Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-24, Aktenzeichen 6 K 1627/09

Tenor:
Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 5000.-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die Anträge der Antragsteller sind sachdienlich dahin auszulegen, dass sie im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO begehren,
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die durch den Antragsgegner vorgenommene Bestimmung der Sitzordnung im Gemeinderat der ... vorläufig nicht anzuwenden und den Antragstellern vorläufig Sitzplätze zwischen der FDP und den Freien Wählern (FW) zuzuweisen.
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Die wesentlich weitergehenden Anträge der Antragsteller hätten bereits im Hinblick auf den lediglich vorläufigen Regelungscharakter des einstweiligen Anordnungsverfahrens nach § 123 VwGO offensichtlich keinen Erfolg. Denn Gegenstand einer einstweiligen Anordnung kann weder die Aufhebung einer getroffenen Maßnahme ggf. verbunden mit einer Verpflichtung zur Neubescheidung noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer getroffenen Maßnahme sein. Ferner kann nur eine Maßnahme begehrt werden, die insbesondere auch dem Antragsgegner möglich sein muss. Dies dürfte im Hinblick auf die beantragte Herbeiführung einer „ernsthaften Einigung der Fraktionen über die Sitzordnung“ nicht der Fall sein.
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Die Anträge der Antragsteller haben jedoch auch in ihrer sachdienlichen Auslegung keinen Erfolg.
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Nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn die Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss demgemäß die Gefährdung eines eigenen Interesses (Anordnungsgrund) und das Bestehen eines Rechtes (Anordnungsanspruch) glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
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Die Kammer hat bereits Zweifel, ob ein Anordnungsgrund gegeben ist. Die Antragsteller haben wohl nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen wesentliche Nachteile drohen, wenn sie bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache vorläufig bei den anstehenden Gemeinderatssitzungen die ihnen zugewiesenen Plätze einnehmen müssen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsteller aufgrund der zugewiesenen Plätze in der Möglichkeit ihrer politischen Willensbildung und ihrer politischen Meinungsäußerung eingeschränkt sein könnten. Die Antragsteller haben dies für das Gericht nicht - auch nicht in ihrem Schriftsatz vom 24.07.2009 - nachvollziehbar dargelegt. Allein ihre Bedenken, durch die Zuweisung und Einnahme von Plätzen in der Gemeinderatssitzung „ganz links öffentlich vorgeführt und diskriminiert zu werden“, begründen keinen Nachteil, der eine Regelung im einstweiligen Anordnungsverfahren nötig erscheinen lässt. Dies gilt umso mehr, als dieser angebliche Nachteil allein auf der subjektiven Einschätzung der Antragsteller beruht, sie seien politisch weder rechts noch links, sondern der Mitte zuzuordnen.
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Ferner hat die Kammer erhebliche Bedenken, ob den Antragstellern eine Antragsbefugnis in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO zur Seite steht. Der Sache nach machen die Antragsteller einen Anspruch geltend, nicht entsprechend der durch den Antragsgegner bestimmten Sitzordnung im Gemeinderat der ... sitzen zu wollen, sondern Sitzplätze zwischen der FDP und den FW zu erhalten. Eine Rechtsgrundlage, die einen solchen Anspruch im Rahmen eines - wie vorliegend - Kommunalverfassungsstreits stützen könnte, dürfte aber nicht gegeben sein. Die Sitzordnung der einzelnen Gemeinderäte ist in den Bestimmungen der Gemeindeordnung nicht geregelt. In Betracht kommt als Rechtsgrundlage allein die Geschäftsordnung des Gemeinderats der ... - GO -, die auf der Grundlage von § 36 Abs. 2 GemO erlassen wurde. Die Geschäftsordnung sieht in § 11 vor, dass die Stadträte nach ihrer Fraktionszugehörigkeit sitzen (S. 1), sowie dass, wenn keine Einigung zustande kommt, der Oberbürgermeister die Reihenfolge der Fraktionen unter Berücksichtigung ihrer zahlenmäßigen Stärke im Gemeinderat bestimmt (S. 2). Die Kammer hat ebenso wie der Antragsgegner erhebliche Bedenken, ob die Regelung in § 11 GemO dem einzelnen