Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-05-31, Aktenzeichen 34 A 76.07
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0531.34A76.07.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Gegen ein Selbsttitulierungsrecht der Behörde spricht der privatrechtliche - und nicht öffentlich-rechtliche - Charakter eines von den Parteien eingegangenen Evaluierungsvertrages. (Rn.28)
Die Beklagte wird unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide vom 15. Dezember 2006 und 4. Juni 2007 und unter dem Vorbehalt der Entscheidung über die von ihr erklärte Aufrechnung mit einer Gegenforderung in gleicher Höhe verpflichtet, an die Klägerin 8.052,68 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit der Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Rechtsstreit betrifft zwei seitens der Beklagten an die Klägerin gerichtete Kostenbescheide.
Die Klägerin wurde im Jahr 1989 von verschiedenen Firmen der europäischen Wirtschaft gegründet und war zunächst als Gesellschaft für Akkreditierung und Zertifizierung im gesetzlich nicht geregelten Bereich tätig. Unter Akkreditierung ist dabei ein Verfahren zu verstehen, in dem eine maßgebliche Stelle formell anerkennt, dass eine Stelle oder Person kompetent ist, bestimmte Aufgaben auszuführen, unter Zertifizierung demgegenüber ein Verfahren, in dem ein (unparteiischer) Dritter schriftlich bestätigt, dass ein Erzeugnis, ein Verfahren oder eine Dienstleistung vorgeschriebene Anforderungen erfüllt. Ende 2007 hat sich die Klägerin aus Gründen, die mit den streitgegenständlichen Vorgängen in Verbindung stehen, von ihrer Zertifizierungstätigkeit getrennt.
Seit 1991 ist die Klägerin Mitglied im Deutschen Akkreditierungsrat (DAR), der sich als ein gemeinsam von Staat und Wirtschaft getragenes Gremium versteht, in dem Akkreditie-rungs-/Anerkennungsstellen aus dem gesetzlich geregelten und dem nicht geregelten Bereich zusammenarbeiten. Bei der Aufnahme von Mitgliedern in den Deutschen Akkreditierungsrat nahm bis 2003 die - selbst dem DAR angehörende - Trägergemeinschaft für Akkreditierung, die TGA GmbH, Koordinierungs- und Überwachungsaufgaben wahr.
Nach Aufgabe dieser Funktion durch die TGA wurde in den Verfahrensregeln des DAR folgende Regelung aufgenommen:
Die Einhaltung der verbindlichen Regeln des DAR durch die Akkreditierungsstellen im gesetzlich nicht geregelten Bereich des DAR wird im Auftrag des DAR-Vorsitzenden durch die BAM überprüft. Die betroffenen Mitglieder schließen zu diesem Zweck einen Vertrag mit der BAM. Im zweijährigen Rhythmus nach der Erstüberprüfung wird diese Überprüfung wiederholt, bei Vorliegen von begründeten Hinweisen auf Nichteinhaltung der verpflichtenden Regeln auch früher.
Ein solcher (Evaluierungs-)Vertrag wurde zwischen der Klägerin und der Beklagten am 13. Dezember 2004 bzw. 23. Februar 2005 abgeschlossen.
Unter dem 15. Dezember 2006 richtete die Beklagte zwei Kostenbescheide in Höhe von 3.746,80 € und 4.305,88 € an die Klägerin, die in Zusammenhang mit dem Tätigwerden von externen Gutachtern entstandene Kosten betrafen. Die dagegen gerichteten Widersprüche der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 4. Juni 2007 zurück.
Mit der am 9. Juli 2007 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, es liege unter verschiedenen Gesichtspunkten eine Schlecht- bzw. Nichterfüllung dessen vor, was seitens der Beklagten aus dem Evaluierungsvertrag geschuldet sei.
Die Klage enthält folgende Anträge:
I.
1. Die Beklagte wird - unter Aufhebung des Kostenbescheides der Beklagten vom 15.12.2006 über 3.746,80 EUR in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2007 - verurteilt, an die Klägerin einen Betrag in Höhe von 3.746,80 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zurückzuzahlen.
2. Die Beklagten wird weiter - unter Aufhebung des Kostenbescheides der Beklagten vom 15.12.2006 über 4.305,88 EUR in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2007 - verurteilt, an die Klägerin einen weiteren Betrag in Höhe von 4.305,88 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zurückzuzahlen.
