Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-04-27, Aktenzeichen 9 A 3/11
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2012:0427.9A3.11.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Auflösung der Grundschule Hörnum wegen Unterschreitens der durch die Mindestgrößenverordnung festgelegten Mindestschülerzahl. Träger der Grundschule ist der klagende Schulverband.
Im Dezember 2008 und März 2009 beschlossen die Schulkonferenz und der Schulverband Hörnum-Rantum als damaliger Träger der „Grundschule auf der Düne“ in Hörnum, diese mit der Grundschule St. Nicolai in Westerland zusammenzuschließen, um so einen dauerhaften Erhalt der eigenen Schule sicherzustellen. Entsprechend beschlossen auch die Schulkonferenz und die aus einer Fusion der Gemeinden Westerland, Sylt-Ost und Rantum zum 01.01.2009 entstandene Gemeinde Sylt als Schulträgerin der Grundschule St. Nicolai im Sommer 2009 eine organisatorische Verbindung beider Grundschulen. Gemäß vereinbartem Konzept sollte die Grundschule St. Nicolai die Hauptstelle und die Grundschule Hörnum eine Außenstelle werden.
Mit Schreiben vom 31.07.2009 beantragte die Gemeinde Sylt beim Beklagten die organisatorische Verbindung der beiden Grundschulen. Das Schulamt des Kreises Nordfriesland wies ergänzend darauf hin, dass die geplante Verbindung auch seiner Schulentwicklungsplanung entspreche. Zugleich arbeite man an einer Zusammenführung des Schulverbandes Hörnum-Rantum mit dem klagenden A.. Der Beklagte teilte der Gemeinde Sylt daraufhin mit Schreiben vom 17.08.2009 mit, dass dem Antrag auf organisatorische Verbindung entsprochen werden könne, wenn die Frage der Schulträgerschaft geklärt sei. Mit Schreiben vom 05.10.2009 gab auch der beteiligte Kreiselternbeirat eine positive Stellungnahme ab. Der Erhalt der Grundschule Hörnum sei sinnvoll, um den Kindern weite Schulwege zu ersparen.
Die vom Kläger beantragte Genehmigung der beschlossenen Übertragung der Trägerschaft der Grundschule Hörnum auf den Kläger erteilte der Beklagte durch Bescheid vom 08.01.2010 und erinnerte zugleich daran, dass die Grundschule schon seit langem nicht mehr die erforderliche Mindestgröße aufweise und dass deshalb der angekündigte Antrag auf Genehmigung der organisatorischen Verbindung mit der Grundschule St. Nicolai erwartet werde, sobald auch die Trägerschaft für die neu entstehende Schule geklärt sei.
Nach einem Gespräch auf Sylt u.a. zwischen Schulträger und Schulrat Ende April 2010 machte der Schulrat mit Blick auf die Grundschule Hörnum das „Angebot“, für die Schuljahre 2010/11 und 2011/12 eine Zuweisung von Lehrerwochenstunden vorzunehmen, die in Hörnum über die schülerbezogene Zuweisung hinaus 46 Stunden wöchentlichen Unterricht ermöglicht. Voraussetzung sei aber, dass der Kläger zum 31.07.2012 die Auflösung der Grundschule Hörnum beschließe. Eine organisatorische Verbindung erübrige sich damit. Auf der Grundlage der formal fortgeltenden Schulentwicklungsplanung beschloss die Verbandsversammlung des Klägers hingegen am 21.06.2010, den Schulbetrieb in Hörnum langfristig aufrechtzuerhalten und unterstützte damit die Anstrengungen der Elternschaft, der Lehrkräfte und der lokalen Politik für den Erhalt der Grundschule. Der Schulrat wurde entsprechend informiert. Um in Hörnum für die Jahrgangsstufen 1 – 4 einen übergreifenden Unterricht ermöglichen zu können, ordnete das Schulamt vorübergehend zwei Lehrkräfte von Morsum nach Hörnum ab.
Mit Schreiben vom 04.08.2010 beantragte der Kläger beim Beklagten die Änderung der Mindestgrößenverordnung durch Aufnahme Hörnums in den Ausnahmekatalog des § 1 Abs. 3 MindGrVO. Der Antrag wurde abgelehnt mit der Begründung, dass die dort genannten Ausnahmen unter pädagogischen, schulorganisatorischen und wirtschaftlichen Erwägungen auf unabweisbare Ausnahmen beschränkt bleiben müssten. Die geografischen Besonderheiten der Insel Sylt seien nicht vergleichbar mit denen auf den in der Ausnahmeregelung genannten Inseln und Halligen, die nur eine Schule hätten und von wo aus ein Schulbesuch auf dem Festland für Grundschulkinder nicht möglich sei.
Mit Schreiben vom 19.07.2010 hörte der Beklagte den Kläger zur nunmehr geplanten Auflösung der Grundschule Hörnum zum 31.07.2011 gemäß § 61 Abs. 2 SchulG an. Dazu wies der Kläger daraufhin, dass die Grundschule Hörnum bereits seit dem 01.01.2010 in seiner Trägerschaft stehe und dass die Herstellung einer einheitlichen Schulträgerschaft weiter vorbereitet werde. Die auch im Schulentwicklungsplan 2008 vorgesehene organisatorische Verbindung beider Schulen sei bereits mit Schreiben vom 31.07.2010 beantragt worden. Der Beklagte habe sich hierzu positiv geäußert. Zudem habe das Schulamt, obwohl die Schülerzahl unter 40 lag, die erforderlichen Lehrerwochenstunden zugewiesen. Dies komme einer Genehmigung gleich oder habe jedenfalls einen entsprechenden Vertrauenstatbestand geschaffen.
Zum 01.08.2010 vereinbarten die Gemeinde Sylt und der Kläger den Wechsel der Schulträgerschaft für die Grundschule mit Förderzentrumsteil St. Nicolai, um die Schulträgerschaft zwecks Verbindung mit der Grundschule Hörnum beim Kläger zu vereinheitlichen. Der Kläger teilte dies dem Beklagten mit Schreiben vom 20.09.2010 mit, bat um entsprechende Genehmigung des Trägerwechsels und erneuerte seinen Antrag auf Genehmigung der organisatorischen Verbindung beider Schulen.
Der Kreiselternbeirat teilte dem Kläger mit Schreiben vom 23.08.2010 mit, dass er die Schließung der Grundschule Hörnum nicht für wünschenswert halte, aber Zweifel daran habe, ob die angestrebte organisatorische Verbindung einen qualifizierten Unterricht sicherstelle und damit eine sinnvolle Alternative sei. Die Gemeinde Hörnum sprach sich gegen eine Schulschließung und für eine organisatorische Verbindung aus. Eine Beförderung von 6-jähigen Grundschulkindern mit einem öffentlichen Bus über 18 km sei nicht hinnehmbar, wenn vor Ort ein hervorragender Schulstandort vorhanden sei. Eine Gleichbehandlung mit Nordstrand sei geboten, weil auch dort über einen Straßendamm eine Verbindung zur nächsten Grundschule auf dem Festland bestehe.
