Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-17, Aktenzeichen 6 C 50/15
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2016:170816U6C50.15.0

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin und die Beigeladene sind Telekommunikationsunternehmen. Die Klägerin wendet sich gegen die Genehmigung von Entgelten für Mietleitungen bzw. Carrier-Festverbindungen (CFV) auf der Vorleistungsebene, die die für die Beklagte handelnde Bundesnetzagentur der Beigeladenen für den Zeitraum vom 9. August 2012 bis zum 31. Oktober 2013 erteilt hat.
Mietleitungen mit dem klassischen Übertragungsverfahren der synchronen digitalen Hierarchie (CFV-SDH) bietet die Beigeladene seit langem an. Mietleitungen mit Ethernet-Technologie (CFV-Ethernet) stellte sie in dem hier in Rede stehenden Zeitraum, in dem sie über ein natives Ethernet-Netz nicht verfügte, auf der Basis ihres SDH-Netzes unter Verwendung von Ethernet-Schnittstellen als "Ethernet over SDH" bereit. Entsprechend dem durch Regulierungsverfügung vom 9. August 2012 statuierten Erfordernis einer Ex-ante-Entgeltgenehmigung erteilte die Bundesnetzagentur der Beigeladenen mit Beschluss vom 19. März 2013 erstmals eine auf CFV-Ethernet bezogene Genehmigung betreffend einmalige Bereitstellungsentgelte und jährliche Überlassungsentgelte für Anschlusslinien und Kollokationszuführungen, jährliche Überlassungsentgelte für Verbindungslinien sowie Entgelte für die Carrier-Expressentstörung. Die Bundesnetzagentur führte im Entgeltgenehmigungsverfahren sowohl ein nationales Konsultationsverfahren als auch ein unionsweites Konsolidierungsverfahren durch. Zum Zweck der Überbrückung der hierfür erforderlichen Zeit erließ sie unter dem 18. Oktober 2012 eine vorläufige Entgeltgenehmigung.
Die Klägerin, die mit der Beigeladenen einen Rahmenvertrag über die Bereitstellung und Überlassung von Mietleitungen geschlossen hat, hat mit ihrer Anfechtungsklage die Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Entgeltgenehmigung begehrt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat sie ihre Klage zurückgenommen, soweit sie die von der Entgeltgenehmigung erfassten Leistungen der Beigeladenen im Genehmigungszeitraum nicht in Anspruch genommen hat.
Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren für den durch die Klagerücknahme erfassten Teil eingestellt und die Klage im Übrigen abgewiesen. Es hat - auch in Auseinandersetzung mit den von der Klägerin in der ersten Instanz erhobenen Einwänden gegen die Rechtmäßigkeit der Entgeltgenehmigung - ausgeführt: Die Genehmigung sei formell rechtmäßig. Der Umstand, dass die Klägerin für die von ihr in Anspruch genommenen Vorleistungen mit der Beigeladenen vormals niedrigere Entgelte als die nunmehr genehmigten vereinbart gehabt habe, habe das Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen für ihren Entgeltantrag nicht berührt. Die genehmigten Entgelte träten gemäß § 37 Abs. 2 TKG ungeachtet dieses Umstandes an die Stelle der vertraglich vereinbarten Vergütung. Der streitgegenständliche Bescheid sei hinreichend begründet. Insbesondere ergebe sich ein Mangel der Begründung nicht daraus, dass diese nur die wesentlichen Ergebnisse der von der Bundesnetzagentur durchgeführten Kostenprüfung enthalte und für die Herleitung der Entgelte im Übrigen auf den Prüfbericht verweise, den die Bundesnetzagentur in dem Genehmigungsverfahren erstellt habe. Die angefochtene Entgeltgenehmigung verstoße nicht gegen materielles Recht. Die genehmigten Entgelte lägen nicht über den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne der § 31 Abs. 1, § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG. In Bezug auf dieses Merkmal komme der Bundesnetzagentur ein auf der Nahtstelle zum Regulierungsermessen stehender Beurteilungsspielraum zu. Diesen Spielraum habe die Regulierungsbehörde in nicht zu beanstandender Weise ausgefüllt. Sie habe den maßgeblichen Sachverhalt unter Ausschöpfung sämtlicher Erkenntnismöglichkeiten umfassend und zutreffend ermittelt. Es stelle keine fehlerhafte Sachverhaltsermittlung dar, dass die Behörde weder den Umstand in die Kostenprüfung einbezogen habe, dass die - am gleichen Tag genehmigten - Entgelte für CFV-SDH wesentlich niedriger lägen als die streitgegenständlichen Vergütungen für CFV-Ethernet, noch überhaupt die technische Effizienz der verschiedenen Mietleitungsvarianten erörtert habe. Die notwendige Sachverhaltsermittlung beziehe sich nur auf die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für ein einzelnes Produkt. Die niedrigeren Entgelte, die die Beigeladene vor Inkrafttreten der angegriffenen Entgeltgenehmigung teilweise vereinbart gehabt habe, hätten weitergehende Ermittlungen gleichfalls nicht veranlasst. Genehmigt worden seien bundesweit einheitliche Entgelte. Einzelne vertragliche Entgelte besäßen demgegenüber keinen Aussagegehalt. Zudem sei allein maßgebend auch insoweit, dass die Kosten des einzelnen Produkts dem Maßstab der kosteneffizienten Leistungsbereitstellung entsprächen. In Bezug auf abnahmebezogene Umsatz- und Mietpreisrabatte sei eine Sachverhaltsermittlung nicht erforderlich gewesen, weil die Gewährung derartiger Rabatte unzulässig sei. Die streitgegenständliche Entgeltgenehmigung leide ferner nicht an einem Abwägungsfehler. Ein solcher Fehler sei der Bundesnetzagentur durch die Heranziehung der Bruttowiederbeschaffungskosten für die Berechnung des Anlagevermögens nicht unterlaufen. Sie habe sich in der Begründung des Bescheids mit den für die Berechnung in Betracht kommenden Methoden im Hinblick auf die Nutzerinteressen, die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs sowie die Sicherung effizienter Infrastrukturinvestitionen und Innovationen umfassend auseinandergesetzt und ergänzend auf die entsprechende Abwägung in ihrem Beschluss vom 17. Juni 2011 betreffend die Genehmigung der monatlichen Entgelte der Beigeladenen für die Überlassung der Teilnehmeranschlussleitung verwiesen. Die Behörde habe in diesem Zusammenhang auch zu Recht nicht auf ein reines Ethernet-Netz, sondern auf das von der Beigeladenen tatsächlich betriebene Netz abgestellt. Was die Festsetzung des kalkulatorischen Zinssatzes anbelange, habe die Bundesnetzagentur ihren Beurteilungsspielraum ebenfalls abwägungsfehlerfrei ausgeübt. Auch insoweit werde in der Begründung der angefochtenen Entgeltgenehmigung auf die Gründe des genannten Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 17. Juni 2011 verwiesen. Die dort enthaltenen umfangreichen Abwägungen genügten den Anforderungen, die insbesondere § 32 Abs. 3 TKG an die Wahrnehmung der Beurteilungsermächtigung stelle.
