Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-08, Aktenzeichen 9 A 881/16
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2017:0308.9A881.16.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen betreffend die Änderung der Hauptsatzung.
Die Klägerin ist Hauptverwaltungsbeamtin der Stadt A-Stadt, deren Vertretung der Beklagte ist.
In seiner Sitzung vom 14.04.2016 beschloss der Stadtrat der Stadt A-Stadt nach der Beratung über einen von den Fraktionen DIE LINKE, CDU und SPD eingebrachten Antrag auf Änderung der Hauptsatzung die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt. Mit dieser erfolgte in § 4 (Entscheidungskompetenzen des Stadtrates) die Einfügung der Ziffer 8 mit folgendem Inhalt
„Die Eröffnung, Fortführung und Einstellung von gerichtlichen Verfahren sowie über dies betreffende Vergleiche, sofern diese nicht die laufende Verwaltung betreffen und einen Streitwert von 20.000 € übersteigen. Dies gilt insbesondere für Personalangelegenheiten.”
Eine Abänderung des § 6 Absatz 4 erfolgte dahingehend, dass der Hauptausschuss beschließt über:
1. die Ernennung, Einstellung und Entlassung von Beamten sowie die Einstellung und Entlassung von Beschäftigten, über die nicht nur vorübergehende Übertragung einer anders bewerteten Tätigkeit bei einem Beschäftigten sowie die Festsetzung des Entgeltes, sofern kein Anspruch aufgrund eines Tarifvertrages besteht soweit ihnen nicht die Leitung von Dezernaten und Ämtern übertragen worden ist, jeweils im Einvernehmen mit dem Bürgermeister.
2. über Rechtsgeschäfte i. S. v. § 45 Abs. 2 Nr. 7 und 10 KVG LSA, wenn der Vermögenswert 10.000 Euro übersteigt (bisher: 50.000,00 Euro),
3. über Rechtsgeschäfte i. S. v. § 45 Abs. 2 Nr. 16 KVG LSA, wenn der Vermögenswert 5.000 € übersteigt (bisher: 15.000,00 Euro),
5. über die Vergabe von Zuschüssen aus Programmen der Städtebauförderung, soweit der Betrag 5.000 € übersteigt (bisher: 15.000,00 Euro).
6. die Eröffnung, Fortführung und Einstellung von gerichtlichen Verfahren sowie über dies betreffende Vergleiche, sofern diese nicht die laufende Verwaltung betreffen und einen Streitwert von 5.000 € übersteigen. Bei Streitwerten über 20.000 € entscheidet der Stadtrat. Dies gilt insbesondere in Personalangelegenheiten (Ziffer neu eingefügt).
Der § 9 Abs. 1 Satz 2 über die Zuständigkeiten des Bürgermeisters erhielt folgende Fassung:
Zu den Geschäften der laufenden Verwaltung nach § 66 Abs. 1 Satz 3 KVG LSA gehören die regelmäßig wiederkehrenden Geschäfte, die nach bereits festgelegten Grundsätzen entschieden werden und keine wesentliche Bedeutung haben oder die im Einzelfall einen Vermögenswert von 10.000 Euro nicht übersteigen (bisher: 25.000,00 Euro).
Die Vorgängerregelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HS-2014, wonach dem Bürgermeister zur alleinigen Erledigung die Entscheidung über die Einstellung, Eingruppierung und Entlassung der Beschäftigten und Beamten in den Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen bis 8 TVöD bzw. bis A 8 übertragen war, fiel mit der Änderung ersatzlos weg (siehe nun § 6 Abs. 4 Zif. 1). Im Übrigen verblieb es laut Regelung in der Hauptsatzung bei der Erledigungszuständigkeit des Bürgermeisters insoweit, als die in § 6 Abs. 4 Nr. 2 - 6 der Hauptsatzung bestimmten Wertgrenzen nicht überschritten werden.
In der Sitzung begründeten die Fraktionen ihren Antrag. Soweit es auf den Inhalt entscheidungserheblich ankommt, wird an entsprechender Stelle hierzu näher ausgeführt werden.
