Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-24, Aktenzeichen 7 A 6516/13

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin hat ihren Sitz in C. und unterhielt im streitbefangenen Beitragszeitraum bundesweit unstreitig 1.660 Betriebsstätten mit einer jeweils unterschiedlichen Anzahl von Beschäftigten und einer Vielzahl von Kraftfahrzeugen. Nach Mitteilung ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung leistete sie bis 31. Dezember 2012 wegen einer geringen Anzahl von Fernsehgeräten in ihrer Firmenzentrale und einer Vielzahl von Radiogeräten in ihren Kraftfahrzeugen ca. 35.000 bis 38.000 € Rundfunkgebühren/jährlich.
Von den Betriebsstätten der Klägerin sind im jeweiligen Sendegebiet des
Bayerischen Rundfunks (BR)
206 Betriebsstätten
Hessischen Rundfunks (HR)
125 Betriebsstätten
Mitteldeutschen Rundfunks (MDR)
208 Betriebsstätten
Norddeutschen Rundfunks (NDR)/Radio Bremen (RB)
458 Betriebsstätten
Westdeutschen Rundfunks (WDR)
351 Betriebsstätten
Rundfunks Berlin-Brandenburg (RBB)
170 Betriebsstätten
Südwestrundfunks (SWR)/Saarländischen Rundfunks (SR)
142 Betriebsstätten
1.660 Betriebsstätten
gelegen.
Mit dem hier streitbefangenen Bescheid vom 17. Mai 2013 setzte der Beklagte gegen die Klägerin für den Zeitraum 1-4/13 einen Rundfunkbeitrag für 1.657 Betriebsstätten in Höhe von 92.672,28 € fest. Der Bescheid enthält eine Rechtsmittelbelehrung, die auf die Möglichkeit des Widerspruchs hinweist. Die Klägerin leistete den Rundfunkbeitrag unter Vorbehalt.
Gegen den Bescheid erhob die Klägerin unter dem 17. Juni 2013 Widerspruch und beantragte die Aussetzung der Vollziehung. Außerdem beantragte sie, ihr die zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit einem Widerspruchsbescheid vom 16. August 2013 zurück und änderte den Festsetzungsbescheid vom 17. Mai 2013 im Wege der „Verböserung“ dahingehend ab, dass der für den Zeitraum 1-4/13 von der Klägerin zu leistende Rundfunkbeitrag nunmehr für 1.660 Betriebsstätten neu auf 93.103,84 € festgesetzt wurde. Außerdem wurde der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung abgelehnt. Der Widerspruchsbescheid ergehe kostenfrei. Kosten würden nicht erstattet. Der neu festgesetzte Rundfunkbeitrag errechnete sich wie folgt:
644 Betriebsstätten mit < 9 Beschäftigten x 5,99 € x 4 Monate
= 15.430,24 €
990 Betriebsstätten mit 9 bis < 20 Beschäftigten x 17,98 € x 4 Monate
= 71.200,80 €
25 Betriebsstätten mit 20 bis < 50 Beschäftigten x 35,96 € x 4 Monate
= 3.596,00 €
1 Betriebsstätte mit 1.000 bis < 5.000 Beschäftigen x 719,20 € x 4 Monate =
2.876,80 €
93.103,84 €
Mit ihrer am 13. September 2013 beim Verwaltungsgericht Hannover erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen diesen Rundfunkbeitrag. Zur Begründung führt sie unter Berücksichtigung ihres einschränkenden Schriftsatzes vom 14.10.2014 (Bl. 287, 289 d.A.) aus: (A) Der Rundfunkbeitrag für Betriebsstätten verstoße gegen höherrangiges Recht. Der Beitrag stelle eine unzulässige Steuer dar, zu deren Einführung den Bundesländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die zweckgebundene Verwendung der Beiträge sei unerheblich. Es handele sich nicht um eine Vorzugslast, sondern um eine Gemeinlast. Die Nutzungsvermutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müsse widerleglich ausgestaltet werden. Rundfunkempfang sei in Betriebsstätten keine Selbstverständlichkeit. Die Grenzen der Typengerechtigkeit seien überschritten. Der Anteil der Unternehmen mit „Nutzung von Computern“ betrage nur 88% und der Anteil der Unternehmen mit Zugang zum Internet nur 87%. Rundfunkempfang sei die Ausnahme und nicht die Regel. In all ihren Verkaufsstellen sei der Rundfunkempfang im Betrieb mit Rücksicht auf Kunden ausgeschlossen. Das von ihr in ihren Betriebsstätten verwendete Computersystem sei nur intranetfähig. Auf eine Nutzung von Rundfunkempfang in den Ruhepausen komme es wegen des damit verbundenen Freiraums von der Arbeit und der zu respektierenden Privatsphäre der Beschäftigten nicht an. Außerdem verstoße der Rundfunkbeitrag gegen das Übermaßgebot und das Kostendeckungsprinzip, weil er nicht auf Aufkommensneutralität, sondern auf Steigerung des Abgabenaufkommens über den Bedarf der Rundfunkanstalten hinaus angelegt sei. Den Landesparlamenten hätten bei der Ratifizierung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages keinerlei Prognosen zum voraussichtlichen Abgabenaufkommen vorgelegen, wohl aber Warnungen vor einem erheblichen Zuwachs des gesamten Ertrags an diesen Abgaben. Die Einführung des Rundfunkbeitrags führe nach dem von ihr vorgelegten Gutachten der D. GmbH zu Mehreinnahmen für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Höhe von ca. 800 Millionen Euro jährlich. Dies sei vorhersehbar gewesen und hätte berücksichtigt werden müssen. Spätere Evaluierungen seien unerheblich. Ferner beinhalte der an das Innehaben einer Betriebsstätte gekoppelte Rundfunkbeitrag einen Verstoß gegen das Gleichheitsgebot in Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -, weil ihm unzutreffende Annahmen der Üblichkeit des Rundfunkempfangs in Betriebsstätten, unzutreffende Annahmen des Nutzens für den Betriebsstätteninhaber und eine sachwidrige Staffelung zugrunde lägen. Die Abweichungen würden mehr als 10% der von der Regelung betroffenen Fälle ausmachen. Sie werde als Unternehmen mit zahlreichen Filialen mit jeweils einer geringen Anzahl von Beschäftigten gegenüber einem Großunternehmen mit einem Werk und vielen Beschäftigten gleichheitswidrig behandelt. Die gebotene Gleichheit im Belastungserfolg werde zudem aufgrund eines verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren strukturellen Vollzugsdefizits sowie infolge inkonsistenter Ermäßigungen und Befreiungen für einzelne Beitragsschuldner verfehlt. Es sei nicht gesichert, dass sämtliche Betriebsstätten und die korrekte Zahl der Beschäftigten erfasst werden könnten. Die Beschränkungen des Rundfunkbeitrags in § 5 Abs. 3 RBStV und die Ausnahme in § 5 Abs. 6 Nr. 1 für private Rundfunkveranstalter und -anbieter entbehrten eines sachlichen Grundes. (B) Aus diesem Grund stehe ihr auch ein Erstattungsanspruch hinsichtlich des von ihr unter Vorbehalt geleisteten Rundfunkbeitrags nebst Prozesszinsen zu. (C) Selbst im Falle des Nichterfolgs der Klage habe sie einen Anspruch auf Erstattung ihrer Kosten des Vorverfahrens, weil es eines Widerspruchsverfahrens entgegen der dem Festsetzungsbescheid beigefügten Rechtsmittelbelehrung nicht bedurft hätte. Ein Widerspruchsverfahren finde nach § 8a Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. l) des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung - Nds. AG VwGO - nur bei Verwaltungsakten nach dem früheren Rundfunkgebührenstaatsvertrag, nicht jedoch bei Verwaltungsakten nach dem hier maßgeblichen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag statt. Ihr sei das kostenträchtige Widerspruchsverfahren aufgedrängt worden. Gegen eine analoge Anwendung spreche bereits der Grundsatz der Klarheit und Sicherheit von Rechtsmitteln und Rechtsbehelfen.
