Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-01, Aktenzeichen 25 K 6296/01
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:0901.25K6296.01.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird es eingestellt.
Der Bescheid des Bundesgrenzschutzamtes Köln vom 15. Januar 2001 und der Widerspruchsbescheid des Grenzschutzpräsidiums West vom 12. Juli 2001 werden aufgehoben, soweit sie den Betrag von 1.073.279,55 DM (548.759,25 Euro) übersteigen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu vier Fünfteln, die Beklagte zu einem Fünftel.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit der auf dem Flughafen Düsseldorf erhobenen Luftsicherheitsgebühr. Angefochten ist im vorliegenden Verfahren der Gebührenbescheid für einen Monat aus dem Erhebungszeitraum 01.11.2000 bis 31.10.2001.
Mit der 5. Verordnung zur Änderung der Luftkostenverordnung vom 12.10.2000 (LuftkostV) (BGBl. I S. 1470) änderte der Verordnungsgeber die Tarifstelle Nr. 23 im Abschnitt VII des Gebührenverzeichnisses dahingehend, dass der Absatz
"Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise (§ 29 c Abs. 2 LuftVG) - je Fluggast 4,00 - 20,00 DM"
ersetzt wurde durch die Absätze
"Maßnahmen auf dem Flugplatzgelände zum unmittelbaren Schutz der Fluggäste und Luftfahrtunternehmen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 29 c Abs. 1 und 2 LuftVG):
- Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise einschließlich des bewaffneten Schutzes der Kontrollstellen,
- Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit,
- bewaffnete Posten bei gefährdeten Luftfahrzeugen
- je Fluggast 4,00 - 20,00 DM".
-
Mit Bescheid vom 15.01.2001 setzte das Bundesgrenzschutzamt Köln gegenüber der Klägerin für den Monat November 2000 für 200.613 gemeldete Passagiere eine Luftsicherheitsgebühr I für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise in Höhe von 1.303.984,50 DM (6,50 DM je Passagier) und eine Luftsicherheitsgebühr II für Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten auf dem Flugplatzgelände zum unmittelbaren Schutz der Fluggäste und Luftfahrtunternehmen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs in Höhe von 401.226,00 DM (2,00 DM je Passagier), insgesamt 1.705.210,50 DM (871.860,29 Euro) fest. Den hiergegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Grenzschutzpräsidium West mit Widerspruchsbescheid vom 12.07.2001 zurück.
Die Klägerin hat am 31.07.2001 Klage erhoben.
Nachdem die Parteien das Klageverfahren betreffend die Luftsicherheitsgebühren II übereinstimmend für erledigt erklärt hatten, hat das Gericht mit Beschluss vom 15.11.2004 das Verfahren insoweit abgetrennt und unter dem neuen Aktenzeichen 25 K 8102/04 eingestellt. Grundlage der Erledigungserklärungen war eine einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom März 2004. In zwei parallelen Urteilen vom 18.03.2004 hatte das Bundesverwaltungsgericht (Az.: 3 C 3 C 23.03, 3 C 24.03, NVwZ 2004, 991-995) ausgeführt, dass die Erweiterung des Gebührentatbestandes in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses zur LuftkostV 2000 (Luftsicherheitsgebühr II) mangels einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Nr. 13 i.V.m. § 29 c Abs. 1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) nichtig sei. Die Beklagte hatte daraufhin den vorliegend angefochtenen Gebührenbescheid in Höhe der festgesetzten Gebühr II aufgehoben und die erhobene Luftsicherheitsgebühr II in Höhe von 205.143,60 EUR an die Klägerin zurückgezahlt.
Im Hinblick auf die Erhebung und Berechnung der vorliegend im Wesentlichen nur noch streitigen Luftsicherheitsgebühr I für den Flughafen Düsseldorf trägt die Klägerin - gemäß § 117 Abs. 3 VwGO gedrängt dargestellt - vor:
Die Beklagte habe die für eine Gebührenerhebung notwendige Vorauskalkulation der Kosten nicht vorgelegt und damit eine Prüfung der Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung und deren individueller Zurechenbarkeit auf die in Anspruch genommenen Luftfahrtgesellschaften unmöglich gemacht. Eine Kalkulation müsse das Kostendeckungsprinzip beachten, dürfe also keine Kostenüberdeckung ausweisen. Die von der Beklagten im Verlaufe des Gerichtsverfahrens vorgelegten Nachberechnungen könnten eine fehlende bzw. nicht vorgelegte Vorauskalkulation nicht ersetzen; eine ergebnisorientierte Rechtmäßigkeitskontrolle sei dem Gericht vorliegend nicht gestattet. Jeder Kalkulationsfehler führe zur Rechtswidrigkeit der gesamten Gebührenfestsetzung.
