Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-23, Aktenzeichen 1 K 2743/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0123.1K2743.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Si-cherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Neueinteilung der Stadtbezirke der Stadt N durch Beschluss des Beklagten vom 27. Februar 2008.
Seit Geltung des Gesetzes zur Neugliederung von Gemeinden und Kreisen des Neugliederungsraumes N/E/X zum 1. Januar 1975 ist das Gebiet der Stadt N durch entsprechende Regelung in der Hauptsatzung der Stadt in zehn Stadtbezirke eingeteilt. Mit Genehmigung der 2. Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzeptes vom 20. November 1997 forderte die Kommunalaufsicht die Stadt N auf, die Zahl der Stadtbezirke zu überdenken um weitere Einsparpotentiale zu nutzen. Dazu beauftragte schließlich der Beklagte mit Beschluss vom 14. Juni 2006 die Stadtverwaltung, Vorschläge zur Neustrukturierung des Stadtgebietes zu erarbeiten. Mit Berichtsvorlage vom 12. September 2007 legte die Verwaltung neun Modelle mit zum Teil weiteren Untergliederungen zu einer Neueinteilung des Stadtgebietes vor. Die einzelnen Modelle orientierten sich an dem in § 35 Abs. 2 Gemeindeordnung NRW in der Fassung vom 09. Oktober 2007 -GO NRW- aufgeführten Katalog von Beurteilungskriterien. In der Ratsitzung vom 19. Dezember 2007 konnte sich der Beklagte weder auf eines dieser Modelle noch auf einen von fünf weiter eingebrachten Vorschlägen der Ratsfraktionen zur Neueinteilung des Stadtgebietes einigen und vertagte sich.
In der Sitzung vom 27. Februar 2008 wurde nach Erörterung weiterer Alternativen sodann der Vorschlag der CDU/FDP - Ratsfraktion mehrheitlich mit 39 zu 30 Gegenstimmen als 15. Nachtrag zur Hauptsatzung der Stadt N i.d.F. der Bekanntmachung vom 28. Juni 1995 angenommen (DS VII3278) und am 15. März 2008 im Amtsblatt der Stadt bekannt gemacht. Artikel 1 des Nachtrages sieht vor, dass das Stadtgebiet gem. § 9 der Hauptsatzung in vier Stadtbezirke (Nord, Ost, West, Süd) eingeteilt wird. Im streitgegenständlichen Bezirk "Ost" sind die bislang eigenständige Bezirke bildenden Stadtteile "O", "H" und "W" zusammengefasst. Die grundlegende Besonderheit des neuen Bezirkes besteht darin, dass er räumlich zweigeteilt ist. Der Bezirk "H" wird von den aneinander angrenzenden Bezirken "O" und "W" durch einen wenige Kilometer breiten Streifen des künftigen Bezirks "Süd" getrennt. Die rechtliche Zulässigkeit einer räumlichen Teilung nach der GO NRW war Gegenstand einer kleinen Anfrage des Abgeordneten L (SPD) an die Landesregierung, die am 3. Dezember 2007 antwortete, eine solche sei nicht zu beanstanden. Die Kriterien in § 35 Abs. 2 GO NRW stünden gleichrangig nebeneinander und seien gegeneinander abzuwägen, wobei es der Stadt überlassen bleibe, wie sie diese zum Ausgleich brächte. Wesentlich sei nicht ein räumliches Aneinandergrenzen, sondern allein, dass die Bürger der gebildeten Stadtbezirke möglichst gleiche Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erhielten. Der 15. Nachtrag zur Hauptsatzung tritt gem. seinem Artikel 2 mit Ablauf des letzten Tages der laufenden Wahlperiode in Kraft.
Die Klägerin beschloss in ihrer Bezirksvertreterversammlung am 11. März 2008 im Wege des Dringlichkeitsbeschlusses, ohne auf diesen Tagesordnungspunkt in der Einladung zur Versammlung hingewiesen zu haben, die Erhebung eines Kommunalverfassungsstreits gegen den am 27. Februar 2008 gefassten Ratsbeschluss zur Neueinteilung der Bezirke. Die Neustrukturierung des Stadtgebietes in vier Bezirke sei rechtswidrig, da sie gegen die Vorgaben in § 35 Abs. 2 GO NRW verstoße. Eine gemeinsame Siedlungsstruktur in den neuen Stadtbezirken fehle. Angesichts der vorhandenen Bebauung sei auch nicht erkennbar, dass eine städteplanerische gegenseitige Beeinflussung der jeweiligen Wohn- und Gewerbegebiete vorhanden sei oder sinnvollerweise angestrebt werden könne. Durch die räumliche Trennung des "Ost-"Bezirkes in "W"/"O" und "H" bestehe weder eine engere örtliche Gemeinschaft im neuen Bezirk noch seien die Verkehrsflüsse der beiden Teile voneinander abhängig oder würden sich wesentlich berühren. Der Zuschnitt des Bezirkes "Ost" erweise sich als willkürlich. Auch die Bevölkerungszahl der einzelnen Gebiete sei nicht gleichmäßig gewichtet worden.
Die Klägerin hat daraufhin am 10. April 2008 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Klage sei zulässig und begründet; die Einteilung des Bezirkes "Ost" sei sachfremd. Soweit der Beklagte die fehlende Aktivlegitimation rüge, gehe er fehl. Ob der Dringlichkeitsbeschluss vom 11. März 2008, ein Kommunalverfassungsstreitverfahren einzuleiten, wegen zweifelhafter Dringlichkeit gegen §§ 36 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW verstoße, könne offen bleiben, da sie -insoweit unstreitig- mit Beschluss vom 26. August 2008 die Klageerhebung nochmals mehrheitlich gebilligt habe. Ein eventueller früherer Mangel sei dadurch jedenfalls geheilt. Die Klagebefugnis begegne gleichfalls keinen Zweifeln. Durch den Beschluss des Beklagten vom 27. Februar 2008 werde die Eigenständigkeit des Bezirkes "W" und damit der Bezirksvertretung beendet. Dieser gehe in dem künftigen Bezirk "Ost" auf. Diese existentielle Betroffenheit begründe eine wehrfähige Innenrechtsposition, die durch § 35 Abs. 2 GO geschützt sei. Eine individuelle Bestandsgarantie des Bezirks ergebe sich zudem aus § 35 Abs. 4 Satz 2 GO. Aus der dort verbürgten Garantie der Stadtbezirksgrenzen folge der individuelle Bestand des bisherigen Stadtbezirkes selbst. Auch sei die Klage begründet. Es mangele schon an einer tauglichen Rechtsgrundlage einzelne Stadtbezirke aufzulösen und zu Neuen zu vereinigen. § 35 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW bezögen sich nicht auf eine Auflösung oder eine Vereinigung mit anderen Stadtbezirken. Selbst wenn dies der Fall wäre, seien die in vollem Umfange einer gerichtlichen Nachprüfung unterliegenden Voraussetzungen des § 35 Abs. 2 GO NRW nicht erfüllt. Die dortigen Kriterien zur Bezirkseinteilung seien nicht gegeben. Vielmehr stünden die Stadtbezirksteile "W"/"O" und "H" im neuen Bezirk "Ost" schon allein wegen der deutlichen räumlichen Separierung beziehungslos nebeneinander. Eine enge örtliche Gemeinschaft, eine Infrastruktur mit gemeinsamen Verkehrsflüssen, eine Siedlungsstruktur oder gar eine Einwohnerzahl, die es im Vergleich mit den anderen Bezirken rechtfertige, von einer gleichermaßen an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben existierenden Beteiligung des Bezirks "Ost" zu sprechen, bestehe nicht. Eine ordnungsgemäße Abwägungsentscheidung habe der Beklagte nicht getroffen; vielmehr hätten allein parteipolitische Interessen beim Bezirkszuschnitt dominiert.