Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-08-06, Aktenzeichen 9 K 2798/12
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2013:0806.9K2798.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass der Beklagte eine Härteausgleichssatzung zu ihren Gunsten erlassen muss.
Die klagende Stadt ist mit ca. 74.000 Einwohnern die einwohnerstärkste Kommune im Gebiet des beklagten Landkreises, der insgesamt ca. 264.000 Einwohner hat.
Der Beklagte übertrug gemäß § 6 a des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II) als zugelassener kommunaler Träger durch Satzung vom 14. Dezember 2004 den kreisangehörigen Städten und Gemeinden die Durchführung der ihm als Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende obliegenden Aufgaben. Durch Satzung vom 8. Dezember 2006 setzte der Beklagte die Finanzierungsbeteiligung der Städte und Gemeinden auf 25 % der ihm entstehenden Nettoaufwendungen aus der Wahrnehmung der auf sie im Regelungsbereich der Satzung übertragenen Aufgaben fest. Am 16. Dezember 2011 beschloss der Kreistag des Beklagten die Aufhebung der Satzung zum 31. Dezember 2011 mit der Begründung, dass mit der Erhöhung des Faktors zur Berechnung des Soziallastenansatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2011 auf 9,6 die Voraussetzungen für eine 25%ige Beteiligungsquote entfallen seien.
Mit Schreiben vom 13. März 2012 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen zum Erlass einer Härteausgleichssatzung und die Herbeiführung einer entsprechenden Satzung oder vertraglichen Vereinbarung zum angemessenen Ausgleich der Härte. Zur Begründung führte sie u. a. aus:
Der Anteil der Empfänger der Grundsicherung für Arbeitssuchende liege in B. im Verhältnis zur Einwohnerzahl bei 9,18 %, und sogar bei 11,7 %, sofern nur die Einwohner bis 65 Jahre als Bezugsgröße genommen würden. Im übrigen Kreisgebiet liege der Anteil zwischen 4,27 % und 5,93 %. Das Verhältnis der Bedarfsgemeinschaften im Rahmen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und in der Sozialhilfe liege in B. gegenüber der Einwohnerzahl bei 1,08 %, bei den übrigen Kreiskommunen bei 0,64 %. Bezogen auf die Einwohneranzahl ab 65 Jahren betrage diese Quote 5,05 % gegenüber 3,05 % im übrigen Kreisgebiet. Die Kosten der Unterkunft für Arbeitssuchende seien in B. höher als im restlichen Kreisgebiet. 2010 seien im Ergebnis Kosten in Höhe von 1.182.767,22 EUR gegenüber 1.309.235,15 EUR im übrigen Kreisgebiet angefallen. Im Gebiet der Klägerin seien 48 % der Gesamtausgaben und 50 % der Gesamteinnahmen angefallen. Die Kosten der Unterkunft für Grundsicherungsbezieher seien 110-400 % höher als im Kreisgebiet.
Der Wegfall einfacher Arbeitsplätze habe zu einer erhöhten Sockelarbeitslosigkeit, die strukturell bedingt und von der Klägerin nicht beeinflussbar sei, in B. geführt. Seit Jahren führe die Klägerin Maßnahmen zur Bekämpfung der Sockelarbeitslosigkeit und zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit durch. Der strukturelle Unterschied zum Kreisgebiet bestehe indes seit Jahren. Trotz aller Bemühungen liege die Arbeitslosenquote im Dezember 2011 im Gebiet des Beklagten bei 4,5 % und im Gebiet der Klägerin bei 6,8 %. Es stehe der Klägerin auch eine geringere Anzahl freier Stellen zur Verfügung. Im Stadtgebiet B. stehe nur für 59 % der Arbeitslosen und für 28 % der Arbeitssuchenden eine Stelle zur Verfügung, während dies im Kreisgebiet 114 % bzw. 48 % seien.
Dass trotz der vorhandenen Arbeitsplätze eine höhere Arbeitslosigkeit im Stadtgebiet B. bestehe, zeige auch die Zahl der Einpendler, welche diejenige der Auspendler um 2882 übersteige.
Lägen damit nach wie vor erhebliche strukturelle Unterschiede vor, führe die finanzielle Belastung an den Sozialhilfekosten nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu einer erheblichen Härte für die Klägerin. Dies sei der Fall, wenn es der betroffenen Gemeinde aufgrund der hierdurch verursachten wirtschaftlichen Notlage unmöglich werde, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. So sei es bei der Klägerin, die sich seit 1994 in der Haushaltssicherung befinde. Im Neuen Kommunalen Finanzmanagement sei zu den Haushalten 2008 und 2009 kein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen gewesen. Ab 2010 befinde sich die Klägerin im Nothaushaltsrecht. Die Haushalte 2010 und 2011 wiesen Defizite zwischen 29,1 und 32,4 Mio. EUR auf. Aufgrund der lt. Haushaltsplan 2010/11 erwarteten Überschuldung sei die Klägerin als einzige Stadt im Gebiet des Beklagten verpflichtet, am Stärkungspakt teilzunehmen. Sie habe bis zum 30. Juni 2012 einen Sanierungsplan aufzustellen, der den Haushaltsausgleich inkl. der Landeshilfen bis 2016 und ohne die Landeshilfen bis 2021 darstellen müsse.
