Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-02, Aktenzeichen 2 C 404/11

Tenor:
§ 23 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung Stiftung (Saarland) in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung Stiftung vom 20. April 2011, Amtsblatt I, Seite 172, in Verbindung mit Artikel 2, Zweite Änderungsverordnung werden für unwirksam erklärt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller, die in den Jahren 2009 (Antragstellerin zu 1.) und 2008 (Antragsteller zu 2.) die allgemeine Hochschulreife erworben haben, erstreben die Zulassung zum Studium der Humanmedizin. In ihren Bewerbungen bei der Stiftung für Hochschulzulassung haben sie im Auswahlverfahren der Hochschulen den Studienort B-Stadt/Homburg nicht angegeben. Die Antragstellerin zu 1. hat freilich bei ihrer Bewerbung in der Abiturbestenquote die Beigeladene an erster Stelle bei den Studienorten genannt. Der Zulassungsantrag der Antragstellerin zu 1. datiert vom 14.5.2011; derjenige des Antragstellers zu 2. trägt kein Datum. Beide Antragsteller versichern an Eides statt, dass sie ihre Zulassungsanträge bis zum 31.5.2011 bei der Stiftung für Hochschulzulassung eingereicht haben. Die Antragsteller beabsichtigen für den Fall, dass es ihnen nicht gelingt, im zentralen Vergabeverfahren einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin zu erhalten, unter Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes die Zulassung zum Medizinstudium an der Beigeladenen auf einen außerkapazitären Studienplatz zu erstreiten.
Mit der „Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) vom 20.4.2011 (Amtsbl. I vom 5.5.2011, S. 172), die in ihrem Art. 2 den Tag nach ihrer Verkündung als Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bestimmt (6.5.2011), wurde in die Vergabeverordnung Stiftung SL vom 12.6.2010 (Amtsbl. I, S. 1160) in der Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 28.2.2011 (Amtsbl. I, S. 74) soweit hier wesentlich folgender § 23 eingefügt:
„§ 23Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen
Ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, muss für das Sommersemester bis zum 15. April und für das Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Universität des Saarlandes eingegangen sein (Ausschlussfristen). Voraussetzung für die Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen ist ferner ein Antrag auf Zulassung nach § 3 im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg. Sind Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität auszusprechen, hat sich die Vergabe an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren.“
Dem am 13.7.2011 gestellten Antrag der Antragsteller, Art. 2 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung Stiftung SL vom 20.4.2011 auf der Grundlage von § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug zu setzen, hat der Senat durch Beschluss vom 21.9.2011 – 2 B 307/11 – hinsichtlich des Wintersemesters 2011/2012 entsprochen.
Am 28.10.2011 sind die Normenkontrollanträge der Antragsteller bei Gericht eingegangen. Die Antragsteller nehmen Bezug auf den Senatsbeschluss vom 21.9.2011, den Beschluss des OVG Weimar vom 27.9.2011 – 1 EN 483/11 – sowie das Urteil des OVG Magdeburg vom 19.10.2011 – 3 K 326/11 -, mit dem eine § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL weitgehend inhaltsgleiche Regelung für unwirksam erklärt wurde, und tragen vor, sie wollten Humanmedizin studieren. Sie hätten im Auswahlverfahren der Hochschulen den Studienort B-Stadt/Homburg nicht angegeben. Von ihren Prozessbevollmächtigten seien sie vor Einreichung ihrer Zulassungsanträge dahin unterrichtet worden, dass es im Saarland eine § 24 VergabeVO Stiftung BW vergleichbare Vorschrift nicht gebe. Vom Erlass des § 23 VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 hätten ihre Prozessbevollmächtigten erst am 31.5.2011 erfahren. Sie (die Antragsteller) hätten ihre Bevollmächtigten mit der Erhebung von Kapazitätsklagen beauftragt. Als Saarländer wollten sie auch die Beigeladene verklagen. Aufgrund ihrer Abiturnoten hätten sie keine Chance, im zentralen Vergabeverfahren bei der Stiftung oder im Auswahlverfahren der Hochschulen einen Studienplatz zu erhalten. Gleiches gelte für eine Studienplatzvergabe in der Wartezeitquote. Aufgrund der Kenntnis der Grenzwerte für die Zulassung zum Medizinstudium im Wintersemester 2010/2011 hätten sie sich bereits frühzeitig für die Führung von Kapazitätsprozessen zum Wintersemester 2011/2012 entschieden. Von daher hätten sie ihre Prozessbevollmächtigten beauftragt und über diese auch rechtzeitig Kenntnis von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 – erlangt. Danach verstoße die landesrechtliche Bindung der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der Kapazität an die Kriterien des für die innerkapazitäre Vergabe von Studienplätzen vorgesehenen Auswahlverfahrens der Hochschulen nicht gegen Bundesrecht. Eine derartige Bindung sei nach ihrer Kenntnis für die Zulassungsverfahren in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern begründet worden. Die Regelung in Sachsen-Anhalt vom 1.7.2010 sei vom betreffenden Verordnungsgeber erst zum Wintersemester 2011/2012 für anwendbar erklärt worden. Insoweit hätten sie bei ihrer Entscheidung, welche Hochschulen sie bei ihrer Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren im Rahmen der Abiturbestenquote und insbesondere in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen benennen sollten, auch die jeweilige Ortspräferenz berücksichtigen müssen. Es gebe eine ganze Reihe von Hochschulen, die eine Bewerbung nur dann berücksichtigten, wenn der Studienbewerber diese Hochschule in erster Ortspräferenz benannt habe. Bei der Kontaktaufnahme mit ihren Prozessbevollmächtigten hätten sie deren Bewerbungsempfehlungen für die Bewerbung bei der Stiftung für Hochschulzulassung gekannt. Diese hätten mit Blick auf die Kapazitätsklagen Empfehlungen für die Studienorte Nr. 1 bis 5 gegeben, die sechste Bewerbungsgelegenheit hingegen ins Belieben gestellt, weil dies für eine Kapazitätsklage keine Bedeutung gehabt habe. Ihre Prozessbevollmächtigten hätten von der Einführung von § 23 VergabeVO Stiftung SL erst am 31.5.2011 Kenntnis erlangt. Das Amtsblatt des Saarlandes erscheine nicht mehr in Papierform, sondern elektronisch, so dass diese keine Möglichkeit hätten, bei Sichtung ihrer Eingangspost festzustellen, welche Rechtsänderungen es im Saarland gebe. Es könne auch nicht Aufgabe eines Rechtsanwaltes sein, im Internet täglich prophylaktisch zu forschen, ob es neue Gesetze oder Verordnungen gebe. Ihre Prozessbevollmächtigten hätten nach Kenntniserlangung von der Rechtsänderung zwar sofort reagiert und empfohlen, im Bewerbungsantrag bei der Stiftung B-Stadt auf dem sechsten Rangplatz anzugeben. Hiervon hätten sie jedoch nicht mehr rechtzeitig Kenntnis erlangt.
