Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-24, Aktenzeichen 15 A 1540/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0724.15A1540.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 650,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Wegen des Sach- und Streitstandes wird auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug genommen. Mit ihm hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen wendet sich die zugelassene und rechtzeitig eingelegte und begründete Berufung der Klägerin mit der sie vorträgt: Das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz enthalte eine umfassende Ermächtigung zur Bestimmung der Gebührenhöhe durch eine Verordnung, ohne dass der Gesetzeszweck klar werde, nämlich ob die Gebühr zu Zwecken der Kostendeckung, der Einnahmeerzielung oder der Lenkung erhoben werden solle. Dies widerspreche den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass es bei der Gebührenerhebung um einen Vorteilsausgleich gehe, da dies dem Gesetz nicht entnommen werden könne. Auch gehe es nicht darum, ob dem allgemeinen grundrechtsbezogenen Gesetzesvorbehalt Genüge geleistet sei, vielmehr müssten die besonderen Voraussetzungen eines finanzverfassungsrechtlichen Vorbehaltes erfüllt sein. Dabei falle auch ins Gewicht, dass das Gesetz selbst keine Härtefallregelung vorsehe, sondern dies nur in der Verordnung vorgesehen sei.
Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Gebührenregelung unter Gleichheitsgesichtspunkten unbedenklich sei. Es widerspreche nämlich dem Gleichheitsgebot, wenn die Klägerin nur deshalb zu einer Zweitstudiengebühr ohne Anrechnung eines Restguthabens herangezogen werde, weil sie ihr Erststudium vor dem Sommersemester 2004 abgeschlossen habe statt es verzögernd über diesen Zeitpunkt hinaus zu betreiben und erst dann den Abschluss zu machen. Der vom Verwaltungsgericht in den Vordergrund gestellte Gesichtspunkt, dass eine Lenkungswirkung im Sinne einer Beschleunigung des Erststudiums beabsichtigt sei, trage nicht: Zum einen führe die vorgenannte Begünstigung durch Verschleppung des Erststudiums in das Sommersemester 2004 hinein gerade zu einer Verzögerung des Erststudiums. Im Übrigen habe eine Lenkungswirkung auf das Erststudium ohnehin nur ab dem Sommersemester 2003 eintreten können, nachdem das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz verabschiedet worden sei. Zu Unrecht stütze sich das Verwaltungsgericht auf einen vermeintlich hohen Verwaltungsaufwand, der erforderlich sei, um ein Restguthaben aus einem zuvor abgeschlossenen Studium zu ermitteln. Vergleichbare Schwierigkeiten träten nämlich auch bei Studenten auf, die nach Inkrafttreten des Gesetzes ein Semester in Nordrhein-Westfalen studierten, das Studium dann in einem anderen Bundesland fortsetzten, um sodann hier mit einem Zweitstudium zu beginnen.
Die Klägerin beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte und der Beigeladenen haben sich im Berufungsverfahren zur Klage nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.
Wegen der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen ist nur noch auszuführen:
Zu Unrecht meint die Klägerin, die Auferlegung der Gebühr sei unzulässig, weil nicht erkennbar sei, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben werde und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolge. Richtig ist, dass die grundgesetzliche Kompetenzverteilung, die das Gesetzgebungsrecht für Gebühren an die Sachkompetenz für die Materie knüpft, in der die Gebühr erhoben wird, nicht nur für die Erhebung der Gebühr dem Grunde nach, sondern auch für die Rechtfertigung der Gebühr der Höhe nach maßgeblich ist. Danach ist die Bemessung der Gebühr verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 -, BVerfGE 108, 1 (17 ff.).