Aus der Gegenüberstellung der Sozialhilfeaufwendungen mit und ohne 50 %-Beteiligung folge, dass die Klägerin gegenüber einer reinen Finanzierung über die Kreisumlage eine Mehrbelastung von 1.522.775 EUR tragen müsse. Die Aufwendungen pro Einwohner in Höhe von 20,52 EUR überstiegen wesentlich die fiktiv zu zahlende Kreisumlage und stellten daher eine erhebliche jährliche Mehrbelastung dar.
Durch die Erhöhung des Soziallastenansatzes im GFG 2011 habe die Klägerin 2011 rd. 750.000 EUR mehr Schlüsselzuweisungen erhalten, was auf der Gewichtung des Faktors für Bedarfsgemeinschaften mit 9,6 gegenüber vorher 3,9 beruhe. Dies sei jedoch keine zusätzliche Einnahme für die Klägerin, sondern ein Ausgleich für die Steigerung der sozialen Leistungen seit 1999. Dass die Klägerin als einzige Kommune im Kreisgebiet mehr Schlüsselzuweisungen aufgrund der Änderung des Soziallastenansatzes erhalte, bestätige die strukturellen Unterschiede. Die Klägerin werde jedoch durch den Ausgleichsmechanismus der Kreisumlage an den geringeren Schlüsselzuweisungen der anderen Städte beteiligt, so dass sie 2011 eine Mehrbelastung von 548.275 EUR habe. Durch die Aufhebung der bisherigen Satzungsregelung steige der Anteil der Finanzierungsbeteiligung auf 50 %. Dies führe zu einer finanziellen Umverteilung zwischen den Kommunen und zu einer weiteren Belastung von rd. 756.000 EUR bei der Klägerin und einer Entlastung bei den anderen Kommunen. Mit der nächsten Stufe der Anpassung des Soziallastenansatzes von 9,6 auf 15,3 im GFG 2012 werde die Klägerin erneut höhere Schlüsselzuweisungen erhalten. Gleichzeitig werde der Ausgleichsmechanismus der Kreisumlage wiederum dazu führen, dass B. an den Schlüsselzuweisungen der anderen Kommunen beteiligt werde. Damit verfüge die Klägerin nicht mehr über nennenswerten kommunalpolitischen Handlungsspielraum.
Mit weiterem Schreiben vom 26. März 2012 an den Beklagten ergänzte die Klägerin ihr Vorbringen dahingehend, dass sich nach dem Haushalt des Beklagten für 2012 im direkten Vergleich zwischen den tatsächlichen Aufwendungen bei der 50%igen Finanzierungsbeteiligung und einer hypothetischen Umlagegrundlage eine Mehrbelastung der Klägerin von 1.513.253,73 EUR ergäbe, was 51,6 % entspräche. Dies sei unverhältnismäßig und ohne Ausgleich nicht hinzunehmen. Trotz zahlreicher und erfolgreicher Bemühungen der Klägerin bestehe eine erhöhte Sockelarbeitslosigkeit im Vergleich zu den übrigen Kreiskommunen.
In der Drucksache Nr. 8/648 vom 15. Juni 2012 unterbreitete die Verwaltung des Beklagten dem Kreistag des Beklagten den Beschlussvorschlag, keinen Härteausgleich zu gewähren. In der zugehörigen Begründung hieß es unter anderem:
Bezogen auf aktuellere Zahlen vom 30. Juni 2011 (Klägerin: 30. Dezember 2010) liege für die Quote der Grundsicherungsbezieher bei der Klägerin ein struktureller Unterschied vor. Dies gelte auch für die Erträge bei den Kosten der Unterkunft. Hinsichtlich der Höhe der Mietpreise habe die Klägerin in der Vergangenheit die Möglichkeit genutzt, von niedrigeren Sätzen Gebrauch zu machen. Die Tabellenwerte nach dem WoGG wiesen für die Klägerin keine Unterschiede zu sechs anderen Gemeinden aus dem Kreisgebiet auf. Insofern liege kein struktureller Unterschied vor.
Dies gelte auch für die Beschäftigungsquote der 15-65jährigen, die fast genau dem Bevölkerungsanteil der Klägerin im Kreis entspreche. Setze man die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten dieser Kategorie ins Verhältnis zur Gesamtzahl an der Bevölkerung, liege die Beschäftigungsquote in B. bei 53 %, im Kreisgebiet bei 54,8 %.
Hinsichtlich der Arbeitslosigkeit liege ein struktureller Unterschied vor. Die SGB II-Quote betrage in B. 5,7 %, im Kreisgebiet 3,2 %. Auch bei den Langzeitarbeitslosen sei dies der Fall im Jahre 2011 mit 67,5 % im Bereich der Klägerin und 60,1 % im Kreisgebiet. Strukturelle Unterschiede gebe es bei sonstigen Personengruppen. Bei den über 50jährigen entfielen 49,4 % der SGB II-Leistungsbezieher auf die Klägerin; bei den Ausländern seien dies 19,2 % gegenüber 12,8 %.
