Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-24, Aktenzeichen 1 L 61/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2021:1124.1L61.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Macht der Dienstherr Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen - wie hier durch die vom Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt als oberste Dienstbehörde auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 LBG LSA erlassene Beurteilungsrichtlinie für den Polizeivollzugsdienst des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. Oktober 2017 (BRL-PVD 2017), die am 1. Dezember 2017 in Kraft getreten ist (vgl. Nr. 15 Satz 1 BRL-PVD 2017) -, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden.(Rn.37)
2. Eine dienstliche Beurteilung verstößt gegen Art. 33 Abs. 2 GG, wenn sie nicht mit einem sämtliche Einzelbewertungen zusammenfassenden Gesamturteil abschließt.(Rn.45) (Rn.51)
Verfahrensgang
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 5. Kammer - vom 1. Juli 2021 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass für die Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt maßgeblich ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Regelbeurteilung, die dem Kläger - vor seiner zwischenzeitlichen Beförderung zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 LBesO LSA) - für den Zeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 31. Dezember 2017 erteilt wurde (Regelbeurteilung 2017 III).
Der 1979 geborene Kläger, dem seit 2011 durchgängig ein Dienstposten der Wertigkeit A 11 LBesO LSA übertragen war, wurde im Amt eines Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10 LBesO LSA) für den Zeitraum vom 1. Oktober 2011 bis zum 30. April 2014 mit den Gesamtnoten C („übertrifft die Leistungsanforderungen“) in der Leistungsbeurteilung und B („stark befähigt“) in der Befähigungsbeurteilung beurteilt (Regelbeurteilung 2014). Im Hinblick auf ein von seiner Beschäftigungsbehörde, dem Landeskriminalamt Sachsen-Anhalt, eingeleitetes Beförderungsauswahlverfahren wurde ihm für den Zeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 15. Juni 2016 eine Anlassbeurteilung erteilt (Anlassbeurteilung 2016), in der er in zahlreichen Einzelmerkmalen bessere Ergebnisse unter Beibehaltung derselben Gesamtnoten erzielte. Eine erste Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 31. Dezember 2017 wurde dem Kläger am 22. Mai 2018 eröffnet (Regelbeurteilung 2017 I). Nach Aufhebung dieser Beurteilung, deren Änderung der Kläger beantragt hatte, erhielt er unter dem 8. März 2019 eine neue Beurteilung (Regelbeurteilung 2017 II), die auf seinen Widerspruch mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 17. Juni 2019 ebenfalls aufgehoben, aus der Personalakte entfernt und vernichtet wurde.
In der streitgegenständlichen, am 15. August 2019 bekanntgegebenen Regelbeurteilung 2017 III vom 25. Juli 2019 (Stellungnahme des Zweitbeurteilers) wurden - unter Berücksichtigung eines gemeinsamen Beurteilungsbeitrags der unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, Polizeirat B. und Polizeihauptkommissar A., sowie der Anlassbeurteilung 2016 - seine Leistungen mit der Gesamtnote C, seine Befähigung mit A („besonders stark befähigt“) bewertet. Hierbei wurden durch den Zweitbeurteiler, Kriminaldirektor H., verschiedene Bewertungen des Erstbeurteilers, Kriminaloberrat F., abgesenkt, und zwar die Bewertung des Leistungsmerkmals „Initiative“ von A („übertrifft die Leistungsanforderungen in außergewöhnlichem Maße“) auf B („übertrifft die Leistungsanforderungen erheblich“), des Leistungsmerkmals „Motivierung und Förderung der Mitarbeiter“ von B auf C und zuletzt die Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung von B auf C. Außer der textlichen Begründung des Zweitbeurteilers für diese Notenabsenkungen wurde der Beurteilung eine Anlage beigefügt, in der der Erstbeurteiler die Gesamtbewertung und neun der 17 bewerteten Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung sowie die Gesamteinschätzung der in vier Einzelmerkmale unterteilten Befähigungsbeurteilung textlich im Einzelnen begründete. Als „Verwendungsvorschlag“ ist in der Beurteilung festgehalten, der Kläger „sollte weiterhin im SEK mit Führungsverantwortung eingesetzt werden.“
In den Ausführungen des Zweitbeurteilers heißt es, er - der Zweitbeurteiler - könne aufgrund seiner Verpflichtung zur Einhaltung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs und einer ausgewogenen Beurteilungspraxis die Bewertungen des Erstbeurteilers nicht bestätigen. Eigene Erkenntnisse, die es ihm ermöglichten, eine umfassende Leistungseinschätzung für den Kläger abzugeben, stünden ihm nur begrenzt zur Verfügung. Gleichwohl halte er die in der Regelbeurteilung 2017 I gefundene Bewertung nach wie vor für angemessen. Insoweit zeige der Vergleich zur Regelbeurteilung 2014 bereits einen ungewöhnlich großen Leistungssprung. Im Regelfall entwickelten sich Leistungen stetig und nicht abrupt. Da ihm der Vorgesetzte des Klägers „enorme Leistungssteigerungen“ zur Regelbeurteilung 2014 versichert habe und es für den Regelbeurteilungszeitraum zudem eine Anlassbeurteilung gebe, habe er die Regelbeurteilung 2017 I zwar bestätigt. Durch die nunmehr vom Erstbeurteiler vorgenommenen weiteren Notenanhebungen in den Leistungsmerkmalen „Initiative“ und „Motivierung und Förderung der Mitarbeiter“ und in der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung werde jedoch eine objektive und einheitliche Beurteilungspraxis gefährdet. Aus Gründen der Maßstabswahrung seien diese Bewertungen abzuändern. Die um eine Notenstufe bessere Bewertung des Einzelmerkmals „Initiative“ im Vergleich zur Regelbeurteilung 2017 I habe der Erstbeurteiler mit der Vielzahl von Aufgaben begründet, die der Kläger aus eigenem Antrieb erledigt habe und vorantreibe. Beispielhaft seien das Verbauen von Umhüllungen von Stabkameras, die Installation von Rollos im Schulungsraum und von Türschließern im WC sowie die kontinuierliche Weiterentwicklung von Tabellen benannt worden. Auch habe sich der Kläger anlässlich der Beendigung von Einführungsfortbildungslehrgängen und Dienstjubiläen anderer Einheiten um aufwändige Geschenke gekümmert bzw. diese selbst gefertigt. Auch wenn ein solches Engagement äußerst lobenswert sei, handele es sich doch um punktuelle Begebenheiten, die eine Bewertung mit der absoluten Spitzennote für den gesamten Beurteilungszeitraum nicht rechtfertigen könnten. Die Weiterentwicklung von Tabellen dürfte zwar eine wiederkehrende Leistung gewesen sein, aber nicht dauerhaft im Sinne einer ständig zu bewältigenden Aufgabe angelegen haben. Die Fertigung oder Besorgung von Geschenken sei ebenso generell sehr lobenswert, allerdings keine dienstliche Aufgabe im engeren Sinne. Angesichts dessen, dass nach den Erläuterungen des Richtliniengebers das Einzelmerkmal „Initiative“ bedeute, aus eigenem Antrieb Aufgaben unter Berücksichtigung der Prioritäten in Angriff zu nehmen, begründeten die Ausführungen des Erstbeurteilers nicht die Vergabe der Spitzennote. Es sei davon auszugehen, dass die dienstlichen Prioritäten in engem Zusammenhang mit den in der Beurteilung bezeichneten prägenden Tätigkeiten stünden. Die Leistungen des Klägers, aus denen der Erstbeurteiler die Spitzenbewertung ableite, stünden aber in keinem bzw. allenfalls in einem indirekten Zusammenhang mit den für seine Arbeit prägenden Tätigkeiten. Im Lichte dieser Erwägungen erscheine auch weiterhin eine Bewertung des Merkmals „Initiative“ mit B angebracht.
