Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-28, Aktenzeichen 7 A 17/12
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2017:281117U7A17.12.0

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine am niedersächsischen Elbufer in Höhe der Elbmündung gelegene Gemeinde und ein staatlich anerkanntes Nordseeheilbad. Sie wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten zur Fahrrinnenanpassung von Unter- und Außenelbe.
Der Planfeststellungsbeschluss betrifft die sogenannte Bundesstrecke von Tinsdal (km 638,9) bis zur Elbmündung (km 755,3); Vorhabenträgerin für diesen Streckenabschnitt ist die Bundesrepublik Deutschland. Das Ausbauvorhaben erstreckt sich zudem auf die sogenannte Delegationsstrecke im Gebiet von Hamburg, die Gegenstand eines gleichzeitig erlassenen Planfeststellungsbeschlusses der Freien und Hansestadt Hamburg ist; Vorhabenträgerin ist insoweit die Hamburg Port Authority AöR.
Die Ausbaustrecke ist insgesamt knapp 136 km lang. Mit dem Ausbauvorhaben soll der Zugang zum Hamburger Hafen so verbessert werden, dass Containerschiffe mit einem Tiefgang von 13,5 m in Salzwasser die Elbe zukünftig tideunabhängig befahren können. Für 14,5 m tiefgehende Containerschiffe soll das Zeitfenster für den tideabhängigen Verkehr vergrößert werden. Zu diesem Zweck wurde den Planungen ein Bemessungsschiff mit einer Länge von 350 m, einer Breite von 46 m und einem Tiefgang von 14,5 m (in Salzwasser) zugrunde gelegt. Das Startfenster für die tideabhängige Fahrt wurde so bemessen, dass in dieser Zeit von den drei großen Terminalbereichen im Hamburger Hafen jeweils ein Containerschiff mit einem Tiefgang von 14,5 m abfahren kann.
Die Ausbautiefen schwanken zwischen 0 m über dem BAB-Elbtunnel im Hamburger Hafen und 2,42 m bei Cuxhaven. Die Ausbaubreiten werden von Stromkilometer 748 bis zur Störkurve mit der bisherigen Regelbreite von 400 m nicht verändert. Von der Störkurve bis zur Lühekurve wird die Regelbreite von 300 m auf 320 m vergrößert. In der Delegationsstrecke wird die Regelbreite der Fahrrinne bereichsweise ebenfalls um maximal 20 m vergrößert.
Zwischen dem Ausgang der Lühekurve (km 644) und Blankenese (km 636) wird eine Begegnungsstrecke mit einer Fahrrinnenbreite von im Mittel 385 m eingerichtet. Als weitere Baumaßnahmen sind die Einrichtung eines Warteplatzes in Höhe Brunsbüttel und der Ausbau der Hafenzufahrten Parkhafen/Waltershofer Hafen geplant. Für die Köhlbrandkurve sind eine Vorsetze und für die Richtfeuerlinie Blankenese zwei neue Richtfeuertürme vorgesehen. Zudem soll der Düker Neßsand (km 636,8) ersetzt werden.
Für die Baggerarbeiten werden Hopper- oder Eimerkettenbagger mit Transportschuten eingesetzt. Die Unterbringung des anfallenden Baggerguts ist Gegenstand eines Strombau- und Verbringungskonzepts, das u.a. die Errichtung von Unterwasserablagerungsflächen (UWA) sowie Umlagerungsstellen und Übertiefenverfüllungen vorsieht. Mit den UWA, insbesondere den UWA Medemrinne Ost und Neufelder Sand im Bereich der Elbmündung, werden neben der Unterbringung des Ausbaubaggerguts auch strombauliche Zwecke verfolgt.
Das Planfeststellungsverfahren wurde im September 2006 eingeleitet. Im Zeitraum von September 2008 bis Ende 2010 wurden die Pläne dreimal geändert. Die 2. Planänderung hatte im Wesentlichen die Planung von Ufersicherungsmaßnahmen im Altenbrucher Bogen zum Inhalt. Diese Maßnahmen waren Gegenstand einer vorläufigen Anordnung vom 11. Mai 2010 und sind seit Ende 2012 abgeschlossen.
Die Pläne für die Bundes- und die Delegationsstrecke wurden mit Beschlüssen vom 23. April 2012 unter Anordnung verschiedener Auflagen - etwa zu den Baumaßnahmen und den Schiffsgeschwindigkeiten sowie zu den Häfen und zur Standsicherheit der Deiche - festgestellt und bekanntgemacht.
Die Klägerin hat gegen den Planfeststellungsbeschluss für die Bundesstrecke fristgerecht Klage erhoben. Während des gerichtlichen Verfahrens hat die Beklagte unter dem 1. Oktober 2013 und dem 24. März 2016 Ergänzungsbeschlüsse erlassen; zudem sind in der mündlichen Verhandlung im Verfahren der Umweltverbände BUND und NABU (BVerwG 7 A 2.15) im Dezember 2016 weitere Ergänzungen durch Protokollerklärungen erfolgt.
Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin erhebliche und nachhaltige Auswirkungen des Vorhabens auf ihre Wirtschaftsstruktur geltend, die maßgeblich vom Tourismus abhänge. Die Strand- und Wattflächen vor Duhnen und Döse sowie die Bojenbäder in Altenbruch und in der Grimmershörnbucht gehörten zu ihren touristischen Hauptattraktionen. Die geplante Verklappung von 12,5 Mio. cbm Ausbaubaggergut an der Umlagerungsstelle Neuer Luechtergrund werde zu einer weiteren Zunahme der Verschlickung auf den Wattflächen führen. Der Badebetrieb in den Bojenbädern werde durch Sog und Schwell großer Containerschiffe und höhere Strömungsgeschwindigkeiten gefährdet. Der Planfeststellungsbeschluss leide an formellen und materiellen Mängeln. Die Öffentlichkeitsbeteiligung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Die den Planungen zugrunde liegenden Gutachten der Bundesanstalt für Wasserbau (BAW) wiesen zahlreiche methodische Fehler auf, insbesondere werde die von der BAW angenommene tidedämpfende Wirkung der beiden UWA in der Elbmündung nicht von Dauer sein. Überdies könne die UWA Medemrinne Ost aufgrund der seit 2006 eingetretenen morphologischen Veränderungen in der Rinne nicht wie planfestgestellt errichtet werden. Die Menge des von der Umlagerungsstelle Neuer Luechtergrund auf die Wattflächen vor Cuxhaven verdriftenden Baggerguts sei wegen fehlerhafter Modellannahmen der BAW um mehrere Zehnerpotenzen unterschätzt worden. Als Bemessungsschiff sei ein deutlich zu kleines "Auslaufmodell" gewählt worden. Dies führe zu einer erheblichen Unterschätzung der Ausbaufolgen etwa im Hinblick auf Sog und Schwell der großen Containerschiffe, der auch für die Deichsicherheit relevant sei, und die Gefahren durch Havarien. Die Auflage zu den Schiffsgeschwindigkeiten verstoße gegen den Grundsatz der Konfliktbewältigung.
Die Klägerin beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 23. April 2012 zur Fahrrinnenanpassung von Unter- und Außenelbe in Gestalt der Planergänzungsbeschlüsse vom 1. Oktober 2013 und vom 24. März 2016 sowie der Protokollerklärungen in den mündlichen Verhandlungen im Verfahren BVerwG 7 A 2.15 aufzuheben,
hilfsweise,
den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
A. Die Klage ist zulässig, insbesondere fehlt es der Klägerin nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis.
Nach der ständigen Rechtsprechung reicht es für die Annahme einer Klagebefugnis aus, wenn eine Betroffenheit in abwägungsrelevanten Belangen nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden kann. Die Beachtlichkeit der geltend gemachten Belange betrifft dagegen in aller Regel nicht die Zulässigkeit des eingelegten Rechtsmittels, sondern dessen Begründetheit (BVerwG, Urteil vom 27. April 2017 - 9 A 30.15 - NVwZ 2017, 1309 Rn. 12; Beschluss vom 26. März 2007 - 7 B 73.06 - Buchholz 451.171 § 9 Buchst. b AtG Nr. 2 Rn. 8).
Daran gemessen liegt eine Klagebefugnis hier entgegen der Auffassung der Beklagten vor. Es erscheint jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin durch die Folgen des Vorhabens in ihrer vom Tourismus geprägten Wirtschaftsstruktur derart schwer und nachhaltig betroffen wird, dass eine Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zumindest in Betracht zu ziehen ist.
B. Die Klage ist aber nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an formellen oder materiellen Fehlern, die die Klägerin rügen kann und die zu seiner Aufhebung oder zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit führen (vgl. § 14e Abs. 6 Bundeswasserstraßengesetz - WaStrG a.F. -, § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG).
I. Der Planfeststellungsbeschluss ist formell rechtmäßig ergangen.
1. Die Rüge, der Kabinettsbeschluss vom 15. September 2004 zur nachträglichen Aufnahme der Fahrrinnenanpassung von Unter- und Außenelbe in den Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2003 bzw. zur Gleichstellung dieses Ausbauvorhabens mit den Vorhaben des vordringlichen Bedarfs hätte gemäß § 14b Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 19b Abs. 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94 - UVPG a.F.) einer strategischen Umweltprüfung (SUP) unterzogen werden müssen, greift nicht durch.
Es kann offenbleiben, ob die Klägerin diese Rüge überhaupt erheben kann (vgl. § 4 Abs. 4 Satz 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG). Sie ist jedenfalls unbegründet. Wie der Senat mit Urteil vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - (BVerwGE 156, 20 Rn. 140) zur Weservertiefung bereits entschieden hat, war eine SUP nach Maßgabe der unionsrechtlichen Übergangsvorschriften und der nationalen Übergangsvorschriften in § 25 Abs. 8 und 9 UVPG a.F. nicht erforderlich. Danach sind Pläne und Programme, deren erster förmlicher Vorbereitungsakt - wie hier die Beschlussfassung der Bundesregierung über den BVWP am 2. Juli 2003 nebst Entscheidungsvorbehalt für die Elb- und Weservertiefung - vor dem 20. Juli 2004 erfolgte und die bis zum 20. Juli 2006 angenommen wurden, nicht SUP-pflichtig. Das Vorbringen der Klägerin, die Ausführungen unter Ziffer 7.4.2 des BVWP 2003 (BT-Drs. 15/2050 S. 50) könnten entgegen der Auffassung des Senats nicht als "Vorbehalt" bewertet werden, der die nachträgliche Aufnahme der Fahrrinnenanpassung in der Unter- und Außenelbe von der SUP-Pflicht befreit habe, gibt keinen Anlass zu einer abweichenden Bewertung. Diesem Passus kann ungeachtet seiner Bezeichnung jedenfalls eindeutig entnommen werden, dass über die Aufnahme des Projekts in den BVWP 2003 bei Vorliegen der Bewertungsreife nach der Methodik der Bundesverkehrswegeplanung abschließend entschieden werden soll. Die Bewertungsreife (vgl. zu den Voraussetzungen BT-Drs. 15/2050 S. 50) ist mit der Vorlage der Nutzen-Kosten-Untersuchung von Januar 2004 sowie der Machbarkeitsstudie von Februar 2004 und den darin (S. 5) aufgeführten weiteren Untersuchungen eingetreten. Auf dieser Grundlage hat das Kabinett von dem Vorbehalt im BVWP 2003 Gebrauch gemacht und das Projekt mit Beschluss vom 15. September 2004 nachträglich, aber vor dem 20. Juli 2006, in den BVWP 2003 aufgenommen.
Für die von der Klägerin beantragte Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union (nachfolgend EuGH) zur Klärung der Frage, ob der BVWP 2003 hinsichtlich des Projekts "Elbvertiefung" einen förmlichen Vorbereitungsakt darstellt, besteht kein Anlass. Die Klägerin hat weder dargelegt noch ist sonst ersichtlich, dass das Verständnis des Begriffs "förmlicher Vorbereitungsakt durch die SUP-Richtlinie in einer Weise vorgeprägt ist, die die rechtliche Bewertung durch den Senat unionsrechtlich bedenklich erscheinen lässt.
Ungeachtet dessen ist die Vorlagefrage auch nicht entscheidungserheblich. Der BVWP 2003 ist im Jahr 2016 vom BVWP 2030 abgelöst worden, der einer SUP mit Öffentlichkeitsbeteiligung unterzogen worden ist. Auf der Grundlage des BVWP 2030 ist das Bundeswasserstraßenausbaugesetz vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3224 - WaStrAbG) erlassen worden, das in Anlage 1, Abschnitt 1, Nr. 11 die Fahrrinnenanpassung der Unter- und Außenelbe als Vorhaben des vordringlichen Bedarfs ausweist. Vor diesem Hintergrund käme eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit wegen einer unterbliebenen und nachzuholenden SUP ohnehin nicht in Betracht.
2. Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an einem Verfahrensfehler, weil die Öffentlichkeit im 2. Planergänzungsverfahren nicht erneut beteiligt worden ist. Der Senat verweist insoweit auf die Ausführungen in seinem Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 24 ff.). Die dagegen gerichtete Rüge der Klägerin, es sei fehlerhaft, dass sie trotz ihres entsprechenden Klagevortrags nicht beteiligt worden sei, greift nicht durch. Die angegriffene Ergänzung der Auflage zu den Schiffsgeschwindigkeiten unter A.II.5.3.3 des Planfeststellungsbeschlusses durch den 2. Planergänzungsbeschluss vom 24. März 2016 (S. 6), wonach die Festsetzung der zur Überwachung der tatsächlichen Geschwindigkeiten durchs Wasser geeigneten Maßnahmen einer Planergänzung vorbehalten bleibt, war nicht Gegenstand der im Verfahren zur 2. Planergänzung vorgelegten Unterlagen. Die Klägerin vermengt insoweit die von ihr in der Sache beanstandete fehlende Festsetzung der Höchstgeschwindigkeiten im Planfeststellungsbeschluss und die ausschließlich auf das Verfahren der Festsetzung bestimmter Maßnahmen bezogene Ergänzung der Auflage unter A.II.5.3.3 des Planfeststellungsbeschlusses.
3. Die unter Bezugnahme auf das Vorbringen der Klägerin im Verfahren BVerwG 7 A 3.17 erhobene Rüge, die Gutachten der BAW vom 5. Mai 2006 und vom 17. Juli 2006 zur Deichsicherheit im bzw. am Beispiel des Altenbrucher Bogens (vgl. PFB, S. 52 f.) seien zu Unrecht nicht Gegenstand der Öffentlichkeitsbeteiligung gewesen, greift ebenfalls nicht durch.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen nicht alle Unterlagen, die möglicherweise zur umfassenden Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Planung erforderlich sind, ausgelegt werden, sondern nur solche, die - aus der Sicht der potenziell Betroffenen - notwendig sind, um den Betroffenen das Interesse an der Erhebung von Einwendungen bewusst zu machen (Anstoßwirkung). Ob dazu Gutachten gehören, beurteilt sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalles (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - BVerwGE 150, 92 Rn. 12). Sachverständigengutachten sind grundsätzlich dann auszulegen, wenn sich erst aus ihnen abwägungserhebliche Auswirkungen auf die Belange potenziell Betroffener oder anerkannter Vereinigungen ergeben, diese also nur bei Kenntnis des Gutachtens hinlänglich über das Vorhaben und dessen Auswirkungen auf ihre Rechte und Interessen unterrichtet sind und sachkundige Einwendungen erheben oder eine Stellungnahme abgeben können. Ergänzt ein Gutachten dagegen nur ausgelegte Planunterlagen, muss es nicht mit ausgelegt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 19).
Davon ausgehend war eine Auslegung der oben genannten BAW-Gutachten hier nicht erforderlich. Die für die Einschätzung ihrer möglichen Betroffenheit durch eine Zunahme von Hochwassergefahren erforderliche Anstoßwirkung ging - ungeachtet der Frage, ob der Hochwasserschutz einen Belang darstellt, dessen Betroffenheit die Klägerin geltend machen kann (vgl. nachfolgend unter Rn. 55 ff.) - schon von den ausgelegten Gutachten J.1, H.1f und H.1d aus. Dies belegen etwa die Ausführungen im Einwendungsschreiben der Klägerin vom 3. Mai 2007 zu den Themen "Erhöhung der Sturmflutgefahr" (S. 8 f.) und "Beeinträchtigung der Deichsicherheit" (S. 3 ff.).
4. Die von der Klägerin - gestützt auf eine Vielzahl von Stellungnahmen unterschiedlicher Fachgutachter sowie zahlreiche Auszüge aus wissenschaftlichen Werken - geltend gemachten methodischen Mängel der Gutachten der BAW stellen keine Verfahrensfehler im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 1a UmwRG dar. Aus dem Umstand, dass der Senat diese im Wesentlichen schon im Verfahren der Umweltverbände erhobenen Rügen in seinem Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 39 ff.) unter dem Prüfungspunkt "formelle Rechtmäßigkeit" behandelt hat, folgt nichts anderes. Diese Verortung war allein der uneingeschränkten Rügebefugnis der Umweltverbände und dem Erfordernis einer sinnvollen Strukturierung und Reihenfolge der Urteilsgründe geschuldet.
a) Unter den - im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nicht näher definierten - Begriff des Verfahrensfehlers werden nach herkömmlichem Rechtsverständnis nur Verstöße gegen Rechtsvorschriften gefasst, die die äußere Ordnung des Verfahrens, d.h. den Verfahrensablauf als solchen betreffen (vgl. § 9 VwVfG). Hierzu gehören etwa Regelungen über den Beginn des Verfahrens, die Beteiligung anderer Behörden und der Öffentlichkeit sowie sonstige Verfahrensschritte, wie etwa die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) oder Vorprüfung. Nicht zum äußeren Verfahrensgang in diesem Sinne gehört dagegen der durch materiell-rechtliche Vorgaben gesteuerte Prozess der Willens- und Entscheidungsbildung, der sich - namentlich im Fachplanungsrecht - regelmäßig auf der Grundlage von Fachgutachten vollzieht. Dieses Begriffsverständnis des Verfahrensfehlers liegt erkennbar auch der Regelungsstruktur des § 4 UmwRG zugrunde, der hinsichtlich der Rechtsfolgen zwischen absoluten (Abs. 1) und relativen (Abs. 1a) Verfahrensfehlern unterscheidet (vgl. BT-Drs. 18/5927 S. 9).
An der Differenzierung zwischen Fehlern, die den Verfahrensablauf betreffen, und solchen, die für die Willens- und Entscheidungsbildung relevant sind, ist auch in Ansehung der Ausgestaltung der UVP im Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94 - UVPG a.F.), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 15. September 2017 (BGBl. I S. 3370), festzuhalten.
b) Die UVP umfasst die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der erheblichen Auswirkungen eines Vorhabens oder eines Plans oder Programms auf die Schutzgüter (§ 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG a.F./§ 3 Satz 1 UVPG n.F.). Sie strukturiert das Verfahren im Vorfeld der Sachentscheidung durch die Phasen der Informationsgewinnung und der Informationsverarbeitung (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2006 - 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <238 f., 246 f.>) und vollzieht sich in verschiedenen Verfahrensschritten (z.B. Unterrichtung, Beteiligung, zusammenfassende Darstellung, begründete Bewertung, Bekanntmachung; vgl. Teil 2, Abschnitt 2 UVPG a.F./n.F.), die ordnungsgemäß durchgeführt werden müssen. Dazu gehört mit Blick auf das zentrale gesetzgeberische Anliegen einer frühzeitigen und effektiven Öffentlichkeitsbeteiligung, dass die ausgelegten Unterlagen die nach § 6 Abs. 3 Satz 3 UVPG a.F./§ 16 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 UVPG n.F. erforderliche Anstoßwirkung entfalten.
Von den einzelnen Verfahrensschritten und ihrer Durchführung zu unterscheiden sind die Anforderungen an ihre inhaltliche Ausgestaltung, die vor allem in den § 6 Abs. 2 bis 4, § 11 UVPG a.F. bzw. den §§ 16, 24 Abs. 1 und § 25 Abs. 3 UVPG n.F. ihren Niederschlag finden. Sie werden von den materiell-rechtlichen Maßstäben der im jeweiligen Einzelfall einschlägigen Fachgesetze geprägt, für deren Prüfung die UVP durch Zusammenstellung und Aufbereitung des umweltbezogenen Tatsachenmaterials den Rahmen und die Grundlage bildet. Diese besondere Funktion der UVP findet auch in § 3 Abs. 1 Satz 2 UVPG n.F. ihren Ausdruck. Danach dient die UVP einer wirksamen Umweltvorsorge nach Maßgabe der geltenden Gesetze (vgl. schon § 12 UVPG a.F.). Daran, dass das UVPG - ebenso wie die UVP-Richtlinie - keine eigenständigen materiellen Prüf- und Bewertungsmaßstäbe dafür liefert, welcher Rang den Umweltbelangen im Rahmen der Zulassungsentscheidung zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2006 - 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <243>; BT-Drs. 18/11499 S. 76), hat auch das Gesetz zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) nichts geändert. Die Entscheidungsstruktur der maßgeblichen fachrechtlichen Vorschriften bleibt von der Novelle, die der Anpassung des UVPG an geändertes Unionsrecht dient, unangetastet (BT-Drs. 18/11499 S. 56, 76). Das bestätigt auch die Regelung zur Berücksichtigungspflicht in § 25 UVPG Abs. 1 und 2 n.F., die - wie bereits die Vorgängerregelung in § 12 UVPG a.F. - mit dem Verweis auf die geltenden Gesetze ebenfalls klarstellt, dass es mangels eigenständiger materiell-rechtlicher Vorgaben im UVPG auf die fachrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen ankommt (vgl. BT-Drs. 18/11499 S. 94). Ein weiterer Beleg für die Verknüpfung der inhaltlichen Ausgestaltung einzelner Verfahrensschritte der UVP mit den fachrechtlichen Prüfungsmaßstäben sind z.B. die auf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und die FFH-Verträglichkeitsprüfung bezogenen Vorschriften in den § 6 Abs. 3 Nr. 2, § 11 Satz 1 und 5 UVPG a.F. und § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UVPG n.F.
Angesichts dieser Regelungssystematik betrifft die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die Fachgutachten der BAW den Anforderungen an den allgemeinen Kenntnisstand bzw. den gegenwärtigen Wissensstand und die allgemein anerkannten/gegenwärtigen Prüfungsmethoden (vgl. § 6 Abs. 3 Nr. 3 und 4 UVPG a.F./§ 6 Abs. 5 UVPG n.F.) gerecht werden, nicht den Verfahrensgang als solchen, sondern beurteilt sich nach Maßgabe der jeweiligen materiell-rechtlichen Zulassungsvoraussetzungen etwa des Naturschutz-, Artenschutz-, Habitat- und Wasserrechts sowie nicht zuletzt des Bundeswasserstraßengesetzes. Dementsprechend hat der Senat schon in seinem Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 40) verlangt, dass die Gutachten, soweit sie z.B. als Grundlage der FFH-Verträglichkeitsprüfung dienen, für die Fragen, die sich dort stellen, hinreichend belastbare Aussagen enthalten müssen.
c) Weder die Richtlinien 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. L 156 S. 17) und 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012 L 26 S. 1 - UVP-Richtlinie) noch die dazu ergangene Rechtsprechung des EuGH geben Anlass, den Begriff des Verfahrensfehlers in § 4 UmwRG auch auf inhaltliche/methodische Fehler von Fachgutachten zu erstrecken.
Die Richtlinien zielen - soweit hier von Interesse - darauf, die Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit am Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten zu gewährleisten (vgl. die Erwägungsgründe Nr. 6 bis 9 der Richtlinie 2003/35/EG und Nr. 18 bis 21 der Richtlinie 2011/92/EU). Zur Erreichung des erstgenannten Ziels ist erforderlich, aber ausreichend, dass die Öffentlichkeit frühzeitig und effektiv über ein Vorhaben informiert wird und hierzu innerhalb eines ausreichend bemessenen Zeitraums Stellung nehmen kann (vgl. Art. 6 Abs. 2 bis 6 der Richtlinie 2011/92/EU). Über die Gewährleistung eines Beteiligungs- und Mitwirkungsrechts gehen die Regelungen nicht hinaus.
Die Regelungen der Richtlinien über den Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren nehmen die Unterscheidung zwischen der verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen auf (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU). Dass diese Unterscheidung auch im Unionsrecht üblich ist, belegt die Mitteilung der Kommission vom 28. April 2017 über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (C(2017)2616 final), in der von Verfahrensrechten und materiellen Rechten die Rede ist (vgl. S. 16 f.). Ihr kann zudem entnommen werden, dass der Begriff "Verfahrensfehler" im Unionsrecht grundsätzlich ebenso verstanden wird wie im nationalen Recht. Danach betreffen Verfahrensrechte gewöhnlich die Beteiligung der Öffentlichkeit und die praktischen Modalitäten, nach denen eine Behörde die Öffentlichkeit über eine geplante Entscheidung informiere, Vorschläge entgegennehme, diese berücksichtige und ihre Entscheidung öffentlich bekannt gebe (vgl. Rn. 45, 47). Ergänzend verweist die Kommission (Rn. 132 ff.) auf den Leitfaden für die Anwendung des Aarhus-Übereinkommens, nach dem sich verfahrensrechtliche Mängel etwa auf die Zuständigkeit der Behörde, ein verbindliches Beschlussfassungsverfahren (z.B. öffentliche Konsultation oder Durchführung einer UVP) oder die Form, in der eine Entscheidung erfolgt ist, bezögen.
