Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1990-04-26, Aktenzeichen 15 A 460/88
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1990:0426.15A460.88.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die ehemalige Fraktion der xxx im Rat der Stadt xxx brachte im Fenster ihres im 6. Stockwerk des Rathauses gelegenen Geschäftszimmers die bildliche Darstellung einer Friedenstaube, weiß auf blauem Grund, mit einem Durchmesser von etwa 20 cm an. Der Kläger ließ diese Darstellung von einem Bediensteten der Stadtverwaltung entfernen. Ein deswegen von der Fraktion eingeleitetes Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, dem Kläger ein Betreten des Fraktionszimmers zu untersagen, wurde einvernehmlich beendet; zuvor hatte der Kläger versprochen, künftig das Fraktionszimmer nur noch nach schriftlicher Abmahnung betreten zu lassen (VG Köln 20 L 311/85).
Nachdem die ehemalige Fraktion der xxx im Fenster ihres inzwischen im 2. Stockwerk gelegenen Geschäftszimmers erneut eine gleichartige Darstellung angebracht hatte, verlangte der Kläger vergeblich deren Entfernung. Er hat daraufhin die vorliegende Leistungsklage erhoben.
Zur Begründung hat er ausgeführt: Der geltend gemachte Anspruch folge aus seinem Hausrecht sowie seiner Befugnis, für die Einhaltung der parteipolitischen und weltanschaulichen Neutralität innerhalb der Rathausräume Vorkehrungen zu treffen. Nr. 4.8 seiner Allgemeinen Dienst- und Geschäftsanweisung enthalte dementsprechend ein Verbot, die Außenfenster mit Plakaten und ähnlichen Gegenständen zu versehen. Die Beklagte verschaffe sich ungerechtfertigte Wettbewerbsvorteile gegenüber anderen im Rat vertretenen Parteien, indem sie mit der streitigen, von außen sichtbaren Darstellung für die xxx Werbung betreibe. Dadurch werde der Aufgabenkreis einer Ratsfraktion rechtswidrig überschritten.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, die in ihrem Fraktionsraum, 2. Etage des Rathauses in xxx, an dem Außenfenster angebrachte runde bildnerische Darstellung einer Friedenstaube, weiß auf blauem Grund, Durchmesser ca. 20 cm, zu entfernen.
Die ehemalige Fraktion der xxx hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat u.a. geltend gemacht: Nicht dem Kläger, sondern ihr selbst stünden das alleinige Nutzungsrecht und infolgedessen auch die Sachherrschaft und das Hausrecht an dem Fraktionszimmer zu. Die Friedenstaube stelle als nicht parteigebundenes, sondern als allgemeines Symbol für die Hoffnung auf Frieden die politische und weltanschauliche Neutralität der Verwaltung nicht in Frage. Das Verlangen des Klägers sei mit ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Stellung als Fraktion ebensowenig zu vereinbaren wie mit Art. 5 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG.
Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.
Dagegen hat die ehemalige Fraktion der xxx Berufung eingelegt. Nach der Kommunalwahl am 1. Oktober 1989 hat sich die jetzige Fraktion der xxx konstituiert und das Fraktionszimmer ihrer Vorgängerin erhalten. Der Kläger hat darauf erklärt, daß er die Klage nunmehr gegen die neu konstituierte Fraktion richte.
Die jetzige Beklagte bezweifelt die Zulässigkeit der Klage. Im übrigen wiederholt und vertieft sie ihre erstinstanzlich dargelegten Rechtsstandpunkte.
Sie beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß die jetzige Beklagte zur Entfernung der streitigen Darstellung verurteilt wird.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vom Kläger vorgelegten Unterlagen und der Akte VG Köln 20 L 311/85 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist abzuweisen.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen.
Das notwendige Rechtsschutzbedürfnis für die hier erhobene Leistungsklage ist gegeben. Eine einfachere Möglichkeit, seinen Rechtsstandpunkt gegenüber der Beklagten durchzusetzen, steht dem Kläger nicht zur Verfügung. Insbesondere kann er keinen Verwaltungsakt erlassen, durch den der Beklagten die Entfernung der streitigen Darstellung aufgegeben würde.
Vgl. zu dieser Problematik einerseits: Bachof, JZ 1966, 58 (60), und BSG, Urteil vom 3. September 1986 - 9 a RV 10/85 -, DVBl 1987, 247 (248); andererseits: BVerwG, Urteil vom 24. November 1966 - II C 27.64 -, BVerwGE 25, 280 (285 f), sowie OVG NW, Urteile vom 14. Februar 1974 - VI A 755/72 -, DVBl. 1974, 596, und vom 28. Oktober 1982 - 17 A 470/80 -, DÖV 1983, 428.
