Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-21, Aktenzeichen 10 A 3507/10

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die versammlungsrechtliche Verbotsverfügung vom 11.08.2010 rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, ausschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen ein Versammlungsverbot.
Der Kläger, der beim Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) tätig ist, hatte am 10.02.2010 für den 14.08.2010 eine Versammlung in Bad Nenndorf angemeldet, welche sich gegen einen am selben Tag stattfindenden und von dem Anmelder A. - dem Beigeladenen - so bezeichneten "Trauermarsch" unter dem Motto "Gefangen, Gefoltert, Gemordet - Damals wie heute - Besatzer raus" richten sollte. Die Anmeldungen dieser beiden Versammlungen hatte der Beklagte zunächst mit Bescheiden vom 26.07.2010 (Aufzug Schultz) und 29.07.2010 (Aufzug des Klägers) unter Verfügung von Auflagen und einer jeweils verkürzten Aufzugsstrecke bestätigt.
Mit Bescheiden vom 11.08.2010 verbot der Beklagte unter Aufhebung seiner Bescheide vom 26.07. und 29.07.2010 die Versammlungen des Klägers sowie des Beigeladenen. Zur Begründung führte er in dem an den Kläger gerichteten Bescheid im Wesentlichen aus, die aktuelle Lageentwicklung seit Erlass der Versammlungsbestätigung habe zu einer Neubewertung der bisherigen Gefahrenprognose geführt. Danach lägen die Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes vor, denn der Polizei stünden am 14.08.2010 nicht genügend Kräfte zur Verfügung, um die Einsatzlage zu bewältigen. Eine neue Kräftebedarfseinschätzung ergebe einen zusätzlichen Bedarf von fünf Einsatzhundertschaften, welcher vom Ministerium für Inneres und Sport (nachfolgend: Innenministerium) auch nach einer Bund-Länder-Abfrage nicht gedeckt werden könne. Die Mobilisierungen im rechts- und linksextremistischen Spektrum hätten deutlich zugenommen, so dass nicht nur von einer deutlich höheren Anzahl von Teilnehmern insgesamt, sondern auch von einem erheblich größeren Anteil gewaltbereiter Teilnehmer auszugehen sei. Nach den gegenwärtig erkennbaren Umständen seien bei der Durchführung der Versammlung des Klägers schwere Ausschreitungen und damit Körperverletzungen und Sachbeschädigungen zu erwarten.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 12.08.2010 Klage erhoben.
Seinen zugleich gestellten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz (10 B 3508/10) hat das Gericht mit Beschluss vom 12.08.2010 abgelehnt. Auf den entsprechenden Antrag des Beigeladenen hat es die aufschiebende Wirkung von dessen Klage gegen die Verbotsverfügung des Beklagten wiederhergestellt (10 B 3503/10). Auf die Beschwerde des Klägers hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht alsdann mit Beschluss vom 13.08.2010 die aufschiebende Wirkung der Klage des Klägers insoweit wiederhergestellt, als eine stationäre Versammlung des DGB in Bad Nenndorf möglich sein sollte. Mit Beschluss vom selben Tag hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht außerdem die Beschwerde des Beklagten gegen den Beschluss des Gerichts in dem Verfahren des Beigeladenen zurückgewiesen.
Die stationäre Versammlung des Klägers sowie der Aufzug des Beigeladenen fanden am 14.08.2010 ohne größere Zwischenfälle statt. Ausweislich eines Berichts der Polizeidirektion Göttingen vom 17.08.2010 an das Innenministerium zur Beantwortung einer dringlichen Anfrage im Niedersächsischen Landtag waren in Bad Nenndorf an diesem Tag 1.183 Polizeikräfte aus Niedersachsen und 806 Polizeikräfte aus anderen Bundesländern und von der Bundespolizei im Einsatz. Die Kundgebung des Klägers fand mit etwa 900 Teilnehmern statt, der Aufzug des Beigeladenen umfasste etwa 1.000 Teilnehmer, von denen 60 bis 100 Personen von der Polizei den Autonomen Nationalisten zugeordnet wurden. Außerdem wurden etwa 300 Linksautonome in Bad Nenndorf festgestellt, welche wiederholt versuchten, die polizeilichen Sperrstellen entlang der Route des sogenannten "Trauermarsches" zu durchbrechen.
