Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-12, Aktenzeichen 16 A 2620/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0212.16A2620.16.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2016 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 12. Juni 1961 geborene Kläger erhält von der Beklagten Leistungen nach dem Gesetz über die Conterganstiftung für behinderte Menschen (Conterganstiftungsgesetz, ContStifG) wegen verschiedener vorgeburtlicher Schädigungen durch Thalidomid.
Mit Bescheid vom 5. Februar 1974 wurden als thalidomidbedingte Schädigung des Klägers unter anderem eine starke Schwerhörigkeit auf der einen Seite und eine mittlere Schwerhörigkeit auf der anderen Seite anerkannt. Diese Kombination wurde mit 25 (Einzel-)Punkten im Sinne der Medizinischen Punktetabelle (nachfolgend: Punktetabelle) bewertet, die in Anlage 2 zu den – zuletzt am 20. Juni 2019 geänderten – Richtlinien des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen (BAnz. AT 17.3.2017 B1 und BAnz. AT 28.6.2019 B4, nachfolgend: Richtlinien) enthalten ist.
Ausweislich eines Arztbriefs der Städtischen Kinderklinik E. vom 19. August 1961 waren bei dem Kläger als Ohrmuscheln nur kleine Wülste vorhanden und es bestand eine Gehörgangsatresie beidseits. Die Gehörgänge waren angelegt, die Bogengänge sichtbar.
Nach einer fachärztlichen Bescheinigung der Stadtmedizinalrätin z. A. Dr. U. von der jugendärztlichen Beratungsstelle der Stadt E. vom 9. März 1965 fehlte dem Kläger die rechte Ohrmuschel, das Gehörgangsrudiment war schlitzförmig und verlagert, eine Gehörgangsatresie bestand beidseits. Das Innenohr schien beidseits angelegt zu sein und der Kläger schien zu hören, er sprach aber noch keine ganzen Sätze.
Im Oktober 1965 und im Februar 1966 wurde der Kläger in der HNO-Klinik der Universität E1. am linken Ohr operiert. Eine Operation am rechten Ohr erfolgte im Oktober 1966. Dabei zeigten sich bei beiden Ohren Fehlbildungen im Bereich des Mittelohres und ein Verschluss des Gehörgangs (Gehörgangsatresie). Es wurde jeweils ein Gehörgang angelegt, um das Hörvermögen zu verbessern. Nach einem auf den 22. Juni 1967 datierten Audiogramm der HNO-Klinik der Universität E1. betrug der Hörverlust des Klägers auf dem rechten Ohr zwischen 60 und 75 dB, auf dem linken Ohr zwischen 70 und knapp 90 dB (im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz rechts circa 65 dB, links etwa 75 dB). Nach einem dortigen Arztbrief vom 11. Juli 1967 bestand auf beiden Ohren "nach wie vor" eine schallleitungsbedingte Schwerhörigkeit von etwa 70 dB Hörverlust über alle Frequenzen; am linken Ohr sei 1966 nach der Operation vorübergehend eine Hörverbesserung eingetreten, rechts sei keine Verbesserung erzielt worden. In den Jahren 1983, 1988 und 2008 wurden weitere Operationen im Bereich der Ohren durchgeführt.
Der Kläger beantragte am 16. Juni 2011 bei der Beklagten eine Erhöhung der Leistungen wegen bisher nicht (hinreichend) anerkannter thalidomidbedingter Körperschäden. Unter anderem machte er hinsichtlich der Ohren eine beidseitige, an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit geltend, einen "blind" endenden Gehörgang rechts bzw. beidseitig nicht klar abgrenzbare bzw. verengte Gehörgänge, beiderseitige Mittelohrmissbildungen sowie Schwindel (Vertigo). Der Kläger legte ein auf den 24. August 1970 datiertes Tonaudiogramm und ärztliche Berichte und Befunde aus den Jahren 2006 und 2008 vor. In der Schallleitungskurve des Tonaudiogramms ist ein Hörverlust von 55 – 85 dB links und 35 – 70 dB rechts abgebildet (im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz links knapp 60 dB, rechts ca. 50 dB). Ein auf den 21. Juli 2011 datiertes Ton-audiogramm verzeichnet Hörverluste auf beiden Ohren zwischen 80 und 95 dB.
Mit Bescheid vom 3. September 2012 erhöhte die Beklagte auf diesen Antrag hin die Gesamtpunktzahl (im Sinne des Abschnitts II. der – in § 4 Abs. 2 der Richtlinien in Bezug genommenen – Übersicht in Anlage 2 zu den Richtlinien) von 53,20 auf 68,20, erkannte dabei hinsichtlich des Bereichs der Hals-, Nasen-, Ohrschäden eine beidseitige Gehörgangsatresie (Ziff. 4.23 der Punktetabelle) und eine Gaumensegellähmung (Ziff. 4.22) als thalidomidbedingte Schädigungen an, lehnte eine Änderung der Feststellungen zur Schwerhörigkeit jedoch ab. Diese sei mit der ehemaligen Diagnoseziffer 309 (nun Ziff. 4.9 der Punktetabelle) als Taubheit auf dem einen und mittlere Schwerhörigkeit auf dem anderen Ohr schon ordnungsgemäß anerkannt.
Der Kläger erhob am 8. September 2012 Widerspruch und verwies darauf, dass hinsichtlich der Gehörschäden im Bescheid vom 5. Februar 1974 nicht die Diagnoseziffer 309, sondern nur die Ziffer 313 berücksichtigt und der Schaden nur mit 25 Punkten bewertet worden sei. Nach einem Tonaudiogramm vom 8. September 2011 liege beidseits eine hochgradige kombinierte Schwerhörigkeit (Hörschwelle über 80 dB) vor und es sei Ziff. 4.12 der Punktetabelle anzusetzen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. November 2012 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die bereits anerkannte Störung des Hörvermögens beruhe auf einem Audiogramm aus dem Jahr 1970. Spätere Verschlechterungen seien nicht berücksichtigungsfähig, weil sie nicht auf eine ursprünglich bereits angelegte Fehlbildung zurückzuführen seien.
Mit E-Mails vom 26. November 2012 und 5. Dezember 2012 beantragte der Kläger eine Korrektur des Bescheides vom 3. September 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 5. November 2012. Er verwies auf eine Bewertung seines Gehörschadens in einem Bericht von Herrn Dr. S. aus N. vom 23. November 2012. Danach habe in den 1960er Jahren vor und nach den Operationen eine zumindest schwere, wenn nicht gar an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit auf beiden Seiten bestanden. Zudem habe die Beklagte entgegen ihrer eigenen Auffassung die Gehörschäden nicht nach der Diagnoseziffer 309 (= Ziff. 4.9 der Punktetabelle) mit 30, sondern nach der Ziffer 313 (= Ziff. 4.13 der Punktetabelle) nur mit 25 (Einzel-)Punkten bewertet.
Die Beklagte hob daraufhin mit Abhilfebescheid vom 11. Dezember 2012 den Widerspruchsbescheid vom 5. November 2012 auf und erhöhte die Gesamtpunktzahl von 68,20 auf 71,66. Die Gehörschäden seien mit 30 (Einzel-)Punkten zu bewerten, weil nach den Feststellungen der Medizinischen Kommission die Kriterien der Ziff. 4.9 der Punktetabelle erfüllt seien.
Mit Bescheid vom 4. Februar 2013 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers vom 26. November 2012 ab, da die Hörschäden mit dem Abhilfebescheid vom 11. Dezember 2012 korrekt bewertet seien, wie die Medizinische Kommission unter dem 13. Januar 2013 festgestellt habe. Dr. S. beziehe sich in seinem vom Kläger vorgelegten Bericht von 23. November 2012 auf berufsgenossen-schaftliche Hörschädigungstabellen. Diese hätten bei der Bewertung von Conterganschäden keine Geltung.
Den Widerspruch des Klägers vom 7. Februar 2013 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13. März 2013 zurück. Wie die Fachärztin für Hals-Nasen-Ohrenkunde Dr. X. als Fachgutachterin ihrer Medizinischen Kommission nach Rücksprache mit Dr. S. ausgeführt habe, sei maßgeblich das Tonaudiogramm aus dem Jahr 1967, nicht nachträglich eingetretene Verschlechterungen der Hörfähigkeit.
