Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-08-01, Aktenzeichen 16 A 2347/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0801.16A2347.11.00

Tenor:
Die Berufung gegen das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 12. September 2011 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Minden wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Am 10. März 2010 stellte die Tochter des Klägers mit dessen Vollmacht bei der Landwirtschaftskammer NRW ‑ Kreisstelle Höxter/Lippe/Paderborn ‑ nach kostenpflichtiger Beratung einen Antrag auf Auszahlung der Betriebsprämie für das Jahr 2010 für eine Fläche von 1,26 ha (0,59 ha Ackerland sowie 0,67 ha Grünland). Der Kläger verfügte bei der Antragstellung über 0,98 Zahlungsan-sprüche mit einem Gesamtwert von 4.361,81 Euro.
Am 6. Januar 2011 teilte der Beklagte der Tochter des Klägers auf deren Anfrage mit, es werde wahrscheinlich zu einer Ablehnung der Betriebsprämie 2010 kommen, da deren Gewährung nach Art. 28 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 ‑ VO (EG) Nr. 73/2009 ‑ voraussetze, dass der Betriebsinhaber über mindestens einen Hektar Fläche sowie einen Zahlungsanspruch verfüge. Hierauf entgegnete die Tochter des Klägers, sie sei im Rahmen der Antragstellung vom Beklagten nie darauf hingewiesen worden, dass ein Antragsteller auch mindestens über einen Zahlungsanspruch verfügen müsse. Stattdessen sei ihr sogar noch versichert worden, der Antrag sei ordnungsgemäß gestellt. Hinzu komme, dass zwischen der Antragstellung am 10. März 2010 sowie dem Stichtag, dem 16. Mai 2010, genügend Zeit verblieben wäre, um nach einem entsprechenden Hinweis des Beklagten den fehlenden Anteil des Zahlungsanspruchs zu erwerben.
Mit Bescheid vom 25. Mai 2011 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers auf Auszahlung der Betriebsprämie für das Jahr 2010 ab. Seine Entscheidung begründete er damit, dass nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b VO (EG) Nr. 73/2009 keine Direktzahlung an den Betriebsinhaber gewährt werde, wenn die beihilfefähige Fläche des Betriebes, für den Direktzahlungen beantragt wurden oder zu gewähren seien, vor Anwendung der in Art. 21 der Verordnung vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse kleiner als ein Hektar sei. Die beihilfefähige Fläche ergebe sich aus dem Minimum der ermittelten Fläche aller von dem Antragsteller für das Wirtschaftsjahr 2010 beantragten Direktzahlungen und der Anzahl der normalen Zahlungsansprüche zum Stichtag. Mit Blick auf die vorhandenen Zahlungsansprüche von 0,98 betrage auch die beihilfefähige Fläche vorliegend 0,98 ha, so dass der Antrag abzulehnen sei.
Am 20. Juni 2011 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, die vom Beklagten angenommene Auslegung, dass es auch im Rahmen von Zahlungsansprüchen eine Bagatellgrenze gebe, lasse sich nicht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 herleiten, da dort nur von der beihilfefähigen Fläche, nicht jedoch auch von den Zahlungsansprüchen die Rede sei. So verstehe Art. 34 Abs. 2 Buchst. a der VO (EG) Nr. 73/2009 unter einer beihilfefähigen Hektar‑Fläche ausschließlich jede landwirtschaftliche Fläche, die für landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werde. Ein Zusammenhang mit der Anzahl der Zahlungsansprüche werde dort nicht hergestellt. Vielmehr ergebe sich aus Art. 57 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009, dass der Verordnungsgeber die Möglichkeit einer Diskrepanz zwischen angemeldeten Zahlungsansprüchen und angemeldeter Fläche gesehen habe. Die Vorschrift bestimme, dass Anzahl und Wert der Zahlungsansprüche für die Berechnung der Zahlung relevant seien. Hätte der Verordnungsgeber mit Blick auf die Bagatellgrenze auf die Zahlungsansprüche abstellen wollen, hätte er dies ausdrücklich in den Verordnungstext aufgenommen. Auch die Systematik weiterer Bestimmungen lege den Schluss nahe, dass es für die Beihilfefähigkeit einer Fläche vor allem auf deren landwirtschaftliche Nutzung und Zweckbestimmung ankomme. Sinn und Zweck der eingeführten Bagatellregelung sprächen gleichfalls für die Maßgeblichkeit der angemeldeten Flächen. Ausweislich des 22. Erwägungsgrundes der VO (EG) Nr. 73/2009 sei diese Regelung geschaffen worden, weil die Verwaltung von Kleinbeträgen für die zuständigen Behörden mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden sei. Sein Fall zeige aber deutlich, dass kein Bagatellanspruch in Rede stehe, so dass die Ziele der Bagatellregelung nicht erforderten, auch noch das Bestehen eines vollen Zahlungsanspruchs als zusätzliches Ausschlusskriterium in die Bestimmung hineinzulesen.
