Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-11-12, Aktenzeichen 8 LC 58/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer der Beklagten zu 2).
Der Kläger ist Volljurist und wurde von der Beklagten zu 1) (im Folgenden: Vollversammlung) am 12. Januar 2006 in das Amt des Hauptgeschäftsführers berufen. Die Bestellung erfolgte unbefristet. Ergänzend schlossen der Kläger und die Beklagte zu 2) (im Folgenden: IHK) einen Dienstvertrag über die Tätigkeit des Klägers als Hauptgeschäftsführer. Dieser Dienstvertrag trat zum 1. September 2006 in Kraft und kann erstmals nach Ablauf von fünf Jahren, d.h. am 31. August 2011 ordentlich gekündigt werden (§ 15 Abs. 1 und 2). Der Vertrag endet gemäß § 15 Abs. 4 spätestens mit Ablauf des Monats, in dem der Kläger das 65. Lebensjahr vollendet. Im Übrigen kann der Vertrag aus wichtigem Grund gekündigt werden (§ 15 Abs. 3). Ergänzend hat sich die IHK das Recht vorbehalten, den Kläger als Hauptgeschäftsführer jederzeit unter Fortzahlung der Vergütung freizustellen und von seiner Dienstverpflichtung zu entbinden (§ 16).
Bei der IHK erfolgte im Jahr 2007 zur Umsetzung des mit Wirkung ab Jahresbeginn 2008 in Kraft tretenden § 3 Abs. 7a IHKG eine Umstellung ihres Rechnungslegungssystems von der Kameralistik auf die sog. Doppik, die Buchführung der Kaufleute. Dabei bedurfte es auch einer Bewertung der von der IHK zukünftig zu tragenden Alterssicherungsansprüche ihrer Mitarbeiter. Insoweit ist zwischen mehreren Mitarbeitergruppen zu unterscheiden: In der Vergangenheit sagte die IHK ihrem Führungspersonal, d. h. ehemaligen Hauptgeschäftsführern und Geschäftsführern, einzelvertraglich eine Versorgung nach den Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes des Bundes zu, und zwar in der Gesetzesfassung vom Jahresende 2000. Die aufgrund einer Änderung des Beamtenversorgungsrechts mit Wirkung zum Jahresbeginn 2002 für Beamte eingetretenen Versorgungskürzungen sollten aufgrund eines ausdrücklichen Präsidiumsbeschlusses der IHK vom 28. November 2002 für das Führungspersonal bewusst nicht übernommen werden; insbesondere sollte der Höchstruhegehaltssatz nicht - wie für Beamte nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG n. F. - von 75 auf 71,75 % abgesenkt werden. Dadurch sollte eine Gleichbehandlung mit den "normalen" Mitarbeitern der IHK erreicht werden. Diesen stand, soweit sie bis zum Monatsende März 2000 ein Beschäftigungsverhältnis mit der IHK eingegangen waren, nach einer so bezeichneten "Ruhegeldsatzung" ein Anspruch auf eine betriebliche Altersversorgung in Höhe von maximal 75 % des letzten Bruttogehaltes zu. Dieser Höchstsatz wurde bereits nach 25-jähriger Dienstzeit erreicht. Ein Abschlag bei vorzeitigem Renteneintritt war nicht vorgesehen. Auf diese betriebliche Zusatzaltersversorgung der IHK wurden Ansprüche aus der gesetzlichen Rentenversicherung oder aus sog. befreienden Lebensversicherungen angerechnet, nicht aber Ansprüche aus sonstiger betrieblicher Altersversorgung. Die übrigen Mitarbeiter, die nicht zum Führungspersonal zählen und nach dem März 2000 eingestellt wurden, erhalten eine vom Präsidium der IHK beschlossene beitragsfinanzierte Zusatzaltersversorgung (vgl. Nds. Landtag, PlPr 16/2617 f.).
Bei der Bewertung des sich für die IHK gegenüber ihren Versorgungsempfängern ergebenden Rückstellungsbedarfs wurde eine Finanzierungslücke ermittelt, die bis zu 13 Millionen EUR beträgt und deren genaue Höhe von der Wahl des Rechnungszinssatzes abhängt. Ein erhöhter Rückstellungsbedarf ergab sich für die "normalen" Mitarbeiter der IHK vor allem dadurch, dass zukünftig bei sinkenden Leistungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung und gleichbleibendem Renteneintrittsalter der anteilig von der IHK zur Erfüllung der Gesamtzusage, d.h. zur Erreichung des zugesagten Gesamtversorgungsgrades von 75%, notwendige Betrag entsprechend steigen würde.
Die sich daraus ergebenden Belastungen für die IHK wurden auf Präsidiumssitzungen im September und Oktober 2006 diskutiert. Eine aus dem Kläger und zwei Vizepräsidenten der IHK bestehende Arbeitsgruppe wurde gebeten, einen sachkundigen Berater zu ermitteln und mit der Klärung der notwendigen Fragen zu beauftragen. Diese Arbeitsgruppe hielt die F. AG, eine Unternehmensberatung, für geeignet. Von der F. AG wurde im Laufe des Jahres 2007 ein undatierter, als "Ist-Stand" bezeichneter Bericht vorgelegt. Darin wurde kritisiert, dass die den "normalen" Mitarbeitern zugesagte betriebliche Altersversorgung viel zu großzügig sei und auf das Niveau der im Öffentlichen Dienst üblichen Versorgungsansprüche zurückgeführt werden müsse. Als Maßstab wurden dabei die aktuellen, gegenüber dem früheren Rechtszustand abgesenkten Leistungen der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder angesehen. In gleicher Weise seien die den Geschäftsführern einzelvertraglich zugesagten Versorgungsansprüche zu kürzen, und zwar auf das Niveau, das gegenwärtig (Bundes-)Beamten an Versorgung zustehe. Zusätzlich müssten in jedem Falle die selbst nach diesen großzügigen Vorgaben nicht geschuldeten, tatsächlich aber erbrachten Zusatzleistungen eingestellt werden, wie etwa das auch den Versorgungsempfängern gezahlte Weihnachtsgeld in Höhe eines vollen Monatsgehalts.
Im Wesentlichen zum selben Ergebnis kam der von der F. AG hinzugezogene Rechtsanwalt G. in seinem Bericht vom 5. Oktober 2007. Er hielt die IHK nicht nur für berechtigt, sondern auch für verpflichtet, diese Kürzungen durchzuführen. Ergänzend wurden Schadensersatzansprüche gegen ehemalige Präsidiumsmitglieder, den ehemaligen Hauptgeschäftsführer, die gemäß § 4 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum IHKG gebildete Rechnungsprüfungsstelle sowie das Wirtschaftsministerium als Rechtsaufsichtsbehörde bejaht. Diese Schlussfolgerungen beruhten unter Bezugnahme auf Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts im Kern auf der Annahme, dass das für die IHK gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG geltende Gebot "eines sparsamen und wirtschaftlichen" Finanzverhaltens es verbiete, den Mitarbeitern eine höhere als die im Öffentlichen Dienst übliche Altersversorgung zu gewähren. Als maßstabsbildend für die Üblichkeit wurden dabei hinsichtlich der (ehemaligen) Geschäftsführer die aktuell für Bundesbeamte geltenden gesetzlichen Versorgungsbestimmungen angesehen und hinsichtlich der übrigen Mitarbeiter die aktuell von der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) gewährte Zusatzversorgung für Betriebsrenten im Öffentlichen Dienst.
Darüber, in welchem Umfang die vorgenannten Ausführungen der F. AG und des Rechtsanwaltes G. die Rechtslage zutreffend wieder geben und inwieweit deshalb ein dringender Handlungsbedarf für die IHK besteht, kam es nachfolgend zu Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Kläger und - insbesondere - dem Präsidium. Vertreter des zuständigen Fachministeriums als Rechtsaufsichtsbehörde lehnten es auf Anfrage ab, dazu einen eigenständigen Landesbeauftragten einzusetzen. Stattdessen schlug das Ministerium vor, die Vollversammlung solle einen Ausschuss zur Erarbeitung von Handlungsempfehlungen bilden. Bis zum Mai 2008 kam es jedoch nicht zur Einrichtung dieses Ausschusses, da es Differenzen zwischen dem Kläger und dem Präsidium über den genauen Auftrag des Ausschusses, seine Bildung und seine Mitglieder gab. Unterschiedliche Auffassungen bestanden zwischen dem Kläger und dem Präsidenten der IHK weiterhin darüber, inwieweit der Präsident verpflichtet ist, an der Einstellung von Zahlungen mitzuwirken, die vom Kläger auf der Grundlage der genannten Gutachten als rechtsgrundlos eingestuft wurden.
