Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-14, Aktenzeichen 11 K 2837/09
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2010:1214.11K2837.09.00

Tenor:
für Recht erkannt:
Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 03.09.2009 wir aufgehoben, soweit darin Verwaltungsgebühren von mehr als 75,00 EUR festgesetzt sind.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn die Klägerin nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin durch die Beklagte zu Verwaltungsgebühren für die Genehmigung von Straßenaufbrüchen.
Die Klägerin verlegt und unterhält im Auftrag der U. AG im Gebiet der Stadt X. Telekommunikationslinie (TK-Linien). Vor der Durchführung entsprechender Maßnahmen im Bereich des öffentlichen Straßenraums wendet sich die Klägerin an die Beklagte und macht hiervon Mitteilung beziehungsweise beantragt - soweit im Einzelfall erforderlich - die Zustimmung für die Verlegung neuer oder die Änderung vorhandener TK-Linien nach § 68 Abs. 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG). Die Beklagte erteilt der Klägerin auf Grund der entsprechenden Mitteilungen sodann widerrufliche, mit Auflagen und Bedingungen versehene Aufbruchgenehmigungen für den Bereich der öffentlichen Verkehrsflächen. Bei Baumaßnahmen, die länger als eine Woche dauern, erfolgt in der Regel eine einmalige Kontrolle durch einen Bediensteten der Beklagten. Den Abschluss der jeweiligen Baumaßnahmen teilt die Klägerin der Beklagten durch entsprechende Anzeigen mit, woraufhin diese eine Abnahme vornehmen lässt. Im Jahre 2009 wurden in entsprechender Weise unter anderem folgende Vorhaben abgewickelt:
1. Mit Schreiben vom 25.06.2009 beantragte die Klägerin die Zustimmung der Beklagten gemäß § 68 Abs. 3 TKG für eine Baumaßnahme in der C.-----straße . Die Beklagte erteilte für diese Maßnahme unter dem 06.07.2009 eine Aufbruchgenehmigung (Aufbruch-Nummer 291/2009).
2. Mit Schreiben vom 30.06.2009 zeigte die Beklagte den bevorstehenden Beginn der Bauarbeiten bei der Maßnahme T.--------weg an. Bei dieser Maßnahme handelte es sich um eine Störungsbeseitigung. Die Beklagte erteilte hierfür unter dem 13.07.2009 eine Aufbruchgenehmigung (Nummer 307/2009).
3. Mit Schreiben vom 07.07.2009 zeigte die Klägerin den bevorstehenden Beginn der Baumaßnahme Störungsbeseitigung K.-------straße an. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 13.07.2009 (Nummer 310/2009).
4. Mit Schreiben vom 07.07.2009 zeigte die Beklagte den bevorstehenden Beginn der Baumaßnahme Störungsbeseitigung T1.-------straße an. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 13.07.2009 (Nummer 311/2009).
5. Mit Schreiben vom 03.08.2009 beantragte die Klägerin die Zustimmung der Beklagten nach § 68 Abs. 3 TKG für die Baumaßnahme N.------straße /X1.-----straße , bei der eine Kanalschachtabdeckung ausgewechselt werden sollte. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 12.08.2009 (Nummer 337/2009).
6. Für die Verlegung einer neuen TK-Linie im Bereich der X2.--------straße beantragte die Beklagte durch Schreiben vom 05.08.2009 die Zustimmung der Klägerin nach § 68 Abs. 3 TKG. Die Beklagte erteilte daraufhin eine Aufbruchgenehmigung unter dem 12.08.2009 (Nummer 339/2009).
7. Mit Schreiben vom 14.08.2009 beantragte die Klägerin für die Durchführung der Baumaßnahme I. Straße die Zustimmung nach § 68 Abs. 3 TKG. Bei dieser Maßnahme handelte es sich um eine Störungsbeseitigung. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 20.08.2009 (Nummer 356/2009).
8. Mit Schreiben vom 17.08.2009 beantragte die Klägerin für die Durchführung einer, im Betreff des Schreibens mit "Apl verstärken" gekennzeichneten Baumaßnahme im Bereich der Straße X3.-------straße die Zustimmung nach § 68 Abs. 3 TKG. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 20.08.2009 (Nummer 357/2009).
9. Mit Schreiben vom gleichen Tage beantragte die Klägerin für eine entsprechende Maßnahme im Bereich der I1. Straße die Zustimmung der Beklagten nach § 68 Abs. 3 TKG. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 20.08.2009 (Nummer 358/2009).
10. Mit Schreiben vom 19.08.2009 zeigte die Klägerin die bevorstehende Durchführung der Maßnahme Störungsbeseitigigung L. an. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 25.08.2009 (Nummer 360/2009).
11. Bereits zuvor hatte die Klägerin mit Schreiben vom 18.08.2009 die bevorstehende Durchführung der Maßnahme Störungsbeseitigigung G. Straße angezeigt. Die Beklagte erteilte eine Aufbruchgenehmigung unter dem 25.08.2009 (Nummer 361/2009).
