Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-28, Aktenzeichen 1 C 10216/11
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2011:0928.1C10216.11.0A

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihren Normenkontrollantrag gegen die Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre für das Bebauungsplangebiet „Gewerbepark an der A 61/B 262“, die am 26. August 2010 vom Stadtrat beschlossen und am 01. September 2010 ortsüblich bekannt gemacht worden ist.
Diese Veränderungssperre dient der Sicherung des am gleichen Tage gefassten Aufstellungsbeschlusses über die 3. Änderung des Bebauungsplanes „Gewerbepark an der A 61/B 262“, in dessen räumlichen Geltungsbereich sich Grundstücke befinden, die im Eigentum der Antragstellerin stehen. Mit der 3. Änderung soll die Art der baulichen Nutzung im Planbereich eingeschränkt werden. Die Beschränkung betrifft Einzelhandelsbetriebe mit bestimmten, in einer Negativliste näher bezeichneten innenstadtrelevanten Sortimenten.
Auslöser für die Änderung des Bebauungsplanes und den Erlass der Veränderungssperre waren Bauvoranfragen privater Investoren zur Errichtung von insgesamt acht Einzelhandelsbetrieben mit unterschiedlichen innenstadtrelevanten Sortimenten auf den im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes befindlichen Grundstücken der Antragstellerin. Dies hatte zu einer ausdrücklichen Aufforderung durch das Ministerium des Inneren und für Sport geführt, zur Vermeidung von landesplanerischen und städtebaulich unerwünschten Fehlentwicklungen, die oben genannten bauleitplanerischen Maßnahmen zu ergreifen.
Nachdem der Stadtrat der Antragsgegnerin dementsprechend den vorgenannten Aufstellungsbeschluss gefasst und die hier angegriffene Veränderungssperre beschlossen hatte, hob dieser die am 26. August 2010 gefassten Beschlüsse durch Beschlüsse vom 26. Oktober 2010 wieder auf.
Die Kommunalaufsichtsbehörde bei der Kreisverwaltung Mayen-Koblenz ordnete daraufhin mit Bescheid vom 28. Oktober 2010 an, dass eine amtliche Bekanntmachung über die Beschlüsse vom 26. Oktober 2010 zu unterbleiben habe. Durch Bescheid vom 12. November 2010 wurden ferner die Beschlüsse des Stadtrates vom 26. Oktober 2010 gemäß § 121 GemO beanstandet und die Antragsgegnerin aufgefordert, die beanstandeten Beschlüsse bis zum 30. November 2010 aufzuheben.
Gegen beide kommunalaufsichtlichen Bescheide, die mit einer Sofortvollzugsanordnung versehen waren, legte die Antragsgegnerin jeweils Widerspruch ein und stellte beim Verwaltungsgericht Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, die sie jedoch später zurücknahm.
Da die Antragsgegnerin die beanstandeten Beschlüsse innerhalb der gesetzten Frist nicht aufhob, verfügte die Kommunalaufsichtsbehörde unter dem 01. Dezember 2010 die Aufhebung der beanstandeten Beschlüsse gemäß § 123 GemO. Auch hiergegen legte die Antragsgegnerin Widerspruch ein.
Die Antragstellerin macht nunmehr zur Begründung ihres am 02. Februar 2011 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrages im Wesentlichen geltend:
Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre lägen nicht vor. Erforderlich sei ein wirksam gefasster und ordnungsgemäß bekanntgegebener Aufstellungsbeschluss. Diesen habe zwar der Stadtrat der Antragsgegnerin am 26. August 2010 gefasst. Der Stadtrat habe aber zu diesem Zeitpunkt seine Planungshoheit nicht ausüben können, weil die Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt bereits von der obersten Landesplanungsbehörde ultimativ aufgefordert worden sei, den Bebauungsplan zu ändern und im Hinblick auf die Vorgaben des LEP IV Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten auszuschließen.
Darüber hinaus könne die beschlossene Veränderungssperre nicht mehr die erforderliche Sicherungsfunktion bieten, da die Antragsgegnerin am 26. Oktober 2010 die Aufhebung des Änderungsbeschlusses sowie des Beschlusses über die Verhängung der Veränderungssperre vom 26. August 2010 beschlossen habe. Daraus folge, dass nachträglich das Sicherungsbedürfnis entfallen sei. Daran ändere auch nichts, dass aufgrund einer Anordnung nach § 122 GemO eine öffentliche Bekanntmachung dieser Beschlüsse bisher unterblieben sei. Auch belege die Tatsache, dass die Antragsgegnerin selbst die maßgeblichen Gewerbegrundstücke veräußert habe, dass die Antragsgegnerin zu keinem Zeitpunkt das Ziel verfolgt habe, welches durch den zwischenzeitlich aufgehobenen Änderungsbeschluss zum Ausdruck gekommen sei.
