Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-01-24, Aktenzeichen 15 A 378/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0124.15A378.04.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Im Jahre 1992 errichtete die Klägerin die K. -D. -T. -Gesamtschule. Bis zum Schuljahr 2000/2001 wurden alle Grundschüler aus O. , die sich für diese Schule angemeldet hatten, aufgenommen. Erstmals im Schuljahr 2001/2002 wurden fünf aufnahmewillige Grundschüler aus O. aus Kapazitätsgründen abgelehnt. Daraufhin beschloss der Gemeinderat der Klägerin am 22. März 2001:
"Als Trägerin der K. -D. -T. -Schule legt die Gemeinde O. für die alljährlichen Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 AschO i.V.m. 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG folgendes allgemeine Aufnahmekriterium fest:
Aufnahmeanspruch im Rahmen des Elternwahlrechts von einheimischen Kindern (Hauptwohnsitz in der Gemeinde O. ) gegenüber Kindern aus Nachbargemeinden ohne eigene Gesamtschule bis zur Ausschöpfung einer Kapazitätsgrenze von 75 % der Gesamtzahl der in die Jahrgangsstufe 5 aufzunehmenden Kinder; vorrangig vor sonstigen Aufnahmekriterien.
Gleiches gilt für die Aufnahme von Kindern in spätere Jahrgangsstufen sowohl für zuziehende Kinder als auch für Rückläufer von anderen Schulen."
Mit Verfügung vom 13. November 2001 wies der Beklagte den Bürgermeister der Klägerin an, diesen Beschluss zu beanstanden. Dies geschah mit Verwaltungsvorlage vom 11. März 2002. In der Ratssitzung vom 21. März 2002 beschloss der Gemeinderat, den beanstandeten Beschluss nicht aufzuheben. Daraufhin hob der Beklagte durch Verfügung vom 25. April 2002 den in Rede stehenden Beschluss auf und führte zur Begründung aus: Der Beschluss sei nicht durch § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung gedeckt. Nach dieser Vorschrift dürfe der Schulträger für das Aufnahmeverfahren lediglich einen allgemeinen Rahmen setzen. Die Verantwortung des Schulträgers für äußere Schulangelegenheiten beziehe sich dabei insbesondere auf die sachgerechte und wirtschaftliche Nutzung der Sachmittel, insbesondere der Räumlichkeiten. Ein darüber hinausgehendes allgemeines Recht des Schulträgers, Einfluss darauf zu nehmen, welche Schüler die Schule besuchten und dass alle Schüler aus dem Gemeindegebiet des Schulträgers zunächst einen Platz bekämen, bestehe nicht. Außerdem verstoße der Beschluss gegen § 28 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes, der es verbiete, auswärtige Schüler bei einer nicht vorhandenen Wahlschule in deren Wohnort von der Aufnahme auszuschließen. Zwar beschränke sich der Vorrang einheimischer Schüler nach dem Beschluss auf 75 % der Aufnahmekapazität. Da jedoch dieser Gesichtspunkt vorrangig vor sonstigen Aufnahmekriterien zu berücksichtigen sei, ergebe sich ein gravierender Aufnahmevorrang für Gemeindekinder und damit eine mittelbare Auswirkung auf die in der Verantwortlichkeit der Schulleitung liegende Aufnahmeentscheidung. Die so festgestellte Verletzung der Rechtsordnung sei im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens höher zu bewerten als das Interesse der Klägerin, einheimischen Schülern gegenüber auswärtigen Kindern einen Aufnahmevorrang einzuräumen. Gleichzeitig ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Verfügung an.