Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-27, Aktenzeichen 6 B 425/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0527.6B425.19.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 16.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht die Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die unter dem 30. Juli 2018 (Az. 201-146) ausgeschriebene Stelle einer Regierungsamtsrätin/eines Regierungsamtsrats (LD 2.1 A 12 LBesG NRW - LAG Bezirk) mit der Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entschieden worden ist. Die Antragstellerin habe sowohl einen Anordnungsgrund - der Antragsgegner beabsichtige, die streitbefangene Stelle an die Beigeladene zu vergeben - als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Der Anordnungsanspruch folge daraus, dass die Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen rechtswidrig sei und den aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruch der Antragstellerin verletze. Die der Auswahlentscheidung zugrunde liegende dienstliche Beurteilung der Antragstellerin vom 23. März 2018 in der Gestalt der Überbeurteilung vom 11. Juni 2018 sei rechtswidrig. Die vom Präsidenten des LAG I. mit der Überbeurteilung vorgenommene Herabsetzung der vom Direktor des Arbeitsgerichts I1. erstellten Beurteilung im Gesamturteil und in den Leistungsmerkmalen um jeweils einen Punkt werde nicht hinreichend plausibilisiert. Soweit sich der Überbeurteiler auf die Einhaltung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs im gesamten Geschäftsbereich berufe, ergebe sich nicht, in welcher Weise er die aus der Beurteilungspraxis gewonnenen einheitlichen Maßstäbe berücksichtigt haben wolle und welche Maßstäbe dies gewesen sein sollten. Er habe sich ausschlaggebend auf die textliche Bewertung durch den Direktor des Arbeitsgerichts gestützt und das Notenspektrum der Beurteilungen anderer Beamter im Bezirk herangezogen. Es sei nicht ersichtlich, wie sichergestellt werde, dass ein bezirksweiter Abgleich die wahren Leistungen erfasse. In Bezug auf die einzelfallbezogene Beurteilung fehle es an der Plausibilität, da sich das Verhältnis zwischen der Beurteilungsbegründung des Direktors des Arbeitsgerichts I1. zu der abgesenkten Überbeurteilung nicht erschließe; das gelte insbesondere mit Blick auf die Ergänzungen im gerichtlichen Verfahren. Es bestehe schließlich die nicht nur hypothetische Möglichkeit, dass die Antragstellerin bei einer auf eine rechtsfehlerfreie Beurteilung gestützten Auswahlentscheidung ausgewählt würde.
Die mit der Beschwerde gegen diese näher begründeten Feststellungen erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu der Einschätzung gelangt, die der Auswahlentscheidung zugrunde liegende dienstliche Beurteilung der Antragstellerin sei fehlerhaft, weil der Präsident des LAG I. die mit der Überbeurteilung vorgenommene Herabsetzung der vom Direktor des Arbeitsgerichts I1. erstellten Beurteilung nicht hinreichend plausibilisiert habe.
1. Hat der höhere Dienstvorgesetzte - wie hier - eine Überbeurteilung zu erstellen, so darf er von der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten erachtet oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des Beamten in der Lage ist. Dabei hat er seine Entscheidung plausibel zu machen, d.h. über eine formelhafte Behauptung hinaus die Gründe und Argumente für den Beamten einsichtig und nachvollziehbar zu machen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Februar 2012 ‑ 6 B 1477/11 -, juris Rn. 3, vom 31. Mai 2007 - 1 A 2601/05 -, AE 2007, 258 = juris Rn. 34 ff., und vom 14. Februar 2007 - 1 A 3345/06 -, IÖD 2007, 158 = juris Rn. 13 ff.
Im Ausgangspunkt zutreffend verweist der Antragsgegner darauf, dass die Benotungen der Erstbeurteiler für die Beamten des „gehobenen Dienstes“ im gesamten Bezirk darauf hindeuten, dass „mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Verschiebung des Bewertungsmaßstabes stattgefunden“ hat; über 50 % der Beurteilten hätten die Spitzennote erhalten und sämtliche Beurteilungen im Bereich „vollbefriedigend“ bis „sehr gut“ gelegen. Allein durch die Beschreibung dieser - in der Häufung von Spitzennoten zum Ausdruck kommende - mögliche Maßstabsverkennung wird indessen nicht plausibel, weshalb gerade die Beurteilung der Antragstellerin vom 23. März 2018 nach Auffassung des Überbeurteilers einer Absenkung durch die Überbeurteilung vom 11. Juni 2018 bedurfte. Die Häufung von Spitzennoten ist zunächst nur Hinweis auf eine naheliegende allgemeine Maßstabsverschiebung, lässt aber keinen verlässlichen Schluss zu, ob die im Einzelfall an den Beamten vergebene Spitzennote auch auf einer Verkennung des Beurteilungsmaßstabs beruht, oder ob die herausragende Bewertung gerade die tatsächlich erbrachten Leistungen zutreffend abbildet.