Diesen Anforderungen genügt das Studienkonten- und Finanzierungsgesetz vom 28. Januar 2003 (GV NRW S. 36, StKFG). Nach § 1 Abs. 1 StKFG werden "für ein Studium bis zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss keine Studiengebühren" erhoben, wenn nicht nach diesem Gesetz Ausnahmen zulässig sind. Daraus ergibt sich, dass die nach diesem Gesetz vorgesehene Gebühr als Gegenleistung für das Studium, und zwar "für jedes Semester" (§ 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG) als Ersatz für die entstehenden Kosten erhoben wurde. Angesichts der Gebührenhöhe von 650 Euro (§ 12 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Einrichtung und Führung von Studienkonten mit Regelabbuchung sowie über die Erhebung von Gebühren an den Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003, GV NRW S. 570, RVO-StKFG NRW), die - unabhängig vom Studiengang - nicht kostendeckend ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (46 f.),
ging es in erster Linie um eine bloße Beteiligung bestimmter Studentengruppen an den Kosten der von ihnen in Anspruch genommenen Leistungen für ihr Studium, wobei die Auswahl der so belasteten Studentengruppen bildungspolitisch motiviert war.
Vgl. auch den - was den Gesetzeszweck betrifft unveränderten - Gesetzentwurf der Landesregierung LT-Drs. 13/3023, S. 1: "Klar ist aber auch, dass die unbegrenzte Inanspruchnahme von Hochschulleistungen weder bildungspolitisch zielführend noch finanzpolitisch vertretbar ist."; ähnlich der allgemeine Teil der Begründung, S. 19.
Speziell zur Motivation der Belastung der Studenten im Zweitstudium stellt die amtliche Begründung darauf ab, dass Studiengebührenfreiheit grundsätzlich nur bis zum Erreichen eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses gewährt werde und daher diejenigen, die nach abgeschlossenem Studium ein zweites oder weiteres Studium absolvieren, in begrenztem Umfang zu den im Wesentlichen aus Steuermitteln finanzierten Kosten dieses Studiums herangezogen würden. Dies sei gleichsam ein Beitrag zu einer gerechteren Verteilung der Studienressourcen. Mit der Zweitstudiengebühr soll der Vorteil abgegolten werden, der in der jederzeitigen und umfassenden Berechtigung bestehe, das Ausbildungsangebot der Hochschule zu nutzen.
Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 19,22.
Damit ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der Studiengebühr für Studenten im Zweitstudium erkennbar den Zweck einer teilweisen Kostendeckung verfolgte, die aufzuerlegen er sich berechtigt sah, weil die soziale Gewährleistung eines gebührenfreien Studiums für diese Studentengruppe bereits erfüllt und somit ein weiteres Angebot kostenfreien Studiums bildungspolitisch nicht mehr als gerechtfertigt angesehen wurde.
Das sind legitime Zwecke für eine Gebührenerhebung. Das finanzpolitisch motivierte Kostenersatzinteresse ist grundsätzlich ein legitimer Gebührenerhebungszweck. Die Unterwerfung gerade der hier betroffenen Gruppe der Studenten im Zweitstudium unter die Gebührenpflicht ist eine Ausnahme vom sozial- und bildungspolitisch motivierten Prinzip des gebührenfreien Erststudiums. In diesem Bereich hat der Gesetzgeber einen weiten Raum zur freien Gestaltung, dessen Entscheidungen hinzunehmen sind, solange seine Erwägungen weder offensichtlich fehlsam noch mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89, 365 (376); Beschluss vom 14. Oktober 1970 - 1 BvR 307/68 -, BVerfGE 29, 221 (235).
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Nach § 2 Abs. 1 StKFG werden für alle Studierenden, die in einem Studiengang zum Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses bzw. konsekutiven Studiengang eingeschrieben sind, ab dem Sommersemester 2004 Studienkonten eingerichtet. Wenn trotz der Regelabbuchungen des § 6 StKFG nach dem erreichten Studienabschluss noch ein Studienguthaben unverbraucht bleibt, kann es gemäß § 8 StKFG für ein weiteres Studium eingesetzt werden. Das bedeutet, dass für Studenten, die - wie die Klägerin - ihr berufsqualifizierendes Studium vor dem Sommersemester 2004 abgeschlossen haben, keine Studienkonten eingerichtet wurden und somit auch kein Restguthaben verfügbar blieb, unabhängig davon, ob das Erststudium so schnell abgeschlossen wurde, dass - wäre ein Studienkonto eingerichtet worden - ein Restguthaben vorhanden wäre.
