Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-26, Aktenzeichen 4 K 412.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0626.4K412.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein großes europäisches Verlagshaus, wendet sich gegen ein Werbeverbot im Bereich des Glücksspielwesens.
In verschiedenen Ausgaben der von der Klägerin herausgegebenen B...-Zeitung und auf der von ihr betriebenen Internetseite www.b....de waren in der Vergangenheit Werbeanzeigen und -banner zu finden, die für Glücksspielprodukte der Anbieter L... Ltd. und L... Ltd. warben. Diese beiden in Gibraltar ansässigen Unternehmen boten jedenfalls bis März 2019 auf den Websites www.l....com und www.l....de u.a. Wetten auf den Ausgang der von den Lotteriegesellschaften der Bundesländer angebotenen Lotterien sowie auf den Ausgang ausländischer Lotterien an (sogenannte Zweitlotterien).
Im Februar 2018 wies die Senatsverwaltung für Inneres und Sport des Landes Berlin die Klägerin darauf hin, dass die beiden Unternehmen L... Ltd. und L... Ltd. über keine Erlaubnis des Landes Berlin zur Veranstaltung von Glücksspielen verfügten und dass die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel verboten und strafbar sei. Das Unternehmen L... Ltd. beantragte daraufhin beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin (LABO) die glücksspielrechtliche Erlaubnis, in Berlin eine eigene Primärlotterie durchführen sowie Wetten auf den Ausgang ausländischer Lotterien anbieten zu können. Die L... Ltd. beantragte ebenfalls die letztgenannte Erlaubnis (Anbieten von Wetten auf den Ausgang ausländischer Lotterien). Die Erlaubnisverfahren sind bislang nicht abgeschlossen. Für ihr Angebot, auf den Ausgang der von den Lotteriegesellschaften der Bundesländer angebotenen Lotterien wetten zu können, beantragten die beiden Unternehmen keine Erlaubnis.
Mit Schreiben vom 13. April 2018 hörte das LABO die Klägerin zu ihrer Absicht an, ihr die Werbung für die beiden in Rede stehenden Unternehmen in den in Berlin erscheinenden Print- und Online-Medien zu untersagen und für den Fall einer Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld anzudrohen. Sie begründete dies damit, dass den Unternehmen die erforderlichen Erlaubnisse fehlten und dass die eingeleiteten Erlaubnisverfahren nicht erfolgversprechend seien. Beide Unternehmen veranstalteten deshalb unerlaubtes Glücksspiel i.S.d. Glücksspielstaatvertrags. Der Erlaubnisvorbehalt sei auch ungeachtet einer etwaigen Verfassungs- oder Europarechtswidrigkeit des Lotteriemonopols wirksam, weil er den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen diene. Dass gegenüber den beiden Glücksspielanbietern selbst nicht vorgegangen werde, sei keine Voraussetzung für das Einschreiten gegenüber Werbemaßnahmen für diese Anbieter. Es entspreche der im Glücksspielstaatvertrag vereinbarten Koordinierung unter den Ländern, dass arbeitsteilig gegen die Anbieter selbst und gegen die dafür Werbenden vorgegangen werde. Deshalb sei ausreichend, dass ein oder mehrere Bundesländer gegen den Veranstalter vorgegangen seien, was hier der Fall sei.
Die Klägerin wandte sich gegen den Vorwurf illegaler Tätigkeit im Wesentlichen mit der folgenden Begründung: Der Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung von Glücksspiel sei verfassungs- und europarechtswidrig. Wegen der unmittelbaren Geltung der Dienstleistungsfreiheit dürften die Behörden nach der Rechtsprechung des EuGH im Rahmen von staatlichen Monopolregelungen privaten Anbietern bis zu einer Neuregelung den Erlaubnisvorbehalt jedenfalls so lange nicht entgegenhalten, bis sie die Erlaubnisanträge wohlwollend geprüft hätten. Bislang habe jedoch keine derartige Prüfung der Anträge der beiden Glücksspielanbieter stattgefunden. Selbst wenn es sich um unerlaubtes Glücksspiel handeln sollte, sei die Untersagung ihr gegenüber aber rechtswidrig. Dies folge für sie als Medienunternehmen aus der ihr zustehenden Presse- und Meinungsfreiheit. Wegen ihres Anzeigenprivilegs treffe sie lediglich eine auf grobe und unschwer zu erkennende Verstöße beschränkte Prüfpflicht. Da die Rechtslage aber umstritten sei, handele es sich jedenfalls nicht um einen groben oder offensichtlichen Verstoß. Hieran ändere auch der Hinweis des LABO vom April 2018 nichts, da die Darstellung einer streitigen Rechtsauffassung nicht genüge, um eine unschwere Beurteilung zu ermöglichen. Andernfalls liefe das Anzeigenprivileg leer. Gegenüber den beiden Unternehmen L... Ltd. und L... Ltd. lägen bislang keine bestandskräftigen Untersagungen bzw. rechtskräftige Bestätigungen dieser Untersagungen in anderen Bundesländern vor. Eine Untersagung ihr gegenüber verstieße zudem gegen das gefahrenabwehrrechtliche Gebot der Effektivität. In Bayern, Niedersachsen und dem Saarland sei den beiden Unternehmen selbst (nicht bestandskräftig) ihr Glücksspielangebot untersagt worden. Es sei nicht ersichtlich, warum es demgegenüber in Berlin effektiv sein solle, die Werbung für das Glücksspiel zu untersagen, nicht aber die Veranstaltung oder Bewerbung durch den Veranstalter selbst. Auch die koordinierte Vollzugspraxis der Länder müsse insofern dem Gebot der Effektivität entsprechen. Schließlich sei eine Untersagung vor dem Hintergrund unverhältnismäßig, dass der politische Wille erkennbar sei, das Online-Glücksspiel umfassend neu zu regulieren.