Der Kläger trägt zur Begründung seiner nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsklage geführten Klage vor, sein Feststellungsinteresse ergebe sich aus der Wiederholungsgefahr, bei entsprechenden Anlässen erneut mit einem Versammlungsverbot belegt zu werden. Darüber hinaus ergebe sich das Feststellungsinteresse aus der grundsätzlichen Bedeutung der Angelegenheit. Die Tatsachengrundlage, die der Beklagte seiner Verbotsverfügung zugrunde gelegt gehabt habe, sei nicht ausreichend festgestellt gewesen. Die kurzfristig geänderte Gefahrenprognose habe nicht überzeugen können, denn sie habe ausschließlich auf abstrakten Erwägungen beruht, die einer Tatsachenüberprüfung nicht standhielten. Die als neu angeführten Erkenntnisse des Verfassungsschutzes seien allesamt nicht neu gewesen. So seien die vom Beklagten zitierten Aufrufe im Internet älteren Datums gewesen und hätten bereits Grundlage der ursprünglichen Gefahrenprognose sein müssen. Belege für seine Behauptungen habe der Beklagte nicht vorgelegt. Bloße Vermutungen reichten aber als Grundlage für eine Gefahrenprognose nicht aus.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass das Versammlungsverbot vom 11.08.2010 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Gründe seiner Verbotsverfügung,
die Feststellungsklage abzuweisen.
Ergänzend führt er aus, die Verfügung habe sich entgegen der Einschätzung des Klägers auf die Entwicklung der Teilnehmer- und Störerprognose ab dem 05.08.2010 gestützt.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Mit Beschluss vom 16.11.2010 hat das Gericht den Beklagten, die Polizeidirektion Göttingen und das Innenministerium aufgefordert, sämtliche die Versammlungen in Bad Nenndorf am 14.08.2010 betreffenden Vorgänge vorzulegen. Daraufhin haben der Beklagte, die Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg, die Polizeidirektion Göttingen und das Innenministerium zahlreiche Unterlagen übersandt. Die Abteilung 6 des Innenministeriums - der Verfassungsschutz, seit 01.12.2011 Abteilung 5 - hat allerdings nicht sämtliche bei ihr angefallenen Vorgänge vorgelegt und hinsichtlich der nicht vorgelegten Unterlagen unter dem 18.01.2011 eine Sperrerklärung abgegeben. Das Gericht hat mit Beschluss vom 04.04.2011 die Aufforderung an den Verfassungsschutz erneuert. Unter dem 29.04.2011 hat der Verfassungsschutz an seiner Sperrerklärung festgehalten. Auf Antrag des Beklagten hat das Gericht mit Beschlüssen vom 01.06.2011 die Akten des vorliegenden sowie die des parallelen Verfahrens des Beigeladenen (10 A 3502/10) dem zuständigen Fachsenat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt, ob die Verweigerung der Vorlage der vom Gericht angeforderten Vorgänge rechtmäßig sei. Mit Beschlüssen vom 15.08.2011 hat der zuständige Fachsenat die Weigerung des Innenministeriums als rechtmäßig festgestellt (14 PS 1 und 2/11).
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung am 16.12. und 21.12.2011 Beweis erhoben über die Ermittlung der Zahl von Links- und Rechtsextremisten, die am 14.08.2010 in Bad Nenndorf erwartet worden waren und die Ermittlung der Zahl der Polizeikräfte, die für den Einsatz erforderlich gewesen waren und die für den Einsatz zur Verfügung gestanden hatten, durch Vernehmung des Verfassungsschutzvizepräsidenten B. } vom Innenministerium - Abteilung 5, Verfassungsschutz -, des Polizeidirektors C. von der Polizeidirektion Göttingen, des Leitenden Polizeidirektors D. } von der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg, des Polizeidirektors E. } vom Innenministerium - Abteilung 2, Landespräsidium für Polizei, Brand- und Katastrophenschutz - und des Regierungsdirektors F. vom Innenministerium als Zeugen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Verhandlungsniederschriften Bezug genommen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der in diesem und den Verfahren 10 A 3502/10, 10 A 3427/10 und 10 A 3410/10 vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg, der Polizeidirektion Göttingen und des Innenministeriums verwiesen. Sämtlicher Akteninhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg, denn sie ist zulässig und begründet.
Zulässig ist die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Zwar ist mit dem Ablauf des 14.08.2010 - an dem der Kläger eine stationäre Versammlung in Bad Nenndorf durchgeführt hatte - eine Erledigung des ursprünglich angefochtenen Versammlungsverbots eingetreten. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gebietet es aber, die Möglichkeit einer gerichtlichen Klärung auch in Fällen gewichtiger, wenn auch in tatsächlicher Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe zu eröffnen, wenn die Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren nicht erlangen kann (BVerfG, Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 und juris, dort insbesondere Rdnr. 27f; BVerfG, Beschluss vom 08.02.2011 - 1 BvR 1946/06 -, juris, dort Rdnr. 21).
Das für die Zulässigkeit insoweit erforderliche Feststellungsinteresse liegt im Falle des Klägers zunächst darin begründet, dass das Versammlungsverbot seine Versammlungsfreiheit schwer beeinträchtigt hat.
