Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-06, Aktenzeichen 4 L 787/17
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2017:0706.4L787.17.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Kammer versteht den wörtlich gestellten Antrag,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, der Antragstellerin vorläufig eine Duldung zu erteilen,
bei verständiger Auslegung des Antragsbegehrens (vgl. §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO), die auch im Falle eines – wie hier – anwaltlich vertretenen Antragstellers geboten ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2007 - 2 BvR 542/07 -, juris, Rn. 7,
dahin, dass die Antragstellerin beantragt,
den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Wohnsitzauflage für die Stadt I. dahin zu ändern, dass sie verpflichtet ist, in der Stadt I1. ihren Wohnsitz zu nehmen, und ihr vorläufig eine Duldung zu erteilen.
Denn allein die von ihr beantragte Erteilung einer Duldung durch den Antragsgegner wird ihrem erkennbaren Rechtsschutzziel nicht gerecht. Die Antragstellerin begehrt nämlich die Erteilung einer Duldung gerade durch den Antragsgegner, um sich künftig in dessen Zuständigkeitsbereich, namentlich der Stadt I1. , dem Wohnsitz ihrer Betreuerin, aufhalten zu können. Diesem Ziel stünde jedoch auch bei Erteilung einer Duldung durch den Antragsgegner solange die – fortbestehende (vgl. § 51 Abs. 6 AufenthG bzw. § 61 Abs. 1d S. 1 AufenthG) – Wohnsitzauflage für die Stadt I. entgegen, bis diese aufgehoben oder geändert wird. Vor diesem Hintergrund bedarf es zur Verwirklichung des Rechtsschutzziels der Antragstellerin neben der Erteilung der begehrten Duldung auch der Änderung der Wohnsitzauflage vom Bereich der Stadt I. auf den Bereich der Stadt I1. durch den Antragsgegner (vgl. § 61 Abs. 1d S. 3 AufenthG).
Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Ferner ist eine einstweilige Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.
Die Antragstellerin hat schon einen Anordnungsanspruch gegenüber dem Antragsgegner nicht glaubhaft gemacht. Denn der Antragsgegner ist im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für beide geltend gemachten Ansprüche – Änderung der Wohnsitzauflage und Erteilung einer Duldung – nicht örtlich zuständig und damit nicht passivlegitimiert.
Die örtliche Zuständigkeit sowohl für die Änderung der Wohnsitzauflage als auch für die Erteilung der Duldung liegt vielmehr – allein – bei der Ausländerbehörde der Beigeladenen. Deren Zuständigkeit ergibt sich aus § 12 Abs. 1 S. 2 der Verordnung über die Zuständigkeiten im Ausländerwesen (ZustAVO) vom 4. April 2017 (GV. NRW. 2017, S. 389), die u.a. auf der Grundlage von § 71 Abs. 1 S. 2 AufenthG erlassen worden und am 10. April 2017 in Kraft getreten ist. Diese Vorschrift enthält nunmehr erstmals eine ausdrückliche Regelung bezüglich der örtlichen Zuständigkeit der unteren Ausländerbehörden. Seit ihrem Bestehen findet daher die bisherige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, wonach sich die örtliche Zuständigkeit der unteren Ausländerbehörden in Nordrhein-Westfalen nach § 4 Abs. 1 OBG – nicht nach § 3 VwVfG NRW – richtete und je nach den Umständen des Falles auch zu einer Doppel- und Mehrfachzuständigkeit von Ausländerbehörden führen konnte,
vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Beschlüsse vom 16. April 2012 - 18 B 1585/11 -, juris, Rn. 7, und vom 10. Juli 1997 - 18 B 1853/96 -, NVwZ-RR 1998, 201 = juris, Rn. 16 ff.
keine Anwendung mehr.
Gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 ZustAVO ist die Ausländerbehörde örtlich zuständig, in deren Bezirk sich die ausländische Person gewöhnlich aufhält oder, soweit kein gewöhnlicher Aufenthalt im Bundesgebiet aufgrund eines Auslandsaufenthalts besteht, sich aufzuhalten beabsichtigt. Gemäß Satz 2 der Vorschrift ist in dem Fall, dass der Aufenthalt räumlich beschränkt ist, die Ausländerbehörde des Bezirks zuständig, in dem die Ausländerin oder der Ausländer zu wohnen hat.
Danach ist hier gemäß § 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO die Ausländerbehörde der Beigeladenen zuständig, weil der Aufenthalt der Antragstellerin aufgrund einer – fortbestehenden – Wohnsitzauflage für die Stadt I. räumlich beschränkt ist.
Die Ausländerbehörde der Beigeladenen hat den Duldungen, die sie der Antragstellerin während des Asylfolgeverfahrens fortlaufend, zuletzt bis zum 1. März 2017 erteilt hat, stets eine Wohnsitzauflage für die Stadt I. beigefügt und sich dabei an der räumlichen Beschränkung aus dem Asylerstverfahren orientiert, die aufgrund der Zuweisungsentscheidung zur Stadt I. bestand (vgl. § 56 Abs. 2 Asyl(Verf)G) und gemäß § 71 Abs. 7 S. 1 Asyl(Verf)G mangels anderer Entscheidung auch im Asylfolgeverfahren fort galt. Diese Wohnsitzauflage war auch nach Erlöschen der letzten Duldung mit Ablauf des 1. März 2017 gemäß § 51 Abs. 6 AufenthG nach wie vor gültig. Denn nach dieser Vorschrift bleiben räumliche und sonstige Beschränkungen und Auflagen nach diesem und auch anderen Gesetzen auch nach Wegfall des Aufenthaltstitels oder der Aussetzung der Abschiebung in Kraft, bis sie – was hier nicht der Fall ist – aufgehoben werden oder der Ausländer seiner Ausreisepflicht nachgekommen ist. Nichts anderes gilt im Übrigen, wenn man berücksichtigt, dass wegen der Entscheidung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) vom 13. März 2015, ein weiteres Asylverfahren durchzuführen, den Asylantrag aber in der Sache als offensichtlich unbegründet abzulehnen, tatsächlich eine Aufenthaltsgestattung entstanden sein dürfte (vgl. § 55 Abs. 1 AsylG), die infolge der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Bundesamts durch Beschluss des Verwaltungsgerichts B. vom 9. Juni 2015 nach § 80 Abs. 7 VwGO zunächst noch fortbestanden bzw. wiederaufgelebt (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 4 AsylG) und erst mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung des Bundesamts mit Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts B. vom 25. Januar 2017 am 10. März 2017 erloschen sein dürfte (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 6 AsylG). Denn die Wohnsitzauflage zu einer "Duldung" nach § 61 Abs. 1d bzw. Abs. 1e AufenthG ist, auch wenn dies rechtswidrig gewesen sein dürfte, jedenfalls wirksam erteilt worden (vgl. § 43 Abs. 1 VwVfG NRW). Abgesehen davon hätte die Auflage rechtmäßig auch nach dem Asylgesetz verfügt werden können (vgl. § 60 Abs. 2 AsylG). Auch in diesem Fall wäre § 51 Abs. 6 AufenthG einschlägig, da die Vorschrift – wie dargelegt – auch für Auflagen gilt, die nach anderen Gesetzen, d.h. auch nach dem Asylgesetz verfügt worden sind.
Eine Wohnsitzauflage für die Stadt I. ist schließlich auch nach Maßgabe von § 61 Abs. 1d S. 1 AufenthG kraft Gesetzes entstanden, wodurch die – fortbestehende – behördliche Wohnsitzauflage letztlich ersetzt worden sein dürfte. Nach dieser Vorschrift ist ein vollziehbar ausreisepflichtiger Ausländer, dessen Lebensunterhalt nicht gesichert ist, nämlich verpflichtet, an einem bestimmten Ort seinen gewöhnlichen Aufenthalt zu nehmen (Wohnsitzauflage). Soweit die Ausländerbehörde nichts anderes angeordnet hat, ist das der Wohnort, an dem der Ausländer zum Zeitpunkt der Entscheidung über die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung gewohnt hat (Satz 2).
