Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-23, Aktenzeichen 13 B 626/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0623.13B626.20.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 9. April 2020 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das von der Antragstellerin beantragte Ruhen des Verfahrens war schon deshalb nicht gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 251 Satz 1 ZPO anzuordnen, weil der Antragsgegner dem nicht zugestimmt hat.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 3 K 7738/19 gegen die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 17. September 2019 anzuordnen, abgelehnt. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt, dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausfalle. Die Untersagungsverfügung erweise sich nach der gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig. Sie beruhe auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Der Antragsgegner sei befugt gewesen, die Anordnung nicht nur für Nordrhein-Westfalen, sondern auch für die Länder Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen zu treffen. Insbesondere habe er von diesen Ländern die erforderlichen Ermächtigungen für den vorliegenden Einzelfall eingeholt. Ferner habe der Antragsgegner die Antragstellerin vor Erlass der Untersagungsverfügung ordnungsgemäß angehört. Auch seien die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten des Antragsgegners gegeben. So handele es sich bei den von der Antragstellerin im Internet unter den in dem angefochtenen Bescheid genannten Domains angebotenen Online-Casino- und -Pokerspielen um öffentliches Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags. Dieses Angebot stelle unerlaubtes Glücksspiel dar, weil die Antragstellerin nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis verfüge. Eine solche Erlaubnis sei weder entbehrlich noch sei diese nationale Gesetzeslage verfassungs- oder unionsrechtswidrig. Die Tätigkeit der Antragstellerin sei zudem nicht genehmigungsfähig, da sie gegen das Internetverbot i. S. d. § 4 Abs. 4 GlüStV verstoße. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausdrücklich bestätigt, dass auch diese Regelung weiterhin mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar sei. Eine Duldung der Tätigkeit der Antragstellerin mit Nebenauflagen zur Sicherstellung der Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags sei nicht geeignet, das Internetverbot durchzusetzen. Schließlich lasse die angefochtene Verfügung keine Ermessensfehler erkennen. Aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null hätten keine anderen Handlungsmöglichkeiten für den Antragsgegner bestanden; eine Störerauswahl habe mangels Alternativen nicht getroffen werden müssen. Ferner habe die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass der Antragsgegner sein Einschreiten an einem Plan ausgerichtet habe oder sich sein Verhalten als willkürlich darstelle. Da die Untersagungsverfügung sofort vollziehbar sei, bestehe auch kein Anlass, in Bezug auf die Zwangsmittelandrohung vom Regelvorrang des Vollzugsinteresses abzuweichen.
I. Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere genügt sie den an sie zu stellenden Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Die Antragstellerin setzt sich darin unbeschadet ihrer Bezugnahmen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag mit der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinreichend auseinander.
Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Eine ausreichende Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung verlangt, dass der Beschwerdeführer aufzeigt, wo und weshalb die Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus seiner Sicht überprüfungsbedürftig ist. Hierfür muss er die Begründung des Verwaltungsgerichts aufgreifen und konkret darlegen, weshalb er diese für unrichtig hält.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Februar 2009 ‑ 13 C 4/09 ‑, juris, Rn. 2; Bay. VGH, Beschluss vom 16. Januar 2003 - 1 CS 02.1922 ‑, juris, Rn. 16 f., m. w. N.; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage, 2018, § 146 Rn. 85.
Dem genügt die Beschwerdebegründung der Antragstellerin. Sie gibt wesentliche Begründungselemente der erstinstanzlichen Entscheidung wieder und setzt diesen eine eigene Argumentation entgegen.
Soweit sie darüber hinaus vorangestellt zu einzelnen Gesichtspunkten ergänzend vollumfänglich auf ihren erstinstanzlichen Vortrag Bezug nimmt, führt dies nicht zur Unzulässigkeit der Beschwerde. Das in Bezug genommene Vorbringen ist allerdings im Rahmen der Prüfung der Begründetheit der Beschwerde nicht zu berücksichtigen, weil es sich in pauschalen Bezugnahmen erschöpft und insoweit kein strukturiertes, auf den Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts aufbauendes Beschwerdevorbringen darstellt.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 2. Dezember 2005 ‑ 11 CS 05.2363 -, juris, Rn. 13, m. w. N.; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage, 2018, § 146 Rn. 79.