Bei dieser Gelegenheit sei darauf hinzuweisen, dass die Zulassungszahlenverordnung zum 30.5.2011 noch nicht veröffentlicht gewesen sei. Auf jeden Fall sei ihnen nicht bekannt gewesen, dass die Ortswahlentscheidung im Auswahlverfahren der Hochschulen für die spätere Kapazitätsklage Bedeutung erlangen könnte. Was die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO anbelange, so sei darauf hinzuweisen, dass der zuständige Senat des OVG Magdeburg anlässlich der mündlichen Verhandlung in dem dort anhängigen Normenkontrollverfahren die Befugnis des Gerichts verneint habe, selbst einen von demjenigen des Normgebers abweichenden Zeitpunkt für das Inkrafttreten der Verordnung zu bestimmen, und sich auf den Standpunkt gestellt habe, das Gericht könne nur darüber befinden, ob der normativ gewählte Zeitpunkt des Inkrafttretens verfassungsmäßig sei oder nicht. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass Art. 104 Abs. 2 Satz 2 LVerf SL festlege, dass Rechtsverordnungen, sofern nichts anderes bestimmt sei, am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft treten. Hiervon ausgehend wäre die isolierte Entscheidung über die Wirksamkeit von Art. 2 der Zweiten Änderungsverordnung zur Vergabeverordnung Stiftung SL vom 20.4.2011 ziemlich überflüssig. Zumindest wäre bei Unwirksamkeit von Art. 2 dieser Änderungsverordnung auch deren Art. 1 Nr. 2 verfassungswidrig. Vorsorglich sei darauf hinzuweisen, dass sich ihre Normenkontrollanträge nicht gegen Art. 1 Nr. 1 und Art. 1 Nr. 3 der Zweiten Änderungsverordnung vom 20.4.2011 richteten.
Die Antragsteller beantragen,
Art. 2 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung Stiftung vom 20.4.2011, Amtsbl. S. 172, für unwirksam zu erklären,
hilfsweise,
§ 23 Sätze 2 und 3 Vergabeverordnung Stiftung in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung Stiftung vom 20.4.2011, Amtsblatt Seite 172, in Verbindung mit Art. 2 der Zweiten Änderungsverordnung für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Er nimmt Bezug auf sein Vorbringen in dem Anordnungsverfahren 2 B 307/11 sowie in dem Parallelverfahren 2 C 300/11. Außerdem führt er aus, der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller sei nach deren eigenem Vortrag frühzeitig wegen einer Studienplatzklage mandatiert worden. Zu seinem Auftrag habe daher auch eine Bewerbungsempfehlung vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.3.2011 gehört. Die umstrittene Neureglung sei am 5.5.2011 im Amtsblatt verkündet worden. Da das Amtsblatt bereits am Erscheinungstag im Verkündungsportal jedermann zur Verfügung gestanden habe und Abonnenten zusätzlich per E-Mail informiert würden, könnten sich die Antragsteller nicht darauf berufen, ihr Prozessbevollmächtigter hätte keine Möglichkeit gehabt, von der Regelung Kenntnis zu erlangen, um seine Mandanten rechtzeitig zu informieren. Die Ausführungen zur Ortspräferenz seien irrelevant, da es dies im Saarland nicht gebe. Die Antragsteller hätten weiter an der bisherigen Bewerbungstrategie, die sich lediglich auf die Ortswünsche in den Nummern 1 bis 5 des Antragsformulars bezogen habe, festhalten und lediglich in der Nummer 6 den Ortswunsch B-Stadt beziehungsweise Homburg nachtragen müssen. Das hätte keiner wochenlangen Überlegungen bedurft und in den verbleibenden drei Wochen zwischen Verkündung der Norm und Bewerbungsschluss ohne weiteres geschehen können. Vorliegend seien die Antragsteller allein aufgrund eines Versäumnisses ihres Prozessbevollmächtigten zu spät informiert worden. Die Zulassungszahlenverordnung 2011/2012 sei im Übrigen bereits am 19.5.2011 im Amtsblatt verkündet worden. Die von den Antragstellern angeführte Entscheidung des OVG Magdeburg betreffe ein Norm, deren Wortlaut sich von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL unterscheide. Der Verordnungsgeber in Sachsen-Anhalt habe sich ausdrücklich auf das Auswahlverfahren der Hochschulen als Vergabeverfahren für außerkapazitäre Studienplätze festgelegt. Die saarländische Regelung verlange hingegen eine Orientierung an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren. Gelangte man in dem vorliegenden Verfahren – wegen Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerf SL – zu dem Ergebnis, dass ausländische Studienbewerber entsprechend der Ausländerquote des innerkapazitären Vergabeverfahrens an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze beteiligt werden müssten, wäre eine entsprechende verfassungskonforme Auslegung der saarländischen Regelung möglich. Der Wortlaut des § 23 Satz 3 VergabeVO Stiftung SL lasse darüber hinaus die Auslegung zu, dass das innerkapazitäre Vergabeverfahren für die Vergabe der außerkapazitär aufgedeckten Studienplätze vollständig abgebildet werde, also sämtliche Sonderquoten und Hauptquoten des § 6 VergabeVO Stiftung gebildet würden. Das hätte zur Folge, dass auch die Zweitstudienbewerber berücksichtigt würden, wenn so viele Studienplätze aufgedeckt würden, dass unter Zugrundelegung der Vorabquote von 3 v.H. Studienplätze auf Zweitbewerber entfielen. Der VGH Mannheim habe es im Übrigen gebilligt, dass aufgedeckte Studienplätze wie Nachrückplätze vergeben würden. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich trotz Bindung an die Auslegung des VGH Mannheim dahin geäußert, mit dem Maßstab des Auswahlverfahrens der Hochschulen sei der rechtssystematisch geeignete Teil der Auswahlkriterien des innerkapazitären Vergabeverfahrens auf die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze übertragen worden. Nach der Rechtsprechung des saarländischen Verfassungsgerichtshofs sei offen, wie sich der Zulassungsanspruch aus Art. 33 Abs. 3 Satz 1 LVerf SL zu den Regelungen des bundeseinheitlichen Verteilungsverfahrens verhalte.
Die Beigeladene hat sich im Normenkontrollverfahren nicht im Einzelnen geäußert und auch keinen Antrag gestellt.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten 2 C 404/11 – 2 B 307/11 und 2 C 300/11 – 2 B 308/11 – Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge sind zulässig und begründet.
Die Antragsteller sind im Verständnis von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Sie sind Inhaber von Hochschulzugangsberechtigungen. Ihnen vermittelt Art. 12 Abs. 1 GG (bei Erfüllung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen) prinzipiell ein Recht auf Zulassung zu einem Studium ihrer Wahl an einem von ihnen gewählten Studienort. In der – was unter anderem die medizinischen Studiengänge betrifft – gegenwärtig durch ein weit hinter der Nachfrage zurückbleibendes Angebot an Studienplätzen bestimmten Situation haben sie ein aus den Artikeln 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip abgeleitetes Recht auf Teilhabe an der Vergabe der verfügbaren Studienplätze. Können sich die Antragsteller auf diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen berufen, so kann vorliegend nicht von der Hand gewiesen werden, dass sie durch die von ihnen beanstandete normative Festlegung des Zeitpunktes des Inkrafttretens einer Neuregelung des Hochschulzugangs – hier: der Beteiligung von Studienbewerbern an der Vergabe von unter Umständen (gerichtlich) ermittelten außerkapazitären Studienplätzen – in ihren Rechten verletzt werden.
Die gemäß Art. 2 der am 5.5.2011 im Amtsblatt verkündeten Zweiten Änderungsverordnung der Vergabeverordnung Stiftung SL am 6.5.2011 in Kraft gesetzte Regelung des § 23 VergabeVO Stiftung SL macht nach ihrem Satz 2 eine Zulassung außerhalb der Kapazität von einem vorherigen Antrag auf Zulassung im zentralen Vergabeverfahren für den Studienort B-Stadt oder Homburg abhängig. Diese Anforderung ist nach der Auslegung dieser Norm, die der Antragsgegner gestützt auf Entscheidungen des VGH Mannheim
Urteile vom 29.10.2009 – 9 S 1858/09 und 9 S 1611/09 –
und des Bundesverwaltungsgerichts
Urteil vom 23.3.2011 – 6 CN 3.10 –
zur Auslegung der weitgehend wortgleichen Bestimmung des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW zumindest favorisiert, dahin zu verstehen, dass der Studienbewerber/die Studienbewerberin den Studienort B-Stadt/Homburg in seinem innerkapazitären Zulassungsantrag in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen angegeben haben muss. Diese Voraussetzungen haben die Antragsteller, die als sogenannte Alt-Abiturienten ihre innerkapazitären Zulassungsanträge für das Wintersemester 2011/2012 bis zum 31.5.2011 eingereicht haben mussten (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL), nach eigenem Bekunden nicht erfüllt, da sie von der Rechtsänderung, die die Zweite Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung Stiftung SL vom 20.4.2011 mit sich gebracht hat, vor Ablauf der Bewerbungsfrist keine Kenntnis erlangt hatten. Bei diesen Gegebenheiten lässt sich nicht von vornherein von der Hand weisen, dass das Inkraftsetzen einer Regelung, die die Beteiligung an der Vergabe eventuell festgestellter außerkapazitärer Studienplätze von verglichen mit der bisherigen Rechtslage zusätzlichen Voraussetzungen abhängig macht, während des laufenden Bewerbungsverfahrens für das Wintersemester 2011/2012 ohne Übergangsregelung den aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitenden Anspruch der Antragsteller auf Vertrauensschutz verletzt. Die Antragsteller sind daher befugt, eine gerichtliche Nachprüfung der umstrittenen Regelung in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO herbeizuführen.
