Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-05-23, Aktenzeichen 21 L 4882/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0523.21L4882.17.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 250.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 2. Mai 2018 (VG Köln 21 K 3339/18) gegen die Verfügung der Antragsgegnerin Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. April 2018 anzuordnen,
hilfsweise,
im Wege einer einstweiligen Anordnung anzuordnen, dass die Antragstellerin bis sechs Monate nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens VG Köln 21 K 3339/18 nicht verpflichtet ist, die Vorgaben der Verfügung der Antragsgegnerin Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 zu befolgen,
höchst hilfsweise,
im Wege einer einstweiligen Anordnung anzuordnen, dass gegenüber der Antragstellerin bis sechs Monate nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens VG Köln 21 K 3339/18 alleinig und ohne Ergänzungen aus der Verfügung der Antragsgegnerin Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 folgende Vorgaben für das Verfahren gemäß Nr. 3 der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 der Antragsgegnerin gelten:
„(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bieten, dass die Anforderungen hinsichtlich der Datenerhebung, ldentitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren. Die Beauftragung darf nur erfolgen, wenn der Dritte verpflichtend eine jährliche Schulung auf Grundlage neuester Erkenntnisse einer mit Identitätsprüfungen oder der Prüfung von Ausweisdokumenten vertrauten öffentlichen oder allgemein anerkannten Stelle für seine Mitarbeiter durchführt oder durchführen lässt (z.B. durch das Bundeskriminalamt). Dies hat der Dritte zu dokumentieren. Erfolgt die Erhebung und Prüfung durch den Diensteanbieter selbst, gelten das Schulungserfordernis sowie die Dokumentationspflicht für ihn entsprechend.
(2) Es ist eine regelmäßig aktualisierte Ausweisdatenbank zu nutzen, die Prüfmerkmale für ausländische Identitätsdokumente enthält und vom Dritten bei Vorlage eines ausländischen Identitätsdokuments für den Abgleich heranzuziehen ist.
(3) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen auf äußerlich erkennbare Manipulationen zu überprüfen. Die Person des zukünftigen Anschlussinhabers ist zu diesem Zweck aufzufordern, das Identitätsdokument vor der Kamera entsprechend zu bewegen und zu positionieren (Kippen, Drehen etc.).
(4) Der Dritte hat die Daten des Anschlussinhabers zu erheben. Zudem hat er sich zu vergewissern, dass die Person des künftigen Anschlussinhabers mit der im ldentitätsdokument ausgewiesenen Person übereinstimmt.
(5) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt
§ 95 Absatz 4 TKG.
(6) Bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei sind die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen.
(7) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird.
(8) Die für die Erhebung und Übermittlung der Daten erforderliche Telekommunikation kann auch mit der erworbenen Mobilfunkleistung selbst aufgebaut werden, wobei die erworbene Mobilfunkleistung vor Freischaltung ausschließlich für diesen Kommunikationsvorgang möglich sein darf. Der Diensteanbieter darf dabei nicht ausschließlich außereuropäische Anbieter für die Videoübertragung zur Verfügung stellen.
(9) Bei Verwendung einer Anwendungssoftware für mobile Betriebssysteme für den Aufbau der Telekommunikationsverbindung zum Zwecke der Datenerhebung sind Jailbreak bzw. Rooting Detection Programme einzusetzen, die dem aktuellen Stand der Technik entsprechen."
ist hinsichtlich des Hauptantrags zulässig, aber unbegründet. Insbesondere steht der Zulässigkeit des Antrags unter dem Gesichtspunkt eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses nicht entgegen, dass die angegriffene Verfügung - nach dem Vortrag der Antragsgegnerin - ganz oder zum Teil untrennbar mit der Verfügung der Antragsgegnerin Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 verknüpft sei. Ob ein Verwaltungsakt oder eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit eines Aufhebungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Letzteres ist hier nicht der Fall, wie schon die ausführlichen und gegenläufigen Ausführungen der Beteiligten zu dieser Frage zeigen.
Zur Rechtspr. vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2009 – 6 C 39.07- , juris, vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 - BVerwGE 112, 221 (224), vom 21. Juni 2007 - 3 C 39.06, NVwZ-RR 2007, 776 Rn. 20 und vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 -, BVerwGE 144, 341 Rn. 5.
