Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2010-02-12, Aktenzeichen 12 ME 195/09

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Hersteller des als Allzweckreiniger vertriebenen Produkts „D-Reiniger“. Das Produkt enthält zu etwa 5 % Orangenöl. Hauptinhaltsstoff des Orangenöls, eines ätherischen Öls, ist der Stoff Limonen (etwa 90 %). Mit Bescheid vom 2. Juni 2009 ordnete der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin an, die von ihr hergestellte Zubereitung „D-Reiniger“ vor dem Inverkehrbringen gemäß § 5 GefStoffV einzustufen und mit den Gefahrensymbolen „Umweltgefährlich“ (N) - unter Beifügung der R-Sätze R 51-53 „Giftig für Wasserorganismen, kann in Gewässern langfristig schädliche Wirkungen haben“ - sowie „Reizend“ (Xi) - unter Beifügung des R-Satzes R 43 „Sensibilisierung durch Hautkontakt möglich“ - zu kennzeichnen. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld angedroht, außerdem wurde die sofortige Vollziehung der Maßnahme angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Antragstellerin sei nach § 5 Abs. 1 GefStoffV als Hersteller der Zubereitung verpflichtet, diese vor dem Inverkehrbringen entsprechend den Einstufungsgrundsätzen der Richtlinie 67/548/EWG (Stoffrichtlinie) in Verbindung mit der Richtlinie 1999/45/EG (Zubereitungsrichtlinie) einzustufen. Bei der Bestimmung der gefährlichen Eigenschaften seien nach der Zubereitungsrichtlinie alle Inhaltsstoffe der Zubereitung zu berücksichtigen. Entsprechend den Einstufungsgrundsätzen der Stoffrichtlinie seien Stoffe, die in der harmonisierten Stoffliste der EU aufgeführt werden, verbindlich eingestuft (Art. 4 Abs. 3 der Stoffrichtlinie i. V. m. Anhang VI Teil 3 der EG-Verordnung Nr. 1272/2008). Der Gehalt an Limonen (CAS-Nr. 5989-54-8) in der Zubereitung der Antragstellerin sei gemäß einer Untersuchung des Bayerischen Landesamts für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit vom 16. Februar 2009 mit 4,5 % bestimmt worden. Die Legaleinstufung und Kennzeichnung von Limonen befinde sich in dem Anhang I der Stoffrichtlinie unter der Bezeichnung (R)- und (S)-p-Mentha-1,8-dien (CAS-Nrn. 5989-27-5 bzw. 5989-54-8). Limonen werde danach wie folgt eingestuft: R 10/Xi, R 38/R 43/N, R 50-53. Mit dem hier vorgefundenen Gehalt von Limonen sei der Orangenreiniger nach der maßgeblichen konventionellen Methode der Zubereitungsrichtlinie wie verfügt einzustufen und zu kennzeichnen. Bei ihm handele es sich um eine gefährliche Zubereitung im Sinne des § 3 a ChemG. Im Rahmen einer Marktkontrolle sei die fehlende Kennzeichnung des Orangenreinigers bemängelt worden. Die Beseitigung dieses Mangels sei der Antragstellerin nunmehr aufzugeben. Dem Vortrag der Antragstellerin, der Orangenreiniger weise keine umweltgefährlichen Gefahrenmerkmale auf, sei nicht zu folgen. Das in diesem Zusammenhang vorgelegte Gutachten zur biologischen Abbaubarkeit von Orangenöl des SGS Instituts E. vom 27. März 2008 sei nicht geeignet, eine abweichende gefahrstoffrechtliche Einstufung der Zubereitung zu begründen.
