Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-27, Aktenzeichen 6 S 707/10

Tenor:
Der Antrag wird abgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung des Sozialministeriums zur baulichen Gestaltung von Heimen und zur Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen Baden-Württembergs (LHeimBauVO) vom 18.04.2011 (GBl. S. 197).
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Die Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011 trat auf Grundlage des § 24 Satz 1 Nr. 1 des Heimgesetzes für Baden-Württemberg (Landesheimgesetz - LHeimG) vom 10.06.2008 (GBl. S. 169), geändert durch Gesetz vom 11.05.2010 (GBl. S. 404) mit Ausnahme ihres § 7 (Ordnungswidrigkeitentatbestand), der am Tag nach der Verkündung in Kraft trat, rückwirkend zum 01.09.2009 in Kraft. Mit dieser Verordnung wurde die bis dahin geltende Landesheimbauverordnung vom 12.08.2009 (GBl. S. 467) mit Wirkung vom 01.09.2009 außer Kraft gesetzt mit Ausnahme ihres § 5 Abs. 1 Satz 1, der am Tag nach der Verkündung der Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011 außer Kraft trat. Die Landesheimbauverordnung soll die bislang geltenden Mindeststandards der zum Heimgesetz des Bundes ergangenen Verordnung über bauliche Mindestanforderungen für Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime für Volljährige (Heimmindestbauverordnung - HeimMindBauV) vom 27.01.1978 (BGBl. I S. 189), zuletzt geändert durch Art. 5 der Verordnung vom 25.11.2003 (BGBl. I S. 2346), ersetzen.
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Die Bestimmungen der Landesheimbauverordnung regeln unter anderem die bauliche Gestaltung, die Größe und die Standorte von Heimen im Sinne von § 1 Abs. 1 LHeimG. Für bereits bestehende Heime enthält die Verordnung Übergangsregelungen (§ 5 LHeimBauVO) sowie Befreiungsmöglichkeiten nach § 6 Abs. 1 LHeimBauVO. Im Einzelnen bestehen unter anderem folgende Regelungen:
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§ 2Standort und Einrichtungsgröße
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(1) Die Weiterentwicklung der stationären Infrastruktur soll grundsätzlich durch wohnortnahe, gemeinde- und stadtteilbezogene Angebote mit überschaubaren Einrichtungsgrößen erfolgen.
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(2) Die Einrichtungsgrößen sollen sich an dem in Absatz 1 formulierten Grundsatz orientieren und an einem Standort 100 Heimplätze nicht überschreiten.
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(3) Die Standorte stationärer Einrichtungen sollen möglichst zentral in der Gemeinde oder im Stadtteil liegen, sicher und barrierefrei erreichbar und gut an den öffentlichen Nahverkehr angebunden sein.
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§ 3Individuelle Wohnbereiche
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(1) Soweit Heime keine Wohnungen zur individuellen Nutzung bereitstellen, muss für alle Bewohnerinnen oder Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen. Um Wünschen nach räumlicher Nähe im Individualbereich entsprechen zu können, soll ein möglichst hoher Anteil der Einzelzimmer so gestaltet werden, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammengeschlossen und von zwei Personen gemeinsam genutzt werden können.
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(2) Bei den Bewohnerzimmern in Wohngruppen muss die Zimmerfläche ohne Vorraum mindestens 14 qm oder einschließlich Vorraum mindestens 16 qm sowie die lichte Raumbreite mindestens 3,2 m betragen. Vorflure und Sanitärbereiche zählen nicht zur notwendigen Zimmerfläche im Sinne von Satz 1.
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…
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(4) In Wohngruppen in bestehenden Heimen muss jeweils bis zu zwei Bewohnerzimmern und in neu errichteten Heimen jedem Bewohnerzimmer direkt ein Sanitärbereich mit Waschtisch, Dusche und WC zugeordnet sein, sofern nicht zwei Zimmer zu einer Einheit im Sinne des Absatz 1 durch einen Vorflur miteinander verbunden sind. ….
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(5) Bei der Gestaltung der Individualbereiche soll den Wünschen und Bedürfnissen der Bewohner so weit wie möglich entsprochen werden. Dies gilt auch für die Verwendung eigener Möbel und sonstiger persönlicher Ausstattungsgegenstände.
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§ 4Gemeinschaftsbereiche
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(1) Sofern nicht Wohnungen die Wohneinheiten im Heimbereich bilden, muss die Bildung von Wohngruppen möglich sein. In Wohnungen sollen nicht mehr als acht und in Wohngruppen höchstens 15 Bewohner aufgenommen werden.
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(2) Das Raumkonzept von Wohngruppen schließt neben Bewohnerzimmern insbesondere gemeinschaftlich genutzte Aufenthaltsbereiche ein. Die Wohnfläche dieser Aufenthaltsbereiche darf 5 qm pro Bewohnerin oder Bewohner nicht unterschreiten. Bis zu einem Drittel dieser Fläche kann auch auf Aufenthaltsbereiche für regelmäßige gruppenübergreifende Aktivitäten außerhalb der Wohngruppen entfallen. In den Wohngruppen sollen darüber hinaus eine Küche, ein Hauswirtschaftsraum und ausreichend Abstellflächen vorhanden sein.
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(3) Vorflure umfassen abgegrenzte Flächen zwischen den Gemeinschafts- und Individualbereichen und dienen in der Regel der Erschließung von zwei Zimmern und eines gemeinsamen Sanitärbereiches. Vorräume umfassen die Durchgangsfläche zwischen Zimmerzugang und Hauptwohnfläche der Zimmer und bilden in der Regel gleichzeitig auch die notwendige Bewegungsfläche vor den von den Zimmern direkt zugänglichen Sanitärräumen.
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(4) Soweit technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar, soll im gesamten Wohnbereich jederzeit ein den Bewohnerbedürfnissen entsprechendes Raumklima wie auch eine gute Beleuchtung gewährleistet werden. Anzustreben ist eine möglichst natürliche Belichtung und eine helle gleichmäßige Beleuchtung in den Wohnbereichen. Insbesondere für die Wohngruppenbereiche von Pflegeheimen müssen geeignete Be- und Entlüftungskonzepte bestehen.
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(5) Heime beziehungsweise Wohngruppen innerhalb von Heimen sollen über einen ausreichend großen, geschützten und von mobilen Bewohnern selbständig nutzbaren Außenbereich (Garten, Terrasse oder Gemeinschaftsbalkon) verfügen. Geschlossene Heimbereiche müssen über einen direkt von diesem Bereich aus zugänglichen Außenbereich verfügen.
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§ 5Geltung, Übergangsregelungen
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(1) Die Regelungen dieser Verordnung gelten für Heime, die nach Inkrafttreten dieser Verordnung ihren Betrieb neu aufnehmen. Sie gelten weiterhin, soweit technisch durchführbar und wirtschaftlich vertretbar, ab diesem Zeitpunkt im Falle der Wiederaufnahme oder der Fortführung des Betriebs bestehender Einrichtungen nach Sanierungs- oder Umbaumaßnahmen, die in erheblichem Umfang die Gestaltung des Raumkonzeptes betroffen und insofern auch die Höhe der Heimentgelte beeinflusst haben.
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(2) Sie gelten ansonsten für bestehende Heime nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren. Diese Frist kann auf bis zu 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme nach grundlegenden, entgeltrelevanten Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen verlängert werden.
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(3) Die Übergangsregelungen nach Absatz 2 gelten sinngemäß für bereits laufende Baumaßnahmen sowie für konkret geplante Vorhaben, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung eine baureife Planung vorliegt.
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(4) Bereits während der Übergangsfristen ist, soweit wirtschaftlich vertretbar, der Abbau von Doppelzimmern anzustreben. Sofern im Rahmen der Übergangsregelungen Bewohnerzimmer noch mit zwei Personen belegt werden, müssen diese jedoch spätestens nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren mindestens eine Wohnfläche von 22 qm (ohne Vorflur, Vorraum und Sanitärbereich) aufweisen.
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(5) Sofern in bestehenden Einrichtungen die Anforderungen nach § 3 Absatz 4 technisch nicht umsetzbar oder wirtschaftlich nicht vertretbar sind und deshalb ohne zeitliche Befristung Ausnahmen zugelassen werden, müssen spätestens nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren auf allen Wohnebenen mindestens für jeweils bis zu vier Bewohner ein WC und für jeweils bis zu 15 Bewohner ein an die besonderen Bedürfnisse der jeweiligen Bewohner angepasstes Gemeinschaftsbad vorhanden sein.
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(6) Die Belegung von Bewohnerzimmern mit mehr als zwei Personen ist nach einer Übergangsfrist von drei Jahren nicht mehr zulässig.
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(7) Sofern sich bei nach Landesrecht geförderten Einrichtungen durch die Anpassung an die Anforderungen dieser Verordnung förderschädliche Abweichungen bezüglich der ursprünglichen Förderbedingungen ergeben, soll dies in der Regel nicht zur Rückforderung von Fördermitteln führen.
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§ 6Befreiungen und Ausnahmeregelungen
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(1) Ist dem Träger einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bestehenden Einrichtung die Erfüllung der in den §§ 2 bis 4 genannten Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar, kann die zuständige Behörde auf Antrag ganz oder teilweise Befreiungen erteilen, wenn die Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner vereinbar ist.
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Die Antragstellerin ist Eigentümerin und Betreiberin eines Pflegeheimes. Für dessen Neubau wurde am 14.09.2006 die Baugenehmigung erteilt. Nach Abschluss der Baumaßnahmen wurden im Erdgeschoss 7 Einzelzimmer und 2 Doppelzimmer, insgesamt also 11 Plätze, und im Obergeschoss 17 Einzelzimmer und 4 Doppelzimmer, insgesamt also 25 Plätze, realisiert. Die Schaffung gemeinsamer Wohnbereiche durch die Vereinigung von Einzelzimmern ist baulich nicht vorbereitet. Die Einzelzimmer sind jeweils über 16 m² groß. Die Doppelzimmer verfügen über eine Größe von 23 bis 25 m².
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Das Heim wurde zum 01.01.2008 eröffnet und ist seit Mitte 2009 nach den Angaben der Antragstellerin im Wesentlichen voll belegt. Das Heim ist mittels Versorgungsvertrag mit den gesetzlichen Pflegekassen und dem Sozialhilfeträger zugelassen. Die Antragstellerin hat keine Fördermittel nach § 5 Abs. 7 LHeimBauVO erhalten.
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Am 07.04.2010 hat die Antragstellerin Normenkontrollantrag gestellt, mit dem sie begehrt hat, die Landesheimbauverordnung in der Fassung vom 12.08.2009, hilfsweise bestimmte Teilregelungen für unwirksam zu erklären. Am 26.05.2011 änderte sie ihren Antrag dahingehend, dass die Landesheimbauverordnung in der Fassung vom 18.04.2011, hilfsweise bestimmte Teilregelungen, für unwirksam erklärt werden sollen. Der Antragsgegner hat der Antragsänderung am 01.07.2011 zugestimmt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Antragstellerin den Hilfsantrag fallengelassen.
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Zur Begründung des Normenkontrollantrags führt die Antragstellerin im Wesentlichen aus: Der Antrag sei zulässig, insbesondere sei sie gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da jedenfalls die Möglichkeit bestehe, dass die Landesheimbauverordnung sie in ihren Rechten aus der Baugenehmigung vom 14.09.2006 sowie aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletze. Sie sei auch gegenwärtig betroffen, da die von ihr geltend gemachten Rechtsverletzungen nicht mehr von ungewissen Ereignissen in der Zukunft abhingen. Die Vorhaltung von Doppelzimmern werde nach 10 Jahren nicht mehr möglich sein, für die übrigen Abweichungen ihres Pflegeheims von den Vorgaben der Landesheimbauverordnung könne die Ordnungsbehörde längstens bis zum 01.01.2033 von Ordnungsmaßnahmen absehen.
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Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Verordnungsermächtigung für die Landesheimbauverordnung ergebe sich aus dem Landesheimgesetz (§ 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG), für das es aber keine Gesetzgebungskompetenz der Länder gebe. Das Heimrecht sei in seinen ordnungsrechtlichen Teilen als Gewerberecht anzusehen, das nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 72 Abs. 1 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung sei. Hiervon habe der Bund durch sein - nicht aufgehobenes Heimgesetz - Gebrauch gemacht. Zwar habe dem Verfassungsgeber durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG vorgeschwebt, das Heimrecht in die Gesetzgebungskompetenz der Länder zu überführen, doch sei der Umfang dieser Überführung von Anfang an unklar gewesen, wie der Streit zwischen dem Bund und einigen Bundesländern über die Gesetzgebungskompetenzen für den zivilrechtlichen Teil des Heimrechts zeige. Ein wenig fassbarer Wille des Gesetzgebers könne zudem nicht den Wortlaut der Kompetenzvorschriften und deren gewachsenes Verständnis überspielen. Insbesondere umfasse der Begriff der öffentlichen Fürsorge in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG nicht die Regelungsgegenstände des Heimgesetzes, da dieser Begriff im Kern nur die Hilfe gegenüber dem Einzelnen bei wirtschaftlicher Notlage umfasse.
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Darüber hinaus halte die Landesheimbauverordnung insgesamt die Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen nicht ein. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Rechtsprechung jede Abweichung von den Vorgaben des Heimrechts als Mangel definiere, der zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen ermächtige. Insoweit müssten die heimrechtlichen Normen besonders klar und eindeutig sein. Die überwiegende Zahl der Regelungen in der Landesheimbauverordnung sei in unscharfer Wortwahl gefasst. Überwiegend fänden sich „Soll-Regelungen“. Im Ansatz klar formulierte zwingende Regelungen würden sprachlich relativiert („vorrangig“, „in der Regel“ und „in erster Linie“). Die Übergangsregelungen stellten die Geltung der neuen Erfordernisse durch die Formel „soweit technisch durchführbar und wirtschaftlich vertretbar“ in die Beurteilung der Heimaufsichtsbehörden. Die Verlängerung der allgemeinen Übergangsfrist von 10 Jahren auf bis zu 25 Jahre stehe im Ermessen der Behörde, ohne dass ermessenslenkende Gesichtspunkte vorhanden seien. Durch § 6 Abs. 1 LHeimBauVO werde die Unbestimmtheit der Verordnung noch verstärkt. Auf dessen Grundlage würden die örtlichen Heimaufsichtsbehörden erst in vielen Jahren nach Ermessen entscheiden, an welche Regelungen die Einrichtungsträger gebunden bzw. nicht gebunden seien. Die Vielzahl unklarer und offener Regelungen lasse es nicht oder nur schwer vorhersehbar erscheinen, welche Anforderungen die einzelnen Heimaufsichtsbehörden auf Grund der Landesheimbauverordnung stellen würden. Die Unklarheiten könnten auch nicht mit Notwendigkeiten des sachlichen Regelungsbereiches begründet werden, da die bisherige Heimmindestbauverordnung nahezu vollständig auf Soll-Vorschriften verzichte.
