Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-04, Aktenzeichen 8 A 1742/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0204.8A1742.10.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 24. Juni 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung des Betriebs von mehreren Feuerwehrfahrzeugen, die er nach ihrer Aussonderung von öffentlichen Feuerwehren bzw. Werkfeuerwehren für seine ursprünglich im Jahr 1997 gegründete und als Gewerbe angemeldete Firma erworben hat. Nach dem Inhalt der zur Gerichtsakte gereichten Broschüre sowie der vom Kläger betriebenen Internetseite (Stand: 4. Februar 2014) bietet sein Unternehmen diverse Dienstleistungen vor allem in den Bereichen „Filmfeuerwehr“, „Industrie/Brandschutz“ und „Brandsicherheit/Events“ an.
Mit Ordnungsverfügung vom 16. Januar 2003 untersagte der Beklagte dem Kläger wegen rückständiger Einkommen- und Umsatzsteuer gemäß § 35 Abs. 1 GewO auf Dauer die Ausübung der angezeigten sowie aller sonstigen selbstständigen Gewerbetätigkeiten. Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Urteil vom 25. April 2004 - 3 K 5965/03 - ab; der Antrag auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg (OVG NRW, Beschluss vom 12. August 2004 - 4 A 3170/04 -). Noch im Jahr 2003 gründete der Kläger sein Unternehmen erneut als Limited (Ltd.) mit Hauptsitz in England sowie Zweigsitz in Deutschland und übte die bisherige Unternehmenstätigkeit weiter aus.
Mit Urteil vom 11. März 2004 - VII R 65/02 - entschied der Bundesfinanzhof, dass dem Kläger für ein von ihm erworbenes Tanklöschfahrzeug eine Steuerbefreiung nach § 3 Nr. 5 KraftStG nicht versagt werden dürfe. Nach dieser Vorschrift sei das Halten von Feuerwehrfahrzeugen von der Kraftfahrzeugsteuer befreit. Dies gelte - wie § 3 Nr. 5 Satz 3 KraftStG zu entnehmen sei - unter Umständen auch dann, wenn der Fahrzeughalter eine Privatperson sei.
Die hier im Streit stehenden Fahrzeuge, ein Löschfahrzeug (TLF 8) mit dem amtlichen Kennzeichen OO sowie drei Einsatzleitfahrzeuge (ELF 1) mit den amtlichen Kennzeichen XX, YY und ZZ, wurden in den Jahren 2005 bis 2007 auf den Kläger an seinem Firmenstandort zugelassen.
Mit Schreiben vom 8. Juli 2009 wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass diese Fahrzeuge vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesfinanzhofs auf ihn in der Annahme zugelassen worden seien, er erbringe in seinem Betrieb private Feuerwehrdienstleistungen. Sein Betrieb könne jedoch nach nordrhein-westfälischem Landesrecht nicht als Feuerwehr angesehen werden. Nach § 19 Abs. 2a StVZO bleibe die Betriebserlaubnis für Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart speziell für Zwecke des Brandschutzes bestimmt seien, nur so lange wirksam, wie die Fahrzeuge für die Feuerwehr zugelassen seien oder eingesetzt würden. Für die erneute Zulassung auf einen anderen Halter sei eine Einzelbetriebserlaubnis nach § 21 StVZO erforderlich, die bislang für keines der Fahrzeuge erteilt worden sei.
Mit für sofort vollziehbar erklärter Ordnungsverfügung vom 7. September 2009 forderte der Beklagte den Kläger zur Beseitigung der festgestellten Mängel auf. Nachdem der Kläger hiergegen am 18. September 2009 Klage zum Verwaltungsgericht Düsseldorf erhoben (6 K 6018/09) sowie einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt hatte (6 L 1450/09), hob der Beklagte die Ordnungsverfügung wieder auf.
Mit Ordnungsverfügung vom 3. November 2009 untersagte der Beklagte dem Kläger den Betrieb der Fahrzeuge und forderte diesen auf, unverzüglich - spätestens jedoch innerhalb von drei Werktagen nach Zustellung der Verfügung - die Kennzeichenschilder und die Zulassungsbescheinigungen Teil I zur Entwertung vorzulegen. Zugleich ordnete er die sofortige Vollziehung an und drohte für den Fall, dass der Kläger der Verfügung nicht innerhalb der angegebenen Frist nachkomme, die Entwertung der Kennzeichenschilder und der Zulassungsbescheinigungen im Wege des unmittelbaren Zwangs an. Zur Begründung stützte sich der Beklagte im Wesentlichen darauf, dass die Betriebserlaubnisse der Fahrzeuge gemäß § 19 Abs. 2a StVZO erloschen seien.
Hiergegen hat der Kläger am 9. November 2009 Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat den gleichzeitig gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 6 L 1712/09 - abgelehnt. Die Beschwerde des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 24. März 2010 - 8 B 1844/09 - mit der Begründung zurückgewiesen, bei summarischer Prüfung sei davon auszugehen, dass „Feuerwehr“ im Sinne des § 19 Abs. 2a StVZO nur öffentliche Feuerwehren (Berufsfeuerwehr, Freiwillige Feuerwehr und Pflichtfeuerwehr der Gemeinden und Kreise) sowie staatlich angeordnete oder anerkannte Werkfeuerwehren seien; insofern sei die Annahme des Beklagten, die Betriebserlaubnisse seien erloschen, offensichtlich zutreffend und die Betriebsuntersagung daher offensichtlich rechtmäßig.
