Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-26, Aktenzeichen OVG 10 S 44/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2023:0426.OVG10S44.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die für Beamte geltende „darf nur“-Formulierung impliziert eine zwingende Tatbestandsvoraussetzung, deren Nichterfüllung die Ermessenausübung sperrt. (Rn.11)
2. Die für Mitglieder der Bundesregierung geltende „soll nur“-Formulierung eröffnet eine Ermessensausübung auch in weiteren als den ausdrücklich genannten Fällen, knüpft diese jedoch an die Voraussetzung, dass besondere Umstände vorliegen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen. Sie ist mithin als „darf im Regelfall nur dann versagt werden“ zu verstehen. (Rn.11)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. November 2022 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, ein Medienunternehmen, das u.a. die Zeitung x... verlegt, begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Erteilung von Aussagegenehmigungen für zwei frühere Mitglieder der Bundesregierung.
Am 20. Mai 2018 berichtete die Zeitung x... darüber, dass wegen des Verdachts manipulierter Entscheidungen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) eine Überprüfung von 8000 Asylverfahren erfolgen solle und der Bundesminister i... den Leiter der Abteilung seines Hauses ausgetauscht habe. Der in dem Artikel genannte Ministerialdirektor a.D. S..., der zum 30. Juni 2018 gemäß § 54 Abs. 1 BBG in den einstweiligen Ruhestand versetzte wurde, strengte daraufhin ein zivilgerichtliches Verfahren auf Unterlassung dieser Berichterstattung an, in dem er geltend machte, dass die hiesige Antragstellerin den nicht der Wahrheit entsprechen Eindruck erweckt habe, die sog. BAMF-Affäre sei ein Grund dafür gewesen, dass er seines Postens enthoben worden sei, und das erstinstanzlich erfolgreich war. Im Berufungsverfahren – 6...– beschloss das Hanseatische OLG, Beweis über die Behauptung der hiesigen Antragstellerin, für die Entscheidung, den dortigen Kläger in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, seien die Vorfälle in der BAMF-Außenstelle G... und die ihr zugrundeliegenden Defizite beim BAMF und G...ursächlich gewesen, u.a. durch Vernehmung der Zeug/innen I... und M... zu erheben, und bat das Gericht die Bundesregierung um Erteilung der für die Vernehmung erforderlichen Aussagegenehmigungen.
Mit zwei Beschlüssen des Bundeskabinetts vom 16. März 2022 versagte die Bundesregierung die begehrten Aussagegenehmigungen. In den Beschlussvorlagen ist zur Begründung ausgeführt, durch eine Zeugeneinvernahme, mit der die Hintergründe des auf Vertrauen, Loyalität und Verschwiegenheit beruhenden Verhältnisses des dienstvorgesetzten Ministers zu einem leitenden Beamten seines Hauses offengelegt werden müssten, werde die Erfüllung (auch zukünftiger) öffentlicher Aufgaben, im vorliegenden Fall der Leitung des Bundesministeriums i..., ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert. § 54 Abs. 1 BBG schütze die Entscheidungsfreiheit von Minister/innen, sich jederzeit von ihren politischen Beamt/innen zu trennen und diese in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, da es für die Amtsausübung politischer Beamt/innen erforderlich sei, in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung zu stehen. Ob ein entsprechendes Vertrauen fortbestehe, sei höchstpersönliche Entscheidung, die zur Gewährleistung einer funktionsfähigen und leitungsverantwortlichen Verwaltung weder von politischen Gremien noch von der Öffentlichkeit nachvollzogen werden müsse. Eine Kontrolle erfolge allein durch die Befassung von Bundeskanzler/in (§ 19 GOBReg) und Bundespräsident/in (§ 54 Abs. 1 BBG) sowie den für den politischen Beamten eröffneten verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz, der indes auf eine Willkürkontrolle beschränkt sei. Die Vertraulichkeit des Verfahrens gewährleiste insbesondere eine von außen unbeeinflusste Entscheidung über die Versetzung, die andernfalls unterbleiben oder verzögert werden könne, wenn politische Differenzen oder Unstimmigkeiten offengelegt werden müssten und zum politischen oder medialen Diskussionsgegenstand würden. Dies gelte auch nach Beendigung des Amtsverhältnisses fort, weil nur so sichergestellt sei, dass Entscheidungen unbeeinflusst von der Sorge getroffen würden, deren Gründe später öffentlich machen zu müssen. Der Schutz der Vertraulichkeit dürfe nicht dadurch unterlaufen werden, dass Minister/in bzw. Bundeskanzler/in Rahmen eines Zivilgerichtsverfahrens über diese Gründe Auskunft zu geben verpflichtet seien.
Nachdem das Bundesministerium G... dem Hanseatischen OLG die Entscheidung mit Schreiben vom 18. März 2022 mitgeteilt hatte, wies dieses die dortigen Verfahrensbeteiligten darauf hin, dass einer Zeugenvernehmung nunmehr ein Hindernis von ungewisser Dauer entgegenstehen dürfte. Auf den mit Schreiben vom 29. April 2022 gegen den Beschluss der Bundesregierung erhobenen Widerspruch der Antragstellerin erklärte das Bundesministerium i... mit Schreiben vom 13. Mai 2022, es bestehe keine Veranlassung, der Entscheidung abzuhelfen und eine neuerliche Beschlussfassung herbeizuführen.
