Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-02, Aktenzeichen 8 C 11412/06
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2007:1002.8C11412.06.0A

Tenor:
Der Regionale Raumordnungsplan Westpfalz 2004 wird hinsichtlich der unter Ziffer 4.2 „Energie“ genannten Ziele der Raumordnung für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Regionalen Raumordnungsplan Westpfalz 2004, beschränkt auf den Teil (Wind)Energie.
Ende der 1990`iger Jahre nahm die Antragsgegnerin die Arbeit an einer Gesamtfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans Westpfalz aus dem Jahr 1990 auf, der 1995 für einen Teilbereich fortgeschrieben worden war. Im Dezember 2002 wurde der Entwurf eines neuen Raumordnungsplans beschlossen, der in der Folge u.a. hinsichtlich des Teils Windenergie (Ziffer 4.2) eine Überarbeitung erfuhr. Dabei legte die Planungsträgerin ein verändertes Gesamtkonzept zugrunde, das - ausgehend von der Ausschlussmethode - unter Berücksichtigung aller Flächen des Planungsraums Vorrangflächen für die Windenergienutzung ausweist und daneben Gebiete ohne regionalplanerische Steuerungsvorgabe - sog. ausschlussfreie Gebiete - beschreibt. Als Ziele der Raumordnung legte sie fest, dass außerhalb der Vorrang- und ausschlussfreien Gebiete Windenergienutzung ausgeschlossen ist.
Im Januar und Februar 2004 erfolgte die Beteiligung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen. Die Regionalvertretung beschloss den Planentwurf am 26. März 2004.
Mit Bescheid vom 18. Oktober 2004 genehmigte die oberste Landesplanungsbehörde den regionalen Raumordnungsplan unter Ausnahme zweier Vorranggebiete für Windenergienutzung und mit der ergänzenden Bestimmung, dass diese Gebiete in der Plankarte als ausschlussfreie Gebiete zu kennzeichnen seien. Mit diesem geänderten Planinhalt wurde die Genehmigung bekannt gemacht.
Die Antragstellerin macht mit ihrem Normenkontrollantrag im Kern geltend: Für die Festsetzung von Vorrang- und Ausschlussflächen für die Windenergie in dem Regionalplan fehle es schon an einer ausreichenden landesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Eine solche bestehe zwar mit § 6 Abs. 2 LPlG 2003, konkreter Regelungen enthalte sich aber das auf den Plan auch nach Auffassung der Planungsträgerin und der Genehmigungsbehörde noch anzuwendende LPlG 1977. Eine spezifische Ermächtigung sei jedoch angesichts der verbindlichen Geltung von Konzentrationszonen zur Windenergienutzung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für betroffene Grundrechtsträger erforderlich. Deshalb sei auch eine Öffentlichkeitsbeteiligung gesetzlich zu regeln gewesen, die das LPlG 1977 aber nicht enthalte, weshalb es aus einem weiteren Grund als Ermächtigungsgrundlage ausscheide. Die mit Blick auf § 6 Abs. 4 LPlG 2003 vorgenommene freiwillige Öffentlichkeitsbeteiligung sei unzulässig und darüber hinaus fehlerhaft erfolgt. Denn die auf 14 Tage verkürzte Auslegung von Unterlagen genüge nicht den gesetzlichen Vorgaben; aufgrund der Neuplanung des Teils Windenergie hätte gleichsam eine erstmalige Auslegung des Plans für die Dauer von 6 Wochen stattfinden müssen.
Darüber hinaus sei der angegriffene Raumordnungsplan mit materiellen Mängeln behaftet. Es fehle in mehrfacher Hinsicht an einem - die Ausschlusswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB begründenden - abschließenden gesamträumlichen Plankonzept. Daran zu zweifeln bestehe schon mit Blick auf das Größenverhältnis der (wenigen, hinsichtlich ihrer Windhöffigkeit zudem in Teilen anzweifelbaren) Vorrangflächen (929 ha) zu den (umfangreichen) ausschlussfreien Gebieten (7.048 ha) und zur Gesamtplanfläche (308.518 ha) Anlass. Weil Positiv- und Negativflächen funktional einander zugeordnet seien, hinderten ferner planerisch indifferente Flächen wie die ausschlussfreien Gebiete das Entstehen einer abgeschlossenen gesamträumlichen Konzeption. Es habe jedenfalls einer rechtfertigenden Begründung bedurft, weshalb eine Ausweisung der ausschlussfreien Gebiete, die in der Gesamtbilanz nicht als positive Ausweisung gewertet werden dürften, als Vorrangflächen unterblieben sei. Die Einführung der ausschlussfreien Gebiete zur Steuerung der Windenergie durch die örtliche Bauleitplanung habe im Übrigen zur Folge gehabt, dass die Gemeinden davon überwiegend zu Lasten der Windenergie Gebrauch gemacht hätten. Des Weiteren hätten die Vorrangflächen nicht auf die schon von den Gemeinden in ihre Bauleitplanung aufgenommenen Windkonzentrationsflächen standortunabhängig beschränkt werden dürfen. In der Übernahme kommunaler Vorstellungen liege ein politisch motivierter Verzicht auf eine raumordnungsrechtliche Steuerung durch den Planungsträger. An einem abschließenden gesamträumlichen Konzept fehle es darüber hinaus insoweit, als es nach der Festsetzungskarte des Regionalplans unbeplante Flächen gebe. Entsprechendes gelte für die Vorranggebiete Landwirtschaft, die nach dem Plankonzept der Windenergienutzung in keiner Weise entgegen stünden mit der Folge, dass sie als Vorrang- oder ausschlussfreie Gebiete auszuweisen gewesen wären. Ferner seien mit Ausschlusskriterien belegte Flächen zu weitläufig zugrunde gelegt worden.
Darüber hinaus seien auch Abwägungsmängel feststellbar. Die Abwägungsentscheidung sei weder nachvollziehbar dokumentiert worden noch lasse sie ein zureichendes Bemühen des Planträgers erkennen, der Windenergie ein substanzielles Gewicht einzuräumen. Dies verlange aber die Rechtsprechung, die es verbiete, die Nutzung der Windenergie auf das unabdingbar Notwendige zu beschränken. Der Druck auf Auseinandersetzung und Rechtfertigung bei Ausschluss von Gebieten erhöhe sich, je weniger Positivflächen zur Ausweisung gelangten. Mit Blick auf die von Konzentrationsflächen ausgehende rechtliche Bindungswirkung für einzelne Grundstücke seien höhere Anforderungen an inhaltliche Qualität und Bestimmtheit eines Plankonzepts zu stellen, als wenn es sich um eine lediglich durch weitere abwägende Planungsschritte auszufüllende Rahmenplanung handele. Dem gegenüber werde an keiner Stelle des Plankonzepts deutlich, dass es sich bei der Windenergienutzung um einen abwägungserheblichen Belang von besonderem Gewicht handele. Die tabellarische, überdies in Teilen widersprüchliche Dokumentation zur Abwägung und Ausweisung der Gebiete weise stereotype und größtenteils wortgleiche Formulierungen auf, ohne auf die Besonderheiten der einzelnen Standorte einzugehen. Abwägungsfehlerhaft sei ein Gesamtergebnis, das lediglich 0,3 % des Plangebiets als Vorrangfläche ausweise, auf der - bei einer durchschnittlichen Bedarfsfläche von aktuell 30 ha je WEA und bei Abstandsflächen auch außerhalb des ausgewiesenen Gebiets - lediglich ca. 120 WEA realisiert werden könnten, während mit den ausschlussfreien Gebieten restriktionsfreie Flächen von erheblichem Ausmaß zur Verfügung stünden.