Seine Klage hat der Kläger u. a. damit begründet, es sei nicht erkennbar, dass bzw. weshalb der Begriff der „Feuerwehr“ nach dem Straßenverkehrszulassungsrecht - anders als aus kraftfahrzeugsteuerlicher Sicht - ein „schützenswerter Begriff“ sei, der es nur den öffentlichen Trägern erlaube, sich als Feuerwehr zu bezeichnen. Unter den Begriff fielen vielmehr auch die freiwillig eingerichteten Betriebsfeuerwehren. Dabei sei längst anerkannt, dass der betriebliche Brandschutz - wie dies bei größeren Chemie- und Technologieparks bereits der Fall sei - auch auf einen externen Dienstleister übertragen werden könne. Genau eine solche Dienstleistung biete auch sein Unternehmen an. Ein weiterer Schwerpunkt seiner unternehmerischen Tätigkeit sei die Durchführung von Brandsicherheitswachen im Sinne des § 7 FSHG (z. B. bei Flugveranstaltungen, bei Feuerwerken oder bei Rennsportveranstaltungen). Außerdem stelle er in brandgefährdeten Arbeitsbereichen Brandwachen gemäß BGV D1 (Berufsgenossenschaftliche Vorschrift für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit - Unfallverhütungsvorschrift „Schweißen, Schneiden und verwandte Verfahren“). Ferner sei sein Unternehmen in das Informationssystem Gefahrenabwehr NRW (IG NRW) eingetragen. Über dieses System könnten seine Feuerwehrfahrzeuge etwa bei Großschadenslagen von den Gefahrenabwehrbehörden angefordert werden, wozu es in den letzten Jahren bereits mehrfach gekommen sei.
Jedenfalls sei die Ordnungsverfügung ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe das ihm zustehende Ermessen schon nicht erkannt und im Übrigen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit missachtet. So hätte der Beklagte als milderes Mittel z. B. lediglich die Demontage der Sondersignalanlagen anordnen können. Die Betriebsuntersagung greife erheblich in die Berufsfreiheit und das Eigentumsgrundrecht ein. Ohne die Fahrzeuge sei es ihm, dem Kläger, nicht mehr möglich, die genannten Brandschutzdienstleistungen zu erbringen. Da er seine Dienstleistungen auch in anderen EU-Staaten anbiete, sei auch die Dienstleistungsfreiheit betroffen, zumal es in benachbarten EU-Staaten ohne weiteres möglich sei, Feuerwehrfahrzeuge auf Privatpersonen zuzulassen.
Der am 27. Oktober 2009 vorsorglich gestellte Antrag nach § 70 StVZO auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung auf „Zulassung“ von Sonderkraftfahrzeugen sei bislang noch nicht beschieden.
Der Kläger hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. November 2009 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung auf die Ausführungen in der angefochtenen Ordnungsverfügung verwiesen und ergänzend vorgetragen, dass die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung zwar den Begriff der Feuerwehr nicht konkretisiere, dass es sich hierbei jedoch nur um die nach dem jeweiligen Landesrecht anerkannten Feuerwehren handele. Anderenfalls könnte jeder Gewerbetreibende oder freiberuflich Tätige für seinen Betrieb eine „Feuerwehr“ einrichten und dann nicht nur Feuerwehrfahrzeuge zulassen, sondern sogar die Signaleinrichtungen nach § 52 Abs. 3 StVZO nutzen. Dies stehe jedoch im Widerspruch zur gewollten Begrenzung der Zulassung von Blaulicht auf möglichst wenige Fahrzeuge.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 24. Juni 2010 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen auf die Ausführungen des Beklagten in der angefochtenen Ordnungsverfügung sowie auf die Beschlüsse im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen. Ergänzend hat das Verwaltungsgericht u. a. ausgeführt, dass der Kläger bei der Ausübung seines Betriebs gewerblich tätig sei, obgleich ihm eine gewerbliche Betätigung bestandskräftig untersagt worden sei. Die Ordnungsverfügung begegne insofern auch unter Ermessens- und Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keinen Bedenken.
Der Kläger hat zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung im Wesentlichen seinen erstinstanzlichen Vortrag wiederholt und vertieft. Ergänzend hat er u. a. ausgeführt: Das Verwaltungsgericht habe sich rechtsfehlerhaft nicht mit dem Feuerwehrbegriff der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung auseinandergesetzt. Außerdem folge aus der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 22. Dezember 2008 - 15 K 3366/07 -, dass durchaus auch ein mit Blaulicht ausgestattetes Sonderfahrzeug auf eine Privatperson zugelassen werden könne.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
unter Abänderung des am 24. Juni 2010 verkündeten Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. November 2009 aufzuheben und festzustellen, dass etwaige auf ihr fußende Verwaltungsvollzugsmaßnahmen rechtswidrig waren und sind,
hilfsweise,
das Verfahren an das Gericht erster Instanz zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung des Klägers zurückzuweisen,
und nimmt im Wesentlichen auf die Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts sowie auf den Inhalt der gerichtlichen Entscheidungen im vorläufigen Rechtsschutz Bezug.