Der Kläger tritt der Beklagten als körperschaftsinterner Funktionsträger der Gemeinde, nicht als für diese handelnder gesetzlicher Vertreter entgegen. Er beansprucht die innerorganisatorische Kompetenz zur Regelung der Ordnung im Rathaus und sieht in dem Verhalten der Beklagten eine Verletzung dieser Kompetenz. Es geht also um ein organisationsinternes Rechtsverhältnis, das mit dem auf das Außenrecht zugeschnittenen Instrumentarium des Verwaltungsakts nicht geregelt werden kann. Einer Weisung des Klägers an die Beklagte würde es an der für den Verwaltungsakt begriffsnotwendigen unmittelbaren Rechtswirkung nach außen (§ 35 Satz 1 VwVfG) fehlen.
Vgl. auch BayVGH, Urteil vom 29. Juli 1987 - Nr. 4 B 86.01352 -, BayVBl. 1988, 16; ferner Urteil des Senats vom 1. September 1989 - 15 A 2584/86 -, GewArch 1990, 26.
Eine solche Weisung könnte der Kläger auch nicht aufgrund seiner beamten- und arbeitsrechtlichen Direktionsbefugnis (§ 54 Abs. 2 Satz 2 GO, § 58 Abs. 2 LBG, § 8 Abs. 2 Satz 1 BAT) durchsetzen.
Vgl. zu deren Vorrang gegenüber der Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichte Urteil des Senats vom 8. Dezember 1989 - 15 A 2532/86 - .
Denn es liegt keine dienstrechtliche Subordination, sondern ein Verhältnis prinzipieller Gleichordnung zwischen den Beteiligten vor, die organisationsrechtlich mit selbständig auszuübenden Kompetenzen ausgestattet sind.
Der in der Berufungsinstanz vom Kläger erklärte Parteiwechsel auf der Beklagtenseite stellt die Zulässigkeit der Klage nicht in Frage. Nach der Rechtsprechung des Senats
- vgl. Beschluß vom 27. März 1990 - 15 A 2666/86 - und Urteil vom 29. April 1988 - 15 A 2207/85 -, DVBl. 1989, 164 (insoweit nicht veröffentlicht); ebenso Hessischer VGH, Beschluß vom 6. April 1987 - 2 TG 912/87 -, NVwZ 1988, 88 (89) -
liegt darin eine Klageänderung, die als sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO anzusehen, jedenfalls aber aufgrund der ausdrücklichen Einwilligung der übrigen Beteiligten zulässig ist. Zum selben Ergebnis führt die hauptsächlich in der Zivilrechtsprechung
- vgl. z.B. BGH, Urteil vom 10. November 1980 - II ZR 96/80 -, Lindenmaier- Möhring § 303 ZPO Nr. 10, und vom 26. Februar 1987 - VII ZR 56/86 -, Lindenmaier- Möhring § 263 ZPO Nr. 11 -
vertretene Auffassung, die im Berufungsverfahren einen Wechsel der Beklagten grundsätzlich nur mit deren Zustimmung zuläßt. Der Parteiwechsel hat zur Folge, daß die ehemalige Beklagte aus dem Verfahren ausgeschieden und an deren Stelle die jetzige Beklagte als Berufungsführerin getreten ist.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. Januar 1957 - 1 A 17/55 -, AS 5, 382 ff; OLG Frankfurt, Urteil vom 19. Oktober 1976 - 5 U 60/74 -, NJW 1977, 908 (909); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1982 - 5 C 119.79 -, BVerwGE 65, 45 (50 ff).
Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Rechtsgrundlage des vom Kläger erhobenen Anspruches können nur das Hausrecht an dem im Verwaltungsgebrauch stehenden Rathausgebäude oder die Ordnungsgewalt zur Regelung der verwaltungsinternen Verhältnisse sein. Nach einer verbreiteten Ansicht soll das Hausrecht Maßnahmen nur gegen außerhalb der Verwaltung stehende Personen rechtfertigen können, also dann nicht eingesetzt werden dürfen, wenn es - wie im vorliegenden Fall - um Ordnungsmaßnahmen gegenüber Funktionsträgern oder Bediensteten der Körperschaft selbst geht. Solche Maßnahmen sollen sich stattdessen auf die innere Ordnungsgewalt des Hoheitsträgers gründen.
So z.B. Knemeyer, DÖV 1970, 596 ff; Ehlers, DÖV 1977, 737 (739); ähnlich Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, S. 320; ferner StGH Baden- Württemberg, Urteil vom 28. Januar 1988 - Gesch. Reg. 1/87 -, DVBl. 1988, 632.
Ein beachtlicher Teil der Rechtsprechung und des Schrifttums versteht demgegenüber das Hausrecht in einem umfassenden Sinne mit der Folge, daß die Anerkennung einer besonderen Ordnungsgewalt nach innen entbehrlich ist.
Vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 9. März 1973 - IV 70/73 -, ES VGH 24, 41; ähnlich BayVGH, Urteil vom 23. Februar 1981 - Nr. 7 B 80 A. 1522 und 1948 -, BayVBl 1981, 657; Beschluß vom 4. Juli 1988 - 7 CE 88.1824 -, WissR 1989, 83; Foerstemann, Vorsitz und Verfahren in der kommunalen Vertretungskörperschaft, in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2, 2. Aufl. 1982, S. 90 (107); Kottenberg/Rehn/Cronauge, GO NW, 10. Aufl., § 36 Anm. V; Knoke, AöR 94, 388 (398 ff).
Eine vertiefende Auseinandersetzung mit dieser Kontroverse kann unterbleiben, weil sie im vorliegenden Fall nur terminologische Bedeutung hätte. Der Klageanspruch läßt sich im Ergebnis weder aus dem Hausrecht noch aus einer dem Kläger zugewiesenen betrieblichen Ordnungsgewalt herleiten. Zwar ist die Beklagte entgegen ihrer Auffassung nicht selbst für die Ausübung der Ordnungsbefugnisse in ihrem Geschäftszimmer zuständig; vielmehr ist der Kläger der nach dem kommunalen Organisationsrecht zuständige Kompetenzträger (1). Dessen Befugnisse haben aber nicht die zur Rechtfertigung des Klageanspruches notwendige Reichweite (2).
(1) Zu der den rechtlichen Ausgangspunkt bildenden Frage enthält die Gemeindeordnung keine ausdrückliche Regelung. Gleichwohl kann nicht zweifelhaft sein, daß die Entscheidungsbefugnis über die Aufrechterhaltung der Ordnung in den im Verwaltungsgebrauch der Gemeinde stehenden Gebäuden organisationsrechtlich grundsätzlich bei dem Gemeindedirektor als dem Behördenleiter liegt:
(a) Das Hausrecht, gleichviel ob es in einem engen oder in einem weiten, auch die innerbetrieblichen Verhältnisse umfassenden Sinne zu verstehen ist, und ebenso eine ihm entsprechende körperschaftsinterne Ordnungsgewalt haben dienende Funktion. Sie sind Voraussetzung dafür, daß die Gemeinde die ihr von der Rechtsordnung zugewiesenen materiellen Verwaltungsaufgaben sachgemäß erfüllen kann, und zugleich Mittel zur Gewährleistung und Aufrechterhaltung eines dafür notwendigen geordneten Dienstbetriebs. Der Senat hat dementsprechend das Hausrecht als "Annex" der dem Hoheitsträger zugewiesenen Sachaufgaben bezeichnet.
Vgl. Urteil vom 14, Oktober 1988 - 15 A 188/86 -, NWVBl. 1989, 91.
Mit diesem Ausgangspunkt befindet er sich - unbeschadet der streitigen, vom Senat bejahten Frage, ob schon darin eine ausreichende Rechtsgrundlage für Eingriffsakte gesehen werden kann - in Übereinstimmung mit der ganz überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur.
Vgl. etwa Knoke, a.a.O., S. 394, 397, 401; Ehlers, a.a.O., S. 738; Knemeyer, a.a.O., S. 598 f; Zeiler, DVBl. 1981, 1000 f; Ronellenfitsch, VerwArch 1982, 465 (470 ff); Wolff/Bachof/Stober, a.a.O., S. 232 f, 320; OVG NW, Urteil vom 12. Februar 1963 - II A 840/62 -, OVGE 18, 251; BayVGH, Urteil vom 23. Februar 1981, a.a.O., und vom 16. Dezember 1981, BayVBl. 1982, 277 (278); Beschluß des Senats vom 24. September 1981 - 15 B 1416/81 -.
Inhaber der so verstandenen Ordnungsbefugnisse kann nur der Hoheitsträger, hier also die Gemeinde selbst, sein. Er allein ist Zurechnungssubjekt der die Aufgabenzuweisung beinhaltenden Rechtssätze. Die Behördenleitung 'übt die aus dem Hausrecht und der Ordnungsgewalt fließenden Befugnisse lediglich für den Hoheitsträger aus,
ebenso entgegen einer verbreiteten Terminologie die Unterscheidung bei Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 2. Aufl. 1986, Rdnrn. 419, 420,
ist also die nach dem einschlägigen Innenrecht zuständige Kompetenzträgerin.
