Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-06, Aktenzeichen 4 B 265/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0506.4B265.19.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18.2.2019 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 EUR festgesetzt.
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihren Antrag,
die aufschiebende Wirkung der am 16.2.2018 erhobenen Klage 3 K 1618/18 (VG Düsseldorf) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 1.2.2018 hinsichtlich der Untersagungsverfügung (Ziffer 3) wiederherzustellen sowie hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Ziffer 5) anzuordnen,
zu Recht abgelehnt.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Im Gegenteil erweist sich die allein streitgegenständliche Anordnung, mit der der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung der Weiterbetrieb der Spielhalle 1 am Standort G. straße 00 in E. ab dem 20.2.2018 untersagt wurde, bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Aufforderung zur Schließung der Spielhalle ist § 15 Abs. 2 GewO. Danach kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Diese Vorschrift erlaubt auch, gegen Spielhallen vorzugehen, die ohne die nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erforderliche Erlaubnis betrieben werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 5 ff., und vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 5 ff.
I. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO liegen vor. Der von der angegriffenen Anordnung betroffenen Spielhalle fehlt es seit dem Ablauf der auf sie anwendbaren fünfjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) an einer Erlaubnis nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 AG GlüStV NRW.
Den von der Antragstellerin gestellten Antrag auf Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis hatte die Antragsgegnerin unter Nr. 1 der hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügung wegen Verstoßes gegen das Verbot von Verbundspielhallen nach § 25 Abs. 2 GlüStV abgelehnt, weil sie der Antragstellerin eine Erlaubnis für ihre Spielhalle 2 an demselben Standort erteilt hatte. Die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung der Einhaltung des Mindestabstands zu anderen Spielhallen hatte die Antragsgegnerin unter Nr. 2 der Verfügung wegen des Fehlens von Härtegründen abgelehnt.
Die frühere Erlaubnis nach § 33i GewO ist gegenstandslos, weil § 33i GewO gemäß § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW durch das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden ist.
Vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 30 ff.; bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 2.10.2018 ‒ 8 B 31.18 ‒, ZfWG 2019, 35 = juris, Rn. 7; siehe auch LT-Drs. 17/6611, S. 42.
Der Einwand der Antragstellerin, mit den glücksspielrechtlichen Regelungen des Abstandsgebots und Verbundverbots werde das Bundesrecht Art. 125a GG zuwider lediglich verschärfend ergänzt, greift nicht durch. Der Senat hat in der oben genannten Entscheidung im Einklang mit Verfassungsrecht ausführlich dargelegt, dass und weshalb der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber im Zuge der Einbeziehung des Rechts der Spielhallen in die Regelung des Glücksspielrechts anstelle der bisherigen Regelung in § 33i GewO ein neues eigenständiges Genehmigungserfordernis für Errichtung und Betrieb von Spielhallen geschaffen hat. Damit kann von einer bloßen unzulässigen Ergänzung des früheren bundesrechtlichen Erlaubnistatbestands jedenfalls durch den nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber keine Rede sein. Soweit das neue landesrechtliche Erlaubniserfordernis während der Übergangsfristen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für Altspielhallen noch nicht galt, fehlte es an einer gleichzeitigen Einschlägigkeit sich überschneidender Erlaubniserfordernisse. Dasselbe gilt generell für die Zeit, in der ‒ sowohl für Neu- als auch für Altspielhallen – nur noch ein landesrechtliches Erlaubniserfordernis besteht, ohne dass es noch der früheren Erlaubnis nach § 33i GewO bedarf.
Der Einwand der Antragstellerin, der Senat habe die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung in Gestalt des Gebots nicht beachtet, bei mehreren möglichen Auslegungen im Zweifel diejenige zu wählen, die der Grundrechtsnorm die stärkste Wirkung verleiht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.2.1982 ‒ 1 BvR 799/78 ‒, BVerfGE 59, 330 = juris, Rn. 11,
bleibt ohne Erfolg. Diese Vorgaben gebieten jedenfalls nicht, wie von der Antragstellerin gefordert, eine Auslegung zu wählen, die trotz der naheliegenden und hier bestehenden Möglichkeit einer geltungserhaltenden verfassungskonformen Auslegung zur Ungültigkeit einer Norm führt und gerade hierdurch die grundrechtsbeschränkende Norm gänzlich entfallen lässt. Dieses Ziel hat der Gesetzgeber offenkundig nicht verfolgt; es scheidet damit als ernsthaft zu erwägende Auslegungsmöglichkeit aus.
