Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-27, Aktenzeichen 13 B 1815/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1127.13B1815.20NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Am 28./29. November 2020 wird der Bundesparteitag der Antragstellerin zu 1. in L. (Kreis L1. ) stattfinden. Die Antragsteller zu 2. und 3. werden an diesem Parteitag teilnehmen. Die Antragsteller wenden sich zunächst gegen die Pflicht, währenddessen eine Alltagsmaske tragen zu müssen. Darüber hinaus beanstanden sie die Vorgabe, dass Personen, die diese Pflicht nicht beachten, von der Teilnahme am Bundesparteitag auszuschließen sind.
Die Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung - CoronaSchVO) vom 30. Oktober 2020 (GV. NRW. S. 1044b), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. November 2020 (GV. NRW. S. 1046a) trifft insoweit folgende Bestimmungen:
§ 3Alltagsmaske
(1) Eine Alltagsmaske im Sinne dieser Verordnung ist eine textile Mund-Nasen-Bedeckung (einschließlich Schals, Tüchern und so weiter) oder eine gleich wirksame Abdeckung von Mund und Nase aus anderen Stoffen (OP-Maske und so weiter).
(2) Die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske besteht unabhängig von der Einhaltung eines Mindestabstands
1. in geschlossenen Räumlichkeiten im öffentlichen Raum, soweit diese – mit oder ohne Eingangskontrolle – auch Kundinnen und Kunden beziehungsweise Besucherinnen und Besuchern zugänglich sind, sowie auf Märkten und ähnlichen Verkaufsstellen im Außenbereich,
2. bei der Nutzung von Beförderungsleistungen des Personenverkehrs und seiner Einrichtungen,
3. in den Innenbereichen sonstiger Beförderungsmittel, mit Ausnahme der privaten Fahrzeugnutzung und von Einsatzfahrzeugen von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz,
4. bei der Inanspruchnahme körpernaher Dienstleistungen und bei körpernahen Ausbildungstätigkeiten im Sinne des § 2 Absatz 3 Satz 2,
5. bei Bildungsveranstaltungen nach § 6 und § 7, die in Gebäuden und geschlossenen Räumen stattfinden,
6. bei den nach dieser Verordnung ausnahmsweise zulässigen Zusammenkünften, Versammlungen und Veranstaltungen in geschlossenen Räumen und bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen unter freiem Himmel,
7. auf Spielplätzen und
8. an weiteren Orten unter freiem Himmel, für die die zuständige Behörde eine entsprechende Anordnung trifft oder bereits getroffen hat, wenn gemessen an der verfügbaren Fläche mit dem Zusammentreffen einer so großen Anzahl von Menschen zu rechnen ist, dass Mindestabstände nicht sichergestellt werden können.
In Büroräumen gilt abweichend von Satz 1 Nummer 1 die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske nur, soweit ein Kontakt zwischen Beschäftigten und Kundinnen, Kunden oder ihnen vergleichbaren Personen ohne Einhaltung des Mindestabstands besteht.
(3) Die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske gilt in Kindertageseinrichtungen, in Angeboten der Kindertagespflege und heilpädagogischen Kindertageseinrichtungen sowie in Angeboten der Kinderbetreuung in besonderen Fällen (Brückenprojekte) sowie in Schulgebäuden und auf dem Gelände von Schulen, Ersatzschulen und Ergänzungsschulen im Sinne des Schulgesetzes NRW nach Maßgabe der Coronabetreuungsverordnung.
(4) Von der Verpflichtung zum Tragen einer Maske ausgenommen sind
1. Lehrkräfte bei Bildungsangeboten nach § 6 und § 7 sowie Beteiligte an Prüfungen nach § 6 Absatz 2, wenn der Mindestabstand zu den anderen Personen im Raum eingehalten wird,
2. Kinder bis zum Schuleintritt,
3. Kräfte von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz in Einsatzsituationen sowie
4. Personen, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen können.
Das Vorliegen der medizinischen Gründe ist durch ein ärztliches Zeugnis nachzuweisen, welches auf Verlangen vorzulegen ist.
(5) Die Verpflichtung nach Absatz 2 kann für Inhaber und Inhaberinnen sowie Beschäftigte durch gleich wirksame Schutzmaßnahmen (Abtrennung durch Glas, Plexiglas o.ä.) oder das Tragen eines das Gesicht vollständig bedeckenden Visiers ersetzt werden.