12. Mit Schreiben vom 19.08.2009 beantragte die Klägerin die Zustimmung der Beklagten gemäß § 68 Abs. 3 TKG für eine Baumaßnahme im Bereich der E. Straße . Die Beklagte erteilte für diese Maßnahme unter dem 02.09.2009 eine Aufbruchgenehmigung (Aufbruch-Nummer 366/2009).
Mit Bescheid vom 03.09.2009 zog die Beklagte die Klägerin für ihren Aufwand im Zusammenhang mit den betreffenden Straßenaufbrüchen zu Verwaltungsgebühren in Höhe von insgesamt 300,00 EUR heran, wobei sie für die einzelnen Aufbrüche jeweils 25,00 EUR als Gebühr festsetzte.
Gegen diesen Bescheid wendet sich die Klägerin mit der vorliegenden Klage, die am 02.10.2009 bei Gericht eingegangen ist. Sie trägt zur Begründung vor: Die in dem Bescheid zusammengefassten Einzelfestsetzungen seien überwiegend rechtswidrig. Soweit sie - die Klägerin - der Beklagten in den unter den Aufbruch-Nrn. 307, 310, 311, 356, 360 und 361 geführten Maßnahmen Baubeginnanzeigen und Fertigstellungsanzeigen übermittelt habe, seien diese lediglich aus Gründen der Rücksicht-nahme erfolgt und hätten dazu gedient, die Stadt X. als Trägerin der Wegebaulast über Beginn und Ende der in ihren Straßen durchzuführende Baumaßnahmen und den Übergang der Verkehrssicherungspflicht zu informieren. Genehmigungen der Beklagten seien mit den Baubeginnanzeigen nicht beantragt worden. Soweit bei den Maßnahmen Nrn. 337, 357 und 358 Zustimmungsanträge nach § 68 Abs. 3 TKG von ihr - der Klägerin - gestellt worden seien, habe dies seinen Grund allein darin, dass die Beklagte die Stellung entsprechender Anträge verlangt habe. Tatsächlich notwendig gewesen seien derartige Anträge nicht. Die Baumaßnahme Nr. 337 habe sich auf die Auswechslung eines Schachtdeckels beschränkt. Im Rahmen der Maßnahmen Nrn. 357 und 358 seien Baugruben erstellt worden, um in den unterirdischen Verbindungsmuffen die Kabel umzuspleißen. Bei den betreffenden Maßnahmen habe es sich weder um die Verlegung neuer noch um die Änderung vorhandener TK-Linien gehandelt. Lediglich bei den übrigen drei Baumaßnahmen mit den Aufbruch-Nrn. 291, 339 und 366 sei dies der Fall gewesen. Hierfür seien Genehmigungen nach § 68 Abs. 3 TKG erforderlich gewesen, für welche die Beklagte alsdann jeweils zu Recht Gebühren festgesetzt habe. Darüber hinausgehende Gebühren habe die Beklagte nicht festsetzen dürfen. Insoweit habe die Beklagte verkannt, dass die Verwaltungsgebührenordnung der Stadt X. , auf die sie sich bei den entsprechenden Festsetzungen gestützt habe, nicht anwendbar sei. Die Anwendung städtischen Satzungsrechts sei durch die bundesrechtlichen Regelungen in §§ 68 ff. TKG ausgeschlossen. Diese Bestimmungen gewährten dem Bund für die öffentlichen TK-Linien eine allgemeine öffentlich-rechtliche Nutzungsberechtigung an den öffentlichen Verkehrswegen. Diese könne an private Betreiber übertragen werden, was in ihrem - der Klägerin - Fall erfolgt sei. Der Betreiber sei alsdann berechtigt, die Verkehrswege unentgeltlich für die TK-Linien zu nutzen, wozu nicht nur die Errichtung und Änderung von TK-Linien gehöre, sondern auch deren laufende Wartung und etwaige Reparaturen. Besonderer Genehmigungen der Wegebaulastträger bedürfe es insoweit gemäß § 68 Abs. 3 TKG nur für die Errichtung und Änderung von TK-Linien. Für entsprechende Genehmigungen dürften nach Maßgabe der Bestimmung in § 142 Abs. 6 TKG auch Gebühren erhoben werden. Für Wartungs- und Reparaturarbeiten brauche sie - die Klägerin - indessen weder um eine Genehmigung des Wegebaulastträgers einzukommen noch müsse sie für ihr von der Beklagten aufgedrängte Genehmigungen Gebühren entrichten. Dies habe das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im übrigen bereits im Jahre 2002 entschieden.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 03.09.2009 aufzuheben, soweit darin Verwaltungsgebühren von mehr als 75,00 EUR festgesetzt worden sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt zur Begründung vor: Der angefochtene Gebührenbescheid sei in vollem Umfang rechtmäßig. Soweit es sich um Gebühren für im Zusammenhang mit den Maßnahmen Nrn. 337, 357 und 358 erteilte Genehmigungen nach § 68 Abs. 3 TKG handle, stehe Bundesrecht einer auf kommunalem Satzungsrecht gegründeten Gebührenerhebung nicht entgegen, weil die in § 142 Abs. 6 TKG getroffene Regelung entsprechende Gebühren ausdrücklich erlaube. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, dass es nach Art der zugrundeliegenden Baumaßnahmen hierfür keiner Genehmigungen nach § 68 Abs. 3 TKG bedurft habe. Sie müsse sich daran festhalten lassen, dass sie jedenfalls entsprechende Anträge gestellt habe. Innere Vorbehalte der Klägerin seien insoweit rechtlich unerheblich. Was die übrigen streitigen Gebührenfestsetzungen anbetreffe, so könne sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, dass Bundesrecht die einschlägigen landes- und kommunalrechtlichen Regelungen, auf die sie - die Beklagte - sich bei der Gebührenfestsetzung gestützt habe, verdränge. Die bereits zitierte Bestimmung in § 142 Abs. 6 TKG verhalte sich lediglich zur Frage von Gebühren für die Errichtung und Änderung von TK-Linien. Aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber mit der nämlichen Bestimmung die Erhebung von Gebühren in diesen Fällen ausdrücklich gestattet habe, könne nicht gleichsam im Umkehrschluss gefolgert werden, dass Gebühren für andere Maßnahmen an TK-Linien ausgeschlossen seien. Der Bund habe über die hierfür erforderliche Gesetzgebungskompetenz nicht verfügt. Dementsprechend habe das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahre 2005 festgestellt, dass das Recht auf Erhebung von Gebühren für straßenverkehrsrechtliche Anordnungen, die im Zusammenhang mit Baumaßnahmen an TK-Linien ergangen seien, nicht durch das Recht des Bundes auf unentgeltliche Nutzung der Verkehrswege ausgeschlossen sei. Diese Rechtsprechung sei zwar zu der Vorgängerregelung des jetzt geltenden TKG ergangen; sie sei in ihren rechtliche Ansätzen indessen nach wie vor aktuell.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig.
Sie ist auch begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid der Beklagten vom 03.09.2009 ist, soweit er streitbefangen ist, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Als Rechtsgrundlage für die streitigen Gebührenfestsetzungen in dem angefochtenen Bescheid kommen allein die Regelungen in §§ 1, 2, 4 Abs. 2 und 5 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG - in Verbindung mit §§ 1, 2 und 5 Abs. 1 der Verwaltungsgebührensatzung der Stadt X. vom 20.12.2001 - VGS - sowie Tarifnummer 8.6 des hierzu erlassenen Gebührentarifs in Betracht. Nach den erstgenannten Bestimmungen in §§ 1, 2 und 4 Abs. 2 und 5 Abs. 1 KAG dürfen die Gemeinden auf Grund kommunaler Satzung Verwaltungsgebühren als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung und sonstige Tätigkeit - der Verwaltung von denjenigen erheben, die die Leistung der Verwaltung beantragt haben oder die hiervon unmittelbar begünstigt werden, soweit nicht Bundes- oder Landesrecht etwas anderes bestimmt. Das Satzungsrecht der Stadt X. sieht in den zitierten Regelungen in §§ 1, 2 und 5 Abs. 1 VGS die Erhebung von Verwaltungsgebühren in Selbstverwaltungsangelegenheiten vor, deren Höhe durch den Gebührentarif bestimmt wird und die von denjenigen geschuldet werden, die eine Amtshandlung veranlasst haben oder zu deren Gunsten sie vorgenommen wird. Die Regelung in Nr. 8.6 des Gebührentarifs bestimmt schließlich für "Straßenaufbrüche" einen Gebührenrahmen von 25,00 bis 180,00 EUR vor.
Auf dieser rechtlichen Grundlage darf die Beklagte die hier streitigen Gebühren nicht erheben. Insoweit ist bei der rechtlichen Bewertung zu differenzieren nach Gebühren, welche die Beklagte für Maßnahmen im Zusammenhang mit von der Klägerin angezeigten Störungsbeseitigungen (Aufbruch-Nummern 307, 310, 311, 360 und 361/2009) festgesetzt hat (1.) und nach Gebührenfestsetzungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die auf Grund von Anträgen der Klägerin auf Erteilung von Zustimmungsbescheiden gemäß § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG (Aufbruch-Nummern 339, 356, 357 und 358/2009) ergangen sind (2.)