Die Klägerin beantragt,
1. den Rundfunkbeitragsbescheid des Beklagten vom 17. Mai 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 16. August 2013 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verurteilen, an sie 93.103,84 € nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
3. dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen,
4. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch sie im Vorverfahren für notwendig zu erklären,
5. das Urteil hinsichtlich des Klagantrags zu 2) sowie hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die Festsetzungen. Die Beitragsfestsetzung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Es handele sich nicht um eine Zwecksteuer, sondern um eine Vorzugslast in Gestalt eines Beitrages, dessen Einführung den Bundesländern zustehe. Die Gegenleistung bestehe in der Nutzungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Angeknüpft werde mit der Betriebsstätte an einen neben der Wohnung typischen Ort der Nutzung. Es sei eine statistisch belegte Tatsache, dass in Deutschland in nahezu allen Wohnungen und Betriebsstätten die Möglichkeit zum Rundfunkempfang bestehe. Im nicht privaten Bereich übersteige die Abweichungsquote die 10% nicht. Neben den zahlreich vorhandenen Radios in Betriebsstätten sei vor allem in Büros mit einer nahezu 100%igen Ausstattungsquote mit Computern zu rechnen. Der Zusammenhang zwischen dem Innehaben einer „Raumeinheit“ in Gestalt einer Wohnung oder Betriebsstätte und dem Konsum von öffentlich-rechtlichem Rundfunk sei folglich so evident, dass daran eine Beitragspflicht geknüpft werden könne. Auch ein Verstoß gegen das Übermaßverbot und das Kostendeckungsprinzip sei nicht ersichtlich. Der Finanzbedarf werde von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) überprüft und ermittelt und sei im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag geregelt. Der Gleichheitssatz werde ebenfalls nicht verletzt, weil der Gesetzgeber berechtigt sei, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen. Die degressive Staffelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV genüge diesen Anforderungen, zumal berücksichtigt werden müsse, dass je Betriebsstätte ein Kraftfahrzeug beitragsfrei sei.
Die Klägerin hatte gegen die von ihr beanstandeten Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages parallel Popularklage vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof erhoben. Dieser hat den Antrag der Klägerin mit Entscheidung vom 15.5.2014 - Vf. 24-VII-12 u.a. - abgewiesen (u.a. NJW 2014, S. 3215 = DVBl. 2014 S. 848).
Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die dem Gericht zur Einsichtnahme vorgelegen haben, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Klage muss der Erfolg versagt bleiben.
A.
Der Bescheid des Beklagten vom 17. Mai 2013 ist in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheides vom 16. August 2013 rechtmäßig.
I. Gemäß § 5 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages vom 15./21.12.2010 (Nds. GVBl. 2011, S. 186, 187) - RBStV - hat seit 1. Januar 2013 (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages [Nds. GVBl. 2011, S. 186, 193]) im nicht privaten Bereich der Inhaber für jede Betriebsstätte vorbehaltlich der in § 5 Abs. 4 bis 6 geregelten Ausnahmen einen Rundfunkbeitrag nach Maßgabe der in Satz 2 der Vorschrift enthaltenen Staffelung nach Anzahl der in der Betriebsstätte Beschäftigten zu entrichten. Inhaber der Betriebsstätte ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 RBStV die natürliche oder juristische Person, die die Betriebsstätte im eigenen Namen nutzt oder in deren Namen die Betriebsstätte genutzt wird. Als Inhaber wird gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 RBStV vermutet, wer für diese Betriebsstätte in einem Register, insbesondere Handels-, Gewerbe-, Vereins- oder Partnerschaftsregister eingetragen ist. Beschäftigte sind gemäß § 6 Abs. 4 RBStV alle im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sowie Bediensteten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Ausnahme der Auszubildenden. Die Ausgangshöhe des Rundfunkbeitrags beträgt gemäß § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages (Nds. GVBl. 1991, S. 311, 336) in der Fassung ebenfalls des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (Nds. GVBl. 2011, S. 186, 192, 193) - RFinStV - vorbehaltlich einer Neufestsetzung im Verfahren nach § 3 RFinStV monatlich 17,98 €, wobei für Betriebsstätten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV folgende Staffelung maßgeblich ist:
Nr. 1) mit keinem oder bis 8 Beschäftigten
0,33
x 17,98 € = 5,99 €
Nr. 2) mit 9 bis 19 Beschäftigten
1
x 17,98 € = 17,98 €
Nr. 3) mit 20 bis 49 Beschäftigten
2
x 17,98 € = 35,96 €
Nr. 4) mit 50 bis 249 Beschäftigten
5
x 17,98 € = 89,90 €
Nr. 5) mit 250 bis 499 Beschäftigten
10
x 17,98 € = 179,80 €
Nr. 6) mit 500 bis 999 Beschäftigten
20
x 17,98 € = 359,60 €
Nr. 7) mit 1.000 bis 4.999 Beschäftigten
40
x 17,98 € = 719,20 €
Nr. 8) mit 5.000 bis 9.999 Beschäftigten
80
x 17,98 € = 1.438,40 €
Nr. 9) mit 10.000 bis 19.999 Beschäftigten
120
x 17,98 € = 2.157,60 €
Nr. 10) mit 20.000 oder mehr Beschäftigten
180
x 17,98 € = 3.236,40 €
Außerdem ist nach Maßgabe des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV vom Inhaber jeden Kraftfahrzeugs für jedes zugelassene Kfz, das zu gewerblichen Zwecken oder einer anderen selbständigen Erwerbstätigkeit oder zu gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken des Inhabers genutzt wird, jeweils ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten. Hiervon ausgenommen ist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers.
Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 RBStV ist der Rundfunkbeitrag monatlich geschuldet. Gemäß Satz 2 der Vorschrift ist er in der Mitte eines Dreimonatszeitraums für jeweils drei Monate zu leisten. Diese Regelung galt bezogen auf Rundfunkgebühren auch bereits zuvor bis 31. Dezember 2012 gemäß § 4 Abs. 3 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages alter Fassung - RGebStV a.F. -.