3. Hilfsweise zu Ziffer I.1. und 2.:
Es wird festgestellt, dass die Kostenbescheide der Beklagten vom 15.12.2006 über 3.746,80 EUR und 4.305,88 EUR rechtswidrig ergangen sind.
II.
Hilfsweise zu I:
Die Beklagte wird verpflichtet, die Klägerin von den Kosten freizustellen, die der Klägerin im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gegen die Kostenbescheide der Beklagten vom 15.12.2006 entstanden sind, einschließlich der durch die Beauftragung der Rechtsanwälte Z., K., entstandenen Kosten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Klägerin könne mit ihren Einwendungen nicht (mehr) gehört werden, weil sie es versäumt bzw. unterlassen habe, hinsichtlich der Evaluierungsergebnisse mittels entsprechender Nachbesserungsverlangen vorzugehen. Die Klägerin könne, nachdem sie die „Sachentscheidung“ habe unangreifbar werden lassen, deren Rechtmäßigkeit im Rahmen der Anfechtung der „Kostenentscheidung“ nicht mehr in Frage stellen.
In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte hinsichtlich eines eventuellen Rückzahlungsanspruchs der Klägerin im Sinne der Klageschrift vorsorglich die Aufrechnung mit ihren Kostenforderungen aus dem Evaluierungsvertrag erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und - soweit erheblich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als verbundene Anfechtungs- und Leistungsklage zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil es sich bei der Anfechtung der Gebühren- und Widerspruchsbescheide der Beklagten um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handelt und weil Erstattungsansprüche, die in Verbindung mit einem solchen Anfechtungs- bzw. Aufhebungsbegehren verfolgt werden, dessen Rechtsnatur teilen (vgl. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., § 34 Rnr. 30).
Die zulässige Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Gebührenbescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; auf Grundlage der Bescheide geleistete Zahlungen sind zu erstatten.
Soll - wie hier die Bescheide vom 15. Dezember 2006 - ein Leistungsbescheid als Titel und Grundlage späterer Vollstreckungsmaßnahmen dienen, so unterliegt er schon um dieser Funktion willen als belastender Eingriff dem Vorbehalt des Gesetzes (vgl. VGH Bd.-Württ., Beschluss vom 29. Dezember 1989 - 10 S 2252/89 -, NVwZ 1990, 388 m.w.N.). Eine solche Rechtsgrundlage ist vorliegend jedoch nicht erkennbar.
Zwar bestimmt die auf einer Ermächtigung in § 44 Abs. 1 Satz 1 SprengG beruhende Kostenverordnung für Nutzleistungen der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung in ihrem § 11 Abs. 1 Satz 1, dass „die Kosten“ durch schriftlichen Bescheid festgesetzt werden. Diese Bestimmung ist hinsichtlich der streitgegenständlichen Forderungen, die ihre Anspruchsgrundlage in § 7 Abs. 1 des Evaluierungsvertrages und nicht in § 1 der Kostenverordnung haben, aber nicht anwendbar.
Fraglich ist bereits, ob es sich bei dem nach Maßgabe des zwischen den Parteien geschlossenen Evaluierungsvertrags zu erstellenden Gutachten überhaupt um eine Nutzleistung der Beklagten im Sinne der Verordnung handelt. Denn die Erstellung des Gutachtens ist nach dem Inhalt des Vertrages nicht Sache der Beklagten, sondern Aufgabe eines unabhängigen Ausschusses, für den die Beklagte lediglich den organisatorischen Rahmen vorzuhalten hat.
Unabhängig davon finden sich in dem Evaluierungsvertrag aber jedenfalls auch weder eine allgemeine Bezugnahme auf die Kostenverordnung insgesamt noch eine Regelung, die auf das Selbsttitulierungsrecht der Beklagten nach § 11 Abs. 1 der Verordnung verweist. Die Kostenverordnung findet vielmehr nur in § 7 Abs. 1 des Vertrages Erwähnung, wonach die „Kosten für die Evaluierung … entsprechend der Kostenverordnung für Nutzleistungen der BAM in der jeweils gültigen Fassung berechnet“ werden. Zudem enthält der Vertrag Regelungen, deren Vereinbarung im Falle einer Anwendbarkeit der Verordnung überflüssig gewesen wäre. Dies betrifft beispielsweise das - der Vorschusspflicht nach § 11 Abs. 3 der Verordnung entsprechende - Recht der Beklagten nach § 7 Abs. 3 des Vertrages, vor Beginn der Evaluierung Abschlagszahlungen verlangen zu können.
