Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-12-02, Aktenzeichen 6 A 420/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:1202.6A420.19.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass sich die bei der Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung zu beachtende Rechtsauffassung des Gerichts aus den Gründen dieses Urteils ergibt.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Polizeivollzugsbeamter des beklagten Landes und bekleidet das nach Besoldungsgruppe A 9 bewertete Amt eines Polizeikommissars. Er begehrt die Aufhebung und Neuerstellung der ihm für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 erteilten Regelbeurteilung vom 29. September 2017.
In der diesbezüglichen Erstbeurteilung bewertete der Erstbeurteiler, Polizeihauptkommissar (PHK) H. , alle sieben beim Kläger zu beurteilenden Einzelmerkmale mit 4 Punkten; das Gesamturteil lautete ebenfalls auf 4 Punkte. Hierzu gab der Vorgesetzte des Erstbeurteilers und Leiter der Direktion Verkehr, Leitender Polizeidirektor (LPD) L. , eine abweichende Stellungnahme ab. Der Vorschlag des Erstbeurteilers verkenne den Maßstab in der Vergleichsgruppe über die Organisationseinheit hinaus. Vor dem Hintergrund des Maßstabsvergleichs mit der gesamten Vergleichsgruppe sei die Beurteilung mit 28 Punkten zu hoch bewertet. Eine Bewertung mit 24 Punkten bei einer Gesamtnote von 3 Punkten erscheine angemessen.
In der Beurteilungskonferenz am 2. August 2017, an der unter anderem Polizeipräsident (PP) X. teilnahm, äußerte die Gleichstellungsbeauftragte, dass die Verteilung der Prädikate zwischen Frauen und Männern in etwa den jeweiligen Anteilen in den Besoldungsgruppen entspreche, was eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Regelbeurteilungsverfahren 2014 bedeute. Im Hinblick auf den Kläger schloss sich die Beurteilungskonferenz der abweichenden Stellungnahme des weiteren Vorgesetzten an. Demgemäß lautet in der Beurteilung das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung …entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) und sind die Einzelmerkmale folgendermaßen bewertet:
 Arbeitsorganisation: 3 Punkte
 Arbeitseinsatz: 3 Punkte
 Arbeitsweise: 3 Punkte
 Leistungsgüte: 4 Punkte
 Leistungsumfang: 4 Punkte
 Veränderungskompetenz: 3 Punkte
 Soziale Kompetenz: 4 Punkte.
In der Rubrik "Ggf. Begründung (Nr. 9.2 BRL Pol)" ist vermerkt: "In Anbetracht der gesamten Vergleichsgruppe sind die Leistungen des Beamten anders zu bewerten. Der Quervergleich zeigt, dass eine Herabsetzung in den Merkmalen 1., 2., 3. und 6. richtig erscheint. Im Gesamturteil ergibt sich folgende Änderung: Die Leistung und Befähigung des Beamten entsprechen voll den Anforderungen". Die Beurteilung wurde am 29. September 2017 durch die Leitende Regierungsdirektorin (LRDin) X1. in Vertretung ("i.V.") schlussgezeichnet.
Der Kläger hat am 8. November 2017 Klage gegen die dienstliche Beurteilung erhoben.
Zur Begründung hat er vorgetragen: Die Beurteilung sei nicht durch den Polizeipräsidenten, dem die Endbeurteilung obliege, sondern unzulässigerweise durch die LRDin X1. unterzeichnet worden. Ferner sei aus dem protokollierten Hinweis der Gleichstellungsbeauftragten in der Beurteilungskonferenz, dass die Verteilung der Prädikatsnoten zwischen Männern und Frauen in etwa den Anteilen in den jeweiligen Besoldungsgruppen entspreche und damit eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Regelbeurteilungsverfahren 2014 eingetreten sei, zu schließen, dass bei der Vergabe von Prädikatsnoten das Geschlecht eine Rolle gespielt habe. Darüber hinaus habe es offensichtlich eine Punktvorgabe der Leitungskonferenz gegeben, die in der Beurteilungskonferenz thematisiert worden sei und der sich der Endbeurteiler angeschlossen habe. Dieser müsse indes eine eigenständige Entscheidung zu den Beurteilungen treffen. Des Weiteren sei die in der angegriffenen Beurteilung unter Hinweis auf einen Quervergleich gegebene Begründung für die Absenkungen nicht ausreichend. Es liege eine nicht lineare Absenkung, also eine Heruntersetzung nicht in allen, sondern nur in einzelnen Merkmalen vor, bei der sich die Begründung nicht in einem schlichten Verweis auf einen Quervergleich erschöpfen dürfe. Die von LPD L. gegebene Abweichungsbegründung sei weder verständlich noch plausibel. Weiterhin sei die Begründung für die Bildung des Gesamturteils defizitär. Angesichts des gemischten Leistungsbildes von dreimal 4 und viermal 3 Punkten in den Einzelmerkmalen liege keine Situation vor, in der vergleichbar einer Ermessensreduktion auf Null nur ein einziges Gesamturteil in Betracht komme. Die Gleichgewichtung sämtlicher Einzelmerkmale sei rechtsfehlerhaft; sie verstoße unter anderem gegen das Arithmetisierungsverbot. Schließlich seien die Quotierungen als starre Obergrenzen angesehen worden; dies verstoße gegen die BRL Pol.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die ihm erteilte dienstliche Beurteilung vom 29. September 2017 aufzuheben und für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts zu erstellen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat es vorgetragen: Die Beurteilung des Klägers sei rechtmäßig. Sie sei durch den Leiter der Behörde, PP X. , erfolgt. Dass LRDin X1. die Beurteilung als stellvertretende Behördenleiterin unterzeichnet habe, sei unschädlich. Der Endbeurteiler habe auch eine eigene Entscheidung zur Beurteilung des Klägers getroffen. In der Beurteilungskonferenz habe er sich dem Votum des LPD L. angeschlossen, das seinerseits Ergebnis einer direktionsinternen Maßstabsbesprechung gewesen sei. Diese Vorgehensweise entspreche Nr. 9.2 Abs. 2 BRL Pol, wonach der Endbeurteiler weitere personen- und sachkundige Bedienstete zur Beurteilung heranzuziehen habe. Schließlich sei die Beurteilung hinreichend begründet. Die Absenkung sei aufgrund eines Quervergleichs innerhalb der Vergleichsgruppe erfolgt. Daher sei es nicht zu beanstanden, wenn die Begründung diesen einzelfallübergreifenden Gesichtspunkt in den Vordergrund stelle. Die Herabsetzung sei also zulässig und bedürfe keiner weiteren Plausibilisierung. Danach sei auch die Änderung des Gesamturteils plausibel und bedürfe keiner genaueren Begründung.
