Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-19, Aktenzeichen 13 A 1445/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0819.13A1445.14.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 5. Juni 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger – ein ehemaliger Dressur-Reiter und weiterhin Dressur-Trainer – betreibt in Rosendahl im Kreis Coesfeld eine Pferdezucht und -haltung. Er ist Mitglied des Hannoveraner Verbandes e. V. und hält auch nach dem 30. Juni 2009 geborene Hannoveraner-Pferde. Teils weisen diese den traditionellen sog. Schenkelbrand auf.
Mit Schreiben vom 26. Juli 2012 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass er beabsichtige, seinen nach dem 1. Juli 2009 geborenen Pferden keine Transponder implantieren zu lassen.
Mit Schreiben vom 14. September 2012 und 25. Februar 2013 wies der Beklagte auf die Pflicht zur Implantation eines Transponders hin. Die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens könne nicht ausgeschlossen werden.
Der Kläger hat am 4. März 2013 Klage erhoben. Zur Begründung der Klage hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die als Feststellungsklage erhobene Klage sei zulässig. Insbesondere lägen das hierfür erforderliche feststellungsfähige Rechtsverhältnis und das berechtigte Interesse an der Feststellung vor. Die Feststellungsklage sei auch nicht subsidiär. Die Klage sei begründet, weil er seine bereits mit dem Schenkelbrand gekennzeichneten Equiden nicht mittels Implantation eines Transponders zu kennzeichnen habe. § 44 Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) verstoße gegen höherrangiges Recht und sei daher nichtig. Die Bestimmung lasse sich weder mit den Grundrechten, den Vorgaben des Tierschutzes noch mit den unionsrechtlichen Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 504/2008 in Einklang bringen. Die Kennzeichnungspflicht greife ohne hinreichende Rechtfertigung sowohl in sein Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG als auch in sein Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ein. Die ausnahmslose Pflicht zur Implantation von Transpondern lasse sich auch nicht mit den Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 504/2008 rechtfertigen. Der europäische Verordnungsgeber habe den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit eröffnet, alternative Kennzeichnungsmittel zuzulassen. Selbst wenn man davon ausgehe, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich berechtigt gewesen wäre, die in § 44 ViehVerkV getroffene Regelung zu erlassen, bleibe es dabei, dass diese Bestimmung rechtswidrig sei, da es an einer korrekten Ausübung des Verordnungsermessens fehle. Der Kläger hat eine gutachterliche Stellungnahme zu Kennzeichnungsmethoden bei Pferden mittels Heißbrandes und Transponder-Implantation unter besonderer Berücksichtigung von Schmerzen und Leiden von Prof. Dr. med. vet. Schatzmann aus Januar 2012 vorgelegt.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass er nicht dazu verpflichtet ist, seine nach dem 1. Juli 2009 geborenen Equiden gemäß § 44 Abs. 1 ViehVerkV mit einem Transponder kennzeichnen zu lassen, soweit er diese mit dem Schenkelbrand gekennzeichnet hat.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Verpflichtung nach § 44 ViehVerkV verstoße nicht gegen Art. 14 GG. Ein solcher Verstoß ergebe sich weder aus Art. 20a GG noch aus einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Das legislative Ermessen zur Zulassung von Alternativen sei nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 504/2008 nicht intendiert. Gleichwertige wissenschaftliche Garantien bestünden beim Heißbrand nicht. Der Beklagte hat eine Stellungnahme der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e.V. zur Kennzeichnung von Pferden (Equiden) mittels Heißbrandes und/oder Transponder vom 20. August 2010 vorgelegt.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 5. Juni 2014 die Klage abgewiesen. Die Feststellungsklage sei bereits unzulässig, soweit sie sich auf künftig zu seinem Bestand hinzukommende Pferde beziehe, da insofern ein in der Zukunft liegendes Rechtsverhältnis vorliege, das nach § 43 Abs. 1 VwGO nicht feststellungsfähig sei. Die im Übrigen zulässige Feststellungsklage sei jedoch unbegründet, da die Transponderpflicht für die nach dem 1. Juli 2009 geborenen Pferde des Klägers uneingeschränkt gelte. Die Voraussetzungen des diese Pflicht begründenden § 44 Abs. 1 ViehVerkV lägen vor. Auch verstoße die Vorschrift nicht gegen höherrangiges Recht. Sie entspreche dem in Art. 11 und Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 504/2008 geregelten System sowie den Absichten des Unionsgesetzgebers. Diese Regelungen der EU-Verordnung stünden – ähnlich wie die vergleichbaren Kennzeichnungs- und Registrierungsvorschriften für Schafe und Ziegen gemäß der VO (EG) Nr. 21/2004 – im Einklang mit den europäischen Grundfreiheiten und -rechten nach der Grundrechte-Charta. Auch die nationalen Grundrechte des Klägers seien nicht verletzt. Insbesondere die in der Kennzeichnungspflicht liegende Inhalts- und Schrankenbestimmung seines Eigentums an den Pferden gemäß Art. 14 GG sei verfassungsgemäß, da sie insbesondere verhältnismäßig sei. Unter Berücksichtigung des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers sei die getroffene Regelung geeignet, erforderlich und angemessen. Auch aus Art. 20a GG folge nichts anderes. Dem Normgeber stehe die Befugnis zu, sich in den wissenschaftlich bisher nicht abschließend geklärten Sachfragen in Bezug auf die Kennzeichnung mittels Transpondern oder Schenkelbrand einer wissenschaftlich fundierten Meinung anzuschließen und auf dieser Grundlage eine Regelung zu erlassen. Auch etwaige Eingriffe in die unternehmerische Freiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG oder die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG seien nach diesen Erwägungen jedenfalls gerechtfertigt.
Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung macht der Kläger in Vertiefung seines bisherigen Vorbringens im Wesentlichen geltend: Abgesehen davon, dass die Feststellungsklage auch in Bezug auf künftig in seinen Pferdebestand hinzukommende Fohlen zulässig sei, sei das Urteil des Verwaltungsgerichts auch in materiell-rechtlicher Hinsicht fehlerhaft. Zunächst sei die ausnahmslose Transponderpflicht mit Unionsrecht nicht vereinbar, weil der nationale Verordnungsgeber das in Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 enthaltene intendierte Ermessen, alternative Methoden zuzulassen, fehlerhaft ausgefüllt habe. Es sei aus dem Normsetzungsprozess in Bezug auf § 44 ViehVerkV nicht erkennbar, dass der nationale Normgeber sein legislatives Ermessen bei der Novellierung der ViehVerkV sachgerecht ausgeübt und dabei die notwendige Sachverhaltsermittlung vorgenommen habe. Es sei auch nicht zu befürchten gewesen, dass bei Zulassung des Schenkelbrandes als alternative Methode dieser bei der Mehrheit der zu kennzeichnenden Equiden eingesetzt werden würde. Die Bezugnahme auf das Urteil des EuGH zur Kennzeichnungspflicht von Schafen und Ziegen gehe fehl, weil das für diese Tiere geltende System vom Kennzeichnungssystem für Equiden deutlich abweiche. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von § 44 ViehVerkV sei aber auch nicht von einem Beurteilungs- bzw. Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers auszugehen. Dies ergebe sich daraus, dass hier nicht ein formelles Gesetz, sondern eine Rechtsverordnung der Exekutive zur Prüfung stehe. Die gerichtliche Überprüfung werde dadurch deutlich intensiver. Die angegriffene Transponderpflicht sei schon deshalb unverhältnismäßig, weil dieses System sich insgesamt als ungeeignet erweise. Die Möglichkeit von Defekten der Transponder, mutwillige Manipulationen oder das Wandern von Transpondern nach der Implantation seien in einem Umfang zu erwarten, der das gesamte System infrage stelle. Neue Studien wiesen darauf hin, dass Transponder lediglich in knapp 94 % der Fälle auslesbar seien. Die Identifizierungssicherheit nach dem System des Hannoveraner Verbandes mit Schenkelbrand, Equidenpass und ergänzendem DNA-Abgleich lasse hingegen annähernd hundertprozentige Identifizierbarkeit erreichen. Zudem habe der Verordnungsgeber auch nicht ignorieren dürfen, dass der Schenkelbrand als zumindest gleich geeignetes Mittel zugleich ein milderes Mittel darstelle, da dieser die Pferde geringer belaste als die Kennzeichnung mit Transpondern. Weiterhin sei das Urteil falsch, weil es die Verhältnismäßigkeit allein am Ziel der Verbesserung des Schutzes gegen Tierseuchen messe. Die Kennzeichnung von Pferden werde jedoch auch aus Gründen der Zucht sowie des effektiven Schutzes vor Diebstahls- und Betrugshandlungen geregelt. Diese Ziele würden mit Transpondern nicht bzw. weniger wirksam als mit dem Schenkelbrand gefördert. Zudem liege ein Verfahrensfehler vor, da das Verwaltungsgericht den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag ohne Grundlage im Prozessrecht abgelehnt habe.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 5. Juni 2014 zu ändern und festzustellen, dass er nicht verpflichtet ist, seine nach dem 30. Juni 2009 geborenen Equiden gemäß Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV mit einem Transponder kennzeichnen zu lassen, soweit er diese mit dem Schenkelbrand kennzeichnet, der in Verbindung mit dem Nummernbrand, dem Equidenpass und dem DNA-Abgleich eine sichere Identifizierung ermöglicht.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er beruft sich auf neuere Studien zur Kennzeichnung von Equiden, die seine Auffassung sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts stützen sollen, und legt diese teilweise vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Feststellungsklage ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A. Die Feststellungsklage ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Es fehlt insbesondere nicht an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis i. S. v. § 43 Abs. 1 VwGO.
Unter einem Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO versteht man die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm (des öffentlichen Rechts) sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 – 3 C 50.89 –, BVerwGE 89, 329 ff. = juris Rn. 29.
Ein typischer Fall eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses ist die Frage, welche Pflichten ein Bürger gegenüber dem Staat hat bzw. welche Eingriffsbefugnisse dem Staat gegenüber dem Bürger zustehen, soweit nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage dem entgegensteht (§ 43 Abs. 2 VwGO).
Dementsprechend ist der Umfang der Pflichten, die ein Tierhalter aufgrund von auf die Tierhaltung bezogenen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gegenüber staatlichen Behörden zu erfüllen hat, ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Folglich begegnet die Auffassung des Verwaltungsgerichts, in Bezug auf die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Bestand des Klägers vorhandenen, ab dem 1. Juli 2009 geborenen Pferde liege ein hinreichend konkretes und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor, keinen Bedenken.
Eine Abweisung der Klage als unzulässig in Bezug auf künftig hinzukommende Equiden ist nicht geboten. Die Feststellungsklage bezieht sich nach dem Wortlaut des gestellten Antrages beider Instanzen, welcher auch mit dem Begehren, das dem Vorbringen des Klägers im Übrigen zu entnehmen ist, übereinstimmt, bei unbefangenem Sprachverständnis mit der Wendung „seine nach dem 30. Juni 2009 geborenen Equiden“ allein auf in seinem Bestand befindliche Pferde. Noch nicht geborene bzw. noch nicht erworbene Pferde sind davon so wenig erfasst wie bereits gestorbene oder veräußerte Pferde. Die begehrte Feststellung erfasst aber, solange und soweit sie gilt, auch Pferde, die nach dem Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung in seinen Bestand hinzukommen, sobald sie tatsächlich „seine Equiden“ sind.
Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Feststellungsklage sind – mit dem Verwaltungsgericht – ohne weiteres gegeben.
B. Die Feststellungsklage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO).
Die Tatbestandsvoraussetzungen der Pflicht zur im Streit stehenden Kennzeichnung mittels Transpondern gemäß Art. 11 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV liegen vor (I.). Diese Vorschriften und die aus ihnen folgende Pflicht zur ausnahmslosen Kennzeichnung von Equiden mittels Transpondern sind mit höherrangigem Recht vereinbar (II.).
I. Die Pflicht zur Kennzeichnung von Equiden – insbesondere Pferden – mittels Transpondern ergibt sich aus der Verordnung (EG) Nr. 504/2008 der Kommission vom 6. Juni 2008 zur Umsetzung der Richtlinien 90/426/EWG und 90/427/EWG des Rates in Bezug auf Methoden zur Identifizierung von Equiden (ABl. EU L 149/3 ff. vom 7. Juni 2008 - nachfolgend: VO (EG) Nr. 504/2008). Nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 dürfen Equiden nicht gehalten werden, wenn sie nicht im Einklang mit der Verordnung identifiziert sind. Equiden in diesem Sinne sind nach Art. 2 Abs. 2 lit. c VO (EG) Nr. 504/2008 als Haustiere gehaltene oder frei lebende Einhufer aller Arten, die zur Gattung Equus der Säugetierfamilie Equidae gehören, sowie ihre Kreuzungen. Dies sind Pferde, Esel und Zebras sowie deren Kreuzungen, also Maultiere und Maulesel,
Vgl. Wikipedia-Artikel „Equidae“, https://de.wikipedia.org/wiki/Equidae.
Das System zur Identifizierung der Equiden umfasst gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG) Nr. 504/2008 folgende Elemente: a) ein einziges lebenslang gültiges Identifizierungsdokument; b) eine Methode zur Gewährleistung einer eindeutigen Verbindung zwischen Identifizierungsdokument und dem Equiden; c) eine Datenbank zur Aufzeichnung von Einzelheiten zur Identifizierung des Tieres unter einer spezifischen Kennnummer. Jeder in der Europäischen Union geborene oder in sie eingeführte Equide muss nach Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 bei der ersten Identifizierung durch die Implantation eines Transponders gekennzeichnet werden. Nach UAbs. 2 der Vorschrift legen die Mitgliedstaaten Mindestqualifikationen fest, die für den Eingriff erforderlich sind, oder benennen die Person bzw. Berufsgruppe, die diesen Eingriff vornehmen darf. Bestimmungen zu den Transpondern finden sich in Art. 2 Abs. 2 lit. b VO (EG) Nr. 504/2008. Gemäß Art. 12 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 können die Mitgliedstaaten abweichend von Art. 11 die Identifizierung von Equiden durch geeignete alternative Methoden, einschließlich Kennzeichnungen, genehmigen, welche gleichwertige wissenschaftliche Garantien bieten und einzeln oder kombiniert sicherstellen, dass die Identität des Tieres überprüft und die doppelte Ausstellung von Identifizierungsdokumenten wirksam verhindert werden kann („alternative Methode“). Nach den Übergangsbestimmungen in Art. 26 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 gelten bis spätestens 30. Juni 2009 geborene Equiden, die bis zu diesem Zeitpunkt gemäß den bis zu jenem Zeitpunkt geltenden Bestimmungen identifiziert wurden, als im Einklang mit der VO (EG) Nr. 504/2008 identifiziert. Nach Art. 27 VO (EG) Nr. 504/2008 gilt diese Verordnung ab dem 1. Juli 2009.
Soweit diese unmittelbar geltenden Regelungen noch der Umsetzung in nationales Recht bedurften bzw. für eine solche Umsetzung Raum ließen, ist diese im Abschnitt 13 der Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr in der Fassung der Neubekanntmachung vom 3. März 2010 (BGBl. I S. 198 ff. – Viehverkehrsverordnung – ViehVerkV) erfolgt. Dort finden sich neben der Vorschrift des § 44a ViehVerkV zum Dokument zur Identifizierung von Einhufern (Equidenpass) die nationalen Regelungen zur Kennzeichnung von Einhufern nach Art. 11 VO (EG) Nr. 504/2008 in § 44 ViehVerkV. Abs. 1 der Vorschrift konkretisiert die Person oder Berufsgruppe, die die Kennzeichnung vornehmen darf; Abs. 2 regelt den im Transponder gespeicherten und auslesbaren Code und Abs. 3 und Abs. 4 bestimmen Einzelheiten zu den Transpondern. Eine alternative Methode im Sinne von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 wird nicht zugelassen. Nach der in § 47 Abs. 7 ViehVerkV enthaltenen Übergangsregelung gelten diese Kennzeichnungsvorschriften für ab dem 1. Juli 2009 geborene Einhufer. Die genannten Vorschriften erließ das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) durch die Erste Verordnung zur Änderung der ViehVerkV auf der Grundlage von Verordnungsermächtigungen im bis zum 30. April 2014 geltenden Tierseuchengesetz (TierSG), welches ab dem 1. Mai 2014 durch das Gesetz zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen (Tiergesundheitsgesetz – TierGesG) abgelöst wurde.
Der Kläger ist Halter von Hannoveraner-Pferden, also Equiden, die zum Teil ab dem 1. Juli 2009 geboren worden und bisher nicht mit Transpondern im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. b VO (EG) Nr. 504/2008 gekennzeichnet sind. Da die Bundesrepublik keine alternative Methode im Sinne von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 zur Kennzeichnung mit Transpondern zugelassen hat, besteht die Pflicht zur Kennzeichnung mit Transpondern gemäß Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV.
II. Diese die Pflicht zur Transponderkennzeichnung begründenden Vorschriften sind wirksam und insbesondere mit höherrangigem Recht vereinbar. § 44 ViehVerkV entspricht den durch Art. 11 und 12 der VO (EG) Nr. 504/2008 durch den Unionsgesetzgeber getroffenen Vorgaben (1.). Das in der VO (EG) Nr. 504/2008 – besonders in den Art. 11 und 12 – niedergelegte System der Kennzeichnung von Equiden stimmt mit dem primären Unionsrecht, insbesondere mit den in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechtecharta – GRC) enthaltenen Grundrechten, überein (2.). Zugleich ist die für den Kläger geltende ausnahmslose Pflicht zur Kennzeichnung mittels Transpondern für seine ab 1. Juli 2009 geborenen Pferde, die sich aus Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV ergibt, mit höherrangigem nationalen Recht vereinbar (3.).
1. Die in § 44 ViehVerkV positiv getroffenen Regelungen, die die Pflicht zur Kennzeichnung von ab dem 1. Juli 2009 geborenen Equiden nicht begründen, sondern voraussetzen, stimmen mit der VO (EG) Nr. 504/2008 überein. Sie finden ihre Rechtfertigung in Art. 11 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 504/2008. Einfachrechtlich besteht die Ermächtigung für den Verordnungsgeber zu diesen Regelungen in §§ 79b, 79 Abs. 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 Nr. 4a TierSG.
§ 44 ViehVerkV bzw. der gesamte Abschnitt 13 der ViehVerkV über die „Kennzeichnung von Einhufern nach der VO (EG) Nr. 504/2008“ steht mit Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 auch insofern im Einklang, als dort keine alternative Methode zur Kennzeichnung von Einhufern als Ausnahme von der Pflicht zur Transponderkennzeichnung gemäß Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 zugelassen wird.
Neben Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008, wonach die Mitgliedstaaten alternative Methoden zur Identifizierung von Equiden genehmigen können, bestimmt Art. 12 Abs. 2, dass bei Anwendung einer alternativen Methode der Halter die Mittel zum Zugriff auf die Identifizierungsinformationen zur Verfügung stellt oder die Kosten der Identitätsüberprüfung trägt. Gemäß Abs. 3 der Norm tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass alternative Methoden als einziges Mittel zur Identitätsprüfung von Equiden nicht bei der Mehrheit der nach der VO (EG) Nr. 504/2008 gekennzeichneten Equiden eingesetzt werden (lit. a) und sichtbare Kennzeichnungen von Zucht- und Nutzequiden nicht mit denjenigen verwechselt werden können, die auf ihrem Hoheitsgebiet registrierten Equiden vorbehalten sind (lit. b).
Mit dieser Regelung des europäischen Sekundärrechts ist die in § 44 ViehVerkV getroffene Regelung, die keine alternative Methode der Kennzeichnung von Equiden ermöglicht, vereinbar. Die darin enthaltene Entscheidung des deutschen Normgebers, keine Ausnahme von der Pflicht zur Transponderkennzeichnung von Pferden in Gestalt des Schenkelbrandes, insbesondere der Heißbrände der zugelassenen Zuchtverbände, zuzulassen, stellt entgegen der Auffassung des Klägers keinen rechtserheblichen Fehler bei der Ausübung des „Verordnungsermessens“ dar.
Hierbei ist – sowohl nach Unionsrecht als auch nach nationalem Recht – nicht etwa eine Prüfung auf Ermessensfehler wie bei Verwaltungsakten (nationalrechtlich am Maßstab der §§ 40 VwVfG NRW, 114 VwGO) vorzunehmen, weil jene Vorschriften nicht auf die übrigen Formen des Verwaltungshandelns – vor allem nicht auf die Normsetzung – anwendbar sind. Der Normgeber verfügt über eine Gestaltungsfreiheit, die sich von der Ausübung von Ermessen beim Erlass eines Verwaltungsakts grundlegend unterscheidet. Hierauf hat das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Zum einen besteht ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, dem naturgemäß auch eine politische Komponente innewohnt, bei der Auswahl der zu verfolgenden Ziele, dem Einsatz begrenzter Haushaltsmittel und der Entscheidung über die einzusetzenden Instrumente, die Abwägung von Verfassungsgütern sowie die Auflösung von Zielkonflikten. Zum anderen besteht eine gesetzgeberische Einschätzungsprärogative, die vor allem bei der Bewertung schwieriger tatsächlicher Fragen in Bezug auf vorliegende Problemstellungen, zu deren Bewältigung geeignete Mittel sowie Eingriffsintensitäten zum Tragen kommt.
Vgl. zu den Anforderungen des nationalen Verfassungsrechts BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 ff. = juris Rn. 3, 6; Beschluss vom 7. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 u.a. –, BVerfGE 56, 298 ff. = juris Rn. 48 f., 53, 55 ff.; Beschluss vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95 –, BVerfGE 110, 1 ff. = juris Rn. 115; Entscheidung vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 u.a. –, BVerfGE 30, 292 ff. = juris Rn. 67 ff.; weiterführend zu diesen Fragen Möstl, in: Erichsen/Ahlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 19 Rn. 25 – 33 (allgemein), § 20 Rn. 1 – 10 (zu Rechtsverordnungen) m. w. N.
Unionsrechtlich betont der Gerichtshof der Europäischen Union regelmäßig den weiten Spielraum des Unionsgesetzgebers bei der Ausübung der ihm übertragenen Befugnisse. Dessen Kontrolle beschränkt sich auf die Frage, ob der Unionsgesetzgeber die Grenzen seines Ermessens offensichtlich überschritten hat.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013 – C-101/12 –, RdL 2014, 14 ff. = juris Leitsatz 2, Rn. 47 f.
Sowohl unionsrechtlich als auch nach nationalem Verfassungsrecht findet eine Prüfung des Spielraums des Gesetzgebers regelmäßig bei der Kontrolle der Vereinbarkeit normativer Regelungen mit Grundrechten und dort insbesondere bei deren Verhältnismäßigkeit statt (siehe dazu unten).
Auf dieser Grundlage ist nicht ersichtlich, dass der deutsche Normgeber beim Erlass von § 44 ViehVerkV – ohne Zulassung einer alternativen Methode im Sinne von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 – den ihm generell zustehenden und auch von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 ausdrücklich eingeräumten Spielraum überschritten hat.
Dieser Spielraum ist nicht deshalb eingeengt, weil dessen Ausübung gemäß Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 vom Unionsgesetzgeber dahingehend „intendiert“ wäre, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 (gleichwertige wissenschaftliche Garantie gemäß Abs. 1; Einschränkungen gemäß Abs. 3) regelmäßig eine Ausnahme zuzulassen wäre und nur in eng umgrenzten Sonderfällen davon abgesehen werden könnte. Dies lässt sich – ungeachtet der Frage, ob der Schenkelbrand eine solche gleichwertige wissenschaftliche Garantie bietet – entgegen der Auffassung des Klägers nicht feststellen. Der Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 („können die Mitgliedstaaten“) spricht gegen eine solche Einengung, welche in der deutschen Tradition der Normsetzung eher der Verwendung des Verbs „sollen“ entspräche. Hätte der Unionsgesetzgeber eine Verengung der Entscheidungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers bei der Umsetzung von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 bewirken wollen, hätte eine Verwendung von „sollen genehmigen“ oder gar von „genehmigen die Mitgliedstaaten“ (mithin eine gebundene Entscheidung) nahe gelegen. Zwar ist der Formulierung im Erwägungsgrund Nr. 14 der VO (EG) Nr. 504/2008 („wenngleich auch alternative Methoden zur Überprüfung der Identität des Tieres vorgesehen werden sollten“; Hervorhebung durch den Senat) ein Anhaltspunkt für eine Tendenz des Unionsgesetzgebers für eine Zulassung alternativer Methoden der Kennzeichnung von Equiden zu entnehmen. Dieses Argument verliert jedoch an Gewicht, wenn man berücksichtigt, dass im Erwägungsgrund Nr. 14 zur Transponder-Technologie, welche durch Art. 11 VO (EG) Nr. 504/2008 als regelmäßig vorgesehene Kennzeichnungsmethode den Kern der Neuregelung zur Einführung einer zuvor nicht bestehenden generellen Kennzeichnungspflicht für Equiden ausmacht, ebenfalls ausgeführt wird: „Equiden sollten mit einem Transponder gekennzeichnet werden“ (Hervorhebung durch den Senat). Dem ist zu entnehmen, dass der sprachlichen Differenzierung zwischen „müssen“, „sollen“ und „können“ in den Erwägungsgründen geringeres Gewicht beizumessen ist. Entscheidend ist der Normtext.
Bestätigt wird diese Einschätzung durch die Durchführungsverordnung (EU) 2015/262 der Kommission vom 17. Februar 2015 zur Festlegung von Vorschriften gemäß den Richtlinien 90/427/EWG und 2009/156/EG des Rates in Bezug auf die Methoden zur Identifizierung von Equiden (Equidenpass-Verordnung, ABl. EU L 59/1 ff. vom 3. März 2015), die die Kommission aufgrund der Erfahrungen mit der VO (EG) Nr. 504/2008 in der Zeit seit deren Geltung ab dem 1. Juli 2009 erlassen hat. Diese EU-Verordnung gilt ab dem 1. Januar 2016 (Art. 44 UAbs. 2 Equidenpass-VO) und ersetzt zugleich mit Wirkung ab demselben Tage die VO (EG) Nr. 504/2008 (Art. 42 Equidenpass-VO). Nach den Erwägungsgründen zur Equidenpass-VO reagiert die Kommission damit auf Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der in der VO (EG) Nr. 504/2008 enthaltenen Maßnahmen, wobei diese hauptsächlich die Methode zur Identifizierung der Equiden mithilfe des Identifizierungsdokuments betreffen (Erwägungsgrund Nr. 4 der Equidenpass-VO). Inhaltlich bleibt es nach der in der Equidenpass-VO getroffenen Regelung dabei, dass die zwingend festgelegte Methode für die Kennzeichnung von Equiden der Transponder ist, wobei in Art. 18 bis 20 Equidenpass-VO mehr Details geregelt sind als zuvor. Die Regelung der Zulassung alternativer Methoden zur Identitätsüberprüfung ist in Art. 21 und 22 Equidenpass-VO weiterhin so geregelt, dass die Mitgliedstaaten alternative Methoden zulassen können. Weder in Art. 21 und 22 Equidenpass-VO noch in den vorangestellten Erwägungsgründen sind Hinweise darauf enthalten, dass der Unionsgesetzgeber mit der Praxis der Umsetzung von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 durch die Mitgliedstaaten nicht einverstanden war bzw. ist. Zugleich ist festzustellen, dass soweit ersichtlich neben der Bundesrepublik auch die Mehrzahl der übrigen Mitgliedstaaten keine alternativen Methoden nach Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 zugelassen haben, wie sich der Webseite der Kommission im Sinne von Art. 12 Abs. 4 VO (EG) Nr. 504/2008 entnehmen lässt, auf der sich Verlinkungen zu nationalen Webseiten gemäß dieser Vorschrift finden,
http://ec.europa.eu/food/animal/identification/equine/index_de.htm.
Diesen Befund hätte die Kommission zum Anlass nehmen können, in Art. 21 und 22 Equidenpass-VO Regelungen zu treffen, die das Ermessen der Mitgliedstaaten insofern einschränken oder zumindest stärker steuern. Auch hätte sich dies in den Erwägungsgründen niederschlagen können.
Mithin besteht die generelle und von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 eingeräumte Gestaltungsfreiheit des Normgebers auch bei der Annahme, dass eine alternative Kennzeichnungsmethode für Equiden eine gleichwertige wissenschaftliche Garantie wie die Kennzeichnung mittels Transpondern bietet und sicherstellt, dass die Identität des Tieres überprüft und die doppelte Ausstellung von Identifizierungsdokumenten wirksam verhindert werden kann. Es ist nicht ersichtlich, dass der nationale Normgeber die Grenzen seines Spielraums überschritten hätte.
Dabei ist der Gestaltungsspielraum des Normgebers nicht im Hinblick darauf eingeschränkt, dass es sich um eine Regelung durch eine Rechtsverordnung des BMELV handelt. Zum einen ist diese aufgrund des Zustimmungserfordernisses des Bundesrates als legislativem Organ einem formellen Gesetz angenähert, zum anderen hätte der nationale Gesetzgeber den durch Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 eingeräumten Umsetzungsspielraum auch durch ein Parlamentsgesetz ausüben können. Weiter ist generell festzuhalten, dass – sowohl bei der Kontrolle von formellen Gesetzen als auch bei Normsetzung durch die Exekutive – allein das Ergebnis der normativen (Abwägungs-) Entscheidung darauf überprüft wird, ob es mit dem durch höherrangiges Recht vorgegebenen Handlungsrahmen übereinstimmt; eine auf den Abwägungsvorgang abzielende Prüfung des Ermessensfehlgebrauchs beim Normerlass findet grundsätzlich nicht statt.
Vgl. Möstl, a. a. O., § 19 Rn. 32, S. 639.
Die vom Kläger hierzu aufgeworfenen Fragen – unter anderem eines Fehlens der Ermessensausübung über die Zulassung einer Ausnahme sowie mangelnder Erwägungen des Normgebers über Vor- und Nachteile der Kennzeichnungssysteme mit Transpondern einerseits und dem Schenkelbrand andererseits – bedürfen danach keiner Erörterung.
2. Die Vorschriften über die Kennzeichnung von Equiden in Art. 11 und 12 VO (EG) Nr. 504/2008 sind ihrerseits mit höherrangigem Recht – also dem primären Unionsrecht – vereinbar. Insbesondere verletzen sie den Kläger nicht in seinen in der EU-Grundrechte-Charta enthaltenen Grundrechten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird europäisches Recht derzeit nicht auf die Übereinstimmung mit dem Grundgesetz überprüft, weil davon ausgegangen wird, dass der auf der Ebene des europäischen Rechts vorhandene Standard – insbesondere in Bezug auf die Wahrung des Grundrechtsschutzes sowie die hierauf bezogene Gewährung von Rechtsschutz durch den Gerichtshof der Europäischen Union – ausreichend ist.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 – 1 BvF 1/05–, BVerfGE 118, 79 ff. = juris Rn. 67 ff.
a) Art. 11 und 12 VO (EG) Nr. 504/2008 verletzen den Kläger nicht in seinem Eigentumsrecht gemäß Art. 17 GRC.
Gemäß Art. 17 Abs. 1 GRC hat jede Person das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben (Satz 1). Nach Satz 2 darf niemandem sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist (Satz 3).
Nach diesem Maßstab ist der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts betroffen. Es liegt eine Nutzungsregelung i. S. v. Art. 17 Abs. 1 Satz 3 GRC vor.
Die Vorschriften der VO (EG) Nr. 504/2008 über das System der Identifizierung von Equiden und insbesondere zu der Art der Kennzeichnung betreffen die Nutzung des Eigentums des Klägers an seinen Hannoveraner-Pferden, die ab dem 1. Juli 2009 geboren sind.
Diese Nutzungsregelung ist unionsrechtlich gerechtfertigt, da sie dem Wohl der Allgemeinheit dient (aa) und verhältnismäßig ist (bb), vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 3, Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRC.
aa) Die Vorschriften der VO (EG) Nr. 504/2008 und insbesondere deren Art. 11 und 12 dienen dem Allgemeinwohl. Im Einzelnen geht es schon nach der Bezeichnung der VO (EG) Nr. 504/2008 um die Umsetzung der Richtlinien 90/426/EWG und 90/427/EWG des Rates und damit letztlich um die mit diesen Richtlinien verfolgten Zwecke. Nach der schon in den Bezeichnungen der Richtlinien zum Ausdruck kommenden generellen Zielsetzung ging es dem Unionsgesetzgeber mit der Richtlinie 90/426/EWG des Rates vom 26. Juni 1990, welche mit der Richtlinie 2009/156/EG des Rates vom 30. November 2009 (ABl. EU L 192/1 ff. vom 23. Juli 2010) nach verschiedenen Änderungen zur Klarstellung neu kodifiziert wurde, um die Festlegung der tierseuchenrechtlichen Vorschriften für das Verbringen von Equiden und für ihre Einfuhr aus Drittländern. Bei der Richtlinie des Rates 90/427/EG vom 26. Juni 1990 ging es um die Festlegung der tierzüchterischen und genealogischen Vorschriften für den innergemeinschaftlichen Handel mit Equiden. Dem jeweils zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnungen lässt sich entnehmen, dass es letztlich darum ging, eine sinnvolle Entwicklung der Zucht von Equiden – also vorrangig der Pferdezucht – zu gewährleisten und dadurch die Produktivität dieses Wirtschaftszweiges zu erhöhen, und so (nach dem dritten Erwägungsgrund) der landwirtschaftlichen Bevölkerung die Erzielung von Einkommen zu ermöglichen. In beiden Richtlinien ist den weiteren Erwägungsgründen zu entnehmen, dass es um die Ermöglichung und Förderung des Handels sowohl innerhalb der Gemeinschaft als auch den Import von Pferden geht, wozu zunächst eine Harmonisierung und sodann eine Liberalisierung angestrebt wird. Die Richtlinie 90/427/EWG beabsichtigte entsprechend ihrer tierzüchterischen Zielsetzung vorrangig eine Vereinheitlichung wegen der Identifizierung der Pferde (Erwägungsgründe Nr. 5 - 7). Die Richtlinie 90/426/EWG bzw. deren Nachfolgerin 2009/156/EG strebte danach, tierseuchenrechtliche Anforderungen zu vereinheitlichen, die gewährleisten, dass die Ausbreitung ansteckender Krankheiten vermieden wird; dabei wurde beabsichtigt, eine Regionalisierung von Maßnahmen zur Bekämpfung von Tierseuchen zu ermöglichen (Erwägungsgrund Nr. 8 zu Richtlinie 2009/156/EG). In Umsetzung dieser Zwecke führten beide Richtlinien Vorschriften über die Identifizierung bzw. Kennzeichnung der erfassten Equiden ein (Art. 4 Abs. 2 lit. c und d, Art. 6 Abs. 2, 2. Spiegelstrich Richtlinie 90/427/EWG bzw. Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 2009/156/EG).
Die VO (EG) Nr. 504/2008 und insbesondere die dort enthaltenen Art. 11 und 12 über die Kennzeichnung von Equiden enthalten eine Konkretisierung der genannten Richtlinien und der dort enthaltenen Vorschriften über die Identifizierung bzw. Kennzeichnung von Equiden und dienen damit allen dargestellten Zielen der Richtlinien. Besonders zu beachten ist, dass nach dem 3. Erwägungsgrund zur VO (EG) Nr. 504/2008 teilweise Entscheidungen europäischer Organe von den Mitgliedstaaten unterschiedlich umgesetzt wurden und weitere Schwierigkeiten in Bezug auf die Identifizierung von Equiden auftraten; es sollte der Gefahr, dass für ein einzelnes Tier mehrere Identifizierungsdokumente ausgestellt würden, dadurch entgegengewirkt werden, dass das Tier bei der ersten Kennzeichnung eine dauerhafte, jedoch nicht unbedingt sichtbare, Markierung erhält. Nach Erwägungsgrund Nr. 14 ist die Verwendung elektronischer Kennzeichen (Transponder) für Equiden auf internationaler Ebene bereits weit verbreitet, weshalb diese Technologie eingesetzt werden sollte, um eine enge Verbindung zwischen dem Pferd und dem Mittel zur Kennzeichnung zu gewährleisten.
bb) Die in Art. 11 und 12 VO (EG) Nr. 504/2008 getroffene Regelung über die Kennzeichnung von Equiden durch Transponder mit der Möglichkeit der Zulassung alternativer Methoden durch die Mitgliedstaaten ist zur Verfolgung der vorgenannten Allgemeinwohlzwecke geeignet, erforderlich und angemessen.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auch bei der Überprüfung von Rechtsakten europäischer Organe am Maßstab des primären Gemeinschaftsrechts anwendbar. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union verlangt dieser Grundsatz, dass die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, ist die am wenigsten belastende zu wählen und die verursachten Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013 – C-101/12 –, RdL 2014, 14 ff. = juris Rn. 29.
Zugleich ist auch hier zu berücksichtigen, dass es um die Überprüfung von Maßnahmen des Unionsgesetzgebers geht, dem der Gerichtshof der Europäischen Union bei der Ausübung der ihm übertragenen Befugnisse ein weites Ermessen in Bereichen zubilligt, in denen er politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen treffen und komplexe Beurteilungen vornehmen muss. Insbesondere im Bereich der Agrarpolitik, zu der die VO (EG) Nr. 504/2008 gehört, darf das Gericht nur prüfen, ob der Unionsgesetzgeber die Grenzen seines Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat. Dabei ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses zu Grunde zu legen; nachträgliche Beurteilungen der Wirkungsweise der Maßnahme bleiben außer Betracht. Wenn der Unionsgesetzgeber künftige Auswirkungen einer zu erlassenden Regelung zu beurteilen hat, die nicht mit Bestimmtheit vorausgesagt werden können, kann seine Beurteilung nur beanstandet werden, wenn sie sich im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, als offensichtlich fehlerhaft erweist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013, a. a. O., Rn. 47 f., 50.
Nach diesen Maßstäben ist die Anordnung einer Pflicht zur Kennzeichnung mittels Transpondern mit der Möglichkeit der Zulassung einer alternativen Methode als Ausnahme durch die Mitgliedstaaten verhältnismäßig. Zunächst ist schon die Kennzeichnung mit Transpondern mit den in der VO (EG) Nr. 504/2008 und insbesondere dort in Art. 11 geregelten Einzelheiten eine wirksame Methode, um die Verbindung zwischen einem individuellen Tier und dem entsprechenden Identifizierungsdokument in einer Weise herzustellen, dass die Zuordnung zwischen dem Equiden und dem Equidenpass sicher ist und zugleich die Ausstellung mehrerer Equidenpässe erschwert wird. Zugleich können durch die Möglichkeit der Zulassung von Ausnahmen nach Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 weitere ebenso wirksame Methoden der Kennzeichnung – wie eventuell der Schenkelbrand – zur Anwendung kommen. Wenn diese genauso wirksam – oder nach dem Vorbringen des Klägers sogar effektiver – sind wie die Kennzeichnung mittels Transpondern, so durfte der Unionsgesetzgeber diese Regelung als geeignet ansehen.
Die in Art. 11 und 12 VO (EG) Nr. 504/2008 getroffene Regelung einer Pflicht zur Kennzeichnung mittels Transpondern oder einer von den Mitgliedstaaten nach Ermessen zuzulassenden alternativen Methode ist erforderlich. Sämtliche vom Kläger zur Erforderlichkeit der ihn treffenden Pflicht zur Kennzeichnung mittels Transpondern vorgetragenen Einwände beziehen sich allein auf die ausnahmslose Transponderpflicht, die sich aus Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV ergibt. Die abstrakt-generelle Pflicht zur Kennzeichnung von Equiden aufgrund von Art. 11 und 12 VO (EG) Nr. 504/2008 ordnet zwar ebenfalls im Grundsatz eine Kennzeichnung durch Transponder an, ermöglicht jedoch die Zulassung von alternativen Methoden nach Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 durch die Mitgliedstaaten. Eben dies ist es, was der Kläger als milderes Mittel für erforderlich hält. Das Fehlen einer zugelassenen alternativen Methode ist seine zentrale Rüge gegen das aufgrund der nationalen Umsetzung geltende System der Kennzeichnung von Pferden. Ein gleich geeignetes milderes Mittel ist – auf der Ebene der VO (EG) Nr. 504/2008 – somit weder vom Kläger benannt noch sonst ersichtlich.
Die durch die Regelung bewirkten Nachteile für den Kläger stehen nicht außer Verhältnis zu den damit verfolgten Zielen. Die Ziele der Förderung des Wirtschaftszweiges der Zucht von und des Handels mit Equiden bzw. Pferden einerseits und der Abwehr von Tierseuchen durch Identifizierung und Erfassung in zentralen Datenbanken andererseits stellen gewichtige Allgemeinwohlinteressen dar. Der Nachteil für die Eigentümer von Pferden ist als eher geringfügig zu bewerten. Insofern ist nur auf die Pflicht zur Kennzeichnung im Allgemeinen ohne Beschränkung auf Transponder abzustellen, da nach Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 nicht ausgeschlossen ist, dass auch alternative Methoden zugelassen werden. Weil der Kläger die Kennzeichnung mittels Schenkelbrand vornimmt bzw. aufgrund freier Entscheidung entsprechend den Vorschriften seines Zuchtverbandes in §§ 43, 46 der Verbandssatzung des Hannoveraner Verbandes vorzunehmen bereit ist, wäre bei Zulassung des Schenkelbrandes als alternative Methode für ihn überhaupt keine zusätzliche Belastung gegeben.
b. Soweit die Regelung über die verpflichtende Kennzeichnung von Equiden in Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 auch zugleich einen Eingriff in die unternehmerische Freiheit des Klägers gemäß Art. 16 GRC darstellt, ist dieser ebenfalls gerechtfertigt.
Gemäß Art. 16 GRC wird die unternehmerische Freiheit nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt. Dies umfasst die Freiheit, eine Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit auszuüben, die Vertragsfreiheit und den freien Wettbewerb. Art. 52 Abs. 1 GRC lässt Einschränkungen der Ausübung der Rechte und Freiheiten zu, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Europäischen Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013, a. a. O., Rn. 24 f., 27.
Ein Pferdezüchter – wie der Kläger – wird durch Vermarktung der von ihm gezüchteten Pferde in diesem Sinne unternehmerisch tätig. Staatliche Vorschriften über die Kennzeichnung seiner „Produkte“ regeln die Ausübung dieser Freiheit. Soweit Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 die mögliche Zulassung alternativer Methoden – nach Auffassung des Klägers auch den Schenkelbrand – vorsehen, ist für ihn kein Nachteil feststellbar, da er genau dies fordert. Da durch diese Vorschriften im Ergebnis aber auch eine ausnahmslose Transponderpflicht ermöglicht wird, wie sie durch das Zusammenspiel mit § 44 ViehVerkV in Deutschland gilt, ist der Schutzbereich der unternehmerischen Freiheit gemäß Art. 16 GRC betroffen.
Dies ist jedoch nach europäischem Recht gerechtfertigt. Insofern gelten im Wesentlichen die Ausführungen zum Eigentumsrecht nach Art. 17 GRC. Es besteht eine gesetzliche Grundlage in Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008, mit der der Unionsgesetzgeber Ziele des Allgemeinwohls verfolgt und hierbei mit der Pflicht zur Kennzeichnung, die durch Transponder oder von den Mitgliedstaaten nach Ermessen zuzulassende gleich wirksame Methoden der Kennzeichnung erfolgt, ein geeignetes und erforderliches Instrument einsetzt. Das steht nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen. Der eher geringfügigen Beeinträchtigung der unternehmerischen Freiheit des Klägers oder anderer Pferdezüchter bzw. sonstiger Gruppen von in diesem Bereich tätiger Unternehmer stehen Ziele gegenüber, die letztlich in ihrem Interesse sind. Die Förderung des Pferdehandels innerhalb der Gemeinschaft sowie mit dem Ausland dient erkennbar auch ihren unternehmerischen Interessen. Eine bessere Organisation der Vorsorge gegen das Auftreten von Tierseuchen und die Ermöglichung einer möglichst zielgenauen Bekämpfung auftretender Tierseuchen ist auch im Interesse der Pferdezüchter. Dies schützt ihre gesunden Pferde vor Ansteckung mit Tierseuchen und zugleich vor staatlichen Maßnahmen gegen erkrankte Pferde. Denn mit der Kennzeichnung und Identifizierung von Pferden gemäß VO (EG) Nr. 504/2008 soll insbesondere ermöglicht werden, Maßnahmen zur Bekämpfung von Tierseuchen auf betroffene Bestände zu beschränken und Tierbestände, die mit erkrankten Tieren nicht in Kontakt gekommen sind, von Präventivmaßnahmen zu verschonen.
Vgl. zur Vereinbarkeit der Identifizierungs- und Kennzeichnungsvorschriften für Schafe und Ziegen durch die VO (EG) Nr. 21/2004 des Rates mit Unionsrecht EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013, a. a. O.
3. Die aus Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV folgende ausnahmslose Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mittels Transpondern ist mit höherrangigem nationalen Recht vereinbar. Maßstab sind hierbei die Vorschriften des Grundgesetzes, besonders die Grundrechte (a). Diese Pflicht ist mit Art. 14 GG (b) sowie sonstigen Grundrechten vereinbar (c).
a) Die ausnahmslose Transponderpflicht für Pferde ist an den deutschen Grundrechten und sonstigen Vorschriften des Grundgesetzes zu messen.
Sekundäres Unionsrecht – jedenfalls EU-Verordnungen – ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht am Maßstab der im Grundgesetz niedergelegten Grundrechte zu messen, solange die Union, insbesondere durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, einen wirksamen und dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes im Wesentlichen gleichwertigen Schutz der Grundrechte generell gewährleistet. Gleiches gilt grundsätzlich auch für nationale Rechtsvorschriften, soweit diese lediglich zwingende Vorgaben von Unionsrecht in deutsches Recht umsetzen. Hat der nationale Gesetzgeber hingegen einen eigenen Spielraum bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht – wie regelmäßig bei der Transformation von EU-Richtlinien –, so sind diese Normen an den Grundrechten zu messen.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007, a. a. O., juris Rn. 67 ff.
Hiernach sind die Grundrechte nach dem Grundgesetz Prüfungsmaßstab. Die ausnahmslose Transponderpflicht ergibt sich nur aus der Zusammenschau von Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 und § 44 ViehVerkV. Die Transponderpflicht selbst folgt aus Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008, jedoch war dem deutschen Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 die Möglichkeit eröffnet, nach ihrer Wirksamkeit als gleichwertig erachtete alternative Methoden der Kennzeichnung zuzulassen. Hierbei räumte Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 dem nationalen Gesetzgeber nach dem Wortlaut („können genehmigen“) einen Spielraum ein. Liegt danach keine Umsetzung einer zwingenden Regelung des Unionsrechts vor, ist eine Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der ausnahmslosen Transponderpflicht im Hinblick auf die deutschen Grundrechte angezeigt, auch wenn die Transponderpflicht selbst aus Art. 11 VO (EG) Nr. 504/2008 folgt. Denn der vom Kläger geltend gemachte Eingriff in seine Rechte liegt allein in dem Fehlen einer Zulassung des Schenkelbrandes in § 44 ViehVerkV oder einer anderen Regelung des deutschen Rechts als alternative Methode im Sinne von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008. Dabei ist zugrunde zu legen, dass bei Vereinbarkeit mit den Grundrechten des Grundgesetzes auch die europäischen Grundrechte nicht verletzt werden, da sich die Schutzgehalte und Rechtfertigungsanforderungen weitgehend – und so auch hier – decken.
b) Die ausnahmslose Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern verletzt den Kläger nicht in seinem Grundrecht auf Eigentum an seinen Pferden gemäß Art. 14 GG.
Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG werden das Eigentum und das Erbrecht gewährleistet. Gemäß Satz 2 werden Inhalt und Schranken durch die Gesetze bestimmt.
aa) Der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist betroffen, da dieser sich mit demjenigen des Art. 17 GRC deckt. Mit der ausnahmslosen Transponderpflicht erfolgt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums an den Pferden durch Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV und damit durch Gesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, da hiervon sowohl EU-Verordnungen als auch nationale Rechtsverordnungen wie die Viehverkehrsverordnung als Gesetze im materiellen Sinne erfasst werden.
bb) Diese Beschränkung des Schutzbereichs der Eigentumsfreiheit des Klägers ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung ist nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil es dem nationalen Parlaments-Gesetzgeber nach den Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie vorbehalten gewesen wäre, die Entscheidung über die ausnahmslose Transponderpflicht in Umsetzung von Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 zu treffen. Wann eine normative Entscheidung aufgrund ihrer Wesentlichkeit einem Parlamentsvorbehalt unterliegt, ist im Bereich der Grundrechte von der Eingriffsintensität abhängig.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 23. August 2010 – 1 BvR 1141/10 –, NZS 2011, 424 ff. = juris Rn. 7 m. w. N.; allgemein BVerfG, Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 –, bverfGE 116, 24 ff. = juris Rn. 85.
Bei der Entscheidung über die Art und Weise der Kennzeichnung von Equiden handelt es sich um eine Detailregelung aus dem Bereich der Tierhaltung, die nicht als wesentlich anzusehen ist, weil sie geringe Eingriffsintensität aufweist.
Die Regelung ist weiter verhältnismäßig und mit Art. 20a GG vereinbar.
(1) Der Normgeber verfolgt mit der Kennzeichnungspflicht legitime Zwecke, die eine Beschränkung des Grundrechts erlauben.
Wie dargestellt, wollte der Unionsgesetzgeber mit der VO (EG) Nr. 504/2008 den Wirtschaftszweig der Pferdezucht und des Pferdehandels fördern, zum einen durch Vereinheitlichung der im tierzüchterischen Bereich und beim Handel geltenden Vorschriften, zum anderen durch Festlegung der tierseuchenrechtlichen Anforderungen. Eine generelle, möglichst eindeutige Identifizierung aller Equiden sollte durch ein einziges Identifizierungsdokument, die eindeutige Verbindung zwischen dem Tier und dem Identifizierungsdokument durch eine Kennzeichnungsmethode sowie eine Datenbank zur Erfassung der Identitätsdaten bewirkt werden. Dabei soll der Ausstellung von mehreren Identifizierungsdokumenten für ein einzelnes Tier entgegengewirkt werden, indem das Tier bei der ersten Kennzeichnung eine dauerhafte, jedoch nicht unbedingt sichtbare Markierung erhält, die eine enge Verbindung zwischen dem Equiden und dem Mittel zur Kennzeichnung gewährleisten soll.
Bei der Umsetzung des Systems der Identifizierung von Equiden aus der VO (EG) Nr. 504/2008 im nationalen Recht durch Novellierung des Abschnitts 13 über die Kennzeichnung von Einhufern in der Viehverkehrsverordnung lässt sich für den nationalen Gesetzgeber eine Betonung der auf die Tierseuchenabwehr bezogenen Ziele erkennen. Er hat sich auf Rechtsgrundlagen zum Erlass einer Rechtsverordnung im vormaligen Tierseuchengesetz gestützt.
§§ 79 Abs. 1 Nr. 1, 17 Abs. 1 Nr. 3, 4a und 7, § 79 b TierSG, vgl. Entwurf des BMELV der Ersten Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung vom 6. November 2009, BR-Drs. 819/09, Zu Nr. 8, S. 18.
Zudem sind die Regelungen zur Kennzeichnung von Einhufern nach der Bezeichnung der Verordnung (Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr – ViehVerkV) in den Kontext der Vorsorge gegen und der Abwehr von Tierseuchen gestellt. Dies bestätigt die Begründung zum Ministeriums-Entwurf der Ersten Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung, in der es zu der Regelung über die Kennzeichnung von Einhufern heißt: „Mit dieser EU- und bundesweit einheitlichen Kennzeichnung wird die schnelle und sichere Identifizierung von Einhufern als eine wichtige Voraussetzung für eine effektive Seuchenbekämpfung geschaffen.“
BR-Drs. 819/09 vom 6. November 2009, Zu Nummer 8, S. 17.
Dem Verfahren der Zustimmung zu der Änderung der Viehverkehrsverordnung im Bundesrat lässt sich nichts Abweichendes entnehmen.
Siehe Empfehlung des Ausschusses für Agrarpolitik und Verbraucherschutz zum Entwurf des BMELV der Ersten Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung, vom 29. Januar 2010, BR-Drs. 819/1/09, und BR-Prot. 866 zur Sitzung am 12. Februar 2010, TOP 33, S. 26D, 27A.
(2) Die ausnahmslose Transponderpflicht ist zur Erreichung der vom Normgeber mit ihr verfolgten Ziele geeignet.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es mit der Überprüfung von § 44 ViehVerkV um ein Gesetz im materiellen Sinne geht. Dem nationalen Normgeber steht ein Einschätzungsspielraum zu, der sich auch auf die Frage bezieht, welches Mittel zur Erreichung der verfolgten Ziele der Normgeber für geeignet hält. Eine so zu überprüfende Rechtsnorm ist nur dann als ungeeignet – und damit als unverhältnismäßig und verfassungswidrig – anzusehen, wenn die Einschätzungen des Normgebers zur Eignung (bzw. ebenso zur Erforderlichkeit und Angemessenheit) sich als offensichtlich fehlsam bzw. eindeutig widerlegbar erweisen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 ff. = juris Rn. 3, 6; Beschluss vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95 –, BVerfGE 110, 1 ff. = juris Rn. 115; Entscheidung vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 u.a. –, BVerfGE 30, 292 ff. = juris Rn. 67 ff.; zum Spielraum des Normgebers beim Erlass von Rechtsnormen durch die Exekutive Möstl, in: Erichsen/Ahlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 19 Rn. 32, S. 640.
Dies berücksichtigend lässt sich nicht feststellen, dass die Einschätzung des Verordnungsgebers, die ausnahmslose Transponderkennzeichnung sei geeignet, offensichtlich fehlerhaft ist.
Es handelt sich um ein modernes, effektives und schnelles System der Kennzeichnung. Schon die VO (EG) Nr. 504/2008 enthält in Art. 2 Abs. 2 lit. b Anforderungen an den Transponder – ein Nurlese-Passivgerät zur Identifizierung mit Radiofrequenz –, welcher der ISO-Norm 11784 entsprechen muss und mit einem der ISO Norm 11785 entsprechenden Lesegerät mit einer Lesereichweite von mindestens 12 cm abgelesen werden kann (Art. 12 Abs. 2 lit. c VO (EG) Nr. 504/2008). Dies schafft die Voraussetzungen einheitlicher und damit effektiver Erkennung auf der Grundlage festgelegter technischer Standards. Mit der im Transponder gespeicherten 15-stelligen Nummer, welche der UELN (Universal Equine Life Number) des Pferdes entspricht, wird eine eindeutige Verbindung zum Equidenpass hergestellt, der die Lebensnummer ebenfalls enthält. Durch diese Nummer steht dann das Herkunftsland, der Zuchtverband, in dem das Pferd gegebenenfalls registriert ist, das Geburtsjahr und eine verbandsspezifische laufende Registriernummer fest. Dies lässt keine Fragen offen. Über diese Nummer ist zugleich der Zugriff auf die in der zentralen Datenbank gemäß Art. 3 Abs. 3 lit. c VO (EG) Nr. 504/2008 gespeicherten Identitäts-Daten möglich. Fälschungen und Manipulationen der Transponder bzw. der darin gespeicherten und auslesbaren Nummer sind schwierig. Der im Gewebe des Halses des Equiden implantierte Transponder ist ohne Hilfsmittel nicht erkennbar und soweit bekannt kann der darin gespeicherte Code von außen nicht verändert werden. Ein operatives Entfernen eines Transponders und das Einsetzen eines anderen Transponders mit anderer Nummer mit dem Ziel der Täuschung über die Identität ist nicht einfach und hinterlässt Hinweise. Auf diese ist ein Pferd vor der Kennzeichnung gemäß Art. 10 Abs. 1 lit. b VO (EG) Nr. 504/2008 zu untersuchen. Transponder zum Zwecke der Manipulation sind auch nicht frei verfügbar, was die Sicherheit insofern erhöht. Nach § 44 Abs. 3 ViehVerkV werden die zur Kennzeichnung erforderlichen Transponder von der zuständigen Stelle auf Antrag und unter angemessener Berücksichtigung des jährlichen Bedarfs zugeteilt. Zudem ist es nach Abs. 4 der Norm verboten, einen solchen Transponder ohne Genehmigung der zuständigen Behörde in den Verkehr zu bringen.
Die vom Kläger gegen das System der Kennzeichnung mittels Transpondern angeführten Mängel und Nachteile begründen nicht die Feststellung, dass die Transponderkennzeichnung insgesamt ein ungeeignetes Mittel ist. Er beruft sich im Wesentlichen auf einen aus seiner Sicht erheblichen Anteil an mit Transpondern gekennzeichneten Pferden, bei denen aufgrund eines Defekts des Transponders oder aus sonstigen Gründen der Code nicht ausgelesen werden kann, auf Fälle unerwünschter Ortsveränderung des Transponders innerhalb des Körpers des Pferdes („Wandern“ bzw. Migration des Transponders), Missbrauchsanfälligkeit der Transponder sowie ein Vollzugsdefizit, durch das ein nicht unerheblicher Teil der Pferde überhaupt nicht gekennzeichnet sei.
Soweit der Kläger sich auf die Äußerungen von Richterich,
Praktische Aspekte zur Auslesbarkeit von Mikrochipimplantaten, in: Göttinger Pferdetage 2013, 76 f. (Bl. 124 der Gerichtsakte),
bezieht, wonach bei 917 mit Transpondern gekennzeichneten Pferden die Identifizierung zu 93,9 % gelang, schließt dies die Geeignetheit der Transponderkennzeichnung nicht aus. Abgesehen davon, dass der Autor praktische Empfehlungen für die Durchführung der Identifizierung gibt, die nach seiner Erfahrung die Ausleserate steigern (Modell des Lesegeräts, Handling des Pferdes sowie Durchführung des Lesevorgangs), wäre auch bei einer Erkennungsrate von ca. 94 % die Geeignetheit des Systems der Kennzeichnung mittels Transpondern nicht insgesamt ausgeschlossen. Dass die Erkennungsrate sich steigern lässt, stimmt mit einer vom Beklagten vorgelegten Veröffentlichung überein, bei der 428 Pferde in 24 Betrieben, die mit Transpondern gekennzeichnet und bis zu 16 Jahre alt waren, einer Erkennung über den Transponder unterzogen wurden. Die Lesbarkeit der Transponder variierte bei drei verschiedenen Lesegeräten zwischen 89,7 % und 100 %.
Vgl. C. Aurich/ Wohlsein/ J. Aurich/ Baumgärtner, Kennzeichnung von Pferden mittels Schenkelbrand und Mikrochip-Transponder, Deutsches Tierärzteblatt 1/2013, 4 ff. (Beiakte 2); eingehender aber im Wesentlichen ergebnisgleich: Wulf/ Wohlsein/ J. Aurich/ Nees/ Baumgärtner, C. Aurich, Readability and histological biocompatibility of microchip transponders in horses, The Veterinary Journal 198 (2013), 103 ff.
Dies verdeutlicht die Bedeutung der verwendeten Lesegeräte und weist darauf hin, dass es vorrangig auf diese ankommen könnte. Nach den unwidersprochenen Angaben des Amtlichen Tierarztes der Beklagten in der mündlichen Verhandlung sind in der Praxis des Beklagten bei allen im Jahr 2014 und (bis jetzt) 2015 durchgeführten Exportuntersuchungen von Pferden (insgesamt über 350) keine Fälle aufgetreten, in denen ein Transponder nicht ausgelesen werden konnte.
Für das Auftreten des Dislozierens der Transponder von der Implantationsstelle weg („Migration“), auf das der Kläger sich beruft und welches von Kritikern der Transponder-Kennzeichnung ebenfalls angeführt wird, liegen keine belastbaren Studien oder Informationen vor. Nach der vom Beklagten vorgelegten Veröffentlichung,
C. Aurich/ Wohlsein/ J. Aurich/ Baumgärtner, Kennzeichnung von Pferden mittels Schenkelbrand und Mikrochip-Transponder, a. a. O., S. 10,
lagen bei den untersuchten 428 Pferden die Transponder an oder nahe der Implantationsstelle. In der ebenfalls vom Beklagten vorgelegten Bachelorarbeit,
Schulz, Systematischer Review zu den Einflussfaktoren auf die Fehlerwahrscheinlichkeiten bei der Identifikation von Pferden durch drei Verfahren: Transponder, Heißbrand und Genanalyse, 2013,
sind hierzu Informationen vorhanden: Soweit eine Migration der Transponder festgestellt wurde, bewegte sich diese in einem geringfügigen Umfang (Durchschnitt: 1,31 cm), was dem Ablesen der Transponder nicht entgegenstand,
vgl. Schulz, a. a. O., Ziff. 3.1.10, S. 25, Anhang Tabelle 2.
Zu dem tatsächlichen Auftreten von Manipulationen an der Kennzeichnung durch Transponder in der Lebenswirklichkeit liegen neben dem Vorbringen des Klägers keine Zahlen zur statistischen Häufigkeit oder deren Bedeutung im Pferdemarkt vor. Manipulationen sind bei Transpondern soweit bekannt nicht einfach, aber nicht auszuschließen, was jedoch auch auf den Heißbrand zutrifft („Umbrennen“).
Vgl. Schulz, a. a. O., Ziff. 3.2.5, S. 30 m. w. N.
Auch in den Vereinigten Staaten ist die Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern vom Landwirtschaftsministerium als eine Standardmethode akzeptiert worden und wird dort für praktikabel bzw. brauchbar gehalten. Migration lasse sich bei korrekter Implantation nicht feststellen; die Lesbarkeit sei gegeben.
Vgl. Gerber/ Swinker/ Burton/ Werner/ Jedrzejewski/ Macrina, Health Factors associated with Microchip Insertion in Horses, Journal of Equine Veterinary Science 32 (2012), 177 (177, 181); Stein/ Geller/ Carter, Evaluation of Microchip Migration in Horses, Donkeys and Mules, JAVMA 223 (2003), 1316.
Alle vom Kläger angeführten und hier angesprochenen Probleme des Systems der Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern bedürfen keiner weiteren Aufklärung. Aus diesem Grund war auch der in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag Nr. 1 (gemäß dem Schriftsatz des Klägers vom 12. August 2015) abzulehnen, weil die unter Beweis gestellte Tatsache, wie hoch bei der Transponderkennzeichnung der Anteil der Fälle ist, in denen eine Identifizierung nicht möglich ist oder fehlerhaft erfolgt („Fehlerquote“), für die Entscheidung des Senats nicht erheblich ist. Da es allein um die Prüfung geht, ob der Gesetzgeber die Eignung der Transponderkennzeichnung offensichtlich fehlsam einschätzte, ist eine nachträgliche Beweiserhebung im Verwaltungsprozess über die Frage, ob die Fehlerquote <1 %, ca. 6 % oder doch 10 % beträgt, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung als Fragestellung vortrug, nicht erheblich.
Denn selbst wenn die Fehler im vorgetragenen oder noch darüber hinausgehenden Umfang vorliegen, stellen sie die Geeignetheit des Transponder-Systems nicht grundlegend in Frage. Gedanklicher Ausgangspunkt ist hierbei die Erkenntnis, dass in der Lebenswirklichkeit nichts existiert, das immer gleich abläuft, keine Technologie völlig frei von Fehlern ist, es bei der Verwaltung stets auch Vollzugsdefizite gibt und vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel nicht immer und mit vollständiger Sicherheit das beabsichtigte Ziel erreichen. Entscheidend ist deswegen die grundsätzliche bzw. im Regelfall vorliegende Geeignetheit eines Mittels, nicht diejenige in jedem einzelnen Fall.
Hierzu EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2013, a. a. O., Rn. 41 (eventuelle Funktionsmängel bei 5 Prozent der elektronischen Kennzeichen beweisen nicht, dass das betreffende System insgesamt ungeeignet ist).
Insgesamt ist festzuhalten: Es handelt sich nicht um ein neues und unausgereiftes System mit unbekannten Fehlern und unabsehbaren Folgen, sondern es ist im englischen Traberverband schon seit 1987 bei allen Pferden im Einsatz; seit 1992 setzt der deutsche Hauptverband für Traberzucht e.V. (HVT) den Transponder als alleiniges Kennzeichnungsmerkmal ein. Das System grundsätzlich in Frage stellende Mängel sind nicht bekannt.
In diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 10. August 2012 – 20 A 1240/11 –, NJW 2013, 802 ff. = juris Rn. 59.
(3) Anders als der Kläger meint, ist die mit Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV angeordnete ausnahmslose Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern nicht deshalb ungeeignet und damit unverhältnismäßig, weil weitere Ziele der Kennzeichnung durch diejenige mittels Transpondern nicht erreicht werden können. Dies ist schon deshalb nicht der Fall, weil sich nicht feststellen lässt, dass die vom Kläger benannten Ziele tatsächlich hinter der Kennzeichnung gemäß Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 stehen.
(a) Dies gilt zunächst für den Zweck des Schutzes der Pferde gegen Diebstahl oder betrügerische Handlungen in Bezug auf die Identität. Es lässt sich nicht feststellen, dass die vom Kläger gesehenen Vorteile für die Sicherheit von Pferden oder den Pferdeverkehr durch Schaffung einer Möglichkeit der „prima Vista-Identifizierung“ ein Ziel der Kennzeichnung von Equiden gemäß Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 sind. In den oben Ziff. 2. a) aa) ausführlich ermittelten und dargelegten Zielen der VO (EG) Nr. 504/2008 im Allgemeinen oder der Pflicht zur Kennzeichnung nach Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 sowie den Zielen der nationalen Regelung im Abschnitt 13 der Viehverkehrsverordnung ist die Verhinderung oder Erschwerung des Diebstahls von Pferden oder von betrügerischen Handlungen durch eine prima Vista-Identifikation nicht einmal andeutungsweise enthalten. Ein solcher Zweck wohnt den Regelungen über die Kennzeichnung von Pferden auch nicht unabhängig von geäußerten Absichten des Gesetzgebers inne. Dies ergibt sich schon aus dem Erwägungsgrund Nr. 3 der VO (EG) Nr. 504/2008, in dem der Unionsgesetzgeber eine dauerhafte, jedoch nicht unbedingt sichtbare, Markierung nennt. Dem entspricht, dass Art. 11 VO (EG) Nr. 504/2008 als regelmäßige Methode der Kennzeichnung von Equiden, die aufgrund dieser Regelung im Grundsatz europaweit einheitlich gilt, die Kennzeichnung mit Transpondern anordnet, die gerade keine prima Vista-Identifikation ermöglicht.
(b) Eine mangelnde Geeignetheit der ausnahmslosen Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mittels Transpondern lässt sich auch nicht im Hinblick auf Zwecke der Pferdezucht begründen.
Soweit der Kläger insofern unter Anführung von § 1 Abs. 2 Tierzuchtgesetz (TierZG) auf § 6 Abs. 1 Tierzuchtorganisationsverordnung (TierZOV) verweist, spricht dies nicht für, sondern eher gegen den Schenkelbrand. Denn dort werden Maßnahmen in Bezug auf im Zuchtbuch einzutragende Zuchttiere und ihre zur Durchführung des Zuchtprogramms bestimmten Nachkommen mit dem Ziel angeordnet, „dass durch die Kennzeichnung oder die Beschreibung ihre Identität mit Sicherheit festgestellt werden kann“. Hierzu ist die Kennzeichnung mittels Transpondern nach dem oben Gesagten geeignet. Auf eine prima Vista-Identifikation weist auch hier nichts hin. Soweit der Kläger dieser Vorschrift den Zweck entnimmt, die Kennzeichnung solle anzeigen, dass ein bestimmtes Zuchtprogramm eingehalten wurde und das Pferd somit einer anerkannten Zuchtorganisation zugeordnet werden kann, so ist dies mit der Transponderkennzeichnung möglich. Die im Transponder vollständig gespeicherte 15-stellige Codenummer enthält Ziffern, die den Zuchtverband eindeutig beschreiben. Wer mittels Transponder ein Pferd identifiziert, kann dem den Zuchtverband, bei dem das Pferd registriert ist, entnehmen.
Die Ausführungen des Klägers, nur ein prima Vista-Kennzeichnungsmerkmal fördere das Ziel „Zucht“, da dies einem großen Genpool diene, indem es sicherstelle, dass nur wenige Tiere durch Unkenntnis oder Desinteresse der Besitzer der Pferdezucht verloren gehen, führen nicht weiter. Denn eine prima Vista-Identifikation ist – wie dargelegt – nicht Ziel der Kennzeichnungspflicht gemäß Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 und deren nationaler Umsetzung. Soweit der Unionsgesetzgeber auch züchterischen Aspekten in Umsetzung der Richtlinie 90/427/EWG des Rates durch die VO (EG) Nr. 504/2008 Rechnung tragen wollte, ging es um eine Harmonisierung der Vorschriften sowie um die eindeutige Identifizierung der Pferde.
(c) Auch die Bedeutung der Kennzeichnung von Pferden für den internationalen Handel deutscher Sportpferde aus Zuchtverbänden begründet keine Ungeeignetheit der Kennzeichnung mit Transpondern. Insofern ist ebenfalls festzustellen, dass die Eignung der Kennzeichnung für die Ausfuhr deutscher Sport- und Rassepferde in das außereuropäische Ausland nicht Zweck der Kennzeichnungsvorschriften ist. Schon die Richtlinie 90/427/EWG bezog sich nach ihrer Bezeichnung auf die Festlegung der tierzüchterischen und genealogischen Vorschriften „für den innergemeinschaftlichen Handel mit Equiden“. Die Richtlinie 90/426/EWG sowie deren Nachfolgerin 2009/156/EG dienten nach ihrer Bezeichnung der Festlegung der tierseuchenrechtlichen Vorschriften „für das Verbringen von Equiden und für ihre Einfuhr aus Drittländern“. Damit ging es insgesamt um den Pferdehandel bzw. Equidenverkehr innerhalb der Union sowie um die Einfuhr in Bezug auf die Zwecke der Tierseuchenabwehr. Die Ausfuhr und damit der internationale Handel durch Export deutscher Sportpferde stand ursprünglich nicht hinter der Einführung eines Systems der Identifizierung, dem die Kennzeichnungspflichten dienen. Auch in Bezug auf die VO (EG) Nr. 504/2008 lassen sich keine Zwecke in Bezug auf den Export deutscher Pferde ins außereuropäische Ausland feststellen.
Unabhängig davon ist überhaupt nicht klar, dass die Kennzeichnung mit Transpondern der Kennzeichnung mit dem Schenkelbrand insofern eindeutig unterlegen ist. Es mag sein, dass die Zuchtverbandsbrände – als „Markenzeichen“ – in gewissen Kreisen international bekannt sind. Für die wirkliche Identifizierung von Pferden über den Schenkelbrand bedarf es jedoch eingehender Kenntnisse des nicht einfachen Identifizierungssystems des entsprechenden Zuchtverbandes, die kaum überall vorliegen dürften. Hinzu kommt, dass die Kennzeichnung mit Transpondern schon nach dem Erwägungsgrund Nr. 14 der VO (EG) Nr. 504/2008 „international bereits weit verbreitet“ ist. Dies dürfte sich seit dem Jahr 2008 weiter verstärkt haben. Zudem liegt es in der Natur des internationalen Handels, dass beim Fehlen rechtlich festgelegter Standards und Normen verschiedene Systeme zum Einsatz kommen und zu gewissen Zeiten vorherrschende Systeme durch andere abgelöst werden können.
(4) Die von Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV geregelte Pflicht zur Kennzeichnung von Equiden mittels Transpondern ist desweiteren erforderlich. Ein gleich wirksames, zugleich milderes Mittel ist nicht erkennbar. Ein solches liegt insbesondere nicht in der ausnahmsweisen Zulassung des Schenkelbrandes bei einem Zuchtverband zugehörigen Pferden als alternative Methode zur Transponderkennzeichnung gemäß Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008.
Auch hier kommt es allein darauf an, ob die auf dieses Merkmal bezogenen Einschätzungen des nationalen Normgebers offensichtlich fehlerhaft waren. Hierfür liegen keine Anhaltspunkte vor.
Der Kläger hat sich auf die hohen Identifizierungs-Wahrscheinlichkeiten bei der Nutzung des Schenkelbrandes als Kennzeichnung i. V. m. dem Equidenpass und die noch bessere Identifizierung bei Ergänzung dieses Systems durch einen DNA-Abgleich berufen. Die hohe Identifizierungs-Rate setzt insofern jedoch die Lesbarkeit des auf den Zuchtverband hinweisenden Brandes sowie des die Identifizierung des einzelnen Pferdes ermöglichenden (beim Hannoveraner Verband zweistelligen) Nummernbrandes voraus. Dies ist jedoch eine nach den vorliegenden Informationen unrealistische Annahme. So wie die Methode der Kennzeichnung mittels Transpondern in gewissem Umfang Mängel aufweist und Fehler produziert, hat auch die Identifizierung durch den Schenkelbrand in der Wirklichkeit Schwächen: Diese liegen in der Lesbarkeit des Brandes, insbesondere des auf das einzelne Tier verweisenden Nummernbrandes. Abgesehen davon, dass der Nummernbrand, wenn er nur zweistellig ist, keine eindeutige Zuordnung zu einem einzigen Pferd ermöglicht, sondern in jedem Zuchtverband mehrere Pferde mit dieser Nummer existieren und über einen Abgleich der im Equidenpass aufgeführten Abzeichen (Signalement) die weitere Identifizierung zu erfolgen hat,
hierzu Schulz, a. a. O., Ziff. 3.2.6, S. 30,
bestehen hier anscheinend erhebliche Lesbarkeitsprobleme, die über die vom Kläger gegenüber der Transponder-Technik geltend gemachten Mängel hinausgehen. Nach den vom Beklagten vorgelegten Veröffentlichungen konnten bei 248 mit verschiedenen Brandzeichen gekennzeichneten Pferden drei verschiedene Untersucherinnen mit langjähriger Erfahrung bzw. Ausbildung im Pferdesport bzw. in der Pferdezucht die Zuchtverbandsbrände zu 85 % übereinstimmend korrekt lesen; die Nummernbrände vermochten sie übereinstimmend nur zu 39 % korrekt zu lesen.
Vgl. C. Aurich/ Wohlsein/ J. Aurich/ Baumgärtner, Kennzeichnung von Pferden mittels Schenkelbrand und Mikrochip-Transponder, a. a. O., S. 8; J. Aurich/ Wohlsein/ Wulf/ Nees/ Baumgärtner/ Becker-Birck/ C. Aurich, Readability of branding symbols in horses and histomorphological alterations at the branding site, The Veterinary Journal 195 (2013), 344 ff.
Auch nach in der Stellungnahme der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e. V. (TVT),
Arbeitskreis 11 Pferde: Stellungnahme zur Kennzeichnung von Pferden (Equiden) mittels Heißbrand und/oder Transponder, erarbeitet von Dr. Willa Bohnet, vom 20. August 2010, unterzeichnet von Prof. Dr. Thomas Blaha (Vorsitzender der Vereinigung) und Dr. Andreas Franzky (Leiter AK Pferde), Beiakte 1, Seite 55 ff.,
vorhandenen Informationen bestand nach der Studie von Meyer (1997) eine eingeschränkte Lesbarkeit des Nummernbrandes, besonders unter dem Fell des Pferdes; nach Pollmann (1998) war der Nummernbrand nicht vollständig oder zweifelsfrei ablesbar. Die vorhandene Studien und Veröffentlichungen in der Art einer Meta-Studie auswertende Bachelorarbeit von Schulz (2013) zeigt zur Lesbarkeit des Nummernbrandes eine Bandbreite, die im negativen Extrem bei vorhandenem Winterfell eine korrekte Identifizierung nur bei 10 % der Pferde ermöglichte,
vgl. Schulz, a. a. O., Ziff. 3.2.7, S. 31 sowie Anhang Tabelle 3.
Die vom Kläger insofern in das Zentrum seines Vorbringens gestellte Untersuchung von Richterich,
Richterich, Die Kombination ist sinnvoll, Der Trakehner 2013, 28 ff.
ändert an dieser grundsätzlichen Einschätzung nichts, v.a. weil bei der Auswahl der in die Studie einbezogenen 50 Pferde die Einschlusskriterien einen erkennbaren Rassebrand sowie erkennbaren Nummernbrand voraussetzten. Damit blendet diese Untersuchung das Problem der Lesbarkeit des Brandes durch die Bildung der Gruppe im Wesentlichen aus. Zudem verdeutlicht die Darstellung der Abfragen bei den Zuchtverbänden sowie der durchgeführten „Abzeichenkorrektur“ anhand der im Equidenpass vermerkten äußeren Merkmale der Pferde, dass dies kein einfaches und schnelles System darstellt.
Diese Informationslage zur Lesbarkeit – und damit zur Geeignetheit des Schenkelbrandes zur sicheren Kennzeichnung von Equiden – ist eine tragfähige Grundlage für die Erkenntnis, dass die Entscheidung des Normgebers, den Schenkelbrand wegen seiner mangelnden Geeignetheit nicht als Alternative Methode im Sinne von Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 zuzulassen, nicht offensichtlich fehlsam oder eindeutig widerlegbar war. Aus diesem Grund war auch der in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag Nr. 2 abzulehnen, weil es auf die damit durch Sachverständigengutachten unter Beweis gestellte Fehlerquote beim Schenkelbrand (i. V. m. Nummernbrand, Equidenpass und DNA-Abgleich) nicht ankommt.
Die Eignung der Kennzeichnung mit Schenkelbrand ergibt sich auch nicht daraus, dass man ihn mit einem DNA-Abgleich und dem Equidenpass gemeinsam zu einem System der Identifizierung (Kombination von Methoden gemäß Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008) zusammenfasst. Denn der DNA-Abgleich ist isoliert betrachtet zur eindeutigen Verbindung zwischen einem Tier und dem Equidenpass oder einem anderen Identifizierungsdokument geeignet. Die vom nationalen Normgeber in den Vordergrund gestellte Seuchenabwehr, die auch der Unionsgesetzgeber verfolgte, lässt sich nur durch schnelle Identifizierung bewirken. Ein DNA-Abgleich, der längere Zeit, eventuell mehrere Wochen, benötigen soll, ist hierfür erkennbar ungeeignet. Soweit der Kläger sich in der mündlichen Verhandlung darauf berufen hat, ein DNA-Abgleich sei auch innerhalb von 24-48 Stunden möglich, führt dies zu keiner anderen Einschätzung. Der amtliche Tierarzt der Beklagten hat diese Möglichkeit zwar nicht grundsätzlich in Abrede gestellt, jedoch hervorgehoben, dass auch dies für die mit der Kennzeichnung verfolgten Zwecke zu langsam sei. Zum einen setzt dies kurzfristig arbeitsbereite und verfügbare Laborkapazitäten voraus, was besonders in Bezug auf Wochenenden oder Feiertage bzw. besonderen Bedarf beim Auftreten von Tierseuchen problematisch ist. Zum anderen ist auch dies beim Auftreten von Tierseuchen wegen der zeitlichen Bedarfe für auf die Identifizierung von Tieren folgenden weiteren behördlichen Maßnahmen zur Ermittlung von Infektionswegen und zur Seuchenbekämpfung („tracing-back“ und „tracing-on“) nicht ausreichend. Auch in Bezug auf die praxisrelevanten Exportuntersuchungen ist nach den Ausführungen des amtlichen Tierarztes ein Zuwarten auf einen DNA-Abgleich unrealistisch.
Aus Sicht des nationalen Normgebers sprach fast alles für die Einschätzung, dass der Schenkelbrand als Kennzeichnungsmethode von Pferden keine wissenschaftlich gleichwertige Kennzeichnungsmethode darstellt. Deshalb war es nicht offensichtlich fehlsam, dass der deutsche Normgeber beim Erlass der aktuellen Fassung des Abschnitts 13 zur Kennzeichnung von Einhufern in der Viehverkehrsverordnung die Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern anordnete, ohne den Schenkelbrand als alternative Methode zuzulassen. Der Umstand, dass der Schenkelbrand als Methode der Kennzeichnung im System der Identifizierung von Pferden wegen des Problems mit der Lesbarkeit keine gleichwertige wissenschaftliche Garantie bietet und der nationale Normgeber diesen nicht als Ausnahme gemäß Art. 12 VO (EG) Nr. 504/2008 zulassen wollte, war für die am Verfahren des Erlasses der Ersten Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung vom 3. März 2010 Beteiligten anscheinend offensichtlich, sodass niemand diesen Umstand der ausdrücklichen Erwähnung für notwendig befand.
Vgl. Entwurf der Verordnung, BR-Drs. 819/09 vom 6. November 2009; Empfehlung des Ausschusses für Agrarpolitik und Verbraucherschutz zum Entwurf des BMELV der Ersten Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung, vom 29. Januar 2010, BR-Drs. 819/1/09.
In der Begründung zum Entwurf der Verordnung findet sich nach Ausführungen zur verpflichtenden Kennzeichnung mit Transpondern zur schnellen und sicheren Identifizierung von Einhufern als wichtige Voraussetzung für effektive Seuchenbekämpfung lediglich die Aussage: „Eine zusätzliche Kennzeichnung mittels Schenkelbrand ist neben der Kennzeichnung nach der Viehverkehrsverordnung weiterhin zulässig.“ (Hervorhebung durch den Senat)
BR-Drs. 819/09, a. a. O., Zu Nummer 8, S. 17.
Ein solches Schweigen des Normgebers in der Begründung zum Entwurf kann einen Rechtsfehler von §§ 44 ff. ViehVerkV bzw. eine Verfassungswidrigkeit der ausnahmslosen Pflicht zur Kennzeichnung von Equiden mit Transpondern nicht begründen. Es bestehen keine Begründungspflichten für den Normgeber beim Erlass einer Rechtsverordnung. Im Übrigen ist der Gesetzesbegründung,
BR-Drs. 819/09, a. a. O.,
wonach eine Kennzeichnung mittels Schenkelbrand weiterhin zulässig ist, zu entnehmen, dass dem Normgeber die Bedeutung des Schenkelbrandes für die Zuchtverbände und alle an Zucht, Handel und Haltung von in Zuchtverbänden registrierten Pferden beteiligten Personen bewusst war, diese Umstände berücksichtigt wurden und der Normgeber sich bei der Ausübung seines Gestaltungsspielraums wegen seiner Schwerpunktsetzung auf effektiver Seuchenbekämpfung gegen die Zulassung des Schenkelbrandes anstelle der Transponderkennzeichnung entschied. Dies hatte unmittelbar die Folge, dass die zu jenem Zeitpunkt noch nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. § 5 Abs. 3 Nr. 7 TierSchG in der bis zum 12. Juli 2013 geltenden Fassung tierschutzrechtlich zulässige Kennzeichnung mit Schenkelbrand freiwillig und zusätzlich angebracht werden konnte und durfte. Damit stand es allen mit in Zuchtverbänden registrierten Pferden befassten Personen, wie dem Kläger, frei, ihre Pferde mit dem traditionellen Schenkelbrand zu versehen und dadurch alle vom Kläger in diesem Verfahren geltend gemachten positiven Wirkungen des Schenkelbrandes zu erzielen, die die Kennzeichnung mit Transpondern teilweise nicht erfüllen kann. Das dem Kläger und anderen zu seiner Interessengruppe zählenden Personen sowie den Zuchtverbänden mit dem Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Tierschutzgesetzes,
Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 25. Mai 2012, BR-Drs. 300/12, S. 1, Entwurf Art. 1 Ziff. 5. b), Begründung S. 30, 33, „Zu Nummer 5, Buchstabe b“, S. 40,
im Jahr 2012 drohende vollständige Verbot des Schenkelbrandes, auch des freiwilligen, konnte politisch nicht durchgesetzt werden. Letztlich blieb der Schenkelbrand bei Pferden erlaubt, jedoch ab 2019 nur noch mit verpflichtender Betäubung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1b, § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 7, § 21 Abs. 1a TierSchG in der ab dem 13. Juli 2013 geltenden Fassung).
Drittes Gesetz zur Änderung des Tierschutzgesetzes vom 4. Juli 2013, BGBl. I S. 2182 ff.
(5) Die durch Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 i. V. m. § 44 ViehVerkV angeordnete ausnahmslose Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern ist angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinne.
Zu beachten ist insofern, dass die Prüfung der Angemessenheit den Entscheidungsspielraum des handelnden Hoheitsträgers – besonders wie hier im Fall des Gesetz- bzw. Normgebers – zu wahren hat. Sie darf nicht zu einer an politischen oder verwaltungsmäßigen Zweckmäßigkeitserwägungen ausgerichteten inhaltlichen Richtigkeitskontrolle führen, durch die das Gericht seine eigene Einschätzung an die Stelle derjenigen der Legislative bzw. der Exekutive setzt. Dies fordert schon das Prinzip der Gewaltenteilung.
Die Ziele, die der Unionsgesetzgeber mit Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 sowie der nationale Normgeber mit Abschnitt 13 über die Kennzeichnung von Einhufern in der Viehverkehrsverordnung verfolgt, stehen nicht außer Verhältnis zu den Nachteilen für Pferdehalter im Allgemeinen bzw. den Kläger (unten (a)). Auch bei einer Abwägung unter Berücksichtigung des in Art. 20 a GG enthaltenen Staatsziels Tierschutz gelangt man zu keinem anderen Ergebnis (unten (b)).
(a) Die mit der Transponderpflicht verfolgten Ziele – Förderung des innergemeinschaftlichen Handels im Interesse dieses Wirtschaftszweiges sowie Abwehr von Tierseuchen – haben hohes Gewicht. Mit dem innergemeinschaftlichen Handel geht es um Wirtschaftsförderung, was für die beteiligten Kreise die Möglichkeiten zur Erzielung von Einkommen verbessern soll. Bei der Abwehr von Tierseuchen hat der Gesetzgeber einerseits die Erwerbs- und Vermögensinteressen aller am Verkehr mit Equiden beteiligten Personengruppen (Züchter, Händler und sonstige Halter) im Blick, die davor geschützt werden sollen, dass ihre Tiere erkranken oder letztlich sterben. Zugleich steht dies auch im Dienst der Lebensmittelsicherheit, soweit die Equiden in den Lebensmittelkreislauf gelangen. Weiter können Tierseuchen auch Gefahren für Menschen darstellen, entweder durch unmittelbare Ansteckung (sog. Zoonosen) oder durch Verzehr kontaminierten Fleisches oder kontaminierter anderer Tierprodukte.
Demgegenüber steht als unmittelbarer Nachteil der betroffenen, am Equidenverkehr beteiligten Bevölkerungsgruppen zunächst die bei der Prüfung von Art. 17 GRC bereits dargestellte Einschränkung in der freien Verfügungsbefugnis über das Pferd. Dieser Eingriff in die Eigentumsfreiheit stellt sich als eher geringfügig dar. Insbesondere hat eine Pflicht zur Kennzeichnung mit Transpondern als Nachteil für den Pferdehalter kaum Gewicht, wenn dies einen anderen, der Kennzeichnung dienenden Eingriff in die körperliche Integrität des Pferdes ersetzt. Dies ist in Bezug auf den potenziell wegfallenden Schenkelbrand durch Einführung der Transponderkennzeichnung der Fall. Soweit der betroffene Tierhalter, wie der Kläger, am Schenkelbrand freiwillig und zusätzlich festhält, so bleibt es jedoch bei diesem geringfügigen Nachteil durch den zusätzlichen Eingriff der Implantation des Transponders. Nach allen vorliegenden Informationen sind die dem Pferdehalter drohenden Nachteile hierdurch regelmäßig geringfügig. Im Normalfall, auf den für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit und insbesondere der Angemessenheit einer normativen Regelung abzustellen ist, geht es um einen Eingriff geringer Bedeutung, der das körperliche Wohlbefinden des Pferdes nicht stark beeinträchtigt, vor allem nicht dauerhaft. Eine Wertminderung des Tiers ist nicht ersichtlich; sollte sie vorliegen, dürfte sie unerheblich sein. Soweit der Kläger auf die Vorteile des Schenkelbrandes in Bezug auf prima Vista-Identifikation zum Kriminalitätsschutz, aus züchterischen Gründen oder für den internationalen Handel sowie allgemein für Werbe- oder Marketingzwecke abstellt, ist ihm all dies sowohl bei Einführung der ausnahmslosen Transponderpflicht als auch bis heute auf freiwilliger Basis erlaubt, da das zeitweilig beabsichtigte Verbot des Schenkelbrandes nicht zu Stande kam.
Entscheidend insofern wohl die erfolgte Anhörung von Sachverständigen im Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Deutschen Bundestages am 17. Oktober 2012, Ausschussprotokoll Nr. 17/77 sowie die Stellungnahmen der Sachverständigen, Ausschuss-Drs. 17(10)978-A bis –H, sowie die die Änderung des Gesetzentwurfs vorschlagende Beschlussempfehlung bzw. der Bericht des genannten Ausschusses vom 11. Dezember 2012, BT-Drs. 17/11811.
Der vom Kläger geltend gemachte Nachteil in Gestalt einer Beeinträchtigung der Bewegungsmöglichkeiten des Pferdes bei ganz bestimmten Dressur-Übungen ist – abgesehen davon dass hierüber keine weitergehenden Informationen vorliegen, das Vorbringen des Klägers nicht substantiiert ist und diese Problematik in den dem Senat vorliegenden Veröffentlichungen, Studien und Stellungnahmen nicht thematisiert ist – im Vergleich zu den verfolgten Zielen von geringem Gewicht. Zugleich dürfte ein solcher, wohl nur im Hochleistungs-Turniersport Bedeutung erlangender Nachteil zumindest für alle bzw. die meisten innerhalb der Europäischen Gemeinschaft geborenen Pferde identisch sein, da sie im Grundsatz alle der Pflicht zur Transponderkennzeichnung unterliegen. Von den Möglichkeiten der Ausnahme gemäß Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 504/2008 haben bisher nur wenige Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht.
(b) Die Angemessenheit der Anordnung einer ausnahmslosen Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mittels Transpondern ist auch mit Blick auf das Staatsziel Tierschutz in Art. 20 a GG nicht anders zu bewerten. Der nationale Normgeber war nicht aus Gründen des Tierschutzes gehalten, den Schenkelbrand als weitere Möglichkeit zu erlauben.
Hierfür spricht zunächst schon, dass nach dem zur Erforderlichkeit Ausgeführten der Schenkelbrand nach der nicht zu beanstandenden Einschätzung des nationalen Normgebers nicht in gleicher Weise wie die Kennzeichnung mittels Transpondern zur Erreichung der vom Unionsgesetzgeber sowie vom deutschen Normgeber verfolgten Ziele geeignet ist. Eine Zulassung des Schenkelbrandes als alternative Methode würde die Erreichung der Ziele des Gesetzgebers in Frage stellen, da damit ein nicht unerheblicher Anteil der in Deutschland gehaltenen Pferde bzw. Equiden nicht sicher, schnell und eindeutig identifizierbar wäre.
Auf dieser Grundlage ist die vom Kläger mit dem gestellten Beweisantrag Nr. 3 begehrte Beweiserhebung über die Frage, ob die Kennzeichnung mit Transpondern oder durch den Schenkelbrand zu geringeren Beeinträchtigungen der Tiergesundheit führt, nicht entscheidungserheblich, weil es auf die Frage nach der geringeren Belastung der Tiergesundheit nur bei gleich geeigneten Mitteln ankommen kann. Insofern ist aber die Einschätzungsprärogative des Normgebers zu respektieren. Dazu ist zuvor (oben (4)) dargelegt worden, dass der Normgeber die Kennzeichnungsmethode des Hannoveraner Verbandes in nicht offensichtlich fehlerhafter Weise als nicht ausreichend geeignet ansehen durfte.
Es ist auch zu berücksichtigen, dass den Pferden im Hinblick auf die mit der Kennzeichnungspflicht verfolgten Ziele gewisse Nachteile zugemutet werden können. Die Nachteile durch die Implantation von Transpondern einerseits und den Schenkelbrand andererseits mögen sich unterscheiden; gegenüber dem generellen Ziel der Abwehr von Tierseuchen im Interesse der Lebensmittelsicherheit, dem Schutz der Tierbestände sowie der betroffenen Wirtschaftskreise haben diese Nachteile jedenfalls zurückzutreten. Dies gilt ganz besonders deshalb, weil der den Equiden durch ihre Kennzeichnung auferlegte Nachteil im Interesse der Abwehr von Tierseuchen und damit zu Gunsten der Gesamtheit der Equiden bzw. der Tiere erfolgt. Dies stellt einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit der Kennzeichnungspflicht verfolgten Zielen und dem Staatsziel Tierschutz dar.
c) Soweit daneben auch die Schutzbereiche der Gewerbefreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG, soweit der Kläger mit seinen Pferden auch durch Zucht und Handel oder professionellen Turniersport Einkommen erzielt, sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG durch die ausnahmslose Pflicht zur Kennzeichnung von Pferden mit Transpondern betroffen sind, sind diese Eingriffe auf der Grundlage der Erwägungen zu Art. 14 Abs. 1 GG jedenfalls gerechtfertigt.
Ebenfalls wird auf die Ausführungen zur Rechtfertigung des Eingriffs in die unternehmerische Freiheit gemäß Art. 16 GRC durch Art. 11, 12 VO (EG) Nr. 504/2008 Bezug genommen. Diese gelten im Wesentlichen entsprechend.
C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40 VwVfG NRW, 114 VwGO
§§ 44 ff. ViehVerkV
§ 44 ViehVerkV
§ 44 ViehVerkV
§ 44a ViehVerkV
§ 79 b TierSG
§ 44 Abs. 1 ViehVerkV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 7 ViehVerkV
§ 44 Abs. 3 ViehVerkV
§ 5 Abs. 3 Nr. 7 TierSchG
§ 21 Abs. 1a TierSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 18 bis 20 Equidenpass-VO
Art. 21 und 22 Equidenpass-VO
Art. 11, 12 VO
Art. 11 und 12 VO
Art. 11, 12 VO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 20a GG
Art. 20a GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 VO
Art. 11 Abs. 1 VO
Art. 11 VO
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 2 Abs. 2 lit. c VO
Art. 3 Abs. 3 VO
Art. 2 Abs. 2 lit. b VO
Art. 26 Abs. 1 VO
Art. 27 VO
Art. 11 VO
Art. 12 Abs. 1 VO
Art. 11 Abs. 1 VO
Art. 11 und 12 der VO
Art. 12 VO
Art. 42 Equidenpass-VO
Art. 12 Abs. 4 VO
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 2 lit. c VO
Art. 3 Abs. 3 lit. c VO
Art. 10 Abs. 1 lit. b VO
Art. 12 Abs. 1 VO
Art. 20 a GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 329
BVerfGE 50, 50
BVerfGE 56, 298
BVerfGE 110, 1
BVerfGE 30, 292
BVerfGE 118, 79
NZS 2011, 424
NJW 2013, 802
3 C 50.89
2 BvR 165/75
2 BvR 564/95
1 BvR 52/66
1 BvF 1/05
1 BvR 1141/10
2 BvR 669/04
20 A 1240/11