Mit Bescheid vom 15.11.2010, zugestellt am 16.12.2010, ordnete der Beklagte die Auflösung der Grundschule Hörnum zum 31.07.2011 an (§ 61 Abs. 2 SchulG) und lehnte zugleich den Antrag auf Genehmigung einer organisatorischen Verbindung mit der Grundschule mit Förderzentrumsteil St. Nicolai ab (§ 60 SchulG). Zum Trägerwechsel ergehe noch ein gesonderter Bescheid.
Die Auflösung könne angeordnet werden, weil sich mit In-Kraft-Treten der Mindestgrößenverordnung zum 01.08.2007 und der seitdem geltenden Mindestzahl von 80 Schülerinnen und Schülern an Grundschulen die maßgebenden Voraussetzungen wesentlich geändert hätten und diese von der Grundschule Hörnum weder derzeit noch in absehbarer Zukunft erreicht werde. Im Rahmen der Ermessensbetätigung sei maßgeblich, dass die Schülerzahl schon seit vielen Jahren unter der Mindestzahl liege. Zurzeit besuchten nur 24 Kinder die Schule, davon zehn in Jahrgangsstufe 4, so dass im Schuljahr 2011/12 eine Zahl von unter 20 zu erwarten sei. Wegen des weiteren Rückgangs sei auch eine Aufrechterhaltung der Schule als Außenstelle innerhalb einer organisatorischen Verbindung nicht sinnvoll, weil sie dem Gebot sparsamen Ressourceneinsatzes widerspreche. Die schülerbezogene Lehrerzuweisung (Maßstab seien bei Grundschulen 22 Schülerinnen und Schüler pro Lerngruppe) müsse eine ausreichende Unterrichtsversorgung und die verbindlich vorgegebene Verlässlichkeit der Grundschule sichern, dies sei bei unter 20 Schülern insgesamt in den Jahrgangsstufen 1 - 4 auch bei Weiterführung als Außenstelle nicht möglich. Die geltende Mindestgrößenverordnung lasse eine Ausnahme nicht zu; eine Änderung komme nicht in Betracht. Ein Vertrauenstatbestand sei nicht geschaffen worden. Die ursprünglichen Planungen hätten aus den genannten Gründen aufgegeben werden müssen. Die aktuelle Lehrerwochenstundenzuweisung sei nur zur Überbrückung und im Interesse der gegenwärtig beschulten Kinder erfolgt, sei aber auf Dauer weder ökonomisch noch pädagogisch vertretbar. Ein Vertrauenstatbestand ergebe sich auch nicht daraus, dass die Schule schon längere Zeit unterhalb der Mindestschülerzahl liege. Nach Inkrafttreten der Mindestgrößenverordnung und gemäß dessen § 2 seien die Schulentwicklungsplanung zu aktualisieren und - bei sich verstetigender Tendenz - Anpassungsmaßnahmen einzuleiten gewesen. Dabei sei die angestrebte organisatorische Verbindung keine geeignete Anpassungsmaßnahme und mangels öffentlichen Bedürfnisses nicht genehmigungsfähig, da trotz jahrgangsübergreifenden Lernens nicht mal eine Lerngruppe mit 22 Kindern zustande komme. Dies widerspreche auch dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, § 7 Abs. 1 LHO. Frühere Erwartungen an einen relevanten Anstieg der Schülerzahlen würden sich nicht bestätigen, den örtlichen Kindergarten besuchten zurzeit nur 23 Kinder. Schließlich müsse die für Hörnumer Kinder entstehende Schulweglänge auch von anderen Kindern im Land bei noch längerer Fahrzeit täglich in Kauf genommen werden. Einen Ausgleich hierfür biete das bessere schulische Angebot mit qualifiziertem Fachunterricht in allen Fächern und Jahrgangsstufen.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 10.01.2011 zunächst Anfechtungsklage erhoben und diese am 23.03.2011 hinsichtlich der weiter verfolgten Genehmigung einer organisatorischen Verbindung um einen Verpflichtungsantrag erweitert.
Auf der Grundlage der gegenüber den Schulämtern für das Schuljahr 2011/12 vorgenommenen Planstellenzuweisungen hat der Beklagte im April 2011 die sofortige Vollziehung der Auflösung zum 31.07.2011 angeordnet.
Der Kläger ist der Auffassung, dass er den Verpflichtungsantrag im Wege der sachdienlichen Klageänderung nicht verspätet eingebracht habe, weil die rechtzeitige Klageerhebung am 11.01.2011 nicht auf die Auflösung der Grundschule beschränkt gewesen sei, sondern sich auf den gesamten Bescheid vom 15.11.2010 bezogen habe. Im Übrigen sei der Anspruch auf Genehmigung der organisatorischen Verbindung auch unter dem Gesichtspunkt der ermessenswidrigen Auflösungsverfügung geltend gemacht. Der nachgereichte Verpflichtungsantrag beziehe sich deshalb auch auf die gleichen Gründe und enthalte nur eine Präzisierung des Antrags. In der Sache erkennbar gehe es dem Kläger um das Fortbestehen der Schule, die ihrerseits nur durch eine organisatorische Verbindung sicherzustellen sei.
Die Auflösung der Schule greife in sein Recht auf Integrität als Schulträger ein, §§ 53, 56, 57 SchulG. Sie sei rechtswidrig, weil sie die Grenzen des von § 61 Abs. 2 SchulG eingeräumten Ermessens überschreite. Daraus ergebe sich zugleich die Begründetheit des Verpflichtungsbegehrens auf der Grundlage des § 60 Abs. 2 SchulG.