Die Notwendigkeit der nachberechneten Personalkosten sei nicht dargelegt und ansonsten nicht erkennbar. Der Bedarf an sog. Mannstunden sei von der Beklagten beim privaten Sicherheitsunternehmen eingekauft worden nach einer nationalen Ausschreibung. Die Tätigkeitsbereiche hätten aber nicht nur bundesweit, sondern europaweit ausgeschrieben werden müssen. Es sei nicht klar, ob einzelne Positionen innerhalb der nachberechneten Sachkosten des Bundesgrenzschutzes doppelt in Ansatz gebracht worden seien, etwa Raumkosten, Fahrzeugkosten, Fortbildungskosten, Mietkosten, Gerätekosten, Videoüberwachungskosten. Es sei unwahrscheinlich, dass die angemieteten Räume nicht auch für andere als die gebührenrelevanten Tätigkeiten des Grenzschutzes genutzt worden seien. Die Einstellung eines Bundesanteils für Technikbeschaffung von 0,50 DM in die Kalkulation sei rechtswidrig; dasselbe gelte für einen Risiko-/Wagniszuschlag von 5 %.
Unabhängig vom Ausgang des Verfahrens seien die Kosten jedenfalls gemäß § 155 Abs. 4 VwGO der Beklagten aufzuerlegen, weil sie keine Vorauskalkulation erstellt, sondern erst im gerichtlichen Verfahren eine Nachberechnung vorgelegt habe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Bundesgrenzschutzamtes Köln vom 15.01.2001 und den Widerspruchsbescheid des Grenzschutzpräsidiums West vom 12.07.2001 in der verbliebenen Höhe von 550.810,68 Euro (1.077.291,80 DM) aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte trägt vor: Die seit 1990 in einem anfangs vorgegebenen Gebührenrahmen von 3,50 bis 6,50 DM erhobene Gebühr - Luftsicherheitsgebühr I - sei in mehreren Rechtsbehelfsverfahren höchstrichterlich für rechtmäßig erachtet worden. Die Gebühr pro Passagier sei geringfügig, von untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung und werde von den Luftfahrtunternehmen mit teilweise beachtlichen Zuschlägen auf den Fluggast abgewälzt. Die zu erhebende Gebühr solle zwar mindestens die Sicherheitskosten decken. Der in der einschlägigen Verordnung normierte Gebührenrahmen von nunmehr 4 bis 20 DM lasse über die dann anzuwendende Vorschrift des § 9 Verwaltungskostengesetz aber auch die Berücksichtigung der Bedeutung und des wirtschaftlichen Nutzens der Sicherheitsmaßnahmen für den Flugbetrieb zu. Eine dennoch vorgenommene und grundsätzlich zulässige Nachberechnung der Gebührenhöhe für das Kalenderjahr 2001 habe zunächst eine Kostendeckung bei 6,65 DM pro Passagier ergeben bei Personalkosten von 41.610.864,31 DM, bei Sachkosten von 4.256.314,21 DM und bei 6.902.207 kontrollierten Passagieren.
Nach einem Auflagenbeschluss des Gerichts hat die Beklagte ihr Vorbringen wie folgt ergänzt bzw. geändert: Bei Zugrundelegen des vom Kalenderjahr abweichenden Gebührenerhebungszeitraums 1.11.2000 bis 31.10.2001 ergebe sich unter Beachtung des Auflagenbeschlusses des Gerichts vom 12.09.2005 und bei Richtigstellung zunächst falsch angesetzter Kostenpositionen eine Kostendeckung bei 5,37 DM pro Passagier. Die durchschnittlichen Personalkostensätze für 2000/2001 ergäben für 295,25 Bedienstete des (ehemaligen) Bundesgrenzschutzes Kosten in Höhe von 25.084.991,00 DM, die ausschließlich im Bereich der durch die Luftsicherheitsgebühr I abzudeckenden Aufgaben, also nicht etwa im Tätigkeitsfeld bewaffneter Kräfte, entstanden seien. Ebenfalls in diesem Aufgabenbereich seien die nach vorheriger innerdeutscher Ausschreibung vertraglich vereinbarten Dienstleistungen eines privaten Sicherheitsunternehmens erbracht worden, deren Entgelte bislang irrtümlich mit 16.016.269,56 DM an Stelle von zutreffend 8.527.468,90 DM in die Nachberechnung eingeflossen seien. Die Gerätesachkosten seien entstanden in Höhe der betriebswirtschaftlich notwendigen Abschreibungen nach Lebensdauererwartung, der kalkulatorischen Zinsen von 6 % auf die halbierten, also die Abschreibung berücksichtigenden Beschaffungskosten und der Reparatur- und Wartungskosten. Die Kosten der Videoüberwachung seien im Bereich der Personenkontrollstellen angefallen und stellten Mietzahlungen für die Mitbenutzung der Kameratechnik des Flughafens dar; eine genaue Abgrenzung der Kosten zu anderen Überwachungsbereichen sei nur schwer möglich. Ein Bundesanteil für Technikbeschaffung sei in die Nachberechnung gar nicht eingestellt worden; dasselbe gelte für einen Risiko-/Wagniszuschlag. Die Mietkosten beträfen allein Flächen und Räume zur Durchführung der gebührenrelevanten Kontrollaufgaben; die relevanten Gebäudeflächen befänden sich teilweise im Eigentum der Beklagten und würden teilweise gegen Erstattung der Selbstkosten überlassen. Die Mietkosten betrügen 602.926,84 DM, die Mietnebenkosten betrügen 298.345,44 DM. Zusammen mit Gerätekosten, Videokosten, Transportkosten ergäben sich Sachkosten von 4.256.314,21 DM. Bei Gesamtkosten von 37.868.774,11 DM und bei 7.055.375 von den Luftverkehrsunternehmen an das zuständige Bundesgrenzschutzamt offiziell gemeldeten Kontrollvorgängen sei eine Gebühr von 5,37 DM pro kontrolliertem Passagier kostendeckend. Insoweit, also von 1.303.984,50 DM auf (5,37 DM mal 200.613 Passagiere =) 1.077.291,80 DM, werde die vorliegend streitige Gebühr I reduziert.
