Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-18, Aktenzeichen 6 K 6962/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0518.6K6962.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhedes vollstreckungsfähigen Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Luftfahrtunternehmen mit Sitz in Irland. Sie wendet sich gegen die zum 1. August 2014 verfügte Erhöhung von Gebühren für die Sicherheitskontrollen ihrer vom Flughafen O. /X. abgefertigten Passagiere.
Die Bezirksregierung E. – nachfolgend: Bezirksregierung – ist als Luftsicherheitsbehörde für die Passagier- und Gepäckkontrolle am Flughafen O. /X. zuständig. Hierfür ist von ihr eine Luftsicherheitsgebühr nach der Luftsicherheitsgebühren-Verordnung – LuftSiGbV – zu erheben. Dort ist eine Rahmengebühr vorgesehen, die zwischen 2 und 10 Euro pro abgefertigtem Passagier beträgt.
Die Sicherheitskontrollen werden von einer Fremddienstleisterin – der Firma T. Security Training International GmbH (nachfolgend: T. GmbH) aus X1. – nach Durchführung eines Vergabeverfahrens auf der Grundlage eines mit dem beklagten Land geschlossenen Vertrages vom 10. Oktober 2011 durchgeführt (Beiakte 2, Anlage 7). Der Vertrag (§ 3) und die ihm als Anlage zugrunde liegende Leistungsbeschreibung (S. 15) sieht im Wesentlichen vor, dass die Bezirksregierung erforderliche Kontrollstunden für den Fluggastkontrolldienst gemäß einem Stufenmodell abrufen kann: Während bis zum 1. November des Vorjahres eine unverbindliche Mitteilung der voraussichtlich notwendigen Kontrollstunden erfolgt (Stufe 1), erfolgt eine rechtlich bindende, tagesgenaue Anforderung bis zum 20. des Vormonats (Stufe 2). Zudem können bis 12:00 Uhr des Vortages in einem bestimmten Rahmen weitere Stunden aus einem flexiblen Stundenpool angefordert werden (Stufe 3). Als Vergütung sieht § 5 des Vertrages einen Pauschalstundensatz pro eingesetztem/r Luftsicherheitsassistenten/in und geleisteter Stunde (= Kontrollstunde) von 21,95 Euro zzgl. Umsatzsteuer vor. § 6 ermöglicht eine Anpassung der Vergütung an das Tarifvertragsrecht.
Die Luftsicherheitsgebühr wurde für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2014 von der Bezirksregierung erstmals am 26. Juli 2013 prognostiziert. Seinerzeit ging die Bezirksregierung von einer Gebührenhöhe von 4,28 Euro pro abgefertigtem Passagier aus. Dem lag eine Gebührenbedarfsberechnung zugrunde, die unter Einstellung von Personal- und Sachkosten des privaten Sicherheitsdienstleisters (1.), Sachkosten der Sicherheitsausrüstungen für die Durchführung der Fluggastkontrollen (2.) sowie von Personal- und Sachkosten der Luftsicherheitsbehörde (3.) Gesamtausgaben in Höhe von 5.451.897,00 Euro annahm; zugleich ging die Bezirksregierung von 1.273.000 abgefertigten Passagieren für 2014 aus. Diese Prognose wurden der Klägerin sowie der Flughafenbetreiberin, der Flughafen O. GmbH, am 6. September 2013 im Rahmen eines sog. Transparenzgesprächs eröffnet. Im November 2013 wurde die Prognose anlässlich der beabsichtigten Gebührenfestsetzung zum 1. Januar 2014 nochmals überprüft. Auch hier gelangte die Bezirksregierung – ausgehend von 1.240.000 Passagieren – zu einer Gebührenhöhe von 4,28 Euro und setzte die Gebühr in dieser Höhe mit Bescheid vom 25. November 2013 fest.
Im März 2014 strich die Klägerin etwa 18 Flugziele aus dem Sommerflugplan 2014. Im Jahr 2014 fand die flugplanmäßige Nutzung des Flughafens X. nahezu ausschließlich durch die Klägerin statt. Ende März 2014 teilte die Flughafenbetreiberin der Bezirksregierung infolgedessen mit, dass im Jahr 2014 nur noch mit ca. 900.000 Passagieren, davon ca. 625.000 zwischen April und Oktober, zu rechnen sei. Eine monatsscharfe Auflistung ging der Bezirksregierung am 9. April 2014 zu. Die Bezirksregierung ging hierauf im Rahmen einer Neukalkulation davon aus, dass die durch den Passagierrückgang entstehende Gebührenunterdeckung von über 1,4 Mio. Euro nur teilweise durch Reduzierung der von der T. GmbH erbrachten Kontrollstunden sowie durch sonstige Maßnahmen wie z.B. Abgabe eines Sprengstoffdetektors an die Bezirksregierung N. bzw. Neukalkulation der Personalkosten aufgefangen werden könne; insbesondere in Anbetracht bestimmter Sockelfixkosten verringerten sich die Gesamtkosten nicht in gleichem Umfang wie die voraussichtlichen Gebühreneinnahmen; aus diesem Grunde sei ab dem 1. August 2014 eine Gebührenerhöhung auf 4,61 Euro pro Passagier notwendig. Die Bezirksregierung bat zunächst am 15. April 2014 die Flughafenbetreiberin, die Gebührenerhöhung mit der Klägerin zu erörtern. Hiervon setzte sie die Klägerin mit Schreiben vom 8. Mai 2014 später selbst in Kenntnis. Parallel hierzu teilte die Bezirksregierung der T. GmbH unter dem 25. März 2014 mit, dass in Anbetracht des prognostizierten Passagierrückgangs für 2014 lediglich noch 100.000 Kontrollstunden – anstatt der ursprünglich zugrunde gelegten 145.000 Stunden – abgerufen werden könnten. Nachdem die T. GmbH unter anderem mitgeteilt hatte, sie könne eine derart drastische Reduzierung der Kontrollstundenzahl nicht sozialverträglich abfedern, ging die Bezirksregierung laut Vermerk vom 10. April 2014 schließlich von „voraussichtlich 110.000 Kontrollstunden“ für 2014 aus.
Mit Gebührenbescheid vom 11. September 2014 setzte die Bezirksregierung für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise für den Monat August 2014 gegenüber der Klägerin eine Gesamtgebühr von insgesamt 442.721,35 Euro sowie ausgehend von 96.035 gemeldeten Passagieren eine Gebühr von 4,61 Euro pro Passagier fest. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, nach der Fluggastmeldung der Klägerin vom 2. September 2014 sei die bezeichnete Passagierzahl gemäß § 5 LuftSiG einer Überprüfung unterzogen worden. Die Gebühr sei nunmehr auf der Grundlage des Gebührenverzeichnisses der Anlage zur Luftsicherheitsgebührenverordnung vom 23. Mai 2007 (BGBl. I, S. 944) ab dem 1. August 2014 auf 4,61 Euro pro Passagier festgesetzt worden. Der Bescheid wurde zunächst am 11. September 2014 per einfachem Brief zur Post gegeben und der Klägerin später elektronisch übermittelt.
Die Klägerin hat am 23. Oktober 2014 Klage erhoben.
Sie hält den Gebührenbescheid, soweit er die zuvor festgesetzte Gebühr von 4,28 Euro pro Passagier übersteigt, in formeller und materieller Hinsicht für rechtswidrig: Sie sei hierzu zunächst nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Anhörung bedeute Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer angemessenen Frist. Dies umfasse insbesondere die Möglichkeit der Kenntnisnahme von allen der Behörde bekannten, für die Entscheidung erheblichen Tatsachen. Das rein informatorische Schreiben der Bezirksregierung vom 8. Mai 2014 genüge diesen Anforderungen nicht. Darin werde lediglich die Gebührenerhöhung mit einem Rückgang der Passagierzahlen um 30 % begründet. Eine genaue Kostenaufstellung und -kalkulation sei dem Schreiben nicht beigefügt gewesen. Damit habe die Klägerin die Gebührenerhöhung nicht nachvollziehen können und sei dadurch in ihren Möglichkeiten zur substantiierten Stellungnahme zumindest erheblich eingeschränkt worden. Auf eine mögliche Information durch die Flughafenbetreiberin könne sich die Bezirksregierung nicht berufen. Abgesehen davon, dass ein zureichender Informationsfluss selbst aus Sicht der Bezirksregierung nicht gewiss sei („nach meinem Kenntnisstand“), könne sie ihre Informationspflicht nicht auf einen Dritten abwälzen, sondern müsse ihr selbst nachkommen. Das im September 2013 durchgeführte Transparenzgespräch habe naturgemäß die Gebührenerhöhung für August 2014 noch nicht zum Gegenstand gehabt und stelle daher keine zureichende Anhörung dar.
In materieller Hinsicht sei der Bescheid schon deshalb rechtswidrig, weil er mangels Offenlegung jeglicher Kalkulationsgrundlage unbestimmt sei. Die Rechtswidrigkeit folge überdies aus einer unzulänglichen Vorankündigung der Gebührenerhöhung. Gemäß einer vertraglichen Vereinbarung zwischen Klägerin und Bezirksregierung seien Gebührenerhöhungen mindestens drei Monate im Voraus anzukündigen, um der Klägerin eine entsprechende Berücksichtigung bei der Gestaltung ihrer Ticketpreise zu ermöglichen. Diesem Zweck diene auch die entsprechend heranzuziehende viermonatige Ankündigungsfrist für die Erhöhung von Flughafenentgelten nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2009/12/EG vom 11. März 2009. Auch wenn die Luftsicherheitsgebühr kein Flughafenentgelt im Sinne der Vorschrift sei, sei der primärrechtlich bzw. grundrechtlich gebotene Schutzzweck derselbe: Zur Vermeidung unverhältnismäßiger Eingriffe in die unternehmerische Freiheit (Art. 16 GrCh, Art. 12 Abs. 1 GG) sei eine Mindestankündigungsfrist erforderlich, die es den Luftfahrunternehmen erlaube, ihre Preiskalkulation auf veränderte Gebühren einzustellen und so Schäden für ihr Geschäftsmodell abzuwenden.
Die konkrete Gebührenhöhe sei überdies unangemessen hoch. Ausgehend von den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen, wonach die Bemessung der Gebührenhöhe nicht im behördlichen Ermessen erfolge, sondern bei strikter Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliege, sei hier die Gebührenkalkulation fehlerhaft bzw. nicht nachvollziehbar.