Aus der Rechtsprechung des EuGH, insbesondere den Urteilen vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Altrip - und vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683] - ergeben sich ebenfalls keine Anhaltspunkte für ein abweichendes Begriffsverständnis. Soweit es in den Urteilen heißt, nicht nur das Unterlassen einer UVP, sondern auch deren fehlerhafte Durchführung stelle einen Verfahrensfehler dar (EuGH, Urteile vom 7. November 2013 - C-72/12 - Rn. 38 und vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - Rn. 49), folgt daraus nicht, dass auch inhaltliche/methodische Mängel als Verfahrensfehler zu qualifizieren sind. Fehler bei der Durchführung der UVP sind entsprechend Sinn und Zweck der oben genannten Richtlinien vielmehr nur solche, die die Verfahrensgarantien berühren. In Betracht kommen insoweit z.B. Fehler, die der zuständigen Behörde bei der Vornahme einzelner Verfahrensschritte, etwa der Auslegung von Unterlagen, der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung oder der Bekanntmachung unterlaufen sind.
d) Anhaltspunkte dafür, dass der deutsche Gesetzgeber bei der Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz über das unionsrechtlich Gebotene hinausgehen wollte, sind nicht ersichtlich. Sie folgen insbesondere nicht daraus, dass in der Begründung zum Entwurf des "Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zur Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 7. November 2013 in der Rechtssache C-72/12" zu § 4 Abs. 1 Nr. 3 ausgeführt wird, die Voraussetzungen der Nummer 3 seien wegen fehlender Vergleichbarkeit mit den Verfahrensverstößen nach Nummer 1 und 2 nicht erfüllt, "wenn lediglich einzelne Unterlagen oder Angaben fehlen oder inhaltlich fehlerhaft sind" (BT-Drs. 18/5927 S. 10). Dieser Passus lässt nicht den Schluss zu, dass inhaltliche Fehler der Unterlagen nach der Vorstellung des Gesetzgebers relative Verfahrensfehler darstellen. Im Fokus der Ausführungen steht, wie sich aus dem Kontext ergibt, das Bemühen um eine Konturierung der vergleichbaren absoluten Verfahrensfehler im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 3 UmwRG-E, nicht aber eine Beschreibung möglicher relativer Verfahrensfehler.
Gegen ein auch inhaltliche bzw. methodische Mängel der UVP erfassendes Begriffsverständnis spricht auch, dass die den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz maßgeblich prägende Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO angesichts des in § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG vollzogenen Verzichts auf den nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlichen Zusammenhang zwischen der Rechtswidrigkeit der Genehmigungsentscheidung und der Verletzung in eigenen Rechten (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2015 - 7 C 15.13 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 16 Rn. 23) zunehmend an Bedeutung verlöre. Für die Annahme, dass der nationale Gesetzgeber einen solchen Systemwandel vollziehen wollte, spricht nichts. Dies gilt umso mehr, als der EuGH die Verknüpfung von Rechtswidrigkeit und Rechtsverletzung in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in seinem Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - (Rn. 63 f.) als unionsrechtskonform gebilligt und der Gesetzgeber diese Verknüpfung auch in § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG ausdrücklich normiert hat.
II. Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an den geltend gemachten materiell-rechtlichen Mängeln.
1. Die für das Vorhaben streitende Planrechtfertigung liegt vor; insoweit wird auf die Ausführungen im Urteil des Senats vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 207 ff.) verwiesen.
a) Das Vorbringen der Klägerin, die am Bemessungsschiff ausgerichtete Bedarfsbegründung sei angesichts der rasanten Schiffsgrößenentwicklung schon bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses im April 2012 überholt gewesen, stellt den grundsätzlichen Bedarf für die Ausbaumaßnahme nicht in Frage. Von dem Vorhabenziel, die tideunabhängige und tideabhängige Erreichbarkeit des Hamburger Hafens durch den Abbau von Tiefgangsrestriktionen zu verbessern, profitieren auch größere Schiffe als das Bemessungsschiff. Der Hinweis der Klägerin, im Jahr 2012 seien schon 47 % des Containerumschlags im Hamburger Hafen auf die sogenannten ultragroßen Containerschiffe (ULCS) und nur 10 % auf solche in der Größe des Bemessungsschiffs entfallen, geht daher ins Leere. Die Zahlen belegen im Gegenteil, dass die größten Containerschiffe auch heute schon - mit Tiefgangsrestriktionen, die dem aktuellen Ausbauzustand angepasst sind - auf der Elbe verkehren.
b) Die Planrechtfertigung begegnet weiter nicht deshalb Bedenken, weil - wie die Klägerin sinngemäß geltend macht - das am Bemessungsschiff orientierte Ausbaumaß den Anforderungen an die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs nicht gerecht wird.
Ausweislich der von der Beklagten vorgelegten Stellungnahme der Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt (GWS) vom 19. Juni 2017, die die Ausführungen zur Fahrrinnendimensionierung im Erläuterungsbericht (B.2, S. 15 ff.) ergänzt, ist ein sicheres Befahren der Elbe nach nautischen Maßstäben auch für größere Schiffe als das Bemessungsschiff möglich. Danach wird vor dem ersten Befahren des Reviers durch eine neue Schiffskategorie standardmäßig eine nautische Simulation durchgeführt, bei der eine Grenzbetrachtung der zulässigen äußeren Bedingungen und möglicher Begegnungsszenarien vorgenommen wird. Die Ergebnisse werden von einem Expertengremium beurteilt, das die Voraussetzungen, unter denen ein sicheres Befahren des Reviers möglich ist, bestimmt. Diese werden dann als Auflagen im Rahmen einer schifffahrtspolizeilichen Genehmigung gemäß § 57 Abs. 1 Satz 1 der Seeschifffahrtsstraßen-Ordnung vom 22. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3209 - SeeSchStrO) für außergewöhnlich große Fahrzeuge (AGF, vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 10 SeeSchStrO) festgelegt.
Berücksichtigt werden dabei auch die von der Klägerin unter Berufung auf Schroh (in: Wahr-Schau zur geplanten Elbvertiefung, Hrsg. Hintz/Schuldt, 2014, S. 38 ff., 42) und Schuldt (ebenda, S. 49 ff., 52) problematisierten Vorhalte- bzw. Driftwinkel. Messdaten aus dem Jahr 2014 haben ergeben, dass die berechneten Driftwinkel je nach Fahrwasserabschnitt und Größe des Winkels in 98,5 bis nahezu 100 % der Fälle unterschritten worden sind. Die Krängung großer Containerschiffe lag ausweislich einer 2013 bis 2016 durchgeführten Messkampagne trotz Windstärken von 6 bis 7 Bft (Beaufort) aus Nordwest unterhalb 1 Grad.
Die Einschätzung, dass die Revierfahrt auf der Elbe für die aktuell größten Schiffseinheiten sicher ist, wird durch die schadensfreie Schifffahrtspraxis der letzten Jahre bestätigt (Stellungnahme der GWS vom 19. Juni 2017, S. 2). Dass, wie von Schroh (a.a.O. S. 38 ff.) ausgeführt wird, großzügigere Bemessungen mit erheblichen Sicherheitszuschlägen eine in mancherlei Hinsicht einfachere Revierfahrt ermöglichen würden, ist unbeachtlich; ein diesbezügliches Optimierungsgebot besteht nicht.
c) Die unter Bezugnahme auf das Vorbringen der Kläger im Verfahren BVerwG 7 A 1.17 erhobene Rüge, die UWA Medemrinne Ost könne wegen bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses eingetretener und sich fortsetzender morphologischer Veränderungen in der Medemrinne Ost, die zu Auflandungen und einer Aufspaltung der Rinne geführt hätten, aus tatsächlichen Gründen nicht mehr wie planfestgestellt realisiert werden, stellt die Planrechtfertigung ebenfalls nicht in Frage. Zwar fehlt einem Vorhaben, das objektiv nicht realisierbar ist, die Planrechtfertigung, weil es nicht vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 200). Die Realisierbarkeit kann auch nachträglich entfallen und zum Funktionsloswerden eines Planfeststellungsbeschlusses führen (vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74 Rn. 37). Derartige Hindernisse waren aber weder im Zeitpunkt der Planfeststellung gegeben, noch sind sie zu einem späteren Zeitpunkt entstanden. Die Planrechtfertigung stellt eine nur bei groben und offensichtlichen Missgriffen wirksame Schranke der Planungsbefugnis dar. Sie bezieht sich auf das Vorhaben als solches und soll diejenigen Vorhaben bereits auf einer der Abwägung vorgelagerten Stufe ausscheiden, die offensichtlich mit den Zielen des jeweiligen Fachrechts nicht in Einklang stehen. Diese Voraussetzungen liegen hier schon deshalb nicht vor, weil die Klägerin nicht behauptet, dass das Vorhaben "Fahrrinnenanpassung" nicht realisierbar ist, sondern lediglich rügt, eine Baumaßnahme des das Vorhaben flankierenden Strombaukonzepts sei nicht wie planfestgestellt umsetzbar. Diese Rüge stellt das Vorhaben nicht insgesamt in Frage, sondern betrifft nur das "Wie" der Vorhabenrealisierung. Ihr ist daher nicht unter dem Gesichtspunkt einer fehlenden Planrechtfertigung, sondern - soweit entscheidungserheblich - im Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit den fachrechtlichen Vorgaben nachzugehen. Entsprechendes gilt für den Einwand, die planfestgestellten UWA Medemrinne Ost und Neufelder Sand seien wegen der bei der Planung nicht beachteten physikalischen Gesetzmäßigkeiten nach O'Brien und Escoffier nicht auf Dauer in der Lage, die intendierte Tidedämpfung zu bewirken, und die fehlende Wirkstabilität sei auch nicht mit einfachen Unterhaltungsmaßnahmen zu gewährleisten.
2. Mit ihrer - erstmalig mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2017 unter pauschaler Bezugnahme auf das Vorbringen der Klägerin im Verfahren BVerwG 7 A 3.17 erhobenen - Rüge, das Vorhaben verstoße gegen § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG, dringt die Klägerin nicht durch.
a) Nach § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG werden Ausbau- oder Neubaumaßnahmen so durchgeführt, dass mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf den Hochwasserschutz vermieden werden. Die Vorschrift ist durch Art. 4 des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 3. Mai 2005 (BGBl. I 1224) eingefügt worden. Sie stellt nach ihrer Entstehungsgeschichte sowie ihrem Sinn und Zweck keinen Abwägungsbelang, sondern eine strikte Zulassungshürde dar.
aa) Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, dass "negative Auswirkungen auf den Hochwasserschutz vermieden werden" (BT-Drs. 15/3168 S. 7). Damit sollte entsprechend der langjährigen Praxis klargestellt werden, dass der Aus- und Neubau von Wasserstraßen hochwasserneutral durchzuführen ist (BT-Drs. 15/3168 S. 16). Der Bundesrat schlug demgegenüber vor, dass "Ausbau- und Neubaumaßnahmen unter angemessener Berücksichtigung der Auswirkungen auf den Hochwasserschutz durchzuführen sind". Zur Begründung verwies er darauf, dass es unverhältnismäßig sei, auch Maßnahmen mit nur gering negativen Auswirkungen ohne Abwägung der betroffenen Belange generell zu untersagen (BT-Drs. 15/3168 S. 21). Diesem Vorschlag ist die Bundesregierung nicht gefolgt, weil er aus der Sicht des Hochwasserschutzes einen Rückschritt darstelle (BT-Drs. 15/3214 S. 2). Die vom Umweltausschuss empfohlene Fassung stimmte mit der des Regierungsentwurfs überein (BT-Drs. 15/3455 S. 7). Im Vermittlungsausschuss wurde der Begriff "negative" durch die Formulierung "mehr als nur geringfügige“ ersetzt (BT-Drs. 15/5121 S. 3).
Die Entstehungsgeschichte belegt das Anliegen des Gesetzgebers, in § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG einen verbindlichen Versagungstatbestand zu normieren. Die Gesetzesnovelle zielt schon nach ihrem Titel auf eine Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes. Hinter diesem Regelungsziel bliebe eine Auslegung, die den Hochwasserschutz nach Art der vom Bundesrat vorgeschlagenen Alternativfassung als Abwägungsbelang versteht, zurück. Die vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagene und schließlich Gesetz gewordene Fassung trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dadurch Rechnung, dass nicht jede negative (nachteilige), sondern nur eine mehr als geringfügige Auswirkung auf den Hochwasserschutz die Vorhabenzulassung hindert.
bb) Der Qualifizierung als strikter Zulassungsschranke stehen weder der Wortlaut der Norm noch systematische Erwägungen entgegen. Zwar kommt das Regelungsanliegen des Gesetzgebers in § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG nicht gleichermaßen deutlich zum Ausdruck wie etwa in § 68 Abs. 3 Nr. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG), wonach der Plan für einen Gewässerausbau nur dann festgestellt werden darf, wenn eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwasserrisiken nicht zu erwarten ist. In der Sache verfolgen aber beide Regelungen übereinstimmend das Ziel, einem Vorhaben mit relevanten Auswirkungen auf den Hochwasserschutz die Zulassung zu versagen. Abweichendes folgt entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht aus der Verwendung des Begriffs "vermeiden" anstelle von "verhindern". Ihr Hinweis auf andere bundesrechtliche Normen, die den Rechtsbegriff "vermeiden" in einem finalen Sinne gebrauchen, führt nicht weiter. Ob eine Maßnahme erforderlich ist, um ein bestimmtes Ziel, etwa die Vermeidung einer Gefahr, zu erreichen, mag ohne eine Abwägung nicht festzustellen sein. Anders verhält es sich aber dann, wenn es - wie bei § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG - darum geht, dass eine Maßnahme einen bestimmten Erfolg nicht herbeiführen darf. In diesem Fall hat der Begriff "vermeiden" keinen anderen Inhalt als der Begriff "verhindern".