Den dagegen eingelegten Widerspruch wies der Antragsgegner mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2009 zurück. Über die Klage der Antragstellerin (Az. des Verwaltungsgerichts: 5 A 2107/09) ist noch nicht entschieden.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, ihr vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss abgelehnt. Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung gehe zu Lasten der Antragstellerin aus, weil die auf § 23 ChemG i. V. m. § 5 GefStoffV gestützte Verfügung des Antragsgegners nach der sich derzeit darbietenden Sach- und Rechtslage aller Voraussicht nach rechtmäßig sei. Die Antragstellerin habe mit dem „D-Reiniger“ ein Produkt in den Verkehr gebracht, das nicht entsprechend § 5 Abs. 1 GefstoffV gekennzeichnet sei. Orangenöl sei selbst nicht im Anhang I der Stoffrichtlinie aufgeführt und habe somit keine Legaleinstufung im Sinne dieses Anhangs. Allerdings finde sich die Legaleinstufung und Kennzeichnung von Limonen in dem Anhang unter der Bezeichnung „Dipenten“ (CAS-Nr. 138-86-3) wie auch unter (R)- und (S)-p-Mentha-1,8-dien (CAS-Nrn. 5989-27-5 bzw. 5989-54-8). Daraus folge, dass die Zubereitung „D-Reiniger“ als umweltgefährlich (mit Zuordnung des Symbols N) sowie als reizend (mit Zuordnung des Symbols Xi) einzustufen und unter Beifügung der R-Sätze R 51-53 bzw. R 43 zu kennzeichnen sei. Der Antragsgegner habe zutreffend die umweltgefährlichen Eigenschaften der Zubereitung anhand der Vorgaben des Art. 7 Abs. 1 a i. V. m. Anhang III Teil A Nr. 1.1 b) und Teil B, Tabelle 1 der Zubereitungsrichtlinie (konventionelle Methode) bestimmt. Nach den Vorgaben der Einleitung des Anhangs III werde dem Gefahrstoff Limonen der Konzentrationswert gemäß den Bestimmungen in Teil B des Anhangs III zugeordnet, da dieser Stoff in Anhang VI Teil 3 der Verordnung Nr. 1272/2008 (bzw. Anhang I der Stoffrichtlinie) ohne Angabe des für die Anwendung der Beurteilungsmethode nach Teil A des Anhangs erforderlichen Konzentrationswertes aufgeführt sei. Auch die Feststellung der Eigenschaft reizend und des R-Satzes R 43 mit der Aufforderung zur entsprechenden Kennzeichnung mit dem Symbol Xi sei aufgrund der Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 a der Zubereitungsrichtlinie i. V. m. Anhang II, Teil A Nr. 6.1 b) und Teil B Nr. 5.1, Tabelle 5 nicht zu beanstanden. Die Argumentation der Antragstellerin, Orangenöl sei unzutreffend als umweltgefährlich eingestuft worden, sei hingegen nicht überzeugend. Die Antragstellerin verweise darauf, dass sich die Einstufung der Gefährlichkeit des Orangenreinigers allein nach der Zubereitungsrichtlinie richte und einzelne Bestandteile von Zubereitungen nicht für die Einstufung der Gefährlichkeit zu berücksichtigen seien. Dieser Auslegung stehe der Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 der Zubereitungsrichtlinie entgegen, wonach selbst Verunreinigungen oder Beimengungen zu berücksichtigen seien. Daraus folge denknotwendig, dass einzelne Bestandteile - Stoffe - auf ihre Gefährlichkeit zu überprüfen seien. Da die Gefährlichkeit des Orangenreinigers feststehe, sei das Entschließungsermessen des Antragsgegners auf Null reduziert gewesen, um Gefährdungen für die Allgemeinheit vorzubeugen. Ermessensfehler seien insoweit nicht ersichtlich.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die zur Begründung des Rechtsmittels dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern.
Mit der Antragstellerin ist zunächst davon auszugehen, dass die Einstufung von Zubereitungen sich nach der Richtlinie 1999/45/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. Mai 1999 (ABl. EG L 200, 1) - Zubereitungsrichtlinie - richtet (vgl. § 5 Abs. 2 GefStoffV, Art. 61 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen, zur Änderung und Aufhebung der Richtlinien 67/548/EWG und 1999/45/EG und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (ABl. EU L 353, 1) - im Folgenden: Verordnung Nr. 1272/2008 -). Bei dem „D-Reiniger“ handelt es sich um ein aus mehreren Stoffen bestehendes Gemisch, mithin um eine Zubereitung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchst. b) der Zubereitungsrichtlinie. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht bzw. der Antragsgegner Art. 3 Abs. 3, Art. 7 Abs. 1 Buchst. a) und Art. 2 Abs. 2 der Zubereitungsrichtlinie nicht rechtsfehlerhaft angewendet. Nach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie müssen bei den ihr unterliegenden Zubereitungen gefährliche Stoffe nach Abs. 2, die aufgrund ihrer Wirkungen als gesundheitsgefährdend und/oder umweltgefährlich eingestuft sind, unabhängig davon, ob sie als Verunreinigung oder Beimengung vorhanden sind, berücksichtigt werden, wenn ihre Konzentration die in der Tabelle zu dieser Bestimmung festgelegten Werte erreicht oder übersteigt, es sei denn, in Anhang I der Richtlinie 67/548/EWG (nunmehr: Anhang VI Teil 3 der Verordnung Nr. 1272/2008, vgl. Art. 56 Nr. 2 Buchst. a) dieser Richtlinie) oder in Anhang II Teil B