1. Soweit die Beklagte für Maßnahmen in den erstgenannten Fällen Gebühren gegen die Klägerin festgesetzt hat, stehen dem bereits bundesrechtliche Bestimmungen entgegen (a.). Eine Heranziehung der Klägerin ist auch auf Grund Landesrechts ausgeschlossen (b.). Unabhängig hiervon fehlt es aber auch an der für eine Heranziehung der Klägerin erforderlichen satzungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage (c.).
a. Zur Erhebung von kommunalen Verwaltungsgebühren sind die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 1 KAG von vornherein nur insoweit berechtigt, als Bundes- oder Landesrecht nichts anderes bestimmen. Dabei ist unerheblich, ob ein derartiger Ausschluss ausdrücklich durch Bundes- oder Landesrecht geregelt ist oder ob er sich lediglich auf Grund der Auslegung entsprechenden Rechts ergibt.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 23.08.2001 - 9 A 201/99 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2002, 531.
Insoweit beruft sich die Klägerin zu Recht darauf, dass die hier streitigen Gebührenfestsetzungen im Widerspruch stehen zu den übergeordneten Maßgaben der im Telekommunikationsgesetz vom 22.06.2004 (BGBl. I 1190) in der Fassung vom 21.12.2007 (BGBl. I 3198) - TKG - getroffenen Regelungen. Diese sehen in § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG vor, dass der Bund befugt ist, die öffentlichen Verkehrswege für die öffentlichen Zwecken dienenden TK-Linien unentgeltlich zu nutzen, soweit dadurch nicht der Widmungszweck der Verkehrswege dauernd beschränkt wird. Der Bund überträgt diese Nutzungsberechtigung gemäß § 69 Abs. 1 TKG an die Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze. Bedient sich ein in dieser Weise Begünstigter beim Betrieb des Telekommunikationsnetzes eines Dritten, um etwa TK-Linien zu verlegen oder zu unterhalten, so kann sich dieser für seine Tätigkeit wiederum auf das Gebot der Unentgeltlichkeit gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG berufen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 8/04 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2005, 821 mit weiteren Nachweisen zur vergleichbaren Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG in der Fassung vom 25.06.1996 (BGBl. I 1120 - TKG a.F. -).
Nachdem die Klägerin bei den hier gebührenerheblichen Maßnahmen im Auftrag der U. AG tätig geworden ist, die für das hier fragliche Gebiet ihrerseits gemäß § 69 Abs. 1 TKG die Nutzungsberechtigung vom Bund übertragen erhalten hat (vgl. die Lizenzurkunde des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation vom 16.09.1996, Blatt 117 ff. der Gerichtsakte), vermag sie gegenüber der Beklagten das Recht auf unentgeltliche Nutzung der Verkehrswege im Bereich der Stadt X. grundsätzlich im eigenen Namen geltend zu machen. Dieses Recht steht der Erhebung der hier streitigen Gebühren auch der Sache nach entgegen. Der Begriff der "Benutzung der Verkehrswege" erstreckt sich auf alle Maßnahmen, durch die Verkehrswege im Zusammenhang mit einschlägigen TK-Linien in Anspruch genommen werden, indem etwa solche Linien verlegt oder verändert werden. Das umfasst neben der Einbringung der TK-Linie in den Straßenkörper auch dessen damit verbundene weitergehende Inanspruchnahme, wie etwa die Lagerung von Erdaushub, Baumaterial oder Baugerät.
Ständige Rechtsprechung des BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 aaO., Beschluss vom 30.05.2002 - 6 B 3/02 -, zitiert nach JURIS, und Beschluss vom 07.05.2001 - 6 B 55/00 -, NVwZ 2001, 1170, jeweils zu § 50 TKG a.F..
Da die in § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG normierte Nutzungsberechtigung sich als ein Dauerrecht darstellt, umfasst sie konsequenterweise nicht nur die Maßnahmen, die zur erstmaligen Verlegung einer TK-Linie erforderlich sind, sondern auch diejenigen, derer es für den dauerhaften Fortbestand der Linie bedarf. Daher sind Wartungs- und Reparaturarbeiten von der unentgeltlichen Nutzungsberechtigung ebenfalls gedeckt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.08.2001 aaO. zur Rechtslage nach den - insoweit gleichlautenden - Bestimmungen in §§ 50 bis 52 TKG a.F.; im Ergebnis ebenso Verwaltungsgericht (VG) Darmstadt, Urteil vom 06.04.2006 - 5 E 746/04 -, NVwZ-RR 2006, 757; Schütz in Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, Kommentar,2008, RdNr. 9 zu § 68.
Für die Durchführung damit im Zusammenhang stehender Straßenaufbrüche bedarf es ebensowenig einer besonderen Erlaubnis des Trägers der Straßenbaulast wie für damit zwingend verbundene vorübergehende Beschränkungen des Widmungszwecks der Verkehrswege.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.08.2001 aaO..