Zusammenfassend sei festzustellen, dass im Bereich des Beklagten strukturelle Unterschiede zu Lasten der Klägerin bestünden. Erheblich seien die Unterschiede aber nur hinsichtlich der Quote der Grundsicherungsbezieher und der Zahl der Arbeitslosen im Rechtskreis des SGB II. Die von der Klägerin in ihren Schreiben aufgeführten Maßnahmen gehörten zum Standardportfolio der Aufgabenumsetzung nach dem SGB II. Es müsse darauf hingewiesen werden, dass die Klägerin das ihr aus Bundesmitteln zur Verfügung gestellte Budget in den Jahren 2005 bis 2011 nicht voll ausgeschöpft habe. In der Gesamtschau bleibe somit festzustellen, dass das Kriterium der „Erheblichkeit“ struktureller Unterschiede bei Abwägung der genannten Indikatoren sowie der der Klägerin zur Verfügung stehenden Steuerungsmöglichkeiten nicht erreicht werde.
Es liege auch keine erhebliche Härte vor. Die Umstellung der Quote der Finanzierungsbeteiligung auf die gesetzliche Quote von 50 % führe, wie die Klägerin richtig dargestellt habe, zu einer Mehrbelastung von rd. 756.000 EUR entsprechend 11,4 %. Soweit die Klägerin eine Mehrbelastung von 51,6 % behaupte, basiere diese Darstellung auf der Argumentation des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) in seinem „Urteil vom 11. Januar 2012“. Die Klägerin stelle die Differenz zwischen der 50 %-Zahllast aus der Spitzabrechnung und dem 50 %-Anteil der Kreisumlagefinanzierung dar, woraus die Zahl von 51,6 % resultiere. Maßgeblich für die Entscheidung zu einem Härteausgleich könne ausschließlich der Vergleich von echten Zahlungsverpflichtungen sein. Dieser Mehraufwand liege im Vergleich zu einer vollständigen Kreisumlagefinanzierung bei + 25,8 %. Allerdings sei hier die Mehrbelastung von 11,4 % maßgeblich, weil für den Antrag auf Härteausgleich die Umstellung der bis Ende 2011 geltenden Beteiligungsquote ausschlaggebend sei.
Auch die finanzielle Gesamtentwicklung der Gemeinden müsse einbezogen werden. Mit der Erhöhung des Soziallastenansatzes im GFG 2011 seien 135 Mio. EUR an Gemeindeschlüsselmasse zu Gunsten der großen Kommunen verlagert worden. Mit einer erneuten Anhebung des Ansatzes auf den Faktor 15,3 habe sich die Vorgabe um landesweit weitere 100 Mio. EUR erhöht. Dies habe zu wesentlichen Vorteilen für die Klägerin geführt. Für die Klägerin ergebe sich nach dem GFG 2011 eine Differenz von +3,6 %, nach dem GFG 2012 von +3,2 %, wohingegen die übrigen Kommunen im Kreis -31,3 % bzw. -28,1 % hinzunehmen hätten.
Aus diesen Daten könne die Aussage getroffen werden, dass sich für die Klägerin keine erhebliche Härte ergebe. Über die erhöhten Schlüsselzuweisungen im GFG 2011 erhalte die Klägerin einen Mehrertrag, der im Wesentlichen der höheren Zahlungsverpflichtung aus der Umstellung auf die 50 %-Finanzierungsbeteiligung entspreche.
Dies werde durch die Betrachtung ergänzt, dass ein Vergleich der erhöhten Zahlungsverpflichtung aus der Finanzierungsbeteiligung von rd. 756.000 EUR etwa 0,47 % des Haushaltsvolumens der Klägerin für 2011 betrage. Die Klägerin sei nach ihren eigenen Ausführungen weiterhin in der Lage, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen, die sich 2012 auf über 7 Mio. EUR beliefen.
Unter dem 29. Juni 2012 fasste der Kreistag des Beklagten den Beschluss, der Klägerin keinen Härteausgleich gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 des Gesetzes zur Ausführung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch für das Land Nordrhein-Westfalen (AG- SGB II NRW) zu gewähren. Hierüber setzte der Landrat des Beklagten die Klägerin mit Schreiben vom 23. Juli 2012, eingegangen am 31. Juli 2012, in Kenntnis.
Am 9. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie verweist zur Begründung auf den Inhalt ihrer Schreiben vom 13. Februar und 26. März 2012 an den Beklagten und führt u. a. ergänzend aus: Nach aktuellem Stand liege die Quote der SGB II-Leistungsberechtigten im Stadtgebiet B. um 123 % über derjenigen im Kreisgebiet. Ähnliches gelte für die Leistungsberechtigten 0-64 Jahre und die Alleinerziehenden. Bei den Kosten der Unterkunft bei der Grundsicherung für Arbeitssuchende trage die Klägerin 48 % der Gesamtkosten des Kreises. Bei den Kosten pro Einwohner liege sie mit 140 % weit über dem Kreisdurchschnitt von 6,41 %.
