Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-08-08, Aktenzeichen 6 L 721/11.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2011:0808.6L721.11.MZ.0A

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 20. April 2011 gegen den Gebührenbescheid der Antragsgegnerin vom 21. März 2011 wird angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 153,25 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs (hinsichtlich der Kosten für das Ausheben und Schließen der Grabstätte) gegen den Gebührenbescheid der Antragsgegnerin anzuordnen, hat Erfolg.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zulässig.
Der Widerspruch des Antragstellers vom 20. April 2011 hinsichtlich der Kosten für das Ausheben und Schließen des Grabs in Höhe von 613,- € im Gebührenbescheid der Antragsgegnerin vom 21. März 2011 hat nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung. Seinen Widerspruch verfolgt der Antragsteller auch nach wie vor weiter. Zwar hat er mit E-mail vom 21. Mai 2011 um die Möglichkeit der Ratenzahlung gebeten. Dies bedeutet aber nicht, dass er damit seinen Widerspruch gegen die Gebührenforderung als solche fallen gelassen hat. Vielmehr hat er seinen Widerspruch durch seinen Bevollmächtigten am 03. Juni 2011 begründen lassen.
Für die Fälle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sieht § 80 Abs. 6 VwGO als Zulässigkeitsvoraussetzung ein "Vorverfahren" bei der Behörde vor. Der Antragsteller hat diese Voraussetzung erfüllt.
Nach § 80 Abs. 6 VwGO ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO in diesen Fällen nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung abgelehnt hat. Der Bevollmächtigte des Antragstellers hat mit Schreiben vom 03. Juni 2011 (Bl. 5 der Gerichtsakte) den vom Antragsteller erhobenen Widerspruch begründet und beantragt, die "aufschiebende Wirkung wiederherzustellen bzw. eine Beitreibung der Forderung zumindest bis zu einer Entscheidung im Widerspruchsverfahren auszusetzen". Zwar hat die Antragsgegnerin diesen schriftlich gestellten Antrag nur mündlich (ablehnend) beschieden, nämlich nach Darlegung des Antragstellers – der die Antragsgegnerin nicht entgegengetreten ist – in einem Telefonat des Bevollmächtigten mit dem Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung Mainz-Bingen. Der Kreisrechtsausschuss hatte sich insoweit außer Stande gesehen, die aufschiebende Wirkung anzuordnen, weil er nicht die Befugnis habe, die Rechtmäßigkeit der dem Gebührenbescheid zugrundeliegenden Satzung zu prüfen. Erfordert man für die behördliche Ablehnung eines Antrags auf Aussetzung der Vollziehung die Schriftform (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 1999, 810), so wäre die (nicht nachholbare) Zulässigkeitsvoraussetzung nicht erfüllt.
Unabhängig davon, ob nicht auch die mündliche Ablehnung – zumindest wenn sie wie hier ersichtlich nicht "spontan" erfolgt ist – ausreichen kann (in diesem Sinne etwa Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 80 Rn. 179 mit Verweis auf OVG Münster, DVBl. 1997, 672), greift hier aber die Ausnahme nach § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO. Danach gilt das Erfordernis eines behördlich abgelehnten Antrags nicht, wenn die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist nicht entschieden hat. Wie eine angemessene Frist zu bemessen ist, richtet sich nach dem Einzelfall. Die in der vergleichbaren Regelung des § 75 VwGO vorgesehene dreimonatige Frist kann hier nicht als Anhaltspunkt dienen, weil diese auf Klageverfahren, nicht aber auf Eilverfahren zugeschnitten ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, § 80 Rn. 186). Vorliegend hat der Antragsteller mit Schreiben des Bevollmächtigten vom 03. Juni 2011 den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gestellt; bis zum Eingang seines Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz am 01. Juli 2011 war damit ein Zeitraum von vier Wochen abgelaufen. In Zusammenschau mit dem Umstand, dass die Widerspruchsbehörde in dieser Zeit zudem (mündlich) mitgeteilt hat, man werde dem Antrag nicht nachkommen, so dass die Behörde eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass von ihr keine Aussetzung verfügt werde, ist diese vierwöchige Frist als angemessen zu sehen. Aus alldem ist jedenfalls erkennbar, dass die Behörde (nach der mündlichen Ablehnung) keinen Anlass mehr sah und sieht, über den Antrag des Antragstellers noch zu entscheiden.
Ob daneben zudem die Ausnahme des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO – drohende Vollstreckung – gegeben ist, kann daher dahinstehen. Alleine der Hinweis der Antragsgegnerin in der Mahnung vom 24. Juni 2011, dass eine Vollstreckung eingeleitet werden müsse, wenn die Zahlung nicht innerhalb einer Woche erfolge, reicht dafür nicht aus. In den Verwaltungsakten befindet sich jedoch der Vermerk, dass die "Vollstreckung läuft" (aber zurzeit wegen eines Stundungsantrags ruht), was zumindest auf konkrete Vorbereitungen der Behörde für eine baldige Vollstreckung hinweist.
