Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-14, Aktenzeichen OVG 12 N 27.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:1014.OVG12N27.13.0A

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 13. Februar 2013 wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 5 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Unter Zugrundelegung des allein maßgeblichen Zulassungsvorbringens bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Gerichtsbescheid die Auffassung vertreten, dass der Klägerin kein Anspruch auf Einsicht in die Stellenbeschreibung des bei der Berufsfeuerwehr der Stadt Frankfurt (Oder) als Angestellter beschäftigten Herrn W. zustehe. Der begehrten Akteneinsicht stehe der Schutz personenbezogener Daten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AIG entgegen. Auf die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AIG a.F. (nunmehr: § 5 Abs. 1 Satz 2 AIG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15. Oktober 2013, GVBl. I Nr. 30)könne sich die Klägerin nicht mit Erfolg berufen. Ihr Interesse am Informationszugang überwiege nicht das entgegenstehende Interesse des Betroffenen, der einer Akteneinsicht nicht zugestimmt habe.
a) Die dagegen erhobenen Einwände greifen nicht durch. Dass es sich bei der streitgegenständlichen Arbeitsplatzbeschreibung von Herrn W. um personenbezogene Daten handelt, die dem Schutz des § 5 AIG unterliegen, wird von der Klägerin nicht in Abrede gestellt. Ohne Erfolg macht sie geltend, dass ihr unabhängig von den vom Verwaltungsgericht geprüften Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 AIG a.F. ein Anspruch auf Informationszugang zustehe. Aus einer von ihr reklamierten analogen Anwendung des § 5 Abs. 3 AIG vermag die Klägerin einen derartigen Anspruch nicht herzuleiten.
Nach der genannten Vorschrift, die weiterhin unverändert gilt, ist bei der Einsicht in Akten auch die Offenbarung der Mitwirkung eines Amtsträgers an Verwaltungsvorgängen oder sonstigem hoheitlichen Handeln sowie bestimmter mit seiner dienstlichen Tätigkeit zusammenhängender Daten zulässig, wenn der Offenbarung nicht schutzwürdige Belange des Amtsträgers entgegenstehen. Eine unmittelbare Anwendung der Vorschrift scheidet vorliegend auch nach Auffassung der Klägerin aus. Nach seinem eindeutigen Wortlaut setzt § 5 Abs. 3 AIG voraus, dass ein Amtsträger an Verwaltungsvorgängen oder sonstigem hoheitlichem Handeln, auf die sich das Akteneinsichtsbegehren bezieht, mitgewirkt hat. Für diesen Fall ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass das Recht von Amtsträgern regelmäßig hinter dem Akteneinsichtsrecht zurücksteht. Bei der Gewährung von Akteneinsicht könne auf die Schwärzung der im Einzelnen aufgeführten Angaben verzichtet und damit zusätzlicher Verwaltungsaufwand vermieden werden (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres vom 17. Februar 1998, LT-Drs. 2/4999 S. 16). Einen solchen Bezug zu einem konkreten Vorgang weist das Begehren der Klägerin nicht auf.
Entgegen dem Zulassungsvorbringen liegen auch die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung der Vorschrift nicht vor. Eine Analogie als Form der richterlichen Rechtsfortbildung setzt eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes voraus. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen. Ob eine Gesetzeslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Gesetzgebers erfassten Fälle in den gesetzlichen Vorschriften tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Vorschrift nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollen (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 12. September 2013 - 5 C 35.12 - BVerwGE 148, 13, zitiert nach juris Rn. 27; Urteil vom 18. April 2013 - 5 C 18.12 - juris Rn. 22, jeweils m.w.N.).
Anhaltspunkte für eine derartige Feststellung zeigt der Zulassungsantrag nicht auf. Der Hinweis der Klägerin auf die allgemeine Zielsetzung des Gesetzes und das weite „uferlose“ Verständnis des Begriffs der personenbezogenen Daten vermag eine planwidrige Regelungslücke nicht zu begründen.
