Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-15, Aktenzeichen 10 A 4456/16

Tenor:
Die Zwangsgeldandrohung in dem Bescheid des Beklagten vom 8. Juli 2016 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin vier Fünftel, der Beklagte ein Fünftel.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung des Beklagten.
Mit - mehrfach geändertem - Bescheid vom 8. Oktober 2013 erteilte der Beklagte der - in Malta ansässigen - Klägerin eine Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung über den Vertriebsweg Internet.
Unter dem 16. Dezember 2015 stellte die Klägerin den Antrag, sie von den Verpflichtungen nach §§ 9a bis 9c des Geldwäschegesetzes vom 13. August 2008 (BGBl. I S. 1690; zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 11. April 2016. BGBl. I S. 720) - GwG -, zu befreien. Über den Antrag hat der Beklagte noch nicht entschieden.
Unter dem 29. April 2016 stellte die Klägerin dem Beklagten dar, dass sie Gutscheine für konkrete, von ihr vermittelte Spielangebote (Voucher) im „Miles & More-Onlineshop“ anbieten wolle. Mit Bescheid vom 23. Juni 2016 befreite der Beklagte die Klägerin für die Vermittlung der Glücksspiele Lotto 6aus49, Super 6, Spiel 77, Eurojackpot und Glücks-Spirale über den Vertriebsweg „Einsatz produktspezifische Voucher für das Kundenbindungssystem Miles & More“ von der Verpflichtung gemäß § 9c Abs. 3 GwG.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2016 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, dass sie die Voucher nicht nur über Miles & More gegen Einlösung von Meilen, sondern auch über andere Partner über direkten Verkauf vertreiben wolle. Geplant sei der Verkauf in zwei Marktketten sowie Tankstellen ab Juli 2016. Auf der Internetseite www.lotto2go.de würden Voucher bereits beworben und darauf hingewiesen, dass sie in den Märkten einer Supermarktkette erhältlich seien. Die Klägerin gehe davon aus, dass der Verkauf auf Basis des Bescheides des Beklagten vom 23. Juni 2016 zulässig und lediglich anzeigepflichtig sei. Gleichwohl beantrage sie hilfsweise die entsprechende Erweiterung der Befreiung von der Verpflichtung gemäß § 9c Abs. 3 GwG bzw. die Erlaubnis zur Einlösung bzw. Vermittlung von produktbezogenen Vouchern (Aktivierungscodes). Der einzige Unterschied zum Vertrieb über „Miles & More“ sei, dass die Voucher nicht gegen Meilen eingelöst, sondern verkauft würden. Ein Geldwäscherisiko entstehe dadurch jedenfalls nicht, zumal aus der Bescheidbegründung selbst folge, dass Voucher (auch) am Markt gehandelt und verkauft werden könnten.
Am 27. Juni 2016 erlangte der Beklagte Kenntnis davon, dass die Klägerin über ihren Handelspartner in B-Stadt und Münster produktspezifische Voucher vertrieb.
Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 8. Juli 2016 den Vertrieb von produktspezifischen Vouchern (Aktivierungscodes) über andere Han-delspartner als „Miles & More“ (Ziffer 1), gab ihr auf, sämtliche produktspezifischen Voucher (Aktivierungscodes), die bereits zum jetzigen Zeitpunkt über andere Handelspartner als „Miles & More“ vertrieben würden, sofort aus den Verkaufsstellen zu entfernen und die Rücknahme aus den Verkaufsstellen unverzüglich anzuzeigen und zu belegen (Ziffer 2). Darüber hinaus drohte er der Klägerin „für Zuwiderhandlungen gegen diese Untersagung“ die Verhängung eines Zwangsgeldes in Höhe von 30.000,00 EUR an (Ziffer 3). Die Kosten für diesen Bescheid setzte der Beklagte auf 804,00 EUR fest (Ziffer 4). Gleichzeitig ordnete er die sofortige Vollziehung der Verfügung an.
Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Untersagung, ohne Vertriebsgenehmigung produktspezifische Voucher (Aktivierungscodes) über andere Handelspartner zu vertreiben, beruhe auf § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 196) - GlüStV -. Die Untersagung, die Voucher ohne geldwäscherechtliche Befreiung zu vertreiben, finde ihre rechtliche Grundlage in § 16 Abs. 1 Satz 2 GwG. Die Untersagung sei geeignet, weil dadurch der Vertrieb der Voucher über einen nicht genehmigten Vertriebsweg sowie ohne geldwäscherechtliche Befreiung unterbunden werde. Ein milderes und gleich geeignetes Mittel, den rechtswidrigen Zustand zu beseitigen, sei nicht ersichtlich. Einzelmaßnahmen gegenüber der Klägerin seien nicht erfolgversprechend, da sie mit dem frühzeitigen Vertrieb der Voucher vollendete Tatsachen geschaffen habe. Da sich die Klägerin somit wissentlich und willentlich über glücksspielrechtliche und geldwäscherechtliche Vorschriften hinweggesetzt habe, stehe die Untersagung auch nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 8. August 2016 Klage erhoben und gleich-zeitig um Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nachgesucht (10 B 4457/16). Sie hält den Bescheid für rechtwidrig und begehrt dessen Aufhebung.
Zur Begründung führt sie aus, dass der Bescheid bereits formell rechtswidrig sei, da die Glücksspielaufsicht für den Erlass nicht zuständig gewesen sei. Zwar bestehe eine allgemeine Zuständigkeit des Beklagten nach § 23 Abs. 1 NGlüSpG sowie eine Zuständigkeit für die Erteilung der gebündelten bundesweiten Vermittlungserlaubnisse nach § 19 Abs. 2 GlüStV. Der Verweis auf § 9a Abs. 3 GlüStV, auf den der Beklagte seine Untersagungsverfügung im Wesentlichen stütze, beziehe sich jedoch ausdrücklich nicht auf die allgemeine Aufsichtsbefugnis nach § 9 Abs. 1 GlüStV, sondern lediglich auf die Befugnis zur Erteilung der Erlaubnis. Dies folge schon aus dem Wortlaut von § 19 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man dies anders beurteile, komme eine Zuständigkeit des Beklagten vorliegend nicht in Betracht. Denn aus § 9a Abs. 3 GlüStV ergebe sich ausdrücklich, dass sich die Aufsichtsbefugnisse nur auf die Aufsicht gegenüber Erlaubnisnehmern im Rahmen der Erlaubnis erstreckten. Der Beklagte gehe in Bezug auf den Verkauf von Voucher jedoch selbst davon aus, dass sie, die Klägerin, außerhalb der ihr erteilten Erlaubnis gehandelt habe. Dann müsse es sich aber bei dem untersagten Angebot um ein nicht zugelassenes Angebot handeln, für das nicht die speziellen Befugnisnormen gegenüber den Erlaubnisnehmern griffen. Vielmehr bestehe hierfür gerade keine gebündelte Aufsicht für alle Bundesländer, so dass der Beklagte allenfalls im eigenen Zuständigkeitsbereich hätte tätig werden dürfen. Dass der Beklagte aber auch für andere Länder habe tätig werden wollen, zeige sich darin, dass er auf den Verkauf von Voucher in Nordrhein-Westfalen und B-Stadt abgestellt habe. Nichts anderes gelte für die Aufsicht nach dem Geldwäschegesetz.