Die Bedeutung der Versammlungsfreiheit in einer Demokratie gebietet stets die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes, wenn die Grundrechtsausübung durch ein Versammlungsverbot tatsächlich unterbunden wurde, denn ein derartiger Eingriff ist die schwerste mögliche Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit (BVerfG, Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 und juris, dort Rdnr. 37f). Gleiches gilt, wenn eine Versammlung zwar durchgeführt werden konnte, aber nur in einer Weise, die ihren spezifischen Charakter verändert und dabei insbesondere die Verwirklichung des kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert hat (BVerfG, wie eben).
Dementsprechend ist auch für den Kläger eine schwerwiegende Beeinträchtigung seines Grundrechts anzuerkennen, da er mit der von ihm nach dem gerichtlichen Eilrechtsschutz durchgeführten stationären Versammlung nicht in gleicher Weise wie in einem Aufzug seinem Anliegen Ausdruck verleihen konnte.
Darüber hinaus lässt sich ein Feststellungsinteresse des Klägers auch mit der Gefahr einer Wiederholung des Eingriffs in die Versammlungsfreiheit begründen, da der Kläger in Zukunft weiterhin gegen die bis zum Jahr 2030 angemeldeten sogenannten "Trauermärsche" demonstrieren will und dabei - aufgrund der seit Jahren steigenden Störerzahlen - unter vergleichbaren Voraussetzungen wie 2010 der Erlass eines erneuten Versammlungsverbots durch den Beklagten nicht ausgeschlossen ist.
Begründet ist die Klage, da das von dem Beklagten gegenüber dem Kläger erlassene Versammlungsverbot für den 14.08.2010 rechtswidrig war.
Als Rechtsgrundlage für den Erlass des Verbotes kam nur die zum maßgeblichen Zeitpunkt in Niedersachsen noch geltende Vorschrift des § 15 Abs. 1 VersG in Betracht. Danach konnte die zuständige Behörde eine Versammlung oder einen Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet war.
Adressat von Verfügungen nach § 15 Abs. 1 VersG war regelmäßig der Veranstalter der Versammlung oder des Aufzugs. Dies ergab sich zwar nicht aus dem Wortlaut der genannten Vorschrift, wohl aber aus dem Kontext der gesetzlichen Regelung, dass der Veranstalter die Versammlung oder den Aufzug anzumelden hat (§ 14 VersG) und dem Grundsatz des Polizeirechts, dass der Verursacher einer Gefahr polizeipflichtig ist.
Der Kläger wurde jedoch von dem Beklagten nicht als Verursacher einer Gefahr angesehen, sondern - zu Recht - vielmehr als sogenannter "Nichtstörer" eingeordnet. Das den Kläger betreffende Versammlungsverbot hatte der Beklagte mit dem Vorliegen eines polizeilichen Notstands begründet.
Diese seinerzeitige Annahme des polizeilichen Notstands durch den Beklagten stellt sich nach der Auswertung sämtlicher im Laufe des Hauptsacheverfahrens vorgelegter Akten und dem Ergebnis der Beweisaufnahme für das Gericht jedoch als rechtswidrig dar.
Die Staatsgewalt ist durch die im Grundgesetz verankerte Versammlungsfreiheit gehalten, die Ausübung des Grundrechts möglichst vor Störungen und Ausschreitungen Dritter zu schützen und behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten, um die Durchführung der Versammlung zu ermöglichen. Gegen die Versammlung selbst darf in solchen Fällen nur ausnahmsweise, und zwar nur unter den besonderen Voraussetzungen des sogenannten polizeilichen Notstands eingeschritten werden (BVerfG, Beschluss vom 10.05.2006 - 1 BvQ 14/06 - mit weiteren Hinweisen zu verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung, juris). Vorausgesetzt ist, dass es der Versammlungsbehörde nach durch Tatsachen gesicherten Erkenntnissen auf andere Weise nicht möglich erscheint, eine gegenwärtige und erhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit anders als durch die Inanspruchnahme des Nichtstörers abzuwehren (vgl. jetzt § 8 Abs. 3 NVersG). Davon kann sie nur dann ausgehen, wenn sie in der zur Verfügung stehenden Zeit die zur Gefahrenabwehr erforderlichen (Polizei-) Kräfte nicht bereitstellen kann (vgl. Dietel/Gintzel/ Kniesel, Versammlungsgesetz, 15. Aufl. 2008, § 15 Rdnr. 42; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 10.05.2006 - 1 BvQ 14/06 -, juris; VG Würzburg, Beschluss vom 27.04.2010 - W 5 S 10.345 -, juris; VG Köln, Beschluss vom 05.05.2009 - 20 L 650/09 -, juris). Für einen polizeilichen Notstand muss mit anderen Worten eine Gefahrenprognose vorliegen, die Grundlage einer Berechnung des Bedarfs an polizeilichen Kräften ist, welche den verfügbaren Kräften gegenübergestellt einen Fehlbedarf ergibt. Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen hat sich das Gericht auf der Grundlage einer ex-ante-Betrachtung eine Überzeugung zu bilden (vgl. VG Dresden, Urteil vom 19.01.2011 - 6 K 366/10 -, juris; VG Lüneburg, Urteil vom 16.03.2006 - 3 A 143/04 -, juris). Die materielle Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen des polizeilichen Notstands liegt - weil sie ihre Verbotsverfügung darauf stützt - bei der Versammlungsbehörde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.05.2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris; Bay VGH, Beschluss vom 29.04.2010 - 10 CS 10.1040 -, juris; vgl. auch Hoffmann-Riem, NVwZ 2002, S. 257 (263)).