Auch die nationalen Vorschriften zur Ausgestaltung der Betriebsprämienregelung ließen keinen Rückschluss auf das Erfordernis eines vollen Zahlungsanspruchs zu. § 2a der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs‑ und Kontrollsystems (InVeKoSV) in der seinerzeit geltenden Fassung habe lediglich den Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) 73/2009 wiederholt.
Darüber hinaus sei der Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 so unverständlich und mehrdeutig, dass mit Blick auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ‑ EuGH ‑ (Urteil vom 2. Dezember 2010 ‑ C‑153/09 ‑) die Betriebsprämie an ihn ausgezahlt werden müsse. Hinzu komme, dass er im Vorfeld seitens des Beklagten nicht auf die geänderte Auslegung hinsichtlich der Bagatellgrenze hingewiesen worden sei. Ein Mitarbeiter der Kreisstelle habe diesbezüglich erklärt, man sei dort erst am Nachmittag des 10. März 2010 über die geänderte Auslegung zur Bagatellgrenze unterrichtet worden, wohingegen der Antrag bereits am Vormittag dieses Tages gestellt worden sei. Bis zum Ablauf des Stichtages hätte der Beklagte genügend Zeit gehabt, ihn bzw. seine Tochter hierüber zu informieren. Auch aus diversen Merkblättern und Ausfüllungshinweisen des Beklagtenvertreters gehe an keiner Stelle hervor, dass die Prämiengewährung einen vollen Zahlungsanspruch voraussetze. Dies verletze das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Gebot einer rechtsstaatlichen Verfahrensgestaltung mit der rechtlichen Folge, dass einem Antragsteller die aus dieser Verletzung resultierende Versäumung einer Angabe nicht entgegengehalten werden könne.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Mai 2011 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 10. März 2010 die Betriebsprämie 2010 auszuzahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Soweit das Klagebegehren der Sache nach auf einen Schadensersatzanspruch gestützt werde, fehle es an einem Verschulden der Landwirtschaftskammer oder eines Mitarbeiters der Kreisstelle. Insoweit werde vom Kläger übersehen, dass er im Fall der von ihm vermissten Beratung über den Förderantrag seinen Antrag hätte zurückziehen müssen. Ein etwaiger Herstellungsanspruch, der für das Sozialrecht entwickelt worden sei, finde im hier einschlägigen Subventionsrecht keine Anwendung. Es sei nicht ersichtlich, dass das Unionsrecht Vorschriften enthielte, die es erlaubten, bei unklarer, undeutlicher oder verborgen bleibender Bezeichnung der Betriebsprämienvoraussetzungen einen Anspruch zu gewähren, obwohl diese Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Im Übrigen bestehe der Prämienanspruch auch nicht. Gemäß Art. 33 VO (EG) Nr. 73/2009 könnten Betriebsinhaber die Betriebsprämie in Anspruch nehmen, wenn sie Zahlungsansprüche je beihilfefähige Hektarfläche besäßen. In der Vorschrift des Art. 34 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 werde für den Titel III der Verordnung der Begriff der beihilfefähigen Hektarfläche definiert; diese Definition sei aber nicht auf die hier in Rede stehende Regelung des Art. 28 VO (EG) Nr. 73/2009 übertragbar, in der nur von einer "beihilfefähigen Fläche" gesprochen werde. Eine Ausweitung der Definition in Art. 34 VO (EG) Nr. 73/2009 auf Bestimmungen außerhalb des Titels III der Verordnung verbiete sich. Art. 57 VO (EG) Nr. 1122/2009 befasse sich mit Flächenabweichungen sowie Abweichungen zwischen Zahlungsansprüchen und Flächen; wenn dort von angemeldeten Flächen die Rede sei, seien diese nicht notwendigerweise mit beihilfefähigen Flächen identisch. Nach der Logik der Gesamtregelung sei eine Fläche nur dann beihilfefähig, wenn ihr ein entsprechender Zahlungsanspruch gegenüberstehe. Auch aus dem Erwägungsgrund 22 zur VO (EG) Nr. 73/2009 ergebe sich nichts Abweichendes.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.