Bezüglich der Personalkosten habe die Bezirksregierung das von dem privaten Dienstleister in Rechnung gestellte Entgelt für die Durchsuchung und Kontrolle der Passagiere und deren Gepäck nicht ungeprüft in die Kalkulation einstellen dürfen. Einzustellende Fremdentgelte müssten vertragsgemäß, betriebsnotwendig und dem Äquivalenzprinzip entsprechend sein. Maßstab sei letztlich das öffentliche Preisrecht. Entscheidend sei nach der Rechtsprechung daher, ob die Aufwendungen für die Personalkosten den Selbstkosten der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen entspreche. Sei dies der Fall, sei von einer Erforderlichkeit der Kosten auszugehen. Im vorliegenden Fall lasse sich dies jedoch nicht feststellen, da die Bezirksregierung die Vereinbarung mit dem privaten Sicherheitsdienst nicht vorgelegt habe. Die dem Verwaltungsvorgang als Anlage zum Vermerk vom 8. Mai 2014 beigefügte Kalkulation genüge den genannten Anforderungen nicht. Zwar gebe die Aufstellung die insgesamt durch den Sicherheitsdienst berechneten Kosten an. Es fehle aber an der notwendigen Unterscheidung zwischen Personal- und Sachkosten. Zudem enthalte sie keine Zahl der insgesamt eingesetzten Sicherheitskräfte und der von ihnen abgeleisteten Arbeitsstunden.
Die Kalkulation unterscheide auch nicht zwischen Tätigkeiten nach § 5 LuftSiG, die abgerechnet werden könnten, und solchen nach § 8 LuftSiG, die dem Luftfahrtunternehmen nicht in Rechnung gestellt werden dürften. Nach § 8 Abs. 3 LuftSiG könne ein Flughafenbetreiber von der für die Maßnahmen nach § 5 LuftSiG zuständigen Behörde nur die Vergütung seiner Selbstkosten für die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen in Rechnung stellen, die er für die Maßnahmen nach § 5 LuftSiG zur Verfügung stelle. Nur diese Kosten könne die Bezirksregierung in ihrer Kalkulation in Ansatz bringen und so an die Luftfahrtunternehmen weiterreichen. Die Bezirksregierung habe hier jedoch die Miete für Räume für die Unterbringung der Luftsicherheitsassistenten abgerechnet. Der erforderliche Nachweis über den notwendigen Umfang der Raumnutzung und dadurch der Höhe der notwendigen Miete sei nicht erbracht.
Selbst wenn es sich um Räume für die Durchführung der Maßnahmen nach § 5 LuftSiG handelte, habe die Bezirksregierung die Ansatzfähigkeit der Kosten nicht dargestellt. § 8 Abs. 3 LuftSiG ermächtige den Flughafenbetreiber nur zur Geltendmachung seiner Selbstkosten. Nicht in Ansatz gebracht werden könne eine entgangene Miete. Für die Bestimmung der Höhe der Selbstkosten sei wiederum die VO PR Nr. 30/53 maßgebend. Auch insoweit sei der Gebührenansatz der Bezirksregierung fehlerhaft.
Zudem scheine die Bezirksregierung Personal- und Sachkosten für die Durchführung der Maßnahmen nach § 5 LuftSiG doppelt abzurechnen. Einmal stelle sie hierfür Kosten des privaten Sicherheitsdienstes in Rechnung und einmal die der Luftsicherheitsbehörde. Nach der Konzeption der Bezirksregierung übernehme der private Sicherheitsdienst aber gerade die Maßnahmen nach § 5 LuftSiG.
Schließlich habe die Bezirksregierung die in Rechnung gestellten „sonstigen Sachkosten“ der Luftsicherheitsbehörde nicht weiter aufgeschlüsselt.
Nachdem die Bezirksregierung im Laufe des Klageverfahrens – teilweise auf Anforderung des Gerichts – zahlreiche Unterlagen, darunter den Vertrag zwischen dem beklagten Land und der T. GmbH sowie umfangreiches Zahlenmaterial vorgelegt hatte, trug die Klägerin ergänzend vor, der Vertrag und die als Anlage beigefügte Leistungsbeschreibung benachteiligten die Klägerin unangemessen. Das im Vertrag vorgesehene zeitliche Stufenmodell zum Abruf von Kontrollstunden durch die Bezirksregierung ermögliche ‑ erstens – keinen flexiblen Abruf des Bedarfs; insbesondere gestatte der Vertrag keine nachträgliche Reduzierung des im Vorjahr ermittelten Kontrollstundenbedarfs, sondern nach „Stufe 3“ des vorgesehenen Stufenmodells allenfalls eine Erhöhung. Dies werde ‑ zweitens – durch eine überlange vertragliche Bindung von vier Jahren Vertragslaufzeit (vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2015) verschärft, obwohl dem Beklagten die Möglichkeit von Schwankungen der Passagierzahlen hätte bekannt sein müssen. Zudem bestünden – drittens – Bedenken hinsichtlich der Angemessenheit der zu entrichtenden Grundvergütung, die sich pauschal nur auf die erbrachten Kontrollstunden, nicht aber die Anzahl der eingesetzten Kontrollkräfte beziehe; eine Pauschalvergütung pro Kontrollstunde und nicht pro Kontrollkraft führe dazu, dass möglicherweise weniger Kontrollkräfte eingesetzt würden als nötig und der Beklagte für mehr Kontrollkräfte bezahle als er „bekomme“. Außerdem beruhe der Vertrag – viertens – auf einer falschen Grundlage, da die Leistungsbeschreibung trotz denkbarer Schwankungen noch von der Stabilisierung einer Jahrespassagierzahl von 1,2 Millionen ausgegangen sei. Schließlich sei – fünftens – nicht ersichtlich, dass die Bezirksregierung eine Überprüfung der Personalkosten vorgenommen habe.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 11. September 2014 aufzuheben, soweit er 411.029,80 Euro (442.721,35 – 31.691,55 Euro) übersteigt.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Bezirksregierung macht geltend, die Klage sei wegen Verfristung unzulässig. Der Bescheid vom 11. September 2014 sei laut Abvermerk vom selben Tage zur Post gegeben worden und nicht in Rücklauf gelangt. Er sei der Klägerin, auch wenn sie ihren Sitz in Irland habe, jedenfalls vor dem 22. September 2014 zugegangen. Hierfür spreche zudem, dass die Mitarbeiterin der Klägerin mit e-mail vom 22. September 2014 die Bezirksregierung um Zusendung einer Kopie des Gebührenbescheides gebeten habe. Eine entsprechende Übersendung der Bescheidkopie sei durch die Bezirksregierung durch e-mail am 22. September 2014 um 12:10 Uhr erfolgt.
Darüber hinaus sei die Klage unbegründet.
Der Klägerin sei mehrfach die Möglichkeit eingeräumt worden, zu der streitgegenständlichen Gebührenerhöhung Stellung zu nehmen. Über die Zusammenhänge bei der Gebührenkalkulation, insbesondere die Abhängigkeiten von Passagierzahl und Gebührenhöhe, sei sie in ausführlichen Transparenzgesprächen im September 2013 auch durch die Flughafenbetreiberin aufgeklärt worden. Aus diesem Grund sei der Bescheid auch hinreichend bestimmt.
Eine unzureichende Vorankündigung liege ebenfalls nicht vor. Die von der Klägerin behauptete Vereinbarung existiere nicht. Vielmehr entspreche eine Vorankündigungsfrist von drei Monaten dem Wunsch der Klägerin, den sie am Rande des Transparenzgespräches am 6. September 2013 geäußert habe. Eine gesetzliche Frist zur Vorankündigung von Gebührenerhöhungen gebe es ebenfalls nicht. Die Richtlinie 2009/12/EG vom 11. März 2009 über Flughafenentgelte sei von der Bundesrepublik Deutschland durch Einführung von § 19b LuftVG umgesetzt worden. § 19 Abs. 1 LuftVG stelle den Erlass einer Entgeltordnung unter Genehmigungsvorbehalt. Adressat der Vorschrift sei der Unternehmer des Flughafens oder des Verkehrslandeplatzes. Vorliegend handele es sich jedoch nicht um Entgelte eines Unternehmers, sondern um Gebühren für die Erbringung von Sicherheitsleistungen durch den Hoheitsträger. § 19b LuftVG sei daher nicht anwendbar. Außerdem beträfen die in § 19b Abs. 3 LuftVG vorgesehenen Ankündigungsfristen für Entgelterhöhungen lediglich Verkehrsflughäfen mit jährlich mehr als 5 Millionen Fluggastbewegungen. Der Flughafen O. habe aber nur ein Passagieraufkommen von knapp 2 Millionen Fluggästen jährlich. Dessen ungeachtet habe man versucht, dem unverbindlichen Wunsch der Klägerin nach einem Vorlauf von 3 Monaten nachzukommen.
Die unterjährige Gebührenerhöhung sei notwendig geworden, nachdem man am 25. März 2014 über die Flughafenbetreiberin erfahren habe, dass vor allem wegen der von der Klägerin vorgenommenen Flugplanänderung im Jahr 2014 nur mit knapp 900.000 Passagieren am Flughafen O. gerechnet werden könne. Weniger Passagiere begründeten zwar grundsätzlich weniger Kosten für die Fluggastkontrolle. Allerdings beziehe sich dieser Rückschluss nur auf variable Kontrollkosten und finde seine Grenze in der gesetzlich notwendigen Mindestbesetzung für die Passagier- und Gepäckkontrollen. Die signifikante Verringerung der abfliegenden Passagiere habe vielmehr zu einem überproportionalen Anstieg des Fixkostenanteils pro kontrolliertem Passagier bzw. Gepäckstück geführt. In dem Zusammenhang sei nicht zutreffend, dass die Personalkosten des Dienstleisters ungeprüft übernommen würden. Der Abruf der Kontrollstunden erfolge unter Berücksichtigung des jeweiligen Flugplanes und der durchschnittlichen Auslastung tagesgenau durch die Bezirksregierung gemäß den vertraglichen Regelungen mit der T. GmbH (Stufe 2). Diese Regelung ermögliche es durchaus, flexibel auf künftige Entwicklungen zu reagieren. Eine kürzere Vertragslaufzeit sei allein wegen des unternehmerischen Aufwands bei dem Betriebsübergang unverhältnismäßig. Eine Überprüfung dieser Anforderung finde im Rahmen der Rechnungslegung statt. Vor diesem Hintergrund sei auch die Anzahl der eingesetzten Kontrollkräfte irrelevant. Zudem sei auch die Prognose der Passagierzahlen von ursprünglich etwa 1,2 Millionen pro Jahr zutreffend auf der Grundlage der Vorjahreswerte ermittelt worden. Das Risiko eines unerwarteten Passagierrückgangs werde an den beauftragten Sicherheitsdienstleister weitergegeben und sei im Übrigen von der Klägerin als Gebührenschuldnerin zu tragen.