Falls der Senat in Anlehnung an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 dazu tendiere, eine durch eine Veränderungssperre sicherbare Verdichtung des Planungsermessens anzunehmen, müsse festgestellt werden, dass eine solche Planungspflicht hier nicht bestehe, da das im LEP IV enthaltene Ziel Z 61 rechtswidrig und damit unwirksam sei. Die Wirksamkeit dieses Ziels und letztlich die Rechtmäßigkeit der Weisung müsse der erkennende Senat inzident prüfen. Diese Prüfung werde ergeben, dass das Ziel Z 61 unwirksam sei und daher die kommunalaufsichtliche Verfügung hierauf nicht gestützt werden könne.
Die Antragstellerin beantragt,
die Antragsgegnerin entsprechend ihrem Anerkenntnis zu verurteilen,
hilfsweise,
die am 26. August 2010 beschlossene Satzung der Antragsgegnerin über den Erlass einer Veränderungssperre für das Bebauungsplangebiet „Gewerbepark an der A 61/B 262“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin, die ihr Anerkenntnis erklärt, darüber hinaus jedoch keinen Antrag stellt, trägt insbesondere vor:
Sie habe keinen echten planerischen Willen, an der Veränderungssperre festzuhalten, sondern werde dazu lediglich durch eine kommunalaufsichtliche Anordnung des Landkreises vom 12. November 2010 gezwungen. Diese Anordnung halte sie allerdings für rechtswidrig, da zum einen ein kommunalaufsichtliches Vorgehen wegen der Spezialität des Landesplanungsgesetzes unzulässig sei und zum anderen wegen Unwirksamkeit der raumordnerischen Zielvorgabe Z 61 des LEP IV kein Verstoß der beanstandeten Beschlüsse gegen dieses Ziel abgeleitet werden könne. Insoweit sei beim Verwaltungsgericht Koblenz ein Klageverfahren unter dem Aktenzeichen 1 K 265/11.KO anhängig.
Zwischenzeitlich ist die Klage gegen die kommunalaufsichtliche Anordnung vom 12. November 2010 durch Urteil des VG Koblenz (Az. 1 K 265/11.KO) abgewiesen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Satzungsaufstellungsunterlagen der Antragsgegnerin (1 Aktenordner). Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge der Antragstellerin haben keinen Erfolg.
Hinsichtlich der Zulässigkeit der von der Antragstellerin verfolgten Normenkontrolle betreffend die am 28. August 2010 beschlossene Veränderungssperre bestehen keine Bedenken. Sie ist gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da sie Eigentümerin von im Satzungsgebiet gelegener Grundstücke ist, die durch die Veränderungssperre betroffen sind.
Auch das Rechtsschutzinteresse liegt vor, da die Veränderungssperre wegen der fehlenden gemäß § 16 Abs. 2 BauGB erforderlichen öffentlichen Bekanntmachung des Aufhebungsbeschlusses vom 26. Oktober 2010 noch nicht wirksam aufgehoben ist.
In der Sache selbst vermag die Antragstellerin jedoch nicht durchzudringen.
Soweit die Antragstellerin zunächst mit ihrem Hauptantrag ein Anerkenntnisurteil im vorliegenden anhängigen Normenkontrollverfahren erstrebt, muss dieses Begehren erfolglos bleiben. Zwar ist ein Anerkenntnisurteil im Verwaltungsprozess gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 307 ZPO möglich, soweit die grundsätzlichen Unterschiede der beiden Verfahrensarten der Verwaltungsgerichtsordnung und der Zivilprozessordnung dies nicht ausschließen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1981, BVerwGE 62, 18, wonach § 307 ZPO im Anfechtungsprozess nicht entsprechend anwendbar ist). Im Normenkontrollverfahren ist ein Anerkenntnisurteil aber schon vom Streitgegenstand her nicht möglich. Die Unwirksamkeit einer Satzung kann nach § 47 VwGO mit Allgemeinverbindlichkeit nur das Oberverwaltungsgericht, ggf. das BVerwG oder das BVerfG, feststellen, wenn es zu der Überzeugung gelangt, dass die Norm ungültig ist. Eine Verständigung über die Wirksamkeit der Satzung durch die Beteiligten eines Normenkontrollverfahrens ist daher nicht möglich. Solange die Satzung nicht durch förmliche Aufhebung oder durch die Entscheidung des Gerichts in einem Normenkontrollverfahren "beseitigt" ist, stellt sie geltendes Recht dar.
