Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-20, Aktenzeichen 26 K 2128/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0320.26K2128.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 50, Euro abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 0. 0.1951 geborene Kläger wurde in der Sitzung des Beklagten vom 20. Dezember 2004 erneut für eine dritte achtjährige Amtszeit (beginnend am 15. April 2005) als Beigeordneter gewählt.
Nach dem Organigramm der Verwaltung der Stadt X (Stand 1. November 2007) war diese in 7 Geschäftsbereiche gegliedert, die durch 6 Beigeordnete und den Oberbürgermeister geleitet wurden. Danach war der Kläger Leiter des Geschäftsbereichs 1.1. (Umwelt und Grünflächen) mit den Ressorts 103 (Grünflächen und Forsten) und 106 (Umweltschutz). Ferner waren dem Geschäftsbereich 1.1. die Eigenbetriebe Gebäudemanagement (GMW) und Straßenreinigung (ESW) zugewiesen.
Aus Anlass der bevor stehenden Neubesetzung zweier Beigeordnetenstellen zum 1. September 2008, deren am 5. November 2007 vom Beklagten beschlossene Ausschreibungen bereits die nachfolgend wiedergegebene Organisationsänderung weitgehend vorweg nahmen, beschloss der Beklagte in seiner Sitzung vom 10. März 2008 auf gemeinsamen Antrag der beiden die größten Fraktionen des Beklagten stellenden Parteien vom 26. Februar 2008 eine Organisationsänderung durch Neuordnung der Geschäftsbereiche der Beigeordneten. Dem Geschäftsbereich des Klägers (1.1) wurden danach mit Wirkung ab dem 1. September 2008 das Ressort 103 (Grünflächen und Forsten), der Stadtbetrieb 303 (Chemisches Untersuchungsinstitut), der Stadtbetrieb 305 (Gesundheitsamt) und der Eigenbetrieb Straßenreinigung zugeordnet. Die neu hinzugekommenen Aufgaben Stadtbetriebe 303 und 305 (Chem. Untersuchungsinstitut und Gesundheitsamt) waren zuvor dem Geschäftsbereich 3 zugeordnet gewesen. Die vormals dem Geschäftsbereich 1.1 zugeordneten Aufgaben Umweltschutz (Ressort 106) und Eigenbetrieb GMW sind dem Geschäftsbereich 1.2 (Stadtentwicklung, Planen und Bauen) zugeordnet worden.
Der Kläger ließ durch seinen Bevollmächtigten im Januar 2008 ein Rechtsgutachten erstellen, nach dessen Ergebnis die vorgesehene Neuordnung der Geschäftsbereiche der Beigeordneten betreffend seinen zukünftigen Geschäftsbereich nicht dem nach der Gemeindeordnung vorgegebenen Status eines Beigeordneten entspreche und die Maßnahme deshalb seinen beamtenrechtlichen Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung verletze. Auf sein Schreiben vom 30. Januar 2008, mit dem er das Gutachten dem Oberbürgermeister der Stadt X vorgelegt hatte, erwiderte der Oberbürgermeister mit Schreiben vom 14. Februar 2008, er habe die Fraktionen, die den Antrag in die Ratssitzung vom 5. November 2007 eingebracht hätten, über dessen Schreiben unterrichtet.
Am 14. März 2008 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er unter anderem vor, einem Beigeordneten müsse mindestens ein Geschäftskreis zugeordnet sein, in dem Verwaltungsaufgaben zusammengefasst seien, die nach Art und Umfang und der Zahl der zu ihrer Bearbeitung eingesetzten Bediensteten eine eigenständige Leitungsfunktion trügen und zudem im Gesamtgefüge der jeweiligen Verwaltung ein solches Gewicht hätten, dass sie die Bildung einer "Einzelverwaltung" mit einer kommunalverfassungsrechtlich herausgehobenen Führungsposition als angemessen erscheinen ließen. Gemessen hieran sei die Neuordnung ermessensfehlerhaft. Die neue Aufgabe beinhalte keine nach Art und Umfang sowie nach der Anzahl der Beschäftigten eigenständige Leitungsfunktion mehr. Im Verhältnis zu dem allein verbleibenden Ressort 103 Grünflächen und Forsten sei eine eigenständige Leitungsfunktion nicht mehr gegeben, da alle nachgeordneten Stellen insoweit bereits unter der Leitung des Ressortleiters Grünflächen und Forsten stünden. Im Verhältnis zum Eigenbetrieb Straßenreinigung sei eine Leitung auf Grund der Führung desselben als Eigenbetrieb nicht möglich, weil der Eigenbetrieb rechtlich und wirtschaftlich selbständig handele.
