Verwaltungsgericht München (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-17, Aktenzeichen M 28 K 19.4035

Tenor:
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen die Fälligstellung von zwei Zwangsgeldern sowie gegen die Androhung von zwei weiteren Zwangsgeldern.
Laut Ermittlungen des Beklagten lagerte die Klägerin auf ihrem Betriebsgrundstück FlNr. 1681 und 1682 der Gemarkung G* … Abfälle, unter anderem Bauschutt und Sperrmüll (Ortseinsicht am 22. Januar 2019). Daher teilte der Beklagte mit Anhörung vom 07.02.2019 der Klägerin mit, dass diese dort mehrere immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen betreibe; es sei beabsichtigt, deren Stilllegung anzuordnen, sofern eine Stilllegung und Bereinigung der Grundstücke nicht bis zum 26.03.2019 erfolgte.
Mit Bescheid vom 12.04.2019 verpflichtete der Beklagte die Klägerin zur Stilllegung der auf den von der Klägerin angemieteten Geländeflächen betriebenen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen (Ziffer 1.). Hierzu dürften ab Unanfechtbarkeit des Bescheids keine Abfälle zum Zweck der Lagerung auf das Betriebsgelände verbracht werden (Ziffer 1.1). Die folgenden auf dem Betriebsgelände vorhanden Abfälle seien innerhalb von vier Wochen ab Unanfechtbarkeit des Bescheids ordnungsgemäß zu entsorgen (Ziffer 1.2). Die betroffenen Gegenstände (wie Gussasphalt, Bauschutt, Kabel, Glas, Altholz, Altmetall, Bodenaushub, Kunststoff und Grüngut) wurden im Folgenden mit der jeweiligen AVV-Nr. einzeln aufgeführt.
Falls die Klägerin den unter 1.1 und 1.2 genannten Verpflichtungen nicht nachkomme, werde jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro zu Zahlung fällig (Ziffer 2.).
Bei einer Ortseinsicht am 2. Juli 2019 stellte der Beklagte fest, dass die Klägerin ihren Verpflichtungen aus dem Bescheid zur Räumung des Grundstücks von Abfall (in Teilen) nicht nachgekommen sei. Überdies habe die Klägerin auch weitere Abfälle auf das Grundstück verbracht.
Daher drohte der Beklagte mit Bescheid vom 15.07.2019 der Klägerin für den Fall, dass diese ihrer Verpflichtung aus Ziffer 1.1 des Bescheids vom 12. April 2019 (Verbot der weiteren Verbringung von Abfällen auf das Betriebsgelände) sowie der Verpflichtung aus Ziffer 1.2 des Bescheids (Beseitigung der auf dem Betriebsgelände gelagerten Abfälle) nicht nachkomme, Zwangsgelder in Höhe von jeweils 2.000 Euro an.
Weiter wurde mitgeteilt, dass die im Bescheid vom 12. April 2019 angedrohten Zwangsgelder fällig geworden seien, da die Klägerin ihrer Verpflichtung, zum Abtransport der auf dem Betriebsgrundstück gelagerten Abfälle, nicht nachgekommen sei, vielmehr habe die Klägerin weitere Abfälle dort abgelagert. Die Klägerin habe daher sowohl gegen Ziffer 1.1 als auch gegen Ziffer 1.2 des Bescheids vom 12. April 2019 verstoßen, dies ergebe sich aus den dem Bescheid beigefügten Lichtbildern.
Weiter erließ der Beklagte am 15. Juli 2019 eine Kostenrechnung über ein Zwangsgeld in Höhe von insgesamt 2.083,07 Euro.
Am 08.08.2019 hat die Klägerin Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht München gegen den Bescheid vom 15.07.2019 erhoben.
Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, die erneute Zwangsgeldandrohung sei nicht gerechtfertigt, da der neue Abfall vorwiegend von Dritten gegen ihren Willen auf das Grundstück verbracht worden sei. Sie habe diesen Sachverhalt teilweise auch bereits bei der Polizei angezeigt. Damit die Abfallentsorgung durch Dritte wenigstens einigermaßen geordnet ablaufe, habe sie eine Abfalltonne auf ihrem Betriebsgrundstück bereitgestellt. Die dem Bescheid beigefügten Lichtbilder, welche die Altreifen zeigen, seien überdies nicht auf ihrem Betriebsgrundstück aufgenommen worden. Auf Lichtbild Nr. 6 sei ein Container sichtbar, den die Klägerin auf dem Stellplatz abgestellt habe, nachdem ein LKW ausgefallen sei und zunächst habe repariert werden müssen.
