Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2020-12-08, Aktenzeichen 7 LA 25/19

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 3. Kammer - aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. März 2019 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 996 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die auf Aufhebung der Bescheide des Beklagten vom 10. Mai 2017, 11. April 2018 und 14. August 2018 gerichteten Klagen zu Recht abgewiesen. Mit diesen Bescheiden hat der Beklagte Gebühren über jeweils 332 EUR für die Durchführung von Kontrollen nach Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 1249/2008 gegenüber der Klägerin erhoben. Die gegen das Urteil geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind zum Teil bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden und liegen im Übrigen nicht vor.
Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20.12.2010- 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546, und vom 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062). Für die Zulassung der Berufung genügt es aber nicht, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil des Verwaltungsgerichts gestützt ist. Vielmehr müssen zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung begründet sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.01.2012 - 5 LA 85/10 -, juris).
Zwar dürften Zweifel an dem Bescheid vom 14. August 2018 bestehen, weil dieser auf die schon zum Kontrollzeitpunkt aufgehobene Verordnung (EG) Nr. 1249/2008 als Kontrollgrundlage gestützt wird und auf eine Ziffer des Kostentarifs zur GOVV abstellt, die ebenfalls auf eine bereits außer Kraft getretene Norm der benannten Verordnung abhebt, und für die zudem in der dieser Verordnung nachfolgenden Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2017/1182 ausweislich der Entsprechungstabelle in Anhang IV dieser Verordnung eine Entsprechung nicht vorgesehen ist. Dies kann jedoch letztlich dahinstehen, weil dies von der Klägerin nicht geltend gemacht worden ist. Mit Blick auf das Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bestimmt die Darlegung der fristgerecht geltend gemachten Zulassungsgründe den Prüfungsumfang des Oberverwaltungsgerichts bei der Entscheidung über den Zulassungsantrag. Das Zulassungsverfahren dient der Entlastung der Gerichte und beschränkt das gerichtliche Prüfprogramm darauf, zu klären, ob der Rechtsmittelführer seine Darlegungslast erfüllt hat und die dargelegten Gründe eine Zulassung der Berufung tragen (Bayerischer VGH, Beschluss vom 14.01.2013 - 10 ZB 12.2102 -, NVwZ 2013, 438 ff.). Der Senat hat deshalb bei der Entscheidung über den Zulassungsantrag grundsätzlich nur die geltend gemachten Zulassungsgründe und die zur ihrer Begründung genannten Gesichtspunkte zu berücksichtigen (Roth in: Posser/Wolf, BeckOK VwGO, 55. Ed. 2020, § 124a Rn. 63). Gemessen daran legt die Klägerin hinsichtlich der angefochtenen Bescheide keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts dar.
Mit ihrem Vorbringen, aufgrund von europarechtlichen Maßnahmen der Marktüberwachung könnten nach deutschem Recht keine Kosten erhoben werden, dies sei systemwidrig, dringt die Klägerin nicht durch. Insoweit wiederholt sie zunächst im Wesentlichen - in Teilen sogar wortgleich - allein ihren erstinstanzlichen Vortrag.
Dies - und soweit sie im Übrigen insgesamt auf das erstinstanzliche Vorbringen Bezug nimmt - entspricht nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Eine den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügende Darlegung erfordert, dass im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, dass und warum Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des erkennenden Verwaltungsgerichts bestehen sollen. Hierzu bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen. Das Verwaltungsgericht hat umfassend ausgeführt, der Umstand, dass die der Kontrolle zugrundeliegende Rechtsgrundlage des Art. 24 Verordnung (EG) Nr. 1249/2008 i.V.m. § 5 HdlKlG keine Regelung zur Gebührenerhebung enthalte, sei nach seiner Auffassung unerheblich, weil die Regelung des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder sei, wenn sie - wie hier - Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführten und es keine abschließende bundesrechtliche Kostenregelung gebe. Zu diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts verhält sich die Klägerin in ihrer Antragsbegründung überhaupt nicht, es fehlt mithin insoweit an einer substanziellen Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung. Eine - wie vorliegend - bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens oder eine Bezugnahme hierauf kann keine Auseinandersetzung mit dem Urteil darstellen und genügt daher nicht (Roth in: Posser/Wolf, BeckOK VwGO, 50. Ed. 01.07.2019, VwGO § 124a Rn. 69; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.11.2004 - 2 LA 422/03 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.12.2001 - 8 S 2385/01 -, NVwZ-RR 2002, 472).
Soweit die Klägerin im Übrigen im Wesentlichen darauf abstellt, es handele sich um Maßnahmen der Marktüberwachung, die zudem nicht dem Pflichtenkreis der Klägerin, sondern dem Pflichtenkreis des Klassifizierungsunternehmens zuzuordnen seien, greifen ihre Einwendungen ebenfalls nicht durch.
Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, die Rechtfertigung dafür, dass eine Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners finanziert werde, liege in der individuellen Zurechenbarkeit und dem Gesetzgeber stehe in dieser Hinsicht ein weitgehendes Ermessen zu, welches erst dann überschritten werde, wenn eine besondere Beziehung zu bestimmten Personen fehle. Es hat sodann dargelegt, dass und weshalb es davon ausgehe, dass diese Voraussetzungen für die Klägerin erfüllt seien. Auch dies begegnet keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln.
Schon der Wortlaut der zugrundeliegenden Verordnung (EG) Nr. 1249/2008 spricht für die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung. Art. 24 Abs. 1 dieser Verordnung unterscheidet begrifflich zwischen „in Artikel 20 genannten Betrieben“ einerseits und Einstufungsstellen andererseits. „Betriebe“ in diesem Sinne sind gemäß Art. 20 die dort näher bezeichneten Schlachtbetriebe. Art. 24 Abs. 2 der Verordnung aber bestimmt, dass „alle zugelassenen Betriebe“ - nicht die Einstufungsstellen - in einem bestimmten zeitlichen Turnus zu kontrollieren sind, geht folglich davon aus, dass die Kontrolle an die Verantwortlichkeit des Schlachtbetriebes knüpft.
Gebührenschuldner ist zudem gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbare öffentliche Leistung der Gebührengesetzgeber einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will, verfügt dieser über einen weiten Gestaltungsspielraum. Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für einen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22.05.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschluss vom 13.07.2000 - 11 L 312/00-, juris).Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt, oder der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris; Urteil vom 27.09.2017 - 13 LC 218/16 -, BeckRS 2017, 130245). Erforderlich, aber auch ausreichend, ist, dass die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Person anknüpft, die aus der Sache ableitbar ist. Veranlasser im gebührenrechtlichen Sinn ist deshalb auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (BVerwG, Beschluss vom 30.10.2018 - 3 B 2.18 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 04.12.2019 - 10 LC 261/17 -, juris). Betriebe, die aufgrund europarechtlicher Vorgaben Routinekontrollen im Rahmen der Marktüberwachung unterliegen, können vor diesem Hintergrund Veranlasser im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG mit Blick auf ihre besondere Verantwortlichkeit als Marktteilnehmer sein (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 04.12.2019 - 10 LC 261/17 -, juris). Für die Klägerin folgt dies vorliegend aus ihrer Verantwortlichkeit aus § 2 Abs. 1 SchwHKlV. Danach ist die Klassifizierung ein notwendiger Teil des Betriebsablaufs bei der Klägerin, da sie danach verpflichtet ist, alle Schweinekörper möglichst bald nach der Schlachtung und vor Beginn des Kühlungsprozesses, spätestens aber 45 Minuten nach dem Stechen des Tieres in die in § 1 der Verordnung bezeichneten Handelsklassen einstufen zu lassen. Dass diese Vorgänge, wie die Klägerin einwendet, den Schlachthöfen ursprünglich durch Vorgaben des europäischen Gesetzgebers zugewiesen worden sind, ändert daran nichts; auch diese sind für die Klägerin unmittelbar geltendes Recht. Die Vornahme der Klassifizierung dient schon deshalb (auch) dem Schlachtbetrieb, weil die Klägerin andernfalls nicht ihrer aus § 2 Abs. 1 SchwHKlV resultierenden Verpflichtung nachkommen könnte. Dies bestreitet auch die Klägerin nicht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, schafft der Gesetzgeber dadurch eine Verknüpfung der Verantwortlichkeit des Schlachtbetriebes für die Durchführung der Klassifizierung.
Der Einwand der Klägerin, die am 23. Januar 2019 in Kraft getretene Verordnung zur Änderung eier- und fleischhandelsrechtlicher Vorschriften (BGBl. I 2019, S.2) stütze die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, weil dem Schlachtbetrieb danach lediglich die Verantwortung für die Schaffung der Rahmenbedingungen einer ordnungsgemäßen Durchführung der Klassifizierung, nicht aber für diese selbst, auferlegt werde, greift zu kurz. In der Gesetzesbegründung heißt es dazu explizit: „Zudem wird mit der Vorschrift klargestellt, dass der Schlachtbetrieb die Verantwortung für die Schaffung der Rahmenbedingungen hat, die eine ordnungsgemäße Durchführung der Klassifizierung gewährleisten.“ Daraus ergibt sich - jedenfalls auch - eine Verantwortlichkeit der Schlachtbetriebe für die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Klassifizierung. Ob daneben zugleich auch eine Verantwortlichkeit des Klassifizierungsunternehmens besteht, ist demgegenüber unerheblich; insoweit obliegt die Ausgestaltung - wie dargelegt - dem weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum.
