Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-17, Aktenzeichen 7 K 4955/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:1217.7K4955.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Tatbestand:
Die Klägerin vertreibt als pharmazeutische Unternehmerin das homöopathische Arzneimittel T. . Das Arzneimittel enthält den Wirkstoff g-Strophanthin Dil. D4 (= Ouabainum Dil. D4). Das apothekenpflichtige Präparat wird als flüssige Verdünnung mit 18,5 Vol. % Alkohol angeboten.
Die Klägerin beantragte am 30.04.1990 beim Bundesgesundheitsamt die Verlängerung der Zulassung nach Art. 3 § 7 AMNG. Als Anwendungsgebiet war Folgendes aufgeführt:
„Die Anwendungsgebiete entsprechen dem homöopathischen Arzneimittelbild. Dazu gehören:
Alle Schwäche- und Erkrankungsformen des Herzens welche durch Stoffwechselstörungen des Herzmuskels, Verschiebungen des Säure-Basen-Gleichgewichts oder Mangeldurchblutung der Kranzgefäße unterhalten werden.
Herzstiche, Herzangst, Brustbeengung, Sauerstoffnot des Herzens.
Vorbeugungsbehandlung gegen Herzinfarkt.
Unterbrechung des Infarktablaufs durch sofortige Einnahme bis zum Eintreffen des Arztes.“
Unter dem 06.09.1993 übersandte das Bundesgesundheitsamt ein Mängelschreiben unter Beifügung der formalen pharmazeutischen Stellungnahme und der Stellungnahme zur Medizin. In letzterer wies die Fachabteilung u.a. darauf hin, dass für den Stoff Ouabainum eine Negativ-Monographie der Kommission D existiere. Im Hinblick auf die Schwere der Indikationsaussagen wie „...Mangeldurchblutung der Kranzgefäße, ... Vorbeugungsbehandlung gegen Herzinfarkt“ und auf die mögliche Selbstmedikation mit dem Arzneimittel sei die Vorlage weiteren wissenschaftlich bewertbaren Erkenntnismaterials erforderlich. Vorzulegen seien daher eigene präparatespezifische Unterlagen über Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Arzneimittels in der beantragten Zusammensetzung und Dosierung bei den beanspruchten Anwendungsgebieten.
Die Frist zur Mängelbeseitigung wurde auf 3 Jahre bestimmt.
Unter dem 29.03.1996 beantragte die Klägerin unter Bezugnahme auf die 34. Bekanntmachung des BfArM für das Arzneimittel T. die Aufnahme in die Traditionsliste nach § 109 a AMG. In dem Formblatt lautete die vorgeschlagene Indikation:
„Zur Unterstützung der Herz-Kreislauf-Funktion bei nervlicher Belastung.“
Dieser Antrag wurde zunächst nicht beschieden.
Mit Bescheid vom 10.11.1998 lehnte das BfArM den Antrag auf Verlängerung der Zulassung ab. Zur Begründung wies es darauf hin, dass den Mängeln des Antrags nicht innerhalb der gesetzten Frist abgeholfen worden sei.
Hiergegen erhob die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Berlin.
Am 16.03.2004 erhob sie zudem Untertätigkeitsklage vor dem Verwaltungsgericht Köln im Hinblick auf ihren Antrag auf Aufnahme in die Traditionsliste gemäß § 109 a AMG.
