Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-30, Aktenzeichen 20 A 137/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:1230.20A137.14.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert beträgt auch im Berufungszulassungsverfahren 14.730.000,- Euro.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Die Berufung kann nur zugelassen werden, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe fristgerecht (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das ist hier nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der die Klägerin als Betreiberin der Deponie L. im ehemaligen Tagebau "W. W1. " Feststellungen hinsichtlich der Klassifizierung der Deponie und der Ablagerung von Abfällen auf der Deponie sowie des Einbaus einer Zwischenabdichtung und hilfsweise die Aufhebung des Schreibens der Bezirksregierung B. vom 2. September 2009 begehrt, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Feststellung, dass es sich bei der Deponie um eine solche der Klasse III handele und die Klägerin berechtigt sei, auf der gesamten Deponiefläche Abfälle abzulagern, die die Zuordnungskriterien des Anhangs 3 Nr. 2 der Deponieverordnung für die Deponieklasse III einhielten, stehe die Plangenehmigung vom 17. Januar 1997, insbesondere deren Nebenbestimmung III.B.1, entgegen. Die Plangenehmigung habe die Differenzierung zwischen Ablagerungsbereichen bis zu einer Höhe von 100 m NN und solchen oberhalb dieser Höhe eingeführt. Die entsprechenden Regelungen zu den Zuordnungswerten seien noch verbindlich. Sie seien nicht infolge des Inkrafttretens der Deponieverordnung vom 24. Juli 2002 erledigt. Auch seien sie nicht durch den Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005, der lediglich den Weiterbetrieb der Deponie zulasse, aufgehoben worden oder entfallen. Das treffe auch für die Verpflichtung zum Einbau einer Zwischenabdichtung zwischen den beiden Ablagerungsbereichen zu. Die Feststellung zur Qualität der im sogenannten Optionsraum abzulagernden Abfälle könne nicht getroffen werden, weil der Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005 die Verfüllung dieses Bereichs nicht regele. Das Schreiben der Bezirksregierung B. vom 2. September 2009 sei kein Verwaltungsakt und könne deshalb nicht Gegenstand einer Anfechtungsklage sein.
Dem setzt die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen nichts entgegen, was einen Zulassungsgrund ergibt.
Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor.
Nach III.B.1 der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997, mit der auf Antrag der damaligen Betreiberin der Deponie unter Änderung früherer Zulassungsentscheidungen die Umsetzung eines Nachrüstprogramms bezogen auf die Einhaltung der Anforderungen der TA Abfall zugelassen worden ist, dürfen spätestens ab dem 1. Januar 1999 zur Verfüllung der Altdeponieabschnitte bis zu einer Höhe von + 100 m NN (bis Unterkante Zwischenabdichtung) nur Abfälle abgelagert werden, die die Zuordnungswerte der Nrn. 3 und 4 des Anhangs B der TA Siedlungsabfall für die Deponieklasse II einhalten. Inhaltlich steht diese Regelung, wie die Klägerin nicht in Abrede stellt, im Widerspruch sowohl zu einer Ablagerung von Abfällen, die (nur) die Zuordnungskriterien nach Anhang 3 Nr. 2 der aktuell geltenden Deponieverordnung vom 27. April 2009 (BGBl. I S. 900) - DepV 2009 - einhalten, auf der gesamten Deponiefläche als auch zum Betrieb der Deponie ohne den Einbau einer Zwischenabdichtung zwischen den beiden der Höhe nach unterschiedenen Deponiebereichen. Die Zuordnungswerte nach Nrn. 3 und 4 des Anhangs B der TA Siedlungsabfall für die Deponieklasse II sind schärfer als diejenigen nach der Tabelle 2 des Anhangs 3 Nr. 2 DepV 2009 für die Deponieklasse III.
Die vom Verwaltungsgericht aus dem inhaltlichen Widerspruch gezogene Schlussfolgerung, die Klägerin sei zum einen nicht berechtigt, auf der gesamten Deponiefläche Abfälle mit den in ihrem Klageantrag genannten Zuordnungskriterien abzulagern, und zum anderen zum Einbau einer Zwischenabdichtung zwischen den beiden Deponiebereichen verpflichtet, wird durch das Zulassungsvorbringen der Klägerin nicht erschüttert. Die Auffassung der Klägerin, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei die Nebenbestimmung unter III.B.1 der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 als Folge der Regelungen der Deponieverordnung vom 24. Juli 2002 (BGBl. I S. 2807) - DepV 2002 - erledigt und/oder durch den Zulassungsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. Dezember 2005 ebenso aufgehoben worden wie die Verpflichtung zum Bau einer Zwischenabdichtung, findet in ihren Ausführungen keine hinreichend substantiierte Grundlage. Das gilt auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin zu anderen Zulassungsgründen. Insbesondere ist die von ihr zu den Rechtswirkungen der Deponieverordnung 2002 auf bei deren Inkrafttreten geltende Zulassungsentscheidungen als grundsätzlich klärungsbedürftig aufgeworfene Frage, soweit sie entscheidungserheblich ist, ohne weiteres anhand der gesetzlichen Bestimmungen und der schon vorliegenden Rechtsprechung so zu beantworten, wie es seitens des Verwaltungsgerichts geschehen ist.
Die Deponieverordnung 2002 lässt die Verbindlichkeit der in Rede stehenden Regelungen der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 unberührt.
Zwar stellt die durch die Nebenbestimmung III.B.1 der Plangenehmigung für den Deponiebereich unterhalb von 100 m NN vorgegebene Begrenzung auf Abfälle mit den Zuordnungswerten nach Anhang B Nrn. 3 und 4 der TA Siedlungsabfall für die Deponieklasse II eine Schutzanforderung an das Ablagern von Abfällen dar, die nicht mit derjenigen übereinstimmt, die für Deponien der Klasse III nach der Deponieverordnung 2002 einzuhalten waren (und nach der Deponieverordnung 2009 einzuhalten sind). Eine Deponie der Klasse III war nach § 2 Nr. 9 DepV 2002 für Abfälle vorgesehen, die einen höheren Anteil an Schadstoffen enthalten als die, die auf einer Deponie der Klasse II abgelagert werden durften. Ebenfalls um eine dem Schutz vor nachteiligen Auswirkungen der Deponie dienende Maßnahme handelt es sich beim Einbau der Zwischenabdichtung zwischen den beiden Deponiebereichen. Eine derartige Zwischenabdichtung gehörte nicht zu den regelmäßigen Vorkehrungen zur Abdichtung einer Deponie (Anhang 1 Nr. 1 DepV 2002).
Das berechtigt die Klägerin aber nicht dazu, die Deponie abweichend von den Vorgaben der Plangenehmigung zu errichten oder zu betreiben. Die Errichtung und der Betrieb von Deponien sowie die wesentliche Änderung einer solchen Anlage oder ihres Betriebs bedurften und bedürfen der Planfeststellung (§ 31 Abs. 2 KrW-/AbfG, nunmehr § 35 Abs. 2 KrWG). Unter bestimmten Voraussetzungen kann anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt werden (§ 74 Abs. 6 VwVfG i. V. m. § 31 Abs. 3 KrW-/AbfG, nunmehr § 31 Abs. 3 KrWG). Der Träger eines nach diesen Vorschriften planfeststellungsbedürftigen Vorhabens ist nach dem ihnen zugrunde liegenden Regelungsprinzip des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt zur Ausführung des Vorhabens ausschließlich nach vorheriger Planfeststellung bzw. Plangenehmigung berechtigt. Er darf die Deponie, klammert man die vorliegend nicht entscheidungserheblichen Sonderregelungen für bestehende Altanlagen (§ 35 KrW-/AbfG, nunmehr § 39 KrWG) aus, nur auf der rechtlichen Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses bzw. einer Plangenehmigung errichten und betreiben sowie ändern. Das dem Erfordernis der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung innewohnende Verbot greift nicht nur dann, wenn eine derartige Zulassung überhaupt fehlt, sondern auch dann, wenn die Deponie abweichend von einer Planfeststellung bzw. Plangenehmigung errichtet oder betrieben wird. Abfälle dürfen lediglich abgelagert werden, soweit die Gestattungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Plangenehmigung reicht. Die Erfüllung der formellen und materiellen Voraussetzungen für die Planfeststellung bzw. die Plangenehmigung hat als solche keine Gestattungswirkung und führt nicht zur Legalisierung des betreffenden Vorhabens.
