Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-03-12, Aktenzeichen OVG 2 S 9.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0312.OVG2S9.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
Die Bauaufsichtsbehörde muss rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorliegen, nicht stets „flächendeckend“ bekämpfen, sondern darf – etwa in Ermangelung ausreichender personeller und sachlicher Mittel – auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag. Selbst bei einer Häufung formell und materiell rechtswidriger Anlagen, also einer größeren Zahl von Bezugsfällen, ist deshalb eine Beschränkung auf Einzelfälle bei sachgerechten Gründen möglich und ein geschlossenes (flächendeckendes) Beseitigungskonzept nicht stets erforderlich, etwa dann nicht, wenn ohne flächendeckende Sanierungsabsicht nur gegen neu errichtete Schwarzbauten vorgegangen werden soll. Als sachlicher, behördliche Willkür ausschließender Grund kann es in solchen Fällen ausreichen, eine Verstetigung und Verstärkung baurechtlicher Missstände zu verhindern.(Rn.25)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Februar 2019 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde tragen die Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von den Antragstellern dargelegten Gründe, die den Umfang der Überprüfung im Beschwerdeverfahren bestimmen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Änderung der angegriffenen Entscheidung.
1. Ohne Erfolg beanstanden die Antragsteller, die von der Vorsitzenden der Kammer des Verwaltungsgerichts als Einzelrichterin getroffene Entscheidung sei nicht durch den gesetzlichen Richter ergangen, da der vom selben Tag wie die Sachentscheidung datierende Übertragungsbeschluss (§ 6 VwGO) ihnen erst zusammen (in einem Umschlag) mit der Sachentscheidung zugegangen und außerdem offenkundig sei, dass die Entscheidung in der Sache fertig abgefasst gewesen sei, bevor der Übertragungsbeschluss ergangen sei.
Ein fortwirkender Verstoß gegen § 5 Abs. 3 VwGO, wonach die Kammer des Verwaltungsgerichts bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung in der Besetzung von drei Richtern entscheidet, ist damit nicht dargetan. Für die Annahme, die Einzelrichterin habe die Entscheidung, anders als in dem angegriffenen Beschluss (BA S. 3) ausgeführt, nicht aufgrund des vorher gefassten Übertragungsbeschlusses der Kammer, sondern vor diesem getroffen, besteht kein Anhaltspunkt. Allerdings dürfte der Übertragungsbeschluss im Zeitpunkt der Sach-entscheidung noch nicht wirksam gewesen sein. Dies gilt nicht nur, wenn man davon ausgeht, ein Übertragungsbeschluss werde erst mit der Bekanntgabe wirksam (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 2001 – 8 B 104.01 –, juris Rn. 8), sondern wohl auch, wenn anzunehmen wäre, schon die Hinausgabe durch die Geschäftsstelle zur Post (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14. September 1993 – 14 S 1312/93 –, juris Rn. 21; Clausing in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2019, § 6 Rn. 46) oder bereits die Übergabe an die Geschäftsstelle (vgl. Kronisch in: Sodan/Siekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 6 Rn. 83) lasse die Einzelrichterübertragung wirksam werden, denn es ist nicht dokumentiert, dass dies schon im Zeitpunkt der Sachentscheidung geschehen wäre. Die Verfahrensweise des Verwaltungsgerichts begründet indes keinen der Sachentscheidung weiter anhaftenden Verfahrensfehler, da der Übertragungsbeschluss jedenfalls gleichzeitig mit ihr wirksam geworden ist (zur gleichzeitigen Bekanntgabe vgl. auch Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, VwGO § 6 Rn. 10; Kronisch, a.a.O. Rn. 84; a.A. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11. April 2016 – 11 S 393/16 –, juris Rn. 13).
Ebenso wenig wurde das verfassungsrechtliche Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) verletzt. Nicht jede fehlerhafte Anwendung oder Nichtbeachtung einer einfachgesetzlichen Verfahrensvorschrift begründet einen Verfassungsverstoß. Die Grenze zur Verfassungswidrigkeit ist erst überschritten, wenn die fehlerhafte Auslegung und Anwendung einfachen Rechts willkürlich oder offensichtlich unhaltbar ist. Von einer verfassungswidrigen Entziehung des gesetzlichen Richters ist auszugehen, wenn das Gericht Bedeutung und Tragweite von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkannt hat (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Juni 2009 – 1 BvR 2295/08 –, juris Rn. 21). Um einen solchen groben Verfahrensfehler handelt es sich hier aber nicht, da ein Übertragungsbeschluss der Kammer zugrunde lag und mit der gemeinsamen Übersendung gewährleistet war, dass die Sachentscheidung nicht vor dem Übertragungsbeschluss wirksam werden würde (vgl. zur nachträglichen Bekanntmachung des Übertragungsbeschlusses BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 2001 – 8 B 104.01 –, juris Rn. 6 f.).
Etwas anderes ergibt sich nicht aus der von den Antragstellern benannten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 2. November 2017 (– 4 B 891/17 –, bei juris). Der dort zu entscheidende Sachverhalt war durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass die Beteiligten nicht zu der beabsichtigten Einzelrichterübertragung angehört worden waren (a.a.O. Rn. 28 ff.). Im vorliegenden Verfahren ist eine entsprechende Anhörung jedoch erfolgt.
2. Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Einwand, das Bezirksamt sei für den Erlass der Widerspruchsbescheide nicht zuständig gewesen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, greift die Übergangsregelung in § 89 Satz 2 Halbsatz 1 BauO Bln nicht ein. Das Verfahren der Verwaltungsvollstreckung ist kein vor dem 1. Januar 2017 eingeleitetes Verfahren, da es das auf Erlass der Beseitigungsanordnung gegen die Vorpächter gerichtete, bereits im Jahre 2011 abgeschlossene Verwaltungsverfahren lediglich voraussetzt, nicht aber fortsetzt (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 9 Rn. 23b). Die früher für Außenbereichsvorhaben geltenden Vorschrift des § 86 Abs. 1 Nr. 3 BauO Bln a.F. ist deshalb nicht anwendbar.
Soweit die Antragsteller bemängeln, das Verwaltungsgericht sei nicht auf die Gesetzgebungsgeschichte der Übergangsregelung eingegangen, legen sie nicht dar, weshalb diese eine andere Beurteilung nahelegen könnte. Ebenso wenig führt ihr Hinweis auf die Kommentierung (Knuth in: Wilke u.a., BauO Bln, 6. Aufl. 2008, § 86 Rn. 3) zu § 86 BauO Bln a.F. weiter, die sich dazu verhält, ob die in Absatz 1 dieser Bestimmung geregelte Zuständigkeit der Senatsverwaltung für die Entscheidung über Widersprüche gegen im bauaufsichtlichen Verfahren ergangene Verwaltungsakte „und damit verbundene Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung“ nur eine mit dem Grundverwaltungsakt in einem Bescheid verbundene Zwangsmittelandrohung oder auch andere, isoliert vorgenommene Vollstreckungsmaßnahmen erfasst. Das ist eine andere als die hier in Rede stehende Frage, ob die Übergangsvorschrift des § 89 Satz 2 BauO Bln eingreift. Schließlich ist nicht nachzuvollziehen, weshalb entgegen der Gesetzesänderung eine Zuständigkeit der Senatsverwaltung aufgrund einer Vorbefassung nach altem Recht anzunehmen sein sollte. Soweit die Antragsteller andeuten, es könne von Bedeutung sein, ob noch gegen die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung vorgegangen werden könne oder nicht, führen sie nicht aus, weshalb deren Bestandskraft in Frage stehen könnte.
3. Ohne Erfolg wenden die Antragsteller ein, dass sich die Androhung der Ersatzvornahme in den Bescheiden vom 9. Juli 2018 auf die Beseitigung der Laube „mit Terrasse“ bezogen habe, obwohl hierfür keine Grundlage bestehe.
Der Antragsgegner hat in den Widerspruchsbescheiden vom 30. Oktober 2018 (jeweils S. 4) erklärt, dass es sich, soweit sich die Zwangsmittelandrohung auf die Beseitigung der Terrasse bezogen habe, um eine offensichtliche Unrichtigkeit (§ 42 VwVfG) gehandelt habe. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, ist damit klargestellt, dass die Androhung der Ersatzvornahme nur die Beseitigung der Laube zum Gegenstand hat. Für die Annahme eines fortwirkenden, sich auf den gesamten Verwaltungsakt übertragenden Fehlers besteht deshalb keine Grundlage.
Soweit die Antragsteller geltend machen, die der Zwangsmittelandrohung zugrunde liegende Ermessensbetätigung sei fehlerhaft, weil zweifelhaft sei, ob sie auf einer zutreffenden Sachverhaltserkenntnis beruhe, erläutern sie dies nicht nachvollziehbar. Nicht durchzugreifen vermag der Einwand, im Bescheid vom 9. Juli 2018 sei die Rede davon, dass der Vergleich einen Abriss bis zum 31. Dezember 2017 vorsehe, während der Vergleich tatsächlich eine Fristsetzung bis zum 31. Oktober 2017 enthalte. Einen gar zur Nichtigkeit der Zwangsmittelandrohungen führenden Ermessensfehler ergibt dieses offensichtliche Versehen nicht, zumal die Widerspruchsbescheide vom 30. Oktober 2018 zutreffend zugrunde legen, dass die durch das Bezirksamt erklärte Zusicherung, aus der Beseitigungsanordnung vorläufig nicht zu vollstrecken, bis zum 31. Oktober 2017 befristet war.
4. Die Beschwerdebegründung ergibt keine Bedenken an der Annahme, die Antragsteller seien als Rechtsnachfolger der Vornutzer und Voreigentümer der Laube zu deren Beseitigung verpflichtet.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit zugrunde gelegt, dass nach der gesetzlichen Regelung des § 58 Abs. 2 BauO bauaufsichtliche Genehmigungen und sonstige Maßnahmen, darunter Beseitigungsanordnungen, auch für und gegen Rechtsnachfolger gelten, und die Antragsteller das Eigentum an der Laube, die gemäß § 95 Abs. 1 BGB i.V.m. den Regelungen des Nutzungsvertrags nicht im Eigentum des Grundstückseigentümers stehe, von den Voreigentümern und Adressaten der Beseitigungsanordnung übernommen hätten.
