Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-22, Aktenzeichen 9 C 515/12.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0122.9C515.12.T.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens - mit Ausnahme der Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen hat - haben der Kläger zu 1. zu ¾ und der Kläger zu 2. zu ¼ zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls der Kostengläubiger nicht seinerseits Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die von der Beklagten mit Allgemeinverfügung vom 27. Januar 2011 vorgenommene Änderung des Umfangs des für den Flughafen Frankfurt Main festgesetzten kontrollierten Luftraums C mit der Untergrenze von 3.500 ft NN (1.066,80 m), die zum 10. März 2011 in Kraft getreten war. Diese Untergrenze wurde im Osten und Westen von zuvor 4.500 ft NN (1.371,60 m) abgesenkt, indem die schon vorhandenen Gebiete mit einer Untergrenze von 3.500 ft. NN ausgedehnt wurden. Damit erhielt der Luftraum C in Verlängerung der Parallelbahnen des Flughafens Frankfurt Main mit den Betriebsrichtungen 07 und 25 nunmehr eine Ausdehnung von 145 km, die Beschränkung mit der Untergrenze von 3.500 ft NN erlangte eine Ost-West-Ausdehnung von insgesamt 122,5 km. Dieser Bereich erstreckt sich von einem Punkt ca. 12 km westlich von Bad Kreuznach bis zu einer Linie ca. 20 km östlich von Aschaffenburg.
Mit ihrer am 7. März 2012 erhobenen Klage begehren die Kläger die Aufhebung dieser neuen Festsetzungen. Der Kläger zu 1., ein eingetragener Luftfahrtverein, betreibt den Flugplatz X…, ein Segelfluggelände, das im Osten des Flughafens Frankfurt Main und unterhalb des Luftraums C mit der Untergrenze von 3.500 ft liegt. Er sieht sich dadurch beeinträchtigt, dass die kürzeste Distanz von dort zur nächsthöheren Luftraumuntergrenze bisher nur 8 km betrug, während diese seit der Änderung der Luftraumuntergrenze erst nach mindestens 18 km erreichbar ist. Der Kläger zu 1. sieht sich deshalb sowohl in Bezug auf die Segelflugausbildung als auch den Leistungssegelflug beeinträchtigt. Die dabei vorgesehenen Flüge der Flugschüler in Richtung Spessart und Vogelsberg ebenso wie die Leistungsflüge könnten dort nicht mehr sicher durchgeführt werden und seien damit nur noch eingeschränkt möglich. Dass neben der Ausbildung auch der bisher erfolgreich praktizierte Leistungssegelflug erschwert werde, belege schon der Rückgang von 42.000 km Leistungssegelflug im Jahr 2010 auf 7.000 km im Jahr 2011, wie der im Internet einsehbaren „Hessenliste“ entnommen werden könne. Es sei deshalb zu befürchten, dass neue Mitglieder dem Verein künftig nicht mehr beitreten und bereits vorhandene Mitglieder den Verein verlassen werden. Der Kläger zu 1. werde deshalb längerfristig mangels einer hinreichenden Zahl von Mitgliedern nicht mehr in der Lage sein, den Luftsport und den Flugplatz zu betreiben und sei damit in seiner Existenz bedroht.
Der Kläger zu 2. sieht sich als Inhaber eines gültigen Luftfahrerscheins PPL (C) für Segelflugzeuge und Touring-Motorsegler in seiner fliegerischen Betätigung unzumutbar eingeschränkt. Als Mitglied des Luftsportclubs Bad Homburg e.V., der den Flugplatz Anspach im Taunus betreibe, finde diese überwiegend von diesem Flugplatz ausgehend statt, der selbst zwar unterhalb des Luftraums C-Frankfurt mit einer Untergrenze von 4.500 ft NN liege. Dabei frequentiere er aber regelmäßig den Luftraum um den Flughafen Frankfurt Main, und die Untergrenze von 3.500 ft NN beginne in Richtung Süden schon in einer Distanz von 5 km und setze sich von dort für 55 km in Richtung Süden fort. Den etwas weiter südlich gelegenen Flugplatz Bensheimer Stadtwiesen, ein Segelfluggelände in einer direkten Distanz von 65 km, könne er bei Meidung des Luftraums C-Frankfurt mit der Untergrenze 3.500 ft NN bei westlicher Umfliegung nur mit einer zurückzulegenden Flugstrecke von 147,5 km, bei östlicher Umfliegung sogar nur mit einer solchen von 167,5 km erreichen. Dem Luftraum C-Frankfurt komme für ihn mithin eine regelrechte Riegelwirkung zu.
Die Kläger sehen die vorgenommene Luftraumänderung als rechtswidrig an. Die Änderung der Luftraumuntergrenze leide an einem gänzlichen Abwägungsausfall, wie schon die unvollständigen Unterlagen der Beklagten belegten. Es fehle an einer Begründung für die Vergrößerung des Bereichs mit 3.500 ft Untergrenze, die hierzu von der Deutschen Flugsicherung GmbH - DFS - vorgelegte elektronische Simulation sei undurchschaubar, da die Datengrundlage nicht bekannt sei. Diese hätte außerdem Gegenstand der Abwägung sein müssen. In einem Luftraumabstimmungsgespräch mit den übrigen Luftraumnutzern sei der Entwurf bereits als beschlossen dargestellt worden, eine Abstimmung mit den dort vertretenen Beteiligten habe gar nicht stattgefunden. Für die dazu erforderliche Diskussion habe es auch an grundlegenden Informationen gefehlt. In der Abwägungsentscheidung der Beklagten seien neben dem Verkehr nach Instrumentenflugregeln (IFR-Verkehr) keine anderen Benutzer des Luftraums berücksichtigt worden. Außerdem erfordere die Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest des Frankfurter Flughafens nicht die zur Grundlage der Absenkung des Luftraums gemachten Standardflugstrecken in der angegebenen Höhe. Jedenfalls sei eine Anhebung der Anflüge möglich, wie ein Gutachten ihres sachverständigen Beistandes belege.
Die Kläger beantragen,
die zweite Änderung der Bekanntmachung über die Festlegung von Lufträumen hinsichtlich der Neugestaltung des Luftraums C-Frankfurt, in Kraft getreten am 10. März 2011, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend, das öffentliche Interesse an der Allgemeinverfügung vom 27. Januar 2011 überwiege gegenüber den konkret betroffenen Interessen der Kläger.