Das Gericht hat nicht die Überzeugung gewonnen, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Verbotsverfügung gegenüber dem Kläger die Voraussetzungen eines polizeilichen Notstands in Bezug auf die am 14.08.2010 in Bad Nenndorf zu bewältigende Einsatzlage gegeben waren.
Ganz erhebliche Zweifel bestehen bereits in Bezug auf die Tragfähigkeit der Gefahrenprognose, die letztlich zur Annahme des polizeilichen Notstands geführt hatte.
Aufgrund der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Versammlungsbehörde keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich, bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen hierzu nicht aus. Die Feststellung der Tatsachen, auf die sich die Prognose gründet, sowie die Würdigung dieser Tatsachen ist Aufgabe der Gerichte; die Darlegungs- und (materielle) Beweislast liegt bei der beklagten Behörde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.05.2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris, mit weiteren Nachweisen zur ständigen Rechtsprechung).
Davon ausgehend, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Auflagenbescheide an den Beigeladenen - am 26.07.2010 - und den Kläger - am 29.07.2010 - die Gefahrenlage offenbar noch als polizeilich beherrschbar galt, kann nur der veränderte Kenntnisstand des Beklagten und der Polizei Anfang August 2010 Anlass für die Annahme des polizeilichen Notstands gewesen sein. Grundlage des Erlasses der Auflagenbescheide Ende Juli 2010 war eine für den Beklagten verfasste Gefahrenprognose der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg vom 09.07.2010. Dieser Prognose zugrunde lag die Annahme sowohl der Staatsschutzstelle der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg als auch deren Lage- und Führungszentrum, dass am 14.08.2010 mit 1.000 Teilnehmern einschließlich Autonomer Nationalisten an dem sogenannten "Trauermarsch", mit 1.500 Teilnehmern an dem Aufzug des Klägers und zusätzlich mit 200 Linksautonomen zu rechnen sein würde. Unter dem 09.08.2010 übermittelte die Polizeidirektion Göttingen dem Beklagten jedoch eine "ergänzende Gefahrenprognose" und regte aufgrund der zwischenzeitlichen Entwicklung das Verbot der Versammlungen des Klägers und des Beigeladenen an. Diese Anregung setzte der Beklagte mit den Verbotsverfügungen vom 11.08.2010 um.
Ob die maßgebliche Gefahrenprognose vom 09.08.2010 allerdings eine tragfähige Grundlage für die Verbotsverfügung bilden konnte, ist nach Auffassung des Gerichts in hohem Maße zweifelhaft. Die Gefahrenprognose fußte maßgeblich auf Zahlen, welche der Niedersächsische Verfassungsschutz unter dem 04./05.08.2010 der Polizeidirektion Göttingen und der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg zur Verfügung gestellt hatte. Danach erwartete der Verfassungsschutz 250 Autonome Nationalisten und 400 bis 500 Linksautonome mit hohem Gewaltpotential. Diesen erheblichen Anstieg der Störerzahlen nachzuvollziehen, fällt dem Gericht auch nach Ausschöpfung aller Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung schwer.
Ersichtlich waren es ausschließlich Erkenntnisse des Verfassungsschutzes, welche zu der nachträglichen Korrektur der prognostizierten Zahlen geführt hatten. In den von der Polizeidirektion Göttingen und der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg vorgelegten Akten finden sich keinerlei Anhaltspunkte für eigene Erkenntnisse, die eine Änderung der Gefahrenprognose hätten stützen können. Dementsprechend hat sich auch der Zeuge G., der Leiter der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg, in seiner Vernehmung dahingehend geäußert, dass die Zahlen ausschließlich vom Verfassungsschutz und nicht von der Staatsschutzstelle seiner Polizeiinspektion gemeldet worden seien.
