Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-13, Aktenzeichen 10 A 3386/20

Tenor:
In der VerwaltungsrechtssacheE.F., G., H., I.- Klägerin -Prozessbevollmächtigte:Rechtsanwälte C., C-Straße, C-Stadt - -gegenNiedersächsisches Ministerium für Inneres und Sportvertreten durch den Innenminister, Lavesallee 6, 30169 Hannover - -- Beklagter zu 1. -Gemeinsame Glücksspielbehörde der Ländervertreten durch die Vorstände M. und N.,Hansering 15, 06108 Halle (Saale) - -- Beklagte zu 2. -Prozessbevollmächtigte:Ministerialrätin J., Niedersächsisches Ministerium für Inneres und SportLavesallee 6, 30169 Hannoverwegen Untersagung der Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspielhat das Verwaltungsgericht Hannover - 10. Kammer - ohne mündliche Verhandlung am 13. Januar 2023 durch den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Lodzig als Berichterstatter für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung, die ihr die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagt.
Die Klägerin ist eine auf Malta lizenzierte Gesellschaft des Privatrechts mit Hauptsitz in London und Berlin. Sie bietet verschiedene Finanzdienstleistungen an. Insbesondere ermöglicht sie ihren Kunden die Nutzung von "CashtoCode" Diensten. Ihre diesbezüglichen Leistungen umschreibt sie selbst wie folgt:
"Developer of an online payments application designed to revolutionize cash payments and collections for e-commerce. The company's application helps online merchants to issue their own cash barcodes that customers take to retail locations to make a cash payment for their online purchase, enabling merchants to offer a safe and convenient cash payment method to their payments mix."
Mithin ermöglichen die Dienste der Klägerin, dass sich Kunden für ihren "Einkauf" in einem Online-Shop eines Kooperationsunternehmens der Klägerin online einen Barcode generieren können. Mit diesem Barcode können die Kunden bei stationären Händlern, die auf vertraglicher Basis mit der Klägerin kooperieren, den Einkauf nach Personalienüberprüfung bar bezahlen. Der Wert der Barzahlung wird den Kunden dann elektronisch auf deren Online-Kundenkonto bei dem jeweiligen Vertragsunternehmen gutgeschrieben. Mit dem Guthaben können Leistungen des Vertragsunternehmens (gleich oder später) online erworben werden. Die Klägerin ermöglicht mithin die Umwandlung von Bargeld in elektronisches Geld. Diese Finanzdienstleistungen der Klägerin werden unter anderem von der K. Limited im Zusammenhang mit dem Glücksspielangebot auf der Internetdomain "E." und der L. im Zusammenhang mit dem Glücksspielangebot auf der Internetdomain "F." genutzt.
Das von der K. Limited über "E." betriebene Glücksspielangebot umfasst u.a. Online-Casino- und virtuelle Automatenspiele. Sie werden im Internet etwa wie folgt beworben:
"Zu den beliebtesten Spielen, die auf der Seite präsentiert werden, gehören Video Slots, Roulette und Blackjack. Es ist auch wichtig zu beachten, dass jeder, der sich registrieren möchte, kann leicht Spiele gegen echte Händler spielen. Mehrere Softwareentwickler bieten universelle Releases an. Hier finden Sie Meisterwerke von so beliebten Spieleanbietern: Blueprint Gaming; Evolution; NetEnt; Play'n GO; Yggdrasil; Red Tiger; Kalamba; Merkur. Die folgenden Arten von Casinos sind an der Spieleplattform beteiligt: mit Instant Play, Live, Neu und Mobil. Neben den angebotenen Standardspielen können Spieler auch einen Buchmacher für etwa dreißig verschiedene Sportarten nutzen. Wetten in diesem Bereich können sehr profitabel sein."
Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für ihr Angebot in der Bundesrepublik Deutschland besitzt die K. Limited nicht.
Die L. bietet über "F." seinen Kunden u.a. die Möglichkeit, im Internet auf den Ausgang von Lotterien des Lotto- und Toto-Verbandes sowie auf den Ausgang anderer internationaler Lotterien zu wetten. Zudem werden Online-Casinospiele und Sportwetten angeboten. Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis besitzt die L. für das diesbezügliche Angebot in der Bundesrepublik Deutschland nicht.
Nachdem der Beklagte zu 1. die Klägerin dazu angehört hatte, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel über "E." und "F." mitzuwirken, untersagte er ihr mit Bescheid vom 13. April 2020 selbst oder durch Dritte an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel, insbesondere im Zusammenhang mit dem Online-Casino Angebot der K. Limited unter "E." und dem Zweitlotterie und Online-Casino Angebot der L. unter "F.", mitzuwirken (Ziffer 1). Zudem drohte der Beklagte zu 1. der Klägerin für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000 EUR an (Ziffer 2) und traf eine Kostengrundentscheidung (Ziffer 3). Die Untersagung begründete der Beklagte zu 1. damit, dass die Klägerin aufgrund der Kooperation mit den Online-Casino-Glücksspielangeboten "E." der K. Limited sowie "F." der L. an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel mitwirke. Dies sei in der Bundesrepublik Deutschland rechtswidrig und mithin nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 4 GlüStV zu untersagen. Das Angebot der Vorgenannten sei nicht erlaubnisfähig, da die Vermittlung von Online-Glücksspielen dieser Art nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten sei. Die Untersagung sei verhältnismäßig. Sie stehe nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck, nämlich der Bekämpfung von Spielsucht und der Lenkung der Spielsucht in geordnete Bahnen.
Diesen Bescheid gab der Beklagte zu 1. am 15. April 2020 zur Post. Der Bescheid wurde in London von der Post unter der Adresse der Klägerin am 23. April 2020 an einen Herrn "Mohamed" übergeben, der im fraglichen Bürogebäude während des Corona-Lockdowns Hausmeisterdienste ausübte und Post für die in dem Bürogebäude ansässigen Unternehmen entgegennahm und der den Rückschein unterzeichnete.
Die Klägerin hat am 19. Juni 2020 Klage erhoben. Diese begründet sie wie folgt:
Die Klage sei fristgemäß erhoben worden. Ihr sei der Bescheid am 9. Juni 2020 zugegangen. Die Zustellung des Bescheides unter ihrer Adresse an einen "Mohamed" am 23. April 2020 könne ihr nicht zugerechnet werden. Dieser sei nicht empfangsbevollmächtigt gewesen. Soweit er in dem Bürogebäude während des Corona-Lockdowns Post entgegengenommen habe, habe sie das nicht gewusst und auch nicht gewollt. Sie habe während dieser Zeit nur auf elektronischem Wege Post erhalten.
Das Glücksspielkollegium, das an der Untersagungsentscheidung beteiligt gewesen sei, sei verfassungswidrig.
Die mit der Untersagungsverfügung angeordnete Unterlassung der Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel sei ihr datenschutzrechtlich und tatsächlich unmöglich. Die Legalität von Glücksspielangeboten hänge maßgeblich vom Aufenthaltsort der Spielteilnehmer zum Zeitpunkt der Spielteilnahme ab sowie von der konkret gespielten Spielart. Ihr lägen aber keine Informationen zum Aufenthaltsort des Spielteilnehmers zum Zeitpunkt der Spielteilnahme oder zur konkret gespielten Spielart vor. Sie besitze lediglich die IP-Adresse des Bezahlenden zum Zeitpunkt der Barcode-Generierung. Eine Verarbeitung dieser IP-Adresse zum Zwecke einer Zahlungsblockierung sei nach Art. 5 Abs. 1 lit. d) DS-GVO unzulässig. Sie habe noch nicht einmal Kenntnis vom Ort des Voucher-Erwerbs vor oder zum Zeitpunkt der Zahlung. Sie erhalte erst nach dem Vollzug des Voucher-Erwerbs Kenntnis vom Ort der Zahlung. Die Erhebung der Standortdaten zum Zeitpunkt der Zahlung des Vouchers sei ihr faktisch unmöglich. Gleiches gelte für den maßgeblichen Zeitpunkt der Durchführung des Glücksspiels, weil die Erbringung ihrer Dienstleistung zu diesem Zeitpunkt beendet sei. Die Erlangung solcher Daten von Dritten sei faktisch, jedenfalls aber datenschutzrechtlich nicht möglich. Ihr bliebe deshalb nichts anderes übrig, als die Abwicklung von Zahlungen an Online-Glücksspielanbieter einzustellen - und zwar weltweit. Ein solcher Eingriff stelle aber einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit sowie die Berufsfreiheit dar, auf die sie sich berufen könne.
Nach Art. 5 Abs. 1 lit. a) DS-GVO müssten die zu verarbeitenden Daten sachlich richtig und hinreichend genau sein. Unrichtige Daten dürften nicht verarbeitet werden. Jedoch sei durch eine Zuordnung einer IP-Adresse zu einem Ort nur eine ungefähre Lokalisierung möglich, aber keine präzise Ortung. Zudem könnten durch die Nutzer Umgehungen genutzt werden. Die IP-Adresse sei daher nicht geeignet, hinreichend genau und verlässlich über den Standort des Nutzers Auskunft zu erteilen.
