Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-19, Aktenzeichen 11 K 3622/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:1219.11K3622.11.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 9. Mai 2011 verpflichtet, den Bauantrag der Klägerin vom 29. Dezember 2009 für die Nutzungsänderung eines Matratzenmarktes in einen Bekleidungsmarkt auf dem Grundstück G.---straße 71, Gemarkung L. , Flur 23, Flurstück 488 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Am 29. Dezember 2009 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung zur „Nutzungsänderung einer Einzelhandelseinheit (Änderung Sortiment) von Matratzenmarkt in Bekleidungsmarkt“ auf dem Grundstück G.---straße 71 in L. (Gemarkung L. , Flur 23, Flurstück 488). Das Grundstück ist mit einem in vier Nutzungseinheiten unterteilten Geschäftshaus bebaut, das für die Nutzung durch vier Fachmärkte (Matratzenmarkt, Tierfachmarkt, Möbelmarkt und Reifenhandel mit Werkstatt) genehmigt ist. Das von der Klägerin geplante Ladengeschäft soll eine Verkaufsfläche von 400 m² besitzen, die mit dem Sortiment Bekleidung und Heimtextilien einschließlich eines Aktionssortiments mit Waren aller Art auf 10 % der Gesamtverkaufsfläche genutzt werden soll.
Das Vorhabengrundstück liegt westlich der L1. Straße und südlich/östlich der G.---straße im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 7 n (G.---straße ) der Beklagten, der nachfolgend auf einen Bebauungsplan Nr. 7 der Beklagten aus dem Jahr 1980 am 25. November 1988 in Kraft getreten ist. Dieser Bebauungsplan setzt ein Allgemeines Wohngebiet, ein Mischgebiet sowie drei Gewerbegebiete fest und weist unter anderem das Vorhabengrundstück als Gewerbegebiet aus.
In Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans werden die Gewerbegebiete hinsichtlich der jeweils zulässigen Betriebe und Anlagen nach der dem Plan beigefügten Abstandsliste NRW vom 9. Juli 1982 gegliedert. Darüber hinaus werden Ausnahmen für Betriebe und Anlagen anderer Abstandsklassen unter der Voraussetzung zugelassen, dass der Immissionsschutz im Einzelfall nachgewiesen wird.
Nach Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen sind in den Gewerbegebieten nur solche Betriebe und Anlagen zulässig, deren Geräuschimmissionen 60 dB (A) tags und 45 db (A) nachts an der Vorder- und Rückseite der Wohnhausgruppe G.---straße 34 bis 52 nicht überschreiten.
Ziffer 3 der textlichen Festsetzungen schließt in den Gewerbegebieten u.a. Einzelhandelsbetriebe aus.
Hiervon sind nach Ziffer 4 der textlichen Festsetzungen Ausnahmen für Betriebe zulässig, von denen keine schädlichen Umwelteinwirkungen sowie keine negativen Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche der Stadt ausgehen und die aufgrund der Größe der Einzelprodukte ihres Sortiments eine flächenintensive Verkaufs- und Lagerfläche benötigen.
Unter dem 20. Juli 2010 legte die Klägerin der Beklagten ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten „Auswirkungsanalyse - Ansiedlung eines Textilfachmarktes am Standort L. , G.---straße “ der Firma C. Handelsberatung aus Juni 2010 vor, das im Wesentlichen zu dem Ergebnis gelangt, für die Branche „Bekleidungseinzelhandel“ im zentralen Versorgungsbereich der Beklagten werde bei Verwirklichung des Vorhabens eine Umsatzverlagerung in Höhe von 6 % prognostiziert. Der voraussichtlich eintretende Verdrängungswettbewerb lasse aufgrund der absoluten Höhe der Umsatzumverteilungseffekte und des Anteils am derzeitigen Umsatz – außer für den L2. -Fachmarkt in der Innenstadt – keine negativen Auswirkungen auf die Versorgungsstrukturen im Untersuchungsraum erkennen. Der Betreiber des L2. -Marktes in der Innenstadt plane jedoch auch bei Realisierung des Vorhabens keine Schließung des innerstädtischen Geschäftes.
Nach Anhörung der Klägerin versagte die Beklagte mit Bescheid vom 9. Mai 2011 die beantragte Baugenehmigung. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der geplanten Nutzungsänderung stehe der in dem Bebauungsplan Nr. 7 n festgesetzte Einzelhandelsausschluss entgegen. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme lägen nicht vor. Der geplante Textilmarkt sei kein Betrieb, der aufgrund der Größe der Einzelprodukte des Sortiments eine flächenintensive Verkaufs- und Lagerfläche benötige. Zudem habe das Vorhaben negative Auswirkungen auf die Entwicklung des zentralen Versorgungsbereiches der Beklagten. Dies gehe aus dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten der Firma C. Handelsberatung hervor, wonach das Vorhaben negative Auswirkungen auf die Filiale der Firma L2. in der Innenstadt habe, die dort ein „Magnetbetrieb“ sei. Zudem führe die Ansiedlung eines Textilmarktes im Bereich des dezentralen Agglomerationsstandortes an der G.---straße zum Entstehen eines städtebaulich unerwünschten Versorgungsschwerpunktes.
Die Klägerin hat am 15. Juni 2011 Klage erhoben.
Sie ist der Auffassung, sie habe einen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Der Bescheid vom 9. Mai 2011 sei rechtswidrig.
Zur Begründung trägt sie vor, der Bebauungsplan Nr. 7 n sei bereits aus formell-rechtlichen Gründen unwirksam:
Ein erneuter Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan Nr. 7 n mit der Maßgabe des Regierungspräsidenten E. liege nicht vor. Zudem habe keine ordnungsgemäße Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung stattgefunden.
Darüber hinaus sei der Bebauungsplan auch aus materiell-rechtlichen Gründen unwirksam:
Der in Ziffer 2 festgesetzte Immissionsrichtwert sei unwirksam, weil die Festsetzung eines solchen Summenpegels in Form eines „Zaunwertes“ eine Rechtsgrundlage weder in § 9 BauGB noch in § 1 BauNVO finde.
Mit der Unwirksamkeit von Ziffer 2 gehe die Unwirksamkeit von Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen einher, weil der Plangeber davon ausgegangen sei, die in Ziffer 1 festgesetzte Gliederung nach Abstandsklassen genüge zum Schutz der als vorbelastet bezeichneten Wohnnutzung im Plangebiet nicht.
Der Bebauungsplan Nr. 7 n verstoße somit gegen den immissionsschutzrechtlichen Trennungsgrundsatz und sei bereits aus diesem Grund gesamtunwirksam.
Der Einzelhandelsausschluss in Ziffer 3 der textlichen Festsetzungen sei ebenfalls unwirksam. Die Planbegründung enthalte keine räumliche Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereiches. Aus ihr gehe nicht nachvollziehbar hervor, weshalb der Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen in den Gewerbegebieten zum Schutz des Zentrums städtebaulich erforderlich sei. Auch das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe für diese Beschränkung sei nicht ersichtlich.
Der Planung liege auch kein Gesamtkonzept zugrunde, das die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei ordne. Ein im Jahr 2008 beschlossenes Einzelhandelskonzept könne nicht zur städtebaulichen Rechtfertigung des im Jahr 1988 in Kraft getretenen Bebauungsplanes herangezogen werden.
