Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-07-23, Aktenzeichen 10a B 1009/04.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0723.10A.B1009.04NE.00

Tenor:
Der Vollzug des Bebauungsplans der Stadt T. Nr. 80.1 "Gewerbe- und Mischgebiet C. " wird bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragsteller im Verfahren 10a D 57/04.NE ausgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
den Vollzug des Bebauungsplans der Stadt der Stadt T. Nr. 80.1 "Gewerbe- und Mischgebiet C. " bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragsteller im Verfahren 10a D 57/04.NE auszusetzen,
hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Die Antragsteller sind antragsbefugt, denn sie können geltend machen, durch den angegriffene Bebauungsplan in ihren Rechten verletzt zu werden. Die in ihrem Eigentum stehenden Hausgrundstücke L.------straße 29 und 35 grenzen unmittelbar an das Plangebiet, und nach ihrem tatsächlichen Vorbringen ist es nicht ausgeschlossen, dass sie durch die Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans in ihrem Recht auf gerechte Abwägung ihrer privaten Interessen verletzt werden, insbesondere ihres Interesses daran, von Immissionen als Folge einer Ansiedlung weiterer Gewerbebetriebe in der Nähe ihrer Grundstücke ohne wirksamen Immissionsschutz verschont zu werden.
Der Antrag ist auch begründet. Es ist dringend geboten, die Vollziehung des angegriffenen Bebauungsplans bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag im Verfahren 10a D 57/04.NE auszusetzen, um schwere Nachteile zu Lasten der Antragsteller abzuwehren.
Der Bebauungsplan Nr. 80.1 "Gewerbe- und Mischgebiet C. " der Antragsgegnerin ist unwirksam, da er an Abwägungsmängeln leidet, die im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblich sind. Der Plan genügt nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 6 BauGB, wonach die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen sind.
Die dem Bebauungsplan zu Grunde liegende Abwägungsentscheidung ist bereits deshalb fehlerhaft, weil sie nicht auf der Grundlage einer vollständigen und zutreffenden Ermittlung aller relevanten Fakten ergangen ist. Die Antragsgegnerin hat zwar zutreffend erkannt, dass die durch den Vollzug des Bebauungsplans zu erwartende Immissionsbelastung des angrenzenden Wohngebiets L.------straße eines der für die Abwägungsentscheidung maßgeblichen Probleme darstellt. Sie hat jedoch nicht einmal ansatzweise ermittelt, in welche vorgegebene Situation die Neuplanung hineinwirkt, so dass nicht feststellbar ist, ob die getroffenen Festsetzungen den erforderlichen Schutz der angrenzenden Wohnbebauung sicher stellen können. Insoweit beruht die Abwägungsentscheidung auf einer offenkundig unzureichenden Grundlage; eine weitere Aufklärung der vorgegebenen Situation und der für zulässig gehaltenen Ansiedlung weiterer Gewerbebetriebe hätte sich aufgedrängt.
Im Planaufstellungsverfahren bleibt schon die für die Festlegung des erforderlichen Schutzstandards maßgebliche Annahme unklar, ob das Wohngebiet entlang der L.------straße vom Rat der Antragsgegnerin als Allgemeines oder als Reines Wohngebiet angesehen worden ist. Allerdings spricht nach Lage der Akten einiges dafür, dass der Rat der Antragsgegnerin unzutreffend davon ausgegangen ist, es handle sich um ein Allgemeines Wohngebiet. In Ziffer 3.3. der Satzungsbegründung wird nämlich erwähnt, dass ein Teil der L.------straße auf Grund des Bebauungsplans Nr. 48 als Allgemeines Wohngebiet festgesetzt ist - dies betrifft den nordöstlichen Teil des Straßenzuges ab der Hausnummer 39 -, während an keiner Stelle deutlich wird, dass die Bebauung entlang des Straßenzuges im übrigen (bis zur Hausnummer 37 bzw. - auf der anderen Straßenseite - 38) möglicherweise als Reines Wohngebiet einzustufen ist. Für die Einstufung als Allgemeines Wohngebiet könnte auch die Festsetzung sprechen, dass im Gewerbegebiet GE 6 im Wege der Befreiung Betriebe der Abstandsklasse VI zugelassen werden können (vgl. Ziffer 2.4.1.1. Buchst. b) des Abstandserlasses). Diese Unklarheit in der Einstufung des für die Abwägungsentscheidung maßgeblichen unmittelbar angrenzenden Wohngebiets wird durch das Verhalten der Antragsgegnerin im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren bestätigt: Die Antragsgegnerin hat durch Schriftsatz vom 6. Juli 2004 ausgeführt, "die L.------ straße" sei als Reines Wohngebiet einzustufen, während sie durch Schriftsatz vom 14. Juli 2004 vorgetragen hat, der Bereich der Hausnummern bis 37/38 sei zwar hinsichtlich der Nutzung als Reines Wohngebiet anzusehen, wegen der Lage zum Außenbereich aber wie ein Allgemeines Wohngebiet zu behandeln. Diese Unklarheit hat dazu geführt, dass der Rat der Antragsgegnerin zwar möglicherweise - wenn er überhaupt eine derartige Prognose vorgenommen hat, was angesichts des Umstands, dass ein Gutachten zu dieser Frage nicht eingeholt worden ist, zweifelhaft sein könnte - davon ausgegangen ist, dass die Anwohner der L.------straße nur den Belastungen ausgesetzt sein werden, die in einem Allgemeinen Wohngebiet zulässig wären, dass er aber jedenfalls nicht angenommen hat, die Einhaltung der für ein Reines Wohngebiet geltenden Werte werde möglich sein.
