Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-03-31, Aktenzeichen 10 LB 32/14

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung seiner Betriebsprämie für das Antragsjahr 2011 um noch 17 % von insgesamt 20 % wegen eines vorsätzlichen ungenehmigten Umbruchs von Dauergrünland (= DGL) im Umfang von 1,47 ha in dem Feldblock DENILI 04111300015 (= 15) Anfang Mai 2011.
Er bewirtschaftete u.a. im Jahr 2011 wie in den Vorjahren einen großen landwirtschaftlichen Betrieb, überwiegend mit Maisanbau, auf insgesamt über 350 ha in A. (Landkreis Osterholz) und wurde dabei u.a. von dem Zeugen B. als Agrarberater unterstützt.
Dieser führte bereits im Jahr 2010 mit der Beklagten eine Korrespondenz über einzelne vom Kläger in dessen Sammelantrag vom 14. Mai 2010 angegebene Flächen. So teilte der Zeuge B. der örtlichen Bewilligungsstelle der Beklagten am 26. Mai 2010 u.a. mit, dass der Kläger die tatsächliche Nutzung zweier Ackerschläge (Nrn. 3 und 4) unzutreffend angegeben habe und die Dauergrünlandfläche des Schlages 68 zur Größe von 1,44 ha in eine Ackernutzung (Codierung 411) überführen wolle. Im Austausch werde die „als Ackergras (Code 424) genutzte“ Fläche des Schlages 3 zur Größe von 1,47 ha unter der Code-Nr. 441 in eine Dauergrünlandfläche umgewidmet. Er bitte um Mitteilung, ob diesem Vorhaben Meldefristen entgegenstehen. Ein Mitarbeiter der Bewilligungsstelle wies den Zeugen B. am 31. Mai 2010 telefonisch darauf hin, dass ein Änderungsantrag und ein Antrag auf Genehmigung des Dauergrünlandumbruchs zu stellen seien. Daraufhin stellte der Zeuge B. am 31. Mai 2010 für den Kläger einen Antrag auf Änderung bzw. Berichtigung des Sammelantrages 2010 für die Schläge 3 und 4 (nunmehr jeweils wieder Kultur-Code 424 und Kulturbezeichnung Ackergras) - dem nachfolgend entsprochen wurde -, aber keinen Antrag auf Genehmigung des DGL-Umbruchs (für den Schlag 68 oder einen anderen).
Nach einer erstinstanzlich eingeholten schriftlichen Stellungnahme des Landkreis Osterholz vom 31. Oktober 2012 führte der Zeuge B. im Frühjahr 2011 mit der Zeugin C., Mitarbeiterin der unteren Naturschutzbehörde, mehrere Telefonate, bei denen es um Genehmigungsbedürftigkeit und -fähigkeit eines Dauergrünlandumbruchs ging. Danach erkundigte sich der Zeuge B. in einem ersten, jedenfalls vor dem Mai 2011 geführten Telefongespräch generell nach den Genehmigungsvorschriften zum Dauergrünlandumbruch und den Konsequenzen eines Umbruchs, der ohne Antragstellung durchgeführt worden sei. Herr B. habe in diesem Gespräch die ungefähre Lage der Fläche beschrieben (A., Hüttendorf, i. d. Nähe des Bahnübergangs). Flurstücksangaben oder einen Flächenbewirtschafter habe er jedoch nicht genannt. Die Zeugin C. habe - wie bei allen Beratungsgesprächen - Herrn B. darauf hingewiesen, dass eine abschließende Aussage zur Genehmigungsfähigkeit immer erst nach Prüfung eines Umbruchantrages mit konkret bezeichneter Umbruchfläche getroffen werde. Im Rahmen einer formlosen Voranfrage vor Antragstellung bei der Beklagten könne aufgrund des hohen Bearbeitungsaufwandes und der Spezifika eines jeden Umbruchvorhabens keine abschließende Beurteilung erfolgen. Weiterhin habe Frau C. Herrn B. dazu geraten, die umgebrochene Fläche wieder als Grünland anzusäen, da ein „Grünlandumbruch“ zur Neueinsaat keiner Genehmigung durch die Beklagte bedürfe und insoweit kein Cross Compliance-relevanter Verstoß vorliegen würde. Der Antrag auf Umwandlung in Ackerland könne im nächsten Antragsjahr gestellt werden. Abschließend habe Frau C. Herrn B. darauf verwiesen, Auskünfte über das Genehmigungsverfahren für einen Dauergrünlandumbruch bei der örtlichen Bewilligungsstelle der Beklagten einzuholen. Nach diesem ersten Beratungsgespräch habe Frau C. in einem späteren Telefonat mit Herrn B. erfahren, dass auf der Fläche zwischenzeitlich Mais angesät worden sei. Ob das zweite Gespräch vor oder nach dem 15. Mai 2011 geführt worden sei, habe sie nicht mehr sagen können. Zumindest bei einem dieser beiden Telefonate habe sie Herrn B. nähere Einzelheiten zu den naturschutzfachlichen und wasserrechtlichen Aspekten der Genehmigungsfähigkeit mitgeteilt.
Am 11. Mai 2011 stellte der Kläger den von ihm am 10. Mai 2011 unterzeichneten Sammelantrag 2011 für Flächen von insgesamt 357,04 ha; ihm standen dabei 317,47 Zahlungsansprüche zur Verfügung. U.a. meldete er den im o.a. Feldblock 15 gelegenen Schlag 669 mit einer Größe von 1,47 ha, dem Kultur-Code 411 und der Kulturbezeichnung „Silomais als Futterfläche“ an. Zu diesem Zeitpunkt hatte der Kläger nach eigenen Angaben auf dem Schlag 669 bereits Mais angesät.
Für diesen Schlag war allerdings im Antragsformular der Status „DGL“ vorgegeben, da er nach Aktenlage (vgl. Bl. 208 Beiakte (= BA) A) „in den Sammelanträgen von 2005 bis 2010 mit 452 (Mähweide) codiert“ und tatsächlich entsprechend genutzt wurde (vgl. das Luftbild Bl. 198 BA A).
Der Kläger gab als Anlage 8 zum Sammelantrag ergänzend eine „Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2010“ ab. Darin erklärte er zum Schlag 669, „nach seiner Ansicht habe dieser Schlag den Status Acker“. Unter der Rubrik 6 ist vermerkt: „sonstiges/Acker zu Dauergrünland“ (vgl. Bl. 192 BA A).
Ergänzend meldete der Kläger den Feldblock DENILI 0511300092 (= 92) mit der Größe von 1,47 ha unter dem Code 441 und der Kulturbezeichnung „DGL-Ersatzfläche Umb“ an (vgl. Bl. 175 BA A).
Am 30. Mai 2011 stellte der Zeuge B. für den Kläger einen Änderungsantrag. Darin gab er u.a. für den Schlag 669 nunmehr den Code „451“ und die Kulturbezeichnung „Mähweide“ an (vgl. Bl. 193, 195 BA A). Am selben Tag teilte der Zeuge B. der Beklagten per E-Mail mit: „Der Betriebsleiter stellt keinen Antrag auf Grünlandumbruch für 2011 zurück und möchte den Agrarantrag 2011 dahingehend ändern: …“ Der Schlag 669 „behalte somit Grünlandstatus (Codierung 452 bzw. 451)“. Andere Schläge behielten den Ackerstatus (411 bzw. 424).
Ein Mitarbeiter der Beklagten erwiderte noch am selben Tag, dass bei der Beklagten kein Antrag auf Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland vorliege. Der Zeuge B. bestätigte dies und erklärte, dass der Landkreis Osterholz über den Umbruch informiert worden sei. Der Landkreis habe ihm mitgeteilt, dass eine Genehmigung vor dem 16. Mai 2011 (dem letzten Tag der Antragsfrist) wohl nicht mehr zu schaffen sei (Vermerk Bl. 196 BA A).
Die Beklagte veranlasste deshalb eine Vor-Ort-Kontrolle der betroffenen Fläche. Die Prüfer stellten am 1. Juni 2011 fest, dass sich auf dem Schlag 669 Maispflanzen im „6-Blatt-Stadium“ befänden; der Schlag müsse somit Anfang Mai mit Mais bestellt worden sein.
Mit Schreiben vom 10. August 2011 hörte die Beklagte den Kläger zu ihrer Absicht an, die Betriebsprämie 2011 wegen eines ungenehmigten Dauergrünlandumbruchs zu kürzen. Aufgrund der Fallumstände gehe sie von einem vorsätzlichen Verstoß aus. Hierfür sei grundsätzlich eine Kürzung von 20 % vorgeschrieben.
