Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-30, Aktenzeichen 1 A 2825/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0530.1A2825.09.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten der Beklagten zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Voll¬streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreck¬baren Betrages ab¬wenden, wenn nicht der Kläger vor der Voll¬streckung Sicherheit in Höhe des je¬weils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 30. März 1954 geborene Kläger steht als Berufssoldat im Rang eines Oberstleutnants (Besoldungsgruppe A 14 BBesO) im Dienst der Beklagten. Er ist Angehöriger der Teilstreitkraft Luftwaffe. Mit Verfügung des Bundesministeriums der Verteidigung vom 1. Januar 1994 wurde er mit Wirkung vom 1. April 1994 zum Dienstältesten Deutschen Offizier des Deutschen Anteils beim NATO-E-3A-Verband in H. (DDO/DtA NATO E-3A – heute NAEW&C E-3A C) versetzt. Seit dem 1. Oktober 1998 wird er auf dem Dienstposten "Strahlflugzeugführer-Stabsoffizier E-3A" (ATN 5142101W) eingesetzt. Nach Erwerb der entsprechenden Fluglizenzen wird er als Kommandant auf den von der AWACS-Aufklärungsstaffel genutzten Luftfahrzeugmustern Boeing 707 E-3A und 707/TCA verwendet.
Unter dem 9. März 2009 beantragte der Kläger, ihm rückwirkend ab dem 1. Januar 2009 die Zulage für Soldaten als fliegendes Personal gemäß Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) – im Folgenden: Vorbemerkungen zu den BBesO A/B – zu zahlen. Er erfülle als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung die in der Vorschrift genannten Voraussetzungen.
Diesen Antrag lehnte der Kommandeur der Unterstützungsgruppe des Dienstältesten Deutschen Offiziers des Deutschen Anteils beim NATO-E-3A-Verband mit Bescheid vom 6. April 2009 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die erhöhte Stellenzulage stehe nach dem Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung PSZ III 2 – Az 19-02-08/04 – vom 18. April 2007 i.d.F. der vorläufigen Änderungen des Erlasses vom 12. Februar 2009 nur denjenigen Soldaten zu, die dem Organisationsbereich der Luftwaffe angehörten und dort oder im Einsatz als verantwortliche Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auf bestimmten Flugzeugmustern (Transall C-160, Airbus A310, A319CJ, A340 und A 400M, Challenger CL-601 oder Global 5000) verwendet würden. Hierzu zähle das Luftfahrzeugmuster Boeing 707 nicht.
Mit der hiergegen unter dem 3. Mai 2009 erhobenen Beschwerde machte der Kläger geltend, es sei unerheblich, dass das Flugzeugmuster Boeing 707-E-3A nicht im Bestand der deutschen Luftwaffe und in dem genannten Erlass aufgeführt sei. Diese Verwaltungsvorschrift sei kein Gesetz. Entsprechend der Absicht des Gesetzgebers, die Zulage Kommandanten von Transportflugzeugen zukommen zu lassen, sei der Einsatz auf NATO-Transportflugzeugen dem Einsatz auf den in der Verwaltungsvorschrift genannten Flugzeugmustern gleichzustellen. Andernfalls verstoße die Anwendung der Zulageregelung gegen den Gleichheitssatz.
Die Beschwerde wies der Dienstälteste Deutsche Offizier des Deutschen Anteils beim NATO-E-3A-Verband mit Beschwerdebescheid vom 2. Juni 2009 aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück.
Der Kläger hat am 30. Juni 2009 Klage erhoben. Zu ihrer Begründung hat er vorgetragen, der Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung vom 12. Februar 2009 schränke die gesetzlichen Vorgaben der Zulageregelung rechtwidrig ein. Von einer Beschränkung der Zulageberechtigung auf Transportflugzeugführer, wie sie sich aus der Nennung von bestimmten Flugzeugmustern in dem Erlass ergebe, sei im Gesetz nicht die Rede. Durch die willkürliche Nennung von bestimmten Flugzeugmustern werde eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung und rechtswidrige Verwaltungsübung geschaffen, die weder für sich noch in Verbindung mit dem Gleichheitssatz oder dem Vertrauensgrundsatz eine anspruchsbeschränkende Selbstbindung herbeiführen könne. Eine Befugnis zum Erlass einschränkender Regelungen folge auch nicht aus der Ermächtigung zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften gemäß Nr. 6 Abs. 6 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B. Der die gesetzlichen Vorgaben der Zulageregelung einschränkende Erlass verstoße daher gegen das Gebot der besonderen Organkompetenz.
Der Kläger hat beantragt,
den ablehnenden Bescheid des Kommandeurs der Unterstützungsgruppe des Dienstältesten Deutschen Offiziers des Deutschen Anteils beim NATO-E-3A-Verband vom 6. April 2009 und den Beschwerdebescheid des Dienstältesten Deutschen Offiziers beim NATO-E-3A-Verband vom 2. Juni 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, ihm ab dem 1. Januar 2009 die Stellenzulage für Soldaten als fliegendes Personal gemäß Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B auszuzahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ausgeführt: Der Kläger zähle nicht zu dem zulageberechtigten Personenkreis. Die Stellenzulage sei ausschließlich für "Soldaten der Luftwaffe" vorgesehen. Mit dieser Formulierung habe der Gesetzgeber einen Zusammenhang zwischen dem Organisationsbereich "Luftwaffe" und der herausgehobenen Funktion im Sinne des § 42 Abs. 3 BBesG innerhalb dieses Bereiches hergestellt, die mit der Zulage honoriert werden solle. Nur so werde gewährleistet, dass ein Soldat der Luftwaffe, der vorübergehend zum Heer oder zur Marine kommandiert und dort mit Aufgaben betraut werde, für welche die dortigen Soldaten mit vergleichbarer Funktion keine erhöhte Zulage erhielten, auch nicht in den Genuss der Zulage komme. Es müsse sich also um Soldaten handeln, die dem Organisationsbereich der Luftwaffe angehörten und dort oder im Einsatz, also bei einer Tätigkeit in diesem Organisationsbereich oder während besonderer Einsätze für diesen Organisationsbereich, herausgehobene Funktionen auszuüben hätten. Diesen Voraussetzungen genüge die Tätigkeit des Klägers als Angehöriger des NATO-E-3A-Verbandes nicht. Zwar seien die Angehörigen dieses Verbandes truppendienstlich der 1. Luftwaffendivision unterstellt. Hinsichtlich der Vorbereitung und Durchführung ihrer Einsatzaufgaben seien diese Soldaten jedoch nicht dem Organisationsbereich der Luftwaffe, sondern allein dem NATO-E3-A-Verband und damit dem NATO-Organisationsbereich unterstellt. Darüber hinaus entspreche es dem Zweck der Zulageregelung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B, nur denjenigen Luftfahrzeugführern der Luftwaffe die erhöhte Zulage zukommen zu lassen, die auf "Transportflugzeugen" eingesetzt würden. Dieser gesetzgeberische Wille komme in der Beschlussempfehlung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Dienstrechtneuordnungsgesetz (BT-Drs. 16/10850, S. 235) klar zum Ausdruck. Dort sei ausgeführt, dass ein Kommandant im Lufttransport – insbesondere bei Auslandseinsätzen – weitgehend eigenverantwortlich operieren müsse, ohne auf die Organisations- und Servicestruktur seines Heimatflugplatzes zurückgreifen zu können. Dem werde mit der erhöhten Stellenzulage Rechnung getragen. Der Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung vom 12. Februar 2009 – PSZ III 2 - Az. 19-02-08/04 –, in dem ausschließlich Muster für Transportflugzeuge genannt würden, vollziehe daher nur die Gesetzeslage nach. Er konkretisiere die Zulageregelung im Sinne des Gesetzgebers zulässigerweise dahin, dass die Zulage nur Transportflugzeugführern der Luftwaffe gewährt werde. Der Kläger werde jedoch nicht als Transportflugzeugführer, sondern bei der NATO als Luftfahrzeugführer eines AWACS-Flugzeuges (Boeing 707) im Wesentlichen zur Luftraumüberwachung verwendet. Dies unterscheide ihn maßgeblich von dem im Erlass näher umschriebenen zulageberechtigten Personenkreis.