Der damit zulässige Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vom Gericht zu treffende Abwägung der widerstreitenden Interessen, nämlich des Interesses an der Suspendierung der angefochtenen Verfügung auf der einen Seite und an der Vollziehung der Verfügung auf der anderen Seite, geht vorliegend zugunsten des Aufschiebungsinteresses des Antragstellers aus.
In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO ist diese Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug des Gebührenbescheids und dem entgegenstehenden Interesse des Gebührenschuldners, die Zahlungspflicht nicht vor Bestandskraft des Bescheides erfüllen zu müssen, zu treffen. Unter Berücksichtigung der Wertung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO sind dabei ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts erforderlich, um die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen.
Diese liegen hier vor. Nach der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung ist der angefochtene Verwaltungsakt nämlich rechtswidrig; am sofortigen Vollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht kein öffentliches Interesse, so dass das Aufschiebungsinteresse des Antragstellers überwiegt.
Rechtsgrundlage für die Anforderung der Kosten im Gebührenbescheid vom 21. März 2011 für das Ausheben und Schließen des Grabs ist § 7 der Haushaltssatzung der Stadt A-Stadt für das Jahr 2010. Diese hat die Stadt A-Stadt auf Grundlage der §§ 95 ff. Gemeindeordnung – GemO – sowie auf Grundlage der Satzung über die Erhebung von Friedhofsgebühren (§ 1) erlassen. Gemäß §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 7 und 8 Kommunalabgabengesetz – KAG – sind kommunale Gebietskörperschaften grundsätzlich berechtigt, Benutzungsgebühren für die Benutzung ihrer Einrichtung zu erheben. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 KAG können die kommunalen Gebietskörperschaften als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen zur Deckung der Kosten Benutzungsgebühren erheben.
Vorliegend bestehen an der Kostenverteilung in § 7 der Haushaltssatzung durchgreifende rechtliche Bedenken.
Bei der Festlegung der Friedhofsgebühren hat sich die Stadt A-Stadt als Satzungsgeberin für eine Differenzierung der Gebühren nach den verschiedenen Arten der Bestattung (Erdbestattung – Urnenbestattung) entschieden. Dies ergibt sich zum einen aus der Satzung – die nach Angaben der Antragsgegnerin dem Verfahren der vergangenen Jahre entspricht –, die die jeweiligen Gebühren je nach Art der Grabstätte unterschiedlich hoch ansetzt, wobei das "Urnengrab" bzw. die "Urnenbeisetzung" jeweils eine eigene (Unter-) Gruppe bilden. Zum anderen ergibt sich auch aus der vorgelegten Übersicht "Kalkulation der Friedhofsgebühren der Stadt A-Stadt" (Verwaltungsakte Blatt 25 f.), dass dort eine Unterteilung in die Bereiche "Friedhofsanlagen", "Friedhofs- und Einsegnungshalle", "Grabfelder/Erdgräber", "Grabfelder/Urnengräber" erfolgt. Darin wird (nach außen) erkennbar, dass die einheitliche Aufgabe der Bestattung für Zwecke der Gebührenerhebung in diese Bereiche aufgeteilt wird und dort jeweils gesonderte Gebühren festgelegt und erhoben werden sollen.
Grundsätzlich steht es im Organisationsermessen des Satzungsgebers, ob er eine auf das gesamte Leistungssystem bezogene Gebühr erhebt oder ob er nach Leistungsbereichen differenziert und für jeden Leistungsbereich gesonderte Gebühren festsetzt.
Wenn – wie hier – eine Differenzierung nach Leistungsbereichen erfolgt, ist der Satzungsgeber im Rahmen der Gebührenkalkulation und Gebührenfestsetzung gehalten, die Kosten für den jeweiligen Leistungsbereich zu ermitteln und nur diese dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten bei der für diesen Leistungsbereich speziellen festgesetzten Gebühr zu berücksichtigen. Dies entspricht dem Grundsatz der Leistungsproportionalität. Nimmt ein Satzungsgeber eine Differenzierung der Gebühren für verschiedene Leistungsbereiche vor, so dürfen ungeachtet dessen, dass die öffentliche Einrichtung als einheitliche öffentliche Einrichtung betrieben wird, den durch die einzelnen Gruppen gebildeten Leistungsbereichen jeweils nur diejenigen Kosten zugeordnet werden, die mit der Erbringung der betreffenden gebühren-/kostenpflichtigen Leistung verbunden sind. Kosten, die dem Leistungsbereich unmittelbar zugeordnet werden können, sind in voller Höhe als Aufwand für diesen Leistungsbereich anzusetzen und entziehen sich einer Verteilung auf die verschiedenen Leistungsbereiche nach Umlageschlüsseln. Lediglich soweit bestimmte unteilbare Einrichtungen mehreren oder allen Leistungsbereichen dienen, sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über entsprechende Umlageschlüssel auf die jeweiligen Leistungsbereiche aufzuteilen. Wird eine öffentliche Einrichtung nicht genutzt, dürfen keine Benutzungsgebühren erhoben werden. Wird die in Teilleistungsbereiche aufgeteilte öffentliche Einrichtung nur in einem Teilleistungsbereich genutzt, dann kann der Nutzer des Teilleistungsbereichs nicht mit Kosten belastet werden, die einem anderen, nicht von ihm genutzten Teilleistungsbereich zuzuordnen sind (siehe zu alldem OVG Münster, Urteil vom 01.07.1997 – 9 A 3556/96 –, juris und Urteil vom 17.03.1998 – 9 A 1430/96 –, juris, jeweils zur Differenzierung der Entsorgungsgebühren nach verschiedenen Abfallarten; siehe auch VG Düsseldorf, Urteil vom 01.07.2002 – 23 K 1212/00 –, juris zur Friedhofsgebühr).
