Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-10-15, Aktenzeichen 3 L 1570/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:1015.3L1570.13.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage 3 K 6731/13 gegen die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 23. Juli 2013 wird hinsichtlich der Duldungsanordnung wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 3 K 6731/13 gegen die Ord-nungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 23. Juli 2013 hinsichtlich der Duldungsanordnung wiederherzustellen sowie hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
hat Erfolg.
Zwar ist die Vollziehungsanordnung formell rechtmäßig. Einer vorherigen Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW bedurfte es nicht, da es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtlich nicht um einen Verwaltungsakt handelt und die vorgenannte Norm hierauf auch keine entsprechende Anwendung findet. Auch hat die Bezirksregierung E. die Anordnung in dem erforderlichen Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO unter Berufung auf das ihrer Auffassung nach bestehende besondere öffentliche Vollzugsinteresse ordnungsgemäß begründet. Denn es kommt auf die Vollständigkeit und die inhaltliche Richtigkeit der Argumentation nicht an, solange diese keine bloß formelhafte Begründung darstellt. Ob das angenommene besondere Vollzugsinteresse tatsächlich vorliegt, ist keine Frage der Begründung der Vollziehungsanordnung, sondern der von der Kammer eigenständig zu treffenden Interessenabwägung.
Diese Interessenabwägung geht zu Gunsten der Antragstellerin aus.
Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat eine Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Diese Wirkung entfällt (nur), wenn die Behörde nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat. Zudem haben gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und § 112 Satz 1 JustG NRW Rechtsbehelfe, die sich gegen Maßnahmen der Vollstreckungsbehörden und der Vollzugsbehörden in der Verwaltungsvollstreckung richten, gleichfalls keine aufschiebende Wirkung. Das Gericht kann jedoch gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO, § 112 Satz 2 JustG NRW die aufschiebende Wirkung auf Antrag des Betroffenen wiederherstellen bzw. anordnen. Ein derartiger Antrag hat Erfolg, wenn das private Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklage das entgegenstehende öffentliche Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das ist der Fall, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsakts nicht bestehen kann, oder wenn das private Interesse des Antragstellers aus sonstigen Gründen überwiegt.
Bereits bei der im Aussetzungsverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage spricht alles für die Rechtswidrigkeit der vorliegend angefochtenen Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E. .
In formeller Hinsicht hat zwar die Bezirksregierung E. vor deren Erlass der Antragstellerin gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ordnungsgemäß die Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Denn ausweislich des Vermerks über die Besprechung zwischen den Beteiligten am 11. Juli 2013 hat sie den Erlass einer Ordnungsverfügung und ebenso die Errichtung zumindest einer zusätzlichen Referenzmessstelle mündlich angekündigt. Dies war ausreichend, weil die Vorschrift des § 28 Abs. 1 VwVfG NRW insbesondere keine schriftliche Anhörung vorschreibt. Unabhängig davon wäre eine (unterbliebene) Anhörung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachholbar. Vor diesem Hintergrund geht die Kammer davon aus, dass die Antragstellerin jedenfalls im Rahmen des anhängigen gerichtlichen Eil- sowie des Hauptsacheverfahrens ausreichende Gelegenheit hatte, ihre Ansichten zur Sach- und Rechtslage umfassend darzustellen.
In materieller Hinsicht bestehen bereits durchgreifende Bedenken, ob die im Tenor zu I. verfügte Duldung der Messstelle N. 001 „und weiter Messstellen auf der Wiese am Wohnhaus an der X. Straße 59“ (auch) in Verbindung mit der Begründung auf Seite 3 der Ordnungsverfügung, dass „mindestens noch eine weitere Messstelle zur Qualitätssicherung errichtet werden“ solle, dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW entspricht. Ein Verwaltungsakt ist nämlich nur dann hinreichend bestimmt, wenn dessen Regelung für einen Beteiligten so vollständig, klar und unzweideutig ist, dass dieser sein Verhalten ohne Unklarheiten und Zweifel danach ausrichten kann und genau weiß, was von ihm verlangt wird. Dies ist hier zum einen wegen der fehlenden Angabe zu den genauen Standorten und zum anderen wegen der unbestimmten Angabe betreffend die Anzahl der zu duldenden Messstellen nicht der Fall.
Zudem fehlt es für die Duldungsanordnung an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage.
Zunächst handelt es sich offensichtlich um keine konkrete Einzelfallmaßnahme im Rahmen der Ermittlung von Emissionen und Immissionen bei genehmigungsbedürftigen Anlagen beispielsweise nach den §§ 17, 26 und 28 BImSchG.
Vgl. zu einer Messanordnung gemäß der §§ 28 i. V. m. 26 BImSchG: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31. August 2001 - 21 A 671/99 -, juris.
