Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-26, Aktenzeichen OVG 2 A 13.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2021:0326.OVG2A13.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Wegen der Besonderheiten des Erhaltungsrechts ist allerdings nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die sich hauptsächlich auf die Frage bezieht, ob eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, d.h. ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist.(Rn.38)
2. Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen.(Rn.38)
3. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung. Auch lassen sich die Regelungsgehalte der beiden Satzungs- bzw. Verordnungstypen nicht gleichsetzen.(Rn.38)
4. Einzelentscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben werden in einem gesonderten Genehmigungsverfahren getroffen, das so ausgestaltet ist, dass den Belangen der betroffenen Eigentümer im Einzelfall Rechnung getragen werden kann.(Rn.38)
5. Die Formulierung „wer die Rechtswirksamkeit dieser Verordnung überprüfen lassen will, muss eine … Verletzung … schriftlich geltend machen“, eröffnet Interpretationsmöglichkeiten, die Personen, die mit den getroffenen Regelungen nicht einverstanden sind, von der Erhebung von Rügen abhalten können.(Rn.41)
6. Die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes ist so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann.(Rn.43)
7. Nach § 172 Abs 4 BauGB muss die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung negative städtebauliche Folgen befürchten lassen.(Rn.43)
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks E... in Berlin-Schöneberg. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der am 27. Februar 2018 vom Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin beschlossenen „Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuches (BauGB) für das Gebiet Schöneberger Süden im Bezirk Tempelhof-Schöneberg von Berlin, Ortsteil Schöneberg“. Diese bestimmt in ihrem § 2 für den durch § 1 in Verbindung mit einer anliegenden Karte bestimmten Geltungsbereich, dass der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen „zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“ in dem fraglichen Gebiet der Genehmigung bedürften, wobei die Genehmigung nur versagt werden dürfe, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden solle. Die Genehmigung sei demgegenüber zu erteilen, wenn auch unter Berücksichtigung des Allgemeinwohls die Erhaltung der baulichen Anlage wirtschaftlich nicht mehr zumutbar sei, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustandes einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderung diene sowie, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Anpassung an die baulichen und anlagetechnischen Mindestanforderungen der Energieeinsparverordnung diene. § 6 Abs. 1 der Verordnung lautet auszugsweise:
„Wer die Rechtswirksamkeit dieser Verordnung überprüfen lassen will, muss … eine beachtliche Verletzung der Verfahrens- und Formvorschriften, die in § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 des BauGB bezeichnet sind, … nach § 214 Absatz 3 Satz 2 des BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorganges … innerhalb eines Jahres seit Verkündung dieser Verordnung gegenüber dem Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin schriftlich geltend machen. Der Sachverhalt, der die Verletzung oder den Mangel begründen soll, ist darzulegen. Nach Ablauf der in Satz 1 genannten Fristen werden die in den Nummern 1 bis 3 genannten Verletzungen oder Mängel gemäß § 215 Absatz 1 BauGB … unbeachtlich.“
Außer baulichen Änderungen ist in dem fraglichen Gebiet auch die Begründung von Wohnungseigentum genehmigungsbedürftig. Gleiches gilt für die Begründung von Teileigentum an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind (vgl. zunächst Umwandlungsverordnung vom 3. März 2015 und sodann Umwandlungsverordnung vom 4. Februar 2020 ).
Dem Erlass der Erhaltungsverordnung ging folgendes Verfahren voraus: Nachdem Voruntersuchungen ergeben hatten, dass für das von der Erhaltungsverordnung erfasste Gebiet sowie für andere Gebiete (u.a. „Schöneberger Norden“) die Voraussetzungen für den Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung vorliegen könnten, beauftragte der Bezirk Tempelhof-Schöneberg von Berlin die Firma T... Stadtplanung - Landschaftsplanung - Stadtforschung (im Folgenden: T... ) mit der Erarbeitung von Untersuchungen zur Prüfung der Voraussetzungen für den Erlass von Erhaltungsverordnungen u.a. für das als „Schöneberger Süden“ bezeichnete Gebiet. Unter dem 23. Mai 2017 beschloss das Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin sodann, hierfür eine Erhaltungsverordnung aufzustellen.
Die Untersuchung von T... aus Dezember 2017 kam nach Auswertung von Fragebögen und der Befragung von Haushalten zu dem Ergebnis, dass das Gebiet über einen hinreichenden Aufwertungsspielraum verfüge. Es sei auch ein relevantes Verdrängungspotential vorhanden, da 40 % der Haushalte im Gebiet über ein unterdurchschnittliches Einkommen verfügten und diese Haushalte bereits jetzt eine Bruttowarmmietbelastung von 40 % des Haushaltseinkommens zu tragen hätten. Schließlich sei auch ein Aufwertungsdruck gegeben, der sich vor allem darin zeige, dass in der Vergangenheit vorrangig Personen mit überdurchschnittlichem Einkommen in das Gebiet zugezogen seien. Es sei damit zu rechnen, dass der Erlass einer Erhaltungsverordnung städtebaulichen Fehlentwicklungen entgegenwirke. Diese Fehlentwicklungen bestünden in dem Verlust preiswerten Wohnraums in dem Erhaltungsgebiet, der Verstärkung von Segregationsprozessen in der Gesamtstadt, der Veränderung einer bewährten Bevölkerungsstruktur, der Überlastung der infrastrukturellen Angebote für Kinder sowie der Verstärkung der innerstädtischen Verkehrsprobleme. Es müsse nämlich im Wesentlichen mit dem Zuzug einkommensstarker Personen im Alter zwischen 27 und 45 Jahren gerechnet werden, die besonders hohe Geburtenraten aufwiesen und überdurchschnittlich viele PKW besäßen. Wegen der Einzelheiten dieser Untersuchung wird auf Bl. 143 bis 185 des Verwaltungsvorganges verwiesen.
Nachdem das Bezirksamt auf der Grundlage der Untersuchungsergebnisse den Verordnungsbeschluss gefasst hatte, wurde die Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 10. März 2018 im vollen Wortlaut unter Abdruck der anliegenden Karte bekannt gemacht.
Mit Schreiben vom 6. März 2019, eingegangen beim Antragsgegner am 7. März 2019, rügte die Antragstellerin formelle und materielle Fehler der Verordnung. Die Verordnung leide an einem Verkündungsmangel, weil bei der Verkündung nicht angegeben worden sei, „wo die Verordnung eingesehen“ werden könne. Dieser Hinweis sei erforderlich, „weil es sich um eine Ersatzbekanntmachung“ handele. Die Verordnung sei auch materiell fehlerhaft. Die Voraussetzungen für den Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung lägen nicht vor. Es sei lediglich eine Tendenz zu städtebaulichen Fehlentwicklungen festgestellt, nicht aber belegt worden, dass der Erlass der Erhaltungsverordnung erforderlich und als Beschränkung der Eigentümerbefugnisse verhältnismäßig sei, weil anderenfalls Teile der Wohnbevölkerung in erheblichem Umfang und mit negativen städtebaulichen Folgen durch bauliche Maßnahmen verdrängt werden könnten. Der Antragsgegner habe übersehen, dass preiswerter Wohnraum allein deshalb verloren gehe und verloren gegangen sei, weil die Belegungs- und Mietpreisbindungen aus den ehemaligen Sozialwohnungsprogrammen geendet hätten. Hierzu habe es an Feststellungen gefehlt. Auch habe der Antragsgegner übersehen, dass der allgemeine Zuzug nach Berlin den Wohnungsmarkt massiv unter Druck setze und dadurch Mieterhöhungen verursache. Auf Modernisierungsmaßnahmen beruhende Mieterhöhungen seien demgegenüber weitgehend irrelevant. Der Verordnungsgeber habe übersehen, dass der städtebauliche Milieuschutz ein Instrument des Verdrängungsschutzes und kein Instrument des Mieterschutzes sei. In der Untersuchung von T... habe sich aber gerade nicht gezeigt, dass Modernisierungsinvestitionen über den zeitgemäßen Standard hinaus zu deutlichen Mieterhöhungen und infolge von dadurch ausgelösten Verdrängungen zu Veränderungen der Sozialstruktur geführt hätten.
Die T... -Untersuchung sei unzureichend, weil bei der Bewertung der Folgen der Modernisierungsmaßnahmen nicht solche Maßnahmen ausgesondert worden seien, die allein auf die Schaffung eines zeitgemäßen Ausstattungsstandards beschränkt seien. Bei zahlreichen Modernisierungsmaßnahmen handele es sich „nur um Maßnahmen der Instandsetzung oder Instandhaltung und nicht um mietwirksame Modernisierungen“. Solche Maßnahmen seien nicht ausgesondert worden. Die Untersuchung basiere insoweit auf einer unzutreffenden Datengrundlage. Die T... -Untersuchung gebe auch nicht an, was die befürchteten sog. „Strukturveränderungen der Sozialstruktur“ seien. Es habe sich nicht gezeigt, dass Modernisierungsinvestitionen über den zeitgemäßen Standard hinaus in der Vergangenheit zu deutlichen Mieterhöhungen und zu Veränderungen der Sozialstruktur geführt hätten. Denn die Zahl der für die Miethöhe irrelevanten Baumaßnahmen sei sehr groß. Bei den angeblich auf die Modernisierung als solche ausgerichteten Maßnahmen fehle es zudem an der Darlegung, wie diese Feststellung getroffen worden sei, um was für Modernisierungen es sich gehandelt habe und ob es dadurch zu Mieterhöhungen gekommen sei. Insoweit fehle eine relevante Datengrundlage, was ein Abwägungsdefizit begründe. Es sei weiter nicht ermittelt worden, ob und in welchem Umfang die bisherigen Modernisierungen zu Mieterhöhungen beigetragen hätten, wie hoch die Mieten vor der Modernisierung gewesen seien und welche Modernisierungsmaßnahmen überhaupt ergriffen worden seien, die nicht auch nach der Erhaltungsverordnung zulässig wären. Unzureichend seien auch die Feststellungen zur Miethöhenentwicklung durch den Anbau von Balkonen und Aufzügen sowie dem Einbau von Gäste-WC, Bad und Dusche. Es sei nicht ersichtlich, dass und in welchem Umfang dadurch Mieterhöhungen und folglich eine Verdrängung der Bevölkerung verursacht worden seien.
