Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-25, Aktenzeichen OVG 70 A 3.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0225.OVG70A3.09.0A

Tenor:
Der Widerspruchsbescheid vom 19. April 2009 wird aufgehoben und die Sache zur erneuten Bescheidung an die obere Flurbereinigungsbehörde zurückverwiesen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und der Beklagte jeweils zur Hälfte.
Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von 30,00 Euro erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig nach einem Streitwert von 9.357,59 EUR.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nichtzugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens J. gegen die Heranziehung zu Vorschüssen auf die Teilnehmerbeiträge für den Ausbau der Straße "R." in J..
Nachdem zuvor im August 1997 bereits eine Dorfentwicklungskonzeption für die Gemeinde J. und im April 2003 eine agrarstrukturelle Entwicklungsplanung als vorbereitende Untersuchung zur Einleitung eines Flurneuordnungsverfahrens erarbeitet und am 16. Oktober 2003 eine Aufklärungsversammlung für das einzuleitende Verfahren durchgeführt worden waren, wurde das Flurbereinigungsverfahren "J." mit Anordnungsbeschluss vom 22. April 2004 als Verfahren gem. §§ 1 und 37 FlurbG i.V.m. § 56 LwAnpG eingeleitet. Es umfasst eine Fläche von ca. 1.300 ha, zu der u.a. die Ortslage des zur Gemeinde M. gehörenden Ortsteils J. gehört. Der Kläger, der einer der drei größten Landwirte im Ort ist, ist als Eigentümer u.a. der in der Ortslage J. gelegenen Flurstücke 151/4, 151/5, 151/1, 151/2, 151/9 und 371 der Flur 2 (Grundbuch R. Bl. 196 und 240) Teilnehmer des Verfahrens.
Die "Schaffung befestigter Straßen und Ausbau desolater Straßen, wie ... der R. bis zum Campingplatz" war bereits in der Dorfentwicklungsplanung J. als einer der Schwerpunkte bezeichnet worden (S. 77 der Dorfentwicklungskonzeption vom August 1997). Das Ziel wurde in der "Agrarstrukturellen Entwicklungsplanung - J. " aufgegriffen und eine kurzfristige Umsetzung u.a. dieser Dorferneuerungsmaßnahmen im angestrebten Flurneuordnungsverfahren vorgeschlagen. Der auf der Teilnehmerversammlung am 26. Oktober 2004 gewählte Vorstand der Teilnehmergemeinschaft erarbeitete nach den Angaben im zum gerichtlichen Verfahren vorgelegten Erinnerungsprotokoll vom 14. Januar 2010 in der Folge eine Prioritätenliste für Wegebaumaßnahmen. Dabei sei jede vorgeschlagene Maßnahme in Abhängigkeit von ihrer Bedeutung, Funktion und Notwendigkeit bewertet worden. Speziell für den in der Prioritätenliste an zweiter Stelle gesetzten R. sei dabei berücksichtigt worden, dass sich dort die Höfe von zwei Landwirten - darunter dem Kläger - befänden, und überschlägig ca. 2/3 des gesamten land- und forstwirtschaftlichen Verkehrs seinen Ursprung im R. finde.
Unter dem 22. März 2007 wurde mit der 2. Teilgenehmigung des Planes über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen gemäß § 41 Abs. 4 FlurbG der Ausbau des R. entsprechend den vorgelegten Planunterlagen genehmigt. Im Erläuterungsbericht zum Plan, der insoweit ebenfalls auf die Ergebnisse der Dorfentwicklungsplanung von 1997 und der Agrarstrukturellen Entwicklungsplanung aus dem Jahr 2003 Bezug nimmt, ist der Ausbau des als Anliegerstraße und Verbindungsweg mit starker landwirtschaftlicher Nutzung beschriebenen R. auf einer Länge von ca. 250 m (bis zum Ende der Wohnbebauung) als eine im Rahmen des Verfahrens zu realisierende Dorfentwicklungsmaßnahme ausgewiesen.
Der am 17. Juli 2007 begonnene Ausbau des R. wurde im September 2007 abgeschlossen (Bauabnahme 24. September 2007). Durch den Ausbau entstanden Kosten in Höhe von insgesamt 149.683,33 EUR, von denen insgesamt 104.778,33 EUR (70%) durch eine Zuwendung des Landes zur Förderung des Wegebaus Ortslage/Dorferneuerung abgedeckt wurden.
Der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft beschloss am 31. März 2008 (Az. VNr.:1/003/N), einen Vorschuss auf die danach von der Teilnehmergemeinschaft aufzubringenden Eigenanteile von 44.905 EUR für den Ausbau des R. zu heben. Zahlungspflichtig seien alle Grundstückseigentümer, deren Flurstücke innerhalb des in der Anlage zum Beschluss dargestellten Umrings gelegen seien.
Nach dem Erinnerungsprotokoll vom 14. Januar 2010, das vom Protokollführer und von der Vorsitzenden des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft unterzeichnet ist und auf das insoweit für die Einzelheiten Bezug genommen wird, war für die Umlegung der Kosten der Ausbaumaßnahme auf die Eigentümer der Anliegergrundstücke maßgeblich, dass dieselbe Systematik bereits für die - widerspruchsfrei gebliebene - Vorschusshebung der in der Prioritätenliste an erster Stelle stehende, zuvor ausgebaute Straße „S. “ verwendet worden sei. Der Vorstand habe die Heranziehung der Bevorteilten eines Sonderkostenbeitragsgebietes favorisiert, da die relativ hohen Kosten nicht alle Teilnehmer im selben Maße bevorteilten und der Mindeststandard, der innerorts durch die Realisierung der Regenentwässerung, Fußwege, Straßenbeleuchtung, Parkbuchten und den Anschluss an das übergeordnete Straßennetz erbracht werden müsse, denjenigen der in der Feldflur verlaufenden Wege erheblich übersteige. Für die Abgrenzung des Sonderkostenbeitragsgebietes habe der Vorstand nur „ganze, an den R. angrenzende Flurstücke“ einbezogen, da nur diese eine Erschließung über den R. erhielten und somit von dessen Ausbau profitierten.
Der Kläger wurde mit Bescheid vom 8. Oktober 2008 (vorläufiger Beitragsbescheid 103601) betreffend die „1. Vorläufige Beitragshebung für die Ortslage“ unter Hinweis auf die für den Ausbau des R. angefallenen, von den Teilnehmern des Verfahrens aufzubringenden Ausführungskosten zu einem Vorschuss in Höhe von 9.357,59 € herangezogen, der nach den auf die neuen, im Sonderhebungsgebiet gelegenen Flurstücke 9, 10 und 12 der Flur 7 entfallenden Werteinheiten berechnet war.
Der dagegen am 14. Oktober 2008 eingelegte Widerspruch des Klägers wurde vom Landesamt für Verbraucherschutz, Landwirtschaft und Flurneuordnung als Widerspruchsbehörde mit Widerspruchsbescheid vom 19. April 2009 - dem Kläger zugestellt am 26. Mai 2009 - zurückgewiesen. Der Beitragsbescheid sei gemäß § 19 Abs. 1 FlurbG recht- und zweckmäßig. Insbesondere sei die vom Vorstand der Teilnehmergemeinschaft beschlossene Hebung des Eigenanteils an den Ausbaukosten nur von den Eigentümern der innerhalb des festgelegten Umrings gelegenen Flächen, die durch den Ausbau „besonders bevorteilt“ seien, nicht zu beanstanden. Es handele sich um ein sachgerechtes Kriterium, da diese Flächen durch den Straßenausbau eine besondere Wertsteigerung erfahren hätten. Die Bezugnahme auf die neuen Flurstücke entspreche § 19 Abs. 1 FlurbG.
Zur Begründung seiner hiergegen am 22. Juni 2009 erhobenen Klage macht der Kläger insbesondere geltend, dass es sich bei den Kosten zur Herstellung des R. nicht um Ausführungskosten im Sinne von § 19 Abs. 1 i.V.m. § 105 FlurbG handele. Der Ausbau des R. habe keine zur Ausführung der Flurbereinigung erforderlichen Aufwendungen begründet, weil der Weg als Gemeindestraße grundsätzlich keine gemeinschaftliche Anlage im Sinne des § 39 Abs. 1 FlurbG sei. Die Straßenbaulast obliege der Gemeinde als öffentlicher Körperschaft und etwaige wirtschaftliche Bedürfnisse der Gemeindeeinwohner könnten die Einordnung des R. als öffentliche Anlage nicht begründen. Beim Ausbau des Weges habe es sich auch nicht um eine den Zielen des § 37 FlurbG in Verbindung mit § 1 FlurbG entsprechende Maßnahme der Dorferneuerung gehandelt. Der pauschale und unbestimmte Hinweis im Anordnungsbeschluss, wonach auch Maßnahmen der Dorferneuerung durchgeführt würden, sei von vornherein nicht geeignet, die differenzierte Systematik der Unterscheidung zwischen gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen außer Kraft zu setzen. Es sei den beteiligten Bürgern anhand dieses pauschalen Hinweises auf Dorferneuerungsmaßnahmen und seiner floskelhaften Begründung unmöglich gewesen zu erkennen, dass der Ausbau von Gemeindestraßen in erheblichem Umfang auf sie zukommen werde.