Der Hinweis des Beklagten auf nicht abgerufene Mittel aus dem Budget zur Vermittlungstätigkeit gehe ins Leere. Die Klägerin habe ‑ wie auch der Beklagte betont habe ‑ sparsam gewirtschaftet und die Auslastung des Budgets ständig gesteigert. Der Verweis des Beklagten darauf, dass der Gemeinde im bezogenen Beschluss des OVG NRW effektive Steuerungsmöglichkeiten zur Vermeidung oder Verringerung oder Beseitigung von Hilfebedürftigkeit nur zu einem unwesentlichen Teil zur Verfügung gestellt worden seien, und sich bereits daraus eine erhebliche Härte ergeben habe, treffe nicht zu. Nur dann und soweit die kreisangehörige Gemeinde die „Störung“ selbst verantworte, sei es auch gerechtfertigt, die aus dieser Verantwortung resultierende Belastung bis zur Grenze der Unverhältnismäßigkeit allein zuzurechnen. Es komme also auf den Umfang der Steuerungsmöglichkeit und nicht nur darauf an, ob der Gemeinde diese überhaupt zur Verfügung stünden. Das Vorliegen derartiger Steuerungsmöglichkeiten habe nach der Rechtsprechung allenfalls Auswirkungen auf den Grad der Härte, schließe aber eine solche nicht vollständig aus. Hinsichtlich ihrer beschränkten Steuerungsmöglichkeiten verweise die Klägerin auf ihre bisherigen Ausführungen.
Die Klägerin habe auch bereits dargelegt, dass der Direktaufwand bei einer 50%igen Beteiligung im Verhältnis zur Abwicklung der Sozialhilfekosten im Rahmen der Kreisumlage auf der Grundlage des Haushaltsentwurfes 2012 zu einer Mehrbelastung von 1.513.253,73 EUR = 51,6 % führe. Diese Berechnung werde in der Kreistagsdrucksache 8/648 als mit der Entscheidung des OVG NRW in Einklang stehend anerkannt. Soweit die Kämmerei des Beklagten dies als nicht zielführend erachte, sei dies unerheblich. Eine Erhöhung des Soziallastenansatzes durch das GFG 2012 sei nicht von Bedeutung. Das OVG NRW habe bereits ausgeführt, dass eine Gegenrechnung mit erhöhten Zuweisungen im Rahmen des GFG nicht in Betracht komme. Es auch unzulässig, bei der Entscheidung über eine Härteausgleichssatzung ausschließlich auf das Kriterium der Sozialhilfedichte abzustellen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, eine Satzung über einen Härteausgleich im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG SGB II NRW für das Jahr 2012 zum Ausgleich erheblicher struktureller Unterschiede im Gebiet des Beklagten zu erlassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erklärt, nicht zu bestreiten, dass in der Stadt B. sowohl nominell wie prozentual die meisten Leistungsberechtigten nach dem SGB II lebten. Die Höhe der Unterkunftskosten entspreche indes dieser Zahl. Es treffe auch zu, dass die Arbeitslosenquote der Klägerin im Vergleich zu den anderen Arbeitsmarktregionen im Kreisgebiet relativ hoch sei. Dies gelte jedoch allein für die Anzahl der SGB II-Berechtigten. Es lasse sich nicht feststellen, dass die Unterschiede strukturell bedingt seien. Im Gebiet der Klägerin lebten rund 39 % aller Bedarfsgemeinschaften. Dieser Anteil sei im Vergleich zu der Zahl von 28 % der Kreiseinwohner im Stadtgebiet B. tatsächlich relativ hoch und führe zu höheren Ausgaben im Bereich der Grundsicherung als in Kommunen mit weniger SGB-Leistungsberechtigten. Dass bei diesem Anteil rund 41 % aller Ausgaben getätigt worden seien, habe keine weitere Aussagekraft, sondern sei logisch. Eine eigenständige Bedeutung könne den Zahlen nur zukommen, wenn im Gebiet der Klägerin Faktoren wirken würden, welche die Kosten pro Bedarfsgemeinschaft erhöhen würden. Abgesehen davon, dass keine „erheblichen“ Unterschiede vorlägen, komme diesem Umstand über die Anzahl der SGB-II-Berechtigten keine eigenständige Bedeutung zu.
Es lasse sich jedenfalls keine unverhältnismäßige Mehrbelastung feststellen. An einem starren Wert lasse sich diese nicht festmachen. Maßgeblich sei vielmehr, ob und inwieweit die Kommune selbst die Möglichkeit habe, ihre finanziellen Belastungen zu steuern. Nach der im Gebiet des Beklagten gültigen Satzung sei die aktive Leistungsgewährung, d. h. vor allem Fallmanagement, Arbeitsvermittlung und Gewährung von Einzelfallhilfen, in die Verantwortung der Kommunen delegiert. Der Beklagte habe bewusst dieses Modell gewählt, um unterschiedlichen regionalen Arbeitsmarkterfordernissen Rechnung zu tragen. Die für die Eingliederung von SGB II-Leistungsberechtigten in den Arbeitsmarkt maßgeblichen Steuerungsmöglichkeiten stünden der Klägerin auch in unbeschränktem Umfang zur Verfügung. Dies schließe das Vorliegen einer erheblichen Härte aus. Im Übrigen habe die Klägerin von den ihr eingeräumten Steuerungsmöglichkeiten in der Vergangenheit nicht hinreichend Gebrauch gemacht.