Darüber hinaus würden ausschließlich Kosten für die Wahrnehmung von Aufgaben gemäß § 5 LuftSiG auf die Klägerin umgelegt. Die Kontrollen von Personal, Fahrzeugen und Waren i.S.v. § 8 LuftSiG obliege allein der Flughafenbetreiberin, die hierfür eigenes oder beauftragtes Personal einsetze, welches nicht mit dem von der Bezirksregierung beauftragten Dienstleister identisch sei. Mischkontrollstellen für Kontrollen nach § 5 LuftSiG und zugleich nach § 8 LuftSiG seien am Flughafen O. nicht eingerichtet.
Bezüglich der Kosten für die Räumlichkeiten seien nur solche Räume und Flächen berücksichtigt worden, soweit sie für die Aufgabenwahrnehmung nach § 5 LuftSiG erforderlich seien. Insoweit seien nur die der Flughafenbetreiberin gemäß § 8 Abs. 3 LuftSiG tatsächlich erstattete Selbstkosten eingeflossen. Die Selbstkosten seien auf der Grundlage des Preisrechts durch die Bezirksregierung ermittelt worden. Hierauf habe die unerwartete Verringerung des Passagieraufkommens keinen Einfluss gehabt.
Schließlich sei klarzustellen, dass die Personal- und Sachkosten der Luftsicherheitsbehörde neben den Personal- und Sachkosten des privaten Sicherheitsdienstleisters stünden. Denn über die durch den Dienstleister durchgeführten Passagierkontrollen hinaus obliege der Luftsicherheitsbehörde im Rahmen von § 5 LuftSiG auch die Qualitätskontrolle der beliehenen Luftsicherheitsassistenten und der eingesetzten Kontrolltechnik sowie die Befassung mit besonderen Vorfällen oder Funden. Hierfür seien die Kosten für Behördenpersonal und entsprechende Sachkosten anzusetzen.
Zur Zulässigkeit der Klage führte die Klägerin mit Schriftsatz vom 27. April 2015 vertiefend aus: Die Klage sei nicht verfristet. Der Gebührenbescheid sei der Klägerin erst am 24. September 2014 per Post zugegangen. Einen Zugang vor dem 23. September 2014 habe die insoweit beweisbelastete Bezirksregierung nicht belegt. § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW sei auf Auslandsversendungen nicht anwendbar. Das fehlerhafte Verständnis der Bezirksregierung beruhe offenbar auf Übersetzungsfehlern der in englischer Sprache geführten Korrespondenz.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Die im Übrigen zulässige Klage wurde fristgerecht erhoben. Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine Anfechtungsklage, wenn - wie hier - ein Widerspruchsverfahren nicht stattfindet (§ 110 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 JustG NRW in der bis zum 21. Dezember 2014 geltenden Fassung), innerhalb eines Monats ab Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben. Der Zeitpunkt der Bekanntgabe richtet sich vorliegend nach § 41 Abs. 2 VwVfG NRW. Demnach gilt ein im Inland durch die Post übermittelter Brief am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben (Satz 1). Ein Verwaltungsakt, der im Inland oder in das Ausland elektronisch übermittelt wird, gilt am dritten Tag nach Absendung als bekannt gegeben (Satz 2). Dies gilt nicht, wenn der Verwaltungsakt nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist; im Zweifel hat die Behörde den Zugang und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen (Satz 3).
Hiervon ausgehend wurde der angefochtene Bescheid vom 11. September 2014 nicht vor dem 23. September 2014 bekannt gegeben. Dies gilt sowohl für die schriftliche Form (1.) als auch für die elektronische Form des Bescheides (2.).
1. Der in Schriftform ausgefertigte Bescheid, den die Bezirksregierung ausweislich des Abvermerks (Bl. 92 BA 1) noch am 11. September 2014 per einfachem Brief zur Post gegeben hatte, hat die Klägerin nach Aktenlage nicht vor dem 23. September 2014 erreicht. Da die Versendung ins Ausland erfolgte, findet die Bekanntgabefiktion des § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nach ihrem eindeutigen Wortlauts keine Anwendung. Einen tatsächlichen Zugang des schriftlichen Bescheides – auf den es mithin ankommt – vor dem 23. September 2014 hat auch weder die Bezirksregierung dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Die Klägerin teilte der Bezirksregierung mit Schreiben vom 24. September 2014 mit, sie habe an diesem Tag die August-Abrechnung erhalten (Bl. 105 BA 1). Ob hiermit der schriftliche Bescheid gemeint war oder die elektronische Version, die die Klägerin bereits am 23. September 2014 tatsächlich erhalten hatte (s.u. 2., Bl. 101 BA 1), belegt keinen Zugang vor dem 23. September 2014 und kann als unerheblich auf sich beruhen. Ein Zugang des schriftlichen Bescheides vor dem 23. September 2014 drängt sich auch nicht im Wege des Anscheinsbeweises aufgrund des seit Bescheidversendung am 11. September 2014 vergangenen Zeitraums auf. Ein Erfahrungssatz, dass Postsendungen ins Ausland ihren Empfänger vor Ablauf von vierzehn Tagen erreichen, existiert nicht. Der Gesetzgeber legt im Rahmen spezieller Bekanntgabefiktionen für Auslandspost (vgl. § 71b Abs. 6 VwVfG NRW; § 122 Abs. 2 Nr. 2 AO) als Zugangszeitraum einen Monat nach Aufgabe zur Post zu Grunde. Ungeachtet, dass die Fiktion hier nicht anwendbar ist, war dieser Zeitraum am 23. September 2014 gerade zu einem Drittel verstrichen.
2. Eine Bekanntgabe des Gebührenbescheides vor dem 23. September 2014 erfolgte auch nicht in elektronischer Form. Soweit die Bezirksregierung von einem Zugang durch Übersendung einer Bescheidkopie per e-mail am 22. September 2014 um 12:10 Uhr ausgeht, ist dies weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht stichhaltig. Träfe die Behauptung zu, wäre die Zugangsfiktion gemäß § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW allenfalls drei Tage nach Absendung – hier also am 25. September 2014 – eingetreten. Ungeachtet dessen ging der Klägerin eine e-mail der Bezirksregierung mit einem entsprechenden Dateianhang („Gebührenbescheid aktuell Aug.2014.pdf“) nach Aktenlage erst am 23. September 2014 zu (Bl. 101, 102 BA 1). Der e-mail der Bezirksregierung vom 22. September 2014 war ein solcher Anhang dagegen – soweit ersichtlich – nicht beigefügt (Bl. 101 BA 1). Soweit die Bezirksregierung schließlich aus der am 22. September 2014 um 11:09 übersandten e-mail einer Mitarbeiterin der Klägerin („Can you please provide me with a copy of your invoice for August charges today. As I need this in order to process payment for you“) ableitete, dass die Klägerin um eine Kopie des ihr bereits zugegangenen Bescheids bitte, lässt sich dies nach Aktenlage nicht erhärten. Diesbezüglich weist die Klägerin zu Recht darauf hin, zwischen den Wörtern „August charges“ und „today“ bestehe kein dahingehender Zusammenhang, dass die streitgegenständliche Abrechnung des Monats August bereits an diesem Tage eingegangen sei, sondern sich der Wortlaut „today“ schon nach allgemeinem Sprachverständnis auf den Zeitpunkt beziehe, für den die Klägerin um Zugang dieser Abrechnungskopie bitte – nämlich noch am selben Tage. Zudem ergibt die Aufforderung zur Übersendung eines Doppels einer längst bekannten Abrechnung keinen Sinn. Dies gilt gerade auch im Hinblick auf eine spätere e-Mail der Klägerin vom selben Tage (13:25 Uhr), in welcher die Klägerin zu verstehen gibt, bisher erst die Abrechnung aus dem Monat Juli erhalten zu haben und die Bitte der elektronischen Kopie der Augustabrechnung dem Zweck diene, beide Abrechnungsmonate gemeinsam am Mittwoch, den 24. September 2014, anweisen zu können („We have received the July invoice, however we are waiting on the August invoice. We raise payments on Wednesdays and would like to include both the July and August invoice in this week’s payment run. Can you please scan me a copy.“).
II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Gebührenbescheid der Bezirksregierung vom 11. September 2014 ist in dem angefochtenen Umfang rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Rechtsgrundlage für die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren ist § 17 Abs. 2 LuftSiG in der bei Erlass des angefochtenen Bescheides maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl I, S. 3154) i.V.m. §§ 1 und 2 LuftSiGebV und Ziffer 2 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zur LuftSiGebV) vom 23. Mai 2007 (BGBl. I, S. 944). Danach erheben die Luftsicherheitsbehörden für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise (vgl. § 5 Abs. 1 und 3 LuftSiG) Gebühren mit einem Gebührensatz je Fluggast von 2 bis 10 EUR (§ 1 LuftSiGebV iVm Nr. 2 der Anlage (zu § 1) Gebührenverzeichnis). Gebührenschuldner ist gemäß § 3 Nr. 2 LuftSiGebV das jeweilige Luftfahrtunternehmen.
Das Erheben von Luftsicherheitsgebühren begegnet nach höchstrichterlicher Rechtsprechung, der sich die Kammer anschließt, keinen rechtlichen Bedenken. Die maßgeblichen Rechtsvorschriften des Luftsicherheitsgesetzes sind mit nationalem Recht vereinbar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. August 1998, - 1 BvR 1270/94 - betreffend die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren auf der Grundlage der Vorgängerregelung: § 32 Abs. 1 Nr. 13 iVm § 29c LuftVG, Abschnitt VIII Nr. 23 GebVerz zum LuftKostV; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2010 - 2 BvL 8/07 , 2 BvL 9/07 - bzgl. des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl 2005, 78 ff); BVerwG, Urteile vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - und vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, juris.
Auch liegt kein Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht vor.
Vgl.: Bay. VGH, Beschluss vom 22. März 2011 - 8 ZB 10.2984 -; Thür. OVG; Beschluss vom 14. Februar 2008 -1 ZKO 537/05 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 15. März 2007- 1 L 554/04 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 29. Juni 2006 - 3 B 177/01 -, OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 9 A 2460/09 -, jeweils juris.
Die dem Grunde nach zulässige Erhebung von Luftsicherheitsgebühren für Fluggast- und Gepäckkontrollen wird von der Klägerin deswegen zu Recht nicht in Abrede gestellt.