Mit § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AIG hat der Gesetzgeber in Kenntnis der Vorgaben des Art. 21 Abs. 4 der Verfassung des Landes Brandenburg und des in Art. 11 gleichfalls verfassungsrechtlich verankerten Datenschutzes einen Ausschlussgrund zum Schutz personenbezogener Daten normiert. Nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift hat er dem Schutz personenbezogener Daten grundsätzlich Vorrang vor dem in § 1 AIG voraussetzungslos gewährten Anspruch auf Akteneinsicht eingeräumt; soweit keine Sonderregelungen vorhanden sind, steht die Offenbarung personenbezogener Daten dem Recht auf Akteneinsicht entgegen (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 2/4417, S. 8 und 14). Derartige Sonderregelungen enthalten sowohl Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz (Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 a.F.), Abs. 1 Satz 2 (Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 a.F.) als auch der im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens auf Empfehlung des Innenausschusses eingefügte und unverändert geltende Absatz 3 des § 5 AIG.
Für die Annahme, der Gesetzgeber habe den Wortlaut der letztgenannten Sonderregelung versehentlich zu eng gefasst, bestehen keine Anhaltspunkte. Insbesondere ist weder dargetan noch ersichtlich, dass mit der Vorschrift des § 5 Abs. 3 AIG - entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut - das Verhältnis zwischen dem Recht auf Akteneinsicht und dem Schutz personenbezogener Daten von Inhabern öffentlicher Ämter umfassend geregelt werden sollte. Die Behauptung der Klägerin, der Gesetzgeber sei ersichtlich davon ausgegangen, dass der strukturelle Konflikt zwischen dem Anspruch auf Akteneinsicht und dem Schutz von personen- und zugleich amtsbezogenen Daten eines Amtsträgers nur in Fällen bestehe, in denen es um konkrete behördliche Maßnahmen gehe, gibt dafür nichts her. Weder die Gesetzesmaterialien noch die dargelegte Systematik des Gesetzes bieten für ein derartiges Verständnis des Gesetzgebers einen hinreichenden Anhalt. Angesichts des dem Schutz personenbezogener Daten grundsätzlich eingeräumten Vorrangs kann dem Gesetzgeber nicht ohne weiteres unterstellt werden, er habe übersehen, dass derselbe Konflikt auch bei „handlungsunabhängigen Einsichtsbegehren“ auftreten könne. Mit Blick auf den Charakter des § 5 Abs. 3 AIG als Sonderregelung spricht vielmehr alles dafür, dass die im Einzelnen bezeichneten Daten von Amtsträgern nach der Wertung des Gesetzgebers nur unter den tatbestandlich normierten Voraussetzungen zugänglich gemacht werden sollten. Der von der Klägerin behauptete gravierende Wertungswiderspruch rechtfertigt keine andere Beurteilung. Soweit die Voraussetzungen des § 5 Abs. 3 AIG nicht erfüllt sind, kann Akteneinsicht nach Maßgabe des Absatzes 1 Satz 1 und 2 der Vorschrift gewährt werden. Dass damit gegebenenfalls ein stärkerer Schutz personenbezogener Daten einhergeht, kann mangels einer planwidrigen Gesetzeslücke nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung korrigiert werden.
b) Ernstliche Richtigkeitszweifel sind auch insoweit nicht dargetan, als das Verwaltungsgericht ein überwiegendes Informationsinteresse der Klägerin im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AIG a.F. (§ 5 Abs. 1 Satz 2 AIG n.F.) verneint hat. Dass es dabei zu Unrecht den Begriff der politischen Mitgestaltung auf die rechtsförmige Geltendmachung einer möglichen Verletzung des § 12 BbgKWahlG verengt habe, trifft nicht zu. Die in Bezug genommenen erstinstanzlichen Ausführungen geben dafür nichts her. Sie verhalten sich ersichtlich zu den von der Klägerin selbst zur Begründung ihres Einsichtsbegehrens vorgetragenen Umständen, die das Verwaltungsgericht zu Recht bei der gebotenen einzelfallbezogenen Abwägung berücksichtigt hat (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 AIG). Den im Einzelnen dargelegten Gründen, aus denen das Verwaltungsgericht das Vorbringen der Klägerin nach den konkreten Umständen des Einzelfalles nicht als tragfähige Begründung für ein überwiegendes Offenbarungsinteresse angesehen hat, tritt der Zulassungsantrag nicht substantiiert entgegen. Der bloße Hinweis auf die Inanspruchnahme informeller Einflussmöglichkeiten oder die mögliche Anstoßung einer öffentlichen Debatte genügt dafür nicht.