Die Parteien haben insoweit die Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Beklagte weist darauf hin, dass sie ohne sachlichen Grund nicht alle angefallenen und von ihr tabellarisch ausgewiesenen Miet(neben)kosten in ihre Nachberechnung eingestellt habe, dass die Kosten aber angefallen und deshalb geeignet seien, nicht ansatzfähige Kosten zu kompensieren. Berücksichtige man diese Kosten, so ergebe sich sogar ein über den letztlich angesetzten Betrag von 5,37 DM pro Passagier hinausgehender - geringfügig höherer - Betrag von 5,39 DM pro Passagier.
Für die gerichtliche Kostenentscheidung sei von den allgemeinen Regelungen der §§ 154 ff. VwGO auszugehen. Die Vorschrift des § 155 Abs. 4 VwGO komme nicht zur Anwendung.
Mit Beschluss vom 12.09.2005 hatte das Gericht der Beklagten aufgegeben, bestimmte Kostenpositionen und Berechnungen in einer von der Beklagten zuvor vorgelegten Nachberechnung zu erläutern, zu ergänzen, dazu aussagekräftige Unterlagen vorzulegen und die Nachberechnung für den vom Kalenderjahr abweichenden Gebührenerhebungszeitraum erneut vorzunehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verwaltungsvorgänge und der von der Beklagten vorgelegten Nachberechnungen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen. Die verbleibende Klage ist überwiegend unbegründet.
Der angefochtene Gebührenbescheid und der Widerspruchsbescheid sind in der verbliebenen Höhe überwiegend rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Luftsicherheitsgebühr I sind § 32 Abs. 1 Nr. 13 Luftverkehrsgesetz (LuftVG)
- Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach diesem Gesetz mit der Maßgabe, die Gebührensätze so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird und dass bei begünstigenden Amtshandlungen daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden kann -
und §§ 1, 2 Abs. 1 Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftkostV) in Verbindung mit Tarifstelle Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses
- Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise... - sog. Luftsicherheitsgebühr I - je Fluggast 4 - 20 DM -.
Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts
- BVerwG, Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1/93 - BVerwGE 95, 188 = NVwZ 1994, 1102; BVerfG, Beschluss vom 11.08.1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 -
ist die 1990 eingeführte Erhebung von Luftsicherheitsgebühren von den Fluggesellschaften grundsätzlich zulässig. Die Sicherheitskontrolle ist eine individuell zurechenbare staatliche Leistung, die der Staat trotz eines allgemeinen öffentlichen Interesses an Gefahrenprävention nicht kostenlos aus Steuermitteln erbringen muss, sondern den Luftfahrtunternehmen als Teilnehmern am Luftverkehr in Höhe der entstandenen Kosten in Rechnung stellen darf. Die Gebühr ist in der hier streitigen Höhe nicht unverhältnismäßig oder übermäßig, auf den einzelnen Passagier direkt oder über den Flugreisepreis abwälzbar und aus dessen Sicht eher geringfügig. Da alle Fluggesellschaften mit Passagieraufkommen in Deutschland betroffen sind, droht keine Wettbewerbsverzerrung im Sinne europarechtlicher Verbots- oder Gebotsnormen. Zuständig für die Gebührenerhebung und Gebührengläubiger ist vorliegend die Beklagte, nachdem das Land Nordrhein-Westfalen im Verwaltungsabkommen mit der Beklagten vom August 2000 die ihm nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG übertragene Aufgabe des Luftverkehrsschutzes und die damit als Annex verbundene Kostenerhebungspflicht wirksam auf die Beklagte zurückdelegiert hat. Zu den gebührenpflichtigen Amtshandlungen gehören als „Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen" nicht nur die Kontrolle des Handgepäcks, sondern auch die Prüfung, insb. Durchleuchtung, des von den Passagieren aufgegebenen Reisegepäcks.
- Ausführlich VG München, Urteil vom 27.06.2002 - M 24 K 01.177 - S. 43 ff des Abdrucks - .