Den schriftlichen Äußerungen des Verfassungsschutzes vom 05.08. und 06.08.2010 lassen sich jedoch kaum tatsächliche Anhaltspunkte entnehmen, die den gegenüber der Polizei angezeigten Anstieg der Störerzahlen erklären könnten. Zu der Frage der potentiellen Störer aus dem rechten Spektrum heißt es in den Äußerungen sogar, es gebe "bisher … kaum konkrete Erkenntnisse über die Teilnehmerabsichten von Rechtsextremisten an dem Trauermarsch" und "eine Teilnehmerzahl von 250" Autonomen Nationalisten sei zwar "realistisch", aber auch dazu lägen konkrete Erkenntnisse nicht vor. Bezüglich der Zahl der zu erwartenden linksautonomen Störer werden sodann zwar Erkenntnisse im Einzelnen benannt. So werden die Unterzeichner des Blockadeaufrufs auf der Internetseite www.badnenndorf.blogsport.de aufgelistet und Vorbereitungs- und Informationsveranstaltungen aufgeführt, es wird auf zwei weitere einschlägige Internetseiten verwiesen und das ins Internet eingestellte Mobilisierungsvideo "Antifa Sommerhits 2010 - 1000 mal blockiert" beschrieben. Diese Ausführungen werden dann in der Bewertung zusammengefasst, dass nach der Einschätzung des Verfassungsschutzes etwa 400 bis 500 Angehörige der linksextremistischen Szene an der Demonstration - des Klägers - teilnehmen würden. Entnehmen lässt sich der Bewertung des Verfassungsschutzes jedoch auch insoweit nicht, aus welchen konkreten Erkenntnissen für ihn welche Zahlen gefolgt waren, so dass der Schluss, die Prognose eines erhöhten Störerpotentials habe zu einem erheblichen Anteil auf bloßen Vermutungen beruht, nicht fernliegt. Auch irritiert, dass der Verfassungsschutz in seinen Äußerungen von Anfang August 2010 ausschließlich Erkenntnisse anführt, die vor der von der Polizeiinspektion Nienburg/Schaumburg unter dem 09.07.2010 erstellten ersten Gefahrenprognose angefallen waren.
Wie und warum der Verfassungsschutz Anfang August 2010 zu der Einschätzung gekommen war, die Zahlen der zu erwartenden Störer seien erheblich nach oben zu korrigieren, hat schließlich auch der Zeuge H. - Leiter des Referats 53 der Abteilung 5 des Innenministeriums (Rechtsextremismus/-terrorismus, Linksextremismus/ -terrorismus) - nicht in Gänze erhellen können. Aus dessen Ausführungen hat die Kammer zwar entnommen, dass der Verfassungsschutz das Internet auswertet, Erkenntnisse der Verfassungsschutzbehörden anderer Bundesländer erhält und auch über Informanten aus den Kreisen der Störer Informationen erlangt. In welchem Umfang und auf welchen Wegen die Behörde allerdings für den 14.08.2010 an Anhaltspunkte gelangt war, die sie zu ihrer Einschätzung geführt hatten, und um welche Anhaltspunkte es sich dabei gehandelt hatte, ist weitestgehend ungeklärt geblieben. Allein die Aussage, dass sich mit zunehmender zeitlicher Nähe zum Ereignis regelmäßig die Erkenntnisse über Mobilisierungsaufrufe und konkrete Teilnahmeplanungen verdichteten, dass also die Zahlen der zu erwartenden Störer konkreter würden, je näher der Anlasstag rücke, vermag einen derartigen Anstieg der Zahlen nicht erschöpfend zu begründen. Eine Antwort auf die Frage nach konkreten Anhaltspunkten ist der Zeuge unter Hinweis auf die Einschränkung seiner Aussagegenehmigung schuldig geblieben.
Weitere Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung hat das Gericht in diesem Verfahren nicht. Insbesondere ist ihm die Auswertung der vollständigen Akten des Verfassungsschutzes verwehrt. Die Weigerung des Innenministeriums, die Akten vollständig vorzulegen und die aus diesem Grunde abgegebenen Sperrerklärungen des Innenministeriums vom 18.01.2011 und 29.04.2011 sind vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht als rechtmäßig festgestellt worden und setzen vorliegend den Aufklärungsmöglichkeiten des Gerichts Grenzen (zur Amtsermittlung der Gerichte bei rechtmäßiger Verweigerung der Aktenvorlage und zu den Folgen der Unaufklärbarkeit des Vorliegens wesentlicher Merkmale eines Eingriffstatbestandes vgl. insbesondere BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 - 6 C 13.07 -, BVerwGE 131, 171).