Ein Stadtentwicklungsgutachten der X. AG aus dem Jahr 1973 genüge nicht den Anforderungen an ein städtebauliches Entwicklungskonzept und enthalte kein schlüssiges Einzelhandels- und Zentrenkonzept. Es fehle auch in diesem Gutachten an einer hinreichend konkreten örtlichen Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereiches. Ein dem Gutachten beigefügter „Zielplan 1990“ sei aufgrund seines groben Maßstabes hierzu nicht geeignet.
Eine „Stadtkernplanung“ aus dem Jahr 1974 weise keine Bezüge zum Einzelhandel auf.
Die Planung sei schließlich auch inkonsistent. Der Bebauungsplan schließe zwar zum Schutz des zentralen Versorgungsbereiches in den Gewerbegebieten Einzelhandel weitgehend aus. In den innenstadtnahen Mischgebieten fehle jedoch eine entsprechende Regelung.
Auch Ziffer 4 der textlichen Festsetzungen sei unwirksam. Nummer 2 dieser Festsetzung erweise sich als zu unbestimmt und sei auch nicht erforderlich, da der Schutz des zentralen Versorgungsbereiches schon durch Nr. 1 dieser Festsetzung ausreichend gewährleistet sei.
Die genannten Fehler führten zu einer Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes.
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richte sich deshalb nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 8 BauNVO. Danach sei das Vorhaben planungsrechtlich zulässig. Schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB seien von dem Vorhaben nicht zu erwarten.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 9. Mai 2011 zu verpflichten, ihren Bauantrag vom 29. Dezember 2009 für die Nutzungsänderung eines Matratzenmarktes in einen Bekleidungsmarkt auf dem Grundstück Gemarkung L. , Flur 23, Flurstück 488, G.---straße 71 in 00000 L. unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
Das Bauvorhaben der Klägerin widerspreche den wirksamen Festsetzungen des Bebauungsplanes L. Nr. 7 n.
Der Bebauungsplan sei in formell-rechtlicher Hinsicht wirksam zustande gekommen. Mit dem Beitrittsbeschluss vom 15. November 1988 habe der Rat der Beklagten den Bebauungsplan in der von dem Regierungspräsidenten E. genehmigten Fassung beschlossen. Einer erneuten Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung habe es nicht bedurft, weil die Maßgaben des Regierungspräsidenten die Plankonzeption nicht grundsätzlich geändert hätten.
Auch materiell-rechtlich sei der Bebauungsplan nicht fehlerhaft:
Die Gliederung nach Abstandsklassen in Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen bewirke auch für sich betrachtet eine hinreichende Trennung zwischen der Wohnnutzung und der gewerblichen Nutzung. Daher sei Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen auch ohne den in Ziffer 2 festgesetzten Immissionsrichtwert wirksam.
Städtebauliche Gründe rechtfertigten auch die Beschränkung des Einzelhandels in Ziffer 3 der textlichen Festsetzungen. Sie sei auf der Grundlage des Stadtentwicklungsgutachtens der X. -AG aus dem Jahr 1973 erfolgt, das als Ergänzung des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan öffentlich ausgelegt und durch eine Stadtkernplanung im Jahr 1974 konkretisiert worden sei. Das Gutachten erfülle die Voraussetzungen eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes. Es enthalte eine zeichnerische Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereiches auf dem Titelblatt des zweiten Bandes und auf dem zugehörigen „Zielplan 1990“. Das dem Bebauungsplan im Wesentlichen zugrundeliegende Einzelhandelskonzept finde sich auf den Seiten 268 bis 317 des Gutachtens.
Die Planung sei auch nicht inkonsistent. Das in dem Bebauungsplan festgesetzte Mischgebiet sei Teil des zentralen Versorgungsbereiches. Einzelhandel sei dort zulässig.
Ziffer 4 der textlichen Festsetzungen sei ebenfalls wirksam. Diese Festsetzung sichere die Zweckbestimmung des Baugebiets als Gewerbegebiet und sei städtebaulich erforderlich.
Im Falle der Unwirksamkeit des Bebauungsplanes Nr. 7 n sei das Vorhaben der Klägerin nach § 34 BauGB zu beurteilen. Auch in diesem Fall sei es unzulässig, da ihm § 34 Abs. 3 BauGB entgegenstehe. Von dem Vorhaben seien trotz der unterhalb der Großflächigkeit liegenden Verkaufsfläche schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich der Stadt zu erwarten. Der Vorhabenstandort liege außerhalb zentralen Versorgungsbereichs der Beklagten, der in dem 2008 vom Rat der Beklagten beschlossenen Einzelhandelskonzept dargestellt sei. Durch das Vorhaben werde es ausweislich der von der Klägerin vorgelegten „Auswirkungsanalyse“ zu hohen Umsatzumverteilungen für die Innenstadt-Filiale der Firma L2. kommen. Dies gefährde die Wirtschaftlichkeit dieser Filiale, die als „Magnetbetrieb“ maßgebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereiches habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Aufstellungsakten der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist zulässig und begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 9. Mai 2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Bauantrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes, § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2, Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) ist die Genehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.
Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich – dies steht hier zur Überprüfung – zulässig.
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit richtet sich nach § 34 Baugesetzbuch (BauGB). Das Vorhaben liegt zwar im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 7 n der Beklagten. Der Bebauungsplan ist jedoch unwirksam. Dabei kann es dahinstehen, ob die von der Klägerin gegen den Bebauungsplan vorgebrachten formellen Rügen durchgreifen. Die Unwirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 7 n der Beklagten folgt jedenfalls aus materiellen Rechtsfehlern.
Maßgeblicher Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan,
vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013, - 2 D 103/12.NE - , juris.
Als unwirksam erweist sich Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen.
Diese Festsetzung ist dahingehend auszulegen, dass in den Gewerbegebieten GE 1 bis GE 3 nur solche Betriebe und Anlagen zulässig sind, deren Geräuschimmissionen in der Summe 60 dB (A) tagsüber und 45 dB (A) nachts an der Vorder- und Rückseite der Wohnhausgruppe G.---straße 34 bis 52 nicht überschreiten. Für diese Auslegung spricht vor allem das aus der Planbegründung (dort Blatt 2) erkennbare Ziel der Plangeberin, das von ihr als vorbelastet bezeichnete Allgemeine Wohngebiet vor Immissionen aus den umliegenden Gewerbegebieten ausreichend zu schützen.
Die Festsetzung enthält folglich einen Immissionsgrenz- oder -richtwert als Summenpegel – einen sogenannten „Zaunwert“ –. Eine solche Festsetzung ist mangels Rechtsgrundlage unzulässig. Sie kann weder auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB noch auf § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO gestützt werden. § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB gestattet als Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen nur bauliche und technische Maßnahmen, nicht aber die Festlegung von Emissions- oder Immissionsgrenzwerten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999, - 4 CN 7.98 -; OVG NRW, Urteile vom 3. Februar 2011, - 2 A 1416/09 -, und vom 1. Februar 2010, - 7 A 1635/07 -; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 1. Juni 2013, § 9 Rn. 206 und 213.