Mit Schriftsatz vom 29. Oktober 2013 hat er ferner mitgeteilt, dass während des Gerichtsverfahrens folgende Vollzugsmaßnahmen ergriffen worden seien: Alle vier Fahrzeuge seien zunächst zur Fahndung ausgeschrieben worden. Im Juli 2010 seien die Kennzeichen des Fahrzeugs YY durch die Polizei entstempelt und der Fahrzeugschein eingezogen worden. Für die Fahrzeuge mit den Kennzeichen XX und ZZ seien - nach erfolgloser Anwendung des unmittelbaren Zwangs - Zwangsgelder in Höhe von 500,00 € und 1.000,00 € bestandskräftig festgesetzt worden. Für das Fahrzeug OO (Tanklöschfahrzeug) habe der Kläger im September 2010 einen Antrag auf Änderung der Technikdaten gestellt. Die Bezeichnung „Sonderfahrzeug Löschfahrzeug“ sei aufgrund eines TÜV-Gutachtens in „Sonderfahrzeug für Wasserförderung“ geändert worden.
In der mündlichen Verhandlung, zu der für den Kläger niemand erschienen ist, hat der Beklagte erklärt, er habe auf Antrag des Klägers für das Fahrzeug OO im September 2010 auf der Grundlage des TÜV-Gutachtens eine neue Betriebserlaubnis erteilt. Im Hinblick auf diesen Umstand hebe er die Ordnungsverfügung vom 3. November 2009 ab dem Zeitpunkt der Erteilung der neuen Betriebserlaubnis auf, soweit dieses Fahrzeug betroffen sei.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung im Übrigen wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung vom 4. Februar 2014 hingewiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Senat konnte trotz Ausbleibens des Klägers und seines Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung entscheiden, weil der Prozessbevollmächtigte in der Ladung darauf hingewiesen wurde, dass bei seinem Ausbleiben auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann (vgl. §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 102 Abs. 2 VwGO). Ein Antrag auf Terminsverlegung wurde nicht gestellt; auch bestand keine Veranlassung zu einer Vertagung der Verhandlung von Amts wegen (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 227 ZPO).
Zwar ist eine Vertagung beim Ausbleiben eines Verfahrensbeteiligten in der Regel geboten, wenn in der mündlichen Verhandlung entscheidungserhebliche Tatsachen, die im gesamten Verfahren noch nie erörtert worden und auch nicht offensichtlich sind, erstmals vorgetragen werden. Ein zur mündlichen Verhandlung ordnungsgemäß geladener, aber nicht erschienener Prozessbeteiligter muss hingegen damit rechnen, dass die übrigen Prozessbeteiligten in der mündlichen Verhandlung ihr bisheriges Vorbringen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ergänzen oder sonst prozessrelevante Erklärungen in Bezug auf den Streitgegenstand oder das Verfahren abgeben. Nimmt der Prozessbeteiligte durch Fernbleiben von der mündlichen Verhandlung die Gelegenheit, sich hierzu zu äußern, nicht wahr, muss er die hierdurch für ihn gegebenenfalls entstehenden prozessualen Nachteile tragen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1980 ‑ 5 C 18.79 -, BVerwGE 61, 145 = juris Rn. 18, sowie Beschlüsse vom 10. Juni 1994 - 5 B 111/93 -, juris Rn. 6, und vom 20. Dezember 2000 - 8 B 238.00 -, NJW 2001, 1151 = juris Rn. 2; Dolderer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 102 Rn. 63.
Gemessen hieran war auch mit Blick darauf, dass der Beklagte seine Ordnungsverfügung vom 3. November 2009 bezüglich des Fahrzeugs WES - F 1212 in der mündlichen Verhandlung teilweise aufgehoben hat, eine Vertagung nicht veranlasst. Dass für dieses Fahrzeug eine neue Betriebserlaubnis erteilt worden ist, war dem Kläger bekannt. Auch hatte der Beklagte den für die Neuerteilung der Betriebserlaubnis relevanten Umstand, die Änderung der Technikdaten, bereits mit Schriftsatz vom 29. Oktober 2013 in das Gerichtsverfahren eingeführt. Der Kläger musste bei dieser Sachlage damit rechnen, dass der Beklagte insoweit nicht mehr an der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung festhalten wird. Ungeachtet dessen entstand dem Kläger dadurch, dass er nicht auf die Teilaufhebung reagieren konnte, kein prozessualer Nachteil, da ihm selbst bei Abgabe einer Teilerledigungserklärung insoweit gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen gewesen wären. Die Ordnungsverfügung des Beklagten war nämlich bis zum Zeitpunkt der Erteilung der neuen Betriebserlaubnis auch bezüglich des Fahrzeugs OO - wie den nachfolgenden Ausführungen zu entnehmen ist - rechtmäßig.
B. Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Die Klage hat weder mit dem Antrag, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. November 2009 aufzuheben (siehe hierzu I.), noch mit dem Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Vollzugsmaßnahmen (unten II.) Erfolg; auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg (unten III.).
