Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-01-30, Aktenzeichen 10 D 279/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0130.10D279.20NE.00

Tenor:
Die „Entwicklungssatzung Y.-straße“ der Antragsgegnerin ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die „Entwicklungssatzung Y.-straße“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Innenbereichssatzung).
Sie sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten und im Geltungsbereich der Innenbereichssatzung gelegenen Grundstücks Y.-straße 1 in S. (Gemarkung S., Flur 97, Flurstück 444). An der in nördliche Richtung von der K.-straße abzweigenden Y.-straße befinden sich etwa 40 Wohnhäuser, die vorwiegend auf beiden Seiten straßenseitig errichtet worden, teilweise aber auch an einer davon abgehenden Stichstraße bzw. in zweiter Reihe gelegen sind. Südlich der K.-straße, teilweise direkt gegenüber der Bebauung an der Y.-straße, befinden sich weitere Wohnhäuser, die überwiegend straßennah an der dort verlaufenden F.-straße, der U.-straße, der B.-straße sowie dem I.-straße errichtet worden sind.
Am 8. April 1994 wurde eine Außenbereichssatzung gemäß § 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG bekannt gemacht, die die Y.-straße mit einem südöstlich und nordwestlich angrenzenden, jeweils etwa 40 m breiten und zu diesem Zeitpunkt nur teilweise bebauten Streifen zwischen der K.-straße im Süden und dem Q. bzw. dem Bach L. im Norden umfasste. In der Folgezeit war für diesen Bereich an der Y.-straße zunächst die Aufstellung eines Bebauungsplans beabsichtigt. Dazu erfolgte im Jahr 2009 ein Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 91 „Y.-straße“. In seiner Sitzung am 30. August 2016 beschloss der Bau-, Planungs- und Umweltausschuss, das Aufstellungsverfahren für den Bebauungsplan nicht weiterzuführen, weil sich die Bebauung an der Y.-straße auf Grundlage der noch gültigen Außenbereichssatzung weiter verdichtet habe und nur noch drei Baulücken im Plangebiet vorhanden seien, so dass die städtebauliche Erforderlichkeit eines Bebauungsplans hinterfragt werden müsse. Er empfahl dem Rat die Einleitung eines Verfahrens zur Aufstellung der Innenbereichssatzung sowie die Aufhebung der gültigen Außenbereichssatzung.
Die streitgegenständliche Innenbereichssatzung bestimmt die Flächen ihres räumlichen Geltungsbereichs als einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil (§ 1 Abs. 2). Der räumliche Geltungsbereich der Innenbereichssatzung umfasst neben den schon von der Außenbereichssatzung betroffenen auch weitere Flächen, die sich insbesondere im südwestlichen Satzungsgebiet befinden (§ 1 Abs. 1). Der Flächennutzungsplan stellt diesen Bereich als „Wohnbaufläche“, der Regionalplan V. als „Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche“ dar. Die Innenbereichssatzung bestimmt zudem für ihren gesamten Geltungsbereich die überbaubaren Grundstücksflächen durch Festsetzung von Baugrenzen und beschränkt die höchstzulässige Anzahl von Wohnungen pro Wohngebäude auf zwei (§ 2).
