Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-02, Aktenzeichen 13 K 5038/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:0702.13K5038.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt auf dem angemieteten Gelände 00000 I. , S.----straße 0, Gemarkung I. , Flur 0, Flurstücke 0000, 0000 und 0000, eine Anlage zur Behandlung, Zwischenlagerung und zum Umschlag von nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen. Das Gelände ist als Industriegebiet ausgewiesen.
Seit Beginn des Betriebs - zunächst auf baurechtlicher Grundlage - kam es immer wieder zu Überschreitungen der Lagermengen, was im Juni 2004 erstmals zur Einleitung eines Ermittlungsverfahrens führte, das aber nach § 153a StPO eingestellt wurde (Staatsanwaltschaft Köln 118 Js 185/05 A). Nach entsprechenden Kontrollen und Hinweisen des Beklagten und der Bezirksregierung Köln auf die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit wurde der Klägerin auf ihren Antrag unter dem 27. Juli 2006 vom damals zuständigen Staatlichen Umweltamt Köln (im Folgenden: StUA) eine Genehmigung nach §§ 4, 6 BlmSchG zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zur Behandlung, Zwischenlagerung und zum Umschlag von nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen nach Nr. 8.11 b) bb), Nr. 8.12 b) und Nr. 8.15 b), jeweils der Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV in der damals geltenden Fassung erteilt. Die Betriebszeit wurde auf 06.00 Uhr bis 22.00 Uhr festgelegt. Antragsgemäß sollte der Tagesdurchsatz 160 Tonnen und die Gesamtlagermenge 80 Tonnen sowie die tägliche Umschlagkapazität 160 Tonnen nicht überschreiten.
Bereits im September 2006 wurde bei einer Kontrolle des StUA eine erhebliche Mengenüberschreitung festgestellt, gelagert wurden ca. 1.200 t, was von der Klägerin mit Schreiben vom 11. September 2006 auch eingeräumt wurde. Dies führte zu einer erneuten Strafanzeige und Einleitung eines Ermittlungsverfahrens, das noch nicht abgeschlossen ist (Staatsanwaltschaft Köln 118 Js 596/06). Bei weiteren Ortsbesichtigungen im Oktober und November 2006 wurde keine signifikante Änderung der Lagermengen festgestellt - trotz mehrfacher Zusagen der Klägerin unter Vorlagen von Konzepten, die Menge auf den genehmigten Umfang zurückzuführen. Im November 2006 hörte der Beklagte die Klägerin erstmals zum Erlass einer Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung an. Die Klägerin gab an, die Lagermenge sei mehr als halbiert worden; eine Kontrolle im Dezember 2006 seitens des StUA ergab hingegen, dass die Mengensituation unverändert war. Die Klägerin wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass sie ein Änderungsgenehmigungsverfahren einleiten wolle, dessen Ziel vor allem die Kapazitätserhöhung der Lagermenge sei. Bei einer Ortsbesichtigung durch den Beklagten im Januar 2007 wurde festgestellt, dass die genehmigte Lagermenge immer noch erheblich überschritten wurde (ca. 800 t); ein Abbau sei zwar feststellbar, aber ein Erreichen der genehmigten Kapazität nicht absehbar. Daraufhin kündigte der Beklagte unter Hinweis auf die Brandgefahren erneut den Erlass einer Ordnungsverfügung an und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Klägerin bat, das Verfahren bis zur Genehmigungserteilung auszusetzen. Im März 2007 reichte die Klägerin bei der Bezirksregierung Köln einen ersten Antragsentwurf für die beabsichtigte Änderungsgenehmigung ein, dem ein Brandschutzkonzept nicht beigefügt war. Eine Kontrolle seitens des StUA im April 2007 ergab, dass die Lagermenge weiter zugenommen hatte; nach Einschätzung des Mitarbeiters des StUA als ehemals zuständiger Genehmigungsbehörde war der Erweiterungsantrag nicht genehmigungsfähig.
