Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-12-08, Aktenzeichen 12 LC 91/09

Tenor:

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die Klägerin ihren mit dem amtlichen Kennzeichen I. -J. K. und mit rot-weißen Warnmarkierungen gemäß DIN 30710 versehenen Lkw (Typ Mercedes-Benz, offener Kasten) mit einem gelben Blinklicht ausrüsten darf.
Die Klägerin betreibt laut Gewerbeanmeldung vom 14. Februar 2008 das Gewerbe „An- und Verkauf von Altmetallen, Schrottentsorgung“. Sie nutzt ihren Lkw zum Sammeln von Altmetallen und Schrott. Die Schrottabfuhren kündigt sie einige Tage vor dem Abholtermin durch Postwurfsendungen an. Darin fordert sie die Adressaten jeweils auf, den Schrott am Abholtag bis 9.00 Uhr auf ihren Grundstücken am Straßenrand zur Abholung bereitzustellen. Am Abholtag fährt sie mit ihrem Lkw von Grundstück zu Grundstück und lädt den Schrott auf. Die gesammelten Gegenstände verkauft die Klägerin an ein zertifiziertes Entsorgungsunternehmen zur Verwertung. Ausweislich der Bescheinigung der L. vom 29. Juni 2007 hatte der geschäftsführende Gesellschafter der Klägerin auf dem Führerhaus des Lkw ein gelbes Blinklicht (dort als orangene Rundumkennleuchte bezeichnet) anbauen lassen.
Unter dem 5. Februar 2008 beantragte die Klägerin erstmals die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum Führen dieser Rundumleuchte auf ihrem Lkw. Mit - bestandskräftigem - Bescheid vom 8. Februar 2008 lehnte die Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, nach § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO dürften nur Fahrzeuge mit einer gelben Rundumleuchte ausgerüstet sein, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum oder der Müllabfuhr dienten und durch rot-weiße Warnmarkierungen (Sicherheitskennzeichnung) gekennzeichnet seien. Im Falle der Klägerin handele es sich um eine gewerbliche Straßensammlung von Hausschrott, die nicht unter § 52 Abs. 4 StVZO falle. Die angebrachte Rundumleuchte sei unverzüglich vom Lkw zu entfernen.
Nachdem der Landkreis M. der Klägerin unter dem 14. April 2008 die Ausstattung des Lkw mit einem gelben Blinklicht gestattet hatte, beantragte sie am 23. April 2008 bei der Beklagten erneut die Erteilung einer entsprechenden Ausnahmegenehmigung.
Den Antrag lehnte die Beklagte abermals mit Bescheid vom 2. Juni 2008 - am 4. Juni 2008 zugestellt - ab. Sie ergänzte und vertiefte die Begründung ihres Ablehnungsbescheids vom 8. Februar 2008.
Die Klägerin hat am 16. Juli 2008 zunächst eine Verpflichtungsklage, hilfsweise eine Bescheidungsklage, erhoben und zugleich Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der für Klagen dieser Art maßgeblichen Klagefrist von einem Monat ab Bekanntgabe des Bescheides beantragt. Sie hat zur Begründung ihrer Klage in der Sache vorgetragen, bei ihrer Tätigkeit sei es schon häufig zu gefährlichen Situationen gekommen, weil sich Fahrzeuge nicht mit angemessener Geschwindigkeit und mit unangemessenem Seitenabstand genähert hätten. Es sei davon auszugehen, dass mit einem gelben Rundumlicht andere Verkehrsteilnehmer rechtzeitig auf die Gefahrenquelle aufmerksam und ihr Verhalten entsprechend anpassen würden. Ihre Tätigkeit sei begrifflich als Müllabfuhr im Sinne des § 52 Abs. 4 StVZO anzusehen. Auch der Schutzzweck der Norm gebiete es, ihr Fahrzeug mit einer Rundumleuchte auszustatten. Ihre Mitarbeiter seien in gleicher Weise gefährdet wie die der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungsunternehmen. Es komme bei der Ausübung der jeweiligen Tätigkeiten zu vergleichbaren Verkehrssituationen.