2. Der Gebührenbescheid ist in formeller Hinsicht rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Die Zuständigkeit der Bezirksregierung E. für den Erlass des angefochtenen Gebührenbescheides folgt aus §§ 17 Abs. 2, 16 Abs. 2 LuftSiG i.V.m. § 2 Nr. 5 der Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt für das Land Nordrhein-Westfalen – LuftfahrtZustVO NRW – vom 7. August 2007 (GV. NRW., S. 316). Demnach ist in den Regierungsbezirken E. und L. die Bezirksregierung E. zuständig für die übrigen Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach dem Luftsicherheitsgesetz, soweit sie – wie hier - gemäß § 16 Abs. 2 LuftSiG durch Landesbehörden wahrzunehmen sind.
b) Die Klägerin kann sich auf etwaige Verfahrensfehler nicht berufen. Das Vorliegen eines Anhörungsmangels mag offen bleiben. Denn selbst wenn man mit der Klägerin davon ausgeht, dass sie entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW keine Gelegenheit hatte, zu den entscheidungserheblichen Tatsachen Stellung zu nehmen, weil ihr von der Bezirksregierung lediglich das Kalkulationsergebnis – die Erhöhung der Luftsicherheitsgebühr auf 4,61 Euro pro Passagier – mitgeteilt wurde, nicht aber die Kalkulationsgrundlagen, wäre ein entsprechender Anhörungsmangel rechtlich unerheblich. Insofern kann dahinstehen, ob der Verfahrensfehler möglicherweise durch den umfangreichen Schriftverkehr der Beteiligten während des Klageverfahrens, in dessen Verlauf die Bezirksregierung unter eingehender Auseinandersetzung mit dem klägerischen Vorbringen ihre Kalkulationen für die Gebührenjahre 2014 und 2015 offen gelegt hatte, geheilt wurde (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW).
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 14.Juni 2010 – 10 B 270/10 -, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 45 Rn. 26; Fehling/Kastner, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2013, § 45 VwVfG Rn. 29 m.w.N.
Eine unzureichende Anhörung war jedenfalls gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Demnach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der – wie hier – nicht nichtig ist, nicht allein wegen der Verletzung von Verfahrensvorschriften beansprucht werden, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung nicht beeinflusst hat. Dies ist hier der Fall. Der Bezirksregierung stand, wovon auch die Klägerin ausgeht, bei der Gebührenberechnung, welche aus den nachstehenden Gründen (s.u. 3.) nicht zu beanstanden ist, aufgrund des strikten Kostendeckungsprinzips keinerlei Ermessensspielraum zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, juris Rn. 38; van Schyndel, in: Giemulla/Schmid, Stand: Mai 2016, § 17 LuftSiG Rn. 22.
3. Der Gebührenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
a) Die Höhe der angefochtenen Gebührenfestsetzung von 4,61 Euro pro abgefertigtem Passagier, gegen die sich die Klägerin hauptsächlich zur Wehr setzt, ist nicht zu beanstanden.
Bei der Luftsicherheitsgebühr für Fluggast- und Gepäckkontrollen handelt es sich um eine "echte" Gebühr im gebührenrechtlichen Sinne. Sie knüpft an eine besondere öffentliche Leistung, die Sicherheitskontrolle an, und dient der Deckung der mit der entsprechenden Amtshandlung verbundenen Kosten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. August 1998 – 1 BvR 1270/94 -, juris Rn. 20 (zur Vorgängerregelung).
Durch § 17 Abs. 2 LuftSiG wird der Verordnungsgeber ermächtigt, für Amtshandlungen, insbesondere die Durchsuchung von Passagieren und mitgeführten Gegenständen sowie deren Reisegepäck oder deren Überprüfung in sonstiger Weise als Entgelt Gebühren, auch in Form von Rahmensätzen, festzulegen (Sätze 1 und 2). Nach § 17 Abs. 2 Satz 3 LuftSiG sind die Gebühren so zu bemessen, dass der mit der Amtshandlung verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Bei begünstigenden Amtshandlungen können daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. Der Begriff der begünstigenden Amtshandlung ist im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zu verstehen; die Amtshandlung müsste somit ein Recht oder einen rechtlichen Vorteil begründen. Die Überprüfung der Passagiere und deren Gepäcks vor Beginn des Fluges dient zwar auch den Interessen der Fluggesellschaften. Dies ist indes nur ein mittelbarer Vorteil und keine Begünstigung im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 – 3 C 23.03 –, juris Rn. 32; VG Augsburg, Urteil vom 30. November 2011 – 3 K 11.1421 –, juris Rn. 24.
Hieraus folgt eine strikte Bindung des Verordnungsgebers an den Kostendeckungsgrundsatz. Dieser wiederum schlägt auch auf die weitere Stufe der Gebührenbemessung - d.h. die Festsetzung der Gebührenhöhe für die einzelnen Flughäfen - durch. Die in Ziffer 2 der Anlage zur LuftSiGebV erfolgte Festlegung eines Höchst- und eines Mindestsatzes für die Luftsicherheitsgebühren von 2 bis 10 EUR ist keine Rahmengebühr in dem Sinne, dass der festsetzenden Behörde Ermessen eröffnet wäre. Die Gebührenfestsetzung hat sich vielmehr auch auf dieser Stufe strikt an der Deckung der für die Durchführung der entsprechenden Sicherheitskontrollmaßnahmen an dem betreffenden Flugplatz zu erwartenden notwendigen Kosten für Personal- und Sachaufwand auszurichten, jedoch innerhalb des Rahmensatzes von 2 bis 10 Euro.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004, – 3 C 23.03 –, juris Rn. 38.
Die notwendige strikte Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz bei der Festsetzung der Gebührenhöhe bedingt eine möglichst genaue Kostenermittlung. Dabei ist die Behörde zwar auf Schätzungen angewiesen und hierzu berechtigt, wo die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Sie muss ferner Prognosen hinsichtlich der Kostenpositionen anstellen, die im Zeitpunkt der Kostenermittlung noch nicht feststehen. Hinsichtlich der Schätzungen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Hinsichtlich der Prognosen ist die Überprüfung durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und der zur ihrer Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend ermittelt wurde. Ferner muss die Schlüssigkeit und Nachvollziehbarkeit des Ergebnisses gewahrt bleiben. Die darin liegende Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte bezieht sich jedoch nur auf die einzelnen Kostenpositionen, soweit sie wegen der genannten besonderen Umstände in zulässiger Weise geschätzt oder prognostiziert werden. Eine weitergehende Beschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte geht damit jedoch nicht einher.
Die demnach erforderliche möglichst genaue Ermittlung des notwendigen Personal- und Sachaufwandes für die Sicherheitskontrollen erfolgt zwar zweckmäßiger Weise in Gestalt einer Vorauskalkulation. Liegt - wie hier - eine Gebührenkalkulation vor, auf deren Grundlage der Gebührensatz ermittelt wurde, ist maßgeblich, ob diese dem Kostendeckungsprinzip gerecht wird. In der Kalkulation sind daher zur Ermittlung des Gebührensatzes die voraussichtlichen Kosten so gewissenhaft zu schätzen, das unzulässige oder überhöhte, aber auch zu niedrige Ansätze vermieden werden. Dabei sind die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung (Kostenmasse – Dividend) und die voraussichtlichen Maßstabseinheiten, auf die die Gesamtkosten zu verteilen sind (Verteilungsmasse – Divisor), in der Weise zu veranschlagen, dass weder unzulässige oder überhöhte Kostenansätze noch eine zu geringe Zahl von Maßstabseinheiten eingestellt werden. Allerdings führt nicht jeder Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip zur Ungültigkeit des Gebührensatzes. Unerheblich sind nach ständiger gebührenrechtlicher Rechtsprechung
vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994, a.a.O.; Teilurteil vom 24. Juni 2008, - 9 A 373/06 -; Urteil vom 20. Januar 2010 - 9 A 1469/08 -
Kostenüberschreitungen von nicht mehr als 3 %, wenn sie nicht auf bewusst oder schwer und offenkundig fehlerhaften Kostenansätzen beruhen. Darüber hinaus kommt während der Gebührenperiode eine Nachkalkulation in Betracht.
Vgl. Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2015, § 6 KAG Rn. 126.
Nicht zulässig ist es hingegen nach allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen, nach Ablauf der Gebührenperiode nachträglich eine neue Vorauskalkulation zu erstellen. Denn es liegt im Wesen einer Vorauskalkulation, dass sie zu einem nicht geringen Teil Prognoseelemente und Schätzungen enthält, was im Interesse des Gebührengläubigers an einer Vorausberechnung hingenommen und nur darauf überprüft wird, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und die Prognosefaktoren methodisch zutreffend ermittelt worden sind. Die hierin liegende Rücknahme der Kontrolldichte in Bezug auf die notwendig unscharfen Prognoseentscheidungen bei einer Vorauskalkulation ist aber dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn sich nach Ablauf der Gebührenperiode herausstellt, dass die Vorauskalkulation fehlerhaft bzw. unbrauchbar ist. In diesem Fall kommt es nicht in Betracht, eine Vorauskalkulation mit prognostischen Elementen im Nachhinein neu zu erstellen. Eine solche "nachträgliche Vorauskalkulation" ist nicht nur begrifflich paradox. Vielmehr ist der Gebührengläubiger in solchen Fällen dazu gehalten, eine Nachberechnung anhand der tatsächlich entstandenen Kosten vorzunehmen; Prognosen dürfen nachträglich nicht mehr angestellt oder nachgebessert werden.
Vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 10. April 2008, a.a.0.; OVG NRW, Urteil vom 24. Juli 1995 - 9 A 2251/93 -; Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 KAG, Rn. 125 ff; a.A.: Bay. VGH, Urteil vom 28. August 2007, a.a.0.