Der Beklagte gehe auch fehlerhaft davon aus, dass er mit seiner Verfügung eine Anordnung in Bezug auf die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels treffe. Bei dem nach Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides untersagten Vertrieb von Vouchern handele es sich nicht um die Vermittlung von Glücksspielen, sondern vielmehr um eine Vorstufe zu der erlaubten gewerblichen Spielvermittlung im Internet. Beim Kauf eines Vouchers zahle der Käufer nicht an den Vermittler, sondern z. B. an den Supermarkt und es stehe auch noch gar nicht fest, ob der Verkäufer den Code überhaupt einlöse. Erst die nachfolgende Einlösung auf der Internetseite der Klägerin betreffe die Vermittlung; dies werde ihr aber gerade nicht untersagt. Aus demselben Grund sei auch keine Zuständigkeit des Beklagten für die Ausführung des Geldwäschegesetzes gegeben. Um eine „Transaktion des Spielers an den Verpflichteten“ (§ 9c Abs. 3 GwG) handele es sich nicht, da der Verkauf von Vouchern in Ladengeschäften weder eine Vermittlung, noch ein Glücksspiel im Internet, noch eine Transaktion des Spielers darstelle.
Die Klägerin hält die Untersagungsverfügung auch in der Sache für rechtswidrig.
Zunächst sei die Verfügung in Ziffer 1 des Bescheides zu unbestimmt. Mit der Untersagung des Vertriebs von produktspezifischen Vouchern (Aktivierungscodes) sei nicht erkennbar, was von ihr, der Klägerin, genau erwartet werde, da sie selbst keine Voucher vertreibe. Hiermit habe sie ihre Handelspartner beauftragt. Speziell in Bezug auf die bereits an die Geschäfte ausgelieferten Voucher kämen nur noch aktive Maßnahmen in Betracht, insbesondere Anweisungen an die Handelspartner, die Geschäfte anzuweisen, die Voucher nicht länger zu verkaufen. Solche Maßnahmen würden in dem Bescheid aber nicht genannt. In ihrer Hand habe vor allem die Einlösung der Voucher auf ihrer Internetseite gelegen. Dies werde aber in dem Bescheid gar nicht angesprochen.
Die Bestimmtheitsmängel würden schließlich nicht durch die Ziffer 2 des Bescheides behoben, da sich auch diese Regelung nicht zur Einlösung der bereits verkauften Vouchern verhalte. Daran ändere auch die Begründung des Bescheids nichts, weil sich daraus nicht ergebe, welche Handlungen sie unterlassen solle.
Es sei für den Vertrieb der Voucher keine glücksspielrechtliche Erlaubnis erforderlich. Eine eigene Erlaubnispflicht sehe der Glücksspielstaatsvertrag nicht vor, sie folge weder aus § 4 GlüStV noch aus den Regeln über die gewerbliche Spielvermittlung in § 19 GlüStV. Der Verkauf von Vouchern selbst stelle keine Vermittlung von Glücksspielen dar. Abgesehen davon sei der Verkauf auch nicht nach § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV erlaubnispflichtig, da es sich hierbei nicht um die Einführung eines neuen oder die erhebliche Erweiterung eines bestehenden Vertriebsweges durch einen Vermittler handele, sondern lediglich um eine Vorstufe zur Vermittlung im Internet. Der Vertrieb der zu vermittelnden Lotterien erfolge gerade noch nicht beim Verkauf der Voucher.
Zudem besage § 9 Abs. 5 GlüStV auch nichts darüber, ob ein neuer Vertriebsweg einer Erlaubnis bedürfe, sondern lediglich, dass, wenn die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege einer Erlaubnis bedürfe, vor der Erlaubnis das Fachbeiratsverfahren durchzuführen sei.
Schließlich sei mit Bescheid vom 23. Juni 2016 der Vertrieb von Vouchern mit der Nebenbestimmung zugelassen worden, dass neue Zahlungsmethoden der Glücksspielaufsicht vorab anzuzeigen seien. Zwar beschränke sich der Bescheid ausdrücklich nur auf solche Voucher, die über „Miles & More“ vertrieben würden. Dabei handele es sich aber um eine künstliche Einschränkung, da sich die verkauften Voucher nicht von den über „Miles & More“ vertriebenen unterschieden.