II. Die Beschwerde ist unbegründet. Die durch die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen gegen die erstinstanzliche Entscheidung nach dem Vorstehenden zu berücksichtigenden Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und ihrem Antrag stattzugeben.
1. Der Einwand der Antragstellerin, die in § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV enthaltene Ermächtigungsmöglichkeit der Bundesländer untereinander sei verfassungswidrig, weil sie gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung verstoße, greift nicht durch.
Nach dieser Vorschrift kann jedes betroffene Land, sofern unerlaubtes Glücksspiel in mehreren Ländern veranstaltet oder vermittelt wird oder dafür in mehreren Ländern geworben oder in sonstiger Weise gegen öffentlich-rechtliche Verpflichtungen im Sinne des Satzes 1 verstoßen wird, die zuständige Behörde eines anderen Landes ermächtigen, auch mit Wirkung für das betroffene Land die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken. Die Vollstreckung richtet sich in einem solchen Fall nach dem Recht des ermächtigten Landes, § 9 Abs. 1 Satz 5 GlüStV.
a) Darin liegt nach der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung kein Verstoß gegen die grundgesetzliche Kompetenzordnung.
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV trägt dem Umstand Rechnung, dass eine hoheitliche Verfügung, die dem Adressaten in ihrem Entscheidungssatz eine Maßnahme auferlegt, die sich auf einen in einem anderen Land befindlichen Gegenstand bezieht und die deshalb nur in diesem Land umgesetzt werden kann, nur zulässig ist, wenn das betreffende andere Land oder das Bundesrecht dies gestattet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Dezember 2009 - 13 B 903/09 -, juris, Rn. 4 f., m. w. N.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, es bestehe insofern heute prinzipielle Einigkeit darüber, dass im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines (anderen) Landes übertragen werden können.
Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 ‑ Vf. 9-VII-13 ‑, juris, Rn. 142, m. w. N.
Eine vertraglich vereinbarte Übertragung von Exekutivbefugnissen, die eine Ermächtigung zur grenzüberschreitenden Anwendung bestimmter landesrechtlicher Vorschriften einschließen kann, verstößt jedenfalls dann nicht gegen den ungeschriebenen Grundsatz der Unverzichtbarkeit verfassungsrechtlich begründeter Kompetenzen, wenn sie nur zur vorübergehenden Ausübung und damit grundsätzlich rückholbar erfolgt. In solchen Fällen des föderalen Zusammenwirkens muss sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem einzelnen Land zugerechnet werden kann, sodass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht (einschließlich des Landesverfassungsrechts) jeweils anwendbar ist und wer für die getroffenen Entscheidungen im Verhältnis zu Dritten einzustehen hat.
Vgl. grundlegend Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 ‑ Vf. 9-VII-13 ‑, juris, Rn. 143 ff., m. w. N.; ferner Nds. OVG, Beschluss vom 8. Februar 2018 ‑ 11 ME 130/17 ‑, juris, Rn. 8; Hamb. OVG, Urteil vom 22. Juni 2017 ‑ 4 Bf 160/14 ‑, juris, Rn. 148 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. Januar 2016 ‑ 6 B 11140/15 ‑, juris, Rn. 8; speziell zu § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV Bay. VGH, Beschluss vom 20. November 2008 ‑ 10 CS 08.2399 ‑, juris, Rn. 40; OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2009 ‑ 13 B 725/09 ‑, juris, Rn. 7; VG Wiesbaden, Beschluss vom 12. August 2010 ‑ 5 L 142/10.WI ‑, juris, Rn. 29; VG Saarbrücken, Beschluss vom 27. Juli 2015 ‑ 6 L 1544/14 ‑, juris, Rn. 12; VG Darmstadt, Beschluss vom 16. Oktober 2020 ‑ 3 L 28/20.DA ‑, juris, Rn. 12 ff.; in diesem Sinne auch C. Hambach/Brenner, in: Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, Kommentar, 2014, GlüStV § 9 Rn. 89 f.; Hilf/Umbach, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung. Glücksspielstaatsvertrag und Nebengesetze, Kommentar, 2017, GlüStV § 9 Rn. 62 f.