Es sei zulässig, sämtliche Einzelmerkmale gleich zu gewichten. Der hier zugrunde liegende Sachverhalt sei mit dem aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 - nicht vergleichbar. Die dort in Streit stehenden Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes enthielten eine Vielzahl von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen, die teils nicht immer zwingend bewertet werden müssten und denen bis zu drei Merkmale individuell durch den Beurteiler hinzugefügt werden könnten. Die BRL Pol umfassten hingegen nur acht Merkmale, die bewusst gleich gewichtet würden. Damit werde der dem Dienstherrn zustehende Beurteilungsspielraum nicht überschritten.
Auf Anforderung des Verwaltungsgerichts hat das beklagte Land zunächst den "Einzelerlass" des Ministeriums des Innern des Landes NRW vom 30. August 2018 an das Polizeipräsidium H1. "zur Verwendung in den Verwaltungsstreitverfahren 1 K 11812/17 und 1 K 11915/17" übersandt. Darin heißt es, der Richtliniengeber habe bewusst keine unterschiedliche Gewichtung der Einzelmerkmale in dienstlichen Beurteilungen vorgegeben. Somit sei diesen jeweils das gleiche Gewicht beizumessen. Eine abweichende Praxis sei weder vorgesehen noch dem Ministerium bekannt.
Auf die mit Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 8. November 2018 erbetenen Auskünfte hat das beklagte Land mit Schriftsatz vom 21. November 2018 zunächst mitgeteilt, das Ministerium des Innern NRW habe den insoweit zuständigen Kreispolizeibehörden keine Vorgaben für eine Gewichtung bei den dienstlichen Beurteilungen des Laufbahnabschnitts 2.1 gemacht. Dem Ministerium sei keine andere Praxis als eine Gleichgewichtung aller Merkmale bekannt.
Auf nochmalige gerichtliche Anforderung vom 22. November 2018 hat das beklagte Land mit Schriftsatz seines Ministeriums des Innern vom 30. November 2018 mitgeteilt, alle 47 Kreispolizeibehörden und die drei Landesoberbehörden seien zur Vorgehensweise bei der Gewichtung der Einzelmerkmale zur Bildung des Gesamturteils befragt worden. Nach den Antworten würden alle Merkmale mit gleichem Anteil gewichtet. Zwei Behörden hätten allerdings angegeben, bei einem Leistungsbild in den Einzelmerkmalen von dreimal 3 und viermal 4 Punkten bzw. von viermal 4 und viermal 3 Punkten sei das Merkmal Leistungsgüte für das Gesamturteil ausschlaggebend.
Auf nochmals wiederholte Anforderung des Gerichts hat das Ministerium des Innern NRW unter dem 5. Dezember 2018 schließlich die bereits mit Verfügung vom 8. November 2018 erbetenen Antwortschreiben der Kreispolizei- und Landesoberbehörden vorgelegt; es fehlten die Antworten des Polizeipräsidiums C. und der Kreispolizeibehörde X2. .
Mit Urteil vom 12. Dezember 2018 hat das Verwaltungsgericht das beklagte Land verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 29. September 2017 aufzuheben und für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen. Es hat zur Begründung ausgeführt, die dienstliche Beurteilung vom 29. September 2017 sei rechtswidrig, weil es in der Verwaltungspraxis des beklagten Landes an dienstherrn- und laufbahnweiten einheitlichen Maßstäben für die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils mangele und die vorgenommene Bildung des Gesamturteils anhand einer gleichen Gewichtung der Einzelmerkmale gegen den in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz verstoße.
Innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehörten, müsse die Gewichtung der Einzelmerkmale einheitlich vorgenommen werden. Im Streitfall fehle es an landesweit einheitlichen Maßstäben für die Bildung des Gesamturteils in den Beurteilungen der Beamten des gehobenen Polizeivollzugsdienstes. Weder enthalte Nr. 8.1 BRL Pol eine diesbezügliche Regelung noch existierten anderweitige Vorgaben, die eine einheitliche Maßstabsbildung sicherstellten. Vielmehr sei es dem Endbeurteiler der jeweiligen Polizeibehörde überlassen, ob eine Gewichtung der Einzelmerkmale erfolge und wie diese ausgestaltet werde. Demnach könnten Beamte mit identischer Bewertung der Einzelleistungen in einer Behörde ein schlechteres oder besseres Gesamturteil erhalten als in einer anderen Behörde, je nachdem ob bzw. wie in der jeweiligen Behörde die Einzelmerkmale gewichtet würden. Nach den vom Gericht gewonnenen Erkenntnissen existiere auch keine faktische Verwaltungspraxis im beklagten Land, wonach in den Polizeibehörden auch unabhängig von zentralen Vorgaben und gleichsam zufällig eine einheitliche (Gleich-) Gewichtung aller Einzelmerkmale vorgenommen werde. Tatsächlich erfolge die Gewichtung der Einzelmerkmale durch die verschiedenen Endbeurteiler in den Polizeibehörden des Landes unterschiedlich. So werde in der Kreispolizeibehörde S. -T1. -Kreis davon ausgegangen, dass bei der Benotung der Einzelmerkmale durchaus eine unterschiedliche Gewichtung erfolgen könne. Bei einer Beurteilung mit dreimal 3 und viermal 4 Punkten sei das Merkmal Leistungsgüte als Leitmerkmal ausschlaggebend für die Gesamtnote. Auch in der Kreispolizeibehörde T. werde dem Merkmal Leistungsgüte ein besonderes Gewicht beigemessen. Im Polizeipräsidium X3. werde bei einer im Einzelfall notwendig werdenden Entscheidung zwischen zwei Gesamtnoten eine besondere Gewichtung von vier Einzelmerkmalen praktiziert. In der Kreispolizeibehörde I. gebe bei einem Gleichstand von viermal 4 und viermal 3 Punkten das Merkmal Mitarbeiterführung den Ausschlag, sofern dies unter Berücksichtigung der Gesamtpersönlichkeit des Beamten gerechtfertigt sei. Das Polizeipräsidium E. habe bei einer Bewertung in den Einzelmerkmalen von viermal 4 und viermal 3 Punkten ausnahmslos das Gesamturteil auf 4 Punkte festgesetzt. Dies sei mit dem Grundsatz der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbar.
Es begegne ferner durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass das Polizeipräsidium E1. bei der Bildung des Gesamturteils in der dienstlichen Beurteilung des Klägers sämtliche Einzelmerkmale gleich gewichtet habe. Angesichts der Vielzahl der mit der dienstlichen Beurteilung abgebildeten Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsgesichtspunkte sei es rechtlich geboten, die Einzelmerkmale mit einer nach ihrer jeweiligen Affinität zur Kriterientrias in Art. 33 Abs. 2 GG differenzierenden Gewichtung in das Gesamturteil einfließen zu lassen. In der Gleichgewichtung liege eine Negation der unterschiedlichen Bedeutung der Einzelleistungen für eine Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG. Sie laufe faktisch auf eine rein quantitative Betrachtung der Einzelmerkmale dahingehend hinaus, welche Note in den Einzelmerkmalen am häufigsten vergeben worden sei. Des Weiteren werde mit der gleichen Gewichtung aller Einzelmerkmale das Gewicht von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen zu Lasten der Leistungs- und zu Gunsten der Befähigungsmerkmale verschoben, ohne dass hierfür ein rechtfertigender Grund erkennbar wäre. Schließlich ergebe sich die Notwendigkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Einzelmerkmale bereits aus in Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol selbst, wonach die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale "unter Würdigung ihrer Gewichtung" zu bilden sei. Die Wendung wäre sinnlos, wenn der Normgeber davon ausgegangen wäre, dass alle Merkmale das gleiche Gewicht haben sollten.
Das beklagte Land hat am 24. Januar 2019 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das ihm am 10. Januar 2019 zugestellte Urteil eingelegt. Zur Begründung trägt es vor: Die Gleichgewichtung sämtlicher Einzelmerkmale sei rechtlich unbedenklich. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass sich bereits aus dem Wortlaut der Nr. 8.1 BRL Pol die Notwendigkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Einzelmerkmale ergebe. Die Tatsache, dass es an landeseinheitlichen Vorgaben im Hinblick auf eine unterschiedliche Gewichtung fehle, lasse klar den Willen des Normgebers erkennen, dass jedes Merkmal mit der gleichen Stärke in das Gesamtergebnis einfließen solle. Dass es in Einzelfällen zu einer abweichenden Praxis gekommen sei, führe nicht dazu, dass die streitbefangene Beurteilung, die den Vorgaben der BRL Pol entspreche, rechtswidrig wäre. Für die Ausübung der Steuerungsoption, die in einer unterschiedlichen Gewichtung der Merkmale bestehe, gebe es aktuell kein Bedürfnis. Die Interpretation der Nr. 8.1. BRL Pol durch das Verwaltungsgericht verkenne, dass für die Auslegung von Verwaltungsvorschriften allein die von ihrem Urheber gebilligte oder doch geduldete tatsächliche Verwaltungspraxis maßgeblich sei.