Das gilt umso mehr deshalb, weil der Träger eines solchen Vorhabens keinen Rechtsanspruch auf Planfeststellung oder Plangenehmigung hat. Das Erfordernis der Planfeststellung bzw. der Plangenehmigung enthält die materielle Ermächtigung der Behörde zur Planung. Für die Planung ist ein Gestaltungsspielraum kennzeichnend. Damit geht einher, dass dem Träger des Vorhabens, wenn dieses nicht bereits wegen entgegenstehenden zwingenden Rechts unzulässig und deshalb zu versagen ist, lediglich ein Anspruch darauf zusteht, dass die Behörde über die Zulassung des Vorhabens nach entsprechendem Antrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994
- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
Auch die Vorschriften der Deponieverordnung 2002 vermitteln keine Berechtigung zum Errichten und zum Betreiben einer Deponie. Sie haben keine Gestattungswirkung, sondern beinhalten Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Deponien sowie Vorgaben für das Verwaltungsverfahren. Damit betreffen sie Voraussetzungen der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung, die für den Träger des betreffenden Vorhabens als Verpflichtungen wirken. Das stimmt damit überein, dass die Deponieverordnung 2002 auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung von § 34 Abs. 1 Satz 2, § 12 Abs. 1 i. V. m. § 7 Abs. 3 Nr. 1 und 2, § 32 Abs. 4 Satz 4 und § 36c KrW-/AbfG erlassen worden ist und diese Vorschriften zur näheren Ausgestaltung von Verwaltungsverfahren sowie zur Festlegung materieller Anforderungen an Deponien und ihren Betrieb ermächtigen. Sind die solchermaßen festgelegten Anforderungen höher als diejenigen, die in einem vor ihrem Inkrafttreten erlassenen Planfeststellungsbeschluss bzw. einer Plangenehmigung für die Deponie festgesetzt worden sind, können sich aus ihnen für den Betreiber der Deponie unmittelbar, d.h. ohne Umsetzung durch eine nachträgliche Anordnung oder eine sonstige Änderung des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Plangenehmigung, Verpflichtungen ergeben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 2004
- 7 B 14.04 -, NVwZ 2004, 1246.
Sind dagegen die im Planfeststellungsbeschluss bzw. der Plangenehmigung für die Deponie festgesetzten Anforderungen - wie hier - höher als diejenigen, die nach der Deponieverordnung 2002 einzuhalten sind, bleiben die entsprechenden Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Plangenehmigung bis zu einer etwaigen Änderung durch behördliche Entscheidung maßgebend, weil es an einer weiterreichenden Gestattung fehlt. Eine (Über-)Erfüllung der nach der Deponieverordnung 2002 geltenden Anforderungen an eine Deponie führt nicht zu einer Erweiterung der Gestattungsentscheidung dergestalt, dass unter Ausblendung des behördlichen Planungs-/Gestaltungsspielraums Änderungen der Deponieverordnung in Gestalt erleichterter oder herabgesetzter Anforderungen automatisch zum Inhalt der Gestattungsentscheidung werden.
§ 14 Abs. 2 DepV 2002 bietet entgegen der Auffassung der Klägerin keinen Anhaltspunkt für ein hiervon abweichendes Verständnis des Regelungsgehalts der Deponieverordnung 2002. Die Vorschrift regelt die behördliche Zulassung des Weiterbetriebs von am 1. August 2002 in der Ablagerungsphase befindlichen Deponien, die nicht allen Anforderungen der Verordnung entsprachen. Das Erfordernis einer derartigen Zulassung wie auch die Voraussetzungen für deren Erteilung geben für eine unmittelbare Begründung von Rechten des Betreibers der Deponie nichts her. Das steht damit im Einklang, dass auch die Übergangsregelungen in § 6 Abfallablagerungsverordnung, die nach § 14 Abs. 2 Satz 2 DepV 2002 für unter den Anwendungsbereich der TA Siedlungsabfall fallende Monodeponien gelten, nichts anderes besagen.
Das Vorbringen der Klägerin, die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts
- BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984
- 7 C 8.82 -, BVerwGE 69, 37 -
zur Fortgeltung von vor Erlass der Verordnung über Großfeuerungsanlagen in einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung festgelegten Anforderungen oberhalb des verordnungsrechtlichen Anforderungsniveaus ließen sich auf die Deponieverordnung 2002 nicht übertragen, stützt nicht ihre Auffassung, die Deponieverordnung 2002 senke ohne Umsetzung durch behördliche Regelungen in einem Planfeststellungsbeschluss bzw. einer Plangenehmigung die aufgrund der bestehenden Zulassungsentscheidungen für die Deponie geltenden Anforderungen ab. Der Hinweis der Klägerin, der Begründung des Regierungsentwurfs der Deponieverordnung 2002
- BR-Drucks. 231/02 -
seien keine Überlegungen zur Fortgeltung schärferer Anforderungen in Zulassungsentscheidungen zu entnehmen, bietet keinen tragfähigen Anhaltspunkt für die Annahme, die Fortgeltung derartiger Anforderungen sei im Verfahren zum Erlass der Deponieverordnung 2002 überhaupt in Zweifel gezogen oder gar im Ergebnis abgelehnt worden. Die Klägerin benennt kein Element der Entwurfsbegründung, das auf Bestrebungen zu einer unmittelbar durch die Verordnung zu bewirkenden Abschwächung von in Zulassungsentscheidungen festgelegten Anforderungen hindeuten könnte. Die Vorschriften der Deponieverordnung 2002 lassen nicht entfernt erkennen, dass durch sie bestehende höhere Anforderungen aus den Zulassungsentscheidungen für die jeweilige Deponie ihre Geltung verlieren sollten. Vielmehr setzt die Deponieverordnung 2002 in ihrem § 20 als selbstverständlich voraus, dass die Berechtigung zur Errichtung und zum Betrieb sowie zur wesentlichen Änderung der Anlage und des Betriebs von einer entsprechenden Zulassungsentscheidung in Form einer Planfeststellung bzw. Plangenehmigung abhängt. Im Übrigen regelt § 14 DepV 2002 der Entwurfsbegründung zufolge
- BR-Drucks. 231/02, Seite 103 ff. -
Anforderungen, die von Betreibern vorhandener Deponien zur Anpassung an den mit der Verordnung festgelegten Stand der Technik zu beachten sind. Das heißt nicht, dass die Beachtung der Anforderungen unmittelbar und unabhängig vom Zulassungserfordernis der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung Gestattungswirkung auslöst. Im Gegenteil ist das Ziel der Anpassung an den verordnungsrechtlich festgelegten Stand der Technik unmissverständlich auf die Begründung von Verpflichtungen des Deponiebetreibers gerichtet und damit bei anderslautenden Regelungen der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung auf Einschränkungen der Gestattungswirkung bestehender Zulassungsentscheidungen, nicht dagegen auf deren Erweiterung.