Die Klägerin ist unstreitig Inhaberin der im Tatbestand bezeichneten Betriebsstätten und deshalb seit Januar 2013 verpflichtet, den Rundfunkbeitrag zu leisten.
Der Beklagte ist gemäß § 10 Abs. 5 Satz 2 RBStV berechtigt, die Klägerin auch in eigenem Namen zu Rundfunkbeiträgen für diejenigen Betriebsstätten heranzuziehen, die nicht in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich liegen, weil die Klägerin gemäß § 17 ZPO ihren Sitz in C. und damit im Zuständigkeitsbereich des Beklagten hat. Eine Doppelerhebung durch andere Rundfunkanstalten ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die Anzahl der Betriebsstätten der Klägerin ist ebenso unstreitig wie die Anzahl der in der jeweiligen Betriebsstätte Beschäftigten. Die Festsetzung der Rundfunkbeiträge für den Zeitraum 1-4/13 ist rechnerisch richtig.
Auch die Erhöhung des festgesetzten Rundfunkbeitrages im Widerspruchsbescheid gegenüber dem Ausgangsbescheid verstößt nicht gegen geltendes Recht, weil das Verbot der „reformatio in peius“ in Widerspruchsverfahren nach dem Rundfunkbeitragsrecht nicht gilt. Dies folgt bereits aus einer Anwendung des in § 367 Abs. 2 Satz 2 der Abgabenordnung - AO - enthaltenen Rechtsgedankens, der eine Änderung des Verwaltungsaktes in Abgabensachen zum Nachteil des (dort:) Einspruchsführers zulässt, wenn dieser auf die Möglichkeit einer verbösernden Entscheidung unter Angaben von Gründen hingewiesen und ihm Gelegenheit gegeben worden ist, sich hierzu zu äußern. Hiervon konnte aus den Gründen des Widerspruchsbescheides (Bescheidabdruck S. 13) gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG abgesehen werden, weil die Klägerin nach Ergehen des Ausgangsbescheides die zutreffende Anzahl ihrer Betriebsstätten selbst mitgeteilt hatte. Zudem setzen die §§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 71 und 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 VwGO die Möglichkeit der „Verböserung“ des Ausgangsbescheides voraus. Wer einen belastenden Verwaltungsakt anficht, muss grundsätzlich mit der Verschlechterung seiner Position rechnen, weil der Verwaltungsakt mit dessen Anfechtung nicht mehr Grundlage eines Vertrauensschutzes sein kann (BVerwG, Urteil vom 15.4.1983 - 8 C 170/81 - BVerwGE 67, S. 139, 137 = NVwZ 1983, S. 612), jedenfalls solange die „Verböserung“ nicht zu untragbaren Zuständen führt (BVerwG, Beschluss vom 17.6.1996 - 1 B 100/96 - NVwZ-RR 1997, S. 26). Dies ist bei einer Erhöhung der Beitragshöhe im Widerspruchsbescheid um 0,5% im Verhältnis zum ursprünglich festgesetzten Beitrag nicht der Fall.
II. Die Festsetzung eines Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich gegen die Klägerin als Betriebsstätteninhaberin verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Die Regelungen des § 5 Abs. 1 RBStV in Verbindung mit § 8 RFinStV in der eingangs dargestellten aktuellen Fassung sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Kammer hat deshalb auch nicht das Klageverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt, um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den aufgeworfenen Rechtsfragen einzuholen. Die Kammer schließt sich vielmehr der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes (Entscheidung vom 15.5.2014 - Vf. 24-VII-12 u.a. - u.a. NJW 2014, S. 3215 = DVBl. 2014, S. 848) und des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz (Urteil vom 13.5.2014 - VGH B 35/12 -, u.a. DVBl. 2014, S. 842) sowie sämtlicher anderer Verwaltungsgerichte an, die bislang zum Rundfunkbeitrag entschieden haben.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist geklärt, dass der Staat die finanziellen Voraussetzungen der Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu sichern hat. Dazu gehören ausreichende Entwicklungsmöglichkeiten. Deshalb steht den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bereits von Verfassungs wegen ein Anspruch auf ausreichende Finanzierung zu (u.a. BVerfG, Urteil vom 11.9.2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - BVerfGE 119, S. 81 = NVwZ 2007, S. 1287 Rdnrn. 120ff., 123; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl., Art. 5 Rdnr. 95 mwN). Danach waren in der Vergangenheit gerätebezogene Rundfunkgebühren zulässig, auch für neuartige Rundfunkempfangsgeräte wie internetfähige Computer (BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 - 6 C 12/09 - u.a. NJW 2011, S. 946; Beschluss vom 22.1.2013 - 6 B 48/12 - 6 B 48/12 - u.a. NVwZ-RR 2013, S. 297; BVerfG, Beschluss vom 22.8.2012 - 1 BvR 199/11 - NJW 2012, S. 3423). In der Gesellschaft hat im letzten Jahrzehnt eine zunehmende, insbesondere technische Medienkonvergenz eingesetzt. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk kann nicht mehr nur über Antenne, Satellit und Kabel, sondern auch über das Internet empfangen werden. Öffentlich-rechtlicher Rundfunkempfang ist zudem nicht mehr an das Radio oder das Fernsehgerät gebunden, sondern auch mit dem PC, Notebook und dem Smartphone möglich. Ebenso ist wegen des für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bestehenden Versorgungsauftrages die Nutzung des Internet-Verbreitungsweges durch den Rundfunk möglich, wenn nicht gar geboten. Diese Entwicklung erlaubt dem Gesetzgeber ohne Verstoß gegen das Grundgesetz eine Umstellung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von der bislang gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den (hier:) für den nicht privaten Bereich entscheidungserheblichen betriebsstättenbezogenen und mithin an eine „Raumeinheit“ (s. §§ 3 und 6 Abs. 1 RBStV) geknüpften Rundfunkbeitrag, der durch eine Staffelung nach Zahl der Beschäftigten ergänzt wird.