Die Höhe der Gebühr ist begrenzt durch den Umfang der notwendigen Kosten für jeden einzelnen Flughafen (sog. Prinzip der Kostendeckung im Sinne des Verbots einer Kostenüberschreitung und Gewinnerzielung). Der Gebührenrahmen von 4 - 20 DM (vor 1999: 3,50 bis 6,50 DM) erlaubt der Beklagten nicht die Erhebung einer von den tatsächlichen Kosten losgelösten, äquivalenten Gebühr etwa nach der wirtschaftlichen Bedeutung des gebotenen Sicherheitsvorteils. Der ansonsten einschlägige § 9 des auch anwendbaren Verwaltungskostengesetzes greift vorliegend nicht durch, weil § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG als Sonderregelung eine § 9 Verwaltungskostengesetz entsprechende Gebührenbemessung nur bei „begünstigenden Amtshandlungen" vorsieht. Die vom Staat geleistete Luftsicherheit ist jedoch nur ein tatsächlicher Vorteil und nicht der im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz notwendige rechtlich erhebliche Vorteil. Vgl. insgesamt BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 - 3 C 23.03, 3 C 24.03 - NVwZ 2004, 991.
Ob die Beklagte die erforderliche, möglichst genaue Ermittlung des notwendigen Personal- und Sachaufwandes - wie in der Gebührenerhebungspraxis bei Geltung des Kostendeckungsprinzip üblich - in Gestalt einer vorausschauenden Schätzung bzw. Kalkulation vorgenommen hat, ist vorliegend streitig (dem Gericht wurde eine nachvollziehbare Kostenprognose für den Flughafen Düsseldorf nicht vorgelegt). Das Fehlen einer Kostenschätzung ist nach Auffassung des Gerichts aber unschädlich, wenn sich die zutreffende Gebühr anhand einer nachträglichen Berechnung der tatsächlich angefallenen (also von prognostischen Elementen befreiten) Kosten berechnen lässt. Die gerichtliche Kontrolle eines Gebührensatzes beschränkt sich auf die Prüfung, ob dieser im Ergebnis den Anforderungen der einschlägigen Gebührenvorschriften genügt. Ist in diesen Vorschriften - wie vorliegend - ein bestimmtes Verfahren zur Ermittlung der Gebührenhöhe nicht vorgesehen, sind auch andere Berechnungsgrundlagen als Vorauskalkulationen geeignet, die Höhe einer Gebühr und das Fehlen einer Gewinnerzielung zu dokumentieren. Eine gerichtliche Kontrollpraxis, die rigoros auf das Vorliegen einer nach rechtlichen und sachlichen Kriterien mangelfreien Vorauskalkulation abstellt und Nachbesserungen und Nachberechnungen nicht zulässt, macht eine Gebührenerhebung in Gestalt einer kommunalen Satzung oder eines Gebührenverzeichnisses bei komplexen Kostenstrukturen zu einem unkalkulierbaren Wagnis und dient nicht mehr dem Schutz des Gebührenschuldners; dieser kann allein daran interessiert sein, nicht zu einer überhöhten Gebühr herangezogen zu werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 - 9 CN 1/01 - NJW 2002, 2807; OVG NRW, Urteil vom 02.06.1995 - 15 A 3123/93 - NVwZ - RR 1996, 697; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.10.1997 - 12 A 11984/96 - KStZ 1998, 71; Hess. VGH, Urteil vom 16.10.1997 - 5 UE 1593/94 - NVwZ-RR 1999, 197; Bayr. VGH, Urteil vom 29.03.1995 - 4 N 93.3641 - BayVBl 1996, 532; Sächs. OVG, Urteil vom 11.12.2002 - 5 D 40/00 - NVwZ-RR 2003, 887; die genannte Rechtsprechung bezieht sich auf kommunalrechtliche Gebührenerhebungen durch Selbstverwaltungskörperschaften mit ortsgesetzgeberischem Ermessen; sie ist erst recht einschlägig bei Gebührenerhebungen durch die staatliche Exekutive, die keine Ermessensspielräume zu beachten hat - vgl. VG Leipzig, Urteil vom 23.04.2006 - 6 K 1820/02; VG Frankfurt, Urteil vom 31.05.2006 - 12 E 2920/01. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 18.03.2004 - a.a.O. - zu den Anforderungen an eine Gebührenkalkulation beziehen sich ersichtlich auf den im Urteil allein zu würdigenden Fall, dass eine Vorauskalkulation vorgelegt wurde; sie beziehen sich nicht auf den - vorliegenden - Fall des Fehlens bzw. der Nichtvorlage einer Vorauskalkulation.
Das staatliche Gemeinwesen ist darauf angewiesen, individuell zurechenbare Amtshandlungen durch Gebühren und nicht durch Steueraufkommen zu finanzieren. Der abgabenrechtliche Grundsatz der Gebührenpflichtigkeit dieser Amtshandlungen würde außer Kraft gesetzt, wenn Fehler im Verfahren der Berechnung des Gebührensatzes, insb. kaum vermeidbare Kalkulationsfehler und -irrtümer in sachlicher und rechtlicher Hinsicht bei kostenintensiven Organisationsstrukturen, zum Wegfall der Gebührenpflicht führen würden.
So aber VG Sigmaringen, Urteil vom 29.09.2005 - 2 K 2394/04.