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 27. Februar 2008 über den fünfzehnten Nachtrag zur Hauptsatzung der Stadt N ("Einteilung des Gebietes der Stadt N in Stadtbezirke"; DS VII3278) rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die Klage sei bereits unzulässig. Es fehle insbesondere die Klagebefugnis. § 35 Abs. 2 GO NRW ordne dem Bezirk keine organschaftlichen Befugnisse zu, denn die Norm diene nicht seinem Bestandsschutz. Sie habe einen rein objektiven Schutzzweck. Ungeachtet dessen sei die Klage unbegründet. § 35 Abs. 2 GO NRW nenne zwar einzelne Kriterien für die Einteilung von Stadtbezirken, jedoch handele es sich um eine "soll"-Vorschrift, die nicht verlange, dass sämtliche der auf einer Stufe nebeneinander stehenden Merkmale in gleichem Umfange Berücksichtigung finden müssten. Die Kriterien hätten lediglich Empfehlungscharakter und wären nicht voll justitiabel. Schließlich komme dem Rat ein erheblicher Gestaltungsspielraum bei der Neueinteilung von Bezirken zu. Dieser sei gewahrt. Insbesondere sei der Norm kein Verbot zu entnehmen, nicht aneinandergrenzende Gebiete zu einem Bezirk zusammenzufassen; es komme allein auf die Gewährleistung einer möglichst gleichmäßigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben durch die neugebildeten Bezirke an, die hier gegeben sei. Die vom Rat beschlossene Neueinteilung berücksichtige alle Kriterien des § 35 Abs. 2 GO NRW. Infrastruktur, Verkehrsflüsse, Einkaufsverhalten, Freizeiteinrichtungen oder ein gemeinsames Geschichts- und Traditionsbewusstsein präferierten nicht den Fortbestand des Stadtbezirks "W". Im Rahmen der vorgenommenen Abwägung sei auch die Bevölkerungsrelation zwischen dem daran orientierten größten künftigen Stadtbezirk ("Süd") und dem kleinsten ("West") von 1:2,1 noch vertretbar. Gerade vor dem Hintergrund der mit dem deutlich schlechteren bisherigen Verhältnis von 1:3,6 seit 1975 insoweit gemachten positiven Erfahrungen, könne nicht davon ausgegangen werden, bei einem günstigeren Verhältnis wäre die gleichmäßige Beteiligung aller Einwohner an der Erfüllung gemeindlicher Aufgaben nicht mehr gewährleistet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO- im Rahmen eines Organstreits (Kommunalverfassungsstreits) zulässig.
1. Die für eine Feststellungsklage entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO zu fordernde Klagebefugnis,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 m.w.N.,
gebietet hier, dass das geltend gemachte Recht dem klagenden Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen ist. Das ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen innerorganisatorischen Norm zu ermitteln,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 05. Februar 2002 - 15 A 2604/99 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 21. Mai 2002 - 15 B 238/02.
Das Erfordernis der Klagebegründung führt bei richtigem Verständnis nicht zur Vorwegbeantwortung schwieriger materieller Rechtsfragen im Rahmen einer vorverlagerten Schlüssigkeitsprüfung. Es dient vielmehr als Filter für Klagen, denen wegen offenkundigen Fehlens der Rechtsbetroffenheit beim Kläger kein materieller Überprüfungsanspruch beigemessen werden soll. Dass sich die für die Zulässigkeit notwendige wehrfähige Innenrechtsposition der Bezirksvertretung aus einer individuellen Subjektsgarantie des Stadtbezirkes selbst ergibt, wie die Klägerin gestützt auf § 35 Abs. 2, Abs. 4 Satz 2 GO NRW meint, liegt allerdings nicht etwa auf der Hand. Die Bezirke sind als unselbstständige Bestandteile der Stadt keine Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts und selbst für letztere gibt es keine individuelle, sondern lediglich eine institutionelle Rechtssubjektsgarantie,
vgl. näher BVerfG, Urteil vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90, u.a.
Auch legt § 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW ein solches Verständnis eines -einfachrechtlich ausgeprägten- Bestandsschutzes nicht nahe, da die Norm -wie schon aus dem Wortlaut deutlich wird- allein den Zeitpunkt bestimmt, zu dem Stadtbezirksgrenzen geändert werden können,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. August 1999 - 15 A 2884/99; zu weitgehend van de Loo, Schutz des Bestandes eines einzelnen Stadtbezirkes im Sinne einer individuellen Garantie, VR 1999, 109, 111, der aus § 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW eine individuelle Bestandsgarantie des Stadtbezirkes ableiten will.
Ausgehend von dem durch Beschluss des Rates vom 27. Februar 2008 zum Ende der Wahlperiode erfolgenden Verlust der Existenz des Stadtbezirkes schlechthin und einer damit einhergehenden Auflösung der Klägerin als beschließendem und mit unentziehbaren -wehrfähigen- Rechten ausgestattetem Organ der Gebietskörperschaft Stadt (vgl. §§ 37 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 GO NRW),
vgl. zur Organstellung der Bezirksvertretung BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76, u.a. (noch zu den im wesentl. inhaltsgleichen Normen §§ 13b ff GO i.d.F. v. 29.10.1974); OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1992 - 15 A 990/91; Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Feb. 2008, § 37 GO Ziff. 2; vgl. zur Wehrfähigkeit von Kompetenzen einer Bezirksvertretung OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1992 - 15 A 990/91; vgl. zur Anhörung als wehrfähigem Recht OVG Nds, Beschluss vom 27. April 1989 - 10 M 13/89; Held/Becker/u.a., a.a.O., § 37 GO Ziff. 12,
kann ihr aber eine geschützte Rechtsposition gegen ihre Auflösung zustehen. Der Gesetzgeber hat der Bezirksverfassung maßgeblich zugedacht, den in kreisfreien Städten seinerzeit ausgemachten Abstand zwischen Bevölkerung und kommunalen Entscheidungsträgern durch die Verpflichtung zur Einteilung des Stadtgebietes in Bezirke und die damit verbundene Schaffung von Bezirksvertretungen zu verkürzen. Dabei hat er der Bezirksvertretung unentziehbare Zuständigkeiten eingeräumt und so neue Mitwirkungsmöglichkeiten am kommunalen Willensbildungsprozess eröffnet,
vgl. LT-Drs. 7/3799,S. 1, 11.
Angesichts dieser Bedeutung der Bezirksvertretung in der Kommunalverfassung ist es jedenfalls nicht von vornherein und unter jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass § 35 Abs. 2 GO NRW der Klägerin für den Fall der Auflösung der Vertretung und eines damit einhergehenden Verlustes der Teilhabemöglichkeiten als Organ am kommunalen Willensbildungsprozess eine zu einem wehrfähigen Recht verdichtete Position vermittelt. Diese Stellung würde -träfe die Rechtsauffassung der Klägerin zu- durch die Neugliederung des Stadtbezirkes und Auflösung des bisherigen Bezirks "W" durch den Beschluss des Beklagten möglicherweise rechtswidrig vereitelt.
2. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses (§ 43 VwGO). Denn mit dem Inkrafttreten der von dem Beklagten beschlossenen Änderung der Hauptsatzung mit Ablauf des letzten Tages der aktuellen Wahlperiode des Rates der Stadt N (vgl. Ziff. 3.1. Buchst b) des Beschlusses vom 27. Februar 2008 - DS VII3278), wird der Fortbestand der Klägerin als eigenständige Bezirksvertretung beseitigt. Das Rechtsverhältnis ist insbesondere auch bereits hinreichend konkretisiert um feststellungsfähig zu sein. Dem steht nicht entgegen, dass der vorzitierte Ratsbeschluss hinsichtlich der Wirksamkeit seiner Regelungen aufschiebend bedingt auf den Ablauf des letzten Tages der laufenden Wahlperiode ist (7. Juni 2009). Denn liegen die wesentlichen und rechtsbegründenden Tatsachen bereits im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vor und ist der Eintritt der Rechtsfolgen nach dem Kalender befristet, ist ein der Feststellung zugänglicher Sachverhalt gegeben,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1971 - VI C 57.66.
Mit der am 27. Februar 2008 beschlossenen Novellierung des § 9 der städtischen Hauptsatzung hat der Rat die Stadtbezirksgrenzen verbindlich und bestimmt unter Beifügung einer die Grenzen der jeweiligen Bezirke enthaltenden Lagekarte neu festgelegt. Zwar entfalten die Änderungen noch keine Rechtswirkungen, jedoch ist dafür bereits Grund gelegt, da der Wegfall der Klägerin als eigenständige Bezirksvertretung durch den Satzungsänderungsbeschluss des Beklagten allein noch vom Zeitablauf abhängt (vgl. Art. 2 des 15. Nachtrages zur Hauptsatzung: Inkrafttreten des § 9 der Satzung mit Ablauf des letzten Tages der laufenden Wahlzeit des Rates). Insoweit liegen die wesentlichen und rechtsbegründenden Tatsachen für ein hinreichend bestimmtes Rechtverhältnis schon jetzt vor.
3. Weitere Zulässigkeitsbedenken sind nicht ersichtlich. Insbesondere konnte der Bezirksvorsteher die Klägerin wirksam nach außen vertreten. Denn ihm ist jedenfalls durch den von der Bezirksvertretung in ihrer Sitzung vom 26. August 2008 mehrheitlich mit sieben zu sechs Stimmen gefassten Beschluss, den streitgegenständlichen Kommunalverfassungsstreit fortzuführen, die -mangels entsprechender gesetzlicher Regelung (vgl. § 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) notwendige- Befugnis zur Vertretung der Klägerin in dieser Sache eingeräumt worden. Es bedarf daher nicht mehr einer Klärung der ursprünglich zwischen den Beteiligten umstrittenen Frage, ob der von der Bezirksvertretung am 11. März 2008 im Wege der Dringlichkeitsentscheidung ohne vorherige Aufnahme des Beratungsgegenstandes in die Tagesordnung gefasste Beschluss, den Bezirksvorsteher zu beauftragen, gegen die Neueinteilung der Stadtbezirke gerichtlich im Namen der Bezirksvertretung vorzugehen bzw. die erforderlichen Schritte einzuleiten, gegen die Vorschriften über die Zulässigkeit einer solchen Entscheidung nach §§ 36 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW verstieß. Ein aus der seinerzeit möglicherweise fehlenden Vertretungsmacht resultierender Mangel einer Bevollmächtigung wäre jedenfalls durch den nachgeholten und insoweit ordnungsgemäßen Beschluss vom 26. August 2008 im Sinne einer Genehmigung geheilt. Die Nachholung einer Sachurteilsvoraussetzung ist auch noch bis zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts zulässig,
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., Vorb § 40 Rn. 17.
II. Die Klage ist unbegründet.
Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 27. Februar 2008 über die Neueinteilung des Gebietes der Stadt N in vier Stadtbezirke ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten. Die Zusammenlegung der bisher selbstständigen Stadtbezirke "W", "O" und "H" zu einem gemeinsamen, räumlich getrennten Bezirk "Ost" zum Ende der laufenden Wahlperiode des Rates ist mit der Gemeindeordnung vereinbar.
1. Rechtsgrundlage ist § 35 GO NRW. Diese Vorschrift betrifft nicht nur die Verschiebung von Stadtbezirksgrenzen, sondern auch die Auflösung und Neubildung von Stadtbezirken selbst. Abgesehen davon, dass sich schon begrifflich die Zusammenlegung zweier Stadtbezirke zu einem Bezirk auch als Änderung von Stadtbezirksgrenzen begreifen lässt, spricht die Systematik des § 35 GO NRW dafür, ebenso die Neueinteilung von Stadtbezirken als durch die Bestimmung erfasst anzusehen. § 35 Abs. 1 GO NRW verpflichtet kreisfreie Städte zur Einteilung des gesamten Stadtgebietes in Bezirke. In Abs. 2 sind Kriterien genannt, auf die bei der Einteilung Rücksicht genommen werden soll. Dabei handelt es sich um Elemente, die -wie z.B. die Merkmale Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl- im Laufe der Zeit Schwankungen unterliegen und aufgrund dessen Neueinteilungen erforderlich werden können. Abs. 3 bestimmt, in wie viele Stadtbezirke ein Stadtgebiet in der Regel mindestens bzw. höchstens eingeteilt werden darf. Der Norm ist kein Sinn dahingehend zu entnehmen, dass es dauerhaft bei der einmal festgelegten Zahl der Stadtbezirke zu verbleiben habe. Vielmehr sind die Städte frei, sich im Laufe der Zeit für eine andere Aufteilung des Stadtgebietes als ursprünglich erfolgt, d.h. auch für eine Erhöhung bzw. Reduzierung der Anzahl der Stadtbezirke, zu entscheiden. Daraus, dass in § 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW nur die Änderung von Stadtbezirksgrenzen erwähnt ist, in § 17 Abs. 1 GO NRW, der Gebietsänderungen von Gemeinden betrifft, dagegen von Änderung der Gemeindegrenzen, Auflösung und Neubildung von Gemeinden die Rede ist, lässt sich nicht ableiten, § 35 GO NRW lasse nur eine - punktuelle - Veränderung von Stadtbezirksgrenzen zu, nicht aber die Zusammenlegung ganzer Stadtbezirke. § 17 Abs. 1 GO NRW steht in einem völlig anderen Regelungszusammenhang. Hintergrund ist die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz -GG- und Art. 78 Abs. 1, 2 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen -Verf NW- enthaltene institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, die nicht die Änderung von Gemeindegrenzen oder die Zusammenlegung bestehender Gemeinden verbietet, sondern nur die Einhaltung bestimmter Regeln für die Änderung verlangt. Von daher erklärt sich die Aufzählung der verschiedenen Arten der Gebietsänderung. Bezüglich der Bezirksverfassung gibt es keinen vergleichbaren verfassungsrechtlichen Hintergrund. Auch die Funktion des § 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW ist eine andere als die, die die Klägerin ihr beimisst. Sie erschöpft sich darin, nachträgliche Änderungen der Einteilung einer kreisfreien Stadt in Stadtbezirke in zeitlicher Hinsicht einzuschränken. Solche Änderungen sollen nur zum Ende der Wahlzeit des Rates erfolgen dürfen, da sonst Konsequenzen hinsichtlich der Zusammensetzung der betroffenen Bezirksvertretungen unvermeidbar wären. Darüber hinausgehende sachliche Einschränkungen für nachträgliche bezirkliche Gebietsänderungen enthält die Vorschrift demgegenüber nicht,
vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 9. August 1999 - 15 A 2884/99; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. April 1999 - 1 K 8501/98; anders van de Loo, Schutz des Bestandes eines einzelnen Stadtbezirkes im Sinne einer individuellen Garantie, VR 1999, 109, 111.
