Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-10, Aktenzeichen 20 L 2340/19
ECLI: ECLI:DE:VGK:2020:1210.20L2340.19.00

Tenor:
Der Antrag, dem Antragsgegner im Wege einer Zwischenverfügung Bildaufnahmen und -speicherungen mittels der (fest installierten) Videoüberwachungsanlage/n auf dem Breslauer Platz und auf den Zugangs- und Nebenstraßen, die von den installierten PTZ-und Multifocus-Kameras miterfasst werden, bis zu einem Ende der Maßnahmen gemäß der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung) vom 30.11.2020 und gemäß der Allgemeinverfügung der Stadt Köln vom 02.10.2020 zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung an das Infektionsgeschehen in der Stadt Köln in der Fassung der Änderungen vom 09.10.2020, 13.10.2020, 20.10.2020, 28.10.2020, 30.10.2020, 02.11.2020, 06.11.2020, 07.11.2020, 09.11.2020, 13.11.2020, 30.11.2020, 05.12.2020 und 09.12.2020 zu untersagen, wird abgelehnt.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung (sogenannter „Hängebeschluss“)
hat keinen Erfolg.
Eine Zwischenentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren dient dazu, den nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG von den Gerichten zu sichernden effektiven Rechtsschutz des von einer hoheitlichen Maßnahme Betroffenen für die Dauer des gerichtlichen Eilverfahrens durchzusetzen. Ob sie erforderlich ist, ist im Wege einer Interessenabwägung zu ermitteln. Dabei sind die Folgen, die einträten, wenn die angegriffene hoheitliche Maßnahme (weiter) vollzogen würde und der Eilantrag später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die Vollziehung der hoheitlichen Maßnahme ausgesetzt und der Eilantrag später abgelehnt würde. Auf die Folgen der Vollziehung der hoheitlichen Maßnahme kommt es dagegen nicht an, wenn das Eilverfahren voraussichtlich deshalb erfolglos sein wird, weil der Eilantrag offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist.
OVG NRW, Beschluss vom 05.11.2008 – 8 B 1631/08 –, juris, Rn. 8 f.; OVG Hamburg, Beschluss vom 19.05.2004 - 2 Bs 240/04 -, NVwZ 2004, 1135; VG Aachen, Beschluss vom 02.11.2005 - 6 L 658/05 -, juris.
Im Rahmen der Interessenabwägung kommt der Frage, ob dem Antragsteller ohne die Zwischenregelung unzumutbar schwere, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, weil durch das Nichtabsehen des Antragsgegners von der angegriffenen Maßnahme "vollendete Tatsachen" geschaffen würden, besondere Bedeutung zu.
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung mit dem aus dem Tenor ersichtlichen Inhalt keinen Erfolg.
Der Eilantrag vom 07.11.2019 ist zwar weder offensichtlich unzulässig noch offensichtlich unbegründet; die vorzunehmende Interessenabwägung fällt jedoch zum Nachteil des Antragstellers aus.
Der Antragsteller begründet die Erforderlichkeit einer Zwischenentscheidung mit dem aus dem Tenor ersichtlichen Inhalt damit, dass eine zeitlich eng begrenzte Zwischenregelung bezogen auf den Geltungszeitraum der aktuell geltenden Coronaschutzverordnung des Landes NRW sowie der Allgemeinverfügung der Stadt Köln zwingend erforderlich sei, um wesentliche Nachteile für seine Person abzuwehren.
Durch die Inbetriebnahme der Videoüberwachung am Breslauer Platz im Oktober 2019 sei ein anhaltender, irreversibler Zustand eingetreten, durch welchen er, der Antragsteller, schwere und unabwendbare Nachteile in seinem persönlichen Bewegungsumfeld fortlaufend erleide. Der Antragsgegner habe mit der Inbetriebnahme der Videoanlagen Fakten geschaffen, die zu einer irreversiblen Rechtsbeeinträchtigung des Antragstellers führten.
Die Voraussetzungen für eine Durchführung der Videoüberwachung am Breslauer Platz und auf den Zugangs- und Nebenstraßen, die von den installierten PTZ-und Multifocus-Kameras miterfasst würden, lägen jedenfalls aufgrund der Corona-Krise und der Beschränkungen, die seit Anfang November 2020 aufgrund der Coronaschutzverordnung des Landes NRW und der Allgemeinverfügung der Stadt Köln (erneut) gälten, evident nicht mehr vor. Die vom Antragsgegner angenommene „Gefährlichkeit“ des Breslauer Platzes sei nicht mehr existent. Die Qualifikation des Breslauer Platzes als Kriminalitätsschwerpunkt lasse sich – jetzt erst recht – nicht mehr halten. Der Rückgang der Kriminalität in Köln während der Corona-Krise sei evident. Der Antragsgegner selbst habe den Rückgang der Kriminalität allgemein, aber insbesondere für die Corona-Zeit, festgestellt. Er habe darauf verwiesen, dass seit Beginn der Corona-Pandemie die Zahl der Delikte deutlich unter den Werten des Vorjahres liege; zwischen Anfang März und Ende Juni 2020 habe es knapp 23 % weniger Strafanzeigen gegeben. Der Rückgang gelte für fast alle Arten von Delikten; die Zahl der Wohnungseinbrüche sei um 30 % gefallen, die Zahl der Raubüberfälle um 26 %, die Zahl der Taschendiebstähle um 39 % und die Zahl an Straftaten, bei denen ältere Menschen Opfer würden, um 11 %.