Diesen Anforderungen entspricht die Ermächtigungsnorm des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV. Die Vorschrift erlaubt eine Ermächtigungserteilung jeweils nur für einen einzelnen konkreten Fall. Das ermächtigende Land kann in Kenntnis der beabsichtigten Maßnahme vorab prüfen, ob es die Ermächtigung aussprechen will oder nicht. Die staatliche Aufgabenwahrnehmung wird dann im Außenverhältnis dem ermächtigten Land zugerechnet. Es erlässt die erforderlichen Anordnungen auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrags. Die Vollstreckung richtet sich nach dem Recht des ermächtigten Landes.
Dementsprechend hat sich der Antragsgegner von den oben genannten Bundesländern die erforderlichen Ermächtigungen zum Einschreiten gegen Teile des Angebots der Antragstellerin und damit für den hier streitgegenständlichen Einzelfall eingeholt. Die staatliche Aufgabenwahrnehmung ist im Außenverhältnis dem Land Nordrhein-Westfalen, welches die angegriffene Untersagungsverfügung erlassen hat, zurechenbar. Ferner ist in den Ermächtigungen eine nur vorübergehende Übertragung von Kompetenzen zu sehen. Eine Kompetenzverlagerung über diesen Einzelfall hinaus, welche zurückgeholt werden müsste, hat schon nicht stattgefunden.
b) Nach summarischer Prüfung liegt auch keine Verletzung des Demokratieprinzips vor. Die Antragstellerin rügt, die Ausübung der Hoheitsgewalt könne vorliegend für das ermächtigende Land nicht mehr auf die demokratische Legitimation durch das Staatsvolk zurückgeführt werden. Dem ist nicht zu folgen.
Alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter bedarf nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Januar 2012 ‑ 2 BvR 133/10 ‑, juris, Rn. 164, 167.
Vorliegend besteht der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung. Die jeweilige Volksvertretung eines Bundeslandes besitzt über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf den Akt der Ermächtigung. Damit kann sie die Kontrolle über die Frage ausüben, ob eine Ermächtigung für den Einzelfall überhaupt erteilt wird.
Dass über die Möglichkeit dieser Kontrolle hinaus die ausgesprochenen Ermächtigungen vom Ministerpräsidenten des jeweiligen Bundeslandes oder zumindest von dessen Innenminister selbst hätten erteilt werden müssen, vermag die Beschwerde nicht durch die Angabe konkreter Normen zu stützen. Ein pauschaler Verweis auf die Landesverfassungen der Länder ist jedenfalls nicht ausreichend. Dabei setzt sie sich schon nicht mit den zumindest teilweise von den jeweiligen Behörden in den Ermächtigungen angegebenen Zuständigkeitsnormen auseinander.
Vgl. dazu VG Wiesbaden, Beschluss vom 12. August 2010 ‑ 5 L 142/10.WI ‑, juris, Rn. 30 ff.
c) Dass sich die Vollstreckung gemäß § 9 Abs. 1 Satz 5 GlüStV für die übrigen betroffenen Bundesländer nach fremden Landesrecht richtet, ist nach summarischer Prüfung unschädlich. Dieses Vorgehen entspricht vielmehr dem Grundsatz des Selbstvollzugs (§ 7 Abs. 1 VwVfG, § 7 Abs. 1 VwVfG NRW).
