Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-05, Aktenzeichen 9 K 9888/99
ECLI: ECLI:DE:VGK:2003:0205.9K9888.99.00

Tenor:
Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 08. Oktober 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Oktober 1999 wird insoweit aufgehoben, als die Kläger zu einem Betrag von mehr als DM 5.000,- herangezogen werden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand Die Kläger sind Eigentümer eines mit einem Mehrfamilienhaus bebauten Grundstücks in C. , Flur 00, Flurstück 00, mit der postalischen Anschrift Q.------gasse .
Am 05.03.1998 beantragten sie bei der Gasversorgung Euskirchen GmbH (GVE), der Betriebsführerin des Wasser- und des Abwasserwerks der Stadt C. , u.a. den Anschluss an die öffentliche Abwasseranlage, und zwar an die Abwasseranlage im L.-------weg . Der beantragte Anschluss wurde mit Bescheid vom 13.03.1998 genehmigt. Die Genehmigung wurde mit dem Zusatz versehen, dass der Hausanschluss im Zuge der Kanalisierung der Q.------gasse umzuklemmen sei. Mit Schreiben der GVE vom gleichen Tage wurde die Firma Velten GmbH beauftragt, den Anschluss zu erstellen.
Am 24.03.1998 beauftragten die Kläger die GVE mit der Erstellung des Erdgas-Hausanschlusses, wobei vermerkt wurde, dass die Tiefbauarbeiten im öffentlichen Bereich kostenlos zur Verfügung gestellt werden. Am 27.03.1998 schlossen sie mit der GVE einen die Erstellung der Wasserversorgungsleitung betreffenden Erschließungsvertrag, in dem vereinbart wurde, dass die Tiefbauarbeiten bauseits zur Verfügung gestellt werden.
Am 29.04.1999 war der Kanalgrundstücksanschluss mit einer Länge von ca. 55 m, unterhalb der Gas- und Wasserleitung verlaufend, betriebsfertig hergestellt. Das Aufmaß der Baustelle wurde durch den Mitarbeiter X. der GVE geprüft. Die Firma Tiefbau Velten stellte der GVE unter dem 08.07.1998 eine Rechnung über DM 43.722,11 brutto und fügte ein Rechnungsaufmaß bei. Nach Beanstandung einer Position i.H.v. DM 980,- netto durch die GVE stellte die Firma Velten für die beanstandete Position eine weitere Rechnung in gleicher Höhe, die nunmehr von der GVE anerkannt wurde. Die GVE belastete der Stadt C. für erbrachte Ingenieurleistungen, Bauleitung und -betreuung sowie Verwaltungskosten Gemeinkostenzuschläge i.H.v. DM 2.130,97 sowie DM 55,13.
Mit Bescheid vom 08.10.1998 wurden die Kläger zum Ersatz vorgelegter Grundstücksanschlusskosten i.H.v. DM 45.908,21 herangezogen. Der Briefkopf des Bescheides lautet: Abwasserwerk der Stadt C. - Der Werkleiter - Betriebsführung durch die Gasversorgung Euskirchen GmbH.
Im Anschriftenfeld des Bescheides ist die Anschrift der GVE in Euskirchen angegeben. Abgeschlossen wird der maschinell erstellte Bescheid wie folgt: Im Auftrag Betriebsführung Gasversorgung Euskirchen GmbH.
Die Kläger erhoben am 23.10.1998 Widerspruch und machten geltend, dass der Bürgermeister der Stadt C. mit der Erteilung der Baugenehmigung auch die Verantwortung für die Erschließung übernommen habe. Im Vorfeld sei ihnen von dem Mitarbeiter X. eine Summe von DM 3.000,-, maximal DM 5.000,-, genannt worden. Dabei handele es sich um eine Festpreisabsprache im Rahmen einer privaten Vereinbarung, aus der sich die Unanwendbarkeit des Kommunalabgabengesetzes ergebe. Da der Kanalanschluss in demselben Schacht verlaufe wie Gas- und Wasseranschluss und diese kostenfrei vom Bürgermeister der Stadt C. gestellt werden müssten, könne es nicht angehen, dass die geringe Tieferschachtung Kosten von DM 46.000,- auslöse. Vor Verursachung von Kosten in dieser Höhe hätte es einer Information der Kläger bedurft. Dann hätten diese andere Angebote eingeholt. Daher seien sie nicht zu einer Zahlung i.H.v. mehr als DM 5.000,- verpflichtet.
