Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-20, Aktenzeichen 25 L 152/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0720.25L152.10.00

Tenor:
1.Die aufschiebende Wirkung der Klage 25 K 324/10 gegen den Gebührenbescheid des Antragsgegners vom 21.12.2009 wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu 1/4, der
Antragsgegner zu 3/4.
2.Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.443,75 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist (nur) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
1. Soweit der Antragsteller - in erster Linie - die Feststellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage 25 K 324/10 durch das Gericht analog § 80 Abs. 5 VwGO begehrt, hat der Antrag keinen Erfolg.
Der Klage 25 K 324/10 kommt keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO zu, weil es sich bei der im Streit befindlichen Gebührenforderung um eine öffentliche Abgabe iSd § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO handelt. Abgaben sind diejenigen öffentlich-rechtlichen Geldforderungen, die von allen erhoben werden, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen und zur Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen. Hierzu zählen neben Steuern vor allem Gebühren, also solche Geldforderungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten ganz oder teilweise zu decken.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. § 80 Rdn 57, 58 mwN.
Um eine derartige Geldforderung handelt es sich hier. Der Antragsgegner hat dem Antragsteller mit dem angefochtenen Bescheid auf der Grundlage von § 77 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) NRW iVm § 7 a Abs. 1 Nr. 12 KostO NRW eine Verwaltungsgebühr von 25,00 EUR für jedes beseitigte unerlaubt im öffentlichen Straßenraum angebrachte Plakat des Antragstellers auferlegt. Mit der Gebühr nach § 7 a Abs. 1 Nr. 12 KostO NRW sollen nicht etwa diejenigen Beträge abgegolten werden, die die Vollstreckungsbehörde bei der Ersatzvornahme an Beauftragte oder Hilfspersonen zu zahlen hat. Diese sind vielmehr - als Auslagen - vom Vollstreckungsschuldner nach § 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO NRW zu erstatten. Derartige Auslagen für eine Ersatzvornahme sind vorliegend nicht entstanden, weil die vom Antragsgegner mit der Plakatbeseitigung beauftragte Jugendhilfe Köln e.V. dem Antragsgegner hierfür keine Kosten in Rechnung gestellt, also unentgeltlich gearbeitet hat. Die hier in Rede stehende Verwaltungsgebühr nach § 7 a Abs. 1 Nr. 12 KostO NRW wird hingegen als Gegenleistung für die im Zusammenhang mit der Plakatentfernung bei der Behörde selbst (intern) anfallenden Amtshandlungen erhoben, stellt also eine echte Gebühr und damit eine Abgabe iSd § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dar.
Soweit der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers auf die überwiegende obergerichtliche Rechtsprechung verwiesen hat, nach der die Kosten einer Ersatzvornahme keine öffentlichen Kosten iSd § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO darstellen und deren Geltendmachung auch keine Vollstreckungsmaßnahme iSd § 80 Abs. 2 S. 2 VwGO ist
bezieht sich dies ausschließlich auf die bei der Ersatzvornahme anfallenden Auslagen und Kosten der Vollstreckungsbehörde, nicht dagegen auf eine in Zusammenhang mit der Vollstreckung zusätzlich anfallende Verwaltungsgebühr.
2. Das Gericht legt den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allerdings - auch vor dem Hintergrund der Ausführungen des Antragstellers zum Ergebnis einer "offenen" Abwägung auf Blatt 3 des Schriftsatzes vom 11.04.2010 - gemäß § 88 VwGO dahingehend aus, dass der Antragsteller für den Fall eines nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fehlenden Suspensiveffekts hilfsweise die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage 25 K 324/10 begehrt.
Mit diesem Inhalt hat der Antrag Erfolg.
Das Gericht kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO die nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ausgeschlossene aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel liegen nach der ständigen Rechtsprechung der mit Abgabensachen befassten Senate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), der das erkennende Gericht folgt, dann vor, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg der Klage wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 17.03.1994 - 15 B 3022/93 -,
NWVBl. 1994, S. 337.
