Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-22, Aktenzeichen 18 K 5757/19

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Erteilung einer Befreiung von den Vorschriften der Landesheimbauverordnung.
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Die Klägerin ist Pächterin des 1914 errichteten Gebäudes in der S. Straße xx in S. Verpächter des Gebäudes ist der Geschäftsführer der Klägerin, in dessen Eigentum das Grundstück steht. Der Pachtvertrag ist auf unbestimmte Zeit geschlossen. Es besteht ein Kündigungsrecht mit einer Frist von sechs Monaten. In diesem Gebäude, das seit dem 01.06.1994 ununterbrochen als Pflegeeinrichtung genutzt wird, betreibt sie eine Pflegeeinrichtung mit 43 Plätzen.
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Mit Schreiben vom 12.12.2013 beantragte die Klägerin die Erteilung der in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO enthaltenen Befreiungen und Ausnahmeregelungen. In seinem Antwortschreiben wies das Landratsamt unter anderem darauf hin, dass gemäß des Erlasses des Sozialministeriums vom 23.04.2014 in den Fällen, in denen eine Befreiung erwogen werde, dies bis auf Weiteres zwischen der unteren Heimaufsichtsbehörde, dem zuständigen Regierungspräsidium und dem Sozialministerium abzustimmen sei. Die Entscheidung über die Anwendung im Einzelfall bleibe hierbei dem Ministerium vorbehalten. Er könne daher den hierüber zu ergehenden Bescheid als zuständige untere Heimaufsichtsbehörde nicht etwa im Alleingang erlassen.
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Im Verwaltungsverfahren legte die Klägerin nachfolgend ein Schreiben des Amtes für Bauen und Stadtentwicklung der Stadt S. vom 24.07.2014 vor, worin dieses bestätigte, dass es sich bei dem Gebäude um ein Kulturdenkmal gemäß § 2 DSchG handele. Die erhaltene Grundrissstruktur gehöre als wesentlicher Bestandteil zur architekturgeschichtlichen Bedeutung des Hauses und sei somit zu erhalten. Des Weiteren übermittelte die Klägerin das Raumbuch des Gebäudes sowie die Grundrisspläne vom 08.06.2015. Weiter teilte die Klägerin mit, eine im Haus durchgeführte Umfrage habe ergeben, dass alle Heimbewohner (auch und gerade unter den vorhandenen Gegebenheiten) in der Einrichtung bleiben wollten. Ergänzend dazu legte die Klägerin weitere überarbeitete Pläne des Gebäudes vom 23.08.2016 vor. Darin seien Außen- und Innenmaße eingetragen sowie die Funktionsräume bezeichnet. Die Pläne wiesen das Raumangebot im August 2019 aus.
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Der Beklagte teilte der Klägerin daraufhin die Absicht mit, ihren Antrag auf Befreiung abzulehnen, weil sie weiterhin die pauschale und unbefristete Befreiung von allen Vorgaben der Landesheimbauverordnung begehre. Der Antrag sei nicht konkretisiert genug. Die pauschale Befreiung von allen Vorgaben der Landesheimbauverordnung sei nicht mit den Interessen der Bewohner vereinbar. Die Zielsetzung des Gesetzgebers nach Normalität und Privatsphäre könne nur erreicht werden, wenn ein möglichst hoher Anpassungsgrad an die Landesheimbauverordnung erfolge.
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Mit E-Mail vom 09.11.2016 legte die Klägerin ein Gutachten der b.Gesellschaft vom 07.11.2016 zur Wirtschaftlichkeit der Einrichtung nach Umsetzung der Landesheimbauverordnung vor. Dieses kam zu dem Ergebnis, dass der Abbau von sieben Doppelzimmern bei einer Restkapazität von 36 Plätzen wirtschaftlich vertretbar sei. Nachfolgend reichte die Klägerin schließlich noch die Stellungnahme eines Diplomingenieurs zu den Umbau- und Sanierungsmaßnahmen aus statischer Sicht ein.
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Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 31.03.2017 bat die Klägerin um eine differenzierte Prüfung, welche Befreiungen erteilt werden könnten. Nach der Vorlage umfangreicher Unterlagen könne nicht mehr davon ausgegangen werden, dass sie einen unsubstantiierten „Pauschalantrag“ gestellt habe. Sie habe auch nicht zum Ausdruck gebracht, ausschließlich mit einer umfassenden Stattgabe auf den Befreiungsantrag einverstanden zu sein. Schwerpunkt der Bewertung müsse deshalb sein, was mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar sei. Zwar sei einzuräumen, dass die Abweichungen in erheblichem Maße prägende Grundsätze der Landesheimbauverordnung beträfen. Dies könne jedoch nicht dazu führen, im Rahmen des § 6 Abs. 1 LHeimBauVO auf der vollständigen Einhaltung aller Anforderungen der §§ 2 bis 4 LHeimBauVO zu bestehen. Denn dann sei die Befreiungsvorschrift überflüssig. Vielmehr liege die Erteilung von Befreiungen umso näher, je gravierender die Beschränkungen seien, die ihr aus technischer und wirtschaftlicher Sicht auferlegt seien.
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Mit Schreiben vom 10.05.2017 wies der Beklagte darauf hin, dass nicht er für den Träger prüfe, welche Befreiungen von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung erteilt werden könnten. Vielmehr habe der Träger der stationären Einrichtung auf Grundlage einer umfassenden Bestandsaufnahme gegenüber ihm nachvollziehbar darzustellen, welche Abweichungen von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung im Einzelnen vorlägen. Hierzu seien jedenfalls detailliert die Abweichungen von den prägenden Standards der Landesheimbauverordnung darzustellen. In einem zweiten Schritt müsse der Träger die einzelnen Baumaßnahmen darstellen, die zur Anpassung seiner Einrichtung an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung erforderlich seien. Aufgrund dieser Unterlagen nähme er eine inhaltliche Bewertung und Auswertung der Unterlagen vor. Nach wie vor fehlten ihm die Angaben zur lichten Breite der Bewohnerzimmer (prägender Standard). Der Ansicht, dass die Erteilung von Befreiungen umso näherliege, je gravierender die Beschränkungen seien, die dem Heimträger aus technischer und wirtschaftlicher Sicht auferlegt seien, müsse er widersprechen. Die Landesheimbauverordnung, die seit dem 01.09.2009 in Kraft sei, sei geltendes Recht und die Träger zur Umsetzung der Vorgaben verpflichtet. Hierbei gelte, dass je mehr Vorgaben der Landesheimbauverordnung ein Träger in seiner stationären Einrichtung umsetzen könne, desto eher seien die Interessen der Bewohner gewahrt und desto eher könnten Befreiungen (ganz oder teilweise) für noch nicht erfüllte Vorgaben erteilt werden. Je mehr Abweichungen von den Standards der Landesheimbauverordnung vorlägen, desto weniger entspreche die Einrichtung der Zielsetzung des Gesetzes und desto weniger Ermessen sei ihm bei der Erteilung von Befreiungen nach § 6 Abs. 1 LHeimBauVO eröffnet.
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Mit Schreiben vom 18.04.2018 wies der Beklagte die Klägerin unter Verweis auf die zum 01.09.2019 endende Übergangsfrist zur Anpassung an die Landesheimbauverordnung darauf hin, dass er weiterhin beabsichtige, den Antrag abzulehnen.
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Daraufhin erklärte die Klägerin, ihren Antrag aufrecht zu erhalten und bat darum, bei der Bescheidung den umfangreichen Vortrag zu den denkmalschutzrechtlichen Einschränkungen, zur wirtschaftlichen Unzumutbarkeit einer vollständigen Umsetzung der Landesheimbauverordnung und zu den sonstigen baulichen Einschränkungen umfassend zu würdigen. Ergänzend wies sie darauf hin, dass in S. bereits jetzt ein gefährlicher Mangel an vollstationären Pflegeplätzen bestehe. Sie habe seit Oktober 2017 monatlich zwischen 23 und 28 Anfragen nach einem Pflegeplatz aus Platzmangel ablehnen müssen, im März 2018 seien es 65 Anfragen gewesen.
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Mit Bescheid vom 27.02.2019, der dem Bevollmächtigten der Klägerin ausweislich der in der Behördenakte befindlichen Postzustellungsurkunde am 01.03.2019 zugestellt wurde, lehnte der Beklagte den Antrag vom 12.12.2013 auf Befreiung von den Vorschriften der Landesheimbauverordnung für die Einrichtung S. Straße xx in S. ab und setzte für diesen Bescheid eine Gebühr in Höhe von 504 EUR fest. Der Antrag sei zulässig. Der Beklagte handele als untere Aufsichtsbehörde (Heimaufsicht) innerhalb seiner sachlichen und örtlichen Zuständigkeit gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 3 WTPG, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG, § 3 LVwVfG. Die Voraussetzungen für Befreiungen oder Ausnahmen nach den §§ 5 und 6 LHeimBauVO lägen nicht vor, entsprechend sei der Antrag auf Befreiungen abzulehnen gewesen.
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Die streitgegenständliche Einrichtung werde seit dem 01.06.1994 durch die Klägerin betrieben und ununterbrochen als Pflegeeinrichtung genutzt. Grundlegende, entgeltrelevante Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen seien nicht durchgeführt worden. Eine Verlängerung der Übergangsfrist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO sei daher nicht möglich. Die Frist zur Anpassung der Pflegeeinrichtung an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung ende danach gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO am 31.08.2019.