Allerdings ist das Vorliegen einer Gebührenkalkulation nicht Rechtmäßigkeitsvoraus-setzung für die Festsetzung von Luftsicherheitsgebühren. Denn ein bestimmtes Verfahren zur Ermittlung der Luftsicherheitsgebühren sehen die rechtlichen Grundlagen nicht vor. Sind aber keine Vorgaben zur Gebührenerhebung vorhanden und besteht auch kein Ermessen, so hat dieses nach gefestigter gebührenrechtlicher Rechtsprechung zur Konsequenz, dass nur eine Ergebniskontrolle stattfindet. Gerichtlicher Überprüfung unterliegt es allein, ob die festgesetzte Gebühr im Ergebnis mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar ist. Der Gebührensatz muss nicht auf einer stimmigen Gebührenkalkulation beruhen. Das bedeutet, dass überhöhte Kostenansätze gegebenenfalls keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des Gebührensatzes haben, wenn sich im Rahmen einer umfassenden Prüfung herausstellt, dass zulässige Kostenansätze mit der Folge unterblieben oder zu niedrig bemessen worden sind, dass sie fehlerhafte Ansätze ausgleichen. So ist das Fehlen einer Kostenschätzung unschädlich, wenn sich die zutreffende Gebühr anhand einer nachträglichen Berechnung der tatsächlich angefallenen (also von prognostischen Elementen befreiten) Kosten berechnen lässt. Insbesondere kann der Gebührensatz mit einer nach Abschluss der Gebührenperiode aufgestellten Betriebsabrechnung gerechtfertigt werden. Diese zu den kommunalen Benutzungsgebühren entwickelten Grundsätze der Rechtsprechung,
vgl. etwa: st. Rspr. OVG NRW, Urteile vom 5. August 1994 - 9 A 1248/92 -, juris Rn. 85 ff.,vom 24. Juli 1995 - 9 A 2251/93 -, juris Rn. 10 ff., vom 20. Januar 2010 - 9 A 1469/08 -,juris Rn. 34 u. 38 f. und vom 27. April 2015 – 9 A 2813/12 –, juris Rn. 36 f. BVerwG,Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1/01 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. Oktober 1997- 12 A 11984/96 -, juris; Hess. VGH, Urteil vom 16. Oktober 1997 - 5 UE 1593/94 -, juris;
gelten erst Recht auf dem Gebiet der streng kostengebundenen Verwaltungsgebühren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2004 - 9 A 4232/02 -.
Sie finden auch bei der Überprüfung der Luftsicherheitsgebühren Anwendung.
Vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 10. April 2008 - 1 B 388/06 -, juris Rn. 29 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 28. August 2007 - 8 BV 05.2493 -, juris Rn. 30 ff.; VG L. , Urteil vom 1. September 2006 - 25 K 6296/01 -, juris Rn. 39; a.A.: VG Sigmaringen, Urteil vom 29. September 2005 – 2 K 2391/04 –, juris Rn. 33.
Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2004, a.a.O., zu den Anforderungen an eine Gebührenkalkulation ergibt sich nichts anderes. Es bezieht sich ersichtlich allein auf den Fall, dass allein eine Vorauskalkulation vorgelegt wurde. Es bezieht sich nicht auf den - vorliegenden - Fall einer zusätzlichen Nachberechnung anhand von Ist-Zahlen.
Der Begriff der Kosten, welche den durch die Sicherheitsüberprüfung verursachten Personal- und Sachaufwand abdecken sollen, ist wie auch sonst im Abgabenrecht nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu bemessen. Kosten stehen demnach für den bewerteten Verbrauch an Produktionsfaktoren in Geldeinheiten, welche zur Erstellung einer Leistung anfallen. Zu den Kosten gehören sämtliche für die Aufgabenerfüllung nach § 5 Abs. 1 und 3 LuftSiG erforderlichen Kosten. Hierzu zählen nicht nur die unmittelbaren Kosten für das Personal der mit den Sicherheitsüberprüfungen beauftragten Gesellschaft (vgl. § 5 Abs. 5 LuftSiG), sondern auch die unmittelbaren Kosten der Sachaufwendungen für Wartung und Installation der Kontrolltechnik und die Anmietung von Räumen. Zu den Kosten rechnen auch der Kapitaldienst und die Abschreibungen sowie die Verwaltungskosten der Luftsicherheitsbehörde selbst.
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 30. November 2011 – 3 K 11.1421 –, juris Rn.25 f.; VG N. , Urteil vom 4. November 2011 – 5 K 2220/07 –, juris Rn. 38.
Bei der Überprüfung der Kostenansätze in einer Gebührenkalkulation sind die Verwaltungsgerichte im Rahmen des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO) zwar verpflichtet, jede mögliche Aufklärung des Sachverhalts bis an die Grenze der Zumutbarkeit zu versuchen, sofern die Aufklärung nach ihrer Auffassung für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich ist. Bei der Überprüfung einer Kalkulation geht das erkennende Gericht auf Grund der Bindung des Beklagten an Gesetz und Recht gemäß Art. 20 GG grundsätzlich davon aus, dass dessen Auskünfte über die maßgebenden Massen bzw. die zu den einzelnen Kostenpositionen angefallenen Kosten der Wahrheit entsprechen. Aufklärungsmaßnahmen sind daher nur insoweit angezeigt, als sich dem Gericht etwa Widersprüche, methodische Fehler, Rechenfehler oder mit höherem Recht unvereinbare Kostenansätze nach dem Sachvortrag der klagenden Partei oder aber den beigezogenen Unterlagen aufdrängen. Lässt es die klagende Partei, insbesondere die anwaltlich vertretene Partei, insoweit im Rahmen der die Amtsermittlung mitgestaltenden Mitwirkungspflicht der Beteiligten (§ 86 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwGO) an substantiiertem Sachvortrag fehlen, beschränkt sie sich vielmehr auf schlichtes Bestreiten der jeweiligen Kostenansätze oder auf Spekulationen hinsichtlich der zutreffenden Höhe dieser Ansätze und ergibt sich auch aus den Unterlagen kein konkreter Anhaltspunkt für einen fehlerhaften Kostenansatz, hat es hiermit sein Bewenden. Die Untersuchungsmaxime ist keine prozessuale Hoffnung, das Gericht werde mit ihrer Hilfe schon die klagebegründenden Tatsachen finden.
St. Rspr. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2016 – 9 A 254/15 –, juris; Teilurteil vom 24. Juni 2008 – 9 A 373/06 –, juris Rn. 88 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 -, NWVBl. 2002, 427, 430.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist bei der zum 1. August 2014 vorgenommenen Festsetzung einer (erhöhten) Gebühr von 4,61 Euro pro Passagier ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot insbesondere mit Blick auf das klägerische Vorbringen nicht festzustellen.
Die Klägerseite hat zu keiner Zeit die in den Gebührenbedarfsberechnungen vom 9. November 2013 (Bl. 12 ff. BA 1) und vom 8. Mai 2014 (Bl. 56 ff. BA 1) dargestellten voraussichtlichen Kosten (hier: Ausgaben der Luftsicherheitsbehörde für Personal- und Sachkosten) noch die voraussichtlichen Maßstabseinheiten, auf die die Gesamtkosten zu verteilen sind (hier: Passagierzahlen) substantiiert gerügt. Dies gilt namentlich für die hier in Streit stehende Gebührenermittlung für August 2014. Die Klägerin hat neben dem zu mehreren Positionen der Gebührenkalkulation vom 8. Mai 2014 pauschal erhobenen Vorbringen, die entsprechenden Ansätze seien „zu hoch“ und im Einzelnen nicht nachvollziehbar, im Kern lediglich eingewandt, sie sei bezüglich der Personalkosten des Fremddienstleisters durch die Gestaltung des Vertrages des beklagten Landes mit der T. GmbH unverhältnismäßig belastet.
Diese Einwände greifen insgesamt nicht durch. Im Einzelnen:
Unschlüssig ist zunächst der Vortrag, dass der Vertrag keine flexible Anpassung der Kontrollstunden erlaube. Die diesbezüglichen vertraglichen Regelungen (hier: Leistungsbeschreibung als Anlage zum Vertrag) lauten wie folgt:
„Der Abruf der Kontrollstunden erfolgt in dem unten dargestellten abgestuften Verfahren durch den verantwortlichen Mitarbeiter der Bezirksregierung E. - Luftsicherheitsbehörde - am Flughafen O. :
1. Stufe 1: Bis zum 01. November des Vorjahres erfolgt eine Mitteilung der voraussichtlich zu leistenden Kontrollstunden für das Folgejahr gegliedert nach monatlichem Stundenbedarf. Diese Mitteilung ist keine verbindliche Anforderung, sondern die Mitteilung des Kenntnisstandes der Luftsicherheitsbehörde, um eventuell notwendige Abstimmungsprozesse einzuleiten.
2. Stufe 2: Bis zum 20. des Vormonats erfolgt die Anforderung der täglichen Kontrollstundenmenge (Fixstunden). Die Anforderung erfolgt tagesgenau und beinhaltet die Zeiten, an denen eine Besetzung der Kontrollstellen erforderlich ist. Dem Unternehmer wird es ermöglicht, aus den Angaben ein Tagespersonalplan als Grundlage einer konkreten Personalplanung zu erstellen.
3. Stufe 3: Bis 12:00 Uhr des Vortages erfolgt die Anforderung zusätzlicher Stunden (sog. flexibler Stundenpool). Die Anzahl darf grundsätzlich 10 % der für diesen Tag nach Stufe 1 angeforderten Kontrollstunden nicht übersteigen. Werden mehr als 10 % der Stunden für diesen Tag nachgefordert, ist der überschreitende Teil auch dann vom Auftraggeber zu vergüten, wenn die Stunden nicht abgerufen werden (siehe hierzu § 3 des beigefügten Vertragsmusters).“
Demnach kommt der bis zum 1. November des Vorjahres vorzunehmenden Mitteilung keine rechtliche Bindungswirkung zu. Vielmehr muss die verbindliche Abrufzahl an Kontrollstunden erst zum 20. eines Monats feststehen. Ein plötzlicher Einbruch der Passagierzahlen kann daher ohne weiteres vor diesem Datum, ansonsten spätestens binnen Monatsfrist aufgefangen werden. Dies ist im vorliegenden Fall auch tatsächlich praktiziert worden: Nachdem die Bezirksregierung von dem Einbruch der Passagierzahlen Ende März 2014 Kenntnis erhielt, hat sie die Kontrollstunden von Amts wegen – gegen den erheblichen Widerstand der Fa. T. – unverzüglich und erheblich (um etwa 30 %) reduziert. Ist aber eine monatliche flexible Anpassung des Kontrollstundenabrufs „nach unten“ möglich, erwächst der Klägerin insoweit auch aus einer vermeintlich überlangen Vertragsbindung, die hier im Übrigen nicht ersichtlich ist, kein Nachteil.
Nicht nachvollzogen werden kann auch das Vorbringen, dass der Vertrag wegen der darin festgeschriebenen Anknüpfung der Vergütung an geleistete Kontrollstunden anstatt an die Anzahl der eingesetzten Kontrollkräfte nachteilig sei. Eine Kontrollstunde ist die Arbeitsstunde einer Kontrollkraft (vgl. § 3 des Vertrages und S. 15 der Leistungsbeschreibung). Eine Überprüfung der jeweiligen Anforderung nimmt die Bezirksregierung nach ihren insoweit unstreitigen Ausführungen im Schriftsatz vom 6. Februar 2017 im Rahmen der Rechnungslegung vor.