Im Aussetzungsverfahren richtet sich die Intensität der gerichtlichen Prüfung des Streitstoffes dabei nach den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deshalb können weder aufwändige Tatsachenfeststellungen getroffen werden noch sind schwierige Rechtsfragen abschließend zu klären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.03.1994, a. a. O.
Bei Anlegung dieser Maßstäbe bestehen ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheides. Ein Erfolg der Klage 25 K 324/10 ist bei summarischer Prüfung derzeit wahrscheinlicher als ein Misserfolg.
Es bestehen erhebliche Bedenken, ob der Antragsgegner auf der Grundlage der §§ 77, 55 Abs. 2, 59 VwVG NRW iVm § 7 a Abs. 1 Nr. 12 KostO NRW berechtigt war, den Antragsteller zu Verwaltungsgebühren in Höhe von 33.775,00 EUR heranzuziehen.
Dabei kann offenbleiben, ob der Antragsgegner grundsätzlich befugt war, die nach Ablauf der Ausnahmegenehmigung/Sondernutzungserlaubnis am 05.09.2009 illegal im öffentlichen Straßenraum verbliebenen Wahlplakate des Antragstellers im Wege des Sofortvollzuges nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW per Ersatzvornahme zu beseitigen bzw. beseitigen zu lassen.
Erheblichen Bedenken begegnet der angegriffene Gebührenbescheid jedenfalls wegen der Höhe der festgesetzten Verwaltungsgebühr.
Nach § 7a Abs. 1 Nr. 12 1. Alt. KostO NRW - der vorliegend trotz der zum 17.12.2009 in Kraft getretenen Verordnung zur Ausführung des VwVG NRW vom 08.12.2009 anwendbar ist, weil die für die Gebührenerhebung maßgebliche Amtshandlung (§§ 77 Abs. 4 VwVG NRW, 11 Abs. 1 S. 2 GebG NRW) zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift bereits beendet war - wird für die Beseitigung eines unerlaubt angebrachten Plakates eine Gebühr von 25,00 EUR bis 500,00 EUR erhoben.
Allerdings haben die Gebührensätze und Gebührenfestsetzungen in den Fällen des Verwaltungszwanges gemäß § 77 Abs. 3 S. 2 VwVG NRW den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. Zum Verwaltungsaufwand gehören die Kosten für die Anordnung und Überwachung des Verwaltungszwangs vor Ort sowie die im Innendienst bei der Anwendung des Verwaltungszwanges sowie bei der Erstellung des Kostenbescheides anfallenden Personal- und Sachkosten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.11.2000 - 5 A 2625/00 - zur parallelen Problematik der Abschleppgebühren (Juris).
Der Gesetzgeber hat allerdings mit der Wahl des Wortes "berücksichtigen" zum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des Verwaltungsaufwandes nicht erforderlich ist und dieser deshalb sowohl vom Verordnungsgeber bei der Bestimmung des Gebührensatzes als auch vom Gebührengläubiger bei der konkreten Festsetzung der Gebühr geschätzt werden kann.
Vgl.OVG NRW, Urteil vom 28.11.2000, a.a.O..
Auch wenn deshalb sowohl dem Verordnungsgeber als auch dem Gebührengläubiger ein gewisser "Schätzungsspielraum" zuzubilligen ist, spricht Vieles dafür, dass die erhobene Gebühr von 33.775,00 EUR den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die hier in Rede stehende Ersatzvornahme erheblich überschreitet.