Der Antragsgegner habe nicht beachtet, dass 97 % der Wohnungen einen Vollstandard besäßen und bereits 35 % der Haushalte mit einem Fahrstuhl ausgestattet seien, so dass mit einem relevanten Modernisierungsdruck in erheblichem Umfang nicht zu rechnen sei. Insoweit sei nicht zu befürchten, dass ohne Erhaltungsverordnung durch modernisierungsbedingte Mieterhöhungen Mieter verdrängt würden. Es sei zu berücksichtigen, dass es in der Bevölkerung erhebliche Verbesserungs- bzw. Modernisierungswünsche gebe. Insoweit ergäben sich keine Verdrängungseffekte. Angesichts des ermittelten überdurchschnittlichen Einkommensniveaus im Gebiet führten Mieterhöhungen nicht zu einer nennenswerten Verdrängung der vorhandenen Bewohner. Insoweit fehlten Angaben dazu, in welchem Umfang mögliche Mieterhöhungen städtebaulich irrelevant seien, weil die Bevölkerung in der Lage sei, diese Mehrzahlungen zu tragen. Die Mieten, die die Gebietszuwanderer nach 2012 hätten zahlen müssen, seien nicht sehr hoch, die Datengrundlage hierzu sei indes sehr dünn. Die Feststellung von T..., es finde infolge der Modernisierung ein „struktureller Veränderungsprozess" statt, sei nicht nachvollziehbar und irrelevant.
Nicht nachvollziehbar sei die Feststellung, dass im Zuge von Aufwertungsprozessen im Schöneberger Süden Haushalte mit unterdurchschnittlichen sozialen Verhältnissen besonders stark verdrängungsgefährdet seien und die soziostrukturellen Veränderungen in diesen Gebieten quantitativ so stark seien, dass daraus deutliche städtebauliche Veränderungen resultierten. Der Verordnungsgeber hätte konkret bestimmen müssen, wie sich die Wohnbevölkerung, die er vor unerwünschten Veränderungen schützen wolle, im Erhaltungsgebiet zusammensetze und welche städtebaulichen Auswirkungen konkret zu befürchten seien. Daran fehle es.
Der Antragsgegner habe keine städtebaulichen Gründe festgestellt, die den Erlass der Verordnung rechtfertigten. Es sei nicht belegt worden, dass die Aufstellung der Verordnung für den Segregationsprozess in Schöneberg oder in Gesamtberlin von Bedeutung sei. Der Verordnungsgeber habe übersehen, dass die Fluktuation in Schöneberg bisher schon sehr gering sei, so dass nach den bisherigen Erkenntnissen im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung nicht zu befürchten gewesen sei, dass es zu einer relevanten Verdrängung kommen werde. Es entspreche nicht wissenschaftlichen Standards, zusammenfassend zu sagen, dass der Prozess der Umwandlung in Eigentum und die damit verbundene Zuwanderung von einkommensstarken Haushalten bereits eine Veränderung der Sozialstruktur bewirkt habe. Diese Bewertung sei durch nichts belegt. Zudem fehlten auch Feststellungen zum Aufwertungsdruck, der den Segregationsprozess auslösen könne. Auch die Ausführungen in der Untersuchung zu angeblichen Wanderungsbewegungen seien ohne Aussagekraft für den Schöneberger Süden. Es sei nicht festgestellt worden, dass ein großer Teil der Bewohnerinnen und Bewohner auf die Struktur des Wohngebiets mit seinen infrastrukturellen Ausstattungen, seinen nachbarschaftlichen Kontakten und seiner Vertrautheit in städtebaulich relevanter Weise angewiesen sei. Es fehle insoweit im Übrigen an Feststellungen mit einem „Bodenbezug“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Angesichts dessen sei die Beschränkung der von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentümerbefugnisse durch die Erhaltungsverordnung unverhältnismäßig und nicht gerechtfertigt.
Es sei nicht festgestellt worden, dass die Aufstellung der Verordnung und die dadurch reglementierten Beschränkungen von baulichen Maßnahmen von Bedeutung seien für den Zuzug von Personen und damit von weiteren Kindern, die die Kindergärten und die Schulen besuchten, so dass die soziale Infrastruktur überlastet werden könnte. Die Feststellung, dass der Anteil an Haushalten mit Kindern unterdurchschnittlich sei, sei mangels Angabe, wie hoch der Anteil sei, ohne Aussagekraft. Es liege ein Ermittlungsdefizit vor. Begründungen zu der Prognose, dass Zahl und Anteil der Kinder gerade infolge baulicher Maßnahmen kontinuierlich zunehmen würden, fehlten. Eine Auseinandersetzung mit anderen Gründen, vor allem dem allgemeinen Bevölkerungswachstum durch Zuzug von außen, fehlten. Es liege auch insoweit ein Ermittlungsdefizit vor. Bemerkenswert sei auch, dass die Bewohner Probleme mit dem Schul- und Kita-Angebot nicht wahrnähmen. Es sei nicht belegt, dass die vorhandene soziale Infrastruktur nicht in der Lage sei, eine steigende Zahl von Kindern und Jugendlichen zu verkraften. Die Feststellung von T... sei insoweit unzureichend, weil der Blick auf das Quartier beschränkt sei. Es hätte die soziale Infrastruktur in der Umgebung bewertet werden müssen. Dies sei nicht geschehen.
Der Antragsgegner habe ferner nicht festgestellt, dass durch den Zuzug von Personen für den Fall, dass die Erhaltungsverordnung nicht aufgestellt werde, die Zahl der privat genutzten Kraftfahrzeuge sich erhöhe und sich hieraus städtebaulich relevante Folgen für die Verkehrsinfrastruktur ergäben. Insoweit sei nicht belegt, dass die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen in Bezug auf den privaten Kraftfahrzeugverkehr und die Kapazität der öffentlichen Straßen erhalten werden müsse. Unberücksichtigt geblieben sei insoweit, dass nicht nur der Zuzug nach Schöneberg gering ausfalle, sondern auch bisher schon die „KFZ-Quote“ ohne Erhaltungsverordnung weit unterdurchschnittlich sei. Auch sei verkannt worden, dass der Motorisierungsgrad allgemein abnehme.
Insgesamt litten die T... -Untersuchung und die Begründung der Verordnung daran, dass nicht berücksichtigt worden sei, dass erhebliche Veränderungen in der Zusammensetzung der Bevölkerung in Berlin ihren Grund nicht in baulichen Maßnahmen hätten, die mit der Verordnung steuerbar seien, sondern in dem Zuzug nach Berlin und in dem Bevölkerungswachstum der Stadt. Mieterhöhungen seien zuvorderst Folge des Nachfragedrucks und des Mangels an Wohnraum, nicht aber Folge baulicher Maßnahmen am bestehenden Wohnraum. Mit der angegriffenen Verordnung werde ein Rechtsinstrument eingesetzt, welches nicht geeignet sei, den Gründen für den Anstieg der Mieten entgegenzuwirken. Für den Erlass einer Erhaltungsverordnung müsse gerade der Abbruch, der Umbau oder die Änderung baulicher Anlagen die Gefahr einer Veränderung der Wohnbevölkerung befürchten lassen. Dies habe die Untersuchung nicht belegt.
Wegen der Fehler im Abwägungsvorgang sei gegen das Abwägungsgebot verstoßen worden. Eine Abwägung zwischen dem städtebaulichen Erhaltungsziel des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB und den auf bauliche Veränderung oder Eigentumsumwandlung - deren Zahl im Übrigen nicht speziell ermittelt wurde - gerichteten Eigentümerinteressen sei wegen der Bedeutung der Erhaltungsverordnung als Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bereits bei der Unterschutzstellung des Gebiets zwar nicht abschließend, aber dem Grund nach anzustellen. Der Verordnungsgeber habe sich mit den Eigentümerinteressen aber gar nicht auseinandergesetzt. Er habe nicht festgestellt, dass das öffentliche Interesse an der Einführung des Genehmigungsvorbehaltes noch hinreichend stark sei, um die auf bauliche Veränderung oder Eigentumsumwandlung gerichteten Eigentümerinteressen zurückzudrängen. Dies sei ein eklatanter Abwägungsfehler. Insoweit sei zu prüfen, ob die städtebaulichen Ziele, die mit der Verordnung verfolgt würden, mit weniger belastenden Mitteln erreicht werden könnten. Dazu gehörten etwa Finanzhilfen (Mietzuschüsse) für bedürftige Haushalte, die Schaffung preiswerten Wohnraums durch die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften oder der Einsatz städtebaulicher Verträge zur Mietpreisbegrenzung bei der Aufstellung von Bebauungsplänen oder der Erteilung von Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB. Diese Möglichkeiten, die für den Grundeigentümer weniger belastend seien, seien nicht abgewogen worden. Unzureichend sei die Abwägung zudem, weil der bereits im März 2018 angekündigte Erlass der neuen Kappungsgrenzen-Verordnung nicht beachtet worden sei.