Die Klägerin legte noch in der Sitzung Widerspruch gegen den Ratsbeschluss ein und begründete diesen mit Schriftsatz vom 28.04.2016 mit einer Nachteiligkeit der Änderungen für die Stadt, denn es erfolge ein Eingriff in die innere Organisationsfreiheit. Mit dem Entzug der Personalbefugnis würde die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung sowohl in der allgemeinen Verwaltung als auch im Bereich der Kindertagesstätten gefährdet, denn kurzfristige Reaktionen auf notwendige personelle Maßnahmen könnten nicht mehr erfolgen und es würde ein langes formelles sowie kostenintensives Verfahren erforderlich. Allein durch die zusätzlichen Sitzungen des nunmehr allein zuständigen Hauptausschusses entstünden wegen der Sitzungsgelder von 120 € pro Sitzung zusätzliche Kosten und der damit einhergehende Aufwand sei mit dem vorhandenen Personal nicht zu bewältigen. Es würde die Schaffung einer zusätzlichen Teilzeitstelle erforderlich, deren Kosten sich auf 35.000 € jährlich belaufen würden. Die Herabsetzung der Wertgrenzen für Vermögenswerte und Rechtsgeschäfte stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Ausübung der Geschäfte der laufenden Verwaltung und in ihre Zuständigkeit als Bürgermeisterin dar. Der Stadtrat habe sich bei seiner Tätigkeit auf die Angelegenheiten von wesentlicher Bedeutung zu beschränken und müsse die Möglichkeit der Aufgabenübertragung auf den Bürgermeister entsprechend der örtlichen Verhältnisse vollumfänglich nutzen. Mit den Änderungen der Entscheidungszuständigkeiten würden ferner Investitionen und die Weiterentwicklung der Belange der Bürger und Unternehmen ausgebremst und das Ansehen der Gemeinde in der Öffentlichkeit beeinträchtigt. Der Stadtrat habe bei seiner Entscheidung den Aufgabenumfang, die anfallende Verwaltungs- und Leistungsfähigkeit sowie das Haushaltsvolumen und die Haushaltsdisziplin nicht berücksichtigt.
In seiner Sitzung vom 26.05.2016 beschloss der Beklagte erneut und mit gleichem Inhalt die Änderung der Hauptsatzung, wogegen die Klägerin mit Schriftsatz vom 01.06.2016 erneut Widerspruch einlegte und sich zur Begründung auf ihren vorangegangenen Widerspruch bezog. Mit weiterem Schriftsatz vom 15.06.2016 teilte sie der Kommunalaufsicht mit, dass der Beklagte den Beschluss über die Änderung der Hauptsatzung erneut gefasst habe und beantragte deren Entscheidung nach § 65 Abs. 3 Satz 5 KVG LSA. Diese teilte der Klägerin mit Schreiben vom 13.07.2016 mit, ihre Widersprüche gegen die Beschlüsse des Beklagten seien zulässig, aber unbegründet, denn diese seien weder formell noch materiell rechtswidrig. Ihr Antrag auf Entscheidung durch die Kommunalaufsicht gegen einen lediglich nachteiligen Beschluss des Beklagten sei unzulässig. Gleichzeitig forderte die Kommunalaufsicht die Klägerin auf, die Genehmigung der Änderung der Hauptsatzung zu beantragen (vgl. Bl. 31 ff. der Gerichtsakte), was durch die Stellvertreterin der Klägerin mit Schreiben vom 26.07.2016 erfolgte. Mit Bescheid vom 29.07.2016 genehmigte die Kommunalaufsicht die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt. Gegen diese führt die Stadt A-Stadt ein gesondertes Klageverfahren (9 A 890/16 MD).
Am 12.08.2016 hat die Klägerin Klage gegen die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung erhoben und diese mit einer Verletzung ihrer innerorganisatorischen Rechte begründet. Der Beklagte habe in der Änderungssatzung die Wertgrenzen fehlerhaft und unter Missachtung wesentlicher Auswahlkriterien erheblich willkürlich festgesetzt. In Ergänzung ihres Vorbringens im Widerspruchsverfahren führt die Klägerin aus, dass die Wertgrenzen unter Berücksichtigung des Haushaltsvolumens, der regelmäßig anfallenden Aufgaben der Verwaltung und der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit zu bestimmen seien. In der Stadt A-Stadt als wirtschaftlich kulturellem Mittelzentrum betrage das jährliche Haushaltsvolumen 35 Millionen Euro und bei der laufenden Verwaltung fielen diverse Verfahren in den unterschiedlichsten Bereichen an, deren Wert die Grenze von 5.000 € schnell übersteige. Die bisher geltenden Wertgrenzen seien unter ihrem Vorgänger im Amt auch unbestritten gewesen, was für deren Angemessenheit spreche. Dem Beklagten sei es zudem verwehrt, sich die Entscheidung über die Fortführung gerichtlicher Verfahren anzumaßen, denn dies stelle sich als Umsetzung des Beschlusses, ein gerichtliches Verfahren zu führen, dar. Die Ausführung von Beschlüssen sei jedoch gemäß § 65 Abs. 1 KVG LSA originäre Aufgabe des Hauptverwaltungsbeamten. Für die Stadt folge aus der Neuregelung des § 6 Abs. 4 Ziffer 1 ein finanzieller Nachteil und dem Hauptausschuss würden damit Aufgaben übertragen, die Teil der Geschäfte der laufenden Verwaltung seien. In A-Stadt gäbe es jährlich bis zu 50 Personalentscheidungen bei den Beschäftigten bis zur Entgeltgruppe 8 bzw. Besoldungsgruppe A8, die aufgrund feststehender Grundsätze gemäß einer Dienstvereinbarung mit dem Personalrat entschieden würden. Auch nähmen diese Stelleninhaber keine verantwortungsvollen Aufgaben wahr. Die neu festgelegten Wertgrenzen, die überwiegend nur noch ein Drittel, teilweise sogar nur ein Fünftel der bisherigen Wertgrenzen betrügen, würden sich als Versuch des Beklagten darstellen, der Klägerin Kompetenzen zu entziehen. Aus