Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-15, Aktenzeichen OVG 61 PV 2.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:1115.OVG61PV2.11.0A

Tenor:
Die Beschwerden des Antragstellers und des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 30. August 2011 werden zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Im Streit ist das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei der Einführung des EDV-Systems SAP R/3 in der Dienststelle.
Die Regierung des Landes Brandenburg beschloss mit Kabinettsbeschluss Nr. 287/05 vom 13. Dezember 2005, ein so genanntes Neues Finanzmanagement (NFM) mit einer Kosten- und Leistungsrechnung auf Basis der Elemente eines so genannten Enterprise Resource Planing (ERP)-Systems einzuführen. Die datentechnische Umsetzung sollte über das EDV-System SAP R/3 erfolgen. Federführend bei der Einführung war das Ministerium der Finanzen, das bestimmte, bei welchem Ministerium das System SAP R/3 ab welchem Zeitpunkt eingesetzt wurde. Zunächst sollte das EDV-System SAP R/3 in der Dienststelle des Beteiligten implementiert werden. Tatsächlich wurde es dort spätestens am 9. Januar 2009 installiert und löst das bisherige System „ProFiskal“ ab.
Seine Mitbestimmungsrechte im Zusammenhang mit der Einführung des neuen EDV-Systems leitet der Antragsteller aus der Datenverarbeitung bei der Reisekostenabrechnung (§ 65 Nr. 1 PersVG) sowie aus der automatisierten Erhebung von Protokolldaten bei einem Systemzugriff (§ 65 Nr. 2 PersVG) her. Der Antragsteller hatte bereits mit Schreiben vom 30. August 2006 auf die Notwendigkeit der Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens hingewiesen und dabei die Auffassung vertreten, dass auf Grund der Komplexität der Materie der Abschluss einer entsprechenden Dienstvereinbarung geboten sei. Am 22. Oktober 2008 schlug der Antragsteller erneut den Abschluss einer Dienstvereinbarung vor. Dieses Ansinnen lehnte der Beteiligte am 4. Dezember 2008 mit der Begründung ab, dass eine Mitbestimmung nicht eröffnet sei.
Der Antragsteller hat daraufhin am 22. Januar 2009 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und beantragt,
1. den Beteiligten zu verpflichten, die Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des neuen Finanzmanagements in der Dienststelle des Antragstellers zu unterlassen, solange der Antragsteller nicht zugestimmt hat oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle ersetzt worden ist,
2. hilfsweise den Beteiligten zu verpflichten, die Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des neuen Finanzmanagements in der Dienststelle des Antragstellers aufzuheben, solange der Antragsteller nicht zugestimmt hat oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle ersetzt worden ist,
3. äußerst hilfsweise festzustellen, dass die Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des neuen Finanzmanagements in der Dienststelle des Antragstellers Mitbestimmungsrechte des Antragstellers verletzt, solange der Antragsteller nicht zugestimmt hat oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle ersetzt worden ist.
Mit Beschluss vom 30. August 2011 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag zu 3 stattgegeben und festgestellt, dass die Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 65 Nr. 1 und Nr. 2 PersVG verletze. Im Übrigen hat es die Anträge abgelehnt. Mit den Anträgen zu 1 und 2 mache der Antragsteller subjektive Leistungsansprüche geltend, für die es keine Grundlage im Personalvertretungsgesetz für das Land Brandenburg gebe.
Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts haben die Verfahrensbeteiligten jeweils Beschwerde eingelegt, soweit sie in der ersten Instanz unterlegen gewesen sind.
Zur Begründung seiner Beschwerde trägt der Antragsteller vor, dass ihm angesichts der Verletzung seiner Mitbestimmungsrechte nach § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG ein Anspruch auf Unterlassung der beabsichtigten und Aufhebung der vollzogenen Maßnahme zustünde, und verweist auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Mai 2011 - BVerwG 6 P 4.10 -, juris, zur - aus Sicht des Antragstellers - insoweit vergleichbaren Vorschrift des § 63 Satz 2 NdsPersVG.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 30. August 2011 zu ändern und
3. hilfsweise den Beteiligten nach Maßgabe des Ergebnisses eines nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens zu verpflichten, die Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des neuen Finanzmanagements in der Dienststelle des Antragstellers zurückzunehmen,sowiedie Beschwerde des Beteiligten zurückzuweisen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen und den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 30. August 2011 dahingehend zu ändern, dass auch der Feststellungsantrag abgelehnt wird.
Er ist der Auffassung, dass ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht bestehe.