Unter dem 29. Mai 2018 untersagte das LABO der Klägerin, in den im Land Berlin erscheinenden Printprodukten des Verlags für L... Ltd. und L... Ltd. zu werben (Ziffer 1). Es sei, soweit dies nach dem aktuellen Stand der Technik möglich sei, auszuschließen, dass vom Land Berlin aus Internetseiten der Klägerin aufgerufen werden könnten, auf denen Werbung für L... Ltd. und/oder L... Ltd. gemacht werde (Ziffer 2). Für die Umsetzung der Verfügung setze die Behörde eine Frist von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung (Ziffer 3) und drohte ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 Euro an (Ziffer 4). Zur Begründung führte die Behörde ergänzend aus, dass das Land Berlin bei der Bekämpfung illegalen Glücksspiels nicht nur gegen die Anbieter dieser Angebote, sondern im Rahmen der vorhandenen Ressourcen auch gegen die Werbung für derartige Angebote vorgehe. Da Untersagungsverfügungen gegen im Ausland ansässige Anbieter schwierig durchzusetzen seien und deshalb keine kurzfristige komplette Einstellung des aus Berlin erreichbaren Angebots illegaler Glücksspiele bewirkt werden könne, sei es angemessen, mit einem Vorgehen gegenüber den Werbeträgern unerlaubter Glücksspielangebote wenigstens insofern die Anreizwirkung zur Spielteilnahme zu reduzieren. Wegen ihrer begrenzten Ressourcen habe sie sich entschieden, vorrangig gegen Werbung vorzugehen, die für große Anbieter illegaler Glücksspiele gemacht werde und bei der zugleich von einer hohen Werbewirksamkeit in Berlin auszugehen sei. L... Ltd. und L... Ltd. gehörten zu den Marktführern illegaler Zweitlotterien. Ihre Werbung werde insbesondere in den verschiedenen Ausgaben der B...-Zeitung geschaltet, die die sechst-auflagenstärkste Zeitung in Berlin sei. Für die Untersagung genüge auch die formell illegale Tätigkeit und die Werbung hierfür, solange – wie hier – die materielle Genehmigungsfähigkeit nicht offensichtlich sei. Für den Bescheid erhob die Behörde eine Gebühr von 2.000 Euro.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein. In Ergänzung ihrer bisherigen Ausführungen berief sie sich darauf, dass es an einer Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Behörde fehle. Wegen der Polizeifestigkeit der Presse, die einfachgesetzlich auch im Berliner Landespressegesetz geregelt sei, sei polizeiliches Einschreiten nur im Rahmen repressiver Maßnahmen der Strafverfolgung gegenüber der Presse möglich, nicht aber im Rahmen polizei- oder ordnungsbehördlichen Vorgehens. Diese Regelungen seien auch spezieller als der Glücksspielstaatvertrag, weshalb dieser im Verhältnis zur Presse keine Anwendung finden könne. Der Anzeigenteil eines Presseerzeugnisses sei vom einfachgesetzlichen sowie verfassungsrechtlichen Schutz der Pressefreiheit auch umfasst. Hinsichtlich der auf ihre Internetseiten bezogenen Untersagungsverfügung komme hinzu, dass hierfür die Medienanstalt Berlin-Brandenburg als Aufsichtsbehörde über Telemedien nach dem Rundfunkstaatsvertrag zuständig sei und nicht das LABO.
Ein parallel zum Widerspruch eingelegtes Eilverfahren (VG 4 L 202.18) hat die Klägerin ohne Anerkennung einer Rechtspflicht wieder zurückgenommen und angegeben, die im Streit stehende Werbung aktuell nicht zu schalten.
Mit Bescheid vom 2. Oktober 2018, zugestellt am 10. Oktober 2018, wies das LABO den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung verwies die Behörde auf den Ausgangsbescheid und ergänzte, dass das Verbot von Online-Glücksspiel nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verfassungs- und unionsrechtskonform sei. Die Rechtsprechung des EuGH zu staatlichen Monopolen bei Sportwetten sei zudem nicht anwendbar, weil es im Bereich der „Zweitlotterien“ kein derartiges Monopol gebe. Das Angebot von L... Ltd. und L... Ltd. sei materiell nicht erlaubnisfähig. Die Ausnahmeregelung für Lotterien und Sportwetten greife nicht, da es sich bei einer Zweitlotterie nicht um eine Lotterie im Sinne der Vorschrift handele. Hinzu komme, dass auf den Seiten der Unternehmen auch andere verbotene Glücksspiele wie Rubbellose und Online-Casino-Spiele angeboten würden. Wegen der gesetzlichen Verbotsnorm im Glücksspielstaatvertrag bedürfe es keiner darüber hinausgehenden Untersagung von L... Ltd. und L... Ltd. Das Anzeigenprivileg der Presse schließe eine Untersagung gegenüber der Klägerin nicht aus, da jedenfalls nach den behördlichen Hinweisen, spätestens aber mit Zustellung der Untersagungsverfügung die zu unterlassende Handlung für die Klägerin eindeutig identifizierbar gewesen sei. Sowohl die verfassungsrechtlich verbriefte Pressefreiheit als auch die Regelungen im Landespressegesetz unterlägen der möglichen Beschränkung durch allgemeine Gesetze, also durch solche, die gerade keine gezielte Einschränkung des Art. 5 GG beabsichtigten. Die Regelungen des Glücksspielstaatvertrags und des entsprechenden Berliner Ausführungsgesetzes genügten diesen Anforderungen. Auch habe die zuständige Behörde gehandelt, da mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatvertrags die Zuständigkeit des LABO sondergesetzlich geregelt worden sei. Für den Widerspruchsbescheid erhob die Behörde eine Gebühr von 2.000 Euro.
Am 7. November 2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt in Ergänzung ihrer bisherigen Ausführungen im Wesentlichen vor, dass der persönliche Anwendungsbereich des Glücksspielstaatvertrags im Hinblick auf sie gar nicht eröffnet sei, da der Glücksspielstaatvertrag nur die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen regele und sie diese Tätigkeiten nicht durchführe. Das LABO sei sachlich unzuständig, da die Zuständigkeitsnorm im ASOG, auf die es sich berufe, nur Ordnungsaufgaben hinsichtlich Lotterien u.a. umfasse, aber nach Ansicht der Behörde selbst Zweitlotterien keine Lotterien darstellten. Das Landespressegesetz entfalte Sperrwirkung gegenüber Maßnahmen der präventiven Gefahrenabwehr. Selbst wenn dies nicht so sei, diene die Anwendung des Glücksspielstaatvertrags gegenüber Pressorganen allein dem Verbot einer bestimmten Meinung als solcher – nämlich dem Verbot einer glücksspiel-werblichen Äußerung – und stelle dann kein allgemeines Gesetz mehr dar. Die Anzeige informiere den Leser über wirtschaftliche Möglichkeiten, was eine typische Aufgabe der Presse sei. Diese Grundsätze gölten auch für die elektronische Presse. Es sei ineffektiv und zugleich willkürlich, dass sie als lediglich verbreitendes Medienunternehmen in Berlin aufsichtsrechtlich strenger behandelt werde als der eigentliche Veranstalter und Anzeigenhersteller. So sähen für den Bereich der Telemedien die „Gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder und der Landesmedienanstalten zur Zusammenarbeit bei der Aufsicht über Glücksspielwerbung im privaten Rundfunk und Telemedien privater Anbieter“ auch vor, dass gegenüber privaten Anbietern von Telemedien nur vorgegangen werden dürfe, wenn bereits gegenüber dem Glücksspielanbieter selbst eine vollziehbare glücksspielrechtliche Aufsichtsmaßnahme verfügt worden sei und die Werbung danach vom Telemedienanbieter trotzdem weiter verbreitet werde. Hierbei handele es sich um einen verfassungsrechtlichen Grundsatz.