Abwägungsfehlerhaft sei es des Weiteren, mit dem Plankonzept FFH-Flächen und Landschaftsschutzgebiete generell als Tabuflächen zu behandeln, ohne eine standort- und auf den geringen Bodenversiegelungseffekt von Windenergieanlagen bezogene Prüfung einer parallelen Nutzung vorzunehmen. Mit floskelhafter Begründung, aber ohne sachliche Rechtfertigung setzten sich in weiten Teilen des Plangebiets auch Vorbehaltsflächen für Erholung/Fremdenverkehr durch. Nur mit Mühe lasse sich der landespflegerische Planungsbeitrag insoweit als Grundlage des Gesamtkonzepts nachvollziehen, abgesehen davon, dass die Planungsträgerin von ihrem Konzept abgewichen sei und nicht nur Flächen mit der höchsten Eignung für Erholung und Fremdenverkehr als der Windenergienutzung entgegenstehend ausgeschlossen habe. Auch der Ausschluss von Vorranggebieten für die Rohstoffsicherung, die Wasserwirtschaft und die Wald-/Forstwirtschaft sei wenig nachvollziehbar und zu großflächig erfolgt, ohne die daneben technisch und umweltverträglich mögliche Windenergienutzung zu würdigen. Schließlich sei der Ansatz von 500 m bzw. 1.000 m Abstand zu Siedlungsflächen im Einzelnen nicht nachvollziehbar dargelegt worden. Wenn es um die Einhaltung von Schallimmissionspegeln gegangen sei, so hätte auch schon ein 300 m-Abstand ausreichen können. Unter Beachtung aller von der Planungsträgerin angewendeten Ausschlusskriterien habe im Übrigen eine weitere restriktionsfreie Fläche in einer (nicht vernachlässigbaren) Größe von 4.700 ha ermittelt werden können.
Schließlich hätte das Streichen zweier Vorranggebiete mit beachtlichem Umfang (109 ha) durch die Planungsgenehmigung einen erneuten Abwägungsvorgang auslösen und zu einem neuen Beschluss über den Raumordnungsplan durch die Regionalvertretung führen müssen.
Die Antragstellerin beantragt,
den Regionalen Raumordnungsplan Westpfalz 2004 soweit für unwirksam zu erklären, als er unter Ziffer 4.2 als Ziel der Raumordnung Vorranggebiete für Windenergienutzung ausweist und gleichzeitig bestimmt, dass außerhalb der Vorrang- und ausschlussfreien Gebiete Vorhaben und Maßnahmen zur Windenergienutzung ausgeschlossen sind.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag jedenfalls für unbegründet. Die Antragstellerin missverstehe das gesamträumliche planerische Konzept, das mit den ausschlussfreien Gebieten keine raumordnungsrechtliche Gebietskategorie als Steuerungsinstrument in Anspruch nehme. Mit ihrer Ausweisung werde vielmehr klargestellt, dass es insoweit bei der gesetzlichen Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verbleibe. Da für sie die Ausschlusswirkung nicht greife, seien sie den Potenzialflächen für Windenergie zuzurechnen mit der Folge einer Begünstigung der Windenergienutzung. Dies spiegele auch die Praxis wider: Ausschlussfreie Gebiete würden tatsächlich - u.a. von der Antragstellerin - zur Errichtung von Windkraftanlagen genutzt. Das sich wegen der Darstellung ausschlussfreier Gebiete von dem Steuerungsmodell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterscheidende Konzept sei von Bedeutung für die Kontrollmaßstäbe, das Abwägungsergebnis und die Frage einer substanziellen Ermöglichung von Windenergienutzung.
Die Frage einer Ermächtigungsgrundlage für die Gebietskategorisierung in der Zeit vor Geltung des LPlG 2003 könne offen bleiben. Die positive und negative räumliche Festlegung von Gebieten zur Nutzungssteuerung sei im Geltungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB schon vor Inkrafttreten des LPlG 2003 auf der Grundlage des LPlG 1977 zulässig gewesen. Das LPlG 2003 könne als Ermächtigungsgrundlage aber ebenso herangezogen werden. Die Übergangsvorschrift des § 24 LPlG 2003 hindere nicht die Anwendung neuer materieller Vorschriften des Gesetzes. Vor diesem Hintergrund habe es auch keiner Öffentlichkeitsbeteiligung nach dem LPlG 2003 bedurft. Gehe man jedoch von dem Erfordernis einer Öffentlichkeitsbeteiligung aus, ergebe sich daraus eine bestimmte Dauer noch nicht.
Dem Raumordnungsplan liege auch ein abschließendes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde. Das gesamte Plangebiet, darunter auch die ausschlussfreien Gebiete, seien auf ihre Eignung als Vorrang- oder Ausschlussgebiete geprüft worden. Unberücksichtigt gebliebene Flächen gäbe es in dem Planungsraum nicht. Der Planungsträger sei nicht verpflichtet, für jeden Teilraum des Plangebiets eine raumordnungsrechtliche Festlegung in Form eines Ziels oder eines Grundsatzes zu treffen.
Der Windenergienutzung sei auch in substanziell ausreichendem Maße Entfaltungsmöglichkeit eingeräumt worden. Das methodische Vorgehen, Teilräume bei Konflikten mit höhergewichtigen öffentlichen Belangen auszuscheiden und den Flächen einen Vorrang zu geben, bei denen keine derartigen Konflikte bestanden hätten und zudem die Eignung unter dem Aspekt der Windhöffigkeit gegeben sei, zeige eine Planung auf der Grundlage fachlicher Kriterien jenseits von etwaigen Konsensüberlegungen. Dabei seien mit Rücksicht auf die kommunale Planungshoheit Planungen der Gemeinden über Konzentrations- und Siedlungsflächen als Ausschlussflächen nach vorheriger Prüfung übernommen worden, ob eine nicht gerechtfertige Verhinderungsplanung gegeben sei, wofür keine Anhaltspunkte feststellbar gewesen seien. Die Raumordnungsplanung habe dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht Rechnung tragen wollen.
Die behaupteten Abwägungsfehler lägen nicht vor: Die Ausschlussfläche sei fachgerecht abgegrenzt und festgelegt worden. In teilraumbezogenen Analysen sei für die Antragsgegnerin jeweils ausschlaggebend gewesen, ob der Nutzung der Windenergie Belange von höherem Gewicht entgegenstünden oder ob Konflikte mit anderen Freiraumnutzungen oder raumstrukturell bzw. -funktionell bedeutsamen Entwicklungen bestünden, die in der Summe gebietstypisierend einen Ausschluss gerechtfertigt hätten, weil sie in der Regel der Windenergienutzung entgegenstünden. Dabei sei die Antragsgegnerin von dem Ziel des Gesetzgebers auf der einen Seite ausgegangen, mit der Privilegierung den Ausbau der Windenergie aus klimaschutz-, energie- und umweltpolitischen Gründen zu fördern und den Anteil erneuerbarer Energien an der Energieversorgung zu steigern, aber auf der anderen Seite eben auch, dass § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch andere Nutzungen privilegiere. Der Gesetzgeber habe seinerzeit schon anerkannt, dass Belange des Fremdenverkehrs, des Naturschutzes und des Landschaftsschutzes der Windenergienutzung vorgehen könnten; dies sei auch pauschal als Tabuflächen zulässig. Insoweit müsse ein planerischer Gestaltungs- und Pauschalierungsspielraum des Planungsträgers beachtet werden. Der Ausschluss der Feinplanung gelte für die Raumordnungsplanung, die sich auf Teilräume nicht nur in einem größeren Planungsmaßstab, sondern vom Steuerungsanspruch her auf Räume bzw. Gebiete beziehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die eingereichten Planaufstellungsunterlagen verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und in dem beantragten Umfang auch begründet.