Entgegen der Auffassung der Klägerin enthält der vorgenannte Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2004 keine anderslautende Aussage. Gegenstand des Beschlusses sind die Rechtswirkungen der Deponieverordnung 2002 - und der Abfallablagerungsverordnung - für eine Zulassungsentscheidung, die - anders als hier - geringere Anforderungen an die Deponie stellt, als sie nach der Verordnung zu beachten sind. Der Beschluss verhält sich darüber, ob die Anforderungen der Deponieverordnung 2002 die Pflichten der Deponiebetreiber unmittelbar verschärfen. Das wird bejaht unter Hinweis auf § 14 Abs. 2 DepV 2002, auf die Ermächtigung nach § 36c Abs. 2 KrW-/AbfG, auf die dynamische Natur der abfallrechtlichen Grundpflicht einer gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung entsprechend dem Stand der Technik sowie auf eine Parallele zum Regelungsmodell von § 7 Abs. 2 BImSchG. Allen diesen Gesichtspunkten ist gemeinsam, dass sie die Frage betreffen, ob dem Anlagenbetreiber durch eine Zulassungsentscheidung eingeräumte Rechtspositionen durch Pflichten gestaltet werden, die nach der Deponieverordnung 2002 zu erfüllen sind. Die von der Klägerin angeführte Äußerung des Bundesverwaltungsgerichts, das Verhältnis der Verordnung zu bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen sei im Sinne eines unmittelbar wirkenden, die Zulassungsentscheidungen modifizierenden Vorrangs der Verordnung geregelt, lässt sich zwar nach ihrem bloßen Wortlaut dahin verstehen, der Verordnung komme ein solcher Vorrang allgemein und in jeder Hinsicht zu. Ein am isolierten Wortlaut allein dieses Satzes haftendes Verständnis wird aber nicht seinem Bezug zum zu beurteilenden Sachverhalt und seinem Zusammenhang mit der für ihn gegebenen Begründung gerecht. Es verkennt Sinn und Zweck des Satzes. Direkt anschließend an die von der Klägerin aufgegriffene Formulierung finden sich die ihrer Begründung dienenden Hinweise auf die Konkretisierung der Grundpflicht und auf § 36c Abs. 2 KrW-/AbfG. Diese Vorschrift bildet die Grundlage für die Regelungen der Deponieverordnung 2002 zu Altanlagen und regelt - vergleichbar mit der vom Bundesverwaltungsgericht ebenfalls als Begründungselement herangezogenen Vorschrift des § 7 Abs. 2 BImSchG - die Einräumung von Übergangsfristen für den Fall, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung in der Zulassungsentscheidung geringere Anforderungen gestellt worden sind. Für solche Übergangsfristen, die typischerweise dazu bestimmt sind, Nachteile von Rechtsänderungen für bereits in der Umsetzung befindliche Vorhaben abzumildern und hierdurch in gewissem Umfang Vertrauensschutz zu gewähren, besteht im vorliegend gegebenen umgekehrten Fall, dass die Zulassungsentscheidung höhere Anforderungen enthält, von vornherein kein Anlass. Ferner ist im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2004 durchgängig die Rede von durch die Verordnung unmittelbar begründeten Pflichten des Deponiebetreibers; dagegen enthält er keine Aussage, die sich in Richtung auf eine unmittelbare Begründung von Rechten des Betreibers deuten ließe. Der von der Klägerin als nach dem Beschluss maßgeblich für eine unmittelbare Einwirkung auf die Rechtspositionen des Betreibers der Deponie betrachtete Aspekt, dass die zugelassenen Anlagen den Anforderungen der Verordnung nicht genügen, betrifft gerade und ausschließlich den Fall, dass in der Verordnung Anforderungen gestellt werden, die höher sind als diejenigen, die nach dem Planfeststellungsbeschluss bzw. der Plangenehmigung einzuhalten sind.
Bezogen auf die von der Klägerin ebenfalls für ihre Auffassung herangezogene Entscheidung des Senats
- OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 2003
- 20 D 116/01.AK -, UPR 2004, 234 -
gilt das vorstehend zum Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2004 Gesagte entsprechend.
Sollte, was die Klägerin annimmt, die Deponieverordnung 2002 sämtliche Anforderungen an das Ablagern von Abfällen abschließend regeln mit der Folge, dass sie für weitergehende Anforderungen in Zulassungsentscheidungen keinen Raum belässt und die in der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 geregelte Zweiteilung der Deponie gegen die Verordnung verstößt, steht dies der Verbindlichkeit der entsprechenden Regelungen der Plangenehmigung ebenfalls nicht entgegen. Die Plangenehmigung ist bestandskräftig und unabhängig davon rechtswirksam, ob die in ihr festgelegten Anforderungen und Schutzvorkehrungen angesichts der Verordnung überzogen sind. Die Klägerin macht zu Recht selbst nicht geltend, dass die in Frage stehenden Regelungen der Plangenehmigung wegen inhaltlicher Unvereinbarkeit mit der Deponieverordnung 2002 nichtig (§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW) und damit unwirksam sein könnten.
Die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung des Zulassungsbescheids vom 22. Dezember 2005, wonach dieser keine Regelung enthält, die die Fortgeltung der Nebenbestimmung unter III.B.1 der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 hindert, ist nicht fehlerhaft. Die von der Klägerin insoweit vorgebrachten Bedenken führen nicht auf (ernstliche) Richtigkeitszweifel.
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass ausschlaggebend für die Ermittlung des Regelungsgehalts eines Verwaltungsakts wie des Zulassungsbescheids vom 22. Dezember 2005 nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 BGB der erklärte Wille der Behörde ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen muss. Es hat damit übereinstimmend neben dem Tenor des Bescheids und der ihm beigefügten Begründung die im zugrunde liegenden Verwaltungsverfahren abgegebenen Erklärungen und eingereichten Unterlagen sowie die objektive Rechtslage einbezogen. Die Klägerin verdeutlicht nicht, dass das Verwaltungsgericht dabei auslegungsrelevante Umstände übergangen oder nicht vollständig oder sonst fehlerhaft berücksichtigt hat. Erst recht bezeichnet sie keinen Gesichtspunkt, der mit hinreichendem Gewicht für ihr Verständnis vom Regelungsgehalt des Bescheids sprechen würde und dem das Verwaltungsgericht nicht die gehörige Bedeutung beigemessen haben könnte.
Den geltend gemachten Verstoß gegen den Grundsatz, dass Unklarheiten zulasten der Behörde gehen,
vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 6. September 1988
- 1 C 15.86 -, NJW 1989, 53, und vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -, BVerwGE 60 223,
weist das angefochtene Urteil nicht auf. Das Verwaltungsgericht ist entgegen der Darstellung der Klägerin nicht davon ausgegangen, dass der Regelungsgehalt des Bescheids in den wesentlichen Punkten unklar ist. Es hat lediglich die Formulierung des Tenors, also eines der für die Auslegung des Regelungsgehalts des Bescheids wesentlichen Elemente, angesichts des Wortlauts und einzelner Angaben in der Anzeige/dem Antrag vom 31. Juli 2003 sowie der Nachweisführung in der gutachterlichen Stellungnahme vom Oktober 2005 als missverständlich angesehen. Durch die Benennung des seiner Meinung nach missverständlichen Punktes hat es die von ihm vorangestellte Auffassung, der Bescheid sei auslegungsbedürftig, konkretisiert. Die angenommene Missverständlichkeit hat es sodann aufgrund der sonstigen von ihm berücksichtigten Aspekte als im Ergebnis nicht durchgreifend erachtet. Dadurch hat es dem Bescheid letztlich im Wege der Auslegung mittels einer Gesamtschau aller von ihm als aussagekräftig betrachteten Umstände eine hinreichend bestimmte, mithin gerade nicht unklare, Aussage entnommen. Der Sache nach hat es das Vorhandensein von verbleibenden Unklarheiten verneint, denen anhand des vorgenannten Grundsatzes bei der Auslegung Rechnung getragen werden könnte und gegebenenfalls müsste.
Die Feststellung und Würdigung der Regelung des Zulassungsbescheids vom 22. Dezember 2005 ist auch in sonstiger Hinsicht nicht zu beanstanden. Dabei ist zu bedenken, dass die Klägerin dem Bescheid die Aufhebung von Regelungen entnimmt, die für sie ungünstige Anforderungen an den Betrieb und die Gestaltung der Deponie enthalten. Sie beruft sich darauf, die inhaltliche Reichweite der ihr durch die bisherige Genehmigungslage für die Deponie eingeräumten rechtlichen Befugnisse sei über den rein zeitlichen "Weiterbetrieb" der Deponie hinaus ausgeweitet worden. Eine dahingehende Regelung setzt vor dem Hintergrund der Planfeststellungsbedürftigkeit von Änderungen einer Deponie und ihres Betriebs sowie des daraus folgenden Prinzips, dass verboten ist, was nicht durch die Zulassungsentscheidungen für die Deponie abgedeckt ist,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989
- 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220,
unmissverständliche Anhaltspunkte in dieser Richtung voraus. Daran fehlt es.
Das Verwaltungsgericht hat die von ihm erkannte Missverständlichkeit des Tenors des Bescheids daraus hergeleitet, dass er den Weiterbetrieb der Deponie als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV 2002 ohne Hinweis auf Deponiebereiche, in denen weiterhin nur Abfälle der Deponieklasse II abgelagert werden dürfen, zulasse. Die von ihm dafür, dass dieser Umstand nicht durchschlägt, genannten Gründe sind fehlerfrei.