Auf der Grundlage eines Präsidiumsbeschlusses vom November 2007 erarbeitete der Kläger zusammen mit Mitarbeitern der F. AG parallel dazu eine Dienstvereinbarung mit dem Personalrat. Gegenstand der Dienstvereinbarung ist die Verminderung der betrieblichen Altersversorgungsansprüche derjenigen Mitarbeiter, denen entsprechend der sog. Ruhegeldsatzung vom 2. Dezember 1976 Ansprüche auf eine Gesamtversorgung in Höhe von maximal 75 % des letzten Bruttogehalts zustehen bzw. zustanden, die aber noch keine solche Zusatzversorgung von der IHK erhalten. Nach der Dienstvereinbarung wird für alle Mitarbeiter, die älter als 55 Jahre, aber noch nicht im Ruhestand sind, die Gesamtversorgung auf maximal 91,75 % des Nettogehaltes gedeckelt. Für jüngere Mitarbeiter, d.h. solche, die noch nicht 55 Jahre alt sind, wird zusätzlich die Grundlage für die Berechnung ihrer späteren betrieblichen Zusatzaltersrente geändert. Ihre Ansprüche richten sich zukünftig nach einer so genannten Versorgungsordnung, die der Dienstvereinbarung anlag, zum Bestandteil der Dienstvereinbarung erklärt wurde und sich inhaltlich streng an der Rechtslage bei der VBL orientiert. Nach Rücksprache mit einem Vizepräsidenten der IHK, aber ohne einen vorherigen Beschluss des gesamten Präsidiums abzuwarten, unterzeichnete der Kläger am 10. März 2008 für die IHK die Dienstvereinbarung. Die Dienstvereinbarung wurde auch vom damaligen Personalratsvorsitzenden unterzeichnet. Nachträglich sind Unstimmigkeiten darüber aufgetreten, ob die jeweiligen Anlagen identisch gewesen sind. Die Gültigkeit der Dienstvereinbarung ist deshalb - soweit ersichtlich bis heute - nicht abschließend geklärt. Weiterer Streit bestand über die Frage, ob es für die IHK nützlich sei, die Mitgliedschaft in dem Versorgungsverband deutscher Wirtschaftsorganisationen (VdW) fortzuführen. Der VdW erstattet der IHK die Versorgungsaufwendungen für ehemalige, dort angemeldete Geschäftsführer (und deren Hinterbliebene) nach Maßgabe der für Bundesbeamte geltenden Vorschriften und finanziert seine Aufwendungen im Umlageverfahren.
Unter dem 14. März 2008 lud der Präsident die Mitglieder der Vollversammlung zu einer Sitzung am 7. April 2008 ein. Einziger Tagesordnungspunkt war die Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer. Der Kläger erhielt am 14. März 2008 als e-mail eine Abschrift der Einladung. Vor dem Termin der Vollversammlung wurden vom Kläger so bezeichnete Regions- bzw. Regionalversammlungen durchgeführt, an denen jeweils zwei Mitglieder des Präsidiums sowie einzelne Mitglieder der Vollversammlung teilnahmen. Der Kläger wurde dazu nicht geladen und nahm daran auch nicht teil. Er wandte sich allerdings mit einem Schreiben vom 3. April 2008 an die Mitglieder der Vollversammlung. Der Präsident führte in der Sitzung der Vollversammlung vom 7. April 2008 aus, dass es zu erheblichen Belastungen in der Zusammenarbeit mit dem Kläger gekommen sei. Sie hätten zur Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses zwischen Präsidium und Hauptgeschäftsführer geführt, so dass eine weitere Zusammenarbeit unzumutbar und die Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer der IHK daher notwendig sei. Im Einzelnen wurden u. a. beanstandet:
- die überzogenen finanziellen Forderungen des Klägers im Falle einer einvernehmlichen Vertragsaufhebung,
- der Umgang des Klägers mit dem Gutachten des Rechtsanwaltes G., das durch eine vom Präsidenten veranlasste juristische Begutachtung von H. vom 12. Februar 2008 sowie eine Stellungnahme von Rechtsanwalt I. inzwischen widerlegt sei,
- Verzögerungstaktiken des Klägers bei der Bildung des von der Vollversammlung beschlossenen Ausschusses,
- die Unterzeichnung der Dienstvereinbarung mit dem Personalrat zur Neuregelung der betrieblichen Altersversorgung sowie
- die Einschaltung eines Rechtsanwaltes, der den Präsidenten wegen angeblich rechtswidrigen Verhaltens abgemahnt und von einem Vizepräsidenten eine Unterlassenserklärung gefordert habe.
In seiner Erwiderung wies der Kläger auf die erst nach seinem Amtsantritt deutlich gewordenen Probleme bei der Erstellung der Eröffnungsbilanz hin. Es sei seine Pflicht gewesen, die IHK im Hinblick auf die zukünftigen Altersversorgungsansprüche zu sanieren. Dies sei ihm gelungen, indem er in dem vom Präsidium vorgegebenen Rahmen mit dem Personalrat eine Dienstvereinbarung über die zukünftige betriebliche Altersversorgung geschlossen und so für die IHK Einsparungen von 24 Millionen Euro erzielt habe. Nach Rücksprache mit dem Vizepräsidenten J. sei er als Dienststellenleiter berechtigt gewesen, diese Dienstvereinbarung für die IHK zu unterzeichnen.
In der nachfolgenden Aussprache beanstandeten mehrere Vizepräsidenten den Arbeitsstil und die Art der Zusammenarbeit des Klägers mit ihnen. Angesichts ständiger Rechtsdiskussionen habe eine Erörterung von Sachfragen kaum noch stattgefunden.
In geheimer Abstimmung stimmten 57 Mitglieder der Vollversammlung für die sofortige Abberufung des Klägers; vier Mitglieder stimmten dagegen und zwei enthielten sich. Das Ergebnis der Abstimmung wurde dem Kläger in der Sitzung bekannt gegeben. Eine von ihm erbetene schriftliche Begründung erfolgte zunächst nicht.
Am 22. April 2008 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht gegen seine Abberufung Klage erhoben. Ergänzend hat er um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht, und zwar vorrangig mit dem Begehren festzustellen, dass seiner Klage aufschiebende Wirkung zukomme. Dieses erste vorläufige Rechtsschutzverfahren ist im Beschwerdeverfahren (8 ME 34/08) vom Senat mit Beschluss vom 27. Juni 2008 eingestellt worden, nachdem die Beteiligten übereinstimmende Erledigungserklärungen abgegeben hatten. Anlass für die Abgabe dieser Erledigungserklärungen war, dass die Vollversammlung in ihrer Sitzung vom 8. Mai 2008 beschlossen hatte, die sofortige Vollziehung der Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer anzuordnen. Zur Begründung für diese - dem Kläger am selben Tag mitgeteilte - schriftliche Anordnung wurde ausgeführt, die Vollversammlung sei zwar weiterhin der Auffassung, dass es sich bei der Abberufung nicht um einen Verwaltungsakt handele und der Klage deshalb keine aufschiebende Wirkung zukomme. Diese Rechtsfrage könne jedoch auch anders beurteilt werden. Deshalb werde vorsorglich die sofortige Vollziehung angeordnet. Die für den Sofortvollzug sprechenden Interessen der IHK hätten ein erheblich größeres Gewicht als die entgegenstehenden Interessen des abberufenen Klägers. Die IHK sei davon überzeugt, dass die Grundlage für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen den ehrenamtlich tätigen Mitgliedern des Präsidiums einerseits und dem Kläger als Hauptgeschäftsführer andererseits vollständig zerstört sei. Bei einer vorläufigen Fortsetzung der Tätigkeit des Klägers sei eine konstruktive, gedeihliche Zusammenarbeit schlechthin nicht mehr zu erwarten. Die Gründe, die zur Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses zwischen den Präsidiumsmitgliedern und dem Kläger geführt hätten, müssten nicht im Einzelnen geklärt werden.