Der Beteiligte hat dem Antragsteller mit Schreiben vom 4. Juli 2012 in Bezug auf die vom Verwaltungsgericht festgestellte Verletzung von § 65 Nr. 1 und 2 PersVG die Aufnahme von Verhandlungen über den Abschluss einer Dienstvereinbarung vorgeschlagen und den Entwurf einer Dienstvereinbarung beigefügt. Unter dem 11. September 2012 hat der Beteiligte dem Antragsteller den zweiten Entwurf der Dienstvereinbarung übersandt, der in der Präambel ausdrücklich die Beteiligung des Antragstellers gemäß § 65 Nr. 1, 2, 3 und 5 PersVG vorsieht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
1. Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Die mit der Beschwerde verfolgten Anträge des Antragstellers sind allein auf die Durchsetzung einer rein objektiv-rechtlichen Pflicht gerichtet. Dieser Pflicht steht kein im Beschlussverfahren durchsetzbares Recht des Antragstellers gegenüber.
Der Senat hat bereits in einem die Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 in der Dienststelle der Verfahrensbeteiligten betreffenden Verfahren durch Beschluss vom 26. Februar 2009 - OVG 61 PV 1.09 -, veröffentlicht in juris, entschieden, dass im Geltungsbereich des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren seinem Charakter nach ein „objektives Verfahren“ ist, das grundsätzlich nicht der Verfolgung von Individualrechten dient. Die Einräumung subjektiver Rechtspositionen für den Personalrat bedarf mit Rücksicht auf die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Beschränkungen einer Einflussnahme der Personalvertretung auf die Wahrnehmung von Amtsaufgaben durch die Dienststelle einer eindeutigen gesetzlichen Regelung. Eine solche eindeutige Regelung stellt der allein in Betracht kommende § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG nicht dar. Diese Norm, die bestimmt, dass Maßnahmen, die ohne die gesetzliche vorgeschriebene Beteiligung oder unter einem Verstoß gegen Verfahrensvorschriften durchgeführt worden sind, zurückzunehmen sind, beinhaltet nach der obergerichtlichen Rechtsprechung für das Land Brandenburg (vgl. Beschluss vom 26. Februar 2009, a.a.O., juris Rn. 31; OVG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 10. Dezember 1998 - 6 A 210/97.PVL -, juris Rn. 39) ausschließlich objektiv-rechtliche Pflichten des Dienststellenleiters, ordnet der Personalvertretung aber keine flankierenden Ansprüche auf Unterlassung oder Rücknahme von Maßnahmen zu, die vom Personalrat im personalver-tretungsrechtlichen Beschlussverfahren verfolgt werden können.
An dieser Rechtsprechung hält der Senat auch mit Blick auf das Vorbringen des Antragstellers und die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Mai 2011 - BVerwG 6 P 4.10 -, veröffentlicht in juris, zu der mit § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG Bbg weitgehend wortgleichen Vorschrift des § 63 Satz 2 NdsPersVG fest. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt in seinem Beschluss die Auffassung, dass § 63 Satz 2 NdsPersVG dem Personalrat, dessen Beteiligungsrecht verletzt worden ist, unter den in der Vorschrift genannten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf Rücknahme der Maßnahme verleiht. Zugleich räumt es jedoch ein, dass der Wortlaut der Vorschrift nicht zu einem derartigen Verständnis zwingt, sondern für sich betrachtet auch im Sinne einer lediglich objektiv-rechtlichen Verpflichtung der Dienststelle gewertet werden kann (a.a.O, juris Rn. 10). Dass die Regelung des § 63 Satz 2 NdsPersVG im Sinne eines Rechtsanspruchs des Personalrats zu verstehen ist, leitet das Bundesverwaltungsgericht maßgeblich aus der Zusammenschau mit der Vorschrift des § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NdsPersVG her (a.a.O., juris Rn. 11). Letztere begründet eine Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte insbesondere für alle Streitigkeiten nach § 63 NdsPersVG und enthält, da für solche als Antragsteller nur der Personalrat in Betracht kommt, nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts die Aussage, dass die Pflicht der Dienststelle zur Rücknahme der Maßnahme nach § 63 Satz 2 NdsPersVG vom Inhaber des verletzten Beteiligungsrechts gerichtlich durchgesetzt werden kann (a.a.O., juris Rn. 11).