Er ist statthaft, weil er sich gegen im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften richtet (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der VwGO). Als solche werden die Ziele eines regionalen Raumordnungsplans anerkannt, mit denen - wie hier - Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung für andere Flächen des Plangebiets gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 VwGO festgelegt werden (vgl. die Ziele des Raumordnungsplans unter Ziffer 4.2). Sie stellen - ihrem materiellen Gehalt nach - verbindliche, abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung dar, denen Rechtsnormqualität zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, E 119, 217 und juris, Rn. 27 ff.). Die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO weiter erforderliche Antragsbefugnis der Antragstellerin, die nicht über Grundeigentum im Plangebiet verfügt, folgt aus einer hinreichend konkretisierten möglichen Rechtsverletzung durch die Anwendung der die Windenergie betreffenden Ziele der Raumordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004, NVwZ 2004, 984 und juris, Rn. 10; Beschluss vom 18.5.1994, UPR 1994, 308 und juris, Rn. 9 ff.; Beschluss vom 13.11.2006, BauR 2007, 859 [860]). Die Antragstellerin hat mehrere immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für die Errichtung von Windenergieanlagen auf Flächen beantragt, die nach den Zielen des Raumordnungsplans zu den Ausschlussflächen für Windenergie zählen. Die Versagung der Genehmigungen aus diesem Grunde hat sie daher zu gewärtigen, ohne dass ihr die gleichfalls in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthaltene Ausnahmeregelung zugute kommen muss. Denn auch eine Ausnahmeentscheidung hat die Grundzüge der Planung zu beachten, zu denen die Ziele der Raumordnung zu zählen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.4.2007, BauR 2007, 1536 und juris, Rn. 17 m.w.N.). Vor diesem Hintergrund bestehen auch keine Zweifel an einem Rechtsschutzinteresse an einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag, der fristgemäß in der vorliegend noch anzuwendenden Zweijahresfrist gestellt worden ist (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung i.V.m. § 195 Abs. 7 VwGO).
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Der Regionale Raumordnungsplan Westpfalz 2004 verstößt hinsichtlich seiner Ziele über die Konzentrationsflächen für Windenergienutzung in Ziffer 4.2 mit der Folge seiner Teilunwirksamkeit gegen formelles Recht (I.). Im Übrigen dürften die von der Antragstellerin gegen die Planung der Konzentrationsflächen erhobenen Rügen nicht durchgreifen (II.).
I.
Der Raumordnungsplan ist hinsichtlich seiner Zielfestsetzungen zur Windenergienutzung unwirksam, denn ihm haftet insoweit ein formeller Fehler an. Dieser liegt darin, dass die Planungsträgerin die Genehmigung des Plans durch die oberste Landesplanungsbehörde (vgl. nur § 10 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsgesetz vom 10. April 2003 - LPlG 2003 -, GVBl. S. 41) bekannt gemacht hat, ohne zuvor einen Beschluss der Regionalvertretung herbeigeführt zu haben, der mit der Genehmigung erfolgten Reduktion der Vorrangflächen beizutreten. Die Übernahme der in der Genehmigung enthaltenen materiellen Änderung des Raumordnungsplans hätte die Regionalvertretung zu einem erneuten Beschluss über den Plan veranlassen müssen (vgl. nur § 14 Abs. 4 Nr. 3 LPlG 2003 zum Beschlusserfordernis).
Dies ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein Plan nicht wirksam werden kann, wenn der genehmigte Inhalt zwar Planungsinhalt werden soll, dieser aber vor Bekanntmachung der Genehmigung nicht beschlossen worden ist (fehlender Beitrittsbeschluss, vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.1997, BauR 1997, 603 und juris, Rn. 12; Urteil vom 5.12.1986, E 75, 262 und juris, Rn. 16; BayVGH, Urteil vom 19.9.1989, BayVBl. 1990, 306 [307 f.]). Diese Auffassung gründet in dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuordnung des in Kraft gesetzten Plans zum Planungsträger. Der von dem zuständigen Organ beschlossene und der mit Änderungen genehmigte Plan müssen danach inhaltlich übereinstimmen, um dem Planungsträger zugeordnet werden zu können. Das ist aber nicht der Fall, wenn - wie vorliegend - der beschlossene Inhalt nicht genehmigt und der mit der Genehmigung geänderte Inhalt des Plans vor der Bekanntmachung der Genehmigung von dem Beschlussorgan (hier der Regionalvertretung) so nicht beschlossen worden ist.
Vorliegend begründet überdies ein besonderer materieller Aspekt das Erfordernis eines erneuten Beschlusses durch die Regionalvertretung. Die mit der Genehmigung ausgesprochene Änderung betraf die Festlegung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung für andere Flächen des Plangebiets gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Sie beinhaltet negative und positive Komponenten, die einander bedingen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen in substanziellem Umfang durchsetzen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.2003, E 118, 33 und juris, Rn. 15; Beschluss vom 12.7.2006, ZfBR 2006, 679 und juris, Rn. 7). Änderungen des Planinhalts können daher die getroffene Abwägungsentscheidung eines Raumordnungsplans ins Ungleichgewicht bringen. So kann die Reduktion von für die Windenergienutzung vorgesehenen Vorranggebieten jedenfalls bei unverändertem Umfang der Ausschlussfläche das beschriebene Abhängigkeitsverhältnis stören und die inhaltliche Ausgewogenheit der Planung in Frage stellen, was eine neue Befassung und ggf. einen neuen Abwägungsbedarf bezüglich der Planung begründet. Dem hat sich die Regionalvertretung zu stellen, wobei es nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass sie zu dem Ergebnis gelangt, sich den Inhalt der Genehmigung zu eigen zu machen, ohne dass sie einen Änderungsbedarf für den Plan im Übrigen sieht. Dies zu prüfen und zu entscheiden kann jedoch allein Aufgabe des Beschlussorgans sein.
An einer erneuten Beschlussfassung der Regionalvertretung über den mit der Genehmigung geänderten Planinhalt mangelt es vorliegend. Sie kann nicht darin gesehen werden, dass sie die Verringerung der Vorrangflächen durch die Genehmigung „zur Kenntnis genommen“ hat, wie die Antragsgegnerin den Sachverhalt insoweit schildert (vgl. E-Mail vom 28. September 2007). Dies ist für eine sachliche Befassung mit dem Plan und Übernahme des Genehmigungsinhalts nicht ausreichend. Daran ändert auch nichts die Kenntnis der Regionalvertretung über gleichwohl bestehende kommunale Planungen von Vorrangflächen und Windenergieanlagen in dem betroffenen Bereich, die sie von einer Erörterung in der Sache abgehalten haben mögen. Dass die Reduktion von Vorrangflächen durch die Genehmigungsbehörde nicht lediglich eine Änderung redaktioneller Art darstellt, die einen erneuten Beschluss als bloße Förmelei entbehrlich machen könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.8.1989, DVBl 1989, 1005 und juris, Rn. 2), liegt nach Gegenstand und Umfang der Änderung (Verringerung der Vorrangflächen für Windenergie um 109 ha auf 929 ha) auf der Hand. Mögliche Heilungs- und Unbeachtlichkeitsregelungen finden auf den Fall, dass der Beschluss über einen Plan einerseits und die Genehmigung andererseits inhaltlich nicht übereinstimmen, keine Anwendung (vgl. Rechtsprechung wie vor).