Nach der Satzungsbegründung diene die Innenbereichssatzung der Umsetzung der Vorgaben des Flächennutzungsplans. Angesichts der baulichen Entwicklung erscheine insofern eine auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB gestützte Innenbereichssatzung gegenüber dem Bebauungsplan als das geeignetere Instrument. Die Bebauung an der Y.-straße stelle zumindest eine Splittersiedlung dar, könnte aufgrund der vorliegenden Bebauungsdichte durch die rund 40 Wohnhäuser aber auch bereits ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i. S. v. § 34 BauGB sein, was bei einer Entwicklungssatzung aber offen bleiben könne. Die Fläche nordöstlich des Gebäudes mit der postalischen Anschrift Y.-straße 30 werde als Außenbereichsfläche auf der Grundlage von § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB mit in den Geltungsbereich der Innenbereichssatzung einbezogen. Bei der Abgrenzung des Geltungsbereichs habe man sich an den bestehenden Grundstücksgrenzen sowie den Darstellungen im Flächennutzungsplan orientiert. Um den betroffenen Eigentümern nicht die durch die textliche Bestimmung der zulässigen Bebauungstiefe in der Außenbereichssatzung eingeräumten Baurechte zu nehmen, würden in der Innenbereichssatzung in Anlehnung an die Außenbereichssatzung entsprechende überbaubare Grundstücksflächen mittels Baugrenzen festgesetzt. Zur Sicherung der bestehenden Siedlungsstruktur mit Ein- und Zweifamilienhäusern werde die zulässige Anzahl auf zwei Wohneinheiten pro Gebäude begrenzt.
Das Satzungsaufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Nach einer entsprechenden Bekanntmachung im Amtsblatt vom 17. Mai 2019 wurde der Entwurf der Innenbereichssatzung in der Zeit vom 27. Mai bis 28. Juni 2019 öffentlich ausgelegt. Parallel dazu fand eine Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange statt. Mit Schreiben vom 25. Juni 2019 erhoben die Antragsteller Einwendungen, nach denen die Innenbereichssatzung den Zielen der Raumordnung widerspreche und nicht erforderlich sei, da sie keine planerischen Ziele verfolge, sondern allein der Beitragserhebung für die Herstellung der durch das Satzungsgebiet verlaufenden Erschließungsstraße diene. In seiner Sitzung am 28. Mai 2020 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Innenbereichssatzung und zugleich die Satzung zur Aufhebung der Außenbereichssatzung aus dem Jahr 1994. Beide Satzungen wurden im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 18. Juni 2020 bekanntgemacht.
Die Antragsteller haben am 3. Dezember 2020 den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung tragen sie vor, die Innenbereichssatzung sei städtebaulich nicht erforderlich, da sie allein den Zweck verfolge, die Anlieger der Y.-straße zu Erschließungsbeiträgen für den Ausbau der Straße heranzuziehen. Die Innenbereichssatzung habe auch nicht auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB, der allein für Außenbereichsflächen gelte, gestützt werden dürfen, wenn die Flächen - wie die Antragsgegnerin meine - bereits Teil des unbeplanten Innenbereichs gewesen seien. Andernfalls drohe eine Umgehung der Voraussetzungen für die Durchführung eines vereinfachten Verfahrens bei der Aufstellung eines Bebauungsplans. Der Satzungsgeber wäre dann auch (abwägungs-)fehlerhaft davon ausgegangen, dass die Grundstücke zum Außenbereich gehörten. Die Innenbereichssatzung widerspreche darüber hinaus den Zielen der Raumordnung, weil der Regionalplan V. die von der Innenbereichssatzung erfassten Flächen als Freifläche darstelle. Schließlich ließen sich die den einzelnen Festsetzungen, wie der Begrenzung auf zwei Wohneinheiten je Wohnhaus, zugrundeliegenden Erwägungen der Satzungsbegründung nicht entnehmen.
Die Antragsteller beantragen,
die „Entwicklungssatzung Y.-straße“ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, Ziel der Innenbereichssatzung sei eine städtebauliche Arrondierung der Siedlung, für die die Innenbereichssatzung die Erweiterung vorhandener Gebäude und die Neubebauung der Grundstücke ermögliche. Ihr Erlass sei nicht ausschließlich zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die inzwischen durchgeführte erstmalige endgültige Herstellung der Y.-straße erfolgt. Vielmehr sei dies auch ohne die Innenbereichssatzung möglich, weil die in ihrem räumlichen Geltungsbereich vorhandene Bebauung bereits Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils sei. Bei Zweifeln an der Innenbereichsqualität empfehle sich der Erlass einer Entwicklungssatzung i. S. v. § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB, da diese in Bezug auf die materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen im Vergleich zur Klarstellungssatzung i. S. v. § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB zusätzliche Anforderungen stelle. Eine Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass der Flächennutzungsplan für den räumlichen Geltungsbereich der Innenbereichssatzung Wohnbauflächen darstelle. Im Übrigen erfolge in der Innenbereichssatzung weder eine Ausweisung von Baugebieten bzw. -flächen, noch stelle die vorhandene Bebauung im räumlichen Geltungsbereich der Innenbereichssatzung eine Splittersiedlung dar.