Der Luftraumstatus C diene unterhalb der Flugfläche (FL) 100 in den Einzugsbereichen um Verkehrsflughäfen dem Schutz des nach Instrumentenflugregeln (IFR) an- und abfliegenden Luftverkehrs. Dem sei mit Erlass der angefochtenen Allgemeinverfügung Rechnung getragen worden, und zwar ohne Ermessensfehler, einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder das Gleichbehandlungsgebot. Die Festsetzung beruhe auf einem seit 2008 durch eine Expertengruppe der DFS erarbeiteten Entwurf, dem aktuelle Simulationen zugrunde lägen. Dieser sei den Luftraumnutzergruppen angekündigt und in Luftraumabstimmungsgesprächen mit diesen erörtert worden, ihnen sei auch die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt worden. Dabei sei angeboten worden, den Segelflug im Bereich Frankfurt über flexible und dynamische Lösungen in Form von Segelflugsektoren zu ermöglichen, die auch genutzt würden. Mögliche Luftraumänderungen seien anhand der aktuellen Verkehrsentwicklung validiert worden und würden auch künftig mit den Luftraumnutzern erneut diskutiert. In diesen Gesprächen werde schon für 2013 eine kleinere Reduzierung des Luftraums C-Frankfurt im Südwestbereich vorgeschlagen werden. Die Notwendigkeit der danach verbleibenden Untergrenzen des Luftraums C-Frankfurt von 3.500 ft sei durch Fluglotsen der Anflugkontrolle Frankfurt während der Übungs- und Simulationsphase bei einem durch die Beklagte anberaumten Gesprächstermin am 12. Januar 2011 bestätigt worden. Die Festlegung des Luftraums C-Frankfurt im Bereich von Langenselbold sei demnach geeignet, erforderlich und angemessen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt, sie hat sich dem Vorbringen der Beklagten angeschlossen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten (2 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage entscheidet im Einverständnis der Beteiligten die Berichterstatterin an Stelle des Senats ohne mündliche Verhandlung (§ 87 a Abs. 2, 3 und § 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet. Die mit Allgemeinverfügung der Beklagten vom 27. Januar 2011 erfolgte Festsetzung der Luftraumuntergrenzen für den Luftraum C-Frankfurt (bekannt gemacht mit den geographischen Koordinaten in den Nachrichten für Luftfahrer - NfL - 17/11, Darstellung in der für den Sichtflug herausgegebenen Luftfahrtkarte der Internationalen Zivilluftfahrt–Organisation - International Civil Aviation Organization - ICAO 1:500.000 Blatt Frankfurt) ist rechtmäßig, und die Kläger werden daher nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 VwGO).
Die Kläger sind als Flugplatzbetreiber und Ausbilder sowie als Luftfahrzeugführer klagebefugt. Die für die Zulässigkeit der hier allein infrage kommenden Anfechtungsklage (§ 42 VwGO) erforderliche Möglichkeit einer Rechtsverletzung ist für beide Kläger zu bejahen. Der Kläger zu 1. ist als Luftsportverein, der ein Flugplatzgelände betreibt, das unterhalb des mit den Änderungen abgesenkten Luftraums C-Frankfurt mit einer Höhe von noch 3.500 ft NN liegt, jedenfalls insoweit betroffen, als dessen Mitglieder als Luftraumbenutzer möglicherweise in ihren Rechten aus § 1 LuftVG betroffen sein können. Der Kläger zu 1. und seine Mitglieder sind durch die Absenkung der Luftraumuntergrenze von der Benutzung des Luftraums in dieser Höhe grundsätzlich ausgeschlossen, denn sie bedürfen einer besonderen Berechtigung oder können diesen Luftraum nur innerhalb der Segelflugsektoren oder im Einzelfall nach Freigabe durch die Flugverkehrskontrollstelle (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 LuftVO i.V.m. Anlage 5 zur LuftVO) benutzen. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dem Kläger zu 1. infolge dessen die Durchführung der Segelflugausbildung und von Leistungsflügen erschwert wird, durch diese Einschränkungen bedingt Mitglieder den Verein verlassen oder erst gar nicht eintreten werden und damit langfristig der Bestand des Vereins bedroht ist. Ob und inwieweit rechtswidrige oder unzumutbare Einschränkungen vorliegen, stellt sich dagegen als Frage der Begründetheit dar.
Der Kläger zu 2. ist als Inhaber einer Privatpilotenlizenz für Segelflugzeuge und Touring-Motorsegler zwar nicht direkt betroffen, da der Flugplatz, von dem aus er seinen Flugsport betreibt, nicht unterhalb des von der Absenkung betroffenen Luftraums C-Frankfurt gelegen ist. Da der abgesenkte Luftraum in unmittelbarer Nähe des Fluggeländes beginnt, ist der Kläger zu 2. bei einem Flug in Richtung Süden jedoch ebenfalls in der Luftraumbenutzung eingeschränkt.
Die mit der Allgemeinverfügung vorgenommene Beschränkung der Luftraumbenutzung in Form der Absenkung des Luftraums C-Frankfurt auf 3.500 ft NN ist den Klägern gegenüber rechtmäßig erfolgt. Sie entspricht den Voraussetzungen des § 10 LuftVO sowie den dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften und verletzt weder den Gleichheitsgrundsatz noch das Verhältnismäßigkeitsgebot.
Nach § 1 Abs. 1 LuftVG ist die Benutzung des Luftraums durch Luftfahrzeuge zwar frei, jedoch nur insoweit, als sie nicht durch das Luftverkehrsgesetz, durch die zu dessen Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften oder durch internationales Recht, Verordnungen des Rates der Europäischen Union und zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften beschränkt wird. § 29 LuftVG überträgt den Luftfahrtbehörden und damit auch der Beklagten die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch die Luftfahrt (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Die Beklagte ist gemäß § 10 Abs. 2 LuftVO ermächtigt, zur Durchführung des Fluginformationsdienstes Fluginformationsgebiete und innerhalb dieser die kontrollierten und die unkontrollierten Lufträume je nach Umfang der dort vorgehaltenen Flugsicherungsbetriebsdienste nach § 27c Abs. 2 Nr. 1 LuftVG auf der Grundlage der in Anlage 4 zur LuftVO beschriebenen Klassifizierung festzulegen.
Die Allgemeinverfügung vom 27. Januar 2011 ist unter Beachtung der sich daraus ergebenden Grundsätze rechtlich nicht zu beanstanden.
Der von den Klägern geltend gemachte Ermessensausfall und die aus ihrer Sicht zur Rechtswidrigkeit führenden Ermessensfehler lassen sich nicht feststellen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Kläger mit dem Vorbringen in ihrem Schriftsatz vom 17. Dezember 2012, den von der Beklagten selbst aufgestellten „Kriterienkatalog zur Einrichtung von Lufträumen“ (vom 12. Mai 2010, Bl. I/35 der Gerichtsakte) nicht zu ihrer Anspruchsgrundlage zu erheben, auf ihr bisheriges Vorbringen dazu verzichtet haben. Zweifel an einem derartigen Verzicht ergeben sich schon daraus, dass sie sich jedenfalls erneut in Zusammenhang mit der von ihnen geltend gemachten Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte auf genau diesen Kriterienkatalog gestützt haben.
Entgegen der Ansicht der Kläger lässt sich nicht feststellen, dass die Beklagte bei der streitgegenständlichen Änderung des Luftraums C-Frankfurt von den in dieser Verwaltungsvorschrift festgelegten Kriterien zur Einführung, Überarbeitung oder Aufhebung von Lufträumen, insbesondere in der Umgebung von IFR-Flugplätzen, in rechtlich relevanter Weise abgewichen ist, willkürlich gehandelt oder die Kläger unverhältnismäßig beeinträchtigt und sie dadurch in ihren Rechten verletzt hat.