Zur Begründung der im Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassenen Berufung trägt der Kläger ergänzend vor: Der Begriff der beihilfefähigen Fläche in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 könne nicht nach Maßgabe des Art. 2 Nr. 23 der VO (EG) Nr. 1122/2009 definiert werden, weil sich nach dem Unionsrecht Durchführungsbestimmungen wie die zuletzt genannte Verordnung an der Grundverordnung zu orientieren hätte, nicht umgekehrt. In der Auslegung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts würde die Bagatellregelung des Art. 28 der VO (EG) Nr. 73/2009 zudem primärrechtliche Grundsätze wie das in Art. 2 EUV verankerte Rechtsstaatsprinzip und speziell den Bestimmtheitsgrundsatz in Frage stellen. Unabhängig von der Auslegung von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b VO (EG) Nr. 73/2009 stehe außerdem § 35 Abs. 4 InVeKoSV in der mit Wirkung zum 11. Mai 2010 eingeführten Fassung vom 7. Mai 2010 der Berufung des Beklagten auf die Bagatellgrenze entgegen. Danach seien die mit der Änderungsverordnung vom 7. Mai 2010 aufgehobenen, ersetzten oder geänderten Vorschriften der vormaligen Fassung der InVeKoSV auf Anträge, die vor dem 11. Mai 2010 zu stellen gewesen seien, sowie auf vor dem 11. Mai 2010 eingetretene Sachverhalte weiter anzuwenden. Die Mindestfläche von einem Hektar für den Bezug von Direktzahlungen sei erst mit § 2a InVeKoSV mit Wirkung zum 11. Mai 2010 eingeführt worden. Davor habe es keine ähnlichlautende nationale Bestimmung gegeben; in § 10 InVeKoSV a. F. sei lediglich für die Festsetzung von Zahlungsansprüchen eine Mindestbetriebsgröße von 0,3 ha beihilfefähiger Fläche vorgesehen gewesen. Es sei davon auszugehen, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft im Hinblick auf die Ausgestaltung der Bagatellregelung des Art. 28 der VO (EG) Nr. 73/2009 einen Spielraum besessen hätten, der sich auch auf die damit zusammenhängenden Übergangsbestimmungen bezogen habe, so dass für den bereits im März 2010 gestellten Betriebsprämienantrag noch die großzügigere Bagatellregelung der InVeKoSV in der bis zum 10. Mai 2010 geltenden Fassung anzuwenden sei. Für seinen Anpruch streite auch der Grundsatz der Rechtssicherheit, da der Bestimmung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 ‑ wie das angefochtene Urteil zeige ‑ allenfalls nach einer weitgreifenden systematischen Auslegung der vom Beklagten und vom Verwaltungsgericht beigemessene Inhalt entnommen werden könne. Es liege sogar die Annahme einer nach der Rechtsprechung des EuGH unzulässigen berichtigenden Auslegung nahe. Das müsse umso mehr gelten, wenn wie hier vor der Antragstellung eine qualifizierte Fachberatung durch die Landwirtschaftskammer in Anspruch genommen worden sei. Soweit sich der Beklagte darauf berufe, erst im Laufe des 10. März 2010, also des Tages der Antragstellung, von einer die Auslegung der Bagatellgrenzenregelung betreffenden internen Abstimmung durch eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe erfahren zu haben, unterstreiche das die mangelnde Bestimmtheit der diesbezüglichen Regelung. Sowohl hinsichtlich der Auslegung des § 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 als auch der Frage, ob diese Bestimmung wegen eines Verstoßes gegen das Prinzip der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit überhaupt anwendbar sei, werde die Vorlage an den EuGH zur Vorabentscheidung angeregt.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlich gestellten Antrag zu erkennen