Mit der Zuweisung der Aufgaben des Chem. Untersuchungsinstitutes sei zukünftig keine wesentliche eigene Verwaltungstätigkeit mehr verbunden, weil dieses zum 1. Januar 2009 in eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in L überführt werden solle. Im Bereich des ihm neu zugewiesenen Gesundheitsamtes seien lediglich Aufgaben zur Pflichterfüllung nach Weisung zu erledigen und daher kein eigener Gestaltungsspielraum mehr gegeben. Im übrigen sei sein Geschäftsbereich seit seiner Wiederwahl und vor der hier streitigen Maßnahme schon deutlich verkleinert worden. De facto würden sich seine Aufgaben nicht von denjenigen des Ressortleiters Grünflächen und Forsten und des Gesundheitsamtsleiters unterscheiden. Auch im Vergleich der den Beigeordneten jeweils zahlenmäßig zugeordneten Ressorts ergebe sich ein deutliches Ungleichgewicht zu Lasten seines Geschäftsbereiches. Für eine Untergewichtung seines Ressorts spreche auch die recht geringe politische Bedeutung der Verwaltung der Grün- und Forstflächen. Im Verhältnis zu den anderen Ressorts fehle es seinem Ressort daher an einem angemessenen Eigengewicht.
Einem für einen bestimmten Aufgabenkreis besonders qualifizierten und mit Rücksicht auf diese Qualifikation gewählten Beigeordneten dürfe nach Jahren der Wahrnehmung der Tätigkeit in dieser besonderen Qualifikation eine andere Tätigkeit nur aus dringenden Gründen des öffentlichen Wohles zugewiesen werden. Er sei dergestalt besonders für das Umweltressort qualifiziert und gewählt. Dringende Gründe des öffentlichen Wohls seien aber für die Zusammenlegung der Ressorts Stadtentwicklung und Umweltschutz nicht ersichtlich. Nach ausdrücklicher Zusicherung eines Geschäftskreises an einen Beigeordneten dürfe dieser nicht mehr entzogen werden. Zwar liege eine solche förmliche Zusicherung nicht vor. Zu beachten sei jedoch, dass er sich damals auf eine Stellenausschreibung erfolgreich beworben habe, in welcher in erheblichem Umfang Fachwissen aus dem Umweltschutz verlangt worden sei, über welches er auch verfüge. Bei den nachfolgenden Wiederwahlen habe der Umweltschutz jeweils immer zu seinem Geschäftsbereich gehört, weshalb zu fragen sei, ob nicht durch 19jährige kontinuierliche Tätigkeit ein schutzwürdiges Vertrauen auf Beibehaltung der Tätigkeit entstanden sein könne.
Mit Schreiben vom 12. März 2009 trägt er vertiefend vor, seit dem 1. Januar 2009 existiere das Chemische Untersuchungsinstitut als Einrichtung der Stadt nicht mehr, es sei mit anderen Instituten in eine mit anderen Kommunen betriebene unabhängige Anstalt des öffentlichen Rechts überführt worden. Voraussichtlich in den nächsten zwei Jahren werde das Gesundheitsamt der Stadt mit den Gesundheitsämtern zweier Nachbargemeinden zusammengeführt; danach verbleibe ihm nur das Ressort 103 (Grünflächen und Forsten). Im Kontrast zu seinen Aufgaben stehe, dass er als einziger Beamter der Besoldungsgruppe B6 zugewiesen sei, während alle anderen Beigeordneten lediglich nach B5 besoldet seien.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 10. März 2008 über die Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten ihn in seinen Rechten als Beigeordneter verletzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, dem Kläger verbleibe nach der Neuordnung ein angemessener Aufgabenbereich. Die Neuordnung sei sachlich motiviert. Dem Kläger sei zu keiner Zeit ein bestimmtes Ressort zugesichert worden. Der Kläger erfülle die fachliche Qualifikation für sein gegenwärtiges Dezernat, nur darauf komme es an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Personalakte und Verfahrensakte) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist mit dem von der Kammer angeregten Feststellungsantrag zulässig, aber nicht begründet.
