Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-12-18, Aktenzeichen 20 B 1388/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:1218.20B1388.98.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen, sowie von den Kosten des Beschwerdezulassungsverfahrens 1/4 der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin und ihre eigenen außergerichtlichen Kosten.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 500.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Der Senat geht nach vorläufiger Prüfung davon aus, daß die Antragstellerin gegen die Bescheide der Antragsgegnerin, die streitgegenständlichen Entsorgungsnachweise nicht zu bestätigen bzw. zu verlängern, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann. Allerdings richten sich die jeweils für einen Teil der Nachweise einschlägigen Regelungen in § 3 Abs. 1 der Nachweisverordnung (NachwV) bzw. § 25 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung (AbfRestÜberwV) ihrem Wortlaut nach nur an den Erzeuger der darin näher bezeichneten Abfälle bzw. Reststoffe. Er hat den Nachweis über die Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung zu führen. Der Abfallentsorger ist zwar in das Nachweisverfahren eingebunden; namentlich bildet neben der verantwortlichen Erklärung des Abfallerzeugers und der Bestätigung der für die Entsorgungsanlage zuständigen Behörde auch seine Annahmeerklärung einen Bestandteil des Nachweises (§ 3 Abs. 2 NachwV, § 8 Abs. 2 AbfRestÜberwV). Zuordnungssubjekt der Nachweispflicht ist nach dem Verordnungstext dagegen allein der Erzeuger. Dementsprechend sieht § 5 Abs. 1 Satz 1 NachwV vor, die Bestätigung des Eingangs der Nachweiserklärungen an ihn zu richten. Ebenso ist das Original des bestätigten Nachweises direkt (§ 6 Abs. 1 NachwV) bzw. vermittelt durch den Entsorger (§ 9 Abs. 5, Abs. 6 Satz 1 AbfRestÜberwV) dem Erzeuger zuzuleiten. Dies alles spricht dafür, allein den Abfallerzeuger als Adressaten der behördlichen Bestätigung zu sehen und nur ihm Rechte aus den verordnungsrechtlichen Regelungen zuzubilligen.
Gleichwohl begegnet die - hieran anknüpfende - Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin werde durch die Ablehnung nicht in rechtserheblicher Weise betroffen, nach summarischer Prüfung Bedenken. Zum einen ist zu beachten, daß die §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) und § 11 Abs. 3 des Abfallgesetzes (AbfG), deren Konkretisierung die verordnungsrechtlichen Regelungen der Entsorgungs- und Verwertungsnachweise dienen, Nachweispflichten auch des Abfallentsorgers statuieren. Dies mag die Auslegung der verordnungsrechtlichen Regelungen beeinflussen und die im Schrifttum unter Hinweis auf § 6 Abs. 1 NachwV, wonach der Abfallentsorger immerhin eine Ablichtung des bestätigten Entsorgungsnachweises erhält, vertretene Ansicht stützen, die Bestätigung sei ein Verwaltungsakt, der sich sowohl an den Abfallerzeuger als auch an den Abfallentsorger richte.
Vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, § 5 NachwV Rdnr. 93, § 7 NachwV Rdnr. 12 f. m.w.N.
Vor allem aber ist zu beachten, daß die Antragstellerin eine unter den Schutz des Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) fallende Rechtsstellung innehat, in die unabhängig von der Frage, ob die maßgeblichen Bestimmungen der Nachweisverordnung und der Abfall- und Reststoffüberwachungs- Verordnung sie in den Regelungsbereich einbeziehen, durch die angefochtenen Ablehnungsbescheide eingegriffen wird. Als handelsrechtliche Personengesellschaft kann sich die Antragstellerin für ihre gewerbliche Betätigung auf das Grundrecht der Berufsfreiheit berufen, das die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung schützt. Diese Schutzwirkung entfaltet das Grundrecht nicht nur gegenüber Regelungen mit unmittelbarer Rechtswirkung. Auch staatliche Maßnahmen, die nur mittelbar auf die gewerbliche Betätigung einwirken, können in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen, wenn ihnen eine objektive berufsregelnde Tendenz innewohnt. Das von der handelnden staatlichen Stelle verfolgte Handlungsziel faßt dann den Geschehensablauf unabhängig von der Länge der Kausalkette zu einer einheitlichen grundrechtsbeeinträchtigenden Handlung zusammen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1985 - 3 C 34.84 -, BVerwGE 71, 183 (190 ff.); Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 21.90 -, BVerwGE 90, 112 (120 f.).