und den Beklagten zu verurteilen, auf den zu bewilligenden Betrag 0,5 % Zinsen pro Monat seit dem 20. Juni 2011 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt noch vor: Der Kläger ziehe für die Auslegung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 zu Unrecht Art. 34 Abs. 1 dieser Verordnung heran; diese Bestimmung lasse keinen Rückschluss auf den Inhalt des Begriffs der "beihilfefähigen Fläche" zu, weil dort nur der andersartige Begriff der "beihilfefähigen Hektarfläche" verwendet werde. Was unter einer beihilfefähigen Fläche zu verstehen sei, werde in der VO (EG) Nr. 73/2009 nicht ausdrücklich geregelt. Aus dem Zusammenspiel von Art. 59 und Art. 60 der Verordnung sei jedenfalls (wiederum) ersichtlich, dass die beihilfefähige Fläche nicht mit der angemeldeten Hektarfläche, wie sie auch in Art. 35 Abs. 1 der Verordnung angesprochen werde, identisch sein könne. Es werde jedenfalls erkennbar, dass eine Fläche über das Angemeldetsein hinaus weitere Voraussetzungen erfüllen müsse, um beihilfefähig zu sein. Allerdings sei für die Vorläuferregelung der VO (EG) Nr. 1782/2003 in deren Art. 44 Abs. 2 der Begriff der "beihilfefähigen Fläche" definiert und in gleicher Weise verwendet worden wie nunmehr der Begriff der "beihilfefähigen Hektarfläche" in § 34 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 73/2009, so dass auch für die heutige Rechtslage kein großer Unterschied zwischen diesen Begriffen bestehen dürfte. Hinzuweisen sei weiter auf die Begriffsbestimmung in Art. 2 Nr. 23 der VO (EG) Nr. 1122/2009; aus dieser Vorschrift ergebe sich, dass die beantragte Fläche nur zusammen mit einer entsprechenden Quantität von Zahlungsansprüchen als "ermittelte Fläche" zu betrachten sei. Entsprechend bestimme Art. 57 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1122/2009, dass in Bezug auf Zahlungsansprüche und angemeldete Fläche jeweils die niedrigere Zahl der beiden Größen zugrundegelegt werde. Soweit der Kläger aus § 35 Abs. 4 InVeKoSV a. F. folgere, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 keine Anwendung finde, dürfte das unrichtig sein. Ein Vorrang dieser Bestimmung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht sei nicht anzunehmen. Dass die Mitgliedstaaten durch Art. 28 Abs. 1 Unterabs. 2 der VO (EG) Nr. 73/2009 ermächtigt seien, die im Unterabs. 1 genannten Schwellenwerte innerhalb der in Anhang VII genannten Grenzen anzupassen, um den Strukturen ihrer Agrarwirtschaft Rechnung zu tragen, bedeute nicht zugleich die Ermächtigung, auf einzelstaatlicher Ebene gleitende Übergänge oder Übergangslösungen zu schaffen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zuerkennung einer Betriebsprämie für das Jahr 2010.
Der Gewährung einer Betriebsprämie entsprechend dem Antrag des Klägers vom 10. März 2010 steht die Bagatellgrenzenregelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 entgegen. Danach gewähren die Mitgliedstaaten ab 2010 unter anderem dann keine Direktzahlungen an Betriebsinhaber, wenn die beihilfefähige Fläche des Betriebs, für den Direktzahlungen beantragt werden oder zu gewähren sind, vor Anwendung der in Art. 21 der VO vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse kleiner als ein Hektar ist. Diese (negative) Voraussetzung ist vorliegend erfüllt, da unstreitig nur für eine Fläche von 0,98 ha ein Zahlungsanspruch besteht und mithin nur für eine Fläche dieser Größe Direktzahlungen zu gewähren sind. Dass die im Antrag des Klägers in der Spalte "Nutzung zur diesjährigen Ernte" angegebene Fläche insgesamt 1,26 ha umfasst, ist unerheblich, da die an der "beitragsfähigen Fläche" anknüpfende Bagatellgrenzenregelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 nur solche Flächen einbezieht, für die ‑ abgesehen von den in Art. 21 der Verordnung angesprochenen Kürzungen und Ausschlüssen ‑ alle Voraussetzungen für die Gewährung der Betriebsprämie einschließlich des Bestehens von darauf bezogenen Zahlungsansprüchen vorliegen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2014 ‑ 3 B 12.14 ‑, juris, Rn. 4 und 7; ebenso schon Bay. VGH, Urteil vom 14. Juni 2012 ‑ 21 B 12.569 ‑, juris, Rn. 14 bis 18; anders mit beachtlichen Gründen Nds. OVG, Urteil vom 19. November 2013 ‑ 10 LB 104/12 ‑, RdL 2014, 54 = AUR 2014, 196 = juris, Rn. 20 bis 27.