Die Kammer kann materiell im Verhältnis zum Kläger und aus dem von ihm hierzu angeführten Gründen nicht die Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Beklagten vom 10. März 2008 zur Neugliederung der Geschäftsbereiche der Beigeordneten feststellen. Auch nach dem Vollzug des Beschlusses der Beklagten vom 10. März 2008 verfügt der Beigeladene über einen Aufgabenbereich, der sowohl der kommunalrechtlichen als auch der beamtenrechtlichen Rechtsposition eines Beigeordneten noch entspricht.
Aus dem Kommunalrecht resultierende Rechtspositionen des Klägers sind, soweit sie bestehen, nicht verletzt. Gesetzliche Regelungen über die Mindestanforderungen, die an den Aufgabenkreis eines Beigeordneten zu stellen sind, bestehen nicht. Mit Rücksicht darauf kann aus den sonstigen Vorschriften der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, insbesondere aus § 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, die vom 12. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
in dessen Beschluss vom 20. Juli 1990, 12 B 390/90 , Eildienst Städtetag NW 1991, 399f,
zu früheren Fassungen der GO NW gewonnene Auffassung hergeleitet werden, dass nach einer Neuverteilung der Aufgaben unter Beigeordneten lediglich gesichert sein muss, dass dem Beigeordneten ein Geschäftskreis zugeordnet wird, in dem Verwaltungsaufgaben zusammengefasst sind, die nach Art und Umfang und der Zahl der zu ihrer Bearbeitung eingesetzten Bediensteten eine eigenständige Leitungsfunktion tragen und zudem auch im Gesamtgefüge der jeweiligen Verwaltung ein solches Gewicht haben, dass sie die Bildung einer "Einzelverwaltung" mit einer kommunalverfassungsrechtlich herausgehobenen Führungsposition als angemessen erscheinen lassen.
Zur Fortgeltung dieser Erwägungen unter Geltung von § 73 Abs. 1 GO NRW vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Dezember 2003, 1 B 1750/03 , Juris, Randziffer 22 ebenda.
Diese Voraussetzungen liegen nach dem vorliegend allein streitgegenständlichen Beschluss des Beklagten vom 10. März 2008 bezogen auf den Geschäftskreis des Klägers noch vor.
Dem Geschäftsbereich 1.1 ist ein Geschäftskreis zugeordnet, in dem Verwaltungsaufgaben zusammengefasst sind, die nach Art und Umfang und der Zahl der zu ihrer Bearbeitung eingesetzten Bediensteten eine eigenständige Leitungsfunktion tragen. Dies folgt im konkreten Fall aus der Zusammenfassung von Aufgaben aus unterschiedlichen Sachgebieten mit jeweils noch erheblichem personellen Gewicht in Gestalt des Ressorts Grünflächen und Forsten, der Stadtbetriebe Gesundheitsamt und Chemisches Untersuchungsinstitut und des Eigenbetriebs Straßenreinigung. Da eine wechselseitige Vertretung der jeweiligen Ressortleiter bzw. Stadtbetriebsleiter sachlich aus unterschiedlichen Gründen insoweit nicht angezeigt ist, besteht für den organisatorisch so zusammengefassten Geschäftsbereich strukturell ein Bedürfnis für eine ressort- bzw. sachgebietsübergreifende Leitung.
