Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-21, Aktenzeichen 4 K 2188/21

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller zu 1 bis 5 wird wiederhergestellt. Der Antrag der Antragstellerin zu 6 wird abgelehnt.
Von den Gerichtskosten und den außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin tragen die Antragsgegnerin 5/6 und die Antragstellerin zu 6 1/6. Die außergerichtlichen Kosten der Antragsteller zu 1 bis 5 trägt die Antragsgegnerin. Die Antragstellerin zu 6 trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Der Streitwert wird auf 30.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Anträge der Antragsteller zu 1 bis 5 sind zulässig.
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Sie sind wirksam gestellt (§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog), auch wenn – wie die Antragsgegnerin beanstandet – zweifelhaft sein mag, ob die Antragsteller zu 1 bis 5 ihre Anschrift jeweils hinreichend bezeichnet haben. Die Kammer lässt dahinstehen, ob es insoweit genügt, dass die Antragsteller zu 1 bis 5 in der Antragsschrift für sich nur die Anschrift ihrer Fraktion angegeben haben; denn ihre privaten Anschriften lassen sich jedenfalls der von ihnen ausgefüllten Prozessvollmacht für ihren Prozessbevollmächtigten entnehmen.
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Die Anträge sind gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft; denn die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehbarkeit in Ziffer 4 der angegriffenen Allgemeinverfügung gesondert angeordnet.
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Die Antragsteller zu 1 bis 5 sind auch antragsbefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).
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Dies folgt allerdings noch nicht daraus, dass sie vortragen, für alle potenziellen Nutzer des Platzes zu sprechen, und sinngemäß geltend machen, das Glasverbot auf dem Platz X schränke die Möglichkeiten zur abendlichen Freizeitgestaltung in X zu stark ein und führe faktisch dazu, dass insbesondere junge Menschen, die nach der entbehrungsreichen Corona-Zeit das Bedürfnis hätten, sich mit Freunden im Freien zu treffen und dabei auch alkoholische Getränke zu konsumieren, von dem öffentlichen Platz verdrängt würden. Denn insoweit handelte es sich um nach § 42 Abs. 2 VwGO (analog) unzulässige Popularanträge.
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Die Antragsteller zu 1 bis 5 können auch nicht in ihrem Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) verletzt sein. Denn dieses schützt die Freiheit der Fortbewegung, um sich ungehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort im Bundesgebiet niederzulassen oder sich dort für eine gewisse Zeit aufzuhalten. Darunter fällt allerdings, in Abgrenzung zu der insbesondere durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützten körperlichen Bewegungsfreiheit, nicht jede Fortbewegung und jedes auch nur kurzfristige Verweilen an einem Ort (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.03.2008 - 1 BvR 1548/02 -, juris Rn. 25 m.w.N.). Das angegriffene Glasverbot hindert die Antragsteller zu 1 bis 5 – anders als beispielsweise ein Platzverweis (vgl. § 30 Abs. 1 PolG) oder ein Aufenthaltsverbot (vgl. § 30 Abs. 2 Satz 1 PolG) – gerade nicht daran, den Platz der Alten Synagoge aufsuchen und sich dort aufzuhalten; untersagt wird vielmehr allein das Mitführen von Getränkebehältnissen aus Glas. Selbst wenn man unterstellte, dass sich die Antragsteller zu 1 bis 5 durch das Glasverbot von einem Aufsuchen des Platzes abhalten ließen (was sie nicht vorgetragen haben), kommt eine Verletzung von Art. 11 Abs. 1 GG aber nicht in Betracht. Denn das Interesse, sich für eine begrenzte Zeit „ungestört“ von staatlichen Eingriffen (hier in Form eines Glasverbots) auf einem öffentlichen Platz im Stadtgebiet aufhalten zu dürfen, wird vom Recht auf Freizügigkeit nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.03.2008 - 1 BvR 1548/02 -, juris Ls. 1 und Rn. 25 f.).