Vgl. OVG Schl.-Hol., Beschluss vom 24. März 2011 ‑ 4 MB 11/11 ‑, juris, Rn. 4; VG E. , Beschluss vom 9. März 2011 ‑ 27 L 1323/10 ‑, juris, Rn. 7 ff.; ferner C. Hambach/Brenner, in: Streinz/ Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, Kommentar, 2014, GlüStV § 9 Rn. 91; Hilf/Umbach, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung. Glücksspielstaatsvertrag und Nebengesetze, Kommentar, 2017, GlüStV § 9 Rn. 62.
d) Ferner dringt die Antragstellerin nicht mit ihrem Einwand durch, bei den Ermächtigungen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV handele es sich um selbstständige Verwaltungsakte und es hätte daher vor ihrer Erteilung Ermessen betätigt werden müssen.
Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, § 35 Satz 1 VwVfG. Diese Voraussetzungen erfüllen die Ermächtigungen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV nicht; sie sind schon nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Die Außenwirkung der Maßnahme ist nur dann unmittelbar, wenn keine weiteren Maßnahmen bzw. Zwischenschritte erforderlich sind, um die Rechtsfolge eintreten zu lassen.
Vgl. von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 51. Ed., 01.04.2021, VwVfG § 35 Rn. 224; Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsverfahrensgesetz, Werkstand: Grundwerk Juli 2020, § 35 Rn. 143.
Die Erteilung der Ermächtigung ist jedoch lediglich ein Verfahrensschritt auf dem Weg zum Erlass eines Verwaltungsakts, vorliegend der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung.
Vgl. auch Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 2. Februar 2017 ‑ 6 K 1519/14 ‑, juris, Rn. 28, und Beschluss vom 27. Juli 2015 ‑ 6 L 1544/14 ‑, juris, Rn. 12.
Selbst wenn § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV dem ermächtigenden Land unabhängig von der Verwaltungsaktsqualität der Ermächtigungserteilung ein Entschließungsermessen einräumen sollte, legt die Beschwerde nicht dar, inwieweit die ermächtigenden Länder davon fehlerhaft Gebrauch bzw. nicht Gebrauch gemacht haben und gerade dadurch zudem Rechte der Antragstellerin verletzt worden sein sollen.
2. Der Einwand der Antragstellerin, die in der Hauptsache angefochtene Untersagungsverfügung sei bereits wegen einer nicht ordnungsgemäß durchgeführten Anhörung formell rechtswidrig, ist zurückzuweisen. Mit ihm zielt die Antragstellerin darauf, dass der Antragsgegner ihr im Verwaltungsverfahren bislang eine Einsichtnahme in die gemeinsamen Vollzugsleitlinien der Bundesländer verweigert habe. Hiermit ist indes noch kein Anhörungsmangel dargelegt.
Das Erfordernis einer vorherigen Anhörung aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW bedeutet, dass die Behörde dem Betroffenen vor Erlass eines in dessen Rechte eingreifenden Verwaltungsakts Gelegenheit zu geben hat, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Sie muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen hat. Hierbei muss sie die tatsächlichen und rechtlichen Aspekte des Einzelfalls herausstellen, die für die beabsichtigte Entscheidung bestimmend sind.
Vgl. statt vieler Nachweise nur Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage, 2018, § 28 Rn. 35.
Mit ihrem Beschwerdevorbringen zeigt die Antragstellerin nicht auf, dass der Inhalt der von ihr angeführten Vollzugsleitlinien, der Marktanalyse und der Prioritätenliste der AG Aufsicht für den Antragsgegner bei seiner Entscheidungsfindung überhaupt maßgeblich gewesen ist. Dies liegt auch nicht auf der Hand, weil sich der Antragsgegner in seinen für den Erlass der Untersagungsverfügung schriftlich angeführten Gründen weder auf die Vollzugsleitlinien gestützt noch diese überhaupt erwähnt hat. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf Schilderungen des Regierungspräsidiums Darmstadt Bezug nimmt, legt sie hierzu schon keine entsprechenden Unterlagen vor, die ihren Vortrag belegen könnten.