Höchst vorsorglich werde weiter vorgetragen, dass die Erhebung von Vorschüssen aufgrund des durch den Vorstand der Teilnehmergemeinschaft mit Beschluss vom 31. März 2008 bestimmten Maßstabs den sich aus § 19 FlurbG ergebenden Anforderungen nicht genüge. § 19 Abs. 2 FlurbG gestatte zwar die Erhebung von Sonderkostenbeiträgen bei einzelnen Teilnehmern unter entsprechender Entlastung der übrigen. Der Ausbau einer Gemeindestraße, die zugleich dem gemeinschaftlichen Interesse der Teilnehmer diene, sei jedoch keine besondere Anlage in diesem Sinne. Denn wenn es sich beim Ausbau der Gemeindestraße um eine Maßnahme der Dorferneuerung handeln sollte, handele es sich nicht um eine "besondere", enger begrenzten Zwecken der Anlieger dienende Maßnahme. Für eine Präzisierung und Bewertung der mit der Ausbaumaßnahme R. konkret verfolgten Zwecke durch den für die Festlegung des Beitragsmaßstabes zuständigen Vorstand der Teilnehmergemeinschaft sei den Verwaltungsvorgängen nichts zu entnehmen. Es sei nicht erkennbar, dass der Vorstand sich mit den sich aus § 19 Abs. 2 FlurbG ergebenden Voraussetzungen für die Festlegung eines Sondergebietes überhaupt befasst habe. Das Abstellen auf einen größeren Vorteil der unmittelbaren Anlieger sei nicht geeignet, ein nur die unmittelbaren Anlieger einbeziehendes Sondergebiet gemäß § 19 Abs. 2 FlurbG zu rechtfertigen.
Der Kläger beantragt,
den "vorläufigen Beitragsbescheid 103601" vom 8. Oktober 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. April 2009 aufzuheben,
hilfsweise,
den Widerspruchsbescheid vom 19. April 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält den angefochtenen Bescheid für rechtmäßig und führt aus, dass die rechtliche Einordnung des R. als gemeinschaftliche Anlage im Sinne des § 39 FlurbG entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu beanstanden sei. Die in § 37 Abs. 1 Satz 3 FlurbG aufgenommene Dorfentwicklung stelle als Landentwicklungsaufgabe einen für sich allein genügenden Anordnungsgrund gem. § 1 FlurbG dar. Der Wege- und Gewässerplan müsse sich nicht mehr nur auf die Erschließung der Feldflur durch landwirtschaftlich genutzte Wege beziehen, sondern könne auch die im Interesse der Eigentümer von Wohngrundstücken liegenden Verbesserungen der örtlichen Erschließungs- und Straßenverhältnisse einschließen. In diesem Sinne werde auch die Dorferneuerung als agrarstrukturelle Entwicklungsmaßnahme im Interesse und in Trägerschaft der Teilnehmergemeinschaft eines Bodenneuordnungsverfahrens angesehen. Davon ausgehend sei es zulässig gewesen, dass die Teilnehmergemeinschaft den R. trotz seiner Eigenschaft als öffentliche Straße als gemeinschaftliche Anlage ausgebaut habe. Der Ausbau habe der im Anordnungsbeschluss bezeichneten Zielstellung des Flurbereinigungsverfahrens und dem darauf aufbauenden Wege- und Gewässerplan entsprochen, in welchem der im Interesse der Grundstückseigentümer des Verfahrensgebietes liegende Handlungs- und Gestaltungsbedarf entwickelt und ausgewiesen worden sei. Entsprechend seiner Verkehrsbedeutung und Erschließungsfunktion sei der R. eine Anliegerstraße, die die Wohngrundstücke von 17 Mitgliedern der Teilnehmergemeinschaft erschließe. Daneben diene er dem Kläger und einem weiteren Landwirt neben der Erschließung ihrer Wohngrundstücke als Zufahrt für ihre Hofstellen. Eine darüber hinausgehende Erschließungsfunktion im Interesse Dritter besitze der R. nicht.
Auch die Beschränkung der Vorschusshebung auf die unmittelbaren Anlieger der Ausbaustrecke sei rechtmäßig. Der u.a. für die Festlegung von Sonderkostenbeitragsgebieten gem. § 19 Abs. 2 FlurbG zuständige Vorstand der Teilnehmergemeinschaft habe im Rahmen seines Ermessens zweck- und sachgerecht entschieden. Da es sich bei der Beitragspflicht gem. § 19 Abs. 1 FlurbG um einen Ausgleich dafür handele, dass die Teilnehmer im allgemeinen durch die Bodenordnung einen betriebswirtschaftlichen Vorteil erlangen, der zu einer Wertsteigerung ihres Grundstücks führte, müsse es bei der Beitragshebung nach § 19 Abs. 2 FlurbG um Vorteile gehen, die nicht aus dem allgemeinen Umlegungsvorteil von Ausbaumaßnahmen in einem Flurbereinigungsverfahren erwüchsen. Dies sei hier der Fall. Denn Umlegungsvorteile, deren grundstücksbezogene Ermittlung und Bemessung dem Wesen und Anliegen der Flurbereinigung widerspräche, entstünden nur im umlegungsrelevanten Gebiet, d.h. der Feldlage. Bei innerörtlichen Ausbaumaßnahmen müsse demgegenüber die Lagebezogenheit beachtet werden, weshalb die Vorteilswirkung dieser Ausbaumaßnahmen „nicht wie in der Feldlage durch eine Neuzuteilung und Neugestaltung der Grundstücke auf alle Verfahrensteilnehmer gleichmäßig umgelegt und verteilt werden könnten. Dorferneuerungsmaßnahmen und die daraus erwachsenden Vorteile müssten deshalb immer maßnahme- und lagebezogen beurteilt werden.“ Bei einer Anliegerstraße, die einzelne Teilnehmer besonders bevorteile, sei eine Umlegung des Beitrags auf alle Verfahrensbeteiligten deshalb nicht sachgerecht. Die vom Vorstand der Teilnehmergemeinschaft beschlossene Beschränkung der Vorschusshebung auf das Sonderbeitragsgebiet trage der Tatsache Rechnung, dass die Vorteilswirkung des streitgegenständlichen Straßenausbaus in besonderem Maße den Eigentümern der anliegenden Grundstücke zu Gute komme.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie auf die vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (6 Ordner, 1 Band Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung, div. Anlagenkonvolute) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage des Klägers ist nur im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Gem. § 19 Abs. 1 FlurbG kann die Teilnehmergemeinschaft die Teilnehmer zu (u.a.) Beiträgen in Geld - bzw. Vorschüssen darauf - heranziehen, soweit die Aufwendungen (§ 105) dem Interesse der Teilnehmer dienen. Für solche Teile des Flurbereinigungsgebietes, bei denen zur Ausführung besonderer Anlagen außergewöhnlich hohe Aufwendungen erforderlich sind, kann die Flurbereinigungsbehörde gem. § 19 Abs. 2 FlurbG die Beiträge der Teilnehmer entsprechend den Mehrkosten erhöhen.
Davon ausgehend ist der auf Aufhebung (auch) des angegriffenen Heranziehungsbescheides vom 8. Oktober 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. April 2009 gerichtete Hauptantrag jedenfalls unbegründet, denn die Heranziehung des Klägers zu einem Vorschuss auf die Teilnehmerbeiträge für den Eigenanteil der Teilnehmergemeinschaft an den Kosten des Ausbaus des R. im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens J. gem. § 19 FlurbG ist im Grundsatz nicht zu beanstanden (1.). Allerdings war der den Ausgangsbescheid bestätigende Widerspruchsbescheid gem. § 144 Satz 1 2. Halbsatz FlurbG aufzuheben und die Sache zur erneuten Bescheidung an die obere Flurbereinigungsbehörde zurückzuverweisen, da die für die Höhe des Vorschusses maßgebliche Beschränkung der Vorschusshebung auf die Eigentümer des mit dem Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft vom 31. März 2008 festgelegten Sonderhebungsgebietes den Anforderungen des § 19 Abs. 2 FlurbG nicht gerecht wird (2.) und eine Abänderung durch das Gericht angesichts der Art des Mangels nicht in Betracht kommt (3.).