Der jetzige Prozessbevollmächtigte des Klägers räumte mit Schreiben vom 6. September 2011 den ungenehmigten Umbruch ein, wandte sich aber gegen die Annahme eines vorsätzlichen bzw. absichtlichen Verstoßes. Das Problem mit der fehlenden Antragstellung sei offenbar entstanden, weil Unklarheiten über den Verfahrensablauf bestanden hätten bzw. noch bestünden. Nach den Empfehlungen der örtlichen Bewilligungsstelle der Beklagten und des Landkreises Osterholz sei es ratsam, vor der eigentlichen Antragstellung nach der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung bereits eine eigene Prüfung durch das Naturschutzamt des Landkreises zu veranlassen. Daher hätten sich der Kläger bzw. sein Berater Herr B. zunächst mit dem Naturschutzamt des Landkreises Osterholz in Verbindung gesetzt und dort im Mai 2011 die Auskunft erhalten, dass innerhalb kurzer Zeit - also noch rechtzeitig im Hinblick auf das Prämienverfahren 2011 - eine Prüfung durch das Naturschutzamt nicht mehr zu leisten sei. Deshalb habe der Kläger seinerzeit auch keinen formellen Antrag bei der Beklagten mehr eingereicht. Wäre der Kläger bzw. sein Berater Herr B. gleich auf den richtigen Verfahrensweg verwiesen worden, hätten sie rechtzeitig den erforderlichen Antrag bei der Beklagten gestellt. Sie hätten dann innerhalb der vorgegebenen Frist zur Einholung des Benehmens von zwei Wochen - hoffentlich - die Bearbeitung und letztlich die Bewilligung des Dauergrünlandumbruchs voranbringen können. Bei der Bewertung der Angelegenheit müsse auch ins Gewicht fallen, dass „auf der Betriebsebene der Dauergrünlandanteil nicht verringert worden sei“. Der tatsächlich umgebrochenen Dauergrünlandfläche zur Größe von 1,47 ha stünden deutlich größere, mit „Ackerstatus“ versehene Ersatzflächen gegenüber, die im hier betroffenen Antragsjahr 2011 nicht ackerbaulich genutzt worden seien. Aufgrund eines „Kommunikationsproblems“ habe der Kläger die schon mit Mais bestellte Antragsfläche nicht umgehend wieder bis zum 1. Juni 2011 als „Dauergrünland“ hergerichtet.
Ergänzend stellte der Kläger im September 2011 nachträglich einen Antrag auf Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland für den Schlag 669. Mit bestandskräftigem Bescheid vom 16. März 2012 lehnte die Beklagte diesen Antrag unter Verweis auf die Stellungnahme des Landkreises Osterholz vom 14. März 2012 ab. Denn die bereits umgebrochene Fläche diene innerhalb des EU-Vogelschutzgebietes „Hammeniederung“ der Feldlerche als Lebensraum. Für eine solche Fläche könne der Umbruch aus naturschutzfachlicher Sicht nach einem Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 12. August 2011 nicht genehmigt werden.
Mit Bescheid vom 15. Dezember 2011 bewilligte die Beklagte dem Kläger für das Antragsjahr 2011 eine Betriebsprämie in Höhe von 80.042,58 EUR. Entsprechend ihrer Ankündigung kürzte sie den Beihilfebetrag wegen eines vorsätzlichen Cross Compliance-Verstoßes - durch ungenehmigten DGL-Umbruch - um 20 % entsprechend 20.010,64 EUR (vgl. Anlagen 5 und 7, Bl. 296 und 300 BA A).
Am 27. Dezember 2011 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er eine weitere Betriebsprämie in Höhe von 17.009,04 EUR begehrt, d.h. er hat eine Kürzung in Höhe von 3 % wegen eines fahrlässigen Verstoßes akzeptiert.
Er verwahre sich jedoch weiterhin gegen den Vorwurf, vorsätzlich gehandelt zu haben. Er habe seinen betrieblichen Berater Herrn B. beauftragt, vor der Einreichung des eigentlichen Genehmigungsantrages zunächst mit der Unteren Naturschutzbehörde des Landkreises Osterholz „auf kurzem Wege“ abzuklären, ob dort gegen den Umbruch erhebliche Bedenken geltend gemacht würden oder ob dieser als unproblematisch behandelt würde. Hierzu habe es telefonisch positive Signale gegeben, da ein besonderes Problem im Zusammenhang Moor-Grünland für den Schlag 669 offenbar nicht gesehen worden sei. Im Vertrauen auf diese Auskunft, die ihm sein Berater übermittelt habe, habe er den Umbruch veranlasst und Anfang Mai 2011 die Bestellung mit Mais vorgenommen; zu seiner Überraschung sei die Genehmigung nachträglich abgelehnt worden. Er habe den Antrag auf Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland Anfang Mai 2011 allerdings noch nicht eingereicht gehabt. Er habe in seinem für hiesige Verhältnisse sehr großen landwirtschaftlichen Betrieb mit einer Vielzahl von Flächen den Kopf mit der Frühjahrsbestellung voll gehabt und diesen Umstand leider vollständig übersehen. Dass er insoweit nicht vorsätzlich, sondern im guten Glauben gehandelt habe, belege auch der Umstand, dass er in der Anlage 1a seines Sammelantrages 2011 die Schläge 3 und 4, die nicht als Dauergrünland ausgewiesen gewesen seien, mit den Ziffern „424“ (Feld-/Ackergras) bzw. „441“ (Dauergrünland Ersatzfläche Umbruch) codiert habe. Das habe aus seiner Sicht nur dann einen Sinn ergeben, wenn er hierdurch den erforderlichen Ausgleich durch Schaffung von neuem Dauergrünland für den Umbruch des Schlages 669 vorgenommen habe. Dieses Verhalten lasse sich nur damit erklären, dass ihm bei der Antragstellung nicht präsent gewesen sei, dass er den erforderlichen Genehmigungsantrag für den Umbruch noch gar nicht gestellt hatte. Dies habe sich erst im Nachhinein nach Rücksprache der Bewilligungsstelle der Beklagten mit ihm bzw. Herrn B. herausgestellt. Im Übrigen sei in vergleichbaren Fällen auch „nur“ von einem fahrlässigen Verstoß mit der Folge einer Kürzung von 3 % ausgegangen worden.
Der Kläger hat beantragt,
den Bewilligungsbescheid der Beklagten vom 15. Dezember 2011 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm eine weitere Betriebsprämie 2011 in Höhe von 17.009,04 EUR zuzüglich 0,5 % Zinsen auf den Betrag von 17.000, - EUR für jeden vollen Monat ab Klageerhebung zu bewilligen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ihre Annahme verteidigt, dass der Kläger vorsätzlich gehandelt habe, und insoweit zur näheren Begründung vorgetragen: Der Kläger habe sowohl den ohne die erforderliche Genehmigung erfolgten Umbruch von Dauergrünland auf dem Schlag 669 vorsätzlich begangen als auch nachfolgend bewusst eine falsche Nutzung dieses Schlages in seinem Änderungsantrag angegeben. Der Kläger bzw. sein Berater Herr B. sei spätestens seit dem Telefonat vom 31. Mai 2010 über das bestehende Genehmigungserfordernis eines Umbruchs von Dauergrünland informiert gewesen. Herr B. habe zuvor auch für andere Landwirte Anträge auf die Genehmigung eines Dauergrünlandumbruchs eingereicht, so dass zumindest er als Berater und Bevollmächtigter des Klägers von dem Genehmigungserfordernis gewusst habe. Der Kläger müsse sich diesbezügliche Kommunikationsprobleme zurechnen lassen. Der Zeitpunkt des Grünlandumbruchs könne nach Aktenlage nicht genau bestimmt werden; nach dem Ergebnis der Besichtigung der Fläche am 1. Juni 2011 sei der Schlag bereits spätestens Anfang Mai 2011 mit Mais bestellt gewesen und demnach in unbekannter Zeit davor umgebrochen worden. Da die Fläche im System mit einem Dauergrünlandstatus - „DGL“ - registriert sei, im Sammelantrag i. d. F. vom 11. Mai 2011 jedoch davon abweichend „Silomais“ als Nutzung eingetragen gewesen sei, wäre dieser Sachverhalt bei den automatisch durchgeführten Datenabgleichen aufgefallen. Nach dem Änderungsantrag vom 30. Mai 2011 habe die Codierung wieder auf eine Grünland-Codierung geändert werden sollen. Damit wäre der Umbruch bei einem Abgleich ohne eine Ortsbesichtigung nicht mehr aufgefallen. Es dränge sich hier der Verdacht auf, dass die nachträgliche Änderung der Codierung allein zu dem Zweck erfolgt sei, den Umbruch aus dem System heraus nicht mehr erkennbar zu machen. Es sei damit wissentlich eine falsche Antragsangabe vorgenommen worden, um Sanktionen zu umgehen. Auch aufgrund der Angaben des Klägers im Sammelantrag des Vorjahres 2010 sei nicht glaubhaft, dass er den ungenehmigten Umbruch aus Unwissenheit vorgenommen habe. Schließlich bestätige auch die vom Gericht eingeholte Stellungnahme des Landkreises Osterholz, dass der Kläger Anfang Mai 2011 eine Maisaussaat in dem Wissen vorgenommen habe, keine Genehmigung für den damit erfüllten Umbruch von Dauergrünland zu besitzen.
Unerheblich sei, dass der Anteil an (Dauer)Grünland auf der Betriebsebene im Jahr 2011 nicht verringert worden sei. Ein Dauergrünlandumbruch dürfe nur und erst dann durchgeführt werden, wenn dem Landwirt hierfür eine Genehmigung der Beklagten vorliege. Bei der Antragstellung seien innerhalb der Bundesländer Niedersachsen oder Bremen gelegene Ersatzflächen anzugeben. Ihre Anlage sei Bestandteil der Genehmigung. Schließlich hätte der Kläger bis zur örtlichen Besichtigung Anfang Juni 2011 genügend Zeit gehabt, die Fläche wieder mit Gras einzusäen, wenn er dies beabsichtigt hätte.
Die erfolgte Kürzung von 20 % dürfe nur in Abstimmung mit dem zuständigen übergeordneten Fachbereich der Zentrale der Beklagten verhängt werden - dies sei hier im November 2011 per E-Mail geschehen. So seien eine zusätzliche Kontrolle und zugleich eine landesweit einheitliche Praxis gewährleistet.
