Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-12-29, Aktenzeichen 20 B 1877/08.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1229.20B1877.08AK.00

Tenor:
Unter Abweisung des weitergehenden Begehrens zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 20 D 136/08.AK gegen den Bescheid der An-tragsgegnerin vom 8. Dezember 2008 wird festge-stellt, dass die vorgenannte Klage aufschiebende Wirkung hat.
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, bis zum Ablauf von zwei Mo¬naten nach Eintritt der Vollziehbarkeit ihres Be¬scheids vom 8. Dezember 2008 die auf dem Ver¬kehrslandeplatz der Antragstellerin eingerichtete Luftaufsichtsstelle zu den Betriebszeiten des Verkehrslandplatzes mit Personen mit luftaufsichtsrechtlichen Befugnissen zu besetzen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Ver-fahrens.
Der Streitwert beträgt 25.000,-- Euro.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Gesuch um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat im Wesentlichen Erfolg.
Dem Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2008 anzuordnen,
kann zwar nicht entsprochen werden, weil der gegen den genannten Bescheid erhobenen Klage aufschiebende Wirkung zukommt. Da die Antragsgegnerin aber nach ihrer ausdrücklichen Erklärung im Erörterungstermin trotz aufgezeigter Bedenken die Auffassung vertritt, ab dem 1. Januar 2009 entsprechend ihrem neuen Konzept der Luftaufsicht, also mit erheblich reduzierter Luftaufsicht am Verkehrslandeplatz der Antragstellerin, verfahren zu dürfen, und so die Antragstellerin gewissermaßen zu einer nachhaltigen Einschränkung und/oder Ungewissheit der Zulässigkeit des Landeplatzbetriebes oder zu einer Befolgung der Maßgaben der Genehmigungsänderung zwingt, ist ein schutzwürdiges Interesse der Antragstellerin an einer alsbaldigen Klärung anzuerkennen, dem das Gericht mit der bei sachgerechtem Verständnis vom Rechtsschutzbegehren umschlossenen Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage Rechnung trägt.
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die örtliche Luftaufsicht auf dem Verkehrslandeplatz Bonn/Hangelar ab dem 1. Januar 2009 weiterhin zu den Betriebszeiten des Flugplatzes durch Sachbearbeiter für Luftaufsicht (SfL) oder Beauftragte für Luftaufsicht (BfL) zu besetzen,
ist zusätzlich zu entsprechen, weil infolge des Ineinandergreifens der bisherigen Fassung der Nebenbestimmungen 4 und 5 der Genehmigung vom 11. November 1964, der langjährig geübten Praxis der Aufgabenwahrnehmung durch LfL (Landesbeauftragte für Luftaufsicht) bzw. SfL und BfL sowie der anfangs übereinstimmend konkretisierten, nunmehr freilich divergierenden Vorstellungen von den finanziellen Folgen der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben eine Situation droht, in der die Antragstellerin wegen der Modalitäten des Einsatzes von Luftaufsichtspersonal durch die Antragsgegnerin in der Wahrnehmung ihrer Unternehmerinteressen sowie in der Erfüllung ihrer Betriebspflicht hinsichtlich des Landeplatzes nachhaltig und in einer Weise gehindert sein kann, die allein durch die Klärung der Frage der sofortigen Vollziehbarkeit nicht hinreichend ausgeräumt ist.