Entgegen der Ansicht des Beklagten sei für den Verkauf der Voucher auch keine geldwäscherechtliche Befreiung erforderlich. Der Verkauf stelle selbst keine Vermittlung von Glücksspielen dar und finde nicht über das Internet statt. Bei dem Vertrieb der Voucher handele es sich vielmehr um eine vom Geldwäschegesetz nicht erfasste Vorbereitungshandlung. Auch bei der Einlösung der Voucher auf der Internetseite der Klägerin sei das Geldwäschegesetz nicht einschlägig. § 9c Abs. 3 GwG schränkte die Einlösbarkeit gerade nicht ein. Aus dieser Norm ergebe sich lediglich, dass Vermittler im Internet „Transaktionen des Spielers an den Verpflichteten“ nur unter bestimmten Voraussetzungen annehmen dürften. Die Einlösung eines Vouchers stelle jedoch keine Transaktion im Sinne des § 1 Abs. 4 GwG dar, denn durch die Einlösung eines Codes werde weder eine Geldbewegung noch eine sonstige Vermögensverschiebung bewirkt, insbesondere nicht vom Spieler an sie, die Klägerin. Vielmehr sei der Voucher schon vorher an der Kasse der Vertriebsstelle bezahlt worden, völlig unabhängig davon, ob der Code später eingelöst werde oder nicht. Auch § 9c Abs. 5 GwG stehe dem Vertrieb der Voucher nicht entgegen. Auf den Codes könne nämlich kein „monetärer Wert“ gespeichert werden. Auch diesbezüglich finde also keine Geldbewegung oder sonstige Vermögensverschiebung statt. Abgesehen davon seien die übrigen Voraussetzungen des § 9c Abs. 5 GwG erfüllt. Da bei einer Einlösung eines Vouchers auf der Internetseite der Klägerin die üblichen Identifizierungen und Authentifizierungen stattfänden, sei ein anonymes Einlösen ebenso wie ein Übertrag von Guthaben auf das jeweilige Spielerkonto unmöglich.
Auch § 9c Abs. 6 GwG stehe dem Verkauf von Vouchern nicht entgegen, da eine Auszahlung des Werts der Codes von ihr, der Klägerin, an die Spieler von vornherein nicht vorgesehen sei. Insofern bestehe das vom Beklagten befürchtete Geldwäscherisiko schon nicht.
Entgegen der Auffassung des Beklagten sei sie, die Klägerin, auch keine Verpflichtete im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 12 GwG. Zwar vermittle sie Glückspiele auch im Internet, jedoch fehle es bei dem Verkauf von Voucher in Ladengeschäften gerade an dem nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GwG erforderlichen Merkmal „Glücksspiel im Internet“. Erst bei der Einlösung der Voucher und bei der Identifizierung werde der Internetbezug hergestellt. Der untersagte Verkauf der Voucher finde offline und damit außerhalb der spezifischen Onlineregulierung statt. Dies bestätige auch der Referentenentwurf des „Gesetzes zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie“ vom 15. Dezember 2016. Danach gehe auch der Gesetzgeber weiterhin von einer geldwäscherechtlichen Unbedenklichkeit der terrestrischen Lotterien aus, selbst wenn es sich um eine Barzahlung handele, sodass in diesen Fällen der Anwendungsbereich des Geldwäschegesetzes schon nicht eröffnet sei. Der hier untersagte Verkauf von Vouchern betreffe aber nur die nach Ansicht des Gesetzgebers unbedenkliche Bezahlung von terrestrischen Lotterien in Ladengeschäften. Aufgrund dieser gesetzgeberischen Gefahrenprognose sei deshalb eine geldwäscherechtliche Beschränkung des Angebots von Voucher in Ladengeschäften nicht erforderlich.
Hinzuweisen sei ferner darauf, dass der Beklagte spätestens seit Erteilung des Erlaubnisbescheides vom 23. Juni 2016 davon ausgehe, dass dem Verkauf und der Einlösung von Vouchern keine geldwäscherechtlichen Gründe entgegenstünden. Der Beklagte habe in diesem Bescheid selbst ausgeführt, dass lediglich ein geringes Geldwäscherisiko bestehe, das der Befreiung nicht entgegenstehe.
Der angefochtene Bescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte beim Er-lass der Untersagungsverfügung allein auf die (angebliche) formelle Rechtswidrigkeit des Vertriebs von Vouchern abgestellt habe, ohne die materielle Rechtswidrigkeit des Vorhabens zu berücksichtigen. Erwägungen zur Erlaubnisfähigkeit bzw. Rechtmäßigkeit des Vorhabens fehlten vollständig. Zudem werde nicht hinreichend zwischen den beiden Stufen, erstens dem Verkauf und zweitens der Einlösung der Voucher, unterschieden.
Ein Ermessenausfall liege auch deshalb vor, weil der Beklagte das bestehende Vollzugsdefizit nicht berücksichtigt habe und allein punktuell und willkürlich gegen sie, die Klägerin, vorgegangen sei. So habe sie bereits auf die Praxis der Gutscheinkarten der Deutschen Sportlotterie, der Fernsehlotterie sowie der „Aktion Mensch“ hingewiesen. Ihr sei bekannt, dass Produkte der Deutschen Fernsehlotterie in ca. 70.000 Verkaufsstellen und die der „Aktion Mensch“ in ca. 15.000 Verkaufsstellen erhältlich seien. Das strukturelle Vollzugsdefizit werde ferner darin offensichtlich, dass gegenüber der Sport-lotterie erst nach monatelanger Untätigkeit aufsichtsrechtlich vorgegangen worden sei, während der Beklagte gegen sie, die Klägerin, schon nach wenigen Tagen eingeschritten sei. Eine fehlende konsequente Ahndung liege auch in dem unterschiedlichen Umgang mit Anzeigen. Der Beklagte habe die streitgegenständliche Untersagungsverfügung bereits wenige Tage nach einer Anzeige eines Konkurrenten erlassen, während ihren Hinweisen bezüglich des Fehlverhaltens der Deutschen Sportlotterie wochenlang nicht nachgegangen worden sei. Ein planmäßiges Vorgehen könne insoweit nicht erkannt werden. So verhalte es sich auch in Bezug auf die sog. Zweitlotterien.
Die Verfügungen in Ziffer 1 und 2 des streitbefangenen Bescheides seien zudem offensichtlich unverhältnismäßig. Im Hinblick auf Voucher, die nicht über „Miles & More“ verkauft würden, handele es sich um eine vollständige und unbegrenzte Untersagung, obwohl in der Rechtsprechung anerkannt sei, dass eine solche Untersagung regelmäßig unverhältnismäßig sei. Die Unverhältnismäßigkeit ergebe sich auch daraus, dass verschiedene mildere Mittel zur Verfügung stünden, wie etwa die Erteilung der aus Sicht des Beklagten erforderlichen Genehmigung bzw. Befreiung, eine zeitliche Beschränkung bis zur Erteilung bzw. Befreiung, die Gewährung einer sog. Aufbrauchsfrist hinsichtlich der Verfügung in Ziffer 2 des Bescheides oder eine Duldung, wie dies bei Sportwettenanbietern praktiziert werde.
