Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-27, Aktenzeichen 23 K 2725/18.F.PV
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2018:0827.23K2725.18.F.PV.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beteiligte Beschlüsse der Einigungsstelle in Fällen des § 71 Abs. 4 Satz 2 HPVG weder umsetzen noch von ihnen abweichend die der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme treffen darf, solange nicht der Vorstand des Universitätsklinikums A-Stadt über die Empfehlung der Einigungsstelle einen Beschluss gefasst hat.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich dagegen, dass der Beteiligte trotz einer vorausgegangenen Zustimmungsverweigerung durch die in der jeweiligen Mitbestimmungsangelegenheit angerufene Einigungsstelle Dienstpläne für das Zentrum der Radiologie mehrfach ohne Befassung des Klinikumsvorstands und Herbeiführung einer Entscheidung durch den Vorstand umsetzte. Dies hatte der Beteiligte dem Antragsteller jeweils mitgeteilt, u. a. durch Schreiben vom 28. März 2018.
Durch Antragsschrift vom 3. April 2018 leitete der Antragsteller ein Eilverfahren zwischen denselben Beteiligten vor der erkennenden Kammer ein mit dem Begehren, dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu untersagen, nach Dienstplänen arbeiten zu lassen, bei denen der Antragsteller wegen Verstößen gegen die Bestimmungen des Manteltarifvertrags und des Arbeitszeitgesetzes die Zustimmung frist- und formgerecht verweigert hat und die Zustimmung durch die Einigungsstelle nicht ersetzt wurde, hilfsweise, die Umsetzung solcher Dienstpläne zu untersagen, solange sich nicht der Vorstand des Universitätsklinikums in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde mit dem Beschluss der Einigungsstelle befasst und hierzu einen Beschluss herbeigeführt hat. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Schriftsatz vom 3. April 2018 in der Sache 23 L 1426/18.F.PV Bezug genommen, der den Beteiligten bekannt ist. Der Antragsteller nahm den Antrag mit Schriftsatz vom 11. Juli 2018 zurück; das Verfahren wurde daraufhin eingestellt.
Durch Antragsschrift vom 7. Juni 2018 verfolgt der Antragsteller sein Begehren nunmehr in einem Hauptsacheverfahren weiter. Er vertritt die Auffassung, dass der Beschluss der Einigungsstelle lediglich den Charakter einer "Empfehlung an die oberste Dienstbehörde" habe, sodass sich diese auch in jedem Fall mit dem Beschluss befassen und eine Entscheidung herbeiführen müsse. Oberste Dienstbehörde sei der Vorstand des Klinikums. Insoweit beruft sich der Antragsteller zur Begründung auch auf einen Beschluss des HessVGH vom 22. Januar 2004 (Az. 22 TL 2754/01), aus dem hervorgehe, dass als oberste Dienstbehörde in den Fällen des § 72 Abs. 6 HPVG der Klinikumsvorstand in dieser Funktion in vollständiger Besetzung als Gremium zu fungieren habe und nicht durch den Kaufmännischen Direktor vertreten werde.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass der Beteiligte Beschlüsse der Einigungsstelle mit Empfehlungscharakter gem. § 71 Abs. 4 S. 2 HPVG nicht umsetzen noch von ihnen abweichend die Maßnahme, die Gegenstand des Mitbestimmungsverfahrens war, umsetzen darf, solange nicht ein Beschluss des Vorstands des Universitätsklinikums A-Stadt als oberste Dienstbehörde hierzu vorliegt.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, das HPVG enthalte keine Regelung dazu, wie die oberste Dienstbehörde mit der Empfehlung der Einigungsstelle umzugehen habe. Aus den allgemeinen Vorschriften ergebe sich lediglich, dass der Antragsteller über das Ergebnis der Entscheidung der obersten Dienstbehörde unterrichtet werden müsse; diesem Gebot werde regelmäßig nachgekommen. Im Übrigen sei aufgrund von § 3 Abs. 2 Nr. 2 der vom Klinikumsvorstand beschlossenen Geschäftsordnung der Kaufmännische Direktor für den Geschäftsbereich Personal- und Personalvertretungsrecht zuständig. Ganz abgesehen davon sei das Einigungsstellenverfahren bereits mit der Zustellung des Beschlusses der Einigungsstelle abgeschlossen, sodass die Frage, wie mit einer Empfehlung der Einigungsstelle zu verfahren sei und wer die entsprechenden Entscheidungen zu treffen habe, nicht Gegenstand eines Personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens sein könne.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig.