der Begründung der Satzungsänderung und den neuen Wertgrenzen folge zudem der Vorwurf, sie komme als Bürgermeisterin ihren gesetzlichen Aufgaben nicht nach. Hieraus folge ihr berechtigtes Interesse an der Rehabilitierung, da sie als Person des öffentlichen Lebens in A-Stadt durch die Beschlussfassung des Rates herabgewürdigt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die zweite Änderungssatzung zur Hauptsatzung der Stadt A-Stadt sie in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit der Regelung des § 45 Abs. 1 KVG LSA sei eine grundsätzliche gesetzliche Allzuständigkeit des Stadtrates gegeben, soweit nicht die Zuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten kraft Gesetzes oder aufgrund einer Übertragung durch die Vertretung bestehe. Mit der Befugnis der Vertretung, bestimmte Angelegenheiten auf den Hauptverwaltungsbeamten zu übertragen, korrespondiere deren Recht, einmal übertragene Angelegenheiten wieder an sich zu ziehen oder die so begründeten Zuständigkeiten zu begrenzen. Der Gesetzgeber habe ausdrücklich nur geregelt, welche Angelegenheiten die Vertretung nicht übertragen könne, eine Regelung, dass sie bestimmte Aufgaben bzw. Entscheidungsbefugnisse nicht wieder an sich ziehen könne, fehle hingegen.
Die das Amt der Klägerin bekleidende Person wurde vom Beklagten im Verlauf des Verfahrens vorläufig des Dienstes enthoben; hiergegen führt die Klägerin ein Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz.
Unter Auslegung des klägerischen Begehrens als Normenkontrollantrag hatte das erkennende Gericht sich zunächst mit Beschluss vom 24.11.2016 für sachlich unzuständig erklärt und das Verfahren an das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt verwiesen. Mit Beschluss vom 08.12.2016 (4 K 217/16) hat dieses wegen des ausdrücklich von der Klägerin begehrten Organstreitverfahrens in Gestalt einer einfachen Feststellungsklage das Verfahren an das erkennende Gericht zurückverwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Unterlagen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 08.03.2017 und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Feststellungsklage (1.) hat Erfolg. Die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt verletzt die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten als Bürgermeisterin (2.).
1. Die Klägerin konnte vorliegend im Wege der Feststellungklage um Rechtsschutz nachsuchen. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein. Das setzt voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (BVerwG, Urt. v. 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, juris). Das erkennende Gericht hält insoweit an seiner Rechtsauffassung, wie sie im Verweisungsbeschluss vom 24.11.2016 noch geäußert wurde, aus den nachstehenden Erwägungen nicht mehr fest: Gegenstand einer Feststellungsklage kann auch ein Streit über die Änderung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes sein. Der Statthaftigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht die Möglichkeit der Durchführung eines Normkontrollverfahrens des § 47 VwGO gegen die hier streitige Änderungssatzung entgegen, denn dieser entfaltet gegenüber dem Feststellungsbegehren keine Sperrwirkung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann jedenfalls dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nicht entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll (BVerwG, Urt. v. 09.12.1982 - BVerwG 5 C 103.81 -, juris). Es gehört seit jeher zur richterlichen Prüfungskompetenz, auch die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen, sofern es für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt. Daran hat sich durch die Zulassung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle in den Fällen des § 47 VwGO nichts geändert. Im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist eine solche Klagemöglichkeit insbesondere dann unerlässlich, wenn die Norm der Umsetzung durch einen Vollzugsakt nicht bedarf. Von einer „Umgehung” des § 47 VwGO kann deswegen nur dann die Rede sein, wenn mit einem auf eine andere Klageart gestützten Rechtsschutzbegehren lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage aufgrund eines nur erdachten oder eines solchen Sachverhalts erreicht werden soll, dessen Eintritt noch ungewiss ist; in einem solchen Fall würde der Rechtsstreit nicht der Durchsetzung von konkreten Rechten der Beteiligten, sondern dazu dienen, Rechtsfragen gleichsam um ihrer selbst willen rechtstheoretisch zu lösen (BVerwG, Urt. v. 09.12.1982, a.a.O. m. w. N.). So liegt der Fall hier jedoch nicht, denn der Grund für die von der Klägerin behauptete Rechtsverletzung ist bereits gelegt. Die Kommunalaufsicht hat die 2. Änderung der Hauptsatzung genehmigt und es bedarf zum Inkrafttreten der Änderungssatzung lediglich noch der Bekanntmachung. Zu dieser ist der Hauptverwaltungsbeamte gemäß § 65 Abs. 1 KVG LSA auch verpflichtet, wobei dies unverzüglich zu erfolgen hat. Eines weiteren Umsetzungsaktes, wie dies bei einer Gebühren- oder Beitragssatzung der Fall wäre, bedarf es vorliegend nicht, denn unmittelbare Folge des Inkrafttretens der geänderten Hauptsatzung ist die verbindliche wertmäßige und kompetenzielle Beschränkung der Befugnisse der Klägerin in der Funktion als Hauptverwaltungsbeamtin.