Der Antrag ist unbegründet. Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer eigenen Abwägung des widerstreitenden Vollzugsinteresses der Antragsgegnerin und des Suspensivinteresses der Antragstellerin. Wesentliches Element dieser Interessenabwägung ist - auch, wenn von Gesetzes wegen der Sofortvollzug angeordnet worden ist (vgl. § 137 Abs. 1 TKG) - die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, die dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend nur aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - VR 4.13 -, juris, Rn. 10.
Hat der Rechtsbehelf in der Hauptsache aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage keine Erfolgsaussichten, kommt eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur in Betracht, wenn ungeachtet dieser fehlenden Erfolgsaussichten das private Interesse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung überwiegt. Umgekehrt gilt: Hat der Rechtsbehelf in der Hauptsache aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage Erfolgsaussichten, kommt eine Ablehnung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur in Betracht, wenn ungeachtet dieser Erfolgsaussichten das öffentliche Interesse an der Beibehaltung des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung überwiegt.
Schmidt, in Eyermann, VwGO, 14. Auflage, 2014,§ 80 Rn. 75 m.w.N; Funke-Kaiser, in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth, VwGO, 6. Auflage 2014, § 80 Rn. 93 m.w.N.
Davon ausgehend ist der Antrag unbegründet. Die Verfügung Nr. 67/2017 ist bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich rechtmäßig.
Die Verfügung Nr. 67/2017 ist formell rechtmäßig, insbesondere liegt kein durchgreifender Verstoß gegen die Anhörungserfordernisse nach § 28 Abs. 1 VwVfG bzw.
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG vor. Denn - auch nur etwaige - Verstöße gegen Anhörungserfordernisse, welche die Antragstellerin betreffen, wären hier nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG mit Erlass des Widerspruchsbescheids vom 3. April 2018 geheilt worden. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG bezieht sich sowohl auf die Anhörungserfordernisse nach § 28 Abs. 1 VwVfG als auch – entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin - auf Anhörungserfordernisse nach anderen Gesetzen, hier § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG.
Vgl. z.B. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 45 Rn. 7; Sachs, in:
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 45 Rn. 70.
Vorliegend braucht die Kammer nicht zu entscheiden, ob bereits die Durchführung des Widerspruchsverfahrens als solches die Heilung eines (etwaigen) Anhörungsmangels bewirkt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Oktober 1982 – 4 B 187/82 -, juris m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1986 – 7 B 6/86; BVerwG, Urteil vom 09. Dezember 1988 – 8 C 13/87,
oder ob die Anhörungspflicht vielmehr einschließt, dass die Behörde das Vorbringen des Betroffenen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht, so dass der Verfahrensmangel erst durch den Erlass eines Widerspruchsbescheides behoben wird, sofern in diesem das Vorbringen der Antragstellerin gewürdigt wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2011 – 13 B 476/11 -, juris unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 – 1 C 22. 81-, BVerwGE 66,111,114; OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 2010 – 13 B 665/10 -, DVBl. 2010, 1243; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 45 Rn. 79.
Eine Heilung ist hier nämlich vorliegend spätestens dadurch eingetreten, dass die Antragsgegnerin sich mit den Einwänden der Antragstellerin im Widerspruchsbescheid vom 03. April 2018 eingehend auseinandergesetzt hat. Die vorstehenden Erwägungen gelten für Ermessensverwaltungsakte jedenfalls dann, wenn – wie hier - Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch sind. Denn jedenfalls dann hat die Widerspruchsbehörde denselben Prüfungsmaßstab wie die Ausgangsbehörde.
Vgl. z.B. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 45 Rn. 26; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 45 Rn. 78.
Ob etwaige Anhörungsverstöße gegenüber anderen Betroffenen vorgelegen haben, ist ohne Belang, da solche Verstöße die Antragstellerin nicht in eigenen Rechten verletzen würden, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Insoweit bleiben andere Betroffene auch im Rahmen der Anwendung der Heilungsvorschrift des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
außer Betracht.