Nach § 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO können für die in den §§ 4 bis 9 BauNVO bezeichneten Baugebiete im Bebauungsplan für das jeweilige Baugebiet Festsetzungen getroffen werden, die (Nr. 1) das Baugebiet nach der Art der zulässigen Nutzung oder (Nr. 2) nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften gliedern. Mit einem Summenpegel wird indessen keine Nutzungsart und auch nicht das Emissionsverhalten als „Eigenschaft“ bestimmter Betriebe und Anlagen festgesetzt, sondern nur ein Immissionsgeschehen gekennzeichnet, das von einer Vielzahl unterschiedlicher Betriebe und Anlagen gemeinsam bestimmt wird und für das das Emissionsverhalten der jeweiligen Anlage für sich genommen letztlich unbeachtlich ist. Ein „Zaunwert“ als Summenpegel ist jedoch ungeeignet, umgesetzt zu werden, weil er, anders als etwa ein immissionswirksamer flächenbezogener Schallleistungspegel, der an das Emissionsverhalten eines einzelnen Betriebs innerhalb des Plangebiets anknüpft, nicht bestimmt, welche Emissionen von einem einzelnen Betrieb ausgehen dürfen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999, - 4 CN 7.98 -; OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011, - 2 A 1416/09 – m.w.N.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 1. Juni 2013, § 1 BauNVO Rn. 62 b m.w.N.
Gemessen hieran lässt sich Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB stützen, weil die Festsetzung keine bauliche oder technische Maßnahme des Immissionsschutzes regelt. Sie kann auch nicht auf § 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO gestützt werden, weil die Festsetzung keine Nutzungsarten und auch nicht die besonderen Bedürfnisse und Eigenschaften von Betrieben und Anlagen regelt. Denn die Festsetzung knüpft nicht an das Emissionsverhalten eines bestimmten Betriebes auf einer bestimmten Fläche an. Die Festsetzung beansprucht für die Gesamtheit der im Bereich der Gewerbegebiete vorhandenen Betriebe und Anlagen Geltung und knüpft nicht an das Emissionsverhalten des einzelnen Betriebes an. Eine solche Regelung kann nicht umgesetzt werden, weil nicht klar ist, welcher Betrieb an welcher Stelle der betroffenen Gewerbegebiete in welchem Umfang emittieren darf. Zudem liefe ein solcher Summenpegel auf eine vorhabenunabhängige, immissionsabhängige Kontingentierung hinaus, die das Tor öffnete für sog. "Windhundrennen" potentieller Bauantragsteller, was die Möglichkeit schüfe, dass Bauantragsteller im Fall der Erschöpfung des Immissions-Kontingents von der Nutzung ausgeschlossen sind. Dieses Ergebnis widerspricht dem der Baugebietstypologie (§§ 2 bis 9 BauNVO) zugrunde liegenden Regelungsansatz, wonach im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Grunde jedes Baugrundstück für jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift zulässige Nutzung soll in Betracht kommen können,
vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 3. April 2008, - 4 CN 3/07 -, und vom 21. Februar 1986 - 4 C 31.83 -, beide in juris.
Ergänzend ist anzumerken, dass Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen auch dann unwirksam wäre, wenn sie dahingehend ausgelegt würde, dass in den festgesetzten Gewerbegebieten nur solche Betriebe und Anlagen zulässig sind, deren Geräuschimmissionen jeweils 60 dB (A) tagsüber und 45 dB (A) nachts an der Vorder- und Rückseite der Wohnhausgruppe G.---straße 34 bis 52 nicht überschreiten. Die Festsetzung verstieße dann gegen das Abwägungsgebot aus § 1 Abs. 7 BauGB, weil die Festsetzung in dieser Auslegung den von der Plangeberin erkennbar beabsichtigten Schutz der Wohnbebauung vor Immissionsbelastungen durch die umliegenden Gewerbegebiete nicht ausreichend gewährleisten könnte. Denn in diesem Fall bliebe die Möglichkeit unberücksichtigt, dass die Immissionsbelastung für das Allgemeine Wohngebiet durch Summierungseffekte der von den einzelnen Betrieben und Anlagen jeweils ausgehenden Emissionen den in der Festsetzung angegebenen Immissionsricht- oder -grenzwert insgesamt um ein Vielfaches überschreitet. Diese mögliche Auswirkung ist von der Plangeberin nicht berücksichtigt worden. Ein solcher Mangel ist offensichtlich und von Einfluss auf das Abwägungsergebnis (§§ 233 Abs. 2 Satz 1, 214 Abs. 4 BauGB).
Als unwirksam erweist sich auch Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen.
Die Festsetzungen in Ziffer 1 und in Ziffer 2 des Bebauungsplanes Nr. 7 n stehen in einem untrennbaren Regelungszusammenhang. Die Regelungen in den Festsetzungen Ziffern 1.1 bis 1.3, wonach Betriebe und Anlagen bestimmter Abstandsklassen jeweils zulässig sind, wenn der Immissionsschutz im Einzelfall nachgewiesen wird, sind unwirksam, weil sie sich auf den in Ziffer 2 festgesetzten Immissionsrichtwert beziehen. Dafür spricht, dass Ziffer 1 und Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen einheitlich mit dem Zweck begründet werden, das Allgemeine Wohngebiet vor unzumutbaren Immissionen durch die umliegende Gewerbenutzung zu schützen (vgl. Seite 2 der Planbegründung). Dafür, dass die Plangeberin mit Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen die Einhaltung der Richtwerte nach der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) vorschreiben wollte, finden sich keine Anhaltspunkte. Es ist auch nicht klar, welcher Richtwert nach der TA Lärm in diesem Fall zulässig sein sollte. Ohne die textliche Festsetzung in Ziffer 2 könnte der Richtwert der TA Lärm für Allgemeine Wohngebiete maßgeblich sein. Die Einhaltung dieses Richtwertes würde jedoch – anders als der von der Plangeberin in Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen vorgeschriebene höhere Richtwert - eine wesentliche Beschränkung der zulässigen Nutzung der Gewerbegebiete bedeuten. Dass die Plangeberin mit Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen eine solche Beschränkung beabsichtigt hat, ist jedoch nicht erkennbar. Der untrennbare Regelungszusammenhang zwischen Ziffer 1 und Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen folgt zudem aus dem Umstand, dass ohne die Regelung in Ziffer 2 der Festsetzungen kein räumlicher Bezugspunkt, zu dessen Gunsten „der Immissionsschutz“ im Einzelfall nachzuweisen ist, genannt ist und Ziffer 1 der Festsetzungen auch aus diesem Grund nicht ohne die Festsetzung unter Ziffer 2 umsetzbar ist.
Die in Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen vorgenommene Gliederung der Gewerbegebiete nach Abstandsklassen kann gleichfalls nicht isoliert bestehen bleiben. Sie steht ebenfalls in engem Regelungszusammenhang zu Ziffer 2 der Festsetzungen. Ziffer 1 und Ziffer 2 der Festsetzungen sind einheitlich mit dem „notwendigen Immissionsschutz“ für das Allgemeine Wohngebiet und das Mischgebiet begründet worden (Seite 2 der Planbegründung). Die Plangeberin war der Auffassung, keine der beiden Regelungen reiche für sich betrachtet aus, um den Immissionsschutz für das Wohngebiet zu gewährleisten. Der Wegfall eines Teils der Festsetzungen hätte daher aus Sicht der planenden Gemeinde zu einem nicht ausreichenden Schutz für das Wohngebiet geführt. Davon abgesehen steht die Gliederung nach Abstandsklassen auch in einem untrennbaren Zusammenhang mit der unwirksamen Ausnahmeregelung für die Fälle der nachgewiesenen Einhaltung „des Immissionsschutzes“. Ohne diese Ausnahme wäre die Nutzungsmöglichkeit der Gewerbegebiete weiter eingeschränkt. Ein dahingehender alternativer Planungswille der Beklagten ist nicht erkennbar.
Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Ziffern 1 und 2 zieht die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes Nr. 7 n nach sich.