oder in Anhang III Teil B der vorliegenden Richtlinie sind niedrigere Werte festgelegt und in Anhang V der vorliegenden Richtlinie ist nichts anderes bestimmt. Für die hier interessierenden Einstufungen als reizend (Gleiches gilt für die Einstufung als sensibilisierend) und gefährlich für die Umwelt sind danach Konzentrationen der einzustufenden Stoffe von = 1 % (Gewichts-%) der Zubereitungen vorauszusetzen, was hier gegeben ist. Nach den erstinstanzlichen Feststellungen, die die Beschwerde nicht in Zweifel zieht, enthält der „D-Reiniger“ als Zubereitung etwa 4,5 % Limonen. Limonen ist als gefährlicher Stoff im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Zubereitungsrichtlinie anzusehen, denn es wird im Anhang I der Stoffrichtlinie (dort unter der Bezeichnung Dipenten) bzw. nunmehr Anhang VI Teil 3 (Tabelle 3.2) der Verordnung Nr. 1272/2008 als gefährlich (Xi = reizend; N = umweltgefährlich) bezeichnet. Dass Limonen dem Orangenreiniger lediglich als Hauptbestandteil des Orangenöls beigemischt worden ist, steht seiner Berücksichtigung aller Voraussicht nach nicht entgegen. Denn nach Art. 3 Abs. 3 der Zubereitungsrichtlinie sind, worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat, in der Zubereitung enthaltene gefährliche Stoffe unabhängig davon, ob sie als Verunreinigung oder Beimengung vorhanden sind, zu berücksichtigen. Auf der Grundlage der im vorliegenden Eilverfahren nur beschränkt gegebenen Erkenntnismöglichkeiten spricht deshalb Überwiegendes dafür, dass es auf die Art und Weise ihrer Beimischung nicht ankommt, so dass die Antragstellerin sich im Verfahren zur Hauptsache aller Voraussicht nach nicht mit Erfolg darauf berufen kann, es könne nicht auf Limonen, sondern ausschließlich auf das im Anhang I der Stoffrichtlinie bzw. Anhang VI Teil 3 der Verordnung Nr. 1272/2008 nicht aufgeführte Orangenöl als Beimischung der Zubereitung abgestellt werden.
Den Bestimmungen in Art. 3 Abs. 2 und 3 der Zubereitungsrichtlinie lässt sich nicht entnehmen, dass ein gefährlicher Stoff nicht berücksichtigt wird, also gewissermaßen seine Stoffqualität verliert, wenn er als (Haupt-)Bestandteil einer Verbindung der Zubereitung beigemischt wird. Art. 3 Abs. 2 stellt heraus, dass insbesondere diejenigen (gefährlichen) Stoffe, die im Anhang I der Stoffrichtlinie/Anhang VI Teil 3 der Verordnung Nr. 1272/2008 genannt sind, bei der Bestimmung der gefährlichen Eigenschaften zu berücksichtigen sind. Wie dargelegt, trifft dies auf Limonen zu.
Nach Art. 1 Abs. 2 der Zubereitungsrichtlinie gilt die Richtlinie für Zubereitungen, die mindestens einen gefährlichen Stoff im Sinne von Art. 2 enthalten und nach Art. 5, 6 oder 7 als gefährlich gelten. Dass der Stoff Limonen gesundheitsgefährdende Eigenschaften aufweist und nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) in Verbindung mit Anhang II Teil A Nr. 6.1 Buchst. b), Teil B Nr. 5.1, Tabelle V der Zubereitungsrichtlinie als sensibilisierend einzustufen sowie mit dem Gefahrensymbol reizend und dem R-Satz R 43 zu kennzeichnen ist, ist in der Anordnung vom 2. Juni 2009 zutreffend festgestellt worden und wird von der Beschwerde nicht weiter angegriffen. Darüber hinaus begegnet auch die Einstufung des Stoffes als umweltgefährlich keinen durchgreifenden Bedenken. Art. 7 der Zubereitungsrichtlinie legt fest, nach welchen Verfahren die umweltgefährlichen Eigenschaften einer Zubereitung ermittelt werden können. Abs. 1 Buchst. a) verweist auf eine in Anhang III beschriebene konventionelle Methode. Alternativ dazu sieht Buchst. b) vor, dass die umweltgefährlichen Eigenschaften einer Zubereitung durch die Bestimmung der umweltgefährlichen Eigenschaften der Zubereitung, die für die Einstufung nach den Kriterien des Anhangs VI der Stoffrichtlinie erforderlich sind, ermittelt werden. Diese Eigenschaften werden anhand der in Anhang V Teil C der Stoffrichtlinie genannten Methoden bestimmt, es sei denn, dass für Pflanzenschutzmittel andere international anerkannte Methoden nach den Anhängen II und III der Richtlinie 91/414/EWG annehmbar sind. Vorliegend wurde die konventionelle Methode nach Anhang III angewendet. Bewertungsmaßstab für diese Methode sind die Konzentrationswerte jedes einzelnen Stoffes der Zubereitung, hier des Stoffes Limonen. Für Limonen ist in dem Anhang I der Stoffrichtlinie bzw. Anhang VI Teil 3 der Verordnung Nr. 1272/2008 ein entsprechender Konzentrationsgrenzwert nicht angegeben, so dass nach der Einleitung des Anhangs III der Zubereitungsrichtlinie auf die in Teil B dieses Anhangs festgelegten Konzentrationswerte abzustellen ist. Für einen Stoff, der - wie Limonen - als umweltgefährlich (N) und mit den R-Sätzen R 50-53 eingestuft ist, sieht Teil A Nr. 2.1 Buchst. b) in Verbindung mit Tabelle 1 des Teils B bei einer hier gegebenen Konzentration von 2,5 % und < 25 % eine Einstufung der Zubereitung mit „N, R 51-53“ vor. Die Zubereitung gilt danach als gefährlich im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Zubereitungsrichtlinie.