Dieser Kriterienkatalog, der in Abstimmung unter anderem mit Verbänden der Allgemeinen Luftfahrt und des Luftsports erarbeitet wurde und von der Beklagten als verwaltungsinterne Luftraumkonzeption mit einer Beschreibung der verschiedenen Luftraumelemente sowie der einzuhaltenden Verfahrensabläufe bei Neueinrichtung oder Änderung einzelner Lufträume oder der Luftraumstruktur in Deutschland für die gesamte Bundesrepublik Deutschland herangezogen wird, stellt eine interne, ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift dar. Als solcher kommt dem Kriterienkatalog zwar kein anspruchsbegründender Charakter für die Kläger als Dritte zu, diese können sich jedoch auf das in Art. 3 GG enthaltene Willkürverbot berufen. Auch aus der Mitarbeit von Luftfahrtverbänden und weiteren Interessenvertretern des Luftsports durch ein Positionspapier und weitere Abstimmung an der Erstellung des Kriterienkataloges folgen keinerlei weitergehenden formellen oder materiellen Ansprüche für die Kläger, denn diese Beteiligung von Vertretern potenziell Betroffener ist gesetzlich nicht vorgesehen, sondern in der Verwaltungspraxis entwickelt worden und deshalb nur als Teil der behördlichen Sachverhaltsermittlung zu bewerten. Da nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 11. Januar 2008 - 7 B 38.08 -, juris, m. w. N.) ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen unterliegen, ist für die durch sie ausgelöste Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 3 Abs. 1 GG) allein die tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis maßgeblich.
Die Beklagte hat in nicht zu beanstandender Anwendung des Kriterienkatalogs den hier streitigen Luftraum C-Frankfurt anhand der darin aufgestellten Kriterien in Einzelabstimmung mit den verschiedenen Nutzergruppen hinsichtlich der lateralen und vertikalen Dimensionierung bestimmt bzw. geändert (vgl. Kriterienkatalog S. 10, Bl. I/44 der Gerichtsakte). Danach soll sich der Luftraum C vertikal von der jeweiligen Kontrollzonenobergrenze und seitlich nach außen höhenmäßig abgestuft bis zu einer Höhe zwischen FL 60 bis FL 100 erstrecken. Die laterale Dimensionierung soll sich nach den im praktischen Betrieb genutzten Flugverfahren richten und (nur) die Majorität der IFR-Flüge schützen.
Die damit einhergehende Einschränkung der Nutzung des Luftraumes durch andere Luftraumbenutzer, die Flüge nach Sichtflugregeln durchführen (VFR-Flüge) und für die mindestens eine besondere CVFR-Berechtigung für kontrollierten Sichtflug gefordert wird, um die in diesem Luftraum notwendigen Verkehrsfreigaben durch Fluglotsen befolgen und einhalten zu können, ist rechtmäßig vorgenommen worden. Die Beklagte ist nicht erkennbar von ihrer Verwaltungspraxis und den hierfür maßgeblichen Entscheidungskriterien (vgl. Kriterienkatalog, S. 16 ff, Bl. I/50 ff. der Gerichtsakte) abgewichen. Sie hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise bei der Überarbeitung des Luftraums C-Frankfurt das durch die Inbetriebnahme der neuen Landebahn Nordwest (25 R/07 L) künftig zu erwartende erhöhte IFR-Verkehrsaufkommen als Auslöser für eine Gesamtanalyse der Situation in Vorbereitung einer Änderung der bestehenden Luftraummaßnahmen genommen und die infolge der dafür vorgesehenen künftigen Anflugverfahren sich ergebende Verkehrszusammensetzung und -konzentration als ergänzendes Kriterium zur Entscheidungsfindung herangezogen. Die Kläger stellen selbst nicht in Abrede, dass auf dieser Grundlage eine Gesamtanalyse erstellt und den Vertretern der Nutzergruppen zugeleitet wurde, wie es die Verwaltungsvorschrift vorsieht (Kriterienkatalog, Bl. I/55 der Gerichtsakte).
Die Beklagte bietet mit den dynamisch zu nutzenden Segelflugsektoren zudem lokale Betriebsbestimmungen an, die es dem örtlichen VFR-Flugverkehr ermöglichen (Kriterienkatalog 4.2 c), Bl. I/57 der Gerichtsakte), auch den für diese Luftfahrzeugführer grundsätzlich nicht befliegbaren Luftraum C-Frankfurt nach auf Anfrage erfolgter Freigabe - in Abhängigkeit von der Verkehrslage - zu benutzen.
Die Änderung des Luftraums C-Frankfurt leidet nicht dadurch an einem zur Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung führenden Fehler, dass - wie die Kläger meinen - der nach dem Katalog vorgesehene Abstimmungsprozess mit den Nutzergruppen (Bl. I/58 f. der Gerichtsakte) nicht durchgeführt worden sei. Dieser ist vielmehr, wie nach dem Kriterienkatalog vorgesehen, mit einer Analyse aller IFR-Flugplätze anhand der definierten Kriterien zu Beginn des Jahres 2010 eingeleitet worden, die mit E-Mail vom 27. Mai 2010 an die nach dem Kriterienkatalog zu beteiligenden Verbände der Luftfahrt und des Luftsports übermittelt wurde. Zugleich ist der Vorschlag der DFS bezüglich der sich daraus ergebenden Luftraummaßnahmen, die im Folgejahr in Kraft gesetzt werden sollten, übersendet worden (Bl. 1 bis 48 der Behördenakte der Beklagten). Die daraus entstandenen konkreten Luftraumentwürfe wurden mit E-Mail vom 5. August 2010 zur nachfolgenden Abstimmung den durch ihre Verbände vertretenen Nutzergruppen zugeleitet, die zu einer Besprechung am 12. Oktober 2010 eingeladen wurden. Entgegen der Ansicht der Kläger konnten diese auch ihre Stellungnahmen zu den beabsichtigten Luftraumänderungen vorbringen. Das ergibt sich aus der von der Beklagten vorgelegten E-Mail vom 10. Dezember 2010 (Bl. 56 der Behördenakte der Beklagten), die an die Interessenvertreter gerichtet war und in der die Beklagte das Ergebnis der zwischenzeitlich vorgenommenen Prüfung der von den Vertretern der Verbände unterbreiteten Vorschläge – insbesondere im Hinblick auf den Luftraum C–Frankfurt – mitgeteilt hatte. Eine rechtserhebliche Abweichung der Beklagten von ihrer durch den Kriterienkatalog begründeten Verwaltungspraxis lässt sich nicht schon allein deshalb feststellen, weil den Vorschlägen der Interessenvertreter zu einer Verkleinerung des Luftraums C–Frankfurt seitens der Beklagten nicht gefolgt wurde. Daraus allein kann nicht schon entnommen werden, die Beklagte habe sich mit den Änderungsvorschlägen nicht ernsthaft befasst und diese sowie damit die entsprechenden Belange der Luftraumnutzer nicht in ihre Abwägung eingestellt. Aus der an die Vertreter der Verbände der Luftfahrt und des Luftsports per E-Mail übermittelten und oben dargestellten Antwort vom 10. Dezember 2010 ergibt sich nämlich auch, aus welchen Gründen ihre Vorschläge keine Berücksichtigung gefunden haben (Bl. 56 f. der Behördenakte der Beklagten).
