Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-23, Aktenzeichen 9 S 2188/11

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 1. Februar 2011 - 4 K 750/10 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt vom Beklagten, der von ihm betriebenen genehmigten privaten Grund- und Hauptschule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen.
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Der im Januar 2005 gegründete Kläger betreibt in ... seit dem Schuljahr 2006/2007 die private Grund- und Hauptschule „Freie Schule ...-...“ in Ganztagesform. Nach dem im Verfahren zur Genehmigung als Ersatzschule vorgelegten pädagogischen Konzept vom 15.01.2006 soll das Lernen in altersgemischten Gruppen mit maximal 28 Kindern stattfinden, die von je einem Lehrer und einer pädagogischen Fachkraft betreut werden. Zudem soll unter anderem auf Ziffernnoten verzichtet werden. Sie werden ersetzt durch Entwicklungsberichte und ausführliche Gespräche mit Eltern und Kindern. In dem Konzept der jahrgangsübergreifenden Gruppen und der individualisierten Lerngestaltung gibt es daher „kein Sitzenbleiben mit der darin implizierten Abwertung des Kindes“. Im Einzelfall werden Kinder ein Jahr länger in der Gruppe der Grundschulkinder verbringen. Zur Beschreibung der Lernentwicklung werden Dokumentationen der Lernprozesse der Kinder, etwa in Form von angefertigten Arbeiten, Fotos und Wochenplänen herangezogen. Dokumentiert werden die Lernfortschritte halbjährlich in Entwicklungsberichten. Falls ein Kind an eine andere Schule mit Ziffernbenotung überwechselt, werden die Entwicklungsberichte durch ein herkömmliches Zeugnis ergänzt (dazu S. 6 und 30 f. des oben genannten Konzepts des Klägers).
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Die Grundschule des Klägers wurde mit Bescheid vom 07.06.2006 genehmigt. Mit Bescheid vom 20.09.2007 wurde sie erstmals als private Grund- und Hauptschule genehmigt.
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Mit Schreiben vom 08.05.2009 beantragte der Kläger die staatliche Anerkennung der Schule ab dem Schuljahr 2009/2010. Nach mehreren Schulbesuchen im Jahr 2009 legte das Staatliche Schulamt ... dem Regierungspräsidium einen Bericht der Schulrätin W. vom 15.12.2009 vor, die am Ende zu der Feststellung gelangt, dass die Schule die Anforderungen an die Anerkennung nach § 10 PSchG erfülle. In dem Bericht führte die Schulrätin W. unter anderem aus, die Aufnahme- und Versetzungsordnung werde angewandt. Über die Aufnahmemodalitäten sei intensiv berichtet worden, sowohl was Kinder der Klasse 1 als auch Quereinsteiger betreffe. Es gebe klare Kriterien für eine Aufnahme in die Schule.
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Mit Schreiben vom 08.02.2010 gab der Kläger gegenüber dem Schulamt folgende Erklärung zur Vergabe von Ziffernnoten ab:
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„Im Zuge des Antrags auf staatliche Anerkennung verpflichtet sich die Schule für alle Schülerinnen und Schüler,
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1. neben den schriftlichen Entwicklungsberichten die Dokumentation unserer Leistungsaufzeichnungen so zu führen, dass jederzeit Ziffernnoten abgeleitet werden können,
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2. die Aufnahme in und den Übergang zwischen unseren genehmigten Schularten und die Versetzung in die jeweils nächste Klassenstufe gemäß der MVersetzO und den Versetzungsordnungen der jeweiligen Schulformen nach diesen Ziffernnoten vorzunehmen,
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3. in den Prüfungsklassen (9. Klasse aufwärts) oder bei einem Wechsel an eine andere Schule Zeugnisse mit Ziffernnoten zu erstellen und den Erziehungsberechtigten oder, im Falle deren Volljährigkeit, den Schülerinnen/Schülern zuzustellen,
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4. bei einer Nichtversetzung oder einer Schulempfehlung im Dissens ein schriftliches Zeugnis mit Zifferbenotung zu erstellen und den Erziehungsberechtigten oder, im Falle der Volljährigkeit, den Schülerinnen/Schülern zuzustellen.
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Ansonsten unterliegt die Offenlegung der Ziffernnoten dem Ermessen der betreuenden Lehrkräfte und der Schulleitung.“
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Mit Bescheid vom 15.02.2010 lehnte das Regierungspräsidium den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, nach eigenem fernmündlich geäußerten Bekunden sei die Schule des Klägers grundsätzlich nur bereit, Verbalzeugnisse zu erteilen. Notenzeugnisse würden nur bei einem Schulwechsel gegeben. Bei den anderen Zeugnissen bzw. Leistungsinformationen widerspreche es dem pädagogischen Selbstverständnis der Privatschule, Noten zu geben. Öffentliche Schulen müssten jedoch nach den einschlägigen Rechtsverordnungen Notenzeugnisse geben. Noten seien die Grundlage für zu erteilende Zeugnisse und dienten der Begründung der getroffenen Entscheidungen, zum Beispiel der Versetzung in die nächsthöhere Klassenstufe. Verbalzeugnisse könnten nicht in Ziffernnoten übersetzt werden und umgekehrt. Ziffernnoten, die Ranginformationen lieferten, würden nur schwache Zusammenhänge mit verbalen Bewertungen aufweisen. Da die für die Notengebung derzeit geltenden Rechtsverordnungen materiell Gesetzescharakter hätten, sei es nicht in das Belieben öffentlicher Schulen gestellt, von diesen Vorgaben der Notengebung abzuweichen. Es sei auch nicht zulässig, Noten zu erteilen, diese aber nicht fortlaufend bekannt zu geben. Wenn eine anerkannte Privatschule „quasi als beliehener Unternehmer“ Verwaltungsakte, wie zum Beispiel Versetzungsentscheidungen, für und gegen alle setzen wolle, müsse sie diese Verwaltungsakte in der durch die Rechtsverordnungen vorgesehenen Form begründen und bekannt geben. Sei sie dazu nicht bereit, könnten ihr die entsprechenden hoheitlichen Befugnisse nach § 10 PSchG nicht erteilt werden.
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Am 12.04.2010 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, § 10 Abs. 2 PSchG sehe hinsichtlich der Erteilung von Zeugnissen vor, dass die Ersatzschule durch die Anerkennung das Recht erhalte, diese zu erteilen. Dementsprechend könne die Erteilung solcher Zeugnisse nicht Voraussetzung für die Anerkennung sein.
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Auf Anforderung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger „Dokumentationen der Leistungsaufzeichnungen“ nebst zugehörigen Entwicklungsberichten vorgelegt. In der mündlichen Verhandlung hat die damalige Schulleiterin der Grundschule des Klägers, Frau A., ausgeführt, statt Zeugnissen würden in allen Klassen der Grundschule am Ende des jeweiligen Schuljahres Entwicklungs- und Lernberichte entsprechend den vorgelegten Beispielen erstellt. Zum Schulhalbjahr finde jeweils ein Entwicklungsgespräch statt, zu dem die jeweilige Lehrkraft ein Protokoll erstelle. Dieses Protokoll bleibe jedoch intern. Dagegen werde der am Ende eines Schuljahres erstellte Entwicklungs- und Lernbericht den Eltern ausgehändigt und nach Hause gegeben. Einzelne Schülerarbeiten würden wie in den vorgelegten Berichten dokumentiert. Das jeweilige erste Beurteilungsblatt sei für den Schüler; das zweite Blatt bleibe jedoch intern. Herr G., der damalige Schulleiter der Hauptschule führte aus, an der Hauptschule werde ein ähnliches Vorgehen praktiziert. Für die Lehrer sei im Rahmen der Entwicklungs- und Lernberichte auch die Selbsteinschätzung von Schülern und Eltern ein wichtiges Beurteilungselement.