Das Verwaltungsgericht stelle zu Unrecht auf die Beurteilungspraxis anderer Behörden und eine fiktive Konkurrentenstreitsituation ab. Die Praxis anderer Behörden sei für die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers eindeutig ohne Belang. Aus Nr. 9.3 BRL Pol folge ein behördenspezifisches, kein landesweites Beurteilungsverfahren. Diesen Rahmen des behördenspezifischen Beurteilungsverfahrens verlasse die angefochtene Entscheidung. Die vom Senat angeforderten Auskünfte seien daher nicht entscheidungsrelevant.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht geltend: Solle aus Nr. 8.1 BRL Pol folgen, dass sämtliche Einzelmerkmale gleich zu gewichten seien, hätte eine einfache dementsprechende Aussage ausgereicht. Die vorgesehene Würdigung der Gewichtung könne aber nur bei unterschiedlicher Gewichtung stattfinden. Insoweit sei eine Gewichtung zwischen leistungsnahen und leistungsfernen Merkmalen erforderlich. Da alle Einzelmerkmale diverse Untermerkmale erfassten, seien die BRL Pol vergleichbar mit denen, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde lägen. Eine einheitliche landesweite Praxis zur Gewichtung der Einzelmerkmale bestehe nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die dem angefochtenen Urteil zu Grunde liegende Klage als allgemeine Leistungsklage zulässig und auch begründet ist. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 29. September 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er kann daher beanspruchen, dass sie aufgehoben und die Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu erstellt wird.
Das Gericht hat über die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung insgesamt zu befinden. Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - nur der beklagte Dienstherr ein Rechtsmittel gegen ein Urteil eingelegt hat, das ihn zur Erstellung einer Neubeurteilung unter Beachtung einer bestimmten Rechtsauffassung verpflichtet. Über den rechtlich unteilbaren Streitgegenstand der Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung müssen die Verwaltungsgerichte einheitlich entscheiden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2000 - 2 C 34.99 -, BVerwGE 111, 318 = juris Rn. 11.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit eine Beamtin oder ein Beamter
- im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und weiblichen Sprachform verzichtet und gilt die männliche Sprachform für beide Geschlechter -
den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht.
Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen - hier die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei (Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales - 403-26.00.05 - vom 29. Februar 2016, MBl. NRW. 2016, 226, im Folgenden: BRL Pol) -, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, BVerwGE 153, 48 = juris Rn. 9, und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, BVerwGE 150, 359 = juris Rn. 14 f., m. w. N.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Regelbeurteilung ist die Sach- und Rechtslage zum Beurteilungsstichtag.
BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 40.
Ausgehend von diesen Grundsätzen hält die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom 29. September 2017 der Rechtskontrolle nicht Stand. Zwar ist sie verfahrensfehlerfrei (dazu I.) und besteht kein Anhalt dafür, dass für ihr Zustandekommen das Geschlecht des Klägers von Bedeutung gewesen wäre (II.), der Endbeurteiler sich an eine Vorgabe der Leitungskonferenz gebunden gefühlt (III.) oder die Richtsätze als starre Vorgaben angesehen hätte (IV.). Hingegen ist die darin vorgenommene Absenkung der Beurteilung durch den Endbeurteiler in nur vier von sieben Einzelmerkmalen nicht hinreichend plausibilisiert (V.). Ferner fehlt es in der Verwaltungspraxis des beklagten Landes an dienstherrn- und laufbahnweit einheitlichen Maßstäben für die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils und besteht insoweit auch keine landeseinheitliche Praxis; das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung hätte vor diesem Hintergrund zudem begründet werden müssen (VI.). Dagegen ist es aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden, dass sämtliche Einzelmerkmale mit gleichem Gewicht in die Bildung des Gesamturteils einfließen (VII.).
I. Bedenken hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit der Beurteilung bestehen nicht. Sie ist nach den Vorgaben der BRL Pol zustande gekommen. Entgegen der Auffassung des Klägers führt es nicht auf einen Verfahrensfehler, dass sie nicht von PP X. als Endbeurteiler, sondern - ausdrücklich in Vertretung - von LRDin X1. unterzeichnet worden ist. Nach Nr. 9.3 BRL Pol obliegt die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des mittleren und gehobenen Dienstes der Leiterin oder dem Leiter der Behörde (Endbeurteilung), bei der die Beamtin oder der Beamte beschäftigt ist (Satz 1). Diese Zuständigkeit kann auf die Vertreterin oder den Vertreter delegiert werden (Satz 2). Die Aufgabe des Endbeurteilers ist damit funktionsbezogen beschrieben. Der Senat hat daher keine Bedenken, dass der ständige Vertreter eines Behördenleiters diese Aufgabe im Vertretungsfall wahrnehmen kann. Eine "zwingende" Verhinderung ist hierbei nicht erforderlich.
Vgl. näher OVG NRW, Beschluss vom 11. März 2015 - 6 A 1453/13 -, DÖD 2015, 166 = juris Rn. 41, sowie Urteil vom 3. Februar 2004 - 6 A 2664/02 -, NWVBl 2004, 353 = juris Rn. 60.
II. Entgegen der Auffassung des Klägers ist ferner aus dem protokollierten Hinweis der Gleichstellungsbeauftragten in der Beurteilungskonferenz nicht zu schließen, dass bei der Vergabe von Prädikatsnoten das Geschlecht eine Rolle gespielt hat. Ausweislich der Niederschrift hat die Gleichstellungsbeauftragte geäußert, die Verteilung der Prädikatsnoten zwischen Männern und Frauen entspreche in etwa den Anteilen in den jeweiligen Besoldungsgruppen, womit eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Regelbeurteilungsverfahren 2014 eingetreten sei. Darin liegt ersichtlich lediglich die zustimmende Kommentierung einer ‑ bereits vorliegenden - Beurteilungspraxis, die die sonst verschiedentlich beklagte Benachteiligung von Frauen bei dienstlichen Beurteilungen vermeidet.