Ansonsten seien auf den Lichtbildern vereinzelte Schuttreste erkennbar, die die Klägerin nach Räumung des Stellplatzes Anfang September 2019 beseitigen werde.
Überdies sei nicht nachvollziehbar, dass der Beklagte im Bescheid vom 15. Juli 2019 Zwangsgelder von 2.000 Euro für den Fall der Nichtbefolgung angedroht habe und dann zugleich eine Kostenrechnung von 2.000 Euro beigefügt habe. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 15. Juli 2019 sowie der Kostenrechnung vom selben Tag, hätten die Voraussetzungen für die Festsetzung des Zwangsgeldes jedenfalls noch nicht vorgelegen.
Nach entsprechendem gerichtlichen Hinweis beantragt die Klägerin zuletzt sinngemäß,
den Bescheid des Beklagten vom 15.7.2019 in Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 aufzuheben sowie festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Fälligkeitsmitteilung vom 15. Juli 2019 nicht vorgelegen haben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Entgegen den Ausführungen der Klägerin beruhe die Zwangsgeldfälligstellung und damit die Kostenrechnung auch gerade nicht auf der Zwangsgeldandrohung vom 15. Juli 2019, sondern bereits auf der Androhung im Bescheid 12. April 2019. Im Bescheid vom 15. Juli 2019 würden hingegen weitere Zwangsgelder angedroht.
Die Fälligkeit des im Bescheid vom 12.04.2019 angedrohten Zwangsgeld sei dadurch eingetreten, dass die Klägerin ihren Verpflichtungen aus selbigem Bescheid nicht innerhalb der gesetzten Frist nachgekommen sei. Dass es sich bei Teilen des Abfalls womöglich um Abfälle handelt, die von dritten Personen auf dem Betriebsgrundstück der Kläger abgelagert worden seien, sei unerheblich, da die Klägerin zugestanden habe, dass sie selber neue Abfälle auf das Betriebsgelände verbracht habe. Der Vollständigkeit halber werde darauf hingewiesen, dass eine erneute Prüfung der dem Bescheid vom 12. April 2019 beigefügten Lichtbilder ergeben habe, dass die auf den Lichtbildern 1. und 2. abgebildeten Gegenstände tatsächlich nicht der Klägerin zuzuordnen seien. Dies sei jedoch nicht entscheidungserheblich und ändere nichts an einem Verstoß der Klägerin gegen Ziffer 1.1 des Bescheids vom 12. April 2019. Hinsichtlich der Verpflichtung nach Ziffer 1.2 des Bescheids vom 12. April 2019 ergebe sich aus einem Vergleich der dem Bescheid vom 12. April 2019 beigefügten Lichtbilder sowie den dem Bescheid vom 15. Juli 2019, dass die auf dem Boden des Betriebsgeländes gelagerten Abfälle nicht beseitigt worden seien. Die Klägerin habe somit auch gegen Ziffer 1.2 des Bescheids vom 12. April 2019 verstoßen.
Die Parteien haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Mit Beschluss vom 10. August 2020 wurde der Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Einzelrichter übertragen.
Hinsichtlich des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Behördenvorgang Bezug genommen.
Die Klägerin wendet sich mit ihrem auf richterlichen Hinweis erfolgten umgestellten Klageantrag auch gegen die im Bescheid vom 15. Juli 2019 enthaltene Fälligkeitsmitteilung in Bezug auf die im Bescheid vom 12. April 2019 angedrohten Zwangsgelder.
In Bezug auf diese Fälligkeitsmitteilung ist die Feststellungsklage, § 43 VwGO, der statthafte Rechtsbehelf: Die grundsätzlich subsidiäre Feststellungsklage hat hier nicht hinter der Anfechtungsklage zurückzutreten, da die Fälligkeitsmitteilung kein Verwaltungsakt, sondern nur die Mitteilung eines Bedingungseintritts (ohne Regelungscharakter) ist: Denn nach Art. 31 Abs. 3 Satz 2 VwZVG liegt bereits in der Androhung eines bestimmten Zwangsgeldes ein nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 1 VwZVG vollstreckbarer, aber aufschiebend bedingter Leistungsbescheid. Kommt der Verpflichtete der mit der Grundverfügung auferlegten Verpflichtung zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nicht bis zum Ablauf der Erfüllungsfrist nach, so tritt die Bedingung ein und wird das angedrohte Zwangsgeld kraft Gesetzes zur Zahlung fällig, Art. 31 Abs. 3 Satz 3 VwZVG.
