Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-08-04, Aktenzeichen 9 C 6/09

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erstattung von Lkw-Maut. Sein in die Schadstoffklasse 2 eingestufter dreiachsiger Lkw mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 12 t befuhr am 12. August 2005 eine mautpflichtige Strecke von gerundet 203,7 km. Hierfür entrichtete der Kläger im Wege der manuellen Einbuchung an einem Zahlstellen-Terminal der Beigeladenen eine Maut in Höhe von 22,43 €. Bei der Einbuchung erhielt er einen Einbuchungsbeleg, der die erfolgte Zahlung ausweist.
Das Verwaltungsgericht hat die unter anderem auf Aufhebung des "Mautbescheides" in Gestalt des Einbuchungsbelegs und auf Erstattung des entrichteten Betrages gerichtete Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte zur Zahlung von 0,02 € an den Kläger verurteilt und dessen Berufung im Übrigen zurückgewiesen. Die auf Aufhebung des "Mautbescheides" gerichtete Klage sei unzulässig; der Einbuchungsbeleg stelle keinen Verwaltungsakt dar. Rechtsgrundlage für das Erstattungsbegehren sei § 21 Abs. 1 Satz 1 VwKostG mit der Beklagten als Anspruchsgegnerin. Zahlungen, die der Mautschuldner bei Nutzung des von der Beigeladenen bereit gestellten Erhebungssystems erbringe, seien unbeschadet selbständiger vertraglicher Verpflichtungen gegenüber der Beigeladenen dem Bundesamt für Güterverkehr und damit letztlich der Beklagten zuzurechnen. Die Zahlung des Klägers beruhe in Höhe von 22,41 € auf einer wirksamen Rechtsgrundlage, so dass sein Erstattungsbegehren insoweit erfolglos bleibe. Die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 des Autobahnmautgesetzes (ABMG), mit der die Bundesregierung zur Festsetzung der Mautsätze durch Verordnung ermächtigt werde, genüge den Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und der Wegekostenrichtlinie. Auch die Festsetzung der Mautsätze durch die hier einschlägige Mauthöheverordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere sei der Verordnungsgeber nicht verpflichtet gewesen, die Mautsätze zwischen den Lkw mit bis zu drei Achsen und den Lkw mit mehr als drei Achsen zu Lasten der zuletzt genannten Fahrzeuggruppe noch mehr zu spreizen. In Höhe von 0,02 € habe der Kläger jedoch eine rechtsgrundlose Zahlung erbracht. Bei Ansatz des für Lkw der vorliegenden Art nach der im Jahre 2005 maßgeblichen Mauthöheverordnung geltenden Mautsatzes von 0,11 € pro Kilometer auf die insgesamt zurückgelegte Strecke von 203,7 km ergebe sich bei kaufmännischer Rundung ein Mautbetrag von 22,41 €. Für die von der Beklagten vorgegebene Praxis, die Maut als Summe der jeweils nach der Länge der einzelnen befahrenen Autobahnabschnitte bei kaufmännischer Rundung anfallenden Beträge zu ermitteln, die hier zu einer Mauthöhe von 22,43 € geführt habe, fehle es an der notwendigen Rechtsgrundlage.
Die Revision des Klägers ist teilweise begründet und führt zur Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht (II 1.), die Revision der Beklagten bleibt ohne Erfolg (II 2.).

Entscheidungsgründe:
1. Die Revision des Klägers ist zulässig. Sie bleibt ohne Erfolg, soweit das Oberverwaltungsgericht die Berufung hinsichtlich der Anfechtungsklage zurückgewiesen hat (a); hinsichtlich der Zurückweisung der Berufung gegen die Abweisung der Erstattungsklage ist die Revision des Klägers begründet (b).
a) Das Oberverwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht als unzulässig angesehen. Es ist in Einklang mit Bundesrecht davon ausgegangen, dass der Beleg, den der Kläger bei der Einbuchung am Zahlstellen-Terminal erhielt, keine hoheitliche Maßnahme einer Behörde im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG darstellt und die Anfechtungsklage daher unzulässig ist (§ 42 Abs. 1 VwGO). Im Rahmen des von der Beigeladenen eingerichteten Erhebungssystems wird die Mautgebühr nicht hoheitlich festgesetzt, sondern gemäß § 4 Abs. 5 ABMG auf der Grundlage eines zivilrechtlichen Vertrages zwischen dem Mautschuldner und der Beigeladenen entrichtet.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 ABMG kann das Bundesamt für Güterverkehr einem Privaten die Errichtung und den Betrieb eines Systems zur Erhebung der Maut übertragen oder diesen beauftragen, an der Erhebung der Maut mitzuwirken. Die danach mögliche Beleihung der Beigeladenen mit der hoheitlichen Erhebung der Maut (Übertragung) ist nicht erfolgt, so dass sie nicht ermächtigt ist, die Maut im eigenen Namen hoheitlich festzusetzen. Die Beigeladene wurde stattdessen beauftragt, an der Erhebung der Maut mitzuwirken (Bekanntmachung vom 23. Dezember 2004, Bundesanzeiger 2004 S. 24744). In § 4 Abs. 5 ABMG ist näher geregelt, wie diese Mitwirkung erfolgt. Nach dieser Vorschrift zieht die Beigeladene die Maut nicht im Namen des Bundesamtes für Güterverkehr ein mit der Folge, dass ein dem Bundesamt zurechenbares hoheitliches Tätigwerden vorliegt, sondern sie schließt im eigenen Namen zivilrechtliche Verträge mit den Mautpflichtigen über die Zahlung der Maut. Jede ordnungsgemäße Nutzung der Erhebungssysteme der Beigeladenen bewirkt, dass zwischen dem Mautschuldner und der Beigeladenen ein Vertrag mit dem in § 4 Abs. 5 Nr. 1 ABMG genannten Inhalt und gemäß den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen zustande kommt. Danach ist der Mautschuldner gegenüber der Beigeladenen zur Zahlung eines Betrages ("Entgelt") in der Höhe verpflichtet, die deren Erhebungssystem auf der Grundlage der für die Erhebung maßgeblichen Tatsachen (§ 3 LKW-MautV) ermittelt hat; zugleich beauftragt der Mautschuldner die Beigeladene, diesen Betrag an das Bundesamt für Güterverkehr abzuführen (vgl. BTDrucks 15/3678 S. 8). Komplementär dazu ist die Beigeladene aufgrund des mit dem Bundesamt für Güterverkehr geschlossenen Betreibervertrages nach § 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG diesem gegenüber verpflichtet, die eingezogene Maut abzuführen. In Konsequenz dieser privatrechtlichen Ausgestaltung des Mauteinzugs bestimmt § 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG schließlich, dass der Mautschuldner von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut an das Bundesamt für Güterverkehr insoweit befreit ist, als er nachweist, dass für die mautpflichtige Benutzung der Bundesautobahn ein Rechtsverhältnis mit der Beigeladenen im oben genannten Sinne besteht. Aufgrund dieser gesetzlichen Regelungen ist eine hoheitliche Erhebung der Maut in allen Fällen ausgeschlossen, in denen der Mautschuldner das Erhebungssystem der Beigeladenen nutzt (vgl. BTDrucks 15/3678 S. 7).