Gemeinderat, den Mitgliedern einer Fraktion oder der Fraktion selbst organschaftliche Rechte in Hinblick auf die Sitzordnung im Gemeinderat einräumt. Die Bestimmung dürfte nämlich ausschließlich dem öffentlichen Interesse an der Klarheit der Sitzordnung und des Sitzplatzes der jeweiligen Fraktionen bzw. des Stadtrates dienen. § 11 GO dürfte, wie der Antragsgegner zu Recht ausgeführt hat, einen reibungslosen Sitzungsverlauf, insbesondere die Übersichtlichkeit der Stimmabgabe im Rahmen von Diskussionsbeiträgen und Abstimmungen bzw. Wahlen und deren Zuordnung zu den Fraktionen bzw. politischen Kräften innerhalb des Gemeinderates bezwecken. Dafür dürfte bereits sprechen, dass § 11 GO sich im Abschnitt III mit der Überschrift „Sitzungen des Gemeinderates“ befindet. Damit dürfte zum Ausdruck gebracht sein, dass es sich um eine verfahrensrechtliche, organisatorische Regelung handelt, die keine „wehrfähigen“ Rechte eines Organs des Gemeinderats begründet. Soweit § 11 S. 2 GO bestimmt, dass, wenn eine Einigung nicht zustande kommt, der Oberbürgermeister die Reihenfolge der Fraktionen unter Berücksichtigung ihrer zahlenmäßigen Stärke festlegt, dürfte sich auch hieraus kein individuelles Recht der Fraktionen ergeben, eine Rechtsverletzung im Kommunalverfassungsstreitverfahren zu rügen. Denn der Begriff „Fraktionen“ i.S.d. § 11 S. 2 GemO dürfte, wie auch der Antragsgegner wohl zu Recht ausgeführt hat, nicht personell, d.h. bezogen auf die Mitglieder der Fraktionen, sondern sachlich, d.h., räumlich zu verstehen sein. Zudem trifft § 11 S.2 GO gerade keine Regelung dazu, zwischen wem und in welcher Art und Weise die Einigung zu erfolgen hat; insbesondere verleiht sie gerade nicht ausdrücklich nur den Fraktionen bzw. ihren Mitgliedern das Recht, sich zu einigen. Zudem würde eine solche Rechtsposition nicht zwangsläufig dazu berechtigen für den Fall der Nichteinigung die dann letztlich für einen reibungslosen und ordnungsgemäßen Sitzungsablauf notwendige organisatorische Entscheidung des Bürgermeisters anzugreifen.
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Nach alledem hat die Kammer bereits erhebliche Zweifel, ob die Anträge der Antragsteller unzulässig sind.
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Jedenfalls sind die Anträge unbegründet. Die Antragsteller haben keinen Anordnungsanspruch dahingehend glaubhaft gemacht, eine andere als die vom Antragsgegner bestimmte Sitzordnung der Fraktionen durchsetzen bzw. das Verfahren in ihrem Sinne, d.h. Zuweisung von Plätzen zwischen der FDP und den FW, gestalten zu dürfen. Denn die Bestimmung der Sitzordnung durch den Antragsgegner dürfte in rechtmäßiger Weise erfolgt sein und nicht gegen § 11 S. 2 GO verstoßen.
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Nach § 11 S. 2 GO bestimmt der Oberbürgermeister, wenn keine Einigung zustande kommt, die Reihenfolge der Fraktionen unter Berücksichtigung ihrer zahlenmäßigen Stärke im Gemeinderat.
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Unstreitig ist zwischen den Fraktionen im Gemeinderat keine Einigung zustande gekommen. Der Antragsgegner hat sowohl in der Besprechung am 22.06.2009 als auch in der Besprechung am 02.07.2009 den Versuch unternommen, in der Frage der Sitzordnung eine Einigung der Fraktionen zu erreichen. Nachdem dies erfolglos war, hat er den Beteiligten nochmals Gelegenheit gegeben, bis zum 07.07.2009 mitzuteilen, ob eine Einigung im Hinblick auf die Sitzordnung möglich ist. Eine solche Einigung erfolgte nicht. So teilte die ... mit, dass die Sitzordnung, wie sie vom Antragsgegner vorgeschlagen worden sei, den parlamentarischen Gedanken widerspiegele und der Vorschlag der Antragstellerin zu 1), in der Mitte zu sitzen, abgelehnt werde. Die ...-... unterbreitete den Vorschlag, drei Sitzplätze in der ersten Reihe zu beanspruchen und die Antragstellerin zu 1) ganz links zu platzieren. Angesichts dessen durfte der Antragsgegner davon ausgehen, dass eine Einigung zwischen den Fraktionen nicht zustande gekommen ist. Soweit die Antragsteller im vorliegenden Verfahren geltend machen, die ..., die ... und die ... hätten ihr Einverständnis mit einer Sitzplatzzuweisung der FuR in der Mitte mündlich zugesagt, übersehen sie, dass eine Einigung auch mit den beiden großen Fraktionen CDU und SPD hätte erfolgen müssen, was eben nicht der Fall war.