Entsprechendes gilt für die Überwachung derartiger Arbeiten und die Abnahme der in Anspruch genommenen Verkehrswege nach Beendigung der Arbeiten. Mit der Berechtigung, die Verkehrswege für die Durchführung von Arbeiten an den TK-Linien unentgeltlich zu nutzen, geht die in § 71 Abs. 3 Satz 1 TKG normierte Verpflichtung des Nutzungsberechtigten einher, die Verkehrswege nach der Beendigung dieser Arbeiten unverzüglich wieder instand zu setzen. Anstelle des entsprechendes Herstellungsanspruchs kann der Träger der Wegebaulast auch Auslagenerstattung geltend machen, wenn er die Instandsetzung selbst vornehmen will. Außerdem hat der Wegebaulastträger einen Anspruch auf Ersatz etwaiger durch die Arbeiten an den TK-Linien entstandenen Schäden (§ 71 Abs. 3 Satz 2 TKG). Um diese Ansprüche realisieren zu können, steht es ihm frei, die Straßenaufbrucharbeiten zu überwachen. Um Amtshandlungen, die - wie die Zustimmungserklärung nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG - erst die telekommunikationsrechtlichen Voraussetzungen für eine rechtmäßige Inanspruchnahme der Verkehrswege durch den Nutzungsberechtigten schaffen oder die auf Grund sonstiger Normen - wie etwa der Straßenverkehrsordnung - aus Anlass der Inanspruchnahme erforderlich werden, und für die mit Blick darauf auch Kosten erhoben werden dürfen,
vgl. zu entsprechenden Fallgestaltungen BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 aaO. und Beschluss vom 30.05.2002 aaO..
handelt es sich hierbei nicht. Dementsprechend bleibt es in Ansehung der Maßnahmen, mit denen die Beklagte die Beseitigung von Störungen an den TK-Linien durch die Klägerin begleitet hat, bei der in § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG normierten Unentgeltlichkeit.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.08.2001 aaO.; VG Darmstadt, Urteil vom 06.04.2006 aaO.; in diesem Sinne auch Schütz in Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, Kommentar,2008, RdNrn. 9 und 47 zu § 68; Reichert in Scheurle/Mayen, TKG, Kommentar, 2. Auflage 2008, RdNr. 22 zu § 68; siehe ferner OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.09.2007 - 7 A 10255/07 -, NVwZ-RR 2008, 414.
b. Eine Heranziehung der Klägerin zu Verwaltungsgebühren wegen des Aufwandes in Verbindung mit Straßenaufbrüchen für Arbeiten an TK-Linien ist auch mit Blick auf übergeordnetes Landesrecht ausgeschlossen. Nach § 4 Abs. 2 KAG sind Verwaltungsgebühren Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit - der Verwaltung erhoben werden. Dabei ist Kennzeichen derartiger besonderer Verwaltungstätigkeiten, dass sie im Rahmen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung erfolgen, die den von der Amtshandlung Betroffenen aus der Allgemeinheit hervorhebt, und ihn damit als Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung bestimmt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.08.2001 aaO. mit weiteren Nachweisen.
Hiervon ausgehend kommt die Erhebung von Verwaltungsgebühren für Aufwand der Beklagten im Zusammenhang mit den von der Klägerin vorgenommenen Straßenaufbrüchen nicht in Betracht, weil es an einer besonderen Leistung der Verwaltung fehlt. Die notwendige Sonderrechtsbeziehung wird durch die Eingriffe der Klägerin in den Straßenkörper bei der der Ausbesserung/Reparatur von TK-Linien nicht vermittelt. Die erforderliche konkret-individuelle Zurechenbarkeit der Verwaltungstätigkeit der Beklagten im Rahmen ihres Wirkungskreises lässt sich nicht daraus herleiten, dass sie eine im Gesetz nicht vorgesehen schriftliche "Aufbruchgenehmigung" erteilte, die Straßenaufbruchstelle aufsuchte und kontrollierte und/oder eine Abnahme nach Abschluss der Straßenaufbrucharbeiten vornahm. Denn damit kam die Beklagte lediglich ihren Pflichten nach, die ihr als Wegeunterhaltungspflichtigen oblagen. Auch aus den Regelungen in §§ 68 ff TKG, die sich allein mit dem Rechtsverhältnis zum Nutzungsberechtigten, der den öffentlichem Verkehrsraum für seine TK-Linien benutzt, beschäftigen, wird eine darüberhinausgehende, aus dem eigenen Wirkungskreis der Beklagten herrührende Sonderrechtsbeziehung nicht begründet. Denn diese Vorschriften regeln in Bezug auf Instandsetzungen nach Beendigung der Arbeiten an der Telekommunikationslinie nur die Art der Instandsetzung und die damit in Zusammenhang stehenden Ansprüche des Wegeunterhaltspflichtigen - hier der Beklagten -, nicht aber etwaige Überwachungsaufgaben durch die zuständige Behörde.
c. Unabhängig von alledem sind die streitigen Gebührenfestsetzungen auch deshalb rechtswidrig, weil es an der insoweit erforderlichen satzungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage fehlt. Kommunalrechtliche Abgaben dürfen gemäß § 2 Abs. 1 KAG nur auf Grund einer Satzung erhoben werden, die - neben anderem - den die Abgabe begründenden Tatbestand angibt. Der Abgabetatbestand ist der abstrakt formulierte Sachverhalt, dessen konkrete Verwirklichung die Abgabepflicht auslöst. Die Festlegung des Abgabetatbestandes in der Satzung sichert die Voraussehbarkeit des Eingriffs in die persönliche Rechts- und Vermögenssphäre.