Der Grundsatz einer Verarbeitung nach Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 1 lit. a) DS-GVO sei nicht gewahrt. Die unionsrechtliche Regelung entspreche im Wesentlichen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Auswertung der IP-Adressen entspreche zum Zeitpunkt der Barcode-Generierung nicht der Verhältnismäßigkeit. Gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV werde ein Glücksspiel dort veranstaltet, wo dem Spieler die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet werde. Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Rechtslage sei also der konkrete Aufenthaltsort des Spielteilnehmers zum Zeitpunkt der zeitlich nachfolgenden Spielteilnahme und nicht der zeitlich frühere Zeitpunkt der Einzahlung. Die IP-Adresse zum Zeitpunkt der Generierung der Barcodes sei schon aus diesem Grund nicht geeignet für die Beurteilung der Legalität eines Online-Glücksspiels und daher unverhältnismäßig. Das gelte in besonderem Maße für ihr Bezahlsystem, weil dieses einen Ortswechsel des Bezahlenden nach der Barcode-Generierung zum Erwerb des Vouchers erfordere. Der Aufenthaltsort des Spielteilnehmers zum Zeitpunkt der Spielteilnahme sei ihr nicht bekannt. Dies gelte auch für den Wohnort des Spielteilnehmers. Mithin bleibe ihr nur die Möglichkeit, die IP-Adresse zum Zeitpunkt der Barcode-Generierung als Indiz für den (späteren) Spielort heranzuziehen. Dies verstoße gegen Art. 5 Abs. 1 lit. a) DS-GVO. Zudem stehe weder zum Zeitpunkt der Barcode-Generierung noch zum Zeitpunkt der Bezahlung des Vouchers im Ladenlokal fest, für welches konkrete Spiel der Bezahlende die Einzahlung verwenden werde. Bei den in der Untersagungsverfügung genannten Anbietern könnten auch legale Glücksspiele gespielt werden. Sie könne nicht nachvollziehen, ob und wie die eingezahlten Gelder genutzt würden.
Die Voraussetzungen für eine zweckändernde Nutzung nach Art. 5 Abs. 1 lit. b) DS-GVO i. V. m. Art. 6 Abs. 4 DS-GVO lägen nicht vor. Sie erlange die IP-Adresse des Bezahlenden zum Zeitpunkt der Generierung des Barcodes als Bestandteil der Logfile-Daten, die technisch erforderlich seien, um eine Verbindung vom Endgerät des Kunden zu ihrer Plattform herzustellen, die Stabilität und Sicherheit dieser Verbindung zu gewährleisten und den Barcode zu generieren. Für eine Zulässigkeit der Weiterverarbeitung der IP-Adresse zum Zwecke der Zahlungsblockierung müsse dieser Weiterverarbeitungszweck mit dem Erhebungszweck vereinbar sein, was nicht der Fall sei. Zwischen dem ursprünglichen Erhebungszweck und der Verarbeitung zum Zwecke der Zahlungsblockierung bestehe keinerlei Verbindung. Hinzu komme, dass eine zweckändernde Nutzung der IP-Adressen zum Zwecke der Zahlungsblockierung einen erheblichen Eingriff in die Persönlichkeitsrechte des Betroffenen darstelle, da ihr Standort lokalisiert werden müsse und dadurch ihre Freizeitgestaltung beeinträchtigt werde; dieser Eingriff müsse bei jedem einzelnen ihrer Kunden individuell vorgenommen werden. Im Ergebnis käme dies einer rechtlich unzulässigen Rasterfahndung im Sinne der Landespolizeigesetze gleich. Alle Personen, die Gelder auf ein Spielkonto bei einem Online-Glücksspielanbieter überwiesen, fielen in dieses Raster und würden herausgefiltert. Anschließend würde ihr Aufenthaltsort durch einen Abgleich der IP-Adressen ermittelt. Eine solche Rasterfahndung sei nur der Polizei gestattet. Jedenfalls sei sie unverhältnismäßig. Denn das allgemeine öffentliche Interesse an einer Unterbindung eines im Inland unerlaubten Glücksspiels begründe keine Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut. Dies setze das Bundesverfassungsgericht aber voraus, um eine Rasterfahndung rechtfertigen zu können.
Ein Erlaubnistatbestand des Art. 6 DS-GVO sei nicht erfüllt. Eine wirksame Einwilligung der Spielteilnehmer nach Art. 6 Abs. 1 lit. a) DS-GVO liege nicht vor. Der Vertrag zwischen der Klägerin und den Online-Glücksspielanbietern stelle ebenfalls keine taugliche Rechtsgrundlage nach Art. 6 Abs. 1 lit. b) DS-GVO dar. Als solche komme nur die Erfüllung von Verträgen in Betracht, deren Vertragsparteien die betroffenen Personen seien. Bei den Lizenzverträgen zwischen ihr und den Online-Glücksspielanbietern seien die Spielteilnehmer, welche ihre Konten unter Nutzung des klägerischen Bezahlsystems aufladen, keine Vertragspartei im Sinne des Art. 6 Abs. 1 lit. b) DS-GVO.
Es gebe keine hinreichend konkrete rechtliche Verpflichtung, zu deren Erfüllung eine Verarbeitung personenbezogener Daten zum Zwecke des Financial Blockings erforderlich wäre (Art. 6 Abs. 1 lit. c) DS-GVO). Hierfür müsse das Recht des Mitgliedsstaates den Verantwortlichen verpflichten, eine bestimmte Datenverarbeitung vorzunehmen. Erforderlich sei, dass sich die in einer Vorschrift normierte Verpflichtung unmittelbar auf die Datenverarbeitung beziehe und diese explizit anordne oder jedenfalls legitimiere. Eine entsprechende Vorschrift sei etwa § 58 des Geldwäschegesetzes. An einer entsprechenden Vorschrift fehle es im hiesigen Fall. Zwar kämen § 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV prinzipiell in Frage. Diese seien allerdings nicht hinreichend bestimmt und präzise, um eine entsprechende Datenverarbeitung zu tragen.
Die Verarbeitung der IP-Adresse zum Zeitpunkt der Barcode-Generierung sei nicht zum Schutz lebenswichtiger Interessen der Betroffenen oder anderer natürlicher Personen erforderlich nach Art. 6 Abs. 1 lit. d) DS-GVO.
Die Erhebung oder sonstige Verarbeitung der IP-Adresse sei auch nicht gemäß Art. 6 Abs. 1 lit. e) DS-GVO mit der Wahrnehmung von Aufgaben zu rechtfertigen, die im öffentlichen Interesse lägen oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgten und die der Klägerin übertragen worden seien. Die Glücksspielaufsichtsbehörden hätten der Klägerin die Bekämpfung unerlaubten Glückspiels nicht übertragen. § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV stellten keine Normen zur Übertragung einer öffentlichen Aufgabe dar. Eine solche müsse ausdrücklich zur Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe beleihen, was vorliegend aber nicht der Fall sei.
Art. 6 Abs. 1 lit. f) DS-GVO sei nicht einschlägig, da die Datenverarbeitung nicht in ihrem Interesse erfolge.
Die Online-Glücksspielanbieter könnten ihr die Wohnanschrift der Spielteilnehmer übermitteln, damit sie die Wohnanschrift zum Zwecke der Zahlungsblockierung verarbeiten könne. Allerdings genüge dies nicht den Anforderungen nach Art. 5 Abs. 1 lit. a) und d) DS-GVO an die Richtigkeit der zu verarbeitenden personenbezogenen Daten und an die Verhältnismäßigkeit einer solchen Verarbeitung zum Zwecke einer Zahlungsblockierung. Denn es komme für die Legalität des Spielangebots nicht auf die Wohnanschrift des Spielteilnehmers, sondern auf dessen tatsächlichen Aufenthaltsort zum Zeitpunkt der Spielteilnahme an. Dieser könne vom Wohnort abweichen. Zudem wäre eine Übertragung der Wohnanschrift der Spielteilnehmer zum Zeitpunkt der Nutzung der klägerischen Bezahlsysteme sowie der IP-Adresse zum Zeitpunkt der Spielteilnahme eine zweckändernde Nutzung durch die Glücksspielanbieter, die jedoch nicht mit dem ursprünglichen Erhebungszweck vereinbar wäre und daher nicht auf Art. 5 Abs. 1 lit. b) i. V. m. Art. 6 Abs. 4 DS-GVO gestützt werden könne.
Standortdaten könnten in zulässiger Weise nicht von den Telekommunikationsanbietern eingeholt werden. Ein solcher Datentransfer scheitere am datenschutzrechtlichen Telekommunikationsgeheimnis.
Aufgrund der datenschutzrechtlichen und tatsächlichen Hindernisse wäre es ihr nur möglich, sämtliche Transaktionen, die im Zusammenhang mit Online-Glücksspiel stünden, zu unterbinden. Dies sei aber unverhältnismäßig und ihr nicht zumutbar. Ein Absehen von der Lokalisierung der Spieler hätte zur Folge, dass auch solche Transaktionen zu unterbinden wären, die in keinem Zusammenhang zu unerlaubtem Glücksspiel stünden. Sofern etwa deutsche Spieler im Ausland an den Spielen der Online-Glücksspielanbieter teilnehmen würden, wären Transaktionen mittels des Bezahlsystems in Zusammenhang mit diesen erlaubten Spielen ebenfalls nicht mehr möglich. Ferner gelte es zu berücksichtigen, dass sie das Bezahlsystem auch in anderen Mitgliedsstaaten anbiete. Sämtliche Einzahlungen von Teilnehmern aus diesen anderen Ländern wären von der Maßnahme in Zukunft ebenfalls betroffen. Es drohe somit die Blockierung legaler Transaktionen im Zusammenhang mit Glücksspiel und mithin ein sogenanntes "Over-Blocking". Dem Beklagten zu 1. fehle die Kompetenz, auch solche Transaktionen zu unterbinden, die im Ausland durchgeführt würden. Dazu sei der Beklagte zu 1. weder örtlich noch sachlich legitimiert. Ein Verstoß gegen die Kompetenzordnung könne nicht nach § 1 NVwVfG i. V. m. § 45 VwVfG geheilt werden. Auch eine Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG liege nicht vor. Vielmehr sei von der Nichtigkeit der Untersagung nach § 44 VwVfG auszugehen. Dies sei der Fall, da es an einer datenschutzrechtlichen Grundlage für die Erhebung der personenbezogenen Daten zur Unterbindung der Zahlungsvorgänge fehle.