Außerdem sei die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Bescheides bereits formell rechtswidrig, da der Beklagte für den Erlass des Grundverwaltungsaktes schon nicht zuständig gewesen sei. Die Zwangsgeldandrohung sei auch materiell rechtswidrig, weil es an einem wirksamen Grundverwaltungsakt fehle und sie im Übrigen zu unbestimmt sei. So sei schon nicht erkennbar, auf welche der in Ziffer 1 und 2 des Bescheides ge-nannten Pflichten sie sich beziehe.
Aus der Rechtswidrigkeit der Bestimmungen in Ziffern 1 bis 3 der Verfügung folge schließlich auch die Rechtswidrigkeit der Kostenentscheidung (Ziffer 4).
In der mündlichen Verhandlung änderte der Beklagte Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung dahingehend ab, dass die Formulierung „für Zuwiderhandlungen gegen diese Verfügung“ ersetzt wird durch die Formulierung „für eine Zuwiderhandlung gegen diese Verfügung“.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 8. Juli 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt seinen Bescheid. Die Klägerin verfüge weder über die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis noch über die erforderliche geldwäscherechtliche Befreiung für den Vertrieb produktspezifischer Voucher über andere Handelspartner als den bereits erlaubten Partner „Miles & More“: Gleichwohl habe sie entsprechende Voucher über die Handelskette Penny vertrieben. Entgegen der Auffassung der Klägerin beinhalte der Änderungsbescheid vom 23. Juni 2016, der in der Nebenbestimmung Nummer 20 eine Anzeigepflicht für neue Zahlungsmethoden vorsieht, nicht die Erlaubnis zum Vertrieb der gegenständlichen Voucher über Handelspartner im Einzelhandel. Vielmehr fehle die genannte Nebenbestimmung in sämtlichen Grunderlaubnissen der gewerblichen Spielvermittler und werde nur sukzessive bei Gelegenheit der Erteilung von Änderungserlaubnissen in die Bescheide aufgenommen. Hinsichtlich der Erlaubnis für den Vertrieb produktspezifischer Voucher habe dies keinerlei spezielle Auswirkungen. Hinzu komme, dass zuvor mit der Klägerin besprochen worden sei, die Entscheidung zunächst nur auf „Miles & More“ zu fokussieren und den Vertrieb im Einzelhandel zurückzustellen. Im Übrigen handele es sich bei dem Vertrieb produktspezifischer Voucher im Einzelhandel nicht – wenn überhaupt – um eine neue Zahlungsmethode, sondern zumindest auch um einen neuen Vertriebsweg, der gemäß § 4 Abs. 1 i. V. m. § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV immer erlaubnispflichtig sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin lasse sich dieser Vertriebsweg nicht in zwei Stufen – zunächst der Kauf eines Vouchers im Einzelhandel und anschließend die Einlösung des Codes auf der Internetseite der Klägerin – voneinander trennen, da ohne den ersten Schritt der zweite nicht möglich sei.
Ein strukturelles Vollzugsdefizit, das die Klägerin für den Bereich der Lottoaufsicht an-nehme, sei in der Aufsichtstätigkeit gegenüber den gewerblichen Spielvermittlern nicht gegeben. Dass im Bereich der Sportwettvermittlung und -veranstaltung derzeit teilweise noch keine ländereinheitliche Aufsicht praktiziert werde, könne nicht dazu führen, dass im Bereich der Aufsicht über gewerbliche Spielvermittler, in dem geregelte Aufsichtsstrukturen existierten und Aufsichtsmaßnahmen ergriffen würden, das Vorgehen gegen Erlaubnispflichtverletzungen zu unterbleiben habe. Es sei schon nicht zutreffend, dass sich die Länder im Bereich Sportwetten darauf verständigt hätten, dass gegen bestimmte nicht zugelassene Sportwettangebote nicht vorgegangen werde. Dies ergebe sich u. a. aus den in diesem Bereich geltenden „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“. Nicht zutreffend sei ferner, dass die Glücksspielbehörden nicht gegen Online-Casinospiele und gegen sog. Zweitlotterien vorgingen. Zur Koordinierung des Vollzugs im Internet hätten die Länder ebenfalls Leitlinien verabschiedet und eine Priorisierung vorgenommen.
Gegen die Vollzugspraxis im Bereich der Voucher sei ebenfalls nichts zu erinnern. Richtig sei, dass die Soziallotterie „Aktion Mensch“ Voucher im Einzelhandel vertreibe und hierfür auch über eine Erlaubnis verfüge. Die streitgegenständliche Untersagungs-verfügung sei jedoch erforderlich gewesen, weil die Klägerin über eine solche Befreiung gerade (noch) nicht verfüge. Die bestehende Erlaubnis der Klägerin beziehe sich lediglich auf das „Miles & More-Programm“. Glückspiel- und geldwäscherechtlich sei dies jedoch nicht ohne Weiteres vergleichbar mit anonymen Vouchern, die im Einzel-handel käuflich erworben werden könnten. Gleichwohl sei es nicht von vornherein aus-geschlossen, dass die Klägerin möglicherweise eine solche Befreiung bekommen kön-ne; das diesbezügliche Verwaltungsverfahren dauere insoweit noch an.
Soweit die Klägerin auf die Voucher der Deutschen Sportlotterie verweise, werde mit-geteilt, dass er, der Beklagte, sich sofort nach Kenntniserlangung an die zuständige Aufsichtsbehörde gewandt habe. Maßnahmen gegen diesen Anbieter seien bereits erfolgt.
Ferner sei die getroffene Untersagungsverfügung auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden, da der Antrag der Klägerin nicht offensichtlich genehmigungsfähig sei. Infolge der bereits genannten Unterschiede zwischen dem Vertrieb produktspezifischer Voucher gegenüber Vouchern, die nur über einen Kundenbindungssystem wie „Miles & More“ erworben werden könnten, dauere das diesbezügliche Befreiungsverfahren noch an. Das Glücksspielkolleg werde hierüber demnächst beraten.