Ferner ist kein Verstoß des Verwaltungsgerichts gegen den Amtsermittlungsgrundsatz zu erkennen. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO fordert nicht, ohne entsprechende Anhaltspunkte oder klägerische Rügen eine behördliche Maßnahme auf alle denkbaren Fehler zu überprüfen. Vielmehr ist der Amtsermittlungsgrundsatz sachgerecht unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung und der Prozessökonomie zu handhaben und, abhängig von den Umständen des Einzelfalls, eine gleichsam ungefragte Fehlersuche zu vermeiden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 ‑ 9 B 26.17 ‑, juris, Rn. 18, m. w. N.
Im Ausgangsverfahren hat die Antragstellerin lediglich moniert, die Akten der AG Aufsicht seien ihr nicht zur Verfügung gestellt worden. Ihre Erheblichkeit für das Verwaltungsverfahren hat sie jedoch nicht erläutert. Diese konnte das Verwaltungsgericht auch der Untersagungsverfügung nicht entnehmen, weil in ihrer Begründung und auch sonst auf den Inhalt dieser Akten kein Bezug genommen wird.
3. Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin darauf, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen der sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ergebenden materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der Untersagungsverfügung zu Unrecht bejaht habe. Es ist nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung vielmehr überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragstellerin für die von ihr im Internet veranstalteten Casino-, Poker- und Bingospiele sowie Politik- und Unterhaltungswetten auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV einer Erlaubnis bedarf, die sie nicht hat und die ihr auch nicht erteilt werden darf, weil das Veranstalten und Vermitteln dieser öffentlichen Glücksspiele im Internet und die Werbung hierfür gemäß § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 GlüStV ausnahmslos verboten sind.
a) In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist höchstrichterlich und in verallgemeinerungsfähiger Weise geklärt, dass ein ausnahmsloses Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Casino- und Pokerspielen im Internet, wie es sich hier aus § 4 Abs. 4 GlüStV ergibt, mit Verfassungs- und Unionsrecht grundsätzlich im Einklang steht.
Vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 ‑ 8 C 18.16 ‑, juris, Rn. 30 ff.
Ebenso hat der Senat bereits mit ausführlicher Begründung entschieden, weshalb an dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung festzuhalten ist.
Vgl. Beschluss des beschließenden Senats vom 30. März 2020 ‑ 13 B 1696/19 ‑, juris, Rn. 8-15; siehe auch Nds. OVG, Urteil vom 28. Februar 2019 ‑ 11 LC 242/16 ‑, juris, Rn. 53; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11. Juli 2019 ‑ 6 S 2759/18 ‑, juris, Rn. 15.
Das Beschwerdevorbringen gebietet keine andere Beurteilung. Dies gilt, soweit die Antragstellerin geltend macht, das Verwaltungsgericht habe ihre im erstinstanzlichen Verfahren unter näherer Darlegung im Einzelnen vorgebrachten Einwände unbeachtet gelassen, nach denen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2017 ‑ 8 C 18.16 ‑, juris, falsch oder gar willkürhaft sei, Onlinespiele, wie die von ihr veranstalteten, nach aktuellen empirischen Erkenntnissen im Vergleich zu stationären Spielhallen mit geringeren und im Vergleich zu Sportwetten mit vergleichbaren Sucht- und Kriminalitätsrisiken behaftet seien und die Bundesländer seit nunmehr zehn Jahren der ihnen obliegenden Nachweispflicht für die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz des Internetverbots für Casino- und Pokerspiele nicht nachkämen. Hiermit stellt die Antragstellerin jedoch die Ergebnisrichtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht durchgreifend in Frage. Der Senat sieht vielmehr auch unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Vorbringens der Antragstellerin keine hinreichend gewichtigen Gründe dafür, in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen, weil diese in entscheidungserheblicher Weise auf unzutreffenden rechtlichen bzw. tatsächlichen Annahmen beruhte oder jedenfalls neuere wissenschaftliche Erkenntnisse zu einem anderen Ergebnis führen müssten.