In Anwendung dieser Vorschrift war die Antragstellerin, die ihren Lebensunterhalt nicht ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel bestreiten konnte (vgl. § 2 Abs. 3 S. 1 AufenthG), mit Eintritt der Vollziehbarkeit ihrer Ausreisepflicht verpflichtet, ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Stadt I. zu nehmen. Da die Antragstellerin lediglich bis zum 1. März 2017 im Besitz einer "Duldung" war, ihr nach Eintritt der Vollziehbarkeit ihrer Ausreisepflicht nach unanfechtbarer Ablehnung ihres Asylantrags am 10. März 2017 (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 6 AsylG, § 58 Abs. 2 S. 2 AufenthG) jedoch keine Duldung mehr erteilt worden ist, ist für die Bestimmung des Ortes, an dem die Wohnsitzauflage entstanden ist, nicht auf den Zeitpunkt der Entscheidung über die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung abzustellen, sondern vielmehr auf den Zeitpunkt des Eintritts der Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht. Denn ein vollziehbar ausreisepflichtiger Ausländer, der nicht (mehr) im Besitz einer Duldung und dessen Aufenthalt damit illegal ist, kann hinsichtlich des Entstehens der Wohnsitzauflage nach § 61 Abs. 1d S.1 AufenthG nicht besser gestellt werden als ein Ausländer, der eine Duldung erhalten hat. Zwar hat die Antragstellerin bei Eintritt der Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht am 10. März 2017 tatsächlich in der Stadt I1. gewohnt. Es bestand zu diesem Zeitpunkt jedoch – wie dargelegt – aufgrund der fortbestehenden Wohnsitzauflage aus dem Asylfolgeverfahren eine anderweitige ausländerbehördliche Anordnung i.S.v. § 61 Abs. 1d S. 2 AufenthG.
Die Zuständigkeitsregelung des § 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO findet trotz ihres missverständlichen Wortlauts insbesondere auch in den Fällen Anwendung, in denen der Ausländer – wie hier – lediglich aufgrund einer Wohnsitzauflage in einer bestimmten Gemeinde und damit im Bezirk einer Ausländerbehörde seinen Wohnsitz zu nehmen hat, in denen aber keine räumliche Beschränkung besteht. Zwar setzt die Vorschrift ihrem Wortlaut nach (lediglich) eine räumliche Beschränkung des Aufenthalts des Ausländers voraus. Eine räumliche Beschränkung des Aufenthalts (vgl. etwa § 12 Abs. 2 S. 2 und Abs. 4 AufenthG oder § 61 Abs. 1 S. 1, Abs. 1a und Abs. 1b AufenthG) ist nach dem Begriffsverständnis des Aufenthaltsgesetzes allerdings etwas anderes als eine Wohnsitzauflage (vgl. etwa § 12a Abs. 1 AufenthG oder § 61 Abs. 1d AufenthG). Denn im Falle einer räumlichen Beschränkung darf der Ausländer sich ausschließlich in einem bestimmten räumlichen Bereich des Bundesgebiets aufhalten, mit der Folge, dass er sich ordnungswidrig verhält, wenn er gegen diese Pflicht verstößt (vgl. § 98 Abs. 3 Nr. 2, Nr. 2b oder Nr. 5a AufenthG). Demgegenüber ordnet eine Wohnsitzauflage lediglich eine Pflicht zur Wohnungsnahme und -nutzung an einem bestimmten Ort an, schränkt die Möglichkeit, sich im Bundesgebiet im Übrigen frei zu bewegen und aufzuhalten, aber nicht ein.
Vgl. hierzu: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 19. August 2014 - 1 C 1.14 -, NVwZ-RR 2015, 61 = juris, Rn. 14.
