Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-11-29, Aktenzeichen 6 K 6627/18

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Widerspruch des Antragstellers vom 23.11.2018 gegen die Entscheidung der Antragsgegnerin vom 22.11.2018 aufschiebende Wirkung hat.
Die Antragsgegnerin wird ferner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller am 30.11.2018 den Mehrzweckraum der ... Hallen gemäß Mietvertrag vom 07./08.11.2018 zu überlassen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Der Antragsteller, Mitglied des Landtags von Baden-Württemberg, schloss mit der Antragsgegnerin Anfang November 2018 einen Mietvertrag, in welchem ihm die Antragsgegnerin den Mehrzweckraum ihrer „... Hallen“ für eine politische Veranstaltung am 30.11.2018, 19:00 Uhr (Beginn) entgeltlich zur Verfügung stellte. Mit Schreiben vom 22.11.2018 erklärte der Bürgermeister der Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller, auf Antrag aus der Mitte des Gemeinderats hin sei beschlossen worden, die Vermietung am 30.11.2018 mit sofortiger Wirkung zurückzunehmen. In der Begründung wurde auf Vorfälle anlässlich von Veranstaltungen Bezug genommen, welche der Antragsteller als Landtagsabgeordneter des Wahlkreises ... im Kulturpunkt ... abgehalten habe. Ferner wurde angeführt, ausweislich einschlägiger Werbeanzeigen, in denen zu einem Politabend mit dem Antragsteller eingeladen werde, solle dieser Abend offensichtlich der Vorstellung des neuen Buchs des Antragstellers „...“ dienen. Dieser originäre gewerbliche Zweck könne in keiner Weise mit seiner Tätigkeit als Landtagsabgeordneter für den Wahlkreis in Verbindung gebracht werden. Mit Schreiben vom 23.11.2018 erwiderte der Antragsteller, die sofortige Kündigung des Mietvertrags sei rechtswidrig. Bei Vertragsabschluss seien der Antragsgegnerin die angeführten Ereignisse bei früheren Wahlkreisveranstaltungen, in denen es kriminelle Störaktionen sogenannter Antifa-Aktivisten und linker SPD-Gruppen gegeben habe, bekannt gewesen. „...“ sei Titel seines Vortrags bei der geplanten Veranstaltung. Die Antragsgegnerin habe dies offensichtlich falsch verstanden, wenn sie davon ausgehe, dies sei der Titel seines bereits vor zwei Monaten erstmals vorgestellten Buches („...“). Nachdem dieses Buch auch längere Passagen zu seiner Tätigkeit als Landtagsabgeordneter enthalte, werde er beim Vortrag auch auf entsprechende Buchpassagen verweisen.
2
Nachdem die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 26.11.2018 weiter an der „außerordentlichen Kündigung“ des Mietvertrags festhielt, hat der Antragsteller am 27.11.2018 beim Verwaltungsgericht vorläufigen Rechtsschutz beantragt. II.
Nachdem die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 26.11.2018 weiter an der „außerordentlichen Kündigung“ des Mietvertrags festhielt, hat der Antragsteller am 27.11.2018 beim Verwaltungsgericht vorläufigen Rechtsschutz beantragt.

Entscheidungsgründe:
3
Der Eilantrag hat Erfolg. Eine am Gebot effektiven, umfassenden und lückenlosen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ausgerichtete Auslegung des Begehrens (§ 122 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 88 VwGO), bindet die Kammer hierbei nicht an die Fassung des förmlichen Antrags des Antragstellers.
4
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO gegeben. Die Beteiligten streiten um die - hier zunächst von der Antragsgegnerin gewährte und dann wieder rückgängig gemachte – Zulassung des Antragstellers zu den „... Hallen“, bei welchen es sich unzweifelhaft um eine öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin handelt. Das Recht auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung gehört dem öffentlichen Recht an, wenn in einem öffentlich-rechtlichen Sonderrechtssatz – hier: der Hallenordnung der Antragsgegnerin vom Oktober 2012 sowie der Entgeltordnung vom April 2014 - ein Recht auf Benutzung der Einrichtung gegenüber dem Betreiber der Einrichtung eingeräumt ist. Das gilt auch, wenn das Benutzungsverhältnis mit den zugelassenen Bewerbern privatrechtlich – hier: durch den Mietvertrag vom 07./08.11.2018 - ausgestaltet ist (sog. Zwei-Stufen-Theorie, vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.05.2003 – 1 S 1449/01 –, Rn. 24, juris). Dass sich die Widmung der „... Hallen“ nicht nur auf die Einwohner der Antragsgegnerin beschränkt, sondern auch sonstigen Außenstehenden ein Zugangsrecht einräumt, ändert an ihrer Eigenschaft als öffentliche Einrichtung und dem daraus folgenden öffentlich-rechtlichen Zulassungsanspruch nichts (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.10.1986 – 9 S 2497/86 -, NVwZ 1987, 701 [702]).