Mit ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren auf Aufhebung der nicht in Bestandskraft erwachsenen Teile der Entgeltgenehmigung vom 19. März 2013 weiter: Das Verwaltungsgericht habe die Einwände, die gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Genehmigung sprächen, zu Unrecht für nicht durchgreifend erachtet. In materieller Hinsicht habe es ausgehend von der Annahme, der Bundesnetzagentur komme bezogen auf das Merkmal der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ein auf der Nahtstelle zum Regulierungsermessen stehender umfassender Beurteilungsspielraum zu, einen unzutreffenden Maßstab für die Überprüfung der regulierungsbehördlichen Entscheidung angewandt. Als Folge seiner hiernach zurückgenommenen Kontrolle habe das erstinstanzliche Gericht nicht erkannt, dass die Bundesnetzagentur bei ihrer Kosteneffizienzprüfung wesentliche Aspekte nicht berücksichtigt habe, insbesondere die gebotene Realisierung von Kostenvorteilen der Ethernet-Technik im Verhältnis zu der von der Beigeladenen weiter verwandten SDH-Technik sowie die indizielle Bedeutung bisher vereinbarter niedrigerer Entgelte und gewährter Rabatte für die Ineffizienz der bei der Entgeltgenehmigung zu Grunde gelegten Leistungsbereitstellung der Beigeladenen. Soweit bei der regulierungsbehördlichen Kostenkontrolle punktuelle Beurteilungsspielräume anzuerkennen seien, habe das Verwaltungsgericht deren Ausfüllung durch die Bundesnetzagentur zu Unrecht unbeanstandet gelassen. Die von der Behörde im Hinblick auf den Ansatz von Bruttowiederbeschaffungskosten bei der Berechnung des Anlagevermögens angestellte Abwägung sei - vor allem in Bezug auf die Nutzerinteressen - defizitär. Was die Ermittlung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals anbetreffe, leide die angegriffene Entgeltgenehmigung unter einem vollständigen Abwägungsausfall.
Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe:
Die Revision der Klägerin ist begründet. Das angefochtene Urteil steht zwar insoweit im Einklang mit Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, als das Verwaltungsgericht den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 19. März 2013 als formell rechtmäßig beurteilt hat (1.). Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der angegriffenen Entgeltgenehmigung gegen Bundesrecht verstoßen, weil es angenommen hat, der Bundesnetzagentur stehe bei der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als dem zentralen Maßstab der Entgeltregulierung nach den revisiblen Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190), das hier in seiner zum Erlasszeitpunkt der angegriffenen Entgeltgenehmigung zuletzt durch Gesetz vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) geänderten Fassung anzuwenden ist, ein umfassender Beurteilungsspielraum zu, und seine Kontrolle der Genehmigung an dieser Annahme ausgerichtet hat (2.). Weil es an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlt, kann der Senat weder die Revision nach § 144 Abs. 4 VwGO zurückweisen noch nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden. Dies führt gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz (3.).
1. Das Verwaltungsgericht hat die formelle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Entgeltgenehmigung in Übereinstimmung mit revisiblem Recht bejaht. Die von der Klägerin erhobenen Einwände des fehlenden Sachbescheidungsinteresses für den zu Grunde liegenden Entgeltantrag der Beigeladenen (a.) und der unzureichenden Begründung (b.) greifen nicht durch.
a. Der von dem Verwaltungsgericht festgestellte Umstand, dass die nicht regulierten vertraglichen Entgelte, die die Klägerin der Beigeladenen für die Inanspruchnahme der hier in Rede stehenden Vorleistungen zu zahlen hatte, niedriger als die nunmehr genehmigten waren, berührte das Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen für den der angegriffenen Genehmigung zu Grunde liegenden Entgeltantrag nicht. Es kann deshalb dahinstehen, ob ein fehlendes Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen überhaupt zur formellen Rechtswidrigkeit der im Wesentlichen entsprechend ihrem Antrag erteilten Genehmigung hätte führen und die Klägerin sich hierauf hätte berufen können (die formelle Rechtswidrigkeit eines ohne Sachbescheidungsinteresse ergangenen Verwaltungsakts offen lassend: BVerwG, Urteil vom 6. August 1996 - 9 C 169.95 - BVerwGE 101, 323 <326 f.>).
Das Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen für ihren Entgeltantrag war schon deswegen gegeben, weil sie, nachdem ihre Entgelte für CFV-Ethernet durch die Regulierungsverfügung vom 9. August 2012 der Genehmigungspflicht unterworfen worden waren, gemäß § 37 Abs. 1 TKG überhaupt keine Entgelte ohne vorherige Genehmigung erheben durfte und nach Genehmigungserteilung die Entgelte in ihrer genehmigten Höhe wegen der privatrechtsgestaltenden Wirkung der Genehmigung nach § 37 Abs. 2 TKG automatisch an die Stelle der zuvor vereinbarten Entgelte traten. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist eine abweichende Beurteilung allein für das zwischen ihr und der Beigeladenen bestehende Rechtsverhältnis nicht veranlasst. Es ist verfehlt, wenn sich die Klägerin für ihren Standpunkt auf die Rechtsprechung des Senats beruft, wonach die Anfechtungsklage eines mit dem regulierten Unternehmen vertraglich verbundenen Wettbewerbers nur insoweit zu einer gerichtlichen Aufhebung einer Entgeltgenehmigung führen kann, als sich die Genehmigung auf das Rechtsverhältnis zwischen den Vertragspartnern auswirkt (sog. inter-partes-Wirkung, grundlegend: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 65 ff.). Der Grund für diese Rechtsprechung ist rein prozessualer Natur und liegt in der Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, derzufolge ein Verwaltungsakt aufzuheben ist, soweit er rechtswidrig und - dies ist in dem in Rede stehenden Zusammenhang entscheidend - der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Ob indes eine Entgeltgenehmigung den materiell-rechtlichen Anforderungen entspricht, kann nur einheitlich und unabhängig von den jeweils betroffenen Rechtsverhältnissen beurteilt werden. Deshalb kann das regulierte Unternehmen auch nur einheitliche, nicht aber im Hinblick auf einzelne Rechtsverhältnisse differenzierte Entgelte zur Genehmigung stellen. Dem entspricht es in prozessualer Hinsicht, dass von einer stattgebenden Entscheidung, die auf eine gegen eine Entgeltgenehmigung gerichtete Verpflichtungsklage des regulierten Unternehmens hin ergeht, regelmäßig sämtliche zwischen dem regulierten Unternehmen und seinen Vertragspartnern bestehenden Rechtsverhältnisse erfasst werden (BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 76).