Jedenfalls seit dem 13. Juni 2019 wird auf der Seite www.l....com als Betreiberin der Seite nicht mehr die L... Ltd, sondern die D... Ltd. mit Sitz in Malta angegeben; auf der Seite www.l....de ist statt der L... Ltd. die D...Ltd. ebenfalls mit Sitz in Malta als Betreiberin genannt. Die Klägerin ist der Meinung, der Rechtsstreit habe sich durch den Betreiberwechsel bei den Websites erledigt, da es nun keine Angebote der beiden im Bescheid angesprochenen Unternehmen mehr gebe, für die sie werben könne.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin vom 29. Mai 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 2. Oktober 2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt ergänzend im Wesentlichen vor, dass die Klägerin richtige Adressatin der Verfügung sei. Der Glücksspielstaatvertrag regele nur den sachlichen Anwendungsbereich, für die Bestimmung des Adressatenkreises ordnungsrechtlicher Befugnisse gölten aber die allgemeinen Bestimmungen Berlins für die Heranziehung von Verantwortlichen und Nichtverantwortlichen zur Gefahrenabwehr. Maßgeblich für die Festlegung des Adressatenkreises sei die Auslegung des Begriffs Werbung, wobei hierbei auf den im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff zurückgegriffen werden könne. Da die Klägerin beabsichtige, Werbung in diesem Sinne zu veröffentlichen, sei sie insofern verantwortlich. Die von der Klägerin vorgeschlagene Einschränkung des Adressatenkreises würde insbesondere vor dem Hintergrund der Vollzugsschwierigkeiten gegenüber ausländischen Veranstaltern illegaler Glücksspiele die Erreichung des Schutzziels des Glücksspielstaatvertrags erheblich schwächen. Der Verweis auf die Werberichtlinie gehe bereits deshalb fehl, da sich diese nur auf die Regulierung erlaubter Werbung beziehe. Die Auslegung der sachlichen Zuständigkeitsregelung durch die Klägerin greife zu kurz, da in der Norm auch die Zuständigkeit für Ordnungsaufgaben nach dem Glücksspielstaatvertrag geregelt sei. Hinsichtlich des Betreiberwechsels der Websites ist er der Meinung, es könne allenfalls dann von einer Erledigung des Rechtsstreits ausgegangen werden, wenn sicher feststünde, dass beide im Bescheid genannten Unternehmen das Anbieten von illegalen Glücksspielangeboten in Berlin endgültig eingestellt hätten. Nur dann sei davon auszugehen, dass die Klägerin zukünftig mangels Werbepartners keine Werbung für diese Angebote mehr betreiben werde und insoweit kein Verstoß gegen die Untersagungsverfügung zu erwarten sei. Gegen die endgültige Einstellung des Angebots durch die Unternehmen spreche aber, dass beide Unternehmen ihre Erlaubnisanträge beim LABO offensichtlich aufrechterhielten.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, den Verwaltungsvorgang des Beklagten und die Akte des Eilverfahrens VG 4 L 202.18 verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin vom 29. Mai 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 2. Oktober 2018 hat sich entgegen der Meinung der Klägerin insbesondere nicht erledigt. Ein belastender Verwaltungsakt hat sich erledigt, wenn seine Regelungswirkung wegfällt, vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Ein Wegfall der Regelungswirkung tritt dann ein, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (Riese, in: Schoch u.a., VwGO, 36. EL Februar 2019, § 113 Rn. 112). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Auch wenn die beiden Unternehmen L... Ltd. und L... Ltd. die Websites www.l....com und www.l....de derzeit nicht mehr betreiben, so mag dies den faktischen Anwendungsbereich des Bescheides stark eingrenzen. Es führt indes nicht zu einem kompletten Wegfall seiner Regelungswirkung. Denn zum einen erscheint es nicht ausgeschlossen, dass in der Zukunft ein erneuter Betreiberwechsel stattfinden könnte und die beiden Unternehmen den Betrieb der beiden genannten Websites wieder übernehmen könnten. Hierfür ist auch – anders als beispielsweise bei Rundfunkanbietern, die ihre Sendetätigkeit aufgeben und für eine Wiederaufnahme der Sendetätigkeit auf eine neue Sendelizenz angewiesen sind (zu dieser Konstellation OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2014 – OVG 11 B 10.12 –, juris Rn. 43) – kein staatlicher Zwischenschritt erforderlich, weswegen ein solches Vorgehen zwar nicht unbedingt naheliegt, aber doch unmittelbar möglich ist. Zum anderen hat die Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung bereits angekündigt, dass der streitgegenständliche Bescheid Grundlage der Festsetzung eines Zwangsmittels wäre, wenn zukünftig für (andere) Produkte der L... Ltd. oder der L... Ltd. auf Seiten bzw. in Produkten der Klägerin geworben würde. Unabhängig von der Rechtmäßigkeit eines derartigen potentiellen Vorgehens (siehe zur genauen Auslegung des Bescheidinhalts unten II. 6) besteht auch aus diesem Grund eine Beschwer der Klägerin fort.
II. Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Sach- und Rechtslage ist derjenige der gerichtlichen Entscheidung. Denn bei den Untersagungsverfügungen (Ziffern 1 und 2 des Bescheides) handelt es sich um Dauerverwaltungsakte, deren Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten bzw. – wie hier – zukunftsoffenen Zeitraums eintritt. Bei der Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 – BVerwG 3 C 15.12 –, juris Rn. 9 m.w.N.); für Letzteres ist vorliegend nichts ersichtlich.
2. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügungen (Ziffern 1 und 2 des Bescheides) ist § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 des Staatvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (vom 15. Dezember 2011 – Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV). Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Sie kann insbesondere die Werbung für unerlaubte Glücksspiele untersagen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV). Nach § 5 Abs. 5 GlüStV ist Werbung für unerlaubte Glücksspiele verboten.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist diese Ermächtigungsgrundlage auch nicht aufgrund ihrer Pressetätigkeit unanwendbar. Zwar unterfällt der in Ziffer 1 des Bescheides angesprochene Anzeigenteil eines Druckerzeugnisses dem Schutz der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 2003 – 1 BvR 426/02 –, juris Rn. 16 m.w.N.). Der in Ziffer 2 des Bescheides angesprochene Anzeigenteil von Websites dürfte mangels materieller Verkörperung eher der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Var. 2 GG unterfallen (zur Einordnung neuer Massenkommunikationstechniken s. Bethge, in Sachs (Hrsg.), GG, 8. Aufl. 2018, Art. 5 Rn. 73a; Schemmer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, 40. Ed. 15. Februar 2019, Art. 5 Rn. 43, jeweils m.w.N.); hier dürften die Grundsätze zum Anzeigenteil im Rahmen der Pressefreiheit aber übertragbar sein. Beide Verfügungen greifen daher in den Schutzbereich von Grundrechten der Klägerin ein.