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen die Aufhebungsverfügung und hat vorgetragen: Die Festlegung allgemeiner Aufnahmekriterien nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung sei eine pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit, die durch das Recht des Kindes und der Eltern eingeschränkt sei, die Schulform frei zu wählen, wie es durch § 28 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes auch für gemeindeauswärtige Kinder gewährleistet werde. Der aufgehobene Ratsbeschluss halte sich an diese gesetzlichen Vorgaben. Der allgemeine Rahmen nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung erlaube eine Vielzahl von Aufnahmekriterien, die nicht abschließend festgelegt seien. Darunter sei der Wohnsitz ein zulässiges sachbezogenes Auswahlkriterium, das sich auf den Schulweg und die Einbeziehung der Schule in das Gemeindeleben auswirke und der Tatsache Rechnung trage, dass es sich bei der Schule um eine Einrichtung der Gemeinde nach § 8 der Gemeindeordnung handele, die zu nutzen die Einwohner der Gemeinde einen Anspruch hätten. So habe auch bei der Errichtung der Schule die Versorgung der O. Schüler im Vordergrund gestanden. Die Vorgabe des § 28 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes sei durch die Zuteilung eines Auswärtigenkontingentes berücksichtigt worden, so dass niemand alleine wegen seines auswärtigen Status abgelehnt werde. Darüber hinaus handele es sich bei der 75 %-Grenze, wie sich aus der Formulierung "bis zu" in dem Ratsbeschluss ergebe, um einen bloßen Richtwert, der im Einzelfall über- oder unterschritten werden könne. Auch aus der Kostenbelastung des Schulträgers ergebe sich ein berechtigtes Interesse, die Aufnahmevoraussetzungen mit zu bestimmen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 25. April 2002 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Der allgemeine Rahmen, den der Schulträger für die Aufnahme von Schülern nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung setzen dürfe, betreffe die Höchstaufnahmezahl. Eine Auswahlentscheidung, die nicht die Verteilung zwischen mehreren Schulen des Trägers derselben Schulform betreffe, stehe jedoch alleine dem Schulleiter zu. Der Schulträger sei demgegenüber nur für die äußere Schulverfassung zuständig. Der Rahmen nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung dürfe daher keine Aufnahmekriterien festlegen, die die Kompetenz der Schulleitung beeinträchtige. Soweit es um den Wohnsitz gehe, könne der Schulträger lediglich durch die Bildung von Schuleinzugsbereichen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 des Schulverwaltungsgesetzes die Aufnahme beeinflussen. Die hier in Rede stehende 75 %-Grenze für Einheimische verbiete es jedoch dem Schulleiter, besondere Gründe für die Aufnahme von Auswärtigen auch bei der Existenz von Schuleinzugsbereichen nach § 9 Abs. 1 Satz 5 des Schulverwaltungsgesetzes zu berücksichtigen. Die 75 %-Quote sei daher eine willkürliche Festlegung, die die Berücksichtigung von Einzelfällen ausschließe. Der Wohnsitz sei kein sachbezogenes Auswahlkriterium, wie sich aus § 28 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes ergebe, ein Vorrang einheimischer Schüler dürfe nur dann festgelegt werden, wenn für auswärtige Schüler ein entsprechendes Schulangebot bestehe und dort eine Anmeldung noch möglich sei. Ansonsten müssten einheimische und auswärtige Schüler nach dieser Vorschrift gleich gestellt werden. Das Interesse auswärtiger Schüler an der Aufnahme stehe höher als das Interesse des Schulträgers, dass alle einheimischen Kinder beschult würden. Auch aus den finanziellen Belastungen der Schulträgerschaft könne eine Berechtigung zur Festlegung von Aufnahmekriterien durch den Schulträger nicht hergeleitet werden, da einerseits das Land große Teile der Finanzlasten der Schule trage und zum anderen die Schülerzahl im Rahmen des gemeindlichen Finanzausgleiches zugunsten der Klägerin berücksichtigt werde.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne in dem aufgehobenen Ratsbeschluss ein Ermessensfehler nicht festgestellt werden. Schon bei Schaffung der Schule sei die Versorgung einheimischer Kinder mit Schulplätzen ein zentrales Motiv gewesen. Die auch bei Errichtung der Schule erkannte Notwendigkeit, ein Schulangebot für auswärtige Schüler zu bieten, sei durch die Festlegung eines Auswärtigenkontingentes von 25 % berücksichtigt worden.