Hinsichtlich des von C auf B angehobenen Merkmals „Motivierung und Förderung der Mitarbeiter“ habe der Erstbeurteiler auf die Intensität verwiesen, mit der der Kläger die Spezialisierungen und Zusatzverwendungen der Beamten seiner Gruppe fördere und bedarfsgerecht aufzeige, die ihm bisher in dieser Ausprägung nicht bekannt gewesen sei. Das impliziere, dass der Erstbeurteiler von den diesbezüglichen Leistungen des Klägers zu einem gewissen Grad schon bei Erstellung der Regelbeurteilung 2017 I Kenntnis gehabt und sie berücksichtigt habe. Unabhängig davon sei die Förderung von Mitarbeitern nur ein Teilaspekt des Merkmals. Zur Motivation im engeren Sinne enthielten weder der Beurteilungsentwurf noch die Stellungnahme des Erstbeurteilers nähere Angaben. Ganz generell würden von Beamten mit Führungsaufgaben im Landeskriminalamt Sachsen-Anhalt erhebliche Leistungen im Bereich der Motivation der Mitarbeiter erwartet und überwiegend auch erbracht. Der Erstbeurteiler habe zum Ausdruck gebracht, dass sich der Kläger im Beurteilungszeitraum um die Motivierung und Förderung der Mitarbeiter verdient gemacht habe. Zu berücksichtigen sei, dass der Kläger bereits im vorangegangenen Beurteilungszeitraum Spezialisierungen und Zusatzverwendungen bei Beamten seiner Gruppe gefördert habe und in dem Merkmal mit D („entspricht den Leistungsanforderungen in jeder Hinsicht“) beurteilt worden sei. Den Ausführungen des Erstbeurteilers sei nicht zu entnehmen, weshalb nunmehr ein Sprung von D auf B erfolgen solle. Die Leistungssteigerung auf C werde durch die einbezogene Anlassbeurteilung begründet.
Auch die Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung sei zu ändern. Dies sei aufgrund der Absenkung der Einzelmerkmale zwar nicht zwingend. In der Vergabe der Gesamtnote liege aber ein eigener Akt wertender Erkenntnis, der in der Regelbeurteilung 2017 l bereits zugunsten einer Bewertung mit C ausgeübt worden sei. Aus den Ergänzungen des Erstbeurteilers ergäben sich keine Gründe, von der ursprünglichen Gesamtnote abzuweichen. Hinzu komme, dass die überwiegende Zahl der Einzelmerkmale mit C bewertet sei.
Den gegen die Regelbeurteilung 2017 III eingelegten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. Januar 2020 als unbegründet zurück. Am 29. Januar 2020 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben, mit der er sich vor allem gegen die Notenverschlechterungen durch den Zweitbeurteiler gewandt, darüber hinaus mit anwaltlichem Schriftsatz vom 22. Juli 2020 aber auch erstmals geltend gemacht hat, die Regelbeurteilung 2017 III sei ferner deshalb rechtswidrig, weil die von den Beurteilern einbezogene Anlassbeurteilung 2016 mangels unabweisbaren Bedarfs nicht habe erstellt werden dürfen.
Der Kläger hat beantragt,
die Regelbeurteilung vom 25. Juli 2019 sowie den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 2. Januar 2020 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, den Kläger für den Beurteilungszeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 31. Dezember 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 1. Juli 2021 den Beklagten unter Aufhebung seines Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2020 sowie der für den Zeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 31. Dezember 2017 erstellten und dem Kläger am 15. August 2019 eröffneten Regelbeurteilung verurteilt, für den Kläger eine neue Regelbeurteilung für den vorgenannten Zeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Regelbeurteilung 2017 III sei rechtswidrig. Denn bei ihrer Erstellung sei eine rechtswidrige Anlassbeurteilung einbezogen worden, wodurch der Bewertungsspielraum der Regelbeurteiler in unzulässiger Weise für den von der Anlassbeurteilung abgedeckten Beurteilungszeitraum eingeschränkt worden sei. Würden in einem Regelbeurteilungssystem Anlassbeurteilungen erstellt und in eine nachfolgende Regelbeurteilung einbezogen, sei Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Regelbeurteilung, dass auch die Anlassbeurteilung formell und materiell rechtmäßig sei. Nur in diesem Fall könne die Anlassbeurteilung rechtmäßig als „konstanter Faktor“ in die Regelbeurteilung einbezogen werden.
Grundvoraussetzung für die formell rechtmäßige Erstellung einer Anlassbeurteilung sei das Vorliegen eines besonderen Anlasses. Dieser sei nur dann gegeben, wenn sich für die Erstellung der Anlassbeurteilung ein unabweisbarer Bedarf aufdränge. Da Anlassbeurteilungen - im Gegensatz zu Beurteilungsbeiträgen - ohne inhaltliche Änderung als konstanter Faktor in die ihnen nachfolgende Regelbeurteilung Eingang finden müssten und daher stets die nachfolgende Regelbeurteilung entwerteten, bestände ohne diese Einschränkung die Gefahr, dass Anlassbeurteilungen das Ergebnis einer Regelbeurteilung entgegen dem Sinn und Zweck eines Regelbeurteilungssystems maßgeblich prägten.
Für die Erstellung der Anlassbeurteilung 2016 habe kein unabweisbarer Bedarf bestanden. Vielmehr habe im Zeitpunkt ihrer Erstellung mit der für den Kläger vorhandenen Regelbeurteilung zum Stichtag des 30. April 2014 eine hinreichend aktuelle Erkenntnisgrundlage zur Durchführung des seinerzeit betriebenen Auswahlverfahrens vorgelegen. Der Beklagte habe auch keine sonstigen Gründe vorgetragen, nach denen sich ein unabweisbarer Bedarf für eine Anlassbeurteilung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Beförderungsauswahl aufgedrängt hätte. Insbesondere sei dem Kläger der innegehabte höherwertige Dienstposten bereits im Jahr 2011 übertragen worden, so dass er im Vergleich zum vorangegangenen Regelbeurteilungszeitraum keine wesentlich anderen Aufgaben wahrgenommen habe.