Im Einzelnen:
Die Anfechtungsklage – um eine solche handelt es sich in dem gegen den Bescheid zur Genehmigungsänderung vom 8. Dezember 2008 gerichteten Verfahren 20 D 136/08.AK nach dem Verständnis der Antragstellerin, wie sie im Erörterungstermin ausdrücklich bestätigt hat – entfaltet aufschiebende Wirkung gemäß dem Grundsatz des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Auffassung der Antragsgegnerin, der angesprochene Bescheid enthalte keine Belastung für die Antragstellerin, so dass die Grundvoraussetzung für eine Anfechtung und für die Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO, fehle, teilt der Senat nicht. Durch den neugefassten Satz 2 der Nebenbestimmung 4 der Genehmigung vom 11. November 1964 ist der Antragstellerin eine konkrete Verpflichtung hinsichtlich ihrer Personalausstattung und Betriebsgestaltung aufgegeben, nämlich geeignete Personen zu Flugleitern mit bestimmten Aufgabenbereichen zu bestellen und diese zu benennen. Zwar ist die Antragstellerin auch nach der bisherigen Regelung verpflichtet, auf Verlangen der Antragsgegnerin bestimmte Personen für – zumindest – vergleichbare Tätigkeit zu bestellen; dies ist aber nicht identisch mit der jetzt verfügten Pflicht oder weniger belastend. Dabei mag dahinstehen, ob die Änderung ungeachtet ihres Schweigens zu diesem Punkt für die Frage der Belastung mit den Kosten des Personals – Antragstellerin oder Land – Bedeutung hat; immerhin ist insoweit zu sehen, dass die bisher langjährig zu Gunsten der Antragstellerin geübte, nunmehr freilich streitige Verfahrensweise nach der Neuregelung keine Grundlage mehr haben wird. Schon die Verpflichtung, dass die Antragstellerin zukünftig nicht nur ergänzend zum Personal der Luftaufsichtsbehörde, sondern prinzipiell den vollen Betrieb umfassend Flugleiter stellen muss, ergibt eine Belastung. Auch kann nicht verkannt werden, dass sich Verantwortlichkeiten insofern auf die Antragstellerin verschieben, als Tätigkeiten, die zu den im Bescheid aufgezeigten Flugleiteraufgaben (Koordination des Flugplatzbetriebes und Flugplatzinformationsdienst) gehören, bisher von Landesbediensteten oder Beliehenen wahrgenommen wurden. In entsprechender Weise stellt entgegen einem ersten, allein den Wortlaut einbeziehenden Eindruck auch die Änderung der Nebenbestimmung 5 keine reine Vergünstigung dar. Zwar darf danach Flugbetrieb auch ohne Anwesenheit eines SfL stattfinden, jedoch korrespondiert damit die alleinige und umfassende Aufgabenwahrnehmung durch die Antragstellerin.
Die aufschiebende Wirkung ist nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO entfallen. Als möglicherweise einschlägige bundesgesetzliche Regelung für ein Entfallen kommt allein § 10 Abs. 6 in Verbindung mit § 6 Abs. 5 Satz 2 und § 8 Abs. 1 LuftVG in Betracht. Danach hat die Anfechtungsklage gegen eine Flugplatzgenehmigung unter anderem für einen Landeplatz mit – wie bei dem der Antragstellerin – beschränktem Bauschutzbereich keine aufschiebende Wirkung. Dieser Normenkomplex greift hier aber bei einem Sinn und Zweck berücksichtigenden Verständnis nicht ein. Auch wenn dieser Weg für Genehmigungsänderungen nicht prinzipiell ausscheiden dürfte, ist vorliegend maßgeblich zu sehen, dass es nicht um eine Änderung im Bereich des "Genehmigens" als der Gewährung von Befugnissen geht, sondern um eine Nebenbestimmung, die den Platzbetreiber als den Genehmigungsempfänger belastet. Wie schon § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO mit dem Hinweis auf Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen im Sinne einer wichtigen Interpretationshilfe nahe legt und für die Genehmigung nach dem Luftverkehrsrecht § 6 Abs. 6 Satz 1 LuftVG deutlich zeigt, ist die Zielrichtung des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung, die rasche Ausnutzung der Zulassung von Vorhaben auch gegen den Widerstand Dritter zu ermöglichen. Das öffentliche Interesse am Handeln des Genehmigungsempfängers, von dem positive Wirkungen für die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt erwartet werden, soll sich gegen die Interessen Einzelner, möglicherweise negativ Betroffener, einfacher durchsetzen können. Diese gesetzliche Interessengewichtung aber kann keine Geltung beanspruchen, wenn einem Unternehmer wie vorliegend unter Bezugnahme auf § 53 Abs. 3 LuftVZO eine Verpflichtung auferlegt wird, der auf Seiten der Allgemeinheit allenfalls Interessen der Verwaltungsorganisation sowie der Finanzen zugrundeliegen, auch wenn diese zugleich auf einer klarere Trennung zwischen hoheitlichen Aufgaben und privater Betriebsführung zielen. Insofern wird der Verwaltungsakt "Genehmigung" nicht wegen und in seiner Zulassungswirkung geändert, sondern nur als Grundlage auch der Nebenbestimmungen.