Bei der Abwägungsentscheidung ist auch unklar geblieben, welche Schallimmissionsbelastung die Anlieger entlang der L.------straße bereits auf Grund der vorhandenen und in ihrem Bestand geschützten Gewerbe- bzw. Industriebetriebe hinzunehmen haben. Aus der Planurkunde ergibt sich zwar, dass offenbar bereits mehrere Betriebe im Plangebiet ansässig sind, nicht aber, um welche Art von Betrieben es dabei geht, insbesondere ob diese Betriebe bereits in nennenswertem Umfang emittieren. Dasselbe gilt für die Betriebe, die außerhalb des Plangebiets - im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 11 bzw. des alten Planes Nr. 80 - vorhanden sind und möglicherweise auf das Wohngebiet L.------straße einwirken. Zwar existiert ein Lärmgutachten für einen einzelnen dieser Betriebe (N. U. , Gutachten P. vom 15. März 2002), doch betrifft dieses Gutachten lediglich die im Bereich der C1.------ straße einwirkenden Immissionen und ist deshalb weitgehend ohne Aussagekraft für die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 80.1. Gänzlich unaufgeklärt schließlich ist die Frage geblieben, ob das Wohngebiet L.------straße auf Grund der vorhandenen oder der nach dem Plan zulässigen Nutzungen andere als Schallimmissionen in unzulässiger Intensität hinzunehmen haben wird; zu denken wäre insbesondere an Geruchsbelästigungen. Mangels ausreichender Zusammenstellung des relevanten Abwägungsmaterials konnte der Rat der Antragsgegnerin auf der im Planaufstellungsverfahren vorliegenden Grundlage mithin nicht zuverlässig feststellen, ob eine Verwirklichung des angegriffenen Plans zu unzulässigen Beeinträchtigungen im Wohngebiet L.------straße führen würde und ob - falls dies zu erwarten sein sollte - durch Immissionsschutzfestsetzungen Abhilfe nötig und möglich gewesen wäre.
Der Rat konnte vor diesem Hintergrund auch nicht davon ausgehen, dass die durch die Verwirklichung des Plans aufgeworfenen Probleme in den sich anschließenden Baugenehmigungsverfahren sicher zu bewältigen gewesen wären. Grundsätzlich hat jeder Bebauungsplan die von ihm geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte selbst zu lösen. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, zu Lasten Betroffener letztlich ungelöst bleiben. Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus dem Bauleitplanverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln zwar nicht zwingend aus. Von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Bebauungsplan darf die Gemeinde Abstand nehmen, wenn die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist. Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung sind jedoch überschritten, wenn im Planungsstadium nicht wenigstens erkennbar ist, dass sich der offen gelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren sachgerecht wird lösen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 1994 - 4 NB 25.94 -, BRS 56 Nr. 6.
So liegt es hier. Die Abwägungsentscheidung, keine aktiven oder passiven Schallschutzmaßnahmen festzusetzen, krankt daran, dass sie auf unzureichender Entscheidungsgrundlage getroffen worden ist. Zugleich wird - wenn die zum festgesetzten Mischgebiet gehörenden Grundstücke einmal bebaut sind und genutzt werden -unter Umständen keine oder jedenfalls keine hinreichend effiziente Möglichkeit mehr bestehen, Schallschutzmaßnahmen nachträglich zu verwirklichen, weil hierfür - etwa für die Anlage eines Schallschutzwalls - nicht mehr genügend Raum zur Verfügung stünde.