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Gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO könne die zuständige Behörde auf Antrag ganz oder teilweise Befreiungen erteilen, wenn dem Träger einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bestehenden Einrichtung die Erfüllung der in den §§ 2 bis 4 LHeimBauVO genannten Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar und die Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar sei. Ausschlaggebend für die Vereinbarkeit einer Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner sei, wie weit die Einrichtung an die in den §§ 2 bis 4 LHeimBauVO und in den ermessenslenkenden Richtlinien zur Landesheimbauverordnung definierten prägenden Standards angepasst sei bzw. eine Nichteinhaltung kompensieren könne. Diese Standards seien das Einzelzimmergebot, die Gesamtfläche der Bewohnerzimmer inklusive Sanitärraum, die lichte Breite, die Bildung von Wohngruppen sowie die Gemeinschaftsfläche der Wohngruppen. In Zweifelsfällen seien die maßgeblichen Abwägungskriterien stets die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner; diese daran zu messende Beurteilung könne auch der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit und technischen Unmöglichkeit vorgehen. Vorliegend würden prägende Standards der Landesheimbauverordnung in der Einrichtung nicht umgesetzt. Zudem habe die Klägerin jegliche Anstrengungen unterlassen, die Einrichtung an die baulichen Standards der Landesheimbauverordnung anzupassen. Die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner, ihre Wohn- und Lebensqualität sowie Privatsphäre seien somit nicht gewahrt. Die Zielsetzung der Landesheimbauverordnung könne in der Einrichtung nicht erfüllt werden.
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Die Einrichtung der Klägerin verfüge über 13 Doppelzimmer und 17 Einzelzimmer. Drei dieser Einzelzimmer seien Durchgangszimmer, da sie an drei Einzelzimmer angrenzten, welche über keinen direkten Zugang zum Flur verfügten. Durchgangszimmer wahrten weder die Privatsphäre noch die Wohnqualität der betroffenen Personen. Gemäß § 3 Abs. 1 LHeimBauVO solle ein möglichst hoher Anteil der Einzelzimmer zu einer Nutzungseinheit verbunden werden, um von zwei Bewohnern gemeinsam genutzt werden zu können. Die Einrichtung verfüge über eine Nutzungseinheit. Davon sei jedoch ein Zimmer flächenmäßig zu klein. Demnach werde das Einzelzimmergebot gemäß § 3 Abs. 1 LHeimBauVO durch das Bestehen von 13 Doppelzimmern sowie drei Durchgangszimmern nicht eingehalten. Darüber hinaus sei gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO bereits während der Übergangsfristen, soweit wirtschaftlich vertretbar, der Abbau von Doppelzimmern anzustreben. Sofern im Rahmen der Übergangsregelungen Bewohnerzimmer noch mit zwei Personen belegt würden, müssten diese gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO jedoch spätestens nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren mindestens eine Wohnfläche von 22 m² (ohne Vorflure, Vorraum und Sanitärbereich) aufweisen. Keines der Doppelzimmer der Einrichtung der Klägerin könne die Mindestflächenvorgabe bezüglich der Fläche von 22 m² erfüllen. Auch hinsichtlich der Einzelzimmer enthalte die Landesheimbauverordnung Mindestflächenvorgaben. Von den 17 Einzelzimmern entsprächen zehn der Einzelzimmer nicht den Vorgaben der Landesheimbauverordnung an die Mindestfläche. Darüber hinaus werde die gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO erforderliche lichte Breite von 3,20 m bei elf der 17 Einzelzimmer nicht eingehalten. Eine etwaige Begründung, wie die Zimmer dennoch gut für die Bewohner zu nutzen seien (beispielsweise durch eine Möblierungsplan), liege nicht vor.
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Gemäß § 3 Abs. 4 LHeimBauVO müsse in bestehenden Heimen jeweils für bis zu zwei Bewohnerzimmer direkt ein Sanitärbereich mit Waschtisch, Dusche und WC zugeordnet sein. Bei der Einrichtung der Klägerin seien die Anforderungen nach § 3 Abs. 4 LHeimBauVO jedoch technisch nicht umsetzbar und wirtschaftlich nicht vertretbar. Die Regelung des § 5 Abs. 5 LHeimBauVO könne für diese Ausnahme vom Regelfall Anwendung finden. Danach müssten spätestens nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren auf allen Wohnebenen mindestens für jeweils bis zu vier Bewohner ein WC und für jeweils bis zu 15 Bewohner ein an die besonderen Bedürfnisse der jeweiligen Bewohner angepasstes Gemeinschaftsbad vorhanden sein. Im Erdgeschoss verfüge eins der Einzelzimmer, im ersten Obergeschoss verfügten zwei Einzelzimmer sowie vier Doppelzimmer über keinen direkten Zugang zu einem vollausgestatteten Sanitärbereich und im Dachgeschoss keines der sieben Zimmer über einen direkten Zugang zu einem vollausgestatteten Sanitärbereich. Im Dachgeschoss und im zweiten Obergeschoss befinde sich jeweils ein Pflegebad, im Erdgeschoss und im ersten Obergeschoss jedoch nicht. Die Kapazität der beiden Pflegebäder reiche bei maximaler Auslastung nicht.
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Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO müsse die Bildung von Wohngruppen möglich sein, sofern nicht Wohnungen die Wohneinheiten im Heimbereich bildeten. Nach den vorliegenden Unterlagen seien in der Einrichtung keine Wohngruppen gebildet worden bzw. dies sei aufgrund der Raumstruktur - der Verteilung der Gemeinschaftsfläche, Sanitärbereiche und Küche über die Stockwerke - nicht möglich. Darüber hinaus schließe das Raumkonzept von Wohngruppen gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO neben Bewohnerzimmern insbesondere gemeinschaftlich genutzte Aufenthaltsbereiche ein. Die Wohnfläche dieser Aufenthaltsbereiche dürfe gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO 5 m2 pro Bewohner nicht unterschreiten. Bis zu einem Drittel dieser Fläche könne gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LHeimBauVO auch auf Aufenthaltsbereiche für regelmäßige gruppenübergreifende Aktivitäten außerhalb der Wohngruppen entfallen. In den Wohngruppen sollten gemäß § 4 Abs. 2 Satz 4 LHeimBauVO darüber hinaus eine Küche, ein Hauswirtschaftsraum und ausreichend Abstellflächen vorhanden sein. Die Einrichtung verfüge verteilt auf das ganze Gebäude über maximal 150,24 m2 Aufenthalts- und Gemeinschaftsfläche statt der mindestens benötigten 215 m2. Ohne etwaige Wohngruppen im Einzelnen zu betrachten, stünden damit pro Bewohner lediglich 3,5 m2 an Aufenthaltsfläche zur Verfügung. Küchen seien auf den Stockwerken bzw. für die Wohngruppen genauso wenig vorhanden wie ihnen in unmittelbarer Nähe zugeordnete Funktions- und Arbeitsräume sowie Hauswirtschaftsräume. Lediglich Fäkalräume/spüle fänden sich mit Ausnahme des Erdgeschosses auf den Ebenen, Abstellflächen seien durch Wandschränke nur im Flur für die Ebenen im ersten und zweiten Obergeschoss gegeben.
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Gegen diese Entscheidung legte die Klägerin mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 26.03.2019, das am 27.03.2019 bei dem Beklagten einging, Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, ihr Antrag sei zulässig. Es sei immerhin möglich, dass ihr ein Befreiungsanspruch zukomme. Befreiungen von den Anforderungen der Landesheimbauverordnung seien in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO nicht nur im Hinblick auf Detailanforderungen, sondern auch umfassend („ganz oder teilweise“) vorgesehen. Darüber hinaus sei in den ermessenslenkenden Richtlinien anerkannt, dass Denkmalschutzgründe die bauliche Unmöglichkeit der Einhaltung bedeuten könnten. Bei ihrem Antrag handele es sich zudem nicht um einen unzulässigen Pauschalantrag. Es sei schon nicht ersichtlich, warum sich ein Antrag gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO nur auf einzelne Detailanforderungen beziehen dürfe. In den rechtlichen Vorgaben des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes und der Landesheimbauverordnung gebe es dafür keinen Anhaltspunkt. Es sei zwar einzuräumen, dass der Antrag weit reiche. Dies sei aber aus der umfassenden Geltung des Denkmalschutzes heraus verständlich. Zuletzt handele es sich bei dem Verwaltungsverfahren, welches auf einen Befreiungsantrag folge, nicht um einen Anwendungsfall des Beibringungsgrundsatzes. Vielmehr habe die Behörde gemäß § 24 LVwVfG nach allgemeinen Regeln den Sachverhalt und die Rechtslage von Amts wegen zu ermitteln und aufzuklären. Dies gelte jedenfalls dann, wenn - wie hier - die wesentlichen Grundlagen durch fachkundige Ausarbeitungen vorgelegt worden seien.
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Der Antrag sei auch begründet. Sie habe nachgewiesen, dass sie denkmalschutzrechtlich an wesentlichen Veränderungen des Gebäudeaufbaus im Inneren gehindert sei. Die Mehrzahl der Anforderungen der §§ 2 bis 4 LHeimBauVO könne mangels baulicher Möglichkeit nicht eingehalten werden. Unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Zumutbarkeit habe sie ein umfassendes Gutachten vorgelegt. Soweit sich im Spätjahr 2016 ergeben habe, dass der Verlust von maximal sieben Plätzen wirtschaftlich vertretbar gewesen sei, habe sich die wirtschaftliche Situation seither nachteilig verändert. Durch die Umstellung von Pflegestufen auf Pflegegrade sei nach allgemeiner Ansicht die Refinanzierung der Betriebskosten strukturell verschlechtert worden. Zudem unterliege die Personalkostenentwicklung aufgrund des gravierenden Kräftemangels auf dem Arbeitsmarkt einer überdurchschnittlichen Aufwärtsentwicklung. Zuletzt wüchsen die Unternehmer- und Ausfallrisiken. Aus diesen Gründen liege die Zahl der verkraftbaren Platzzahlverringerung inzwischen unter sieben.
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Im Ergebnis stünden die Interessen der Bewohner den beantragten Befreiungen nicht, zumindest aber nicht umfassend, entgegen. Die Anforderungen der Landesheimbauverordnung dürften nicht im Sinne eines direkten Ausflusses aus der Menschenwürdegarantie überhöht werden. Baden-Württemberg liege mit seinen Anforderungen weit an der Spitze. Beispielsweise begnügten sich Nordrhein-Westfalen und Bayern mit Einzelzimmeranteilen von 80 bzw. 75 % und Hessen lasse Bestandseinrichtungen ohne Übergangsfrist weiterarbeiten und beziehe die Einzelzimmerquote von 100 % nur auf Neubauten. Begnügten sich aber alle anderen Bundesländer, die ebenso wie Baden-Württemberg an die Menschenwürde und das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit gebunden seien, mit niedrigeren Anforderungen, so könnten sich auch Unterschreitungen der baden-württembergischen Anforderungen grundsätzlich im zumutbaren (oder mit den Interessen vereinbaren) Bereich befinden.