Der Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht der Zulässigkeit ebenfalls nicht entgegen, weil eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.06.2000 - 11 C 13/99 -; Urt. v. 29.04.1997 - BVerwG 1 C 2.95 -, beide juris).
Die Klägerin kann sich vorliegend auch auf die erforderliche Klagebefugnis berufen. Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist in einem Kommunalverfassungsstreit eine Klage nur zulässig, wenn und soweit der jeweilige Kläger sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Dagegen bleibt eine Klage, die auf die Feststellung einer allein objektivrechtlichen Überschreitung oder Unterschreitung von Kompetenzen eines Organs gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt sein kann, auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage. Dass einem klagenden Organ solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (BVerwG, Urt. v. 28.11.2007 - 9 C 10.07 -, juris). Dies ist hier der Fall, weil sich die Klägerin auf die Verletzung organschaftlicher Rechte infolge der 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung beruft, deren Beeinträchtigung jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen ist.
Keine Befugnis zur Führung des Rechtsstreites kann die Klägerin daraus ableiten, dass sie finanzielle Nachteile für den Gemeindehaushalt geltend macht. Gleiches gilt für die von ihr als möglich erachtete Schädigung des Ansehens der Stadt A-Stadt, denn insoweit kommt eine Rechtsverletzung der ihr zustehenden organschaftlichen Rechte unter keinem Gesichtspunkt in Betracht.
2. Die so zulässige Klage hat Erfolg. Die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung verletzt die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten, weil für die damit erfolgten Änderungen von Zuständigkeiten sachgerechte Erwägungen nicht zu erkennen sind; die Satzungsänderung verstößt deshalb gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende Willkürverbot.
a) Die Änderungen der Hauptsatzung sind dem Grunde nach geeignet, die Rechte der Klägerin zu verletzen. Dies gilt unzweifelhaft für die durch die Satzungsänderung beabsichtigte Festlegung einer niedrigeren Wertgrenze für die Geschäfte der laufenden Verwaltung i. S. d. § 66 Abs. 1 Satz 3 KVG. Gleiches gilt für die angestrebte Neuregelung der Zuständigkeit für das Führen von Rechtsstreitigkeiten; denn dies steht in der alleinigen - gesetzlichen - Kompetenz des Bürgermeisters als gesetzlichem Vertreter der Gemeinde (§ 60 Abs. 2 KVG LSA), so dass diesbezügliche Regelungen in einer Hauptsatzung geeignet sein können, die Rechte der Bürgermeisterin zu verletzen. Über die ausdrücklich im Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vorgesehenen Zuständigkeiten für den Hauptverwaltungsbeamten hinaus (vgl. §§ 60, 65, 66 KVG LSA) ergeben sich organschaftliche Rechte für diesen aber auch aus den Ermächtigungsregelungen in den § 45 Abs. 2 und 5 KVG LSA. Danach kann die Vertretung - hier der Rat - einer Gemeinde dem Bürgermeister bestimmte Angelegenheiten zur alleinigen Entscheidung und Erledigung bis zu einer bestimmten Wertgrenze oder in einem festgelegten Umfang übertragen. Die grundsätzliche Allzuständigkeit der Vertretung bewirkt aber keine „Allmacht” mit der Folge, schrankenlos Zuständigkeiten zu begründen bzw. wieder zu entziehen. Diese gesetzlich vorgesehene Ermächtigung dient nämlich auch der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Ratstätigkeit. Darin kommt zum Tragen, dass der Gemeinderat sich bei seiner Arbeit auf diejenigen Angelegenheiten beschränken soll, die ihrer Bedeutung nach wesentlich für die Gemeinde und ihre Einwohner sind. Die Erledigung der Angelegenheiten im Übrigen hat durch den Bürgermeister als dem Rat gleichrangig gegenüberstehendes Gemeindeorgan (vgl. § 7 Abs. 1 KVG LSA) zu erfolgen und führt durch die Festlegung von Wertgrenzen und der ausdrücklichen Übertragung von Angelegenheiten zur alleinigen Erledigung zu - satzungsrechtlich geschaffenen - weiteren organschaftlichen Rechten des Bürgermeisters, gegen deren Entzug er verwaltungsgerichtlichen Rechtschutz in Anspruch nehmen kann.
