Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-29, Aktenzeichen 1 B 388/22

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 23. August 2022 (Az.: 1 A 389/22 HAL) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. August 2022 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 23. August 2022 (Az.: 1 A 389/22 HAL) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. August 2022 anzuordnen,
hat Erfolg.
Er ist zulässig. Insbesondere ist er gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft, weil die Klage gegen den Bescheid über die Heranziehung der Antragstellerin zur Auskunftserteilung im Rahmen der vierteljährlichen Finanzstatistik gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 1 FPStatG und § 15 Abs. 7 BStatG keine aufschiebende Wirkung hat. Die vor Erhebung einer Anfechtungsklage grundsätzlich erforderliche Durchführung eines Widerspruchsverfahrens ist hier gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 8a Abs. 1 Satz 1 AG VwGO LSA entbehrlich, weil nächsthöhere Behörde das für Statistik zuständige Ministerium, eine oberste Landesbehörde, ist (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 StatG-LSA, § 8 Abs. 1 OrgG LSA) und daher der Antragsgegner selbst über den Widerspruch zu entscheiden hätte.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist auch begründet.
Bei der – wie hier gemäß § 15 Abs. 7 BStatG – kraft Gesetzes entfallenden aufschiebenden Wirkung eines Widerspruches oder einer Klage ist einem Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO stattzugeben, wenn die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ernstlichen Zweifeln begegnet oder die Vollziehung eine nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel bestehen, wenn aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Antragstellers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen.
In Anwendung dieses Maßstabs ist die sofortige Vollziehung des angefochtenen Bescheides auszusetzen, weil an dessen Rechtmäßigkeit ernstliche Zweifel bestehen.
Der Antragsgegner stützt die Heranziehung der Antragstellerin zur vierteljährlichen Finanzstatistik auf § 2 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 und § 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst (Finanz- und Personalstatistikgesetz – FPStatG) vom 22. Februar 2006 (BGBl. I S. 438), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes vom 3. Juni 2021 (BGBl. I S. 1401). § 2 Abs. 1 FPStatG regelt, dass sich die nach § 1 FPStatG als Bundesstatistik zu erhebenden Finanz- und Personalstatistiken auf die in § 2 Abs. 2 bis 7 FPStatG genannten Erhebungseinheiten erstrecken. Zu diesen Erhebungseinheiten zählen nach § 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG unter anderem Stellen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform, die nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2013 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Union (ABl. L 174 vom 26. Juni 2013, S. 1), die durch die Delegierte Verordnung (EU) 2015/1342 (ABl. L 207 vom 4. August 2015, S. 35) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung zum öffentlichen Sektor gehören, insbesondere die Deutsche Bundesbank (§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPStatG) und die Fonds, Einrichtungen und Unternehmen sowie Stiftungen, einschließlich der Einrichtungen für Forschung und Entwicklung sowie der Institute an Hochschulen (§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG). Die vierteljährliche Finanzstatistik der Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG umfasst die in § 3 Abs. 6 Satz 1 und § 5 Satz 1 FPStatG genannten und vom Antragsgegner im angefochtenen Bescheid angeforderten Erhebungsmerkmale.
Die Antragstellerin unterliegt nicht der Pflicht zur Erteilung dieser statistischen Auskünfte, weil sie – anders als der Antragsgegner meint – keine Erhebungseinheit i. S. v. § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG ist.
Nach dem Wortlaut der Norm ist für die statistische Auskunftspflicht von Stellen in öffentlich- rechtlicher Rechtsform, zu denen die Antragstellerin als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts gehört (vgl. § 40 Abs. 1 Mediengesetz des Landes Sachsen-Anhalt – MedienG LSA), deren Zuordnung zum öffentlichen Sektor im Sinne der Definitionen im Anhang A der VO (EU) Nr. 549/2013 maßgebend. Gegenstand dieser Verordnung ist gemäß deren Art. 1 Abs. 1 die Einführung des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 2010 (nachfolgend: ESVG 2010) innerhalb der Europäischen Union – ein international vereinheitlichtes Rechnungssystem, das eine systematische und vergleichbare statistische Beschreibung einer Volkswirtschaft (Region, Land, Ländergruppe) mit ihren wesentlichen Merkmalen und Beziehungen zu anderen Volkswirtschaften ermöglichen soll (vgl. Anhang A Nr. 1.01 VO (EU) Nr. 549/2013). Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EU) Nr. 549/2013 ist in Anhang A die Methodik des ESVG 2010 wiedergegeben. Hiernach gehören zum öffentlichen Sektor der Staat und alle in der Volkswirtschaft ansässigen institutionellen Einheiten, die vom Staat kontrolliert werden (Anhang A Nr. 1.35; vgl. auch EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 – FIG und FISE, Rn. 35). Alle übrigen gebietsansässigen Einheiten sind dem privaten Sektor zuzurechnen. Nach Anhang A Nr. 1.36 und Nr. 20.15 wird das sektorenklassifizierende Kriterium der Kontrolle definiert als die Fähigkeit bzw. Möglichkeit, die allgemeine Politik oder das allgemeine Programm einer institutionellen Einheit zu bestimmen bzw. festzulegen. Nach der Definition des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) ist darunter die Fähigkeit einer staatlichen Stelle zu verstehen, nachhaltig und dauerhaft einen reellen und substanziellen Einfluss auf die Festlegung und Verwirklichung der Ziele einer Organisation ohne Erwerbszweck, ihrer Aktivitäten und ihrer Betriebsaspekte sowie der strategischen Ausrichtung und der Leitlinien, denen die Organisation ohne Erwerbszweck bei der Ausübung dieser Aktivitäten zu folgen beabsichtigt, auszuüben. Der Staat muss in der Lage sein, d. h. über die Fähigkeit, die Möglichkeit oder das Vermögen verfügen, die allgemeine Politik oder das Programm dieser Organisation entscheidend zu beeinflussen. Die Frage, ob institutionelle Einheiten von einer staatlichen Stelle kontrolliert werden, kann nicht davon abhängen, ob die staatliche Stelle einen bestimmenden Einfluss auf die Verwaltung oder die Entscheidungsfähigkeit der institutionellen Einheit ausübt, wenn diese definitionsgemäß über volle Autonomie verfügt. Vielmehr kommt es darauf an, ob die staatliche Stelle trotz dieser Autonomie in der Lage ist, die Einheit im Rahmen der Festlegung und Verwirklichung ihrer Ziele, ihrer Aktivitäten und ihrer strategischen Ausrichtung zu lenken und einen gewissen Zwang über sie auszuüben (EuGH, Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 – Secrétariat général de l’enseignement catholique, Rn. 33 und Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 – FIG und FISE, Rn. 59, 73, 77 f. und 90). Der EuGH versteht den Begriff der staatlichen Kontrolle somit im Sinne einer umfassenden und inhaltlichen Einflussnahme.
Bei der Beurteilung, ob eine Organisation ohne Erwerbszweck mit eigener Rechtspersönlichkeit – eine solche dürfte die Antragstellerin sein – unter staatlicher Kontrolle steht, sind nach Anhang A Nr. 2.39 und Nr. 20.15 im Rahmen einer wertenden Gesamtbetrachtung folgende fünf Kontrollkriterien zu berücksichtigen: die Ernennung / Einsetzung leitender Angestellter; die Bestimmung der als Geschäftsgrundlage dienenden Dokumente bzw. sonstige Bestimmungen der Rechtsgrundlage, z. B. die Verpflichtungen in der Satzung der Organisation; vertragliche Vereinbarungen; der Grad der Finanzierung; die Höhe des Risikos für den Staat. In einigen Fällen kann durch Erfüllung eines einzigen Kriteriums eine Kontrolle gegeben sein, in anderen Fällen können jedoch auch erst mehrere verschiedene Kriterien zusammen darauf hinweisen, dass die Kontrolle gegeben ist (vgl. Anhang A Nr. 2.39 Satz 2). Die Nrn. 2.39 und 20.15 sind trotz gewisser sprachlicher Abweichungen als einheitliche Norm anzusehen, weil sie dieselbe Frage behandeln und demselben Zweck dienen, nämlich die für Organisationen ohne Erwerbszweck geltenden Kontrollindikatoren anzugeben (EuGH, Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 – Secrétariat général de l’enseignement catholique, Rn. 28 und Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 – FIG und FISE, Rn. 37). Neben den Nrn. 2.39 und 20.15 ist des Weiteren die in Anhang A Nr. 20.309 der VO (EU) Nr. 549/2013 enthaltene Definition im Hinblick auf die Eingrenzung des öffentlichen Sektors zu berücksichtigen, welche die in den Nrn. 2.39 und 20.15 aufgestellten Kontrollkriterien konkretisiert. Die Regelungen unter Nr. 20.309 dienen demselben Zweck wie die einheitliche Norm der Nrn. 2.39 und 20.15. Beide Normen ergänzen sich und sind gemeinsam und aufeinander abgestimmt anzuwenden, um zu ermitteln, ob eine Einheit zum öffentlichen oder zum privaten Sektor gehört (EuGH, Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 – Secrétariat général de l’enseignement catholique, Rn. 29 und Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 – FIG und FISE, Rn. 38).
Findet keine Kontrolle durch den Staat statt, wird eine gebietsansässige Einheit, die kein privater Haushalt und ein Nichtmarktproduzent ist, im ESVG 2010 als private Organisation ohne Erwerbszweck eingeordnet (vgl. Abbildung 2.1 zu Anhang A Nr. 2.32). Zu diesen zählen unter anderem Gewerkschaften, Fachverbände, wissenschaftliche Gesellschaften, Verbraucherverbände, politische Parteien, Kirchen und Religionsgemeinschaften (einschließlich derjenigen, die vom Staat finanziert, jedoch nicht kontrolliert werden) sowie soziale und kulturelle Vereinigungen (Anhang A Nr. 2.130 Abs. 2 Buchst. a)).