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Die Klage ist vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 01.02.2011 abgewiesen worden. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrte staatliche Anerkennung seiner privaten Grund- und Hauptschule. Er halte im bisherigen Schulbetrieb die geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen für öffentliche Grund- und Hauptschulen nicht ein und erfülle die Anerkennungsvoraussetzungen eindeutig nicht. Dies werde im Bescheid des Regierungspräsidiums vom 15.02.2010, auf den verwiesen werde, ausführlich dargelegt und vom Kläger auch nicht bestritten. Die vorgelegten Unterlagen (Entwicklungs- und Lernbericht, Protokolle über Entwicklungsgespräche, Beurteilungen von Schülerarbeiten) und die Auskünfte der beiden Schulrektoren in der mündlichen Verhandlung belegten dies zudem anschaulich. Im Schulbetrieb des Klägers würden weder Noten vergeben noch Halbjahres- oder Jahreszeugnisse ausgestellt. Die verbalen Beurteilungen und Bemerkungen seien auch nicht ohne Weiteres in Noten umsetzbar und erst Recht keiner wertenden Erkenntnis wie einer Jahresnotenbildung zuführbar. Selbst wenn der Kläger daher für einen seine Schule verlassenden Schüler nachträglich ein Abgangszeugnis erstelle, entspreche dieses keineswegs den - rechtsstaatlich gebotenen - Anforderungen an eine Noten- und Zeugnisbildung, wie es die staatlichen Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen vorsähen. Abgesehen davon, dass dann eben nur dieses (letzte) Zeugnis existiere, aber nicht die genauso versetzungs- und eventuell aufnahmerelevanten Zeugnisse vorausgehender Schuljahre. Daher entspreche die Praxis des Klägers, die einen zentralen Punkt in seinem Schulkonzept darstelle, in keiner Weise den staatlichen Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen. Er biete gegenwärtig nicht die Gewähr, dass er willens und in der Lage sei, diese Vorschriften in Zukunft einzuhalten.
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Gegen dieses Urteil hat der Kläger die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 02.08.2011 hat der Senat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
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Der Kläger trägt zur Begründung der Berufung vor, der angegriffene Bescheid und das Urteil des Verwaltungsgerichts stützten sich auf Nummer 12 VVPSchG. Diese Regelung sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG gedeckt. Der Verordnungsgeber dürfe nicht als Voraussetzung verlangen, was der Gesetzgeber erst als aus der Anerkennung resultierende Pflicht normiere. § 10 PSchG könne nicht so ausgelegt werden, dass schon in dessen Absatz 1 die Verpflichtung zur Einhaltung der Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen enthalten sei und dass ein diesbezügliches Verhalten der Schule deshalb in die Prognoseentscheidung einbezogen werden müsse. Die gesonderte Erwähnung der Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen in § 10 Abs. 2 PSchG wäre überflüssig, wenn sie bereits drei Jahre vor der Anerkennung eingehalten werden müssten, um die Anerkennung überhaupt zu erhalten. Darüber hinaus verkenne die angegriffene Entscheidung seine Erklärung vom 08.02.2010. Er biete schon seit längerem die Gewähr dafür, die für öffentliche Schulen geltenden Versetzungsbestimmungen einzuhalten. Er habe die Genehmigungsvoraussetzungen, deren dauerhafte Erfüllung im Wesentlichen die Anerkennungsvoraussetzung bilde, schon seit Aufnahme des Unterrichts erfüllt. Nicht entschieden habe das Verwaltungsgericht, ob die von ihm - dem Kläger - erklärte Form der Erfüllung der Versetzungsbestimmungen den Anforderungen des § 10 Abs. 2 PSchG entspreche. Dies sei, wie sich aus der Stellungnahme des staatlichen Schulamts ergebe, durchaus der Fall. Er habe einen Weg aufgezeigt, wie er die Vorschriften zur Noten- und Zeugnisvergabe einhalten könne, ohne seine pädagogischen Eigenheiten aufzugeben. Art. 7 Abs. 4 GG sichere die pädagogische Freiheit auch derjenigen Schulen, die eine Anerkennung beantragen oder bereits anerkannt seien. Auch für diese Schulen dürfe eine Konformität mit dem öffentlichen Schulwesen nicht erzwungen werden.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 01.02.2011 - 4 K 750/10 - zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 15.02.2010 zu verpflichten, seiner privaten Grund- und Hauptschule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es ist der Ansicht, das angegriffene Urteil habe zutreffend dargelegt, dass der Kläger nicht bereit sei, die für entsprechende öffentliche Schulen geltenden Regelungen zur Notenvergabe und -bekanntmachung einzuhalten. Eine staatlich anerkannte Ersatzschule sei befugt, Verwaltungsakte wie zum Beispiel Versetzungsentscheidungen und Abschlussprüfungen mit Wirkung für und gegen Personen und öffentliche Einrichtungen zu erlassen. Dies setze voraus, dass sie sich an die für öffentliche Schulen geltenden Regelungen halte. Die Existenz einer genehmigten Ersatzschule sei durch die Verweigerung der Anerkennung nicht beeinträchtigt. Die Bezuschussung erfolge davon unabhängig. Ein „Qualitätssiegel“ sei mit der Anerkennung nicht verbunden. Darüber hinaus sei Nummer 12 VVPSchG von der Ermächtigung des § 23 PSchG gedeckt. § 10 PSchG verlange, dass der Antragsteller die Gewähr dafür biete, dass er dauernd die aufgrund des Schulgesetzes an entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Noten- und Versetzungsbestimmungen erfülle, bevor seiner Einrichtung die Eigenschaft einer anerkannten Privatschule verliehen werde. Der Kläger habe bisher unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, die Noten- und Zeugnisvergabe nicht so zu handhaben, wie dies an öffentlichen Schulen Pflicht sei.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten (3 Bände zur Grund- und Hauptschule und 1 Band zur Realschule), die Akten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen in den Verfahren 4 K 750/10, 4 K 1818/10 und 4 K 1804/10 sowie ein zum Verfahren 4 K 750/10 vorgelegter Ordner und sechs blaue und zwei grüne dem Senat vorgelegte Schnellhefter mit Unterlagen des Klägers vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf diese Akten und die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.
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Die Berufung ist zwar zulässig, insbesondere genügt sie den Erfordernissen des § 124a Abs. 6 VwGO. Sie ist jedoch nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 15.02.2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte der vom Kläger betriebenen privaten Grund- und Hauptschule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule verleiht (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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1. Nach § 10 Abs. 1 des Privatschulgesetzes (PSchG) verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 des Schulgesetzes - SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen.
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Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch Artikel 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn
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a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt;b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird;c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist;d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden;e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt;f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.
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Nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt.
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Nach Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG stehen Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich.
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2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. Dabei sind die genannten Regelungen vorliegend nur insoweit von Bedeutung, als sie auf die für öffentliche Schulen geltenden Vorgaben Bezug nehmen. Die für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Anforderungen sind hier nicht von Bedeutung. Bei der vom Kläger betriebenen Schule handelt es sich nicht um eine Schule im Sinne von § 3 Abs. 2 PSchG, insbesondere nicht um eine Waldorfschule.
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a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen.
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(1) Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114/81 -, BVerwGE 68, 185). Dies ergibt sich mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet. Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV).
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(2) Die oben genannten Bestimmungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sind laut der Eingangsformel der Verordnung noch auf § 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des Privatschulgesetzes in der Fassung vom 14.05.1968 (GBl. S. 223), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130), gestützt. Dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde damit Rechnung getragen.
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(3) Die genannten Verordnungsbestimmungen sind nicht dadurch außer Kraft getreten, dass die Ermächtigungsnormen, insbesondere § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, mittlerweile aufgehoben wurden und das Privatschulgesetz nun in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG eine neue Ermächtigungsgrundlage für Vollzugsverordnungen zum Privatschulgesetz enthält (vgl. speziell zur VVPSchG den Senatsbeschluss vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; allgemein: Senatsbeschluss vom 17.12.1996 - 9 S 300/94 -, Juris Rn. 36). Es ist anerkannt, dass das nachträgliche Erlöschen oder auch die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ohne Einfluss auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ist. Dies gilt auch dann, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 03.12.1958 - 1 BvR 488/57 -, BVerfGE 9, 3, vom 25.07.1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245, und vom 23.03.1977 - 2 BvR 812/74 -, BVerfGE 44, 216).
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(4) Die Rechtsgrundlage des § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 genügt den Vorgaben von Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV, insbesondere dem Bestimmtheitsgebot. Nach den genannten Normen der Landesverfassung kann die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nur durch Gesetz erteilt werden. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden.
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§ 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 ist hinreichend bestimmt in diesem Sinne. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt (vgl. Urteile vom 27.05.1981, a.a.O., und vom 12.06.1986, a.a.O.). Zwar war in § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 nur geregelt, dass das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Privatschulgesetzes erlässt. Jedoch braucht der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nicht ausdrücklich im Text des ermächtigenden Gesetzes zu bestimmen. Vielmehr gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.01.1966 - 2 BvR 424/63 -, BVerfGE 19, 354).
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Vorliegend war und ist zur Konkretisierung der Auslegung von § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 vor allem § 10 PSchG heranzuziehen, der noch heute im Wesentlichen unverändert gilt. Beide Normen zusammengenommen sind nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Sie geben mit ausreichender Klarheit einen Rahmen für eine Rechtsverordnung vor, mit der die Voraussetzungen für eine staatliche Anerkennung präzisiert werden. Die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule ist danach unter anderem nur möglich, wenn die Ersatzschule die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt (§ 10 Abs.1 PSchG). Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG).