Die Notwendigkeit einer erneuten inhaltlichen Befassung der Regionalvertretung mit dem nur eingeschränkt genehmigten Raumordnungsplan verlangt indes nicht zwingend eine nochmalige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung. Die Durchführung dieser Verfahrensschritte wird allerdings dann erforderlich, wenn die Änderung entweder die Grundzüge der Planung berührt oder zumindest eine gewisse Bedeutung erlangt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.12.1986, E 75, 262 und juris, Rn. 16; ferner OVG RP, Beschluss vom 2.2.2005, NVwZ-RR 2005, 647 und juris, Rn. 29).
II.
Die von der Antragstellerin darüber hinaus umfangreich erhobenen Rügen rechtfertigen es nach Auffassung des Senats indes nicht, die Vorgehensweise der Planungsträgerin bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsplans Westpfalz 2004 im Teilbereich Windenergie auch in anderer Hinsicht zu beanstanden. Diese Feststellung ist auf die Überprüfung der Planung im Grundsätzlichen beschränkt und ergeht unter dem Vorbehalt besonderer Umstände im Einzelnen. Den von der Antragstellerin zur Berechtigung jeweils besonderer Gebietsabgrenzungen aufgeworfenen Fragen brauchte der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit nicht nachzugehen.
1. Für die Festsetzung von Vorrang- und Ausschlussflächen für die Windenergie, die Grundlage der angegriffenen Zielfestsetzungen über die Konzentrationsflächen sind, besteht eine ausreichende (raumordnungsrechtliche) Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 2 Nr. 1 und 3 LPlG 2003. Diese Vorschrift ist mit dem Gesetz im Übrigen am 28. April 2003 in Kraft getreten, steht also einer Heranziehung des am 26. März 2004 beschlossenen und am 08. November 2004 mit Bekanntmachung der Genehmigung verbindlich gewordenen Raumordnungsplans (vgl. dazu § 10 Abs. 2 Satz 4 LPLG 2003) nicht entgegen.
Die Unanwendbarkeit der Ermächtigungsgrundlage folgt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aus der Übergangsbestimmung des § 24 LPLG 2003. Danach werden Raumordnungspläne, mit deren Aufstellung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits begonnen worden ist, nach dem bisher geltenden Recht (des Landesplanungsgesetzes in der Fassung vom 8. Februar 1977 - LPlG 1977 -) fertig gestellt. Während der Wortlaut dieser Norm sich hinsichtlich seines Aussagegehalts noch als offen erweist, folgt aus den Gesetzgebungsmaterialien die Absicht, mit der Übergangsbestimmung die Verzögerung laufender Planverfahren durch neue Verfahrensanforderungen zu verhindern (vgl. LT-Drs. 14/1744, S. 26). Der Übergangsbestimmung lässt sich danach ein begünstigender Sinn und Zweck entnehmen, der die Anwendung des neuen materiellen Rechts nach dem LPlG 2003 eröffnet und nicht die Heranziehung möglicherweise strengeren alten Rechts (des LPlG 1977) verlangt. Es ist auch sonst kein Rechtsgrund erkennbar, der einer Förderung bzw. Erweiterung planerischer Gestaltungsmöglichkeiten auf der Grundlage neuen Rechts entgegenstehen sollte. Diese Betrachtung sieht sich nicht gehindert durch den Umstand, dass andere Überleitungsvorschriften zur Anwendung des bis zur Gesetzesänderung geltenden materiellen Rechts verpflichten (so z.B. zu § 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB u.a. Söfker, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 233 Rn. 8). Der Regelungsgehalt einer jeden Übergangsbestimmung ist vielmehr für sich zu bestimmen. Im Übrigen deckt sich das hier zugrunde gelegte Verständnis vom Aussagegehalt des § 24 LPlG 2003 mit den Grundsätzen des intertemporalen Rechts, wonach für noch nicht abgeschlossene Verfahren das neue Recht gilt, es sei denn, ausdrückliche Regelungen ordnen etwas anderes an (vgl. Kopp, SGb 1993, 593 [602]).
Unabhängig davon ergibt sich eine Ermächtigungsgrundlage aber auch nach dem LPlG 1977. Die allgemeine gesetzliche Ermächtigung zur Aufstellung von regionalen Raumordnungsplänen (§ 12 Abs. 1 und 3 LPlG i.V.m. §§ 10 und 2 LPlG 1977) umfasst auch die Festlegung von Zielen über Konzentrationszonen für Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung für das übrige Plangebiet (vgl. § 12 Abs. 1 und 3 i.V.m. §§ 10 und 2 LPlG 1977). Dies hat der 1. Senat des Gerichts in seinem Urteil vom 28.2.2002 - 1 A 11625/01 - (BauR 2002, 1053 und juris, Rn. 25; dazu BVerwG, Urteil vom 13.3.2003, E 118, 33 und juris, Rn. 18) unter Bezugnahme auf die legislativen und judikativen Entwicklungen schon vor Einführung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entschieden; den dortigen Ausführungen schließt sich der erkennende Senat an.
2. Der Raumordnungsplan unterliegt, soweit der Teil Windenergie in Rede steht, keinen weiteren formellen Rechtmäßigkeitsbedenken.
a) Es hat eine hinreichende Beteiligung der Öffentlichkeit im Planungsverfahren stattgefunden.
Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist nach dem LPlG 1977 nicht ausdrücklich vorgesehen, sondern wurde erst mit § 6 Abs. 4 LPlG 2003 eingeführt. Für raumordnerische Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung wird man - mit der Antragstellerin - aber auch nach bisherigem Recht aus den betroffenen Grundrechten (z.B. Art. 14 Abs. 1 GG) eine Pflicht herleiten müssen, die Öffentlichkeit zu beteiligen. Diese verfahrensrechtliche Notwendigkeit wird z.B. bei mit Bindungskraft ausgestatteten Vorschriften angenommen, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG näher bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.7.2001, E 115, 17 und juris, Rn. 27; vgl. ferner Papier, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 14 Rn. 44 ff.). Als solche gelten die raumordnerischen Konzentrationsentscheidungen mit ihrer Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.2003, E 118, 33 und juris, Rn. 32; Urteil vom 26.4.2007, BauR 2007, 1536 und juris, Rn. 16). Der verfassungsrechtlich zu fordernde Standard einer Öffentlichkeitsbeteiligung dürfte vorliegend gewahrt worden sein: Auslegungs- und Äußerungsfrist ergeben zusammen genommen eine 4-Wochen-Frist, die nicht als unverhältnismäßig kurz anzusehen ist (vgl. zur 1-Monats-Frist bei den Bauleitplänen § 3 Abs. 2 BauGB). Für die Antragstellerin bot sie jedenfalls hinreichend Gelegenheit, ihren Standpunkt in das Planungsverfahren einzubringen. Die Anwendung der verfassungsrechtlich gebotenen Öffentlichkeitsbeteiligung ist nicht von deren einfachgesetzlichen Ausgestaltung abhängig (vgl. nur BVerfGE 52, 380 [389 f.]; 84, 34 [45 f.]). Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Entscheidung BVerfGE 100, 226 [245] verhält sich zu einem gänzlich anderen Gegenstand, nämlich zu Ausgleichsregelungen bei unverhältnismäßiger Belastung des Eigentümers.