Auch wenn sich die ablehnenden Entscheidungen über die Bestätigungen der Entsorgungsnachweise nicht an die Antragstellerin als Betreiberin der Entsorgungsanlage richten sollten, sind sie ihr gegenüber doch mit berufsregelnder Tendenz ergangen. Die unternehmerische Tätigkeit der Antragstellerin besteht darin, Abfälle industrieller Herkunft in ihrer zu diesem Zweck genehmigten Anlage mit Kohle zu mischen, um Einsatzstoffe vornehmlich für Kokereien herzustellen. Auf der Grundlage der erteilten immissonsschutzrechtlichen Anlagengenehmigungen handelt es sich dabei um eine als "Beruf" zu qualifizierende Betätigung. Bei den Stoffen, die in der Anlage mit Kohle vermischt werden, handelt es sich ausweislich der erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen um besonders überwachungsbedürftige Abfälle im Sinne des § 41 KrW-/AbfG bzw. um Sonderabfälle oder Reststoffe im Sinne des § 2 Abs. 2 und 3 AbfG. Auf diese Stoffe ist die Antragstellerin für den Anlagenbetrieb in der genehmigten Form zwingend angewiesen. Verweigert die Antragsgegnerin für sie die Bestätigung der Entsorgungsnachweise, so schränkt sie damit die unternehmerische Tätigkeit der Antragstellerin gezielt ein. Der verfolgte Zweck, dem Abfallerzeuger einen als bedenklich erachteten Entsorgungsweg abzuschneiden, läßt sich nicht verwirklichen, ohne zugleich die betriebliche Tätigkeit der Antragstellerin zu beschränken. Sie wird nicht mehr oder weniger beiläufig betroffen; ihre betrieblichen Nachteile stellen sich vielmehr als die Kehrseite der bezweckten Reglementierung des Entsorgungweges dar. Die Annahme eines Grundrechtseingriffs wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß die Antragstellerin die Verfügungsgewalt über die Abfallstoffe nur unter Mitwirkung der Beigeladenen erlangen kann. Dieses Angewiesensein auf einen Willensentschluß Dritter qualifiziert ihre beabsichtigte Betätigung nicht als eine bloße Chance im Vorfeld des grundrechtlichen Schutzbereichs. Mit seiner verantwortlichen Erklärung bringt der Abfallerzeuger den Willen zum Ausdruck, dem darin bezeichneten Entsorger einen bestimmten Abfall zu überlassen. Vereitelt die zuständige Behörde wie hier die dadurch konkretisierte Aussicht des Entsorgers, den Abfall zu erwerben und in seiner Anlage zu behandeln, so schneidet sie ihm eine konkret anstehende berufliche Betätigung ab und greift in den Schutzbereich der Berufsfreiheit ein.
Hiernach kann der Antragstellerin die Antragsbefugnis für ihr Begehren wohl nicht abgesprochen werden. Sie muß die Möglichkeit haben, die mit den Ablehnungen verbundenen Eingriffe in ihre Berufsfreiheit abzuwehren, wenn die Voraussetzungen für die Nachweiserteilung vorliegen. Obgleich es dabei um die Geltendmachung eines Abwehrrechts geht, dürfte das gestellte Verpflichtungsbegehren statthaft sein. Denn die Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Antragstellerin läßt sich grundsätzlich nur durch die von den Beigeladenen beantragten Bestätigungen bzw. Verlängerungen der Nachweise ausräumen; erst dadurch werden - vergleichbar einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt - die für die grundrechtliche Betätigung der Antragstellerin bestehenden Hürden beseitigt. Einer weiteren Vertiefung bedarf dies indes ebensowenig wie die weitere Frage, ob für das Begehren der Antragstellerin ein Rechtsschutzinteresse anzuerkennen ist, obgleich § 34 Abs. 3 Satz 1 NachwV - vorbehaltlich einer abweichenden Entscheidung nach § 34 Abs. 4 NachwV - die Möglichkeit eröffnet hat, bezogen auf die Zeit bis zum 31. Dezember 1998 für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung einen vereinfachten Nachweis ohne behördliche Bestätigung zu führen, und überdies nach Zertifizierung des Betriebs der Antragstellerin als Entsorgungsfachbetrieb gemäß §§ 10 Abs. 1, 13 Abs. 1, 4 und 5 NachwV allgemein für besonders überwachungsbedürftige Abfälle das privilegierte Nachweisverfahren nach §§ 10 ff. NachwV - ebenfalls ohne das Erfordernis behördlicher Bestätigung - genutzt werden könnte. Insoweit spricht vieles dafür, daß nach ablehnender Entscheidung im Regelverfahren ein Wechsel in das vereinfachte Verfahren nicht mehr zulässig ist; denn es wäre unsachgerecht, wenn die einmal getroffene behördliche Entscheidung durch einen Wechsel der Verfahrensart ohne weiteres umgangen werden könnte. Die angesprochenen Fragen brauchen nicht abschließend behandelt zu werden, weil der Antrag jedenfalls in der Sache erfolglos bleiben muß. Die Antragstellerin hat nämlich keinen Anordnungsanspruch für den Erlaß der begehrten Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) glaubhaft gemacht.