Der Umstand, dass der Hochwasserschutz in § 14b WaStrG nicht explizit als Versagungstatbestand normiert ist, hindert nicht daran, § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG in diesem Sinne zu verstehen. Dass die Regelungssystematik des Bundeswasserstraßengesetzes zu den Abwägungsbelangen und Versagungsgründen nicht in jeder Hinsicht eindeutig ist, zeigt die Vorschrift des § 12 Abs. 7 Satz 3 WaStrG zur "Berücksichtigung" der Bewirtschaftungsziele nach den §§ 27 bis 31 WHG, die ebenfalls strikte Zulassungshürden darstellen (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 [ECLI:EU:C:2015:433] - Rn. 29 ff.; BVerwG, Urteile vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20 Rn. 160 und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 478). Die Vorstellung, dass der Hochwasserschutz eine verbindliche Zulassungsschranke darstellt, liegt schließlich auch den Regelungen in § 78 Abs. 2 Nr. 6 und Abs. 3 Nr. 3 WHG zugrunde, nach denen die Ausweisung neuer Baugebiete oder die Errichtung bzw. Erweiterung baulicher Anlagen in einem Überschwemmungsgebiet nur dann zugelassen werden darf, wenn der bestehende Hochwasserschutz nicht beeinträchtigt wird.
cc) Zu Recht geht die Beklagte allerdings davon aus, dass § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG entgegen der Auffassung der Klägerin auch für besonders hochwassergefährdete Bereiche kein absolutes Beeinträchtigungsverbot normiert; die Geringfügigkeitsschwelle mag dort allerdings sehr bald erreicht sein. Ob ein Vorhaben mehr als geringfügige, d.h. unbedeutende, unwesentliche, nicht ins Gewicht fallende und belanglose (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2012 - 5 C 5.11 - BVerwGE 142, 145 Rn. 14) Auswirkungen auf den Hochwasserschutz hat, unterliegt in vollem Umfang der gerichtlichen Kontrolle. Der Umstand, dass es zur Feststellung von Art und Umfang der Auswirkungen einer naturwissenschaftlich-technischen Prognose bedarf, die ihrerseits nur eingeschränkt überprüfbar ist, ändert daran nichts.
b) Die Klägerin kann einen möglichen Verstoß gegen § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG allerdings nicht rügen. Die Vorschrift entfaltet in Verbindung mit den Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes zum Hochwasserschutz zwar grundsätzlich drittschützende Wirkung. Dies kann aufgrund der besonderen Ausgestaltung des Deichschutzes im Niedersächsischen Deichgesetz vom 23. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 83 - NDG) aber nur der zuständige Deichverband geltend machen.
Als Hoheitsträgerin darf die Klägerin sich weder zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufschwingen noch als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger vertreten (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Januar 2001 - 4 A 12.99 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 161 S. 74 und vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 13). Sie kann vielmehr - ebenso wie mittelbar Betroffene - grundsätzlich nur die Verletzung solcher Rechtsnormen rügen, die auch zu ihrem Schutz bestimmt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 2015 - 9 B 1.15 - juris Rn. 5 m.w.N.). Der Drittschutz lässt sich nur aus solchen Rechtsvorschriften ableiten, die einen überschaubaren Personenkreis, seine geschützten Interessen und die Art der Rechtsverletzungen hinreichend klar bestimmen, bezüglich derer Drittschutz gelten soll (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 41.86 - ZfW 1988, 337 Rn. 8).
aa) Zu den Einzelheiten des Hochwasserschutzes trifft das Bundeswasserstraßengesetz keine Aussage; insoweit ist auf die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes zum Hochwasserschutz (§§ 72 ff. WHG) zurückzugreifen. Diese sind durch das Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), das u.a. zur Umsetzung der Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (ABl. L 288 S. 27 - Hochwasserrichtlinie) dient, neu strukturiert worden. Seither erfasst das Wasserhaushaltsgesetz - wie die Hochwasserrichtlinie - Binnenhochwasser und Küstenhochwasser (§ 72 WHG); die Hochwasservorschriften gelten nicht mehr nur für oberirdische Gewässer. Zu den Risikogebieten im Sinne von § 73 Abs. 1 Satz 1 WHG zählen mithin auch die Gebiete hinter öffentlichen Küstenschutzanlagen, die zu ihrem Schutz dienen. Allerdings stellt § 76 Abs. 1 Satz 2 WHG klar, dass das Regime der Überschwemmungsgebiete (§§ 76 bis 79 WHG) nicht für solche Gebiete gilt, die überwiegend von den Gezeiten beeinflusst sind. Der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass diese Regelungen der besonderen Situation der tidebeeinflussten Flächen, die ohne Schutzanlagen vor allem durch Küstenhochwasser betroffen sind, in denen aber Hochwasser aus dem Binnenland zeitgleich mit einer Sturmflut eintreffen kann, nicht gerecht werden (vgl. BT-Drs. 16/12275 S. 75). Die landesrechtlichen Spezialbestimmungen zum Küstenschutz können daher unabhängig von den Regelungen des Wasserhaushaltsgesetzes zu den Überschwemmungsgebieten aufrechterhalten und fortentwickelt werden (§ 76 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 WHG).
Nach der Definition des nicht im hergebrachten Sinne einer Risikovorsorge zu verstehenden Begriffs "Hochwasserrisiko" in § 73 Abs. 1 Satz 2 WHG dient der Hochwasserschutz jedenfalls auch dem Schutz konkreter, grundrechtlich geschützter subjektiver Rechtspositionen (menschliche Gesundheit, wirtschaftliche Tätigkeiten, erhebliche Sachwerte); die über den Wortlaut von Art. 2 Nr. 2 der Hochwasserrichtlinie hinausgehende Nennung der erheblichen Sachwerte hat klarstellende Funktion (vgl. BT-Drs. 16/12275 S. 74). Der Annahme, dass § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG i.V.m. § 73 Abs. 1 Satz 2 WHG Drittschutz vermittelt, steht nicht entgegen, dass § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwasserrisiken als Beispiel für eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit benennt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gewährte schon die insoweit gleichlautende Vorgängerregelung in § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG - nach Maßgabe der zum Rücksichtnahmegebot entwickelten Grundsätze - Nachbarschutz (BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 27). Die Abgrenzung des geschützten Personenkreises von der Allgemeinheit lässt sich mithilfe der Gefahrenkarten im Sinne von § 74 WHG hinreichend genau vornehmen; bei eingedeichten Küstengebieten gehören zum geschützten Personenkreis die Eigentümer der im Schutz der Deiche und Sperrwerke gelegenen Grundstücke (§ 6 Abs. 1 Satz 1 NDG) entsprechend der Festlegung der Gebietsgrenzen durch den jeweiligen Deichverband (§ 9 Abs. 2 NDG).
Geht es - wie hier - um den Hochwasserschutz für eingedeichte Gebiete gewährt § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG i.V.m. den §§ 73 f. WHG einen Abwehranspruch gegen ein Ausbauvorhaben, das mehr als geringfügige Auswirkungen auf die Deichsicherheit hat und so zu einem Anstieg der Hochwassergefahren in den betroffenen Gebieten führt. Das ist dann der Fall, wenn das Eintreten des Bemessungsereignisses durch den Ausbau wahrscheinlich wird oder die auf den Deich einwirkenden Kräfte ausbaubedingt derart verstärkt werden, das seine Standsicherheit nicht mehr gewährleistet werden kann (vgl. PFB, S. 2171).
bb) Die Klägerin kann den Abwehranspruch aufgrund der speziellen Ausgestaltung der Regelungen zur Deichpflicht und Deicherhaltung für das Festland im Niedersächsischen Deichgesetz aber nicht geltend machen. Hierzu ist nur der jeweils zuständige Wasser- und Bodenverband (Deichverband) befugt. Gemäß § 7 Abs. 1 NDG obliegt die Erhaltung der Hauptdeiche den Deichverbänden, im Falle der Klägerin dem Cuxhavener Deichverband und dem Hadelner Deich- und Uferbauverband (vgl. Nr. 14 und 15 der Anlage zum NDG). Mitglieder der Verbände sind gemäß § 9 Abs. 1 NDG die nach § 6 Deichpflichtigen. Deren Kreis wird für den Cuxhavener Deichverband in § 3 der Verbandssatzung vom 24. April 1996 und für den Hadelner Deich- und Uferbauverband, zu dessen Verbandsgebiet u.a. die Stadtteile Altenbruch und Groden der Klägerin gehören, in § 3 Abs. 1 der Verbandssatzung vom 29. Mai 2006 konkretisiert. Er umfasst nach dem Grundsatz der sogenannten verdinglichten Mitgliedschaft in erster Linie die Eigentümer der geschützten Grundstücke (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 Wasserverbandsgesetz - WVG; siehe BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2003 - 7 CN 2.02 - Buchholz 445.1 Allgemeines Wasserrecht Nr. 8 S. 10 und vom 26. April 2012 - 7 C 11.11 - Buchholz 445.20 Wasserverbandsrecht Nr. 3 Rn. 12 f.); nach der Satzung des Hadelner Deich- und Uferbauverbandes sind zudem die Körperschaften des öffentlichen Rechts in dessen Gebiet korporative Verbandsmitglieder (§ 3 Abs. 1 WVG; siehe auch § 4 Abs. 1 Nr. 3 WVG). Die Zuweisung der Aufgabe der Deicherhaltung an eine Körperschaft der funktionalen Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 WVG; BVerwG, Urteil vom 22. April 2015 - 7 C 7.13 - Buchholz 445.20 Wasserverbandsrecht Nr. 5 Rn. 18 ff., 29), deren Mitglieder sich aus dem Kreis der potenziell Hochwasserbetroffenen rekrutieren, schließt aus, dass einzelne Verbandsmitglieder sich eigenständig auf den durch § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG vermittelten Drittschutz berufen können. Die Wahrnehmung ihrer Interessen ist vielmehr in der Weise vergemeinschaftet, dass diese dem zuständigen Deichverband obliegt. Die Verbandsmitglieder sind darauf verwiesen, dass der Verband das Vorhaben im Hinblick auf die ihm übertragenen Aufgaben bewertet und gegen vorhabenbedingte Auswirkungen auf den Hochwasserschutz gegebenenfalls gerichtlich vorgeht. Hierzu hat namentlich der Hadelner Deich- und Uferbauverband in Anbetracht des mit dem Bund und dem Land Niedersachsen abgeschlossenen Unterhaltungsvertrages vom 19. März 2009 offenbar keinen Anlass gesehen (vgl. § 6 Abs. 1; PFB, S. 2172).
c) Mangels eigener Rügebefugnis der Klägerin kann dahinstehen, ob das Vorhaben mehr als geringfügige Auswirkungen auf den Hochwasserschutz für ihre kommunalen Einrichtungen oder Grundstücke hat. Dafür ist allerdings in der Sache nichts ersichtlich. Die vornehmlich auf vermeintliche Mängel der BAW-Gutachten gestützte Kritik der Klägerin an den Ausführungen des Planfeststellungsbeschlusses zum Hochwasserschutz sieht schon daran vorbei, dass mit der Planänderung II Anfang des Jahres 2010 das Ufersicherungskonzept am Altenbrucher Bogen Gegenstand der Planfeststellung geworden ist. Dieses Konzept ist aus Anlass der natürlichen, strömungsbedingten Erosion von Vorstrandflächen im Bereich des Altenbrucher Bogens unabhängig von den Planungen zur Fahrrinnenanpassung (siehe § 7 des Vertrages vom 19. März 2009) von Vertretern des Landes Niedersachsen und der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes erarbeitet und mit den Einwendungen und Forderungen der vor Ort betroffenen Deichverbände und Gemeinden abgeglichen worden (PÄ II, Teil 1a, S. 2). Es umfasst eine sogenannte Initialbaggerung nördlich der Fahrrinne zur Verringerung des Strömungsdrucks auf das südliche Ufer, eine Modifikation der UWA Glameyer Stack-Ost, die Errichtung von sechs in der Länge variierenden Buhnen östlich des Glameyer Stack (Otterndorfer Stacks) und von 18 in der Länge variierenden Buhnen westlich des Glameyer Stack (Altenbrucher Stacks) im Anschluss an die bereits bestehenden Buhnen (Braaker Stacks; vgl. PÄ II, Teil 1, S. 10 ff.). Das Ufersicherungskonzept war Gegenstand einer vorläufigen Anordnung nach § 14 Abs. 2 WaStrG vom 11. Mai 2010; seine Umsetzung mit einem Kostenaufwand von ca. 64 Mio. € aus Mitteln des Bundes war Ende 2012 abgeschlossen. Dass diese Maßnahmen - nebst den vertraglich übernommenen Unterhaltungspflichten sowie den Auflagen zum Deichbestick unter A.II.5.1 des Planfeststellungsbeschlusses (S. 63) - nicht ausreichen, um mehr als geringfügige Auswirkungen des Vorhabens auf die Deichsicherheit im Altenbrucher Bogen auszuschließen, ist nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr, als der Bund die vollständige Unterhaltung der Sicherungs- und Schutzwerke, der unbefestigten Vorlandbereiche, Unterwasserböschungen und Unterwasserablagerungsflächen sowie sonstigen für die Deichsicherheit bedeutsamen, in der Anlage 1 zum Vertrag aufgeführte Anlagen, gemäß § 2 Abs. 1 des Vertrages vom 19. März 2009 unabhängig von den Ursachen der Belastungen oder Schäden übernommen hat. Eben deshalb besteht nach § 6 Abs. 3 des Vertrages auch bei einem ausbaubedingten Überschreiten der in Absatz 1 genannten Werte für die Unterhaltung kein weitergehender Regelungsbedarf und konnte die methodische Richtigkeit der Prognosen auch aus der Sicht des Hadelner Deich- und Uferbauverbandes dahinstehen (§ 6 Abs. 1 Satz 2).
3. Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an Mängeln der nach § 14 Abs. 1 Satz 2 WaStrG gebotenen Abwägung.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung ermächtigte Stelle in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Diese beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots daher auf die Frage, ob die Verwaltungsbehörde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt hat und ob sie - auf der Grundlage des derart zutreffend ermittelten Abwägungsmaterials - die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 23 f.).
Eine Gemeinde kann, vergleichbar einem von dem Vorhaben mittelbar Betroffenen, eine gerichtliche Kontrolle der planerischen Abwägungsentscheidung nur hinsichtlich ihrer eigenen Rechte und schutzwürdigen Belange und - wegen der insoweit bestehenden Wechselbeziehung - der ihren Belangen gegenüber gestellten, für das Vorhaben streitenden öffentlichen Belange verlangen (BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 18). Als eigene Rechtspositionen kommen - neben dem einfachgesetzlichen Eigentum - nur Belange in Betracht, die sich dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zuordnen lassen (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2008 - 9 A 19.08 - juris Rn. 28). Welches Gewicht diesen Belangen zukommt, wird auch davon bestimmt, ob ihr Träger sich vernünftigerweise auf die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen Änderungen einstellen musste und deswegen nicht auf den Fortbestand einer bestimmten Situation vertrauen durfte (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 2007 - 9 A 17.06 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 64 Rn. 19). Je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geographischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotenzial her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind ihr daher Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2000 - 4 C 13.99 - BVerwGE 112, 274 <291>).
Daran gemessen weist der Planfeststellungsbeschluss keine Abwägungsfehler zu Lasten der Klägerin auf.
a) Eine Eigentumsbetroffenheit der Klägerin scheidet aus. Die Wattflächen vor Duhnen und Döse sowie die Wasser-/Wattflächen in Altenbruch und Grimmershörn stehen nicht in ihrem Eigentum, sondern ausweislich des von der Klägerin vorgelegten Auszugs aus dem Liegenschaftskataster im Eigentum des Landes Niedersachsen.
Die für die Bojenbäder in der Grimmershörnbucht und in Altenbruch genutzten Flächen in der Binnenwasserstraße Elbe unterhalb der MThw-Linie (vgl. § 1 Abs. 3 Niedersächsisches Wassergesetz - NWG) stehen im Eigentum des Bundes; dies gilt ausweislich des Nutzungsvertrages Nr. 60119/03/11 von 2011/2012 (Anlage 2 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) auch für die dort aufgeführten Landflächen längs des Braaker Uferdeckwerks im Bereich der Badeanstalt Altenbruch.
b) Das Vorhaben verletzt die Klägerin nicht in ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt nach ständiger Rechtsprechung eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt (BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 19). Zudem ist die Planungshoheit betroffen, wenn ein Vorhaben die Umsetzung bestehender Bebauungspläne faktisch erschwert oder die in ihnen zum Ausdruck kommende städtebauliche Ordnung nachhaltig stört (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2005 - 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 <157 f.>); unter dieser Voraussetzung kann auch die Beeinträchtigung bereits verwirklichter Bebauungspläne einen abwägungserheblichen Belang darstellen (Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74 Rn. 112). Vorliegend kommt ein Eingriff unter keinem dieser Gesichtspunkte in Betracht.
aa) Zu einer nachhaltigen Störung von auf ihrem Gebiet konkret beabsichtigten oder bereits umgesetzten Planungen hat die Klägerin nichts vorgetragen. Auf die Wattflächen vor Duhnen und Döse und die Watt- und Wasserflächen in der Grimmershörnbucht erstreckt sich ihre Planungshoheit nicht. Diese gehören nicht zu ihrem Gemeindegebiet; Flächen außerhalb des Gemeindegebiets können aber nicht überplant werden (BVerwG, Beschluss vom 21. August 1995 - 4 N 1.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 85 S. 27 f.).
Als seewärtige Gemeindegrenze wird gemeinhin die Uferlinie (MThw-Linie) angenommen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. August 1983 - 12 OVG A 176/80 - juris Rn. 28). Hiervon geht auch die Begründung zum Entwurf des Gesetzes über Gebietsänderungen der Städte Cuxhaven und Norderney sowie der Gemeinde Neuharlingersiel vom 25. September 2013 (Nds. GVBl. S. 233) aus. Danach stellt die MThw-Linie die äußere Begrenzung der Gemeindegebiete zur See dar, weil an dieser Stelle nach § 1 Abs. 2 WaStrG die Küstengewässer beginnen und kommunale Aufgaben an diesen nur bei Ebbe trockenfallenden Flächen zurücktreten; dies gilt auch im Bereich der Mündungstrichter von Ems, Weser und Elbe, die als ursprünglich gemeindefrei angesehen werden (LT-Drs. 17/335). Zu einer Inkommunalisierung der Flächen hat die Klägerin nichts vorgetragen.
bb) Für eine vorhabenbedingte erhebliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit gemeindlicher Einrichtungen ist ebenfalls nichts ersichtlich.
Dass die Wattflächen vor Duhnen und Döse eine gemeindliche Einrichtung oder Teil einer solchen sind (zu den Voraussetzungen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 - 10 C 7.16 - NVwZ 2018, 73 Rn. 42 ff.), hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage verneint. Nach ihren Angaben sind die Flächen ihr einvernehmlich "etwa vom Land Niedersachsen" zur Verfügung gestellt worden; schriftliche Nutzungsverträge hat sie nicht vorgelegt.
Die Bojenbäder in Altenbruch und in der Grimmershörnbucht stellen zwar gemeindliche Einrichtungen dar. Dem steht nicht entgegen, dass sie von einer Eigengesellschaft der Klägerin - der C. GmbH - betrieben werden. Auch eine von einer juristischen Person des Privatrechts betriebene Einrichtung ist eine gemeindliche Einrichtung, wenn sie tatsächlich zu den von der Gemeinde verfolgten öffentlichen Zwecken zur Verfügung steht und wenn die Gemeinde die öffentliche Zweckbindung der Einrichtung nötigenfalls gegenüber der privatrechtlichen Betriebsgesellschaft durchzusetzen imstande ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1989 - 7 B 184.88 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 91 S. 47). Davon kann hier ausgegangen werden.
Die Planfeststellungsbehörde hat aber zu Recht angenommen, dass das Vorhaben nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Bojenbäder führt.
Relevante Auswirkungen auf die Sachausstattung der Bojenbäder, insbesondere die zur Abgrenzung des Badebereichs ausgelegten Bojen und den Badeponton in der Grimmershörnbucht, können ausgeschlossen werden und mussten daher von der Planfeststellungsbehörde nicht näher betrachtet werden. Es ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass die Bojen und der Badeponton dem Angriff von Wellen und Strömungen nach dem Ausbau nicht mehr standhalten können oder ihre Verankerung nicht nötigenfalls verstärkt werden könnte.
Eine erhebliche Verschlechterung der funktionsgerechten Nutzung hat die Planfeststellungsbehörde mit der Begründung verneint, dass Gefahren für Badende durch Schiffswellen und hohe Strömungsgeschwindigkeiten zu bestimmten Tidephasen bereits gegenwärtig bestünden. Eine Gefährdung durch vorhabenbedingt häufiger oder stärker auftretende Schiffswellen oder stärkere Strömungen sei nicht anzunehmen, weil solche für das Ufer einer Wasserstraße typischen Gefahren sowohl aktuell als auch künftig durch die nötige Vorsicht und Aufsicht vermieden werden könnten und wegen der besonderen Lage an einer viel befahrenen Seeschifffahrtsstraße auch müssten. Die Anordnung zu den Schiffsgeschwindigkeiten unter A.II.5.3.1 lasse sogar eine Verbesserung der Situation erwarten (vgl. PFB, S. 553 f., 2501 f., 2509, 2518). Diese Abwägung weist weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht Fehler auf.
(1) Der Planfeststellungsbeschluss geht zu Recht davon aus, dass die mit der Nutzung einer Seeschifffahrtsstraße zum Baden verbundenen Gefahren grundsätzlich hinzunehmen sind und durch entsprechende Vorsichtsmaßnahmen vermieden werden können und müssen. Diese Vorbelastung folgt in rechtlicher Hinsicht schon aus dem in § 1 Abs. 3 WaStrG normierten Vorrang der Verwaltungsaufgaben des Bundes gegenüber anderen Nutzungsinteressen. Danach bestehen die auf Dritte übertragbaren Nutzungsbefugnisse, die den Ländern an den Binnenwasserstraßen und den angrenzenden Mündungstrichtern u.a. zur Durchführung des Badebetriebs eingeräumt sind, nur, soweit die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben des Bundes nicht beeinträchtigt wird. Dazu gehören insbesondere der Aus- und Neubau sowie die Unterhaltung und der Betrieb von Bundeswasserstraßen. Wird die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben beeinträchtigt, muss selbst eine ursprünglich zulässige Nutzung eingestellt werden (OVG Lüneburg, Urteil vom 27. November 1980 - 3 OVG A 267/77 - VkBl. 1981, S. 390). Diese gesetzliche Interessengewichtung spiegelt sich auch in den von der Beklagten vorgelegten Verträgen von Juli 1998 zur Nutzung von Wasserflächen in der Grimmershörnbucht sowie von 2011/2012 zur Nutzung von Landflächen im Bereich der Badeanstalt Altenbruch (Anlagen 1 und 2 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) wider. Darin ist u.a. vereinbart, dass der Nutzer die von ihm auf seine Kosten errichteten Anlagen ändert, verlegt, oder, falls unvermeidbar, beseitigt und die Nutzung dem neuen Zustand anpasst, soweit der Ausbau der Wasserstraße es erfordert (§ 11 Abs. 2). Zudem kann der Nutzer nicht verlangen, dass die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung die Nutzfläche sowie die Anlagen und ihren Betrieb vor Schäden durch natürliche Einwirkungen (z.B. Hochwasser, Eisgang, Strömung) und durch Einwirkungen der Schifffahrt oder durch andere Benutzungen der Wasserstraße schützt; das gilt auch bei natürlichen Veränderungen der Wasserstraße (§ 12 Abs. 1).
Dass der Badenutzung im Vergleich zu den Verkehrsinteressen nur ein geringes Gewicht zukommt, folgt weiter daraus, dass der in § 6 WaStrG vorausgesetzte, nach § 25 WHG in Verbindung mit den Landeswassergesetzen zu bestimmende wasserrechtliche Gemeingebrauch, zu dem auch das Baden gehört (§ 32 Abs. 1 NWG), nur entsprechend des natürlichen Zustands oder innerhalb des jeweiligen Ausbauzustands des Gewässers ausgeübt werden kann; der Benutzungsumfang folgt regelmäßig den Änderungen des Gewässers und nicht umgekehrt. Der Gemeingebrauch vermittelt deshalb auch keinen Anspruch darauf, den natürlichen Zustand oder Ausbauzustand eines Gewässers unverändert beizubehalten (vgl. Cormann, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, WHG, Stand Dezember 2017, § 25 Rn. 11). Er kann gemäß § 6 WaStrG durch Rechtsverordnung nach § 46 Nr. 3 WaStrG oder Verfügung der Behörden der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes geregelt, beschränkt oder untersagt werden, soweit es zur Erhaltung der Bundeswasserstraßen in einem für die Schifffahrt erforderlichen Zustand notwendig ist.
Das Vorbringen der Klägerin, der Betrieb der Bojenbäder genieße Bestandsschutz im Sinne von § 31 Abs. 3 WaStrG, führt zu keinem anderen Ergebnis. Es ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, welche Benutzung oder Anlage unter die Regelungen in § 31 Abs. 3 Nr. 2 und 3 WaStrG zur Freistellung vom Genehmigungserfordernis fallen soll. Die Betonnung der Badestellen mit Bojen und der Badeponton in der Grimmershörnbucht sind nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten erst nach Inkrafttreten des Wasserstraßengesetzes gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG strom- und schifffahrtspolizeilich genehmigt worden; für den Badeponton wird dies durch die von der Beklagten mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2012 vorgelegte Genehmigung vom 2. Juni 1998 belegt. Ob Genehmigungen nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG dem Anwendungsbereich des § 14b Nr. 1 Buchst. b) WaStrG unterfallen, kann dahinstehen. Die genehmigten Gewässerbenutzungen - das Auslegen von Bojen und eines Badepontons - werden von dem Vorhaben nicht betroffen (siehe Rn. 76).