Die Klägerin zieht zu Recht nicht in Zweifel, dass die vom Verwaltungsgericht als missverständlich angesehene Formulierung des Tenors sich an die Terminologie anlehnt, die in dem das Verwaltungsverfahren zum Bescheid einleitenden Schreiben vom 31. Juli 2003 benutzt worden ist, das eine Anzeige nach § 14 Abs. 1 DepV 2002 und hilfsweise einen Antrag auf Zulassung des unbefristeten Weiterbetriebs der Deponie nach § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 beinhaltet. Nach der Anzeige/dem Antrag handelt es sich bei der Deponie um eine solche der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV 2002 und um eine Sonderabfalldeponie. Die durch die Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 vorgegebene Zweiteilung der Deponie, was die Qualität der abzulagernden Abfälle zum einen unterhalb von 100 m NN und zum anderen oberhalb dieser Höhe betrifft, wird in der Anzeige/dem Antrag erwähnt, ohne dass hieraus aber Folgerungen für die Eigenschaft der Deponie als Sonderabfalldeponie, ihre Zuordnung zur Klasse III oder ihre Zugehörigkeit zum Anwendungsbereich der TA Abfall abgeleitet worden wären. Das bringt eindeutig zum Ausdruck, dass die Deponie (auch) von ihrer damaligen Betreiberin als eine solche der Klasse III betrachtet worden ist, die allerdings im Teilbereich unterhalb von 100 m NN lediglich mit Abfällen verfüllt werden durfte, die die in der Plangenehmigung in Bezug genommenen Zuordnungswerte der Klasse II eingehalten haben. Der Tenor des Bescheids, der Weiterbetrieb der T. L. werde "als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV" zugelassen, stimmt mit der in der Anzeige/dem Antrag gewählten Klassifizierung und Beschreibung der Gesamtheit der Deponie überein.
Dass die Zweiteilung der Deponie durch die Anzeige/den Antrag zur erneuten behördlichen Entscheidung gestellt werden sollte, wird im Schreiben vom 31. Juli 2003 zumindest nicht ausdrücklich erklärt. Allenfalls die Ausführungen zur - vermeintlichen - Erfüllung sämtlicher Anforderungen der Deponieverordnung für den Weiterbetrieb der Deponie nach § 14 Abs. 1 DepV 2002 bzw. § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 könnten als verklausulierte Erklärung verstanden werden, Gegenstand des Verwaltungsverfahrens solle neben dem reinen Weiterbetrieb der Deponie auch die Lockerung bzw. Aufhebung von bisher geltenden und über das Anforderungsniveau der Deponieverordnung 2002 hinausgehenden Regelungen zum Betrieb sein. Für jeden verständigen Betreiber einer Deponie musste aber auf der Hand liegen, dass die Erfüllung der nach § 14 DepV 2002 zu beachtenden Anforderungen, sollte hierdurch die sachliche Berechtigung der Zweiteilung der Deponie weggefallen sein, nicht ohne einen entsprechenden und hinreichend klar gefassten Antrag sowie ein auf diesem Antrag aufbauendes Verwaltungsverfahren zu einer behördlichen Änderung der geltenden Genehmigungssituation führen könnte. Auch für die Auslegung von Anträgen gelten die Grundsätze nach § 133 BGB in entsprechender Anwendung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - 2 C 13.04 -, NVwZ-RR 2005, 591.
Ferner zeigt die Anzeige/der Antrag unmissverständlich, dass die damalige Betreiberin der Deponie im Einklang mit dem Wortlaut von § 14 Abs. 1 DepV 2002 einerseits sowie § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 andererseits lediglich für den Fall, dass die von ihr in erster Linie verfolgte Anzeige nicht zum Erfolg führen würde, überhaupt von einem gesonderten Zulassungserfordernis ausgegangen ist, und zwar ausschließlich im Hinblick auf die Zulassung des Weiterbetriebs.
Daran hat sich durch die Ergänzung der Anzeige/des Antrags durch das Schreiben vom 14. Oktober 2005 und die gutachterliche Stellungnahme aus Oktober 2005 nichts geändert. Beide Schriftstücke bringen eine weitergehende Zielrichtung des laufenden Verwaltungsverfahrens nicht zum Ausdruck. Die Deponie wird nach wie vor als "T. L. " bezeichnet, die alle Anforderungen der Deponieverordnung erfülle. Unter Umständen vorhandene Vorstellungen von den Auswirkungen einer Eigenschaft "als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV" für die Fortgeltung der Anforderungen an die Abfälle im Deponiebereich unterhalb von 100 m NN werden nicht verbalisiert. Die gutachterliche Stellungnahme aus Oktober 2005 hat ausweislich ihrer Überschrift die "Erfüllung der Voraussetzungen der Deponieverordnung an die Errichtung und den Betrieb von Deponien durch die T. L. " zum Thema und dient hiernach Nachweiszwecken. Ihr erkennbarer Sinn und Zweck ist es dagegen nicht, den Gegenstand des Verwaltungsverfahrens zu konkretisieren und festzulegen. In der gutachterlichen Stellungnahme wird der Genehmigungszustand der Deponie zudem - wie in den Schreiben vom 31. Juli 2003 und 14. Oktober 2005 - dahingehend beschrieben, dass es sich bei der Deponie um eine solche nach § 2 Nr. 9 DepV 2002 handele, und werden die rechtlichen Rahmenbedingungen "für den Weiterbetrieb von Altdeponien nach der DepV" bezogen auf die Deponie L. erläutert. Die in diesem Zusammenhang stehenden Ausführungen zu einer unmittelbaren Geltung und Verbindlichkeit der Deponieverordnung für Altdeponien schließen - entnimmt man ihnen überhaupt einen hinreichend deutlich gefassten Anhaltspunkt für die Auffassung, die Grundlagen für die Regelungen der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 zur Zweiteilung der Deponie seien entfallen - den Eindruck aus, die Klägerin habe gleichzeitig die Aufhebung der ihrer Darstellung nach unmittelbar durch die Verordnung gegenstandslos gewordenen Regelungen in der Plangenehmigung zur behördlichen Entscheidung gestellt. Ausgehend von der verlautbarten Ansicht der Klägerin, die Umsetzung der Deponieverordnung erfordere keinen Bescheid zur Änderung bestehender Planfeststellungen bzw. Plangenehmigungen konnte aus ihrer Sicht bezogen auf die Fortgeltung der Zweiteilung ein Regelungsbedarf allenfalls hinsichtlich einer der Klarheit dienenden Feststellung ihrer "Nichtgeltung" bestehen. Einen solchen Regelungsbedarf bzw. Regelungswunsch im Sinne einer Feststellung hat die Klägerin indessen auch in der gutachterlichen Stellungnahme nicht andeutungsweise erklärt. Die von ihr geäußerten Überlegungen zur Gleichwertigkeit von Maßnahmen im Sinne von § 14 Abs. 3 DepV 2002 sind auch nicht etwa technisch unvereinbar mit der Zweiteilung der Deponie.
Die von der Klägerin dem erstinstanzlichen Urteil entnommene und als unzutreffend bezeichnete Auffassung, der Bescheid vom 22. Dezember 2005 unterscheide zwischen einem T. -Teil und einem Altteil der Deponie, findet sich in der angesprochenen Passage des Urteils nicht. Die Äußerung des Verwaltungsgerichts, der Bescheid nehme "diese Unterscheidung" in der Begründung auf, knüpft direkt an die vorstehend erwähnte Regelung in einer Plangenehmigung vom 11. April 2001 an, die zwischen den Bereichen unterhalb bzw. oberhalb von 100 m NN unterscheidet. Sie besagt nicht, der Deponiebereich unterhalb von 100 m NN sei nach dem Sprachgebrauch der Bezirksregierung im Bescheid nicht mit gemeint, wenn von der "T. L. " die Rede ist. Einem solchen Verständnis steht entgegen, dass das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang den Inhalt des Bescheids dahin wiedergibt, es sei festgestellt worden, der Deponiebetrieb der T. sei "sowohl für den Bereich bis 100 m als auch für den Bereich über 100 m" vor Inkrafttreten der TA Abfall begonnen worden. Damit werden beide Bereiche der Deponie zur "T. ", also zur Sonderabfalldeponie, gezählt und bezieht sich die Unterscheidung der beiden Bereiche nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf zwei unterschiedlich zu klassifizierende Deponiebereiche, sondern darauf, dass für den Deponiebereich unterhalb von 100 m NN besondere Regelungen gelten, obwohl er Teil der Sonderabfalldeponie ist. Soweit die Klägerin insoweit annimmt, das Festhalten an der Zweiteilung der Deponie werde nicht deutlich, verkennt sie, dass die Zweiteilung fort gilt, wenn sie nicht mit hinreichender Deutlichkeit aufgegeben worden ist.