Dagegen wenden die Antragsteller ohne Erfolg ein, eine Rechtsnachfolge im Sinne dieser Vorschrift setze voraus, dass der Rechtsnachfolger seine Rechtsposition unmittelbar von dem Adressaten der Anordnung als seinem Rechtsvorgänger herleite, während ein neuer Nutzer des Grundstücks seine Rechtsposition als Mieter oder Pächter von dem Eigentümer, nicht aber von dem früheren Nutzer herleite. Abgesehen davon, dass diese Auslegung der Zielsetzung der Regelung des § 58 Abs. 2 BauO Bln zuwiderlaufen kann und durch den Wortlaut nicht geboten ist (vgl. Beschluss des Senats vom 16. Mai 2019 – OVG 2 S 19.19 –, juris Rn. 3), steht sie der Annahme einer Rechtsnachfolge jedenfalls deshalb nicht entgegen, weil die Antragsteller das Eigentum an der Laube nach den von ihnen nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts unmittelbar von den Voreigentümern und Adressaten der Beseitigungsanordnung übernommen haben, und deshalb deren Rechtsnachfolger sind. Hinzu kommt, dass die Antragsteller durch vertragliche Vereinbarung vom 21. August 2012 (Nachtrag Nr. 1 zum Nutzungsvertrag vom 24. Juni/30. Juni 2004), an der neben der Grundstückseigentümerin die Vornutzer beteiligt waren, ausdrücklich die aus der Beseitigungsanordnung resultierende Verpflichtung zur Beseitigung der Laube anerkannt und übernommen haben.
Nicht durchzugreifen vermag das Vorbringen der Antragsteller, der Antragsgegner könne angesichts der vor der Rücknahme der Klage gegen die Beseitigungsanordnung vom 20. Februar 2008 am 7. September 2011 getroffenen Absprache und der Unklarheit, was deren Rechtsnatur sei, aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht einfach den Jahre zurückliegenden Grundverwaltungsakt als Titel für Vollstreckungsmaßnahmen gleichsam reanimieren, sondern müsste auf der Grundlage einer aktualisierten Ermessensbetätigung einen gesonderten Grundverwaltungsakt an die Antragsteller richten. Unabhängig davon, ob die in der Niederschrift vom 7. September 2011 protokollierte Erklärung des Antragsgegners, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen haben dürfte, als Zusicherung zu interpretieren ist oder darin der Abschluss eines Vergleichs gesehen werden kann, steht jedenfalls fest, dass die Beseitigungsanordnung hierdurch weder geändert noch ersetzt worden ist, sondern der Antragsgegner damit lediglich bis zum 31. Oktober 2017 auf eine Vollstreckung verzichtet hat. Weshalb über dieses Datum hinaus die Vollstreckbarkeit der mit der Klagerücknahme unanfechtbar gewordenen Beseitigungsanordnung gegenüber einem Rechtsnachfolger in Frage gestellt sein sollte, legen die Antragsteller nicht nachvollziehbar dar.
Das Beschwerdevorbringen ergibt auch nicht, dass die Antragsteller durch den gesetzlichen Übergang der Beseitigungsanordnung auf sie als Rechtsnachfolger unverhältnismäßig in ihren Rechtsschutzmöglichkeiten eingeschränkt würden. Der aus einer nach § 58 Satz 2 BauO Bln übergangenen, bereits unanfechtbaren bauaufsichtlichen Anordnung Verpflichtete verfügt zwar nicht über dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten wie wenn ihm gegenüber eine neue Anordnung erlassen würde. Dies begründet indes keine grundsätzlich unzumutbare Beschränkung des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG). Der Rechtsnachfolger ist schon deshalb nicht rechtsschutzlos gestellt, weil sich die durch § 58 Abs. 2 BauO angeordnete Geltungserstreckung bauaufsichtlicher Maßnahmen lediglich auf die Grundverfügung bezieht. Etwaige Einwendungen in Bezug auf die Rechtsnachfolge oder wegen veränderter Umstände kann er im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung geltend machen (vgl. Beschluss des Senats vom 16. Mai 2019 – OVG 2 S 19.19 –, a.a.O. Rn. 6). Dasselbe gilt, wenn die Vollstreckung ihm gegenüber aus persönlichen Gründen eine besondere Härte darstellt. Das Verwaltungsgericht hat zudem darauf hingewiesen, dass die Antragsteller bei dem Eintritt in das Nutzungsverhältnis und Übernahme des Eigentums an der Laube über den Sachverhalt vollständig informiert waren und diese Ausgangslage akzeptiert haben, wie sich aus dem Nachtrag vom 21. August 2012 zu dem Nutzungsvertrag eindeutig ergebe. Diesen Ausführungen tritt die Beschwerde nicht entgegen. Soweit die Antragsteller geltend machen, sie hätten keine Gelegenheit gehabt, ihre Hinweise zur geänderten Sach- und Rechtslage in einem förmlichen Verfahren zu Gehör zu bringen, trifft dies nicht zu, denn wie ausgeführt, können sie Einwendungen wegen veränderter Umstände im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung geltend machen. Ebenso bleiben ihnen die verfahrensrechtlichen Möglichkeiten des § 51 VwVfG unbenommen.