Mit dem angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 5. April 2011 zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Der Kläger sei kein "Soldat der Luftwaffe" im Sinne der Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B. Dieser Begriff sei dahin gehend zu verstehen, dass zulageberechtigt nur der Soldat sei, der im Organisationsbereich der Luftwaffe verwendet werde. Der Organisationsbereich sei strikt vom Uniformträgerbereich zu trennen, also dem Bereich der Teilstreitkraft, welcher der Soldat bei Berufung in das Dienstverhältnis mit der dazugehörigen Uniform zugeordnet werde und welche seine Ausbildung und Verwendung bestimme und nicht gegen seinen Willen verändert werden könne. Denn bei der Stellenzulage nach Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B handele es sich um eine Funktionszulage, die aufgrund herausgehobener Funktion gewährt werde. Sie könne daher nicht an den Uniformträgerbereich anknüpfen, sondern nur an die Funktion, die im Rahmen der Aufgabenerfüllung in einem Organisationsbereich wahrgenommen werde. Die Einstellungsentscheidung, ob ein Soldat eine Heeres-, Luftwaffen- oder Marineuniform trage, betreffe keine Funktion, die eine erhöhte Zulage rechtfertigen könne. Der Kläger leiste seinen Dienst jedoch nicht im Organisationsbereich der Luftwaffe. Er sei einem NATO-Verband zugeordnet, der nicht einmal einem nationalen Organisationsbereich entspreche. Darüber hinaus werde der Kläger auch nicht, wie dies nach der Zulageregelung erforderlich sei, als "Transportflugzeugführer" verwendet. Der Gesetzgeber habe das Bundesministerium der Verteidigung in Nr. 6 Abs. 6 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B ermächtigt, durch allgemeine Verwaltungsvorschrift zu regeln, wer berechtigt sei, die erhöhte Stellenzulage zu erhalten. Durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu Nr. 6 der Vorbemerkungen zu den BBesO A/B – Stellenzulage für fliegendes Personal – vom 18. April 2007 (VMBl., S. 70), zuletzt geändert durch den Erlass vom 12. Februar 2009 sei die Zulageberechtigung zulässig dahin konkretisiert worden, dass die Zulage nur Transportflugzeugführern im Organisationsbereich der Luftwaffe gewährt werde. Diese Konkretisierung entspreche dem Willen des Gesetzgebers, wie er in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gekommen sei. Danach werde durch die Einfügung des Satzes 2 befristet eine erhöhte Stellenzulage für "Kommandanten" eingeführt. Hierbei handele es sich um Soldaten der Luftwaffe, die als Transportflugzeugführer in besonders verantwortungsvoller und deshalb herausgehobener Funktion verwendet würden. Der Grund dafür, dass Transportflugzeugführer die erhöhte Stellenzulage erhalten sollten, sei in der besonderen Verantwortung des Kommandanten im Lufttransport zu sehen. Dieser müsse oft weltweit weitgehend eigenverantwortlich operieren, ohne auf die Organisations- und Servicestrukturen des Heimatflugplatzes zurückgreifen zu können. Dies sei weder bei den Luftfahrzeugführern der anderen Teilstreitkräfte noch bei den Luftfahrzeugführern der AWACS- Aufklärungsstaffel in vergleichbarer Weise der Fall.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt er im Wesentlichen Bezug auf die nach seiner Ansicht zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung sowie auf sein Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der ablehnende Bescheid des Kommandeurs der Unterstützungsgruppe des Dienstältesten Deutschen Offiziers beim NATOE3AVerband vom 6. April 2009 und der Beschwerdebescheid des Dienstältesten Deutschen Offiziers des Deutschen Anteils beim NATOE3A-Verband vom 2. Juni 2009 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat Anspruch auf Gewährung der erhöhten Stellenzulage für fliegendes Personal (sog. "Kommandantenzulage") ab dem 1. Januar 2009 für die Dauer seiner entsprechenden Verwendung.
Dessen Rechtsgrundlage ist Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, i.d.F. des Art. 2 Nr. 62 Buchst. a) Doppelbuchst. aa) des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) im Folgenden: Vorbemerkungen. Durch diese Regelung ist mit Wirkung zum 1. Januar 2009 (vgl. Art. 17 Abs. 5 des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes) befristet bis zum 31. Dezember 2014 für eine bestimmte Gruppe des fliegenden Personals, nämlich für sog. "Kommandanten", eine erhöhte Stellenzulage eingeführt worden. Nach der Vorschrift erhöht sich die Stellenzulage – nach Satz 1 – bis zum 31. Dezember 2014 um den Betrag nach Anlage IX zum Bundesbesoldungsgesetz für Soldaten der Luftwaffe, die als verantwortliche Luftfahrzeugführer mit der Berechtigung eines Kommandanten auf Flugzeugen verwendet werden, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist. Der Erhöhungsbetrag belief sich zunächst auf monatlich 585,37 EUR und beträgt seit dem 1. Juli 2009 600,00 EUR (vgl. Anlage IX zum Bundesbesoldungsgesetz (BGBl. I 2008, S. 1609 und BGBl. I 2009, 1492).
Der Kläger erfüllt sämtliche Voraussetzungen dieser Norm.
Bei der in Nr. 6 Abs. 1 der Vorbemerkungen genannten Zulage handelt es sich um eine sog. Stellenzulage, deren Zahlung gemäß § 42 BBesG auf herausgehobene Funktionen (Absatz 1 Satz 1) und auf die Dauer ihrer Wahrnehmung beschränkt ist (Absatz 3 Satz 1). Funktionen in diesem Sinne sind die Summe der übertragenen Dienstaufgaben.
Vgl. Mayer, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Stand: Januar 2011, Band II, Teil B II/1, § 42 BBesG, Rn. 7a; Schmidt, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand: April 2011, Band 3, § 42 Rn. 3.
Dem entspricht im Bereich des Soldatenrechts, welches die begriffliche Unterscheidung zwischen dem Amt im abstrakt-funktionellen und im konkret-funktionellen Sinne nicht kennt, der Begriff der "Verwendung", mit der die Einweisung in und die Wahrnehmung von bestimmten (abstrakten und konkreten) soldatischen Pflichten bzw. Aufgaben bezeichnet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1984 6 C 70.82 -, BVerwGE 69, 83 = juris, Rn. 16; Vogelgesang, in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht (GKÖD), Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Richterrecht und Soldatenrecht, Stand: April 2011, Band I, Teil 5a (Wehrrecht I), YK § 3 SG Rn. 1; Eichen, in Walz/Eichen/Sohm, Soldatengesetz, 2. Aufl. 2010, § 3 Rn 54 ff.
Herausgehoben im Sinne dieser Vorschrift sind Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen. Diese können in der mit der Aufgabenerfüllung verbundenen besonderen Verantwortung, in besonderen Fähigkeiten und Kenntnissen oder auch in besonderen Belastungen und Erschwernissen bestehen, die von der allgemeinen Ämter- bzw. Dienstgradbewertung (§ 16 BBesG) nicht erfasst werden. Mit der Wendung "zulageberechtigende Verwendung" werden die tatbestandlichen Voraussetzungen bezeichnet, die nach der einschlägigen Zulageregelung erfüllt sein müssen. Darüber hinausgehende Anforderungen werden nicht gestellt. Was eine herausgehobene Funktion im Sinne des § 42 Abs.1 Satz 1 BBesG ist, hat der Gesetzgeber in den einzelnen Zulagevorschriften normativ abschließend entschieden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 2009 2 C 1.08 -, ZBR 2009, 305 = juris Rn. 10 f., und vom 27. November 2003 2 C 55.02 -, ZBR 2004, 173 = juris, Rn. 10.
I. Die Zulageregelung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen knüpft sowohl begrifflich als auch nach ihrer systematischen Stellung innerhalb der Vorschrift an die Zulageregelung des Satzes 1 an und ordnet für einen bestimmten Personenkreis eine "Erhöhung" der dort vorgesehenen Stellenzulage an. Daraus folgt, dass für die Gewährung der erhöhten Zulage nach Satz 2 auch die Voraussetzungen der Nr. 6 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen erfüllt sein müssen. Nach dieser Vorschrift erhalten Soldaten und Beamte der Besoldungsgruppen A 5 bis A 16 in den unter Buchst. a) bis c) näher umschriebenen Funktionen – Luftfahrzeugführer mit Erlaubnis zum Führen der dort genannten Luftfahrzeuge, Waffensystemoffizier mit Erlaubnis zum Einsatz auf den dort genannten Luftfahrzeugen, Luftfahrzeugoperationsoffizier und sonstige ständige Luftfahrzeugbesatzungsangehörige – eine Stellenzulage nach Anlage IX zum Bundesbesoldungsgesetz, wenn sie entsprechend verwendet werden.
Diese Voraussetzungen erfüllt der Kläger. Er erhält – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – als Soldat der Besoldungsgruppe A 14, der als Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von sonstigen Strahlflugzeugen verwendet wird, eine Stellenzulage nach Nr. 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b) der Vorbemerkungen.
II. Darüber hinaus stellt Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen weitere Voraussetzungen für die Gewährung der erhöhten Stellenzulage auf. Es muss sich um "Soldaten der Luftwaffe" (1.) handeln, die "als verantwortliche Luftfahrzeugführer mit der Berechtigung eines Kommandanten auf Flugzeugen verwendet werden, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist" (2.). Die – normative – Bestimmung der zulageberechtigenden herausgehobenen Funktion erfolgt damit zum einen durch die Bezeichnung einer bestimmten Soldatengruppe ("Soldaten der Luftwaffe") und zum anderen durch das Erfordernis einer bestimmten Verwendung ("Verwendung als verantwortliche Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auf Flugzeugen, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist").
1. Der Kläger ist "Soldat der Luftwaffe" im Sinne dieser Vorschrift.
a) Der Begriff "Soldaten der Luftwaffe" stellt auf die Zugehörigkeit der Soldaten zur Luftwaffe ab. Eine Bestimmung dessen, was unter "Luftwaffe" zu verstehen ist, enthält weder das Besoldungsgesetz noch das Soldatengesetz. Mit Blick darauf, dass die erhöhte Stellenzulage – im Gegensatz zu der "einfachen" Stellenzulage nach Nr. 6 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen – nur für Soldaten vorgesehen ist, sind die Tatbestandvoraussetzungen der Vorschrift nach den Kriterien und Anforderungen des militärischen Bereichs der Bundeswehr auszulegen.
Vgl. ebenso zu Nr. 4 der Vorbemerkungen: BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - 2 C 39.94 -, ZBR 1996, 45 = juris, Rn. 15.
Nach gewachsenem Begriffsverständnis wird mit Luftwaffe eine der drei Teilstreitkräfte der Bundeswehr – Heer, Luftwaffe und Marine – bezeichnet (vgl. auch Nr. 103 der ZDv 1/50 – Grundbegriffe zur militärischen Organisation, Unterstellungsverhältnisse, Dienstliche Anweisungen). Im Zuge der Bundeswehrreform des Jahres 2000 wurden daneben zwei weitere militärische Organisationsbereiche der Bundeswehr geschaffenen – der "Zentrale Sanitätsdienst" und die "Streitkräftebasis". Es handelt sich hierbei nicht um Teilstreitkräfte, sondern um selbständige militärische Organisationsbereiche, die Querschnittsaufgaben für die Teilstreitkräfte Heer, Luftwaffe und Marine wahrnehmen (vgl. unter www.bundeswehr.de.portal>streitkräfte). Diesen Organisationsstrukturen der Bundeswehr folgend ist unter Luftwaffe vor allem der militärische Organisationsbereich der Teilstreitkraft Luftwaffe zu verstehen.