Die Auflösung sei zunächst deshalb unverhältnismäßig, weil der Kläger einen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme von den Maßgaben der Mindestgrößenverordnung habe. Ihm stehe ein Anspruch auf Aufnahme Hörnums in die Ausnahmeklausel des § 1 Abs. 3 MindGrVO zu, weil die Verordnung in ihrer derzeitigen Fassung gegen die Ermächtigungsgrundlage des § 52 SchulG und der dieser innewohnenden Maßgabe, keine gleichheitswidrigen Regelungen zu treffen, verstoße. Der Gleichheitsverstoß liege darin begründet, dass die Ausnahmeregelung in § 1 Abs. 3 auf die Randlage der dort genannten Inseln abstelle, auf denen nur eine Schule bestehe und der Besuch einer Schule auf dem Festland nicht möglich sei. Insoweit befinde sich Hörnum auf Sylt in mindestens derselben Situation wie die mit dem Festland sturmflutsicher verbundene Halbinsel Nordstrand; beide Orte seien zwar keine Inseln, aber von beiden Orten aus sei der Schulbesuch wegen der Randlage erschwert und die Wegstrecke zur nächsten Schule in etwa gleich lang. Für eine Ungleichbehandlung von Nordstrand und Hörnum gebe es keine ausreichend gewichtigen Gründe. Der deshalb festzustellende Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz könne im vorliegenden Zusammenhang zwar nicht zu einem inzident zuzusprechenden Anspruch auf Änderung der Verordnung führen, mache die Ermessensbetätigung des Beklagten aber fehlerhaft, weil er einen solchen Anspruch fälschlich verneine. Vor einer neuen Entscheidung sei der Verordnungsgeber aufgerufen, den Gleichheitsverstoß zu beheben. Ebenfalls wegen der Randlage und der damit verbundenen unzumutbar langen Schulwege sei auch eine Ausnahmen nach § 1 Abs. 4 MindGrVO zu machen. Der Schulweg von einer Hörnumer Wohnung bis zur Schule in Westerland betrage leicht 45 min pro Wegstrecke. Ein solcher Zeitaufwand sei Schülerinnen und Schüler des Primarbereichs anerkanntermaßen nicht zumutbar. Zudem seien bei der Bestimmung der Unzumutbarkeit auch die Gefährlichkeit der Verkehrsverhältnisse sowie sonstige physische und psychische Belastungen zu berücksichtigen. Die angeordnete Auflösung sei weiter auch deshalb unverhältnismäßig, weil die Voraussetzungen einer organisatorischen Verbindung der Grundschule Hörnum mit der Grundschule mit Förderzentrumsteil St. Nicolai gemäß § 60 Abs. 2 SchulG erfüllt seien. Die nach § 52 SchulG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 MindGrVO festgesetzte Mindestschülerzahl werde bei einer solchen Verbindung erreicht und die Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises seien berücksichtigt. Ein weitergehendes öffentliches Bedürfnis nach organisatorischer Verbindung entsprechend § 58 Abs. 2 SchulG sei gegeben. Bei der gebotenen Würdigung und Abwägung aller entscheidungserheblichen Umstände des Einzelfalls seien v.a. die Bevölkerungszahl, die Dichte der Besiedelung, die Verkehrslage, die Schulverhältnisse in Nachbargemeinden und das erkennbare Interesse der Erziehungsberechtigten sowie der Schülerinnen und Schüler selbst zu berücksichtigen. Werde - wie hier - die Schwelle der Unzumutbarkeit des Schulwegs überschritten, sei deshalb auch ein öffentliches Bedürfnis nach dem Fortbestand eines Schulangebots in Hörnum gegeben; haushaltsrechtliche Erwägungen könnten ein unzumutbares Vorgehen gegenüber den Schülerinnen und Schülern nicht rechtfertigen. Lägen die Voraussetzungen der Genehmigung vor, sei diese mangels Ermessensspielraum auch zu erteilen. Auf die nur noch fehlende Genehmigung der organisatorischen Verbindung und der nur deshalb noch gegebenen Unterschreitung der Mindestgröße habe die Auflösung der Schule deshalb nicht gestützt werden dürfen. Schließlich stehe der Auflösung der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes als Aspekt des Rechtsstaatsprinzips entgegen, auf den sich der Kläger als Verbandskörperschaft nicht nur aus allgemeinen rechtsstaatlichen Erwägungen heraus berufen könne, sondern auch aufgrund der die Funktionsfähigkeit schützenden Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 46 Abs. 1 LV. Der Beklagte habe vorprozessual einen entsprechenden Vertrauenstatbestand geschaffen und unterhalten, dann aber seine Auffassung geändert, ohne dass der Kläger hierfür eine Ursache gesetzt oder sich sonst die Sachlage vor Ort geändert hätte. Der Kläger habe sich darauf verlassen und die noch erforderlichen Beschlüsse zwecks Übertragung der Schulträgerschaft herbeigeführt. Zudem habe der Beklagte auch nicht die sonst übliche zweijährige Karenzzeit eingehalten.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid vom 15.11.2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die unter dem 31.07.2009 beantragte Genehmigung der organisatorischen Verbindung der Grundschule auf der Düne mit der Grundschule mit Förderzentrumsanteil St. Nicolai zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, dass die Verpflichtungsklage wegen Ablaufs der Klagefrist schon unzulässig sei. Sie beziehe sich auf die Ablehnung der beantragten Genehmigung einer organisatorischen Verbindung und damit auf einen eigenständigen Verwaltungsakt, der nur rein äußerlich mit der ebenfalls eigenständigen Schulauflösung in einem Bescheid zusammengefasst worden sei. Die am 10.01.2011 fristwahrend erhobene Anfechtungsklage sei erkennbar nur auf die Schulauflösung beschränkt gewesen, sodass die Ablehnung der beantragten Genehmigung, die einen anderen Streitgegenstand beinhalte, Bestandskraft erlangt habe.
Die Auflösung gemäß § 61 Abs. 2 SchulG sei rechtmäßig, weil sich die für das Weiterbestehen einer Schule maßgebenden Voraussetzungen mit In-Kraft-Treten der Mindestgrößenverordnung zum 01.08.2007 wesentlich geändert hätten. Die für Grundschulen vorgegebene Mindestzahl von 80 Schülerinnen und Schülern werde in Hörnum weder gegenwärtig noch künftig erreicht werden.
Ermessensfehler lägen nicht vor. Ein Fortbestand der Schule sei weder mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 Abs. 1 LHO) zu vereinbaren noch pädagogisch vertretbar, nachdem zum Schuljahresbeginn 2011/12 nur noch mit 15 Schülerinnen und Schülern zu rechnen sei. Die einer Schule zuzuweisenden Lehrerwochenstunden würden pro Schüler mit 1,14 Stunden berechnet, so dass der Grundschule nur 17,1 Lehrerwochenstunden zugewiesen werden könnten. Diese genügten nicht, um die vorgeschriebene Verlässlichkeit der Grundschule, einen qualifizierten Fachunterricht in allen Fächern und Jahrgangsstufen und die Wahrnehmung der gebotenen Aufsichtspflichten sicherzustellen. Hierzu bedürfe es bei jahrgangsübergreifendem Lernen mindestens 46 Lehrerwochenstunden, die wiederum erst bei 40 Schülerinnen und Schülern zu gewähren wären. Eine Zuweisung darüber hinausgehender Lehrerwochenstunden ginge zulasten anderer Grundschulen und der Bildungschancen der dortigen Schülerinnen und Schüler. Eine Ausnahme wie in § 1 Abs. 3 MindGrVO für bestimmte Inseln und Halligen vorgesehen komme nicht in Frage. Diese Ausnahmeregelung liege im Rahmen des dem Verordnungsgeber zustehenden Ermessens und verstoße in ihrer jetzigen Fassung nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Ihr lägen geografische Gegebenheiten zu Grunde, die Sylt nicht aufweise. Erfasst werden sollten Inseln und Halligen, auf denen jeweils nur eine Schule zur Verfügung stehe und die Schulkinder sonst eine Schule auf dem Festland besuchen müssten. Dies sei zwar auf Nordstrand, nicht aber auf Sylt der Fall, die dortigen Verhältnisse entsprächen eher denen auf Föhr und Fehmarn. Auch eine Ausnahme nach § 1 Abs. 4 MindGrVO scheide aus. Hier seien nur befristete Ausnahmen vorgesehen, um den verantwortlichen Stellen bei Unterschreiten der Mindestschülerzahl Gelegenheit zu geben, Beschulungsalternativen zu entwickeln. Der Fortbestand der Grundschule Hörnum seit In-Kraft-Treten der Mindestgrößenverordnung beruhe bereits auf dieser Ausnahmeregelung. Dessen ungeachtet bestehe auch kein unzumutbar langer Schulweg; je nach schulspezifischen und geografischen Bedingungen, insbesondere auch je nach Verkehrsinfrastruktur seien Schulwege inklusive Fußweg zum Bus von bis zu 60 min noch zumutbar. Ein solcher Weg müsse auch von anderen Grundschülern im Land tagtäglich bewältigt werden. Schließlich bleibe es dem Schulträger unbenommen, einen eigenen Schulbusverkehr einzurichten, wie es auch für die Schülerinnen und Schüler aus List erfolgt sei.