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ist nicht anwendbar. Nach dieser Vorschrift sind Eigentümer und Betreiber von Anlagen sowie Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, auf denen Anlagen betrieben werden, verpflichtet, den Angehörigen der zuständigen Behörde und deren Beauftragten den Zutritt zu den Grundstücken und zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung auch zu Wohnräumen und die Vornahme von Prüfungen einschließlich der Ermittlung von Emissionen und Immissionen zu gestatten sowie die Auskünfte zu erteilen und die Unterlagen vorzulegen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Gemäß Satz 2 wird das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 des Grundgesetzes) insoweit eingeschränkt. Denn den zuständigen Immissionsschutzbehörden stehen gemäß der Befugnisnorm des § 52 Abs. 1 Satz 1 BImSchG Überwachungsbefugnisse zu, die in den nachfolgenden Absätzen in Form von unterschiedlichen Eingriffsermächtigungen normiert sind.
Ohne eine gesetzliche Grundlage dürfen Behörden für sie relevante Informationen nur sammeln, wenn sie damit nicht in Rechte Privater eingreifen, etwa durch Ermittlungen auf öffentlichem Gelände oder auf privatem Gelände mit Einwilligung des jeweiligen Grundeigentümers.
Vgl. nur Jarass, Kommentar zum BImSchG, 9. Auflage, 2012, § 52 Randnr. 5.
Die Vorschrift des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG erlaubt ferner nach einhelliger Auffassung nicht die Einrichtung dauerhafter Messstellen; sie erlaubt ebenfalls keine kontinuierliche (fortwährende) Überwachung einer genehmigungsbedürftigen Anlage und dient nicht allgemeinen (pausenlosen) Ausforschungszwecken.
Vgl. nur Jarass, a. a. O., § 52 Randnrn. 31 bis 32 a; Spindler in Feldhaus, BImSchG, Kommentar, Loseblattausgabe, Stand: August 2012, § 52 Randnr. 56; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Beschluss vom 31. Juli 2007 - 22 ZB 07.554 -, juris; zur fehlenden Kompetenz einer Behörde, einem Anlagenbetreiber die fortwährende Überwachung seiner Anlage durch einen externen privaten Gutachter aufzuerlegen: VG München, Urteil vom 4. März 2008 - M 1 K 07.3594 -, juris.
Grundsätzlich ist die Bezirksregierung E. in ihrer Eigenschaft als zuständige Immissionsschutzbehörde (nur) befugt, nach § 52 Abs. 2 BImSchG konkrete anlassbezogene Überprüfungsmaßnahmen unter strikter Beachtung des Verhältnis-mäßigkeitsgrundsatzes zu erlassen.
Vgl. nur BayVGH, Urteil vom 12. März 2010 - 22 B 09.1187 -, juris.
Nach dem gegenwärtigen Sachstand handelt es sich allerdings zum einen bei der Messstelle N. 001 (N1. Hafen) um eine vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) aufgestellte Station, die zur Beurteilung der Luftqualität unter bestimmten Voraussetzungen gemäß der §§ 44 bis 47 f BImSchG i. V. m. den Vorschriften der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissions-höchstmengen - 39. BImSchV) zur Überprüfung der Immissionswerte zum Gesundheits-schutz errichtet werden können. Damit geht es bereits gar nicht um eine von der Bezirksregierung E. veranlasste auf den Betrieb der Antragstellerin bezogene Maßnahme zur Überwachung ihrer Betreiberpflichten gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 2 BImSchG. Auch wenn die Bezirksregierung E. unter bestimmten Voraussetzungen bei Überschreitung gesetzlich vorgeschriebener Immissionsgrenzwerte für den Erlass von Luftreinhalteplänen gemäß § 47 Abs. 1 BImSchG zuständig ist (vgl. beispielsweise Luftreinhalteplan Ruhrgebiet Teilplan Ruhrgebiet West in der Fassung vom 30. September 2011, veröffentlicht unter www.brd.nrw.de/umweltschutz), lässt sich eine Ermächtigungsgrundlage hinsichtlich der Duldung eines Eingriffs in das Eigentum ohne Einverständnis des jeweiligen Grundstückseigentümers den vorgenannten Vorschriften nicht entnehmen.