Einer Entscheidung der Frage, ob die Gefahrenprognose hinsichtlich der Zahl der anreisenden Störer von genügenden tatsächlichen Anhaltspunkten getragen wurde, bedarf es hier jedoch letztlich nicht, da die Beweisaufnahme zumindest ergeben hat, dass die für die Verbotsverfügung maßgebliche Annahme eines polizeilichen Notstands in anderer Hinsicht einer gerichtlichen Überprüfung nicht standhält.
Ausgehend von den Zahlen, welche der Verfassungsschutz Anfang August 2010 mitgeteilt hatte, war die Polizei nach einer geänderten Bedarfsberechnung zu dem Ergebnis gekommen, nicht genügend Polizeibeamte zur Verfügung zu haben, um die Gefahrenlage beherrschen zu können. Nach der von der Polizeidirektion Göttingen unter dem 11.08.2010 erstellten und von Polizeivizepräsident I. gezeichneten „ Kräftekonzeption und Verfügbarkeit polizeilicher Einsatzkräfte“ (Bl. 136 ff. des von der Polizeidirektion Göttingen, Dezernat 12 - Leitlinien und Kräfte - übersandten Aktenordners, Beiakte N) waren von 2.500 benötigten Einsatzkräften nur 2.000 verfügbar, woraus sich ein Fehlbedarf von 500 Beamten ergab.
Selbst unter Zugrundelegung der - vom Gericht angezweifelten - Gefahrenprognose vom 09.08.2010 und der hierauf fußenden Bedarfsberechnung hat die Annahme dieses Fehlbedarfs das Gericht nicht überzeugen können.
Zwar sind die Ordnungsbehörden nicht dazu verpflichtet, Polizeikräfte ohne Rücksicht auf sonstige Sicherheitsinteressen in unbegrenztem Umfang bereitzuhalten. Das Gebot, vor der Inanspruchnahme eines Nichtstörers eigene sowie gegebenenfalls externe Polizeikräfte gegen die Störer einzusetzen, steht vielmehr unter dem Vorbehalt der tatsächlichen Verfügbarkeit solcher Kräfte (BVerfG, Beschluss vom 10.05.2006 - 1 BvQ 14/06 -, juris). Das Verbot einer Versammlung kann jedoch nur dann in Betracht kommen, wenn auch mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststeht, dass die Polizei wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und trotz Heranziehung externer Polizeikräfte zum Schutz hoher Rechtsgüter nicht in der Lage wäre; eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht dafür nicht aus (BVerfG, Beschluss vom 10.05.2006 - 1 BvQ 14/06 -, juris; vgl. auch die Einschätzung des Vizepräsidenten der Polizeidirektion Göttingen in seinem Schreiben vom 13.10.2010 an das Innenministerium, dass "ohne eine ausführliche Darlegung der Hinderungsgründe für eine Zuweisung der nachgeforderten fünf Einsatzhundertschaften" … "eine nachträgliche Bestätigung der Verbotsverfügung nahezu ausgeschlossen" ist.).
Unter Auswertung des Inhalts der vorgelegten Verwaltungsvorgänge und des Ergebnisses der Beweisaufnahme hat das Gericht aber nicht die Überzeugung gewinnen können, dass die zur Beherrschung der prognostizierten Gefahrenlage nach der polizeilichen Bedarfsberechnung zusätzlich benötigten 500 Beamten tatsächlich nicht verfügbar waren.
Aus den vom Innenministerium vorgelegten Verwaltungsvorgängen zur Einsatzplanung lässt sich ersehen, dass von Seiten des Ministeriums an die Zentrale Polizeidirektion in Niedersachsen, an die übrigen Bundesländer, die Bundespolizei und an die Polizeidirektionen Niedersachsens herangetreten worden war, um über die der zuständigen Polizeidirektion Göttingen verfügbaren eigenen Beamten hinaus weitere Polizeikräfte anzufordern. Die Reihenfolge der Anforderungen, wie sie sich aus den Vorgängen ergibt, ist von dem Zeugen J. auch nachvollziehbar erläutert worden. Auch die Zu- und Absagen aus den übrigen Bundesländern lassen sich den Vorgängen entnehmen. Insoweit ist auch nachvollziehbar, dass Niedersachsen nicht in der Lage war, die Absagen anderer Bundesländer zu hinterfragen und nach zweimaliger Bitte um Unterstützung über die angebotenen Kräfte der anderen Länder und des Bundes hinaus nicht mit weiterer Hilfe rechnen konnte. Letzteres erscheint insbesondere deshalb plausibel, weil sich aus den Vorgängen ebenfalls ergibt, dass auch einer Bitte des Freistaates Sachsen um Unterstützung durch die übrigen Länder am 14.08.2010 nicht im vollen Umfang hatte entsprochen werden können.