Die Antragstellerin kann sich demgegenüber nicht mit Erfolg auf die von ihr eingereichten gutachterlichen Stellungnahmen des SGS Instituts E. vom 27. März 2008 und 26. August 2009 berufen. In der Stellungnahme vom 27. März 2008 werden Feststellungen zur biologischen Abbaubarkeit eines Orangenölterpens („Orangenöl WMB“) eines anderen Herstellers getroffen, deren Übertragbarkeit für die Einstufung der hier zu beurteilenden Zubereitung der Antragstellerin nicht ohne weiteres auf der Hand liegt, selbst wenn die genannte Zubereitung einen deutlich höheren Anteil an Orangenöl aufweisen sollte als der „D-Reiniger“. Einer Vertiefung bedarf diese Frage nicht, denn bei der Legaleinstufung nach der konventionelle Methode, die hier angewendet wurde, kommt es auf weitere Untersuchungen oder Feststellungen wie hier zur „leichten“ biologischen Abbaubarkeit und zur „grundsätzlichen“ Abbaubarkeit des Stoffes oder der Zubereitung nicht an. Die Abbaubarkeiten wären bei der Bestimmung der umweltgefährlichen Eigenschaften nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. b) der Zubereitungsrichtlinie anhand der in Anhang V Teil C der Stoffrichtlinie genannten Methoden näher zu überprüfen, d.h. in Verfahren, die nicht Gegenstand der vorliegend angewendeten konventionellen Methode sind. Art. 7 Abs. 1 der Zubereitungsrichtlinie lässt zu, dass die gefährlichen Eigenschaften einer Zubereitung allein anhand der konventionellen Methode ermittelt werden. Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 2 regelt zwar, dass dann, wenn die umweltgefährlichen Eigenschaften nach beiden der genannten Verfahren bestimmt werden, zur Einstufung der Zubereitung das Ergebnis der in Absatz 1 Buchst. b) genannten Methoden zu verwenden ist. Der Vorrang der Bestimmung nach Abs. 1 Buchst. b) kann indes nur dann gelten, wenn das Ergebnis der Methode vollständig ermittelt worden ist und abschließend feststeht. Die Stellungnahme des SGS Instituts E. vom 27. März 2008 genügt diesen Anforderungen ersichtlich nicht, denn sie bezieht sich - wie dargelegt - auf eine andere Zubereitung und beschränkt sich auf einen Teilaspekt der umweltgefährlichen Eigenschaften des untersuchten Orangenölterpens.
Auch die im Beschwerdeverfahren vorgelegte Stellungnahme des SGS Instituts E. vom 26. August 2009 führt zu keiner anderen Beurteilung. Darin wird ausgeführt, die Umwelteigenschaften von Orangenöl und Limonen würden derzeit fachlich widersprüchlich bewertet. Eine (eigene) abschließende Bewertung wird in der Stellungnahme jedoch nicht vorgenommen. Die Verbindlichkeit der Legaleinstufung von Limonen im Anhang I der Stoffrichtlinie bzw. Anhang VI Teil 3 der Verordnung 1272/2008, auf die der Antragsgegner bei Anwendung der konventionellen Methode abstellen durfte, wird dadurch nicht in Frage gestellt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 GefStoffV
§ 3 a ChemG
§ 23 ChemG
§ 5 Abs. 1 GefStoffV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 1 GefstoffV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 5 Abs. 2 GefStoffV

Zitierte Entscheidungen: 5 A 2107/09