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Antragsbefugt sind die Antragsteller zu 1 bis 5 aber, soweit sie jeweils eine Verletzung in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG geltend machen. Mit ihrem Vorbringen in der Antragsschrift vom 15.07.2021, dass sie den Platz X „mitunter privat zum Treffen mit anderen Freunden, Bekannten und Geleichgesinnten“ nutzen und dabei „gelegentlich auch Getränke in Glasbehältern“ mitführen, geben sie hinreichend zu erkennen, dass sie sich nicht nur in ihrer Eigenschaft als Gemeinderatsmitglieder, sondern auch und in erster Linie als Privatpersonen gegen das Glasverbot zur Wehr setzen wollen. Nach ihrer Darstellung erscheint es auch zumindest als möglich, dass sie jeweils beabsichtigen, sich an einem der beiden folgenden Wochenenden mit Glasflaschen oder anderen Getränkebehältnissen aus Glas auf dem Platz X aufzuhalten, und damit von dem streitigen Glasverbot betroffen wären. Dass sie dies konkreter vortragen müssten (vgl. zum Fall einer aus Gründen des Infektionsschutzes durch Allgemeinverfügung angeordneten Maskenpflicht in der Innenstadt, VG Freiburg, Beschl. v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris Rn. 3; Beschl. v. 15.01.2021 - 4 K 6/21 -, juris Rn. 8), nimmt die Kammer nicht an.II.
Antragsbefugt sind die Antragsteller zu 1 bis 5 aber, soweit sie jeweils eine Verletzung in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG geltend machen. Mit ihrem Vorbringen in der Antragsschrift vom 15.07.2021, dass sie den Platz X „mitunter privat zum Treffen mit anderen Freunden, Bekannten und Geleichgesinnten“ nutzen und dabei „gelegentlich auch Getränke in Glasbehältern“ mitführen, geben sie hinreichend zu erkennen, dass sie sich nicht nur in ihrer Eigenschaft als Gemeinderatsmitglieder, sondern auch und in erster Linie als Privatpersonen gegen das Glasverbot zur Wehr setzen wollen. Nach ihrer Darstellung erscheint es auch zumindest als möglich, dass sie jeweils beabsichtigen, sich an einem der beiden folgenden Wochenenden mit Glasflaschen oder anderen Getränkebehältnissen aus Glas auf dem Platz X aufzuhalten, und damit von dem streitigen Glasverbot betroffen wären. Dass sie dies konkreter vortragen müssten (vgl. zum Fall einer aus Gründen des Infektionsschutzes durch Allgemeinverfügung angeordneten Maskenpflicht in der Innenstadt, VG Freiburg, Beschl. v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris Rn. 3; Beschl. v. 15.01.2021 - 4 K 6/21 -, juris Rn. 8), nimmt die Kammer nicht an.

Entscheidungsgründe:
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Die Anträge der Antragsteller zu 1 bis 5 sind auch begründet.
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Entgegen ihrer Einlassung folgt dies allerdings noch nicht daraus, dass die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Allgemeinverfügung unzureichend begründet hätte (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Denn in dieser wird gesondert ausgeführt, weshalb die Antragsgegnerin es für erforderlich hält, dass die Allgemeinverfügung vor Eintritt ihrer Bestandskraft vollziehbar ist.
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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht in den Fällen, in denen dem in der Hauptsache zulässigen Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung zukommt, diese ganz oder teilweise anordnen oder wiederherstellen. Das Gericht trifft dabei aufgrund der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage eine eigene Ermessensentscheidung darüber, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts überwiegt. Im Rahmen dieser Interessenabwägung sind vor allem die Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu berücksichtigen. Ein überwiegendes Aussetzungsinteresse des Antragstellers ist in der Regel anzunehmen, wenn die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur mögliche summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass der in der Hauptsache eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich erfolgreich sein wird. Hingegen überwiegt in der Regel das öffentliche Vollzugsinteresse, wenn der eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. Sind die Erfolgsaussichten offen, nimmt das Gericht eine allgemeine, von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache unabhängige Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen vor. In Fällen, in denen – wie hier – abweichend vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) die sofortige Vollziehung des angegriffenen Verwaltungsakts gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gesondert angeordnet wurde, ist zusätzlich ein besonderes Vollzugsinteresse erforderlich, das über das allgemeine öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände, wie es jedem Verwaltungsakt innewohnt, hinausgeht (st. Rspr., vgl. etwa Bayer. VGH, Beschl. v. 13.08.2020 -15 CS 20.1512 -, juris Rn. 31).