(2) Neben dieser schon im Bundeswasserstraßengesetz angelegten Interessengewichtung durfte die Planfeststellungsbehörde im Rahmen der Abwägung auch dem Umstand entscheidendes Gewicht beimessen, dass der Badebetrieb in den Bojenbädern lagebedingt schon aktuell mit den an einer Bundeswasserstraße typischen Gefahren vorbelastet ist und sich daran ausbaubedingt nichts Wesentliches ändern wird; einer spezifischen Untersuchung der Situation im Ist- und Ausbauzustand bedurfte es dafür nicht (vgl. PFB, S. 2501). Die Annahme der Planfeststellungsbehörde, den Gefahren durch Sog und Schwell sowie Strömungen könne auch in Zukunft mit den schon heute gebotenen und praktizierten Vorsichtsmaßnahmen wirksam begegnet werden, ist nicht zu beanstanden. Die dagegen erhobenen Einwände der Klägerin greifen sämtlich nicht durch.
(a) Nach den im Planfeststellungsbeschluss wiedergegebenen Ergebnissen des BAW-Gutachtens H.1d zu den schiffserzeugten Belastungen ist bei Einhaltung der für die Fahrrinnentiefe angesetzten oberen Bemessungsgeschwindigkeiten nach der Fahrrinnenanpassung eine Erhöhung des Absunks lokal unterschiedlich bis zu 0,2 m zu erwarten. Bei den kurzperiodischen Sekundärwellen ist - in Abhängigkeit von der Schiffsgeschwindigkeit - von maximalen Erhöhungen von 0,1 m auszugehen (PFB, S. 2501; H.1d, S. 120; J.1, S. 20 ff.). Diese Maximalwerte gelten auch für den Abschnitt zwischen Cuxhaven und Altenbruch (vgl. H.1d, S. 112 und 121, Bild 44). Gegen die Annahme, dass diese Änderungen nicht zu einer relevanten Verstärkung der Belastungen durch Sog und Schwell führen, ist nichts zu erinnern.
Das BAW-Gutachten H.1d leidet nicht an Mängeln, die seine Belastbarkeit in Frage stellen, insbesondere erweist es sich nicht deshalb als fehlerhaft, weil es keine größeren Schiffe als das Bemessungsschiff in den Blick nimmt. Hierzu wird auf die Ausführungen im Urteil des Senats vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 122 ff.) Bezug genommen. Die dagegen gerichteten Angriffe der Klägerin geben keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung.
Das Gutachten H.1d hat die vorhabenbedingten Auswirkungen auf die schiffserzeugten Belastungen nicht für die "normale" Revierpassage des Bemessungsschiffs, sondern für Extremsituationen untersucht (vgl. Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 125). Die Abschätzungen der BAW beziehen sich auf eine außermittige Passage des Bemessungsschiffs bei örtlichem Tideniedrigwasser (tideunabhängige Fahrt) mit maximal zulässigem Tiefgang. In der Praxis orientiert sich die Fahrweise der einkommenden Schiffe insbesondere im Bereich des Bojenbades Altenbruch dagegen an der Richtfeuerlinie (in etwa Fahrrinnenmitte); größtenteils fahren die Schiffe sogar noch weiter nördlich. Zudem passiert der größte Teil der einkommenden Containerschiffe das Revier und damit auch Cuxhaven oder Otterndorf bei tideabhängiger Fahrt in einem Zeitfenster von ungefähr zwei Stunden vor bis zwei Stunden nach örtlichem Hochwasser; der mittlere Tidehub für Cuxhaven beträgt 3,0 m. Durch den bis zu 3,0 m höheren Wasserstand sind die Querschnittsverhältnisse im Gewässer gegenüber der worst-case-Annahme, die dem Gutachten H.1d zugrunde liegt, deutlich günstiger (vgl. Stellungnahme der GWS vom 29. September 2017, S. 1).
Zudem sieht die Klägerin daran vorbei, dass größere Schiffe als das Bemessungsschiff das Revier weder aktuell noch zukünftig ohne Tiefgangsrestriktionen befahren dürfen. Schon jetzt gibt es für Fahrzeuge, die größer sind als das Bemessungsschiff zur letzten Fahrrinnenanpassung, abgestufte Tiefgänge, die gestützt auf § 60 Abs. 1 SeeSchStrO in der Zweiten Bekanntmachung der GWS - Außenstelle Nord - zur Änderung der Bekanntmachung zur Seeschifffahrtsstraßen-Ordnung vom 6. Juli 2015 (BAnz AT vom 16. Juli 2015 B7) festgelegt sind. AGF benötigen zudem eine schifffahrtspolizeiliche Genehmigung nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 SeeSchStrO, die - wie bereits ausgeführt - mit Bedingungen und Auflagen etwa zur Geschwindigkeit und zum Tiefgang, zu Begegnungs- und Überholverboten, zur Schlepperbegleitung und zu den für die Revierfahrt zulässigen Windstärken erteilt werden kann. Hieran ändert sich auch nach dem Fahrrinnenausbau im Grundsatz nichts; die Festlegungen zu den Tiefgängen und sonstigen Auflagen in den schifffahrtspolizeilichen Genehmigungen werden nur dem aktuellen Ausbauzustand angepasst.
Überdies bewirken selbst größere Abmessungen als diejenigen des Bemessungsschiffs aufgrund der modernen Schiffskonstruktionen nach den ergänzenden Erläuterungen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren nicht zwingend eine Erhöhung der schiffserzeugten Belastungen. Das ist plausibel, denn ausweislich des BAW-Gutachtens H.1d (S. 15) entstehen die kurzperiodischen Sekundärwellen - in Abhängigkeit von der Schiffsgeschwindigkeit und besonders der Schiffsform - durch die unterschiedlichen Druckverteilungen an Bug, vorderer und hinterer Schulter sowie Heck. Die Schiffsgeschwindigkeit gehört neben dem Passierabstand vom Ufer, dem Teilquerschnittsverhältnis und dem Verhältnis von Gesamtwassertiefe zum Tiefgang zu den wesentlichen Parametern für die schiffserzeugten Belastungen. Dem entspricht, dass nach den Angaben der Beklagten die beanstandeten Belastungen durch Sog und Schwell in der Vergangenheit vielfach von zu schnell fahrenden Feederschiffen verursacht worden sind.
Der Hinweis der Klägerin auf einen Vorfall mit Personenschäden im Bojenbad Altenbruch am 8. August 2003, der durch Sog und Schwell des Großcontainerschiffs "MS Hanjin Berlin" verursacht worden ist, führt zu keinem anderen Ergebnis. Dieser Vorfall stellt trotz der geringen Entfernung des Bojenbads zur Fahrrinne ein während des 40-jährigen Betriebs singuläres Ereignis dar. Überdies waren seinerzeit gemäß Spruch des Seeamtes Hamburg vom 10. Dezember 2003 die Sicherheitsorganisation und die technische Ausstattung des Bojenbads unzureichend (Anlagen B2 und B3 zum Schriftsatz vom 5. Oktober 2012). Die Sicherheit der Badegäste ist inzwischen durch eine Reihe von Maßnahmen verbessert worden (vgl. Anlagen B4, B5 und B6 zum Schriftsatz vom 5. Oktober 2012). Seither hat sich nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten kein vergleichbarer Unfall ereignet, obwohl auf der Elbe schon jetzt deutlich größere Schiffe verkehren als die "MS Hanjin Berlin". Allein im Jahr 2011 sind mindestens 2 816 in Länge, Breite oder Tiefgang oder mehrerer dieser Dimensionen größere Schiffe im Hamburger Hafen angekommen, ohne dass es zu einem vergleichbaren Unfall gekommen ist.
Für das Bojenbad Grimmershörn, das auf einen kleinen Ausschnitt der Grimmershörnbucht beschränkt ist, sind der Beklagten schiffsinduzierte Badeunfälle mit Schäden und rechtlichen Konsequenzen nicht bekannt. Soweit Anzeigen über erhöhten Wellenschlag zu Ordnungswidrigkeitenverfahren geführt haben, hat es sich bei den mutmaßlichen Verursachern nicht nur um AGF, sondern auch um kleinere Fahrzeuge gehandelt. Dies gilt insbesondere für den durch eine Korvette der Marine ausgelösten Vorfall am 1. August 2014, die mit einer Passagegeschwindigkeit von 24 kn (Knoten) unterwegs war.
Laut Stellungnahme der GWS vom 29. September 2017 (S. 2) sind seit 2012 für den Bereich Cuxhaven einschließlich Otterndorf/Altenbruch nur drei Vorfälle im Hinblick auf Sog und Schwell angezeigt worden. Gegenstand der Anzeigen waren Sachschäden während Umschlagarbeiten im Hafenbereich bzw. in einem Fall Beeinträchtigungen von Arbeiten an einer Fahrwassertonne. Dies bestätigt die Einschätzung der Planfeststellungsbehörde, dass die Sensibilität für das Thema Sog und Schwell sich inzwischen verbessert hat (PFB, S. 2518).
(b) Angesichts der Bedeutung der Schiffsgeschwindigkeiten für die Belastungen durch Sog und Schwell durfte die Planfeststellungsbehörde zu Recht annehmen, dass die Auflagen zu deren Beschränkung und Überwachung (A.II.5.3.1; PFB, S. 65) die Situation gegenüber dem Ist-Zustand sogar verbessert (PFB, S. 2502). Der streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluss bestimmt statt der bisher zu beachtenden Richtgeschwindigkeit von 17 kn für den Abschnitt Brunsbüttel bis zur See künftig als zulässige Höchstgeschwindigkeit 15 kn, die für Fahrzeuge mit einer Länge ab 90 m verbindlich einzuführen sind; im Bedarfsfall kann der Vorhabenträger die Regelungen auch Fahrzeugen unter 90 m Länge auferlegen (A.II.5.3.1; PFB, S. 65).
Die Auflage zu den Schiffsgeschwindigkeiten verstößt nicht gegen das Gebot der Konfliktbewältigung; insoweit wird auf die Ausführungen im Urteil des Senats vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 228 ff.) verwiesen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin trifft die Umsetzung der an den Vorhabenträger gerichteten Auflage nicht auf rechtliche Hindernisse. Die zulässigen Höchstgeschwindigkeiten werden gemäß § 60 Abs. 1, § 26 Abs. 3 SeeSchStrO für den in § 1 Abs. 1 Nr. 6 geregelten Geltungsbereich von der GWS durch Bekanntmachung zur Seeschifffahrtsstraßenordnung festgesetzt. Rechtsträger der GWS ist die Bundesrepublik Deutschland, die zugleich Vorhabenträgerin für die Bundesstrecke ist. Die verbindliche Festsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeiten außerhalb des Planfeststellungsverfahrens begegnet weiter nicht deshalb Bedenken, weil - wie die Klägerin geltend macht - die GWS hiervon nachträglich auf Druck interessierter Kreise zu Gunsten der Reedereien abweichen könnte. Die Festlegung der Schiffsgeschwindigkeiten hat sich als seeverkehrsrechtliche Regelung auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 des Seeaufgabengesetzes (SeeAufgG), § 23 Abs. 3, § 60 Abs. 1 SeeSchStrO an den Erfordernissen von Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs auszurichten. Dies gilt aber immer nur im Rahmen der rechtlichen Bestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses, der den Verkehr auf der Bundeswasserstraße in seiner konkreten Ausgestaltung erst eröffnet. Insoweit gilt hier nichts anderes als dies im Verhältnis von Wegerecht und Verkehrsrecht auch sonst der Fall ist.
Für eine generelle Herabsetzung der im Abschnitt zwischen Cuxhaven und Brunsbüttel zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 15 kn auf 12 bis 13 kn besteht entgegen der Auffassung der Klägerin auch in Anbetracht der Stellungnahme der GWS vom 29. September 2017 kein Anlass. Soweit danach aufgrund der Erfahrungen aus der Praxis, aus nautischen Simulationen und der Auswertung von Fahrtverläufen etwa 12 bis 13 kn Fahrt durchs Wasser als sichere Geschwindigkeit für das Durchfahren des Altenbrucher Bogens angelegt werden, betrifft dies nur die tideabhängige Fahrt der einkommenden Containerschiffe (AGF). Demgegenüber gilt die maximal zulässige Höchstgeschwindigkeit von 15 kn für alle Schiffe ab 90 m Länge; einen Anspruch auf Unterschreitung der insoweit als unkritisch eingestuften Geschwindigkeiten aus Gründen der Vorsorge hat die Klägerin nicht.
Zur Überprüfung der Wirksamkeit der Geschwindigkeitsbeschränkungen ist im Planfeststellungsbeschluss eine Dokumentations- und Berichtspflicht vorgesehen (A.II.5.3.4; PFB, S. 65); für den Fall, dass die Maßnahmen sich als unzureichend erweisen, hat die Planfeststellungsbehörde sich weitere Maßnahmen vorbehalten (A.II.5.3.5; PFB, S. 65).
Unabhängig davon muss die Schiffsführung die Geschwindigkeit nach § 26 Abs. 1 SeeSchStrO rechtzeitig so weit vermindern, dass Gefährdungen durch Sog und Schwell vermieden werden (siehe A.II.5.3.2; PFB, S. 65); dafür hat auch der Lotse Sorge zu tragen (PFB, S. 553, 2501). Die Pflicht zur Annahme von Lotsen besteht grundsätzlich für alle Schiffe ab einer Länge von 90 m (vgl. § 6 der Verordnung über die Verwaltung und Ordnung des Seelotsreviers Elbe - Elbe-LV - vom 8. April 2003). Einzelne Verstöße gegen diese Regelungen sind nicht der Vorhabenträgerin, sondern der Schiffsführung zuzurechnen.