Das absolute Verbot von Online-Casinospielen nach § 4 Abs. 4 GlüStV sei europarechts- und verfassungswidrig. Es bestehe zudem ein systematisches Vollzugsdefizit. Dies sei aufgrund der faktischen Marktentwicklung evident; diese Beweise die völlige Ungeeignetheit der Glücksspielregulierung im GlüStV zur Erreichung der dort definierten Ziele. Aus diesem Grund könne ihr die Mitwirkung an unerlaubtem Glücksspiel nicht entgegengehalten werden und Sanktionen könnten nicht verhängt werden.
Sie sei keine taugliche Adressatin für eine Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV. Der Wortlaut der Norm enthalte eine Verweisung auf Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und damit ausschließlich auf Begrifflichkeiten nach dem KWG und ZAG. Diesen Gesetzen unterfalle sie aber nicht. Die Inanspruchnahme von Finanzdienstleistern sei subsidiär. Zunächst müsse der Wettveranstalter bzw. der Wettvermittler in Anspruch genommen werden. Auch dies sei hier nicht geschehen.
Nach der neuen Rechtslage seien die fraglichen Glücksspiele nicht unerlaubt. Vielmehr sei das Angebot der K. Limited erlaubnisfähig. Diese wolle auch einen entsprechenden Antrag bei der zuständigen Behörde stellen.
Die Zahlungsmethode "CashtoCode" unterfalle der Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 10 ZAG. Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht vor Landesrecht nach Art. 31 GG für einen (teil-)identischen Regelungsgehalt führe dazu, dass § 6 b GlüStV 2021 aufgrund der Regelung in § 16 Abs. 6 des Geldwäschegesetzes, der auf sie anwendbar sei, nicht zur Anwendung kommen könne.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten zu 1. vom 13. April 2020 aufzuheben, hilfsweise die Untersagungsverfügung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 13. April 2020, Az. , seit dem 1. Juli 2022 sich zu eigen gemacht und aufrechterhalten durch die nunmehr zuständige Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, wird vollumfänglich aufgehoben.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigen den streitgegenständlichen Bescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Entscheidung ergeht durch den Berichterstatter nach § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO und nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erteilt haben.
II. Der Antrag der Klägerin wird dahin ausgelegt, dass sich der Hauptantrag, mit dem die Klägerin die Aufhebung der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung begehrt, gegen den Beklagten zu 1. und der Hilfsantrag, mit dem die Klägerin ebenfalls die Aufhebung der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung begehrt, gegen die Beklagte zu 2. richtet.
III. Die Klage ist insgesamt unzulässig, da sie nach § 74 Abs. 1 VwGO verfristet erhoben worden ist (1.). Sie ist außerdem unzulässig, soweit sie sich mit dem Hauptantrag gegen den Beklagten zu 1. richtet (2.).
1. Die Klage ist nach § 74 Abs. 1 VwGO verfristet erhoben worden.
Die Anfechtungsklage muss nach § 74 Abs. 1 VwGO einen Monat nach der Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden; dass hat die Klägerin hier nicht getan. Dabei geht das erkennende Gericht davon aus, dass ihr der hier streitgegenständliche Bescheid am 23. April 2020 zugestellt worden ist, sodass die Klagerhebung am 19. Juni 2020 nicht binnen der Monatsfrist erfolgte.
Nach § 1 Abs. 1 NVwZG i. V. m. § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG erfolgt die Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist. Zum Nachweis der Zustellung genügt nach § 9 Abs. 2 Satz 1 VwZG der Rückschein.
Die Zustellung von Dokumenten durch die Post war zum Zeitpunkt der streitgegenständlichen Zustellung im Vereinigten Königreich (noch) nach Art. 14 EuZVO zulässig. Ein unterschriebener Rückschein über die Zustellung liegt ebenfalls vor. Der Einwand der Klägerin, der sich daraus ergebende "Mohamed" sei nicht zum Empfang bevollmächtigt und sie habe von der Zustellung des Bescheides auch nichts gewusst, führt auf kein anderes Ergebnis. Denn die Klägerin hat selbst vorgetragen, dass "offenbar ein Mitarbeiter des Gebäudebetreibers - wohl eine Art Hausmeister - die an das Gebäude adressierte Post" während des Corona-Lockdowns von März bis Juni 2020 annahm, ohne dass dies unterbunden worden wäre. Damit liegen zumindest die Voraussetzungen einer Anscheinsvollmacht vor.
Die Rechtsprechung und das überwiegende Schrifttum gehen übereinstimmend davon aus, dass eine Anscheinsvollmacht vorliegt, wenn jemand wiederholt und über einen längeren Zeitraum als Vertreter aufgetreten ist, der Vertretene das Verhalten nicht kannte, bei der Anwendung pflichtgemäßer Sorgfalt hätte erkennen müssen und verhindern können (Schubert, in: MüKo zum BGB, 9. Auflage, § 167 Rn. 112). Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da der "Hausmeister" über einen längeren Zeitraum Post (auch) für die Klägerin entgegengenommen hat. Spätestens im hier maßgeblichen Zeitpunkt am 23. April 2020 hätte dies der Klägerin auch bekannt sein müssen. Denn aufgrund der Zustellung des Bescheides offenkundig und anders als die Klägerin meint wurde während des Corona-Lockdowns nach wie vor Post im Vereinigten Königreich ausgeliefert. Es hätte deshalb unter Inrechnungstellung des Corona-Lockdowns pflichtgemäßer Sorgfalt entsprochen, spätestens vierzehn Tage nach Beginn des Lockdowns in Erfahrung zu bringen, ob und was mit der für die Klägerin unter ihrer Adresse eingelieferten Post geschieht. Sich schlicht darauf zu verlassen, dass über diesen langen Zeitraum keine Post eingeliefert wird und sämtliche Korrespondenz in dieser Zeit - wie von der Klägerin (wohl) begehrt - elektronisch geführt wird, genügt den Ansprüchen pflichtgemäßer Sorgfalt im Geschäftsverkehr nicht. Soweit die Klägerin anderer Auffassung ist, überzeugen die vorgebrachten Argumente nicht; soweit sie vorträgt, dass ihr sämtliche andere Post per E-Mai übermittelt worden und deshalb auch zugegangen sei, wertet das Gericht dies als eine reine Schutzbehauptung. Für diese Wertung sprechen jedenfalls die dem Gericht vorliegenden Erkenntnisse. Demnach kam es zwar zu Beeinträchtigungen der Dienstleistungen der Royal Mail im Jahr 2020. Es kann aber nicht die Rede davon sein, dass Postzustellungen während des Corona-Lockdowns in großem Umfang ausgesetzt wurden oder Postzustellungen während dieser Zeit gänzlich zum Erliegen gekommen wären (House of Commons Library, Royal Mail services and the covid-19 pandemic, 13. April 2022, S. 10):
"In April 2020 Ofcom acknowledged that the pandemic constituted an emergency period. Royal Mail were allowed to take steps to temporarily reduce service levels or amend product specifications where necessary. Steps taken by Royal Mail included:
- Suspending the Saturday delivery of letters between 2 May and 13 June 2020
- Suspending the guaranteed delivery time associated with special delivery (normally 1pm).
In June 2021 Royal Mail acknowledged that the emergency period was coming to an end and in July 2021 they committed to returning to pre-pandemic quality by the end of August 2021. Royal Mail is now expected to be meeting delivery targets including the delivery of at least 93% of first class post within one working day of collection. As this has not yet been met, Ofcom has said that Royal Mail must take steps to improve performance."
2. Die Klage ist außerdem unzulässig, soweit sie sich mit dem Hauptantrag gegen den Beklagten zu 1. richtet.
Bei der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung vom 13. April 2020 handelt es sich um einen sogenannten Dauerverwaltungsakt (a.), mit der Folge, dass aufgrund des § 27 f Abs. 2 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021; hiernach: GlüStV 2021) i. V. m. § 9 a Abs. 3 GlüStV 2021 die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (AöR; hiernach: GGL) einheitlich zuständige Behörde für Untersagungsverfügungen der hier streitgegenständlichen Art geworden ist; die Übergangsfrist in § 27 p Abs. 1 1. Alt GlüStV 2021 ist am 30. Juni 2022 ausgelaufen, sodass das Niedersächsische Innenministerium insoweit unzuständig ist (b.). Das Fortbestehen der gerichtlichen Zuständigkeit bleibt hiervon unberührt (c.).
a. Unter einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist ein Verwaltungsakt zu verstehen, dessen Wirkung nach Sinn und Zweck und dem einschlägigen materiellen Recht wesensgemäß auf Dauer angelegt ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verwaltungsakt ein dauerhaft angelegtes Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert. Ein in diesem Sinne auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis kann insbesondere aus einem ordnungsrechtlichen Ge- oder Verbot resultieren, wenn es sich nicht in einem einmaligen auf einen bestimmten Zeitpunkt beschränkten Ge- oder Verbot erschöpft (vgl. hierzu z. B. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1976, - VII C 28.74 -, BVerwGE 51, S. 359, 361 f.; [Entziehung der Fahrerlaubnis ist kein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung]), sondern, wenn seine Rechtsfolge in einer andauernden vollzugsfähigen Regelung besteht, mit der eine sich immer wieder aktualisierende Gefahr beseitigt werden soll (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. November 2003, XXX - 7 A 10959/03 -, juris und OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 1998, XXX - 13 A 2711/97 - [jeweils zum Lebensmittelrecht]; VG Münster, Urteil vom 23. November 1990, - 1 K 926/99 -; vgl. zum ganzen auch Felix, Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung - eine sinnvolle Kategorie des Allgemeinen Verwaltungsrechts?, NVwZ 2003, S. 385, 386 f. m.w.N.).