(6) Die Alltagsmaske kann vorübergehend abgelegt werden, wenn das zur Ermöglichung einer Dienstleistung oder ärztlichen Behandlung, auf behördliche oder richterliche Anordnung oder aus anderen Gründen (zum Beispiel Vortragstätigkeit, Redebeiträge mit Mindestabstand zu anderen Personen bei zulässigen Veranstaltungen und so weiter, Kommunikation mit einem gehörlosen oder schwerhörigen Menschen, zur notwendigen Einnahme von Speisen und Getränken) erforderlich ist.
(7) Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske nicht beachten, sind von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen und Dienstleistungen durch die für das Angebot, die Einrichtung oder Dienstleistung verantwortlichen Personen auszuschließen.
Die Antragsteller haben am 18. November 2020 den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend: Es fehle bereits an einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die verordnete Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske und die Pflicht zum Ausschluss bei einem ‑ verschuldensunabhängigen ‑ Verstoß hiergegen. Die Anordnung zum Maskentragen sei rechtswidrig, weil es an einer gesicherten wissenschaftlichen Evidenz für ihre Wirksamkeit fehle. Vielmehr sei das Infektionsrisiko durch das Tragen von Alltagsmasken erhöht. Die ausreichende Belüftung von Räumen stelle in Verbindung mit dem Halten des Mindestabstands ein gleich geeignetes, weniger belastendes Mittel dar. Dies sei am Veranstaltungsort ebenso gewährleistet wie der Mindestabstand von 1,5 m an den Sitzplätzen. Angesichts dessen bedeuteten die angegriffenen Regelungen eine Verletzung der Rechte aus Art. 21 Abs. 1 GG, Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 8 GG und Art. 11 EMRK bzw. aus Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 2 GG, Art. 5 Abs. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 9 Abs. 1 GG und Art. 9 -11 EMRK. Das fehlende Verschuldensmoment in § 3 Abs. 7 CoronaSchVO verstoße zudem gegen das verfassungsrechtlich verankerte Schuldprinzip aus Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG. Ferner liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, da die Teilnehmer des Bundesparteitags unabhängig von der Einhaltung des Mindestabstands durchgängig dazu verpflichtet seien, eine Alltagsmaske zu tragen, während eine solche Pflicht in Büroräumen nur bei Kundenkontakt ohne Einhaltung des Mindestabstands gelte und in § 3 Abs. 5 CoronaSchVO für Beschäftigte und Inhaber etwa von Ladengeschäften die Möglichkeit bestehe, gleich wirksame Schutzmaßnahmen zu ergreifen oder ein Gesichtsvisier zu tragen.
Die Antragsteller beantragen,
im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 und § 3 Abs. 7 CoronaSchVO bis zu einer Entscheidung über einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag auszusetzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Der gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag ist unbegründet. Die von den Antragstellern begehrte einstweilige Anordnung ist nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (§ 47 Abs. 6 VwGO).
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Norm zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2015 ‑ 4 VR 2.15 -, juris, Rn. 4.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten, weil der Senat bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung von offenen Erfolgsaussichten eines noch zu stellenden Normenkontrollantrags ausgeht (I.), die deswegen anzustellende Folgenabwägung aber zu Lasten der Antragsteller ausfällt (II.).
I. 1. Bei summarischer Prüfung erweist sich nicht als offensichtlich, dass § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als hinreichende, dem Parlamentsvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage für die in § 3 CoronaSchVO getroffenen Regelungen zum Tragen einer Alltagsmaske in bestimmten sozialen Situationen aufgrund der sich mit zunehmender Häufung intensivierenden Grundrechtseingriffe von vornherein nicht mehr in Betracht kommt. Zwar gewinnen die in der Rechtsprechung des erkennenden Senats bereits angesprochenen, zu Beginn der Pandemielage jedoch verworfenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG als Grundlage für allgemeine flächendeckende Ge- bzw. Verbote,
siehe insoweit grundlegend Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris, Rn. 37 ff.; vgl. ferner etwa Beschluss vom 23. Juni 2020 ‑ 13 B 695/20.NE ‑, juris, Rn. 43 ff., m. w. N.,
mit Fortdauer der Pandemielage zunehmend Gewicht. Insoweit spricht einiges dafür, dass der Gesetzgeber auf Dauer besonders grundrechtsintensive flächendeckende Maßnahmen selbst tatbestandlich und auf Rechtsfolgenseite konkretisieren muss.