In Anwendung der vorstehenden Grundsätze, insbesondere der vom EuGH entwickelten Auslegungsregeln, gelangt das Gericht im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin nicht dem öffentlichen Sektor nach den Definitionen im Anhang A der VO (EU) Nr. 549/2013 zuzuordnen ist, weil sie nicht staatlicher Kontrolle unterliegt. Das Land Sachsen-Anhalt ist zwar in gewissem Umfang an der Organisation und Aufgabenwahrnehmung der Antragstellerin beteiligt, hat jedoch nicht die in den Nrn. 2.39, 20.15 und 20.309 für eine staatliche Kontrolle begrifflich geforderte Möglichkeit, das Programm und die Politik der Antragstellerin im Sinne einer umfassenden und inhaltlichen Einflussnahme dauerhaft zu beherrschen.
Die Antragstellerin ist als Landesmedienanstalt nicht Teil der Staatsverwaltung. Das Gebot der Staatsferne des Rundfunks als Ausfluss aus dem Gebot der Vielfaltssicherung (vgl. dazu nur: BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 – juris, Rn. 43 ff.) erfasst auch die Regulierung des privaten Rundfunks durch die Landesmedienanstalten, die als externe, gegenüber dem Staat rechtlich verselbständigte Kontrolle organisiert ist. Den Medienanstalten kommt eine grundrechtssichernde Funktion in Bezug auf die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu. Weil jegliche Aufsicht über Medien inhaltliche Einflussnahme eröffnen kann, ist sie in einer Weise auszugestalten, durch die eine auch nur mittelbare Einflussnahme von staatlicher Stelle verhindert wird. Daher treffen gruppenplural zusammengesetzte Gremien der Medienanstalten die maßgeblichen Entscheidungen (Prof. Dr. Christoph Degenhart, Staatsferne der Medienaufsicht – Zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Jugendschutzgesetzes: Rechtsgutachten, Leipzig / Nürnberg 2020, S. 18; abrufbar unter: https://www.die-medienanstalten.de/fileadmin/user_upload/die_medienanstalten/Ueber_uns/Positionen/20200909_Staatsferne_der_Medienaufsicht.pdf; Lehr, in: Johlen / Oerder, Münchener Anwaltshandbuch Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2017, § 22 Rn. 29 ff.). Dem Gebot der Staatsferne hat der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt durch Schaffung der Landesmedienanstalt als rechtlich selbständiger Anstalt des öffentlichen Rechts entsprochen (§ 40 Abs. 1 MedienG LSA) und im Hinblick auf deren Rechtsstellung in § 40 Abs. 2 MedienG LSA gesondert Ausdruck verliehen. Danach übt die Antragstellerin ihre Tätigkeit innerhalb der gesetzlichen Schranken unabhängig und in eigener Verantwortung aus und hat nach Maßgabe des MedienG LSA das Recht auf Selbstverwaltung und damit verbunden das Satzungsrecht. Sie gibt sich eine Hauptsatzung, die der Genehmigung der zuständigen obersten Landesbehörde bedarf. Staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (etwa der Landesregierung) dürfen der Antragstellerin nicht übertragen werden. Kernaufgabe der Landesmedienanstalt ist die Regulierung des Rundfunks, d. h. die Zulassung von privaten Rundfunkveranstaltern, Lizenzüberwachung, Programmaufsicht und Vielfaltssicherung der privaten Rundfunkprogramme, die Förderung der Medienvielfalt und digitaler Übertragungswege. Daneben gehören die Medienforschung, Öffentlichkeitsarbeit und der Verbraucherschutz zu ihren Aufgaben (vgl. zu den Aufgaben im Einzelnen § 41 MedienG LSA).
Die Organisationsform der Antragstellerin als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ist für die sektorale Einordnung im ESVG 2010 nicht relevant, weil das ESVG 2010, wie oben aufgezeigt, für die Abgrenzung von öffentlichem und privatem Sektor nicht auf die öffentlich- oder privatrechtliche Rechtsform der institutionellen Einheit oder auf die Ausgestaltung von Mitgliedschafts- oder Anspruchsbeziehungen abstellt, sondern darauf, ob die Einheit unter staatlicher Kontrolle steht (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 27. September 2022 – 8 C 16.21 – juris, Rn. 16 m. w. N.). Für diese Betrachtungsweise spricht ferner systematisch eine Zusammenschau mit § 2 Abs. 5 Satz 1 FPStatG, wonach Erhebungseinheiten auch Stellen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform sind, die zur öffentlichen Verwaltung, nicht jedoch zum öffentlichen Sektor nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 in der jeweils geltenden Fassung, gehören. Für diese Norm verbliebe kein Anwendungsbereich, wenn schon dem Umstand, dass eine Einheit eine öffentlich-rechtliche Organisationsform und die mit dieser naturgemäß verbundenen hoheitlichen Befugnisse besitzt, Indizwirkung für die Zuordnung zum öffentlichen Sektor nach dem ESVG 2010 beigemessen würde.