Dies ist hier der Fall. Denn die Untersagungsverfügung erschöpft sich nicht in der einmaligen Aufforderung, die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und aus unerlaubtem Glücksspiel zu unterlassen. Wesentlicher Bestandteil der Untersagung ist vielmehr, dass das in ihr enthaltene Verbot, an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel mitzuwirken, dauerhaft gilt.
b. Handelt es sich um einen sogenannten Dauerverwaltungsakt, bewirkt § 27 f Abs. 2 GlüStV 2021 i. V. m. § 9 a Abs. 3 GlüStV 2021 prozessual einen Parteiwechsel auf Beklagtenseite (§ 173 VwGO i.V.m. §§ 239 ff. ZPO) - auch Funktionsnachfolge genannt -, der nicht als Klageänderung i.S.d. § 91 VwGO einzustufen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. November 1973, - II C 55.70 -, juris; BVerwGE 44, 148 (150 f.) [BVerwG 02.11.1973 - BVerwG IV C 55.70]; VGH BW, Urteil vom 8. März 1995, - 8 S 3345/94 -, RdL 1995, S. 279 f.), da die GGL einheitlich zuständige Behörde für Untersagungsverfügungen der hier streitgegenständlichen Art geworden ist. Die Einordnung einer Verfügung als Dauerverwaltungsakt hat zur Folge, dass die zuständige Behörde die Verfügung auch nach ihrem Erlass unter Kontrolle zu halten, auf Veränderungen der Sach- und Rechtslage zu reagieren und die Verfügung ggf. auch aufzuheben hat. Im Prozessrechtsverhältnis hat dies - ebenfalls - zur Folge, dass die alte Behörde durch die neue Behörde vollständig substituiert wird (Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL Juli 2021, § 91 Rn. 51-54), wobei sich die Beklagte zu 2. im Verfahren nach § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VwGO durch die im Rubrum benannte Beschäftigte des Beklagten zu 1. vertreten lassen konnte. Der Hauptantrag ist damit unzulässig.
Zwar kann ein rechtliches Interesse daran bestehen, den Rechtsstreit gegen den bisherigen Beklagten fortzusetzen. Das gilt etwa dann, wenn auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag übergegangen und in diesem Rahmen die Rechtswidrigkeit der Entscheidung der bisherigen Behörde geltend gemacht wird; mit der Funktionsnachfolge gehen nämlich anders als bei der Rechtsnachfolge etwaige Amtshaftungsverpflichtungen nicht auf den neuen Funktionsträger über (Redeker, NVwZ 2000, S. 1224 f. [BGH 15.10.1999 - V ZR 418/97]). Es handelt sich dann um einen Fall der subjektiven Klageänderung. Es kann hier dahinstehen, ob die Voraussetzungen einer solchen subjektiven Klageänderung vorliegen, denn die Klägerin hat einen entsprechenden Antrag nicht gestellt. Vielmehr hat sie einen Aufhebungsantrag sowohl gegen den Beklagten zu 1. als auch gegen die Beklagte zu 2. gerichtet. Ausgehend von diesem Antrag ist der Beklagte zu 1. - nach dem Vorstehenden - jedoch der falsche Beklagte.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Substitution des Beklagten zu 1. durch die Beklagte zu 2. bestehen - anders als die Klägerin meint - auch deshalb nicht, da hinter dem Beklagten zu 1. und der Beklagten zu 2. unterschiedliche Rechtsträger stehen. Denn der vollständige Eintritt der neuen Behörde in die Position der alten und damit auch der Übergang der Aufhebungsbefugnis auf die GGL beruht auf dem GlüStV 2021 und mithin auf einer zwischen allen Bundesländern konsentierten Rechtsgrundlage. Nur so können Doppelzuständigkeiten (für die Vergangenheit und für die Zukunft) zugunsten von Rechtssicherheit und Rechtsklarheit vermieden werden. Das hierdurch die verfassungsmäßigen Strukturprinzipien verletzt würden, kann das Gericht nicht erkennen. Der Gesetzgeber hat zur Einrichtung der GGL in den Gesetzesmaterialien Folgendes ausgeführt (LT-Drs. 18/8771, S. 3 f.):
"Der federführende Ausschuss hat es im Ergebnis für wenig wahrscheinlich erachtet, dass die Einrichtung und der Betrieb der GGL das verfassungsrechtlich verankerte Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes [GG] und Art. 1 Abs. 2 NV) oder das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 2 Abs. 1 NV) verletzt.
Das Bundesstaatsprinzip umfasst den Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. Dieser Grundsatz besagt, dass der zuständige Verwaltungsträger seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, d. h. mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrnehmen muss (BVerfGE 119, 331 [367]). Ausnahmen von diesem Grundsatz - z. B. im Rahmen einer staatsvertraglichen Zusammenarbeit zwischen den Ländern - sind an enge Voraussetzungen geknüpft (BayVerfGH, Urteil vom 25. September 2015, - 9-VII-13 u. a. -, juris Rn. 142 ff. m. w. N.): Es bedarf hierzu eines besonderen sachlichen Grundes, die Übertragung derAufgabe darf lediglich hinsichtlich einer eng umgrenzten Verwaltungsmaterie erfolgen, die Übertragung darf nur vorübergehender Natur und die Aufgabe muss rückholbar sein und es muss eine eindeutige rechtliche Zuordnung der amtlichen Entscheidung im Außenverhältnis möglich sein.
Die Mitglieder des federführenden Ausschusses haben diese Voraussetzungen für den Fall der wie im GlüStV 2021 vorgesehenen Übertragung von Aufgaben auf die GGL als erfüllt angesehen, sodass den Anforderungen des Bundestaatsprinzips aus Sicht des Ausschusses genügt wird. Dem hat der Ausschuss die folgenden Überlegungen zugrunde gelegt: Die Übertragung der Aufgabe auf die GGL dient der besseren Koordination des Verwaltungsvollzuges, auch um einen einheitlichen Vollzug des GlüStV 2021 sicherzustellen, der vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) mit der sogenannten Kohärenz-Rechtsprechung eingefordert wird (EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 -, juris Rn. 53). Damit liegt ein sachlicher Grund für die Übertragung vor (vgl. Dittmann, ZfWG 2020, S. 302, 304). Es ist von einer eng begrenzten Verwaltungsmaterie auszugehen, da die übertragenen Aufgaben auf einen Teilbereich des Glücksspielrechts, insbesondere auf den Vollzug des Online-Glücksspiels, beschränkt sind (vgl. die Erläuterungen zum GlüStV 2021, Drs. 18/8495, S. 157). Die übertragenen Aufgaben sind rückholbar, da ein jährliches Kündigungsrecht besteht, erstmals zum 1. Januar 2028 (§ 35 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021). Zwar ist unter dem GlüStV 2012 noch umstritten gewesen, ob das im landeseinheitlichen Verfahren vorgesehene Glücksspielkollegium die Voraussetzung der eindeutigen Zuordnung der amtlichen Entscheidung im Außenverhältnis erfüllt (dagegen etwa VGH Kassel, Beschluss vom 16. Oktober 2015, - 8 B 1028/15 -, juris Rn. 38). Diese Voraussetzung ist im GlüStV 2021 jedoch ergänzend abgesichert worden. An die Stelle des informellen Glücksspielkollegiums tritt mit der GGL nunmehr eine (einheitliche) Anstalt des öffentlichen Rechts als Teil der mittelbaren Landesverwaltung des Sitzlandes Sachsen-Anhalt (§ 27 a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). Für die GGL gilt allgemein das Recht des Sitzlandes (§ 27 a Abs. 3 GlüStV 2021), insbesondere auch das Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsvollstreckungsrecht (§ 27 a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021) sowie das Datenschutzrecht (§ 27 n GlüStV 2021). Die Rechts- und Fachaufsicht wird von der zuständigen obersten Landesbehörde des Sitzlandes ausgeübt, wenn auch im Benehmen mit den obersten Landesbehörden der anderen Länder und hinsichtlich der Fachaufsicht unter dem Vorbehalt der Beschlüsse des Verwaltungsrats (§ 27 h GlüStV 2021).