Vgl. dazu nunmehr § 28 Abs. 1 Nr. 2 des am 19. November 2020 in Kraft getretenen Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020, BGBl. I S. 2397, wonach die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung eine notwendige Schutzmaßnahme sein kann.
Allerdings ist in der Rechtsprechung auch anerkannt, dass es im Rahmen unvorhergesehener Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, nicht hinnehmbare gravierende Regelungslücken für einen Übergangszeitraum insbesondere auf der Grundlage von Generalklauseln zu schließen, um so auf schwerwiegende Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig reagieren zu können.
Siehe dazu nochmals OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris, Rn. 59 ff., m. w. N.
Dass ein solcher Übergangszeitraum ‑ die grundsätzliche Notwendigkeit einer näheren Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber unterstellt ‑ im Zeitpunkt des Erlasses der aktuellen Coronaschutzverordnung bereits abgelaufen war, kann im Verfahren der einstweiligen Anordnung nicht als offensichtlich angenommen werden, sondern bedarf eingehender Prüfung in einem Hauptsacheverfahren. An dieser Einschätzung, die der Senat bereits wiederholt vertreten hat,
vgl. etwa Senatsbeschluss vom 11. November 2020 ‑ 13 B 1635/20.NE ‑, juris, Rn. 19 ff.,
ist auch in Kenntnis des Antragsvorbringens festzuhalten.
2. Die angegriffenen Regelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 und Abs. 7 CoronaSchVO erweisen sich im Übrigen als voraussichtlich rechtmäßig. Sie genügen den aus § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG a. F. folgenden Voraussetzungen. Insbesondere sind die von den Antragstellern behaupteten Grundrechtsbeeinträchtigungen, soweit ihnen überhaupt Eingriffsqualität zukommt, voraussichtlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Bei summarischer Bewertung besteht kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (a) und den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz (b).
a) aa) Die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 CoronaSchVO bei einer nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO ausnahmsweise zulässigen Veranstaltung - eine solche steht hier nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten in Rede - dient dem legitimen Zweck, die Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus einzudämmen. Der Verordnungsgeber darf davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie angesichts der in jüngster Zeit erfolgten rapiden und flächendeckenden Zunahme der Zahl der nachweislich infizierten Personen eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung auch gebietet.
Vgl. zu dieser Schutzpflicht BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 - 1 BvR 1025/82 u.a. -, juris, Rn. 69, m. w. N.
Die gegenwärtige Situation ist durch ein starkes Ansteigen der Infektionszahlen gekennzeichnet. Die 7-Tage-Inzidenz liegt mit Stand vom 25. November 2020 für ganz Deutschland bei einem Wert von 140 und für Nordrhein-Westfalen nochmals darüber bei einem Wert von 158. Die berichteten R-Werte liegen derzeit bei 0,76 (4 Tage-R-Wert) und 0,87 (7-Tage-R-Wert). Gleichzeitig steigt mit der Zahl der Neuinfizierungen die Zahl der Corona-Patienten auch in den nordrhein-westfälischen Krankenhäusern stark an. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle hat sich bundesweit in den vergangenen Wochen von 618 Patienten am 13. Oktober 2020 auf 3.781 Patienten am 25. November 2020, von denen etwa 60 % invasiv beatmet werden müssen, mehr als versechsfacht. Dies lässt sich auch nicht mehr durch wenige einzelne Ursachen erklären. Vielmehr stellt sich das aktuelle Infektionsgeschehen sehr diffus dar.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (Covid-19), Stand: 25. November 2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-25-de.pdf?__blob=publicationFile.
Angesichts dessen sieht der Verordnungsgeber zu Recht einen dringenden Handlungsbedarf. Ziel seiner Maßnahmen ist es, den exponentiellen Anstieg des Infektionsgeschehens bis auf eine wieder nachverfolgbare Größe von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner pro Woche zu senken, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu vermeiden.