Mit dem Erlaß der einstweiligen Anordnung würde die Hauptsache zumindest teilweise vorweggenommen: Die Antragstellerin würde in den Stand gesetzt, die Abfallieferungen der Beigeladenen anzunehmen und die Abfälle der vorgesehenen Entsorgung in ihrer Anlage zuzuführen. Eine Vorwegnahme der Hauptsache im Anordnungsverfahren kommt nur ausnahmsweise in Betracht. Sie setzt jedenfalls voraus, daß ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht. Das Bestehen des Anordnungsanspruchs muß also ganz überwiegend wahrscheinlich sein.
Vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 8. November 1995 - 14 TG 3375/95 -, NVwZ-RR 1996, 325 (326); Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. 1998, § 123 Rdnr. 14 m.w.N.
Daran fehlt es hier. Ob die geltend gemachten Ansprüche auf Bestätigung bzw. Verlängerung von Entsorgungsnachweisen bestehen, beurteilt sich für die fraglichen Nachweise nach unterschiedlichen Bestimmungen. Die Nachweisverordnung, die nach ihrem § 35 am 7. Oktober 1996 in Kraft getreten ist, enthält in ihrem § 34 Übergangsvorschriften. § 34 Abs. 2 NachwV bestimmt, daß bereits begonnene Nachweisverfahren betreffend die Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle nach den Bestimmungen der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung zu Ende zu führen sind, wenn bis zum 6. Oktober 1996 die verantwortliche Erklärung des Abfallerzeugers dem Abfallentsorger zugegangen ist. Nach § 34 Abs. 1 Satz 2 NachwV kann die zuständige Behörde Nachweise, die vor Inkrafttreten der Nachweisverordnung nach § 8 Abs. 1 bis 3 oder § 25 i.V.m. § 8 Abs. 1 bis 3 AbfRestÜberwV erbracht worden sind und deren Geltung aufgrund einer Befristung vor dem 31. Dezember 1998 endet, auf Antrag bis zu diesem Zeitpunkt verlängern. Sämtliche hier betroffenen Nachweise beziehen sich auf Stoffe, die besonders überwachungsbedürftige Abfälle (mit den Abfallschlüssel-Nrn. 31441 und 45913) sind und somit der Entsorgungsnachweispflicht unterliegen. Für den Nachweis AVI 121 ist die verantwortliche Erklärung der Beigeladenen zu 2) als Erzeugerin, wie aus der Annahmeerklärung der Antragstellerin vom 14. August 1996 rückgeschlossen werden kann, dieser vor dem maßgeblichen Stichtag zugegangen; auf diesen Nachweisvorgang finden mithin die Bestimmungen der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung weiterhin Anwendung. Für die Nachweise AVI 123 bis 125 richtet sich die Beurteilung hingegen nach der Nachweisverordnung, da die verantwortlichen Erklärungen der Beigeladenen zu 2) und 3) vom 23. Oktober 1996, 27. Januar 1997 und 13. Februar 1997 datieren und der Antragstellerin folglich erst nach dem Stichtag zugegangen sind. Die Nachweise AVI 66 bis 71 waren schon am 3. Februar 1993 bestätigt worden mit der Folge, daß ihre Geltung aufgrund der Befristung durch § 8 Abs. 2 Satz 2 AbfRestÜberwV vor dem 31. Dezember 1998 endete; sie fallen daher unter die Verlängerungsregelung des § 34 Abs. 1 Satz 2 NachwV.
