Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-12-19, Aktenzeichen 2 K 4.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:1219.2K4.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zum Organisations- und Aktenplan des Versicherungsombudsmanns e.V. Seinen Antrag vom 18. August 2018 lehnte das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (in der Folge: Bundeministerium) mit Bescheid vom 17. September 2018 ab und führte zur Begründung aus, im Bundesministerium seien zum Organisations- und Aktenplan keine amtlichen Informationen vorhanden. Den dagegen gerichteten Widerspruch wies das Bundesministerium mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2018 – dem Kläger zugestellt am 15. Dezember 2018 – zurück.
Mit seiner am 15. Januar 2019 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zur Begründung trägt er vor: Der Versicherungsombudsmann e.V. berufe sich in dem von ihm geführten weiteren Klageverfahren V... (zuletzt V...) auf seine fehlende Passivlegitimation und verweise auf das Bundesministerium. Entweder der Versicherungsombudsmann e.V. oder das Bundesministerium habe sicherzustellen, dass der Pflicht der Behörden und der diesen gleichgestellten juristischen Personen zur Veröffentlichung ihrer Organisations- und Aktenpläne nachgekommen werde. Durch die Anerkennung des Versicherungsombudsmanns e.V. als Schlichtungsstelle zur außergerichtlichen Streitbeilegung nach dem Versicherungsvertragsgesetz habe das Bundesministerium dem Versicherungsombudsmann öffentlich-rechtliche Aufgaben übertragen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 17. September 2018 und 13. Dezember 2018 zu verpflichten, ihm Informationszugang durch Überlassung einer Kopie des Organisationsplans und des Aktenplans des Versicherungsombudsmanns e.V., Leipziger Str. 121, 10117 Berlin, zu gewähren.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihre Bescheide vom 17. September und 13. Dezember 2018. Bei der außergerichtlichen Streitbeilegung handele es sich nicht um eine Aufgabe, die in der Wahrnehmungskompetenz des Bundesministeriums liege. Die Richtlinie 2002/92/EG verpflichte die Mitgliedstaaten nur, Schiedsstellen einzurichten oder vorhandene Schiedsstellen anzuerkennen, nicht aber, diese Aufgabe selbst wahrzunehmen. Auch wenn man dies anders sehen würde, wäre nicht das Bundesministerium, sondern das Bundesamt für Justiz für diese Aufgabe zuständig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen; diese haben vorgelegen und waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Bundesministeriums vom 17. September 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 13. Dezember 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten; er hat gegenüber dem Bundesministerium keinen Anspruch auf Zugang zu dem Organisations- und Aktenplan des Versicherungsombudsmanns e.V. (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Ein Anspruch ergibt sich weder aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG (dazu I) noch aus § 1 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 IFG (dazu II). Auch eine Änderung des Passivrubrums scheidet aus (dazu III).
I. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Anspruch auf Informationszugang erfasst allerdings nur solche Informationen, die bei der Behörde tatsächlich vorhanden sind; es besteht grundsätzlich keine Informationsbeschaffungspflicht der Behörde (BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – BVerwG 7 B 43.12 – juris Rn. 11; Urteil der Kammer vom 30. August 2016 – VG 2 K 37.15 – juris Rn. 22). Insbesondere erstreckt sich der Informationszugangsanspruch von vornherein nicht auf Dokumente, die eine informationspflichtige Stelle für die Erfüllung ihrer Aufgaben zwar beschaffen könnte oder auch müsste, sich aber nicht beschafft hat. Ebenso wenig eröffnet in diesem Sinne § 1 Abs. 1 IFG den Zugriff etwa auf Stellungnahmen und Positionspapiere anderer Behörden, die diesen nicht vorliegen, von ihnen aber angefordert werden könnten. Der Zugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz erstreckt sich danach allein auf amtliche Informationen, die Grundlage der staatlichen Aufgabenwahrnehmung sind oder waren, nicht aber auf solche, die zur Aufgabenwahrnehmung hätten herangezogen werden können oder müssen. Gegen dieses Verständnis des Informationsfreiheitsgesetzes ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1 BvR 1978/13 – juris Rn. 23 m.w.N.).