Vgl. Driehaus bei Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung Stand: September 2010, RdNr. 62 zu § 2 KAG NRW.
Einen Gebührentatbestand, welcher der hier streitigen Gebühr in einer diesen Anforderungen genügenden Weise unterlegt werden könnte, enthält die Verwaltungsgebührensatzung der Stadt X. nicht. Die Beklagte stützt sich, wie sie im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens deutlich gemacht hat, insoweit auf die Tarifnummer 8.6 des Gebührentarifs zur Verwaltungsgebührensatzung. Diese sieht als gebührenpflichtigen Gegenstand "Straßenaufbrüche" vor. Eine weitere Konkretisierung erfolgt nicht. Da die Vornahme von Straßenaufbrüchen ersichtlich nicht zu dem Bereich der Verwaltungstätigkeiten gehört, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse erfolgen und für die eine Gemeinde nach § 4 Abs. 2 KAG Verwaltungsgebühren erheben kann,
vgl. Lichtenfeld bei Driehaus, Kommunalabgabenrecht aaO. RdNr. 36 zu § 4 KAG NRW,
dürfte sich die betreffende Tarifnummer wohl eher auf Amtshandlungen und sonstige Tätigkeiten beziehen, die von Seiten der Bauverwaltung (vgl. die Überschrift zum Abschnitt 8 des Gebührentarifs) im Zusammenhang mit Straßenaufbrüchen erbracht werden. Mit einer entsprechend lückenfüllenden Auslegung der Regelung in Tarifnummer 8.6 des Gebührentarifs ist indessen nicht viel gewonnen. Denn die im Zusammenhang mit Straßenaufbrüchen von der Bauverwaltung der Beklagten vorgenommenen Tätigkeiten können - wie nicht zuletzt der vorliegende Fall deutlich macht - durchaus unterschiedlich sein. Sie können von vorbereitenden Handlungen wie der Erteilung von Aufbruchgenehmigungen und Sondernutzungserlaubnissen über baubegleitende Kontrollen bis hin zu Maßnahmen nach Beendigung der Bauarbeiten, wie etwa einer Abnahme des wiederhergerichteten Straßenkörpers, reichen. Insofern bedürfte es einer ausdrücklichen Entscheidung des Satzungsgebers, an welche dieser Tätigkeiten Gebührenerhebungen anknüpfen sollen. Das in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG NRW geregelte Bestimmtheitsgebot verlangt vom Satzungsgeber, die einzelnen Gebührentatbestände so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.07.2006 - 10 C 9.05 -, Entscheidungen des BVerwG (BVerwG) 126, 222 mit weiteren Nachweisen.
Angesichts des Umstandes, dass einerseits für die Höhe der Verwaltungsgebühr (auch) der Verwaltungsaufwand maßgeblich ist (vgl. § 2 VGS), für den es wiederum darauf ankommt, welche Verwaltungstätigkeiten im Einzelnen als gebührenerheblich gelten sollen, dass andererseits die insoweit in Betracht kommenden Tätigkeiten im Rahmen einer abstrakten Abgabennorm ohne weiteres erfasst werden können, hätte es eines entsprechend bestimmten Gebührentatbestandes bedurft.
Aus den nämlichen Gründen kommt als satzungsmäßige Grundlage für die streitige Gebührenfestsetzung auch nicht der in Tarifnummer 1 des Gebührentarifs geregelte Auffangtatbestand in Betracht. Diesem zufolge werden (unter anderem) für "Genehmigungen, Erlaubnisse, Ausnahmebewilligungen und ähnl. zum unmittelbaren Nutzen der Beteiligten vorgenommene Amtshandlungen, soweit sie in diesem Tarif nicht besonders aufgeführt sind" Gebühren von 5,90 EUR bis 58,80 EUR erhoben. Derartige Auffangtatbestände dürfen indessen allenfalls solche Fallgestaltungen erfassen, die nicht konkret vorhersehbar waren und nur deshalb nicht genauer geregelt werden konnten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09.04.2008 - 9 A 111/05 -, zitiert nach JURIS, mit weiteren Nachweisen zu der entsprechenden Regelung in Tarifstelle 30.5 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes Nordrhein-Westfalen.
Diese Voraussetzung ist hier - wie dargestellt - nicht gegeben.