Der Kläger hat daraufhin am 19. Mai 2008 erneut um vorläufigen Rechtschutz nachgesucht. Dieses Begehren blieb letztlich erfolglos (vgl. Senatsbeschl. v. 19.11.2008 - 8 ME 51/08 -). Daraufhin hat die Beklagte zu 1) noch im November 2008 einen neuen Hauptgeschäftsführer als Nachfolger des Klägers bestellt. Ein parallel geführter Rechtsstreit um die Kündigung des Dienstvertrages des Klägers und finanzielle Forderungen dauert vor den Zivilgerichten noch an.
Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger vor, dass es sich bei der Abberufung um einen Verwaltungsakt handele. Die Klage sei somit als Anfechtungsklage zulässig, und zwar gegenüber beiden Beklagten. Die Beklagte zu 1) sei unmittelbar zur Entscheidung berufen, die Beklagte zu 2) habe die Entscheidung schriftlich umzusetzen. Andernfalls sei wegen des schwerwiegenden Eingriffs in die Rechtsstellung des Klägers jedenfalls die hilfsweise erhobene Feststellungsklage zulässig. Die Klage sei auch begründet. Eine Abberufung sei zwar grundsätzlich möglich. Dazu bedürfe es aber mehr als der Behauptung einer Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses. Der Hauptgeschäftsführer einer IHK sei auf Grund seiner Aufgaben und eines fehlenden gesetzlichen Schutzes hinsichtlich seiner persönlichen Rechtsstellung stärker als ein kommunaler Hauptverwaltungsbeamter vor einer Abberufung aus dem Amt zu schützen. Erforderlich seien dazu sachliche, in der Person des Hauptgeschäftsführers liegende Gründe. Zumindest dürfe der Hauptgeschäftsführer nicht wegen der pflichtgemäßen Ausübung seines Amtes "abgestraft" und deshalb abberufen werden. Dies sei hier aber erfolgt. Das Präsidium habe es dem Kläger insbesondere verübelt, die aufgezeigten Missstände in der betrieblichen Altersversorgung konsequent abstellen zu wollen und dabei auf persönliche Fehler von Präsidiumsmitgliedern hingewiesen zu haben. Er sei von seinem Amt abberufen worden, um die Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen gegen Präsidiumsmitglieder zu verhindern. Außerdem habe die Vollversammlung den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt. Die Mitglieder der Vollversammlung hätten vielmehr auf der Grundlage der wahrheitswidrigen und entstellenden bzw. gezielt desinformierenden Darstellungen des Präsidenten entschieden. Andernfalls wäre es nicht zur Abberufung gekommen.
Der Kläger hat beantragt,
seine Abberufung als Hauptgeschäftsführer durch die Beklagte zu 1) vom 7. April 2008 aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass seine Abberufung als Hauptgeschäftsführer durch die Beklagte zu 1) vom 7. April 2008 unwirksam und er weiterhin Hauptgeschäftsführer der Beklagten zu 2) ist.
Die Beklagten haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Abberufung erfülle nicht die Merkmale eines Verwaltungsaktes. Insbesondere entfalte sie keine unmittelbaren Rechtswirkungen im Außenverhältnis. Außerdem handele es sich bei der Vollversammlung nicht um eine Behörde. Mit der Abberufung sei vielmehr wie in einem privaten Verein von der Befugnis Gebrauch gemacht worden, die eigene Organisation zu regeln. Die Anfechtungsklage sei deshalb unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Die Maßstäbe für die Beurteilung, ob die Abberufung zu Recht erfolgt sei, seien bislang nicht abschließend geklärt. Der Hauptgeschäftsführer werde nicht für eine bestimmte Amtszeit berufen. Die Abberufung sei der Normalfall, um die Organstellung zu beenden. Dazu bedürfe es also bewusst keiner weiteren Voraussetzungen. Ausreichend seit der in der Abwahl zum Ausdruck kommende, nicht näher zu begründende Vertrauensverlust. Eine andernfalls gebotene gerichtliche Kontrolle von Wahl- oder Abwahlentscheidungen sei der Rechtsordnung grundsätzlich fremd. Der Hauptgeschäftsführer werde hinreichend dadurch geschützt, dass eine Abberufung nicht zugleich auch zur Kündigung seines privaten Dienstvertrages und damit zum Fortfall seines Gehaltes führen müsse. Jedenfalls dürfe die gerichtliche Kontrolle der Abberufung nicht nach strengeren Maßstäben erfolgen, als sie in der Rechtsprechung für die Überprüfung der Abwahl kommunaler Wahlbeamter entwickelt worden seien. Danach habe der Kläger darzulegen, dass seine Abberufung rechtsmissbräuchlich erfolgt sei. Das sei ersichtlich nicht der Fall gewesen. Die Vollversammlung sei ausreichend informiert gewesen und habe zudem kein Interesse, ihn als Hauptgeschäftsführer an der erfolgreichen Arbeit für die IHK und an der Durchsetzung berechtigter Ansprüche der IHK zu hindern. Ausschlaggebend für die Abberufung sei vielmehr die Überzeugung der Vollversammlung gewesen, dass eine sachliche Zusammenarbeit zwischen dem Kläger und dem Präsidium unmöglich sei. Zudem habe der Kläger durch die Unterzeichnung der Dienstvereinbarung ohne vorherigen Präsidiumsbeschluss eine gravierende Pflichtverletzung begangen, auf die u. a. die zwischenzeitlich ausgesprochene Kündigung des Dienstvertrages gestützt werde. Zu der vom Kläger geforderten umfassenden Aufklärung des Sachverhaltes in der Art eines Untersuchungsausschusses sei die Vollversammlung nicht in der Lage. Eine solche Aufklärung sei auch deshalb überflüssig, weil der Kläger selbst zutreffend davon ausgegangen sei, dass eine Fortführung der Zusammenarbeit keinen Sinn mehr mache und deshalb bereits lange vor der Abberufung über die Modalitäten eines Aufhebungsvertrages verhandelt habe. Das Präsidium habe sich nicht pflichtwidrig verhalten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die vorrangig erhobene Anfechtungsklage sei unzulässig. Bei der Abberufung handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Zur Abberufung sei die Vollversammlung berufen. Sie habe jedoch keine Behördeneigenschaft und sei dem Kläger als Hauptgeschäftsführer auch nicht übergeordnet. Zudem komme der Abberufung keine Außenwirkung zu. Der hilfsweise erhobene Feststellungsantrag sei zulässig, aber unbegründet. Gegenüber der IHK folge dies schon aus ihrer fehlenden Passivlegitimation. Denn nicht sie, sondern die Vollversammlung habe über die Abberufung zu entscheiden. Die von der Vollversammlung ausgesprochene Abberufung sei rechtmäßig. Ausdrückliche Bestimmungen über die Voraussetzungen für eine solche Abberufung fehlten. Es sei deshalb auf den Maßstab zurückzugreifen, der in der Rechtsprechung an die Abberufung kommunaler Wahlbeamter angelegt werde. Danach sei die Abberufung bei einer wesentlichen Beeinträchtigung oder Zerstörung des Vertrauens in die zukünftige sachgerechte Aufgabenerfüllung des Hauptgeschäftsführers und seine Führungsqualitäten gerechtfertigt. Einer Dienstpflichtverletzung bedürfe es nicht. Der Abberufungsbeschluss sei deshalb gerichtlich nur darauf zu überprüfen, ob er verfahrensfehlerfrei ergangen sei, ihm keine falschen Tatsachen zu Grunde liegen und keine unsachlichen oder verbotenen Motive verfolgt werden. Solche Mängel hafteten der hier umstrittenen Abberufung nicht an. Die Vollversammlung sei ausreichend informiert, der Kläger hinreichend angehört worden. Der Kläger sei nicht für eine pflichtgemäße Amtsausübung "bestraft" worden. Vielmehr sei das zerstörte, für die gedeihliche Kammerarbeit aber notwendige Verhältnis zwischen dem Kläger und den Präsidiumsmitgliedern ausschlaggebend gewesen. Für diesen Bruch sei jedenfalls auch der Kläger verantwortlich, indem er die Dienstvereinbarung ohne vorherigen Beschluss des Präsidiums unterzeichnet und bereits zuvor mit anwaltlicher Hilfe unangemessene Forderungen an den Präsidenten und den Vizepräsidenten J. gerichtet habe. Einer weiteren Beweiserhebung bedürfe es nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen sein am 1. August 2008 zugestelltes Urteil zugelassen.