Für die von den Nachweiserklärungen AVI 123 bis 125 erfaßten Abfälle ist nicht glaubhaft gemacht, daß die in der Nachweisverordnung aufgestellten Voraussetzungen der behördlichen Bestätigung vorliegen. § 5 Abs. 2 Satz 1 NachwV macht die Bestätigung davon abhängig, daß die Abfälle in der vorgesehenen Entsorgungsanlage behandelt, stofflich oder energetisch verwertet oder abgelagert und nicht ausschließlich gelagert werden (Nr. 1) und daß für die in Nr. 1 genannten Entsorgungsmaßnahmen die Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit der Verwertung bzw. die Gemeinwohlverträglichkeit der Beseitigung gewährleistet ist (Nr. 2). Damit verweist § 5 Abs. 1 NachwV auf die in § 5 Abs. 3 und § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG genannten Grundpflichten des Abfallerzeugers. Prüfungsgegenstand ist insoweit die in der vorgesehenen Anlage durchzuführende Entsorgungsmaßnahme. Die Zielrichtung der Regelung, das Gefahrenpotential besonders überwachungsbedürftiger Abfälle zu beherrschen, legt es nahe, diese Prüfung nicht nur auf den Entsorgungsvorgang, sondern auch auf das Entsorgungsergebnis, also das Produkt der Entsorgungsanlage zu erstrecken. Dafür spricht auch das Erfordernis schadloser Verwertung, die insbesondere den Ausschluß einer Schadstoffanreicherung beinhaltet (§ 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG) und damit das Ergebnis des Verwertungsvorgangs in den Blick nimmt.
Die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle in einer Anlage ist Prüfungsgegenstand nicht nur im stoffbezogenen Nachweisverfahren, sondern auch im anlagenbezogenen Zulassungsverfahren namentlich nach den §§ 4 ff. des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG). Der notwendigen Abstimmung der in diesen Verfahren ergehenden Entscheidungen dient § 5 Abs. 2 Satz 2 NachwV. Danach sind die Entsorgungsanlage betreffende Zulassungsentscheidungen, die die Einhaltung der Bestätigungsvoraussetzungen gewährleisten, im Nachweisverfahren "zu beachten". Durch diese Vorgabe ist, wie schon die unterschiedliche Wortwahl in Satz 2 und Satz 3 ("zu berücksichtigen") des § 5 Abs. 2 verdeutlicht, mehr gefordert, als einschlägige Bescheide lediglich in die Erwägungen einzubeziehen. Mit ihr wird vielmehr die den Zulassungsbescheiden schon kraft ihrer Verwaltungsaktsqualität zukommende Bindungswirkung anerkannt und klargestellt, daß die zuständige Behörde sie im Nachweisverfahren zu respektieren hat.
Vgl. Fluck a.a.O., § 5 NachwV Rdnrn. 58, 66 ff.
Wie weit die Anlagengenehmigung eine Bindungswirkung entfaltet, hängt von ihrer Reichweite, dem Regelungsumfang und der Detailtiefe der Regelung ab (so die Begründung des Regierungsentwurfs, Bundesratsdrucksache 356/96 S. 71).
