Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-12-06, Aktenzeichen 1 S 2408/12

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 5. Dezember 2012 - 7 K 3985/12 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragsteller gehören dem Gemeinderat der Antragsgegnerin an. Dieser beschloss in seiner Sitzung am 22.11.2012 u.a., die von der Antragsgegnerin der Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) gewährten stillen Einlagen im Gesamtbetrag von bis zu 422.288.929,85 EUR in hartes Kernkapital umzuwandeln und - sollte trotz der Umsetzung dieser Maßnahme die harte Kernkapitalquote der LBBW nach der gesetzlichen oder der von einer Bankenaufsichtsbehörde vorgeschriebenen Berechnungsmethodik auf weniger als 9 % oder auf weniger als ein abweichender gesetzlicher oder von einer Bankenaufsichtsbehörde vorgeschriebenem Wert absinken - über den Vollzug der Wandlung weiterer stiller Einlagen i.H.v.189.320.000.-- EUR nach Beratung abzustimmen, und beauftragte die Verwaltung, die erforderlichen vertraglichen Regelungen abzuschließen. In der Gemeinderatssitzung am 22.11.2012 stimmten die Antragsteller erfolglos gegen den Beschlussantrag, ihr Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids blieb in dieser Sitzung ebenfalls ohne Erfolg.
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Die Antragsteller beabsichtigen, als Bürger ein Bürgerbegehren gemäß § 21 Abs. 3 GemO zu folgender Frage zu beantragen: „Sind Sie dafür, den Beschluss des Gemeinderats der Stadt Stuttgart vom 22.11.2012 aufzuheben, an der vorgesehenen Erhöhung des Stammkapitals der Kapitalrücklage der LBBW von rd. 3,230 Mrd. EUR entsprechend der Beteiligungsquote der Stadt Stuttgart von 18,932 % teilzunehmen, dazu von der Stadt Stuttgart der LBBW gewährte stille Einlagen im Gesamtbetrag von bis zu 611.608.929,85 EUR in hartes Kernkapital umzuwandeln, und hierdurch auf offene Zinsen in Höhe von bis zu 118.462.077,56 EUR zu verzichten?“
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Die Antragsteller haben beim Verwaltungsgericht beantragt, vorläufig festzustellen, dass das von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehren zulässig ist, und der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO aufzugeben, es bei Vermeidung eines Ordnungsgeldes bis zu 250.000.-- EUR bis zur rechtskräftigen Feststellung der Zulässigkeit des von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehrens zu unterlassen, den Beschluss des Gemeinderats der Landeshauptstadt Stuttgart vom 22.11.2012 - GRDrs 525/2012 - betreffend die Umwandlung der stillen Einlagen der Landeshauptstadt Stuttgart an der LBBW in Kernkapital zu vollziehen. Sie haben vorgetragen, darauf hinzuwirken, dass die erforderlichen 20.000 Unterschriften gesammelt werden, und innerhalb der Sechs-Wochen-Frist gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO einen entsprechenden schriftlichen Antrag einzureichen. Der Text des Bürgerbegehrens befinde sich bereits im Druck. Der mit dem beabsichtigten Bürgerbegehren angefochtene Beschluss des Gemeinderats sei gemäß seiner Ziffer 1 a bis zum 01.01.2013 zu vollziehen. Die den Antragstellern eingeräumte Sechs-Wochen-Frist für die Beantragung eines Bürgerbegehrens ende erst am 03.01.2013. Sei das Bürgerbegehren - vorbehaltlich der 20.000 rechtmäßigen Unterzeichnungen durch andere Bürger - zulässig, hätten die Antragsteller einen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin sich Maßnahmen enthalte, welche vollendete Tatsachen schaffen würden. Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten.
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Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Beschluss die Anträge abgelehnt. Der Antrag, vorläufig festzustellen, dass das von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehren zulässig ist, habe keinen Erfolg, da die Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hätten. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens könne nach derzeitigem Sachstand nicht beurteilt werden. Denn es sei aktuell nicht absehbar, ob das von den Antragstellern betriebene Bürgerbegehren die nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO erforderliche Anzahl von 20.000 Unterstützungsunterschriften erreiche. Mit dem Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, den Beschluss des Gemeinderats bis zur rechtskräftigen Feststellung der Zulässigkeit des von den Antragstellern einzureichenden Bürgerbegehrens nicht zu vollziehen, begehrten die Antragsteller vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz. Das hierfür erforderliche qualifizierte Rechtsschutzinteresse bestehe nicht. Der Bürgermeister habe nach § 43 Abs. 1 GemO den mit dem beabsichtigten Bürgerbegehren bekämpften Beschluss des Gemeinderats zu vollziehen. Hieran werde er selbst durch ein zulässiges Bürgerbegehren nicht gehindert. Allerdings unterlägen die Gemeindeorgane dem Grundsatz der Organtreue. Ob dieser auf die hier zu beurteilende Konstellation eines im Entstehen begriffenen Bürgerbegehrens übertragen werden könne, könne offen bleiben. Selbst wenn auch insoweit eine Organtreue der Gemeindeorgane gefordert werde, könne hier schwerlich davon ausgegangen werden, der beabsichtigte Vollzug des Beschlusses des Gemeinderats vom 22.11.2012 diene allein dem Zweck, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Weg zu verhindern.