Vgl. ausführlich hierzu bereits den Beschluss des beschließenden Senats vom 30. März 2020 ‑ 13 B 1696/19 ‑, juris, Rn. 18-45; in diesem Sinne auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11. Juli 2019 ‑ 6 S 2759/18 ‑ juris, Rn. 15 ff.; OVG Schl.-Hol., Beschluss vom 3. Juli 2019 ‑ 4 MB 14/19 ‑ juris, Rn. 14 ff.; Nds. OVG, Urteile vom 28. Februar 2019 ‑ 11 LC 242/16 ‑, juris, Rn. 59 ff., und vom 28. Februar 2019 ‑ 11 LB 497/18 ‑, juris, Rn. 63 ff.
Insbesondere der Verweis der Beschwerde auf die demnächst in Kraft tretende teilweise Legalisierung des Online-Glücksspiels sowie die von ihr angeführten fachlichen Stellungnahmen bieten keinen Anlass, von den – den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin bekannten – Erwägungen des Senats in seinem Beschluss vom 30. März 2020 - 13 B 1696/19 - abzurücken. Die von den Ländern beschlossene teilweise Liberalisierung des Online-Glücksspiels bedeutet eine politische Entscheidung, die keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit des derzeit noch geltenden Internetverbots zulässt.
Die Länder weisen in den amtlichen Erläuterungen zu dem zum 1. Juli 2021 in Kraft tretenden neuen Glücksspielstaatsvertrag vielmehr unverändert auf die Feststellungen zahlreicher Studien hin, wonach die Teilnahme an Online-Glücksspielen häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert ist bzw. die Teilnahme an Online-Glücksspielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Eine systematische Literaturauswertung von Studien aus den vergangenen zehn Jahren, die sich mit den Suchtgefahren von Online-Glücksspielen befasst haben, habe ergeben, dass die Mehrzahl der Studien ein erhöhtes Gefährdungspotenzial bzw. besondere Suchtgefahren von Online-Glücksspielen nachweisen.
Vgl. LT-Drs. 17/11683, S. 73 f.
Erlaubnisse für die Veranstaltung von Online-Casinospielen, virtuellen Automatenspielen und Online-Poker, welche bei Erfüllung zahlreicher Voraussetzungen unter Einhaltung von Schutzmaßnahmen ein inhaltlich begrenztes Angebot dieser Spielformen ermöglichen, sollen auf der Grundlage des neuen Glücksspielstaatsvertrags demnach auch nur erteilt werden, um die Ziele des Staatsvertrags künftig besser zu erreichen. Spielwilligen Personen, deren Nachfrage sich nicht in weniger gefährliche Spielformen kanalisieren lasse, solle hierdurch eine weniger gefährliche Alternative zum bisherigen Schwarzmarkt geboten werden, in der Schutzmaßnahmen gegen Spielsucht, gegen Manipulationen und andere betrügerische Aktivitäten vorgeschrieben sind und tatsächlich durchgeführt werden, sodass ein kontrolliertes Spiel in geordneten Bahnen ermöglicht werde.
Vgl. LT-Drs. 17/11683, S. 76.
b) Stehen die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen der Anwendung des derzeit noch gültigen Internetverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV nicht entgegen, bedarf es keiner Auseinandersetzung mit der von ihr aufgeworfenen Frage, ob die Erteilung einer Genehmigung für die Veranstaltung von Casino- und Pokerspielen im Internet nach Maßgabe der (entsprechend) heranziehenden Vorschriften in §§ 4a ff. GlüStV zu erfolgen hätte, weil die Vorschrift des § 4 GlüStV selbst insbesondere den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ergebenden Transparenzanforderungen,
vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 ‑ C-336/14 (Ince) ‑, juris, Rn. 95,
nicht genügte. Ebenso bedarf es keiner weiteren Befassung mit der Frage, ob der Antragstellerin nach dessen Rechtsprechung,
vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 ‑ C-336/14 (Ince) ‑, juris, Rn. 65,
vor dem Hintergrund einer (vermeintlichen) Unionsrechtswidrigkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV das Fehlen einer Erlaubnis nicht entgegengehalten werden dürfte bzw. der Antragstellerin eine Duldung zu erteilen wäre.