Die Klägerin hat zuletzt beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2008 aufzuheben und festzustellen, dass sie den Lkw mit dem amtlichen Kennzeichen I. -J. K. mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) ausrüsten darf,
hilfsweise,
unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 2. Juni 2008 die Beklagte zu verpflichten, ihren Antrag vom 23. April 2008 auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum Ausrüsten des Lkw mit dem amtlichen Kennzeichen I. -J. K. mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung ausgeführt, um die Warnwirkung von Gefahrenzeichen für die Bevölkerung aufrechtzuerhalten, seien Genehmigungen zum Führen eines gelben Blinklichts bisher nur in Ausnahmefällen erteilt worden. Eine „ausufernde“ Praxis, wonach Privatunternehmen bereits bei regelmäßigen Ladearbeiten (z.B. Möbelspeditionen) die Erlaubnis zum Führen eines gelben Blinklichts erteilt werde, sei unbedingt zu vermeiden. Es liege auch begrifflich keine „Müllabfuhr“ im Sinne des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO vor. Erfasst werde von dieser Vorschrift nur die Abfallbeseitigung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Die Tätigkeit der Klägerin ziele auf die gewerbliche Verwertung der eingesammelten Gegenstände.
Durch Urteil vom 20. März 2009 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2008 aufgehoben und festgestellt, dass die Klägerin den Lkw mit dem amtlichen Kennzeichen I. -J. K. mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) ausrüsten darf. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Statthaft sei die Feststellungsklage, nicht eine Verpflichtungs- oder Bescheidungsklage. Einer Genehmigung zum Führen eines gelben Blinklichts bedürfe es nicht, weil ein Fahrzeug, das - wie hier - unter § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO falle, unmittelbar aufgrund der Vorschrift berechtigt sei, ein gelbes Blinklicht zu führen. Die Feststellungsklage sei auch im Übrigen zulässig, insbesondere sei ihre Erhebung nicht an die Einhaltung einer Monatsfrist gebunden. Die Klage sei auch begründet. Die Klägerin sei gemäß § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO berechtigt, ein gelbes Blinklicht auf ihrem Lkw zu führen. Nach der genannten Vorschrift dürften Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienten und durch eine rot-weiße Warnmarkierung nach DIN 30710 gekennzeichnet seien, mit einer oder mehreren Kennleuchten für gelbes Licht (Rundumlicht) ausgerüstet sein. Das Fahrzeug der Klägerin sei mit einer entsprechenden Warnmarkierung gekennzeichnet. Es diene auch der „Müllabfuhr“. Dieser Begriff sei entsprechend dem Sinn und Zweck der Vorschrift weit auszulegen und umfasse nicht nur die Abfuhr unverwertbaren Abfalls, sondern auch die Abfuhr wiederverwertbarer Stoffe. Ein Müllabfuhrfahrzeug sei ein Fahrzeug, mit dem (verwertbare oder unverwertbare) Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschafts-Abfallgesetzes in nicht offensichtlich rechtswidriger Weise von Haushalten eingesammelt und abtransportiert würden und bei dem die nach allgemeiner Anschauung „müllabfuhrtypischen“ Gefahren für den Straßenverkehr entstünden. Das Sammeln und Abtransportieren der Abfälle durch die Klägerin sei nicht offensichtlich rechtswidrig. Bei ihrer Tätigkeit entstünden „müllabfuhrtypische“ Gefahren für den Straßenverkehr durch langsames Fahren von einer Aufladestelle zu der nächsten, häufiges Anhalten am Straßenrand und häufiges Auf- und Absteigen von Arbeitern, die am Straßenrand abgestellte Gegenstände auf das Fahrzeug verladen. Es gebe keinen Grund, die gewerbliche Abfallsammlung im Rahmen des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO anders zu behandeln als die öffentlich-rechtliche Abfallsammlung durch einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Die für den Straßenverkehr entstehenden Gefahren seien in beiden Fällen dieselben. Auch die systematische Auslegung des § 52 StVZO lasse erkennen, dass die Führung eines gelben Blinklichts nach der Intention des Verordnungsgebers nicht auf Fahrzeuge beschränkt sei, mit denen ein Hoheitsträger öffentlich-rechtliche Aufgaben erfülle. Aus Regelungen der StVO folge nichts anderes. § 38 Abs. 3 StVO regele nicht, welches Fahrzeug mit einem gelben Blinklicht ausgerüstet werden dürfe, sondern nur, wann ein entsprechend ausgerüstetes Fahrzeug das Blinklicht benutzen dürfe. Aus der Tatsache, dass § 35 Abs. 6 Satz 1 StVO Müllfahrzeugen bestimmte Sonderrechte einräume, folge nicht zwingend, dass nur die Müllfahrzeuge der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit einem gelben Blinklicht ausgestattet werden dürften. Auch der Anfechtungsantrag habe Erfolg. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 2. Juni 2008 sei aufzuheben. Die diesbezügliche Klage sei nicht verfristet. Der Klägerin sei Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der versäumten Klagefrist zu gewähren. Die Klage sei insoweit auch begründet. Die Beklagte hätte die Klägerin dahingehend informieren müssen, dass sie das gelbe Blinklicht genehmigungsfrei führen dürfe.
