Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-26, Aktenzeichen 14 K 2293/13
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:1126.14K2293.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung X. , Flur 00, Flurstück 000, postalische Bezeichnung M. Str. 00. Auf diesem Grundstück befindet sich ein in die Denkmalliste der Beklagten eingetragenes Gebäude. Dem Voreigentümer des Grundstücks hatte der Bürgermeister der Beklagten mit Schreiben vom 16. Dezember 2002 mitgeteilt: „Bezugnehmend auf Ihre an mich gerichtete Anfrage kann ich Ihnen mitteilen, dass aus Gründen des Denkmalschutzes ein Aufbrechen des Asphaltes vor der alten Schule außerhalb des Baufensters nicht befürwortet wird. Aus diesem Grunde werde ich auch den oder die Eigentümer des Objektes „Alte Schule“ von einer möglichen Gebühr für die Entwässerung des Niederschlagswassers freistellen. Vorgenannte Aussage erfolgt zur Klarstellung für die Zukunft. Z.Z. existiert in der Stadt X. keine dahingehende Satzung, die den Eigentümern eine Gebührenpflicht auferlegt.“
Mit Grundbesitzabgabenbescheid vom 1. März 2013 veranlagte die Beklagte die Klägerin u.a. zu Niederschlagswassergebühren für das Jahr 2013 in Höhe von 219,18 €.
Am 4. April 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie – durch Verweis auf das zuvor geführte Verfahren 14 K 3118/11 – aus: Der Heranziehung stehe die Gebührenverzichtserklärung der Beklagten entgegen. Diese stelle eine Zusicherung i.S.v. § 38 VwVfG NRW dar. Sie sei auch nicht aus formalen Gründen fehlerhaft, weil § 64 Abs. 1 GO NRW nur Verpflichtungserklärungen zu einer positiven Leistung und nicht Gebührenerlasse umfasse, ebensowenig wie etwa Schulderlasse oder Forderungsniederschlagungen. Der Gebührenverzicht sei auch nicht nichtig, weil zum Zeitpunkt der Erklärung keine Gebührenpflicht bestanden habe. Der Verzicht sei allenfalls rechtswidrig, weil es an der Offenkundigkeit des Fehlers fehle. Er sei damit aber wirksam. Seiner Rücknahme stünden auch Vertrauensschutzgesichtspunkte entgegen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Grundbesitzabgabenbescheid der Beklagten vom 1. März 2013, soweit darin Niederschlagswassergebühren festgesetzt werden, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Erklärung von 2002 sei unwirksam. Es handele sich um einen nichtigen Gebührenverzicht, zumal er für die Zukunft, also für eine noch nicht eingeführte Gebühr, erklärt worden sei. Zusagen seien im Abgabenrecht nicht vorgesehen. Abgesehen davon scheitere sie vorliegend am Mangel der Schriftform nach § 64 Abs. 1 GO NRW, weil nur der Bürgermeister unterschrieben habe.
Die Beteiligten haben schriftsätzlich ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erteilt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und des Verfahrens 14 K 3118/11, nebst jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgängen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist unbegründet.
Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu den streitigen Niederschlagswassergebühren sind § 21 Entwässerungssatzung i.V.m. § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1, 2 Satz 2, Abs. 9, 18 Nr. 2, §§ 10, 11 Abs. 1 Buchstabe a, § 12 Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Beklagten vom 17. Dezember 2008 in der Fassung der IV. Änderungssatzung vom 12. Dezember 2012, in Kraft getreten am 1. Januar 2013.
Danach erhebt die Beklagte für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage Gebühren, getrennt für die Beseitigung von Schmutz- und Niederschlagswasser. Grundlage der Gebührenberechnung für das Niederschlagswasser ist die Quadratmeterzahl der überbauten und/oder befestigten Grundstücksflächen, von denen Niederschlagswasser leitungsgebunden oder nicht leitungsgebunden abflusswirksam in die städtische Abwasseranlage gelangen kann. Die Benutzungsgebühr beträgt bei einem Anschluss für Niederschlagswasser 0,78 Euro pro Quadratmeter. Erhebungszeitraum ist das Kalenderjahr. Gebührenpflichtig ist der Eigentümer des angeschlossenen Grundstücks. Die Fälligkeit der Gebühren richtet sich nach den Bestimmungen des Grundsteuergesetzes.