Das Verwaltungsgericht Stade - 6. Kammer - hat der Klage durch Urteil vom 21. November 2012 teilweise stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Betriebsprämie in Höhe von 5.002,66 EUR nebst Zinsen zu bewilligen; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe die Verpflichtung zur Erhaltung des Dauergrünlands im Antragsjahr 2011 vorsätzlich nicht eingehalten. Sowohl ihm als auch seinem Vertreter und Berater, Herrn B., sei im Antragsjahr 2011 bekannt gewesen, dass für den Umbruch des Dauergrünlands auf dem Schlag 669 eine Genehmigung der Beklagten erforderlich gewesen sei. Dies habe Herr B. den Telefongesprächen, die er mit dem Landkreis Osterholz und der Beklagten geführt habe, entnehmen können. Die Erforderlichkeit einer Umbruchgenehmigung sei Herrn B. zudem bereits aus dem Vorjahr bekannt. Es sei davon auszugehen, dass Herr B. den Kläger über diese Telefongespräche unterrichtet habe. „Selbst wenn dies nicht geschehen wäre, müsse sich der Kläger das Verschulden seines Vertreters wie eigenes zurechnen lassen.“ Bei einem vorsätzlichen Verstoß belaufe sich die vorzunehmende Kürzung in der Regel auf 20 %. Die Zahlstelle könne jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts beschließen, den genannten Prozentsatz auf nicht weniger als 15 % des Gesamtbetrages zu vermindern. Eine solche Fallgestaltung liege hier vor. Auf der Grundlage der Bewertung im Kontrollbericht vom 3. November 2011 (Bl. 269 ff. BA A) i. V. m. dem Vermerk vom 1. November 2011 (Bl. 263 f. BA A) sei es gerechtfertigt, den Prozentsatz der Kürzung von 20 % auf 15 % des Gesamtbetrags zu vermindern. Dies gelte insbesondere unter Berücksichtigung des Verhältnisses der Größe des landwirtschaftlichen Betriebes des Klägers zu der Größe der streitgegenständlichen Umbruchfläche.
Der Senat hat durch Beschluss vom 13. März 2014 (10 LA 150/12), zugestellt am 18. März 2014, den wechselseitigen Zulassungsanträgen der Beteiligten stattgegeben. Es sei grundsätzlich klärungsbedürftig, ob sich der Kläger als Antragsteller in der vorliegenden Fallgestaltung das Wissen seines Beraters zurechnen lassen müsse - wie das Verwaltungsgericht für die Bejahung des vorsätzlichen Verstoßes und damit die teilweise Klageabweisung tragend angenommen habe. Zugleich bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der weiteren - die Teilstattgabe - tragenden Annahme des Verwaltungsgerichts, vorliegend habe der Regelkürzungssatz gerichtlich auf 15 % herabgesetzt werden können.
Der Kläger hat seine Berufung am 28. März 2014 begründet.
Er hält die niedersächsische Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (DG-ErhVO) aus formellen Gründen für unwirksam und damit für eine untaugliche Grundlage, um dem Kläger insoweit einen CC-Verstoß vorzuhalten. Die Genehmigungspflicht sei nach § 2 DG-ErhVO schon zu Unrecht von einer Bedingung abhängig, nämlich eines über 5 % betragenden Rückgangs des Dauergrünlandanteiles. Der Eintritt dieser - bei dem Erlass der Norm nach den Berechnungen der Beklagten ohnehin bekannten - Bedingung hätte außerdem im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt und nicht nur im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt gemacht werden müssen. Zudem bestünden Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit der Feststellung bezogen auf die Verhältnisse im Oktober 2009. Schließlich sei der Bedingungseintritt zu Unrecht bereits am 9. Oktober 2009 festgestellt worden, als die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland als Rechtsgrundlage noch nicht bekannt gegeben worden sei.
Selbst bei Annahme der Wirksamkeit des § 2 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland habe er dagegen jedenfalls nicht vorsätzlich verstoßen.
Im späten Frühjahr sei er wegen der anstehenden Bestellung von gut 350 ha Fläche und bei der gerade erfolgenden Umstellung von einem Milchvieh- auf einen Biogasbetrieb überaus hoch belastet gewesen. Abweichende Feststellungen des Verwaltungsgerichts beruhten auf Mutmaßungen.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger angegeben, dass ihm - sich ständig ändernde - Regelungen im Zusammenhang mit dem Umbruch von Dauergrünland bekannt gewesen seien. Er habe den Schlag 669 zusammen mit der daneben liegenden Fläche im Jahr 2011 gepachtet; er sei davon ausgegangen, dass beide Flächen nach einem Umpflügen ackerfähig sein würden. Der Zeuge B. habe ihm „grünes Licht gegeben, die Fläche sei ackerfähig“. Dies habe nach seinem Verständnis bedeutet, dass „wir eine Genehmigung kriegen konnten“.
Ein Verschulden seines Beraters könne ihm mangels Rechtsgrundlage nicht zugerechnet werden.
Ihm sei bei der späteren Einreichung des Sammelantrages nicht bewusst gewesen, dass er ungenehmigt eine Dauergrünlandfläche umgebrochen habe. Ebenso wenig komme es für die Feststellung des Vorsatzes darauf an, aus welchen Gründen Ende Mai der Änderungsantrag bei der Beklagten gestellt worden sei.
Schließlich sei im Gegensatz zu vergleichbaren Fällen nur bei ihm zu Unrecht von einem vorsätzlichen Verstoß statt eines nur fahrlässigen Fehlverhaltens ausgegangen worden.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 21. November 2012 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm über die vom Verwaltungsgericht zugesprochenen 5.002,66 EUR hinaus eine weitere Betriebsprämie für das Jahr 2011 in Höhe von 12.006,38 EUR zzgl. 0,5 % Zinsen monatlich auf den Betrag von 17.000 EUR seit Klageerhebung zu bewilligen, sowie
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 21. November 2012 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen, sowie
die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Sie trägt zu der am 16. April 2014 eingegangenen Begründung ihrer Berufung vor: Das Verwaltungsgericht sei zu Recht von einem vorsätzlichen CC-Verstoß des Klägers ausgegangen, habe aber zu Unrecht den Regelkürzungssatz bei einem solchen vorsätzlichen Verstoß von 20 % auf 15 % herabgesetzt. Insoweit handele es sich um eine Ermessensentscheidung der Beklagten, die verwaltungsgerichtlich nur in den Grenzen des § 114 VwGO überprüft, nicht aber ersetzt werden könne. Ermessensfehler seien jedoch nicht gegeben, zumal der Kläger durch den Änderungsantrag vom 30. Mai 2011 gezielt versucht habe, seinen vorhergehenden vorsätzlichen CC-Verstoß zu verschleiern. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass der Kläger aus dem widerrechtlichen Anbau von Mais wirtschaftliche Vorteile gezogen habe und dass der Umbruch des naturschutzrechtlich wertvollen Dauergrünlandes auch materiell nicht genehmigungsfähig gewesen sei. Der Verstoß sei vorsätzlich erfolgt, weil dem Kläger schon nach dem im Jahr 2010 erfolgten Informationsaustausch, zusätzlich aber durch seinen auch in vergleichbaren Fällen tätigen Berater und schließlich aus den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag und dem Inhalt der jährlichen CC-Infobroschüre das von ihm nicht eingehaltene Genehmigungsverfahren bekannt gewesen sein müsse.
Mit Schriftsatz vom 26. Februar 2016 hat die Beklagte auf gerichtliche Nachfrage er-gänzend vorgetragen, dass der Anteil des Dauergrünlandes in Niedersachsen auch unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (vom 2.10.2014 - C-47/13 -) bezogen auf das Jahr 2011 deutlich über 5 % abgenommen habe, wenn auch der Anteil nicht exakt bestimmt werden könne.
Der Senat hat Beweis durch Vernehmung von Herrn B. und Frau C. als Zeugen Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung und wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers ist zurückzuweisen und auf die Berufung der Beklagten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern, soweit es der Klage stattgegeben hat; die Klage ist insgesamt abzuweisen. Der Bescheid der Beklagten vom 15. Dezember 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dem Kläger steht über die darin bewilligten 80.042,58 EUR hinaus keine weitere Betriebsprämie zu, weil die Beklagte die Betriebsprämie zu Recht wegen eines vorsätzlichen ungenehmigten Umbruchs von Dauergrünland um 20% auf den bezeichneten Betrag gekürzt hat.
Denn der Umbruch von Dauergrünland war in Niedersachsen im Jahr 2011 nach § 2 Abs. 1 DG-ErhVO genehmigungsbedürftig (1). Hiergegen hat der Kläger verstoßen (2.a), und zwar vorsätzlich (2.b), so dass seine Betriebsprämie zu Recht um den Regelsatz von 20 % und nicht lediglich 15 % gekürzt worden ist (2.c). Da sich auch nachträglich die Rechtslage nicht zu Gunsten des Klägers geändert hat (2.d), kann weiter offen bleiben, ob ein Betriebsinhaber sich gegen eine solche Kürzung mit der Verpflichtungsklage gerichtet auf eine höhere Betriebsprämie oder mit einer Anfechtungsklage unmittelbar gegen die Kürzung wenden muss (vgl. hierzu und zum Folgenden bereits Senatsurt. v. 27.11.2015 - 10 LB 107/14 -, Bl. 6 ff.).