Insbesondere ist für die Klärung der vom Antragsteller aufgeworfenen Rechtsfrage das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eröffnet.
Gegenstand des Beschlussverfahrens können ungeachtet des im Wortlaut eingeschränkt gehaltenen § 111 HPVG alle personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten sein (von Roetteken in von Roetteken/Rothländer (Hrsg.), HBR I, § 111 HPVG Rnr. 16 m.w.N.). Voraussetzung ist also ein Bezug der Streitigkeit zu den personalvertretungsrechtlichen Befugnissen des Antragstellers, der hier nach Auffassung der Kammer gegeben ist. Das vom Antragsteller zur Entscheidung gestellte Feststellungsbegehren betrifft nämlich den endgültigen Abschluss eines durch einen Zustimmungsantrag der Dienststellenleitung in Gang gesetzten Mitbestimmungsverfahrens nach §§ 69 ff. HPVG.
Zwar ist im Ausgangspunkt die übereinstimmende Auffassung von Rechtsprechung und Literatur zur Kenntnis zu nehmen, wonach das Mitbestimmungsverfahren im engeren Sinn mit dem Beschluss der Einigungsstelle abgeschlossen und beendet ist (so auch von Roetteken, a.a.O., § 71 HPVG Rnr. 201 am Ende m.w.N.). Dementsprechend wird in der Literatur auch die Auffassung vertreten, dass die Frage, ob ein Entscheidungstenor der Einigungsstelle die Beteiligten bindet oder ob zur Umsetzung noch eine Entscheidung der obersten Dienstbehörde erforderlich ist, eine Rechtsfrage darstelle, deren Beantwortung sich an die Beendigung des Einigungsstellenverfahrens anschließt und außerhalb von ihm angesiedelt ist (von Roetteken, a.a.O., § 71 HPVG Rnr. 182). Dies geht zurück auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. März 1987 (BVerwG 6 P 15/85; bestätigt durch BVerwG, B. vom 31.08.2009 - 6 PB 21/09, juris bzw. PersR 2009, 510), wonach die zeitlich auf die Beschlussfassung der Einigungsstelle folgende Entschließung des Dienstherrn bzw. des nach den Gesetz zuständigen Verwaltungsträgers, ob er die Maßnahme, die Gegenstand des Mitbestimmungsverfahrens war, ergreifen will und wie das geschehen soll, nicht mehr Teil des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens sei, sondern sich rechtlich als die Ausübung der Organisations- und Personalhoheit darstelle, die dem Dienstherrn oder Verwaltungsträger allein, also ohne Mitwirkung eines Organs der Personalvertretung zustehe. Folglich sei die Personalvertretung nicht in ihren Rechten betroffen, wenn sie das Organ, welches auf Seiten des Dienstherrn oder Verwaltungsträgers die endgültige Entscheidung über die Maßnahme trifft, rechtlich dazu nicht für berufen hält (BVerwG, B. vom 17.03.1987 a.a.O., juris Rnr. 16).
Diese Rechtsauffassung kann indes nicht dazu führen, den hier geltend gemachten Antrag als unzulässig anzusehen, der im Kern auf die Feststellung einer Verpflichtung der obersten Dienstbehörde gerichtet ist, überhaupt über die Empfehlung der Einigungsstelle zu entscheiden. Aus den zitierten Entscheidungen und Kommentarstellen ergibt sich lediglich, dass das Einigungsstellenverfahren mit der Beschlussfassung durch die Einigungsstelle und der Zustellung des Beschlusses an die Beteiligten des Verfahrens abgeschlossen ist. Zudem ist dem Bundesverwaltungsgericht auch darin zuzustimmen, dass sich an das Einigungsstellenverfahren keine weitere Verfahrensstufe mehr anschließt, in denen eine gleichberechtigte Teilnahme der Personalvertretung einerseits, der Dienststellenleitung oder der übergeordneten Dienststelle andererseits im Sinne einer "Mitwirkung" oder "Mitbestimmung" oder auch nur eines Meinungsaustauschs stattfindet. Vielmehr bleibt es entweder bei dem Einigungsstellenbeschluss, soweit dieser bindende Wirkung entfaltet und nicht etwa, sofern dies gesetzlich vorgesehen ist, durch die Landesregierung oder eine oberste Dienstbehörde aufgehoben wird, oder es kommt noch zu einer abschließenden Entscheidung der obersten Dienstbehörde; dies deshalb, weil das Gesetz ausdrücklich zum Ausdruck bringt, dass der Einigungsstellenbeschluss in den Fällen des § 71 Abs. 4 Satz 2 HPVG lediglich den Charakter einer Empfehlung an die oberste Dienstbehörde hat. Daraus folgt zwingend, dass diese sich mit der Empfehlung sachlich befassen und eine Entscheidung darüber treffen muss, ob sie der Empfehlung folgt oder nicht (so auch von Roetteken, a.a.O., § 71 HPVG Rnr. 194, 200).