Für den vorliegenden Fall gilt nichts anderes. Der Einbuchungsbeleg, den der Kläger erhalten hat, setzt die Maut nicht hoheitlich fest, sondern dient gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. §§ 5, 7 Abs. 5 ABMG und § 7 Satz 2 LKW-MautV dem Nachweis der ordnungsgemäßen Entrichtung der Maut, den der Mautpflichtige bei Kontrollen erbringen muss, um nicht nachträglich nach § 8 ABMG zur Maut veranlagt zu werden. Auch seiner äußeren Form nach stellt der Einbuchungsbeleg keinen unzulässigen Zahlungsbescheid dar.
b) Ein Teil der Erwägungen, auf die das Oberverwaltungsgericht die Zurückweisung der Berufung gegen die Abweisung der Erstattungsklage gestützt hat, verstoßen gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
aa) Dies gilt nicht für die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass der Kläger sein Erstattungsbegehren im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend machen kann. Nach ständiger Rechtsprechung ist für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch die allgemeine Leistungsklage gegeben, wenn - wie hier - keine abweichenden gesetzlichen Regelungen bestehen (Urteil vom 12. März 1985 - BVerwG 7 C 48.82 - BVerwGE 71, 85 <87 ff.>; vgl. auch Urteil vom 24. März 1999 - BVerwG 8 C 27.97 - BVerwGE 108, 364 <368 f.> zu § 21 VwKostG). Das Oberverwaltungsgericht hätte die Leistungsklage auch nicht deshalb als unzulässig ansehen müssen, weil der Kläger vor Erhebung der Klage keinen Erstattungsantrag beim Bundesamt für Güterverkehr gestellt hat. Wie die Vorschrift des § 156 VwGO zeigt, kann dem Prozessrecht nicht entnommen werden, dass die begehrte Leistung generell ohne Erfolg bei der Behörde beantragt worden sein muss, bevor sie im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemacht werden kann (Urteil vom 28. Juni 2001 - BVerwG 2 C 48.00 - BVerwGE 114, 350 <355 f.>). Ob mit Blick auf das Rechtsschutzbedürfnis in den Fällen etwas anderes gilt, in denen ein Antrag bei der Behörde die gerichtliche Auseinandersetzung voraussichtlich überflüssig gemacht hätte, bedarf keiner näheren Erörterung (vgl. Urteil vom 28. September 1979 - BVerwG 7 C 22.78 - BVerwGE 58, 316 <318 f.>). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Der Kläger stützt sein Erstattungsbegehren nicht auf einen leicht zu klärenden Umstand wie beispielsweise eine Überzahlung, sondern leitet sie insbesondere aus dem Einwand her, dass die maßgebliche Mauthöheverordnung ungültig sei. Angesichts dieser Grundsatzfrage war mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen.
bb) Der Senat teilt auch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass einschlägige Rechtsgrundlage für das an die Beklagte gerichtete Erstattungsbegehren des Klägers die gemäß § 4 Abs. 1a ABMG für den Bereich der Mautentrichtung entsprechend anzuwendende Vorschrift des § 21 VwKostG ist, wonach überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten sind.
(1) Zunächst ist festzustellen, dass der Kläger sein Begehren nicht stattdessen auf dem Zivilrechtswege gegenüber der Beigeladenen verfolgen kann, auch wenn die Maut nicht hoheitlich durch die Beklagte festgesetzt, sondern von der Beigeladenen auf zivilrechtlicher Grundlage ermittelt und eingezogen wurde. Dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt.
Das Autobahnmautgesetz legt die Maut als öffentlich-rechtliche Benutzungsgebühr fest (vgl. u.a. §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 ABMG; BTDrucks 14/7013 S. 10). Der zivilrechtliche Vertrag, der nach den obigen Ausführungen bei Nutzung des Erhebungssystems der Beigeladenen zwischen dieser und dem Mautschuldner zustande kommt, ersetzt nicht das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen dem Mautschuldner und der Beklagten als Gebührengläubigerin, sondern modifiziert dieses nur insoweit, als der Einzug der Maut privatrechtlich erfolgt und der Mautschuldner folgerichtig gemäß § 4 Abs. 5 ABMG von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut unmittelbar an das Bundesamt für Güterverkehr befreit ist (vgl. BTDrucks 15/3678 S. 8). Somit stehen bei Nutzung des Erhebungssystems der Beigeladenen zwei Rechtsverhältnisse nebeneinander, nämlich das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen Mautschuldner und Beklagter einerseits, für das alle öffentlich-rechtlichen Vorschriften nach dem Autobahnmautgesetz und die auf der Grundlage dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnungen bestimmend sind, und das auf die Organisation der Mautzahlung beschränkte privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen Mautschuldner und Beigeladener andererseits, das durch die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen ausgestaltet wird (vgl. BTDrucks 15/3678 S. 8; vgl. auch Müller/Schulz, FStrG, 2008, § 4 ABMG Rn. 123 ff.). Bei Rechtsstreitigkeiten ist danach zu unterscheiden, auf welches der beiden Rechtsverhältnisse sie sich beziehen. Rechtsstreitigkeiten, die den von der Beigeladenen zu verantwortenden Vollzug des auf die Organisation der Mautzahlung gerichteten Vertrags nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ABMG betreffen, sind nach Maßgabe der dieses Rechtsverhältnis ausgestaltenden Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen vor den Zivilgerichten zwischen dieser und dem Mautschuldner zu klären (vgl. BTDrucks 15/3678 S. 8). Rechtsstreitigkeiten, bei denen es um die Vereinbarkeit des Autobahnmautgesetzes bzw. der auf seiner Grundlage erlassenen Normen mit höherrangigem Recht oder um die Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften - etwa zur Mautpflicht selbst oder zur Höhe der Maut - geht, betreffen allein das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen dem Mautschuldner und der Beklagten und sind somit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu klären.
Geht es - wie hier - um eine Streitigkeit über die Erstattung eines unter Nutzung des Erhebungssystems der Beigeladenen gezahlten Betrages können - abgesehen von der speziell geregelten Erstattung bei Nichtdurchführung oder nicht vollständiger Durchführung der Fahrt (§ 4 Abs. 4 ABMG, § 10 LKW-MautV) - beide Rechtsverhältnisse betroffen sein. Die Zahlung dieses Betrages ist zum Einen dazu bestimmt, der infolge der Nutzung des Erhebungssystems der Beigeladenen dieser gegenüber entstandenen vertraglichen Pflicht zur Zahlung eines "Entgelts" in Höhe der zu entrichtenden Maut nachzukommen. Mit der Zahlung verfolgt der Mautschuldner zum Anderen das Ziel, gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut unmittelbar an das Bundesamt für Güterverkehr befreit zu werden. Zu diesem Zweck beauftragt er die Beigeladene, den von ihm entrichteten Betrag an das Bundesamt abzuführen. Die auftragsgemäße Weiterleitung des Betrages an das Bundesamt stellt damit eine Leistung dar, die der Beklagten zuzurechnen ist (vgl. Fuchs/Kirsch, DÖV 2010, 27 <30>). Danach kommt es darauf an, welchem dieser beiden Leistungsverhältnisse der gerügte Mangel zuzuordnen ist. Trägt der Mautschuldner zum Beispiel vor, es sei aufgrund einer fehlerhaften Abbuchung im Erhebungssystem der Beigeladenen zu einer Überzahlung gekommen, ist das Leistungsverhältnis zur Beigeladenen betroffen. Stützt der Mautschuldner seinen Erstattungsanspruch nicht auf derartige "erhebungstechnische" Mängel, sondern beispielsweise auf die Unwirksamkeit einer die Mautpflicht ausgestaltenden Norm oder deren fehlerhafte Auslegung, ist das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zur Beklagten betroffen.