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen (nur) dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Diese Regel stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtsgedankens dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt und etwa in § 139 BGB oder § 44 Abs. 4 VwVfG zum Ausdruck gelangt. Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, solange der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird,
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Februar 2009 - 4 B 54.08 -, vom 6. April 1993 - 4 NB 43.92 -, und vom 29. März 1993 - 4 NB 10.91 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 1. Februar 2010 - 7 A 1635/07 -, juris.
Nach diesen Grundsätzen hat die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen in Ziffern 1 und 2 die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 7 n zur Folge. Die Festsetzungen stehen in einem untrennbaren Regelungszusammenhang. Ohne diese unwirksamen Festsetzungen stellt der Plan objektiv keine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB mehr dar. Die Ordnung des Bebauungsplans Nr. 7 n beruht auf der durch die textlichen Festsetzungen in Ziffern 1 und 2 geschaffenen räumlichen Gliederung des Plangebiets. Sie ist erkennbar von der - in der Planbegründung des Bebauungsplans niedergelegten - Absicht getragen, in dem Bereich des Plangebiets die Immissionskonflikte zwischen der gewerblichen Nutzung und der vorhandenen Wohnnutzung zu bewältigen. Dieser Ordnungszweck wird nicht mehr erreicht, wenn die Gliederung der Gewerbegebiete nach Abstandsklassen, die den wesentlichen Teil des Plangebiets umfasst, und der festgesetzte Immissionshöchstwert entfallen. Angesichts dessen kann auch ein anderweitiger alternativer Planungswille der Beklagten nicht angenommen werden.
Darüber hinaus sind auch Ziffern 3 und 4 der textlichen Festsetzungen unwirksam. Die darin vorgenommene Beschränkung zulässiger Einzelhandelsbetriebe ist nicht von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gedeckt.
Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann darüber hinaus im Bebauungsplan, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, bei Anwendung des § 1 Absätze 5 bis 8 BauNVO festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können.
Der in § 1 Abs. 5 BauNVO gestattete Ausschluss bestimmter Nutzungsarten aus einem festgesetzten Baugebiet und die nach § 1 Abs. 9 BauNVO mögliche weitere Feindifferenzierung sind nur wirksam, wenn sie jeweils im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich und durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt sind.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen planerischen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner dann verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag.
vgl. OVG NRW, Urteile vom 6. September 2011, - 2 A 59/10 –, und vom 14. Oktober 2013, - 2 D 103/12.NE -, juris.
Der Plangeber kann sich auf die rechtfertigende Wirkung eines Einzelhandelskonzeptes stützen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplanes jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Realisierung des Plankonzeptes zu leisten. Hiervon ist bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss grundsätzlich dann auszugehen, wenn ein solches Plankonzept mit städtebaulicher Steuerungskraft vorliegt, das also nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013, - 2 D 103/12.NE -, juris, m.w.N.
Zudem müssen in dem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden. Darüber hinaus gehende Darlegungen des Plangebers, weshalb jegliche Form des Einzelhandels einer bestimmten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den geschützten Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde, sind nicht erforderlich,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013, - 4 CN 7.11 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013, - 2 D 103/12.NE -, juris.
Soweit über den Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 BauNVO hinaus ein partieller Einzelhandelsausschluss auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO erfolgt, setzt dies zudem das Vorliegen „besonderer städtebaulicher Gründe“ voraus. Diese über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehenden Anforderungen bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergeben und die die auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte Feindifferenzierung rechtfertigen können,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013, - 4 CN 7.11 -, juris, Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013, - 2 D 103/12.NE -, juris.
Die weiteren Einzelheiten der konkreten planerischen Lösung sind an den Maßgaben des Abwägungsgebotes gemäß § 1 Abs. 7 BauGB zu messen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013, - 4 CN 7.11 -, juris,
wonach die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind und das neben einer sachgerechten Entscheidung voraussetzt, dass in die Abwägung alle Belange eingestellt werden, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden müssen, dass die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013, - 2 D 103/12.NE -, juris.
Gemessen an den vorgenannten Maßstäben erweisen sich Ziffern 3 und 4 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 7 n als unwirksam, da sie den durch § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO gezogenen Rahmen verlassen.
Aus der für die Beurteilung maßgeblichen Begründung des Bebauungsplanes ergeben sich keine ausreichenden städtebaulichen Gründe, die einen Ausschluss der Einzelhandelsbetriebe in den festgesetzten Gewerbegebieten rechtfertigen.
Zwar wird auf Seiten 2 und 3 der Planbegründung ausgeführt, durch die Ansiedlung von Einzelhandelsgeschäften, gleich welcher Anzahl, Größe und Branche, in stadtkernnahen oder in Stadtrandlage liegenden Gewerbegebieten werde das Zentrumskonzept unterlaufen und die Funktion des zentralen Versorgungsbereiches in der Innenstadt gefährdet. Eine Gefährdung könne auch von kleinflächigen Einzelhandelsbetrieben von bis zu wenigen 100 qm Fläche ausgehen, weil durch eine Agglomeration solcher Betriebe ein unerwünschter weiterer Versorgungsschwerpunkt entstehen könne, der die Nahversorgung der Bevölkerung in der Innenstadt, insbesondere des nicht motorisierten Teils der Bevölkerung, gefährde.
Aus der Planbegründung geht jedoch nicht hervor, von welcher räumlichen Begrenzung des zentralen Versorgungsbereiches die Beklagten ausging und welche Gründe sie hierfür anführt. Die Ausführungen, der zentrale Versorgungsbereich solle in der „Stadtmitte“ bzw. in der „Innenstadt“ liegen, sind nicht ausreichend bestimmt, um eine annähernd genaue räumliche Begrenzung nachzuvollziehen.
Zudem wird die hier vorgenommene Beschränkung des Einzelhandels ausschließlich mit dem Schutz des Zentrums begründet. Dies vermag zwar grundsätzlich einen Einzelhandelsausschluss zu rechtfertigen. Erforderlich ist jedoch in diesem Fall die Festlegung zentrenrelevanter Sortimente konkret für das jeweilige Zentrum. Dies ist in der Planbegründung nicht erfolgt. Vielmehr geht die Plangeberin davon aus, jeglicher Einzelhandel, unabhängig von „Anzahl Größe und Branche“ sei zentrenrelevant. Eine nachvollziehbare Begründung für diese Bewertung ist der Planbegründung nicht zu entnehmen. Weitere Angaben zur Rechtfertigung der festgesetzten Beschränkung des Einzelhandels finden sich in der Planbegründung nicht.
Soweit sich die Planbegründung auf die mit den Beschlüssen des Rates der Beklagten zur Aufstellung des bisherigen Flächennutzungsplanes in den Jahren 1972 bis 1977 festgelegte Stadtentwicklung, die Stadtkernplanung und die Beschlüsse zur Stadterneuerung im Jahr 1985 bezieht, findet auch hierin der Einzelhandelsausschluss keine Rechtfertigung. Die von der Beklagten angeführten Dokumente haben im Wesentlichen bereits zum Zeitpunkt des Beschlusses über den dem Bebauungsplan Nr. 7 n vorausgehenden Bebauungsplan Nr. 7 aus dem Jahr 1980 vorgelegen. Ein Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen in den Gewerbegebieten ist in dem vorausgehenden Bebauungsplan Nr. 7 jedoch nicht getroffen und, soweit ersichtlich, auch nicht erwogen worden. Es ist auch unter Berücksichtigung der Beschlüsse zur Stadterneuerung aus dem Jahr 1985 (vgl. Band 3 der Verwaltungsvorgänge) nicht nachvollziehbar, weshalb die Plangeberin im Jahr 1988 im Wesentlichen aufgrund des Stadtentwicklungsgutachtens aus den 1970er Jahren die Notwendigkeit einer solchen Beschränkung erkannt hat und weshalb sie sie im Jahr 1980, ebenfalls in Kenntnis dieses Stadtentwicklungsgutachtens, noch nicht gesehen hat.
