Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-21, Aktenzeichen 1 S 3622/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0521.1S3622.21.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass § 17 Abs. 2, soweit damit die Erbringung von Friseurdienstleistungen geregelt wird, sowie § 6 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 (Corona-Verordnung – CoronaVO) in der Fassung der Dritten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.11.2021 unwirksam waren.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller, der einen Friseurbetrieb in Karlsruhe betreibt, begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit von im Rahmen der Pandemie des Virus SARS-CoV-2 getroffenen Regelungen zu Zutrittsbeschränkungen und -verboten in Bezug auf die Erbringung von Friseurdienstleistungen sowie damit einhergehenden Kontrollpflichten der Betreiber.
Der Antragsgegner erließ im Zuge der Bekämpfung der Pandemie des Virus SARS-CoV-2 die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15.09.2021 (GBl. S. 794), die er anschließend mit mehreren Änderungsverordnungen dem Infektionsgeschehen anpasste.
Nach § 17 Abs. 2 CoronaVO in der Fassung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.10.2021 war der Betrieb von körpernahen Dienstleistungen, zu denen auch Friseurdienstleistungen zählten, in der von der Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz und der Intensivbettenauslastung abhängigen Basis- und Warnstufe zulässig, wobei nicht-immunisierten Personen der Zutritt nur nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet war. In der damaligen Alarmstufe, die ab dem 17.11.2024 galt, war der Betrieb ebenfalls zulässig, wobei nicht-immunisierten Personen der Zutritt nur nach Vorlage eines PCR-Testnachweises gestattet war. Das Außerkrafttreten der Verordnung war auf den Ablauf des 24.11.2021 bestimmt.
Mit der streitgegenständlichen Dritten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.11.2021 (GBl. S. 261, i.F.: Dritte Änderungsverordnung) wurde unter anderem eine "Alarmstufe II" anknüpfend an eine Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz von 6 bzw. eine Intensivbettenauslastung von 450 eingeführt und zugleich die Schwellenwerte der "Alarmstufe I" (bisherige Alarmstufe) auf eine Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz von 3 (vormals 12) bzw. eine Intensivbettenauslastung von 390 gesenkt. Zugleich wurden die Zutrittsbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen verschärft.
§ 17 Abs. 2 CoronaVO in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung bestimmte:
(2) Der Betrieb von körpernahen Dienstleistungen ist
1. in der Basis- und Warnstufe zulässig, wobei nicht-immunisierten Personen der Zutritt nur nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet ist,
2. in der Alarmstufe zulässig, wobei nicht-immunisierten Personen der Zutritt nicht gestattet ist,
3. in der Alarmstufe II zulässig, wobei der Zutritt nur für immunisierte Personen nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet ist.
Die Nachweispflichten gelten nicht für Physio- und Ergotherapie, Geburtshilfe, Logopädie und Podologie sowie medizinische Fußpflege und ähnliche gesundheitsbezogene Dienstleistungen. Für Friseurbetriebe und Barbershops ist in den Alarmstufen für die Erbringung von Friseurdienstleistungen abweichend von den Nummern 2 und 3 für nicht-immunisierte Personen der Zutritt nach Vorlage eines PCR-Testnachweises gestattet.
§ 6 CoronaVO in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung lautete:
§ 6
Überprüfung von Nachweisen
Anbieterinnen oder Anbieter, Veranstalterinnen oder Veranstalter oder Betreiberinnen oder Betreiber sind zur Überprüfung der vorzulegenden Test-, Impf- oder Genesenennachweise verpflichtet.
§ 1 CoronaVO in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung bestimmte:
§ 1
Ziel, Stufen, Verfahren
(1) Die Verordnung dient der Bekämpfung der Pandemie des Virus SARS-CoV-2 zum Gesundheitsschutz der Bürgerinnen und Bürger sowie der Vermeidung einer Überlastung des Gesundheitssystems.
(2) Es gelten folgende Stufen:
1. die Basisstufe liegt vor, wenn landesweit die Zahlen der Nummern 2 und 3 nicht erreicht oder überschritten werden;
2. die Warnstufe liegt vor, wenn landesweit die stationären Neuaufnahmen mit COVID19-Patientinnen und -Patienten pro 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz) die Zahl von 1,5 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die absolute Zahl von 250 erreicht oder überschreitet;
3. die Alarmstufe liegt vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 3 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die absolute Zahl von 390 erreicht oder überschreitet;
4. die Alarmstufe II liegt vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 6 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die absolute Zahl von 450 erreicht oder überschreitet.
[…]
Die Dritte Änderungsverordnung wurde am 23.11.2021 notverkündet; die Bekanntmachung im Gesetzblatt für Baden-Württemberg erfolgte am 01.12.2021. Nach Art. 2 der Dritten Änderungsverordnung trat die Verordnung am Tag nach ihrer Verkündung beziehungsweise – unter anderem hinsichtlich der Änderung der Alarmstufen – bereits am Tag der Verkündung in Kraft. § 25 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung sah das Außerkrafttreten der Corona-Verordnung mit Ablauf des 22.12.2021 vor. Eine Begründung zur Verordnung wurde auf der Internetseite des Landes Baden-Württemberg veröffentlicht.
