Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-01-12, Aktenzeichen 15 A 2413/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0112.15A2413.11.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beteiligten streiten über den Beschluss des Rates der Beklagten vom
2009 betreffend die Gültigerklärung der Kommunalwahl vom 30. August 2009, soweit darin die Nichtgültigkeit der Wahl im Wahlbezirk X festgestellt und dort die Wahlwiederholung angeordnet worden ist. Die in der Sache auf Gültigerklärung der Wahl auch im Wahlbezirk X gerichtete Klage des Klägers hat das Verwaltungsgericht als unzulässig abgewiesen, da der Kläger entgegen § 42 Abs. 2 VwGO nicht klagebefugt sei.
Der daraufhin vom Kläger gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Nach der Antragsbegründung bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -, I.) noch weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) noch lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache erkennen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; III.).
Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Nach zuletzt zitierter Vorschrift sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Gerichtsbescheids die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.
OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 15 A 3231/07 und vom 28. August 2008 15 A 1702/07 -.
I.) Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheids bestehen. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird, wobei es zur Darlegung (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 -, vom 25. September 2008 15 A 3231/07 -, vom 9. September 2008 15 A 1791/07 und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 .
Für die Darlegung dieses Berufungszulassungsgrundes ist somit erforderlich, dass konkrete tatsächliche oder rechtliche Feststellungen im angefochtenen Gerichtsbescheid aus ebenso konkret dargelegten Gründen als (inhaltlich) ernstlich zweifelhaft dargestellt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 - und vom 2. November 1999 15 A 4406/99 -.
Zur Begründung des Vorliegens der Voraussetzungen von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Angesichts der verfassungsrechtlichen Garantie des gerichtlichen Rechtsschutzes bei Verletzung subjektiver Rechte aus Art. 19 Abs. 4 GG sei die Klage zulässig, wenn er – der Kläger – ein solches subjektives Recht geltend machen könne und die Geltendmachung subjektiver Rechte nicht durch andere Rechtsvorschriften ausgeschlossen sei. Das Verwaltungsgericht sei der Frage, ob der Kläger hier subjektive Rechte geltend machen könne, nicht weiter nachgegangen, da es die Auffassung vertrete, dass die Regelungen des Wahlprüfungsverfahrens abschließende Regelungen darstellten. Dies treffe aber nicht zu. Es fehle vielmehr an einer Vorschrift, die ausnahmsweise die Verletzung subjektiver Rechte der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG in Bezug auf Kommunalwahlen entziehe. Daher hänge die Frage der Klagebefugnis davon ab, ob er – der Kläger – subjektive Rechte geltend machen könne. Dies sei hier der Fall. § 29 Abs. 2 Satz 2 KWahlG bestimme, dass die abgegebenen gültigen Stimmen auf die Wahlvorschläge verteilt würden. Diese Norm sei nach der Schutznormtheorie als Regelung anzusehen, die ein subjektives Recht für den Kläger begründe. Ferner könne er sich auf § 34 KWahlG als subjektives Recht berufen, wonach der Wahlausschuss feststelle, wieviele Stimmen für die Bewerber in den Wahlbezirken und für Parteien und Wählergruppen abgegeben worden seien. Dabei sei in den Blick zu nehmen, dass die Annahme, die im Wahlverfahren begründeten Rechte seien keine Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG, sondern allein Rechtssätze, die den Einzelnen nur im Wege einer Reflexwirkung begünstigten, in dieser Allgemeinheit nicht überzeugend sei.
Aus diesem Vorbringen folgen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des zur Überprüfung gestellten Urteils. Der Kläger ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat – nicht klagebefugt.
Zum Kreis der Klagebefugten zählen unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Wahlprüfungsverfahrens und mit Blick auf die Systematik der §§ 39 ff. KWahlG – erstens – Wahlberechtigte, - zweitens – Leitungen solcher Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl teilgenommen haben, - drittens – die Aufsichtsbehörde und – viertens – gewählte Vertreter.
OVG NRW, Beschluss vom 5. November 2010 – 15 A 860/10 -, NWVBl. 2011, 190 m. w. N.
Zu diesem Kreis gehört der Kläger nicht. Als Klagebefugter wäre hier vielmehr vom Ansatz her schon nur der Vorstand des Klägers in Betracht gekommen.
