Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-29, Aktenzeichen 17 K 704/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2015:0929.17K704.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des in Siegburg gelegenen Grundstücks I.----straße 000.
Der Rat der Beklagten beschloss am 18. Dezember 2014, den Hebesatz für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2015 als Beitrag zur Haushaltskonsolidierung von bisher 460% auf 790% heraufzusetzen. Die Satzung zur Festsetzung des Hebesatzes wurde am 23. Dezember 2014 im Amtsblatt der Beklagten veröffentlicht.
Mit Bescheid vom 6. Januar 2015 zog die Beklagte die Klägerin u.a. zur Grundsteuer B für das Jahr 2015 heran. Ausgehend von einem Grundsteuer-Messbetrag in Höhe von 84,79 Euro und dem (erhöhten) Hebesatz von 790% setzte sie die Grundsteuer B auf 669,84 Euro fest, was einer Erhöhung um 279,81 Euro gegenüber dem Vorjahr entsprach.
In seiner Sitzung vom 19. März 2015 lehnte der Rat der Beklagten Anträge auf Rücknahme der Erhöhung der Grundsteuer B ab und wies Beschwerden nach § 24 GO NRW gegen die Erhöhung der Grundsteuer B zurück.
Am 6. Februar 2015 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Zwar habe die Gemeinde bei der Festsetzung der Höhe des Hebesatzes einen Ermessensspielraum. Allerdings dürfe die Grundsteuer die ihr unterworfenen Bürger nicht übermäßig belasten und ihre Vermögensverhältnisse nicht grundlegend beeinträchtigen. Sie dürfe keine erdrosselnde Wirkung haben. Die Gemeinde dürfe bei ihrer eigenverantwortlichen Abschätzung des Finanzbedarfs keine grob unsachlichen, d.h. evident willkürlichen Entschließungskriterien tragend werden lassen oder gar den zu bestimmenden Hebesatz ohne jede Würdigung seiner Wirkungen auf die Steuerpflichtigen „greifen“. Sie müsse sich bei ihrer Satzungsfindung am Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) orientieren. Für das GFG NRW 2015 sei, ausgehend von einem um 5% reduzierten gewogenen Landesdurchschnitt der tatsächlichen Hebesätze, ein fiktiver Hebesatz für die Grundsteuer B von 423% ermittelt worden gegenüber 413% im Jahr 2014. Diese Obergrenze empfehle das Land den Kommunen. Hieraus ergebe sich unmittelbar die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 6. Januar 2015 insoweit aufzuheben, als darin die Grundsteuer B für das Jahr 2015 in Höhe von 669,84 Euro festgesetzt worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin im Einzelnen entgegen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 6. Januar 2015 ist, soweit er die im vorliegenden Verfahren allein angegriffene Heranziehung zur (erhöhten) Grundsteuer B betrifft, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Grundsteuerfestsetzung beruht auf einer wirksamen Rechtsgrundlage. Insbesondere leidet die Satzung der Beklagten vom 18. Dezember 2014, mit der der Hebesatz für die Grundsteuer B für das Jahr 2015 auf 790% festgesetzt worden ist, nicht an Rechtsfehlern.
Formell-rechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit der Satzung sind weder vorgetragen noch erkennbar.
Materiell-rechtlich hält sich die Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B von 460% auf 790% im Rahmen des gerichtlich ohnehin nur sehr eingeschränkt überprüfbaren Ermessens der Beklagten.
Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG steht den Gemeinden u.a. das Aufkommen der Grundsteuer zu. Nach Satz 2 dieser Vorschrift i.V.m. § 25 Abs. 1 Grundsteuergesetz (GrStG) haben sie das Recht, die Hebesätze der Grundsteuer festzusetzen. Das Hebesatzrecht dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Es ermöglicht ihnen, ihre Einnahmen durch Anhebung der Grundsteuer (und/oder der ebenfalls ihrem Hebesatzrecht unterliegenden Gewerbesteuer) an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09 –, juris, Rn. 16.