Die Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht gegen sein Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und wie folgt begründet: Das Urteil verstoße gegen geltendes Recht. Das Verwaltungsgericht sei davon ausgegangen, dass bei der Tätigkeit der Klägerin „müllabfuhrtypische“ Gefahren entstünden. Das sei indes nicht der Fall. Es sei problemlos möglich und auch arbeitsschutzrechtlich geboten, das Fahrzeug ausschließlich über die rechte Bordwand vom Bürgersteig aus zu beladen. Insofern müsse der Verkehrsraum nicht betreten werden und sei die Verwendung eines gelben Rundumlichts nicht erforderlich. Im Übrigen diene der Lkw der Klägerin nicht der Müllabfuhr. Ihr Gewerbe sei eine Art Schrott sammelnder Zulieferbetrieb des Entsorgungsbetriebs N. GmbH & Co. KG. Dabei seien - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - die Schrottsammlungen rechtswidrig, auch weil ihnen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG entgegenstünden. Sie beeinträchtigten die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, weil sie seine mit der Altmetallverwertung zu erzielenden Erlöse schmälerten. Würde es Haltern von Pritschenwagen generell gestattet, ihre Fahrzeuge mit einem gelben Blinklicht auszustatten, könne dies ein ausuferndes, die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährdendes Führen und Verwenden dieser Lichter nach sich ziehen. Mit einem Rundumlicht seien nur die Fahrzeuge auszustatten, die im hoheitlichen Auftrag die Müllbeseitigung im Rahmen der Entsorgungspflicht der Kommune erfüllten. Wenig überzeugend seien die Aussagen im Urteil zu § 35 Abs. 6 Satz 1 StVO. Die bedeutsame Frage der Wahrnehmung von Sonderrechten sei nicht beantwortet worden.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verweist zur Begründung auf die aus ihrer Sicht überzeugenden Ausführungen des angefochtenen Urteils und trägt ergänzend vor, entgegen der Annahme der Beklagten entstünden bei ihrer Tätigkeit durchaus müllabfuhrtypische Gefahren. Je nach Verkehrssituation seien ihre Mitarbeiter darauf angewiesen, den Lkw von sämtlichen Seiten beladen zu können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die mit ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage der Klägerin hinsichtlich des Hauptantrags abweisen müssen. Die Klägerin kann nicht auf der Grundlage des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO beanspruchen, ihr Fahrzeug mit einem gelben Blinklicht auszustatten (1.). Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg (2.).
1. Gemäß § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO dürfen mit einer oder, wenn die horizontale und vertikale Sichtbarkeit (geometrische Sichtbarkeit) es erfordert, mehreren Kennleuchten für gelbes Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum oder die der Müllabfuhr dienen und durch rot-weiße Warnmarkierungen (Sicherheitskennzeichnung), die dem Normblatt DIN 30710, Ausgabe März 1990, entsprechen müssen, gekennzeichnet sind. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass das Fahrzeug der Klägerin mit einer dem Normblatt DIN 30710 entsprechenden rot-weißen Warnmarkierung gekennzeichnet ist. Es hat ferner zu Recht angenommen, dass der Begriff der Müllabfuhr im Sinne des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO nicht nur die Abfuhr unverwertbaren Abfalls, sondern auch - wie hier - die Abfuhr wiederverwertbarer Stoffe, die von Haushalten der Entsorgung zugeführt werden, umfasst.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts wird allerdings nicht jedes der Abfuhr von Müll im soeben bezeichneten Sinn dienende Fahrzeug von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erfasst. Vielmehr unterfallen dem Anwendungsbereich der Norm nur diejenigen Fahrzeuge, die von dem nach § 15 KrW-AbfG zur Verwertung bzw. Beseitigung von Abfällen verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem Dritten, dem die Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG übertragen worden ist, im Rahmen der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe Abfallentsorgung in der Weise betrieben werden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren entstehen.