Im Übrigen hat sich das Verwaltungsgericht erklärtermaßen ausschlaggebend davon leiten lassen, dass der Bescheid vom 22. Dezember 2005 lediglich den "Weiterbetrieb" zulasse und als "Weiterbetrieb" dasjenige verstanden, was vorher erlaubt gewesen ist, aber nichts Neues oder Abweichendes. Hiernach beträfe eine etwaige Ungenauigkeit der erstinstanzlichen Urteilsbegründung hinsichtlich der Bezeichnung des Deponiebereichs unterhalb von 100 m NN einen vom Verwaltungsgericht als letztlich unerheblich betrachteten Aspekt.
Die Annahme, der Klägerin sei bekannt gewesen, dass der Behörde weiterhin an der Zweiteilung der Deponie gelegen gewesen sei, hat das Verwaltungsgericht ebenfalls lediglich ergänzend und nachrangig neben dem Gesichtspunkt der Zulassung gerade des "Weiterbetriebs“ der Deponie berücksichtigt. Der vom Verwaltungsgericht als Grundlage für den Schluss auf diese Kenntnis beispielhaft ("etwa“) genannte Hinweis der Bezirksregierung Köln in der Besprechung vom 1. September 2005, unterhalb von 100 m würden Abfälle mit Qualitäten der Deponieklasse II eingebracht, spricht - hält man ihn für nicht genügend aussagekräftig, um den Schluss auf die positive Kenntnis der Klägerin von der Absicht der Behörde zu tragen, die Zweiteilung der Deponie beizubehalten - zumindest mit Gewicht dafür, dass die Klägerin kaum mit einer Aufhebung der Zweiteilung rechnen konnte. Der Hinweis zeigt, dass die Bezirksregierung L1. , deren Standpunkt wegen ihrer unwidersprochen gebliebenen Funktion als Einvernehmensbehörde bei Zulassungsentscheidungen für die Deponie unübersehbar erhebliche praktische Relevanz für den Ausgang von Zulassungsverfahren zukam, der Zweiteilung der Deponie Bedeutung beigemessen hat. Durch die dem Hinweis nachfolgende Feststellung in dem über die Besprechung gefertigten Aktenvermerk, "dieses“ (gemeint: die Zweiteilung) sei für die Beurteilung der Nachweisführung irrelevant, wird die Entscheidungserheblichkeit der Zweiteilung ausschließlich bezogen auf die Erfüllung der Voraussetzungen für die Zulassung des Weiterbetriebs verneint. Damit bleibt die Entscheidungserheblichkeit dieses Aspekts bezogen auf andere Rechtsfragen hinsichtlich der Deponie eindeutig offen, und zwar auch, was die diesbezügliche Einschätzung der verfahrensführenden Bezirksregierung B. angeht. Dieses Offenlassen macht unzweifelhaft und auch für die Klägerin unmissverständlich gerade dann Sinn, wenn aus der Sicht der beiden beteiligten Bezirksregierungen im Zusammenhang mit der auf den Weiterbetrieb bzw. dessen Zulassung bezogenen Nachweisführung nicht über die Zweiteilung der Deponie zu befinden war, weil die Zweiteilung nicht als Gegenstand des Verwaltungsverfahrens betrachtet worden ist. Die übereinstimmende Annahme einer Führung des fraglichen Nachweises für die gesamte Deponie betraf die Beurteilung der Frage der Erfüllung der Voraussetzungen für den Weiterbetrieb der Deponie bzw. für die Zulassung des Weiterbetriebs. Sie geht darüber aber auch nicht hinaus. Das behördliche Akzeptieren des Nachweises für die gesamte Deponie ist nicht identisch mit dem behördlichen Einverständnis oder der Übereinstimmung der Teilnehmer an der Besprechung, im Verwaltungsverfahren stehe die Aufgabe der Zweiteilung der Deponie zur Entscheidung an und werde bei einer antragsgemäßen Zulassung des Weiterbetriebs der Deponie erklärt. Umso weniger beinhaltet die behördliche Beurteilung der Nachweisführung und deren Bezug zur gesamten Deponie eine Übereinstimmung dahingehend, die Zweiteilung sei oder werde mit dem antragsgemäßen Abschluss des Verwaltungsverfahrens gegenstandslos. Die Klägerin macht auch nicht geltend, bei der Besprechung sei anders als in ihren schriftlichen Äußerungen im Verwaltungsverfahren ausdrücklich oder zumindest deutlicher als zuvor zur Sprache gekommen, beim Weiterbetrieb der Deponie bzw. bei dessen Zulassung solle es (auch) um eine Regelung des Fortbestands der Zweiteilung der Deponie gehen. Ihre Interpretation des Aktenvermerks, die Teilnehmer an der Besprechung seien einvernehmlich davon ausgegangen, dass sich der Antrag auf den weiteren Betrieb der gesamten Deponie als Deponie der Klasse III beziehe und es auf die bisherige Unterscheidung der Abfälle in solche der Deponieklasse II oder der Deponieklasse III nicht mehr ankomme, findet bezogen auf die Beibehaltung dieser Unterscheidung in dem Vermerk über die Besprechung keine tragfähige Grundlage.
Das Verwaltungsgericht hat den von ihm hervorgehobenen Umstand der Zulassung speziell des "Weiterbetriebs" der Deponie nicht fehlerhaft gewürdigt.
Soweit die Klägerin den Aussagegehalt dieses Begriffs dadurch zu relativieren sucht, dass sie in seiner Verwendung allein die Übernahme des Wortlauts von § 14 Abs. 2 Satz 1 DepV 2002 sieht, lässt sie außer Acht, dass die dem Bescheid zugrunde liegende Anzeige/der Antrag vom 31. Juli 2003/14. Oktober 2005 eindeutig darauf abzielte, die Deponie nach Maßgabe von § 14 DepV 2002 weiterbetreiben zu dürfen und nicht wegen der Anforderungen der Deponieverordnung 2002 stilllegen zu müssen. Es ist nicht zweifelhaft, dass der Bescheid auf die Gestattung des Weiterbetriebs der Deponie im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 1 DepV 2002 zugeschnitten ist. Zumindest äußerlich stellt er keineswegs eine auf einen geänderten Betrieb der Deponie bezogene Zulassungsentscheidung im Sinne einer alternativ allenfalls denkbaren Plangenehmigung dar.
Soweit die Klägerin das dem Begriff des "Weiterbetriebs“ sicherlich innewohnende zeitliche Element betont, stimmt das mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts überein. Das Verwaltungsgericht hat den Begriff in Übereinstimmung mit seinem Wortsinn gerade dahin verstanden, dass er die Fortsetzung des bisherigen Betriebs der Deponie beinhaltet.
Der verwaltungsgerichtlichen Deutung des "Weiterbetriebs“ als weiterer Betrieb, wie er bislang zugelassen war, stehen nicht die Anforderungen an dessen Zulassung und die diesbezüglichen Regelungen im Bescheid entgegen. Die Zulassung des Weiterbetriebs ist entsprechend der Funktion von § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 als Übergangsregelung zur Anpassung von Altdeponien an den durch die Deponieverordnung 2002 festgelegten Stand der Technik ein Mittel, um sicherzustellen, dass die betreffende Deponie über den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der neuen Anforderungen hinaus unter deren Beachtung bzw. unter Beachtung der abgestuften Anforderungen an Altdeponien betrieben werden darf.