Die Antragsteller haben ferner ein rechtlich schützenswertes Interesse an einer Sachentscheidung über ihre Normenkontrollanträge. Denn führt das Verfahren zu dem Ergebnis, dass die umstrittene Regelung unwirksam ist, wäre es für die Teilnahme der Antragsteller an der Vergabe von unter Umständen gerichtlich ermittelten außerkapazitären Studienplätzen unschädlich, dass sie in ihren Anträgen auf innerkapazitäre Zulassung in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen nicht den Studienort B-Stadt/Homburg angegeben haben. Ein Erfolg ihrer Normenkontrollanträge würde daher ihre rechtliche Position verbessern.
Die unstreitig rechtzeitig gestellten Normenkontrollanträge haben auch in der Sache Erfolg.
Denn indem Art. 2 der Zweiten Änderungsverordnung zur VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 den Zeitpunkt des Inkrafttretens der in dieser Änderungsverordnung getroffenen Neuregelungen, insbesondere des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL, auf den Tag nach ihrer Verkündung, das heißt hier bei Verkündung im Amtsblatt des Saarlandes am 5.5.2011 auf den 6.5.2011, festlegt, ohne eine Übergangsregelung für das zu diesem Zeitpunkt bereits laufende Bewerbungsverfahren für das Wintersemester 2011/2012 zu treffen, wird der aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende Anspruch von Normenbetroffenen auf Vertrauensschutz verletzt.
Zur Vermeidung von Missverständnissen ist vorab festzuhalten, dass der Beurteilung, ob eine im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zur Nachprüfung gestellte Norm rechtmäßig ist oder nicht, ein objektiver Maßstab zugrunde zu legen ist und es von daher (nicht entscheidend) darauf ankommt, ob die betreffende Norm subjektive Rechte gerade des Antragstellers beziehungsweise der Antragsteller verletzt. Der Entscheidungsmaßstab des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO findet im Normenkontrollverfahren keine Anwendung
vgl. zum Beispiel Bader u.a., VwGO, 5. Auflage 2011, § 47 Rdnr. 117.
Von daher kann für die Beantwortung der Frage, ob die von den Antragstellern gerügte Verletzung des sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Anspruches auf Vertrauensschutz vorliegt, offen bleiben, ob die Prozessbevollmächtigten der Antragsteller jedenfalls im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.3.2011 – 6 CN 3/10 – gehalten waren, die weitere Entwicklung des Hochschulzulassungsrechts (auch) im Saarland zu verfolgen und sie dann im Zuge der insoweit gebotenen regelmäßigen Einsichtnahme in das im entsprechenden saarländischen Verkündungsportal zur Verfügung gestellte oder per Abonnement elektronisch übermittelte Amtsblatt rechtzeitig von der in Rede stehenden Änderung Kenntnis hätte erlangen können und müssen. Wie bereits angesprochen kommt es insoweit nicht auf die individuellen Gegebenheiten im Falle der Antragsteller, sondern auf eine objektive Rechtmäßigkeitsprüfung an.
Insoweit gilt im Ansatz, dass die Verlässlichkeit der Rechtsordnung eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen ist. Dazu gehört, dass für Staatsbürger die ihnen gegenüber möglichen Eingriffe grundsätzlich voraussehbar sein müssen. Den Staatsbürgern muss es möglich sein, sich auf diese Eingriffe einzurichten. Das gilt insbesondere dann, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines in der Vergangenheit liegenden Verhaltens nachträglich belastend ändert. Der Bürger wird in seinem Vertrauen auf die Verlässlichkeit der Rechtsordnung enttäuscht, wenn der Gesetzgeber an Tatbestände nachträglich ungünstigere Folgen knüpft, als diejenigen, von denen der Bürger bei seinen Dispositionen ausgehen durfte
so ausdrücklich Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 5.2.2004 – 2 BvR 2029/01 – E 109, 133, 180, betreffend den Wegfall der Höchstfrist für die Sicherungsverwahrung.
Hieraus folgt freilich keine – letztlich nicht zu leistende – Gewährleistung des unveränderten Fortbestandes der bestehenden Rechtsordnung. Rechtsänderungen für die Zukunft sind vielmehr prinzipiell möglich. Unzulässig sind indes regelmäßig Regelungen, deren Rechtsfolgen schon zu einem Zeitpunkt eintreten, der vor der Verkündung der Norm liegt (echte Rückwirkung). Im Weiteren können sich Einschränkungen in den Fällen der sogenannten tatbestandlichen Rückanknüpfung ergeben (unechte Rückwirkung), in denen die Rechtsfolgen erst nach der Verkündung der Norm eintreten, aber Sachverhalte erfassen, die bereits vor der Verkündung ins Werk gesetzt wurden. In derartigen Fallgestaltungen kommt dem Vertrauensschutzaspekt kein genereller Vorrang zu; vielmehr ist abzuwägen zwischen den Vertrauensschutzbelangen und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl
BVerfG, Urteil vom 5.2.2004, a.a.O., S. 181, 186, 187; BVerwG, Urteile vom 2.2.2011 – 6 B 42/10 – Rdnr. 9.
