Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-16, Aktenzeichen 11 K 298.12
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0416.11K298.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Nach § 46 Abs. 1 Nr. 5b StVO können die Straßenverkehrsbehörden Ausnahmen genehmigen von den Vorschriften über das Tragen von Schutzhelmen.(Rn.11)
2. Es bleibt einer Behörde unbenommen, aus sachlichen Gründen eine bestehende Verwaltungspraxis aufzugeben.(Rn.15)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des nach diesem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine Befreiung von der Pflicht, beim Fahren mit einem Motorrad einen Schutzhelm zu tragen.
Er erhielt am 19. Januar 1998 die Fahrerlaubnis der Klasse 3 (Pkw, jetzt Klasse B) und am 5. November 2010 der Klassen A und A1 (Krafträder). Am 14. Dezember 2010 beantragte er beim Bezirksamt Reinickendorf von Berlin die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von der Pflicht zum Tragen eines Schutzhelms und fügte eine fachärztliche Bescheinigung der Orthopäden Dr. O.../A... bei, wonach er von der Pflicht zum Tragen eines Schutzhelms befreit werden müsse, weil die Gefahren – auch unter Abwägung der Einschränkung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen –, die sich beim Tragen eines Schutzhelms ergeben können, schwerer seien als die Gefahren, die ohne den Schutz des Helmes eintreten könnten. Es handele sich um einen vorübergehenden Zustand. Daraufhin stellte ihn das Bezirksamt von der Verpflichtung frei, einen Schutzhelm während der Fahrt zu tragen, und befristete die Ausnahmegenehmigung bis zum 31. Dezember 2011.
Am 3. Februar 2012 beantragte der Kläger erneut die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung und legte dazu eine fachärztliche Bescheinigung des Orthopäden K... vor, wonach jener von der Pflicht zum Anlegen des Sicherheitsgurtes oder zum Tragen des Schutzhelms befreit werden müsse. Mit Bescheid vom 13. März 2012 lehnte das Bezirksamt den Antrag des Klägers mit der Begründung ab, eine Ausnahmegenehmigung könne nur erteilt werden, wenn ein nachweisbar dringender Bedarf bestehe. Eine solche Dringlichkeit habe der Kläger nicht dargetan. Darüber hinaus sei er ohne Ausnahmegenehmigung in seiner Mobilität nicht eingeschränkt, weil er auch eine Fahrerlaubnis der Klasse B besitze. In seinem dagegen gerichteten Widerspruch führt er aus, er habe einen Anspruch auf Befreiung, das behördliche Ermessen sei auf Null reduziert, weil er durch das ärztliche Attest belegt habe, einen Sturzhelm nicht tragen zu können. Auch nach den Verwaltungsvorschriften sei bei Vorlage eines ärztlichen Attestes eine Schutzhelmbefreiung zu gewähren. Bislang sei dies beim Bezirksamt auch so üblich gewesen. Außerdem könne er sich auf Bestandsschutz berufen, weil ihm unter den gleichen tatsächlichen Voraussetzungen in der Vergangenheit eine Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei. Ferner liege ein Eingriff in sein Eigentum vor, weil er bei einer Versagung der Ausnahmegenehmigung nicht mehr die Möglichkeit habe, seine Motorräder im öffentlichen Straßenverkehr zu führen. Mit Widerspruchsbescheid vom 23. Mai 2012 wies das Bezirksamt den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, die Helmpflicht diene in erster Linie den Interessen des Kraftradfahrers, da sie ihn vor schweren Kopfverletzungen bei Stürzen schützen solle, und verfolge daneben den Zweck, die Allgemeinheit vor den finanziellen Folgen längerer oder dauernder Pflege sowie eingeschränkte Arbeitsfähigkeit von verletzten Motorradfahrern zu bewahren. Bei der Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung seien die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander abzuwägen. Dem hohen Schutzinteresse vor schweren Unfallfolgen, dem die Helmpflicht diene, müsse ein entsprechend hoch zu bewertendes Interesse aus gesundheitlichen Gründen, gerade ohne Schutzhelm zu fahren, gegenüber stehen. Die Ausnahmevorschrift sei wegen des überragenden öffentlichen Schutzinteresses eng auszulegen. Daher sei auch bei Vorlage eines fachärztlichen Attestes zu bewerten, ob ein Antragsteller auf die Benutzung eines Motorrads angewiesen sei oder das Risiko durch die Benutzung anderer Verkehrsmittel vermeidbar wäre. Der Kläger habe zwar eine fachärztliche Bescheinigung vorgelegt, wonach sein gesundheitlicher Zustand nicht zulasse, einen Schutzhelm zu tragen. Er habe jedoch keine Interessen geltend gemacht, die eine Inkaufnahme der Gefahren, mit einem Motorrad ohne Schutzhelm zu fahren, rechtfertigen könnten. Für notwendige Fahrten könne er seine beiden Kraftfahrzeuge nutzen.