1. Das Zustimmungsgesetz des Landes Niedersachsen zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 29.6.2011 (Nds. GVBl. S. 186), mit dessen Art. 1 für den nicht privaten Bereich der betriebsstättenbezogene Rundfunkbeitrag eingeführt wurde, verletzt nicht Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 106 GG und damit auch nicht die durch Art. 19 Abs. 3, 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin, die durch ein formell verfassungswidriges Gesetz in diesem Fall verletzt würde. Der Rundfunkbeitrag stellt keine Steuer dar, für deren Einführung dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Er stellt vielmehr eine Vorzugslast in Gestalt eines Beitrages dar. Die gesetzliche Regelung dieser nichtsteuerlichen Abgabe fällt als Annexkompetenz unter das Rundfunkrecht, für die den Ländern gemäß Art. 70 GG die Gesetzgebungszuständigkeit zufällt (BayVerfGH, aaO, Rdnrn. 70ff; VerfGH Rhld.-Pfalz, aaO, S. 843ff.; ebenso die einhellige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte: VG Potsdam, Urteil vom 30.7.2013 - VG 11 K 1090/13 -; VG Bremen, Urteile vom 20.12.2013 - 2 K 570/13 u.a. - BeckRS 2014, 46053 und 46054; VG Gera, Urteil vom 19.3.2014 - 3 K 554/13 GE -; VG Osnabrück, Urteil vom 1.4.2014 - 1 A 182/13 -; VG Hamburg, aaO, Rdnrn. 26ff.; VG Greifswald, Urteil vom 19.8.2014 - 2 A 621/13 -; VG Stuttgart, Urteil vom 1.10.2014 - 3 K 4897/13 -). Soweit im Schrifttum teilweise die gegenteilige Ansicht vertreten wird, nach der es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine Zwecksteuer handele (Geuer, VR 2012, S. 378; Degenhart, K&R Beihefter 1/2013 zu Heft 3 und HFR 7/2013, S. 60; Korioth/Koemm, DStR 2013, S. 833; Koblenzer/Günther, Abgabenrechtliche Qualifizierung des neuen Rundfunkbeitrags und finanzrechtliche Konsequenzen [2013]; Terschüren, CR 2013, S. 702 und: Die Reform der Rundfunkfinanzierung [2013]; Jacobj/Kappe, Stellungnahme zur verfassungsrechtlichen Bewertung von Normen des RBStV [2013]; Bölck, NVwZ 2014, S. 266), folgt die Kammer dieser Auffassung nicht. Der „Rundfunkbeitrag“ ist nicht nur von seiner Bezeichnung her ein Beitrag, sondern auch als solcher rechtlich einzuordnen (ebenso: Eicher, Media-Perspektiven 2012, S. 614; Schneider, NVwZ 2013, S. 19; Rehbinder in: Festschrift für Würtenberger, S. 1177; Kirchhof, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks [2010]; Bullinger, Der neue Rundfunkbeitrag - Formell verfassungsgemäß oder unzulässige Steuer? [2013]; Kube, Der Rundfunkbeitrag - Rundfunk- und finanzverfassungsrechtliche Einordnung [2013]; Gall/Schneider in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, Vor RBStV, Rdnrn. 36f.).
Steuern im Sinne des Grundgesetzes sind alle einmaligen oder laufenden Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere staatliche Leistung darstellen, sondern die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen - obschon gegebenenfalls zweckgebunden - zur Erzielung von Einkünften zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an das das Gesetz die Leistungspflicht begründet (BVerfG, Beschluss vom 12.10.1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, S. 343, 353; s. auch § 3 Abs. 1 AO). Dagegen sind Gebühren das Entgelt für die tatsächliche Inanspruchnahme besonderer Leistungen der öffentlichen Hand durch den Einzelnen und Beiträge dessen Beteiligung an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung, die ihm besondere Vorteile gewährt, ohne dass es darauf ankommt, ob er diese auch tatsächlich wahrnimmt. Gebühren und Beiträge dienen damit dem Ausgleich besonderer staatlich gewährter Vorteile (Vorzugslasten). Maßgebliches Abgrenzungskriterium der Steuer von den Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) ist danach, ob das Ziel der Abgabenfinanzierung und der Belastungsgrund im Verhältnis von Leistung - in Gestalt der Gewährung eines zumindest potenziellen Vorteils für den Abgabenpflichtigen - und Gegenleistung stehen oder ob die Geldleistungspflicht „voraussetzungslos“, d.h. ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Maßnahme der öffentlichen Hand, auferlegt wird (u.a. VerfGH Rhld.-Pfalz, S. 844f. mwN).
Der Umstand, dass im nicht privaten Bereich mit Ausnahme der in § 5 Abs. 5 und 6 RBStV geregelten Fälle jeder Betriebsstätteninhaber herangezogen wird, macht den Beitrag nicht zur Steuer. Denn die besondere Gegenleistung für den Beitragspflichtigen ist die Möglichkeit, öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf verschiedenen Wegen zu empfangen. Ein notwendiges Korrektiv besteht in der durch § 5 Abs. 4 RBStV geregelten Möglichkeit, im Falle einer vorübergehenden Betriebsstilllegung auf Antrag von der Rundfunkbeitragspflicht freigestellt zu werden. Eine weitere - von der Klägerin nicht geltend gemachte Ausnahme - wäre von Verfassungs wegen dann anzunehmen, wenn es einem Rundfunkbeitragsschuldner objektiv unmöglich wäre, zumindest über einen Übertragungsweg (Terrestrik, Kabel, Satellit, Internet oder Mobilfunk) Rundfunk zu empfangen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 30; vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.12.2012 - 1 BvR 2550/12 - NVwZ 2013, S. 423, 424). Damit wird der Rundfunkbeitrag nicht voraussetzungslos erhoben.
Für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur (Pausen-)Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden; dabei ist naturgemäß die Nutzungsintensität gegenüber dem privaten Bereich im Regelfall durch die Unternehmenszwecke beschränkt. Hinzu tritt der strukturelle Vorteil in dem oben beschriebenen Sinn, der aus dem Wirken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch für den nicht privaten Bereich entsteht (BayVerfGH, aaO Rdnr. 81).
Die Beiträge fließen auch nicht - wie im Falle einer Steuer - in den allgemeinen Haushalt ein, sondern stehen gemäß § 1 RBStV in Verbindung mit § 12 Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrages vom 31.8.1991 (Nds. GVBl. S. 311) in der Fassung ebenfalls des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (Nds. GVBl. 2011, S. 186, 187, 192) - RStV - mit Ausnahme des in § 10 RFinStV vorgesehenen geringen Anteils für die in § 40 RStV geregelten Aufgaben den Rundfunkanstalten zur Deckung ihres Finanzierungsbedarfs zu.
Zudem ist der Umfang der Belastung des Rundfunkbeitragspflichtigen - anders als bei der Steuer - bereits durch den abgabenfinanzierten Zweck bei gleichzeitiger entsprechender Verwendungsbindung unter dem maßgeblichen Aspekt des Bedarfs der Rundfunkanstalten für deren verfassungsmäßige und gesetzliche Aufgabenerfüllung beschränkt (s. §§ 12 bis 14 RStV und §§ 1 bis 7 RFinStV). Hierin unterscheidet sich der Rundfunkbeitrag insbesondere von der Zwecksteuer, bei welcher lediglich die Verwendung der Mittel, nicht jedoch zugleich deren Erhebung rechtlich beschränkt bzw. bedingt ist (vgl. VerfGH Rhld.-Pfalz, aaO, S. 844f.).