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Zu berücksichtigen sei weiter, dass Interessenten mit (dringendem) Bedarf an einem stationären Pflegeplatz ohnehin in der Umgebung der streitbefangenen Einrichtung lange Wartezeiten in Kauf nehmen müssten. Mit der Durchsetzung der Landesheimbauverordnung sei regional ein erheblicher Platzzahlverlust verbunden. Es liege aber nicht im Interesse der Bewohner, gar keinen Pflegeplatz zur Verfügung zu haben. Hier wirke es sich aus, dass die Rahmenbedingungen, welche aus der Sicht des Landes den Bedarf an teil- und vollstationären Pflegeplätzen befriedigen und die Platzreduzierung in stationären Pflegeeinrichtungen ausgleichen sollten, nicht umgesetzt worden seien.
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Aus zivilrechtlicher Sicht seien die Bewohner nicht gezwungen, weiterhin in ihrer Einrichtung zu wohnen, sofern ihnen eine Alternative zur Verfügung stehe. Im Hinblick auf die bestehenden Kündigungsfristen werde ohnehin im streitbefangenen Pflegeheim nur leben, wer (gegebenenfalls als Angehöriger/Betreuer) mit den Wohnangeboten und den Leistungen zumindest einigermaßen zufrieden sei. Auch dies sei im Rahmen des Tatbestandsmerkmals der Vereinbarkeit mit den Interessen der Bewohner zu würdigen. Doppelzimmerplätze könnten von den Heimen um ca. 250 EUR unterhalb des Preises von Einzelzimmerplätzen angeboten werden. Dies sei selbstverständlich nur ein Aspekt unter mehreren, gleichwohl aber bei der Bewertung der Bewohnerinteressen mit zu berücksichtigen.
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Im Bescheid vom 27.02.2019 seien zahlreiche Ermessensgesichtspunkte nicht gewürdigt worden, die von Rechts wegen für den Erhalt der Einrichtung und damit auch für den Antrag sprächen:
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Von maßgeblicher Bedeutung sei hier zunächst die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Eigentumsfreiheit (BVerfG, Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11, 1 BvR 321/12, 1 BvR 1456/12). Der Schutzbereich des Artikels 14 Abs. 1 und 2 GG erstrecke sich bei Gewerbe- und Industriebetrieben sowohl auf die Betriebsanlagen als auch auf deren Nutzbarkeit. Ihr Eigentum sei damit im Kern betroffen und nicht nur am Rande, wie es noch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - bewertet habe. Stehe die Nutzbarkeit des Betriebsgebäudes infrage, so sei dieser Eingriff auch von großem Gewicht. Insbesondere das Elfte Sozialgesetzbuch nehme die Eigentümer und Betreiber privater Pflegeeinrichtungen für Gemeinwohlzwecke in die Pflicht und begrenze deren Rentabilität. Kehrseite dieser Indienstnahme der Einrichtungsträger durch die öffentliche Hand seien aber besondere Verpflichtungen zur Rücksichtnahme und zur Gewährleistung von Vertrauensschutz. Werde dem Einrichtungsträger beispielsweise - wie durch die landesweiten sozialhilferechtlichen Regelungen in Baden-Württemberg - die Refinanzierung/Abschreibung der Immobilie über 40 bis 50 Jahre und damit über einen besonders langen Zeitraum vorgegeben, so müsse die öffentliche Hand auch auf der heimordnungsrechtlichen Seite akzeptieren, dass derart lange Refinanzierungszeiträume wirtschaftlich aus der Sicht der Einrichtungsträger erforderlich seien. Dieses Urteil des Bundesverfassungsgerichts dürfte den hessischen Verordnungsgeber dazu bewogen haben, für Bestandseinrichtungen auf Übergangsfristen ganz zu verzichten. Wirkten sich die Veränderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen auf die Nutzbarkeit von Betriebsanlagen aus, so müsse der Gesetz- und Verordnungsgeber nach den neuen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts die Auswirkungen bei allen wesentlichen Gruppen von Betroffenen berücksichtigen. Die hier streitbefangene Einrichtung gehöre heimbaurechtlich zu derjenigen Gruppe, die mit Abstand am gravierendsten betroffen sei und in ihren Möglichkeiten beschränkt werde. Denn sie sei einerseits seit 25 Jahren in Betrieb, sodass eine Verlängerung der Angleichungsfrist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO nicht mehr infrage komme. Andererseits sei aber die sozialrechtliche Refinanzierung der Einrichtungs- und Baukosten von 40 bis 50 Jahren bei weitem noch nicht erreicht. Zugleich gehöre ihre Einrichtung zu denjenigen Einrichtungen, welche die Heimmindestbauverordnung eingehalten hätten, aber nicht durch kleinere oder mittlere bauliche Eingriffe an die Anforderungen der Landesheimbauverordnung angeglichen werden könnten. Auf die besonderen Belastungen dieser Einrichtungen gingen insbesondere die ermessenslenkenden Richtlinien nicht ein. Auch für diese spezielle Gruppe von Einrichtungen müsse aber die Landesheimbauverordnung eine Möglichkeit vorsehen, Eingriffe in den grundrechtlichen Schutzbereich abzumildern oder aufzulösen. Dies könne letztlich nur durch weitreichende Befreiungen geschehen, auch wenn diese in den ermessenslenkenden Richtlinien so nicht vorgesehen seien. Mit Blick auf den Atomausstieg habe das Bundesverfassungsgericht für die am schwersten betroffenen Gruppen finanzielle Ausgleichsregelungen der öffentlichen Hand verlangt. Derartige Ausgleichsregelungen existierten mit Blick auf die Landesheimbauverordnung nicht. Gerade dieses Fehlen führe dazu, dass § 6 Abs. 1 LHeimBauVO als „einziges Korrektiv“ verbleibe. Die Vorschrift müsse „verfassungsfreundlich“ angewandt werden. Darin liege vorliegend ein wichtiger Ermessensgesichtspunkt, der für den Antrag spreche. § 6 Abs. 1 LHeimBauVO bekleide nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 27.09.2011 eine wesentliche Funktion für die verfassungskonforme Anwendung des gesamten Regelungsgefüges. Der Beklagte habe § 6 Abs. 1 LHeimBauVO aber ersichtlich nicht in dieser Weise angewendet.
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Die Durchsetzung der Landesheimbauverordnung hätte vollständig enteignenden Charakter. Für das Grundstück gelte der Bebauungsplan „A.F.“, der für das Grundstück eine Fläche für den Gemeinbedarf mit dem Nutzungszweck Altenheim vorsehe.
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Betrachte man die Übergangsfrist nicht rechtstheoretisch, sondern rechtspraktisch, so habe sie entgegen § 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO nicht zehn, sondern wenig mehr als vier Jahre betragen. Denn vor Erlass der ermessenslenkenden Richtlinien im Frühjahr 2015 habe kein Pflegeheimbetreiber konkret in Erfahrung bringen können, welche Möglichkeiten für ihn im Hinblick auf den 01.09.2019 bestünden. Zu einer derart kurzen Übergangsfrist habe jüngst das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 01.04.2019 - 12 B 1455/18) Stellung genommen. Das Gericht habe die sofortige Vollziehung eines Wiederbelegungsverbotes für den 20 % überschreitenden Anteil an Doppelzimmern aufgehoben, weil der Einrichtungsträger habe nachweisen können, dass die ordnungsrechtliche Anforderung eines Einzelzimmeranteils von 80 % erst seit knapp vier Jahren gegolten habe und erkennbar gewesen sei. Nach Ansicht des Gerichts habe viel dafür gesprochen, dass eine Angleichungsfrist von faktisch nur etwa vier Jahren angesichts der weitreichenden Bedeutung und des großen Angleichungsaufwands für die Einrichtungen nicht ausreiche. Die zugehörige Vorschrift erscheine als verfassungswidrig. Diese Überlegung müsse erst recht für eine Einzelzimmerquote von 100 % gelten. Die Heimaufsichtsbehörde habe, da andere Öffnungsklauseln nicht zur Verfügung stünden, über die Anwendung von § 6 Abs. 1 LHeimBauVO für verfassungskonforme Zustände zu sorgen. Wenn die bisherige Angleichungsfrist zu kurz gewesen sei, so sei dem - zumindest - im Sinne eines gewichtigen Ermessensgesichtspunktes für den vorliegenden Antrag Rechnung zu tragen.
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Die Frage der Erforderlichkeit der strikten Durchsetzung der Anforderungen der Landesheimbauverordnung sei neu zu beantworten. Dem gravierenden Mangel an Pflegeplätzen könne nur begegnet werden, wenn § 6 Abs. 1 LHeimBauVO mit Augenmaß und so liberal angewendet werde, dass ausreichend Pflegeplätze bestehen blieben. Es liege nahe, dies vor allem auf solche Einrichtungen anzuwenden, die durch die Regelung besonders hart und unausweichlich getroffen würden. Zu diesen gehöre die streitbefangene Einrichtung.
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Es dürfe nicht übersehen werden, dass das Pflegeheim auch Anforderungen der Landesheimbauverordnung erfülle, und zwar besonders gut. Es handle sich um eine Einrichtung überschaubarer Größe mit zentraler Lage im Quartier und bester Einbindung.
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Soweit im Bescheid vom 27.02.2019 Ermessensgesichtspunkte genannt seien, sei deren Berechtigung zumindest fraglich. Der Beklagte beziehe sich auf eine Aussage in den ermessenslenkenden Richtlinien, wonach eine „Gesamtschau“ zur Ablehnung von Befreiungsanträgen führen solle, wenn die Kernanliegen der Landesheimbauverordnung nicht hinreichend umgesetzt würden. Bei Lichte betrachtet sei die „Gesamtschau“, die im Bescheid vom 27.02.2019 vorgenommen werde, aber nichts anderes als die Anwendung des rechtsstaatlich fragwürdigen Verhandlungskonzepts der ermessenslenkenden Richtlinien. Diese seien nicht geeignet für Fälle, in denen wesentliche Teile der Landesheimbauverordnung schlicht nicht umsetzbar seien. Folge wäre die Unanwendbarkeit des § 6 Abs. 1 LHeimBauVO gerade auf diejenigen Fälle, für welche die Öffnungsklausel aus verfassungsrechtlichen Gründen benötigt werde. Aus verfassungsrechtlicher Sicht sei § 6 Abs. 1 LHeimBauVO eine unentbehrliche Regelung, auf deren Anwendung im Einzelfall ein Rechtsanspruch bestehen könne. Der Inhalt einer verfassungsrechtlich notwendigen Öffnungsklausel könne nicht im Verhandlungswege und als Belohnung für möglichst weitgehende Angleichungsanstrengungen des Einrichtungsträgers gefunden werden.