Zwar mag die vom Antragsgegner nach der Kostenordnung NRW pro Plakat in Ansatz gebrachte Mindestgebühr von 25,00 EUR den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die "Beseitigung eines Plakates" zutreffend wiedergeben. Jedoch drängt sich auf, dass die vom Antragsgegner durch Multiplikation mit der Gesamtzahl der entfernten Plakate (1.351) ermittelte Gesamtgebühr von 33.775,00 EUR den durchschnittlichen Gesamtverwaltungsaufwand bei Weitem übersteigt, da bei dessen Ermittlung erhebliche Synergien berücksichtigt werden müssen. So musste der Antragsgegner keine Vielzahl von Bescheiden, sondern nur einen Leistungsbescheid an den Antragsteller erlassen. Auch die Beauftragung eines Unternehmers für die Durchführung der Ersatzvornahme (Jugendhilfe Köln e.V.) war nur einmal und nicht in 1.351 Fällen erforderlich. Ferner war bei der Überwachung der Plakatentfernung vor Ort ersichtlich keine Aufsuchung jedes einzelnen Plakatstandortes durch einen Bediensteten der Vollstreckungsbehörde geboten, zumal die überwiegende Zahl der Plakatstandorte aufgrund der bereits mit dem Antrag auf Sondernutzungs- bzw. Ausnahmegenehmigung eingereichten Standortlisten bekannt waren.
Dass die Gebühr von 33.775,00 EUR den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand bei weitem überschreiten dürfte, wird auch daran deutlich, dass dieser Betrag den Kosten einer Vollzeitbeschäftigung eines Verwaltungsangestellten des gehobenen Dienstes (Stundensatz von 54,- EUR)
über einen Zeitraum von (33.775,- EUR : 54,- EUR/Std. =) 625,46 Stunden - bei Zugrundelegung einer 40 Stundenwoche also von mehr als 3 Monaten (625,46 : 40 = 15,63 Wochen) - entspricht. Dass dies nicht dem (geschätzten) durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die hier in Rede stehenden Amtshandlungen entspricht, drängt sich schon angesichts des für die Entfernung sämtlicher Plakate tatsächlich nur benötigten Gesamtzeitraumes (06.09. bis 30.10.2009) auf.
Eine andere Betrachtungsweise ist auch nicht deshalb geboten, weil der Antragsgegner für jedes einzelne Plakat nur die nach dem Wortlaut des § 7a Abs. 1 Nr. 12 KostO NRW in Ansatz zu bringende Mindestgebühr von 25,00 EUR berechnet hat und ihm bei der Festsetzung der Gebühr deshalb kein Ermessen für eine Abweichung "nach unten" offenstand. Dies führt vielmehr zu der Annahme, dass entweder § 7a Abs. 1 Nr. 12 KostO NRW wegen Verstoßes gegen § 77 Abs. 3 S. 2 VwVG NRW (durchschnittlicher Verwaltungsaufwand) nichtig ist oder gesetzeskonform dahingehend ausgelegt werden muss, dass in Fällen der Beseitigung einer Vielzahl gleichartiger Plakate bei demselben Anlass entweder die Gebühr nur einmal und nicht für jedes Plakat zu erheben ist oder ein - teilweiser - Billigkeitserlass nach der über § 77 Abs. 4 VwVG NRW anwendbaren Vorschrift des § 19 GebG NRW in Erwägung zu ziehen ist. Eine dahingehende Prüfung muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Da dem Verwaltungsvorgang auch keine genaueren Anhaltspunkte für den tatsächlichen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand des Antragsgegners zu entnehmen waren, kam auch keine Beschränkung des Tenors auf eine teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 25 K 324/10 in Betracht.
Nach allem war dem Antrag im genannten Umfang stattzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG, wobei 1/4 des Streitwerts im Hauptsacheverfahren zugrundegelegt wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 77, 55 Abs. 2, 59 VwVG NRW iVm § 7 a Abs. 1 Nr. 12 KostO
§§ 77 Abs. 4 VwVG NRW, 11 Abs. 1 S. 2 GebG NRW
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 88 VwGO
§ 19 GebG NRW
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 7 a Abs. 1 Nr. 12 KostO
§ 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO
§ 80 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 7a Abs. 1 Nr. 12 1. Alt. KostO
§ 77 Abs. 3 S. 2 VwVG NRW
§ 7a Abs. 1 Nr. 12 KostO
§ 77 Abs. 4 VwVG NRW
§ 155 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 25 K 324/10
1 B 11553/98
2 S 3.95
15 B 3022/93
5 A 2625/00