(b) In den Gemeinden ist dies im Grundsatz allein der Gemeindedirektor. Das folgt aus der Zuständigkeitsverteilung für die materiellen Verwaltungsaufgaben, deren Erfüllung Hausrecht und Ordnungsgewalt dienen:
Der Gemeindedirektor ist nach § 55 Abs. 1 GO der gesetzliche Vertreter der Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften. Dieser nach außen gerichteten Zuständigkeit entspricht seine Geschäftsführungsbefugnis nach innen: Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 GO leitet und verteilt er die Geschäfte; zugleich ist er Dienstvorgesetzter der Beamten, Angestellten und Arbeiter (§ 53 Abs. 2 Halbsatz 2 GO). Nach § 47 Abs. 1 GO ist er demzufolge das Exekutivorgan der Vertretungskörperschaften; er führt deren Beschlüsse unter der Kontrolle des Rates und in Verantwortung ihm gegenüber durch. § 28 Abs. 3 GO weist ihm darüber hinaus in einem weiten Bereich auch die den Ausführungshandlungen vorausgehende interne Entscheidungsbefugnis zu; denn einfache Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rates als auf ihn übertragen.
Maßnahmen haus- oder ordnungsrechtlicher Art zielen nicht unmittelbar auf Funktionserfüllung, sondern nur auf Funktionsermöglichung. Von ihrem Bedeutungsgehalt und ihrer Häufigkeit her gehören sie daher zu den Selbstverständlichkeiten jeder Verwaltungsausübung und zählen zu den einfachen Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Gemeindedirektor besitzt mithin die Kompetenz nicht nur zur Ausführung ordnungsrechtlicher Maßnahmen, sondern - vorbehaltlich abweichender Entscheidung der Vertretungsorgane - auch zur internen Entschließung, ob und in welcher Weise Hausrecht und Ordnungsgewalt im Einzelfall Anwendung finden sollen.
Dieses Ergebnis wird erhärtet durch eine Rechtsanalogie zu spezialgesetzlichen Vorschriften mit ähnlichem Regelungsgehalt:
So hat der Gesetzgeber das Hausrecht und die Ordnungsgewalt in den Hochschulen in ähnlicher Weise geregelt: § 19 Abs. 2 Satz 3 WissHG und § 15 Abs. 2 Satz 3 FHG bestimmen, daß der Rektor das Hausrecht ausübt. Er ist ebenso wie der Gemeindedirektor gesetzlicher Vertreter der Körperschaft (§ 19 Abs. 1 WissHG; § 15 Abs. 1 FHG) und zugleich Vorsitzender (§ 20 Abs. 5 Satz 1 WissHG, § 16 Abs. 5 Satz 1 FHG) des grundsätzlich für alle Angelegenheiten einschließlich der Hochschulverwaltung zuständigen Leitungsorgans (§ 20 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 47 Abs. 1 WissHG, § 16 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 30 Abs. 1 FHG). § 62 Abs. 1 Satz 3 HRG weist ferner der Hochschulleitung die Aufgabe zu, die Ordnung in der Hochschule zu wahren.
Vgl. zum ganzen Tettinger, WissR 1983, 221 ff; Leuze/Bender, WissHG, § 19 Rdnrn. 7 f.
Vergleichbare Bestimmungen gelten auch für die - organisationsrechtlich teilverselbständigten - Schulen: § 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG überantwortet die Wahrnehmung des Hausrechts dem Schulleiter (vgl. ferner § 47 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen Schulordnung). Dies entspricht den ihm obliegenden Aufgaben, die Schule zu leiten (Abs. 2 Satz 1), sie nach außen zu vertreten (Abs. 2 Satz 4) und die laufenden schulischen Angelegenheiten zu erledigen (Abs. 2 Satz 6).
(c) Mit dem danach in die alleinige Kompetenz des Gemeindedirektors fallenden Ordnungsrecht für die im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude ist freilich nur der Grundsatz beschrieben.
Ausnahmen zugunsten anderer Funktionsträger im Sinne einer ausschließlich diesen zustehenden, gegenständlich oder sonst eingeschränkten Ordnungsbefugnis werden 'dadurch nicht ausgeschlossen. Solche Ausnahmen bedürfen aber wegen der aus dem Gesetz herzuleitenden Grundsatzkompetenz des Gemeindedirektors auch ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage. Eine Sonderregelung in diesem Sinne ist § 36 GO, der die Ordnungsgewalt und die Ausübung des Hausrechts in den Ratssitzungen dem Bürgermeister überantwortet.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Befugnisse des Parlamentspräsidenten nach Art. 40 Abs. 2 GG und Art. 39 Abs. 2 Satz 3 Verf NW sowie des Spruchkörpervorsitzenden nach §§ 176 ff GVG.
Gleiches gilt für die Vorsitzenden der Ratsausschüsse und deren Sitzungen (§ 42 Abs. 2 Satz 1 GO).
Vgl. dazu Urteil des Senats vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -, DVBl. 1983, 53 (54).
Zugunsten der Fraktionen des Rates oder einer Bezirksvertretung gibt es keine vergleichbaren Regelungen. Ein selbständig auszuübendes Hausrecht oder eine Maßnahmen des Gemeindedirektors ausschließende Ordnungsgewalt in bezug auf die ihnen zugeteilten Geschäftsräume steht den Fraktionen deshalb nicht zu.