Vgl. dazu den Beschluss der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020; abrufbar unter:https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/videokonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-28-oktober-2020-1805248, den der Antragsgegner seinem Verordnungserlass zugrunde gelegt hat.
Zur Erreichung dieses Ziels dürften die angefochtenen Maßnahmen geeignet, erforderlich und angemessen sein. Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 -, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 49.
Diesen hat der Verordnungsgeber nicht erkennbar überschritten.
(1) Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -, juris, Rn. 61, m. w. N.
Die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 CoronaSchVO beruht auf der Grundannahme, dass sich das Coronavirus nach derzeitigen Erkenntnissen bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infizierte Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Übertragungswege, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/ Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief. html#doc13776792bodyText1, Stand: 13. November 2020.
Zwar ist der wissenschaftliche Diskurs über die Eignung von Alltagsmasken als Mittel zur Vermeidung von Infektionen mit SARS-CoV-2 bisher nicht abgeschlossen. Auf der Grundlage der gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnisse ist es aber jedenfalls möglich, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung die Eindämmung von COVID-19 fördert. Das Robert Koch-Institut, dem der Verordnungsgeber gefolgt ist,
vgl. zu Rolle und Stellenwert der Einschätzungen des Robert Koch-Instituts Senatsbeschluss vom 6. April 2020 ‑ 13 B 398/20.NE ‑, juris, Rn. 76 f., m. w. N.,
gelangt danach zu der Einschätzung, dass auch Alltagsmasken eine (wenn auch im Vergleich zu einem chirurgischen Mund-Nasen-Schutz geringere) Filterwirkung auf feine Tröpfchen und Partikel entfalten könnten, die als Fremdschutz gegebenenfalls zu einer Reduzierung der Ausscheidung von Atemwegsviren über die Ausatemluft führen kann. Das Robert Koch-Institut empfiehlt daher das generelle Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Eine teilweise Reduktion der unbemerkten Übertragung von infektiösen Tröpfchen durch das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen könnte auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betreffe die Übertragung im öffentlichen Raum, wo mehrere Menschen zusammentreffen und sich länger aufhalten (z. B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 m nicht immer eingehalten werden kann (z. B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung trage dazu bei, andere Personen vor feinen Tröpfchen und Partikeln die man z. B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstoße, zu schützen, und könne vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn möglichst viele Personen eine solche Bedeckung trügen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/In fekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20_MNB.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 3. Update vom 7. Mai 2020; Was ist beim Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Öffentlichkeit zu beachten?, abrufbar unter: https://www.rki.de/Shared Docs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Mund_Nasen_Schutz.html, Stand: 20. Oktober 2020.
Diese Beurteilung wird nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass das Robert Koch-Institut zu Beginn der Pandemie noch keine allgemeine Empfehlung zum Tragen einer Maske abgegeben und mitgeteilt hatte, es gebe keine hinreichende Evidenz dafür, dass der Mund-Nasen-Schutz das Risiko einer Ansteckung für eine gesunde Person, die ihn trage, signifikant verringere. Diese Einschätzung über die Schutzwirkung von Alltagsmasken steht zu der jetzigen Empfehlung nicht im Widerspruch, die anders als zunächst den Fokus nicht in erster Linie auf den Aspekt des Eigenschutzes richtet, sondern vorrangig den Gesichtspunkt des Fremdschutzes in den Blick nimmt. Die Neubewertung von Schutzmaßnahmen, auch unter Berücksichtigung neuer Erkenntnisse über das Virus, ist notwendiger Bestandteil eines wissenschaftlichen Diskurses.
Vgl. dazu den Senatsbeschluss vom 19. Mai 2020 ‑ 13 B 557/20.NE -, juris, Rn. 92 f., m. w. N.
Auch die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat nach ursprünglich kritischer Einstellung ihren Standpunkt zur Maskenpflicht zwischenzeitlich geändert und empfiehlt diese ungeachtet der nur begrenzten wissenschaftlichen Erkenntnislage bei sachgemäßer Anwendung insbesondere in Situationen, in denen die Abstandsregelungen nicht eingehalten werden können.
Vgl. WHO, Coronavirus disease (COVID-19): Masks, abrufbar unter:
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19, Stand: 9. Oktober 2020.
Gleiches gilt für das European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC), das trotz nicht abschließend gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnisse das Tragen von (medizinischen) Masken, insbesondere während des Aufenthalts in belebten geschlossenen Räumen für sinnvoll erachtet.