Davon abgesehen liegt auch kein nachvollziehbares Einzelhandelskonzept, das den Anforderungen an eine Begründung für einen Einzelhandelsausschluss auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO genügt, vor.
Das Einzelhandelskonzept der Beklagten aus dem Jahr 2008 kann nicht zur Rechtfertigung des Bebauungsplanes aus dem Jahr 1988 herangezogen werden (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Das Gutachten „Stadtentwicklungsplanung L. “ der X. AG aus dem Jahr 1973 bietet keine geeignete Grundlage für den vorgenommenen Einzelhandelsausschluss.
Es kann dahinstehen, ob dieses Gutachten die Voraussetzungen eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne von § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB erfüllt. Inhaltlich lassen sich aus den Ausführungen des Gutachtens keine hinreichenden Gründe für den in dem Bebauungsplan Nr. 7 n der Beklagten festgesetzten Einzelhandelsausschluss entnehmen.
Zunächst findet sich auch in diesem Gutachten keine nachvollziehbare räumliche Festlegung des zentralen Versorgungsbereiches der Beklagten. Die zeichnerischen Darstellungen auf dem Titelblatt des Gutachtens und des „Zielplans 1990“ sind hierzu nicht ausreichend, weil sie keinen zentralen Versorgungsbereich, sondern lediglich Nutzungsarten in einer an die BauNVO angelehnten Terminologie („Wohnen, Kernbereich und Mischgebiet, Gewerbe“) ohne eindeutige räumliche Grenzen kennzeichnen und weil keine nachvollziehbare Begründung für eine solche Abgrenzung gegeben wird. Auch in den textlichen Ausführungen des Gutachtens ist keine konkrete und nachvollziehbare räumliche Festlegung des zentralen Versorgungsbereiches zu finden. Der auch auf dem Titelblatt des Gutachtens und dem „Zielplan 1990“ eingezeichnete 1 km-Radius dient ausweislich der Seiten XXV und 300 des Gutachtens dem Zweck des Ausbaus eines leistungsfähigen Zentrums in der Hauptortlage der Beklagten durch Orientierung neuer Wohngebiete in diesem Radius. Eine einzelhandelsbezogene räumliche Festlegung des zentralen Versorgungsbereiches stellt dieser Radius nicht dar. Ginge man gleichwohl davon aus, so wäre die Planung inkonsistent, weil ein Teil der ausgewiesenen Gewerbegebiete innerhalb dieses Radius’ liegt. Sofern lediglich der dunkel schraffierte Bereich auf den Zeichnungen als zentraler Versorgungsbereich der Beklagten anzusehen wäre, bliebe unklar, weshalb in dem festgesetzten Mischgebiet, anders als in den Gewerbegebieten, kein Einzelhandelsausschluss zum Schutz des Zentrums erfolgt ist. Die auf Seiten XXV und 316 ausgesprochene Empfehlung, im Flächennutzungsplan bis 1985 34,6 ha Fläche für produzierendes Gewerbe entlang der B 9 im östlichen Bereich der Hauptortslage auszuweisen bedeutet ebenfalls keine räumliche Eingrenzung des zentralen Versorgungsbereiches und begründet im Übrigen auch keinen Ausschluss bestimmter Unterarten von Gewerbebetrieben wie etwa dem Einzelhandel. Die Ausführungen auf Seiten XXVII, wonach die Bruttobauflächen für das Handels- und Dienstleistungszentrum der Beklagten im Flächennutzungsplan als Kern- oder Mischgebiet auszuweisen seien, stellen, auch in Verbindung mit den zeichnerischen Darstellungen auf dem Titelblatt der Untersuchung und auf dem „Zielplan 1990“, keine hinreichend konkrete und begründete räumliche Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereiches der Beklagten dar. Eine bestimmte Festlegung des zentralen Versorgungsbereiches findet sich auch nicht auf den Seiten 286 bis 289 des Gutachtens. Weitere Angaben, denen eine räumliche Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereiches entnommen werden könnte, liegen nicht vor.
Die zur Rechtfertigung eines Einzelhandelsausschlusses zum Zweck des Zentrenschutzes erforderliche Festlegung eines für das jeweilige Zentrum relevanten bzw. zentrenschädlichen Sortimentes lässt sich dem Gutachten der X. AG nicht entnehmen. Die Tabelle auf Seite 274 des Gutachtens enthält lediglich eine Liste der zur Bevölkerungsversorgung „dienenden“ Handels-, Handwerks- und Dienstleistungsbranchen“ im gesamten ehemaligen Kreisgebiet Geldern. Die Liste lässt keine Aussage zu zentrenrelevanten Einzelhandelssortimenten erkennen und ist auch nicht auf konkrete Zentren im Stadtgebiet der Beklagten bezogen. Die Tabelle auf Seite 287 enthält, wie sich dem vorstehenden Text entnehmen lässt, keine auf ein konkretes Zentrum im Stadtgebiet der Beklagten bezogene und nachvollziehbare Festlegung der zentrenrelevanten Sortimente, sondern enthält eine allgemeine Auflistung von Fachsparten und deren Bedarf an Betriebsflächen. Auch die Tabelle auf Seite 289 des Gutachtens enthält keine nachvollziehbare Festlegung der für ein konkretes Zentrum relevanten Sortimente. Nach den Angaben aus dem vorangestellten Text handelt es sich hierbei nicht um Werte, die über eine örtliche Tragfähigkeitsuntersuchung ermittelt worden sind, sondern um davon unabhängige Zielvorgaben, die zeigen sollen, welche Fachsparten in welcher Zahl und Größe allgemein zur Sicherung einer ausreichenden Anziehungskraft einer Hauptortslage vertreten sein sollten.
Auch die weiteren Ausführungen in dem Gutachten der X. AG rechtfertigen keinen Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen aus den Gewerbegebieten. Die Ausführung auf Seite 275, wonach sich eine befriedigende Relation zwischen örtlichen Handels- und Dienstleistungsumsätzen und örtlichem Kaufkraftpotential in den einzelnen Städten und Gemeinden nur errechnen lasse, wenn es gelinge, die Attraktivität des örtlichen Hauptzentrums durch räumliche Konzentration an einer Stelle langfristig zu sichern, ist nicht konkret auf das Stadtgebiet der Beklagten bezogen. Soweit im Anschluss die Größenordnung der Handels- und Dienstleistungszentrums für L. anhand von Umsatzberechnungen aufgezeigt wird, fehlt auch insoweit eine konkrete räumliche Abgrenzung des Zentrums und eine Festlegung zentrenrelevanter Sortimente. Dasselbe gilt in Bezug auf die Ausführungen auf Seite 277, die ebenfalls eine Konzentration von „nahezu allen neu hinzukommenden Handels- und Dienstleistungsbetrieben“ im innerstädtischen Hauptzentrum empfehlen. Die Ausführungen auf Seite 282, wonach eine noch größere Flächenausweitung nur auf Kosten der bestehenden Handels- und Dienstleistungsbetriebe möglich sei und mit Sicherheit zu örtlichen Kontereffekten führe, beziehen sich auf die Angabe von Erweiterungsmöglichkeiten der Flächen für Versorgungsgewerbebetriebe (Handel und Dienstleistungen) von 1973 bis 1990 und sprechen keine Empfehlung für einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbegebieten aus. Dies gilt auch für die Ausführungen im Anschluss an die Tabelle auf Seite 284 des Gutachtens. Hinsichtlich der Empfehlung auf Seite 286 zur Konzentration der gewerblichen Wirtschaft an einer Stelle ist bereits unklar, auf welchen konkreten Bereich im Stadtgebiet der Beklagten sie sich bezieht (vgl. einerseits: „im Untersuchungsraum“, andererseits: „aller Ortsteile“). Im Übrigen vermag diese Empfehlung einen Einzelhandelsausschluss außerhalb des Zentrums zum Zweck des Schutzes dieses Zentrums auch nicht zu rechtfertigen, da sie auf die Schaffung oder Erhaltung der Entwicklungsfähigkeit des Zentrums, die Vielfalt der Angebote und Branchen und die Schaffung von Konkurrenz, das heißt vorrangig auf die Stärkung des Zentrums und nicht auf dessen Schutz zielt.