Gegen ein Selbsttitulierungsrecht der Beklagten spricht darüber hinaus der privatrechtliche - und nicht öffentlich-rechtliche - Charakter des von den Parteien eingegangenen Evaluierungsvertrages. Dieser ergibt sich insbesondere daraus, dass die Evaluierung Betätigungen der Klägerin als Akkreditierungsstelle im gesetzlich nicht geregelten Bereich betrifft, dass die Beklagte durch den Vertrag eine Aufgabe übernommen hat, die derjenigen entspricht, die bis 2003 von der privatrechtlich organisierten und tätigen Trägergemeinschaft für Akkreditierung (TGA) wahrgenommen wurde, und dass der Vertrag durchgehend Begrifflichkeiten verwendet (vgl. u.a. Gewährleistungsanspruch und -frist, Verzug), die dem Vertragsrecht des BGB entnommen sind. Zudem kommt auch eine Gerichtsstandsvereinbarung, wie sie in § 11 Abs. 1 des Vertrages enthalten ist, im öffentlich-rechtlichen Bereich nicht in Betracht (vgl. Kopp, § 52 VwGO, Rnr. 2 m.w.N.).
Sind die angefochtenen Bescheide somit aufzuheben, hat die Klägerin unter dem Gesichtspunkt des gesetzlich nicht ausdrücklich geregelten, aber allgemein anerkannten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs (vgl. Maurer, Allgemeinen Verwaltungsrecht, 17. Aufl., § 29 Rnr. 21 m.w.N.), auch einen Anspruch auf Rückerstattung der von ihr auf Grundlage der Bescheide geleisteten Zahlungen.
Der Anspruch auf Prozesszinsen in der geforderten Höhe folgt aus den entsprechend anzuwendenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2002 - 9 C 6/01 -, NVwZ 2003, 481) §§ 291, 288 BGB.
Allerdings konnte die Beklagte zur Zahlung nur unter dem tenorierten Vorbehalt verurteilt werden. Zwar entscheidet das Gericht den Rechtsstreit gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 GVG unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten. Diese Bestimmung ist jedoch nicht einschlägig, wenn - wie hier - im Verwaltungsprozess die Aufrechnung mit einer - bestrittenen - rechtswegfremden Gegenforderung erklärt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Juli 2009 - 10 B 2.09 -, juris). In diesen Fällen ist vielmehr im Wege des Vorbehaltsurteils gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 302 Abs. 1 ZPO zu entscheiden und der aufrechnenden Partei im Rahmen des anhängig bleibenden sog. Nachverfahrens Gelegenheit zu geben, die (vorgreifliche) Entscheidung des Zivilgerichts hinsichtlich der Forderung, mit der aufgerechnet worden ist, herbeizuführen (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 302 Abs. 4 ZPO). Im Anschluss daran ist durch (ein weiteres) Urteil der Kammer eine abschließende Entscheidung zu treffen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der mit der Stattgabeentscheidung verbundene Vorbehalt ist insoweit ohne Bedeutung. Die Kostenentscheidung wird jedoch entsprechend abzuändern sein (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 302 Abs. 4 Satz 2 ZPO), wenn das Nachverfahren hinsichtlich der seitens der Beklagten erklärten Aufrechnung zu einem für sie günstigen Ergebnis führen sollte. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Gründe, gemäß § 123 Abs. 2 VwGO die Berufung zuzulassen, lagen nicht vor. Dem Rechtsstreit kommt insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung (mehr) zu, nach dem das Akkreditierungswesen durch das Gesetz über die Akkreditierungsstelle - AkkStelleG - zum 1. Januar 2010 völlig neu geordnet und geregelt worden ist und der Deutsche Akkreditierungsrat im Zuge dieser Entwicklung in Kürze seine Arbeit einstellen wird (vgl. DAR-aktuell vom Februar 2010)

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291, 288 BGB
§ 52 VwGO
§ 173 VwGO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 1 SprengG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 GVG
§ 302 Abs. 1 ZPO
§ 302 Abs. 4 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 302 Abs. 4 Satz 2 ZPO
§ 123 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 des Evaluierungsvertrages und nicht in § 1 der Kostenverordnung
§ 11 Abs. 1 der Verordnung
§ 11 Abs. 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 388
NVwZ 2003, 481
10 S 2252/89
9 C 6/01
10 B 2.09