Der zuletzt genannte Fall liegt hier vor. Der Kläger macht vorrangig geltend, er sei nicht mautpflichtig gewesen, weil die in der Mauthöheverordnung festgesetzten Mautsätze mit höherrangigem Recht unvereinbar seien. Dieser Einwand lässt den Bestand des Vertrages mit der Beigeladenen unberührt; die Leistung an diese wäre auch dann "mit Rechtsgrund" erfolgt, wenn das Vorbringen des Klägers zutrifft. In diesem Fall läge vielmehr eine rechtsgrundlose Vermögensverschiebung zugunsten der Beklagten vor. Der Zweck der von der Beigeladenen im Auftrag des Klägers getätigten Leistung an die Beklagte, diesen von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut an das Bundesamt für Güterverkehr zu befreien, würde verfehlt, wenn eine solche Verpflichtung nicht besteht. Der Kläger könnte dann von der Beklagten Erstattung fordern.
(2) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger sein Erstattungsbegehren nicht auf § 4 Abs. 4 ABMG i.V.m. § 10 LKW-MautV stützen kann, weil diese Regelung allein den - hier nicht vorliegenden - speziellen Fall der nicht oder nicht vollständig durchgeführten Fahrt betrifft. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist auch nicht deshalb auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zurückzugreifen, weil der Wortlaut des § 21 VwKostG einer Anwendung auf den vorliegenden Fall entgegensteht. Zutreffend ist allerdings, dass der Kläger keine "Überzahlung" im Sinne dieser Vorschrift geltend macht. Denn er behauptet nicht, versehentlich mehr bezahlt zu haben, als von ihm verlangt wurde, sondern bestreitet mit Blick auf die von ihm angenommene Ungültigkeit der Mauthöheverordnung jede Leistungspflicht. Dieses Vorbringen unterfällt jedoch der zweiten Alternative des § 21 VwKostG, nach der "zu Unrecht erhobene Kosten" zu erstatten sind. Es bedarf keiner Klärung, ob die Annahme der Beklagten zutrifft, dass diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut nur die Erstattung solcher Gebühren betrifft, die durch Bescheid "erhoben" wurden, was vorliegend - wie oben ausgeführt - nicht erfolgt ist. Denn § 21 VwKostG ist für den Bereich der Mautentrichtung nicht unmittelbar, sondern nach § 4 Abs. 1a ABMG "entsprechend" anwendbar. Mit dieser Verweisung sollte eine Regelung geschaffen werden, die alle nicht speziell im Autobahnmautgesetz oder in den hierauf gestützten Rechtsverordnungen normierten Erstattungsansprüche umfasst, und nicht nur die wenigen Fälle, in denen die Maut ohne Nutzung des Erhebungssystems der Beigeladenen unmittelbar an das Bundesamt für Güterverkehr entrichtet (§ 4 Abs. 1 ABMG) oder gemäß § 8 Abs. 1 ABMG nachträglich durch Bescheid erhoben wird.
cc) Nicht zu beanstanden ist ferner die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Regelung des § 3 ABMG zur Bemessung der Maut und zur Festlegung der Mautsätze nicht gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstößt.
(1) Nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit und mit Blick auf den weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers muss der Gebührenpflichtige - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung - erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber bei der Gebührenbemessung verfolgt; als zulässige Zwecke anerkannt sind die Kostendeckung, der Ausgleich von Vorteilen, eine begrenzte Verhaltenslenkung sowie eine Bemessung nach sozialen Gesichtspunkten, letztere unter der Voraussetzung, dass auch die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten nicht deckt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9-12/98 - BVerfGE 108, 1 <19 f.> und Beschlüsse vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332 <346 f.> und vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217 <226 f.>; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - BVerwG 3 C 29.08 - NVwZ 2010, 517 <518>). Diesen Anforderungen wird § 3 ABMG gerecht.
§ 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG steckt den Rahmen für die Bemessung der Autobahnmaut ab. Danach können im Einzelnen benannte Kosten des mautpflichtigen Autobahnnetzes der Gruppe der mautpflichtigen Fahrzeuge insoweit angelastet werden, als sie von dieser verursacht werden; § 3 Abs. 2 Satz 3 ABMG verweist auf die entsprechende Vorgabe des Art. 7 Abs. 9 der Wegekostenrichtlinie 1999/62/EG (vgl. BTDrucks 14/7013 S. 13). Diese Vorschrift bringt klar zum Ausdruck, dass es um die Deckung von Kosten geht, welche infolge der Benutzung der Autobahnen durch die mautpflichtigen Fahrzeuge entstehen. Entsprechend diesem Gebührenzweck bestimmt sich die geschuldete Maut nach dem Umfang der Benutzung, nämlich der auf mautpflichtigen Autobahnen zurückgelegten Strecke (§ 3 Abs. 1 ABMG); folgerichtig sind die Mautsätze pro gefahrenem Kilometer festzusetzen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG).
Die umlagefähigen Kosten des Autobahnnetzes dürfen nicht gleichmäßig nach der jeweils zurückgelegten Strecke auf die mautpflichtigen Fahrzeuge verteilt werden, vielmehr ist die geschuldete Maut gemäß § 3 Abs. 1 ABMG nach der Anzahl der Achsen des Fahrzeugs und dessen Emissionsklasse zu bestimmen. Diese Differenzierungsmerkmale sind nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG bei der Festsetzung der konkreten Mautsätze durch Verordnung "sachgerecht" zu berücksichtigen. Auch insoweit genügt die Vorschrift den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte gesetzliche Festlegung der für die Gebührenbemessung maßgeblichen Zwecke. Das Differenzierungsmerkmal der Achszahl ist dem Gebührenzweck der Kostendeckung zuzuordnen. Dies folgt jedenfalls aus der hier einschlägigen Richtlinie 1999/62/EG, die neben einer Differenzierung der Gebühren nach den Emissionsklassen der Fahrzeuge und nach der Tageszeit der Benutzung (Art. 7 Abs. 10) nur noch eine solche nach den "von den Straßenfahrzeugen verursachten Kosten" zulässt (Erwägungsgrund 15). Daher geht es erkennbar um eine gesonderte Anlastung derjenigen Kosten, die mit zunehmender Achszahl ansteigen.
