Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-15, Aktenzeichen 6 A 942/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0315.6A942.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die am . Oktober 1958 geborene Klägerin legte am 16. Dezember 1985 die Erste Staatsprüfung für das Lehramt für Sonderpädagogik ab. Am 9. November 1990 bestand sie die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt für Sonderpädagogik.
Vom 15. April 1991 bis zum 31. August 2002 war sie als Lehrerin und sonderpädagogische Betreuerin von Förderlehrgängen beim L. -Bildungswerk beschäftigt.
Mit Schreiben vom 18. Februar 2002 bewarb sie sich um die Einstellung in den Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen zum Schuljahresbeginn 2002/2003. Unter dem 18. April 2002 teilte die Bezirksregierung L1. der Klägerin mit, dass ihre Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe vorgesehen sei, sofern sie die laufbahn- und sonstigen dienstrechtlichen Voraussetzungen erfülle. Die Klägerin nahm das Einstellungsangebot mit Schreiben vom selben Tag an und wünschte für ein Jahr befristet eine Teilzeitbeschäftigung mit 20 Wochenstunden.
Mit Arbeitsvertrag vom 26./29. August 2002 wurde sie mit Wirkung vom 2. September 2002 auf unbestimmte Zeit als Lehrerin im Angestelltenverhältnis eingestellt.
Mit Antrag vom 28. August 2002 begehrte die Klägerin ihre Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.
Unter dem 9. Dezember 2002 teilte die Bezirksregierung L1. der Klägerin mit, eine Übernahme in das Beamtenverhältnis sei nicht möglich, weil sie die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze von 35 Jahren bei ihrer Einstellung bereits um acht Jahre und 10 Monate überschritten gehabt habe. Eine Ausnahme komme nicht in Betracht.
Am 31. März 2003 legte die Klägerin Widerspruch ein, den die Bezirksregierung L1. mit Bescheid vom 28. April 2003 zurück wies. Zur Begründung wurde erneut auf die Überschreitung der Höchstaltersgrenze und das Nichtvorliegen eines Ausnahmetatbestandes verwiesen.
Die Klägerin hat am 30. Mai 2003 Klage erhoben und geltend gemacht, die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze sei mit Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbar. Mit der Altershöchstgrenze werde ein außerhalb der Bestenauslese, eignungsfremdes Ziel verfolgt, das einer - hier nicht erkennbaren - Legitimation durch kollidierendes Verfassungsrecht bedürfte. Ferner sei die Einstellungspraxis nicht mit europäischem Recht vereinbar. Die Höchstaltersgrenze verstoße gegen das in Art. 2 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 enthaltene Diskriminierungsverbot wegen Alters. Eine sachliche Rechtfertigung im Sinne des Art. 6 Satz 2 Buchstabe c) der Richtlinie gebe es nicht. Das folge bereits daraus, dass in den benachbarten Bundesländern die Übernahme in das Beamtenverhältnis eine abweichende Regelung erfahren habe.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung L1. vom 9. Dezember 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 28. April 2003 zu verpflichten, sie in das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und ergänzend darauf hingewiesen, dass Höchstaltersgrenzen nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung rechtmäßig seien.
Das Verwaltungsgericht Köln hat die Klage mit Urteil vom 14. Februar 2005 abgewiesen. Einer Übernahme der Klägerin stehe die erhebliche Überschreitung der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze entgegen. Diese stehe im Einklang mit höherrangigem deutschem Recht und sei auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Umstände, die einen Anspruch auf Übernahme trotz Überschreitens der Höchstaltersgrenze begründen könnten, lägen nicht vor. Die Überschreitung der Altersgrenze beruhe auf der von der Klägerin zu verantwortenden Lebensentscheidung, nach dem zweiten Staatsexamen zunächst über zehn Jahre beim L. - Bildungswerk tätig zu sein.
Gegen das dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 22. Februar 2005 zugestellte Urteil hat diese am 2. März 2005 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 24. Juli 2006, dem Prozessbevollmächtigten zugestellt am 31. Juli 2006, hat der Senat die Berufung zugelassen.