Eine durch einen Rundfunkbeitrag nicht gerechtfertigte Überfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin derzeit nicht festgestellt werden, zumal die Ausgangs-Beitragshöhe als Grundlage der für Betriebsstätten geltenden Staffelung derjenigen der früheren Rundfunkgebühr (Fernsehgebühr) entspricht. Zudem wird die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Regelungen des RFinStV und die Protokollerklärung Nr. 2 aller Bundesländer zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Nds. GVBl. 2011, S. 195)
„Die finanziellen Auswirkungen des Modellwechsels bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks werden mit dem 19. KEF-Bericht festgestellt. Unmittelbar anschließend werden die Länder auf dieser Grundlage eine Evaluierung durchführen. Die Evaluierung soll unter Mitwirkung einer unabhängigen Stelle, die durch öffentliche Ausschreibung ermittelt wird, erfolgen. Die Evaluierung umfasst insbesondere die Entwicklung der Erträge aus dem Rundfunkbeitrag, die jeweiligen Anteile der privaten Haushalte, der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand am Gesamtertrag. Dabei werden auch die Notwendigkeit und Ausgewogenheit der Anknüpfungstatbestände, darunter die Beitragspflicht für Kraftfahrzeuge geprüft.“
ausreichend überwacht. Danach kann keine Rede davon sein, dass die Länder wissend oder unwissend eine Überfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in verfassungswidriger Weise hingenommen haben.
Der Landesgesetzgeber hat dabei auch den ihm für die Einführung eines Beitrages zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die für den nicht privaten Bereich erfolgte Anknüpfung des Beitrages an die Betriebsstätte hält sich innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Der Gesetzgeber ist von folgenden Motiven ausgegangen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 20 und 31):
„Die Zahlungspflicht zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks knüpft künftig an das Innehaben einer Wohnung (privater Bereich) oder einer Betriebsstätte (nicht privater Bereich) und nicht mehr an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes an. (…)
Privater Bereich, Unternehmen und öffentliche Hand sollen mit gleichbleibenden Anteilen an dem Beitragsaufkommen beteiligt sein. Unter Gewährleistung der Aufkommensneutralität soll der Modellwechsel auch für Beitragsstabilität sorgen. Das vereinfachte Erhebungsverfahren und die Vereinheitlichung der Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände machen Kontrollen vor Ort weitgehend überflüssig, schützen so die Privatsphäre der Bürger und ermöglichen eine Reduzierung des Beauftragtendienstes.“ (S. 20).
In § 5 Abs. 1 RBStV „wird der Grundsatz der Beitragszahlung für eine Betriebsstätte im nicht privaten Bereich abgestuft nach der Messgröße ‚Beschäftigte‘ festgelegt. Diese Messgröße wurde gewählt, da es für die Höhe und Anzahl der Beiträge auf den möglichen kommunikativen Nutzen ankommt, weshalb die Anzahl der Personen und nicht Kapitaleinsatz und Umsatz herangezogen werden. In Satz 1 wird der Betriebsstätteninhaber als Beitragsschuldner legal definiert. Anknüpfungspunkt für die Beitragspflicht ist das Bestehen einer Betriebsstätte. Die von Teilen der Wirtschaft geforderte Anknüpfung an einen Unternehmensbegriff wurde nicht übernommen, da zum einen verschiedene Definitionen des Begriffs ‚Unternehmen‘ im deutschen Rechtsraum existieren und zum anderen Unternehmen mit Geschäftsräumen im Inland, aber Sitz im Ausland nicht zur Beitragszahlung herangezogen werden könnten. Die Bezugsgröße Betriebsstätte hat zudem den Vorteil, dass insoweit der Datenbestand der GEZ weitgehend übernommen und so Bürokratieaufwand vermieden werden kann. Auch Betriebsstätten ohne abhängig Beschäftigte werden von der Definition erfasst. Satz 2 legt als Messgröße die Zahl der Beschäftigten fest; (…)“ (S. 31).
Die Anknüpfung an die Betriebsstätte und die Zahl der Beschäftigten ist damit nachvollziehbar begründet und von der Kammer nicht zu beanstanden. Sie lässt den Beitrag damit nicht zur Steuer werden.
Der Landesgesetzgeber ist schließlich nicht verpflichtet, eine Beitragsbefreiungsmöglichkeit für Betriebsstätteninhaber vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks keinen Gebrauch machen. Zutreffend hat der Landesgesetzgeber darauf abgestellt, dass bereits der strukturelle Vorteil des öffentlich-rechtlichen Rundfunkempfangs eine solche Befreiungsmöglichkeit ausschließt (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 24f.). Im Übrigen ist der individuelle Verzicht auf die Nutzungsmöglichkeit wegen der oben dargestellten Medienkonvergenz nicht mehr überprüfbar. Dass die Klägerin öffentlich-rechtlichen Rundfunk nutzt, wird bereits aus dem Umstand ersichtlich, dass sie nach den Angaben ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung bis zum 31. Dezember 2012 nach dem RGebStV a.F. jährlich bereits einen fünfstelligen Betrag an Rundfunkgebühren für von ihr zum Empfang bereitgehaltener Geräte zu leisten hatte.
Auch der Vortrag der Klägerin, in all ihren Verkaufsstellen sei der Rundfunkempfang mit Rücksicht auf Kunden ausgeschlossen, ist vor diesem Hintergrund nicht entscheidungserheblich. Bereits nach der Rechtsprechung zum früheren Rundfunkgebührenrecht wurde ein als Arbeitsmittel genutzter internetfähiger PC auch dann zum Empfang von Rundfunk bereitgehalten, wenn den Mitarbeitern der Empfang von Radio- und Fernsehsendungen sogar ausdrücklich untersagt war (BayVGH, Urteil vom 13.11.2011 - 7 BV 11.127 - ZUM-RD 2012, S. 227). Entsprechendes gilt unabhängig vom Bereithalten der Geräte für die Zurverfügungstellung des öffentlich-rechtlichen Programmangebots auch für Betriebsstätten bezogen auf den nunmehr erhobenen Rundfunkbeitrag (VG Würzburg, Urteil vom 24.7.2014 - W 3 K 13.926 - juris Rdnr. 23). Zudem ist ein solches Verbot jedenfalls gegenüber dem Fahrer des firmeneigenen Kraftfahrzeugs, das erfahrungsgemäß regelmäßig allein schon zum Abhören des Verkehrsfunks mit einem Autoradio ausgestattet ist, vom Betriebsstätteninhaber praktisch nicht durchsetzbar. Der Rundfunkbeitrag für jede Betriebsstätte schließt jeweils ein solches Kraftfahrzeug nach § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV ein. Hiermit hat der Gesetzgeber nach seinen Motiven insbesondere auf die Sondersituation von Unternehmen - wie der Klägerin - mit Filialstruktur Rücksicht genommen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 32) Die Klägerin unterhält einen solchen Fuhrpark. Der Vortrag der Klägerin, das in ihren Betriebsstätten verwendete Computersystem sei nur intranetfähig, überzeugt die Kammer vor dem Hintergrund, dass die Klägerin einen eigenen online-Auftritt, ein eigenes Mobilfunkangebot, eine digital zugängliche Fotowelt und einen online-shop unterhält, nicht.