Aus der „Aufgabenstellung und Verfahren für ein städtebauliches Gutachten zur Stadtkernsanierung“ und der daraus entstandenen Stadtkernplanung durch das Architekturbüro Stadtplanung Zimmermann aus Köln aus dem Jahr 1974 lassen sich keine Gründe entnehmen, die den Einzelhandelsausschluss in dem Bebauungsplan Nr. 7 n zu rechtfertigen vermögen. Ausweislich der Aufgabenstellung dieser Planung, Seite 2, war es Ziel der Stadtkernplanung, zur Behebung städtebaulicher Missstände und einer Verbesserung der Lebensverhältnisse den Stadtkern durch eine Erneuerung der Bausubstanz und Verbesserung der Verkehrsverhältnisse zu sanieren. Ein Bezug zur Steuerung des Einzelhandels im Stadtgebiet der Beklagten ist nicht gegeben.
Gleiches gilt im Hinblick auf das Gutachten „Vorbereitende Untersuchungen zur Stadtkernsanierung L. “ durch die Deutsche Gesellschaft für Landentwicklung (DGL) GmbH aus dem Jahr 1976. Dem Vorwort lässt sich das Ziel der Untersuchung entnehmen, vertiefte Erkenntnisse über die Sanierungswürdigkeit und –notwendigkeit des Untersuchungsgebietes zu erhalten. Als Konzept für eine Neuordnung wird auf Seite 55 des Gutachtens zwar der Ausbau des zentralen Ortes vorgeschlagen, um die Versorgungsfunktion für die Bevölkerung des Einzugsbereiches in allen Bedürfnissen auch qualitativ gewährleisten zu können. Hierzu zähle unter anderem die Neuordnung der Grundstücke, um den Gewerbetreibenden Möglichkeiten zur notwendigen Erweiterung und Erneuerung ihrer Gebäude zu geben, die Herausnahme der störenden Gewerbebetriebe, die Erhaltung und Verbesserung des Einzelhandelsangebotes der Güter des täglichen Bedarfs und die qualitative und quantitative Verbesserung des Einzelhandels- und Dienstleistungsangebotes des höheren Bedarfs. Eine konkrete räumliche Festlegung des zentralen Versorgungsbereiches der Stadt und ein nachvollziehbares Konzept zur Steuerung des Einzelhandels im Stadtgebiet weist jedoch auch dieses Gutachten nicht auf.
Weitere Bedenken bestehen gegen die Wirksamkeit von Ziffer 4 der textlichen Festsetzungen.
Die in Ziffer 4 Nr. 1 festgesetzte Ausnahme von dem Einzelhandelsausschluss überschreitet den Ermächtigungsrahmen von § 1 Abs. 9 BauNVO und ist damit unwirksam. § 1 Abs. 9 BauNVO ermächtigt nur zu Festsetzungen für bestimmte Arten baulicher Anlagen,
vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Stand: 1. Juni 2013, § 1 BauNVO Rn. 102.
Die in Ziffer 4 Nr. 1. der textlichen Festsetzungen geregelte Ausnahme von dem Einzelhandelsausschluss knüpft jedoch nicht an bestimmte Arten baulicher Anlagen an. Die Festsetzung enthält eine Ausnahmeregelung für solche Einzelhandelsbetriebe, von denen keine schädlichen Umwelteinwirkungen und keine negativen Auswirkungen unter anderem auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der betreffenden Betriebe und auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche der Stadt ausgehen. Diese Anknüpfung an schädliche Auswirkungen bezeichnet keinen baurechtlichen Anlagentyp und ist daher von der – einzig in Betracht kommenden – Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO nicht erfasst.
Ziffer 4 Nr. 2 der textlichen Festsetzungen ist unwirksam. Die Festsetzung verstößt gegen das Bestimmtheitsgebot.
Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Normadressaten eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt für die Planzeichnung ebenso wie für die textlichen Festsetzungen. Die gebotene Normenklarheit und –bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die planerische Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann,
vgl. OVG, Urteile vom 6. November 2013, - 7 D 97/12.NE – m.w.N., und vom 26. Juni 2013, - 7 D 75/11.NE, beide juris.
Diesen Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes genügt Ziffer 4 Nr. 2 der textlichen Festsetzungen nicht. Die Regelung setzt für die Gewährung einer Ausnahme von dem Einzelhandelsausschluss voraus, dass Einzelhandelsbetriebe aufgrund der Größe der Einzelprodukte ihres Sortiments eine flächenintensive Verkaufs- und Lagerfläche benötigen. Weder dem Bebauungsplan noch seiner Begründung lässt sich entnehmen, ab welcher Größe der Einzelprodukte die Ausnahmeregelung greifen soll und welcher Flächenbedarf „flächenintensiv“ ist. Die Plangeberin hat eine hinreichende Konkretisierung auch nicht durch die Aufzählung „Autoverkauf, Möbelgeschäft“ auf Seite 3 der Planbegründung vorgenommen, weil es sich hierbei erkennbar nur um Beispiele handeln sollte und eine über solche Einzelfälle hinausgehende Direktive für die Handhabung der Ausnahmeregelung nicht gegeben ist. Da die verwendeten Begriffe „Größe der Einzelprodukte“ und „flächenintensiv“ keine Begriffe des Bauplanungsrechts sind, ist ihr Inhalt auch nicht mithilfe der Regelungen des BauGB und der BauNVO bestimmbar.
Die Rechtsfehler in Ziffern 3 und 4 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 7 n sind nach den planerhaltenden Vorschriften der §§ 214 ff. BauGB endgültig beachtlich. Das Verlassen des Ermächtigungsrahmens zulässiger Darstellungen und Festsetzungen nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO und Verstöße gegen das Bestimmtheitsgebot stellen keine nach diesen Vorschriften unbeachtliche Verstöße gegen Verfahrens- oder Formvorschriften dar.
Die Unwirksamkeit von Ziffern 3 und 4 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 7 n führen ebenfalls zu dessen Gesamtunwirksamkeit. Nach den Ausführungen auf Seiten 1 bis 3 der Planbegründung zählen die Festsetzungen des Einzelhandelsausschlusses zu den wesentlichen Zielen des Bebauungsplanes. Da ein anderweitiger, alternativer Planungswille der Beklagten nicht erkennbar ist, muss davon ausgegangen werden, dass ein Bebauungsplan ohne die entsprechenden Festsetzungen nicht dem subjektiven Planungswillen der Beklagten entspricht.