Auch die gegen die Anwendbarkeit der §§ 25, 26 GlüStV erhobenen Einwände der Antragstellerin führen zu keiner anderweitigen Einschätzung.
Der Senat hat bereits mehrfach entschieden, dass das Erlaubniserfordernis, das Verbundverbot und die Abstandsgebote für Spielhallen nach dem Glücksspielstaatsvertrag unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich darstellen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 ff., 17 f., m. w. N., vom 10.3.2020 ‒ 4 B 362/19 ‒, juris, Rn. 10 ff., und vom 2.4.2020 ‒ 4 B 1478/18 ‒, juris, Rn. .
Es ist bereits unionsrechtlich geklärt, dass die staatlichen Stellen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen verfügen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und es Sache jedes Mitgliedstaats ist zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13 –,ECLI:EU:C:2014:1756, Digibet und Albers, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 32, m. w. N.
Die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen müssen allerdings die von der Rechtsprechung des Gerichtshofs insoweit aufgestellten Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen. Danach muss eine nationale Regelung geeignet sein, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten. Sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, ob sie auch tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, das Ziel, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, obliegt den nationalen Gerichten.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24.1.2013 – C-186/11 und C-209/11 –, ECLI:EU:C:2013:33, Stanleybet, NVwZ 2013, 785 = juris, Rn. 27, 31.
Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag in allen Bundesländern im Grundsatz aufeinander abgestimmten Regelungen zur Verringerung der Spielhallendichte verfolgen das unionsrechtlich legitime Ziel der Spielsuchtbekämpfung und des Spielerschutzes, auch wenn die Länder verschiedene Ausführungsregelungen getroffen haben und den einzelnen Glücksspielbehörden auf kommunaler Ebene Ermessensspielräume verbleiben. Eine Inkohärenz dieser Regelungen in der tatsächlichen Anwendung ergibt sich nicht schon aus der im Detail verschiedenen Umsetzung durch die Bundesländer und Kommunen, weil deren jeweilige Zuständigkeit einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume nach Art. 4 Abs. 2 EUV unionsrechtlich zu achten ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13 –,ECLI:EU:C:2014:1756, Digibet und Albers, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 34.
Ungeachtet dessen ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85.
Auch findet zweifelsfrei keine Politik der Ausweitung von Spielhallenstandorten statt, die das gesetzliche Ziel ihrer Verringerung konterkariert. Das behauptet auch die Antragstellerin nicht. Schließlich ergibt sich ein die Zielerreichung aufhebendes strukturelles Defizit im tatsächlichen Vollzug nicht schon deshalb, weil die Neuregelung bis zu grundsätzlichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Klärungen bisweilen unterschiedlich gehandhabt und insbesondere Härtefallübergangsfristen ‒ auch aus Sorge vor Entschädigungsforderungen ‒ von einzelnen Ländern und kommunalen Behörden großzügiger gewährt werden als von anderen. Neben der gerichtlichen Kontrolle bestehen auch durch die Hinweise in den Spielhallenerlassen der zuständigen Landesministerien sowie ihre Aufsicht hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat unter Berücksichtigung schutzwürdiger grundrechtlicher Belange der Spielhallenbetreiber im Zuge der gezielten Bewältigung zahlreicher Konkurrenzsituationen und geltend gemachter Härtefälle in den kommenden Jahren im Rahmen behördlicher Kapazitäten durchgesetzt werden können. Daraus, dass die hierbei angestrebte grundlegende „Ausdünnung“ des Spielhallenmarktes einen aufwändigen und unter Berücksichtigung grundrechtlicher Belange auch fehleranfälligen Prozess darstellt, in dem nicht alle Auswahlverfahren sogleich tatsächlich anhand der maßgeblichen Kriterien durchgeführt werden und die Betroffenen um Rechtsschutz nachsuchen müssen, lässt sich weder ein tatsächliches strukturelles Vollzugsdefizit ableiten noch ergibt sich daraus eine Rechtfertigung, auch in den Fällen einen weiteren Aufschub zu gewähren, in denen geklärt ist, dass kein weiteres Nutzungsrecht besteht. Jede andere Betrachtungsweise würde tendenziell die Entstehung eines strukturellen Vollzugsdefizits erst begünstigen, gegen das sich die Antragstellerin der Sache nach wendet und dem die Behörden derzeit im Regelfall nach Kräften entgegenwirken.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2.4.2020 ‒ 4 B 1478/18 ‒, juris, und vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 31 ff., m. w. N.
