Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-04-21, Aktenzeichen 2 B 374/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0421.2B374.15.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auch auf 21.750,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin - 16 K 3587/14 - gegen den Zurückstellungsbescheid der Antragsgegnerin vom 28. April 2014 wiederherzustellen,
im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die vorzunehmende Interessenabwägung falle zu Lasten der Antragstellerin aus. Der angefochtene Zurückstellungsbescheid sei nicht offensichtlich rechtswidrig. Davon ausgehend falle die im Übrigen vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Denn es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der sofortigen Sicherung der Planung, um zu verhindern, dass das Baugebiet bis zum Abschluss des Aufstellungsverfahrens ein städtebauliches Gepräge erhalten könnte, welches das Planungsziel konterkarieren würde.
Dagegen macht die Antragstellerin ohne Erfolg geltend, eine sicherungsfähige Planung der Antragsgegnerin, welche die streitgegenständliche Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB rechtfertigen könne, liege nicht (mehr) vor (1.), jedenfalls sei das ursprüngliche Planungskonzept wegen der inzwischen im Baugebiet eingetretenen Entwicklungen nicht mehr umsetzbar (2.).
1. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegt hat, darf ein Zurückstellungsbescheid auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB wie eine Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 BauGB nach ständiger Rechtsprechung erst erlassen werden, wenn die Planung, die gesichert werden soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. Januar 2013- 4 BN 7.13 -, juris Rn. 3, vom 21. Oktober 2010- 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, m.w.N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/.NE -, juris Rn. 31 und vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14.
Dies zugrundegelegt ist die mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. 675 der Antragsgegnerin verfolgte Planung hinreichend konkretisiert und bestehen die Planungsabsichten unbeschadet der Bedenken der Beschwerde nach der vorliegend allein gebotenen summarischen Prüfung auch im Rahmen eines ausreichend konkretisierten Planungskonzepts weiter.
Mit dem Bebauungsplan will die Antragsgegnerin unter anderem ihre Zielvorstellungen zur Einzelhandelssteuerung umsetzen, insbesondere durch die Ausweisung von Sondergebieten auch für das Vorhabengrundstück in Übereinstimmung mit dem beschlossenen Zentrenkonzept planungsrechtlich die Voraussetzungen für die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten für die sog. „Großen Vier“ (Bau-, Möbel-, Garten- und Kfz Märkte) schaffen bzw. absichern. Dies ist der Begründung des am 3. April 2014 wegen Bedenken gegen die Wirksamkeit der ursprünglichen Bekanntmachung erneut öffentlich bekannt gemachten Aufstellungsbeschlusses vom 13. Juni 2002 zu entnehmen. Zugleich enthält die Begründung des Beschlusses des Ausschusses für Stadtplanung und Stadtsanierung vom 5. Mai 2010 über die Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit die klare Aussage dazu, die mit der Bauleitplanung verfolgte Steuerung des (nicht zentrenrelevanten) großflächigen Einzelhandels unbeschadet der zwischenzeitlich erfolgten Ansiedlung eines Einkaufszentrums (mit Fressnapf, DM und Aldi) auf dem Grundstück I.-----straße Nr. 235/237 fortführen zu wollen. In der Beschlussvorlage Nr. 0759/10 heißt es zu der vorgestellten Überplanung des Einkaufszentrums, planungsschadensrechtliche Konsequenzen seien bei der Umsetzung der Ziele des Bebauungsplans zu prüfen. Entsprechendes ist im Hinblick auf die Überplanung eines im Bereich des vorgestellten Sondergebiets 1 vorhandenen Realmarktes ausgeführt.
Die Beschwerde bietet keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin diese Planung in der Folgezeit aufgegeben oder die Plankonzeption sonst entscheidend ihre Kontur verloren hätte, die Antragsgegnerin also letztlich mit der Zurückstellung - objektiv betrachtet - rein die Verhinderung des Vorhabens der Antragstellerin verfolgen würde. Der Zeitablauf seit Aufstellungsbeschluss bzw. seit der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung lässt einen solchen Schluss vorliegend ebenso wenig zu, wie die (neuerliche) bauliche Entwicklung des Plangebiets. Insoweit ist auch die von der Beschwerde angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 9. April 2003 - 4 B 75.02 -, juris Rn. 9, m.w.N.) hier nicht einschlägig, wonach eine Veränderungssperre (selbstredend) nicht mehr veranlasst ist, wenn die Gemeinde beispielsweise ihre ursprünglichen und sich im Aufstellungsbeschluss dokumentierte Planungsabsichten zwischenzeitlich, aus welchen Gründen auch immer, längst aufgegeben hat.