Jedoch stellt entgegen der Meinung der Klägerin zunächst das Pressegesetzes Berlin (BlnPrG) keine Spezialnorm dar, die die Regelungen des GlüStV verdrängen bzw. sperren würde. Es ist jedenfalls in Bezug auf die Printprodukte betreffende Verfügung anwendbar, ggf. auch (jedenfalls teilweise) auf die die Online-Produkte betreffende Verfügung (der Pressebegriff im BlnPrG ist identisch mit dem des GG; nach § 23 Abs. 1 BlnPrG gelten mehrere Regelungen des BlnPrG auch für den Rundfunk, den die Norm allerdings nach ihrer Legaldefinition nur auf Hörfunk und Fernsehen bezieht und somit jedenfalls nicht ausdrücklich auf Internetangebote). § 1 Abs. 2 BlnPrG normiert, dass die Freiheit der Presse nur den Beschränkungen unterliegt, die durch das Grundgesetz unmittelbar und in diesem Rahmen durch die geltenden Gesetze zugelassen sind. Das BlnPrG geht also gerade davon aus, dass die Pressefreiheit im grundgesetzlich vorgeschriebenen Rahmen eingeschränkt werden kann (und ist so beispielsweise weiter als die Regelung in § 1 Abs. 2 des Landespressegesetzes Baden-Württemberg, wonach die Freiheit der Presse nur den Beschränkungen unterliegt, die durch das GG unmittelbar und in seinem Rahmen durch das Landespressegesetz zugelassen sind; s. dazu auch BVerwG, Urteil vom 28. März 2012 – BVerwG 6 C 12.11 –, juris Rn. 19). § 1 Abs. 3 BlnPrG verbietet zudem Sondermaßnahmen jeder Art, die die Pressefreiheit beeinträchtigen. Der in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Grundsatz der Polizeifestigkeit des Presserechts schließt alle präventiven ordnungsbehördlichen und polizeilichen Maßnahmen aus, die sich gegen den Inhalt eines Pressezeugnisses richten (so bezogen auf die gleichlautende brandenburgische Norm OVG Brandenburg, Beschluss vom 18. März 1997 – 4 B 4/97 –, juris Rn. 4). Auch im Rahmen der Rundfunkfreiheit dürften ähnliche Grundsätze gelten (zur Polizeifestigkeit des Rundfunks s. nur Bronemann u.a., in: ders. u.a. (Hrsg.), Bayerisches Mediengesetz, 45 – 2018, Art. 19 Rn. 40). Allerdings greift die Sperrwirkung der Pressegesetze gegenüber dem allgemeinen und besonderen Ordnungsrecht nur, soweit der Gegenstand in den presserechtlichen Vorschriften durch eine Rechtsgrundlage oder ihr bewusstes Aussparen eine Regelung gefunden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 2012 – BVerwG 6 C 12.11 –, juris Rn. 19 zur – engeren – Regelung in Baden-Württemberg; Bünnigmann, Polizeifestigkeit im Presserecht, JuS 2016, S. 894 ff., 895). So ist z. B. die präventivpolizeiliche Beschlagnahme von Presseerzeugnissen in den Landespressegesetzen abschließend geregelt (so in Berlin in § 14 BlnPrG). Vorliegend geht es jedoch nicht um die Beschlagnahme von Presseerzeugnissen, sondern um die Untersagung unerlaubter Werbung für unerlaubtes Glücksspiel in einem Presse- (bzw. Rundfunk-)Produkt. Für diesen Gegenstand findet sich im BlnPrG keine Rechtsgrundlage und es sind auch keine Anzeichen dafür ersichtlich, dass er bewusst ausgespart worden wäre. Deswegen besteht keine Sperrwirkung des BlnPrG (a.A. Hilf/Umbach, in: Becker u.a. (Hrsg.), Glücksspielregulierung, 2017, § 9 GlüStV Rn. 16 unter Verweis auf Gundel, Ordnungsbehördliches Vorgehen gegen Rundfunksendungen?, ZUM 2010, S. 770 ff.; Letzterer geht allerdings entgegen der Darstellung von Hilf/Umbach gar nicht von einer derartigen Sperrwirkung aus, s. insb. a.a.O. S. 774, 777 f.).
Des Weiteren stellt § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für einen Eingriff in die verfassungsrechtlich verbürgte Presse- und Rundfunkfreiheit der Klägerin dar. Nach Art. 5 Abs. 2 GG finden diese Freiheiten ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre. Unter allgemeinen Gesetzen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Gesetze zu verstehen, die sich nicht gegen eine bestimmte Meinung richten, sondern dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsgutes dienen (BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 2005 – 1 BvR 1072/01 –, juris Rn. 59 m.w.N.). § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist ein derartiges allgemeines Gesetz. Die dort enthaltene Ermächtigung dient entsprechend der Zielsetzung des GlüStV insbesondere der Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht und dem Jugendschutz. Die Ermächtigung ist weder gegen eine bestimmte Meinung noch gegen den Prozess der freien Meinungsbildung oder gegen freie Information als solche gerichtet, sondern zielt auf die Wahrung eines allgemein in der Rechtsordnung verankerten Rechtsguts, dessen Schutz unabhängig davon ist, ob es durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise gefährdet oder verletzt wird. Die Klägerin kann in diesem Kontext auch nicht mit ihrem Argument durchdringen, die Anwendung des GlüStV gegenüber Pressorganen diene allein dem Verbot einer glücksspielrechtlichen Äußerung und unterfalle damit nicht mehr der Anforderung an allgemeine Gesetze. Denn ob es sich bei einem Gesetz um ein allgemeines Gesetz handelt oder nicht, ist abstrakt und gerade losgelöst von der Anwendung im konkreten Fall zu beurteilen.
Zudem ist auch nicht die absolute Grenze des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG (Zensurverbot) für Eingriffe in die Presse- und Rundfunkfreiheit überschritten. Die Verfassung verbietet die Vorzensur i.S.v. einschränkenden Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerkes, insbesondere das Abhängigmachen von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung seines Inhalts (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt; zu dieser sog. Schranken-Schranke Schemmer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, 41. Ed. 15. Mai 2019, Art. 5 Rn. 114). Vorliegend wird die Herstellung der Medienprodukte zwar durch die Untersagung eingeschränkt. Da diese aber klar auf im Vorhinein klar bestimmte Anzeigeninhalte bezogen ist und insofern keine weitere – offene – inhaltliche Prüfung des Geisteswerkes vorgenommen wird, handelt es sich bei dieser Einschränkung aber nicht um Zensur (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CD 09.1734 –, juris Rn. 16 ff. [der eine Werbeuntersagung für die Betreiberin der Internetseite einer Tageszeitung für unproblematisch möglich hielt, ohne allerdings mögliche Grundrechtseingriffe zu thematisieren]).
Schließlich stehen die Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages für die Einhaltung der Bestimmungen des Telemediengesetzes der Anwendbarkeit des GlüStV ebenfalls nicht entgegen (vgl. hinsichtlich der Zuständigkeiten OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – OVG 1 S 213.08 –, juris Rn. 20).