Mit ihrer Klage vom 16. Juni 2022 – VG 6 K 175/22 – , über die noch nicht entschieden ist, verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Ihren zeitgleich gestellten Antrag, die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, i... Aussagegenehmigungen für das Berufungsverfahren – 6... – des Hanseatischen OLG zu erteilen, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 1. November 2022 zurückgewiesen. Dagegen richtet sich die Beschwerde.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses, in welchem das Verwaltungsgericht den Antrag zwar als zulässig erachtet, den Erlass einer einstweiliger Anordnung indes mit der Begründung abgelehnt hat, die Versagung der Erteilung von Aussagegenehmigungen für die beiden früheren Mitglieder der Bundesregierung erweise sich nach der im Verfahren zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig.
1. Der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Prüfungsmaßstab ist zutreffend.
Dieses führt aus, Rechtsgrundlage für die Erteilung der Aussagegenehmigung sei § 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 des Bundesministergesetzes – BMinG –. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BMinG seien die Mitglieder der Bundesregierung, auch nach Beendigung ihres Amtsverhältnisses, verpflichtet, über die ihnen amtlich bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren, und gemäß § 6 Abs. 2 BMinG dürften sie, auch wenn sie nicht mehr im Amt seien, über solche Angelegenheiten ohne Genehmigung der Bundesregierung nicht vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben. Das Verbot erfasse alle gegenwärtigen und ehemaligen Mitglieder der Bundesregierung, die nach Art. 62 GG aus Bundeskanzler/in und aus den Bundesminister/innen bestehe, mithin auch die frühere G... und den ehemaligen Bundesminister i.... Nach § 7 Abs. 1 BMinG solle die Genehmigung, als Zeuge auszusagen, allerdings nur versagt werden, wenn die Aussage dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde.
Unter Bezugnahme auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 13. August 1999 – BVerwG 2 VR 1.99 –, juris Rn. 30 f.) führt das Verwaltungsgericht weiter aus, das „Soll“ in § 7 Abs. 1 BMinG bedeute im Regelfall ein „Muss“ und nur beim Vorliegen besonderer Umstände, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, dürfe die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. § 7 Abs. 1 BMinG enthalte eine gesetzliche Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen des Staatswohls und der Erfüllung öffentlicher Aufgaben einerseits und dem Interesse an einer umfassenden und uneingeschränkten Wahrheitsfindung sowie den schutzwürdigen Belangen, denen sie diene, andererseits, wobei die Vorschrift dem Interesse an der Wahrheitsfindung grundsätzlich den Vorrang gegenüber dem Interesse an der Geheimhaltung einräume. Ob die Versagung einer Aussagegenehmigung rechtmäßig sei, sei von den Verwaltungsgerichten vollen Umfangs zu überprüfen. Das bedeute allerdings nicht, dass Versagungsgründe vollständig zu offenbaren seien. Es genüge, wenn die zuständige Behörde dem Gericht ihre Wertung der Tatsachen als geheimhaltungsbedürftig so einleuchtend darlege, dass sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange als triftig anerkannt werden könnten. Dies sei hier der Fall, denn die Antragsgegnerin habe hinreichend glaubhaft gemacht, dass bei Offenlegung der Gründe für die Versetzung des Leiters der Abteilung in den einstweiligen Ruhestand die auch zukünftige Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährdet bzw. erheblich erschwert wäre, und sie habe darüber hinaus das ihr zukommende Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
Das Verwaltungsgericht ist mithin von dem Maßstab ausgegangen, dass ein Sonderfall im Sinne der zitierten bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, in dem die Antragsgegnerin nicht verpflichtet sei, die Aussagegenehmigung zu erteilen, sondern eine Ermessensentscheidung hierüber treffen dürfe, bereits dann vorliege, wenn die in § 7 Abs. 1 BMinG genannte Bedingung erfüllt sei, dass die Aussage dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde. Dementgegen geht die Beschwerde in der Sache davon aus, dass der Antragsgegnerin eine Ermessensausübung nur dann eröffnet sei, wenn nicht nur die in § 7 Abs. 1 BMinG genannte Bedingung erfüllt, sondern darüber hinaus nach den konkreten Umständen des Einzelfalls ein Sonderfall anzunehmen sei.