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Sie habe einen weitgehenden Antrag gestellt. Sollte er nach Auffassung des Beklagten nur teilweise begründet sein, sei ihm teilweise stattzugeben. In diesem Fall könne er nicht etwa umfassend zurückgewiesen werden. Die ermessenslenkenden Richtlinien gäben prägende Grundzüge vor. Sollten einzelne dieser prägenden Grundzüge trotz der weitreichenden verfassungsrechtlichen Bedeutung des § 6 Abs.1 LHeimBauVO für den vorliegenden Fall Bestand verlangen, könnten diese herausgearbeitet werden. Die Befreiung könne dann für weitere betroffene Abweichungen gleichwohl gewährt werden. Aufgrund der weitgehenden Beschränkung durch den Denkmalschutz biete sich hier eine sachliche Beschränkung allerdings nur an, soweit diese ohne bauliche Veränderungen umgesetzt werden könne. Es sei ebenfalls nicht ersichtlich, warum nicht im Hinblick auf den aktuellen Engpass an stationären Pflegeplätzen und der faktischen Übergangsfrist von vier Jahren zumindest befristete Befreiungen geprüft würden.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 01.08.2019, der dem Bevollmächtigten der Klägerin am 13.08.2019 zugestellt wurde, wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch zurück. Der Widerspruch sei zulässig, jedoch unbegründet. Die Argumentation der Klägerin, die technische Unmöglichkeit und wirtschaftliche Unzumutbarkeit bedeute zwingend einen Anspruch auf Befreiung, verkenne sowohl den Wortlaut als auch den Sinn und Zweck der Regelung. Der Verordnungsgeber habe bewusst keinen umfassenden Bestandsschutz für alle Bestandseinrichtungen ungeachtet des jeweiligen baulichen Zustandes gewollt. Deshalb sei in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO die Möglichkeit einer Befreiung von den Anforderungen der Landesheimbauverordnung nur unter der Voraussetzung eröffnet worden, dass diese mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner an einer angemessenen Wohnqualität vereinbar sei. Die beantragte, sehr weitgehende Befreiung habe zum Ziel, letztlich nichts ändern zu müssen, obwohl bislang so gut wie keine der Anforderungen der Landesheimbauverordnung eingehalten werde. Neben der Vielzahl an Verstößen gegen die Anforderungen der Landesheimbauverordnung, der auf Dauer beantragten Befreiung und den fehlenden Anpassungsschritten, sei insbesondere die Abweichung vom Einzelzimmergebot besonders gravierend. So sollten alle derzeit vorhandenen 13 Doppelzimmer weiter als Doppelzimmer genutzt werden, obwohl alle kleiner als 22 m² seien und davon wiederum sechs eine Wohnfläche von weniger als 18 m² aufwiesen. Diesen Zustand auf Dauer beizubehalten, sei in der Gesamtschau nicht mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar, um entsprechend den Zielsetzungen des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes und der Landesheimbauverordnung eine gute Betreuung und Pflege der Menschen, verbunden mit einem hohen Maß an Lebensqualität, Selbstbestimmung und Teilhabe zu gewährleisten. Im Ergebnis werde eine Anpassung an die Mindeststandards der Landesheimbauverordnung nicht einmal im Ansatz erreicht. Auch der Verweis auf die Festlegungen im derzeit gültigen Bebauungsplan der Stadt S. als Fläche des Gemeinbedarfs mit dem Nutzungszweck Altenheim ändere die heimrechtliche Bewertung nicht. Schließlich werde mit der Versagung dieses sehr weitgehenden Befreiungsantrages nicht der Betrieb eines Pflegeheims generell untersagt. Zudem hätten kommunale Bauleitplanung und ordnungsrechtliche Regelungen zum Betrieb einer Einrichtung im Sinne des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes unterschiedliche Regelungscharakter und die kommunale Kompetenz zur Bauleitplanung erstrecke sich auch nicht auf diese ordnungsrechtlichen Inhalte, für die das Land zuständig sei.
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Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 19.08.2019, das am 22.08.2019 beim Verwaltungsgericht eingegangen ist, hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren wiederholt und dabei insbesondere folgende Gesichtspunkte betont: Die Klage sei zulässig. Die Klägerin habe keinen „unzulässigen Pauschalantrag“ gestellt. Der Antrag sei weder nicht hinreichend konkretisiert noch zu weitgehend. Im Rahmen der Begründetheit der Klage sei insbesondere die Funktion des § 6 Abs. 1 LHeimBauVO im Hinblick auf die betroffenen Grundrechte zu berücksichtigen. § 6 Abs. 1 LHeimBauVO sei in der ursprünglichen Fassung der Landesheimbauverordnung vom 12.08.2009 noch nicht enthalten gewesen, sondern erst im April 2011 rückwirkend zum 01.09.2009 geändert worden. Zwar sei die Klägerin nur Pächterin; der Geschäftsführer der Klägerin sei jedoch der Eigentümer. Da dieser nicht Adressat der angefochtenen Entscheidung sei, könne er sich nicht selbst am Verfahren beteiligen. Deshalb seien auch mittelbare Auswirkungen im Rahmen von Ermessensüberlegungen zu berücksichtigen. Darüber hinaus liege ein Ermessensausfall des Beklagten vor, denn er gehe davon aus, dass ihm Befreiungen im Fall von weitreichenden Abweichungen von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung gänzlich und immer versperrt seien.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid vom 27.02.2019 und den Widerspruchsbescheid vom 01.08.2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, sie von den nicht eingehaltenen Anforderungen der Landesheimbauverordnung in der P.S.H.R. zu befreien.
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Der Beklagte beantragt,
35
die Klage abzuweisen.
36
Zur Begründung hat er das Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren wiederholt und ergänzend Folgendes ausgeführt: Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Der Antrag sei nicht deshalb abgelehnt worden, weil er pauschal gestellt worden oder zu weitgehend sei. Soweit die Klägerin ausgeführt habe, dass § 6 Abs. 1 LHeimBauVO während des laufenden Normenkontrollverfahrens in Gang gesetzt worden sei, um auch Einzelfällen gerecht zu werden, indem den Behörden ein Ermessensspielraum eingeräumt werde für Fälle besonders belasteter Heimträger, sei Voraussetzung einer Befreiung jedoch immer, auch wenn die Erfüllung der Anforderungen der Landesheimbauverordnung wirtschaftlich oder technisch nicht zumutbar seien, dass die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner gewahrt seien. Dies sei im vorliegenden Fall aber gerade nicht der Fall. Es werde nicht nur geringfügig und in einigen Punkten abgewichen, sondern die Vorgaben der Landesheimbauverordnung weit überwiegend nicht erfüllt. Einwände gegen die Vorgaben und Inhalte der Landesheimbauverordnung seien bereits durch das Normenkontrollverfahren ausreichend geklärt worden. Soweit die Klägerin die unzureichende Übergangsfrist moniere, sei anzumerken, dass diese nur Anträge nach § 5 LHeimBauVO betreffe und nicht die Anträge nach § 6 LHeimBauVO. Da die Klägerin angebe, aus Denkmalschutzgründen sowie aus wirtschaftlicher Unzumutbarkeit keine Veränderungen vornehmen zu können, helfe auch eine verlängerte Übergangsfrist nicht weiter. Weshalb eine eventuell unzureichende Übergangsfrist eine befristete Befreiung für mehrere Jahre begründen solle, sei daher nicht erkennbar. Durch das Normenkontrollverfahren sei ebenfalls geklärt worden, dass die Verordnung nicht gegen die grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verstoße. Soweit die Klägerin der Meinung sei, dass Abweichungen von den landesheimbaurechtlichen Vorgaben zugelassen werden müssten, da es an Pflegeplätzen fehle, sei dies nicht richtig. Nach den Angaben des statistischen Landesamtes seien im Jahr 2015 insgesamt 92.077 Menschen in stationären Einrichtungen versorgt worden. Dem stünden 100.329 verfügbare Heimplätze gegenüber. Der Auslastungsgrad der verfügbaren Plätze habe Ende 2015 bei 88,3 % gelegen. Zudem zeigten die statistischen Erhebungen, dass immer mehr pflegebedürftige Menschen ambulant versorgt würden und die stationäre Versorgung zurückgehe. Im Jahr 2011 seien noch 32 % in Heimen versorgt worden, im Jahr 2015 seien es 28 % der Pflegebedürftigen. Die notwendigen Pflegekräfte zu bekommen, stelle derzeit das Hauptproblem dar. Zudem müssten Heime im Durchschnitt ungefähr alle 25 Jahre umfassend saniert und modernisiert oder im Rahmen von Ersatzbauten neu errichtet werden. Die sanierten Plätze seien dann bezogen auf den Investitionskostenanteil im Pflegesatz immer teurer als die bisherigen. Wenn im Zuge notwendiger Sanierungsmaßnahmen auch bisherige Doppelzimmer abgebaut würden, betreffe dies üblicherweise nur einen relativ geringen Teil der anfallenden Gesamtkosten, zumal die Baumaßnahmen häufig genutzt würden, um Standardverbesserungen durchzuführen.
37
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, die Behördenakten des Beklagten sowie des Regierungspräsidiums Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
38
Die Klage hat keinen Erfolg.