b) Mit der beschlossenen Änderung der Hauptsatzung geht auch eine Verletzung der oben dargestellten organschaftlichen Rechte der Klägerin einher. Eine diesbezügliche Rechtsverletzung ist immer dann zu konstatieren, wenn ein Eingriff in die gesetzlich vorgesehenen Rechte erfolgt oder bei der zulässigen Beschränkung solcher Rechte die Grundprinzipien des Rechtsstaatsgebotes und insbesondere die Grenzen der Willkür missachtet werden. So liegt der Fall hier, denn die Entscheidung des Beklagten, wie sie in der Änderung der Hauptsatzung zum Ausdruck kommt, ist nicht als sachgerecht anzusehen. Der Vertretung einer Kommune ist bei der Festlegung von Wertgrenzen (§ 45 Abs. 1, Abs. 2 KVG LSA) und personalrechtlichen Befugnissen i. S. v. § 45 Abs. 5 S. 2 Ziffer 1 KVG ein Spielraum eröffnet, denn das Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt gibt die zulässige Höhe der zuständigkeitsbegründenden Wertgrenzen nicht ausdrücklich vor. Ermessen kommt der Vertretung auch bei der Übertragung weiterer Angelegenheiten zur selbstständigen Erledigung auf den Hauptverwaltungsbeamten zu (vgl. § 45 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 KVG LSA). Mit der Bestimmung von Wertgrenzen legt die Vertretung für sich und die anderen Organe der Gemeinde fest, welche Angelegenheiten nach § 45 Abs. 2 KVG LSA sie für so erheblich hält, dass allein durch sie eine Entscheidung ergehen soll. Die unterhalb dieser Schranke liegenden, weniger bedeutsamen Angelegenheiten werden allein dadurch zwar nicht per se zu einem in der Zuständigkeit des Bürgermeisters liegenden Geschäft der laufenden Verwaltung (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 3 KVG LSA). Sie bieten jedoch einen Anhaltspunkt dafür, welche Angelegenheiten für die Kommune nicht von einer solchen Relevanz sind, dass die Entscheidung hierüber der Vertretung vorbehalten sein soll.
Begrenzt wird der Entschließungsspielraum der Vertretung bei der Festsetzung von Wertgrenzen und personalrechtlichen Befugnissen i. S. v. § 45 Abs. 5 S. 2 Ziffer 1 KVG LSA allein durch das Willkürverbot als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsgebotes. Denn diesem Grundsatz unterliegen auch die Kommunen und so die für sie handelnden Organe als unterer Teil der Staatsverwaltung in ihren Selbstverwaltungsangelegenheiten (vgl. Art. 86 Abs. 1 Verf LSA). Die Gemeinde darf bei der eigenverantwortlichen Abschätzung der Wichtigkeit der Angelegenheiten keine grob unsachlichen, also evident willkürlichen Entschließungskriterien maßgeblich werden lassen. Hat die bisherige Hauptsatzung entsprechende Festlegung bereits enthalten und waren diese auch über einen längeren Zeitraum vom Willen der Vertretung getragen, darf ihre Änderung auch nur aus sachlichen Gründen, mithin willkürfrei erfolgen (zum gerichtlichen Prüfungsumfang bei unbestimmten Rechtsbegriffen und Entscheidungsspielräumen der Kommune vgl. VG Magdeburg, Urt. v. 23.03.2016 - 9 A 184/15 MD -, juris m. w. N.).