Die Überlassung von Fraktionszimmern erfolgt auf der Grundlage von § 30 Abs. 7 Satz 6 GO. Danach kann die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen zu den Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Das schließt nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts - angesichts des über den Wortlaut hinausgreifenden Zwecks der Vorschrift - auch die Überlassung von Sachmitteln ein.
A. A. wohl VG Aachen, Urteil vom 19. Februar 1988 - 4 K 1066/87 -, zitiert bei Kottenberg/Rehn/Cronauge, a.a.O., § 30 Anm. VI 5.
Sie haben ebenso wie finanzielle Zuwendungen den Sinn, die in der Rechtswirklichkeit für die Gemeinden in hohem Maße bedeutsame Arbeit der Fraktionen zu fördern und zu unter stützen.
Zu möglichen Grenzen vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53; Fehn, StGR 1988, 129; Runderlaß des Innenministers vom 2. Januar 1989, EildStNW 1989, 36.
Die Fraktionen sind insoweit in keiner anderen Rolle als sonstige Funktionsträger, die ihre für die Gemeinde zu verrichtenden Aufgaben ohne einen Mindestbestand an finanziellen und sächlichen Mitteln nicht erfüllen können. Dies gilt gleichermaßen für den weisungsabhängigen Bediensteten der Gemeinde wie für den Amtswalter, der organisationsrechtlich mit selbständig wahrzunehmenden Kompetenzen ausgestattet ist. Beide sind in gleicher Weise etwa auf ein Bürozimmer angewiesen; bei beiden genügt es aber auch, daß nicht sie selbst, sondern der Gemeindedirektor die Befugnisse zur Aufrechterhaltung der Ordnung ausübt.
Das schließt nicht aus, daß der Gemeindedirektor solche Befugnisse auf den jeweiligen Funktionsträger für die ihm zugeteilten Geschäftszimmer delegieren kann.
Vgl. zu der ähnlich gelagerten Problematik im Hochschulrecht § 19 Abs. 2 Satz 4 WissHG und Leuze/Bender, a.a.O., § 19 Rdnr. 7.
Der einzelne Funktionsträger wird dadurch ermächtigt, von außen einwirkende Störungen in eigener Zuständigkeit abzuwehren. Das mag auch für die Fraktionen gelten und mit der Überlassung eines Fraktionszimmers stillschweigend verbunden sein. Ordnungsbefugnisse, die gegen den Willen des Gemeindedirektors ausgeübt werden dürfen, können dadurch aber nicht begründet werden. Vielmehr verbleibt dem Gemeindedirektor die Möglichkeit zum Widerruf der Delegation ebenso wie die Befugnis zum Einschreiten im Einzelfall. Dies gilt ohne Einschränkung auch dann, wenn die Fraktion mit einem solchen Einschreiten nicht einverstanden ist.
(d) Die abweichenden Vorstellungen der Beklagten sind unzutreffend :
Richtig ist zwar, daß sich Hausrecht und Ordnungsgewalt der Gemeinde nur auf Gebäude beziehen können, die sich im Verwaltungsgebrauch befinden. Dazu gehören aber auch die Fraktionsräume. Auch die Fraktionen üben bei ihrer Tätigkeit Verwaltungsfunktionen aus, sie sind Teil der Gemeindeverwaltung. Eine Antinomie, wie sie zwischen Legislativ- und Exekutivorganen auf Bundes- und Landesebene besteht, gibt es in den Gemeinden nicht.
Eine alleinige Verfügungs- und Nutzungsbefugnis der kommunalen Fraktionen an ihren Geschäftsräumen ist demzufolge auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen gefordert. Vielmehr steht es - verfassungsrechtlich wie nach Maßgabe des einfachen Rechts (vgl. § 30 Abs. 7 Satz 6 GO) - der Gemeinde frei, ob sie den Fraktionen die von ihnen benötigten Geschäftsräume zur Verfügung stellt. Um so weniger kann eine Fraktion die ausschließliche Disposition über ihren Geschäftsraum beanspruchen. Die Berufung auf grundrechtliche Verbürgungen geht dabei fehl. Denn als Trägerin körperschaftsinterner Rechte ist eine kommunale Fraktion nicht grundrechtsfähig.
Vgl. Urteil des Senats vom 9. Dezember 1988 - 15 A 271/86 -, KMK-HSchR 1989, 348, mit weiteren Nachweisen.
Auch die bürgerlichrechtlichen Besitzschutzvorschriften führen zu keinem anderen Ergebnis. Die Sachherrschaft und dementsprechend der Besitz an den einzelnen Räumen eines kommunalen Gebäudes steht nach dem eingangs Dargelegten allein der Gemeinde selbst zu. Die Vorstellung von einer räumlich- gegenständlichen Aufspaltung der Besitzverhältnisse auf einzelne Funktionsträger der Gemeinde ist deshalb schon im Ausgangspunkt unzutreffend.