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(5) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG hält sich in den Grenzen dieser Ermächtigungsnormen.
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(a) Dass eine Ersatzschule die für eine staatliche Anerkennung gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d VVPSchG nur erfüllt, wenn die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen anwendet werden, war und ist von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof bereits mit Billigung des Bundesverwaltungsgerichts entschieden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 18.11.1983, a.a.O.).
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(b) Von der genannten gesetzlichen Ermächtigung gedeckt ist des Weiteren Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG, der bestimmt, dass Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich stehen. Diese Vorschrift ist bereits im Wesentlichen durch § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG vorgegeben.
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Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 VVPSchG sowie § 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 PSchG sind auch so zu verstehen, dass die für die Erteilung von Zeugnissen an öffentlichen Schulen geltenden Regelungen ebenfalls zu den Anforderungen nach § 10 Abs. 1 PSchG gehören, die von der Ersatzschule bereits während der Bewährungszeit von grundsätzlich drei Jahren nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG beachtet werden müssen, auch wenn ihre Zeugnisse noch keine hoheitlich anerkannten Berechtigungen darstellen. Zwar sprechen zunächst der Wortlaut und die Systematik von Nummer 12 Abs. 1 bis 4 VVPSchG gegen eine Einbeziehung der Vorschriften über die Zeugniserteilung in den Kreis der vorab einzuhaltenden Anforderungen. Denn die Vorschriften über die Zeugniserteilung werden in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG nicht genannt. Vielmehr normiert zunächst Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG diejenigen Vorschriften, die beachtet werden müssen, damit die gestellten Anforderungen erfüllt werden.
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Für die Annahme, dass auch die vorherige Einhaltung der Zeugniserteilungsvorschriften verlangt werden kann, spricht jedoch, dass gerade diese Vorschriften von der Ersatzschule beachtet werden müssen, wenn sie nach ihrer Anerkennung öffentliche Berechtigungen vergeben will. Daher muss die Ersatzschule gerade bezüglich dieser Vorschriften die Gewähr bieten, sich dauernd an die für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften halten zu können und zu wollen. Der Wortlaut des § 10 PSchG steht einer solchen Auslegung nicht entgegen. Der Zweck der Anerkennung setzt es vielmehr als selbstverständlich voraus, dass insbesondere die für die Erteilung von Zeugnissen geltenden Regelungen eingehalten werden. Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, dass vor allem die - in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d VVPSchG explizit erwähnten - Versetzungsbestimmungen einen engen Zusammenhang mit den Regelungen der Noten- und Zeugnisvergabe aufweisen, weil Noten in öffentlichen Schulen in der Regel entscheidend für die Versetzung sind.
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(c) Auch Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Die Regelung verlangt, dass die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben muss, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf Dauer erfüllt. § 10 Abs. 1 PSchG macht zur Voraussetzung für den normierten Anspruch auf staatliche Anerkennung, dass die Ersatzschule „die Gewähr bietet, dass sie dauernd“ die an sie gestellten Anforderungen erfüllt. Damit ist Grundlage für die Entscheidung über den Anspruch zwar eine Prognose. Allerdings muss die Prognose auf einer hinreichenden Tatsachenbasis beruhen. Dies ist schon deshalb erforderlich, damit die betreffenden Schüler und ihre Eltern bei ihrer Entscheidung, ob die betreffende Ersatzschule besucht werden soll, über eine rechtssichere Grundlage verfügen, auf die sie vertrauen können. Damit verbietet sich eine nicht auf belegten Tatsachen, sondern nur auf Absichtserklärungen der Ersatzschule beruhende Anerkennung „ins Blaue hinein“, bei der die Gefahr besteht, dass sie bald wegen Nichteinhaltung der Anforderungen widerrufen werden muss oder dass Streit über die Einhaltung der Anforderungen entsteht. § 10 Abs. 1 PSchG lässt sich das gesetzliche Ziel entnehmen, dass vor einer Anerkennung sichergestellt sein muss, dass die Ersatzschule die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Daher bietet die gesetzliche Grundlage des § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 nach ihrem Inhalt, Zweck und Ausmaß (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) eine Grundlage für eine Bewährungsfrist, wobei sich auch die Dauer von drei Jahren in dem vom gesetzlichen Zweck vorgegebenen Rahmen hält.
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b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung vereinbar.
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aa) Nach dem Grundgesetz haben die Länder die ausschließliche Befugnis zur Regelung des Privatschulwesens (Art. 30, 70 ff. GG). Ihre Gesetzgebungsbefugnis ist in sachlicher Hinsicht durch Art. 7 Abs. 4 und 5 GG eingeschränkt. Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG will die Freiheit im Schulwesen verwirklichen; er gewährleistet jedermann das Grundrecht, Privatschulen zu errichten.
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Das Recht zur Errichtung von Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen (Ersatzschulen) ist jedoch durch den Vorbehalt staatlicher Genehmigung beschränkt (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG); ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ist nur unter den in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG aufgeführten Voraussetzungen verfassungsverbürgt. Mit dieser Gründungsfreiheit verbindet Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zugleich eine Garantie der Privatschule als Institution, die der Privatschule verfassungskräftig eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung sichert. Der dem staatlichen Einfluss damit entzogene Bereich ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Diese Gewährleistung bedeutet die Absage an ein staatliches Schulmonopol und ist zugleich eine Wertentscheidung, die eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen und -inhalte verbietet. Dieses Offensein des Staates für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann, entspricht den Wertvorstellungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, die sich zur Würde des Menschen und zur religiösen und weltanschaulichen Neutralität bekennt. Das Grundrecht der Privatschulfreiheit bedeutet allerdings nicht, dass die Privatschule eine staatsfreie Schule ist. Ebenso wie die Weimarer Reichsverfassung bekennt sich das Grundgesetz, jedoch mit verstärkten Garantien, zu dem „System der begrenzten Unterrichtsfreiheit" der Privatschulen. Denn die Länder haben nicht nur die Gesetzgebungszuständigkeit für das Privatschulwesen; nach Art. 7 Abs. 1 GG unterstehen die Privatschulen auch ihrer Schulaufsicht. Die staatliche Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG ist aber bei den Privatschulen ebenso wenig wie bei den öffentlichen Schulen ein umfassendes staatliches Bestimmungsrecht über die Schulen; vielmehr ist sie insbesondere durch Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG modifiziert (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, 200 f.).
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bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Verwaltungsgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht und ein erheblicher Teil der Literatur angeschlossen haben, verbietet das Grundgesetz grundsätzlich nicht die Heraushebung einer Gruppe der Ersatzschulen als „anerkannte Ersatzschulen“. Die nur diesen Schulen verliehenen Befugnisse sind keine Berechtigungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen müssen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.11.1969, a.a.O., 201, und vom 11.06.1974 - 1 BvR 82/71 -, BVerfGE 37, 314; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.; BVerwG, Urteile vom 18.11.1983, a.a.O., und vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, BVerwGE 112, 263; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004 -, Vf. 11-VII-02 -, Juris Rn. 32; OVG LSA, Urteil vom 15.12.2010 - 3 L 426/08 -, Juris Rn. 45; Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 4. Aufl. 2006, Rn. 1014 ff.; Avenarius, in: ders., Schulrecht, 8. Aufl. 2010, Rn. 15.653; Kösling, Die private Schule gemäß Art. 7 Abs. 4, 5 GG, 2005, S. 205 ff.; Badura, in: Maunz/Dürig , GG, Art. 7 Abs. 4 bis 6 Rn. 116 ; Gröschner, in: Dreier , GG, Band I, 2. Aufl. 2004, Art. 7 Rn. 109; Uhle, in: Epping/Hillgruber , BeckOK GG, Art. 7 Rn. 88; Schmitt-Kammler/Thiel, in: Sachs , GG, 6. Aufl. 2011, Art. 7 Rn. 71).