Die Eignung der glücksspielrechtlichen Regelungen für Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung wird auch nicht dadurch aufgehoben, dass im Bereich des illegalen Angebots von Online-Casinos ein Vollzugsdefizit vorliegen soll. Zunächst könnten dafür nur normativ angelegte Hindernisse relevant sein, die Ausdruck eines strukturbedingt zu einer defizitären Praxis führenden Regelungsdefizits sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 47, m. w. N.; EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-316/07 u. a. –, ECLI:EU:C:2010:504, Markus Stoß u. a., Slg. 2010, I-8069 = juris, Rn. 83.
Bezogen auf den Bereich des Verbots von öffentlichen Glücksspielen im Internet in § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Ausnahmevorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV ist ein solches normativ angelegtes Vollzugsdefizit weder mit dem Beschwerdevorbringen dargelegt noch erkennbar.
Vgl. zur Einhaltung des Kohärenzgebots für den Bereich des Verbots von Online-Casinospielen: BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 38 ff.; EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-316/07 u. a. –, ECLI:EU:C:2010:504, Markus Stoß u. a., Slg. 2010, I-8069 = juris, Rn. 84 ff.
Ein schon normativ angelegtes Vollzugsdefizit lässt sich jedenfalls nicht dem Evaluierungsbericht des Landes Hessen von April 2017 entnehmen, der lange nach Normgebung gerade auf der Grundlage der Erfahrungen mit der Anwendung des Gesetzes zu erstellen war, um beurteilen zu können, ob gesetzgeberische Korrekturen für die Zukunft geboten sind. Selbst wenn ein solches normativ angelegtes Vollzugsdefizit festzustellen wäre, wäre nicht aufgezeigt, dass hierdurch die Regulierung des Rechts der Spielhallen in einer Weise konterkariert würde, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufheben würde. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt nicht ohne Weiteres schon deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren insbesondere im Internet nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.3.2020 – 4 B 362/19 –, juris, Rn. 16 ff., 20; Hess. VGH, Beschluss vom 16.9.2019 – 8 B 1481/19 –, HGZ 2019, 320 = juris, Rn. 26; EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-316/07 u. a. –, ECLI:EU:C:2010:504, Markus Stoß u. a., Slg. 2010, I-8069 = juris, Rn. 86 f.
II. Die streitgegenständliche Schließungsverfügung ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Antragsgegnerin durfte die Schließung darauf stützen, dass die Erlaubnisvoraussetzungen nicht vorliegen.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung der Senatsrechtsprechung davon ausgegangen, dass die Spielhalle 1 ohne die erforderliche Erlaubnis bis zu einer Entscheidung über einen gestellten Erlaubnisantrag allenfalls dann geduldet werden müsste, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, das heißt ohne weitere Prüfung erkennbar wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 12 f., m. w. N.
Im Fall von Spielhallen, die bis zum Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV rechtmäßig betrieben wurden, liegt zwar nicht der Regelfall vor, auf den § 15 Abs. 2 GewO zugeschnitten ist, in dem nämlich ein gewerblicher Betrieb ohne die erforderliche Erlaubnis begonnen worden ist. Besondere Anforderungen an die Ermessensentscheidung bestehen in solchen Fällen aber regelmäßig nur dann, wenn eine Spielhalle in Rede steht, die mit Blick auf das Mindestabstandsgebot nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW Gegenstand einer behördlichen Auswahlentscheidung zwischen verschiedenen auch wirtschaftlich voneinander unabhängigen Betreibern ist, ein vollständiger Erlaubnisantrag vorliegt und die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 12 f., m. w. N.
