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Urteil vom 2020-10-13, Aktenzeichen 10 C 23/19
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2020:131020U10C23.19.0

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. März 2019 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist Journalist. Er wendet sich gegen die Festsetzung einer Gebühr für die Bearbeitung eines Antrags nach dem Informationsfreiheitsgesetz.
Im Dezember 2016 beantragte er beim Bundesministerium des Innern, ihm die Gesprächsvorbereitung für Bundesinnenminister de Maizière für ein Treffen mit Mark Zuckerberg zu übersenden. Die Beklagte gab dem Antrag teilweise statt und erhob hierfür auf Grundlage eines Verwaltungsaufwands von 3 Stunden und 55 Minuten eine Gebühr von 235 €. Der Verwaltungsaufwand sei durch die Aktenrecherche, Sichtung, Prüfung, Zusammenstellung und Schwärzung der Unterlagen sowie durch Beteiligung Dritter entstanden. Sie gehe bei der Berechnung von einem durchschnittlichen Stundensatz von 60 € für einen Beamten des höheren Dienstes aus.
Auf die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den Gebührenbescheid aufgehoben. Zur Begründung führte es aus, dass für die begehrte Herausgabe von Abschriften ein Gebührenrahmen von 30 bis 500 € vorgesehen sei. Die Beklagte habe bei der Festsetzung der Gebühr ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Die obere Gebühr von 500 € stelle keine bloße Kappungsgrenze für eine im Übrigen nach Zeitaufwand zu berechnende Gebührenhöhe dar. Vielmehr sei die Gebührenhöhe nach dem Prinzip der individuellen Gleichmäßigkeit festzulegen. Dies erfordere, allen von einer Tarifstelle erfassten Amtshandlungen zunächst die durch den Gebührenrahmen gebildete Gebührenskala in etwa proportional zuzuordnen. Sei der Aufwand danach äußerst gering, habe sich die Festsetzung der Gebühr am unteren Rand des Gebührenrahmens, im Durchschnittsfall an der Mitte und im Falle maximalen Aufwands an der oberen Grenze zu orientieren.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Sprungrevision der Beklagten, zu deren Begründung sie ausführt:
Die Gebührenhöchstgrenze erlange erst dann Bedeutung, wenn die nach dem Verwaltungsaufwand berechnete Gebühr sie überschreite. Darin liege auch kein Verstoß gegen das Verbot prohibitiver Gebühren im Sinne des § 10 Abs. 2 IFG. Eine abschreckende Wirkung sei bei der streitbefangenen Gebührenhöhe nicht gegeben.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. März 2019 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil.

Entscheidungsgründe:
Die Sprungrevision hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit der Annahme, die Gebührenhöhe sei zwingend nach dem Prinzip der individuellen Gleichmäßigkeit in dem von ihm verstandenen Sinne zu bestimmen, gegen Bundesrecht verstoßen (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Damit schränkt es das der Behörde eingeräumte Ermessen über seinen gesetzlich vorgesehenen Prüfauftrag (§ 114 Satz 1 VwGO) hinaus ein.
Es spricht viel dafür, dass die Gebührenberechnung nach dem Prinzip der individuellen Gleichmäßigkeit in dem von ihm verstandenen Sinne ermessensgerecht ist. Das Verwaltungsgericht hat aber verkannt, dass dies nicht die einzige ermessensfehlerfreie Methode der Gebührenberechnung ist. Vielmehr ist die von der Beklagten verwandte Methode ebenfalls ermessensfehlerfrei. Deswegen ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 10 Abs. 1 und 2 Informationsfreiheitsgesetz (IFG) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV) vom 2. Januar 2006 (BGBl. I S. 6), geändert durch Art. 2 Abs. 7 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), und der Tarifstelle 2.2 des zugehörigen Gebühren- und Auslagenverzeichnisses. Die Vorschriften sind in der am 30. März 2017 geltenden Fassung anzuwenden, die der jeweils aktuellen Fassung der genannten Vorschriften entspricht. Gemäß § 4 Abs. 1 Bundesgebührengesetz (BGebG) ist der maßgebliche Zeitpunkt derjenige der Beendigung der Leistungserbringung. Das ist hier der Zeitpunkt, an dem die Beklagte den beantragten Zugang zu Informationen gewährt hat.