Das Demokratieprinzip stützt sich auf den Grundsatz der Volkssouveränität. Jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter bedarf einer demokratischen Legitimation, es muss sich also auf den Willen des von ihm betroffenen Volkes zurückführen lassen. Dabei kommen dem Demokratieprinzip zwei Dimensionen zu. Zum einen bedarf staatlichen Handelns der personellen Legitimation und damit einer ununterbrochenen Legitimationskette vom Amtswalter zum Staatsvolk (Dreier, in: Dreier, GG, 3. Auflage [2015], Art. 20 [Demokratie] Rn. 111). Zum anderen muss staatliches Handeln sachlich-inhaltlich legitimiert sein. Das wird durch die in Art. 20 Abs. 3 GG vorgesehene Bindung an die Gesetze des unmittelbar demokratisch legitimierten Parlaments sowie durch die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament und die Kontroll- und Aufsichtsbefugnisse der Regierung gegenüber der Verwaltung erreicht (Dreier, a. a. O., Rn. 112). Die personelle und die sachlich-inhaltliche Legitimation stehen in einem wechselbezüglichen Verhältnis. Sie können sich auch gegenseitig ausgleichen, solange am Ende ein insgesamt ausreichendes Legitimationsniveau erreicht wird, das umso höher sein muss, je intensiver in Grundrechte eingegriffen wird (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts [BVerfG], z. B. BVerfGE 130, 76, 123 f. [BVerfG 18.01.2012 - 2 BvR 133/10] [Rn. 165 ff.] und BVerfGE 151, 202, 291 [Rn. 129]). Die Mitglieder des Ausschusses waren sich darin einig, dass sowohl die personelle als auch die sachlich-inhaltliche Legitimation der GGL gegenüber der bisherigen Rechtslage gestärkt wird und haben dies auf die folgenden Erwägungen gestützt: Nach der bisherigen Rechtslage unter dem GlüStV 2012 gibt es im länderübergreifenden Verfahren - abgesehen von der Besetzung des Glücksspielkollegiums (§ 9 a Abs. 5 bis 8 GlüStV 2012) - keinen personellen Legitimationsstrang von den außerhalb Niedersachsens amtlich entscheidenden Personen zum niedersächsischen Staatsvolk. Denn das Glücksspielkollegium hat keinen bestimmenden Einfluss auf die Bestellung der Amtswalter bei der jeweils zuständigen Landesglücksspielbehörde, sodass kein personeller Legitimationsstrang zu dem jeweiligen Staatsvolk führt, das die Aufgabe durch den GlüStV 2012 auf ein anderes Land übertragen hat. Unter dem GlüStV 2021 ist dies anders zu beurteilen. Der Vorstand der GGL wird vom Verwaltungsrat mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit (§ 27 h Abs. 3 Nr. 3 i. V. m. Abs. 6 Satz 2 GlüStV 2021) auf höchstens fünf Jahre (§ 27 i Abs. 3 GlüStV 2021) bestellt. Der Vorstand wiederum leitet das operative Geschäft und befindet auch über das einzustellende Personal. Somit ist es den Ländern möglich, über den Verwaltungsrat auf die Personalauswahl einzuwirken. Durch diesen Einfluss aller Länder wird der personelle Legitimationsstrang zu den Angehörigen des jeweils von der Entscheidung betroffenen Staatsvolks gestärkt (Erläuterungen zum GlüStV 2021, Drs. 18/8495, S. 162). Für eine Stärkung der sachlich-inhaltlichen Legitimation spricht bereits die hohe materielle Regelungsdichte der von der GGL auszuführenden Vorschriften, die gegenüber der Regulierung des Glücksspielkollegiums im GlüStV 2012 deutlich erhöht worden ist (Erläuterungen zum GlüStV 2021, Drs. 18/8495, S. 157 f.). Die parlamentarische Verantwortung über das von einem Land nach § 27 h Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 bestellte Mitglied des Verwaltungsrats, der über die Satzung und den Wirtschaftsplan der GGL beschließt, den Vorstand der GGL bestellt und abberuft und im Einzelfall mit Zwei-Drittel-Mehrheit verbindliche Weisungen an den Vorstand richten kann (§ 27 g Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 27 f Abs. 6 Sätze 2 und 3 GlüStV 2021), wird durch die Auskunfts- und Informationspflichten des Vorstands gegenüber dem Verwaltungsrat gestärkt, weil diese Pflichten auch von einem einzelnen Land ausgelöst werden können (§ 27 h Abs. 5 Sätze 2 und 3 GlüStV 2021). Da die Regierung in ihrem gesamten sachlichen Verantwortungsbereich dem parlamentarischen Fragerecht unterliegt, muss sie bei ihren Antworten auf parlamentarische Anfragen auch die mit zumutbarem Aufwand über den Vorstand der GGL zu beschaffenden Informationen einbeziehen. Zudem spricht die ausdrücklich geregelte Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der GGL durch die Rechnungshöfe der Trägerländer (§ 27 m GlüStV 2021) für eine Stärkung der sachlich-inhaltlichen Legitimation. Die Mitglieder des Ausschusses sind aufgrund dieser - gegenüber der bisherigen Rechtslage gestärkten - personellen und sachlich-inhaltlichen Legitimation der länderübergreifenden Zusammenarbeit in der GGL der Auffassung, dass diese das Demokratieprinzip trotz des in § 27 Abs. 6 Satz 2 GlüStV 2021 vorgesehenen Mehrheitsentscheids im Verwaltungsrat mit großer Wahrscheinlichkeit nicht verletzt; am Mehrheitsentscheid hatte sich im Wesentlichen der Streit in der Rechtsprechung entzündet, ob das im GlüStV 2012 für das länderübergreifende Verfahren in § 9 a Abs. 5 bis 8 GlüStV 2012 vorgesehene Glücksspielkollegium der Länder, in das jedes Land jeweils eine stimmberechtigte Vertretung entsendet und in dem Beschlüsse mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit getroffen werden können (§ 9 a Abs. 8 Satz 1 GlüStV 2012), zureichend demokratisch legitimiert ist (dies ablehnend VGH Kassel, a. a. O., Rn. 46; Mehrheitsentscheide hingegen als zureichend befindend etwa BayVerfGH, a. a. O., Rn. 151). Die Mitglieder des Ausschusses haben ihrer Auffassung zum einen zugrunde gelegt, dass der GlüStV 2021 für die wichtigsten Entscheidungen des Verwaltungsrats Einstimmigkeit verlangt, nämlich für den Beschluss der Satzung der GGL und für ihren jährlichen Wirtschaftsplan (§ 27 h Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021). Zum anderen hat das BVerfG in seinen jüngsten Entscheidungen zum Demokratieprinzip - im Zusammenhang mit der europäischen Einigung (OMT-Programm [2016]; Europäische Bankenunion [2019]) - erkennen lassen, dass es "begrenzte Modifikationen der demokratischen Legitimationsvermittlung" für zulässig hält. Selbst bei vollständiger Weisungsfreiheit einer unabhängigen Behörde sind nach dem BVerfG die damit einhergehenden "Einflussknicke" zu kompensieren, wenn verfassungsrechtlich legitime Gründe dies rechtfertigten (BVerfGE 151, 202, 291 f. [BVerfG 02.07.2019 - 2 BvE 4/19] [Rn. 130 f.], 328 ff. [Rn. 211 ff.]; vgl. auch BVerfGE 142, 123, 192 f. [BVerfG 21.06.2016 - 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2729/13; 2 BvR 2730/13; 2 BvR 2731/13 ; 2 BvE 13/13] [Rn. 131], 220 f. [Rn. 187 ff.]). Zur Kompensation eines Einflussknicks geeignet sollen insbesondere eine effektive gerichtliche Kontrolle sowie spezifische Kontrollrechte des Parlaments sein. Dass an die Zusammenarbeit der Länder in der GGL strengere Anforderungen zu stellen sein sollen und die sich aufgrund des Mehrheitsentscheids im Verwaltungsrat der GGL ergebenden Einflussknicke der Länder aufgrund der bestehenden gerichtlichen und parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten nicht kompensiert werden können, hat der Ausschuss für wenig wahrscheinlich gehalten."
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an. Ist der Zuständigkeitsübergang auf die GGL verfassungsrechtlich unbedenklich, ist nicht ersichtlich, aus welchem Grund dies anders sein sollte, wenn die GGL von der ihr übertragenen Aufgabe - etwa im von der Klägerin mit den Anträgen begehrten Umfang - Gebrauch macht.
c. Das Fortbestehen der gerichtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Hannover bleibt hiervon - worauf die Klägerin zurecht hinweist - unberührt, da sich das bisherige Prozessrechtsverhältnis mit der neuen Behörde fortsetzt (Redeker, NVwZ 2000, S. 1225 [BGH 15.10.1999 - V ZR 418/97]).
IV. Die Klage ist insgesamt unbegründet. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung vom 13. April 2020 (Ziffer 1 des Bescheides) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt sowohl zum Zeitpunkt ihres Erlasses (1.) als auch zum aktuellen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (2.). Die Ziffern 2 und 3 des streitgegenständlichen Bescheides sind ebenfalls nicht zu beanstanden (3.).
1. Die Untersagungsverfügung ist zum Zeitpunkt ihres Erlasses am 13. April 2020 rechtmäßig ergangen.
a. Rechtsgrundlage für die Untersagung zum damaligen Zeitpunkt ist § 9 a Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 und § 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 in der Fassung des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom 18. April 2019 (hiernach: GlüStV). Demnach kann im ländereinheitlichen Verfahren den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel durch die Glücksspielaufsicht untersagt werden.
Dabei geht das Gericht davon aus, dass § 9 a Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 und § 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. verfassungs- und europarechtskonform und deshalb auch anwendbar ist. Ein Verstoß gegen Art. 12 GG und gegen Art. 49 und 56 AUEV lässt sich nicht feststellen.
Verfassungsrechtlich ist dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten bei der Bestimmung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme ein Einschätzungs- und Prognosespielraum eingeräumt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008, - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 133).
Nach den grundsätzlich weitergehenden europarechtlichen Anforderungen ist es Sache des Mitgliedstaates, das nationale Schutzniveau in Bezug auf Glücksspiele selbst zu bestimmen und die Erforderlichkeit einzelner Maßnahmen zu beurteilen (vgl. etwa EuGH, Urteile vom 8. September 2010, - C-316/07 - und - C-46/08 -, juris). Die staatlichen Stellen verfügen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein ausreichendes Ermessen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (vgl. EuGH, Urteil vom 30. April 2014, - C-390/12 -, juris). Gleichwohl obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010, a. a. O.; EuGH, Urteil vom 15. September 2011, - C-347/09 -, juris Rn. 54). Das nationale Gericht muss eine Gesamtwürdigung der Umstände vornehmen, unter denen die streitigen restriktiven Rechtsvorschriften erlassen und durchgeführt worden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juni 2015, - C-98/14 -, juris).