49
Weder dem Wortlaut noch dem Sinn der Regelung des Art. 7 Abs. 2 bis 4 GG kann eine staatliche Verpflichtung entnommen werden, den Ersatzschulen derartige Berechtigungen einzuräumen. Auszugehen ist davon, dass das Grundgesetz die Frage der Berechtigungen nicht ausdrücklich behandelt hat, so dass die Annahme naheliegt, diese Regelung solle dem Landesgesetzgeber überlassen bleiben. Im Übrigen regeln Art. 7 Abs. 2 bis 4 und Abs. 5 GG nur die Voraussetzungen, unter denen die Genehmigung für die Errichtung einer Ersatzschule zu erteilen oder zu versagen ist. Diese Regelung betrifft einen anderen Sachverhalt, als ihn die Anerkennung zum Gegenstand hat. Das Genehmigungserfordernis hat den Sinn, die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen. Durch die Erteilung der Genehmigung wird festgestellt, dass Bedenken gegen die Errichtung der Schule nicht bestehen und dass der Besuch der Schule als Erfüllung der Schulpflicht gilt; damit wird ihr die freie Betätigung im schulischen Bereich in den ihr wesensgemäßen Formen des Privatrechts gewährt. Wenn aber eine anerkannte Privatschule den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung" feststellt, das heißt öffentlich-rechtliche Zugangsberechtigungen vermittelt oder Berechtigungen zur Führung einer Berufsbezeichnung erteilt, dann übt sie hoheitliche Funktionen aus, die ihr aus dem privatrechtlichen Status nicht zukommen, sondern von einem Hoheitsträger übertragen werden müssen (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 203).
50
Hinzu kommt, dass die Beantwortung der Frage, ob eine Privatschule mit „Öffentlichkeitsrechten" ausgestattet werden kann, entscheidend von der auf Dauer gewährleisteten Qualität der einzelnen Schule abhängen muss, während der Begriff der Ersatzschule nach der Regelung des Art. 7 Abs. 4 und Abs. 5 GG nur von den dort allgemein bestimmten Voraussetzungen abhängt. Die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG umschreiben nur den äußeren Rahmen der Ersatzschule, innerhalb dessen sie Bildung und Erziehung weitgehend mit eigenen, vom Staat nicht geprägten Methoden, Inhalten und Zielen verwirklichen kann. Zwar schließt die Genehmigung die Erwartung ein, dass die Schule bei der vorausgesetzten Anlage in Erziehungszielen, personellen und sachlichen Mitteln ihren Schülern eine Ausbildung und Erziehung vermitteln wird, die nicht hinter der durch eine öffentliche Schule zu erlangenden zurücksteht. Ob sich diese Erwartungen erfüllen werden, hängt jedoch nicht von der Planung und dem Ziel der Schule, sondern ihrer Bewährung ab, die in der Regel erst nach einer gewissen Dauer, also noch nicht bei der Genehmigung der Ersatzschule, beurteilt werden kann (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 204).
51
cc) In der Literatur wird diese Rechtsprechung teilweise für fehlerhaft gehalten. So wird argumentiert, der in Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG verwendete Begriff „als Ersatz für öffentliche Schulen“ beinhalte auch das Recht zur Zeugnisvergabe mit öffentlich-rechtlicher Wirkung (vgl. Müller/Kromer, NVwZ 1984, 77, 80; Ogorek, DÖV 2010, 341, 344; a. A. insoweit: Seidel, Die Anerkennung der privaten Ersatzschule und ihre Auswirkungen auf das Privatrechtsverhältnis, 2005, S. 86 ff.). Auch wird der Anpassungsdruck, der durch die Einhaltung der für öffentliche Schulen geltenden Anforderungen erzeugt wird, für zu groß gehalten und darin ein Eingriff in die Privatschulfreiheit gesehen (vgl. Ogorek a.a.O., 346; Müller/Kromer, a.a.O.). Aus diesem Grund wird unter anderem vertreten, dass eine Anerkennung lediglich voraussetze, dass die Genehmigungsvoraussetzungen als Ersatzschule dauerhaft eingehalten werden. Erst nach einer solchen Anerkennung sei die Ersatzschule verpflichtet, zur Aufgabenerfüllung im Bereich des Berechtigungswesens für die Aufnahme, Versetzung, Prüfung und das Zeugnis von Schülern die für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften anzuwenden (vgl. Seidel, a.a.O., S. 107).
52
dd) Diesen Auffassungen ist jedoch nicht zu folgen (so auch der Senatsbeschluss vom 08.04.2011 - 9 S 884/11 -, VBlBW 2011, 476). „Ersetzend“ wirken die Ersatzschulen im Wesentlichen nur hinsichtlich der Schulpflicht (vgl. Kösling, Die private Schule gemäß Art. 7 Abs. 4, 5 GG, 2005, S. 179). Es ist nämlich - wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat - davon auszugehen, dass zum Bereich der Privatschule, auf den sich die Gewährleistung in Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG bezieht, auch die Feststellung des Ausbildungserfolges in Zeugnissen und Prüfungen gehört. Dagegen gehört die Regelung, ob und welche Berechtigungen Prüfung und Zeugnis nach außen vermitteln, nicht dazu, auch wenn diese Regelung nicht ohne Einfluss auf die Lehrziele der Schule ist, die nicht zuletzt zu diesen Berechtigungen hinführen soll. Die Ordnung des Berechtigungswesens ist in ihrer Zielrichtung nicht auf das Schulwesen beschränkt, sondern erstreckt sich auf das Berufsleben dort, wo für die Berufswahl und Berufsausübung in den durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gezogenen Grenzen ein Allgemeininteresse an einer besonderen Qualifikation in Anspruch genommen werden muss oder wird. Hier hat das Eigenbestimmungsrecht der Privatschule keinen Platz; die Ordnung des Berechtigungswesens ist eine natürliche Aufgabe des Staates, die dieser auch seit jeher für sich in Anspruch genommen hat. Mit der Ordnung des Berechtigungswesens ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden, dass die Berechtigungen nur den Schülern zuerkannt werden, die den entsprechenden Bildungsgrad erworben haben. Diese Aufsicht betrifft ebenso wenig wie die Ordnung des Berechtigungswesens innere Schulangelegenheiten. Deshalb wird der Staat in der Gestaltung dieser Aufsicht grundsätzlich nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt, der den Privatschulen nur eine Teilhabe am Schulwesen sichert, den Staat aber nicht verpflichtet, die Feststellung der für die Berechtigungen erforderlichen Voraussetzungen durch die Privatschulen selbst vornehmen zu lassen, soweit es sich um ihre Schüler handelt. Insoweit sind die Länder bei der Einordnung des Privatschulwesens in das System der Berechtigungen durch Art. 7 Abs. 4 GG nicht beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 205 f.; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O., Rn. 32).
53
Dass die Verleihung öffentlich anerkannter Berechtigungen eine staatliche Aufgabe ist, wird im Übrigen durch Art. 17 Abs. 3 LV bestätigt, der bestimmt, dass Prüfungen, durch die eine solche Berechtigung erworben werden soll, vor staatlichen oder staatlich ermächtigten Stellen abgelegt werden müssen.
54
Darüber hinaus dürfen auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Länder - auch wenn Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen kann - das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen wirtschaftlichen Vorteile nicht dazu benutzen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Es würde mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren sein, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O., Rn. 33). Es würde gegen Art. 7 Abs. 4 GG verstoßen, wenn der Staat den Schülern von Ersatzschulen den Weg zu den Berechtigungen versperren würde. Ebenso muss der Staat bei der Beurteilung, ob einem Privatschüler die Berechtigung zuzuerkennen ist, den besonderen Erziehungszielen der Privatschulen Rechnung tragen, soweit dies bei Würdigung von Inhalt und Bedeutung der Berechtigung, insbesondere unter Beachtung des Gebotes der „Gleichheit der Startchancen" möglich ist (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 206 f.).
55
Das Verlangen nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung ist jedoch nicht sachwidrig. Darauf, dass auch eine Ersatzschule mit anderen Zulassungsverfahren eine zur Erlangung der Berechtigungen ausreichende Ausbildung vermitteln kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Ersatzschule, die ihre Schüler nach den für die öffentliche Schule geltenden Prinzipien auswählt, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Ausbildungserfolg sowohl während der einzelnen Ausbildungsabschnitte als auch bei Abschluss der Ausbildung. Der Staat kann deshalb eher auf eine besondere Kontrolle der von diesen Schulen erteilten Berechtigungen verzichten (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 209).
56
Auch liegt es im Wesen derartiger Berechtigungen, dass das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss. Darüber hinaus bestimmen Grad und Inhalt der von den öffentlichen Schulen vermittelten Schulausbildung die Voraussetzungen, unter denen die Berechtigung erteilt wird, da der Staat bei der Ordnung des Berechtigungswesens an die öffentliche Schule als Regelschule anknüpfen muss (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).