Der Klägerin sei zwar zuzustimmen, dass es sich bei den von ihr vertriebenen Vouchern nicht um sog. zweiseitige Kundenkarten im Sinne des § 9c Abs. 5 GwG handele, weil die Codes nicht für Transaktionen „auf ein Spielerkonto“ genutzt werden könnten, sondern unmittelbar zur Teilnahme am Lottospiel eingelöst würden. Allerdings unterfalle die Zahlung über einen Aktivierungscode dem Numerus clausus der in §9c Abs. 3 Nr. 1 GwG festgelegten Zahlungsarten, da die Einlösung eines Vouchers als „Transaktion“ im Sinne von § 9c Abs. 3 i. V. m. § 1 Abs. 4 GwG anzusehen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage der Klägerin ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Insoweit (s. 3.) ist der Bescheid des Beklagten vom 8. Juli 2016 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist der angefochtene Bescheid rechtmäßig.
1. Der Beklagte kann nach § 16 Abs. 1 Satz 1 GwG der Klägerin den Vertrieb von produktspezifischen Vouchern (Aktivierungscodes) über andere Handelspartner als Miles & More untersagen. Danach können die zuständigen Behörden im Rahmen der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben die geeigneten und erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen treffen, um die Einhaltung der in dem Geldwäschegesetz festgelegten Anforderungen sicherzustellen.
Die Kammer lässt es offen, ob der Beklagte neben der Ermächtigung aus § 16 Abs. 1 Satz 1 GwG auch nach § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 2 GlüStV gegen die Klägerin vorgehen kann. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann, so § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV, insbesondere Anforderungen an die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele stellen. Der Beklagte mag, da er nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV gebündelt die Erlaubnis zum Spielvermitteln erteilt hat und hierbei nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 9a Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen kann, glücksspielrechtlich gegen die Klägerin vorgehen können, doch setzt das voraus, dass die Regelungen des Glücksspielrechts überhaupt ein Einschreiten rechtfertigen.
Die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erfasst die Aufgabe, die Erfüllung der auf Grund des Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen. Insofern hat die Kammer keine Zweifel, dass zu den Verpflichtungen die Einhaltung des Geldwäscherechts gehört.
Zu den in § 1 GlüStV aufgeführten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags gehört die Geldwäschevermeidung nicht. Wenn der Beklagte ausführt, unausgesprochenes Ziel im Sinne von § 1 GlüStV sei es (auch), möglichst wenige Annahmestellen für erlaubtes Glücksspiel zuzulassen, könnte er dieses Ziel mit dem von § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV genannten Ziel eines „begrenzten Glücksspielangebots“ identifizieren. Damit ist eine Kanalisierung des Glücksspielangebots gemeint, die allerdings nicht bezweckt, das - worum es hier geht - legale Spielangebot zu minimalisieren und damit einem Ausweichen der Bürger auf illegale Angebote mehr oder minder zuzuschauen. In dem Sinne kann sogar eine moderate und kontrollierte Expansion des Spielangebots mit dem Ziel der Spielsuchtbekämpfung vereinbar sein (Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. § 1, Rdn. 13). Eine strikte Pflicht zur Reduktion von Vertriebswegen bei der Vermittlung legaler Spielangebote folgt daraus nicht.
Der Gedanke des Beklagten, die Klägerin führe mit dem Anbieten von Vouchern zum Kauf in öffentlichen Verkaufsstellen einen neuen, glücksspielrechtlich zu genehmigenden Vertriebsweg ein, überzeugt auch nicht. Zwar steht nach § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege durch Vermittler neuen Glücksspielangeboten gleich und wäre demzufolge nach § 4 Abs. 5 GlüStV erlaubnispflichtig. Die Kammer hat jedoch Zweifel daran, dass § 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV auf die Klägerin und ihre Geschäftstätigkeit anwendbar ist. Denn die Vorschrift bestimmt die Voraussetzungen für die Erlaubnis zur Einführung neuer Glücksspielangebote durch die „in § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV genannten Veranstalter“. § 10 GlüStV regelt die Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots durch die Länder, § 10 Abs. 3 GlüStV nennt hierzu die Klassenlotterien, § 10 Abs. 2 GlüStV nennt „eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt, … juristische Personen des öffentlichen Rechts oder … privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind“. Zu diesen Veranstaltern gehört die Klägerin nicht. Dass die Regelung in § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV einen anderen Adressatenkreis ansprechen soll als die Bestimmung in § 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV, ergibt sich auch nicht aus ihrem Wortlaut oder dem Zusammenhang der allerdings wenig systematisch (z. B. zu den Erlaubniserteilungsvoraussetzungen) sortierten Vorschriften des Staatsvertrages.
Außerdem ist zweifelhaft, ob der Verkauf von Vouchern eine Glücksspielvermittlung im glücksspielrechtlichen Sinn darstellt, denn mit dem Kauf eines Vouchers erlangt der Loskäufer noch keine Gewinnchance, denn erst mit der Umwandlung (Einlösung) des Gutscheins in ein Los unter Bestehen der Altersverifizierung wird ein Spielvertrag abgeschlossen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 21.11.2014 – 6 A 10562/14.OVG -, NJOZ 2015, 1740).
Diesen Zweifeln muss die Kammer nicht nachgehen, da jedenfalls die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 GwG vorliegen.
Der Beklagte ist zuständige Behörde im Sinne der Vorschrift. Zuständige Behörde für die Durchführung des Geldwäschegesetzes ist nach § 16 Abs. 2 Nr. 8a GwG für Verpflichtete nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GwG, soweit das Landesrecht nichts anderes bestimmt, die für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zuständige Behörde. Der Beklagte ist die für die Vermittlungserlaubnis an die Klägerin nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zuständige Behörde. Der Einwand der Klägerin, der Beklagte habe nur aufsichtsbehördliche Pflichten hinsichtlich der Erlaubniserteilung, sei aber nicht berechtigt, aufsichtsbehördlich gegen die Klägerin einzuschreiten, findet im Wortlaut des Gesetzes keine Stütze. Die Zuständigkeit des Beklagten für die Aufsicht nach dem Geldwäschegesetz knüpft ausdrücklich an diejenige für die Erlaubnis im Glücksspielrecht an (§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), nicht an seine (gleichwohl bestehende, § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 9a Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 GlüStV) Aufsichtsfunktion.
Landesrecht bestimmt nichts anderes. Der Beklagte ist nach § 23 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, 756) - NGlüSpG - zuständig für die Glücksspielaufsicht (Glücksspielaufsichtsbehörde). Es ist nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NGlüSpG zuständig für die Untersagung unerlaubter Vermittlung öffentlicher Glücksspiele.