Zweifel daran, dass der gebührenauslösende Tatbestand erfüllt ist, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Ebenso ist die Höhe der Gebühren nicht in Frage gestellt worden. Nachdem die Beklagte mitgeteilt hat, dass die in anderen Verfahren seitens der Kammer gegebenen Hinweise für die Gebührenkalkulation bereits seit 2012 umgesetzt seien, besteht für die Kammer auch kein Anlass, die hier betroffene Gebührenkalkulation ohne konkrete Rüge seitens der Klägerin von Amts in Frage zu stellen.
Der Heranziehung steht – was zwischen den Beteiligten allein streitig ist – auch nicht das Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 16. Februar 2002 entgegen. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, ob sich die Klägerin, obwohl nicht Adressatin dieses Schreibens, darauf berufen könnte.
Vgl. insoweit U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 38 Rn. 4.
Bei dem Schreiben handelt es sich nicht um einen sog. Gebührenvorausverzicht. Dies ergibt sich daraus, dass zum damaligen Zeitpunkt der vom Verzicht betroffene Gebührentatbestand noch keine satzungsrechtliche Grundlage hatte, so dass kein Anlass bestand, auf nicht entstandene und aus damaliger Sicht möglicherweise auch nicht entstehende Gebühren zu verzichten. Dieser Umstand kommt auch in der gewählten Zeitform („werde ich“) zum Ausdruck. Der Gehalt der abgegebenen Erklärung lag damit – wie es die Zusage bzw. Zusicherung kennzeichnet – darin, dass sich die Beklagte zu einem zukünftigen Tun oder Unterlassen verpflichten wollte.
Zur Unterscheidung zwischen der Zusage eines künftigen Abgabenverzichts und einem Abgabenvorausverzicht vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1983 – 8 C 174.81 –, juris Rn. 12 ff.
Die vorliegende Zusage bzw. Zusicherung eines Verzichts auf die Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren ist indes unwirksam.
Keiner Entscheidung bedarf, ob sich dies schon aus formellen Gründen ergibt, weil sie allein vom damaligen Bürgermeister der Beklagten unterzeichnet ist.
Denn sie ist jedenfalls materiell unwirksam.
Dies gilt unabhängig von der Frage, inwieweit nach nordrhein-westfälischem Kommunalabgabenrecht – das § 38 VwVfG NRW gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 12 KAG NRW grundsätzlich für unanwendbar erklärt und auch §§ 204 ff. AO in § 12 KAG NRW nicht für anwendbar erklärt – verbindliche Zusagen der Abgaben erhebenden Behörde überhaupt zulässig sein können.
Vgl. dazu bejahend OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 – 15 A 5184/99 –, juris Rn. 9 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 25. Februar 2003 – 17 K 8930/02 –, juris Rn. 53 ff. m.w.N.
Auch bedarf keiner Entscheidung, ob die Voraussetzungen einer Zusicherung im Rechtssinne vorliegen. Zweifel daran könnten etwa darauf beruhen, dass das Schreiben nicht unmissverständlich klar stellt, auf welche Weise das Ergebnis „Freistellung von der Niederschlagswassergebühr“ erreicht werden soll: durch Unterbleiben der Heranziehung (Zusicherung des Unterlassens eines VA) oder durch Erlass (Zusicherung, einen VA zu erlassen). Sind aber Art und Regelungsgegenstand nicht eindeutig, ist die Zusicherung nicht hinreichend bestimmt und unterfällt nicht § 38 VwVfG (hier: NRW). Sie ist dann allerdings nicht von vornherein unwirksam, sondern möglicherweise eine allgemeine behördliche Zusage.
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 38 Rn. 14 f.
Die Zusicherung oder Zusage ist nach sämtlichen rechtlich in Betracht kommenden Maßstäben unwirksam.
Auch nach den der Klägerin den am weitesten gehenden Schutz gewährenden Vorschriften, nämlich bei einer entsprechenden Anwendung von § 38 Abs. 2 i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG NRW – der wörtlich mit § 125 Abs. 1 AO übereinstimmt – ergibt sich die rechtliche Unwirksamkeit der abgegebenen Erklärung. Erst recht ergibt sich die Unwirksamkeit, wollte man den sich aus § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 134 BGB ergebenden Maßstab hier sinngemäß anwenden. Dementsprechend kann offen bleiben, ob im hiesigen – nicht unmittelbar von § 38 Abs. 2 VwVfG erfassten – Bereich vertragliches Leistungsversprechen und Zusage gleichzubehandeln sind, so dass allein der objektive Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zur Nichtigkeit führt, ohne dass die strengeren Voraussetzungen (besondere Schwere des Fehlers und Offenkundigkeit) des § 125 Abs. 1 AO bzw. § 44 Abs. 1 VwVfG NRW erfüllt sein müssen.