57
Durch die Anerkennung wird auch nicht den nicht anerkannten Ersatzschulen, deren Schüler in der Regel zur Erlangung einer staatlich anerkannten Berechtigung eine Schulfremdenprüfung ablegen müssen, die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Fall der anerkannten Privatschulen entbehrlich erscheint. Diese Privatschulen, die sich bei der Schülerauswahl den öffentlichen Schulen angepasst und sich zudem einer verstärkten Schulaufsicht unterworfen haben, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).
58
ee) Daher kann von Verfassungs wegen privaten Schulen, die eine staatliche Anerkennung begehren, die Einhaltung folgender Vorgaben abverlangt werden:
59
(1) Den anerkannten Ersatzschulen kann auferlegt werden, die für die staatlichen Schulen geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen. Erst die Anwendung der staatlichen Versetzungsordnung stellt rechtlich sicher, dass der Leistungsstand der Schüler an Privatschulen für den Schuljahreswechsel demjenigen der Schüler an öffentlichen Schulen entspricht (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.2000, a.a.O., und vom 18.11.1983, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.). Eine Ersatzschule, die ihre Schüler nach den für die öffentliche Schule geltenden Prinzipien auswählt und für das Fortschreiten der Schüler in der Schule eine dem staatlichen Schulwesen entsprechende Handhabung garantiert, bietet dem Staat - unter dessen Aufsicht sie steht (Art. 7 Abs. 1 GG) - eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Ausbildungserfolg sowohl während der einzelnen Ausbildungsabschnitte als auch bei Abschluss der Ausbildung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.).
60
Bei allein genehmigten Ersatzschulen kann dagegen nicht verlangt werden, dass am Ende jedes Schuljahres ein Wechsel von der Ersatzschule auf eine öffentliche Schule möglich ist. Denn eine nur genehmigte Ersatzschule muss nur zum Abschluss des schulischen Bildungsganges eine den staatlichen Schulen gleichwertige Qualifikation erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 08.06.2011 - 1 BvR 759/08 u.a. -, Juris Rn. 21). Daher ist es in diesem Fall gleichgültig, welchen Leistungsstand die Schüler jeweils am Ende eines Schuljahres besitzen. Eine Jahrgangsmischung ist an solchen Schulen vom Zweck der Privatschulfreiheit geschützt. Daher kann das für öffentliche Schulen geltende Prinzip der Jahrgangsklassen nicht für allein genehmigte private Ersatzschulen gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2000, a.a.O.).
61
(2) Darüber hinaus kann von staatlich anerkannten Ersatzschulen verlangt werden, dass sie die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmebestimmungen beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983, a.a.O.; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.).
62
(3) Des Weiteren kann von staatlich anerkannten Ersatzschulen verlangt werden, dass diese bei Prüfungen und Zeugnissen Anforderungen stellen, die denen der öffentlichen Schulen gleichwertig sind (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O.). Eine anerkannte Ersatzschule muss die staatlichen Prüfungsregelungen im Wesentlichen übernehmen. Findet beispielsweise in einem Land eine zentrale Abschlussprüfung statt, muss die Privatschule das entsprechende Prüfungsverfahren durchführen (vgl. Niehues/Rux, a.a.O., Rn. 1015 f.; Avenarius, a.a.O. Rn. 15.655; Seidel, a.a.O., S. 104 f.).
63
Dass eine anerkannte Ersatzschule bei der Durchführung von Prüfungen und der Erteilung von Zeugnissen die hierfür geltenden öffentlich-rechtlichen Vorgaben einhalten muss, folgt letztlich aus der Anerkennung selbst. Mit der Anerkennung wird die Ersatzschule Beliehener, ihr wird die hoheitliche Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen übertragen. Daher muss sie sich auch an die entsprechenden rechtlichen Vorgaben halten.
64
(4) Schließlich ist es verfassungsrechtlich zulässig, wenn § 10 Abs. 1 PSchG in Verbindung mit Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 VVPSchG von Ersatzschulen verlangt, dass vor der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule die für öffentliche Schulen geltenden Anforderungen, insbesondere die Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen sowie die Regeln über die Zeugniserteilung, während eines Zeitraums von grundsätzlich drei Jahren eingehalten werden. Dies stellt keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatschulfreiheit dar.
65
Soweit der Staat Anforderungen an die Anerkennung von Ersatzschulen stellt, kann dies als Eingriff in die Privatschulfreiheit nach Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewertet werden. Ein unmittelbarer Eingriff liegt allerdings nicht vor. Denn die Privatschulfreiheit wird hier nicht durch ein Gebot oder Verbot verkürzt. Allerdings kann man von einem mittelbaren Eingriff ausgehen. Denn die Verpflichtung zur Anpassung an die für öffentliche Schulen geltenden Vorgaben hat beträchtliche Auswirkungen auf den von Art. 7 Abs. 4 GG geschützten Bereich. Die Befugnis, staatlich anerkannte Prüfungen durchzuführen und Zeugnisse erteilen zu dürfen, ist auch für eine Privatschule von erheblicher Bedeutung. Für potentielle und aktuelle Schüler einer Privatschule und deren Eltern spielt es eine große Rolle, ob Zeugnisse und Abschlüsse im außerschulischen Bereich als verbindlich gelten oder ob eine Schulfremdenprüfung durchgeführt werden muss (vgl. Ogorek, a.a.O, 342). Durch diesen nachvollziehbaren Wunsch der „Kunden“ der Privatschulen werden diese dem Druck ausgesetzt, die Anerkennungsvoraussetzungen einzuhalten und insoweit von dem eigenen Konzept abzuweichen. Dieser Druck ist dem Staat insoweit zurechenbar, weil er erheblich und der Staat sich dessen bewusst ist.
66
Diesen Eingriff hat das Bundesverfassungsgericht allerdings - wie oben dargestellt - in einem § 11 des Hessischen Privatschulgesetzes vom 27.04.1953 (GVBl. S. 57) betreffenden Verfahren der konkreten Normenkontrolle, dessen Ausgangsrechtsstreit die Zeit nach der Anerkennung betraf, der Sache nach jedenfalls mit Blick auf diesen Zeitraum für gerechtfertigt gehalten. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht bereits in diesem Verfahren im Ansatz festgestellt, dass die staatliche Anerkennung einer Schule verfassungsrechtlich von ihrer Bewährung abhängig gemacht werden darf, weil in der Regel erst nach einer gewissen Dauer beurteilt werden kann, ob sie die Erwartungen erfüllt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 204).
67
Ausgehend hiervon erweist es sich vorliegend als verhältnismäßig, wenn während eines Zeitraums von grundsätzlich drei Jahren vor der Anerkennung verlangt wird, dass die für die öffentlich-rechtlichen Schulen geltenden Anforderungen eingehalten werden.
68
Eine solche Bewährungsfrist vor der staatlichen Anerkennung ist geeignet, sicherzustellen, dass nur solche Schulen anerkannt werden und in der Folge öffentlich anerkannte Prüfungen durchführen und Zeugnisse erteilen, die auf Dauer dazu in der Lage und bereit sind, die für öffentliche Schulen geltenden Bestimmungen zu beachten. Wie das Verwaltungsgericht bereits ausführt hat, handelt es sich bei der Anerkennung zwar um eine behördliche Prognoseentscheidung, die durch die Gerichte voll überprüfbar ist. Die Schulbehörde kann eine solche Entscheidung jedoch mit größerer Ergebnissicherheit treffen, wenn sie über eine hinreichende Tatsachenbasis verfügt.
69
Die Einhaltung einer grundsätzlich dreijährigen Bewährungsfrist ist auch erforderlich. Es sind keine milderen, aber gleich geeigneten Mittel erkennbar um das Ziel zu erreichen, dass nur solche Schulen anerkannt werden, die auch in der Lage und willens sind, zu garantieren, dass der von der Ersatzschule bestätigte Leistungserfolg dem einer öffentlichen Schule entspricht. Zwar wäre es ein milderes Mittel, wenn die Ersatzschulen erst ab Anerkennung an die für entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen gebunden wären. Jedoch wäre ein solches Vorgehen der Behörde nicht genauso effektiv. Denn dann erhielte eine Ersatzschule allein aufgrund einer weitgehend spekulativen Prognose die Möglichkeit, der Allgemeinheit gegenüber gültige Zeugnisse und Berechtigungen zu erteilen. Wäre die Behörde bei einem später festgestellten Verstoß dazu verpflichtet, die Anerkennung zu widerrufen, wären in der Zwischenzeit ausgestellte Berechtigungen dennoch wirksam. Da ein hinreichend sicheres Urteil über die Bewährung einer Privatschule bei der Einhaltung etwa von Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen jedenfalls die Beobachtung mehrerer Schuljahre hintereinander voraussetzt, durfte der Verordnungsgeber mit Blick auf den ihm insoweit eingeräumten Einschätzungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.04.2009 -1 BvR 121/08 -, Juris Rn. 41) auch die Dauer der Bewährungsfrist von grundsätzlich drei Jahren für erforderlich halten.