Ob die weiteren Ausführungen der Beschwerdebegründung durchgreifen, die zwischen dem Antragsgegner und den Vorpächtern getroffene Absprache vom 7. September 2011 entfalte keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Antragstellern, kann ebenso dahingestellt bleiben, wie die Ausführungen der Beschwerde dazu, dass eine Rechtsnachfolge nicht ohne gesetzliche Regelung allein mit der Rechtsfigur eines dinglichen Verwaltungsakts begründet werden könne. Hierauf kommt es im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich an, da das Verwaltungsgericht den Übergang der Beseitigungspflicht auf die Antragsteller auf § 58 Abs. 2 BauO Bln stützt und dies durch die Beschwerde nicht erfolgreich angegriffen wird.
5. Erfolglos wenden die Antragsteller ein, wegen zwischenzeitlicher Änderungen der Sach- und Rechtslage bestehe keine vollstreckbare Beseitigungspflicht mehr.
Dazu berufen sie sich in erster Linie darauf, dass der Antragsgegner im Streit um fünf Lauben auf einem vom Bezirk erworbenen Grundstück am ehemaligen Havelcasino Anfang 2017 zugestanden habe, die Nutzung noch bis zum Ende der bestehenden Pachtverträge zu dulden. Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller lässt sich daraus nicht ableiten, der Antragsgegner sei aus Gründen der Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit verpflichtet, ihre Laube bis zum nächsten Pächterwechsel zu dulden. Der hier vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, schon dadurch, dass bereits den Vorpächtern ein Aufschub für die Beseitigung der Laube gewährt wurde und sodann ein Pächterwechsel – auf die Antragsteller selbst – stattgefunden hat. Die Antragsteller sind nicht erst nach Aufnahme der Nutzung von der Beseitigungspflicht betroffen; vielmehr stand diese, wie ihnen bekannt war, bereits unanfechtbar fest, bevor sie in das Nutzungsverhältnis eingetreten sind. Entgegen ihrem Vorbringen können sie auch nichts daraus herleiten, dass die gegenüber ihren Vorgängern ausgesprochene Duldung kalendarisch befristet war, während die Dauer der am Havelcasino gewährten Duldung an das Ende der bestehenden Pachtverhältnisse gebunden ist, denn dies begünstigt allein die Berechtigten aus den bestehenden Pachtverträgen. Damit lässt sich die Situation der Antragsteller nicht vergleichen, da sie, wie ausgeführt, das Nutzungsverhältnis erst nach und in Kenntnis der bestandskräftigen Beseitigungsanordnung begründet haben. Dass nachkommende Nutzer eine Duldung bis zum Ende ihres Nutzungsverhältnisses verlangen können, schließt die für das Havelcasino getroffene Regelung, die Neuvermietungen nicht zulässt, gerade aus. Die Antragsteller legen im Übrigen nicht dar, dass bei den Lauben am Havelcasino ein vergleichbarer Anlass zum Einschreiten bestand, wie in Bezug auf ihre Laube. Die Beseitigungsanordnung war gegenüber ihren Voreigentümern darauf gestützt worden, dass diese wenige Jahre zuvor ohne Baugenehmigung und Ausnahmegenehmigung nach der Landschaftsschutzgebiets-Verordnung anstelle einer alten Laube einen Ersatzbau errichtet hätten. Dass dem Abrissverlangen in Bezug auf die Lauben am ehemaligen Havelcasino, die zu einer Ansammlung von etwa 80 Wochenendlauben gehören, eine vergleichbare Zielrichtung zugrunde lag, legen die Antragsteller nicht dar. Nach den erstinstanzlichen Angaben des Antragsgegners ging es im dortigen Fall vielmehr darum, neben dem neu angelegten Havel-Radweg einen Grünstreifen zu schaffen.
Soweit die Antragsteller weiter geltend machen, die 2008 erlassene Beseitigungsanordnung sei, worauf bereits die Vorpächter aufmerksam gemacht hätten, von Anfang an nicht mit dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar gewesen, weil der Antragsgegner nicht auch gegen benachbarte, offenbar nach 1963 errichtete oder umgebaute Lauben in der neben dem Grundstück des Deutsch-Britischen Yachtclubs gelegenen, aus acht Lauben bestehenden Anlage eingeschritten sei, richtet sich dieses Vorbringen gegen die Rechtmäßigkeit der den Zwangsmittelandrohungen zugrunde liegenden Beseitigungsanordnung. Mit darauf bezogenen Einwendungen sind die Antragsteller aber ausgeschlossen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Beseitigungsanordnung bestandskräftig geworden ist. Es entspricht zudem einem tragenden Grundsatz des Vollstreckungsrechts, dass die Vollstreckung allein die Unanfechtbarkeit oder sofortige Vollziehbarkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsakts, nicht aber dessen Rechtmäßigkeit voraussetzt (vgl. § 8 VwVfG Bln i.V.m. § 6 Abs. 1 VwVG; BVerwG, Urteile vom 25. September 2008 – 7 C 5.08 –, juris Rn. 12, und vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 –, juris Rn. 15; Deusch/Burr in: Bader/Ronellenfitsch BeckOK VwVfG, Stand 1.1.2020, § 6 VwVG Rn. 20) und hierauf bezogene Einwendungen grundsätzlich ausgeschlossen sind (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 3 VwVG; Lemke in: Danker/Lemke, VwVG, 2012, § 6 Rn. 25 ff.). Im Übrigen musste dem schon im Rechtsmittelverfahren gegen die Beseitigungsanordnung erhobenen Einwand einer Ungleichbehandlung in jenem Verfahren nicht mehr nachgegangen werden, nachdem die Vorpächter die Klage gegen Einräumung eines mehrjährigen Vollstreckungsaufschubs zurückgenommen und damit die Beseitigungsanordnung hatten bestandskräftig werden lassen. Dem widerspräche es aber, wenn die in die Rechtsstellung der Voreigentümer eingetretenen Antragsteller sich nach Ablauf der Beseitigungsfrist nun erneut darauf berufen könnten. Neue Erkenntnisse oder eine geänderte Sachlage legen sie hinsichtlich der Lauben in der Nachbarschaft nicht dar. Auch mit ihrem Vorbringen, der Antragsgegner habe in den vergangenen zehn Jahren keinen der seinerzeit thematisierten nachbarlichen Baurechtsverstöße aufgegriffen, wiederholen sie in der Sache lediglich den von den Vorpächtern gegen die Beseitigungsanordnung erhobenen Einwand, ohne eine geänderte Sachlage vorzutragen. Ihr Vorbringen ergibt schließlich nicht, dass bei den Fällen in der Nachbarschaft ein hinsichtlich des Zeitpunkts bestandsschutzschädlicher Baumaßnahmen mit ihrer Laube vergleichbarer Anlass zum Einschreiten gegeben war. Der unbestimmte Hinweis auf offenbar nach 1963 vorgenommene Veränderungen belegt nicht, dass dort von einem vergleichbar rezenten Neubau auszugehen war.