Das Bundesverwaltungsgericht hat im Einzelnen ausgeführt: Mit der Regelung des § 2a der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems ‑ InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) ‑ habe sich die Bundesrepublik Deutschland dafür entschieden, die Mindestanforderung, bei deren Unterschreiten keine Betriebsprämie gewährt werde, über eine Mindestfläche zu definieren. Damit finde Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 Anwendung, der in § 2a InVeKoSV a. F. weitestgehend wort‑ und in der Sache inhaltsgleich wiedergegeben werde. Das im Rechtszug vorgehende Oberverwaltungsgericht stütze seine (abweichende) Auslegung unter anderem darauf, dass der Entstehungsgeschichte der Vorschrift und dem Begriff der "beihilfefähigen Fläche", die nicht "kleiner als ein Hektar" sein dürfe, nicht entnommen werden könne, dass für diese Fläche zugleich ein entsprechender Zahlungsanspruch zur Verfügung stehen müsse. Aus im Wesentlichen zutreffenden systematischen Erwägungen sei es dabei davon ausgegangen, dass die Definition des Begriffs der "ermittelten Fläche", der neben der beantragten Fläche die entsprechenden Zahlungsansprüche voraussetze, für die Auslegung der Bestimmung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 nicht bedeutsam sei und insbesondere nicht mit dem Begriff der "beihilfefähigen Fläche" gleichgesetzt werden könne. Auch treffe es zu, dass der Begriff der "beihilfefähigen Fläche" für diese Vorschrift nicht definiert sei. Die spezielle Definition des Art. 34 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 73/2009 gelte nicht und würde, soweit ihr ein der Verallgemeinerung fähiger Kern innewohne, die Auslegung des Oberverwaltungsgerichts bestätigen. Denn jenseits der hauptsächlich landwirtschaftlichen Nutzung einer landwirtschaftlichen Fläche setze sie nur voraus, dass die Flächen den Beihilfebedingungen jederzeit entsprächen (Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a und Unterabs. 3 der VO (EG) Nr. 73/2009). Auch Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 gehe schließlich davon aus, dass das Vorliegen einer beihilfefähigen Fläche vom Bestehen entsprechender Zahlungsansprüche unabhängig sei. Das Oberverwaltungsgericht übergehe jedoch, dass sich die Regelung der Mindestanforderung nicht darauf beschränke, dass eine beihilfefähige Fläche vorhanden sein müsse, die nicht kleiner als ein Hektar sei. Darüber hinaus finde sich die Aussage, dass es sich um eine "beihilfefähige Fläche des Betriebs handeln muss, für den Direktzahlungen beantragt werden oder zu gewähren sind". Dem grammatikalischen Bezug der deutschen Sprachfassung folgend machten die danach auf den Betrieb zu beziehenden Qualifizierungen aber ersichtlich keinen Sinn. Habe der Betrieb keine Direktzahlungen (hier: Betriebsprämie) beantragt, so stelle sich die Frage der Anwendung der Mindestanforderung nicht. Sei ein Antrag gestellt, so finde die Regelung Anwendung, ohne dass es auf die Variante "oder zu gewähren sind" weiter ankommen könne. Nehme man vor diesem Hintergrund weitere Sprachfassungen in den Blick, so falle auf, dass sich der Relativsatz sowohl in der englischen Sprachfassung ("the eligible area of the holding for which") als auch in der französischen ("la surface admissible de l'exploitation pour laquelle ...") zwar nicht zwingend, aber zwanglos auf die beihilfefähige Fläche beziehen lasse. In diesem Sinne eindeutig sei die schwedische Sprachfassung ("... areal, för vilken ..."). Folge man diesem Ansatz, dann sei die deutsche Sprachfassung so zu lesen, dass die "beihilfefähige Fläche des Betriebs, für die Direktzahlungen beantragt werden oder zu gewähren sind" mindestens