Die örtliche Zuständigkeit des Beklagten für das Bundesgebiet folgt aus § 16 Abs. 2 Nr. 8a GwG, da dort die Formulierung „die für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zuständige Behörde“ die geldwäscherechtliche ebenso wie die glücksspielrechtliche Zuständigkeit sachlich wie örtlich bestimmt.
Die angegriffene Untersagungsverfügung des Beklagten genügt dem Bestimmtheitsgebot der §§ 37 Abs. 1 VwVfG, 1 Abs. 1 NVwVfG. Die unter Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung verfügte Untersagung des Vertriebs von produktspezifischen Vouchern (Aktivierungscodes) über andere Handelspartner als Miles & More regelt, dass die Klägerin keine Voucher mehr über Handelspartner anbietet. Die Klägerin meint, aus der Untersagung des Vertriebs von produktspezifischen Vouchern (Aktivierungscodes) sei nicht erkennbar, was von ihr erwartet werde, da sie selbst keine Aktivierungscodes vertreibe. Da die angefochtene Verfügung von der Klägerin erwartet, keine Voucher mehr über Handelspartner anzubieten und (nach Ziffer 2 der angefochtene Verfügung) diese wieder bei ihren Handelspartnern „einzusammeln“, ist Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung eindeutig: die Klägerin darf keine Voucher mehr an andere Handelspartner als „Miles & More“ ausgeben. Wenn der Tenor der Ziffern 1 und 2 der Klägerin nicht genau vorgibt, in welcher Weise sie die ausgegebenen Voucher einlöst, bleibt der Weg der Klägerin überlassen. Die Klägerin kann als sachkundige Adressatin der Untersagungsverfügung ohne weiteres ersehen, was von ihr erwartet wird.
Der Beklagte kann nach § 16 Abs. 1 Satz 1 GwG gegen die Klägerin einschreiten, um die geeigneten und erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen zu treffen, um die Einhaltung der in dem Geldwäschegesetz festgelegten Anforderungen sicherzustellen. Solche Anforderungen regelt § 9c Abs. 3 GwG. Danach muss der geldwäscherechtlich Verpflichtete sicherstellen, dass Transaktionen des Spielers an den Verpflichteten nur erfolgen (1.) durch die Ausführung eines Zahlungsvorgangs mittels einer Lastschrift nach § 1 Absatz 2 Nummer 2a des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes, mittels einer Überweisung nach § 1 Absatz 2 Nummer 2b des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes oder mittels einer auf den Namen des Spielers ausgegebenen Zahlungskarte nach § 1 Absatz 2 Nummer 2c oder Nummer 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes und (2.) von einem Zahlungskonto im Sinne des § 1 Absatz 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes, das auf den Namen des Spielers bei einem Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 oder Nummer 2a errichtet worden ist.
Die Klägerin ist als „Vermittler von Glücksspielen im Internet“ Verpflichtete im Sinne des Geldwäschegesetzes nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GwG. Wenn die Klägerin meint, sie sei deshalb nicht Verpflichtete im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 12 GwG, weil es beim Verkauf von Vouchern an dem Merkmal „Glücksspiel im Internet“ fehle, überzeugt das nicht. Ohne jeden Zweifel vermittelt die Klägerin Glücksspiel im Internet, so dass die Verpflichtungen des Geldwäschegesetzes für sie gelten.
Die Ausgabe und Einlösung von Vouchern sind Transaktionen im Sinne von § 9c Abs. 3 GwG.
Glücksspielrechtlich mag in dem Kauf eines Vouchers noch keine Teilnahme am Glücksspiel liegen, da es dazu noch dessen Einlösung bedarf (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 21.11.2014, a.a.O.), doch richtet sich die Frage, was unter einer geldwäscherechtlichen Transaktion zu verstehen ist, nicht danach, sondern nach § 1 Abs. 4 GwG.
Danach ist eine „Transaktion im Sinne dieses Gesetzes … jede Handlung, die eine Geldbewegung oder eine sonstige Vermögensverschiebung bezweckt oder bewirkt.“ Die Klägerin stellt in Abrede, dass die Ausgabe und Einlösung von Vouchern eine Transaktion darstelle, denn durch die Einlösung eines Codes werde weder eine Geldbewegung noch eine sonstige Vermögensverschiebung bewirkt, insbesondere nicht vom Spieler an die Klägerin. Vielmehr sei der Aktivierungscode schon vorher an der Kasse der Vertriebsstelle bezahlt worden, völlig unabhängig davon, ob der Code später eingelöst werde oder nicht.
Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass schon die Ausgabe der Voucher an Handelspartner eine Vermögensverschiebung bezweckt. Ein Voucher wird an bestimmten Handelsplätzen über den Vertrieb der Klägerin zum Kauf angeboten. Ein Voucher dient nur dem Kauf eines bestimmten, von der Klägerin angebotenen Spiels und kann auch nur bei der Klägerin eingelöst werden. Der Käufer kann nur über den Zeitpunkt der Einlösung disponieren und damit subjektiv seine Gewinnchancen steuern oder kann den Voucher an einen anderen weiterreichen, damit dieser die Dispositionschance erhält. Daneben besteht zwar die von der Klägerin genannte Verfahrensweise, den Voucher zwar zu erwerben, ihn dann aber im Sinne eines Geschenks an die Klägerin nicht einzulösen. Das steht aber der mit der Ausgabe von Vouchern bezweckten Vermögensverschiebung nicht entgegen, weil diese bereits mit dem Erwerb des Vouchers eingetreten ist. Ob der Käufer den erworbenen Gegenwert verfallen lässt oder die ihm eröffneten Spielmöglichkeiten nutzt, ist eine Frage der - im Sinne von § 9c Abs. 3 GwG nicht beachtlichen - Vermögensverschiebung an den Spieler.