6. Nicht nachgegangen werden muss dem – von vornherein nur vorsorglichen – Vorbringen, eine neue Beseitigungsanordnung könne nicht ergehen, weil nicht erwiesen sei, dass die streitbefangene Laube keinen Bestandsschutz genieße, denn auf eine neue Beseitigungsanordnung sind die Zwangsmittelandrohungen nicht gestützt. Aufgrund der Bestandskraft der auch die Antragsteller bindenden Beseitigungsanordnung steht zudem fest, dass sie sich nicht mehr auf einen vermeintlichen Bestandsschutz der Laube berufen können.
7. Das Beschwerdevorbringen ergibt schließlich nicht, dass die Zwangsmittelandrohungen an einem Ermessensfehler leiden.
a) Dass die Androhungen oder die Widerspruchsbescheide weitere redaktionelle Fehler ähnlich der in den Widerspruchsbescheiden korrigierten Erstreckung der angedrohten Ersatzvornahme auf die Beseitigung der von der Grundverfügung nicht umfassten Terrasse (s.o. unter 3.) enthalten, zeigen die Antragsteller nicht auf.
b) Einen Ermessensfehler legen sie nicht dar, soweit sie unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. März 2010 – 1 KO 760/07 –, bei juris) geltend machen, es fehle an einem (Gesamt-) Konzept, an dem sich das Vorgehen der Bauaufsichtsbehörde im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) orientieren müsse, wenn sich in einem abgegrenzten Bereich weitere, mit der streitgegenständlichen Anlage vergleichbare, vermutlich illegale bauliche Anlagen befänden.
Dieses Vorbringen geht zunächst daran vorbei, dass die Antragsteller, wie bereits ausgeführt, der angedrohten Vollstreckung nicht entgegenhalten können, die Beseitigungsanordnung sei zu Unrecht ergangen. Es kommt vielmehr allein darauf an, ob die Ermessensentscheidung über die Vollstreckung selbst am Maßstab des Gleichbehandlungsgebots zu beanstanden ist, was etwa der Fall wäre, wenn der Antragsgegner nur eine von mehreren vollstreckbaren Beseitigungsanordnungen vollstreckte, während die Vollstreckung in anderen Fällen ohne sachlichen Grund unterbliebe (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 17. Dezember 2015 – 8 S 2187/15 –, juris Rn. 14). Einen solchen Sachverhalt legen die Antragsteller jedoch nicht dar.
Aus dem Gleichbehandlungsgebot ist außerdem weder abzuleiten, dass sich die Bauaufsichtsbehörde stets an einem auf eine flächenhafte Sanierung ausgerichteten Beseitigungskonzept orientieren müsste, noch schließt es, selbst wenn danach im Einzelfall ein konzeptgebundenes Vorgehen geboten sein sollte, ein gestuftes, zeitlich gestrecktes Vorgehen von vornherein aus. Das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG ist bei jeder Ermessensausübung zu beachten. Die Behörde darf daher ihr Ermessen nicht ohne erkennbaren Grund unterschiedlich, systemwidrig oder planlos ausüben. Geklärt ist in der Rechtsprechung aber auch, dass die Bauaufsichtsbehörde sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken darf, wenn sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag, und dass dem behördlichen Einschreiten Fälle, in denen noch nicht eingeschritten worden ist, ausnahmsweise nur dann entgegengehalten werden können, wenn es nach der Art des Einschreitens an jedem System fehlt, für diese gewählte Art des zeitlichen Vorgehens keinerlei einleuchtende Gründe sprechen und die Handhabung deshalb als willkürlich angesehen werden muss (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 24. Juli 2014 – 4 B 34.14 –, juris Rn. 4, vom 23. November 1998 – 4 B 99.98 –, juris Rn. 4, und vom 19. Februar 1992 – 7 B 106.91 –, juris Rn. 2). Die Bauaufsichtsbehörde muss deshalb rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorliegen, nicht stets „flächendeckend“ bekämpfen, sondern darf – etwa in Ermangelung ausreichender personeller und sachlicher Mittel – auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag. Mit Art. 3 GG vereinbar ist es, wenn die Behörde zunächst nur Fälle aufgreift, in denen eine Verschlechterung des bestehenden Zustands droht. In einem solchen Fall braucht sie sich nicht mit der Abwehr der Verschlechterung zu begnügen, sondern darf, da sie ohnehin mit der Angelegenheit befasst ist, weitergehend darauf hinwirken, dass der festgestellte Missstand insgesamt beseitigt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992, a.a.O.). Selbst bei einer Häufung formell und materiell rechtswidriger Anlagen, also einer größeren Zahl von Bezugsfällen, ist deshalb eine Beschränkung auf Einzelfälle bei sachgerechten Gründen möglich und ein geschlossenes (flächendeckendes) Beseitigungskonzept nicht stets erforderlich, etwa dann nicht, wenn ohne flächendeckende Sanierungsabsicht nur gegen neu errichtete Schwarzbauten vorgegangen werden soll. Als sachlicher, behördliche Willkür ausschließender Grund kann es in solchen Fällen ausreichen, eine Verstetigung und Verstärkung baurechtlicher Missstände zu verhindern (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 10. Februar 1989 – 2 B 152.86 –, NVwZ 1990, S. 176, 178 f.; Beschlüsse des Senats vom 19. Dezember 2012 – 2 S 97.11/2 L 75.11 –, juris Rn. 5, und vom 9. August 2011 – 2 S 8.11 –, n.v., BA S. 8 f.).