I. Die Klage ist im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mit dem Antrag, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. November 2009 aufzuheben, teilweise unzulässig. Soweit der Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung hinsichtlich des Fahrzeugs OO aufgehoben hat, ist der Anfechtungsantrag nicht mehr statthaft; jedenfalls fehlt es für die Aufrechterhaltung des Aufhebungsantrags insoweit am Rechtsschutzinteresse.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 42 Rn. 54 ff.
Die ansonsten zulässige Klage ist unbegründet. Die hinsichtlich der drei Einsatzleitfahrzeuge aufrechterhaltene Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. November 2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Weder die Betriebsuntersagung (hierzu 1.) noch die in der angefochtenen Ordnungsverfügung enthaltene Androhung des unmittelbaren Zwangs (hierzu 2.) begegnet rechtlichen Bedenken.
1. Rechtsgrundlage der Betriebsuntersagung ist § 5 Abs. 1 FZV. Danach kann die Zulassungsbehörde für ein Fahrzeug, das sich als nicht vorschriftsmäßig nach der Fahrzeug-Zulassungsverordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung erweist, dem Eigentümer oder Halter eine angemessene Frist zur Beseitigung der Mängel setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen. Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Denn bei der Untersagung des Betriebs eines Fahrzeugs auf der Grundlage dieser Regelung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt; das Fahrzeug wird auf Dauer von der Teilnahme am Straßenverkehr ausgeschlossen und das Verbot erledigt sich nicht mit einer einmaligen Befolgung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 3 C 1.11 -, BVerwGE 141, 376 = juris Rn. 12; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl., § 5 FZV Rn. 6a.
a) Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 FZV sind in dem hiernach maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt erfüllt. Die Fahrzeuge des Klägers mit den Kennzeichen XX, YY und ZZ verfügen nicht (mehr) über eine Betriebserlaubnis und entsprechen damit nicht (mehr) den zulassungsrechtlichen Vorschriften.
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 StVG, § 3 Abs. 1 Satz 1 FZV dürfen Fahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie zum Verkehr zugelassen sind. Die Zulassung wird gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 StVG, § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV nur erteilt, wenn das Fahrzeug einem genehmigten Typ entspricht (§ 20 StVZO) oder eine Einzelgenehmigung (§ 21 StVZO) erteilt ist. Die Inbetriebnahme eines Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen setzt damit eine wirksame Betriebserlaubnis voraus. Nach dem Erlöschen der Betriebserlaubnis darf das Fahrzeug nicht mehr auf öffentlichen Straßen in Betrieb gesetzt werden (vgl. § 19 Abs. 5 Satz 1 StVZO).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2013 ‑ 8 B 56/13 -, DAR 2013, 406 = juris Rn. 2; Dauer, in: Hentschel/König/ders., Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl., § 19 StVZO Rn. 14.
Nach § 19 Abs. 2a Satz 1 StVZO bleibt die Betriebserlaubnis für Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart speziell für militärische oder polizeiliche Zwecke sowie für Zwecke des Brandschutzes und des Katastrophenschutzes bestimmt sind, nur so lange wirksam, wie die Fahrzeuge für die Bundeswehr, die Bundespolizei, die Polizei, die Feuerwehr oder den Katastrophenschutz zugelassen oder eingesetzt werden. Für solche Fahrzeuge darf eine Betriebserlaubnis nach § 21 StVZO nur der Bundeswehr, der Bundespolizei, der Polizei, der Feuerwehr oder dem Katastrophenschutz erteilt werden; dies gilt auch, wenn die für die militärischen oder die polizeilichen Zwecke sowie die Zwecke des Brandschutzes und des Katastrophenschutzes vorhandene Ausstattung oder Ausrüstung entfernt, verändert oder unwirksam gemacht worden ist (§ 19 Abs. 2a Satz 2 StVZO). Ausnahmen hiervon können für bestimmte Einsatzzwecke gemäß § 70 StVZO genehmigt werden (§ 19 Abs. 2a Satz 3 StVZO).
Ausgehend hiervon sind die Betriebserlaubnisse für die Fahrzeuge des Klägers nach § 19 Abs. 2a Satz 1 StVZO erloschen (unten aa). Auch gelten weder die früheren Betriebserlaubnisse nach § 72 StVZO zugunsten des Klägers fort, noch sind dem Kläger für diese Fahrzeuge bislang neue Betriebserlaubnisse erteilt worden (unten bb).
aa) Bei den Fahrzeugen handelt es sich ausweislich der Zulassungsdokumente um Einsatzleitfahrzeuge der Feuerwehr, die entsprechend ihrer Ausstattung mit Kommunikationsmitteln und anderer Ausrüstung zur Führung taktischer Einheiten dienen und damit zur Bekämpfung von Bränden, zur Durchführung technischer Hilfe oder für Rettungseinsätze benutzt werden. Die Fahrzeuge sind damit nach ihrer Bauart speziell für Zwecke des Brandschutzes bestimmt. Mit der Zulassung auf den Kläger sind sie nicht mehr für die „Feuerwehr“ zugelassen; sie werden im Betrieb des Klägers auch nicht mehr für eine „Feuerwehr“ eingesetzt. Denn der Betrieb des Klägers ist keine Feuerwehr im Sinne des § 19 Abs. 2a StVZO.
