Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-21, Aktenzeichen 1 B 285/14

Tenor:
Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 5. Mai 2014 - 2 L 38/14 - wird dem Antragsgegner aufgegeben, den Antragsteller vorläufig bis zum Ergehen einer abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren 2 K 78/14 an den im Rahmen des Programms „Zukunftssichere Landesverwaltung“ stattfindenden gemeinsamen Gesprächen zwischen den Gewerkschaften und der Landesregierung zu beteiligen, soweit diese Themen zum Gegenstand haben, die - zumindest auch - Rechte und Pflichten der Richter und Staatsanwälte im Landesdienst berühren.
Die Kosten des Verfahrens fallen dem Antragsgegner zur Last.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts ist zulässig und nach Maßgabe der klarstellenden Konkretisierungen im Beschlusstenor begründet.
Die Voraussetzungen eines Anordnungsanspruchs (1) und eines Anordnungsgrundes (2) liegen vor.
1. Der Anordnungsanspruch ergibt sich aus den §§ 53 BeamtStG, 71 DRiG, 104 SBG, 4 SRiG i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Voraussetzungen eines auf diesen Vorschriften basierenden Anordnungsanspruchs sind dargelegt. Nach der für Landesbeamte geltenden Rahmenvorschrift des § 53 Satz 1 BeamtStG, die gemäß § 71 DRiG auf Richter im Landesdienst entsprechende Anwendung findet, sind die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamten-/ bzw. richterrechtlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden zu beteiligen.
Der Antragsteller ist als Berufsverband der saarländischen Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälten, in dem mehr als die Hälfte der saarländischen Richter und Staatsanwälte organisiert sind, eine Spitzenorganisation im Sinne dieser Vorschriften.(vgl. zum Begriff der Spitzenorganisation: BVerwG, Urteile vom 12.10.1978 - II C 17.76 - und vom 29.11.1979 - II C 14.77-, jew. juris) Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig und unterliegt aus Sicht des Senats keinem Zweifel. Hinsichtlich der weiteren Tatbestandsvoraussetzungen und der Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 104 SBG, 4 SRiG ist - gemessen an den Anforderungen einer im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen nur summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage - dargetan und glaubhaft gemacht, dass die Spitzengespräche zwischen dem Antragsgegner und verschiedenen Gewerkschaften, an denen der Antragsteller teilnehmen will, dem Anwendungsbereich der genannten Vorschriften unterfallen, wobei eine letztlich abschließende Prüfung der aufgeworfenen Fragen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten ist.
Der Einwand des Antragsgegners, dass es fallbezogen nicht um die Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der richterlichen Verhältnisse durch die obersten Landesbehörden gehe, verfängt nicht (1.1.). Abgesehen hiervon dürfte das saarländische Landesrecht ein Beteiligungsrecht der Spitzenorganisationen zulässigerweise nicht nur bezüglich der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen, sondern ebenso bezüglich allgemeiner Regelungen beamtenrechtlicher Verhältnisse zuerkennen (1.2.). Entscheidend ist nicht, ob die §§ 53 BeamtStG und 104 SBG einer Spitzenorganisation grundsätzlich ein Recht vermitteln, die Durchführung gemeinsamer Spitzengespräche zu verlangen (1.3). Im Kern konzentriert der verfahrensgegenständliche Streit sich vielmehr auf die Frage der inhaltlichen Ausgestaltung des in den genannten Vorschriften vorgesehenen Beteiligungsrechts. Die vom Antragsgegner praktizierte Handhabung der Beteiligung einerseits der gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen und andererseits des Antragstellers dürfte einer Überprüfung am Maßstab des Gleichheitssatzes nicht standhalten. Soweit der Antragsgegner mit den Gewerkschaften gemeinsame Spitzengespräche durchführt, die unter der Prämisse stattfinden, dass die dort getroffenen Absprachen ohne realistische Option eines erneuten Überdenkens mit Wirkung auch für die Richter im Landesdienst verbindlich umgesetzt werden, ist bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich, was einem Anspruch des Antragstellers als dem Berufsverband der Richter und Staatsanwälte im Saarland auf Beteiligung an diesen gemeinsamen Gesprächen entgegenstehen könnte (1.4).