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Hiergegen wenden sich die Antragsteller mit ihrer Beschwerde. II.
Hiergegen wenden sich die Antragsteller mit ihrer Beschwerde.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag der Antragsteller auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
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1. a) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des von den Antragstellern beabsichtigten Bürgerbegehrens abgelehnt. Nach der neueren Rechtsprechung des Senats (Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - VBlBW 2010, 311; Beschl. v. 30.09.2010 - 1 S 1722/10 - VBlBW 2011, 26; Beschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 - juris; Beschl. v. 27.06.2011 - 1 S 1509/11 - VBlBW 2011, 471) schließt der Umstand, dass ein Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung hat, die Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids zu sichern, nicht aus. Zulässig ist eine vorläufige gerichtliche Feststellung, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Eine solche gerichtliche Entscheidung ist geeignet, die Position der Antragsteller zu verbessern. Mit der vorläufigen gerichtlichen Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens lässt sich zum einen ein Warneffekt für die Antragsgegnerin dahingehend erzielen, sich während der Dauer eines etwaigen Hauptsacheverfahrens der Risiken bewusst zu sein, die mit weiteren Vollzugsmaßnahmen einhergehen, wenn ihren Maßnahmen gegebenenfalls nachträglich die Grundlage entzogen wird und ihr hierdurch finanzielle Nachteile entstehen können. Zum anderen ist damit ein Appell für die Antragsgegnerin verbunden, auf die der Bürgerschaft nach § 21 Abs. 3 GemO zustehenden Kompetenzen bei ihrem weiteren Vorgehen Rücksicht zu nehmen.
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Die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (Senatsbeschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - a.a.O.). Lässt sich nach diesem Maßstab die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht feststellen, kommt mangels Anordnungsanspruchs eine vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nicht in Betracht, selbst wenn der Vollzug der mit dem Begehren angegriffenen Maßnahmen das Bürgerbegehren hinfällig werden lässt (vgl. BayVGH, Beschl. v. 24.07.1998 - 4 ZE 98.1889 - juris; OVG Schlesw.-Holst., Beschl. v. 20.07.2007 - 2 MB 15/07 - juris Rn. 3; SächsOVG, Beschl. v. 29.09.2008 - 4 B 209/08 - juris Rn. 10 ff.).
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Das Recht eines Bürgers, ein Bürgerbegehren zu initiieren, ist kein Anordnungsanspruch i.S.v. § 123 Abs. 1 VwGO, der zu einer vorläufigen gerichtlichen Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens führen kann. Ist ein Bürgerbegehren beabsichtigt, aber noch nicht entsprechend den Anforderungen des § 21 Abs. 3 GemO eingereicht, fehlt es an einem sicherungsfähigen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 VwGO, der die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens rechtfertigen könnte. Ist - wie hier - gänzlich ungewiss, ob das Bürgerbegehren zulässig ist, insbesondere ob die notwendige Anzahl von Unterschriften erreicht wird, fehlt es bereits an einer Tatsachengrundlage, die eine - wenn auch nur vorläufige - gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens tragen könnte. Etwas anderes folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach der Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits wegen eines nur beabsichtigten Bürgerbegehrens gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung zur Sicherung des Initiativrechts eines Gemeindebürgers möglich ist, wenn das Bürgerbegehren nach summarischer Prüfung zulässig ist (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 26.10.1993 - 6 TG 2221/93 - NVwZ 1994, 396, und v. 17.05.1995 - 6 TG 1554/95 - NVwZ 1996, 721; bestätigt durch Beschl. v. 17.11.2008 - 8 B 1806/08 - NVwZ-RR 2009, 442). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof bejaht in solchen Fallkonstellationen die Möglichkeit von Sicherungsanordnungen, die darauf gerichtet sind, das Schaffen vollendeter Tatsachen zu verhindern, die ein ggfs. erfolgreiches Bürgerbegehren vereiteln würden, nicht jedoch die vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Durch den Umstand, dass bei einem nur beabsichtigten Bürgerbegehren, dessen Zulässigkeit ungewiss ist, eine vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nicht in Betracht kommt, bleibt das Recht, ein Bürgerbegehren zu initiieren, nicht schutzlos, da die Möglichkeit, insoweit den Erlass einer Sicherungsanordnung zu erreichen, grundsätzlich besteht (s. sogleich unter 2).