39
I. Die Klage ist zulässig. Soweit die Klägerin die Frage der Zulässigkeit ihres Widerspruchs und auch ihrer Klage im Hinblick auf ihren weitreichenden Antrag aufgeworfen hat, bestehen insbesondere keine Anhaltspunkte für eine fehlende Klagebefugnis. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage, soweit gesetzlich nichts anderes geregelt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Zur Begründung einer Klagebefugnis genügt es, wenn sich aus dem Klagevorbringen die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten ergibt. Die Klagebefugnis wäre dementsprechend nur zu verneinen, wenn das geltend gemachte Recht offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder der Klägerin zustehen könnte (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.07.2018 - 10 S 2449/17 - juris Rn. 24). An der grundsätzlich bestehenden Möglichkeit des Bestehens eines Anspruchs auf Erteilung einer Befreiung gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO bestehen jedoch keine Zweifel. Entsprechendes gilt für das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin. Auch dieses ist nicht zweifelhaft. Die Frage, ob und gegebenenfalls wie sich der weitreichende Antrag auswirkt, ist vielmehr eine Frage der Begründetheit.
40
II. Die Klage ist jedoch unbegründet, weil die Klägerin durch die Ablehnung der beantragten Befreiung nicht in ihren Rechten verletzt ist.
41
Gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, wenn die Sache spruchreif ist. Die Klägerin hat kein Recht auf die von ihr begehrte Befreiung von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung. Der Bescheid vom 27.02.2019 und der Widerspruchsbescheid vom 01.08.2019 verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie kann mithin auch nicht verlangen, dass der Beklagte den als Minus in dem Verpflichtungsantrag enthaltenen Antrag auf Bescheidung gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO unter der Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet.
42
1. Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 6 Abs. 1 LHeimBauVO. Diese Vorschrift beruht auf einer ausreichenden gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Zwar ist durch die Aufhebung des Landesheimgesetzes durch Artikel 3 des Gesetzes für unterstützende Wohnformen, Teilhabe und Pflege und zur Änderung des Landesverwaltungsgesetzes vom 20.05.2014 (GBl. S. 241) die ursprüngliche Verordnungsermächtigung entfallen; § 30 Abs. 2 WTPG enthält jedoch in eine ausdrückliche Übergangsregelung für die Landesheimbauverordnung, wonach diese bis zur Aufhebung durch eine Rechtsverordnung nach § 29 Absatz 1 Nummer 1 und 3 WTPG in Kraft bleibt. Eine Neuregelung ist bislang nicht erfolgt.
43
Anhaltspunkte für eine formelle Rechtswidrigkeit der Landesheimbauverordnung bestehen nicht und wurden insbesondere auch nicht von der Klägerin geltend gemacht. Die Landesheimbauverordnung ist darüber hinaus auch mit höherrangigem Recht - insbesondere mit den Gewährleistungen der Art. 12 und 14 GG - vereinbar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - juris Rn. 75 ff.).
44
2. Der streitgegenständliche Bescheid vom 27.02.2019 ist auch nicht formell rechtswidrig.
45
a) Der Bescheid ist von dem Landratsamt als zuständige Behörde erlassen worden. Gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO kann die zuständige Behörde auf Antrag Befreiungen erteilen. Wer zuständige Behörde ist, ist der Landesheimbauverordnung jedoch nicht zu entnehmen. Eine solche Regelung ergibt sich auch nicht aus § 28 Abs. 1 WTPG. Danach ist zuständige Behörde für die Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen 1. das Sozialministerium als oberste Aufsichtsbehörde, 2. die Regierungspräsidien als höhere Aufsichtsbehörden und 3. die unteren Verwaltungsbehörden als untere Aufsichtsbehörden (Heimaufsicht). Der Regelung ist zwar die Gliederung der die Landesheimbauverordnung durchführenden Verwaltungsbehörden zu entnehmen. Diese Regelung enthält jedoch keine Aussage dazu, welche dieser Behörden innerhalb des Instanzenzugs konkret für welche Aufgabe (vorrangig) zuständig ist. Solche Regelungen enthält das Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetz nur vereinzelt. So wird beispielsweise in § 27 Abs. 4 Satz 1 WTPG geregelt, dass Verwaltungsbehörden im Sinne von § 35 OWiG die unteren Aufsichtsbehörden sind. Gemäß § 27 Abs. 4 Satz 2 WTPG ist die höhere oder die oberste Aufsichtsbehörde zuständig, wenn diese den vollziehenden Verwaltungsakt erlassen hat. In § 28 Abs. 4 und § 29 WTPG finden sich ausdrückliche Zuständigkeitsregelungen zugunsten der obersten Aufsichtsbehörde. Im Übrigen wird immer von „der zuständigen Behörde“ gesprochen, ohne dass eindeutig festgelegt ist, wer von den drei in § 28 Abs. 1 WTPG genannten Behörden zuständig sein soll.
46
Die Zuständigkeit ergibt sich auch nicht aus § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG, denn darin wird nur geregelt, wer untere Verwaltungsbehörde ist. Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 LVG sind die unteren Verwaltungsbehörden zuständig für alle ihnen durch Gesetz oder Rechtsverordnung zugewiesenen staatlichen Verwaltungsaufgaben. Eine entsprechende Regelung enthält § 13 Abs. 1 Satz 1 LVG für die Regierungspräsidien und § 8 Abs. 1 Satz 1 LVG für die obersten Landesbehörden. Aus dem Wortlaut des Landesverwaltungsgesetzes ergibt sich danach eindeutig, dass eine Zuständigkeit nur durch Gesetz oder Rechtsverordnung begründet werden kann. Eine Generalklausel, nach der im Zweifel immer die untere Verwaltungsbehörde zuständig sein soll, enthält das Landesverwaltungsgesetz nicht.
47
Soweit im Verwaltungsverfahren angedeutet worden ist, dass die Zuständigkeitsregelung zunächst durch Erlass des Sozialministeriums zugunsten der obersten Aufsichtsbehörde und nunmehr im Rahmen der ermessenslenkenden Richtlinien (vgl. ELR, S. 25 Satz 1) zugunsten der unteren Aufsichtsbehörde erfolgt ist, ist im Hinblick auf Art. 70 Abs. 1 Satz 1 LV und insbesondere unter Berücksichtigung der § 18 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Abs. 1 LVG äußerst zweifelhaft, ob eine Zuständigkeitsregelung im Wege einer Verwaltungsvorschrift erfolgen könnte (vgl. zu Art. 70 Abs. 1 Satz 1 LV - VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.09.2021 - 11 S 1880/19 - juris Rn. 15).
48
Demnach besteht hinsichtlich der Frage, wer zuständige Behörde im Sinne des § 6 Abs. 1 LHeimBauVO ist, eine Regelungslücke. Diese ist angesichts der oben genannten Normen planwidrig, da grundsätzlich eine Entscheidung darüber getroffen werden muss, wer für eine Aufgabe zuständig ist. Denn die Zuständigkeit wirkt sich nicht nur im Innenverhältnis zwischen den betroffenen Behörden aus, sondern hat im Außenverhältnis zum Bürger beispielsweise auch Auswirkungen auf die Frage, ob ein Vorverfahren durchzuführen ist. Allein der Umstand, dass der Gesetzgeber bei Erlass des Landesheimgesetzes die ursprünglich bestehende Verordnung der Landesregierung über Zuständigkeit nach dem Heimgesetz vom 15.04.1975 (GBl. 285) im Hinblick auf den insoweit mit § 28 Abs. 1 WTPG wortgleichen § 23 Abs. 1 LHeimG mit der Begründung aufgehoben hat, diese Verordnung werde durch die Regelung in § 23 Abs. 1 LHeimG überflüssig, steht der Annahme einer planwidrigen Regelungslücke nicht entgegen. Denn - anders als in § 23 Abs. 1 LHeimG und § 28 Abs. 1 WTPG - regelte § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Zuständigkeit nach dem Heimgesetz, dass für die Durchführung des Heimgesetzes die Landratsämter und in den Stadtkreisen die Gemeinden als untere Verwaltungsbehörden zuständig seien. Insofern enthielt § 1 Abs. 1 Satz 1 dieser Verordnung eine eindeutige Zuständigkeitsreglung. Die neue Reglung in § 23 Abs. 1 LHeimG bzw. § 28 Abs. 1 WTPG schaffte aufgrund der vorher nicht bestehenden Regelung zur Gliederung der Verwaltungsbehörden hingegen einen zusätzlichen Regelungsbedarf. Der Begründung zum Gesetzentwurf ist nicht zu entnehmen, dass dem Gesetzgeber dieser Umstand bewusst gewesen ist (LT-Drs. 14/2535, S. 52).
49
Diese Regelungslücke kann nicht im Wege der Auslegung geschlossen werden, da weder der Wortlaut von § 6 Abs. 1 LHeimBauVO noch der von § 28 Abs. 1 WTPG Anknüpfungspunkte enthält, wer zuständig sein soll. Die Regelungslücke, wer zuständige Behörde für die Erteilung einer Befreiung gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO ist, ist im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung zu schließen. Eine solche ist angesichts von Art. 70 Abs. 1 Satz 1 LV und den Regelungen des Landesverwaltungsgesetzes nur in engen Grenzen zulässig. Vorliegend lässt sich jedoch Art. 70 Abs. 1 Satz 2 LV, wonach Aufgaben, die von nachgeordneten Verwaltungsbehörden zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden können, diesen zuzuweisen sind, entnehmen, dass für die Durchführung der Landesheimbauverordnung grundsätzlich die Landratsämter in den Landkreisen und die Gemeinden in den Stadtkreisen zuständig sind.
50
b) Der Verwaltungsakt ist auch im Übrigen formell rechtmäßig und leidet insbesondere an keinem Verfahrensfehler. Soweit die Beteiligten im Rahmen des Verwaltungsverfahrens unterschiedliche Auffassungen darüber vertreten haben, ob der Antrag der Klägerin im Hinblick auf die konkrete Benennung der Abweichungen und die Begründung eventuell möglicher Kompensationen den Anforderungen genügt, die die seitens des Sozialministeriums als oberste Aufsichtsbehörde erlassenen ermessenslenkenden Richtlinien aufstellen, führt dies jedenfalls nicht zu einem die formelle Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes begründenden fehlenden Antrag.