Nach diesen Vorgaben ist nicht festzustellen, dass § 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt GlüStV gegen höherrangiges Recht verstößt. Die Regelung zielt in der hier einschlägigen Alternative darauf ab, die für die Abwicklung unerlaubten Glücksspiels maßgeblichen Zahlungsströme zum Zwecke der Suchtprävention und der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen zu unterbrechen (vgl. BReg, ZfGW 2008, S. 173 ff.). Hintergrund ist, dass die Durchsetzung glücksspielaufsichtlicher Anordnungen gegenüber Anbietern mit Sitz im Ausland insbesondere im Internetbereich in der Regel schwierig ist (BR-Drs. 176/11, S. 19 f.). Vorbild sind Regelungen in den USA (UIGEA 2006, www.federalreserve.gov) und in Norwegen (Notifizierung 2008/9001/N, www.eftasurv.int). Dass diese gesetzgeberischen Erwägungen nicht von der Hand zu weisen sind, kann das erkennende Gericht aufgrund der in anderen anhängigen glücksspielrechtlichen Verfahren gesammelten Erfahrung bestätigen. Auch sonst ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der gesetzgeberische Prognosespielraum verlassen wäre und die Regelung die betroffenen Finanzdienstleister - gemessen am mit der Regelung verfolgten Zweck - über Gebühr und unangemessen belasten würde. Dies umso mehr, da die aufgrund der Verbotsregelung zu treffenden Aufsichtsmaßnahmen nach § 9 a Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 im Ermessen der zuständigen Aufsichtsbehörde stehen und diese mithin im Einzelfall und vor dem Einschreiten ohnehin zu prüfen hat, ob der betroffene Finanzdienstleister über Gebühr durch die konkrete Maßnahme betroffen wäre. Auf die diesbezüglichen Ausführungen unten unter c. bb. wird verwiesen.
b. Die Untersagung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
aa. Der Beklagte zu 1. war für diese zum Zeitpunkt ihres Erlasses nach § 9 a Abs. 2 Satz 2 GlüStV zuständig.
bb. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist nach § 1 NVwVfG i. V. m. § 37 Abs. 1 VwVfG hinreichend bestimmt.
Nach § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt, um hinreichend bestimmt zu sein, zum einen den Adressaten in die Lage versetzen zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zum anderen eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung darstellen. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend der §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013, - 8 C 21/12 -, juris; BVerwGE 148, 146, juris Rn. 15 m.w.N.; dasselbe, Urteil vom 26. Oktober 2017, - 8 C 18/16 -, GewArch 2018, 191, juris Rn. 13 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 17. August 2016, - 11 ME 61/16 -, NdsVBl. 2017, 53, juris Rn. 8). Dadurch, dass die Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 VwVfG lediglich "hinreichend" sein muss, wird klargestellt, dass die Bestimmbarkeit des Regelungsinhaltes genügt. Dabei ist auch die Verwendung generalisierender Begriffe möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten. Nach diesen Grundsätzen ergibt sich hinreichend klar aus der streitgegenständlichen Verfügung, dass der Klägerin untersagt wird, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel mitzuwirken, insbesondere im Zusammenhang mit dem Angebot der K. Limited unter "E." und dem Angebot der L. unter "F.", und daher ihre Finanzdienstleistungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel anzubieten. Etwa mit Schreiben vom 15. Juli 2022 (Beiakte 002) wurde die Klägerin weiterführend und in Ergänzung darauf hingewiesen, dass von ihr diesbezüglich erwartet wird, dass ihr "Service nicht als Ein- und Auszahlungsoption zur Verfügung steht und Maßnahmen zur Erkennung von Zahlungen aus Glücksspiel etabliert werden, um einen effektiven Abgleich mit der Whitelist zu ermöglichen und Zahlungen blockieren zu können". Unter Bestimmtheitsgesichtspunkten bestehen rechtliche Bedenken hiergegen nicht.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist unter Bestimmtheitsgesichtspunkten auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte zu 1. ihr bei der Frage, in welcher Form und über welche Maßnahmen sie dem Verbot nachkommt, zum Erlasszeitpunkt keine verbindlichen Vorgaben gemacht hat. Insoweit ist zunächst zu beachten, dass es nicht Aufgabe des Beklagten zu 1. ist, im Einzelnen ein rechtskonformes Geschäftsmodell für die Klägerin auszuarbeiten. Zudem darf die Behörde auf eine klare Mittelvorgabe verzichten, wenn es aus Verhältnismäßigkeitsgründen sachgerecht erscheint, bei mehreren Möglichkeiten zur Zielerreichung - wie hier - die Wahl des Mittels in das Belieben des Adressaten zu legen. Zudem kann die Behörde im Fall der Untersagung von Tätigkeiten offenlassen, wie der Adressat die Einstellung der untersagten Tätigkeit technisch bewerkstelligt. Die dagegen gerichteten Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Die Klägerin kann der Untersagungsverfügung in unterschiedlicher Weise nachkommen; auf die diesbezüglichen Ausführungen unten unter c. bb. wird verwiesen.
cc. Außerdem wurde das Glücksspielkollegium nach § 9 Abs. 5 bis 8 GlüStV in rechtlich nicht zu beanstandender Weise in das Verfahren eingebunden. Die Einbindung des Glücksspielkollegiums ist - anders als die Klägerin meint - verfassungsrechtlich nicht problematisch (vgl. etwa Nds. OVG, Beschluss vom 8. Februar 2018, XXX - 11 ME 130/17 -, juris Rn. 8).
c. Die Untersagung ist materiell rechtmäßig ergangen.
aa. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage waren zum Zeitpunkt ihres Ergehens erfüllt.
aaa. Dass die Klägerin keine traditionelle "Bank" ist, ist unschädlich. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV richtet sich an alle am Zahlungsverkehr Beteiligten und nicht lediglich an Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute; dass Letztere "insbesondere" herangezogen werden können, schließt nicht aus, dass sich eine entsprechende Untersagung auch an andere am Zahlungsverkehr Beteiligte richten kann (etwa Oldag, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage, GlüStV, § 9 Rn. 37: "Mögliche Adressaten sind gem. Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 nunmehr ausdrücklich sämtliche am Zahlungsverkehr unerlaubten bzw. unkonzessionierten Glücksspiels Beteiligten [...].") Dass dies nicht dem Willen der vertragsschließenden Länder entsprechen könnte, ist weder hinreichend dargelegt noch sonst ersichtlich.
bbb. Die Klägerin beteiligt sich an Zahlungen für unerlaubtes Glückspiel.
Es ist im Verfahren unstreitig geblieben, dass die Klägerin zum Zeitpunkt des Ergehens der Untersagungsverfügung Finanzdienstleistungen u. a. für die K. Limited über das Angebot "E." sowie für die L. über das Angebot "F." erbracht hat. So konnten über das Internetangebot der vorgenannten Unternehmen zum Online-Glücksspiel berechtigende E-Voucher von den Spielerinnen und Spielern erstellt und dann stationär bei den mit der Klägerin zusammenarbeitenden Händlern eingelöst werden (vgl. hierzu auch die Screenshots auf Bl. 29-34 der Gerichtsakte). Der entsprechende Betrag wurde den Glücksspielspielerinnen und -spielern online zum Zwecke des Online-Spiels durch den jeweiligen Anbieter gutgeschrieben.
Über das Angebot "E." und über das Angebot "F." wurde zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung unerlaubtes Glücksspiel angeboten.
Dies gilt zunächst für das Angebot der L. über die Seite "F.". Die dort spielbaren Zweitlotterien waren in Deutschland zum Zeitpunkt des Ergehens der Untersagungsverfügung weder erlaubt noch waren sie nach dem GlüStV oder sind sie nach dem GlüStV 2021 erlaubnisfähig. Im Übrigen wird auf die rechtskräftige Entscheidung des erkennenden Gerichts vom 27. April 2018 (Az. 10 A 2000/16) hinsichtlich des über "F." erreichbaren Wettangebots verwiesen.
Das über die Seite "E." angebotene Glücksspiel der K. Limited war zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung ebenfalls nicht erlaubt. Eine durch die zuständige Behörde erteilte Erlaubnis hat die Klägerin jedenfalls nicht vorgelegt. Die Beklagte hat zudem zureichend dargelegt, dass dies zwar nicht in gleicher Weise für die über "www. G..de" und "www. H..de" abrufbaren Angebote galt, die in Schleswig-Holstein erlaubt waren, um die es hier aber nicht geht (vgl. das Schreiben vom 1. Januar 2019; Bl. 57 der Beiakte 003). Das Glücksspielangebot über die Domain "E." war zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung auch nicht offensichtlich erlaubnisfähig, da es gegen das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV verstößt (Nds. OVG, Urteil vom 28. Februar 2019, - 11 LC 242/16 -, juris). Zwar hat die Klägerin vorgetragen, dass das Internetverbot in dieser Form europarechts- und verfassungswidrig gewesen sei. Dem kann das erkennende Gericht aber nicht folgen. Vielmehr war das allgemeine Verbot des Online-Glücksspiels unter dem GlüStV rechtlich nicht zu beanstanden. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. Oktober 2017, - 8 C 14.16 -, juris), die sich das erkennende Gericht nach nochmaliger Prüfung zu eigen macht, wird verwiesen.