c) Ferner liegen die weiteren Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vor. Dabei behauptet die Antragstellerin schon nicht, dass es nicht möglich wäre, an ihrem mit der angegriffenen Verfügung untersagten Glücksspiel vom Gebiet der o. g. Bundesländer aus teilzunehmen. Auf die vom Antragsgegner aufgezeigten Möglichkeiten geht sie nicht ein. Sie trägt lediglich pauschal vor, hierzu hätte der Antragsgegner keine Feststellungen getroffen.
Vgl. hierzu insbesondere im Hinblick auf das Rechtsschutzziel der Antragstellerin, ihr Angebot weiter betreiben zu dürfen: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11. Juli 2019 ‑ 6 S 2759/18 ‑, juris, Rn. 24.
Nach summarischer Prüfung dürfte die Antragstellerin auch Online-Glücksspiel anbieten, das auf den inländischen Markt ausgerichtet ist. Ein Glücksspiel wird dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Spieleinsatz gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-)Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 ‑ 8 B 36.14 ‑, juris, Rn. 21.
Ein Produkt ist zumindest auch gezielt zur Nutzung auf dem deutschsprachigen Markt ausgerichtet, wenn bereits die Leitseite in deutscher Sprache verfasst ist. Eine solche Einrichtung ergibt wirtschaftlich nur einen Sinn, wenn damit Interessenten in den drei großen deutschsprachigen Ländern Deutschland, Österreich und Schweiz erreicht werden sollen.
Vgl. OLG Hamburg, Urteil vom 5. Juni 2002 ‑ 5 U 74/01 ‑, juris, Rn. 44.
Zumindest die Leitseite der Antragstellerin https://C. .de/ ist in deutscher Sprache verfasst. Ferner dürfte ein englischsprachiger Internet-Auftritt schon keine technische oder andere Vorkehrung darstellen, welche die Teilnahme von Spielern von den vorliegend beteiligten Bundesländern aus verhindert; sie mag sie allenfalls im Einzelfall erschweren. Im Übrigen dürften Grundkenntnisse der englischen Sprache, welche für die Anmeldung und die Teilnahme an Online-Poker- und -Casinospielen ausreichend sein dürften, nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass Englisch in der Schule in der Regel die erste Fremdsprache darstellt, bei einer nennenswerten Anzahl an Bewohnern der beteiligten Bundesländer vorhanden sein.
4. Schließlich gebieten auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und die ordnungsgemäße Ermessensausübung des Antragsgegners keine andere Entscheidung.
a) Der von der Antragstellerin geltend gemachte Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit drängt sich nicht auf. Gerade die von der Antragstellerin als geeigneter erachtete Duldung ihres Online-Glücksspielangebots anstatt der angegriffenen Untersagung würde eine weitere Möglichkeit schaffen bzw. aufrecht erhalten, an nicht erlaubnisfähigen Glücksspielen teilzunehmen. Es ist nicht nachvollziehbar, wie die Duldung illegaler öffentlicher Glücksspiele im Internet das Ziel des Glücksspielstaatsvertrags, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV), fördern soll.
Auch ist der Antragstellerin nicht zu folgen, wenn sie meint, aufgrund der bevorstehenden Legalisierung eines weiteren Teils ihres aktuell nicht erlaubnisfähigen Angebots mit Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2021 fehle es am öffentlichen Interesse an einer Untersagung. Dies ändert nichts daran, dass ihr Angebot im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt gegen geltendes Recht verstößt. Eine andere Wertung ist insbesondere nicht aufgrund des Umlaufbeschlusses der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020 geboten.
Vgl. Anlage zur LT-Vorlage 17/3960, S. 213 ff.