3. Das LABO ist die für die Untersagung von Werbung für unerlaubtes Glücksspiel zuständige Behörde gem. § 4 Abs. 2 Satz 1 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes Berlin (AZG) i.V.m. § 2 Abs. 4 Satz 1 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes Berlin (ASOG) i.V.m. § Nr. 33 Abs. 5 des Zuständigkeitskatalogs Ordnungsaufgaben zu § 2 Abs. 4 Satz 1 ASOG (ZustKat Ord). Denn nach dieser Norm ist das LABO für die Ordnungsaufgaben bei der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Lotterien, Ausspielungen, Toto, Sportwetten und Pokerspielen, die nicht von den Spielbanken veranstaltet werden, einschließlich der Aufgaben nach dem Ausführungsgesetz zum GlüStV und nach dem GlüStV zuständig. Dass die Zweitlotterien keine Lotterien, sondern Wetten darstellen, ist unschädlich. Denn aus dem Verweis auf die im GlüStV normierten Ordnungsaufgaben ergibt sich, dass die Zuständigkeit für alle im GlüStV genannten Aufgaben bestehen soll und nicht auf die in der Norm eingangs genannten Glücksspielbereiche beschränkt ist. Zu diesen Ordnungsaufgaben gehören auch Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV wie die streitgegenständlichen. Eine abweichende Zuständigkeit der Senatsverwaltung für Inneres und Sport folgt auch nicht aus Nr. 5 Abs. 4 lit. a) ZustKatOrd. Nach dieser Norm gehören zu deren Zuständigkeiten u.a. die Ordnungsaufgaben bei der Bewerbung von öffentlichen Glücksspielen, einschließlich der Aufgaben nach dem Ausführungsgesetz zum GlüStV und nach dem GlüStV, in Angelegenheiten, die ländereinheitliche, länderübergreifende oder gebündelte Verfahren, Veranstaltungen oder Aktivitäten zum Gegenstand haben. Es ist nicht ersichtlich, dass es hier um eine ländereinheitliches oder -übergreifendes Tätigkeit geht, weshalb diese Spezialzuständigkeit nicht einschlägig ist. Eine abweichende Zuständigkeit ergibt sich auch nicht aus Nr. 21 lit. d) ZustKat Ord (bezirkliche Zuständigkeit zur Erteilung der Erlaubnis zur Aufstellung von Spielgeräten u.a.; vgl. zur grundsätzlichen Zuständigkeit des LABO bei der Glücksspielaufsicht auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – OVG 1 S 213.08 –, juris Rn. 20). Diese Zuständigkeit des LABO verdrängt nach dem Grundsatz der Spezialität auch die Zuständigkeit der Medienanstalt Berlin-Brandenburg nach dem Rundfunkstaatsvertrag für die Einhaltung der Bestimmungen des Telemediengesetzes (OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O.).
4. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV liegen vor. Denn es handelt sich bei den – in der Vergangenheit und möglicherweise in der Zukunft (vgl. oben) – von den Unternehmen L... Ltd. und L... Ltd. auf den Websites www.l....com und www.l....de angebotenen Produkte um unerlaubtes Glücksspiel. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Nach Satz 2 hängt die Entscheidung über den Gewinn in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Dies ist hier der Fall. Das Veranstalten von sogenannten Zweitlotterien stellt eine Wette auf den Ausgang von Lotterien und damit Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – BVerwG 8 B 36.14 –, juris Rn. 23). Diese im Internet angebotenen Glücksspiele sind auch öffentlich i.S.d. § 3 Abs. 2 GlüStV, da für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht.
Dieses Glücksspiel ist unerlaubt im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Denn die genannten Unternehmen verfügen über keine Erlaubnis hierfür (§ 4 Abs. 1 GlüStV), wodurch die Angebote formell illegal sind. Etwaige im Ausland ausgestellte inländische Erlaubnisse für die beworbenen Glücksspiele genügen mangels europäischer Harmonisierung des Glücksspielwesens nicht (so bereits VG Berlin, Urteil vom 6. Juni 2018 – VG 4 K 213.17 –, juris Rn. 41 m.w.N.). Hinzu kommt, dass die beiden Unternehmen für den hier v.a. in Rede stehenden Bereich – die Zweitlotterien – zum einen überhaupt nur teilweise eine Erlaubnis beim LABO beantragt haben (nur für Zweitlotterien zu ausländischen Lotterien, nicht für Zweitlotterien zu den Lotterien der deutschen Länder) und dass zum anderen ein derartiger Antrag auch keine Aussicht auf Erfolg hätte. Denn die beiden Unternehmen können eine solche Erlaubnis wegen des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erhalten. Nach dieser Norm – an deren Verfassungsmäßigkeit die Kammer im Anschluss an die Rechtsprechung des BVerwG keine Zweifel hat (BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 –, juris Rn. 28 ff., und – BVerwG 8 C 18.16 –, juris Rn. 30 ff.; ebenso VG Berlin, a.a.O, Rn. 42 ff.) – ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Hierunter fällt entgegen der Ansicht der Klägerin (und entgegen der Wertung im von ihr vorgelegten Gutachten zur rechtlichen Beurteilung sog. Zweitlotterien nach deutschem Recht im Auftrag der Lottoland Gruppe von Hambach & Hambach vom 23. Februar 2018, insb. S. 18) das überwiegende Angebot in Form der Zweitlotterien auf den genannten Websites, welches sich deshalb auch als materiell illegal darstellt. Des Weiteren werden dort Online-Rubbellose etc. angeboten, die auch Online-Glücksspiel darstellen. Unabhängig vom weiteren Angebot genügt aber das Angebot der Zweitlotterien, um den Inhalt der Websites unerlaubt zu machen. Dies ergibt sich aus der in § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV geregelten Voraussetzung für Ausnahmen, dass Wetten und Lotterien nicht über dieselbe Internetdomain angeboten werden dürfen noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt werden darf. Deswegen führt das Zweitlotterien-Angebot auf den Websites dazu, ihren Inhalt im Ganzen unerlaubt zu machen, selbst wenn im Übrigen die Voraussetzungen für eine Ausnahme vorlägen.
Dabei ist es entgegen der Meinung der Klägerin nicht erforderlich, dass bereits bestandskräftige Untersagungen bzw. rechtskräftige Bestätigungen dieser Untersagungen in anderen Bundesländern gegen die beiden Unternehmen existieren. Vielmehr folgt bereits aus der Verbotsnorm im GlüStV als solcher, dass es sich bei ihrem bisherigen Angebot um unerlaubtes Glücksspiel handelt ([es existieren aber Eilverfahren in drei Bundesländern – Bayern, Niedersachsen und Saarland – zu Untersagungsverfügungen gegenüber den beiden Unternehmen, bei denen die Obergerichte jeweils davon ausgegangen sind, dass es sich um unerlaubtes Glücksspiel handele:] zu L...Ltd. siehe Saarländ. OVG, Beschluss vom 12. Mai 2016 – 1 B 199/15 –, juris Rn. 23; Niedersächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2016 – 11 ME 164/16 –, juris Rn. 9; BayVGH, Beschluss vom 2. März 2017 – 10 CD 16.2149 –, juris Rn. 9; zu L... Ltd. siehe Niedersächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2016 – 11 ME 157/16 –, juris Rn. 9). Hinzu kommt, dass die Rechtsprechung des EuGH zu staatlichen Monopolen bei Sportwetten (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-409/06 –, juris) auf die Angebote der Unternehmen ohnehin nicht anwendbar ist, da es im Bereich der Zweitlotterien kein derartiges Monopol gibt (vgl. nur Niedersächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2016 – 11 ME 157/16 –, juris Rn. 10).