Entgegen der Auffassung des Beklagten habe der Kläger das Recht, Einwendungen gegen die AnIassbeurteilung 2016 im Rahmen der Überprüfung der Regelbeurteilung 2017 III geltend zu machen, im Zeitpunkt des erstmaligen Vortrags mit Schriftsatz vom 22. Juli 2020 nicht nach den Grundsätzen von Treu und Glauben verwirkt. Das Untätigbleiben des Beamten während eines Jahres (§ 58 Abs. 2, § 70 VwGO) genüge in der Regel nicht, um von einer Verwirkung auszugehen. Demgegenüber stelle das Zeitintervall, in dem für den jeweils betroffenen Beamten eine Regelbeurteilung zu erstellen sei, den Maßstab dar, ab wann der Dienstherr üblicherweise nicht mehr mit Einwendungen gegen eine dienstliche Beurteilung zu rechnen brauche. Denn bei einem regelmäßigen Beurteilungsrhythmus dürfe die zur Entscheidung über Beförderungen berufene Behörde grundsätzlich davon ausgehen, dass der betroffene Beamte eine frühere Beurteilung hingenommen habe, wenn er hiergegen innerhalb des allgemeinen Regelbeurteilungszeitraumes keine rechtlichen Schritte unternehme.
Gegen die grundsätzliche Heranziehung des RegelbeurteiIungszeitraums zur Bestimmung des Zeitmoments der Verwirkung spreche nicht der Einwand des Beklagten, auf die Aufhebung dienstlicher Beurteilungen sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG anzuwenden. Einerseits betreffe diese Frist den Beurteilten nicht, sondern richte sich allein an die Behörde. Andererseits werde durch § 48 Abs. 4 VwVfG die Möglichkeit der Behörde, rechtswidrige Verwaltungsakte aufzuheben, gerade nicht auf ein Jahr ab Erlass des Verwaltungsakts begrenzt. Da es sich bei dieser Frist nämlich um eine Entscheidungsfrist handele, laufe sie auch in den Fällen, in denen die Behörde einen zutreffend ermittelten Sachverhalt unrichtig gewürdigt habe, erst an, wenn die Behörde Kenntnis von den konkreten Entscheidungsfehlern - hier der Erstellung einer Anlassbeurteilung ohne unabweisbaren Bedarf - erlangt habe, aus denen sich im Einzelfall die Rechtswidrigkeit der Maßnahme ergebe. Die vom Beklagten geforderte Beschränkung der Geltendmachung von Einwänden gegen die eigene Beurteilung auf ein Jahr sei danach weder geeignet, zu einem Gleichlauf der Rechte von Behörde und beurteilten Beamten zu führen, noch gebe sie ein objektives Zeitmaß für die Verwirkung ohne Hinzutritt weiterer Umstände vor.
Die allgemeinen Grundsätze zum Zeitmoment der Verwirkung bei dienstlichen Beurteilungen hätten auch in Bezug auf Anlassbeurteilungen Geltung. Entscheidend sei insoweit nicht etwa der seit Eröffnung der Anlassbeurteilung verstrichene Zeitraum, sondern vielmehr regelmäßig der Zeitraum ab Eröffnung der nachfolgenden Regelbeurteilung, die die erstellte Anlassbeurteilung als „konstanten Faktor“ berücksichtige und deren Wertungen übernehme. Denn für den Beurteilten erschließe sich gegebenenfalls erst mit Eröffnung der Regelbeurteilung die Wirkung der Anlassbeurteilung zur Gänze. Im Zeitpunkt der Erstellung der Anlassbeurteilung sei nämlich noch offen, ob der Beurteilte von der Einbeziehung der Anlassbeurteilung profitiere - etwa im Fall eines vom Regelbeurteiler attestierten Leistungsrückgangs im weiteren Beurteilungszeitraum - oder ob ihm die Einbeziehung der Anlassbeurteilung zum Nachteil gereiche, weil sich der Regelbeurteiler unter Berücksichtigung des bereits beurteilten und durch ihn unverändert in die Beurteilung zu übernehmenden Zeitraums der Anlassbeurteilung in einer Gesamtschau an einer (noch) besseren Bewertung gehindert sehe. Erst in dem Zeitpunkt, in dem sich die Wirkung der Anlassbeurteilung durch die Einbeziehung in die nachfolgende Regelbeurteilung aktualisiere, bestehe für den Beurteilten in jedem Fall Anlass, sich mit den in der Anlassbeurteilung vergebenen Bewertungen auseinanderzusetzen. Diese Sichtweise trage auch dem Umstand Rechnung, dass in einem Regelbeurteilungssystem grundsätzlich der Regelbeurteilung maßgebliche Bedeutung bei Auswahlentscheidungen nach Art. 33 Abs. 2 GG zukomme und die Heranziehung von Anlassbeurteilungen nur in Ausnahmefällen zulässig sei.
Gegen die einheitliche Anwendung des Zeitmoments der Verwirkung auf Anlass- und nachfolgende Regelbeurteilung sprächen keine verwaltungspraktischen Gesichtspunkte. Der Umfang, in dem der Dienstherr für einen zurückliegenden Zeitraum möglicherweise Tatsachenermittlungen anzustellen habe, unterscheide sich nicht danach, ob eine Anlassbeurteilung oder ein Beurteilungsbeitrag Gegenstand von Einwendungen des Beurteilten sei. In beiden Fällen sei derselbe Zeitraum - der vorangegangene Regelbeurteilungszeitraum - maßgeblich. Es erschließe sich nicht, warum ein zwingendes Bedürfnis bestehen solle, Anlassbeurteilungen früher „rechtsbeständig“ werden zu lassen als Beurteilungsbeiträge, die denselben Zeitraum beträfen. Bei gesetzeskonformer Handhabung der Beurteilungsregelungen werde sich dieses Problem ohnehin nur noch selten stellen.
Unter Zugrundelegung dieser Annahmen habe sich der Kläger am 22. Juli 2020 noch auf die Rechtswidrigkeit der Anlassbeurteilung 2016 berufen können, da der nachfolgende Regelbeurteilungszeitraum erst mit Ablauf des 31. Dezember 2020 geendet habe. Dies sei auch nicht aufgrund der Umstände des Einzelfalls anders zu bewerten. Insbesondere sei nicht entscheidend, dass der Kläger sich im Jahr 2016 nicht um ein ausgeschriebenes Beförderungsamt beworben habe, da er in der Anlassbeurteilung 2016 lediglich mit C/B beurteilt, in der Ausschreibung aber mindestens eine Bewertung mit B/B gefordert gewesen sei. Zwar treffe es zu, dass ihm in diesem Moment die Bedeutung der Anlassbeurteilung 2016 vor Augen geführt worden sei. Indes sei nicht nachvollziehbar, rechtswidrig anlassbeurteilte Beamte mit Einwendungen hinsichtlich der anlassbeurteilten Zeitraums in der nachfolgenden Regelbeurteilung auszuschließen, während Beamte, die lediglich Beurteilungsbeiträge im Regelbeurteilungsverfahren erhalten hätten, alle Einwendungen bis zum Ablauf des nachfolgenden Regelbeurteilungszeitraums geltend machen könnten. Zwar liege ein Unterschied darin, dass die Zweitgenannten über ihr Leistungsbild vorab nicht informiert worden seien, während der anlassbeurteilte Beamte die (bisherige) Wertung des Beurteilers kenne. Letztlich bleibe es aber dabei, dass maßgebliches Auswahlinstrument die Regelbeurteilung sei und dem Beamten vor diesem Hintergrund eine vollständige Überprüfung der Grundlagen der Regelbeurteilung offenstehen müsse.