Auch seien vorliegend die Auswirkungen des GFG zu berücksichtigen. Der Indikator für den Soziallastenansatz sei bis zum GFG 2010 mit 3,9 gewichtet worden; für 2011 sei er auf 9,6 festgesetzt worden und er steige 2012 auf 15,3. Durch den so definierten Soziallastenausgleich profitierten gerade diejenigen Kommunen, die durch die Einführung des § 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II NRW finanziell schlechter gestellt worden seien. Während für die übrigen Kommunen des Kreises die Schlüsselzuweisungen 2011 um 9,4 Mio. EUR zurückgegangen seien, habe die Klägerin 0,74 Mio. EUR mehr erhalten. 2012 werde die Klägerin 0,58 Mio. EUR mehr erhalten, während die übrigen Kommunen 6,6 Mio. EUR weniger erhielten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten und die Entscheidungsgründe Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin begehrt die Feststellung der Verpflichtung zum Erlass einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes durch den Beklagten. Da die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung, auch soweit diese rechtssetzend tätig wird, den Verwaltungsgerichten unterliegt,
vgl. Verwaltungsgericht (VG)B. , Urteil vom 10. März 2003 ‑ 14 K 3769/91 ‑, Juris, Rn. 20 ff., 26, m. w. N., hieran anschließend: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 11. Januar 2012 ‑ 12 A 958/10 ‑, Juris, Rn. 23,
bestehen insbesondere keine Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges.
Vgl. auch VG Minden, Urteil vom 6. April 2010 ‑ 3 K 2237/07 ‑, Juris, Rn. 16.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass der Beklagte zum Erlass einer Satzung zur Festlegung einer Härteausgleichsregelung verpflichtet ist.
Der Beklagte ist zum Erlass einer derartigen Satzung ermächtigt. Er ist gemäß § 6a des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II) in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II zugelassener Träger für Eingliederungsleistungen nach § 16a SGB II, für das Arbeitslosengeld II und das Sozialgeld, soweit Arbeitslosengeld II und Sozialgeld für den Bedarf für Unterkunft und Heizung geleistet wird, die Leistungen nach § 24 Abs. 3 Satz 1 Nummer 1 und 2, § 27 Abs. 3 sowie für die Leistungen nach § 28, soweit durch Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind (kommunale Träger). Gemäß § 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch für das Land Nordrhein-Westfalen (AG- SGB II NRW) vom 16. Dezember 2004 in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung (GV NRW S. 586) können nach § 6a SGB II zugelassene Kreise im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden diese zur Durchführung der ihnen als Trägern der Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch obliegenden Aufgaben durch Satzung heranziehen; diese entscheiden dann in eigenem Namen. Bei einer Heranziehung nach Abs. 2 tragen die Gemeinden gemäß Abs. 5 Satz 1 der Vorschrift 50 vom Hundert der Aufwendungen für kommunale Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II.
Maßgebliche Vorschrift für die von der Klägerin begehrte Feststellung ist § 5 Abs. 5 Satz 3 AG- SGB II NRW. Danach können die Kreise durch Satzung einen Härteausgleich festlegen, wenn infolge erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führt.
Bei der Entscheidung, ob eine erhebliche Härte infolge erheblicher struktureller Unterschiede festgestellt werden kann, ist eine auf die örtlichen Verhältnisse bezogene Gesamtschau aller Indikatoren notwendig, die Einfluss auf den von den kreisangehörigen Gemeinden zu leistenden Aufwand haben können. Erhebliche strukturelle Unterschiede liegen in einem Kreisgebiet dann vor, wenn im Hinblick auf das grundsätzliche Vorliegen mehrerer sozialhilferechtlicher Indikatoren in verschiedenen kreisangehörigen Gemeinden signifikant verschiedene „exogene“ Bedingungen bestehen.
Vgl. VG B. , a. a. O., Rn. 50; OVG NRW, a. a. O., Rn. 25.
Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass strukturelle Unterschiede zwischen dem Gebiet der Klägerin und dem sonstigen Kreisgebiet jedenfalls hinsichtlich der Quote der Grundsicherungsbezieher, der höchsten Aufwendungen hinsichtlich der Unterkunftskosten, der Arbeitsmarktsituation betreffend die Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenquote im Rechtskreis SGB II) und die Langzeitarbeitslosigkeit sowie hinsichtlich bestimmter Personengruppen gegeben sind. Es liegen auch gewichtige Hinweise darauf vor, dass diese strukturellen Unterschiede in der Gesamtschau erheblich sein könnten, weil sie die Arbeitsmarktlage im Gebiet der Klägerin deutlich von der Lage im restlichen Kreisgebiet abheben. Indes kann letztlich dahinstehen, welches genaue Ausmaß diese unstreitigen strukturellen Unterschiede im Einzelnen aufweisen müssen, um erheblich zu sein. Denn letztlich fehlt es vorliegend an der ebenfalls erforderlichen erheblichen Härte.