Der Kläger hat die Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Er hält an seiner Ansicht fest, dass die Abberufung, die den Organstatus des Klägers innerhalb der IHK beende, einen Verwaltungsakt darstelle. Damit sei der Hauptantrag zulässig, zumindest aber der Hilfsantrag gegen die IHK, die nach außen handele. Das Verwaltungsgericht habe den in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Maßstab für die gerichtliche Überprüfung der Abberufung von kommunalen Hauptverwaltungsbeamten zu Unrecht auf die Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer einer IHK übertragen. Der Hauptgeschäftsführer befinde sich in einem gewollten Spannungsverhältnis zu den anderen Organen der IHK und bedürfe deshalb eines stärkeren Schutzes vor einer Abberufung. Die Abberufung müsse auf eigenen Wahrnehmungen und Feststellungen der Vollversammlung zu den Gründen für eine gestörte Zusammenarbeit zwischen den anderen Organen beruhen und zudem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Solche Feststellungen fehlten hier. Aber selbst bei Anwendung des vom Verwaltungsgericht für zutreffend erachteten Maßstabes sei die Abberufung fehlerhaft. Der Kläger sei an den Regionalversammlungen nicht beteiligt und über die ihm gemachten Vorwürfe nicht rechtzeitig informiert worden. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht nicht dem Vorbringen nachgegangen, dass die Vollversammlung falsch informiert worden sei. Die Unterzeichnung der Dienstvereinbarung habe nicht der Zustimmung des Präsidiums bedurft und sei mit dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten J. abgestimmt worden. Der Kläger habe im Übrigen den Präsidenten und dessen Urlaubsvertreter anwaltlich zur Vornahme von dienstlichen Handlungen auffordern dürfen.
Ergänzend macht der Kläger nach einem Anwaltswechsel geltend, dass die Abberufung schon deshalb rechtswidrig sei, weil die dafür nach dem Vorbehalt des Gesetzes erforderliche Rechtsgrundlage fehle. Jedenfalls komme als Rechtsgrundlage für die Abberufung nur § 49 Abs. 2 VwVfG in Betracht. Für die Anwendung des § 49 Abs. 2 VwVfG spreche, dass der Bundesgesetzgeber auch in die Handwerksordnung bewusst keine Regelungen über die Abberufung des Hauptgeschäftsführers einer Handwerkskammer aufgenommen habe. Die Voraussetzungen für die Abberufung als Aufhebung der Bestellung nach § 49 Abs. 2 VwVfG seien jedoch nicht gegeben. Selbst bei hilfsweiser Heranziehung allgemeiner, aus sozialrechtlichen Bestimmungen entnommener Rechtsgrundsätze reiche ein bloßer Vertrauensverlust zur Abberufung nicht aus. Die Abberufung müsse auch danach auf einem Fehlverhalten des Betroffenen beruhen. Dies folge aus den Regelungen über die Geschäftsführung eines Sozialversicherungsträgers nach § 36 SGB IV. Unabhängig von der anzuwendenden Rechtsgrundlage habe die Vollversammlung vor der Abstimmung über die Abberufung jedenfalls der Frage nachgehen müssen, ob das zerstörte Vertrauensverhältnis nicht "auch und im wesentlichen" auf das Verhalten der Mitglieder des Präsidiums zurückzuführen sei. Dafür gebe es hinreichende Anhaltspunkte. Insbesondere seien die Mitglieder der Vollversammlung bewusst unzureichend und teilweise fehlerhaft informiert worden. Verfahrensfehlerhaft hätten an der Abstimmung in der Vollversammlung auch Mitglieder des Präsidiums teilgenommen, gegen die Schadenersatzansprüche im Raum stünden. Durch die Abberufung des Klägers sei diesen Mitgliedern ein "unmittelbarer Vorteil" erwachsen, so dass sie sich an der Abstimmung nicht hätten beteiligen dürfen. Unerheblich sei, ob auch ohne ihre Stimmen noch eine Mehrheit vorhanden gewesen sei. Die Vollversammlung habe den angenommenen Vertrauensverlust weder hinreichend festgestellt noch begründet. Dazu hätten vor Beschlussfassung "sachlich objektiv begründete Tatsachen" angeführt werden müssen. Der Abberufungsbeschluss verstoße außerdem gegen den gesetzlichen Kündigungsschutz und sei ermessensfehlerhaft. Nicht der Kläger, sondern das Präsidium habe sich einer vertieften rechtlichen Auseinandersetzung zu der Frage nach dem Maßstab für die Bemessung der betrieblichen Altersversorgung entzogen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 5. Kammer - vom 23. Juli 2008 zu ändern und die Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer aufgrund des Beschlusses der Beklagten zu 1) vom 7. April 2008 aufzuheben,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 5. Kammer - vom 23. Juli 2008 zu ändern und festzustellen, dass die Abberufung des Klägers als Hauptgeschäftsführer auf Grund des Beschlusses der Beklagten zu 1) vom 7. April 2008 unwirksam und er weiterhin Hauptgeschäftsführer der Beklagten zu 2) ist.
Die Beklagten beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie halten an ihrer Ansicht fest, dass die besseren Argumente gegen die Qualifikation der Abberufung als Verwaltungsakt sprächen. Davon hänge auch ab, welche der beiden Beklagten passiv legitimiert sei. Die Abberufung sei jedenfalls rechtmäßig, insbesondere verfahrensfehlerfrei erfolgt. Dem Kläger sei seit dem 14. März 2008 bekannt gewesen, dass am 7. April 2008 über seine Abberufung entschieden werde. Die damit eröffnete Gelegenheit, den Mitgliedern der Vollversammlung seine Sicht der Dinge darzulegen, habe er schriftlich und mündlich wahrgenommen. Bei den Regions- bzw. Regionalversammlungen habe es sich um formlose Treffen einzelner Mitglieder der Vollversammlung und des Präsidiums gehandelt. Das Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung über die Begrenzung der Amtszeit und über eine Abberufung des Hauptgeschäftsführers einer IHK oder auch einer Handwerkskammer ließe nur den Schluss, dass die Abberufung vom Gesetzgeber als Selbstverständlichkeit angesehen werde. Den Schranken des § 49 VwVfG unterliege sie schon deshalb nicht, weil die Beendigung der Rechtsstellung eines Hauptgeschäftsführers nicht durch den Widerruf seiner Bestellung, sondern durch einen den Bestellungsakt unberührt lassenden Akt der Abberufung erfolge. Selbst bei Anwendung des § 49 VwVfG seien aber die Voraussetzungen für einen Widerruf nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 dieser Bestimmung gegeben. Unabhängig von dem Begründungsansatz im Einzelnen könne ein Hauptgeschäftsführer abberufen werden, wenn die Vollversammlung das Vertrauen in ihn verloren habe, insbesondere den Glauben an eine gedeihliche Zusammenarbeit zwischen ihm und dem Präsidium. Der Bruch dürfe allerdings nicht tragend und einseitig auf einem Verschulden des Präsidiums beruhen. Die vom Kläger geforderte weitergehende gerichtliche Kontrolle der materiellen Rechtfertigung der Abberufung sei der Rechtsordnung fremd. Eine demokratische (Ab-)Wahl von Führungskräften entziehe sich einer solchen inhaltlichen Kontrolle. Auf verfahrensrechtliche Vorkehrungen zum Schutz des Hauptgeschäftsführers sei bewusst verzichtet worden. Er sei durch einen gut dotierten Anstellungsvertrag mit fester Laufzeit hinreichend gesichert. Es verbleibe also nur eine Kontrolle nach dem Maßstab des Rechtsmissbrauchs. Ein solcher läge - soweit hier erheblich - nur vor, wenn für die Vollversammlung erkennbar gewesen wäre, dass der unstreitig gegebene Konflikt einseitig vom Präsidium verschuldet worden sei. Das sei nicht der Fall gewesen. Es sei nicht auszuschließen, dass sich die ehrenamtlich tätigen, nicht juristisch ausgebildeten Mitglieder des Präsidiums im Einzelfall auch irren könnten. Sie dürften dafür vom Hauptgeschäftsführer aber nicht mit anwaltlichen Abmahnungen in scharfem Ton überzogen werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte in diesem und in dem Verfahren des Verwaltungsgerichts Lüneburg mit dem Aktenzeichen 5 B 12/08 sowie die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Soweit sich die Klage gegen die Vollversammlung richtet, ist sie bereits unzulässig. Denn die Vollversammlung ist der falsche Klagegegner (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und zudem auch nicht beteiligungsfähig (§ 61 VwGO). Zwar hat die Vollversammlung den Beschluss über die Abberufung erlassen, nach außen wirksam gehandelt hat aber die IHK als Ganzes.