Vor dem Verwaltungsgericht Berlin schlossen die Beteiligten zur Beendigung des Rechtsstreits am 18.03.2004 folgenden Vergleich:
„Die Beklagte hebt ihren Versagungsbescheid vom 10.11.1998 auf. Die Klägerin erhält in Kürze einen neuen Mängelbescheid, der berücksichtigt, dass die am 29.03.1996 von der Klägerin vorgeschlagene Indikation eine Änderung des Anwendungsgebietes darstellt und dass die von der Klägerin zu führenden Wirksamkeitsbelege sich an dieser Indikation zu orientieren haben. Diese lautet: „Das Anwendungsgebiet leitet sich von dem homöopathischen Arzneimittelbild ab. Dazu gehört: Unterstützung der Herz-Kreislauf-Funktion.“
Die Klägerin wird Gelegenheit erhalten, eine neue homöopathische Arzneimittelprüfung nach Maßgabe der HAMP-Richtlinien vom 16.09.1998 („Empfehlung zur Planung und Durchführung von homöopathischen Arzneimittelprüfungen“) innerhalb der gesetzlichen Mängelbeseitigungsfrist von 12 Monaten vorzulegen. Ferner wird die Klägerin eine Anwendungsbeobachtung präsentieren müssen, die orientiert ist einerseits an der am 24.06.1988 dokumentierten Anwendungsuntersuchung im Krankenhaus P. (Anlage 5 zum Klagebegründungsschriftsatz), andererseits an den hierzu von der Beklagten in der Erwiderung vom 10.03.1999 in der fachlichen Stellungnahme Medizin auf Seite 6 erhobenen Rüge; die Zahl der einzubeziehenden Patienten soll 100 betragen. Die Einzelheiten, an diesen Vorgaben orientiert, werden im neuen Mängelschreiben enthalten sein.
Die Klägerin nimmt im Gegenzug davon Abstand, eine Eintragung einer Listenposition nach § 109 a Abs. 3 AMG zu begehren, und wird dementsprechend die hierzu anhängig gemachte Klage beim Verwaltungsgericht Köln zurücknehmen.
(...)“
Am 06.04.2004 nahm die Klägerin die Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln zurück.
Unter dem 07.12.2010 übersandte das BfArM ein Mängelschreiben unter Beifügung der formalen pharmazeutischen Stellungnahme (Mängel F1 bis F14), der Stellungnahme zur Qualität (Mängel Q1 bis Q13) und der Stellungnahme zur Klinik, Toxikologie und Pharmakologie. In der letztgenannten Stellungnahme führte die Fachabteilung u.a. unter der Überschrift „Wirksamkeit“ aus, dass kein wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorliege, das zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Arzneimittels herangezogen werden könne. Auch die therapeutische Wirksamkeit nach dem derzeitigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis sei unzureichend begründet. Gemäß dem Vergleich vor dem Verwaltungsgericht Berlin sei eine neue homöopathische Arzneimittelprüfung nach Maßgabe der HAMP-Richtlinien vom 16.09.1998 vorzulegen. Außerdem sei eine Anwendungsbeobachtung zu präsentieren.
Wörtlich heißt es hierzu: „Zu den Vorgaben für die durchzuführende Anwendungsbeobachtung verweisen wir auf die neue Fassung der „Empfehlungen des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte und des Paul-Ehrlich-Instituts zur Planung, Durchführung und Auswertung von Anwendungsbeobachtungen vom 07.07.2010“ und hinsichtlich des erforderlichen Erkenntnismaterials verweisen wir auf das Papier der Kommission D zu „Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in den Homöopathie“ vom 09.10.2002, beide unter www.bfarm.de.
Weiterhin besteht die Möglichkeit, eine wissenschaftliche Beratung in Anspruch zu nehmen. Siehe „Wissenschaftliche und verfahrenstechnische Beratung durch das Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM), Erläuterungen für Antragsteller (Revision 3) vom 30.09.2010“ unter www.bfarm.de.“
Die Frist zur Mängelbeseitigung wurde auf 12 Monate bestimmt. Das Mängelschreiben wurde der Klägerin am 08.12.2010 per Zustellungsurkunde zugestellt.
Am 08.12.2011 reichte die Klägerin die Antworten auf die fachlichen Stellungnahmen des BfArM ein. In der Beantwortung der fachlichen Stellungnahme zur Klinik heißt es u.a.:
„Die Würdigung der eingereichten Unterlagen ist aus unserer Sicht unzureichend. Wir werden nochmals in einer Dokumentation unsere Sichtweise erläutern.