Es bestehe auch kein Anspruch auf organisatorische Verbindung gemäß § 60 Abs. 2 SchulG, weil dafür kein öffentliches Bedürfnis i.S.d. § 58 Abs. 2 SchulG bestehe, eine Verbindung vielmehr dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit widerspreche. Als Träger öffentlicher Verwaltung könne sich der Kläger schließlich auch nicht auf einen Vertrauenstatbestand berufen, vielmehr habe auch er darauf zu achten, dass öffentliche Mittel sachgerecht verwendet würden. In durchgehender Kenntnis der geringen Schülerzahlen wäre ein solches Vertrauen auch zu keiner Zeit berechtigt gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist vollumfänglich zulässig, aber unbegründet.
A.
Nach Zustellung des angegriffenen Bescheides am 16.12.2010 hat der Kläger am 10.01.2011 unmittelbar, d.h. ohne Durchführung eines Vorverfahrens und rechtzeitig binnen eines Monats Anfechtungsklage erhoben (§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 74 Abs. 1 VwGO). Der auf Genehmigung der organisatorischen Verbindung gerichtete Verpflichtungsantrag wurde zwar erst im März 2011 eingebracht, ist deshalb aber nicht unzulässig. Bei der Einbringung dieses zusätzlichen Antrages handelt es sich um eine Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO. Sie ist zuzulassen, weil sie prozessökonomisch und damit sachdienlich ist. Die gleichzeitige Entscheidung über das Verbindungsbegehren drängt sich schon deshalb auf, weil der Kläger das Bestehen dieses Anspruchs als Begründung für die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Auflösung der Grundschule anführt. Mit dieser Entscheidung kann der zwischen den Beteiligten bestehende Streit über den Fortbestand der Grundschule Hörnum endgültig abgeschlossen werden.
Gleichzeitig sind für das Verpflichtungsbegehren auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt. Ihr Vorliegen wird von der Annahme der Sachdienlichkeit einer Klageänderung grundsätzlich nicht überspielt (BVerwG, Urt. v. 30.10.1997 - 3 C 35/96 - BVerwGE 105, 288, in juris Rn. 35 ff.; Kopp/ Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 91 Rn. 31). Insbesondere war die Klagefrist nach § 74 Abs. 2 VwGO nicht mehr einzuhalten, weil der Kläger bereits die rechtzeitig erhobene Anfechtungsklage auf den gesamten Bescheid bezogen und damit nicht nur die Auflösung, sondern auch die zugleich enthaltene Ablehnung der Genehmigung erfasst hatte mit der Folge, dass diese jedenfalls nicht in Bestandskraft erwachsen konnte. Für die Bestimmung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) misst die Kammer nicht der Bezeichnung im Klagerubrum maßgebliche Bedeutung bei („Anfechtung der Anordnung der Auflösung der Grundschule“), sondern dem zugleich angekündigten Antrag („den in Ablichtung ... beigefügten Bescheid ... aufzuheben“), dem kein Hinweis auf eine nur teilweise gewollte Anfechtung zu entnehmen ist. Eine zur Teilbestandskraft führende Teilanfechtung hätte eindeutig als gewollt erkennbar sein müssen (Kopp/ Schenke, a.a.O. Rn. 32). Davon kann auch in Anbetracht der ausdrücklich zunächst nur zur Fristwahrung erhobenen Klage und der im Schreiben vom 23.03.2011 (nur) vorgenommenen „Präzisierung“ des Antrages nicht ausgegangen werden. So beinhaltete die (klagändernde) Erweiterung vom Anfechtungs- zum Verpflichtungsantrag bezüglich der abgelehnten Genehmigung der Sache nach keinen neuen Streitgegenstand, sondern hielt sich im Rahmen der ursprünglichen Klagegründe. Die Erweiterung ist auch sachdienlich, weil eine isolierte Anfechtung der ausgesprochenen Ablehnung einer Genehmigung zu keiner Streit abschließenden Entscheidung geführt hätte.
B.
Die Klage ist aber unbegründet, weil der Bescheid vom 15.11.2010 mit der angeordneten Auflösung der Hörnumer Grundschule und der zugleich ausgesprochenen Ablehnung der Genehmigung der beantragten organisatorischen Verbindung dieser Grundschule mit einer anderen Grundschule insgesamt rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 und 5 VwGO.
1.
Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides maßgebliche Sach- und Rechtslage ist die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Dies gilt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht nur für Verpflichtungsklagen, sondern auch für Anfechtungsklagen, wenn diese sich gegen einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wenden (Urt. v. 25.04.2001 - 6 C 6/00 - BVerwGE 114, 160 in juris Rn. 18). Ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung liegt vor, wenn von ihm eine fortdauernde Rechtsbeeinträchtigung ausgeht (Urt. v. 28.01.1988 - 3 C 48/85 - NJW 1988, 2056, in juris Rn. 15). So liegt es auch hier. Die Auflösung der Grundschule Hörnum stellt sich als eine sich ständig aktualisierende Verpflichtung des Klägers dar, in Hörnum keine Grundschule mehr zu vorzusehen.