Der Berichterstatter des Senats hat am 18. Dezember 2023 eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Hinsichtlich der hierbei getroffenen Feststellungen wird auf das Protokoll vom gleichen Tag verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
1. Der Antrag ist zulässig.
a. Die Antragsteller sind i. S. v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Norm in einem Recht verletzt wird. Das ist regelmäßig der Fall, wenn sich der Eigentümer eines im Satzungsgebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Regelung wendet, die sein Grundstück unmittelbar nachteilig betrifft.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. Dezember 2012 - 2 D 100/11.NE -, juris Rn. 24, und vom 1. Dezember 2011 - 2 D 96/10.NE -, juris Rn. 24.
Daran gemessen sind die Antragsteller als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich der Innenbereichssatzung antragsbefugt. Sie können geltend machen, durch die Innenbereichssatzung möglicherweise in ihrem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt zu sein. Die deklaratorische oder konstitutive Festlegung der Grenzen des bauplanungsrechtlichen Innenbereichs über § 34 Abs. 4 BauGB betrifft unmittelbar die Rechtssphäre der Eigentümer von Grundstücken im Satzungsgebiet, weil damit Inhalt und Schranken des Eigentums von Grundstücken gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geregelt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 - 4 CN 2.10 -, juris Rn. 19; Bay. VGH, Urteil vom 16. März 2023 - 15 N 22.2521 -, juris Rn. 22.
b. Der am 3. Dezember 2020 gestellte Normenkontrollantrag gegen die am 18. Juni 2020 bekanntgemachte Innenbereichssatzung wahrt die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
2. Der Antrag ist begründet.
Die Innenbereichssatzung erweist sich als materiell fehlerhaft, was zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führt.
a. Der als Entwicklungssatzung erlassene Teil der Innenbereichssatzung, der alle Grundstücke mit Ausnahme der in den räumlichen Geltungsbereich fallenden, nordöstlich des Grundstücks mit der postalischen Anschrift Y.-straße 30 gelegenen Fläche des Flurstücks 42 (Flur 96, Gemarkung S.) umfasst, kann nicht - wie hier erfolgt - auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützt werden.
Nach dieser Regelung kann die Gemeinde durch Satzung bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, weil der von diesem Teil der Innenbereichssatzung umfasste bebaute Bereich nicht im Außenbereich liegt. Vielmehr stellte er schon im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i. S. v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB dar.
Die Annahme eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils setzt voraus, dass die zu berücksichtigenden Bauten einen Bebauungszusammenhang darstellen und dieser die Eigenschaft eines Ortsteils besitzt. Die Tatbestandsmerkmale „im Zusammenhang bebaut“ und „Ortsteil“ gehen nicht ineinander auf, sondern sind kumulativer Natur.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 C 5.14 -, juris Rn. 11, und Beschluss vom 7. Juni 2016 - 4 B 47.14 -, juris Rn. 10.
Ein Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB ist gegeben, soweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 C 5.14 -, juris Rn. 11.
Mit den Merkmalen Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit soll zum Ausdruck gebracht werden, dass das unbebaute Grundstück gedanklich übersprungen werden kann, weil es ein verbindendes Element gibt, nämlich die Verkehrsanschauung, die das unbebaute Grundstück als eine sich zur Bebauung anbietende Lücke erscheinen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 ‑ 4 C 15.84 -, juris Rn. 15.