Bedenken gegen die Umlagefähigkeit der Kosten des Personaldienstleisters folgen schließlich nicht daraus, dass die Bezirksregierung bei Abschluss des Vertrages im Jahre 2011 von einer Stabilisierung der jährlichen Passagierzahlen bei etwa 1,2 Mio. ausging. Dies entsprach ausweislich der Leistungsbeschreibung (S. 12 f.) in etwa den Erfahrungswerten der Vorjahre 2009 (1,2 Mio.) und 2010 (ca. 1,4 Mio.) und hat sich auch für die Jahre 2011 (1,279 Mio.), 2012 (1,1 Mio.) und 2013 (1.235 Mio.) – durchschnittlich 1,24 Mio. – bestätigt. Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass die Gebührenkalkulation hinsichtlich eines darin eingestellten Entgelts für Fremdleistungen nur dann fehlerhaft ist, wenn bei der im Zeitpunkt der Prognoseentscheidung gebotenen Prüfung – hier: am 9. November 2013 – eine Reduzierung der Entgeltforderung absehbar und insofern nur ein bestimmter niedrigerer Kostenansatz vertretbar war.
OVG NRW Beschluss vom 31. Juli 2003 – 9 A 2954/03 –, juris.
Entscheidend ist insofern unabhängig von der Art der Überhöhung, ob die Behörde im Rahmen der ihr obliegenden, oben ausgeführten Prüfungspflichten eventuelle unzulässige Überhöhungen des Fremdleistungsentgelts hätte erkennen müssen und sie deshalb das Entgelt nur in reduzierter Form in die Kalkulation einstellen durfte. Letzteres ist hier nicht der Fall, da der Einbruch der Passagierzahlen auf 900.000 der Bezirksregierung nach unwidersprochener Aktenlage erstmals am 25. März 2014 mitgeteilt wurde und zuvor nicht ansatzweise abzusehen war. Dass allein die abstrakt denkbare Möglichkeit von Schwankungen der Passagierzahlen eine prophylaktische Reduzierung – oder auch Erhöhung – des Gebührenansatzes nicht rechtfertigen kann, liegt auf der Hand.
Vgl. auch VG Frankfurt, Urteil vom 30. November 2005 – 12 E 4646/01 –, juris, wonach das Vertrauen einer Fluggesellschaft, die Flugsicherheitsgebühr werde nur einmal jährlich erhöht, nicht schutzbedürftig ist, wenn sie die Umstände, die die Fehlerhaftigkeit der bisherigen Gebührenkalkulation begründen, kennt und die Fehlerhaftigkeit hat erkennen können.
An der Erforderlichkeit der Personalkosten des Fremddienstleisters (Fa. T. GmbH) bestehen auch sonst keine Bedenken. Nach den insoweit einschlägigen Bestimmungen des öffentlichen Preisrechts ist, wenn – wie hier – ein Marktpreis existiert, dieser vorrangig, vgl. § 1 Abs. 1 der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. 1953 Nr. 244), zuletzt geändert durch Artikel 70 des Gesetzes vom 8. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1864). Die VO PR Nr. 30/53 unterscheidet zwischen unterschiedlichen Preistypen, die in einer bestimmten Rangfolge zueinander stehen (Preistreppe). Dabei hat entsprechend der marktwirtschaftlichen Ausrichtung des Preisrechts der Marktpreis (§ 4 VO PR Nr. 30/53) Vorrang. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass in einem funktionierenden Wettbewerb auf dem Markt gebildete Preise für die Bedarfsdeckung der öffentlichen Auftraggeber die bei weitem günstigste Form der Preisbildung darstellen.
Vgl. Ebisch/Gottschalk u.a., Preise und Preisprüfungen bei öffentlichen Aufträgen, 8. Aufl. 2010, § 1 VO PR Nr. 30/53 Rn. 34.
Liegt kein vorrangiger Marktpreis vor, so erfolgt die Preisbildung anhand von Selbstkostenpreisen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 VO PR Nr. 30/53). Hintergrund dieser durch die VO PR Nr. 30/53 ausdrücklich zugelassenen Preisbildung auf Selbstkostenbasis ist der Umstand, dass für einen wertmäßig sehr umfangreichen Anteil des Beschaffungsbedarfs der öffentlichen Hand typischerweise keine wettbewerbliche Preisbildung besteht.
Vgl. VG München, Urteil vom 19. Juni 2012 – M 16 K 11.3887 –, juris Rn. 23.
Hiervon ausgehend sind die zwischen der Bezirksregierung und der Fa. T. GmbH vertraglich vereinbarten Stundensätze Marktpreise i.S.d. § 4 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53. Danach dürfen für marktgängige Leistungen die im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise nicht überschritten werden. Ein Marktpreis im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann gegeben, wenn die beiden Tatbestandsmerkmale „marktgängige Leistung“ und „verkehrsüblicher Preis“ kumulativ erfüllt sind.
Vgl. Ebisch/Gottschalk, a.a.O., § 4 VO PR Nr. 30/53 Rn. 29.
Marktgängigkeit der Leistung setzt voraus, dass für sie ein Markt mit wettbewerblicher Preisbildung besteht. Dies kann entweder ein allgemeiner Markt sein, auf dem die Leistung allgemein und stetig angeboten wird, oder ein besonderer Markt, der durch eine Ausschreibung infolge des Wettbewerbs mehrerer Bieter besonders geschaffen wird.
Vgl. VG München, Urteil vom 19. Juni 2012 – M 16 K 11.3887 –, juris Rn. 29; Ebisch/Gottschalk, a.a.O., § 4 VO PR Nr. 30/53 Rn. 10.
Die Prüfung der Marktgängigkeit der Leistung setzt zunächst die Bestimmung des für die preisrechtliche Betrachtung relevanten Marktes voraus. Insoweit ist allein auf den Markt abzustellen, der für den in Auftrag zu gebenden Gegenstand bzw. die nachgefragte Leistung besteht.
Vgl. Ebisch/Gottschalk, a.a.O., § 4 VO PR Nr. 30/53 Rn. 9.
Ist der Auftrag in einem ordnungsgemäßen Vergabeverfahren – wie hier – aufgrund einer Ausschreibung an den Bieter mit dem wirtschaftlichsten Angebot vergeben worden, garantiert der Wettbewerb bei der Ausschreibung in der Regel, dass das als Fremdkosten in die Gebührenkalkulation eingesetzte Entgelt nicht überhöht und dass in der Folge das als Fremdkosten in die Gebührenkalkulation eingesetzte Entgelt angemessen ist. Durch das System des Wettbewerbs im Ausschreibungsverfahren wird garantiert, dass das Entgelt nicht zu Lasten der Gebührenpflichtigen überhöht ausfällt. Weitere Kontrollmechanismen sind dann nicht erforderlich.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 4. Februar 1999 – 12 C 13291/96 –, juris; Nds. OVG, Urteil vom 24. Juni 1998, juris; OVG Saarland, Urteil vom 25. Mai 2009 – 1 A 325/08 –, juris Rn. 116, VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. Mai 2010 – 2 S 2423/08 –, juris Rn. 41 m.w.N.; und VG Cottbus, Beschluss vom 17. Dezember 2010 – VG 6 L 55/10 –, juris; Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2011, § 6 KAG Rn. 196.
Eine Vergaberechtswidrigkeit hat die Klägerin nicht geltend gemacht. Diese ist auch sonst nicht ersichtlich. Eine Ausschreibung hat nach Aktenlage stattgefunden. Die T. GmbH erhielt demnach den Zuschlag, weil sie sowohl in Qualität als auch Wirtschaftlichkeit am besten abschnitt (BA 2, Anlage 8). Etwaige Formmängel der Bewerbungen anderer Konkurrenten können daher auf sich beruhen.
Anhaltspunkte dafür, dass die durch die Beauftragung der T. GmbH entstehenden Personal- und Sachkosten nicht erforderlich - weil nicht markt- oder wettbewerbsgerecht - sind, hat weder die Klägerin substantiiert vorgetragen noch sind solche für die Kammer sonst ersichtlich. Die in § 5 des Vertrages festgeschriebene Vergütung von 21,95 Euro netto zzgl. Umsatzsteuer je Kontrollstunde (entspricht 26,12 Euro brutto) stellte ausweislich der in Anlage 8 zu dem Schriftsatz der Bezirksregierung vom 29. Oktober 2016 enthaltenen Angebotsmatrix das preisgünstigste Angebot dar. Die nachträgliche Anpassung auf 26,64 Euro netto (31,70 Euro brutto) zum 1. Januar 2014 ging laut Vermerk der Bezirksregierung vom 26. Juli 2013 (Bl. 7 BA 1) ausschließlich auf Tariferhöhungen im Fluggastkontrolldienst zurück und ist von § 6 des Vertrages ausdrücklich gedeckt.
Damit ist insgesamt nicht ersichtlich, dass der zwischen dem beklagten Land und der T. GmbH geschlossene Dienstleistervertrag die Klägerin in wirtschaftlicher Hinsicht unangemessen benachteiligt. Vielmehr hat es die Klägerin als Luftfahrtunternehmen in der Hand, die Gebührenerhöhung an den Passagier, welcher durch die Kontrollen seiner Mitreisenden einen Sicherheitsvorteil erlangt, der es rechtfertigt, ihn wirtschaftlich über den Flugpreis an den Kosten der Sicherheitskontrollen zu beteiligen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. August 1998 – 1 BvR 1270/94 -, juris Rn. 21,
durch entsprechende Anpassung ihrer Flugpreise weiterzugeben. Die Klägerin konnte sich im Übrigen als Auslöserin des Einbruchs der Passagierzahlen auf die Gebührenerhöhung einstellen. Über den Einfluss der Passagierzahlen auf die Gebührenhöhe und war die Klägerin durch die Bezirksregierung nicht zuletzt in den turnusmäßig durchgeführten Transparenzgesprächen hinlänglich aufgeklärt worden.