Nach dem gegenwärtig geltenden Schulgesetz (i.d.F. v. 24.01.2007, GVOBl 2007, 39, zuletzt geändert durch G. v. 28.01.2011, GVOBl 2011, 23, ber. 2011, 48 und Ges. v. 22.03.2012, GVOBl 2012, 371, 385) wirken das Land und die Schulträger bei der Errichtung, Änderung und Auflösung von Schulen zusammen, § 57 SchulG. Ebenso wie über die Errichtung (§ 58 SchulG) kann der Schulträger zunächst auch über eine Änderung oder Auflösung selbst entscheiden, bedarf dafür aber einer Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde, §§ 59 Satz 1, 58 Abs. 1 SchulG. Insbesondere die Genehmigung einer Auflösung setzt voraus, dass unter Berücksichtigung der Schulentwicklungsplanung ein öffentliches Bedürfnis für die geplante Maßnahme besteht, §§ 59 Satz 1, 58 Abs. 2 SchulG. Entsprechendes gilt nach § 60 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 SchulG für die organisatorische Verbindung durch Zusammenfassung von bestehenden Schulen oder Teilen davon zu einer neuen Schule. Dabei stellt § 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG klar, dass die organisatorische Verbindung zu einer Auflösung vollständig eingebundener Schulen führt und dass § 58 Abs. 1 und 2 und § 59 Satz 1 keine Anwendung finden. Dies kann bei verständiger Würdigung des Regelungszusammenhanges und unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung nur bedeuten, dass weder für die mit jeder Verbindung einhergehenden Errichtung einer neuen Schule noch für die zugleich gesetzlich angeordnete Auflösung bisheriger Schulen die zuvor genannten Vorschriften der §§ 58 Abs. 1 und 2, § 59 Satz 1 SchulG gelten, weil das Verfahren, die Zuständigkeiten und die Voraussetzungen für die organisatorische Verbindung stattdessen zusammenfassend in § 60 geregelt sind, es hier also insbesondere bei der Genehmigung nicht auf ein öffentliches Bedürfnis ankommen soll, weil das bisherige Angebot im Ergebnis aufrechterhalten wird (vgl. LT-Drs. 16/1000 S. 193 zum insoweit unveränderten § 60 Abs. 1 - im Gesetzentwurf für das Schulgesetz 2007 noch § 62 Abs. 1). Die Genehmigungsvoraussetzungen sind stattdessen in § 60 Abs. 2 SchulG geregelt (dazu mit Stand bis zum 03.02.2011: Urt. der Kammer v. 21.04.2010 - 9 A 253/10 -) und durch das Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes vom 28.01.2011 (a.a.O.) nochmals geändert worden (dazu unten). Entschließt sich hingegen nicht der Schulträger zu einer Errichtung, Auflösung oder organisatorischen Verbindung, stellt aber die Schulaufsichtsbehörde fest, dass sich die für das Weiterbestehen einer Schule maßgebenden Voraussetzungen wesentlich geändert haben, kann diese nach Anhörung des Schulträgers u.a. die Änderung der Schule, deren Auflösung oder organisatorische Verbindung mit einer anderen Schule anordnen, § 61 Abs. 2 SchulG.
2.
Dies vorausgeschickt hat der Beklagte als zuständige Schulaufsichtsbehörde gemäß § 125 Abs. 2, § 126 Abs. 1 SchulG (vgl. Kammerurteil a.a.O.) von seinen Kompetenzen in rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht, indem er, statt die beantragte organisatorische Verbindung zu genehmigen, die Auflösung der Hörnumer Grundschule anordnete.
a.
Die materiellen Voraussetzungen des § 61 Abs. 2 SchulG für eine Auflösung liegen vor. Mit dem Inkrafttreten der Landesverordnung über die Bestimmung der Mindestgröße von öffentlichen allgemein bildenden Schulen und Förderzentren (MindGrVO v. 11.06.2007, NBl MBF Schl.-H. S. 145 ) auf der Grundlage des § 52 SchulG zum 01.08.2007 und dessen Bestimmung in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 MindGrVO, wonach für Grundschulen eine Mindestschülerzahl von 80 Schülerinnen und Schülern gilt, hatten sich die für das Weiterbestehen der Hörnumer Grundschule maßgebenden Voraussetzungen wesentlich geändert. Unstreitig erfüllte sie diese Mindestschülerzahl schon seit Jahren nicht mehr. Laut Schulentwicklungsplan des Kreises vom 15.01.2008 lag die Schülerzahl schon seit 2003 unter 50. Bereits bei Erlass des Bescheides am 15.11.2010 besuchten nur noch 24 Kinder die Schule. Diese Tendenz hat sich bis heute weiter verstetigt. Der vom Beklagten aktualisierten Darstellung der Entwicklung hat der Kläger nicht widersprochen. Danach wäre für die im Schuljahr 2010/11 in Jahrgangsstufe 4 beschulten zehn Kinder zum folgenden Schuljahr 2011/12 nur ein Kind neu eingeschult worden, sodass sich eine Schülerzahl von nur noch 15 ergeben hätte. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich oder vorgetragen, dass dies absehbar ein nur vorübergehender Zustand gewesen wäre. Da Hörnum auch nicht unter den bestehenden Ausnahmekatalog des § 1 Abs. 3 MindGrVO fällt („Die Mindestgrößen gelten nicht für Schulen auf Helgoland, Amrum, Pellworm und Nordstrand sowie den Halligen“), liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Auflösung vor.
b.
Die Anordnung der Auflösung steht im Ermessen, Ermessensfehler i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO sind entgegen der Auffassung des Klägers nicht erkennbar.
aa.
Insbesondere ergibt sich kein Ermessensfehler aus dem Umstand, dass der Schulstandort Hörnum im Ausnahmekatalog des § 1 Abs. 3 MindGrVO nicht vorgesehen ist und der Beklagte verkannt hätte, dass dem Kläger wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz ein Anspruch auf Aufnahme des Schulstandorts Hörnum zusteht, weil dieser sich ebenso wie Nordstrand in einer Randlage befindet, die zu einer unzumutbaren Schulweglänge führt. Losgelöst von der Frage, inwieweit sich der Kläger als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben überhaupt auf das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG berufen kann, vermag die Kammer einen solchen Verstoß jedenfalls im Ergebnis nicht zu erkennen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG „dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können“ (zuletzt BVerfG, Beschl. v. 07.02.2012 - 1 BvL 14/07 - in juris Rn. 40 m.w.N.).