2. Die Entscheidung des Beklagten vom 27. Februar 2008, das Stadtgebiet unter Schaffung eines räumlich zweigeteilten Bezirks "Ost" in vier neue Bezirke einzuteilen, ist mit § 35 GO NRW vereinbar. Die Entscheidungsfindung stellt einen Vorgang dar, der sich an den in § 35 Abs. 2 GO NRW genannten Kriterien auszurichten hat und wegen seiner besonderen Art gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Danach soll bei der Einteilung des Stadtgebiets in Stadtbezirke auf die Siedlungsstruktur, die Bevölkerungsverteilung und die Ziele der Stadtentwicklung Rücksicht genommen werden (Satz 1). Die einzelnen Stadtbezirke sollen eine engere örtliche Gemeinschaft umfassen und nach der Fläche und der Einwohnerzahl so abgegrenzt werden, dass sie gleichermaßen bei der Erfüllung gemeindlicher Aufgaben beteiligt werden können; zu diesem Zweck können benachbarte Wohngebiete zu einem Stadtbezirk zusammengefasst werden (Satz 2). Der Kernbereich des Stadtgebietes soll nicht auf mehrere Stadtbezirke aufgeteilt werden (Satz 3). Der sich an diesen unbestimmten Rechtsbegriffen orientierenden Entscheidung des Rates liegt ein komplexer Wertungsvorgang zugrunde. Dabei kommt dem Rat als dem zur Entscheidung berufenen Organ der Gemeinde eine Einschätzungsprärogative bei der Würdigung und Gewichtung der Kriterien zu. Die Beurteilung, wie den verschiedenen, zum Teil gegenläufigen Kriterien jeweils möglichst weitgehend im Sinne einer "praktischen Konkordanz" Rechnung getragen werden kann und welchem Gesichtspunkt im Ergebnis der Vorrang eingeräumt werden soll, setzt eine genaue Kenntnis der Verhältnisse vor Ort voraus. Die dabei bestehenden komplexen Zusammenhänge und vielschichtigen Erwägungen, die von den Mitgliedern des Rates zu berücksichtigen sind, können von außen - auch durch ein Gericht - nur schwer vollständig ermittelt und erfasst werden. Hinzu kommt, dass der Entscheidung in vielfältiger Weise kommunalpolitische Wertungen zugrunde liegen, die einer objektiven rechtlichen Beurteilung und Kontrolle nicht zugänglich sind. Aufgrund welcher Überlegungen oder Entscheidungen dem einen oder dem anderen Gesichtspunkt der Vorrang gegeben wird, stellt eine wertende Entscheidung dar, die zu treffen und zu verantworten diejenigen haben, die durch ihre Wahl hierzu demokratisch legitimiert sind. Als demokratisch gewählten Vertretern in dem zur Entscheidung berufenen Organ der Gemeinde kommt den Ratsmitgliedern die Folgenverantwortung für die von ihnen getroffene Entscheidung zu. Deshalb verbietet es sich, die kommunalpolitischen Wertentscheidungen einer uneingeschränkten Rechtskontrolle durch ein Gericht zu unterwerfen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. August 1999 - 15 A 2884/99; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. April 1999 - 1 K 8501/98; ähnl., aber zu weit Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, § 37 GO Ziff. 12, "nicht justitiable Kriterien, die eher Empfehlungscharakter haben".
Rechtlich überprüfbar ist die Entscheidung des Rates deshalb, in Anlehnung an die zum Beurteilungsspielraum entwickelte Judikatur,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1990 - 1 C 10/88; BVerwG, Urteil vom 3. März 1987 - 1 C 16/86 jew. m.w.N.,
nur insoweit, ob ihr, ausgehend von den in § 35 Abs. 2 GO NRW genannten Kriterien, sachlich vertretbare Gründe zugrunde liegen oder ob sie aufgrund sachfremder Erwägungen, mithin willkürlich getroffen worden ist. Danach ist die Entscheidung des Rates nicht zu beanstanden.
a. Die räumliche Zweiteilung des künftigen Stadtbezirks "Ost" in ein Gebiet "O/W" sowie -unterteilt durch den neuen Bezirk "Süd"- ein Gebiet "H" ist rechtlich unbedenklich. Einer solchen Teilung steht § 35 Abs. 2 GO NRW weder von seinem Wortlaut (aa.), der Entstehungsgeschichte (bb.), der Systematik (cc.) noch dem Vorschriftenzweck (dd.) entgegen.
aa. Die Vorschrift des § 35 Abs. 2 GO NRW weist räumliche Bezüge mit den Formulierungen, die "einzelnen Stadtbezirke sollen eine engere örtliche Gemeinschaft umfassen" (§ 35 Abs. 2 Satz 2 Hs 1 1. Alt. GO NRW), "benachbarte Wohngebiete [können] zusammengefasst werden" (§ 35 Abs. 2 Satz 2 Hs 2 GO NRW) sowie "der Kernbereich des Stadtgebiets soll nicht mehr auf mehrere Stadtbezirke aufgeteilt werden" (§ 35 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) auf.
Keine dieser Wendungen gebietet ein Verständnis der Vorschrift im Sinne einer zwingenden Unzulässigkeit der räumlichen Teilung eines Bezirkes. Dies gilt zunächst für den Begriff der "engeren örtlichen Gemeinschaft", der in der Gemeindeordnung nicht legaldefiniert wird. Unter diesem unbestimmten Rechtsbegriff kann ein innerhalb des Gesamtgebietes einer Stadt auf näher begrenztem Raum mehr oder weniger stark entwickeltes Homogenitäts- und Verbindungsgefühl eines bestimmten Teils der innerstädtischen Bevölkerung verstanden werden, dass auf gemeinsamen Grundlagen fußt (z.B. bauliche oder sonstige wichtige Zusammenhänge verkehrsbedingter, infrastruktureller, siedlungshistorischer, geographischer oder kultureller Art),
vgl. Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Feb. 2008, § 35 Rn. 3.1.; zum Gemeinschaftsbegriff Brockhaus, Enzyklopädie, Band 10, 2006, S. 400f.
Zwar mag es vor diesem Hintergrund nahe liegen, eine solche Gemeinschaft regelmäßig eher bei angrenzenden Wohn- und Siedlungsgebieten anzunehmen als bei räumlich Getrennten. Vom Wortlaut zwingend ist dies jedoch nicht. Denn die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung lässt sich nicht derart reduzieren, dass allein räumlich aneinandergrenzende Gebiete eine solche Gemeinschaft bilden könnten. Weist der Gebietsbegriff vornehmlich geographische und damit räumliche Anknüpfungspunkte auf (vgl. auch die in einem solchen Zusammenhang gebrauchte Begrifflichkeit in § 35 Abs. 2 Satz 2 Hs 2 GO NRW: "benachbarte Wohngebiete"), ist der Gemeinschaftsbegriff weiter und nicht auf ein solches Verständnis beschränkt. Er setzt sich aus vielgestaltigen Grundlagen (s.o.) zusammen, die je nach den Gegebenheiten in den kreisfreien Städten ganz unterschiedliches Gewicht zur Bestimmung einer "örtlichen Gemeinschaft" erlangen können und erst in einer Gesamtschau den Begriff ausfüllen.