Keiner der in Anhang A Nrn. 2.39 und 20.15 VO (EU) Nr. 549/2013 genannten Indikatoren für das Vorliegen staatlicher Kontrolle ist im konkreten Fall mit der notwendigen Intensität gegeben, um – im Sinne des vom EuGH entwickelten Begriffsverständnisses – von einer bestimmenden Einflussnahme des Staates auf die Ausgestaltung der Ziele, Aktivitäten einschließlich der laufenden Geschäfte, strategischen Ausrichtung und Leitlinien der Antragstellerin ausgehen zu können.
Das in Anhang A Nr. 2.39 Buchst. a) und Nr. 20.15 Buchst. a) der Verordnung Nr. 549/2013 genannte Kriterium „Einsetzung / Ernennung leitender Angestellter“ ist nicht erfüllt. Anhand dieses Indikators kann das mögliche Bestehen einer Kontrolle über eine Organisation ohne Erwerbszweck festgestellt werden, wenn, wie sich ergänzend aus Anhang A Nr. 20.309 Buchst. a) und b) der Verordnung Nr. 549/2013 ergibt, eine „Mehrheit“ der Personen, die für die Leitung und Führung der betreffenden Einheit und damit für die Festlegung und Beeinflussung ihrer allgemeinen Politik und ihres Programms zuständig sind (Schlüsselpersonal), wie etwa die Vorstandsmitglieder oder die Mitglieder des Führungsgremiums, vom Staat eingesetzt werden oder entlassen werden können (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 – FIG und FISE, Rn. 63). Das ist bei der Antragstellerin nicht der Fall. Organe der Antragstellerin sind gemäß § 40 Abs. 4 Satz 1 MedienG LSA die Versammlung und der Vorstand. Der Landesgesetzgeber selbst hat dem Gebot der Staatsferne der Antragstellerin dadurch Rechnung getragen, dass er in § 42 Abs. 1 MedienG LSA für die Versammlung eine binnenplurale Organisation vorgeschrieben und in § 42 Abs. 2 Nr. 2 bis 7 MedienG LSA Inkompatibilitätsregelungen getroffen hat, um die Unabhängigkeit des Gremiums zu wahren. Die Versammlung, die eine Vielzahl von Kontroll- und Überwachungsaufgaben hat (vgl. § 43 Abs. 1 MedienG LSA), besteht aus Personen mit möglichst unterschiedlichen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen gesellschaftlichen Bereichen. Zwar entsenden von den mindestens 25 Mitgliedern der Versammlung fünf Mitglieder die im Landtag vertretenen Parteien oder Gruppierungen (§ 42 Abs. 1 Nr. 1 MedienG LSA), sowie je ein Mitglied jede Partei oder Gruppierung, die zu Beginn der Amtszeit der Versammlung mit einer Fraktion im Landtag vertreten ist und nicht bereits nach Nummer 1 ein Mitglied entsendet (§ 42 Abs. 1 Nr. 2 MedienG LSA). Des Weiteren bestimmt der Landtag gemäß § 42 Abs. 1 Nr. 15 MedienG LSA gesellschaftlich bedeutsame Organisationen, die acht weitere Mitglieder entsenden. Diese Regelungen führen gleichwohl nicht zu einer bestimmenden Einflussnahme des Staates auf die Bildung der Versammlung. Dessen Beteiligung wird insofern beschränkt, als dass gemäß § 42 Abs. 2 Nr. 2 und 3 MedienG LSA die Mitglieder der Versammlung nicht Mitglied der Bundesregierung oder einer Landesregierung und bis auf die – im Verhältnis zur Mitgliederzahl der Versammlung deutlich in der Minderheit befindlichen – Personen nach § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 MedienG LSA auch nicht Mitglied des Landtages sein dürfen, sich die gesellschaftlich bedeutsamen Organisationen und Gruppen i. S. v. § 42 Abs. 1 Nr. 15 MedienG LSA, die in Sachsen-Anhalt wirken, gemäß § 42 Abs. 5 Satz 1 MedienG LSA vor Ablauf der Amtszeit der Versammlung beim Landtag um die Einräumung eines Entsendungsrechts bewerben können und erst auf der Grundlage dieser Bewerbungen das Entsendungsrecht der Organisationen und Gruppen bestimmt wird. Die Auswahl der konkret zu entsendenden Person(en) verbleibt bei der nach § 42 Abs. 1 MedienG LSA entsendungsberechtigten Organisation oder Gruppe selbst; weder Legislative noch Exekutive haben Einfluss darauf. Die – pluralistisch zusammengesetzte, staatlich unabhängige – Versammlung entscheidet gemäß § 43 Abs. 2 Sätze 1 und 2 MedienG LSA als oberste Dienstbehörde zudem grundsätzlich selbst über die Ernennung und Entlassung der Beamten der Antragstellerin und über deren Versetzung in den Ruhestand und beschließt über die Einstellung, Eingruppierung und Entlassung von Angestellten und Arbeitern. Ferner bestellt die Versammlung den Direktor der Antragstellerin (§ 43 Abs. 3 Satz 1 MedienG LSA). Der dreiköpfige Vorstand wird aus der Mitte der Versammlung heraus gewählt (§ 45 Satz 1 MedienG LSA). Dass die Mitglieder beider Organe – Versammlung und Vorstand – die Interessen der Allgemeinheit vertreten und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind (§ 48 Abs. 1 Sätze 2 und 3 MedienG LSA), steht ebenfalls der Annahme einer vom Staat kontrollierten Einheit i. S. d. ESVG 2010 entgegen.