70
Schließlich ist die Bewährungsfrist auch angemessen. Zwar muss eine Ersatzschule durch die Einhaltung einer Bewährungsfrist gegebenenfalls Abstriche von ihrem an sich vorgesehenen pädagogischen Konzept machen und dies für einen Zeitraum, in dem sie noch keine „Gegenleistung“ dafür erhält. Möglicherweise reduziert eine Vorabbindung an die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmevoraussetzungen den Kreis der potentiellen Schüler der Schule. Dieses Interesse wiegt jedoch nicht besonders schwer; insbesondere dann, wenn sich die Bewährungsfrist über einen relativ überschaubaren Zeitraum erstreckt. Denn im Anschluss an diesen Zeitraum muss die betreffende Ersatzschule die für eine öffentliche Schule geltenden Regelungen ohnehin einhalten. Die Gefahr, dass potentielle Schüler von den Bestimmungen abgeschreckt werden, ist vor allem dann gering, wenn die Möglichkeit besteht, dass noch alle mit Beginn der Bewährungszeit aufgenommenen Schüler in den Genuss der Rechte aus der Anerkennung kommen können. Im Übrigen ist eine gewissermaßen vorverlegte Kontrolle dem System der Anerkennung immanent (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208). Schließlich steht die Norm mit Blick darauf, dass die Bewährungsfrist „grundsätzlich drei Jahre“ beträgt, einer flexiblen Handhabung insbesondere auch zur Berücksichtigung einzelfallbezogener Besonderheiten nicht entgegen.
71
Ob etwas anderes gelten muss und der vorherige Betrieb der Schule und eine Bewährung nicht verlangt werden dürfen, wenn die Schule ohne eine Anerkennung nicht betrieben werden kann (so: Niehues/Rux, a.a.O., Rn. 1017), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn dies wird hier nicht geltend gemacht. Die Schule existiert bereits ohne Anerkennung.
72
3. Ausgehend von diesen Vorgaben erfüllt der Kläger nicht die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 VVPSchG gestellten Anforderungen.
73
a) Der Kläger bietet keine Gewähr, sich dauernd an die für öffentliche Grund- und Hauptschulen geltenden Zeugnisbestimmungen zu halten. Der Beklagte stützt die Versagung der Anerkennung in seinem Bescheid daher zur Recht darauf, dass der Kläger nicht regelmäßig Notenzeugnisse nach der Notenbildungsverordnung (NVO) vom 05.05.1983 (GBl. S. 324), zuletzt geändert durch Art. 9 der Verordnung vom 11.04.2012 (GBl. S. 334, 354), erteilt. Bei einer Schule, welche die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule begehrt, muss das Prinzip der bloßen Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit auch insoweit zurücktreten.
74
aa) Die Notenbildungsverordnung bestimmt in § 3 Abs. 1, dass Schüler für jedes Schuljahr ein Zeugnis über ihre Leistungen erhalten, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. In den Abschlussklassen erhalten sie nach § 3 Abs. 2 NVO zudem ein Halbjahreszeugnis, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. Die Schüler der Klasse 4 der Grundschule erhalten jedoch für das erste Schulhalbjahr nur eine Halbjahresinformation. Nach § 4 Abs. 1 NVO erhalten im Übrigen grundsätzlich alle Schüler für das erste Schulhalbjahr eine Halbjahresinformation über ihre Leistungen in den einzelnen Unterrichtsfächern. Die Leistungen der Schüler werden nach § 5 NVO mit den Noten „sehr gut (1)“, „gut (2)“, „befriedigend (3)“, „ausreichend (4)“, „mangelhaft (5)“ und „ungenügend (6)“ bewertet. In den Klassen 1 und 2 tritt hiervon abweichend nach der Verordnung des Kultusministeriums über die Schülerbeurteilung in Grundschulen und Sonderschulen vom 29.11.1983 (GBl. 1984 S. 3), zuletzt geändert durch Verordnung vom 17.06.2007 (GBl. S. 277), ein Schulbericht an die Stelle des Jahreszeugnisses und der Halbjahresinformation. Im Schulbericht finden sich keine Noten, sondern unter anderem sachliche Feststellungen zum Verhaltensbereich, zum Arbeitsbereich und zum Lernbereich.
75
Die §§ 7 ff. NVO enthalten Bestimmungen zur Feststellung der Schülerleistungen, insbesondere über Klassenarbeiten und Wiederholungsarbeiten, aber auch über mündliche und praktische Leistungen. § 7 NVO beinhaltet hierzu allgemeine Vorgaben, wie Regeln, mit denen die Transparenz der Bewertungskriterien und der Notenbildung sichergestellt werden soll. So hat beispielsweise nach § 7 Abs. 1 Satz 3 NVO der Fachlehrer zum Beginn seines Unterrichts bekanntzugeben, wie er in der Regel die verschiedenen Leistungen bei der Notenbildung gewichten wird. § 9 Abs. 1 NVO legt für die Werkrealschulen und Hauptschulen die jedenfalls anzufertigende Zahl an Klassenarbeiten in den Fächern Deutsch, Mathematik und Englisch fest. So müssen in Haupt- und Werkrealschulen im Fach Deutsch in den Klassen 5 bis 9 jeweils mindestens vier Klassenarbeiten pro Schuljahr geschrieben werden (§ 9 Abs. 5 Satz 4 NVO lässt insoweit keine Reduktion durch gleichwertige Leistungen zu). Die Notenbildungsverordnung unterscheidet zudem Klassenarbeiten von schriftlichen Wiederholungsarbeiten, die in der Regel nur bis zu 20 Minuten dauern sollen und als Nachweis dafür dienen, mit welchem Erfolg die Hausaufgaben bewältigt wurden (vgl. § 8 NVO).
76
Für Grundschüler gelten bezüglich der Feststellung von Schülerleistungen Besonderheiten (vgl. § 11 Abs. 1 NVO). Diese ergeben sich aus der genannten Verordnung des Kultusministeriums über die Schülerbeurteilung in Grundschulen und Sonderschulen. So sind nach § 2 Abs. 2 dieser Verordnung in den Klassen 3 und 4 im Schuljahr in Deutsch mindestens zehn schriftliche Arbeiten, darunter fünf Aufsätze, und in Mathematik mindestens acht schriftliche Arbeiten zu fertigen, die der Lernkontrolle und dem Leistungsnachweis dienen.
77
bb) Es steht nicht zur Überzeugung des Senats fest, dass der Kläger die Gewähr bietet, sich dauernd an diese Vorgaben zu halten.
78
(1) Dies ergibt sich schon daraus, dass er in den vergangenen drei Jahren nicht regelmäßig Zeugnisse entsprechend der Notenbildungsverordnung ausgegeben hat. Damit kann nicht angenommen werden, dass er die Gewähr dafür bietet, dauernd entsprechend der Notenbildungsverordnung Zeugnisse auszugeben.
79
(a) Es genügt nicht den Vorgaben der Notenbildungsverordnung, wenn der Kläger nach seinen Angaben Notenzeugnisse allein in Jahrgangsstufe 9 und ggf. in Zukunft ab Jahrgangsstufe 8, bei einem Wechsel eines Schülers auf eine andere Schule sowie bei „Nichtversetzung“ oder Ausspruch einer „Schulempfehlung“ im Dissens mit den Eltern Zeugnisse mit Leistungsnoten nach § 5 NVO ausgibt. Denn § 3 Abs. 1 und 4 NVO verlangen grundsätzlich, dass für jeden Schüler in jedem Schuljahr zu einem bestimmten Termin ein Zeugnis nach § 5 NVO ausgegeben wird.
80
(b) Abgesehen davon genügen auch die vom Kläger bei Bedarf sowie in Jahrgangsstufe 9 und ggf. in Zukunft in Jahrgangsstufe 8 ausgestellten Zeugnisse nicht den für öffentliche Schulen geltenden Vorgaben für die Notenbildung.