1.1. Ausweislich der zur Akte gereichten Tagesordnung zu dem im Rahmen der unter der Bezeichnung „Zukunftssichere Landesverwaltung“ am 17.1.2014 in Fortsetzung des Spitzengesprächs vom 8.6.2013 und in Anlehnung an die dort getroffenen Vereinbarungen geführten gemeinsamen Spitzengespräch zwischen den Gewerkschaften - Deutscher Gewerkschaftsbund Saar, Deutscher Beamtenbund, Tarifunion Saar, Gewerkschaft öffentlicher Dienst und Dienstleistungen, Gewerkschaft der Polizei im Saarland und Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaften Saarland (ver.di Landesbezirk Saar ist auf eigenen Wunsch aus den Gesprächen ausgestiegen) - und der Landesregierung werden in diesen gemeinsamen Gesprächen zwar nicht ausschließlich, aber auch Themen und Problemkreise behandelt, die regelmäßig im Rahmen der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamten- und richterrechtlichen Verhältnisse aufgeworfen sind (z.B. Besoldungs- und Versorgungserhöhungen, Urlaubsregelungen, Altersgrenzen, Familienpflegezeitgesetz, Elternzeit für Großeltern, Ansparen von Erholungsurlaub bei Kinderbetreuung, Dienstbefreiung bei Erkrankung eines Kindes). Unbestritten zielen die gemeinsamen Gespräche darauf, über die einzelnen insoweit relevanten Punkte Einvernehmen zu erzielen. Letzteres ist im Spitzengespräch vom 17.1.2014 ausweislich der zur Akte gereichten Berichterstattung der Saarbrücker Zeitung aus Sicht aller Teilnehmer weitgehend gelungen.
Der Tatbestand des § 53 BeamtStG ist fallbezogen auch hinsichtlich des Merkmals „durch die obersten Landesbehörden“ erfüllt. Die Spitzengespräche, an denen der Antragsteller teilnehmen will, werden von der Landesregierung einberufen und unter Mitwirkung aller federführend betroffenen Ministerien geführt. Sie sind daher Teil der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen durch die obersten Landesbehörden und können diese Eigenschaft nicht im Nachhinein dadurch verlieren, dass die Punkte, über die Einvernehmen erzielt wird, nicht im Wege eines Regierungsentwurfs, sondern eines Gesetzesentwurfs aus der Mitte des Landtags in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden.
Dass im Rahmen der Gespräche auch Themen besprochen werden, die nicht speziell die Vorbereitung gesetzlicher Regelungen zum Gegenstand haben, sondern allgemeine beamten- bzw. richterrechtliche Verhältnisse betreffen, kann einem Eingreifen des § 53 BeamtStG nicht entgegenstehen. Denn die Vorschrift stellt wie die Vorgängervorschrift des § 58 BRRG(BVerwG, Urteil vom 12.10.1978, a.a.O., Rdnr. 26) Mindestanforderungen an den Landesgesetzgeber, die dieser jedenfalls auszuschöpfen hat. Sie regelt mithin zwar positiv eine verbindliche und insoweit abschließende Festlegung des vorgesehenen Beteiligungsgebots, ihr ist aber negativ kein Ausschluss einer weitergehenden Beteiligung nach Landesrecht zu entnehmen. Den Ländern ist es unbenommen, ein Beteiligungsrecht auch hinsichtlich allgemeiner Regelungen der beamten- bzw. richterrechtlichen Verhältnisse zu gewähren.(Plog/Wiedow, BBG, Kommentar, Stand 346. Erg.lief. August 2014, § 53 BeamtStG Rdnr. 9, § 94 BBG (alt) Rdnrn. 5 und 13) Vor diesem Hintergrund kann das durch § 53 BeamtStG vorgegebene Beteiligungsgebot nicht dadurch hinfällig werden, dass die Gesprächsthemen neben der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen auch die Vorbereitung allgemeiner Regelungen zum Gegenstand haben.