Nach der Gesetzesbegründung besteht auch kein Zweifel daran, dass die dem Verordnungsgeber gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG aufgegebene Differenzierung der Mautsätze nach den Emissionsklassen der Fahrzeuge auf das Ziel einer Verhaltenssteuerung ausgerichtet ist, nämlich darauf, einen Anreiz für den Einsatz emissionsarmer Fahrzeuge zu setzen (BTDrucks 14/7013 S. 12 f.). Es ist nicht erkennbar, dass mit der emissionsbezogenen Differenzierung der Mautsätze (auch) andere Gebührenzwecke verfolgt werden. Insbesondere kann sie nicht dem Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs dienen. Es gibt keine auf den Straßenverkehr bezogene staatliche Bewirtschaftung der Ressource "Luft". Diese Ressource kann von allen Teilnehmern am Straßenverkehr gestattungsfrei zum Zwecke des Schadstoffausstoßes in Anspruch genommen werden, so dass es an einem besonderen Vorteil fehlt, der gebührenrechtlich abgeschöpft werden könnte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88; 1300/93 - BVerfGE 93, 319 <345 f.> und vom 20. Januar 2010 - 1 BvR 1801/07 u.a. - NVwZ 2010, 831 f. zur Wasserentnahme).
(2) Die Ermächtigung der Bundesregierung nach § 3 Abs. 2 ABMG zur Festsetzung der Mautsätze durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundestages verstößt nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Zweck und Inhalt der Ermächtigung sind - wie sich aus den Ausführungen unter (1) ergibt - ohne Weiteres erkennbar. Das Oberverwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass es keiner gesetzlichen Regelungen zur Gewichtung der beiden Differenzierungsmerkmale Achszahl und Emissionsklasse bedarf, weil es sich insoweit um eine Detailfrage handelt, deren Klärung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte. Im Übrigen ist mit Art. 7 Abs. 10 Buchst. a) der Richtlinie 1999/62/EG, auf den § 3 Abs. 2 Satz 3 ABMG verweist, außerdem als Obergrenze vorgegeben, dass aufgrund einer emissionsbezogenen Differenzierung keine Mautgebühr mehr als 50% über der Gebühr liegen darf, die für gleichwertige Fahrzeuge erhoben wird, die die strengsten Emissionsnormen erfüllen.
dd) Demgegenüber beruht die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass die hier einschlägige Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut für schwere Nutzfahrzeuge (Mauthöheverordnung - MautHV) vom 24. Juni 2003 (BGBl I 2003 S. 1001) nicht gegen höherrangiges Recht verstößt, auf einer unzutreffenden Auslegung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG, nach der die Bundesregierung ermächtigt ist, die Höhe der Maut pro Kilometer unter sachgerechter Berücksichtigung der Anzahl der Achsen und der Emissionsklasse der Fahrzeuge durch Rechtsverordnung festzusetzen.
(1) Allerdings ist die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, dass die auf die Achszahl bezogene Differenzierung der Mautsätze gemäß § 1 MautHV nach den vom Gewicht der Fahrzeuge abhängigen Kosten (insbesondere Fahrbahnverschleiß) mit § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG vereinbar ist, frei von Rechtsfehlern.
Es widerspricht nicht dem Erfordernis der Sachgerechtigkeit i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG, dass der Verordnungsgeber die Mautsätze insoweit nur zwischen zwei Achsklassen differenziert hat, nämlich zwischen den mautpflichtigen Fahrzeugen mit bis zu drei Achsen (Achsklasse 1) und solchen mit vier oder mehr Achsen (Achsklasse 2; § 1 Abs. 1 und 2 MautHV). Nach den von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Erkenntnissen des der Mauthöheverordnung zugrunde liegenden Wegekostengutachtens vom März 2002 (im Folgenden: Wegekostengutachten) haben die mautpflichtigen Fahrzeuge der Achsklasse 1, die überwiegend der Gewichtsklasse 12 t bis 18 t angehören, gegenüber den Fahrzeugen der Achsklasse 2 einen nur geringen Anteil am Verschleiß der Fahrbahnen. Gegen die Aufteilung der Gruppe der Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen (Achsklasse 2) in weitere Achsklassen spricht nach dem Gutachten, dass diese Fahrzeuge sehr unterschiedliche technische Verschleißbeziehungen aufweisen, die weniger von der Achszahl als von der Achskategorie (etwa Einzelachsen wie bei Anhängern oder Tandem- bzw. Tridemachsen) abhängen, und dass nur unzureichende Kenntnisse über die Fahrleistungen dieser unterschiedlichen Achskategorien vorliegen (Wegekostengutachten S. 135 f., 158). Danach erscheint es sachgerecht, dass der Verordnungsgeber keine weiteren Achsklassen gebildet und die Zäsur zwischen den beiden Achsklassen bei einer Achszahl von drei gesetzt hat.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist die achszahlbezogene Differenzierung der Mautsätze nach den gewichtsabhängigen Kosten auch ihrem Umfang nach nicht zu beanstanden. Zwar hat die Mauthöheverordnung die Mautsätze zwischen den beiden Achsklassen gegenüber dem Vorschlag des Wegekostengutachtens nivelliert. Während das Wegekostengutachten bezogen auf das Jahr 2005 empfiehlt, die Mautsätze für Fahrzeuge der Achsklasse 2 in den Emissionsklassen der Kategorien B und C um 0,02 €/km höher anzusetzen als für die entsprechenden Fahrzeuge der Achsklasse 1 (0,14 €/km bzw. 0,16 €/km gegenüber 0,16 €/km bzw. 0,18 €/km; S. 159), beträgt die achszahlbezogene Differenzierung der Maut nach § 1 MautHV auch bei den Fahrzeugen der Kategorien B und C nur noch 0,01 €/km (0,11 €/km bzw. 0,13 €/km gegenüber 0,12 €/km bzw. 0,14 €/km). Für diese Nivellierung der achszahlbezogenen Differenzierung der Mautsätze gibt es jedoch nachvollziehbare sachliche Gründe, wie das Oberverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die von der Beklagten vorgelegte Stellungnahme des Gutachters Dr. R. vom 6. Juni 2009 zu Recht angenommen hat. Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass Anlass für diese Abweichung von der Empfehlung des Wegekostengutachtens die auf Initiative der Bundesländer beschlossene Entlastung des deutschen Speditionsgewerbes um einen jährlichen Betrag von 600 Mio. € war, die zu einer Absenkung des durchschnittlichen gewichteten Mautsatzes nach § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG von - kostendeckend - 0,15 € auf 0,124 € geführt hat (BRDrucks 142/03). Nach der oben genannten Stellungnahme hätte der zugesagte Entlastungsbetrag nicht erreicht werden können, wenn die Mautsätze für die Fahrzeuge der Achsklasse 2, deren Anteil an den gesamten Fahrleistungen der mautpflichtigen Fahrzeuge 95% beträgt, entsprechend der vom Wegekostengutachten vorgeschlagenen Spreizung in den Kategorien B und C um einen Cent höher angesetzt worden wären (S. 3 f.). Diese Begründung erscheint nachvollziehbar. Denn bei dem hohen Fahrleistungsanteil der Achsklasse 2 führt jede Aufrundung des Mautsatzes für diese Achsklasse auf volle Cent auf der dritten Stelle nach dem Komma zu erheblich höheren Mauteinnahmen.