Hiervon ausgehend hat der Senat im vorliegenden Verfahren keinen Anlaß, allen von der Antragsgegnerin gegen die Entsorgungsvorgänge, die in den Nachweiserklärungen AVI 123 bis 125 deklariert worden sind, erhobenen Einwänden nachzugehen. Jedenfalls ist es nicht ganz überwiegend wahrscheinlich, daß die vorgesehene Entsorgung, soweit man sie mit der Antragstellerin als Verwertung qualifiziert, schadlos bzw., wenn man sie als Beseitigung wertet, gemeinwohlverträglich durchgeführt werden kann. Eine Verwertung erfolgt schadlos, wenn nach der Abfallbeschaffenheit, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf stattfindet (§ 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG). Die Antragsgegnerin hat nachvollziehbar Umstände dargelegt, die eine solche Anreicherung befürchten lassen. Die zu entsorgenden Abfälle, die im Gefolge von Produktionsprozessen in Kokereien entstanden sind, sollen in der Anlage der Antragstellerin mit Steinkohle vermischt werden; das so entstehende Stoffgemisch soll anschließend als Kokskohlenzusatz wiederum in Kokereien zum Einsatz gelangen. Da es sich bei der Anlage um eine reine Mischanlage handelt, werden in den Abfällen enthaltene Schadstoffe nicht separiert oder vernichtet. Sie verbleiben vielmehr im Wirtschaftskreislauf. Das gilt namentlich auch für die von der Antragsgegnerin in den gegebenen Konzentrationen als bedenklich angesehenen Schwermetalle. Die Kokereien verfügen ebenfalls über keine Vorrichtungen, die Schwermetalle zurückhalten könnten. Unter diesen Umständen erscheint die Annahme der Antragsgegnerin, es werde entweder zu einer anwachsenden Konzentration dieser Schadstoffe oder aber zu ihrem diffusen Eintrag in die Umwelt kommen, als nachvollziehbar. Beide Alternativen würden eine schadlose Verwertung ausschließen. Besonders deutlich hat die Antragsgegnerin diese Problematik unter Berufung auf eine Stellungnahme des Landesoberbergamtes vom 17. Dezember 1996 am Beispiel des Quecksilbers aufgezeigt, das in niedrigen Konzentrationen in der Steinkohle vorhanden sei, im Kokereiprozeß hauptsächlich über den Dickteer ausgetragen und über die in der Anlage der Antragstellerin mit Kohle vermischten Teerrückstände, die Gegenstand der Nachweiserklärung AVI 123 sind, dem Kokereiprozeß erneut zugeführt werde. Angesichts des im Vergleich zum Quecksilbergehalt der Steinkohle (5 mg/kg) äußerst hohen Quecksilbergehalts der fraglichen Teerrückstände von bis zu 500 mg/kg erscheint dieser Kreislauf unter dem Blickwinkel des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NachwV als sehr bedenklich. Die Abfälle der Entsorgungsvorgänge AVI 124 und 125 sind zwar im Vergleich dazu nur sehr gering mit Quecksilber belastet, die Antragsgegnerin verweist aber insoweit auf andere Schwermetalle, für die es zu bedenklichen Anreicherungen oder einem diffusem Eintrag in die Umwelt komme. Die Antragstellerin hat eine derartige Problematik pauschal in Abrede gestellt, sich aber mit der Argumentation der Antragsgegnerin zu dieser Frage nicht weiter auseinandergesetzt. Angesichts dessen hat ihr Vortrag keine, zumal keine weit überwiegende Wahrscheinlichkeit für sich. Wertet man die Vermischung der Abfälle mit Kohle nicht als Verwertung, sondern als Beseitigung, so ändert das nichts an der Bedenklichkeit des Entsorgungsvorgangs. Eine gemeinwohlverträgliche Beseitigung setzt, wie sich aus § 10 KrW-/AbfG ergibt, u.a. voraus, daß die Abfälle dauerhaft von der Kreislaufwirtschaft ausgeschlossen (Abs. 1) und ohne Herbeiführung schädlicher Umwelteinwirkungen beseitigt werden (Abs. 4 Satz 2). Daß dies nach den Darlegungen der Antragsgegnerin, denen die Antragstellerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, nicht gewährleistet ist, ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen zur Verwertung.