So auch ausdrücklich für den Eindruck einer zu milden Beurteilungspraxis eines einzelnen Beurteilers: OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2010 - 6 A 596/10 -, NWVBl. 2011, 178 = juris Rn. 10.
Entgegen der Auffassung der Beschwerde ist eine hinreichende Plausibilisierung auch nicht in Zusammenschau mit der Begründung in der Überbeurteilung vom 11. Juni 2018, ergänzt durch den Schriftsatz des Antragsgegners vom 30. August 2018 erfolgt. Danach habe - so die Beschwerde - der Überbeurteiler anhand der Begründungen der Erstbeurteilungen bewerten können, ob die Beamten die Vorgaben zur Erreichung der Spitzennote - gemessen am Maßstab: herausragende und besondere Leistungen, die ein deutliches „Mehr“ als die gewöhnliche Aufgabenbewältigung einer Geschäftsleitung sein müssten - erfüllt hätten.
Zwar ist dem Antragsgegner zuzugeben, dass mit den erstinstanzlichen Schriftsätzen (ein Schriftsatz vom 30. August 2018 existiert allerdings nicht) die allgemeine Begründung des Überbeurteilers vom 11. Juni 2018 („Die im Vorbericht des Direktors des Arbeitsgerichts I1. vom 14.03.2018 und in der Begründung der Gesamtnote genannten Verbesserungen der Leistungen der Beamtin beschreiben lediglich gewöhnliche Tätigkeiten einer jeden Geschäftsleitung, die in dem Notenspektrum sehr gut erwartet werden und geben keinen Anlass zur Abweichung von der bisherigen Beurteilung“) konkretisiert und weiter erläutert wird. Der Antragsgegner führt dazu im gerichtlichen Verfahren u.a. an, die in der Erstbeurteilung hervorgehobene Etablierung des Systems ganzheitlichen Arbeitens in den Serviceeinheiten sei nicht erst im Beurteilungszeitraum erfolgt, auch die Bereitschaft zur Pilotierung von EUREKA-Fach sei kein die Anhebung der Beurteilung rechtfertigender Aspekt und Aufgaben einer Rechtspflegerin würden nur in Ausnahmefällen wahrgenommen (vgl. den Schriftsatz vom 5. Oktober 2018). Im Schriftsatz vom 30. Oktober 2018 ergänzt er weiter, für die Vergabe von Spitzennoten würden herausragende und besondere Leistungen erwartet, die ein deutliches „Mehr“ als die gewöhnliche Aufgabenbewältigung einer Geschäftsleitung sein müssten; die von der Antragstellerin ausgeführten Aufgaben korrespondierten aber sämtlich lediglich mit dem Aufgabenkatalog der Geschäftsleitungs-AV. Im Übrigen liege die Note mit „sehr gut“ (16 Punkte) bereits in diesem Spitzenbereich. Die vom Antragsgegner damit vorgenommenen Erläuterungen führen jedoch nicht daran vorbei, dass - wie bereits vom Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt - nicht erkennbar wird, in welcher Weise im Rahmen der Überbeurteilung sichergestellt wird, dass ein bezirksweiter Abgleich die „wahren Leistungen“ erfasst.
Auch bei einer Absenkung der Beurteilung aufgrund des Quervergleichs sowie des zugrunde liegenden „strengen Beurteilungsmaßstabes“ muss der End- bzw. Überbeurteiler nach sachgerechten Kriterien entscheiden, in welchen Fällen und in welchem Umfang diese Absenkung vorgenommen werden soll. Dies schließt eine entsprechend differenzierte Kenntnis über das individuelle Leistungsbild des Beurteilten oder jedenfalls die konkreten Beurteilungsmaßstäbe des personen- und sachkundigen (Erst-)Beurteilers notwendig ein. Anderenfalls ist es nicht nachvollziehbar, auf welcher Grundlage der End- bzw. Überbeurteiler zu der Einschätzung gelangt, dass der betreffende Beamte im Quervergleich „zu gut“ beurteilt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2019 - 6 B 1708/18, juris Rn. 15 f., vom 13. Januar 2016 - 6 B 1406/15 -, juris Rn. 9 f., vom 16. August 2016 - 6 B 768/16 -, juris, Rn. 9 f., vom 25. Juli 2014 - 6 A 1872/13 -, ZBR 2014, 426 = juris Rn. 13 ff., jeweils mit weiteren Nachweisen.