Der Verordnungsgeber war auch nicht verpflichtet, die Mautsätze zur Vermeidung einer solchen Aufrundung auf mehr als zwei Stellen hinter dem Komma festzusetzen oder den vorgesehenen Entlastungsbetrag herabzusetzen, um eine möglichst exakte Differenzierung nach den gewichtsabhängigen Kosten zu erreichen. Derart weit reichende Anforderungen können dem Gebot einer sachgerechten Berücksichtigung der achszahlabhängigen Kosten nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG nicht entnommen werden, zumal die Zuordnung dieser zunächst nach Achskategorien und Gewichtsklassen ermittelten Kosten zur Anzahl der Achsen ohnehin nicht ohne Wertungen auskommt.
(2) Die weitere Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass eine darüber hinausgehende auf die Achszahl der mautpflichtigen Fahrzeuge bezogene Differenzierung der Mautsätze nach Maßgabe der von der Größe der Fahrzeuge abhängigen Kosten (Kapazitätskosten) nicht geboten sei, beruht jedoch auf einer fehlerhaften Interpretation des § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG.
Das Oberverwaltungsgericht stützt diese Annahme auf die Erwägung, es sei nicht erkennbar, dass die größenabhängigen Kosten innerhalb der Gruppe der mautpflichtigen Fahrzeuge "in einem unverhältnismäßig hohen Maße" der Achsklasse 2 anzulasten wären. Dieser Maßstab ist mit § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG nicht vereinbar. Danach ist der Verordnungsgeber nicht erst dann zu einer Differenzierung der Mautsätze nach der Achszahl verpflichtet, wenn dies verfassungsrechtlich etwa mit Blick auf das Äquivalenzprinzip oder den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Abgabengerechtigkeit geboten ist. Vielmehr ist die Anzahl der Achsen der Fahrzeuge bei der Festsetzung der Höhe der Maut bereits dann und insoweit zu berücksichtigen, als dies "sachgerecht" möglich ist. Diese Voraussetzung liegt vor, wenn eine eindeutige und quantifizierbare Korrelation zwischen bestimmten Kosten nach § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG von einigem Gewicht und der unterschiedlichen Anzahl von Achsen mautpflichtiger Fahrzeuge hergestellt werden kann. In dem Umfang, in dem sich danach bestimmte Kosten achszahlbezogen zuordnen lassen, sind die Mautsätze zwischen den Achsklassen zu differenzieren; das Gesetz lässt dem Verordnungsgeber insoweit keinen Gestaltungsspielraum.
c) Der Umstand, dass das Oberverwaltungsgericht die Notwendigkeit einer weiteren achszahlbezogenen Spreizung der Mautsätze nach den Kapazitätskosten anhand eines unzutreffenden, mit § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG unvereinbaren Maßstabs beurteilt hat, zwingt zur Zurückverweisung der Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
aa) Im Revisionsverfahren kann nicht festgestellt werden, dass sich die angefochtene Entscheidung gleichwohl im Ergebnis als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO).
(1) Die fehlerhafte Interpretation des § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG wäre nicht ergebnisrelevant, wenn das Oberverwaltungsgericht ohnehin nicht verpflichtet war zu ermitteln, ob die oben genannten Voraussetzungen für eine achszahlbezogene Spreizung der Mautsätze auch nach den größenabhängigen Kosten zum Zeitpunkt des Erlasses der Mauthöheverordnung vorlagen. Diese Frage hätte jedoch nach dem Sach- und Streitstand in der Vorinstanz geklärt werden müssen (§ 86 Abs. 1 VwGO). Denn der Kläger kann sich für seine Behauptung, es bestehe eine Korrelation zwischen den von den mautpflichtigen Fahrzeugen verursachten Kapazitätskosten und der Anzahl der Achsen, auf entsprechende Aussagen im Wegekostengutachten stützen. Dort heißt es, dass für die Aufteilung der Fahrzeugkategorien nach ihrem Kapazitätsbedarf unter anderem Fahrzeuglänge, Beschleunigung und Sicherheitsabstand relevant sind und dass diese Merkmale mit der Achszahl korrelieren. Dies deute darauf hin, dass letztlich die Achszahl der Lkw ein brauchbares Orientierungsmaß für den dynamischen Flächenverbrauch darstelle; dieser steige ungefähr proportional mit der Achszahl eines Fahrzeugs (Wegekostengutachten S. 132 f.). Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass sich eine Anlastung der Kapazitätskosten nicht nennenswert auf die Mautsätze auswirken könnte. Vielmehr wird im Wegekostengutachten ausgeführt, dass die kapazitätsabhängigen Kosten nach Anpassung der Äquivalenzziffern an neuere Erkenntnisse aus der Verkehrsflusstheorie immerhin noch 60% der Gesamtkosten ausmachen (S. 154). Somit entbehrte das Vorbringen des Klägers nicht der Substanz.
(2) Im Revisionsverfahren kann auch nicht auf der Grundlage des Vorbringens des in Begleitung der Beklagten erschienenen Gutachters R. in der mündlichen Verhandlung am 4. August 2010 festgestellt werden, dass es an den Voraussetzungen für eine sachgerechte Berücksichtigung der größenabhängigen Kosten bei der Festsetzung der Mautsätze fehlt und die Mauthöheverordnung deshalb gültig ist. Dieses neue Vorbringen wäre nur dann abweichend von § 137 Abs. 2 VwGO im Revisionsverfahren beachtlich, wenn sich der Kläger der Einschätzung des Gutachters R. angeschlossen hätte (zur Berücksichtigungsfähigkeit unstreitiger Tatsachen im Revisionsverfahren vgl. Urteil vom 20. Oktober 1992 - BVerwG 9 C 77.91 - BVerwGE 91, 104 <106 f.>). Das ist nicht der Fall.