Soweit die Klägerin die Erforderlichkeit der Sachkosten des privaten Sicherheitsdienstleisters (Unterbringungskosten) sowie die Sachkosten der Sicherheitsausrüstungen im Hinblick auf die jeweils anfallende Raummiete ohne nähere Begründung in Zweifel zieht, greift dieser Einwand ebenfalls nicht durch. Gemäß § 8 Abs. 3 LuftSiG kann der Verpflichtete – hier: die Flughafen O. GmbH als Flughafenbetreiberin – für die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen nach den Absätzen 1 und 2, die der für die Durchführung der Maßnahmen gemäß § 5 zuständigen Behörde zur Verfügung gestellt worden sind, die Vergütung seiner Selbstkosten verlangen (Satz 1). Im Übrigen trägt der Verpflichtete die Kosten für die Sicherungsmaßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 (Satz 2). Zur Feststellung der Selbstkosten im Sinne dieses Gesetzes finden die Vorschriften des Preisrechts bei öffentlichen Aufträgen entsprechende Anwendung (Satz 3). Unterschreitet der Marktpreis die Selbstkosten, ist der Marktpreis maßgeblich (Satz 4).
Für die Anmietung der für die Unterbringung der Mitarbeiter der Fa. T. GmbH und die Aufstellung der Kontrolleinrichtungen erforderlichen Räumlichkeiten und Flächen ist nach den insoweit unbestrittenen Angaben der Bezirksregierung in ihrem als Anlage 4 zum Schriftsatz vom 29. Oktober 2016 eingereichten Bericht über die Prüfung der Selbstkosten für die der Luftsicherheitsbehörde zur Verfügung gestellten Räume und Flächen vom 16. Februar 2011 kein Marktpreis vorhanden. Die demnach gemäß § 5 VO PR Nr. 30/53 i.V.m. den Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur VO PR Nr. 30/53) vorzunehmende Selbstkostenermittlung begegnet keinen greifbaren Bedenken. Insbesondere die Höhe der Kosten lässt sich anhand der aus dem als Anlagen 5 und 6 Beiakte 2 eingereichten Lageplänen ersichtlichen Räumen und Flächen nachvollziehen. Exemplarisch seien hier die Selbstkosten für die Unterbringung der Mitarbeiter der T. GmbH angeführt: Diese betrugen gemäß der Gebührenbedarfsprognose für 2014 monatlich 514,32 Euro (vgl. BA 2, Anlage 1). Ausgehend von einer für die Unterbringung insgesamt benötigten Raumfläche von 57,21 qm (BA 2, Lageplan zu Anlage 6) betrug der Quadratmeterpreis 8,99 Euro (514,32 / 57,21). Dies entsprach exakt dem in Anlage 4 für 2014 ermittelten Selbstkostenpreis. Die Nutzung dieser Räume und Flächen ausschließlich zu den Zwecken der Sicherheitskontrollen i.S.d. § 5 LuftSiG steht gleichfalls nicht in Frage. Ungeachtet dessen fiele eine diesbezügliche Kostenüberschreitung quantitativ nicht ins Gewicht. Die Kosten für den Fluggastkontrolldienst (einschließlich Miet- und Unterhaltskosten zur Unterbringung der Luftsicherheitsassistenten) beliefen sich im Jahre 2014 auf 8.669,63 Euro (BA 2, Anlage 2). Sie gingen nicht über einen Anteil von 0,2% der Gesamtkosten der Einrichtung von insgesamt 4.243.224,76 Euro hinaus und wären damit auch der Höhe nach gebührenrechtlich unerheblich (unterhalb 3 %). Weitergehende substantielle Einwände, denen das Gericht im Rahmen der Amtsermittlung nachzugehen hätte, hat die Klägerin nicht erhoben.
Anhaltspunkte für eine fehlende Unterscheidung der Kalkulation zwischen umlagefähigen Kosten gemäß § 5 LuftSiG und nicht umlagefähigen Kosten für Maßnahmen nach § 8 LuftSiG liegen nicht vor. Die Bezirksregierung hat ausdrücklich und nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass ausschließlich für die Aufgabenerfüllung nach § 5 LuftSiG erforderliche Kosten auf die Klägerin umgelegt worden seien. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die nachvollziehbaren Ausführungen der Bezirksregierung in der Klageerwiderung (S. 16 f.) und die hierzu im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgelegten ‑ detaillierteren – Kalkulationen mit der Maßgabe Bezug genommen, dass die Klägerin diesen Ausführungen nicht entgegen getreten ist. Dies gilt auch bezüglich der Mutmaßung, die Beklagte habe Personal- und Sachkosten doppelt – einmal des privaten Sicherheitsdienstleisters und einmal der Luftsicherheitsbehörde – abgerechnet. Hierzu hat die Bezirksregierung klargestellt, dass die Kosten der Luftsicherheitsbehörde, soweit sie sich als Qualitätskontrollmaßnahmen der beliehenen Luftsicherheitsassistenten, der eingesetzten Kontrolltechnik sowie auf besondere Vorfälle und Funde beziehen, ebenfalls den Aufgaben nach § 5 LuftSiG unterfallen und daher neben den Personalkosten für den Sicherheitsdienstleister stehen. Auch diesbezüglich hat die Klägerin keine weiteren Einwände erhoben. Wenn die Klägerin schließlich den Posten „Sonstige Sachkosten“ der Luftsicherheitsbehörde für nicht nachvollziehbar hält, sind solche für August 2014 nicht angefallen (BA 2, Anlage 1); sie betrugen überdies im Gesamtjahr 2014 mit 5.758,30 Euro lediglich 0,14 % der Gesamtausgaben (4.234.224,76 Euro, BA 2, Anlage 2) und wären damit ebenfalls gebührenrechtlich unerheblich.
Doch selbst wenn man sich bei dieser Sachlage gehalten sähe, gemäß § 86 Abs. 1 VwGO zumindest eine Prüfung wichtiger Eckpunkte der Gebührenbedarfsberechnung vorzunehmen und sich aufdrängenden Mängeln nachzugehen,
Vgl. VG Minden, Urteil vom 9. September 2015 – 3 K 183/14 –, juris Rn. 18 unter Hinweis auf OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 27. Juli 2006 - 4 K 253/05 -, Rn. 26 und 27 m.w.N.; VG E. , Urteil vom 21. November 2012 - 5 K 7809/11, Rn 43 f.; Brüning in: Driehaus, KAG, Kommentar, Stand März 2015, § 6 Rn. 256 a.
ist die Gebührenfestsetzung nicht fehlerhaft erfolgt. Die für das Jahr 2014 angefallenen Personalkosten des Fremddienstleisters, welche mit 3.484.417,96 Euro den Großteil der Gesamtausgaben von 4.243.224,76 Euro ausmachten, lagen ausgehend von dem Bruttostundentarif von 31,70 Euro insgesamt 109.918 Kontrollstunden zugrunde. Dies lag letztlich noch knapp unterhalb der am 8. Mai 2014 prognostizierten – nachträglich reduzierten – Kontrollstundenzahl von 110.000 Stunden. Die der Kalkulation zugrunde liegende Passagierzahl von 900.000 beruhte auf der Mitteilung der Flughafenbetreiberin und hat sich ausweislich der Ist-Zahlen (898.188) ebenfalls als zutreffend herausgestellt (BA 2, Anlage 2). Offen bleiben mag, ob die am 8. Mai 2014 im Wege der – noch während des Veranlagungszeitraums 2014 und damit zulässigerweise vorgenommenen – Nachkalkulation ermittelte Kontrollstundenzahl (110.000) deswegen einer näheren Überprüfung bedürfen könnte, weil die Bezirksregierung kurz zuvor noch am 25. März 2014 eine stärkere Reduzierung der Kontrollstundenzahl auf 100.000 für angezeigt hielt und angesichts des diesbezüglichen Schriftverkehrs zwischen der Bezirksregierung und der T. GmbH (Bl. 33-36, 44 – 48 BA 1) vieles dafür spricht, dass die spätere Erhöhung auf 110.000 Kontrollstunden möglicherweise auch zur Wahrung sozialer Belange des von der drastischen Reduzierung der Kontrollstunden überraschten Sicherheitsdienstleisters (Bl. 49 f. BA 1) und damit möglicherweise aus luftsicherheitsgebührenrechtlich sachfremden Erwägungen erfolgt ist.
Denn ein insoweit möglicherweise überhöhter Kostenansatz, der die Nachkalkulation rechtswidrig gemacht hätte, wäre jedenfalls im Ergebnis unbeachtlich, da es ausweislich der von der Bezirksregierung während des gerichtlichen Verfahrens vorgelegten Aufstellung der tatsächlich entstandenen Kosten (Anlage 2 d. Beiakte 2) im Jahre 2014 trotz der Gebührenerhöhung auf 4,61 Euro pro Passagier zu einer Unterdeckung gekommen ist. Nach dem von der Bezirksregierung vorgelegten Ist-Zahlen verblieb für 2014 trotz der Gebührenerhöhung auf 4,61 Euro ein Negativsaldo von 270.997,87 Euro (BA 2, Anlage 2). Dies gilt auch unter Zugrundelegung des im Zuge der Nachkalkulation vom 8. Mai 2014 erweiterten Veranlagungszeitraums vom 1. August 2014 bis zum 31. Dezember 2015 (Bl. 58 BA 1). Denn die Unterdeckung aus 2014 wurde jedenfalls durch den im Jahre 2015 tatsächlich erzielten Überschuss von 202.493,32 Euro nicht ausgeglichen (BA 2, Anlage 3). Eine Unterdeckung ging – ohne dass es insoweit entscheidend darauf ankäme – auch aus der als Anlage 1 nachgereichten Gebührenbedarfsberechnung vom 8. Mai 2014 hervor (-7.854 Euro für 2014/2015). Ein überhöhter Kostenansatz drängt sich schließlich auch dann nicht auf, wenn man allein auf die hier streitige monatsscharfe Gebührenberechnung für August 2014 abstellt. Insbesondere entsprach die dem Gebührenbescheid zugrunde gelegte Zahl der abgeflogenen Passagiere (96.035) einer Mitteilung der Klägerin selbst (Bl. 86 BA 1).