Bei der gerichtlichen Überprüfung solcher Ermessensentscheidungen sind die Gesamtumstände des Zustandekommens eines solchen Beschlusses unter Beachtung des bisher geltenden Rechts in der Kommune sowie der Umfang der Änderungen als Ausdruck der Stellung der gemeindlichen Hauptorgane Stadtrat und Hauptverwaltungsbeamter (§ 7 Abs. 1 KVG LSA) von besonderer Bedeutung; dabei findet auch der Rechtsgedanke des § 63 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA Berücksichtigung, denn diese Norm dient dem Schutz aller Beteiligten, insbesondere aber auch des Hauptverwaltungsbeamten in der Form, dass Zuständigkeiten nicht nach tagespolitischen Erwägungen innerhalb der Gemeinde beliebig verlagert werden dürfen (vgl. Klang/Gundlach/Kirchmer: Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, 3. überarb. Auflage 2012, § 63 Rn. 4). Diese stellt sich damit als einfachgesetzliche Ausprägung des Willkürverbots dar. Auf die Einhaltung dieser Vorgaben hat auch der Bürgermeister der Kommune einen Anspruch, dem bei einer Änderung der bisherigen Zuständigkeitsverteilung Angelegenheiten wieder entzogen werden. In die Bewertung können vor diesem Hintergrund auch entsprechende Regelungen in den Hauptsatzungen vergleichbarer Kommunen einbezogen werden, die auch Ausdruck einer sachgerechten Aufgabenverteilung - und damit der Funktionalität - einer Gemeinde sein können. Der Rat einer Gemeinde unterliegt bei Entscheidungen wie den vorgenannten zwar keiner Begründungspflicht; erfolgt eine solche, ist diese bei der späteren gerichtlichen Kontrolle der Ermessensausübung hingegen zu berücksichtigen.
Unter Berücksichtigung des Vorstehenden verstößt die hier in Rede stehende Entscheidung des Beklagten gegen das Willkürverbot und die gesetzlich normierte Zuständigkeitsverteilung zwischen Rat und Bürgermeister und verletzt die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.
aa) Eine Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerin wird durch die Neuregelungen in § 4 Nr. 8 und § 6 Abs. 4 Nr. 6 bewirkt. Dies schon deshalb, weil damit in das der Bürgermeisterin nach § 60 Abs. 2 KVG LSA eingeräumte Recht zur Außenvertretung, zu der auch das Führen von Rechtsstreitigkeiten gehört, eingegriffen wird. Denn nach den beabsichtigten Regelungen kann sie nur noch solche Rechtsstreitigkeiten in eigener Verantwortung „führen”, deren Wert 5.000,00 Euro nicht übersteigt. Dass eine solche Beschränkung rechtlich überhaupt zulässig ist, begegnet bereits erheblichen Bedenken. Ihre kommunalverfassungsrechtliche Zulässigkeit unterstellt, ist dies jedoch auch im Lichte von § 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG LSA deshalb zu beurteilen, weil diese Norm den kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen zwischen den Organen zum Führen von Rechtsstreitigkeiten aufzeigt. Danach kann die Vertretung Entscheidungen über die Führung von Rechtsstreitigkeiten von erheblicher Bedeutung nicht übertragen. Die Erheblichkeit einer Rechtsstreitigkeit kann wertmäßig jedoch nicht abschließend bestimmt werden. Anders als die weiteren, im Katalog des § 45 Abs. 2 KVG LSA aufgezählten Angelegenheiten, beinhaltet die Nummer 19 keine ausdrückliche Öffnungsklausel i. S. e. wertmäßig zu bestimmenden Übertragungsmöglichkeit. Der Begriff der Erheblichkeit bedarf damit der Auslegung im Einzelfall, wobei bereits mit der Wortbedeutung eine gesteigerte Bedeutung der Angelegenheit zu fordern ist. Die betragsmäßige Bestimmung in der Hauptsatzung, wie sie hier vom Beklagten vorgenommen wurde, kann insoweit lediglich Indiz für die vom Gesetzeswortlaut geforderte Erheblichkeit sein; vielmehr sind sämtliche Umstände des Einzelfalls zur Bewertung heranzuziehen (z. B. Häufigkeit, Schwierigkeit der Rechtsfrage; Belastung für den kommunalen Haushalt etc.). Denn es sind Rechtsstreitigkeiten denkbar, die sich dem Streitwert nach unterhalb dieses Grenzbetrages bewegen, gleichwohl jedoch für die Kommune von solcher Relevanz sein können, dass die Entscheidung durch die Vertretung zu treffen ist. So sind Rechtsstreitigkeiten mit der Kommunalaufsicht stets von erheblicher Bedeutung (vgl. Klang/Gundlach/Kirchmer, a.a. O. § 44 Rn. 26; Miller in: Bücken-Tielmeyer u. a., a. a. O., § 45 S. 9, Stand: 1.2016), selbst wenn diese dem Streitwert nach unterhalb der hier eingeführten Wertgrenze von 5.000,00 € liegen können. Gegen die Erforderlichkeit der wertmäßigen Bestimmung einer solchen Erheblichkeitsschwelle spricht vorliegend auch, dass die Hauptsatzungen der Stadt A-Stadt in ihren bisherigen Fassungen weder vor dem 03.07.2014 noch danach eine wertmäßig bestimmte Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Stadtrat und dem Hauptverwaltungsbeamten für diese Angelegenheiten vorsahen.