Darum geht es hier nicht, weil ausschließlich der Verstoß gegen das Verbundverbot der Erteilung einer Erlaubnis an sie für eine zweite Spielhalle am selben Standort entgegensteht. Nach §§ 25 Abs. 2 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle ausgeschlossen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist. Dies ist hier der Fall, weil sich die Spielhalle 1 in demselben Gebäude befindet, wie die ebenfalls von der Antragstellerin betriebene Spielhalle 2, deren Weiterbetrieb sie bevorzugt und für die ihr die Antragsgegnerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt hat. Einer zusätzlichen Festlegung von konkreten, bei der behördlichen Entscheidung zugrunde zu legenden Auswahlkriterien zwischen den beiden im Verbund stehenden Spielhallen der Antragstellerin bedurfte es nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.9.2019 ‒ 4 B 255/18 ‒, ZfWG 2019, 516 = juris, Rn. 82.
Da mithin das Verbundverbot gerade keine mit entsprechenden Unwägbarkeiten des Fortbestands einhergehende Auswahlentscheidung erfordert, hatte die Antragstellerin schon vor Ablauf der Übergangsfrist hinreichend Gelegenheit, sich darauf einzustellen, eine ihrer beiden Spielhallen im Jahr 2017 schließen zu müssen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 14 f., m. w. N.
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die Schließungsverfügung sei schon deshalb rechtswidrig, weil bezogen auf den Betrieb ihrer Spielhalle 1 eine unbillige Härte gegeben (dazu unten 1.), zumindest aber die Anordnung der sofortigen Vollziehung angesichts der neuerlichen Änderungen des Glücksspielstaatsvertrags unverhältnismäßig sei (dazu unten 2.). Damit ist ihr auch keine längere Frist einzuräumen, um Abwicklungsmaßnahmen hinsichtlich der Schließung ihrer Spielhalle 1 durchführen zu können (dazu unten 3.).
1. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass keine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV vorliegt.
Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 18 f., m. w. N.
Diese Auslegung verstößt nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Durch das Bestimmtheitsgebot ist der Normgeber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder auf Grund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 125.
Diesen Anforderungen wird die angeführte und von der Antragstellerin beanstandete Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV gerecht. Sie entspricht der höchstrichterlichen Rechtsprechung zum Steuerrecht, die im Wege der Auslegung dem Begriff der (Un-)Billigkeit, der auch in der Härtefallregelung des Glücksspielstaatsvertrags verwendet worden ist, hinreichende Konturen verliehen hat. Unbillig ist die Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes danach, wenn es im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen; wenn also ein Überhang des gesetzlichen Tatbestands besteht, der über den gesetzlichen Belastungsgrund hinausgreift und auf diese Weise zu sachwidrigen Härten führt. Dies kann der Fall sein, wenn nach dem Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu beantwortende Frage – hätte er sie geregelt – im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Härten, die dem Regelungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat, können eine Abweichung vom Gesetz im Wege der Billigkeit dagegen nicht rechtfertigen, sondern sind allenfalls durch eine Gesetzeskorrektur zu beheben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1994 – 2 BvR 89/91 –, NVwZ 1995, 989 = juris, Rn. 37 f., m. w. N.; BFH, Urteil vom 25.9.2013 – VII R 7/12 –, BFH/NV 2014, 7 = juris, Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 23.8.1990 – 8 C 42.88 –, DVBl. 1990, 1405 = juris, Rn. 26, m. w. N.
Auch das Verhältnismäßigkeitsgebot gebietet unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes insoweit keine anderweitige, den Spielhallenbetreibern günstigere Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte.
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandenen Betriebserlaubnisse gemäß § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Indem die Antragstellerin in Kenntnis der weiteren Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hierzu hervorhebt, dieses Gericht habe die Belastung durch den drohenden Verlust der beruflichen Betätigungsmöglichkeit bei der gesetzlich vorgesehenen Verringerung der Spielhallendichte nicht nur durch die Übergangsfrist, sondern auch durch die sich hieran anschließende Möglichkeit einer Härtefallbefreiung als abgemildert angesehen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 183, 188 ff.,
stellt sie nicht durchgreifend in Frage, dass die in der Übergangsbestimmung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV enthaltene Härteregelung für Altfälle einen atypischen Einzelfall voraussetzt, in dem auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die der gesetzlichen Regelung entsprechend nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 38 ff.