Soweit die Klägerin schließlich rügt, die durch An- und Abfahrt sowie Anwesenheit vor Ort entstehenden Kosten könnten durch die elektronische Übermittlung von Daten durch die Klassifizierungsunternehmen reduziert werden, übersieht sie, dass bereits Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1249/2008 die Kontrollen „vor Ort“ explizit vorgibt.
Der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor. Eine Rechtssache weist besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird. Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert deshalb grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits „durchschnittlicher“ Schwierigkeit abheben. Dem Darlegungserfordernis ist nicht genügt, wenn „besondere Schwierigkeiten" nur allgemein oder unter Beifügung einer abstrakten Definition dieses Rechtsbegriffs behauptet werden und der Zulassungsantragsteller seiner Behauptung lediglich eine Kritik an der angefochtenen Entscheidung folgen lässt, die nicht einmal zwischen der Geltendmachung besonderer tatsächlicher Schwierigkeiten einerseits und besonderer rechtlicher Schwierigkeiten andererseits unterscheidet, sondern insoweit undifferenziert und nach Art einer Berufungsbegründung vorgenommen wird (vgl. Beschluss des Senats vom 19.02.2019 - 7 LA 90/18 -, juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10.07.2008 - 5 LA 174/05 -, juris, m. w. N.).
Die Klägerin führt zur Begründung dieses Zulassungsgrundes aus, die besondere Schwierigkeit der Rechtssache ergebe sich aus dem Vorbringen zur Begründung der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils und den zugrundeliegenden Rechtsfragen hinsichtlich der Verknüpfung von europarechtlichen Vorgaben und nationalem Recht. Mit diesem pauschalen Vorbringen legt die Klägerin weder dar, aus welchen Gründen sich nach ihrer Auffassung der Rechtsstreit qualitativ von denjenigen eines „durchschnittlich schwierigen“ Verwaltungsrechtsstreits unterscheidet, noch werden die von der Klägerin geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Einzelnen dargelegt. Sie führt vielmehr im Wesentlichen eine abstrakte Definition ohne Bezug zum konkreten Verfahren an und vermengt letztlich mit der Begründung, aufgrund der nach ihrer Auffassung bestehenden, begründeten Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergebe sich die besondere Schwierigkeit der Rechtssache, in unzulässiger Weise den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO mit dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Unabhängig davon sind überdurchschnittliche Schwierigkeiten der Rechtssache auch nicht zu erkennen. Die hier entscheidungserhebliche Frage lässt sich ohne große Schwierigkeiten auf der Grundlage der vorhandenen Normen beantworten.
Der Rechtssache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu.Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache im Sinne dieses Zulassungsgrundes nur dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist sowie im Interesse der Rechtseinheit geklärt werden muss. Der Zulassungsantrag muss eine konkrete Frage aufwerfen, deren Entscheidungserheblichkeit erkennen lassen und (zumindest) einen Hinweis auf den Grund enthalten, der das Vorbringen der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll (st. Rspr. des Senats, vgl. nur Beschluss vom 02.10.2014 - 7 LA 72/13 -, n.v.; Beschluss vom 28.07.2014 - 7 LA 97/12 -, n.v.).
Die Klägerin führt hierzu lediglich allgemein an, die „zugrundeliegende Rechtsfrage“ - ohne diese näher zu benennen - sei letztinstanzlich noch nicht entschieden worden und habe über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung, da die Kontrollen in regelmäßigen Abständen stattfänden und gegen die Bescheide der Beklagten bei verschiedenen Verwaltungsgerichten eine erhebliche Anzahl von Klagen geführt würden. Dieses Vorbringen der Klägerin rechtfertigt eine Zulassung der Berufung auf Grundlage des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht. Es fehlt sowohl an der Formulierung der konkreten Frage, die die Klägerin für klärungsbedürftig hält, als auch an der Darlegung der Entscheidungserheblichkeit. Der Vortrag, gegen die Bescheide der Beklagten seien bei verschiedenen Verwaltungsgerichten eine erhebliche Anzahl von Klagen anhängig, ist vollkommen unsubstantiiert.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 5 HdlKlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 2 Abs. 1 SchwHKlV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 546
NJW 2010, 1062
NVwZ-RR 2004, 542
NVwZ 2013, 438
NVwZ-RR 2002, 472
NVwZ-RR 2002, 834
1 BvR 2011/10
1 BvR 812/09
7 AV 4.03
5 LA 85/10
10 ZB 12.21
2 LA 422/03
8 S 2385/01
11 LA 100/02
11 L 312/00
8 LA 3/12
13 LC 218/16
3 B 2.18
10 LC 261/17
7 LA 90/18
5 LA 174/05
7 LA 72/13
7 LA 97/12