Daneben wird mit Luftwaffe allerdings auch der sog. "Uniformträgerbereich" bezeichnet. Dieser kennzeichnet die "Herkunfts-Teilstreitkraft" eines Soldaten. Diese Bezeichnung wird insbesondere für die Soldaten relevant, die den zwei weiteren (nationalen) militärischen Organisationsbereichen – "Zentraler Sanitätsdienst" und "Streitkräftebasis" – zugeordnet sind. Denn die Soldaten dieser Organisationsbereiche gehören nicht gleichzeitig auch demjenigen einer der drei Teilstreitkräfte an. Sie verfügen allerdings weder über eigene Uniformen, noch über eigene Dienstgradabzeichen. Daher tragen die dort verwendeten Soldaten weiterhin die Uniformen der Teilstreitkraft, aus denen bei Schaffung der zwei Organisationsbereiche die jeweiligen Einheiten ausgegliedert und in diese überführt wurden. Dementsprechend wurde, namentlich im Hinblick auf solche (Dienst-) Vorschriften, die auf die Zugehörigkeit zu den Teilstreitkräften abstellen, durch entsprechende Anordnung des Bundesministers der Verteidigung der Begriff des "Uniformträgers des Heeres, der Luftwaffe und der Marine" geschaffen. Mit der Entscheidung darüber, welcher Teilstreitkraft ein Soldat zuzuordnen ist, legt die personalbearbeitende Stelle fest, in welchem fachlichen Funktionsbereich der Streitkräfte der Soldat Dienst leisten soll. Die Zuordnung zu einer Teilstreitkraft präjudiziert zugleich unmittelbar die Art, den wesentlichen Inhalt und die Schwerpunkte der teilstreitkraftspezifischen Verwendungsmöglichkeiten eines Soldaten. Sie betrifft seine truppendienstliche Verwendung. Entsprechendes gilt für die Entscheidung über die Zuordnung zu einem Uniformträgerbereich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. September 2009 - 2 WD 17.08 -, BVerwGE, 134, 379 = juris, Rn. 17 f., und Beschluss vom 15. Juli 2008 1 WB 46.07 -, NZWehrr 2009, 31 = juris Rn. 17 ff.; Scherer/Alff/Poretschkin, Soldatengesetz, 8. Aufl., 2008, § 90 Rn 6.
Davon ausgehend sind unter "Soldaten der Luftwaffe" im Sinne der Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkung solche Soldaten zu verstehen, die nicht nur truppendienstlich dem Uniformträgerbereich Luftwaffe zugeordnet sind, sondern auch dem militärischen Organisationsbereich Luftwaffe angehören und dort verwendet werden.
Dieses Verständnis lässt sich zunächst aus dem systematischen Zusammenhang mit der weiteren Voraussetzung der Zulageregelung ableiten, wonach der Soldat der Luftwaffe als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auf Flugzeugen verwendet werden muss, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist. Hiermit wird die Zulageberechtigung ferner ausdrücklich von der Verwendung in einer bestimmten Funktion abhängig gemacht (sog. konkreter Funktionsbezug).
Vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 26. März 2009 2 C 1.08 -, ZBR 2009, 305 = juris, Rn. 13, und vom 24. Januar 1985 - 2 C 9.84 -, ZBR 1985, 197 = juris Rn. 14; Mayer, in: Schwegmann/Summer, a.a.O., § 42 BBesG, Rn. 11 f.
Die Funktion des verantwortlichen Luftfahrzeugführers mit Kommandantenberechtigung ist aber dem Dienstbereich des Fliegerischen Dienstes, also einem originären Funktionsbereich der Teilstreitkraft Luftwaffe und damit dem militärischen Organisationsbereich Luftwaffe zuzuordnen, soweit – wie hier – eine Zuordnung des Soldaten zum Heer oder zur Marine außer Betracht bleibt. Über einen entsprechenden Dienstbereich verfügen die zwei weiteren militärischen Organisationsbereiche "Streitkräftebasis" und "Zentraler Sanitätsdienst" nicht. Daher kann mit "Luftwaffe" im Sinne der Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen nicht (allein) der Uniformträgerbereich Luftwaffe gemeint sein. Denn die Angehörigen der zwei militärischen Organisationsbereiche, die (zum Teil) ebenfalls dem Uniformträgerbereich Luftwaffe unterfallen, können die Funktion des verantwortlichen Luftfahrzeugführers, die nur im militärischen Organisationsbereich Luftwaffe vorhanden ist, generell nicht ausüben.
Dieses auf den Organisations- und damit auch auf den Funktionsbereich bezogene Verständnis des Begriffs "Luftwaffe" entspricht im Übrigen auch der Funktionsbezogenheit der Stellenzulage, die zusätzlich zur Besoldung die Ausübung herausgehobener Funktionen abgelten soll (§ 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG). Mit dem Uniformträgerbereich Luftwaffe, der nicht nur die Angehörigen der Teilstreitkraft Luftwaffe, sondern etwa auch die Angehörigen der zwei militärischen Organisationsbereiche erfasst, wird jedoch keine Funktion bezeichnet, sondern wie dargelegt – allein die "Herkunfts-Teilstreitkraft". Anders ist dies beim Organisationsbereich Luftwaffe. Mit diesem werden im Wege eines summarischen Funktionsbezugs auch die in diesem Bereich zusammengefassten spezifischen Funktionen und Aufgaben der Teilstreitkraft Luftwaffe bezeichnet. Diese Form der generellen Umschreibung des zulageberechtigten Personenkreises, die hier zu der konkreten Funktionsbeschreibung ("Verwendung als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auf Flugzeugen, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist") hinzutritt, fügt sich in die Regelungssystematik des Rechts der Zulagen ein. So wird auch in anderen Zulageregelungen der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B die zulageberechtigende Verwendung ebenfalls durch Bezeichnung einer Organisationseinheit oder durch Benennung einer Personengruppe im Wege eines nur summarischen Funktionsbezugs festgelegt (vgl. etwa Nr. 7, 8, 9 und 12 der Vorbemerkungen). Im Falle einer solchen Umschreibung der zulageberechtigenden Verwendung hängt die Gewährung der Zulage einerseits davon ab, dass der Betroffene der genannten Organisationseinheit bzw. Personengruppe zugeordnet werden kann, und andererseits, dass er Aufgaben dieser Organisationseinheit bzw. Personengruppe wahrnimmt.
Dementsprechend sind unter "Soldaten der Luftwaffe" im Sinne der Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen im Ergebnis solche Soldaten zu verstehen, die aufgrund einer truppendienstlichen Verwendungsentscheidung dem Uniformträgerbereich Luftwaffe zugeordnet sind und darüber hinaus dem militärischen Organisationsbereich Luftwaffe angehören. Wie schon aus dem weiteren Erfordernis der Verwendung in einer bestimmten Funktion ("verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung") folgt, müssen die Soldaten ferner bei weiterbestehender Anbindung an den militärischen Organisationsbereich verwendet werden, also diesem Bereich allgemein zuordenbare Aufgaben – nämlich die der genannten Funktion – wahrnehmen.
Die Zuordnung des Soldaten zum militärischen Organisationsbereich Luftwaffe hängt von seiner organisatorischen Einbindung des ihm übertragenen Dienstpostens in diesen Organisationsbereich sowie von der Zugehörigkeit der auf diesem Dienstposten zusammengefassten Aufgaben zum Aufgabenbereich der Luftwaffe ab. Jene Zuordnung hat der Weite des Aufgabenspektrums der Luftwaffe Rechnung zu tragen. Namentlich sind die in der heutigen Zeit zunehmenden internationalen Bündnisverpflichtungen und die daraus erwachsenen Notwendigkeiten zu berücksichtigen, einschlägige Verwendungen auch im internationalen Bereich zu ermöglichen. Insbesondere setzt jene Zuordnung nicht voraus, dass die dem Soldaten auf seinem Dienstposten zugewiesenen Aufgaben unmittelbar – die räumliche/örtliche Einbindung in (nationale) Truppenteile und Kommandostrukturen betreffend – dem Organisationsbereich der Luftwaffe zuzurechnen sind. Vielmehr reicht es aus, wenn die konkrete Verwendung des Soldaten dem Organisationsbereich der Luftwaffe in der Weise zuzuordnen ist, dass sie in einem weiten, die internationalen Verflechtungen berücksichtigenden Sinne in deren Aufgabenbereich (als Teilstreitkraft) fällt und damit – jedenfalls auch – deren Aufgabenerfüllung dient. Dafür spricht schon, dass die Zulageregelung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen abgesehen von der konkreten Funktionsbeschreibung ("Verwendung als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung") gerade keine weiteren Differenzierungen oder Einschränkungen in Bezug auf den Begriff "Soldaten der Luftwaffe" enthält – etwa hinsichtlich der Verwendung bei bestimmten Dienststellen bzw. Einrichtungen der Luftwaffe (vgl. z.B. Nr. 5a Abs. 1 der Vorbemerkungen) oder nach einem bestimmten Auftrag oder Einsatz der Luftwaffe (vgl. z.B. Nr. 9a Abs. 2 a) der Vorbemerkungen) oder hinsichtlich der Zugehörigkeit der Luftfahrzeuge, auf denen der Soldat verwendet wird, zur Luftwaffe oder zur Bundeswehr.