ccc. Der Klägerin wurde von dem Beklagten zu 1. auch bekanntgegeben, dass sie sich an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel, nämlich an Zahlungen an die K. Limited und die L., beteiligt. Dass ihr untersagt wurde, auch darüber hinaus an Zahlung für unerlaubtes Glücksspiel und Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel mitzuwirken, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht deshalb "überschüssig", da ihr - wie sie selbst vorträgt - zuvor nur bekanntgegeben worden sei, dass die Angebote "E." und "F." unerlaubtes Glücksspiel darstellten. Nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV kann eine solche umfassende Untersagung ausgesprochen werden, wenn die Mitwirkung an einzelnen unerlaubten Glücksspielangeboten - wie hier - bekanntgegeben worden ist ("nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote").
ddd. Nach dem Wortlaut der Vorschrift bedarf es - anders als die Klägerin meint - einer vorherigen Inanspruchnahme des Wettveranstalters bzw. des Wettvermittlers nicht. Entsprechendes ergibt sich auch nicht aus der Auslegung nach der Systematik, der Historie oder dem Telos der Vorschrift. Vielmehr war es Wille der vertragsschließenden Länder und entspricht auch dem Telos der Norm, dass Finanzdienstleister - wie die Klägerin - nicht subsidiär, sondern gleichrangig mit Anbietern unerlaubten Glücksspiels zum Zwecke der Eindämmung unerlaubten Glücksspiels durch den Beklagten zu 1. herangezogen werden können. Dies ergibt sich im aktuellen GlüStV 2021 auch unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift selbst ("ohne dass es einer vorherigen Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichen Glücksspielen durch die Glücksspielaufsicht bedarf").
bb. Auf der Rechtsfolgenseite sind Ermessensfehler nach § 114 VwGO nicht ersichtlich. Die Untersagung ist insbesondere verhältnismäßig.
Zwar ist zutreffend, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung in Grundrechte, insbesondere in Art. 12 GG und in die Europäischen Grundfreiheiten aus Art. 49 und 56 AEUV, eingreift. Dies ist aber verfassungs- und europarechtlich gerechtfertigt. Die Untersagung dient - wie sich aus der Begründung des Bescheides ergibt - dazu, der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel die notwendige Zahlungsinfrastruktur zu entziehen und so die Zielerreichung des § 1 GlüStV 2021 - insbesondere Suchtprävention und die Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen - zu fördern. Sie dient damit dem Schutz hochrangiger Rechtsgüter. Es lässt sich nicht feststellen, dass der grundrechtssensible Eingriff nicht erforderlich ist, um den Zweck zu erreichen und/oder außer Verhältnis zu diesem, mit der Untersagung verfolgten, Zweck steht.
Selbst wenn als zutreffend unterstellt wird, dass die Klägerin - wie sie selbst meint - aufgrund der Untersagungsverfügung tatsächlich dazu gezwungen wäre, mit Anbietern von in der Bundesrepublik Deutschland unerlaubtem Glücksspiel weltweit nicht mehr zu kooperieren, ist die Klägerin gemessen am verfolgten Zweck nicht unerträglich und unangemessen hart belastet. Der mit der "Suchtprävention" verfolgte Schutz der Gesundheit der betroffenen Einzelnen und der Bevölkerung im Ganzen ("Volksgesundheit") ist von überragender Bedeutung. Dabei sind die Auswirkungen des Glücksspiels schwerwiegend: Ausweislich der Erkenntnisse der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BzgA), Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends (S. 9), kann für Deutschland von hochgerechnet mindestens 229.000 problematisch und ca. 200.000 wahrscheinlich pathologisch Glücksspielenden ausgegangen werden. Das bedeutet, dass über 0,5 Prozent der Gesamtbevölkerung Deutschlands in die Kategorie problematisch oder pathologisch Spielender fällt. Dabei geht das Gericht davon aus, dass die Anzahl problematisch bzw. pathologisch Spielender im unregulierten Glücksspielmarkt ungleich höher ist als im regulierten Bereich. Dies bereits deshalb, da Spielerinnen und Spieler im unregulierten Bereich unerkannt und unbegrenzt spielen und so ihrer Sucht unkontrolliert nachkommen können. Die Betroffenheit der Klägerin, die nach ihrem eigenen Vortrag aufgrund der Untersagungsverfügung gehalten ist, mit der K. Limited, der L. und anderen Anbietern unerlaubten Glücksspiels nicht mehr zusammenzuarbeiten, obwohl deren Angebot im Ausland (teilweise) legal sei, steht hierzu nicht außer Verhältnis; gleiches gilt, soweit der Anbieter erlaubtes und unerlaubtes Glücksspiel anbietet und der Zahlungsverkehr zwischen beiden nicht gänzlich unterscheidbar ist, sodass die Klägerin ihr Geschäft mit dem Anbieter aufgrund der streitgegenständlichen Untersagung gänzlich einstellen muss. Dies bereits deshalb nicht, da es der Klägerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung möglich war (und nach wie vor möglich ist), an legalem Glücksspiel und - selbstredend - auch an der Erbringung anderer Online-Dienstleistungen als Finanzdienstleister in der Bundesrepublik Deutschland und in anderen Ländern mitzuwirken und mithin ihr Geschäftsmodell weiter zu verfolgen. Zudem liegt es in ihrer Hand, ihr Geschäftsmodell so anzupassen, dass sie der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nachkommen kann. Zwar teilt die Klägerin diese Wertung nicht. Sie ist der Auffassung, dass es ihr nicht zuzumuten sei, dass sie Teile ihres Geschäftsmodells gänzlich aufgebe; dem folgt das Gericht aufgrund der vorstehenden Erwägungen aber nicht.
Soweit die Klägerin ferner ausführt, dass die Blockierung legaler Transaktionen im Zusammenhang mit Glücksspiel und mithin ein sogenanntes Over-Blocking drohe, was zur Unverhältnismäßigkeit der ergriffenen Maßnahme führe, folgt das erkennende Gericht dem nicht. Sollte dies tatsächlich die Konsequenz der ergriffenen staatlichen Maßnahme sein (woran das Gericht freilich zweifelt, dazu sogleich), so würde dies allein am Geschäftsmodell der Klägerin liegen. In einem solchen Fall kann es aber nicht die rechtlich gebotene Konsequenz sein, dass der Gesundheitsschutz zugunsten der ökonomischen Interessen der Klägerin zurückzustehen hätte. Vielmehr ist es - andersherum - rechtlich geboten, dass die Klägerin ihr Geschäftsmodell so einrichtet, dass sie die rechtlich verpflichtenden Vorgaben des GlüStV in der Bundesrepublik Deutschland einzuhalten vermag - worauf der Beklagte zu 1. zu Recht hingewiesen hat.
Soweit die Klägerin außerdem noch vorträgt, dem Beklagten zu 1. fehle die Kompetenz, auch solche Transaktionen zu unterbinden, die im Ausland durchgeführt würden, führt dies ebenfalls auf kein anderes Ergebnis. Denn der Beklagte zu 1. tut dies nicht. Er hat die Untersagung zum Zeitpunkt ihres Erlasses vielmehr - in rechtlich nicht zu beanstandender Art und Weise - auf das Bundesgebiet beschränkt, wozu er auch aufgrund des GlüStV kompetent war. Soweit das Geschäftsmodell der Klägerin zu anderen Ergebnissen führt, ist der Beklagte zu 1. hierfür jedenfalls im rechtlichen Sinne nicht verantwortlich.
Das Gericht teilt aber auch die Auffassung der Klägerin nicht, sie müsse zum Zwecke der Umsetzung der Untersagungsverfügung ganze Teile ihres Geschäftsmodells aufgeben. Das erkennende Gericht ist davon überzeugt, dass die Klägerin zielgenaue Maßnahmen ergreifen kann, wenn sie das wollen würde.
Dabei ist zunächst - und worauf bereits im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ausgeführt worden ist - darauf hinzuweisen, dass das erkennende Gericht der Auffassung ist, dass es nicht Aufgabe der Behörde (oder des Gerichts) ist, der Klägerin aufzuzeigen, wie sie der Untersagungsverfügung nachkommen kann. Dass die Klägerin dies selbst gut bewerkstelligen kann, zeigt sich bereits darin, dass sie im laufenden Verfahren u.a. mitgeteilt hat, nunmehr nicht mehr in der Bundesrepublik Deutschland mit der L. zu kooperieren, (jedenfalls) soweit die Angebote "I." und "F." betroffen sind, ohne dass dies (scheinbar) Auswirkungen auf die Kooperation mit diesem Unternehmen in anderen Ländern hätte (E-Mail der Klägerin vom 3. Oktober 2022, Beiakte 002). Aus welchem Grund dies nicht auch mit anderen Anbietern unerlaubten Glücksspiels möglich sein sollte ist nicht ersichtlich.
Um der Untersagungsverfügung nachzukommen, konnte die Klägerin bereits zum Zeitpunkt ihres Erlasses auf verschiedenen Ebenen ansetzen.