81
Denn das vom Kläger schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung durch die Schulleiterin der Hauptschule des Klägers näher erläuterte Bewertungssystem der Schule des Klägers ist nicht in der Lage, Leistungsnoten zu erzeugen, die den für öffentliche Schulen geltenden Vorgaben genügen. Der Kläger hat zwar behauptet, er dokumentiere und archiviere Arbeiten und Lernergebnisse der Schüler und sei in der Lage, aufgrund eines Leistungsbewertungssystems, das zunächst Symbole verwendet habe und mittlerweile mit Punkten arbeite, jederzeit bei Bedarf Noten nach § 5 NVO erzeugen zu können. Dies konnte jedoch anhand der vorgelegten Unterlagen in der mündlichen Verhandlung nicht zur Überzeugung des Senats dargestellt werden. So wurde die dort für den Kläger anwesende Schulleiterin seiner Haupt-, Real- und Förderschule, Frau B., vom Senat gebeten, für den Schüler „L..., Lernjahr 1-3“ aufgrund des „Linearen Leistungsbewertungssystems der Primarstufe SJ 2011/12“ sowie der „Dokumentation Inhalte Mathe Lj 3 2011/12 L...“ darzustellen, welche Endnote der Schüler im Lernjahr 3 im Fach Mathematik erhalten würde. Dazu war sie indes nicht in der Lage. Sie verwies zwar auf die in der Dokumentation in der letzten Spalte festgehaltenen Punktzahlen. Da diese jedoch nicht auf eine theoretisch erreichbare Gesamtpunktzahl Bezug nehmen, sind sie allein nicht aussagekräftig. Zwar finden sich in dem gleichen Schnellhefter weiter hinten zwei Beispiele für von dem Schüler gelöste schriftliche Aufgaben im Fach Mathematik, bei denen neben der erreichten Punktzahl eine Bezugsgröße angegeben ist. Eine dieser Punktzahlen entspricht der in der Dokumentation genannten Punktzahl nur nach einer rechnerischen Rundung nach oben. Insgesamt bleibt es jedoch dabei, dass die Dokumentation als solche nicht für die Notengebung auswertbar ist. Dies gilt insbesondere auch insoweit, als dort mit dem Buchstaben „m“ bezeichnete mündliche Noten in großer Zahl vermerkt sind. Denn diesbezüglich findet sich nirgends eine Relationsgröße.
82
Darüber hinaus ist in der mündlichen Verhandlung auch unklar geblieben, in welchem Verhältnis die in der „Dokumentation“ aufgeführten Leistungen, insbesondere schriftliche und mündliche Leistungen, zueinander stehen, also mit welchem Gewicht sie jeweils in die Gesamtbewertung einfließen. Dies konnte von der Schulleiterin des Klägers nicht geklärt werden, die lediglich darauf verwiesen hat, die Notengebung sei Sache des Fachlehrers, der auch zur Ableitung einer Ziffernnote in der Lage sei.
83
Hinzu kommt, dass nach dem Vortrag des Klägers und den Angaben der Schulleiterin in der mündlichen Verhandlung neben den aufgrund des „linearen Leistungsbewertungssystems“ gewonnenen Punktebewertungen auch die Selbsteinschätzung des jeweiligen Schülers und seiner Eltern sowie Entwicklungsbriefe, mit denen die Lern- und Verhaltensentwicklung in allen Lernbereichen am Ende des Schuljahres ausführlich beschrieben wird, Eingang in die Notenbildung finden. Die Schulleiterin gab weiter dazu an, dass nicht allgemein gesagt werden könne, in welchem konkreten Verhältnis diese Bewertungen zu den mit Punkten bewerteten Arbeiten der Schüler in die Gesamtbewertung bzw. die potentiell zu erteilende Note einfließen. Abgesehen davon, dass es problematisch ist, aus Verbalnoten Ziffernnoten abzuleiten (vgl. Maier, Was leisten Verbalzeugnisse?, in: Grundschule 2003, S. 72, 74), ist damit nicht ersichtlich, dass es zumindest für eine Jahrgangsstufe allgemeingültige Bewertungskriterien für die Gewichtung der verschiedenen Leistungen der Schüler gibt. Deren Existenz wird indes von § 7 Abs. 1 Satz 3 NVO vorausgesetzt, weil der Fachlehrer zu Beginn des Unterrichts bekanntgeben muss, wie er in der Regel die verschiedenen Leistungen bei der Notenbildung gewichten wird. Die Existenz und die Kommunikation solcher Regeln ist auch notwendig, um später gegebenenfalls eine gerichtliche Überprüfung der Notenbildung zu ermöglichen.
84
Schließlich ist auch nicht zur Überzeugung des Senats nachgewiesen, dass der Kläger für die Beurteilung der Schülerleistungen auf die von der Notenbildungsverordnung und der Verordnung über die Schülerbeurteilung in Grundschulen und Sonderschulen vorgeschriebenen Leistungen abstellt.
85
Zunächst ist nicht ersichtlich, dass er die nach § 9 Abs. 1 NVO in der Hauptschule erforderliche Zahl von Klassenarbeiten im Fach Deutsch anfertigen lässt. In den vorgelegten Unterlagen, den beiden die Hauptschule betreffenden Portfolios, finden sich zwar einige sog. „Lernzielkontrollen“. Dabei ist jedoch völlig unklar, ob diese das Niveau einer Klassenarbeit im Sinne von § 8 Abs. 1 NVO erreichen oder ob es sich um schriftliche Wiederholungsarbeiten im Sinne von § 8 Abs. 2 NVO handelt. Für das Fach Englisch finden sich in den Portfolios keine Beispiele für schriftliche Arbeiten, obwohl auch hier solche Arbeiten von § 9 Abs. 1 Satz 1 HS. 2 NVO verlangt werden.
86
Mit den vorgelegten Unterlagen ist auch die Einhaltung der für die Grundschule geltenden Vorgaben der Verordnung des Kultusministeriums über die Schülerbeurteilung in Grundschulen und Sonderschulen zur Leistungsfeststellung nicht nachgewiesen. Es wurden für die Kinder M... und L... etwa für das Schuljahr 2011/12 nur Beispiele von Lernstandskontrollen vorgelegt, davon 4 bzw. 3 Kontrollen im Fach Deutsch und nur je zwei im Fach Mathematik. Beide Kinder befanden sich in dem beispielhaft dargestellten Schuljahr im vierten bzw. dritten „Lernjahr“. Auch wenn die vorgelegten Unterlagen nur beispielhafte Auszüge darstellen und nach Angaben der Schulleiterin des Klägers nicht vollständig sind, ist die erforderliche Zahl an Arbeiten in den Fächern Deutsch, insbesondere Aufsätze, sowie in Mathematik damit nicht dargetan.
87
Dass die genannten Vorgaben für schriftliche Arbeiten zur Leistungsfeststellung für die Schule des Klägers keine Rolle spielen, wird im Übrigen durch die Angabe der Schulleiterin des Klägers bestätigt. Sie gab an, für die Leistungsbewertung sei keine bestimmte Anzahl von herausgehobenen Klassenarbeiten vorgesehen. Daher würde dies den Schülern vorab auch nicht kommuniziert.
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(2) Der Senat ist außerdem nicht davon überzeugt, dass sich der Kläger nach einer Anerkennung an die Vorgaben der Notenbildungsverordnung und der Verordnung des Kultusministeriums über die Schülerbeurteilung in Grundschulen und Sonderschulen halten würde.
89
Zwar hat die Schulleiterin der Hauptschule des Klägers gegen Ende der mündlichen Verhandlung auf Frage des Senats behauptet, die Schule werde nach einer Anerkennung Notenzeugnisse erteilen. Diese Absichtserklärung widerspricht jedoch dem der Genehmigung zugrundeliegenden und auch noch am 22.10.2012 auf der Internet-Homepage des Klägers veröffentlichten Konzept seiner Schule. Danach ersetzen ausführliche und vielfältige Lerndokumentationen und die zwei Mal im Jahr stattfindenden Entwicklungsgespräche, welche die Lernbegleiter zusammen mit Eltern und Schülern führen, die Ziffernbenotung. Hierauf legen die Eltern der Schüler des Klägers Wert, sie wünschen in aller Regel keine Zeugnisse mit Ziffernnoten. Dies hat die Schulleiterin in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Auch die vorgelegten schriftlichen Erklärungen des Klägers stützen nicht die Behauptung der Schulleiterin in der mündlichen Verhandlung, nach einer Anerkennung Ziffernnoten erteilen zu wollen. Der Kläger hat mit seinen schriftlichen Darlegungen bislang immer versucht, einen Weg aufzuzeigen, wie er die für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften über die Noten- und Zeugnisvergabe handhaben möchte, ohne seine pädagogischen Eigenheiten aufzugeben (vgl. die Schriftsätze vom 24.11.2011, 31.08.2012 und 17.09.2012). Bezüglich dieses Wegs ist jedoch soeben festgestellt worden, dass er den für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften nicht entspricht.