Die Anwendung des Kontrollindikators nach Nr. 2.39 Buchst. b) und Nr. 20.15 Buchst. b) „Bestimmungen der als Geschäftsgrundlage dienenden Dokumente“ bzw. „sonstige Bestimmungen der Rechtsgrundlage, zum Beispiel die Verpflichtungen in der Satzung der Organisation“ auf die Antragstellerin begründet ebenfalls nicht die Annahme einer staatlichen Kontrolle.
In Verbindung mit dem entsprechenden Vorgaben in Nr. 20.309 Buchst. i), die ebenfalls auf Organisationen ohne Erwerbszweck anwendbar sind, besteht möglicherweise eine staatliche Kontrolle, wenn eine Rechtsvorschrift, die unmittelbar oder mittelbar für die betreffende Organisation ohne Erwerbszweck gilt, oder die Satzung dieser Organisation statutarische Befugnisse oder Rechte zugunsten einer staatlichen Stelle vorsieht, dieser Stelle rechtliche Zuständigkeiten zuweist oder der Organisation ohne Erwerbszweck Verpflichtungen dergestalt gegenüber ihr auferlegt, dass dadurch die allgemeine Politik oder das Programm dieser Organisation festgelegt wird. Zum anderen regelt Anhang A Nr. 20.309 Buchst. h) der Verordnung Nr. 549/2013 die Frage der „Kontrolle durch übermäßige Regulierung“. Nach dieser Vorschrift ist eine Regulierung, die so streng ist, dass die allgemeine Geschäftspolitik effektiv einem Diktat unterliegt, eine Form der Kontrolle, da öffentliche Behörden über ihre regulativen Befugnisse machtvoll eingreifen können. Weiter geht aus dieser Vorschrift hervor, dass eine regulative Maßnahme, die, gleich ob allgemein oder detailliert gehalten, tief genug eingreift, um de facto die allgemeine Politik oder das Programm einer Einheit oder gar sämtlicher Einheiten eines selben Tätigkeitsbereichs festzulegen, ein Indiz für Kontrolle darstellen kann (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 – FIG und FISE, Rn. 47 f.).
Das Gericht geht für das vorliegende Eilverfahren davon aus, dass eine derart intensive Regulierung seitens des Staates gegenüber der Antragstellerin nicht stattfindet, wenngleich die landesgesetzlichen Vorschriften in den §§ 40 ff. MedienG LSA die Aufgaben, innere Organisation, Finanzierung und Aufsichtsbefugnisse der Antragstellerin detailliert beschreiben. Die Regelungen, insbesondere die Ausstattung der Antragstellerin mit den in den §§ 55 ff. MedienG LSA vorgesehenen Aufsichtsinstrumenten, sind in ihrer Gesamtschau Ausdruck eines notwendigen Maßes staatlicher Regulierungsverantwortung mit dem Ziel, der Antragstellerin die Erfüllung ihres Funktionsauftrags, vor allem der Medienaufsicht, zu ermöglichen, lassen aber die in § 40 Abs. 2 Satz 1 MedienG LSA normierte Unabhängigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Antragstellerin bei der inhaltlichen Ausgestaltung ihrer Tätigkeit unberührt. Sie enthalten – was nach der Begriffsbestimmung des EuGH für die Ausübung von staatlicher Kontrolle erforderlich wäre – für staatliche Stellen jedoch keine Ermächtigungsgrundlage, um die strategische Ausrichtung und Ziele der Antragstellerin inhaltlich lenken und die Leitlinien ihres Programms und ihrer Politik dauerhaft bestimmen zu können. Denn der Landesgesetzgeber hat der Antragstellerin in § 40 MedienG LSA bewusst eine besondere Rechtsstellung außerhalb der klassischen Staatsverwaltung eingeräumt und zugleich Regelungen zur Begrenzung der Einflussnahmemöglichkeit des Staates auf die Antragstellerin getroffen, z. B. in § 42 Abs. 1 und 2 MedienG LSA über die binnenplurale Organisation der Versammlung, in § 48 Abs. 1 MedienG LSA über die Rechtsstellung der Mitglieder der Versammlung und des Vorstands (s. o.) und in § 54 Abs. 3 Satz 4 MedienG LSA über die Einschränkung der Rechtsaufsicht (sogleich). Weder Aufgabenzuweisungsnormen (§§ 41, 43 und 46 MedienG LSA) noch die Ausstattung mit Genehmigungs- und Aufsichtsbefugnissen (§§ 55 ff. MedienG LSA) genügen für die Annahme einer dominierenden staatlichen Einflussnahme, weil der Staat keine Möglichkeit hat, die Antragstellerin bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben und Befugnisse umfassend zu kontrollieren und ihr Vorgaben zu machen, zumal der in § 41 Abs. 1 Satz 2 MedienG LSA für die Antragstellerin normierte Aufgabenkatalog seinem Wortlaut nach nicht abschließend ist („Hierzu gehören […] unter anderem“). Dass eine derartige Kontrolle durch das in § 42 Abs. 2 Satz 4 MedienG LSA normierte Genehmigungserfordernis für die Hauptsatzung der Antragstellerin, die in ihrer derzeitigen Fassung zuvörderst Regelungen zur inneren Organisation, insbesondere zur Arbeitsweise der Versammlung und des Vorstandes (z. B. Wahlen zur Versammlung und zum Vorstand; Mitgliedschaft in der Versammlung; Ende der Amtszeit; Sitzungen der Versammlung und des Vorstandes; Einladung zu den Sitzungen; Tagesordnung; Beschlussfähigkeit) enthält, ermöglicht wird, ist nicht ersichtlich. Soweit der Antragsgegner auf die durch § 62 Abs. 1 MedienG LSA eröffnete Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen Maßnahmen der Antragstellerin verweist, handelt es sich um eine nachgelagerte und punktuelle Rechtmäßigkeitskontrolle. Damit ist jedoch nicht die Möglichkeit eröffnet, im Vorfeld ihres Tätigwerdens auf die Antragstellerin lenkend einzuwirken.