So war es ihr ohne weiteres möglich, sich vor dem Abschluss eines Kooperationsvertrages mit einem Glücksspielanbieter glücksspielrechtliche Erlaubnisse für das angebotene Spiel vorlegen zu lassen bzw. Einblick in die "White List" der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden zu nehmen (vgl. S. 5 des streitgegenständlichen Bescheides) und den Glücksspielanbieter vertraglich dazu zu verpflichten, sein Angebot im Rahmen des Kooperationsverhältnisses auf in der Bundesrepublik Deutschland erlaubtes Glücksspiel zu beschränken. Die Klägerin könnte sich zudem ein vertragliches Sonderkündigungsrecht für den Fall einräumen lassen, dass der Vertragspartner gegen diese vertragliche Pflicht verstößt. Die Glücksspielanbieter selbst könnten dieser Verpflichtung selbstredend auch ohne weiteres nachkommen, indem sie entsprechende Angebote auf einer deutschen Domain ab- bzw. erst gar nicht freischalten; das Gericht weist darauf hin, dass in einer Vielzahl anderer glücksspielrechtlicher Verfahren von Seiten der Glücksspielanbieter u.a. vorgetragen wurde, dass Angebote in der Bundesrepublik Deutschland möglicherweise sichtbar, dann aber nicht spielbar sind. Die Glücksspielanbieter können zudem die Standortdaten der Spielenden erheben, indem sie vor Spielbeginn eine den Anforderungen der DS-GVO genügende Einwilligung nach Art. 6 Abs. 1 lit. a) DS-GVO hierzu von diesen einholen. Dass eine solche Datenerhebung aus anderen Gründen unzulässig sein könnte, kann das Gericht nicht erkennen. Sollte die zuständige Glücksspielaufsicht bzw. die Klägerin feststellen, dass trotzdem in der Bundesrepublik Deutschland unerlaubtes Glücksspiel bei einem Kooperationspartner der Klägerin angeboten wird, kann die Klägerin hierauf unmittelbar mit einer Kündigung des Kooperationsvertrages und einem Abbruch der Geschäftsbeziehungen reagieren, um ihren Pflichten aus der Untersagungsverfügung nachzukommen. Auf die von der Klägerin umfassend dargelegten datenschutzrechtlichen und technischen Probleme bei der Standorterfassung der Spielerinnen und Spieler kommt es im Falle eines wie hier skizzierten Vorgehens nicht an.
Ferner sind weitere Maßnahmen denkbar, die die Klägerin ergreifen kann. So könnte die Klägerin - hierneben - auch auf der Ebene ihrer Kooperationshändler ansetzen, indem sie diesen das Einlösen von Vouchern, die im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel generiert werden, untersagt. Dies wäre der Klägerin auch nach der gegenwärtigen Ausgestaltung ihrer Geschäftsabläufe (vgl. Bl. 228 der Gerichtsakte) aus Sicht des erkennenden Gerichts ohne weiteres möglich. Sollte dies nicht der Fall sein, wäre die Klägerin gehalten, ihre Geschäftsabläufe so anzupassen, dass dies möglich wird, etwa indem die Händler lediglich autorisiert werden, solche Voucher einzulösen, die von Unternehmen ausgegeben wurden, die auf der "White List" stehen. Soweit die Klägerin vorgetragen hat, dass dies nicht zielführend sei, da Spieler ins Ausland fahren und den über sie erworbenen Voucher dort legal zum Spiel nutzen könnten, folgt das Gericht dem nicht. Aus Sicht des erkennenden Gerichts ist es lebensfremd, davon auszugehen, dass Spielerinnen und Spieler nach der Einlösung eines Vouchers im Inland ins Ausland fahren, um das digitale Guthaben dort zu verbrauchen. Vielmehr werden sie dies in aller Regel unter Einbindung dieser Tätigkeit in den Alltag in unmittelbarer örtlicher Nähe zum Händler erledigen.
Die Untersagungsverfügung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, da die Klägerin mitgeteilt hat, nicht mehr mit der K. Limited und der L. zu kooperieren. Zum einen hat die Klägerin dies zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung noch getan, sodass auch ein konkreter Anlass für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung bestand. Zum anderen läuft dann Ziffer 1 der Untersagungsverfügung (lediglich und) insoweit leer, ohne dass dies in rechtlicher Hinsicht beachtlich wäre.
2. Die Untersagungsverfügung ist zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
a. Rechtsgrundlage für die Untersagung ist nunmehr § 9 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 und § 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (hiernach: GlüStV 2021). Demnach kann im ländereinheitlichen Verfahren den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel durch die Glücksspielaufsicht untersagt werden, ohne dass es einer vorherigen Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichen Glücksspielen durch die Glücksspielaufsicht bedarf.
b. Die Untersagungsverfügung ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt weder in formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden. Insoweit wird zunächst auf die Ausführungen unter 1. verwiesen, die hier weitestgehend entsprechend gelten. Hinsichtlich der materiellrechtlichen Änderungen im GlüStV 2021 und der Auswirkungen dieser auf die streitgegenständliche Untersagung wird noch auf Folgendes hingewiesen:
Der GlüStV 2021 sieht gegenüber seinen Vorläufern einige Änderungen an der Glücksspielregulierung vor. Insbesondere ist das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV 2021 (weiter) gelockert worden. So kann nunmehr eine Erlaubnis für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien, für die Veranstaltung, Vermittlung und den Eigenvertrieb von Sportwetten und Pferdewetten sowie für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb von Online-Casinospielen, virtuellen Automatenspielen und Online-Poker erteilt werden. Diesbezüglich sehen § 4 Abs. 5 und § 4 a ff. GlüStV 2021 eine große Vielzahl an Erlaubnisvoraussetzungen vor, die von den Anbieterinnen und Anbietern entsprechender Angebote zu erfüllen sind. Hinzu kommt, dass die Länder nach § 22 c GlüStV 2021 Online-Casinospiele selbst anbieten oder in begrenzter Anzahl Dritten Konzessionen erteilen können.
Es hat sich allerdings auch unter dem GlüStV 2021 nichts daran geändert, dass das Angebot der K. Limited über "E." und das Angebot der L. über "F." unerlaubt im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 ist. Denn weder die K. Limited noch die L. verfügen über entsprechende glücksspielrechtliche Erlaubnisse; dies ergibt sich bereits daraus, dass diese Anbieter für die jeweiligen Angebote nicht in der "White List" der GGL eingetragen sind (abrufbar unter https://www.gluecksspiel-behoerde.de/images/pdf/whitelist_aktuell/230105%20-%20 White-List%20GGL.pdf; zuletzt abgerufen am 12. Januar 2023). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die vorgenannten Angebote der K. Limited und der L. offensichtlich erlaubnisfähig wären. Soweit entsprechende Erlaubnisanträge - wie von der Klägerin im laufenden Verfahren behauptet - bei der GGL gestellt worden sein sollten, ergibt sich dies bereits daraus, dass die GGL diese offenkundig und trotz Prüfung noch nicht positiv beschieden hat. Aus der "White List" im aktuellen Stand ergibt sich, dass der K. Limited lediglich für ihr Sportwettenangebot eine Erlaubnis erteilt worden ist. Für andere bisher über "E." abrufbare Glücksspiele gilt dies hingegen nicht. Die L. ist bisher nicht in die "White List" aufgenommen worden.
Soweit die Klägerin mitgeteilt hat, dass sie mit den vorgenannten Anbietern nicht mehr kooperiere, gelten die diesbezüglichen Erwägungen unter 1. hier entsprechend.
Es kann nach dem Vorstehenden schließlich dahinstehen, ob der "CashtoCode"-Dienst der Klägerin (auch) gegen § 6 b Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 verstößt, der anonyme Zahlungsmittel im Fernvertrieb gänzlich ausschließt, da die streitgegenständliche Untersagung jedenfalls auf § 9 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 und § 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt GlüStV 2021 gestützt werden kann. Von diesen glücksspielrechtlichen Pflichten wäre die Klägerin selbst dann nicht befreit, wenn ihr Geschäftsmodell - wie sie meint - den Anforderungen des § 16 Abs. 6 GwG entsprechen würde.
3. Die Ziffern 2 und 3 des streitgegenständlichen Bescheids begegnen keinen rechtlich durchgreifenden Bedenken. Entsprechende rechtliche Bedenken sind bereits durch die Klägerin nicht substantiiert vorgetragen worden. Sie sind auch sonst nicht ersichtlich.
V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 1 NVwVfG
§ 45 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 6 b GlüStV
§ 173 VwGO
§ 91 VwGO
§ 27 n GlüStV
§ 27 h GlüStV
§ 27 m GlüStV
§ 114 VwGO
§ 1 GlüStV
§ 22 c GlüStV
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 ZAG
§ 87 a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 VwZG
§ 9 a Abs. 3 GlüStV
§ 27 p Abs. 1 1. Alt GlüStV
§ 27 f Abs. 2 GlüStV
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 27 a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 27 a Abs. 3 GlüStV
§ 27 a Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 9 a Abs. 5 bis 8 GlüStV
§ 27 h Abs. 3 Nr. 3 i. V. m. Abs. 6 Satz 2 GlüStV
§ 27 i Abs. 3 GlüStV
§ 27 h Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 27 Abs. 6 Satz 2 GlüStV
§ 9 a Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 27 h Abs. 6 Satz 1 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 2. Alt GlüStV
§ 9 a Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 9 Abs. 5 bis 8 GlüStV
§ 4 a ff. GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6 b Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 16 Abs. 6 GwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 58 des Geldwäschegesetzes
§ 16 Abs. 6 des Geldwäschegesetzes
Art. 49 und 56 AUEV
Art. 49 und 56 AEUV
Art. 6 Abs. 4 DS-GVO
Art. 6 DS-GVO
Art. 31 GG
Art. 14 EuZVO
Art. 1 Abs. 2 NV
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 NV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 44, 148
BVerfGE 119, 331
BVerfGE 130, 76, 123
BVerfGE 151, 202, 291
BVerfGE 142, 123, 192
NVwZ 2008, 133
BVerwGE 148, 146
VII C 28.74
7 A 10959/03
13 A 2711/97
1 K 926/99
II C 55.70
IV C 55.70
8 S 3345/94
V ZR 418/97
8 B 1028/15
2 BvR 133/10
2 BvE 4/19
2 BvR 2728/13
2 BvR 2729/13
2 BvR 2730/13
2 BvE 13/13
1 BvR 928/08
8 C 21/12
8 C 18/16
11 ME 61/16
11 ME 130/17
10 A 2000/16
11 LC 242/16
8 C 14.16