Mit ihrem ausweislich des Eingangsstempels am 11. März 2019 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag wiederholt die Antragstellerin ihr Vorbringen aus dem Rügeschreiben vom 6. März 2019.
Mit am 17. März 2021 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz vom 16. März 2021 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag wie folgt ergänzend begründet: Es fehle an einer Definition der zu erhaltenden Wohnbevölkerung. Weder der Verordnung noch der Begründung der Beschlussvorlage sei nämlich zu entnehmen, „was die hier zu erhaltende Wohnbevölkerung konkret“ ausmache und dass deren Erhaltung aus besonderen städtebaulichen Gründen bezweckt werde. Der Verordnungsgeber habe den Begriff der Erhaltung nicht definiert. Er sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass der „Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor Verdrängung“ den Erlass einer Erhaltungsverordnung rechtfertigen könne. Er habe hierbei verkannt, dass Erhaltung auch bedeute, dass „Zuzüge“ verhindert werden müssten. Zudem habe er nicht berücksichtigt, dass „besondere städtebauliche Gründe“ vorliegen müssten. Es werde nicht deutlich, ob die Wohnbevölkerung in ihrer sozialen, wirtschaftlichen und demografischen Struktur oder in ihrer konkreten Zusammensetzung, also „gleichsam individuenbezogen“, erhalten bleiben solle. Es sei angesichts der sich stark verändernden äußeren Umstände in Berlin unmöglich, die Zusammensetzung der angestammten Wohnbevölkerung in ihrer Struktur zu erhalten. Dafür dürfe eine Erhaltungsverordnung nicht aufgestellt werden. Gehe es dem Antragsgegner darum, die Bevölkerung in ihrer konkreten Zusammensetzung zu erhalten, könnten hiermit im Zusammenhang stehende Probleme anhand der Datenlage nicht beurteilt werden. Die Annahme, „Wegzüge“ müssten verhindert werden, um andere Gebiete vor einseitigen Bewohnerstrukturen zu schützen, sei in der Realität des Jahres 2018 nicht feststellbar gewesen. Gehe es um die Verhinderung des „Zuzugs“ einkommensstarker Menschen, müsse der Verordnungsgeber „genau in den Blick nehmen“, wo diese sich ansiedeln sollten. Zu prüfen sei, ob die Entschärfung der Situation im Schöneberger Süden die Probleme an anderen Orten verschärfe. Dies sei nicht geschehen.
Weiter hätte der Verordnungsgeber prüfen müssen, ob die Erhaltungsverordnung überhaupt geeignet sei, die Wohnbevölkerung im Schöneberger Süden zu erhalten. Dabei hätte er in Rechnung stellen müssen, dass die Berliner Wohnbevölkerung sich stets und ständig ändere. Er hätte die gravierenden Entwicklungen der Wohnbevölkerung in dem vergangenen Jahrzehnt ermitteln und bei Prüfung der Anwendungsvoraussetzungen der Verordnung als von der Erhaltungsverordnung nicht beeinflussbare Entwicklung („externe Effekte“) aussondern müssen. Eine Erhaltungsverordnung könne das Bevölkerungswachstum Berlins ebenso wenig aufhalten, wie die allgemeinen erwerbswirtschaftlichen Veränderungen. Die Erhaltungsverordnung sei insoweit nicht geeignet und erforderlich.
Dem Verordnungsgeber sei es auch nicht gelungen, das Aufwertungspotential des Gebiets zu beschreiben und zu ermitteln. Soweit das T... -Gutachten auf Modernisierungsmaßnahmen oberhalb zeitgemäßer Ausstattung abgestellt habe, werde dieser Maßstab nicht bestimmt. Es werde nicht deutlich, welcher Unterschied zwischen dem „durchschnittlichen zeitgemäßen Ausstattungsstandard" und dem „zeitgemäßen Ausstattungsstandard" bestehe und was unter einer „hochwertigen Wohnraumausstattung“ zu verstehen sei. Der Fragebogen sei hierzu unergiebig. Das Aufwertungspotential müsse zudem bereinigt werden um solche Maßnahmen, die nach § 172 Abs. 4 BauGB zulässig seien, weil diese auch unter dem Regime einer Erhaltungsverordnung zu genehmigen seien. Ebenso gehörten geflieste Bäder, Doppelfenster, Gegensprechanlagen, Doppel- und Verbundglas, Einbauküchen, Teppichböden und - in großen Wohnungen - ein Gäste-WC zum zeitgemäßen Ausstattungsstandard. Für Balkone und Fahrstühle bestünden keine Aufwertungspotentiale, weil diese, wenn sie bauordnungsrechtlich, denkmalschutzrechtlich und bauplanungsrechtlich zulässig wären, bereits vor langer Zeit angebaut worden wären. Auch sei die Frage, welche Eigentumsform die Häuser besäßen, vom Aufwertungspotential zu trennen. Wohngebäude mit Einzeleigentümern besäßen ein vergleichsweise geringes Aufwertungspotential.
Es fehle auch an einer hinreichenden Ermittlung eines Aufwertungsdruckes. Der Antragsgegner habe einen solchen Druck angenommen, weil die Zuwanderer in das Gebiet ein weit überdurchschnittliches Einkommen gehabt hätten und der Umfang der Modernisierungsmaßnahmen in den letzten Jahren sehr hoch gewesen sei. Allerdings sei dies nicht ermittelt worden. Es fehlten hierzu valide Daten. Denn es seien weder die Baugenehmigungen in den vergangenen Jahren ausgewertet noch die Eigentümer der Grundstücke befragt worden. Die reine Mieter-/Bewohnerbefragung sei methodisch unzulänglich. Der Verordnungsgeber habe verkannt, dass sich die Modernisierungsmaßnahmen in den Jahren vor 2018 ganz überwiegend im Rahmen des nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1, 1a BauGB Zulässigen bewegt hätten. Es fehle an einer Verdrängungsgefahr. Baulich bedingte Verdrängungseffekte seien nicht festgestellt worden. Die für eine sachgerechte Prognose erforderliche Bestandserfassung und -bewertung der Baumaßnahmen fehle. Es sei versäumt worden, die Eigentümer der Grundstücke nach ihren Investitionen und der Art der Investitionen zu befragen. Es sei nicht ermittelt worden, ob und in welchem Umfang Haushalte weggezogen seien, die die Mieten nicht mehr bezahlen konnten, weil diese infolge von Modernisierungen, die nicht nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1, 1a BauGB zulässig seien, angehoben worden seien. Eine Verdrängungsgefahr bestehe zudem auch deshalb nicht, weil keine kostengünstigen Alternativwohnungen in Berlin zur Verfügung stünden und ein Umzug, wenn er stattfinde, häufig nur in die unmittelbare Nachbarschaft erfolge. Die Feststellung zur Belastung der Haushalte durch die Bruttowarmmiete sei unergiebig. Zu berücksichtigen sei hierbei auch die Mietdauer. Unbekannt sei, ab welcher Bruttomietbelastung eine Verdrängungsgefahr anzunehmen sei. Der Wert von 40% sei nicht plausibel und nicht belastbar. Es sei nicht möglich, die Prozente einfach zu addieren. Der Verordnungsgeber hätte außerdem das von ihm unterstellte Verdrängungspotential um diejenigen Modernisierungen reduzieren müssen, die im Erhaltungsgebiet gemäß § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1, 1a BauGB zulässig blieben.
Es fehle auch an negativen städtebaulichen Folgen. Der Verordnungsgeber habe verkannt, dass die Bewohner Berlins aufgrund der allgemeinen konjunkturellen Entwicklung, steigender Löhne und Gehälter sowie steigender Beschäftigungszahlen bereit und in der Lage seien, höhere Mieten zu zahlen. Eine Überlastung der infrastrukturellen Angebote für Kinder sei irrelevant. Ruhender Verkehr sei kein Problem für die Stadt. Die räumliche Abgrenzung der Verordnung sei fehlerhaft. Die Probleme im Schöneberger Norden entsprächen denjenigen im Schöneberger Süden. Beide Verordnungen hätten zu einer Verordnung zusammengefasst werden müssen. Der Zuschnitt des Geltungsbereiches der Verordnung sei willkürlich gewählt.