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Die hiernach vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Vollzugsinteresse und dem privaten Aussetzungsinteresse der Antragsteller zu 1 bis 5 fällt zu deren Gunsten aus. Denn die Kammer hat bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung durchgreifende Bedenken daran, dass das Mitführungsverbot von Glasgetränkebehältnissen auf dem Platz X (vereinfacht: „Glasverbot“) jedenfalls aktuell (noch) rechtmäßig ist.
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1. Dass das streitige Glasverbot im Wege einer sachbezogenen Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 2 LVwVfG geregelt wurde und nicht, wie von den Antragstellern zu 1 bis 5 angemahnt, in der Form einer Rechtsverordnung, begegnet im Hinblick auf den engen zeitlichen und räumlichen Geltungsbereich des Verbots keinen Bedenken (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.03.1987 – 5 S 2079/86 -, VBlBW 1987, 377, und hierzu Maurer, VBlBW 1987, 361, sowie Bier, VBlBW 1991, 81; im Ergebnis ebenso OVG NRW, Beschl. v. 09.11. 2010 - 5 B 1475/10 -, juris Rn. 5: Das OVG hat hier ein im Wege der Allgemeinverfügung angeordnetes, zeitlich beschränktes Glasverbot in bestimmten Feierzonen des Kölner Straßenkarnevals bei summarischer Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig bewertet, ohne die Zulässigkeit der Regelungsform überhaupt zu problematisieren).
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2. Auch hinsichtlich der Bestimmtheit der einzelnen Regelungen der Allgemeinverfügung bestehen keine Bedenken; denn die darin verwendeten Begriffe und Tatbestandsmerkmale sind hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG). Dies gilt insbesondere für das objektive Tatbestandsmerkmal des „Mitführens“ und den Begriff der „Glasgetränkebehältnisse“, welcher in Ziffer 1 Abs. 2 der streitigen Verfügung definiert wird. Auch der räumliche Geltungsbereich des Glasverbots ist durch den beigefügten Lageplan, der gemäß Ziffer 3 Bestandteil der Verfügung ist, für den Normadressaten hinreichend klar abgrenzbar. Daraus, dass das Glasverbot im südwestlichen Bereich des Platzes X an der Verlängerung der Gebäudeflucht des X enden soll, wie sich dem Lageplan ohne Weiteres entnehmen lässt, folgt nichts Anderes. Die Aufstellungsorte der Hinweistafeln sind insoweit ohne Bedeutung.
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3. Es dürfte aber, jedenfalls aktuell, kein Grund (mehr) vorliegen, der die Anordnung des Glasverbots noch tragen könnte.
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Die Antragsgegnerin stützt das Glasverbot auf die polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG. Hiernach trifft die Polizei zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen, die ihr nach pflichtmäßigem Ermessen erforderlich erscheinen. Aufgabe der Polizei ist es dabei unter anderem, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.
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Ein polizeiliches Einschreiten nach §§ 1,3 PolG setzt demnach insbesondere das Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus.
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Eine solche konkrete Gefahr, die zu polizeilichen Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall bei ungehindertem Ablauf des Geschehens in überschaubarer Zukunft mit einem Schaden für die polizeilichen Schutzgüter mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gerechnet werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.06.2004 - 6 C 21.03 -, juris Rn. 25; OVG NRW, Beschl. v. 09.11. 2010 - 5 B 1475/10 -, juris Rn. 5 f.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.07.2012 - 1 S 2603/11 -, juris Rn. 28). Ob der Eintritt eines Schadens in diesem Sinne „hinreichend wahrscheinlich“ ist, lässt sich nicht allein mathematisch bestimmen, sondern hängt wesentlich von der Bedeutung des bedrohten Rechtsgutes ab. Je bedeutsamer das geschützte Rechtsgut, desto niedriger sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadeneintritts im Einzelfall (VG Düsseldorf, Urt. v. 25.02.2013 -18 K 6433/12 -, juris Rn. 23). Bei besonders hochwertigen Rechtsgütern reicht es daher aus, dass sich der Eintritt einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht als ein so seltener und atypischer Kausalverlauf darstellt, dass ein unbefangener Beobachter mit dem Schadenseintritt nicht hätte rechnen müssen; in diesem Sinne genügt bereits die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts.