1. Nach Art. 4 ff. Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Bewilligung der Betriebsprämie für das hier in Rede stehende Bewilligungsjahr 2011 auch von der Einhaltung sog. „an-derweitiger Verpflichtungen“ abhängig (Cross Compliance = CC). Denn gemäß Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen - wie insbesondere die Betriebsprämie nach Art. 2 d), Anhang I - bezieht, die Grundan-forderungen an die Betriebsführung nach Anhang II und die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 dieser Verordnung erfül-len. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 dieser Verordnung müssen dazu Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland ge-nutzt wurden, als solche erhalten bleiben. Unionsrechtlich ist diese Pflicht zur Erhaltung von Dauergrünland in Art. 4 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch näher konkretisiert worden, und zwar bezogen auf die einzelbetriebliche Ebene. Danach legen die Mitgliedstaaten bei einer Abnahme des Dauergrünlandanteils i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 den Betriebsinhabern, die eine Direktzahlung beantragen, auf nationaler oder regionaler Ebene die Verpflichtung auf, die Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen. Im Bundesgebiet ist diese unionsrechtliche Verpflichtung zunächst bundesrechtlich durch § 3 des Direktzahlungsverpflichtungsgesetzes, hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2010 (BGBl. I S. 588, DirektZahlVerpflG), umgesetzt und an die regionale Ebene, d.h. u.a. an die Länder Niedersachsen und Bremen, die nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG eine Region bilden, „weitergegeben“ worden. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben u.a. diese Länder dafür Sorge zu tragen, dass auf ihrem Gebiet der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG erfolgt die Ermittlung dieses Anteils nach Art. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. In Niedersachsen erfolgte die Umsetzung wiederum durch die bereits im Tatbestand dieses Urteils angeführte Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362, DG-ErhVO).
Unter der Überschrift „Genehmigungsvorbehalt für das Umbrechen von Dauergrünland“ bestimmt § 2 Abs. 1 DG-ErhVO:
„Verringert sich in der gemeinsamen Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen der Anteil der Flächen, die als Dauergrün-land (Artikel 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung [EG] Nr. 796/2004) genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche (Artikel 2 Buchst. h der Verordnung [EG] Nr. 73/2009), berechnet nach Artikel 3 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003, so macht das Fachministerium dies im Niedersächsischen Ministeri-alblatt bekannt. Ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag dürfen als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit behördlicher Genehmigung umgebro-chen werden. Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland bleiben unberührt. Eine Genehmigung nach Satz 2 ist nicht mehr erforderlich, sobald das Fachministerium im Nieder-sächsischen Ministerialblatt bekannt macht, dass sich der Anteil der als Dauer-grünland genutzten Flächen im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche nicht mehr in einem 5 vom Hundert übersteigenden Maß verringert hat.“
a) Der Senat teilt nicht die von dem Prozessbevollmächtigten des Klägers geltend gemachten Bedenken gegen die formelle Wirksamkeit des § 2 DG-ErhVO. Vielmehr hat er dazu bereits mit Beschluss vom 23. September 2014 (- 10 LA 36/14 -, sowie ergänzend mit Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 -) ausgeführt:
Die von der Klägerin vorgetragenen Bedenken gegen die Wirksamkeit, insbesondere die (Landes-)Verfassungskonformität, der DG-ErhVO greifen nicht durch.
Die Klägerin hält die in § 2 Abs. 1 DG-ErhVO enthaltene aufschiebende Bedingung für das „Inkrafttreten“ der Norm für mit Art. 45 (Abs. 1 Satz 2) NdsVerf. unvereinbar, weil danach solche Bedingungen generell unzulässig seien, hilfsweise nur aus einem besonderen, hier fehlenden Grund aufgenommen werden dürften und zumindest der Bedingungseintritt auch im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt und nicht nur im Ministerialblatt hätte abgedruckt werden müssen.
In der Rechtsprechung (vgl. für ein Bundesgesetz: BVerfG, Urt. v. 8.7.1976 - 1 BvL 19/75, 1 BvL 20/75, 1 BvR 148/75 -, BVerfGE 42, 263 ff., sowie sinngemäß für eine Verordnung des Bundes: BVerwG, Urt. v. 16.1.2003 - 7 C 31/02 -, BVerwGE 117, 322 ff.), Literatur (vgl. von Lewinski, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 82, Rn. 283 ff.) und Praxis (vgl. BMJ, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl., Ziffer 11.3, Rn. 452 ff.) zu dem Art. 45 Nds.Verf. im Kern entsprechenden Art. 82 GG ist zu Recht anerkannt, dass danach der maßgebliche Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Norm (Gesetz) nicht unter allen Umständen wörtlich und unter genauer Bestimmung eines Termins in der Norm (Gesetz) selbst angeführt sein muss, sondern eine Norm ggf. auch in der Weise in Kraft gesetzt werden kann, dass hierfür ein hinreichend bestimmtes Ereignis, also eine Bedingung maßgebend sein soll. Die (aufschiebende) Bedingung muss in der Norm klar formuliert und darf nicht von der Exekutive beeinflussbar sein.
Diesen Voraussetzungen entspricht § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO, da das Inkrafttreten des Genehmigungserfordernisses danach an die nicht von der Exekutive beeinflussbare Verringerung des Dauergrünlandanteils um mehr als 5 % angeknüpft worden ist.
Ob es zusätzlich eines besonderen Grundes für die Zulässigkeit eines aufschiebend bedingten Inkrafttretens der Norm bedarf, mag offen bleiben. Ein solcher Grund ist hier jedenfalls zu bejahen. Denn die Regelungen der DG-ErhVO sollen nach dem Wortlaut nicht lediglich einmalig von dem o.a., ggf. im Erlasszeitpunkt bereits feststehenden Bedingungseintritt abhängen, sondern dauerhaft, wie sich aus der in § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO enthaltenen auflösenden Bedingung - des Wiederanstieges des Dauergrünlandanteils - ergibt. Eine solche ständige variable Verknüpfung der (inneren) Wirksamkeit der DG-ErhVO mit dem jeweiligen Dauergrünlandanteil wäre über eine Regelung in der Verordnung selbst jedoch nicht möglich gewesen.
Die Bekanntgabe des Bedingungseintritts stellt demnach ungeachtet der daran anknüpfenden Wirkungen für die innere Wirksamkeit der Norm keine konstitutive, sondern lediglich eine deklaratorische „Feststellung“ der zur Veröffentlichung bestimmten Behörde dar (vgl. von Lewinski, a. a. O., Rn. 289; BMJ, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, a.a.O., Rn. 454), ist aus den zutreffend bereits vom Verwaltungsgericht genannten Gründen formell nicht als Teil der Norm (Verordnung), sondern als Allgemeinverfügung zu qualifizieren und muss deshalb nicht in demselben Amtsblatt bekannt gegeben werden wie die Norm (Verordnung). Zur notwendigen Wahrung der Publizität reichte daher hier die in § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO vorgeschriebene Veröffentlichung im Niedersächsischen Ministerialblatt aus, die in der Ausgabe Nr. 41/2009 vom 21. Oktober 2009 (S. 890) erfolgt ist. Auch in dem vom Bundesverwaltungsgericht mit dem o. a. Urteil vom 16. Januar 2003 entschiedenen Fall erfolgte die Bekanntgabe des Bedingungseintritts nicht im Bundesgesetzblatt - wie grundsätzlich nach Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG, §§ 1 f. des Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetzes vorgesehen -, sondern im Bundesanzeiger. Schließlich spricht auch die anerkannte Möglichkeit, u.a. in Verordnungen auf anderweitig als im Amtsblatt veröffentlichte technische Normen, wie DIN-Vorschriften, zu verweisen (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - 3 C 21/12 -, BVerwGE 147, 100 ff.), gegen die These der Klägerin, sämtliche Bestandteile einer Norm (Verordnung) müssten zwingend in einem Publikationsorgan (Amtsblatt) bekannt gegeben werden.
Aus dem vorgenannten Grund steht schließlich auch § 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen vom 1. April 1996 (Nds. GVBl. S. 82), wonach Verordnungen der Landesregierung und der Ministerien im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden sind, der hier erfolgten Veröffentlichung des Bedingungseintritts als Allgemeinverfügung im Niedersächsischen Ministerialblatt nicht entgegen.
Ob es für die Veröffentlichung des Bedingungseintritts im Niedersächsischen Ministerialblatt überhaupt einer besonderen Ermächtigungsgrundlage bedurfte, kann offen bleiben. Jedenfalls ist eine solche entgegen der Ansicht der Klägerin (erst) im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Allgemeinverfügung erforderlich; denn vor der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen liegt grundsätzlich noch kein Verwaltungsakt vor (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 41, Rn. 15, m. w. N.). Am 21. Oktober 2009, als die Bekanntgabe des Bedingungseintritts im Niedersächsischen Ministerialblatt erfolgte, bestand mit dem - nach den von der Klägerin nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - am 10. Oktober „2009“ in Kraft getretenen § 2 DG-ErhVO eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage.