1. Soweit der die Unzulässigkeit der Heranziehung der Teilnehmer zu den durch den Ausbau des R. entstandenen Kosten gem. § 19 FlurbG rügt, hat seine Klage keinen Erfolg. Denn bei diesen Kosten handelt es sich um Aufwendungen i.S.d. § 105 FlurbG (a.), die dem Interesse der Teilnehmer des Verfahrens dienen (b.). Auch die sich aus § 19 Abs. 1 Satz 3 FlurbG ergebenden Voraussetzungen für die Hebung eines Vorschusses sind insoweit erfüllt (c.).
a. Bei den Aufwendungen zum Ausbau des R. handelt es sich um „Aufwendungen“ i.S.d. § 105 FlurbG.
Gem. § 105 FlurbG fallen die zur Ausführung der Flurbereinigung erforderlichen Aufwendungen der Teilnehmergemeinschaft zur Last (Ausführungskosten). Zu den Ausführungskosten in diesem Sinne werden alle Zweckausgaben gerechnet, und zwar unabhängig davon, ob sie auf gesetzlicher Vorschrift, auf Verwaltungsakt oder auf Vereinbarung (z. B. Vertrag mit einem Unternehmer) beruhen (vgl. Schwantag, in: Schwantag/Wingerter, FlurbG, 8. Auflage 2008, § 105 Rn. 1). Dazu zählen insbesondere die Kosten für die Herstellung der gemeinschaftlichen Anlagen i.S.d. § 39 FlurbG.
Gemeinschaftliche Anlagen im Sinne des § 39 Abs. 1 FlurbG sind - unter anderem - Wege, Straßen und andere zur gemeinschaftlichen Benutzung oder einem gemeinschaftlichen Interesse dienende Anlagen, soweit es der Zweck der Flurbereinigung erfordert. Gemeinschaftliche Anlagen in diesem Sinne können entgegen der Auffassung des Klägers auch öffentliche Straßen sein (vgl. dazu nur BVerwG, Urteil v. 25. Oktober 1962 - I C 212.58 -, BVerwGE 15, 72 = RzF 1 zu § 37 Abs. 1 FlurbG; BayVGH, Urteil v. 16. Februar 1968 - 79 VII 66 -, RzF 6 zu § 39 FlurbG; Beschluss v. 19. Mai 1995 - 13 AS 95.1153 -, RzF 15 zu § 39 FlurbG; Urteil v. 7. August 1997 - 13 AS 97.2274 -, RzF 15 zu § 39 FlurbG). In Abgrenzung zu den gem. § 40 FlurbG lediglich durch eine Bereitstellung von Land in geringem Umfang zu unterstützenden öffentlichen Anlagen i.S.d. § 40 FlurbG, deren Planung und Herstellung kein zulässiger Gegenstand eines Flurbereinigungsverfahrens ist, kann eine öffentliche Straße aber nur dann eine gemeinschaftliche Anlage i.S.d. § 39 Abs. 1 FlurbG sein, wenn sie zumindest auch einem gemeinschaftlichen Zweck der Verfahrensteilnehmer dient. Wirtschaftliche Bedürfnisse der Gemeindeeinwohner oder Aufgaben, die der Gemeinde als einer öffentlichen Körperschaft obliegen, genügen insoweit nicht (vgl. nur BVerwG, Urteil v. 26. November 1981 - 5 C 72.80 -, BVerwGE 64, 232 ff. m.w.N.; zur Zweckerforderlichkeit für das konkrete Flurbereinigungsverfahren vgl. auch Urteil v. 21. Januar 1988 - 5 C 5.84 -, BVerwGE 79, 9 ff., hier zit. nach juris Rn 20 ff., 27 f.). Zum Zwecke der Flurbereinigung gehört deshalb nicht jegliche Maßnahme, die wegen ihres öffentlichen Interesses dem Wohl der Allgemeinheit förderlich ist und für deren Durchführung die Flurbereinigung "eine einmalige Gelegenheit" bietet (vgl. BVerwG, Urteil v. 13. November 1958 - I C 132.57 -, NJW 1959, 643). Nur wenn der Wegebau im Interesse der allgemeinen Landeskultur und im wirtschaftlichen Interesse der Beteiligten erforderlich sei, halte sich die Schaffung eines öffentlichen Weges im Rahmen der Ziele der Flurbereinigung (vgl. BVerwG, Urteil v. 25. Oktober 1962 - I C 212.58 -, RzF 1 zu § 37 FlurbG = RdL 1963, 106, und v. 14. Dezember 1978 - V C 52.76 -, RzF 26 zu § 45 Abs. 1 FlurbG = RdL 1980, 39; dem folgend BayVGH, Urteil v. 5. Juli 2001 - 13 A 98.2926 -, RzF 41 zu § 45 Abs. 1 FlurbG). Nicht zuletzt angesichts der sich aus den § 39 und § 40 FlurbG ergebenden gesetzlichen Unterscheidung zwischen gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen genügt eine nicht näher begründete, pauschale Bezeichnung des Ausbauvorhabens als Maßnahme der Dorferneuerung ohne nachvollziehbare Darlegung ihrer - über die Vorteile jeder Straßenausbaumaßnahme für die jeweiligen Straßenanlieger hinausgehenden - Bedeutung insoweit allerdings nicht, um den grundsätzlich der Gemeinde obliegenden Ausbau einer bereits vorhandenen Gemeindestraße als eine jedenfalls auch gemeinschaftlichen Zwecken der Flurbereinigung dienende Maßnahme zu erweisen. Auch aus § 37 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 FlurbG, wonach Maßnahmen der Dorferneuerung durchgeführt werden können, ergibt sich insoweit nichts anderes. Zur Schaffung von Anlagen mit dieser Zielrichtung ist die Flurbereinigung - deren Anlass und Hauptzweck die Förderung des privaten Nutzens der Gesamtheit der Verfahrensbeteiligten ist (i.d.S. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 15. März 1984 - 7 S 2985/83 -, RzF 40 zu § 37 Abs. 1 FlurbG; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil v. 8. Juni 1980 - 3 C 28/69 -, RzF 5 zu § 18 Abs. 1 FlurbG) - nur berechtigt, soweit ihr die Planungs- und Herstellungsbefugnis zukommt, was auch insoweit nur für Anlagen nach § 39 Abs. 1 FlurbG der Fall ist. Anlagen als Maßnahmen der Dorferneuerung, die nur gemeindlichen Bedürfnissen oder den Interessen Einzelner dienen und deren Schaffung nicht wenigstens auch vom Zweck der Flurbereinigung her geboten ist, durch den das gemeinschaftliche Interesse im Sinne des § 39 FlurbG erst begründet wird, unterliegen nicht der Bestimmung des § 39 FlurbG und können deshalb von der Flurbereinigung in eigener Verantwortung nicht hergestellt werden (BayVGH, Urteil v. 7. Juli 1983 - 13 A 82 A. 1099 -, RzF 6 zu § 21 Abs. 1 FlurbG; vgl. auch BT-Drucks. 7/3020, S. 39, wo ausdrücklich „klargestellt“ wurde, „dass solche [Dorferneuerungs-] Maßnahmen nur im Einzelfall, wenn dies im Rahmen der Aufgaben der Flurbereinigung geschieht, durchgeführt werden können, nicht müssen.“). Was mit einem Flurbereinigungsverfahren - im konkreten Fall - bezweckt werden soll, bestimmt der grundsätzlich an § 1 FlurbG zu orientierende Flurbereinigungsbeschluss. Was - gerade auch danach - nicht vom Verfahrenszweck getragen ist, darf auch kein Planungsgegenstand sein (Hoecht, BayVBl. 1991, 65, 66 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil v. 21. Dezember 2000 - 11 C 8.00 -, zit. nach juris Rn 24).
Davon ausgehend ist es hier nicht zu beanstanden, dass der Ausbau des R. als „gemeinschaftliche Anlage“ i.S.d. § 39 FlurbG in den Wege- und Gewässerplan gem. § 41 FlurbG aufgenommen und von der Teilnehmergemeinschaft des Flurbereinigungsverfahrens umgesetzt wurde, denn er hält sich im Rahmen der mit dem - bestandskräftig gewordenen - Anordnungsbeschluss vom 22. April 2004 vorgegebenen Zwecke des gem. § 1 und § 37 FlurbG in Verbindung mit § 56 LwAnpG angeordneten kombinierten Flurbereinigungs- und Bodenordnungsverfahrens J. und dient jedenfalls auch gemeinschaftlichen Zwecken der Teilnehmer.