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Hingegen werden Risikobewältigungsmaßnahmen, die sich mangels Vorliegen einer konkreten Gefahr im Gefahrenvorfeld bewegen, von der polizeilichen Generalklausel nicht gedeckt; denn für derartige Vorsorgemaßnahmen ist allein der Gesetzgeber zuständig (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.07.2012 - 1 S 2603/11 -, juris Rn. 30 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 28.06.2004 - 6 C 21.03 -, juris Rn. 25).
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In tatsächlicher Hinsicht bedarf es stets einer genügend abgesicherten Prognose auf den drohenden Schadenseintritt. Das heißt, es müssen hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser, mit einer Gefahrenprognose notwendigerweise verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betrifft.
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Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nämlich nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.06.2004 - 6 C 21.03 -, juris Rn. 25). So liegt es hier.
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Die Antragsgegnerin ist zwar der Auffassung, bereits das Mitführen von Glasflaschen oder anderen zerbrechlichen Getränkebehältnissen auf dem Platz X führe mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit. Zur Begründung beruft sie sich insbesondere auf Verletzungsgefahren durch Glasscherben und durch als Wurfobjekte missbrauchte Glasflaschen. In tatsächlicher Hinsicht stützt sie ihre Gefahrenprognose vor allem auf die (in der Allgemeinverfügung nur zusammenfassend wiedergegebenen) Erfahrungsberichte von Polizeibeamten und städtischem Vollzugsdienst anlässlich von Einsätzen an den Wochenenden vom 28.05. bis 19.06.2021.
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Im Einzelnen kam es danach an diesen Wochenenden vor der erstmaligen Anordnung eines Glasverbots zum 25.06.2021 (durch die hier nicht streitgegenständliche Allgemeinverfügung vom 23.06.2021) auf dem Platz X in den Abendstunden und insbesondere bei gutem Wetter zu großen Menschenansammlungen von 400 Personen (am 28.05.2021 gegen 22 Uhr) bis zu etwa 1.500 Personen in der Spitze (am 12.06.2021). Am 29.05.2021 sei die Stimmung bis 0 Uhr friedlich gewesen, dann habe es verbale Provokationen von stark alkoholisierten jungen Menschen gegenüber der Polizei gegeben. Als die Polizei einschritt, seien Glasflaschen in Richtung der Einsatzkräfte und Einsatzfahrzeuge geworfen worden. Auch am 12.06.2021 sei die zunächst friedliche Stimmung mit zunehmender Aufenthaltsdauer und steigender Alkoholisierung in eine angespannte Lage umgeschlagen, es habe sich „vermehrt aggressives Verhalten“ gezeigt. Am 19.06.2021, dem vorläufigen Höhepunkt der Geschehnisse auf dem Platz X, sei es trotz der dauerhaften Präsenz von zwei Einsatzgruppen der Polizei beginnend ab 22:30 Uhr zu zahlreichen Körperverletzungsdelikten, mehreren Sexualdelikten, einem Messerangriff und schließlich auch zu Flaschenwürfen gegen die Einsatzkräfte gekommen. Da die Situation auf dem Platz aus Sicht der Polizei nicht mehr kontrollierbar gewesen sei, habe diese den Platz um 01:40 Uhr durch stark zusammengezogene Kräfte geräumt. Hierbei sei es erneut zu Flaschenwürfen gegen die Polizei gekommen, wodurch drei Polizeibeamte leicht verletzt worden seien. Ein weiterer Beamter sei bei einer Widerstandshandlung leicht verletzt worden. Die Scheibe eines Dienstfahrzeuges sei durch einen Flaschenwurf zerstört worden. Die vollständige Räumung des Platzes habe bis um 02:30 Uhr angedauert. Wie bereits an den Wochenenden zuvor, sei der Platz auch am 19.06.2021 wieder stark vermüllt gewesen, insbesondere durch Glasflaschen und Glasscherben.