Hieran gemessen genügt das Vorbringen der Antragsteller nicht, um eine willkürliche Ungleichbehandlung darzulegen. Nach dem von den Antragstellern zitierten Vermerk des Antragsgegners vom 2. September 2011 verfolgt das Naturschutz- und Grünflächenamt des Antragsgegner seit Ende der 1980er Jahre das Ziel, die Wochenendbebauung schrittweise zu beseitigen und der Bevölkerung eine naturnahe Parkanlage mit Uferwanderweg zur Verfügung zu stellen. Seit Anfang der 1990er Jahre betreibe die Behörde eine umfangreiche fotografische Dokumentation aller Lauben im Bereich des Breitehorns, mit der sie die Realität im Rahmen jährlicher Begehungen abgleiche. Bei Verstößen gegen die Landschaftsschutzgebietsverordnung sei in vielen Fällen ordnungsrechtlich eingeschritten worden. Da aufgrund der angespannten finanziellen Lage eine vollständige Übernahme der Flächen der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BIMA) unwahrscheinlich sei, habe der Bezirk ein Konzept aufgestellt, das die zu übernehmenden Flächen darstelle und die Nutzungsvorstellungen des Bezirks zeige. Neben der ufernahen Parkanlage seien dort auch Kleingartenflächen entsprechend der Ausweisung des Flächennutzungsplans dargestellt. Mit der BIMA liefen Verhandlungen mit dem Ziel, die für die Parkanlage benötigten Flächen zu übernehmen.
Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist diese Vorgehensweise nicht als willkürlich zu beanstanden. Zu Unrecht rügen sie, der Antragsgegner instrumentalisiere das Ordnungsrecht in rechtsstaatswidriger Weise, um die betroffenen Grundstücke im Vorgriff auf einen in ferner Zukunft vielleicht möglichen Erwerb vom Bund von Nutzungen und Nutzern zu befreien. Nach den dargelegten Grundsätzen ist nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner die Wochenendbebauung nur schrittweise zurückführt, insbesondere wenn, was die Antragsteller nicht in Frage stellen, vor der landschaftsschutzrechtlichen Unterschutzstellung im Jahre 1963 errichtete Anlagen Bestandsschutz genießen, so dass sich die im Flächennutzungsplan ausgewiesene Parkanlage ohne einen Enteignungen erlaubenden Bebauungsplan nur im Wege des Flächenerwerbs und der Beendigung der bestehenden Nutzungsverträge realisieren lässt. Selbst wenn die Renaturierung des Uferbereichs ein noch ungewisses Fernziel darstellt, stellt es keinen Missbrauch des Ordnungsrechts dar, wenn die Bauaufsichtsbehörde anlassbezogen gegen Neubauten und Änderungen baulicher Anlagen einschreitet, die eine Verschlechterung oder Verfestigung eines der Landschaftsschutzgebietsverordnung oder dem Bauplanungsrecht widersprechenden Zustands bewirken, sofern sie nur in gleichgelagerten Fällen ebenso verfährt. Dass die Vollstreckung der Beseitigungsanordnung nicht durch einen solchen Sachgrund gerechtfertigt wäre, ergibt das Vorbringen der Antragsteller nicht. Sie müssen sich die Bestandskraft der Beseitigungsanordnung entgegenhalten lassen, die damit begründet war, dass durch den Abriss der alten Laube und Errichtung eines neuen Wochenendhauses eine neue, nicht vom Bestandsschutz gedeckte Baulichkeit geschaffen worden sei.
Ohne Erfolg berufen sich die Antragsteller darauf, dass der Campingplatz, dessen Nutzung nach dem Vermerk des Antragsgegners bis 2015 durch einen Vergleich befristet worden sei, nach wie vor betrieben werde, und dass zwischenzeitlich mit der Asphaltierung der Zufahrtsstraße zum Deutsch-Britischen Yachtclub Tatsachen geschaffen worden seien, die im Widerspruch zu den Zielen einer Renaturierung des Areals stünden, denn das Vorgehen des Antragsgegners wird hierdurch nicht grundsätzlich in Frage gestellt.