Weder die – eingeschränkte – Rechtsaufsicht der zuständigen obersten Landesbehörde über die Antragstellerin noch die Prüfung der Haushaltsführung durch den Landesrechnungshof (§ 50 Abs. 3 Satz 3 MedienG LSA) führen zu einer anderen Beurteilung (vgl. auch: Bayerischer VGH, Urteil vom 6. November 2019 – 5 B 17.1997 – juris). Denn gemäß § 54 Abs. 3 Satz 4 MedienG LSA sind Weisungen und Ersatzvornahmen seitens der Rechtsaufsichtsbehörde in Rundfunkprogrammangelegenheiten – dem Kernbereich der Tätigkeit der Antragstellerin – ausgeschlossen. Eine weisungsgebundene Fachaufsicht besteht nicht. Dass gemäß § 50 Abs. 3 MedienG LSA für das Haushalts- und Rechnungswesen und für die Rechnungsprüfung die jeweils geltenden Vorschriften der Landeshaushaltsordnung anzuwenden sind, ist kein durchgreifender Indikator für staatliche Kontrolle, weil es sich dabei um allgemeine haushaltsrechtliche Regelungen handelt, die für sämtliche öffentliche Stellen gelten. Allgemeinverbindliche Vorschriften, die auf alle Einheiten anzuwenden sind, die in derselben Aktivität tätig sind, sind gemäß Anhang Nr. 20.15 Satz 2 VO (EU) Nr. 549/2013 nicht maßgeblich bei der Entscheidung, ob der Staat die Kontrolle über eine individuelle Einheit ausübt. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie der Rechnungslegung eröffnet nicht die Möglichkeit einer hinreichenden Einflussnahme, um das allgemeine Programm und die Politik der Antragstellerin zu bestimmen. Den Haushaltsplan stellt die Antragstellerin jährlich durch ihre Versammlung selbst fest, wobei gegenüber der obersten Landesbehörde eine Vorlagepflicht, jedoch kein Genehmigungserfordernis besteht (§ 50 Abs. 2 Sätze 1 und 4 MedienG LSA), was für eine überwiegende Autonomie der Antragstellerin bei der Verwendung der Finanzmittel spricht.
Schließlich lässt auch das Finanzierungsmodell der Antragstellerin nicht auf eine staatliche Kontrolle i. S. d. ESVG 2010 schließen.
Anhand des Indikators des Grades der Finanzierung nach den Nrn. 2.39 Buchst. d) und 20.15 Buchst. d) kann das mögliche Bestehen einer Kontrolle festgestellt werden, wenn eine Organisation ohne Erwerbszweck, wie sich aus der Gesamtbetrachtung von Anhang A Nr. 20.15 Satz 5 und Nr. 20.309 Buchst. i) letzter Satz der Verordnung Nr. 549/2013 ergibt, vollständig, nahezu vollständig oder hauptsächlich vom Staat finanziert wird, es sei denn, die Kontrollen über diesen Finanzierungsstrom sind nicht restriktiv genug, um die allgemeine Politik oder das Programm der Organisation ohne Erwerbszweck zu beeinflussen, und diese Organisation bleibt somit in der Lage, diese Politik bzw. dieses Programm festzulegen (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 – FIG und FISE – juris, Rn. 70 und 105). Falls eine Organisation ohne Erwerbszweck, die hauptsächlich durch den Staat finanziert wird, ihre Politik oder ihr Programm in einem signifikanten Umfang selbst bestimmen kann, wird sie nach Nr. 20.15 Satz 5 nicht als vom Staat kontrolliert betrachtet. Der Grad der Finanzierung gibt demzufolge nicht notwendig Aufschluss über die Frage, ob staatliche Kontrolle ausgeübt wird.