Gemessen daran bestand für das Gericht mangels (weiterer) substantiierter Einwände gegen die in Rede stehende Gebührenkalkulation und mangels offensichtlicher Fehler kein Grund, eine über das Vorstehende hinausgehende Prüfung der Gebührenheranziehung vorzunehmen. Mängel der dem Gebührenbescheid zugrunde liegenden Gebührenermittlung sind auch im Übrigen nicht erkennbar.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin folgt die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheides nicht aus einer verspäteten Vorankündigung der beabsichtigten Gebührenerhöhung. Eine Verletzung entsprechender Informationspflichten ergibt sich weder aus Vertrag (aa) noch aus Gesetz (bb).
aa) Der Einwand der Klägerin, die mit Schreiben der Bezirksregierung vom 8. Mai 2014 angekündigte Gebührenerhöhung zum 1. August 2014 sei entgegen einer vertraglichen Vereinbarung nicht mindestens drei Monate im Voraus erfolgt, ist nicht stichhaltig. Eine solche Vereinbarung, die von der Bezirksregierung ausdrücklich bestritten wird („bloßer Wunsch der Klägerin“), ist nach Aktenlage nicht ersichtlich. Die insoweit darlegungspflichtige Klägerin beruft sich hierzu lediglich auf einen Vermerk der Bezirksregierung vom 8. Mai 2014 (Bl. 56-58 BA 1). Darin geht die Bezirksregierung davon aus, dass eine Gebührenerhöhung aufgrund einer Vereinbarung mit der Klägerin „möglichst drei Monate vorher anzukündigen“ sei. Eine zwingend einzuhaltende Mindestfrist lässt sich hieraus schon in Anbetracht der inhaltlichen Einschränkung („möglichst“) nicht ableiten. Zweifel an dem Bestehen eines entsprechenden Rechtsbindungswillens der Bezirksregierung ergeben sich zudem aus deren e-mail vom 15. April 2014 an die Flughafenbetreiberin, in der die Bezirksregierung ihre Bitte um möglichst zeitnahe Unterrichtung der Klägerin damit begründete, die Klägerin habe im letzten Transparenzgespräch eine Vorlaufzeit von „2-3 Monaten“ gefordert (Bl. 52 BA 1). In einem weiteren Schreiben vom 5. Mai 2014 heißt es, dass man von einer Erhöhung bereits zum 1. Juli 2014 „voraussichtlich Abstand nehme, da die Klägerin im letzten Transparenzgespräch unmissverständlich klargestellt habe, dass sie bei einer Gebührenerhöhung eine rechtzeitige Information (ca. 3 Monate) benötige“, damit die Erhöhung an den Kunden weitergegeben werden könne (Bl. 54 BA 1). Eine absolute Mindestfrist von drei Monaten ist damit nicht dargelegt oder gar erwiesen. Die in vorstehenden Erklärungen zum Ausdruck kommende Unschärfe der Vorankündigungsfrist spricht allenfalls für eine beiderseitige Absichtserklärung bzw. „Kulanz“ als einen Vertrag. Im Übrigen hat die Klägerin selbst durch die Änderung des Sommerflugplanes die Reduzierung der Kontrollstunden ausgelöst; sie musste daher als weltweit tätiges Unternehmen wissen, dass Kosten, die – wie hier – aus variablen und fixen Kosten zusammengesetzt sind, nicht linear proportional sinken.
bb) Eine Verletzung von Informationspflichten folgt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über Flughafenentgelte ABl. L 70 vom 14.03.2009, S. 11-16). Demnach sind Vorschläge zur Änderung der Flughafenentgeltregelung oder der Höhe der Flughafenentgelte den Flughafennutzern, zusammen mit einer Begründung der vorgeschlagenen Änderungen, spätestens vier Monate vor deren Inkrafttreten vorzulegen, es sei denn, es sind außergewöhnliche Umstände gegeben, die gegenüber den Flughafennutzern zu rechtfertigen sind.
Auf diese Vorschrift kann sich die Klägerin nicht berufen. Dies gilt schon deshalb, weil die durch § 19b LuftVG in nationales Recht umgesetzte Richtlinie auf Flughäfen, die jährlich nicht mehr als 5 Millionen Fluggastbewegungen aufweisen, keine Anwendung findet (Art. 1 Abs. 2 RL). Der Flughafen O. hat unstreitig nur ein Passagieraufkommen von knapp 2 Millionen Fluggästen jährlich. Eine entsprechende Heranziehung von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 RL 2009/12/EG scheidet in Anbetracht von Erwägungsgrund 3, wonach die Richtlinie nur für Flughäfen oberhalb einer gewissen Mindestgröße gelten soll, weil „die Verwaltung und Finanzierung kleiner Flughäfen nicht die Anwendung eines Gemeinschaftsrahmens erfordern“, nach Sinn und Zweck aus.
Dass die Klägerin im Übrigen durch die Unterschreitung der Dreimonatsfrist um acht Tage (fünf Werktage) an einer rechtzeitigen Anpassung ihrer Preiskalkulation gehindert gewesen und ihr hierdurch ein finanzieller Schaden entstanden wäre, zeigt die Klägerin nicht auf. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich, weil sie alles vorher wusste.
c) Der Bescheid ist auch nicht wegen fehlender Bestimmtheit rechtswidrig. Das in § 37 Abs. 1 VwVfG NRW einfachrechtlich verankerte Bestimmtheitsgebot verlangt, dass aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten der Inhalt der Regelung vollständig und unzweideutig erkennbar sein muss, so dass er sein Verhalten danach ausrichten kann.
St. Rspr., OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 – 20 A 2485/89 –,NVwZ 1993, 1000; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. März 2013 – 10 S 1190/09 -, juris Rn. 49; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 37 Rn. 5.
Welches Maß an Konkretisierung im Einzelfall notwendig ist, hängt von der Art des Verwaltungsaktes, den Umständen seines Erlasses und seinem Zweck ab, wobei sich die Maßstäbe aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992, a.a.O.; Mann/Sennekamp/Uechtritz/Schönenbroicher, § 37 Rn. 95.
Das über § 17 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG subsidiär anzuwendende Verwaltungskostengesetz schreibt insoweit als Minimum die Angabe von kostenerhebender Behörde, Kostenschuldner, kostenpflichtiger Amtshandlung, Betrag und Zahlungsmodalitäten vor (§ 14 Abs. 1 Satz 3 VwKostG).
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 39 zu § 191 Abs. 1 AO (Individualisierung nach Art, Betrag, Erhebungszeitraum und Schuldner); VG E. , Urteil vom 19. Juni 2013 – 1 K 4458/11 -, juris Rn. 89.
Nach diesen Grundsätzen war nach dem Bescheidinhalt für die Klägerin klar, welche Zahlungspflicht aus welchem Grund für welchen Zeitraum ihr gegenüber festgesetzt wurde. Der in formaler Hinsicht eindeutig gehaltene Bescheid lässt keinen anderen Schluss zu, als dass für die Durchführung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise für den Monat August 2014 eine Luftsicherheitsgebühr in Höhe von insgesamt 442.721,35 Euro Euro festgesetzt wurde. Der Bescheid weist darüber hinaus auch die Zahl der für diesen Monat gemeldeten Passagiere (96.035) sowie die hieraus ermittelte Gebühr pro Passagier aus (4,61 Euro). Der Bescheid enthält zudem eine unmissverständliche Zahlungsaufforderung und wäre überdies vollstreckbar.
Vgl. hierzu Mann/Sennekamp/Uechtritz/Schönenbroicher, VwVfG § 37 Rn. 102 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 37 Rn. 12
Eine weitergehende Pflicht zur Aufschlüsselung der Luftsicherheitsgebühren ist dem Fachrecht nicht zu entnehmen. § 2 LuftSiGebV legt fest, dass im Falle von Amtshandlungen nach Nummer 2 des Gebührenverzeichnisses Luftfahrtunternehmer verpflichtet sind, der zuständigen Luftsicherheitsbehörde die Anzahl der durchsuchten oder überprüften Fluggäste mitzuteilen; Einzelheiten der Mitteilungspflicht werden von der Luftsicherheitsbehörde festgelegt und bekannt gegeben. Ob aus dieser Mitwirkungspflicht des Luftfahrtunternehmens umgekehrt eine spiegelbildliche Verpflichtung der Behörde zu einer Auflistung der Passagierzahlen in dem Gebührenbescheid folgt, mag dahin stehen. Denn einer solchen Pflicht wäre die Bezirksregierung, wie dargelegt, jedenfalls nachgekommen.
Dass der Bescheid die Gebührenkalkulation nicht weiter aufschlüsselt, ist rechtlich unerheblich. Dies betrifft allenfalls die – gleichsam gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtliche – Begründung des Verwaltungsakts, nicht aber die hinreichende Bestimmtheit seines Verfügungssatzes.
Vgl. BSG, Urteil vom 7. Juli 2011 – B 14 AS 153/10 –, juris Rn. 37; Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 30; Mann/Sennekamp/Uechtritz/Schönenbroicher, § 37 Rn. 95 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 31.691,55 Euro (442.721,35 – 411.029,80 Euro) festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 2 LuftSiGebV
§§ 17 Abs. 2, 16 Abs. 2 LuftSiG i.V.m. § 2 Nr. 5 der Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO
§ 5 LuftSiG
§ 8 LuftSiG
§ 19b LuftVG
§ 1 LuftSiGebV
§ 29c LuftVG
§ 45 VwVfG
§ 46 VwVfG NRW
§ 17 LuftSiG
§ 6 KAG
§ 4 VO
§ 1 VO
§ 5 VO
§ 2 LuftSiGebV
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 8 Abs. 3 LuftSiG
§ 19 Abs. 1 LuftVG
§ 19b Abs. 3 LuftVG
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 110 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 JustG NRW
§ 41 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 71b Abs. 6 VwVfG NRW
§ 122 Abs. 2 Nr. 2 AO
§ 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 LuftSiG
§ 5 Abs. 1 und 3 LuftSiG
§ 3 Nr. 2 LuftSiGebV
§ 16 Abs. 2 LuftSiG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 2 Satz 3 LuftSiG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 5 Abs. 5 LuftSiG
§ 86 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 VO
§ 4 Abs. 1 VO
§ 8 Abs. 3 LuftSiG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 VwKostG
§ 191 Abs. 1 AO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 1000
1 BvR 1270/94
2 BvL 8/07
2 BvL 9/07
4 C 1.93
3 C 23.03
8 ZB 10.29
1 ZKO 537/05
1 L 554/04
3 B 177/01
9 A 2460/09
10 B 270/10
3 K 11.14
9 A 373/06
9 A 1469/08
9 A 2251/93
9 A 1248/92
9 A 2813/12
9 CN 1/01
12 A 11984/96
5 UE 1593/94
9 A 4232/02
1 B 388/06
8 BV 05.24
25 K 6296/01
2 K 2391/04
5 K 2220/07
9 A 254/15
9 CN 1.01
9 A 2954/03
12 E 4646/01
16 K 11.38
12 C 13291/96
1 A 325/08
2 S 2423/08
6 L 55/10
3 K 183/14
4 K 253/05
5 K 7809/11
2 RL 2009/12
20 A 2485/89
10 S 1190/09
8 C 43.95
1 K 4458/11
B 14 AS 153/10