Den Klägern kann auch nicht darin gefolgt werden, den Interessenvertretern der Allgemeinen Luftfahrt und des Luftsports sei schon deshalb keine ausreichende Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden, weil dem auf dem Luftraumabstimmungsgespräch am 12. Oktober 2010 vorgestellten Entwurf zur Änderung des Luftraumes C-Frankfurt ausweislich der Behördenakten neben einem Vergleich des Ist-Zustandes mit dem geplanten Zustand 2011 (Bl. 80 f. der Behördenakte der Beklagten) nur kartenmäßige Darstellungen der „Transition-Verfahren EDDF RWY 25 und 07“ ohne weitere Erläuterungen (Bl. 86 f. Behördenakte der Beklagten) beigefügt waren und außerdem nur eine elektronische Simulation der zugrunde liegenden Anflugverfahren vorgestellt wurde.
Dass die nach dem Vorbringen der Kläger zur Begründung der Luftraumänderungen in elektronischer Form vorgelegte Simulation der zugrunde gelegten An- und Abflugverfahren aus ihrer Sicht undurchschaubar war, allenfalls auszugsweise vorgeführt worden ist und die dazu verwendeten Datengrundlagen nicht hat erkennen lassen, lässt weder den Schluss zu, der Beklagten hätten keine ausreichenden Unterlagen vorgelegen, anhand deren sie überhaupt eine Ermessensentscheidung hätte treffen können, noch ergibt sich daraus schon ein Abwägungsausfall. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob und in welchem Umfang die Kläger sich überhaupt auf eine Verletzung dieser sich allein aus den Verwaltungsvorschriften ergebenden Unterrichtungsverpflichtung stützen können, obwohl sie selbst nicht zu den nach der Verwaltungsvorschrift zu beteiligenden Verbänden und Interessenvertretern gehören. Es liegt nämlich weder ein Verstoß gegen die Beteiligungspraxis der Beklagten, noch ein darauf gründender Ermessensausfall vor. Der von der Beklagten den Verbands- und Interessenvertretern übermittelte Entwurf entspricht vielmehr unwiderlegt dem bisher üblichen und praktizierten Verfahren und bietet entgegen der Ansicht der Kläger auch unter dem Gesichtspunkt der von der Beklagten zu treffenden Ermessensentscheidung keinen Grund zur Beanstandung.
Eine andere Bewertung ergibt sich nicht daraus, dass die dazu vorgelegten und vorgestellten Simulationen ebenso wie die mit den nachgelassenen Schriftsätzen der Beklagten vom 26. Oktober 2012 und vom 14. Dezember 2012 vorgelegten Unterlagen einen hohen Abstraktionsgrad aufweisen und sich für in der Materie unkundige Personen als undurchschaubar darstellen. Der Senat hat schon zur Festsetzung von Flugverfahren festgestellt, dass es nicht allein deshalb an der erforderlichen Bestimmtheit fehlt, weil der Inhalt dieser Verordnungen insgesamt für jemanden, der nicht mit Fragen der Flugsicherung vertraut ist, nur schwer zu verstehen ist (Urteil vom 14. März 2006 – 12 A 2659/04 -, Urteilsabdruck S. 10 f.; juris). Wie im Fall der Festlegung der Flugverfahren ist auch die Festsetzung der damit in Zusammenhang stehenden Lufträume einerseits aus Gründen der Sicherheit des Flugverkehrs zwingend geboten, andererseits aber ohne Rückgriff auf spezifische vermessungs- und flugsicherungstechnische Fakten, Begriffe und Verfahrensweisen nicht möglich. Die Verordnungen über Flugverfahren und Festsetzungen von Lufträumen richten sich bestimmungsgemäß an die Flugverkehrskontrolldienste und die einzelnen Luftfahrzeugführer, also an Personengruppen, die mit diesen Begriffen und Zusammenhängen vertraut sind oder sein müssen. Sie nehmen außerdem Bezug auf das „Luftfahrthandbuch AIP“ und sind in Kartenform räumlich dargestellt. Dies alles gilt in noch höherem Maß für die vorbereitenden Informationen zu den vorgenannten Festsetzungen, die sich zudem an eine Gruppe von Verbandsvertretern wenden, deren Fachkenntnisse von der Beklagten zu Recht vermutet werden und denen im Zweifelsfall zugemutet werden darf, sich durch entsprechende Nachfragen gegebenenfalls zusätzlich informieren zu lassen. Es ist auch nicht erkennbar, dass ein derartiges Ansinnen der Nutzergruppen von der Beklagten abgelehnt oder erschwert worden ist. Vielmehr wurde insoweit unbestritten angeboten, die zugrunde gelegten Verfahren und Lufträume zusätzlich in der zuständigen Flugsicherungskontrollstelle Langen zu erläutern, und die Verbandsvertreter haben davon auch Gebrauch gemacht, wie die Beklagte unbestritten unter Hinweis auf das von den Klägern selbst vorgelegte Protokoll über das mit den Vertretern der Verbände der Allgemeinen Luftfahrt und des Luftsports geführte Abstimmungsgespräch vom 12. Oktober 2010 vorgebracht hat.
Ein zur Rechtswidrigkeit der durch Allgemeinverfügung getroffenen Luftraumänderung führender Abwägungsfehler ist schließlich nicht allein deshalb festzustellen, weil den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen eine Begründung dafür, dass und wie die zugrunde gelegten Flugverfahren die Ausweitung des Luftraums C–Frankfurt mit einer Untergrenze von 3.500 ft insbesondere in östlicher Richtung erfordern, nur schwer zu entnehmen ist. Zwar hat die Beklagte ihre nach dem Kriterienkatalog durchgeführte, als ergänzende Grundlage herangezogene Analyse der Verkehrszusammensetzung und –konzentration im Wesentlichen nur auf die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main durch die dritte Landebahn sowie das grundsätzliche Erfordernis einer Erweiterung des Luftraumes C-Frankfurt für die sichere Verkehrsabwicklung insgesamt gestützt. Auch wenn sich die Begründung allein anhand dieses Materials nur schwer nachvollziehen lässt, kann daraus aber nicht schon der Rückschluss gezogen werden, der Beklagten ihrerseits hätten weder weitere Unterlagen noch eine Dokumentation über das Verfahren zur Festsetzung des Luftraums C–Frankfurt in der geänderten Form zum 27. Januar 2011 vorgelegen. Die nach außen erfolgte Dokumentation des Entscheidungsprozesses mag als unzureichend zu beanstanden sein, daraus ergibt sich aber nicht zugleich ein zur Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung führender Abwägungsausfall. Die Beklagte hat vielmehr die bei der Änderung der Luftraumuntergrenzen des Luftraums C-Frankfurt zu beachtenden Belange der Betroffenen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eingestellt, wie noch auszuführen sein wird. Darauf, dass dies nicht in einer für die Kläger nachvollziehbaren Weise dokumentiert worden ist, kommt es nicht in erheblicher Weise an.