Bereits aus diesem Grund ist auch der Vortrag der Klägerin unerheblich, in Deutschland würden nur in 88% aller Betriebsstätten Computer genutzt und der Anteil der Unternehmen mit Zugang zum Internet betrage nur 87%, weshalb die in der Rechtsprechung zur Typengerechtigkeit im Abgabenrecht erwähnte 10%-Grenze bei Abweichungen vom Regelfall, überschritten werde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.8.2008 - 9 B 40/08 - NVwZ 2009, S. 255). Es kommt nicht auf die Bereithaltung eines internetfähigen Computers oder das Vorhandensein eines Internetanschlusses an, wenn öffentlicher Rundfunk auch nach wie vor in Betriebsstätten auch auf anderen Wegen, z.B. über das (Auto-)Radio und den Mobilfunk empfangen werden kann. Die Klägerin selbst vertreibt ausweislich ihres Internetauftritts Daten-Flatrates für Smartphones.
Mithin ist der Rundfunkbeitrag wegen des von Verfassungs und Gesetzes wegen geschützten Finanzierungszwecks des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie des gewährten Vorteils als Vorzugslast in Gestalt eines Beitrags und nicht als Steuer zu qualifizieren. Aus der Einstufung als Beitrag folgt zugleich, dass es nicht darauf ankommt, ob Leistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Anspruch genommen werden oder nicht. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt ist allein die Möglichkeit der Rundfunknutzung.
Die Beitragsstaffelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber ist von folgenden Motiven ausgegangen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 31):
[§ 5 Abs. 1 Satz 2] „Nummer 1 enthält eine ‚Kleinbetriebsstättenklausel‘. Sind in einer Betriebsstätte höchstens acht Beschäftigte vorhanden, ist nur der ermäßigte Beitrag von einem Drittel zu entrichten. In diese Gruppe fallen nach statistischen Erhebungen ca. 70 vom Hundert der Betriebsstätten in Deutschland. Nummer 2 verpflichtet zur Zahlung eines vollen Beitrags für eine Betriebsstätte mit bis zu 19 Beschäftigten. Ca. 90 vom Hundert aller Betriebsstätten in Deutschland fallen nach statistischen Erhebungen in die ersten beiden Gruppen (Nummern 1 und 2). Mit Nummer 3 beginnt die Beitragspflicht für Betriebsstätten, für die aufgrund der Zahl der Beschäftigten zwei oder mehr Rundfunkbeiträge fällig werden. Die Stufen verfeinern die Einteilung, die die EU-Kommission generell zwischen Kleinstunternehmen (weniger als 10 Mitarbeiter), kleinen Unternehmen (weniger als 50 Mitarbeiter), mittleren Unternehmen (weniger als 250 Mitarbeiter) und sonstigen Unternehmen vorgenommen hat. Wie im Abgabenrecht üblich, kommt es mit zunehmender Belastung zu einer Degression. Damit wird zum einen dem nach Betriebsgröße wachsenden Nutzen aus dem Vorhandensein eines gemeinsam finanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprochen. Zum anderen wird zum Ausdruck gebracht, dass dieser Wert für den Betrieb nicht linear steigt. Nach Nummer 10 sind in keinem Fall mehr als 180 Beiträge pro Betriebsstätte zu entrichten.“
Diese Motive des Gesetzgebers sind nicht nur realitätsnah. Vielmehr bildet die Beitragsfestsetzung gegenüber der Klägerin eben diese Gesetzesmotive auch in tatsächlicher Hinsicht vollständig ab. Bei der Klägerin fallen nicht nur 90% ihrer Betriebsstätten in die Staffelgruppen 1 und 2, sondern sogar 98,4%, nämlich 1.634 ihrer 1.660 Betriebsstätten. Für 644 Kleinbetriebsstätten der Klägerin (38,8%) wird lediglich der Drittelbeitrag von 5,99 €/Monat festgesetzt, der - wie ausgeführt - nach § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV ein Kraftfahrzeug je Betriebsstätte einschließt. Für weitere 990 größere Betriebsstätten (59,6%) wird ein voller Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 €/Monat festgesetzt, der dem Rundfunkbeitrag einer Privatwohnung entspricht. Lediglich für 1,6% ihrer noch größeren Betriebsstätten muss die Klägerin einen höheren Rundfunkbeitrag leisten.
Insgesamt lässt die finanzielle Belastung durch die Staffelung, auch wenn sie sich bei großen Filialbetrieben wie der Klägerin erheblich vervielfachen kann, ein grobes Missverhältnis zu den verfolgten Zwecken der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs nicht erkennen (BayVerfGH, aaO, Rdnr. 100).
2. Die Erhebung eines Rundfunkbeitrags nach Maßgabe der in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV geregelten Staffelung, beginnend von einem Drittelbeitrag (17,98 € x 0,33 = 5,99 €) und sich degressiv steigernd bis zum 180fachen Beitrag für Betriebsstätten mit 20.000 oder mehr Beschäftigten verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 19 Abs. 3, 3 Abs. 1 GG (BayVerfGH, aaO, Rdnrn. 118ff.; VerfGH Rhld.-Pfalz, aaO, S. 847; Entscheidungsabdruck S. 47ff.; a.A. Degenhart, jeweils aaO, S. 20ff. bzw. S. 75ff.). Der Gesetzgeber ist berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen. Da die Empfangsmöglichkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit unterschiedlichen Geräten flächendeckend verbreitet sind, widerspricht es nicht dem Gleichheitssatz, dass die Beitragspflicht unwiderleglich und nicht mehr gerätebezogen ausgestaltet ist. Hierdurch wird ein im Verhältnis zur Höhe des Rundfunkbeitrags unangemessener und in der Vergangenheit allgemein kritisierter Verwaltungsaufwand vermieden. Entsprechendes gilt für die weggefallene frühere Differenzierung zwischen Grund- und Fernsehgebühr in § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV a.F. und § 8 RFinStV a.F.. Danach ist unerheblich, ob die Klägerin zum Rundfunkempfang ein Fernsehgerät, einen internetfähigen Computer oder nur ein Radio, ggf. in einem Kraftfahrzeug, benutzt.
Rechtfertigungsdruck besteht im Gegenteil für den von Kleinbetriebsstätten lediglich aufzubringenden Drittelbeitrag im Verhältnis zum vollen Rundfunkbeitrag für eine Wohnung nach § 2 Abs. 1 RBStV. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass das an der Betriebsstätte nutzbare öffentlich-rechtliche Rundfunkangebot nur während der Arbeitszeit erfolgen kann, die regelmäßig nur ein Drittel der Tageszeit ausmacht. Bei Betriebsstätten mit mehr als neun bis 19 Beschäftigten ist der Rundfunkbeitrag gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 RBStV im Vergleich zu Wohnungsinhabern identisch. Hier wirkt die höhere Beschäftigtenzahl vorteilsausgleichend.