Zur Ausnahmeregelung des § 1 Abs. 3 MindGrVO erläutert der Beklagte, der die Verordnung auf der Grundlage des § 52 SchulG selbst erlassen hat, dass sie aus pädagogischen, schulorganisatorischen und wirtschaftlichen Erwägungen auf „unabweisbare Ausnahmefälle“ beschränkt sei und deshalb nur solche Inseln und Halligen aufführe, auf denen nur eine Schule existiere und ein Schulbesuch auf dem Festland nicht möglich sei. Geografisch betrachtet gelte dies auch für Nordstrand, nicht aber für Sylt, weil es dort mehrere Grundschulen gebe; von Hörnum aus sei eine dieser Grundschulen auf dem Landweg und noch zumutbar mit öffentlichem Busverkehr zu erreichen. Das so beschriebene Regelungsziel erscheint der Kammer durchaus geeignet, den Ausnahmekatalog möglichst eng zu halten. Es erklärt allerdings nicht, warum auch Nordstrand erfasst ist. Zutreffend stellt der Kläger fest, dass Nordstrand keine Insel, sondern nur eine Halbinsel ist, weil hier über einen Damm eine feste Straßenverbindung zum Festland führt. Würde die einzige öffentliche Grundschule auf Nordstrand unter die Mindestschülerzahl fallen und wäre sie - den Ausnahmetatbestand hinweg gedacht - aufzulösen, müssten die Nordstrander Kinder mit dem Bus einen Schulweg von bis zu 18 km bis zur nächsten Grundschule in Hattstedt auf sich nehmen, wären aber nicht auf einen deutlich umständlicheren Schiffs- oder Fährverkehr angewiesen, wie die Schulkinder auf den anderen Inseln oder Halligen. Damit aber gehört Nordstrand nach der eigenen Definition und Zwecksetzung des Verordnungsgebers nicht in den Ausnahmekatalog, weil ein „unabweisbarer Ausnahmefall“ insoweit nicht gegeben ist. Maßgeblich bei der Beurteilung der Frage, ob ein „unabweisbarer Ausnahmefall“ gegeben ist, kann nicht allein die geografische Lage sein; maßgebliches Kriterium muss im vorliegenden Zusammenhang vielmehr die Frage sein, ob eine andere Schule über eine straßenmäßige (Fest-) Landverbindung oder nur über eine Verbindung per Schiff oder Fähre zu erreichen wäre. Denn einen solchen Schulweg, wie ihn die Nordstrander Kinder bei Auflösung der einzigen Grundschule zu bewältigen hätten, will der Beklagte gerade auch den Hörnumer Kindern - bis zur nächsten Grundschule auf Sylt, namentlich in Morsum, Tinnum oder Westerland - zumuten und mutet ihn aller Wahrscheinlichkeit nach auch schon jetzt anderen Schulkindern im ländlichen Raum zu.
Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob der Verordnungsgeber für Nordstrand eine gegenüber Hörnum ungleiche Begünstigung vorsieht. Jedenfalls behandelt er ohne erkennbaren angemessenen Sachgrund schon innerhalb der bestehenden Ausnahmeregelung Ungleiches gleich, indem er die Ausnahmeregelung über das selbst definierte Maß für Inseln und Halligen als „unabweisbare Ausnahmefälle“ hinaus auf die Nordstrander Halbinsel erstreckt, ohne dass für diese ungleiche Begünstigung ein angemessener Sachgrund ersichtlich wäre. Passt aber das vom Beklagten mit Blick auf das klägerische Ansinnen selbst definierte Differenzierungsziel schon nicht auf Nordstrand, ist also Nordstrand objektiv betrachtet zu Unrecht in die Ausnahmeregelung aufgenommen, würde der Kläger eine Gleichbehandlung im Unrecht verlangen, auf die Art. 3 Abs. 1 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen Anspruch vermittelt (BVerfG, Beschl. v. 12.09.2007 - 2 BvR 1413/06 - NVwZ-RR 2008, 44, in juris Rn. 16; Beschl. v. 17.01.1979 - 1 BvL 25/77 - BVerfGE 50, 142 ff, juris Rn. 59). Auf die Frage, ob und wie der Verordnungsgeber die festgestellte Ungleichbehandlung beheben könnte, kommt es von daher nicht an.
bb.
Der Beklagte hat auch nicht ermessensfehlerhaft übersehen, dass der Kläger einen Anspruch auf Ausnahme nach § 1 Abs. 4 MindGrVO hätte. Diese Regelung sieht keine auf Dauer angelegte, sondern nur eine zeitlich befristete Ausnahme vor, um dem Schulträger und dem Kreis die Möglichkeit zu verschaffen, bei Unterschreitung der Mindestgröße nach Maßgabe des § 2 MindGrVO zu reagieren, indem entweder die Schulentwicklungsplanung aktualisiert oder innerhalb der folgenden zwei Jahre andere geeignete Anpassungsmaßnahmen geprüft und ggf. eingeleitet werden. Insofern liefe das klägerische Begehren auf ein weiteres, seit In-Kraft-Treten der Mindestgrößenverordnung ohnehin schon praktiziertes ausnahmsweises Absehen von der vorgegebenen Mindestgröße hinaus und käme schon wegen der seitdem verstrichenen Zeit jetzt nicht mehr in Betracht. Während der bis zum Bescheiderlass schon verstrichenen drei Jahre hatten der Kreis und der Beklagte als Schulaufsichtsbehörde, ohne dass dies zu beanstanden wäre, festgestellt, dass sich die Unterschreitung der vorgegebenen Mindestschülerzahl in der Tendenz weiter verstetigt, eine Anpassungsmaßnahme, insbesondere eine organisatorische Verbindung, deswegen aber weder geboten noch sachlich zu rechtfertigen sei. Dies ergibt sich aus den nachfolgenden Ausführungen zur ermessensgerechten Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Auflösung der Schule einerseits oder ihrer Aufrechterhaltung als Außenstelle nach organisatorischer Verbindung mit einer anderen Schule andererseits:
cc.
Aus dem Umstand, dass der Kläger unter Berufung auf einen entsprechenden Anspruch aus § 60 SchulG eine organisatorische Verbindung anstrebt, um so eine künftige Unterschreitung der Mindestschülerzahl zu vermeiden, folgt nicht, dass die vom Beklagten angeordnete Auflösung ermessensfehlerhaft wäre. Unter den gegebenen tatsächlichen Umständen ist es vielmehr nicht zu beanstanden, dass er im Rahmen der gebotenen Abwägung die Interessen des Klägers als Schulträger einschließlich der von ihm vorgetragenen Schülerinteressen an einem wohnortnahen Schulstandort zurückstellt und demgegenüber das öffentliche Interesse an der Auflösung der Hörnumer Grundschule überwiegen lässt.
Dabei lägen die gesetzlichen Voraussetzungen einer organisatorischen Verbindung zweier Schulen gleicher Schulart durch den Kläger als Schulträger gemäß § 60 Abs. 1 und 2 SchulG vor. Die von § 60 Abs. 2 Satz 1 und 2 SchulG geforderte Erfüllung der Mindestgröße durch zumindest eine Grundschule wäre in der Grundschule mit Förderzentrumsanteil St. Nicolai unstreitig gegeben. Sie verfügt gegenwärtig über 111 Schülerinnen und Schüler allein am Grundschulteil (http://schulportraets.schleswig-holstein.de/0702407/8-1/). Auf das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses i.S.d. § 58 Abs. 2 SchulG kommt es nach der eindeutigen Aussage des § 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG nicht an. Sobald der Beklagte auch den bereits zwischen der Gemeinde Sylt und dem Kläger zum 01.08.2010 vertraglich vereinbarten Trägerwechsel für die Grundschule St. Nicolai antragsgemäß genehmigen würde, wären auch die Vorgaben des hier anzuwendenden § 53 Satz 2 SchulG als sonstige Vorschrift des Schulgesetzes (so Urt. v. 21.4.2010 - 9 A 253/09 -) erfüllt.
Einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung könnte der Kläger dennoch nicht geltend machen, weil die Erteilung der Genehmigung im behördlichen Ermessen steht und der Beklagte dieses Ermessen im Ergebnis fehlerfrei ausgeübt hat. Dass auch insoweit ein behördliches Ermessen eröffnet ist, ergibt sich aus dem zum 04.02.2011 wie folgt neu gefassten § 60 Abs. 2 Satz 3 SchulG: „Bei der Genehmigung ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die organisatorische Verbindung der Schulentwicklungsplanung“ v.a. des Kreises entspricht. Diese Formulierung zeigt, insbesondere auch im Vergleich zur vorherigen Fassung („die Genehmigung setzt voraus, dass die organisatorische Verbindung den Anforderungen an die Schulentwicklungsplanung entspricht“, wie sie noch dem Urt. v. 21.4.2010 - 9 A 253/09 - zu Grunde lag), dass der Gesetzgeber der Schulaufsichtsbehörde auch bei der Entscheidung über eine vom Schulträger beantragte Genehmigung einen Ermessensspielraum einräumen wollte (LT-Drs. 17/858 S. 49: „bei der ... vorzunehmenden Ermessensentscheidung zur Genehmigung einer organisatorischen Verbindung ...“). Insofern mag die geplante organisatorische Verbindung bis heute der auf dem Stand vom 15.01.2008 befindlichen Schulentwicklungsplanung entsprechen und dies vom Schulrat und dem Beklagten auch nicht in Frage gestellt worden sein, doch soll nach der Gesetzesbegründung (a.a.O.) gerade dieser Umstand die Schulaufsichtsbehörde nicht mehr binden - sie muss also die Genehmigung nicht erteilen, wenn überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses dagegen sprechen.
Dass § 60 Abs. 2 SchulG in der bei Erlass des Bescheides geltenden Fassung für die Entscheidung über den Genehmigungsantrag noch keinen Ermessensspielraum eröffnete, während dies nach der heute maßgeblichen Rechtslage erforderlich ist, macht die erfolgte Ablehnung nicht wegen Ermessensausfalls rechtswidrig. Zum einen erörtert der Beklagte auf Seite 3 seines Bescheides die für ihn maßgeblichen Gesichtspunkte im Rahmen des (vermeintlichen) Tatbestandsmerkmals „öffentliches Bedürfnis“; zum anderen verweist er an dieser Stelle auf seine „Ausführungen zum sparsamen Ressourceneinsatz als ermessensleitendem Gesichtspunkt bei der Entscheidung gemäß § 61 Abs. 2 SchulG“. Daraus wird hinreichend ersichtlich, dass der Beklagte auch die Entscheidung über den Genehmigungsantrag unter Abwägung der widerstreitenden Interessen und auch sonst frei von Ermessensfehlern getroffen hat. Getragen wird dies in zulässiger Weise insbesondere durch die Bezugnahme auf die Ausführungen bei der Entscheidung gemäß § 61 Abs. 2 SchulG, weil beide Entscheidungen nur einheitlich in die eine oder andere Richtung getroffen werden können: die Entscheidung für die Auflösung der Hörnumer Grundschule beinhaltet zugleich eine Entscheidung gegen die Aufrechterhaltung des Schulbetriebs, und sei es auch nur als Außenstelle im Rahmen einer organisatorischen Verbindung. Entsprechend muss das Überwiegen des öffentlichen Interesses an einer Auflösung zugleich ein Zurücktreten der für organisatorische Verbindung geltend gemachten Gesichtspunkte bedeuten.
Die vom Beklagten angestellten Erwägungen zum überwiegenden öffentlichen Interesse sind sachgerecht und führen zu einem verhältnismäßigen Ergebnis. Dass die organisatorische Verbindung angesichts der festgestellten Schülerzahlen über die räumliche Distanz zwischen Haupt- und Außenstelle unwirtschaftlich wäre und deshalb dem Gebot sparsamen Ressourceneinsatzes widerspräche, wird vom Kläger nicht in Frage gestellt. Gleiches gilt für die Feststellung, dass trotz jahrgangsübergreifenden Lernens nicht einmal eine maßstäbliche Lerngruppe mit 22 Schülern (= 25 Lehrerwochenstunden) zustande käme. Mit einer schülerbezogenen Lehrerzuweisung wäre weder eine ausreichende Unterrichtsversorgung noch die in § 3 Abs. 1 GrundschulVO verbindlich vorgegebene Verlässlichkeit der Grundschule (34,5 Lehrerwochenstunden) gesichert. Eine Weiterführung als Außenstelle mit unter 20 Schülern würde im Übrigen nicht nur die eigene Unterrichtsversorgung und die gebotene Verlässlichkeit in Frage stellen, sondern diese zugleich an der Hauptstelle (Mutterschule) gefährden. Um einen qualifizierten Fachunterricht in allen Fächern und Jahrgangsstufen und die Wahrnehmung der gebotenen Aufsichtspflichten sicherzustellen, stellt der Beklagte demgegenüber das Interesse des Schulträgers an der Erhaltung des Schulstandorts zurück und weist darauf hin, dass auch andere Kinder entsprechende Schulwege auf sich nehmen müssten. Eine Unzumutbarkeit des Schulwegs sieht die Kammer auch deshalb nicht, weil für den Kläger bzw. die Gemeinde Hörnum die Möglichkeit besteht, für die Schulkinder einen eigenen Busverkehr zu organisieren. Der Kläger-Vertreter hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass ein solcher Busverkehr - ebenso wie dies für die Lister Kinder geschieht - von der Gemeinde mittlerweile auch organisiert ist. Dessen ungeachtet wird dieser Nachteil durch ein besseres schulisches Angebot mit qualifiziertem Fachunterricht in allen Fächern und Jahrgangsstufen ausgeglichen.