Die Verfügung der Antragsgegnerin Nr. 67/2017 ist auch materiell rechtmäßig. Nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG hat, wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt und dabei Rufnummern oder andere Anschlusskennungen vergibt oder Telekommunikationsanschlüsse für von anderen vergebene Rufnummern oder andere Anschlusskennungen bereitstellt, für die Auskunftsverfahren nach den §§ 112 und 113 TKG verschiedene Daten zu erheben und zu speichern. Bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten ist die Richtigkeit der nach Satz 1 erhobenen Daten vor der Freischaltung zu überprüfen durch Vorlage von Dokumenten im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG. Diese Voraussetzungen liegen bei der Antragstellerin, die nach eigenen Angaben als Mobile Virtual Network Operator, der in Deutschland auf Basis des Mobilfunknetzes der Telekom Deutschland GmbH SIM-Karten verkauft und dabei für im Voraus bezahlte Mobilfunkdienste Rufnummern aus dem deutschen Nummernraum vergibt, unstreitig vor. Daher treffen sie auch die Verpflichtungen nach § 111 Abs. 1 Satz 1 und 3 TKG.
Grundlage für die angegriffene Verfügung ist § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG. Danach kann die Überprüfung auch durch andere geeignete Verfahren erfolgen; die Bundesnetzagentur legt nach Anhörung der betroffenen Kreise durch Verfügung im Amtsblatt fest, welche anderen Verfahren zur Überprüfung geeignet sind, wobei jeweils zum
Zwecke der Identifikation vor Freischaltung der vertraglich vereinbarten Mobilfunkdienstleistung ein Dokument im Sinne des Satzes 3 genutzt werden muss. Grundlage für die angegriffene Verfügung sind hingegen nicht die §§ 48, 49 VwVfG, da die Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 die Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 - schon ausweislich ihres Wortlautes - nicht aufhebt, sondern ergänzt. Zwar führt diese Ergänzung im Ergebnis zu einer Verringerung der Spielräume der Antragstellerin bzw. zu einer Verschärfung der Anforderungen an das „andere Verfahren“ im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG. Dies ist aber deshalb ohne Belang, da die Antragstellerin nicht nach Treu und Glauben darauf vertrauen konnte, dass es für sie bei den Anforderungen der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 bleiben werde. In der Verfügung vom 21. Dezember 2016 ist weder ausdrücklich noch konkludent geregelt, dass auf den Erlass weitergehender Anforderungen an andere geeignete Verfahren i.S.v. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG verzichtet werde. Eine Verschärfung von deren Anforderungen stand insoweit jederzeit im Raum.
Vgl. z.B. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 48 Rn. 69 ff.; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 48 Rn. 43, 123.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG steht der Antragsgegnerin bei der Festlegung der anderen geeigneten Verfahren ausweislich des Wortlauts der Vorschrift („kann“) Ermessen zu. Dieses Ermessen ist nach § 150 Abs. 15 Satz 1 TKG allerdings dahingehend eingeschränkt, dass die Bundesnetzagentur die Verfügung nach § 111
Abs. 1 Satz 4 TKG spätestens am 1. Januar 2017 im Amtsblatt zu veröffentlichen hat.
Nach § 40 VwVfG muss die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, zunächst erkennen, dass sie Ermessen hat. Weiter hat sie dem Zweck der Ermächtigung entsprechend zu handeln und alle für die Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Schließlich hat sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Dabei gehört zu den gesetzlichen Grenzen des Ermessens insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Danach muss die Beeinträchtigung der Rechtsposition des Betroffenen geeignet sein, den von der Behörde intendierten Zweck zu erreichen, sie muss erforderlich sein, d.h. der Behörde darf kein milderes Mittel zur Erfüllung des Zwecks zur Verfügung stehen, und sie muss auch angemessen sein. Daran fehlt es, wenn die Schwere der Belastung für den Bürger außer Verhältnis zu dem Nutzen für den mit der Maßnahme verfolgten Zweck steht. Das erfordert eine Abwägung, bei der die Behörde die privaten und öffentlichen Interessen nach ihrer konkreten Betroffenheit im jeweiligen Einzelfall gewichten muss.
Vgl. zu alldem z.B. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 40 Rn. 73 ff.; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 40 Rn. 62 ff.
In diesem Sinne liegen hier Ermessenfehler nicht vor. Hier ist die Antragsgegnerin zutreffend davon ausgegangen, dass ihr Ermessen zusteht, wie sich insbesondere aus den ausführlichen Stellungnahmen der Antragsgegnerin zu den Argumenten der Betroffenen im Verfahren zur Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 ergibt. Dort hat die Antragsgegnerin nämlich durchgängig damit argumentiert, dass ihre Entscheidung auf Bewertungen beruhe, die vertretbar bzw. angemessen seien (siehe z.B. S. 4432 f., 4434 des Amtsblattes der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2016). Auch im Rahmen des Erlasses der ergänzenden Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 hat sie damit argumentiert, dass ihr ein Wertungsspielraum zur Verfügung stehe (z.B. Schreiben an das BSI von Februar 2017). Dies lässt den Rückschluss auf die Annahme von Ermessen zu.