Mit ihrer am 14. August 2006 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, die Richtlinie 2000/78/EG beanspruche allgemeine Geltung im EU-Bereich, was sich auch aus den Erwägungsbegründungen unter den Ziffern 9, 12, 23 und 25 ergebe. Nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG erstrecke sich deren Geltung auf "alle Personen in öffentlichen und privaten Bereichen einschließlich öffentlicher Stellen".
Die im beklagten Land geltende Höchstaltersgrenze sei daher an Art. 6 Richtlinie 2000/78/EG zu messen. Sie sei nur dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie objektiv und angemessen sei und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel - etwa ein rechtmäßiges Ziel aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und politische Bildung - gerechtfertigt sei und die Mittel zur Erreichung dieses Zwecks angemessen und erforderlich seien. Die Höchstaltersgrenze von 35 Jahren erfülle diese Voraussetzungen nicht. Die angeführten fiskalischen Gründe seien nicht objektiv und angemessen. Mit Blick auf den Erlass vom 22. Dezember 2000 werde deutlich, dass eine angemessene Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand auch dann noch bestehe, wenn der neu eingestellte Bewerber unmittelbar vor Vollendung des 45. Lebensjahres stehe. Berücksichtige man, dass verbeamtete Lehrkräfte bis zum 65. Lebensjahr beruflich tätig sein könnten, sei der verlangte Beschäftigungszeitraum von 30 Jahren unangemessen lang.
Bei der Beurteilung einer angemessenen Beschäftigungszeit könne auf die regelmäßige Dienstzeit, die Höhe der Versorgung und die zugestandene Mindestversorgung abgestellt werden. Die regelmäßige Dienstzeit sei ab dem vollendeten 17. Lebensjahr bis zur Regelaltersgrenze, der Vollendung des 65. Lebensjahrs in Ansatz zu bringen. Die mögliche Dienstzeit betrage demnach 48 Jahre und ab dem 35. Lebensjahr 30 Jahre. Es werde also eine Beschäftigungszeit von 62,5 % der maximalen Gesamtdauer gefordert. Die Dienstzeit in der Lehrerlaufbahn könne aufgrund der Vor- und Ausbildung durch Studium und Referendariat nicht vor Vollendung des 21. Lebensjahres beginnen. Das ergebe eine maximale Gesamtdienstzeit von 44 Jahren und eine geforderte Beschäftigungszeit von 68,18 %. Eine Ungleichbehandlung dieses Umfangs sei nicht gerechtfertigt.
Versorgungsgesichtspunkte im Sinne der Gewährleistung einer amtsangemessenen Alimentation oder einer Mindestversorgung spielten für die Angemessenheit des Verhältnisses zwischen Dienst- und Ruhestandszeit keine Rolle, da sie im öffentlichen Dienstrecht kaum noch Bedeutung hätten. Teilzeitarbeit oder Beurlaubungsmöglichkeiten seien nicht mehr abhängig von einer abgesicherten Versorgung im Alter. Die zugesicherte Mindestversorgung sei bei langjährigen Freistellungen ausdrücklich aufgehoben (§ 14 Abs. 4 Satz 4 BeamtVG) und bestehe nur bei Ableistung einer ruhegehaltfähigen Dienstzeit von 19,5 Jahren (§ 14 Abs. 4 Satz 1, 2; Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Daraus folge, dass bei einer Dienstzeit von 19,5 Jahren eine angemessene Beschäftigungszeit vorliege, die das Erreichen der Mindestversorgung ermögliche und für den Regelfall die Heraufsetzung der Altersgrenze auf 45 Jahre notwendig mache. Ohnehin werde sich der zur Verfügung stehende Beschäftigungszeitraum in absehbarer Zeit durch die Anhebung der Pensionsgrenze von 65 auf 67 Jahre verlängern. Die Festlegung der Altersgrenze auf 35 Jahre verstoße dementsprechend gegen Art. 6 Richtlinie 2000/78/EG.