Die als Kompromiss vereinbarte Arzneimittelprüfung sowie die Anwendungsbeobachtung sind noch nicht abgeschlossen und werden nachgereicht werden müssen.“
Unter dem 20.03.2012 fragte das BfArM bei dem Bevollmächtigten der Klägerin nach, ob und wann mit einer Nachlieferung der Dokumentation für das Arzneimittel im Rahmen der Mängelbeseitigung zu rechnen sei. Falls eine Nachlieferung nicht innerhalb einer Frist von 2 Wochen erfolge, werde nach Aktenlage entschieden.
In seiner Antwortmail vom 17.04.2012 teilte der Bevollmächtigte der Klägerin mit, dass eine komplette Nachlieferung zu dem Arzneimittel in der gewährten Frist nicht möglich sei.
Mit Bescheid vom 24.07.2012 lehnte das BfArM den Antrag auf Verlängerung der Zulassung unter Hinweis auf § 105 Abs. 5 AMG ab, da den Mängeln des Antrags nicht innerhalb der gesetzten Frist abgeholfen worden sei. Das Arzneimittel weise zum einen nicht die nach den anerkannten pharmazeutischen Regeln angemessene Qualität auf. Zum anderen sei die Wirksamkeit des Arzneimittels für die beanspruchte Indikation nicht ausreichend belegt. Auch fehle es an der Unbedenklichkeit des Arzneimittels und das Nutzen-Risiko-Verhältnis sei ungünstig.
Hiergegen hat die Klägerin am 24.08.2012 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht, die Beklagte habe die im Vergleichswege getroffene Vereinbarung nicht erfüllt. Die Beklagte dürfe eine Versagungsentscheidung nur aussprechen, wenn sie zuvor einen ordnungsgemäßen Mängelbescheid erlassen habe, der die Einzelheiten für die Anwendungsbeobachtung für das streitgegenständliche Arzneimittel vorgebe. Nach dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten sollte sich die Beklagte zur Anwendungsbeobachtung fachlich äußern. In dem Mängelschreiben seien keine hinreichenden Vorgaben zur Durchführung einer entsprechenden Anwendungsbeobachtung gemacht worden. Die Klägerin könne auch nicht auf ein Beratungsgespräch verwiesen werden. Eines solchen Gespräches habe es nicht bedurft, da sich die Beklagte vergleichsweise gegenüber der Klägerin verpflichtet habe, ihrerseits entsprechende Mitteilungen zu machen und Informationen zu geben. Darüber hinaus sei ein Beratungsgespräch beantragt worden, was die Beklagte aber unter Hinweis auf das laufende Verfahren verweigert habe.
Im Übrigen seien die im Verwaltungsverfahren eingereichten Unterlagen ausreichend, die Nachzulassungsfähigkeit zu begründen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des BfArM vom 24.07.2012 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das Fertigarzneimittel „T. “ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und trägt im Wesentlichen vor, dass sie der Verpflichtung aus dem Vergleich nachgekommen sei. Es sei im Übrigen nicht Aufgabe der Beklagten, das Design von Anwendungsstudien vorzugeben. Vielmehr könne lediglich eine Abstimmung über die Vorgaben erfolgen. Dies erfolge in der Regel im Rahmen einer wissenschaftlichen Beratung. Diese sei der Klägerin auch nicht grundsätzlich versagt worden. Ein Beratungsgespräch sei jedoch nur dann sinnvoll zu führen gewesen, wenn dieses seitens der Klägerin vor Erhalt des Mängelschreibens beantragt worden wäre. Ein Beratungsgespräch, das – wie im Falle der Klägerin – 10 Monate nach Erhalt des Mängelschreibens beantragt werde, könne naturgemäß nicht zu einer Abstimmung der Anwendungsbeobachtung führen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Bescheid vom 24.07.2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Zulassungsantrags, § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Verlängerung der Zulassung ist § 105 Abs. 4 f AMG. Danach ist die Zulassung um fünf Jahre zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Liegt nach Auffassung der Behörde ein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vor, so hat sie diesen Mangel in der Regel gemäß § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG zu beanstanden und dem Antragsteller eine angemessene Frist – höchstens zwölf Monate – zur Mängelbeseitigung zu setzen. Wird dem Mangel nicht fristgerecht abgeholfen, so ist die Zulassung gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG zu versagen.