Dass es sich angesichts der begrenzten Hochschulkapazität bei einem Zweitstudium grundsätzlich um ein die Differenzierung rechtfertigendes Merkmal handelt, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt. Der Staat ist nicht gehalten, Hochschulausbildungskapazitäten kostenfrei Personen anzubieten, die bereits eine berufsqualifizierende Hochschulausbildung genossen haben, denn die Aufgabe der Hochschulen, auf bestimmte berufliche Tätigkeiten vorzubereiten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000, GV NRW, S. 190), ist bereits anderweitig erfüllt worden. Das gilt auch dann, wenn das Zweitstudium - wie hier - eine sinnvolle Ergänzung oder Weiterführung des Erststudiums ist, denn gerade der Umfang der Gewährung eines kostenfreien Studiums liegt im weiten Ermessensspielraum des Gesetzgebers, dessen oben genannte Grenzen nicht überschritten sind.
Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Gesetzgeber auch nicht gehalten, die Gebührenpflicht für ein Zweitstudium danach auszudifferenzieren, ob ein Erststudium auch vor dem Sommersemester 2004 so schnell absolviert wurde, dass ein Restguthaben für ein Zweitstudium bestünde.
Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit als Ausprägung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verlangt vom Normgeber die Gleichbehandlung der Abgabenpflichtigen und fordert für Differenzierungen zwischen oder die Gleichbehandlung von Sachverhalten einen sachlich einleuchtenden und hinreichend gewichtigen Grund. Es ist dabei für das Abgabenrecht anerkannt, dass Typisierungen und Pauschalierungen - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt sein können, solange die durch jede typische Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 2005 - 10 BN 2.05 -, Juris Rn. 8; Urteil vom 29. September 2004 - 10 C 3.04 -, DVBl. 2005, 255 (256); OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2005 - 15 A 809/03 -, Gemhlt. 2005, 165 (167).
Der Gleichheitssatz fordert nicht eine immer mehr individualisierende und spezialisierende Normgebung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 77/92 -, BVerfGE 96, 1 (6).
Nach diesen Maßstäben verstößt die Nichteinbeziehung von Studenten, die bereits im Sommersemester 2004 ein berufsqualifizierendes Studium abgeschlossen hatten, in die Restguthabensregelung nicht gegen den Gleichheitssatz. Grundsätzlich rechtfertigt sich die Restguthabensregelung daraus, dass derjenige belohnt werden soll, der durch zielgerichtetes, schnelles Erststudium sein Studienguthaben nur teilweise in Anspruch nimmt. Dadurch wird die Hochschulausbildungskapazität effizienter genutzt und - da nicht alle Studenten, die über ein Restguthaben verfügen, dieses auch tatsächlich einsetzen - auf mehr Personen verteilt.
Wie die Klägerin zu Recht geltend macht, greift dieses Anreizsystem für einen Studenten, der im Sommersemester 2004 bereits studierte, nur beschränkt, wenn er sich kurz vor dem Studienabschluss befand. Denn da erst Anfang 2003 nach Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes mit einem solchen Belohnungssystem für schnelles Studium gerechnet werden konnte, hatte ein zügiges Studium zuvor andere Gründe. Im Sinne des mit der Restguthabensregelung verfolgten Zwecks wäre es daher zulässig gewesen, im Rahmen einer Übergangsregelung für Personen, die sich bereits im Sommersemester 2004 im Studium befunden haben, eine nur beschränkte Restguthabensregelung zu schaffen, die alleine das beschleunigte Studium ab dem Sommersemester 2003 belohnte. Da eine solche Wirkung aber nicht feststellbar ist, vielmehr für das weiter einsetzbare Restguthaben auf die - aus welchen Gründen auch immer eingetretene - Tatsache schnellen Studienabschlusses abgestellt wird, ist es legitim, insoweit keine für diese Gruppe belastende Übergangsregelung zu treffen.