Die vom Antragsgegner ins Feld geführte Finanzierung der Antragstellerin durch einen Anteil am Rundfunkbeitrag führt für sich genommen im konkreten Fall nicht zur Fremdbestimmung staatlicher Stellen über die Antragstellerin. Insoweit ist bereits die – nach Nr. 2.111 vorausgesetzte – Annahme problematisch, dass die Antragstellerin sich primär mit Zwangsabgaben anderer Sektoren finanziert, weil die Mittelbereitstellung aus dem grundrechtlichen Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der damit korrespondierenden Finanzierungspflicht des Staates resultiert (OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – 12 S 15/21 – juris, Rn. 9 f.), von welcher die Landesmedienanstalten im Rahmen des Rundfunkfinanzierungssystems profitieren. Die nähere Ausgestaltung der Rundfunkfinanzierung einschließlich der Medienaufsicht ist nicht gesetzlich, sondern staatsvertraglich geregelt. Die Höhe des Rundfunkbeitrages wird in einem mehrstufigen demokratischen Verfahren festgelegt, in welchem zunächst die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) einen Beitragsvorschlag erarbeitet, auf dessen Grundlage die Landesgesetzgeber die Höhe festsetzen (§§ 1 ff. des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages (RFinStV)). Die Höhe des Anteils der Landesmedienanstalten am Beitragsaufkommen beträgt derzeit 1,8989 von Hundert (§ 10 Abs. 1 RFinStV). Beitragsgläubigerin ist die – nicht in die Staatsverwaltung eingegliederte, grundrechtsberechtigte – Landesrundfunkanstalt, die an die Antragstellerin den dieser zustehenden Anteil abführt (§ 10 Abs. 2 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages). Abgesehen davon obliegt der Antragstellerin die Entscheidung darüber, ob und ggf. welche ihrer Aufgaben sie mit dem Anteil am Rundfunkbeitrag finanziert (vgl. § 51 Abs. 1 MedienG LSA). Soweit sie den ihr zustehenden Anteil nicht in Anspruch nimmt, steht er dem Mitteldeutschen Rundfunk zu (§ 51 Abs. 2 MedienG LSA). Des Weiteren handelt es sich bei dem Anteil am Rundfunkbeitragsaufkommen nur um eine von vier gesetzlich vorgesehenen Finanzquellen der Antragstellerin. Denn gemäß § 50 Abs. 1 MedienG LSA deckt die Antragstellerin ihren Finanzbedarf außerdem aus Verwaltungskosten (Verwaltungsgebühren und Auslagen) aufgrund von ihr gemäß § 51 Abs. 4 Satz 1 MedienG LSA zu erlassenden Kostensatzungen, aus Verwaltungseinnahmen sowie aus Abgaben der Rundfunkveranstalter entsprechend der von der Antragstellerin ebenfalls zu erlassenden Abgabensatzung (vgl. § 52 Abs. 4 MedienG LSA). Die Entscheidung, ob die Antragstellerin Abgaben von den Rundfunkveranstaltern erhebt und auf diese Weise einen Teil ihrer Kosten deckt, steht in ihrem Ermessen (vgl. § 52 Abs. 1 MedienG LSA).
Selbst wenn die Antragstellerin zwar nicht dem Sektor Staat, jedoch dem deutlich weiter gefassten öffentlichen Sektor zuzuordnen und damit als Erhebungseinheit i. S. v. § 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG anzusehen wäre, bestünden erhebliche Zweifel an der vom Antragsgegner angenommenen Pflicht zur Auskunft über die Erträge und Aufwendungen sowie die Daten des Anlagennachweises (§ 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 FPStatG), über den Stand der Schulden jeweils nach Schuldarten und Gläubigern (§ 5 Satz 1 Nr. 3 FPStatG) und über die finanziellen Transaktionen im Sinne der Definitionen im Anhang A der VO (EU) 549/2013 (§ 5 Satz 1 Nr. 4 FPStatG). Die insoweit einschlägigen Statistiken nach § 1 Nr. 1 und Nr. 3 FPStatG erfassen nach dem Wortlaut von § 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 und § 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 FPStatG jeweils nur Angaben von Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG, die nach den Definitionen im Anhang A der VO (EU) Nr. 549/2013 dem Sektor Staat – nicht dem öffentlichen Sektor – zuzuordnen sind. Der Gesetzgeber hat ausweislich der Begründung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes vom 3. Juni 2021 (BGBl. I S. 1401), mit dem das ESVG 2010 in das FPStatG implementiert wurde, explizit zwischen diesen beiden Sektoren differenziert und in diesem Zusammenhang auf das sog. Schalenkonzept verwiesen, dem für die Erstellung der Finanz- und Personalstatistiken nach dem ESVG 2010 im Verhältnis zum vorangegangenen System des ESVG 1995 eine erweiterte Definition des öffentlichen Gesamthaushalts zugrunde liegt. Den Kern des Schalenkonzepts bilden die Kernhaushalte von Bund und Ländern, Gemeinden, Gemeindeverbänden und der Sozialversicherung. Die mittlere Schale umfasst die Extrahaushalte. Kernhaushalte und Extrahaushalte bilden im Modell des Schalenkonzepts den Öffentlichen Gesamthaushalt. Die äußere Schale enthält alle sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen außerhalb des Sektors Staat, die zusammen mit dem Öffentlichen Gesamthaushalt den „Öffentlichen Bereich“ darstellen (BT-Drucks. 19/28165, S. 18 und 26). Insofern ist der Kreis der Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG nicht notwendig deckungsgleich mit dem Kreis der nach § 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 und § 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 FPStatG auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten. Die differenzierte Betrachtungsweise wird gestützt durch eine systematische Auslegung. Denn im Gegensatz zu den §§ 3 und 5 FPStatG, welche die Erhebungsmerkmale der Finanzstatistiken nach § 1 Nr. 1 und 3 FPStatG regeln, wird für die in §§ 6 und 7 FPStatG geregelten Erhebungsmerkmale der Personalstatistik und der Versorgungsempfängerstatistik dem Wortlaut nach lediglich allgemein auf die Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 bis 7 FPStatG Bezug genommen, ohne dass einschränkend die Zurechnung der Erhebungseinheiten zum Sektor Staat nach den Definitionen im Anhang A der VO (EU) Nr. 549/2013 verlangt wird.