Mit der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 (i.F.: Vierte Änderungsverordnung) wurde – neben weiteren Verschärfungen der Maßnahmen, z.B. die Einführung von 2G-Plus-Regelungen in Freizeiteinrichtungen und Gastronomiebetrieben – § 17 Abs. 2 Satz 3 CoronaVO um eine Ausnahme für immunisierte Personen ergänzt und neu gefasst. § 17 Abs. 2 Satz 3 CoronaVO lautete sodann:
Zur Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen ist der Zutritt abweichend von Satz 1 Nummern 2 und 3 für nicht-immunisierte Personen nach Vorlage eines PCR-Testnachweises und abweichend von Satz 1 Nummer 3 für immunisierte Personen nach Vorlage eines Impf- oder Genesenennachweises gestattet.
Zugleich wurde der Zeitpunkt des Außerkrafttretens der Verordnung vom 22.12.2021 auf den Ablauf des 31.12.2021 geändert (§ 25 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO). Die Vierte Änderungsverordnung wurde am 03.12.2021 notverkündet und am 15.12.2021 im Gesetzblatt für Baden-Württemberg bekannt gemacht (GBl. S. 981).
Mit dem am 01.12.2021 bei Gericht eingegangenem Normenkontrollantrag hat sich der Antragsteller gegen § 17 Abs. 2 sowie § 6 CoronaVO vom 15.09.2021 in der Fassung vom 24.11.2021 gewandt und mit Schriftsatz vom 28.01.2022 seinen Antrag auf ein nachträgliches Feststellungsbegehren umgestellt.
Zur Begründung macht er geltend, dass die Verordnung für den Zeitraum bis zum 01.12.2021 formell rechtswidrig gewesen sei, da es im Zeitpunkt der Notverkündung an einer unterzeichneten Originalurkunde gefehlt habe, und – im Hinblick auf das verspätete Inkrafttreten – die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28a Abs. 1 IfSG nicht vorgelegen hätten. Die Verordnung könne sich mangels entsprechender Zitierung auch nicht auf § 28a Abs. 7 und Abs. 8 IfSG in der Fassung vom 22.11.2021 stützen. Zudem habe es eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für den massiven Eingriff in seine Berufsfreiheit – insbesondere durch die Zugangsregulierung zu seinem Betrieb und den Zwang zur Erhebung höchstpersönlicher Daten seiner Kunden – nicht gegeben. Grundsätzlich sei es nicht Aufgabe des Staates, den Individualschutz einzelner Menschen zu sichern. Der Kunde eines Friseurbetriebs suche diesen regelmäßig in selbstverantwortetem freiem Krankheitsrisiko auf. Es habe ferner an einer hinreichend ermittelten Seuchenproblematik und damit an einem hinreichend ermittelten dringenden verfassungsrechtlichen Schutzbedarf gefehlt. Außerdem habe der Gesetzgeber nach dem Ende der epidemischen Lage von nationaler Tragweite am 25.11.2021 keinen verfassungsrechtlichen Schutzbedarf mehr festgestellt. Ein legitimer gesetzgeberischer Zweck sei damit allenfalls zum Schutz besonders hilfebedürftiger Personen zu erkennen gewesen. Die getroffenen Maßnahmen seien auch nicht geeignet gewesen, die Ausbreitung des Virus zu verhindern. Letztlich hätten weder Kontaktbeschränkungen noch Kontrollen oder Immunisierungen zu einer nennenswerten Beeinflussung der Infektionszahlen geführt. Auch an der Erforderlichkeit von 3-G-Regeln und entsprechender Kontrollen zur Verhinderung oder Verlangsamung der Ausbreitung des Virus bestünden Zweifel. So wäre eine weitgehende Infektion breiter Bevölkerungsteile zwecks Immunisierung und somit eine weite Verbreitung des Virus wünschenswert gewesen. Die Gefahren durch das Corona-Virus seien zum streitgegenständlichen Zeitpunkt nicht über das allgemeine Lebensrisiko hinausgegangen. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sei ebenfalls nicht gegeben gewesen. Die eigentliche Ursache für die potentielle Überforderung des Gesundheitssystems habe die Gesellschaft durch ihre Überalterung und Kultivierung chronischer Erkrankungen aber auch durch Fehlorganisation gesetzt. Insoweit hätten die konkreten Folgen des Virus bis zu einem gewissen Grad als systemimmanent hingenommen werden müssen. Das Deutsche Intensivbettenregister habe zudem seit Dezember 2021 fallende Intensiv-Erstaufnahmen und weitgehend konstant belegte Intensivbetten mit entsprechend unveränderten Kapazitäten aufgewiesen. Die Unangemessenheit der Maßnahmen ergebe sich des Weiteren daraus, dass in Friseurbetrieben kein erhöhtes Infektionsrisiko bestanden habe. Von den bis zum Ende des Jahres 2021 ca. 130.000 an die zuständige Berufsgenossenschaft gemeldeten Corona-Verdachtsfällen seien weniger als 200 Fälle auf Friseure entfallen. Ferner betrage nach einer Studie der Technischen Universität Berlin vom 10.02.2021 – schon unter Zugrundelegung eines unrealistisch langen Aufenthalts – der sog. R-Wert in Friseursalons nur 0,6.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass § 17 Abs. 2, soweit damit die Erbringung von Friseurdienstleistungen geregelt wird, sowie § 6 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 (Corona-Verordnung – CoronaVO) in der Fassung der Dritten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.11.2021 unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verteidigt die Wirksamkeit der angefochtenen Vorschriften und trägt vor:
Die Dritte Änderungsverordnung sei von der Landesregierung auf der Grundlage von §§ 32, 28a IfSG in der Fassung vom 27.09.2021 am 23.11.2021 digital im Umlaufverfahren beschlossen worden. Er könne allerdings nicht nachweisen, dass eine unterzeichnete Urschrift der Verordnung zum Zeitpunkt der Notverkündung vorgelegen habe. Eine Unterzeichnung der Urschrift der Verordnung durch den Ministerpräsidenten sei vor der Notverkündung aber nicht zwingend notwendig gewesen, um dem Ausfertigungsgebot der Landesverfassung zu genügen. Jedenfalls sei durch die Nachholung der fehlerfreien Ausfertigung ein etwaiger Ausfertigungsmangel vor der Notverkündung rückwirkend geheilt worden. Soweit man die hiervon abweichende bisherige Rechtsprechung des Senats zugrunde lege, wäre die Dritte Änderungsverordnung jedenfalls am 02.12.2021 in Kraft getreten. Die angegriffenen Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3, Satz 3 und § 6 CoronaVO vom 23.11.2021 ließen sich auf die Verordnungsermächtigung in § 28a IfSG in der zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses geltenden Fassung stützen. Einschlägig seien insofern § 32 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 2a und Nr. 14 IfSG in der Fassung vom 27.09.2021. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen sei bereits vielfach gerichtlich bestätigt worden. Es komme auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung des Verordnungsgebers an. Dies sei der Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung. Ein entsprechendes Verständnis legten auch Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 LV nahe. Zudem entscheide die Landesregierung als Kollegialorgan und könne nur im Zeitpunkt der Beschlussfassung prüfen, ob die Voraussetzungen zum Erlass einer Rechtsverordnung vorliegen. Im konkreten Fall sei ein zeitliches Auseinanderfallen zwischen dem Zeitpunkt der Beschlussfassung im Ministerrat und der (Not-)Verkündung der Verordnung auch nicht vorgesehen gewesen. Ein Verstoß gegen das Zitiergebot läge selbst bei einem Rückgriff auf die nach Beschlussfassung geänderte Verordnungsermächtigung des § 28a IfSG nicht vor. Da sich der Verordnungsgeber zum Zeitpunkt des rein formalen Akts der Verkündung nicht mehr inhaltlich mit der Rechtsverordnung auseinandersetze und im konkreten Fall auch nicht mehr auseinandersetzen habe können, sei es ihm schlicht unmöglich, seiner Verpflichtung nach dem Zitiergebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG in Konstellationen der Änderung der Ermächtigungsgrundlage nach Beschlussfassung nachzukommen. Auch der aus dem Zitiergebot folgende Zweck der Selbstkontrolle des Verordnungsgebers könne in einem solchen Fall nicht mehr erfüllt werden.
Die angegriffenen Regelungen hätten auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt. Mit § 17 Abs. 2 sowie § 6 Abs. 1 CoronaVO habe der Verordnungsgeber ausweislich § 1 Abs. 1 CoronaVO das Ziel verfolgt, die Pandemie zu bekämpfen, um damit Leben und Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger zu schützen sowie eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern. Der Einwand des Antragstellers, dass es sich bei Leben und Gesundheit um individuelle Schutzgüter handele, die den Staat nichts angingen, gehe fehl. Eine Freiheit zur Krankheit und das Recht auf Selbsttötung seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur dann anzuerkennen, wenn sie auf einen autonom gebildeten, freien Willen zurückzuführen seien. Die angegriffenen Regelungen seien auch dazu geeignet gewesen, die genannten legitimen Zwecke zu erreichen. Durch die angegriffenen Maßnahmen habe das Infektionsgeschehen positiv beeinflusst werden können. Das gelte selbst dann, wenn man mit dem Antragsteller davon ausginge, dass das Ansteckungsrisiko in Friseurbetrieben gering gewesen sei. Mit dem Besuch von Friseurbetrieben und den damit zwangsläufig verbundenen engen physischen Kontakten sei das Risiko einer Infektion mit dem Virus SARS-CoV-2 verbunden gewesen. Der Verzicht auf jegliche Zugangsbeschränkungen wäre zwar für den Antragsteller bezüglich seiner beruflichen Tätigkeit weniger grundrechtsinvasiv gewesen, er hätte allerdings die Beeinträchtigungen einer Vielzahl von Bürgerinnen und Bürger deutlich verstärkt. Die angegriffenen Regelungen seien auch angemessen gewesen. Potenzielle Umsatzeinbußen durch den Ausschluss von Personen, die keinen Nachweis des Impf-, Genesenen- oder Getestetenstatus vorbringen wollten, seien in ihrem Umfang begrenzt gewesen. Jedenfalls seien sie deutlich hinter den Folgen einer vollständigen Betriebsschließung zurückgeblieben. Zudem sei ein Großteil der vom Antragsteller behaupteten rückläufigen Kundenzahl nicht auf das Zutrittsverbot für nicht-immunisierte Personen, sondern auf das anlassgebende starke Infektionsgeschehen zurückzuführen gewesen. Aufgrund des diffusen Infektionsgeschehens habe sich auch kein belastbarer empirischer Nachweis erbringen lassen, wo genau Neuinfektionen stattgefunden hätten. Gesichert sei lediglich, dass die Infektionsgefahr in Innenräumen deutlich erhöht gewesen sei. Die vom Antragsteller vorgelegte Studie lasse sich dem nicht entgegenhalten. Sie beziehe sich nicht auf die maßgebliche Deltavariante, berücksichtige die Übertragungswege des Virus SARS-CoV-2 nur im Hinblick auf Aerosolpartikel und stelle lediglich eine vergleichende Bewertung des Infektionsrisikos dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der als Feststellungsbegehren aufrechterhaltene Normenkontrollantrag hat Erfolg.
I. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist zulässig.
1. Der Antrag wurde innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ihn die angegriffenen Testnachweispflichten in seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit verletzten.
2. Trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschriften verfügt der Antragsteller über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis betreffend den materiellen Geltungszeitraum der angegriffenen Regelungen vom 24.11.2021 bis zum Inkrafttreten der Regelungen in der Fassung der Vierten Änderungsverordnung, welches aufgrund der insoweit im Zeitpunkt der Notverkündung ebenfalls nicht nachweisbaren Ausfertigung (vgl. sogleich auch unter II. 1.) erst am Tag nach der Verkündung im Gesetzblatt für Baden-Württemberg und damit am 16.12.2021 erfolgte. Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (stRspr, vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73 und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m.w.N.).
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (stRspr; vgl. nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 14 m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 28).
Danach ist ein schützenswertes Interesse des Antragstellers an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen anzuerkennen. Bei den angegriffenen Regelungen handelte es sich um Rechtsvorschriften, die sich – wie auch die weiteren zur Verhinderung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 erlassenen Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigten, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8 und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25). Der Antragsteller macht einen Eingriff in seine grundrechtlich geschützte Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) geltend, der bei einer Gesamtschau der mit den Testnachweispflichten bewirkten Beeinträchtigungen ein Gewicht hatte, welches ein Interesse an der nachträglichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelungen begründet. Aufgrund der Vorschriften der Verordnung in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung durfte der Betrieb des Antragstellers vom 24.11.2021 bis zum 15.12.2021 zur Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen nur gegen Vorlage eine negativen PCR-Testes bzw. eines Impf- oder Genesenennachweises und teilweise eines Testnachweises betreten werden. Bereits in den Monaten zuvor mussten nicht-immunisierte Personen für den Zutritt zu Betrieben von körpernahen Dienstleistungen einen Antigen- oder PCR-Testnachweis erbringen. Abgesehen von dem aufgrund dieser Hindernisse erfolgten Rückgang der Kundenzahl, den der Antragsteller unter Vorlage seiner konkreten Umsatzzahlen und Betriebsergebnisse zur Überzeugung des Senats dargelegt hat, waren die Kontroll- und Prüfpflichten mit einem erheblichen Mehraufwand für die betroffenen Betriebe verbunden. Die Kontrollen waren ausnahmslos durchzuführen und banden hierdurch Personal und finanzielle Ressourcen (vgl. Senat, Beschl. v. 11.01.2022 - 1 S 3805/21 - juris Rn. 81 sowie zur konkreten Ausgestaltung der Kontrollen § 6a CoronaVO und die "FAQ" des Antragsgegners zur Dritten Änderungsverordnung). Die Grundrechtsbeeinträchtigungen durch die mehrere Wochen andauernden 3G-PCR-Zugangsbeschränkungen für den Betrieb des Antragstellers und die damit verbundenen Kontrollpflichten wiegen dabei zwar nicht so schwer wie eine Betriebsschließung oder Beschränkung des Zugangs auf eine kleine Zahl von Kunden. Sie sind aber dennoch von hinreichendem Gewicht, um ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der Rechtsvorschriften anzuerkennen; das gilt jedenfalls bei – wie hier – bereits über einen längeren Zeitraum bestehenden und mit der streitgegenständlichen Verordnung nochmals verschärften Testnachweispflichten (vgl. für 2G-Regelungen BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 8.22 - juris Rn. 14).
II. Der Antrag ist begründet. Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen wiesen im Zeitraum vom 24.11.2021 bis 01.12.2021 einen ihre Unwirksamkeit begründenden formellen Mangel auf (1.). Daneben konnten sich die angegriffenen Vorschriften im übrigen Geltungszeitraum bis zum Inkrafttreten der Regelungen in der Fassung der Vierten Änderungsverordnung am 16.12.2021 auf keine – unter Berücksichtigung der Vorgaben des Zitiergebots nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG – tragfähige Ermächtigungsgrundlage stützen und waren aus diesem Grund unwirksam (2.).