Vgl. dazu etwa Deutscher Juristinnenbund, Stellungnahme zur Geschlechtergerechtigkeit bei dienstlichen Beurteilungen von Beamtinnen und Tarifbeschäftigten vom 22. April 2015, https://www.djb.de/verein/Kom-u-AS/fK/K5a/st15-05/, abgerufen am 9. Dezember 2019.
III. Es besteht kein Anhalt dafür, dass der Endbeurteiler keine eigenständige Entscheidung über die Endbeurteilung getroffen hat. Der diesbezügliche Vortrag des Klägers ist bereits unschlüssig. Er macht geltend, es habe "offensichtlich" eine Punktvorgabe der Leitungskonferenz gegeben, die in der Beurteilungskonferenz thematisiert worden sei und der sich der Endbeurteiler angeschlossen habe. Wenn sich der Endbeurteiler - nach Erörterung - einem Vorschlag anschließt (oder nicht anschließt), trifft er damit die erforderliche eigenständige Entscheidung. Die Annahme, dass der Endbeurteiler sich an eine wie auch immer geartete Vorgabe gebunden gefühlt hätte, entbehrt der Grundlage.
IV. Ebenso haltlos ist die Beanstandung, die Quotierungen (gemeint wohl: Richtsätze gemäß Nr. 8.2.2 BRL Pol) seien als starre Obergrenzen angesehen worden. Für die entsprechende, vom Kläger offenbar ins Blaue hinein aufgestellte Behauptung besteht - erst recht - keinerlei Grundlage. Der Hinweis auf die Notwendigkeit der Beachtung der Richtsätze - sofern er gefallen sein sollte - reicht dafür nicht aus.
V. Die im Fall des Klägers vorgenommene Absenkung der Beurteilung durch den Endbeurteiler im Gesamturteil sowie in (nur) vier von sieben Einzelmerkmalen ist indessen nicht hinreichend plausibilisiert.
Nach Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol hat, wenn Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht übereinstimmen, der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen. Es trifft für sich betrachtet nicht auf rechtliche Bedenken, wenn sich der Endbeurteiler für die Begründung einer solchen Abweichung auf einen Hinweis auf den "Quervergleich" beschränkt (dazu 1.). Das gilt auch dann, wenn die Absenkung nicht für jedes Merkmal um den gleichen Wert ("linear") erfolgt (2.). Auf Einwände des Beamten hin muss die Herabsetzung aber plausibilisiert, d.h. erläutert werden. Um die Plausibilisierungspflicht auszulösen, genügt die Rüge der mangelnden Nachvollziehbarkeit der Herabsetzung (3.). An der danach hier erforderlichen Plausibilisierung fehlt es (4.).
1. Der Endbeurteiler darf von der Erstbeurteilung nur dann abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten erachtet oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des Beamten in der Lage ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2019 ‑ 6 B 425/19, juris Rn. 5 f. m. w. N.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Loseblatt Stand Oktober 2019, B V., Rn. 270, jeweils m. w. N.
Dabei hat er, wie es Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol hier vorgibt, seine Entscheidung zu begründen, die Gründe und Argumente für die Herabsetzung der Bewertungen für den Beamten also einsichtig und nachvollziehbar zu machen. Dieser Pflicht kann er auch durch den nicht weiter einzelfallbezogen erläuterten Hinweis auf einen durchgeführten Quervergleich in der Vergleichsgruppe nachkommen, sofern dieser den maßgeblichen Grund für die Absenkung darstellt. Das gilt insbesondere, wenn es sich um eine lineare Absenkung sämtlicher Beurteilungsmerkmale einschließlich der Gesamtnote handelt, etwa wegen der Anwendung eines zu milden Beurteilungsmaßstabs durch den Erstbeurteiler oder einer insgesamt leistungsstarken Vergleichsgruppe. Angesichts der erheblichen Zahl der in personalstarken Verwaltungsbereichen wie dem der Polizei regelmäßig zu erstellenden Beurteilungen dürfen die allgemeinen Begründungsanforderungen und auch die Anforderungen an die Abweichungsbegründung nicht überspannt werden. Zur Wahrung des individuellen Rechtsschutzes ist es angesichts des hier vielfach gegebenen Massengeschäfts nicht geboten, bei jeder dienstlichen Beurteilung eine ins Einzelne gehende Begründung für eine vorgenommene Absenkung zu verlangen ohne Rücksicht darauf, ob der jeweilige Beamte überhaupt erwägt, Einwände gegen seine Beurteilung zu erheben. Der für eine Vielzahl derjenigen Beamten, die ihre Beurteilung unbeanstandet akzeptieren, erforderliche Aufwand einer obligaten ausführlicheren Begründung des Ergebnisses des Quervergleichs für den Einzelnen stünde in einem Missverhältnis zum Vorteil der wenigen Beamten, die ihre Beurteilung anfechten. Es entspricht daher seit Langem der Rechtsprechung des Senats, dass aus einer allein auf den "Quervergleich" gestützten Abweichungsbegründung trotz des formelhaften Eindrucks, den sie hinterlassen kann, kein rechtlich relevantes Begründungsdefizit folgt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Dezember 2014 - 6 A 1123/14 -, NVwZ-RR 2015, 306 = juris Rn. 8, vom 16. Juni 2011 - 6 A 2569/10 -, juris Rn. 10, und vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, OVGE MüLü 48, 86 = juris Rn. 15; auch OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 15. September 2014 - 2 B 10647/14 -, ZBR 2015, 60 = juris Rn. 13.