1.2. Im Übrigen legen der Wortlaut des § 104 SBG n.F. und der Vorgängervorschrift des § 111 SBG a.F. sowie die Gesetzesbegründung zu der Neuregelung den Schluss nahe, dass § 104 SBG n.F. ein Beteiligungsrecht der Spitzenverbände nicht auf die Vorbereitung gesetzlicher Regelungen beschränkt, sondern daneben bezüglich der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen bzw. der richterrechtlichen Verhältnisse ein Beteiligungsrecht vorgibt.
Ein solch weites Beteiligungsgebot war in § 111 SBG a.F. ausdrücklich vorgesehen. Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift lautete wie folgt:
„Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände sind bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligen.“
In der Gesetzesbegründung zu § 104 SBG n.F. heißt es einleitend, die Regelung entspreche inhaltlich § 111 SBG a.F., soweit nicht in § 53 BeamtStG enthalten. Sie regele den Adressatenkreis, soweit dieser nicht bereits in § 53 BeamtStG festgelegt sei. § 53 BeamtStG könne im SBG lediglich um landesspezifische Regelungen (hier: Kommunale Spitzenverbände) ergänzt werden. Das Beteiligungsrecht als solches folge unmittelbar aus § 53 BeamtStG. Der Bund habe im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebung eine abschließende Regelung getroffen.
Diese Ausführungen sind wenig erhellend. Auf den ersten Blick könnte ihnen zu entnehmen sein, dass der Gesetzgeber meint, er sei nur zur Erweiterung des Adressatenkreises befugt - wovon er durch Einbeziehung der Kommunalen Spitzenverbände Gebrauch gemacht habe - und dürfe im Übrigen über den bundesrechtlichen Rahmen nicht hinausgehen. Die Annahme einer solch eingeschränkten landesgesetzgeberischen Kompetenz entspricht indes nicht dem durch § 53 BeamtStG eröffneten Handlungsspielraum. In der Gesetzesbegründung des Bundesgesetzgebers heißt es ausdrücklich, dass die Neuregelung mit § 58 BRRG übereinstimme und weitergehende Beteiligungsrechte, wie sie bereits praktiziert würden, davon unberührt seien.(BT-Drs. 16/4027, S. 35) Unter der Geltung des § 58 BRRG, der als Rahmenvorschrift ein Beteiligungsrecht nur bezüglich der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen verbindlich vorgeschrieben hatte, war - wie ausgeführt - geklärt, dass die Landesgesetzgeber über diesen Bereich hinausgehen durften. Wie § 111 SBG a.F. belegt, stand auch für den saarländischen Landesgesetzgeber außer Zweifel, dass er befugt war, das Beteiligungsrecht auf allgemeine Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse auszudehnen. Im Übrigen enthält die landesrechtliche Regelung in § 104 Abs. 1 SBG n.F. nicht nur hinsichtlich des Kreises der Anspruchsberechtigten (Kommunale Spitzenverbände) eine Erweiterung zu § 53 BeamtStG, sondern erstreckt das Beteiligungsrecht in ihrem Abs. 1 durchaus - wie die Vorgängervorschrift des § 111 SBG a.F. - auf die Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse. Dass dieser weite Anwendungsbereich nach dem Willen des Landesgesetzgebers nur hinsichtlich beamtenrechtlicher Fragen, die gleichzeitig kommunale Interessen berühren, gelten soll, ist der Gesetzesbegründung nicht zu entnehmen und wäre nach dem Erkenntnisstand des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens durch nichts zu rechtfertigen. Die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf allgemeine Regelungen stellt sich auch keineswegs als saarländische Besonderheit dar, sondern findet sich ebenso im heutigen (§ 118 BBG n.F.) wie im früheren Bundesrecht (§ 94 BBG a.F.) und nach den Recherchen von Baßlberger(Baßlsperger, Beteiligung der Spitzenorganisationen von Gewerkschaften nach § 53 BeamtStG/§ 118 BBG und Streikrecht der Beamten, PersV 2012, 287, 288, 290), der keinen Zweifel daran hat, dass die saarländische Vorschrift im Sinne eines weiten Beteiligungsrechts zu verstehen ist, in den Landesbeamtengesetzen aller Bundesländer. § 53 BeamtStG stellt lediglich einen Mindeststandard sicher und belässt den Ländern die Möglichkeit, ein Beteiligungsgebot auch für die Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse vorzugeben.(Baßlsperger, a.a.O., S. 287) Genau dies dürfte angesichts der Bezugnahme auf die insoweit eindeutige Vorgängervorschrift der Wille des saarländischen Landesgesetzgebers gewesen sein.
