Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-12-08, Aktenzeichen 13 A 2091/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1208.13A2091.07.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 24. Mai 2007 wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 4 S. 4, Abs. 5 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nur im Rahmen der Darlegungen des Klägers zu prüfen sind, liegen nicht vor.
Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Bei diesem Zulassungsgrund, der die Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen. Ernstliche Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit der vorinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, d. h. wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2008 - 13 A 2201/05 -.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Entscheidung über die Mittelvergabe einschließlich der Förderrichtlinien stehe im Ermessen des Zuwendungsgebers. Der Zuwendungsempfänger habe keinen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung der Förderrichtlinien. Die dagegen vorgebrachten Einwände des Klägers greifen nicht durch.
Festzustellen ist zunächst, dass die vom Kläger beantragte "Verurteilung" der Beklagten zur Aufhebung der Nebenbestimmung schon aus prozessualen Gründen ausscheidet. In Betracht kommen vielmehr, da es sich bei dem Bewilligungsbescheid um einen Verwaltungsakt handelt, entweder eine Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung oder eine (isolierte) Anfechtung der Nebenbestimmung. Letzteres dürfte ausweislich der Klagebegründung gewollt sein. Für die vorliegende Entscheidung ist diese Frage indes unerheblich; denn die Klage ist jedenfalls unbegründet.
Der rechtliche Ansatz des Verwaltungsgerichts, dass Rechtsgrundlage der Zuwendung die §§ 23, 44 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung (LHO) NRW in Verbindung mit dem entsprechenden Haushaltsansatz sind, die Mittelvergabe selbst aber im Ermessen der Bewilligungsbehörde steht, entspricht gefestigter Rechtsprechung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2002 - 3 C 54.01 -, DVBl. 2003, 139, und vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220, jeweils m. w. N.
Unzweifelhaft ist auch, dass die Behörde bei der Ausgestaltung des konkreten Zuwendungsverhältnisses eine wirksame Kontrolle der Verwendung der gewährten öffentlichen Mittel sicherstellen muss. Dazu ist sie gemäß § 44 Abs. 1 S. 2 bis 4 LHO NRW verpflichtet. Im Übrigen ist die Forderung nach einem Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der Zuwendungen wesentlicher Bestandteil des Zuwendungsverfahrens und für dessen ordnungsgemäße Durchführung sowie für eine wirksame Kontrolle des zweckentsprechenden und wirtschaftlichen Einsatzes der Steuermittel unverzichtbar.
Vgl. Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht und Zuwendungspraxis, Stand: 2007, Teil E I 1.1 (S. 2).
Auch bei einem Zuwendungsempfänger, der - wie der Kläger - eine wichtige, im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe erfüllt, können diese Vorgaben und Grundsätze nicht außer Acht gelassen werden. Denn der Staat muss die ihm anvertrauten und nur begrenzt zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zur Erfüllung seiner Aufgaben optimal einsetzen. Eine "unbürokratische" Ausgestaltung des Zuwendungsverhältnisses ist daher auch in solchen Fällen nur bedingt möglich.
Vgl. Krämer/Schmidt, a. a. O., Teil F X.
Soweit die Voraussetzungen für die Bewilligung einer Zuwendung und die Ausgestaltung des konkreten Zuwendungsverhältnisses durch Richtlinien festgeschrieben sind, ist die Behörde grundsätzlich an diese Vorgaben gebunden. Zwar stellen derartige Verwaltungsvorschriften keine Rechtsnormen dar. Sie entfalten jedoch eine ermessenslenkende Wirkung, da die nachgeordneten Behörden sich zwecks Erreichung einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis nach ihnen zu richten haben und Abweichungen vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) der Rechtfertigung bedürfen.
Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 21. August 2003 - 3 C 49.02 -, BVerwGE 118, 379, und vom 23. April 2003 - 3 C 25.02 -, DVBl. 2004, 126.