Eine ausgewogene Balance zwischen Exekutive und Judikative im Bereich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle muss den berechtigten fiskalischen Interessen des Staates dadurch Rechnung tragen, dass eine Gebührenerhebung bei Geltung des Kostendeckungsprinzips auch dann möglich bleibt, wenn eine Vorauskalkulation von einem Gericht als nicht nachvollziehbar oder fehlerhaft angesehen wird. Es ist dann Aufgabe des Gebührengläubigers, eine Kalkulation nachzubessern oder eine Nachberechnung anhand der tatsächlichen Kosten (in diesem Fall ohne Anerkennung eines Prognose- bzw. Schätzungsspielraums) vorzunehmen und dem Gericht anhand geeigneter Unterlagen eine Prüfung des Gebührensatzes und eine Feststellung der zutreffenden Gebührenhöhe zu ermöglichen. Da ein Gebührenbescheid nach der einschlägigen Vorschrift des § 14 Verwaltungskostengesetz nur die (zahlenmäßige) Gebührenhöhe, nicht aber den Verfahrensablauf zur Gebührenermittlung darstellen muss, besteht zwar ein gewisses Kostenrisiko, als klagender Gebührenschuldner in einem laufenden Gerichtsverfahren von einer ggfls. nachgebesserten Kalkulation oder einer Kostennachberechnung überrascht zu werden. Hierin besteht jedoch keine Rechtsverletzung, weil der Gebührenschuldner nur den Anspruch hat, nicht zu einer überhöhten Gebühr - unabhängig vom Gebührenermittlungsverfahren - herangezogen zu werden. Zudem kann der klagende Gebührenschuldner das Prozesskostenrisiko durch verfahrensangepasste Erklärungen - Klagerücknahme oder Hauptsachenerledigung - eingrenzen.
Bei der Luftsicherheitsgebühr ist zu berücksichtigen, dass es sich angesichts der tatsächlichen Flugkosten pro Passagier, also unter Außerachtlassung der kalkulatorisch unrealistischen Billigflugkontingente, um eine sog. Bagatellgebühr von untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung handelt. Der Aufwand zur Ermittlung der Kosten darf deshalb dem gebührenrechtlichen Gebot der Verwaltungsökonomie, Verwaltungsvereinfachung, Typisierung und Pauschalisierung in besonderer Weise Rechnung tragen; Kostenstrukturen und Geschehensabläufe müssen nicht minutiös oder cent- bzw. pfenniggenau unter Beifügung sämtlicher verfügbarer schriftlicher Unterlagen dargelegt werden. Die vom Gebührengläubiger vorzunehmende Gebührenberechnung und die vom Gericht durchzuführende Gebührenprüfung darf nicht den Umfang einer handelsrechtlichen Wirtschaftsprüfung oder steuerrechtlichen Betriebsprüfung annehmen; sie muss der Ausgangsbehörde mit vertretbarem Aufwand möglich sein und muss grundsätzlich ohne Hinzuziehung von Sachverständigen von Widerspruchsbehörden und Gerichten überprüfbar sein.
Vgl. VG München, Urteil vom 27.06.2002, a.a.O., S. 40.
Die von der Beklagten vorgelegte (mehrfach geänderte) Nachberechnung für den maßgeblichen Gebührenerhebungszeitraum 01.11.2000 bis 31.10.2001 wird diesen Kriterien im Wesentlichen gerecht.
Ergebnis der Nachberechnung (in der letzten Fassung) waren Personalkosten in Höhe von 33.612.459,90 DM, Sachkosten in Höhe von 4.421.695,55 DM, Passagierzahlen von 7.055.375, Kosten pro Passagier von 5,39 DM.
Die Personalkosten sind von der Beklagten für den Gebührenerhebungszeitraum nachvollziehbar nachberechnet worden. Sie waren nach den für eine gerichtliche Kontrolle maßgeblichen Kriterien notwendig und erforderlich. Der Beklagten steht bei der Beurteilung der Angemessenheit des Personaleinsatzes und der Auswahl des Personals ein weiter Organisations-- bzw. Ermessensspielraum zu, der nur dann überschritten wird, wenn das Gebot der Wirtschaftlichkeit offensichtlich verletzt wird und die Kosten erkennbar eine grob unangemessene Höhe erreichen.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30.04.1997 - 8 B 105/97 - ZKF 1998,16.