Daher vermag auch der Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung vom 18. April 2007 i.d.F. der vorläufigen Änderungen des Erlasses vom 12. Februar 2009 – PSZ III 2 – Az. 19-02-08/04 –, der gemäß Nr. 6 Abs. 6 Satz 2 der Vorbemerkungen lediglich norminterpretierende – hierzu noch im Folgenden – allgemeine Verwaltungsvorschriften enthält, den Begriff "Soldaten der Luftwaffe" allein in dem vorstehend beschriebenen Sinne in zulässiger Weise zu konkretisieren.
b) In Anwendung dieser Grundsätze ist der Kläger "Soldat der Luftwaffe" im Sinne der Zulageregelung. Er ist im Zusammenhang mit seiner Berufung in das Soldatenverhältnis aufgrund einer entsprechenden truppendienstlichen Entscheidung der Teilstreitkraft Luftwaffe (heute im Sinne von Uniformträgerbereich) zugeordnet worden und auch im Organisationsbereich der Luftwaffe verwendet worden. Er hat in diesem Funktionsbereich sowohl seine Ausbildung als auch seinen Verwendungsaufbau erhalten. Durch die Versetzung des Klägers zum Dienstältesten Deutschen Offizier des Deutschen Anteils beim NATO-E-3A-Verband ist dieses Zuordnungsverhältnis nicht aufgehoben worden. Unter Versetzung ist eine Änderung der dienstlichen Verwendung im Sinne eines Wechsels der Dienststelle oder des Standortes zu verstehen, d.h. das Ausscheiden (Wegversetzung) des Soldaten aus der bisherigen Dienststelle und dessen Einfügung (Zuversetzung) in die neue Dienststelle.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1972 I WB 4.71 -, BVerwGE 43, 342; Vogelgesang, in: Fürst GKÖD, a.a.O., § 3 SG, Rn. 29; Scherer/Alff/ Poretschkin, a.a.O., § 3 Rn. 61.
Als solche vermag die Versetzung die Zugehörigkeit des Klägers zur Teilstreitkraft Luftwaffe nicht in Frage zu stellen. Im Einzelnen gilt:
Der Kläger gehört in dem zuvor umschriebenen weiten Sinne weiterhin dem Organisationsbereich der Luftwaffe an. Hieran hat sich durch seine Versetzung zum Deutschen Anteil beim NATO-E-3A-Verband nichts geändert. Zwar handelt es sich bei dem NATO-E-3A-Verband um einen multinationalen fliegenden Einsatzverband der NATO-Frühwarnflotte (NATO Airborne Early Warning & Control Force - AWAC) und damit um eine militärische Einrichtung dieser internationalen Organisation. Der Kläger ist trotz seiner Verwendung in diesem Verband jedoch weiterhin Soldat der Bundeswehr und nach wie vor in den Organisationsbereich der Luftwaffe als Teilstreitkraft der Bundeswehr eingebunden. Die organisatorische Einbindung erfolgt über den Dienstältesten Deutschen Offizier des Deutschen Anteils beim NATO-E-3A-Verband als eine in die Strukturen der NATO-Einrichtung integrierte nationale militärische Dienststelle (vgl. Nr. 105 ZDv 1/50). Der Dienstälteste Deutsche Offizier führt den Deutschen Anteil beim NATO-E-3A-Verband truppendienstlich (vgl. Nr. 129 ZDv 1/50 sowie Organisationsbefehl Nr. 90/2010 (Lw) vom 21. Mai 2010 für die Aufstellung Dienstältester Deutscher Offizier Deutscher Anteil beim NATO Airborne Early Warning und Control E-3A Component - DDO/DtA NAEW&C E-3A C -), wodurch ein Vorgesetztenverhältnis im Sinne des § 4 Abs. 2 VorgV zu den Soldaten begründet wird, die aufgrund nationaler Entscheidung zu der Dienststelle "DDO/DtA NATO E-3A" bzw. heute "DDO/DtA NAEW&C E-3A C" versetzt sind.
Vgl. Scherer/Alff/Poretschkin, a.a.O., § 1 Rn. 95; Hucul, in: Walz/Eichen/Sohm, a.a.O., § 1 Rn. 10.
Darüber hinaus ist der Deutsche Anteil beim NATO-E-3A-Verband der 1. Luftwaffendivision angegliedert und truppendienstlich deren Kommando unterstellt (vgl. Organisationsbefehl Nr. 90/2010 (Lw) vom 21. Mai 2010).
Ebenso unter www.luftwaffe.de (> Startseite > Team Luftwaffe > Kommandobehörden > Kommando 1. Luftwaffendivision > Das Kommando und > Die AWACS-Story).
Die truppendienstliche Unterstellung ist das grundlegende Unterstellungsverhältnis in den Streitkräften. Sie leitet sich aus der Organisation der Streitkräfte ab und umfasst alle Aufgaben eines Vorgesetzten, deren Erledigung der Herstellung und Erhaltung der Einsatzbereitschaft des ihm anvertrauten Personals und Materials dient. Hierzu gehören in der Regel im Wesentlichen die persönlichen – insbesondere die disziplinaren – Angelegenheiten, die Ausbildung, die Versorgung sowie sonstige fachliche Angelegenheiten (vgl. Nr. 202 ZDv 1/50). Die Unterstellung für den Einsatz, d.h. für die Vorbereitung und Durchführung der den Soldaten vom Grundgesetz zugewiesenen Einsatzaufgaben (vgl. Nr. 203 ZDv 1/50), und damit die operative Einsatzführung besteht allerdings – innerhalb der Grenzen eines ggf. erteilten Bundestagsmandats – über den Dienstältesten Deutschen Offizier im Rahmen dessen integrierter Unterstellung (vgl. Nr. 209 ff. ZDv 1/50) letztlich zum NATO-Kommandeur dieses Verbandes (NAEW Component Commander). Dies ist aber für die hier allein maßgebliche Frage der innerstaatlich, organisations- und besoldungsrechtlich ohne Einschränkungen bestehen gebliebene Zuordnung des Soldaten zum Organisationsbereich der Luftwaffe nach alledem unerheblich.
Der Kläger nimmt ferner auch Aufgaben des Organisationsbereichs der Luftwaffe wahr. Dies ergibt sich formell bereits daraus, dass der von ihm innegehabte Dienstposten eines "Strahlflugzeugführer-Stabsoffiziers E-3A" über die einschlägige Ausbildungs- und Tätigkeitsnummer (ATN) – 5142101W – dem Organisations- und damit auch dem Aufgabenbereich der Luftwaffe zugeordnet ist. Die ATN gibt Auskunft darüber, welcher Teilstreitkraft und welcher Truppengattung innerhalb derselben ein Soldat angehört und in welcher Funktion er dort verwendet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1987 - 6 C 54.86 -, juris, Rn. 21.
Die dem Dienstposten "Strahlflugzeugführer-Stabsoffizier E-3A" zugewiesene ATN ist der Luftwaffe als verantwortlichem Organisationsbereich zugeordnet, da sie mit der dem Organisationsbereich der Luftwaffe zugewiesenen Ziffer 5 beginnt. Damit sind die auf diesem Dienstposten zusammengefassten Aufgaben auch als solche dieses Organisationsbereichs anzusehen.
Darüber hinaus gehören die vom Kläger auf dem Dienstposten "Strahlflugzeugführer-Stabsoffizier E-3A" wahrzunehmenden Aufgaben – in dem vorstehend umschriebenen weiten Sinne – auch materiell zum Aufgabenbereich der Luftwaffe. Auftrag und Aufgabe der Luftwaffe ist es, die besonderen Fähigkeiten der Luftstreitkräfte zur Erfüllung des Auftrags der Bundeswehr (Art. 87a GG) einzubringen. In diesem Rahmen obliegt ihr u.a. die Überwachung und der Schutz des Luftraums über Deutschland. Die Bundesrepublik Deutschland wiederum hat sich im Rahmen des militärischen Bündnisses der NATO als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) durch internationale Verträge gegenüber den NATO-Partnern verpflichtet, bei der Verteidigung des NATO-Bündnisgebiets mitzuwirken, welche u.a. die Überwachung und Sicherung des NATO-Luftraums einschließt. Zur Erfüllung dieser Aufgabe stellt sie Soldaten der Luftwaffe zu dem multinationalen fliegenden NATO-E-3A-Verband ab. Die Luftwaffe trägt damit durch Bereitstellung eines Teils ihres ausgebildeten und einsatzfähigen militärischen Personals, für dessen Einsatzbereitschaft sie – wie dargelegt – auch nach seiner Abstellung verantwortlich bleibt, zur Aufgabenerfüllung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den NATO-Bündnispartnern bei. Daher nehmen die beim NATO-E-3A-Verband eingesetzten Soldaten der Luftwaffe (mittelbar) auch Aufgaben der Luftwaffe wahr. Mit der Übertragung des Dienstpostens "Strahlflugzeugführer-Stabsoffiziers E-3A" beim NATO-E-3A-Verband hat die zuständige personalführende Stelle der Luftwaffe den Soldaten der Luftwaffe diese Aufgaben der Überwachung und Sicherung des NATO-Luftraums, für welche die Bundesrepublik Deutschland und innerhalb der Bundeswehr die Luftwaffe verantwortlich zeichnet, entsprechend übertragen. Dass die konkrete Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch den Kommandeur des NATO-Verbandes bestimmt wird, dem die Soldaten – über den Dienstältesten Deutschen Offizier – hinsichtlich des Kommandos über den militärisch-operativen Einsatz, also bei der Vorbereitung und Durchführung der Überwachungs- und Leiteinsätze unterstellt sind, ist mit Blick auf die generelle Zuordnung dieser Aufgabe zum Aufgabenbereich der Luftwaffe unschädlich. Eine Zuordnung jener Aufgaben zu einer der beiden anderen Teilstreitkräfte der Bundeswehr kommt erkennbar nicht in Betracht.