Das Verhältnismäßigkeitsgebot und der Grundsatz des Vertrauensschutzes fordern weder, eine unbillige Härte aufgrund vermeidbarer Belastungen anzunehmen noch aufgrund solcher, die nicht auf einem berechtigten Vertrauen in die frühere Rechtslage beruhen. Eine Abweichung von dem neu geschaffenen Verbundverbot im Wege der Härtefallklausel muss deshalb insbesondere nicht immer schon dann angenommen werden, wenn die gesetzliche Regelung nachteilige Auswirkungen auf den Gewerbetreibenden hat, die eine Anpassung des Betriebs an die Gesetzeslage unter Bedingungen wirtschaftlicher Betriebsführung ausschließen. Diese generelle Aussage lässt sich nicht Nr. 3.3 des Erlasses des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen zum Vollzug des Glücksspielstaatsvertrags vom 10.5.2016 (Az.: 113-38.07.13-5) entnehmen. Dort wird eine unbillige Härte wegen einer Unmöglichkeit der Anpassung des Betriebes an eine wirtschaftliche Betriebsführung nur unter der Voraussetzung angenommen, dass an die Prüfung individueller Härtegründe ein strenger Maßstab anzulegen ist. Der Antragsteller müsse darlegen können, dass sein Vertrauen in den Bestand der alten Erlaubnis schutzwürdig sei. Es wird ausdrücklich vorab klargestellt, dass die Zielsetzungen des Gesetzgebers bei Änderung des Glücksspielstaatsvertrages nicht unterlaufen werden dürfen. Wäre eine unbillige Härte der obigen Sichtweise folgend immer schon dann anzunehmen, wenn eine Schließung mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist, unterfielen alle zu schließenden Spielhallen der Billigkeitsregelung. Dann ließe sich jedoch die gesetzlich angestrebte Verringerung der Zahl der Spielhallen nicht erreichen. Dass sich eine solche Sichtweise in der Rechtsprechung durchsetzen könnte, war aus diesem Grund auch nicht ernsthaft zu erwarten.
Die Antragstellerin hat eine unbillige Härte im ausgeführten Sinne nicht ansatzweise dargelegt; sie ist auch nicht ersichtlich.
Die Antragstellerin ist bereits in der am 8.5.2014 erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO darauf hingewiesen worden, aus den Änderungen des Glücksspielstaatsvertrages könnten sich Vorbehalte für den Weiterbetrieb der Spielhallen ergeben. Sie hat den Betrieb der Spielhallen erst im Mai 2014 und damit zu einem Zeitpunkt aufgenommen, als die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes hierzu bereits seit langem in Kraft waren, so dass sie sich bei ihrer Investitionsentscheidung hierauf einstellen konnte. Ihr stand es insbesondere frei, das naheliegende Risiko, eine Spielhalle alsbald schließen zu müssen, bereits bei Übernahme der Spielhallen im Rahmen der Vertragsverhandlungen „einzupreisen“. Insoweit lag es auch in ihrem eigenen unternehmerischen Risiko, dass sie sich trotz der am 1.7.2017 ablaufenden Übergangsfrist dazu entschieden hat, den erst seit dem 1.3.2014 laufenden Mietvertrag einheitlich auch über den 1.7.2017 hinaus auf beide Spielhallen zu erstrecken.
Vgl. zu ähnlichen Fallgestaltungen OVG NRW, Beschlüsse vom 23.12.2019 – 4 B 1038/18 –, juris, Rn. 28, und vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 35 f., m. w. N.