b) Dass die oberste Landesplanungsbehörde vor ihrer Genehmigung des Raumordnungsplans nicht den Landesplanungsbeirat nach § 13 Abs. 2 Satz 1 LPlG 1977 angehört hat, begründet ebenfalls keinen Rechtsfehler. Der Beirat ist nach Inkrafttreten des neuen LPlG 2003 am 29. April 2003, mit dem er abgeschafft worden ist, aufgelöst worden. Diese Auflösung steht nicht in Widerspruch zur Übergangsbestimmung des § 24 LPlG 2003, will diese doch nur verhindern, dass durch neue Verfahrensanforderungen laufende Planungsverfahren verzögert werden.
c) Der Raumordnungsplan genügt auch den allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen an eine hinreichende Begründung (vgl. nunmehr § 6 Abs. 5 Satz 1 LPlG 2003). Neben der Plankarte enthält der Raumordnungsplan Textaussagen, die unter ausdrücklicher Inbezugnahme des Heftes 115 der Westpfalz Informationen (vgl. S. 59 des Raumordnungsplans) insbesondere das angewandte Gesamtkonzept bei der raumordnerischen Steuerung der Windenergienutzung ausreichend deutlich werden lassen. Von diesem formellen Aspekt zu trennen ist die Nachvollziehbarkeit der Abwägungen im Einzelnen, die als materieller Gesichtspunkt gesonderter Prüfung unterliegt.
3. Auch in inhaltlicher Hinsicht genügt das von der Antragsgegnerin verfolgte Planungskonzept nach Auffassung des Senats im Grundsatz den rechtlichen Anforderungen an eine Konzentrationsplanung für Windenergie im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 27 ff.[30, 33]; Urteil vom 13.3.2003, E 118, 33 und juris, Rn. 14 f.; Urteil vom 21.10.2004, E 122, 109 und Rn. 13; Beschluss vom 12.7.2006, ZfBR 2006, 679 und juris, Rn. 8).
Als Abwägungsentscheidungen unterliegen regionale Raumordnungspläne nur eingeschränkter gerichtlicher Prüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.1.2005, E 122, 364 und juris, Rn. 34). Hiernach ist das Gebot gerechter Abwägung dann verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit) oder wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt und dadurch die Gewichtung verschiedener Belange in ihrem Verhältnis zueinander in einer Weise vorgenommen wird, durch die die objektive Gewichtigkeit eines dieser Belange völlig verfehlt wird (Abwägungsfehleinschätzung).
Gegenstand der gerichtlichen Prüfung nach diesen Grundsätzen sind in erster Linie die zentralen Erwägungen des Planungskonzepts, die für die Planbetroffenen nachvollziehbar und - nicht zuletzt aus Gründen des Rechtsschutzes - auch dokumentiert sein müssen. Diese Dokumentation darf sich indes auf die für die Planung wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Der Planungsträger ist deshalb nicht gehindert, seine Planungserwägungen nachträglich - so auch noch im gerichtlichen Verfahren - zu erläutern, insbesondere wenn es darum geht, die Abwägungsentscheidung betreffend einen konkreten Standort innerhalb des Planungsraums darzustellen. Es besteht keine rechtsstaatliche Verpflichtung eines Planungsgebers, seine Abwägungsentscheidung für jeden Standort innerhalb des Plangebiets detailgenau schriftlich zu begründen. Eine Darstellung der planerischen Erwägungen etwa in dem Sinne, dass allein aus dieser sich umfassend und abschließend Abwägungsvorgang und -ergebnis für einen bestimmten Planungsstandort ergeben, würde einen nicht mehr zu rechtfertigenden Aufwand für eine Planung bedeuten. Ein effektiver, grundrechtswahrender Rechtsschutz Betroffener ist auf der Grundlage der zu dokumentierenden zentralen Abwägungsentscheidungen und der hierzu möglichen Erläuterungen gewährleistet. Dabei ist von der nachträglichen Erläuterung der Abwägungsentscheidung das - unzulässige - Nachschieben von Abwägungsgründen zu unterscheiden. Es obliegt in einem gerichtlichen Verfahren der Würdigung durch das Gericht, ob es sich um die ergänzende Erläuterung der im Kern dokumentierten Abwägungsentscheidung oder das Nachschieben neuer, bei der Beschlussfassung noch nicht vorhandener Abwägungsgründe handelt.
Ausgehend von diesen Maßgaben ist vorliegend ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept gegeben, das im Grundsatz weder hinsichtlich der planerischen Verfahrensschritte noch hinsichtlich des abschließenden Abwägungsergebnisses an Abwägungsfehlern leidet.
a) Der Konzentration von Windenergienutzung in dem Raumordnungsplan liegt ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, das den Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots unter Berücksichtigung der gesetzlichen Privilegierung der Windenergie (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) Rechnung trägt.
aa) Die von der Antragsgegnerin zur Ermittlung der für die Windenergie nicht geeigneten Flächen herangezogenen Kriterien sind rechtlich nicht zu beanstanden. Anhand der Ausschlusskriterien FFH-Gebiete, Naturschutzgebiete, Landschaftsschutzgebiete und Abstandsflächen zu Siedlungen (u.a.) sowie der - in ihrer Anwendung ebenfalls wie Ausschlusskriterien wirkenden - Abwägungskriterien Vorranggebiete für Wald/Forstwirtschaft, für Wasserwirtschaft und Rohstoffsicherung, Regionale Grünzüge und Vorbehaltsgebiete Erholung/ Fremdenverkehr (u.a.) wurden abstrakt und umfassend Tabuflächen ausgeschlossen, die der Windenergienutzung nicht zugänglich sein sollen.
(1) Gegen einen generellen Ausschluss dieser Flächen als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung bestehen keine rechtlichen Bedenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 39; Urteil vom 21.10.2004, E 122, 109 und juris, Rn. 15). Aus fachlicher und städtebaulicher Sicht ist ein Konfliktpotential auf diesen Tabuflächen im Einzelnen nachvollziehbar. Eine Verhinderungsplanung liegt in der Wahl eines solchen abstrakten Ausschlusskonzepts nicht. Sie ist vorliegend auch nicht deshalb anzunehmen, weil sie dazu führt, dass in großem Umfang Tabuflächen für die Windenergienutzung nicht in Frage kommen. Denn es verbleibt nach Abzug dieser Flächen noch eine restriktionsfreie Fläche von 18.618 ha (6 % der Gesamtfläche) und davon eine Potenzialflächen von 9.520 ha (3,1 % der Gesamtfläche).
(2) Bei dem typisierenden Ausschluss der Tabuflächen sind der Planungsträgerin keine Abwägungsfehler unterlaufen.
Bedenken, aus fachlichen Gründen FFH- und Landschaftsschutzgebiete generell und in ihrem vollen räumlichen Umfang von der Windenergienutzung auszunehmen, bestehen ebenfalls nicht. Im Unterschied zur Frage, ob Belange des Landschaftsschutzes der Errichtung von Windenergieanlagen zwingend entgegenstehen im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, dürfen bei der raumordnerischen Konzentrationsplanung auch Erwägungen vorsorgender Konfliktvermeidung einfließen. Dies lässt es auch gerechtfertigt erscheinen, FFH-Gebiete typisierend als Vorranggebiete Windenergie auszuschließen.