Aufgrund dieser verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit als Bestandteil ihrer Finanzhoheit, die eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft gewährleistet, haben die Gemeinden bei der Festsetzung der Hebesätze einen weiten Entschließungsspielraum. Die gerichtliche Kontrolle des vom Rat zu beschließenden Hebesatzes beschränkt sich auf die Überprüfung seiner Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Sie umfasst demgegenüber keine Überprüfung des Hebesatzbeschlusses nach Art ermessensgeleiteter Verwaltungsakte.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.07.2013 – 14 A 464/13 und 14 A 2761/12 –, juris, jeweils Rn. 4 ff., VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 22 ff.; VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 33 ff.
Daraus folgt, dass die Wirksamkeit gemeindlicher satzungsrechtlicher Abgabenregelungen, soweit es – wie hier – an entsprechenden gesetzlichen Anordnungen fehlt, weder von einer im Rahmen des Satzungserlasses vorgenommenen Zusammenstellung von Abwägungsmaterial noch von der Fehlerfreiheit des Abwägungsvorganges abhängt. Steuersätze müssen sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht daran messen lassen, wie die kommunale Willensbildung abgelaufen ist. Auf die Erwägungen und Beweggründe, also die Motivation des Satzungsgebers, kommt es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit nicht an.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.07.2013 – 14 A 464/13 und 14 A 2761/12 –, juris, jeweils Rn. 6.
Weder das Gericht noch der jeweilige Steuerpflichtige sind befugt, ihre eigenen für richtig oder sachgerecht gehaltenen Bewertungen an die Stelle des hierzu nach der Rechtsordnung berufenen – und entsprechend legitimierten – Satzungsgebers zu setzen.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 35.
Dies zugrundegelegt, ist der vom Rat der Beklagten für das Haushaltsjahr 2015 beschlossene Hebesatz für die Grundsteuer B von 790% nicht zu beanstanden. Die Hebesatzregelung verstößt weder gegen Vorschriften des (Grund-)Steuerrechts (1.) noch gegen die von der Klägerin in den Mittelpunkt ihres Vorbringens gestellten Vorschriften des Gemeindefinanzierungsgesetzes NRW 2015 (2.). Sie verstößt auch nicht gegen Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts (3.) und genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen (4.).
1. Das Grundsteuergesetz selbst gibt den Gemeinden keine Höchstgrenze bei der Festsetzung von Hebesätzen im Sinne einer zahlenmäßigen Begrenzung vor. § 26 GrStG ermächtigt lediglich die Länder zu einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung. Von dieser Ermächtigung hat Nordrhein-Westfalen – ebenso wie (soweit ersichtlich) die übrigen Bundesländer – jedoch keinen Gebrauch gemacht.
Vgl. näher Rauber, Gibt es rechtliche Grenzen für die Hebesätze der Grundsteuer B?, in: KStZ 2015, S. 121 (123).
2. Auch die Vorschriften des Gemeindefinanzierungsgesetzes NRW 2015 setzen dem Grundsteuerhebesatzrecht der Gemeinden keine (Ober-)Grenze. Das Gemeindefinanzierungsgesetz NRW 2015 regelt die Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2015 (sog. kommunaler Finanz- und Lastenausgleich). Die Schlüsselzuweisungen werden dabei gemäß § 7 Abs. 1 GFG NRW 2015 aus einer Gegenüberstellung der maßgeblichen Ausgangsmesszahl (§ 8 GFG NRW 2015) und der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG NRW 2015) ermittelt. Die maßgebliche Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde ergibt sich gemäß § 9 Abs. 1 GFG NRW 2015 wiederum aus der Summe der für die Gemeinde geltenden Steuerkraftzahlen der Gewerbesteuer, der Grundsteuern, des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer und der jeweiligen Abrechnungsbeträge nach § 7 des Einheitslastenabrechnungsgesetzes NRW. Zur Ermittlung der gemeindeindividuellen Steuerkraftzahlen der Steuern mit Hebesatzrecht (Gewerbesteuer und Grundsteuern) sieht § 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 GFG NRW 2015 – gleichsam als Rechengröße – die Anwendung sog. Nivellierungshebesätze vor, die sich am gewogenen Durchschnittshebesatz orientieren. Auf diese Weise stellt das Gesetz sicher, dass Steuersatzdumping nicht zu höheren Zuweisungen führt und das Mehraufkommen aus überdurchschnittlichen Steuersätzen der Gemeinde verbleibt.