Dem Zuwendungsbescheid der Beklagten vom 22. März 2004 lagen die Richtlinien des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen zur AIDS-Prävention sowie zur Beratung und Betreuung von Menschen mit HIV und AIDS vom 6. Dezember 1999 (MBl. NRW S. 1417) zugrunde. Nach Ziffer 6.4 in Verbindung mit Anlage 3 dieser Richtlinien war die Verwendung der Zuwendungen im Wesentlichen durch einen Sachbericht und eine Aufstellung der eingesetzten Fachkräfte nachzuweisen. Im Zeitpunkt des Zuwendungsbescheides waren diese Vorgaben indes durch den Erlass des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie vom 17. März 2004 (Az. III 2 - 2614) modifiziert worden. Demnach musste die Teilnahme an dem Dokumentationsverfahren im Rahmen des "Programm- Controllings" dem Zuwendungsempfänger verbindlich vorgegeben werden mit der Folge, dass der bislang vorzulegende Sachbericht durch die Einreichung der im Rahmen dieses Programms auszufüllenden Erhebungsbogen ersetzt wurde. Dieselbe Vorgabe enthielten die neu gefassten, im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung geltenden Richtlinien des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen zur AIDS-Prävention sowie zur Beratung und Betreuung von Menschen mit HIV und AIDS vom 7. Juli 2004 (MBl. NRW S. 624), die nach ihrer Ziffer 7 auf den Fall wohl noch keine Anwendung finden.
Hat sich die Beklagte somit an den für sie grundsätzlich bindenden Richtlinien orientiert, so kann die Forderung nach einer Vorlage der betreffenden Erhebungsbogen nur dann rechtswidrig sein, wenn die Richtlinien ihrerseits gegen rechtliche Vorgaben verstoßen oder aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles eine Abweichung geboten war. Beides ist auf der Grundlage des Vortrags des Klägers nicht erkennbar.
Nicht zu folgen vermag der Senat der Auffassung des Klägers, es habe für die Anordnung der in Rede stehenden Nebenbestimmung einer konkreten gesetzlichen Grundlage bedurft. Die Bewilligung einer Zuwendung bedeutet grundsätzlich eine reine Begünstigung des Empfängers. Für eine solche Maßnahme reicht - wie oben bereits aufgezeigt - im Allgemeinen die Ermächtigung im Haushaltsgesetz aus. Eine konkrete gesetzliche Grundlage ist nur ausnahmsweise erforderlich, und zwar im Wesentlichen dann, wenn die Gewährung der Subvention Auswirkungen über das konkrete Verhältnis zwischen Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger hinaus entfalten kann, etwa weil in Rechte Dritter eingegriffen wird oder verfassungsrechtlich geschützte Institutionen wie z. B. die freie Presse tangiert sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 727/84 -, BVerfGE 80, 124 (132); BVerwG, Urteile vom 27. März 1992 - 7 C 21.90 -, BVerwGE 90, 112 (126), und vom 6. November 1986 - 3 C 74.84 -, BVerwGE 75, 109 (116 f.); Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2007, § 6 Rdnr. 15 f.; Krämer/ Schmidt, a. a. O., Teil D I 1.1.2.
Nichts anderes kann für die konkreten Modalitäten der Zuwendungsbewilligung gelten. Für die in Rede stehende Nebenbestimmung lässt sich im Übrigen eine gesetzliche Grundlage in § 44 Abs. 1 S. 2 LHO NRW, § 36 Abs. 2 VwVfG NRW ausmachen.
Dass die streitgegenständliche Nebenbestimmung in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Zuwendung steht und daher gegen § 36 Abs. 3 VwVfG und das diesem entnommene "Kopplungsverbot" verstößt, ist nicht erkennbar. Wie sich den Förderrichtlinien entnehmen lässt, soll durch die Zuwendungen des Landes eine umfassende Versorgung mit Einrichtungen zur Aids-Prävention sowie zur Beratung und Betreuung HIV-Infizierter gefördert werden. Vor diesem Hintergrund ist ohne Weiteres nachvollziehbar, dass die mit dem Erhebungsbogen abgefragten Informationen sich nicht auf die Tätigkeit der beiden mit dem (Personalkosten-) Zuschuss geförderten Mitarbeiter beschränken, sondern die gesamte Arbeit des Klägers im geförderten Bereich einschließlich der von ehrenamtlichen Mitarbeitern geleisteten Tätigkeiten umfassen. Auf diese Weise will das Land die Umsetzung der Förderziele insgesamt verfolgen, also eine Erfolgskontrolle vornehmen können. Ob zur Erreichung dieses Ziels jedes der erhobenen Daten erforderlich ist, mag dahinstehen. Denn zumindest lassen sich alle abgefragten Daten den geförderten Tätigkeiten zurechnen, und sie stehen daher in einem Sachzusammenhang mit der Zuwendungsgewährung.