Die Kammer kann nicht feststellen, dass im Verhältnis zu den zwei Stadtbetrieben, dem Eigenbetrieb Straßenreinigung und dem Ressort Grünflächen/Forsten keine Leitungsfunktion ausgeübt werden kann. Der nicht näher definierte Begriff der Leitungsfunktion schließt sowohl Vorgesetztentätigkeit im engeren Sinne (insbesondere Personalführung) als auch fachliche Kontrolle und Aufsicht ein. Dass der Kläger gegenüber den Ressorts Grünflächen/Forsten und den Stadtbetrieben sowie gegenüber dem Eigenbetrieb Straßenreinigung keinerlei derartige Befugnisse und Möglichkeiten hat, ist nicht ersichtlich. Auch gegenüber Stadtbetrieben und Eigenbetrieben kann prinzipiell Leitungsfunktion ausgeübt werden. Für die Bejahung des Bestehens einer Leitungsfunktion in einem Geschäftsbereich ist es unerheblich, ob zwischen den einzelnen Ressorts/Aufgaben eines Geschäftsbereiches die Notwendigkeit zur Aufgabenkoordinierung besteht. Denn eine derartige Koordinierung wäre nicht notwendiger Bestandteil einer Leitungsfunktion im vorstehenden Sinn. Die Ausführungen des Klägers zu mangelnden Leitungsmöglichkeiten insoweit implantieren dem Begriff der Leitung sprachlich unzutreffend als weiter notwendigen Inhalt den Begriff der Koordinierung.
Die Bejahung einer eigenständigen Leitungsfunktion setzt auch nicht voraus, dass im Aufgabenbereichen eines Dezernates erhebliche rechtliche und/oder politische Handlungsspielräume eröffnet sein müssen. Insbesondere auf die rechtliche Einordnung der in einem Geschäftsbereich zu erledigenden Aufgaben (als Pflichtaufgaben und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung oder freiwillige Aufgaben, vgl. § 3 GO NRW) kommt es nicht an. Leitungsfunktion kann ebenso im Rahmen von Pflichtaufgaben ausgeübt werden.
Für das Bestehen der Notwendigkeit einer Leitungsfunktion weitgehend unerheblich ist, ob es sich bei den den Aufgabengebieten des Geschäftsbereichs zugewiesenen Beschäftigten um Beamte, Angestellte oder Arbeiter handelt. Abgesehen davon, dass die Trennung zwischen Angestellten und Beamten inzwischen in weiten Bereichen überwunden ist, ist eine Leitung in Gestalt von Personalführung auch gegenüber Arbeitern erforderlich.
Die im Geschäftsbereich 1.1 nach dem Beschluss vom 10. März 2008 zusammen gefassten Aufgaben haben im Gesamtgefüge der Verwaltung der Stadt X auch noch ein solches Gewicht, dass sie die Bildung einer "Einzelverwaltung" mit einer kommunalverfassungsrechtlich herausgehobenen Führungsposition als angemessen erscheinen lassen. Die Angemessenheit eines einzelnen Dezernates setzt insoweit nicht voraus, dass es im Vergleich mit den übrigen Dezernaten gleich oder annähernd gleich groß ist. Abgesehen davon, dass sich die Größe eines Geschäftsbereichs über viele Parameter definieren lässt, deren Aussagekraft im vorstehenden Kontext gegenläufig sein kann (z.B. kann hohe politische Verantwortung auch mit einer geringen Anzahl an Beschäftigten ausgeübt werden), steht es im grundsätzlich freien Ermessen eines Rates, politische Verantwortung und damit einhergehende Gestaltungsspielräume auf die einzelnen Dezernate nicht völlig gleichgewichtig zu verteilen. Beigeordnete sind, wie sich insbesondere aus der Abwahlregelung in § 71 Abs. 7 GO NRW ergibt, vom ständigen Vertrauen des Rates abhängig; sie können nach Einhaltung einer sechswöchigen Überlegungsfrist ohne Angabe von Gründen jederzeit abgewählt werden. Ihre Stellung an der Schnittstelle zwischen Politik (Rat) und Verwaltung bringt es mit sich, dass sie nicht nur jederzeit damit rechnen müssen, dass ein vormals höheres Maß an politischen Gestaltungsspielräumen bei Veränderung der zu Grunde liegenden Umstände, insbesondere der Mehrheitsverhältnisse im Rat, zu Gunsten anderer Geschäftsbereiche reduziert wird, sondern auch damit, dass ihnen vormals übertragene Aufgabenkreise entzogen und neue, sachlich andere Aufgaben übertragen werden.
Vgl. zu dem Entzug der Aufgaben eines Kämmerers unter Zuweisung anderer Aufgaben Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Dezember 2003, a.a.O.