2. Der Kläger erfüllt auch die weitere Voraussetzung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen, wonach der Soldat der Luftwaffe als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit der Berechtigung eines Kommandanten auf Flugzeugen verwendet werden muss, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist.
a) Luftfahrzeugführer ist nach allgemeinem Sprachgebrauch derjenige, der ein Luftfahrzeug führt. Was unter einem Luftfahrzeug zu verstehen ist, ergibt sich aus § 2 Abs. 2 LuftVG, der eine gesetzliche Definition dieses Begriffs enthält. Nach Nr. 1 dieser Vorschrift fallen hierunter u.a. Flugzeuge. Um "verantwortlicher" Luftfahrzeugführer zu sein, muss dieser nach der weiteren Vorgabe der Zulageregelung im Besitz einer sog. Kommandantenberechtigung sein. Der Erwerb der Berechtigung eines Kommandanten auf Flugzeugen, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist, wird gemäß Nr. 6 Abs. 6 Satz 1 der Vorbemerkungen durch allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums der Verteidigung geregelt. Von dieser Ermächtigung hat das Ministerium mit der aufgrund von § 30 LuftVG erlassenen "Zulassungsordnung für Luftfahrzeugbesatzungsangehörige der Bundeswehr" ZDv 19/11 – i.d.F. der Änderung 2 aus Dezember 2008 Gebrauch gemacht (vgl. insoweit auch BT-Drs. 16/10850, S. 235). Nach Nr. 358 Satz 1 der ZDv 19/11 bedürfen Luftfahrzeugführer grundsätzlich zur Wahrnehmung der Funktion "verantwortlicher Luftfahrzeugführer" auf Luftfahrzeugmustern, für deren Führung zwei berechtigte Luftfahrzeugführer vorgeschrieben sind, einer Kommandantenberechtigung. Nach Satz 3 wird die Kommandantenberechtigung durch Eintragung in das Beiblatt zum Militärluftfahrzeugführerschein erteilt. Sie berechtigt zum Einsatz als Kommandant und ist musterbezogen (Satz 3). Nach Nr. 359 der ZDv 19/11 sind fachliche Voraussetzungen für den Erwerb der Kommandantenberechtigung der Besitz eines gültigen Militärluftfahrzeugführerscheins sowie die erfolgreiche Teilnahme an einer Ausbildung zum Erwerb der Kommandantenberechtigung gemäß den jeweils gültigen Ausbildungs- und Prüfungsbestimmungen der Bundeswehr.
b) Gemessen daran wird der Kläger im Sinne der Zulageregelung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit der Berechtigung eines Kommandanten auf Flugzeugen verwendet, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgesehen ist. Nach dessen – von der Beklagten unbestrittenem – Vortrag ist er im Besitz einer Kommandantenberechtigung für die von dem NATO-E-3A-Verband verwendeten Flugzeugmuster Boeing 707 E-3A und 707/TCA. Für beide dieser Flugzeugmuster ist eine Mindestbesatzung von zwei Piloten – den Luftfahrzeugkommandant (Aircraft Commander) und den Ersten Luftfahrzeugführer (First Pilot) – vorgesehen.
Vgl. hierzu auf der offiziellen Internetseite des NATO-E-3A-Verbandes unter www.e3a.nato. int/ger/html/organizations/aircraft + mission/htm).
Der Kläger wird auf diesen Flugzeugmustern auch seit dem hier maßgeblichen Zeitpunkt 1. Januar 2009 als verantwortlicher Luftfahrzeugführer eingesetzt.
c) Entgegen der Auffassung der Beklagten ist der Zulageregelung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen eine weitergehende Beschränkung der zulageberechtigenden Verwendung als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auf den Bereich des militärischen Lufttransports nicht zu entnehmen.
aa) Der von der Beklagten für ihre Ansicht angeführte Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung vom 18. April 2007 i.d.F. der vorläufigen Änderungen des Erlasses vom 12. Februar 2009 – PSZ III 2 – Az. 19-02-08/04 –, der durch eine abschließende Aufzählung bestimmter Flugzeugmuster allein des militärischen Lufttransports den zulageberechtigten Personenkreis auf "Transportflugzeugführer" begrenzt, enthält keine – im Außenrechtsverhältnis – verbindliche Konkretisierung der Begriffe "Luftfahrzeugführer" und "Flugzeug". Bei dem genannten Erlass handelt es sich um allgemeine Verwaltungsvorschriften, die sich ausschließlich an die nachgeordneten Behörden und Dienststellen des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung richten und allein für diese verbindliche Anordnungen für die Auslegung der Zulageregelung enthalten. Als Regelungen des Innenrechts, denen lediglich verwaltungsinterne Bedeutung zukommt, entfalten sie daher grundsätzlich keine Bindungswirkung für den Beamten, Richter oder Soldaten oder für die Verwaltungsgerichte bei der allein diesen obliegenden Auslegung des materiellen Rechts. Mit Rücksicht auf diese Funktion können Verwaltungsvorschriften Wirkung nach außen lediglich ausnahmsweise entfalten, wenn sie einen der Verwaltung eingeräumten Beurteilungs- oder Gestaltungsspielraum ausfüllen oder Richtlinien zur einheitlichen Ermessensausübung beinhalten. In dieser Funktion können sie über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis in Verbindung dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. März 1997 10 A 12305/96 -, IÖD 1997, 254 = juris, Rn. 24; Schinkel/Seifert, in: Fürst GKÖD, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2011, Band III, Teil 3 (BBesG), K § 71 Rn. 3 f.; Zinner, in: Schwegmann/Summer, a.a.O., § 71 BBesG Rn. 2, 6; Möstl, in: Erichsen/ Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Rn. 17 ff.
Ein Ermessen ist der Behörde bei der Gewährung der erhöhten "Kommandantenzulage" nicht eröffnet. Zwar steht es im Ermessen des Besoldungsgesetzgebers, ob er überhaupt eine Stellenzulage gewährt (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG, wonach für herausgehobene Funktionen ... Stellenzulagen vorgesehen werden "können"). Hat er sich aber für die Gewährung einer Stellenzulage für bestimmte, von ihm als herausgehoben bewertete Funktionen entschieden, besteht, sofern – wie hier – die Zulageregelung selbst kein Ermessen eröffnet, ein strikter Rechtsanspruch, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Auch bieten weder die Zulageregelung selbst noch die in Nr. 6 Abs. 6 Satz 2 der Vorbemerkungen vorgesehene Ermächtigung der obersten Dienstbehörde, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen (vgl. § 71 Abs. 2 Satz 3 BBesG), einen Anhalt dafür, dass der Verwaltung bei der Auslegung der Begriffe "Luftfahrzeugführer" und "Flugzeug" ein Beurteilungsspielraum eingeräumt oder diese zur verbindlichen Konkretisierung derselben durch Festlegung der zulageberechtigenden Luftfahrzeugmuster ermächtigt werden sollte. Zum einen dürfte es sich bei den genannten Begriffen schon nicht um unbestimmte und damit der Auslegung bedürftige Rechtsbegriffe handeln. Denn sie knüpfen – wie dargelegt – ersichtlich an die Begrifflichkeiten des Luftverkehrsgesetzes bzw. an die Vorgaben für den Erwerb der Kommandantenberechtigung an, wodurch die Begriffe hinreichend konkret definiert werden. Zum anderen zählt die in Rede stehende Zulageregelung als Bestandteil des Besoldungsrechts gerade nicht zu einem – von Wertungen oder prognostischen bzw. planerischen Einschätzungen bestimmten – Bereich, in dem der Verwaltung typischerweise eine Einschätzungsprärogative eingeräumt ist. Im Gegenteil verbietet die im Besoldungsrecht geltende strikte Gesetzesbindung (§ 2 Abs. 1 BBesG) die Annahme einer der Verwaltung eingeräumten Befugnis zur verbindlichen Normkonkretisierung. Schließlich ist von einer solchen Ermächtigung auch deshalb nicht auszugehen, weil Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen – wie ausgeführt – nicht voraussetzt, dass es sich um Flugzeuge der Luftwaffe bzw. der Bundeswehr handeln muss, was ggf. eine nähere Konkretisierung der dort eingesetzten Flugzeugmuster erfordern könnte. Als lediglich norminterpretierende Verwaltungsvorschrift kann dem genannten Erlass daher keine ausschlaggebende Bedeutung bei der Auslegung der in der gesetzlichen Zulageregelung verwendeten Begriffe "Luftfahrzeugführer" und "Flugzeug" zukommen.
Vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Beschluss vom 1. Dezember 2009 - 4 B 37.09 -, ZfBR 2010, 160 = juris, Rn. 5, und Urteil vom 15. Januar 1999 - 2 C 9.98 -, ZBR 1999, 281 = juris Rn. 27; OVG NRW, Beschluss vom 9. März 2011 - 1 A 2526/09 -, juris Rn. 11, und Urteil vom 10. März 2000 - 12 A 2128/98 -, juris Rn. 40.
bb) Der Anwendungsbereich von Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen kann auch weder im Wege der Auslegung (1.) noch im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung (2.) dahin gehend beschränkt werden, dass zum zulageberechtigten Personenkreis ausschließlich im Bereich des Lufttransports eingesetzte verantwortliche Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung zählen.
(1.) Eine an Wortlaut, gesetzlicher Systematik sowie Sinn und Zweck der Norm orientierte Auslegung ergibt auch unter Berücksichtigung ihrer Entstehungsgeschichte, dass Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen den zulageberechtigten Personenkreis nicht auf "Transportflugzeugführer" mit Kommandantenberechtigung begrenzt.
Die Zulageregelung verwendet die Begriffe verantwortlicher "Luftfahrzeugführer" mit Kommandantenberechtigung sowie "Flugzeug". Zwar können nach dem allgemeinen Wortsinn hierunter auch "Transportflugzeugführer" bzw. "Transportflugzeuge" gefasst werden, da es sich insoweit um Oberbegriffe handelt, die als solche auch speziellere Funktionen bzw. zu besonderen Zwecken verwendete Flugzeuge erfassen. Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen knüpft – wie bereits die systematische Stellung in demselben Absatz nahelegt – jedoch an den Sprachgebrauch des Satzes 1 an. Diese Regelung verwendet ebenfalls den Begriff des "Luftfahrzeugführers", allerdings jeweils unter näherer Konkretisierung der zulageberechtigenden Funktion verbunden mit dem Erfordernis der Erlaubnis zum Führen bestimmter Luftfahrzeuge sowie einer entsprechenden Verwendung auf diesen ("ein- oder zweisitzige strahlgetriebene Kampf- oder Schulflugzeuge", "sonstige Strahlflugzeuge" oder "sonstige Luftfahrzeuge"). Aus dieser Regelungstechnik lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber dort, wo er eine spezielle Funktion des Luftfahrzeugführers, d.h. dessen Einsatz auf bestimmten Luftfahrzeugen, im Blick hat, einen entsprechend näher konkretisierenden Zusatz gebraucht. Die entsprechende Konkretisierung erfolgt namentlich durch die Bezeichnung der Art des Luftfahrzeugs, für dessen Führung der Luftfahrzeugführer eine bestimmte Erlaubnis besitzen und auf dem er entsprechend verwendet werden muss. Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen enthält jedoch abgesehen von der Vorgabe, dass der verantwortliche Luftfahrzeugführer auf Flugzeugen verwendet werden muss, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist, keinen weiteren, die Art oder den Verwendungszweck des Luftfahrzeugs näher umschreibenden Zusatz. Insbesondere fehlt es an einer ausdrücklichen Beschränkung auf "Transportflugzeuge". Hätte der Besoldungsgesetzgeber eine Begrenzung der zulageberechtigenden Funktion des verantwortlichen Luftfahrzeugführers mit Kommandantenberechtigung auf den Bereich des militärischen Lufttransports vorsehen wollen, hätte es daher nahegelegen, einen entsprechend einschränkenden Zusatz entweder in Bezug auf den Luftfahrzeugführer ("Transportflugzeugführer") oder in Bezug auf das Flugzeug ("Transportflugzeuge") zu verwenden. Dies gilt um so mehr, als der Besoldungsgesetzgeber an anderer Stelle im Recht der Zulagen, namentlich bei der Erschwerniszulage für fliegendes Personal nach § 23f EZulV, ausdrücklich den Begriff des "Transportluftfahrzeugführers" benutzt (vgl. Absatz 3 Nr. 2 der Vorschrift). Dies zeigt aber, dass dem Besoldungsgesetzgeber diese Funktion und damit auch der Begriff des "Transportluftfahrzeugs/-flugzeugs" sehr wohl bekannt waren. Insbesondere wird in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen auch nicht an die bei Einführung der Zulageregelung bekannte Begriffsbestimmung des Kommandanten in Nr. 133 ZDv 1/50 angeknüpft. Danach führt ein Kommandant ein gepanzertes Fahrzeug des Heeres, ein Transportflugzeug der Luftwaffe, ein Schiff oder Boot der Marine (Satz 1). Kommandanten sind auch die mit Vorgesetzteneigenschaften nach § 3 VorgV in militärischen Anlagen betraute Offiziere (z.B. Kasernenkommandant) (Satz 2). Im Übrigen wird die Bezeichnung Kommandant von Fall zu Fall festgelegt (Satz 3). Statt der Begriffsbestimmung "Kommandant eines Transportflugzeugs der Luftwaffe" wird vielmehr – im Sinne einer sonstigen Begriffsfestlegung im Sinne des Satzes 3 – die Wendung "verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit der Berechtigung eines Kommandanten auf Flugzeugen, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist" verwendet.
In Anbetracht dessen greift erkennbar auch der Einwand der Beklagten nicht durch, der Begriff des "Transportflugzeugs" sei für die Umschreibung der zulageberechtigenden Verwendung mangels hinreichender Bestimmtheit ungeeignet, weil es keine ausschließlich zu diesem Zweck konzipierten Flugzeugmuster gebe, diese vielmehr außer zu Transportzwecken regelmäßig auch zu Aufklärungszwecken eingesetzt werden könnten. Denn der Besoldungsgesetzgeber verwendet den Begriff – wie dargelegt – im sachverwandten Bereich der Erschwerniszulage selbst. Abgesehen davon wäre die vom Besoldungsrecht geforderte hinreichende Bestimmbarkeit der zulageberechtigenden Verwendung durch die Bezeichnung des Lufttransports als herausgehobene Funktion auch bei zu unterschiedlichen Zwecken einsetzbaren Luftfahrzeugmustern gewährleistet. Denn soweit die Zulageregelung – wie hier – nicht lediglich eine teilweise Inanspruchnahme im zulageberechtigenden Tätigkeitsbereich ausreichen lässt, besteht ein Anspruch auf die Stellenzulage in aller Regel nur dann, wenn die zulageberechtigende Verwendung – in diesem Fall im Lufttransport – einen quantitativ besonders umfangreichen Teil der Tätigkeit ausmacht und dem Dienstposten damit ihr Gepräge gibt. Daher wäre bei Wahrnehmung verschiedenartiger, für die Zulagegewährung unterschiedlich zu beurteilender Funktionen eine umfangmäßige Bestimmung der zulageberechtigenden Verwendung geboten und möglich.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Juli 1998 - 2 C 25.97 -, ZBR 1998, 423 = juris, Rn. 14 ff, vom 5. Mai 1995 2 C 12.94 -, BVerwGE 98, 192 = juris, Rn. 10 ff, und vom 23. Mai 1985 6 C 121.83 -, Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 9 = juris, Rn. 18 f.
Vor dem Hintergrund dieser eindeutigen Systematik des Gesetzes kommt für eine zulageberechtigende Verwendung nach Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen daher die Verwendung als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung grundsätzlich auf allen solchen Flugzeugen in Betracht, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist. Dies können, soweit sie diese Voraussetzung erfüllen, Transportflugzeuge sein, müssen es aber nicht zwingend. Die Gewährung der Zulage ist nicht auf eine Verwendung als Kommandant auf Flugzeugen dieser Art beschränkt.
Diese Auslegung der Norm entspricht auch dem – jedenfalls objektiv in ihr zum Ausdruck kommenden – Sinn und Zweck der Zulageregelung. Denn die Gewährung der erhöhten Stellenzulage an Kommandanten von Flugzeugen, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist, und damit ihre Heraushebung aus der übrigen Gruppe des fliegenden Personals, trägt dem Umstand Rechnung, dass Kommandanten im Vergleich zu den übrigen Angehörigen des fliegenden Personals in einer besonders verantwortungsvollen und deshalb herausgehobenen Funktion verwendet werden. Sie müssen für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe besondere Kenntnisse und Fähigkeiten aufweisen. So wird zur Kommandantenausbildung nur zugelassen, wer über herausragende Fähigkeiten in der Führung des unterstellten Personals, eine gefestigte Persönlichkeit und hohes fachliches Wissen und Können verfügt. Außerdem tragen sie als verantwortliche Luftfahrzeugführer eine besondere Verantwortung für das ihnen unterstellte Personal und Material. Schließlich stellen auch das erweiterte Einsatzspektrum der Luftwaffe und die damit verbundene ggf. weltweite, flexible, zeitkritische und bedarfsorientierte Auftragserfüllung – welche sich im Übrigen nicht allein auf den Bereich des Lufttransports beschränkt – erhöhte Anforderungen an die Wahrnehmung der ihnen übertragenen Aufgaben (vgl. BT-Drs. 16/10850, S. 235).
Soweit in den Gesetzesmaterialien ein darüber hinaus gehender Wille dahin gehend zum Ausdruck kommt, dass die erhöhte Stellenzulage in erster Linie solchen Kommandanten zugute kommen sollte, die im Bereich des militärischen Lufttransports eingesetzt werden, vermag dies das vorstehende namentlich nach Wortlaut und Systematik des Gesetzes – gefundene eindeutige Auslegungsergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
In der Begründung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, auf dessen Vorschlag hin die in Rede stehende Zulageregelung eingeführt worden ist, heißt es zu Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen:
"Durch die Einfügung des Satzes 2 wird befristet eine erhöhte Stellenzulage für ‚Kommandanten‘ eingeführt. Hierbei handelt es sich um Soldaten der Luftwaffe, die als Transportflugzeugführer in besonders verantwortungsvoller und deshalb herausgehobener Funktion verwendet werden. Dieser Personenkreis hat besondere Bedeutung für die Sicherstellung der Durchhaltefähigkeit und Einsatzflexibilität des militärischen Lufttransports. Zur Kommandantenausbildung wird nur zugelassen, wer über herausragende Fähigkeiten in der Führung des unterstellten Personals, eine gefestigte Persönlichkeit und hohes fachliches Wissen und Können verfügt. Voraussetzung ist daher im Regelfall ein mehrjähriger Einsatz als Co-Pilot. Das erweiterte Einsatzspektrum der Luftwaffe, auch im Rahmen der 'Besonderen Auslandseinsätze', und die damit verbundene weltweite, flexible, zeitkritische und bedarfsorientierte Auftragserfüllung im Bereich des Lufttransports stellen insbesondere an die Kommandanten herausragende Anforderungen. Diesen soll bei der Bemessung der Zulagen Rechnung getragen werden.
Transportflugzeuge des militärischen Lufttransports der Bundeswehr werden insbesondere für folgende Aufgaben genutzt:
Die Befristung trägt dem Gedanken Rechnung, dass Einsatzbelastungen variable Größen sind. Nach derzeitiger Einschätzung ist es sachgerecht, die Vorschrift nach Fristablauf wieder in der bisher geltenden Fassung anzuwenden. Einer erneuten Gesetzesänderung bedarf es nicht."