Die Klägerin beantragt,
das angegriffen Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die zulässige Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen, da der angefochtene Aufhebungsbescheid des Beklagten rechtmäßig ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Verfügung rechtfertigt sich aus § 119 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 811 - GO NRW -). Danach kann die Aufsichtsbehörde, hier der Beklagte gemäß § 117 Abs. 1 GO NRW, Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen vor, insbesondere das allein strittige Merkmal der Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses.
Der Ratsbeschluss misst sich seinem ausdrücklichen Inhalt nach den Rechtscharakter einer Festlegung eines den Schulleiter bindenden allgemeinen Rahmens für seine Schüleraufnahmeentscheidung zu. Als solche Rahmenfestlegung verstößt der Beschluss gegen § 5 Abs. 2 der Allgemeine Schulordnung in der Fassung des Art. 16 des Gesetzes vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 462, berichtigt 2001 S. 29 - ASchO -). Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO (heute § 46 Abs. 1 Satz 1 des Schulgesetzes - SchulG -) entscheidet über die Aufnahme eines Schülers in die Schule der Schulleiter innerhalb des vom Schulträger für die Aufnahme festgelegten allgemeinen Rahmens.
Der Beschluss ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil er ausdrückliche Kriterien für die Aufnahme von Schülern festlegt. Der Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO schließt nicht schon aus, dass der Schulträger überhaupt Aufnahmekriterien festlegt. Mit dem Normbegriff des Rahmens ist mehr gemeint als die bloße Existenz in anderem Zusammenhang vom Schulträger geschaffener und für die Aufnahmeentscheidung relevanter Rahmenbedingungen. Das ergibt sich aus dem Attribut "vom Schulträger für die Aufnahme festgelegten" Rahmen. Der Rahmen wird demnach nicht bloß als relevante Bedingung vorgefunden, sondern durch Festlegung gerade für die Aufnahme geschaffen.
Der Ratsbeschluss erfüllt auch die begrifflich von einen "allgemeinen Rahmen" zu fordernden formalen Voraussetzungen. Wie sich aus dem Verhältnis von Entscheidung des Schulleiters über die Aufnahme einerseits und dem zu fordernden Verbleib der Entscheidung innerhalb des festgelegten allgemeinen Rahmens andererseits ergibt, ist es dem Schulträger zwar versagt, die Einzelentscheidung an sich zu ziehen, nicht aber, die Einzelentscheidung bei der Auswahl durch Vorgabe abstrakter Kriterien als eines allgemeinen Rahmens vorzuprägen. Die Vorgabe einer allgemeinen Quotierung ist eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine Rahmenvorgabe.
Jedoch überschreitet die in Rede stehende Festlegung, nämlich eine vor anderen Auswahlkriterien zu berücksichtigenden Quote gemeindeansässiger Schüler vor gemeindefremden Schülern, inhaltlich die Befugnis des Schulträgers, einen allgemeinen Rahmen für die Aufnahme zu setzen.