Dessen ungeachtet wäre aber auch die Klage des Vorstands des Klägers mit dem hier verfolgten Klagebegehren mangels Klagebefugnis unzulässig gewesen. Der Vorstand des Klägers hätte keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, die Wahl vom 30. August 2009 im Wahlbezirk X für gültig zu erklären. Dies ergibt sich aus nachfolgenden Erwägungen:
Für Parteileitungen im Sinne von § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG ist das Klageverfahren ebenso wie für Wahlberechtigte nur die Fortsetzung des Einspruchsverfahrens. Sie sind also nur insofern klagebefugt, als sie zuvor Einspruch erhoben haben und ihrem auf eines der drei Wahlprüfungsbeschlüsse des § 40 Abs. 1 lit. a) bis c) KWahlG gerichteten Einspruchsbegehren (Anordnung des Ausscheidens eines Vertreters, einer Wiederholungswahl oder einer Neufeststellung des Wahlergebnisses) nicht oder nicht vollständig stattgegeben wurde. § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG gewährt den fraglichen Parteileitungen ebenso wie Wahlberechtigten lediglich einen Wahlprüfungsanspruch, der auf einen Beschluss nach § 40 Abs. 1 lit. a) bis c) KWahlG gerichtet ist. Es besteht also kein Anspruch auf Gültigerklärung einer Wahl (§ 40 Abs. 1 lit d) KWahlG). Demzufolge können die in Rede stehenden Parteileitungen gegen einen Wahlprüfungsbeschluss, mit dem das Ausscheiden eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine Neufeststellung des Wahlergebnisses angeordnet wird, nicht mit dem Ziel klagen, die Wahl für gültig zu erklären. Die Klage der Parteileitungen kann sich somit nur gegen einen Wahlprüfungsbeschluss richten, mit dem die Wahl jedenfalls teilweise für gültig erklärt wird.
Ein anderes Ergebnis rechtfertigt auch nicht der Einwand des Klägers, er sei mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG gleichwohl klagebefugt, da er geltend machen könne, durch den angegriffenen Beschluss des Rates der Beklagten möglicherweise in seinen Rechten aus §§ 29 Abs. 2 Satz 2, 34 KWahlG verletzt zu sein.
Die durch die Natur der Wahl gerechtfertigte Sonderregelung des Wahlprüfungsverfahrens im nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetz schließt eine Klage in Fällen der vorliegenden Art ohne Verstoß gegen die Verfassung und die bundesrechtlichen Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung aus. Namentlich war der Landesgesetzgeber nicht durch Art. 19 Abs. 4 GG daran gehindert, Kläger wie hier vom Kreis der Klagebefugten für ein gerichtliches Wahlprüfungsverfahren auszunehmen. Im Wahlprüfungsverfahren werden keine subjektiven Rechte verfolgt, sondern Mängel des Wahlverfahrens geltend gemacht. Gegenstand einer Wahlprüfung im Rahmen des auch hier einschlägigen § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG ist die Gültigkeit der Wahl. Es soll entschieden werden, ob die Wahlen rechtsbeständig oder vernichtbar sind. Es bedarf der Prüfung, ob das Wahlverfahren demokratischen Grundsätzen entsprechend ausgestaltet war oder ob ein der Form nach demokratisches Wahlverfahren wahlrechtswidrig gehandhabt worden ist. Dem zu begegnen dient die Wahlprüfung, der somit ihrerseits für die rechtliche Legitimation und politische Akzeptanz ausgeübter Staatsgewalt hohe Bedeutung zukommt. Wahlprüfung bezweckt, die Übereinstimmung der Wahl mit den wahlrechtlichen Vorschriften im Nachhinein festzustellen und im Fall der Nichtübereinstimmung daraus Konsequenzen zu ziehen.
OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 2011 – 15 A 876/11 -, juris; Schneider, in: Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, Köln 2008, 279.
Funktion der Kommunalwahlprüfung ist es also, die ordnungsgemäße, d. h. richtige, mit dem Wählerwillen im Einklang stehende Zusammensetzung der kommunalen Vertretungen zu gewährleisten. Die Wahlprüfung soll der Wahrung der Wahlrechtsgrundsätze dienen, namentlich der Freiheit und Gleichheit als konstituierende Elemente einer demokratischen Wahl.
OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 2011 – 15 A 876/11 -, juris; vgl. für das Wahlprüfungsverfahren des Bundestags Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Band IV, 62. Egl. (Mai 2011), Art. 41 Rn. 43 m. w. N.
Vor diesem Hintergrund ist das Wahlprüfungsverfahren ausschließlich dazu bestimmt, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. November 2011 – 15 B 1427/11 -, juris, und vom 9. Februar 2011 – 15 B 1795/10 -, NWVBl. 2011, 269 (m. w. N.).
Eine Öffnung des Kreises der Klagebefugten im vom Kläger verfolgten Sinne lässt sich deswegen auch nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG herleiten. Diese Vorschrift eröffnet den Rechtsweg nämlich nur demjenigen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt ist, setzt also das Bestehen eines subjektiven Rechts voraus; gegen eine angebliche Verletzung von Rechtssätzen, die den Einzelnen nur im Wege einer Reflexwirkung begünstigen, gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG keinen Rechtsschutz. Bei den vom Kläger angeführten Vorschriften handelt es sich aber um solche Rechtssätze. Der Zweck von §§ 29 Abs. 2 Satz 2, 34 KWahlG liegt offensichtlich ausschließlich in der Regelung und Festlegung des Wahlablaufs. Sie dienen damit allein dem öffentlichen Interesse. Die Einhaltung derartiger Vorschriften kann der Einzelne gerichtlich nur dann durchsetzen, wenn und soweit der Gesetzgeber ihn aus Gründen des Allgemeininteresses dazu ermächtigt.
Vgl. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. November 2011 – 15 B 1427/11 -, juris, und vom 9. Februar 2011 – 15 B 1795/10 -, NWVBl. 2011, 269 (m. w. N.).
Daher sind Entscheidungen und Maßnahmen, die sich – wie hier – unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit den in den Wahlvorschriften vorgesehenen Rechtsbehelfen und im Wahlprüfungsverfahren anfechtbar,
vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 – 2 BvQ 28/98 -, BayVBl. 1999, 46; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. November 2011 15 B 1427/11 -, und vom 9. Februar 2011 – 15 B 1795/10 -; NWVBl. 2011, 269,
nach dessen Systematik der Kläger entsprechend den obigen Darlegungen vom Kreis der Klagebefugten ausgenommen ist.
II.) Gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Berufung dann zuzulassen, wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Solche liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2008 15 A 1702/07 - und vom 9. September 2008 - 15 A 1791/07 -.
Das ist nicht der Fall, wenn sich die in der Begründung des Zulassungsantrags aufgeworfenen Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch im Rahmen des Zulassungsverfahrens und seiner im Vergleich zum Berufungsverfahren geringeren Überprüfungsdichte mit der erforderlichen Sicherheit beantworten lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2006 15 A 2884/06 -.
So liegt es ausweislich der Darlegungen zu Ziffer I. hier, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Zulassung der Berufung ausscheidet.
III.) Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung. Dies hätte sie nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.
OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2007 - 15 A 1279/07 -.
Solche Rechtsfragen wirft das Zulassungsvorbringen nicht auf. Dieses beschränkt sich auf die Behauptung, "grundsätzliche Bedeutung hat die Klärung der Frage, ob die Vorschriften des § 29 Abs. 2 Satz 2 KWahlG sowie von § 34 Abs. 1 KWahlG subjektive Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG begründen, die als Rechtsverletzung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend gemacht werden können." Damit wird den oben beschriebenen Darlegungsanforderungen ersichtlich nicht Genüge getan. Der Kläger zeigt nicht auf, dass und inwieweit insoweit grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre rechtlichen Grundlagen in §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff. KWahlG
§§ 29 Abs. 2 Satz 2, 34 KWahlG
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 34 KWahlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 29 Abs. 2 Satz 2 KWahlG
§ 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 34 Abs. 1 KWahlG
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 3231/07
15 A 1702/07
15 A 2914/09
15 A 1791/07
15 A 4406/99
15 A 860/10
15 A 876/11
15 B 1427/11
15 B 1795/10
2 BvQ 28/98
15 A 2884/06
15 A 1279/07