Eine Vermögensverschiebung vom Käufer des Vouchers an die Klägerin wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass zwischen beide Akteure ein Dritter, der Handelspartner der Klägerin, tritt. Denn auch dieser wirkt in der gleichen Richtung wie die Klägerin an der Vermögensverschiebung mit, die sich als einheitlich linearer Vorgang darstellt. Damit läuft der (anonyme) Vertrieb von Spielmöglichkeiten dem erklärten Ziel des Geldwäschegesetzes zuwider, den Namen der Spieler „auf dem Zahlungskonto“ zu identifizieren (§ 9c Abs. 6 GwG). Das Gericht sieht sich mit dieser Auffassung bestätigt von den Hinweisen des Bundesministeriums der Finanzen und der zuständigen Aufsichtsbehörden der Länder zum Umgang mit den Sondervorschriften zum Glücksspiel im Internet gem. § 9a, § 9b und § 9c GwG sowie den Befreiungsanträgen nach § 16 Absatz 7 Geldwäschegesetz“ vom 11. Juni 2014 (BMF-Hinweise). Sie besagen zum „Aufladen eines Kundenkontos“ (S. 30 f.):
Das Einzahlen des Spieleinsatzes oder des Spielerkredits beim Glücksspielveranstalter oder -vermittler ist in § 9c Abs. 3 GwG geregelt. Hiernach muss der Zahlungsvorgang entweder mittels Lastschrift (§ 9c Abs. 3 Nr. 1a GwG), mittels Überweisung (§ 9c Abs. 3 Nr. 1b GwG), mittels einer auf den Namen des Spielers ausgegebenen Zahlungskarte (§ 9c Abs. 3 Nr. 1c GwG) von einem Zahlungskonto, das auf den Namen des Spielers bei einem Kreditinstitut oder Zahlungsinstitut errichtet worden ist (§ 9c Abs. 3 Nr. 2 GwG), erfolgen. Davon erfasst ist auch elektronisches Geld (E-Geld), soweit dieses auf einem vollidentifizierten Konto nach den Maßgaben des ZAG gespeichert ist (wie z.B. Paypal).
Das Aufladen mittels eines anonymen Gutscheins ist hingegen nicht von der gesetzlichen Regelung gedeckt. Auch nicht, wenn dieser dann später auf ein „vollidentifiziertes Spielerkonto“ aufgeladen wird, da die Herkunft des Geldes nicht bis zu einem Konto im Sinne des ZAG zurückverfolgt werden kann. Unabhängig von der Tatsache, dass die Aufzählung in § 9c Abs. 3 GwG abschließend ist, würde ein anonymer Gutschein auch der Systematik der Norm zuwiderlaufen. In Abschnitt 2a des Geldwäschegesetzes wird klar zwischen der Identifizierung des Spielers (§ 9b GwG) und der Transparenz der Zahlungsströme (§ 9c GwG) unterschieden. Beide Komponenten müssen kumulativ vorliegen; d.h. die Identifizierung des Spielers kann die Transparenz des Zahlungsflusses und seine Rückverfolgbarkeit zu einem vollidentifizierten Zahlungskonto des Spielers nicht ersetzen. Dieselbe Schlussfolgerung ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Intention ist, den Zahlungsstrom in dem Moment, in dem er in den Kreislauf des Glücksspielveranstalters oder -vermittlers eintritt, einem konkreten Spieler zuzuordnen. Diese Verknüpfung würde durch die Ausgabe anonymer Prepaidkarten oder Gutscheinen aufgelöst.
Die von der Klägerin angebotenen Voucher sind keine Zahlungsmittel i.S. v. § 9c Abs. 3 und 6 GwG.
Die Klägerin ist nicht nach § 16 Abs. 7 GwG von der Verpflichtung gemäß § 9c Abs. 3 GwG befreit, nur die dort aufgeführten Zahlungswege zu akzeptieren. Die Auffassung der Klägerin, die ihr erteilte (glücksspielrechtliche) Spielvermittlungsgenehmigung beinhalte zugleich eine Befreiung von den geldwäscherechtlichen Vorgaben nach § 16 Abs. 7 GwG, ist unzutreffend. Der Bescheid vom 8. Oktober 2013 konnte eine solche Befreiung nicht enthalten, da die Klägerin seinerzeit die Annahme von Vouchern nicht zur Genehmigung stellte. Die Ergänzung des Bescheides vom 23. Juni 2016, mit der die Annahme von Vouchern über das Kundenbindungssystem Miles & More zugelassen wird, erfasst vom Wortlaut nur dieses und nicht jedwede andere Voucher-Vertriebswege.
Der Beklagte hat auch ermessensfehlerfrei gehandelt. Das Geldwäschegesetz verbietet präventiv die Annahme von Vouchern und stellt diese unter Befreiungsvorbehalt. Der Beklagte stützt die Untersagung darauf, dass der Klägerin das Einlösen von Vouchern nicht erlaubt ist.
Die Klägerin beanstandet zu Unrecht, dass der Beklagte gegen andere Spielvermittler nicht einschreite. Soweit die Klägerin anspricht, dass gegen die Ausgabe von Vouchern für die „Aktion Mensch“ nicht eingeschritten werde, muss sie sich entgegnen lassen, dass die „Aktion Mensch“ über eine geldwäscherechtliche Befreiung verfügt und damit keinen Anlass zum Einschreiten bietet. Wenn die Klägerin darauf verweist, dass gegen das Aufladen von Spielerkonten mittels Prepaid-Karten oder Losgutscheinen bei anderen Soziallotterien wie der Deutschen Sportlotterie oder der Deutschen Fernsehlotterie nicht eingeschritten werde, kann er daraus kein gleichbehandlungswidriges Verhalten des Beklagten ableiten. Alle Soziallotterien unterliegen der Aufsicht des Ministeriums der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz und nicht des Beklagten.
Das Einschreiten des Beklagten gegen die Klägerin ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt ermessensfehlerhaft, dass offensichtlich die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 16 Abs. 7 GwG vorlägen. Die Befreiung nach § 16 Abs. 7 GwG steht im Ermessen des Beklagten. Eine Ermessensreduktion ist nicht ersichtlich. Nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat er dem Glücksspielkollegium sowohl eine Entscheidung über eine Befreiung als auch eine solche über eine Nichtbefreiung vorgelegt. In beiden Fällen konnte sich das Glücksspielkollegium nicht einigen.