Diesen Grundsätzen wird die Kostenkalkulation der Stadt A-Stadt nicht gerecht.
Sie nimmt nach eigenen Angaben nämlich eine von ihr als solche bezeichnete "Mischkalkulation" vor (siehe dazu das Schreiben vom 01. März 2011, Bl. 3 f. der Verwaltungsakte). Dabei handelt es sich um eine "Mischkalkulation" zwischen Fest- und Urnenbestattungen. Sie ist sich dabei bewusst, dass der tatsächliche Aufwand zum Ausheben und Schließen eines Urnengrabes unter dem festgelegten Gebührensatz liegt. Dennoch wählt sie diese Art der Kalkulation, weil bei entsprechender Reduzierung zwangsläufig eine Erhöhung der übrigen Friedhofsgebühren eintreten würde.
Im Ergebnis legt die Stadt A-Stadt der streitgegenständlichen Gebühr nicht (nur) den tatsächlichen Aufwand für das Ausheben und Schließen des Urnengrabes zugrunde, sondern sie lässt in diese Gebühr Kostenanteile einfließen, die mit der Leistung "Ausheben und Schließen des Urnengrabes" nichts zu tun haben und an anderer Stelle der öffentlichen Einrichtung anfallen. Der Gebührensatz für die Urnenbestattung ist damit (bewusst) zu hoch angesetzt, um andere Leistungsbereiche (Fest-/Erdbestattung) mit höheren Kosten "aufzufangen". Damit wird der Nutzer des Teilleistungsbereichs "Urnenbestattung" (teilweise) mit Kosten belastet, die dem von ihm genutzten Teilleistungsbereich gar nicht zuzuordnen sind.
Ob darüber hinaus auch hinsichtlich der Höhe der Gebühr eine Verletzung des Äquivalenzprinzips vorliegt, kann daneben offen bleiben. Das Gericht weist aber darauf hin, dass auch insoweit an der Kostenkalkulation erhebliche Bedenken bestehen.
Nach diesem gebührenrechtlichen Grundsatz, der Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, darf eine Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der vom Träger der öffentlichen Verwaltung erbrachten Leistung stehen. Eine gröbliche Störung dieses Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger verletzt das Äquivalenzprinzip (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.1984 – 8 C 37.82 –, juris, Rn. 17). Dabei ergibt sich bereits nach eigenen Angaben der Stadt A-Stadt, dass der tatsächliche Aufwand unter dem Gebührensatz liegt. Wie hoch die tatsächlichen Kosten sind, hat sie nicht dargelegt. Auch wenn ein Vergleich mit der Gebührenerhebung anderer Satzungsgeber als solches insoweit nicht relevant ist, weil andere Gemeinden möglicherweise andere Voraussetzungen beim Betrieb des Friedhofs haben und sich der dortige Aufwand von dem hier vorliegenden unterscheiden kann, ergibt allerdings der Umstand, dass die Gebühr für das Ausheben und Schließen eines Urnengrabes in anderen Gemeinden deutlich (teilweise erheblich) geringer ausfällt, zumindest in tatsächlicher Hinsicht Zweifel an einem angemessenen Ausgleichverhältnis.
Nach alledem stellt sich die Gebührenerhebung auf der Grundlage des § 7 der Haushaltssatzung gegenüber dem Antragsteller als aller Wahrscheinlichkeit nach rechtswidrig dar, so dass die Interessenabwägung zugunsten des Suspensivinteresses des Antragstellers ausgeht und sein Antrag damit Erfolg hat.
Ob die Vollziehung für den Antragsteller darüber hinaus eine unbillige Härte zur Folge hätte, kann daneben dahin stehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstands beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz – GKG – i. V. m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit Fassung 7/2004, so dass insoweit ein Viertel des zu zahlenden Betrags anzusetzen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 95 ff. Gemeindeordnung
§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 7 und 8 Kommunalabgabengesetz
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz
§ 75 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 810
9 A 3556/96
9 A 1430/96
23 K 1212/00
8 C 37.82