Vgl. in diesem Zusammenhang vormals BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 –, juris Rn. 23 und BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1.96 –, juris Rn. 29.
Nach § 125 Abs. 1 AO/§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nicht nur rechtswidrig sondern nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist.
Allerdings ist die aus Rechtsmängeln abgeleitete Folge der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes stets als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz anzusehen, dass ein Akt der staatlichen Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trage. Besonders schwerwiegend im Sinne von § 125 Abs. 1 AO bzw. § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist daher nur ein Fehler, der den davon betroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich erscheinen, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar sein lässt. Dagegen ist die Nichtigkeit nicht schon deshalb anzunehmen, weil ein VA einer gesetzlichen Grundlage entbehrt. Der schwerwiegende Fehler muss überdies für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anroderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1.96 –, juris Rn. 28 m.w.N.
Hinsichtlich der Offenkundigkeit ist anerkannt, dass ein guter Glaube in Bezug auf die Zulässigkeit von Vereinbarungen über den Erlass von Abgaben nicht von vornherein auszuschließen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1.96 –, juris Rn. 30 m.w.N.
Nach diesen Maßstäben ist die Erklärung – deren Hintergründe nicht verlässlich aufgeklärt werden konnten – als Zusicherung/Zusage nichtig.
Es liegt ein besonders schwerwiegender Fehler vor. Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) schließt es aus, Benutzungsgebühren von den gesetzlichen Regelungen abweichend zu erheben, insbesondere Gebührenbefreiungen über den Rahmen der Gesetze hinaus zu gewähren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1/96 –, juris Rn. 29 m.w.N. Vgl. auch Rieger, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 629 m.w.N. (Stand: 45. Erg.Lfg. September 2011).
Davon abgesehen verbietet Art. 3 Abs. 1 GG eine gesetzlich nicht zulässige Bevorzugung eines einzelnen Abgabenschuldners. Vielmehr müssen sämtliche Benutzer der öffentlichen Einrichtung gleichmäßig nach dem Verhältnis des Umfangs ihrer Benutzung zu Gebühren herangezogen werden. Denn andernfalls müssten wegen des Kostendeckungsgrundsatzes, § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW, die übrigen Benutzer auch diejenigen Kosten der gemeindlichen Einrichtung aufbringen, die auf Inanspruchnahme der Einrichtung durch den bevorzugten Benutzer entfallen.
Vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 22. November 1971 – II A 38/70 –, OVGE MüLü 27, 147, 150.
Deshalb sind auch gegenleistungslose, außerhalb eines Vergleichsvertrages vorgenommene Vereinbarungen, die die Wirkung eines Verzichts haben, ohne Vorliegen eines gesetzlichen Erlassgrundes nach § 12 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a KAG NRW i.V.m. § 227 AO ausgeschlossen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. März 2002 - 15 A 4043/00 -, juris Rn. 24,
und nichtig, sofern nicht der Abgabenschuldner eine andere, seiner Benutzung der öffentlichen Einrichtung äquivalente Leistung erbringt, die eine Belastung der übrigen Abgabenschuldner mit dem seiner Benutzung entsprechenden Kostenanteil ausschließt. Das bedeutet, dass eine Vereinbarung in Bezug auf die Abgabenerhebung lediglich in engen Grenzen zulässig ist. Diese engen Grenzen werden von der Rechtsprechung des OVG NRW konkret in der Weise gezogen, dass der Gebührengläubiger nur für einen begrenzten Zeitraum auf die Veranlagung von Kanalbenutzungsgebühren verzichten kann, wobei sich der künftige Zeitraum nach dem wirtschaftlichen Wert der Gegenleistung des Abgabenschuldners bemessen muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1971 - II A 38/70 -, a.a.O. S. 151. Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 16. November 2009 - 9 A 2045/08 -, juris Rn. 8 f. und 24. Juli 2013 – 9 A 1290/12 –, juris
Rn. 37 ff.; VG Düsseldorf, Urteile vom 9. Mai 2012 - 5 K 3487/11 -, vom 28. März 2012 - 5 K 1612/11- sowie vom 12. November 2010 - 5 K 8173/09 - und VG Köln, Urteil vom 12. März 2013 - 14 K 331/11 -.
