Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-25, Aktenzeichen 3 K 3143/06
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2008:0825.3K3143.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitslei-stung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, falls nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Städte C. , C1. , M1. und T. -T1. sowie die Gemeinde F. gründeten 1977 den Zweckverband Volkshochschule M. -P. . In ihrer Sitzung am 21. März 2006 beschloss die Verbandsversammlung des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2006. Die Verbandsumlage für dieses Jahr betrug insgesamt 240.000,00 Euro.
Mit Bescheid vom 29. März 2006 setzte der Beklagte die von der Klägerin zu entrichtende Verbandsumlage auf 44.993,31 Euro fest, zahlbar in vier Raten am 30. Januar 2006 in Höhe von 11.400,00 Euro, am 14. April 2006 in Höhe von 11.200,00 Euro, am 15. Juli 2006 in Höhe von ebenfalls 11.200,00 Euro und am 15. Oktober 2006 in Höhe von 11. 193,31 Euro. Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Beitragsanteile der Verbandsmitglieder seien gemäß § 25 der Satzung des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. vom 25. Februar 1977 in ihrer zurzeit gültigen Fassung nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen der Mitglieder zum Stand des 30. Juni des Vorjahres ermittelt worden.
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin rechtzeitig Widerspruch: Gemäß § 19 Abs. 1 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit - GkG - solle die Umlage in der Regel nach dem Verhältnis des Nutzens bemessen werden, den die einzelnen Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der Aufgaben des Zweckverbandes hätten. Ein anderer Maßstab könne zu Grunde gelegt werden, wenn dies angemessen sei. Die Gemeindeprüfungsanstalt NW habe bei der örtlichen Prüfung des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. im Juni 2005 darauf hingewiesen, dass die derzeitige Festsetzung der Verbandsumlage rein nach dem Bevölkerungsproporz zulässig, aber eher ungewöhnlich sei, weil sie die unterschiedlich intensive Nutzung des VHS-Angebotes durch die Bevölkerung außer Acht lasse. Nach ihren Berechnungen müsste sie - die Klägerin - 5.746,87 Euro weniger zahlen, wenn die Verbandsumlage zu 50 v. H. nach Einwohnern und zu 50 v. H. nach Nutzern berechnet würde. Würde die Verbandsumlage ausschließlich nach dem Verhältnis des Nutzens berechnet, würde sich die von ihr zu zahlende Umlage um 11.493,74 Euro verringern. Sie könne nicht erkennen, aus welchen Gründen von der in § 19 Abs. 1 GkG getroffenen Regelung, die Umlage nach dem Verhältnis des Nutzens zu bemessen, abgewichen worden sei. Die Umlage ausschließlich nach dem Einwohner-Verhältnis zu berechnen, sei zudem keinesfalls angemessen.
Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 14. September 2006 zurück: Verbandssatzung und Haushaltssatzung seien von der Verbandsversammlung jeweils mit der erforderlichen Mehrheit beschlossen worden, seien nicht rechtswidrig und verstießen insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht. Der angewandte Berechnungsmaßstab erfülle den Grundsatz der "Angemessenheit" des § 19 GkG.
Mit der Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter: Der Bescheid des Beklagten sei rechtswidrig, da er nicht auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruhe. § 25 Abs. 1 der Zweckverbandssatzung des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. , zuletzt geändert durch die 3. Satzung zur Änderung der Satzung des Zweckverbandes Volkshochschule M. - P. vom 30. Juni 1992, sowie die daraufhin erlassene Haushaltssatzung 2006 des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. vom 21. März 2006 seien unwirksam. Beide Satzungen verstießen gegen die höherrangige Vorschrift des § 19 Abs. 1 Satz 4 GkG beziehungsweise des § 19 Abs. 1 S. 3 GkG. Sie könnten daher keine tauglichen Rechtsgrundlagen für den Umlagebescheid sein. Der in der Zweckverbandssatzung gewählte Umlagemaßstab allein anhand der jeweiligen Einwohnerzahlen der Mitgliedskommunen sei jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht mehr angemessen im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 4 GkG.