Vgl. Rauber, KStZ 2015, S. 121 (123).
Aus diesem gesetzlichen (Berechnungs-)System und der Funktion der Nivellierungshebesätze ergibt sich, dass diese keine Vorgaben an die einzelnen Kommunen bei der Festsetzung ihrer jeweiligen Hebesätze darstellen (können). Auch eine Empfehlung an die Kommunen beinhalten sie entgegen der Auffassung der Klägerin nicht.
3. Die gemeindehaushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung (GO) NRW können schon aus kompetenziellen Gründen das in § 25 Abs. 1 GrStG bundesgesetzlich verankerte Hebesatzrecht der Gemeinden nicht einschränken.
Vgl. (zur Gewerbesteuer) näher BVerwG, Urteil vom 11.06.1993 – 8 C 32.90 –, juris, Rn. 6 ff.; zur Übertragbarkeit auf die Grundsteuer vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.11.2009 – 14 A 131/08 –, juris, Rn. 12 ff.
a) Dies gilt namentlich für § 77 Abs. 2 GO NRW, wonach die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und (nur) im Übrigen aus Steuern zu beschaffen hat, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Eine „Koppelung“ des Hebesatzrechtes an die vorrangige Ausschöpfung von Leistungsentgelten lässt sich dieser Vorschrift bei verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nicht entnehmen. Ob und in welchem Umfang die Gemeinden zur Deckung ihres Finanzbedarfs von der ihnen kraft Bundesrechts zugewiesenen Befugnis zur Erhebung der Grundsteuer B (vgl. § 1 Abs. 1 GrStG) und ihrer Befugnis zur Bestimmung des Hebesatzes (vgl. § 25 Abs. 1 GrStG) Gebrauch machen, bleibt vielmehr ihrem Ermessen überlassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.06.1993 – 8 C 32.90 –, juris, Rn. 11 (zur Gewerbesteuer); OVG NRW, Beschluss vom 26.11.2009 – 14 A 131/08 –, juris, Rn. 12 ff.; ausführlich VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 45 ff.; Articus/Schneider, GO NRW, Kommentar, 3. Auflage, § 77, Erl. 3. a.E.
b) Entsprechendes gilt hinsichtlich des Gebots des § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW zur wirtschaftlichen, effizienten und sparsamen Haushaltsführung. Selbst wenn danach einzelne Ausgabeposten der Gemeinde als willkürlich und außerhalb jedes vernünftigen und sachlich vertretbaren Maßes liegend haushaltsrechtlich zu beanstanden sein sollten, hätte dies nicht die Unzulässigkeit der Steuererhebung bzw. der Erhöhung des Hebesatzes zur Folge.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.07.2013 – 14 A 2761/12 –, juris, Rn. 17; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 05.09.2013 – 5 K 930/13 –, juris, Rn. 50 ff., und vom 25.10.2012 – 5 K 1137/12 –, juris, Rn. 69 ff.
4. Der vom Rat der Beklagten beschlossene Hebesatz von 790% hält schließlich auch die verfassungsrechtlichen Grenzen ein.
a) Mit Blick auf die durch Art. 14 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gewährleistete Privatnützigkeit des Eigentums darf die Grundsteuer keine „erdrosselnde“ Wirkung haben. Diese ist jedoch erst dann gegeben, wenn nicht nur ein einzelner Grundsteuerpflichtiger, sondern die Gesamtheit der Grundsteuerpflichtigen die sie jeweils treffende Grundsteuer unter normalen Umständen nicht mehr aufbringen kann.
Vgl. FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.02.2011 – 3 K 3096/07 –, juris, Rn. 21 m.w.N.; FG Berlin, Urteil vom 06.10.2004 – 2 K 2386/02 –, juris, Rn. 25 ff.