Dass der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis zu folgen ist, erweist eine vergleichenden Betrachtung der für Mitglieder der Bundesregierung geltenden und für Beamte geltenden Verschwiegenheits- und Aussagegenehmigungsregelungen. Beide Personengruppen dürfen ohne Genehmigung weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben (§ 6 Abs. 2 BMinG bzw. § 67 Abs. 3 Satz 1 BBG). Die Genehmigung, als Zeugin oder Zeuge auszusagen, „darf nur versagt werden“, wenn die Aussage dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde, wenn es sich um einen Beamten handelt (§ 68 Abs. 1 BBG), hingegen „soll [sie ] nur versagt werden“, wenn es sich um ein Mitglied der Bunderegierung handelt (§ 7 Abs. 1 BMinG). Die für Beamte geltende „darf nur“-Formulierung impliziert eine zwingende Tatbestandsvoraussetzung, deren Nichterfüllung die Ermessenausübung sperrt (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1982 – BVerwG 2 C 91.81 – juris Rn. 33, zu § 62 BBG a.F.). Die für Mitglieder der Bundesregierung geltende „soll nur“-Formulierung eröffnet hingegen eine Ermessensausübung auch in weiteren als den ausdrücklich genannten Fällen, knüpft diese jedoch an die Voraussetzung, dass besondere Umstände vorliegen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen. Sie ist mithin als „darf im Regelfall nur dann versagt werden“ zu verstehen.
Dieses Normverständnis wird bestätigt durch den historischen Befund, dass die heutige Regelung des § 68 Abs. 1 BBG auf eine Vereinheitlichung des Beamtenrechts zurückgeht, im Rahmen derer die zuvor auch für Bundesbeamte geltende „soll nur“-Formulierung (§ 62 Abs.1 BBG i.d.F. vom 14. Juli 1953 [BGBl. I S. 551]) durch eine für Bundes- und Landesbeamte geltende „darf nur“-Formulierung ersetzt wurde (§ 39 Abs. 3 Satz 1 BRRG bzw. § 62 Abs.1 BBG, jeweils i.d.F. vom 1. Juli 1957 [BGBl. I S. 667], und der Normgeber damit die Anforderungen an eine Versagung der Aussagegenehmigung verschärfen wollte (vgl. Zängl in: GKÖD Bd. I, BBG a.F.§ 62, Stand Mai 1999, Rn. 4). Wenn indes bereits nach der engeren „darf nur“-Formulierung die aufgezählten Gefährdungen eine Ermessensausübung erfordern, so muss dies erst recht für die weitere „soll nur“-Formulierung gelten, die für Mitglieder der Bundesregierung, anders als für Bundesbeamte, fortgilt.
Nichts anderes folgt aus dem vom Verwaltungsgericht und der Antragstellerin in Bezug genommenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. August 1999 (– BVerwG 2 VR 1.99 –, juris Rn. 30). Diese Entscheidung statuiert zwar das Erfordernis des Vorliegens besonderer Umstände, welche den Fall als atypisch erscheinen lassen, sie verhält sich indes nicht zu der Frage, ob die in § 7 Abs. 1 BMinG aufgezählten Gefährdungen öffentlicher Belange bereits für sich genommen einen solchen Sonderfall darstellen, die aus den vorgenannten Erwägungen zu bejahen ist.
2. Auf dieser Grundlage ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Antragsgegnerin eine Ermessensausübung über die Versagung der hier begehrten Aussagegenehmigungen eröffnet war, weil deren Erteilung die Amtsführung von Bundesminister/innen ernstlich gefährden bzw. erheblich erschweren würde.
a. Gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine zeugenschaftliche Aussage (ehemaliger) Mitglieder der Bundesregierung zu den Gründen für die Versetzung eines Ministerialdirektors in den einstweiligen Ruhestand betreffe die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, wendet sich die Beschwerde zu Recht nicht.
b. Das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, eine Aussagegenehmigung suspendiere die über das Amtsverhältnis hinaus geltende Verschwiegenheitspflicht nach § 6 Abs. 1 BMinG und führe im Zusammenspiel mit der allgemeinen staatsbürgerlichen Pflicht, als Zeuge vor Gericht auszusagen, zu einer entsprechenden Aussagepflicht. In Bezug auf Vorgänge im Zusammenhang mit der Versetzung eines politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand sei eine solche Pflicht nicht mit der als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) besonders geschützten gesetzlichen Wertung (§ 54 Abs. 1 BBG) vereinbar, den Leitungsbereich eines Ministeriums ohne Rechtfertigungsdruck mit Vertrauenspersonen besetzen zu können, und sei zu befürchten, dass sich das Wissen um eine mögliche spätere Pflicht, vor Gericht zu Personalentscheidungen im Leitungsbereich auszusagen, negativ auf die Ausübung der Leitungsfunktion auswirken könnte. Die Entscheidungsfreiheit der Bundesminister/innen in Personalfragen als Teil des Ressortprinzips (Art. 65 Satz 2 GG) sei nicht nur ein wesentlicher Aspekt ihrer politischen Leitungskompetenz, sondern auch Teil der Kontrollfunktion gegenüber dem eigenen Ministerium, das damit an die politischen Entscheidungen der Bundesregierung gebunden werde. Selbst bei abgeschlossenen Personalentscheidungen könne durch eine Pflicht zur nachträglichen Information – wie im Informationsfreiheitsrecht – eine „einengende Vorwirkung“ entstehen, die Freiheit und Offenheit auch künftiger Entscheidungen zu beeinträchtigen geeignet sei. Dem stehe nicht