Die Antragstellerin hat nicht im Ansatz dargelegt, ob und wie sie die gesetzlich eingeräumte Übergangsfrist zur Anpassung ihrer Spielhallen an das neue Recht genutzt hat. Vielmehr ergibt sich aus den von der Antragstellerin zum Beleg eines Härtefalls stichpunktartig angeführten Gesichtspunkten, dass sie keine im Ansatz ausreichenden Vorkehrungen innerhalb der Übergangsfrist getroffen hat, um die voraussehbare Schließung der Spielhalle 1 möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Im Gegenteil meint sie sogar, ihr sei es angesichts der von ihr behaupteten Unklarheiten über das enge oder weite Verständnis des Begriffs der unbilligen Härte unzumutbar gewesen, bereits im Vorfeld endgültige Maßnahmen zur Umnutzung zu ergreifen. Es stand der Antragstellerin frei, sich auf die absehbare gesetzliche Regelung während der Übergangsfrist in der bloßen Hoffnung nicht einzustellen, entgegen dem erkennbaren Regelungszweck könnte sich in der Rechtsprechung eine Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte durchsetzen, die die Neuregelung im Ergebnis weitgehend zu Makulatur werden ließe und von der auch sie profitieren könnte. Dass sie deshalb nicht früher die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, um sich auf die neue Rechtslage einzustellen, mit deren Verfassungsmäßigkeit sie ernsthaft rechnen musste, führt aber jedenfalls nicht zur Unzumutbarkeit der Rechtsbefolgung seit Ablauf der Übergangsfrist.
2. Ist der ungenehmigte Betrieb der Spielhalle 1 auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht offensichtlich erlaubnisfähig, überwiegt auch das öffentliche Vollziehungsinteresse das rechtlich nicht schutzwürdige Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Trotz des umfangreichen Beschwerdevorbringens kann bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden, dass die Antragstellerin den Betrieb einer ihrer beiden Spielhallen schon seit langem einzustellen hatte und Gründe für einen weiteren Betrieb ohne Erlaubnis, die sie nicht besitzt und die materiell-rechtlich nicht ohne Weiteres erteilt werden kann, nicht vorliegen. In dem gleichwohl beabsichtigten verbotenen Weiterbetrieb entgegen der gesetzlichen Zielrichtung deutlich über die großzügig gewährten Übergangsfristen und Zeiträume für rechtlich erforderliche Klärungen hinaus, liegt ‒ im Interesse des vom Gesetzgeber angestrebten verbesserten Spielerschutzes ‒ die von der Antragsgegnerin zu verhindernde Gefahr.
Danach überwiegt das öffentliche Interesse an der Verhinderung der Betriebsführung gegenüber den rechtlich nicht schutzwürdigen gegenläufigen Interessen der Antragstellerin an einer vorläufig weiteren Nutzung. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der aktuell für die Zeit nach dem 1.7.2021 angedachten staatsvertraglichen Neuregelung zur Glücksspielregulierung, wonach für am 1.1.2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, auf gemeinsamen Antrag der Betreiber für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex abweichend vom Verbundverbot eine Erlaubnis in Aussicht gestellt wird, wenn mindestens alle Spielhallen von einer akkreditierten Prüforganisation zertifiziert worden sind und die Zertifizierung in regelmäßigen Abständen mindestens alle zwei Jahre wiederholt wird, die Betreiber über einen aufgrund einer Unterrichtung mit Prüfung erworbenen Sachkundenachweis verfügen und das Personal der Spielhallen besonders geschult wird.
Vgl. LT-Vorlage 17/3157 der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19.3.2020, S. 65.
Unabhängig von den Unsicherheiten über die noch ausstehende Unterzeichnung und Ratifizierung der Neuregelung und darüber, ob auch in Nordrhein-Westfalen gegebenenfalls entsprechende Ausführungsbestimmungen tatsächlich in Kraft treten werden, wird sich die Antragstellerin hierauf voraussichtlich ohnehin nicht berufen können. Da bei der Auslegung einfachen Rechts innerhalb der Grenzen des methodisch Zulässigen ein Auslegungsergebnis vermieden werden soll, das zu normativen Wertungswidersprüchen führt, und das Betreiben einer Spielhalle ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis bußgeldbewährt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13.5.2015 – 8 C 12.14 –, BVerwGE 152, 132 = juris, Rn. 22, 24,
spricht Vieles dafür, dass in den Genuss der geplanten Regelung, selbst wenn sie in Kraft treten wird, grundsätzlich nur solche am 1.1.2020 bestehenden Verbundspielhallen gelangen werden, die am 1.1.2020 rechtmäßig betrieben worden sind, für die also eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung vom Verbundverbot erteilt worden oder zumindest offensichtlich zu Unrecht versagt worden war, ohne dass zuvor rechtzeitig gerichtlicher Rechtsschutz hätte erlangt werden können.