Der Gesetzgeber selbst hat nicht erkennen lassen, welche Indikatoren seiner Auffassung nach eine „erhebliche Härte“ begründen. Die Vorschrift wurde als § 5 Abs. 5 Satz 2 AG- SGB II NRW durch Gesetz vom 27. Juni 2006 (GV NRW S. 292) neu eingefügt. Der Gesetzentwurf definiert den Härtebegriff nicht.
Vgl. Landtagsdrucksache 14/1072, S. 10.
Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung ist von einer erheblichen Härte im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG- SGB II NRW auszugehen, wenn die infolge struktureller Besonderheiten entstandene Mehrbelastung der Gemeinden durch die Spitzabrechnung von 50% des SGB II-Aufwandes unverhältnismäßig ist.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 43.
Was die „Mehrbelastung“ im konkreten Falle bedeutet, ist durch den Vergleich der tatsächlichen Zahlungsverpflichtungen der betroffenen Kommune vor und nach der Änderung der Heranziehungsgrundlagen zu ermitteln. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat darauf hingewiesen, dass bei der Finanzierung der kommunalen Leistungen nach § 6 SGB II im Sinne der gesetzlichen Regelung nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG- SGB II NRW diese nicht mehr vollständig über die Kreisumlage finanziert werden, sondern zu 50% unmittelbar den Gemeindehaushalt belasten. Es hat daher das in dem von ihm entschiedenen Falle nach alter Rechtslage maßgebliche reine Umlagemodell mit dem (nach der im dort entschiedenen Falle „neuen“ Rechtslage geltenden) Finanzierungsmodell „einer hälftigen Kreisumlage und einer hälftigen Spitzabrechnung“ verglichen.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 30 und 45.
Denn auch im Falle der Regelung nach § 5 Abs. 5 Satz 1 AG- SGB II NRW findet die Finanzierung der SGB-II-Kosten teilweise noch über die Kreisumlage statt, so dass die anteilige Kreisumlage als kumulative Belastung der Kommune neben ihrem Spitzfinanzierungsanteil nicht außer Acht bleiben darf.
Nach diesen rechtlichen Vorgaben ist die Mehrbelastung der Klägerin durch den Vergleich ihrer Belastung, die sie bezogen auf das Jahr 2012 nach der bisherigen Rechtslage treffen würde, und ihrer tatsächlichen Belastung unter Geltung der Änderung festzustellen. Im Gebiet des Beklagten bestand bis zum 31. Dezember 2011 eine Satzungsregelung gemäß § 5 Abs. 5 Satz 2 AG- SGB II NRW mit einer Quote von 25 % Spitzabrechnung. Nach dieser Regelung hätte (nach den insoweit unstreitigen Zahlen des Beklagten für die kreisweiten Kosten der Unterbringung in 2012 in Höhe von 18.530.555 EUR und dem Anteil der Klägerin an der Kreisumlage mit gerundet 31,627%) die Klägerin auf Basis der Haushaltsdaten 2012 über die 25%ige Spitzabrechnung 2.221.931 EUR sowie über ihre Kreisumlagequote 4.395.862 EUR, gesamt: 6.617.793 EUR zu tragen gehabt. Nach der ab dem 1. Januar 2012 geltenden gesetzlichen Regelung des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG- SGB II NRW trägt die Klägerin über die 50%ige Spitzabrechnung 4.443.862 EUR (oder 4.443.861 EUR nach anderer Angabe) und eine anteilige Kreisumlage in Höhe von 2.930.575 EUR, mithin insgesamt 7.374.436 EUR. Der Vergleich der sich aus diesen Zahlen ergebenden Mehrbelastung ergibt in absoluter Zahl für 2012 eine zusätzliche Belastung in Höhe von 756.643 EUR (+ 11,4 %).
Soweit die Klägerin unter Vergleich der Spitzabrechnungskosten von 4.443.862 EUR mit einer anteiligen Kreisumlage in Höhe von 2.930.575 EUR eine Mehrbelastung in Höhe von 1.513.287 EUR = 51,6% errechnet, kann ihr nicht gefolgt werden. Die aufgeführte anteilige Kreisumlage ist nur ein Teil der im Rahmen des gesamten Zuschussbedarfes für die kommunalen Sozialhilfekosten insgesamt zu tragenden Kosten der Unterkunft und kann daher nicht getrennt von den Kosten der Spitzabrechnung betrachtet und insbesondere nicht ins Verhältnis gegen den ebenfalls zu zahlenden Spitzabrechnungsanteil gesetzt werden.
Eine Berücksichtigung von Vorteilen aus erhöhten Zuweisungen im Rahmen des GFG 2012 findet bei der Feststellung der Mehrbelastung nicht statt. Grund hierfür ist, dass die Ausgleichszuweisung von der Frage, ob die kommunalen Sozialhilfekosten nach dem Umlagemodell oder einem Mischmodell aus Umlage und Direktbelastung finanziert werden, unabhängig ist.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 46.
Die hiernach festgestellte Mehrbelastung der Klägerin in Höhe von 756.644 EUR ist auch nicht unverhältnismäßig.
