Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-04-10, Aktenzeichen 19 E 298/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0410.19E298.03.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Der Klägerin wird für das erstinstanzliche Verfahren 3 K 1344/02.A Prozesskostenhilfe bewilligt und Rechtsanwalt N. aus F. beigeordnet.
Die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdever- fahrens werden nicht erstattet.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Der Klägerin ist für das erstinstanzliche Verfahren Prozesskostenhilfe zu bewilligen und gemäß § 121 Abs. 2 ZPO Rechtsanwalt N. aus F. beizuordnen. In ihrer Person sind die wirtschaftlichen Voraussetzungen für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe erfüllt. Entgegen der sinngemäßen Begründung des Verwaltungsgerichts kann ihrem Klageantrag,
den Beklagten zu verpflichten, ihr einen Reiseausweis nach der Genfer Konvention auszustellen,
auch die nach § 166 VwGO, § 114 ZPO erforderliche hinreichende Aussicht auf Erfolg nicht abgesprochen werden.
Rechtsgrundlage des geltend gemachten Anspruchs ist Art. 28 Nr. 1 Satz 1 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (Genfer Konvention - GK -). Danach werden Flüchtlingen, die sich rechtmäßig im Gebiet eines vertragsschließenden Staates aufhalten, Reiseausweise ausgestellt, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen. Aus dieser völkervertragsrechtlichen Vorschrift kann ein Ausländer, wenn die Genfer Konvention auf ihn anwendbar ist, kraft der Transformation in innerstaatliches Recht durch das betreffende Zustimmungsgesetz unmittelbar einen Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises herleiten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 1992 - 1 C 21.87 -, BVerwGE 89, 296 (299 f.), 4. Juni 1991 - 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254 (257), 16. Oktober 1990 - 1 C 15.88 -, BVerwGE 87, 11 (13 f.) und 1. März 1957 - I C 80.55 -, BVerwGE 4, 309 (310 f.).
Am Maßstab dieser Rechtsgrundlage hat die Rechtsverfolgung der Klägerin hinreichende Erfolgsaussicht, weil die positiven Anspruchsvoraussetzungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK erfüllt sind und es erst noch näherer Aufarbeitung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht bedarf, ob der in dieser Vorschrift benannte Ausschlussgrund des Entgegenstehens zwingender Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorliegt.
Die positiven Anspruchsvoraussetzungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK sind erfüllt.
Die Klägerin genießt gemäß § 2 Abs. 1 AsylVfG im Bundesgebiet die Rechtsstellung eines Flüchtlings nach der Genfer Konvention. Sie ist kongolesische Staatsangehörige und wurde durch bestandskräftigen Bescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 6. März 1996 als Asylberechtigte anerkannt, gestützt auf ein Familienasyl nach § 26 Abs. 1 AsylVfG, abgeleitet von ihrem Ehemann E. O. -C. , der durch Bescheid vom 26. September 1994 als Asylberechtigter anerkannt wurde.
Die Klägerin hält sich auch rechtmäßig im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland als eines vertragsschließenden Staates der Genfer Konvention auf. Sie ist gemäß § 68 Abs. 1 AsylVfG im Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis.
Ob der in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK benannte Ausschlussgrund des Entgegenstehens zwingender Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorliegt, bedarf in rechtlicher und in tatsächlicher Hinsicht der Klärung im erstinstanzlichen Klageverfahren.
In rechtlicher Hinsicht kann die frühere höchstrichterliche Rechtsprechung, wonach dieser Ausschlussgrund unter Heranziehung der Passversagungs- und Passentziehungsgründe in den §§ 7 Abs. 1, 8 PassG konkretisiert werden konnte,
BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 1967 - I CB 7.65 -, Buchholz 402.00, § 7 PassG Nr. 7,
nicht mehr ohne Weiteres als aktuell gelten. Sie ist zu der Rechtslage vor dem Inkrafttreten des Ausländergesetzes von 1965 ergangen, nach der die Anwendbarkeit des nationalen deutschen Passrechts auf Reiseausweise nach der Genfer Konvention, die als Passersatz zugelassen waren, ausdrücklich gesetzlich bestimmt war (§ 3 Abs. 3 des Gesetzes über das Paßwesen vom 4. März 1952 (BGBl. I, 290), § 1 Abs. 1 Nr. 7 c) der Verordnung über Reiseausweise als Paßersatz und über die Befreiung vom Paß- und Sichtvermerkszwang vom 17. Mai 1952 (BGBl. I, 295)). Dies hat sich durch § 55 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I, 353, 362) geändert, wonach das PaßG 1952 auf Ausländer nicht mehr anzuwenden war.