Der Bürgermeister der Stadt C. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 20.10.1999 zurück und führte aus, dass die Städte und Gemeinden verpflichtet seien, die Herstellung der Kanalanschlüsse aufgrund öffentlicher Ausschreibung zu vergeben und die Kosten an die Grundstückseigentümer weiterzugeben. Danach wäre eine etwaige vertragliche Vereinbarung, die im Übrigen nicht zustande gekommen und zu deren Abschluss kein Mitarbeiter befugt sei, jedenfalls nichtig. Da die Tiefbauarbeiten weder Inhalt des Auftrages zur Erstellung des Gasanschlusses noch des auf den Wasseranschluss bezogenen Erschließungsvertrages gewesen seien, habe den Klägern bewusst sein müssen, dass die entsprechenden Kosten im Rahmen des Kanalgrundstücksanschlusses fällig würden. Der Verpflichtung zur Kostenminimierung sei Rechnung getragen worden, indem genehmigt worden sei, dass der Anschluss in demselben Graben verlegt wurde wie Gas- und Wasseranschluss.
Am 19.11.1998 haben die Kläger Klage gegen den Bürgermeister der Stadt C. erhoben. In der mündlichen Verhandlung haben sie die Klage umgestellt und gegen den Beklagten gerichtet. Sie wiederholen und vertiefen ihr Widerspruchsvorbringen. Im Zuge des Widerspruchsverfahrens habe der Beklagte mit Schreiben vom 03.02.1999 bestätigt, dass die Kosten der Tiefbauarbeiten nicht von den Klägern zu tragen seien. Danach dürften Ihnen dem Grunde nach nur die Positionen 1.5.118 bis 1.5.860 des Rechnungsaufmaßes belastet werden, deren Höhe ebenfalls bestritten werde.
Die Kläger beantragen,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 08. Oktober 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Oktober 1999 insoweit aufzuheben, als die Kläger zu einem Betrag von mehr als DM 5.000,- herangezogen werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt die Begründung des Widerspruchsbescheides.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des vorgelegten Verwaltungsvorganges ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe Die Klage hat Erfolg.
Prozessual richtiger Streitgegner ist der Beklagte. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 des Ausführungsgesetzes zur VwGO ist die Klage gegen die Behörde zu richten, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt wurde vom Beklagten erlassen. Hieran ändert nichts, dass auch die GVE im Briefkopf aufgeführt ist. Durch die gewählten Formulierungen „Betriebsführung durch" und „Im Auftrag" wird deutlich, dass die GVE nicht im eigenen Namen, sondern in Vertretung gehandelt hat. Der Beklagte erfüllt alle Merkmale einer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligungsfähigen Behörde.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 07.12.1988 - 22 A 1013/99 -, DÖV 1989, S. 594.
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 08.10.1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20.10.1999 ist in dem Umfang aufzuheben, in dem er angefochten wurde. Er ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil der Beklagte zwar für den Erlass des Bescheides zuständig ist, sich aber in unzulässiger Weise hat vertreten lassen.
Der Beklagte ist für den Erlass des Kostenbescheides zuständig. Gemäß §§ 1, 10 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz - KAG - sind die Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt, Kostenersatz für die Herstellung der Haus- und Grundstücksanschlüsse an Abwasserbeseitigungsanlagen zu erheben. Im Rahmen der innergemeindlichen Zuständigkeitsverteilung unterfällt die Heranziehung zum Kostenersatz der Zuständigkeit des Beklagten.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Eigenbetriebsverordnung - EigBVO - und § 3 Abs. 2 der Betriebssatzung für das Abwasserwerk der Stadt C. umfasst der dem Beklagten zur selbständigen Wahrnehmung übertragene Aufgabenbereich insbesondere die laufende Betriebsführung. Hierzu sind die regelmäßig anfallenden Geschäfte zu zählen, die das Vorhalten der als Eigenbetrieb geführten öffentlichen Einrichtung betreffen, im täglichen Betrieb ständig wiederkehren und nach vorbestimmten Mustern zu treffen sind.
Vgl. OVG NW, a.a.O.; ferner Beschluss vom 19.12.1996 - 22 B 2924/96 - .