Nach den Erläuterungen des Gutachters wurden die Kapazitätskosten nach den auf Seite 132 des Wegekostengutachtens genannten Kriterien (Fahrzeuglänge, Beschleunigung, Sicherheitsabstand, Geschwindigkeit sowie Breite und Höhe des Fahrzeugs) ermittelt. Diese Kosten seien nach den Gewichtsklassen der Fahrzeuge verteilt worden und nicht nach deren Achszahl. Dementsprechend sei zur Anlastung der Kapazitätskosten jeder Gewichtsklasse eine Äquivalenzziffer zugeordnet worden, wie dies im Wegekostengutachten in Tabelle 5-4 (S. 134) dargestellt werde. Je höher die Gewichtsklasse sei, desto höher sei die Äquivalenzziffer und damit der Anteil der entsprechenden Fahrzeuge an den kapazitätsabhängigen Kosten. Aufgrund dieser Daten seien die Kapazitätskosten zwischen der Gruppe der mautpflichtigen und der mautfreien Fahrzeuge aufgeteilt worden. Sie seien jedoch nicht dazu verwendet worden, diese Kosten innerhalb der Gruppe der mautpflichtigen Fahrzeuge nach der Anzahl der Achsen zu verteilen. Dieses Differenzierungsmerkmal spiele hierfür kaum eine Rolle, weil die Kapazitätskosten nur in geringfügigem Umfang von der Länge der mautpflichtigen Fahrzeuge abhingen. Mit Blick auf die den Gewichtsklassen zugeteilten Äquivalenzziffern hätte eine Berücksichtigung der Kapazitätskosten nur dann zu einer höheren Spreizung der Mautsätze nach der Anzahl der Achsen bis zu 20% führen können, wenn die Fahrzeuge der Achsklasse 1 der unteren Gewichtsklasse von 12 t bis 18 t angehörten. Davon könne jedoch nicht ausgegangen werden. Vielmehr seien immer mehr mautpflichtige Fahrzeuge der Achsklasse 1 in höhere Gewichtsklassen einzustufen, so dass sich ihr Anteil an den Kapazitätskosten nicht mehr erheblich von demjenigen der Fahrzeuge der Achsklasse 2 unterscheide.
Diese Einschätzung hat der Kläger nicht geteilt, sondern ihr unter anderem entgegen gehalten, dass die Fahrzeuglänge nur ein Kriterium für den dynamischen Flächenverbrauch sei; das Wegekostengutachten habe auf Seite 132 weitere für die Zumessung der Kapazitätskosten relevante Kriterien benannt und auf deren Korrelation zur Achszahl verwiesen. Außerdem gehörten die Fahrzeuge der Achsklasse 1 nach wie vor überwiegend der Gewichtsklasse von 12 t bis 18 t an. Selbst wenn unterstellt werde, dass sie überwiegend der nächsthöheren Gewichtsklasse von 18 t bis 28 t mit der Äquivalenzziffer 3,5 zuzurechnen seien, sei die Differenz zu den Äquivalenzziffern der hohen Gewichtsklassen von 28 t bis 33 t und darüber hinaus sowie zu den Sattelzügen mit 4,0 bzw. 4,5 immer noch beträchtlich. Angesichts dieser unterschiedlichen Bewertung der Sachlage muss im Revisionsverfahren offen bleiben, ob die größenabhängigen Kosten bei der Festsetzung der Mautsätze nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG hätten berücksichtigt werden müssen.
bb) Entgegen der Auffassung des Klägers kann auch nicht deshalb - umgekehrt - von einem Verstoß der Mauthöheverordnung gegen höherrangiges Recht ausgegangen werden, weil die Differenz der Mautsätze zwischen den Emissionsklassen der Fahrzeuge mit jeweils 0,02 € höher ist als diejenige zwischen den beiden Achsklasse (jeweils 0,01 €), obwohl nur das Merkmal der Achszahl einen Zusammenhang mit den umlagefähigen Kosten aufweist.
Der Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG kann nicht entnommen werden, dass die emissionsbezogene Differenzierung der Mautsätze deren achszahlbezogene Spreizung nicht übersteigen darf. Vielmehr hat der Verordnungsgeber hinsichtlich jedes dieser Differenzierungsmerkmale gesondert zu prüfen, ob und in welchem Umfang es bei der Festsetzung der Mautsätze sachgerecht zu berücksichtigen ist. Die auf den Gebührenzweck der Kostendeckung ausgerichtete Differenzierung der Mautsätze nach Achsklassen der mautpflichtigen Fahrzeuge fällt umso höher aus, je höher die Wegekosten sind, für die eindeutig und quantifizierbar festgestellt werden kann, dass sie mit der Achszahl steigen und umgekehrt. Das Ausmaß der dem Zweck der Verhaltenssteuerung dienenden Differenzierung der Mautsätze nach den Emissionsklassen hängt davon ab, wie hoch die damit verbundene Gebührenentlastung bzw. -belastung nach Auffassung des Verordnungsgebers sein muss, um einen spürbaren Anreiz für den erwünschten Einsatz emissionsarmer Fahrzeuge zu setzen; er verfügt dabei über einen weiten Einschätzungsspielraum (BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217 <226 f.>).
Allerdings ist das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dann verletzt, wenn eine Gebühr mit dem Ziel der Verhaltenslenkung derart hoch bemessen wird, dass sie ihren gebührentypischen Entgeltcharakter verliert, weil sie in einem groben Missverhältnis zum Wert der öffentlichen Leistung steht, wie er insbesondere in den dafür erbrachten staatlichen Aufwendungen seinen Niederschlag findet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <392>; BVerwG, Urteile vom 15. Juli 1988 - BVerwG 7 C 5.87 - BVerwGE 80, 36 <39>, vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <274 f.> und vom 25. Juli 2001 - BVerwG 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <44 f.>). Es bedarf vorliegend keiner weiteren Vertiefung, bis zu welcher Höhe danach die Mautsätze über die von den mautpflichtigen Fahrzeugen verursachten Wegekosten hinaus angehoben werden dürfen, um einen Anreiz für die Anschaffung emissionsarmer Fahrzeuge zu setzen. Denn der Mautsatz für die Fahrzeuge der schlechtesten Emissionsklasse (Kategorie C) der Achsklasse 2 liegt mit 0,14 €/km noch unter dem durchschnittlichen gewichteten Mautsatz nach § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG in Höhe von 0,15 €/km, der zur Deckung der umlagefähigen Kosten anzusetzen wäre. Der nach dem Äquivalenzprinzip gebotene gebührentypische Entgeltcharakter der Maut ist auch dann gewahrt, wenn die aufgrund der Entlastung des Speditionsgewerbes abgesenkte durchschnittliche gewichtete Maut in Höhe von 0,124 €/km zugrunde gelegt wird. Denn der Mautsatz für die Fahrzeuge der schlechtesten Emissionsklasse der Achsklasse 2 überschreitet diesen Wert um lediglich rund 13%. Hierbei ist zudem zu berücksichtigen, dass der nur die Kosten abbildende Mautsatz für die Fahrzeuge der Achsklasse 2 über der durchschnittlich gewichteten Maut liegt, weil die gewichtsabhängigen Kosten überwiegend von dieser Fahrzeuggruppe verursacht werden.
cc) Schließlich ist nicht erkennbar, dass das Autobahnmautgesetz oder die Mauthöheverordnung gegen zwingende Vorgaben der zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Wegekostenrichtlinie 1999/62/EG vom 17. Juni 1999 verstößt. Insbesondere liegen die Mautsätze für die Fahrzeuge der schlechtesten Emissionsklasse (Kategorie C) in beiden Achsklassen nicht entgegen Art. 7 Abs. 10 Buchst. a) RL 1999/62/EG mehr als 50% über den Mautsätzen für die Fahrzeuge der besten Emissionsklasse (Kategorie A).