Abgesehen von der Einbeziehung der rechtswidrigen Anlassbeurteilung 2016 seien aus den weiteren Einwendungen des Klägers voraussichtlich keine Fehler der Regelbeurteilung 2017 III herzuleiten. Insbesondere spreche Überwiegendes dafür, dass der Zweitbeurteiler sowohl die Herabstufung der Einzelmerkmale „Initiative“ und „Motivierung und Förderung der Mitarbeiter“ als auch der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung hinreichend begründet habe. Auf das Urteilsergebnis wirke sich dies aber nicht mehr aus.
Mit Beschluss vom 27. September 2021, dem Beklagten am 5. Oktober 2021 zugestellt, hat der Senat wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf den Antrag des Beklagten vom 28. Juli 2021 die Berufung gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil zugelassen. Der Beklagte hat die Berufung mit am 7. Oktober 2021 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz gleichen Datums begründet. Er macht unter anderem geltend:
Die Regelbeurteilung 2017 III sei nicht aufgrund der Rechtswidrigkeit der Anlassbeurteilung 2016 aufzuheben, da der Kläger sein Recht, Einwendungen gegen die Anlassbeurteilung 2016 zu erheben, verwirkt habe. Für die Verwirkung sei nicht auf den Regelbeurteilungszeitraum abzustellen, sondern auf die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO. Überdies sei es dem Beklagten nach § 48 Abs. 4 VwVfG verwehrt, die rechtswidrige Anlassbeurteilung 2016 mehr als drei Jahre nach Bekanntgabe von Amts wegen aufzuheben. Sie müsse daher auch in die neu zu erstellende Regelbeurteilung einbezogen werden.
Die Regelbeurteilung 2017 III sei auch nicht deshalb zu beanstanden, weil kein abschließendes Gesamturteil aus den Bewertungen der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung gebildet worden sei. Die Beurteilungsrichtlinien sähen vor, dass nicht nur die Leistung und die Befähigung der Beamten Gegenstand der Beurteilung seien, sondern auch ihre Eignung. Die Einbeziehung von Eignungsaspekten komme nicht zuletzt in den Erläuterungen zum Ausdruck, die der Richtliniengeber zu den einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen, etwa zu den Merkmalen „fachliches Wissen und Können“, „Belastbarkeit“ und „Organisationsvermögen“, gegeben habe. Damit sei gewährleistet, dass alle drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG im Beurteilungsvorgang berücksichtigt würden. Einer genauen Zuordnung der bewerteten Einzelmerkmale zu einem der drei Kriterien bedürfe es nicht.
Die Bildung von Teilgesamturteilen für die Leistung und die Befähigung stehe mit Art. 33 Abs. 2 GG in Einklang, weil es sich bei der so gefundenen Bewertungskombination (z. B. B/B oder D/C) um ein einheitliches, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung umfassendes Gesamturteil handele. Die Vergabe von zwei Teilgesamturteilen sei zwingend vorgegeben. Eine solche Bewertung aus zwei Teilnoten unterscheide sich in der Sache nicht von einer Gesamtbewertung mit einer bestimmten Gesamtpunktzahl, einer einzigen Gesamtnote oder einem einzigen verbalen Gesamturteil. Auch Kombinationen aus Teilgesamturteilen seien als eigenständige Bewertungsstufen anzusehen. Die Frage, ob Defizite in dem einen Teilgesamturteil mit besseren Werten in dem anderen Teilgesamturteil ausgeglichen werden könnten, sei keine Frage der Rechtmäßigkeit der Beurteilungssystems, sondern eine Frage der Ausgestaltung des Beförderungsauswahlverfahrens.
Dass die Teilgesamturteile keine eigenständigen, sondern unselbständige Teilurteile seien, zeige sich auch daran, dass nach den Richtlinien sowohl den Ergebnissen der Leistungsbewertung als auch den Erkenntnissen zu vorhandenen Entwicklungsmöglichkeiten des Beamten, die im Rahmen der Befähigungseinschätzung gewonnen würden, für die Prüfung zukünftiger dienstlicher Verwendungen wesentliche Bedeutung zukomme. Daneben bilde der für sämtliche Einzel- und Gesamtbewertungen identische, statusamtsbezogene Beurteilungsmaßstab eine Klammer, die zur Annahme eines einheitlichen Gesamturteils führe. Für die Einheitlichkeit der Gesamtbewertung spreche auch die starke inhaltliche Abhängigkeit der Befähigungseinschätzung von der Leistungsbewertung, die den Richtliniengeber veranlasst habe, im Rahmen der Befähigungsbeurteilung eine im Vergleich zur Leistungsbeurteilung deutlich reduzierte Notenskala aufzustellen. Hinzu komme, dass es der Verwaltungspraxis des Beklagten entspreche, die zu den Erkenntnisquellen der Beurteilung, zur Gewichtung der Beurteilungsbeiträge und zum Beurteilungsmaßstab tragenden Erwägungen regelmäßig allein in der Begründung der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung niederzulegen und hierauf in der Befähigungsbeurteilung explizit oder implizit zu verweisen. Die erforderliche Gesamturteilsbildung aus Leistungs- und Befähigungsteilurteil habe danach - unter Vermischung der grundlegenden Überlegungen - im Zuge der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung stattgefunden. Zugleich sei darauf hingewirkt worden, erhebliche Abweichungen zwischen den innerlich zusammenhängenden Teilgesamturteilen zu vermeiden. Sei der Zweitbeurteiler aus eigenen Erkenntnissen oder Gründen der Maßstabswahrung der Bewertung des Erstbeurteilers lediglich in einem der beiden Teilurteile nicht gefolgt, habe er dies gesondert begründen müssen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 5. Kammer - vom 1. Juli 2021 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt unter Verteidigung des angefochtenen Urteils,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Sie sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
1. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten auf deren Durchführung übereinstimmend verzichtet haben (vgl. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
2. Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen allgemeinen Leistungsklage des Klägers im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 31. Dezember 2017 erteilte und am 15. August 2019 eröffnete Regelbeurteilung 2017 III und der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 2. Januar 2020 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Für die Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers für den vorgenannten Zeitraum ist die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt maßgeblich (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in entsprechender Anwendung). Die Rechtswidrigkeit der Regelbeurteilung 2017 III ergibt sich zwar nicht daraus, dass die Beurteiler sie unter Einbeziehung der - rechtswidrigen - Anlassbeurteilung 2016 erstellt haben. Die Regelbeurteilung 2017 III kann aber deshalb keinen Bestand haben, weil in ihr kein abschließendes Gesamturteil gebildet worden ist, in das sämtliche bewertete Einzelmerkmale der drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG eingeflossen sind.
a) Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Sie können nach § 21 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA beurteilt werden, wenn es ein besonderer Anlass erfordert. Nach § 21 Abs. 2 LBG LSA bestimmen die obersten Dienstbehörden für die Beamtinnen und Beamten ihres Geschäftsbereichs das Nähere durch allgemeine Anordnung (Satz 1), wobei auch Ausnahmen von der Beurteilungspflicht für bestimmte Gruppen von Beamtinnen und Beamten vorgesehen werden können (Satz 2).
Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amts und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 -, juris Rn. 9, und vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris Rn. 56; BVerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, juris Rn. 9, vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, juris Rn. 10, und vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, juris Rn. 10).
Macht der Dienstherr Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen - wie hier durch die vom Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt als oberste Dienstbehörde auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 LBG LSA erlassene Beurteilungsrichtlinie für den Polizeivollzugsdienst des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. Oktober 2017 (BRL-PVD 2017), die am 1. Dezember 2017 in Kraft getreten ist (vgl. Nr. 15 Satz 1 BRL-PVD 2017) -, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und auch mit den sonstigen gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, juris Rn. 14, vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, juris Rn. 10, und vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, juris Rn. 21). Diese Richtlinien sind entsprechend ihrer rechtlichen Herleitung als Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der anordnenden Stelle unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 10. April 1997 - 2 C 38.95 -, juris Rn. 26, und vom 17. September 2020, a. a. O. Rn. 19).
Ob der sachsen-anhaltische Landesgesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die wesentlichen Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen selbst zu bestimmen und die maßgeblichen Regelungen nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen, hinreichend nachgekommen ist, kann dahinstehen (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteile vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, juris Rn. 16, und vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, juris Rn. 31 ff., sowie Beschluss vom 21. Dezember 2020 - 2 B 63.20 -, juris Rn. 22). Selbst wenn die im Land Sachsen-Anhalt zu dem hier in den Blick zu nehmenden Beurteilungsstichtag des 31. Dezember 2017 (vgl. Nr. 3.1.1 Satz 1 und 2 BRL-PVD 2017) und auch jetzt noch geltende Gesetzes- und Rechtslage den verfassungsrechtlichen Normierungsanforderungen des Parlamentsvorbehalts nicht genügen sollte, folgte hieraus nicht die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regelbeurteilung des Klägers; vielmehr wäre im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und zur Vermeidung eines der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferneren Zustands für einen Übergangszeitraum - und damit auch für die Vergangenheit - von der Fortgeltung der bisherigen Beurteilungsvorschriften auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021, a. a. O. Rn. 40; OVG LSA, Beschluss vom 19. Januar 2021 - 1 M 143/20 -, juris Rn. 21 f.; SächsOVG, Beschluss vom 2. Juli 2021 - 2 B 219/21 -, juris Rn. 15 ff.; HessVGH, Beschluss vom 25. Februar 2021 - 1 B 376/20 -, juris Rn. 49 ff.).
b) Die Regelbeurteilung 2017 III ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beurteiler sie unter Einbeziehung der Anlassbeurteilung 2016 erstellt haben. Die Berücksichtigung der Anlassbeurteilung 2016, die den Zeitraum vom 1. Mai 2014 bis zum 15. Juni 2016 und damit mehr als die Hälfte des Regelbeurteilungszeitraums erfasst, ist nicht zu beanstanden.
Zwar hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die Anlassbeurteilung 2016 nicht hätte erstellt werden dürfen, weil kein besonderer Anlass dies erforderte (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA). Auch der Beklagte stellt die Rechtswidrigkeit der Anlassbeurteilung 2016 nicht in Frage. Zu Recht steht er aber auf dem Standpunkt, dass er an der Einbeziehung dieser Beurteilung als konstanten Faktor in die Regelbeurteilung 2017 III nicht gehindert gewesen sei, weil sich der Kläger entgegen der erstinstanzlichen Auffassung nach den aus Treu und Glauben (§ 242 BGB) folgenden Grundsätzen der Verwirkung auf die Rechtswidrigkeit der Anlassbeurteilung 2016 im vorliegenden Verfahren nicht mehr berufen könne (s. zur Verpflichtung des Dienstherrn, Anlassbeurteilungen als konstanten Faktor in nachfolgende Regelbeurteilungen einzubeziehen, OVG LSA, Beschlüsse vom 8. Juli 2019 - 1 M 81/19 -, juris Rn. 15, und vom 27. Mai 2020 - 1 M 55/20 -, juris Rn. 26).
Das Rechtsinstitut der Verwirkung ist eine besondere Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben (§ 242 BGB), der auch im öffentlichen Recht, namentlich im öffentlichen Dienstrecht, gilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 18 m. w. N.). Gegenstand der Verwirkung können alle subjektiven Rechte sein. Bei einer verwirkbaren Rechtsposition kann es sich ebenso um eine einzelne prozessuale Befugnis wie um ein materielles privates oder subjektiv-öffentliches Recht handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2018, a. a. O. Rn. 19 m. w. N.). Tatbestandlich setzt Verwirkung voraus, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden kann, weil seit der Möglichkeit der Geltendmachung eine längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung unter Berücksichtigung des beim Verpflichteten - oder bei einem Dritten - daraus erwachsenen Vertrauens als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist dann der Fall, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist (sog. Zeitmoment) und der Berechtigte unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (sog. Umstandsmoment). Erst dadurch wird eine Situation geschaffen, auf die ein Beteiligter - hier der Dienstherr - vertrauen, sich einstellen und einrichten darf (sog. Vertrauensmoment). Darauf, ob etwa die mit Widerspruch und Klage angefochtene Maßnahme rechtmäßig oder rechtswidrig war, kommt es nicht an, denn die Verwirkung des prozessualen Rechts hat zur Folge, dass der Rechtsinhaber die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Maßnahme nicht mehr geltend machen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2018, a. a. O. Rn. 21 m. w. N.). Eine Schutzwürdigkeit des Verpflichteten besteht z. B. nicht, wenn er die Untätigkeit des Berechtigten in unredlicher Weise veranlasst hat oder wenn er davon ausgehen muss, dass der Berechtigte von den ihm zustehenden Ansprüchen nichts weiß. Fehlt das Umstands- oder/und das Vertrauensmoment, tritt eine Verwirkung auch bei sehr langer Dauer der Nichtgeltendmachung eines Rechts jedenfalls regelmäßig nicht ein. Zeit-, Umstands- und Vertrauensmoment sind nicht präzise voneinander zu trennen und abgrenzbar. Sie stehen vielmehr in einer Wechselwirkung zueinander. Maßgeblich ist eine Gesamtbewertung aller zeitlichen und sonstigen Umstände (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2018, a. a. O. Rn. 22 m. w. N.).
In Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen tritt nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats eine Verwirkung sowohl des materiellen Rechts auf Überprüfung und gegebenenfalls Änderung einer dienstlichen Beurteilung als auch des prozessualen Widerspruchs- und Klagerechts ein, wenn der beurteilte Beamte während eines längeren Zeitraums unter Verhältnissen untätig geblieben ist, unter denen vernünftigerweise etwas zur Rechtswahrung unternommen zu werden pflegt, so dass beim Dienstherrn der Anschein erweckt worden ist, der Betroffene werde bezüglich der Beurteilung nichts mehr unternehmen. Damit wird auch das sog. Umstandsmoment verwirklicht. Das Dienst- und Treueverhältnis zwischen Dienstherrn und Beamten verlangt von Letzterem in der vorliegenden Fallgestaltung zur Rechtswahrung ein positives Tun. Dies gilt umso mehr, als dienstliche Beurteilungen potentiell von entscheidender Bedeutung für Leistungsauswahlentscheidungen oder solche laufbahnrechtlicher Natur sind (vgl. OVG LSA, Beschlüsse vom 23. Januar 2014 - 1 L 138/13 -, juris Rn. 11, und vom 15. September 2014 - 1 M 76/14 -, juris Rn. 46). Weiter hat der Senat ausgeführt, die Bemessung des Zeitraums, bis wann der Beamte tätig geworden sein müsse, hänge dabei von den Umständen des Einzelfalls ab. Wesen und Zweck einer dienstlichen Beurteilung schlössen die entsprechende Anwendung der Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 Satz 1, § 70 Abs. 2 VwGO jedenfalls im Allgemeinen aus, zumal dienstliche Beurteilungen sich nicht alsbald rechtlich verfestigten, sondern auch noch nach längerer Zeit überprüft und berichtigt werden könnten. Das Untätigbleiben während eines Jahres genüge daher in der Regel nicht, um von einer Verwirkung auszugehen. Demgegenüber stelle das Zeitintervall, in dem für den jeweils betroffenen Beamten eine Regelbeurteilung zu erstellen sei, den Maßstab dar, ab wann der Dienstherr üblicherweise nicht mehr mit Einwendungen gegen eine dienstliche Beurteilung zu rechnen brauche. Denn bei einem regelmäßigen Beurteilungsrhythmus dürfe die zur Entscheidung über Beförderungen berufene Behörde grundsätzlich davon ausgehen, dass der betroffene Beamte eine frühere Beurteilung hingenommen habe, wenn er hiergegen innerhalb des allgemeinen Regelbeurteilungszeitraums keine rechtlichen Schritte unternommen habe (vgl. OVG LSA, Beschlüsse vom 23. Januar 2014, a. a. O. Rn. 12, vom 15. September 2014, a. a. O. Rn. 47, und vom 25. Januar 2018 - 1 M 5/18 -, juris Rn. 16; s. ferner OVG LSA, Beschluss vom 19. Januar 2021 - 1 M 143/20 -, juris Rn. 32: Verwirkung sei „jedenfalls nach Ablauf der neuen Regelbeurteilungsfrist [...], erst recht nach Ablauf eines Jahres seit [...] Eröffnung“ der Regelbeurteilung eingetreten).
Ob und inwieweit für die Frage der Verwirkung des Anfechtungsrechts bei dienstlichen Beurteilungen am „Maßstab“ des Regelbeurteilungszeitraums - gerade auch im Fall von Anlassbeurteilungen - festzuhalten oder - wie es das Bundesverwaltungsgericht für vorzugswürdig hält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2014 - 2 B 108.13 -, juris Rn. 11) - als zeitliche Orientierung die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO heranzuziehen ist (s. daneben auch OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 16 ff.; OVG SH, Beschluss vom 2. August 2016 - 2 MB 16/16 -, juris Rn. 19; ThürOVG, Beschlüsse vom 15. August 2019 - 2 EO 339/18 -, juris Rn. 38, und vom 8. Juli 2020 - 2 EO 632/19 -, juris Rn. 63), kann im Streitfall auf sich beruhen. Ganz gleich, auf welche zeitliche Regel abgestellt wird, kommt es bei der Prüfung der Verwirkung stets auf die Würdigung der Fallumstände an und verbietet sich daher die schematische Anwendung eines Zeitraums; die (abgelaufene) Jahresfrist bzw. der Beurteilungsrhythmus können nur als (grober) Orientierungsrahmen dienen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 3 ZB 14.284 -, juris Rn. 9; SaarlOVG, Beschluss vom 29. August 2006 - 1 Q 19/06 -, juris Rn. 12). Zusätzlich zur verstrichenen Zeit sind die während dieser Zeit hinzugetretenen Umstände zu berücksichtigen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22. Mai 2014, a. a. O.). Nach diesen Maßgaben hat der Kläger sein Rügerecht hinsichtlich der Anlassbeurteilung 2016 verwirkt.
Der Kläger hat erstmals mit anwaltlichem Schriftsatz vom 22. Juli 2020 im zugrunde liegenden Klageverfahren und damit erst etwa drei Jahre und elf Monate nach der am 24. August 2016 erfolgten Eröffnung der Anlassbeurteilung 2016 Einwendungen gegen diese Beurteilung geltend gemacht. Er hat mithin einen ganz erheblichen Zeitraum rügelos verstreichen lassen. Dabei war ihm bewusst, dass der Beklagte die Anlassbeurteilung 2016 für Zwecke eines seinerzeit durchgeführten Beförderungsauswahlverfahrens erstellt und auf die darin getroffenen Bewertungen die Nichtberücksichtigung des Klägers bei der Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG gestützt hatte. Wie vom Verwaltungsgericht konstatiert, ist ihm damit die Bedeutung der Anlassbeurteilung 2016 unmittelbar vor Augen geführt worden. Dass einer Anlassbeurteilung darüber hinaus generell rechtliche Bedeutung für die nachfolgende Regelbeurteilung eines Beamten zukommt, musste dem Kläger schon aufgrund der ihm für den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2011 bis zum 30. April 2014 erteilten Regelbeurteilung bekannt sein, in der ausdrücklich die Berücksichtigung einer im Beurteilungszeitraum eingeholten Anlassbeurteilung vermerkt ist. Ebenso ergab sich bereits aus der Regelbeurteilung 2017 I, die dem Kläger am 22. Mai 2018, d.h. mehr als zwei Jahre vor dem Schriftsatz vom 22. Juli 2020 eröffnet worden war, die Berücksichtigung der in Rede stehenden Anlassbeurteilung 2016. Gleichwohl hat der Kläger die Anlassbeurteilung 2016 weder in dem auf seinen Antrag vom 26. Juni 2018 eingeleiteten Verfahren über die Aufhebung bzw. Änderung der Regelbeurteilung 2017 I noch in dem die Regelbeurteilung 2017 II, bekannt gegeben am 8. März 2019, betreffenden Verfahren angegriffen. Auch dem Widerspruch des Klägers gegen die Regelbeurteilung 2017 III waren keine Kritikpunkte zu entnehmen, die zugleich gegen die einbezogene Anlassbeurteilung 2016 gerichtet waren; vielmehr wurde in der Widerspruchsbegründung seiner Prozessbevollmächtigten vom 26. November 2019 ausdrücklich und wiederholt hervorgehoben, dass die Anlassbeurteilung 2016 ohne inhaltliche Änderung in die Regelbeurteilung 2017 III Eingang finden müsse. Selbst nach Klageerhebung am 29. Januar 2020 hat der Kläger noch nahezu sechs Monate verstreichen lassen, bis er erstmals die Rechtmäßigkeit der Anlassbeurteilung 2016 in Abrede gestellt hat. Unter diesen Umständen drängt es sich auf, dass die Nichterhebung von Einwänden gegen die Anlassbeurteilung 2016 über einen Zeitraum von fast vier Jahren dem Beklagten berechtigten Anlass zu der Annahme gegeben hat, der Kläger habe die Beurteilung hingenommen und werde auch künftig keine rechtlichen Schritte mehr gegen sie unternehmen. Dabei ist es unerheblich, dass der Kläger nicht damit gerechnet hat, die Anlassbeurteilung 2016 könne - mangels besonderen Anlasses - fehlerhaft sein. Auch ohne ein solches „Problembewusstsein“ war es ihm möglich, in angemessener Frist unter Berufung auf diesen Gesichtspunkt gegen die Beurteilung vorzugehen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 24; SaarlOVG, Beschluss vom 29. August 2006 - 1 Q 19/06 -, juris Rn. 31). Entscheidend für die Annahme der Verwirkung ist, dass der Beklagte infolge der diesbezüglichen langen Untätigkeit des Klägers darauf vertrauen durfte, dieser werde die Rechtmäßigkeit der Anlassbeurteilung 2016 nicht mehr in Zweifel ziehen.