Der Kläger hat am 28. März 2013 Klage erhoben.
Mit Bescheid vom 18. September 2013 hat die Beklagte den Bescheid vom 4. Februar 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. März 2013 aufgehoben und die Gesamtpunktzahl des Klägers von 71,66 auf 78,77 erhöht. Die conterganbedingte Schwerhörigkeit sei nach Ziff. 4.12 der Punktetabelle (starke Schwerhörigkeit, 60 – 90 dB, doppelseitig) mit 40 (Einzel-) Punkten zu bewerten. Die Sachverständige für Hals-Nasen-Ohrenkunde Dr. X. habe auf der Grundlage der Operationsberichte aus den Jahren 1965 bis 1967 festgestellt, dass bei dem Kläger präoperativ ein sogenannter Mittelohrblock vorgelegen habe, so dass von einer starken Schwerhörigkeit (60-90 dB) beidseits bei Geburt auszugehen sei. Die bisher zugrunde gelegte schwere, an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit rechts sowie mittlere Schwer-hörigkeit links seien nicht relevant, denn sie beruhten erst auf den Operationen in den Jahren 1965 bis 1967.
Der Kläger hat gegen den Bescheid vom 18. September 2013 fristgerecht Widerspruch erhoben und mit Schriftsatz vom 2. Januar 2014 dessen Einbeziehung in das Klageverfahren erklärt, der die Beklagte mit Schriftsatz vom 10. Januar 2014 zugestimmt hat.
Der Kläger hat seine Klage im Wesentlichen dahingehend begründet, dass ihm hinsichtlich seiner Schwerhörigkeit nach Ziff. 4.7 der Punktetabelle 60 (Einzel-) Punkte zuzuerkennen seien. Der Tatbestand dieser Ziffer (Taubheit oder Hörverlust über 90 dB oder Hörverlust über 60 dB zwischen 125 und 250 Hz beiderseits) sei erfüllt. Nach dem Arztbrief der HNO-Klinik E1. vom 11. Juli 1967 habe vor und nach den Operationen in den Jahren 1965/1966 beidseits eine schallleitungsbedingte Schwerhörigkeit von etwa 70 dB Hörverlust ("Mittelohrblock") vorgelegen, auch in dem Frequenzbereich zwischen 125 und 250 Hz. Zumindest bestehe gemäß Ziff. 4.8 der Tabelle Taubheit oder Hörverlust über 90 dB oder Hörverlust über 60 dB zwischen 125 und 250 Hz einerseits und starke Schwerhörigkeit andererseits. Es sei unstreitig, dass geburtsbedingt auf dem rechten Ohr eine starke Schwerhörigkeit vorgelegen habe mit einem Hörverlust von 70 dB über alle Frequenzen. Bezüglich des linken Ohrs sei mit dem Abhilfebescheid vom 11. Dezember 2012 bestandskräftig Taubheit bzw. ein Hörverlust über 90 dB festgestellt worden. Eine Verböserung dieser Feststellung sei nicht zulässig, jedenfalls sei der Bescheid mangels vorheriger Anhörung formell rechtswidrig. Auch folge aus der Stellungnahme des HNO-Facharztes Dr. S. vom 23. November 2012 ein sprachaudiometrischer Hörverlust beidseits von 100 %. Aus dem im Jahr 1970 erstellten Tonaudiogramm ergebe sich eine hochgradige, bis an die Taubheit grenzende Schwerhörigkeit rechts und eine knapp an die Taubheit grenzende Schwerhörigkeit links. Die medizinische Sachverständige der Beklagten habe bestätigt, dass aufgrund der Mittelohr-blockade (Schallleitungsschwerhörigkeit) ein Hörverlust von 60 dB eingetreten sei, sodass unter Berücksichtigung der leichten Knochenleitungsschwerhörigkeit von 10 bis 20 dB ein Gesamthörverlust von mehr als 60 dB bei 125 bis 250 Hz (Tieftonbereich) bei Geburt vorgelegen habe. Dieser Hörverlust habe sich nach den Operationen des linken Ohrs vorübergehend leicht gebessert, was die besseren Werte in dem Audiogramm vom 28. Februar 1967 erkläre. Hieraus könne aber nicht auf geringere Werte bei der Geburt geschlossen werden. Nach der Operation hätten sich diese Werte auch wieder verschlechtert. Jetzt betrage sein Hörverlust zwischen 80 und 95 dB, was sich durch die über die Jahre erneut aufgetretenen Hörgangsverengungen bzw. -verschlüsse erklären lasse.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 18. September 2013 zu verpflichten, ihm Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz unter Anrechnung weiterer 20 Punkte (gemäß Ziff. 4.7 der Punktetabelle) für den Gehörschaden zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ausgeführt, bei dem Kläger habe nach der Geburt beidseits eine starke Schwerhörigkeit im Sinne der Ziff. 4.12 der Punktetabelle vorgelegen. Nach den Stellungnahmen von Frau Dr. X. vom 24. Juli 2013 und vom 15. Januar 2014 seien ausweislich der Operationsberichte aus den Jahren 1965 und 1966 die Mittelohrknöchelchen des Klägers nicht angelegt bzw. miteinander verwachsen gewesen, sodass eine Schallübertragung zum Mittelohr nicht habe stattfinden können. Dies verursache aber einen Hörverlust von höchstens 60 dB. Es sei aufgrund der Audiogramme aus dem Jahr 1967 anzunehmen, dass das Innenohr intakt gewesen sei. Die Angabe der Uniklinik E1. , dass der Hörverlust über alle Frequenzen 70 dB betragen habe, ergebe sich nicht aus den vorliegenden Audiogrammen.
Das Verwaltungsgericht hat Beweis erhoben zu der Frage, ob mit überwiegender Wahrscheinlichkeit festgestellt werden kann, dass beim Kläger im Zeitraum nach der Geburt am 12. Juni 1961 und vor den Operationen in den Jahren 1965/1966 aufgrund der thalidomidbedingten Fehlbildungen im Bereich der Ohren entweder ein Hörverlust von mehr als 60 dB bei 125 – 250 Hz bzw. ein Hörverlust über 90 dB auf beiden Ohren oder auf einem Ohr vorlag, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird Bezug genommen auf das fachärztliche Gutachten des Oberarztes der Klinik für HNO-Heilkunde, Kopf- und Hals-Chirurgie des Prosper-Hospitals in Recklinghausen Dr. Koch vom 19. April 2016.
Der Kläger hat hierzu vorgetragen, der Gutachter habe bestätigt, dass bei ihm, dem Kläger, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nach der Geburt aufgrund von thalidomidbedingten Fehlbildungen im Bereich der Ohren beidseits ein Hörverlust von über 60 dB über alle Frequenzen gegeben gewesen sei. Ziff. 4.7 der Medizinischen Punktetabelle sehe für diesen Wert bei 125 – 250 Hz 60 (Einzel-) Punkte vor.