Dass grundsätzlich Vorranggebiete für Wald/Forstwirtschaft, Rohstoffsicherung und Wasserwirtschaft (Schwerpunkt Grundwasserschutz) der Windenergienutzung vorgehen sollen, trägt einem nachvollziehbaren Vorsorgeaspekt Rechnung, der mit den Immissionsbelastungen durch (auch zunehmend verdichtet errichtete und leistungsstärkere, größere) Windenergieanlagen ungeachtet ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Streit steht. Viele dieser Vorrangflächen sind zudem durch andere Flächenfestsetzungen des Raumordnungsplans überlagert, z.B. durch Regionale Grünzüge oder Vorbehaltsgebiete Erholung/Fremden-verkehr, gegen deren generellen Ausschluss für die Windenergienutzung ebenfalls Bedenken nicht bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 37). Hinsichtlich der Berücksichtigung von Gebieten für Erholung und Fremdenverkehr steht die Planungsträgerin des Weiteren aufgrund eines entsprechenden Entwicklungsauftrags nach dem Landesentwicklungsprogramm III in der Verantwortung.
Schließlich kann die gestaffelte Berücksichtigung von Abstandsflächen zu Siedlungen unbeanstandet bleiben. Auch insoweit ist es zulässig, wenn der Plan möglichst von vornherein Konflikte zwischen unterschiedlichen Nutzungen erst gar nicht zur Entstehung gelangen lassen möchte. Von daher erweist es sich auch als unbedenklich, wenn sich die Abstandstiefe nicht allein an dem von Windenergieanlagen ausgehendem Lärm ausrichtet, sondern ebenso von ihnen ausgehende optische Wirkungen berücksichtigt, die sich in Konzentrationszonen zudem verstärken können, und deshalb insbesondere bei wohn- und freizeitbezogenen Siedlungen ein 1000-m-Abstand in Ansatz gebracht wird.
(3) Die Anwendung der vorstehenden Negativkriterien ist insgesamt nachvollziehbar in dem Planungskonzept - im Wesentlichen in Heft 115 der Westpfalz Informationen - dokumentiert worden. Das Konzept enthält die zentralen Erwägungen zur Ermittlung von Potenzialflächen und schließlich zur Festlegung der Konzentrationszonen und der für die Windenergienutzung ausgeschlossenen Gebiete im Einzelnen. Dass bei Anwendung der von der Planungsträgerin angewandten Kriterien auf die einzelnen kreisfreien Städte und Verbandsgemeinden die Auswahlentscheidung gleichwohl vergleichsweise abstrakt begründet worden ist, ist im Kern in dem gewählten Planungskonzept begründet, das auf abstrakter Ebene weitreichend Tabuflächen als Konzentrationsflächen ausschließt. Das Planungskonzept weist die zentralen Erwägungen hierzu jedoch nachvollziehbar aus. Diese sind in der mündlichen Verhandlung von der Planungsträgerin erläutert worden.
bb) Neben den Negativkriterien wurde als positives Auswahlkriterium die Windhöffigkeit für die Standortwahl berücksichtigt. Anhand einer Karte des Deutschen Wetterdienstes auf der Basis der Windgeschwindigkeit von mindestens 5 m/s in 50 m Höhe wurde aus der restriktionsfreien Fläche eine Potenzialfläche von 9.520 ha ermittelt. Diese Ermittlungsbasis hatte die Antragstellerin seinerzeit angeregt; fachliche Zweifel an der Ermittlungsmethode haben sich nicht ergeben.
cc) Die weitere Einschränkung der Potenzialfläche durch den Ausschluss von Kleinstflächen (Gebietsumfang weniger als 20 ha) unterliegt als typisierendes Vorgehen ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Mögen auch nach dem Vortrag der Antragstellerin unter Umständen Kleinstflächen - je nach ihrem Zuschnitt - durch Ausrichtung der Windenergieanlagen durchaus sinnvoll genutzt werden können, so ist es nicht unplausibel, sich am Mindestflächenbedarf für eine Windenergieanlage (nach den Angaben der Beteiligten ca. 20 bis 30 ha) zu orientieren, um eine Mindestgebietsgröße für eine Vorrangfläche festzulegen. Die Ausweisung einer Vorrangfläche überhaupt an eine Mindestgebietsgröße zu knüpfen, ist als planerische Entscheidung von dem Planungsvorbehalt gedeckt, der zu einer Entwicklung des Plangebiets ermächtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 27). Eine Verhinderungsplanung im Sinne einer Missachtung der Privilegierungsentscheidung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB liegt darin nicht. Das ergänzende Verfahren bietet der Antragsgegnerin Gelegenheit, mögliche Defizite in der Dokumentation des Ausschlusskriteriums „Kleinstflächenreduktion“ zu beheben.
dd) Die danach verbleibenden Potenzialflächen von 7.977 ha hat die Planungsträgerin unter Berücksichtigung kommunaler Planungen auf Vorrang- (929 ha) und ausschlussfreie Gebiete (7.048 ha) aufgeteilt. Auch insoweit hegt der Senat keine Bedenken gegen die grundsätzliche Berechtigung der Vorgehensweise der Antragsgegnerin.
Bei der Festlegung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besteht keine Pflicht, alle für die Windenergienutzung geeigneten Potenzialflächen als Vorranggebiete auszuweisen. In der Rechtsprechung ist entschieden, dass nicht sämtliche Flächen, die sich für privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB eignen, im Raumordnungsplan als Konzentrationsflächen ausgewiesen werden müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 30, 33). Dies hat seinen Grund darin, dass § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht nur dem Aspekt der Privilegierung bestimmter Nutzungen Rechnung trägt, sondern ebenfalls - seinem Kompromisscharakter entsprechend - einen Planvorbehalt zugunsten der Gemeinden und der Träger der Raumordnungsplanung enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 26 f.). Eine unzulässige Verhinderungsplanung liegt daher nicht vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn. 28; Urteil vom 13.3.2003, E 118, 33 und juris, Rn. 15). Der Vorrangflächenausweisung entgegenstehende Belange kann der Planungsträger im Rahmen seines Planungsermessens als gewichtiger einstufen und auf diese Weise eine Standortauswahl treffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, E 117, 287 und juris, Rn 33; BVerwG, Beschluss vom 12.7.2006, ZfBR 2006, 679 und juris, Rn. 8). Der Windenergie muss aber gleichwohl in substanzieller Weise Raum eröffnet werden.
Davon ausgehend bestehen keine Bedenken gegen eine Planung, die bei der letzten Abwägungsstufe der Festlegung von Konzentrationsflächen für die Windenergie schwerpunktmäßig kommunale Planungen berücksichtigt.
(1) Eine Berücksichtigung kommunaler Planungsinteressen bei der Auswahl von Vorranggebieten ist grundsätzlich zulässig, auch um dem Selbstverwaltungsrecht der Kommunen in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nach Art. 28 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen (vgl. § 9 Abs. 2 Satz 2 Raumordnungsgesetz - ROG -, § 9 Abs. 2 LPlG 2003). Dies entspricht auch vorliegend dem Planungswillen (vgl. S. 15 bis 17 Heft 115 Westpfalz Informationen).
Ein derartiges Vorgehen darf jedoch nicht dazu führen, dass der Planungsträger keine eigene Entscheidung trifft, sondern unkritisch die Wünsche der Kommunen übernimmt. Voraussetzung für eine rechtliche Anerkennung eines solchen Planungskonzepts ist daher, dass die Vorstellungen der Kommune sich auf sachliche Gründe stützen und diese von der Planungsträgerin auch hinterfragt werden (vgl. OVG RP, Urteil vom 20.2.2003, NVwZ-RR 2003, 619 und juris, Rn. 39; Urteil vom 8.3.2004, NuR 2004, 465 und juris, Rn. 46).