Nach § 5 Abs. 5 GlüStV ist Werbung für unerlaubte Glücksspiele verboten. Der Begriff der Werbung ist im GlüStV unter Rückgriff auf den wettbewerbsrechtlichen Werbebegriff auszulegen und umfasst jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern (vgl. BGH, Urteil vom 12. September 2013 – I ZR 208/12 –, juris Rn. 17). Der Begriff der Werbung ist weit zu verstehen und erfasst jede Art von Werbung, außer den unmittelbar produktbezogenen Angeboten und Nachfragehandlungen also auch Maßnahmen der mittelbaren Absatzförderung, beispielsweise in Form der Imagewerbung (vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. August 2018 – 10 CS 18.1211 –, juris Rn. 25; zu alledem auch VG Neustadt a. d. Weinstraße, Beschluss vom 10. Oktober 2018 – 5 L 1045/18.NW –, juris Rn. 72). Die im Print- und Onlinesortiment der Klägerin veröffentlichten Anzeigen für das Angebot der beiden Unternehmen in der Vergangenheit unterfallen dieser Definition und unterliegen damit dem Werbeverbot der Norm.
5. Die Klägerin ist auch richtige Adressatin für die Verfügung. Dass der Glücksspielstaatsvertrag nach § 2 Abs. 1 GlüStV die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen regelt, bedeutet entgegen der Ansicht der Klägerin nicht, dass lediglich Glücksspielveranstalter und -vermittler Adressaten von auf das GlüStV gestützten Ordnungsverfügungen sein könnten. Denn § 2 Abs. 1 GlüStV trifft lediglich eine Aussage zur sachlichen Regelungsmaterie des GlüStV. Er trifft keine Aussagen zum persönlichen Anwendungsbereich des GlüStV und zur Frage, wer im Rahmen der Gefahrenabwehr als Adressat einer Verfügung herangezogen werden kann. So nimmt beispielsweise auch § 2 Abs. 6 GlüStV, der für Gewinnspiele im Rundfunk auf den Rundfunkstaatsvertrag verweist, mit dem „Rundfunk“ Akteure in den Blick, die nicht zwingend selbst Veranstalter von öffentlichen Glücksspielen sein müssen. Auch die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV, wonach auch den am Zahlungsverkehr Beteiligten gegenüber Untersagungen erfolgen können, zeigt, dass andere Akteure als die Glücksspielveranstalter als Adressaten ordnungsrechtlicher Verfügungen im Bereich des GlüStV in Betracht kommen. Mit Blick auf die Werbung in medialen Print- und Onlineprodukten sind nicht die das Glücksspiel betreibenden Unternehmen die aktiv Handelnden. Vielmehr sind dies die Betreiber von Medien, in denen die Werbung geschaltet ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2017 – 4 Bs 241/16 –, juris Rn. 63, zu eine Profifußballverein als Adressat von Werbeuntersagungen). Als derartige Medienbetreiberin ist die Klägerin richtige Adressatin.
6. Der Bescheid genügt im Hinblick auf die unter den Ziffern 1. und 2. getroffenen Verfügungen den Anforderungen an die Bestimmtheit, § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Auslegung ergibt, dass von den beiden Untersagungsverfügungen (lediglich) solche Werbung erfasst ist, die für die Websites www.l....com und www.l....de wirbt, wenn diese beiden Websites von den Unternehmen L... Ltd. bzw. L... Ltd. betrieben werden. Für eine derartige enge Auslegung sprechen folgende Erwägungen: Zwar war es die Intention des Beklagten, Werbung für die Websites www.l....com und www.l....de – unabhängig von deren jeweiligen Betreiber – zu untersagen. Diese Intention kommt im Wortlaut des Bescheides indes nicht hinreichend zum Ausdruck. Denn in den Verfügungssätzen werden nur die Unternehmen selbst namentlich genannt. Hierbei ist zwar unschädlich, dass die Behörde Werbung „für L... Ltd. und L... Ltd.“ untersagt hat, weil die Auslegung insoweit unproblematisch ergibt, dass die Werbung für Produkte und Angebote dieser beiden Unternehmen untersagt werden sollte. Dass es sich bei diesen Angeboten aber um die beiden Websites www.l....com und www.l....de handelt, geht weder aus dem Wortlaut der Verfügungssätze noch aus der Begründung des Ausgangs- und Widerspruchsbescheides hervor, in denen die Websites ebenfalls nicht namentlich genannt werden. Lediglich im Verwaltungsvorgang finden sich Hinweise auf die konkreten Websites. Dass der Name der Unternehmen den von ihnen in der Vergangenheit betriebenen Websites entspricht, genügt für sich genommen hingegen nicht, um Werbung für die beiden Websites und unabhängig vom jeweiligen Betreiber von der Untersagung umfasst zu sehen. Anders als der Beklagte meint, ist der Bescheid aber auch nicht so zu verstehen, dass er der Klägerin – unabhängig von den Websites www.l....com und www.l....de – Werbung für sämtliche (anderen/neuen) Produkte der beiden Unternehmen verböte. Eine derartige Auslegung wäre zwar vom reinen Wortlaut der Verfügungssätze umfasst, begegnet aber nach Ansicht der Kammer unter Bestimmtheitsgesichtspunkten Bedenken. Denn Gegenstand der Prüfung der Behörde waren die beiden konkreten Websites, auf denen unerlaubtes Glücksspiel angeboten wird. Zwar mag es lebensnah erscheinen, dass die beiden Unternehmen in der Zukunft, so sie denn weiter am Markt tätig sein sollten, auf neuen Websites ebenfalls unerlaubtes Glücksspiel anbieten werden. Indes steht dies nicht mit hinreichender Sicherheit fest und den Unternehmen bleibt es unbenommen, stattdessen auf legale Angebote umzuschwenken. Der Klägerin für diesen Fall eine Prüfpflicht aufzuerlegen, ob es sich bei etwaigem neuem Angebot um unerlaubtes Glücksspiel handelt oder nicht, ginge aber im konkreten Fall jedenfalls deshalb zu weit, weil es im gesamten inmitten stehenden Verwaltungsverfahren nicht um die allgemeine Frage ging, der Klägerin Werbung für unerlaubtes Glücksspiel zu untersagen, sondern um die Werbung für die beiden konkreten Websites der beiden im Bescheid genannten Unternehmen. Daran muss sich der Beklagte festhalten lassen. Deshalb kommt eine nachträgliche erweiternde Auslegung („alle zukünftigen Angebote der beiden Unternehmen“) nicht in Betracht. Insofern liegt dieser Fall anders als der des Bayerischen VGH (Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CS 09.1734 –, juris Rn. 17), bei dem der Antragstellerin Werbung im Internet für öffentliches Glücksspiel im Allgemeinen untersagt wurde, vgl. § 5 Abs. 3 GlüStV, und bei der der Begründung des Bescheides nach Einschätzung des Gerichts ohne Weiteres entnommen werden konnte, welche Glücksspiele vom Werbeverbot umfasst waren.