entgegen, dass die hier intendierten Zeugenvernehmungen ehemalige Mitglieder der Bundesregierung beträfen, die keine politische Karriere mehr anstrebten, denn eine mögliche Pflicht zur Aussage wirke sich nicht nur auf den Amtsinhaber im Zeitpunkt seiner Entscheidung aus, sondern sei geeignet, andere, auch zukünftige Mitglieder der Bundesregierung in ihrer jeweiligen Entscheidung über die Versetzung ihrer politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand zu beeinträchtigen.Es bedürfe keiner Entscheidung, ob eine ernstliche Gefährdung bzw. erhebliche Erschwerung der Erfüllung der Aufgaben der Bundesregierung auch dann zu befürchten sei, wenn der von der Zurruhesetzung Betroffene dagegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz suche und in einem gerichtlichen Verfahren von sich aus dazu vortrage, welche Gründe seiner Auffassung nach für den Vertrauensverlust seitens der Bundesregierung maßgeblich gewesen seien, denn vorliegend habe der Betroffene zu erkennen gegeben, keinerlei Interesse an einer Offenlegung der Hintergründe zu haben. Unabhängig hiervon unterliege auch er nach Ausscheiden aus dem Amt der Verschwiegenheitspflicht und habe die oberste Dienstbehörde den die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand begründenden Vertrauensverlust nur so weit zu substantiieren, dass das Gericht sich von seinem Vorliegen und einer willkürfreien Ermessensausübung überzeugen könne. Diese Erwägungen werden durch das Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt:
aa. Unbehelflich sind die Ausführungen der Antragsgegnerin, dass § 7 Abs. 1 BMinG entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht von der Verschwiegenheitspflicht des § 6 Abs. 1 BMinG suspendiere, sondern vielmehr er in begründeten Fällen eine Ausnahme hiervon schaffe, die ausweislich der Gesetzesbegründung (vom 30. Juni 1952, S. 7, zu § 6 BMinG-E a.F.) bestimme, inwieweit die Mitglieder der Bundesregierung über Umstände, auf die sich ihre Pflicht zur Amtsverschwiegenheit beziehe, als Zeugen aussagen dürften. Mit dieser Divergenz der Begrifflichkeit wird kein Unterschied in der Regelungswirkung aufgezeigt. Zu Recht stellt die Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Abrede, dass im Nachgang einer gemäß § 7 Abs. 1 BMinG erteilten Aussagege-nehmigung die Verschwiegenheitspflicht des § 6 Abs. 1 BMinG keine Rechtswirkungen mehr entfaltet, mit der Folge, dass insoweit eine Verpflichtung als Zeuge vor Gericht auszusagen, besteht.
bb. Zu Unrecht geht die Beschwerde davon aus, das Verwaltungsgericht habe aus den genannten Normen (Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 65 Satz 2 GG und § 54 BBG) de facto eine „Bereichsausnahme“ entwickelt und einen absoluter Schutz für Vorgänge im Zusammenhang mit der Versetzung eines politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand abgeleitet. Dem steht bereits entgegen, dass das Verwaltungsgericht lediglich die Fallkonstellation in den Blick genommen hat, dass der politische Beamte – wie hier – selbst keinen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sucht und zu deren Gründen nicht von sich aus vorträgt. Ob auch im gegenteiligen Fall eine ernstliche Gefährdung bzw. erhebliche Erschwerung der Erfüllung der Aufgaben der Bundesregierung zu befürchten wäre, hat das Verwaltungsgericht hingegen ausdrücklich offengelassen („bedarf hier keiner Entscheidung“).
cc. Ebenso wenig vermag die Beschwerde die Annahme des Verwaltungsgerichts zu erschüttern, eine ministerielle Aussageverpflichtung in Bezug auf Vorgänge im Zusammenhang mit der Versetzung eines politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand sei mit der gesetzlichen Wertung des Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 65 Satz 2 GG und § 54 BBG nicht vereinbar, den Leitungsbereich eines Ministeriums ohne Rechtfertigungsdruck mit Vertrauenspersonen besetzen zu können.
Dass eine Versetzung politischer Beamter in den einstweiligen Ruhestand nicht schrankenlos möglich ist, wie die Beschwerde ausführt, hat auch das Verwaltungsgericht erkannt, denn es hat die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung und die in diesem Rahmen gebotene Substantiierung eines der Versetzung zugrundeliegenden Vertrauensverlustes und einer willkürfreien Ermessensausübung in den Blick genommen. Es ist indes davon ausgegangen, dass allenfalls das konkrete Bekanntwerden der Ruhestandsversetzungsgründe im Rahmen eines solchen Verfahrens die (weitere) Gefährdung bzw. erhebliche Erschwerung der Erfüllung der Aufgaben der Bundesregierung auszuschließen vermag. Warum dementgegen bereits die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes eine Gefährdung der Schutzgüter des § 7 Abs. 1 BMinG ausschließen würde, legt die Beschwerde nicht dar. Ebenso wenig verhält sie sich zu der Argumentation des Verwaltungsgerichts, dass in diesem Rahmen lediglich eine partielle Offenlegung der maßgeblichen Gründe geboten wäre, mithin der Umfang, in dem die Hintergründe dieser Personalentscheidung öffentlich bekannt zu werden drohen, geringer ist als im Fall einer Verpflichtung zur Zeugenaussage.