einen Hektar groß sein müsse. Damit bekomme der Relativsatz zugleich Sinn. Unterschreite bereits die beantragte Fläche einen Hektar, so sei keine Beihilfe zu gewähren. Sei die beantragte Fläche größer, so komme es des Weiteren darauf an, ob für mindestens die Fläche von einem Hektar Direktzahlungen zu gewähren seien. Für Betriebsprämien sei dies aber nur der Fall, wenn korrespondierend zu der Mindestfläche ein ganzer, für die Fläche von einem Hektar aktivierbarer Zahlungsanspruch gegeben sei. Das führe im Ergebnis dann doch dazu, dass die Fläche im Sinne von Art. 2 Nr. 23 Halbs. 2 der VO (EG) Nr. 1122/2009 "ermittelt" sein müsse, auch wenn es auf diesen Begriff nicht ankomme. Das von der Beklagten [im vom BVerwG abschließend entschiedenen Fall] vorgelegte Protokoll des Treffens des Verwaltungsausschusses für Direktzahlungen vom 16. Juli 2009 belege, dass auch die Kommission die Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 in einer die deutsche Sprachfassung, wie vorstehend, korrigierenden Weise verstehe. Denn danach gehe sie davon aus, dass für die flächenbezogene Mindestanforderung nur die landwirtschaftliche Fläche bedeutsam sei, für die eine Beihilfe geltend gemacht werde oder zu gewähren sei, weil nur diese für eines der hauptsächlichen Ziele, die aufwendige Bearbeitung von auf geringfügige Beträge gerichteten Anträgen auszuschließen, bedeutsam sei. Mit der ab dem 1. Januar 2015 geltenden Nachfolgeregelung des Art. 10 Abs. 1 Buchst. b der VO (EU) Nr. 1307/2013 sei die Regelung in der deutschen Sprachfassung so geändert worden, dass der Relativsatz nunmehr eindeutig auf die beihilfefähige Fläche als solche zu beziehen sei. Mit dieser gesetzgeberischen Klarstellung sei die Frage, ob die Gewährung einer Betriebsprämie mindestens eine beihilfefähige Fläche von einem Hektar und einen dieser Fläche entsprechenden (ganzen) Zahlungsanspruch voraussetze, zugleich eindeutig bestätigt worden. Für die Neuregelung seien im Übrigen auch die Bedenken ohne Bedeutung, die das Oberverwaltungsgericht gegen die Anwendung der flächenbezogenen Mindestanforderung hege. Das Gericht setze sich dabei mit dem Umstand auseinander, dass sich der Wert der mit einer entsprechenden Fläche aktivierbaren Zahlungsansprüche (nur) in einer Übergangsphase bis 2013 erheblich habe unterscheiden können. Messe man die flächenbezogene Mindestanforderung allein an dem genannten Ziel, übermäßigen Aufwand für Kleinbeträge zu vermeiden, so liege in der Tat die Frage nahe, ob sich diese Schwelle rechtfertigen lasse, weil mit einer betragsmäßigen Mindestanforderung eine Alternative zur Verfügung stehe, die ‑ auf den ersten Blick ohne erkennbare administrative Nachteile ‑ zielgenau und einheitlich betragsmäßig gleich sei. Gerade dies fordere allerdings die Frage heraus, ob der Gesetzgeber ausschließlich die Erfassung von Kleinbeträgen vor Augen gehabt habe. Das Protokoll des Verwaltungsausschusses enthalte die Aussage, dass dieses nur eines von mehreren Hauptzielen gewesen sei. Die Erwägungsgründe 22 und 23 der VO (EG) Nr. 73/2009 zeigten einen Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten auf, der jenseits einer vernünftigen Relation von Verwaltungsaufwand und Zahlbetrag eine Steuerung zulassen solle, die die Struktur der Agrarwirtschaft berücksichtige. Dem entspreche die Regelung des Art. 28 der VO (EG) Nr. 73/2009. Dann aber stehe nicht ernstlich in Frage, dass sich die flächenbezogene Mindestanforderung rechtfertigen lasse, auch wenn diese Schwelle nicht nur Kleinbeträge, sondern Kleinstbetriebe mit gelegentlich höheren Beträgen erfasse.
Der Senat folgt aus Gründen der einheitlichen Rechtsanwendung dieser Ansicht.