b. Das aus § 131 Abs. 1 Satz 1 TKG und § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG folgende formelle Begründungserfordernis hat die Bundesnetzagentur für die angegriffene Entgeltgenehmigung entgegen der Ansicht der Klägerin nicht deshalb verfehlt, weil sie nach Feststellung des Verwaltungsgerichts über die in den Gründen des Bescheids enthaltenen Angaben hinaus zur weiteren Begründung zum einen auf ihren in dem Genehmigungsverfahren erstellten Prüfbericht und zum anderen auf den Beschluss vom 17. Juni 2011 betreffend die Genehmigung der monatlichen Entgelte der Beigeladenen für die Überlassung der Teilnehmeranschlussleitung verwiesen hat. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass zum Zweck der ergänzenden Begründung einer Entgeltgenehmigung ein ausdrücklicher Verweis auf die Gründe eines anderen Beschlusses, zu dem die Wettbewerber des regulierten Unternehmens jedenfalls über die Beschlussdatenbank der Bundesnetzagentur Zugang haben, zulässig ist (vgl. in diesem Sinn für den Verweis auf die einer Entgeltgenehmigung zu Grunde liegende Regulierungsverfügung: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 45). Nichts anderes kann für in dem konkreten Genehmigungsverfahren erstellte Dokumente - wie den hier in Rede stehenden Prüfbericht - gelten, in die die Wettbewerber Einsicht erhalten können. Die Frage einer Offenlegung von als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des regulierten Unternehmens eingestuften Informationen, die sich in diesem Zusammenhang häufig ergeben wird, betrifft nicht das formelle Begründungserfordernis der jeweiligen Entgeltgenehmigung, sondern ist in einem Verfahren nach §§ 136 und 138 TKG zu klären.
2. Die Beurteilung des Verwaltungsgerichts, die angegriffene Entgeltgenehmigung sei materiell rechtmäßig, beruht auf einem Prüfungsansatz, der mit dem revisiblen Telekommunikationsrecht zur Regelung der Entgelthöhe nicht vereinbar ist. Das Verwaltungsgericht hat durch die Annahme, die Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sei Gegenstand eines umfassenden Beurteilungsspielraums der Bundesnetzagentur, und die auf dieser Annahme beruhende durchgängige Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolle der Entgeltgenehmigung gegen die Vorschriften der § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2, § 32 Abs. 1 Satz 1 sowie § 35 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 TKG verstoßen.
Nach den genannten Normen hat sich die Genehmigung von telekommunikationsrechtlichen Entgelten, die - wie hier - ex ante genehmigungspflichtig sind, vor allem an dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auszurichten. Diese ergeben sich gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungserbringung notwendig sind. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Senats ist ein auf das Merkmal der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bezogener umfassender regulierungsbehördlicher Beurteilungsspielraum nicht anzuerkennen. Vielmehr kann in Bezug auf die Prüfung von Kostenpositionen auf Richtigkeit und Erforderlichkeit, wie sie die Effizienzkontrolle regelmäßig kennzeichnet, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Entscheidungsspielraum der Bundesnetzagentur allenfalls in Bezug auf abgrenzbare Teilaspekte, die in den gesetzlichen Maßstabsnormen angelegt sind, angenommen werden. In Betracht für derartige punktuelle Beurteilungsspielräume kommen nur Elemente der Kostenkontrolle, die in besonderer Weise durch eine Abwägung gegenläufiger Regulierungsziele sowie durch ökonomische Wertungen und Prognosen geprägt sind (so zuletzt BVerwG, Urteil vom 25. November 2015 - 6 C 39.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:251115U6C39.14.0] - BVerwGE 153, 265 Rn. 15 unter Verweis auf die Urteile vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 21 und vom 29. Mai 2013 - 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 31). Eine andere Einschätzung liegt auch dem Urteil des Senats vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 - (Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5), auf das sich das Verwaltungsgericht für seinen unzutreffenden Ansatz bezieht, nicht zu Grunde (klarstellend BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 32).
3. Auf der Grundlage der von dem Verwaltungsgericht festgestellten Tatsachen kann der Senat das angefochtene Urteil nicht zu Lasten der Klägerin als im Ergebnis richtig nach § 144 Abs. 4 VwGO bestätigen. Ebenso wenig kann er nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zu Gunsten der Klägerin in der Sache selbst entscheiden. Dies gilt sowohl für den Bereich, für den im vorliegenden Fall die regulierungsbehördliche Kostenkontrolle gerichtlich uneingeschränkt zu überprüfen ist (a.), als auch für die hier konkret von punktuellen behördlichen Beurteilungsspielräumen erfassten Teile der Effizienzprüfung (b.).
a. In den weiten, nicht von punktuellen Beurteilungsspielräumen der Bundesnetzagentur gekennzeichneten Bereich der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gehören hier, sofern exemplarisch nur die zwischen den Beteiligten noch im Revisionsverfahren umstrittenen Komplexe in den Blick genommen werden, das Verhältnis der genehmigten Entgelthöhen für CFV-SDH einerseits und CFV-Ethernet andererseits (aa.) sowie die Frage eines geringeren Entgeltniveaus für von der Beigeladenen bereitgestellte CFV-Ethernet in der Zeit vor Inkrafttreten der Entgeltregulierung (bb.). Das Verwaltungsgericht hat es in Bezug auf beide Komplexe versäumt, den Sachverhalt weiter aufzuklären und anhand der von der Beigeladenen im Genehmigungsverfahren vorgelegten Nachweise und Unterlagen zu überprüfen und festzustellen, ob die von der Beigeladenen geltend gemachten Kosten dem Effizienzkriterium entsprechen (vgl. dazu allgemein BVerwG, Urteil vom 25. November 2015 - 6 C 39.14 - BVerwGE 153, 265 Rn. 33 f.).
aa. Nach Feststellung des Verwaltungsgerichts stand der Beigeladenen in dem Geltungszeitraum der angegriffenen Entgeltgenehmigung kein reines Ethernet-Netz zur Verfügung, so dass sie CFV-Ethernet jedenfalls flächendeckend nur als "Ethernet over SDH", das heißt auf der Grundlage des bestehenden SDH-Netzes unter Verwendung von Ethernet-Schnittstellen anbieten konnte.