90
b) Der Kläger hat sich darüber hinaus weder in den vergangenen drei Jahren an die für öffentliche Grund- und Hauptschulen geltenden Versetzungsbestimmungen gehalten noch wird er dies voraussichtlich in Zukunft tun. Damit bietet er auch insoweit nicht nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d und Abs. 2 Satz 1 VVPSchG die Gewähr, dass er dauernd die an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt.
91
aa) Anforderungen an die Versetzung von Schülern in der Grundschule ergeben sich aus der Grundschulversetzungsordnung vom 30.01.1984 (GBl. S. 145), zuletzt geändert durch Art. 2 der Verordnung vom 08.12.2011 (GBl. S. 562). In § 1 Abs. 2 dieser Verordnung sind für bestimmte Klassenstufen bezüglich bestimmter Fächer Notengrenzen für die Versetzung festgelegt. In § 2 Abs. 1 und 2 der Grundschulversetzungsordnung wird bestimmt, dass dann, wenn in den Klassen 2 bis 4 in den Fächern Deutsch, Mathematik sowie ab Klasse 3 im Fächerverbund Mensch, Natur und Kultur nur von einem Lehrer unterrichtet wird, dieser sechs Wochen vor Aushändigung der Jahreszeugnisse alle Schüler, bei denen die Versetzung gefährdet erscheint, dem Schulleiter schriftlich meldet. Der Schulleiter hat sich dann einen Eindruck von der Leistung der Schüler zu verschaffen. An ein- und zweiklassigen Schulen ist die Meldung an das Staatliche Schulamt zu richten. § 3 der Grundschulversetzungsordnung enthält Bestimmungen über die Aussetzung der Versetzungsentscheidung durch die Klassenkonferenz.
92
Für die Hauptschule regelt nun die Werkrealschulverordnung (WRSVO) vom 11.04.2012 (GBl. S. 334) die Versetzung. Die Anforderungen an die Versetzung sowie das Versetzungsverfahren ergeben sich aus den §§ 4 bis 11 WRSVO. Die dort normierten Versetzungsanforderungen gehen von Schulklassen (vgl. auch § 1 Abs. 1 WRSVO) sowie von Schulnoten nach der Notenbildungsverordnung aus. Zuvor galt die Werkrealschulverordnung vom 11.11.2009 (GBl. S. 693) mit ähnlichen Versetzungsanforderungen.
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bb) Diese Vorgaben beachtet der Kläger weder bislang noch ist davon auszugehen, dass er sie zukünftig beachten wird. Die Schule des Klägers gliedert sich nicht in nach Jahrgängen differenzierende Schulklassen, wie dies in den genannten Versetzungsbestimmungen vorausgesetzt wird. Darüber hinaus erteilt er nicht regelmäßig Noten nach den für öffentliche Schulen geltenden Bestimmungen, die für die Entscheidung über die Versetzung bzw. Nichtversetzung maßgeblich sind.
94
Nichtversetzungsentscheidungen im Sinne der genannten Vorschriften sind im Konzept der Schule des Klägers allerdings auch nicht vorgesehen. Dies ergibt sich aus dem im Tatbestand dargestellten der Genehmigung als Ersatzschule zugrundeliegenden Konzept der Schule des Klägers vom 15.01.2006. Zwar behauptet dieser, bei einer Nichtversetzung ein Zeugnis mit Ziffernnoten zu erteilen. Allerdings ist es bislang noch nicht zu einer solchen Nichtversetzungsentscheidung gekommen. Dies mag an der Qualität der Schüler bzw. des Unterrichts der Schule liegen. Seine Ursache hat dies jedoch auch im Schulkonzept des Klägers. Die Schule des Klägers gliedert sich derzeit in fünf Stammgruppen. In der Primarstufe (Jahrgangsstufen 1 bis 4) gibt es derzeit zwei parallele Gruppen 1a und 1 b mit jeweils 17 bzw. 18 Schülern. Des Weiteren gibt es eine Stammgruppe für die Jahrgangsstufen 5 und 6 mit 15 Schülern, eine Stammgruppe für die Jahrgangsstufen 7 und 8 mit 21 Schülern und eine Stammgruppe für die Jahrgangsstufen 9 und 10 mit 15 Schülern. Innerhalb der Stammgruppe lernen die Schüler nach ihrem individuellen Tempo. Maßstab für das Voranschreiten eines Schülers und damit für die „Versetzung“ im Sinne des Vortrags des Klägers ist insbesondere die Erfüllung des Bildungsplans. Der Lernerfolg wird in einem Lernkompetenz-Buch/Pensenbuch dokumentiert. Erreicht ein Schüler in einem Schuljahr nicht die Vorgaben des Bildungsplans, bekommt er die betreffenden Aufgaben des vergangenen Schuljahres erneut vorgelegt, um Defizite abzubauen. Ein „Sitzenbleiben“ ist im Konzept des Klägers nicht vorgesehen.
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cc) Soweit der Kläger vorträgt, er wende die Multilaterale Versetzungsordnung vom 12.12.2010 (GBl. 2011 S. 9, ber. K.u.U. S. 120) an, die den Übergang zwischen Hauptschulen, Werkrealschulen, Realschulen und Gymnasien der Normalform regelt, ist dies für das vorliegende Verfahren nur insoweit von Belang, als es um den Übergang innerhalb der Sekundarstufe auf die Hauptschule des Klägers geht. Der Übergang in die Realschule des Klägers spielt hier keine Rolle. Denn für die von ihm betriebene Realschule begehrt er mit der vorliegenden Klage keine staatliche Anerkennung.
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Die Anwendung der §§ 9 bis 12 der Multilateralen Versetzungsverordnung für den Übergang vom Gymnasium oder einer Realschule in die Hauptschule des Klägers scheitert jedoch ebenfalls daran, dass diese Regelungen ein Jahrgangsklassensystem voraussetzen. Die Schule des Klägers kennt jedoch keine Jahrgangsklassen, sondern nur sog. „Stammgruppen“, in denen die Schüler individuell und jahrgangsübergreifend unterrichtet werden.
97
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss vom 23. Oktober 2012
100
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. II.38.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004, NVwZ 2004, 1327). Der dort für die Genehmigung vorgeschlagene Streitwert ist auch für die geltend gemachte Anerkennung anzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 ff. NVO enthalten Bestimmungen zur Feststellung der Schülerleistungen, insbesondere über Klassenarbeiten und Wiederholungsarbeiten, aber auch über mündliche und praktische Leistungen. § 7 NVO
§§ 4 bis 11 WRSVO
§ 10 PSchG
§ 23 PSchG
§ 25 PSchG
§ 5 NVO
§ 8 NVO
§ 10 Abs. 2 PSchG
§ 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 des Schulgesetzes
§ 3 Abs. 2 PSchG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG
§ 5 Abs. 2 PSchG
§ 3 Abs. 1 PSchG
§ 10 Abs.1 PSchG
§ 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 PSchG
§ 10 Abs. 1 PSchG
§ 3 Abs. 2 NVO
§ 4 Abs. 1 NVO
§ 7 Abs. 1 Satz 3 NVO
§ 9 Abs. 1 NVO
§ 9 Abs. 5 Satz 4 NVO
§ 11 Abs. 1 NVO
§ 3 Abs. 1 und 4 NVO
§ 8 Abs. 1 NVO
§ 8 Abs. 2 NVO
§ 1 Abs. 1 WRSVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 10 Abs. 1 des Privatschulgesetzes
§ 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des Privatschulgesetzes
§ 2 Abs. 1 und 2 der Grundschulversetzungsordnung
§ 3 der Grundschulversetzungsordnung
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV
Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 7 Abs. 4 und 5 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 7 Abs. 4, 5 GG
Art. 7 Abs. 2 bis 4 GG
Art. 7 Abs. 2 bis 4 und Abs. 5 GG
Art. 7 Abs. 4 und Abs. 5 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 17 Abs. 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 68, 185
BVerfGE 9, 3
BVerfGE 14, 245
BVerfGE 44, 216
BVerfGE 19, 354
BVerfGE 27, 195, 200
BVerfGE 37, 314
BVerwGE 112, 263
NVwZ 1984, 77, 80
DÖV 2010, 341, 344
NVwZ 2004, 1327
4 K 750/10
4 K 1818/10
4 K 1804/10
9 S 265/86
7 C 114/81
9 S 300/94
1 BvR 488/57
2 BvL 4/62
2 BvR 812/74
2 BvR 424/63
1 BvL 24/64
1 BvR 82/71
6 C 5/00
3 L 426/08
9 S 884/11
1 BvR 759/08
1 BvR 121/08