Aus § 71 Abs. 3 GO kann der Kläger die von ihm behaupteten Rechte nicht herleiten. Aus dem Umstand, dass danach ein Beigeordneter die für sein Amt erforderlichen fachlichen Voraussetzungen erfüllen muss, kann schon nicht der Umkehrschluss gezogen werden, dass ein Beigeordneter einen Rechtsanspruch darauf haben könnte, nur fachspezifisch, also seiner besonderen Qualifikation entsprechend, eingesetzt zu werden. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass und warum einem Beigeordneten, der fachspezifisch gewählt worden und tätig gewesen ist, die Aufgabe ganz oder nahezu vollständig nur "aus dringenden Gründen des öffentlichen Wohls" entzogen werden können sollte. Abgesehen davon, dass im Fall des Klägers nicht festgestellt werden kann, dass ihm Aufgaben, für die er qualifiziert ist, ganz oder nahezu vollständig entzogen worden sind (Kenntnisse aus dem Umweltbereich kann der Kläger auch im Ressort Grünflächen und Forsten einbringen), läuft dies ebenso wie die Argumentation des Klägers zur Besitzstandswahrung auf einen Vertrauensschutz ohne entsprechende gesetzliche Grundlage hinaus. Ist einem Beigeordneten ein konkreter Geschäftsbereich nicht ausdrücklich und förmlich zugesichert, so muss er aus den vorstehenden Erwägungen prinzipiell jederzeit mit dessen Neuzuschnitt rechnen.
Dass der Beklagte den Kläger faktisch abgewählt haben könnte, kann die Kammer nicht feststellen. Der Kläger ist nicht abgewählt worden. Einen Beschluss solchen Tenors hat der Beklagte nicht gefasst. Die Maßnahmen "Abwahl eines Beigeordneten" und "Neuregelung der Geschäftsbereiche der Beigeordneten" sind auch weder von ihrer Intention noch von ihrer Wirkung her vergleichbar.
Soweit der Kläger Beschränkungen und Veränderungen eines Geschäftsbereichs rügt, die nach dem Beschluss des Beklagten vom 10. März 2008 eingetreten sind, sind diese nicht Verfahrensgegenstand seiner auf den Beschluss des Beklagten vom 10. März 2008 beschränkten Klage. Dies gilt insbesondere für die zum 1. Januar 2009 erfolgte Überführung des Stadtbetriebes Chemisches Untersuchungsinstitut in eine mit anderen Kommunen gegründete Anstalt des öffentlichen Rechts. Ob der Kläger im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch einem angemessenen Geschäftsbereich vorsteht, ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Ebenfalls nicht Gegenstand des Verfahrens sind personelle Maßnahmen im Umfeld der Organisation der Geschäftsbereiche der Beigeordneten, die nach Auffassung des Klägers eine faktische Aufgabenverringerung zur Folge haben. Denn diese Maßnahmen stellen sich nicht als Vollzug des Ratsbeschlusses vom 10. März 2008 dar.
Soweit der Kläger rügt, die Neugliederung der Geschäftsbereiche sei sachwidrig, kann er hiermit nicht gehört werden. Es steht im freien Ermessen des Beklagten, die in der Stadt zu erfüllenden Aufgaben nach seinen Vorstellungen organisatorisch zusammenzuführen und wieder zu trennen. Ob die von ihm konkret gewählte Variante oder ob andere Varianten sachgerecht sind, insbesondere ob sie die höchstmögliche Effizienz der Erledigung der Aufgaben gewährleisten, unterliegt weder der Beurteilung durch den Kläger noch durch die Kammer.
Aus seinem beamtenrechtlichen Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung kann der Kläger nichts herleiten. Dieser reicht im vorliegenden Zusammenhang nicht weiter als der aus dem Kommunalrecht erwachsende nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht verletzte Anspruch auf einen angemessenen Geschäftsbereich.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Juli 1990, a.a.O.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung dessen, dass der Kläger als einziger Beigeordneter Besoldung nach der Besoldungsgruppe B6 BBesO erhält.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die weiteren Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 3 GO NRW
§ 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 73 Abs. 1 GO NRW
§ 71 Abs. 7 GO NRW
§ 71 Abs. 3 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 12 B 390/90
1 B 1750/03