Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-08, Aktenzeichen 5 K 219.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:1208.5K219.10.0A

Tenor:
Der Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 12. April 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 1. Juli 2010 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger auf seinen Antrag vom 30. März 2010 hin Beihilfe zu gewähren, ohne von ihm den Nachweis einer Krankenversicherung für sich und seine Ehefrau zu verlangen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der im Jahr 1930 geborene Kläger war Beamter auf Lebenszeit im Dienst des Beklagten. Zuletzt war er im Amt eines Steuerinspektors (Besoldungsgruppe A 9) tätig. Er ist im Ruhestand. Grundsätzlich ist er beihilfeberechtigt mit einem Bemessungssatz von 70 v.H. für sich und seine Ehefrau. Der Kläger und seine Ehefrau sind im Krankheitsfall weder für eine ambulante noch für eine stationäre Behandlung in der gesetzlichen oder in einer privaten Krankenversicherung versichert.
Mit Antrag vom 30. März 2010 machte der Kläger Beihilfe geltend für Aufwendungen betreffend sich und seine Ehefrau, die auf Rechnungen bzw. Verordnungen mit den Daten 5. Mai 2009 bis 26. Februar 2010 beruhten. Die Gesamtsumme der Aufwendungen belief sich auf 5.405,83 €. Für die einzelnen Positionen wird auf den Antrag vom 30. Mai 2010 Bezug genommen. Der Kläger geht davon aus, dass ihm Beihilfe in Höhe von 70 v.H. des Rechnungsbetrages abzüglich der Eigenbehalte zusteht.
Mit Bescheid vom 12. April 2010 wies das Landesverwaltungsamt Berlin den Beihilfeantrag zurück. Es berief sich auf den gleichlautend neu eingefügten § 10 Abs. 2 der Bundesbeihilfeverordnung bzw. der Landesbeihilfeverordnung. Beihilfe könne danach nur bewilligt werden, wenn der Kläger den nunmehr obligatorischen Nachweis einer Krankenversicherung für sich und seine Ehefrau erbringe. Hintergrund sei die zum 1. Januar 2009 durch § 193 Abs. 3 des Versicherungsvertragsgesetzes eingeführte allgemeine Krankenversicherungspflicht.
Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein. Während seiner aktiven Dienstzeit als auch zu Beginn seiner Pensionierung sei er beihilfeberechtigt gewesen, ohne dass es des Abschlusses einer privaten Krankenversicherung bedurft hätte.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2010 wies das Landesverwaltungsamt den Widerspruch zurück. Sowohl die ab 14. Februar 2009 anzuwendende Bundesbeihilfeverordnung als auch die ab 1. Oktober 2009 anzuwendende Landesbeihilfeverordnung erforderten den Nachweis der Krankenversicherung. Es sei ein besonderes Anliegen der Bundesregierung, alle Bürgerinnen und Bürger im Krankheitsfalle umfassend abzusichern. Es obliege der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, den Beihilfeberechtigten dazu anzuhalten, selbst für einen ausreichenden Krankenversicherungsschutz zu sorgen. Gleiches gebiete auch die Verpflichtung zu wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung.
Der Kläger hat am 27. Juli 2010 Klage erhoben. Er räumt ein, dass die Entscheidung über die Beihilfe den anwendbaren Verordnungen entspricht, sieht aber weder eine ausreichende Ermächtigung noch eine Kompetenz des Beklagten zum Erlass von Sanktionen zur Durchsetzung der Versicherungspflicht. Sanktionen seien im Versicherungsvertragsgesetz selbst geregelt. Er habe nie eine Krankenversicherung benötigt. Müsste er diese nunmehr abschließen, belaste ihn auch ein Basistarif mit Eigenbeteiligung bei einer Versorgung von 1.917,47 € nicht unerheblich. Der Kläger ist der Ansicht, er könne 30 v.H. der Kosten auch für einen längeren Krankenhausaufenthalt aus den gesparten Krankenversicherungsbeiträgen bestreiten. Er vertraue zudem darauf, dass er und seine Frau gesund blieben und öffentlichen Hilfeträgern nie zur Last fielen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 12. April 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 1. Juli 2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 30. März 2010 hin Beihilfe zu gewähren, ohne von ihm den Nachweis einer Krankenversicherung für sich und seine Ehefrau zu verlangen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die Bundes- bzw. die Landesbeihilfeverordnung. Anderweitige Gründe, die einer Beihilfegewährung insgesamt entgegenstünden, macht er nicht geltend.
Die Personalakte und der Beihilfevorgang haben vorgelegen und sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der angegriffene Bescheid des Landesverwaltungsamtes vom 12. April in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Juli 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat Anspruch auf Bewilligung der ihm verweigerten Beihilfe. Sie kann ihm auf der Grundlage der anzuwendenden Beihilfevorschriften nicht deshalb verweigert werden, weil er für sich und seine Ehefrau eine Krankenversicherung nicht nachgewiesen hat (vgl. § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung).