Die von der Beklagten vorgenommene Änderung des Luftraums C–Frankfurt mit der Untergrenze 3.500 ft. NN ist auch in ihrem Umfang rechtlich nicht zu beanstanden. Zutreffend hat die Beklagte den Flughafen Frankfurt Main mit über 150.000 jährlichen Landungen in die Kategorie 6 des vorstehend dargestellten Kriterienkatalogs eingeordnet und aufgrund der neu in Betrieb zu nehmenden Landebahn Nordwest ein erhöhtes Verkehrsaufkommen zugrunde gelegt. Es ist nicht nur gerichts-, sondern allgemeinkundig geworden, dass infolge der neu errichteten Landebahn Nordwest (jetzt 25 R/07 L) am Flughafen Frankfurt Main nach deren Inbetriebnahme und dem Inkrafttreten des dazu erlassenen, mittlerweile rechtskräftigen Planfeststellungsbeschlusses Änderungen an den An- und Abflugverfahren erforderlich geworden sind und mit einem deutlich gesteigerten Verkehrsaufkommen zu rechnen ist. Die Kläger tragen selbst vor, dass die DFS ihren Antrag auf das zu erwartende erhöhte Verkehrsaufkommen gestützt hat. Nach dem insoweit ebenfalls unbestritten gebliebenen Vorbringen der Beklagten sind die Simulationen möglicher Flugverfahren sowie die daraus sich ergebenden Luftraum-Entwürfe auf der Grundlage der Arbeiten einer speziell zur Vorbereitung der Inbetriebnahme der neuen Landebahn eingerichteten Expertengruppe erarbeitet worden. Dass die danach getroffene Änderung des Luftraums C-Frankfurt mit der Untergrenze 3.500 ft NN ohne sachlichen Grund und damit willkürlich zu groß festgesetzt worden ist, weil in die Abwägung nicht die Belange anderer Luftraumbenutzer der Allgemeinen Luftfahrt und des Luftsports eingestellt worden sind, lässt sich nicht feststellen.
Die Beklagte hat sich vielmehr zu Recht auf die nachfolgend in Kraft gesetzten Rechtsverordnungen über die An- und Abflugverfahren vom und zum Flughafen Frankfurt Main gestützt und im Wege einer Prognose das infolge der Inbetriebnahme einer weiteren Landebahn zu erwartende erhöhte Verkehrsaufkommen sowie den nunmehr eingerichteten unabhängigen Parallelbahnbetrieb einschließlich der dadurch zu beachtenden Vorgaben der ICAO berücksichtigt. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Ausdehnung des Schutzes für den in Landerichtung 25 (Westen) anfliegenden IFR-Verkehr durch Vergrößerung des Luftraums C–Frankfurt mit der Untergrenze 3.500 ft NN in Richtung Osten zusätzlich auf den am weitesten entfernten Punkt für das in einer Höhe von 4.000 ft NN und etwa 35 NM (65 km) vor dem Aufsetzpunkt der Landebahnen 25 R und 25 L vorzusehende Eindrehen in den Endanflug gestützt wird. Auch aus den Feststellungen des sachverständigen Beistandes der Kläger in dessen Gutachten vom Februar 2012 („Untersuchung und Bewertung eines lärmmindernden Anflugverfahrens für die Landerichtung 25 Frankfurt am Main. EDDF RWY 25“, to70 GmbH, Februar 2012, Bl. I/149 der Gerichtsakte) ist zu entnehmen, dass es sich dabei um das an den Vorgaben der ICAO für den unabhängigen Parallelbahnbetrieb orientierte Standardverfahren handelt. Soweit die Kläger unter Berufung auf Zahlenmaterial, das sie im Erörterungstermin vor der Berichterstatterin sowie mit ihrem Schriftsatz vom 17. Dezember 2012 vorgetragen haben, dagegen einwenden, die Inbetriebnahme der dritten Landebahn habe tatsächlich nicht zu der erwarteten Erhöhung des Verkehrsaufkommens geführt, ergibt sich hieraus keine andere Bewertung. Abgesehen davon, dass - wie die Beklagte durch ihren sachverständigen Beistand von der DFS in dem vor der Berichterstatterin durchgeführten Erörterungstermin erläutert hat - schon die zu erwartenden Verkehrsspitzenzeiten mit ihrem erhöhten Verkehrsaufkommen eine entsprechende Erweiterung des Schutzes zur Staffelung der Anflüge auch in der Horizontalen erforderlich machen, stand der Beklagten zum Zeitpunkt der Überarbeitung des Luftraums C–Frankfurt neben den dafür geplanten An- und Abflugverfahren als Grundlage ihrer Entscheidung nur die im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main erarbeitete Prognose zur Verfügung. Tatsächliche Umstände und Erkenntnisse, die sich im nachfolgenden Zeitraum ergeben haben, können hingegen nur bei einer erneuten Überarbeitung des Luftraums und erst nach einem entsprechenden Änderungsverfahren Berücksichtigung finden. Die von den Klägern vorgelegten Analysen der von der Beklagten nachgereichten Flugspuraufzeichnungen (Bl. III/419 ff. der Gerichtsakte) sowie das weiter vorgelegte Gutachten ihres sachverständigen Beistandes „Untersuchung und Bewertung der Anflugverfahren für die Landerichtung 25 Frankfurt Main EDDF RWY 25“ vom Oktober 2012 (Bl. III/550 ff. der Gerichtsakte) führen zu keinem anderen Ergebnis.
Ein zur Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung führender Abwägungsausfall folgt auch nicht daraus, dass die Beklagte die Änderungen des Luftraums C–Frankfurt zeitlich vor der Genehmigung der geänderten Standardeinflugstrecken und Radarführungsstrecken für Anflüge auf die Pisten 07 L, 25 R, 07 R und 25 L des Flughafens Frankfurt Main genehmigt hat. Abgesehen davon, dass der Zwischenraum von einem Monat zwischen der Entscheidung der Beklagten am 10. Dezember 2010 und der des Bundesamts für Flugsicherung am 10. Januar 2011 angesichts des dazwischen liegenden Weihnachtsfestes und des Jahreswechsels mit ihren Feiertagen denkbar gering erscheint, ist nicht ersichtlich, inwieweit dies zu einem Abwägungsausfall bei der Luftraumänderung geführt haben soll. Es ist nicht vorgetragen worden oder sonst erkennbar, dass die erst zeitlich nachfolgend in Kraft gesetzten An- und Abflugverfahren in einer Weise von den der Luftraumfestsetzung zugrunde gelegten Flugverfahren abweichen, die allein schon die getroffene Änderung des Luftraums C–Frankfurt rechtswidrig machen würde.