Dabei kann schützenswertem Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage gegebenenfalls auch durch eine geeignete Übergangsregelung Rechnung getragen werden.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe gilt für die Beurteilung im vorliegenden Verfahren folgendes: Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der VergabeVO Stiftung SL vom 20.4.2011 wird in diese Verordnung unter anderem die Regelung des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL eingefügt, nach der die Beteiligung an der Vergabe von eventuell (gerichtlich) festgestellten Studienplätzen außerhalb der Kapazität im ersten Fachsemester der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge – unter anderem in dem Studiengang Humanmedizin – davon abhängig gemacht wird, dass der Studienbewerber/die Studienbewerberin fristgerecht im zentralen Vergabeverfahren nach § 3 VergabeVO Stiftung SL einen Antrag auf Zulassung für den betreffenden Studiengang für den Studienort B-Stadt/Homburg gestellt hat. Dadurch wird das prinzipiell durch die Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG und das Sozialstaatsprinzip gewährleistete Recht auf Teilhabe auch an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze in den in Rede stehenden Studiengängen eingeschränkt. Denn nach dem bisherigen Recht konnte ein Studienbewerber/eine Studienbewerberin mit Aussicht auf Erfolg einen Kapazitätsprozess gegen die Beigeladene führen und ihm/ihr konnte ein gegebenenfalls festgestellter außerkapazitärer Studienplatz zugewiesen werden, auch wenn er/sie sich zuvor im innerkapazitären Vergabeverfahren nicht um einen Studienplatz am Studienort B-Stadt/Homburg beworben hatte. Diese rechtliche Einschränkung trat nach Maßgabe von Art. 2 der Zweiten Änderungsverordnung der Vergabeverordnung Stiftung SL am 6.5.2011 und damit zu einem Zeitpunkt in Kraft, zu dem das Bewerbungsverfahren um Studienplätze in den in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen, zu denen auch der Studiengang Humanmedizin, den die Antragsteller absolvieren wollen, gehört, bereits begonnen hatte, und etwa drei Wochen bevor die Bewerbungsfrist für sogenannte Alt-Abiturienten ablief. Denn nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen der Antragsteller konnten sich Alt-Abiturienten bereits ab dem 19.4.2011 um Studienplätze für das Wintersemester 2011/2012 bei der Stiftung für Hochschulzulassung bewerben. Die Bewerbungsfrist für Alt-Abiturienten endete dann am 31.5.2011 (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL).
Die umstrittene Neuregelung erfasste danach letztlich drei Gruppen von Studienbewerbern: Solche, die ihre Bewerbung in der Zeit zwischen dem 19.4.2011 und dem 6.5.2011 bereits eingereicht hatten. Alt-Abiturienten wie die Antragsteller, die ihre Zulassungsanträge am 6.5.2011 noch nicht gestellt hatten und bis zum 31.5.2011 einreichen mussten sowie Neu-Abiturienten, die am 6.5.2011 ebenfalls noch keine Zulassungsanträge gestellt, hierfür indes noch bis zum 15.7.2011 Zeit hatten (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO Stiftung SL).
Jedenfalls bei der erstgenannten Gruppe von Studienbewerbern hält der Senat den Vertrauensschutzanspruch für verletzt. Diese Studienbewerber durften auf der Grundlage der im Zeitpunkt der Einreichung ihrer Zulassungsanträge (noch) geltenden Rechtslage prinzipiell darauf vertrauen, dass ihren im zentralen Vergabeverfahren und dem Auswahlverfahren der Hochschulen geäußerten Studienortwünschen allein Bedeutung für das innerkapazitäre Vergabeverfahren nach näherer Maßgabe der die Verteilung der Studienbewerber auf die einzelnen Studienorte in den Quoten des zentralen Vergabeverfahrens beziehungsweise das Auswahlverfahren der Hochschulen regelnden Bestimmungen der VergabeVO Stiftung SL zukommt. Die Grundlage dieses Vertrauens ist nicht dadurch entfallen, dass das Land Baden-Württemberg eine den Gegenstand von Normenkontrollentscheidungen des VGH Mannheim und des Bundesverwaltungsgerichts bildende Regelung dahin getroffen hatte, dass die Beteiligung an der Vergabe eventuell vorhandener außerkapazitärer Studienplätze an einer Hochschule davon abhängig gemacht wird, dass der Bewerber im innerkapazitären Vergabeverfahren einen Zulassungsantrag für diese Hochschule (für diesen Studienort) gestellt hat. Die Kenntnis dieser Umstände kann bei den Studienbewerbern nicht generell unterstellt werden beziehungsweise anders gewendet, die Unkenntnis dieser Umstände kann den Studienbewerbern nicht angelastet werden, zumal nicht davon ausgegangen