Ist der Bebauungsplan Nr. 7 n mithin unwirksam, kann dem Vorhaben der Klägerin auch nicht der vorangegangene Bebauungsplan L. Nr. 7 aus dem Jahr 1980 entgegengehalten werden.
Nach den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 7 ist das Vorhaben der Klägerin bauplanungsrechtlich zulässig. Der Bebauungsplan setzt für den Bereich des Vorhabengrundstücks der Klägerin ein Gewerbegebiet fest und enthält keine Festsetzung zur Beschränkung des Einzelhandels in den Gewerbegebieten. Es kann offen bleiben, ob auch der Bebauungsplan Nr. 7 gesamtunwirksam ist, weil er ebenfalls die Festsetzung eines Immissionshöchstwertes in Form eines Summenpegels enthält (vgl. Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen), die mangels Rechtsgrundlage unwirksam ist.
Denn bei einer Unwirksamkeit beider Bebauungspläne ist das Vorhaben der Klägerin bauplanungsrechtlich nach § 34 BauGB zulässig.
Das Gericht geht davon aus, dass die Eigenart der näheren Umgebung des Vorhabengrundstücks als Gewerbegebiet einzustufen ist. Dies lässt sich auch dem verfügbaren Kartenmaterial (www.maps.google.de und www.tim-online.nrw.de) entnehmen. In einem Gewerbegebiet sind Einzelhandelsbetriebe unterhalb der Großflächigkeit allgemein zulässig, § 8 Abs. 2 Nr. 1, 11 Abs. 3 BauNVO. Das Vorhaben der Klägerin ist auf eine Nutzungsänderung in einen nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb gerichtet. Ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb liegt nur vor, wenn eine Verkaufsfläche von 800 m² überschritten wird,
vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005, - 4 C 8/05 -, juris.
Diese Voraussetzung erfüllt das Vorhaben der Klägerin, das lediglich über eine Verkaufsfläche von 400 m² verfügen soll, nicht.
Das Vorhaben der Klägerin wäre aber auch dann nach der Art der baulichen Nutzung gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zulässig, wenn die Eigenart der näheren Umgebung keinem der Baugebiete nach der BauNVO entspräche. Denn aufgrund der in der näheren Umgebung des Vorhabengrundstücks bereits vorhandenen Einzelhandelsbetriebe (vgl. auch Seite 63 des GMA- Einzelhandelskonzepts aus dem Jahr 2008) fügt sich das Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
Der geplanten Nutzungsänderung steht auch nicht § 34 Abs. 3 BauGB entgegen, wonach von Vorhaben nach § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein dürfen. Solche schädlichen Auswirkungen sind erst zu erwarten, wenn die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs durch das Vorhaben in beachtlichem Maß beeinträchtigt und damit gestört wird. Eine solche Funktionsstörung liegt vor, wenn der Versorgungsbereich seinen Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen kann. Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche sind nicht erst dann schädlich, wenn Sie die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten. Schutzzweck des § 34 Abs. 3 BauGB ist die Vermeidung städtebaulich „nachhaltiger“ Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche. Der Prüfungsmaßstab der schädlichen Auswirkungen fordert dabei eine Gesamtbetrachtung aller städtebaulich relevanten Umstände. Vorzunehmen ist eine Prognose, die alle Umstände des Einzelfalls in den Blick zu nehmen hat. Zu berücksichtigen sind insbesondere die Verkaufsfläche des Vorhabens im Vergleich zu den im zentralen Versorgungsbereich vorhandenen Verkaufsflächen derselben Branche, die voraussichtliche Umsatzverteilung, die Entfernung zwischen dem Vorhaben und dem betroffenen zentralen Versorgungsbereich, eine etwaige „Vorschädigung“ des zentralen Versorgungsbereichs oder die Gefährdung eines vorhandenen „Magnetbetriebs“, der maßgebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs hat,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 6. September 2011, - 2 A 59/10 -, und vom 1. Februar 2010, - 7 A 1635/07 -, juris.
Eine Schädigung kann auch von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2009, - 10 A 2350/07 -, juris.
Gemessen an diesem Maßstab ist nicht erkennbar, dass von dem Vorhaben der Klägerin schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich der Beklagten zu erwarten sind.
Die Beklagte kann sich insbesondere nicht mit Erfolg auf das Einzelhandelskonzept der Stadt berufen, das die GMA im Februar 2008 erstellt hat und das sich als Fortschreibung eines Gutachtens aus dem Jahr 2003 versteht (Seite 3 des Konzeptes).
Danach liegt das Vorhabengrundstück der Klägerin etwa 700 m bis 800 m von dem in dem Konzept dargestellten Versorgungsbereich entfernt (vgl. S. 63 des Konzeptes). Dem geplanten Bekleidungsmarkt mit 400 m² Verkaufsfläche werden nach den Angaben des Einzelhandelskonzepts in dem Sortiment Bekleidung etwa 5100 m² Verkaufsfläche im zentralen Versorgungsbereich gegenüberstehen (vgl. Seite 32 des Konzeptes), in dem Bereich „Aktionssortiment Waren aller Art“ stehen 40 m² Verkaufsfläche des geplanten Vorhabens etwa 16.700 m² Verkaufsfläche in der zentralen Versorgungslage in allen übrigen Sortimenten gegenüber (vgl. Seite 52 des Konzeptes). Die Gesamtverkaufsfläche des Vorhabens wird etwa 7,8 % der Verkaufsfläche des zentralen Versorgungsbereichs in dem Sortiment Bekleidung betragen. Dieser Vergleich der Verkaufsflächen lässt nicht erwarten, dass der zentrale Versorgungsbereich der Beklagten durch das Vorhaben in einem beachtlichen Maß beeinträchtigt wird. Der Anteil des Vorhabens an der Gesamtverkaufsfläche in dem Sortiment Bekleidung ist gering. Zwar zählen die von dem Vorhaben erfassten Sortimente Bekleidung und auch das Aktionssortiment „Waren aller Art“ nach dem Einzelhandelskonzept 2008 zu den zentrenrelevanten Sortimenten (vgl. etwa die Tabellen auf Seite 54 und Seite 108 des Konzepts). Nach den Ausführungen auf Seite 33 des Einzelhandelskonzeptes nimmt die Warengruppe Bekleidung, Schuhe und Sport mit ca. 15 % der Betrieben, ca. 12 % der Gesamtverkaufsfläche und ca. 11 % des Gesamtumsatzes eine wichtige Position im Einzelhandelsbesatz der Stadt ein. Die Ausführungen in dem Einzelhandelskonzeptes lassen jedoch nicht erkennen, dass auch nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit einem zentrenrelevanten Sortiment schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich erwarten lassen. Das Gutachten untersucht hauptsächlich die Auswirkungen großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. die Ausführungen auf den Seiten 81, 89, 105 und 106 des Konzeptes). Es lässt sich daraus nicht entnehmen, dass auch die Ansiedlung nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in den zentrumsnahen Gewerbegebieten für schädlich erachtet wird. Im Übrigen ist nach den Ausführungen auf Seite 63 des Einzelhandelskonzeptes das Gewerbegebiet, in dem sich das Vorhabengrundstück befindet, schwerpunktmäßig auf Pkw-Kunden ausgerichtet und steht zu dem innerstädtischen Versorgungszentrum nur eingeschränkt in Konkurrenz. Darüber hinaus liegt hier auch kein Fall einer missbräuchlichen Umnutzung einer gewerblich genutzten Fläche vor (vgl. die Empfehlung auf Seite 89 des Einzelhandelskonzeptes), weil auf dem Vorhabengrundstück mit dem genehmigten Matratzenmarkt bereits zuvor ein Einzelhandelbetrieb mit zentrenrelevantem Sortiment vorhanden war (vgl. die Sortimentsliste auf Seite 109 des Einzelhandelskonzeptes: Bettwaren und Raumausstattungsartikel).