Aus Systematik, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte des § 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO ergibt sich jedoch, dass auch in dem Fall, in dem lediglich eine Wohnsitzauflage besteht, die örtliche Zuständigkeit der Ausländerbehörde begründet ist, in deren Bezirk der Ausländer zu wohnen hat. Bereits der letzte Halbsatz der Vorschrift, wonach die Ausländerbehörde des Bezirks zuständig ist, „in dem der Ausländer zu wohnen hat“, zeigt, dass es sich bei der räumlichen Beschränkung im Sinne der Vorschrift auch und gerade um eine Wohnsitzauflage handeln kann. Denn andernfalls bestünde aufgrund des vorbeschriebenen Regelungsinhalts einer räumlichen Beschränkung schon gar keine Verpflichtung, seinen Wohnsitz im Bezirk einer bestimmten Ausländerbehörde zu nehmen. Darüber hinaus zielt § 12 Abs. 1 ZustAVO erkennbar darauf ab, die örtliche Zuständigkeit entweder der Ausländerbehörde zu begründen, in deren Bezirk der Ausländer sich tatsächlich aufhält, oder der Ausländerbehörde, in deren Bezirk der Ausländer sich aufhalten muss. Unter Berücksichtigung dieses Zwecks kommt der Wohnsitzauflage erkennbar die gleiche Wirkung wie einer räumlichen Beschränkung zu.
Vgl. ebenso zur ähnlichen Zuständigkeitsvorschrift des § 5 Abs. 1 der Bayerischen Zuständigkeitsverordnung Ausländerrecht (ZustVAuslR): Bayerischer VGH, Beschluss vom 2. November 2016 - 10 ZB 16.1134 -, juris, Rn. 8.
Schließlich belegt auch die Entstehungsgeschichte der Norm, dass auch (nur) eine Wohnsitzauflage die örtliche Zuständigkeit der Ausländerbehörde begründen kann. Denn ausweislich der Gesetzesbegründung sollten mit § 12 ZustAVO die bislang in der Praxis und Rechtsprechung unter Anwendung von § 4 OBG NRW entwickelten Regeln zur örtlichen Zuständigkeit aufgenommen werden (vgl. Entwurf der ZustAVO der Landesregierung, LT-Drs. 16/4856, S. 34). Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen konnte die örtliche Zuständigkeit einer Ausländerbehörde jedoch gerade auch aufgrund einer für deren Bezirk bestehenden Wohnsitzauflage begründet sein.
Bei der damit hier nach Maßgabe von § 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO bestehenden Zuständigkeit der Ausländerbehörde der Beigeladenen handelt es sich ferner um eine ausschließliche Zuständigkeit, neben der der Antragsgegner nicht auch zuständig ist. Dies ergibt eine Auslegung der Vorschrift unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und ihrer Systematik. So bildet § 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO, wie sich schon aus seiner systematischen Stellung hinter Satz 1 ergibt, eine Ausnahme von der dort enthaltenen Grundregel, wonach sich die örtliche Zuständigkeit der Ausländerbehörde grundsätzlich nach dem gewöhnlichen Aufenthalt des Ausländers bestimmt. Er geht daher in seinem Anwendungsbereich dem § 12 Abs. 1 S. 1 ZustAVO als Spezialregelung vor. Daraus folgt zugleich, dass es sich insoweit um eine ausschließliche Zuständigkeitszuweisung in dem Sinne handelt, dass in diesem Fall allein die Ausländerbehörde des Bezirks örtlich zuständig ist, in dem der Ausländer zu wohnen hat, und nicht auch die Ausländerbehörde des gewöhnlichen Aufenthalts des Ausländers. Dieses Verständnis wird bestätigt durch die weiteren Regelungen in § 12 Abs. 2 ZustAVO. Danach ist, soweit keine Zuständigkeit nach Absatz 1 begründet ist, jede Ausländerbehörde zur Entscheidung über die bei ihr gestellten Anträge zuständig, im Übrigen die Ausländerbehörde, in deren Bezirk sich erstmals die Notwendigkeit für eine ausländerbehördliche Maßnahme ergibt. Für unaufschiebbare Maßnahmen und Entscheidungen ist unbeschadet des Absatzes 1 jede Ausländerbehörde zuständig, in deren Bezirk sich die Notwendigkeit der Anordnung ergibt (Satz 2). Diese Vorschrift sieht eine Mehrfachzuständigkeit („jede“ Ausländerbehörde) jedoch gerade nur noch für die Fälle vor, in denen eine Zuständigkeit nach Absatz 1 nicht begründet ist (Satz 1) bzw. eine Notfallmaßnahme vorliegt (Satz 2). Daraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass eine Zuständigkeit mehrerer Ausländerbehörden im Anwendungsbereich des § 12 Abs. 1 S. 1 ZustAVO nicht (mehr) vorgesehen ist. Auch aus § 12 Abs. 6 ZustAVO folgt nichts anderes. Denn bei dieser Vorschrift handelt es sich lediglich um eine Auffangregelung für den Fall, dass sich die örtliche Zuständigkeit der (unteren) Ausländerbehörde nicht bereits nach den Absätzen 1 bis 5 bestimmen lässt, wie aus den Formulierungen „im Übrigen“ und „ergänzend“ hervorgeht.
Schließlich liegt auch weder im Hinblick auf die begehrte Duldung noch im Hinblick auf die begehrte Änderung der Wohnsitzauflage eine Notfallmaßnahme i.S.v. § 12 Abs. 2 S. 2 ZustAVO vor, die eine Doppelzuständigkeit des Antragsgegners als Ausländerbehörde des tatsächlichen Aufenthaltsorts neben der des Beigeladenen als nach § 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO zuständige Ausländerbehörde des Bezirks, in dem die Antragstellerin zu wohnen hat, begründen könnte. Eine Unaufschiebbarkeit der Maßnahme ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Die Kammer bemisst das Antragsinteresse auf Erteilung einer Duldung und auf Änderung der Wohnsitzauflage im Eilverfahren jeweils mit einem Viertel des gesetzlichen Auffangwertes (5.000,- €).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO
§§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 3 VwVfG NRW
§ 12 ZustAVO
§ 4 OBG
§ 51 Abs. 6 AufenthG
§ 61 Abs. 1d S. 1 AufenthG
§ 61 Abs. 1d S. 3 AufenthG
§ 123 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 71 Abs. 1 S. 2 AufenthG
§ 4 Abs. 1 OBG
§ 12 Abs. 1 S. 1 ZustAVO
§ 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO
§ 55 Abs. 1 AsylG
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 67 Abs. 1 Nr. 4 AsylG
§ 67 Abs. 1 Nr. 6 AsylG
§ 61 Abs. 1d bzw. Abs. 1e AufenthG
§ 43 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 60 Abs. 2 AsylG
§ 2 Abs. 3 S. 1 AufenthG
§ 67 Abs. 1 Nr. 6 AsylG
§ 58 Abs. 2 S. 2 AufenthG
§ 61 Abs. 1d S.1 AufenthG
§ 61 Abs. 1d S. 2 AufenthG
§ 12 Abs. 2 S. 2 und Abs. 4 AufenthG
§ 61 Abs. 1 S. 1, Abs. 1a und Abs. 1b AufenthG
§ 12a Abs. 1 AufenthG
§ 61 Abs. 1d AufenthG
§ 98 Abs. 3 Nr. 2, Nr. 2b oder Nr. 5a AufenthG
§ 12 Abs. 1 ZustAVO
§ 12 Abs. 1 S. 1 ZustAVO
§ 12 Abs. 2 ZustAVO
§ 12 Abs. 6 ZustAVO
§ 12 Abs. 2 S. 2 ZustAVO
§ 12 Abs. 1 S. 2 ZustAVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 S. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 201
NVwZ-RR 2015, 61
2 BvR 542/07
18 B 1585/11
18 B 1853/96
1 C 1.14
10 ZB 16.11