Die Antragsgegnerin hat auch dem Zweck der Ermächtigung entsprechend gehandelt. Zweck der Ermächtigung ist die Erhebung bzw. Speicherung zutreffender Daten für die Zwecke nach §§ 112 und 113 TKG, wie sich aus § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG ergibt. Es ist insoweit zunächst einmal Sache der Antragsgegnerin festzulegen, welches Niveau an die Sicherung der Richtigkeit der Daten zu stellen ist. Dabei kann nicht außer Acht bleiben, dass sich ausweislich der Gesetzesbegründung in den vergangenen Jahren gezeigt habe, dass der Datenerhebungspflicht aus § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG nicht im gebotenen Umfang nachgekommen worden sei. Stichprobenuntersuchungen der Bundesnetzagentur hätten im Segment der im Voraus bezahlten Mobilfunkdienste eine enorme Anzahl offensichtlich fehlerhafter Datensätze in Kundendatenbanken von Anbietern von Telekommunikationsdiensten ergeben. Es lägen zahlreiche Hinweise auf automatische und händisch eingetragene systematische Generierungen von fiktiven Angaben vor. Da es sich hierbei nicht um Einzelfälle, sondern um Erscheinungen mit Massencharakter handele, seien die derzeit erhobenen Daten quantitativ und qualitativ unbefriedigend. Die Auskunftsverfahren der Behörden nach den §§ 112, 113 TKG führten daher in vielen Verfahren zu keinen brauchbaren Informationen bzw. lieferten keinen Anknüpfungspunkt für weitere Ermittlungen. In diesem Zusammenhang bestehe auch die Gefahr, dass Unschuldige, deren Daten von Kriminellen missbraucht würden, in strafrechtliche Ermittlungen hineingezogen würden.
Siehe BT Drs. 18/8702, S. 22.
Daraus ist zu folgern, dass vom Zweck der Ermächtigungsgrundlage auch Regelungen gedeckt sind, die bei der Überprüfung der Daten ein hohes Niveau hinsichtlich deren Richtigkeit sicherstellen sollen.
Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin das in der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 geregelte Sicherheitsniveau bezüglich der Richtigkeit der Daten mit der Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 angehoben hat. Zu einer solchen Anhebung war sie schon aus sicherheitskonzeptionellen Gründen - auch ohne Vorliegen neuer Erkenntnisse bzw. Evaluierungsergebnisse - befugt. Jedenfalls ist es aber nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin das Rundschreiben 3/2017 der BaFin vom 10. April 2017 zum Anlass genommen hat, das bisherige Sicherheitsniveau zu überdenken und im Ergebnis zu erhöhen. Die Antragsgegnerin hat dabei auch nicht übersehen, dass möglicherweise zwischen den anzustrebenden Sicherheitsniveaus im Bankenwesen (vgl. Rundschreiben 3/2017 der BaFin vom 10. April 2017) und dem hier anzustrebenden Sicherheitsniveau Unterschiede bestehen. Dies ergibt sich schon aus der angegriffenen Entscheidung selbst. Dort heißt es nur, dass das Sicherheitsniveau „möglichst“ einheitlich sein solle. Weiter heißt es im Hinblick auf das Rundschreiben 3/2017 der BaFin: „Vorgaben, die spezifische Regeln des Geldwäschgesetzes (GwG) umsetzen, finden keine Anwendung.“ Aber auch aus der Synopse auf Bl. 103 ff. BA I wird deutlich, dass die Umsetzung eine differenzierte war. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin die Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 nur deshalb erlassen hat, um die Arbeit der Anbieter von Video-Ident-Verfahren zu erleichtern. Der in den Akten befindliche handschriftliche Vermerk, der sich auf die Anbieter von Video-Ident-Verfahren bezieht, hat ersichtlich nur ergänzenden Charakter; die insoweit eigentlich tragenden Erwägungen finden sich im Vermerk vom 9. Mai 2017. Auch im Vermerk vom 5. Juli 2017 wird zunächst einmal auf Sicherheitsgesichtspunkte abgestellt und der Gesichtspunkt der Einheitlichkeit des Verfahrens wird nur dahinter angefügt.