An diesen Ausführungen hält der Senat fest. Die angestrebte „ständige variable Verknüpfung der (inneren) Wirksamkeit der DG-ErhVO mit dem jeweiligen Dauergrünlandanteil“ ist nachfolgend auch aktuell geworden; denn nach der im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 48/2014 (S. 978) veröffentlichten Bekanntmachung des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums vom 11. Dezember 2014 ist der Dauergrünlandanteil wieder angestiegen und damit unter die relevante Schwelle von 5 % gesunken. Mit dieser Bekanntmachung vom 11. Dezember 2014 ist damit jedenfalls mit Wirkung für die Zukunft, ggf. auch bereits mit dem davor liegenden Eintritt der Bedingung, die im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 21. Oktober 2009 (S. 890) erfolgte Bekanntmachung hinsichtlich der Überschreitens der Schwelle von 5 % wieder aufgehoben worden. Eine zusätzliche örtliche Bekanntgabe des jeweiligen Bedingungseintritts war nicht erforderlich (vgl. Senatsbeschl. v. 27.10.2015, a.a.O., S. 5 ff.).
b) Das Genehmigungserfordernis nach § 2 Abs. 1 DG-ErhVO war auch im Zeitpunkt des vom Kläger erfolgten Umbruchs Anfang Mai 2011 materiell wirksam.
aa) Wie bereits in dem Senatsurteil vom 27. November 2015 (- 10 LB 107/14 -) ausgeführt worden ist, folgt dies allerdings noch nicht daraus, dass gegen die im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 21. Oktober 2009 erfolgte Bekanntmachung vom 9. Oktober 2009 nicht binnen Jahresfrist Widerspruch eingelegt worden und sie damit „bestandskräftig“ geworden ist. Denn diese Bekanntmachung stellte zwar eine Allgemeinverfügung, d.h. einen Verwaltungsakt dar, dem grundsätzlich nach § 43 VwVfG eine sog. Tatbestandswirkung zukommt. Die darin getroffene Regelung muss danach grundsätzlich ohne inhaltliche Prüfung der Richtigkeit von allen Beteiligten sowie Gerichten beachtet werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl., 2015, § 43, Rn. 19, m. w. N.).
Diese an die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes nach § 43 VwVfG anknüpfende Rechtsfolge gilt allerdings nach § 1 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 NVwVfG) nur, soweit das Fachrecht nicht abweichende Bestimmungen enthält. Eine solche abweichende Regelung kann sich auch aus dem Sinn und Zweck des Fachrechts ergeben. Dies ist hier hinsichtlich des Ausschlusses der Tatbestandswirkung der Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 DG-ErhVO aus den folgenden Gründen bei systematischer und verfassungskonformer Auslegung der DG-ErhVO der Fall.
Denn nach dem Senatsbeschluss vom 23. September 2014 ( - 10 LA 36/14 -) handelt es sich bei der Bekanntmachung um eine lediglich deklaratorische und deshalb verfassungsrechtlich unbedenkliche Feststellung. Damit wäre es unvereinbar, den Bedingungseintritt jedenfalls nach Ablauf der Jahresfrist - wie von der Beklagten ursprünglich geltend gemacht - allein an die Wirksamkeit der Bekanntgabe und nicht an ihre inhaltliche Richtigkeit zu knüpfen. Andernfalls würde zudem die Pflicht ins Leere laufen, die Wiederzunahme des Dauergrünlandanteils nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO bekanntzumachen. Schließlich würde die Annahme, die Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO sei nach Ablauf der Jahresfrist unabhängig von ihrer materiellen Rechtmäßigkeit grundsätzlich wirksam, der ihr zugrunde liegenden Ermächtigung in § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO eine - etwa § 10 Abs. 1 Satz 1 NKomVG, § 215 BauGB inhaltlich entsprechende - Heilungswirkung vermitteln, für die es aber an der erforderlichen speziellen (bundes-)gesetzlichen und unionsrechtlichen Ermächtigung mangelt.
bb) Steht demnach die materielle Richtigkeit der Bekanntmachung vom 9. Oktober 2009 - hier bezogen auf den Mai 2011 - nicht bereits „bestandskräftig“ fest, so ergaben sich an dieser Richtigkeit deshalb Bedenken, weil die Annahme, auch im Jahr 2011 habe der Dauergrünlandanteil in Niedersachsen um mehr als die erforderlichen 5 % gegenüber dem Referenzjahr 2003 abgenommen, zunächst u.a. auf dem vom Europäischen Gerichtshof in seinem Urteil vom 2. Oktober 2014 (C-47/13) abgelehnten Verständnis beruhte, ein Wechsel zwischen etwa Kleegras als Grünfutterpflanze und reinen Grasnutzungen vor Ablauf von fünf Jahren stelle eine der Entstehung von Dauergrünland entgegenwirkende Fruchtfolge dar. In der Folge ist die Abnahme des Dauergrünlandanteils daher in Niedersachsen zunächst fehlerhaft und damit ggf. zu hoch ermittelt worden (vgl. auch Schlepps, AuR 2014, 456 f.).
Die Beklagte, auf deren Daten die Berechnung des jeweiligen Dauergrünlandanteils in Niedersachsen beruht, hat jedoch im Laufe des Berufungsverfahrens nunmehr hinreichend dargelegt, dass auch auf der Grundlage des zutreffenden „neuen“ Begriffsverständnisses von „Dauergrünland“ eine Abnahme des Dauergrünlandanteils in Niedersachsen jedenfalls im Jahr 2011 um mehr als 5 % hinreichend sicher zur Überzeugung des Gerichts festgestellt werden kann, wenn auch nicht in exakter Höhe.
Danach betrug in den Referenzjahren 2003/2005 in der Region Niedersachsen/Bremen die gesamte landwirtschaftliche Fläche 2.641.351,31 ha und nach dem alten Verständnis die Dauergrünlandfläche 764.060 ha entsprechend 28,927 %. Im Jahr 2011 ergab sich gleichfalls nach altem Verständnis bei einer landwirtschaftlichen Fläche von noch 2.610.946,29 ha eine Dauergrünlandfläche von 709.120,76 ha entsprechend 27,160 %, mithin eine Abnahme in Höhe von 6,11%.
Unter Berücksichtigung des o.a. Urteils des Europäischen Gerichtshofes ergibt sich für das Jahr 2011 bei gleicher Gesamtfläche ein Anstieg des Dauergrünlandes, das von Antragstellern aus Niedersachsen und Bremen bewirtschaftet wurde, um 1.720,22 ha auf 706.147,32 ha. Bezieht man zusätzlich die aus den Referenzjahren 2003/2005 bekannten 4.693,66 ha Dauergrünland von „auswärtigen“ Antragstellern ein, so ergibt sich ein Anstieg des Dauergrünlandes auf 710.840,98 ha. Damit beträgt sein Anteil im Jahr 2011 27,225 % der Gesamtfläche, mithin eine Abnahme des Dauergrünlandanteils im Verhältnis zu den Referenzjahren um 5,88%.
Da die Beklagte auf die Daten der Antragsteller aus anderen Bundesländern keinen Zugriff hatte, ist in der neuen Berechnung des Dauergrünlandanteils allerdings noch nicht der Anteil einbezogen, der ggf. zu Unrecht von Antragstellern außerhalb Niedersachsens nicht als Dauergrünland bewertet worden ist. Mit der Beklagten ist diese Unsicherheit aber jedenfalls für das Jahr 2011 zu vernachlässigen. Denn für die Antragsteller aus Niedersachsen und Bremen hat sich der Anteil des Dauergrünlandes bei der Neuberechnung nur um 1.720,22 ha auf 706.147,32 ha, d.h. um weniger als 1 % erhöht. Die auswärtigen Antragsteller verfügten nach bisherigem Stand über weitere 4.693,66 ha. Um die Schwelle von 5% zu unterschreiten, hätte dieser Anteil um 6.624 ha auf 11.317,66 ha steigen, sich also mehr als verdoppeln müssen. Dies erscheint ausgeschlossen.
Hinzu kommt, dass es für die Berechnung der Abnahme der anteiligen Dauergrünlandfläche nach dem neuen Begriffsverständnis an sich auch der Neuberechnung des Dauergrünlandanteils in den Referenzjahren 2003/2005 bedürfte - der mangels Unterlagen ebenfalls (bislang) nicht erfolgt ist - und es dabei voraussichtlich zu einer Erhöhung des Anteils kommen würde. Damit wäre die Schwelle der Abnahme um mehr als 5 % aber zu Lasten der Antragsteller noch früher als bislang angenommen erreicht bzw. länger überschritten worden.
cc) Für die Wirksamkeit des Genehmigungserfordernisses als Grundlage für die Kürzung der Betriebsprämie 2011 wegen des in Rede stehenden Vorwurfs, ungenehmigt Dauergrünland umgebrochen zu haben, kommt es auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des in Rede stehenden Verstoßes, hier also im Mai 2011 und nicht - wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht - im Jahr 2009 an.
Im Übrigen liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Anteil des Dauergrünlandes im Zeitpunkt der im Oktober 2009 erfolgten Bekanntmachung höher und nicht niedriger als im Mai 2011 gewesen ist. Andernfalls hätte dieser Anteil trotz Einführung der Genehmigungspflicht und der „Sanktionen“ für den Fall eines ungenehmigten Umbruchs weiter abgenommen, wofür nichts spricht (vgl. Abbildung 2 bei Osterburg, „Die Erhaltung des Grünlandes im Rahmen der Agrarpolitik - Vom Greening bis zu Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen). Dies gilt auch für die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Überlegung, dass es im Sommer 2009, d.h. noch vor dem absehbaren Inkrafttreten der Genehmigungspflicht zum Herbst 2009, ggf. zu weiteren Umbrüchen gekommen sei, die noch nicht in den Daten enthalten gewesen seien, die im Mai 2009 ermittelt worden seien und auf denen die im Oktober 2009 erfolgte Bekanntmachung beruhe. Denn in diesem Falle wäre die Quote der Abnahme des Dauergrünlandes im maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntgabe im Oktober 2009 nicht niedriger, sondern sogar noch höher als angenommen ausgefallen.