Mit der auf den 21. November 2006 datierten, am 27. April 2007 zugestellten, für sofort vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung gab der Beklagte der Klägerin gestützt auf § 20 Abs. 2 BlmSchG auf, unmittelbar nach Zugang der Verfügung jede weitere Annahme von Abfällen einzustellen (Ziffer 1) und innerhalb von vier Wochen ab Zugang der Verfügung die auf den Freiflächen und der Halle lagernden Abfallmengen auf die durch den Genehmigungsbescheid des StUA festgesetzte Gesamtlagermenge von 80 t abzubauen (Ziffer 2). Zu Ziffer 1 erfolgte der Hinweis, dass die Anordnung solange gelte, bis die gemäß Ziffer 2 geforderte Lagermenge von 80 t eingehalten werde. Hinsichtlich Ziffer 1 wurde für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld von 1.000,00 Euro angedroht. Falls die Klägerin die Abfallmenge nicht gemäß Ziffer 2 innerhalb der dort gesetzten Frist auf 80 t reduzierte, wurde die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 10.000,00 Euro angedroht. Zur Begründung verwies der Beklagte auf die deutliche Mengenüberschreitung und die fehlende Rückführung. Über den Genehmigungsantrag sei noch nicht entschieden, so dass eine eventuelle Erhöhung der Lagermengen außer Betracht bleiben müsse. Nur durch eine Beseitigung der widerrechtlichen Abfallablagerung könne eine Brandgefahr durch Selbstentzündung ausgeschlossen werden. Erläuternde Ausführungen zu den Zwangsgeldandrohungen fanden sich nicht. Die Klägerin legte Widerspruch ein und erklärte, dass sie in Ansehung der Anordnung der sofortigen Vollziehung Ziffer 2 voll umfänglich entsprechen werde. Hinsichtlich Ziffer 1 kamen die Beteiligten überein, dass die Klägerin weiter Abfall in dem durch die bestehende Genehmigung erlaubten Umfang annehmen dürfe, dies aber gegenüber dem Beklagten alle drei Werktage dokumentieren müsse; durchschnittlich sollten mehr Abfälle abgefahren als angenommen werden. Einen Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO stellte die Klägerin nicht. Zur Widerspruchsbegründung führte sie im November 2007 aus, Ziffer 1 sei rechtswidrig, weil unverhältnismäßig. Ziffer 2 habe sich durch Zeitablauf erledigt. Den Widerspruch gegen die Stilllegungsverfügung wies die Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 14. Dezember 2007 zurück und führte zur Begründung unter anderem aus, die Zwangsgeldandrohungen seien nicht zu beanstanden, sie seien rechtmäßig und zweckmäßig. Die Stillegungsverfügung ist Gegenstand des Klageverfahren 13 K 484/08; mit Urteil vom heutigen Tage hat das Gericht die Klage abgewiesen.
Auch nach Erlass der Stilllegungsverfügung wurde die Lagermenge nahezu wöchentlich kontrolliert, wobei zwar ein Abbau festgestellt wurde, die abgelagerten Mengen aber noch weit von den genehmigten 80 t entfernt waren. Mit Verfügung vom 21. Juni 2007 setzte der Beklagte das für Ziffer 2 der Ordnungsverfügung angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in gleicher Höhe an. Zur Begründung führte der Beklagte an, dass die Klägerin der Verpflichtung aus Ziffer 2 nicht im erforderlichen Umfang nachgekommen sei. Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch gegen die Zwangsgeldfestsetzung mit Bescheid vom 17. Dezember 2007 als unbegründet zurück. Die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 21. Juni 2007 ist Streitgegenstand des Klageverfahrens 13 K 483/08; mit Urteil vom heutigen Tage hat das Gericht die Klage abgewiesen.
Bei einer Abnahmeprüfung seitens der Bezirksregierung Köln wurde im September 2007 erstmals keine Überschreitung der Lagermengen festgestellt. Bei weiteren unangekündigten Kontrollen im November 2007 lagen die abgelagerten Mengen hingegen wieder deutlich über dem genehmigten Umfang, nämlich bei ca. 800 t. Als Grund dafür gab der Geschäftsführer der Klägerin einen Krankenhausaufenthalt sowie ein stark schwankendes Tagesgeschäft an.