Eine Anordnung der sofortigen Vollziehung, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, hat die Antragsgegnerin nicht – auch nicht vorsorglich nach Hinweisen auf Bedenken – getroffen, was damit korrespondieren dürfte, dass sich für die vorliegenden Maßnahmen eben nicht ohne weiteres Aspekte anführen lassen, die substantielle öffentliche Interessen an der umgehenden Durchsetzung der neugestalteten Belastung ergeben und im Sinne von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine Begründung darstellen können.
Nach alldem kann die Antragstellerin mit dem Begehren, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage anzuordnen, keinen Erfolg haben; diese Wirkung ist bereits eingetreten. Da die Antragsgegnerin allerdings die Auffassung vertritt, auf der Grundlage der mit dem Bescheid vom 8. Dezember 2008 getroffenen Neuregelung verfahren zu dürfen und dies ab dem 1. Januar 2009 nach ihrer ausdrücklichen Erklärung im Erörterungstermin auch tun will, ist dem Begehren der Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz im Hinblick auf den genannten Bescheid eine Berechtigung nicht abzusprechen. Dem ist durch den klärenden Ausspruch Rechnung zu tragen.
Das Begehren der Antragstellerin, eine einstweilige Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO dahin zu erlassen, dass die Luftaufsichtsstelle an ihrem Verkehrslandeplatz weiterhin in der bisherigen Weise besetzt wird, ist ebenfalls begründet. Wenngleich es um die Abwehr von Konsequenzen geht, die letztlich auf einen belastenden Verwaltungsakt, den Bescheid vom 8. Dezember 2008, zurückzuführen sind und deshalb dieser Rechtsschutzweg nach § 123 Abs. 5 VwGO grundsätzlich gesperrt ist, ist hier ein überschießendes Interesse der Antragstellerin auf verbindliche Festlegung der Folgen der aufschiebenden Wirkung zu erkennen. Die Antragsgegnerin strebt an, die Wahrnehmung der Luftaufsicht auf ihre eigentliche Aufgabe, nämlich die polizeiliche Gefahrenabwehr, § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, zu beschränken und nimmt dazu im Ansatz zutreffend auch ein Ermessen in der Ablaufgestaltung, insbesondere hinsichtlich der konkreten Einsätze des Luftaufsichtspersonals, in Anspruch. Dabei soll die Gestaltung und Absicherung der Abläufe am Flugplatz dem Unternehmer in dem Umfang überlassen sein, wie dieser im Rahmen der ihm zukommenden Befugnisse seine mit dem Betrieb einhergehenden Pflichten effektiv erfüllen kann. Wie die Erörterung vor dem Senat ergeben hat, besteht auf Seiten der Antragstellerin eine erhebliche Unsicherheit über das, was sie durch ihr Personal ohne Beleihung mit hoheitlichen Befugnissen regeln und mit Anspruch auf Verbindlichkeit den Flughafenbenutzern aufgeben darf. Dieser Rahmen ist entgegen der Annahme der Antragstellerin durchaus weit gespannt; dazu sei beispielsweise auf die Verbindlichkeit von Anweisungen des Flugplatzunternehmers für Luftfahrzeugführer auf dem Flugplatz und in dessen Umgebung, § 22 Abs. 1 Nr. 2 2. Alternative LuftVO, die in § 43 Abs. 2 LuftVZO umrissene Bedeutung der Benutzungsordnung für Landeplätze, § 53 Abs. 1 mit § 43 Abs. 1 LuftVZO, und die Möglichkeit des Ausschlusses von der Benutzung des Landeplatzes, § 53 Abs. 1 mit § 45 Abs. 2 Satz 2 LuftVZO, hingewiesen. Da die Luftaufsichtsstelle nach der bisherigen Regelung während des Betriebs des Landeplatzes durchgehend besetzt ist, ergab sich bisher die Notwendigkeit einer Trennung zwischen Maßnahmen aufgrund der Stellung als Platzunternehmer und solchen aufgrund luftaufsichtlicher Hoheitsbefugnisse nicht. Daraus hat sich in der tatsächlichen Entwicklung über viele Jahre ein Bild vom Gehalt der luftaufsichtlichen Aufgabenwahrnehmung ergeben, das die Antragsgegnerin jetzt korrigieren will. Das setzt – wie mit dem Bescheid vom 8. Dezember 2008 zutreffend erkannt – voraus, dass die Bindung des Platzbetriebes an die Anwesenheit eines Bediensteten oder Beliehenen der Luftaufsicht aufgehoben wird.