c) Die Regelbeurteilung 2017 III verstößt indes gegen Art. 33 Abs. 2 GG, weil sie nicht mit einem sämtliche Einzelbewertungen zusammenfassenden Gesamturteil abschließt.
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit folgt, ist der Dienstherr verpflichtet, in der dienstlichen Beurteilung ein abschließendes Gesamturteil zu bilden, in das sämtliche bewertete Einzelmerkmale der drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG einfließen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, juris Rn. 9, 41). Der Vergleich der Bewerber im Rahmen einer Auswahlentscheidung orientiert sich in erster Linie an den dienstlichen Beurteilungen. Dabei sind die Beurteilungen, soweit sie aussagekräftig sind, in ihrer Gesamtheit zugrunde zu legen. Maßgeblich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung. Dieses ist anhand einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Um die ihr im Bereich von Auswahlentscheidungen nach Art. 33 Abs. 2 GG zukommende Funktion erfüllen zu können, muss eine dienstliche Beurteilung ein abschließendes Gesamturteil enthalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021, a. a. O. Rn. 42). Art. 33 Abs. 2 GG nennt drei Kriterien, deren Gehalt der Normgeber zu definieren befugt ist. Der Gesetzgeber und erst recht die Exekutive - auf der Ebene von bloßen Verwaltungsvorschriften - sind aber nicht befugt, eines dieser drei Kriterien bei der Bildung des abschließenden Gesamturteils unberücksichtigt zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021, a. a. O. Rn. 43).
Das Grundgesetz gibt in Art. 33 Abs. 2 vor, dass sämtliche Einzelmerkmale der drei Kriterien bei der Bildung des abschließenden Gesamturteils zu berücksichtigen sind, d.h. auch die Einzelmerkmale der Kriterien der Befähigung und der Eignung. Auch vom Dienstherrn definierte Befähigungsmerkmale können ebenso wie die verwandten Einzelmerkmale der fachlichen Leistung auf der Basis der im Beurteilungszeitraum vom Beamten auf dem Dienstposten gezeigten Leistungen und seines Verhaltens im Einzelnen auf das Statusamt bezogen bewertet und diese Einzelbewertungen können - falls dies vorgegeben ist - zu einer Gesamtnote der Befähigung zusammengefasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, juris Rn. 45; s. auch OVG LSA, Beschlüsse vom 17. Juni 2016 - 1 M 71/16 -, juris Rn. 22 f., und vom 28. September 2018 - 1 M 111/18 -, juris Rn. 9 ff.). Entsprechend der Vorgabe in Nr. 6.5 Satz 1 BRL-PVD 2017, wonach die Bewertungen der Einzelmerkmale der Befähigungsbeurteilung unter angemessener Gewichtung in freier Würdigung in einer Gesamteinschätzung zusammenzufassen sind, erteilt die Regelbeurteilung 2017 III dem Kläger eine solche - zulässige - Befähigungsgesamtnote.
Die Art und Weise, wie das zusammenfassende Gesamturteil als Ergebnis der umfassenden Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen Merkmale zu bilden ist, ist von Art. 33 Abs. 2 GG nicht vorgegeben und unterliegt deshalb der Gestaltung durch den Normgeber; diesem ist es lediglich verwehrt, eines der drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG bei der Bildung des Gesamturteils unberücksichtigt zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, juris Rn. 47).
bb) Bereits zur Bestimmung des § 41 Abs. 2 BLV a. F., in der angeordnet war, dass die dienstliche Beurteilung mit einem Gesamturteil abzuschließen ist, hatte das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die danach vorzunehmende Bewertung in einem einheitlichen Gesamturteil zum Ausdruck kommen muss, und zur Begründung ausgeführt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 2 C 21.93 -, juris Rn. 16):
„Die Bildung dieses Gesamturteils ist ein ausschließlich dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung (vgl. Urteile vom 7. Juni 1984 - BVerwG 2 C 54.78 -, - BVerwG 2 C 52.82 - und - BVerwG 2 C 53.82 - ). Nur in diesem Falle genügt sie ihrer Zweckbestimmung, als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu dienen (vgl. Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - ). Die Feststellung des Gesamturteils ist nach § 41 Abs. 2 BLV und der Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung die entscheidende beurteilende Bewertung durch den Dienstherrn. Das Gesamturteil bildet für die Dienstbehörde wie für den Beamten eine zuverlässige Erkenntnisquelle über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander; es ermöglicht den Vergleich unter den Bewerbern, auf den bei der sachgerechten Auslese zur Vorbereitung personalrechtlicher Maßnahmen (Anstellung, Übertragung höherwertiger Dienstposten, Beförderung, Einbeziehung in das Auswahlverfahren für den Aufstieg) abzuheben ist (vgl. Schröder-Lemhöfer-Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 41 Rn. 9). Eine dienstliche Beurteilung, die zwei selbständige Teilnoten aufweist, aus denen sich nicht ergibt, welche Gewichtung ihnen im Rahmen des - hier nicht vorhandenen - Gesamturteils zukommt, genügt diesen Anforderungen nicht. Dies gilt unabhängig davon, dass die personalbewirtschaftende Stelle im Rahmen eines Auswahlverfahrens für einen bestimmten Dienstposten (Beförderungsposten) eine eigene Auswahlentscheidung zu treffen hat, bei der zwar den dienstlichen Beurteilungen mitentscheidende Bedeutung zukommt, bei der aber auch andere sachgerechte Gesichtspunkte berücksichtigt werden dürfen (vgl. etwa Urteil vom 25. August 1988 - BVerwG 2 C 51.86 - ).“
Nunmehr ist in § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV geregelt, dass die dienstliche Beurteilung mit einem Gesamturteil schließt. Damit wird dem Dienstherrn „zutreffend“ - d. h. wie von Art. 33 Abs. 2 GG verlangt - die Bildung eines abschließenden - umfassenden - Gesamturteils vorgeschrieben (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, juris Rn. 43). Allerdings durfte nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein derartiges Gesamturteil gar nicht gebildet werden, weil es danach - nicht einmal - ein Befähigungs-Teilgesamturteil geben durfte (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 2015 - 2 C 12.14 -, juris Rn. 44, demgegenüber jetzt BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2021, a. a. O. Rn. 44 f.).