Die Antragstellerin beantragt,
die Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 BauGB für das Gebiet Schöneberger Süden im Bezirk Tempelhof-Schöneberg von Berlin, Ortsteil Schöneberg, vom 27. Februar 2018, bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 10. März 2018, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Er macht geltend, die Voraussetzungen für den Erlass der angegriffenen Erhaltungsverordnung lägen vor. Vor dem Hintergrund der Zweistufigkeit des Erhaltungsrechts seien die Anforderungen an den Inhalt einer Erhaltungsverordnung und die Voraussetzungen für ihren Erlass einschließlich der dabei anzustellenden Abwägung mit den privaten Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer im Erhaltungsgebiet niedrigschwellig und würden von der Antragstellerin überspannt. Voraussetzung hierfür sei lediglich, dass der Antragsgegner zunächst die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet eruiere und bestimme. Dann müsse die abstrakte Gefahr festgestellt werden, dass es ohne den Erlass der Verordnung infolge der in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB aufgeführten baulichen Maßnahmen zu einer unerwünschten Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung komme und diese Veränderung wiederum die Gefahr negativer städtebaulicher Folgen mit sich bringe. So verhalte es sich hier.Wesentlich sei, dass immer noch ein großer Anteil an Haushalten mit unterdurchschnittlichen Einkommensverhältnissen existiere, der mit etwa 40 % nahezu die Hälfte ausmache. Während die Mietbelastung im Gesamtdurchschnitt bei etwa 27 % des Haushaltseinkommens liege, betrage sie bei dieser Gruppe von Haushalten bereits etwa 40 %. Angesichts dessen müsse damit gerechnet werden, dass diese Haushalte Mietsteigerungen, die außerhalb des allgemeinen Anstiegs der Lebenshaltungskosten auch noch aus baulichen Maßnahmen resultierten, nicht mehr verkraften könnten. Es bestehe ein erhebliches Potenzial für sogenannte Luxusmodernisierungen über den Vollstandard hinaus, mit dessen Ausschöpfung zu rechnen sei, weil die Kreditkosten für solche baulichen Investitionen gegen null tendierten und eine Nachfrage entsprechend zahlungskräftiger Zuzügler auf dem Wohnungsmarkt vorhanden sei. Auch bestehe noch ein erheblicher Nachholbedarf an energetischen Sanierungen. Die angesichts dessen zu erwartende unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung lasse negative städtebauliche Folgen befürchten. Insoweit sei zunächst die Abnahme des Bestandes an preiswertem Wohnraum für einkommensschwächere Bevölkerungsteile zu nennen.Ferner sei mit einer Überforderung der im Erhaltungsgebiet vorhandenen Infrastruktur, insbesondere an Schul- und Kitaplätzen, zu rechnen.Schließlich müsse eine Überforderung der verkehrlichen Infrastruktur des Erhaltungsgebiets befürchtet werden. Angesichts dessen bestehe ein hinreichend starkes öffentliches Interesse an der Einrichtung des Genehmigungsvorbehaltes verbunden mit der Möglichkeit der Verhinderung baulicher Maßnahmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte, die beigezogene Akte VG 19 K 403.17 des Verwaltungsgerichts Berlin und die beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber nicht begründet.
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er ist von der Antragstellerin fristgemäß (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift erhoben worden. Denn er ist ausweislich des Posteingangsstempels spätestens am Montag, den 11. März 2019, beim Oberverwaltungsgericht eingegangen. Die Bekanntmachung der Erhaltungsverordnung erfolgte im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 10. März 2018. Die Jahresfrist endete am Montag, den 11. März 2019, weil der 10. März 2019 auf einen Sonntag fiel (vgl. § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 2 BGB).
Als Eigentümerin eines Grundstücks im Geltungsbereich der Rechtsverordnung kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie muss nämlich bei etwaigen Änderungen ihres Gebäudes damit rechnen, dass die nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erforderliche Genehmigung versagt wird (vgl. Senatsbeschluss vom 24. Juli 2020 - OVG 2 A 6.18 - juris Rn. 35; OVG Hamburg, Urteil vom 9. Juli 2014 - 2 E 3/13.N - juris Rn. 14).
2. Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet.
a. Rechtsgrundlage der angegriffenen Erhaltungsverordnung ist § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Danach kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen.
b. Die Erhaltungsverordnung leidet unter keinem formellen Mangel.
aa. Das zuständige Bezirksamt hat sich der vorgesehenen Rechtsform einer Rechtsverordnung bedient. Denn nach § 246 Abs. 2 BauGB bestimmen die Länder Berlin und Hamburg, welche Form der Rechtsetzung an die Stelle der in diesem Gesetzbuch vorgesehenen Satzungen tritt. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB Bln tritt in Berlin an die Stelle der Satzung nach § 172 Abs. 1 BauGB eine Rechtsverordnung des Bezirksamts.
bb. Ein Verfahrensfehler liegt nicht vor. Entscheidet sich die Gemeinde dafür, ihre Intention zur Erhaltung eines bestimmten Gebietes durch eine sonstige Satzung bzw. Rechtsverordnung und nicht durch einen Bebauungsplan zu verfolgen, so findet weder das Bauleitplanverfahren noch ein diesem nachgebildetes besonderes Verfahren Anwendung (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2020, Rn. 66 zu § 172). Rechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht. Denn mit der Gebietsfestlegung wird keine dem Erlass eines Bebauungsplans vergleichbare Entscheidung getroffen, so dass keine Beteiligungen zur Sicherung einer sachgerechten umfassenden Abwägung geboten sind, zumal aufgrund des zweistufigen Ablaufprogramms - Festlegung des zu schützenden Gebietes durch Satzung bzw. Rechtsverordnung und anschließend Durchlaufen konkreter Genehmigungsverfahren - die Betroffenheit der Eigentümer sich jedenfalls substantiell erst in späteren Einzelverfahren erweist (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 67 m.w.N.; vgl. auch Senatsbeschluss vom 24. Juli 2020, a.a.O., Rn. 41 f. und nachfolgend: BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2020 - 4 BN 54/20 - juris).
cc. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist ein Bekanntmachungsfehler nicht gegeben. Mit ihrer Rüge, es sei nicht angegeben worden, „wo die Verordnung eingesehen“ werden könne, vermag die Antragstellerin nicht durchzudringen. Denn es liegt kein Fall der Ersatzbekanntmachung vor. Die Verordnung ist vielmehr mit ihrem vollen Wortlaut einschließlich anliegender Karte im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht worden. § 16 Abs. 2 BauGB findet gemäß § 30 Abs. 2 Satz 2 AGBauGB keine Anwendung. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 AGBauGB ist die Festlegung des Gebiets mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung am Tag nach der Verkündung rechtsverbindlich geworden.
c. Materielle Mängel sind ebenfalls nicht gegeben.
aa. Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Wegen der Besonderheiten des Erhaltungsrechts ist allerdings nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die sich hauptsächlich auf die Frage bezieht, ob eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, d.h. ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist. Denn die Erhaltungssatzung bzw. -verordnung unterscheidet sich von der Bauleitplanung mit ihrem weiten Planungsermessen durch relativ eng gefasste materielle Anwendungsvoraussetzungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1987 - 1 BvR 969/83 - NVwZ 1987, 879; Stock, a.a.O., Rn. 68 zu § 172). Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung. Auch lassen sich die Regelungsgehalte der beiden Satzungs- bzw. Verordnungstypen nicht gleichsetzen, denn den regelmäßig komplexen und auf Dauer angelegten Festsetzungen des Bebauungsplans steht bei § 172 Abs. 1 BauGB ein zweistufiges Verfahren gegenüber, auf dessen erster Stufe lediglich ein Genehmigungsvorbehalt mit dem Ziel der präventiven Kontrolle erhaltungsrelevanter Vorhaben eingeführt wird. Einzelentscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben werden in einem gesonderten Genehmigungsverfahren getroffen, das so ausgestaltet ist, dass den Belangen der betroffenen Eigentümer im Einzelfall Rechnung getragen werden kann (vgl. Stock, a.a.O., m.w.N.). Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung geht es danach - außer um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB - vor allem um die Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der Festlegung (vgl. zu allem Senatsbeschluss vom 24. Juli 2020, a.a.O., Rn. 59 f., m.w.N.).
bb. Beachtliche Abwägungsfehler liegen nicht vor.
(1) Dabei sind allerdings alle erhobenen Einwendungen der Antragstellerin, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem sie geltend gemacht worden sind, zu prüfen. Zwar bestimmt § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 BauGB, dass eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften sowie nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich werden, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. § 214 Abs. 1 und Abs. 3 BauGB gelten allgemein für „Satzungen nach diesem Gesetzbuch“ und damit auch für Erhaltungssatzungen bzw. -verordnungen nach § 172 Abs. 1 BauGB (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 32 zu § 214). Gleichwohl sind auch die nach Ablauf der Jahresfrist von der Antragstellerin im Schriftsatz vom 16. März 2021 erhobenen Einwendungen beachtlich. Denn § 215 Abs. 2 BauGB fordert für den Verlust von Einwendungen, dass bei Inkraftsetzung der Satzung bzw. Rechtsverordnung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist. Fehlt es an einem ordnungsgemäßen Hinweis, werden Rügen nicht unbeachtlich (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 55 zu § 215 m.w.N.).