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Des Weiteren stehe den durch die Landesheimbauverordnung bewirkten Eingriffen in die Grundrechte der Einrichtungsträger kein überragend wichtiges Individual- oder Gemeinschaftsgut entgegen, das die Einschränkungen rechtfertige. Es werde mit unbelegten Einschätzungen gearbeitet, wenn darauf abgestellt werde, dass es eine freie Heimplatzwahl allenfalls theoretisch, faktisch aber nur eingeschränkt oder gar nicht gebe. Die durch die Landesheimbauverordnung eingeführten Verbote beschränkten die Entscheidungsfreiheit der Menschen auf der Suche nach einem Heimplatz und erweiterten sie nicht. Es herrsche ein reger Wettbewerb um Standorte für neue Pflegeheime, sogar in kleineren Ortschaften. Heimplätze in Einzelzimmern seien in allen Regionen kurzfristig verfügbar. Den Heimträgern, die in den letzten Jahren in Übereinstimmung mit dem damaligen Förderrecht, dem Stand der bundesweiten Fachdiskussion und den Finanzierungsspielräumen des Sozialsystems gebaut hätten, drohten durch die Neubestimmungen der Landesheimbauverordnung enteignungsähnliche Folgen. Alle einschlägigen Regelwerke gingen von Nutzungszeiten von 40 oder sogar 50 Jahren für die Refinanzierung von Investitionsaufwendungen aus. Demgemäß würden durch den Investitionskostenanteil im Pflegesatz nur sehr kleine Anteile der Gebäudekosten in Höhe von 2 bis 2,5 % jährlich refinanziert. Für Heimträger in Baden-Württemberg sei es unmöglich, Vergütungen mit den Sozialleistungsträgern zu vereinbaren, die eine schnellere Refinanzierung des Gebäudes als in 50 Jahren ermöglichten. Zusätzlich könne sie ihr Vertrauen auf die ihr erteilte Baugenehmigung stützen, für deren Erteilung auch geprüft worden sei, ob die Voraussetzungen der Landesheimbauverordnung eingehalten seien.
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Hinsichtlich einzelner Normen der Landesheimbauverordnung sei auszuführen:
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Bezüglich § 2 LHeimBauVO könnten sich Einrichtungsträger, die nicht zentral gelegene Heime oder Heime mit mehr als 100 Plätzen betrieben, auf die ihnen erteilten Baugenehmigungen stützen. Zudem liege ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG vor, der nicht gerechtfertigt sei, da es im Hinblick auf ein Überangebot an stationären Pflegeeinrichtungen in Baden-Württemberg ohne Weiteres der Nachfrage auf dem Markt überlassen bleiben könne, ob dezentrale Angebote oder Einrichtungen mit vielen Plätzen belegt würden. Den Interessen der künftigen Bewohner sei am besten gedient, wenn es ein großes und differenziertes Angebot gebe. Auch werde in die Rechte auf Nutzung vorhandener Grundstücke und Gebäude sowie am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, die durch Art. 14 GG geschützt seien, eingegriffen. Diese Eingriffe erschienen verfassungsrechtlich nicht erforderlich, da im Hinblick auf die freie Heimwahl der Bewohnerinnen und Bewohner ordnungsrechtliche Regelungen nicht erforderlich seien. Zudem führe dieser ordnungsrechtliche Ansatz auch bei modernen und erst vor wenigen Jahren eingerichteten oder sanierten Einrichtungen zur Entwertung umfangreicher Investitionen. Zuletzt sei es ein milderes Mittel, die standortbezogenen Kriterien der Größe und Belegenheit nur für ganz neue Einrichtungen anzuwenden und den Bestandsschutz von Alteinrichtungen zu respektieren. Auch bei Berücksichtigung der Befreiungsmöglichkeit in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO blieben die unzulässigen Beeinträchtigungen der Baugenehmigung und der Berufs- und Eigentumsfreiheit bestehen.
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Die Vorgaben des § 3 Abs. 1 und 2 LHeimBauVO schränkten ihre Befugnis aus der Baugenehmigung erheblich ein, ihr Gebäude mit dem derzeitigen Zimmerzuschnitt als Pflegeheim zu nutzen. Ein vollständiges Verbot von Doppelzimmern und der Verweis auf die Möglichkeit der Zusammenfassung von zwei Einzelzimmern zu einer Nutzungseinheit seien verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Es gebe Fallgestaltungen, in denen Doppelzimmer gewünscht seien oder aus pflegefachlichen Gesichtspunkten als sinnvoll erschienen. Das Leben in einem Doppelzimmer könne gerade bei bettlägerigen Bewohnern die Fähigkeit zur Kommunikation aufrechterhalten und fördern. Der baden-württembergische Verordnungsgeber stehe mit dem Verbot von Doppelzimmern bundesweit allein. Der Verweis auf die Nutzung von zwei Einzelzimmern, die zu einer gemeinsamen Nutzungseinheit zusammengeschlossen werden könnten, habe den gravierenden Nachteil, dass die Bewohner solcher Einrichtungen in der Sache zwei Einzelzimmer belegten, so dass auch der Investitionsbetrag für zwei Einzelzimmer anfalle. Dies führe zu Mehrkosten für die Bewohner von 200 bis 300 EUR monatlich. Ein Verbot von Doppelzimmern beseitige die Wahlfreiheit zwischen Einzel- und Doppelzimmer. Zum Recht auf Privatsphäre und Würde gehöre auch die Entscheidung des pflegebedürftigen Menschen, nicht in einem Einzelzimmer leben zu wollen. Entsprechendes gelte für die Zimmergrößen und -zuschnitte. Das Vertrauen von Eigentümern und Betreibern, jedenfalls unter Beachtung anerkannter, jüngerer Standards errichtete Einrichtungen langfristig weiter betreiben zu können, werde enttäuscht. Dies gelte vor allem vor dem Hintergrund, dass die Refinanzierung von Errichtungs- und Erwerbskosten einer Pflegeeinrichtung nur über den langen Zeitraum von 40 bis 50 Jahren möglich sei. Die Befreiungsmöglichkeit nach § 6 Abs. 1 LHeimBauVO werde noch seltener greifen als bei anderen Regelungen, da das in § 3 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO enthaltene Doppelzimmerverbot durch § 5 Abs. 4 LHeimBauVO noch verstärkt werde. § 6 Abs. 1 LHeimBauVO könne in Einzelfällen zu einer „Entlastung“ der Einrichtungsträger führen, gleichzeitig bedeute die Ordnungswidrigkeitenregelung in § 7 LHeimBauVO aber eine Verschärfung.
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Die Regelungen über die Bildung von Wohngruppen und Außenbereichen in § 4 LHeimBauVO seien von der Verordnungsgrundlage des § 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG nicht gedeckt. Auch hier seien die Vorgaben des § 4 LHeimBauVO mit ihren Rechten und denen anderer Einrichtungsbetreiber aus Baugenehmigung, Berufs- und Eigentumsfreiheit unvereinbar. Es erscheine bereits fraglich, ob die Regelungen erforderlich seien, das Ziel familiärer und überschaubarer Strukturen im Heim zu erreichen. Wohngruppengrößen von 20 - 25 hätten sich unter pflegefachlichen wie wirtschaftlichen Gesichtspunkten bewährt. Diese Zahl habe die Orientierungshilfe des Sozialministeriums ausdrücklich gebilligt. Sie ermögliche insbesondere die Umsetzung des Konzepts der Bezugspflege. Weiterhin sei es unzulässig, auf dem Umweg über bauliche Mindestanforderungen andere Betriebskonzepte als das Wohngruppenkonzept faktisch zu verbieten. Dazu werde der Verordnungsgeber nicht ermächtigt. Die Vorgabe der Gruppengröße von 15 erscheine auch unverhältnismäßig. Das Erfordernis der Anwesenheit einer Pflegefachkraft pro Wohngruppe mit Ausnahme der Nachtschicht führe dazu, dass bei verkleinerten Gruppen wesentlich mehr Fachkräfte benötigt würden. Auch hier würden die Einrichtungsträger und Eigentümer vorhandener Gebäude zu vorzeitigen Umbaumaßnahmen ohne ausreichende Möglichkeit der Refinanzierung gezwungen. Als milderes Mittel sei es hier ebenfalls möglich, die neuen Anforderungen auf Neubauten und Totalsanierungen zu beschränken. Bestehenden Einrichtungen könne eine Übergangsfrist eingeräumt werden, die zumindest nahezu den Zeiträumen entspreche, die zur Refinanzierung der baulichen Aufwendungen erforderlich seien. Soweit die Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen bestehe, bedeute dies keine Rechtssicherheit, da nicht absehbar sei, ob, wann und in welcher Zeit solche Genehmigungen erteilt würden.
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§ 5 Abs. 7 LHeimBauVO beinhalte mit der Formulierung „soll dies in der Regel nicht“ eine unklare Formulierung. Selbst Einrichtungen, die noch in jüngerer Zeit vom Land Baden-Württemberg gefördert worden seien, könnten nach dieser Formulierung nicht mit der erforderlichen Sicherheit abschätzen, ob im Fall der Umsetzung der neuen Vorschriften sogar die Rückforderung der Fördermittel drohe. Die Offenheit des § 5 Abs. 7 LHeimBauVO sei aus der Sicht von Einrichtungsträgern, deren Pflegeheim gefördert worden sei, nicht zu rechtfertigen. Erlasse das Land Baden-Württemberg, das zugleich Fördergeber für die Einrichtungen gewesen sei, neue bauliche Anforderungen, so müsse die Umsetzung dieser Anforderungen zwingend und umfassend als förderunschädlich geregelt werden.
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Die Beschränkung auf eine bloß zehnjährige Übergangsfrist in § 5 LHeimBauVO führe zu gravierenden Einschränkungen der Berufs- und Eigentumsfreiheit. Die Einrichtungsträger würden gezwungen, bereits lange vor der baulichen Abnutzung und der Möglichkeit zur Refinanzierung der bisher angefallenen Aufwendungen kostenspielige Umbaumaßnahmen vorzunehmen. Nach baden-württembergischer Praxis werde eine 50jährige Nutzungsdauer benötigt, um die bereits bisher angefallenen baulichen Aufwendungen zu refinanzieren. Auch die tatsächlich übliche Nutzungsdauer liege regelmäßig nicht unter 30 bis 40 Jahren. Für das besonders gravierende Verbot von Doppelzimmern enthalte § 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO sogar eine Verkürzung auf unter 10 Jahre und § 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO untersage die Nutzung vieler vorhandener Doppelzimmer bereits ohne Verlängerungsmöglichkeit nach 10 Jahren.
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Die Antragstellerin beantragt,
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die Verordnung des Sozialministeriums zur baulichen Gestaltung von Heimen und zur Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen Baden-Württembergs (LHeimBauVO) vom 18.04.2011 (GBl. S. 197) für unwirksam zu erklären.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Normenkontrollantrag abzuweisen.
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Er führt im Wesentlichen aus: Dem Land Baden-Württemberg stehe die Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht zu. Zwar habe der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die öffentliche Fürsorge. Durch die Föderalismusreform sei aber der Begriff der öffentlichen Fürsorge dadurch eingeschränkt worden, dass in Art. 74 Abs. 1 GG der Klammerzusatz „ohne das Heimrecht“ angefügt worden sei. Damit sei das Heimrecht gemäß Art. 70 Abs. 1, 125a Abs. 1 Satz 2 GG Ländersache geworden. Die Landesheimbauverordnung halte sich im Ermächtigungsrahmen des § 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG. Auch die Regelungen in § 4 LHeimBauVO zur Bildung von Wohngruppen und Außenbereichen seien vom Ermächtigungsrahmen des § 4 LHeimG umfasst. Der Begriff der „baulichen Gestaltung“ stelle klar, dass neben Größe und Standort der Heime alle heimspezifischen baulichen Anforderungen ohne Einschränkung auf Räume oder bestimmte andere Teile von Heimen abgedeckt seien. Zur baulichen Gestaltung zähle auch das Raumangebot der Heime, wie es in den getroffenen Regelungen des § 4 Abs. 1 bis 3 LHeimBauVO zum Ausdruck komme. Hierbei handele es sich um heimspezifische bauliche Anforderungen, nicht um organisatorische oder betriebliche Regelungen.
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Die Landesheimbauverordnung sei nicht zu unbestimmt. Die verwendeten unbestimmte Rechtsbegriffe, Ermessensspielräume und Soll-Vorschriften seien nicht zu beanstanden. Die Landesheimbauverordnung knüpfe mit der Übernahme der von der Antragstellerin beanstandeten unbestimmten Rechtsbegriffe aus der Heimmindestbauverordnung an eine bewährte Praxis an. Was technisch durchführbar und wirtschaftlich vertretbar sei, lasse sich im Einzelfall anhand der konkreten Verhältnisse des Normunterworfenen feststellen. Bei diesen Regelungen bestehe kein Zweifel am Zweck der Vorschrift, die Belange der Normunterworfenen im Sinne der Herstellung von Einzelfallgerechtigkeit zu berücksichtigen. Zudem sei es weder möglich noch sinnvoll, alle technisch undurchführbaren und wirtschaftlich unvertretbaren Maßnahmen abschließend vorab in abstrakt-genereller Weise zu regeln. Hinsichtlich der gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO im Ermessen der Behörde stehenden Verlängerungsmöglichkeit der Übergangsfrist von 10 auf 25 Jahre gebe es in der Landesheimbauverordnung klare Maßstäbe für die Ermessensentscheidung. Wie sich §§ 1, 2 LHeimBauVO entnehmen lasse, sollen die neuen inhaltlichen Anforderungen im Interesse der Heimbewohner möglichst bald zur Geltung gebracht werden, andererseits solle den Heimbetreibern aber ausreichend Zeit für notwendige Anpassungen eingeräumt und eine (zumindest anteilige) Refinanzierung betriebsnotwendiger Investitionskosten ermöglicht werden. Aus dem Zweck der Verlängerungsfrist folge, dass eine Verlängerung ausgesprochen werden solle, soweit dies für die Refinanzierung der betriebsnotwendigen Investitionen notwendig sei. Dies habe das Sozialministerium als oberste Heimaufsichtsbehörde gegenüber den örtlichen Heimaufsichtsbehörden bereits klargestellt. Die in der Verordnung verwandten Soll-Vorschriften seien für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend. Nur bei Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen ließen, dürfe die Behörde von dem vorgegebenen Soll-Programm abweichen und nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Die von der Antragstellerin beanstandeten Unklarheiten seien allesamt Öffnungsklauseln zu Gunsten der Heimbetreiber, die einen verhältnismäßigen Gesetzesvollzug ermöglichten.
