Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-02-17, Aktenzeichen 2 L 99/24, 2 L 86/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2025:0217.2L99.24.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 23. April 2021 - 4 A 45/21 HAL - wird für unwirksam erklärt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird für das Rechtsmittelverfahren auf 17.437,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Nachdem die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist es entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Zudem ist das erstinstanzliche Urteil nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO für unwirksam zu erklären.
II. Über die Kosten des Verfahrens ist gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Hier entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, denn die Berufung hätte voraussichtlich Erfolg gehabt.
1. Die Leistungsklage dürfte zulässig gewesen sein.
a) Wie der Senat in seinem Aussetzungs- und Vorlagebeschluss (2 L 86/21 - juris Rn. 31 ff.) bereits dargelegt hat, ist die deutsche Gerichtsbarkeit gegeben. Insbesondere besteht keine Zuständigkeit der Gerichte der Europäischen Union (EuGH, Urteil vom 5. September 2024 - C-256/23 und - juris Rn. 49 ff.). Die Erhebung einer Leistungsklage vor deutschen Gerichten ist auch nicht durch Art. 13 Abs. 4 Unterabsatz 3 i.V.m. Art. 11 Abs. 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 340/2008 ausgeschlossen (EuGH, Urteil vom 5. September 2014, a.a.O., Rn. 85 ff.).
b) Für die Leistungsklage ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt.
Fehlt - wie hier - eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung des Gesetzgebers, richtet sich der Rechtsweg nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10. April 1986 - GmS-OGB 1/85 - juris Rn. 10). Deshalb ist entscheidend darauf abzustellen, ob der zur Klagebegründung vorgetragene Sachverhalt für die aus ihm hergeleitete Rechtsfolge von Rechtssätzen des Zivil- oder des Verwaltungsrechts geprägt wird (vgl. BSG, Beschluss vom 30. September 2015 - B 3 KR 22/15 B - juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 14/93 - juris Rn. 15; BGH, Urteile vom 10. Januar 1984 - VI ZR 297/81 - juris Rn. 7, und vom 23. Februar 1988 - VI ZR 212/87 - juris Rn. 8).
Gemessen daran ist die Erhebung eines Verwaltungsentgelts durch die Klägerin nach Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) 340/2008 durch eine "Entscheidung" öffentlich-rechtlicher Natur. Nach Art. 74 Abs. 1 REACH-VO werden die nach Art. 6 Abs. 4, Art. 7 Abs. 1 und 5, Art. 9 Abs. 2, Art. 11 Abs. 4, Art. 17 Abs. 2, Art. 18 Abs.2, Art. 19 Abs. 3, Art. 22 Abs. 5, Art. 62 Abs. 7 und Artikel 92 Abs. 3 erforderlichen Gebühren in einer Verordnung der Kommission festgesetzt, die nach dem in Art. 133 Abs. 3 genannten Verfahren bis zum 1. Juni 2008 erlassen wird. Nach Art. 74 Abs. 5 REACH-VO kann die Agentur Entgelte für andere ihrer Leistungen erheben. Dazu zählt auch das Verwaltungsentgelt, welches nach Art. 13 Abs. 4 REACH-GebVO zusätzlich neben der vollen Gebühr zu erheben ist, wenn eine natürliche oder juristische Person, die eine Ermäßigung oder einen Gebührenverzicht beanspruchen kann, diesen Anspruch nicht belegen kann. Die Art. 91 bis 93 REACH-VO regeln, gegen welche der von der Klägerin zu treffenden Entscheidungen Widerspruch erhoben werden kann, und die Einzelheiten des Widerspruchsverfahrens. Art. 94 Abs. 1 REACH-VO bestimmt, dass zur Anfechtung einer Entscheidung der Widerspruchskammer oder - im Fall nicht widerspruchsfähiger Entscheidungen der Agentur (wie der Gebührenerhebung für die Einreichung des Registrierungsdossiers nach Art. 6 Abs. 4 und die Erhebung eines Verwaltungsentgelts nach Art. 13 Abs. 4 REACH-GebVO) - nach Maßgabe des Art. 230 des Vertrags Klage beim Gericht erster Instanz oder beim Gerichtshof erhoben werden kann. Nach Art. 94 Abs. 2 REACH-VO kann, wenn die Agentur keine Entscheidung trifft, nach Maßgabe des Art. 232 des Vertrags Untätigkeitsklage beim Gericht erster Instanz oder beim Gerichtshof erhoben werden. Aus diesen Normen ist ersichtlich, dass die Erhebung von Gebühren und eines Verwaltungsentgelts in einer Form erfolgt, wie sie nach deutschem Recht für die Festsetzung einer öffentlich-rechtlichen Gebührenforderung typisch ist, und dass Rechtsschutz hiergegen im Wege einer Anfechtungsklage, ggf. in Gestalt einer Untätigkeitsklage gewährt wird, wie dies auch in der VwGO vorgesehen ist. Ein Beschluss, in dem der Adressat verpflichtet wird, eine Gebühr oder ein Verwaltungsentgelt zu zahlen, entfaltet verbindliche Rechtswirkungen, aufgrund derer eine Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses erhoben werden kann (vgl. EuG, Urteil vom 7. März 2018 - T-855/​16 - juris Rn. 26 ff.).