Die Mitteilung der Zwangsgeldfälligkeit stellt daher keinen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, da es mit Bedingungseintritt entsteht und fällig wird, es hierzu also keiner weiteren Maßnahme der Behörde bedarf, sondern lediglich eine behördliche Information über den nach deren Auffassung erfolgten Bedingungseintritt und kann folglich auch nicht mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Statthaft ist insoweit die Feststellungsklage nach § 43 VwGO (vgl. BayVerfGH, E. v. 24.1.2007 - Vf. 50-VI-05 und BayVGH, B.v. 27.9.2010 - 1 CS 10.1389 - jeweils juris). Die Klägerin hat ihren Klageantrag entsprechend dem gerichtlichen Hinweis auf eine Feststellungsklage umgestellt, die Klage war daher insoweit statthaft.

Entscheidungsgründe:
Die Klage gegen die in Ziffer 2. und 3. des Bescheids vom 15. Juli 2019 verfügte erneute Zwangsgeldandrohungen ist als Anfechtungsklage zulässig:
Die erneuten Zwangsgeldandrohungen stellen Leistungsbescheide im Sinne des Art. 23 Abs. 1 VwZVG dar, gegen den die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft ist, da die Androhung eines Zwangsmittels mit jenen förmlichen Rechtsbehelfen angegriffen werden kann, die gegen den Grundverwaltungsakt, der mittels Zwang durchgesetzt werden soll, statthaft sind, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 VwZVG. Dieser ist im vorliegenden Fall die Anordnung der Stilllegung einer immissionsschutzrechtlichen Anlage, die als Verwaltungsakt gemäß Art. 35 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG mit der Anfechtungsklage anzugreifen ist.
III.
Die Feststellungsklage gegen die Fälligkeitsmitteilung ist jedoch unbegründet: Die Zwangsgeldforderung wird erst fällig, wenn „die Pflicht nicht erfüllt wird“ (vgl. Art. 31 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Abs. 1, Art. 23 Abs. 1 Nr. 2 VwZVG), vorliegend hat die Klägerin aber ihre Verpflichtungen aus dem Bescheid vom 12. April 2019 nicht innerhalb der gesetzten Frist von vier Wochen ab Bestandskraft erfüllt:
1.) Dies gilt zum einen in Bezug auf die in Ziffer 1.2 des Bescheids verfügte Beseitigungsanordnung:
Auf dem Grundstück der Klägerin lagerten nach Ablauf der im Bescheid gesetzten Erfüllungsfrist von vier Wochen nach Bestandskraft noch immer Abfälle. Dies ergibt sich aus den dem Bescheid beigefügten und im Verfahren vorgelegten Lichtbildern. Auf diesen ist zu erkennen, dass sich auf dem Betriebsgrundstück der Klägerin noch immer Bauschutt befindet (Lichtbilder Nrn. 8,9,10,12,16,17 und 20). Die Klägerin war aber laut Ziffer 1.2 Nr. 7 des Bescheids vom 12. April 2019 verpflichtet, das Gelände vom Bauschutt (inkl. Kabel) zu befreien.
Insbesondere hat die Klägerin diesbezüglich auch selber eingeräumt, dass sie Teile des gelagerten Abfalls nicht vom Grundstück entfernt hat: So hat sie im Schriftsatz vom 8. August 2019 vortragen lassen, dass sich auf den Lichtbildern Nr. 8,9,10,12,16 und 20 vereinzelte Schuttreste sichtbar seien, die von ihr nach Räumung des Stellplatzes Anfang September 2019 beseitigt würden.
Bei diesen Schuttresten handelt es sich angesichts der vorgelegten Lichtbilder jedenfalls (sofern dies überhaupt beachtlich wäre) auch nicht um eine gänzlich unbedeutende Menge an Abfall. Die Klägerin hat demnach gegen die in Ziffer 1.2 (Nr. 7: „Bauschutt gemischt“) verfügte Beseitigungsanordnung verstoßen, so dass der Beklagte ausweislich der in Ziffer 2. des Bescheids vom 12. April 2019 verfügten Zwangsgeldandrohung ein Zwangsgeld von 1.000 Euro fällig stellen durfte.