In Baden-Württemberg bestehe eine vergleichbare Gesetzeslage wie in NRW; dort sei im Hinblick auf die Corona-Lage geprüft worden, ob ein Kriminalitätsschwerpunkt (noch) vorliege oder nicht. Nachdem in Freiburg im April 2020 16 Kameras in der Innenstadt installiert worden seien, sei dieses Projekt Ende Mai wieder gestoppt worden. Aufgrund des wegen der Corona-Pandemie erheblich reduzierten Besucheraufkommens sei ein starker Rückgang der Straftaten festgestellt worden, sodass sich die Videoüberwachung als unverhältnismäßig herausgestellt habe.
Bei der Änderung der Sachlage durch die Corona-bedingten Einschränkungen handele es sich auch um eine nachhaltige Änderung; die Einschränkungen des öffentlichen Lebens, wie sie in den §§ 8-15 der Coronaschutzverordnung geregelt seien, dauerten voraussichtlich noch mehrere Monate an.
Unabhängig von der zeitlichen Ausdehnung des „Corona-Lockdowns“ und des Verbots von Alkoholkonsum und -verkauf in der Öffentlichkeit im Kölner Stadtgebiet gewinne auch die bestehende Maskenpflicht an stark frequentierten Plätzen und Straßen in Köln als eigenständiges Argument gegen die polizeiliche Videoüberwachung an Bedeutung. Das gesamte Kölner Stadtgebiet sei geprägt von Menschen, die bis auf den oberen Nasenrücken und die Augen ihr Gesicht verdeckt hielten. Es sei nicht vorstellbar, dass der potentielle Straftäter, der einen Taschendiebstahl, einen Raub oder ein sonstiges typisches Delikt der Straßenkriminalität in Corona-Zeiten begehen wolle, auf das Tragen einer Gesichtsbedeckung verzichte. Die polizeiliche Videoüberwachung könne bereits aus diesem Grund keine Effektivität mehr beanspruchen.
Der Eingriff in die Grundrechte des Antragstellers sei tief. In seinem persönlichen nahen Bewegungsumfeld befänden sich in den Videobereichen Arztpraxen, Rechtsanwaltsbüros und andere Einrichtungen, die er besuche und die gemäß Art. 9 Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) oder § 36 DSG NRW, Punkt 18, beim Besuch sensible Daten des Antragstellers preisgeben könnten. Ob diese Bereiche und ihr Umfeld bei der Videoüberwachung vollständig verpixelt würden, sei weder dem Antragsteller noch dem einfachen Bürger bekannt. Er, der Antragsteller, sei seit vier Jahren täglich gezwungen, sich der Datenerhebung, -speicherung und -verarbeitung sowie der einschüchternden und verhaltensändernden Wirkung der Videoüberwachung auszusetzen.
Er gehe auch davon aus, dass die Kameras während Versammlungen zu keinem Zeitpunkt abgeschaltet würden, sondern dass maximal die Weiterleitung der Bilder bzw. der Bildsignale unterbrochen werde.
Eine Person, die immer wieder von den gleichen Beobachtern beobachtet werde, werde irgendwann auch wiedererkannt. Damit steige die Wahrscheinlichkeit, dass einzelne Verhaltensweisen zu unterschiedlichen Zeitpunkten von Beobachtern auch jenseits intelligenter Technik zusammengeführt würden und so ein Bild einer Person entstehen könne, das den Eindruck des Augenblicks übersteige. Sei die Person dann noch polizeibekannt, weil sie z.B. häufig Versammlungen anmelde und leite, sei die Identifizierung und ein Persönlichkeitsbild ohne jeden Anlass und weitere Datenerhebung nicht mehr nur theoretisch möglich.
Der Antragsgegner ist dem Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung entgegengetreten; er verweist darauf, dass es sich bei dem Breslauer Platz weiterhin um einen Kriminalitätsschwerpunkt handele und die Videoüberwachung auch im „Corona-Lockdown“ ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel sei, um die Begehung und Vollendung von Straftaten zu verhindern.