Auch durch vorrangiges Unionsrecht wird das Ermessen nicht auf eine Pflicht zur Duldung oder zur Erteilung einer Befreiung reduziert. Zwar kann nach der Rechtsprechung des EuGH zur staatlichen Glücksspielregulierung die bloß formelle Illegalität des Glücksspielangebots dessen Untersagung nicht rechtfertigen, wenn das für Private für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Monopol fortbesteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 -, BeckRS 2016, 106250). Diese im Anschluss an die Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 04.02.2016 - C-336/14 -, NVwZ 2016, 369 Sebat Ince) gefundenen Erwägungen beruhen auf der Auslegung des Art. 56 AEUV, wonach Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union verboten sind. Sie beziehen sich aber nur auf Ordnungsvorschriften, die mit einem Glücksspiel-Monopol in untrennbarem Zusammenhang stehen. Auf allgemeine Ordnungsvorschriften des Geldwäschegesetzes, die für alle (auch monopolbegünstigte) Anbieter gleichermaßen gelten, sind sie nicht anwendbar.
Zweifel an der Eignung der Untersagungsentscheidung hat das Gericht nicht. Die Verwendung von Vouchern als Zahlungsweg zu untersagen ist geeignet, das gewählte Mittel nicht zu beanstanden. Die von der Klägerin vorgeschlagenen milderen Mittel, der Klägerin eine (evtl. befristete) Befreiung zu gewähren oder eine Frist für das Ausbrauchen ausgegebener Voucher zuzubilligen, kommen entweder aus Rechtsgründen nicht in Betracht (Erteilung einer Befreiung) oder widersprechen dem Ziel der Verfügung (Aufbrauchsfrist), möglichst schnell den § 9c Abs. 3 GwG widersprechenden Zahlungsverkehr zu unterbinden und sind daher zwar weniger eingriffsintensiv, aber auch erkennbar weniger geeignet.
2. Der Beklagte kann nach § 16 Abs. 1 Satz 1 GwG der Klägerin aufgeben, sämtliche produktspezifischen Voucher (Aktivierungscodes), die bereits zum jetzigen Zeitpunkt über andere Handelspartner als „Miles & More“ vertrieben werden, sofort aus den Verkaufsstellen zu entfernen und die Rücknahme aus den Verkaufsstellen unverzüglich anzuzeigen und zu belegen.
Die Maßnahmen dienen wie die unter 1. angesprochenen Untersagung dazu, Zahlungsverkehre entgegen § 9c Abs. 3 GwG zu unterbinden.
3. Die zu 3. in der angefochtenen Verfügung enthaltene Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 30.000 Euro, sei es in der Fassung des Bescheides vom 8. Oktober 2013 „für Zuwiderhandlungen gegen diese Verfügung“, sei es in der in der mündlichen Verhandlung gefundenen Fassung „für eine Zuwiderhandlung gegen diese Verfügung“, ist rechtswidrig. Zwar wird in § 65 Abs. 3 Nds. SOG zugelassen, ein und dasselbe Zwangsmittel so lange zu wiederholen, bis der Verwaltungsakt befolgt oder auf andere Weise erledigt ist. Auch ergänzt § 70 Abs. 3 Satz 2 Nds. SOG diese Befugnis hinsichtlich der Androhung und lässt es zu, mehrere Zwangsmittel anzudrohen, sofern nur die Reihenfolge ihrer Anwendung im Interesse des Polizeipflichtigen angegeben wird. Aus diesen Vorschriften mag sich zwar ableiten lassen, dass es nicht nur möglich ist, mehrere verschiedene Zwangsmittel gestaffelt anzudrohen, sondern „erst recht“ auch ein identisches Zwangsmittel mehrfach und in gestaffelter, sich steigernder Höhe für den Fall anzudrohen, dass einer Untersagung fortdauernd zuwidergehandelt wird (Nds. OVG, Urteil vom 21.08.2002 - 1 LB 3335/01 -, juris Rdnr. 29). Das Gericht hält es auch für möglich, ein Zwangsgeld „für jede Zuwiderhandlung gegen diese Verfügung“ anzudrohen. Das enthebt den Beklagten aber nicht der Notwendigkeit, die Zuwiderhandlung genauer zu umschreiben (vgl. hierzu OVG Lüneburg, Beschl. vom 28.10.2010 – 13 ME 86/10, BeckRS 2010, 55462), wenn die angefochtene Androhung denklogisch sowohl Zuwiderhandlungen gegen Ziffer 1 (Vertriebsuntersagung) des angefochtenen Bescheides wie auch solche gegen Ziffer 2 des Bescheides (Entfernung und Rücknahme der Voucher) möglich erscheinen lässt. Geschieht das nicht, ist die Zwangsgeldandrohung „konzeptionell fehlerhaft“. Hierfür spricht auch, dass denklogisch schon die Nichtrücknahme eines Vouchers zur „Verhängung“ (Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung) eines Zwangsgeld in der dann unverhältnismäßigen Höhe von 30.000 Euro führen könnte.
4. Gegen die Kostenfestsetzung in Ziffer 4 der angefochtenen Verfügung bringt die Klägerin keine Einwände vor, sie sind dem Gericht auch nicht ersichtlich.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 37 Abs. 1 VwVfG, 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 4 GlüStV
§ 19 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 10 GlüStV
§ 9c GwG
§ 9b GwG
§ 167 VwGO
§ 9c Abs. 3 GwG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 GwG
§ 23 Abs. 1 NGlüSpG
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 5 GlüStV
§ 1 Abs. 4 GwG
§ 9c Abs. 5 GwG
§ 9c Abs. 6 GwG
§ 2 Abs. 1 Nr. 12 GwG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 GwG
§ 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 3 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Nr. 8a GwG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NGlüSpG
§ 16 Abs. 2 Nr. 8a GwG
§ 9c Abs. 3 GwG
§ 9c Abs. 3 Nr. 1a GwG
§ 9c Abs. 3 Nr. 1b GwG
§ 9c Abs. 3 Nr. 1c GwG
§ 9c Abs. 3 Nr. 2 GwG
§ 9c Abs. 3 und 6 GwG
§ 16 Abs. 7 GwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 9a bis 9c des Geldwäschegesetzes
§ 1 Absatz 2 Nummer 2a des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes
§ 1 Absatz 2 Nummer 2b des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes
§ 1 Absatz 2 Nummer 2c oder Nummer 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes
§ 1 Absatz 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 369
10 B 4457/16
6 A 10562/14
8 C 5.15
1 LB 3335/01
13 ME 86/10