Soweit der Kläger anführt, in dem für die rechtliche Beurteilung seines Anspruchs auf Zahlung einer Betriebsprämie maßgeblichen Zeitpunkt sei die europarechtliche Vorgabe der Einführung einer Bagatellfallregelung noch nicht innerstaatlich umgesetzt gewesen, kann dahinstehen, ob aus dem genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts im Gegensatz zu dieser Einschätzung des Klägers folgt, dass für den hier im Streit stehenden Betriebsprämienanspruch für das Jahr 2010 bereits die mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 inhaltlich übereinstimmende Regelung des § 2a InVeKoSV in der Fassung vom 7. Mai 2010 heranzuziehen ist. Auch wenn mit Blick auf die Bestimmung des § 35 Abs. 4 InVeKoSV in der Fassung vom 7. Mai 2010 im Ansatz der Auffassung des Klägers gefolgt werden könnte, im hier zu betrachtenden Zeitraum sei § 2a InVeKoSV mit der Normierung einer flächenbezogenen Bagatellgrenze von einem ha noch nicht in Geltung gewesen, würde sich im Ergebnis nichts ändern. Denn nach ihrem Art. 149 galt die VO (EG) Nr. 73/2009 ganz überwiegend und einschließlich der hier maßgeblichen Bestimmung des Art. 28 schon ab dem 1. Januar 2009; sie ist am Tag nach der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft, d. h. dem 1. Februar 2009, in Kraft getreten und galt nachfolgend unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Für eine Befugnis des einzelstaatlichen Gesetzgebers, über die im Erwägungsgrund 22 ("Gebiete[n] in äußerster Randlage und auf den Ägäischen Inseln") bzw. in Art. 28 Abs. 1 Unterabs. 4 der VO (EG) Nr. 73/2009 ("in den französischen überseeischen Departements, auf den Azoren und auf Madeira sowie auf den Kanarischen Inseln und den Ägäischen Inseln") hinausgehend von der Geltung der Bagatellgrenzenregelung des Art. 28 der Verordnung in Gänze abzusehen oder auch nur die Geltung einer solchen Bestimmung zeitlich hinauszuzögern, ist nichts ersichtlich. Dass die Einzelstaaten befugt sein sollten, von den in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 73/2009 vorgegebenen Bagatellgrenzen nur die betragsbezogene Grenze (Buchst. a) oder nur die flächenbezogene Grenze (Buchst. b) einzuführen (vgl. Erwägungsgrund 22 der VO (EG) Nr. 73/2009) und nach Maßgabe von Art. 28 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anlage VII der Verordnung die genauen Betrags‑ oder Flächengrenzen zu bestimmen, lässt im Umkehrschluss erkennen, dass eine über die genannten Bestimmungen hinausgehende Befugnis der einzelstaatlichen Gesetzgeber zur Modifizierung der Bagatellgrenzenregelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 73/2009 nicht möglich sein sollte. Im Übrigen zeigt der Umstand, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung sowohl hinsichtlich des Bagatellbetrages ("weniger als 100 EUR") als auch hinsichtlich der Bagatellfläche ("kleiner als ein Hektar") genaue Grenzwerte vorgibt, dass bis zu einer Ausfüllung des den Einzelstaaten zugestandenen begrenzten Regelungsspielraums ebendiese Grenzen zumindest einstweilen gelten sollten.
Die Klage muss auch erfolglos bleiben, soweit der Kläger die Bestimmtheit der Regelungen bemängelt, aus denen der Beklagte den Ausschluss des Anspruchs auf Zahlung einer Betriebsprämie herleitet. Denn ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beruht die Auslegung von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 in dem Sinne, dass die dort angesprochene Flächengröße nur solche Flächen miteinbezieht, für die u. a. Direktzahlungen zu gewähren sind, also alle Anspruchsvoraussetzungen einschließlich der Aktivierung eines Zahlungsanspruchs gegeben sind, schon auf dem ‑ richtig verstandenen ‑ Wortlaut der Bestimmung. Wenngleich die deutsche Fassung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 73/2009 in eine andere Richtung deuten könnte, ergibt sich nach Maßgabe der Gründe des o. g. Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts bei vergleichender Heranziehung anderer Sprachfassungen der Vorschrift und sinnvollem Verständnis der fraglichen Verordnungspassage der zutreffende Inhalt der flächenbezogenen Bagatellgrenzenregelung auch für den deutschen Sprachraum zwanglos, zumal auch die Europäische Kommission von einer entsprechenden Auslegung der Bestimmung ausgeht. Von einer unklaren bzw. unbestimmten normativen Lage kann nach alledem nicht die Rede sein.
Soweit schließlich der Kläger auf das Verhalten des Beklagten im Zusammenhang mit der Beantragung der Betriebsprämie im Frühjahr 2010 hinweist, berührt das nicht den hier allein verfahrensgegenständlichen Anspruch auf Gewährung einer Betriebsprämie. Der Sache nach trägt der Kläger hiermit Voraussetzungen vor, die gegebenenfalls ‑ der Senat muss sich hierzu nicht abschließend äußern ‑ einen Schadensersatzanspruch ausfüllen können. Dabei handelt es sich aber um einen anderen Verfahrensgegenstand als dem vom Kläger mit der vorliegenden Klage ausschließlich geltend gemachten Primäranspruch auf Zahlung der Betriebsprämie für das Jahr 2010. Der Kläger hat nichts dargelegt, was auf das Bestehen einer Anspruchsgrundlage hindeuten könnte, die wegen eines dem Beklagten zuzurechnenden pflichtwidrigen Verhaltens von Landesbediensteten im Zusammenhang mit der Beantragung oder Prüfung des Anspruchs auf die Betriebsprämie zur Zuerkennung dieses Primäranspruchs führen könnte. Eine an den sog. sozialrechtlichen Herstellungsanspruch anknüpfende Prämienzahlung kommt nicht in Frage. Dabei kann offenbleiben, ob dieser vom Bundessozialgericht entwickelte verschuldensunabhängige Anspruch, der insbesondere auf den Ausgleich behördlicher Beratungsfehler abzielt, umfassend auch für die Rechtsmaterien der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit anzuerkennen ist. Der Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht für einzelne sozialrechtlich geprägte Verwaltungsbereiche wie das Wohngeldrecht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 ‑ 8 C 38.95 ‑, NJW 1997, 2966 = juris, Rn. 7 ff.,
oder das Recht der beruflichen Rehabilitierung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 ‑ 3 C 36.10 ‑, BVerwGE 140, 103 = NJW 2012, 168 = juris, Rn. 15 ff.,
die Heranziehung des (sozialrechtlichen) Herstellungsanspruchs erwogen bzw. bejaht hat, ermöglicht nicht ohne Weiteres die Schlussfolgerung, dass ein derartiger Anspruch auch in subventionsrechtlich geprägten Zusammenhängen zum Tragen kommt.