Mit dem Verwaltungsgericht ist vorliegend insbesondere darauf zu verweisen, dass die Antragsgegnerin mit der Neufassung des Zentrenkonzepts 2014, über das der Rat der Antragsgegnerin am 6. Februar 2014 entschieden hat, wie bereits zuvor, das Ziel verfolgt, die zahlreichen im Stadtgebiet verteilt liegenden Standorte des großflächigen nicht zentrenrelevanten Einzelhandels nicht weiter auszubauen, sondern auf die großen zwei vorhandenen Standorte im Bereich der N.-------straße (Sonderlage Nord) und I.-----straße (Sonderlage Süd) zu konzentrieren (vgl. dort unter 3.1, S. 127 ff.). Dies ermögliche es zum einen, die im Stadtgebiet liegenden gewerblichen Standorte für das „klassische“Gewerbe zu sichern, und zum anderen, Einzelhandelsunternehmen mit flächenintensiven aber zentrenunschädlichen Sortimenten, für die innerhalb der historisch gewachsenen Haupt- und Stadtteilzentren keine entsprechenden Flächen zur Verfügung stünden, in diesen Sonderlagen Ansiedlungsmöglichkeiten zu bieten. In Bezug auf die künftige Funktion wird empfohlen, in den beiden Sonderlagen ausschließlich großflächige Einzelhandelsbetriebe mit einem nicht zentrenrelevanten Kernsortiment gemäß der L. Sortimentsliste anzusiedeln. Im Wesentlichen korrespondierend heißt es in der Beschlussvorlage 5575/13: Die Standortlagen Nord (Bereich N.-------straße ) und Süd (Bereich I.-----straße ) (Kapitel 3, Seite 127ff.) seien ebenfalls keine Zentralen Versorgungsbereiche. Sie würden aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten neu abgegrenzt und wie bisher zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten (Möbel-, Bau-, Garten-, Automärkte) vorgesehen.
Die Überlegungen dazu, ob die Sicherung der Zielvorstellungen der Einzelhandelssteuerung nicht (zeitnäher) über eine Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB erfolgen könne, begründen für sich ebenfalls keine Aufgabe der bisherigen Planung. Entsprechend ist damit auch nicht etwa ein Planungsstand erreicht, in dem eine Prüfung der verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmemöglichkeiten nach § 14 Abs. 2 BauGB und § 15 Abs. 1 BauGB nicht mehr möglich wäre. Die Überlegungen sind nach Angaben der Antragsgegnerin mit Blick auf die für die Ausweisung von Sondergebieten erforderlichen Fachgutachten für die Erarbeitung eines Offenlagebeschlusses aufgekommen. Die entscheidende Zielvorstellung - Absicherung der Ansiedlungsmöglichkeit für großflächigen nicht zentrenrelevanten Einzelhandel unter Ausschluss von (großflächigem) anderem Einzelhandel - bleibt davon im Grundsatz zunächst unberührt.
2. Ohne Erfolg macht die Beschwerde im Weiteren geltend, wegen der zwischenzeitlichen baulichen Entwicklung, insbesondere wegen der Ansiedlung eines Einkaufzentrums im Plangebiet, der erfolgten Ansiedlung von Kfz-Märkten und des Leerstands des Bau- und Gartenmarkts mache die Ausweisung von Sondergebieten zur Ansiedlung von Bau-,Garten-, Möbel- sowie Kfz-Märkten keinen Sinn mehr; das ursprüngliche Plankonzept könne nicht mehr realisiert werden.
Liegt - wie hier - eine hinreichend konkrete positive Planung vor, dann ist die Zurückstellung eines Baugesuchs als Sicherungsmittel zwar ungeeignet, wenn sich das Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn sonst rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993
- 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95 = juris Rn. 3.
Eine antizipierte Normenkontrolle des künftigen Bebauungsplans findet dabei allerdings nicht statt. Insbesondere hängt die Rechtmäßigkeit des Zurückstellungsbescheids nicht davon ab, ob der - noch nicht beschlossene - Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange getragen sein wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990
- 4 B 156.89 -, BRS 50 Nr. 101 = juris Rn. 9.
Davon ausgehend begründet die Beschwerde keine durchgreifenden Bedenken gegen den Verweis des Verwaltungsgerichts in diesem Zusammenhang auf eine abschließende Prüfung im Hauptsacheverfahren.
Das Planungsziel, das Zentrenkonzept nachhaltig umzusetzen und die Sonderlage Süd als Standort für großflächigen Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zu sichern, ist prinzipiell von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gedeckt. Dass die vorgestellte Sondergebietsausweisung offensichtlich keinerlei Realisierungschancen hat und deshalb unter dem Aspekt der Vollzugsunfähigkeit städtebaulich nicht erforderlich wäre, lässt sich mit dem Verwaltungsgericht auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren Umstände nicht feststellen. Die Dauer des Leerstandes des ehemaligen Bau-und Gartenmarktes lässt einen solchen Schluss nicht zu. Auch der Bestand des Einkaufszentrums hindert die vorgestellte Planung nicht etwa von vornherein. Zu Recht hebt hier das Verwaltungsgericht auch hervor, dass jedenfalls Raum für die Realisierung der Planung auf den Flächen im Übrigen bleibe, zu denen gerade auch das Vorhabengrundstück zählt.
Letztlich betreffen die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen weniger die Planrechtfertigung als die Frage, ob die vorgestellte Überplanung das Gebot gerechter Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB beachten würde, welche für die Einschätzung der Rechtmäßigkeit der Zurückstellung grundsätzlich - vorbehaltlich offensichtlich nicht behebarer Mängel, welche hier mit Blick auch auf die Möglichkeit bestandsschützender Regelungen nach Aktenlage nicht ersichtlich sind - nicht geklärt sein muss. Es ist vielmehr Sinn und Zweck der Vorschrift über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan während des Verfahrens erst erarbeitet wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§  47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 16 K 3587/14
4 BN 7.13
4 BN 26.10
2 B 202/12
4 B 75.02
4 NB 40.93
4 B 156.89