So aber in jüngster Zeit Schmidt, DÖV 1990, 102 (106).
Auch der Gemeindedirektor, der nicht im eigenen, sondern im gemeindlichen Funktionsinteresse handelt, kann deshalb allenfalls als Besitzdiener (§ 855 BGB) angesehen werden. Den Fraktionen kann jedenfalls keine stärkere besitzrechtliche Stellung zukommen.
(2) Die dem Kläger hiernach zustehende Befugnis, die notwendigen Anordnungen zur Aufrechterhaltung der Ordnung auch in bezug auf das Geschäftszimmer der Beklagten zu treffen, hat indes Grenzen: Der Kläger kann nicht alles verbieten, was aus seiner Perspektive unerwünscht ist, sondern darf, gleichviel ob er sich auf das Hausrecht oder die innerbetriebliche Ordnungsgewalt stützt, nur solche Störungen verhindern, die eine sachgemäße Erfüllung der gemeindlichen Verwaltungsaufgaben ernsthaft stören oder wenigstens gefährden. Die Friedenstaube im Fenster des Fraktionszimmers der Beklagten stellt eine solche Beeinträchtigung nicht dar. Ihre Anbringung hält sich innerhalb der Grenzen, die sich aus dem Widmungszweck des Fraktionszimmers ergeben (a), und ist auch nicht aus anderen Gründen rechtswidrig (b).
(a) Die Überlassung eines Geschäftsraumes hat den oben bereits erwähnten Zweck, der Fraktion die Ausübung ihrer Befugnisse zu erleichtern, indem die dazu notwendige Vorbereitungsarbeit gefördert wird. Dies liegt im Funktionsinteresse der Gemeinde: Die Fraktionen sind aus der politischen Wirklichkeit der Gemeinde nicht hinwegzudenkende, von der Gemeindeordnung vorausgesetzte und insoweit notwendige Teile der gemeindlichen Vertretungskörperschaften.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73 - BVerfGE 38, 258 (273 f); OVG NW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A 551/73 -, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, § 30 GO Nr. 4; Urteil des Senats vom 29, April 1988 - 15 A 2207/85 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.
Organisationsrechtlich sind sie mit selbständig wahrzunehmenden Kompetenzen ausgestattet. Politisch haben sie die Aufgabe, die Meinungsbildung in den Vertretungskörperschaften zu erleichtern, indem schon im Vorfeld insbesondere der Ratssitzungen die dort zu behandelnden Sachfragen im Kreis grundsätzlich gleichgesinnter Mandatsträger erörtert und dadurch unterschiedliche Auffassung in gewissem Umfang kanalisiert werden.
Das führt tatsächlich wie rechtlich zu einer Institutionalisierung politischer Interessengegensätze innerhalb der Gemeindeverwaltung. Der Rat als oberstes Verwaltungsorgan, das für die internen Entschließungen der Gemeinde grundsätzlich allzuständig ist (§ 28 Abs. 1 GO), stellt sich aus diesem Grund nicht als ein politisch oder weltanschaulich neutrales Gremium dar. Vielmehr werden dort unterschiedliche, nicht selten in diametralem Gegensatz stehende politische Auffassungen nach Maßgabe des gemeindlichen Geschäftsordnungsrechts zu einem Organwillen zusammengeführt. Die jeweilige Mehrheit gibt dabei nicht immer den Ausschlag. Die Vorschriften über den Minderheitenschutz, darunter die teilweise weitreichenden Verhältniswahlgrundsätze für körperschaftsinterne Wahlen, gewährleisten, daß im Ergebnis auch politische Minderheiten in nicht unerheblichem Umfang Einfluß auf die Gemeindeverwaltung nehmen können. Dem liegt die gesetzgeberische Wertung zugrunde, daß eine Mitsprache auch der politischen Minderheiten dem Wohl der Gemeinden dienlich ist.
Vgl. dazu Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990 - 15 B 35/90 -.
Für die hier zu beurteilende Frage ist das in zweifacher Hinsicht bedeutsam:
Zunächst hat der Kläger entgegen seinem rechtlichen Ausgangspunkt weder die Pflicht noch das Recht, für eine strikte "Einhaltung der parteipolitischen und weltanschaulichen Neutralität innerhalb der Rathausräume Vorkehrungen zu treffen". Der Kläger und ebensowenig das Verwaltungsgericht, das diesen Ausgangspunkt als wesentliche Grundlage seines zusprechenden Urteils übernommen hat, haben dafür eine überzeugende Begründung gegeben. Sie läßt sich tatsächlich auch nicht aufzeigen. Da die Ordnungsbefugnisse des Gemeindedirektors der Funktionsermöglichung dienen, wäre jener Ausgangspunkt nur dann richtig, wenn die gemeindliche Aufgabenerfüllung selbst parteipolitisch neutral zu sein hätte. Das aber ist gerade nicht der Fall. Die Gemeindeverwaltung mit dem an ihrer Spitze stehenden Rat wird im Gegenteil in vielfältiger Weise aufgrund politischer Erwägungen ausgeübt. Das ist - wie dargelegt - kommunalverfassungsrechtlich vorgegeben und nicht zu beanstanden.