Der Erlass von Kostenbescheiden nach § 10 KAG ist dem Bereich der laufenden Betriebsführung des Abwasserwerks zuzuordnen. Die Erhebung der erforderlichen Herstellungskosten stellt ein regelmäßig wiederkehrendes Geschäft dar, das der (Re- )Finanzierung des Werks dient. Die Schaffung und Erhaltung der finanziellen Grundlage wiederum ist ein ganz wesentlicher Bestandteil des Vorhaltens der Einrichtung. Als Maßstab der Beurteilung, ob ein Tätigwerden dem Bereich der laufenden Betriebsführung zuzurechnen ist, sind nicht die jeweiligen Verhältnisse der öffentlichen Einrichtung zu den einzelnen Anschlussnehmern heranzuziehen, sondern die betrieblichen Abläufe der Abwasseranlage. Dies folgt aus der Stellung und Zweckbestimmung des Abwasserwerks als kommunalwirtschaftliches Sondervermögen. Diese Organisationsform dient dazu, die Gesamtheit aller auf die Entwässerung bezogenen Dienstleistungen im Rahmen eines einheitlichen, insbesondere aus wirtschaftlicher Sicht von der allgemeinen Verwaltung klar abgegrenzten Betriebes zu erbringen. Im Rahmen dieser Zweckbestimmung erweist sich die Herstellung und Unterhaltung des Leitungs- und Anschlusssystems ebenso wie die Erhebung der dazu notwendigen Kosten als eine der grundlegenden Aufgaben des Abwasserwerks, die regelmäßig zu erledigen ist.
Indessen wurde der streitgegenständliche Bescheid durch eine nicht vertretungsberechtigte Person erstellt und unterschrieben. Denn vorliegend hat die privatrechtlich verfasste GVE gehandelt. Diese ist nicht berechtigt, den Beklagten zu vertreten, weil die getroffene Vertretungsregelung mangels Vorliegens einer gesetzlichen Grundlage unwirksam ist.
Die Vertretung des Beklagten durch die GVE beruht auf § 5 des zwischen der Stadt C. als Trägerin des Abwasserwerks des Beklagten und der GVE geschlossenen Betriebsführungsvertrages vom 05.07.1996. Gemäß § 5 Ziff. 1 dieses Vertrages bedient sich die Stadt für die Erhebung und Einziehung der Gebühren und Beiträge der GVE als Erfüllungsgehilfin. Das Verfahren ist in § 5 Ziff. 2 des Betriebsführungsvertrages dahingehend geregelt, dass die Stadt C. der GVE die erforderlichen Daten zur Verfügung stellt und die GVE sodann die jeweiligen Abgaben im Namen und im Auftrag der Stadt festsetzt. Danach sieht die vertragliche Regelung für ihren Anwendungsbereich ein selbständiges Tätigwerden der GVE vor, sofern diese ausdrücklich im Namen und Auftrag der Stadt C. handelt.
Der Erlass des angefochtenen Bescheids durch die GVE hielt sich im Rahmen dieser vertraglichen Regelung. Nach Überzeugung der Kammer entsprach es dem Willen der vertragsschließenden Parteien, § 5 des Betriebsführungsvertrages, der bei wortlautgetreuer Auslegung die Erhebung von Anschlusskosten gem. § 10 KAG nicht beträfe, auf diesen Fall zumindest entsprechend anzuwenden. Andernfalls läge überhaupt kein Übertragungsakt vor, der das Tätigwerden der GVE hätte legitimieren können. Entsprechend der vertraglichen Ermächtigung wurde der Bescheid zwar unter Verwendung des Namens des Beklagten, im Übrigen jedoch völlig selbständig von der GVE erstellt und unterschrieben. Die Kammer hat keine Beteiligung des Beklagten an der Entscheidungsfindung und dem Erlass des Bescheides feststellen können. Dies kommt auch in der Gestaltung des Bescheides zum Ausdruck. Als Absender firmiert die GVE, deren Anschrift und Telefonnummer angegeben sind. Auch das Unterschriftenfeld des - maschinell erstellten und daher nicht unterschriebenen - Bescheides trägt den Namen der GVE.
Indes ist die in § 5 des Betriebsführungsvertrages enthaltene Ermächtigung der GVE, hoheitliche Befugnisse im Namen und Auftrag des Beklagten selbständig auszuüben, wegen Verstoßes gegen den aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 2 und 3 Grundgesetz - GG - folgenden Gesetzesvorbehalt unwirksam. Eine derart weit reichende Vertretung der gesetzlich zuständigen Stelle durch eine Gesellschaft des privaten Rechts ist, sofern sie nicht ihrerseits auf eine gesetzliche Legitimation gestützt werden kann, unzulässig.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16.06.1977 - V OE 42/74 -, ESVGH 28, 70, 72.