Nichts anderes folgt daraus, dass die Entscheidung des Ministers, einen politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, eine Kontrolle dadurch erfährt, dass sie einen Kabinettsbeschluss, eine Stellungnahme des Bundeskanzlers (§ 19 Satz 1 GOBReg) und eine Entscheidung des Bundespräsidenten erfordert (§ 19 Satz 2 GOBReg). Auch dies hat das Verwaltungsgericht ausweislich seiner Bezugnahmen auf § 19 Satz 1 GOBReg und § 54 Abs. 1 BBG (EA S. 10) nicht verkannt. Soweit die Beschwerde meint, das Verwaltungsgericht sei deshalb zu Unrecht davon ausgegangen, der Minister könne „ohne Rechtfertigungsdruck“ entscheiden, verkennt sie, dass dieser darauf vertrauen kann, dass eine solche regierungs- bzw. staatsinterne Kontrolle seine aus dem Ressortprinzip (Art. 65 Satz 2 GG) folgende politische Leitungsautonomie respektiert und er mithin lediglich zu einer Einhaltung der Grenzen dieser Befugnis angehalten wird. Dementgegen wäre eine drohende Verpflichtung, die Gründe der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand über diesen Internbereich hinaus in der Öffentlichkeit darzulegen, geeignet, den Minister von einer Ausschöpfung seiner Leitungsautonomie abzuhalten, da er in diesem Fall befürchten müsste, sich für den Umstand des Vertrauensverlustes bzw. die diesem zugrundeliegenden Umstände hinterfragen zu lassen und rechtfertigen zu müssen.
dd. Ebenso wenig erschüttert die Beschwerde die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Erteilung einer Aussagegenehmigung zu einer ernstlichen Gefährdung bzw. erheblichen Erschwerung der Amtsführung von Bundesminister/innen führen würde.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Entscheidungsfreiheit der Bundesminister/innen in Personalfragen wesentlicher Aspekt ihrer politischen Leitungskompetenz und der Kontrollfunktion gegenüber ihrem Ministerium ist, das dadurch an die politischen Entscheidungen der Bundesregierung gebunden werde. Bereits zur vorausgehenden Frage einer öffentlichen Aufgabe hat es näher ausführt, dies gelte im Besonderen im Hinblick auf die Leitungsebene des Ministeriums und die unmittelbar unterhalb der Hausleitung angesiedelten Abteilungsleiter/innen. Ebenso wie Staatssekretär/innen seien diese politische Beamte und bekleideten Ämter, bei deren Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssten. Sie bedürften nach der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Bundesministerin bzw. des Bundesministers und besetzten politische Schlüsselstellen für die wirksame Durchführung der politischen Ziele der Regierung, welche das reibungslose Funktionieren des Übergangs von der politischen Spitze in die Beamtenhierarchie zu gewährleisten hätten. Die Amtsführung in diesen Schlüsselstellen solle die Politik der Regierung nicht nur nicht behindern, sondern aktiv unterstützen, weshalb diese Beamt/innen jederzeit des vollen Vertrauens der Regierung bedürften. Dieses Vertrauen könne bereits dann beeinträchtigt sein, wenn die Regierung auch durch nicht stets genau zu umreißende Unwägbarkeiten veranlasste Zweifel daran habe, dass die fachliche oder persönliche Eignung der politischen Beamten, ihre Amtstätigkeit oder auch nur ihr außerdienstliches Verhalten den höchstmöglichen Grad einer zielstrebigen und wirkungsvollen Zusammenarbeit im Sinne der von ihr verfolgten Politik gewährleiste.
Aus dieser – vom Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellten und von der Beschwerde nicht in Frage gestellten – herausgehobenen Verantwortung der politischen Beamten für die effektive Ausübung der ministeriellen Ressortleitung, die ihrerseits der wirksamen Durchsetzung der politischen Regierungsziele dient, folgt spiegelbildlich die Ernstlichkeit der Gefährdung und Erheblichkeit der Erschwerung der ministeriellen Resortleitungsaufgaben für den Fall einer nachträglichen Offenbarungspflicht der Ruhestandsversetzungsgründe im Rahmen einer Zeugenvernehmung. Sie bildet zugleich den von der Beschwerde vermissten Grund dafür, warum eine Aussageverpflichtung im Bereich von Leitungspersonalentscheidungen die betroffenen Bundesminister/innen stärker beeinflussen würde als im Bereich anderer Amtstätigkeiten.
Ebenso zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Ernstlichkeit der Gefährdung und die Erheblichkeit der Erschwerung der ministeriellen Resortleitungsaufgabe nicht bereits dadurch entfällt, dass die Regierungsmitglieder, deren Zeugenaussage erstrebt wird, inzwischen aus der Regierung oder dem aktiven Politikbetrieb ausgeschieden sind, sondern eine Aussageverpflichtung vielmehr eine „einengende Vorwirkung“ – wie sie auch das Informationsfreiheitsrecht kennt – dahingehend entfalten würde, die Freiheit und Offenheit künftiger Entscheidungen zu beeinträchtigen. Die von der Beschwerde insoweit vermisste Substantiierung dieser Erwägung hat das Verwaltungsgericht mit seinen nachfolgenden Ausführungen vorgenommen, dass sich eine mögliche Pflicht zur Aussage über Versetzungen nicht nur auf die oder den Amtsinhaber im Zeitpunkt seiner Entscheidung auswirke, sondern auch geeignet sei, andere, auch zukünftige Mitglieder der Bundesregierung in ihrer jeweiligen Entscheidung über die Versetzung ihrer politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand zu beeinträchtigen. Anders als von der Beschwerde angenommen hat das Verwaltungsgericht mithin nicht einen unzutreffenden Maßstab aus dem Informationsfreiheitsrecht zugrunde gelegt, sondern lediglich unter Verwendung der dortigen Terminologie auf eine ernstliche Gefährdung und erhebliche Erschwerung der Ressortleitungsverantwortung aktueller und künftiger Bundesminister/innen abgestellt.
Als Zirkelschluss erweist sich ferner das Argument der Beschwerde, eine zeugenschaftliche Aussagepflicht von Bundesministern könne keine nachteilige Auswirkung auf deren Willensbildungsfreiheit über die Ruhestandsversetzung politischer Beamter entfalten, weil der Minister um die Möglichkeit einer Aufhebung seiner Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit wisse.
ee. Zu Unrecht vermisst die Beschwerde eine Berücksichtigung der Umstände des konkreten Falls. Die von ihr insoweit zusätzlich benannten gegenläufigen Belange einer Beweisnot im Zivilverfahren und ihrer Pressefreiheit sind, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannt, erst in die Ermessenausübung darüber einzustellen, ob eine Aussagegenehmigung ungeachtet des Vorliegens einer ernstlichen Gefährdung und erheblichen Erschwerung der Ressortleitungsverantwortung erteilt wird.
3. Schließlich wird die Annahme des Verwaltungsgerichts, es sei nicht ersichtlich, dass die Bundesregierung bei Versagung der begehrten Aussagegenehmigungen ermessensfehlerhaft gehandelt habe, mit der Beschwerde nicht durchgreifend in Frage gestellt.
a. Das Verwaltungsgericht hat zunächst keinen Ermessensausfall darin gesehen, dass das Bundeskabinett das Votum des Bundesinnenministeriums ohne Aussprache übernommen hat, Weiter hat es eine entgegenstehende Verwaltungspraxis verneint. Hiergegen wendet sich die Beschwerde nicht.
b. Die Beschwerde legt nicht dar, dass die Antragsgegnerin das Gewicht des in die Abwägung einzustellenden Interesses an der Wahrheitsfindung verkannt hat.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt, der Antragsgegnerin könne nicht entgegengehalten werden, sie habe bei ihrer Entscheidung nicht hinreichend den Willen des Gesetzgebers berücksichtigt, dass dem Wahrheitsfindungsinteresse grundsätzlich Vorrang einzuräumen sei und die Versagung einer Aussagegenehmigung nur ausnahmsweise im konkreten Einzelfall in Betracht komme. Die Vertraulichkeit der Gründe für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sei nicht allein im Zeitpunkt der Maßnahme, sondern auch im Hinblick auf eine späteren Zeugenvernehmung geschützt und die Möglichkeit der Versagung nicht auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung beschränkt. Auch aus der besonderen Bedeutung, die die Aufklärung des Sachverhalts im Strafprozess und im Rahmen parlamentarischer Untersuchungsausschüsse habe, ergebe sich vorliegend nichts anderes, da das Begehren der Antragstellerin sich auf eine Zeugenaussage in einem Zivilprozess richte, der von erheblich abweichenden Verfahrensgrundsätzen geprägt sei. Die Ermittlung des wahren Sachverhalts sei zwar zentrales Anliegen des Strafprozesses, das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Recht auf Freiheit der Person und der Menschenwürde ergebe, und des Untersuchungsausschussverfahrens, welches eine wirksame parlamentarische Kontrolle gewährleisten solle, nicht jedoch des Zivilprozesses, in dem der objektiven Wahrheitsfindung zahlreiche Schranken gesetzt seien.
Soweit die Beschwerde dem entgegenhält, § 7 Abs. 1 BMinG gebe keinen Anlass zu einer diesbezüglichen Unterscheidung der Verfahrensarten, legt sie nicht dar, warum sich ein unterschiedliches Gewicht der objektiven Wahrheitsfindung in den verschiedenen Verfahrensarten zwingend im Wortlaut der Norm niederschlagen müsste und ihm nicht auch, wie es das Verwaltungsgericht getan hat, im Rahmen der Ermessensausübung Rechnung getragen werden kann.