Nach diesen Maßgaben scheidet ein Anspruch nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG aus. Die Kammer ist auf der Grundlage des im Verwaltungsvorgang befindlichen Ergebnisses der Dokumentensuche (Bl. 46 ff.) und der im Gerichtsverfahren erfolgten Übersendung von Einzeldokumenten, die im Zusammenhang mit der Anerkennung des Versicherungsombudsmanns e.V. als Schlichtungsstelle stehen (Bl. 70 ff. der Gerichtsakte), davon überzeugt, dass der Akten- und der Organisationsplan bei der Beklagten nicht vorliegt.
II. Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, dass das Bundesministerium sich die Unterlagen beim Versicherungsombudsmann e.V. beschaffen müsse, weil es sich bei dieser Stelle um eine solche nach § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG handele. Einer Behörde i.S.d. § 1 Abs. 1 IFG steht eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts gleich, soweit eine Behörde sich dieser Person zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgabe bedient (§ 1 Abs. 1 Satz 3 IFG). Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 IFG ist im Fall des § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG der Antrag an die Behörde zu richten, die sich der natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben bedient.
Hiernach besteht ebenfalls kein Anspruch gegenüber dem Bundesministerium. Denn dieses bedient sich nicht des Versicherungsombudsmanns e.V. zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe des Bundesministeriums.
Das damalige Bundesministerium der Justiz hat den Versicherungsombudsmann e.V. zuletzt mit Schreiben vom 25. April 2008 gem. § 214 Abs. 1 Satz 1 VVG in der Fassung vom 23. November 2007 (BGBl. I S. 2631) als Schlichtungsstelle zur außergerichtlichen Beilegung von Streitigkeiten bei Versicherungsverträgen mit Verbrauchern i.S.d. § 13 BGB und zwischen Versicherungsvermittlern oder Versicherungsberatern und Versicherungsunternehmern im Zusammenhang mit der Vermittlung von Versicherungsverträgen anerkannt und dies am 18. Juni 2008 bekannt gemacht. § 214 VVG fasst die §§ 42k, 48e VVG a.F. zusammen und dient wie diese Vorschriften der Umsetzung von Art. 10 und 11 der Richtlinie 2002/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über Versicherungsvermittlung [RL 2002/92/EG; ABl. 2003 Nr. L 9 S. 3] bzw. Art. 14 der Richtlinie 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 2002 über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher und zur Änderung der Richtlinie 90/619/EWG des Rates und der Richtlinien 97/7/EG und 98/27/EG [RL 2002/65/EG; ABl. Nr. L 271 S. 16] (vgl. Klimke, in: Prölss/Martin, VVG, 30. Auflage 2018, § 214 Rn. 1). Nach Art. 10 der zum 1. Oktober 2018 aufgehobenen RL 2002/92/EG, der Art. 14 Satz 1 der Richtlinie (EU) 2016/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Januar 2016 über Versicherungsvertrieb (ABl. L 26 S. 19, ber. ABl. L 222 S. 114) entspricht, sorgen die Mitgliedstaaten für die Einrichtung von Verfahren, die es Kunden und anderen Betroffenen, insbesondere Verbraucherschutzverbänden, ermöglichen, Beschwerden über Versicherungs- und Rückversicherungsvermittler einzulegen. Gemäß Art. 11 Abs. 1 RL 2002/92/EG fördern die Mitgliedstaaten die Schaffung angemessener und wirksamer Beschwerde- und Abhilfeverfahren zur außergerichtlichen Beilegung von Streitigkeiten zwischen Versicherungsvermittlern und Kunden, gegebenenfalls durch Rückgriff auf bestehende Stellen. Entsprechend bestimmt Art. 14 Abs. 1 RL 2002/65/EG, dass die Mitgliedstaaten die Einrichtung oder die Weiterentwicklung angemessener und wirksamer außergerichtlicher Beschwerde- und Rechtsbehelfsverfahren für die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten über Finanzdienstleistungen im Fernabsatz fördern.
