Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-25, Aktenzeichen 7 K 6237/04
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2007:0425.7K6237.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheits-leistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt seit 1987 eine Spielhalle in der Betriebsstätte H.---- platz 1 in F. , in der (seit 1999 ?) auch u.a. Pferdewetten vermittelt werden. Bei einer Überprüfung am 26. Mai 2004 stellte der Beklagte fest, dass dort inzwischen auch sog. Oddset-Sportwetten über einen Wettautomaten für eine österreichische Firma D. Sportwetten GmbH vermittelt wurden. Die Aufsichtsperson dort wurde daraufhin mündlich aufgefordert, die Vermittlung von Sportwetten sofort einzustellen, und ihr wurde ein Merkblatt über die Strafbarkeit dieser Vermittlung ausgehändigt.
Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch und bemängelte u.a. die fehlende Rechtsmittelbelehrung. Mit Schreiben vom 17. Juni 2004 erklärte der Beklagte, dass s.E. keine Ordnungsverfügung erlassen worden sei; vielmehr sei der Klägerin Gelegenheit gegeben worden, die unzulässige Vermittlung freiwillig einzustellen. Auch im weiteren Schriftverkehr verblieb der Beklagte bei seiner Auffassung. Da die Klägerin ebenfalls an ihrer Rechtsansicht festhielt und eine schriftliche Bestätigung der Ordnungsverfügung verlangte, legte der Beklagte den Vorgang der Bezirksregierung E. als Widerspruchsbehörde vor.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. Oktober 2004 wies die Bezirksregierung E. den Widerspruch der Klägerin als zulässig, da eine mündliche Ordnungsverfügung vorliege, aber unbegründet zurück; die auf § 14 OBG gestützte Ordnungsverfügung sei rechtmäßig.
Am 10. November 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung trägt die Klägerin zunächst vor, die mündlich erlassene Ordnungsverfügung sei nicht bestimmt genug; noch im weiteren Verlauf habe der Beklagte eine Regelung verneint. Dies sei auch nicht durch den Widerspruchsbescheid geheilt worden.
Im Übrigen trägt sie zur Begründung im Wesentlichen vor: Der Straftatbestand des § 284 des Strafgesetzbuches - StGB - sei nicht erfüllt. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes - EuGH - liege eine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit des Veranstalters vor. Wie zahlreiche Werbemaßnahmen der Staatlichen Westdeutschen Lotteriegesellschaft zeigten, gehe es keineswegs darum, den Spieltrieb einzudämmen, sondern das staatliche Monopol werde dazu genutzt, um fiskalische Interessen zu verfolgen. Von Sportwetten gehe auch keine besondere Gefährdung aus. Eine im europäischen Ausland erteilte Konzession biete eine ausreichende Grundlage dafür, Sportwetten auch in Deutschland anbieten zu dürfen. Ein Vermittler von Sportwetten benötige nach seiner Ansicht neben der Gewerbeanmeldung keine besondere Konzession. Die Maßgaben, nach denen das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 eine Übergangszeit für die Anwendung des Staatsmonopols zugelassen habe, seien in Nordrhein-Westfalen nicht umgesetzt. Nach wie vor werde für die unterschiedlichsten Lotterieprodukte und auch Oddsetwetten geworben. Das Land betreibe keine kohärente Glücksspielpolitik. Es habe auch keine Untersuchungen oder statistische Erhebungen zur Frage gegeben, ob und inwieweit die Teilnahme an Sportwetten Suchtgefahren nach sich zöge. Auch fehlten Feststellungen zur Angemessenheit des Sportwettenmonopols. Der EuGH habe in seiner jüngsten Entscheidung „Placanica" vom 6. März 2007 ausdrücklich ausgeführt, dass ein Ausschluss privater Sportwettenanbieter unverhältnismäßig sei. Auch die EU-Kommission habe den geplanten neuen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen im Hinblick auf das dort festgesetzte Verbot der Internetwetten beanstandet und in einer weiteren Stellungnahme auf die Gemeinschaftswidrigkeit in dreierlei Hinsicht verwiesen: Es lägen diesen Regelungen keine Studien zugrunde, die sie rechtfertigen könnten; der Entwurf erfasse nur Sportwetten und Lotterien, nicht aber Geldspielgeräte und Pferdewetten, die auch privaten Anbietern offen stünden, und die Verhältnismäßigkeit sei nicht gewahrt. Ein weiteres Mahnschreiben der Kommission bestätige dies, und zwar unter Auswertung der Entscheidung des EuGH in Sachen Placanica. Die Gerichte seien danach gehalten, die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts im gesamten Bereich des Glücksspiels zu überprüfen.