Der Rat der Antragsgegnerin war von einer genaueren Ermittlung der abwägungsrelevanten Fakten auch nicht deshalb entbunden, weil er möglicherweise bewusst nicht den Weg einer Festsetzung von Schallschutzmaßnahmen auf der Grundlage eines zuvor eingeholten Gutachtens gegangen ist, sondern durch die Festsetzung von Nutzungseinschränkungen in den ausgewiesenen Baugebieten in Anlehnung an den Abstandserlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 2. April 1998 (MBl. NW S. 744) sicherstellen wollte, dass es nicht zu unzulässigen Immissionen im Wohngebiet L.------straße kommen werde. Denn auch diese Entscheidung ist aus mehreren Gründen abwägungsfehlerhaft.
Zum einen ist das von der Antragsgegnerin gewählte Regelungsmodell - das ihr grundsätzlich offen steht - nicht konsequent verwirklicht worden und ist schon deshalb nicht abwägungsfehlerfrei. Nach Ziffer 2.2.1. des Erlasses liegt dem Erlass zwar die Annahme zu Grunde, dass die vorgeschlagenen Abstandswerte die Einhaltung von Immissionsrichtwerten in angrenzenden Reinen Wohngebieten sicher stellen können, so dass sich der oben genannte Ermittlungsfehler bei der Einstufung des Wohngebiet L.------straße im Planaufstellungsverfahren insoweit möglicherweise nicht ausgewirkt haben könnte. Die Abstandswerte des Erlasses müssen jedoch nach Ziffer 2.2.2.3. des Erlasses an der geringsten Entfernung zwischen der emittierenden Anlage und der Begrenzungslinie von Wohngebieten gemessen werden. Hiervon abweichend liegt dem angegriffenen Plan die Vorstellung zu Grunde, die Werte müssten zwischen der emittierenden Anlage und der faktischen hinteren Baugrenze der Grundstücke entlang der L.------straße eingehalten werden. Die durch den Plan verwirklichten Werte, die bis zur hinteren Baugrenze auf den Wohngrundstücken tatsächlich bei etwa 100 m liegen werden, entsprechen daher nicht den Vorgaben des Erlasses, denn zwischen dem Gewerbegebiet GE 6 im Plangebiet und der Begrenzungslinie des Wohngebiets entlang der L.------straße bis zu der Hausnummer 37 liegt lediglich ein Abstand von etwa 90m.
Zum anderen bedarf es auch dann, wenn der Plangeber die Einhaltung von Immissionswerten außerhalb des Plangebiets durch Festsetzungen in Anlehnung an den Abstandserlass sicher stellen möchte, einer vorherigen erschöpfenden Zusammenstellung aller abwägungsrelevanten Fakten. Auch in diesem Zusammenhang hätte also geklärt werden müssen, welchen Belastungen das Wohngebiet L.------straße bisher ausgesetzt war und welche zusätzlichen Belastungen durch die gewerblichen Nutzungen in den neu festgesetzten Misch- und Gewerbegebieten hinzukommen könnten. Daran fehlt es - wie aufgezeigt - gänzlich.