Unbeachtlich ist, ob die Festsetzung der Flugverfahren vom 10. Januar 2011 möglicherweise rechtswidrig erfolgte, wofür allerdings die Kläger keine hinreichenden Anhaltspunkte vorgebracht haben. Daraus folgt nicht die Rechtswidrigkeit der Luftraumänderung vom 10. Dezember 2010, weil die Flugverfahren durch gültige Rechtsverordnungen bestimmt werden, die als Vorgabe durch die Beklagte bei der Überarbeitung des bestehenden Luftraums zu beachten sind.
Der Einwand der Beklagten, es bestehe infolge der Vorgaben der ICAO für einen unabhängigen Parallelbetrieb mehrerer Landebahnen die Notwendigkeit, den Eindrehpunkt in 4.000 ft Höhe zu erhalten und den Luftraum C–Frankfurt mit einer Untergrenze von 3.500 ft in Richtung Osten zu erweitern, ist von den Klägern nicht erschüttert worden. Soweit die Kläger sich darauf berufen, ein hinreichender Grund der Verlängerung des Luftraums C–Frankfurt um etwa 10 km (5 NM) in Richtung Osten könne daraus nicht folgen, weil die neue Landebahn Nordwest nordwestlich der bisherigen Landebahnen 25 R und 25 L und damit weiter entfernt liege, ist die Beklagte dem mit dem Erfordernis einer Staffelungsmöglichkeit der zahlreichen Anflüge vor allem aus Asien und insbesondere aus der stark frequentierten Anflugrichtung Südosten begegnet. Schon aus dem von den Klägern selbst vorgelegten Protokoll zu dem Luftraumabstimmungsgespräch am 12. Oktober 2010 lässt sich im Übrigen entnehmen, dass nach der dortigen Präsentation der unabhängige Parallelbahnbetrieb aus Sicht der DFS zwei verschiedene Aufdrehhöhen auf den Endanflug erfordert. Dies beruht auf der Höhenstaffelung, die bis zum Erfliegen des Endanflugkurses beibehalten werden muss. Selbst der sachverständige Beistand der Kläger beanstandet in seinem Gutachten vom Februar 2012 nicht, dass deshalb sowie infolge technischer Anforderungen in Verbindung mit dem Erfordernis, einen definierten Anflugwinkel von etwa 3° auf dem Gleitpfad des Instrumentenlandesystems (ILS) und einen Sicherheitspuffer vorzusehen, eine Mindestentfernung von etwa 20 bis 30 NM zur Schwelle für die in 4.000 ft auf die parallel betriebenen Landebahnen eindrehenden Flugzeuge notwendig wird. Dies gilt insbesondere, wenn vor allem in Verkehrsspitzenzeiten zum Zweck der Bewahrung eines möglichst ungestörten Verkehrsflusses ein geschützter Aufdrehbereich in einer Entfernung von 20 bis 30 NM zur Landebahnschwelle schon deshalb vorgesehen werden muss, weil Landungen von der aus Süden hoch frequentierten mittleren Landebahn 25 C auf die weniger frequentierte Landebahn 25 R (Nordwestlandebahn) geführt werden müssen. Dies ist angesichts der Häufigkeit des IFR-Verkehrs gegenüber insbesondere dem hier von den Klägern angeführten Segelflugverkehr rechtlich nicht zu beanstanden. Eine andere Bewertung ergibt sich nicht daraus, dass – wie die Kläger in dem Erörterungstermin vor der Berichterstatterin und anschließend schriftsätzlich vorgetragen haben – die Zahlen der absoluten Verkehrsbewegungen nicht in dem Maß angestiegen sind, dass sich daraus allein schon die Notwendigkeit der Erweiterung des Luftraums C–Frankfurt nach Osten ergibt. Die Beklagte hat vielmehr in nicht zu beanstandender Weise im Rahmen des ihr obliegenden Ermessens die Luftraumänderung an den zu erwartenden Zeiten von Verkehrsspitzen orientiert. Insbesondere liegt ein Abwägungs- oder Ermessensfehler nicht schon darin begründet, dass die Beklagte die Ausweitung des Luftraums C–Frankfurt mit einer Untergrenze von 3.500 ft. infolge dessen nicht zeitlich begrenzt hat. Diese Möglichkeit steht der Beklagten gar nicht offen, weil für Verkehrsflughäfen mit einem Aufkommen an IFR-Verkehr wie in Frankfurt Main nur die Festsetzung des Luftraums C infrage kommt, und zeitliche Begrenzungen nach den insoweit maßgeblichen ICAO-Bestimmungen nicht vorgesehen sind. Eine zeitlich limitierte Luftraumbeschränkung ist auch nach dem Kriterienkatalog nur für Flughäfen und Verkehrslandeplätze mit geringem IFR-Verkehrsaufkommen (in Form des Luftraums F (HX), Ziff. 2.4 des Kriterienkatalogs; Bl. 13 der Behördenakte der Beklagten) möglich.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte neben der Gewährleistung der Flugsicherheit auch die Vorgabe, eine verzögerungsfreie Verkehrsabwicklung am Flughafen Frankfurt Main zu ermöglichen, den dafür erforderlichen unabhängigen Parallelanflugbetrieb mit den dafür festgelegten Anflugverfahren und insbesondere die sog. "Transition-to-Final-Verfahren" bei der Dimensionierung des Luftraums C-Frankfurt (insbesondere des Gebiets mit Untergrenze 3500 ft NN) beachtet und dies in die Abwägung gegenüber dem wesentlich geringeren Aufkommen des VFR-Verkehrs der Allgemeinen Luftfahrt und vor allem des Luftsports eingestellt hat.
Insbesondere ist nicht feststellbar, dass - wie die Kläger behaupten - der Luftraum C-Frankfurt mit der Untergrenze 3.500 ft NN nicht orientiert an den geltenden Flugverfahren festgelegt, sondern willkürlich überdimensioniert wurde. Da, wie oben schon dargestellt, zum Zeitpunkt der Luftraumplanung noch keine validierten Erfahrungen mit dem praktischen Flugbetrieb nach Inbetriebnahme der neuen Landebahn vorlagen, hat die Beklagte zu Recht die bisher vorliegenden Prognosen zugrunde gelegt. Selbst wenn, wie die Kläger meinen, die Dimensionierung des Luftraums C-Frankfurt mit 3.500 ft Untergrenze dazu dienen sollte, der Flugverkehrskontrollstelle eine möglichst bequeme Abwicklung des IFR-Verkehrs zu ermöglichen, so wäre dies rechtlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat bei einer Luftraumänderung neben der Sicherheit und Flüssigkeit des abzuwickelnden Verkehrs auch Wirtschaftlichkeitsaspekten der privatwirtschaftlich organisierten Flugverkehrskontrolldienste jedenfalls in angemessenem Rahmen Rechnung zu tragen. Dass davon ohne sachlichen Grund, wie beispielsweise eines effektiven Personaleinsatzes unter Gewährung größtmöglicher Sicherheit, abgewichen worden wäre, haben die Kläger schon nicht hinreichend substantiiert dargetan.