So verhält es sich hier. Denn die Formulierung „wer die Rechtswirksamkeit dieser Verordnung überprüfen lassen will, muss eine … Verletzung … schriftlich geltend machen“, eröffnet Interpretationsmöglichkeiten, die Personen, die mit den getroffenen Regelungen nicht einverstanden sind, von der Erhebung von Rügen abhalten können. Die Formulierung kann durch die Verknüpfung von Rüge und Überprüfung der Rechtswirksamkeit der Verordnung dahin verstanden werden, dass derjenige, der ein gerichtliches Normenkontrollverfahren einleiten will, Mängel zuvor selbst fristgemäß gerügt haben müsse. Eine Rüge wirkt jedoch „inter omnes“, d.h. allgemein und absolut für jedermann, also nicht nur zugunsten desjenigen, der den Mangel ordnungsgemäß geltend gemacht hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Januar 2001 - 4 BN 13.00 - juris Rn. 5; Beschluss vom 18. Juni 1982 - 4 N 6.79 - juris Rn. 6). Angesichts dessen könnte ein potentieller Rügeführer, der von vornherein weiß, dass er eine Normenkontrolle wegen des damit verbundenen Prozess- und Kostenrisikos nicht erheben wird, von einer Rügeerhebung wegen der durch den Hinweis suggerierten Verknüpfung von Rüge und Normenkontrolle durch ein und dieselbe Person in der Erwartung abgehalten werden, seine Rüge werde ohnehin irrelevant sein. Ebenso könnte ein potentieller Rügeführer, der nicht die „Rechtswirksamkeit dieser Verordnung“ als solches zur Überprüfung stellen möchte, der jedoch ein mit der Verordnung nicht vereinbares Bauvorhaben durchführen möchte, von der fristgerechten Rügeerhebung in der Erwartung abgehalten werden, Mängel der Verordnung im Rahmen eines auf ein konkretes Bauvorhaben bezogenen Verfahrens und einer hierbei vorzunehmenden Inzidentkontrolle unabhängig von einer fristgemäßen Rüge noch geltend machen zu können.
(2) Die von der Antragstellerin erhobenen Einwände greifen aber in der Sache nicht durch.
(a) Der Antragsgegner hat das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für den Erlass einer Erhaltungsverordnung zu Recht bejaht. Nach § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB muss die Verordnung der „Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“ dienen. Dieses Erhaltungsziel wird durch die in § 172 Abs. 4 BauGB normierten Gründe für die Versagung der Genehmigung konkretisiert (vgl. OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 22). Nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Danach setzt der Erlass einer sog. Milieuschutzsatzung oder -verordnung voraus, dass die Gemeinde konkret bestimmt, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Dabei ist die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Es muss zudem die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist (vgl. zu allem OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 23). Außerdem ergibt sich aus § 172 Abs. 4 BauGB, dass die Erhaltung der Wohnbevölkerung besonderen städtebaulichen Gründen dienen muss, d.h. die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung muss negative städtebauliche Folgen befürchten lassen.
(aa) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat der Antragsgegner vorliegend hinreichende Feststellungen zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in dem fraglichen Gebiet getroffen und zu erkennen gegeben, dass er diese vor Veränderung schützen will.
α. Schutzwürdig im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann ein Gebiet mit grundsätzlich jeder Art von Wohnbevölkerung sein, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Denn das Gesetz stellt an die Art der Wohnbevölkerung, deren Zusammensetzung durch eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung gewahrt werden soll, keine besonderen Anforderungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2/97 - BVerwGE 105, 67 <69>).
Der Antragsgegner hat zu der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in der Begründung der Beschlussvorlage zur Erhaltungsverordnung ausgeführt, das Gebiet habe verglichen mit Berlin ein weit überdurchschnittliches Einkommensniveau. Der Anteil armer Menschen sei geringer als im Berliner Durchschnitt. Der Migrantenanteil sei mit 37,5 % im Vergleich zum Ortsteil Schöneberg unterdurchschnittlich, wobei das Einkommensniveau der Migranten, obwohl es deutlich über dem Berliner Durchschnitt liege, geringer sei als dasjenige der übrigen Bewohner. Es seien jedoch mit ca. 40 % im relevanten Umfang Haushalte vorhanden, die - gemessen am Berliner Durchschnitt - über unterdurchschnittliches Einkommen verfügten.
Diese Erkenntnisse des Antragsgegners beruhen auf der Untersuchung von T..., die darüber hinaus auch Feststellungen zur Einwohnerentwicklung und Altersstruktur, zur Berufs- und Erwerbsstruktur sowie zur Wohndauer und Fluktuation der Wohnbevölkerung im Untersuchungsgebiet enthält. Die Feststellungen von T... beruhen ihrerseits auf der Auswertung von Fragebögen und auf Haushaltsbefragungen. Durchgreifende Gründe, an der Richtigkeit der Feststellungen und einer hierin liegenden hinreichenden Bestimmung der zu schützenden Wohnbevölkerung zu zweifeln, werden von der Antragstellerin nicht dargetan und sind auch nicht ersichtlich.
Die zu erhaltende Wohnbevölkerung ist zunächst hinreichend „definiert“ worden. Denn der Antragsgegner hat sich mit der konkreten Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet umfangreich auseinandergesetzt. Einer „Definition“ des Begriffs der Erhaltung und des Begriffs des „Migranten“ bedurfte es in diesem Zusammenhang nicht. Ausreichend ist, dass erkennbar geworden ist, dass die ansässige Wohnbevölkerung in der ermittelten sozialen Zusammensetzung erhalten bleiben soll. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin folgt hieraus nicht, dass jegliche „Zuzüge“ und „Wegzüge“ verhindert werden müssten. Eine vollständige - „individuenbezogene“ - Beibehaltung der vorhandenen Wohnbevölkerung in einem Gebiet lässt sich durch eine Erhaltungsverordnung nicht erreichen. Diese zielt vielmehr auf eine Erhaltung der Bevölkerungsstruktur und damit auf die Beibehaltung der vorhandenen sozialen „Durchmischung“ eines Gebiets. Sie kann in diesem Rahmen auch der Bewahrung günstigen Wohnraums für die ärmeren Schichten der Bevölkerung dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, a.a.O., S. 69). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass sich „die Berliner Wohnbevölkerung … stets und ständig“ ändert. Solche Entwicklungen müssen bei der Entscheidung über den Erlass einer Erhaltungsverordnung nicht „ausgesondert“ werden und stehen der Verfolgung des Ziels, die Bevölkerungsstruktur zu erhalten, nicht entgegen. Größere Fluktuationsbewegungen können vielmehr sogar gerade für den Erlass einer Erhaltungsverordnung sprechen, weil die Verdrängung der sozial schwächeren Mieter nach den nachvollziehbaren Angaben des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung besonders im Rahmen der üblichen Fluktuation der Wohnbevölkerung erfolgt, wenn aufgegebene Wohnungen modernisiert und anschließend zahlungskräftigeren Mietern angeboten werden. Außerdem reicht es aus, wenn eine Erhaltungsverordnung einen Beitrag dazu leistet, Verdrängungseffekte zu reduzieren. Dass dies hier nicht der Fall sein könnte, ist weder vorgetragen worden noch ersichtlich.
Soweit die Antragstellerin die für die Bestimmung der Wohnbevölkerung maßgebliche Feststellung angreift, im Erhaltungsgebiet existierten 40 % Haushalte mit einem Haushaltseinkommen unter dem Berliner Durchschnitt, diese müssten zudem bereits 40 % ihres Haushaltseinkommens für die Warmmiete verwenden, vermag sie auch hiermit nicht durchzudringen. Denn diese Feststellungen zum Haushaltseinkommen und zur Mietbelastung lassen sich der Untersuchung von T... entnehmen, die der angegriffenen Erhaltungsverordnung zugrunde liegt. Zwar fehlt es dort an einer unmittelbaren Darstellung der den genannten Prozentsätzen zugrunde liegenden Daten nebst Rechenweg. Hieraus ergeben sich aber keine durchgreifenden Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen. Denn zum einen beruht die Untersuchung auf der Auswertung von Fragebögen, in denen neben der Miethöhe auch die Höhe des Haushaltseinkommens abgefragt worden ist, so dass ein Prozentsatz in Bezug auf das Durchschnittseinkommen und die Höhe der Belastung durch die Bruttowarmmiete unschwer zu errechnen war. Zum anderen sind die angegebenen Prozentsätze angesichts der in der Untersuchung näher aufgeführten Ermittlungsergebnisse zum „Nettoeinkommen der Haushalte“ für 2017 „im Vergleich“ (vgl. Tabelle 11, S. 13 der T... -Untersuchung) in Relation zu den Daten des Mikrozensus 2015 sowie zur „Mietbelastung“ 2017 (Tabelle 38) plausibel. Angesichts dessen, dass die in Tabelle 11 der Untersuchung aufgeführten Prozentzahlen mit der Zeile „2.000 bis u. 2.600 €“ über das genannte durchschnittliche Berliner Haushaltseinkommen hinausgehen und in Tabelle 28 die „Bruttokaltmiete“ anstelle der Warmmiete betrachtet wird, kann sich der vom Antragsgegner in Ansatz gebrachte Wert ohne weiteres aus den ermittelten Daten ergeben. Es sind keine Gründe ersichtlich, die Anlass böten, die der Erhaltungsverordnung zugrunde liegenden Feststellungen durch weitere Ermittlungen näher zu überprüfen, zumal nicht zu erkennen ist, warum die Firma T... hier unrichtige Angaben gemacht haben sollte. Auch sind Gründe, die an der Repräsentativität der Umfrageergebnisse zweifeln ließen, nicht zu erkennen. Die hierauf bezogenen Feststellungen in der Untersuchung von T... (siehe S. 4 f.) sind plausibel und werden von der Antragstellerin nicht substantiiert angegriffen.
β. Der Antragsgegner hat hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass es ihm mit der Erhaltungsverordnung gerade darum geht, die ansässige Wohnbevölkerung zu erhalten und in diesem Rahmen die Haushalte mit unterdurchschnittlichem Haushaltseinkommen vor Verdrängung zu schützen. Denn er hat in der Begründung zur Beschlussvorlage auf das erwähnte „relevante… Verdrängungspotential“ hingewiesen. Er verfolgt hiermit ein legitimes Erhaltungsziel (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2006, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 31. Mai 2012 - OVG 10 B 9.11 - juris Rn. 28).