1. Die Dritte Änderungsverordnung litt bis zu ihrer Verkündung im Gesetzblatt für Baden-Württemberg am 01.12.2021 unter einem Ausfertigungsmangel. Dieser führte dazu, dass die angegriffenen Regelungen erst am 02.12.2021 in Kraft treten konnten. Aufgrund des vom Verordnungsgeber mit der Notverkündung am 23.11.2021 postulierten Geltungsanspruchs ist daher ihre Unwirksamkeit für den Zeitraum vom 24.11.2021 bis einschließlich 01.12.2021 gerichtlich festzustellen.
a) Nach der gefestigten Rechtsprechung des Senats (vgl. zuletzt Senat, Urt. v. 13.02.2025 - 1 S 1721/23 - juris Rn. 46 ff.) erfordert die Ausfertigung einer Rechtsverordnung gemäß Art. 63 Abs. 2 Hs. 1 LV vor der Verkündung – auch der Notverkündung nach § 4 VerkG – die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsverordnung, welche die erlassende Stelle unterzeichnet.
Diesen Anforderungen genügte die angefochtene Verordnung zunächst nicht. Die Dritte Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 23.11.2021 wurde am 23.11.2021 gemäß § 4 VerkG notverkündet und anschließend in der Ausgabe des Gesetzblatts vom 01.12.2021 gemäß § 2 VerkG regulär verkündet. Nach dem Vortrag des Antragsgegners ist nicht nachweisbar, dass vor der Notverkündung eine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vorlag. Die Ausfertigung und in der Folge die Notverkündigung der Dritten Änderungsverordnung vom 23.11.2021 waren daher zunächst unwirksam.
b) Der Ausfertigungs- und Verkündungsmangel wurde für den Geltungszeitraum ab dem 02.12.2021 geheilt. Denn im Zeitpunkt der regulären Verkündung im Gesetzblatt am 01.12.2021 lag nunmehr eine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor (vgl. zur Heilung "ex nunc" zuletzt Senat, Urt. v. 13.02.2025 - 1 S 1721/23 - juris Rn. 46 ff.). Die angegriffenen Regelungen traten daher gemeinsam mit der Änderung der ursprünglich auf den 24.11.2021 erfolgten Befristung der Corona-Verordnung am 02.12.2021 (wieder) in Kraft (vgl. Art. 2 Dritte Änderungsverordnung).
2. Die streitgegenständlichen Regelungen der § 17 Abs. 2 und § 6 CoronaVO konnten sich für den übrigen Geltungszeitraum bis zum 15.12.2021 jedoch nicht auf eine tragfähige Rechtsgrundlage, konkret § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 1 und Abs. 9, Abs. 8 oder Abs. 7 IfSG in der maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze anlässlich der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Trageweite vom 22.11.2021 (BGBl. I S. 4906), stützen.
a) Rechtsverordnungen bedürfen im Zeitpunkt ihrer Verkündung, jedenfalls aber bei ihrer Ausfertigung, einer (noch) gültigen Ermächtigungsgrundlage in Form eines formellen Gesetzes (vgl. Brenner, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 80 Rn. 28; Bauer, in: Dreier, GG, 3. Aufl., Art. 80 Rn. 42; Kment, in: Jarass, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Mann, in: Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 80 Rn. 7; Remmert, in: Dürig, GG, Stand: Oktober 2024, Art. 80 Rn. 50; Uhle, Parlament und Rechtsverordnung, S. 159; Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 4. Aufl., Rn. 638). Soweit der Antragsgegner die Auffassung vertritt, es komme allein auf das Vorliegen einer gültigen Ermächtigungsgrundlage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Verordnungsgebers an, folgt der Senat dem nicht. Im Zeitpunkt der Beschlussfassung ist der Vorgang der Normsetzung noch nicht abgeschlossen. Die an den Verordnungsgeber delegierte Rechtssetzungsmacht muss jedoch bis zum Abschluss des Rechtssetzungsvorgangs und der damit verbundenen Existenzwerdung der Norm vorliegen, da es dem Verordnungsgeber anderenfalls an der erforderlichen Zuständigkeit fehlt. Dem entspricht es, dass im Rahmen der Ausfertigung die Recht- und Verfassungsmäßigkeit der Rechtsverordnung und insbesondere auch das Vorliegen einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage zu prüfen ist (vgl. zur entsprechenden Prüfungskompetenz: Lewinski, in: BK, GG, Stand: Juli 2013, Art. 82 Rn. 251; Brenner, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 82 Rn. 46; Mann, in: Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 82 Rn. 35; Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 4. Aufl., Rn. 638). Aus Wortlaut und Systematik des Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 LV lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten (vgl. zu Art. 82 GG auch BVerfG, Urt. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9, juris Rn. 50). Bei einer – wie hier – im Umlaufverfahren erfolgten Beschlussfassung wäre die Bestimmung des für das Vorliegen einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage maßgeblichen Zeitpunkts anderenfalls auch mit erheblichen Unsicherheiten behaftet.