Zwar weisen diese Erwägungen klar und unmissverständlich in die Richtung, dass die erhöhte Zulage nach den Vorstellungen der Initiatoren des Gesetzes in erster Linie Kommandanten gewährt werden sollte, die im Bereich des militärischen Lufttransports eingesetzt werden. Jedoch vermögen im Gesetzgebungsverfahren an nicht maßgeblicher Stelle geäußerte, subjektive Vorstellungen ein wie hier – sich aus der Gesetz gewordenen Fassung des Wortlauts und aus der Systematik bereits klar zu erschließendes Auslegungsergebnis nicht in sein Gegenteil zu verkehren. Ziel der Auslegung von gesetzlichen Vorschriften ist die Ermittlung des in ihnen zum Ausdruck kommenden objektivierten Willens des Gesetzgebers, wie er sich unter Anwendung der allgemein anerkannten Auslegungsmethoden aus dem Wortlaut der Bestimmung, ihrem Bedeutungszusammenhang und ihrem Regelungszweck ergibt. Der subjektive Wille von am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Gremien ist bei der Auslegung nur insoweit zu berücksichtigen, als er im Gesetz selbst einen hinreichend bestimmten Ausdruck gefunden hat. Die Entstehungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien sowie die daraus abzuleitenden Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten können in der Regel nur "unterstützend" herangezogen werden und als Bestätigung eines nach den genannten Grundsätzen gefundenen Auslegungsergebnisses dienen. Sie können aber den in der Gesetzesvorschrift objektivierten Willen des Gesetzgebers nicht ersetzen. Ausgangspunkt und äußerste Grenze jeder Auslegung bleibt der Gesetzeswortlaut. Denn in ihm konkretisiert sich der Wille des Gesetzgebers. Ein eindeutiger Wortsinn ist daher grundsätzlich bindend.
Vgl. hierzu: BVerfG, Urteile vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 = juris, Rn. 56 ff., und vom 16. Februar 1983 - 2 BvE 1/83 u.a. -, BVerfGE 62, 1 = juris, Rn. 124; BVerwG, Urteil vom 7. März 1995 - 9 C 389.94 -, NVwZ 1995, 791 = juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteile vom 21. März 2011 - 1 A 870/09 -, juris, Rn. 54, vom 9. April 2008 - 1 A 2307/07 -, FamRZ 2008, 2128 = juris Rn. 35 f., und vom 13. Februar 2008 - 1 A 1981/07 -, juris Rn. 30; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. April 2005 - 3 L 142/02 -, juris, Rn. 30 ff.
Dies gilt im gegebenen Zusammenhang umso mehr, als dem Wortlaut der Vorschrift wegen der strikten Gesetzesbindung des Besoldungsrechts (§ 2 Abs. 1 BBesG) eine gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zukommt. Nach der Natur des Besoldungsrechts, zu dem auch die Gewährung von Zulagen zählt (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG), sind der ausdehnenden Auslegung des Anwendungsbereichs einer Norm enge Grenzen gezogen. Das Besoldungsrecht regelt grundsätzlich die Höhe der einzelnen Bezüge, ihre Errechnung und Festsetzung in einer stark differenzierten und verfeinerten Weise durch formelle und zwingende Vorschriften kasuistischen Inhalts. Regelungen dieser Art sind nach dem darin erkennbar zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers einer ausdehnenden Auslegung nicht zugänglich.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -, IÖD 2010, 67 = juris, Rn. 12, vom 27. März 2008 - 2 C 30.06 -, BVerwGE 131, 29 = juris, Rn. 25, vom 26. Januar 2006 2 C 43.04 -, BVerwGE 125, 79 = juris, Rn. 10, und vom 3. Dezember 1998 - 2 C 27.97 -, ZBR 1999, 170 = juris, Rn. 16; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. April 2005 - 3 L 142/02 -, juris, Rn. 30 ff.; VGH Hessen, Urteil vom 1. Oktober 2009 8 A 1891/09 -, DÖV 2010, 191 = juris, Rn. 53; Schmidt, in: Plog/ Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: April 2011, Band 3 (BBesG), § 2 Rn. 6.
Nichts anderes kann aber für die einschränkende Auslegung einer Besoldungsnorm gelten, wie sie hier in Rede steht, wenn dadurch eine weder dem Wortlaut noch der Systematik der Vorschrift zu entnehmende zusätzliche Beschränkung ihres Regelungsgehalts eingefügt werden soll. Denn die Aufnahme einer solchen Beschränkung stellt im Ergebnis ebenfalls eine ausdehnende Auslegung der Norm dar, nämlich die Ergänzung um ein – nicht vorhandenes – begrenzendes Tatbestandsmerkmal. Auch dadurch bleibt der Gesetz gewordene, differenzierte und damit abschließende Wille des Besoldungsgesetzgebers unberücksichtigt.
(2.) Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift – entgegen ihrem nach dem vorstehenden Auslegungsergebnis eindeutigen Wortsinn – im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung dahin, dass von ihr nur im Bereich des Lufttransports verwendete Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung erfasst werden, kommt vorliegend ebenfalls nicht in Betracht.
Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung steht den Gerichten nur begrenzt zu. Sie ist u.a. dann gegeben, wenn eine gesetzliche Regelung nach ihrem – mit den allgemeinen Auslegungsregeln festgestellten – eindeutigen Wortsinn Sachverhalte (mit)erfasst, die sie nach dem Willen des Gesetzgebers nicht (auch) erfassen soll und deswegen eine Beschränkung des Wortlauts der gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Gesetzgeber erkennbar mit ihr verfolgten Regelungsziels geboten ist. In einem solchen Fall ist die ihrem Wortlaut nach zu weit gefasste Regelung im Wege der sog. teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen. Der Regelungszweck ist dabei regelmäßig im Wege der historischen Auslegung, namentlich anhand der Gesetzesmaterialien, sowie unter Berücksichtigung des gesamten Regelungszusammenhangs der Vorschrift zu ermitteln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2004 – 1 BvR 737/00 -, NJW 2004, 2662 = juris Rn. 11; BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2010 6 C 21.09 -, AfP 2011, 88 = juris Rn. 28 ff., vom 27. Juni 1995 9 C 8.95 -, DVBl. 1995, 1308 = juris, Rn. 9, und vom 7. März 1995 9 C 389.94 -, juris, Rn. 9; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Aufl., 1983, S. 338, 354 ff., 375 ff.
Vorliegend ist nach den vorstehenden Ausführungen bereits zweifelhaft, ob sich überhaupt ein hinreichend eindeutiger Wille des "Gesetzgebers" ermitteln lässt, der eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Zulageregelung – entgegen ihrem nach den allgemeinen Auslegungsregeln festgestellten weiten Wortlaut – auf den Bereich des militärischen Lufttransports gebietet. Denn die Vorstellungen des Innenausschusses des Deutschen Bundestags, wie sie in den Gesetzesmaterialen niedergelegt sind, sind nicht zwingend gleichzusetzen mit dem (objektiven) Willen des Gesetzgebers. Dies gilt auch dann, wenn die Vorschrift wie hier – letztlich in der Fassung Gesetz geworden ist, wie sie bereits in dem Entwurf des Innenausschusses für die Neuregelung vorgesehen war. Die Beibehaltung der Entwurfsfassung kann nämlich auch darin begründet liegen, dass allein in Ermangelung einer konsensfähigen Alternative während der Gesetzesberatungen von einer Änderung abgesehen worden ist.
Darüber hinaus steht einer Korrektur des Wortlauts der Vorschrift im Wege der teleologischen Reduktion jedenfalls das aus der strikten Gesetzesbindung des Besoldungsrechts (§ 2 Abs. 1 BBesG) folgende Verbot richterlicher Rechtsfortbildung entgegen. Wie bereits ausgeführt, legt das Besoldungsrecht den Kreis der Anspruchsberechtigten und die einzelnen Ansprüche nach Grund und Höhe durch formelle und zwingende Vorschriften im Einzelnen fest. Aus diesem kasuistischen formal-gesetzlichen Regelungskonzept folgt, dass besoldungsrechtliche Regelungen nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers auch einer Ergänzung durch allgemeine Rechtsgrundsätze nicht zugänglich sind. Hierzu zählt namentlich ihre analoge Anwendung. Dementsprechend dürfen weder die Verwaltung noch die Gerichte über den der Auslegung zugänglichen Wortlaut hinaus den Besoldungsgesetzgeber im Wege der Rechtsfortbildung korrigieren.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 12. November 2009 2 C 29.08 -, IÖD 2010, 67 = juris, Rn. 12, vom 27. März 2008 2 C 30.06 -, BVerwGE 131, 29 = juris, Rn. 25, vom 26. Januar 2006 2 C 43.04 -, BVerwGE 125, 79 = juris, Rn. 10, und vom 3. Dezember 1998 2 C 27.97 -, ZBR 1999, 170 = juris, Rn. 16; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 20. April 2005 - 3 L 142/02 -, juris, Rn. 30 ff.; VGH Hessen, Urteil vom 1. Oktober 2009 8 A 1891/09 -, DÖV 2010, 191 = juris, Rn. 53; Schmidt, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: April 2011, Band 3 (BBesG), § 2 Rn. 6.
Ist aber mit Rücksicht auf die strikte Gesetzesbindung des Besoldungsrechts von einer grundsätzlich fehlenden Analogiefähigkeit dieses Normbereichs auszugehen, muss dies in gleicher Weise auch für eine Rechtsfortbildung im Wege der teleologischen Reduktion gelten. Denn die teleologische Reduktion ist das methodische Gegenstück zur Analogie. Während bei der Analogie der zu entscheidende Fall zwar nicht vom Wortlaut der Norm, wohl aber von deren Normzweck erfasst wird, ist dies bei der teleologischen Reduktion genau umgekehrt. Bei der Analogie wird der Anwendungsbereich der Norm über ihren Wortlaut hinaus entsprechend dem Normzweck ausdehnt, während bei der teleologischen Reduktion die Norm entsprechend ihrem Regelungszweck durch Hinzufügen einer vom Wortlaut nicht vorgesehenen Einschränkung begrenzt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 6 C 21.09 -, AfP 2011, 88 = juris, Rn. 29; Larenz, a.a.O., S. 375 f.