Den hierzu in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Argumenten des Klägers zur gebotenen Einschränkung des Ermessensrahmens mit Rücksicht auf die Reichweite des verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrechts des kommunalen Schulträgers vermag die Kammer nicht zu folgen. Dabei kann offen bleiben, ob und wieweit das Schulwesen überhaupt noch vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG / Art. 46 Abs. 1 LV erfasst wird (verneinend: Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, 4. Aufl., Rn. 769). Auf jeden Fall können Umfang und Reichweite der Selbstverwaltungsangelegenheiten durch den Gesetzgeber näher geregelt werden, weil die Verfassung nur den - hier nicht in Rede stehenden - Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung schützt. Im Spannungsverhältnis zu der in Art. 7 Abs. 1 GG vorausgesetzten staatlichen Schulhoheit wird letzterer grundsätzlich der Vorrang einzuräumen sein (Niehues a.a.O. Rn. 770 m.w.N.). Entsprechend bestimmt § 47 SchulG, dass die Schulträger ihre Schulangelegenheiten in eigener Verantwortung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe verwalten, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Zu ihren Aufgaben zählt § 48 Abs. 1 Nr. 1 SchulG u.a. die Aufstellung der örtlichen Schulentwicklungspläne, die Grundlage sind für die Entscheidung über Errichtung, Änderung, Auflösung oder Verbindung von Schulen (vgl. Niehues a.a.O. Rn. 782 m.w.N.) § 57 SchulG stellt demgegenüber klar, dass die Errichtung, Änderung und Auflösung von Schulen nicht den Schulträgern allein überlassen ist, sondern dass sie insoweit mit dem Land zusammenwirken. Umgesetzt wird dies über einen gesetzlichen Genehmigungsvorbehalt zugunsten der Schulaufsichtsbehörde (§ 58 Abs. 2, § 59 Satz 1, § 60 Abs. 2 SchulG); ggf. kann sie sogar selbst tätig werden (§ 61 Abs. 2 SchulG). Die kommunalen Schulträger müssen in diesen Zusammenhängen Einschränkungen hinnehmen, die sich daraus ergeben, dass das Schulwesen staatlich organisiert und das Land für das staatliche Lehrpersonal zuständig ist. Dies erklärt das berechtigte und nach dem Gesetz zu berücksichtigende Interesse der staatlichen Schulaufsichtsbehörde an der Einhaltung bestimmter schulischer Mindestgrößen.
dd.
Schließlich ist die Auflösung auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte vor Erlass des angefochtenen Bescheides einen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen hätte, dass statt der Auflösung eine organisatorische Verbindung erfolgen solle. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass sich der Kläger auch als Träger des Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG / Art. 46 Abs. 1 und 2 LV auf einen solchen Vertrauensschutz nicht berufen kann.
Ebenso wie juristische Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere Gemeinden und Gemeindeverbände (und damit auch Schulverbände), gemäß Art. 19 Abs. 3 GG grundsätzlich nicht als Träger von Grundrechten in Frage kommen, weil die Grundrechte ihrem Wesen nach auf diese nicht anwendbar sind (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 29.5.2007 - 2 BvR 695/07 - in juris Rn 21 ff m.w.N.), so versagt das Bundesverwaltungsgericht sowohl den Behörden als auch den dem Staat eingegliederten öffentlich-rechtlichen Körperschaften mittelbarer Staatsverwaltung und den Gemeinden die Berufung auf die aus dem Rechtsstaatgebot abgeleiteten Vertrauensschutzgrundsätze gegenüber anderen Behörden. Da sie selbst an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden sind und sich nicht auf den Fortbestand rechtswidriger Zustände berufen können, haben auch sie darauf zu achten, dass öffentliche Mittel sachgerecht und rechtmäßig verwendet werden (BVerwG, Urt. v. 29.5.1980 - 5 C 11/78 - in juris Rn. 24 und Beschl. v. 29.4.1999 - 8 B 87/99 - in juris Rn. 4). Die demgegenüber vom Kläger angeführte Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz (Beschl. v. 5.7.2007 - N 18/06 - in juris C II) führt zu keinem anderen Ergebnis. Im Falle einer echten gesetzlichen Rückwirkung hatte der Verfassungsgerichtshof ein ausnahmsweises Bedürfnis nach Absicherung der gemeindlichen Stellung durch Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gegenüber einem rückwirkenden Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Finanzhoheit angenommen und dies damit begründet, dass Gemeinden in finanzieller Hinsicht Planungssicherheit benötigten und vor einem nachträglichen Entzug ihrer Handlungsgrundlagen geschützt werden müssten. Die damit ausgesprochene Zuerkennung gemeindlichen Vertrauensschutzes ist weder verallgemeinerungsfähig noch hierher übertragbar. Selbst wenn die Träger des kommunalen Selbstverwaltungsrechts entgegen der o.g. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht nur bei legislativen, sondern auch bei exekutiven Akten in ihrem Vertrauen auf deren Bestand geschützt werden könnten, kann dies jedenfalls dann nicht gelten, wenn die Exekutive im öffentlichen Interesse an einer sparsamen Wirtschaftsführung mit neuen Ermessenserwägungen auf einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt oder auf noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.4.2001 - 1 S 23/09 - in juris Rn. 34). Nichts anderes ist hier geschehen. Ein in der Vergangenheit abgeschlossener Sachverhalt mit finanzplanerischen Konsequenzen lag bei Kundgabe der Absicht, die Schule aufzulösen, statt sie organisatorisch mit einer anderen Schule zu verbinden, nicht vor. Dem Kläger war bewusst, dass die vertraglich vereinbarte Verbindung noch von der Genehmigung des Beklagten abhängt und dass es in Anbetracht sinkender Schülerzahlen außergewöhnlicher Aufwendungen bedurft hätte, um die Schule auch nur als Außenstelle zu halten. Das der organisatorischen Verbindung deshalb entgegenstehende öffentliche Interesse muss der Kläger, der als Schulverband selbst der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet ist, akzeptieren.
3.
Aus o.g. Gründen besteht schließlich weder ein Anspruch auf Genehmigung der organisatorischen Verbindung noch auf Neubescheidung des diesbezüglichen Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO), so dass die Klage insgesamt ohne Erfolg bleibt.
4.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53, 56, 57 SchulG. Sie sei rechtswidrig, weil sie die Grenzen des von § 61 Abs. 2 SchulG
§§ 59 Satz 1, 58 Abs. 1 SchulG
§§ 59 Satz 1, 58 Abs. 2 SchulG. Entsprechendes gilt nach § 60 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 SchulG
§§ 58 Abs. 1 und 2, § 59 Satz 1 SchulG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 60 SchulG
§ 52 SchulG
§ 88 VwGO
§ 57 SchulG
§ 58 SchulG
§ 2 MindGrVO
§ 47 SchulG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 3 MindGrVO
§ 61 Abs. 2 SchulG
§ 7 Abs. 1 LHO
§ 60 Abs. 2 SchulG
§ 1 Abs. 4 MindGrVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 MindGrVO
§ 58 Abs. 2 SchulG
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO
§ 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG
§ 126 Abs. 1 SchulG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 MindGrVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 1 und 2 SchulG
§ 60 Abs. 2 Satz 1 und 2 SchulG
§ 53 Satz 2 SchulG
§ 60 Abs. 2 Satz 3 SchulG
§ 3 Abs. 1 GrundschulVO
§ 48 Abs. 1 Nr. 1 SchulG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 46 Abs. 1 LV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 46 Abs. 1 und 2 LV
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 288
BVerwGE 114, 160
NJW 1988, 2056
NVwZ-RR 2008, 44
BVerfGE 50, 142
3 C 35/96
6 C 6/00
3 C 48/85
9 A 253/10
1 BvL 14/07
2 BvR 1413/06
1 BvL 25/77
9 A 253/09
2 BvR 695/07
5 C 11/78
8 B 87/99
1 S 23/09