Es kann offen bleiben, ob die Antragstellerin als Erhebungseinheit i. S. d. § 2 Abs. 5 Satz 1 FPStatG einzuordnen ist. Denn Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 5 Satz 1 FPStatG sind jedenfalls nicht zur Auskunft über die vom Antragsgegner geforderten Erhebungsmerkmale nach § 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 und § 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 FPStatG verpflichtet, sondern allenfalls zu Angaben im Rahmen der Personal- und Versorgungsempfängerstatistik nach den § 6 Abs. 1 bis 4 und § 7 FPStatG, die jedoch nicht Gegenstand des im Hauptsacheverfahren angefochtenen Bescheides sind.
Nach alledem vermag der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 15 Abs. 7 BStatG sein besonderes hohes Interesse an der Erstellung von statistischen Erhebungen und deren zeitnaher Umsetzung statuiert hat, ein überwiegendes Vollzugsinteresse des Antragsgegners nicht zu begründen. Anhaltspunkte dafür, dass trotz ernstlicher Rechtmäßigkeitszweifel ein überragendes Vollzugsinteresse gegeben ist, bestehen nicht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – 12 S 15/21 – juris, Rn. 17). Hierfür hat der Antragsgegner auch nichts vorgetragen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40 ff. MedienG
§§ 55 ff. MedienG
§§ 41, 43 und 46 MedienG
§§ 3 und 5 FPStatG
§§ 6 und 7 FPStatG
§ 1 FPStatG
§ 41 MedienG
§ 40 MedienG
§ 7 FPStatG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 15 Abs. 7 BStatG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 8a Abs. 1 Satz 1 AG VwGO
§ 8 Abs. 1 OrgG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 FPStatG
§ 2 Abs. 2 bis 7 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG
§ 5 Satz 1 FPStatG
§ 40 Abs. 1 MedienG
§ 40 Abs. 2 MedienG
§ 2 Abs. 5 Satz 1 FPStatG
§ 40 Abs. 4 Satz 1 MedienG
§ 42 Abs. 1 MedienG
§ 42 Abs. 2 Nr. 2 bis 7 MedienG
§ 43 Abs. 1 MedienG
§ 42 Abs. 1 Nr. 1 MedienG
§ 42 Abs. 1 Nr. 2 MedienG
§ 42 Abs. 1 Nr. 15 MedienG
§ 42 Abs. 2 Nr. 2 und 3 MedienG
§ 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 MedienG
§ 42 Abs. 5 Satz 1 MedienG
§ 43 Abs. 3 Satz 1 MedienG
§ 45 Satz 1 MedienG
§ 40 Abs. 2 Satz 1 MedienG
§ 42 Abs. 1 und 2 MedienG
§ 48 Abs. 1 MedienG
§ 54 Abs. 3 Satz 4 MedienG
§ 41 Abs. 1 Satz 2 MedienG
§ 42 Abs. 2 Satz 4 MedienG
§ 62 Abs. 1 MedienG
§ 50 Abs. 3 Satz 3 MedienG
§ 50 Abs. 3 MedienG
§ 10 Abs. 1 RFinStV
§ 51 Abs. 1 MedienG
§ 51 Abs. 2 MedienG
§ 50 Abs. 1 MedienG
§ 51 Abs. 4 Satz 1 MedienG
§ 52 Abs. 4 MedienG
§ 52 Abs. 1 MedienG
§ 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 FPStatG
§ 5 Satz 1 Nr. 3 FPStatG
§ 5 Satz 1 Nr. 4 FPStatG
§ 1 Nr. 1 und Nr. 3 FPStatG
§ 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 FPStatG
§ 1 Nr. 1 und 3 FPStatG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
Art. 2 Abs. 1 VO
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 389/22
1 BvF 1/11
1 BvF 4/11
8 C 16.21
5 B 17.19
12 S 15/21