beziehungsweise gar gefordert werden kann, dass Studienbewerber allgemein schon vor Stellung ihrer Zulassungsanträge um anwaltlichen Rat nachsuchen. Im Übrigen stammt die baden-württembergische Regelung bereits aus dem Sommer 2009 und der saarländische Normgeber hatte eine vergleichbare Regelung weder im selben Jahr noch im Jahr 2010 getroffen. Abgesehen hiervon musste ein Studienbewerber nicht damit rechnen, dass eine solche Regelung – bezogen auf Alt-Abiturienten – ziemlich genau mitten im laufenden Bewerbungsverfahren in Kraft gesetzt werden würde. Das danach schützenswerte Vertrauen zumindest derjenigen Alt-Abiturienten, die in der Zeit vom 19.4. bis 5.5.2011 ihre Zulassungsanträge bereits eingereicht hatten, in den Fortbestand der bis zu dem letztgenannten Zeitpunkt geltenden Rechtslage für das Bewerbungsverfahren zum Wintersemester 2011/2012 wurde mit Inkraftsetzen der Regelung des § 23 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL ab 6.5.2011 mit Wirkung bereits für das Wintersemester 2011/2012 enttäuscht. Die Neuregelung hat letztlich zur Folge, dass Alt-Abiturienten, die sich in der Zeit vom 19.4.2011 bis zum 5.5.2011 im zentralen Vergabeverfahren und im Auswahlverfahren der Hochschulen um ein Studium in einem der in das Vergabeverfahren bei der Stiftung für Hochschulzulassung einbezogenen Studiengänge beworben hatten, ohne (– nach dem Normverständnis des Antragsgegners – in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschule) den Studienort B-Stadt/Homburg zu wählen, von der Vergabe etwa festgestellter außerkapazitärer Studienplätze ausgeschlossen sind. Für die Beurteilung kann dahinstehen, ob hierin, da ein vor Inkrafttreten der Neuregelung liegendes Verhalten – das Unterlassen einer Bewerbung für den Studienort B-Stadt/Homburg im innerkapazitären Zulassungsverfahren (in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen) – eine neue/zusätzliche Rechtsfolge – den Ausschluss von der Vergabe etwa vorhandener außerkapazitärer Studienplätze in dem betreffenden Studiengang der Beigeladenen im Wintersemester 2011/2012 – auslöst, ein Fall der grundsätzlich unzulässigen echten Rückwirkung liegt oder ob – im Hinblick darauf, dass auch bereits eingereichte Zulassungsanträge bis zum Bewerbungsschluss am 31.5.2011 hinsichtlich des Studienortes noch hätten geändert werden können (§ 3 Abs. 3 Satz 5 VergabeVO Stiftung SL) – ein Fall der sogenannten unechten Rückwirkung anzunehmen ist. Auch im letzteren Fall überwiegt das Gewicht der für die Alt-Abiturienten streitenden Vertrauensschutzbelange dasjenige der gegenläufigen für ein umgehendes Wirksamwerden der Neuregelung sprechenden öffentlichen Interessen. Alt-Abiturienten, die sich im Vertrauen auf die Fortgeltung des bei Einreichung ihres Zulassungsantrages geltenden Zulassungsrechts in der Zeit vom 19.4. bis 5.5.2011 für das Wintersemester 2011/2012 im innerkapazitären Zulassungsverfahren um einen Studienplatz in einem der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge beworben haben, ohne (im Auswahlverfahren der Hochschulen) den Studienort B-Stadt/Homburg zu benennen und von der Rechtsänderung bis zum Ablauf der Bewerbungsfrist keine Kenntnis erlangt hatten, werden nachteilig in ihrem durch die Art. 3, 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip gewährleisteten Recht auf Teilhabe auch an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze betroffen, da sie von der Vergabe solcher Studienplätze an der Beigeladenen ausgeschlossen sind. In Anbetracht der Studienplatzmisere gerade in den in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen, in denen die Zahl der Bewerber das Studienplatzangebot um ein Mehrfaches überschreitet, wiegt der Verlust einer verfassungsrechtlich geschützten Zulassungschance besonders schwer.
Die betreffenden Studienplatzbewerber durften auch nicht auf die Möglichkeit verwiesen werden, ihre Studienortwahl in der verbleibenden Zeit zwischen Inkrafttreten der Neuregelung und Ablauf der Antragsfrist am 31.5.2011 zu ergänzen oder anzupassen. Denn ausgehend von ihrem schützenswerten Vertrauen darauf, dass sich die bei Einreichung ihrer Bewerbung bestehende Rechtslage für das Zulassungsverfahren zum Wintersemester 2011/2012 nicht während des laufenden Bewerbungsverfahrens für sie nachteilig ändern würde, waren sie nicht gehalten, ohne konkreten Anlass gleichsam „ins Blaue“ hinein die Entwicklung des Hochschulzulassungsrechts im Saarland im Auge zu behalten, um auf etwaige Rechtsänderungen mit Wirkung für das laufende Bewerbungsverfahren zu reagieren.