Ob eine Unterbrechung des Bebauungszusammenhangs vorliegt oder nicht, lässt sich nicht unter Anwendung geographisch-mathematischer Maßstäbe allgemein bestimmen. Dies bedarf vielmehr einer wertenden Beurteilung; dabei kann nur eine komplexe, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigende Betrachtungsweise im Einzelfall zu einer sachgerechten Entscheidung führen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 - 4 B 11.97 -, juris Rn. 3, Urteil vom 6. November 1968 - IV C 2.66 -, juris Rn. 17.
Mögliche Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs sind bebaute Grundstücke, unbebaute, aber bebauungsfähige Grundstücke (Baulücken im engeren Sinne) sowie freie Flächen, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit (stehendes oder fließendes Gewässer) oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung (Sportplätze, Erholungsflächen) einer Bebauung entzogen sind. Darüber hinaus können topografische Verhältnisse wie etwa Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Flüsse und dergleichen) von Bedeutung sein. Sie können dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall nicht - wie dies allerdings der Regel entspricht - am letzten Baukörper endet, sondern dass ihm noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze zuzuordnen sind. Auch Straßen oder Wege können in dieser Hinsicht von Bedeutung sein. Ob sie geeignet sind, einen Bebauungszusammenhang herzustellen, eine trennende Funktion erfüllen oder für die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich ohne jegliche Aussagekraft sind, kann stets nur das Ergebnis einer Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 C 5.14 -, juris Rn. 13, Beschluss vom 10. März 1994 ‑ 4 B 50.94 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2023 - 10 A 804/23 -, juris Rn. 59.
Ortsteil i. S. v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Die organische Siedlungsstruktur erfordert nicht, dass es sich um eine nach Art und Zweckbestimmung einheitliche Bebauung handeln müsste. Auch eine unterschiedliche, ja sogar gegensätzliche Bebauung kann einen Ortsteil bilden. Ebenso wenig kommt es auf die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung an. Erforderlich ist auch nicht, dass die Bebauung eine bestimmte städtebauliche Ordnung verkörpert oder als eine städtebauliche Einheit in Erscheinung tritt. Die Anforderung einer organischen Siedlungsstruktur schließt nur das ein, was in Entgegensetzung zur unerwünschten Splittersiedlung dem inneren Grund für die Rechtsfolge des § 34 BauGB entspricht, nämlich die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung innerhalb des gegebenen Bereichs. Eine völlig regellose und in dieser Anordnung geradezu funktionslose Bebauung kann ebenso wie eine bandartige oder einzeilige Bebauung die Annahme einer organischen Siedlungsstruktur ausschließen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Juni 2015 - 4 C 5.14 -, juris Rn. 11, und vom 6. November 1968 - IV C 31.66-, juris Rn. 23.
Hieran gemessen stellt der von der Innenbereichssatzung erfasste bebaute Bereich ausgehend von den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, dem verfügbaren Kartenmaterial, den vorliegenden Lichtbildern sowie den im Ortstermin am 18. Dezember 2023 gewonnenen Eindrücken des Berichterstatters, die er dem Senat in der Beratung vermittelt hat, einen Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils dar.
Die vorhandene Wohnbebauung im Satzungsgebiet steht in einem Bebauungszusammenhang. Die vereinzelten Baulücken unterbrechen nach dem vor Ort gewonnenen Eindruck gerade auch aufgrund ihrer geringen Ausdehnung den Eindruck der Zusammengehörigkeit nicht. Der Bebauungszusammenhang umfasst darüber hinaus auch die südlich der K.-straße gelegene Wohnbebauung T. (Bebauung an der B.-straße, der F.-straße, der P.-straße sowie am I.-straße). Der K.-straße kommt nach den Feststellungen vor Ort keine trennende Wirkung zu. Auf beiden Seiten der K.-straße befindet sich Wohnbebauung, die sich im Bereich der Y.-straße auf einer Länge von etwa 120 m direkt gegenüberliegt. Von der Y.-straße aus gesehen tritt die Bebauung südlich der K.-straße - insbesondere das Wohnhaus auf dem Grundstück F.-straße 5a ‑ optisch deutlich in den Vordergrund. Unmittelbar östlich der Wohnbebauung im Satzungsgebiet und unweit der Zufahrt zu der Bebauung T. befindet sich auf der K.-straße eine Überquerungshilfe für Fußgänger und Radfahrer. Zudem befindet sich hier die Bushaltestelle für beide Siedlungsteile. Der Annahme des Bebauungszusammenhangs stehen nach dem vor Ort gewonnenen Gesamteindruck der Ausbauzustand sowie die verkehrliche Funktion der K.-straße als auch der Umstand, dass die Wohnhäuser auf den Grundstücken F.-straße 4, 6, 8, 10 und 12 verkehrlich aus südlicher Richtung erschlossen werden und von der K.-straße aus gesehen etwas zurückliegen, nicht entgegen.