Die Kosten für (295,25) Bedienstete des (seinerzeitigen) Bundesgrenzschutzes (25.084.991 DM) sind im Falle einer Nachberechnung der tatsächlichen Kosten zutreffend nach Personaldurchschnittskosten anhand der einschlägigen, vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Personalkostentabellen (hier 1999 bis 2001) ermittelt worden. Es ist nicht offensichtlich, dass unangemessen viel BGS-Personal eingesetzt wurde oder dass das Personal für andere als die vorliegend gebührenpflichtigen Sicherheitsaufgaben eingesetzt wurde. Die Klägerin hat keine Tatsachen oder Anhaltspunkte benannt, in welchen nicht gebührenrelevanten Sicherheitsbereichen Teile des in der Nachberechnung aufgeführten Personals tätig gewesen sein sollen; Vermutungen dazu reichen nicht aus, um Ermittlungen vorzunehmen. Das Gericht hat deshalb keine Zweifel an der dezidierten und mehrfach bestätigten Erklärung der Beklagten, dass das in die Gebührenberechnung eingestellte Personal nur gebührenrelevante Sicherheitsaufgaben wahrgenommen hat, also Durchsuchung von Fluggästen, mitgeführten Gegenständen incl. Großgepäck und Überprüfung in sonstiger Weise und - mangels Bewaffnung - nicht etwa polizeiliche Aufgaben im Bereich der von der Luftsicherheitsgebühr II erfassten Tätigkeiten. Dasselbe gilt für das „eingekaufte" Personal des privaten Sicherheitsunternehmens B. . Unter Berücksichtigung des weiten Organisationsermessens der Beklagten ist nicht zu beanstanden, dass zunächst, also im Februar 2000, erheblich weniger „Mannstunden" (national) ausgeschrieben wurden, als später durch vertragliche Zusatzvereinbarungen in Anspruch genommen wurden.
Nach den vorliegenden Ausschreibungs- und Vertragsunterlagen wurden vom 01.11. bis 31.12.2000 umgerechnet 6511 Mannstunden und vom 01.01. bis 31.10.2001 umgerechnet 32555 Mannstunden, also im Gebührenerhebungszeitraum 39066 Mannstunden ausgeschrieben; in Anspruch genommen wurden insgesamt 238064 Mannstunden.
Bis zum Vorliegen anderweitiger Erkenntnisse kann diese Personalbedarfsprognose nicht als willkürlich oder völlig sachfremd angesehen werden. Angesichts des über einen langen Zeitraum nicht stabil einschätzbaren Aufgabenumfangs im Bereich der Luftsicherheit und angesichts ständig neu auftretender Gefahrenlagen ist eine Bedarfsprognose mit Richtigkeitsgewähr nicht möglich. Es ist deshalb nicht sachfremd, den Personalbedarf zunächst vorsichtig - im Sinne einer Kostenminimierung - zu schätzen, entsprechend auszuschreiben und sodann nach Gewinnung neuer Erkenntnisse ohne neue Ausschreibung, also auch unter Verzicht auf denkbare Rabatte bei einer höheren Erstausschreibung, aufzustocken.
Es spricht zudem wenig dafür, dass im Bereich von Personalkosten ein höheres Ausschreibungsvolumen einen adäquaten Gebotsvorteil erbringt; das etwa 3-fach höhere Ausschreibungsvolumen am Flughafen Köln-Bonn erbrachte einen nominalen (also andere Gründe außer Acht lassenden) Gebotsvorteil vom 8 %; dieser denkbare Vorteil von unter 10 % ist aber nicht so gewichtig, dass er den Vorteil einer vorsichtigen Bedarfsprognose offensichtlich übertrifft.
Es kann im Übrigen dahin stehen, ob die vorliegend vorgenommene nationale Ausschreibung der privaten Dienstleistungen auch europaweit hätte erfolgen müssen.
Jegliche Ausschreibungspflicht im Bereich hoheitlicher Sicherheitsfürsorge verneinend : VG Frankfurt, Urteil vom 31.05.2006, a.a.O. Eine unterbliebene oder unvollständig bzw. fehlerhaft vorgenommene Ausschreibung lässt die Notwendigkeit und damit die Gebührenpflicht der aufgewendeten Kosten nur dann entfallen, wenn dadurch augenfällige Mehrkosten entstanden sind, die in erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.09.1999 - 9 A 3342/98; OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001 - 12 A 10063/01 - NVwZ - RR 2002, 690; OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 04.02.1999 - 12 C 13291/96 - NVwZ - RR 1999, 673; anders noch OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 01.12.1994 - 12 A 11692/92 - NVwZ - RR 1996, 230.
Hiervon kann bei Personalkosten von ca. 35 EUR pro Mannstunde privater Dienstleistung incl. aller Nebenkosten nicht ausgegangen werden.
Insbesondere ist das Gericht nicht verpflichtet, die nach Ausschreibung vertraglich vereinbarten Dienstleistungskosten als sog. Fremdleistungen ihrerseits auf Notwendigkeit und sachgerechte Kalkulation zu überprüfen. Wenn ein privates Sicherheitsunternehmen seine bei ihm anfallenden Kosten zum Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen mit der Beklagten macht und auf dieser Grundlage einen insgesamt ausgewogenen Vertrag mit der Beklagten schließt, können einzelne Vertragsbestandteile nicht mit dem Vortrag fehlender wirtschaftlicher Notwendigkeit oder rechtlicher Zulässigkeit herausgerechnet werden. Das vom privaten Dienstleistungsunternehmen an den Flughafenbetreiber in Höhe von 5 % des Umsatzes plus Umsatzsteuer gezahlte Konzessionsentgelt (airport levy) mag zwischen den insoweit beteiligten Parteien rechtmäßig vereinbart oder gezahlt worden sein oder nicht. Die mit den Kosten belastete Partei kann diese Kostenposition in einen Vertrag mit einer dritten Partei - hier also der Beklagten - einfließen lassen und im Rahmen eines Gesamtvertragswerks auch auf den Vertragspartner abwälzen. Der Vertrag wird dadurch nicht nichtig, sittenwidrig oder anfechtbar und muss erfüllt werden. Die insoweit einschlägige Vertragsbestimmung
-...ist der Auftragsnehmer berechtigt, diese Konzessionsabgabe netto an die Auftraggeberin weiterzubelasten... § 3 Abs. 6 des Vertrags -
ist dahin zu verstehen bzw. auszulegen, dass die Abgabe in der gezahlten Höhe, also einschließlich der vom Sicherheitsunternehmen an den Flughafenbetreiber gezahlten Mehrwertsteuer, aber ohne zusätzliche Umsatzsteuer, auf die Beklagte abgewälzt werden darf. Dies ist vorliegend geschehen und in dieser Höhe zu Recht in die Nachberechnung eingeflossen.