Die vom Gericht vorzunehmende Interessenabwägung in Form der doppelten Nachteilsabwägung geht zulasten des Antragstellers aus mit der Folge, dass dieser die Videoüberwachung auf dem Breslauer Platz auch während des begrenzten Zeitraums des „Corona-Lockdowns“, d.h. während der Geltungsdauer der Coronaschutzverordnung vom 30.11.2020 und der Allgemeinverfügung der Stadt Köln vom 02.10.2020 in der aktuell geltenden Fassung, weiter dulden muss. Die Nachteile, die einträten, wenn die Videoüberwachung auf dem Breslauer Platz für den Zeitraum des „Corona-Lockdowns“ ausgesetzt würde, dem Eilantrag des Antragstellers später aber der Erfolg versagt bliebe, wiegen schwerer als die Nachteile, die einträten, wenn die Videoüberwachung auf dem Breslauer Platz für den Zeitraum des „Corona-Lockdowns“ fortgesetzt würde, der Eilantrag des Antragstellers später aber Erfolg hätte.
Würde die Videoüberwachung auf dem Breslauer Platz für den Zeitraum des „Corona-Lockdowns“ fortgesetzt, hätte der Eilantrag des Antragstellers später aber Erfolg, hätte der Antragsteller im „Corona-Lockdown“ ungerechtfertigterweise weitere Beeinträchtigungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) erlitten; er hätte sich bei Betreten des Breslauer Platzes – der sich unmittelbar hinter dem Hauptbahnhof befindet – der Einschüchterungswirkung der Videokameras und der Videobeobachtung und -aufzeichnung aussetzen müssen. Allerdings ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass vieles dafür spricht, dass auf dem Breslauer Platz gemäß § 1 Nr. 2 h) der Allgemeinverfügung der Stadt Köln vom 02.10.2020 zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung an das Infektionsgeschehen in der Stadt Köln in der aktuell geltenden Fassung derzeit eine Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung besteht; die Wahrscheinlichkeit, dass der Antragsteller mit Mund-Nase-Bedeckung auf dem Breslauer Platz von den an den Monitoren sitzenden Polizeibeamten persönlich identifiziert werden könnte, ist als eher gering einzustufen. Die weitere Befürchtung des Antragstellers, der Antragsgegner werde durch die Videoüberwachung in die Lage versetzt, ein Persönlichkeitsprofil von ihm zu erstellen, ist aus Sicht der Kammer ebenfalls unbegründet; neben der bereits erwähnten geringeren Identifizierbarkeit bei Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung spricht gegen die Erstellung eines Persönlichkeitsprofils, dass die Monitore nicht stets von denselben Beamten beobachtet werden und auch nicht davon auszugehen ist, dass die Beamten während der Live-Überwachung wahllos an Einzelpersonen „heranzoomen“, sondern dies nur dann tun, wenn tatsächlich der Verdacht einer Straftatenbegehung besteht. Dass der Antragsteller während des „Corona-Lockdowns“ auf dem Breslauer Platz eine Versammlung abhalten will, mithin auch Art. 8 GG betroffen ist, hat er nicht hinreichend dargelegt; im Übrigen geht die Kammer bei vorläufiger Würdigung davon aus, dass weitere Verstöße des Antragsgegners gegen die Pflicht, die Videokameras während (friedlicher) Versammlungen abzuschalten, nicht zu erwarten sind; er hat verschiedene Vorkehrungen getroffen, um Verstöße, wie sie bei der Versammlung vom 18.01.2020 stattgefunden haben (= kurzzeitiges Aufschalten der Videokameras auf die Versammlung entgegen der bestehenden Dienstanweisung), künftig zu unterbinden. Die Nachteile, die dem Antragsteller entstünden, wenn die Videoüberwachung auf dem Breslauer Platz für den Zeitraum des „Corona-Lockdowns“ fortgesetzt würde, der Eilantrag des Antragstellers später aber Erfolg hätte, sind nach alldem nicht als schwerwiegend anzusehen; es entstehen ihm insbesondere keine irreversiblen Schäden.