Der Berichterstatter vermag nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts Regensburg in seinem Verweisungsbeschluss (Beschluss vom 7. Oktober 2024 - RN 7 K 24.2226 - juris Rn. 34 ff.) zu folgen, dass die Klägerin auf der Grundlage der REACH-VO nicht hoheitlich tätig werden dürfe. Ihr ist in der REACH-VO und der REACH-GebVO ausdrücklich das Recht zur eigenständigen Gebührenerhebung eingeräumt. Die Befugnis zur Erhebung von Gebühren ist ein Hoheitsrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1977 - VII C 72.75 - juris; Beschluss des Senats vom 9. März 2004 - 2 L 250/03 - juris Rn. 12). Wird eine europäische Behörde durch den Erlass einer Gebührenfestsetzung tätig, so handelt es sich um einen Fall des direkten Vollzugs von Unionsrecht, dem sog. Eigenverwaltungsrecht (BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 2017 - 20 BV 16.2024 - juris Rn. 20, m.w.N.). Die EU-Eigenverwaltungsentscheidung ist die Handlungsform der „Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen“ der EU zur einseitigen Regelung von Einzelfällen beim direkten Vollzug des Unionsrechts (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35 Rn. 345). Die Ähnlichkeit ihrer Funktionen rechtfertigt, die EU-Eigenverwaltungsentscheidung mit dem Verwaltungsakt des § 35 zu vergleichen (U. Stelkens, a.a.O., Rn. 352a). Die an Private gerichteten Entscheidungen sind mit Verwaltungsakten nationalen Rechts im Ansatz vergleichbar (Ruffert, in: Calliess/Ruffert, AEUV, Ruffert, 6. Aufl. 2022, Art. 288 Rn. 93, m.w.N.).
Kommt es nach alldem für die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, auf die Natur des Anspruchs an, ist insoweit auch unerheblich, dass die Entscheidung der Klägerin über die Festsetzung eines Verwaltungsentgelts kein vollstreckbarer Titel ist, sondern die Klägerin im Wege der Leistungsklage ein Urteil als Vollstreckungstitel erstreiten muss.
c) Die Klägerin hat bis zur Zahlung des geforderten Betrages durch die Beklagte auch das für die Erhebung einer Leistungsklage erforderliche Rechtsschutzinteresse gehabt. Mit ihrer Entscheidung SME (2016) 3729 vom 9. August 2016 hat sie keinen vollstreckbaren Titel über die Klageforderung gehabt. In seinem Urteil vom 5. September 2024 (a.a.O., Rn. 67 ff.) hat der EuGH klargestellt, dass eine Entscheidung der Klägerin, mit der einer Person im Zusammenhang mit der Registrierung eines chemischen Stoffes durch diese Agentur eine Zahlung auferlegt wird, kein vollstreckbarer Titel im Sinne des Art. 299 Abs. 1 AEUV ist. Andere Regelungen, aus denen sich die Eigenschaft einer solchen Entscheidung als vollstreckbarer Titel ergeben könnte, sind nicht ersichtlich.