(1) Der Begriff der Feuerwehr im Sinne des § 19 Abs. 2a StVZO ist organisatorisch-institutionell zu verstehen und erfasst nur die Einrichtungen, die mit der Wahrnehmung der öffentlichen Gefahrenabwehraufgabe des Brand- bzw. Feuerschutzes betraut sind. Dies sind in Nordrhein-Westfalen nur die öffentlichen Feuerwehren sowie die staatlich angeordneten oder anerkannten Werkfeuerwehren, vgl. § 9 Abs. 1 FSHG.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 24. März 2010 - 8 B 1844/09 -, NWVBl. 2010, 483 = juris Rn. 12 f.; ebenso - unter Hinweis auf die vorgenannte Entscheidung des Senats - Dauer, in: Hentschel/König/ders., Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl., § 19 StVZO Rn. 5.
Dieses Begriffsverständnis folgt aus systematischen Erwägungen sowie der Verordnungsbegründung zu § 19 Abs. 2a StVZO und dem sich daraus ergebenden Normzweck. Bereits der Vergleich mit den weiteren Tatbestandsvarianten des § 19 Abs. 2a StVZO („Bundeswehr“, „Bundespolizei“, „Polizei“, „Katastrophenschutz“) legt nahe, dass auch der Begriff der „Feuerwehr“ nur die Einrichtungen erfasst, die in den öffentlich-rechtlich verantworteten Bereich des Brand- bzw. Feuerschutzes institutionell eingebunden sind. Nach der Verordnungsbegründung (VkBl. 1999, S. 556 f.) sind die „Spezialfahrzeuge der Feuerwehr“ in die Regelung einbezogen worden, um ihre „missbräuchliche und irreführende Verwendung“ zu verhindern. Der Verordnungsgeber will danach eine private („zivile“) Nutzung der in Rede stehenden Fahrzeuge grundsätzlich unterbinden und - ausweislich des § 19 Abs. 2a Satz 3 StVZO - nur nach einer Einzelfallprüfung in Ausnahmefällen zulassen. Zweck des § 19 Abs. 2a StVZO ist es, den bestimmungsgemäßen Einsatz von Sonderfahrzeugen sicherzustellen und deren tatsächliche Nutzung im Straßenverkehr im Interesse der Verkehrssicherheit zu reglementieren. Diese Zielsetzung ist insoweit mit derjenigen des § 52 Abs. 3 StVZO vergleichbar. Diese Vorschrift begrenzt ebenfalls aus Gründen der Verkehrssicherheit den Kreis derjenigen Fahrzeuge, die mit einem Blaulicht ausgerüstet werden können. Dass insoweit auch nur Feuerwehren in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft sowie anerkannten Werkfeuerwehren eine Ausrüstung von Einsatz- und Kommando-Kraftahrzeugen mit blauem Blinklicht gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO vorbehalten ist, hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 24. März 2010 - 8 B 1844/09 - dargelegt.
Welche Einrichtungen mit der Wahrnehmung der öffentlichen Gefahrenabwehraufgabe des Brand- bzw. Feuerschutzes betraut sind, bestimmt sich nach Landesrecht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die Landesfeuerwehrgesetze sehen insoweit weitgehend inhaltlich übereinstimmende Vorschriften vor und vertrauen - wie auch in Nordrhein-Westfalen - die Aufgabenwahrnehmung in erster Linie den öffentlichen Feuerwehren an.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist für die Auslegung des Feuerwehrbegriffs in § 19 Abs. 2a StVZO nicht auf das für § 3 Nr. 5 KraftStG maßgebliche Begriffsverständnis abzustellen. § 3 Nr. 5 KraftStG verfolgt ein anderes Regelungsziel als die von § 19 Abs. 2a StVZO bezweckte - oben näher beschriebene - Steuerungsfunktion. Die von § 3 Nr. 5 KraftStG gewährte Steuerbefreiung für „Fahrzeuge des Feuerwehrdienstes“ will allgemein das Vorhalten von Brandbekämpfungsgeräten fördern. Erfasst werden daher - wie zudem § 3 Nr. 5 Satz 3 KraftStG verdeutlicht - auch auf Privatpersonen zugelassene Fahrzeuge; vorausgesetzt ist lediglich, dass sie nach ihrer „Bauart und Einrichtung“ den bezeichneten Verwendungszwecken angepasst sind.
Vgl. BFH, Urteil vom 11. März 2004 - VII R 65/02 -, BFH/NV 2004, 894 = juris Rn. 7 f.
(2) Diese Auslegung steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Das Verfassungsrecht gebietet für den hier zu entscheidenden Fall keine abweichende Bestimmung des Begriffs der „Feuerwehr“.
