Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-31, Aktenzeichen 2 L 363/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:1031.2L363.23.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge der Antragstellerin,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den von der Antragstellerin als Stadtrat und zugleich stellvertretenden Bezirksbürgermeister von Marzahn-Hellersdorf benannten Kandidaten , der sich hierzu bereit erklärt hat, unter Ersetzung der verfassungs- und gesetzeswidrig (Art. 74 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung von Berlin, § 35 Abs. 2 Satz 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes) verweigerten Bestätigung nach § 16 Abs. 1 Buchst. a des Bezirksverwaltungsgesetzes vorläufig in diese Positionen einzusetzen,
hilfsweise festzustellen, dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin durch die Nichtwahl des von ihr als Stadtrat und zugleich stellvertretenden Bezirksbürgermeisters von Marzahn-Hellersdorf benannten Kandidaten in ihrem wehrfähigen Organrecht aus Art. 74 Abs. 1 Satz 2 (wiederholt in § 35 Abs. 2 Satz 1 BezVG) verletzt,
haben keinen Erfolg.
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt u.a. voraus, dass der Rechtsschutz-suchende einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft macht (§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2, § 294 ZPO). Soll im Wege einstweiliger Anordnung – wie hier – das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens vorweggenommen werden, kommt eine Verpflichtung des Antragsgegners nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist und ihm schwere und unzumutbare, durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht wiedergutzumachende Nachteile für den Fall drohen, dass die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juli 2016 – OVG 12 S 42.16 – juris Rn. 2).
Die Antragstellerin hat für ihren Hauptantrag bereits keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Sie hat unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Anspruch auf eine gerichtliche Verpflichtung der Antragsgegnerin, den vorgeschlagenen Kandidaten als Stadtrat und stellvertretenden Bezirksbürgermeister vorläufig einzusetzen. Das Vorschlagsrecht, das die Antragstellerin als Fraktion ausgeübt hat, steht unter dem Vorbehalt der Wahl durch die Antragsgegnerin.
Nach Art. 69 Satz 2 der Verfassung von Berlin (VvB) wählt die Bezirksverordnetenversammlung die Mitglieder des Bezirksamts. Ergänzend zu dieser Verfassungsbestimmung sehen § 16 Abs. 1 Buchst. a des Bezirksverwaltungsgesetzes (BezVG) und § 35 Abs. 1 BezVG vor, dass die Bezirksverordnetenversammlung die Mitglieder des Bezirksamts (für die Dauer der Wahlperiode) wählt. Da nach den Wiederholungswahlen vom 12. Februar 2023 die Wahlperiode fortgesetzt wurde, sich jedoch die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse in den Bezirksverordnetenversammlungen teilweise geändert haben, hat der Berliner Gesetzgeber einmalig Neuwahlen der Mitglieder des Bezirksamts durch die Bezirksverordnetenversammlung ermöglicht (Gesetz zur Abbildung der Stärkeverhältnisse in der Bezirksverordnetenversammlung im Bezirksamt infolge der Wiederholungswahl des Abgeordnetenhauses am 12. Februar 2023 vom 23. März 2023, GVBl. S. 110). Die Regelungen zum Dienstverhältnis der Mitglieder des Bezirksamts (§ 1 Abs. 1 Bezirksamtsmitgliedergesetz) bestätigen den Vorbehalt der Wahl, indem sie wiederholen, dass ihre Ernennung die Wahl durch die Bezirksverordnetenversammlung voraussetzt. Entscheidend für die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit ist letztlich die Wahl durch die Bezirksverordnetenversammlung (VG Berlin, Urteil vom 12. Juli 2021 – VG 28 K 75.18 – juris Rn. 29).