Nach dem Anordnungsbeschluss bezweckt das Verfahren zum einen die Beseitigung bestehender Landnutzungskonflikte durch Feststellung und Neuordnung der Eigentumsverhältnisse bei gleichzeitiger Verbesserung der Produktionsbedingungen der Landwirte, zum anderen soll durch Klärung von Eigentumsverhältnissen und Aufwertung des Ortsbildes durch Flächenbereitstellung für die öffentliche Hand die Ortslage reguliert werden. Es seien Maßnahmen der Dorferneuerung vorgesehen, die „der strukturellen Entwicklung der Dörfer“ dienten, und die Verbesserung der innerörtlichen Verkehrserschließung solle mit Hilfe von bodenordnerischen Maßnahmen unterstützt werden.
Bei dem von der Teilnehmergemeinschaft selbst durchgeführten Ausbau der Straße handelt es sich zwar nicht um eine bloße Unterstützung einer - durch Dritte, wie etwa die Gemeinde - durchgeführten Verbesserung der Verkehrserschließung mittels bodenordnerischer Maßnahmen und im Anordnungsbeschluss wurde auch nicht ausdrücklich dargelegt, welche „vorgesehenen“ Maßnahmen der Dorferneuerung im Verfahren durchgeführt werden sollen. Ungeachtet dieser für sich genommen durchaus unklaren Formulierung konnte für die Verfahrensbeteiligten aber deshalb kein ernstlicher Zweifel darüber bestehen, dass zu den „vorgesehenen“ Maßnahmen der Dorferneuerung gerade auch der Ausbau von Dorfstraßen gehörte, weil der Anordnungsbeschluss weiter ausdrücklich Bezug nimmt auf die im Jahr 2002/2003 aufgestellte agrarstrukturelle Entwicklungsplanung (i.F. nur: AEP). Diese Entwicklungsplanung, die ihrerseits auf die Dorfentwicklungskonzeption der Gemeinde J. vom August 1997 Bezug nimmt (vgl. nur S. 10 f., 42 f. AEP), war ausweislich des über die Versammlung gem. § 5 Abs. 1 FlurbG gefertigten Protokolls in dieser Aufklärungsversammlung vorgestellt und erläutert worden. Sie ordnete den Ausbau des R. bereits als eine der Priorität nach kurzfristig zu realisierende Maßnahme der Dorferneuerung ein, die - ausweislich der eingestellten Kosten - sogar zu den „dringend notwendigen Maßnahmen“ gerechnet wurde (S. 65, 78 f., 81 der AEP). In der Aufklärungsversammlung waren sodann gerade diese Maßnahmen unter Hinweis auf die dafür in der AEP veranschlagten Kosten von „ca. 1 Mio. €“ als „Minimalvariante“ bezeichnet worden (vgl. S. 2 des Protokolls sowie die „Zusammenstellung der Kosten bei Realisierung der dringend notwendigen Maßnahmen“, Bl. 81 AEP: 930.122 EUR).
Hinzu kommt, dass der Ausbau des R. jedenfalls auch einer Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft dient. Ausweislich des vom Protokollführer des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft erstellten und von der Vorstandsvorsitzenden bestätigten Erinnerungsprotokoll vom 14. Januar 2010 erarbeitete der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft aufgrund einer Bewertung der jeweiligen Bedeutung, Funktion und Notwendigkeit eine Prioritätenliste der im Rahmen des Verfahrens umzusetzenden Maßnahmen, bei der die im Zentrum des Ortes J. und des Verfahrensgebietes gelegenen Wegeabschnitte S.,R. und L., von denen sternförmig weitere, die Feldlage erschließende Hauptwege abgehen, an oberste Stelle gesetzt wurden. Speziell für den an die zweite Stelle der Prioritätenliste gesetzten R. berücksichtigte der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft auch, dass sich in diesem die Höfe von zwei Landwirten - darunter der Kläger - befinden, die ca. 2/3 der landwirtschaftlichen und 50 % der forstwirtschaftlichen Flächen des Verfahrensgebietes bewirtschaften und von denen ca. 2/3 des gesamten land- und forstwirtschaftlichen Verkehrs ausgehen. Dem entsprechend wurde im Anhörungstermin nach § 38 FlurbG am 6. September 2005 zur Erläuterung der Ausbauart der Wege in der Ortlage ausgeführt, dass die Planungen „in Abhängigkeit von der Frequentierung und Benutzung durch den landwirtschaftlichen Verkehr erfolgt“ seien (S. 2 des Protokolls über den Anhörungstermin nach § 38 FlurbG). Auch im Erläuterungsbericht zum Plan über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen ist zusammenfassend festgehalten, dass sich der geplante Wegebau auf die für die Landwirtschaft wichtigsten Wege beschränke und auf Grundlage der Bestandsaufnahme auch der Ausbau der als Dorfentwicklungsmaßnahmen bezeichneten Wege - darunter des R. - vorgesehen sei. Entsprechend heißt es in der Baubeschreibung für den Ausbau des R. (vom Februar 2007, S. 4), dass dieser die Funktion der zentralen Erschließung der Anliegerstraße sowie der Ackerland- und Waldflächen umliegend der Ortslage J habe.
Hiernach ist nicht zu beanstanden, dass der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft den Ausbau des R. als gemeinschaftliche Anlage als für den Zweck des Verfahrens erforderlich angesehen und in den Plan gem. § 41 Abs. 1 FlurbG aufgenommen hat. Eine Verletzung des sich aus § 37 Abs. 1 Satz 1 FlurbG ergebenden Abwägungsgebotes, das gerade auch für den Wege- und Gewässerplan gem. § 41 FlurbG und die in § 37 Abs. 1 Satz 3 FlurbG ermöglichte („können“) Durchführung von Maßnahmen der Dorferneuerung zu beachten ist (vgl. Wingerter, in: Schwantag/Wingerter, FlurbG, § 37 Rn 2, 22 und § 41 Rn 8) und eine Abwägung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange erfordert, ist nicht feststellbar. Ausweislich des vorgelegten Erinnerungsprotokolls hat der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft während der Aufstellung des Plans nach § 41 FlurbG „die Entwicklungsmöglichkeiten des Verfahrensgebietes und die entstehenden Kosten ständig gegenübergestellt“ und dabei auch Maßnahmen, die aus Sicht des Vorstandes einen im Verhältnis zu den entstehenden Kosten zu geringen Nutzen versprachen, aus der Liste der durchzuführenden Maßnahmen herausgenommen. Die Bedeutung und Dringlichkeit der Verbesserung auch und gerade der desolaten Straßen in der Ortslage J. nicht nur für die Entwicklungsziele der Gemeinde oder die Allgemeinheit, sondern gerade auch für die Lebens- und Wirtschaftsbedingungen der Nutzer zahlreicher im Verfahrensgebiet gelegener Flächen und damit auch für die Nutzbarkeit und den Wert dieser Flächen ergibt sich zudem bereits aus den diesbezüglichen Vorplanungen, insbesondere der die Dorferneuerungskonzeption berücksichtigenden AEP. Gerade angesichts des vorgefundenen desolaten Zustands nahezu aller vorhandenen Dorfstraßen ergeben sich Vorteile für die Teilnehmergemeinschaft, die über die mit jedem „normalen“ Straßenausbau verbundenen direkten Nutzungsvorteile der unmittelbaren Anlieger hinausgehen. Die in der Dorfentwicklungskonzeption prognostizierte Förderung der Entwicklungsmöglichkeiten der Gemeinde durch die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur und damit verbunden auch der Lebensbedingungen und des Wohnumfeldes im Dorf kommen - mehr oder weniger - allen Eigentümern und Nutzern der Grundstücke in der Ortslage zu Gute.Darauf, ob der Kläger die sich für ihn persönlich aus der Möglichkeit der Nutzung des ausgebauten R. ergebenden Vorteile als vernachlässigenswert gering einschätzt, weil seine landwirtschaftlichen Fahrzeuge auch auf schlechten Wegstrecken zurecht kämen, kommt es insoweit nicht an.