Aus der Formulierung in § 35 Abs. 2 Satz 2 Hs 2 GO NRW, "benachbarte Wohngebiete [können] zu einem Stadtbezirk zusammengefasst werden", folgt begrifflich ebenso nicht die Unzulässigkeit einer Teilung. Die Regelung bestimmt als Ermessensvorschrift lediglich die positive Zulässigkeit einer solchen Verbindung ("zusammengefasst werden") und begründet daher keine Sperrwirkung einen Bezirk räumlich zu unterteilen. Ein darüber hinausgehender Bedeutungsgehalt kommt ihr nicht zu.
Schließlich legt der Wortlaut des § 35 Abs. 2 Satz 3 GO NRW keine zwingende Unzulässigkeit einer räumlichen Trennung nahe. Zum einen gilt die Vorschrift nur für den -hier nicht in Rede stehenden- Sonderfall des Kernbereichs des Stadtgebietes und weist begrifflich nicht darüber hinaus. Zum anderen ist die Regelung nicht als gebundene Entscheidung, sondern durch die "soll-Formulierung" als intendierte Ermessensentscheidung angelegt. Damit sind räumliche Trennungen selbst des Kernbereichs einer Stadt nicht stets ausgeschlossen. Denn durch den Gebrauch des Modalverbs räumt der Normgeber dem Normvollzieher eine administrative Handlungsermächtigung ein, in bestimmten atypisch ausgeformten Fallkonstellationen ergänzende Ermessenserwägungen vorzunehmen, die dann zu einem von dem als typisch normierten Ergebnis abweichenden (d.h. Trennung eines Kernbereichs) gelangen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 1992 - 1 C 31.89; Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers, AllgVerwG, 13. Aufl, § 10 Rn. 57; vgl. zu § 35 Abs. 2 Satz 3 GO NRW Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Stand: März 2008, § 35 Ziff. II. 4.
bb. Die Gesetzesmaterialien zu § 35 Abs. 2 GO NRW legen ebenso kein Verständnis im Sinne einer zwingenden räumlichen Einheit der Bezirke nahe. Mit dem Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. Oktober 1974 (GV. NRW., S. 1050 - GO NRW 1975 -) hat der Gesetzgeber zunächst mit § 13 Abs. 2 GO NRW 1975 im Zusammenhang mit der Einführung einer Verpflichtung der kreisfreien Städte zur Einteilung ihres Stadtgebietes in Bezirke nähere Kriterien zu dieser Einteilung vorgegeben. Die Vorschrift entsprach bereits seinerzeit dem geltenden § 35 Abs. 2 GO NRW, der nunmehr die maßgeblichen Abgrenzungskriterien für die Einteilung der Stadtbezirke bestimmt (Siedlungsstruktur, Bevölkerungsverteilung, Ziele der Stadtentwicklung, engere örtliche Gemeinschaft, gleichmäßige Beteiligung, Kernbereichseinteilung). Die zuvor bestehende Gesetzesfassung der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen vom 11. August 1969 in der Änderungsfassung vom 11. Juli 1972 sprach in § 13 Abs. 1 Satz 2 GO NRW (GV. NRW., S. 218) lediglich davon, bei der im Ermessen der Gemeinden bestehenden Möglichkeit, das Gemeindegebiet in Bezirke einzuteilen, sollten die Bedürfnisse der Gemeindeentwicklung, die Besonderheiten der Bevölkerungs- und Wirtschaftsverhältnisse sowie die geschichtlichen Zusammenhänge Berücksichtigung finden. Eine mit der Fassung des § 13 Abs. 2 GO NRW 1975 vergleichbare Normierung zur "engeren örtlichen Gemeinschaft" fehlte. Zwar ist den Materialien zu der Novellierung der GO NRW 1975 keine Begründung zum Verständnis des Merkmals der "engeren örtlichen Gemeinschaft" zu entnehmen, jedoch findet die Auffassung einer zulässigen räumlichen Teilung eines Bezirks in der Begründung zu § 13 GO NRW 1975 insgesamt, die aufgrund der inhaltlich unveränderten Fassung auf die geltende Gesetzesfassung übertragbar ist, mittelbar ihre Bestätigung. Danach dienen die Abgrenzungsmerkmale in ihrer Gesamtheit dazu, die Stadtbezirke gleichermaßen bei der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu beteiligen und insoweit weitere Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung an der gemeindlichen Willensbildung zu schaffen sowie zugleich den Rat von lokalen Angelegenheiten zu entlasten. Der Bezirkszuschnitt hat so zu sein, dass nach Größe und Struktur in gleichem Maße bestimmte Aufgabenbereiche übernommen werden können,
vgl. LT-Drs. 7/3799, S. 11f., 13f.
Der Gesetzgeber orientiert sich damit nicht an der räumlichen Aufteilung der Bezirke im Einzelnen, sondern an der Leistungskraft der neugeschaffenen Gebilde im Hinblick auf die ihnen in § 37 Abs. 1 Satz 1, 2 GO NRW übertragenen kommunalen Aufgabenbereiche, der Verwirklichung einer stärkeren Mitwirkungsmöglichkeit der Bevölkerung am innerkommunalen Willensbildungsprozess sowie einer Entlastungsfunktion des Rates. Lediglich Größe (Fläche) und Struktur eines Bezirks haben im Vergleich zu anderen Bezirken so zu sein, dass diese Aufgaben ordnungsgemäß wahrgenommen werden können. Ist das gewährleistet, steht dem Rat ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Ein- und Aufteilung der Bezirke zu. Insoweit erkennt der Gesetzgeber an, dass es wegen der unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen kreisfreien Städten nicht möglich ist, den Städten weitergehende normative Vorgaben zu machen (z.B.: Mindesteinwohnerzahlen für Bezirke),
vgl. LT-Drs. 7/3799, S. 14.
Dies alles gilt umso mehr, als die Gebietsreform in vielen Fällen zu Regionalgemeinden geführt hat, in denen selbstständig gewachsene historische Städte oder Dörfer mit einer Großstadt juristisch zusammengeführt wurden, von deren Stadtkern sie nicht selten durch größere unbebaute Flächen getrennt waren. Diese Gegebenheiten können aber unausweislich machen, in einem Stadtbezirk Wohngebiete zusammenzufassen, die untereinander nicht verwachsen sind. Hätte der Gesetzgeber eine Änderung in Richtung der generellen Unzulässigkeit einer räumlichen Teilung eines Bezirks gewollt, hätte es zudem nahegelegen, eine entsprechende Regelung in einer der seit 1975 erfolgten Novellierungen der Gemeindeordnung vorzunehmen.