Die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze stehe auch im Widerspruch zu dem mit Wirkung vom 18. August 2006 in Kraft getretenen Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG). Eine Rechtfertigung nach dem allenfalls in Betracht kommenden § 10 Satz 3 Nr. 3 AGG liege nicht vor. Die Alternative 1 - spezifische Ausbildungsanforderungen eines bestimmten Arbeitsplatzes - komme als Rechtfertigung nicht in Frage, da nicht erkennbar sei, dass Lehrkräfte etwa aus pädagogischen Gründen in höherem Alter in der Schule nicht mehr eingesetzt werden könnten. Die Voraussetzungen der Alternative 2 - Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungsdauer vor dem Eintritt in den Ruhestand - seien ebenfalls nicht erfüllt. Das zeige die amtliche Gesetzesbegründung, wonach der Regelung die Überlegung zu Grunde liege, dass bei älteren Beschäftigten, bei denen das Erreichen des Rentenalters bereits absehbar sei, einer aufwändigen Einarbeitung am Arbeitsplatz auch eine betriebswirtschaftlich sinnvolle Mindestdauer produktiver Arbeit gegenüberstehen müsse. Bei einer durch die umstrittene Altersgrenze vorgegebenen Erwerbsdauer von 30 Jahren liege es auf der Hand, dass der letztgenannte Rechtfertigungsgrund nicht einschlägig sei.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die durch §§ 52 Abs. 1, 6 Abs. 2 LVO festgelegte Altersgrenze verstoße nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nicht gegen höherrangiges nationales Recht. In gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht gelte nichts anderes. Die Richtlinie 2000/78/EG sei durch das am 14. August 2006 in Kraft getretene AGG in nationales Recht umgesetzt worden, so dass die zur Überprüfung stehenden Landesvorschriften nun an dieser richtlinienkonformen Umsetzung zu messen seien. Sie fielen allerdings nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes, der sich gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG "auf alle Personen in öffentlichen und privaten Bereichen in Bezug auf die Bedingungen für den Zugang zu selbstständiger und unselbstständiger Erwerbstätigkeit" erstrecke. Zwar seien Regelungen für den Zugang zu öffentlichen Ämtern grundsätzlich erfasst, doch werde durch die Festlegung einer beamtenrechtlichen Altershöchstgrenze der Zugang zum Schuldienst nicht generell verwehrt, da Lehrkräfte auch als Angestellte beschäftigt würden.
Ungeachtet dessen sei die Altershöchstgrenze richtlinienkonform und verstoße nicht gegen das Benachteiligungsverbot aus Altersgründen nach § 1 AGG, da es sich um einen Fall gerechtfertigter Ungleichbehandlung im Sinne des § 10 AGG handele.
Die Altershöchstgrenze sei verhältnismäßig, da die berufliche Ausbildung zum Erwerb der laufbahnrechtlichen Befähigung als Lehrkraft in der Regel bis zum 35. Lebensjahr abgeschlossen sei. Zudem handele es sich nicht um eine starre Altersgrenze, da in § 6 Abs. 1 Sätze 3 ff. LVO NRW Ausnahmen normiert seien, die die Rücksichtnahme auf verschiedene persönliche Belastungen ermöglichten. Der Mangelfacherlass habe lediglich Ausnahmecharakter und könne nicht als allgemeiner Maßstab herangezogen werden. Um neue Lehrer für sog. Mangelfächer zu gewinnen, sei insoweit die Altersgrenze für eine Aufnahme in das Beamtenverhältnis auf Probe auf 45 Jahre heraufgesetzt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Bezirksregierung L1. vom 9. Dezember 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 28. April 2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I.
Gemäß den §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 LVO NRW darf als Laufbahnbewerber nach § 5 Abs. 1 Buchstabe a) LVO NRW in das Beamtenverhältnis auf Probe nur eingestellt oder übernommen werden, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.
Eine Übernahme der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Probe ist ausgeschlossen, weil sie bereits am 19. Oktober 1993 und damit mehrere Jahre vor ihrem Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis aus dem Jahr 2002 das Höchstalter von 35 Jahren überschritten hatte.
II.
Es bestehen keine Bedenken gegen die Anwendung der vorstehend genannten laufbahnrechtlichen Vorschriften. Sie sind mit dem höherrangigen nationalen (1.) und europäischen (2.) Recht vereinbar.
1.