Soweit die Beschwerde weiter ausführt, dass die Aussagegenehmigung hier im Kontext eines Zivilverfahrens verlangt werde, in dem sie andernfalls in Beweisnot zu geraten drohe, legt sie nicht dar, dass der objektiven Wahrheitsermittlung im Zivilprozess eine über die Annahme des Verwaltungsgerichts hinausgehende Bedeutung beizumessen wäre und es ihr deshalb nicht zuzumuten wäre, die künftige Verbreitung einer Tatsachenbehauptung zu unterlassen, deren Wahrheitsgehalt sie infolge der nichterteilten Aussagegenehmigung nicht zu beweisen vermag. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die verfassungsmäßige Garantie effektiven Rechtschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG), den Justizgewährleistungsanspruch (Art. 103 Abs. 1 GG) und ein vom Bundesverfassungsgericht hieraus abgeleitetes „Recht auf Beweis“ (für Strafverfahren: BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2000 – 2 BvR 591/00 – juris Rn. 42 und 44, für Zivilverfahren: BVerfG, Beschluss vom 21. März 1994 – 1 BvR 1485/93 –, juris Rn. 8 f.) verweist, verkennt sie, dass Adressat der diesbezüglichen Verpflichtung allein die jeweils zur Entscheidung berufenen Gerichte sind. Diese haben dem Betroffenen Zugang zu den Quellen seiner Sachverhaltsfeststellung zu gewähren und müssen besondere Sorgfaltspflichten bei der Erhebung und Würdigung mittelbarer Beweismittel walten lassen, wenn eine Beweisführung durch sachnähere Beweismittel unmöglich ist, beispielsweise, weil eine erforderliche Aussagegenehmigung nicht erteilt worden ist (BVerfG a.a.O.). Ferner dürfen Gerichte Beweisanträge nicht unberechtigt übergehen (so das von der Antragstellerin weiter ihn Bezug genommene Urteil des Thür. OLG vom 29. November 2011 – 4 U 588/11 –, juris Rn. 17). Eine Verpflichtung von Exekutivbehörden, den Gerichten durch die Erteilung von Aussagegenehmigungen eine unmittelbare Beweiserhebung zu ermöglichen, wird in den genannten Entscheidungen hingegen nicht statuiert.
c. Ebenso legt die Beschwerde ohne Erfolg dar, dass die Antragsgegnerin bei der Entscheidung über die Erteilung der Aussagegenehmigungen das Gewicht ihrer Pressefreiheit verkannt habe.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt, es sei nichts dafür ersichtlich, dass die Entscheidung die Bedeutung der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes nicht hinreichend gewichte. Soweit die Antragstellerin sich darauf berufe, das Verfahren vor dem Hanseatischen OLG betreffe letztlich die Arbeit eines ihrer Pressemedien, das Missstände, Versäumnisse und Rechtsverstöße der (damaligen) Bundesregierung habe aufklären wollen, verkenne sie, dass Gegenstand des dortigen Unterlassungsverfahrens nicht die Berichterstattung über Vorfälle beim BAMF, sondern allein die Unwahrheit der Behauptung sei, der dortige Kläger sei wegen dieser Vorfälle in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden. Die Antragstellerin setze sich zudem in Widerspruch zu ihrem übrigen Vorbringen, dass in dem inkriminierten Artikel keine Verbindung zwischen beiden Umständen hergestellt worden sei.
Zu Unrecht hält die Beschwerde dem entgegen, der Aspekt der Pressefreiheit sei vorliegend schon deshalb zu berücksichtigen, weil die Behauptung, um deren Unwahrheit es in dem Verfahren vor dem Hanseatischen OLG gehe, Teil der Presseberichterstattung geworden sei. Insoweit verkennt die Antragstellerin die Reichweite des Schutzes von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. In seiner Eigenschaft als Abwehrrecht ist dieses Grundrecht vorliegend nicht berührt, weil die Antragstellerin sich nicht gegen einen staatliche Eingriff in ihre Berichterstattung wendet. Mit der Erteilung der Aussagegenehmigung begehrt sie vielmehr eine staatliche Leistung, ohne dass jedoch das Bestehen eines solchen positiven Anspruchs dargelegt oder ersichtlich wäre. Soweit das Grundrecht der Pressefreiheit eine objektive Garantie für die institutionelle Eigenständigkeit der Presse enthält, resultiert aus diesem zwar ein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch, dieser besteht jedoch nur auf dem Niveau eines Minimalstandards, den der Gesetzgeber nicht unterschreiten darf, soll der objektive Gehalt der Pressefreiheit nicht leerlaufen (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 – BVerwG 6 A 2/12 –, juris Rn. 30).