Vgl. ECDC, How to protect yourself and others, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/prevention-and-control/protect-yourself, Stand: 24. November 2020; siehe im Übrigen zum Vorstehenden und unter Auseinandersetzung mit den von den Antragstellern vorgelegten Berichten der WHO und des ECDC auch VG Berlin, Beschluss vom 19. November 2020 ‑ VG 2 L 179/20 ‑, Beschlussabdruck S. 8 ff., abrufbar unter: https://www.berlin.de/gerichte/verwaltungsgericht/presse/pressemitteilungen/2020/pressemitteilung.1020351.php.
Diesen Einschätzungen steht nicht entgegen, dass es unter der Vielzahl wissenschaftlicher Meinungen andere Stimmen gibt, die die Wirksamkeit einer Alltagsmaske verneinen oder eine Maskenpflicht sogar für kontraproduktiv halten.
Vgl. dazu etwa die von den Antragstellern zitierte Publikation von Kappstein, Mund-Nasen-Schutz in der Öffentlichkeit: Keine Hinweise für eine Wirksamkeit, Krankenhaushygiene up2date 2020;15: 279-295.
Der Verordnungsgeber verletzt seinen Einschätzungsspielraum grundsätzlich nicht dadurch, dass er bei mehreren vertretbaren Auffassungen einer den Vorzug gibt, solange er dabei nicht feststehende, hiermit nicht vereinbare Tatsachen ignoriert.
Vgl. so schon den Senatsbeschluss vom 30. April 2020 - 13 B 539/20.NE -, juris, Rn. 45 f., m. w. N.
(2) Die unabhängig von der Einhaltung des Mindestabstands bestehende Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske während einer nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO ausnahmsweise zulässigen Veranstaltung ist grundsätzlich auch erforderlich. Mildere, aber gleich effektive Mittel, die von solchen Veranstaltungen ausgehenden Infektionsgefahren einzudämmen, stehen nicht zur Verfügung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske nur einen Baustein zur Reduzierung des Infektionsrisikos darstellt und neben anderen Schutzmaßnahmen (etwa Abstandspflichten, Hygieneregeln, regelmäßiges Lüften) zur Anwendung kommt. Die einzelnen Schutzmaßnahmen ersetzen sich nicht gegenseitig, sondern stehen in Ergänzung zueinander. So verhindert etwa allein die Einhaltung des Mindestabstands während des Aufenthalts am Sitzplatz nicht die Abgabe, Ansammlung und Weiterverbreitung virushaltiger Aerosole im geschlossenen Raum während der typischerweise nicht nur unerheblichen Dauer der von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO privilegierten Veranstaltungen. An diesen Umstand knüpft die Verpflichtung zum Tragen der Alltagsmaske an.
(3) Schließlich ist die streitgegenständliche Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske unter Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen voraussichtlich auch angemessen.
Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 -, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend beeinträchtigt die fragliche Regelung trotz ihrer Pauschalität und ungeachtet fehlender, die Umstände des Einzelfalls berücksichtigender Ausnahmemöglichkeiten,
vgl. hierzu für eine Allgemeinverfügung, die pauschal über die Anforderungen der CoronaSchVO für Versammlungen unter freiem Himmel hinausgeht, OVG NRW, Beschluss vom 10. November 2020 - 13 B 1765/20 -, juris,
weder den Veranstalter noch die Teilnehmer in unangemessener Weise.