Die in diesem Zusammenhang stehende Bebauung stellt angesichts der Anzahl der Wohnhäuser sowie der geordneten Bebauung einen Ortsteil i. S. v. § 34 Abs. 1 BauGB dar. Mit über 100 Wohnhäusern kommt ihr unter Berücksichtigung der siedlungsstrukturellen Gegebenheiten im Stadtgebiet der Antragsgegnerin das dafür erforderliche Gewicht ohne weiteres zu. Die Bebauung ist auch Ausdruck eines organisch gewachsenen Siedlungskomplexes und keine Splittersiedlung. Die bebauten Grundstücke zeichnen sich weit überwiegend durch straßennah errichtete Wohnhäuser mit rückwärtigen Gartenbereichen aus, so dass insbesondere angesichts der Anordnung der Gebäude vor Ort der Eindruck einer weitgehend homogenen Bebauung entstand. Auch sonst, unter Berücksichtigung der weiteren in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Kriterien, liegt nach den Feststellungen vor Ort eine regellose Bebauung nicht ansatzweise vor. Vielmehr ist eine nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung innerhalb des gegebenen Bereichs möglich.
b. Die Innenbereichssatzung kann für diese Flächen auch nicht - als Klarstellungssatzung - auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB gestützt werden.
Dabei kann offen bleiben, ob dies grundsätzlich möglich ist, wenn der Satzungsgeber seine Innenbereichssatzung ausdrücklich auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB stützt, etwa weil er dies - wie hier - aufgrund einer Unsicherheit über die Zuordnung der Flächen zum Innen- oder Außenbereich für den sicheren Weg hält.
Vgl. in diesem Zusammenhan Söfker/Hellriegel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 151. EL mit Stand August 2023, § 34 Rn. 104; Mitschang/ Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Auf-lage 2022, § 34 Rn. 84; Spannowsky, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 60. Edition, Stand 1.Oktober 2023, § 34 Rn. 83; zur Auslegung von Innenbereichssatzungen vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 - 4 CN 2.10 -, juris Rn. 12 ff.
Jedenfalls scheidet diese Möglichkeit hier deshalb aus, weil der Satzungsgeber sein Plankonzept mit einer Klarstellungssatzung nicht verwirklichen konnte.
Der Satzungsgeber hat nicht lediglich den Innenbereich (deklaratorisch) festgelegt, sondern Festsetzungen über die überbaubaren Grundstücksflächen sowie die zulässige Anzahl von maximal zwei Wohnungen pro Wohngebäude getroffen. Dafür fehlt es bei einer Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB aber an einer Ermächtigungsgrundlage.