2. Die Leistungsklage dürfte auch begründet gewesen sein. Der Zahlungsanspruch in Höhe von 17.437 € hat sich aus der Entscheidung der Klägerin vom 9. August 2016 (SME (2016) 3729 ergeben.
a) Der Senat dürfte im vorliegenden Verfahren gehindert gewesen sein, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung zu überprüfen, insbesondere ob die Klägerin das von ihr geforderte Entgelt dem Grunde und der Höhe nach zu Recht festgesetzt hat. Wird die Klagefrist des Art. 263 Abs. 6 AEUV versäumt, so ist der betreffende Unionsrechtsakt kraft Unionsrechts gegenüber dem Betroffenen unanfechtbar und bestandskräftig. Er darf dann aus Gründen des unionsrechtlichen effet utile von ihm auch in anderen Verfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. Macht ein Privater von einem ihm offensichtlich zustehenden Klagerecht gegen einen Unionsrechtsakt keinen fristgemäßen Gebrauch, so kann er danach auch in nationalen Rechtsschutzverfahren gegen Maßnahmen zur Durchführung dieses Rechtsakts dessen Rechtswidrigkeit nicht mehr geltend machen. Die nationalen Gerichte sind durch die Bestandskraft des Unionsrechtsakts gebunden. Das nationale Rechtsschutzverfahren ist an der Bestandskraft des Unionsrechtsakts auszurichten, dieser also als gültig anzusehen und durchzusetzen (zum Ganzen: Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim AEUV, 82. EL Mai 2024, Art. 263 Rn. 143 ff., m.w.N.).
b) Die geltend gemachte Forderung dürfte auch nicht verjährt gewesen sein. Die Verjährung von unionsrechtlichen Ansprüchen, die - wie hier - dem direkten Vollzug zuzuordnen sind, richtet sich allein nach Unionsrecht; einen allgemeinen Rechtsgrundsatz der Verjährung kennt das Unionsrecht im direkten Vollzug allerdings nicht (Schoch/Schneider, VwVfG, vor § 53 Rn. 30). Maßgeblich für die Verjährung sind daher vor allem sondergesetzliche Regelungen (Engels, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 53 Rn. 26, m.w.N.). Die Verordnung (EG) 340/2008 und die Verordnung (EG 1907/2006) enthalten allerdings keine Regelungen über die Verjährung der nach ihr zu erhebenden Entgelte. Soweit der Gemeinschaftsgesetzgeber keine Verjährungsfrist für Maßnahmen der EU-Verwaltung festgelegt hat, kann sich der Betroffene nicht auf die Grundsätze der Rechtssicherheit berufen (EuG, Urteil vom 15. September 1998 - T-126/96 - juris Rn. 68). Auch die Verjährungsfrist des Art. 46 der EG-Satzung des Gerichtshofs von fünf Jahren für Ansprüche aus außervertraglicher Haftung kann nicht entsprechend angewandt werden (vgl. EuG, Urteil vom 15. September 1998, a.a.O., Rn. 69). Allerdings hat der EuGH bezüglich Maßnahmen der Europäischen Kommission entschieden, dass - auch wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber keine Verjährungsfrist festgelegt habe - die Kommission durch das grundlegende Erfordernis der Rechtssicherheit daran gehindert sei, unbegrenzt lange zu warten, ehe sie von ihren Befugnissen Gebrauch mache (EuGH, Urteil vom 22. April 2008 - C-408/04 P - juris Rn.100, Urteil vom 2. Oktober 2003 - C-172/​01 - juris Rn 107). Diese Grundsätze dürften auch für das Handeln anderer Behörden der EU-Eigenverwaltung zugrunde zu legen sein. Der Zeitraum zwischen dem Erlass der Entscheidung vom 9. August 2016 bis zur Erhebung der Leistungsklage am 16. Mai 2019 dürfte nicht als unangemessen lange angesehen werden können, zumal die Klägerin die Beklagte zuvor mehrfach zur Zahlung aufgefordert hatte.
III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 3 GKG.
IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 91 bis 93 REACH-VO
Art. 74 Abs. 1 REACH-VO
Art. 74 Abs. 5 REACH-VO
Art. 13 Abs. 4 REACH-GebVO
Art. 94 Abs. 1 REACH-VO
Art. 94 Abs. 2 REACH-VO
Art. 299 Abs. 1 AEUV
Art. 263 Abs. 6 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 4 A 45/21
2 L 86/21
B 3 KR 22/15 B
11 C 14/93
VI ZR 297/81
VI ZR 212/87
7 K 24.22
VII C 72.75
2 L 250/03
20 BV 16.20