b) Danach konnte sich für die streitgegenständliche Verordnung eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage im Zeitpunkt der jedenfalls nach dem 23.11.2021 erfolgten Ausfertigung und der erst am 01.12.2021 erfolgten wirksamen Verkündung der Dritten Änderungsverordnung nur aus § 32 Satz 1 in Verbindung mit den dort in Bezug genommenen §§ 28, 28a und §§ 29 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes in der am 24.11.2021 in Kraft getretenen Fassung vom 22.11.2021 (BGBl. I Nr. 79 ausgegeben am 23.11.2021, S. 4906) ergeben (i.F. zitiert als IfSG). Auf den vom Antragsgegner angeführten § 32 i.V.m. §§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes in der zuletzt durch Art. 8 Abs. 8 des Gesetzes vom 27.09.2021 (BGBl. I S. 4530) geänderten Fassung konnte sich die Verordnung hingegen nicht stützen. Zwar lassen die Änderung oder der Wegfall der gesetzlichen Grundlage nach Erlass einer Rechtsverordnung deren Fortgeltung grundsätzlich unberührt (vgl. Senat, Urt. v. 05.02.2025 - 1 S 1592/23 - juris Rn. 61). Ein solcher Fall ist hier aber nicht gegeben. Soweit die Notverkündung der Dritten Änderungsverordnung nach der – allerdings nur bruchstückhaften – Dokumentation im vorgelegten Verwaltungsvorgang am Abend des 23.11.2021 zu einem nicht näher bestimmbaren Zeitpunkt nach Abschluss des Umlaufverfahrens um 18.55 Uhr erfolgte, kommt es hierauf nicht an. Aufgrund der bis dahin nicht nachweisbaren Ausfertigung der Verordnung fehlte es zu diesem Zeitpunkt an einer zwingenden Voraussetzung für ihren wirksamen Erlass und damit bereits an dem erforderlichen Anknüpfungspunkt für eine "Fortgeltung" (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 25.07.1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245, juris Rn. 16, welcher auf eine "ordnungsgemäß" erlassene Rechtsverordnung abstellt; zum Erlass einer Rechtsnorm mit ihrer Verkündung vgl. BVerfG, Urt. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9, juris Rn. 51; Brenner, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 80 Rn. 28).
c) Im Zeitpunkt der Verkündung und damit dem Erlass der Rechtsnorm, jedenfalls aber im Zeitpunkt ihrer Ausfertigung, müssen – schon aufgrund der Gesetzesbindung der Exekutive – auch die tatbestandlichen Voraussetzungen der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage vorliegen (vgl. zur notwendigen Vereinbarkeit mit der Gesetzeslage selbst bei nachträglichen Änderungen der Ermächtigungsgrundlage, BVerwG, Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 11.86 - juris Rn. 10; zur notwendigen Zuständigkeit im Zeitpunkt der Ausfertigung BVerfG, Urt. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9, juris Rn. 50). Eine abweichende gesetzliche Regelung, wie sie z.B. § 214 Abs. 3 BauGB für die baurechtliche Abwägungsentscheidung trifft (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn, BauGB, Stand: November 2024, § 214 Rn. 131a), kennt das Infektionsschutzgesetz nicht. Hieran anknüpfend lassen sich die angegriffenen Regelungen nicht auf § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 IfSG stützen. Denn im Zeitpunkt der Ausfertigung, deren genauen Zeitpunkt der Antragsgegner nicht benennen kann, und im Zeitpunkt der Verkündung der Verordnung fehlte es an der nach § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG notwendigen Feststellung einer epidemischen Lage nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag. Diese Feststellung des Bundestages war mit Ablauf des 25.11.2021 nicht mehr gegeben (vgl. BGBl. I S. 4072 sowie § 5 Abs. 1 Satz 3 IfSG). Unabhängig vom genauen Zeitpunkt der Ausfertigung nach dem 23.11.2021 erwiesen sich auf Grundlage von § 28a Abs. 1 IfSG getroffene Schutzmaßnahmen aber auch deshalb als materiell rechtswidrig, weil § 28a Abs. 9 IfSG für die weitere Anwendbarkeit von Absatz 1 nach dem Ende einer vom Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite eine ausdrückliche Regelung getroffen hatte und auf das Inkrafttreten entsprechender Schutzmaßnahmen bis zum 25.11.2021 abstellte. Hieran fehlte es, da die Regelungen der Corona-Verordnung in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung auf den Ablauf des 24.11.2021 befristet waren. Selbst bei Zugrundelegung des vom Antragsgegner hinsichtlich der maßgeblichen Sach- und Rechtslage angenommenen Zeitpunkts der Beschlussfassung am 23.11.2021 können § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 IfSG die entsprechenden Maßnahmen nicht tragen. Denn § 28a Abs. 1 IfSG ermöglicht entsprechende Maßnahmen nur "für die Dauer der Feststellung" einer epidemischen Lage.
d) Der Verordnungsgeber konnte die streitgegenständlichen Maßnahmen auch nicht auf die mit Gesetz vom 22.11.2021 geschaffene beziehungsweise wesentlich modifizierte Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 7 oder Abs. 8 IfSG stützen.
aa) Materiell-rechtlich folgt dies für § 28a Abs. 8 IfSG schon daraus, dass Schutzmaßnahmen gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 11 bis 14 IfSG auch bei Feststellung einer epidemischen Lage durch den Landtag Baden-Württemberg (vgl. hierzu Entschließungsantrag v. 24.11.2021, LT-Drs. 17/1311) nach § 28a Abs. 8 IfSG ausdrücklich ausgeschlossen waren. Dementsprechend war die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel (§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG) auf Grundlage des § 28a Abs. 8 IfSG in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung maßgeblichen Fassung vom 22.11.2021 nicht möglich. Auf die mit Wirkung zum 10.12.2021 erfolgte neuerliche Anpassung des § 28a Abs. 8 IfSG konnte sich der Verordnungsgeber, wovon auch der Antragsgegner ausgeht, ohne Neuerlass der Verordnung ebenfalls nicht berufen (vgl. Senat, Urt. v. 12.03.2020 - 1 S 702/18 - juris Rn. 91 f.; Remmert, in: Dürig, GG, Stand: Oktober 2024, Art. 80 Rn. 50). Die verbleibende Möglichkeit der Verpflichtung zur Vorlage eines Impf-, Genesenen- oder Testnachweises nach § 28a Abs. 8 i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG vermag die streitgegenständlichen Zugangsbeschränkungen sowie entsprechende Kontrollpflichten der Betreiber schon deshalb nicht zu tragen, weil sich die Vorlagepflicht ihrem Wortlaut nach nicht an den Betreiber richtet und der Gesetzgeber bei Schaffung des Tatbestandes in § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG hieran anknüpfende Zugangsbeschränkungen ausdrücklich normiert hat. Er ist damit ersichtlich nicht davon ausgegangen, dass mit der Vorlagepflicht eines Impf-, Genesenen- oder Testnachweises ohne gesonderte gesetzliche Grundlage Zugangsbeschränkungen zu Betrieben und entsprechende Kontrollpflichten verbunden sind. Unabhängig davon hätten entsprechende Zugangsbeschränkungen gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage bedurft, an der es bei isolierter Betrachtung von § 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG fehlte. Bei der Frage der Zugangsbeschränkung zu Betrieben – erst recht bei solchen die der Verordnungsgeber selbst der Befriedigung der Grundbedürfnisse der Körperhygiene der Bevölkerung zuordnete (vgl. Begründung der Dritten Änderungsverordnung, S. 29 f.) – handelte es sich sowohl bei den betroffenen Kunden als auch bei den Betreibern um einen erheblichen Grundrechtseingriff, welcher im maßgeblichen Zeitraum der zumindest rudimentären Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber (wie z.B. in § 28a Abs. 1 Nr. 14 oder § 28a Abs. 7 Nr. 4 IfSG) bedurfte.
bb) Die streitgegenständlichen Vorschriften konnten sich schließlich unabhängig von vorstehenden Erwägungen nicht auf § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 7 oder § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 8 IfSG stützen, weil die Dritte Änderungsverordnung diese Ermächtigungsgrundlagen – anders als die nachfolgende Vierte Änderungsverordnung – nicht benennt.
Die Präambel der Dritten Änderungsverordnung lautete:
Aufgrund von § 32 in Verbindung mit §§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), das zuletzt durch Artikel 8 Absatz 8 des Gesetzes vom 27. September 2021 (BGBl. I S. 4530, 4587, 4588) geändert worden ist, wird verordnet:
Sie nimmt damit ausdrücklich auf eine Fassung des § 32 IfSG und des dort sowie in der Präambel genannten § 28a IfSG Bezug, nach welcher Schutzmaßnahmen auf Grundlage des § 28a Abs. 7 IfSG nicht und auf Grundlage des § 28a Abs. 8 IfSG nur in deutlich weitergehender Form vorgesehen waren.
(1) Für auf bundesrechtlicher Grundlage ergangene Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 80 Abs. 1 GG ist jedoch formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung, dass die Rechtsgrundlage der Verordnung in der Verordnung angegeben wird (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, sowie entsprechend Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV). Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient dieses Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtsetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen sowie die Exekutive dazu anzuhalten, sich über ihre Rechtsgrundlagen zu vergewissern. Nach der rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes bedarf die Rechtsetzung durch die Exekutive einer besonderen Ermächtigung durch die Legislative. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verpflichtet dazu, nicht nur das Gesetzeswerk anzugeben, in dem sich die Ermächtigungsgrundlage findet, sondern auch die einzelne Vorschrift des Gesetzes, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Außerdem muss eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Der Verordnungsgeber ist nicht frei, von mehreren Ermächtigungsgrundlagen, auf denen die Verordnung beruht, nur eine zu benennen. Ohne Angabe der weiteren Ermächtigungsgrundlagen weist der Verordnungsgeber seine Rechtsetzungsbefugnis nicht vollständig nach (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.06.2019 - 1 BvR 587/17 - BVerfGE 151, 173, juris Rn. 17 m.w.N.).
Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG zwingt damit den Verordnungsgeber festzulegen, von welcher Verordnungsermächtigung er Gebrauch macht. Der Verordnung kann nicht im Nachhinein eine weitere oder eine andere Verordnungsermächtigung unterlegt werden. Ihre Rechtmäßigkeit bemisst sich vielmehr an der vom Verordnungsgeber selbst benannten Ermächtigung. Die Festlegung und die Angabe der Verordnungsermächtigung machen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen transparent und fördern so die interne und externe Überprüfung, ob sich die Verordnung im Rahmen der erteilten Ermächtigung hält: Der Verordnungsgeber wird durch die Pflicht zur Angabe der Ermächtigungsgrundlage angehalten, sich selbst der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu vergewissern. Der Öffentlichkeit, den von der Verordnung Adressierten und den Gerichten wird die Prüfung erleichtert, ob die getroffenen Regelungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.06.2019 - 1 BvR 587/17 - BVerfGE 151, 173, juris Rn. 22 m.w.N.).