Die in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW vorgesehene Höchstaltersgrenze steht im Einklang mit dem Verfassungsrecht; insbesondere ist sie mit dem Grundgesetz vereinbar. Eine derartige an das Alter des Bewerbers anknüpfende Beschränkung soll die Dienstzeit mit dem Anspruch auf Versorgung während des Ruhestandes in ein angemessenes Verhältnis bringen und eine ausgewogene Altersstruktur in den jeweiligen Laufbahnen gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 1998 - 2 C 20.97 -, DÖD 1999, 139 = DVBl. 1999, 315 = NVwZ-RR 1999, 133, m.w.N., vom 13. Juli 2000 - 2 C 21.99 -, ZBR 2001, 32; vgl. auch die ständige Rechtsprechung des OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Juni 2002, a.a.O., vom 22. Oktober 2003, a.a.O., vom 17. November 2003 - 6 A 665/03 -, vom 18. November 2003, a.a.O., und vom 30. September 2005 - 6 A 1458/04 -.
Die Bestimmung der Höchstaltersgrenze durch Rechtsverordnung auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 LBG NRW ist auch mit dem sonstigen Bundesrecht vereinbar. Sie verstößt nicht gegen das Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1897), das in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bereits in Kraft getreten war und damit grundsätzlich Anwendung findet.
Die streitentscheidenden Normen der Laufbahnverordnung unterfallen dem Anwendungsbereich des AGG (a) und stehen im Einklang mit den dort getroffenen Vorgaben (b).
a) Der Anwendungsbereich des AGG erfasst in personeller Hinsicht auch Beamte, die - wie die Klägerin - den laufbahnrechtlichen Vorschriften des beklagten Landes unterliegen. Nach § 24 AGG gelten die Vorschriften des Gesetzes unter Berücksichtigung ihrer besonderen Rechtsstellung entsprechend unter anderem für Beamte der Länder. Darin eingeschlossen sind künftige Beamte, das heißt Bewerber für das Beamtenverhältnis (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 AGG).
Auch in sachlicher Hinsicht unterfallen die streitentscheidenden Regelungen der §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW dem Anwendungsbereich des AGG. Allerdings wird mit der Höchstaltersgrenze nicht der Zugang zur Lehrtätigkeit an öffentlichen Schulen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG beschränkt. Denn Laufbahnbewerber haben nach Überschreitung der Höchstaltersgrenze die Möglichkeit, im Angestelltenverhältnis als Lehrkraft im öffentlichen Schuldienst eingestellt zu werden. Die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze hat jedoch eine nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 AGG ebenfalls vom Anwendungsbereich des AGG erfasste unterschiedliche Ausgestaltung des Beschäftigungsverhältnisses zur Folge. Die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen für Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis unterscheiden sich unter anderem im Hinblick auf das Arbeitsentgelt, die Versorgungsleistungen und die Beendigungsmöglichkeiten maßgeblich von den entsprechenden Regelungen für Lehrkräfte im Beamtenverhältnis.
b) Die in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW festgelegte Höchstaltersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe ist mit den Vorgaben des AGG vereinbar. Sie enthält keine unzulässige Diskriminierung wegen Alters im Sinne des AGG.
Nach § 3 Abs. 1 AGG liegt eine unmittelbare Benachteiligung vor, wenn eine Person wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes - darunter das Alter - eine weniger günstige Behandlung erfährt, als eine andere Person in einer vergleichbaren Situation, erfährt, erfahren hat oder erfahren würde. Die unmittelbar an das Alter anknüpfende Höchstaltersgrenze von 35 Jahren für die Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe stellt für Bewerber, die diese Höchstaltersgrenze überschritten haben, eine Benachteiligung wegen des Alters in diesem Sinne dar.
Für diese Ungleichbehandlung liegt jedoch ein Rechtfertigungsgrund vor. Nach § 10 AGG ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist (Satz 1). Die Mittel zur Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein (Satz 2).
Mit der Höchstaltersregelung verfolgt der Verordnungsgeber des beklagten Landes ein legitimes, das heißt nicht auf unsachliche Gründe zurückzuführendes Ziel aus dem Bereich der Beschäftigungspolitik beziehungsweise des Arbeitsmarktes. Sie dient - wie bereits dargestellt - dem Zweck, ein angemessenes Verhältnis zwischen der Beschäftigungszeit als Beamter und dem Anspruch auf Versorgung im Ruhestand herzustellen sowie eine ausgewogene Altersstruktur in den jeweiligen Laufbahnen zu gewährleisten.