Am 13. Dezember 2007 reichte die Klägerin bei der Bezirksregierung Köln einen überarbeiteten Antrag für die Änderungsgenehmigung ein und stellte gleichzeitig einen Antrag auf Genehmigung eines Probebetriebs. Mehrfach wurde in der Folgezeit seitens der Genehmigungsbehörde die Unvollständigkeit oder mangelnde Aussagekraft der für die Genehmigung erforderlichen Antragsunterlagen gegenüber der Klägerin bemängelt. Erstmals im Mai 2008 teilte die Bezirksregierung Köln der Klägerin mit, dass die Unterlagen für den Antrag auf Erteilung der Änderungsgenehmigung vollständig seien. Unter dem 3. Juni 2008 erteilte die Bezirksregierung eine vorläufige Errichtungsgenehmigung nach § 8a Abs. 1 BlmSchG für die Errichtung der Grenzwand. Der beantragte Betrieb im Hinblick auf die erhöhte Lagerkapazität wurde ausdrücklich nicht zugelassen, denn dadurch würde kein Probebetrieb aufgenommen, sondern der illegale Zustand legalisiert. Derzeit sei allerdings nicht ersichtlich, dass der Genehmigung offensichtliche Hindernisse entgegenstehen würden.
Im Juni und Juli 2008 wurde bei entsprechenden Kontrollen festgestellt, dass die zulässige Lagermenge weiterhin überschritten wurde. In dem Anhörungsverfahren zur erneuten Zwangsgeldfestsetzung wies die Klägerin darauf hin, dass sie um Reduzierung bemüht sei, und verwies auf die Vollständigkeitserklärung der Bezirksregierung Köln. Mit Verfügung vom 9. Juli 2008 setzte der Beklagte erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in gleicher Höhe an. Zur Begründung führte er an, die Kontrollen am 3. Juni 2008 und 8. Juli 2008 hätten weitere Überschreitungen der zugelassenen Lagermengen ergeben. Auf die Änderungsgenehmigung komme es nicht an, diese sei bislang nicht erteilt worden. Daraufhin bat die Klägerin zunächst um Vollstreckungsaufschub. Die Sachlage sei bekannt und werde nicht bestritten, es gebe eine Möglichkeit zur zügigen Entsorgung der das zulässige Maß überschreitenden Lagermengen.
Am 29. Juli 2008 hat die Klägerin Klage gegen die erneute Zwangsgeldfestsetzung erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor, das Zwangsgeld sei in einer unangemessenen Höhe festgesetzt worden. Zwar sei es in der festgesetzten Höhe angedroht worden. Bei der konkreten Festsetzung habe der Beklagte jedoch berücksichtigen müssen, dass die Klägerin sich teilweise rechtstreu verhalten habe. Die schleppende Reduzierung resultiere aus der Störung einer anderen Anlage und sei daher der Klägerin nicht zuzurechnen. Die Klägerin sei grundsätzlich bereit, die Abfallmengen zu reduzieren, soweit sie dies nicht in ihrer Existenz gefährde. Diese Bemühungen sowie die mangelnde Verantwortlichkeit hätten sich in einer niedrigeren Bemessung des in Höhe von 10.000,00 Euro angedrohten Zwangsgeldes niederschlagen müssen. Insoweit sei aber ein Ermessensausfall festzustellen, der im gerichtlichen Verfahren nicht nachgebessert werden könne. Zudem sei die Zwangsgeldfestsetzung im Hinblick auf die beantragte und zwischenzeitlich genehmigte Änderung der Lagerkapazität unverhältnismäßig. Bereits im Zeitpunkt der Festsetzung sei von einer baldigen Erteilung der Genehmigung im beantragten Umfang auszugehen gewesen, so dass keine Notwendigkeit mehr für die Verhängung eines Zwangsgelds bestanden habe.
Die Klägerin beantragt,
die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung des Beklagten vom 9. Juli 2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht zur Begründung geltend, die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig angedroht und festgesetzt worden. Insoweit werde auf die Ausführungen im Verfahren 13 K 484/08 verwiesen. Es bestehe kein Anlass, von der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes abzuweichen. Vorsorglich würden die Ermessenserwägungen dahingehend ergänzt, dass angesichts der mangelnden Rückführung der rechtswidrig abgelagerten Abfallmengen die Festsetzung in der getroffenen Höhe erforderlich gewesen sei, um den nötigen Druck auf die Klägerin auszuüben, die ihre Zusagen, die Mengen zu reduzieren, immer wieder nicht eingehalten habe. Ein Verschulden sei im Ordnungsrecht unbeachtlich; im Übrigen sei den Schwierigkeiten und Interessen der Klägerin durch die zeitweilige Vollzugsaussetzung Rechnung getragen worden.