Zwar ist dem Erinnerungsprotokoll nicht ausdrücklich zu entnehmen, dass der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft die Möglichkeit einer Realisierung der innerhalb des Dorfgebietes gelegenen Straßenausbaumaßnahmen durch die Gemeinde, ggf. unterstützt durch Bereitstellung von Land gem. § 40 FlurbG, näher geprüft und ggf. in seine Abwägung einbezogen hat. Die für den Ausbau der Dorfstraßen außerhalb eines Flurbereinigungsverfahrens zuständige Gemeinde hatte jedoch trotz der sich bereits aus der Dorfentwicklungskonzeption von 1997 ergebenden Dringlichkeit der Ausbaumaßnahmen weder begonnen, auch nur einzelne oder Teile der erneuerungsbedürftigen Straßen auszubauen, noch hat sie - etwa im Anhörungstermin nach § 38 FlurbG am 6. September 2005 (ebd. S. 2) - etwa zu erkennen gegeben, dass zumindest entsprechende gemeindliche Planungen bestanden. Der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft konnte also nicht davon ausgehen, dass diese für den Zweck des Verfahrens als erforderlich angesehenen Ausbaumaßnahmen in absehbarer Zeit durch die Gemeinde realisiert werden würden. Unter derartigen Umständen kann die Entscheidung, den Ausbau der genannten Dorfstraßen als gemeinschaftliche Anlage im laufenden Flurbereinigungsverfahren durchzuführen, auch nicht als abwägungsfehlerhaft angesehen werden.
b. Bei den Kosten des danach zu Recht als gemeinschaftliche - d.h. der gemeinschaftlichen Benutzung oder einem gemeinschaftlichen Interesse dienende - Anlage gem. § 39 FlurbG hergestellten R. handelt es sich dann aber auch um Aufwendungen, die i.S.d. § 19 Abs. 1 FlurbG „dem Interesse der Teilnehmer dienen“.
c. Die sich aus § 42 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ergebenden Voraussetzungen für den Ausbau des R. bereits vor der Ausführung des - bisher noch nicht vorliegenden - Flurbereinigungsplanes liegen mit der Erteilung der den Ausbau des R. betreffenden 2. Teilgenehmigung des Planes über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen gemäß § 41 Abs. 4 FlurbG vom 22. März 2007 vor. Die Plangenehmigung erfüllt die planungsrechtlichen Voraussetzungen für den Vorausbau nach § 42 Abs. 1 Satz 2 FlurbG (BayVGH v. 5. Februar 1979, AgrarR 1979, 202). Die vom Vorstand der Teilnehmergemeinschaft beschlossene Hebung eines Vorschusses auf entstandene Ausführungskosten auf der Grundlage eines vorläufigen Beitragsmaßstabes entspricht § 19 Abs. 1 Satz 3 FlurbG.
2. Der den Ausgangsbescheid bestätigende Widerspruchsbescheid gem. § 144 Satz 1 2. Halbsatz FlurbG war aufzuheben und die Sache zur erneuten Bescheidung an die obere Flurbereinigungsbehörde zurückzuverweisen, da die für die Höhe des hier konkret geforderten Vorschusses maßgebliche Beschränkung der Vorschusshebung auf die Eigentümer des mit dem Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft vom 31. März 2008 festgelegten Sonderhebungsgebietes den Anforderungen des § 19 Abs. 2 FlurbG nicht gerecht wird. Denn jedenfalls auf der Grundlage der hierzu bisher vorgetragenen Erwägungen des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft kann nicht festgestellt werden, dass es sich bei den mit dem Bescheid angeforderten Vorschüssen auf die Kosten des Ausbaus der Straße R. überhaupt um in einem Teil des Verfahrensgebietes zur Ausführung einer „besonderen“ Anlage i.S.d. § 19 Abs. 2 FlurbG entstandene außergewöhnlich hohe Aufwendungen handelt, die eine Erhöhung der Beiträge der Teilnehmer in diesem Gebiet „entsprechend den Mehrkosten“ rechtfertigen (a.). Auch die der hier angegriffenen Vorschusshebung zugrunde liegende Abgrenzung des Sondergebietes findet weder in den hierfür vorgetragenen Überlegungen des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft noch in sonst erkennbaren Gründen eine hinreichende Rechtfertigung (b.).
a. Die sich aus dem vorgelegten Erinnerungsprotokoll ergebenden Erwägungen des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft zur Festlegung eines Sonderhebungsgebietes gem. § 19 Abs. 2 FlurbG für die Hebung der Vorschüsse auf die Kosten für den Ausbau des R. vermögen die beschlossene Ausweisung eines solchen Gebietes bereits im Ansatz nicht zu rechtfertigen.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass - wie der Beklagte meint - § 19 Abs. 2 FlurbG auf Vorteile abstelle, die nicht aus einem allgemeinen, in der Feldflur vor der Abfindung keinen konkreten Grundstücken zurechenbaren „Umlegungsvorteil“ resultierten. Der Erweiterung der Flurbereinigungszwecke mit der Änderung des § 1 FlurbG durch das Gesetz zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes vom 15. März 1976 (BGBl. I S. 533) hat der Gesetzgeber mit der gleichzeitigen Einfügung des § 19 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. FlurbG Rechnung getragen, der gerade verhindern soll, dass die Teilnehmer eines mit Blick auf Art. 14 GG notwendig privatnützigen Flurbereinigungsverfahrens mit Kosten für Maßnahmen belastet werden, die nicht in ihrem gemeinschaftlichen, sondern z.B. im öffentlichen Interesse lagen. Liegt indes ein gemeinschaftliches Interesse vor - wovon bei der Schaffung einer gemeinschaftlichen Anlage gem. § 39 FlurbG notwendig auszugehen ist -, so kann es für die Kostenverteilung auf die Teilnehmer und damit auch für die Anwendbarkeit des § 19 Abs. 2 FlurbG nicht entscheidend darauf ankommen, ob es sich um „Umlegungsvorteile“ oder - was insbesondere bei Dorferneuerungsmaßnahmen regelmäßig in Betracht kommen wird - um andere, die Teilnehmergemeinschaft objektiv begünstigende Vorteile handelt. Der Gesetzgeber hat trotz der Einbeziehung der Förderung der Landentwicklung in die Zwecke der Flurbereinigung gem. § 1 FlurbG und der ausdrücklichen Ermöglichung von Maßnahmen der Dorfentwicklung in § 37 Abs. 1 Satz 3 FlurbG auch für innerörtliche Anlagen keine etwa an den Grundsätzen des gemeindlichen Erschließungs- bzw. Straßenausbaurechts orientierte Abrechnung ausschließlich bei den Anliegern der ausgebauten Anlage vorgesehen. Auch die Auslegung und Anwendung des § 19 Abs. 2 FlurbG kann nicht durch eine Heranziehung der Grundsätze dieser auf die Erhebung von Abgaben zur Finanzierung gemeindlicher Aufgaben gerichteten und damit nicht ohne weiteres vergleichbaren Zwecken dienenden Rechtsgebiete ersetzt werden. Die Schaffung einer gemeinschaftlichen Anlage im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens dient nicht nur der Erschließung anliegender Grundstücke oder deren verbesserter Nutzbarkeit, sondern notwendig immer (auch) der Förderung gemeinschaftlicher Interessen, zu denen ggf. im Kontext der Verfahrensziele und der konkreten Situation zu bewertende besondere Zwecke der Teilnehmer hinzukommen können. Bei der Auslegung des § 19 Abs. 2 FlurbG sind deshalb vorrangig die sich aus dem Flurbereinigungsgesetz im Allgemeinen und aus § 19 FlurbG im Besonderen ergebenden Grundsätze der Beitragshebung durch die Teilnehmergemeinschaft zu beachten. Danach stellt das auf einen Ausgleich privater Interessen gerichtete Flurbereinigungsverfahren bei der Erhebung von Beiträgen maßgeblich auf die Vorteile für die Gesamtheit der Teilnehmer ab; ein auf Vorteile des Einzelnen abzielendes Prinzip bei der Beitragserhebung ist ausgeschlossen. Die Berücksichtigung unterschiedlicher Vorteile im konkreten Fall wird - nur - durch die Regelungen in § 19 Abs. 2 und 3 FlurbG gewährleistet (st. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Beschluss v. 1. Dezember 2005 - 10 B 44.05 -, NVwZ-RR. 2006, 754, m.w.N. ).
§ 19 Abs. 2 FlurbG ermöglicht eine Ausnahme von der Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, indem er die Erhebung von Sonderkostenbeiträgen bei einzelnen Teilnehmern unter entsprechender Entlastung der übrigen gestattet. Nach der zu dieser Vorschrift ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erlaubt diese Vorschrift jedoch nicht etwa, einen Teilnehmer, der aus der Umlegung über die allgemeine Wertsteigerung seiner Abfindung hinausgehende Vorteile erzielt hat, zu erhöhten Beiträgen heranzuziehen (BVerwG, Beschluss v. 23. November 1970 - IV B 16.69 -, RzF 1 zu § 19 Abs. 2 FlurbG). Die einschränkende Formulierung des § 19 Abs. 2 FlurbG stelle nicht darauf ab, ob ein Teilnehmer besondere, unter Umständen anders nicht auszugleichende Vorteile erziele, und zeige damit, dass diese Vorschrift nur dann Anwendung finden solle, wenn im Rahmen der Flurbereinigung im Interesse einzelner Teilnehmer Anlagen erforderlich würden, die durch diese Teilnehmer aus besonderen, enger begrenzten Zwecken und nicht allein aus dem Zweck der Flurbereinigung (§ 1 FlurbG) veranlasst seien, und es daher unangemessen wäre, alle Teilnehmer mit den dadurch verursachten Aufwendungen zu belasten (BVerwG, Beschlüsse v. 23. November 1970 - IV B 16.69 -, RzF 1 zu § 19 Abs. 2 FlurbG, und v. 24. November 1972 - V CB 16.72 -, Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 19 m.w.N.). Beispiele hierfür seien etwa ein kostspieliger Ausbau von Wirtschaftswegen für gewerbliche Zwecke oder kostenträchtige wasserwirtschaftliche Maßnahmen für enger begrenzte Zwecke (etwa Dränungen anstatt offener Bewässerungsgraben, Stauanlagen für Bewässerungszwecke, Anlage von Fischweihern u.ä.). Den Ausbau einer Gemeindestraße hat das Flurbereinigungsgericht München (Urteil vom 24. September 1981 - 13 A 80 A. 818 -, RzF Nr. 3 zu § 19 Abs. 2 FlurbG) jedenfalls dann als aus dem allgemeinen Zweck der Flurbereinigung veranlasst angesehen, wenn sie zugleich auch dem wirtschaftlichen und damit gemeinschaftlichen Interesse der Teilnehmer dient.