Aus einer solchen Großzügigkeit bei der Einführung der Studienkonten für diese Personengruppe kann aber kein Anspruch auf noch weitergehende Begünstigung auch derjenigen abgeleitet werden, für die wegen bereits vorhandenen berufsqualifizierenden Abschlusses gar keine Studienkonten eingerichtet wurden, also für eine Personengruppe, für die eine Anreizwirkung für ein rasches Erststudium durch die Restguthabensregelung von vorne herein ausscheidet.
Auch steht der kombinierten Einführung von Studienkonten und Restguthabensregelung zum Sommersemester 2004 nicht entgegen, dass - wie die Klägerin anführt - damit ein geradezu kontraproduktiver Anreiz geschaffen worden sei, das Erststudium über das Wintersemester 2003/2004 hinauszuzögern, um noch in den Genuss der Restguthabensregelung zu gelangen. Ob ein solcher Effekt eingetreten ist, kann dahinstehen, jedenfalls wäre es eine bloß unbeabsichtigte Übergangserscheinung, die häufig mit einer Veränderung der Rechtslage einhergeht. Daraus kann kein Anspruch auf weitergehende zweckwidrige Begünstigung abgeleitet werden.
Der argumentative Kern des Begehrens der Klägerin beruht auf einem Missverständnis der Ausgestaltung der Gewährung von Hochschulleistungen nach dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz. Ihr liegt die Annahme zugrunde, allen Bürgern stünde ein Studienguthaben von 200 Semesterwochenstunden zu, das hier mangels Ausschöpfung noch in Anspruch genommen werden solle. Das ist ein Irrtum. Nach der Regelung des Gesetzes steht grundsätzlich jedem Bürger ein kostenfreies Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss zu. Das hat die Klägerin erhalten, sodass ihr nichts mehr zustand. Die Restguthabensregelung betrifft alleine die Art und Weise der Gewährung dieses kostenfreien Studiums unter Geltung der Gebührenpflicht, also für diejenigen, deren "Anspruch" auf ein kostenfreies Studium noch nicht erfüllt war.
Wenn es Fälle geben sollte, bei denen der allgemeine Ausschluss von Personen mit abgeschlossenem berufsqualifizierendem Studium von kostenfreier Hochschulausbildungsleistung den Charakter einer ungewollten Typisierung annimmt, durfte der Gesetzgeber dennoch auf eine weitere Differenzierung verzichten. Eventuell aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls auftretende unbillige Härten konnten dann nämlich zu einem Erlassanspruch nach § 14 Abs. 1 Satz 1 RVO-StKFG NRW führen.
Vgl. dazu, dass typisierende Regelungen auch deshalb gerechtfertigt sein können, weil für Härten im verbleibenden Ausnahmefällen ein Ausgleich vorgesehen ist, BVerwG, Beschluss vom 8. August 1988 - 5 B 62.88 -, Buchholz 436.36, § 68 BAföG Nr. 6, S. 2.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 StKFG
§ 8 StKFG
§ 167 VwGO
§ 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 1 Abs. 1 StKFG
§ 9 Abs. 1 Satz 1
StKFG
§ 2 Abs. 1 StKFG
§ 14 Abs. 1
Satz 1 RVO-StKFG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 3
Abs. 1 Satz 1 des Hochschulgesetzes
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 108, 1
BVerwGE 115, 32
BVerfGE 89,
365
BVerfGE 29, 221
BVerfGE 96, 1
2 BvL 9/98
6 C 8.00
1 BvR 1237/85
1 BvR 307/68
10 BN 2.05
10 C 3.04
15 A 809/03
2 BvL 77/92
5 B 62.88