Die Beklagte ist aufgrund des Sachverständigengutachtens ebenfalls von einem thalidomidbedingten Hörverlust des Klägers bei Geburt von über 60 dB (aber weniger als 90 dB) über alle Frequenzen ausgegangen. Dieser Hörverlust sei jedoch – wie geschehen – nach Ziff. 4.12 der Punktetabelle mit 40 Punkten und nicht nach Ziff. 4.7 wie Taubheit oder ein Hörverlust über 90 dB mit 60 Punkten zu bewerten, wie auch die HNO-Fachärztin Dr. X. , Mitglied ihrer Medizinischen Kommission, erläutert habe.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 15. November 2016 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der thalidomidbedingte Hörschaden des Klägers, der bei der Geburt vorgelegen habe, sei mit der Ziff. 4.12 der Punktetabelle zutreffend bewertet. Der Kläger habe nach den unstreitigen Feststellungen des eingeholten Sachverständigengutachtens ab der Geburt einen auf die Fehlbildungen zurückzuführenden Hörverlust auf allen Frequenzen zwischen 60 und 90 dB erlitten. Ein Anspruch auf eine Anerkennung von 50 Punkten nach Ziff. 4.8 der Punktetabelle bestehe nicht. Zwar habe die Beklagte dem bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 11. Dezember 2012 bezüglich des linken Ohrs eine an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit zugrunde gelegt. Diese Feststellung des Körperschadens nehme jedoch nicht an der Bestandskraft teil, sodass die Beklagte bei Erlass des Änderungsbescheides an sie nicht gebunden gewesen sei. Die Bestandskraft beziehe sich nur auf den Bescheidtenor, also auf die Bewilligung der Leistungen, nicht auf die zugrundeliegenden Feststellungen. Der Bescheid vom 18. September 2013 sei auch nicht wegen einer unterbliebenen Anhörung rechtswidrig, da er kein belastender Verwaltungsakt sei. Er habe die Rechtsstellung des Klägers nicht verschlechtert, sondern verbessert, weil ihm für die Hörschädigung 40 statt zuvor 30 Punkte zuerkannt und wegen der erhöhten Gesamtpunktzahl höhere Leistungen bewilligt worden seien. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Bewilligung von höheren Leistungen auf der Grundlage von 60 Punkten für die Gehörschäden nach Ziff. 4.7 der Punktetabelle. Die Tabelle konkretisiere die Schwere des Körperschadens, der mit den hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen die Höhe der Leistungen bestimme (§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG). Es sei auszugehen vom Schweregrad der Fehlbildung, wie er bei der Geburt vorgelegen oder angelegt gewesen sei, unter Berücksichtigung der zu erwartenden körperlichen Behinderung. Dies ergebe sich auch aus den Begründungen der Gesetzentwürfe für die drei Änderungsgesetze zum Conterganstiftungsgesetz.
Der geburtsbedingte Hörschaden des Klägers entspreche nicht den Voraussetzungen der Ziff. 4.7 der Punktetabelle. Dies ergebe sich aus dem Sachverständigengutachten des Dr. L. , das auf einer Untersuchung des Klägers und der Auswertung der medizinischen Akte beruhe. Das ausführliche und nachvollziehbare Gutachten komme zu dem Ergebnis, dass bei dem Kläger nach der Geburt und vor den 1965 und 1966 erfolgten Operationen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit ein Hörverlust auf beiden Ohren über alle Frequenzen (somit auch bei 125 – 250 Hz) von über 60 dB, aber unter 90 dB, vorgelegen habe. Dieses Ergebnis stelle kein Beteiligter in Frage. Somit habe bei dem Kläger nach der Geburt weder Taubheit noch ein Hörverlust über 90 dB bestanden, wie sie Ziff. 4.7 der Punktetabelle alternativ voraussetze. Der Hörschaden im Tieftonbereich von mehr als 60 dB im Bereich zwischen 125 und 250 Hz erfülle zwar die nach dem Wortlaut der Ziff. 4.7 bestehende dritte Variante. Diese stehe jedoch im Zusammenhang mit den beiden zuvor genannten Merkmalen der Taubheit bzw. des Hörverlustes über 90 dB und sei keine eigenständige Definition eines Körperschadens. Sie solle nach der überzeugenden Aussage der Fachärztin für Hals-Nasen-Ohrenkunde Dr. X. , die sie in der in dem Verfahren 7 K 3001/13 abgegebenen, ins Verfahren eingeführten Stellungnahme vom 12. Januar 2016 vorgenommen und in der mündlichen Verhandlung erläutert habe, den Fall erfassen, dass ein Geschädigter im Fall von Taubheit oder einem Hörverlust über 90 dB noch über Hörreste im Tieftonbereich (125 bis 250 Hz) im Sinne einer starken Schwerhörigkeit verfüge. Solche Hörreste sollten der Feststellung einer funktionellen Taubheit oder einer an Taubheit grenzenden Schwerhörigkeit nicht entgegenstehen, weil der Tieftonbereich für das Sprachverständnis kaum eine Rolle spiele und dem Geschädigten in der menschlichen Kommunikation keinen Nutzen bringe. Eine Hörminderung von über 60 dB im Tieftonbereich erfülle nur dann die Ziff. 4.7, wenn sie mit einer Taubheit oder einem an Taubheit grenzenden Hörverlust von über 90 dB kombiniert sei, nicht aber, wenn sie mit einer Schwerhörigkeit im Mittel- und Hochtonbereich von 60 bis 90 dB zusammentreffe. Dies gelte erst recht, wenn im Mittel- und Hochtonbereich noch eine bessere Hörfähigkeit im Sinne einer mittleren oder leichten Schwerhörigkeit gegeben sei. Diese Auslegung habe der Sachverständige Dr. L. in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Er habe ausgeführt, dass bei einer durchgängig starken Schwerhörigkeit (60 – 90 dB) über alle Frequenzen im Sprachbereich noch eine Hörfähigkeit vorhanden sei, sodass eine Gleichstellung mit einem Tauben/Gehörlosen nicht gerechtfertigt sei. Diese einschränkende Auslegung entspreche dem Sinn und Zweck der Punktetabelle, eine abgestufte Bewertung der Körperschäden nach ihrer Schwere und Auswirkung zu ermöglichen. Der in Ziff. 4.7 enthaltene Wert von 60 Punkten für Taubheit, also Gehörlosigkeit, sei im Vergleich zu anderen Körperschäden in der Punktetabelle ein sehr hoher Punktwert. Er werde sonst nur bei Blindheit, also bei einem Total-ausfall eines anderen Sinnesorgans, vergeben. Auch habe die entsprechende Ziff. 307 der „Diagnoseliste“, die vor der Punktetabelle als Grundlage für die Bewertung von Conterganschäden gedient habe, gelautet „Taubheit oder praktisch der Taubheit gleichkommende Schwerhörigkeit doppelseitig“.