d) Das Oberverwaltungsgericht wird nach alledem zu klären haben, ob der Verordnungsgeber nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG eine weitere Spreizung der Mautsätze zwischen den Achsklassen der mautpflichtigen Fahrzeuge nach den Kapazitätskosten hätte vornehmen müssen und die hier einschlägige Mauthöheverordnung daher unwirksam ist. Dabei ist auf die Erkenntnisse und die Sachlage zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung abzustellen. Es wird ferner zu prüfen sein, ob es möglich ist, die Gewichtung der kapazitätsabhängigen Kosten nach den auf die Gewichtsklassen der Fahrzeuge bezogenen Äquivalenzziffern (vgl. Wegekostengutachten S. 134 Tabelle 5-4) auf verschiedene Achsklassen der mautpflichtigen Fahrzeuge zu übertragen, etwa dadurch, dass ermittelt wird, welcher Gewichtsklasse die Fahrzeuge einer bestimmten Achsklasse im Durchschnitt angehören. Insoweit ist mit Blick auf die oben genannten Ausführungen des Gutachters R. zur Gewichtsklasse der Fahrzeuge der Achsklasse 1 anzumerken, dass nach dem Wegekostengutachten diese Fahrzeuge überwiegend der Gewichtsklasse 12 t - 18 t angehörten (S. 135). In der mündlichen Verhandlung am 4. August 2010 hat der Gutachter R. im Übrigen zu erkennen gegeben, dass es auch möglich ist, die Kapazitätskosten von vornherein nach Achsklassen zu verteilen. Schließlich wird gegebenenfalls zu untersuchen sein, ob eine sachgerechte Anlastung der Kapazitätskosten eine veränderte Aufteilung der mautpflichtigen Fahrzeuge in Achsklassen erfordert.
2. Die zulässige Revision der Beklagten ist nicht begründet. Ihre Verurteilung zur Zahlung von 0,02 € an den Kläger beruht nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Höhe der vom Kläger zu entrichtenden Maut als Summe der jeweils nach der Länge der einzelnen befahrenen Autobahnabschnitte unter Ansatz des Mautsatzes bei kaufmännischer Rundung anfallenden Beträge bestimmt wurde. Für diese Praxis gebe es entgegen dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Gesetzesvorbehalt keine rechtliche Grundlage, so dass der Kläger die Maut in einer Höhe von 0,02 € rechtsgrundlos geleistet habe. Ihm stehe insoweit ein Anspruch auf Erstattung nach § 4 Abs. 1a ABMG in Verbindung mit § 21 VwKostG gegenüber der Beklagten zu. Diese Auffassung ist nicht zu beanstanden.
a) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger auch insoweit nicht darauf verwiesen ist, einen zivilrechtlichen Erstattungsanspruch gegenüber der Beigeladenen geltend zu machen. Wie oben ausgeführt, würde dies voraussetzen, dass der gerügte Mangel dem vertraglichen Leistungsverhältnis mit der Beigeladenen zuzuordnen ist. Das ist nicht der Fall. Die Praxis der Berechnung der Maut nach Autobahnabschnitten unter Anwendung der Regeln kaufmännischer Rundung wurde nicht durch die Beigeladene etwa in ihren Allgemeinen Geschäftsbedingungen gegenüber den Mautschuldnern verbindlich festgelegt, sondern stellt eine Vorgabe der Beklagten dar, nach der das von der Beigeladenen errichtete Erhebungssystem die für die einzelnen Fahrten zu entrichtende Maut berechnet. Dieser Sachverhalt ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Somit sind das genannte Verfahren zur Berechnung der Maut und die sich daraus ergebenden Mautzahlungen der Beklagten zuzurechnen.
b) Nach dem Rechtsstaatsgebot sind Eingriffsregelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfG, Beschluss vom 26. September 1978 - 1 BvR 525/77 - BVerfGE 49, 168 <181>). Die zu entrichtende Gebühr muss daher nicht generell anhand des normativ vorgegebenen Gebührentatbestandes "auf den Cent genau" vorausberechnet werden können. Vielmehr können Rahmengebühren festgelegt oder die Gebührenbemessung an unbestimmte Rechtsbegriffe geknüpft werden, um der Behörde eine Gebührenfestsetzung zu ermöglichen, die unterschiedlichen Einzelfallumständen gerecht wird. Ein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot liegt jedoch dann vor, wenn es wegen der Unbestimmtheit der gebührenrechtlichen Regelungen nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließen (Urteile vom 2. Juli 1969 - BVerwG IV C 68.67 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6 S. 5 f. und vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 137.68 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 25. September 1989 - BVerwG 8 B 95.89 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 8; Urteil vom 12. Juli 2006 - BVerwG 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222 Rn. 30 m.w.N.).
aa) Gemessen daran verstößt die von der Beklagten entwickelte Praxis zur Rundung der zurückgelegten Entfernungen und der sich unter Anwendung der Mautsätze ergebenden Mautbeträge auf volle Cent gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot.
(1) Die Mauthöheverordnung setzt die Mautsätze pro Kilometer auf den Cent genau fest. Deren Anwendung auf die zurückgelegte Strecke ergibt nur dann einen Betrag, der nicht auf volle Cent gerundet werden muss, wenn die zurückgelegte Strecke ihrerseits auf volle Kilometer gerundet wird. Anders als beispielsweise zahlreiche Vorschriften des Kommunalabgabenrechts enthalten jedoch das Autobahnmautgesetz und die Mauthöheverordnung weder eine Regelung zur Rundung auf volle Cent noch eine Bestimmung darüber, nach welchem Längenmaß die zurückgelegte Strecke zu ermitteln ist. Daher kann die Lkw-Maut jedenfalls bei den konkret geltenden Mautsätzen nicht ohne ergänzende Festlegungen zu diesen für die Gebührenbemessung maßgeblichen Größen erhoben werden.
Solche Festlegungen hat die Beklagte durch ihre Praxis getroffen. Danach werden Entfernungen auf volle 100 Meter kaufmännisch gerundet; maßgeblich sind dabei die Längen der einzelnen mautpflichtigen Autobahnabschnitte (siehe unten bb). Die sich danach unter Anwendung der Mautsätze ergebenden Beträge sowie deren Summe werden wiederum kaufmännisch auf volle Cent gerundet. Bei der kaufmännischen Rundung wird ab der Ziffer 5 aufgerundet. Somit können sich die von der Beklagten vorgegebenen Rundungsregelungen im Einzelfall zu Lasten des Mautschuldners auswirken, wie das Oberverwaltungsgericht dies im vorliegenden Fall auch festgestellt hat. Die Aufrundungen, die bereits bei der Ziffer 5 ansetzen, überwiegen auch im Ganzen gesehen die Abrundungen, so dass die Praxis kaufmännischer Rundung in der Summe höhere Mauteinnahmen bewirkt.