Die Sicherstellung eines angemessenen Verhältnisses zwischen aktiver Dienstzeit und dem Versorgungsanspruch im Ruhestand ist wesentliche Grundlage für die Funktionsfähigkeit des beamtenrechtlichen Versorgungssystems. Dessen Erhaltung liegt im wohlverstandenen Interesse der Allgemeinheit. Die Legitimität darauf zielender Sicherungsmaßnahmen wird - soweit erkennbar - von keiner Seite ernstlich in Frage gestellt. Auch das Gesetz selbst bringt dies an anderer Stelle nochmals besonders zum Ausdruck: § 10 Satz 3 AGG führt Beispiele für eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters an, die nach der Überschrift der Norm "zulässig" sind. Hierzu gehört die in Nr. 3 aufgeführte "Festsetzung eines Höchstalters für die Einstellung (...) auf Grund der Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand". Dem liegt nach den Gesetzesmaterialien,
vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucks. 16/1780, S. 36,
zwar vor allem die Überlegung zugrunde, dass bei älteren Beschäftigten, deren Rentenalter bereits absehbar ist, einer aufwändigen Einarbeitung am Arbeitsplatz auch eine betriebswirtschaftlich sinnvolle Mindestdauer einer produktiven Arbeitsleistung gegenüberstehen muss. Der Wortlaut der Vorschrift ist aber weiter gefasst und schließt auch das mit der laufbahnrechtlichen Altersgrenze verfolgte Ziel ein. Ausgehend davon ist dieses Ziel im Sinne des Gesetzes legitim.
Dies vorausgesetzt muss die altersbedingte unterschiedliche Behandlung von Laufbahnbewerbern auch als objektiv und angemessen betrachtet werden.
Vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 22. November 2005, Rechtssache C-144/04, Mangold, Slg. 2005, S. I-09981, Rdnrn. 60 f.
Das gilt insbesondere für das Kriterium der Angemessenheit. Die Funktionsfähigkeit der beamtenrechtlichen Altersversorgung stellt - wie ausgeführt - ein so gewichtiges Anliegen dar, dass die Notwendigkeit ihrer Sicherstellung im Wesentlichen unbestritten ist. Vor diesem Hintergrund halten sich die Einschränkungen, die der Gleichbehandlungsgrundsatz durch die laufbahnrechtliche Altersgrenze erleidet, in einem unbedenklichen, insbesondere verhältnismäßigen Rahmen.
Das vom Verordnungsgeber gewählte Mittel der Höchstaltersgrenze von 35 Jahren ist auch im Sinne von § 10 Satz 2 AGG zur Erreichung des angestrebten Ziels angemessen und erforderlich.
Das Mittel ist erforderlich, weil das angestrebte Ziel sonst nicht erreicht werden könnte. Für die Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen der Zeit des aktiven Dienstes und den Versorgungszeiten im Ruhestand ist eine Höchstaltersgrenze für die Einstellung unvermeidbar. Allein auf diese Weise ist angesichts des nicht beliebig hinausschiebbaren Beschäftigungsendes, die Versetzung in den Ruhestand, eine Mindestdienstzeit gewährleistet.
Mit der in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW festgelegten Höchstaltersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe geht der Verordnungsgeber nicht über das hinaus, was zur Erreichung des legitimen Ziels angemessen ist.
Bei der Beurteilung der Angemessenheit des gewählten Mittels in Relation zu dem damit verfolgten Zweck steht dem Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber ein Gestaltungsspielraum zu:
Mit dem Begriff der Angemessenheit übernimmt § 10 Satz 2 AGG wortgleich die europarechtliche Vorgabe des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG. Sowohl der nationale als auch der europäische Normgeber haben sich damit für einen unbestimmten Rechtsbegriff entschieden, der eine weitere Konkretisierung zulässt und erfordert. Der Rat der Europäischen Gemeinschaft wollte damit dem Umstand Rechnung tragen, dass der in der Richtlinie enthaltene Gestaltungsauftrag einer Umsetzung in den Mitgliedstaaten bedarf, die keiner einheitlichen Regelung zugänglich ist. Gerade Ungleichbehandlungen wegen Alters können aus verschiedensten Gründen gerechtfertigt sein, die zudem aufgrund der unterschiedlichen Situation in den jeweiligen Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen können.