Nach § 19 Abs. 1 Satz 3 GkG solle die Verbandsumlage in der Regel nach dem Verhältnis des Nutzens bemessen werden, den die einzelnen Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der Aufgaben des Zweckverbandes hätten. Dieser konkrete Nutzen für die einzelnen Verbandsmitglieder des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. sei im vorliegenden Fall die konkrete beziehungsweise zahlenmäßige Inanspruchnahme der Volkshochschule durch die jeweiligen Gemeindeeinwohner. Nach § 19 Abs. 1 Satz 4 GkG könne ein anderer Maßstab nur dann zu Grunde gelegt werden, wenn ein solcher "angemessen" sei. Das sei im Hinblick auf den Maßstab des § 25 Abs. 1 der Verbandssatzung, der eine Verteilung der Umlagebeträge allein anhand der Einwohnerverhältnisse vorsehe, nicht mehr der Fall. Erforderlich sei eine Betrachtung des jeweiligen Einzelfalls. Gesetzlicher Regelfall sei die Umlagenverteilung nach dem tatsächlichen Nutzen, der nach dem gesetzgeberischen Willen mithin eindeutige Priorität zukomme. Solle von der Bemessung nach dem tatsächlichen Nutzen abgewichen werden, so bedürfe es eines fundierten sachlichen Grundes, der eine solche Abweichung vom gesetzlichen Regelfall legitimiere.
Im vorliegenden Fall sei eine Abweichung vom Regelfall des § 19 Abs. 1 Satz 3 GkG nicht mehr begründbar. Ein Ausweichen auf andere Maßstäbe könne überhaupt nur dann angemessen sein, wenn dies allein dem Zweck diene, zusätzlichen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, der erforderlich wäre, den tatsächlichen Nutzen selbst und konkret zu ermitteln. Diese Ermittlung sei jedenfalls im vorliegenden Fall weder schwierig noch mit hohem Aufwand verbunden. Die Volkshochschule M. -P. arbeite mit einem EDV-System, das eine genaue Abbildung der Nutzungsverhältnisse ermögliche. Es könne gleichsam auf Knopfdruck ermittelt werden, aus welchen Mitgliedskommunen die einzelnen Nutzer des Zweckverbandes stammten. Falls dennoch Hilfskriterien sollten berücksichtigt werden können, müsse jedenfalls dasjenige zu Grunde gelegt werden, das den Regelfall am besten abbilde.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 29. März 2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 14. September 2006 aufzuheben, soweit in diesen Bescheiden eine über den Betrag von 33.499,57 Euro hinausgehende Umlage gefordert beziehungsweise bestätigt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte führt zur Begründung seines Antrags aus: Die Verbandsumlage bedürfe entgegen der von der Klägerin vertretenen Auffassung nicht des Nachweises eines adäquaten Vorteils, auch stehe die Wahl der Berechnungsgrundlage durch den Verband nicht dem Gebot entgegen, ihre Mitglieder willkürfrei zu behandeln. Die Berufung der Klägerin darauf, dass das Äquivalenzsystem nicht beachtet worden sei, greife nicht. Die Regelung des § 25 der Verbandssatzung liege innerhalb des weiten Ermessens, das das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit einräume. Der Zweckverband erfülle die gesetzlichen Pflichtaufgaben der Erwachsenenbildung / Weiterbildung nach dem Weiterbildungsgesetz und unterbreite allen Einwohnern in den Mitgliedsgemeinden gleichermaßen Angebote. Die tatsächliche Inanspruchnahme der Angebote sei allerdings aus mehreren Gründen in den einzelnen Gemeinden unbestritten unterschiedlich. So sei die Klägerin der Stadt C2. Q. in O. direkt benachbart, in der die Kreisvolkshochschule I. -Q. im Schloss eine Zweigstelle unterhalte.