Es spricht zusätzlich viel dafür, dass die Wahl des dem Plan zu Grunde liegenden Regelungsmodells (Anlehnung an die Werte des Abstandserlasses) in sich unschlüssig und auch deshalb abwägungsfehlerhaft sein könnte. Zum einen berücksichtigt die Abwägungsentscheidung nach den Planaufstellungsunterlagen in keiner Weise die Immissionsbelastung der ausschließlich für Wohnnutzung vorgesehenen Teile des festgesetzten Mischgebiets. Auch wenn die Nutzer dieses Gebiets nach Lage der Dinge nur einen im Vergleich zum angrenzenden Reinen Wohngebiet eingeschränkten Schutzanspruch geltend machen können, muss dieser Anspruch doch in die Abwägung eingestellt werden, zumal der Abstand zum Gewerbegebiet GE 6 nicht einmal 50m beträgt. Dies ist im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Zum anderen ist der Planbegründung und den Akten nicht zu entnehmen, warum die eingeschränkten Gewerbegebiete GEE 1 und 2 mit starken Einschränkungen hinsichtlich der Ansiedlung emissionsträchtiger Betriebe belastet sind, während das Gewerbegebiet GE 6 durch diese Einschränkungen (textliche Festsetzung 1.2.2.) nicht betroffen ist, obwohl seine Entfernung zum Wohngebiet L.-- ----straße mit der Entfernung jener eingeschränkten Gewerbegebiete identisch ist. Schließlich ist in die Abwägungsentscheidung nicht erkennbar der Umstand eingegangen, dass in dem festgesetzten Mischgebiet und in den eingeschränkten Gewerbegebieten GEE 1 bis 3 zwar nur Betriebe zulässig sein werden, die das Wohnen nicht wesentlich stören, dass aber dennoch von der Gesamtheit dieser Gebiete Emissionen ausgehen werden, die zu einer unzulässigen Belastung des Wohngebiets L.------straße beitragen könnten. Auch insoweit sind jedoch im Planaufstellungsverfahren keinerlei Daten erhoben worden, so dass auch insoweit die Abwägungsentscheidung auf fehlerhafter Grundlage beruht; dies betrifft schließlich auch das Wohngebiet C1.------straße , dessen Zuschnitt und zu erwartende Belastung - soweit erkennbar - im Planaufstellungsverfahren keine Rolle gespielt hat.
Die vorstehend festgestellten Mängel im Abwägungsvorgang sind auch erheblich im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB, denn sie sind offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Nur eine genaue Ermittlung der Ausgangslage und der zu erwartenden Emissionen hätte - auch wenn die Einholung eines Immissionsschutzgutachtens nicht in jedem Falle erforderlich sein muss - im vorliegenden Fall eine verlässliche Prognose und mit hoher Wahrscheinlichkeit darauf abgestimmte Festsetzungen zum Immissionsschutz erbracht. Demgegenüber ist mit guten Gründen zumindest möglich - wenn nicht gar wahrscheinlich -, dass die getroffenen Festsetzungen den erforderlichen Schutz des angrenzenden Wohngebiets im Konflikt mit der heranrückenden gewerblichen Nutzung nicht sicher stellen werden.
Nach allem wird der Normenkontrollantrag in der Hauptsache Erfolg haben. Die bevorstehende Verwirklichung des Bebauungsplans stellt hier einen die Aussetzung seiner Vollziehung rechtfertigenden schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO dar, da sie in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen der Antragsteller konkret erwarten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. September 1999 - 7a B 1543/99.NE -, vom 20. Februar 2003 - 10a B 1780/02.NE - und vom 30. Juni 2003 - 10a B 1722/02.NE -.
Die Antragsteller müssen befürchten, dass vor Abschluss des Normenkontrollhauptsacheverfahrens auf der Grundlage der Festsetzungen des Bebauungsplans das geplante Mischgebiet zumindest ansatzweise verwirklicht wird und damit die Möglichkeit entfällt, durch eine Umplanung in diesem Bereich Maßnahmen des aktiven Schallschutzes - beispielsweise Lärmschutzanlagen entlang der Plangebietsgrenze zur L.------straße - vorzusehen und die Belastung ihrer Grundstücke bei Verwirklichung des Plans im Übrigen auf das zulässige Maß zu begrenzen. Denn Bauvorhaben, die auf der Grundlage des Bebauungsplans im Mischgebiet genehmigt werden könnten, würden nach ihrer Fertigstellung Bestandsschutz auch dann genießen, wenn der zu Grunde liegende Bebauungsplan nachträglich im Normenkontrollverfahren für nichtig erklärt würde.