Aus der ausdrücklichen Formulierung des § 71 HPVG ergibt sich zur Überzeugung der Kammer, dass diese Phase des Verfahrens noch im Gesamtzusammenhang des gesetzlich vorgesehenen Mitbestimmungsverfahrens nach §§ 69 ff. HPVG steht. Folglich ist insoweit zumindest ein Anspruch der Personalvertretung, hier des Antragstellers, dahingehend zu bejahen, darüber zu wachen, dass dieses Verfahren in allen seinen Stadien ordnungsgemäß durchgeführt wird. Aus diesem Grund handelt es sich um eine im Personalvertretungsrecht wurzelnde Befugnis des Antragstellers, einen Feststellungsantrag wie den hier gestellten geltend zu machen, dessen Ziel es ist, die ordnungsgemäße Durchführung des Verfahrens auch im Hinblick auf die gesetzlich vorgesehene abschließende Entscheidung durch die oberste Dienstbehörde über die der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme sicherzustellen.
Im Übrigen können die Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht in den genannten Entscheidungen aufgestellt hat, nicht ohne weiteres auf die von der Rechtslage in Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen in Details abweichende Rechtslage in Hessen übertragen werden, zumal auch die zugrundeliegenden Begehren sich von dem hier vom Antragsteller geltend gemachten Begehren unterscheiden. In der älteren Entscheidung des BVerwG ging es lediglich um die Frage, ob dem Personalrat ein im Beschlussverfahren zu verfolgendes Recht in Bezug auf die organisationsrechtliche Zuständigkeit derjenigen Stelle zustehen kann, welche die Entscheidung über die Empfehlung der Einigungsstelle zu treffen hat. Im entschiedenen Fall handelte es sich um die Umsetzung einer beamtenrechtliche Maßnahme; insoweit ist dem Bundesverwaltungsgericht uneingeschränkt zu folgen, dass die Frage der beamtenrechtlichen Zuständigkeit keine solche des Personalvertretungsrechts ist. In dem der Entscheidung aus dem Jahr 2009 zugrunde liegenden Fall ging es um die Frage, ob der Personalrat auch die Einhaltung einer gesetzlich ausdrücklich statuierten Begründungspflicht durch die oberste Dienstbehörde gerichtlich überprüfen lassen kann. Beide Fragestellungen unterscheiden sich im Kern von der hier geltend gemachten Rechtsfrage. Der Antragsteller will geklärt wissen, dass die Dienststellenleitung oder eine sonstige womöglich zuständige Stelle einen Beschluss der Einigungsstelle nicht ohne vorausgegangene entsprechende Beschlussfassung durch die oberste Dienstbehörde als Organ umsetzen darf. Die Beantwortung dieser Frage richtet sich maßgebend nach § 71 Abs. 4 Satz 2 HPVG, wurzelt mithin in einer Vorschrift des HPVG, sodass ihr personalvertretungsrechtlicher Bezug folglich nicht bestritten werden kann. Aus der Fassung der §§ 69 ff. HPVG ergibt sich vielmehr zur Überzeugung der Kammer, dass das Mitbestimmungsverfahren - im weiteren Sinn - endgültig erst abgeschlossen ist, wenn die oberste Dienstbehörde über eine Empfehlung der Einigungsstelle beschlossen hat. Dies rechtfertigt es, den hier zur Entscheidung gestellten Antrag als eine personalvertretungsrechtliche Streitigkeit anzusehen, für die das Beschlussverfahren eröffnet ist.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere kann sich der Antragsteller auf das notwendige Feststellungsinteresse berufen. Es ist zu erwarten, dass die bereits mehrfach zu Tage getretene Streitfrage erneut auftreten wird, so dass eine Wiederholungsgefahr besteht.