Für ein weites Verständnis im Sinne der Vorbereitung allgemeiner Regelungen beamten- bzw. richterrechtlicher Verhältnisse spricht nicht zuletzt die tatsächlich vom Antragsgegner als dem durch die Vorschrift in die Pflicht Genommenen praktizierte Umsetzung der Vorschrift. In den Spitzengesprächen mit den Gewerkschaften werden keineswegs nur Fragestellungen erörtert, die im Rahmen der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen aufgeworfen sein können. So geht es beispielsweise auch um die Entwicklung eines Personalmanagementkonzepts oder um den Ausbau von Dienstleistungszentren, d.h. der Antragsgegner macht Themen zum Gegenstand der Gespräche, die typischerweise nicht durch den Erlass von Gesetzen abgearbeitet werden. Dies indiziert, dass der Antragsgegner selbst sich als Kopf der Regierung, die den Gesetzesentwurf zur Neufassung des Saarländischen Beamtengesetzes in das Gesetzgebungsverfahren als Regierungsentwurf eingebracht und begründet hat, bisher in Bezug auf die Vorbereitung allgemeiner beamtenrechtlicher Regelungen durch die Vorschrift genauso in die Pflicht genommen gesehen hat, wie dies unter der Geltung der Vorgängervorschrift der Fall war.
Gegen die vom Antragsgegner insbesondere erstinstanzlich geforderte enge Auslegung des § 104 SBG n.F. sprechen schließlich die Vorgaben des Art. 11 EMRK .
Das Bundesverwaltungsgericht hat erst kürzlich klargestellt, dass Art. 11 EMRK in seiner bindenden Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte(EMRK (GK), Urteile vom 12.11.2008 - Nr. 34503/97 -, NZA 2010,1425, und vom 21.4.2009 - Nr. 68959/01 -, NZA 2010,1423) allen Angehörigen des öffentlichen Dienstes sowie ihren Gewerkschaften ein Recht auf Kollektivverhandlungen und, soweit sie nicht in den Streitkräften, der Polizei oder der genuinen Hoheitsverwaltung tätig sind, sogar auf darauf bezogene kollektive Kampfmaßnahmen gewährleistet.(BVerwG, Urteil vom 27.2.2014 - 2 C 1/13 -, juris Rdnrn. 35 ff.) Der hierdurch bedingte Konflikt mit Art. 33 Abs. 5 GG, nach dem kollektive Kampfmaßnahmen für alle Beamten ausgeschlossen sind, könne nur durch den Gesetzgeber gelöst werden. Diesem obliege es, nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz einen Ausgleich der sich gegenseitig ausschließenden Rechtspositionen aus Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 11 EMRK herbeizuführen. Erforderlich erscheine jedenfalls eine erhebliche Erweiterung der Beteiligungsrechte der Gewerkschaften in Richtung eines Verhandlungsmodells. Die derzeit eingeräumten Beteiligungsrechte nach § 118 BBG, 53 BeamtStG genügten nicht.(BVerwG, Urteil vom 27.2.2014, a.a.O., Rdnrn. 47 ff., 64) Im Schrifttum wird ebenfalls nachhaltig dafür plädiert, die auch für Beamte durch Art. 9 Abs. 3 GG garantierte individuelle und kollektive Koalitionsfreiheit durch eine anderweitige Sicherstellung der Einbeziehung mit Leben zu füllen. Damit die verfassungsrechtlichen Garantien nicht leerliefen, müssten die eingeschränkten Beteiligungsoptionen kompensiert werden.