Das Innenministerium hat allerdings nicht schlüssig dargelegt, wie viele Polizeikräfte aus dem niedersächsischen Polizeidienst verfügbar waren und ob alle verfügbaren Kräfte auch tatsächlich eingesetzt wurden.
Der Zeuge J., der im Innenministerium in der Abteilung 2 zuständiger Referent für die polizeiliche Einsatzplanung ist, hat dazu ausgeführt, dass es in Niedersachsen zwar insgesamt 18.000 Polizeibeamte gebe, jedoch nicht alle Beamte für besondere Lagen wie Versammlungen einsetzbar seien. Für die Bewältigung besonderer Lagen, beispielsweise bei Versammlungen, stünden Kräfte bei der Zentralen Polizeidirektion und in den territorialen Behörden, den Polizeidirektionen, zur Verfügung. Bei der Zentralen Polizeidirektion werde für besondere Lagen die Bereitschaftspolizei vorgehalten. Diese sei besonders strukturiert für derartige Einsätze, umfasse 7 Einsatzhundertschaften und 1 technische Einsatzeinheit und verfüge über insgesamt 1.119 Beamte. Darüber hinaus gebe es bei jeder der sechs territorialen Behörden Aufrufeinheiten, die bei Bedarf aus den in der Fläche eingesetzten Beamten heraus gebildet würden. Diese Beamten würden sonst für Alltagsaufgaben eingesetzt, seien aber darüber hinaus für besondere Einsätze aus- und fortgebildet und besonders ausgerüstet. Die Polizeidirektion Hannover verfüge über 4 solcher Aufrufeinheiten, die übrigen Polizeidirektionen verfügten über jeweils 3 Aufrufeinheiten. Für die Polizeidirektion Hannover seien dies insgesamt 770 Beamte, für die übrigen Polizeidirektionen jeweils 630 Beamte. Insgesamt stünden einschließlich Bereitschaftspolizei 26 Einsatzhundertschaften mit etwa 5.000 Beamten für besondere Lagen zur Verfügung.
Geplant war von Seiten des Innenministeriums jedoch für den 14.08.2010 nur der Einsatz von etwa 1.200 niedersächsischen Polizeikräften (tatsächlich im Einsatz waren am 14.08.2010 dann 1.183 niedersächsische und 806 Beamte aus anderen Bundesländern bzw. von der Bundespolizei). Zu einem Einsatz weiterer Kräfte sah sich das Innenministerium trotz der vom Verfassungsschutz Anfang August korrigierten Prognose der zu erwartenden Störerzahlen nicht in der Lage.
Zu der Frage der Verfügbarkeit weiterer der insgesamt vorhandenen 5.000 Einsatzkräfte für besondere Lagen hat der Zeuge J. ausgeführt, dass von der Gesamtzahl der Einsatzkräfte zunächst etwa 20 bis 30 % abzuziehen seien wegen Krankheit, Urlaub, Fortbildung und aus anderen Gründen. Dieser nur abstrakt referierte prozentuale Abzug von bis zu einem Drittel der gesamten Kräfte erscheint jedoch insbesondere angesichts der Tatsache, dass der 14.08.2010 außerhalb der niedersächsischen Schulferien lag, recht hoch gegriffen. Im Übrigen hätte die Verfügbarkeit von Kräften insoweit mit einer Urlaubssperre für die Bereitschaftspolizei und die Aufrufeinheiten verbessert werden können, da die Versammlungen bereits ein halbes Jahr im Voraus angemeldet worden waren.
Doch selbst unter Berücksichtigung eines Abzugs von 30 % von der Gesamtzahl der Einsatzkräfte für besondere Lagen kann nicht nachvollzogen werden, warum der Anfang August errechnete Bedarf von 500 zusätzlichen Kräften nicht hatte gedeckt werden können.
Ausgehend von der Zahl von 5.000 Einsatzkräften für besondere Lagen ergibt ein Abzug von 1.500 Beamten (30 % pauschal) die Zahl von 3.500 Beamten. Von diesen Kräften sollten 1.200 in Bad Nenndorf eingesetzt werden, so dass - rechnerisch - noch 2.300 Beamte für die Bewältigung besonderer Lagen am Wochenende 14./15.08.2010 zur Verfügung gestanden hatten. Dafür, dass von diesen nicht 500 Kräfte noch für einen Einsatz in Bad Nenndorf hätten herangezogen werden können, ohne die Sicherheit im restlichen Niedersachsen zu gefährden, fehlt es zur Überzeugung des Gerichts an einem schlüssigen Nachweis. Darüber hinaus ergibt sich aus der „Kräftelage Niedersachsen“ im Vermerk des Leiters des Referats P 24 der Abteilung 2 des Innenministeriums vom 13.08.2010 (Blatt 244 des vom Innenministerium - Referat P 24.1, Einsatz und Verkehr - übersandten Aktenordners, Beiakte R), dass für die Bewältigung sonstiger Einsatzlagen an dem Wochenende 14./15.08.2010 (lediglich) ca. 1.110 Beamte "verplant" waren. Mit anderen Worten: Auch unter Berücksichtigung aller bekannten Einsatzlagen in Niedersachsen und der zusätzlichen 500 Kräfte für den Einsatz in Bad Nenndorf verblieb sogar noch eine Reserve von etwa 690 Beamten. Tatsächlich scheint es daher so gewesen zu sein, dass nicht alle notwendigen Anstrengungen unternommen worden waren, sämtliche verfügbaren Kräfte zu mobilisieren.