Der Hinweis auf die Vorgänge am ehemaligen Havelcasino belegt ebenfalls keine sachwidrige Ungleichbehandlung. Dass der Antragsgegner dort zugestanden hat, die Nutzung noch bis zum Ende der bestehenden Pachtverhältnisse zu dulden, stellt, wie bereits ausgeführt, schon deshalb keine gleichheitswidrige Benachteiligung der Antragsteller dar, weil diese erst in das Nutzungsverhältnis eingetreten sind, nachdem die Pflicht zur Beseitigung der von ihnen übernommenen Laube bereits bestandskräftig feststand. Daraus, dass im Vorfeld des für die fünf Lauben gefundenen Kompromisses in der Bezirksverordnetenversammlung die Forderung erhoben worden war, Einzelmaßnahmen sollten nicht ohne ein Gesamtkonzept für den ganzen Bereich, d.h. auch das Gelände des Bundes, getroffen werden, können die Antragsteller ebenfalls nichts für ihren Fall herleiten. Wie bereits ausgeführt, legen sie nicht dar, dass dem dortigen Abrissverlangen ein vergleichbarer Anlass und eine vergleichbare Zielrichtung zugrunde lagen.
c) Ohne Erfolg machen die Antragsteller unter Bezugnahme auf im Verwaltungsvorgang enthaltene Vermerke geltend, der Antragsgegner sei sich seines Ermessensspielraums nicht bewusst gewesen. Dies greift von vornherein nicht durch, soweit sie sich auf ältere Vermerke beziehen, die schon die Beseitigungsanordnung betrafen. Soweit diese mit den möglichen Auswirkungen einer planungsrechtlichen Zulassung der Laube oder Duldung auf ähnlich gelagerte Fälle argumentieren, kommt darin im Übrigen durchaus zum Ausdruck, dass der Antragsgegner sich seines Handlungsspielraums bewusst war.
Ebenso wenig wird ein Ermessensfehler durch den Hinweis auf den handschriftlichen Vermerk vom 9. Juli 2018 (VV Bl. 202 Rücks.) dargelegt, in dem irrtümlich angenommen wurde, die Antragsteller hätten eine bestandskräftige Gerichtsentscheidung ignoriert, denn sowohl die Bescheide vom 9. Juli 2018 als auch die Widerspruchsbescheide vom 30. Oktober 2018 legen zutreffend zugrunde, dass die Vollstreckung die bestandskräftig gewordene Beseitigungsanordnung zur Grundlage hat. Dass die Bescheide die Zusicherung der befristeten Duldung der Laube als Vergleich interpretieren, ist insoweit unerheblich.
Soweit die Antragsteller aus der Argumentation des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren, er hätte nicht gegenüber der Grundstückseigentümerin tätig werden können, da ihr die Baulichkeit nicht gehöre, einen Ermessensfehler wegen einer behördlichen Fehlvorstellung über die eigenen Handlungsmöglichkeiten ableiten wollen, überzeugt dies nicht. Die Inanspruchnahme der Antragsteller im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung ist auf der Grundlage des – mit der Beschwerde nicht beanstandeten – rechtlichen Ausgangspunkts des Antragsgegners konsequent, dass die Laube nicht Bestandteil des Grundstücks geworden, sondern in das Eigentum der Antragsteller übergegangen sei. Für ein Vorgehen gegen die Antragssteller sprach auch, dass schon die Beseitigungsanordnung nicht gegen die BIMA als Grundstückeigentümerin, sondern gegen die Rechtsvorgänger der Antragsteller als Eigentümer der Laube gerichtet war. Schließlich ergab sich aus den von der BIMA überlassenen Unterlagen (VV Bl. 200 ff.), dass diese gegenüber den Antragstellern selbst auf eine Beseitigung der Laube gedrängt hatte, die sich dazu vertraglich verpflichtet hatten. Dagegen, dass der Antragsgegner ein Einschreiten gegen die BIMA für rechtlich ausgeschlossen gehalten hatte, spricht auch sein im Zusammenhang damit niedergelegter Vermerk, wonach er die BIMA informiert habe, dass er „nicht zuerst“ an diese, sondern an die Eigentümer der Laube herantreten werde (VV Bl. 202, Rücks.).
Dass der Antragsgegner weitere Ermessenserwägungen hätte darlegen müssen, ergibt das Beschwerdevorbringen ebenfalls nicht.
d) Entgegen den Einwendungen der Antragsteller hat der Antragsgegner eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots in den Widerspruchsbescheiden im Ergebnis zutreffend verneint. Dazu kann auf die obigen Ausführungen zum Streit über die Lauben am ehemaligen Havelcasino (s.o. unter 5.) verwiesen werden. Ob der dortige Verlauf der Grundstücksgrenzen einen relevanten Unterschied begründet, kann offen bleiben, da es hierauf im Ergebnis nicht ankommt. Keine Bedenken ergeben sich auch aus der von dem Antragsgegner angenommenen Vollstreckbarkeit der Beseitigungsanordnung gegenüber den Antragstellern (s.o. unter 4.).