Es bedarf der Klärung, ob die Passversagungs- und Passentziehungsgründe in den §§ 7 Abs. 1, 8 PassG - hier im besondere der Grund der Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3. Alternative PassG - zur Konkretisierung des Merkmals der "zwingenden Gründe" der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK herangezogen werden können. Unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt ist im erstinstanzlichen Klageverfahren zu prüfen, ob der Ausschlussgrund nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK vorliegt, wenn die Gefahr besteht, dass der Inhaber den auszustellenden Reiseausweis missbräuchlich benutzen wird, indem er ihn anderen Ausländern überlässt, damit diese von den Vergünstigungen, die der Reiseausweis nach §§ 7 bis 9, 13 des Anhangs der Genfer Konvention in Bezug auf Reisen außerhalb Deutschlands oder die Einreise anerkannter Flüchtlinge in die Bundesrepublik Deutschland oder einen anderen Staat unter Befreiung vom Sichtvermerkszwang vermittelt,
BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991, a.a.O., S. 256,
rechtswidrig Gebrauch machen oder Gebrauch machen können.
Ein solcher Missbrauch kann die Steuerung und Kontrolle der Einreise von Ausländern gefährden und das Vertrauen in die Echtheit und Gültigkeit von Reiseausweisen - auch im zwischenstaatlichen Rechtsverkehr (vgl. § 7 des Anhangs der Genfer Konvention) - beeinträchtigen. Da der genannte Versagungsgrund an die allgemeinen Schutzgüter des Rechts der Gefahrenabwehr anknüpft und im konkreten Fall gerade der anstehenden Ausstellung eines Reiseausweises entgegenstehen muss, kommt es darauf an, ob die Prognose gerechtfertigt ist, dass in Zukunft eine missbräuchliche Benutzung des Dokuments ernsthaft droht. Für diese Prognose kann dem bisherigen Umgang mit dem Reiseausweis indizielle Bedeutung von erheblichem Gewicht zukommen. Die materielle Beweislast für die Umstände, aus denen auf einen Missbrauch des Reiseausweises geschlossen werden kann, trägt die zuständige Behörde.
Vgl. zur Beweislast bei der Passversagung BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 1971 - I A 5/69 -, NJW 1971, 820 (821); OVG NRW, Urteil vom 19. August 1980 - 18 A 1068/80 -, NJW 1981, 838 (839).
Gemessen daran ist im vorliegenden Fall unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Verfahrensstandes offen, ob die vorliegenden Tatsachen ausreichen, um die erforderliche Wiederholungsgefahr dem Grunde nach zu bejahen und, falls dies der Fall sein sollte, ob der Grad und das Gewicht dieser Wiederholungsgefahr diejenige Schwelle erreichen, die Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK mit dem Erfordernis eines "zwingenden" Grundes der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung voraussetzt.
Nach Lage der Akten steht nicht fest, dass die Klägerin ihren Reiseausweis missbräuchlich verwendet oder zu einer solchen Verwendung Beihilfe geleistet hat. Es sprechen allerdings gewichtige, aber für sich genommen wohl nicht ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass der auf die Anzeige vom 21. Juli 2000 über den Verlust des zuvor bis zum 30. September 2000 verlängerten Reiseausweises und auf den mit zwei Passfotos eingereichten Antrag der Klägerin am 27. Juli 2000 mit Gültigkeitsvermerk bis 26. Juli 2002 ausgestellte und ihr zugesandte (also nicht persönlich ausgehändigte) Reiseausweis missbräuchlich für die Einreise der Schwester der Klägerin verwendet worden ist, die am 10. November 2000 in die Bundesrepublik Deutschland eingereist ist, kurz danach einen Asylantrag gestellt hat und ab Oktober 2001 nach unbekannt verzogen bzw. untergetaucht sein soll. Denn der Ehemann der Klägerin - die am 7. November 2001 beim Beklagten angegeben hat, den Antrag auf Neuausstellung des Reiseausweises vom Juli habe nicht sie selbst abgegeben, die Behördengänge habe immer ihr Mann für sie wahrgenommen - hat bei seiner Anhörung beim Beklagten am 29. Juli 2002 eingeräumt, er habe, als er am 20. Juli 2000 beim Beklagten den ersten Antrag auf Neuausstellung eines Reiseausweises für seine Frau gestellt habe, dem Antrag das Foto der Schwester seiner Frau beigefügt, mit dem dann auch der Reiseausweis versehen worden ist. Dass mit der Vorlage der Fotos der Schwester der Klägerin ein anderer Zweck verfolgt worden sein könnte als der, den mit dem Passfoto der Schwester der Klägerin versehenen Reiseausweis für deren Einreise als angeblich anerkannter Flüchtling zu benutzen, ist wenig wahrscheinlich; insbesondere leuchtet nicht ein, dass der Ehemann, wie er bei seiner Anhörung glauben machen wollte, sich eigens zwei Passfotos der Schwester der Klägerin verschaffte - was deren Mitwirkung im Herkunftsland zwecks Ausreisevorbereitung vorausgesetzt haben dürfte - und die Fotos bei der Antragstellung vorlegte, nur um der Klägerin wegen ehelicher Auseinandersetzungen "Schwierigkeiten" zu bereiten. Angesichts dessen sind die Angaben des Ehemanns aber auch nicht durchweg glaubhaft.