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Entgegen der Auffassung der Antragsteller sieht es die beschließende Kammer auch als das Recht des Antragsgegners als Vorsitzender des Gemeinderates (§ 42 GemO) an, den Fraktionen einen Vorschlag zur Sitzverteilung als Diskussionsgrundlage zu unterbreiten. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass § 11 S.2 GO gerade keine Regelung dazu enthält, zwischen wem und in welcher Art und Weise die Einigung zu erfolgen hat. Die Fraktionen sind an einen solchen Vorschlag in keiner Weise gebunden und sollten auch in der Lage sein, sich abweichend von diesem Vorschlag zu einigen. Soweit die Antragsteller rügen, nicht ausreichend über das Verfahren der Bestimmung der Sitzordnung informiert gewesen zu sein, kann dies nicht nachvollzogen werden. Der Antragsgegner hat bereits mit der Einladung zur ersten Besprechung am 22.06.2009 die Geschäftsordnung übersandt. Zudem hat er an diesem Tag mittags durch e-mail an die Antragstellerin zu 2) mitgeteilt, dass auch die Sitzordnung Tagesordnungspunkt sein werde. Ferner fand nochmals am 02.07.2009 eine Besprechung statt, in der es auch um die Sitzordnung gegangen ist. Zudem haben die Fraktionen abschließend Gelegenheit erhalten, bis zum 07.07.2009 eine Einigung schriftlich mitzuteilen. Angesichts dessen geht die Kammer davon aus, dass die Antragsteller über das Verfahren ausreichend informiert waren. Zudem obliegt es ihnen in ihrer Eigenschaft als Gemeinderatsmitglieder, sich über die rechtliche Grundlagen und den Ablauf von Verfahren im kommunalen Rechtsbereich selbst die entsprechenden Kenntnisse zu verschaffen.
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Da eine Einigung nicht zustande gekommen ist, konnte und musste der Antragsgegner nach § 11 S. 2 GO die Reihenfolge der Fraktionen und damit die Sitzordnung bestimmen. Entgegen der Auffassung der Antragsteller in ihrem Schriftsatz vom 24.07.2009 ist dem Oberbürgermeister auch ein Beurteilungsspielraum zu zubilligen, wann er eine Einigung für gescheitert ansehen darf. Dass er vorliegend die Grenzen dieses Beurteilungsspielraums überschritten hätte, ist für die Kammer nicht ersichtlich. Ferner ist entgegen der Auffassung der Antragsteller bei fehlender Einigung nicht der Gemeinderat für die Bestimmung der Sitzordnung zuständig noch muss das Scheitern einer Einigung durch den Gemeinderat in öffentlicher Sitzung festgestellt werden. Insoweit bestimmt § 11 S. 2 GO eindeutig, dass es ausschließlich der Antragsgegner ist, der bei fehlender Einigung die Sitzordnung festlegt. Regelungen zwischen wem und in welcher Art und Weise die Einigung zu erfolgen hat, enthält, wie bereits dargelegt, § 11 GO gerade nicht.
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Bei der Festlegung der Sitzordnung steht dem Antragsgegner kraft seiner in diesem Bereich bestehenden Autonomie als Vorsitzender und Leiter der Gemeinderatssitzung ein weites Ermessen zu. Dieses Ermessen kann gerichtlich nur in beschränktem Umfang überprüft werden. Die Kammer kann deshalb nur prüfen, ob der Antragsgegner bei der Bestimmung der Sitzordnung rechtliche Schranken nicht beachtet hat. Als rechtliche Schranken, die der Antragsgegner bei der umstrittenen Entscheidung nicht überschreiten durfte, kommt zum einen § 11 S. 2 GemO in Betracht, wonach er bei der Sitzordnung die zahlenmäßige Stärke der Fraktionen im Gemeinderat zu berücksichtigen hat. Als weitere rechtliche Schranken kommen das Willkürverbot sowie die Grundsätze über die Chancengleichheit und über den Minderheitenschutz in Betracht.