2. Auch wenn die Bewertung nur einzelner Merkmale herabgesetzt wird, kann dies mit dem "Quervergleich" begründet werden. Gelangt der Endbeurteiler im Einzelfall aufgrund des Vergleichs mit der von ihm zu beurteilenden Bezugsgruppe zu dem Ergebnis, dass die Bewertung in einer dienstlichen Beurteilung (nur) bei einzelnen Merkmalen zu wohlwollend ausgefallen ist, entspricht es dem Gebot der Beurteilungswahrheit, nur diese abzusenken, ggfs. auch um mehr als einen Punkt.
OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Januar 2016 ‑ 6 B 1406/15 -, juris Rn. 5, vom 25. Juli 2014 ‑ 6 A 1872/13 -, ZBR 2014, 426 = juris Rn. 21, und vom 19. April 2011 - 6 B 35/11 -, RiA 2011, 185 = juris Rn. 33 ff.
3. Eine lediglich mit dem Hinweis auf den "Quervergleich" begründete Absenkung bedarf indes auf entsprechende Rüge des Betroffenen hin einer (weiteren) Plausibilisierung.
Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 15. September 2017 - 6 B 639/17 -, juris Rn. 25, vom 19. Februar 2016 - 6 A 2596/14 -, juris Rn. 47, vom 13. Januar 2016 - 6 B 1406/15 -, a. a. O. Rn. 5 f., vom 22. Dezember 2014 - 6 A 1123/14 -, a. a .O. Rn. 9, und vom 27. Oktober 2014 - 6 A 2721/13 -, NVwZ-RR 2015, 110 = juris Rn. 16; Nds. OVG, Beschluss vom 8. September 2011 ‑ 5 ME 234/11 -, DÖD 2011, 289 = juris Rn. 23, 26.
Denn dem Anspruch des betroffenen Beamten auf wirksamen Schutz in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG, dem die Begründung (auch) dient, ist nur Genüge getan, wenn er auf eine Rüge die seine Person und sein Leistungsbild betreffenden wesentlichen Gründe erfährt, die den Beurteiler zur Absenkung veranlasst haben. Nur dann wird er in die Lage versetzt zu entscheiden, ob er die Abweichung akzeptiert oder (weitere) Einwände gegen die Beurteilung vorbringt.
Um die Plausibilisierungspflicht auszulösen, genügt die Beanstandung der mangelnden Nachvollziehbarkeit der Herabsetzung. Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es eine Plausibilisierungspflicht des Dienstherrn begründet, soweit der Beamte sich gegen eine Beurteilung, in der die Bewertungen allein mit Zahlen- oder Buchstabenwerten ausgedrückt werden, mit der (ggfs. sinngemäßen) Rüge wehrt, die darin enthaltenen Wertungen seien nicht nachvollziehbar. Bereits hierdurch wird eine Plausibilisierung veranlasst, die noch im gerichtlichen Verfahren erfolgen kann.
BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 11 ff, insb. Rn. 16, 20 f., auch zur möglichen Kostenfolge; ferner Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240 = juris Rn. 32, und vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, BVerwGE 157, 366 = juris Rn. 75; Von der Weiden, jurisPR-BVerwG 11/2018 Anm. 6.
Diese Maßgaben sind auf die hier zu beurteilende Situation der Herabsetzung der dienstlichen Beurteilung übertragbar, weil die Gegebenheiten aus der Sicht des Beamten vergleichbar sind: Er kann aufgrund der Pauschalität der allein mit dem Hinweis auf den "Quervergleich" begründeten Absenkung und mangels näherer Kenntnis dessen, welche Aspekte seines Leistungsbildes die Bewertung bzw. hier die differenzierte Absenkung begründet haben sollen, allenfalls sehr eingeschränkt Einwände von Substanz erheben. Mit den geringen Anforderungen an die Absenkungsbegründung korrespondiert es dann, ebenfalls niedrige Anforderungen an die Beanstandung des Beamten zu stellen, die die Plausibilisierungspflicht auslöst.
Unter Plausibilisierung ist in diesem Zusammenhang eine inhaltliche Erläuterung zu verstehen, mit der der Dienstherr die Gründe darstellt, die zu den Werturteilen geführt haben, und auf deren Grundlage die Gerichte nachprüfen können, ob er bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung bzw. bei einzelnen in ihr enthaltenen Werturteilen von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder allgemeingültige Wertmaßstäbe verletzt hat.
BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2019 - 6 A 238/17 -, juris Rn. 55.
Soweit ein Beamter eine lediglich mit dem "Quervergleich" begründete Absenkung seiner Beurteilung als für ihn unverständlich beanstandet, ist demnach zu erläutern, auf welcher Grundlage der Endbeurteiler zu der Einschätzung gelangt ist, der betreffende Beamte sei im Quervergleich - gegebenenfalls nur in bestimmten Merkmalen - zu günstig beurteilt worden. Namentlich im Fall der nicht-linearen Abweichung muss dabei der formelhafte Hinweis auf den "Quervergleich" bezogen auf das konkrete Leistungsbild des Beamten mit Leben gefüllt, also erläutert werden, in welcher Weise sich das Leistungs- bzw. Befähigungsbild des nunmehr im Vergleich ungünstiger bewerteten Beamten negativ von dem der besser bewerteten Gruppenangehörigen abhebt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 2007 - 1 A 2601/05 -, juris Rn. 59; auch OVG Bremen, Beschluss vom 12. November 2018 - 2 B 167/18 -, NordÖR 2019, 292 = juris Rn. 11 für eine Abweichung von einem Beurteilungsbeitrag.