Zu dem Vorhalt der Klägerin, sie werde als Unternehmen mit einer Vielzahl von Filialen mit jeweils wenigen Beschäftigten gegenüber einem Unternehmen mit nur einem Werk und einer Vielzahl von Beschäftigten wegen der degressiven Staffelung sowie der Deckelung auf den höchstens 180fachen Beitrag gleichheitswidrig behandelt, hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (aaO, Entscheidungsabdruck S. 59f.; insoweit in DVBl. nicht abgedruckt) ausgeführt:
„Zwar kann dies zu einer unterschiedlichen Beitragsbelastung von Betriebsstätteninhabern trotz gleicher Gesamtbeschäftigtenzahl führen, wenn die Beschäftigten auf eine unterschiedliche Zahl von Betriebsstätten aufgeteilt sind. Eine solche Ungleichbehandlung begegnet jedoch deshalb keinen gleichheitsrechtlichen Bedenken, weil damit eine unterschiedliche Belastung von Filialbetrieben und den mit ihnen vor Ort im Wettbewerb stehenden Einzelbetrieben verhindert werden soll. Insoweit ist eine Regelung ohne Ungleichbehandlung ausgeschlossen, da entweder der Mitbewerber vor Ort oder das Unternehmen mit der größeren Zahl von Betriebsstätten benachteiligt wird. Angesichts dessen obliegt es dem Ermessen des Gesetzgebers, ob er einer Gleichbehandlung der Wettbewerber vor Ort oder einer Gleichbehandlung aller Unternehmen den Vorzug einräumt. Eine weitere Unterscheidung der Beitragspflicht danach, ob Betriebsstätten tatsächlich in einem solchen Konkurrenzverhältnis stehen, scheidet angesichts des damit verbundenen Vollzugsaufwands sowie des Fehlens trennscharfer Abgrenzungskriterien aus.“
Die Kammer folgt dieser Auffassung.
Der weitere Einwand der Klägerin, der Rundfunkbeitrag verletze den Gleichheitssatz, weil ihm bezogen auf die Erhebung der Zahl der Betriebsstätten und die Feststellung der Anzahl der jeweils dort Beschäftigten ein strukturelles Vollzugsdefizit anhafte, überzeugt nicht. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum bisherigen Rundfunkgebührenrecht ist geklärt, dass ein gleichheitswidriges, gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßendes Erhebungsdefizit aufgrund struktureller im RGebStV a.F. angelegter Erhebungsmängel nicht erkennbar ist, weil die im Grundsatz auf einer Anzeige durch die Rundfunkteilnehmer beruhende Erhebung von Rundfunkgebühren auf Gleichheit im Belastungserfolg angelegt war. Denn die Nichtanzeige anzeigepflichtiger Rundfunkempfangsgeräte nach dem RGebStV a.F. war aufgrund der in diesem Staatsvertrag vorgesehenen Kontrollinstrumente mit einem angemessenen Entdeckungsrisiko verbunden (BVerfG, Beschluss vom 22.8.2012, aaO, S. 3424 Rdnr. 21; Beschluss vom 17.3.2011 - 1 BvR 3255/08 - NVwZ-RR 2011, S. 465, 466; Beschluss vom 17.2.2011 - 1 BvR 2480/08 - NVwZ-RR 2011, S. 466). Ebenso enthält nunmehr der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in § 8 Anzeigepflichten u.a. über das Innehaben einer Betriebsstätte und eine Änderung der Anzahl der im Jahresdurchschnitt des vorangegangenen Kalenderjahres sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. § 9 RBStV verleiht dem Beklagten entsprechende Auskunftsrechte. Verstöße gegen die Anzeigepflichten nach § 8 Abs. 1 und 3 RBStV und nach der Betriebsinhaber betreffenden Übergangsvorschrift in § 14 Abs. 2 RBStV stellen nach § 12 RBStV Ordnungswidrigkeiten dar. Insoweit ist kein Unterschied im Entdeckungsrisiko im Vergleich zur früheren Rechtslage festzustellen. Dem steht nicht entgegen, dass ein weiteres erklärtes Ziel des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages war, den nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag erforderlichen, jedoch ungeliebten Kontrollaufwand durch individuelle Feststellung, wer ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereithält, abzuschaffen.
Die von der Klägerin gerügten Ermäßigungs- und Ausnahmetatbestände in § 5 Abs. 3 und Abs. 6 Nr. 1 RBStV verletzen sie ebenfalls nicht in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat auf entsprechende Rügen ausgeführt (aaO, Entscheidungsabdruck S. 60ff.; insoweit nicht in DVBl. abgedruckt):
„Insbesondere bestehen keine gleichheitsrechtlichen Bedenken, soweit der Gesetzgeber die Höhe der Abgabenpflicht für bestimmte gemeinnützige Einrichtungen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 RBStV), für Schulen und Hochschulen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 RBStV) sowie für Einrichtungen der Feuerwehr, Polizei, Bundeswehr und des Zivil- und Katastrophenschutzes (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 RBStV) auf höchstens einen Rundfunkbeitrag begrenzt sowie öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Landesmedienanstalten, nach Landesrecht zugelassenen private Rundfunkveranstalter und -anbieter (§ 5 Abs. 6 Nr. 2 RBStV) von der Beitragspflicht befreit hat.
Hinsichtlich der durch § 5 Abs. 3 Satz 1 RBStV privilegierten Einrichtungen fehlt es bereits an der Vergleichbarkeit mit gewerblichen Betriebsstätten wie beispielsweise denjenigen der Beschwerdeführerin. Ihnen ist es gemeinsam, dass sie in hohem Maße dem Gemeinnutz dienen, sie ihre Betriebsstätten mithin nicht zum Zwecke der Gewinnerzielung betreiben. Dies rechtfertigt, auch ihren wirtschaftlichen Vorteil einer potenziellen Rundfunknutzung geringer zu bewerten als denjenigen erwerbs- bzw. gewinnorientierter Einheiten. Daher waren die in § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 RBStV genannten Einrichtungen [u.a. gemeinnützige Einrichtungen der Altenhilfe] bereits im bisherigen Recht dahingehend privilegiert, dass sie gemäß § 5 Abs. 7 Satz 1 RGebStV auf Antrag von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien waren. Hiermit sollen auch die vom jeweiligen Träger verfolgten gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke gefördert werden. Hinzu kommt, dass sich der in diesen Einrichtungen befindliche Personenkreis dort regelmäßig und über einen längeren zusammenhängenden Zeitraum aufhält und während dieser Zeit von der Teilnahme am öffentlichen sozialen und kulturellen Leben ausgeschlossen ist; in diesen Fällen soll die Begrenzung der Beitragshöhe dem Anliegen Rechnung tragen, die Betroffenen vor einer „kulturellen Verödung“ zu bewahren (vgl. BayVGH, Urteile vom 11.7.2001 - 7 B 00.2866 - VGHE 54, S. 166, 170; vom 18.4.2002 - 7 B 01.2383 - juris Rdnr. 15; VGH BW, Urteil vom 15.11.1991 - 14 S 1921/89 - juris Rdnr. 21; Göhmann/Schneider/Siekmann in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 5 RGebStV Rdnr. 91).