Vor diesem Hintergrund kann, wovon das Verwaltungsgericht im Rahmen seines abweichenden Prüfungsansatzes - entgegen der Einschätzung der Klägerin - insoweit zu Recht ausgegangen ist, für die Kosteneffizienz der Leistungsbereitstellung nicht auf ein reines Ethernet-Netz abgestellt werden. Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Bundesnetzagentur zwar, was die Zuordnung von Kosten zu einer entgeltregulierten Leistung anbelangt, nicht an organisatorische Entscheidungen des regulierten Unternehmens gebunden. Sie hat jedoch unternehmerische Entscheidungen im Zusammenhang mit der Ausgestaltung einer regulierten Leistung im Grundsatz hinzunehmen, solange diese nicht - wofür im vorliegenden Fall nichts spricht - offensichtlich unvertretbar sind (BVerwG, Urteil vom 25. November 2015 - 6 C 39.14 - BVerwGE 153, 265 Rn. 18 ff. und Beschluss vom 4. Februar 2016 - 6 B 45.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:040216B6B45.15.0] - juris Rn. 6, jeweils in Konkretisierung der Erwägungen in dem Urteil vom 3. September 2014 - 6 C 19.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:030914U6C19.13.0] - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 3 Rn. 22).
Indes ergibt sich, eben weil sich die Beigeladene in der hier relevanten Zeit für die Realisierung von CFV-Ethernet auch der SDH-Technik bedient hat, weiterer Aufklärungsbedarf aus dem Umstand, dass die Entgelte der Beigeladenen für CFV-SDH, die die Bundesnetzagentur durch einen ebenfalls am 19. März 2013 ergangenen Beschluss genehmigt hat, nach Feststellung des Verwaltungsgerichts wesentlich niedriger liegen als die Vergütungen für CFV-Ethernet, die den Gegenstand der hier angegriffenen Entgeltgenehmigung bilden. Dies ist entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts für die Kosteneffizienz der Bereitstellung von CFV-Ethernet nicht von vornherein irrelevant. Das Verwaltungsgericht wird der Frage nachzugehen haben, ob sich die von ihm festgestellten wesentlichen Unterschiede in der Entgelthöhe auf der Grundlage der von der Beigeladenen beigebrachten Unterlagen durch die Umsetzung von SDH-Technik auf Ethernet-Technik in den Abschlusssegmenten der Mietleitungen erklären lassen.
bb. Das Verwaltungsgericht hat - wie bereits erwähnt - festgestellt, dass die Klägerin vor Erlass der angegriffenen Entgeltgenehmigung für die von ihr in Anspruch genommenen Vorleistungen der Beigeladenen niedrigere als die nunmehr genehmigten Entgelte gezahlt hatte. Nach einer weiteren Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts hatte die Beigeladene auch ansonsten teilweise Leistungsvereinbarungen mit niedrigeren Entgelten geschlossen. Zudem hat die Klägerin die Frage weiterer Entgeltreduzierungen in Gestalt von seitens der Beigeladenen gewährten Rabatten aufgeworfen.
Es trifft im Ansatz zu, wenn sich die Klägerin darauf beruft, das Vorkommen niedrigerer vereinbarter Entgelte in dem unregulierten Zeitraum vor Ergehen der angegriffenen Entgeltgenehmigung könne ein Indiz für die Ineffizienz der bei der Genehmigung höherer Entgelte zu Grunde gelegten Leistungsbereitstellung durch die Beigeladene sein. Zwar sind der Zukunftsbezug sowie der allgemeine Geltungsanspruch der genehmigten Entgelte und die damit verbundenen Typisierungen im Grundsatz geeignet, ein im Vergleich mit einzelnen vorhergehenden Vereinbarungen höheres Entgeltniveau zu rechtfertigen. Jedoch kann eine andere Beurteilung angezeigt sein, wenn eine Befragung der Beigeladenen ergeben sollte, dass es sich nach Zahl und Inhalt der vorhergehenden Vereinbarungen um gewichtige Abweichungen gehandelt hat.
b. Ob die Bundesnetzagentur die punktuellen Beurteilungsspielräume, die ihr für die Kontrolle der Kosteneffizienz im vorliegenden Fall zuzuerkennen sind, zur Gänze rechtmäßig ausgefüllt hat, kann der Senat ebenfalls nicht abschließend entscheiden. Er kann zwar feststellen, dass das Verwaltungsgericht - wenn auch ausgehend von seiner unzutreffenden Auffassung über die Weite des der Behörde zustehenden Entscheidungsspielraums - die Ausübung des punktuellen regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums bei der Auswahl der Methode für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Ergebnis zu Recht nicht beanstandet hat (aa.). Demgegenüber reichen die von dem Verwaltungsgericht ermittelten Tatsachen nicht aus, um zu entscheiden, ob sich die Verneinung eines Beurteilungsfehlers durch das angefochtene Urteil im Hinblick auf den weiteren Beurteilungsspielraum, der der Regulierungsbehörde für den begrenzten Bereich der Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals zuzubilligen ist, in gleicher Weise als tragfähig erweist, oder ob nicht vielmehr die angegriffene Entgeltgenehmigung als insoweit beurteilungsfehlerhaft aufgehoben werden muss (bb.).
aa. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass der Bundesnetzagentur bei der Kostenkontrolle im Rahmen der Genehmigung von Entgelten für den Zugang zu öffentlichen Telekommunikationsnetzen ein auf die Methodenwahl für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen bezogener Beurteilungsspielraum zukommt, der seine Wurzeln im Unionsrecht hat (aaa.). Bei der Ausübung dieses Beurteilungsspielraums ist der Regulierungsbehörde im vorliegenden Fall kein Fehler unterlaufen (bbb.).