Ein Anerkenntnisurteil kommt hier aber auch aus anderen Gründen nicht in Betracht:
Zum einen ist ein Anerkenntnis - wenn man die vorstehend aufgeführten Gründe außer Betracht ließe - nur möglich, soweit die Dispositionsbefugnis der Beteiligten reicht (BVerwGE 104, 27 f; BGH, NJW-RR 2010, 783f). Hier hatte aber die Kreisverwaltung Mayen-Koblenz als Kommunalaufsichtsbehörde den Beschluss vom 26. August 2010, mit dem die Veränderungssperre aufgehoben werden sollte, beanstandet und die Antragsgegnerin aufgefordert, diesen Beschluss bis zum 30. November 2010 aufzuheben. Da die Beanstandungsverfügung mit Sofortvollzug versehen ist, ist sie trotz des eingelegten Widerspruchs, solange die Beanstandungsverfügung nicht aufgehoben oder die aufschiebende Wirkung des dagegen gerichteten Widerspruchs wiederherstellt wird, wirksam. Die Wirksamkeit der Beanstandungsverfügung bezieht sich zwar nur auf das Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der Kommunalaufsichtsbehörde. Darüber hinaus ist jedoch gemäß Art. 20 Abs. 3 GG die Tatbestandswirkung jeder nicht nichtigen Entscheidung von allen Staatsorganen zu beachten und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen. Die Überprüfung einer wirksamen Beanstandungsverfügung im Rahmen der Normenkontrolle einer Veränderungssperre scheidet angesichts der von dieser Entscheidung ausgehenden Bindungswirkung aus. Infolge der wirksamen Beanstandung ist die Antragsgegnerin an § 121 S. 3 GemO gebunden, wonach der Beschluss vom 26. Oktober 2010 über die Aufhebung der Veränderungssperre vom 26. August 2010 nicht ausgeführt werden darf. Sie ist daher nicht befugt, den Beschluss vom 26. Oktober 2010, in welcher Form auch immer, zur Wirksamkeit zu verhelfen. Daher fehlt der Antragsgegnerin auch die Befugnis, - soweit dies überhaupt möglich sein sollte - den beanstandeten Beschluss im Wege eines gerichtlichen Anerkenntnisses in Normenkontrollverfahren wirksam werden zu lassen. Selbst wenn man dem nicht folgen wollte, wäre die Erklärung der Anerkenntnis aber auch deshalb nicht möglich, weil hier die Antragsgegnerin und der Antragsteller durch kollusives Zusammenwirken versuchen, die kommunalaufsichtlichen Maßnahmen zu konterkarieren.
Im Übrigen waren weder der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin, noch der in der mündlichen Verhandlung anwesende Erste Beigeordnete befugt, über den Streitgegenstand, die Unwirksamkeit der Veränderungssperre vom 26. August 2010 zu verfügen. Sollte es möglich sein, dass eine Gemeinde eine von ihr erlassene Satzung, ohne einen actus contrarius, rückgängig machen oder deren Wirksamkeit beseitigen kann - wovon der Senat nicht ausgeht -, läge die Organkompetenz für eine solche Entscheidung ausschließlich beim Stadtrat. Ohne einen entsprechenden Beschluss des Stadtrates muss auch aus diesem Aspekt ein Anerkenntnis von vornherein ausscheiden.
Kann mithin das begehrte Anerkenntnisurteil im vorliegenden Fall nicht ergehen, so scheitert der hilfsweise gestellte Antrag, die in Rede stehende Veränderungssperre für unwirksam zu erklären, an dem Umstand, dass die formellen Voraussetzungen des § 16 BauGB für den Erlass der Veränderungssperre beachtet worden sind und auch die materiellen Voraussetzungen der §§ 14 ff. BauGB gegeben sind.
Dabei ist unstreitig, dass die von der Veränderungssperre zu sichernde Planung - wie sie sich aus dem Aufstellungsbeschluss zur 3. Änderung des Bebauungsplanes „Gewerbepark an der A 61/B 262“ vom gleichen Tage ergibt - im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre bereits einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen ließ, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplanes sein sollte (zu diesen Voraussetzungen s. u.a. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976, BverwGE 51, 121, 128 und Beschluss vom 10. Oktober 2007, BauR 2008, 228).
Der Wirksamkeit des der Veränderungssperre zugrunde liegende Aufstellungsbeschlusses vom 26. August 2010 steht aber auch nicht entgegen, dass nach Ansicht der Antragstellerin der Stadtrat angeblich seine Planungshoheit nicht habe ausüben können, weil ihm diese durch die ultimative Aufforderung der obersten Planungsbehörde genommen worden sei. Dies ist offensichtlich unzutreffend, da der Stadtrat den in Rede stehenden Beschluss nicht hätte fassen müssen. Vielmehr hätte der Stadtrat auch ohne weiteres ohne Beschlussfassung das weitere Vorgehen der obersten Planungsbehörde bzw. der Kommunalaufsicht abwarten können. Dass der Stadtrat durchaus in der Lage war, seine Planungshoheit auch entgegen entsprechender Aufforderungen auszuüben, zeigt der Umstand, dass zwei Monate später unter Missachtung der Aufforderung der obersten Planungsbehörde und der Kommunalaufsicht der Stadtrat einen diesen Aufforderungen widersprechenden Aufhebungsbeschluss gefasst hat.