Würde die Videoüberwachung auf dem Breslauer Platz hingegen für den Zeitraum des „Corona-Lockdowns“ ausgesetzt, bliebe dem Eilantrag des Antragstellers aber später der Erfolg versagt, ergäben sich potenziell schwerwiegende Konsequenzen für eine Vielzahl von Personen; der Antragsgegner wäre gehindert, die Kameras einzusetzen, um bei auf dem Breslauer Platz stattfindenden Straftaten schnell einschreiten zu können. Der Antragsgegner hat im Eilverfahren dargelegt, dass auf dem Breslauer Platz in der Vergangenheit zahlreiche Straftaten aus dem Bereich der Straßenkriminalität, insbesondere Gewalt-, Eigentums-, Betäubungsmittel- und Sexualdelikte verübt wurden; im Jahr 2016 waren es gemäß der Eingangsstatistik des Antragstellers 304 Delikte, im Jahr 2017 229 Delikte und im Jahr 2018 256 Delikte. Für das Jahr 2020 hat der Antragsgegner Tabellen mit einer monatlichen Aufstellung der insbesondere am Breslauer Platz von Januar 2020 bis Oktober 2020 festgestellten Straftatbestände und Einsätze vorgelegt; aus diesen Tabellen ergibt sich, dass für den Breslauer Platz von Januar bis Oktober 2020 145 Straftatbestände und 350 Einsätze festgestellt wurden. Bei den vorgenannten Zahlen ist zu berücksichtigen, dass der Breslauer Platz gerade einmal eine Fläche von 6.600 qm umfasst; dies entspricht knapp einem Viertel der Fläche des Neumarktes. Der Antragsgegner hat auch aufgezeigt, dass nach der Eingangsstatistik das Aufkommen an typischen Delikten der Straßenkriminalität am Breslauer Platz und an den weiteren beobachteten Bereichen deutlich höher ist als im übrigen Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums Köln; zur Glaubhaftmachung hat er für den Zeitraum 2015-2019 insbesondere eine „Rasterkarte Kriminalitätsaufkommen“ vorgelegt, aus der sich ergibt, dass es sich bei dem Breslauer Platz – auf das gesamte Stadtgebiet Kölns gesehen – um einen der Schwerpunkte der Straßenkriminalität handelt. Schließlich hat der Antragsgegner aufgezeigt, dass die Zahl an festgestellten Straftatbeständen und Einsätzen am Breslauer Platz aktuell nach wie vor hoch ist und mit einem deutlichen Rückgang der Kriminalität im Zuge des zweiten „Corona-Lockdowns“ perspektivisch nicht zu rechnen ist. Die Zahl an festgestellten Straftatbeständen am Breslauer Platz ist im Jahr 2020 nur in den Monaten Mai und Juni zurückgegangen (Kriminalität Breslauer Platz: Januar: 14; Februar: 18; März: 11; April: 15; Mai: 4; Juni: 6; Juli: 28; August: 17; September: 16; Oktober: 16), die Zahl der Einsätze über den „Lockdown“-Zeitraum relativ konstant geblieben (Einsätze Breslauer Platz: Januar: 48; Februar: 37; März: 33; April: 23; Mai: 26; Juni: 27; Juli: 48; August: 47; September: 34; Oktober: 27). Das Statistische Bundesamt hat im Übrigen im November 2020 im zeitlichen Zusammenhang mit dem zweiten „Corona-Lockdown“ nur einen geringen Rückgang des Mobilitätsgeschehens festgestellt. Soweit der Antragsteller geltend macht, die Videoüberwachung des Antragsgegners sei auch bei unterstellter fortbestehender vermehrter Straftatenbegehung am Breslauer Platz während des „Corona-Lockdowns“ zur Gefahrenabwehr nicht (mehr) geeignet, weil die Tatsache, dass eine Vielzahl der Menschen auf dem Breslauer Platz eine Mund-Nase-Bedeckung trage, verhindere, dass Straftäter gefasst bzw. identifiziert werden könnten, verfängt dies nicht; die Videoüberwachung dient in erster Linie dazu, in Fällen, in denen eine Straftat live am Monitor beobachtet wird, Einsatzkräfte zeitnah an das beobachtete Geschehen heranzuführen, um die (weitere) Straftatbegehung zu unterbinden. Es ist davon auszugehen, dass vor Ort befindliche Straftäter in dieser Situation auch mit Mund-Nase-Bedeckung anhand anderer Merkmale identifiziert werden können.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Die Kammer geht davon aus, dass gegen diesen Beschluss die Beschwerde statthaft ist,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.12.2014 – 1 B 1251/14 –, juris, Rn. 3 f. und VGH BW, Beschluss vom 14.10.2019 – 9 S 2643/19 –, juris, Rn. 4, jeweils m. w. N.; a. A.: OVG Nds., Beschluss vom 07.07.2017 – 13 ME 170/17 –, juris, Rn. 2; OVG NRW, Beschluss vom 27.02.2014 – 6 B 182/14 –, juris, Rn. 2 f., ebenfalls m. w. N.,
und die Voraussetzungen des § 146 Abs. 4 VwGO bei der Einlegung der Beschwerde zu wahren sind,
vgl. BayVGH, Beschluss vom 31.05.2019 – 8 CS 19.1073 –, juris, Rn. 6 m. w. N.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Zitierte Normen: § 36 DSG
§ 55a VwGO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8-15 der Coronaschutzverordnung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1135
8 B 1631/08
2 Bs 240/04
6 L 658/05
1 B 1251/14
9 S 2643/19
13 ME 170/17
6 B 182/14
8 CS 19.10