aaa. Nach der Senatsrechtsprechung können die in dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 24. April 2008 - C 55/06 [ECLI:EU:C:2008:244], Arcor - (Rn. 70 ff., insbesondere Rn. 109, 116 f.) enthaltenen Vorgaben für das Verständnis des Merkmals der Kostenorientierung in Art. 3 Abs. 3 der früheren Verordnung (EG) Nr. 2887/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (ABl. L 336 S. 4) - TAL-VO - auf die Auslegung des Begriffs der kostenorientierten Preise in Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (ABl. L 108 S. 7), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG vom 25. November 2009 (ABl. L 337 S. 37) - Zugangsrichtlinie, ZRL - übertragen werden. Nach den Vorgaben des Gerichtshofs der Europäischen Union liegt die Auswahl der Methode für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Ermessen - nach deutscher Rechtsterminologie im Beurteilungsspielraum - der nationalen Regulierungsbehörde, weil sich jede der in Betracht kommenden Methoden, sei sie auf Herstellungs- bzw. Anschaffungskosten oder auf Wiederbeschaffungskosten ausgerichtet, durch eine spezifische Beeinflussung der Entgelthöhe negativ auf die Ziele der Wettbewerbsförderung, der Investitionsförderung und des Verbraucherinteresses, die der Sache nach sowohl der TAL-VO als auch Art. 13 ZRL zu Grunde liegen, auswirken kann. Da Art. 13 Abs. 1 Satz 1 ZRL wiederum durch § 31 Abs. 1 Satz 2, § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG (§ 31 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 TKG a.F.) mit dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung in nationales Recht umgesetzt worden ist, müssen die genannten Vorgaben die Anwendung auch dieses Maßstabs leiten (zum Ganzen ausführlich BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 18 ff.).
bbb. Die Ausübung eines regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums ist zunächst - wie derartige behördliche Letztentscheidungsermächtigungen generell - daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat. Muss die Regulierungsbehörde nach dem rechtlichen Rahmen, in den der Beurteilungsspielraum gestellt ist und wie es gerade den hier in Rede stehenden Spielraum kennzeichnet, bei ihrer Entscheidung eine Abwägung widerstreitender Ziele und sonstiger Belange der Regulierung vornehmen, erstreckt sich die gerichtliche Überprüfung zudem auf die Frage, ob die Behörde im Hinblick auf die Kriterien, die in den relevanten Rechtsnormen ausdrücklich hervorgehoben oder doch angelegt sind, plausibel und erschöpfend argumentiert hat. Hieraus ergeben sich erhöhte Begründungsanforderungen für die Behördenentscheidung. Denn die gerichtliche Kontrolle eines der Behörde eingeräumten Gestaltungsspielraums ist grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu erstrecken und zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 33 f. und zusammenfassend Beschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 18.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:101214B6C18.13.0] - BVerwGE 151, 56 Rn. 38).
Nach diesen Maßstäben ist nichts dagegen zu erinnern, dass die Bundesnetzagentur für die Berechnung des Anlagevermögens der Beigeladenen auf Bruttowiederbeschaffungskosten abgestellt hat. Sie hat insbesondere die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten (1) und im Hinblick auf die in dem rechtlichen Rahmen des Beurteilungsspielraums ausdrücklich hervorgehobenen bzw. angelegten Kriterien plausibel und erschöpfend argumentiert (2).
(1) Dem maßgeblichen Verfahrensrecht hat die Bundesnetzagentur vor allem dadurch Rechnung getragen, dass sie vor Erlass der angegriffenen Entgeltgenehmigung - in zeitlicher Hinsicht ermöglicht durch die Vorschaltung einer vorläufigen Genehmigung - sowohl ein nationales Konsultationsverfahren als auch ein unionsweites Konsolidierungsverfahren durchgeführt hat. Zu dem erstgenannten Verfahren war die Behörde bereits nach nationalem Recht gemäß § 15 TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG verpflichtet (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 - BVerwGE 150, 74 Rn. 26 und vom 25. Februar 2015 - 6 C 33.13 [ECLI:DE:BVerwG:2015:250215B6C33.13.0] - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 8 Rn. 33, 37). Die Verpflichtung zur Durchführung des letztgenannten Verfahrens ergibt sich aus den unionsrechtlichen Bestimmungen des Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 108 S. 33), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG vom 25. November 2009 (ABl. L 337 S. 37) - Rahmenrichtlinie, RRL - i.V.m. Art. 8 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 ZRL (EuGH, Urteil vom 14. Januar 2016 - C-395/14 [ECLI:EU:C:2016:9], Vodafone - Rn. 38 ff.).
(2) Nach dem Maßstab der plausiblen und erschöpfenden Argumentation muss der Begründung der Entgeltgenehmigung in Bezug auf den Beurteilungsspielraum bei der Berechnung des Anlagevermögens zu entnehmen sein, dass die Bundesnetzagentur die konfligierenden Interessen abgewogen und geprüft hat, welcher Kostenmaßstab - erstens - den Nutzerinteressen, - zweitens - dem Ziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs sowie - drittens - dem Ziel, effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationen sicherzustellen, jeweils am ehesten gerecht wird. Sodann muss die Behörde unter Bewertung der unterschiedlichen Belange im Einzelnen darlegen, dass und warum ihrer Ansicht nach im Ergebnis Überwiegendes für die gewählte Methode spricht (BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 36; Beschluss vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 - BVerwGE 150, 74 Rn. 31). An diesen Anforderungen, die der Senat unter Berücksichtigung der Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 TKG in der bis zum Inkrafttreten der hier anwendbaren Novelle des Telekommunikationsgesetzes vom 3. Mai 2012 geltenden Fassung entwickelt hat, kann im Hinblick auf die in dieser Novelle formulierten Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze aus § 2 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 sowie Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG festgehalten werden.
Die Bundesnetzagentur hat in diesem Sinne ihre Entscheidung für den Ansatz von Bruttowiederbeschaffungskosten bei der Berechnung des Anlagevermögens in der Begründung der angegriffenen Entgeltgenehmigung mit einer plausiblen und erschöpfenden Argumentation unterlegt. Dass sie nach Feststellung des Verwaltungsgerichts einen Teil der Gründe des Beschlusses vom 17. Juni 2011 betreffend die Genehmigung der monatlichen Entgelte der Beigeladenen für die Überlassung der Teilnehmeranschlussleitung (dort S. 31 bis 43) in Gestalt eines Verweises in die Begründung einbezogen hat, ist - die obigen Darlegungen zur formellen Rechtmäßigkeit ergänzend - auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 45).
Die nach historischer oder vorausschauender Sichtweise durch eine Ausrichtung an Herstellungs- bzw. Anschaffungskosten oder Wiederbeschaffungskosten in Betracht kommenden Berechnungsmethoden hat die Bundesnetzagentur in den in Bezug genommenen Gründen des Beschlusses vom 17. Juni 2011 allgemein beschrieben. Diese Gründe setzen sich darüber hinaus - für die Überlassung der Teilnehmeranschlussleitung - eingehend mit den Auswirkungen auseinander, die sich aus einem Ansatz von (Brutto-) Wiederbeschaffungskosten wegen der damit verbundenen höheren Vorleistungsentgelte voraussichtlich für die Regulierungsziele der Wahrung der Nutzerinteressen, der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs sowie der effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen ergeben. Dabei werden insbesondere auch die typischerweise unterschiedlichen Sichtweisen des etablierten Marktteilnehmers und seiner Wettbewerber in Bezug auf die Frage in den Blick genommen, ob und inwieweit höhere Vorleistungsentgelte die Bereitschaft zu Investitionen in eine effiziente und innovative Infrastruktur eher fördern oder behindern.