Davon ausgehend ist für die Frage, ob eine Beitrags- bzw. entsprechend auch Vorschusshebung wegen der durch eine „besondere Anlage“ veranlassten außergewöhnlich hohen Aufwendungen in einem Sondergebiet zulässig ist, letztlich ebenfalls wieder maßgeblich, welche Zwecke mit der Schaffung der Anlage im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens verfolgt werden. Ausgehend von der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht es der Einstufung einer Anlage als „besonders“ i.S.d. § 19 Abs. 2 FlurbG nach Auffassung des Senats aber auch nicht schon entgegen, dass die Anlage „zugleich“ dem wirtschaftlichen und damit gemeinschaftlichen Zweck der Teilnehmer dient, und sie insoweit (auch) aus dem allgemeinen Zweck der Flurbereinigung veranlasst ist. Denn das Bundesverwaltungsgericht ist in den genannten Entscheidungen gerade davon ausgegangen, dass eine „nicht allein“ aus dem gemeinschaftlichen Zweck der Flurbereinigung veranlasste Anlage dann eine besondere sein kann, wenn sie daneben auch im Interesse und aufgrund besonderer, enger begrenzter Zwecke einzelner Teilnehmer veranlasst war. Anders als das Flurbereinigungsgericht München in der o.g. Entscheidung wohl meint, führt der Umstand, dass jedenfalls auch ein gemeinschaftlicher Zweck verfolgt wurde, nicht dazu, das Vorliegen einer besonderen Anlage auszuschließen. Gegen eine derartige Konsequenz spricht bereits, dass andere als gemeinschaftliche Anlagen i.S.d. § 39 FlurbG regelmäßig nicht geeignet sein dürften, „Ausführungskosten“ i.S.d. § 105 FlurbG und damit eine Beitragspflicht gem. § 19 FlurbG zu begründen, und eine „besondere“ Anlage i.S.d. § 19 Abs. 2 FlurbG deshalb regelmäßig zugleich auch eine gemeinschaftliche Anlage sein wird. Tatsächlich erscheint es auch nicht ungewöhnlich, dass eine in einem besonderen Teilgebiet zu schaffende Anlage, an der ein gemeinschaftliches Interesse besteht, zugleich im besonderen Interesse der dort lebenden und/oder wirtschaftenden Verfahrensbeteiligten liegt. Werden durch eine solche Maßnahme - oder durch eine besondere Art ihrer Ausführung - zugleich außergewöhnlich hohe Aufwendungen verursacht, so wird die mit § 19 Abs. 2 FlurbG vorgesehene Möglichkeit, die dadurch verursachten Kosten auf die in besonderer Weise daran interessierten Verfahrensteilnehmer umzulegen, die Schaffung einer derartigen Anlage oft überhaupt erst ermöglichen. Denn wenn es in einem solchen Fall trotz eines bestehenden gemeinschaftlichen Interesses unverhältnismäßig erschiene, alle Verfahrensteilnehmer mit den (Mehr-)Kosten einer solchen aufwendigen Anlage zu belasten, müsste deren Herstellung ohne die Möglichkeit der Umlegung auf die aus weitergehenden, über den gemeinschaftlichen Zweck hinausgehenden Zwecken an dieser besonderen Anlage interessierten Teilnehmer ggf. vollständig unterbleiben. Gerade auf diesen Gesichtspunkt der Unangemessenheit der Belastung aller Teilnehmer mit den durch eine solche besondere Anlage verursachten „außergewöhnlich hohen Aufwendungen“ hat denn auch das Bundesverwaltungsgericht in den o.g. Entscheidungen hingewiesen. Einem derartigen Verständnis steht auch nicht entgegen, dass § 19 Abs. 2 FlurbG nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht etwa erlaubt, einen Teilnehmer, der aus der Umlegung über die allgemeine Wertsteigerung seiner Abfindung hinausgehende Vorteile erzielt hat, zu erhöhten Beiträgen heranzuziehen. Zwar wird die Realisierung einer „besonderen“, neben gemeinschaftlichen Zwecken auch weitergehenden Zwecken der betroffenen Teilnehmer dienenden Anlage für diese regelmäßig mit besonderen Vorteilen verbunden sein. Umgekehrt begründet nach der dargestellten Auslegung aber nicht schon jedes Vorliegen besonderer Vorteile, sondern erst eine gezielte, für die Entscheidung zur Schaffung der Anlage (bzw. für deren Erstellung in einer besonders aufwendigen Art und Weise) maßgebliche „Bedienung“ besonderer, enger begrenzter Interessen unmittelbar betroffener Teilnehmer die Anwendbarkeit des § 19 Abs. 2 FlurbG. Anlagen, deren Schaffung zur Erfüllung des Zwecks der Flurbereinigung unabdingbar ist - wie etwa neue, zur Erschließung neu geordneter Flurstücke zwingend erforderliche Wege -, können ungeachtet der Höhe der durch sie verursachten Kosten oder etwaiger für die unmittelbar betroffenen Teilnehmer entstehender größerer Vorteile sicherlich keine „besonderen“ Anlagen i.S.d. § 19 Abs. 2 FlurbG sein.
Dient eine nicht von vornherein zwingend notwendige Anlage, durch die außergewöhnlich hohe Aufwendungen entstehen, sowohl gemeinschaftlichen als auch besonderen privaten Zwecken, so hängt die Anwendbarkeit des § 19 Abs. 2 FlurbG danach maßgeblich von einer nachvollziehbaren Ermittlung, Gewichtung und Abwägung einerseits der gemeinschaftlichen Interessen und Belange der Teilnehmer - zu denen auch eine durch die Anlage etwa verursachte Kostenbelastung der Teilnehmer gehört, die die durch das Verfahren allgemein ermöglichte und die Beitragsbelastung rechtfertigende allgemeine Wertsteigerung ihrer Besitzstände überstiege - und der etwaigen Sonderinteressen der besonders betroffenen Teilnehmer anderseits ab. Ein wesentlicher Anhaltspunkt für das Vorliegen einer „besonderen“ Anlage kann dabei nach Auffassung des Senats auch sein, ob eine Anlage, zu deren Errichtung „außergewöhnlich hohe Aufwendungen“ erforderlich wären, ungeachtet des an sich bestehenden gemeinschaftlichen Interesses gerade wegen dieser Kosten nicht oder nicht in einer bestimmten Weise geschaffen werden könnte, das besondere Interesse der unmittelbar betroffenen Teilnehmer an der Durchführung dieser Maßnahme aber so gewichtig ist, dass es durch eine Belastung mit den gem. § 19 Abs. 2 FlurbG auf sie umzulegenden Mehrkosten nicht entfällt.
Derartige Umstände dürften im Fall eines - im gemeinsamen Interesse der Verbesserung der innerörtlichen Verkehrsinfrastruktur und der Lebens- und Arbeitsverhältnisse im Dorf oft wünschenswerten, regelmäßig aber mit hohen Kosten verbundenen - Ausbaus von im schlechten Zustand befindlichen Gemeindestraßen nicht selten vorliegen. Auf der Grundlage des vorgelegten Erinnerungsprotokolls über die entsprechenden Überlegungen im Vorstand der Teilnehmergemeinschaft spricht einiges dafür, dass derartige Überlegungen auch für den Vorstand der Teilnehmergemeinschaft maßgeblich waren. Aus dem Erinnerungsprotokoll ergibt sich, dass der Vorstand sich bereits anlässlich der Entscheidung über die Umlegung der Kosten für den zuerst realisierten Ausbau der Straße „S.“, die nach der internen Prioritätenliste an erster Stelle stand und wegen des befürchteten Wegfalls öffentlicher Fördermittel und der Unvertretbarkeit der Umlage der Kosten aller Maßnahmen auf die Teilnehmer zunächst allein realisierbar schien, für die Hebung der Kosten nur innerhalb eines die Anlieger umfassenden Sonderhebungsgebietes entschieden hat. Maßgeblicher Grund war, dass „die relativ hohen Aufwendungen … nicht alle Teilnehmer im gleichen Maße bevorteilen“ und sich in der Informationsveranstaltung zum Ausbau dieser Straße bestätigt habe, „dass die mit ihren Flächen an der S. angrenzenden Teilnehmer diesen Vorteil ebenfalls einwandfrei anerkannten“. Damit beschreibt das Protokoll gerade die vorstehend umrissene Situation, dass ein Ausbau angesichts der entstehenden Kosten nur unter der Voraussetzung als vertretbar angesehen wurde, dass die Kosten nicht alle Teilnehmer gleichermaßen belasten würden, und die unmittelbar betroffenen Anlieger selbst derart am Ausbau interessiert waren, dass sie diesen in der diesbezüglichen Informationsveranstaltung auch angesichts der sich daraus für sie ergebenden höheren Kostenbelastung nicht beanstandet haben.