Mit seiner bei Gericht am 22. Juni 2012 eingegangenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und vertieft sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Auch hat er ein ärztliches Attest von Dr. R... vom 12. Oktober 2012 eingereicht, wonach ihm aufgrund einer empfindlichen Narbenbildung hinter und oberhalb des rechten Ohrs das Tragen eines Motorradhelms ist nur mit Schmerzen möglich sei.
Er beantragt,
den Ablehnungsbescheid des Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben und ihm eine Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von der Schutzhelmtragepflicht zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zunächst Bedenken geäußert, ob der Kläger gesundheitliche Gründe für die Befreiung von der Schutzhelmpflicht hinreichend nachgewiesen habe, und in diesem Zusammenhang auch darauf verwiesen, es sei ungeklärt, wie der Kläger ohne Befreiung von der Schutzhelmpflicht im November 2010 die Fahrerlaubnis der Klasse A erwerben konnte. In der mündlichen Verhandlung hat er aber erklärt, aufgrund des nachgereichten Attestes von Dr. R... die gesundheitlichen Gründe des Klägers nicht mehr in Zweifel zu ziehen. Aber auch in diesem Fall sei – wie im Widerspruchsbescheid geschehen – eine Abwägung zwischen den öffentlichen und privaten Belangen vorzunehmen, die weiterhin einer Ausnahmegenehmigung entgegenstehe.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Bezirksamts Reinickendorf von Berlin vom 13. März 2012 und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 23. Mai 2012 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), denn die Versagung einer Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von der Helmpflicht erfolgte ermessensfehlerfrei.
Als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt allein § 46 Abs. 1 Nr. 5b der Straßenverkehrsordnung (StVO) in Betracht. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Vorschriften über das Tragen von Schutzhelmen (§ 21a Abs. 2 Satz 1 StVO).
Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO ist in das Ermessen der Behörde gestellt. Die Ermessenserwägungen des Bezirksamtes sind nicht zu beanstanden, insbesondere hat es die öffentlichen Belange sowie die des Klägers ausreichend gewürdigt und in nicht zu beanstandender Weise gewichtet sowie die ihm eingeräumten Grenzen des Ermessens beachtet.
Das Bezirksamt ist von dem zutreffenden Ansatz ausgegangen, bei gesundheitlichen Gründen eines Antragstellers, die dem Tragen eines Schutzhelms entgegenstehen, darüber hinaus im Ermessen umfassend die widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange zu gewichten und gegeneinander abzuwägen (so auch VG Augsburg, Urteil vom 27. Juni 2000 – Au 3 K 00.466 – juris, Rdnr. 20; Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, § 46 StVO, Rdnr. 23; zur Prüfung einer besondere Ausnahmesituation als Teil der Ermessensentscheidung BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 – BVerwG 3 C 2.97 – juris, Rdnr. 27). Die Notwendigkeit einer solchen umfassenden Abwägung ergibt sich bereits aus den bundeseinheitlichen Verwaltungsvorschriften zu § 46 StVO. Nach Rdnr. 1 ist die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt, an den Nachweis dieser Dringlichkeit sind strenge Anforderungen zu stellen. Es liegt auf der Hand, dass eine besondere Dringlichkeit einer Ausnahmegenehmigung nicht bereits mit dem Verweis auf gesundheitliche Gründe dargetan ist, sondern erst als Ergebnis einer umfassenden aller für und gegen die Erteilung der begehrten Ausnahme sprechenden Belange festgestellt werden kann. Aus der einleitenden Formulierung der