An diese Erwägungen hat die Regulierungsbehörde in der Begründung der angegriffenen Entgeltgenehmigung angeknüpft und sie der Sache nach auf die Verhältnisse des Zugangs zu Mietleitungen übertragen. Die Begründung befasst sich unter anderem mit den Regulierungszielen der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG und der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG sowie dem Regulierungsgrundsatz des Wettbewerbsschutzes zum Nutzen der Verbraucher und der Förderung des infrastrukturbasierten Wettbewerbs aus § 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG. Die Begründung hebt dabei jeweils hinreichend konkret die Vorteile des Aktualitätsbezugs eines Ansatzes von Bruttowiederbeschaffungskosten gegenüber einem tendenziell auf die Vergangenheit ausgerichteten Abstellen auf Anschaffungskosten hervor. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt auch die Erwägung, dass die Nutzerinteressen im Sinne des Regulierungsziels aus § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG im vorliegenden Fall mit den auf einen chancengleichen Wettbewerb bzw. die Förderung von effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen gerichteten Zielen und Grundsätzen der Regulierung konform gehen, innerhalb der Grenzen des behördlichen Beurteilungsspielraums. Die angegriffene Entgeltgenehmigung stellt insoweit - anders als das Verwaltungsgericht - auch nicht nur auf Endnutzer ab, sondern bezieht ersichtlich die Nutzung auf der Vorleistungsebene in zutreffender Weise in die Betrachtung ein. Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, wenn die Begründung im Ergebnis insgesamt einen Ansatz von Bruttowiederbeschaffungskosten als Kalkulationsbasis für am besten geeignet erachtet.
bb. Ergänzend zu dem in der Senatsrechtsprechung bereits anerkannten punktuellen Beurteilungsspielraum für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen ist der Bundesnetzagentur ein Beurteilungsspielraum für die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals als einem weiteren abgrenzbaren Teilbereich im Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG zuzubilligen (aaa.). Ob die Bundesnetzagentur auch diesen Spielraum fehlerfrei ausgefüllt hat, kann auf Grund der Feststellungen, die das Verwaltungsgericht bisher zu den hierfür maßgeblichen Begründungen der Behörde getroffen hat, nicht entschieden werden (bbb.).
aaa. Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgt grundsätzlich die Pflicht der Verwaltungsgerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Dies schließt es jedoch nicht aus, dass durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume die Durchführung der Rechtskontrolle durch die Gerichte einschränken. Gerichtliche Kontrolle kann nicht weiter reichen als die materiell-rechtliche Bindung der Instanz, deren Entscheidung überprüft werden soll. Sie endet deshalb dort, wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determiniert und der Verwaltung einen Einschätzungs- und Auswahlspielraum belässt. Die Annahme eines behördlichen Letztentscheidungsrechts setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voraus, dass sich dies - erstens - ausdrücklich aus dem Gesetz ergibt oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln ist, dass - zweitens - ein hinreichend gewichtiger, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteter Sachgrund vorliegt und dass - drittens - den Fachgerichten genügend Möglichkeiten und in diesem Rahmen auch die Pflicht zu einer substantiellen Kontrolle des behördlichen Handelns verbleiben (so zusammenfassend BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 18.13 - BVerwGE 151, 56 Rn. 31, Urteil vom 25. November 2015 - 6 C 39.14 - BVerwGE 153, 265 Rn. 23, jeweils unter Bezug auf BVerfG, Beschlüsse vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <21 ff.> und vom 8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 - NVwZ 2012, 694 Rn. 19 ff.). Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf die von der Bundesnetzagentur im Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 TKG zu ermittelnde angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals erfüllt ((1) bis (3)).
(1) Ein gewichtiger Anhaltspunkt für eine insoweit gegebene Beurteilungsermächtigung der Bundesnetzagentur ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang der maßgeblichen Bestimmungen in § 32 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 TKG. Das Tatbestandsmerkmal der "angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals" im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG ist weit gefasst und nicht durch eine Methodenvorgabe begrenzt. Die Annahme, dass der Bundesnetzagentur bei seiner Ausfüllung ein Entscheidungsspielraum zukommt, wird dadurch gestützt, dass der Behörde durch § 32 Abs. 3 TKG vier Kriterien zur "Berücksichtigung" anheim gegeben werden, die einer gerichtlichen Klärung nicht vollständig zugänglich sind. So verlangt etwa § 32 Abs. 3 Nr. 3 TKG, "die Erfordernisse hinsichtlich der Rendite für das eingesetzte Kapital" zu berücksichtigen, wobei auch die "leistungsspezifischen Risiken des eingesetzten Kapitals gewürdigt werden sollen", was auch "etwaige spezifische Risiken im Zusammenhang mit der Errichtung von Netzen der nächsten Generation" umfassen könne. Die besagten Kriterien sind zudem von der Bundesnetzagentur nur "insbesondere" zu berücksichtigen. Welche Umstände darüber hinaus bei der Festlegung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals zu beachten sind und welches Gewicht ihnen dabei zuzumessen ist, lässt § 32 Abs. 3 TKG offen.
Unabhängig von diesem schon bei einer isolierten Betrachtung der einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts ersichtlichen Anhaltspunkt für einen regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum bei der Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals ist die Annahme eines derartigen Spielraums jedenfalls bei einer unionsrechtskonformen Auslegung dieser Bestimmungen geboten. Dies ergibt sich aus den bereits dargelegten Erwägungen, die den Senat zur Anerkennung eines punktuellen Beurteilungsspielraums für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen bewogen haben (grundlegend wie ausgeführt: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 18 ff.).