Nicht berührt wird dadurch freilich die Pflicht der Gemeinde und ihrer Organe, die von der Rechtsordnung gezogenen Grenzen bei der Aufgabenerfüllung zu respektieren. Die Einhaltung dieser Grenzen, die mit einem vermeintlichen Gebot zur Wahrung parteipolitischer Neutralität nicht verwechselt werden dürfen, hat der Gemeindedirektor nicht nur gegenüber dem Rat (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 1 GO), sondern auch sonst zu überwachen; zu diesem Zweck darf er - im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens und unter Beachtung des Obermaßverbots - mithin auch seine Ordnungsbefugnisse einsetzen.
Vgl. z.B. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 1988, a.a.O., (Unterbringung der rechtswidrigen Verwendung der dienstlichen Telefonanlage durch einen Landtagsabgeordneten).
(Partei)politisch geprägte Handlungen innerhalb dieser Grenzen muß er aber tolerieren.
Aus dem oben Dargelegten ergibt sich in zweiter Hinsicht für die Arbeit der Fraktionen und ihr Verhalten in den dieser Arbeit gewidmeten Geschäftsräumen ein verhältnismäßig weitgespannter Handlungsspielraum. Das ist für die Inhalte dieser Arbeit selbstverständlich, muß aber auch für den äußeren Rahmen gelten. So liegt es beispielsweise auf der Hand, daß es in erster Linie Sache der Fraktion ist, ob sie ihre Sitzungen innerhalb oder außerhalb der verwaltungsüblichen Arbeitszeiten abhält. Ebenso steht es ihr jedenfalls im Grundsatz frei, ob sie zu solchen Sitzungen weitere Personen einlädt oder aus anderem, im Zusammenhang mit ihren Aufgaben stehenden Anlaß in ihrem Fraktionsraum empfängt. Auch die Ausstattung eines solchen Raumes mit zusätzlichen, für die Aufgabenerfüllung sinnvollen Mobiliar, sonstigen Sachmitteln, Wandschmuck und ähnlichen Gegenständen muß im Grundsatz ihr überlassen bleiben, solange dies nicht mit einer ernstlichen Substanzbeschädigung oder einer Zweckentfremdung verbunden ist. Soll der in der Raumüberlassung liegende Sinn einer Förderung der Fraktionsarbeit nicht verfehlt werden, ist insoweit ein kleinlicher Maßstab unangebracht. Eine allzu strikte Reglementierung würde leicht zur politischen Bevormundung geraten, die mit den kommunal verfassungsrechtlichen Zwecken der Fraktionsarbeit unvereinbar wäre.
Auch die Anbringung eines maßvollen Fensterschmucks kann einer Fraktion danach im Grundsatz nicht untersagt werden. Daß er von außen sichtbar ist, stellt - jedenfalls für sich betrachtet - keinen Grund dar, ihr dies zu verwehren. Das gilt auch dann, wenn er als sinnbildlicher Ausdruck einer politischen Haltung verstanden werden muß. Der kundige Betrachter einer solchen Darstellung kann entgegen der Auffassung des Klägers nicht davon ausgehen, daß sich darin eine politisch einseitige Ausrichtung der Gemeindeverwaltung als solcher manifestiert. Vielmehr kann er verständigerweise nur den Schluß ziehen, daß die sich darin widerspiegelnde Haltung auch unter den Funktionsträgern der Gemeinde den einen oder anderen Anhänger hat. Das aber entspricht der von der Rechtsordnung gebilligten Realität und gibt für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch mithin nichts her.
Die mit der Anbringung einer Friedenstaube ausgedrückte Kundgabe einer politischen Meinung kann von daher weder als Störung noch als Gefährdung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung gewertet werden. Sie ist weder einem geordneten Verwaltungsbetrieb hinderlich
- vgl. aber BVerwG, Beschluß vom 12. Februar 1988 - 7 B 123.87 -, NVwZ 1988, 837, zur möglichen Störung der Sitzungsordnung durch einen auffälligen Aufkleber auf der Kleidung eines Ratsmitglieds -
noch vermittelt sie von dessen Art und Weise ein einseitiges und nicht hinnehmbares Bild.