Die Befreiung öffentlich-rechtlicher Rundfunk- und Landesmedienanstalten sowie privater Rundfunkveranstalter und -anbieter ist gleichfalls durch vernünftige, einleuchtende Gründe gerechtfertigt, nämlich die Vermeidung einer Zahlungspflicht zum einen der öffentlich-rechtlichen Anstalten an sich selbst (LT-Drs. 16/188, S. 26 [= Nds. LT-Drs.16/3437, S. 34]) und zum anderen der privaten Anbieter an ihre Konkurrenten. Dementsprechend enthielt bereits § 5 Abs. 5 RGebStV eine entsprechende Befreiungsregelung.“
Auch diese Ausführungen macht sich die Kammer zu eigen (s. auch BayVerfGH, aaO, Rdnr. 123).
III. Der Widerspruchsbescheid vom 16. August 2013 ist auch nicht isoliert aufzuheben. Der Auffassung der Klägerin, dass seit 1. Januar 2013 das Widerspruchsverfahren in Niedersachsen für Verwaltungsakte nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag nicht stattfinde, folgt die Kammer nicht. Zutreffend ist, dass gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 8a Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. l) des im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch geltenden Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung vom 1.7.1993 (Nds. GVBl. S. 175) in der Fassung vom 25.11.2009 (Nds. GVBl. S. 437) - Nds. AG VwGO - die Durchführung des Widerspruchsverfahrens als Rückausnahme von der grundsätzlichen Abschaffung des Widerspruchsverfahrens nur bei Verwaltungsakten nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag stattfindet und dieser - wie ausgeführt - seit 1. Januar 2013 durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag abgelöst ist (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages, Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des niedersächsischen Zustimmungsgesetzes). Die Kammer wendet § 8a Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. l) Nds. AG VwGO jedoch bis zu einer redaktionellen Änderung dieser Vorschrift durch den niedersächsischen Landesgesetzgeber analog auf Verwaltungsakte nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag an. Deshalb war der Beklagte befugt, in der Rechtsmittelbelehrung des Ausgangsbescheides auf die Möglichkeit des Widerspruchs hinzuweisen, den die Klägerin auch erhoben hat und hierauf einen Widerspruchsbescheid zu erlassen. Nach der Rechtsprechung ist eine Analogie, d.h. die Übertragung einer gesetzlichen Regelung - hier der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bei Verwaltungsakten nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag - auf einen Sachverhalt, der von der betreffenden Vorschrift nicht erfasst wird - hier die Durchführung des Widerspruchsverfahrens bei Verwaltungsakten nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag - geboten, wenn dieser Sachverhalt mit dem geregelten vergleichbar ist und nach dem Grundgedanken der Norm sowie dem mit ihr verfolgten Zweck dieselbe rechtliche Bewertung erfordert und eine (unbewusste) planwidrige Regelungslücke vorliegt (u.a. BSG, Urteil vom 30.10.2013 - B 7 AY 2/12 R - NVwZ-RR 2014, S. 351, 353 mwN). Dies ist vorliegend der Fall. Es besteht kein Anhalt für die Annahme, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber mit dem Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages das Widerspruchsverfahren, das er auf politische Intervention des Beklagten durch Art. 4 Nr. 1 lit. e) des Gesetzes vom 7.12.2006 (Nds. GVBl. S. 580, 581) bei Verwaltungsakten nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag nachträglich wieder eingeführt hatte, erneut abschaffen wollte. Zwischen früherer Rundfunkgebühr und nunmehrigem Rundfunkbeitrag besteht zudem kein verfahrensrechtlicher Unterschied, der ein Absehen von dem Vorverfahren rechtfertigen könnte. Es handelt sich vielmehr lediglich um eine (unbewusste) planwidrige Regelungslücke.
B.
Da der Festsetzungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtmäßig ist, steht der Klägerin auch kein auf § 10 Abs. 3 Satz 1 RBStV gestützter Erstattungsanspruch nebst Prozesszinsen hinsichtlich des von ihr unter Vorbehalt geleisteten Rundfunkbeitrags zur Seite.
C.
Wegen Abweisung der Klage bedarf es auch nicht des Ausspruchs gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch die Klägerin im Vorverfahren. Da nach Auffassung der Kammer das Vorverfahren auch zu Recht durchgeführt wurde, ist dieser Ausspruch auch nicht erforderlich, um der Klägerin unabhängig vom Ausgang des Rechtsstreits in der Hauptsache einen Kostenerstattungsanspruch für das Vorverfahren zu sichern.
D.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO In Verbindung mit den §§ 708, 711 ZPO.
Die Berufung war durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Kammer den Fragen,
- ob dem Land Niedersachsen die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung eines an die Betriebsstätte und die Anzahl der dort Beschäftigten gekoppelten Rundfunkbeitrages zusteht,
- ob dieser gleichheitswidrig ausgestaltet ist und
- ob in Niedersachsen ein Widerspruchsverfahren bei Verwaltungsakten nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag unter Geltung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist,
grundsätzliche Bedeutung beimisst und dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht einzelne entsprechende Rechtsfragen bezogen auf die Rundfunkbeitragspflicht einer Wohnungsinhaberin bereits aufgrund der im Urteil des VG Osnabrück vom 1.4.2014 (aaO) zugelassenen Berufung zur Entscheidung vorliegen (4 LC 126/14).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 71 und 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 3 und 6 Abs. 1 RBStV
§§ 12 bis 14 RStV und §§ 1 bis 7 RFinStV
§§ 708, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3 RFinStV
§ 17 ZPO
§ 8 RFinStV
§ 1 RBStV
§ 10 RFinStV
§ 40 RStV
§ 9 RBStV
§ 12 RBStV
§ 5 RGebStV
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 3 RBStV
§ 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV
§ 6 Abs. 2 Satz 1 RBStV
§ 6 Abs. 2 Satz 2 RBStV
§ 6 Abs. 4 RBStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV
§ 7 Abs. 3 Satz 1 RBStV
§ 10 Abs. 5 Satz 2 RBStV
§ 367 Abs. 2 Satz 2 der Abgabenordnung
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 5 Abs. 1 RBStV
§ 3 Abs. 1 AO
§ 5 Abs. 5 und 6 RBStV
§ 5 Abs. 4 RBStV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV
§ 2 Abs. 1 RBStV
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 RBStV
§ 8 Abs. 1 und 3 RBStV
§ 14 Abs. 2 RBStV
§ 5 Abs. 3 und Abs. 6 Nr. 1 RBStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 RBStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 RBStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 RBStV
§ 5 Abs. 6 Nr. 2 RBStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 RBStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 RBStV
§ 5 Abs. 7 Satz 1 RGebStV
§ 5 Abs. 5 RGebStV
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 RBStV
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 105, 106 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3, 2 Abs. 1 GG
Art. 70 GG
Art. 19 Abs. 3, 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 170/81
1 B 100/96
1 BvR 2270/05
6 C 12/09
6 B 48/12
1 BvR 199/11
11 K 1090/13
2 K 570/13
3 K 554/13
1 A 182/13
2 A 621/13
3 K 4897/13
2 BvR 154/74
1 BvR 2550/12
7 BV 11.12
3 K 13.92
9 B 40/08
1 BvR 3255/08
1 BvR 2480/08
7 B 00.28
7 B 01.23
14 S 1921/89
B 7 AY 2/12 R
4 LC 126/14