Dies ist in der Rechtsprechung selbst bei Hebesätzen von 800% und mehr bislang nicht angenommen worden,
vgl. etwa VG Arnsberg, Urteile vom 17.02.2014 – 5 K 1205/13 und 5 K 1083/13 –, beide juris (800%); OVG NRW, Beschluss vom 16.07.2013 – 14 A 2761/12 –, juris (825%); FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.02.2011 – 3 K 3096/07 –, juris, Rn. 23 (810%),
und ist auch im vorliegenden Fall schon wegen der nach wie vor überschaubaren Höhe der Grundsteuer B nicht ersichtlich. Nach dem von der Beklagten aufbereiteten Zahlenmaterial ist davon ausgehen, dass in rund 64% aller Fälle die monatliche Gesamtbelastung durch die Grundsteuer B weniger als 48 Euro und die monatliche Mehrbelastung aufgrund der für das Haushaltsjahr 2015 beschlossenen Erhöhung nicht mehr als 20 Euro beträgt.
Ein Verstoß gegen das allgemeine Übermaßverbot ist vor diesem Hintergrund ebenfalls nicht erkennbar.
Vgl. dazu näher OVG NRW, Beschlüsse vom 16.07.2013 – 14 A 464/13 –, juris, Rn. 24 ff., und vom 04.07.2014 – 15 B 571/14 –, juris, Rn. 34 (910%).
b) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.
Insoweit ist es rechtlich unerheblich, wie hoch der Hebesatz für die Grundsteuer B in anderen Kommunen ist. Jede Gemeinde hat das Recht, in Ausübung ihres Hebesatzrechts als Teil ihrer verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit den Hebesatz nach ihren finanziellen Bedürfnissen festzulegen. Eine Verpflichtung, sich an den Hebesätzen anderer Kommunen zu orientieren, wäre hiermit unvereinbar.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25.10.2012 – 5 K 1137/12 –, juris, Rn. 75 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 17.02.2014 – 5 K 1087/13 –, juris, Rn. 56 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 55 ff.; VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 38.
Aus diesem Grunde steht es den Kommunen auch frei, die Hebesätze für die Grundsteuer A und B und die Gewerbesteuer in unterschiedlicher Höhe zu beschließen oder hieran im Vergleich zu vorausgegangenen Steuerjahren unterschiedliche Veränderungen vorzunehmen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 59 ff.; FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.02.2011 – 3 K 3096/07 –, juris, Rn. 21; VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 38.
Begrenzt wird ihr Entschließungsspielraum bei der Festsetzung des Hebesatzes allein durch das Willkürverbot. Die Gemeinde darf bei der eigenverantwortlichen Abschätzung ihres Finanzbedarfs keine grob unsachlichen, also evident willkürlichen Entschließungskriterien maßgeblich werden lassen. Ob dies – wie in der Rechtsprechung teilweise angenommen wird – etwa der Fall sein könnte, wenn die durch die Erhöhung des Hebesatzes erzielten Mehreinnahmen nicht zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben erforderlich wären, sondern der Kapitalbildung der Gemeinde dienten,
vgl. VGH München, Beschluss vom 23.04.2013 – 4 ZB 12.2144 –, juris, Rn. 14; Hess. VGH, Beschluss vom 05.08.2014 – 5 B 1100/14 –, juris, Rn. 10,
kann dahinstehen. Denn hierfür bestehen im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 GO NRW
§ 8 GFG
§ 9 GFG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 Grundsteuergesetz
§ 7 Abs. 1 GFG
§ 9 Abs. 1 GFG
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 GFG
§ 25 Abs. 1 GrStG
§ 77 Abs. 2 GO NRW
§ 1 Abs. 1 GrStG
§ 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 7 des Einheitslastenabrechnungsgesetzes
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 43.09
14 A 464/13
14 A 2761/12
5 K 784/15
9 K 1493/10
8 C 32.90
14 A 131/08
5 K 930/13
5 K 1137/12
3 K 3096/07
2 K 2386/02
5 K 1205/13
5 K 1083/13
15 B 571/14
5 K 1087/13
4 ZB 12.21
5 B 1100/14