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Die Regelungen der Landesheimbauverordnung griffen in die Berufsausübungsfreiheit ein, seien aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie dienten dem berechtigten Anliegen, die Wohnqualität in Heimen zu verbessern und den Heimbewohnern ein menschenwürdiges, möglichst selbstbestimmtes Leben mit einem Mindestmaß an Freiheit zu ermöglichen. Die Freiheit der Heimplatzwahl, auf die die Antragstellerin abstelle, sei möglicherweise theoretisch, nicht aber praktisch vorhanden. Viele Pflegebedürftige entschieden nicht selbst, welches Angebot sie in Anspruch nähmen. Sie seien in hohem Maße von Dritten abhängig. Es komme hinzu, dass der Wechsel in ein Pflegeheim oft kurzfristig erfolge und die Entscheidung von zahlreichen Umständen, wie etwa Lage, Verfügbarkeit oder Kosten abhänge. Die Regelungen der Landesheimbauverordnung seien auch angemessen. Gravierende finanzielle Auswirkungen seien für die Heimbetreiber nicht zu erwarten. Einen Bestandsschutz bestehender Heime gebe es nicht. Zudem führe die Landesheimbauverordnung keine überzogenen Standards ein, sondern regele nur das, was in neueren Heimen heute schon an Ausstattungsstandards üblich sei. Der Verordnungsgeber könne Belange der Betreiber hinter den gebotenen Schutz der Würde, der Privatsphäre und des Selbstbestimmungsrechts der Heimbewohner zurückstellen, da er mit der angegriffenen Verordnung überragend wichtige Belange des Gemeinwohls verfolge. Die Landesheimbauverordnung diene der Effektuierung der Grundrechte der Heimbewohner, vor allem des Grundrechts auf Menschenwürde und informationelle Selbstbestimmung. Sollten Heimbetreiber in Ausnahmefällen besonders schwer getroffen werden, werde dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch Zulassung von Übergangsfristen und Ausnahmen hinreichend Rechnung getragen.
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Soweit in den durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten eingerichteten Gewerbebetrieb eingegriffen werde, hielten sich die damit verbundenen Nachteile im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums und seien daher verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Befugnis zur Inhalts- und Schrankenbestimmung gehe umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion stehe. Dies sei hier der Fall, da die Bewohner der Heime auf Grund ihrer Hilfebedürftigkeit auf derartige Einrichtungen angewiesen seien. Die hier durch die Landesheimbauverordnung erfolgte Inhalts- und Schrankenbestimmung sei auch verhältnismäßig. Es gebe keinen sozialrechtlich vorgegebenen Refinanzierungsrahmen, sondern nur frei vereinbarte oder in strittigen Einzelfällen über Schiedstellen- bzw. Gerichtsverfahren festgelegte Refinanzierungskonditionen. Heimbetreiber könnten zudem erhöhte Betriebskosten bei der Vereinbarung von Pflegesätzen mit öffentlichen Trägern einfordern. Es sei aber schon davon auszugehen, dass bei einer wirtschaftlichen Errichtung, Finanzierung und Betriebsführung eine Refinanzierung im Rahmen der Übergangsfristen möglich sei, jedenfalls könne ein angemessener Teil der getätigten Investitionen refinanziert werden. Eine vollständige Refinanzierbarkeit sei zudem verfassungsrechtlich nicht gefordert. Wer sich bislang an den Standards der Heimbaumindestverordnung orientiert habe, könne sich auf Vertrauensschutz nicht berufen. Kein verantwortungsbewusst agierender Heimbetreiber könne geltend machen, dass eine Novellierung der mittlerweile 30 Jahre alten Regelungen zur baulichen Gestaltung von Heimen nicht zu erwarten gewesen wäre. Es sei im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht geboten, nicht mehr zeitgemäße Heime auf Dauer zu erhalten und zu schützen. Wenn der Refinanzierungszeitraum nicht ausgeschöpft werden könne, bedeute dies lediglich eine Minderung der Rendite der Heimbetreiber, nicht aber, dass die Heimbetreiber nicht einmal ihre Kosten erwirtschaften könnten.
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Da die Vorschriften des öffentlichen Heimrechts neben denen des öffentlichen Baurechts stünden, greife die Landesheimbauverordnung auch nicht in bestehende Baugenehmigungen ein. Wenn einzelne Härtefälle auftreten sollten, ermögliche der neu in die Landesheimbauverordnung eingefügte Befreiungstatbestand des § 6 Abs. 1 Lösungen, die in verhältnismäßiger Weise den Belangen der Heimbewohner Rechnung trügen.
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Im Einzelnen sei hinsichtlich der von der Antragstellerin konkret angegriffenen Regelungen der Landesheimbauverordnung auszuführen:
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Mit den Vorschriften zum Standort und zur Größe der Pflegeheime sollte es den Betroffenen ermöglicht werden, auch bei einem stationären Pflegebedarf soweit wie möglich in ihrem vertrauten Lebensumfeld zu verbleiben. Es würden die mit der Größe von Pflegeheimen verbundenen Risiken begrenzt, dass Bedürfnisse der Institution die des Individuums überlagerten und sich anonyme und institutionell geprägte Strukturen ausbildeten. § 2 Abs. 1 LHeimBauVO sei als Programmsatz keine Grundlage für eine behördliche Anordnung. § 2 Abs. 2 und 3 LHeimBauVO seien Soll-Bestimmungen, die begründete Ausnahmen und das Eingehen auf die Besonderheiten des Einzelfalls ermöglichten. Die Vorschriften verlören auch noch dadurch an Belastungsintensität, dass sie den Charakter eines Optimierungsgebotes hätten. Die Formulierungen des § 2 Abs. 2 und 3 LHeimBauVO erlaubten in jedem Einzelfall eine flexible Anwendung der Zielvorgaben unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Weitere Härten würden durch die Befreiungsmöglichkeit in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO abgemildert.
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Die Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO sei erforderlich, damit die Heime allen Bewohnern eine angemessene Qualität des Wohnens und eine geschützte Privat- und Intimsphäre ermöglichen könnten. Die früher übliche Unterbringung pflege- und hilfsbedürftiger Personen in Zimmern mit zwei oder gar mehr Betten sei mit den heutigen Wohn- und Lebensgewohnheiten und mit dem Anspruch eines jeden Menschen auf Privatheit nicht mehr zu vereinbaren. Das Einzelzimmer sei der allgemein anerkannte Wohnstandard. Es lasse sich nicht belegen, dass für eine aktivierende Pflege Doppelzimmer notwendig seien. Bei Zulassung einer „Doppelzimmerquote“ bestehe immer das Risiko, dass Menschen aus sachfremden Gründen in Doppelzimmer gesteuert und hierdurch in ihrer Würde und in ihrem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt würden. Bedürfnisse nach Nähe und Möglichkeiten des Zusammenlebens in einem Privatbereich würden in der Landesheimbauverordnung ausdrücklich berücksichtigt. Doppelzimmer seien dafür nicht erforderlich. Es seien flexible Bau- und Raumkonzepte vorgesehen, indem jeweils zwei nebeneinander liegende Zimmer zu einer Wohneinheit verbunden werden könnten. Mit flexiblen Raumkonzepten könnten alle „Vorteile“ eines Doppelzimmers realisiert und gleichzeitig deren Nachteile vermieden werden. Die Anforderungen des § 3 Abs. 2 LHeimBauVO an die Zimmergröße seien nicht zu beanstanden. Zwar schreibe § 23 Abs. 1 HeimMindBauV geringere Mindestgrößen für Einzelzimmer vor, jedoch hätten sich mittlerweile die Lebensumstände erheblich verändert. Hinsichtlich der lichten Raumbreite von 3,2 m enthalte die Landesheimbauverordnung nur Aussagen zur Raumbreite, nicht zur Raumtiefe. Ein Quadrat von 3,2 x 3,2 m werde nirgends gefordert. Die Vorgaben der Landesheimbauverordnung zur lichten Raumbreite und zur Einzelzimmergröße würden im Heim der Antragstellerin durchweg erfüllt. Hinsichtlich der Erfordernisse an Sanitärbereiche in § 3 Abs. 4 LHeimBauVO werde lediglich eine Entwicklung nachvollzogen, die sich in der Praxis bereits durchgesetzt habe. Die Forderung, dass sich maximal zwei Bewohner einen Sanitärraum teilen müssten, diene dem Ziel, den Heimen mehr Wohncharakter zu geben und den Heimbewohnern mehr Privatsphäre einzuräumen. Im Übrigen könnten in Bezug auf die Sanitärraumausstattung bestehender Einrichtungen zeitlich unbefristete Ausnahmen zugelassen werden.
56
Die Regelungen über Gemeinschaftsbereiche in § 4 LHeimBauVO seien ebenfalls verfassungsgemäß. Hier gehe es darum, die räumlichen Voraussetzungen für ein überschaubares Sozialmilieu zu schaffen und die Lebensbedingungen in Heimen an normale Wohnverhältnisse anzupassen; Vorgaben zu besonderen Betreuungskonzepten würden damit nicht gemacht. Großgruppen seien ein typisches Merkmal institutionell geprägter Anstalten und mit den Zielen der Normalisierung des Heimalltags und der Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen nicht vereinbar. Es fielen im Hinblick auf einen möglicherweise höheren Bedarf an Pflegefachkräften allenfalls geringfügige Personalmehrkosten an. Eine Existenzgefährdung der Heimbetreiber sei weder ersichtlich noch geltend gemacht worden. Eine Verpflichtung der Anwesenheit einer Pflegefachkraft pro Wohngruppe unabhängig von der Gruppengröße gebe es nicht. Die Gliederung der Heime in Wohneinheiten schließe die übergreifende Organisation des Personaleinsatzes nicht aus. Sollte die Umsetzung der Vorgaben in Einzelfällen Schwierigkeiten bereiten, könnten Befreiungen erteilt werden. Die baulichen Mindestanforderungen hingen nicht von vertraglichen Pflegesatzregelungen ab; vielmehr richteten sich die Entgeltregelungen nach den baulichen Anforderungen bzw. den hierdurch verursachten Kosten.
57
Die gestaffelten Übergangsfristen in § 5 Abs. 2 LHeimBauVO sollten eine auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten vertretbare Anpassung bestehender Heime an die neuen Anforderungen ermöglichen. Sie milderten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Belastungen, die auf Betreiber bestehender Heime sonst zukommen würden. Die grundsätzliche, allen Heimen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO eingeräumte Frist von 10 Jahren stelle vor allem älteren Einrichtungen mit höherem Anpassungsbedarf sehr lange Zeiträume zur Verfügung, innerhalb derer die Einrichtungen ungestört finanziert und betrieben werden könnten. In Einzelfällen, etwa wenn ein Heim erst kurz vor Inkrafttreten der Verordnung in Betrieb genommen oder erst in Planung gewesen sei, könne die Übergangsfrist auf bis zu 25 Jahre verlängert werden. Hiermit werde ein Bestandsschutz vermittelt, der verfassungsrechtlich nicht geboten sei. Von Verfassungs wegen sei die Einräumung einer Übergangsfrist, die eine vollständige Refinanzierung ermögliche, nicht geboten. Rein tatsächlich treffe die Darstellung der Antragstellerin nicht zu, dass innerhalb der Übergangsfristen eine Refinanzierung getätigter Investitionen nicht möglich sei. Auch die Praxis lege keine 50jährigen Refinanzierungszeiträume fest. Im Anhörungsverfahren hätten fast alle Verbände und Beteiligte, die eine längere Übergangsfrist als 10 Jahre gefordert hätten, eine Frist von 25 Jahren für ausreichend erachtet. Hinsichtlich der in § 5 Abs. 4 LHeimBauVO geregelten Übergangsfrist für Doppelzimmer sei im Hinblick auf die Formulierung „anstreben“ schon fraglich, ob sie überhaupt eine gegenüber den Heimbetreibern durchsetzbare rechtliche Verpflichtung enthalte. Jedenfalls stehe eine solche Verpflichtung unter dem Vorbehalt der wirtschaftlichen Vertretbarkeit, die im Einzelfall eine angemessene Berücksichtigung der wirtschaftlichen Belange der Heimbetreiber und die Vermeidung von Härtefällen ermögliche. Zugleich trage die Vorschrift den Belangen der Heimbewohner Rechnung. Wenn der Abbau von Doppelzimmern den Heimbetreibern wirtschaftlich zugemutet werden könne, bestehe kein Grund, hiermit bis zum Ablauf der regulären Übergangsfrist zu warten. Zwar bestehe für Doppelzimmer mit einer Größe unter 22 m² lediglich eine Übergangsfrist von 10 Jahren, doch komme diese Größe hauptsächlich in älteren Heimen vor, die zu einem großen Teil hätten refinanziert werden können. Wenn - in seltenen Fällen - in jüngeren Heimen die Doppelzimmergröße 22 m² nicht erreicht werde, seien die Interessen der Heimbetreiber nicht schutzwürdig, weil die realisierten Zimmergrößen bereits im Zeitpunkt der Errichtung nicht zeitgemäß gewesen seien.
58
§ 5 Abs. 7 LHeimBauVO sei zu Gunsten der Heimbetreiber erlassen worden. Im Hinblick darauf, dass es auch Maßnahmen geben könne, die nicht im Vorgriff auf neue Anforderungen der Landesheimbauverordnung erfolgt seien und deshalb wie allgemein bei Zuschüssen die Frage der Rückforderung von Fördermitteln aufwerfen würden, verbiete sich die von der Antragstellerin gewünschte Klarstellung, dass eine Rückforderung generell nicht in Betracht komme. Soweit eine Rückforderung von Fördermitteln nach haushaltsrechtlichen Bestimmungen geboten sei, könne der Verordnungsgeber dies nicht ausschließen. Für die Einrichtung der Antragstellerin sei diese Bestimmung ohne Belang, da diese Einrichtung nicht gefördert worden sei.
59
Mit der Möglichkeit von Befreiungen in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO bestehe ein „Ventil“ für unverhältnismäßige Belastungen im Einzelfall.
60
Dem Gericht liegen die Akten des Antragsgegners vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
61
Nach Antragsänderung und Einwilligung des Beklagten gemäß § 91 Abs. 1 VwGO, der auch im Normenkontrollverfahren Anwendung findet (Schmidt, in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 13. Aufl., § 47 RdNrn. 16, 84), ist Gegenstand des Normenkontrollantrags die Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011.
62
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
63
Er ist bereits nur zum Teil zulässig.
64
Soweit sich der Normenkontrollantrag gegen § 7 LHeimBauVO, der die Ordnungswidrigkeiten regelt, richtet, ist er schon nicht statthaft. Denn nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof als Normenkontrollgericht „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ über die Gültigkeit von Normen. Dies hat zur Folge, dass Bestimmungen rein ordnungswidrigkeitenrechtlichen Inhalts nicht der Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen, weil gegen die auf solche Normen gestützten Bußgeldbescheide nach § 68 OWiG allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695). Daran ändert der Zusammenhang des § 7 LHeimBauVO mit den von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und Abs. 4, § 4 Abs. 2 Satz 1 bis 3, Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und 5 Satz 2, § 5 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 und 6 LHeimBauVO nichts. Auch wenn diese Bestimmungen zusammen mit § 7 LHeimBauVO zur Überprüfung gestellt werden, ist der Senat wegen der vom Gesetzgeber getroffenen und eng auszulegenden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17.02.2005, a.a.O.) Rechtswegregelung nicht befugt, die Ordnungswidrigkeitenvorschrift mit der in § 47 Abs. 5 Satz 2 angeordneten Wirkung für unwirksam zu erklären (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.2004 - 10 S 15/03 -, ZUR 2004, 358). Allerdings sieht sich der Senat zu dem Hinweis veranlasst, dass die Bezugnahme der Ordnungswidrigkeitenregelung in § 7 LHeimBauVO auf § 17 Abs. 1 LHeimG unzutreffend sein dürfte. Vielmehr regelt § 17 Abs. 2 Nr. 1 LHeimG, dass derjenige ordnungswidrig handelt, der vorsätzlich oder fahrlässig einer Rechtsverordnung nach § 24 LHeimG zuwiderhandelt, soweit diese für einen bestimmten Tatbestand auf § 17 Abs. 2 Nr. 1 LHeimG verweist.
65
Hinsichtlich der übrigen angegriffenen Bestimmungen der Verordnung sind die Anträge statthaft. Bei der Landesheimbauverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), über deren Gültigkeit der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (§ 4 AGVwGO).
66
Soweit der Normenkontrollantrag statthaft ist, fehlt der Antragstellerin allerdings zum Teil die Antragsbefugnis bzw. das Rechtsschutzbedürfnis. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Antragsteller geltend machen muss, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, verlangt die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem bestimmten Aspekt rechtlich betroffen zu sein. Ist das Verfahren in dieser Weise zulässig angestrengt worden, muss das Gericht wegen der Funktion des Normenkontrollverfahrens als objektives Beanstandungsverfahren die Rechtsvorschrift umfassend prüfen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass mit dem 6. Änderungsgesetz zur VwGO die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren in ihrer Formulierung dem § 42 Abs. 2 VwGO angepasst worden ist; denn diese Gesetzesnovelle, mit der die Funktion der Normenkontrolle als subjektives Rechtsschutzverfahren verstärkt werden sollte, hat an der umfassenden Prüfungs- und Entscheidungspflicht des Normenkontrollgerichts nichts geändert. Anders als bei der Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Nichtigkeitserklärung der Norm weder eine Rechtsverletzung des Antragstellers voraus, noch ist die Norm nur im Umfang einer solchen Rechtsverletzung zu verwerfen. Bei Normen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB teilbar sind, ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle allerdings auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht. Dies hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit unzulässig ist, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfasst, die schon auf Grund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar sind (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695; Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Wysk, VwGO, § 47 RdNrn. 56 ff.). Dies ist hier bei den Regelungen der §§ 2 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 2 und Abs. 4, 5 Abs. 4 Satz 2 und § 5 Abs. 7 LHeimBauVO der Fall.
67
Von diesen Regelungen ist die Antragstellerin von vornherein nicht betroffen und sie hat eine solche Betroffenheit auch nicht für die Zukunft geltend gemacht. Das Heim der Antragstellerin hält mit 36 Heimplätzen die Vorgaben des § 2 Abs. 2 LHeimBauVO an die Einrichtungsgröße ein, die an einem Standort 100 Heimplätze nicht überschreiten soll. Hinsichtlich der in § 2 Abs. 3 LHeimBauVO „möglichst“ geforderten zentralen Lage sowie der weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 LHeimBauVO vermag der Senat ebenfalls keine Bedenken hinsichtlich der Einrichtung der Antragstellerin zu erkennen. Die Einzelzimmer des Heims der Antragstellerin weisen weiterhin eine Größe von mehr als 16 m² auf und erfüllen - wie der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigte - die Vorgaben des § 3 Abs. 2 LHeimBauVO. Nach den Angaben des Antragsgegners in seinem Schriftsatz vom 28.07.2010 (Seite 80) werden die in § 3 Abs. 4 LHeimBauVO geregelten Anforderungen an die Sanitärraumausstattung in der Einrichtung der Antragstellerin deutlich überschritten. Auch die Bewohnerzimmer im Heim der Antragstellerin, die im Rahmen der Übergangsregelung des § 5 Abs. 4 LHeimBauVO noch mit zwei Personen belegt werden können, weisen bereits jetzt nach den übereinstimmenden Angaben der Vertreter der Antragstellerin und des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die nach § 5 Abs. 4 LHeimBauVO nach einer Übergangsfrist von 10 Jahren erforderliche Größe von 22 m² auf. Letztlich ist die Antragstellerin von der Regelung über die Rückforderung von Fördermitteln in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO von vornherein nicht betroffen, da ihr Heim Fördermittel im Sinne dieser Vorschrift nicht erhalten hat.
68
Des Weiteren kann auch von einer Abtrennbarkeit dieser Vorschriften ausgegangen werden. Abtrennbarkeit in diesem Sinne setzt voraus, dass zum einen die Regelungen voneinander unabhängig (selbständig) sind und deshalb eine differenzierende Prüfung möglich ist, zum anderen darüber hinaus, dass diese Regelungen aus der Sicht des Normgebers auch unabhängig voneinander Bestand haben sollen (BVerwG, Urteil vom 17.02.2005, a.a.O.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
69
Die Regelungen der §§ 2 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 2 und Abs. 4, 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO enthalten jeweils eigene, mit anderen Anforderungen der Landesheimbauverordnung nicht verbundene und damit selbständig bestehende Anforderungen an bauliche Anforderungen von Heimen; § 5 Abs. 7 LHeimBauVO betrifft eine selbständige Regelung über die Rückforderung von Fördermitteln. Diese Normen sind daher einer gesonderten rechtlichen Überprüfung, sowohl, was die Antragsbefugnis, wie auch, was ihre Wirksamkeit betrifft, zugänglich.
70
Der Senat geht davon aus, dass diese Normen aus der Sicht des Normgebers auch unabhängig voneinander Bestand haben sollen. Ausweislich der vom Antragsgegner vorgelegten Begründung zur Landesheimbauverordnung ist Ziel der Verordnung die Sicherung der erreichten guten Versorgungsqualität in den Heimen des Landes sowie deren Weiterentwicklung im Hinblick auf künftige Anforderungen. Dabei soll ein modernes Verständnis von einer humanen stationären Versorgung und Betreuung umgesetzt werden, soweit dies die Bau- und Raumkonzepte von Heimen betrifft. Gleichzeitig sollen so weit wie möglich der institutionelle Charakter von Heimen eingeschränkt und alltagsnahe Lebensumstände in den Heimen ermöglicht werden. Würde die Unwirksamkeitserklärung einer der die baulichen Anforderungen regelnden Bestimmungen der Landesheimbauverordnung die Unwirksamkeit der gesamten Landesheimbauverordnung zur Folge haben, würden - insgesamt - die Regelungen der Heimmindestbauverordnung weitergelten (§ 19 LHeimG), die vom Verordnungsgeber als mittlerweile weitgehend überholt und den baden-württembergischen Verhältnissen und dabei insbesondere auch als den Zielen der Sicherstellung einer modernen und leistungsfähigen Versorgungsstruktur nicht gerecht werdend angesehen werden (vgl. Begründung zur Landesheimbauverordnung, A. Allgemeiner Teil, III. Alternativen). Aus der Gesetzesbegründung zur Verordnungsermächtigung des § 24 LHeimG (LT-Drs. 14/6080, S. 15) geht hervor, dass auch der parlamentarische Gesetzgeber einen Rückschritt auf die Standards der nunmehr über 30 Jahre alten Heimmindestbauverordnung nicht wollte und die Vorgaben der Landesheimbauverordnung als Mindestvoraussetzungen für einen adäquaten ordnungsrechtlichen Schutz ansieht. Dies alles spricht aber dafür, dass auch bei Nichtigkeit einer die Anforderungen zur baulichen Gestaltung von Heimen regelnden Vorschrift oder der Vorschrift, die die Frage der Rückforderung von Fördermitteln regelt, die anderen, über den Mindeststandard der Heimmindestbauverordnung hinausgehenden Anforderungen bestehen bleiben sollen. So erklärte auch der Vertreter des Antragsgegners auf entsprechende Nachfragen des Senats in der mündlichen Verhandlung, dass die Landesheimbauverordnung im Übrigen weiterhin Geltung beanspruchen solle, wenn der Senat bestimmte Regelungen auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin hin für unwirksam erklären sollte.
71
Für die verbleibenden Bestimmungen der Landesheimbauverordnung besteht eine Antragsbefugnis. Die die bauliche Gestaltung von Heimen regelnden Vorschriften der Landesheimbauverordnung greifen in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Antragstellerin als Betreiberin eines Pflegeheims ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 41.85 -, GewArch 1989, 262; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.02.1994 - 10 S 1378/93 -, GewArch 1994, 291); zudem wendet sich die Antragstellerin als Eigentümerin eines Pflegeheimes gegen Vorschriften der Landesheimbauverordnung, die dessen bauliche Gestaltung betreffen. Diese Vorschriften sind möglicherweise Inhalts- und Schrankenbestimmungen ihres Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Anders als die Antragstellerin meint, kann sie jedoch nicht geltend machen, durch die Vorschriften der Landesheimbauverordnung auch in ihrer durch die Baugenehmigung vom 14.09.2006 vermittelten Rechtsposition verletzt zu sein. Durch diese wird nämlich nur die weitere bauliche Nutzung des Gebäudes im Rahmen der wirksam erteilten Baugenehmigung gewährleistet. Sie bietet dagegen keinerlei Schutz gegen die Begründung oder Durchsetzung heimrechtlicher Anforderungen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.1994, a.a.O.).
72
Auch wenn hinsichtlich der Antragstellerin für die Regelungen der Landesheimbauverordnung eine Übergangsfrist von 10 Jahren gilt, die auf bis zu 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme nach grundlegenden, entgeltrelevanten Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen verlängert werden kann (§ 5 Abs. 2 LHeimBauVO), sind im Übrigen die Erfordernisse des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für das Vorliegen einer Antragsbefugnis in zeitlicher Hinsicht („in absehbarer Zeit“) noch erfüllt. Denn spätestens nach Ablauf der Übergangsfristen ergibt sich hinreichend sicher die Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Antragstellerin durch die sie betreffenden Normen der Landesheimbauverordnung. Damit würde sich ein vorsichtig und vernünftig handelnder Betroffener auch in Anbetracht der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und des Umstandes, dass er gegebenenfalls schon jetzt seine Dispositionen im Hinblick auf die in Rede stehenden Bestimmungen der Landesheimbauverordnung zu treffen hat, bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt zur Antragstellung entschließen (vgl. zu diesem Kriterium: Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 RdNr. 180 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17.01.2001 - 6 CN 4.00 -, Buchholz 406.27 § 12 BBergG Nr. 1, nach dem auch dann eine Rechtsverletzung in absehbarer Zeit zu erwarten ist, wenn sie sich wegen der von dem Antragsteller zur Verwirklichung einer beabsichtigten Nutzung, die durch die angegriffene Rechtsvorschrift ausgeschlossen wird, erst in 15 Jahren aktualisiert).
73
Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Antragstellerin hat den geänderten Antrag in Bezug auf die Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011 innerhalb der insoweit geltenden Frist von einem Jahr nach ihrer Bekanntmachung gestellt. Auch wenn in Bezug auf die Vorschriften der Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011, die aus der Landesheimbauverordnung vom 12.08.2009 unverändert übernommen worden sind, davon ausgegangen werden sollte, dass die Antragstellerin bereits gegen diese fristgerecht einen Normenkontrollantrag gestellt haben muss (vgl. dazu v. Albedyll, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl., § 47 VwGO RdNr. 89), ergeben sich hier keine Bedenken an der Einhaltung des Fristerfordernisses. Denn auch gegen die Landesheimbauverordnung vom 12.08.2009 hat die Antragstellerin fristgerecht einen Normenkontrollantrag gestellt, den sie nach Erlass der neuen Heimbauverordnung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig geändert hat.
74
Der Antrag ist nach alledem unzulässig, soweit er sich gegen § 7 LHeimBauVO sowie gegen §§ 2 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 2 und Abs. 4, 5 Abs. 4 Satz 2 und § 5 Abs. 7 LHeimBauVO richtet; im Übrigen ist er zulässig. Aber auch für den Fall, dass die vorgenannten Regelungen zulässiger Antragsgegenstand der Normenkontrolle sein können, ist der Normenkontrollantrag jedenfalls insgesamt unbegründet.
75
Denn die Regelungen der §§ 1 bis 6, 8 LHeimBauVO sind nicht wegen einer beachtlichen Verletzung höherrangigen Rechts ungültig.
76
Der Erlass der Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011 beruht auf § 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG vom 10.06.2008 (GBl. S. 169), geändert durch Gesetz vom 11.05.2010 (GBl. S. 404). Diese Ermächtigung zum Erlass der Landesheimbauverordnung ist wirksam. Insbesondere besitzt der Landesgesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des Landesheimgesetzes.
77
Auch wenn das Heimrecht als gewerberechtliche Spezialmaterie angesehen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.02.2004 - 6 B 70.03 -, GewArch 2004, 485; Beschluss des Senats vom 18.05.2009 - 6 S 734/09 -, VBlBW 2009, 389), ist die Gesetzgebungszuständigkeit für das Heimrecht nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) umfasst. Vielmehr fiel bis zur Änderung des Grundgesetzes durch das Föderalismusreformgesetz (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.06.2006, BGBl. I. S. 2034) der Erlass heimrechtlicher Vorschriften in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (öffentliche Fürsorge) und hatte der Bundesgesetzgeber das Heimrecht durch eine umfassende Regelung, das Heimgesetz (Gesetz über Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime für Volljährige vom 07.08.1975 [BGBl. I S. 1873], in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.11.2001 [BGBl. I 2970], seitdem noch mehrfach geändert) auf der Grundlage dieses Kompetenztitels erschöpfend reguliert. Denn dieses Gesetz bezweckte nach seinem Anspruch und dem damit übereinstimmenden Regelungsgehalt den Schutz alter, pflegebedürftiger oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthaltes und den daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können und war deshalb vom Begriff der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG umfasst (BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, 134; v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, 3. Aufl., Art. 74 RdNr. 344; Korbmacher, Grundfragen des öffentlichen Heimrechts, S. 6 ff.; Starck, Föderalismusreform Einführung RdNr. 62). Mit dem durch das Föderalismusreformgesetz vom 28.06.2006 eingefügten Klammerzusatz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG „(ohne das Heimrecht)“ wurde die Kompetenz für das Heimrecht aus dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung gestrichen und fällt seitdem in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 12; dies wird in Rechtsprechung und Literatur einhellig so gesehen, vgl. etwa: BayVGH, Beschluss vom 22.11.2010 - 12 CS 10.2243 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.07.2009 - 12 A 2630/07 -, PflR 2010, 154; Degenhart, in: Sachs, GG, 4. Aufl., Art. 74 RdNr 37; Stettner, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Band 2, Supplementum 2007, Art. 74 RdNr. 45; Schnappauf, in: Hönig, GG, Art. 74 RdNrn. 1 und 7; Haratsch, in: Sodan, GG, Art. 74 RdNrn. 1, 11; Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 74 RdNr. 26; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl., Art. 74 RdNr. 86; Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., Band 2, Art. 74 RdNr. 65; Starck, a.a.O., RdNr. 62; Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 74 GG RdNr. 38), so dass der Landesgesetzgeber jedenfalls für den mit dem Landesheimgesetz geregelten ordnungsrechtlichen Teil des Heimrechts kompetenzrechtlich zuständig und damit auch zum Erlass der Verordnungsermächtigung in § 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG befugt war.
78
Die Verordnungsermächtigung des § 24 Satz 1 Nr.1 LHeimG genügt weiterhin dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG), was die Antragstellerin auch nicht in Frage stellt. § 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG ermächtigt das Ministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familien und Senioren zur Durchführung des Landesheimgesetzes Rechtsverordnungen zu erlassen über die bauliche Gestaltung der Heime, ihre Größe und Standorte sowie die Auswirkungen dieser Rechtsverordnung auf die Förderung von Heimen. Damit werden Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung im Heimgesetz eindeutig bestimmt. Ihr Zweck ergibt sich aus § 24 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 LHeimG (vgl. zum Ganzen auch die Rechtsprechung zur Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 des Heimgesetzes des Bundes: BVerwG, Urteil vom 17.03.1989, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.02.1994, a.a.O.).
79
Die desweiteren von der Antragstellerin nach der Änderung der Verordnungsermächtigung durch Änderungsgesetz vom 11.05.2010 (GBl. S. 404) und dem Neuerlass der Landesheimbauverordnung auf die Vorgaben des § 4 LHeimBauVO zu den Außenbereichen und zur Bildung von Wohngruppen beschränkten Bedenken in Bezug auf die Einhaltung des Ermächtigungsrahmens vermag der Senat nicht zu teilen. Denn der Begriff der „baulichen Gestaltung der Heime“ in § 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG, der über den Begriff „Räume“ in der ursprünglichen Verordnungsermächtigung des Landesheimgesetzes (§ 3 Abs. 2 Nr. 1) in der bis zur Änderung des Landesheimgesetzes durch Gesetz vom 11.05.2010 gültigen Fassung und in § 3 Abs. 2 Nr. 1 des Heimgesetzes des Bundes hinausgeht, umfasst alle heimspezifischen baulichen Anforderungen an Heime, ohne Einschränkung auf Räume oder sonstige andere Teile von Heimen. Hierzu können demgemäß auch Vorgaben für gemeinschaftlich genutzte Räume und Flächen in Wohngruppen wie auch für die dem Heim funktional zugeordneten Außenbereiche, etwa Balkon, Terrasse oder Garten gehören.
80
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin gibt die Landesheimbauverordnung mit den Regelungen zu den Außenbereichen und zur Bildung von Wohngruppen in § 4 LHeimBauVO auch kein bestimmtes Betriebs- oder Betreuungskonzept vor, dessen Bestimmung grundsätzlich Sache des Einrichtungsträgers ist (vgl. § 2 Abs. 2 LHeimG). § 4 LHeimBauVO will lediglich die räumliche Schaffung von überschaubaren Gemeinschaftsbereichen ermöglichen, macht damit aber keine konzeptionellen Vorgaben für ein besonderes Betriebs- oder Betreuungskonzept. Insoweit weist der Antragsgegner zu Recht darauf hin, dass die Vorgabe zur Gliederung der Heime in Wohneinheiten dazu diene, den angestrebten Wohncharakter der Heime (Überschaubarkeit sozialer Milieus) und die erwünschte Normalisierung des Heimalltages (Annäherung an die Lebenssituation in Privathaushalten) zu erreichen.
81
Anders als die Antragstellerin meint, sind die Regelungen der Landesheimbauverordnung auch hinreichend bestimmt gefasst. Das aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit von Normen fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, also den Inhalt und die Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach ausrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348, 375f.; Urteil vom 07.11.1992 - 1 BvL 8/87 -, BVerfGE 87, 234; Beschluss vom 09.11.1988 - 1 BvR 243/86 -, BVerfGE 79, 106; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 -, VBlBW 2010, 29 m.w.N.). Entsprechendes gilt für Generalklauseln und durch Rechtsnormen eingeräumte Gestaltungs- und Ermessensspielräume. Denn einer zu dichten Normierung steht das Bedürfnis gegenüber, die notwendige Flexibilität des Verwaltungshandelns zu erhalten. Durch ausreichende Beurteilungs- und Ermessensspielräume sollen situations- und sachgerechte Einzelfallentscheidungen ermöglicht werden, die durch generelle Normen nicht durchweg erreichbar sind (vgl. Zippelius/Württemberger, Deutsches Staatsrecht, 31. Aufl., S. 107). Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (BVerfG, Beschluss vom 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89, 133). Unbestimmte Rechtsbegriffe, Generalklauseln und die Einräumung eines Verwaltungsermessens sind mithin nicht zu beanstanden, wenn die Norm mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für ihre Auslegung und Anwendung bietet oder sie eine gefestigte Rechtsprechung übernimmt und damit aus dieser Rechtsprechung hinreichende Bestimmtheit gewinnt. Norminterpretierende oder ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften gewährleisten eine möglichst einheitliche Bestimmung und Anwendung und können dadurch ebenfalls dazu beitragen, dass unbestimmte Rechtsbegriffe und die Einräumung eines Verwaltungsermessens den rechtsstaatlichen Geboten der Bestimmtheit und Normklarheit genügen (BVerwG, Beschluss vom 01.12.2009 - 4 B 37/09 -, ZfBR 2010, 160 m.w.N.).
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Gemessen an diesen Vorgaben bestehen keine durchgreifenden Bedenken an der Bestimmtheit einzelner Normen der Landesheimbauverordnung. Schon gar nicht kann - anders als die Antragstellerin meint - davon gesprochen werden, dass die Unbestimmtheit der Landesheimbauverordnung derart weit gehe und so viele Vorschriften erfasse, dass insgesamt von einem Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot ausgegangen werden kann und die Landesheimbauverordnung deswegen insgesamt unwirksam ist. Insoweit macht der Antragsgegner zu Recht darauf aufmerksam, dass die Landesheimbauverordnung in ihren §§ 2 bis 4 die maßgeblichen baulichen Anforderungen hinreichend konkret formuliert, insbesondere was die wohnortnahe Standortwahl (§ 2 Abs. 3 LHeimBauVO), die Einrichtungsgröße von nicht mehr als 100 Heimplätzen (§ 2 Abs. 2 LHeimBauVO), die Bereitstellung von Einzelzimmern, die möglichst zu Nutzungseinheiten zusammen geschlossen werden können (§ 3 Abs. 1 LHeimBauVO), Vorgaben für Größe, Zuschnitt und Ausstattung der Zimmer (§§ 3 Abs. 2 , 3 und 5 LHeimBauVO), Anzahl der Sanitärbereiche (§ 3 Abs. 4 LHeimBauVO), Bildung von Wohneinheiten mit einer vorgegebenen Maximalgröße (§ 4 Abs. 1 LHeimBauVO), Vorgaben für die Größe der Aufenthaltsbereiche und zur Schaffung bestimmter Funktionsflächen in Wohngruppen und Vorgaben hierfür (§ 4 Abs. 2 bis 5 LHeimBauVO) betrifft. Die von der Antragstellerin bemängelten unbestimmten Rechtsbegriffe wie „möglichst hoher Anteil“, „in der Regel“ und andere werden zu einem Großteil zur Relativierung dieser Vorgaben im Sinne von Öffnungsklauseln und Abweichungsmöglichkeiten zu Gunsten der Heimbetreiber im Einzelfall, der naturgemäß nicht näher zu regeln ist, verwendet und dienen einer verhältnismäßigen und die Heimbetreiber nicht unangemessen benachteiligenden Anwendung im Einzelfall. Unter Berücksichtigung dieser Zielsetzung sind sie hinreichend auslegungsfähig. Hinsichtlich einzelner Regelungen der Landesheimbauverordnung gilt insoweit:
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Die insbesondere von der Antragstellerin beanstandete Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe „technisch durchführbar“ und „wirtschaftlich vertretbar“ in der Übergangsregelung des § 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 LHeimBauVO, in der Befreiungsregelung des § 6 LHeimBauVO sowie in § 4 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO begegnet keinen rechtsstaatlichen Bedenken. Ähnliche Begrifflichkeiten, die - inhaltlich gleichbedeutend - an die technischen Realisierungsmöglichkeiten („technisch nicht möglich“) oder an das Merkmal der wirtschaftlichen Zumutbarkeit anknüpfen, finden sich bereits in der Befreiungsnorm des § 31 HeimMindBauV und haben in der heimrechtlichen Literatur und Praxis eine handhabbare Ausgestaltung erhalten. Danach bedeutet „technisch nicht durchführbar“ oder „technisch nicht möglich“, dass die Erreichung der Verordnungsziele nach den derzeitigen anerkannten Regeln der Baukunst schlechterdings unausführbar oder mit einem Verwendungszweck des Bauwerks oder der betroffenen Einrichtung zuwiderlaufenden Eingriff verbunden ist (vgl. Krahmer/Richter, Heimgesetz, 2. Aufl., § 31 HeimMindBauV, RdNr. 4; Kunz/Butz/Wiedemann, Heimgesetz, 10. Aufl., § 31 HeimMindBauV Rdnr. 127). Wirtschaftliche Unvertretbarkeit oder Unzumutbarkeit ist jedenfalls dann gegeben, wenn die Einrichtung dadurch in ihrem Bestand gefährdet ist (Kunz/Butz/Wiedemann, a.a.O., § 31 HeimMindBauV RdNr. 128; vgl. auch Dahlen/Giese/Igl/Klie, Das Heimgesetz, § 31 HeimMindBauV RdNr. 4.2). Nach der vom Antragsgegner vorgelegten Begründung zur Landesheimbauverordnung ist zudem von einem wirtschaftlich nicht vertretbaren Aufwand auszugehen, wenn begründete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die mit den Maßnahmen verbundenen betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen nicht im Rahmen der Heimentgelte refinanziert werden können (Begründung zu § 5 Abs. 2 LHeimBauVO), wenn eine wirtschaftliche Betriebsführung oder eine Refinanzierung früherer betriebsnotwendiger Investitionen gefährdet wird (Begründung zu § 5 Abs. 4 LHeimBauVO) oder wenn die notwendigen Maßnahmen eine wirtschaftliche Betriebsführung direkt oder indirekt gefährden (Begründung zu § 5 Abs. 6 LHeimBauVO). Weiterhin hat der Antragsgegner zu Recht darauf hingewiesen, dass eine Vielzahl von Gesetzen öffentlich-rechtliche Verpflichtungen unter den Vorbehalt der technischen Durchführbarkeit oder der wirtschaftlichen Vertretbarkeit stellen (vgl. etwa: § 16 Abs. 3 BBergG, § 2 Abs. 4 PBefG, § 3 LAbfG, § 11 Abs. 1 EnWG, § 17 Abs. 6 LKHG, § 14 Abs. 1 Satz 1 BatterrieG) und dieser Vorbehalt, wie auch bei den von der Antragstellerin angegriffenen Bestimmungen der Landesheimbauverordnung erforderlich ist, um gerade bei nicht vorhersehbaren Konstellationen die Verhältnismäßigkeit der abstrakt-generellen Regelungen zu wahren. Auf Grund dieser Zweckrichtung und der damit einhergehenden Auslegungsfähigkeit der in Rede stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe ist es nicht zu beanstanden, wenn die Frage der technischen Durchführbarkeit und der wirtschaftlichen Vertretbarkeit im Einzelfall von der Heimaufsichtsbehörde zu beurteilen ist. Es ist weder möglich noch sinnvoll, dass der Verordnungsgeber alle technisch undurchführbaren und wirtschaftlich unvertretbaren Maßnahmen vorab in abstrakt-genereller Weise regelt. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Heimbetreiber benötigten insoweit bereits Klarheit im Vorfeld, ist auf die Abstimmungsmöglichkeiten mit der Heimaufsichtsbehörde hinzuweisen. Diese ist gemäß § 4 Nr. 3 LHeimG zur Information und Beratung auch von Heimbetreibern bei der Planung und dem Betrieb der Heime verpflichtet. Darüber hinaus hat der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung angekündigt, dass die Orientierungshilfen für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg im Hinblick auf den Erlass der Landesheimbauverordnung fortgeschrieben werden sollen.
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Die von der Antragstellerin zudem beanstandete Einräumung eines Ermessens bei der Frage, ob sich die Übergangsfrist des § 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO von 10 Jahren auf 25 Jahre verlängert (§ 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO), begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Denn insoweit lassen sich ermessenslenkende Gesichtspunkte dem § 2 LHeimG und dem § 1 LHeimBauVO entnehmen. Der Antragsgegner weist insoweit zu Recht darauf hin, dass die dort genannten Zwecke des Heimgesetzes (vor allem Schutz der Würde sowie der Interessen und Bedürfnisse der Bewohner von Heimen, Wahrung und Förderung der Selbständigkeit, Selbstverantwortung, Selbstbestimmung und der gleichberechtigten Teilhabe am Leben der Gesellschaft, Sicherung der dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechenden Qualität des Wohnens) und die allgemeinen Grundsätze der Landesheimbauverordnung (vor allem Orientierung der Bau- und Raumkonzepte an den Zielen der Erhaltung von Würde, Selbstbestimmung und Lebensqualität, Recht auf geschützte Privat- und Intimsphäre der Bewohner von Heimen) dafür sprechen, die neuen baulichen Anforderungen möglichst zügig zur Geltung zu bringen. Andererseits soll aber auch den Heimbetreibern ausreichend Zeit für die erforderlichen Anpassungen gegeben und eine (zumindest anteilige) Refinanzierung betriebsnotwendiger Investitionskosten ermöglicht werden. Der Antragsgegner hat im gerichtlichen Verfahren mitgeteilt, dass das Sozialministerium als oberste Heimaufsichtsbehörde gegenüber den örtlichen Heimaufsichtsbehörden bereits klargestellt habe, dass eine Übergangsfrist von bis zu 25 Jahren immer möglich ist, wenn dieser Zeitraum für die Refinanzierung betriebsnotwendiger Investitionen notwendig ist. Dies hat der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals bestätigt. An dieser - ermessenslenkenden - Klarstellung werden sich die Heimaufsichtsbehörden bei der Ausübung des Ermessens zu orientieren haben. Auch hinsichtlich des in der Befreiungsnorm des § 6 Abs. 1 LHeimBauVO eingeräumten behördlichen Ermessens treten die ermessenslenkenden Gesichtspunkte deutlich hervor. Mit der Befreiungsregelung hat der Verordnungsgeber ein Regulativ geschaffen, das der Behörde mehr Flexibilität bei der Anwendung des Heimgesetzes ermöglicht und es ihr erlaubt, im Einzelfall besonderen Erfordernissen Rechnung zu tragen, ohne die Ziele des Heimgesetzes und der Landesheimbauverordnung zu vernachlässigen.
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Die von der Antragstellerin weiterhin bemängelten Soll-Regelungen in der Landesheimbauverordnung sind ebenfalls unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Soweit sie nicht in Programmsätzen und allgemeinen Grundsätzen enthalten sind (vgl. etwa §§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 LHeimBauVO), gilt für sie, dass der durch sie Verpflichtete gehalten ist, so zu verfahren, wie es bestimmt wird. Nur wenn atypische Umstände vorliegen, darf eine andere Handlungsweise gewählt werden (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 20.2.1986 - 5 ER 265/84 -, Buchholz 436.36 § 53 BAföG Nr. 5).
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Auch die einzelnen Regelungen der Landesheimbauverordnung sind mit höherrangigem Recht vereinbar.
87
Dies gilt zunächst für die von der Antragstellerin vornehmlich beanstandete Regelung in § 3 Abs. 1 LHeimBauVO, nach der für alle Bewohner von Heimen ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen muss und ein möglichst hoher Anteil der Einzelzimmer so gestaltet werden soll, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammen geschlossen und von zwei Personen gemeinsam genutzt werden können. Insbesondere verletzt diese Regelung nicht die Berufsfreiheit der Heimbetreiber.
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Die Erwerbstätigkeit von Heimbetreibern ist dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG zuzuordnen. Der - weit auszulegende - Begriff „Beruf“ im Sinn des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst grundsätzlich jede auf Dauer angelegte und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung (BVerfG, Beschluss vom 18.06.1980 - 1 BvR 697/77 -, BVerfGE 54, 301, 313). Die Betätigung als Betreiber eines Heimes erfüllt diese allgemeinen Kriterien eines Berufs. Das Grundrecht steht nach Art. 19 Abs. 3 GG insoweit auch einer juristischen Person des Privatrechts wie der der Antragstellerin zu (BVerfG, Urteil vom 19.10.1983 - 2 BvR 298/81 -, BVerfGE 65, 196, 210). In die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit von Heimbetreibern wird durch die Vorschriften, die Vorgaben an die bauliche Gestaltung von Heimen stellen, insbesondere auch durch die verpflichtende Vorgabe, ausnahmslos Einzelzimmer für die Bewohner von Heimen mit der Möglichkeit zum Zusammenschluss zu Wohneinheiten bereitzustellen, eingegriffen. Dieser Eingriff ist indes verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
89
Durch förmliches Gesetz, auch durch Rechtsverordnung, kann in die Berufsfreiheit eingegriffen werden (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG), wobei für eine danach zulässige Regelung der Berufsausübung durch Rechtsverordnung an die Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung keine höheren Anforderungen gestellt werden als an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.1994 - 1 B 190.94 -, GewArch 1995, 155). Diese Voraussetzungen sind, wie bereits oben ausgeführt, eingehalten.
90
Allerdings muss das Parlament alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln; einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen selbst vorbehalten (BVerwG, Urteil vom 16.06.1983 - 3 C 79.81 -, BVerwGE 67, 261, 266). Eine derart einschneidende, statusbildende Berufsausübungsregelung steht hier nicht im Streit. Die Verpflichtung, dass in Heimen für alle Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen muss und dass ein möglichst hoher Anteil der Einzelzimmer so gestaltet werden soll, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammen geschlossen und von zwei Personen gemeinsam genutzt werden können, ist - auch vor dem Hintergrund, dass in der Praxis der Anteil der Einzelzimmer den der Doppelzimmer in Heimen schon jetzt überragt (nach Angaben des Antragsgegners wurden zudem im Zeitraum von 1999 bis 2007 in den Pflegeheimen Baden-Württembergs 88 % des gesamten Platzzuwachses in Einzelzimmern geschaffen und wird in den Heimen des Landes der Platzbestand in Doppelzimmern um schätzungsweise 2 bis 3 Prozent des derzeitigen Bestandes pro Jahr reduziert) - nicht berufsprägend und berührt nicht den Wesenskern der Berufsfreiheit von Betreibern von Heimen.
91
Auf Grund von § 3 Abs. 1 LHeimBauVO wird auch nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit von Heimbetreibern eingegriffen.
92
Bei der Beurteilung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit ist danach zu unterscheiden, ob es nur um die Regelung einer Berufsausübung geht oder ob darüber hinausgehend die Berufswahl eingeschränkt wird (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377). Während Einschränkungen der freien Berufswahl besonders strengen verfassungsrechtlichen Bindungen unterliegen, verfügt der Normgeber für Regelungen der Berufsausübung prinzipiell über einen erheblich größeren Gestaltungsspielraum. Die hier streitbefangene Regelung ist als Regelung der Berufsausübung zu beurteilen, denn sie lässt die von der Verfassung verstärkt geschützte Freiheit der Berufswahl unberührt. Sie verwehrt nicht den Zugang zum Beruf eines Heimbetreibers und zu sonst einschlägigen Berufen. Sie hat vielmehr Modalitäten der Berufsausübung zum Gegenstand, wenn sie regelt, welche Anforderungen an die bauliche Gestaltung von Heimen zu stellen sind. Allerdings können Regelungen der Berufsausübung so einschneidend sein, dass sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommen; in bestimmten Fällen können sie wegen ihrer Folgen faktisch die sinnvolle Ausübung des in Rede stehenden Berufs überhaupt unmöglich machen. Dann folgt für die verfassungsrechtliche Beurteilung, dass nicht schon - wie bei der Berufsausübungsregelung - vernünftige Gründe des Gemeinwohls ausreichen, um den Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen. Nur Gemeinwohlbelange von hoher Bedeutung wiegen so schwer, dass sie dann gegenüber den schutzwürdigen Interessen des Heimbetreibers an ungehinderter Betätigung den Vorrang verdienen (vgl. etwa: BVerfG, Beschluss vom 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 -, NJW 1990, 2306).
93
Dies ist hier indes nicht der Fall. Durch die Bestimmung, dass - soweit keine Wohnungen zur individuellen Nutzung angeboten werden - für alle Bewohner ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen muss, wird in aller Regel eine sinnvolle Ausübung des Berufs eines Heimbetreibers nicht faktisch unmöglich gemacht. Insoweit kommt es auf die generelle Wirkung der Neuregelung gegenüber den Heimbetreibern an. Vorschriften über die Berufsausübung können nur dann wegen ihrer wirtschaftlichen Folgen als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl eingestuft werden, wenn die Betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahme- oder Sonderfällen wirtschaftlich nicht in der Lage wären, den gewählten Beruf zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen (BVerfG, Beschluss vom 17.10.1984 - 1 BvL 18/82, 1 BvL 46/83, 1 BvL 2/84 -, BVerfGE 68, 155, 170 f.). Hier kann keine Rede davon sein, dass bereits bestehende Heime im Hinblick auf die Verpflichtung, Doppelzimmer abzubauen und in Zukunft nur noch Einzelzimmer bereitzustellen, in aller Regel nicht mehr rentabel betrieben werden können. Denn die Regelungen über die individuellen Wohnbereiche beanspruchen sofortige Geltung nur für solche Heime, die nach Inkrafttreten der Verordnung ihren Betrieb neu aufnehmen oder in denen - soweit technisch durchführbar und wirtschaftlich vertretbar - Sanierungs- und Umbaumaßnahmen stattgefunden haben, die in erheblichem Umfang die Gestaltung des Raumkonzepts betroffen und auch die Höhe der Heimentgelte beeinflusst haben (§ 5 Abs. 1 LHeimBauVO). Für bestehende Heime wird aber eine Übergangsfrist von 10 Jahren eingeräumt, die auf bis zu 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme nach grundlegenden, entgeltrelevanten Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen verlängert werden kann (§ 5 Abs. 2 LHeimBauVO). Zudem sieht § 6 Abs. 1 LHeimBauVO eine Befreiungsmöglichkeit vor, wenn die Erfüllung dieser Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar ist.
94
Beschränkungen der Berufsausübung müssen durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert sein und dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit genügen. Das gewählte Mittel muss zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sein. Die dadurch bewirkte Beschränkung muss dem Betroffenen zumutbar sein (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn, Übermaßverbot). Je einschneidender die Freiheit der Berufsausübung eingeengt wird, desto gewichtiger müssen die öffentlichen Belange sein, denen die Regelungen zu dienen bestimmt ist (BVerfG, Beschluss vom 25.03.1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28, 41).
95
Das Einzelzimmererfordernis in § 3 Abs. 1 LHeimBauVO verfolgt ein legitimes Gemeinwohlziel, wobei zu beachten ist, dass dem Normgeber hinsichtlich der Festlegung von sozialpolitischen Zielen ein sehr weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zukommt (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 23.01.1990 - 1 BvL 44/86, 1 BvL 48/87 -, BVerfGE 81, 156, 189).
96
Die Einzelzimmerregelung in § 3 Abs. 1 LHeimBauVO soll den Bewohnern von Heimen eine angemessene Qualität des Wohnens und eine geschützte Privat- und Intimsphäre ermöglichen. Der Schutz der Privat- und Intimsphäre, gerade von hilfebedürftigen älteren sowie pflegebedürftigen oder behinderten Menschen im alltäglichen Leben in Heimen und die Schaffung einer angemessenen Wohnqualität, die heutigen Standards entspricht, ist offenkundig ein legitimer Gemeinwohlbelang und wird als solcher auch nicht von der Antragstellerin in Frage gestellt (vgl. Seite 9 des Schriftsatzes des Vertreters der Antragstellerin vom 04.04.2011). Der Antragsgegner weist insoweit zu Recht darauf hin, dass die Bewohner in Heimen typischerweise nicht vor-übergehend (wie etwa in Krankenhäusern, wo eine Unterbringung in Doppel- oder Mehrbettzimmern üblich und zumutbar sei), sondern auf Dauer leben und für ein normales Leben und Wohnen in Heimen die Schaffung einer räumlichen Privatsphäre erforderlich ist.
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Die streitbefangene Regelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO ist geeignet, dem Schutz der Privat- und Intimsphäre der Heimbewohner und der Schaffung einer angemessenen Wohnqualität zu dienen.
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Der Normgeber verfügt bei der Setzung generell-abstrakter Regelungen über einen prinzipiell weiten Gestaltungsspielraum, was bei der gerichtlichen Normenkontrolle zu beachten ist. Es ist Aufgabe des Normgebers zu entscheiden, mit welchen Mitteln der von ihm verfolgte Zweck einer Maßnahme zu erreichen ist. Die dieser Entscheidung zugrundeliegenden - oftmals fachbezogenen - Erwägungen und Wertungen, zumal Einschätzungen prognostischer Art, können gerichtlich nur dann beanstandet werden, wenn sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft sind oder wenn sie der verfassungsrechtlichen Wertordnung zuwiderlaufen. Demnach ist bei der gerichtlichen Kontrolle der Zwecktauglichkeit von Gesetzen die Eignung einer gesetzlichen Maßnahme nur dann zu verneinen, wenn das eingesetzte Mittel schlechthin ungeeignet ist (BVerfG, Beschluss vom 03.12.1965 - 1 BvL 15/84 -, BVerfGE 71, 206, 215). Das gilt entsprechend auch für die Verwaltung, soweit sie im Rahmen ihrer Befugnisse durch Rechtsverordnung allgemeine Vorschriften erlässt (BVerfG, Beschluss vom 27.03.1987 - 1 BvR 850/86 u.a. -, GewArch 1987, 194).
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Hier ist zu beachten, dass das Verbot von Doppel- oder Mehrbettzimmern zugleich auch die Wahlfreiheit derjenigen beeinträchtigt, die für eine angemessene Qualität des Wohnens gerade nicht in einem Einzelzimmer leben, sondern sich für ein Doppelzimmer entscheiden wollen. Dies kann vor allem bei Ehepaaren, Lebensgemeinschaften, Verwandten oder Freunden der Fall sein, die bewusst auf ein Einzelzimmer verzichten und gemeinsam in einem Heim leben wollen, aber auch bei anderen Heimbewohnern, die aus unterschiedlichen Gründen, etwa auch aus pflegefachlichen Gesichtspunkten (Aufrechterhaltung und Förderung der Kommunikation bei bettlägerigen Patienten), nicht allein in einem Einzelzimmer leben wollen. Wünschen nach räumlicher Nähe im Individualbereich trägt die Landesheimbauverordnung aber dadurch Rechnung, dass zum einen das Einzelzimmererfordernis nur dort gilt, wo Heime keine Wohnungen zur individuellen Nutzung bereitstellen und zum anderen vorgegeben wird (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LHeimBauVO), dass ein möglichst hoher Anteil von Einzelzimmern so gestaltet werden soll, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammengeschlossen und von zwei Personen gemeinsam genutzt und auch so gestaltet werden können, dass auf Wunsch ein Zimmer als gemeinsamer Schlafraum genutzt werden kann (sog. flexible Bau- und Raumkonzepte). Insoweit würde, worauf der Antragsgegner auch hinweist, die Wahlfreiheit der Heimbewohner nicht eingeschränkt, sondern sogar erweitert, da die gemeinsame Nutzung von zwei Zimmern bei Bedarf, etwa wenn sich der Zustand eines Bewohners so verändert, dass eine räumliche Nähe nicht mehr gewünscht wird, auch wieder ohne größere Umstände rückgängig gemacht werden kann. Problematisch könnten damit nur noch jene Fälle von Ehepaaren oder Partnern sein, in denen beide bettlägerig sind, aber zusammen in einem Zimmer untergebracht werden wollen. Bei diesen ist der Zusammenschluss zweier Einzelzimmer zu einer Wohneinheit wenig sinnvoll. Zum einen ist für sie ein Wohnraum dann nicht mehr erforderlich, zum anderen hat der Raum, in dem die Betten aufgestellt sind, nur noch Einzelzimmergröße. Auch bei einem Ehepaar, bei dem nur ein Ehepartner bettlägerig ist, könnte es zu Schwierigkeiten, etwa für gemeinsam eingenommene Mahlzeiten kommen, wenn in dem Raum, der als Schlafraum genutzt wird, kein Platz mehr für einen Tisch sein sollte. Hier könnte das von der Landesheimbauverordnung verfolgte flexible Bau- und Raumkonzept an seine Grenzen stoßen. Das mag auch noch in anderen Fällen so sein, wenn etwa für an Demenz erkrankte Menschen ein Doppelzimmer aus pflegefachlichen Gesichtspunkten wünschenswert ist, diese sich jedoch in der Kombination eines gemeinsam genutzten Schlafraumes und eines gemeinsam genutzten Wohnraumes „verlieren“ (vgl. Stellungnahme der Seniorenresidenz ... vom 25.05.2009 im Anhörungsverfahren). Aber hierbei handelt es sich, wie der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar ausführte, um in der Praxis äußerst seltene Einzelfälle, auf die der Normgeber wegen seiner Befugnis zur Typisierung und dem ihm eingeräumten Prognose- und Beurteilungsspielraum nicht weiter einzugehen braucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.2008 - 7 C 48.07 -, BVerwGE 132, 224).
100
Die Regelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO ist zur Erreichung des verfolgten Zwecks auch in dem hier maßgebenden Sinn erforderlich.
101
An der Erforderlichkeit einer generell-abstrakten Regelung fehlt es, wenn der Normgeber den Zweck der Maßnahme mit einer anderen - ebenso geeigneten - Maßnahme verwirklichen kann, welche die Betroffenen weniger belastet und sonstige private oder öffentliche Belange nicht oder jedenfalls nicht stärker beeinträchtigt als die ergriffene Maßnahme.
102
Der Senat vermag der von der Antragstellerin unter Hinweis auf einen regen Wettbewerb unter den Heimen vertretenen Ansicht nicht zu folgen, die Frage des Anteils der in den Heimen zu schaffenden Einzelzimmer könne der Selbstregulierung des Marktes überlassen werden. Die Antragstellerin stellt hierzu darauf ab, dass während der Auswahlphase die besondere Abhängigkeitssituation von Menschen in Heimen typischerweise noch nicht bestehe, in allen Regionen Einzelzimmer kurzfristig beziehbar seien und es üblich und naheliegend sei, dass der Interessent und sein Betreuer oder seine Angehörigen mehrere Einrichtungen anfragten und besichtigten. Jedoch kommt nach den schriftsätzlich dargelegten und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat von dem Vertreter des Antragsgegners näher erläuterten Erfahrungen der Heimaufsichtsbehörden der Wechsel von der häuslichen Umgebung des Heimbewohners in ein (Pflege)Heim in der Realität oft kurzfristig vor und wird die Entscheidung von zahlreichen Faktoren, wie etwa Lage, Verfügbarkeit und Kosten beeinflusst. Deswegen - so die Erfahrungen des Antragsgegners - werde es regelmäßig nicht möglich sein, vollkommen frei am Markt unter allen in Betracht kommenden Angeboten zu entscheiden. In vielen Fällen treffe ein Pflegebedürftiger die Entscheidung nicht mehr selbst und sei von dem Urteil oder auch nur der Unerfahrenheit anderer, die teilweise auch andere Interessen wie der Pflegebedürftige verfolgen könnten, abhängig. Dies lasse nicht den Schluss zu, dass Pflegebedürftige sich auf einem funktionierenden Markt von Pflegeeinrichtungen die Einrichtung mit den für sie akzeptablen Lebensbedingungen aussuchen könnten. Bereits vor diesem Hintergrund liegt es bei Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers nicht gänzlich neben der Sache und ist es jedenfalls nicht unvertretbar, die Anforderungen an Heime, auch und gerade was die individuellen Wohnbereiche angeht, nicht bloß dem freien Spiel der Kräfte des Marktes anzuvertrauen, sondern insoweit regulierend in den Markt einzugreifen. Weiter ist in den Blick zu nehmen, dass - wie selbst der Geschäftsführer der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat einräumte - Pflegebedürftige, deren Heimkosten ganz oder teilweise von Sozialhilfeträgern übernommen werden, von diesen bei einer Wahl zwischen der Unterbringung in einem Einzel- oder in einem Doppelzimmer oftmals auf die kostengünstigere Alternative des Doppelzimmers verwiesen werden. Auch unter Berücksichtigung dieses Umstands kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Wahl des Heimes und vor allem der Art und Weise der Unterbringung tatsächlich immer frei von jedweden äußeren Umständen erfolgen kann. Verfolgt der Verordnungsgeber das legitime Ziel, durch die ausnahmslose Bereitstellung von Einzelzimmern, die gegebenenfalls durch Zusammenschluss zu einer Wohneinheit verbunden werden können, den Bewohnern von Heimen eine angemessene Qualität des Wohnens und eine geschützte Privat- und Intimsphäre zu ermöglichen, kann die Erforderlichkeit einer verpflichtenden Regelung damit letztendlich nicht unter Hinweis auf die Selbstregulierung des Marktes in Frage gestellt werden.
103
Die Einzelzimmerregelung in § 3 Abs. 1 LHeimBauVO ist den betroffenen Heimbetreibern auch zumutbar. Sie ist bei Berücksichtigung aller erkennbaren erheblichen Umstände, vor allem auch im Hinblick auf die finanziellen Auswirkungen für die Heimbetreiber, um die es der Antragstellerin vor allem geht, insgesamt angemessen.
104
Bei der Beurteilung der Angemessenheit der Regelung ist insbesondere zu berücksichtigen, dass das Grundrecht der Berufsfreiheit keinen Anspruch auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten bietet. Wettbewerbspositionen und damit auch der Umsatz und die Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen je nach den Marktverhältnissen (BVerfG, Urteil vom 17.12.2002 - 1 BvL 28, 29, 30/95 -, BVerfGE 106, 275, 299; BVerwG, Urteil vom 23.10.2008 - 7 C 48.07 -, BVerwGE 132, 224). Soweit Heimbetreiber durch die Neuregelungen zum Doppelzimmer besonders schwer getroffen werden, kann dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch die Übergangsfristen (§ 5 Abs. 2 LHeimBauVO), die Regelung von Ausnahmetatbeständen in § 6 Abs. 2 LHeimBauVO und vor allem durch die Befreiungsmöglichkeit in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO Rechnung getragen werden. Danach kann eine Befreiung von den in §§ 2 bis 4 LHeimBauVO genannten Anforderungen - auch dem Einzelzimmererfordernis - in dem Fall erteilt werden, wenn deren Erfüllung dem Heimbetreiber ansonsten wirtschaftlich nicht zumutbar ist.
105
Insbesondere sind die Übergangsregelungen des § 5 Abs. 2 LHeimBauVO unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit nicht zu beanstanden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 23.10.2008, a.a.O. unter Hinweis auf: BVerfG, Beschluss vom 28.11.1984 - 1 BvL 13/81 -, BVerfGE 68, 272) verpflichtet weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes zu einer Übergangsregelung, die jedem Betroffenen die Fortsetzung einer früheren Tätigkeit ohne Rücksicht auf deren Umfang gestattet. Es besteht auch kein Recht darauf, von Neuregelungen verschont zu bleiben, bis einmal getätigte Investitionen sich vollständig amortisiert haben. Der Verordnungsgeber muss auch nicht jedem Einzelfall und jeder konkreten Disposition Rechnung tragen, sondern ist auch bei Übergangsregelungen befugt, zu typisieren und von atypischen Ausnahmefällen abzusehen. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben gilt:
106
Selbst wenn man mit der Antragstellerin von einem an § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI in Verbindung mit dem die Höhe der gesondert berechenbaren Abschreibungen für Gebäude und Zubehör betreffenden § 4 der Richtlinie zur gesonderten Berechnung betriebsnotwendiger Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 3 SGB XI orientierten Abschreibungszeitraum von 40,8 Jahren oder gar 50 Jahren (so die Antragstellerin unter Hinweis darauf, dass der in § 4 Abs. 3 der oben genannten Richtlinie genannte Abschreibungszeitraum auf einer Mischberechnung der Gebäudenutzung von 50 Jahren einerseits und einer Nutzung der technischen Ausstattung von 12 Jahren andererseits beruht) mit der Folge ausgehen würde, dass für ältere Heime nach Ablauf der Übergangsfristen die Investitionsaufwendungen für die Errichtung bzw. Generalsanierung für einen Zeitraum von bis zu 15 Jahren noch nicht abgeschrieben wären, ist zu beachten, dass der Heimbetreiber die Investitionskosten für die nach der Landesheimbauverordnung erforderlich werdende Umstellung von Doppel- auf Einzelzimmer als „betriebsbedingte Investitionsaufwendungen“ nach § 82 Abs. 3 oder 4 SGB XI seinerseits - zusätzlich - gesondert berechnen kann (vgl. dazu allgemein auch BSG, Urteil vom 06.09.2007 - B 3 P 3/07 R -, BSGE 99, 57; Urteil des Senats vom 22.05.2006 - 6 S 2993/04 -, VBlBW 2006, 470). Soweit die Antragstellerin demgegenüber einwendet, dass die Summierung der Investitionskosten für den bisher nicht refinanzierten Anteil der Errichtungskosten und für die Umbaukosten zu einem Wettbewerbsnachteil gegenüber demjenigen Heimbetreiber führe, der seine Vergütungsanteile für die Investitionen ohne Umbaukosten und ohne verkürzte Abschreibungszeit kalkulieren könne, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es - wie bereits ausgeführt - keinen grundrechtlichen Anspruch darauf gibt, dass Wettbewerbsbedingungen gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nur das Recht auf Teilhabe am Wettbewerb, nicht aber einen Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb oder auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten (BVerfG, Urteil vom 17.12.2002, a.a.O., BVerfGE 106, 275, 299). Im Übrigen ermöglichen die Übergangsvorschriften einen Refinanzierungszeitraum von 10 Jahren seit Inkrafttreten der Landesheimbauverordnung, verlängerbar auf 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme nach grundlegenden, entgeltrelevanten Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen und kann der Heimbetreiber in diesem Zeitraum auch Gewinne erzielen, mit denen er weitere Kosten decken kann. So hat der Antragsgegner im Ergebnis letztlich von der Antragstellerin unwidersprochen ausgeführt, dass es zahlreiche Heime gebe, die lange vor Ablauf einer Übergangsfrist von 50 Jahren grundlegend saniert oder abgerissen und im Rahmen eines Ersatzneubaus wieder errichtet worden seien, ohne in Insolvenz zu gehen. Im Anhörungsverfahren zum Erlass der Landesheimbauverordnung haben fast alle Verbände und Beteiligte, die eine längere Übergangsfrist als 10 Jahre gefordert haben, eine Frist von 25 Jahren für ausreichend erachtet. Der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste e.V. (bpa) hat in seiner Stellungnahme zum Entwurf der Landesheimbauverordnung vom 26.05.2009 selbst eine Übergangsvorschrift von 25 Jahren für bestehende Heime vorgeschlagen. Der Antragsgegner hat ferner darauf hingewiesen, dass im Zusammenhang mit den Vorarbeiten zum Erlass der Landesheimbauverordnung Heimträgern und Verbänden - auch dem bpa - angeboten worden sei, anhand konkreter Einzelfälle zu prüfen, ob bezüglich der vorgesehenen Übergangsregelungen Probleme entstünden und wie diese gegebenenfalls gelöst werden könnten. Hierauf sei keine Reaktion erfolgt, was nahelege, dass die Übergangsfrist für Heimträger akzeptabel sei. Stellt man dies in Rechnung und beachtet zudem, dass bei vollständiger Ausnutzung der möglichen Übergangsfrist bis zu 25 Jahren die aktuellen und legitimen Ziele des Verordnungsgebers erst mit der Verzögerung einer Generation vollständig umgesetzt werden können, besteht auch für den Senat kein Zweifel daran, dass bei Abwägung der wirtschaftlichen Betroffenheit der Heimbetreiber auf der einen Seite und der Schutzbedürftigkeit der Heimbewohner auf der anderen Seite, Übergangsfristen von 10 Jahren ab Inkrafttreten der Landesheimbauverordnung, verlängerbar auf 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme nach grundlegenden, entgeltrelevanten Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen nicht als unverhältnismäßig angesehen werden können. Eine andere Beurteilung ist auch nicht im Hinblick auf § 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO geboten, nach dem bereits während der Übergangsfristen, soweit wirtschaftlich vertretbar, der Abbau von Doppelzimmern anzustreben ist. Dabei mag dahinstehen, ob und inwieweit auf Grund der Wortwahl „anstreben“ gegenüber Heimbetreibern überhaupt eine rechtlich durchsetzbare Verpflichtung begründet wird oder ob § 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO nur als eine ermessensleitende Vorgabe, etwa für die Verlängerung der Übergangsfrist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO, Wirkung entfaltet. Denn diese Vorgabe steht jedenfalls unter dem Vorbehalt der wirtschaftlichen Vertretbarkeit und ermöglicht im Einzelfall wiederum eine angemessene Berücksichtigung der wirtschaftlichen Belange der Heimbetreiber, wobei auch hier die Frage, ob und inwieweit die Investitionskosten refinanziert sind, zu berücksichtigen ist.
107
Sollte es nach Ausschöpfung der Übergangsfristen dennoch zu wirtschaftlich unvertretbaren Folgen für den Heimbetreiber kommen, steht mit der Befreiungsregelung des § 6 Abs. 1 LHeimBauVO ein Korrektiv zur Verfügung, mit dem unter dem Blickwinkel des Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbare Belastungen vermieden werden.
108
Die Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO ist im Lichte der Übergangsregelungen des § 5 Abs. 2, 4 LHeimBauVO und der Befreiungs- und Ausnahmeregelungen des § 6 LHeimBauVO auch im Hinblick auf die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Durch sie erfolgt allenfalls eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums der Antragstellerin, die nach dem oben Gesagten verhältnismäßig ist.
109
Die in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sind durch die Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO wie auch durch die weiteren neuen Vorgaben der Landesheimbauverordnung ebenfalls nicht verletzt. Sie genießen nur in den Fällen echter Rückwirkung (generellen) Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen. Die Landesheimbauverordnung greift aber nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit liegenden (abgeschlossenen) Sachverhalt ein, sondern knüpft lediglich im Sinne einer unechten Rückwirkung tatbestandlich an Ereignisse vor ihrem Inkrafttreten an (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.2008, a.a.O.).
110
Die von der Antragstellerin des Weiteren vornehmlich angegriffene Regelung zur Wohngruppengröße in § 4 Abs. 1 LHeimBauVO, nach der in Wohnungen nicht mehr als 8 und in Wohngruppen höchstens 15 Bewohner aufgenommen werden sollen, verstößt ebenfalls nicht gegen grundrechtliche Freiheiten der Heimbetreiber. Sie verfolgt das Ziel, den institutionellen Charakter von Heimen zurückzudrängen, überschaubare, familienähnliche soziale Milieus zu gewährleisten und die Lebensbedingungen in Heimen an normale Wohnverhältnisse anzupassen. Dieses Ziel ist legitim; es wird von der Antragstellerin auch nicht in Abrede gestellt. Der Senat teilt insoweit die Ansicht des Antragsgegners, dass bei Bildung von Großgruppen eher die Gefahr eines institutionell geprägten Heims besteht und die Vorgabe einer Wohngruppengröße von höchstens 15 Bewohnern geeignet ist, zur Normalisierung des Heimalltags und zur Verbesserung der Wohnqualität der Heimbewohner beizutragen. Unter Berücksichtigung eines weiten Einschätzungsspielraums des Verordnungsgebers, der insoweit (vgl. Seite 82 ff. des Schriftsatzes des Vertreters des Antragsgegners vom 28.07.2011) auf Erfahrungen aus den Bereichen der Behindertenhilfe verweist, bestehen auch an der Erforderlichkeit der Regelung zur Beschränkung der Wohngruppengröße keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Im Hinblick auf das Vorbringen der Antragstellerin, Wohngruppengrößen von 20 bis 25 Personen hätten sich in der Praxis bewährt, so dass eine kleinere Wohngruppengröße nicht erforderlich sei, ist es nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner insoweit darauf verweist, dass sich die in der Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg genannte Einheit mit bis zu 25 Plätzen nicht auf Wohngruppen beziehe, sondern sich an herkömmlichen „Stationsgrößen“ orientiere, Gruppengrößen von bis zu 25 Plätzen in den vergangenen Jahren in den Heimen bereits zunehmend abgebaut worden seien und gerade für demenziell erkrankte Pflegebedürftige kleinere und überschaubare Gruppengrößen wichtig seien. So haben sich im Verordnungsgebungsverfahren unter anderem auch der Landesverband Baden-Württemberg der Lebenshilfe für Menschen mit Behinderung e.V. und der Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg für die Beschränkung der Größe der Wohngruppen auf 15 Plätze ausgesprochen.
111
Die Wohngruppenregelung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die nach Nr. 4.5 der Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg - Stand August 2006 - (vgl. aber auch Beschluss des Senats vom 18.04.2006 - 6 S 214/05 - zur (fehlenden) normativen Verbindlichkeit einer entsprechenden Regelung in Nr. 4.5 des Kriterienkatalogs für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg vom 19.03.2003) im Tagesdienst erforderliche Anwesenheit einer Pflegefachkraft in jeder Pflegeeinheit (in der Regel bis zu 25 Bewohner) dazu führe, dass bei verkleinerten Gruppen wesentlich mehr Fachkräfte erforderlich würden und dies erhebliche finanzielle Auswirkungen für die Heimbetreiber habe, steht dies der Angemessenheit der Regelung nicht entgegen. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt, dass die Orientierungshilfe konzeptionell von einem Stand vor Erlass der Landesheimbauverordnung ausgehe und deswegen nicht gefolgert werden könne, es müsse pro Wohngruppe (mit höchstens 15 Bewohnern) im Sinne der jetzt im Streit stehenden Landesheimbauverordnung vom Erfordernis der Anwesenheit einer Pflegefachkraft ausgegangen werden. Es bestehe insoweit keine Identität zwischen dem Begriff der Wohngruppe in § 4 Abs. 1 LHeimBauVO und dem von der Orientierungshilfe verwendeten Begriff der Pflegeeinheit. Vielmehr sehe eine im Entwurfsstadium befindliche Verordnung zur Personalausstattung von Heimen vor, dass für zwei Wohngruppen die Anwesenheit einer Pflegefachkraft und einer qualifizierten Hilfskraft erforderlich sei.
112
Für die Frage des Personaleinsatzes wie auch für die Frage des Erfordernisses räumlicher oder baulicher Veränderungen auf Grund der Verringerung der Wohngruppengröße gilt im Übrigen, dass es sich bei der Vorschrift des § 4 Abs. 1 LHeimBauVO um eine Soll-Regelung handelt, von der in atypischen Fällen, insbesondere wenn die Forderung nach Gruppengrößen von höchstens 15 Bewohnern zu unverhältnismäßigen Einschränkungen für die Heimbetreiber führen sollte, Ausnahmen gemacht werden können. Unverhältnismäßige Einschränkungen ergeben sich aus der Begrenzung von Wohngruppen auf höchstens 15 Personen auch für bestehende Heime darüber hinaus auch deswegen nicht, weil hier ebenfalls die Übergangsfrist von 10 Jahren nach § 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO gilt, die auf bis zu 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme verlängert werden kann (§ 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO), und auch die in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO eröffnete Möglichkeit zur Erteilung einer Befreiung aus Gründen der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit Anwendung findet.
113
Da sich die Regelung über die Wohngruppengröße in § 4 Abs. 1 LHeimBauVO mithin als verhältnismäßig erweist, verstößt sie auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.
114
Auch die weiteren Regelungen der Landesheimbauverordnung halten ungeachtet des Umstandes, dass sie teilweise schon nicht zulässiger Gegenstand des Normenkontrollantrags sind, einer Überprüfung am Maßstab der Art. 12 Abs. 1 GG, 14 Abs. 1 GG stand.
115
Die allgemeinen Grundsätze des § 1 LHeimBauVO werden von der Antragstellerin mit Ausnahme der Frage der Unbestimmtheit (dazu bereits oben) nicht gesondert angegriffen. Dass der Verordnungsgeber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums solche Grundsätze, die allein nicht Grundlage einer Anordnung der Heimaufsichtsbehörden sein können, sondern zuvörderst Richtlinien für ein den Heimaufsichtsbehörden eröffnetes Ermessen vorgeben, aufstellen kann und diese Grundsätze der Umsetzung legitimer Ziele des Verordnungsgebers dienen, ist zwischen den Beteiligten auch nicht umstritten. Ausweislich der Begründung zur § 1 LHeimBauVO geht es dem Verordnungsgeber darum, allgemeine Grundsätze für die Ausgestaltung und Weiterentwicklung der Heimangebote zu formulieren, und dabei besonders zu berücksichtigen, dass bei einem stationären Hilfebedarf die Kontinuität in den Lebensumständen der Betroffenen soweit wie möglich erhalten bleibt und dabei gleichzeitig institutionell geprägte Lebensverhältnisse soweit wie möglich vermieden werden.
116
Bei den Bestimmungen des § 2 LHeimBauVO handelt es sich ungeachtet der Frage, ob § 2 Abs. 1 LHeimBauVO lediglich als Programmsatz zu verstehen ist, um Soll-Vorschriften, die bei begründeten Ausnahmefällen die Berücksichtigung von Besonderheiten, auch im Hinblick auf mögliche Eingriffe in die Berufsfreiheit oder Eigentumsgarantie, ermöglichen. Wie der Antragsgegner zu Recht ausführt, verlieren diese Vorschriften zudem dadurch an Belastungsintensität, dass sie angesichts der gewählten Formulierungen („möglichst“, „orientieren“) als Optimierungsgebote zu verstehen sind (vgl. Begründung zu § 2 LHeimBauVO) und damit auch beim Fehlen einer Ausnahmesituation eine Rechtsanwendung unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ermöglichen. Insbesondere soll durch diese Vorschrift - wie sich ebenfalls aus der Begründung zu § 2 LHeimBauVO ergibt - der wirtschaftliche Betrieb von Heimen sowie die Notwendigkeit besonders spezialisierter Formen der stationären Betreuung auf zentraler oder überregionaler Ebene, nicht in Frage gestellt werden. Vor dem Hintergrund, dass die mit § 2 LHeimBauVO verfolgten Ziele (Verbleib der betroffenen Menschen bei stationärem Hilfebedarf in ihrem vertrauten Lebensumfeld, Vermeidung anonymer und institutionell geprägter Strukturen) an die im Gesetz zur Umsetzung der Pflegeversicherung in Baden-Württemberg (Landespflegegesetz - LPflG) niedergelegten Zielsetzungen zur Ausgestaltung der stationären Pflegestruktur (vgl. § 1 Abs. 1 LPflG) anknüpfen und die mit ihnen verfolgten Ziele nicht zu beanstanden sind, ist ein Verstoß des § 2 LHeimBauVO gegen die Grundrechte aus Art. 12 Abs.1, 14 Abs. 1 GG ebenfalls nicht ersichtlich.
117
Entsprechendes gilt für die weiteren Regelungen des § 3 Abs. 2 bis 5 LHeimBauVO über die Ausgestaltung der individuellen Wohnbereiche zur Zimmergröße, zu den Sanitäreinrichtungen und zur weiteren Gestaltung der Individualbereiche im Heim. Angesichts des mit ihnen verfolgten Ziels der Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen, der Übergangsregelungen in § 5 Abs. 2, 3 und 5 LHeimBauVO und der Befreiungsregelung in § 6 Abs. 1 LHeimBauVO erweisen sich auch diese Vorschriften als vereinbar mit den grundrechtlichen Gewährleistungen der Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG. In Bezug auf die Übergangsregelung des § 5 Abs. 5 LHeimBauVO, die für den Fall, dass hinsichtlich der Vorgaben zu den individuellen Sanitärräumen dauerhaft Ausnahmen zugelassen werden, vorsieht, dass spätestens nach einer Übergangsfrist von 10 Jahren auf allen Wohnebenen mindestens für jeweils bis zu vier Bewohner ein WC und für jeweils bis zu 15 Bewohner ein an die besonderen Bedürfnisse der jeweiligen Bewohner angepasstes Gemeinschaftsbad vorhanden sein müssen, sind Bedenken im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG, 14 Abs. 1 GG von der Antragstellerin nicht geltend gemacht worden. Sie sind angesichts des Ziels, nach der allgemeinen Übergangsfrist von 10 Jahren einen Mindeststandard bezüglich der gemeinschaftlichen Sanitäreinrichtungen zu gewährleisten, auch nicht ersichtlich.
118
Die Bestimmungen des § 4 Abs. 2 (Aufenthaltsbereiche), Abs. 3 (Funktions- und Arbeitsbereiche), Abs. 4 (Raumklima, Belichtung, Beleuchtung, Be- und Entlüftung) und Abs. 5 LHeimBauVO (Außenbereich) werden von der Antragstellerin nicht gesondert angegriffen. Dass die Regelungen für die Außenbereiche von der Verordnungsermächtigung gedeckt sind, wurde bereits oben ausgeführt. Im Übrigen ist auch hier in Anbetracht der Übergangsregelungen und der Befreiungsmöglichkeit in § 6 LHeimBauVO für den Senat ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG nicht erkennbar.
119
Die Übergangsregelungen in § 5 LHeimBauVO sind in Zusammenhang mit den entsprechenden materiell-rechtlichen Regelungen zu sehen und bedürfen insoweit keiner eigenständigen Überprüfung. Insbesondere ist der Zeitraum der Übergangsregelungen (10 Jahre nach Inkrafttreten der Landesheimbauverordnung, im Ermessensweg verlängerbar auf bis zu 25 Jahre nach erstmaliger Inbetriebnahme oder erneuter Inbetriebnahme nach grundlegenden, entgeltrelevanten Sanierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen), wie bereits bei der Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO dargestellt, nicht zu beanstanden.
120
Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die Regelung in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO geltend macht, dass für den Fall, dass sich bei nach Landesrecht geförderten Einrichtungen durch die Anpassung an die Anforderungen dieser Verordnung förderschädliche Abweichungen bezüglich der ursprünglichen Förderbedingungen ergeben, dies in der Regel lediglich nicht zur Rückforderung von Fördermitteln führen „soll“, und nicht normiert worden sei, dass eine Rückforderung von Fördermitteln generell nicht in Betracht komme, hat der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren ausgeführt, dass § 5 Abs. 7 LHeimBauVO zu Gunsten der Heimbetreiber erlassen worden sei. Die Vorschrift betreffe all die Fälle, in denen Heimbetreiber bereits im Vorgriff auf die - wegen der Übergangsfrist - noch nicht geltenden Anforderungen der Landesheimbauverordnung Umbauten und Investitionen vornehmen und bei denen sich vor Ablauf sowohl der Zweckbindungsfrist wie auch der Übergangsfrist die Frage stellen könne, ob diese förderschädlich seien. Die Verordnung stelle klar, dass hiervon in der Regel nicht auszugehen sei. Es könne allerdings auch Maßnahmen geben, die nicht im Vorgriff auf die neuen Anforderungen der Landesheimbauverordnung erfolgt seien und damit wie allgemein bei Zuschüssen die Frage der Rückforderung von Fördermittel aufwerfe. Deswegen könne nicht generell normiert werden, dass Fördermittel nicht zurückgefordert werden. Unter diesen Voraussetzungen vermag der Senat nichts dafür zu erkennen, dass § 5 Abs. 7 LHeimBauVO nicht mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Hiervon scheint auch die Antragstellerin auszugehen, die das dargelegte Verständnis des Antragsgegners von § 5 Abs. 7 LHeimBauVO in ihrem Schriftsatz vom 04.04.2011 „begrüßt“.
121
Hinsichtlich des § 6 LHeimBauVO (Befreiungen und Ausnahmeregelungen) sowie der Bestimmungen über das Inkrafttreten der Landesheimbauverordnung sind weitere Bedenken an der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht von der Antragstellerin nicht geltend gemacht worden und im Übrigen auch nicht ersichtlich.
122
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
123
Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.
124
Beschluss vom 27. September 2011
125
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 LHeimBauVO
§§ 2 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 2 und Abs. 4, 5 Abs. 4 Satz 2 und § 5 Abs. 7 LHeimBauVO
§§ 2 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 2 und Abs. 4, 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO
§§ 1 bis 6, 8 LHeimBauVO
§§ 3 Abs. 2 , 3 und 5 LHeimBauVO
§§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 LHeimBauVO
§§ 2 bis 4 LHeimBauVO
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 5 LHeimBauVO
§ 2 LHeimBauVO
§ 7 LHeimBauVO
§ 4 LHeimBauVO
§ 4 LHeimG
§ 68 OWiG
§ 24 LHeimG
§ 4 AGVwGO
§ 139 BGB
§ 19 LHeimG
§ 12 BBergG
§ 47 VwGO
§ 6 LHeimBauVO
§ 31 HeimMindBauV
§ 3 LAbfG
§ 2 LHeimG
§ 1 LHeimBauVO
§ 53 BAföG
§ 24 Satz 1 Nr. 1 des Heimgesetzes
§ 1 Abs. 1 LHeimG
§ 6 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 7 LHeimBauVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG
§ 3 Abs. 1 und 2 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 4 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 4 Satz 2 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 1 bis 3 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 LHeimBauVO
§ 2 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 2 Abs. 2 und 3 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 2 LHeimBauVO
§ 23 Abs. 1 HeimMindBauV
§ 3 Abs. 4 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 2 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 LHeimBauVO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 und 6 LHeimBauVO
§ 17 Abs. 1 LHeimG
§ 17 Abs. 2 Nr. 1 LHeimG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 LHeimBauVO
§ 2 Abs. 3 LHeimBauVO
§ 24 Satz 1 Nr.1 LHeimG
§ 2 Abs. 1 LHeimG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 des Heimgesetzes
§ 2 Abs. 2 LHeimG
§ 3 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 2 bis 5 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 LHeimBauVO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 6 LHeimBauVO
§ 16 Abs. 3 BBergG
§ 2 Abs. 4 PBefG
§ 11 Abs. 1 EnWG
§ 17 Abs. 6 LKHG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BatterrieG
§ 4 Nr. 3 LHeimG
§ 5 Abs. 1 LHeimBauVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 LHeimBauVO
§ 6 Abs. 2 LHeimBauVO
§ 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI
§ 82 Abs. 3 SGB XI
§ 82 Abs. 3 oder 4 SGB XI
§ 5 Abs. 2, 4 LHeimBauVO
§ 1 Abs. 1 LPflG
§ 3 Abs. 2 bis 5 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 2, 3 und 5 LHeimBauVO
§ 5 Abs. 5 LHeimBauVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1, der am Tag nach der Verkündung der Landesheimbauverordnung
§ 3 Abs. 2 Nr. 1) in der bis zur Änderung des Landesheimgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 74 Abs. 1 GG
Art. 70 Abs. 1, 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 74 GG
Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs.1, 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 695
NVwZ 2008, 899
BVerfGE 106, 62, 134
BVerfGE 113, 348, 375
BVerfGE 87, 234
BVerfGE 79, 106
BVerfGE 49, 89, 133
BVerfGE 54, 301, 313
BVerfGE 65, 196, 210
BVerwGE 67, 261, 266
BVerfGE 7, 377
NJW 1990, 2306
BVerfGE 68, 155, 170
BVerfGE 86, 28, 41
BVerfGE 81, 156, 189
BVerfGE 71, 206, 215
BVerwGE 132, 224
BVerfGE 106, 275, 299
BVerfGE 68, 272
BSGE 99, 57
7 CN 6.04
10 S 15/03
4 CN 1.07
4 C 41.85
10 S 1378/93
6 CN 4.00
6 B 70.03
6 S 734/09
2 BvF 1/01
12 CS 10.22
12 A 2630/07
1 BvR 668/04
1 BvL 8/87
1 BvR 243/86
1 S 2200/08
2 BvL 8/77
4 B 37/09
5 ER 265/84
1 BvR 697/77
2 BvR 298/81
1 B 190.94
3 C 79.81
1 BvR 596/56
1 BvR 355/86
1 BvL 18/82
1 BvL 46/83
1 BvL 2/84
1 BvR 298/86
1 BvL 44/86
1 BvL 48/87
1 BvL 15/84
1 BvR 850/86
7 C 48.07
1 BvL 13/81
B 3 P 3/07 R
6 S 2993/04
6 S 214/05
1 GKG auf 20.00