So ausdrücklich die Begründungserwägung Nr. 25 zur Richtlinie 2000/78/EG, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 2. Dezember 2000, L 303/17.
Von wesentlicher Bedeutung ist dabei, dass mit dem prinzipiellen Verbot der Altersdiskriminierung ein europarechtlicher Ausgangspunkt gewählt worden ist, der ohne weitreichende, den natürlichen Gegebenheiten Rechnung tragende Ausnahmen in der Lebenswirklichkeit nicht praktiziert werden kann. Die notwendigen Ausnahmen lassen sich nicht in einem Katalog umfassend und abschließend, sondern allenfalls beispielhaft festlegen; dementsprechend ist auch eine Auffangklausel, die die Ausnahmevoraussetzungen nur allgemein umschreibt, nicht verzichtbar. Hieraus erklären sich Normgebungstechnik und Inhalt des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstaben a) bis c) Richtlinie 2000/78/EG auf der einen und Satz 1 der Vorschrift auf der anderen Seite. In Bezug auf das hier interessierende Merkmal der Angemessenheit hat das zur Folge, dass die Mitgliedstaaten insoweit über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl der Maßnahmen zur Erreichung der Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik verfügen müssen.
Ausdrücklich so EuGH, Urteil vom 22. November 2005, a.a.O., Rdnrn. 62 f.
Der Bundesgesetzgeber hat diese Überlegungen bei der nationalstaatlichen Umsetzung der Richtlinie 2000/78/EG durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz aufgegriffen. Mit der Beschränkung des Gesetzestextes auf allgemeine, durch unbestimmte Begriffe umschriebene Grundsätze sollte im Hinblick auf die gerade beim Alter bestehenden komplexen, keiner allgemein gültigen Lösung zugänglichen Zusammenhänge eine flexible Handhabung der Ausnahmemöglichkeiten von dem grundsätzlichen Gleichbehandlungsgebot gewährleistet werden. Begründet wurde dies damit, dass das Merkmal Alter sich gegenüber allen anderen in § 1 des Gesetzes genannten Gründen durch eine besondere Situation auszeichnet. Alle Beschäftigten könnten während ihres Berufslebens ein "kritisches" Alter durchlaufen. Dies könne z. B. sowohl der Zugang zum Beruf nach der Ausbildung für 20- jährige als auch die Verdrängung aus dem Arbeitsmarkt für 55-jährige Beschäftigte sein. In einem Berufszweig könne die höhere "Belastbarkeit" jüngerer Beschäftigter im Vordergrund stehen, in anderen Berufszweigen die größere Lebens- und Berufserfahrung. Deshalb belasse es die Vorschrift bei den europarechtlich vorgegebenen allgemeinen Grundsätzen.
Vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zum AGG, BT-Drucks. 16/1780, S. 36.
Auch bei der Beurteilung der Angemessenheit der streitgegenständlichen laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze sind verschiedene Sach- und Wertungsfragen zu beantworten. Die Vielzahl und Interdependenz der dabei zu berücksichtigen Entscheidungskriterien schließt die Annahme nur einer zutreffenden Antwort aus.
Zu nennen sind in diesem Zusammenhang zunächst das öffentliche Interesse, mit einer niedrigen Altersgrenze eine möglichst lange aktive Dienstzeit der Beamten sicherzustellen, und das gegenläufige private Interesse der Laufbahnbewerber, auch noch in fortgeschrittenem Alter in das Beamtenverhältnis eintreten zu können. Daneben sind aber auch weitere, ebenfalls im Allgemeininteresse liegende Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die diesen Ausgangspunkt relativieren können. So kann das Interesse, qualifizierte Lehrkräfte zu gewinnen, etwa um entstandene Defizite bei der Unterrichtsversorgung zu decken, für eine weniger strenge Altersgrenze streiten.
Vgl. den Runderlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung - 121- 22/03 Nr. 1050/00 - vom 22. Dezember 2000, zuletzt verlängert durch Runderlass des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 16. November 2004 - 211-1.12.03.03-973 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 15.78 -, Rdnr. 27.
Ebenso stellen die Konkurrenz mit anderen Bundesländern und möglicherweise auch mit anderen Arbeitgebern sowie die damit verbundene Gefahr der Abwanderung qualifizierter Lehrkräfte einen Gesichtspunkt bei der Wahl der Altersgrenze dar. Auch in tatsächlicher Hinsicht wird die Angemessenheit durch verschiedene Entwicklungen beeinflusst, die sich allenfalls grob vorhersagen lassen. Das betrifft etwa die Entwicklung des zahlenmäßigen Verhältnisses zwischen aktiven Beamten und Versorgungsempfängern, die unter Umständen durch vorzeitige Zurruhesetzungen (erheblich) verkürzte durchschnittliche Dauer der aktiven Dienstzeit oder die von der individuellen Lebenserwartung abhängige durchschnittliche Bezugsdauer der beamtenrechtlichen Versorgung.
Die Vielzahl dieser Gesichtspunkte lässt - wie bereits hervorgehoben - nicht nur eine richtige Entscheidung zu. Es ist deshalb Aufgabe des demokratisch legitimierten Gesetzgebers beziehungsweise hier der gemäß § 15 Abs. 1 LBG NRW zur Regelung des Laufbahnrechts ermächtigten Landesregierung, den bestehenden Spielraum auszufüllen. Die vom Normgeber getroffene Entscheidung ist infolgedessen im gerichtlichen Verfahren nicht uneingeschränkt überprüfbar, sondern lediglich darauf, ob die Grenzen des legislativen Gestaltungsspielraums eingehalten worden sind.
Der Umfang des jeweiligen Gestaltungsspielraums hängt von verschiedenen Faktoren ab, insbesondere von der Eigenart des Sachbereichs, den Möglichkeiten, eine hinreichend sichere Zukunftsprognose zu treffen, und der Bedeutung der betroffenen Interessen. Demgemäß können auch der gerichtlichen Kontrolldichte unterschiedliche Maßstäbe zugrunde liegen.
Vgl. zu Gestaltungsspielraum und Umfang gerichtlicher Überprüfung BVerfG, Urteil vom 1. August 1953 - 1 BvR 281/53 -, BVerfGE 3, 19 (24), Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 -, BVerfGE 8, 1 (16, 22), vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78, 2/79, 7/82 -, BVerfGE 61, 43 (62 f.), und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -, BVerfGE 110, 353 (364).
Gemessen an alledem ist die Festlegung der Altersgrenze auf 35 Jahre rechtlich nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber hat den sich aus dem Verbot der Altersdiskriminierung ergebenden Anforderungen bei der Wahl der Altersgrenze hinreichend Rechnung getragen. Die gewählte Altersgrenze findet einen sachlichen Grund in dem Erfordernis eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Dienstzeit und Versorgungsanspruch. Die damit verbundene Einschränkung des Prinzips der Gleichbehandlung stellt sich als hinnehmbar, weil im Verhältnis dazu als weniger gewichtig dar. Die berufliche Ausbildung für den höheren Dienst im Allgemeinen (vgl. § 39 Abs. 1 LVO NRW) und das hier interessierende Lehramt an öffentlichen Schulen im Besonderen (vgl. § 52 Abs. 1 LVO NRW) kann in aller Regel ohne Weiteres bis zum 35. Lebensjahr abgeschlossen werden. So schließt sich an eine Regelstudienzeit von neun Semestern für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (vgl. § 8 LABG NRW) beziehungsweise sieben Semestern für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen (vgl. § 7 LABG NRW) jeweils ein 24monatiger Vorbereitungsdienst an (vgl. § 7, 8 LABG NRW). Ohne Hinzutreten wesentlicher Verzögerungen kann die Ausbildung demnach etwa bis zur Vollendung des 27. Lebensjahrs absolviert werden. Die Höchstaltersgrenze erfährt zudem eine Abmilderung durch die Möglichkeiten, verschiedene Verzögerungszeiten zu berücksichtigen, die auf den persönlichen Lebensumständen des jeweiligen Laufbahnbewerbers beruhen, wie beispielsweise die Geburt eines Kindes, die tatsächliche Betreuung eines minderjährigen Kindes, eines sonstigen nahen Angehörigen oder das Vorliegen einer Schwerbehinderung (vgl. § 6 Abs. 1 LVO NRW). Über die Ausnahmeregelung des § 84 LVO NRW kann zudem besonderen Fallgestaltungen Rechnung getragen werden.