(2) Diese Rundungspraxis der Beklagten kann sich nicht auf einen gesetzlich eingeräumten Entscheidungsspielraum stützen, sondern schließt eine Regelungslücke, um die Maut erheben zu können. Es fehlt jedoch an Gründen, die es mit Blick auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot rechtfertigen könnten, der Verwaltung die freie Entscheidung über die Bemessung der zurückgelegten Entfernungen und die Rundung der Mautbeträge auf volle Cent zu überlassen. Die sachgerechte Entscheidung darüber, ob eine für die Festsetzung der Gebühr maßgebliche Größe auf- oder abzurunden ist, hängt nicht von den Umständen des Einzelfalles ab, sondern kann ohne Weiteres generell-abstrakt getroffen werden. Zudem kann eine willkürliche Handhabung dieses Entscheidungsspielraums bei der Gebührenfestsetzung nicht ausgeschlossen werden. Das zeigt auch der vorliegende Fall. Es ist kein objektives Kriterium erkennbar, nach dem zuverlässig festgestellt werden kann, dass gerade die hier praktizierte kaufmännische Rundung sachgerecht und angemessen ist und nicht etwa auch eine Praxis, bei der die Länge der Autobahnabschnitte und die Mautbeträge durchgängig auf 100 Meter bzw. auf volle Cent aufgerundet werden. Die zuletzt genannte Möglichkeit einer durchgängigen Aufrundung zu Lasten der Mautschuldner macht schließlich deutlich, dass sich die Entscheidung über die Rundung der genannten Größen mehr als nur geringfügig auf den Umfang der Mauteinnahmen auswirken kann.
(3) Somit darf die Verwaltung in Fällen, in denen - wie hier - normative Festlegungen zur Rundung maßgeblicher Bemessungsgrößen fehlen, diese Regelungslücke nicht durch eine Rundungspraxis schließen, die sich belastend auf die Gebührenschuldner auswirken kann. Die Verwaltung ist allerdings nicht gehindert, bei der Festsetzung der Gebühren zugunsten der Gebührenpflichtigen abzurunden. Denn eine solche jedenfalls nicht belastend wirkende Praxis bedarf keiner Rechtsgrundlage. Mit Blick auf die Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) ist die Behörde auch gehalten, entsprechend vorzugehen, um den Gebührentatbestand zur Anwendung bringen zu können. Somit hätte die Beklagte ein Berechnungsverfahren vorgeben müssen, nach dem sowohl die Länge der einzelnen Autobahnabschnitte als auch die abschnittweise ermittelten Beträge und die Summe dieser Beträge durchgängig auf 100 Meter bzw. auf volle Cent abzurunden sind.
bb) Demgegenüber bedarf die Praxis der Beklagten, die Maut gesondert für jeden befahrenen Autobahnabschnitt und nicht nach der insgesamt befahrenen Strecke zu ermitteln, für sich genommen keiner Rechtsgrundlage.
Allerdings wirkt sie immer dann belastend, wenn überwiegend Autobahnabschnitte befahren werden, deren Länge nach den Vorgaben der Beklagten auf volle 100 Meter aufzurunden sind. Nach dieser mangels normativer Ermächtigung unzulässigen Rundungspraxis kann die Aufteilung der zurückgelegten Strecke in Autobahnabschnitte jedoch nicht beurteilt werden. Maßgebend ist vielmehr, ob sich die abschnittweise Ermittlung der Mautbeträge auch dann belastend auswirkt, wenn die zurückgelegten Entfernungen - wie geboten - stets zugunsten der Mautschuldner abgerundet werden, soweit nicht ohnehin der Meter als Längenmaß genommen wird. Das ist nicht der Fall. Im Gegenteil vervielfachen sich die für die Mautschuldner günstigen Abrundungen der zurückgelegten Strecke, wenn die Berechnung nicht auf die Gesamtstrecke, sondern auf die einzelnen Autobahnabschnitte bezogen wird. Als nicht belastendes Detail des Berechnungsverfahrens bedarf die Aufteilung der bei mautpflichtigen Fahrten zurückgelegten Strecke in Autobahnabschnitte jedoch keiner Rechtsgrundlage, sondern durfte von der Beklagten nach Gesichtspunkten der Verwaltungspraktikabilität festgelegt werden. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte dieses Verwaltungsermessen nicht sachgerecht ausgeübt hätte. Sie sieht den Vorteil der von ihr gewählten Berechnungspraxis unter anderem darin, dass jeder Autobahnabschnitt im Voraus mit den auf ihn entfallenden Mautbeträgen - bzw. im Falle der Mautfreiheit nach § 1 Abs. 3 ABMG mit dem Wert "0" - belegt werden könne, was die automatische Ermittlung der für die einzelnen Fahrten zu entrichtenden Maut erleichtere; damit sei zugleich in praktischer Hinsicht die Voraussetzung dafür gelegt, dass der Verordnungsgeber die Option des § 3 Abs. 3 Satz 2 ABMG wahrnehmen und die Mautsätze künftig auch nach bestimmten Abschnitten von Bundesautobahnen differenzieren könne, ohne dass die Berechnungspraxis umgestellt werden müsse. Diese Überlegungen sind ohne Weiteres nachvollziehbar.
Nach alledem ist die Revision der Beklagten zurückzuweisen. Wäre die vom Kläger zu entrichtende Maut auf der Grundlage einer Abrundung der einzelnen Entfernungen und der ermittelten Beträge auf volle Cent berechnet worden, hätte sie mindestens um den vom Oberverwaltungsgericht angesetzten Betrag von 0,02 € unterhalb des Betrages gelegen, der bei der manuellen Einbuchung in das Erhebungssystem der Beigeladenen nach den unzulässigen Vorgaben der Beklagten errechnet wurde. In dieser Höhe kann der Kläger mithin von der Beklagten nach § 4 Abs. 1a ABMG i.V.m. § 21 VwKostG Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Maut verlangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 7 Abs. 5 ABMG und § 7 Satz 2 LKW-MautV
§§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 ABMG
§ 3 LKW-MautV
§ 8 ABMG
§ 21 VwKostG
§ 156 VwGO
§ 4 ABMG
§ 10 LKW-MautV
§ 3 ABMG
§ 1 MautHV
§ 21 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 5 ABMG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 ABMG
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 ABMG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1a ABMG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ABMG
§ 4 Abs. 4 ABMG
§ 4 Abs. 1 ABMG
§ 8 Abs. 1 ABMG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 ABMG
§ 3 Abs. 1 ABMG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG
§ 3 Abs. 2 ABMG
§ 1 Abs. 1 und 2 MautHV
§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 144 Abs. 4 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 137 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 3 ABMG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 ABMG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 des Autobahnmautgesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 71, 85
BVerwGE 108, 364
BVerwGE 114, 350
BVerwGE 58, 316
DÖV 2010, 27
BVerfGE 108, 1
BVerfGE 97, 332
BVerfGE 50, 217
NVwZ 2010, 517
BVerfGE 93, 319
NVwZ 2010, 831
BVerwGE 91, 104
BVerfGE 83, 363
BVerwGE 80, 36
BVerwGE 109, 272
BVerwGE 115, 32
BVerfGE 49, 168
BVerwGE 126, 222
7 C 48.82
8 C 27.97
2 C 48.00
7 C 22.78
1 BvR 178/97
2 BvL 5/76
3 C 29.08
2 BvR 413/88
1 BvR 1801/07
9 C 77.91
2 BvL 24/84
7 C 5.87
8 C 12.98
6 C 8.00
1 BvR 525/77
IV C 68.67
IV C 137.68
8 B 95.89
10 C 9.05