2. Die streitigen Gebührenfestsetzungen sind auch nicht insoweit gerechtfertigt, als ihnen Entscheidungen der Beklagten infolge von Anträgen der Klägerin auf Erteilung der Zustimmung nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG zugrundeliegen. Allerdings dürfen die Kommunen ungeachtet des in § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG normierten Gebots der Unentgeltlichkeit für derartige Amtshandlungen Verwaltungsgebühren erheben. Dies folgt aus der in § 142 Abs. 6 TKG getroffenen Regelung, der zufolge die Wegebaulastträger in ihrem Zuständigkeitsbereich Regelungen erlassen können, nach denen sie für die Erteilung von Zustimmungsbescheiden nach § 68 Abs. 3 TKG Gebühren und Auslagen zur Abdeckung ihrer Verwaltungskosten erheben können. Entsprechender Zustimmungsbescheide der Wegebaulastträger bedarf es für die Verlegung neuer TK-Linien und die Änderung vorhandener TK-Linien (§ 68 Abs. 3 Satz 1 TKG). Darauf gerichtete Anträge hat die Klägerin in den unter den Aufbruchnummern 291, 339 und 366/2009 sowie 337, 356, 357 und 358/2009 geführten Vorgängen gestellt, wobei allein die auf Grund letzterer Vorgänge festgesetzten Gebühren im vorliegenden Verfahren noch streitig sind. Für antragsgemäß erteilte Zustimmungen durfte die Beklagte auf Grund entsprechender Satzungsregelung Gebühren erheben. Es erscheint indessen zweifelhaft, ob die Beklagte derartige Zustimmungserklärungen abgegeben hat (a.). Jedenfalls darf sie hierfür keine Gebühren erheben, weil die Verwaltungsgebührensatzung der Stadt X. einen entsprechenden Gebührentatbestand nicht vorsieht (b.).
a. Auf die von der Klägerin in den Vorgängen 337, 356, 357 und 358/2009 jeweils gestellten Anträge auf Zustimmung zur Verlegung neuer beziehungsweise Änderung vorhandener TK-Linien gemäß § 68 Abs. 3 TKG in räumlich näher bestimmten Gebieten erteilte die Beklagte jeweils widerrufliche Genehmigungen zum Aufbruch der betreffenden Straßenbereiche. Diesen Genehmigungen ist eine Zustimmungserklärung im Sinne des § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG nicht ohne weiteres zu entnehmen. Durch derartige Zustimmungen werden die Verlegungs- und Änderungsmaßnahmen, die Gegenstand der Zustimmung sind, ähnlich wie im Falle der Erteilung einer Baugenehmigung freigegeben; dadurch erlangt das jeweilige Telekommunikationsunternehmen das Recht zur Durchführung dieser Maßnahmen und darüber hinaus die Möglichkeit, die neu verlegten oder geänderten TK-Linien ihrer Bestimmung gemäß zu betreiben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.05.2002 - 6 B 3/02 -, zitiert nach JURIS, zur gleichlautenden Vorgängerregelung in § 50 Abs. 3 TKG a.F..
Gegenstand der Zustimmung nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG ist folglich die Freigabe eines räumlich definierten Straßenbereichs zur dauerhaften Nutzung durch eine TK-Linie, wobei das Zustimmungserfordernis letztlich dem Zweck dient, die konkrete technische Ausgestaltung der Nutzung durch die TK-Linien (z. B. Verlegungstiefe und Abstand vom Fahrbahnrand) zwischen den Beteiligten abzustimmen.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerf), Urteil vom 15.07.2003 - 2 BvF 6/98 -, Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE) 108, 169 ff. zur gleichlautenden Vorgängerregelung in § 50 Abs. 3 TKG a.F.; Schütz aaO. RdNr. 25 zu § 68 TKG.
Soweit - wie hier - die unterirdische Verlegung von TK-Linien in Frage steht, handelt es sich um einen Verwaltungsakt, bei dem ein Ermessenspielraum allenfalls im Rahmen technischer Vorschriften hinsichtlich der Details der Ausgestaltung gegeben ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.07.2003 aaO.; Schütz aaO. RdNr. 27 zu § 68; Reichert aaO. RdNr. 32 zu § 68.
Dementsprechend kann die Zustimmung nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG nicht unter Widerrufsvorbehalt gestellt werden, weil die in § 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - (= § 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -) geregelten Voraussetzungen nicht gegeben sind.
Dass die von der Beklagten erteilten widerruflichen Aufbruchgenehmigung als förmliche Zustimmungserklärungen im Sinne des § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG zu qualifizieren wären, erschließt sich vor diesem Hintergrund nicht. Indessen ist bei der Auslegung eines Verwaltungsaktes zur Bestimmung seines Inhalts maßgeblich darauf abzustellen, wie der Empfänger die betreffende Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen musste.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.1995 - 1 C 15/94 -, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1996, 1073; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage 2008, RdNr. 18 f. zu § 35 mit zahlreichen Nachweisen.