Der Kläger begründet seine mit Beschluss des Senats vom 25. März 2019 zugelassene Berufung durch Verweis auf seinen erstinstanzlichen Vortrag. Ergänzend führt er aus, die Auslegung der Ziff. 4.7 der Punktetabelle durch das Verwaltungsgericht weiche erheblich von den Auslegungsmethoden und der Systematik der Ziffer 4 ab, die Hals-, Nasen- und Ohrenschäden betreffe. Der Wortlaut der Richtlinien habe sich hinsichtlich der Abstufung der Schäden seit der Fassung vom 28. September 1973 nicht geändert. Der eindeutige Wortlaut der Ziff. 4.7 lasse als dritte Variante ("oder") einen (beidseitigen) Hörverlust von mehr als 60 dB im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz genügen. Das Verwaltungsgericht habe sich auch mit der Historie der Vorschrift nicht ausreichend auseinandergesetzt. Gutachterlicherseits sei bestätigt, dass hinsichtlich seines linken Ohrs ein Hörverlust von über 90 dB festgestellt sei. Bereits bei der Geburt hätten – wie der Gutachter Dr. L. festgestellt habe – beidseits Hörverluste von mehr als 60 dB, nämlich 70 bis 75 bzw. 80 dB, vorgelegen, auch im Tieftonbereich. Diese Abgrenzung im Tieftonbereich sei eine Steigerung gegenüber der Ziff. 4.12, bei der lediglich die starke Schwerhörigkeit bei 60 bis 90 dB beidseits vorausgesetzt werde. Eine einschränkende Auslegung der Ziff. 4.7 sei nicht erforderlich, da die Abstufungen in der Tabelle eindeutig definiert und voneinander abgrenzbar seien. Hätte der Gesetz- oder Verordnungsgeber eine einschränkende Auslegung gewollt, hätte er eine solche seit 1973 sicherlich vorgenommen. Durch die einschränkende Interpretation werde er, der Kläger, erheblich benachteiligt. Sie entspreche auch nicht den Bewertungen des Dr. L. . Die Ausführungen der Frau Dr. X. seien widersprüchlich und nicht objektiv. Vielmehr sei eine Tieftonschwerhörigkeit ausreichend für eine Gleichstellung mit einer Gehörlosigkeit, auch wenn im Mittel- und Hochtonbereich noch eine bessere Hörfähigkeit gegeben sei. Wegen der Hörschäden von bis zu 80 dB, auch im Tieftonbereich, sei ein Sprachverständnis und Spracherwerb ohne Versorgung mit extrem verstärkenden Knochenleitungshörgeräten oder Hörimplantaten nicht möglich (gewesen). Es liege bei ihm eine der Taubheit praktisch gleichkommende hochgradige Schwerhörigkeit vor. Das Merkmal einer der Taubheit praktisch gleichkommenden (doppelseitigen) Schwerhörigkeit finde sich in der Ziff. 307 der Vorläuferdiagnoseliste. Die Voraussetzungen für die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte nachteilige Änderung der Bewertung des linken Ohrschadens gegenüber dem bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 11. Dezember 2012, wonach eine an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit bestehe, hätten nicht vorgelegen, weil bei Geburt bereits ein Hörverlust von bis zu 80 dB bestanden habe. Dies habe der Sachverständige Dr. L. bestätigt. Leide ein Kind an einer Schwerhörigkeit von 60 dB oder mehr, sei ohne Versorgung mit rehabilitativen Hörhilfen eine Sprachentwicklung praktisch nicht möglich. Die Möglichkeit des Spracherwerbs im Kindesalter stelle das entscheidende Kriterium dar, um zu beurteilen, ob eine an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit vorliege. Ohne die Operationen und entsprechende Versorgung hätte er, der Kläger, keine Chance auf eine ordnungsgemäße Sprachentwicklung gehabt. Nach dem Conterganstiftungsgesetz sei mindestens der Geburtsschaden ohne Berücksichtigung von späteren Operationen oder Hilfsmitteln maßgebend. Mögliche Verbesserungen durch Operationen, Hilfsmittel oder Therapien dürften nicht berücksichtigt werden.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 18. September 2013 zu verpflichten, ihm Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz unter Anrechnung weiterer 20 Punkte (gemäß Ziff. 4.7 der in der Anlage 2 zu den Richtlinien für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadens-fällen enthaltenen Medizinischen Punktetabelle) für den Gehörschaden zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verweist insoweit im Wesentlichen auf ihren Vortrag und die gutachterlichen Äußerungen im erstinstanzlichen Verfahren. Zudem habe Frau Dr. X. mit Schreiben vom 14. Juni 2019 ihre dortige Argumentation und die Begründung des Sachverständigen Dr. L. nochmals bestätigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf die beiden beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Seine zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihm (weitere) Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz (ContStifG, zuletzt geändert durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 21. Februar 2017, BGBl. I, S. 263) unter Anrechnung weiterer 20 (Einzel-)Punkte gemäß Ziff. 4.7 der in Anlage 2 zu den Richtlinien enthaltenen Medizinischen Punktetabelle für den Gehörschaden zu gewähren (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der durch zulässige Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO in das Klageverfahren einbezogene Bescheid der Beklagten vom 18. September 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommen in Betracht § 12 Abs. 1, § 13 ContStifG i. V. m. den gemäß § 13 Abs. 6 ContStifG das Nähere regelnden § 1 Abs. 2 und 4, § 10 der Satzung der Beklagten und den Bestimmungen der Richtlinien des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen.
Vgl. zu Letzteren BVerwG, Urteil vom 19. Juni 2014 - 10 C 1.14 -, juris, Rn. 25, 30, 65 bis 67.
Gemäß § 12 Abs. 1 Alt. 1 ContStifG werden Leistungen wegen Fehlbildungen, die mit der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate der Grünenthal GmbH, Aachen, durch die Mutter während der Schwangerschaft in Verbindung gebracht werden können, an die behinderten Menschen gewährt, die bei Inkrafttreten des Errichtungsgesetzes lebten. Die Höhe der in § 13 Abs. 1 ContStifG aufgeführten Leistungen richtet sich nach der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ContStifG).
In den Richtlinien ist insbesondere geregelt, nach welchen Maßstäben auf der Grundlage der zur Verfügung stehenden Mittel diese Leistungen zu bemessen sind (§ 13 Abs. 6 Satz 3 ContStifG). Gemäß § 4 Abs. 2 der Richtlinien folgt die Bewertung der Körperschäden mit Punkten aus der Übersicht in Anlage 2 zu den Richtlinien.
Ausgehend hiervon sind die dem Kläger in dem Bescheid vom 18. September 2013 zuerkannte Gesamtpunktzahl 78,77 und die Bewertung der thalidomidbedingten Schwerhörigkeit des Klägers nach Ziff. 4.12 der Medizi-nischen Punktetabelle (starke Schwerhörigkeit, 60 – 90 dB, doppelseitig) mit 40 (Einzel-)Punkten nicht zu beanstanden. Namentlich begegnet die Abänderung der zuvor im Abhilfebescheid vom 11. Dezember 2012 erfolgten Bewertung der Gehörschäden Bedenken weder im Hinblick auf die Bestandskraft des Abhilfebescheids (I.) noch auf die Ermittlung des tatsächlichen Ausmaßes der Schwerhörigkeit im nach dem materiellen Recht maßgeblichen Zeitpunkt (II.) oder auf deren Bewertung als starke Schwerhörigkeit im Sinne der Ziff. 4.12 der Medizinischen Punktetabelle (III.).
I. Die Bestandskraft des Abhilfebescheids vom 11. Dezember 2012 steht der Bewertung der Gehörschäden in dem Bescheid vom 18. September 2013 mit 40 (Einzel-)Punkten nach Ziff. 4.12 der Punktetabelle nicht entgegen.
Der Umfang der Bindungswirkung eines Verwaltungsakts wird von dessen Regelungsinhalt bestimmt und erfasst grundsätzlich nicht die im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen des Verwaltungsakts in den Blick zu nehmenden (materiellrechtlichen) Vorfragen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2010 - 7 C 2.10 -, juris, Rn. 21, vom 1. September 2011
- 5 C 27.10 -, juris, Rn. 19 f., und vom 5. Novem-ber 2009 - 4 C 3.09 -, juris, Rn. 20 bis 23.
Ob ein Verwaltungshandeln, wie hier die der Feststellung der Gesamtpunktzahl zugrunde liegende Bewertung der Schwere der einzelnen thalidomidbedingten Körperschäden und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG) demgegenüber selbst die Merkmale des – allein der Bestandskraft fähigen – Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 VwVfG) erfüllt, kann nur dem jeweils einschlägigen Fachrecht entnommen werden, unbeschadet des Umstands, dass dessen Auslegung sodann für die Anwendung des bundesrechtlichen Begriffs des Verwaltungsakts bestimmend wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2012 - 6 C 8.11 -, juris, Rn. 13 f.; s. auch Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 43 Rn. 26, 31; Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 43 Rn. 58 f.
Dem hier anwendbaren Fachrecht in Form des Conterganstiftungsgesetzes, insbesondere dessen §§ 13 und 16, ist nicht zu entnehmen, dass die der Feststellung der Gesamtpunktzahl zugrunde liegende Bewertung der Schwere der einzelnen thalidomidbedingten Körperschäden und der durch sie hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen selbst die Merkmale eines Verwaltungsakts aufweist, also eine (eigenständige) Regelung mit Außenwirkung ist. Gemäß § 16 Abs. 6 ContStifG setzt der Stiftungsvorstand auf der Grundlage der Entscheidung und Bewertung der (Medizinischen) Kommission nach § 16 Abs. 2 die Leistungen nach Maßgabe der Richtlinien durch schriftlichen Verwaltungsakt fest (s. auch § 9 Abs. 8 der Satzung der Beklagten). Demgegenüber bereitet die Entscheidung der Medizinischen Kommission nach § 16 Abs. 2 ContStifG, ob ein Körperschaden im Sinne des § 12 ContStifG vorliegt und wie dieser zu bewerten ist, den Erlass dieses Verwaltungsakts nur vor, ohne dass die Kommission dabei im Sinne des § 35 VwVfG als Behörde eine Regelung mit Außenwirkung trifft.
Vgl. VG Köln, Urteile vom 24. Februar 2015 - 7 K 4608/13 -, juris, Rn. 72 bis 82, und vom 28. Mai 2019 - 7 K 2132/17 -, juris, Rn. 87 bis 96; s. auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2016 - 16 A 817/15 -, juris, Rn. 14.
Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus den (untergesetzlichen) Richtlinien. Soweit in deren § 7 Satz 3 sowie § 8 Abs. 3 Satz 2 davon die Rede ist, dass nach Vorliegen eines bestandskräftigen Bescheides ein Schaden oder Körperschaden "festgestellt wird", ist nicht davon auszugehen, dass damit eine (feststellende) Regelung gemeint ist. Aus dem Gesamtkontext dieser Vorschriften ergibt sich vielmehr, dass darin der (passiven) Verbform "festgestellt wird" die Bedeutung von "in tatsächlicher Hinsicht diagnostiziert" zukommt.
Die Bestandskraft der Bescheide der Beklagten erfasst daher allein den jeweiligen Tenor, also im Bescheid vom 11. Dezember 2012 die Entscheidung über die Höhe der bewilligten Leistungen und die Erhöhung der Gesamtpunktzahl von 68,20 auf 71,66 Punkte. Da die Bestandskraft sich nicht auf die dieser tenorierten Gesamtpunktzahl zugrunde liegenden Feststellungen und Bewertungen der einzelnen Körperschäden erstreckt, war die Beklagte bei der angefochtenen Bewertung der Hörschäden des Klägers als doppelseitige starke Schwerhörigkeit (60 – 90 dB) nicht daran gebunden, dass sie im Bescheid vom 11. Dezember 2012 bezüglich des linken Ohrs von einer darüber hinaus gehenden, an Taubheit grenzenden Schwerhörigkeit ausgegangen war (die mit der rechtsseitig angenommenen mittleren Schwerhörigkeit nach Ziff. 4.9 der Punktetabelle mit 30 (Einzel-)Punkten bewertet worden war).
Unabhängig davon, dass dies im Rahmen des auf eine gebundene Entscheidung gerichteten Verpflichtungsbegehrens des Klägers nicht entscheidungserheblich ist, musste die Beklagte den Kläger vor Erlass des Bescheids auch nicht anhören, weil die abweichende Bewertung des linksseitigen Gehörschadens angesichts der insgesamt erhöhten Gesamtpunktzahl nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG in Rechte des Klägers eingriff.
II. Die dem angefochtenen Bescheid zugrunde gelegte Feststellung des Ausmaßes der Gehörschäden des Klägers durch die Beklagte als doppelseitige starke Schwerhörigkeit (60 – 90 dB) begegnet keinen durchgreifenden Zweifeln.
Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG richtet sich die Höhe der in § 13 Abs. 1 ContStifG genannten Leistungen nach der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen. Hinsichtlich des maßgeblichen Zeitpunkts ist nach § 7 Satz 2 und § 8 Abs. 2 der Richtlinien auszugehen vom Schweregrad der Fehlbildung, wie er bei der Geburt vorlag oder angelegt war – auch wenn die Fehlbildung erst später festgestellt wird –, unter Berücksichtigung der zu erwartenden körperlichen Behinderung. Wird nach Vorliegen eines bestandskräftigen Bescheids über die Kapitalentschädigung bzw. die Conterganrente ein darin nicht berücksichtigter Körperschaden festgestellt, der bereits bei Geburt vorlag oder angelegt war, wird die Kapitalentschädigung bzw. die Conterganrente ab dem Beginn der Leistungsgewährung angepasst, wenn sich unter Anwendung der Anlagen zu den Richtlinien eine höhere Kapitalentschädigung bzw. Conterganrente ergibt (§ 7 Satz 3, § 8 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinien). Demgegenüber findet nach § 8 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinien eine Erhöhung oder Verminderung der Conterganrente bei einer Änderung der Körperfunktionsstörungen nach bestandskräftiger Entscheidung über den Antrag nicht statt.
Hieraus folgt, dass die thalidomidbedingte Schwerhörigkeit des Klägers im Zeitpunkt der Geburt maßgeblich für die Einordnung in die in Anlage 2 der Richtlinien enthaltene Punktetabelle ist, soweit nicht eine Verschlechterung seiner Schwerhörigkeit im Verlauf des Lebens erfolgt ist, die bereits bei Geburt angelegt war. Demgegenüber rechtfertigen nicht bereits bei Geburt (kausal) angelegte, sondern im Laufe des Lebens allgemein eintretende Verschlechterungen (z. B. Verschleiß oder andere Auswirkungen) keine Änderung der Bewertung des Schweregrads der Fehlbildung. Solche Folge- oder Spätschäden (und ihre Folgen) sollen nach dem Willen des das Conterganstiftungsgesetz mit den drei Änderungsgesetzen novellierenden Gesetzgebers durch die beschlossene deutliche Erhöhung der Conterganrenten, die jährlichen Sonderzahlungen und die Leistungen für spezifische Bedarfe aufgefangen werden. Dies ergibt sich aus den Begründungen der Gesetzentwürfe.
Vgl. BT-Drs. 16/8743, S. 1 und 4, BT-Drs. 16/12413, S. 7, und BT-Drs. 17/12678, S. 1, 4 und 7.
Davon ausgehend ist hier ein bei der Geburt des Klägers bestehender Hörschaden für beide Ohren über alle Frequenzen hinweg mit 70 bis 80 dB zugrunde zu legen. Dies ergibt sich aus dem Gutachten des vom Verwaltungsgericht als Sachverständigen beauftragten Oberarztes der Klinik für HNO-Heilkunde im Prosper-Hospital S1. Dr. L. vom 19. April 2016. Der Sachverständige hat darin ausgeführt, dieses Ergebnis folge mit überwiegender Wahrscheinlichkeit aus der Untersuchung des Klägers am 18. Februar 2016 und der Auswertung seiner medizinischen Akte. Dabei habe die Fehlbildung des äußeren Ohres, des Gehörgangs und die Mittelohrkomponente mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zum Zeitpunkt der Geburt auf beiden Ohren über alle Frequenzen maximal 60 dB betragen. Hinsichtlich eines Innenohrschadens sei nach den Audiogrammen vom 28. Februar und 22. Juni 1967 sowie 24. August 1970 von einer Beeinträchtigung zwischen 10 und 15 dB bzw. 15 und 20 dB auszugehen. Theoretisch könnte dieser Schaden auf (nachfolgenden) intraoperativen Maßnahmen oder postoperativen Schädigungen beruhen, dafür gebe es jedoch keine Anhaltspunkte.
Das Sachverständigengutachten ist ausführlich begründet und in der Sache nachvollziehbar. Es ist vereinbar mit den Ergebnissen der Audiogramme vom 28. Februar und 22. Juni 1967 sowie vom 24. August 1970. Nach ersteren betrug der Hörverlust des Klägers auf dem rechten Ohr zwischen 60 und 75 dB, auf dem linken Ohr zwischen 70 und 90 dB (im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz rechts circa 65 dB, links etwa 75 dB). Der zugehörige Arztbrief der HNO-Klinik der Universität E1. vom 11. Juli 1967 diagnostizierte für beide Ohren "nach wie vor" eine schallleitungsbedingte Schwerhörigkeit von etwa 70 dB Hörverlust über alle Frequenzen. In dem Audiogramm vom 24. August 1970 ist der Hörverlust rechts mit 40 bis 70 dB, auf dem linken Ohr mit 55 bis 85 dB angegeben (dabei im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz rechts bis 50 dB, links knapp 60 dB).
Zu diesen Feststellungen fügt sich, dass auch der Kläger erstinstanzlich vorgetragen hat, es sei unstreitig, dass geburtsbedingt auf dem rechten Ohr eine starke Schwerhörigkeit vorgelegen habe mit einem Hörverlust von 70 dB über alle Frequenzen. Soweit er darauf verwiesen hat, aus der Stellungnahme des HNO-Facharztes Dr. S. vom 23. November 2012 folge ein sprachaudio-metrischer Hörverlust beidseits von 100 %, ergibt sich daraus nicht, dass bereits bei bzw. unmittelbar nach der Geburt des Klägers eine frequenzübergreifende Hörschädigung von mehr als 90 dB (vgl. Ziff. 4.7, 4.8 der Punktetabelle) vorgelegen hätte. Dr. S. ging unter Bezugnahme auf das – (erst) am 24. August 1970 erstellte – Audiogramm davon aus, dass ein tonaudiometrischer Hörverlust nach Röser von rechts 94 % und links 88 % vorliege. Eine sprachaudiometrische Prozentangabe nach Röser ist jedoch nicht einem gleichhohen Dezibelwert gleichzusetzen. So entspricht in den Audiogrammen des Universitätsklinikums E1. vom 28. Februar und 22. Juni 1967 eine Hörbeeinträchtigung in Höhe von 70 dB einem prozentualen Hörverlust von mehr als 80 %, und gut 80 dB Hörverlust bedeuten dort bereits 100 % Hörverlust.