Es kann dahinstehen, ob und gegebenenfalls inwieweit die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske während eines Parteitags in die verfassungsrechtlich geschützte Betätigungsfreiheit einer Partei (Art. 21 Abs. 1 GG) und/oder in die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 8 GG und Art. 9 GG) ihrer Funktionsträger und Delegierten eingreift. Damit einhergehende Grundrechtsbeeinträchtigungen stehen jedenfalls nicht außer Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten Zweck, das aktuelle Infektionsgeschehen einzudämmen und so einen Beitrag zum Schutz des Lebens und der Gesundheit einer Vielzahl von Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zu leisten. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske die Möglichkeit zur Durchführung einer nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO zulässigen Veranstaltung ‑ hier des Bundesparteitags der Antragstellerin zu 1. ‑ als solche unberührt lässt. Nicht eingeschränkt wird ferner die Freiheit des Veranstalters, den Ort, den Zweck und das Programm der Veranstaltung selbstbestimmt festzulegen. Die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung gibt der Veranstaltung grundsätzlich auch kein Gepräge, welches ihrem Zweck oder ihrer Zielsetzung zuwiderläuft. Schließlich wird die Durchführung auch nicht unzumutbar erschwert. So kann die Alltagsmaske gemäß § 13 Abs. 6 CoronaSchVO bei Redebeiträgen mit Mindestabstand zu anderen Personen vorübergehend abgelegt werden. Es ist daher gewährleistet, dass etwa (Parteitags-) Reden und andere Wortbeiträge ohne Maske erfolgen können. Abgelegt werden kann sie darüber hinaus zur notwendigen Einnahme von Speisen und Getränken, die für nach § 13 Abs. 2 CoronaSchVO zulässige Veranstaltungen zur Verfügung gestellt werden dürfen (vgl. § 14 Abs. 3 CoronaSchVO). Insoweit haben der Veranstalter bzw. die Teilnehmer es selbst in Hand, Gelegenheiten zu schaffen, die vorgeschriebene Maske abnehmen zu können, und dadurch ein ununterbrochenes Tragenmüssen über viele Stunden zu vermeiden. Ohnehin gilt die Maskenpflicht nur an bestimmten Orten, sodass den Versammlungsteilnehmern bei längerer Veranstaltungsdauer das vorübergehende Verlassen der Veranstaltung (etwa in Pausen) zum Aufsuchen von Orten, an denen keine Maskenpflicht besteht, unbenommen bleibt.
Der aus der streitgegenständlichen Maskenpflicht resultierende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) der Veranstaltungsteilnehmer hält sich angesichts des mit der Maskenpflicht verfolgten Ziels und der vom Verordnungsgeber bestimmten, vorstehend beschriebenen Ausnahmen in zumutbaren Grenzen. Nicht zuletzt profitieren auch die Veranstaltungsteilnehmer von der Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens.
Die behauptete Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) liegt voraussichtlich nicht vor. Den Antragstellern zu 2. und 3. wird durch das Tragen der Maske die Äußerung bestimmter Meinungen nicht verboten. Sie sind dadurch auch nicht in ihrer negativen Meinungsfreiheit betroffen, da die unterschiedslos geltende Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske nicht mit der Äußerung einer bestimmten Meinung verbunden ist.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 19. November 2020 ‑ VG 2 L 179/20 ‑, Beschlussabdruck S. 11, abrufbar unter: https://www.berlin.de/gerichte/verwaltungsgericht/presse/pressemitteilungen/2020/pressemitteilung.1020351.php.
Eine Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist nicht ersichtlich. Teilnehmer, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen können, sind von der Verpflichtung nach Maßgabe des § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 CoronaSchVO befreit. Soweit die Antragsteller gesundheitliche Risiken auf der Grundlage eines nicht sachgemäßen Gebrauchs der Alltagsmaske befürchten (Selbstkontamination), ist schon nicht erkennbar, dass ein unsachgemäßer Gebrauch unvermeidbar wäre.
bb) Was die in § 3 Abs. 7 CoronaSchVO geregelte Verpflichtung zum Ausschluss von Personen betrifft, die die Vorgabe zum Tragen einer Alltagsmaske nicht beachten, begegnet diese im Anschluss an die vorhergehenden Ausführungen unter aa) ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Das gilt namentlich auch mit Blick auf das von den Antragstellern gerügte Fehlen eines Verschuldensmoments. Die Maßnahme soll allein die Durchsetzbarkeit der Maskenpflicht gewährleisten und begründet insofern unabhängig von Verschuldensfragen in Fällen eines unbeabsichtigten Verstoßes (etwa durch Verrutschen der Maske), in denen dieser Zweck bereits durch einen bloßen Hinweis erreicht wird, ersichtlich keine Verpflichtung zum Ausschluss des Betreffenden. Wieso die Antragsteller meinen, Gegenteiliges annehmen zu müssen, erschließt sich dem Senat nicht. Der Verweis auf das verfassungsrechtlich verankerte Schuldprinzip aus Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG geht im Übrigen bereits im Ansatz fehl.
b) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt voraussichtlich ebenfalls nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er verwehrt ihm insoweit allerdings nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 -, juris, Rn. 40.