Die Sachkosten hat die Beklagte mit ca. 11 % der Gesamtkosten in die Nachberechnung eingestellt. Diese Kosten sind nicht bereits als Pauschale in den o.g. Personaldurchschnittskosten enthalten.
Die im Laufe des Gerichtsverfahrens vorgelegten Listen über den Bestand der angeschafften Geräte lassen eine Berechnung der im Gebührenerhebungszeitraum angefallenen betriebswirtschaftlichen Kosten in Gestalt von Abschreibungen für Abnutzung nach Lebensdauererwartung, kalkulatorischen Zinsen, Reparatur und Wartung zu. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass 98 Gepäckprüfanlagen berechnet wurden. 9 Gepäckprüfanlagen Typ Heimann sowie 1 Gerät YXLON XES mit Gesamtkosten von 883.893 EUR (Abschreibung, Zinsen, Betriebskosten) sind nach Angaben der Beklagten erst im Jahre 2001 angeschafft worden und mit den im Kalenderjahr 2001 angefallenen Kosten berechnet worden. Das Gericht nimmt insoweit zugunsten der Klägerin eine Kostenkürzung in Höhe von 2/12 = 147.315 EUR = 288.124 DM = 4 Pf pro Passagier vor, weil der Gebührenerhebungszeitraum bereits 2 Monate vergangen waren, als die 2001 erworbenen Geräte frühestens angeschafft werden konnten. Mit Ausnahme dieser Zeitablaufskomponente erfordert der gebührenrechtliche Grundsatz der Typisierung und Pauschalisierung keine weitere Differenzierung der betriebswirtschaftlichen Kosten in Gestalt einer monatsgenauen Ermittlung der Betriebskosten. Das auch im Bereich der Materialbeschaffung bestehende weite Organisationsermessen der Beklagten erübrigt auch eine gerichtliche Prüfung, ob jedes einzelne der berechneten Geräte notwendig war, um den Sicherheitsaufgaben gerecht zu werden. Beweis durch Befragung von Auskunftspersonen und Sachverständigen, durch Ortsbesichtigung, durch Einsicht in Verträge musste deshalb nicht erhoben werden. Die Organisationshoheit der Beklagten deckt auch die Anschaffung und Berechnung einiger Geräte ab, die im Jahr 2001 erworben, aber erst im Jahr 2002 eingesetzt wurden.
Die betriebswirtschaftlich zulässigen kalkulatorischen Zinsen sind vertretbar mit 6 % in die Betriebskostenerfassung eingestellt worden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.04.2005 - 9 A 3120/03 - NWVBl. 2006, 17, wonach für 1999 ein Zinssatz von 7,7 % und für 2002 ein Zinssatz von 7,5 %, jeweils unter Einschluss eines Zuschlags von 0,5 %, gerechtfertigt ist. Dies bestätigend VG Leipzig, Urteil vom 23.03.2006, a. a. O.
Eine weitere (geringfügige) Kürzung der berechneten Kosten nimmt das Gericht bei den in Rechnung gestellten Kosten für die Wartung von 5 Egis- Sprengstoffdetektions-geräten vor (die Beklagte hatte insoweit übersehen, einen vertraglich eingeräumten Wartungsrabatt zu bilanzieren). Die sehr hohen, aber offenbar notwendigen Wartungskosten von (44.000,00 DM + 16 % Umsatzsteuer =) 51.040,00 DM pro Gerät reduzieren sich um (51.040,00 DM mal 5 = 255.200,00 DM, davon 10 % =) 25.520,00 DM (= ca. 0,36 Pf pro Passagier).
Die mit 9.686 DM (= 0,14 Pf pro Passagier) geringen Kosten der Videoüberwachung
- eine Videoüberwachung der Kontrollstellen dient der Überprüfung von Personen in sonstiger Weise - etwa auf Verhaltensauffälligkeiten - und ist gebührenrelevant - vgl. VG Leipzig, Urteil vom 23.03.2006, a. a. O. -
reduziert das Gericht im Wege der Schätzung analog § 287 ZPO auf die Hälfte, weil eine Abgrenzung der Leitungskosten zu anderen Überwachungsbereichen nach Angaben der Beklagten nicht möglich ist.