Der Annahme eines Reduktionsverbots kann im gegebenen Zusammenhang auch nicht entgegengehalten werden, dass durch diese Form der Rechtsfortbildung lediglich den Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten, die im Wortlaut der Norm – sei es unbewusst, sei es versehentlich – jedoch keinen hinreichenden Ausdruck gefunden haben, Geltung verschafft und daher eine Besoldung gerade nicht ohne gesetzliche Grundlage gewährt wird. Denn insoweit ist zu berücksichtigen, dass der besoldungsrechtliche Gesetzesvorbehalt u.a. auch der Rechtsklarheit und Rechtseinheitlichkeit dient. Die Besoldung soll für alle Besoldungsempfänger einheitlich allein vom Gesetzgeber durch Gesetz festgelegt werden. Damit wird verhindert, dass Verwaltungsbehörden oder Gerichte vom positiven Recht losgelöst in Einzelentscheidungen Besoldung ggf. auch in unterschiedlicher Höhe gewähren bzw. zusprechen und dadurch das für die Stabilität und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wichtige Besoldungsgefüge erschüttern. Darüber hinaus bewirkt der Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung, dass das in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verankerte Prinzip der Gewaltenteilung auf dem Gebiet des Besoldungsrechts strenger verwirklicht ist als in anderen Rechtsgebieten, mit der Folge, dass die Regelungskompetenz des Besoldungsgesetzgebers hier in besonderem Maße zu berücksichtigen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1964 II C 133.60 -, BVerwGE 18, 293 = juris Rn. 20 ff.; Schmidt, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: April 2011, Band 3 (BBesG), § 2 Rn. 1 ff.
Vor diesem Hintergrund muss auch die Korrektur einer besoldungsrechtlichen Vorschrift, soweit sie die Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten nicht in hinreichender Weise zum Ausdruck bringen sollte, dem Besoldungsgesetzgeber selbst vorbehalten bleiben. Sie kann nicht durch die Gerichte mit dem Risiko ggf. divergierender Entscheidungen vorgenommen werden.
cc) Die Auslegung von Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen im vorgenannten Sinne steht auch mit Verfassungsrecht in Einklang. Insbesondere stellt die Anknüpfung der erhöhten Stellenzulage – allein – an die Verwendung eines Soldaten der Luftwaffe als verantwortlicher Flugzeugführer mit Kommandantenberechtigung keinen gleichheitswidrigen (Art. 3 Abs. 1 GG) Begünstigungsausschluss gegenüber dem übrigen fliegenden Personal innerhalb und außerhalb des militärischen Organisationsbereichs der Luftwaffe dar.
Die Gestaltungsfreiheit, die der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber belässt, ist bei Regelungen des Besoldungsrechts verhältnismäßig weit. Dies gilt in besonderem Maße für die Regelung von Zulagen. Dem Gesetzgeber steht daher bei der Gewährung von Zulagen ein weiter politischer Ermessensspielraum zu, innerhalb dessen er seine Ziele – etwa die Förderung von Leistung oder die Abgeltung besonderer Verantwortung oder dienstlich bedingter Erschwernisse – verfolgen kann. Im steht es frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Dabei sind die vielfältigen, bei der Gewährung von Stellenzulagen vom Gesetzgeber zu berücksichtigenden Gesichtspunkte häufig nicht miteinander in Einklang zu bringen. Die sich dadurch ergebenden Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden. Gesetzliche Vorschriften über die Gewährung und Abgrenzung von Zulagen verstoßen danach nur dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sie sich als evident sachwidrig erweisen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 -, ZBR 2009, 126 = juris, Rn. 8 f., vom 3. Dezember 2000 - 2 BvR 1501/96 -, DÖD 2001, 87 = juris, Rn. 8, Urteil vom 6. Oktober 1983 - 2 BvL 22/80 -, BVerfGE 65, 141 = juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2010 2 C 1.10 -, juris, Rn. 15, und vom 12. Juni 1984 6 C 94.83 -, Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 6 = juris, Rn. 24.
Dafür ist vorliegend nichts ersichtlich. Die Regelung in Nr. 6 Abs. 1 Satz 2 der Vorbemerkungen in der vorstehend dargelegten Auslegung ist nicht erkennbar sachwidrig. Ihr liegen vielmehr vertretbare sachliche Erwägungen zugrunde. Die gesetzgeberische Erwägung, die Verwendung eines Soldaten der Luftwaffe als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auf Flugzeugen, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgeschrieben ist, sei wegen der besonderen Verantwortung und der erhöhten Anforderungen an die fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten u.a. hinsichtlich der Personalführung eine herausgehobene Funktion, während dies bei dem übrigen fliegenden Personal oder bei Kommandanten außerhalb des Organisationsbereichs der Luftwaffe (namentlich im Heer oder in der Marine) nicht der Fall sei, stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung dieser Gruppen dar. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass in den anderen Organisationsbereichen der Bundeswehr bei typisierender Betrachtung Dienstposten in vergleichbarer Weise durch das Führen von Flugzeugen geprägt sind, für die eine Mindestbesatzung von zwei Luftfahrzeugführern vorgesehen ist. Als vertretbare Erwägung für die höhenmäßige Differenzierung der Zulage für fliegendes Personal erweist sich außerdem das vom Gesetzgeber ferner verfolgte Anliegen, gerade im Bereich der Luftwaffe zu verzeichnenden Abwanderungstendenzen in die Privatwirtschaft durch eine (befristete) Erhöhung der Zulage für die hiervon betroffenen Funktionen entgegenzuwirken. Dadurch soll die Attraktivität dieser für die Auftragserfüllung der Luftwaffe besonders bedeutsamen Funktionen gesteigert und damit auch die Wettbewerbsfähigkeit und Leistungsfähigkeit der Bundeswehr in diesem Bereich gestärkt werden.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BT-Drs. 16/10850, S. 1 ff.; Unterrichtung des Deutschen Bundestags durch den Wehrbeauftragten – Jahresbericht 2009, Drs. 17/900, S. 15 und 60, sowie Jahresbericht 2008, Drs. 16/12000, S. 5.
Denn die Stellenzulage bietet für den Besoldungsgesetzgeber ein geeignetes Steuerungsinstrument, um auch auf personalpolitisch relevante Entwicklungen oder Erscheinungen aufgrund entsprechender politischer Entscheidung wirksam – ggf. auch nur zeitlich begrenzt – reagieren zu können.
dd) Ausgehend von diesen Erwägungen kommt es vorliegend nicht darauf an, ob der Kläger als verantwortlicher Luftfahrzeugführer mit Kommandantenberechtigung auch im Bereich des Lufttransports verwendet wird. Aus diesem Grund bedarf es auch keiner weiteren Aufklärung dahin gehend, ob und ggf. in welchem Umfang der Kläger auf den von dem NATO-E-3A-Verband genutzten Flugzeugen des Typs Boeing 707/TCA (Trainer Cargo Aircraft), die sowohl für die Pilotenausbildung als auch für den Material- und Personentransport eingesetzt werden, tatsächlich im Bereich des Lufttransports verwendet wird. Ferner bedarf es keiner Entscheidung, ob die Verwendung im Bereich des Lufttransports, namentlich im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen,
vgl. zu Einsätzen des NATO-E-3A-Verbandes im Bereich des Lufttransports unter www.e3a.nato.int/ger/html/organizations/humanitarian/htm: im Jahr 2010 zwei humanitäre Einsätze in Haiti und Pakistan,
angesichts der Zahl der hierfür geeigneten Flugzeuge (zwei) und des bei typisierender Betrachtung nach wie vor wohl in der Luftraumüberwachung und sicherung liegenden Auftragsschwerpunkts des NATO-E-3A-Verbandes überhaupt zu einem quantitativ besonders umfangreichen Teil erfolgt und damit dem Dienstposten die für eine Zulageberechtigung erforderliche "Prägung" gibt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 42 BBesG
§ 3 SG
§ 16 BBesG
§ 30 LuftVG
§ 71 BBesG
§ 23f EZulV
§ 3 VorgV
§ 42 BBesG
§ 127 BRRG
§ 42 Abs. 3 BBesG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs.1 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 4 Abs. 2 VorgV
§ 2 Abs. 2 LuftVG
§ 71 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 87a GG
Art. 24 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 69, 83
BVerwGE 43, 342
BVerwGE 98, 192
BVerfGE 1, 299
BVerfGE 62, 1
NVwZ 1995, 791
FamRZ 2008, 2128
BVerwGE 131, 29
BVerwGE 125, 79
DÖV 2010, 191
NJW 2004, 2662
BVerwGE 18, 293
BVerfGE 65, 141
6 C 70.82
2 C 1.08
2 C 55.02
2 C 39.94
2 WD 17.08
1 WB 46.07
2 C 9.84
I WB 4.71
05 ZDv 1/50
29 ZDv 1/50
02 ZDv 1/50
03 ZDv 1/50
6 C 54.86
10 A 12305/96
4 B 37.09
2 C 9.98
1 A 2526/09
12 A 2128/98
33 ZDv 1/50
2 C 25.97
2 C 12.94
6 C 121.83
2 BvH 2/52
2 BvE 1/83
9 C 389.94
1 A 870/09
1 A 2307/07
1 A 1981/07
3 L 142/02
2 C 29.08
2 C 30.06
2 C 43.04
2 C 27.97
8 A 1891/09
1 BvR 737/00
6 C 21.09
9 C 8.95
II C 133.60
2 BvR 380/08
2 BvR 1501/96
2 BvL 22/80
2 C 1.10
6 C 94.83