Hinsichtlich der IHK ist die Klage zulässig. Richtige Klageart ist hier allerdings allein die Anfechtungsklage und nicht die hilfsweise erhobene Feststellungsklage. Denn die Abberufung des Hauptgeschäftsführers einer Industrie- und Handelskammer ist - ebenso wie dessen Bestellung - ein Verwaltungsakt (vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, Kommentar, § 6, Rn. 3, sowie § 7, Rn. 7 f.) i. S. d. § 35 VwVfG. Die IHK handelte zweifellos als Behörde, da sie als öffentlich-rechtliche Körperschaft Träger öffentlicher Verwaltung ist (vgl. zur Behördeneigenschaft der IHK: Frentzel/Jäkel/Junge, a. a. O., § 3 Rn. 7). Die IHK handelte auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Denn der mit der Abberufung verbundene Entzug der Befugnis, weiterhin als Organwalter einer Körperschaft des Öffentlichen Rechts tätig zu sein, ist eine Entscheidung, die nur hoheitlich in Anwendung des öffentlichen Rechts erfolgen kann. Da die Abberufung die hauptamtlich ausgeübte Organwaltertätigkeit des Klägers beendet, also das Recht an seinem Amt, und dem Kläger diese Rechtsstellung genommen wird, kommt der Entscheidung schließlich auch Außenwirkung zu. Dass bei einem Streit um das Recht an einem Amt regelmäßig nicht nur Positionen des Innenrechts betroffen sind, sondern die Abberufung auch unmittelbare Auswirkungen auf die persönliche Rechtsstellung des bisherigen Amtsinhabers hat und es sich deshalb dabei um einen Verwaltungsakt handelt, entspricht der überwiegenden Ansicht in der Literatur (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35, Rn. 195; Schöbener, GewArch 2008, 329 ff.). Der Gesetzgeber geht in vergleichbaren Fallgestaltungen ebenfalls vom Vorliegen eines Verwaltungsaktes aus, so etwa bei der Abberufung des Vorstandsmitgliedes einer Krankenkasse gemäß §§ 35 a Abs. 7 Satz 2, 59 Abs. 2 und 3 SGB IV (vgl. Palsherm, jurisPK-SGB IV, § 59, Rn. 17, m. w. N, sowie BSG, Urt. v. 29.6.1979 - 8b RK 4/79 -, BSGE 48, 243, 245.). Die somit als Verwaltungsakt zu qualifizierende Abberufung des Klägers hat sich durch die Bestellung eines neuen Hauptgeschäftsführers nicht erledigt, da in dem hiesigen Zusammenhang - anders als im Beamtenrecht - der Grundsatz der Ämterstabilität nicht gilt.
Die demnach allein gegen die IHK zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, da die Abberufung des Klägers rechtmäßig ist.
An einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Hauptgeschäftsführer einer Industrie- und Handelskammer abberufen werden kann, fehlt es. § 7 Abs. 1 IHKG bestimmt lediglich, dass die Vollversammlung den Hauptgeschäftsführer bestellt. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 7 der Satzung der IHK entscheidet die Vollversammlung auch über die Abberufung des Hauptgeschäftsführers. Allerdings ist diese Satzungsbestimmung nicht mehr als eine (interne) Zuständigkeitsregel. Als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Abberufung taugt diese Satzungsbestimmung dagegen nicht.
Dass § 7 Abs. 1 IHKG lediglich die Bestellung des Hauptgeschäftsführers regelt, lässt sich zunächst nicht als beredtes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinne verstehen, dass eine Abberufung ausgeschlossen sein soll (vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a. a. O., § 7, Rn. 8). Einem solchen Normverständnis stünde schon entgegen, dass das Gesetz für die Amtszeit des Hauptgeschäftsführers keinen Endzeitpunkt bestimmt, ein Ausscheiden aus dem Amt zumindest beim Erreichen einer Altersgrenze aber ersichtlich gewollt ist. Ebenso ist davon auszugehen, dass eine Abberufung des Hauptgeschäftsführers möglich sein muss, wenn er, etwa aus gesundheitlichen Gründen, zu einer weiteren Amtsführung nicht mehr in der Lage ist. Bereits dem IHKG lässt sich also entnehmen, dass eine Abberufung des Hauptgeschäftsführers jedenfalls vom Grundsatz her möglich ist.
Dem Kläger kann nicht in der Annahme gefolgt werden, der Bundesgesetzgeber habe bewusst keine Regelung über die Voraussetzungen der Abberufung getroffen, weil stattdessen § 49 Abs. 2 VwVfG anwendbar sei. § 7 IHKG ist seit dem Erlass des IHKG vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 1956) unverändert. 1956 gab es die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder noch gar nicht. Dass sich der Bundesgesetzgeber später mit der Frage nach der Schaffung einer gesetzlichen Rechtsgrundlage für die Abberufung des Hauptgeschäftsführers einer IHK näher befasst und hierauf zu Gunsten der Anwendung des § 49 Abs. 2 VwVfG bewusst verzichtet hat, ist ebenfalls nicht zu erkennen. Ebenso wenig ist § 49 Abs. 2 VwVfG aufgrund der allgemeinen Auffangfunktion dieser Bestimmung beim Fehlen speziellerer Regelungen über den Widerruf von Verwaltungsakten im jeweiligen Fachgesetz anzuwenden. Denn die Abberufung beendet zwar das durch die Bestellung begründete Amt des Hauptgeschäftsführers, stellt also insoweit den "actus contrarius" dar. Andererseits sind die Bestellung und die Abberufung zwei eigenständige und ganz unterschiedliche Rechtsakte. Die Beendigung einer solchen hauptamtlichen Tätigkeit unterliegt anderen Voraussetzungen als die Begründung, während sich gemäß § 49 VwVfG der Widerruf eines Verwaltungsaktes grundsätzlich an den für den Erlass geltenden Bestimmungen orientiert, wie insbesondere aus § 49 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 VwVfG deutlich wird. Im Übrigen ist die Regelung in § 49 Abs. 2 VwVfG auch ungeeignet, die sich bei der Abberufung vom Amt des Hauptgeschäftsführers stellenden Fragen sachgerecht zu lösen. So erlaubt § 49 Abs. 2 VwVfG etwa keinen Widerruf allein wegen des Erreichens einer Altersgrenze. Die Annahme des Klägers, in diesem Fall erledige sich die Bestellung von selbst, trifft nicht zu. Eine solche Regelung lässt sich weder dem IHKG noch der Satzung der Beklagten zu 2) entnehmen. Zudem fehlt auch die dann zumindest erforderliche normative Bestimmung der maßgeblichen Altersgrenze. Ebenso wenig bietet § 49 Abs. 2 VwVfG eine hinreichend klare Entscheidungsgrundlage für die Frage, ob ein Hauptgeschäftsführer bei eingeschränkter gesundheitlicher Leistungsfähigkeit oder bei einem gestörten Verhältnis zu anderen Kammerorganen - wie hier - abberufen werden kann.
Wie der Senat bereits im Beschluss vom 19. November 2008 (- 8 ME 51/08 -, NdsVBl. 2009, 39) ausgeführt hat, bedarf es zur Klärung der Frage, unter welchen Voraussetzungen der Hauptgeschäftsführer einer IHK aus seinem Amt abberufen werden kann, des Rückgriffs auf allgemeine Rechtsgrundsätze über die Abberufung des Inhabers eines Spitzenamtes einer Körperschaft oder einer rechtsfähigen Anstalt im Rahmen funktionaler Selbstverwaltung, also eines Amtsinhabers, der hauptberuflich tätig ist, nicht in einem Beamtenverhältnis steht und von einem mit ehren- oder nebenamtlichen Vertretern besetzten Gremium berufen und überwacht wird.