(Böhm, Wege zur Stärkung der Mitbestimmung im öffentlichen Dienst, ZBR 2013,181,182) Als „verfassungsrechtliche Mindestkompensation“ komme in Betracht, die gesetzliche Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens in der Vorbereitungsphase allgemeiner Regelungen weitest möglich zu effektuieren.(Lorse, Die Beteiligung gewerkschaftlicher Spitzenorganisationen bei der Ausgestaltung der allgemeinen Beamtenverhältnis - aktuelle Entwicklungstendenzen, ZBR 2012, 361, 368)
Mit der vom Bundesverwaltungsgericht aufgezeigten Konsequenz der Notwendigkeit eines gesetzgeberischen Tätigwerdens zur Sicherstellung der Vereinbarkeit des innerstaatlichen Rechts mit den völkerrechtlichen Vorgaben des Art. 11 EMRK wäre nach alldem eine einschränkende Auslegung bereits geltender Vorschriften - § 104 SBG n.F. - durch die Gerichte nicht zu vereinbaren.
1.3. Dem Antragsgegner ist grundsätzlich darin zuzustimmen, dass die §§ 53 BeamtStG i.V.m. 104 SBG den Spitzenorganisationen bei Vorliegen der übrigen Tatbestandsvoraussetzungen zwar ein Recht auf Beteiligung garantieren, nicht aber darauf, dass diese Beteiligung gerade im Wege gemeinsamer Spitzengespräche zu erfolgen hat.
Seit langem ist - wie das Bundesverwaltungsgericht in oben zitierter Entscheidung nachhaltig bekräftigt - anerkannt, dass dem Beteiligungsgebot im Hinblick auf das berufsbezogene Koalitionsrecht der Beamten (Art. 9 Abs. 3 GG, § 33 Abs. 5 GG) inhaltlich erhebliche grundsätzliche Bedeutung zukommt. Den Spitzenorganisationen wird an Stelle des nicht gegebenen Tarif- und Streikrechts ein eigenständiges Instrument des Interessenausgleichs im Vorfeld der beamtenrechtlichen Gesetzgebung zur Verfügung gestellt.(Plog/Wiedow, a.a.O., § 53 BeamtStG Rdnr. 2, § 94 BBG (alt) Rdnr. 1; Baßlsperger, a.a.O., S. 288; Lorse, a.a.O., S. 361) Es handelt sich um ein eigenständiges Instrument des Interessenausgleichs, das über die Verpflichtung zur rechtzeitigen Anhörung hinausgeht.(Lorse, a.a.O., S. 362) Nach neueren Überlegungen im Schrifttum(Böhm, a.a.O., S. 182) ist in diesem Zusammenhang auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Grundrechtsschutz durch Verfahren in den Blick zu nehmen. Hiernach beeinflussen Grundrechte - hier Art. 9 Abs. 3 GG - nicht nur die Ausgestaltung des materiellen Rechts, sondern setzen zugleich Maßstäbe für eine den Grundrechtsschutz effektuierende Organisations- und Verfahrensgestaltung sowie für eine grundrechtsfreundliche Anwendung vorhandener Verfahrensvorschriften.(BVerfG, Beschluss vom 14.5.1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315, 355) Die Ausgestaltung der Beteiligung muss angesichts dessen dem Ziel eines effizienten Interessensausgleichs gerecht werden, was gebietet, dass ausreichend Zeit zur Stellungnahme eingeräumt wird. Die obersten Landesbehörden müssen sich mit den von den Spitzenorganisationen geltend gemachten Gesichtspunkten auseinandersetzen und sie gegen die eigenen Gesichtspunkte abwägen.