Allerdings lässt sich eine solche Beschränkung dem Wortlaut des § 5 Abs. 2 ASchO nicht entnehmen, da dieser allein auf das formale Kriterium der Allgemeinheit des Rahmens, nicht auf den Inhalt des Rahmens abstellt. Sie ergibt sich jedoch aus systematischen Gründen, nämlich aus der allgemeinen schulrechtlichen Verteilung der Aufgaben zwischen Schulleiter und Schulträger. Das allgemein zur Erledigung aller schulischen Aufgaben in schulfachlicher und verwaltungsfachlicher Hinsicht berufene Organ ist nach § 20 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes in der Fassung des Art. 15 des Gesetzes vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 462, berichtigt 2001 S. 29 - SchVG -) der Schulleiter (heute § 59 Abs. 2 und 3 SchulG), dem § 5 Abs. 2 ASchO auch die Aufnahmeentscheidung zugewiesen hat. Der Schulträger demgegenüber ist in seinem Aufgabenbereich auf bestimmte Materien beschränkt, nämlich auf Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung und Unterhaltung der Schule (§§ 2 Abs. 1, 30 Abs. 1 SchVG). Nur in diesem herkömmlich als äußere Schulangelegenheiten bezeichneten Bereich ist der Schulträger dem Schulleiter gegenüber weisungsbefugt (§ 20 Abs. 4 SchVG, heute § 59 Abs. 9 Satz 2 SchulG unter Verwendung des Begriffes des Aufgabenbereichs des Schulträgers).
Diese Aufgabenverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger verändert die Allgemeine Schulordnung nicht dadurch, dass sie in § 5 Abs. 2 dem Schulträger die Kompetenz zuweist, einen allgemeinen Rahmen für die Schüleraufnahme festzulegen. Dies folgt schon daraus, dass dann, wenn man keine inhaltliche Begrenzung der Rahmenvorgaben des Schulträgers annehmen wollte, die Kompetenzverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger materiell vollständig aufgehoben wäre und alleine auf das formale Kriterium der Allgemeinheit der Rahmenregelung beschränkt wäre. Der Schulträger wäre etwa befugt - was dem Prinzip der Aufgabenverteilung zuwider liefe - spezifisch pädagogische Auswahlgesichtspunkte im allgemeinen Rahmen vorzugeben. Dass eine solche punktuelle Aufhebung der allgemeinen Kompetenzverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger gleichsam nebenbei durch Weglassen ausdrücklicher Kompetenzgrenzen mit der Formulierung in § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO über den allgemeinen Rahmen gewollt sein könnte, ist auszuschließen. Dies ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass die Allgemeine Schulordnung als Rechtsverordnung auf der Ermächtigung des § 26 SchVG beruht. Sie dient daher der weiteren Ausfüllung der durch das Schulverwaltungsgesetz vorgeprägten Materie, nicht aber deren qualitativer Veränderung. Die dem Schulträger in § 5 Abs. 2 ASchO eröffnete Möglichkeit, einen allgemeinen Rahmen für die Aufnahme festzulegen, ist also keineswegs allein dadurch eingegrenzt, dass die Schulformwahlfreiheit der Eltern zu wahren ist.
Vgl. Bülter, Das Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO auf der Grundlage der Rechtsprechung des OVG NRW, NWVBl. 2003, 449 (450); a. A. möglicherweise Pöttgen/Jehkul/Zaun, ASchO, 16. Aufl., § 5 Rn. 2 (S. 54).
Vielmehr steht dem Schulträger diese Regelungsbefugnis nur dann zu, wenn er damit die ihm ansonsten zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt. Dazu zählt die Aufnahmequotierung nach gemeindeansässigen und gemeindefremden Schülern nicht, denn sie betrifft weder die Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung noch Unterhaltung der Schule. Insbesondere kann - entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vertretenen Auffassung - aus der Zuständigkeit des Schulträgers für die Errichtung einer Schule nicht hergeleitet werden, dieser dürfe die im Zeitpunkt der Schulerrichtung vorhandenen Motivationen und Ziele fortlaufend in der Weise weiter verfolgen, dass er sie ohne weitere Anknüpfung an zugewiesene Kompetenzbereiche durch Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Aufnahme von Schülern konkretisieren könne. Der Kompetenztitel "Errichtung" ist mit der Gründung der Schule abgeschlossen und kann sich allenfalls in Form einer Erweiterung fortsetzen. Auch der Kompetenztitel "Verwaltungsführung" stützt den aufgehobenen Ratsbeschluss nicht, da damit allein die Verwaltungsaufgaben angesprochen sind, die die personelle und sächliche Ausstattung der Schule durch den Schulträger betreffen.