e) Zu Unrecht beanstandet die Beschwerde, der Antragsgegner habe keine Erwägungen zu einer bestimmungsgemäßen Nutzung des Pachtgrundstücks nach Abriss der unter Bestandsschutz stehenden Laube getroffen. Wie schon ausgeführt, musste der Antragsgegner angesichts der durch Klagerücknahme bestandskräftig gewordenen Beseitigungsanordnung nicht von einem Bestandsschutz der Laube ausgehen. Ebenso wenig ist nachzuvollziehen, weshalb er hätte erwägen sollen, ob ein Umbau der Laube in einen Wagen („Zirkuswagen“ oder „Schäferwagen“) in Betracht komme, denn es obliegt grundsätzlich dem Pflichtigen, ggf. ein geeignetes Austauschmittel für den ihm aufgegebenen Rückbau einer baulichen Anlage anzubieten (vgl. Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2012 – OVG 2 S 97.11 –, juris Rn. 12). Ebenso wenig ist nachzuvollziehen, dass der Antragsgegner die für die BIMA nachteilige Konsequenz einer möglichen Reduzierung des Pachtzinses hätte erwägen müssen. Der von den Antragstellern angeregten Beiladung der BIMA bedarf es deshalb nicht.
7. Ein Ermessensfehler oder ein sonstiger hinreichender Grund für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ergibt sich schließlich nicht aus der von den Antragstellern im Hinblick auf die psychische Erkrankung ihrer Tochter geltend gemachten Härtesituation. Das Beschwerdevorbringen belegt nicht, dass der Antragsgegner den dazu vorgetragenen Sachverhalt nicht in seiner gesamten Breite wahrgenommen, die Situation nicht ernstgenommen oder die Annahme einer unzumutbaren Härte mit unzutreffenden Erwägungen abgelehnt hätte. Die von dem Antragsgegner vorgenommene Abwägung, eine Aussetzung der Vollstreckung sei nicht durch überwiegende Belange des Lebens- oder Gesundheitsschutzes gerechtfertigt, ist auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht zu beanstanden. Soweit die Antragsteller auf die Bedeutung der Laube als Rückzugsort für die Familie während der Wochenenden und damit zur Stabilisierung des Gesundheitszustands ihrer Tochter hinweisen und geltend machen, zur Sicherung des bisherigen Therapieerfolgs sowie zur Verhinderung einer drohenden akuten Verschlechterung sei es geboten, jegliche Situationsveränderung zu vermeiden, haben sie dies nicht in geeigneter Weise, etwa durch Vorlage ärztlicher Atteste glaubhaft gemacht. Die im Beschwerdeverfahren eingereichten ärztlichen Dokumente (Verordnung einer Krankenhausbehandlung und Brief des Facharztes für Kinder- und Jugendpsychiatrie D… vom 28. Februar 2019), wonach die bisherigen Behandlungen keine durchgreifenden Verbesserungen erbracht hätten, das Kind nicht in der Lage sei, die Schule zu besuchen und eine stationäre Aufnahme zur diagnostischen Abklärung und möglicherweise medikamentösen Einstellung empfohlen werde, belegen dies nicht. Die Antragsteller haben auch nicht dargelegt, dass es ihnen nicht möglich war, ein geeignetes Ersatzgrundstück zu finden.
8. Fragen der Auslegung von Unionsrecht, insbesondere der europäischen Grundrechte, die eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof (Art. 267 AEUV) erfordern könnten, stellen sich im vorliegenden Verfahren nicht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die in der Europäischen Grundrechtecharta kodifizierten Europäischen Grundrechte die Mitgliedstaaten nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GRC ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union binden. Darum geht es jedoch im vorliegenden Verfahren, dessen Gegenstand nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, nicht. Soweit die Antragsteller geltend machen, der Antragsteller könne als französischer Staatsbürger, auch unabhängig von einem grenzüberschreitenden Sachverhalt, den Kernbereich der durch die Unionsbürgerschaft vermittelten Rechte einfordern, legen sie nicht nachvollziehbar dar, welche mit der Unionsbürgerschaft verbunden Rechte hier betroffen sein sollten. Selbst wenn man dem Hinweis der Antragsteller folgte, es sei noch nicht geklärt, ob zu diesem Kernbereich prozedural ausgerichtete Garantien wie die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes und abstrakt die Garantie des Gleichheitssatzes gehörten, ist zudem nicht ersichtlich, dass sich insoweit Auslegungsfragen stellten.
9. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 VwGO
§ 86 BauO
§ 42 VwVfG
§ 51 VwVfG
§ 8 VwVfG
§ 6 VwVG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 5 Abs. 3 VwGO
§ 89 Satz 2 Halbsatz 1 BauO
§ 86 Abs. 1 Nr. 3 BauO
§ 89 Satz 2 BauO
§ 58 Abs. 2 BauO
§ 95 Abs. 1 BGB
§ 58 Satz 2 BauO
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 18 Abs. 1 Satz 3 VwVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 19 L 371.18
8 B 104.01
14 S 1312/93
11 S 393/16
1 BvR 2295/08
4 B 891/17
2 S 19.19
7 C 5.08
1 C 30.03
1 KO 760/07
8 S 2187/15
4 B 34.14
4 B 99.98
7 B 106.91
2 B 152.86
2 S 97.11
2 L 75.11
2 S 8.11