Im Übrigen nehme die Klägerin durchaus intensiv Leistungen des Zweckverbandes Volkshochschule M. -P. in Anspruch, zum Beispiel im Rahmen von Beschäftigungsförderungsmaßnahmen nach SGB II und SGB III, der M. pro Arbeit (SGB II), der Netzwerk M. GmbH (Dienstleister auf der Ebene des Kreises M. ). Angehende Altenpflegehelfer und Altenpfleger aus der Klägerin, die Sitz einer größeren Einrichtung eines Alten- und Pflegeheims sei, würden im Fachseminar für Altenpflege in C1. ausgebildet in einer seit einigen Jahren defizitären Einrichtung, die anteilig über die Verbandsumlage mitzufinanzieren sei. Der m. Südosten sei stark vom Zuzug von Aussiedlern betroffen gewesen. Die Integration sei insbesondere mit Angeboten der Sprachförderung unterstützt worden beziehungsweise werde im Rahmen der Gewährung von Fördermitteln weiterhin unterstützt. Die Verteilung der Verbandsumlage nach der Einwohnerzahl sei insofern in keiner Weise willkürlich oder unangemessen, vielmehr im weiteren Sinne sogar äquivalent. Es sei jedenfalls so, dass sämtliche Angebote des Zweckverbandes auch allen Einwohnern der Klägerin zur Verfügung stünden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 29. März 2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 14. September 2006 sind auch insoweit rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, als in diesen Bescheiden für das Haushaltsjahr 2006 eine über den Betrag von 33.499,57 Euro hinausgehende Umlage in Höhe von insgesamt 44.993,31 Euro von der Klägerin gefordert beziehungsweise die Erhebung einer solchen Forderung bestätigt wird (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Erhebung der Verbandsumlage für den Zweckverband Volkshochschule M. -P. gegenüber der Klägerin im Jahre 2006 in der genannten Höhe beruht auf § 25 Abs. 1 der Satzung für den Zweckverband Volkshochschule M. -P. in der Fassung der 3. Satzung zur Änderung der genannten Satzung vom 30. Juni 1992. Nach dieser Vorschrift erhebt der Zweckverband, soweit die Einnahmen zur Deckung seines Finanzbedarfs nicht ausreichen, von seinen Mitgliedern eine Umlage mit der Maßgabe, dass die Beitragsanteile der Verbandsmitglieder nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen der Mitglieder nach dem Stand des 30. Juni des Vorjahres ermittelt werden. Bedenken dagegen, dass der Beklagte diese Regelung beim Erlass des angefochtenen Bescheides vom 29. März 2006 zutreffend angewandt hat, hat die Klägerin nicht erhoben. Sie sind auch sonst nicht ersichtlich.
§ 25 Abs. 1 der Satzung für den Zweckverband Volkshochschule M. -P. stellt in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 30. Juni 1992 auch eine rechtswirksame, nicht wegen eines von der Klägerin behaupteten Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtige Ermächtigungsgrundlage dar. Diese Vorschrift beruht ihrerseits auf § 19 Abs. 1 Sätze 1, 3 und 4 GkG. Den dort aufgeführten Anforderungen genügt § 25 Abs. 1 der Satzung für den Zweckverband Volkshochschule M. -P. in der Fassung der 3. Änderungssatzung.
Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 GkG soll die Umlage in der Regel nach dem Verhältnis des Nutzens bemessen werden, den die einzelnen Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der Aufgaben des Zweckverbandes haben (§ 19 Abs. 1 Satz 3 GkG); ein anderer Maßstab kann zu Grunde gelegt werden, wenn dies angemessen ist (§ 19 Abs. 1 Satz 4 GkG).
Das Verhältnis der Einwohnerzahl eines einzelnen Verbandsmitgliedes zur Zahl der Einwohner aller Verbandsmitglieder ist regelmäßig - sogar ohne Rückgriff auf § 19 Abs. 1 Satz 4 GkG - geeignet, als generalisierender und typisierender Maßstab zu dienen für die Bestimmung des anteiligen Nutzens des einzelnen Verbandsmitgliedes. Die Verbandsversammlung des Zweckverbandes ist nach § 19 Abs. 1 Satz 3 GkG entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht jedenfalls nicht verpflichtet, in der Verbandssatzung denjenigen Maßstab für die Erhebung der Verbandsumlage zu bestimmen, der es gestattet, den jeweiligen Nutzen für die einzelnen Verbandsmitglieder so realistisch wie irgend möglich zu ermitteln,
vgl. VG Würzburg, Urteil vom 17. September 2003 - W 2 K 02.686 -, juris,
mit der Folge, dass eine anderer angemessener Maßstab im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 4 GkG überhaupt nur dann in Betracht käme, wenn der Nutzen aus der Tätigkeit des Zweckverbandes für die einzelne verbandsangehörige Gemeinde nicht konkret bestimmt werden könnte. Aus den Formulierungen des § 19 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GkG folgt vielmehr, dass der Satzungsgeber bei der Bestimmung des Umlagemaßstabes ein weitgehendes Gestaltungsermessen hat.