Die in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für die Abberufung bzw. die Abwahl von kommunalen Hauptverwaltungsbeamten können dabei allerdings nicht als Richtschnur dienen. Dem steht schon entgegen, dass das insoweit maßgebliche Kommunalrecht als Landesrecht grundsätzlich nicht geeignet ist, als Hilfsmittel zur Lückenfüllung des als Bundesrecht ergangenen "Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Industrie- und Handelskammern" herangezogen zu werden (BVerwG, Urt. v. 31.3.2004 - 6 C 25/03 -, BVerwGE 120, 255 ff.). Wie sich schon aus seiner Funktionsbezeichnung ergibt, steht der kommunale Hauptverwaltungsbeamte außerdem in einem Beamtenverhältnis. Seine Versorgungssituation im Falle seiner Abberufung unterscheidet sich grundlegend von der des Hauptgeschäftsführers einer IHK. Dem Hauptverwaltungsbeamten stehen im Falle der Abberufung bzw. der Abwahl regelmäßig zumindest vorübergehend (vgl. § 66 BeamtVG) beamtenrechtliche Versorgungsansprüche zu, deren es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Sicherung seiner beamtenrechtlich gebotenen Unabhängigkeit bei der Amtsführung wohl auch bedarf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.12.1993 - 2 BvR 1327/87, 2 BvR 420/90, 2 BvR 1544/90 -, NVwZ 1994, 473 ff.). Der Hauptgeschäftsführer einer IHK steht hingegen nicht in einem Beamtenverhältnis, auch wenn eine IHK kraft Landesrechts grundsätzlich dienstherrenfähig ist. Deshalb bestimmt sich die soziale und finanzielle Absicherung des Hauptgeschäftsführers im Falle seiner Abberufung nach seinem gesetzlich nicht näher vorgeprägten, privatrechtlich auszuhandelnden Dienstvertrag (vgl. zur zulässigen Höhe der Vergütung: Dürr, BayVBl. 2009, 651, 653 ff.). Weiterhin bestehen für die Abberufung eines Hauptverwaltungsbeamten in der Regel auch besondere verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen, nämlich ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis und die Wahrung bestimmter Fristen, um Spontanentscheidungen aus einer Augenblickssituation heraus zu verhindern. Vergleichbare gesetzliche oder satzungsrechtliche Sicherungen bestehen hier nicht. Schließlich dürfte - anders als im Verhältnis zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und der Kommunalvertretung - im Verhältnis zwischen der jeweiligen Vollversammlung einer IHK und ihrem Hauptgeschäftsführer regelmäßig kein anzuerkennendes Bedürfnis bestehen, eine Abberufung aus Gründen der unterschiedlichen politischen Ausrichtung zu ermöglichen. Im Vordergrund dürften vielmehr - wie hier und in den beiden weiteren dem Senat bekannten Fällen der Abberufung von Hauptgeschäftsführern einer IHK in Coburg (vgl. dazu manager magazin vom 22. März 2004) und in Schwerin (vgl. Landeszeitung vom 9. Mai 2009) - Auseinandersetzungen um die persönliche Art der Amtsführung des Hauptgeschäftsführers stehen.
Zur Konkretisierung der Voraussetzungen für eine Abberufung des Hauptgeschäftsführers einer IHK taugt auch der vergleichende Blick auf die Rechtsstellung des Hauptgeschäftsführers einer Handwerkskammer nicht. Denn die Rechtsstellung des Hauptgeschäftsführers ist in der Handwerksordnung noch weniger normativ vorgegeben als die des Hauptgeschäftsführers einer IHK im IHKG. Dementsprechend ist etwa schon umstritten (vgl. Diefenbach, GewArch 2006, 313 ff.), ob der Hauptgeschäftsführer einer Handwerkskammer überhaupt als Kammerorgan anzusehen ist und ob dieses Amt nicht auch durch mehrere (Haupt-)Geschäftsführer wahrgenommen werden kann, wie gegenwärtig nach der Fusion bei der Handwerkskammer Braunschweig/Lüneburg/Stade.
Ausdrückliche Regelungen über die Abberufung des Inhabers eines Spitzenamtes einer Körperschaft oder einer rechtsfähigen Anstalt im Rahmen funktionaler Selbstverwaltung, der hauptberuflich tätig ist, nicht in einem Beamtenverhältnis steht und von einem mit ehren- oder nebenamtlichen Vertretern besetzten Gremium berufen und überwacht wird, finden sich etwa für den nach § 35 a SGB IV zu bildenden Vorstand einer Krankenkasse. Nach § 35 a Abs. 7 Satz 2 SGB IV (vgl. BT- Drs. 12/3608, S. 128) kann ein solches Vorstandsmitglied auch bei einem "Vertrauensentzug durch den Verwaltungsrat" abberufen werden, "es sei denn, dass das Vertrauen aus offenbar unsachlichen Gründen entzogen worden ist". Ebenso kann ein Mitglied des Vorstandes der Bundesanstalt für Arbeit gemäß § 382 Abs. 3 Satz 4 SGB III entlassen werden, "wenn das Vertrauensverhältnis gestört ist oder ein wichtiger Grund vorliegt". Nach dem Gesetzeswortlaut uneingeschränkt abberufen werden kann gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau auch ein Vorstandsmitglied dieser Bank. Nach dem Leitbild dieser ausdrücklichen bundesrechtlichen Regelungen ist also für die Abberufung des Inhabers eines Spitzenamtes nicht etwa ein bestimmtes Fehlverhalten erforderlich, sondern bereits der bloße Vertrauensverlust des "Überwachungsorgans", hier der Vollversammlung, ausreichend. Aus der vom Kläger angeführten Regelung des § 36 SGB IV über die Rechtsstellung der Geschäftsführer von Trägern der gesetzlichen Renten- und Unfallversicherung folgt kein anderer Maßstab, da deren Rechtsstellung nicht unerheblich von der der Inhaber der bezeichneten Spitzenämter abweicht. Denn jene sind nach §§ 35, 36 SGB IV gerade nicht berechtigt, den Versicherungsträger in wesentlichen Angelegenheiten außenwirksam zu vertreten; diese Aufgabe bleibt dem Vorstand vorbehalten. Zudem gelten für ihre Beschäftigungsverhältnisse nach § 36 Abs. 5 SGB IV die dienstrechtlichen Vorschriften der Sozialversicherungsgesetze, d.h. sie sind nach Maßgabe der §§ 143 f. SGB VI und der §§ 144 SGB VII grundsätzlich in ein Beamten- oder Dienstordnungsverhältnis zu berufen.
Der Hauptgeschäftsführer einer IHK bedarf auch nicht auf Grund von Besonderheiten seines Amtes eines weitergehenden, besonderen Schutzes vor einer Abberufung als die Inhaber der zuvor bezeichneten Spitzenämter.
Der Hauptgeschäftsführer genießt zwar nicht den Schutz des Beamtenverhältnisses vor einer vorzeitigen Abberufung und dem damit verbundenen Verlust der Vergütung. Diese Situation ist ihm aber bei der Amtsübernahme bekannt. Dafür erhält er - wie die Inhaber der angeführten anderen Spitzenämter auch - während der Laufzeit seines Vertrages eine Vergütung, die regelmäßig deutlich über die Bezüge hinausgeht, die einem Beamten in vergleichbarer Position zustehen. So erhält etwa der Hauptgeschäftsführer einer größeren niedersächsischen Handwerkskammer nach dem Anhang zur Nds. Besoldungsordnung B als Beamter ein Grundgehalt nach der Besoldungsgruppe B 5, gegenwärtig also 7.256,95 EUR monatlich. Im Übrigen endet die Vergütungspflicht der IHK nicht automatisch mit der Abberufung aus dem Amt des Hauptgeschäftsführers. Von einer vorschnellen Abberufung des Hauptgeschäftsführers wird die Vollversammlung deshalb in der Regel schon aus eigenem Interesse absehen, um die daraus für die IHK folgenden finanziellen Belastungen, den damit verbundenen Imageschaden und den Einarbeitungsaufwand für den Nachfolger zu vermeiden.