Gemäß § 10 Abs. 1 IFG sind für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach diesem Gesetz Gebühren und Auslagen zu erheben. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift sind Gebühren auch unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes so zu bemessen, dass der Informationszugang nach § 1 wirksam in Anspruch genommen werden kann.
Die Berechnung der Gebührenhöhe richtet sich ausschließlich nach § 10 Abs. 2 IFG und der Informationsgebührenverordnung. Eine ergänzende Heranziehung des Bundesgebührengesetzes oder des durch dieses abgelösten Verwaltungskostengesetzes a.F., welches aufgrund der Übergangsregelung des § 23 Abs. 4 Satz 2 BGebG bei Rahmengebühren grundsätzlich noch zur Anwendung gelangen kann, kommt hier nicht in Betracht. Beide Regelungen gelten gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 bzw. gemäß § 23 Abs. 4 Satz 2 BGebG nur, soweit nichts anderes bestimmt ist. § 10 Abs. 2 IFG enthält hinsichtlich der Gebührenhöhe eine vorrangige Regelung, die insoweit keinen Raum für eine ergänzende Heranziehung der vorgenannten Gesetze lässt.
Gemäß § 1 Abs. 1 IFGGebV bestimmen sich die Gebühren und Auslagen für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz nach dem anliegenden Gebühren- und Auslagenverzeichnis. Nach dessen Tarifstelle 2.2 beträgt die Gebühr für die Herausgabe von Abschriften, wenn im Einzelfall ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand zur Zusammenstellung von Unterlagen entsteht, insbesondere, wenn zum Schutz öffentlicher oder privater Belange Daten ausgesondert werden müssen, 30 bis 500 €. Ein solcher Einzelfall mit höherem Verwaltungsaufwand ist vom Verwaltungsgericht festgestellt worden. Insbesondere waren auch dritte Stellen zu beteiligen und Schwärzungen vorzunehmen.
2. Die konkrete Höhe der danach zu erhebenden Gebühr steht im Ermessen der Behörde. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass Tarifstelle 2.2 des Gebühren- und Auslagenverzeichnisses zu § 1 Abs. 1 IFGGebV mit der Angabe 30 bis 500 € eine Rahmengebühr vorsieht. Eine Rahmengebühr bestimmt einen minimalen und einen maximalen Gebührenwert, innerhalb deren die konkrete Gebührenhöhe durch Ermessensentscheidung festzusetzen ist (vgl. Prömper/Stein, BGebG 2019, § 11 Rn. 14). Die gerichtliche Nachprüfung der Ermessensentscheidung unterliegt den Einschränkungen des § 114 Satz 1 VwGO (vgl. Debus, DVBl 2013, 9 <11>, Schönenbroicher, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2016, D Rn. 704). Die angegriffene Entscheidung hält sich innerhalb der gesetzlich vorgegebenen Ermessenszwecke (a) und verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (b).
a) § 10 Abs. 2 IFG benennt zwei Gebührenzwecke. Danach soll einerseits der Verwaltungsaufwand bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden; andererseits darf dies nur in einer Weise geschehen, die gewährleistet, dass der Informationszugang nach § 1 IFG wirksam in Anspruch genommen werden kann. Hierbei handelt es sich um ein Verbot prohibitiver Gebühren bzw. ein sogenanntes Abschreckungsverbot. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat hierzu Folgendes ausgeführt:
"Diese Vorschrift ist Ausdruck des gesetzgeberischen Ziels, dass jeder gegenüber den Behörden und Einrichtungen des Bundes einen Anspruch auf Informationszugang haben soll, ohne hiervon durch erhebliche finanzielle Hürden abgeschreckt zu werden. Deshalb sollen Gebühren und Auslagen orientiert am Verwaltungsaufwand, jedoch nicht notwendig kostendeckend bemessen werden. Die Bemessung der Gebühren nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. hat den Verwaltungsaufwand - nur - zu berücksichtigen, die wirksame Inanspruchnahme des Informationszugangs aber in vollem Umfang zu gewährleisten. Die Gebühren dürfen also nicht abschreckend wirken (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 6 und 16). Für die Frage einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung ist entscheidend, ob die Gebühr ihrer Höhe nach objektiv geeignet ist, potentielle Antragsteller von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Informationszugang abzuhalten (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 73 bis 78)."
(BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 - Buchholz 404 IFG Nr. 20 Rn. 18).
Dem schließt sich der erkennende Senat an.
aa) Die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands hat zwei Komponenten. Sie verlangt einerseits, dass dem Grunde nach Informationszugangsersuchen, die einen größeren Verwaltungsaufwand verursachen, höhere Gebühren nach sich ziehen als solche, die einen kleineren Verwaltungsaufwand verursachen. Andererseits macht das Wort "Berücksichtigung" deutlich, dass nicht der volle Verwaltungsaufwand abzubilden ist. Er ist lediglich in die Abwägung über die Gebührenhöhe einzustellen. Eine strikte Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz, bei dem alle nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zurechenbaren Kosten dem von der öffentlichen Leistung Begünstigten angelastet werden (Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 Rn. 1), gebietet § 10 Abs. 2 IFG nicht (vgl. Debus, DVBl 2013, 9 <11>, Guckelberger, in: Fluck/Fischer/Martini, Informationsfreiheitsrecht, Stand Oktober 2018, § 10 IFG Bund Rn. 27; Sicko, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, Stand 1. August 2020, § 10 IFG Rn. 34).
Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur strikten Anwendung des Kostendeckungsgrundsatzes besteht nicht; dieser gilt allein aufgrund allgemeinen Haushaltsrechts (Brüning, DÖV 2020, 430 <432>). Eine einfachrechtliche Abweichung - etwa um Verhaltensanreize zu geben oder soziale Zwecke zu verfolgen - ist zulässig, solange die Gebühren "nicht völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen, und [...] die Verknüpfung zwischen den Kosten der Staatsleistung und den dafür auferlegten Gebühren nicht in einer Weise sich gestaltet, die, bezogen auf den Zweck der gänzlichen oder teilweisen Kostendeckung, sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgemäß erweist" (BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217 <227>; vgl. auch Wild, DV 39 (2006) 493 <511>). Mit der Anordnung der Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands derogiert § 10 Abs. 2 IFG den Kostendeckungsgrundsatz nicht; er modifiziert ihn nur. Hierfür besteht mit dem Transparenzziel des Informationsfreiheitsgesetzes (BT-Drs. 15/4493 S. 6) ein hinreichender sachlicher Grund.
Diesem modifizierten Kostendeckungsgrundsatz wird die Gebührenpraxis des Bundesministeriums des Innern gerecht. Der entstehende Verwaltungsaufwand wird nur zu einem Teil in Ansatz gebracht. Die einstündige Dienstleistung eines Beamten im höheren Dienst wird nur mit 60 € berechnet, obwohl nach den Berechnungen des Bundesministeriums der Finanzen insoweit tatsächliche Kosten in Höhe von 84,29 € anfallen. Sachkosten und sonstige kalkulatorische Kosten werden zudem überhaupt nicht berechnet. Durch den Ansatz des Zeitaufwands wird die durch das Gesetz vorgesehene Orientierung am Verwaltungsaufwand gewährleistet.
bb) Die Wahrung des Abschreckungsverbots ist nach objektiven Maßstäben zu bestimmen (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 - Buchholz 404 IFG Nr. 20 Rn. 18). Der Behörde ist verwehrt, hierbei die individuellen Verhältnisse des Antragstellers oder dessen Motivlage zu berücksichtigen. Der Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG ist ein voraussetzungsloser Anspruch, bei dessen Geltendmachung diese Umstände gerade keine Rolle spielen. Sie können deswegen grundsätzlich auch nicht bei der Bestimmung der Gebührenhöhe berücksichtigt werden (s. aber unten Rn. 23 a.E.).
Die danach objektiv zu bestimmende Obergrenze für die Gebührenhöhe hat der Gesetzgeber nicht selbst festgelegt, weshalb in der Zukunft notwendig werdende Änderungen im einfacheren Verordnungswege bewerkstelligt werden können (Guckelberger, in: Fluck/Fischer/Martini, Informationsfreiheitsrecht, Stand Oktober 2018, § 10 IFG Bund Rn. 35). Allerdings lässt sich der Begründung des Gesetzentwurfs zum Informationsfreiheitsgesetz entnehmen, dass eine Obergrenze von 500 € für angemessen gehalten wurde. Dort heißt es, dass je nach Verwaltungsaufwand Gebühren bis zu 500 € erhoben werden können; dies sei ein Höchstsatz (BT-Drs. 15/4493 S. 16).