Die Beklagte hat zu recht die Zulassung versagt, da der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG vorliegt. Die Klägerin hat die Wirksamkeit von T. für die beanspruchte Indikation: "Zur Unterstützung der Herz-Kreislauf-Funktion" nicht hinreichend begründet.
Nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG ist die (Nach)Zulassung zu versagen, wenn die vom Antragsteller angegebene therapeutische Wirksamkeit nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse vom Antragsteller unzureichend begründet worden ist. Eine unzureichende Begründung liegt jedenfalls dann vor, wenn sich aus dem vorgelegten Material nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht ergibt, dass die Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führt als seine Nichtanwendung. Diese Anforderungen gelten auch für die Wirksamkeitsbegründung bei homöopathischen Arzneimitteln. Der Gesetzgeber hat für diese Mittel, soweit es um die Zulassung für bestimmte Anwendungsgebiete geht, das Anforderungsniveau an die Begründung der Wirksamkeit eines Arzneimittels nicht abgesenkt, sondern lediglich eine Prüfung an den Maßstäben der eigenen Therapierichtung vorgesehen. Er ist davon ausgegangen, dass bei einem Teil der homöopathischen Arzneimittel ein Wirksamkeitsnachweis für ein bestimmtes Anwendungsgebiet kaum zu führen sei. Er hat deshalb neben einer Zulassung die Möglichkeit einer Registrierung nach den §§ 38, 39 AMG vorgesehen. Im Falle der Erbringung des Wirksamkeitsnachweises sollte ein solches Arzneimittel dagegen von der zuständigen Bundesoberbehörde zuzulassen sein (vgl. BT-Drucks. 7/3060, S. 52 f.). Der Gesetzgeber wollte sich nicht auf bestimmte Therapierichtungen festlegen und im Sinne eines "Wissenschaftspluralismus" den Wettstreit der miteinander konkurrierenden Therapierichtungen nicht allgemein verbindlich entscheiden. Gleichwohl hielt er es aus gesundheitspolitischen Erwägungen für erforderlich, dem Hersteller eine - nach der konkreten Indikation abgestufte - Nachweispflicht für die für ein bestimmtes Anwendungsgebiet behauptete Wirksamkeit aufzuerlegen, weil auch die Abgabe von unwirksamen Arzneimitteln die Volksgesundheit gefährdet. Zugleich wollte er erreichen, dass das teilweise jahrhundertealte Erfahrungswissen der besonderen Heilverfahren anerkannt wird (vgl. BT-Drucks. 7/5091, S. 6). Deshalb wurden besondere Zulassungskommissionen für die besonderen Therapieeinrichtungen eingeführt. In Bezug auf die Wirksamkeitsbegründung wollte der Gesetzgeber aber keine qualitativ geringeren, sondern auf die Therapierichtung bezogene Anforderungen begründen
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 07.08.2009 - 13 A 2362/08 -, www.nrwe.de, Rz. 14 ff. unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 16.10.2008 - 3 C 23.07 und 3 C 24.07 -.