(Plog/Wiedow, a.a.O., § 53 BeamtStG Rdnr. 7, § 94 BBG (alt) Rdnr. 10) Die Spitzenorganisationen dürfen insbesondere nicht mit einer bereits abgeschlossenen Willensbildung konfrontiert, sondern müssen zu einem Zeitpunkt beteiligt werden, in dem sie noch eine echte Möglichkeit der Einflussnahme haben.(Plog/Wiedow, a.a.O., § 94 BBG (alt) Rdnr. 10; Baßlsperger, a.a.O., S. 292) Schon 1969 hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in diesem Zusammenhang festgestellt, dass die verantwortliche Mitbeteiligung bis zum Abschluss der Vorbereitung „nach dem Geist des Koalitionsrechts“ zu geschehen habe.(OVG Rheinland-Pfalz, ZBR 1969, 346; Baßlsperger, a.a.O., S. 288) Die damit gebotene frühzeitige Einbindung der Spitzenorganisationen in die Gesetzesvorbereitung bzw. die Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse kann indes nicht nur im Wege gemeinsamer Spitzengespräche, sondern daneben, da eine bestimmte Form der Beteiligung nicht vorgegeben ist, auch auf andere Weise - beispielsweise durch Zuleitung von Entwürfen zur Stellungnahme - gewährleistet werden. Ferner ist anerkannt, dass Spitzengespräche - wie in § 6 Satz 2 der zu § 94 BBG a.F. geschlossenen Vereinbarung vom 20.5.1996 über die Beteiligung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bei allgemeinen Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse(abgedruckt in Plog/Wiedow, a.a.O., § 94 BBG (alt) Rdnr. 3) ausdrücklich festgehalten - sowohl getrennt als auch gemeinsam geführt werden können.(Baßlsperger, a.a.O., S. 293) Mithin vermitteln die § 53 BeamtStG i.V.m. 104 SBG einer Spitzenorganisation zwar keinen immer und uneingeschränkt geltenden Anspruch darauf, dass zur Gewährleistung der gebotenen Beteiligung gemeinsame Spitzengespräche mit allen von den Regelungsvorhaben betroffenen Spitzenorganisationen geführt werden, sie verlangen aber die Sicherstellung, dass das Beteiligungsverfahren in jedem konkreten Einzelfall so ausgestaltet wird, dass eine echte Möglichkeit der Einflussnahme auf die Willensbildung gewährleistet ist.
1.4. Nach den Erkenntnismöglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens steht dem Antragsteller vor dem aufgezeigten Hintergrund fallbezogen zur Sicherstellung seiner ordnungsgemäßen Beteiligung ein Anspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung des Inhalts zu, dass der Antragsgegner ihn vorläufig an den weiteren - insbesondere im Rahmen des Programms „Zukunftssichere Landesverwaltung“ stattfindenden - gemeinsamen Gesprächen zwischen den Gewerkschaften und der Landesregierung beteiligt, soweit es um Themen geht, die nicht ausschließlich die Beamtenschaft, sondern gleichermaßen die Richter im Landesdienst betreffen.