Hinzu kommt, dass die Gruppe der Alt-Abiturienten, die bis zum 5.5.2011 ihren Zulassungsantrag im innerkapazitären Verfahren gestellt hatte und die dann etwa drei Wochen Gelegenheit hatte, von der Rechtsänderung Kenntnis zu erlangen und auf sie zu reagieren, ungleich gegenüber den Neu-Abiturienten behandelt wird, denen eine Zeitspanne von mehr als zwei Monaten zur Verfügung stand, in der sie von der Rechtsänderung Kenntnis nehmen und sich auf sie einstellen konnten. In diesem Zusammenhang muss ferner gesehen werden, dass nicht sämtliche Studienbewerber aus dem Saarland stammen und in Rechnung gestellt werden, dass es auch eine Zeit dauert, bis sich die Kenntnis von einer Rechtsänderung, auf die im Übrigen weder vorab noch im zeitlichen Zusammenhang mit ihrem Inkrafttreten etwa auf den Internetseiten der Hochschule oder der Stiftung für Hochschulzulassung hingewiesen worden ist, deutschlandweit verbreitet. Dem gegenüber liegen die für ein umgehendes Inkraftsetzen der Neuregelung während der bereits laufenden Bewerbungsverfahren mit Wirkung schon für das Wintersemester 2011/2012 streitenden öffentlichen Belange weniger schwer. Selbst wenn unterstellt wird, die Einführung der in § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL getroffenen Regelungen stelle eine Reaktion auf in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angedeutete Bedenken gegen die Vergabe festgestellter außerkapazitärer Studienplätze im Wege der Verlosung dar, lässt sich eine hier durchgreifende Dringlichkeit, die ein umgehendes Inkraftsetzen des neuen Rechts noch während des laufenden Bewerbungsverfahrens unter Enttäuschung schützenswerten Vertrauens von Studienbewerbern, die ihre Zulassungsanträge bereits eingereicht hatten, gebieten oder auch nur rechtfertigen könnte, bei den vorliegenden Gegebenheiten nicht erkennen. Der saarländische Verordnungsgeber hat den Erlass der zum Vorbild von § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL genommenen Regelungen des § 24 Sätze 2 und 3 VergabeVO ZVS/Stiftung BW im Sommer 2009 ebenso wenig wie die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 29.9.2008
- 1 BvR 1464/07 – Juris Rdnr. 30,
in der Bedenken gegen die Verlosung außerkapazitärer Studienplätze angedeutet werden, zum Anlass für eine umgehende normgeberische Reaktion genommen, sondern zunächst den Ausgang der gegen die baden-württembergische Regelung gerichteten Normenkontrollverfahren beim VGH Mannheim und beim Bundesverwaltungsgericht abgewartet. Letzteres war sicherlich sinnvoll, impliziert aber, dass kein dringlicher Handlungsbedarf bestand. Hinzu kommt, dass bislang erst einige wenige Bundesländer § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL vergleichbare Regelungen erlassen haben - nämlich außer Baden-Württemberg die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Sachsen-Anhalt -, wobei die in Sachsen-Anhalt getroffene Regelung mittlerweile durch Normenkontrollurteil des OVG Magdeburg für unwirksam erklärt wurde. Es kann demnach keine Rede davon sein, dass § 23 Sätze 2 und 3 VergabeVO Stiftung SL ein Element eines bundeseinheitlichen neuen Regelungssystems im Hochschulzulassungsrecht darstellten und sich von daher die besondere Dringlichkeit für ein Inkraftsetzen noch während des laufenden Bewerbungsverfahrens mit dem Ziel der Herbeiführung bundesweit gleicher rechtlicher Verhältnisse im Hochschulzulassungsrecht begründen ließe.
Sind danach jedenfalls mit Blick auf Studienbewerber, die in der Zeit vom 19.4. bis 5.5.2011 ihre Zulassungsanträge im zentralen Vergabeverfahren oder im Auswahlverfahren der Hochschulen bereits eingereicht hatten, ohne den Studienort B-Stadt/Homburg im Auswahlverfahren der Hochschulen zu benennen, mit Inkraftsetzen von § 23 Sätze 2 und VergabeVO Stiftung SL ab 6.5.2011 mit Wirkung bereits für das Wintersemester 2011/2012 die aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitenden Vertrauensschutzansprüche verletzt, so führt das zum Erfolg der Normenkontrollanträge, ohne dass es noch darauf ankäme, ob Gleiches für die Vertrauensschutzansprüche auch derjenigen Studienbewerber angenommen werden kann, die – wie die Antragsteller – bis zum 6.5.2011 ihre Bewerbung im zentralen Vergabeverfahren und im Auswahlverfahren der Hochschulen noch nicht eingereicht hatten und denen bis zum Ablauf der Bewerbungsfrist gerade einmal rund drei Wochen verblieben, um von der Neuregelung Kenntnis zu erlangen und sich auf sie einzustellen. In diesem Zusammenhang ist freilich zu dem Vorbringen des Antragsgegners, ein Nachtrag des Studienortes B-Stadt/Homburg wäre ohne großen Aufwand möglich gewesen, zu bemerken, dass – worauf bereits in dem Beschluss in dem Eilverfahren 2 B 307/11 hingewiesen wurde - je nach individueller Situation des Bewerbers in Verfolgung des legitimen Ziels einer Maximierung der Zulassungschancen durchaus umfangreiche Überlegungen anzustellen waren. Es mag zwar sein, dass es für Bewerber, die sich ohnehin keine realistischen Zulassungschancen im innerkapazitären Auswahlverfahren der Hochschulen ausrechneten, relativ gleichgültig war, ob sie B-Stadt/Homburg zusätzlich zu anderen Studienorten (zum Beispiel in Baden-Württemberg) wählten, für die eine in § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung SL vergleichbare rechtliche Verknüpfung zwischen der Studienortwahl im innerkapazitären Auswahlverfahren der Hochschulen und der Teilhabe an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze bestand. Anders stellt sich die Situation hingegen für solche Studienbewerber dar, die sich gewisse Zulassungschancen im innerkapazitären Auswahlverfahren der Hochschulen ausrechnen durften. Diese Studienbewerber mussten sich nämlich die Frage vorlegen, ob sie durch Benennung von maximal sechs Studienorten in erster Linie innerkapazitäre Zulassungschancen um den Preis des Ausschlusses von der Vergabe etwaiger außerkapazitärer Studienplätze an anderen Hochschulen verfolgen sollten oder sich größere Chancen in einem Kapazitätsstreit ausrechnen konnten und hieran ihre Studienortwahl orientieren sollten. Die zu treffenden Entscheidungen setzten insoweit eine Abwägung von Zulassungschancen im Auswahlverfahren der Hochschulen mit den Erfolgsaussichten von Kapazitätsprozessen gegen einzelne Hochschulen voraus, die – wenn überhaupt einigermaßen verlässlich – nur auf der Grundlage von – zunächst zu beschaffenden Informationen – über den Ausgang der Zulassungsverfahren und Kapazitätsprozesse der zurückliegenden Jahre vorgenommen werden kann. Insoweit ist eine Schlechterstellung der Alt-Abiturienten, deren Bewerbungsfrist am 31.5.2011 ablief, gegenüber Neu-Abiturienten, die bis zum 15.7.2011 Zeit hatten, die Neuregelung in ihre Erwägungen über die chancengünstigste Benennung von Studienorten einzubeziehen, nicht von der Hand zu weisen.