51
3. Der streitgegenständliche Bescheid ist schließlich auch materiell rechtmäßig, denn die Erteilung der begehrten Befreiungen ist mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner nicht vereinbar.
52
Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO kann die zuständige Behörde auf Antrag ganz oder teilweise Befreiungen erteilen, wenn dem Träger einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bestehenden Einrichtung die Erfüllung der in den §§ 2 bis 4 genannten Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar und die Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar ist.
53
Die Bewertung, wann eine Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner vereinbar ist, liegt - wie sich bereits aus der zu der Vorgängervorschrift des § 31 HeimMindBauV ergangenen Rechtsprechung ergibt - nicht im Ermessen des Beklagten, sondern ist gerichtlich voll überprüfbar (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.03.1989 - 4 C 41/85 - juris Rn. 28 und 4 C 22/86 - juris Rn. 24).
54
Aus den vom Sozialministerium als oberste Aufsichtsbehörde im Sinne des § 27 Abs. 1 Nr. 1 WTPG erlassenen ermessenslenkenden Richtlinien kann für den vorliegenden Fall kein Maßstab abgeleitet werden, wann eine Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar ist (dazu a)). Es kann jedoch für den Maßstab auf die Rechtsprechung zu § 31 HeimMindBauV zurückgegriffen werden (dazu b)). Der so gewonnene Maßstab ist auch im Hinblick auf die Ausführungen der Klägerin nicht abzuändern (dazu c)). Bei Anwendung dieses Maßstabs ist die Entscheidung, die Erteilung einer Befreiung abzulehnen, nicht zu beanstanden (dazu d)).
55
a) Das Sozialministerium hat als oberste Aufsichtsbehörde im Sinne des § 27 Abs. 1 Nr. 1 WTPG ermessenslenkende Richtlinien zur Landesheimbauverordnung erlassen, die ausweislich deren Vorbemerkung Maßstäbe und Entscheidungsmuster für eine sachgemäße Ausübung des Verwaltungsermessens liefern sollen. Entgegen der Überschrift „ermessenslenkende Richtlinien“ erschöpfen sich diese Regelungen nicht in Vorgaben für eine etwaige Ermessensentscheidung, sondern sollen neben der Typisierung von gleichgelagerten Fallkonstellationen, der Bildung von Fallgruppen oder von Hinweisen zu Abwägungskriterien auch mit der Umschreibung und Konkretisierung von unbestimmten Rechtsbegriffen eine Auslegungshilfe bieten (Sozialministerium Baden-Württemberg, Ermessenslenkende Richtlinien zur Landesheimbauverordnung - Stand: Mai 2018 - im Folgenden: ELR, S. 1). Die ermessenslenkenden Richtlinien enthalten dementsprechend auch Erläuterungen für das Verwaltungsverfahren, die Auslegung einzelner Rechtsbegriffe und Ermessenskriterien für die Erteilung einer Befreiung gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO. Für bestimmte Fallgruppen wie die stufenweise Anpassung mit befristeten Befreiungen, die Durchführung eines vereinfachten Verfahrens bei sehr geringfügigen Unterschreitungen von Mindestvorgaben der Landesheimbauverordnung, der Befreiung bei Kleinsteinrichtungen, bei befristeten Befreiungen bei beabsichtigter zeitnaher Betriebsschließung im vereinfachten Verfahren und Befreiungen in stationären „Kurzzeiteinrichtungen“ sehen die ermessenslenkenden Richtlinien detailliertere Vorgaben vor (ELR, S. 37 ff.).
56
Aus den ermessenslenkenden Richtlinien kann für den vorliegenden Fall kein Maßstab abgeleitet werden, wann eine Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar ist, denn die Einrichtung der Klägerin unterfällt keiner dieser besonderen Fallgruppen. Bei ihr handelt es sich weder um eine bis zu 30 Bewohnerplätze umfassende Kleinsteinrichtung im Sinne der ermessenslenkenden Richtlinien noch liegen bei ihr nur sehr geringfügige Unterschreitungen der Mindestvorgaben der Landesheimbauverordnung vor. Dies lässt sich angesichts der Vielzahl und der Qualität der Abweichungen feststellen, ohne dass es darauf ankäme, dass die ermessenslenkenden Richtlinien keine näheren Ausführungen dazu enthalten, wann eine sehr geringfügige Unterschreitung anzunehmen ist.
57
b) Bereits § 31 Abs. 1 HeimMindBauV enthielt eine im Wortlaut im Wesentlichen gleichlautende Befreiungsvorschrift. Danach konnte die zuständige Behörde auf Antrag ganz oder teilweise Befreiung erteilen, wenn dem Träger einer Einrichtung die Erfüllung der in den §§ 2 bis 29 genannten Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar und die Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar war. Zu dieser Vorschrift hat die Rechtsprechung in der Vergangenheit ausgeführt, die Frage der Vereinbarkeit mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner lasse sich nicht schon mit dem Argument verneinen, dass die Heimmindestbauverordnung Mindestanforderungen für Heime festlege (BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 22/86 - juris Rn. 21). § 31 HeimMindBauV habe, wie sich insbesondere aus seiner ursprünglichen Fassung vom 27.01.1978 ergebe, auch den Zweck, Härten für schon bestehende Heime zu vermeiden. Bei ihnen könne bereits eine nur kleine Veränderung der erforderlichen Mindestwohnfläche zur Unzulässigkeit der bisherigen Nutzung führen. Zum anderen bestehe gerade bei einer sehr genauen Regelung - wie bei der Festsetzung von Mindestgrößen für Räume in Heimen nach Quadratmetern - die Gefahr, dass schon eine geringfügige Abweichung die beabsichtige Nutzung in Frage stelle, obwohl sich aus ihr im Einzelfall keine spürbaren Nachteile für die Bewohner ergeben müssten. Derart unerwünschte Ergebnisse sollten im Wege der Befreiung vermieden werden können. Aus dem Charakter der Heimmindestbauverordnung als einer Regelung von Mindestanforderungen ergebe sich jedoch, dass es sich nur um geringfügige Abweichungen handeln dürfe, die die durch die Festlegung von Mindestgrößen angestrebte Qualität der Wohnschlafräume nicht in Frage stellten. Die Befreiung dürfe nicht dazu dienen, die Regelungen der Heimmindestbauverordnung zu unterlaufen. Mehr als nur geringfügige Abweichungen von ihren Anforderungen seien mit den Interessen und Bedürfnissen der Heimbewohner nicht vereinbar. Von derartig geringfügigen Abweichungen könne nicht mehr gesprochen werden, wenn in Wohnschlafräumen eines Pflegeheims statt 24 m2 nur 20,55 m2 bzw. statt 18 m2 nur 15,7 m2 oder gar 14,15 m2 vorhanden seien. Wenn aber die Unterschreitungen der Mindestwohnflächen weder geringfügig seien noch durch besondere Vorteile ausgeglichen würden, so sei eine Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner nicht vereinbar (BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 41/85 - juris Rn. 25 ff.).
58
Der zu § 31 Abs. 1 HeimMindBauV entwickelte Maßstab zu der Frage, wann eine Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar ist, ist auf § 6 Abs. 1 LHeimBauVO übertragbar. § 6 Abs. 1 LHeimBauVO und § 31 Abs. 1 HeimMindBauV weisen im Wesentlichen denselben Wortlaut auf und sollen den gleichen Zweck erfüllen - die Zulassung einer Abweichung von den Mindestanforderungen im Einzelfall, in dem aufgrund der Besonderheiten eben dieses Einzelfalles die Regel nicht greift, dass ein Unterschreiten der Mindestanforderung der Verordnung mit den Interessen und Bedürfnissen der Heimbewohner nicht vereinbar ist. Beide Vorschriften haben zudem bestehende Einrichtungen und die mit den Änderungen der Mindestvorgaben verbundenen Härten im Blick.
59
c) Dieser Maßstab ist entgegen der Auffassung der Klägerin im vorliegenden Fall auch nicht im Hinblick auf die grundrechtlichen Gewährleistungen des Art. 14 GG einzuschränken.
60
Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG werden das Eigentum und das Erbrecht gewährleistet. Inhalt und Schranken werden gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt. Unter den Schutz der Eigentumsgarantie fallen grundsätzlich alle vermögenswerten Rechte, die Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass sie die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zum privaten Nutzen ausüben dürfen. Wesentliches Merkmal des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs ist daher, dass ein vermögenswertes Recht dem Berechtigten ebenso ausschließlich wie Eigentum an einer Sache zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet ist. Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff beschränkt sich nicht auf das Sacheigentum nach bürgerlichem Recht, sondern geht darüber hinaus und erfasst auch andere vermögenswerte Rechte. Eigentum im Sinne des Art. 14 GG sind nicht nur diejenigen vermögenswerten Rechte, die das einfache Recht als Eigentum benennt. Als Eigentum geschützt wird aber nur eine Rechtsposition, die dem Rechtssubjekt bereits zusteht. Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand in der Hand des einzelnen Eigentümers. Keinen Eigentumsschutz genießen bloße Gewinnerwartungen, Chancen oder Erwerbsmöglichkeiten (Axer in Epping/Hillgruber, GG, 49. Edition - Stand: 15.11.2021, Art. 14 Rn. 43). Zu den verfassungsrechtlich geschützten privatrechtlichen Rechtspositionen zählen auch das - im Hinblick auf die Klägerin allein zu berücksichtigende - Pachtrecht und das Besitzrecht des Pächters (Axer, aaO, Art. 14 Rn. 49).
61
Nicht zu berücksichtigen ist vorliegend das Eigentum des Geschäftsführers der Klägerin an dem von der Klägerin gepachteten Grundstück. Dieser ist bereits nicht unmittelbar an dem Verfahren beteiligt. Soweit im Klageverfahren vorgetragen worden ist, es seien auch die mittelbaren Auswirkungen auf den Geschäftsführer der Klägerin zu berücksichtigen, da dieser sich, weil er nicht Adressat der angefochtenen Entscheidung sei, nicht selbst am Verfahren beteiligen könne, dringt er mit dieser Argumentation nicht durch. Zum einen beruht das Auseinanderfallen von Einrichtungsträger und Eigentümerstellung an dem Grundstück auf einer freien Gestaltung des rechtlichen Rahmens durch den Geschäftsführer der Klägerin, zum anderen bestehen für diesen im Hinblick auf das Denkmalschutzrecht und das Baurecht weitere andere Rechtsschutzmöglichkeiten. Da die Eigentümerstellung demnach nicht zu berücksichtigen ist, ist auch die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Eigentumsfreiheit (Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11, 1 BvR 321/12, 1 BvR 1456/12 - juris) nicht einschlägig.