cc. Für diese Auffassung ergeben sich ferner aus der Systematik des § 35 Abs. 2 GO NRW Anhaltspunkte. Die Norm legt Merkmale fest, die bei der Aufteilung des Stadtgebiets berücksichtigt werden sollen. Anders als § 35 Abs. 1 GO NRW für die Einteilung des Stadtgebietes in Bezirke überhaupt, enthält Abs. 2 keinerlei Verpflichtung zu einer bestimmten Aufteilung. Die Kriterien in Abs. 2 bestimmen lediglich Maßstäbe um dem Ziel einer Abgrenzung der Stadtbezirke unter dem Gesichtspunkt einer gleichermaßen gewährleisteten kommunalen Aufgabenbeteiligung gerecht zu werden. Soweit mit Abs. 2 Satz 3 eine Sonderregelung für den Kernbereich des Stadtgebietes getroffen wurde, macht der äußere Normzusammenhang deutlich, dass es sich um eine Ausnahme zu der für die Aufteilung der übrigen Bezirke zu berücksichtigenden Regelungen in § 35 Abs. 2 Satz 1, 2 GO NRW handelt. Insoweit hat der Gesetzgeber eine deutliche Trennung der beiden Fälle (Einteilung Kernbereich / Einteilung sonstige Bereiche) vorgenommen. Hätte er eine solche Regelung auch für die übrigen Bereiche außerhalb des Kernbereichs des Stadtgebietes treffen wollen, hätte es nahegelegen, dies -ähnlich wie bei Abs. 2 Satz 3 geschehen- zum Ausdruck zu bringen. Trifft er aber keine Bestimmung, ist damit im Regelungszusammenhang zugleich klargestellt, dass es keinen Raum für eine Übertragung der ersteren Regelung auf alle Bezirke gibt. Wenn der Gesetzgeber sich unter mehreren zur Verfügung stehenden Regelungsalternativen nicht für eine Regelung zur grundsätzlichen räumlichen Unteilbarkeit der weiteren Bezirke entscheidet, bestätigt dies das vom Wortlaut und der Normgeschichte getragene Vorschriftenverständnis.
dd. Für die rechtlich zulässige Möglichkeit der räumlichen Teilung eines Bezirkes spricht auch der Sinn und Zweck der Vorschrift des § 35 Abs. 2 GO NRW.
Mit der Einführung der Bezirksverfassung zum 1. Januar 1975 beabsichtigte der Gesetzgeber über die Ratsmitgliedschaft hinaus, weitere Mitwirkungsmöglichkeiten an der gemeindlichen Willensbildung zu eröffnen um so den Teilhabeprozess der Bevölkerung an der kommunalen Willensbildung in kreisfreien Städten zu stärken und den Bezirksvertretungen zugleich unentziehbare gesetzliche Zuständigkeiten zu übertragen, die im Stadtbezirk erfüllt werden können ohne die Einheit der gesamten Stadt zu gefährden,
vgl. LT-Drs. 7/3799, 1, 11f.
Zu diesem Zweck verpflichtete der Gesetzgeber die kreisfreien Städte, das gesamte Stadtgebiet in Bezirke einzuteilen und normierte dazu des weiteren bestimmte Kriterien zur Aufteilung. Der der Benennung dieser Merkmale innewohnende Grundgedanke bestand darin, die einzelnen Stadtbezirke in etwa gleichermaßen bei der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu beteiligen, dadurch die kommunale Selbstverwaltung zu stärken und den Bürgern in etwa gleiche Mitwirkungsoptionen einzuräumen,
vgl. LT-Drs. 7/3799, S. 13f.; s.a. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Stand: März 2008, § 35 Ziff. II. 2.; Dunkel/Theiß, Die Bezirksverfassung in der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1975, S. 18.
Die Erreichung dieses Zwecks verbietet es dem Ortsrechtsgeber nicht, räumlich geteilte Bezirke zu schaffen. Soweit es um die Auswirkungen einer solchen Trennung auf die normativ umschriebenen Zielsetzungen der Einteilung in Stadtbezirke geht, ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Grenze zwischen Bezirken in der Wirklichkeit nicht wahrnehmbar ist, eine zwischen zwei Teilen desselben Bezirks gelegene Fläche eines anderen Bezirks die gemeinsame Aufgabenerfüllung mithin in keiner Weise hindert. Maßgeblich ist die Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung des Bezirks, nicht aber sein äußerer Zuschnitt. Auf diesen kommt es nicht allein an, da die Verwaltungskraft und die Teilhabemöglichkeiten sich auch nach anderen Kriterien (etwa der Einwohnerzahl) bemessen. In Anerkennung der verschiedenen Verhältnisse in den kreisfreien Städte in Nordrhein-Westfalen und der daraus resultierenden Schwierigkeit alle Merkmale in § 35 Abs. 2 GO NRW in gleichem Umfange bei der Bezirkseinteilung zu berücksichtigen, hat der Gesetzgeber daher auch keine zwingend zu beachtenden Vorgaben bei der Bezirkseinteilung vorgenommen. Wie der Gebrauch des Modalverbs "sollen" in § 35 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Hs 1 GO NRW belegt, haben die einzelnen Belange im Rahmen der Abgrenzung zueinander lediglich möglichst weitgehend Berücksichtigung zu finden. Den Abgrenzungskriterien in § 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 GO NRW kommt dabei jedoch keine Unüberwindbarkeit im Sinne eines Planungsleitsatzes zu. Vielmehr bedingt die "soll" - Formulierung lediglich eine spezifische Gewichtigkeit der Merkmale bei der wertenden Entscheidung und eine diesbezüglich beschränkte kommunale Gestaltungsfreiheit. Dabei können einzelne Kriterien zugunsten innerstädtischer Konstellationen bei der Bildung der einzelnen Bezirke zurückgestellt werden. Denn die in normativ gleichrangiger Gewichtung stehenden Belange,
vgl. Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Feb. 2008, § 35 Rn. 4; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Stand: März 2008, § 35 Ziff. II. 2,
sind bei Kollision miteinander jedenfalls im Wege der "praktischen Konkordanz" in Einklang zu bringen, wobei ein Zurückweichen des einen Belangs gegenüber dem anderen die Folge sein kann;
dies gilt selbst dann, wenn es sich bei den Belangen in § 35 Abs. 2 Satz 1, 2 GO NRW um sog. Optimierungsgebote, d.h. mit Gewichtungsvorrang in den Prozess der Abwägung einzustellende Gebote handeln sollte, vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 1985 - 4 C 73.82; BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1991 - 4 NB 24/90; Hoppe, Die Bedeutung von Optimierungsgeboten im Planungsrecht, DVBl. 1992, 853, 860.
Insoweit bestätigt der Normzweck das zugrundegelegte Vorschriftenverständnis einer grundsätzlichen Zulässigkeit der räumlichen Teilung eines Bezirks und damit auch der Zweiteilung des künftigen Bezirkes "Ost" durch Ratsbeschluss vom 27. Februar 2008. Sie findet ihre Grenze allein in sachfremden Erwägungen.
b. Für eine sachfremde, mithin willkürlich getroffene Bezirkseinteilung findet sich, auch was die räumliche Aufteilung des Bezirkes "Ost" angeht, indes kein Anhaltspunkt.