Der Verweis in Ziffer 2. auf „den Stand der Technik“ begegnet keinen Bestimmtheitsbedenken, da er als Rechtsbegriff spätestens durch die – hier übertragbare – Legaldefinition in § 3 Abs. 6 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (vom 17. Mai 2013, BGBl. I S. 1274, zuletzt geändert am 18. Juli 2017, BGBl. I S. 2771) hinreichend bestimmbar ist (vgl. VG Berlin, Urteil vom 6. Juni 2018 – VG 4 K 213.17 –, juris Rn. 47).
7. Es sind auch keine Ermessensfehler bei der Untersagung durch die Behörde erkennbar (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Maßnahmen verfolgen das legitime Ziel, die nach § 5 Abs. 5 GlüStV unerlaubte Werbung für unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden, um so den in § 1 GlüStV niedergelegten Zielen wie insbesondere der Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht und dem Jugendschutz zu dienen. Sie sind zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich. Die Geeignetheit der Maßnahme folgt daraus, dass die Behörde durch die Werbeuntersagung jedenfalls die Anreizwirkung zur Spielteilnahme reduzieren kann. Entgegen der Meinung der Klägerin fehlt es nicht deshalb an der Erforderlichkeit der Maßnahme, weil die Behörde nicht die Veranstaltung oder Bewerbung durch den Veranstalter selbst untersagt hat. Denn es ist keine Voraussetzung für das Einschreiten gegenüber Werbemaßnahmen für bestimmte Anbieter, dass diesen gegenüber ebenfalls vorgegangen wird. Vielmehr entspricht es der im GlüStV vereinbarten Koordinierung unter den Ländern, dass arbeitsteilig gegen die Anbieter selbst und gegen die dafür Werbenden vorgegangen wird (ebenso OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2017 – 4 Bs 241/16 –, juris Rn. 57; der dortige Verweis auf parallel geführte Verfahren der Aufsichtsbehörde gegenüber Glücksspielanbietern selbst bezieht sich gerade nicht auf ein Einschreiten gegenüber dem konkret inmitten stehenden Glücksspielanbieter, vgl. die vom dortigen Gericht in Bezug genommene Kleine Anfrage vom 24. Februar 2017, Bü-Drs. 21/8023, S. 1, in deren Antwort kein Anbieter namentlich genannt ist). Vorliegend sind sogar bereits drei Bundesländer gegen die hier betroffenen Anbieter vorgegangen (vgl. oben). Auch ist die in diesem Zusammenhang von der Behörde angeführte Begründung unmittelbar plausibel, dass eine kurzfristige komplette Einstellung des aus Berlin erreichbaren unerlaubten Glücksspielangebots aufgrund der Durchsetzungsprobleme gegenüber im Ausland ansässigen Unternehmen – die der Kammer aus anderen Verfahren bekannt sind – unrealistisch ist, weswegen sie sich entschieden habe, gegenüber der Klägerin als Verlegerin einer auflagenstarken Zeitung in Berlin hinsichtlich der Werbung für zwei (bisherige und ggf. auch wieder zukünftige, s.o.) Marktführer illegaler Zweitlotterien vorzugehen. Hinzu kommt, dass es sich beim Veranstalten von unerlaubtem Glücksspiel und bei der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel um zwei voneinander zu trennende Gefahren handelt, gegen die unabhängig voneinander eingeschritten werden können muss.
Die Untersagung der Werbung ist auch angemessen. Das Angebot ist zunächst materiell illegal, also nicht erlaubnisfähig (vgl. oben). Auf ein Anzeigenprivileg, wonach der Presse eine nur auf grobe und unschwer zu erkennende Verstöße beschränkte Prüfpflicht hinsichtlich der bei ihr geschalteten Werbung zukomme (so zur Haftung von Presseunternehmen nach §§ 8, 9 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb: BGH, Urteil vom 5. Februar 2015 – I ZR 136/13 –, juris Rn. 31 m.w.N.), kann sich die Klägerin in diesem Rahmen ebenfalls nicht berufen. Denn bereits mit dem Hinweis der Senatsverwaltung für Inneres und Sport, jedenfalls aber mit der Anhörung der Klägerin durch das LABO zur geplanten Untersagungsverfügung war die zu unterlassende Handlung für die Klägerin eindeutig identifizierbar. Bei einer derartigen ordnungsbehördlichen Konkretisierung der zu unterlassenden Handlung kommt keine Berufung auf ein etwaiges Anzeigenprivileg in Betracht (vgl. im Ergebnis ebenso VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 10. Oktober 2018 – 5 L 1045/18.NW –, juris Rn. 99 ff.). Auch im Übrigen erscheint der Eingriff in die Pressefreiheit der Klägerin (dazu oben) angemessen. Der Eingriff ist nicht sehr stark zu bewerten, da es ihr – mit Ausnahme von Werbung für die zwei durch die beiden im Bescheid erwähnten Unternehmen betriebenen Websites – unbenommen bleibt, Anzeigenverträge abzuschließen. Im Gegensatz dazu wiegen die durch die Anordnung geschützten Güter der Prävention und Bekämpfung von Spielsucht und der Jugendschutz besonders schwer, so dass die Abwägung zuungunsten der Klägerin ausfällt.
Er erscheint des Weiteren nicht willkürlich, dass nur gegenüber der Klägerin und nicht gegenüber anderen Medienunternehmen vorgegangen wird. Das BVerwG hat hierzu ausgeführt, dass Art. 3 Abs. 1 GG als gesetzliche Ermessensgrenze die Handlungsmöglichkeiten der Behörden zwar begrenzt. Grundsätzlich bedarf es eines sachlichen Grundes, wenn mehrere Fallgruppen unterschiedliche behandelt werden oder ein Einzelfall herausgegriffen wird. Bei einer Ermessensreduzierung auf Null – wie hier bei ordnungsbehördlichem Einschreiten – muss eine Behörde für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen indes regelmäßig keinen weiteren Sachgrund anführen. Begründungsbedürftig ist vielmehr allenfalls ein vorübergehendes Absehen von einem Einschreiten. Sachgründe, die geeignet sind, ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten zu rechtfertigen, können mangelnde personelle Ressourcen, aber auch der Wunsch der Behörde sein, zunächst ein Musterverfahren durchzuführen, um ihre Rechtsansicht gerichtlich überprüfen zu lassen (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 18/16 – juris Rn. 21 ff.). Gemessen an diesem Maßstab ist das Handeln der Behörde nicht willkürlich, da sie unter Verweis auf ihre begrenzten Ressourcen ihre Auswahl damit begründet hat, dass die Klägerin zu den auflagenstärksten Medienunternehmen in Berlin gehört und die beiden Glücksspielunternehmen – jedenfalls in der Vergangenheit und bei einer etwaigen Wiederübernahme der Websites auch zukünftig (s.o.) – zu den Marktführern auf dem Bereich der Zweitlotterien gehören.