Verwaltungsvorschriften „Allgemeines über Ausnahmegenehmigungen“ folgt, dass diese Erwägungen für sämtliche Ausnahmetatbestände zu gelten haben. Dementsprechend sind in den Rdnr. 96 und 97 auch nur die Anforderungen an den Nachweis der gesundheitlichen Gründe konkretisiert, so dass die dortigen Ausführungen – anders als der Kläger meint – nicht hinfällig wären, wenn daneben eine besondere Dringlichkeit für eine Befreiung von der Helmpflicht bestehen muss. Darüber hinaus ergibt sich aus dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 StVO („in bestimmten Einzelfällen“), dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nur beim Vorliegen einer besonderen Ausnahmesituation möglich ist (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 20. März 1991 – 5 S 1791/90 – juris; VGH München, Beschluss vom 16. April 1998 – 11 B 97.833 – juris). Gleiches folgt aus dem Grundsatz der Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 21. Mai 2003 – OVG 1 B 1.02 – juris). Des Weiteren gebietet der Schutzzweck der in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO niedergelegten Helmpflicht, im Ermessen neben gesundheitlichen Gründen des Betreffenden auch seine (sonstigen) privaten gegen die öffentlichen Belange abzuwägen. Diese Vorschrift dient dem Schutz eines Motorradfahrers gegen die insbesondere bei Stürzen vom Motorrad hohe Gefahr schwerer Kopfverletzungen (BGH, Urteil vom 25. Januar 1983 – VI ZR 92/81 – juris, Rdnr. 14).Daneben hat sie den Zweck, die Allgemeinheit vor den finanziellen Folgen zu bewahren, die entstehen können, wenn Schwerverletzte längerer oder dauernder Pflege bedürfen oder wenn als Folge eines Unfalls eine berufliche Tätigkeit nicht oder nur noch eingeschränkt möglich ist (VG Augsburg, a.a.O.). Auch kann in vielen Fällen nach einem Verkehrsunfall weiterer Schaden für Dritte abgewendet werden, wenn ein beteiligter Motorradfahrer dank seines Schutzhelms bei Bewusstsein bleibt und die Unfallstelle räumen, Rettungsdienste alarmieren und Sofortmaßnahmen ergreifen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1982 – 1 BvR 1295/80 – juris, Rdnr. 19). Schließlich spricht für eine umfassende Prüfung, ob eine besondere Ausnahmesituation für eine Befreiung vorliegt, dass im Falle eines Verkehrsunfalls mit einem Motorradfahrer, der erlaubterweise keinen Schutzhelm trägt, die Verletzungsfolgen aufgrund des fehlenden Schutzhelmes unter Umständen vom Unfallgegner zu tragen sind (vgl. BGH, Urteil vom 29. September 1992 – VI ZR 286/91 – juris, Rdnr. 12, m.w.N.). Sofern bei der Prüfung einer Ausnahmegenehmigung von der Helmpflicht allein auf gesundheitliche Belange des betreffenden Motorradfahrers abgestellt würde, würde dies daher finanzielle Interessen anderer Verkehrsteilnehmer und ihrer Versicherer kaum zumutbar beeinträchtigen.
Die darauf aufbauenden Ermessenserwägungen des Bezirksamtes im konkreten Fall des Klägers sind nicht zu beanstanden. Rechtsfehlerfrei hat es dem hohe Schutzinteresse vor schweren Unfallfolgen, dem die Helmpflicht dient, den Vorrang gegenüber dem Interesse des Klägers, ohne Schutzhelm zu fahren, eingeräumt. Zutreffend hat es dabei die Belange des Klägers als weniger gewichtig angesehen, weil er außer seinem allgemeinen Interesse, in seiner Freizeit Motorrad zu fahren, keine darüberhinausgehenden besonderen Gründe geltend gemacht hat, aufgrund derer er auf das Fahren mit dem Motorrad angewiesen ist. Insbesondere wird seine Mobilität bei einem Verzicht auf das Motorradfahren nur unwesentlich eingeschränkt, weil er im Besitz der Fahrerlaubnis Klasse B ist und über zwei Fahrzeuge verfügt.