Davon ausgehend ist die von den Antragstellern geltend gemachte verfassungswidrige, weil willkürliche Ungleichbehandlung voraussichtlich nicht gegeben. Soweit die Antragsteller auf die Inhabern von etwa Ladenlokalen und deren Beschäftigen durch § 3 Abs. 5 CoronaSchVO eröffnete Möglichkeit verweisen, andere Schutzmaßnahmen zu ergreifen oder ein Gesichtsvisier zu tragen, beruht diese Regelung jedenfalls auf hinreichenden, eine Differenzierung rechtfertigenden Sachgründen. Der Verordnungsgeber trägt dadurch (auch) dem Umstand Rechnung, dass für die genannten Personen die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske dem Grunde nach während ihrer gesamten Arbeitszeit gilt. Die vorgesehenen Erleichterungen dienen insofern in Bezug auf die derart Betroffenen der Wahrung der Verhältnismäßigkeit. Demgegenüber müssen die Teilnehmer einer nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO zulässigen Veranstaltung eine Alltagsmaske lediglich für deren Dauer und mithin für einen typischerweise (eng) begrenzten Zeitraum tragen. Entsprechendes lässt sich auch hinsichtlich der Situation in Büroräumen und der hierauf bezogenen Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaSchVO anführen, wonach die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske nur gilt, soweit ein Kontakt zwischen Beschäftigten und Kunden oder ihnen vergleichbaren Personen ohne Einhaltung des Mindestabstands besteht.
II. Die angesichts der offenen Erfolgsaussichten anzustellende Folgenabwägung ergibt, dass die von den Antragstellern dargelegten Einschränkungen unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Verhältnismäßigkeit des angefochtenen Verbots hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten müssen. Angesichts des eingangs beschriebenen rasanten Anstiegs der Zahl von Neuinfektionen und der vor diesem Hintergrund konkret zu befürchtenden Überlastung der (intensiv)medizinischen Behandlungskapazitäten fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Norm schwerer ins Gewicht als die Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs. Von dem Parteitag geht schon angesichts seiner Größe (prognostizierte 600 Teilnehmer) ein besonderes Infektionsrisiko aus. Wie der Antragsgegner im Rahmen der Antragserwiderung zu Recht ausführt, ist des Weiteren davon auszugehen, dass (Bundes-)Parteitage von einer hohen Dynamik der Delegierten geprägt sind, was Gespräche zwischen den Sitzplätzen, Umhergehen im Saal, Austausch mit am Tisch vorbeigehenden Personen etc. mit sich bringt. Die Maskenpflicht belastet die Antragsteller demgegenüber vergleichsweise gering. Wie ausgeführt, bleibt die Durchführung des Parteitags am gewählten Ort mit uneingeschränktem Programm möglich. Sie verhindert keine Redebeiträge und beeinflusst die Veranstaltung auch ansonsten nicht inhaltlich. Soweit das Tragen der Maske von den Veranstaltungsteilnehmern subjektiv als Belastung empfunden werden sollte, kann dem zudem durch die Programmgestaltung Rechnung getragen werden (vermehrte Pausen, Verkürzung der Dauer durch Straffung des Programms); überdies steht es jedem Teilnehmenden frei, sich während der Veranstaltung oder in Pausen an maskenpflichtfreien Orten außerhalb des eigentlichen Veranstaltungsorts aufzuhalten. Im Übrigen ist nur abrundend daran zu erinnern, dass der Verordnungsgeber zu Recht bereits von Schülern der weiterführenden Schulen den sachgemäßen Umgang mit der Maske erwartet und (sogar) das tägliche Tragen der Maske während der Schulzeit als zumutbar erachtet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die angegriffene Regelung mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft tritt, zielt der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 109a JustG NRW
§ 3 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 7 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 7 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 und Abs. 7 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 6 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 14 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaSchVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 9 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 2.15
13 B 398/20
13 B 695/20
13 B 1635/20
1 BvR 1025/82
1 BvR 1789/10
8 C 6.15
2 BvL 45/92
13 B 398/20
13 B 557/20
2 L 179/20
13 B 539/20
2 BvR 2347/15
13 B 1765/20
1 BvL 14/07