Der Antrag hat in der aus dem Tenor ersichtlichen Weise Erfolg.
Über einen Beschluss der Einigungsstelle, dem lediglich empfehlender Charakter zukommt, hat die oberste Dienstbehörde zu entscheiden (§ 71 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz HPVG). Diese Entscheidung gehört zur ordnungsgemäßen Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens; die der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme darf erst im Anschluss an diese Entscheidung umgesetzt werden. Oberste Dienstbehörde ist im Fall des Universitätsklinikums A-Stadt der Klinikumsvorstand, der gem. § 8 Abs. 1 UniKlinG das Universitätsklinikum leitet.
Aus dem Wortlaut des § 71 Abs. 4 Satz 2 HPVG ergibt sich, dass es sich bei der Beschlussfassung der Einigungsstelle in denjenigen, im Gesetz genannten Fällen, in denen dem Beschluss keine bindende Wirkung zukommt, lediglich um eine Empfehlung handelt, diese Beschlussfassung selbst mithin keine rechtliche Wirkung entfalten kann. Zur Umsetzung bedarf es einer weiteren Maßnahme der obersten Dienstbehörde, die nur darin zu sehen sein kann, dass sie den Beschluss der Einigungsstelle zur Kenntnis nimmt und darüber entscheidet, ob sie diesem Beschluss, dem das Gesetz ausdrücklich nur die Wirkung einer Empfehlung beimisst, folgen will oder nicht. Hierüber hat sie zudem den Antragsteller in Kenntnis zu setzen und ihm auch eine Begründung für ihre Entscheidung mitzuteilen. Mangels einer ausdrücklichen speziellen gesetzlichen Regelung folgt dies in Hessen aus dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Auch daraus wird ersichtlich, dass auch in dieser Phase des Verfahrens noch Rechte der Personalvertretung berührt sind, so dass auch aus diesem Grund die Zulässigkeit des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens keinen berechtigten Zweifeln begegnet.
Die Möglichkeit einer Vertretung durch den Kaufmännischen Direktor oder dessen Stellvertreter, auf die sich der Beteiligte hier beruft, steht dem Vorstand nicht offen, soweit er in seiner Funktion als oberste Dienstbehörde betroffen ist. In dieser Funktion kann der Vorstand sich nicht gem. § 22 Abs. 6 Satz 2 UniKlinikG durch den Kaufmännischen Direktor oder seinen Stellvertreter vertreten lassen; diese Vertretungsmöglichkeit ist auf die Vertretung des Vorstands in seiner Funktion als Dienststellenleitung gegenüber dem Personalrat im Hinblick auf § 8 Abs. 3 HPVG beschränkt (Kröll in von Roetteken/Rothländer (Hrsg.), HBR I, § 8 HPVG Rnr. 90). Vielmehr hat über die Empfehlung der Einigungsstelle der Vorstand als Gremium in vollständiger Besetzung zu entscheiden, da er nicht in seiner Funktion als Dienststellenleitung, sondern als oberste Dienstbehörde handelt (vgl. HessVGH, Beschluss v. 22.01.2004 - 22 TL 2754/01, juris, Rnr. 34). Soweit sich der Beteiligte auf die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 2 der Geschäftsordnung des Klinikumsvorstands beruft, der zufolge der Kaufmännische Direktor für den Vorstand gegenüber dem Personalrat als entscheidungsbefugtes Vorstandsmitglied im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 1 HPVG fungiert, bezieht sich diese Vertretungsmöglichkeit ausschließlich auf die Vertretung in Angelegenheiten, in denen der Vorstand dem Personalrat in seiner Funktion als Dienststellenleitung gegenübertritt. Für die Fälle, in denen der Vorstand als oberste Dienstbehörde handelt, gilt diese Regelung nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 111 HPVG
§ 71 HPVG
§ 8 HPVG
§ 71 Abs. 4 Satz 2 HPVG
§ 72 Abs. 6 HPVG
§ 71 Abs. 4 S. 2 HPVG
§ 71 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz HPVG
§ 8 Abs. 1 UniKlinG
§ 22 Abs. 6 Satz 2 UniKlinikG
§ 8 Abs. 3 HPVG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 HPVG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 23 L 1426/18
22 TL 2754/01
6 P 15/85
6 PB 21/09