Verstößt die Zweite Änderungsverordnung zur Vergabeverordnung Stiftung Saarland vom 20.4.2011 danach jedenfalls insoweit gegen das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Vertrauensschutzprinzip, als durch sie die Regelungen der Sätze 2 und 3 des neu in die Vergabeverordnung Stiftung Saarland eingeführten § 23 am Tage nach ihrer Verkündung und damit während des laufenden Bewerbungsverfahrens zum Wintersemester 2011/2012 in Kraft gesetzt werden, so ist dem durch eine Unwirksamerklärung der betreffenden Regelungen in Verbindung mit der Inkrafttretensbestimmung des Art. 2, Zweite Änderungsverordnung Rechnung zu tragen. Eine auf die letztgenannte Bestimmung beschränkte Unwirksamerklärung entsprechend dem „Hauptantrag“ der Antragsteller würde hingegen ihrem Rechtsschutzziel nicht hinreichend Rechnung tragen, da es dann bei der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 104 Abs. 2 Satz 2 LVerf SL verbliebe, wonach Rechtsverordnungen, sofern sie nichts anderes bestimmen, mit dem Tag nach der Verkündung in Kraft treten, eine Regelung, die durch Art. 2 Zweite Änderungsverordnung lediglich wiederholt wird. Der Rechtsvorstoß, der vorliegend letztlich im Fehlen einer Vertrauensschutzbelangen von Studienbewerbern Rechnung tragenden Inkrafttretensregelung liegt, wäre in diesem Falle nicht ausgeräumt. Allerdings sieht sich der Senat auf der anderen Seite rechtlich gehindert, einen (späteren) Inkrafttretenszeitpunkt zu bestimmen beziehungsweise die zeitlich begrenzte Ungültigkeit der Norm (etwa für das Bewerbungsverfahren betreffend das Wintersemester 2011/2012) auszusprechen, da hierin ein Eingriff in die Kompetenzen des Normgebers läge. Von daher bleibt nur die Möglichkeit, entsprechend dem „Hilfsantrag“ der Antragsteller die in der Zweiten Änderungsverordnung getroffenen Bestimmungen für unwirksam zu erklären, soweit sich der festgestellte Rechtsfehler auf sie auswirkt. Hierbei handelt es sich um die Sätze 2 und 3 der mit der Zweiten Änderungsverordnung neu in die Vergabeverordnung Stiftung Saarland eingeführten Vorschrift des § 23 VergabeVO Stiftung SL, da diese die Beteiligung an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze von der Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen abhängig machen sowie eine neue Regelung der Vergabekriterien enthalten und offenkundig aufeinander bezogen sind, und zwar in Verbindung mit der Inkrafttretensregelung des Art. 2 Zweite Änderungsverordnung.
Auf § 47 Abs. 5 Satz 2, zweiter Halbsatz VwGO (Veröffentlichungspflicht) wird hingewiesen.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird im Hinblick darauf, dass es den Antragstellerin letztlich nur darum gehen kann, sich eine Loschance auf einen der begehrten außerkapazitären Medizinstudienplätze zu sichern, auf jeweils 1.000,-- Euro, mithin insgesamt auf 2.000,-- Euro festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 24 VergabeVO
§ 23 VergabeVO
§ 6 VergabeVO
§ 47 VwGO
§ 3 VergabeVO
§ 23 Satz 2 und Satz 3 Vergabeverordnung
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 23 Satz 3 VergabeVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 24 Satz 2 VergabeVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VergabeVO
§ 23 Satz 2 VergabeVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 3 Satz 5 VergabeVO
§ 47 Abs. 5 Satz 2, zweiter Halbsatz VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 307/11
1 EN 483/11
3 K 326/11
6 CN 3.10
2 C 300/11
2 C 404/11
2 B 308/11
9 S 1858/09
9 S 1611/09
6 CN 3/10
2 BvR 2029/01
6 B 42/10
1 BvR 1464/07