Soweit der Kläger vorgetragen hat, dass sein Hörverlust nun zwischen 80 und 95 dB betrage, geht daraus nicht hervor, dass schon für den Zeitpunkt seiner Geburt von einer Taubheit oder einem Hörverlust von über 90 dB auszugehen ist bzw. ein solcher Hörverlust angelegt war. Vielmehr hat der Kläger selbst als Erklärung der erfolgten Verschlechterungen auf über die Jahre erneut aufgetretene Hörgangsverengungen bzw. -verschlüsse verwiesen. Auch sein Vortrag im Berufungsverfahren, gutachterlicherseits sei bestätigt, dass für das linke Ohr ein Hörverlust von über 90 dB festgestellt sei, bezieht sich nicht auf den Befund im Kindesalter, sondern auf seinen gegenwärtigen Zustand. Dies ergibt sich auch aus seinem weiteren Vorbringen, bei der Geburt hätten – wie Dr. L. bestätigt habe – beidseits mehr als 60 dB, nämlich 70 bis 75 bzw. 80 dB, vorgelegen, auch im Tieftonbereich.
Der Bericht des Klägers in der Berufungsverhandlung, nach Aussage seiner Mutter habe er als Kleinkind kaum gesprochen, lässt ebenso wenig – mit hinreichender Wahrscheinlichkeit – auf einen damaligen Hörschaden von mehr als 90 dB schließen. Nach der fachärztlichen Bescheinigung der Stadtmedizinal-rätin z. A. Dr. U. von der jugendärztlichen Beratungsstelle der Stadt E. vom 9. März 1965 fehlte dem Kläger die rechte Ohrmuschel, das Gehörgangsrudiment war schlitzförmig und verlagert, eine Gehörgangsatresie bestand beidseits; jedoch schien das Innenohr beidseits angelegt zu sein und der Kläger schien zu hören. Auch wenn er danach damals noch keine ganzen Sätze sprach, ergibt sich aus dem Vortrag des Klägers und der Bescheinigung vom 9. März 1965 keine (präoperative) Hörschädigung von mehr als 90 dB.
Ebenso wenig enthalten die in den Akten befindlichen ärztlichen Bescheinigungen und Berichte und das von dem Verwaltungsgericht eingeholte Sachverständigengutachten einen konkreten Anhaltspunkt dafür, dass die in den letzten Jahren bei dem Kläger – zumindest hinsichtlich einiger Frequenzbereiche – eingetretene Verschlechterung der Hörschädigung auf mehr als 90 dB bereits bei seiner Geburt angelegt gewesen wäre im Sinne des § 7 Satz 2 bzw. § 8 Abs. 2 der Richtlinien.
III. Schließlich ist auch die in dem angefochtenen Bescheid erfolgte Bewertung der Gehörschäden des Klägers als doppelseitige starke Schwerhörigkeit (60 – 90 dB) im Sinne der Ziff. 4.12 der Medizinischen Punktetabelle und die entsprechende Einstellung von 40 (Einzel-)Punkten in die nach Abschnitt II. der Anlage 2 zu den Richtlinien vorgenommene Berechnung der Gesamtpunkte zutreffend.
Der bei Geburt bestehende Hörschaden des Klägers (s. II.) erfüllt mit mehr als 60 dB im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz zwar die nach dem Wortlaut bestehende dritte Variante der Ziff. 4.7 der Punktetabelle ("Taubheit oder Hörverlust über 90 dB oder mehr als 60 dB bei 125 – 250 Hz doppelseitig"), welcher der (Einzel-)Punktwert 60 zugeordnet ist. Die Wörter "oder mehr als 60 dB bei 125 – 250 Hz" sind jedoch trotz der Verwendung der Konjunktion "oder" keine eigenständige, selbstständig anspruchsbegründende (dritte) Variante bzw. Schadensdefinition, sondern beziehen sich auf die beiden zuvor genannten Varianten der Taubheit doppelseitig bzw. des Hörverlustes über 90 dB doppelseitig. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck der Regelung und aus der Systematik der Punktetabelle.
Der Sinn und Zweck der in der Punktetabelle enthaltenen unterschiedlichen (Einzel-)Punktzahlen ist die Bewertung der Schwere des jeweiligen, thalidomidbedingten Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ContStifG. Die Höhe der in § 13 Abs. 1 ContStifG genannten Leistungen hängt gemäß § 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinien insbesondere ab von der Bewertung der Körperschäden mit (Einzel-)Punkten nach der Medizinischen Punktetabelle und der darauf beruhenden Berechnung der Gesamtpunktzahl nach Abschnitt II. der Anlage 2 zu den Richtlinien. Je schwerer der Körperschaden und die hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen sind, desto höher sind die (Einzel-) Punktzahl, die Gesamtpunktzahl und die an diese anknüpfenden finanziellen Leistungen der Beklagten. Dementsprechend sind in der Punktetabelle die in den Ziff. 1. (Orthopädische Schäden), 2. (Innere Schäden), 3. (Augenschäden) und 4. (Hals-, Nasen-, Ohrenschäden) aufgeführten Körperschäden (ganz überwiegend) abgestuft nach ihrem jeweiligen Schweregrad (und entsprechenden Körperfunktionsstörungen) genannt und jeweils unterschiedlich hohen Punktzahlen zugeordnet.
Ausgehend hiervon kann Ziffer 4.7 der Punktetabelle nicht dahingehend verstanden werden, dass die Formulierung "oder mehr als 60 dB bei 125 – 250 Hz doppelseitig" eine eigenständige anspruchsbegründende Variante darstellt. Grund hierfür ist, dass ein solcher Hörverlust für die Betroffenen von geringerer Schwere ist, weil der Tieftonbereich für das Sprachverständnis kaum eine Rolle spielt und dem Geschädigten keinen nennenswerten Nutzen in der menschlichen Kommunikation bringt. Dass für das Hörverstehen die Frequenzen von 125 bis 250 Hz nahezu keine Bedeutung haben, sondern hierfür die Frequenzen zwischen 500 und 4.000 Hz besonders relevant sind, lässt sich § 27 Abs. 1 Satz 5 Buchstabe c) der – nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V beschlossenen – Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Hilfsmitteln in der vertragsärztlichen Versorgung (zuletzt geändert am 20. Juli 2017, BAnz. AT 12.9.2019 B4) entnehmen. Dieser verweist darauf, dass eine an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit laut Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen Hörverlust von mehr als 80 dB als Durchschnitt der tonaudiometrischen Werte bei 500, 1.000, 2.000 und 4.000 Hz erfordert.
Dies zugrunde gelegt rechtfertigt eine Hörminderung von über 60 dB, aber nicht über 90 dB im Tieftonbereich (zwischen 125 und 250 Hz) die Festsetzung von 60 (Einzel-)Punkten nach Ziff. 4.7 nicht, wenn sie mit einer starken (60 – 90 dB), mittleren (30 – 59 dB) oder leichten (weniger als 30 dB) Schwerhörigkeit im Mittel- und Hochtonbereich zusammentrifft.