(bb) Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner das Erhaltungsgebiet in räumlicher Hinsicht fehlerhaft festgelegt hätte, sind nicht ersichtlich.
An die Abgrenzung eines Erhaltungsgebietes sind keine hohen Anforderungen zu stellen. Sie unterfällt der gemeindlichen Planungshoheit und ist grundsätzlich so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann (vgl. Senatsbeschluss vom 24. Juli 2020, a.a.O., Rn. 62). Dabei ist im Hinblick auf das zweistufig ausgestaltete Verfahren nicht erforderlich, dass alle in einem festgelegten Erhaltungsgebiet vorhandenen baulichen Anlagen erhaltungswürdig sind (vgl. OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 28).
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, die räumliche Festlegung des Erhaltungsgebiets durch den Antragsgegner zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Situation sei im Schöneberger Süden und im Schöneberger Norden vergleichbar, ergibt sich hieraus insbesondere nicht, dass eine einheitliche Erhaltungsverordnung hätte erlassen werden müssen. Da der Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung im planerischen Ermessen der Gemeinde steht, kann auch nur ein Teil eines Gebiets, in dem die Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Satzung bzw. Verordnung bestehen, als Erhaltungsgebiet festgesetzt werden. Insoweit ist es nicht zu beanstanden, wenn ein einheitliches Gebiet in mehrere selbständige Erhaltungsgebiete aufgeteilt wird.
(cc) Die Einschätzung des Antragsgegners, ohne den Erlass der Erhaltungsverordnung bestünde die abstrakte Gefahr, dass im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen bzw. der Umwandlung in Wohneigentum im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintritt, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Hierzu heißt es in der Begründung der Beschlussvorlage sowie in der Untersuchung von T..., dass bezogen auf das Gebiet ein hinreichender Aufwertungsspielraum bestehe, ein relevantes Verdrängungspotential existiere und auch ein relevanter Aufwertungsdruck gegeben sei. Hiergegen ist nichts einzuwenden. Ob es für die Feststellung des Erhaltungsziels der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung mit Blick auf die Beibehaltung günstigen Wohnraums stets dieser drei Voraussetzungen bedarf, ist unerheblich. Denn die gerichtliche Kontrolle der ihrem Wesen nach prognostischen Entscheidung des Antragsgegners bezieht sich allein darauf, ob die der Prognose zugrunde gelegten Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, a.a.O., S. 72). Das ist vorliegend der Fall. Dass der Antragsgegner hierbei alternativ die Begriffe „Strukturveränderungen der Sozialstruktur“ verwendet, ist irrelevant. Denn es ist erkennbar, dass er hiermit auf die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung abzielt.
α. Zum Aufwertungspotential führt der Antragsgegner in der Begründung der Beschlussvorlage unter Hinweis auf die Untersuchung von T... aus, dass zwar nur 3 % der Wohnungen im Gebiet nicht über eine sog. Vollstandardausstattung verfügten, es sich aber gezeigt habe, dass im Gebiet über diesen Standard hinaus modernisiert werde. Außerdem fehlten bei einem sehr großen Teil der Vollstandardwohnungen noch einzelne Ausstattungsmerkmale, die als Sondermerkmale im Berliner Mietspiegel ausgewiesen seien und auf dem heutigen Wohnungsmarkt für ein gehobenes Wohnungsangebot gefordert würden. Aufzüge seien (nur) in gut einem Drittel der Wohnungen im Gebiet vorhanden. Auch befänden sich nur 33 % der Wohnungen in Gebäuden, die bereits energetisch aufgerüstet worden seien. In diesen Gebäuden sei außerdem bisher nur ein Teil der möglichen Maßnahmen zur Energieeinsparung vorgenommen worden, so dass im Bereich der energetischen Modernisierung noch ein sehr großes Potential vorhanden sei. Außerdem seien im Gebiet nur 21 % der Wohnungen in Einzeleigentum aufgeteilt worden. Insoweit bestehe noch ein sehr hohes Potential für eine Umwandlung von Mietwohnungen in Einzeleigentum. Dies führe in der Regel zu deutlichen „Strukturveränderungen in der Sozialstruktur“. Aufgrund der hohen zahlungskräftigen Nachfrage und der gestiegenen Erwartungen einkommensstärkerer Haushalte an die Ausstattung von Wohnraum sei von einem großen Aufwertungspotential im fraglichen Gebiet auszugehen. Diese Feststellungen lassen keinen methodischen Mangel erkennen.
αα. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Ermittlung einer Verdrängungsgefahr im Rahmen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur ein sehr grober Maßstab anzulegen. Für die Einschätzung des Aufwertungspotentials reicht es in aller Regel aus, dass Modernisierungsmaßnahmen über den im Erhaltungsgebiet üblichen Ausstattungsstandard hinausgehen und zu einer nicht nur geringfügigen Mieterhöhung führen können. In diesem Fall kann bereits allgemein von einer Verdrängungsgefahr ausgegangen werden. Dem prognostischen Verfahren des Satzungs- oder Verordnungsgebers ist insoweit aus Rechtsgründen nur entgegenzutreten, wenn ihm willkürliche Annahmen zugrunde liegen oder der Normgeber von offensichtlichen Unwahrscheinlichkeiten ausgeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, a.a.O., S. 72). Derartiges ist hier nicht ersichtlich. Vielmehr entspricht es gerade der Lebenserfahrung (vgl. hierzu BVerwG, a.a.O.), in den vom Antragsgegner genannten baulichen Maßnahmen Potential für Mieterhöhungen zu sehen, so dass tendenziell die Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung besteht.
Angesichts dessen gehen sämtliche auf das Aufwertungspotential bezogene Einwände der Antragstellerin ins Leere. Denn sie betreffen die zweite Stufe des Erhaltungsrechts, d.h. die Frage, ob im Einzelfall eine erhaltungsrechtliche Genehmigung zu erteilen ist, rechtfertigen jedoch nicht die Annahme, der Antragsgegner habe das Vorliegen einer Verdrängungsgefahr methodisch fehlerhaft festgestellt. Die gilt insbesondere für die Forderung, es müssten solche Modernisierungsmaßnahmen „herausgerechnet“ werden, für die nach § 172 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 1a BauGB ein Genehmigungsanspruch besteht. Ob es in der Bevölkerung des Gebiets „erhebliche Verbesserungs- bzw. Modernisierungswünsche“ gibt, wie die Antragstellerin unbelegt behauptet, ist unerheblich (vgl. hierzu auch BVerwG, a.a.O., S. 71).
ββ. Aber selbst wenn bauliche Maßnahmen unberücksichtigt blieben, für die nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 1a BauGB und § 2 Satz 3 der Erhaltungsverordnung ohnehin ein Genehmigungsanspruch bestünde, wäre ein methodischer Fehler des Antragsgegners bei Erlass der Erhaltungsverordnung nicht festzustellen. Zwar müssten in diesem Falle zahlreiche der vom Antragsgegner in der Beschlussvorlage genannten Modernisierungsmaßnahmen unberücksichtigt bleiben, weil sie lediglich der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustandes einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen bzw. der Anpassung an die baulichen oder anlagentechnischen Mindestanforderungen der Energieeinsparverordnung dienen. Auch in diesem Falle wäre der Antragsgegner jedoch von einem hinreichenden Aufwertungspotential ausgegangen. Denn er hat mit dem Hinweis auf die Möglichkeit des Anbaus von - auch größeren - Balkonen (vgl. hierzu Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., Rn. 189 zu § 172) und energetischen Modernisierungen über den Mindeststandard hinaus auch auf Modernisierungsmaßnahmen Bezug genommen, für die kein Genehmigungsanspruch bestünde. Dabei versteht der Senat die Begründung zur Beschlussvorlage und die Ausführungen in der T... -Untersuchung dahin, dass jede der genannten möglichen Baumaßnahmen bereits grundsätzlich ein hinreichendes Aufwertungspotential begründet und die Frage, ob und in welchem Umfang sie sich jeweils auf die Miethöhe auswirken, erst auf der zweiten Stufe zu prüfen sei. Für eine kumulative Gesamtbetrachtung des Antragsgegners liegen keine Anhaltspunkte vor.
Außerdem durfte der Antragsgegner angesichts der Existenz einer Umwandlungsverordnung auch das Verdrängungspotential durch die Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen in den Blick nehmen und einen „Aufwertungsspielraum“ hierauf stützen. Dass er seiner Entscheidung insoweit unzutreffende Feststellungen zugrunde gelegt hätte, macht die Antragstellerin nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich.
β. Die Annahme des Antragsgegners, es laste ein hinreichender Aufwertungsdruck auf dem Gebiet, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat diesbezüglich vorrangig darauf abgestellt, dass die bisherigen Zuwanderer in das Gebiet ein weit überdurchschnittliches Einkommen hätten und Mieten zahlten, die weit über den Werten des Berliner Mietspiegels lägen. Gründe, die hieran zweifeln ließen, sind den Ausführungen der Antragstellerin nicht zu entnehmen und auch nicht zu erkennen. Soweit die Antragstellerin rügt, es fehle diesbezüglich an hinreichenden Ermittlungen und „valide(n) Daten“, weil weder die Baugenehmigungen in den vergangenen Jahren ausgewertet noch die Eigentümer der Grundstücke befragt worden seien, vermag sie hiermit nicht durchzudringen. Da es maßgeblich auf das Einkommen und die Miethöhe der Zuwanderer in das Gebiet ankommt, ist eine „reine Mieter-/Bewohnerbefragung“ nicht methodisch unzulänglich (vgl. hierzu auch OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 26), und die Annahme, dass einkommensstarke Mieter und Eigentümer von Wohneigentum höhere Erwartungen an Wohnraum haben und dies Modernisierungsmaßnahmen zur Folge haben könne, beschreibt eine nach der Lebenserfahrung typische Entwicklung, auf die sich eine Gemeinde bei der Prognose einer Verdrängungsgefahr stützen darf.