Ebenso wenig kann sich die Klägerin mit Erfolg darauf berufen, dass bei der gebotenen Interessenabwägung maßgeblich die Präferenzentscheidung des Gesetzgebers hinsichtlich der Zulässigkeit der Herausgabe amtsbezogener Informationen sowie die mangelnde Schutzwürdigkeit des Geheimhaltungsinteresses zu berücksichtigen gewesen wären. Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht entgegen dem Zulassungsvorbringen in die gebotene Interessenabwägung eingetreten ist, kann ein überwiegendes Informationsinteresse der Klägerin nicht auf die Sonderregelung des § 5 Abs. 3 AIG gestützt werden. Aus den vorstehend dargelegten Gründen ist die Vorschrift vorliegend weder unmittelbar noch analog anwendbar; eine allgemeine Präferenzentscheidung des Gesetzgebers zu Gunsten der Offenlegung „amtsbezogener Informationen“ kann ihr nicht entnommen werden. Inwieweit für das hier streitige Einsichtsbegehren von vornherein von einer mangelnden Schutzwürdigkeit des Geheimhaltungsinteresses auszugehen sein soll, ist weder dargetan noch ersichtlich. Eine Interessenabwägung zu Gunsten der Klägerin lässt sich schließlich auch nicht aus dem verfassungsrechtlich verankerten Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. GG), herleiten. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind „Behördenakten“ durch den brandenburgischen Gesetz- und Verfassungsgeber nicht grundsätzlich für allgemein zugänglich erklärt worden. Art. 21 Abs. 4 der Landesverfassung gewährt ein Recht auf Akteneinsicht nur nach Maßgabe des Gesetzes; soweit § 1 AIG einen einfachgesetzlichen Anspruch auf Akteneinsicht normiert, werden die betroffenen Akten dadurch nicht allgemein zugänglich. Sie unterliegen vielmehr, wie sich aus den in § 1 AIG angeführten Ausschlussgründen ergibt, weiterhin einem Verfahren, das erst eine Akteneinsicht im Einzelfall ermöglicht (vgl. zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes: Urteil des Senats vom 7. Juni 2012 - OVG 12 B 34.10 - juris Rn. 44 f.).
2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Für die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob ein Akteneinsichtsbegehren nach dem AIG, das sich auf „Informationen über die Verwaltungsorganisation“ bezieht, nur unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 AIG a.F. zulässig ist, „sofern bei der Akteneinsicht Informationen über einen bestimmten Amtsträger, die sich ausschließlich auf sein Dienstverhältnis beziehen, bekannt würden, oder ob in solchen Fällen § 5 Abs. 3 AIG entsprechend gilt“, fehlt es bereits an der Darlegung eines fallübergreifenden Klärungsbedarfs. Der bloße Hinweis, dass die vorliegende Rechtssache zur Klärung der über den Einzelfall hinausgehenden Rechtsfrage beitragen könne, genügt dafür nicht. Unabhängig davon liegen die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung des § 5 Abs. 3 AIG aus den vorstehend zu Ziffer 1. dargelegten Gründen nicht vor; für diese Feststellung bedarf es nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 AIG
§ 1 AIG
§ 12 BbgKWahlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AIG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AIG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 AIG
§ 5 Abs. 2 AIG
§ 5 Abs. 3 AIG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 AIG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 21 Abs. 4 der Verfassung
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 13
5 C 35.12
5 C 18.12
12 B 34.10