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b) Die Antragsteller haben einen den oben genannten Anforderungen gerecht werdenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Es muss von mindestens 10 v.H. der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch in Gemeinden mit mehr als 200.000 Einwohnern von 20.000 Bürgern. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht einen Anordnungsanspruch verneint, da nicht absehbar ist, ob das von den Antragstellern beabsichtige Bürgerbegehren die erforderliche Anzahl von 20.000 Unterstützerunterschriften erreicht.
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2. Das Verwaltungsgericht hat mit zutreffenden Gründen auch den Erlass der begehrten Sicherungsanordnung abgelehnt. Solche sichernde Anordnungen können im Einzelfall zulässig sein (vgl. Senatsbeschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - a.a.O.). Voraussetzung dafür ist ein unmittelbar drohendes treuwidriges Verhalten der Gemeinde, welches allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen. Die Gemeindeorgane unterliegen den Handlungsschranken, die sich aus dem im Staatsrecht entwickelten und auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser verpflichtet hier die Gemeindeorgane, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann, mit anderen Worten, dass bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen ist. Ein in diesem Sinne treuwidriges Handeln eines Gemeindeorgans setzt jedoch voraus, dass dessen Handeln - sei es in der Sache selbst oder hinsichtlich des dafür gewählten Zeitpunkts - bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, sondern allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern (vgl. Senats-beschl. v. 27.06.2011 - 1 S 1509/11 - a.a.O.). Damit ist ein hinreichender Schutz des Rechts aus § 21 Abs. 3 GemO, auf das sich die Antragsteller mit der Beschwerde berufen, gewährleistet.
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Dass diese Voraussetzungen hier nicht gegeben sind, hat das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen angenommen. Ohne Erfolg macht die Beschwerde insoweit geltend, es sei nicht dargelegt, dass eine Umwandlung der stillen Einlagen beispielsweise erst am 01.07.2013 ausgeschlossen sei, und Alternativen zur Wandlung seien nicht berücksichtigt. Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, dass die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in einem Schreiben vom 08.06.2012 an die Träger der LBBW mitgeteilt habe, die Wandlung stiller Einlagen in Kernkapital müsse bis zum 01.01.2013 vollzogen werden, um die von der europäischen Bankenaufsicht geforderte Kernkapitalquote von 9 % fristgerecht zu erreichen. Es dürften daher objektive Hindernisse bestehen, die Wandlung stiller Einlagen in Kernkapital und damit den Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses vom 22.11.2012 bis zur Einreichung eines Bürgerbegehrens und einer Entscheidung über die Zulässigkeit offen zu halten. Zwar sei die beabsichtigte Wandlung stiller Einlagen in Kernkapital nicht das einzige Mittel, um die Kernkapitalquote der LBBW auf das geforderte Niveau heraufzusetzen. Eine nach außen verbindliche Entscheidung über die Art und Weise der Kapitalerhöhung der LBBW sei zwingend vor dem 01.01.2013 zu treffen. Die Entwicklung einer Alternative zur beschlossenen Wandlung erfordere Absprachen zwischen den Anteilseignern, die in der Kürze der zur Verfügung Zeit wohl nicht mehr zum Abschluss gebracht werden könnten. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird hierauf und auf die weitere Begründung des angefochtenen Beschlusses, der der Senat folgt (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO), Bezug genommen.
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Ohne Erfolg berufen sich die Antragsteller auf die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach der Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits wegen eines nur beabsichtigten Bürgerbegehrens gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung zur Sicherung des Initiativrechts eines Gemeindebürgers möglich ist, wenn das Bürgerbegehren nach summarischer Prüfung zulässig ist (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 26.10.1993 - 6 TG 2221/93 -, vom 17.05.1995 - 6 TG 1554/95 - und v. 17.11.2008 - 8 B 1806/08 - je a.a.O.). Sicherungsanordnungen sollen nach dieser Rechtsprechung nur ergehen können, wenn nicht besonders gewichtige Interessen für einen Vorrang des sofortigen Vollzuges sprechen und es ausnahmsweise rechtfertigen, schon vor Ablauf der Frist zur Einreichung eines Bürgerbegehrens den fraglichen Beschluss zu vollziehen.Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Vorfeld der Einreichung eines Bürgerbegehrens setzt demnach voraus, dass sie sich nicht als unzumutbare Behinderung der Tätigkeit der gemeindlichen Organe darstellt. Auch wenn der Senat dieser Rechtsprechung folgte - was hier offen bleiben kann -, könnte eine Sicherungsanordnung nicht ergehen, da - aus den vom Verwaltungsgericht dargelegten Gründen - hier eine unzumutbare Behinderung der Tätigkeit der Antragsgegnerin einträte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 5 GemO
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 396
NVwZ 1996, 721
NVwZ-RR 2009, 442
7 K 3985/12
1 S 2810/09
1 S 1722/10
1 S 303/11
1 S 1509/11
4 ZE 98.18
4 B 209/08
6 TG 2221/93
6 TG 1554/95
8 B 1806/08