Für eine in dem oben genannten Sinne missbräuchliche Verwendung des Reiseausweises vom 27. Juli 2000 spricht weiter, dass die Schilderung der Klägerin zu den Umständen des Verlustes dieses Reiseausweises wenig glaubhaft ist. Ihrer Version entsprechend ihren Angaben beim Beklagten vom 7. Februar und 7. November 2001, sie habe den Reiseausweis bei der Einreise am 28. Dezember 2000 nach Italien mit dem Nachtzug dem italienischen Zugschaffner bei der Kontrolle gegeben, der ihr gesagt habe, sie erhalte den Ausweis in Mailand zurück, sie habe dort aber nicht mehr an den Reiseausweis gedacht und erst vor der Rückreise nach Deutschland den Verlust bemerkt, steht die vom Beklagten fernmündlich eingeholte Auskunft des Generalkonsulats der Republik Italien vom 18. Oktober 2001, an deren Richtigkeit zu zweifeln kein Anlass besteht, entgegen. Das Generalkonsulat hat mitgeteilt, von italienischen Zugkontrolleuren würden nur die Fahrscheine kontrolliert, wohingegen Pässe nur von den Zollbeamten - und zwar bei den Reisenden - überprüft würden; bei einem Verdacht, dass mit dem Pass etwas nicht in Ordnung sei, müsse der Reisende zur weiteren Überprüfung mitkommen, die im Zug oder bei der Zollbehörde stattfinde. Danach erscheint wenig wahrscheinlich, dass, wie die Klägerin behauptet hat, der Zugschaffner bei der Kontrolle der Fahrausweise den Reiseausweis der Klägerin an sich genommen hat. Erweist sich die Schilderung der Klägerin über das Abhandenkommen des Reiseausweises als wenig glaubhaft, liegt, da Anhaltspunkte für einen anderweitigen Verlust nicht aufgezeigt worden sind, unter Berücksichtigung der sonstigen Umstände die Annahme nicht fern, dass die Klägerin den Reiseausweis, dessen Verlust sie im Januar 2001 angezeigt hat, eben nicht verloren, vielmehr missbräuchlich ihrer Schwester überlassen hat. Gegen die Glaubwürdigkeit der Klägerin spricht schließlich ihre mit der aktenkundigen Tatsache der Einreise ihrer Schwester in die Bundesrepublik Deutschland am 10. November 2000 in Widerspruch stehende Angabe beim Beklagten am 7. November 2001, ihre Schwester sei nach 6 Monaten Aufenthalt in Deutschland bereits "im vergangenen Jahr" wieder ausgereist. Allerdings kann letztlich nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden, dass es bei der von der Klägerin behaupteten Fahrt mit dem Nachtzug nach Italien eine Ausweiskontrolle durch einen - von der Klägerin mit einem Zugschaffner verwechselten - Zollbeamten gab, bei der auffiel, dass das Lichtbild in dem Reisepass nicht die Klägerin zeigte, und der Kontrolleur den Reiseausweis zur Überprüfung unter nicht weiter geklärten Umständen an sich nahm.