Die für die Anlage der Antragstellerin erteilten Genehmigungen schließen es nach summarischer Prüfung nicht aus, die aufgezeigten Bedenken der Beurteilung des Anordnungsanspruchs zugrundezulegen. Für die 1977 als "ortsfeste Anlage zum Umschlagen staubender Güter" genehmigte Anlage wurden der Antragstellerin in der Folgezeit zahlreiche immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigungen erteilt. Der Einsatz von Teersedimenten (spätere Abfallschlüssel-Nr. 54913) zum Mischen mit Kohle wurde durch Genehmigung vom 19. März 1986 zugelassen, die Möglichkeit zum Einsatz von "Bauschutt und Erdaushub mit Verunreinigungen" (Abfallschlüssel- Nr. 31441) erhielt die Antragstellerin zunächst befristet durch Genehmigung vom 27. September 1991, dann unbefristet durch Genehmigung vom 30. November 1992. Angaben zu den höchstzulässigen Konzentrationen bestimmter Schadstoffe, namentlich der hier interessierenden Schwermetalle, finden sich in keiner dieser Genehmigungen. Für beide Einsatzstoffe sind indes andere Nebenbestimmungen zu beachten. Bereits im Bescheid vom 19. März 1986 wurde das zulässige Mischungsverhältnis zwischen den Teersedimenten und der Kohle festgelegt (III.3 des Bescheides). In einem Genehmigungsbescheid vom 20. November 1989 finden sich weitere einschlägige Auflagen, deren Geltung auch für die Genehmigung vom 19. März 1986 durch Entscheidung vom 10. Dezember 1990 klargestellt wurde. So ist unter III.6.6 des Bescheides vom 20. November 1989 bestimmt, vor der jeweils ersten Abfallanlieferung sei vom jeweiligen Abfallerzeuger in Zusammenarbeit mit dem Abfallbeförderer und dem Anlagenbetreiber eine verantwortliche Erklärung zu erstellen, die den Abfall eindeutig zu beschreiben und u.a. Daten der Probenahme sowie der chemisch-physikalischen Untersuchung zu enthalten habe. Außerdem wird der Antragstellerin unter III.6.5 des Bescheides zur Auflage gemacht, die mit Kohle vermischten Abfälle dürften "nur in Anlagen, die dafür nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zugelassen sind, eingesetzt werden" und der Verwender der Mischungen sei "über die Menge und Art der untergemischten Rest- und Abfallstoffe zu informieren". Diese Auflagen gelten für die unter die Abfallschlüssel-Nr. 31441 fallenden Einsatzstoffe in gleicher Weise, da die Genehmigung vom 30. November 1992 bezogen auf ihren Regelungsbereich die Auflagen der Genehmigung vom 20. November 1989 für anwendbar erklärt hat (III.1). Die letztgenannte Genehmigung enthält darüber hinaus unter III.4 die Auflage, es dürften "keine Abfall- bzw. Reststoffe verarbeitet werden, bevor das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt Recklinghausen die Zulässigkeit der Verwertung bestätigt hat (ESN gemäß § 8 AbfRestÜberwV)".
Angesichts dieser Genehmigungslage sind die in den Nachweiserklärungen AVI 123 bis 125 aufgeführten Abfälle ihrer Art nach für die Entsorgung in der Anlage der Antragstellerin zugelassen. Nähere Angaben zur zulässigen Zusammensetzung der Einsatzstoffe, namentlich zu den hinnehmbaren Schadstoffkonzentrationen, enthält die Genehmigung dagegen nicht. Es erscheint zumindest zweifelhaft, daraus den Schluß zu ziehen, mit den Genehmigungen sei der Einsatz jeglicher unter die Schlüsselnummern fallender Abfälle zugelassen worden, gleichgültig wie stark sie verunreinigt sind. Eine solche Globalgenehmigung wäre immissionsschutzrechtlich bedenklich. Ohne eindeutige Anhaltspunkte kann einer Genehmigung, die nur allgemein eine Abfallart zuläßt, ein so weitgehender Erklärungsgehalt schwerlich beigemessen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220 (227).