Ebenso wenig gebietet die vom Kläger dafür bemühte Aufgabenstellung des Hauptgeschäftsführers einer IHK einen weitergehenden Schutz vor einer Abberufung. Das IHKG nennt als gesetzliche Aufgabe des Hauptgeschäftsführers in § 7 Abs. 2 nur die rechtsgeschäftliche und gerichtliche Vertretung der Kammer gemeinsam mit dem Präsidenten, und dies auch nur nach näherer Maßgabe der Satzung. Im Übrigen hat es die Vollversammlung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IHKG weitgehend in der Hand, welche Sachaufgaben und Personalentscheidungen sie dem Präsidium oder auch dem Hauptgeschäftsführer überträgt (vgl. Diefenbach, a. a. O.). Die Vollversammlung kann von Gesetzes wegen grundsätzlich allgemeine Weisungen und auch Einzelweisungen erteilen und jede Sache an sich ziehen, soweit sie nicht selbst durch Satzung etwas anderes bestimmt. Der Mustersatzung folgend ist hier in § 10 Satz 1 der Satzung dem Hauptgeschäftsführer die Aufgabe übertragen worden, die Geschäfte der IHK nach den von der Vollversammlung und dem Präsidium aufgestellten Richtlinien zu führen. Damit hat der Hauptgeschäftsführer die Meinungsbildung und Entscheidungsfindung der anderen Kammerorgane vorzubereiten und mögliche Bedenken in rechtlicher oder wirtschaftlicher Hinsicht vorzutragen (vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a. a. O., § 7, Rn. 3). Ob damit zugleich auch das - ungeschriebene - Recht oder gar die Pflicht des Hauptgeschäftsführers verbunden ist, die für die Außenvertretung der IHK notwendige Mitwirkung etwa mit der Begründung zu verweigern, die vorgesehene Maßnahme sei rechtswidrig, und so ggf. die Kammerarbeit zu blockieren (vgl. Frentzel/Jäkel/Junge., a. a. O., § 7, Rn. 3), kann hier offen bleiben. Dagegen sprechen die insoweit fehlende ausdrückliche Regelung, stattdessen die umfangreiche Aufzählung der Kompetenzen der Aufsichtsbehörde in § 11 Abs. 3 IHKG und die Tatsache, dass das Gesetz keine besondere Qualifikation des Hauptgeschäftsführers, etwa zwingend eine volljuristische Ausbildung, vorschreibt. Jedenfalls kann es sich bei nicht lösbaren Meinungsverschiedenheiten zwischen Hauptgeschäftsführer und Präsident bzw. Präsidium nur um besondere Ausnahmefälle handeln. Andernfalls wäre die IHK funktionsunfähig. Denn weder die Vollversammlung noch die Rechtsaufsichtsbehörde sind in der Lage, regelmäßig rechtliche oder wirtschaftliche Streitfragen zwischen dem Hauptgeschäftsführer und dem Präsidium, nach dessen Richtlinien die Geschäfte zu führen sind, zu entscheiden. Weder das Gesetz noch die Satzung der IHK kennen ein Recht des Hauptgeschäftsführers, im Konfliktfall auch nur vorläufig eigenständig zu entscheiden. Nach dieser Aufgabenzuweisung ist die IHK also gerade auf eine gedeihliche Zusammenarbeit zwischen dem Hauptgeschäftsführer und dem Präsidium angewiesen. Im Einzelfall mag es dann auch einmal zu den vom Kläger vorgetragenen Meinungsverschiedenheiten kommen. Es ginge jedoch zu weit, daraus einen für die Kammerarbeit prägenden, gar "gesetzesgewollten" Antagonismus und darauf beruhend wiederum ein besonderes Schutzbedürfnis des Hauptgeschäftsführers vor einer Abberufung abzuleiten.
Vielmehr ist umgekehrt gerade die Unmöglichkeit einer gedeihlichen Zusammenarbeit zwischen dem Präsidium und dem Hauptgeschäftsführer als ein zureichender Grund für dessen Abberufung anzuerkennen, soweit diese Unmöglichkeit nicht tragend und einseitig auf ein vorwerfbares Verhalten des Präsidiums zurückzuführen ist. Ein Dienstvergehen oder ein sonstiges schuldhaftes Fehlverhalten ist für die Abberufung dagegen nicht erforderlich. Ist die gedeihliche Zusammenarbeit dauerhaft gestört, hat die Vollversammlung im Interesse des Erhalts bzw. der Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit der Kammerarbeit das Recht, die Abberufung zu beschließen. Dass zumindest unter diesen Voraussetzungen die öffentlichen Interessen Vorrang vor dem Interesse des Hauptgeschäftsführers an der Fortführung seines Amtes haben, zeigen auch die zuvor angeführten, ausdrücklich im Bundesrecht geregelten Fälle, in denen schon allein aus Gründen des weniger schwer wiegenden Vertrauensverlustes eine Abberufung ermöglicht wird. Eine Umgehung der Bestimmungen über den Kündigungsschutz im Kündigungsschutzgesetz liegt darin nicht. Denn nach der Klarstellung in § 14 Abs. 1 Nr. 1 KSchG gelten dessen Schutzbestimmungen gerade nicht für die Mitglieder des Organs einer juristischen Person, das - wie der Hauptgeschäftsführer der IHK nach § 7 Abs. 2 IHKG - zur gesetzlichen Vertretung der juristischen Person berufen ist.
Die Vollversammlung kann den Hauptgeschäftsführer einer IHK also abberufen, wenn eine gedeihliche Zusammenarbeit zwischen dem Präsidium und dem Hauptgeschäftsführer unmöglich und diese Unmöglichkeit nicht tragend und einseitig auf ein vorwerfbares Verhalten des Präsidiums zurückzuführen ist. Die Vollversammlung ist hingegen nicht verpflichtet, zur Auflösung des Konflikts alle Mitglieder des Präsidiums auszutauschen, soweit dies rechtlich überhaupt möglich ist.
Bei der rechtlichen Bewertung des Verhaltens des Präsidiums ist zu berücksichtigen, dass dessen Mitglieder ehrenamtlich tätig sind und das Gesetz über die Wählbarkeit nach §§ 5 und 6 IHKG hinaus keine weiteren Voraussetzungen für die Mitgliedschaft im Präsidium bestimmt, insbesondere keine besondere Vorbildung verlangt. § 7 Abs. 2 der Satzung der IHK fügt lediglich eine Altersgrenze von 68 Jahren hinzu. Demnach liegt kein "vorwerfbares" Verhalten vor, wenn das Präsidium bei unklarer Rechtslage weiteren Beratungsbedarf geltend macht oder eine zum Entscheidungszeitpunkt vertretbare Lösung wählt. Es gehört zu den Aufgaben des Hauptgeschäftsführers, sich hierauf einzustellen und Lösungen im Konsens, d. h. durch Überzeugungsarbeit zu erzielen.
Im Übrigen sind die Beteiligten bei Abschluss des Dienstvertrages vorliegend offenbar selbst übereinstimmend von der Annahme ausgegangen, der Kläger könne ohne besonderen Grund von seiner Funktion als Hauptgeschäftsführer gemäß § 16 "freigestellt", d.h. abberufen werden, erhalte dafür aber als Kompensation seine Vergütung vorläufig fortgezahlt.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Abberufung des Klägers im Ergebnis nicht zu beanstanden. Sie ist sowohl formell als auch materiell rechtmäßig.
Die Mitglieder der Vollversammlung sind gemäß § 6 Abs. 1 der Satzung der IHK fristgerecht und unter Mitteilung der Tagesordnung zur Versammlung vom 7. April 2008 geladen worden. Der Kläger hatte auch hinreichend Gelegenheit, sich darauf vorzubereiten. Die Ladung ist ihm durch e-mail vom 14. März 2008 bekannt gemacht worden. Auf Grund der vorhergehenden Auseinandersetzungen, insbesondere dem zeitlichen Zusammenhang mit der Unterzeichnung der Dienstvereinbarung am 10. März 2008, mussten ihm die maßgeblichen Gründe für die Abberufung auch klar sein. Da die Abberufung kein vorwerfbares oder schuldhaftes Verhalten des Hauptgeschäftsführers voraussetzt, mussten ihm keine konkreten Vorfälle benannt werden.
Der Kläger ist auch hinreichend zu Worte gekommen. Er konnte seinerseits auf die Mitglieder der Vollversammlung zugehen, ihnen seinen Standpunkt darlegen, ebenso wie dies einzelne Mitglieder des Präsidiums jeweils auf den sog. Regions- bzw. Regionalversammlungen getan haben, und er hat von dieser Möglichkeit mit Schreiben vom 3. April 2008 auch Gebrauch gemacht. Ergänzend hat er sich in der Sitzung am 7. April 2008 mündlich geäußert. Damit ist ihm i. S. d. § 28 VwVfG hinreichend Gelegenheit gegeben worden, seine Sicht der Dinge vorzutragen.
An der Abstimmung über die Abberufung durften sich auch die Mitglieder des Präsidiums in ihrer Eigenschaft als Mitglieder der Vollversammlung beteiligen. Ein zum Ausschluss wegen Befangenheit führender "unmittelbarer" Vorteil i. S. v. § 14 Abs. 2 der Geschäftsordnung der IHK war damit nicht verbunden. Es steht schon nicht fest, ob gegen einzelne Mitglieder des gegenwärtigen Präsidiums überhaupt Schadenersatzansprüche bestehen. Jedenfalls aber wird durch die Abberufung des Klägers der Bestand oder auch nur die Durchsetzung solcher Ansprüche nicht verändert oder gefährdet.