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Daraus wird ersichtlich, dass das Glasverbot in der angegriffenen Allgemeinverfügung in erster Linie auf den Schutz der körperlichen Unversehrtheit und den Schutz der menschlichen Gesundheit zielt. Angesichts dieser hochwertigen Rechtsgüter sind die Anforderungen, die an die Annahme einer polizeilichen Gefahr zu stellen sind, zwar gemindert. Selbst diesen geminderten Anforderungen wird die Gefahrprognose der Antragsgegnerin bei summarischer Prüfung aber nicht gerecht. Im Einzelnen:
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Soweit sich die Antragsgegnerin auf Verletzungsgefahren durch Glasscherben beruft, ist schon nicht dargelegt, dass und in welchem Umfang es vor dem Erlass des Glasverbots auf dem Platz X zu Schnittverletzungen aufgrund zerstörter Glasflaschen oder anderer Getränkebehältnisse aus Glas gekommen ist. In der Begründung der angegriffenen Allgemeinverfügung heißt es insoweit nur, nach dem Erlass des Glasverbots seien keine Schnittverletzungen verzeichnet worden. Wie sich insoweit die Sachlage vor Erlass des Glasverbots darstellte, lässt sich der Begründung der Allgemeinverfügung hingegen nicht entnehmen. Schnittverletzungen sind nicht dokumentiert. Auch der Schilderung der Vorkommnisse an den Wochenenden vom 28.05. bis 19.06.2021 in der Begründung der Allgemeinverfügung und den ergänzend dazu vorgelegenen Stellungnahmen des Polizeipräsidiums X vom 19.07.2021 und der städtischen Abfallreinigung vom 20.07.2021 lassen sich Hinweise auf konkrete Fälle von Schnittverletzungen aufgrund von Glasbruch nicht entnehmen.
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Die Kammer hat im Hinblick darauf, dass in den vorgelegten Stellungnahmen übereinstimmend von einer starken Verschmutzung des Platzes, insbesondere an den Wochenenden vor Einführung des Glasverbots die Rede ist („flächendeckend mit Glasscherben und Glasflaschen übersät“), worüber auch die Lokalpresse berichtete, zwar keine Zweifel daran, dass an den betroffenen Wochenenden - jedenfalls zu weit vorgerückter Stunde - eine nicht unerhebliche Menge an Glasscherben auf dem Platz X vorhanden war. Sie verkennt weiter auch nicht die Gefährlichkeit von Glasscherben, die gerade in den Sommermonaten, wenn eine Vielzahl von Personen, teilweise mit offenem Schuhwerk, auf dem Platz X verweilen, zu erheblichen Verletzungen führen können. Die dabei in den letzten Wochen gegebenen Zustände entsprachen aber wohl bei Weitem noch nicht denen, die in der Rechtsprechung als erforderlich für ein allgemeines Glasverbot angesehen worden sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.07.2012 - 1 S 2603/11 -, juris; VG Düsseldorf, Urt. v. 25.02.2013 - 18 K 6433/12 -, juris). Anders als etwa in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 09.11. 2010 - 5 B 1475/10 -, juris) zum Kölner Straßenkarneval, wo eine konkrete Gefahr unter Verweis auf ein durch Lichtbilder gut dokumentiertes "Scherbenmeer" und „Berge“ von „teilweise knöchelhoch“ in den Straßenraum gelangenden Glases (Rn. 9) bejaht wurde, ist hier für eine solch massive Belastung des Platzes durch Glasbruch nichts ersichtlich. Auf den vorgelegten Lichtbildern, die den (schlechten) Zustand des geräumten Platzes in der Nacht vom 19.06. auf den 20.06.2021 dokumentieren sollen, ist zwar durchaus zu erkennen, dass der Platz X von Papier- und Plastikmüll übersät ist; eine größere Zahl von Glasflaschen und Glasscherben lässt sich aber nicht ausmachen. Nicht dokumentiert ist überdies, ab welchem Zeitpunkt die Lage insoweit als kritisch beurteilt worden ist.