Die Bundesrepublik habe insgesamt keinerlei Bereitschaft gezeigt, sich mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH auseinander zusetzen, sondern schon kurz nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wieder mit Ländermehrheit eine Monopolregelung angestrebt.
Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 6. März 2007 - Placanica - festgestellt, dass der völlige Ausschluss privater Anbieter diskriminierenden Charakter habe und daher gemeinschaftsrechtswidrig sei. Auch gelte danach der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts uneingeschränkt und ohne Übergangsfrist. Daher müsse die dem entgegenstehende Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nunmehr aufgegeben werden. Insoweit seien auch die genannten Stellungnahmen der EU-Kommission im Vertragsverletzungsverfahren zwingend zu berücksichtigen. Die italienischen Regelungen, die der Entscheidung Placanica zugrunde gelegen hätten, seien den deutschen vergleichbar. Auch dort seien in der Vergangenheit nur Wettunternehmen zugelassen worden, die Sportwetten an die sog. CONI (ital. Nationales olympisches Komitee), d.h. mittelbar staatliche Einrichtungen, vermittelt hätten. Italien habe dies jetzt abgeschafft.
In Deutschland hätten private Wettanbieter schon dem Grunde nach keine Möglichkeit, die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zu erhalten. Könne aber eine solche „Verwaltungsformalität" gar nicht erfüllt werden - wie in Deutschland von privaten Unternehmen -, so dürften nach der Rechtsprechung des EuGH auch keine Sanktionen verhängt werden. Hinsichtlich der Erforderlichkeit der Einschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit stehe dem Staat nach der Placanica-Entscheidung kein eigener Beurteilungsspielraum zu. Jedenfalls sei danach der gänzliche Ausschluss Privater vom Markt unverhältnismäßig. In der Bundesrepublik habe nicht einmal eine Prüfung dahingehend stattgefunden, ob sich das Ziel, die Spielsucht einzudämmen, auch unter Zulassung privater Wettanbieter erreichen lasse. Der EuGH habe dem betroffenen Staat die Pflicht auferlegt, den Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht (Ausschluss vom Markt und Sanktionierung) zu beseitigen. Solange solche Regelungen, die diese Grundsätze berücksichtigten, aber in Deutschland nicht vorlägen, könne gegen private Sportwettenanbieter weder verwaltungs- noch strafrechtlich vorgegangen werden. Die Rechtsprechung des OVG NRW, wonach eine Übergangsfrist für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts gelte, sei nach diesem Urteil zwingend aufzugeben.
Die Klägerin beantragt,
die mündliche Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. Mai 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 20. Oktober 2004 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die mündliche Ordnungsverfügung sei bestimmt genug gewesen und im Übrigen durch den Widerspruchsbescheid konkretisiert worden. Die Rechtslage sei geklärt, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01) in Sachen Sportwetten entschieden habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Widerspruchsbehörde (Beiakten Hefte 1 bis 5).

Entscheidungsgründe:
Die mündliche Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. Mai 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 20. Oktober 2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Zunächst ist festzustellen, dass schon die mündliche Ordnungsverfügung bestimmt genug ist. Denn die offenbar ausgesprochene Aufforderung, die Vermittlung von Sportwetten über den Wettautomaten einzustellen, ist eindeutig und auch von der Klägerin so verstanden worden. Ob der Beklagte dies zunächst als förmliche Regelung angesehen hat oder nicht, ist dabei nicht erheblich. Im Übrigen hat es - soweit ersichtlich - auch in der Folgezeit weder für die Klägerin noch den Beklagten konkrete Zweifel am Inhalt der Regelung gegeben.