µ. Auch von einem relevanten Verdrängungspotential ist der Antragsgegner methodisch beanstandungsfrei ausgegangen. Die Annahme eines solchen Verdrängungspotentials und die Auffassung des Antragsgegners, aus Aufwertungspotential, Aufwertungsdruck und Verdrängungspotential ergebe sich die abstrakte Gefahr, dass im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen bzw. der Umwandlung in Wohneigentum eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintritt, ist nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner hat zum Verdrängungspotential ausgeführt, dass trotz des Zuzugs einkommensstärkerer Haushalte in den letzten Jahren noch ein Haushaltsanteil von 40 % - ca. 5.200 Haushalte - mit einem Einkommensniveau bestehe, das unterhalb des Berliner Durchschnitts liege. 2.000 Haushalte lägen sogar unter der „75 %-Grenze des Berliner Durchschnittseinkommens“. Dabei hätten die Haushalte unter dem Berliner Durchschnitt bereits durch die Bruttowarmmiete eine Belastung von 40 % des Haushaltseinkommens zu tragen, so dass damit zu rechnen sei, dass sie zu allgemeinen Mietpreissteigerungen hinzutretende modernisierungsbedingte Mieterhöhungen nicht bewältigen könnten. Gründe, an diesen Feststellungen zu zweifeln, sind nicht ersichtlich. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Hieraus die Gefahr der Verdrängung dieser Haushalte abzuleiten, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere bieten die Einwände der Antragstellerin diesbezüglich keinen Anlass für eine andere Einschätzung.
Die Antragstellerin macht zunächst geltend, die Gefahr einer unerwünschten Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung beruhe nicht auf Modernisierungsmaßnahmen in der Vergangenheit. Erhebliche Veränderungen in der Zusammensetzung der Bevölkerung in Berlin hätten ihren Grund ganz überwiegend nicht in baulichen Maßnahmen, die mit einer Erhaltungsverordnung steuerbar seien, sondern in dem Zuzug nach Berlin und in dem allgemeinen Bevölkerungswachstum der Stadt. Mieterhöhungen seien insoweit in erster Linie Folge des Nachfragedrucks und des Mangels an Wohnraum, nicht aber das Ergebnis baulicher Maßnahmen am bestehenden Wohnraum. Mit der angegriffenen Verordnung werde angesichts dessen ein Rechtsinstrument eingesetzt, welches nicht geeignet sei, den Gründen für den Anstieg der Mieten entgegenzuwirken. Der Erlass einer Erhaltungsverordnung setze voraus, dass gerade der Abbruch, der Umbau oder die Änderung baulicher Anlagen die Gefahr einer Veränderung der Wohnbevölkerung befürchten ließen. Baulich bedingte Verdrängungseffekte habe die T... -Untersuchung jedoch nicht belegt. Insoweit fehle die für eine sachgerechte Prognose erforderliche Bestandserfassung und -bewertung der Baumaßnahmen. Namentlich sei versäumt worden, die Eigentümer der Grundstücke nach ihren Investitionen zu befragen. Es sei auch nicht ermittelt worden, ob und in welchem Umfang Haushalte weggezogen seien, die die Mieten nicht mehr bezahlen konnten, weil diese gerade infolge von Modernisierungen angehoben worden seien.
Hiermit vermag sie nicht durchzudringen. Denn entscheidend ist nicht, ob in der Vergangenheit Baumaßnahmen zu Verdrängungseffekten geführt haben. Maßgeblich ist allein, ob - zukunftsgerichtet - die abstrakte Gefahr besteht, dass bauliche Maßnahmen einen Verdrängungseffekt haben werden. Eine Gefährdung des Erhaltungsziels als Voraussetzung für die förmliche Festlegung als Erhaltungsgebiet kann sich beispielsweise bereits aus einem ersten geplanten erhaltungsrelevanten Vorhaben ergeben (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 44 zu § 172). Vom Bestehen einer derartigen Gefahr für die Zukunft ist der Antragsgegner hier fehlerfrei ausgegangen. Denn zum einen hat er hierzu - wie bereits erwähnt - in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass Verdrängungseffekte vor allem im Rahmen der normalen Fluktuation entstünden, wenn günstige Wohnräume von wegziehenden Mietern aufgegeben und anschließend modernisiert würden, so dass sie danach für Personen mit geringem Haushaltseinkommen nicht mehr attraktiv seien. Zum anderen reicht es aus, dass allgemein - etwa aufgrund eines hohen Zuzugs in das fragliche Gebiet - ein hoher Druck auf den Mietmarkt besteht und ein hierdurch ausgelöster Verdrängungsmechanismus in Bezug auf ärmere Bevölkerungsschichten durch Modernisierungsmaßnahmen verstärkt werden kann.
Der Hinweis der Antragstellerin auf das Auslaufen sozialer Wohnungsprogramme und ihr Einwand, preiswerter Wohnraum gehe allein deshalb verloren, weil die Belegungs- und Mietpreisbindungen aus den ehemaligen Sozialwohnungsprogrammen der Stadt geendet hätten, rechtfertigt ebenfalls keine andere Entscheidung. Diese Erwägungen stehen der Prognose, modernisierungsbedingte Mieterhöhungen könnten eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zur Folge haben, nicht entgegen. Der Umstand, dass das Land Berlin in der Vergangenheit seine Möglichkeiten zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus nicht ausgeschöpft haben mag, hindert den Antragsgegner nicht, eine Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu erlassen.
Fehl geht auch die Erwägung der Antragstellerin, angesichts des ermittelten überdurchschnittlichen Einkommensniveaus im Gebiet führten Mieterhöhungen nicht zu einer nennenswerten Verdrängung der vorhandenen Bewohner, jedenfalls fehlten Feststellungen dazu, in welchem Umfang mögliche Mieterhöhungen städtebaulich irrelevant seien, weil die Bevölkerung in der Lage sei, diese Mehrzahlungen zu tragen. Gleiches gilt für die Rüge, der Verordnungsgeber habe verkannt, dass die Bewohner Berlins aufgrund der allgemeinen konjunkturellen Entwicklung, steigender Löhne und Gehälter sowie steigender Beschäftigungszahlen bereit und in der Lage seien, höhere Mieten zu zahlen. Denn die Antragstellerin übersieht hierbei, dass das Verdrängungspotential nach Auffassung des Antragsgegners gerade bei den 40 % Haushalten liegt, die über ein unterdurchschnittliches Haushaltseinkommen verfügen und für die Wohnkosten bereits aktuell 40 % ihres Haushaltseinkommens verwenden müssen, so dass sie modernisierungsbedingte Mieterhöhungen voraussichtlich nicht verkraften würden. Dass die Erwägungen der Antragstellerin dieser Annahme entgegenstünden, ist nicht zu erkennen.
Soweit die Antragstellerin rügt, es sei unbekannt, ab welcher Belastung durch die Bruttowarmmiete eine Verdrängungsgefahr anzunehmen sei, der vorliegend vom Antragsgegner in Ansatz gebrachte Wert von 40% sei nicht belastbar, rechtfertigt dies nicht den Schluss auf einen methodischen Fehler des Antragsgegners. Denn die Annahme des Antragsgegners, dass ein Haushalt mit einem unterhalb des Berliner Durchschnitts liegenden Haushaltseinkommen bei einer 40 % des Haushaltseinkommens überschreitenden Belastung durch die Bruttowarmmiete den Umzug in eine günstigere Mietwohnung in Erwägung ziehen wird, ist nachvollziehbar. Je größer nämlich der Anteil des Haushaltseinkommens ist, der für die Anmietung von Wohnraum aufgebracht werden muss, umso eher wird ein Haushalt Überlegungen dazu anstellen müssen, wie er Mietkosten einsparen kann. Mit einem Wert von 40 % nähert sich die Mietbelastung bereits der Hälfte des Haushaltseinkommens. Es ist plausibel, dass sich bei einer Überschreitung des Wertes von 40 % des Haushaltseinkommens ein nicht unerheblicher Teil der einkommensschwachen Mieter nach Ersatzwohnraum zu günstigeren Bedingungen umsehen wird. Soweit die Antragstellerin hierzu geltend macht, mit „Wegzügen“ sei schon deshalb nicht zu rechnen, weil kein anderweitiger Mietwohnraum in Berlin zur Verfügung stehe, überzeugt dies nicht. Der Mietwohnungsmarkt mag stark belastet sein. Gründe, die die Annahme rechtfertigen, es finde insoweit - auch in weniger nachgefragten Teilen Berlins - keinerlei Fluktuation auf dem Mietmarkt mehr statt, sind jedoch nicht zu erkennen.