Für einen derartigen Sachverhalt ist hier weder etwas vorgetragen noch ersichtlich. Die Beklagte hat generell und ohne zeitliche Befristung auf die Erhebung von Gebühren für die Entwässerung der streitgegenständlichen Flächen verzichtet. Erlassgründe, die einen Gebührenverzicht damals hätten rechtfertigen können, sind nicht ersichtlich.
Der besonders schwerwiegende Fehler ist auch offenkundig im Sinne des Gesetzes. Für den Bereich von Vereinbarungen und behördliche Zusagen (vor Inkrafttreten des VwVfG) ist anerkannt, dass der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend ist, dass seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat.
Hier kommt entscheidend - und damit die Annahme der Offensichtlichkeit auch in Bezug auf einen grundsätzlich wirksamkeitsstärkeren Verwaltungsakt rechtfertigend - hinzu, dass die Zusage bzw. Zusicherung gänzlich einschränkungslos in die Zukunft abgegeben wird und sogar unabhängig von Änderungen der Rechtslage Geltung beanspruchen soll. Hierbei erfolgt die Zusage durch eine Stelle, die ersichtlich nicht über die Änderung der Rechtslage zu befinden hatte: dem Bürgermeister kommt es nicht zu, den Ortsgesetzgeber zu binden. Sie erfolgt des weiteren zu einem Zeitpunkt, zu dem der Umfang des Verzichts nichtmals überschlägig abgeschätzt werden konnte. Eine solche Aussage trägt ihre Fehlerhaftigkeit gleichsam auf der Stirn, zumal die Ungleichbehandlung bzw. der Verzicht zu Lasten der anderen Gebührenschuldner ebenso evident ist.
Anhaltspunkte dafür, dass die Nichteinhaltung der Zusage zu nahezu untragbaren Verhältnissen führen würde, so dass trotz ihrer Gesetzeswidrigkeit die Gewährung von Vertrauensschutz erwogen werden könnte, bestehen nicht.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 –, juris Rn. 25.
In Bezug auf die von der Klägerin geltend gemachten Vertrauensschutzgesichtspunkte ist für die Beurteilung der Festsetzung für 2013 zudem zu berücksichtigen, dass der Klägerin spätestens durch das Verfahren 14 K 3118/11 bewusst war, dass die Beklagte sich an den Inhalt des Schreibens ihres Bürgermeisters aus 2002 nicht gebunden sieht.
Soweit es sich im Übrigen vorliegend um eine Zusicherung eines Erlasses handeln sollte, könnte diese überdies im Verfahren gegen den Gebührenbescheid noch keine Berücksichtigung finden; es wäre vielmehr auf die Durchführung eines Erlassverfahrens zu verweisen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Oktober 2006 – 15 A 2922/04 –, juris Rn. 35, vom 19. Februar 2008 – 15 A 2568/99 –, juris Rn. 47 ff. und vom 4. Dezember 2001 – 15 A 5566/99 Rn. 30 ff. (für § 163 AO). Zu § 135 Abs. 5 Satz 2 BauGB, vgl. BVerwGE 70, 96.
Nach alledem bedarf es keiner Entscheidung, ob sich vorliegend, obwohl die streitige Erklärung gerade auch für den Fall einer Änderung der Rechtslage gegeben worden ist, dasselbe Ergebnis auch in entsprechender Anwendung von § 38 Abs. 3 VwVfG ergäbe, ebensowenig, ob es über § 130 Abs. 2 Nr. 4 AO erreicht werden könnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10, 11 Abs. 1 Buchstabe a, § 12 Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Beklagten vom 17. Dezember 2008 in der Fassung der IV
§§ 204 ff. AO in § 12 KAG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 38 VwVfG NRW
§ 12 KAG NRW
§ 38 VwVfG
§ 134 BGB
§ 227 AO
§ 163 AO
§ 167 VwGO
§ 64 Abs. 1 GO NRW
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 125 Abs. 1 AO
§ 59 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 38 Abs. 2 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW
§ 135 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 130 Abs. 2 Nr. 4 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 70, 96
14 K 3118/11
8 C 174.81
15 A 5184/99
17 K 8930/02
IV C 84.73
8 C 1.96
8 C 1/96
II A 38/70
15 A 4043/00
9 A 2045/08
9 A 1290/12
5 K 3487/11
5 K 1612/11
5 K 8173/09
14 K 331/11
15 A 2922/04
15 A 2568/99
15 A 5566/99 R