Vgl. zu den gleichlautenden Vorschriften in Brandenburg beziehungsweise Thüringen Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 14. Juli 2004 - 2 D 2/02.NE -, juris; OVG Thüringen, Beschluss vom 16. Dezember 2002 - 4 ZEO 4/02 -, LKV 2003, 290; VG Cottbus, Urteil vom 6. Dezember 2007 - 4 K 512/03 -, juris; außerdem VG Würzburg, Urteil vom 17. September 2003 - W 2 K 02.686 -, juris.
Ein solches weites Ermessen ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Da Verbandsumlagen im Unterschied zu Gebühren und Beiträgen nicht den Charakter eines Entgelts für einen dem Abgabenpflichtigen gebotenen Vorteil haben,
vgl., auch zum Folgenden, BverwG, Urteil vom 23. Mai 1973 - BverwG IV C 21.70 -, BverwGE 42, 210 <217>; Beschluss vom 21. Oktober 1987 - 7 B 64.87 -, juris; Beschluss vom 4. Juni 2002 - 9 B 15.02 -, juris,
ist das Äquivalenzprinzip auf sie nicht ohne weiteres übertragbar. Zwar ist das Äquivalenzprinzip eine Ausprägung des rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Vgl. BverwG, Urteil vom 25 August 1982 - 8 C 54.81 -, DVBl. 1983, 46 f. <47>; Beschluss vom 21. Oktober 1987 - 7 B 64.87 -, juris.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Verbindung mit dem gleichfalls dem Rechtsstaatsprinzip entstammenden Willkürverbot,
vgl. BverfG, Beschluss vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 -, BverfGE 26, 228 <244>; Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 -, BverfGE 56, 298 <313>; BverwG, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 8 BN 3/05 -, juris,
verbietet aber lediglich eine Umlegung der Kosten eines kommunalen Zweckverbandes auf die verbandsangehörigen Gemeinden, bei der eine Gemeinde gegenüber den anderen Gemeinden offenbar sachunangemessen und damit unverhältnismäßig benachteiligt wird. Hiervon kann jedoch unter den gegebenen Verhältnissen offensichtlich nicht die Rede sein. Dies hat die Klägerin insbesondere auch mit ihrem Vorbringen nicht ausreichend dargetan, dass es mit der Möglichkeit, von den verbandsangehörigen Gemeinden eine Umlage nach dem zahlenmäßigen Verhältnis der in den einzelnen Gemeinden wohnhaften Teilnehmer an Veranstaltungen der Volkshochschule zu erheben, einen Maßstab gebe, der den Nutzen der einzelnen Mitglieder des Zweckverbandes noch besser erkennen lasse. Im Übrigen kann letzteres mit einigem Recht in Zweifel gezogen werden, da der Nutzen je nach der Art der Veranstaltung der Volkshochschule, an der Einwohner aus den einzelnen Gemeinden teilnehmen, durchaus unterschiedlich gewichtet werden kann, ohne dass man dies mit einem mathematischen Modell sicher erfassen könnte. So mag etwa einem Kurs, in dem die Teilnehmer ihre Fremdsprachenkenntnisse für einen Urlaub im Ausland auffrischen, deutlich weniger Bedeutung zukommen als etwa den Veranstaltungen im Fachbereich Qualifizierungs- und Beschäftigungsmaßnahmen - Projekte - Schulabschlüsse der Volkshochschule M. -P. , der unter anderem berufspraktische Integrationsmaßnahmen anbietet, Training für Arbeit und Beruf, Arbeitsgelegenheiten, eine einjährige Ausbildung zur staatlich anerkannten Altenpflegehelferin / zum staatlich anerkannten Altenpflegehelfer und eine dreijährige Ausbildung zur staatlich anerkannten Altenpflegerin / zum staatlich anerkannten Altenpfleger.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 19 Abs. 1 GkG
§ 19 Abs. 1 Satz 4 GkG
§ 19 Abs. 1 S. 3 GkG
§ 19 Abs. 1
Satz 4 GkG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 GkG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 19 Abs. 1 Satz 4
GkG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11
und 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 2 K 02.68
2 D 2/02
4 ZEO 4/02
4 K
512/03
2 K
02.68
IV C
21.70
7 B 64.87
9 B 15.02
8 C 54.81
2 BvR 446/64
2 BvR 584/76
8 BN 3/05