Dies dürfte sich bereits aus dem grundgesetzlich verankerten Gleichheitssatz herleiten, denn ein sachlicher Grund, der es rechtfertigen könnte, nur die Gewerkschaften als Vertreter der Beamtenschaft, nicht aber auch den Antragsteller als Vertreter der von den Regelungsvorhaben weitgehend gleich betroffenen Richterschaft an den für die anderen Organisationen gemeinsam veranstalteten Spitzengesprächen zu beteiligen, sondern ihn auf Einzelgespräche zu verweisen, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere vermag sich die Forderung einer Gewerkschaft, den Antragsteller nicht an den Gesprächen zu beteiligen, nicht als ein die Ungleichbehandlung rechtfertigender sachlicher Grund darzustellen. Wenngleich einer zu beteiligenden Spitzenorganisation unbenommen ist, für sich selbst ein Einzelgespräch zu fordern, steht ihr jedenfalls ein Recht, eine bestimmte andere Spitzenorganisationen von mit weiteren Spitzenorganisationen geplanten gemeinsamen Gesprächen auszuschließen, nicht zu und - das ist entscheidend - darf der Antragsgegner diese ablehnende Haltung nicht zum Anlass nehmen, eine Spitzenorganisation, deren Beteiligung rechtlich geboten ist, von den gemeinsamen Gesprächen auszuschließen.
Entscheidend ist jedenfalls der seitens des Antragstellers glaubhaft gemachte Umstand, dass Landesregierung und Gewerkschaften die gemeinsamen Spitzengespräche führen, um sich u.a. zu Fragen, die einer gesetzlichen oder allgemeinen Regelung bedürfen, auf Absprachen zu verständigen, wobei alle Seiten diese Absprachen als verbindlich anerkennen und der Antragsgegner sodann Sorge dafür trägt, dass Gesetzesentwürfe bzw. sonstige Regelungswerke erstellt werden, die diese Vorabsprachen sowohl mit Wirkung für die Landesbeamten als auch für die Richter im Landesdienst umsetzen.
Angesichts dieser Verfahrensweise steht fest, dass der Antragsgegner den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften im Verlauf der Vorbereitung bestimmter Gesetze weitergehende Beteiligungs- und damit Einflussmöglichkeiten zubilligt als dem Antragsteller als dem für die saarländische Richter- und Staatsanwaltschaft zuständigem Berufsverband. Diesem werden die Gesprächsergebnisse zwar mitgeteilt und erläutert und er darf eingehend Stellung nehmen, kann hierdurch aber kein echtes Überdenken des Vorhabens mehr auslösen, weil die Landesregierung sich an die mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften getroffenen Absprachen, die im Übrigen teilweise bereits über die Presse als Einigung kommuniziert werden, kraft Vereinbarung gebunden und zu ihrer Umsetzung durch Gesetze oder allgemeiner Regelungen politisch verpflichtet fühlt. Diese dem Antragsteller eine realistische Einwirkungsmöglichkeit verwehrende Handhabung, für die es wie bereits angesprochen keine sachliche Rechtfertigung gibt, verletzt den Antragsteller in seinem Beteiligungsrecht.
Er kann nach derzeitigem Erkenntnisstand verlangen, in gleicher Weise und gleichem Umfang wie die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften an der Vorbereitung gesetzlicher bzw. allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse, soweit diese auch für die saarländischen Richter und Staatsanwälte gelten sollen, beteiligt zu werden.
Nur so kann unter der Prämisse der Fortführung des Programms „Zukunftssichere Landesverwaltung“ sichergestellt werden, dass auch der Antragsteller so frühzeitig in die Vorbereitung der dort mit dem Ziel einvernehmlicher Lösungen diskutierten Problemfelder eingebunden wird, dass hierdurch dem Charakter der Beteiligung als eigenständigem Instrument des Interessensausgleichs Rechnung getragen wird.
2. Der Anordnungsgrund, der eine vorläufige Regelung des streitigen Rechtsverhältnisses rechtfertigt, liegt darin, dass der Antragsgegner die Spitzengespräche „Zukunftssichere Landesverwaltung“ als ständiges Instrument der Interessenabstimmung praktiziert und den Antragsteller weiterhin von einer Teilnahme ausschließen will, wobei ausweislich der Vorankündigung im Spitzengespräch vom 17.1.2014 voraussichtlich in Kürze mit einer neuen Gesprächsrunde zu rechnen ist.