Unvereinbar mit diesem Vorbehalt der Wahl ist das von der Antragstellerin reklamierte Recht, ihren abgelehnten Wahlvorschlag nunmehr als Mitglied des Bezirksamts benennen zu dürfen und gerichtlich durchsetzen zu lassen. Ihre Ansicht, es gebe eine verfassungsrechtlich und gesetzlich „gebundene Wahl“ ist bereits mit dem Wortlaut des Art. 69 Satz 2 VvB bzw. § 35 Abs. 1 BezVG („wählt“) unvereinbar. Der Begriff verlangt eine Wahlfreiheit im Sinne einer Ergebnisoffenheit (vgl. Verfassungsgerichtshof des Landes Brandenburg, Urteil vom 6. September 2023 – 78/21 – juris Rn. 98 ff., 106). Eine Wahl zeichnet sich durch eine über eine Auswahlentscheidung hinausgehende Wahlfreiheit aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 – 2 BvR 2453/15 – juris Rn. 28 für den Bundesrichterwahlausschuss). Dem entspricht der Zweck der Regelungen. Der mit einer Wahl einhergehende legitimatorische Mehrwert könnte nicht erreicht werden, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimmten Kandidaten oder einer bestimmten Kandidatin gäbe. Der Wahlakt unterliegt grundsätzlich keiner über Verfahrensfehler hinausgehenden gerichtlichen Kontrolle, weswegen sein Ergebnis auch keiner Begründung oder Rechtfertigung bedarf (BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 – 2 BvE 9/20 – juris Rn. 31). Dies gilt auch hier, unbeschadet der Einordnung der Bezirksverordnetenversammlung als Verwaltungsorgan. Die Bezirksamtsmitglieder bedürfen des Vertrauens der Bezirksverordnetenversammlung (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BAMG), das diese durch die Wahl ausdrückt. Nur die aus einer allgemeinen Wahl hervorgegangene Bezirksverordnetenversammlung, nicht jedoch eine Fraktion, kann dem Bezirksamt die erforderliche Legitimation verschaffen durch einen Akt, der ihr in ihrer Gesamtheit zugerechnet werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 – 2 BvK 1/73 – juris Rn. 51, 56).
Zu keinem anderen Ergebnis führen die von der Antragstellerin angeführten Bestimmungen des Art. 74 Abs. 1 Satz 2 VvB i.V.m. § 35 Abs. 2 Satz 1 BezVG. Danach „soll“ das Bezirksamt auf Grund der Wahlvorschläge der Fraktionen entsprechend ihrem nach dem Höchstzahlverfahren (d’Hondt) berechneten Stärkeverhältnis in der Bezirksverordnetenversammlung gebildet werden. Die Ansicht der Antragstellerin, hieraus folge eine verfassungsrechtliche Bindung an den Wahlvorschlag, findet im Verfassungsrecht und Gesetz keine Stütze. Der Wortlaut („soll“) bezieht sich nur darauf, dass die Bildung des Bezirksamts das Vorschlagsrecht der Fraktionen zu achten hat. Der Zweck liegt durchaus auch in dem von der Antragstellerin angeführten Schutz der Minderheitsfraktionen. Dieser beschränkt sich jedoch darauf, dass die Bezirksverordnetenversammlung nur die Möglichkeit hat, den vorgeschlagenen Kandidaten zu wählen oder eben nicht. Die Mehrheitsfraktionen sollen nicht einen eigenen Kandidaten vorschlagen und mit ihrer Mehrheit durchsetzen können (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. August 1975 – I A 283.75 – beck-online, BeckRS 1975, 31135477). Eine Wahlpflicht ergibt sich hieraus nicht. Im Gegenteil hat der Gesetzgeber die Möglichkeit erkannt, dass nicht alle Bezirksamtspositionen besetzt werden; nach § 34 Abs. 1 Satz 2 BezVG beginnt die Amtszeit des neugewählten Bezirksamts, sobald die Bezirksbürgermeisterin oder der Bezirksbürgermeister und mindestens zwei weitere Mitglieder des Bezirksamts gewählt und ernannt sind; die fehlenden Mitglieder sind unverzüglich nachzuwählen (vgl. Musil/Kirchner, Das Recht der Berliner Verwaltung, 4. Aufl. 2017, Rn. 343).