Dies kann noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geschehen.
OVG NRW, Beschlüsse vom 9. September 2019 - 6 A 238/17 -, a. a. O. Rn. 52 f., vom 15. September 2017 - 6 B 639/17 -, a. a. O. Rn. 25, vom 7. Juni 2017 - 1 B 186/17 -, juris Rn. 32, und vom 12. Oktober 2007 - 6 B 1329/07 -, juris Rn. 5.
Die Verpflichtung des Dienstherrn zur Plausibilisierung der Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung steht in einer Wechselbeziehung zur Obliegenheit des Beamten, Einwände gegen deren Richtigkeit oder Nachvollziehbarkeit zu erheben. Hält der Beamte auch die weitergehende Erläuterung seiner dienstlichen Beurteilung für nicht hinreichend plausibel, liegt es wiederum an ihm, konkrete Punkte zu benennen, die er entweder für unklar oder unzutreffend hält.
BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 37; OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2019 - 6 A 238/17 -, a. a. O. Rn. 55.
4. Gemessen an alldem fehlt es im Streitfall an einer hinreichenden Plausibilisierung der vorgenommenen nicht-linearen Absenkung. Deren Begründung erschöpft sich - wenn auch differenziert nach den Merkmalen - in einem Verweis auf den Quervergleich ("Der Quervergleich zeigt, dass eine Herabsetzung in den Merkmalen 1, 2, 3. und 6. richtig erscheint. Im Gesamturteil ergibt sich eine Änderung auf 3 Punkte"). Die Pflicht zur Plausibilisierung dieser Abweichung ist ausgelöst worden, indem der Kläger beanstandet hat, die in der Beurteilung unter Hinweis auf einen Quervergleich gegebene Begründung für die Absenkung sei nicht ausreichend; die Begründung des LPD L. für die von ihm vorgeschlagene Abweichung sei weder verständlich noch plausibel. Das beklagte Land hat es jedoch an jeder Erläuterung der differenzierten Absenkung fehlen lassen; es hat sich statt dessen auf den mit der vorstehend dargestellten Rechtsprechung unvereinbaren Standpunkt zurückgezogen, die Herabsetzung einzelner Merkmale unter Hinweis auf den "Quervergleich" bedürfe keiner weiteren Plausibilisierung (Schriftsatz vom 18. April 2018, GA 28).
Auch die abweichende Stellungnahme des LPD L. zur Erstbeurteilung genügt zur Erläuterung der Absenkung im Streitfall nicht. Die letztlich vorgenommene Herabsetzung ist mit dessen Vorschlag bereits nicht vollständig identisch. Im Übrigen wird, soweit LPD L. bei der Erstbeurteilung eine Verkennung des Maßstabs "in der Vergleichsgruppe über die Organisationseinheit hinaus" moniert, nicht erkennbar, aufgrund welcher Zusammenhänge sich diese Maßstabsverkennung nur bei der Bewertung von vier Einzelmerkmalen ausgewirkt hat; abgesehen davon ist - wie der Kläger zu Recht geltend macht - schon unklar, was dabei mit der Formulierung "über die Organisationseinheit hinaus" überhaupt gemeint ist.
VI. Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist ferner rechtswidrig, weil sie keine geeignete Grundlage für Auswahlentscheidungen nach Art. 33 Abs. 2 GG darstellt. Es fehlt an den erforderlichen dienstherrn- und laufbahnweit einheitlichen Vorgaben für die Gewichtung der Bewertungen der Einzelmerkmale bei der Gesamturteilsbildung mit der Folge einer uneinheitlichen Gewichtungspraxis (1.). Daher hätte das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung begründet werden müssen (2.).
1. Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten; diese müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Dies umfasst es, zu gewährleisten, dass die Gewichtung der Einzelbewertungen für die Gesamturteilsbildung weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgt. Vielmehr muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird (im Folgenden auch verkürzt mit "landeseinheitlich" bezeichnet).
BVerwG, etwa Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 44 f. und bereits vom 18. Juli 2001 - 2 C 41.00 -, NVwZ-RR 2002, 201 = juris Rn. 14, sowie vom 30. April 1981 - 2 C 26.78 - ZBR 1982, 174 = juris Rn. 25; Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 -, a. a. O. Rn. 25 m. w. N.; auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17. Februar 2017 - 2 BvR 1558/16 -, NVwZ 2017, 1133 = juris Rn. 10 f.
Hiergegen hat das beklagte Land mit dem Schriftsatz vom 18. November 2019 und in der mündlichen Verhandlung, in der es die schriftsätzlich vorgetragene Argumentation bekräftigt hat, vergeblich eingewandt, diese Rechtsprechung verkenne, dass im Bereich des - in den BRL Pol noch so bezeichneten - mittleren und gehobenen Dienstes nach Nr. 9.3 BRL Pol ein behördenspezifisches Beurteilungsverfahren bestehe. Deshalb müssten einheitliche Beurteilungsmaßstäbe nur im Bereich der Behörde, der der zu beurteilende Polizeibeamte angehöre, nicht aber im gesamten Geltungsbereich der BRL Pol (Nr. 2) eingehalten werden. Sofern bei der Gesamturteilsbildung von Behördenleitern unterschiedliche Maßstäbe angelegt würden, führe dies daher nicht zur Rechtswidrigkeit der jeweiligen Beurteilungen. Dieser Umstand erlange erst Bedeutung in Konkurrenzsituationen mit der Konsequenz, dass gegebenenfalls die Vergleichbarmachung der Beurteilungen notwendig werde.