Die Antragsgegnerin hat auch alle für die Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte berücksichtigt. Sie hat insbesondere gesehen, dass im Rahmen des
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG auch die Folgen der Sicherheitsanforderungen für den Prepaid-Markt zu berücksichtigen sind (z.B. Vermerke vom 30. Januar 2017, 6. Februar 2017 und 22. März 2017). Die Antragsgegnerin hat auch in den Blick genommen, dass mit der Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 möglicherweise faktisch einige Dokumente im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG aus dem Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ausgeschlossen werden; eine genauere Prüfung wurde einer späteren Evaluierung vorbehalten (z.B. Vermerk vom 5. Juli 2017). Beide Gesichtspunkte wurden jedoch vertretbar im Hinblick auf Sicherheitsüberlegungen hintangestellt. Nicht berücksichtigen musste sie hingegen, dass möglicherweise - wie die Antragstellerin vorträgt - mit der gewählten Verfügung eine gewisse Benachteiligung von Prepaid- gegenüber Postpaid-Anbietern erfolgt. Denn diese Benachteiligung ist - im Übrigen aus guten Gründen, wie sich aus der Gesetzesbegründung erhellt - in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG angelegt.
Die Antragsgegnerin hat auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten. Insbesondere ist aus § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG nicht ableitbar, dass jedes andere geeignete Verfahren im Sinne dieser Vorschrift für alle Dokumente nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG vorgehalten werden muss. Denn § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG führt Dokumente auf, die einen höchst unterschiedlichen Sicherheitsstandard haben dürften. Dementsprechend kann die Antragsgegnerin - im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens – Regelungen vorsehen, die dazu führen, dass im Ergebnis bestimmte Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG auf einzelne Dokumente deshalb faktisch keine Anwendung finden (können), weil mit ihnen im jeweiligen Verfahren - hier im Verfahren nach Ziffer 3 der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 - nicht die Sicherheit erzielt werden kann, wie sie bei persönlicher Vorsprache und Vorlage dieser Dokumente erzielt werden könnte. Dies ist letztlich dem Umstand geschuldet, dass eine persönliche Vorsprache unter Vorlage von Dokumenten für sich genommen zunächst einmal die größtmögliche Sicherheitsgewähr bietet, dies u.a. aufgrund der Möglichkeit einer haptischen Prüfung. Daher ist es auch nicht zu beanstanden, dass - wie von der Antragstellerin vorgetragen - rumänische Personalausweise infolge fehlender Sicherheitsmerkmale nicht im Rahmen des Verfahrens gemäß IV und V der Verfügung 67/2017 verwendet werden können, obschon sie im Rahmen einer persönlichen Vorsprache hinreichend sind. Anderes folgt auch nicht aus § 111 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 TKG, da dort nur festgehalten wird, dass ein Dokument nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG genutzt werden muss. Dass bei Nutzung eines solchen Dokumentes u.U. das Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ausgeschlossen ist, stellt eine andere Frage dar. Dass der Gesetzgeber das Web-Ident-Verfahren schließlich grundsätzlich als zulässiges Verfahren ansah, mag sein. Es ist allerdings nicht ersichtlich, dass er es auch für alle Dokumente nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG als zulässiges Verfahren angesehen hat. Der Gesetzgeber hat nur beispielhaft auf das Web-Ident-Verfahren Bezug genommen.
Siehe BT- Drs. 18/8702, S. 23.