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Das streitige Glasverbot erscheint auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Abwehr von Abfällen rechtmäßig. Zwar begründet, worauf die Antragsgegnerin zutreffend hinweist, bereits das Zurücklassen leerer Flaschen auf dem Platz eine Störung der öffentlichen Sicherheit (vgl. hierzu und zum Folgenden VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.07.2012 - 1 S 2603/11 -, juris Rn. 32). Dieser Störung kommt aber deutlich geringeres Gewicht zu als einer Verletzung der körperlichen Unversehrtheit oder gar der menschlichen Gesundheit. Damit unterliegt sie erhöhten Anforderungen an die Annahme der Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Störung. Diesen Anforderungen genügen die Darlegungen der Antragsgegnerin nicht. Dass ein Großteil der Personen, die sich auf dem Platz X aufhalten und Getränkebehältnisse aus Glas mit sich führen, diese dort nicht ordnungsgemäß entsorgen, trägt die Antragsgegnerin zwar vor, lässt sich nach den vorgelegten Lichtbildern aber nicht feststellen. Dass überdies eine Vielzahl der zurückgelassenen Glasbehältnisse tatsächlich zu Bruch geht, ist nach dem oben Gesagten gerade nicht ersichtlich. Damit erweist sich das streitige Glasverbot auch im Hinblick darauf, dass ein Verunreinigen öffentlicher Straßen und Plätze, insbesondere durch das Lagern von Abfällen, gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 der Polizeiverordnung zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten der Antragsgegnerin vom 29.09.2009 ohnehin verboten ist, als Maßnahme einer bloßen Gefahrenvorsorge, nicht bereits der Gefahrenabwehr.
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Soweit die Antragsgegnerin auf die Gefahr abhebt, dass herumstehende Flaschen von aggressiven Nutzern des Platzes als Wurfgeschosse benutzt werden können und insoweit auf einige vom Polizeivollzugsdienst festgestellte entsprechende Vorfälle in den letzten Wochen verweist, reicht dies voraussichtlich ebenfalls nicht aus, das Glasverbot zu begründen. Es ist schon nicht festgestellt und drängt sich auch nicht auf, dass die entsprechenden Straftaten mit solchen Flaschen getätigt worden sein könnten, welche friedliche Platznutzer achtlos zurückgelassen hätten. Vielmehr lässt sich den Polizeiberichten entnehmen, dass die Flaschenwürfe aus Gruppen heraus erfolgten, die sich – nach starkem Alkoholgenuss – aggressiv gebärdeten, was eher nahelegt, dass es sich um Flaschen handelte, die diese bei sich stehen hatten. Unabhängig hiervon lässt sich wohl auch nicht begründen, dass die bis nach Mitternacht übergroße Mehrzahl friedlicher Nutzer des Platzes (Nichtstörer im Sinne von § 9 PolG) die Gefahr eines Flaschenwurfs auf Personen unmittelbar verursachen würden. Dieser Einschätzung entspricht es, dass der Kammer keine gerichtliche Entscheidung bekannt ist, der ein Fall zu Grunde lag, in dem ein Glasverbot im Wesentlichen mit der Gefahr von Würfen mit Flaschen begründet worden wäre (anders gelagert war etwa der Fall bei VG Berlin, Beschl. v. 24.03.2021 - 1 L 204/21 -, juris).