(2) Mit dem Verweis auf § 32 IfSG in Verbindung mit §§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes in der Fassung vom 27.09.2021 hat sich der Verordnungsgeber – in Kenntnis des zu diesem Zeitpunkt bereits ausgefertigten und des am 24.11.2021 bevorstehenden Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze anlässlich der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22.11.2021 (BGBl. I S. 4906, vgl. auch die Kabinettsvorlage zur Dritten Änderungsverordnung vom 23.11.2021, S. 2 f.) – ausdrücklich nicht auf die geänderte Fassung des § 28a IfSG bezogen, sondern sich nach vorstehenden Maßstäben auf die Fassung des § 32 i.V.m. § 28a IfSG vom 27.09.2024 begrenzt (vgl. auch Senat, Urt. v. 12.03.2020 - 1 S 702/18 - juris Rn. 92 für eine in nicht "tragfähiger" Fassung zitierte Rechtsgrundlage).
Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob es – wovon der Verordnungsgeber nach seiner eigenen Zitierpraxis schon selbst nicht ausgegangen ist – zur Wahrung der Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG grundsätzlich ausreichend gewesen wäre, ausschließlich § 32 IfSG zu benennen (vgl. dahingehend vor der hier maßgeblichen Änderung des § 28a Abs. 7 und Abs. 8 IfSG: HessVGH, Beschl. v. 14.04.2020 - 2 B 985/20 - juris Rn. 22; BGH, Urt. v. 11.04.2024 - III ZR 134/22 - juris Rn. 57). Denn § 32 IfSG enthält einen ausdrücklichen Verweis auf § 28a IfSG, den der Verordnungsgeber mit seiner Präambel ebenfalls nur in der zitierten Fassung in Bezug genommen hatte. Allein auf diese Norm wird sowohl der Verordnungsgeber als auch der Normadressat bei seiner Prüfung der Einhaltung des Ermächtigungsrahmens verwiesen.
Unabhängig davon ist der Gesetzgeber jedenfalls mit der Änderung des Infektionsschutzgesetzes vom 22.11.2021 davon ausgegangen, dass es sich bei § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 7 oder § 28a Abs. 8 IfSG um gesonderte Verordnungsermächtigungen handelte, da er in § 28a Abs. 10 IfSG hieran explizit anknüpfende Bestimmungen hinsichtlich ihrer zeitlichen Gültigkeit getroffen hatte. Ferner stellte § 28a Abs. 7 IfSG eine für allgemeine Maßnahmen gegenüber § 28 Abs. 1, § 28a Abs. 1 IfSG abschließende Regelung dar (vgl. Senat, Beschl. v. 11.01.2022 - 1 S 3781/21 - juris Rn. 66). Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine solche Regelungstechnik, kann sich der Verordnungsgeber schon nach Sinn und Zweck des Zitiergebots, eine vergewissernde Selbst- und Fremdkontrolle sicherzustellen, nicht auf einen allgemeinen Verweis auf § 32 IfSG beschränken, sondern muss klarstellen, auf welche konkrete Verordnungsermächtigung er sich stützt. § 28a Abs. 7 und Abs. 8 IfSG in der Fassung vom 22.11.2021 sind von der in der Präambel zitierten Fassung jedoch nicht erfasst. Soweit der Antragsgegner in diesem Zusammenhang anführt, dass es dem Verordnungsgeber aufgrund der Änderung der Ermächtigungsgrundlage nach Beschlussfassung über die Verordnung unmöglich gewesen sei, seiner Verpflichtung aus dem Zitiergebot nachzukommen, verengt er die Zweckrichtung des Zitiergebots zu stark auf die bloße Selbstkontrolle des Verordnungsgebers und lässt überdies außer Betracht, dass jedenfalls im Zeitpunkt der erforderlichen Ausfertigung eine entsprechende Prüfung noch möglich gewesen wäre.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
IV. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32, 28a IfSG
§ 6 CoronaVO
§ 1 CoronaVO
§ 28a IfSG
§ 4 AGVwGO
§ 6a CoronaVO
§ 4 VerkG
§ 2 VerkG
§ 32 IfSG
§ 17 Abs. 2 CoronaVO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO
§ 17 Abs. 2 Satz 3 CoronaVO
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 7 und Abs. 8 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 2a und Nr. 14 IfSG
§ 6 Abs. 1 CoronaVO
§ 1 Abs. 1 CoronaVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 28a Abs. 1 und Abs. 9, Abs. 8 oder Abs. 7 IfSG
§ 214 Abs. 3 BauGB
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 IfSG
§ 28a Abs. 9 IfSG
§ 28a Abs. 7 oder Abs. 8 IfSG
§ 28a Abs. 8 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 11 bis 14 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 7 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 28a Abs. 10 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 der Verordnung
§ 28, 28a und §§ 29 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes
§ 32 i.V.m. §§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes
§ 32 in Verbindung mit §§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes
§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 82 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 34, 9
BVerfGE 14, 245
BVerfGE 151, 173
1 S 1079/20
1 S 932/23
3 CN 1.21
1 S 4108/20
3 CN 6.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
1 S 3805/21
3 CN 8.22
1 S 1721/23
2 BvF 1/71
1 S 1592/23
2 BvL 4/62
4 C 11.86
1 S 702/18
1 BvR 587/17
28a IfSG vom 27.09
2 B 985/20
III ZR 134/22
1 S 3781/21