62
Die Vorgaben der Landesheimbauverordnung wirken sich zwar dergestalt auf das Pachtrecht der Klägerin aus, dass sie das gepachtete Gebäude nicht mehr zu dem vertraglich vorgesehenen Zweck nutzen kann. Dabei handelt es sich jedoch um Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die aufgrund eines Gesetzes - das im Bereich des Art. 14 GG jede Rechtsnorm, also auch eine Rechtsverordnung sein kann (Axer, aaO, Art. 14 Rn. 82) - erfolgen. Diese sind, auch wenn die Rechtsprechung die Verfassungsmäßigkeit der §§ 2 bis 4 LHeimBauVO insbesondere mit Blick auf die bestehende Befreiungsmöglichkeit gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO bejaht hat (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - juris Rn. 108), zumindest im vorliegenden Fall verhältnismäßig.
63
Die Regelungen der Landesheimbauverordnung dienen ausweislich des § 1 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO dem Ziel der Erhaltung von Würde, Selbstbestimmung und Lebensqualität. Dabei handelt es sich um ein legitimes Ziel, für dessen Durchsetzung die in der Landesheimbauverordnung getroffenen Regelungen auch geeignet sind. Soweit die Klägerin auf die weniger strengen Anforderungen in anderen Bundesländern hingewiesen hat, ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Umsetzung des in Art. 1 Abs. 1 GG enthaltenen Schutz- und Leistungsprogramms ein weiter Ermessensspielraum zukommt (vgl. Höfling in Sachs, GG, 9. Aufl., Art. 1 Rn. 32 und 51).
64
Die Regelungen der Landesheimbauverordnung sind - insbesondere im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes - auch angemessen. Dabei ist zu bedenken, dass die Klägerin nur Pächterin, nicht aber Eigentümerin des mit der Einrichtung bebauten Grundstücks ist. Als Pächterin kann sie sich von dem Gebäude und den fehlenden Nutzungsmöglichkeiten im Wege der Kündigung lösen. Insofern ist bereits nicht nachvollziehbar, inwieweit die Klägerin als Pächterin unmittelbar von der von ihr angesprochenen Problematik der Refinanzierung/Abschreibung der Immobilie über 40 bis 50 Jahre betroffen ist. Unabhängig davon hat sich jedoch der Verwaltungsgerichtshof mit den Übergangsfristen unter Berücksichtigung der Abschreibungszeiträume auseinandergesetzt und diese als rechtmäßig beurteilt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - juris Rn. 105 ff.).
65
Soweit die Klägerin bezüglich des Vertrauensschutzes des Weiteren moniert, die in § 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO enthaltende Übergangsfrist habe nicht zehn, sondern nur wenig mehr als vier Jahre betragen, und zur Begründung dieser Auffassung darauf hingewiesen hat, dass vor Frühjahr 2015 kein Träger habe konkret in Erfahrung bringen können, welche Möglichkeiten für ihn bestünden, folgt daraus keine im Wege der Entwicklung eines abweichenden Maßstabs zu beseitigende Verfassungswidrigkeit. Es kann dahinstehen, ob durch den - auch aus dem Verwaltungsverfahren abzulesenden - späten Erlass der ermessenslenkenden Richtlinien die Übergangsfrist in Einzelfällen verkürzt worden ist. Bei der Klägerin hätte sich eine solche Verkürzung jedoch nicht ausgewirkt, da es ihr nach ihrem eigenen Vortrag nicht möglich ist, die Anforderungen der Landesheimbauverordnung umzusetzen. Sie musste demnach davon ausgehen, dass für sie nach Ablauf der Übergangsfrist grundsätzlich die seit 01.09.2009 in Kraft befindlichen strengeren Vorgaben galten. Da sie ihr Verhalten im Hinblick auf etwaige Baumaßnahmen gar nicht auf die geänderten Umstände anpassen konnte, kann sich bei ihr eine faktische Verkürzung der Übergangsfrist nicht ausgewirkt haben. Soweit für sie hingegen die Möglichkeit einer Kündigung des Pachtverhältnisses bestand, sind auch die in der Verordnung normierten Übergangsfristen ausreichend gewesen. Im Übrigen ist nur am Rande anzumerken, dass der Beklagte im Hinblick auf das streitgegenständliche Verfahren bislang auf ein behördliches Einschreiten verzichtet und die Klägerin ihre Einrichtung somit in rein tatsächlicher Hinsicht weitere 30 Monate fortgeführt hat.
66
Auch soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs, der die Verfassungsmäßigkeit der Landesheimbauverordnung mit Blick auf die bestehende Befreiungsmöglichkeit bejaht habe, die Ansicht geäußert hat, dass die Landesheimbauverordnung für Einrichtungen, denen die Anpassung an die Vorgaben technisch nicht möglich oder wirtschaftlich unzumutbar sei, weitreichendere Befreiungen ermöglichen müsse, findet diese Auslegung im Wortlaut von § 6 Abs. 1 LHeimBauVO keine Stütze. Eine solche Auslegung würde übersehen, dass eine Befreiung nur dann möglich ist, wenn sie mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner zu vereinbaren ist. Diese Anforderung steht selbständig neben dem Tatbestandsmerkmal der technischen Unmöglichkeit oder wirtschaftlichen Unzumutbarkeit der Anpassung. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis ist nach der Landesheimbauverordnung so ausgestaltet, dass grundsätzlich deren Vorgaben einzuhalten sind. Von diesem Grundsatz kann eine Ausnahme gemacht werden, wenn die Anpassung für den Träger technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist. Diese Ausnahme steht jedoch regelungstechnisch unter dem Vorbehalt der Vereinbarkeit mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner. Dies bedeutet, dass es keine „gleichwertige“ Abwägung zwischen den Interessen des Trägers auf der einen Seite und den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner auf der anderen Seite gibt, die - bei einer besonders starken Betroffenheit des Trägers - wie möglichweise im vorliegenden Fall zu bejahen - auch eine Einschränkung der Interessen und Bedürfnisse der Bewohner rechtfertigen würde.
67
Eine solche Auslegung ergibt sich im Übrigen auch nicht aus der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg. Denn dieser hat zu § 6 Abs. 1 LHeimBauVO ausgeführt, dass der Verordnungsgeber mit der Befreiungsregelung ein Regulativ geschaffen habe, dass der Behörde mehr Flexibilität bei der Anwendung des Heimgesetzes ermögliche und es ihr erlaube, im Einzelfall besonderen Erfordernissen Rechnung zu tragen, ohne die Ziele des Heimgesetzes und der Landesheimbauverordnung zu vernachlässigen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - juris Rn. 84). Diese Aussage fügt sich in die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 HeimMindBauV ein, wonach die Befreiungsvorschrift dazu dienen sollte zu vermeiden, dass durch die Festsetzung von Mindestgrößen für Räume in Heimen nach Quadratmetern schon eine geringfügige Abweichung die beabsichtigte Nutzung in Frage stelle, obwohl sich aus ihr im Einzelfall keine spürbaren Nachteile für die Bewohner ergeben müssten (BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 41/85 - juris Rn. 25). Insofern kann der von der Klägerin aus der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg entwickelte und für sich in Anspruch genommene Fall, dass bei Vorliegen einer weitreichenden Unmöglichkeit der Anpassung an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung eine Befreiung von deren Vorgaben zu erteilen sei, auch anders gedeutet werden: Dass eine Befreiung von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung bei kleineren Abweichungen zu erteilen ist, weil ansonsten die unmögliche Nutzung in einem (krassen) Missverhältnis zu den daraus folgenden Einschränkungen für die Bewohner steht.
68
Soweit die Klägerin angeführt hat, eine Befreiung liege auch deshalb im Interesse der Bewohnerinnen und Bewohner, da es in der näheren Umgebung der Einrichtung der Klägerin keine ausreichenden Pflegeplätze gebe, kann sie auch mit diesem Argument nicht durchdringen. § 6 Abs. 1 LHeimBauVO dient nicht dazu, die unteren Verwaltungsbehörden im Falle struktureller Defizite im Sinne fehlender Pflegekapazitäten in stationären Heimen zu ermächtigen, die Vorgaben der Landesheimbauverordnung herabzusetzen. Für eine solche Entscheidung ist gegebenenfalls der Verordnungsgeber zuständig. Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang auch das in der mündlichen Verhandlung seitens des Beklagten wiederholte Argument beachtlich, dass viele Einrichtungen im Landkreis im Hinblick auf die Auslastung derzeit nicht an räumliche Kapazitätsgrenzen stoßen, sondern vielmehr aufgrund des Personalmangels die vorhandenen (räumlichen) Kapazitäten nicht ausnutzen können.
69
Entsprechendes gilt für das Argument, die derzeitigen Bewohner seien mit der Situation einverstanden. Eine Befreiung gemäß § 6 Abs. 1 LHeimBauVO wird dem Träger einer Einrichtung unabhängig von den im Zeitpunkt der Entscheidung in der Einrichtung konkret wohnenden Bewohner erteilt. Die Bewohner können daher - unabhängig von der Frage, inwieweit diese im konkreten Fall angesichts ihres Gesundheitszustandes überhaupt einwilligungsfähig wären - nicht gleichzeitig für die zukünftigen Bewohner auf das durch die Landesheimbauverordnung vorgegebene Leistungsniveau verzichten; sie sind in dieser Frage nicht verfügungsbefugt.
70
d) Unter Zugrundelegung des aus der Rechtsprechung zu § 31 HeimMindBauV entwickelten Maßstabs ist die Entscheidung des Beklagten, dass das im konkreten Fall erforderliche Ausmaß an Befreiungen von den Anforderungen der Landesheimbauverordnung nicht mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar ist, nicht zu beanstanden.