Es liegt entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht deshalb ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die in Rede stehende Nebenbestimmung ihn mehr belastet als andere Zuwendungsempfänger. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegen-stand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2006 - 1 BvL 10/02 -, BVerfGE 117, 1 (30) m. w. N.; speziell für das Zuwendungsrecht BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - 3 C 49.02 -, BVerwGE 118, 379.
Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit ist insoweit eine eher großzügige Prüfung angezeigt, weil dem Staat hier regelmäßig ein weit größerer Spielraum offen steht und Freiheitsrechte nicht oder weniger betroffen sind.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, BVerfGE 110, 274 (293); Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 3 Rdnr. 21a m. w. N.
Eine strengeren Anforderungen unterliegende Prüfung ist, wie der Kläger zu Recht vorträgt, insbesondere dann geboten, wenn eine Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Personengruppen vorliegt oder wenn durch die Ungleichbehandlung mittelbar auch Freiheitsrechte tangiert werden. Beides ist hier nicht der Fall. Der Kläger sieht sich nicht als Teil einer durch die Zuwendungspraxis benachteiligten Gruppe, sondern macht eine ausschließlich bei ihm bestehende Sondersituation geltend. Auswirkungen auf sonstige grundrechtlich geschützte Bereiche liegen, wie noch zu erörtern sein wird, nicht vor.
Nach alledem ist die Gleichbehandlung der verschiedenen in der Aids-Hilfe engagierten Vereine und Organisationen trotz unterschiedlicher Mitarbeiterzahlen rechtlich nicht zu beanstanden. Von einer willkürlichen, d. h. ohne sachlichen Grund erfolgenden Gleichbehandlung kann keine Rede sein. Denn die einheitliche Anwendung der Bestimmungen über das "Programm-Controlling" ist bereits aufgrund des das Zuwendungsrecht prägenden Zwangs zu einer einheitlichen, durch Förderrichtlinien strukturierten Verwaltungspraxis naheliegend. Eine Entbindung nur des Klägers von den in Rede stehenden Dokumentationspflichten wäre anderen in der Aids-Hilfe tätigen Vereinen kaum vermittelbar. Hinzu kommt, dass die Datenerhebung erkennbar dem - nachvollziehbaren - Ziel dient, ein Gesamtbild über die im Land vorhandenen Maßnahmen der Aids-Prävention und der Beratung und Betreuung von HIV-Infizier-ten und Aids-Kranken zu erlangen und damit eine Erfolgskontrolle des Förderprogramms insgesamt vornehmen zu können. Dazu ist eine einheitliche Datenerhebung angezeigt. Schließlich ist es bei der Gewährung eines Betriebskostenzuschusses, um den es sich der Sache nach handelt, auch üblich und sinnvoll, dass der Zuwendungsgeber sich ein Bild über den Gesamtbetrieb macht, schon um die geförderten Organisationen vergleichen und eine sparsame und wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Gelder sicherstellen zu können. Selbst wenn - wie vom Kläger geltend gemacht - nicht jede der abgefragten Kennzahlen aussagekräftig sein sollte, dient die umfassende Durchleuchtung der Tätigkeit des Klägers insgesamt einem nachvollziehbaren Ziel, ist also nicht willkürlich.
Eine Verhältnismäßigkeitsprüfung in Bezug auf den Gleichheitssatz dürfte nach den aufgezeigten Maßstäben kaum angezeigt, zumindest aber auf ein eher grobes Raster zu beschränken sein. Angesichts der vorstehend genannten, gegen eine Differenzierung zwischen verschieden großen Vereinen sprechenden Gründe erscheint die Gleichbehandlung der Zuwendungsempfänger jedenfalls nicht unverhältnismäßig. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass der mit den Erhebungsbogen verbundene Verwaltungsaufwand in einer größeren Organisation zwar umfangreicher ist, aber auch auf eine größere Anzahl von Mitarbeitern verteilt werden kann. Das ändert zwar nichts an der Richtigkeit der Überlegung des Klägers, dass in seinem Falle bei einem vergleichbaren Zuwendungsumfang ein größerer Anteil der von der Beklagten konkret geförderten Personalkapazität für die Mitwirkung am "Programm-Controlling" gebunden wird. Es mildert aber die tatsächlichen Folgen dieser Benachteiligung ab. Zudem hat die Beklagte den Aufwand dadurch reduziert, dass sie die Tätigkeit eines nicht unerheblichen Teils der Mitarbeiter des Klägers von der Erfassung über die Erhebungsbogen ausgenommen hat und sich bei einem Teil der zu erfassenden Daten mit Schätzungen begnügt.