Vor allem erfordert das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG keine generelle Einbeziehung eines Unternehmens wie das des Klägers in den Anwendungsbereich des § 19 Abs. 2a StVZO. Das Anbieten und Erbringen von Dienstleistungen im Bereich vor allem des betrieblichen Brandschutzes unterfällt zwar - soweit es der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dient und nicht etwa Ausübung eines Hobbys ist - der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG. Dass einem „Feuerwehrdienstleister“ für Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart speziell für Zwecke des Brandschutzes bestimmt sind, eine Betriebserlaubnis nicht ohne Weiteres, sondern nur nach Maßgabe des § 19 Abs. 2a Satz 3 i.V.m. § 70 StVZO erteilt werden kann, stellt auch einen zumindest mittelbaren Eingriff in die Ausübung der Berufsfreiheit dar. Die Ausübung der Tätigkeit wird zwar als solche nicht ausgeschlossen, gleichwohl wird sie eingeschränkt.
Vgl. zur gewerblichen Autovermietung von Rettungsfahrzeugen: VG Hamburg, Urteil vom 22. Dezember 2008 - 15 K 3366/07 -, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 3 C 1.11 -, BVerwGE 141, 376 = juris Rn. 20 ff.
Diese Beschränkungen sind allerdings verhältnismäßig und damit verfassungsrechtlich zulässig. Der Kläger kann sich insoweit nicht mit Erfolg auf den vorzitierten Fall des Bundesverwaltungsgerichts berufen. Dort bestanden keine fundierten Anhaltspunkte dafür, dass es bei der Zulassung eines für Rettungsdienstzwecke ausgestatteten und vorgesehenen Blaulichtfahrzeugs auf einen Autovermieter, der dieses Fahrzeug seinerseits nur an solche Nutzer vermietet, die zu einer solchen Tätigkeit auch berechtigt sind, zu einer signifikanten Erhöhung der Zahl der Blaulichtfahrzeuge, der Blaulichtfahrten und der damit verbundenen Gefährdungslagen kommt. Der vorliegende Fall ist anders gelagert. Hier sollen (ausgemusterte) Sonderfahrzeuge zusätzlich im Straßenverkehr außerhalb des öffentlich-rechtlich verantworteten Bereichs des Brand- bzw. Feuerschutzes eingesetzt werden. Damit ist der Regelungszweck des § 19 Abs. 2a StVZO in seinem Kern betroffen. § 19 Abs. 2a StVZO dient - wie bereits ausgeführt - der Verkehrssicherheit und damit einem legitimen Zweck. Die Vorschrift ist zur Förderung dieses Zwecks auch geeignet und erforderlich. Als angemessen erweist sich die mit der Regelung verbundene Beschränkung der Berufsfreiheit dabei gerade aufgrund des § 19 Abs. 2a Satz 3 i.V.m. § 70 StVZO, der ausdrücklich für „bestimmte Einsatzzwecke“ Ausnahmen ermöglicht. In die danach erforderliche Einzelfallprüfung sind auch die Grundrechte des jeweiligen Antragstellers einzubeziehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2000 - 8 A 2698/99 -, NVZ 2000, 514 = juris Rn. 55 ff. (zur Ermessensreduzierung auf Null bei der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung bezüglich der Blaulichtberechtigung für Organ- und Ärztetransportfahrten); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 - 3 C 9.12 -, NdsVBl. 2013, 312 = juris Rn. 26 (zur Ausrüstung von Müllfahrzeugen mit gelbem Blinklicht außerhalb der öffentlich-rechtlich verantworteten Abfallentsorgung).
Ausgehend hiervon wird einem privaten Unternehmen, das - wie das Unternehmen des Klägers - Dienstleistungen im Feuerwehrbereich anbietet, ein Anspruch auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für ein nach seiner Bauart speziell für Zwecke des Brandschutzes bestimmtes Fahrzeug nach § 19 Abs. 2a Satz 3 i.V.m. § 70 StVZO umso eher zustehen, je mehr es nach seinem Unternehmenskonzept in Aufbau, Ausstattung und Ausbildung mit öffentlichen Feuerwehren vergleichbar ist und dabei gerade auch zur Ausübung der konkreten Unternehmenstätigkeit auf Feuerwehrfahrzeuge angewiesen ist. Etwaigen Missbrauchsgefahren kann dadurch begegnet werden, dass die Ausnahmegenehmigung, die ohnehin nur für bestimmte Einsatzwecke erteilt wird, mit weiteren Auflagen versehen werden kann (vgl. § 71 StVZO).
(3) Schließlich gebietet auch das Unionsrecht keine andere Auslegung. Vor allem erfordert die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV nicht, dass ein Unternehmen wie das des Klägers als Feuerwehr im Sinne des § 19 Abs. 2a StVZO anzusehen ist.
Die Dienstleistungsfreiheit garantiert nicht die gleichen Bedingungen in allen Mitgliedstaaten der Union. Sie schützt vor unmittelbaren und mittelbaren Diskriminierungen des Leistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit oder des Umstands, dass er in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen ansässig ist, in dem die Dienstleistung erbracht wird. Darüber hinaus verbietet Art. 56 AEUV sonstige Beschränkungen, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben; diese sind allerdings zulässig, wenn die betreffenden Maßnahmen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen.
Vgl. Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV - AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 56 AEUV Rn. 71 ff.; Calliess/Korte, Dienstleistungsfreiheit in der EU, 2011, § 3 Rn. 73 ff., 105 ff.; Müller-Graff, in: Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 56 AEUV Rn. 70 ff., jeweils m.w.N.