Insoweit ist bei der inhaltlichen Bewertung der hier fraglichen Entscheidungen der Umstand von Bedeutung, dass einerseits die Klägerin im Zusammenhang mit den Straßenaufbrüchen 339, 356, 357 und 358/2009 jeweils Zustimmungen nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG beantragte, weil entweder die Beklagte oder sie - die Klägerin - selbst diese jeweils für erforderlich hielt, dass andererseits die von der Beklagten auf Grund dieser Anträge erteilten Aufbruchgenehmigungen von der Klägerin nicht weiter beanstandet, sondern offenbar als ausreichend erachtet wurden. Bei dieser Sachlage spricht einiges dafür, dass beide Beteiligten diese Genehmigungen ungeachtet ihrer abweichenden inhaltlichen Aussage als Zustimmungserklärungen im Sinne des § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG betrachteten. Ob die betreffenden Entscheidungen auf Grund in dieser Weise übereinstimmender Vorstellungen der Beteiligten jene rechtliche Qualität erhielten oder ob damit die Grenzen einer zulässigen Auslegung überschritten wären, weil sich der Inhalt der Genehmigungen hierdurch in wesentlicher Weise änderte,
vgl. zu diesem Fall Hübschmann/Hepp/Spitaler, Kommentar zur Abgabenordnung, Loseblattsammlung Stand: September 2010, RdNr. 395 zu § 118 mit weiterem Nachweis,
erscheint allerdings durchaus zweifelhaft.
b. Einer abschließenden Bewertung bedarf dies indessen nicht. Denn die Beklagte dürfte nach dem geltenden Satzungsrecht der Stadt X. die streitigen Gebühren selbst dann nicht erheben, wenn die fraglichen Maßnahmen als Zustimmungserklärungen gemäß § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG zu qualifizieren wären. Aus der als Rechtsgrundlage für eine entsprechende Gebührenerhebung allein in Betracht zu ziehenden Verwaltungsgebührensatzung der Stadt X. ergibt sich der gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW erforderliche Gebührentatbestand nicht. Die insoweit allenfalls in Frage kommende Regelung in Tarifnummer 8.6 des Gebührentarifs taugt, wie oben bereits dargetan, wegen ihrer inhaltlichen Unbestimmtheit nicht als wirksame Ermächtigungsgrundlage. Sie wäre im übrigen auch ansonsten nicht einschlägig, da Gegenstand der Zustimmung nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG nicht die Erteilung einer Genehmigung zum Straßenaufbruch ist, sondern die Zustimmung zur Verlegung neuer oder zur Änderung bestehender TK-Linien. Die Gebührenfestsetzung könnte aus den oben bereits dargelegten Gründen auch nicht auf den Auffangtatbestand in Tarifnummer 1 des Gebührentarifs gestützt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg, Postanschrift: Verwaltungsgericht Arnsberg, 59818 Arnsberg) Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, bzw. Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen - ERVVO VG/FG - in der jeweils maßgeblichen Fassung einzureichen. Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss.
Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der Fassung gemäß Art. 13 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts vom 12. Dezember 2007, BGBl. I S. 2840, und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG -). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen.
Der Antragsschrift sollen möglichst Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
Pendzich Scholten Janßen
Ferner ergeht folgender
B e s c h l u s s: Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes - GKG - auf 225,00 EUR festgesetzt.
Gegen die Streitwertfestsetzung können die Beteiligten schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg, Postanschrift: Verwaltungsgericht Arnsberg, 59818 Arnsberg) Beschwerde einlegen, über die das Oberverwaltungsgericht entscheidet, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat. Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR nicht überschreitet.
Der Beschwerdeschrift sollen möglichst Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.

Zitierte Normen: §§ 68 ff. TKG
§§ 1, 2, 4 Abs. 2 und 5 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG
§§ 1, 2 und 4 Abs. 2 und 5 Abs. 1 KAG
§§ 50 bis 52 TKG
§§ 68 ff TKG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 50 TKG
§ 2 KAG NRW
§ 4 KAG NRW
§ 68 TKG
§ 167 VwGO
§ 68 Abs. 3 TKG
§ 142 Abs. 6 TKG
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 1 Abs. 1 KAG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 69 Abs. 1 TKG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 71 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 71 Abs. 3 Satz 2 TKG
§ 4 Abs. 2 KAG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG NRW
§ 50 Abs. 3 TKG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 68 Abs. 3 des Telekommunikationsgesetzes
§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - (= § 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1170
NVwZ-RR 2006, 757
NVwZ-RR 2008, 414
9 A 201/99
6 C 8/04
6 B 3/02
6 B 55/00
5 E 746/04
7 A 10255/07
10 C 9.05
9 A 111/05
2 BvF 6/98
1 C 15/94