Der Beklagte hat die Verfügung (in Gestalt des Widerspruchsbescheides) auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG) gestützt. Danach kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Die Voraussetzungen dieser Eingriffsermächtigung liegen vor; denn die Klägerin vermittelt Sportwetten, ohne im Besitz der hierfür erforderlichen Genehmigung zu sein. Die Beteiligung an illegalen Sportwettunternehmen stellt eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar.
Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der Zulassung durch die Landesregierung. Der Kläger ist nicht im Besitz dieser Erlaubnis, und sie kann ihm auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der Regelungen im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-westfälischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 16. November 2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4 Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten (Länder, juristische Personen des öffentlichen Rechts, privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch private Anbieter ist hiernach nicht möglich.
Die Kammer hält es in diesem Zusammenhang nicht für erforderlich, der vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin ausgesprochenen Anregung zu folgen, eine Inaugenscheinnahme des Tipomaten durchzuführen. Die Kammer ist stets davon ausgegangen, dass sich die Tipomaten von den übrigen Online-Geräten, die zur Entgegennahme von Sportwetten in Wettannahmestellen bereitgestellt werden, in ihrer technischen Funktion nicht unterscheiden, dass sie namentlich über einen allgemeinen Internetanschluss verfügen, aber über eine ständige Verbindung mit dem Sportwettanbieter, für den in dem jeweiligen Sportwettbüro Wetten vermittelt werden, im europäischen Ausland verbunden sind. Gleichgültig ist dabei, ob der die Wette abschließende Kunde die relevanten Daten selbst in den Terminal eingibt oder ob er sie eingeben lässt. Denn der Inhaber des Sportwettbüros stellt ihm diese Verbindung zur Verfügung.
Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der Rechtsansicht der Klägerin gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es verfassungswidrig ist. Dies ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum bayerischen Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende staatliche Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sein kann und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage übergangsweise bis spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem Bundesgesetzgeber und/oder dem Landesgesetzgeber Gelegenheit zu geben, das bestehende Regelungsdefizit zu beseitigen,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.
Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen treffen gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat das Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - entschieden. Dort heißt es wörtlich (S. 12 f des amtlichen Umdrucks):
„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in Nordrhein-Westfalen bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund seiner derzeitigen Ausgestaltung mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar wie das Sportwettenmonopol in Bayern. ... Auch die einschlägigen Regelungen des nordrhein-westfälischen Landesrechts sind jedoch nicht nichtig. Bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige Rechtslage - wie das Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung dargelegt hat - daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche Vermitteln von Sportwetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden, unabhängig davon, ob in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt jedenfalls, sofern das Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das bestehende staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."
Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen Neuregelung verbunden hat, sind erfüllt.
Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern - unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht verlangt, dass der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O., Rdnrn. 149 - 153) formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser muss erst am Ende der bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch die gesetzliche Neuregelung erfüllt sein,
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.
In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen, dass der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen darf und dass bis zu der Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeiten hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.
In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land Nordrhein-Westfalen in hinreichender Weise damit begonnen hat, die Maßgaben umzusetzen. Bereits durch Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom 19. April 2006 (14-38.07.06-5) hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug auf den Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken. Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die Bandenwerbung in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch unter Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der Beteiligten - kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese Auflagen nicht hinreichend befolgt. Das vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 25. April 2007 vorgelegte umfangreiche Werbematerial bezieht sich nicht auf die staatlichen Oddset- Wetten und bietet deshalb für eine andere Bewertung keine ausreichende Grundlage. Weder die nationale noch die gemeinschaftsrechtliche höchstrichterliche Rechtsprechung fordert insoweit eine einheitliche Betrachtung.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 erstreckt sich allein auf Oddset- Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere Glücksspiele erstreckt werden.
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 - und OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 - Rdnr. 56 f .
So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007
1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen
die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung angenommen, mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des bayerischen Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG gerügt hatte. Das (bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser Entscheidung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben aufweist, die
„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen.....für die Spielbankenaufsicht für eine hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen sorgen..." und „auch die tatsächliche Handhabung des Spielbankenmonopols ...in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an seinen ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O., Rdnrn. 50 - 65).
Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche Beurteilung des Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich von der des Sportwettenmonopols ab
a.a.O., Rdnr. 59
Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst, sondern die jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand der vom Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind, obgleich eine gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt zu fordern ist. Auch gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung dahingehend, den Glücksspielmarkt eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln, nicht ersichtlich.
vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1°Bs 378/06 -, Rdnr. 56.