Hieran gemessen ergeben sich keine Bedenken insoweit, als Rücksicht auf verbindliche oder in Angriff genommene kommunale Planungen genommen wurde, die Nutzungen vorsehen, die aus fachlicher Sicht nicht mit Windenergienutzungen in Einklang gebracht werden können, z.B. Siedlungs- oder Freizeitplanungen.
Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass bei der Auswahl der Vorrangflächen die kommunalen Planungen über Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung unkritisch von der Planungsträgerin übernommen worden sind, ergeben sich auf der vorliegenden Tatsachengrundlage ebenfalls nicht, ohne dass insoweit vorliegend eine abschließende Beurteilung erfolgen müsste. Denn unwidersprochen hat die Planungsträgerin im Verfahren vorgetragen, dass sie die kommunalen Planungen stets darauf geprüft habe, ob Anhaltspunkte für eine nicht gerechtfertigte Verhinderungsplanung vorliegen, ohne solche feststellen zu können (vgl. auch S. 17 Heft 115 Westpfalz Informationen). Dies ist ein sachlich qualifizierter Prüfungsmaßstab, denn die kommunalen Konzentrationsflächenplanungen zur Windenergie sind grundsätzlich denselben Planungsanforderungen und Abwägungserfordernissen wie Raumordnungspläne unterworfen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21.10.2004, E 122, 109 und juris, Rn. 13 ff.). Der den Kommunen mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zugesprochene Planungsvorbehalt hat ebenfalls der Privilegierung der Windenergienutzung im Außenbereich Rechnung zu tragen. Hinzu kommt vorliegend aber auch, dass die Planungsträgerin nicht in allen Fällen den kommunalen Vorstellungen gefolgt ist: So hat sie erkennbar auch Anregungen der Kommunen über in ihrem Gebiet auszuweisende Vorranggebiete zurückgewiesen. Dies zeigen die Darstellungen zur Verbandsgemeinde Kusel und Lauterecken in dem Planungskonzept (vgl. S. 33, 35 Heft 115 Westpfalz Informationen; vgl. ergänzend das Schreiben der Verbandsgemeinde Kusel betreffend die Ortsgemeinde Reichweiler vom 31.10.2003) ebenso wie die Ausführungen zur Behandlung von Anregungen und Bedenken nach der Beteiligung der Öffentlichkeit und der öffentlichen Stellen (vgl. Anhang 3 zu dem Sitzungsprotokoll der Regionalvertretung vom 26. März 2004, z.B. S. 7). Darüber hinaus will die Planungsträgerin auch dort Vorranggebiete festgesetzt haben, wo keine entsprechende kommunale Ausweisung bestanden hat, und verweist beispielhaft auf die südöstlich von Riedelberg (Zweibrücken-Land) ausgewiesene Vorrangfläche.
(2) Es ist überdies rechtlich nicht zu beanstanden, dass die an sich zur Ausweisung als Vorranggebiete geeigneten Flächen, die in einem Konflikt zu kommunalen Planungen gestanden haben, in dem Raumordnungsplan als ausschlussfreie Gebiete dargestellt worden sind. Diese sind nicht Gegenstand eines Ziels des Raumordnungsplans geworden. Sie sind von der raumordnerischen Steuerung ausgenommen, denn die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erstreckt sich nicht auf sie, sondern nur auf die Flächen, die der Plan als Ausschlusszonen festschreibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.2005, ZfBR 2006, 159 und juris, Rn. 7; dazu Anmerkung Gatz, juris PraxisReport, 18.04.2006). Deshalb vermag ihre Darstellung im Raumordnungsplan auch nicht das Verhältnis der negativen und positiven Komponenten der festgelegten Konzentrationszonen zueinander zu berühren. Die diesbezüglichen Zielfestsetzungen unterfallen dennoch dem Steuerungsmodell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Es fehlt angesichts der Darstellung ausschlussfreier Gebiete ebenso wenig an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept, denn die Planungsträgerin hat vorliegend alle Flächen des Plangebiets in die Prüfung und Abwägung einbezogen. Dies zwingt den Planungsträger jedoch nicht, flächendeckend für das Plangebiet Ziele und Grundsätze der Raumordnung festzulegen.
(3) Der Regionalplan verschafft der Windenergienutzung auch substanziellen Raum. Die Ausweisung einer Vorrangfläche von (nur) 929 ha vermag nicht den Vorwurf einer unzulässigen Verhinderungsplanung zu tragen. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Grenze zur Negativplanung abstrakt nicht bestimmbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.7.2006, ZfBR 2006, 679 und juris, Rn. 7). Maßgeblich sind die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum. Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet, können jedoch ein Indiz für eine missbilligenswerte Verhinderungstendenz darstellen. Ein solches ist hier nicht gegeben. Ein Vorranggebiet von 929 ha stellt 0,3 % der Gesamtplanfläche und 9,8 % der Potenzialfläche dar.
Vor diesem Hintergrund war es der Planung möglich, - bei sachlicher Rechtfertigung - großräumig Tabuflächen von einer weiteren Betrachtung auszunehmen und damit der Windenergienutzung vorzuenthalten. Denn der Planungsträger ist angesichts des Planungsvorbehalts in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht verpflichtet, eine bestmögliche Verwirklichung der Windenergie zu ermöglichen und alle geeigneten Flächen als Flächen für die Windenergienutzung auszuweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.2003, E 118, 33, 15; BVerwG, Beschluss vom 12.7.2006, ZfBR 2006, 679 und juris, Rn. 8).
Ob vorstehende Flächenbewertung aufrecht erhalten werden kann, wenn von der ausgewiesenen Vorrangfläche - wie die Antragstellerin behauptet - ca. 325 ha sich als nicht windhöffig erweisen sollten, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Antragstellerin ist insoweit eine nähere Darlegung ihres Befundes schuldig geblieben, denn sie hat ihren Ermittlungen ein von der Planung (5 m/s in 50 m Höhe) abweichendes Windhöffigkeitskriterium (3,5 m/s in 10 m Höhe) zugrunde gelegt. Hierzu hat die Antragsgegnerin ausgeführt, es könne nicht ausnahmslos davon ausgegangen werden, dass eine in geringerer Höhe ermittelte Windhöffigkeit grundsätzlich auch in größerer Höhe gegeben sei (etwa wegen geographischer Besonderheiten in der Örtlichkeit). Von daher erscheint die Anwendung abweichender Windhöffigkeitskriterien nicht von vornherein als Erklärung für die unterschiedlichen Ermittlungsergebnisse ausgeschlossen.
b) Es bestehen des Weiteren keine grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich einer abwägungsfehlerfreien Umsetzung des Planungskonzepts. Verhältnisse im Einzelnen, die sich insbesondere im Laufe der mündlichen Verhandlung als klärungsbedürftig ergeben haben, bleiben unberücksichtigt; es kommt auf sie entscheidungserheblich nicht an. Ggf. bietet aber das ergänzende Verfahren Gelegenheit, einzelnen Gesichtspunkten nochmals nachzugehen. Soweit die Antragstellerin rügt, die tatsächlichen Umstände an einem konkreten Standort rechtfertigten auch bei Anwendung der Ausschluss- und Abwägungskriterien der Antragsgegnerin nicht die vorgenommene Gebietsabgrenzung, kann dem auch durch Inzidentkontrolle des regionalen Raumordnungsplans im Rahmen eines Genehmigungsrechtsstreits nachgegangen werden (vgl. Urteil des Senats vom 6.7.2005, BauR 2005, 1758).