Der Anspruch des Klägers auf Beihilfe ergibt sich für den hier relevanten Zeitraum für Aufwendungen mit Rechnungsdaten vom 5. Mai 2009 bis 26. Februar 2010 aus § 76 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung des Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 19. März 2009 (GVBl. 2009, S. 70 ff.). In § 76 Abs. 1 bis 10 des Landesbeamtengesetzes wird der Anspruch auf Beihilfe nicht für den Fall ausgeschlossen, dass der Kläger einen Krankenversicherungsschutz nicht nachweist. Allerdings werden gemäß § 76 Abs. 11 des Landesbeamtengesetzes in Verbindung mit Art. XIII § 5 des Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 19. März 2009 die Einzelheiten der Beihilfegewährung durch Verordnung geregelt. Für die Zeit vom 1. April 2009 bis 30. September 2009 finden danach die für die unmittelbaren Bundesbeamten sowie die Versorgungsempfänger des Bundes für die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen jeweils geltenden Vorschriften nach Maßgabe des § 76 Abs. 1 bis 10 des Landesbeamtengesetzes in der seit Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Fassung Anwendung. Dabei handelt es sich um die Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 (BGBl. I 2009, S. 326 ff.). Mit Inkrafttreten der Landesbeihilfeverordnung des Landes Berlin vom 8. September 2009 (GVBl. 2009, S. 436 ff.) am 1. Oktober 2009 (vgl. deren § 59) gilt diese. Beide Verordnungen regeln gleichlautend in § 10 Abs. 2 BBhV und LBhVO, dass einen Anspruch auf Beihilfe nur der hat, wer seinen Krankenversicherungsschutz und den seiner berücksichtigungsfähigen Angehörigen einschließlich abgeschlossener Wahltarife nach § 53 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch nachweist.
Diese dem Anspruch des Klägers nach ihrem Wortlaut entgegenstehenden Regelungen sind unwirksam. Die Verordnungen stützen sich insoweit nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage in einem Parlamentsgesetz, das nach Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung von Berlin bzw. nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Das Bundesverwaltungsgericht führte in seinem Urteil vom 17. Juni 2004 (BVerwGE 121, 103, 110 m.w.N.) zu den ehemaligen Beihilfevorschriften des Bundes aus, dass bei der näheren Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebedürftigkeit des Beamten und seiner Angehörigen aufgrund des Gesetzesvorbehaltes zumindest die tragenden Strukturprinzipien gesetzlich zu regeln seien. Der Gesetzgeber selbst habe in der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit biete, habe festzulegen, welche "Risiken" erfasst würden, für welche Personen Leistungen beansprucht werden könnten, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen würden und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang hätten.
Nach diesen von der Kammer geteilten Maßgaben hätte das Parlamentsgesetz zur Möglichkeit eines völligen Ausschlusses der Beihilfe bei fehlendem Krankenversicherungsschutz durch Verordnung konkret ermächtigen müssen. Die Verordnungsermächtigung in § 76 Abs. 11 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes erfasst auch bei weiter Auslegung nicht diesen Fall. Der Verordnungsgeber darf danach den Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln von der Beihilfe regeln. Dies bezieht sich offensichtlich nicht auf einen völligen Ausschluss der Beihilfe, sondern nur auf einzelne Arten von Aufwendungen. § 76 Abs. 11 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes ermächtigt nur pauschal zur Regelung der Einzelheiten der Beihilfegewährung durch Verordnung. Die Möglichkeit zum völligen Ausschluss der Beihilfe bei fehlendem Krankenversicherungsschutz wird auch nicht in den Absätzen 1 bis 10 der Norm angedeutet. Des Weiteren ergibt sich auch nicht die Möglichkeit des Ausschlusses – für den ersten Zeitabschnitt – aus Art. XIII § 5 des Dienstrechtsänderungsgesetzes in Verbindung mit der Ermächtigungsgrundlage im Bundesbeamtengesetz für die Bundesbeihilfeverordnung. § 80 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes wie auch die vorhergehenden Absätze sehen den völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln, nicht hingegen den hier umstrittenen Ausschluss vor. Schließlich lässt sich nicht eine stillschweigende Ermächtigungsgrundlage aus den Vorschriften über die Versicherungspflicht im Versicherungsvertragsgesetz herleiten. Zum einen erlaubt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes gerade nicht eine ungeschriebene Verordnungskompetenz, zum anderen könnte der Bundesgesetzgeber dem für die beamtenrechtliche Fürsorgeregelung zuständigen Landesgesetzgeber keine kompetenzwidrigen Vorgaben machen.
Die Kammer braucht nicht zu entscheiden, ob es dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich verwehrt wäre, den völligen Ausschluss der Beihilfe bei fehlendem Krankenversicherungsschutz selbst einzuführen bzw. den Verordnungsgeber dazu wirksam zu ermächtigen (vgl. in dieser Richtung die Ausführungen des VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 28. Oktober 2010 – 10 S 2821/09 – Juris, zur ähnlichen Regelung im baden-württembergischen Beihilferecht).
Der Beklagte trägt gemäß § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 der Verwaltungsgerichtsordnung in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung. Die Berufungszulassung erfolgt gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung wegen grundsätzlicher Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 76 des Landesbeamtengesetzes
§ 76 Abs. 1 bis 10 des Landesbeamtengesetzes
§ 76 Abs. 11 des Landesbeamtengesetzes
§ 10 Abs. 2 BBhV
§ 76 Abs. 11 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes
§ 76 Abs. 11 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 167 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Abs. 2 der Bundesbeihilfeverordnung
§ 193 Abs. 3 des Versicherungsvertragsgesetzes
§ 5 des Dienstrechtsänderungsgesetzes
§ 80 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes
Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 103, 110
10 S 2821/09