Diese dem Normzweck folgende Auslegung der Ziff. 4.7 wird bestätigt durch die Systematik der Punktetabelle und die Bewertung der Hals-, Nasen-, Ohrenschäden in deren Ziff. 4. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass der in Ziff. 4.7 genannte Punktwert von 60 Punkten den Tatbestand der Taubheit, also der Gehörlosigkeit, betrifft und dass dieser sehr hohe Punktwert in der Tabelle sonst nur noch bei Blindheit beiderseits, also dem Totalausfall eines anderen Sinnesorgans, vergeben werde. Einen solchen Totalausfall stellt eine Hörminderung um mehr als 60 dB, die auf den Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz beschränkt ist, gerade nicht dar. Zwar sieht die Punktetabelle auch für den orthopädischen Schaden der vollständigen Querschnittslähmung einschließlich Blasenmastdarmlähmung (S. 15 der Anlage 2) und den zu einer fehlenden Schulfähigkeit führenden Hirnschaden (Ziff. 2.18: "Cerebralschaden, nicht schulfähig"), eine Bewertung mit 60 Punkten vor. Doch auch diese bewirken eine äußerst gravierende Körperfunktionsstörung (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 ContstifG), die über die Auswirkungen einer (beidseitigen) Hörminderung um mehr als 60 dB im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz, der für das Sprachverständnis nicht relevant ist, erheblich hinausgeht.
Wenn schon das Bestehen einer Hörminderung um mehr als 60 dB allein im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz zu einer Bepunktung nach Ziff. 4.7 (doppelseitig) führen würde, verbliebe kein Anwendungsbereich für die Ziff. 4.12, welche – frequenzübergreifend – die doppelseitige starke Schwerhörigkeit (60 bis 90 dB) betrifft. Entsprechendes gilt für die Ziff. 4.13 bis 4.15, bei denen eine einseitige
– frequenzübergreifende – starke Schwerhörigkeit (60 bis 90 dB) mit einer mittleren bzw. leichten Schwerhörigkeit bzw. einem Normalbefund kombiniert ist.
Zudem wäre sogar ein offensichtlicher Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot bzw. Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 1 GG gegeben, wenn eine Hörminderung um mehr als 60 dB, die (nur) im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz besteht, mit 60 (Einzel-)Punkten bewertet würde, die vom Richtliniengeber in Ziff. 4.12 geregelte frequenzübergreifende doppelseitige starke Schwerhörigkeit (60 bis 90 dB) dagegen nach Ziff. 4.12 mit nur 40 (Einzel-)Punkten. Das Gleiche gilt im Übrigen auch in Bezug auf den Anwendungsbereich der Ziff. 4.13 bis 4.15.
Der Blick auf die Historie, nämlich auf die Ziff. 307 der sogenannten „Diagnoseliste“, die vor der Medizinischen Punktetabelle Grundlage der Bewertung von Conterganschäden war, führt zu keinem anderen Ergebnis. Wie das Verwaltungsgericht erläutert hat, spricht die Tatsache, dass diese Ziffer die „Taubheit oder praktisch der Taubheit gleichkommende Schwerhörigkeit doppelseitig“ erfasste, vielmehr dafür, dass der nach der Systematik der Tabelle vergleichbare Tatbestand der Ziff. 4.7 der Punktetabelle dahingehend auszulegen ist, dass er durch eine starke Schwerhörigkeit (mehr als 60 dB) im Tieftonbereich (125 – 250 Hz) allein nicht erfüllt wird, sondern zudem ein Hörverlust von mehr als 90 dB im Mittel- und Hochtonbereich zu einer der Taubheit vergleichbaren Hörminderung führen muss. Dass nach dem Berufungsvorbringen der Wortlaut der Richtlinien, jedenfalls der die Hals-, Nasen- und Ohrenschäden betreffenden Ziff. 4.1 bis 4.22 der Punktetabelle, sich – hinsichtlich der Abstufung der Schäden – seit der Fassung vom 28. September 1973 (vgl. BAnz. vom 6. Oktober 1973, S. 4) nicht geändert haben mag (aber mittlerweile um die Ziff. 4.23 bis 4.26 ergänzt worden ist), führt zu keiner anderen Beurteilung.
Nach alledem ist die Formulierung in Ziff. 4.7 "mehr als 60 dB bei 125 – 250 dB doppelseitig" nicht selbstständig anspruchsbegründend. Diesem Zusatz kommt (ebenso wie in den Ziff. 4.8 bis 4.11) vielmehr – wie auch das Mitglied der Medizinischen Kommission der Beklagten, die Fachärztin für Hals-Nasen-Ohrenkunde Dr. X. , ausgeführt hat – insofern Bedeutung zu, dass eine Bepunktung nach Ziff. 4.7 auch dann möglich ist, wenn ein Geschädigter bei Taubheit oder einem Hörverlust von mehr als 90 dB im Mittel- und Hochtonbereich im Tieftonbereich (zwischen 125 und 250 Hz) noch über Hörreste im Sinne einer starken Schwerhörigkeit verfügt, weil insoweit "nur" eine Hörverschlechterung um mehr als 60 dB, aber nicht um mehr als 90 dB vorliegt. Diese Hörreste im Tieftonbereich bzw. die dort vergleichsweise geringere (bei maximal 90 dB liegende) Beeinträchtigung sollen der Feststellung einer Taubheit bzw. eines Hörverlusts von mehr als 90 dB nicht entgegenstehen.
An einer entsprechenden Auslegung der Ziff. 4.7 ist der Senat, ungeachtet der Frage, welche Rechtsnatur den Richtlinien und ihren Anlagen zukommt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juni 2014 - 10 C 1.14 -, juris, Rn. 67,
nicht durch deren Wortlaut gehindert. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um eine unzulässige, den Sinn und Zweck der Vorschrift missachtende Rechtsfortbildung. Eine derartige Überschreitung wäre nur dann anzunehmen, wenn die Auslegung – ausgehend von einer teleologischen Interpretation – deutlich erkennbare, im Wortlaut dokumentierte Entscheidungen, hier des Richtliniengebers, abändert und ohne ausreichende Rückbindung an gesetzliche oder untergesetzliche Vorschriften neue Regelungen schafft. Dabei ist die Auffassung, jedes dem Wortlaut einer Regelung widersprechende Regelungsverständnis sei unzulässig, zu eng. Eine bestimmte Auslegungsmethode oder eine reine Wortlautauslegung schreibt die Verfassung nicht vor. Der Wortlaut einer Regelung zieht im Regelfall keine starre Auslegungsgrenze. Zu den anerkannten Methoden der Auslegung gehört auch die teleologische Interpretation.
Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2016 ‑ 1 BvR 2230/15 u. a. -, juris, Rn. 50; BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 - 1 C 15.18 -, juris, Rn. 17.
Eine andere Beurteilung der Ziff. 4.7 folgt auch nicht aus dem weiteren Vorbringen des Klägers. Seine diese betreffende, nicht näher begründete Behauptung, "diese Abgrenzung im Tieftonbereich" sei eine Steigerung gegenüber der Ziff. 4.12, bei der "lediglich die starke Schwerhörigkeit bei 60 bis 90 dB beidseits" vorausgesetzt werde, erschließt sich dem Senat nicht. Sowohl bei Ziff. 4.7 als auch bei Ziff. 4.12 liegt – bei der vom Kläger vertretenen Auslegung – im Tieftonbereich eine Beeinträchtigung um mehr als 60 dB vor. Die gebotene teleologische und systematische Auslegung der Ziff. 4.7 wird auch nicht erschüttert durch den – ebenso wenig näher begründeten – Berufungsvortrag, eine einschränkende Auslegung dieser Ziffer sei nicht erforderlich, weil die Abstufungen in der Tabelle eindeutig definiert und voneinander abgrenzbar seien. Vielmehr wäre, wie gezeigt, eine eindeutige Abgrenzung des Tatbestands der Ziff. 4.7 von dem der Ziff. 4.12 sowie des Tatbestands der Ziff. 4.9 bis 4.11 von dem der Ziff. 4.13 bis 4.15 nicht gegeben, wenn schon eine Hörminderung um mehr als 60 dB allein im Frequenzbereich von 125 bis 250 Hz zu einer Bepunktung nach Ziff. 4.7 (doppelseitig) bzw. nach 4.9 bis 4.11 (einseitig) führen würde.