Damit ist noch nicht der positive Nachweis dafür erbracht, dass die Klägerin den Reiseausweis vom 27. Juli 2000 ihrer Schwester überlassen hat und dass er von dieser im Zusammenhang mit ihrer Einreise nach Deutschland im November 2000 missbräuchlich verwendet worden ist. Insbesondere sind etwaige Erkenntnisse über die Modalitäten der Einreise der Schwester der Klägerin im November 2000 aus der Asylverfahrensakte des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und aus der die Schwester betreffenden Ausländerakte bislang nicht zum vorliegenden Verfahren beigezogen worden. Das beim Beklagten eingegangene Schreiben vom 29. September 2001, in welchem ausgeführt worden ist, die Klägerin habe den mit dem Foto der Schwester versehenen Reiseausweis dazu benutzt, diese aus Afrika nach Deutschland zu holen, liefert nicht den Beweis für die aufgestellte Behauptung, weil es anonym abgefasst worden ist.
Ob aus den oben dargelegten Anhaltspunkten für eine missbräuchliche Benutzung des Reiseausweises vom 27. Juli 2000 mit hinreichender Gewissheit darauf geschlossen werden kann, dass der Reiseausweis der Klägerin tatsächlich im Zusammenhang mit der Einreise ihrer Schwester missbräuchlich benutzt worden ist, bedarf der abschließenden Würdigung und ggf. Aufklärung - etwa durch Anhörung der Klägerin und ihres Ehemannes - im Klageverfahren, ohne dass bereits jetzt im Voraus beurteilt werden kann, dass das Ergebnis mit großer Wahrscheinlichkeit zu Lasten der Klägerin gehen wird.
Sollte der Reiseausweis der Klägerin missbräuchlich durch deren Schwester für eine illegale Einreise genutzt worden sein, folgt daraus im vorliegenden Fall noch nicht zwangsläufig die Prognose einer drohenden Wiederholungsgefahr in der Person der Klägerin. Insofern ist zwar zu berücksichtigen, dass die Klägerin gegenüber dem Beklagten u. a. über den angeblichen Verlust des Reiseausweises wenig glaubhafte Angaben gemacht und durch die anlässlich ihrer Vorsprache am 7. Februar 2001 festgehaltene Äußerung, sie verstehe das gemachte Aufsehen wegen "eines verlorenen Stück Papiers" nicht, den Eindruck hervor gerufen hat, dass ihr möglicherweise die Bedeutung des Reiseausweises nicht bewusst ist. Entscheidend fällt aber ins Gewicht, dass der Ehemann der Klägerin, der für sie die Behördengänge machte, also im Juli 2000 die Ausstellung des Reiseausweises unter Vorlage von 2 Passfotos beantragte und im Januar 2001 den Verlust des Reiseausweises anzeigte, maßgeblich an der Entstehung der Umstände, die für eine missbräuchliche Benutzung des Reiseausweises sprechen, mitgewirkt hat. Dies könnte darauf hinweisen, dass er und nicht die Klägerin, wenn denn der Reiseausweis vom 27. Juli 2000 missbräuchlich benutzt worden ist, dabei die "Regie führte". Da die Klägerin aber seit August 2001 von ihrem Ehemann getrennt lebt und es im Juli 2002 zu einer gewalttätigen Auseinandersetzung zwischen ihnen gekommen ist, spricht Überwiegendes dafür, dass der Ehemann nicht mehr - wie früher - auf den Umgang mit dem Reiseausweis, um dessen Ausstellung es geht, Einfluss nehmen kann. Der Umstand, dass der Reiseausweis des Ehemannes im Jahre 1997 im Zusammenhang mit der versuchten illegalen Einreise eines Ausländers aus dem Herkunftsland der Klägerin nach Frankreich sicher gestellt wurde, kann nicht zu deren Lasten berücksichtigt werden, weil nach den vorliegenden Unterlagen nicht geklärt ist, ob sie an einer missbräuchlichen Verwendung dieses Reiseausweises mitgewirkt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 166 VwGO in Verbindung mit § 127 Abs. 4 ZPO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 Abs. 1, 8 PassG
§ 166 VwGO
§ 114 ZPO
§ 7 PassG
§ 121 Abs. 2 ZPO
§ 2 Abs. 1 AsylVfG
§ 26 Abs. 1 AsylVfG
§ 68 Abs. 1
AsylVfG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3. Alternative PassG
§ 127 Abs. 4 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 7 c) der
Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 296
BVerwGE 88, 254
BVerwGE 87, 11
BVerwGE 4, 309
NJW 1971, 820
NJW 1981, 838
3 K 1344/02
1 C 21.87
1 C 42.88
1 C 15.88
I C 80.55
I CB 7.65
I A 5/69
18 A
1068/80