Nach dessen Ziffer 5 bestehe Einigkeit darüber, dass bis einschließlich 8. September 2020 erlassene Vollzugsmaßnahmen (z. B. Untersagungsverfügungen) durch die zuständige Behörde nicht aufzuheben seien, auch wenn der von der Maßnahme betroffene Anbieter danach sein Angebot im vorstehenden Sinne durch Anpassung an die Regelungen des GlüStV 2021 einschränke. Die streitgegenständlich Untersagungsverfügung datiert vom 17. September 2019 und ist damit vor dem genannten Stichtag erlassen worden.
b) Im Hinblick auf die Ermessensausübung hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 ‑ 8 C 18.16 ‑, juris, Rn. 22 f.,
im Ausgangspunkt zutreffend ausgeführt, dass eine Behörde keine Handlungsalternativen mehr hat, zwischen denen sie nach Zweckmäßigkeitserwägungen auswählen kann, wenn sie aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null zum Einschreiten verpflichtet ist. Sie muss vielmehr in allen diesen Fällen handeln. Daher muss die Behörde für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen – weiteren – Sachgrund anführen. Hat die Behörde kein spezielles Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störer entwickelt, genügt es, dass sich ein Einschreiten nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind. Das Willkürverbot ist dabei erst dann verletzt, wenn sich ein sachlicher Grund für ein staatliches Handeln nicht finden lässt.
Vgl. dazu etwa: Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 93. Ergänzungslieferung, Oktober 2020, Art. 3 Abs. 1 Rn. 265, 432 f., m. w. N.
Nach dieser Maßgabe überspannt die Antragstellerin die Anforderungen an das Willkürverbot, wenn sie meint, es erfordere zwingend einen vorbestehenden Plan mit sachlichen Kriterien, ob und gegebenenfalls auf welche Weise gegen Verstöße gegen das Internetverbot für Casino- und Pokerspiele ordnungsrechtlich vorzugehen ist. Überdies ist unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner im vorliegenden Fall willkürlich gehandelt hat. Aus dem Anschreiben des Antragsgegners an die zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 17. Dezember 2018 folgt, dass der Antragsgegner im regulären Gang der Verwaltung massive Werbetätigkeiten der Antragstellerin in den vorherigen Monaten zum Anlass genommen hat, um gegen sie ordnungsbehördlich einzuschreiten. Ein solches Vorgehen ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden.
5. Soweit im Hinblick auf die noch verbleibenden offenen Fragen gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO eine ergänzende folgenorientierte Interessenabwägung vorzunehmen ist, geht diese in Anbetracht der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der in der Hauptsache angefochtenen Untersagungsverfügung zu Lasten der Antragstellerin aus. Insbesondere die Behauptung der Antragstellerin, durch den Vollzug der Untersagungsverfügung würden vollendete, irreversible Tatsachen geschaffen, da sie ihre Marktstellung verliere und dadurch einen Wettbewerbsnachteil erleide, den sie nie wieder ausgleichen könne, ist weder nachvollziehbar begründet noch belegt. Dies gilt umso mehr, als dass der Zeitraum bis zu einer möglichen Erlaubniserteilung für einen weiten Teil des mit der streitgegenständlichen Verfügung untersagten Angebots der Antragstellerin auf der Grundlage des am 1. Juli 2021 in Kraft tretenden neuen Glücksspielstaatsvertrags sehr kurz ausfällt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a ff. GlüStV zu erfolgen hätte, weil die Vorschrift des § 4 GlüStV
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 251 Satz 1 ZPO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 5 GlüStV
§ 7 Abs. 1 VwVfG
§ 7 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 7738/19
13 C 4/09
1 CS 02.19
11 CS 05.23
13 B 903/09
11 ME 130/17
4 Bf 160/14
6 B 11140/15
10 CS 08.23
13 B 725/09
5 L 142/10
6 L 1544/14
3 L 28/20
2 BvR 133/10
5 L 142/10
27 L 1323/10
6 K 1519/14
9 B 26.17
8 C 18.16
13 B 1696/19
11 LC 242/16
6 S 2759/18
11 LB 497/18
8 B 36.14
5 U 74/01