Zwar ergibt sich diese Einschränkung des Anwendungsbereichs der Norm weder aus dem Wortlaut der Regelung selbst noch aus ihrer Entstehungsgeschichte. Der Verordnungsgeber hat weder in § 52 StVZO noch in einer anderen Norm der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung oder der Straßenverkehrs-Ordnung den Begriff des der Müllabfuhr dienenden Fahrzeugs definiert oder näher umschrieben. Entsprechendes gilt für das Straßenverkehrsgesetz. Der allgemeine Wortsinn führt nicht weiter. Unter Müllabfuhr wird generell der Abtransport von Abfall verstanden, ohne dass bereits hieraus Rückschlüsse auf die Form und den Inhalt der Aufgabenwahrnehmung mit Blick auf § 52 Abs. 4 StVZO möglich wären.
Aus der Entstehungsgeschichte des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO ergeben sich für den Anwendungsbereich der Vorschrift keine eindeutigen Hinweise. Durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 20. Juni 1973 (BGBl. I S. 638, 649) erhielt diese Bestimmung im Wesentlichen ihre heutige Fassung. Die Formulierung wählte der Verordnungsgeber ausweislich der amtlichen Begründung (VkBl. 1973, 399, 410), um die seinerzeit in § 35 Abs. 6 StVO a.F. aufgeführten Fahrzeuge ("Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung der Straßen und Anlagen im Straßenraum oder der Müllabfuhr dienen und durch einen weiß-roten Anstrich oder durch weiß-rot-weiße Warnfahnen gekennzeichnet sind, dürfen auf allen Straßen und Straßenteilen und auf jeder Straßenseite in jeder Richtung zu allen Zeiten fahren und halten, soweit ihr Einsatz dies erfordert") zu erfassen. Weder aus der amtlichen Begründung zu § 35 Abs. 6 StVO (VkBl. 1970, 797, 816 f.) noch aus der zu dieser Norm ergangenen Verwaltungsvorschrift (VkBl. 1970, 758, 767 f.) ergeben sich Anhaltspunkte für eine Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Wendung "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienen" (dazu näher Goos, BRJ 2010, 112, 118).
Aus systematischen und teleologischen Erwägungen ist allerdings - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - der Kreis der der Müllabfuhr dienenden Fahrzeuge im Sinne des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO in der beschriebenen Weise zu begrenzen. Für eine Begrenzung des Kreises der zur Führung der Rundumleuchte berechtigten Müllfahrzeuge allgemein spricht zunächst der - im angefochtenen Urteil auch erwähnte - Aspekt, dass ein übermäßiger Gebrauch des gelben Blinklichts zur Vermeidung eines Gewöhnungseffekts zu verhindern ist (vgl. § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO sowie für den Gebrauch des blauen Blinklichts Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl., 2011, § 52 StVZO Rdn. 6 m.w.N.). Für die Klärung, wie im Einzelnen der Kreis der von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erfassten Müllfahrzeuge zu definieren ist, sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die korrespondierenden Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung (§ 35 Abs. 6, § 38 Abs. 3 StVO) zu berücksichtigen (vgl. im Ergebnis auch die zu § 52 Abs. 3 StVZO ergangene Rechtsprechung des erkennenden Senats, Beschluss vom 1.11.2002 - 12 ME 636/02 -, juris Rdn. 6; Urteil vom 26.11.1998 - 12 L 4158/97 -, juris Rdn. 48). Dabei spricht für eine Berücksichtigung insbesondere des § 35 Abs. 6 StVO auch die oben dargestellte Entstehung des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Wie bereits dargelegt, erhielt diese Vorschrift ihre heutige Fassung, damit die seinerzeit - und im Wesentlichen wortgleich auch heute - in § 35 Abs. 6 StVO aufgeführten Fahrzeuge erfasst werden. Nach dem Willen des Verordnungsgebers sind also die von § 35 Abs. 6 StVO umfassten der Müllabfuhr dienenden Fahrzeuge zugleich diejenigen im Sinne des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Zwischen beiden Vorschriften besteht mithin insoweit ein "Gleichklang" (Goos, BRJ 2010, 112, 118).