Der Ortsrechtsgeber konnte zunächst im Rahmen des ihm zukommenden weiten Gestaltungsspielraumes einen Bezirkszuschnitt vornehmen, bei dem die Einwohnerzahlen der neugebildeten Stadtbezirke nicht gleichmäßig verteilt sind. Ausweislich der demographischen Strukturdaten (Stand 31.12.2007, Bl. 18 Verwaltungsvorgang) entfallen auf die künftigen Stadtbezirke folgende Bevölkerungsanteile: "Süd" 85.451, "Nord" 74.622, "Ost" 60.046 und "West" 44.987. Die Annäherung des Einwohnerverhältnisses des heute größten Bezirks "Stadtmitte" (ca. 58.000 Einwohner) zu dem kleinsten Bezirk "H" (ca. 16.000 Einwohner) von 1 zu 3,6 durch die Neugliederung der Bezirke auf künftig 1 zu 1,9 Einwohner zwischen dem dann größten Bezirk "Süd" (85.451 Einwohner) zu dem kleinsten "West" (44.987 Einwohner), ist sachlich vertretbar. Die in § 35 Abs. 2 Satz 2 GO NRW genannten Kriterien stehen -wie unter II. 2. a. bb., dd. dargelegt- in besonderem Maße unter dem Vorbehalt, dass die Stadtbezirke gleichermaßen bei der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben beteiligt werden können. Gerade unter dem Gesichtspunkt der Entlastung des Rates einerseits und einer verstärkten Mitwirkung der Bürger an der kommunalen Selbstverwaltung andererseits, ist es zwar erforderlich, die Bezirke nach ihrer Größe und Struktur so zuzuschneiden, dass sie die vorgesehenen Aufgabenbereiche (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 1, 2 GO NRW) auch übernehmen können. Darüber hinaus weist die Formulierung in § 35 Abs. 2 Satz 2 GO NRW aber nicht. Insbesondere verbietet sie nicht einen unter Umständen erheblichen Unterschied der Bezirke hinsichtlich ihrer Einwohnerzahl. Dies belegt auch § 36 Abs. 2 Satz 4 GO NRW, nach dem die Mitgliederzahlen der Bezirksvertretungen nach den Einwohnerzahlen der Stadtbezirke gestaffelt werden können. Lässt das Gesetz eine derartige Differenzierung zu, erkennt es an, dass es unterschiedliche Einwohnerzahlen in den Bezirken geben kann. Auch bildet die Bevölkerungszahl in den einzelnen Bezirken stets nur eine Momentaufnahme. So können bei einer Neueinteilung zu Lasten einer -ohnehin nur schwer erreichbaren- annähernd gleichen Bezirkseinwohnerzahl etwa die Ziele der Stadtentwicklung im Rahmen der Entscheidungsfindung stärker in den Blick genommen werden, die über geplante Erschließungen oder vorgesehene stärkere Verdichtungen zu künftigen Verschiebungen im Bevölkerungsgefüge führen können. Entscheidend bleibt, dass alle Bezirke einheitlich in die Lage versetzt werden, die ihnen durch die Gemeindeordnung in § 37 Abs.1 GO NRW zugewiesenen Aufgaben in etwa gleichermaßen erfüllen zu können. Trotz differierender Einwohnerzahl bietet sich kein Anhaltspunkt, dass dem hier nicht so wäre und ein nur schwer überbrückbares Spannungsverhältnis zwischen der Leistungskraft der einzelnen Bezirke entstünde. Die Divergenzen der künftigen Stadtbezirke sind mit Blick auf die Einwohnerzahl nicht derart gewichtig, dass die Aufgabenerfüllung gefährdet wäre. Dies gilt insbesondere für den Bezirk der Klägerin "W", der in dem neu gegründeten Bezirk "Ost" aufgeht. Denn der Bezirk weist mit über 60.000 Einwohnern im Verhältnis zu dem größten Bezirk "Süd" (ca. 85.000 Einwohner) sogar nur ein Verhältnis von 1 zu 1,4 Einwohnern auf. Aus dieser -geringen- Divergenz drängt sich ein sachfremder Zuschnitt nicht auf.
Schließlich ist es im Rahmen der Gestaltungshoheit des Rates liegend, den durch vielfältige ländliche Freiräume gekennzeichneten Stadtbezirk "H" nicht dem neuen Bezirk "Süd" (jetzt noch "S-West" und "-Mitte" sowie "P" mit insgesamt ca. 85.000 Einwohnern), sondern dem Bezirk "Ost" zuzuschlagen und so eine andere Gewichtung zu schaffen. Zwar mag es engere geographische und siedlungsstrukturelle Verbindungen zwischen "H" und "S-Mitte", zu deren Bezirksverwaltungsstelle der Bezirk noch gehört, geben, die auch eine Zuteilung in den künftigen Bezirk "Süd" ermöglicht oder -wie die Klägerin meint (vgl. Schriftsatz vom 9. April 2008, S. 5)- nahegelegt hätten. Diesen Beziehungen kommt aber nicht so ausschlaggebendes Gewicht zu, dass nur eine solche Zusammenfassung vom Rat rechtsfehlerfrei in Betracht hätte gezogen werden können. Vielmehr lässt sich die vom Beklagten beschlossene Zusammenlegung im Bezirk "Ost" ebenso sachlich begründen. Vor der Neueinteilung stand dem ländlich geprägten Bezirk "H" mit nur 16.000 Einwohnern der städtisch ausgeformte Bezirk "S-Mitte" mit der zweithöchsten Bevölkerungsdichte von 41.000 Einwohnern hauptsächlich angrenzend gegenüber. Bei einer Zusammenlegung mit dem Bezirk "S-Mitte" könnte der Bezirk "H" in noch größerem Maße an Bedeutung verlieren als bei einer Zusammenlegung mit den zwar räumlich getrennten, aber ebenfalls eher zumindest teilweise ländliche Strukturen aufweisenden Bezirken "W" (23.000 Einwohner) und "O" (21.000 Einwohner). Denn allein schon mit Blick auf die Einwohnerzahl würde sich die Größenrelation noch weiter zum Nachteil von "H" verschieben. Der Stadtteil "S" mit seiner dichten und kompakten Bebauung weist derart eigene Strukturen auf, dass es sachlich nicht von vornherein von der Hand zu weisen ist, dass dazu ein ländlich geprägter Randbereich nicht ohne weiteres passen würde. Zudem ist es nachvollziehbar, wenn der Beklagte sich bei seiner Entscheidung der Neueinteilung der Bezirke u.a. von der Erwägung hat leiten lassen, keine bestehenden Stadtbezirke zu zerschneiden, sondern die bisherigen Bezirke in vier neue zusammenzufassen, deren Außengrenzen sich mit den noch bestehenden Bezirksgrenzen decken (vgl. Schriftsatz vom 25. November 2008, S. 2). Insoweit kommt es nicht darauf an, was aus Sicht der Klägerin nahegelegen hätte, sondern nur was sachlich die Grenze des Vertretbaren überschreitet. Die Bildung des Stadtbezirkes "Ost" bewegt sich aber -wie dargelegt- im Rahmen des von § 35 Abs. 2 GO NRW vorgegebenen Modells.
Ob sich die Rechtslage anders darstellte, wenn geographisch -ohne dass es sich um Exklaven handelte- deutlich voneinander getrennt liegende Gebiete zu einem Bezirk zusammengefasst würden oder über das Stadtgebiet verteilt kleine offenkundig beziehungslos nebeneinander stehende "Briefmarken"-Bezirke geschaffen würden, brauchte die Kammer nicht zu entscheiden. Denn so liegt der Fall nicht. Der künftige Bezirk "Ost", wird lediglich durch einen kleinen 2-3 Kilometer breiten, ersichtlich überwiegend durch landwirtschaftliche Flächen geprägten, Bereich des Bezirks "S-Mitte" (neu "Süd") von dem restlichen Bezirk "Ost" abgegrenzt. Auch macht der Bezirk "H" von seiner Fläche etwa 1/3 der Gesamtfläche des Bezirks "Ost" aus, so dass nicht von einem "Annex" zu dem übrigen räumlichen Teilbereich des Bezirks "Ost" gesprochen werden kann.