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin auf die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur Besetzung von Parlamentsausschüssen. Soweit das Bundesverfassungsgericht ein verfassungsrechtliches Teilhaberecht einer Fraktion bezüglich des Amts des Vorsitzenden eines Ausschusses des Deutschen Bundestages erwogen hat, korrespondiert damit gerade kein von einer Wahl losgelöstes Benennungsrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvE 1/20 – Rn. 29, 35). Auch ihr Verweis auf kommunalrechtliche Rechtsprechung, nach der Minderheitsfraktionen vor einer Besetzung aller Ausschussvorsitze durch eine bestimmte Mehrheit im Kreistag zu schützen seien (OVG Münster, Urteil vom 2. September 2008 – 15 A 2426/07 – juris Rn. 41), führt nicht weiter. In dem in Bezug genommenen Fall ging es um die Besetzung der Ausschussvorsitze im sog. Zugriffsverfahren und die Verpflichtung, das Verfahren so auszugestalten, dass eine Minderheitsfraktion Gelegenheit erhält, den ihr nach dem Gesetz zustehenden Vorsitz auch tatsächlich zu besetzen. Dem wurde das dort beanstandete Verfahren nicht gerecht, weil es zum Verlust des Benennungsrechts der Minderheitsfraktion führte. Demgegenüber bleibt das Vorschlagsrecht der Antragstellerin unberührt davon, dass die Bezirksverordnetenversammlung die Mitglieder des Bezirksamts wählt.
Danach hat auch der Hilfsantrag keinen Erfolg. Die gerügte Nichtwahl des Kandidaten der Antragstellerin kann sie in ihrem Recht aus Art. 74 Abs. 1 Satz 2 und § 35 Abs. 2 Satz 1 BezVG von vorneherein nur bezüglich einer Verletzung des Vorschlagsrechts betreffen. Dies ist nicht ersichtlich. Die Antragstellerin kann weiterhin Wahlvorschläge unterbreiten. Ihr Nominierungsrecht ist auch weiterhin durchsetzbar, insbesondere ist keine Wahl eines Wahlvorschlags einer anderen Fraktion zu erwarten (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 9. November 1992 – OVG 8 S 281.92 –). Aber auch wenn darüber hinaus eine gerichtliche Missbrauchskontrolle in Betracht kommen sollte, ist keine Rechtsverletzung feststellbar. Für die Annahme einer missbräuchlichen Ausübung des Wahlrechts müssten im Hinblick auf das verfassungsrechtlich verbürgte Wahlrecht der Antragsgegnerin neben der damit einhergehenden Möglichkeit der Nichtwahl weitere tatsächliche Umstände hinzutreten, die auf ein bewusst willkürliches bzw. diskriminierendes Verhalten der Mehrheit schließen lassen (vgl. Verfassungsgerichtshof des Landes Brandenburg, Urteil vom 6. September 2023 – 78/21 – juris Rn. 134). Solche Umstände sind hier nicht glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin führt für ihren Schluss, die Antragsgegnerin lehne jeden Kandidaten allein aufgrund der Parteizugehörigkeit der vorgeschlagenen Fraktionsmitglieder ab, allein die wiederholte Nichtwahl ihrer beiden Wahlvorschläge an. Die Nichtwahl kann für einen Missbrauch nicht ausreichen. Auf das Wahlverhalten in Bezirksverordnetenversammlungen anderer Bezirke kommt es nicht an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstands folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei die Kammer im Hinblick auf die von der Antragstellerin erstrebte Vorwegnahme der Hauptsache den vollen Auffangstreitwert, diesen jedoch für Haupt- und Hilfsantrag nur einfach, angesetzt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 35 Abs. 2 Satz 1 BezVG
§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO
§ 35 Abs. 1 BezVG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BAMG
§ 34 Abs. 1 Satz 2 BezVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 35 Abs. 2 Satz 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes
§ 16 Abs. 1 Buchst. a des Bezirksverwaltungsgesetzes
Art. 74 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Art. 69 Satz 2 der Verfassung
Art. 69 Satz 2 VvB
Art. 74 Abs. 1 Satz 2 VvB

Zitierte Entscheidungen: 12 S 42.16
28 K 75.18
2 BvR 2453/15
2 BvE 9/20
2 BvK 1/73
I A 283.75
2 BvE 1/20
15 A 2426/07
8 S 281.92