Gebühren bis zur genannten Höhe begegnen im Hinblick auf das Abschreckungsverbot keinen grundsätzlichen Bedenken. Dem Kläger ist zwar zuzugeben, dass das Informationsfreiheitsgesetz nicht nur der Wahrnehmung von Bürgerrechten, insbesondere der demokratischen Teilhabe und der demokratischen Meinungs- und Willensbildung (BT-Drs. 15/4493 S. 6), sondern auch dem Transparenzgedanken dient. Daraus ist aber nicht zu folgern, dass die Informationsgewährung tendenziell gebührenfrei sein müsse. Der Verordnungsgeber durfte sich von dem Gedanken leiten lassen, dass ein Bürger, der ein Interesse an einer amtlichen Information geltend macht, auch bereit sein wird, zu den Kosten der Informationsgewährung in einem angemessenen Umfang beizutragen, sofern er dadurch wirtschaftlich nicht überfordert wird.
Soweit sich die Behörde - wie hier - an die Vorgaben der Informationsgebührenverordnung hält, liegt im Hinblick auf das Abschreckungsverbot auch kein Ermessensfehler vor. Die Informationsgebührenverordnung setzt das Abschreckungsverbot des § 10 Abs. 2 IFG mit ihren differenzierten Tatbeständen und unterschiedlich hohen Maximalgebühren wirksam um. Der Maximalwert einiger Tarifstellen liegt wie hier bei 500 €. Andere Tarifstellen sehen zum Teil einen niedrigeren, keine einen höheren Maximalwert vor. So ist etwa für die Erteilung einer schriftlichen Auskunft auch bei Herausgabe von Abschriften (Tarifstelle 1.2) ein Gebührenrahmen von 30 bis 250 € und für die Herausgabe von Abschriften (Tarifstelle 2.1) ein Gebührenrahmen von 15 bis 125 € vorgesehen. Zudem kennt die Informationsgebührenverordnung auch gänzlich gebührenfreie Tarifstellen, etwa für einfache Auskünfte und die Herausgabe von wenigen Abschriften (Tarifstelle 1.1) oder für Veröffentlichungen nach § 11 IFG (Tarifstelle 4). Dass der Gebührenrahmen und dessen Anwendung die individuellen Verhältnisse des jeweiligen Antragstellers oder dessen Motivlage unberücksichtigt lässt, schließt im Übrigen nicht aus, die hiernach eigentlich gebotene Gebühr gemäß § 2 IFGGebV im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit abzusenken oder ganz zu erlassen. Hierdurch kann - die freiwillige Offenlegung diesbezüglicher Daten vorausgesetzt - auf die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Antragstellers einzelfallbezogen reagiert werden.
cc) Es liegt auch kein Fall einer missbräuchlichen Umgehung der Ermessenszwecke vor. Das könnte der Fall sein, wenn die Behörde ihre Bemessungsparameter so ausgestaltet, dass in nahezu jedem Fall die Höchstgebühr zur Anwendung gelangte (vgl. Schönenbroicher, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht 2016, D Rn. 708). Ein solcher Maßstab widerspräche dem von der Verordnung vorgegebenen Rahmen. Dass der hier bestehende Gebührenrahmen zu einem solchen Ergebnis führte, hat das Verwaltungsgericht weder festgestellt, noch ist dies sonst ersichtlich. Schon der vorliegende Fall widerspricht mit einer Gebührenhöhe von 235 € einer solchen Überlegung.