Das Vorbringen der Klägerin, der Weiterbetrieb der Deponie werde durch den Bescheid vom 22. Dezember 2005 umfassend geregelt, wird der Sach- und Rechtslage nicht gerecht. Der Bescheid ist unmissverständlich ausgerichtet auf die Zulassung des Weiterbetriebs der Deponie, nicht auf eine umfängliche Regelung der Deponie und ihres Betriebs. Für eine Vollregelung bestand weder Anlass noch Raum, was im Ergebnis mit der Funktion und den Auswirkungen nachträglicher Anordnungen übereinstimmt, die für den Übergang auf das durch die Deponieverordnung 2002 abgelöste Regelwerk der TA Abfall nach deren Nr. 12 vorgesehen waren. Richtig ist, dass der Weiterbetrieb der Deponie unbefristet zugelassen worden ist und mit den Voraussetzungen für eine solche Zulassung nach § 14 Abs. 3 DepV 2002 die Notwendigkeit von Maßnahmen zur Anpassung an den neuen Stand der Technik und das Erfordernis der Zulassung derartiger Maßnahmen einhergehen. Während § 14 Abs. 2 DepV 2002 den Fall der Zulassung des Weiterbetriebs einer Deponie regelt, die die Anforderungen nach Nr. 11 TA Abfall ohne zusätzliche Maßnahmen erfüllt oder bei der bestimmte Anforderungen der TA Abfall durch zuvor genehmigte Maßnahmen erfüllt worden sind, verlangt § 14 Abs. 3 DepV 2002 Anpassungsmaßnahmen und hierfür neben dem Antrag auf Zulassung des Weiterbetriebs einen Antrag auf deren Zulassung. Das führt, wird der Weiterbetrieb ohne Fristsetzung zugelassen, in der Folge notwendig zur Bescheidung beider Anträge. Die Zulassung der Änderungen auf der Grundlage von § 14 Abs. 3 DepV 2002 beschränkt sich aber auf die Gestattung eben der Anpassungsmaßnahmen, die ergriffen werden, damit der neue Stand der Technik erreicht wird. Auch im Anwendungsbereich von § 14 Abs. 3 DepV 2002 bleibt es bei einer Zulassung der Fortsetzung des Betriebs, wenn auch unter Einbeziehung der zur Anpassung vorgesehenen Maßnahmen. Die vorangegangenen Zulassungsentscheidungen bleiben im Übrigen unberührt. Das betrifft nicht zuletzt Maßnahmen, die mit den vorgesehenen Anpassungsmaßnahmen inhaltlich vereinbar sind, und zwar ungeachtet dessen, ob sie den neuen Stand der Technik "übertreffen". Soweit die früheren Zulassungsentscheidungen nicht ausdrücklich durch andere Regelungen ersetzt werden, kommt es für ihre Fortgeltung nach Zulassung der Anpassungsmaßnahmen darauf an, ob sie diesen inhaltlich widersprechen oder nicht. Das stellt das Verwaltungsgericht mit der von der Klägerin aufgegriffenen Formulierung, § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 ermächtige "nur hierzu“, also ausschließlich zur Zulassung des Weiterbetriebs im Sinne des vorher Erlaubten, nicht in Frage. Gemeint vom Verwaltungsgericht ist damit erkennbar die eigentliche Zulassung des Weiterbetriebs, nicht die gegebenenfalls hinzutretende Zulassung der Anpassungsmaßnahmen.
Eine mangels ausdrücklicher Regelung im Bescheid vom 22. Dezember 2005 allein in Erwägung zu ziehende inhaltliche Ersetzung der bislang geltenden Zweiteilung der Deponie durch die zur Anpassung an den durch die Deponieverordnung festgesetzten neuen Stand der Technik zugelassenen Maßnahmen erschließt sich nicht. Die anderslautende Auffassung der Klägerin wird nicht dadurch substantiiert untermauert, dass der Weiterbetrieb der Deponie "als Deponie der Klasse III" zugelassen worden ist. Die von der Klägerin insoweit angenommene Festlegung der Deponieklasse wird durch § 22 Abs. 1 Nr. 3 DepV 2002 der Planfeststellung oder der Plangenehmigung zugewiesen. § 22 DepV 2002 verlangt, ohne dass hiergegen angesichts des europäischen Rechts Bedenken bestehen, diesbezüglich keine erneute Festlegung im Zuge der Entscheidung über die Zulassung des Weiterbetriebs. Selbst wenn man aber in der vorstehenden Formulierung des Bescheids trotzdem eine Regelung der Festlegung der Deponieklasse und nicht lediglich eine an die hergebrachte Einstufung der Deponie als Sonderabfalldeponie anknüpfende Bezeichnung der Deponie sieht, liegt darin auch vor dem Hintergrund des Sprachgebrauchs von § 2 Nr. 9 DepV 2002 keine Zweckbestimmung der Deponie, die es ausschließen würde, dass - wie hier nach III.B.1 der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 - ein Teil des Ablagerungsbereichs der Deponie für die Ablagerung anderer Abfälle bestimmt ist. Die Begriffsbestimmung der Deponie der Klasse III durch § 2 Nr. 9 DepV 2002 betrifft wie die vorangegangene Definition der Sonderabfalldeponie die Deponie als Ganzes und hindert nicht, einzelne Bereiche der Deponie von der Ablagerung bestimmter Abfälle auszunehmen.
Zwischen der durch den Bescheid vom 22. Dezember 2005 angeordneten Gewährleistung der dauerhaften Umkehr der Fließrichtung des Grundwassers einerseits und der durch die Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 vorgegebenen Einhaltung der Zuordnungswerte der unterhalb von 100 m NN abzulagernden Abfälle sowie dem Einbau der Zwischenabdichtung andererseits besteht kein inhaltlicher Widerspruch, der die Annahme stützen könnte, die Zweiteilung der Deponie sei aufgegeben worden. Die Maßnahmen können nebeneinander und gleichzeitig realisiert werden. Allenfalls könnte man erwägen, dass die Fließrichtungsumkehr den potentiellen deponiebedingten Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit in einer Weise begegnet, die gemessen am gesetzlich festgelegten Schutzstandard die Zweiteilung der Deponie als an sich nicht mehr gebotene Übererfüllung der materiellen Anforderungen erscheinen lässt. Regelungen, die ein "Mehr" oder "Zuviel" an Sicherheit gegenüber Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit bewirken, werden aber nicht ohne Weiteres stillschweigend dadurch aufgegeben, dass nachträglich (auch) andere Maßnahmen zur Gewährleistung des Wohl der Allgemeinheit vorgegeben werden.
Die Aussage im Bescheid vom 22. Dezember 2005, die in ihm aufgeführten Antragsunterlagen seien Bestandteil des Bescheids und maßgeblich für den Weiterbetrieb, soweit nicht durch Nebenbestimmungen andere Regelungen getroffen werden (II.), besagt nicht, dass Regelungen, die in der Vergangenheit durch Nebenbestimmungen zu früheren Zulassungsentscheidungen getroffen worden waren, für den weiteren Betrieb der Deponie unbeachtlich sein sollen. Die dem Bescheid beigefügten wenigen Nebenbestimmungen betreffen den eigentlichen Weiterbetrieb, wobei neben der Verbindlichkeit der Antragsschreiben vom 31. Juli 2003 und 14. Oktober 2005 sowie der gutachterlichen Stellungnahme aus Oktober 2005 lediglich die Gewährleistung der Fließrichtungsumkehr sowie die Aufstellung, Fortführung und Abstimmung einer Konzeption über die künftige Entwicklung der Deponie angeordnet worden sind. Die Vorstellung, hierdurch seien sämtliche bislang geltenden Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss vom 7. Juli 1982 und den nachfolgenden Zulassungsentscheidungen für die Deponie gestrichen worden, ist selbst dann, wenn man wegen des lediglich auf Nebenbestimmungen bezogenen Wortlauts des Bescheids die Maßgeblichkeit der planfestgestellten und plangenehmigten Unterlagen außer Acht lässt, die die zentralen Merkmale und Schutzvorkehrungen der Deponie festlegen, nicht vereinbar mit dem allein auf die Regelung der Fortsetzung des Betriebs der Deponie beschränkten Gegenstand des Bescheids und dem offensichtlichen Bedarf an Detailregelungen für die Deponie sowie ihren Betrieb. Gerade derartige Detailregelungen, die in früher erlassenen Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss und sonstigen Regelungen für die Deponie in großer Zahl zu unterschiedlichen Einzelfragen getroffen worden sind, enthält unter anderem III.B.1 der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997. Auch die Nebenbestimmungen zum Bescheid vom 22. Dezember 2005 verhalten sich erklärtermaßen (III.1) zum Weiterbetrieb der Deponie.