Unter dem 4. Mai 2009 ist der Klägerin die begehrte Änderungsgenehmigung erteilt worden, mit der ihr unter anderem ein Anlagenbetrieb mit einer maximalen Gesamtlagerkapazität von 1.100 Tonnen genehmigt worden ist. Die Inbetriebnahme ist unter anderem an die Bedingung der Errichtung einer Brandschutzwand und des Nachweises einer Sicherheitsleistung von 63.787,80 Euro geknüpft worden. Die Klägerin hat gegen die Änderungsgenehmigung der Bezirksregierung Köln vom 4. Mai 2009 am 4. Juni 2009 eine uneingeschränkte Anfechtungsklage vor dem erkennenden Gericht erhoben (13 K 3602/09), über die noch nicht entschieden ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die Widerspruchsakte der Bezirksregierung Köln in diesem und in den Verfahren 13 K 483/08, 13 K 484/08 und 13 K 3602/09 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg, die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung des Beklagten vom 9. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 VwGO.
Die Zwangsgeldfestsetzung beruht auf § 64 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 2003 (GV NRW S. 156). Danach setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel - hier das Zwangsgeld - fest, wenn die Verpflichtung innerhalb der in der Androhung bestimmten Frist nicht erfüllt wird.
Der Beklagte war hier als Vollzugsbehörde nach § 56 Abs. 1 VwVG NRW, § 1 Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember 2007 (GV NRW S. 662, ber. 2000, S. 155) zuständig,
zur ursprünglichen Zuständigkeit des Beklagten als Erlassbehörde vgl. das Urteil des Gerichts vom heutigen Tag im Verfahren 13 K 484/08 betreffend die mit dem Zwangsgeld durchgesetzte Ordnungsverfügung.
Das Zwangsgeld ist auch rechtmäßig, insbesondere hinsichtlich der Höhe ermessensfehlerfrei angedroht worden,
vgl. Urteile des Gerichts im Verfahren 13 K 484/08 und 13 K 483/08.
Auch steht fest und stellt die Klägerin nicht in Abrede, dass sie der für sofort vollziehbar erklärten und daher vollziehbaren Verpflichtung, die gelagerte Menge auf das genehmigte Maß von 80 t innerhalb der gesetzten Frist bis zum 27. Mai 2007 (= vier Wochen nach Zugang) zu reduzieren, ebenso wenig nachgekommen war wie im Zeitpunkt der Festsetzung des Zwangsgeldes im Juli 2008.
Das Zwangsgeld ist auch in verhältnismäßiger Höhe festgesetzt worden, der festgesetzte Betrag entsprach der Androhung. Anlass für eine Reduzierung bestand nicht. Die Ansicht der Klägerin, der Beklagte habe berücksichtigen müssen, dass die Klägerin sich teilweise rechtstreu verhalten habe, findet in der Rechtsordnung keine Stütze. Auf ein Verschulden kommt es im Gefahrenabwehrrecht grundsätzlich nicht an, so dass die Gründe für die Nichtreduzierung hier außer Betracht bleiben müssen.
Auch das Genehmigungsverfahren und die im Mai 2009 erteilte Änderungsgenehmigung standen der Zwangsgeldfestsetzung nicht entgegen; zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die diesbezüglichen Ausführungen im Urteil des Gerichts im Verfahren 13 K 484/08 vom heutigen Tage verwiesen.
Die erneute Zwangsgeldandrohung beruht auf § 63, § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 2, § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 VwVG NRW. Die Androhung ist der Höhe nach aus dem im Urteil des Gerichts vom heutigen Tag im Verfahren 13 K 484/08 genannten Gründen nicht zu beanstanden, weil der Beklagte denselben Betrag erneut angedroht hat. Im Übrigen hat er, wie sich ebenfalls aus dem in Bezug genommenen Urteil ergibt, seine Ermessenserwägungen in zulässiger Weise ergänzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 6 BlmSchG
§ 153a StPO
§ 114 VwGO
§ 711 ZPO
§ 20 Abs. 2 BlmSchG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 8a Abs. 1
BlmSchG
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 64 Satz 1 des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 18 Js 185/05
00 Uhr bis 22.00
18 Js 596/06
13 K
484/08
13 K 483/08
13 K 484/08
13 K 3602/09
13 K
483/08
13 K 3602/09 B