Hier kommen weitere Gesichtspunkte hinzu, die gegen die Annahme einer vorbehaltlosen Zulassung von Stoffen der beiden genannten Abfallarten sprechen. Mit der Auflage III.4 zur Genehmigung vom 30. November 1992 ist der Einsatz u.a. von Abfällen mit der Schlüssel-Nr. 31441 ausdrücklich unter den Vorbehalt eines entsprechenden Entsorgungsnachweises gestellt worden. Das deutet darauf hin, daß es der zuständigen Behörde nicht verwehrt sein sollte, die Schadstoffbelastung der zu dieser Abfallart gehörenden Stoffe einer eigenen Beurteilung zu unterziehen. Aber auch für die früher zugelassene Abfallart mit der Schlüssel-Nr. 54913 unterliegt die Antragstellerin - unabhängig von den verordnungsrechtlichen Nachweisregelungen - aufgrund der Auflage III.6.6 der Genehmigung vom 20. November 1989 der Verpflichtung, verantwortliche Nachweiserklärungen abzugeben, die Angaben zu den Analysebefunden enthalten. Gleichwohl erwiese sich eine eigenständige Beurteilung der Schadstoffproblematik durch die Antragsgegnerin als problematisch, wenn sie darauf hinauslaufen würde, daß Abfälle der zugelassenen Art praktisch nicht mehr in der Anlage eingesetzt werden könnten. Ist eine zugelassene Abfallart ausnahmslos oder doch typischerweise mit Schadstoffen einer bestimmten Größenordnung belastet, so spricht vieles dafür, nur im Falle darüber hinausgehender Konzentrationen eine Bindungswirkung an die Genehmigung zu verneinen. Sonst liefe die Zulassung der Stoffart weitgehend leer. Daß die unter die Nachweiserklärungen AVI 123 bis 125 fallenden Abfälle sich mit ihren Schwermetallkonzentrationen innerhalb einer für die jeweilige Abfallart üblichen Bandbreite halten, läßt sich aufgrund summarischer Prüfung indes nicht feststellen. Die Antragsgegnerin hat - wenn auch recht pauschal - vorgetragen, die Antragstellerin wolle die Anlage für den Einsatz immer problematischerer Abfälle nutzen, die Antragstellerin hat zur fachlichen Bewertung der den Nachweiserklärungen beigefügten Analyseergebnisse keine Ausführungen gemacht.
Vorbehaltlich genauerer Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren neigt der Senat im übrigen zu der Auffassung, daß die Antragsgegnerin durch die Anlagengenehmigungen auch deshalb nicht an einer selbständigen Beurteilung der Schwermetallproblematik gehindert wurde, weil sich ihre Bedenken nicht gegen den Anlagenbetrieb, sondern gegen die in der Anlage hergestellten Produkte und ihre weitere Verwendung richten. Damit sind Fragen angesprochen, die außerhalb der Reichweite der erteilten Genehmigungen liegen. Die immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigung wird erteilt für die Errichtung und den Betrieb einer Anlage (§ 4 BImSchG). Unter dem Betrieb ist die Verwendung der Anlage zur zweckbestimmten Produktion zu verstehen.
Vgl. Blankenagel, in: Gemeinschaftskommentar zum Bundes- Immissionsschutzgesetz (GK-BImSchG), Loseblatt Stand April 1998, § 4 Rdnr. 45; Jarass, Bundes- Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 1995, § 4 Rdnr. 35.
Die Genehmigungsvoraussetzungen beziehen sich dementsprechend auf den Verwendungsvorgang und nicht auf das hergestellte Produkt; sie sind anlagenbezogener Art.
Vgl. Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 9 Rdnr. 7.
Soweit § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG darüber hinaus Anforderungen stellt, die nicht den eigentlichen Betrieb betreffen, sondern nur an ihn anknüpfen, beziehen diese sich auf Produktionsabfälle, nicht aber - auch nicht bei Abfallentsorgungsanlagen - auf das Anlagenprodukt.
Vgl. Jarass a.a.O., § 5 Rdnr. 63.
Anforderungen, die das Produkt oder seine weitere Verwendung betreffen, sind demgegenüber stoffbezogener Art. Sie dürften daher keinen Regelungsgegenstand der Anlagengenehmigung bilden. Etwas anderes folgt für den vorliegenden Fall wohl auch nicht daraus, daß den maßgeblichen Genehmigungen Auflagen für den Einsatz der Anlagenprodukte beigefügt worden sind. Auch wenn diese Auflagen gegenüber der Antragstellerin bestandskräftig geworden sind, können sie doch nicht die Reichweite der Genehmigung erweitern. Sie schließen deshalb nach summarischer Prüfung nicht aus, Bedenken, die sich gegen den Einsatz der Anlagenprodukte richten, im Nachweisverfahren zu berücksichtigen.