§ 35 Abs. 6 Satz 1 Hs. 1 StVO in seiner derzeit geltenden Fassung sieht vor, dass Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung der Straßen und Anlagen im Straßenraum oder der Müllabfuhr dienen und durch weiß-rot-weiße Warneinrichtungen gekennzeichnet sind, auf allen Straßen und Straßenteilen und auf jeder Straßenseite in jeder Richtung zu allen Zeiten fahren und halten dürfen, soweit ihr Einsatz dies erfordert. Der Müllabfuhr dienende Fahrzeuge im Sinne dieser Sonderrechte eröffnenden Regelung können allerdings nur solche öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder Dritter sein, denen die Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG übertragen worden ist. Dies folgt aus der Entstehungsgeschichte des § 35 StVO. Nach dem erklärten Willen des Verordnungsgebers werden die in dieser Regelung vorgesehenen Sonderrechte im Straßenverkehr nur Institutionen zugestanden, die hoheitlich tätig sind oder hoheitliche Aufgaben erfüllen (s. Begründung zur Änderungs-Verordnung vom 11.12.2000 zu § 35 Abs. 7 StVO, VkBl. 2001, 9, hier zitiert nach König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl., 2011, § 35 StVO Rdn. 2). Entsprechend hat der Verordnungsgeber nach Aufhebung des Postmonopols die seinerzeit in § 35 Abs. 7 StVO vorgesehenen Sonderrechte zugunsten von Fahrzeugen der Deutschen Bundespost mit der Erwägung aufgehoben, würden Postdienstleistern Sonderrechte eröffnet, könnten entsprechende Forderungen anderer Wirtschafsbereiche kaum mehr abgelehnt werden, die Vielzahl der dann potenziell Sonderberechtigten wäre wegen der damit einhergehenden Beeinträchtigungen des allgemeinen Verkehrs nicht hinnehmbar (dazu ebenfalls Begründung zur Änderungs-Verordnung vom 11.12.2000 zu § 35 Abs. 7 StVO, VkBl. 2001, 9, hier zitiert nach König, in: Hentschel/König/Dauer, a. a. O.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 28.6.1993 - 13 A 1558/92 -, NZV 1994, 86). Die Begrenzung der Sonderberechtigung im Straßenverkehr auf den Bereich öffentlicher Aufgabenwahrnehmung folgt auch aus dem Zweck des § 35 StVO. Sinn der Vorschrift ist es, die betreffenden Regeln der StVO ausnahmsweise dann zurücktreten zu lassen, wenn und soweit es für die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben geboten ist (OLG Karlsruhe, Beschluss vom 9.6.1993 - 2 Ss 81/93 -, NZV 1993, 407, juris; LG Berlin, Urteil vom 10.4.2002 - 24 O 99/01 -, Schaden-Praxis 2002, 263, juris; Ternig, VD 2004, 102, 107 m.w.N.; Künnell, WzS 1985, 219). Von einer öffentlichen Aufgabenwahrnehmung - und dementsprechend einer Befugnis zur Wahrnehmung von Sonderrechten - im hier maßgeblichen Bereich der Abfallentsorgung ist auszugehen, wenn die nach § 15 KrW-AbfG zur Verwertung bzw. Beseitigung von Abfällen verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritte tätig werden, denen die Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG übertragen worden ist. Keine öffentliche Aufgabenwahrnehmung - und entsprechend auch keine Befugnis zur Wahrnehmung von Sonderrechten - liegt im Falle von gewerblichen Sammlungen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-AbfG, wie die Klägerin sie vornimmt, vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.6.2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154, 166; im Ergebnis wie hier Ternig, VD 2004, 102, 103 m.w.N.).
Wie ausgeführt, sind die von § 35 Abs. 6 Satz 1 Hs. 1 StVO umfassten der Müllabfuhr dienenden Fahrzeuge zugleich diejenigen im Sinne des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Der "Gleichklang" zwischen beiden Vorschriften gebietet es, den Anwendungsbereich des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO auf Müllfahrzeuge zu begrenzen, die von dem nach § 15 KrW-AbfG zur Verwertung bzw. Beseitigung von Abfällen verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem Dritten, dem die Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG übertragen worden ist, betrieben werden. Zu diesen zählt das Fahrzeug der gewerbliche Sammlungen durchführenden Klägerin nicht. Deswegen kann sie nicht auf der Grundlage des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO beanspruchen, ihr Fahrzeug mit einem gelben Blinklicht auszustatten.