aa) Eine folgerichtige Umsetzung eines Planungskonzepts schließt es nicht aus, dass in Einzelfällen von dem Konzept abgewichen wird, sofern die Abweichung ihrerseits gerechtfertigt ist und dadurch die Gültigkeit des abstrakten Konzepts nicht in Frage gestellt wird. Denn dem Raumordnungsplan kommt Planungscharakter zu; er ist ein Abwägungsprodukt, das bei seiner Umsetzung Rücksicht auf die Einzelsituation vor Ort nehmen darf. Daher liegt nicht von vornherein ein Abwägungsfehler etwa darin, dass die Planungsträgerin zum Schutz des Vertrauens kommunaler Planungen auf den früheren Planentwurf aus dem Jahr 2002 in Abweichung von dem Prinzip der Kleinstflächenreduktion Vorrangflächen von weniger als 20 ha Fläche ausgewiesen oder in bestimmten Fällen eine geringere Abstandsfläche zu Siedlungen zugunsten von Vorrangausweisungen (z.B. in der Ortsgemeinde Ohmbach) berücksichtigt hat. Entsprechendes gilt, soweit im Bereich Zellertal im Interesse der eingeleiteten Fremdenverkehrsentwicklung ein arrondiertes Gebiet als Vorbehaltsgebiet Erholung/Fremdenverkehr ausgewiesen und damit eine Abweichung von der Vorlage des landespflegerischen Planungsbeitrags vorgenommen worden ist.
bb) Zweifel an einer konsequenten Umsetzung des Planungskonzepts müssen sich auch nicht deshalb ergeben, weil die Planurkunde weiß gehaltene Flächen aufweist. Die Antragsgegnerin hat insoweit plausibel ausgeführt, dass bei der Planurkunde - soweit keine raumordnungsrechtlichen Festsetzungen/Darstellun-gen vorgenommen wurden - auf eine flächendeckende Darstellung der Realnutzungen verzichtet worden sei; bei den weiß gebliebenen Flächen handele es sich um für die Windenergienutzung ausgeschlossene Flächen.
Bedenken hinsichtlich einer abwägungsfehlerfreien Verwirklichung des Plankonzepts bestehen auch nicht deshalb, weil mit dem Plan Vorranggebiete für die Landwirtschaft, die nach dem Konzept den Windenergiebelangen regelmäßig nachgehen (vgl. S. 18 ff. Heft 115 Westpfalz Informationen), nicht als Vorranggebiete für die Windenergie festgelegt worden sind. Dies kann vom Grundsatz her mit entgegenstehenden Restriktionskriterien sowie fehlender Windhöffigkeit der Flächen begründbar sein. Ob sich dies im Einzelnen für die in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Flächen im Nordwesten und -osten des Plangebiets darstellen lässt, lässt sich hier nicht abschließend erörtern.
cc) Auch im Übrigen bestehen keine grundlegenden Bedenken gegen die Anwendung der Ausschluss- und Abwägungskriterien.
(1) Der von der Antragstellerin geltend gemachte Übertragungsfehler hinsichtlich des Landschaftsschutzgebiets Pfälzerwald kann nicht nachvollzogen werden. Ausgehend von der Veröffentlichungen in dem rheinland-pfälzischen Gesetzesblatt ist der Bereich östlich der B 270 zwischen Waldfischbach-Burgalben und Rodalben sowohl nach der aktuellen Landesverordnung über den „Naturpark Pfälzerwald“ als deutschem Teil des Biospährenreservats Pfälzerwald-Nordvogesen vom 22. Januar 2007 (vgl. GVBl. 2007, 42 nebst Karte in Anlage 1) als auch nach der zuvor geltenden Rechtsverordnung vom 26. November 1984 (vgl. GVBl. 1984, 228 und in Anhang befindliche Karte) unter Schutz gestellt. Entsprechend hat er auch - dem Kartenauszug der Antragsgegnerin zufolge (vgl. Anlage 4 zu Schriftsatz vom 12. September 2007) - als Ausschlussfläche Berücksichtigung gefunden.
(2) Der regionale Grünzug ist in dem Raumordnungsplan nicht weiträumiger als nach den von der Planungsträgerin zugrunde gelegten Maßgaben des Landesentwicklungsprogramm III ausgewiesen worden. Dies zeigt ein Vergleich mit der zeichnerischen Darstellung „Schwerpunktraum für den Freiraumschutz“ in der Plankarte des Entwicklungsprogramms, hinter der die Ausweisung des Raumordnungsplans zurückbleibt.
(3) Auch die Ausweisung der Vorbehaltsgebiete Erholung/Fremdenverkehr in dem Raumordnungsplan lässt sich nach den vorliegenden Karten grundsätzlich in Einklang mit der nach dem Planungskonzept maßgeblichen Vorgabe bringen, dass als solche nur Flächen gelten sollen, die in dem landespflegerischen Planungsbeitrags mit der höchsten Stufe der Erholungseignung charakterisiert sind. Dies kann nach Auffassung des Senats auch für den von der Antragstellerin benannten Bereich nördlich von Kusel festgestellt werden.
(4) Zur weiteren Sachklärung sieht sich der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit auch nicht veranlasst, soweit die Antragstellerin Einwendungen gegen die Festlegung der Vorranggebiete Wasserwirtschaft (Grundwasserschutz) erhebt. Die Antragsgegnerin hat dazu erklärt, die Vorranggebiete auf fachbehördlicher Grundlage an den Kategorien der Wasserschutzzonen I bis III ausgerichtet und bei der Kartenübernahme gewisse Arrondierungen vorgenommen zu haben. Einer abschließenden Entscheidung über die folgerichtige Umsetzung durch den Raumordnungsplan bedarf es jedoch auch insoweit nicht.
(5) Schließlich erweist sich der Vortrag der Antragstellerin, unter Anwendung aller Restriktionskriterien des Planungskonzepts habe sie weitere, bislang unberücksichtigt gebliebene Potenzialflächen in einer Großenordnung von 4.700 ha ermitteln können, hier als nicht grundsätzlich geeignet, Zweifel an einer folgerichtigen Umsetzung des Planungskonzepts zu begründen. Dass sich diese Differenz etwa (allein) mit der Anwendung unterschiedlicher Windhöffigkeitskriterien erklären lässt, wie sie zum einen die Antragstellerin (3,5 m/s in 10 m Höhe), zum anderen die Planungsträgerin (5 m/s in 50 m Höhe) zugrunde gelegt hat, mag nahe liegen. Insoweit hätte sich die Antragstellerin zu einer weiteren Substantiierung veranlasst sehen müssen. Einer weiteren ggf. fachlichen Klärung bedarf es aber auch hier nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 60.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 und 2 LPlG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 24 LPlG
§ 24 LPLG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 2 LPlG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 6 Abs. 4 LPlG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsgesetz
§ 14 Abs. 4 Nr. 3 LPlG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 und 3 LPlG
§ 10 Abs. 2 Satz 4 LPLG
§ 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 12 Abs. 1 und 3 LPlG
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 13 Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 6 Abs. 5 Satz 1 LPlG
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 9 Abs. 2 LPlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 984
DVBl 1989, 1005
NVwZ-RR 2005, 647
BVerfGE 52, 380
BVerfGE 100, 226
NVwZ-RR 2003, 619
1 A 11625/01