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Für beide geltend gemachten Gefahrenlagen (Zurücklassen von Flaschen und in der Folge Glasscherben auf dem Platz sowie Flaschenwürfe) gilt überdies, dass diese offensichtlich stark von den Umständen des Einzelfalls abhängen. Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass sich die Lage an den letzten Wochenenden offensichtlich entspannt hat. Dass dies im Wesentlichen oder gar allein auf das Glasverbot zurückzuführen sein sollte, nimmt auch der Polizeivollzugsdienst in seiner Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren nicht an. Aber auch sonst scheint eine Eskalation auf dem Platz vor allem davon abzuhängen, wer sich dort einfindet und in welchem Ausmaß es dort zu übermäßigem Alkoholgenuss und aggressivem Verhalten kommt.
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4. Selbst wenn man die Voraussetzungen für den Erlass eines Glasverbots im Grundsatz bejahen würde, dürfte dieses dennoch rechtswidrig sein, weil die Antragsgegnerin die Grenzen ihres Ermessens (§ 40 LVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO) überschritten haben dürfte. Denn dem Grundsatz der Erforderlichkeit dürfte es eher entsprechen, wenn der Polizeivollzugsdienst je nach Lage im Einzelfall (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.09.1996 - 1 S 2531/96 -, juris Rn. 18) ein modifiziertes Glasverbot (Wegpacken bzw. Aufräumen von Glasbehältnissen, dabei Nutzung bereitgestellter Glassammelbehälter) ausspräche, etwa, wenn sich abzeichnete, dass Flaschen in erheblicher Zahl nicht entsorgt würden und es dadurch zu erheblichem (unabsichtlichem) Glasbruch und Verletzungsgefahr – zumal in der Dunkelheit – kommt. Dabei geht die Kammer davon aus, dass, jedenfalls solange der Platz stark genutzt ist, die große Mehrzahl der Nutzer eine solche situationsbezogene Allgemeinverfügung befolgen würde; immerhin lässt sich den zuletzt noch im Verfahren vorgelegten Stellungnahmen von Polizeivollzugsdienst und Abfallwirtschaft nichts Gegenteiliges entnehmen.
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Schließlich dürfte die angegriffene Allgemeinverfügung auch zu weitgehend sein, soweit sie ihrem Wortlaut nach auch solche Personen erfasst, die den Platz X im zeitlichen Geltungsbereich des Glasverbots ohne Verweilabsicht lediglich passieren wollen (sei es zu Fuß, auf dem Fahrrad, im Auto oder der Straßenbahn) und dabei – bewusst oder unbewusst – Glasflaschen oder andere unter das Verbot fallende Getränkebehältnisse aus Glas mit sich führen (z.B. Einkäufe, Altglas). Denn von solchen Personen, die erkennbar nicht beabsichtigen, sich mit – womöglich zufällig – mitgeführten Glasgetränkebehältnissen auf dem Platz X zu verweilen und dort mitgeführte Getränke zu konsumieren, kann die von der Antragsgegnerin angenommene Gefahrenlage von vorneherein nicht ausgelöst werden. Gleiches könnte für Personen gelten, die sich zwar auf dem Platz niederlassen, mitgeführte Glasbehältnisse aber nicht auspacken.III.
Schließlich dürfte die angegriffene Allgemeinverfügung auch zu weitgehend sein, soweit sie ihrem Wortlaut nach auch solche Personen erfasst, die den Platz X im zeitlichen Geltungsbereich des Glasverbots ohne Verweilabsicht lediglich passieren wollen (sei es zu Fuß, auf dem Fahrrad, im Auto oder der Straßenbahn) und dabei – bewusst oder unbewusst – Glasflaschen oder andere unter das Verbot fallende Getränkebehältnisse aus Glas mit sich führen (z.B. Einkäufe, Altglas). Denn von solchen Personen, die erkennbar nicht beabsichtigen, sich mit – womöglich zufällig – mitgeführten Glasgetränkebehältnissen auf dem Platz X zu verweilen und dort mitgeführte Getränke zu konsumieren, kann die von der Antragsgegnerin angenommene Gefahrenlage von vorneherein nicht ausgelöst werden. Gleiches könnte für Personen gelten, die sich zwar auf dem Platz niederlassen, mitgeführte Glasbehältnisse aber nicht auspacken.