Im Übrigen fehlt es für die Anwendung des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO an einer weiteren Voraussetzung. Anders als das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass bei gewerblicher Abfallsammlung, wie die der Klägerin, im Straßenverkehr nicht regelmäßig die gleichen "müllabfuhrtypischen" Gefahren entstehen können und dürfen wie bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung. Die typischerweise mit dem Betrieb eines Müllfahrzeugs verbundenen besonderen Gefahren liegen in notwendigen - teilweise unter Inanspruchnahme von Sonderrechten erfolgenden - kurzfristigen Stopps und einem Anfahren über kurze Strecken bis zur nächsten Müllaufnahme und dem plötzlichen Hervortreten von Personen vor und hinter dem Fahrzeug, die ihr Augenmerk in erster Linie auf ihre Arbeitsverrichtungen lenken und deswegen nicht primär auf den Verkehr achten können (s. etwa LG Berlin, Urteil vom 10.4.2002 - 24 O 99/01 -, Schaden-Praxis 2002, 263, juris m.w.N.). Nach Überzeugung des Senats ist mit der beschriebenen Gefahrenkonstellation regelmäßig bei einem für ein gesamtes Entsorgungsgebiet zuständigen und auf eine Anfahrt möglichst aller Grundstücke angewiesenen Abfallentsorger und insbesondere dann zu rechnen, wenn es sich bei dem Müllfahrzeug um einen sog. Hecklader handelt. Von der insofern beschriebenen Tätigkeit eines für ein gesamtes Entsorgungsgebiet zuständigen Entsorgers muss sich die Tätigkeit der Klägerin bei ihrer gewerblichen Abfallsammlung schon aus rechtlichen Gründen absetzen. Zum einen unterscheiden sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Tätigkeitsbilder bei der Entsorgungstätigkeit eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einerseits und einer gewerblichen Sammlung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW/AbfG andererseits erheblich und wirken sich diese Unterschiede auf das jeweilige Verhalten im Straßenraum aus. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu den abweichenden Tätigkeitsbildern in seinem Urteil vom 18. Juni 2009 (7 C 16.08, BVerwGE 134, 154, juris Rdn. 31 f.; s. auch BVerwG, Beschluss vom 4.7.2011 - 7 B 26.11 -, AbfallR 2011, 248, juris) ausgeführt:
"Gewerbliche Sammlungen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG sind von den Entsorgungstätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragten gewerblichen Entsorgungsunternehmen abzugrenzen. Deren Tätigkeit ist dadurch gekennzeichnet, dass sie auf vertraglichen Grundlagen und in regelmäßig dauerhaften Strukturen wiederkehrende Entsorgungsleistungen erbringen. Gewerbliche Sammlungen sind dagegen typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis beruhendes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle. Die im Wege einer Gesamtwürdigung vorzunehmende Abgrenzung gewerblicher Sammlungen hat sich an einem Vergleich mit dem Bild des Entsorgungsträgers unter Einbeziehung der genannten Kriterien zu orientieren. Dabei sprechen Entgeltvereinbarungen oder verbindliche Einzelaufträge sowie dauerhafte und in festen Strukturen erfolgende Sammeltätigkeiten, die sich von den Entsorgungstätigkeiten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragter Dritter nicht wesentlich unterscheiden, gegen die Qualifizierung als gewerbliche Sammlung. Dass sich eine dauerhaft durchgeführte gewerbliche Sammlung auf bestimmte Abfallfraktionen beschränkt, ändert hieran nichts. Der Sammlungsbegriff des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes schließt somit Tätigkeiten aus, die nach Art eines Entsorgungsträgers auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen den sammelnden Unternehmen und den privaten Haushalten, in dauerhaften festen Strukturen abgewickelt werden.
Die Ausnahmetatbestände in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG knüpfen an den Vorgängerregelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 6 und 7 AbfG 1986 an. Der Entstehungsgeschichte zu dieser Vorschrift kann entnommen werden, dass der Gesetzgeber das tradierte Bild der - gelegentlichen und vom Tätigkeitsbild des Entsorgungsträgers sich deutlich abhebenden - Sammlung vor Augen hatte. Sein Anliegen war es, die gegenwärtige Praxis bei den gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen zu erhalten (BTDrucks 10/5656 S. 55/56). Es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes den Sammlungsbegriff weiter verstanden hat und über eine Ausnahmevorschrift ein Einfallstor zur Etablierung paralleler privater Entsorgungs- und Verwertungsstrukturen beim Hausmüll schaffen wollte."