Ebensowenig erscheint es willkürlich, dass lediglich gegenüber der Klägerin und nicht auch gegenüber den beiden Glücksspielunternehmen selbst vorgegangen wird. Auch hier hat der Beklagte sein planvolles Vorgehen in Abstimmung mit den anderen Bundesländern dargelegt, welches vorsieht, dass andere Bundesländer gegen das bzw. die genannten Unternehmen vorgehen, der Beklagte aber gegen die Werbung für diese Unternehmen. Dass die „Gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder und der Landesmedienanstalten zur Zusammenarbeit bei der Aufsicht über Glücksspielwerbung im privaten Rundfunk und Telemedien privater Anbieter“ in Leitlinie V. Satz 2 vorsehen, dass, wenn eine vollziehbare glücksspielrechtliche Aufsichtsmaßnahme verfügt wurde, parallel zu den Glücksspielaufsichtsbehörden die Landesmedienanstalten oder sonst zuständigen Behörden gegenüber den privaten Fernsehveranstaltern und Anbietern von Telemedien tätig werden sollen, wenn die beanstandete Werbung gesendet wird, führt ebenfalls nicht zur Unangemessenheit der Untersagung. Denn erstens geht es vorliegend nicht um das Zusammenspiel von Glücksspielaufsichtsbehörde und Landesmedienanstalt, die laut der Leitlinie möglichst gleichgerichtet und gleichzeitig vorgesehen sollen (zur Zuständigkeit siehe bereits II.3). Zweitens handelt es sich lediglich um eine Soll-Vorschrift in verwaltungsinternen Leitlinien, die laut ihrer Präambel nur dazu dienen, die Zusammenarbeit verschiedener Behörden zu erleichtern. Dass es sich um die Verschriftlichung eines verfassungsrechtlichen Grundsatzes handele, wie die Klägerin meint, ist nicht ersichtlich (vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. September 2018 – 7 CE 18.1722 –, juris Rn. 36: Rechtsnatur der Leitlinien sowie Auswirkungen eines möglichen Verstoßes offen gelassen). Vielmehr folgt aus dem Verfassungsrecht vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 1 GG das soeben beschriebene Willkürverbot. Dass die Behörde aber nicht willkürlich gehandelt hat, zeigt ihr planvolles und im Verhältnis zu anderen Bundesländern arbeitsteiliges Vorgehen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die Maßnahme auch nicht deswegen unverhältnismäßig, weil gegebenenfalls in Zukunft der politische Wille zu einer Neuregulierung des Online-Glücksspiels bestehen könnte. Die Behörde muss derartige vagen politischen Möglichkeiten nicht bei Anwendung der geltenden Regeln in Betracht ziehen.
8. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 4 des Bescheides beruht auf § 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bln i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 9, 11, 13 VwVG. Sie begegnet weder hinsichtlich der dort gesetzten zweiwöchigen Frist nach Zustellung, welche wegen des gesetzlich vorgesehenen Sofortvollzugs der Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zumutbar und angemessen erscheint, noch wegen der Höhe des Zwangsgeldes von 10.000 Euro Bedenken.
9. Auch die in Ausgangs- und Widerspruchsbescheid erhobenen Verwaltungsgebühren begegnen keinen Bedenken. Nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge Berlin (GebBtrG Bln) werden Verwaltungsgebühren für die Vornahme von einzelnen Amtshandlungen erhoben, die auf Veranlassung der Beteiligten oder auf Grund gesetzlicher Ermächtigungen in überwiegendem Interesse einzelner vorgenommen werden. § 1 Abs. 1 der Verwaltungsgebührenordnung Berlin (VGebO Bln) i.V.m. der Tarifstelle 8121 des Gebührenverzeichnisses der VGebO Bln sieht bei der Untersagung einer unzulässigen Werbung für öffentliche Glücksspiele einen Gebührenrahmen von 200 bis 5.000 Euro vor. Nach § 5 VGebO Bln ist bei Amtshandlungen, für die in dem Gebührenverzeichnis ein Rahmen festgelegt ist, die Gebühr zu bemessen nach der Bedeutung des Gegenstands und dem wirtschaftlichen Nutzen für die Beteiligten (Nr. 1), nach dem Umfang der Amtshandlung und den Schwierigkeiten, die sich bei der Durchführung der Amtshandlung ergeben (Nr. 2), nach den wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners (Nr. 3). Vorliegend hat die Behörde ausweislich ihrer Begründung im Ausgangsbescheid die wirtschaftliche Bedeutung für den Gebührenschuldner sowie den Verwaltungsaufwand bei der Bestimmung der Gebührenhöhe mit berücksichtigt. Die Gebührenhöhe von 2.000 Euro liegt noch unterhalb des vom Gebührenrahmen vorgegebenen Mittelwerts von 2.600 Euro und erscheint nicht fehlerhaft. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 GebBtrG Bln ist, wenn durch den angefochtenen Verwaltungsakt eine Amtshandlung gebührenpflichtig versagt oder vorgenommen worden ist, für den Widerspruch eine Gebühr in der für den Verwaltungsakt vorgesehenen Höhe zu entrichten, soweit die Entscheidung aufrechterhalten wird. Diese Voraussetzungen liegen ebenfalls vor, da die Widerspruchsgebühr nach der gesetzlichen Regelung akzessorisch zu der Gebühr des Ausgangsbescheides ist.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, da die Frage, ob der GlüStV in Fällen der Untersagung von Werbung gegenüber Presseunternehmen – wie hier – zur Anwendung kommen kann, sich aus den oben genannten Erwägungen nach Ansicht der Kammer eindeutig aus den gesetzlichen Regelungen ergibt und insofern nicht klärungsbedürftig erscheint (vgl. zur grundsätzlichen Bedeutung Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 124 Rn. 10).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BlnPrG
§ 9 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 5 VGebO
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 5 GlüStV
§ 23 Abs. 1 BlnPrG
§ 1 Abs. 2 BlnPrG
§ 1 Abs. 3 BlnPrG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 ASOG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV
§ 2 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 6 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1, 9, 11, 13 VwVG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 1 GebBtrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 des Landespressegesetzes
§ 1 Abs. 1 der Verwaltungsgebührenordnung
Art. 5 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 202.18
11 B 10.12
3 C 15.12
1 BvR 426/02
6 C 12.11
4 B 4/97
1 BvR 1072/01
10 CD 09.17
1 S 213.08
8 B 36.14
4 K 213.17
8 C 14.16
8 C 18.16
1 B 199/15
11 ME 164/16
10 CD 16.21
11 ME 157/16
I ZR 208/12
10 CS 18.12
5 L 1045/18
4 Bs 241/16
10 CS 09.17
I ZR 136/13
8 C 18/16
7 CE 18.17