Gemäß § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB können einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Abs. 4 BauGB (nur) in den Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB getroffen werden. Entsprechende Festsetzungsmöglichkeiten für eine Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sieht das Gesetz hingegen nicht vor. Dies ist darin begründet, dass nur in dieser Konstellation die geringere bauliche Prägung der Außenbereichsflächen es angezeigt erscheinen lässt, deren bauliche Entwicklung - planungsrechtlich betrachtet - nicht allein dem Einfügensgebot des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu überlassen, sondern auch aktiv städtebaulich steuernd zu beeinflussen. Handelt es sich hingegen um dem Innenbereich zugehörige Flächen, greift § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB auch dann nicht ein, wenn der Satzungsgeber seine Innenbereichssatzung (fehlerhaft) auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 oder 3 BauGB stützt. Für Innenbereichsflächen sieht der Gesetzgeber in § 34 Abs. 4 BauGB nur die Möglichkeit vor, eine Klarstellungssatzung i. S. v. § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu erlassen, die rein deklaratorischen Charakter besitzt. Die Zulässigkeit von Vorhaben nach Art und Maß der baulichen Nutzung usw. richtet sich für diese Flächen allein danach, ob sie sich in die Eigenart der näheren Umgebung i. S. v. § 34 Abs. 1 BauGB einfügen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 10. Januar 2012 - 2 D 103/10.NE -, juris Rn. 63 ff., m. w. N., und vom 4. Dezember 2006 - 7 A 1862/06 -, juris Rn. 51; Bay. VGH, Urteil vom 13. Januar 2021 - 15 N 20.1018 -, juris Rn. 23; Schl.-H. OVG, Urteil vom 17. Mai 2001 ‑ 1 K 21/98 -, juris Rn. 19.
Als reine Klarstellungssatzung ohne die getroffenen, hiernach nicht zulässigen Festsetzungen wäre die Satzung nicht mehr vom subjektiven Planungswillen des Satzungsgebers umfasst. Seine städtebaulichen Ziele, den betroffenen Eigentümern durch den Erlass der Innenbereichssatzung nicht die durch die bisher geltende Außenbereichssatzung eingeräumten Baurechte zu nehmen, was er durch die Festsetzung überbaubarer Grundstücksflächen mittels Baugrenzen erreichen wollte (Satzungsbegründung S. 11), und zur Sicherung der bestehenden Siedlungsstruktur die zulässige Anzahl auf zwei Wohneinheiten pro Gebäude zu begrenzen (Satzungsbegründung S. 12), würden verfehlt.
c. Aus der Unwirksamkeit des als Entwicklungssatzung erlassenen Teils der Innenbereichssatzung folgt die Gesamtunwirksamkeit der Innenbereichssatzung.
Insoweit gelten die für Bebauungspläne entwickelten Grundsätze entsprechend.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Januar 2012 - 2 D 103/10.NE -, juris Rn. 70; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12. Juli 2022 - 1 C 10936/21.OVG -, juris Rn. 34.
Danach führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 54.08 -, juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 - 2 A 1416/09 -, juris Rn. 59.
Hiervon ausgehend erfasst die dargelegte Unwirksamkeit die Innenbereichssatzung in ihrer Gesamtheit, also auch in Bezug auf die Regelung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB für die Außenbereichsfläche (Gemarkung S., Flur 96, Flurstück 42) nordöstlich des Gebäudes mit der postalischen Anschrift Y.-straße 30. Eine Innenbereichssatzung ohne den als Entwicklungssatzung erlassenen, den ganz überwiegenden räumlichen Geltungsbereich betreffenden Teil und damit eine Satzung nur für die vergleichsweise kleine Fläche im Nordosten des Satzungsgebiets wäre von dem subjektiven Planungswillen der Antragsgegnerin nicht getragen. Dem der Innenbereichssatzung zugrundeliegenden Planungskonzept ist erkennbar der Wille zu entnehmen, für das gesamte Satzungsgebiet eine Regelung, unter anderem über die überbaubaren Grundstücksflächen, zu treffen, die die bisherige Außenbereichssatzung ablöst.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Abs. 4 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 oder 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 D 100/11
2 D 96/10
4 CN 2.10
15 N 22.25
4 C 5.14
4 B 47.14
4 C 5.14
4 C 15.84
4 B 11.97
IV C 2.66
4 B 50.94
10 A 804/23
IV C 31.66
2 D 103/10
7 A 1862/06
15 N 20.10
1 K 21/98
1 C 10936/21
4 B 54.08
2 A 1416/09