Die Verfügung der Antragsgegnerin hält auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens insoweit ein, als der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt wird. Sie ist geeignet, im oben genannten Sinne, da mit ihr der von der Antragsgegnerin intendierte Zweck - ein höheres Sicherheitsniveau durchzusetzen - erreicht werden kann. Dass ein milderes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes zur Verfügung steht, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Schließlich ist die angegriffene Verfügung auch angemessen. Die Schwere der Belastung für die Antragstellerin steht im Verhältnis zu dem Nutzen für den mit der Maßnahme verfolgten Zweck. Auf der einen Seite führt die angegriffene Verfügung zwar zu einem organisatorischen Mehraufwand für die Antragstellerin, der sich auch in finanzieller Hinsicht auswirkt. Auch kann in Bezug auf letzteren Punkt nicht völlig außer Acht bleiben, dass - wie die Antragstellerin nachvollziehbar dargelegt hat - die Ertragsmöglichkeit bei im Voraus bezahlten SIM-Karten begrenzt ist. Andererseits hat erst die Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG überhaupt die Möglichkeit eröffnet, ein Video-Ident-Verfahren einzuführen. Das heißt auch, dass durch die Einführung des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG und die Umsetzung dieser Norm durch die Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 die Antragstellerin im Kern begünstigt wurde, da ihr eine Möglichkeit eröffnet wurde, die vorher nicht zur Verfügung stand. Dass es aber bei der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 bleiben würde, darauf konnte die Antragstellerin, wie ausgeführt, nicht vertrauen. Auch dient die Regelung - wie gesagt - der Erfüllung der Anforderungen der §§ 112, 113 TKG und damit Sicherheitsbelangen. Diese haben aber Vorrang vor finanziellen Interessen der Antragstellerin. Soweit die Antragstellerin damit argumentiert, dass es bei ihr bereits mit der Einführung des Video-Ident-Verfahren zu Kundenrückgängen gekommen sei, greift dieser Vortrag - da das Video-Ident-Verfahren erstmalig im Dezember 2016 eingeführt wurde – nicht durch. Zu einem Umsatzrückgang mag es zwar gekommen sein, dann aber nur deshalb, da mit dem Gesetz zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 30. Juli 2016 erstmals ausdrückliche Prüfpflichten der Diensteinhaber in Bezug auf die zu erhebenden Anschlussinhaber normiert wurden - eben die Anforderungen nach § 111 Abs. 1 Satz 1 und 3 TKG. Diese Prüfpflichten haben aber ersichtlich Vorrang vor finanziellen Interessen. Soweit die Antragstellerin moniert hat, dass infolge der angegriffenen Verfügung Mitarbeiter vorgehalten werden müssten, welche die jeweilige Landessprache der Kunden sprächen, was zu einem erheblichen finanziellen Aufwand führe, geht der Einwand bereits im Ansatz ins Leere. Wenn in Deutschland im Voraus bezahlte SIM-Karten genutzt werden sollen, gibt es bestimmte Sicherheitsanforderungen, zu deren Sicherstellung unbedenklich deutsche Sprachkenntnisse verlangt werden können. Sind keine deutschen Sprachkenntnisse vorhanden, ist es ein Service des Anbieters, Übersetzer vorzuhalten. Dann hat er aber auch die Kosten dafür zu tragen. Auch der Einwand der Antragstellerin, dass die angegriffene Verfügung ihr Geschäftsmodell bedrohe, verfängt nicht. Sollte ihr segmentäres Geschäftsmodell - in dessen Rahmen nach eigenen Angaben der Vertriebskanal ein ethnischer ist und pro Kunde eine Lifetime-Umsatz von 00,00 € generiert wird - nicht mit Sicherheitsanforderungen zu vereinbaren sein, geht dies nicht zu Lasten der Sicherheitsanforderungen.
Gründe, die es rechtfertigen würden, ungeachtet der fehlenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache die aufschiebende Wirkung anzuordnen, sind nicht ersichtlich. In der Sache geht es um die Einführung bzw. Anhebung von Sicherheitserfordernissen, die Vorrang gegenüber den Belangen der Antragstellerin haben (siehe oben).
Da die Verfügung Nr. 67/2017 bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich rechtmäßig ist, können auch die beiden Hilfsanträge - ungeachtet ihrer Zulässigkeit - jedenfalls in der Sache keinen Erfolg haben, da es insoweit an einem Anordnungsanspruch fehlt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus § 52 Abs. 1 GKG, wobei das Gericht im Hinblick auf den Umstand, dass es hier um vorläufigen Rechtsschutz geht, die Hälfte des Hauptsachestreitwerts angesetzt hat. Den Hauptsachestreitwert hat das Gericht wiederum aus den Angaben der Antragstellerin zu den wirtschaftlichen Auswirkungen des Rechtsstreits für sie abgeleitet.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zur Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 112 und 113 TKG
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 112 und 113 TKG, wie sich aus § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§§ 112, 113 TKG
§ 40 VwVfG
§ 55a VwGO
§ 95 Absatz 4 TKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 137 Abs. 1 TKG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 und 3 TKG
§ 150 Abs. 15 Satz 1 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 1 TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
NVwZ-RR 2007, 776
BVerwGE 144, 341
BVerwGE 66,111,114
21 K 3339/18
6 C 39.07
11 C 2.00
3 C 39.06
4 C 5.11
4 B 187/82
7 B 6/86
8 C 13/87
13 B 476/11
13 B 665/10