Um das Gericht vom Vorliegen der Voraussetzungen des polizeilichen Notstands zu überzeugen, wäre es aber notwendig gewesen nachzuweisen, dass tatsächlich die Mobilisierung aller verfügbaren Polizeikräfte versucht worden war. Der Vorbehalt der tatsächlichen Verfügbarkeit von Polizeikräften kann in Anbetracht der grundlegenden Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit in einem freiheitlichen demokratischen Staat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315 (345)) einen polizeilichen Notstand nur begründen, wenn nachgewiesenermaßen zuvor alles versucht worden ist, um den Notstand zu vermeiden. Würde für die gerichtliche Kontrolle ein Weniger genügen, liefe das Versammlungsgrundrecht Gefahr, in der polizeilicher Einsatzplanung in den Hintergrund zu treten.
Diesen Nachweis der Ausschöpfung aller Möglichkeiten der Mobilisierung ist das Innenministerium insbesondere auch deshalb schuldig geblieben, weil aus den vorgelegten Akten ersichtlich ist, dass auf die ergänzende Kräfteanforderung der Polizeidirektion Göttingen am 06.08.2010 per E-Mail überhaupt keine Versuche mehr unternommen worden waren, noch weitere Kräfte aus der Fläche zu mobilisieren. Vielmehr teilte die Abteilung 2 des Ministeriums der Polizeidirektion Göttingen mit Schreiben noch vom selben Tag mit, dass ergänzende Kräfte nicht bereitgestellt werden könnten.
Mit einer derartigen Einsatzplanung lässt sich jedoch der Nachweis der Voraussetzungen des polizeilichen Notstands im Versammlungsrecht nicht führen. Die Einlassung des Zeugen J., die einzelnen territorialen Polizeidirektionen sowie die Zentrale Polizeidirektion entschieden grundsätzlich in eigener Verantwortung, wie viele Beamte sie für besondere Lagen zur Verfügung stellten und die dem Innenministerium obliegende Fachaufsicht lasse eine Kontrolle der einzelnen Lagen in den territorialen Polizeidirektionen nur sehr eingeschränkt zu, auch die Zentrale Polizeidirektion koordiniere ihre Einsätze in aller Regel selbst, bedeutet in der Konsequenz, dass die Entscheidungsgewalt über einen polizeilichen Notstand vom Innenministerium in die nachgeordneten Behörden verlagert wird. Wenn von Seiten des Innenministeriums nicht eine strenge Plausibilitätskontrolle der Einsätze der Bereitschaftspolizei und der Aufrufeinheiten in den einzelnen Polizeidirektionen erfolgt, nicht mehrfach Kräfte nachgefordert werden und im Ergebnis für eine Einsatzlage wie die in Bad Nenndorf an einem nach den Worten des Zeugen J. "normalen Wochenende" weniger als ein Viertel der für besondere Lagen vorhandenen Kräfte für einen Einsatz vorgesehen wird, ist die gerichtliche Überzeugung, es sei tatsächlich alles zur Vermeidung eines polizeilichen Notstands unternommen worden, ausgeschlossen.
Dies geht hier zu Lasten des Beklagten, der zwar die Darlegungen der Polizei nicht hatte hinterfragen können, sich aber als Versammlungsbehörde deren Auffassung angeschlossen hatte. Er trägt in diesem Verfahren für das Vorliegen des polizeilichen Notstands die materielle Beweislast.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Anlass, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, besteht nicht. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Sätze 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Gründe, die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen, sind nicht ersichtlich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 VersG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 8 Abs. 3 NVersG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
BVerwGE 131, 171
BVerfGE 69, 315
10 B 3508/10
10 B 3503/10
10 A 3502/10
10 A 3427/10
10 A 3410/10
1 BvR 461/03
1 BvR 1946/06
1 BvQ 14/06
5 S 10.34
20 L 650/09
6 K 366/10
3 A 143/04
1 BvR 2636/04
10 CS 10.10
6 C 13.07