71
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO muss sich die Gestaltung der Bau- und Raumkonzepte von Heimen im Sinne von § 1 Abs. 1 LHeimG vorrangig an den Zielen der Erhaltung von Würde, Selbstbestimmung und Lebensqualität orientieren. Dies schließt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 LHeimBauVO das Recht auf eine geschützte Privat- und Intimsphäre der Bewohner von Heimen mit ein.
72
Soweit § 3 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO regelt, dass für alle Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen muss, soweit Heime keine Wohnungen zur individuellen Nutzung bereitstellen, wird die Bedeutung dieses Einzelzimmergebotes durch die zusätzliche Regelung in § 5 Abs. 4 LHeimBauVO unterstrichen. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO ist bereits während der Übergangsfristen, soweit wirtschaftlich vertretbar, der Abbau von Doppelzimmern anzustreben. Sofern im Rahmen dieser Übergangsregelungen Bewohnerzimmer noch mit zwei Personen belegt werden, müssen diese gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO jedoch spätestens nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren mindestens eine Wohnfläche von 22 m2 (ohne Vorflur, Vorraum und Sanitärbereich) aufweisen.
73
Die Einrichtung der Klägerin verfügt über 17 Einzelzimmer und 13 Doppelzimmer. Sämtliche Doppelzimmer weisen eine Wohnfläche von weniger 22 m2 auf - sechs davon sogar eine Wohnfläche von weniger als 18 m2, was gleichzeitig bedeutet, dass insoweit - entgegen der Behauptung der Klägerin im Klageverfahren - noch nicht einmal die ursprünglichen Vorgaben des § 14 Abs. 1 Satz 1 HeimMindBauV erfüllt wurden. Daraus folgt, dass mehr als die Hälfte der Bewohner nicht in einem Einzelzimmer untergebracht ist. Hinzukommt, dass diese Doppelzimmer nicht einmal den Flächenvorgaben der in § 5 Abs. 4 LHeimBauVO enthaltenen Übergangsregelung entsprechen. Insoweit kann nicht von einer geringfügigen Abweichung gesprochen werden.
74
Die Abweichung wird auch nicht durch besondere Vorteile ausgeglichen. Angesichts des Umstandes, dass das Einzelzimmergebot der Erfüllung der Privatsphäre dienen soll, wäre möglicherweise beispielsweise denkbar, dass diese Abweichung durch großzügige - möglicherweise über die Mindestanforderungen in § 4 LHeimBauVO hinausgehende - Gemeinschaftsbereiche ausgeglichen würde. Dies ist jedoch bei der Einrichtung der Klägerin nicht der Fall.
75
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO muss die Bildung von Wohngruppen möglich sein, sofern nicht Wohnungen die Wohneinheiten im Heimbereich bilden. Das Raumkonzept von Wohngruppen schließt gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO neben Bewohnerzimmern insbesondere gemeinschaftlich genutzte Aufenthaltsbereiche ein. Die Wohnfläche dieser Aufenthaltsbereiche darf gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO 5 m2 pro Bewohnerin oder Bewohner nicht unterschreiten. Bis zu einem Drittel dieser Fläche kann gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LHeimBauVO auch auf Aufenthaltsbereiche für regelmäßige gruppenübergreifende Aktivitäten außerhalb der Wohngruppen entfallen. In den Wohngruppen sollen darüber hinaus gemäß § 4 Abs. 2 Satz 4 LHeimBauVO eine Küche, ein Hauswirtschaftsraum und ausreichend Abstellflächen vorhanden sein. Die Einrichtung der Klägerin erfüllt auch diese Vorgaben nicht, denn sie verfügt maximal über Aufenthalts- und Gemeinschaftsflächen von 150,24 m2 anstatt der - unter Zugrundelegung von 43 Bewohnern mindestens benötigten 215 m2. Ohne etwaige Wohngruppen im Einzelnen zu betrachten, stehen damit den Bewohnern jeweils lediglich 3,5 m2 an Aufenthaltsfläche zur Verfügung. Damit ist nicht nur kein Ausgleich der zu kleinen Zimmer vorhanden, sondern es besteht eine zusätzliche Abweichung von der Landesheimbauverordnung.
76
Auch die vorhandenen 17 Einzelzimmer in der Einrichtung der Klägerin erfüllen die Vorgaben der Landesheimbauverordnung nicht sämtlich. Zum einen handelt es sich bei drei der 17 Einzelzimmer um sogenannte Durchgangszimmer, da sie an drei Einzelzimmer grenzen, welche über keinen direkten Zugang zum Flur verfügen. Zum anderen halten nicht alle Einzelzimmer die gemäß § 3 Abs. 2 LHeimBauVO erforderlichen Mindestflächen und -breiten ein. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO muss bei den Bewohnerzimmern in Wohngruppen die Zimmerfläche ohne Vorraum mindestens 14 m2 oder einschließlich Vorraum mindestens 16 m2 sowie die lichte Raumbreite mindestens 3,2 m2 betragen. Vorflure und Sanitärbereiche zählen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO nicht zur notwendigen Zimmerfläche im Sinne von Satz 1. Zehn der Einzelzimmer der Klägerin entsprechen diesen Vorgaben nicht; fünf Zimmer entsprechen noch nicht einmal den früheren in § 14 Abs. 1 Satz 1 HeimMindBauV enthaltenen Vorgaben.
77
Wie sich aus dem Vergleich der genannten Flächenmaße, der Anzahl der vorhandenen Doppelzimmer, den fehlenden Gemeinschaftsflächen und Mängeln bei den Sanitärbereichen ergibt, handelt es sich nicht um geringfügige Abweichungen. Die vorhandenen Abweichungen stellen vielmehr die von der Landesheimbauverordnung angestrebte Qualität in Frage. Soweit die Einrichtung der Klägerin im Hinblick auf ihre Größe, ihre Lage im Quartier und ihre Anbindung die Anforderungen der Landesheimbauverordnung gut erfüllt, stellt dies auch keinen besonderen Vorteil dar, der einen Ausgleich der Abweichungen bedeuten würde.
78
In Anbetracht des Ausmaßes der Abweichungen von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung kommt es auf die Frage, ob der Klägerin die Erfüllung der in den §§ 2 bis 4 genannten Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar ist, gar nicht mehr an. Für eine Abwägung der Interessen der Klägerin und der Heimbewohner ist bei diesem Sachverhalt kein Raum (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 41/85 - juris Rn. 27). Insoweit kann die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, wie weit die technische Unmöglichkeit hinsichtlich der Erfüllung der Vorgaben der §§ 2 bis 4 LHeimBauVO reicht, genauso offen bleiben wie die von der Klägerin in Zweifel gezogene wirtschaftliche Zumutbarkeit des Abbaus von sieben Doppelzimmern.
79
Genauso wenig kommt es - nachdem bereits die Tatbestandsvoraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nicht vorliegen - darauf an, ob die von dem Beklagten getroffenen Entscheidung aus den von der Klägerin vorgebrachten Gründen ermessensfehlerhaft ist. In diesem Zusammenhang ist jedoch mit Blick auf die zwischen den Beteiligten auch im Klageverfahren aufgeworfene Frage, inwieweit bei einem weitgehenden Antrag diesem zumindest teilweise stattzugeben ist als ihn umfassend zurückzuweisen, darauf hinzuweisen, dass die mit Genehmigungsanträgen angegangenen Behörden grundsätzlich nicht verpflichtet sind, von sich aus zu prüfen, ob dem Antragsteller eines im ganzen unbegründeten Antrags nicht vielleicht eine teilweise oder gar eine qualitativ vom Antragsgegenstand abweichende (sogenannte modifizierte) Genehmigung erteilt werden könnte. Anders liegt es - bei der teilweisen Genehmigung - lediglich dann, wenn sich für die Behörde ohne weiteres erkennen lässt, dass dem vom Antragsteller verfolgten Interesse auch mit einer nur teilweisen Genehmigung gedient ist. Das kann vor allem zutreffen, wenn es sich um eine nur untergeordnete Einschränkung handelt oder wenn in der Antragsbegründung die Interessenlage in einer Weise offengelegt worden ist, die auch in dieser Richtung Schlüsse zulässt (BVerwG, Urteil vom 17.02.1971 - IV C 96.68 - juris Rn. 20; vgl. zur fehlenden Verpflichtung einer Behörde die Genehmigungsfähigkeit eines Antrags herbeizuführen auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.09.1992 - 5 S 415/91 - juris Rn. 33 f.). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Denn die Frage, von welchen Vorgaben eine Befreiung erstrebt oder erteilt werden könnte, kann nicht seitens der Verwaltung beantwortet werden. Diese Entscheidung hängt immer auch davon ab, ob und gegebenenfalls welche Zimmer abgebaut werden und wie die frei werdenden Flächen genutzt werden sollen. Dabei handelt es sich jedoch um eine unternehmerische Entscheidung.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 4 LHeimBauVO
§§ 5 und 6 LHeimBauVO
§ 2 DSchG
§ 3 LVwVfG
§ 24 LVwVfG
§ 5 LHeimBauVO
§ 6 LHeimBauVO
§ 35 OWiG
§ 29 WTPG
§ 31 HeimMindBauV
§ 4 LHeimBauVO
§ 6 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 28 Abs. 1 Nr. 3 WTPG
§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 4 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 5 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 2 Satz 3 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 2 Satz 4 LHeimBauVO
§ 6 Abs.1 LHeimBauVO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 30 Abs. 2 WTPG
§ 28 Abs. 1 WTPG
§ 27 Abs. 4 Satz 1 WTPG
§ 27 Abs. 4 Satz 2 WTPG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 LVG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 LVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 LVG
§ 4 Abs. 1 LVG
§ 23 Abs. 1 LHeimG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 WTPG
§ 31 Abs. 1 HeimMindBauV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO
§ 1 Abs. 1 LHeimG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 4 LHeimBauVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 HeimMindBauV
§ 3 Abs. 2 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
Art. 12 und 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 70 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 70 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2821/11
1 BvR 321/12
1 BvR 1456/12
6 S 707/10
12 B 1455/18
10 S 2449/17
11 S 1880/19
4 C 41/85
4 C 22/86
IV C 96.68
5 S 415/91