2. a) Bestand somit im Jahr 2011 für den Umbruch von Dauergrünland in Niedersachsen nach § 2 Abs. 1 DG-ErhVO eine wirksame Genehmigungspflicht, so hat der Kläger hiergegen objektiv mit dem ungenehmigten, Anfang Mai 2011 durch Ansaat von Mais (vgl. Senatsbeschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 39/15 - juris) erfolgten Umbruch des Feldblockes 15 mit einer Größe von 1,47 ha verstoßen.
aa) Denn bei dieser Fläche handelte es sich um Dauergrünland.
Der Feldblock wurde nach den Angaben in den Sammelanträgen der Jahre von 2005 bis 2010 jeweils mit der Ziffer „452“ (Mähweide) „codiert“. Diese Angaben über eine Nutzung als Grünland treffen nach dem Luftbild aus dem Jahr 2008 zu. Soweit der Kläger und sein Berater, der Zeuge B., in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angegeben haben, der Feldblock habe im Frühjahr 2011 wie Ackerland ausgesehen, ist dies für die Qualifikation als Dauergrünland als solches unerheblich. Denn mit dem Ablauf von fünf Jahren ununterbrochener Grünlandnutzung, d.h. bei einer Grünlandnutzung ab dem Jahresbeginn 2005 bereits zum Jahresende 2009 bzw. bei einem entsprechenden Nutzungsbeginn im Laufe des Jahres 2005 im Laufe des Jahres 2010, galt die Fläche des Feldblockes entsprechend der Vorbelegung im Sammelantrag „DGL“ als Dauergrünland i. S. v. Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 2 c Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 und Art. 2 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 1222/2009 und durfte demnach nur mit einer Genehmigung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO umgebrochen werden. Dass ein Vorbewirtschafter die Fläche innerhalb dieses Zeitraums von fünf Jahren abweichend von den Antragsangaben als Ackerland genutzt hat, ist hingegen weder konkret dargelegt worden noch bestehen dafür anderweitig hinreichende Anhaltspunkte.
bb) Über die demnach erforderliche Genehmigung verfügte der Kläger nicht. Er hatte im Zeitpunkt des Umbruchs Anfang Mai 2011 nicht einmal einen Genehmigungsantrag gestellt. Die nachfolgende Antragstellung wirkt nicht zurück.
b) Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme hat der Kläger selbst vorsätzlich gegen die Pflicht verstoßen, vor dem Umbruch von Dauergrünland eine Genehmigung einzuholen, so dass es auf die etwaige Zurechnung (vgl. dazu EuGH, Urt. v. 27.2.2014 - C-396/12 -, juris, Rn. 49) gesonderten Wissens seines Beraters nicht ankommt.
Nach Art. 24 Abs. 1 Satz 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 bestimmen sich die Rechtsfolgen von CC-Verstößen nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße; dabei werden die Kriterien nach den Absätzen 2 bis 4 berücksichtigt. In den Absätzen 2 und 3 dieser Norm wird zwischen fahrlässig (Abs. 2) und vorsätzlich (Abs. 3) begangenen Verstößen unterschieden. Bei vorsätzlichen Verstößen gegen anderweitige Verpflichtungen, zu denen nach den vorherigen Ausführungen die Pflicht zählt, Dauergrünland nicht ungenehmigt umzubrechen, ist eine Kürzung von grundsätzlich nicht weniger als 20 % vorgeschrieben. Dieser Grundsatz wird in Art. 72 Abs. 1 UAbs. 1 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 wiederholt.
„Vorsatz“ setzt voraus, „dass der durch die Beihilfe Begünstigte gegen die Vorschriften über die anderweitigen Verpflichtungen verstößt und diesen Verstoß entweder bewusst herbeiführt oder - ohne dass er ein solches Ziel verfolgt - die Möglichkeit eines derartigen Verstoßes billigend in Kauf nimmt (vgl. EuGH, Urt. v. 27.2.2014, a.a.O., Leitsatz 1 zu Art. 67 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 als Vorgängerbestimmung des Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, s. deren Entsprechungstabelle, sowie BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 - 3 C 31/13 -, juris, Rn. 20).
Der Kläger hat hier einen Verstoß gegen die Pflicht, vor dem Umbruch von Dauergrünland eine Genehmigung einzuholen, nicht fahrlässig begangen, sondern die Möglichkeit eines Verstoßes billigend in Kauf genommen. Denn ihm war sowohl die Genehmigungspflicht als solche (aa) als auch die Eigenschaft des Feldblockes 15 als Dauergrünland bekannt (bb); gleichwohl hat er den Feldblock ohne hinreichende Bemühungen um die demnach erforderliche Genehmigung umgebrochen (cc). Für die Feststellung eines vorsätzlichen Verhaltens kommt es hingegen weder auf die Motivation des Klägers für die Abgabe des Änderungsantrages vom 30. Mai 2011 (dd) noch auf die sonstige Verwaltungspraxis der Beklagten (ee) an.
aa) Der Kläger hat auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angegeben, dass ihm klar gewesen sei, „dass es“ - sich ständig ändernde - „Regelungen im Zusammenhang mit dem Umbruch von Dauergrünland“ gebe und dass die Genehmigungsfähigkeit eines Dauergrünlandumbruchs im Einzelfall zu klären sei. Dies schließt die Kenntnis der grundsätzlichen Genehmigungsbedürftigkeit des Umbruchs ein. Hierfür sprechen weiter die folgenden Überlegungen: Wie der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, war die in Niedersachsen zum Oktober 2009 in Kraft getretene Genehmigungspflicht bereits zuvor Thema unter den Landwirten und hat sie teilweise noch kurz davor zu einem Umbruch veranlasst. Weiterhin wird in den jährlichen Broschüren der Beklagten auf diese CC-Verpflichtung zum Erhalt von Dauergrünland hingewiesen. Zudem schränkt die Genehmigungspflicht die Nutzungs- und auch Verwertungsmöglichkeit eines Grundstücks mit dem sog. Dauergrünlandstatus ein; es handelt sich hierbei um einen wertbildenden Faktor, der bei dem Erwerb neuer Flächen - wie hier durch den Kläger - regelmäßig beachtet wird. Außerdem hat Zeuge B. als Berater des Klägers zu den Modalitäten eines Dauergrünlandumbruchs bereits im Jahr 2010 bei der Beklagten und vor dem Mai 2011 nochmals bei Landkreis Osterholz nachgefragt. Schließlich hat der Kläger seinen am 10. Mai 2011 unterzeichneten Sammelantrag für das Jahr 2011 zuvor gemeinsam mit seinem Berater, dem Zeugen B., ausgefüllt und dabei in der Anlage 1a (Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis) sowie in der Anlage 8 (Fehler bei Status Dauergrünland) ausdrücklich den Dauergrünlandstatus verschiedener Flächen berücksichtigt. Zumal bei fachkundiger Unterstützung macht dies nur Sinn, wenn die maßgebenden Normen einschließlich der in Rede stehenden Genehmigungspflicht zumindest grundsätzlich bekannt sind. Der Berücksichtigung der Angaben im Sammelantrag steht nicht entgegen, dass im Zeitpunkt seiner Abgabe am 11. Mai 2011 der Umbruch bereits erfolgt war. Einem Rückschluss auf den Wissenstand des Klägers im Umbruchszeitpunkt Anfang Mai 2011 stünde dieser zeitliche Ablauf vielmehr nur entgegen, wenn der Kläger erst im dem dazwischen liegenden Zeitraum Kenntnis von der grundsätzlichen Genehmigungspflicht erlangt hätte. Dies hat er jedoch nicht vorgetragen und ergibt sich auch nicht aus den Angaben der Zeugen B. oder C..
bb) Der Kläger hat zumindest billigend in Kauf genommen, dass es sich bei dem Feldblock 15 Anfang Mai 2011 rechtlich um Dauergrünland handelte. Dafür sprechen zunächst seine eigenen Einlassungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, wonach er davon ausgegangen ist, eine etwa erforderliche Genehmigung zu bekommen und bereit gewesen wäre, aus der Fläche eine Mähweide zu machen, wenn sich später herausstellen würde, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. Dies zeigt, dass dem Kläger bewusst war, es könne sich bei dem übernommenen Schlag 669 ungeachtet des tatsächlichen Eindrucks um Dauergrünland handeln, er es aber darauf ankommen lassen wollte. Für zumindest bedingten Vorsatz spricht weiterhin, dass er diesen Feldblock offenbar im Zuge der angeführten Betriebsumstellung von einem Milchvieh- auf einen Biogasbetrieb mit dem Schwerpunkt auf Maisanbau gepachtet hatte und es - wie dargelegt - zu den preisbildenden Faktoren zählt, ob eine landwirtschaftliche Fläche auch rechtlich als Ackerfläche geeignet ist. Der Feldblock war zudem in den Unterlagen für den Sammelantrag 2011 eindeutig mit „DGL“, d.h. als Dauergrünland gekennzeichnet, was der Kläger erkannt hat. Dass der Feldblock gleichwohl wie ein „verunkrauteter Acker“ aussah und dass der Kläger den Grünlandstatus in der Anlage 8 zum Sammelantrag als fehlerhaft bezeichnete, steht dieser Einschätzung nicht durchgreifend entgegen. Denn der Kläger hat hinsichtlich der Ackerfähigkeit selbst Aufklärungsbedarf gesehen, ohne jedoch die dann notwendige Aufklärung durch Rückfragen beim Vorbewirtschafter oder bei der Beklagten nach der tatsächlichen Nutzung des Feldblockes in den Vorjahren vorzunehmen oder zu veranlassen. Außerdem hat er im Widerspruch zu seiner Angabe in der Anlage 8, der Feldblock 15 habe einen „Ackerstatus“, in der Anlage 1a den Feldblock DENILI 0511300092 (= 92) als Schlag Nr. 4 mit der Größe von 1,47 ha unter dem Code „441“, d.h. als „DGL-Ersatzfläche Umb“ angemeldet, wobei es sich nach der Größe von 1,47 ha nur um eine Ersatzfläche für den umgebrochenen Feldblock 15 handeln konnte. Wenn dieser Feldblock 15 den „Ackerstatus“ gehabt hätte, hätte es - auch vorsorglich - der Anmeldung einer Ersatzfläche nicht bedurft. Im Übrigen ging diese Angabe ohnehin „ins Leere“, da der Kläger nicht selbständig ohne Genehmigung der Beklagten einer „Ersatzfläche“ den Status als „Dauergrünland“ verleihen kann.