Die vom Bundesverwaltungsgericht hervorgehobenen Unterschiede in den Tätigkeitsbildern zwischen gewerblicher Sammlung einerseits und öffentlich-rechtlicher Entsorgungstätigkeit andererseits wirken sich - wie erwähnt - auf das jeweilige Verhalten im Straßenraum aus. Gewerbliche Sammlungen dürfen nicht wie die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit in dauerhaften Strukturen auf ein gesamtes Entsorgungsgebiet ausgerichtet sein. Die Fahrzeuge werden bei gewerblichen Sammlungen also nicht in gleicher Weise regelmäßig ungewöhnlich langsam über weite Strecken von Grundstück zu Grundstück fahren, halten und dort jeweils am Straßenrand abgestellte Gegenstände auf ihr Fahrzeug verladen. Zum anderen stehen ihnen aus den oben dargelegten Gründen bei ihrer Tätigkeit auch keine Sonderrechte zu. Die beschriebenen "müllabfuhrtypischen" Gefahren können bei ihrer Tätigkeit deswegen auch nicht in gleicher Weise wie bei öffentlich-rechtlicher Entsorgungstätigkeit entstehen. Dieser Unterschied gebietet nach Auffassung des Senats eine unterschiedliche Behandlung beider Entsorgungsformen im Rahmen des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO.
Aus § 38 Abs. 3 StVO folgt nichts für ein gegenteiliges Ergebnis. Diese Vorschrift regelt nur, wann der Führer eines in zulässiger Weise mit einem gelben Blinklicht ausgerüsteten Fahrzeugs das Licht einsetzen darf. Die vom Verwaltungsgericht für seine abweichende Auffassung angeführten systematischen Erwägungen führen nicht zu einer anderen Betrachtung. Dass nach § 52 Abs. 4 Nr. 2, 3, 4 StVZO etwa gewerbliche Pannenhilfebetriebe, Fahrzeuge mit Überlänge oder Überbreite oder Schwertransportbegleitfahrzeuge mit gelbem Blinklicht ausgestattet sein dürfen, zwingt nicht zu der Annahme, auch § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO umfasse Fahrzeuge, die bei einer gewerblichen Abfallsammlung eingesetzt werden.
2. Die Klage betreffend den Hilfsantrag der Klägerin, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni 2008 zu verpflichten, den Antrag vom 23. April 2008 auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum Ausrüsten des Lkw mit dem amtlichen Kennzeichen I. -J. K. mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, ist ebenfalls abzuweisen. Zwar ist die Klage nicht schon unzulässig. Soweit die Klägerin die Klagefrist gegen den Ablehnungsbescheid vom 2. Juni 2008 versäumt hat, hat das Verwaltungsgericht - den Senat bindend (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 17. Aufl., 2011, § 60 Rdn. 39 m.w.N.) - Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt.
Die Klage ist insoweit jedoch unbegründet. Anspruchsgrundlage ist § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO. Danach können die höheren Verwaltungsbehörden u.a. von der Vorschrift des § 52 StVZO in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller Ausnahmen genehmigen. Für die Genehmigung ist die Beklagte gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 Zust-VO Verkehr zuständig. § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO stellt die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung in das Ermessen der Behörde. Dieses ist entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben. Zweck der Regelung ist es, besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmung, von der dispensiert werden soll - hier des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO -, nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Ob ein solcher Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis des Vergleichs der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, welcher dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (s. etwa BVerwG, Urteil vom 21.2.2002 - 3 C 33.01 -, NZV 2002, 426, juris; OVG NRW, Urteil vom 29.9.2009 - 8 A 1531/09 -, OVGE MüLü 52, 230, juris). Bei der Prüfung, ob eine Ausnahmegenehmigung zur Ausstattung eines Fahrzeugs mit gelbem Blinklicht erteilt wird, kann die Behörde mithin die § 52 Abs. 4 StVZO zugrunde liegende Erwägung berücksichtigen, dass die Zahl der mit entsprechendem Blinklicht ausgerüsteten Fahrzeuge möglichst gering bleiben soll (VG Hamburg, Urteil vom 