Die Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass für die Qualität der abzulagernden Abfälle im sogenannten Optionsraum nicht ausschließlich die Vorgaben der Deponieverordnung maßgebend sind, ist ebenfalls nicht ernstlich zweifelhaft.
Der von der Klägerin geltend gemachte Gesichtspunkt, der Planfeststellungsbeschluss vom 7. Juli 1982 erfasse den Optionsraum, gibt keinen Aufschluss darüber, ob die Verfüllung des Optionsraums entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Gegenstand des Bescheids vom 22. Dezember 2005 war. Sollte der Optionsraum räumlich Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses sein, wozu sich das Verwaltungsgericht nicht geäußert hat, ergibt sich daraus nicht, dass hierdurch auch seine Verfüllung zugelassen worden ist und erst recht nicht, dass seine Verfüllung mit Abfällen bestimmter Beschaffenheit zugelassen worden sein könnte. Unwidersprochen hat die damalige Betreiberin der Deponie unter dem 15. September 2003 die Erteilung einer Plangenehmigung unter anderem für die Verfüllung des Optionsraums beantragt und ist die Bescheidung des Antrags in diesem Punkt im Bescheid vom 12. Februar 2004 mit dem Bemerken zurückgestellt worden, über die Verfüllung ergehe ein gesonderter Bescheid. Es deutet nichts darauf hin, dass der dem ersichtlich zugrunde liegende übereinstimmende Ausgangspunkt, die Verfüllung des Optionsraums sei bislang noch nicht zugelassen und demzufolge noch zulassungsbedürftig, angesichts des Planfeststellungsbeschlusses unrichtig sein könnte.
Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Frage, ob der Optionsraum Gegenstand der Anzeige/des Antrags vom 31. Juli 2003/14. Oktober 2005 war, sind nicht tragend für die Abweisung der Klage in diesem Punkt. Das Verwaltungsgericht hat zu der Frage nicht abschließend Stellung genommen. Es hat sich maßgeblich darauf gestützt ("selbst wenn“), dass die Verfüllung des Optionsraums - jedenfalls - im Bescheid vom 22. Dezember 2005 nicht geregelt worden sei.
Die Auffassung der Klägerin, beim Bescheid vom 22. Dezember 2005 handele es sich um den in der Plangenehmigung vom 12. Februar 2004 zurückgestellten weiteren Bescheid hinsichtlich der Verfüllung des Optionsraums, findet in ihren Ausführungen keine substantielle Grundlage. Die im Bescheid vom 22. Dezember 2005 erklärte Zulassung des Weiterbetriebs der Deponie als Deponie der Klasse III reicht nicht aus, um eine Erstreckung der inhaltlichen Reichweite des Bescheids auf die Verfüllung des Optionsraums annehmen zu können. Nach dem Wortlaut der Plangenehmigung vom 12. Februar 2004 ist die Entscheidung über die Verfüllung des Optionsraums einem "gesonderten Bescheid" vorbehalten worden. Darunter ist angesichts des der Plangenehmigung zugrunde liegenden Antrags der damaligen Betreiberin der Deponie vom 15. September 2003 ein die Verfüllung regelnder Planfeststellungsbeschluss bzw. eine entsprechende Plangenehmigung auf der Grundlage von § 31 Abs. 2 oder Abs. 3 KrW-/AbfG zu verstehen. Der Bescheid vom 22. Dezember 2005 ist aber unter Bezugnahme auf die Anzeige/den Antrag vom 31. Juli 2003/14. Oktober 2005 und, hiermit übereinstimmend, zur Regelung des Weiterbetriebs der Deponie auf der Grundlage von § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 ergangen. Er könnte eine Plangenehmigung hinsichtlich der Verfüllung des Optionsraums zwar theoretisch gleichwohl inhaltlich mit enthalten. Dagegen spricht aber eindeutig, dass im Bescheid vom 22. Dezember 2005 an keiner Stelle vom Antrag vom 15. September 2003, dem diesbezüglichen Verwaltungsverfahren und/oder der Verfüllung des Optionsraums die Rede ist. Auch aus der Sicht der Klägerin musste es sich geradezu aufdrängen, dass die Bezirksregierung die jeweiligen Anträge auseinander halten und nicht einheitlich bescheiden wollte. Das lag umso näher, weil der Antrag auf Zulassung der Verfüllung des Optionsraums wenige Wochen nach der Anzeige/dem Antrag vom 31. Juli 2003 auf Zulassung des Weiterbetriebs angebracht worden war, was unmissverständlich auf nach Meinung der Antragstellerin unterschiedliche Verfahrensgegenstände schließen ließ, und mit der Ergänzung bzw. Erläuterung des Antrags vom 14. Oktober 2005 sowie der gutachterlichen Stellungnahme aus Oktober 2005 nicht aufgegriffen worden ist. Zudem stand, was der Klägerin bewusst war, die Verfüllung des Optionsraums mit dem Antrag vom 15. September 2003 zur erstmaligen Zulassung an, weshalb die Zulassung eines Weiterbetriebs im Sinne einer Fortsetzung eines schon zugelassenen Betriebs bereits im Ansatz ausschied.
Soweit die Klägerin ihre Auffassung, die Verfüllung des Optionsraums sei Gegenstand des Verwaltungsverfahrens zum Erlass des Bescheids vom 22. Dezember 2005 gewesen, aus den Unterlagen herleitet, die der Anzeige/dem Antrag nach § 14 DepV 2002 beigefügt waren, beruft sie sich im Kern auf einen zum Antrag vom 15. September 2003 hinzutretenden neuerlichen Antrag auf Zulassung der Verfüllung bzw. darauf, dass sie den Antrag auf Zulassung der Verfüllung in demjenigen auf Zulassung des Weiterbetriebs habe aufgehen lassen. Sie benennt indes keinen nachvollziehbaren Grund für eine solche Vorgehensweise und keinen konkreten Anhaltspunkt für deren Erkennbarkeit seitens der Bezirksregierung und/oder für deren Absicht, die Verwaltungsverfahren zusammenzuführen und durch einen einzigen Bescheid abzuschließen. Die von ihr als insofern aussagekräftig angesehene gutachterliche Stellungnahme aus Oktober 2005 dient, wie ausgeführt, Nachweiszwecken hinsichtlich der Erfüllung der Anforderungen an den Weiterbetrieb der Deponie, nicht der Bestimmung des Verfahrensgegenstands. Es war entgegen ihrer Darstellung auch nicht widersinnig, es bei der anfänglichen Trennung der Verwaltungsverfahren zu belassen.
Im Übrigen sah der Entwurf der Plangenehmigung vom 12. Februar 2004 (Stand: Januar 2004) die schon von der damaligen Betreiberin der Deponie angegriffene Zulassung der Verfüllung des Optionsraums dahingehend vor, dass für die einzubringenden Abfälle in Anlehnung an die Nebenbestimmung III.B.1 der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 die Zuordnungswerte des Anhangs B der TA Siedlungsabfall für die Deponieklasse II gelten sollten. Die Klägerin verdeutlicht nicht, aufgrund welcher Umstände sie dennoch bei Erlass des Bescheids vom 22. Dezember 2005 davon habe ausgehen können, die Bezirksregierung werde - zumal ohne zumindest weitergehende und vertiefte Erörterungen - im Zuge der vorbehaltenen gesonderten Entscheidung über die Zulassung der Verfüllung, von dieser Absicht Abstand nehmen. Die von ihr auch in diesem Zusammenhang vertretene Auffassung, der Bescheid vom 22. Dezember 2005 setze die Deponie insgesamt als Deponie der Deponieklasse III fest und habe feststellende Wirkung dahingehend, dass für die Ablagerung von Abfällen im gesamten Deponiebereich die entsprechenden Anforderungen und damit unter anderem die Zuordnungskriterien für die Deponieklasse III gelten, trifft, wie vorstehend hinsichtlich der Abfälle im Deponiebereich unterhalb von 100 m NN ausgeführt, nicht zu.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das Schreiben der Bezirksregierung B. vom 2. September 2009 sei keine Regelung im Sinne der Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts, wird nicht von aussagekräftigen Anhaltspunkten erschüttert, die für die Richtigkeit der von der Klägerin vorgebrachten gegenteiligen Auffassung sprechen würden. Ob eine behördliche Äußerung ein Verwaltungsakt ist, beurteilt sich nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt (§ 133 BGB in entsprechender Anwendung). Die fragliche Äußerung muss, soll sie eine Regelung beinhalten, hinreichend klar erkennen lassen, dass sie auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (§ 35 Satz 1 VwVfG NRW). Sie muss darauf abzielen, mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit und Bestandskraft Rechte oder Pflichten zu gestalten oder Feststellungen zu treffen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17. August 1995
- 1 C 15.94 -, BVerwGE 99, 101.