Die im Verhältnis zu den Mietkosten relativ hohen Mietnebenkosten sind nachvollziehbar angesichts des Umstands, dass viele Räume im Eigentum der Beklagten stehen und deshalb nur Nebenkosten anfallen. Die Miet-, Mietneben- und Betriebskosten sowie die Transportkosten hat die Beklagte im Verlaufe des Verfahrens nachvollziehbar dargelegt und beispielhaft belegt.
Die Mietkosten hat die Beklagte zu Recht mit den tatsächlich angefallenen Kosten in Höhe von 720.347 DM, die Mietnebenkosten in Höhe von 403.506 DM berechnet (zuvor von der Beklagten angegebene Zahlen geben die tabellarisch nachvollziehbar dokumentierten Kostenpositionen unrichtig wieder).
Der von der Klägerin gerügte Bundesanteil für Technikbeschaffung und ein Risiko-/Wagniszuschlag von 5 % sind in die Nachberechnung nicht eingestellt worden.
Das Gericht berechnet die insgesamt ansatzfähigen Kosten - auf volle DM gerundet - wie folgt:
Personalkosten BGS 25.084.991 DM
Kosten privates Sicherheitsunternehmen 8.527.469 DM
Sachkosten unter Berücksichtigung o. g. Korrekturen 4.160.409 DM
Gesamtkosten 37.772.869 DM
Die gebührenrelevanten Passagierzahlen hat die Beklagte für den Zeitraum 01.11.2000 bis 31.10.2001 mit 7.055.375 kontrollierten Fluggästen angegeben. Diese Zahl entspricht der Summe der Zahlen, die von den Luftverkehrsunternehmen gem. Abschnitt VII Tarifstelle 23 des Gebührenverzeichnesse zur LuftkostV dem seinerzeit zuständigen Bundesgrenzschutzamt offiziell zu melden waren und die sodann Grundlage der Gebührenbescheide waren. Angesichts der genannten Rechtsgrundlage sind für die Gebührenberechnung andere als die offiziell gemeldeten Zahlen nicht relevant.
Es ergibt sich somit ein Gebührensatz von (5,3537 DM, also kaufmännisch gerundet =)
5,35 DM pro Passagier und damit eine für den Monat November 2000 zulässige Gebühr von (200.613 gemeldete Passagiere mal 5,35 =)
1.073.279,55 DM.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die Vorschrift des § 155 Abs. 4 VwGO, wonach Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, diesem auferlegt werden können, kommt nicht zur Anwendung. Denn die Klägerin hat das Verfahren streitig fortgeführt, nachdem die Beklagte die Nachberechnung vorgelegt hatte, und den Rechtsstreit nicht etwa - im Hinblick auf die im gerichtlichen Verfahren erstmals vorgelegten Zahlen - in vollem Umfang in der Hauptsache für erledigt erklärt. Damit kann von einem kostenrelevanten Verschulden der Beklagten keine Rede sein. Vielmehr hat sich die Klägerin durch die streitige Fortsetzung des Verfahrens aus eigenem Entschluss dem Kostenrisiko ausgesetzt mit der Folge, dass die allgemeinen Kostenregelungen (§§ 154 ff. VwGO) anzuwenden sind.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 709 ZPO.
Das Gericht hat die Berufung zugelassen, weil die Frage, welche Anforderungen an eine gebührenrechtliche Nachberechnung bei fehlender oder fehlerhafter Vorauskalkulation zu stellen sind, grundsätzliche Bedeutung hat und in der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt ist (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 ff. VwGO auszugehen. Die Vorschrift des § 155 Abs. 4 VwGO
§§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§§ 154 ff. VwGO
§ 287 ZPO
§ 167 VwGO
§
709 ZPO
§ 29 c Abs. 2 LuftVG
§ 29 c Abs. 1 und 2 LuftVG
§ 29 c Abs. 1 Luftverkehrsgesetz
§ 117 Abs. 3 VwGO
§
155 Abs. 4 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 32 Abs.
1 Nr. 13 Luftverkehrsgesetz
§ 31 Abs.
2 Nr. 19 LuftVG
§ 9 des auch anwendbaren Verwaltungskostengesetzes
§ 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG
§ 48 Abs. 1 Satz 2
Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 991
BVerwGE 95, 188
NVwZ 1994, 1102
NVwZ 1999, 176
NJW 2002,
2807
NVwZ-RR 1999, 197
BayVBl 1996, 532
NVwZ-RR 2003, 887
25 K 8102/04
3 C
23.03
3 C 24.03
4 C 1/93
1 BvR
1270/94
24 K
01.17
3 C 23.03
9 CN 1/01
15 A 3123/93
12 A
11984/96
5 UE
1593/94
4
N 93.36
5 D 40/00
6 K 1820/02
12 E 2920/01
2 K 2394/04
8 B 105/97
9 A 3342/98
12 A 10063/01
12 C
13291/96
12 A 11692/92
9 A 3120/03