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Unter Anwendung dieser Grundsätze ist die Bestimmung der Sitzordnung im Gemeinderat der ... durch den Antragsgegner aller Voraussicht nach nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat die „zahlenmäßige Stärke“ der Fraktionen berücksichtigt. Er hat die einzelnen Fraktionen unterschiedlich nach ihrer zahlenmäßigen Stärke platziert. Auch ist das Willkürverbot aller Voraussicht nach nicht verletzt. Die Zuweisung der Sitzplätze an die Antragstellerin zu 1) ganz links im Gemeinderat kann dann nicht als willkürlich bezeichnet werden, wenn dafür ein vernünftiger sachlicher Grund vorliegt und erkennbar ist, dass der Antragsgegner sich zu einer solchen Regelung nicht durch einen Missbrauch seiner Stellung, etwa um aus politisch tendenziösen Erwägungen eine bestimmte Gruppe an den Rand zu drängen, hat leiten lassen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.12.1971 - ESVGH 22, 180). Der Antragsgegner hat bei der Sitzplatzvergabe berücksichtigt, dass er die beiden kleinsten Fraktionen, nämlich die Antragstellerin zu 1) und die ALG, aus Gründen der sofortigen Identifikation des einzelnen Gemeinderatsmitglieds und seiner Zuordnung zu einer bestimmten Fraktion nicht nebeneinander hat platzieren wollen. Ferner lag seiner Verteilung zugrunde, jedem Fraktionsvorsitzenden in der ersten Reihe einen Platz zuzuweisen, um mit den Fraktionsvorsitzenden einen unmittelbaren Kontakt in den Sitzungen zu haben. Dies hatte zur Folge, dass die CDU und die SPD als stärkste Fraktionen Plätze auch zugunsten der Antragstellerin zu 1) in der vordersten Reihe abgeben mussten. Schließlich hat er berücksichtigt, dass in Rastatt seit vielen Kommunalwahlen wie auch in anderen Kommunen bei der Sitzordnung aufgrund der „Blockbesetzung“ eine parlamentarische Sitzordnung praktiziert wird. Hierbei wird eine Platzierung von links nach rechts aus der Sicht des Vorsitzenden gewählt, wobei die Plätze der politischen Gruppen (Fraktionen) räumlich zusammenhängen sollen. Wenn unter Berücksichtigung der Vorgabe „parlamentarische Sitzordnung“ der Antragsgegner für die Antragsteller von ihm aus gesehen eine Platzierung links gewählt hat, kann dies nicht beanstandet werden. Auch insoweit steht dem Antragsgegner ein weiter Spielraum zu. Hierbei ist auch zu beachten, dass die Antragsteller erstmals im Gemeinderat vertreten sind und somit auf Grund fehlender bisheriger Tätigkeit im Gemeinderat für den Antragsgegner keine Erkenntnisse über deren politische Einordnung vorlagen. Allein die subjektive Einschätzung der Antragsteller, ihr politischer Standort sei in der Mitte zu suchen und sie müssten daher dort Sitzplätze zugewiesen erhalten, lässt die Entscheidung des Antragsgegners nicht willkürlich erscheinen. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner die Sitzplatzbestimmung vorgenommen hat, um aus politisch tendenziösen Erwägungen heraus die Antragsteller zu diskriminieren und vorzuführen, sind nicht gegeben und wurden durch die Antragsteller auch nicht glaubhaft gemacht. Dies gilt um so mehr, als der Vorsitzende der Wählervereinigung „Für unser Rastatt e. V.“, der frühere Oberbürgermeister der ..., jahrelang Mitglied der SPD gewesen ist und sich zudem bei der Wahl des Regionalverbanddirektors des Regionalverbandes Saarbrücken am 07.06.2009 als Kandidat für „Die Linke“ hat aufstellen lassen (vgl. u. a.: wikipedia, ...). Die Chancen der Antragsteller, sich im Gemeinderat in gleicher Weise betätigen und politisch entfalten zu können wie die übrigen Fraktionen bzw. Fraktionsmitglieder werden durch die durch den Antragsgegner festgelegte Sitzordnung nicht beschränkt. Dies haben die Antragsteller auch nicht in ihrem Schriftsatz vom 24.07.2009 glaubhaft gemacht. Die Antragsteller können ohne weiteres ihre parlamentarischen Befugnisse und Entfaltungsmöglichkeiten wahrnehmen, sich dadurch als neue politische Gruppierung und Fraktion im Gemeinderat der ... etablieren und hierbei auch ihre politische Einordnung erstmals zum Ausdruck zu bringen.
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Nach alledem waren die Anträge mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG i.V.m. § 39 Abs. 1 GKG (hälftiger Streitwert in Anlehnung an Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 07./08. Juli 2004, VBlBW 2004, 467).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG i.V.m. § 39 Abs. 1 GKG
§ 123 VwGO
§ 11 GemO
§ 11 GO
§ 42 GemO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 36 Abs. 2 GemO
§ 11 S. 2 GO
§ 11 S. 2 GemO
§ 11 S.2 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO