Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-12-07, Aktenzeichen 9 L 2109/17
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2017:1207.9L2109.17.00

Tenor:
1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin, Stadtteil Warendorf am 10. Dezember 2017 nicht auf Grund der „Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass der Veranstaltung ‚WarendorferWeihnachtsPlätzchen‘ am 10. Dezember 2017“ vom 23. November 2017 in dem dort ausgewiesenen Geltungsbereich geöffnet sein dürfen.
2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. am 8. Dezember 2017 ortsüblich bekannt zu machen und ihn des Weiteren am selben Tag dem Handelsverband NRW – Westfalen-Münsterland, Geschäftsstelle Münster, Weseler Straße 316 c, 48163 Münster schriftlich zur Kenntnis zu bringen.
3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin – gerichtet auf eine einstweilige Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO mit dem in der Antragsschrift umschriebenen Inhalt – hat Erfolg.
Er ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Vgl. dazu nur OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris Rn. 10 ff. und vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris Rn. 5 ff.
Insbesondere ist die Antragstellerin nach den dazu von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen antragsbefugt.
Siehe nur OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris Rn. 8-20.
Der Antrag ist auch begründet. Die gerichtliche Prüfung im Eilverfahren, die nach ihrem Prüfungsmaßstab weitgreifend der angenähert ist, die im Falle eines Eilrechtsschutzgesuchs gemäß § 47 Abs. 6 VwGO stattzufinden hat, führt zu dem Ergebnis, dass – bei Anlegung dieses besonders strengen Beurteilungsrahmens – die für die begehrte einstweilige Anordnung sprechenden Gründe so schwer wiegen, dass ihr Erlass unabweisbar erscheint. Dies folgt unter Berücksichtigung sämtlicher betroffenen Belange oder Rechte daraus, dass ein von der Antragstellerin einzuleitendes und auf die Feststellung der Fehlerhaftigkeit der hier betroffenen Verordnung zu richtendes Hauptsachegesuch bereits nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes möglichen Überprüfung als mit ganz hoher, wenn nicht sogar sich aufdrängender Wahrscheinlichkeit begründet erscheint.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag (vgl. § 6 Abs. 1 und 4 LÖG NRW) eines dem verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Die konkrete Ladenöffnung und der konkrete Sachgrund sind in ein Verhältnis zu setzen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher und zeitlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der dann stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein.
Bei der Freigabe eines verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertags aus Anlass einer Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 LÖG NRW (örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen) muss die öffentliche Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Veranstaltungsgeschehen erkennbar bleibt. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen.
Die insoweit von der Gemeinde anzustellende Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere darf das Gericht keine eigene Prognose vornehmen. Es hat jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist. Eine schematische Gegenüberstellung der jeweils ungefähr zu erwartenden absoluten Besucherzahlen kann hierbei unter Umständen zur Beurteilung der prägenden Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung einerseits oder der Ladenöffnung andererseits allein nicht hinreichend aussagekräftig sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. September 2017 – 4 B 1218/17 –, juris Rn. 7 ff. mit weiteren Nachweisen.
Nach diesen Maßstäben ist hier festzustellen, dass die umstrittene Rechtsverordnung offensichtlich nichtig ist. Denn die streitige Freigabe der Ladenöffnung beruht offensichtlich nicht auf einer schlüssigen und vertretbaren Prognose der Antragsgegnerin hinsichtlich der zu erwartenden Besucherströme aufgrund der Veranstaltung „WarendorferWeihnachtsPlätzchen“ einerseits und der Ladenöffnung andererseits, derer es zur Begründung des in § 6 Abs. 1 LÖG NRW vorausgesetzten Anlassbezugs bedurft hätte. Auf eine solche Prognose konnte offensichtlich auch nicht verzichtet werden, da eine Ergebnisrichtigkeit der umstrittenen Verordnung nicht offenkundig ist.
Der Rat als das nach § 41 Abs. 1 Satz 2 lit. f GO NRW für den Erlass der Verordnung zuständige Organ hat die schlüssige und vertretbare Prognose im oben genannten Sinn vorzunehmen. Er muss den prägenden Charakter einer Veranstaltung nachvollziehbar darlegen. Die maßgeblichen Erwägungen müssen bereits Bestandteil der Ratsvorlage sein, so dass sie aus sich heraus nachvollzogen werden können und auf Plausibilität prüfbar sind.
Dies zugrunde gelegt, hat der Rat der Antragsgegnerin hier keine schlüssige und vertretbare Prognose vorgenommen. Denn die insoweit einschlägige Sitzungsvorlage Nr. 2587/2017 für die Ratssitzung am 22. November 2017 verweist hinsichtlich der zu erwartenden Besucherströme allein auf das als Anlage 3 zur Sitzungsvorlage genommene Anhörungsschreiben vom 25. Oktober 2017. Danach werden nach „hiesigen Erfahrungswerten und aufgrund der vergangenen Jahre“ Besucherzahlen von 25.000 Besuchern des verkaufsoffenen Sonntags sowie 8.000 Kunden der geöffneten Läden zugrunde gelegt (dort: Seite 2, Abs. 6). Die Zahlen sind in der Sitzungsvorlage nicht näher belegt. Weitere Berechnungen werden ebenso wie tatsächliche Grundlagen insoweit nicht genannt. Damit fehlte es handgreiflich an der Plausibilität bzw. Nachvollziehbarkeit der Prognose des Rates.
Im Übrigen konnte hier auf eine solche Prognose jedenfalls deshalb nicht verzichtet werden, weil nicht offenkundig ist, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW an eine anlassgebende Veranstaltung zumindest im Ergebnis eingehalten sind. Das Gericht ist insoweit auf die Feststellung offenkundiger Ergebnisrichtigkeit beschränkt.