Grundsätzlich ist die Ausübung hoheitlicher Befugnisse der öffentlich-rechtlich verfassten Verwaltung im Rahmen ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereiches zugewiesen. Eine Übertragung dieser Befugnisse auf Private bzw. privatrechtlich organisierte Gesellschaften zur selbständigen Wahrnehmung - auch als Vertreter - bedarf im Hinblick auf den aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gesetzesvorbehalt einer gesetzlichen Grundlage. Insoweit gilt das gleiche wie bei einer Beleihung.
Vgl. BremStGH, Urteil vom 15.01.2002 - St 1/01 -, NVwZ 2003, S. 82; BVerwG, DVBl 1970, 736; OVG NW, NVwZ 1997, 807; di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 271; Maurer, AllgVerwR, § 23, Rn. 58.
Demgegenüber ist anerkannt, dass der hoheitliche Charakter einer Abgabenerhebung die Einschaltung privater Stellen auch ohne gesetzliche Grundlage zulässt, sofern sie auf eine unselbständige Verwaltungshilfe beschränkt und die abschließende Entscheidungskompetenz der zur Abgabenerhebung zuständigen Gemeinde vorbehalten bleibt.
Vgl. nur Lichtenfeld in: Driehaus, KAG, § 6, Rn. 768, zur Erhebung von Benutzungsgebühren.
Die Aufgabenübertragung an die GVE ist jedoch nicht auf den Bereich unselbständiger Hilfstätigkeiten beschränkt. Vielmehr ist sie derart umfassend, dass die „Beteiligung" des Beklagten auf die bloße Verwendung seines Namens reduziert ist.
Abweichend von der Beurteilung des OVG NW,
Urteil vom 26.02.1982 - 2 A 1667/79 -, Städte- und Gemeinderat 1982, S. 240 ff.,
in einem ähnlich gelagerten Fall der Erhebung von Entwässerungsgebühren, sieht die Kammer in der Tätigkeit der GVE auch nicht deshalb einen Fall unselbständiger Verwaltungshilfe, weil ihre Beauftragung zum Tätigwerden im Namen des Beklagten der Anstellung eines städtischen Bediensteten vergleichbar ist. Die Stellung der GVE unterscheidet sich deutlich von derjenigen eines städtischen Bediensteten. Sie ist vielmehr auch in verwaltungsorganisatorischer Hinsicht derjenigen eines Beliehenen vergleichbar, der der öffentlichen Verwaltung nicht ein-, sondern nur angegliedert ist.
Vgl. zur Stellung des Beliehenen: BremStGH, a.a.O., S. 83.
Im Falle einer unselbständigen, einem städtischen Bediensteten vergleichbaren Stellung hätte es nahe gelegen, die Anschrift und Telefonnummer des Beklagten anzugeben und im Bereich des Unterschriftenfeldes dessen Namen aufzuführen. Angesichts der vorliegenden Gestaltung des Bescheides wie des zu seinem Erlass führenden Verfahrens kann der Tätigkeitsbeitrag der GVE nicht mehr als unselbständige Verwaltungshilfe qualifiziert werden. Diese Wertung gilt auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Stadt C. - dem Träger des Abwasserwerks des Beklagten - gem. § 10 des Betriebsführungsvertrages ein umfassendes Weisungsrecht vorbehalten ist. Dieses Weisungsrecht beraubt die GVE nicht ihrer Selbständigkeit. Vielmehr ist es Bestandteil der Aufsicht, der aus Gründen der demokratischen Legitimation alle Träger öffentlicher Verwaltung zu unterwerfen sind. Dies gilt selbst für Beliehene, denen auf gesetzlicher Grundlage hoheitliche Befugnisse zur selbständigen Erfüllung im eigenen Namen übertragen werden.
Vgl. BremStGH, a.a.O., S. 83.
Nachdem die angefochtenen Bescheide bereits aus formellen Gründen aufzuheben waren, kommt es auf ihre materielle Rechtmäßigkeit für die Entscheidung nicht an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 10 KAG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 des
Ausführungsgesetzes
§ 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Eigenbetriebsverordnung
Art. 20 Abs. 2 und 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1970, 736
NVwZ 1997, 807
22 A 1013/99
22 B 2924/96
V OE 42/74
2 A 1667/79