Ablehnend BVerwG, Urteil vom 24. März 1988 ‑ 3 C 48.86 ‑, BVerwGE 79, 192 = NVwZ 1988, 922 = juris, Rn. 21.
In jedem Fall setzt ein Herstellungsanspruch des Klägers ‑ hier darauf gerichtet, so gestellt zu werden wie im Fall einer ordnungsgemäßen Beratung durch die Landwirtschaftskammer ‑ voraus, dass die angestrebte Naturalrestitution auf eine rechtlich zulässige Amtshandlung abzielt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. März 1988 ‑ 3 C 48.86 ‑, a. a. O. (juris, Rn. 21), und vom 18. April 1997 ‑ 8 C 38.95 ‑, a. a. O. (Rn. 7), und Beschluss vom 14. Juli 2010 ‑ 1 B 13.10 ‑, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 35 = juris, Rn. 3.
Daran fehlt es, da eine für den Kläger günstige Entscheidung über die Gewährung der Betriebsprämie materiell-rechtlich einen Zahlungsanspruch für eine Fläche von mindestens einem Hektar erforderte. Unabhängig von der Frage, ob dem Kläger auch nach dem Ablauf der für die Betriebsprämie 2010 geltenden Antragsfrist hätte ermöglicht werden können und müssen, die zunächst fehlende materielle Voraussetzung für die Zahlung der Betriebsprämie wirksam nachzuholen, ist dies auch nachfolgend nicht geschehen. Dem Vorbringen des Klägers kann nicht entnommen werden, dass er nach den ersten Hinweisen des Beklagten auf das Eingreifen der Bagatellregelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der VO (EG) Nr. 73/2009 den fehlenden Zahlungsanspruch erworben
hätte; er beschränkt sich vielmehr auf die Behauptung, er hätte dies tun können, wenn er früher vom Beklagten auf den genannten Ausschlussgrund hingewiesen worden wäre.
Ein auf Schadensersatz für die entgangene Betriebsprämie gerichteter Sekundäranspruch ist vom Kläger ‑ wie schon ausgeführt ‑ mit der Klage nicht geltend gemacht worden. Hierfür hätte es im Übrigen auch an der Zulässigkeit des beschrittenen Verwaltungsrechtsweges gefehlt (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 Satz 3 GG und § 17 Abs. 2 Satz 2 GVG).
Mangels Hauptanspruch kommt auch eine Zuerkennung von Zinsen nicht in Betracht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2 sowie 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2a InVeKoSV
§ 10 InVeKoSV
§ 839 BGB
§ 35 Abs. 4 InVeKoSV
§ 34 Abs. 2 der VO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 Satz 2 GVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2 sowie 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2a der Verordnung
Art. 33 VO
Art. 34 Abs. 2 VO
Art. 28 VO
Art. 34 VO
Art. 57 VO
Art. 2 Nr. 23 der VO
Art. 28 der VO
Art. 2 EUV
Art. 57 Abs. 2 der VO
Art. 21 der VO
Art. 34 Abs. 2 der VO
Art. 34 Abs. 1 VO
Art. 149 galt die VO
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 der VO
Art. 34 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1997, 2966
BVerwGE 140, 103
NJW 2012, 168
BVerwGE 79, 192
NVwZ 1988, 922
3 B 12.14
21 B 12.56
10 LB 104/12
8 C 38.95
3 C 36.10
3 C 48.86
1 B 13.10