III.
32
Der Antrag der Antragstellerin zu 6 ist abzulehnen; denn er ist bereits unzulässig.
33
Als Fraktion des Gemeinderats der Antragsgegnerin kann die Antragstellerin zu 6 durch die Allgemeinverfügung nicht in eigenen Rechten verletzt sein (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO analog); denn ihr stehen im Verhältnis zur Antragsgegnerin keine Grundrechte, sondern allein sogenannte Organrechte zu; zudem hat eine Fraktion oder auch der gesamte Gemeinderat kein allgemeines Recht darauf, feststellen zu lassen, dass von der Gemeinde erlassene Verwaltungsakte rechtswidrig sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.11.1993 – 1 S 953/93 – VBlBW 1994/99).
34
Soweit die Antragstellerin zu 6 vorträgt, der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin sei für den Erlass der angegriffenen Allgemeinverfügung nicht zuständig gewesen, da die Regelung von Nutzungsrechten eines öffentlichen Platzes im Stadtgebiet als „Grundsatzentscheidung“ nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO zwingend dem Gemeinderat obliege, macht sie nur mittelbar ein Organrecht des Gemeinderats geltend.
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Dieses könnte ihr überdies nur im Verhältnis zum Oberbürgermeister der Antragsgegnerin als handelndem Organ zustehen. Gegen diesen soll der Antrag, wie die Antragstellerin zu 6 auf Nachfrage bestätigt hat, aber nicht gerichtet sein. Zudem könnte allenfalls der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Gesamtheit, nicht aber eine Fraktion, den behaupteten Kompetenzverstoß durch den Oberbürgermeister einklagen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.03.2020 - 1 S 424/20 -, juris Rn. 46 m.w.N.).
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Schließlich liegt der behauptete Kompetenzverstoß auch offensichtlich nicht vor; denn der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin hat hier im Rahmen seiner (Allein-)Zuständigkeit für staatliche Weisungsaufgaben gem. § 44 Abs. 3 Satz 1 GemO i.V.m. § 107 Abs. 4 Satz 2 PolG als Ortspolizeibehörde gehandelt; auf die gemeindepolitische Bedeutung der Angelegenheit (möglichst unbeschränkte Nutzung des öffentlichen Raums durch junge Menschen) kommt es insoweit nicht an.IV.
Schließlich liegt der behauptete Kompetenzverstoß auch offensichtlich nicht vor; denn der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin hat hier im Rahmen seiner (Allein-)Zuständigkeit für staatliche Weisungsaufgaben gem. § 44 Abs. 3 Satz 1 GemO i.V.m. § 107 Abs. 4 Satz 2 PolG als Ortspolizeibehörde gehandelt; auf die gemeindepolitische Bedeutung der Angelegenheit (möglichst unbeschränkte Nutzung des öffentlichen Raums durch junge Menschen) kommt es insoweit nicht an.
IV.
37
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie berücksichtigt das anteilige Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten.
38
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 39 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2, § 52 Abs. 2, § 39 Abs.1 GKG und Nr.35.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Mit Blick auf die Vorwegnahme der Hauptsache sieht die Kammer von einer Reduzierung des Streitwerts im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ab (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs). Der hiernach für jeden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.06.2017 - 1 S 1529/16 -, juris Rn. 3 m.w.N., dort auch zu den Ausnahmefällen) der sechs Antragsteller anzusetzende Auffangwert von 5.000,- EUR führt zu einem Gesamtstreitwert von 30.000,- EUR.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG
§ 9 PolG
§ 40 LVwVfG
§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 30 Abs. 1 PolG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 PolG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 35 Satz 2 Alt. 2 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 44 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 107 Abs. 4 Satz 2 PolG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs.1 GKG
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 der Polizeiverordnung
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1548/02
5 K 3403/20
4 K 6/21
15 CS 20.15
5 S 2079/86
5 B 1475/10
6 C 21.03
1 S 2603/11
18 K 6433/12
1 L 204/21
1 S 2531/96
1 S 953/93
1 S 424/20
1 S 1529/16