Die Kläger machen mit beiden durch ihren sachverständigen Beistand erstellten Gutachten im Wesentlichen lediglich geltend, die Anflugverfahren könnten optimiert und höhere Anflüge durchgeführt werden. Damit vermögen sie einen Abwägungsausfall oder die willkürliche Herabsetzung der Luftraumuntergrenzen ohne vernünftigen Grund nicht darzutun. Selbst wenn eine Anhebung sämtlicher Anflugstrecken um 1.000 ft grundsätzlich möglich wäre und auch sofort umgesetzt werden könnte, ergab sich daraus keine Verpflichtung der Beklagten, an Stelle der von der DFS in ihrem Antrag zugrunde gelegten und zur Festsetzung durch die Bundesanstalt für Flugsicherung – BAF – vorgesehenen An- und Abflugverfahren solche zugrunde zu legen, die an anderen Flughäfen erfolgreich praktiziert werden. Abgesehen davon, dass schon wegen topografischer, meteorologischer und baulicher Unterschiede zu den insoweit benannten Flughäfen die Beklagte sich eine Prüfung und Validierung anhand der tatsächlichen Verkehrssituation am Flughafen Frankfurt Main in nicht zu beanstandender Weise vorbehalten kann, hätte es zunächst der rechtlichen Umsetzung neuer Flugverfahren durch das Bundesamt für Flugsicherung – BAF - bedurft. Es stellt deshalb keinen Ermessensfehler dar, wenn die Beklagte die in dem von den Klägern in Bezug genommenen Gutachten (vom Februar 2012) und primär zur Lärmminderung vorgeschlagenen Flugverfahren zunächst auf ihre Durchführbarkeit im Luftraum des Flughafens Frankfurt Main untersuchen und prüfen lässt, bevor daraufhin eine eventuelle Änderung der An- und Abflugverfahren vorgeschlagen und umgesetzt wird, um danach folgend gegebenenfalls die Luftraumstruktur zu ändern.
Infolge dessen vermögen die Kläger mit den von ihnen vorgelegten Gutachten ihres sachverständigen Beistandes die Rechtswidrigkeit der von der Beklagten vorgenommenen Luftraumänderung nicht erfolgreich darzutun. Diese dienen im Übrigen nicht primär der Analyse von Anflugverfahren im Hinblick auf den danach erforderlichen Luftraum C-Frankfurt und dessen Ausdehnung (S. 4 des Gutachtens vom Februar 2012 – Bl. I/146 der Gerichtsakte), sondern der Lärmminderung durch alternative Anflugverfahren bzw. der Untersuchung, ob und welche alternativen Flugverfahren entwickelt werden könnten (S. 4 des Gutachtens vom Oktober 2012, Bl. III/551 der Gerichtsakte). Außerdem bestätigt der sachverständige Beistand der Kläger – wie oben schon dargestellt – in seinem Gutachten vom Februar 2012, dass nach den hier allein berücksichtigungsfähigen gültigen Flugverfahren der am weitesten entfernte Punkt für das Eindrehen in den Endanflug, der zur Staffelung der Anflüge erforderlich ist, etwa 35 NM (65 km) vor dem Aufsetzpunkt liegt (Gutachten S. 7, Bl. I/149 der Gerichtsakte). Der sachverständige Beistand der Kläger räumt in diesem Gutachten zudem ein, dass der Luftraum für die Staffelung wartender Flugzeuge in den Warteschleifen (Holdings) in Frankfurt Main beispielsweise gegenüber dem Flughafen London Heathrow beschränkt ist und damit bei dem - unter anderen - vorgeschlagenen CDA-Verfahren in Frankfurt Main im Unterschied zu London Heathrow nicht genügend Flugzeuge in den Holdings gehalten werden können (Gutachten S. 24, Bl. I/166 f. der Gerichtsakte). Auch aus Sicht des sachverständigen Beistands der Kläger folgt daraus die sogenannte „Trombone“ als Anflugverfahren, bei der der Bezugspunkt nicht mehr die Schwelle (der Landebahn), sondern ein Punkt im Gegenanflug ist, von dem aus dann die weitere Radarführung erfolgt (Gutachten S. 25, Bl. I/167 der Gerichtsakte). Nach diesem Vorschlag bewegt sich die weiteste Strecke für die „Trombone“ in etwa dem gleichen Luftraum, und zwar ebenfalls mit 4.000 ft Höhe für das Eindrehen in den Endanflug (Gutachten S. 28, Bl. I/170 der Gerichtsakte).
Selbst wenn man dem weiteren Vorschlag des sachverständigen Beistandes der Kläger, das gesamte Anflugverfahren einschließlich des Eindrehpunktes um 1.000 ft anzuheben (Gutachten vom Februar 2012 S. 37, Bl. I/179 der Gerichtsakte) Folge leisten würde, müssten dafür zunächst diese Anflugverfahren durch das Bundesamt für Flugsicherung nach Durchführung des vorgesehenen Verfahrens durch entsprechende Rechtsverordnungen geändert werden, bevor die Beklagte wiederum anhand ihrer Verwaltungsvorschrift gehalten wäre, im Wege der Überarbeitung der Luftraummaßnahmen um den Frankfurter Flughafen sodann auch den Luftraum C-Frankfurt einer erneuten Überprüfung zu unterziehen und gegebenenfalls anzupassen. Dass dies infolge der derzeit geltenden und veröffentlichten Anflugverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der geltenden Festsetzung des Luftraums C-Frankfurt führt, wurde oben schon dargestellt. Dem steht nicht entgegen, dass seit Mitte Oktober 2012 ein Anflugverfahren praktiziert wird, das um 1.000 ft. angehobene Anflüge im Gegenanflug erlaubt. Wie die Beklagte durch ihre sachverständigen Beistände der DFS in dem Erörterungstermin vor der Berichterstatterin erläutert hat, ist damit der Flugverkehrskontrollstelle nur die Möglichkeit eingeräumt worden, im Wege von Freigaben Anflüge auch 1.000 ft höher beginnen zu lassen, jedoch ohne dass sich etwas an der Höhe der Eindrehpunkte und dem Erfordernis der Staffelung für den Endanflug geändert hat. Vor allem die bisher geltenden und für die Bestimmung des Luftraums C-Frankfurt maßgeblichen Anflugverfahren sind hingegen unverändert geblieben.