Die Annahme, dass dem Zusatz in Ziff. 4.7 "oder mehr als 60 dB bei 125 – 250 Hz doppelseitig" nur im Zusammenhang mit den beiden Alternativen "Taubheit" oder "Hörverlust über 90 dB" Bedeutung zukommt, verursacht auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung des Klägers gegenüber anderen Contergangeschädigten, die einen vergleichbaren Hörschaden aufweisen. Selbst wenn die Beklagte in der Vergangenheit – wofür dem Senat allerdings keine Anhaltspunkte vorliegen – in ihrer Verwaltungspraxis die Ziff. 4.7 (oder Ziff. 4.8) bei einer Beeinträchtigung des Gehörs von mehr als 60 dB bei 125 – 250 Hz angewendet haben sollte, obwohl im Mittel- und Hochtonbereich keine Taubheit oder ein Hörverlust über 90 dB vorlag, wäre dies eine rechtswidrige Begünstigung gewesen. Auf deren Wiederholung hat der Kläger keinen Anspruch. Art. 3 Abs. 1 GG sichert nicht eine "Gleichheit im Unrecht", sondern nur eine Gleichbehandlung im Rahmen der rechtmäßigen Normanwendung.
Soweit der Kläger den eindeutigen Wortlaut der Ziff. 4.7 betont, wonach die verwendete Konjunktion "oder" für das Bestehen einer (eigenständigen) dritten (Tatbestands-)Variante spreche, ist darauf hinzuweisen, dass eine Verwechselung bzw. fehlerhafte Verwendung der Konjunktionen "und" bzw. "oder" bei dem Erlass von Rechtsvorschriften nicht außergewöhnlich ist. Dass der Gesetz- oder Verordnungsgeber bzw. das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend als der Richtliniengeber eine einschränkende Auslegung bzw. Formulierung der Ziff. 4.7 vorgenommen hätte, wenn er eine solche gewollt hätte, ist eine nicht näher belegte Vermutung des Klägers. Dieser zeigt nicht auf, weshalb diese Fragestellung dem Ministerium bekannt geworden sein sollte, insbesondere mangels diesbezüglicher höchst- oder obergerichtlicher Rechtsprechung. Überdies ist es in der Rechtspraxis nicht ungewöhnlich, dass bei Bekanntwerden von Auslegungsfragen der Normgeber zunächst eine (rechtskräftige) Klärung durch die Judikative abwartet, bevor er entscheidet, ob diese – aus seiner Sicht – eine Klarstellung oder Änderung einer Rechtsnorm erfordert.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. September 2019 - 3 C 26.17 -, juris, Rn. 16.
Es ist auch nicht feststellbar, dass dem Kläger aus einem anderen Grund weitere 20 (Einzel-)Punkte im Sinne der Punktetabelle zuzuerkennen sind. Insbesondere kann er nicht mit Erfolg geltend machen, dass die Hörschäden, die bei ihm im maßgeblichen Zeitpunkt seiner Geburt vorlagen, eine der Taubheit praktisch gleichkommende Schwerhörigkeit dargestellt hätten. Diese in Ziff. 307 der sogenannten Diagnoseliste enthaltene Definition ist ungeachtet der Frage, bei welchem Hörverlust eine praktisch der Taubheit gleichkommende Schwerhörigkeit anzunehmen ist, nicht mehr anwendbar. Die für eine Zuerkennung der begehrten weiteren 20 Punkte maßgebliche Ziff. 4.7 der Punktetabelle erfordert insoweit Taubheit oder Hörverlust über 90 dB. Diese Voraussetzungen lagen bei dem Kläger nicht vor (s. II.).
Dass die Anforderungen in der Punktetabelle in Bezug auf das Vorliegen eines der Taubheit gleichzusetzenden Hörverlustes fehlerhaft, insbesondere zu streng, wären, ist nicht feststellbar. Die dort auch insoweit vorgenommene Bepunktung nach dem Schweregrad des Schadens entspricht den gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG, wonach sich die Höhe der in § 13 Abs. 1 ContStifG genannten Leistungen nach der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen richtet. Eine weitergehende Prüfung dahingehend, ob die Festlegungen in der Punktetabelle die gerechteste und zweckmäßigste Lösung ist oder ob auch eine andere aus Sicht des Klägers möglicherweise vorzugswürdigere Ausgestaltung rechtlich nicht zu beanstanden wäre, findet gerichtlicherseits nicht statt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2014 - 10 C 1.14 -, juris, Rn. 68.
Ausgehend hiervon begegnet es auch mit Blick darauf, dass nach den Einstufungen der WHO eine an Taubheit grenzende Schwerhörigkeit ab mehr als 80 dB oder schlechter (am besseren Ohr) anzunehmen ist (vgl. insoweit wiederum § 27 Abs. 1 Satz 5 Buchstabe c) der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Hilfsmitteln in der vertragsärztlichen Versorgung), keinen Bedenken, dass in Ziff. 4.7 (und Ziff. 4.8 bis 4.11) der Punktetabelle eine Gleichsetzung von Schwerhörigkeit und Taubheit bei einem Hörverlust von über 90 dB angenommen wird.
Soweit der Kläger schließlich in seinem Schriftsatz vom 29. Januar 2020 auf den Aufsatz "Das schwerhörige Kind" von Prof. Dr. Q. im Deutschen Ärzteblatt vom 14. Juli 1997 verweist, ergibt sich daraus ebenso wenig, dass dem Kläger wegen seiner Hörschädigung 60 (Einzel-)Punkte zuzuerkennen wären. Danach kommt es bei höheren Hörverlusten, insbesondere im Hauptsprachbereich, zu einer verlangsamten Sprachentwicklung und zu einem falschen Lauterwerb. Leide das Kind an einer Schwerhörigkeit von 60 dB oder mehr, sei ohne Versorgung mit rehabilitativen Hörhilfen eine Sprachentwicklung praktisch nicht mehr möglich (s. S. A-1937). Selbst wenn diese Einschätzung zutreffen sollte, wäre der Richtliniengeber dadurch nicht gezwungen, bereits für eine Schwerhörigkeit von 60 dB (oder etwas mehr) die (Höchst-)Punktzahl 60 zu vergeben und die von Prof. Dr. Q. beschriebenen Funktionsbeeinträchtigungen mit dem praktisch gänzlichen Hörverlust bei Taubheit bzw. bei einer Hörminderung um mehr als 90 dB gleichzusetzen. Darüber hinaus hat Prof. Dr. Q. ausgeführt, die beschriebenen Beeinträchtigungen des Spracherwerbs träten nicht zwingend auf, sondern man finde äußerst unterschiedliche Sprachentwicklungen hörgeschädigter Kinder.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 188 Satz 2 VwGO. Der Senat hält auch in Ansehung des Urteils des 10. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juni 2014 - 10 C 1.14 -, in dem § 188 Satz 2 VwGO (ohne nähere Begründung) nicht angewendet worden ist (vgl. juris, Rn. 81), an seiner Rechtsprechung zur Gerichtskostenfreiheit von Verfahren nach dem Conterganstiftungsgesetz fest, weil es sich insoweit um Fürsorgemaßnahmen im weiteren Sinne handelt. Gründe hiervon abzuweichen enthält der Beschluss des 6. Revisionssenats vom 21. März 2019 - 6 KSt 1/19, 6 KSt 1/19 (6 C 24.18) -, wonach über die Frage eines Festhaltens an der Rechtsprechung des 10. Revisionssenats erst in der Hauptsache 6 C 24.18 entschieden werden wird, nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Juli 2019 - 16 A 44/16 -, juris, Rn. 136.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2 sowie 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 ContStifG
§ 12 ContStifG
§ 35 VwVfG
§ 12 Abs. 1 Alt. 1 ContStifG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 6 ContStifG
§ 13 Abs. 1 ContStifG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ContStifG
§ 13 Abs. 6 Satz 3 ContStifG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 16 Abs. 6 ContStifG
§ 16 Abs. 2 ContStifG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 13 Abs. 1 ContStifG
§ 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContstifG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2 sowie 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 3001/13
10 C 1.14
7 C 2.10
5 C 27.10
4 C 3.09
6 C 8.11
7 K 4608/13
7 K 2132/17
16 A 817/15
10 C 1.14
1 BvR 2230/15
1 C 15.18
3 C 26.17
6 KSt 1/19
6 C 24.18
16 A 44/16