Aus entsprechenden Gründen sieht die Kammer auch keinen Anlass, der vom Prozessbevollmächtigen der Klägerin angeregten Beweiserhebung zur Frage der Werbeausgaben der Lottogesellschaften in den Jahren 2005 bis 2007 nachzugehen. Einerseits ist für die Frage, ob die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts hinreichend umgesetzt sind und dadurch ein verfassungs- (bzw. gemeinschaftsrechts-) konformer Zustand geschaffen wird, in erster Linie auf die durch die staatlichen Organe vorgegebenen Weisungen abzustellen und zu prüfen, ob diese ausreichen und deren Einhaltung konsequent überwacht wird. Auf vereinzelte, dauerhaft auch nicht völlig auszuschließende Verstöße kommt es dagegen nicht entscheidend an. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits angeführten Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal ausdrücklich herausgestellt, dass für die Übergangszeit nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt wird, das aus Sicht der Kammer gegenwärtig gewährleistet ist. Zum anderen ist die Betrachtung hier - wie dargelegt - nur auf das staatliche Sportwettenmonopol zu richten.
Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die die Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im Werbeverhalten für staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt werden, ist derzeit ausreichend gesichert. Das Innenministerium hat die zuständigen Ordnungsbehörden angewiesen, die Einhaltung der Auflagen zu beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Eine Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr wurden die Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit von gut einem Jahr sind die angeordneten Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung ausreichend, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu genügen.
Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts erneut herausgestellt, dass die Behörden unabhängig von der Frage der Strafbarkeit in der Übergangszeit ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen können.
Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O., Beschlussabdruck Seite 14.
Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die Nichtzulassung privater Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43, 49 EGV dar. Solche Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist, dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn. 67, 69.
Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts überein,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 144.
Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die Übergangszeit geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht verstößt,
s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -; BayVGH, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG; vgl. auch schon Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -, NRWE-Datei.
Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols in ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und den hierauf beruhenden Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen können. Hierauf ist nach der Rechtsprechung des EuGH abzustellen und dies zu beurteilen ist auch Sache des nationalen Gerichts,
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr. 76.
Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen Anwendungsmodalitäten aus europarechtlicher Sicht hier auch zu berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies grundsätzlich auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um gleichlautend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Rechnung zu tragen,
OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - unter Hinweis auf einen Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres vom 18. August 2006 über die Tagung der zuständigen Referenten der Länder vom 27./28. April 2006.
Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter Würdigung der dort im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis gekommen, dass die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die Übergangszeit korrekt erfüllt werden,
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06- ; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; VGH Baden- Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 - sowie zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG Saarland, Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 23/06 -.
Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese Würdigung bereits vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19 (Bayern); Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O. (NRW).
Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch nicht aus den Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,
EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.
Entgegen der Ansicht der Klägerin verlangt der EuGH nicht, dass dem nationalen Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Gesetzes eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen vorgelegen haben muss. Auch muss nicht durch Untersuchungen nachgewiesen werden, dass private Wetten aus dem EU-Ausland „gefährlicher" sind als inländische Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von einer solchen Untersuchung begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier ausreichend, dass sich das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine wissenschaftliche Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der Sportwetten für suchtgefährdete Spieler gestützt hat,
OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9. März 2007, a.a.O., Rdnr. 58.
Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden Regelungen vermag die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen Placanica u.a.
Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007
zu entnehmen.
Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die italienischen Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können. Die italienischen Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren zugrunde liegen, sehen für private Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des Glücksspiels in Italien tätig werden wollen, u. a. eine Konzession vor, die nach öffentlicher Ausschreibung vergeben wird, wobei an jenem Vergabeverfahren nur bestimmte Arten von Wirtschaftsunternehmen teilnehmen können.
Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.
Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich das Urteil Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches Konzessionsmodell existiert für Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht, weil - wie dargelegt - nach geltender Rechtslage ein staatliches Monopol vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH zum Konzessionssystem für private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier maßgebliche Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.
Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren für private Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des EuGH zu strafrechtlichen Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven polizeilichen Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis 67). Die Unzulässigkeit derartiger Maßnahmen und Sanktionen folgt nach dieser Rechtsprechung daraus, dass das Konzessionssystem selbst gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies wurde nur unter dem Gesichtspunkt angenommen, dass bestimmte Rechtsformen (Kapitalgesellschaften) in Italien in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All dies ist bei der derzeit geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht der Fall.
Weitergehende Aussagen, die das Begehren der Klägerin stützen könnten, sind diesen Abschnitten des Urteils nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die Schlussfolgerung, die Beanstandung des italienischen Konzessionsmodells durch den EuGH lasse darauf schließen, dass das deutsche Modell erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, weil neben dem staatlichen Anbieter keine weiteren privaten Anbieter am Markt zugelassen seien, die über eine EU-rechtliche Konzession in seinem Mitgliedstaat verfügten, in dem Urteil keine Stütze. Vielmehr hat der EuGH in den - vor Behandlung der genannten Themenblöcke stehenden - allgemeinen Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut nachdrücklich darauf hingewiesen, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzusetzen und ggfs. das angestrengte Schutzniveau genau zu bestimmen, soweit die Maßnahmen verhältnismäßig sind (Rdnr. 48 des Urteils). Da die Ziele des italienischen Gesetzgebers darin bestehen, Glücksspieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, um ihrer Ausbeutung zu kriminellen und/oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen und damit gleichzeitig eine kontrollierte Expansion im Bereich der Glücksspiele zu erreichen (vgl. Rdnr. 55 des Urteils), während in Deutschland die kohärente und systematische Begrenzung der Spielgelegenheiten im Vordergrund des jeweiligen gesetzlichen Staatsmonopols steht (vgl. zu diesem Ziel: EuGH, Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 53) und die italienische Zielsetzung nachrangig verfolgt wird, sind auch die vom EuGH genannten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Beschränkungen andere (so ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings dürfte es danach - und dies ist ein neuer Aspekt, der aus dem Urteil „Placanica" folgt -, gerechtfertigt sein, ebenso in Deutschland eine
„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitzustellen, was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann." (Rdnr. 55)
Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache Gambelli
a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und 67
für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch staatliche Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt und in Sachen Placanica noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 52), sind eingehalten.
Vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -, NRWE-Datei.
Der Anregung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin, das Verfahren auszusetzen und dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen bzw. den Ausgang des Vorabentscheidungsverfahrens abzuwarten, das das Verwaltungsgericht Köln mit Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05) bereits eingeleitet hat, ist aus den vorgenannten Gründen nicht nachzugehen, da die Kammer derzeit keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht sieht und deshalb die Frage der Zulässigkeit einer europarechtlichen Übergangsregelung nicht entscheidungserheblich ist.
Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007 geäußerte Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2003/4350) einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Lotteriestaatsvertrages der Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung 2006/658 D - Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland; Ausführliche Stellungnahme der Kommission) andererseits nicht geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren dargestellte Ansicht der Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des deutschen Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die letztgenannte Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den geplanten Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon deshalb keine durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende Rechtslage.
Entsprechendes gilt für das in der Pressemitteilung der CDU-Fraktion im Thüringer Landtag vom 18. April 2007 zum Ausdruck gekommene Bestreben der haushalts- und finanzpolitischen Sprecher der Unionsfraktionen in den Bundesländern und der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, eine Aufgabe des Staatsmonopols im Bereich der Sportwetten herbeizuführen. Auch dieser politischen Absichtserklärung kommt rechtsändernde Wirkung nicht zu.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; deren vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung
§
14 OBG
§ 284 StGB
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 1
Satz 2 SportWettG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO
§ 284 des Strafgesetzbuches
§ 14 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 1 Abs. 1
des Sportwettengesetzes
Art. 43, 49 EGV
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1054/01
2 BvR 2428/06
2 BvR 2023/06
6 S
1972/06
1 Bs 378/06
1 BvR 2228/02
1 M 476/05
6 S 1987/05
24 CS 06.13
1 B 273/06
1 Bs 206/06
6 B 10895/06
7 K 5560/97
6 B
10895/06
1 Bs
206/06
22 BV
05.45
6 S 1972/06
4 B 961/06
4 B 1246/06
3 W 23/06
7 K 5560/07
1 K
5910/05