(dd) Der Antragsgegner ist schließlich zu Recht davon ausgegangen, das besondere städtebauliche Gründe die Festlegung des Erhaltungsgebiets rechtfertigen. Nicht erforderlich ist in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung der Antragstellerin, dass herausragende städtebauliche Gründe gegeben sind. „Besonders“ sind städtebauliche Gründe im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB bereits dann, wenn sie gerade für die konkrete Erhaltungssituation besonderes Gewicht haben (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 43 zu § 172 m.w.N.). Maßgeblich ist allein, ob sich die Gründe für den Erlass der Erhaltungsverordnung aus der jeweiligen besonderen städtebaulichen Situation ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, a.a.O., S. 70). Das ist hier der Fall.
α. Der Antragsgegner macht als besondere städtebauliche Gründe zunächst die Vermeidung des Verlustes günstigen Wohnraums und eine zu befürchtende Konzentration einkommensschwacher Haushalte in Problemgebieten geltend. Er trägt hierzu vor, es sei ein wichtiges städtebauliches Entwicklungsziel des Senats von Berlin, „soziale Entmischungsprozesse“ zu vermeiden und gemischte funktionale Strukturen zu sichern. Die hierfür erforderliche Deckung des Wohnungsbedarfs für Haushalte mit unterdurchschnittlichen Einkommen sei nur zu leisten, wenn vorhandener preiswerter Wohnraum auch längerfristig erhalten werde und Modernisierungsinvestitionen auf die Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungsstandards beschränkt würden. Es sei insoweit zu berücksichtigen, dass in Berlin ca. 54% aller Haushalte - gut eine Million Haushalte - sozialwohnungsberechtigt seien. Gleichzeitig seien die Wohnungsmieten in Berlin in allen Marktsegmenten während der letzten Jahre schneller als die Einkommen gestiegen.
Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden und rechtfertigen in der konkreten städtebaulichen Situation den Erlass der Erhaltungsverordnung. Die vom Antragsgegner für das betrachtete Gebiet angeführten Gründe haben ein ausreichendes Gewicht um die Erhaltungsverordnung für den Schöneberger Süden zu tragen. Diese Erhaltungsverordnung dient der Entspannung am Wohnungsmarkt, die durch einen akuten Mangel an preiswertem Wohnraum gekennzeichnet ist. In dem fraglichen innenstadtnahen Wohngebiet ist nach den Feststellungen des Antragsgegners noch vergleichsweise preisgünstiger Mietwohnungsbestand vorhanden. Dieser droht infolge der zu erwartenden baulichen Änderungen und Umwandlungen in Wohnungseigentum wegzufallen. Dies hätte voraussichtlich zur Folge, dass sich die finanziell schwachen Haushalte in Teilen der Stadt ansiedeln müssten, in denen noch vergleichsweise preiswerter Wohnraum zur Verfügung steht. Insoweit wäre mit einer Konzentration einkommensschwacher Haushalte in diesen Gebieten zu rechnen. Dies zu vermeiden, ist ein anzuerkennendes städtebauliches Ziel (vgl. zum Erhalt preisgünstigen Wohnraums in einem Gebiet auch: BVerwG, a.a.O., Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2006 - 4 C 9/04 - NVwZ 2006, 1167 <1168>; OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 40).
Dem hierauf bezogenen Einwand der Antragstellerin, es sei nicht festgestellt worden, dass die Aufstellung der Verordnung für den Segregationsprozess in Schöneberg oder in Gesamtberlin von Bedeutung sei, ist nicht zu folgen. Vielmehr reicht die Feststellung des Antragsgegners aus, dass 40 % der Haushalte im Gebiet verdrängungsgefährdet sind.
Auch mit ihrer Rüge, es fehlten Feststellungen zum Aufwertungsdruck, der den Segregationsprozess auslösen könne, vermag die Antragstellerin nicht durchzudringen. Denn der Antragsgegner hat einen relevanten Aufwertungsdruck für das Erhaltungsgebiet in methodisch nicht zu beanstandender Form festgestellt. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
Soweit die Antragstellerin ausführt, die „Eigentümerstrukturen“ seien nicht hinreichend berücksichtigt worden, es fehle zudem an einer hinreichenden Ermittlung, wohin die verdrängungsgefährdeten Haushalte abwandern würden, um die städtebauliche Relevanz dieser Veränderung zu erkennen und zu bewerten, es sei auch unklar geblieben, auf welchen Zeitraum die angenommene Verdrängung bezogen sei sowie, wie diese Zahl ermittelt worden sei, rechtfertigt auch dies keine andere Entscheidung. Vielmehr stellt die Antragstellerin hiermit überzogene Anforderungen an die Voraussetzungen für den Erlass einer Erhaltungsverordnung aus sozialen Gründen. Es reicht aus, dass die Feststellungen des Antragsgegners den Verlust vergleichsweise preiswerten Wohnraums in dem betrachteten Gebiet befürchten lassen.
Inwieweit „in der Realität des Jahres 2018“ nicht feststellbar gewesen sein soll, dass andere Gebiete vor einseitigen Bewohnerstrukturen geschützt werden müssten, erschließt sich aus den Ausführungen der Antragstellerin nicht und ist auch ansonsten nicht zu erkennen. Ausreichend ist, dass sozial schwächere Mieter, die die Mieten eines - wie hier - zentralen innerstädtischen Wohngebiets, in dem sich zahlungskräftigere Mietergruppen ansiedeln, nicht mehr zahlen können, nach der allgemeinen Lebenserfahrung in die (Rand-)Lagen Berlins ausweichen werden, in denen noch preiswerterer Wohnraum vorhanden ist. Dass sich dort angesichts dessen soziale Probleme häufen werden, ist nachvollziehbar. Wo genau sich einkommensstarke Mieter ansiedeln werden, wenn es zum Erlass der in Aussicht genommenen Erhaltungsverordnung kommt, ist demgegenüber unerheblich.
β. Ob die weiteren vom Antragsgegner in der Begründung der Beschlussvorlage angeführten städtebaulichen Gründe den Erlass der Erhaltungsverordnung ebenfalls rechtfertigen könnten, ob namentlich der Annahme des Antragsgegners, es drohe eine Überlastung der infrastrukturellen Einrichtungen für Kinder und der Einrichtungen des ruhenden Verkehrs, ausreichende tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, kann danach offenbleiben. Es reicht aus, dass zumindest die vom Antragsgegner genannten besonderen städtebaulichen Gründe der Vermeidung des Verlustes preiswerten Wohnraums und der anderenfalls drohenden Konzentration sozial schwacher Gesellschaftsschichten in Problembezirken vorliegen.
(b) Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Festlegung des Erhaltungsgebiets um eine unverhältnismäßige Inhaltsbestimmung des Eigentums der Antragstellerin handelt (vgl. Art. 14 Abs. 1, Abs. 2 GG), sind nicht zu erkennen. Im Hinblick auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der Inhaltsbestimmung des Eigentums beschränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob Erhaltungstatbestände vorliegen, die ein hinreichendes Gewicht haben, um die auf bauliche Veränderung oder Eigentumsumwandlung gerichteten Eigentümerinteressen zurückzudrängen (vgl. Senatsbeschluss vom 24. Juli 2020, a.a.O., Rn. 68; OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 44). Das ist hier der Fall. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Die Eigentümerbelange im Übrigen sind im Einzelfall erst auf der zweiten Stufe des Erhaltungsrechts, bei der Frage, ob eine beantragte Genehmigung erteilt wird, zu berücksichtigen. Etwaigen unverhältnismäßigen Auswirkungen kann so Rechnung getragen werden.
(c) Auch ansonsten ist ein Abwägungsfehler nicht zu erkennen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, es wäre zu prüfen gewesen, ob die städtebaulichen Ziele, die mit der Verordnung verfolgt werden, mit weniger belastenden Mitteln wie etwa Finanzhilfen (Mietzuschüsse) für bedürftige Haushalte, durch die Schaffung preiswerten Wohnraums durch die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften oder durch den Einsatz städtebaulicher Verträge zur Mietpreisbegrenzung bei der Aufstellung von Bebauungsplänen oder der Erteilung von Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB erreicht werden könnten, verkennt sie, dass der Antragsgegner die verschiedenen Möglichkeiten zur Schaffung und Erhaltung preiswerten Wohnraums nebeneinander nutzen kann. Der Erlass einer Erhaltungsverordnung ist grundsätzlich gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen hierfür vorliegen. Davon durfte der Antragsgegner vorliegend ausgehen. Angesichts dessen ist auch der Hinweis der Antragstellerin auf den bei Verordnungserlass bereits angekündigten Erlass einer neuen „Kappungsgrenzen-Verordnung“ unerheblich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 711 ZPO
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs 4 BauGB
§ 214 Absatz 3 Satz 2 des BauGB
§ 215 Absatz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1, 1a BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 2 BGB
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 30 Abs. 2 Satz 2 AGBauGB
§ 30 Abs. 2 Satz 1 AGBauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 und Abs. 3 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 1a BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 1a BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuches
§ 6 Abs. 1 der Verordnung
§ 2 Satz 3 der Erhaltungsverordnung
§ 172 m.w.N.). Maßgeblich ist allein, ob sich die Gründe für den Erlass der Erhaltungsverordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1, Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 879
BVerwGE 105, 67
NVwZ 2006, 1167
19 K 403.17
2 A 6.18
2 E 3/13
4 BN 54/20
1 BvR 969/83
4 BN 13.00
4 N 6.79
4 C 2/97
10 B 9.11
4 C 9/04