cc) Die Regelbeurteilung 2017 III enthält entgegen dem Berufungsvorbringen des Beklagten kein abschließendes Gesamturteil. In ihr werden zwar zum einen die (17) Bewertungen der Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung in einer „Gesamtbewertung“, zum anderen - wie erwähnt - die (vier) Bewertungen der Einzelmerkmale der Befähigungsbeurteilung in einer „Gesamteinschätzung“ zusammengefasst (vgl. Nrn. 6.3 und 6.5 BRL-PVD 2017). Ein „letztstufig“ zusammenfassendes Urteil aus diesen beiden Teilgesamturteilen bzw. aus einer sämtliche bewertete Einzelmerkmale berücksichtigenden, umfassenden Würdigung, Gewichtung und Abwägung hat der Beklagte jedoch nicht gebildet.
An der fehlenden Gesamturteilsbildung ändert sich nichts durch den Vortrag des Beklagten, mit dem von ihm praktizierten Beurteilungssystem werde ungeachtet des Umstands, dass sich der Aufbau der Beurteilung (lediglich) in eine Leistungsbeurteilung, eine Befähigungsbeurteilung und einen Verwendungsvorschlag gliedere (vgl. Nr. 4.1 Satz 1 BRL-PVD 2017), auch das Kriterium der Eignung erfasst; jedenfalls durch die Leistungsmerkmale „fachliches Wissen und Können“, „Belastbarkeit“, „Eigenständigkeit“ und „Bereitschaft zur Teamarbeit“ sowie durch das Befähigungsmerkmal „Organisationsvermögen“ seien in der Beurteilung auch Eignungsaspekte abgebildet. Auch wenn mit dem Beklagten davon ausgegangen wird, dass die in der Anlage 2 der BRL-PVD 2017 näher erläuterten Einzelmerkmale der Beurteilung sich nach ihrem materiellen Gehalt auf alle drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG erstrecken und mithin nicht ausschließlich den Kriterien der fachlichen Leistung und der Befähigung zuzuordnen sind (vgl. allerdings die Umschreibungen der Gegenstände von Leistungs- und Befähigungsbeurteilung in Nrn. 4.2 und 4.3 BRL-PVD 2017), kann der Beklagte das abschließende Gesamturteil nicht durch zwei Teilurteile ersetzen. Der Ansicht des Beklagten, bei der aus zwei Teilgesamturteilen bestehenden Bewertungskombination - hier C/A - handele es sich um eine eigenständige Bewertungsstufe, die sich von einer Gesamtbewertung mit einer bestimmten Gesamtpunktzahl, einer einzigen Gesamtnote oder einem einzigen verbalen Gesamturteil sachlich nicht unterscheide, ist nicht zuzustimmen. Die Beurteilung des Klägers mit der Kombination C/A, die anhand unterschiedlich differenzierter Bewertungsskalen zustande gekommen ist, stellt keine Zwischenstufe zwischen den Gesamtnoten C und A dar. Mit der Vergabe der Teilgesamtnoten hat der Beklagte vielmehr getrennt die Bewertungen der Einzelmerkmale unterschiedlicher Merkmalsgruppen zusammengefasst. Um zu einem abschließenden Gesamturteil zu gelangen, bedürfte es deshalb zunächst der Festlegung, welche Art von Gesamtnote erteilt und auf welche Weise die Gesamtnote aus den Teilgesamtnoten entstehen soll. Eine auf den Kläger bezogene Gesamtbewertung durch die Beurteiler auf der Grundlage solcher Festlegungen ist in der Regelbeurteilung 2017 III nicht vorhanden, worüber auch die weiteren Hinweise des Beklagten auf die Anwendung eines identischen (statusamtsbezogenen) Beurteilungsmaßstabs und die inhaltliche „Konnexität“ von Leistungs- und Befähigungsbeurteilung nicht hinweghelfen können. Die für die Entscheidung über eine Stellenbesetzung im Leistungswettbewerb nach Art. 33 Abs. 2 GG notwendige Gewichtung der Teilgesamturteile wäre daher gegebenenfalls - wie es der Senat in seiner bisherigen ständigen Rechtsprechung in beamtenrechtlichen Konkurrentenverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes für zulässig erachtet hat (vgl. OVG LSA, Beschlüsse vom 3. Januar 2013 - 1 M 129/12 -, juris Rn. 6, vom 28. April 2015 - 1 M 78/15 -, juris Rn. 8, vom 17. Juni 2016 - 1 M 71/16 -, juris Rn. 14, und vom 31. August 2018 - 1 M 79/18 -, juris Rn. 20) - der personalbewirtschaftenden Stelle (Auswahlbehörde) im Rahmen eines konkreten Auswahlverfahrens überlassen. Sie ist jedoch unter Zugrundelegung der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Aufgabe der Beurteiler im Beurteilungsverfahren.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
5. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 125 Abs. 2 Satz 4, § 132, § 191 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG).
BESCHLUSSDer Streitwert für das Verfahren zweiter Instanz wird auf 5.000 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 40, 47, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 70 VwGO
§ 242 BGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 127 BRRG
§ 21 Abs. 2 LBG LSA
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA
§ 21 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA
§ 70 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 2 BLV
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BLV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 191 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 A 65/20
2 BvR 1855/07
2 BvR 1958/13
2 C 27.14
2 C 2.20
2 C 2.21
2 A 10.13
2 C 38.95
2 B 63.20
1 M 143/20
2 B 219/21
1 B 376/20
1 M 81/19
1 M 55/20
2 C 10.17
1 L 138/13
1 M 76/14
1 M 5/18
2 B 108.13
6 B 714/19
2 EO 339/18
2 EO 632/19
3 ZB 14.28
1 Q 19/06
1 M 71/16
1 M 111/18
2 C 21.93
2 C 54.78
2 C 52.82
2 C 53.82
2 C 13.79
2 C 51.86
2 C 12.14
1 M 129/12
1 M 78/15
1 M 79/18