Die Feststellung, dass etwas „unverhältnismäßig“ ist, setzt eine als Normalmaßstab empfundene und insoweit nicht beanstandete Bezugsgröße voraus. Wie sich aus dem Begriff der „Mehrbelastung“ ableiten lässt, ist die vor ihrer Erhöhung bestehende Belastung die maßgebliche Bezugsgröße für die Bewertung der Unverhältnismäßigkeit. Die Unverhältnismäßigkeit einer Mehrbelastung kann dagegen nicht an einem starren Wert festgemacht werden, denn einem feststehenden Geldwert fehlt es bereits an der Konnexität zu variablen Größen, die zur Feststellung einer Unverhältnismäßigkeit ins Verhältnis zu setzen sind.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 40.
Hiervon ausgehend ist die ab dem 1. Januar 2012 bestehende Belastung der Klägerin mit Bezug auf die Rechtslage bis zum 31. Dezember 2011 nicht unverhältnismäßig. Anhaltspunkte dafür, dass bereits die Anwendung der bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Härtesatzungsregelung mit der 25%igen Direktbeteiligung für die Klägerin eine erhebliche Härte darstellte, sind weder ersichtlich noch hat sich die Klägerin selbst in dieser Richtung geäußert. Die Kammer muss nach der Äußerung der Vertreter der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung davon ausgehen, dass die bis zum 31. Dezember 2011 geltende Mischfinanzierung aus 25%iger Spitzabrechnung und Kreisumlage noch keine unverhältnismäßige Belastung für die Klägerin darstellte. Die Beteiligten haben übereinstimmend erklärt, dass diese Satzungsregelung auf einer einvernehmlichen Vereinbarung der beteiligten Parteien (darunter nicht nur die Parteien dieses Verfahrens, sondern alle betroffenen Kreiskommunen) beruhte. Daher wäre es auch nicht nachvollziehbar, wenn die Klägerin schon die ihr durch die (vorbehaltlose) einvernehmliche Regelung bis zum Jahre 2011 entstandenen Kosten als unverhältnismäßig ansehen würde.
Die Mehrbelastung von 11,4% gegenüber der alten Rechtslage überschreitet auch unter Berücksichtigung weiterer Bezugsgrößen ersichtlich nicht die Grenze der Unverhältnismäßigkeit.
Dies gilt zunächst mit Bezug auf die finanzielle Beweglichkeit der betroffenen Gemeinde. Die Grenze zur Unverhältnismäßigkeit wird insoweit allerdings nicht erst dann erreicht, wenn es der betroffenen Gemeinde aufgrund der durch die Mehrbelastung verursachten wirtschaftlichen Notlage unmöglich wird, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Dies würde bei Kommunen, die über kein genehmigungsfähiges Haushaltssicherungskonzept verfügen und somit ganzjährig den Vorschriften der vorläufigen Haushaltsführung unterliegen, dazu führen, dass die Härteausgleichsregelung nur greift, wenn die Gemeinde zahlungsunfähig ist.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 41.
Bei der Feststellung der Mehrbelastung ist infolgedessen zu prüfen, wie hoch die Schwelle für den Härteausgleich unter Berücksichtigung der aktuellen Einflussmöglichkeiten der Gemeinde anzusetzen ist. Der Gesetzgeber hielt die 50%ige Spitzabrechnung als Kostenbeteiligung für sachgerecht, weil durch die Leistungsgewährung aus einer Hand inklusive der Eingliederungsleistungen nach § 16 SGB II auch der kreisangehörige Bereich durch Aufgabenwahrnehmung im eigenen Namen für eine effektive Umsetzung des SGB II Sorge tragen und dadurch Einfluss auf die Entwicklung der Fallzahlen nehmen kann.
Vgl. Landtagsdrucksache 14/1072, a. a. O.
Es ist dabei in Rechnung zu stellen, dass der Härteausgleich mit der Grenze der unverhältnismäßigen Mehrbelastung in untrennbarem Zusammenhang mit den Steuerungsmöglichkeiten zur Vermeidung, Verringerung oder Beseitigung von Hilfebedürftigkeit steht und gerade hieraus seine Rechtfertigung erlangt. Nur dann und soweit die kreisangehörige Gemeinde die Steuerung selbst verantwortet, ist es auch gerechtfertigt, ihr das Ergebnis ‑ d. h. die aus dieser Verantwortung resultierende finanzielle Belastung ‑ bis zur Grenze der Unverhältnismäßigkeit allein zuzurechnen. Je geringer die Steuerungsmöglichkeiten der kreisangehörigen Gemeinde ausgestaltet sind, desto geringer müssen auch die von ihr (in Abgrenzung zu den fremdbestimmten finanziellen Belastungen) eigenverantwortlich zu tragenden finanziellen Belastungen sein, ab denen eine unverhältnismäßige Mehrbelastung angenommen werden kann.
OVG NRW, a. a. O., Rn. 48.