Der Antragsgegner hat sich zu diesem Zweck allein auf die vom Beurteiler erstellte Begründung der Beurteilung gestützt; die Beurteilung einschließlich dieser Begründung war dem Überbeurteiler im Wege des Vorberichts bereits vorab vorgelegt worden, da sie gegenüber der Vorbeurteilung im Gesamtergebnis um einen Punkt besser ausfiel und zudem im Notenbereich „sehr gut“ lag (vgl. Verfügung vom 1. Februar 2018, Beiakte Heft III, Seite 52). Diese Begründung bietet indessen - jedenfalls ohne weitere Rückkopplung mit dem (Erst-)Beurteiler - keine hinreichende Grundlage für einen bezirksweiten Abgleich der „wahren Leistungen“ bzw. die Plausibilisierung einer Absenkung aufgrund eines Quervergleichs. Denn die Herabsetzung einer Beurteilung, die sich allein auf eine Begründung stützt, für die weder in Bezug auf den notwendigen Inhalt noch die Formulierungen einheitliche Maßstäbe gelten, beruht nicht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage.
Vgl. entsprechend zu separaten Zusatzbegründungen bei Beurteilungsvorschlägen im Prädikatsbereich: OVG NRW, Beschlüsse vom 18. September 2017 - 6 A 1470/16 -, juris Rn. 14, 19, vom 16. August 2016 - 6 B 768/16 -, a. a. O., Rn. 21, vom 13. Januar 2016 - 6 B 1406/15 -, a. a. O., Rn. 13 ff., vom 6. Dezember 2010 - 6 A 596/10 -, a. a. O., Rn. 5, sowie zur Überbeurteilung im Bereich der Justizverwaltung auch Beschluss vom 27. Februar 2012 - 6 B 1477/11 -, a. a. O., Rn. 4.
Eine weitere Rücksprache mit den personen- und sachkundigen Erstbeurteilern, etwa in Form einer Beurteilerbesprechung, in der diese einer - bei nur schriftlicher Begründung denkbaren - Verzerrung oder unzureichenden Vermittlung des Leistungsbildes des betreffenden Beamten sowie einer nicht sachgerechten Herabsetzung der Beurteilung auf der Grundlage des Quervergleichs durch ergänzende Erläuterungen ggf. hätten entgegenwirken können, hat hier nicht stattgefunden.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2016 - 6 B 1406/15 -, a. a. O., Rn. 14 ff.
2. Ist nach Vorstehendem die Beurteilung der Antragstellerin bereits rechtlich fehlerhaft bedarf es keiner Entscheidung, ob weitere Beurteilungsfehler vorliegen.
a) Die Plausibilität der Herabsetzung dürfte allerdings ferner in Frage stehen, weil mit der oben dargestellten Begründung - fehlende Bewältigung von über gewöhnliche Geschäftsleitung hinausgehenden Aufgaben - sämtliche Leistungsmerkmale und auch die Gesamtnote linear und unterschiedslos um einen Punkt abgesenkt worden sind. Mag ein Zusammenhang zwischen der Aufgabenqualität und der Benotung des Leistungsmerkmals Arbeitseinsatz noch auf der Hand liegen, leuchtet dies beim Leistungsmerkmal Führungsverhalten hingegen - jedenfalls ohne weitere Begründung - nicht ohne Weiteres ein.
Vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung auch BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 -, Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 = juris Rn. 25.
b) Auf Bedenken trifft es zudem, dass der Antragsgegner für die Vergabe von Spitzennoten bzw. für die Annahme besonders herausragender Leistungen offenbar die Bewältigung von Aufgaben verlangt, die deutlich über die gewöhnlichen Aufgaben einer Geschäftsleitung hinausgehen und demgemäß schon deswegen für die Antragstellerin eine Spitzennote nicht in Betracht zieht, weil sie nur „gewöhnliche Tätigkeiten“ der Geschäftsleitung absolviere (vgl. u.a. Seite 6 der Beschwerdebegründung vom 12. April 2019). Soweit darin die Vorstellung zum Ausdruck kommen sollte, dass die in der Geschäftsleitung regelmäßig zu bewältigenden Aufgaben für eine Beurteilung im Spitzenbereich nicht ausreichen, könnte dies maßstabswidrig sein. Sollte für eine Beurteilung im Spitzenbereich sogar erforderlich sein, Aufgaben zu erfüllen, die nicht den dem Statusamt zugeordneten Dienstposten entsprechen, sondern darüber hinausgehen, könnte dies dem sog. Statusamtsbezug von Beurteilungen widersprechen.
Denn der bei der Beurteilung zu Grunde zu legende abstrakte Maßstab muss sich im Ausgangspunkt am Statusamt und den daraus abgeleiteten Anforderungen und nicht an der Funktion, das heißt an dem Tätigkeitsbereich beziehungsweise dem Dienstposten des Beamten orientieren. Anderenfalls wären die Beurteilungen als Mittel der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) ungeeignet.
BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240 = juris Rn. 44, und vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20 = juris Rn. 22.
Im Hinblick auf die Unterschiede des Schwierigkeits- und Verantwortungsgrades von Dienstposten innerhalb der Bandbreite einer Besoldungsgruppe können allerdings die Bedeutung und die Schwierigkeit der einzelnen Arbeitsgebiete bei der dienstlichen Beurteilung eine Rolle spielen. So hat etwa ein Beamter, der über den durchschnittlichen Anforderungen liegende schwierige und verantwortungsvolle Aufgaben zufriedenstellend erledigt hat, eine bessere Leistung erbracht als ein Beamter, der einfache, lediglich geringe Anforderungen stellende Aufgaben unterhalb des durchschnittlichen Anforderungsgrads ebenfalls zufriedenstellend erfüllt hat. Dabei ist aber eine konkrete Bewertung geboten und ein pauschales Vorgehen zu vermeiden. So ist es nicht mehr sachgerecht, wenn ein bestimmter Kreis von Dienstposten, obwohl er besoldungsrechtlich ebenso bewertet ist wie die anderen Dienstposten der Vergleichsgruppe, von vornherein als von der Vergabe der Spitzennoten ausgeschlossen angesehen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2008 ‑ 6 A 395/06 -, DVBl 2009, 61 = juris Rn. 41 ff. mit weiteren Nachweisen.
Inwieweit der Herabsetzung durch die Überbeurteilung vom 11. Juni 2018 eine nach Vorstehendem fehlerhafte Sichtweise zugrunde liegt, bedarf hier indessen keiner abschließenden Klärung.
c) Der Senat weist in diesem Zusammenhang weiter darauf hin, dass allein der Umstand, dass im Beurteilungszeitraum „besondere“, anspruchsvollere Aufgaben wahrgenommen werden, keine unmittelbaren und aussagekräftigen Rückschlüsse auf die Qualität der Aufgabenwahrnehmung zulässt. Eine Begründung einer Spitzennote oder umgekehrt auch einer Absenkung in erster Linie mit dem Hinweis auf die im Beurteilungszeitraum bewältigten - besonderen oder nur „gewöhnlichen“ - Aufgaben, ohne sich zugleich des dabei erbrachten tatsächlichen individuellen Leistungsbildes zu vergewissern, greift also regelmäßig zu kurz.
d) Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es schließlich, ob die Beurteilung der Antragstellerin - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - auch deswegen als rechtswidrig anzusehen ist, weil durch die abweichende Überbeurteilung vom 11. Juni 2018 möglicherweise nicht mehr hinreichend erkennbar ist, welche Passagen der Beurteilung vom 23. März 2018 weiter Bestand haben sollen. Jedenfalls erfordert hier die Ermittlung, welche Begründungselemente aufrechterhalten und welche ersetzt werden sollen, nicht zuletzt angesichts des umfangreichen Vortrags des Antragsgegners dazu im gerichtlichen Verfahren einen erheblichen Aufwand.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 ‑ 2 A 7.07 -, a. a. O., Rn. 22 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 41a BLV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 161, 240
BVerwGE 147, 20
DVBl 2009, 61
6 B 1477/11
1 A 2601/05
1 A 3345/06
6 A 596/10
6 B 1406/15
6 B 768/16
6 A 1872/13
6 A 1470/16
2 A 7.07
2 A 10.17
2 VR 1.13
6 A 395/06