Im Zuge der Umsetzung der Richtlinie 2013/11/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2013 über die alternative Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2009/22/EG (RL 2013/11/EU; ABl. Nr. L 165 S. 63) durch das Verbraucherstreitbeilegungsgesetz (VSBG) wurde bestimmt, dass Schlichtungsstellen, die nach § 214 VVG in der bis zum 1. April 2016 geltenden Fassung anerkannt worden sind, ihre Tätigkeit bis zum 1. August 2016 auf der bis zum 1. April 2016 geltenden Rechtslage fortsetzen können und nach Ablauf dieses Zeitraums als Verbraucherschlichtungsstellen nach dem Verbraucherstreitbeilegungsgesetz gelten und den ab dem 1. April 2016 geltenden Vorschriften unterliegen (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie über alternative Streitbeilegung in Verbraucherangelegenheiten und zur Durchführung der Verordnung über Online-Streitbeilegung in Verbraucherangelegenheiten vom 19. Februar 2016; BGBl. I S. 254, ber. S. 1039). Zuständige Behörde für die Anerkennung privater Verbraucherschlichtungsstellen und den Widerruf der Anerkennung ist nach § 27 Abs. 1 VSBG das Bundesamt für Justiz.
Danach teilt das Gericht nicht die Auffassung des Klägers, dass das Bundesministerium durch die Anerkennung des Versicherungsombudsmanns e.V. als Schlichtungsstelle seine öffentlich-rechtlichen Aufgaben durch diesen hat wahrnehmen lassen. Hierbei übersieht er, dass der Staat die Aufgabe dem privaten Sektor mit der Folge überlässt, dass die Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe und somit ein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG nicht vorliegt (vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 231). Bei der vom Versicherungsombudsmann e.V. wahrgenommenen außergerichtlichen Streitschlichtung handelt es sich um eine privatrechtliche Schlichtungsinstanz, die keine hoheitliche Gewalt ausübt. Im Übrigen hat eine Aufgabenzuweisung an eine Bundesoberbehörde oder Bundesanstalt nach § 214 Abs. 6 VVG gerade nicht stattgefunden. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, wäre seit dem 1. April 2016 zuständige (Aufsichts-)Behörde das Bundesamt für Justiz.
Vor diesem Hintergrund war die Kammer wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit auch nicht gehalten, dem mit Schriftsatz vom 19. Mai 2019 gestellten Beweisantrag zur Behauptung des Klägers, der Versicherungsombudsmann e.V. würde den Organisationsplan und Aktenplan der Beklagten auf deren Anforderung überlassen, nachzugehen.
III. Schließlich kommt auch die vom Kläger angeregte Änderung des Passivrubrums dergestalt, dass die Beklagte vom Bundesamt für Justiz vertreten wird, nicht in Betracht. Denn diese würde eine nicht sachdienliche Klageänderung gem. § 91 Abs. 1 VwGO darstellen. Zwar würde sich die Klage auch in diesem Fall gegen die Bundesrepublik Deutschland und damit gegen dieselbe Beklagte richten. Dies ändert aber nichts daran, dass Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits allein der Antrag an das Bundesministerium und dessen Verpflichtung zur Zugänglichmachung der begehrten Unterlagen ist, nicht aber auch eine Verpflichtung des Bundesamts für Justiz (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017, a.a.O., juris Rn. 18). Die Klageänderung ist insbesondere dann nicht sachdienlich, wenn die neue Klage unzulässig ist (vgl. Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, § 91 Rn. 63 f. m.w.N.).
Die neue Klage wäre mangels vorheriger Antragstellung beim Bundesamt für Justiz unzulässig. Statthafte Klageart für eine auf den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes gerichtete Klage ist die Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – BVerwG 7 C 23.17 – juris Rn. 10). Eine unverzichtbare und grundsätzlich nicht nachholbare Klagevoraussetzung für die Verpflichtungsklage ist die vorherige Antragstellung beim Anspruchsgegner (BVerwG, Urteil vom 31. August 1995 – BVerwG 5 C 11.94 – juris Rn. 14; VG Berlin, Urteil der Kammer vom 21. Juni 2018 – VG 2 K 291.16 – juris Rn. 21).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
BESCHLUSSDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42k, 48e VVG a.F. zusammen und dient wie diese Vorschriften
§ 13 BGB
§ 214 VVG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 IFG
§ 214 Abs. 1 Satz 1 VVG
§ 27 Abs. 1 VSBG
§ 214 Abs. 6 VVG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 B 43.12
2 K 37.15
1 BvR 1978/13
1 RL 2002/92
1 RL 2002/65
7 C 23.17
5 C 11.94
2 K 291.16