Hiervon ausgehend ist die Schwelle der Unverhältnismäßigkeit im vorliegenden Falle hoch anzusetzen, denn die Klägerin verfügt über umfassende Steuerungsmöglichkeiten. Der Beklagte hat gemäß § 1 Abs. 1 seiner Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem II. Buch Sozialgesetzbuch im Hochsauerlandkreis vom 30. Dezember 2004 (ABl Nr. 17 S. 1-10) ‑ Delegationssatzung ‑ den kreisangehörigen Städten und Gemeinden („Delegationsnehmer“) die Durchführung der ihm als Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende obliegenden Aufgaben, soweit in den nachfolgenden Bestimmungen keine andere Regelung getroffen ist, übertragen. Gemäß § 2 Abs. 1 der Delegationssatzung hat sich der Beklagte einzelne Kompetenzen vorbehalten, die u. a. die rechtliche Vertretung der Delegationsnehmer, die überörtliche Planung und Koordination, sowie einzelne Aufgaben nach § 16 SGB II betreffen. Die maßgeblichen Aufgaben der Arbeitsverwaltung, u. a. Fallmanagement und Arbeitsvermittlung, obliegen den Delegationsnehmern. Die Klägerin selbst beschrieb ihre Steuerungsmöglichkeiten und ‑tätigkeiten gegenüber dem Landrat des Beklagten in ihrem Schreiben vom 13. Februar 2012 wie folgt:
„Bis zum 31.12.2004 hatten die Kommunen nur einen geringen Einfluss auf die Senkung der Quote der Arbeitslosen, da ein Großteil dieses Personenkreises von der Bundesagentur für Arbeit betreut wurde. (…) Die Stadt B. führt bereits seit Jahren für die von ihr(…) betreuten erwerbsfähigen Leistungsberechtigten erfolgreich Maßnahmen mit dem Ziel der Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt durch. Erwähnt sei hier die Einstiegsberatung in den Sozialbüros, die Orientierungsmaßnahme beim Verein für Reintegration, die Zusammenarbeit mit der Neuen Arbeit e.V. und die Direktvermittlung in den Arbeitsmarkt über die Wirtschaftsförderung der Stadt B. .
Seit dem Jahre 2005 initiiert die Stadt B. zusätzlich Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit bei der Neuen Arbeit B. gGmbh, der Diakonie sowie Einzelarbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung. Zur beruflichen Qualifizierung führt die Stadt Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung bei den Maßnahmeträgern Verein für Reintegration e.V., Moveo gGmbH und Riff e.V. durch. Des Weiteren bewilligt sie Bildungsgutscheine zur Förderung der beruflichen Weiterbildung.
Zur Förderung von jungen Erwachsenen unter 25 Jahren hat die Stadt B. ein besonderes Arbeitsteam eingerichtet, da es sich um eine Schwerpunktzielgruppe in der Stadt handelt. (…) Ferner wurden zur Integration in Ausbildung für junge Erwachsene Ausbildungen in außerbetrieblichen Einrichtungen gefördert. Diese Maßnahmen waren erfolgreich. (…)
Außerdem nehmen die Jugendlichen - sofern die Voraussetzungen vorliegen - an dem Projekt Pro-Berufsorientierung (ProBE) teil. Dies wird durch die Fallmanager des Arbeitsteams gefördert und überwacht.“
Danach verfügt die Klägerin über umfassende Steuerungsmöglichkeiten hinsichtlich der SGB II-Leistungsgewährung, die sie auch (erfolgreich) nutzt.
Soweit sie zugleich darauf hinweist, dass die Anzahl der Arbeitssuchenden in B. nicht signifikant habe gesenkt werden können und trotz positiver Entwicklung deutlich schlechter als im übrigen Kreisgebiet sei (Dezember 2011: 6,8% zu 4,5%), liegt hierin allein noch keine erhebliche Härte. Vielmehr handelt es sich hierbei um strukturelle Unterschiede, derentwegen der Gesetzgeber in erster Linie den Kommunen die Steuerungsmöglichkeiten zur eigenverantwortlichen Senkung der Kosten zur Hand gegeben hat.
Die Grenze der Unverhältnismäßigkeit wird auch nicht mit Blick auf den Gesamtetat der Klägerin überschritten. Der Beklagte hat insoweit unwidersprochen ausgeführt, dass die Steigerung lediglich ca. 0,47% des Gesamthaushaltes der Klägerin beträgt. In Bezug auf die Mittel für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben von ca. 7 Mio. EUR ist das Verhältnis zwar deutlich ungünstiger, weil die Mehrbelastung etwas über 10% dieser Mittel ausmacht. Die Klägerin hat aber insoweit jedenfalls nicht konkret dargetan, dass die Mehrbelastung sie an der Verwirklichung von konkret geplanten oder der Weiterfinanzierung von bereits in Angriff genommenen freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben von erheblicher Bedeutung hindern würde.
Weil nach alledem bereits eine erhebliche Härte als tatbestandliche Voraussetzung für die Eröffnung einer Ermessensentscheidung des Beklagten betreffend den Erlass einer Härtefallsatzung nicht festgestellt werden kann, kommt es auf seine weiteren Erwägungen hinsichtlich der höheren Belastung der übrigen Kreiskommunen bei einer Entlastung der Klägerin hier nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung ‑ ZPO ‑.
Die Kammer sieht von einer Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO ab, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16a SGB II
§ 6a SGB II
§ 6 SGB II
§ 16 SGB II
§ 16 SGB II
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 5 Satz 3 AG
§ 5 Abs. 5 Satz 1 AG-SGB II
§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB II
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 14 K 3769/91
12 A 958/10
3 K 2237/07