Die Methodik für die Berechnung der Verzinsung des eingesetzten Kapitals gibt das Unionsrecht ebenso wenig vor wie das nationale Recht. Die Berechnung wird gemeinhin auf Grund eines gewogenen Kapitalkostenansatzes vorgenommen. Dabei werden die jeweiligen Zinssätze für Eigenkapital und Fremdkapital mit dem Eigenkapitalanteil bzw. Fremdkapitalanteil am Gesamtkapital gewichtet und zum Gesamtzinssatz addiert. Für die Bestimmung der Gewichte und Zinssätze kommen im Wesentlichen die sog. Bilanzwertmethode und die sog. Kapitalmarktmethode in Betracht. Beide Methoden stellen allerdings nur den konzeptionellen Ausgangspunkt für die Kapitalkostenberechnung dar. Es bedarf für ihre Anwendung jeweils zusätzlich der Bestimmung einer unterschiedlichen Zahl von Parametern. Zudem kann sich nach beiden Methoden die Frage nach einem Bedürfnis für eine sog. exponentielle Glättung ergeben, um starke Ausschläge bei den Zinssätzen auf Grund einer Zeitreihenanalyse abzuschwächen (vgl. zu den Zusammenhängen: Winzer, in: Geppert/Schütz , Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 32 Rn. 29 ff.; Groebel, in: Säcker , TKG, 3. Aufl. 2013, § 32 Rn. 34 ff., 46 ff.; Hölscher/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen , TKG, 2. Aufl. 2008, § 31 Rn. 27 ff). Die Auswahl der im Ausgang anzuwendenden Methode, die Bestimmung der jeweils zugehörigen Parameter und die Durchführung oder Nichtdurchführung einer exponentiellen Glättung können insgesamt oder auch jeweils für sich genommen die Höhe der im Rahmen der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als angemessen anzusetzenden Verzinsung des eingesetzten Kapitals und damit die Höhe der Entgelte wesentlich beeinflussen.
Im Ergebnis können sich die für die Berechnung des kalkulatorischen Zinssatzes vorzunehmenden Schritte in ähnlicher Weise auf die Art. 13 ZRL zu Grunde liegenden Ziele der Wettbewerbsförderung, der Investitionsförderung und des Verbraucherinteresses auswirken, wie dies im Hinblick auf die Wahl der Methode für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen der Fall ist. Überdies stehen beide Bereiche - dort die Berechnung des Anlagevermögens als einer Grundlage für die anzusetzenden Zinsen, hier die Bestimmung des Zinssatzes - in einem engen sachlichen Zusammenhang. Vor diesem Hintergrund ist in Anbetracht der Vorgaben, die der Gerichtshof der Europäischen Union zu Art. 3 Abs. 3 TAL-VO entwickelt und die der Senat auf Art. 13 ZRL übertragen hat, nicht nur für die Berechnung des Anlagevermögens, sondern auch für die Bestimmung des Zinssatzes von einem durch das Unionsrecht geforderten regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum auszugehen. Dies ist offenkundig und lässt für vernünftige Zweifel keinen Raum, so dass es der Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht bedarf (sog. acte-clair-Doktrin, vgl. dazu allgemein: EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:EU:C:1982:335], CILFIT - Rn. 16).
(2) Für die Anerkennung des in Rede stehenden Beurteilungsspielraums besteht - auch unabhängig von seiner im Wesentlichen unionsrechtlichen Herleitung - ein tragfähiger Sachgrund. Die Bundesnetzagentur muss sich für die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals in einer komplexen Prüfung vor allem den Fragen stellen, von welcher Methode konzeptionell vorzugsweise auszugehen ist, wie die jeweils erforderlichen Parameter zu bestimmen sind und ob eine exponentielle Glättung durchzuführen ist. Hintergrund dieser Prüfung sind insbesondere die auf Nutzerinteressen, Wettbewerb und effiziente Investitionen und Innovationen bezogenen Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG. Dies erfordert eine abwägende Entscheidung, die sich nicht nur auf Gegebenheiten in der Vergangenheit beziehen darf, sondern auch zukünftige Anforderungen prognostisch in den Blick nehmen muss, insgesamt von ökonomischen Einschätzungen bzw. Wertungen abhängt und auch gestaltende Elemente enthält. Diese Würdigung kann deshalb nicht allein durch die Kategorien von falsch und richtig erfasst werden (vgl. ähnlich für Teilelemente der Entscheidung über den Zuschlag zur Abdeckung netzbetriebsspezifischer unternehmerischer Wagnisse auf den Eigenkapitalzinssatz nach § 7 Abs. 5 GasNEV: BGH, Beschluss vom 27. Januar 2015 - EnVR 39/13 - N&R 2015, 165 Rn. 16 ff.). Das Maß an Vorstrukturierung, das diese Würdigung durch die in § 32 Abs. 3 TKG genannten Kriterien erfährt, ist eng begrenzt. Wie erwähnt, umschreibt die Vorschrift den Kreis der heranzuziehenden Kriterien nicht abschließend und belässt im Hinblick auf die Ausfüllung der benannten Begriffe große Wertungsspielräume. Für die hiernach erforderlichen vielfältigen Entscheidungen und Festlegungen bildet das förmliche Beschlusskammerverfahren, in dem die Bundesnetzagentur gemäß § 132 Abs. 1 TKG im Entgeltgenehmigungsverfahren entscheidet, den auch in fachlicher Hinsicht prädestinierten Rahmen.
(3) Durch die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums der Bundesnetzagentur für die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals wird schließlich nicht die Möglichkeit zu einer substantiellen gerichtlichen Kontrolle in Frage gestellt. Diese wird durch die oben dargestellten Maßstäbe für die gerichtliche Überprüfung der Ausfüllung von regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielräumen gewährleistet. Insbesondere ist hier - im Grundsatz nicht anders als bei der Kontrolle des Beurteilungsspielraums für die Berechnung des Anlagevermögens - als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen zu prüfen, ob die Begründung der Entgeltgenehmigung eine plausible und erschöpfende Argumentation der Bundesnetzagentur im Hinblick auf eine Abwägung der in den Regulierungszielen und Regulierungsgrundsätzen des § 2 Abs. 2 und 3 TKG zum Ausdruck kommenden Aspekte der Nutzerinteressen, des chancengleichen Wettbewerbs sowie der effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen enthält.