Ferner weist die Kammer darauf hin, dass ein sich im Zuge der Neugliederung der Bezirke und der damit einhergehenden Reduzierung der Zahl der Mitglieder der Bezirksvertretungen möglicherweise änderndes politisches Kräfteverhältnis in den Bezirken durch die Kommunalwahl 2009 -entgegen der von der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 5. Januar 2009 geäußerten Einwände- nicht der Unbedenklichkeit des beschlossenen Neuzuschnitts entgegenstünde. Insbesondere kommt es auch nicht darauf an, ob bestimmte vermeintlich mit einer parteipolitischen Ausrichtung verwachsene Bevölkerungsteile eines Stadtbezirkes künftig mit politisch möglicherweise gleichgerichteten Teilen eines anderen Bezirks zu einem einheitlichen zusammengeschlossen werden und sich dadurch verfestigte Mehrheitsverhältnisse in der neuen Bezirksvertretung bilden könnten. Eine solche prognostisch ohnehin unsichere Veränderung hat der Gesetzgeber in Kauf genommen und gegen missbräuchliche Gestaltungen Vorsorge getroffen. Dies zeigt die Regelung des § 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW. Danach sollen Stadtbezirksgrenzen nur zum Ende der Wahlzeit des Rates geändert werden können,
vgl. zum Normzweck OVG NRW, Beschluss vom 9. August 1999 - 15 A 2884/99, Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Stand: März 2008, § 35 Ziff. III. 2.
Die Änderung von Bezirksgrenzen kann daher nicht etwa als Instrument zur "Korrektur" eines bereits ausgesprochenen Wählervotums dienen, sondern wirkt sich erst in der Zusammensetzung der künftigen Vertretungskörperschaft aus, die von der nicht sicher voraussagbaren Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger abhängt. Geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Änderung von Bezirksgrenzen regelmäßig Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Bezirksvertretung hat (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 9. Oktober 2007 [GV. NRW., S. 374] -KWahlG NRW-) und begrenzt in Ansehung dessen die Wirksamkeit solcher Änderungen in zeitlicher Hinsicht auf das Ende der Wahlperiode des Rates, gibt er zu erkennen, dass er sich solcher Verschiebungen durch eine Neubildung und einen etwaig anders ausfallenden Wählerwillen bewusst ist und sie als notwendige Folge von Umstrukturierungsprozessen akzeptiert.
Der vorgenommenen Neueinteilung der Bezirke steht schließlich nicht die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2, 3 KWahlG NRW entgegen. Danach soll -sofern Bezirke nach der Gemeindeordnung vorhanden sind- bei der Einteilung des Wahlgebietes in Wahlbezirke die Bezirkseinteilung nach Möglichkeit eingehalten werden. Dabei darf die Abweichung von der durchschnittlichen Einwohnerzahl der Wahlbezirke nicht mehr als 25 Prozent nach oben oder unten betragen. Würden die Stadtbezirke mit den Wahlbezirken gleichgesetzt, wäre dies hier zwar geringfügig der Fall. Denn bei einer Einwohnerzahl von 265.106 Einwohnern des Wahlgebietes (Stand: 31.12.2007) dividiert durch vier Stadtbezirke, ergäbe sich ein Durchschnitt von etwa 66.276 Einwohnern pro Bezirk, von dem um 25 Prozent nach oben (82.845 Einwohner) sowie nach unten (49.707 Einwohner) abgewichen werden dürfte. Der größte Bezirk "Süd" hat jedoch 85.451, der kleinste Bezirk "West" nur 44.987 Einwohner. Indes ist die Regelung des Kommunalwahlgesetzes für die Einteilung der Stadtbezirke unbeachtlich, da diese sich allein nach den Vorschriften der Gemeindeordnung bemisst. Wie bereits der Wortlaut des § 4 Abs. 2 Satz 2 Hs 1 KWahlG belegt ("Sind Bezirke nach der Gemeindeordnung vorhanden...), setzt die Norm die Einteilung des Stadtgebietes in Bezirke voraus. Im Übrigen legt das KWahlG auch allein die Modalitäten zur Wahl von Gremien fest, trifft aber keine darüber hinausgehenden weiteren Bestimmungen (vgl. §§ 1 Abs. 1, 46a KWahlG; § 36 Abs. 1 Satz 3 GO NRW). Insoweit gehen auch die Quoren in § 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG der Bezirkseinteilung nach und sind daher nicht bindend für die Bildung der Stadtbezirke,
vgl. Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Feb. 2008, § 35 GO Ziff. 6; v. Loebell/Henrichs, Bezirksverfassung, 3. Aufl. 1980, S. 11, bereits zu der Vorgängervorschrift § 13 GO NRW 1975.
Schließlich ist der Zweck der Vorschrift völlig unterschiedlich. Während es § 4 KWahlG um die Repräsentativität der Wahl geht, will § 35 GO NRW die Funktionalität der Bezirkseinteilung wahren.
Eine sachfremde Bezirkseinteilung folgt ebenso nicht aus den mit der Neustrukturierung für die Bürger des Stadtbezirks "W" möglicherweise verbundenen sonstigen Nachteilen (z.B. weitere Wege zur Bezirksverwaltungsstelle). Diese zählen -ungeachtet der Frage, ob sich die Klägerin auf sie überhaupt berufen könnte- zu den mit der wertenden Entscheidung des Rates verbundenen etwaigen Folgen, die in der Verantwortung der Entscheidungsträger stehen. Solche Veränderungen können mit jeder Neustrukturierung verbunden sein und wären prinzipiell auch bei einem anderen Zuschnitt der Stadtbezirke möglich. Denn keiner der von der Verwaltung in der Berichtsvorlage vom 12. September 2007 gemachten neun Vorschläge oder der von den Ratsfraktionen in den Sitzungen vom 19. Dezember 2007 sowie 27. Februar 2008 gemachten vielfältigen Alternativvorschläge zur Neueinteilung ist kritiklos geblieben.
Ist damit nicht ersichtlich, dass der Beklagte von sachfremden Erwägungen Gebrauch gemacht hat, wendet sich die Klägerin allein gegen das inhaltliche Ergebnis der Entscheidung, das jedoch nicht allein deshalb rechtswidrig ist, weil es nicht ihren Vorstellungen entsprochen hat.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 36 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW
§§ 37 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§§ 13b ff GO
§§ 1 Abs. 1, 46a KWahlG; § 36 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 37 GO
§ 43 VwGO
§ 35 GO NRW
§ 13 GO NRW
§ 35 GO
§ 4 KWahlG
§ 35 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 35 Abs. 2 GO NRW
§ 35 Abs. 2 GO
§ 35 Abs. 4 Satz 2 GO
§ 35 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 35 Abs. 2 GO NRW
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 2, Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 35 Abs. 1 GO NRW
§ 35 Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 17 Abs. 1 GO NRW
§ 17 Abs. 1 GO NRW
§ 35 Abs. 2 GO NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 13 Abs. 2 GO NRW
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 37 Abs. 1 Satz 1, 2 GO NRW
§ 35 Abs. 1 GO NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 1, 2 GO NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 GO NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 36 Abs. 2 Satz 4 GO NRW
§ 37 Abs.1 GO NRW
§ 4 Abs. 2 Satz 2, 3 KWahlG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 35 Ziff. II. 2.; Dunkel/Theiß, Die Bezirksverfassung in der Gemeindeordnung
§ 4 Abs. 2 Satz 2 Hs 1 KWahlG belegt ("Sind Bezirke nach der Gemeindeordnung
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz
Art. 78 Abs. 1, 2 Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 8 C 19.94
15 A 2604/99
15 B 238/02
2 BvR 470/90
15 A 2884/99
2 BvR 134/76
15 A 990/91
10 M 13/89
VI C 57.66
1 K 8501/98
1 C 10/88
1 C 16/86
1 C 31.89
4 C 73.82
4 NB 24/90