Vorliegend ist jedoch nicht erkennbar, dass die Antragstellerin auf die Erteilung einer Aussagegenehmigung angewiesen wäre, um von ihrer Pressefreiheit überhaupt Gebrauch machen zu können. Denn auch im Rahmen des vor dem Hanseatischen OLG geführten zivilrechtlichen Unterlassungsverfahrens ist eine Berücksichtigung der Pressefreiheit der dortigen Beklagten und hiesigen Antragstellerin im Rahmen einer Abwägung mit dem ebenfalls grundgesetzlich geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrecht des dortigen Klägers geboten. Ein zivilrechtlicher Unterlassungsanspruch des dortigen Klägers ist deshalb nicht bereits dann gegeben, wenn die streitbefangene Tatsachenbehauptung als "prozessual unwahr" gilt, weil der Beklagte ihre Wahrheit nicht zu beweisen vermag, vielmehr kann auch eine nicht erweislich wahre Presseäußerung durch die Wahrnehmung berechtigter Interessen gerechtfertigt sein. Hierfür ist indes Voraussetzung, dass der Wahrheitsgehalt der Äußerung im Vorfeld hinreichend sorgfältig recherchiert worden ist und, soweit die Behauptung persönlichkeitsverletzender Natur ist, ihre Nichterweislichkeit hinreichend kenntlich gemacht wird (vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2016 – 1 BvR 3388/14 –, juris Rn. 18 ff.; von der Decken in: Schmidt-Bleibtreu, Grundgesetz, 15. Auf. 2022, Art. 15 Rn. 23 f.). Sollte die hiesige Antragstellerin im Verfahren vor dem Hanseatischen OLG unterliegen, so wäre dies mithin nicht Folge der Unerweislichkeit der Zurruhesetzungsgründe, sondern lediglich Folge des Umstandes, dass ihre Berichterstattung die vorgenannten Grenzen der Verdachtsberichterstattung nicht eingehalten hat und ihre Pressefreiheit deshalb im Rahmen der Abwägung mit dem Allgemeinen Persönlichkeitsrechts des dortigen Klägers zurücktreten muss. Dies zugrunde gelegt sind keine Gründe ersichtlich, aus denen die hiesige Antragsgegnerin gehalten wäre, auf den Ausgang des zivilrechtlichen Unterlassungsverfahrens dadurch potentiell Einfluss zu nehmen, dass sie zugunsten der dortigen Beklagten – und damit zu Lasten des dortigen Klägers, dem gegenüber die sie eine nachträgliche beamtenrechtliche Fürsorgeverpflichtung trifft – eine Aussagegenehmigung erteilt.
c. Schließlich legt die Beschwerde nicht hinreichend substantiiert dar, dass vorliegend eine Beschränkung der Ausnahmegenehmigung als milderes Mittel in Betracht käme.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht die Frage erwogen, ob die Ausnahmegenehmigung im konkreten Einzelfall beschränkt erteilt werden kann, hat indes keine Möglichkeit gesehen, wie das von dem Hanseatischen OLG bestimmte Beweisthema eingeschränkt werden könnte, ohne dass dadurch die Gründe des Ministers für seine Entscheidung, den betroffenen Abteilungsleiter in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, Gegenstand öffentlicher Verhandlung würden.
Das Beschwerdevorbringen, als Beschränkung komme in Betracht, die Aussagegenehmigung an die Vornahme einer Zeugenbefragung in nicht öffentlicher Sitzung zu knüpfen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Insoweit ist schon nicht dargelegt, dass vorliegend die Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit nach § 171b Abs. 1 GVG – in Bezug auf schutzwürdige Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich eines Prozessbeteiligten, Zeugen oder Verletzten – bzw. § 172 Nr. 1 GVG – wegen einer Gefährdung der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung – gegeben wären. Zudem verkennt die Antragstellerin, dass das Bekanntwerden der nachfolgenden gerichtlichen Entscheidung auch dann nicht verhindert werden kann, wenn die Zeugenaussage, auf der sie beruht, zuvor nicht öffentlich erfolgt war.
Gleiches gilt für das Beschwerdevorbringen, nach dem Beweisbeschluss seien nicht alle, sondern nur ein bestimmter Grund ggf. offenzulegen. Denn sollte die sog. BAMF-Affäre tatsächlich ursächlich für die Versetzung des Abteilungsleiters in den einstweiligen Ruhestand gewesen sein, würde dieser Umstand dadurch öffentlich werden, dass die Antragstellerin im Verfahren vor dem Hamburgischen OLG obsiegt. Bereits aus dieser nicht auszuschließenden Möglichkeit, dass der tatsächliche Grund bekannt wird, resultiert eine erhebliche Gefährdung der Entscheidungsfreiheit gegenwärtiger und künftiger Bundesminister/innen, ohne dass es darauf ankommt, dass der Beweisbeschluss die benannten Zeugen nicht zur Offenlegung alternativer oder weiterer Gründe für den Vertrauensverlust verpflichtet.
d. Schließlich wendet sich die Beschwerde nicht gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, aus den vorgenannten Gründen könne der Antragsgegnerin auch nicht entgegengehalten werden, dass ihre Begründung für die Versagung der begehrten Aussagegenehmigungen keine Erwägungen im Hinblick auf den konkreten Einzelfall enthielten, mit denen diese andernfalls doch zu den Gründen der Entscheidung ausführen müsste.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. 3 und berücksichtigt die von der Antragstellerin begehrte Vorwegnahme der Hauptsache.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 62 BBG
§ 54 BBG
§ 54 Abs. 1 BBG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BMinG
§ 6 Abs. 2 BMinG
§ 7 Abs. 1 BMinG
§ 67 Abs. 3 Satz 1 BBG
§ 68 Abs. 1 BBG
§ 62 Abs.1 BBG
§ 39 Abs. 3 Satz 1 BRRG
§ 6 Abs. 1 BMinG
§ 171b Abs. 1 GVG
§ 172 Nr. 1 GVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 des Bundesministergesetzes
Art. 62 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 65 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 L 174/22
6 K 175/22
2 VR 1.99
2 C 91.81
2 BvR 591/00
1 BvR 1485/93
4 U 588/11
6 A 2/12
1 BvR 3388/14