War daher im Zeitpunkt der Beschlussfassung vom 26. August 2010 hinsichtlich der Veränderungssperre eine zusichernde Planungsabsicht vorhanden, so ist diese nicht durch den späteren Aufhebungsbeschluss bezüglich des Aufstellungsbeschlusses vom 26. August 2010 weggefallen. Denn dieser Aufhebungsbeschluss wurde von der Kommunalaufsichtsbehörde unter Anordnung des Sofortvollzuges beanstandet und daher ist eine Bekanntmachung des Aufhebungsbeschlusses unterblieben, sodass letzterer nicht förmlich wirksam werden konnte.
Eine andere Bewertung lässt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aus dem Umstand herleiten, dass es zwar derzeit an einem wirksamen Aufhebungsbeschluss fehlt, indes der Aufhebungsbeschluss zu erkennen gibt, dass an der Planungsabsicht vom August 2010 (Einzelhandelsbeschränkung) nicht mehr festgehalten, sondern diese vielmehr rückgängig gemacht werden soll. Allerdings hat die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf eine Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes hingewiesen, wonach eine Veränderungssperre ex nunc auch ohne förmlichen Aufhebungsakt unwirksam werden kann, wenn die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre während ihrer Geltungsdauer endgültig entfallen (s. BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2007 – 4 BN 36/07 – juris). Unter welchen Voraussetzungen davon auszugehen ist, dass die Kommune ihre ursprünglichen Planungsabsichten endgültig aufgegeben hat, bestimmt sich jedoch nach den jeweiligen Gegebenheiten des Einzelfalles (BVerwG, Beschlüsse vom 9. April 2003 – 4 B 75.02 – und vom 26. Mai 2008 – 4 B 31.08 – beide in juris). Im vorliegenden Fall kann ohne Aufhebung der Beanstandungsanordnung nicht angenommen werden, dass die Planungsabsichten (Einzelhandelsbeschränkung) endgültig aufgegeben worden sind. Davon kann erst dann ausgegangen werden, wenn die Rechtsmittel der Antragstellerin gegen die kommunalaufsichtlichen Verfügungen Erfolg haben und diese rechtskräftig aufgehoben worden sind. Denn solange die Verfügungen bestehen, vermag die Antragstellerin ihre nunmehr anderweitigen Planungsvorstellungen nicht durchzusetzen. Von daher kann bei der hier zu beurteilenden Situation nicht von einer endgültigen Aufgabe der ursprünglichen Veränderungssperre zugrunde liegende Planungsabsichten die Rede sein. Eine andere Bewertung würde der in § 117 ff. GemO normierten kommunalaufsichtlichen Rechtsaufsicht und damit der Rechtsordnung widersprechen.
In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin auch nicht mit ihrem Einwand gehört werden, für die Beurteilung der endgültigen Aufgabe der Planungsabsichten könne nicht allein auf das Vorhandensein von entsprechenden Beanstandungsverfügungen abgestellt werden, sondern deren Rechtmäßigkeit müsse im vorliegenden Normenkontrollverfahren betreffend die Veränderungssperre inzident geprüft werden. Solange nämlich die kommunalaufsichtlichen Anordnungen nicht rechtskräftig aufgehoben worden sind, ist die Antragsgegnerin gehindert, ihre durch Beschluss vom 26. Oktober 2010 manifestierten Planungsabsichten (endgültige Aufgabe der Durchführung der am 26. August 2010 beschlossenen 3. Planänderung) zu verwirklichen. Dies ist unabhängig von der Frage, ob die oben genannten Verfügungen der Kommunalaufsicht rechtswidrig sind oder nicht. Nur wenn diese Anordnungen nichtig wären, könnte etwas anderes gelten. Dies ist aber hier weder ersichtlich noch von der Antragstellerin geltend gemacht worden. Gegen das Vorliegen eines offenkundigen und besonders schweren Fehlers im Sinne von § 44 VwVfG spricht im Übrigen auch der Umstand, dass das Verwaltungsgericht inzwischen die Anfechtungsklage gegen die Anordnungen der Kommunalaufsicht im Verfahren 1 K 265/11.KO abgewiesen hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren auf 10.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 ff. BauGB
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 121 GemO
§ 123 GemO
§ 122 GemO
§ 173 VwGO
§ 307 ZPO
§ 47 VwGO
§ 16 BauGB
§ 44 VwVfG
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 121 S. 3 GemO
§ 117 ff. GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 62, 18
BVerwGE 104, 27
NJW-RR 2010, 783
1 K 265/11
4 BN 36/07
4 B 75.02
4 B 31.08