Die Wertgrenze von 5.000,00 Euro für das Führen von Rechtsstreitigkeiten steht zudem im Widerspruch zu der in der Hauptsatzung insoweit für die vom Bürgermeister zu erledigenden Geschäfte der laufenden Verwaltung bestimmte Wertgrenze von 10.000,00 Euro. Denn mit dem Wortlaut der §§ 4 Nr. 8 und 6 Abs. 4 Nr. 6 i. V. m. § 9 Abs. 1 S. 2, 3 Nr. 2 erfolgt eine Verknüpfung zwischen dem Begriff der laufenden Verwaltung und dem Streitwert von 5.000 € als Abgrenzungskriterium dergestalt, dass die Zuständigkeit des Bürgermeisters zur Führung von Rechtsstreitigkeiten nur dann gegeben ist, wenn gerichtliche Verfahren Geschäfte der laufenden Verwaltung betreffen und einen Streitwert von 5.000,00 Euro nicht übersteigen, obwohl er Geschäfte der laufenden Verwaltung bis zu einem Vermögenswert von 10.000,00 Euro selbstständig erledigt. Sachliche Erwägungen für die Einführung einer und gerade dieser Wertgrenze für das Führen von Rechtsstreitigkeiten bzw. für die Divergenz der Wertgrenzen sind - auch mit der Begründung des Änderungsantrages der Fraktionen im Stadtrat – nicht festzustellen.
bb) Sachgerechte Erwägungen für die streitgegenständliche Entscheidung über die Herabsetzung der Wertgrenzen(§§ 45 Abs. 2 Nr. 7, 10, 16, 66 Abs. 1 Ziffer 3 KVG LSA) sowie die Wahrnehmung personalrechtlicher Befugnisse zur Bestimmung derjenigen Angelegenheiten, die vom Bürgermeister eigenverantwortlich wahrzunehmen sind, sind nicht festzustellen. Als sachgerechte Erwägung kann jedenfalls nicht die Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen die Bürgermeisterin belastet werden, denn die Bestimmung von Wertgrenzen und die Einleitung von Disziplinarmaßnahmen verfolgen unterschiedliche Ziele; erstere hat sich an der Arbeitsfähigkeit der Vertretung und der kommunalen Bedeutung bestimmter Angelegenheiten zu orientieren, nicht jedoch an der Qualität der Aufgabenerfüllung durch den Hauptverwaltungsbeamten. Sofern der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, der Entscheidung hätten sachliche Erwägungen zugrunde gelegen, fehlt es am Vorbringen diesbezüglicher Tatsachen. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass die Gründe für die individuelle Entscheidung des einzelnen Mitglieds einer abschließenden Aufklärung nicht zugänglich sein dürften, denn diese sind in der Ausübung ihres Mandats grundsätzlich frei (§ 43 Abs. 1 KVG LSA). Die Klägerin hat jedoch umfangreich zu den die wertmäßige Bestimmung von Zuständigkeitsschranken beeinflussenden Faktoren vorgetragen. Dem ist der Beklagte nicht entgegengetreten.
Den Protokollen zu den Beratungen über die Änderung der Hauptsatzung vom 14.04. und 26.05.2016 sind keine Ausführungen dafür zu entnehmen, dass er sich durch eine Änderung der tatsächlichen Umstände, wie sie im Jahr 2014 seiner Entscheidung über die Festlegung der Wertgrenzen zugrunde gelegen hatten, hat leiten lassen. Die Begründung des Antrages auf Änderung der Hauptsatzung lässt vielmehr den Schluss zu, dass die Entscheidung der Vertretung von Erwägungen getragen war, die sich nicht in den Grenzen des Willkürverbotes halten. Die Stadtratsfraktionen DIE LINKE, CDU und SPD haben die Einbringung ihres Änderungsantrages in der Sitzung vom 14.04.2016 damit begründet, dass sie in der letzten Zeit den Eindruck gewonnen hätte, die Entscheidungen der Klägerin seien von persönlichen Einstellungen und Überzeugungen geprägt, welche nichts mit der Führung einer Verwaltung und Aufgabenerfüllung der Klägerin zu tun habe. Die übertragenen Ermächtigungen würden nicht unter Abwägung objektiver Gegebenheiten zum Wohle der Stadt A-Stadt umgesetzt. In der Sitzung vom 26.05.2016 ist keine erneute Diskussion der Änderung erfolgt. Der Fokus der Änderung lag damit nicht auf der Wesentlichkeit der Angelegenheit für die Gemeinde, welche maßgeblichen Einfluss auf die Beurteilung der Zuständigkeit der Vertretung hat; vielmehr vermag sich das Gericht des Eindrucks nicht zu erwehren, dass die nunmehr begründeten Zuständigkeiten als verkappte Disziplinarmaßnahme des Beklagten gegenüber der Klägerin wirken sollen.