Auch kann die Annahme einer missbräuchlichen Gestaltung der Gebührenpraxis nicht auf den in der mündlichen Verhandlung von Klägerseite vorgebrachten Einwand gestützt werden, dass eine Gebührenfestsetzung am unteren Rand des Gebührenrahmens praktisch ausscheide, weil die Tarifstelle 2.2 stets einen deutlich höheren Verwaltungsaufwand verlange. Damit ist nicht dargetan, dass es nie zur Festsetzung einer Gebühr am unteren Rand des Gebührenrahmens kommen kann. Aus der genannten Tarifstelle ergibt sich zwar, dass sie einen Fall, der einen deutlich höheren Verwaltungsaufwand verursacht, insbesondere annimmt, wenn zum Schutz öffentlicher oder privater Belange Daten ausgesondert werden müssen. Im Einzelfall ist es aber nicht ausgeschlossen, dass ein solcher Fall mit geringem Zeitaufwand zu erledigen ist und folglich eine Gebühr am unteren Rand des Gebührenrahmens auslöst - etwa, wenn auf konkrete Vorarbeiten zurückgegriffen werden kann.
b) Die Ermessensentscheidung der Beklagten verstößt schließlich nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 47).
aa) Dem wird die im Streit stehende Gebührenregelung gerecht. Zwar werden sämtliche Anträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz, die einen Aufwand von mehr als 8 Stunden und 20 Minuten Tätigkeit des höheren Dienstes verursachen, unterschiedslos mit einer Gebühr von 500 € belegt. Für die Einführung der Kappungsgrenze bei 500 € besteht jedoch ein hinreichender sachlicher Grund. Eine Kappungsgrenze kann insbesondere gerechtfertigt sein, um zu verhindern, dass die ansonsten stets weiter steigenden Beträge abschreckend auf ein an sich gesetzlich gewünschtes Verhalten wirken (BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 - 1 BvR 910/05, 1 BvR 1389/05 - BVerfGE 118, 1 <26 f.> = juris Rn. 96 ff.). So liegt der Fall auch hier. Das Abschreckungsverbot des § 10 Abs. 2 IFG dient gerade dazu, dem Transparenzgedanken des Informationsfreiheitsgesetzes (BT-Drs. 15/4493 S. 6) effektive Wirkung zu verschaffen. Der Bürger soll von dem gesetzgeberisch gewünschten Verhalten der Erlangung von amtlichen Informationen nicht durch zu hohe Belastungen abgehalten werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 - Buchholz 404 IFG Nr. 20 Rn. 18).
bb) Dem allgemeinen Gleichheitssatz lässt sich darüber hinaus nicht entnehmen, dass das vom Verwaltungsgericht angeführte Prinzip der individuellen Gleichmäßigkeit in dem von ihm verstandenen Sinne anzuwenden ist. Ein solches mag seine Rechtfertigung in Konstellationen haben, bei denen ein größerer Gesamtverwaltungsaufwand auf eine Gruppe unterschiedlich Begünstigter zu verteilen ist, wie dies im Kommunalabgabenrecht häufig der Fall ist. Darum geht es hier jedoch nicht. Die Beklagte hat keinen Gesamtaufwand für die Bearbeitung von Anträgen nach dem Informationsfreiheitsgesetz auf eine Mehrzahl von Antragstellern zu verteilen. Vielmehr hat sie in einem Einzelfall nach den Vorgaben des § 10 Abs. 2 IFG über die richtige Gebührenhöhe zu entscheiden.
Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 1967 - IV C 179.65 - (BVerwGE 26, 305 <312 f.>), auf das sich das Verwaltungsgericht bezieht. Dort ist lediglich beschrieben, dass unterschiedlich gestaffelte Festgebühren (nach dem Grundsatz der generellen Gleichmäßigkeit) ebenso gleichheitsgerecht sein können wie Rahmengebühren, die eine Ermessensentscheidung erforderlich machen. Der dort so benannte "Grundsatz der individuellen Gleichmäßigkeit", auf den sich das Verwaltungsgericht beruft, verlangt nicht die vom Verwaltungsgericht als allein ermessensgerecht angesehene Bestimmung der Gebührenhöhe.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 IFG
§ 10 IFG
§ 11 IFG
§ 2 IFGGebV
§ 10 Abs. 2 IFG
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 144 Abs. 4 VwGO
§ 10 Abs. 1 IFG
§ 23 Abs. 4 Satz 2 BGebG
§ 1 Abs. 1 IFGGebV
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 und 2 Informationsfreiheitsgesetz (IFG) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2013, 9
DÖV 2020, 430
BVerfGE 50, 217
BVerfGE 137, 1
BVerfGE 118, 1
BVerwGE 26, 305
7 C 6.15
2 BvL 5/76
1 BvR 668/10
1 BvR 2104/10
1 BvR 910/05
1 BvR 1389/05
IV C 179.65