Angesichts dessen erscheint der Erlass der im Tenor verfügten einstweiligen Anordnung objektiv nötig im Sinn des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, um einen wesentlichen Nachteil des Antragstellers in Gestalt einer Verletzung seines Beteiligungsrechts aus dem §§ 53 BeamtStG, 71 DRiG, 104 SBG, 4 Abs. 1 SRiG abzuwenden.
Der Antragsteller bemüht sich seinem glaubhaften Vorbringen zufolge bereits seit Ende 2012 um eine Teilnahme an den verfahrensgegenständlichen Spitzengesprächen zwischen der Landesregierung und den Gewerkschaften. Diese ist ihm bisher versagt geblieben. Entsprechende Gespräche wurden am 1.12.2012, am 8.6.2013 und am 17.1.2014 - jeweils ohne ihn - geführt. Das nächste Gespräch ist für das vierte Quartal 2014 angekündigt und dürfte daher in naher Zukunft stattfinden.
Eine erneute Gesprächsführung ohne den Antragsteller würde unter der Prämisse, dass - wie in den vorangegangenen Gesprächen - Themen, besprochen werden, die in Vereinbarungen münden könnten, deren Umsetzung auch für die Richter im Landesdienst Wirkung entfalten würde, das Beteiligungsrecht des Antragstellers in Bezug auf die konkret vorbereiteten Normsetzungsverfahren unwiederbringlich verletzen. Denn die Tatsache der Rechtsverletzung würde die Wirksamkeit entsprechender Gesetze, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften oder sonstiger beamtenrechtlicher Regelungen unberührt lassen(BVerwG, Urteil vom 23.2.2012 - 2 C 76.10 -, juris Rdnr. 47; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7.3.2013 - 6 A 93/12, juris Rdnr. 29), letztlich also folgenlos bleiben. Zwar gibt es Stimmen, die als Folge der Verletzung des Beteiligungsrechts die Nichtigkeit der so ergangenen Regelung befürworten(Nachweise bei Baßlsperger, a.a.O., S. 294), mangels Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO wäre den Spitzenorganisationen aber der Weg einer abstrakten Normenkontrolle verschlossen. Das Beteiligungsrecht des Antragstellers kann daher nur durch Erlass der im Tenor verfügten einstweiligen Anordnung mit sofortiger Wirkung durchgesetzt werden.
Es bedarf nach alldem einer einstweiligen Anordnung, die dem Antragsgegner aufgibt, den Antragsteller an weiteren gemeinsamen Spitzengesprächen mit den Gewerkschaften, die noch vor Ergehen einer abschließenden Entscheidung in der Hauptsache anberaumt und Themen zum Gegenstand haben werden, die - zumindest auch - Rechte und Pflichten der Richter und Staatsanwälte im Landesdienst berühren, zu beteiligen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG und berücksichtigt die Vorläufigkeit der getroffenen Anordnung.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 BeamtStG, 71 DRiG, 104 SBG, 4 SRiG i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG
§§ 104 SBG, 4 SRiG
§§ 53 BeamtStG und 104 SBG
§§ 53 BeamtStG i.V.m. 104 SBG
§§ 53 BeamtStG, 71 DRiG, 104 SBG, 4 Abs. 1 SRiG
§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG
§ 71 DRiG
§ 53 BeamtStG
§ 58 BRRG
§ 94 BBG
§ 104 SBG
§ 111 SBG
§ 118 BBG
§ 53 Satz 1 BeamtStG
§ 104 Abs. 1 SBG
§ 33 Abs. 5 GG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 9 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NZA 2010,1425
NZA 2010,1423
BVerfGE 69, 315, 355
2 L 38/14
2 K 78/14
II C 17.76
II C 14.77
2 C 1/13
2 C 76.10
6 A 93/12