Für die unter die Nachweiserklärungen AVI 121 fallenden Teerrückstände gelten die vorstehenden Ausführungen im wesentlichen entsprechend. Bei ihnen handelt es sich nach den Regelungen der Reststoffbestimmungs-Verordnung (RestBestV) um überwachungsbedürftige Reststoffe im Sinne des § 2 Abs. 3 AbfG; die Entscheidung über die Nachweisbestätigung richtet sich deshalb nach § 25 AbfRestÜberwV. Materielle Voraussetzungen der behördlichen Entscheidung sind weder in § 25 selbst noch in § 8 AbfRestÜberwV, auf den § 25 Abs. 2 verweist, enthalten. Sie lassen sich aber aus der Anlage 3 der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung erschließen, die den Vordruck der Entsorgungs- und Verwertungsnachweise regelt. Darin sind u.a. Angaben zur Reststoffanalytik und zur Entsorgungsanlage gefordert. Das läßt den Schluß zu, daß das Prüfungsprogramm der Behörde jedenfalls nicht hinter dem nach der Nachweisverordnung zurückbleibt. Da sich die Schwermetallproblematik für die hier betroffenen Reststoffe vergleichbar darstellt wie für die nach der Nachweisverordnung zu beurteilenden Stoffe, ist auch insoweit ein Anspruch auf Bestätigung nicht glaubhaft gemacht.
Was schließlich die Nachweiserklärungen AVI 66 bis 71 anbelangt, läßt sich ebenfalls nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit feststellen, daß der insoweit geltend gemachte Anspruch auf Verlängerung der 1993 erteilten Nachweise besteht. Über die Verlängerung hat die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde gemäß § 34 Abs. 1 Satz 2 NachwV nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Verlängerungsvoraussetzungen werden in der Vorschrift nicht benannt. Dies eröffnet der Behörde die Möglichkeit, mit Rücksicht auf die früher bereits erfolgte Sachprüfung die Verlängerung ohne erneute Prüfung der Bestätigungsvoraussetzungen auszusprechen. Hat sie Zweifel an der Richtigkeit der früheren Entscheidung, so dürfte sie aber nicht gehindert sein, sich im Rahmen ihrer Ermessensausübung für eine erneute Sachprüfung zu entscheiden und bei negativem Ausgang die Verlängerung abzulehnen. Mit Blick darauf, daß sich die Schwermetallproblematik auch für die von den Nachweiserklärungen AVI 66 - 71 erfaßten Stoffe stellt, war es nach vorläufiger Beurteilung nicht ermessensfehlerhaft, daß die Antragsgegnerin in eine erneute Sachprüfung eingetreten ist. Daß diese Prüfung zu einem positiven Ergebnis hätte führen müssen, ist angesichts der nachvollziehbaren Ausführungen in den ablehnenden Bescheiden zu dieser Problematik, denen die Antragstellerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, nicht hinreichend glaubhaft gemacht.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, hinsichtlich des Zulassungsverfahrens zusätzlich auf § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozeßordnung, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 Abs. 1, 13 Abs. 1, 4 und 5 NachwV
§§ 10 ff. NachwV
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3
VwGO
§ 5 NachwV
§ 7 NachwV
§ 41 KrW-/AbfG
§ 8 AbfRestÜberwV
§ 25 AbfRestÜberwV
§ 3 Abs. 2
NachwV
§ 8 Abs. 2 AbfRestÜberwV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NachwV
§ 6 Abs. 1 NachwV
§ 9 Abs. 5, Abs. 6 Satz 1 AbfRestÜberwV
§ 2 Abs. 2
und 3 AbfG
§ 34 Abs. 3 Satz 1 NachwV
§ 34 Abs. 4 NachwV
§ 123 Abs. 1 Satz 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 34 Abs. 2
NachwV
§ 34 Abs. 1 Satz 2 NachwV
§ 8 Abs. 1 bis 3 AbfRestÜberwV
§ 8 Abs. 2 Satz 2
AbfRestÜberwV
§ 34 Abs. 1 Satz 2
NachwV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 NachwV
§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 3
Satz 3 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 NachwV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NachwV
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG
§ 2 Abs. 3
AbfG
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozeßordnung
§ 3
Abs. 1 der Nachweisverordnung
§ 11 Abs. 3 des Abfallgesetzes
§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1
des Gerichtskostengesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 71, 183
BVerwGE 90, 112
NVwZ-RR 1996, 325
BVerwGE 84, 220
3 C 34.84
7 C 21.90
14 TG 3375/95
7 C 35.87