Abschließend weist der Senat darauf hin, dass bei überschlägiger Prüfung weitere Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit des Bebauungsplans bestehen. So wird für das Gebiet GE 6 in der Planurkunde eine dreigeschossige Bauweise verzeichnet, während die Planbegründung (unter 5.2. Maß der baulichen Nutzung) von einer zweigeschossigen Bebauung ausgeht. Zweifelhaft ist auch die in der Planbegründung gegebene städtebauliche Begründung für die textliche Festsetzung 1.4 (Ausschluss von Vergnügungsstätten) für die Gebiete GEE 2 und GEE 3. Dieser generelle Ausschluss von Vergnügungsstätten ist allein mit immissionsschutzrechtlichen Erwägungen - Belästigung der Wohngebiete durch den von Besuchern verursachten Lärm - begründet, obwohl Vergnügungsstätten im Gewerbegebiet GE 6 bei gleicher Entfernung zur Wohnbebauung wie im Falle der Gebiete GEE 2 und 3 ausnahmsweise zulässig bleiben. Schließlich fehlt es - unabhängig von der Frage, ob der Ausschluss in der textlichen Festsetzung Ziffer 1.5. inhaltlich hinreichend bestimmt ist oder nicht - möglicherweise an einer zureichenden besonderen städtebaulichen Begründung für den Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen mit ortskernbedeutsamen Sortimenten ohne Zusammenhang mit Produktionsstätten und Handwerksbetrieben. Die Planaufstellungsvorgänge enthalten hierzu lediglich einen Hinweis auf vorbereitende Untersuchungen für ein die Innenstadt von T. betreffendes Sanierungsverfahren und formulieren in pauschaler Weise das Ziel, den Nahversorgungsbereich im Zentrum T. -C. in seiner Funktion zu erhalten und weiterzuentwickeln. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass weitere Ermittlungen zur Klärung der abwägungsrelevanten Belange stattgefunden hätten. Unklar ist etwa, weshalb eine Zulassung der im Einzelnen ausgeschlossenen Sortimente im Plangebiet dazu führen würde, dass es zu Schädigungen in jenem Nahversorgungsbereich kommen wird; ebenso wenig wird deutlich, wieso dies für jegliche Form der aufgeführten Einzelhandelsarten gilt. Die Aufzählung des dem Einzelhandelserlass 1996 entnommenen Katalogs von Nutzungsarten vermag zwar möglicherweise die Bestimmtheit der Festsetzung sicherzustellen, ersetzt jedoch die erforderliche - konkrete - Abwägung nicht. Denn auch dem Erlass liegt die Annahme zu Grunde, dass das Anbieten der darin als zentrenrelevant bezeichneten Warensortimente regelmäßig nur dann negative Auswirkungen auf die Zentrenstruktur einer Gemeinde erwarten lässt, wenn es überdimensioniert an nicht integrierten Standorten erfolgt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2003 - 10a D 55/01.NE -, u.a. S. 23 des Urteilsabdrucks.
Dies macht deutlich, dass eine präzisere Ermittelung der Situation, in die die textliche Festsetzung eingreifen wird, erforderlich ist. Aus den Planaufstellungsvorgängen geht jedoch nicht hervor, welche Strukturen der Nahversorgungsbereich T. -C. aufweist, welchen Gefährdungen er durch die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet ausgesetzt wäre und ob dies alle - ggf. welche - Warensortimente betrifft.
Hingegen liegt die von den Antragstellern gerügte Unbestimmtheit des Planes im Hinblick auf die Grundstücksparzelle 492 nicht vor, da diese Parzelle nicht zum Plangebiet zählt. Auch sind Anhaltspunkte dafür, dass die im Plan vorgesehene verkehrliche Erschließung unzureichend sein könnte oder dass die Belange des Naturschutzes fehlerhaft aufgenommen und abgewogen sein könnten, nach dem Inhalt der Akten und dem bisherigen Verfahrensstand nicht erkennbar. Die Antragsteller haben es insoweit bei allgemeinen Rügen belassen und weder konkret vorgetragen, warum die I.------straße den zu erwartenden Verkehr nicht werde aufnehmen können noch deutlich gemacht, aus welchen Gründen eine vollständige Aufnahme von Lage und Anzahl der im Plangebiet zu erwartenden Stellplätze im vorliegenden Fall abwägungsrelevant sein sollte. Ebenso wenig ist deutlich geworden, warum das im Jahre 1992 eingeholte stadtökologische Gutachten allein wegen Zeitablaufs ungenügend sein sollte, warum insbesondere zu erwarten sein könnte, dass sich in dem im Wesentlichen zu landwirtschaftlichen Zwecken - Getreideanbau - genutzten Plangebiet seitdem seltene Tier- oder Pflanzenarten angesiedelt haben sollten. Bei vorläufiger Betrachtung vermag der Senat auch nicht zu erkennen, dass die Gliederung des Mischgebiets in zwei Teilgebiete im vorliegenden Fall fehlerhaft wäre. Denn es kommt nicht zu zwei faktischen und voneinander getrennten Baugebieten, während zugleich die Frage der Erschließung der zum Wohnen vorgesehenen Gebietsteile nicht unlösbar erscheint; zweifelhaft mag lediglich der nordöstliche Bereich des Mischgebiets (Parzelle 506) sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 47 Abs. 6
VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10a D 57/04
4
NB 25.94
7a B 1543/99
10a B 1780/02
10a B 1722/02
10a D 55/01