Die Befugnis des Schulträgers, Schuleinzugsbereiche festzulegen (§ 9 SchVG, heute § 84 SchulG), gibt für die Zulässigkeit des aufgehobenen Ratsbeschlusses nichts her: Ein solcher Einzugsbereich ist hier nicht festgelegt worden. Die Ermächtigung, einen allgemeinen Rahmen für die Schüleraufnahme festzulegen, dient nicht dazu, den Einzugsbereich der Schule ohne Erlass einer Verordnung nach § 9 SchulVG zu beschränken. Darüber hinaus würde durch die hier in Rede stehende Rahmenfestlegung die für gebildete Schuleinzugsbereiche bestehende Regelung für die Aufnahme von Schülern nach § 9 Abs. 1 Satz 5 SchVG (heute § 84 Abs. 1 Satz 3 SchulG) umgangen.
Die Verpflichtung des Schulträgers, Schülerfahrkosten zu tragen (vgl. die Schülerfahrkostenverordnung in der Fassung des Art. 50 des Gesetzes vom 25. September 2001 - GV. NRW. S. 708 -; heute Schülerfahrkostenverordnung vom 16. April 2005 - GV. NRW. S. 24) rechtfertigt den Ratsbeschluss nicht. Abgesehen davon, dass dessen Inhalt hierauf nicht abstellt, kann dieser Aspekt jedenfalls ein absolut vorrangiges Aufnahmekriterium, wie es hier in Rede steht, nicht stützen.
Schließlich kann der Ratsbeschluss auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass die Schule eine gemeindliche Einrichtung im Sinne des § 8 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist, der den Einwohnern einen Benutzungsanspruch einräume. Die schulrechtlichen Sondervorschriften über den Zugang zu Schulen und insbesondere der Grundsatz des Zugangs auch gemeindefremder Schüler (§ 28 Abs. 2 Satz 1 SchVG, heute § 46 Abs. 3 SchulG) gehen diesen allgemeinen Vorschriften über kommunale Einrichtungen vor und führen bei § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO nicht zu einer Erweiterung der Kompetenzen des Schulträgers über den schulrechtlich zugewiesenen Aufgabenbereich hinaus.
Vgl. zur Vereinbarkeit der Eröffnung des Zugangs der Schulen für gemeindefremde Schüler mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2002 - 19 B 1145/01 -, NWVBl. 2003, 269 (271 f.).
Sonstige Gesichtspunkte aus dem Aufgabenbereich der Klägerin, die die Festlegung des beanstandeten allgemeinen Rahmens rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Da somit der aufgehobene Ratsbeschluss bereits kompetenzwidrig ergangen ist, kann dahinstehen, ob die Quotierung darüber hinaus auch gegen § 28 Abs. 2 SchVG verstößt.
Anhaltspunkte dafür, dass das kommunalaufsichtliche Einschreiten ermessenswidrig sein könnte, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 SchVG
§ 9 SchVG
§ 84 SchulG
§ 9 SchulVG
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 2 AschO
§ 8 der Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 1
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 119 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 117 Abs. 1
GO NRW
§ 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 des
Schulgesetzes
§ 5 Abs. 2 Satz 1
ASchO
§ 5 Abs. 2
ASchO
§ 59 Abs. 2 und 3 SchulG
§ 5 Abs. 2 ASchO
§ 20 Abs. 4 SchVG
§ 59 Abs. 9 Satz 2 SchulG
§ 9 Abs. 1 Satz 5 SchVG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 SchVG
§ 46 Abs. 3 SchulG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 28 Abs. 2 des
Schulverwaltungsgesetzes
§ 28
Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes
§ 9
Abs. 1 Satz 1 des Schulverwaltungsgesetzes
§ 9 Abs. 1 Satz 5 des Schulverwaltungsgesetzes
§ 20 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 19 B 1145/01