Der Kläger hat vor dem Umbruch auch von seinem Berater nicht die Auskunft erhalten, der Feldblock 15 habe keinen Dauergrünlandstatus, sondern sei ohne Genehmigung ackerfähig. Soweit der Zeuge B. in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, selbst beim gemeinsamen Ausfüllen des Sammelantrages habe man noch keine Veranlassung gesehen, Zweifel an dem „Ackerstatus“ des Feldblockes 15 zu haben, widerspricht dies den eigenen Angaben des Klägers, ist diese Aussage mit dem zuvor bezeichneten Inhalt des Antrages unvereinbar und hält der Senat diese Aussage daher für unglaubhaft und falsch. Insbesondere sind die Inhalte der Anlagen 1a und 8 nicht erst nach dem 10. Mai 2011 vom Kläger bzw. dem Zeugen B. geändert worden. Vielmehr war die Anlage 8, die sich allein auf den Feldblock 15 bezieht, nach dem vom Kläger am 10. Mai 2011 unterschriebenen Datenbegleitschein bereits ursprünglich Bestandteil der Antrags-Datei. Damit war dem Kläger und dem Zeugen B. auch bekannt, dass es sich bei dem Feldblock 15 nach den in der Anlage 1a vorbelegten Angaben um Dauergrünland handelte.
cc) Der Kläger hat den Umbruch Angang Mai 2011 schließlich in dem Wissen vorgenommen, nicht im Besitz der möglicherweise erforderlichen Umbruchgenehmigung gewesen zu sein, und dies gleichwohl billigend in Kauf genommen.
Der Kläger hat schriftlich vorgetragen, dass er die als Umbruch anzusehende Bestellung des Feldblockes 15 mit Mais Anfang Mai 2011 im Vertrauen auf eine ihm vom Zeugen B. übermittelte Auskunft vorgenommen habe. Die in Bezug genommene Auskunft des Zeugen B. als Berater lautete aber nicht, dass dem Kläger eine Genehmigung erteilt worden sei, sondern dahin, dass naturschutzrechtlich mutmaßlich keine Einwände gegen eine Genehmigungserteilung sprächen, es sich insbesondere nicht um einen Moorstandort handele. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, habe er dies zutreffend so verstanden, dass „wir eine Genehmigung kriegen“ können bzw. „bekommen werden“. Selbst wenn diese Annahme auf einer falschen bzw. unvollständigen Auskunft seines Beraters beruhte, konnte der Kläger auf der Grundlage dieser Auskunft allenfalls annehmen, ein Umbruch sei materiell genehmigungsfähig, nicht aber, dass er bereits genehmigt sei. Dies schied schon deshalb aus, weil im Jahr 2011 nach eigenem Vortrag im Klageverfahren im Hinblick auf die ohnehin nicht mehr ausreichende Zeit bewusst auf einen Genehmigungsantrag verzichtet worden war.
Soweit der Zeuge B. bestritten hat, dass er sich hinsichtlich des Feldblockes 15 vor der Abgabe des Sammelantrages am 10. Mai 2011 überhaupt beim Landkreis Osterholz nach den Modalitäten für einen Umbruch erkundigt habe, ist auch dies unglaubhaft. Diese Angabe widerspricht nicht nur den o. a. Angaben des Klägers, wonach er den Zeugen B. vor dem Umbruch gezielt nach der „Ackerfähigkeit“ dieser konkreten Fläche gefragt und jener sich danach beim Landkreis Osterholz mit dem bezeichneten Ergebnis erkundigt habe. Zusätzlich hat die Zeugin C. bestätigt, dass es ein entsprechendes Telefongespräch gegeben und sie dem Zeugen B. dabei mitgeteilt hat, dass die erforderliche Genehmigung in der verbleibenden Zeit nicht mehr erteilt werden kann und eine verbindliche Stellungnahme erst nach Vorlage des Antrages erfolgt; sie hat deshalb geraten, ein bereits umgepflügte Fläche wiedereinzusäen und den Umbruchantrag rechtzeitig für das Folgejahr zu stellen. Die Aussage der Zeugin C., die der Senat für glaubhaft hält, widerlegt auch die Behauptung des Zeugen B., er habe den Schlag 669 des Klägers schon nach bloßer Besichtigung für ackerfähig gehalten und keine Veranlassung für Erkundigungen nach einer Genehmigungsbedürftigkeit und -fähigkeit gesehen. Die Aussage des Zeugen B., es sei bei seinem ersten Telefonat mit der zuständigen Mitarbeiterin bei der unteren Naturschutzbehörde, der Zeugin C., um andere Flächen gegangen, hält der Senat aufgrund der entgegenstehenden Aussage der Zeugin C. ebenfalls für widerlegt und falsch. Die Zeugin C. hat glaubhaft ausgeführt, dass Anlass für den ersten Anruf des Zeugen B. eine bestimmte, bereits zuvor umgebrochene Dauergrünlandfläche gewesen sei, auch wenn ihr damals noch nicht genau gesagt wurde, um welches Flurstück es sich konkret handelte. Dem steht nicht entgegen, dass sich der Zeuge B. bei diesem Gespräch auch allgemein nach einem Dauergrünlandumbruch, der Genehmigungsfähigkeit und dem Verfahrensablauf erkundigt haben kann.
Vorsatzausschließend könnte daher allenfalls noch gewesen sein, dass sich der Kläger im maßgebenden Zeitpunkt des Umbruchs Anfang Mai 2011 durch die Maisbestellung nicht mehr bewusst gewesen sei, dass darin ein genehmigungspflichtiger Umbruch liege. Das hat er aber selbst so nicht vorgetragen, sondern nur abstrakt auf die Belastung durch die Frühjahrsbestellung verwiesen. Ein fehlendes Problembewusstsein des Klägers ist zudem angesichts seines Vorbringens fernliegend, wonach er den Zeugen B. kurz zuvor nach der Genehmigungsfähigkeit gefragt hatte, eine rechtzeitige Genehmigung gerade nicht in Aussicht gestellt wurde und der Kläger schließlich in diesem Zeitraum auch den wenige Tage später am 10. Mai 2011 unterzeichneten Sammelantrag mit entsprechenden Angaben ausfüllen, sich also gerade auch mit der „Ackerfähigkeit“ dieses Feldblockes auseinandersetzen musste.
dd) Für die Verwirklichung des Tatbestandes des in Rede stehenden CC-Verstoßes, d.h. den vorsätzlichen ungenehmigten Umbruch von Dauergrünland, ist es hingegen unerheblich, aus welchen Gründen der Kläger am 30. Mai 2011 einen Änderungsantrag mit der Angabe „Mähweide“ gestellt und warum er die umgebrochene Fläche nicht schon vor der Vor-Ort-Kontrolle am 1. Juni 2011 wieder mit Gras eingesät hat. Denn der maßgebende CC-Verstoß liegt allein in dem Anfang Mai 2011 durch die Maisbestellung erfolgten Umbruch und nicht in nachfolgenden Handlungen.
Wie bereits in der gerichtlichen Verfügung vom 4. Februar 2016 ausgeführt worden ist, existiert auch keine Rechtsgrundlage, nach der die Betriebsprämie - abgesehen von Übererklärungen und CC-Verstößen - wegen anderer (vorsätzlicher) förderrelevanter Falschangaben zu kürzen wäre; auf eine solche Norm hat sich auch die Beklagte nicht berufen. Soweit sie sinngemäß gleichwohl den Vorwurf der Täuschung durch den Änderungsantrag vom 30. Mai 2011 erhoben hat, ist dieser Vorwurf daher insoweit unerheblich.
Der Inhalt dieses Änderungsantrages lässt im Übrigen ohnehin keinen zwingenden Rückschlüsse auf den Wissensstand des Klägers Anfang Mai 2011 zu. Soweit darin als Status des Feldblockes 15 wieder „Dauergrünland“ angegeben worden ist, unterstreicht dies allerdings die Annahme, der Kläger habe diese Fläche auch bereits Anfang Mai 2011 nicht für „ackerfähig“ gehalten. Andernfalls hätte er zwischen Anfang Mai 2011 und dem Ende dieses Monats erstmals Informationen über den geänderten Status erhalten; dies hat er jedoch - anders als Herr B. - nicht vorgetragen und ist auch im Übrigen nicht zu erkennen.
ee) Da für die Feststellung, ob ein CC-Verstoß vorsätzlich oder „nur“ fahrlässig begangen worden ist, unter die o.a. (unionsrechtlich) rechtlich bindende Bestimmung zu subsumieren ist, der Beklagten dabei also kein Ermessen zusteht, kommt es dafür auf die vom Kläger thematisierte Anwendungspraxis der Beklagten nicht entscheidend an. Im Übrigen hat sie nachvollziehbar dargelegt, dass die vom Kläger vermisste landesweite Gleichbehandlung aller für eine Vorsatzsanktion in Betracht kommenden Fälle durch eine Meldepflicht an ihre Zentrale in Oldenburg sichergestellt worden ist, sich also keine abweichende Praxis örtlicher Bewilligungsstellen bilden konnte. Dass abgesehen von einzelnen, auch dem Senat bekannten Fällen in der Regel nur ein fahrlässiger Verstoß angenommen worden ist, steht dem nicht entgegen.
c) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Kürzung um 20% nicht zu beanstanden.