Die genannten gerichtlichen Kontrollmaßstäbe müssen und können dabei allerdings nicht gleichsam uniform gehandhabt werden. So ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt, dass sich der erforderliche Umfang der Begründung einer Entgeltgenehmigung, soweit diese sich auf die Abwägung der durch die Regulierung betroffenen Belange bezieht, danach richtet, ob für die Behörde bei ihrer Entscheidung eine abwägungsbeachtliche Betroffenheit erkennbar war (BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 43). Auch darüber hinaus sind die gerichtlichen Kontrollmaßstäbe entsprechend der Struktur der von der Bundesnetzagentur im Rahmen der Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals zu treffenden Vorentscheidungen - was etwa die Auswahl des konzeptionellen Ausgangspunkts der Zinsberechnung, die Bestimmung der jeweils erforderlichen einzelnen Parameter und übergreifend die Ausfüllung der Kriterien des § 32 Abs. 3 TKG anbelangt - einer bereichsspezifisch angepassten Anwendung zugänglich und bedürftig. Für eine abstrakte Umschreibung derartiger Abstufungen in der Kontrollintensität gibt der zur Entscheidung stehende Fall indes weder Gelegenheit noch Anlass.
bbb. Ob die Bundesnetzagentur den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum für die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals in rechtmäßiger Weise wahrgenommen hat, kann der Senat nicht abschließend entscheiden. Aus den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ergibt sich nicht, auf welche Begründung der Behörde sich die entsprechende Entscheidung, was die Erfüllung des Erfordernisses der plausiblen und erschöpfenden Argumentation anbelangt, zu stützen hätte, und ob die Behörde die übrigen Grenzen des Beurteilungsspielraums eingehalten hat.
Die Begründung der angegriffenen Entgeltgenehmigung selbst ist in dieser Hinsicht, wovon auch das Verwaltungsgericht implizit ausgegangen ist, ersichtlich unzureichend. Die Bundesnetzagentur hat dort lediglich dargelegt, dass sie den Kalkulationszinssatz weiterhin nach der Kapitalmarktmethode berechnet habe. Da es sich bei Mietleitungen um ein Vorleistungsprodukt handele, das wesentlich von Investitionen in das Verbindungsnetz geprägt sei, werde in Anlehnung an das sog. Stehle-Gutachten - wie seit Jahren üblich - der für das Festnetz ermittelte kalkulatorische Zinssatz angesetzt. Weiterhin finden sich nur eine Tabelle mit den ermittelten Berechnungsparametern und die Mitteilung des realen durchschnittlichen Kapitalkostensatzes vor und nach Durchführung einer exponentiellen Glättung.
Nach Feststellung des Verwaltungsgerichts hat die Bundesnetzagentur ihre Erwägungen über den Passus in der Begründung der angegriffenen Entgeltgenehmigung hinaus im Wege des - grundsätzlich statthaften - Verweises dokumentiert. Als in Bezug genommenes Dokument hat das Verwaltungsgericht wie schon im Zusammenhang mit der Berechnung des Anlagevermögens den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 17. Juni 2011 über die monatlichen Entgelte der Beigeladenen für die Überlassung der Teilnehmeranschlussleitung (dort S. 52 bis 61) identifiziert. Für die Entscheidung, inwieweit der Verweis auf den Beschluss vom 17. Juni 2011 die Ausfüllung des in Rede stehenden Beurteilungsspielraums zu tragen vermag, bedarf es jedoch ergänzender Feststellungen des Verwaltungsgerichts. Denn der Beschluss vom 17. Juni 2011 enthält insoweit seinerseits Verweisungen. Er bezieht sich wegen der Gründe für die Nichtweiterverwendung der von der Behörde bei der Entgeltregulierung zuvor eingesetzten Bilanzwertmethode und deren Ersatz durch die Kapitalmarktmethode sowohl auf Beschlüsse vom 24. Februar 2011 betreffend Mobilfunkterminierungsentgelte als auch auf das sog. Stehle-Gutachten. Auf die Beschlüsse vom 24. Februar 2011 nimmt er ferner im Zusammenhang mit den angewandten Berechnungsparametern Bezug, die in ihrer Bezifferung mit den in der angegriffenen Entgeltgenehmigung ausgewiesenen Werten nicht übereinstimmen. Zur Bedeutung dieser Weiterverweisungen hat das Verwaltungsgericht bisher nichts festgestellt.
Das Verwaltungsgericht hat sich ferner nicht dazu verhalten, in welchem Verhältnis in diesem Zusammenhang der von ihm festgestellte Verweis auf den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 17. Juni 2011 zu dem von ihm an anderer Stelle festgehaltenen und auch von der angegriffenen Entgeltgenehmigung benannten Bezug auf den Prüfbericht der Behörde in dem hiesigen Verfahren steht. In dem Bericht wird ausgeführt, dass sich die Beigeladene in ihrem Entgeltantrag ihrerseits auf die von der Bundesnetzagentur angewandte Kapitalmarktmethode und das von der Behörde herangezogene Stehle-Gutachten berufen habe, jedoch für eine Vielzahl von Berechnungsparametern zu abweichenden Ergebnissen gelangt sei. Worin diese Abweichungen bestanden haben, kann wegen der Schwärzungen, die in der allein vorliegenden öffentlichen Fassung des Prüfberichts angebracht worden sind, nicht nachvollzogen werden. Zudem finden sich auch in diesem Zusammenhang Weiterverweisungen auf Dokumente in anderen Entgeltgenehmigungsverfahren.
Das Verwaltungsgericht, nach dessen Feststellung sich die Bundesnetzagentur für die Dokumentation ihrer Erwägungen bei der Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals des Mittels der Verweisung bedient hat, muss mithin zunächst klarstellen, auf welche Dokumente neben dem Beschluss vom 17. Juni 2011 verwiesen wird und wie sich diese Verweise zu dem im Rahmen des hiesigen Verfahrens erstellten Prüfbericht der Bundesnetzagentur verhalten. Sodann hat es den relevanten Inhalt der in Bezug genommenen Dokumente und des Prüfberichts festzustellen. Schließlich muss es prüfen, ob der festgestellte Inhalt den Maßstäben für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle des punktuellen regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums bei der Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals genügt, insbesondere eine plausible und erschöpfende Argumentation enthält.
4. Die Entscheidung über die Kosten ist der Schlussentscheidung vorzubehalten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 136 und 138 TKG
§ 35 TKG
§ 24 TKG
§ 31 TKG
§ 15 TKG
§ 37 Abs. 2 TKG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 32 Abs. 3 TKG
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 144 Abs. 4 VwGO
§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 131 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 31 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 12 Abs. 1 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 sowie Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 TKG
§ 32 Abs. 3 Nr. 3 TKG
§ 2 Abs. 2 und 3 TKG
§ 7 Abs. 5 GasNEV
§ 132 Abs. 1 TKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 3 TAL-VO
Art. 267 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 101, 323
BVerwGE 148, 48
BVerwGE 153, 265
BVerwGE 146, 325
BVerwGE 151, 56
BVerwGE 150, 74
BVerfGE 129, 1
NVwZ 2012, 694
9 C 169.95
6 C 13.12
6 C 39.14
6 C 19.08
6 C 10.11
6 C 11.10
6 B 45.15
6 C 19.13
6 C 18.13
6 C 10.13
6 C 33.13
1 BvR 857/07
1 BvR 1932/08