Eine vergleichbare Zuständigkeitsregelung enthält das Personalvertretungsgesetz für das Land Brandenburg indes nicht. Die einzig in Betracht kommende Zuständigkeitsvorschrift des § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG nimmt schon nach ihrem Wortlaut und dem daran anknüpfenden Sinngehalt keinen eindeutigen Bezug auf § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG, sodass sich aus der Zusammenschau der Vorschriften im vorliegenden Fall nichts für einen Rechtsanspruch des Antragstellers gewinnen lässt. Hierzu hat der Senat in seinem Beschluss vom 26. Februar 2009, a.a.O., juris Rn. 32, ausgeführt:
„Aus § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG folgt nicht, dass § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG dem Personalrat subjektive Rechte einräumt. Dem Wortlaut nach bezieht sich § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG nur auf die Pflicht zur Durchführung von 'Entscheidungen'. Der Anwendungsbereich der Norm umfasst zudem nicht sämtliche Regelungsbereiche des § 74 PersVG, da § 74 Abs. 1 PersVG keine Verpflichtung der Dienststelle zur Durchführung einer - auf Initiative der Dienststelle getroffenen - Entscheidung begründet (vgl. OVG Frankfurt/Oder, a.a.O., Rn. 32 ff.). Es drängt sich daher der Schluss auf, dass § 97 [gemeint ist 95] Abs. 1 Nr. 7 PersVG nur auf § 74 Abs. 2 PersVG Bezug nimmt. Jedenfalls gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG auch § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG einschließt. Der Hinweis des Antragstellers, § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG sei sinnlos, wenn er sich nur auf § 74 Abs. 2 PersVG beziehen würde, überzeugt nicht. Aus § 74 Abs. 2 PersVG ist zwar auf die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in den dort bezeichneten Streitigkeiten zu schließen. § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG mag daher bei Annahme des oben geschilderten Regelungsbereichs insoweit systematisch nicht zwingend erforderlich sein. Die Vorschrift soll jedoch erkennbar - nicht abschließend - nur die wichtigsten Fallgestaltungen der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit aufführen. Die Möglichkeit, auch aus einer anderen Norm des PersVG auf die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu schließen, ist dabei jedoch nicht außergewöhnlich. Sie besteht nicht nur für die Streitgegenstände des § 74 Abs. 2 PersVG (vgl. §§ 25 Abs. 2 Satz 3, 28 Abs. 1 Satz 1 PersVG) und gibt daher für die Auslegung des § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG nichts her. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass sich der Regelungsgehalt des § 74 Abs. 2 Satz 2 PersVG von dem des § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG unterscheidet. Sinn des § 74 Abs. 2 Satz 2 PersVG ist nicht in erster Linie, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu eröffnen, sondern dem Personalrat ein Wahlrecht einzuräumen, das Einigungsverfahren durchzuführen oder sogleich das Verwaltungsgericht anzurufen.
Auch der Hinweis des Antragstellers, § 95 Abs. 1 PersVG bestimme die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht abschließend, trägt nicht. Die erforderliche eindeutige gesetzliche Regelung, die der Personalvertretung subjektive materiell-rechtliche Rechtspositionen einräumt (s.o.), ist dadurch nicht gegeben.
Soweit die Beschwerde es als sinnwidrig bezeichnet, wenn der Personalrat im Wege des verwaltungsgerichtlichen Beschlussverfahrens gegen eine mitbestimmungswidrige Entscheidung, nicht aber gegen eine darauf basierende mitbestimmungswidrige Maßnahme vorgehen könne, zwingt dies nicht zu der Annahme, § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG vermittele dem Personalrat ein subjektives Recht. Die von dem Antragsteller aufgezeigte Folge ist der zu respektierenden Entscheidung des Gesetzgebers immanent, das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren seinem Charakter nach als ein 'objektives Verfahren' auszugestalten (s.o.).“
Der Einwand des Antragstellers, dass jedenfalls der mit § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NdsPersVG vergleichbare § 95 Abs. 1 Nr. 5 PersVG für ein subjektives Recht des Personalrats aus § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG spreche, überzeugt nicht. Die Bedeutung der Vorschrift des § 95 Abs. 1 Nr. 5 PersVG erschöpft sich darin, den Verwaltungsgerichten generalklauselartig und ohne konkreten Normenbezug die sachliche Zuständigkeit für Streitigkeiten über die Zuständigkeit, Geschäftsführung und Rechtsstellung der Personalvertretungen zuzuweisen. Da ihr - anders als § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NdsPersVG, der auf § 63 NdsPersVG verweist - bereits eine ausdrückliche Bezugnahme auf § 74 PersVG fehlt, ist sie von vornherein nicht geeignet, einen materiellen Rechtsanspruch des Personalrats aus § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG zu begründen.
Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall spricht auch die Entstehungsgeschichte der hier in Rede stehenden Vorschriften nicht dafür, der Regelung in § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG einen anspruchsbegründenden Charakter zuzuerkennen, wie schon das OVG Frankfurt (Oder) in seinem Beschluss vom 10. Dezember 1998, a.a.O., juris Rn. 26, 38, festgestellt hat:
„Etwas anderes folgt nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift; diese gibt für die hier im Streit stehende Befugnis des Personalrats nichts her (vgl. Landtagsdrucksache 1/2089, S. 14 f. der Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zu § 74; Ausschußprotokoll 1/1099 zur Beratung des Gesetzentwurfes der Landesregierung in der Sitzung des Ausschusses für Inneres vom 26. August 1993, S. 30 und 40). Auch der Regelungszusammenhang mit anderen Vorschriften des PersVG führt zu keiner anderen Beurteilung.…
Die sich aus dem Wortlaut, Sinn- und Regelungsgehalt der erörterten Vorschriften ergebende Auslegung des § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Der Gesetzgeber des Landespersonalvertretungsgesetzes Brandenburg hat das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein vom 11. Dezember 1990 (GVOBl. Schl.-H. S. 577) - MBG Schl.-H. - als aus seiner Sicht bedeutsames - und deshalb auch nunmehr bei der Auslegung zu berücksichtigendes - Anschauungsmaterial in seine Überlegungen einbezogen (vgl. beispielhaft die bereits zitierte Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, S. 13 zu § 72 und § 73). Nach § 88 Abs. 1 MBG Schl.-H., der regelt, in welchen Fällen das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren statthaft ist, wird im Hinblick auf die dem § 74 PersVG vergleichbare Vorschrift des § 58 MBG Schl.-H. ausdrücklich zwischen (vgl. Nr. 9 der Vorschrift) der 'Pflicht zur Durchführung von Entscheidungen nach § 58 Abs. 2 MBG Schl.-H.', der mit seinem Satz 1 der Regelung in § 74 Abs. 2 PersVG entspricht, und (vgl. Nr. 10 der Vorschrift) der 'Pflicht zur Zurücknahme von Maßnahmen nach § 58 Abs. 3 MBG Schl.-H.', der - soweit hier von Interesse - § 74 Abs. 3 PersVG entspricht, unterschieden. Hierdurch wurde dem Gesetzgeber des PersVG die Bedeutung der Differenzierung zwischen 'Entscheidung' und 'Maßnahme' für das Beschlußverfahren deutlich vor Augen geführt. Wenn er gleichwohl die Regelung in § 88 Abs. 1 Nr. 10 MBG Schl.-H. nicht aufgegriffen hat, bestätigt das, daß für die Fälle des § 74 Abs. 3 PersVG Rechtsansprüche des Personalrates nicht begründet werden sollten.“
Nach alldem ist die zum Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf das Personalvertretungsgesetz für das Land Brandenburg nicht übertragbar, sodass für den Senat keine Veranlassung besteht, von seiner bisherigen Rechtsprechung, wonach die Vorschrift des § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG Bbg keine subjektiven Rechte des Personalrats begründet, abzuweichen.
2. Die Beschwerde des Beteiligten ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Im Hinblick darauf, dass er die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 65 Nr. 1 und 2 PersVG Bbg inzwischen vorbehaltlos anerkennt, diesem den Abschluss einer Dienstvereinbarung anbietet und damit das Mitbestimmungsverfahren eingeleitet hat, ist für die Durchführung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens, soweit es auf die Feststellung einer Verletzung von Mitbestimmungsrechten gerichtet ist, kein schutzwürdiges Interesse mehr erkennbar.
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 63 NdsPersVG
§ 74 PersVG
§ 58 MBG
§ 65 Nr. 1 PersVG
§ 65 Nr. 2 PersVG
§ 65 Nr. 1 und Nr. 2 PersVG
§ 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG
§ 63 Satz 2 NdsPersVG
§ 65 Nr. 1 und 2 PersVG
§ 65 Nr. 1, 2, 3 und 5 PersVG
§ 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NdsPersVG
§ 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG
§ 74 Abs. 1 PersVG
§ 74 Abs. 2 PersVG
§ 25 Abs. 2 Satz 3, 28 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 74 Abs. 2 Satz 2 PersVG
§ 95 Abs. 1 PersVG
§ 95 Abs. 1 Nr. 5 PersVG
§ 88 Abs. 1 MBG
§ 58 Abs. 2 MBG
§ 58 Abs. 3 MBG
§ 74 Abs. 3 PersVG
§ 88 Abs. 1 Nr. 10 MBG

Zitierte Entscheidungen: 6 P 4.10
61 PV 1.09
6 A 210/97