(b) Die Friedenstaube im Rathausfenster der Beklagten ist mit der Rechtsordnung auch nicht aus sonstigen Gründen unvereinbar.
Das angefochtene Urteil stützt sich für seine gegenteilige Auffassung zu Unrecht auf die bereits erwähnte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, a.a.O. Dort ist ausgeführt, daß die kommunalen Fraktionen kein Recht auf selbständige Öffentlichkeitsarbeit haben (a.a.O., S. 57). Zu einer Auseinandersetzung mit dieser nicht unbestrittenen
- dagegen z.B. Fehn, a.a.O., S. 129 f; Runderlaß des Innenministers vom 2. Januar 1989, a.a.O., Nr. 4.191; zustimmend hingegen Foerster, Verwaltungsrundschau 1988, 129 (132) -
Auffassung besteht kein Anlaß. Denn in der Friedenstaube kann nicht ernstlich eine der Partei der xxx zugute kommende Öffentlichkeitsarbeit der Beklagten gesehen werden. Das folgt bereits aus der relativen Bedeutungslosigkeit der hier streitigen Darstellung, die angesichts ihrer geringen Größe oft nur zufällig oder beiläufig wahrgenommen werden dürfte, und ergibt sich ferner daraus, daß die Friedenstaube kein ausschließlich den xxx zuzurechnendes Symbol ist. Die Friedenstaube wird vielmehr von anderen politischen Parteien, Gewerkschaften und sonstigen Organisationen und Bewegungen ebenfalls als Mittel zur Kundgabe ihrer politischen Auffassung verwendet. Der Kläger räumt das selbst ein. Ein von der streitigen Darstellung zugunsten gerade der xxx ausgehender Werbeeffekt ist unter diesen Umständen, wenn überhaupt vorhanden, zu vernachlässigen.
Der vom Kläger schließlich behauptete Verstoß gegen Nr. 4.8 der Allgemeinen Dienst- und Geschäftsanweisung für die Stadtverwaltung xxx stellt - sollte er vorliegen - keine Rechtsverletzung dar. Jene Geschäftsanweisung hat der Kläger als generelle Richtlinie selbst erlassen. Seine dafür in Anspruch genommene Kompetenz kann indes nicht weiterreichen als die Befugnis zur Erteilung von Weisungen im Einzelfall. Sollten mit der Geschäftsanweisung darüber hinausgehende Weisungsrechte zugunsten des Klägers begründet werden, so wären die diesbezüglichen Bestimmungen unbeachtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und aus § 155 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung. Nach der letztgenannten Vorschrift hat der Kläger die außergerichtlichen Kosten auch der ehemaligen Fraktion der xxx zu tragen, die aufgrund des Parteiwechsels als Beklagte aus dem Verfahren ausgeschieden ist.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 176 ff GVG
§ 303 ZPO
§ 263 ZPO
§
36 GO
§ 855 BGB
§ 30 GO
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 54 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 58 Abs. 2 LBG
§ 91 Abs. 1
VwGO
§ 55 Abs. 1 GO
§ 53 Abs. 2 Halbsatz 2
GO
§ 47 Abs. 1 GO
§ 28 Abs. 3 GO
§ 19 Abs. 2 Satz 3 WissHG
§ 15 Abs. 2
Satz 3 FHG
§ 19 Abs. 1 WissHG
§ 20 Abs. 5 Satz 1 WissHG
§ 16 Abs. 5 Satz
1 FHG
§ 30 Abs. 1 FHG
§ 62 Abs. 1 Satz 3 HRG
§ 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG
§ 30 Abs.
7 Satz 6 GO
§ 19 Abs. 2 Satz 4
WissHG
§ 30 Abs. 7 Satz 6 GO
§ 28 Abs. 1 GO
§ 39 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 2
VwGO
Art. 21 Abs. 1
GG
Art. 40 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: JZ 1966, 58
DVBl 1987, 247
BVerwGE 25, 280
DÖV 1983, 428
NVwZ 1988, 88
NJW 1977, 908
BVerwGE 65, 45
DÖV 1970, 596
DÖV 1977, 737
BayVBl 1981, 657
DÖV 1990, 102
BVerfGE 38, 258
NVwZ 1988,
837
20 L 311/85
20 L 311/85 B
II C 27.64
VI A 755/72
17 A 470/80
4 B 86.01
15 A 2584/86
15 A 2532/86
15 A 2666/86
15 A 2207/85
2 TG 912/87
II ZR 96/80
VII ZR 56/86
1 A 17/55
5 U 60/74
5 C 119.79
7 CE 88.18
15 A 188/86
II A 840/62
15 B 1416/81
15 A 1223/80
4 K 1066/87
15
K 1536/85
15 A 271/86
2 BvK 1/73
2 BvR 902/73
III A 551/73
15 B 35/90
7 B 123.87
15 K 1536/85