2.) Die Klägerin hat weiter gegen das in Ziffer 1.1 des Bescheids vom 19. April 2019 verfügte Verbot, Abfälle zum Zwecke der Lagerung auf das Betriebsgrundstück zu verbringen, verstoßen. Der Beklagte konnte daher ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro fällig stellen (Ziffer 2. des Bescheids vom 12. April 2019):
a) Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat im Schriftsatz vom 8. August 2019 vorgetragen, dass die Klägerin einen Container auf dem Stellplatz abgestellt habe, nachdem ein LKW der Klägerin ausgefallen sei und zunächst habe repariert werden müssen. Auch wenn diese „Zwischenlagerung“ des Containers, welcher ausweislich des Lichtbildes Nr. 6 mit Schuttresten (und damit mit Abfall im Sinne der Ziffer 1.1 Nr. 7 des Bescheids „Bauschutt gemischt“) gefüllt ist, möglicherweise wirtschaftlich sinnvoll sein mag, so verstößt es jedoch gegen Ziffer 1.1 des Bescheids vom 12. April 2019.
b) Auch aus den Lichtbildern Nrn. 11, 15, 17 und 19 gibt sich, dass die Klägerin gegen ihre Verpflichtung aus Ziffer 1.1 des Bescheids vom 19. April 2019 verstoßen hat: Auf diesen Fotos sind Gegenstände (wie z.B. eine alte Schubkarre, Schutt, eine Küchenspüle etc.) die eindeutig als Abfälle Sinne von Ziffer 1.2 des Bescheids zu bewerten sind, zu erkennen. Die Klägerin hat hierzu vorgetragen, diese Gegenstände seien nicht von ihr, sondern von Nachbarn auf dem Grundstück entsorgt worden.
Die Klägerin ist aber auch verpflichtet, dafür zu sorgen, dass keine Abfälle von Dritten auf ihrem Grundstück gelagert werden. Dies ergibt sich aus der entsprechenden Formulierung in Ziffer 1.1 des Bescheids: „Hierzu dürfen ab Unanfechtbarkeit dieses Bescheids keine Abfälle zum Zwecke der Lagerung auf das Betriebsgelände verbracht werden.“. Diese Formulierung im Passiv schließt auch die Verbringung von Abfällen durch Dritte mit ein. Die Klägerin ist als Verfügungsberechtigte des von ihr angemieteten Grundstücks grundsätzlich dafür verantwortlich, dass das Grundstück nicht als Lagerplatz für Abfälle in Anspruch genommen wird. Eine solche Verpflichtung und damit einhergehend eine entsprechende Zwangsgeldfälligstellung mag möglicherweise im besonderen Einzelfall an der Verhältnismäßigkeit scheitern, dafür ist vorliegend aber nichts ersichtlich. Dies insbesondere auch angesichts der Tatsache, dass es ausweislich der vorgelegten Lichtbilder nicht nur um ganz unerhebliche Abfallmengen handelt.
Die Klägerin hat auch nicht vorgetragen, dass sie in irgendeiner Weise Schutzvorkehrungen hiergegen getroffen habe, wie z.B. entsprechende Hinweis-, Verbotsschilder, Absperrungen oder ähnliches, obwohl sie ganz offensichtlich von der Abfallverbringung durch Dritte auf ihr Grundstück gewusst hat. Die bloße Anzeige der illegalen Müllentsorgung Dritter bei der Polizei reicht hierfür nicht aus. Die Klägerin hat überdies vorgetragen, dass sie einen Müllcontainer auf ihrem Grundstück aufgestellt habe (Schriftsatz vom 8. August 2019, Lichtbild Nr. 18), welcher nach Auffassung des Gerichts aber wohl eher zum Abladen des Abfalls einlädt als dass er davon abhält. Jedenfalls hat die Klägerin keine geeigneten und ausreichenden Maßnahmen ergriffen, um die Abfallentsorgung auf ihrem Grundstück wirksam zu unterbinden.
IV.
Die Klage gegen die (erneute) Zwangsgeldandrohung in Ziffer 1 und 2. des Bescheids vom 15. Juli 2019 ist ebenfalls unbegründet: Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit der Androhung finden sich nicht. Nur klarstellend wird darauf hingewiesen, dass vorliegend nur die „Rechtsverletzungen durch die Androhung selbst“ (Art. 38 Abs. 1 Satz 3 VwZVG) und nicht etwa die Frage, ob und in welchem Umfang der Betroffene gegen die Anordnung verstoßen hat, zu prüfen sind.
a) Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen waren durchgehend bis zur Entscheidung des Gerichts gegeben (Art. 18 bis 22 VwZVG), insbesondere besteht ein vollstreckbarer Grundverwaltungsakt, Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG: Der der Zwangsgeldandrohung zugrunde liegende Verwaltungsakt im Bescheid vom 12.4.2019, nämlich die Stilllegung der immissionsschutzrechtlichen Anlage auf dem von der Klägerin angemieteten Betriebsgelände, ist durch Fristablauf unanfechtbar geworden und erfüllt damit die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG. Keine Voraussetzung ist hingegen, dass der zu vollstreckende Grundverwaltungsakt rechtmäßig ist (BVerwG, B.v. 25.9.2008 - 7 C 5/08 - juris Rn. 12).
b) Auch die besonderen Voraussetzungen für die Androhung erneuter Zwangsgelder im Sinne der Art. 31, 36 und 37 VwZVG sind erfüllt:
aa) Die Höhe der Zwangsgelder ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Höhe der angedrohten Zwangsgelder aus den Ziffern 1. und 2. des Bescheids vom 15.7.2019 von je 2.000 Euro liegt im von Art. 31 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 VwZVG vorgegebenen Rahmen von 15 Euro bis 50.000 Euro. Bei der Festlegung der Höhe des Zwangsgeldes hat die Behörde innerhalb ihres Entscheidungsspielraums die Umstände des Einzelfalls sowie die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen zu berücksichtigen, Art. 31 Abs. 2 Satz 2, Satz 4 VwZVG. Die geschätzte Höhe des wirtschaftlichen Interesses muss dabei nicht begründet werden (VGH München, 16.09.2010 - 1 CS 10.1803, juris). Nachdem die zunächst angedrohten Zwangsgelder in Höhe von je 1.000 Euro offensichtlich nicht den nötigen Nachdruck verleihen konnte, um die Klägerin zur vollständigen Einhaltung ihrer Verpflichtungen aus dem Bescheid vom 12.4.2019 anzuhalten, ist die Erhöhung des Zwangsgeldes auf einen Betrag von je 2.000 Euro angemessen.
bb) Einwendungen gegen die gesetzte Frist sind weder (substantiiert) dargelegt worden noch erscheint die Einhaltung der Verpflichtung, keine weiteren Abfälle auf die Flurgrundstücke Nr. 1681 und Nr. 1682 der Gemarkung G* … zu verbringen und den Müll auf dem betreffenden Gelände innerhalb von vier Wochen zu entfernen, unzumutbar. Die vierwöchige Frist zur Beseitigung der Abfälle als Fälligkeitsbedingung der Zwangsgelder ist angemessen. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist sowohl mit Festlegung der Höhe als auch der Frist der Zwangsgelder Genüge getan worden.
cc) Schließlich verstößt die getroffene Regelung auch nicht gegen Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VwZVG: Hiernach ist eine erneute Androhung eines Zwangsmittels erst dann zulässig, wenn die vorausgegangene Androhung des Zwangsmittels erfolglos geblieben ist. Dies ist vorliegend der Fall (siehe oben unter Ziffer 2.). Die Betreibung des zunächst angedrohten Zwangsgeldes ist demgegenüber nicht Voraussetzung für die Androhung eines erneuten Zwangsgeldes, denn die Beugewirkung des Zwangsgeldes tritt bereits mit dessen Androhung ein (BayVGH, B.v. 12.1.2012 - 10 ZB 10.2439 - juris; VG Augsburg, U.v. 19.8.2016 - Au 5 K 16.665 - juris). Im Übrigen dürfen Zwangsgelder gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 2 VwZVG solange und so oft angewendet werden, bis die durchzusetzende Verpflichtung erfüllt ist.
Nach alldem war die Klage daher abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 43 VwGO
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 18 bis 22 VwZVG
Art. 31, 36 und 37 VwZVG
Art. 31 Abs. 3 Satz 2 VwZVG
Art. 23 Abs. 1 VwZVG
Art. 31 Abs. 3 Satz 3 VwZVG
Art. 35 Satz 1 BayVwVfG
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 VwZVG
Art. 35 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG
Art. 23 Abs. 1 Nr. 2 VwZVG
Art. 38 Abs. 1 Satz 3 VwZVG
Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG
Art. 31 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 VwZVG
Art. 31 Abs. 2 Satz 2, Satz 4 VwZVG
Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VwZVG
Art. 37 Abs. 1 Satz 2 VwZVG

Zitierte Entscheidungen: 1 CS 10.13
7 C 5/08
15 Euro bis 50.00
1 CS 10.18
10 ZB 10.24
5 K 16.66