Nach Art. 72 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 kann die Zahlstelle auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts beschließen, den Regelkürzungssatz von 20 % auf nicht weniger als 15 % des Gesamtbetrages zu vermindern oder aber ihn ggf. auf bis zu 100 % zu erhöhen.
Wie bereits im Zulassungsbeschluss ausgeführt worden ist, spricht Überwiegendes dafür, dass es sich bei dieser Vorschrift um eine Ermessensnorm handelt. Ein Ermessen ist der Behörde (Zahlstelle) nach dem Wortlaut sowie der Systematik allerdings erst dann eröffnet, wenn sich aus dem Kontrollbericht (oder sonst) Anhaltspunkte für eine abweichende Bewertung von dem in Unterabsatz 1 ausdrücklich so bezeichneten Regelfall ergeben (vgl. Senatsurt. v. 20.8.2013 - 10 LC 113/11 -, Bl. 15; Senatsbeschl. v. 23.9.2014 - 10 LA 36/14 -, a.a.O., Bl. 7 f., sowie ergänzend Senatsbeschl. v. 27.11.2014 - 10 LA 81/14 -, Bl. 5, v. 8.5.2015 - 10 LA 3/14 -, Bl. 6, und v. 30.6.2015 - 10 LA 110/14 -, Bl. 5 f.). Hierfür spricht bei systematischer Auslegung auch ein Vergleich mit den sonstigen agrarförderrechtlichen Sanktionsregelungen. Für Übererklärungen bei der Betriebsprämie und anderen flächenbezogenen Beihilferegelungen sind in den Art. 58 ff. Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 feste Kürzungssätze vorgegeben. Art. 18 Abs. 2 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 65/2011 für Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum, d.h. für die Förderung der sog. 2. Säule, sieht hingegen vor, dass „der Betrag, um den die Beihilfe gekürzt wird, insbesondere auf der Grundlage von Schwere, Ausmaß und Dauer des festgestellten Verstoßes zu bemessen ist. Die in Art. 72 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vorgesehene Kürzung nach Regelsätzen steht damit systematisch zwischen der Kürzung nach zwingenden Sätzen und einer jeweils einzelfallbezogenen.
Bei der demnach notwendigen Beurteilung, ob eine Abweichung vom gedachten Regelfall nach „oben“ oder „unten“ geboten ist, ist nicht nur - wie sinngemäß vom Verwaltungsgericht angenommen - auf die relative und absolute Größe der vom CC-Verstoß betroffenen Fläche abzustellen. Vielmehr sind auch der Grad des jeweiligen Verschuldens sowie die Folgen des Verstoßes für das geschützte Rechtsgut sowie für den Betriebsinhaber einzubeziehen. Bei einem ungenehmigten Grünlandumbruch ist also auch die materielle Genehmigungsfähigkeit und weiter zu prüfen, ob sich der Betriebsinhaber zumindest um den (fristgerechten) Erhalt der Genehmigung bemüht hat (vgl. den o.a. Senatsbeschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 -, Bl. 8 f.), sowie weiterhin, welche Folgen der ungenehmigte Umbruch für die Umwelt und den Betriebsinhaber gehabt hat.
Hieran gemessen ist keine Abweichung vom Regelfall gegeben, die eine Herabsetzung des Regelsatzes von 20 % rechtfertigte; der vom Kläger begangene Verstoß weicht nicht signifikant nach „unten“ von einem durchschnittlichen vorsätzlichen CC-Verstoß ab. Dies gilt zunächst für die betroffene Fläche, die mit 1,47 ha zwar im Verhältnis zur Gesamtantragsfläche von über 350 ha, also relativ, aber nicht auch absolut klein ist. Dass in Folge der prozentualen Kürzung der Betriebsprämie auch die absolute Höhe der Kürzung steigt und hier immerhin über 20.000 EUR beträgt, entspricht der Regel. Gegen eine Qualifikation des Verstoßes als weniger schwerwiegend spricht jedenfalls, dass der Kläger bei der Beklagten weder vor dem Umbruch noch nachträglich zeitnah einen Antrag auf Genehmigung gestellt hatte, nachdem seinem Berater von der Naturschutzbehörde signalisiert worden war, dass die Genehmigung im Jahr 2011 nicht mehr fristgerecht hätte erteilt werden können. Der Umbruch war außerdem nicht nur formell, sondern - wie sich aus dem späteren, ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 16. März 2012 ergibt - auch materiell illegal. Denn die umgebrochene Fläche diente innerhalb des EU-Vogelschutzgebietes „Hammeniederung“ der Feldlerche als Lebensraum. Der Kläger hat den Umbruch nicht umgehend wieder rückgängig gemacht und auf dem Feldblock 15 wieder Gras gesät. Andererseits lässt sich nicht feststellen, dass er aus dem damit rechtswidrigen Maisanbau auf dem Dauergrünland auch wirtschaftliche Vorteile gezogen, also den Mais geerntet hat. Schließlich ist als Kompensation nur eine nach § 2 Abs. 2 DG-ErhVO vorgeschriebene Anlage neuen Grünlands als Dauergrünland nach Vorgabe der Beklagten, nicht aber eine nur vom Betriebsinhaber selbst ausgewählte Grünlandfläche anerkennungsfähig.
d) Die Sanktion wegen eines im Jahr 2011 vorsätzlich begangenen CC-Verstoßes ist auch nicht in Anwendung des sog. Günstigkeitsprinzips nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 durch spätere mildere Normen entfallen oder zumindest zu begrenzen.
aa) Denn das nunmehr für eine Förderung ab dem Jahr 2015 u.a. in Art. 40 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 enthaltene Sanktionsregime (vgl. dazu List, jurisPR-AgrarR 1/2016 Anm. 1) ist unverändert geblieben, d.h. bis heute führt ein vorsätzlicher CC - Verstoß im Regelfall nach Satz 1 zu einer Kürzung der Direktzahlungen von 20 %. Nach Art. 93 Abs. 3 Verordnung (EU) Nr. 1360/2013 ist die Erhaltung von Dauergrünland im Bundesgebiet auch weiterhin Bestandteil der CC-Verpflichtungen des Empfängers von Direktzahlungen. Ab dem Jahr 2017 wird der Schutz des Dauergrünlandes im Rahmen des sog. „Greening“ unionsrechtlich nach Art. 43, 45 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und ergänzt durch Art. 41 ff. Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014 gewährleistet, d.h. es erfolgt eine Systemumstellung.
Entgegen der Annahme des Klägers ist damit auch die niedersächsische Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 nicht bereits außer Kraft getreten, sondern gilt übergangsweise noch fort (vgl. §§ 3, 7 Abs. 1 AgrarZahlVerpflG sowie dazu List, jurisPR-AgrarR 8/2014, Anm. 1, B).
bb) Wie der Senat bereits in seinem o.a. Beschluss vom 27. Oktober 2015 (- 10 LA 31/15 -) ausgeführt hat, steht einer Kürzung der Betriebsprämie in Anwendung des Günstigkeitsprinzips nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 schließlich auch nicht entgegen, dass das Umbruchverbot in Niedersachsen wegen veränderter tatsächlicher Verhältnisse, d.h. einer Wiederzunahme des Dauergrünlandanteils, (jedenfalls) seit dem Dezember 2014 nicht mehr galt. Denn das Günstigkeitsprinzip bezieht sich auf die Sanktionsregelung und wirkt damit (nur) dann zu Gunsten des betroffenen Betriebsinhabers, wenn diese Regelung als „Ausdruck einer gewandelten gesetzgeberischen Wertung der Sanktionierung“ (BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 - 3 C 31/13 -, juris, Rn. 33) abgemildert worden ist. Dass wegen geänderter tatsächlicher Verhältnisse, d.h. wegen der Wiederzunahme des Dauergrünlandanteils, in Niedersachsen gegenwärtig kein Anlass für ein solches Verbot mehr besteht und damit kein vergleichbarer sanktionsbewehrter Verstoß mehr möglich ist, stellt demnach keinen Anwendungsfall des Günstigkeitsprinzips dar. Denn insoweit hat sich zu Gunsten des Betroffenen nicht die Wertung geändert, wie ein solches Verhalten zu sanktionieren ist, sondern auf Grund verbesserter tatsächlicher Verhältnisse stellt sich ein Verbot in Niedersachen vorübergehend nicht als notwendig dar.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 7 Abs. 1 AgrarZahlVerpflG
§ 2 DG-ErhVO
§ 114 VwGO
§ 43 VwVfG
§ 1 NVwVfG
§ 215 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 DG-ErhVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO
§ 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 NKomVG
§ 2 Abs. 2 DG-ErhVO
§ 2 der Verordnung
§ 3 des Direktzahlungsverpflichtungsgesetzes
Art. 82 GG
Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 42, 263
BVerwGE 117, 322
BVerwGE 147, 100
10 LA 150/12
10 LB 107/14
10 LA 36/14
10 LA 31/15
1 BvL 19/75
1 BvL 20/75
1 BvR 148/75
7 C 31/02
3 C 21/12
10 LA 39/15
3 C 31/13
10 LC 113/11
10 LA 81/14
10 LA 3/14
10 LA 110/14