Allerdings wurde diese unter der Annahme, dass es sich dabei um die einzige realisierbare Ausbaumaßnahme handeln würde, für die S. getroffene Abwägung - deren Rechtmäßigkeit hier im Übrigen nicht weiter nachzugehen ist - in der Folge nicht mehr überprüft, sondern ohne weiteres auf die Vorschusshebung für den an zweiter Stelle der Prioritätenliste stehenden und danach - nachdem sich eine weitere Fördermöglichkeit ergeben hatte - ausgebauten R. übertragen. Eine die getroffene Entscheidung zur Bildung eines Sondergebietes gem. § 19 Abs. 2 FlurbG rechtfertigende, hinreichende Ermittlung und Abwägung aller mit Blick auf den Ausbau des R. zu berücksichtigenden Belange ergibt sich daraus indes nicht. Das insoweit allein herangezogene Argument einer Gleichbehandlung mit den Anliegern des zuvor ausgebauten Weges „S.“ genügt hierfür nicht. Denn bei der S. handelt es sich um eine Anliegerstraße, die zwar für die Verbesserung der innerdörflichen Verkehrsinfrastruktur und das Wohnumfeld im Dorf Bedeutung haben dürfte. Eine nennenswerte Bedeutung etwa für landwirtschaftliche oder sonstige gewerbliche Betriebe ist indes nicht erkennbar; nach den vorliegenden Karten sind lediglich einige Forstflächen über die S. erreichbar.
Demgegenüber wurde im Erinnerungsprotokoll des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft die Bedeutung des Ausbaus des R. gerade auch für den zu ca. 2/3 von zwei dort gelegenen Betrieben ausgehenden land- und forstwirtschaftlichen Verkehr im Verfahrensgebiet hervorgehoben. Ist der Ausbau einer Straße aber jedenfalls auch wichtig für die Verbesserung der Arbeits- und Produktionsbedingungen von zwei großen, an dieser Straße gelegenen Betrieben und verbessert er zudem die Erreichbarkeit und/oder wirtschaftliche Nutzbarkeit weiterer gewerblich bzw. land- und forstwirtschaftlich genutzter Flächen in der westlich angrenzenden Feldflur (insbesondere des Campingplatzes und des ehemaligen LPG-Geländes, aber auch der dortigen Acker- und Waldflächen), so kann nicht in gleicher Weise wie bei einer nahezu reinen Anliegerstraße davon ausgegangen werden, dass es sich um eine Anlage handelt, deren Realisierung von der Möglichkeit der Kostenabwälzung auf einen kleinen Kreis von Anliegern abhängig gemacht werden kann, zumal für den Ausbau öffentliche Zuschüsse in erheblicher Höhe gewährt werden. Eine hinreichend genaue und nachvollziehbare Prüfung und Abwägung, bei der es gerade mit Blick auf die in § 19 Abs. 2 FlurbG vorgesehene Erhöhung der Beiträge der Teilnehmer im Sondergebiet um die „Mehrkosten“ auch durchaus nahegelegen hätte, etwa nach den Kosten eines für die Produktionsbedingungen der Landwirte ausreichenden Grundausbaus einerseits und weiteren, allein durch die Interessen bestimmter Teilnehmergruppen (wie der Dorfbewohner insgesamt oder nur der direkten Anlieger) bedingten Maßnahmen (etwa für Straßenbeleuchtung, Gehwege, Parkbuchten, eine besonders aufwändige Regenentwässerung und/oder einen besonders hochwertigen Belag) andererseits zu unterscheiden, hat ausweislich des Erinnerungsprotokolls für den R. jedoch nicht stattgefunden. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Vorstand etwa die Möglichkeit einer Umlegung auf alle Verfahrensteilnehmer unter gleichzeitiger Festlegung von - ggf. gestuften, vollständigen oder teilweisen - Beitragsherabsetzungen bzw. -befreiungen zur Vermeidung unbilliger Härten gem. § 19 Abs. 3 FlurbG erwogen hätte, die angesichts der im Erinnerungsprotokoll betonten Bedeutung der mit der Anlage jedenfalls auch verfolgten gemeinschaftlichen Zwecke aller Teilnehmer einerseits und der Möglichkeit einer „gestuften“ Berücksichtigung unterschiedlicher Vorteilslagen im Rahmen des § 19 Abs. 3 FlurbG in einer solchen Konstellation ebenfalls ernsthaft in Betracht kommen dürfte (zur Zulässigkeit der Aufstellung von „Grundsätzen für die Heranziehung der Ersatzgrundstücke zu den Ausführungskosten“ vgl. etwa BVerwG, Urteil v. 25. November 1970 - IV C 80.66 -, RdL 1971, 97, hier zit. nach juris Rn 20, 29 ).
b. Auch die der hier angegriffenen Vorschusshebung zugrunde liegende konkrete Abgrenzung des Sondergebietes findet weder in den hierfür vorgetragenen Überlegungen des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft noch in sonst erkennbaren Gründen eine hinreichende Rechtfertigung.
Die konkrete Abgrenzung des Sonderhebungsgebietes R. folgt - ebenso wie die Vorschusshebung nach dem Ausbau der S. - offenbar der Logik des Erschließungs- bzw. Straßenausbaubeitragsrechts, denn sowohl die Abfolge der bisherigen Vorschusshebungen als auch die Einteilung der beiden dafür festgelegten Sondergebiete orientiert sich an der jeweils konkret fertig gestellten Anlage und deren Kosten. Aber auch insoweit erscheint eine Übernahme der Grundsätze des Straßenausbaurechts nicht vertretbar, denn § 19 Abs. 2 FlurbG stellt gerade nicht auf einzelne Anlagen ab, sondern auf „solche Teile des Flurbereinigungsgebietes, bei denen zur Ausführung besonderer Anlagen außergewöhnlich hohe Aufwendungen erforderlich sind“. Könnte der R. als eine der „S.“ hinsichtlich Zweck und Vorteilslage vergleichbare „besondere“ Anlage angesehen werden - was keineswegs ausgeschlossen erscheint, wenn auch nicht aus den hierfür bisher angeführten, den an eine ordnungsgemäße Abwägung zu stellenden Anforderungen nicht genügenden Gründen -, so ist nicht nachvollziehbar, weshalb durch einen dann vergleichbaren Ausbau zweier Dorfstraßen mit vergleichbarer Interessenlage und vergleichbarer Kostenstruktur zwei verschiedene, jeweils getrennt abzurechnende Sondergebiete entstanden sein sollen. Dies gilt um so mehr, als mit der am 14. Mai 2009 erteilten - dritten - (Teil-)Genehmigung des Plans gem. § 41 FlurbG nunmehr auch der Ausbau aller Abschnitte des L. ermöglicht wurde und damit im Ergebnis nahezu alle Dorfstraßen ausgebaut werden. Unter diesen Umständen dürfte eine Umlegung der durch den Ausbau der Dorfstraßen entstandenen Gesamtkosten auf ein einheitliches, etwa alle am Ausbau der Straßen in der Ortslage besonders interessierten Eigentümer von Grundstücken in der Ortslage umfassendes Sonderhebungsgebiet dem für das Flurbereinigungsverfahren grundsätzlich geltenden - und schon wegen des mit den „besonderen“ Anlagen jeweils zugleich verfolgten gemeinschaftlichen Zwecks auch bei der Bildung etwaiger Sondergebiete soweit wie möglich zu berücksichtigenden - Solidargedanken wesentlich besser Rechnung tragen als eine anlagenbezogene, offenbar am Kommunalabgabenrecht orientierte gesonderte Abrechnung der Kosten jeder einzelnen Anlage. Dies gilt um so mehr als andernfalls etwa die zu den Kosten der später hergestellten Anlagen herangezogenen Teilnehmer allein etwaige Kostensteigerungen zu tragen hätten, die sich durch die zeitliche Verteilung der Herstellung auf einen Zeitraum von mehreren Jahren ergeben, ohne dass ihnen diese Mehrkosten in irgendeiner Weise zurechenbar wären.
Es mag sein, dass insoweit für die Vorschusshebung andere - weniger strenge - Anforderungen zu stellen sind und insbesondere die vorläufige Abrechnung weiterer, erst nach und nach realisierbar gewordener Anlagen unter Beibehaltung des ursprünglichen Konzepts von jeweils nur auf die einzelne Anlage bezogenen Sondergebieten hinnehmbar wäre. Dafür spricht neben Praktikabilitätsgründen insbesondere die Möglichkeit, Korrekturen des für die Vorschusshebung verwendeten Beitragsmaßstabes, die erst aufgrund nachträglicher Veränderungen erforderlich geworden sind, bei der mit dem Flurbereinigungsplan zu treffenden abschließenden Entscheidung über die Beitragshebung zu berücksichtigen. Im Ergebnis kommt es hierauf aber im konkreten Fall nicht an, denn zum einen will der Beklagte gerade an seiner am Kommunalabgabenrecht orientierten Beitragshebung festhalten. Zum anderen besteht ein weiterer, nicht durch das Zusammentreffen mit dem (früheren oder späteren) Ausbau anderer Dorfstraßen im Verfahrensgebiet verursachter Einwand gegen die Abgrenzung des konkret festgelegten Sonderhebungsgebietes.
Wie bereits ausgeführt, kann nur durch Berücksichtigung und ggf. Bewertung der im konkreten Fall verfolgten bzw. geförderten Zwecke ermittelt werden, ob und ggf. welchen besonderen Zwecken der Teilnehmer eine mit außergewöhnlich hohem Aufwand errichtete Anlage i.S.d. § 19 Abs. 2 FlurbG dient. Dabei ist das Interesse der unmittelbaren Anlieger an der Nutzung der ausgebauten Straße und der durch den Ausbau bewirkten Verbesserung ihres Wohnumfeldes zweifellos von erheblicher Bedeutung. Daneben sind nach Auffassung des Senats jedoch auch weitere, gerade für die mit dem Flurbereinigungsverfahren verfolgten Zwecke (Verbesserung der Arbeits- und Produktionsbedingungen der Landwirte, Förderung der „strukturellen Entwicklung“ im Dorf) bedeutsame Verbesserungen durch den Ausbau der verkehrlichen Infrastruktur zu berücksichtigen, an denen nicht nur die unmittelbaren Anlieger der ausgebauten Teilstrecke ein besonderes Interesse haben. Nach den Ergebnissen der einbezogenen Dorfentwicklungskonzeption und der an diese anknüpfenden AEP gehören zu den danach im konkreten Fall genauer zu prüfenden und ggf. in die Abwägung einzustellenden Interessen zum einen mögliche Verbesserungen für die Eigentümer und Nutzer aller Grundstücke im Dorf durch eine Verbesserung der Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse. Gerade die mögliche bessere Nutzbarkeit und größere Attraktivität des ausgebauten R. könnte etwa zu einer Förderung des westlich des Dorfes gelegenen Campingplatzes - bzw. der Neukonzeptionierung dieser Fläche nach der in der mündlichen Verhandlung mitgeteilten Aufgabe des Betriebs durch die bisherigen Betreiber - beitragen und damit eine Förderung des Tourismus ermöglichen. Ähnliches gilt für die unmittelbar westlich an die ausgebaute Strecke angrenzenden ehemaligen LPG-Flächen. Deren Erreichbarkeit etwa von und zur L 96 hat sich auf dem ganz überwiegenden Teil der Strecke erheblich verbessert, was für den dort vorhandenen landwirtschaftlichen Betrieb auch dann eine deutliche Verbesserung der Produktionsbedingungen bedeuten kann, wenn die Ausbaustrecke nicht ganz bis zur Geländeeinfahrt reicht. Zudem dürften auch die Entwicklungsmöglichkeiten für das Gelände, etwa für eine Nutzung nicht vom Eigentümer selbst benötigter Teilflächen für andere Gewerbe, den Ausbau des Rotdornweges verbessert worden sein. Für eine fehlerfreie Entscheidung über die Abgrenzung eines zu bildenden Sonderhebungsgebietes bedürfte es zumindest einer genaueren Prüfung, wie gewichtig diese Vorteile jeweils sind und ob sie und/oder etwa auch die verbesserte Erreichbarkeit der westlich gelegenen land- und forstwirtschaftlichen Flächen die Einbeziehung einiger oder aller Grundstücke - ggf. unter Gewährung teilweiser Beitragsbefreiungen gem. § 19 Abs. 3 FlurbG (zu einer solchen Möglichkeit vgl. die bereits zitierte Entscheidung des BVerwG, Urteil v. 25. November 1970 - IV C 80.66 -, RdL 1971, 97, hier zit. nach juris Rn 20, 29 ) - in das Sonderhebungsgebiet rechtfertigen. Da eine derartige Bestandsaufnahme und Abwägung jedenfalls nicht erkennbar stattgefunden hat, erscheint die der Vorschusshebung zugrunde liegende Begrenzung des Sonderhebungsgebietes allein auf die Anliegergrundstücke auch aus diesem Grunde abwägungsfehlerhaft.
Darauf, ob das im Eigentum des Klägers stehende - nach entsprechender Durchführung der Vermessung bereits für die Abfindung neu geschnittene - Flurstück 12 nach dem vom Vorstand der Teilnehmergemeinschaft verwendeten Kriterium der Erschließung über den Rotdornweg zu Recht in das Sondergebiet einbezogen worden wäre, kommt es danach nicht mehr an. Insoweit sei nur angemerkt, dass dieses Flurstück nach der hierzu vorgelegten Karte nicht mehr über die Flurstücke 10 oder 11 und das nach vorläufiger Vermessung den Rotdornweg bildende Flurstück 257 erschlossen wird, sondern auf das neue Flurstück 304 stößt und dort im Kreuzungsbereich des Rotdornweges mit der L 96 einen eigenen neuen Straßenzugang erhält.
3. Angesichts der Art des festgestellten Mangels der Vorschusshebung bzw. der dieser zugrundeliegenden, auch für die mit dem noch ausstehenden Flurbereinigungsplan erfolgende endgültige Beitragshebung bedeutsame Abwägung und Beschlussfassung des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft macht der Senat von der ihm durch § 144 Satz 1 2. Alt. FlurbG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, die Sache unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die Spruchstelle für Flurbereinigung zurückzuverweisen.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 147 Abs. 2 FlurbG, § 155 Abs. 1 VwGO; die Gebührenpflicht richtet sich nach Nr. 5112 der Anlage I zum GKG. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine Revisionszulassungsgründe gem. § 132 Abs. 2 VwGO ersichtlich sind. Insbesondere die Auslegung des § 19 Abs. 2 FlurbG erscheint nicht grundsätzlich klärungsbedürftig, da sie sich - soweit sie über den konkreten Einzelfall hinaus grundsätzlich klärungsfähig ist - auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (st. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Beschluss v. 2. September 2009 - 4 BN 16/09 -, zit. nach juris Rn 7 m.w.N.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 37 FlurbG
§ 56 LwAnpG
§ 105 FlurbG
§ 37 FlurbG
§ 1 FlurbG
§ 19 FlurbG
§ 39 FlurbG
§ 40 FlurbG
§ 41 FlurbG
§ 38 FlurbG
§ 44 FlurbG
§ 711 ZPO
§ 41 Abs. 4 FlurbG
§ 19 Abs. 1 FlurbG
§ 39 Abs. 1 FlurbG
§ 19 Abs. 2 FlurbG
§ 37 Abs. 1 Satz 3 FlurbG
§ 144 Satz 1 2. Halbsatz FlurbG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 FlurbG
§ 37 Abs. 1 FlurbG
§ 45 Abs. 1 FlurbG
§ 37 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 FlurbG
§ 18 Abs. 1 FlurbG
§ 21 Abs. 1 FlurbG
§ 5 Abs. 1 FlurbG
§ 41 Abs. 1 FlurbG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 19 Abs. 2 und 3 FlurbG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 19 Abs. 3 FlurbG
§ 144 Satz 1 2. Alt. FlurbG
§ 147 Abs. 2 FlurbG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 15, 72
BVerwGE 64, 232
BVerwGE 79, 9
NJW 1959, 643
I C 212.58
13 AS 95.11
13 AS 97.22
5 C 72.80
5 C 5.84
I C 132.57
V C 52.76
13 A 98.29
7 S 2985/83
3 C 28/69
11 C 8.00
10 B 44.05
IV B 16.69
V CB 16.72
IV C 80.66
4 BN 16/09