Das in § 19 Abs. 2a StVZO normierte Erfordernis einer Ausnahmegenehmigung bezüglich der Erteilung einer Betriebserlaubnis für Sonderfahrzeuge der Feuerwehr an Private enthält keine solche unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung, da In- und Ausländer nicht unterschiedlich behandelt werden und die Vorschrift es weder bezweckt noch bewirkt, den nationalen Marktteilnehmern einen Vorteil gegenüber den Dienstleistenden aus anderen Mitgliedstaaten zu verschaffen. Ob die Vorschrift eine sonstige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt, kann der Senat offen lassen. Jedenfalls ist die Maßnahme durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Bestimmung des § 19 Abs. 2a StVZO dient der Sicherheit des Straßenverkehrs und damit einem zwingenden Erfordernis, das Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit ausnahmsweise erlaubt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2003 - 8 A 1793/03 -, VRS 106, 230 = juris Rn. 66 ff., und vom 24. März 2010 - 8 A 316/09 - VRS 119, 246 = juris Rn. 138 ff.; vgl. auch Müller-Graff, in: Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 56 AEUV Rn. 107, jeweils m.w.N.
Zur Verwirklichung dieses Zwecks ist das Erfordernis einer besonderen Ausnahmegenehmigung für die Betriebserlaubnis eines Sonderfahrzeugs der Feuerwehr geeignet und erforderlich. Diese angemessene Beschränkung trägt dem Interesse der Verkehrssicherheit Rechnung und gewährleistet, dass die Nutzung von Feuerwehrfahrzeugen durch Privatpersonen im Bundesgebiet in angemessenem Umfang begrenzt auf „bestimmte Einsatzzwecke“ im Sinne von § 19 Abs. 2a Satz 3 StVZO möglich bleibt.
bb) Die früheren Betriebserlaubnisse der streitgegenständlichen Fahrzeuge bestehen nicht aufgrund von Übergangsbestimmungen fort. Gemäß § 72 Abs. 1 StVZO gelten für Fahrzeuge, die vor dem 5. Mai 2012 erstmals in den Verkehr genommen sind, die zum Zeitpunkt ihrer Zulassung geltenden Vorschriften fort. Nach der bis zum 4. Mai 2012 gültigen Fassung des § 72 Abs. 2 StVZO war bezüglich § 19 Abs. 2a StVZO für ausgemusterte Fahrzeuge u. a. der Feuerwehr als Übergangsregelung vorgesehen, dass deren Betriebserlaubnis nicht erlischt, wenn diese bereits am 28. Februar 1999 nicht mehr für den Brandschutz zugelassen oder eingesetzt, sondern auf einen anderen Halter zugelassen waren. Diese Voraussetzung ist hier nicht gegeben. Die streitgegenständlichen Fahrzeuge, die der Kläger von öffentlichen Feuerwehren bzw. Werkfeuerwehren erworben hat, wurden erst nach dem 28. Februar 1999 auf ihn zugelassen. Schließlich sind dem Kläger für diese Fahrzeuge auch keine neuen Betriebserlaubnisse nach § 21 StVZO bzw. § 19 Abs. 2a Satz 3 i.V.m. § 70 StVZO erteilt worden.
b) Die Entscheidung des Beklagten ist frei von Ermessensfehlern.
Ist die Behörde - wie hier nach § 5 Abs. 1 FZV - ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 VwVfG NRW dieses entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Das Gericht prüft gemäß § 114 Satz 1 VwGO, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Zu berücksichtigen sind dabei nicht nur die ursprünglichen Erwägungen der Behörde vor Erlass des Verwaltungsaktes, sondern nach § 114 Satz 2 VwGO auch diejenigen, auf die sich die Behörde im Laufe des gerichtlichen Verfahrens ergänzend gestützt hat.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 114 Rn. 59 ff. und 202 ff.
aa) Der Beklagte hat - anders als vom Kläger angenommen - Ermessen ausgeübt. Die ausführliche Begründung der Ordnungsverfügung lässt erkennen, dass sich der Beklagte eingehend mit dem Sachverhalt und den Einwendungen des Klägers befasst hat. Auch der Umstand, dass der Beklagte zunächst den Kläger mit Ordnungsverfügung vom 7. September 2009 aufgefordert hat, die Beseitigung der festgestellten Mängel nachzuweisen, und erst danach mit der hier streitigen Ordnungsverfügung vom 3. November 2009 den Betrieb der Fahrzeuge untersagte, verdeutlicht, dass der Beklagte sich seines Ermessens nach § 5 Abs. 1 FZV bewusst war und dieses auch ausgeübt hat.