5
1.) Statthafte Verfahrensart ist hier (zunächst) diejenige entsprechend § 80 Abs. 5 VwGO. Beim Schreiben des Bürgermeisters vom 22.11.2018 handelt es sich, wovon ausweislich der Antragserwiderung auch die Antragsgegnerin ausgeht, um einen Verwaltungsakt. Die darin ausgesprochene „Zurücknahme der Vermietung am 30.11.2018 mit sofortiger Wirkung“ ist bei gebotener objektivierter Auslegung eine hoheitliche Regelung, die der Bürgermeister zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen verfügte (vgl. § 35 Satz 1 LVwVfG). Diese Maßnahme stellte den „actus contrarius“ zur Zulassung des Antragstellers dar. Diese Zulassung war ihrerseits ein Verwaltungsakt und erfolgte – jedenfalls konkludent - mit Abschluss des Mietvertrags vom November 2018. Diese Auslegung rechtfertigt sich aus Abschnitt I Nr. 1. der Hallenordnung der Antragsgegnerin. Danach bedarf es für sonstige Zwecke (Veranstaltungen aller Art) einer besonderen Genehmigung des Bürgermeisters, um Räume und Einrichtungen der „... Hallen“ in Anspruch nehmen zu dürfen.
6
Der Antragsteller hat in seinem Schreiben vom 23.11.2018 die Zurücknahme der Vermietung als rechtswidrig bezeichnet und auf seinem Recht auf Nutzung des Mehrzweckraums beharrt. Dies stellte, ohne dass es insoweit einer ausdrücklichen Bezeichnung als solchem bedurfte, einen – zugleich rechtzeitigen - Widerspruch i.S.v. § 70 VwGO dar. Diesem Widerspruch kommt gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu. Die Antragsgegnerin ist deshalb derzeit daran gehindert, die Rücknahme der Zulassung durchzusetzen. Ihre gleichwohl dokumentierte Absicht, den Antragsteller hieran zu hindern, hätte, um in rechtmäßiger Weise umgesetzt werden zu können, gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO eine Anordnung des Sofortvollzugs vorausgesetzt. An einer solchen Anordnung fehlt es jedoch. Allein die Verwendung der Worte „mit sofortiger Wirkung“ in der Rücknahmeentscheidung lässt die wegen des Ausnahmecharakters der Anordnung des Sofortvollzugs erforderliche Klarheit vermissen. Ohnehin fehlte es jedenfalls auch an der regelmäßig erforderlichen Begründung gemäß § 80 Abs. 3 VwGO.
7
Da die Antragsgegnerin jedoch davon ausgeht, den Antragsteller an der Durchführung der morgigen Veranstaltung hindern zu können, ist in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO festzustellen, dass dem Widerspruch aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 80 Rn. 181 m.w.N.).
8
2.) Angesichts der vom Antragsteller bereits morgen Abend geplanten und umfangreich beworbenen, sowie kurzfristig auch nicht an einem anderen Ort möglichen Veranstaltung hält die Kammer es ferner für geboten, seinem Begehren zusätzlich zur Feststellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs mit dem Erlass einer Sicherungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu entsprechen, welche ihm - anders als die Feststellung entsprechend § 80 Abs. 5 VwGO – zugleich einen vollstreckbaren Titel gibt (vgl. § 168 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Ein solches Begehren ist zulässig und begründet. Der Antragsteller hat sowohl den erforderlichen Anordnungsgrund - die unmittelbar bevorstehende Veranstaltung – als auch den Anordnungsanspruch – die Anfang November erfolgte und bislang nicht vollziehbar rückgängig gemachte Zulassung zum Mehrzweckraum – glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Die damit einhergehende Vorwegnahme der Hauptsache ist hier wegen des Erfordernisses effektiven Rechtsschutzes und des mit hoher Wahrscheinlichkeit bestehenden Zulassungsanspruchs geboten. Ein solcher Zulassungsanspruch kann – was hier vorsorglich auszuführen ist – durch die Antragsgegnerin auch aller Voraussicht nach nicht etwa dadurch noch zum Erlöschen gebracht werden, dass sie nachträglich in formell ordnungsgemäßer Weise den Sofortvollzug der Verfügung vom 22.11.2018 anordnet. Sowohl eine Rücknahme als auch ein Widerruf der Zulassung sind vielmehr sehr wahrscheinlich rechtswidrig und können somit kein überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse an einer Rückgängigmachung der Zulassung begründen.