Das Begehren der Antragstellerin auf im Umfang unveränderte Tätigkeit der Luftaufsicht an ihrem Landeplatz ist ein Individualanspruch auf konkrete polizeiliche Hilfeleistung, der grundsätzlich – da auch die Luftaufsicht dem öffentlichen Interesse dient – nur unter engen Voraussetzungen anzuerkennen ist. Die insofern einem Anspruch, der im Wege der einstweiligen Anordnung zu sichern wäre, entgegenstehenden Bedenken werden vorliegend zwar nicht wegen einer besonders zugespitzten Gefahrenlage ausgeräumt – ein regulärer Flugbetrieb schließt bereits vielfältige Vorkehrungen gegen konkrete Gefahren ein -, wohl aber durch die Interessen der Antragstellerin als Betreiberin an der Ausnutzung der erteilten Landeplatzgenehmigung. In der vorliegend noch als unverändert zu betrachtenden Genehmigung vom 11. November 1964 ist der Antragstellerin aufgegeben, den Flugbetrieb nur abzuwickeln, wenn die Luftaufsichtsstelle qualifiziert besetzt ist. Sie hängt damit aufgrund einer Vorgabe der Antragsgegnerin vom Zurverfügungstellen entsprechenden Personals durch eben die Antragsgegnerin ab. Mit dem beabsichtigten Abzug von Luftaufsichtspersonal würde die Antragsgegnerin die Betriebsbefugnis der Antragstellerin unterlaufen und dieser die Erfüllung ihrer Betriebspflicht faktisch unmöglich machen. Um ein solches, in Widerspruch zu der erteilten Genehmigung stehendes Verhalten zu unterbinden, ist dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu entsprechen.
Da der Senat wegen der deutlich gewordenen Divergenzen im Verständnis der Beteiligten hinsichtlich der künftigen Abläufe und Befugnisse nicht als sicher davon ausgeht, dass die Konsequenzen der Feststellung der aufschiebenden Wirkung – deren grundsätzliche Beachtung durch die Antragsgegnerin nach erfolgter gerichtlicher Klärung nicht in Frage gestellt wird – beiderseits zutreffend gesehen werden, ist zumal unter Berücksichtigung des Zeitpunktes des 1. Januar 2009 die Dringlichkeit einer Absicherung für die Antragstellerin gegeben.
In der Ausformung der einstweiligen Anordnung ist zunächst zu beachten, dass eine effektive Regelung unterhalb der Schwelle der – vorübergehenden - vollen Befriedigung des Begehrens nicht ersichtlich ist. Hinsichtlich des Zeitfaktors wird eingestellt, dass eine Vollziehbarkeit des Bescheides vom 8. Dezember 2008 durch Eintritt der Bestandskraft oder durch eine Regelung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in Betracht kommt und sowohl mit Blick auf eine eventuell erforderlich werdende rechtliche Klärung als auch wegen der gegebenenfalls erforderlichen Flugleiterbestellung und –benennung sowie der Aufgabenabgrenzung bei gleichzeitiger Anwesenheit von Flugleiter und Flugaufsichtsbedienstetem eine Übergangsfrist angezeigt ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Bei der Streitwertfestsetzung nach § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 GKG berücksichtigt der Senat, dass die Antragstellerin – zumindest auch – ein wirtschaftliches Interesse sowohl im Hinblick auf die Sicherstellung der Betriebsabläufe und der Betriebsbefugnis als auch in der Erwartung einer finanziellen Beteiligung des Landes an den Kosten des Personals für die Betriebskoordination und den Flugplatzinformationsdienst verfolgt. Dies wird in der Hauptsache mit einem Wert von 50.000,-- Euro bestimmt, der für das Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes halbiert wird. Dass die Antragstellerin zwei Begehren angebracht hatte, ist für den Streitwert ohne Bedeutung, da das Ziel dasselbe ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 6 Satz 1 LuftVG
§ 53 Abs. 3 LuftVZO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 22 Abs. 1 Nr. 2 2. Alternative LuftVO
§ 43 Abs. 2 LuftVZO
§ 43 Abs. 1 LuftVZO
§ 45 Abs. 2 Satz 2 LuftVZO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 53 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 20 D 136/08