6.10.1965 - III VG 513/65 -, DAR 1966, 139). Die Ermessensentscheidung ist maßgeblich daran auszurichten, ob das Fahrzeug, für das die Ausnahmegenehmigung beantragt wird, ebenso wie die Fahrzeuge der von der vorgenannten Vorschrift erfassten Organisationen typischerweise in Situationen eingesetzt wird, in denen die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen ist. Eine Ausnahmegenehmigung ist dabei dann zu erteilen, wenn dies geboten ist, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können oder wenn es sich um einen atypischen Sonderfall handelt, dem nur durch die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen werden kann (vgl. die Rechtsprechung zur Ausnahmegenehmigung für ein blaues Blinklicht BVerwG, Urteil vom 21.2.2002 - 3 C 33.01 -, NZV 2002, 426, juris; OVG NRW, Urteil vom 29.9.2009 - 8 A 1531/09 -, OVGE MüLü 52, 230, juris m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 12.5.2000 - 8 A 2698/99 -, NZV 2000, 514, juris Rn. 52). Die genannten Voraussetzungen liegen nicht vor. Das Fahrzeug der Klägerin wird nicht typischerweise in Situationen eingesetzt, in denen für Müllfahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder von Dritten, denen die Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG übertragen worden ist, die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen ist. Wie dargelegt kommt für die letztgenannten Organisationen die Verwendung eines gelben Blinklichts regelmäßig in Betracht, wenn sie in Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgabe in einem gesamten Entsorgungsgebiet teilweise unter Inanspruchnahme von Sonderrechten möglichst alle Grundstücke insbesondere mit einem sog. Hecklader anfahren. Von den mit diesem Tätigkeitsbild verbundenen Gefährdungslagen geht § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO aus. Davon setzt sich die Tätigkeit der Klägerin bei ihrer gewerblichen Abfallsammlung in erheblicher Weise ab. Ob ein Fahrzeug der Beklagten, das nach Angabe der Klägerin mit ihrem baugleich sein und der Sperrmüllsammlung dienen soll, nach dem Maßstab des Gesetzes und der Zweckbestimmung des Fahrzeugs zu Recht mit einer gelben Rundumleuchte ausgestattet ist, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, könnte die Klägerin daraus zu ihren Gunsten nichts herleiten. Im Übrigen gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin die bei der Durchführung ihrer gewerblichen Sammlungen drohenden Gefahren nicht auf andere Weise abwenden kann. Die Beklagte hat im Rahmen ihrer Berufungsbegründung überzeugend dargelegt, dass es möglich sei, das Fahrzeug der Klägerin ausschließlich über die rechte Bordwand vom Bürgersteig aus, also ohne Betreten der Straße, zu beladen. Die Klägerin ist dem nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit sie ausführt, sie sei je nach Verkehrssituation darauf angewiesen, den Lkw von allen Seiten beladen zu können, insbesondere wenn sie in zweiter Reihe halten müsse, merkt der Senat an, dass ihr die in § 35 Abs. 6 Satz 1 Hs. 1 StVO vorgesehenen Sonderrechte nicht zustehen. Selbst wenn im Übrigen in bestimmten Fällen eine Beladung mit Betreten der Straße erforderlich erscheint, unterscheiden sich das Erscheinungsbild dieser Tätigkeit und das damit einhergehende Gefahrenpotential von der "Müllabfuhr" erheblich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 52 StVZO
§ 15 KrW-AbfG
§ 35 StVO
§ 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO
§ 52 Abs. 4 StVZO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 38 Abs. 3 StVO
§ 35 Abs. 6 Satz 1 StVO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-AbfG
§ 35 Abs. 6 StVO
§ 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO
§ 52 Abs. 3 StVZO
§ 35 Abs. 7 StVO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG
§ 1 Abs. 3 Nr. 6 und 7 AbfG
§ 52 Abs. 4 Nr. 2, 3, 4 StVZO
§ 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 Zust-VO

Zitierte Entscheidungen: NZV 1994, 86
NZV 1993, 407
BVerwGE 134, 154, 166
BVerwGE 134, 154
NZV 2002, 426
DAR 1966, 139
NZV 2000, 514
12 ME 636/02
12 L 4158/97
13 A 1558/92
2 Ss 81/93
24 O 99/01
7 C 16.08
7 B 26.11
3 C 33.01
8 A 1531/09
III VG 513/65
8 A 2698/99