Nichts anderes gilt, soweit der sachverständige Beistand der Kläger in seinem Gutachten vom Oktober 2012 (Bl. III/560 der Gerichtsakte) vorschlägt, ein unabhängiges Anflugsystem auf die Parallelbahnen in Frankfurt Main könne vorgesehen werden. Weil auch aus seiner Sicht das Pistensystem in Frankfurt Main nicht als optimal zu betrachten ist (Gutachten vom Oktober 2012, Bl. III/552 f. der Gerichtsakte), wäre dies dem Gutachten zufolge ohnehin nur bei einer maximalen Anzahl von nicht mehr als 30 Anflügen pro Piste möglich. Der sachverständige Beistand der Kläger selbst erachtet jedoch vor einer Änderung des Luftraums C-Frankfurt die Anpassung der Flugverfahren für notwendig (Gutachten vom Oktober 2012, Bl. III/563 der Gerichtsakte). Der Umsetzung dieses Vorschlags stünde zudem die schon im Jahr 2012 von der Beklagten festgestellte Verkehrsspitzenlast von 70 Anflügen entgegen.
Es liegt auch kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor. Die Änderung des Luftraums C-Frankfurt mit einer Untergrenze von 3.500 ft NN ist, wie vorstehend dargestellt, erforderlich und geeignet, um den gesetzlich vorgegebenen Zweck des Schutzes des an- und abfliegenden IFR-Verkehrs von und zum Flughafen Frankfurt Main zu erreichen. Sie ist zudem angemessen, denn der Schutz des IFR-Verkehrs dient vor allem der sicheren Abwicklung des Instrumentenflugverkehrs am Flughafen Frankfurt Main und damit der Sicherheit sowie Gesundheit und Leben der Passagiere und Besatzungsmitglieder an- und abfliegender Flugzeuge, der im Bereich der An- und Abflugstrecken lebenden Bevölkerung und nicht zuletzt auch der Kläger selbst. Dem stehen die generell einschränkbaren Belange der Kläger aus § 1 LuftVG und Art. 2 Abs. 1 GG gegenüber. Es bedarf keiner besonderen Betonung und liegt auf der Hand, dass der sicheren Abwicklung dieses IFR-Verkehrs mit einer hohen Zahl betroffener Rechtsgüter der Vorrang gegenüber den im Wesentlichen aus der möglichst unbeschränkten Ausübung des Luftsports bestehenden Interessen der Kläger einzuräumen ist.
Die mit der hier angegriffenen Änderung vorgenommene Ausweitung der schon zuvor bestehenden Luftraumuntergrenzen ist - insbesondere mit Blick auf die vom Kläger zu 1. befürchtete Existenzbedrohung - aber auch deshalb im engeren Sinne angemessen, weil den Belangen der Kläger zusätzlich und in ausreichendem Maß mit den dazu eingerichteten Segelflugsektoren und der Möglichkeit individueller Betriebsvereinbarungen Rechnung getragen wird. Wie die Beklagte durch Vorlage einer Karte über die „Segelflugregelung Frankfurt – Betriebsbestimmung 2012/001“ mit Stand 5. April 2012 (Bl. III/461 der Gerichtsakte) belegt hat, kann in diesen vor allem den Kläger zu 1. betreffenden Sektoren „Gelnhausen“ und „Kinzig“ abhängig von der jeweiligen Verkehrslage auf Anfrage bei der Flugverkehrskontrollstelle Langen ein Streifen zur Nutzung des Luftraums C-Frankfurt über 3.500 ft freigegeben werden. Dieser umfasst den vom Kläger zu 1. betriebenen Flugplatz vollständig und erstreckt sich nach Norden bis etwa Nidda und im Süden bis Heigerbrücken, und von dort südwestlich und südlich von Aschaffenburg bis Bensheim. Dieser Segelflugsektor ist bei entsprechender Freigabe auch geeignet, die von dem Kläger zu 2. gerügte längere Flugstrecke in etwa auf die schon vor 2011 gegebenen Maße zu verkleinern.
Es ist auch nicht unzumutbar für die Kläger, damit auf einzelne Freigaben angewiesen zu sein, die in Abhängigkeit von der Verkehrslage erteilt werden. Mit ihrer Rüge, die Freigabeerteilung sei in hohem Maß abhängig von den jeweils bei der Flugverkehrskontrollstelle dafür zuständigen Personen, vermögen sie eine Unverhältnismäßigkeit der vorgenommenen Luftraumänderung nicht darzutun. Für eine willkürliche Handhabung der Möglichkeit, von der zuvor dargestellten Betriebsbestimmung Gebrauch machen zu können, liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte vor. Vielmehr ergibt sich aus der von der Beklagten dazu vorgelegten statistischen Auswertung (Vorläufige Statistik Segelflugsektoren Bereich Gelnhausen – Freigaben Gelnhausen 2012, Bl. III/462 der Gerichtsakte), dass etwa 60% der Anfragen bezüglich Freigaben der Segelflugsektoren Gelnhausen und Kinzig genehmigt wurden. Mit ihrem Einwand, die Segelflugsektoren seien nur bei Ostbetrieb in Landerichtung 07 nutzbar, vermögen die Kläger die Unverhältnismäßigkeit der hier allein zu überprüfenden Luftraumänderung schon angesichts der potentiell betroffenen Rechtsgüter nicht erfolgreich darzutun, wie oben schon ausgeführt wurde. Dem steht zudem entgegen, dass es auch bei Landerichtung Westen (25) nach der vorgelegten Statistik zu Freigaben gekommen ist. Selbst wenn, wie die Kläger meinen, die Handhabung stark durch die jeweils entscheidungsbefugten Personen bei der Flugverkehrskontrollstelle bedingt sein sollte, ist darin noch keine willkürliche und die Kläger in ihren Rechten verletzende Praxis zu erkennen. Es ist auch mit den von dem Vertreter des Klägers zu 1. vorgebrachten Beobachtungen, teilweise habe im Fall einer Ablehnung von beantragten Freigaben nur ein geringer Anflugverkehr geherrscht, nicht substantiiert dargelegt oder sonst erkennbar, dass die Verweigerung derartiger Freigaben ohne einen sachlichen Grund erfolgt sind. Denn neben der Verkehrslage kommen noch andere Gründe wie etwa Art und Umfang der personellen Besetzung der Flugverkehrskontrollstelle als rechtlich nicht zu beanstandender Maßstab für diese Entscheidung infrage, wie ebenfalls oben schon dargestellt wurde.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO. Die unterlegenen Kläger haben danach die Kosten des gesamten Verfahrens in der Höhe zu tragen, die sich aus dem auf sie nach dem Beschluss über die Festsetzung des Streitwerts vom selben Tag entfallenden Streitwertanteil ergibt. Kosten der Beigeladenen sind ihnen nicht aufzuerlegen, da diese keinen Antrag gestellt und auch sonst das Verfahren nicht wesentlich gefördert hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 VwGO
§ 42 VwGO
§ 1 LuftVG
§ 10 LuftVO
§ 29 LuftVG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 LuftVO
§ 1 Abs. 1 LuftVG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 10 Abs. 2 LuftVO
§ 27c Abs. 2 Nr. 1 LuftVG
§ 154 Abs. 1, 159 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 B 38.08
12 A 2659/04