bb) Die Betriebsuntersagung erweist sich auch nicht als unverhältnismäßig, weil dem Kläger für die streitgegenständlichen Fahrzeuge neue Betriebserlaubnisse nach § 19 Abs. 2a Satz 3 i.V.m. § 70 StVZO zwingend zu erteilen wären. Zum einen setzt das Bestehen eines solchen Anspruchs - in formeller Hinsicht - zunächst einen entsprechenden Antrag des Klägers unter Angabe „bestimmter Einsatzzwecke“ im Sinne des § 19 Abs. 2a Satz 3 StVZO bei der zuständigen Stelle voraus. Dass der Kläger einen diesen Anforderungen genügenden Antrag gestellt hat, lässt sich nicht feststellen. Zum anderen ist nicht ansatzweise zu erkennen, dass vorliegend - in materieller Hinsicht - das Ermessen nach § 19 Abs. 2a Satz 3 i.V.m. § 70 StVZO zugunsten des Klägers auf Null reduziert sein könnte. Vor allem hat der Kläger, dem die Ausübung aller selbstständigen Gewerbetätigkeiten bestandskräftig untersagt ist, bislang nicht dargelegt, dass er für die Erbringung der Dienstleistungen seines Unternehmens zwingend auf die hier im Streit stehenden Einsatzleitfahrzeuge angewiesen ist.
cc) Entgegen der Ansicht des Klägers ist anstelle der Betriebsuntersagung auch kein milderes - gleich geeignetes - Mittel ersichtlich.
Zwar ist vor einer Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV der Halter oder Eigentümer in der Regel zunächst zur Mängelbeseitigung aufzufordern. Der Kläger war jedoch nicht gewillt, den hier in Rede stehenden Mangel - das Nichtvorhandensein von Betriebserlaubnissen - zu beheben. Der entsprechenden Aufforderung des Beklagten vom 7. September 2009 ist er nicht nachgekommen.
Auch die bloße Aufforderung zur Demontage der Sondersignalanlagen stellt kein gleich geeignetes Mittel zur Behebung des hier im Streit stehenden Mangels dar; denn allein durch die Demontage hätten die Fahrzeuge - wie § 19 Abs. 2a Satz 2 StVZO zu entnehmen ist - noch nicht (wieder) über eine neue Betriebserlaubnis verfügt.
2. Die in der angefochtenen Ordnungsverfügung enthaltene Androhung des unmittelbaren Zwangs ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Androhung beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2, 62, 63 und 69 VwVG NRW. Sie erfolgte schriftlich und wurde dem Kläger zugestellt; die gesetzte Frist zur Vorlage der Kennzeichen und Zulassungsbescheinigungen von drei Werktagen war angemessen (§ 63 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 6 VwVG NRW). Mit Blick auf die gebotene zügige Durchsetzung der Ordnungsverfügung bestehen auch gegen die Wahl des Zwangsmittels keine Bedenken.
II. Der weitere Antrag des Klägers festzustellen, dass etwaige auf der Ordnungsverfügung fußende Verwaltungsvollzugsmaßnahmen rechtswidrig waren und sind, ist jedenfalls unbegründet. Anhaltpunkte dafür, dass die in der Ordnungsverfügung angedrohte Anwendung des unmittelbaren Zwangs - namentlich die zwangsweise Stilllegung des Fahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen YY ‑ rechtswidrig gewesen sein könnte, sind nicht gegeben. Derartiges trägt der Kläger auch nicht substantiiert vor. Die gegen ihn ergangenen Zwangsgeldfestsetzungen sind bestandkräftig und deshalb einer Überprüfung durch den Senat entzogen.
III. Der ausdrücklich „hilfsweise“ geltend gemachte Antrag, die Sache unter Aufhebung des Urteils an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, bleibt ohne Erfolg, da die Voraussetzungen des § 130 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Sache war durch den Senat selbst zu entscheiden, § 130 Abs. 1 VwGO.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 StVZO
§ 7 FSHG
§ 70 StVZO
§ 227 ZPO
§ 5 FZV
§ 20 StVZO
§ 19 StVZO
§ 72 StVZO
§ 71 StVZO
§ 40 VwVfG NRW
§ 35 Abs. 1 GewO
§ 3 Nr. 5 KraftStG
§ 3 Nr. 5 Satz 3 KraftStG
§ 19 Abs. 2a StVZO
§ 52 Abs. 3 StVZO
§ 125 Abs. 1 Satz 1, 102 Abs. 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 FZV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 FZV
§ 1 Abs. 1 Satz 2 StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 FZV
§ 19 Abs. 5 Satz 1 StVZO
§ 19 Abs. 2a Satz 1 StVZO
§ 19 Abs. 2a Satz 2 StVZO
§ 19 Abs. 2a Satz 3 StVZO
§ 9 Abs. 1 FSHG
§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO
§ 72 Abs. 1 StVZO
§ 72 Abs. 2 StVZO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2, 62, 63 und 69 VwVG NRW
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 130 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 61, 145
NJW 2001, 1151
BVerwGE 141, 376
DAR 2013, 406
BFH/NV 2004, 894
BVerwGE 141, 376
VRS 106, 230
VRS 119, 246
3 K 5965/03
4 A 3170/04
VII R 65/02
6 K 6018/09
6 L 1450/09
6 L 1712/09
8 B 1844/09
15 K 3366/07
5 C 18.79
5 B 111/93
8 B 238.00
3 C 1.11
8 B 56/13
8 B 1844/09
VII R 65/02
8 A 2698/99
3 C 9.12
8 A 1793/03
8 A 316/09