Aus der von der Klägerin vorgelegten Auswirkungsanalyse der Firma C. aus dem Jahr 2010 lässt sich ebenfalls keine wesentliche Beeinträchtigung des zentralen Versorgungsbereiches der Beklagten im Falle der Realisierung des Vorhabens entnehmen. Auf Seite 14 dieses Gutachtens wird ausgeführt, dass sich aufgrund des umfangreichen Bekleidungsangebotes in der Stadt L. , der geringen übergemeindlichen Ausstrahlungskraft des Planvorhabens infolge der Größe und der standortbezogenen Rahmenbedingungen die zu erwartenden Auswirkungen des Vorhabens in erster Linie auf den Bekleidungseinzelhandel in der Innenstadt der Beklagten beziehen. Soweit die Hauptbetroffenheit bei den Bekleidungsfachmärkten im unteren Preissegment und dabei vor allem bei der L2. -Filiale in der Innenstadt der Beklagten liegen soll, lässt sich aus diesen Angaben keine wesentliche Beeinträchtigung des zentralen Versorgungsbereichs der Beklagten durch das Vorhaben der Klägerin prognostizieren. Die voraussichtliche Umsatzumverteilung von 0,6 Millionen Euro bzw. von 6 % lässt diesen Schluss nicht zu. Im Zusammenhang mit der Planung von Einzelhandelsprojekten kann der Kaufkraftabfluss einen wesentlichen – wenn auch nicht den einzigen – Indikator darstellen. Der – gutachterlich prognostizierte – Kaufkraftabfluss ist typischerweise die Kenngröße, anhand derer die Intensität der Belastung anderer zentraler Orte ermittelt werden kann. Allerdings handelt es sich bei dem Kriterium „Kaufkraftabfluss“ zunächst um eine wirtschaftliche Bezugsgröße, deren städtebauliche Bedeutung sich erst bei Überschreiten der städtebaulichen Relevanzschwelle ergibt. Nichts anderes gilt für den Umstand, dass sich das wirtschaftliche Umfeld des Einzelhandels in zentralen Versorgungsbereichen verändert und sich dessen Konkurrenzsituation verschlechtert. Überschritten ist die städtebauliche Relevanzschwelle erst dann, wenn ein Umschlag von rein wirtschaftlichen zu städtebaulichen Auswirkungen stattzufinden droht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Dezember 2013, - 2 A 1510/12 -, mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
Ein bestimmter „Schwellenwert“ für einen städtebaulich beachtlichen Kaufkraftabfluss ist gesetzlich nicht vorgegeben. Prozentual ermittelte Umsatzumverteilungssätze lassen nicht lediglich einen einzigen „logischen“ Schluss zu. In der Tendenz jedoch kann davon ausgegangen werden, dass erst Umsatzverluste ab einer Größenordnung von mehr als 10 % als gewichtig anzusehen sind. Allerdings bietet das 10 %- Kriterium nicht mehr als einen Anhalt. Es muss im Zusammenhang mit den sonstigen Einzelfallumständen gewertet werden,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 2. Dezember 2013, a.a.O., und vom 9. November 2012 – 2 D 63/11.NE -.
Nach diesen Grundsätzen lassen der prognostizierte Kaufkraftabfluss in Höhe von 5 % und die Umsatzumverteilung in Höhe von nur 6 % (vgl. Seiten 13 und 14 der Auswirkungsanalyse) keine schädlichen Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich der Stadt befürchten. Dafür spricht ein Vergleich der verhältnismäßig geringen Verkaufsfläche des Vorhabens von 400 m² mit der Verkaufsfläche der bereits bestehenden L2. -Filiale in der Innenstadt von 1200 m² und der günstigen Lage der bestehenden Filiale im Stadtzentrum an einer Einfallstraße (vgl. dazu Seite 41 des Einzelhandelskonzeptes 2008). Sofern jedoch nach den Ausführungen auf Seite 13 (unten) der Auswirkungsanalyse davon auszugehen ist, die prognostizierten Umverteilungseffekte führten zu einer Gefährdung der wirtschaftlichen Tätigkeit des L2. -Betriebes, sind schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich der Beklagten gleichwohl nicht zu erwarten. Aus dem Einzelhandelsgutachten 2008 geht hervor, dass der in der Innenstadt befindliche Bekleidungsfachmarkt der Firma L2. aufgrund seiner Lage und fehlender Sichtbeziehungen keine Synergieeffekte auf den innerstädtischen Einzelhandel hat und er somit auch nicht als ein für den zentralen Versorgungsbereich wesentlicher Magnetbetrieb anzusehen ist (vgl. die Seiten 41 und 58 des Einzelhandelskonzeptes). Daher kann davon ausgegangen werden, dass selbst eine – unterstellte – Gefährdung der wirtschaftlichen Tätigkeit der innerstädtischen L2. -Filiale durch das Vorhaben der Klägerin nicht auch zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionen des zentralen Versorgungsbereiches der Beklagten führen wird. Dass der sonstige Bekleidungseinzelhandel und die in dem Bereich des Aktionswaren-Sortiments betroffenen Konkurrenten des Vorhabens durch dessen Realisierung nicht wesentlich beeinträchtigt werden wird auf Seiten 13 f. der Auswirkungsanalyse nachvollziehbar dargelegt.
Bei alldem ist die Ablehnung des Bauantrages der Klägerin vom 29. Mai 2011 mit den von der Beklagten angeführten Gründen nicht rechtmäßig. Weitere Fragen (etwa solche des Bauordnungsrechts) waren nicht Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 und 2, 709 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 60.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 3b) des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG NRW (BauR 2003, 1883) und Ziffer 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs des BVerwG für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der am 18. Juli 2013 beschlossenen Fassung. Aus der geplanten Verkaufsfläche von 400 m² ergibt sich der festgesetzte Streitwert (400 m² x 150 €).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 bis 9 BauNVO
§§ 2 bis 9 BauNVO
§§ 233 Abs. 2 Satz 1, 214 Abs. 4 BauGB
§§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO
§§ 214 ff. BauGB endgültig beachtlich. Das Verlassen des Ermächtigungsrahmens zulässiger Darstellungen und Festsetzungen nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§§ 167 Abs. 1 und 2, 709 ZPO
§ 9 BauGB
§ 1 BauNVO
§ 8 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 34 Baugesetzbuch
§ 139 BGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB
§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 44 Abs. 4 VwVfG
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1, 11 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 oder 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 der Bauordnung

Zitierte Entscheidungen: 2 D 103/12
4 CN 7.98
2 A 1416/09
7 A 1635/07
4 CN 3/07
4 C 31.83
4 B 54.08
4 NB 43.92
4 NB 10.91
2 A 59/10
4 CN 7.11
7 D 97/12
7 D 75/11
4 C 8/05
10 A 2350/07
2 A 1510/12
2 D 63/11