Auch die von dem Kläger geltend gemachten Verletzungen sonstiger Grundrechte liegen nicht vor. Dabei mag offen bleiben, ob das pauschale Anführen entsprechender Verletzungen in dem innerhalb der Begründungsfrist eingegangenen Schriftsatz vom 2. Juli 2007 überhaupt den Darlegungserfordernissen des § 124 a Abs. 4 S. 4 VwGO entspricht. Der Senat vermag derartige Grundrechtsverletzungen jedenfalls nicht zu erkennen.
Der von dem Kläger angenommene Eingriff in das als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 GG) entwickelte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung liegt nicht vor. Es gibt dem Einzelnen die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen. Durch dieses Grundrecht werden daher nur persönliche Daten geschützt, also Daten zu den persönlichen und sachlichen Verhältnissen einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person.
Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 -, NJW 2008, 1505; Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. -, BVerfGE 118, 168, 184; Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Rdnr. 80.
Die in den Erhebungsbogen einzutragende Gesamtzahl der ehrenamtlichen Mitarbeiter sowie die Summe und der Inhalt der von ihnen eingebrachten Gesamtarbeitszeit sind keine persönlichen Daten in diesem Sinne, da sie sich keiner bestimmten Person zuordnen lassen. Sonstige Daten werden hinsichtlich der ehrenamtlichen Mitarbeiter nicht erfragt, weshalb die Behauptung des Klägers, die ehrenamtlichen Helfer würden durch die Nebenbestimmung gezwungen, persönliche Daten preiszugeben, nicht nachvollziehbar ist. Ebensowenig können die Angaben über das Geschlecht, den Migrationshintergrund und die Altersgruppe der Personen, welche die Angebote des Klägers in Anspruch genommen haben, als persönliche Daten qualifiziert werden. Diese Daten sollen bereits von dem Mitarbeiter, der mit der betreffenden Person in Kontakt tritt, nur in anonymisierter Form aufgenommen und an die mit der Ausfüllung des "Jährlichen Erhebungsbogens" befassten Mitarbeiter weiter geleitet werden, wie sich aus dem zur Verfügung gestellten "Kontaktbezogenen Erhebungsbogen" ergibt.
Auch die sonstigen, vom Kläger geltend gemachten Grundrechtsverletzungen liegen nicht vor. Dass die ehrenamtlichen Helfer, die sich - dankenswerterweise - freiwillig im Rahmen eines durch staatliche Zuwendungen geförderten Vereins engagieren, dadurch in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt werden, dass sie in das mit der Förderung einhergehende Controlling eingebunden sind und einige wenige Informationen schriftlich festhalten müssen, vermag der Senat nicht zu erkennen.
Dahinstehen kann nach alledem, ob eine isolierte Aufhebung der in Rede stehenden Nebenbestimmung durch das Gericht vorliegend überhaupt in Betracht kommt. Der Umstand, dass der Beklagten bei der Ausgestaltung des Zuwendungsverhältnisses ein erheblicher Spielraum zukommt und dass sie im Rahmen ihrer Ermessensausübung für eine hinreichende Erfolgskontrolle zu sorgen hat, lässt dies zumindest zweifelhaft erscheinen.
Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Die Rechtssache weist keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf, die das Normalmaß vergleichbarer Streitigkeiten übersteigen.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 47 Abs. 1 u. 3, 52
Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 S. 4, Abs. 5 S. 2
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 S. 2 bis 4 LHO
§ 44 Abs. 1 S. 2 LHO
§ 36 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 124 a
Abs. 4 S. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 u. 3,
52

36

Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1163
BVerwGE 104, 220
BVerwGE 118, 379
BVerfGE 80, 124
BVerwGE 90, 112
BVerwGE 75, 109
BVerfGE 117, 1
BVerfGE 110, 274
NJW 2008, 1505
BVerfGE 118,
168, 184
1 BvR 830/00
7 AV 4.03
13 A 2201/05
3 C 54.01
3 C 6.95
3 C 49.02
3 C 25.02
1 BvR 727/84
7 C 21.90
3 C 74.84
1 BvL 10/02
1 BvR 905/00
1 BvR 2074/05
1 BvR 1254/07
1 BvR 1550/03