(c) Die Abwägung erweist sich zudem nicht deshalb als fehlerhaft, weil - wie die Klägerin geltend macht - die zulässigen Höchstgeschwindigkeiten bei Extremwetterlagen, insbesondere hohen Windstärken und bestimmten Windrichtungen, zur Erhaltung der Manövrier- und Steuerfähigkeit zwangsläufig überschritten werden müssten.
Es erschließt sich schon nicht, inwieweit Extremwetterlagen und ihre Auswirkungen auf die Revierfahrt für den auf den Zeitraum vom 1. Juni bis 15. September beschränkten Badebetrieb in den Bojenbädern abwägungsrelevant sein sollen. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass der Badebetrieb bei Windstärken um 6 bis 7 Bft erheblichen Einschränkungen unterliegt und es der Betreiberin der Bäder ohne Weiteres zuzumuten ist, den Badebetrieb ab 7 Bft kontinuierlicher Windstärke einzustellen.
Ungeachtet dessen greift der auf die Ausführungen von Schuldt (in: Wahr-Schau zur geplanten Elbvertiefung, Hrsg. Hintz/Schuldt, 2014, S. 50, 52) gestützte Einwand, die Geschwindigkeitsbegrenzungen ließen sich bei besonderen Verkehrs- oder Witterungslagen aus nautischen Gründen nicht durchsetzen, auch in der Sache nicht durch. Besonders windanfällig sind vor allem AGF, die für das Befahren der Revierstrecke eine schifffahrtspolizeiliche Genehmigung nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 SeeSchStrO benötigen. Diese wird nach den Angaben der Beklagten nur bis einschließlich Windstärke 6 Bft (Mittelwert der gemessenen Windgeschwindigkeiten in einem zehnminütigen Zeitraum) erteilt, vereinzelte Böen können darüber liegen. Bei kontinuierlichen Windstärken von 7 Bft verkehren daher keine AGF mehr auf der Elbe (PFB, S. 2201). Zudem ist nach den Ausführungen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren bei Manövriersimulationen der TU Hamburg im Jahr 2006 nachgewiesen worden, dass die Schiffe auch bei Windgeschwindigkeiten von 6 und 9 Bft bei den angesetzten Bemessungsgeschwindigkeiten manövrierfähig bleiben. Die Steuerfähigkeit und Kursstabilität der großen Containerschiffe - einschließlich der AGF - ist gemäß Stellungnahme der GWS vom 19. Juni 2017 in der Praxis sehr gut. Die Grenze der Steuerfähigkeit liegt bei Windbedingungen von 6 Bft bei einer Schiffsgeschwindigkeit von 6 bis 7 kn, bei geringeren Windgeschwindigkeiten noch darunter (S. 3).
(d) Die Annahme der Planfeststellungsbehörde, die vorhabenbedingten Änderungen der Strömungsgeschwindigkeiten lägen insgesamt in einem Bereich, der für Badegäste unerheblich sei, weil die Strömung schon im Ist-Zustand zu bestimmten Tidephasen eine erhebliche Gefahr für Badende darstelle und für ein sicheres Baden deshalb besondere Umsicht erforderlich sei (PFB, S. 553, 2502), lässt ebenfalls keine Abwägungsfehler erkennen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin wird ihr Vorbringen, der Badebetrieb in den Bojenbädern werde durch erhöhte Strömungsgeschwindigkeiten beeinträchtigt, durch die Abbildungen in der Anlage 1 zum BAW-Gutachten H.1c nicht gestützt. Die Abbildungen 70 (S. 90) und 80 (S. 102) weisen die Grimmershörnbucht als strömungsberuhigt aus; sowohl die maximale Flutstromgeschwindigkeit als auch die maximale Ebbestromgeschwindigkeit bewegen sich im Gebiet des Bojenbades im Bereich bis 0,2 m/s. Ausbaubedingte Änderungen lassen sich den Abbildungen 71 (S. 91) und 81 (S. 103) nicht entnehmen. Für das Gebiet des Bojenbades Altenbruch können den genannten Abbildungen maximale Flut- und Ebbestromgeschwindigkeiten von jeweils bis zu 0,8 m/s entnommen werden. Ausbaubedingte Änderungen der maximalen Flutstromgeschwindigkeit ergeben sich daraus nicht; die maximale Ebbestromgeschwindigkeit nimmt danach geringfügig zu.
Abgesehen davon treten die größten Änderungen der Strömungsgeschwindigkeiten in der Fahrrinne auf, während sie sich zu den Ufern hin abschwächen (PFB, S. 2502). Darauf, ob und wenn ja, in welchem Umfang die Strömungsgeschwindigkeiten in der Fahrrinne ausbaubedingt zunehmen, kommt es für die Nutzung der Bojenbäder daher entscheidungserheblich nicht an. Im Uferbereich der Altenbrucher und Otterndorfer Stacks wird die Flut- und Ebbeströmung zudem durch das - von der Klägerin auch insoweit nicht weiter zur Kenntnis genommene - Altenbrucher Ufersicherungskonzept erheblich vermindert. Nach den ergänzenden Erläuterungen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren wird die Strömungsberuhigung vor allem durch die Buhnen bewirkt, weil eine ausbaubedingte oder sonstige Strömungserhöhung sich von der tiefen Rinne aus nur bis zur sogenannten Streichlinie, d.h. der gedachten Verbindung von Buhnenkopf zu Buhnenkopf ausbilden kann. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegentreten. Ihr Vorbringen, im Bereich Braaker Stack 5 habe die Strömung Wasserbausteine aus dem Fuß-/Wurzelbereich gelöst und im Badestrandbereich verteilt, ist nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten aufgrund der inzwischen im Altenbrucher Bogen errichteten Buhnen, die im Westen an die Streichlinie der bereits vorhandenen Braaker Stacks anschließen (vgl. S. 24 der vorläufigen Anordnung für das Ufersicherungskonzept am Altenbrucher Bogen vom 11. Mai 2010), überholt; der Bereich ist seither versandet.
Vor diesem Hintergrund ist es abwägungsfehlerfrei, die Betreiber der Bojenbäder hinsichtlich der verbleibenden Restrisiken durch Sog und Schwell sowie Strömungen wie bisher auf die erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen (Warnschilder, Badeaufsicht, Information) zu verweisen. Dies gilt umso mehr, als nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten im gerichtlichen Verfahren mit einem Verkehr von etwa zwei bis drei AGF pro Tag während der Badezeiten zu rechnen ist.
(3) Die Abwägung leidet nicht an einem Mangel, weil die Planfeststellungsbehörde die Gefahr von Havarien und deren Auswirkungen auf die Infrastruktur, insbesondere den Hafen der Klägerin verkannt hat.
Im Planfeststellungsbeschluss wird eine vorhabenbedingte Erhöhung des Havarierisikos verneint. Der prognostizierte Anstieg der Schiffszahlen und -größen habe angesichts des hohen Standards der Verkehrsüberwachung und -lenkung durch die Verkehrszentralen keinen Einfluss auf die Schiffssicherheit; das Vorhaben trage durch die größere Fahrrinnenbreite, den Warteplatz bei Brunsbüttel und die Begegnungsbox im Gegenteil zu einer Verminderung der Risiken bei. Die Lotsen seien in Simulationslehrgängen auf die Handhabung der - schon heute teilabgeladen auf der Elbe verkehrenden - großen Schiffe vorbereitet worden. Bei komplexen Schadenslagen koordiniere das Havariekommando als gemeinsame Einrichtung von Bund und Küstenländern die erforderlichen Maßnahmen. Die transportierten Gefahrengüter würden im zentralen Meldesystem für Gefahrgut und Schiffsverkehre der Bundesrepublik Deutschland (ZMGS) erfasst und könnten daher im Havariefall fachgerecht geborgen werden (PFB, S. 347, 804, 2372 ff.). Diese Abwägung weist keine Mängel auf.
Es kann dahinstehen, ob eine mögliche Betroffenheit der Klägerin im Havariefall überhaupt schlüssig dargetan ist. Das von der Klägerin im Verfahren BVerwG 7 A 3.17 eingereichte Gutachten von Prof. Zanke von August 2017 zu den Auswirkungen eines im Bereich des Altenbrucher Bogens havarierten Großcontainerschiffs mit einer fast vollständigen Blockade der Fahrrinne ist für diesen Zweck jedenfalls ungeeignet. Die vom Gutachter nach eigener Darstellung ungeprüft zugrunde gelegten Annahmen einer Querlage und Manövrierunfähigkeit des havarierten Schiffs in der Fahrrinne (S. 2) sind ausweislich der Stellungnahme der GWS vom 29. September 2017 (S. 2 f.) realitätsfremd. Aufgrund der Wassertiefe und der dann jeweils zulässigen Tiefgänge ist eine Grundberührung in der Mitte des Fahrwassers nicht möglich, ohne Grundberührung verbleibt ein Schiffskörper aber nicht stationär und quer in einem Strömungsgewässer.
Ungeachtet dessen setzt die Klägerin den Stellungnahmen der GWS vom 19. Juni 2017 und vom 29. September 2017 zur Verkehrssicherheit nichts Substantielles entgegen. Weder die Ausführungen von Lazarus ("Elbvertiefung - Containerriesen auf der Elbe. Eine Risikoabschätzung", 2016) noch von Schroh (a.a.O. S. 38, 40, 45) erschüttern die durch die vorgenannten Stellungnahmen weiter unterlegte Annahme der Planfeststellungsbehörde, ein relevanter Anstieg des Havarierisikos sei aufgrund der Verbesserungen bei der Verkehrsüberwachung durch die Verkehrszentralen, der Manövrierfähigkeit der Schiffe und der Positionsbestimmung trotz der Zunahme des Verkehrs mit größeren Schiffen nicht zu befürchten. Allein aus dem Umstand, dass - wie bereits derzeit - Havarien nie gänzlich auszuschließen sind, kann nicht auf eine signifikante Risikoerhöhung geschlossen werden.
c) Der Planfeststellungsbeschluss verletzt die Klägerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.
Die Klägerin befürchtet erhebliche Auswirkungen auf ihre Attraktivität als Tourismusstandort durch eine vorhabenbedingte Zunahme der Gefahren für den Badebetrieb in den Bojenbädern und eine weitere Verschlickung der Wattflächen vor Duhnen und Döse, die auf vielfältige Weise zu Erholungszwecken genutzt würden. Dies werde dazu führen, dass Touristen und Tagesgäste ausbleiben, und wirke sich nachteilig auf ihre touristische Infrastruktur und Arbeitsplätze aus.
Nach Einschätzung der Planfeststellungsbehörde ist diese Sorge unbegründet. Der Tourismus werde im gesamten Maßnahmengebiet durch das Vorhaben nicht gefährdet. Negative Auswirkungen auf Arbeitsplätze, Vermietbarkeit von Hotelzimmern und Ferienwohnungen etc. seien nicht zu besorgen, zumal die Großschifffahrt auf der Elbe auch ein Anziehungsmagnet für den Tourismus sei (PFB, S. 2518). Diese Bewertung lässt keine Abwägungsfehler erkennen.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Gemeinde nicht befugt ist, allgemeine Auswirkungen einer Fachplanung auf ihre Wirtschaftsstruktur - etwa durch die Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Betätigung dort ansässiger Unternehmen und Tourismusbetriebe - geltend zu machen. Die Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde wird von vielfältigen Faktoren bestimmt und beeinflusst, die jedoch nicht sämtlich speziell dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zugeordnet sind (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 14.95 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 107 S. 29 f.; Beschluss vom 26. Januar 2000 - 4 VR 19.99 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 156 S. 36). Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht kann aber ausnahmsweise dann verletzt sein, wenn die Auswirkungen des Vorhabens die Wirtschaftsstruktur und die Leistungsfähigkeit einer durch Tourismus geprägten Gemeinde massiv und nachhaltig verschlechtern (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Februar 1999 - 4 A 47.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 148 S. 11 f. und vom 18. Juli 2013 - 7 A 4.12 - BVerwGE 147, 184 Rn. 63).
Anhaltspunkte für derart gravierende Auswirkungen des Vorhabens hat die Planfeststellungsbehörde - auch in Ansehung der hohen Bedeutung, die sie der Elbe für den Tourismus und die Naherholung beigemessen hat (PFB, S. 2517 f.) - zu Recht nicht festgestellt.
Im Hinblick auf die Bojenbäder in Altenbruch und der Grimmershörnbucht kann auf die vorstehenden Ausführungen unter Randnummer 72 ff. verwiesen werden. Danach hat die Planfeststellungsbehörde bereits eine signifikante Zunahme der Gefahren für den Badebetrieb durch Sog und Schwell sowie höhere Strömungsgeschwindigkeiten zu Recht ausgeschlossen. Mangels relevanter Änderung des Status quo scheidet eine dadurch bedingte massive und nachhaltige Verschlechterung der Wirtschaftsstruktur von vornherein aus.