So bereits OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 38 ff.
Das ist hier allerdings nicht der Fall, weil, wie ausgeführt, sich das Vorliegen der Voraussetzungen des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV aus dem Vorbringen der Antragstellerin nicht ergibt. Danach überwiegt auch vor dem Hintergrund der geplanten Neuregelung das öffentliche Vollzugsinteresse, zumal ‒ unabhängig davon, ob die sonstigen geplanten qualitativen Voraussetzungen gegeben sind oder sein werden ‒ nicht ansatzweise offensichtlich ist, dass für die Spielhalle 1 der Antragstellerin wenigstens ab dem 1.7.2021 die aktuell nicht erkennbar gegebenen Erlaubnisvoraussetzungen gegeben sein werden. Eine Schließungsanordnung nach § 15 Abs. 2 GewO ist grundsätzlich bereits gerechtfertigt, solange unklar ist, ob die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen. Erst die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis, nicht schon ein hierauf gerichteter Antrag oder eine entsprechende Klage, schließen ein Einschreiten nach dieser Vorschrift aus. Zweck der Ermächtigung in § 15 Abs. 2 GewO ist es gerade, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des Geschäftsverkehrs durchzusetzen, also die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Wird von dieser Ermächtigung fehlerfrei Gebrauch gemacht, ist dem Antragsteller deshalb zuzumuten, den regulären Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 7 ff., und vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 38 ff., jeweils m. w. N.
Beruft er sich auf eine geplante gesetzliche Neuregelung, muss er deren Inkrafttreten abwarten, bevor er auf ihrer Grundlage eine Erlaubnis erhalten kann.
3. Die Entscheidung der Antragsgegnerin erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, weil sie der Antragstellerin für die Zeit nach Klärung der Rechtmäßigkeit der Ablehnungsentscheidung zur Abwicklung ihres Betriebes keine längere Frist eingeräumt hat.
Die Antragstellerin musste sich ‒ wie ausgeführt ‒ bereits innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist des § 18 AG GlüStV NRW in Verbindung mit § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV darauf einstellen, das künftig von mehreren Spielhallen an einem Standort nur noch eine Spielhalle betrieben werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwG 157, 126 = juris, Rn. 55.
Da sie selbst entscheiden konnte, welche ihrer beiden Spielhallen fortbestehen sollte, stand auch nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, dass sie einen Betrieb tatsächlich aufgeben musste. Die Antragstellerin konnte vielmehr schon innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist verlässliche Planungen dazu anstellen, welche ihrer beiden Spielhallen sie künftig aufgeben wollte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, juris, Rn. 66 ff., m. w. N.
Zudem war der Antragstellerin die Verpflichtung zur Schließung einer ihrer beiden am selben Ort betriebenen Spielhallen nicht nur bewusst. Sie war hierzu im Verwaltungsverfahren zumindest in Form eines zeitlich gestuften Abschmelzungskonzeptes auch noch bereit.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV
§§ 25, 26 GlüStV
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 33i GewO
§ 18 AG GlüStV NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 125a GG
Art. 4 Abs. 2 EUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 59, 330
NVwZ 2014, 1001
NVwZ 2013, 785
BVerwGE 157, 126
BVerwGE 160, 193
BVerfGE 145, 20
NVwZ 1995, 989
BFH/NV 2014, 7
BVerwGE 152, 132
3 K 1618/18
4 B 179/18
4 B 1333/18
4 A 589/17
8 B 31.18
1 BvR 799/78
4 B 659/18
4 B 362/19
4 B 1478/18
8 C 6.15
8 C 18.16
8 B 1481/19
4 B 1253/18
4 B 977/18
4 B 255/18
1 BvR 1314/12
2 BvR 89/91
VII R 7/12
8 C 42.88
4 B 1038/18
8 C 12.14