Diese Annahme rechtfertigt sich für das Gericht auch aus der vergleichenden Betrachtung mit den Wertgrenzen anderer Gemeinden. Hierbei hat das Gericht die öffentlich über das Internet abrufbaren Hauptsatzungen anderer, der Klägerin der Größe und Bedeutung nach vergleichbarer Städte (z. B. Gardelegen, Köthen, Merseburg, Burg) betrachtet. Aus diesem Vergleich folgt, dass die nunmehr vom Beklagten bestimmten Beträge - im Einzelnen, aber auch in ihrer Gesamtheit - deutlich unterhalb der dort üblichen Wertschranken liegen. Sofern der Beklagte in diesem Zusammenhang den Vergleich mit den Wertgrenzen in anderen Gemeinden unter Verweis auf die Selbstverwaltungsfreiheit einer jeden Kommune zurückgewiesen hat, ist ihm insoweit zwar zuzugeben, dass diese Bestimmungen in der Entscheidungsfreiheit einer jeden Kommune stehen. Gleichwohl sind der gerichtlichen Bewertung solche Umstände nicht vollends entzogen, denn sie stellen jedenfalls ein Indiz für die Bewertung der Sachgerechtigkeit dar, zumal gesetzliche Vorgaben, welche als Maßstab dienen könnten, fehlen.
Der Beklagte muss sich für die Sachwidrigkeit seiner Entscheidung auch entgegenhalten lassen, dass bereits die Hauptsatzung der Stadt A-Stadt HS-2002 Wertgrenzen enthielt, die ebenfalls deutlich höher lagen, dies mindestens um ein Drittel, überwiegend sogar noch mehr. Die Wertgrenzen in der HS-2014 gingen über diese teilweise sogar noch hinaus. Die tatsächlichen Gegebenheiten, die bei der ursprünglichen Wertfestlegung Berücksichtigung fanden, haben jedenfalls nicht ersichtlich eine wesentliche Änderung erfahren. Dass die bisherigen Wertgrenzen zur Bestimmung der Zuständigkeiten zwischen Rat, Hauptausschuss und Bürgermeister aus anderen Gründen unsachgemäß gewesen sind, ist ebenfalls nicht festzustellen. Dies hat der Beklagte auch nicht substantiiert geltend gemacht. Zur Überzeugung des Gerichts spricht dieser Umstand gegen die Annahme einer Anpassungsbedürftigkeit, wie sie vom Beklagten angestrebt wird.
Einer abschließenden Entscheidung über die sachgerechte Höhe der Wertgrenzen bedarf es nicht. Zu einer solchen ist das Gericht auch nicht berufen, denn dies fällt in die alleinige Zuständigkeit des Beklagten; entscheidungsgegenständlich ist nur die Frage, ob die Herabsetzung der Wertgrenzen und die Änderung der Zuständigkeiten im Vergleich zu den bisherigen Festlegungen in der Hauptsatzung den gesetzlichen Maßstäben für solche Entscheidungen gerecht wird. Dafür, dass die Änderung der Hauptsatzung nicht von sachgerechten Erwägungen getragen ist, spricht zudem der Umfang des Entzugs von Zuständigkeiten der Klägerin in eigener Verantwortung. Mag sich in Bezug auf eine einzelne Angelegenheit eine an der Funktionalität orientierte Sachgerechtigkeit ohne Weiteres einstellen, verlangt dies bei einer Vielzahl von Angelegenheiten schon nach einer besonderen Rechtfertigung.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. der Empfehlung gemäß Ziffer 22.7 des Streitwertkataloges der Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach das klägerische Interesse in Kommunalverfassungsstreitigkeiten mit 10.000,00 Euro zu bemessen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 60, 65, 66 KVG
§§ 45 Abs. 2 Nr. 7, 10, 16, 66 Abs. 1 Ziffer 3 KVG
§ 47 VwGO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 45 Abs. 2 Nr. 7 und 10 KVG
§ 45 Abs. 2 Nr. 16 KVG
§ 66 Abs. 1 Satz 3 KVG
§ 65 Abs. 3 Satz 5 KVG
§ 65 Abs. 1 KVG
§ 45 Abs. 1 KVG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 60 Abs. 2 KVG
§ 45 Abs. 2 und 5 KVG
§ 7 Abs. 1 KVG
§ 45 Abs. 1, Abs. 2 KVG
§ 45 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 KVG
§ 45 Abs. 2 KVG
§ 63 Abs. 3 Satz 3 KVG
§ 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG
§ 43 Abs. 1 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 890/16
4 K 217/16
8 C 38.09
5 C 103.81
11 C 13/99
1 C 2.95
9 C 10.07
9 A 184/15