Die Abberufung ist dem Kläger auch ordnungsgemäß bekannt gegeben worden (vgl. § 41 Abs. 1 VwVfG). Es kann offen bleiben, ob dazu die bloße Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses im Rahmen der Sitzung vom 7. April 2008 ausreichte. Jedenfalls ist dem Kläger die Entscheidung über seine Abberufung gleich anschließend in der Sitzung noch einmal ausdrücklich mündlich eröffnet worden. Die von ihm nach §§ 37 Abs. 2 Satz 2, 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erbetene schriftliche Bestätigung und Begründung der Abberufung findet sich, wenn auch in sehr knappen Worten, in der Anordnung des Sofortvollzuges vom 8. Mai 2008. Darin wird ausdrücklich auf das zerstörte Vertrauensverhältnis zwischen dem Kläger als Hauptgeschäftsführer und den Mitgliedern des Präsidiums sowie die damit für die Zukunft gefährdete gedeihliche Zusammenarbeit als tragende Gründe für die Abberufung hingewiesen.
Die Mitglieder der Vollversammlung waren bei Beschlussfassung über den entscheidungserheblichen (vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 24, Rn. 12) Sachverhalt auch hinreichend informiert. Entscheidungserheblich ging es hier um die Frage, ob das Vertrauensverhältnis zwischen dem Kläger als Hauptgeschäftsführer und den Mitgliedern des Präsidiums zerstört und dies nicht einseitig und tragend auf ein vorwerfbares Verhalten des Präsidiums zurückzuführen ist. Beide Feststellungen ließen sich hinreichend verlässlich auf der Grundlage des der Vollversammlung bekannten und in der Sitzung noch einmal im Einzelnen dargestellten Sachverhaltes treffen. Es kann deshalb offen bleiben, ob und ggf. inwieweit auch nachträglich im Verlaufe der gerichtlichen Auseinandersetzungen vorgetragene Umstände noch berücksichtigungsfähig sind.
Dass eine gedeihliche Zusammenarbeit zwischen dem Kläger und dem Präsidium der IHK spätestens im April 2008 nicht mehr möglich war und sich für die Zukunft eher eine weitere Verschlechterung des Verhältnisses abzeichnete, steht zur Überzeugung des Senats fest. Die Beziehungen zwischen dem Kläger und dem Präsidium einschließlich des Präsidenten waren seit dem Jahresende 2007 nicht mehr von der Klärung von Sachfragen, sondern von rechtlichen Auseinandersetzungen und gegenseitigem Misstrauen geprägt. Die ordnungsgemäße Kammerarbeit war damit grundlegend in Frage gestellt, zumal das Präsidium zunehmend dazu überging, die rechtlichen Ausführungen des Klägers in Frage zu stellen und die an sich vom Hauptgeschäftsführer zu leistende Beratung durch Einholung anwaltlicher Gutachten zu ersetzen. Auch der Kläger bediente sich wiederholt anwaltlicher Hilfe, um seinem Rechtsstandpunkt Nachdruck zu verleihen, und verband dies gleichzeitig mit Unterlassungserklärungen. Das Verhältnis der handelnden Personen war schwer belastet. Deshalb war bis zum April 2008 insbesondere in der zentralen Frage nach der zukünftigen betrieblichen Zusatzaltersversorgung zwischen Hauptgeschäftsführer und Präsidium eine sachgerechte Auseinandersetzung nicht mehr möglich; es wurde kein Einvernehmen erzielt. Eine Besserung war nicht zu erkennen. Auf die vom Kläger für weiter aufklärungsbedürftig gehaltenen Einzelheiten der Auseinandersetzungen zwischen ihm und dem Präsidium kam es insoweit nicht an. Auch war die Vollversammlung in der gegebenen, äußerst aufgeladenen Situation nicht gehalten, durch Einsetzung eines Ausschusses in entsprechender Anwendung von § 12 der Satzung in eine nähere Untersuchung der Frage einzutreten, warum ihr Hauptgeschäftsführer und die Mitglieder ihres Präsidiums sich wechselseitig misstrauen.
Zwar ist das Zerwürfnis nach der in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Überzeugung des Senats nicht einseitig dem Kläger anzulasten. Das ist nach dem aufgezeigten Maßstab aber auch nicht erforderlich. Die Abberufung wäre vielmehr erst dann rechtswidrig erfolgt, wenn die Unmöglichkeit einer weiteren gedeihlichen Zusammenarbeit tragend und einseitig auf ein vorwerfbares Verhalten des Präsidiums zurückzuführen ist. Ein solches Fehlverhalten der Mitglieder des Präsidiums ist nicht gegeben. Der Streit hat sich vielmehr gegenseitig hochgeschaukelt. Insbesondere war das Präsidium nicht verpflichtet, sich in der im Mittelpunkt der Auseinandersetzung stehenden und für die IHK grundlegenden Frage, wie die betriebliche Altersversorgung sachgerecht neu gestaltet werden soll, allein auf die Ausführungen der F. AG sowie des Rechtsanwaltes G. zu stützen und deren Vorschläge sofort umzusetzen. Angesichts der besonderen Schwierigkeit der Materie und der erheblichen finanziellen Auswirkungen war das Präsidium berechtigt, ergänzenden Sachverstand hinzuziehen. Zwar dürften die Versorgungsansprüche, die in der Vergangenheit Mitarbeitern der IHK zugesagt worden sind, gemessen an heutigen Maßstäben in der Tat überhöht sein, und teilweise sogar deutlich. Ob allerdings, wie dies im Ergebnis insbesondere von der F. AG und auch Rechtsanwalt G. angenommen worden ist, als Maßstab für die rechtlich zulässige betriebliche Altersversorgung von Mitarbeitern der IHK die gegenwärtigen Leistungen der VBL bzw. die einem Bundesbeamten aktuell zustehenden Versorgungsansprüche heranzuziehen sind, war angesichts der Bedeutung dieser Sache zumindest einer weiteren rechtlichen Überprüfung wert. Der nach der Abberufung des Klägers tätig gewordene Expertenausschuss ist jedenfalls hinsichtlich der Versorgungszusagen an das ehemalige Führungspersonal der IHK zu anderen Ergebnissen gelangt. Der Ausschuss hat insbesondere die Beibehaltung des maximal erreichbaren Ruhegehaltssatzes von 75% und auch die Zahlung eines "13. Gehaltes" gebilligt (vgl. Nds. Landtag, PlPr 16/2617 f.).
Der Kläger ist also nicht aus unsachlichen Motiven abberufen oder gar durch die Abberufung gar "abgestraft" worden. Ausschlaggebend und nicht zu beanstanden war für die Abberufung vielmehr, dass in für die IHK wesentlichen und mit erheblichen materiellen und ideellen Folgen verbundenen Fragen eine Lösungsmöglichkeit nicht mehr zu finden war und über den sachlichen Streit hinaus durch die Art der Auseinandersetzung auch das persönliche Verhältnis zwischen dem Kläger und den Mitgliedern des Präsidiums unwiderruflich zerstört worden ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35 a Abs. 7 Satz 2, 59 Abs. 2 und 3 SGB IV
§§ 35, 36 SGB IV
§§ 143 f. SGB VI und der §§ 144 SGB VII
§§ 5 und 6 IHKG
§§ 37 Abs. 2 Satz 2, 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 36 SGB IV
§ 49 VwVfG
§ 61 VwGO
§ 35 VwVfG
§ 7 IHKG
§ 66 BeamtVG
§ 35 a SGB IV
§ 28 VwVfG
§ 3 Abs. 7a IHKG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 IHKG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 VwVfG
§ 35 a Abs. 7 Satz 2 SGB IV
§ 382 Abs. 3 Satz 4 SGB III
§ 36 Abs. 5 SGB IV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IHKG
§ 11 Abs. 3 IHKG
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 KSchG
§ 7 Abs. 2 IHKG
§ 41 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 der Satzung der IHK fristgerecht und unter Mitteilung der Tagesordnung
§ 14 Abs. 2 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: BSGE 48, 243, 245
BVerwGE 120, 255
NVwZ 1994, 473
8 ME 34/08
8 ME 51/08
5 B 12/08
8b RK 4/79
6 C 25/03
2 BvR 1327/87
2 BvR 420/90
2 BvR 1544/90