Siehe dazu OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris Rn. 43 f.
Nichts anderes ergibt sich hier insbesondere daraus, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Antragserwiderung vom 6. Dezember 2017 die Ergebnisse einer Passantenfrequenzzählung in ihrer Innenstadt an einem gewöhnlichen Samstag (23. September 2017) sowie während zweier Veranstaltungen an jeweils einem verkaufsoffenen Sonntag („Fiesta Championata“ am 3. September 2017 und „Kürbis, Kappes und Kartoffelsonntag“ am 15. Oktober 2017) vorgelegt hat, aus denen sie eine Bestätigung ihrer Prognose für den 10. Dezember 2017 von 25.000 Besuchern in ihrer Innenstadt und davon 8.000 Kunden der geöffneten Läden herleiten will.
Denn zum einen unterliegt es bereits erheblichen Zweifeln, dass ein gewöhnlicher Samstag wie der 23. September 2017 eine taugliche Annäherungsgröße für das Kundenaufkommen bei einer Ladenöffnung an einem verkaufsoffenen Sonntag im – dieses Jahr ohnehin sehr kurzen – Advent – also in der besonders umsatzstarken Vorweihnachtszeit – liefern kann. Dies gilt, zumal hier die ordnungsbehördliche Verordnung den Innenstadtbereich großflächig – insbesondere bis hin zum Bahnhof – in die Fläche der Verkaufsöffnung einbezieht.
Zum anderen kommt hier die Besonderheit hinzu, dass die in der ordnungsbehördlichen Verordnung genannte maßgebliche Veranstaltung „WarendorferWeihnachtsPlätzchen“ am 10. Dezember 2017 ihrerseits mit der Ladenöffnung eng verknüpft bzw. auf sie ausgerichtet ist, was von vornherein bezweifeln lässt, dass ihr ein eigenständiger prägender Charakter als anlassgebende Veranstaltung überhaupt zukommen bzw. dass sie im Sinne des § 6 Abs. 1 LÖG NRW als eine den dort benannten Veranstaltungen „ähnliche Veranstaltung“ begriffen werden kann.
Vgl. zum Anlass zur Ermöglichung der Sonntagsladenöffnung OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2017 – 4 B 1193/17 –, juris Rn. 25.
So ist die in dem Lageplan zur ordnungsbehördlichen Verordnung rot markierte Veranstaltungsfläche nicht mit den zehn Veranstaltungsorten identisch, die in dem Flyer „Warendorfer Weihnachts-Plätzchen“ (siehe auch https://www.warendorfer-weihnachts-plaetzchen.de/index.php/broschuere) genannt werden. Vielmehr handelt es sich bei den rot markierten Flächen um die zentralen Straßenzüge der Innenstadt, in denen die Kaufmannschaft eigene Aktionen – insbesondere weihnachtliches Schmücken, Adventsmusik, Aufstellung von Krippen in den Ladenlokalen (siehe den Antrag der Kaufmannschaft vom 24. Oktober 2017) – plant. Zu Recht weist der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin in diesem Zusammenhang darauf hin, dass derartige Aktionen der Ladenöffnung zuzurechnen sind. Dies wird bestätigt durch die Angaben, die die Vorsitzende der Warendorfer Kaufmannschaft ausweislich eines Artikels in der Zeitung „Die Glocke“ gemacht hat. Dort heißt es: „Unter anderem waren Musik an der Münsterstraße, ein Adventssingen an der Ost- und Emsstraße und ein Auftritt der WaKaGe-Hüpfer geplant. Diese Aktionen werde man eventuell absagen, falls der verkaufsoffene Sonntag gestrichen werde, kündigte (…) an. ‚Ich kann nicht sagen, ob es bei diesen Auftritten bleiben wird, denn sie Kosten zum Teil Geld.‘“
Die Glocke, 6. Dezember 2017, Seite 17.
Zudem liegen einige Veranstaltungsorte der „WarendorferWeihnachtsPlätzchen“ wie die Klosterkirche Warendorf, der Adventsbasar im Kloster Warendorf sowie das Westpreußische Landesmuseum sogar außerhalb der im Lageplan zur ordnungsbehördlichen Verordnung festgelegten Fläche der Verkaufsöffnung. Es handelt sich auch vielfach um Veranstaltungsorte, die als Einrichtungen bereits dauerhaft das innerstädtische Leben prägen. Gerade das Hotel „Im F. “, das Bistro „F1. “ und das Westpreußische Landesmuseum weichen nicht wesentlich von ihrem üblichen Angebot ab. Ein verbindendes Element der Veranstaltungsorte erschließt sich – auch bei Durchsicht des Flyers „Warendorfer Weihnachts-Plätzchen“ – nicht ohne Weiteres. Dort ist von einer feinen Auswahl Warendorfer Kulturschätze besinnlicher und auch leiblicher Genüsse (Seite 6) bzw. kulturellen Leckerbissen an verschiedenen schönen Plätzen (Seite 1) die Rede. Der Weihnachtsmarkt „Warendorfer Weihnachtswäldchen“, der als Veranstaltungsort Teil der „WarendorferWeihnachtsPlätzchen“ ist, wurde bereits am 1. Dezember 2017 eröffnet und findet nur auf dem Marktplatz statt. Nach dem Willen der verordnungsgebenden Antragsgegnerin soll er als solcher allein ohnehin nicht die anlassgebende Veranstaltung bilden.
Die Anordnung unter Ziffer 2 dieses Beschlusses sichert die effektive Umsetzung der gerichtlichen Entscheidung.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO, §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 und 4 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 2 lit. f GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 504/16
4 B 887/16
4 B 887/16
4 B 1218/17
4 B 1193/17