Dieser Maßstab gilt nicht nur für das Erstzulassungsverfahren im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 AMG, sondern auch für die Verlängerung der (fiktiven) Zulassung von sog. Altarzneimitteln. Aus § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG ergibt sich für homöopathische Präparate nichts anderes. Nach dieser Vorschrift werden die Hersteller homöopathischer Altarzneimittel im Nachzulassungsverfahren lediglich von der Verpflichtung befreit, wissenschaftliches Erkenntnismaterial bereits mit der Antragstellung ("ex ante") vorlegen zu müssen. Eine solche Vorlage sah der Gesetzgeber nicht als erforderlich an, weil er davon ausging, dass eine Wirksamkeitsprüfung auf der Grundlage der Aufbereitungsmonographien erfolgen könne. Für den Fall, dass Aufbereitungsmonographien nicht vorliegen oder keine hinreichende Bewertung ermöglichen, weil sie nicht hinreichend aussagekräftig sind, ist jedoch die Vorlage weiteren wissenschaftlichen Erkenntnismaterials auf eine entsprechende Mängelrüge hin erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 07.08.2009 - 13 A 2362/08 -, www.nrwe.de, Rz. 24 f. unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 16.10.2008 - 3 C 23.07 und 3 C 24.07 -.
Mit Blick auf den Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG muss die Behörde nicht die Unwirksamkeit des Mittels dartun, sondern nur die Tatsache einer gescheiterten Begründung. Dazu reicht es aus, eine fehlende oder fehlerhafte Schlussfolgerung in der Antragsbegründung aufzuzeigen, ein Forschungsergebnis zu benennen, zu dem sich der Antragsteller nicht geäußert hat, oder die inhaltliche Unrichtigkeit wesentlicher Antragsunterlagen nachzuweisen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14.10.1993 - 3 C 21/91 -, Juris, Rz. 32, und vom 18.05.2010 - 3 C 25/09 -, Juris, Rz. 19.
Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin innerhalb der Mängelbeseitigungsfrist nicht ausreichend begründet, dass das streitgegenständliche Arzneimittel im beanspruchten Anwendungsgebiet "Zur Unterstützung der Herz-Kreislauf-Funktion" therapeutisch wirksam ist.
Die seitens der Klägerin vorgelegten Unterlagen sind nicht geeignet, die Wirksamkeit des Arzneimittels für das hier beanspruchte Anwendungsgebiet zu belegen. Zu dem Wirkstoff Ouabainum liegt eine Negativ-Monographie der Kommission (BAnz. Nr. 54a vom 17.03.1989) vor. Dort ist ausgeführt, dass die Anwendungsgebiete nicht hinreichend belegt seien. Mit dem Antrag auf Verlängerung der Zulassung legte die Klägerin eine Arzneimittelprüfung (Schmidramsl, 1991) vor, mit der sich die Kommission D in ihrer 72. Sitzung vom 25.08.1993 ebenfalls beschäftigt hat. Dabei ergaben sich keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Revision der Monographie. Im Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin wurden weitere Unterlagen – darunter auch eine Anwendungsbeobachtung aus dem Jahre 1988 an 40 Patienten – seitens der Klägerin vorgelegt, die die Beklagte mit Schriftsatz vom 10.03.1999 bewertet und als unzureichend für den Beleg der Wirksamkeit erachtet hat. Zweifel am Vorliegen einer unzureichenden Wirksamkeitsbegründung sind mit Blick auf die Negativ-Monographie der Kommission D weder ersichtlich noch von der Klägerin substantiiert dargetan. Der fehlende Wirksamkeitsbeleg war Gegenstand des Vergleichs vor dem Verwaltungsgericht Berlin. Die Beteiligten haben sich dort darauf verständigt, dass der Wirksamkeitsbeleg sich an der (geänderten) Indikation „Zur Unterstützung der Herz-Kreislauf-Funktion“ orientieren müsse. Im Anschluss einigten sich die Klägerin und die Beklagte auf zwei Voraussetzungen, die in jedem Fall für einen Wirksamkeitsbeleg vorliegen müssen. Dabei handelt es sich zum einen um eine neue homöopathische Arzneimittelprüfung nach Maßgabe der HAMP-Richtlinien. Zum anderen ist eine an 100 Patienten durchzuführende Anwendungsbeobachtung vorzulegen, die die von der Beklagten im Schriftsatz vom 10.03.1999 geäußerten Rügen beachtet. Dem Vergleich lag die Erkenntnis der Beteiligten zugrunde, dass die bislang vorgelegten Unterlagen die Wirksamkeit des Arzneimittels für das beanspruchte Anwendungsgebiet nicht hinreichend zu begründen vermögen. Soweit sich die Klägerin auf Grundlage dieser Erkenntnis zur Beibringung weiterer Wirksamkeitsnachweise in Form einer neuen homöopathischen Arzneimittelprüfung und der Anwendungsbeobachtung verpflichtet hat, kann sie im vorliegenden Verfahren nicht mit dem Argument gehört werden, die Wirksamkeit sei bereits durch die früher vorgelegten Dokumente belegt. Dem entspricht es, dass die Klägerin außer einem pauschalen Hinweis, dass die Nachzulassungsfähigkeit bereits aufgrund der früheren Unterlagen begründet sei, zur Wirksamkeit des Arzneimittels selbst überhaupt nichts vorträgt. Ebenso wenig trägt sie vor, dass die von der Beklagten im Schriftsatz vom 10.03.1999 gerügten Mängel an dem zum Wirksamkeitsnachweis eingereichten Erkenntnismaterial tatsächlich nicht vorlägen.
Soweit die Klägerin rügt, das Mängelschreiben entspreche im Hinblick auf die geforderte Anwendungsbeobachtung nicht den Vorgaben des Vergleiches und die Beklagte könne deswegen eine Versagung der Nachzulassung nicht auf die fehlende Abhilfe der Mängel stützen, greift dieser Einwand nicht durch.
Die Beanstandungen im Sinne des § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG wurden der Klägerin ordnungsgemäß mitgeteilt. Nach der gesetzlichen Systematik können nur solche Mängel zu einer Versagung oder Teilversagung führen, die zuvor beanstandet wurden und denen nicht fristgemäß abgeholfen worden ist. Dafür reicht es aber aus, dass das BfArM den Mangel bezeichnet, Gründe benennt, die ihn belegen sollen und – soweit Abhilfe möglich ist – einen Weg aufzeigt, wie der geltend gemachte Mangel ausgeräumt werden kann. Ob die vom BfArM angeführten Gründe in der Sache zutreffen, ist hingegen keine Frage einer ordnungsgemäßen, die Mängelbeseitigungspflicht auslösenden Beanstandung, sondern betrifft die Versagungsgründe selbst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.05.2010 - 3 C 25/09 -, Juris, Rz. 17.
Das Mängelschreiben vom 07.12.2010 genügt den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Beanstandung: Es bemängelt u.a. die therapeutische Wirksamkeit des Arzneimittels in dem beanspruchten Anwendungsgebiet und fordert die Klägerin auf, zum Wirksamkeitsbeleg eine neue homöopathische Arzneimittelprüfung vorzulegen und eine Anwendungsbeobachtung mit 100 Patienten zu präsentieren. Daraus konnte die Klägerin ohne Weiteres erkennen, dass die Beklagte die Wirksamkeit des Arzneimittels wegen fehlendem Erkenntnismaterial als nicht hinreichend belegt ansieht, und welche Maßnahmen zur Beseitigung dieses Mangels ergriffen werden sollen.
Das Mängelschreiben weist im Übrigen auch den Inhalt auf, auf den sich die Beteiligten im Vergleich vor dem Verwaltungsgericht Berlin verständigt haben. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Klägerin bislang weder eine neue homöopathischen Arzneimittelprüfung noch eine Anwendungsbeobachtung vorgelegt hat. Bezüglich der homöopathischen Arzneimittelprüfung enthielt der Vergleich die Vorgabe, dass diese nach Maßgabe der HAMP-Richtlinien vom 16.09.1998 durchzuführen sei. Diese Vorgabe findet sich in gleicher Weise auch im Mängelschreiben vom 07.12.2010. Darüber hinausgehende Vorgaben seitens der Beklagten konnte die Klägerin nicht erwarten. Vielmehr konnte die Klägerin der Forderung nach einer neuen homöopathischen Arzneimittelprüfung und dem Verweis auf die HAMP-Richtlinien vom 16.09.1998 hinreichend erkennen, was von ihr zum Beleg der Wirksamkeit ihres Arzneimittels verlangt wird. Auf etwaige Mängel des Mängelschreibens im Hinblick auf die Vorgaben zur Durchführung der Anwendungsbeobachtung kann sich die Klägerin dementsprechend in diesem Zusammenhang nicht berufen.
Aber auch bezüglich der Forderung nach Durchführung einer Anwendungsbeobachtung entspricht das Mängelschreiben den Vorgaben des Vergleichs. Im Vergleich haben sich die Beteiligten darauf geeinigt, dass die Anwendungsbeobachtung sich einerseits an der bereits vorliegenden Anwendungsbeobachtung aus dem Jahre 1988 und andererseits an den diesbezüglichen Rügen der Beklagten im Verwaltungsrechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht Berlin orientieren solle. Außerdem sollte die Anwendungsbeobachtung 100 Patienten umfassen. Soweit die Beteiligten sich weiterhin darauf geeinigt haben, dass „die Einzelheiten, an diesen Vorgaben orientiert, (...) im neuen Mängelschreiben enthalten sein“ werden, findet dies im Mängelschreiben vom 07.12.2010 Berücksichtigung. Denn hinsichtlich der Vorgaben für die durchzuführende Anwendungsbeobachtung verwies das BfArM auf die „Empfehlungen des BfArM und des Paul-Ehrlich-Instituts zur Planung, Durchführung und Auswertung von Anwendungsbeobachtungen vom 07.07.2010“. In diesen Empfehlungen wird der Begriff „Anwendungsbeobachtung“ präzisiert und Aspekte der Planung, Durchführung und Auswertung von Anwendungsbeobachtungen dargelegt. Das Dokument formuliert Mindestanforderungen an den Beobachtungs- und Auswertungsplan und darüber hinaus generelle Anforderungen an Anwendungsbeobachtungen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Inhalte der Empfehlungen in allgemeiner Form gehalten sind und zu ihrer Anwendung auf den Einzelfall der Konkretisierung bedürfen. Die seitens der Klägerin möglicherweise gehegte Hoffnung, das BfArM werde die allgemein gehaltenen Anforderungen der „Empfehlungen“ für eine Anwendungsbeobachtung mit dem Arzneimittel T. konkret vorgeben, lässt sich im Ergebnis nicht mit dem Wortlaut des Vergleichs rechtfertigen. Zwar ist dort von den „Einzelheiten“ die Rede. Allerdings durfte die Klägerin – nicht zuletzt auch wegen der vagen Formulierung – nicht berechtigterweise davon ausgehen, dass das BfArM die weitere Ausgestaltung und Planung der Anwendungsbeobachtung übernimmt. Vielmehr erschöpfen sich die Einzelheiten der Vorgaben seitens des BfArM zu recht in den allgemeinen Vorgaben, die aus Sicht des BfArM an Anwendungsbeobachtungen zu stellen sind. Für darüber hinausgehende konkrete Details der Anwendungsbeobachtung besteht die Möglichkeit zur Inanspruchnahme eines Beratungsgesprächs, worauf die Klägerin im Mängelschreiben ebenfalls hingewiesen worden ist. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass mit dem Hinweis auf die durchgeführte Anwendungsbeobachtung im Krankenhaus P. und den hierzu erhobenen Rügen seitens des BfArM bereits die wesentlichen Orientierungspunkte der neuen Anwendungsbeobachtung vorgegeben waren. Gleiches gilt für die Angabe der Anzahl der einzubeziehenden Patienten. Der Formulierung „soll 100 betragen“ lässt sich jedenfalls die anzustrebende Größenordnung entnehmen. Im Übrigen waren die in Bezug genommenen „Empfehlungen des BfArM und des Paul-Ehrlich-Instituts zur Planung, Durchführung und Auswertung von Anwendungsbeobachtungen vom 07.07.2010“ zum Zeitpunkt des Mängelschreibens erst wenige Monate alt und lagen bei Abschluss des Vergleiches im März 2004 nicht vor. Auch vor diesem Hintergrund begegnet es keinen Bedenken, wenn das BfArM die „Einzelheiten“ für die von der Klägerin durchzuführende Anwendungsbeobachtung mittels Verweises auf Hinweise vorgibt, die es zusammen mit dem Paul-Ehrlich-Institut für eine Vielzahl von Anwendungsbeobachtungen entwickelt hat. Damit ist auch zugleich die Aussage verbunden, dass hinsichtlich des Arzneimittels der Klägerin kein derart gesondert gelagerter Fall vorliegt, dass die Empfehlungen entweder darauf nicht anwendbar sein könnten oder einer besonderen Konkretisierung auf die Anwendungsbeobachtung mit dem Arzneimittel T. bedürften.
Dessen ungeachtet hätte auch die Nichterfüllung einer vergleichsweise übernommenen Verpflichtung des BfArM, noch konkretere Angaben zu der Anwendungsbeobachtung mit dem Arzneimittel der Klägerin zu machen, im hier zu entscheidenden Fall nicht zur Folge, dass über den Zulassungsantrag der Klägerin neu zu entscheiden wäre. Denn das Mängelschreiben genügte – wie bereits dargelegt – den gesetzlichen Anforderungen und konnte die Mängelbeseitigungspflicht der Klägerin auslösen. Zudem hat das BfArM weitere – wenn auch aus Sicht der Klägerin nicht ausreichende – Angaben zur Anwendungsbeobachtung gemacht, die in dem Vergleich noch nicht enthalten waren. Vor diesem Hintergrund hätte es an der Klägerin gelegen, nach Zugang des für unzureichend erachteten Mängelschreibens weitere Einzelheiten betreffend die Anwendungsbeobachtung beim BfArM unter Hinweis auf den Vergleich einzufordern. Dass sie dies nicht getan hat, spricht dafür, dass ihr nach Lektüre des Mängelschreibens durchaus bewusst war, in welcher Form sie die Wirksamkeitsnachweise zu erbringen hatte. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass sich die Klägerin gegenüber dem BfArM kurz vor Ablauf der Mängelbeseitigungsfrist nicht darauf berufen hat, mangels näherer Angaben zur verlangten Anwendungsbeobachtung und der Arzneimittelprüfung diese nicht durchgeführt zu haben. Vielmehr gab sie im Mängelbeseitigungsschreiben vom 08.12.2011 lediglich an, die Arzneimittelprüfung sowie die Anwendungsbeobachtung seien noch nicht abgeschlossen und müssten nachgereicht werden. Dies ist bis heute nicht geschehen. Auch der Prozessbevollmächtigte der Klägerin konnte auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung keine Angaben zum Fortschritt der Untersuchungen machen. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, dass dies die Folge einer nicht erfüllten Erwartung ist, wonach das BfArM die Anwendungsbeobachtung in den „Einzelheiten“ vorgeben werde.
Da der zwingende Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG vorliegt, kann unentschieden bleiben, ob die weiteren Versagungsgründe der fehlenden angemessenen Qualität (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AMG), der unzureichenden Prüfung (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG) und des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisse (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG) ebenfalls vorliegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Absätze 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38, 39 AMG
§ 7 AMNG
§ 109 a AMG
§ 109 a Abs. 3 AMG
§ 105 Abs. 5 AMG
§ 105 Abs. 4 f AMG
§ 25 Abs. 2 AMG
§ 105 Abs. 5 Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 5 Satz 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 4a Satz 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 13 A 2362/08
3 C 23.07
3 C 24.07
3 C 21/91
3 C 25/09