Diese Ermessensentscheidung des Bezirksamtes ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot oder die Selbstbindung der Verwaltung aus Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht in Hinblick darauf vor, dass die Behörde in der Vergangenheit bei gleicher Sachlage ihr Ermessen anders ausübte und dem Kläger eine befristete Ausnahmegenehmigung erteilte. Es bleibt einer Behörde nämlich unbenommen, aus sachlichen Gründen eine bestehende Verwaltungspraxis aufzugeben. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Behörde – wie hier – erkennt, dass ihre bisherige Ermessensausübung rechtswidrig gewesen ist. Auch hat das Bezirksamt zahlreiche nachvollziehbare Erwägungen aufgezeigt, weshalb es in Zukunft an die Befreiung von der Helmpflicht strengere Anforderungen stellen wird. Ein fortgesetztes Vertrauen des Klägers, dass das Bezirksamt an einer Ermessenspraxis festhält und diese nicht aus sachlichen Gründen für die Zukunft ändern kann, hat keine Grundlage und ist damit schon von vornherein nicht schutzwürdig. Der Verweis des Klägers auf einem Bestandsschutz geht fehl, weil die Entscheidung des Bezirksamtes ihm nicht eine bereits erreichte Rechtsposition wieder entzieht, sondern ihm „nur“ die Erweiterung seiner Rechte versagt. Die Behörde hat nämlich nicht die Ausnahmegenehmigung aufgehoben, vielmehr endete die dem Kläger seinerzeit erteilte Begünstigung durch Zeitablauf. Von einem rechtlich geschützten Bestand des Klägers im Zeitpunkt der Versagung der Befreiung kann daher nicht die Rede sein. Auch ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG ist angesichts der aufgezeigten Erwägungen gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, so dass offen bleiben kann, ob dem Kläger das Fahren mit Schutzhelm unzumutbar ist, denn immerhin konnte er offensichtlich zum Erwerb der Fahrerlaubnis Klasse A einen Schutzhelm tragen. Aus den gleichen Gründen kommt eine Verletzung des Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG von vornherein nicht in Betracht.
Im Übrigen ist anzumerken, dass zweifelhaft erscheint, ob die in den Verwaltungsvorschriften niedergelegten Anforderungen an ein ärztliches Attest, um aus gesundheitlichen Gründen von der Schutzhelmtragepflicht befreit zu werden, sich mit dem Schutzzweck von § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO und der Regelung des Ausnahmetatbestandes in § 46 Abs. 1 Nr. 5b StVO vereinbaren lassen. Denn nach Rdnr. 97 der Verwaltungsvorschrift ist in der ärztlichen Bescheinigung (nur) ausdrücklich zu bestätigen, dass der Antragsteller aufgrund des ärztlichen Befundes von der Helmtragepflicht befreit werden muss, die Diagnose braucht aus der Bescheinigung nicht hervorzugehen. Damit ist es der Behörde von vornherein genommen, die Plausibilität der ärztlichen Bescheinigung zu prüfen, ggf. weitere Maßnahmen der Sachaufklärung zu ergreifen (etwa Untersuchung durch einen Amtsarzt oder Arzt mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation) und eine Einzelfallabwägung unter Berücksichtigung des konkreten gesundheitlichen Belangs vorzunehmen. Die Entscheidung, ob ein Antragsteller aus gesundheitlichen Gründen einen Helm tragen kann, ist damit allein und abschließend in die Beurteilung eines Arztes gestellt. Mit dem Erfordernis einer behördlichen Ermessensentscheidung lässt sich dies kaum vereinbaren (so auch VG Frankfurt, Urteil vom 8. Juni 1988 – III/3 - E 1271/87 – beck-online) und entspricht auch nicht der sonstigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den Anforderungen an ein ärztliches Attest (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 11. September 2007 – BVerwG 10 C 8.07 – juris, Rdnr. 15 und 31 f.). Indes kann der Kläger aus diesen Erwägungen nichts herleiten, weil das Bezirksamt davon ausgeht, dass er seine gesundheitlichen Gründe hinreichend belegt hat.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Die Berufung wird nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, insbesondere ist die Frage der Befreiung von der Helmpflicht und den dabei zulässigen Ermessenserwägungen in der obergerichtlichen Rechtsprechung ungeklärt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 StVO
§ 167 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 5b StVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21a Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 1 StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 5b der Straßenverkehrsordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 14.13
3 B 12/16
3 K 00.46
3 C 2.97
5 S 1791/90
11 B 97.83
1 B 1.02
VI ZR 92/81
1 BvR 1295/80
VI ZR 286/91
10 C 8.07