Ein derartiger Anspruch kommt weder in dem Schreiben selbst noch in den bei seiner Auslegung darüber hinausgehend zu berücksichtigenden Begleitumständen zum Ausdruck. Das Vorbringen der Klägerin, Sinn und Zweck des Schreibens vom 2. September 2009 sei die Beendigung des Streits über die Rechtswirkungen des Bescheids vom 22. Dezember 2005 im Wege der Feststellung, findet in ihren Ausführungen keine hinreichende Stütze. Dem äußeren Erscheinungsbild nach handelt es sich bei dem Schreiben um eine Entgegnung auf die von den Prozessbevollmächtigten der Klägerin in einem Schreiben vom 11. März 2008 zu den Rechtsfolgen des Bescheids vom 22. Dezember 2005 vertretene Rechtsauffassung. Seinem Wortlaut nach enthält das Schreiben nicht die von der Klägerin behauptete Feststellung, dass die Deponie im Deponiebereich unterhalb von 100 m NN keine DK III-Deponie ist. Vielmehr wird der einer solchen Feststellung entgegengesetzte Rechtsstandpunkt der Klägerin ("diese Betrachtung“) als nicht zutreffend und nicht begründbar bezeichnet, was anschließend näher erläutert wird. Dabei äußert die Bezirksregierung zwar eine eindeutige Meinung in der Art einer Rechtsbehauptung. Das ist aber nicht gleich zu setzen mit einem Anspruch auf verbindliche Klärung der Rechtslage. Beim Austausch unterschiedlicher Rechtsmeinungen oder bei einem entsprechenden Hinweis ist eine Darstellung in Gestalt der Äußerung vermeintlich gesicherter Rechtstatsachen gebräuchlich. Das Schreiben enthält nicht andeutungsweise eine Aussage, die so verstanden werden könnte, dass mit ihm für den Fall des Unterbleibens eines fristgebundenen Rechtsbehelfs der Klägerin die thematisierten Fragen abschließend und unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit der Einschätzung sowie mit verbindlichen Rechtswirkungen etwa für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Deponiebetriebs geklärt werden sollen. Ferner ist kein Umstand ersichtlich, der die Bezirksregierung bewogen haben könnte, eine potentiell verbindliche Klärung der Rechtslage im Wege einer Feststellung überhaupt in Erwägung zu ziehen und so absehbar Anlass für eine gerichtliche Auseinandersetzung zu geben. Die in dem Schreiben geäußerte Erwägung der Bezirksregierung, die Schlussfolgerungen der Klägerin für die Deponie bzw. den Deponiebetrieb beträfen genehmigungsbedürftige Änderungen des zugelassenen Betriebs der Deponie, macht auf mögliche Rechtsfolgen der praktischen Umsetzung der Rechtsauffassung der Klägerin aufmerksam und verweist so auf Möglichkeiten einer zukünftigen anlassbezogenen Klärung.
Grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt der Rechtssache nicht zu. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage zur unmittelbaren Modifizierung bestandskräftiger Planfeststellungsbeschlüsse bzw. Plangenehmigungen durch Regelungen der Deponieverordnung lässt sich, soweit sie vorliegend mit Blick auf die gemeinten Regelungen der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 entscheidungserheblich ist, nach dem oben Ausgeführten ohne Weiteres anhand der gesetzlichen Bestimmungen und der bereits vorliegenden Rechtsprechung beantworten. Die außerdem als klärungsbedürftig bezeichnete Frage, "ob nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts" auch Planfeststellungsbeschlüsse durch die Regelungen der Deponieverordnung unmittelbar modifiziert werden, in denen strengere Anforderungen gestellt werden, stimmt, bezieht man sie auf die Rechtswirkungen der Deponieverordnung, inhaltlich mit der vorgenannten Fragestellung überein. Versteht man die Frage dahin, dass sie sich auf den Aussagegehalt der angesprochenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht, ist sie nicht entscheidungserheblich und damit nicht klärungsbedürftig.
Die gerügten Abweichungen von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegen nicht vor.
Der vom Bundesverwaltungsgericht
- Beschluss vom 3. Juni 2004 - 7 B 14.04 -, a. a. O. -
aufgestellte Rechtssatz, dass die Deponieverordnung unmittelbar auf die Rechtsposition der Betreiber bereits zugelassener Anlagen einwirkt, die den Anforderungen der Verordnung nicht genügen, bezieht sich nach dem oben Gesagten auf die Rechtswirkungen der Verordnung auf Anforderungen bestehender Zulassungsentscheidungen, die hinter denjenigen der Verordnung zurückbleiben. Das Vorbringen der Klägerin, der Rechtssatz gelte auch bei Zulassungsentscheidungen mit - wie hier - strengeren Anforderungen, beruht auf eigenen, über die Ausführungen im genannten Beschluss inhaltlich hinausgehenden Ausdeutungen.
Weiterhin bezeichnet die Klägerin keinen entscheidungstragenden Rechtssatz des erstinstanzlichen Urteils, der im Widerspruch zu dem von ihr zitierten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts
- BVerwG, Urteile vom 23. Mai 2012 - 6 C 8.11 , NJW 2012, 2901, vom 6. September 1988 - 1 C 15.86 -, a. a. O., vom 26. Juni 1986 - 2 C 13.83 -, NVwZ 1987, 52, und vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 -, NVwZ 1984, 36 -
steht, dass Unklarheiten bei der Auslegung von Verwaltungsakten zulasten der Verwaltung gehen. Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht habe den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz bei der Auslegung des Bescheids vom 22. Dezember 2005 nicht beachtet. Damit rügt sie die Außerachtlassung bzw. unrichtige Anwendung des Rechtssatzes, den das Bundesverwaltungsgericht aufgestellt hat. Eine Missachtung oder fehlerhafte Anwendung eines Rechtssatzes stellt jedoch keine Abweichung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO dar. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht, wie ausgeführt, keine Unklarheit des Bescheids vom 22. Dezember 2005 festgestellt, die nach Berücksichtigung aller für die Auslegung maßgeblichen Gesichtspunkte verbleiben würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 KrW-/AbfG
§ 39 KrWG
§ 36c KrW-/AbfG
§ 14 DepV
§ 133 BGB
§ 22 DepV
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Nr. 9 DepV
§ 31 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 35 Abs. 2 KrWG
§ 74 Abs. 6 VwVfG
§ 31 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 31 Abs. 3 KrWG
§ 14 Abs. 2 DepV
§ 14 Abs. 2 Satz 2 DepV
§ 36c Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 7 Abs. 2 BImSchG
§ 36c Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 14 Abs. 1 DepV
§ 14 Abs. 2 und 3 DepV
§ 14 Abs. 2 und 3 DepV
§ 2 Nr. 9 DepV
§ 14 Abs. 3 DepV
§ 14 Abs. 2 Satz 1 DepV
§ 14 Abs. 2 DepV
§ 22 Abs. 1 Nr. 3 DepV
§ 2 Nr. 9 DepV
§ 31 Abs. 2 oder Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 143
NVwZ 2004, 1246
BVerwGE 69, 37
NJW 1989, 53
BVerwGE 84, 220,

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NVwZ-RR 2005, 591
BVerwGE 99, 101
NJW 2012, 2901
NVwZ 1987, 52
NVwZ 1984, 36
7 C 25.93
7 B 14.04
7 C 8.82
20 D 116/01
1 C 15.86
6 C 55.79
7 C 35.87
2 C 13.04
1 C 15.94
6 C 8.11
2 C 13.83
7 C 70.80