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Die Kammer kann in den von der Antragsgegnerin angeführten Gründen nichts dazu erkennen, dass die Zulassung des Antragstellers rechtswidrig gewesen wäre bzw. im Rahmen einer ordnungsgemäßen Ermessenentscheidung nunmehr noch nachträglich rückgängig gemacht werden könnte (vgl. § 48 LVwVfG). Die Auffassung der Antragsgegnerin, es handele sich nicht um eine politische, sondern um eine gewerbliche Veranstaltung, ist durch nichts gedeckt. Wenn der Antragsteller in der Ankündigung seiner Veranstaltung diese als Politabend und als dessen Thema „...“ ankündigt, kann die gleichzeitige Vorstellung seines neuen Buches dieser Veranstaltung den Charakter als politischer in keiner Weise nehmen. Gegen die von der Antragsgegnerin versuchte Einordnung spricht letztlich auch die Eigenschaft des Antragstellers als Politiker und Landtagsmitglied. Den Mehrzweckraum dem Antragsteller zunächst zu überlassen und nunmehr geltend zu machen, dies sei rechtswidrig, weil Nr. 7.5 der Entgeltordnung dem entgegenstehe, verstößt jedenfalls gegen Treu und Glauben (§ 242 BGB in entsprechender Anwendung). Letztlich trägt die Antragsgegnerin wiederum sogar selbst vor, in einem gemeinsamen Gespräch mit der Polizei entschieden zu haben, dem Antragsteller nur den Mehrzweckraum zur Verfügung zu stellen, da dessen Zugang besser von der Polizei überwacht werden könne. Ohnehin dürfte aber auch fraglich sein, ob es sich bei dieser Bestimmung tatsächlich um einen Rechtssatz mit Außenwirkung handelt.
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Für einen Widerruf schließlich fehlte es mit überaus hoher Wahrscheinlichkeit an den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 LVwVfG. Nachträglich eingetretene Tatsachen oder Umstände, die den Widerruf zur Abwehr schwerer Nachteile geböten, sind von der Antragsgegnerin weder dargelegt worden noch sonst erkennbar. Insbesondere spricht nach gegenwärtiger Erkenntnis nichts dafür, die geplante Veranstaltung stelle eine solche mit besonderem gefahr- oder schadensgeneigtem Charakter dar. III.
Für einen Widerruf schließlich fehlte es mit überaus hoher Wahrscheinlichkeit an den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 LVwVfG. Nachträglich eingetretene Tatsachen oder Umstände, die den Widerruf zur Abwehr schwerer Nachteile geböten, sind von der Antragsgegnerin weder dargelegt worden noch sonst erkennbar. Insbesondere spricht nach gegenwärtiger Erkenntnis nichts dafür, die geplante Veranstaltung stelle eine solche mit besonderem gefahr- oder schadensgeneigtem Charakter dar.
III.
11
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Angesichts einer faktischen Vorwegnahme der Hauptsache hat die Kammer den Auffangwert nicht reduziert. Trotz der (wegen Effektivität des vorläufigen Rechtsschutzes – s.o.) gebotenen Annahme einer Mehrheit von Streitgegenständen rechtfertigt diese keine Zusammenrechnung i.S.v. § 39 Abs. 1 GKG, da es sich um einen einheitlichen Lebenssachverhalt handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 70 VwGO
§ 48 LVwVfG
§ 242 BGB
§ 122 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 168 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 49 Abs. 2 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 701
1 S 1449/01
9 S 2497/86