Da die vorhandene Messstelle N. 001 ferner bereits seit ungefähr 10 Jahren an der streitigen Stelle vorhanden ist und die mindestens eine weitere (neue) Messstelle als Referenzmessstelle ebenfalls erkennbar auf Dauer angelegt und nicht zeitlich befristet sein soll, liegen zum anderen dauerhafte Messeinrichtungen vor, die (weiterhin) geduldet werden sollen. Dem steht nicht entgegen, dass die Messstelle N. 001 nicht unter den „Stationen und Messwerte“ - Stationen zur Messung der Luftqualität in NRW - des LANUV NRW aufgeführt ist (vgl. www.lanuv.nrw.de/luft/temes/stat.htm). Selbst wenn diese Station nicht kontinuierlich, sondern diskontinuierlich messen sollte (vgl. hierzu LANUV NRW, „Stationen und Messwerte“, www.lanuv.nrw.de/luft/temes/stat.htm), ist jedoch bereits aufgrund der Dauer ihres Vorhandenseins nicht von einer bloß vorübergehenden bzw. zeitlich befristeten Messung auszugehen.
Der Antragstellerin kann schließlich auch von Seiten des Antragsgegners kein rechtsmissbräuchliches Geltendmachen bzw. keine Verwirkung ihres Abwehranspruches vor dem Hintergrund des Grundsatzes von Treu und Glauben vorgeworfen werden. Zwar besteht die konkrete Messstelle bereits seit ungefähr 10 Jahren. Eine objektive Ortsveränderung lag aufgrund der Angaben der Bezirksregierung E. in ihrem Schriftsatz an das Gericht vom 6. September 2013 wegen fehlerhafter Angabe der Koordinaten nicht vor. Allerdings ergibt sich aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen weder ein objektiver Anhaltspunkt dafür, dass die Antragstellerin bereits seit der Errichtung dieser Messstelle davon Kenntnis erlangt hatte oder Kenntnis hätte erlangen müssen. Es ist auch nicht auszuschließen, dass sie erst einen gewissen Zeitraum abgewartet hat, um die weitere Entwicklung zu beobachten. Jedenfalls besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass die Antragstellerin die Messstation auf ihrem Grundstück positiv geduldet bzw. sich gegenüber der Bezirksregierung E. ausdrücklich oder konkludent mit deren Vorhandensein einverstanden erklärt hat. Allein ein möglicherweise langjähriges Untätigbleiben ohne ein objektivierbares zurechenbares aktives Tun oder Unterlassen reicht für die Annahme einer Verwirkung prozessualer Rechte nicht aus.
Bei diesen Gegebenheiten geht die im Übrigen vorzunehmende Interessenabwägung (ebenfalls) zu Lasten des Antragsgegners aus. An der Nichtvollziehung der angegriffenen Duldungsverfügung besteht ein erhebliches privates Interesse der Antragstellerin. Die Wahrung ihres Grundrechts auf Eigentum gemäß Artikel 14 Abs. 1 GG überwiegt das entgegenstehende öffentliche Interesse an der Überprüfung der Reinhaltung der Luft, auch wenn erkennbar keine erheblichen oder dauerhaften Schädigungen des Eigentums eingetreten sind. Denn es ist weder für das Gericht ersichtlich noch von der Bezirksregierung E. substantiiert vorgetragen worden, dass die konkrete Messstelle N. 001 genau an dieser Stelle unerlässlich ist und dass nur so die Luftqualität im Hafengebiet N1. zutreffend sicher ermittelt werden könnte. Der Hinweis in ihrem Schriftsatz an das Gericht vom 6. September 2013, die Messstelle sei „unverzichtbar“, enthält keinerlei weitere bzw. nachvollziehbare Begründung in der Sache. Auch gibt es ausweislich des vorliegenden Kartenmaterials mehrere entsprechende Messstellen in der Umgebung. Das LANUV NRW hat darüber hinaus bereits nach dem Antrag der Antragstellerin unter dem 9. Juli 2013, die Messstelle N. 001 abzubauen, ausweislich der Verwaltungsvorgänge geäußert, einen neuen Standort vereinbaren zu wollen. Es ist auch nicht ersichtlich bzw. nur ansatzweise vorgetragen, dass keine andere geeignete öffentliche Fläche oder private Fläche mit entsprechendem Einverständnis des jeweiligen Grundstückseigentümers vorhanden ist oder nicht in absehbarer Zeit in Anspruch genommen werden könnte.
Wegen der Rechtswidrigkeit der Duldungsverfügung ist auch die sich darauf beziehende Zwangsgeldandrohung rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG; der sich für das Hauptsacheverfahren ergebende Wert in Höhe von 5.000,00 Euro ist unter Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit halbiert worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 26 und 28 BImSchG
§§ 44 bis 47 f BImSchG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 112 Satz 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 112 Satz 2 JustG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 28 i. V. m. 26 BImSchG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 52 Abs. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 2 BImSchG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 6731/13
21 A 671/99
22 ZB 07.55
1 K 07.35
22 B 09.11