Eine Überschreitung des Gestaltungsspielraums durch den Verordnungsgeber folgt nicht daraus, dass für die "Erdienung" einer Mindestversorgung eine Dienstzeit von etwa 19,5 Jahren ausreichend ist (vgl. § 14 Abs. 4 und 1 BeamtVG). Die zur Erlangung der Mindestversorgung erforderliche Dienstzeit vermag allenfalls einen von mehreren Anhaltspunkten für die Ausgewogenheit zwischen Dienstzeit und Versorgungsanspruch zu bieten. Sie zwingt jedoch nicht zu dem Schluss, die Altersgrenze könne allein rechtmäßig bei 45 Jahren gezogen werden. Denn neben den oben beschriebenen Einflussfaktoren, wäre der Dienstherr bei einer Heraufsetzung der Altersgrenze auf 45 Jahre unter Umständen gezwungen, mehr Beamte einzustellen als bei der niedriger angesetzten Altersgrenze von 35 Jahren. Der größere Personalbestand hätte höhere Beihilfeaufwendungen und sonstige einzelfallbezogene Sonderaufwendungen, beispielsweise im Rahmen der Unfallfürsorge (vgl. §§ 30 ff. BeamtVG), sowie einen erhöhten Personalverwaltungsaufwand zur Folge.
Der Umstand, dass in anderen Bundesländern für Laufbahnbewerber des höheren Dienstes im Hinblick auf die Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe überhaupt keine oder jedenfalls eine deutlich höhere Altersgrenze gilt, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Nach den eingangs dargestellten Grundsätzen hängt die Beurteilung der Angemessenheit im Sinne des § 10 Satz 2 AGG und des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG von einer Vielzahl von Gesichtspunkten ab, die zudem einer unterschiedlichen Gewichtung zugänglich sind und sich je nach der Situation im jeweiligen Mitgliedstaat voneinander abweichend darstellen können. Nichts anderes gilt, wenn die Umsetzung des in der Richtlinie enthaltenen Gestaltungsauftrags wegen der föderalen Struktur des jeweiligen Mitgliedstaats auf der Ebene einzelner Bundesländer oder sonstiger Gliedstaaten erfolgt. Die länderspezifischen Besonderheiten können insoweit durchaus zu voneinander abweichenden Entscheidungen führen, deren jede - wie auch hier die streitige Regelung - sich im Rahmen des Zulässigen hält.
2.
Die laufbahnrechtliche Altersgrenze nach dem Recht des beklagten Landes steht auch im Einklang mit europäischem Recht. Soweit nach Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1, 2 und Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG eine Benachteiligung wegen des Alters grundsätzlich unzulässig ist, ergibt sich eine Rechtfertigung der streitigen Altersgrenze aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG. Die betreffenden Vorschriften stimmen mit der nahezu wortgleichen Regelung des § 10 Sätze 1 und 2 AGG - jedenfalls soweit hier von Interesse - inhaltlich überein und rechtfertigen deshalb keine abweichende Beurteilung.
Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Zulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil der Senat der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung beimisst.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 6 Abs. 2 LVO
§§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 LVO
§§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO
§§ 30 ff. BeamtVG
§§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§ 1 AGG
§ 10 AGG
§ 24 AGG
§ 8 LABG
§ 7 LABG
§ 84 LVO
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 4
Satz 4 BeamtVG
§ 14 Abs. 4 Satz 1, 2; Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 10 Satz 3 Nr. 3
AGG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 LBG NRW
§
2 Abs. 1 Nr. 1 AGG
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AGG
§ 3 Abs. 1 AGG
§ 10 Satz 3 AGG
§ 10 Satz 2 AGG
§ 39 Abs. 1 LVO
§ 52 Abs. 1 LVO
§ 6 Abs. 1 LVO
§ 14 Abs. 4 und 1 BeamtVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 133
BVerfGE 3, 19
BVerfGE 8, 1
BVerfGE 61, 43
BVerfGE 110, 353
2 C 20.97
2 C 21.99
6 A 665/03
6 A 1458/04
2 C 15.78
1 BvR 281/53
1
BvR 1/52
2 BvL 14/78
2 BvL 16/02