Für die geltend gemachte Zunahme der Verschlickung auf den Wattflächen vor Duhnen und Döse gilt im Ergebnis nichts anderes.
Abgesehen davon, dass der Klägerin insoweit keine Eigentumsposition zusteht, sondern ihr nur ein - durch die Nähe zur Bundeswasserstraße Elbe und die im Tideästuar vorhandenen natürlichen Einflüsse geprägter - Lagevorteil zugute kommt, sind die Wattflächen schon nach ihren eigenen Bekundungen bereits seit etwa zehn Jahren verstärkt von Verschlickungen betroffen, die in Auftreten und Intensität variieren. Belastbare Belege für ihre These, die Verschlickungen seien auf vorangegangene Ausbaumaßnahmen sowie das Verklappen von Baggergut in der Außenelbe zurückzuführen, hat die Klägerin nicht vorgelegt; die Ergebnisniederschrift vom 2. Juni 2009 (Anlage K3) stellt schon keine wissenschaftliche Untersuchung dar. Nach den Feststellungen der Planfeststellungsbehörde ist die Herkunft der Schlicklinsen vor Cuxhaven von mehreren Institutionen - u.a. dem Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN, vgl. Anlage B9 zum Schriftsatz der Beklagten vom 5. Oktober 2012) und der Bundesanstalt für Gewässerkunde (vgl. Anlagen B11 und B12) - untersucht worden. Danach sind die Ursachen der Verschlickung offenbar vielfältig. Als Hauptursache gelte die - u.a. durch die Errichtung des Kugelbake-Leitdamms bedingte - zunehmende Aufhöhung des Watts über die letzten Jahrzehnte. Letztlich kann dies dahinstehen. Denn die Einschätzung der Planfeststellungsbehörde (PFB, S. 2516), das Vorhaben führe nicht zu einer signifikanten Zunahme der Verschlickung der Wattflächen und lasse daher keine negativen Effekte auf die touristische Nutzbarkeit von Wattflächen oder Badestellen erwarten, ist nicht zu beanstanden.
Sie beruht auf der - auf das Gutachten der BAW zur Planänderung III, Teil 10, S. 28 ff. - gestützten Annahme, dass die Veränderungen durch eine Zunahme des Schwebstoffgehalts und der Sedimentation infolge der Verklappung von 12,5 Mio. cbm Baggergut an der Umlagerungsstelle Neuer Luechtergrund vor dem Hintergrund der ohnehin in der Natur ablaufenden Vorgänge nicht wahrnehmbar sein werden. Diese Annahme ist unabhängig davon tragfähig, ob - wie die Klägerin unter Berufung auf gutachterliche Stellungnahmen von Prof. Zanke (vgl. zuletzt Anlage 8 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) geltend macht - die BAW die Sedimentmengen, die vom Neuen Luechtergrund auf das Duhner Watt gelangen können, um den Faktor 10³ unterschätzt hat. Denn von einer unerheblichen Zusatzbelastung kann selbst dann noch ausgegangen werden, wenn man dem Ansatz einer Unterschätzung um den Faktor 1000 folgt und den im Gutachten H.1f (Abbildung 32, S. 28) ausgewiesenen Sedimentanteil des umgelagerten Tons am Boden von etwa 0,0001 % (Deposition über 0,01 mm; H.1f, S. 30) entsprechend vervielfacht. Der so ermittelte Sedimentanteil würde auch dann nicht mehr als 0,1 % - im Falle einer Verfünffachung entsprechend der Erhöhung der Ablagerungsmenge mit der Planänderung III nicht mehr als 0,5 % - ausmachen. Dass ein Sedimentanteil in dieser Größenordnung vor dem Hintergrund der natürlich ablaufenden Vorgänge nicht wahrnehmbar ist, liegt auf der Hand. Zu einer noch großzügiger bemessenen Abschätzung bis hin zu fünf- bis sechsstellig höheren Sedimenteintreibungen (vgl. Anlage K14, S. 16) besteht kein Anlass. Abgesehen davon, dass die vermeintliche Fehleinschätzung des Anteils der verdriftungsfähigen Feinsedimente dann zweifach berücksichtigt würde, nimmt die Klägerin nicht zur Kenntnis, dass nach den Feststellungen im Urteil des Senats vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - (BVerwGE 158, 1 Rn. 119 f.) nur Klappgut abgelagert werden darf, das lediglich zu 0,31 % aus Ton und Schluff und im Übrigen aus Sand besteht. Soweit sie dagegen einwendet, der allein maßgebliche Planfeststellungsbeschluss regele nicht explizit, dass am Neuen Luechtergrund nur sandiges Material umgelagert werden dürfe, übersieht sie die planfestgestellte (vgl. PFB, S. 46) Planänderungsunterlage III, Teil 1, S. 19. Danach ist vorgesehen, im Bereich des Neuen Luechtergrunds ausschließlich Feinsande und gröbere Fraktionen umzulagern (vgl. auch PFB, S. 2516). An diese Festlegung ist die Vorhabenträgerin gebunden, ihre Einhaltung ist entsprechend sicherzustellen. Dazu tragen u.a. die Auflagen zur Baggergutverbringung unter A.II.2 des Planfeststellungsbeschlusses (S. 58) bei. Das Gewicht der geltend gemachten Beeinträchtigungen ist schließlich auch deshalb gering, weil die Umlagerung der 12,5 Mio. cbm Baggergut nur einen Zeitraum von 15 Monaten in Anspruch nehmen wird (vgl. PÄ III, Teil 10, S. 28). Die - unterstellte - Verdriftung von Baggergut von der Umlagerungsstelle Neuer Luechtergrund wirkt daher nicht dauerhaft, sondern betrifft die Hauptsaison in höchstens zwei aufeinander folgenden Jahren; zudem wird der Sedimenttransport spätestens während der Herbst- und Winterstürme von natürlichen Einflüssen geprägt und überlagert.
Warum vor diesem Hintergrund die Annahme der Planfeststellungsbehörde, der Tourismus werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, abwägungsfehlerhaft sein sollte, legt die Klägerin nicht dar. Sie beruft sich auf nicht näher begründete Besorgnisse, ohne auch nur ansatzweise darzutun, dass die seit zehn Jahren verstärkt auftretende Verschlickung der Wattflächen schon jetzt zu massiven Einbrüchen etwa bei den Übernachtungszahlen als des Hauptindikators für die Bedeutung einer florierenden Tourismusgemeinde geführt hat. Ebenso wenig erschließt sich, warum der tidebedingt ohnehin nur in engen zeitlichen Grenzen mögliche Badebetrieb in den Bojenbädern relevanten Einfluss auf ihre touristische Anziehungskraft haben soll.
Ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin im Hinblick auf ihren Status als Nordsee-Heilbad scheidet nach dem oben Gesagten ebenfalls aus.
III. Den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträgen musste der Senat nicht nachgehen.
Die mit den formellen Beweisanträgen 1, 2 und 3 (Anlagen 7, 10 und 11 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) unter Beweis gestellten Tatsachen sind nicht entscheidungserheblich. Sie betreffen keine Verfahrensfehler im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 3 oder Abs. 1a UmwRG, die von der Klägerin nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 UmwRG losgelöst von einer Betroffenheit in eigenen Belangen gerügt werden könnten (siehe oben unter Rn. 28 ff.). Die Frage nach der dauerhaften Wirkstabilität der UWA Medemrinne Ost und Neufelder Sand ist für die Gewichtung der abwägungserheblichen Belange der Klägerin unerheblich. Als Ursache für die geltend gemachte zusätzliche Verschlickung der Wattflächen vor Duhnen und Döse kommt auch nach dem Vorbringen der Klägerin nur die geplante Verklappung von 12,5 Mio. cbm Baggergut an der Umlagerungsstelle Neuer Luechtergrund in Betracht. Für die von der Klägerin befürchtete Verdriftung von Feinsediment vom nordwestlich der Wattflächen gelegenen Neuen Luechtergrund ist die tidedämpfende Wirkung der stromauf gelegenen UWA Medemrinne Ost und Neufelder Sand ohne Belang. Gleiches gilt für die geltend gemachten Beeinträchtigungen der Bojenbäder in Altenbruch und der Grimmershörnbucht durch Sog und Schwell großer Containerschiffe und höhere Strömungsgeschwindigkeiten. Für das Ausmaß von Sog und Schwell kommt es - wie dargelegt - maßgeblich auf die Schiffsgeschwindigkeiten durchs Wasser an; die Strömungsgeschwindigkeiten werden im Wesentlichen von der Wassertiefe und der örtlichen Lage in einem strömungsberuhigten Bereich (Grimmershörn) bzw. in einem durch Buhnenbauwerke strömungsreduzierten Bereich (Altenbruch) bestimmt.
Der Beweisantrag Nr. 3 (Anlage 3 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) ist zu unbestimmt; er benennt schon keine konkreten beweiserheblichen Tatsachen. Im Übrigen besteht angesichts der bereits vorliegenden gutachterlichen Stellungnahmen (BAW-Gutachten H.1d; Stellungnahmen der GWS vom 19. Juni 2017 und vom 29. September 2017) zu den Wechselwirkungen von Schiffsgeschwindigkeiten und schiffserzeugten Belastungen, die sich auch zur Sicherheit des Schiffsverkehrs bei Extremwetterlagen sowie Tiefgangs- und sonstigen Befahrensrestriktionen für größere Schiffe als das Bemessungsschiff verhalten und von der Klägerin nicht erschüttert worden sind (siehe oben unter Rn. 90 ff., 96 ff.), kein Anlass, weitere Gutachten einzuholen. Die Auswirkungen schiffserzeugter Belastungen auf den Hochwasserschutz bzw. die Deichsicherheit sind im Übrigen auch deshalb nicht entscheidungserheblich, weil die Klägerin einen Verstoß gegen § 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG nicht selbst geltend machen kann (vgl. vorstehend unter Rn. 55 f.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 24 Abs. 1 und § 25 Abs. 3 UVPG
§§ 27 bis 31 WHG
§§ 72 ff. WHG
§§ 76 bis 79 WHG
§§ 73 f. WHG
§ 9 VwVfG
§ 4 UmwRG
§ 11 UVPG
§ 12 UVPG
§ 25 UVPG
§ 14b WaStrG
§ 17 FStrG
§ 72 WHG
§ 74 WHG
§ 18 AEG
§ 1 BauGB
§ 6 WaStrG
§ 25 WHG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG
§ 4 Abs. 4 Satz 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
§ 25 Abs. 8 und 9 UVPG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 1a UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 3 Satz 1 UVPG
§ 6 Abs. 3 Satz 3 UVPG
§ 16 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 UVPG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 11 Satz 1 und 5 UVPG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UVPG
§ 6 Abs. 3 Nr. 3 und 4 UVPG
§ 6 Abs. 5 UVPG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Nr. 10 SeeSchStrO
§ 12 Abs. 7 Satz 4 WaStrG
§ 68 Abs. 3 Nr. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 12 Abs. 7 Satz 3 WaStrG
§ 78 Abs. 2 Nr. 6 und Abs. 3 Nr. 3 WHG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 76 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG
§ 31 Abs. 5 Satz 3 WHG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NDG
§ 9 Abs. 2 NDG
§ 7 Abs. 1 NDG
§ 9 Abs. 1 NDG
§ 3 Abs. 1 WVG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 WVG
§ 6 Abs. 1; PFB
§ 14 Abs. 2 WaStrG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 WaStrG
§ 1 Abs. 2 WaStrG
§ 1 Abs. 3 WaStrG
§ 32 Abs. 1 NWG
§ 46 Nr. 3 WaStrG
§ 31 Abs. 3 WaStrG
§ 31 Abs. 3 Nr. 2 und 3 WaStrG
§ 31 Abs. 1 Nr. 2 WaStrG
§ 60 Abs. 1 SeeSchStrO
§ 57 Abs. 1 Nr. 1 SeeSchStrO
§ 26 Abs. 3 SeeSchStrO
§ 26 Abs. 1 SeeSchStrO
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 oder Abs. 1a UmwRG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 UmwRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 des Seeaufgabengesetzes
§ 6 der Verordnung
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 1309
BVerwGE 156, 20
BVerwGE 158, 1
BVerwGE 150, 92
BVerwGE 139, 150
BVerwGE 100, 238
BVerwGE 125, 116
BVerwGE 142, 145
BVerwGE 157, 73
BVerwGE 128, 358
BVerwGE 112, 274
BVerwGE 123, 152
NVwZ 2018, 73
BVerwGE 147, 184
7 A 2.15
9 A 30.15
7 B 73.06
7 A 1.15
7 A 3.17
9 A 1.13
9 A 8.10
4 C 5.95
7 C 15.13
7 A 1.17
4 A 1075.04
5 C 5.11
4 A 12.99
4 A 4.15
9 B 1.15
4 C 41.86
4 C 12.05
7 CN 2.02
7 C 11.11
7 C 7.13
9 A 9.12
9 A 19.08
9 A 17.06
4 C 13.99
4 A 18.04
4 N 1.95
12 OVG A 176/80
10 C 7.16
7 B 184.88
3 OVG A 267/77
4 C 14.95
4 VR 19.99
4 A 47.96
7 A 4.12