Diese Rechtsauffassung teilt der Senat nicht. Sie würde, wie bereits das Verwaltungsgericht dargetan hat, zu einer den Anspruch der Beamten gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verletzenden Ungleichbehandlung bei der Beurteilung dienstlicher Leistungen und in der Folge zu einer mit Art. 33 Abs. 2 GG unverträglichen Wettbewerbsverzerrung führen, für die ein rechtfertigender Grund nicht ersichtlich ist. Dass die Anwendung und Umsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe behördenbezogen erfolgt, ist angesichts der großen Zahl der im Bereich der Polizei beschäftigten Beamten praktischen Bedürfnissen geschuldet. Praktikabilitätsgesichtspunkte, die es rechtfertigen würden, bereits von dem Postulat der Vorgabe gleicher Maßstäbe abzusehen, sind nicht ersichtlich.
Für seine abweichende Auffassung stützt sich das beklagte Land vergeblich auf Nr. 9.3 Satz 1 BRL Pol. Diese Vorschrift bestimmt lediglich, dass die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des mittleren und gehobenen Dienstes (jetzt: Laufbahngruppen 1, zweites Einstiegsamt, und 2, erstes Einstiegsamt, vgl. § 5 Abs. 2 LBG NRW) der Leiterin oder dem Leiter der Behörde obliegt (Endbeurteilung), bei der die Beamtin oder der Beamte beschäftigt ist. Sie findet sich systematisch im Abschnitt 9 "Beurteilungsverfahren" und steht schon in keinem inneren Zusammenhang zu der maßgeblichen Bestimmung zur Gesamturteilsbildung in Nr. 8.1. BRL Pol. Vielmehr handelt sich um eine reine Zuständigkeitsregelung, die von der Vorgabe und Einhaltung eines landeseinheitlichen Maßstabs nicht entbindet. Letzteres folgt auch nicht aus dem Fehlen einer der Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol vergleichbaren Regelung für die Beamten des mittleren und gehobenen Dienstes. Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol bestimmt für Beamte des höheren Dienstes (jetzt Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt), dass die zur Endbeurteilung Befugten sich zur Gewährleistung eines landeseinheitlichen Maßstabs kontinuierlich abstimmen. Der Umstand, dass die BRL Pol eine entsprechende Bestimmung für die Beurteilung der Beamten des mittleren und gehobenen Dienstes nicht enthalten, bedeutet nicht, dass von dem aus der Zweckbestimmung dienstlicher Beurteilungen, den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG genügende Auswahlentscheidungen auf ihrer Grundlage zu ermöglichen, abgeleiteten Erfordernis landesweit gleicher Beurteilungsmaßstäbe abgesehen werden kann.
Das beklagte Land verweist in diesem Zusammenhang ferner zu Unrecht auf die Pflicht zur Vergleichbarmachung dienstlicher Beurteilungen (oder anderer schriftlicher Leistungseinschätzungen) in Konkurrenzsituationen.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2017 - 6 B 1463/16 -, juris Rn. 13 m. w. N.
Diese Pflicht trifft den Dienstherrn namentlich in Fällen, in denen unter Anwendung der gleichen Beurteilungsrichtlinien erstellte dienstliche Beurteilungen nicht zur Verfügung stehen, und soll dieses Defizit in Konkurrenzlagen ausgleichen. Sie ist demgegenüber ein gegenüber der Vorgabe (und Beachtung) gleicher Maßstäbe weniger wirksames Mittel, das oft genug an praktische Grenzen stößt.
a. An den demnach erforderlichen landesweit einheitlichen Maßstäben für die Bildung des Gesamturteils in den Beurteilungen der Beamten der Laufbahngruppen 1.2 und 2.1 der nordrhein-westfälischen Polizei fehlt es.
aa. Ausdrückliche Vorgaben des Dienstherrn zur Gewichtung der Einzelmerkmale gemäß Nr. 6.1. BRL Pol existieren nicht.
(1) Sie sind insbesondere nicht mit dem Erlass des Ministeriums des Innern des Landes NRW vom 30. August 2018 an das Polizeipräsidium H1. erfolgt. Dieser lag erstens zum Zeitpunkt der Schlusszeichnung der streitgegenständlichen Beurteilung noch gar nicht vor. Abgesehen davon handelt es sich ausdrücklich um einen "Einzelerlass" (nur) an das Polizeipräsidium H1. "zur Verwendung in den Verwaltungsstreitverfahren 1 K 11812/17 und 1 K 11915/17", nicht also um eine an alle Polizeibehörden des Landes gerichtete Vorgabe.
(2) Eine ausdrückliche Festlegung, den nach Nr. 6.1 BRL Pol zu bewertenden sieben oder (im Fall von Beamten mit Vorgesetztenfunktion) acht Einzelmerkmalen sei für die Bildung des Gesamturteils jeweils gleiches Gewicht beizumessen, ist auch den BRL Pol nicht zu entnehmen. Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol bestimmt lediglich, dass die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit der Beamtin oder des Beamten zu bilden ist. Die Vorschrift legt damit fest, dass eine Gewichtung vorzunehmen ist, nicht aber, wie dies zu geschehen hat; sie bestimmt mithin namentlich nicht, dass allen Einzelmerkmalen gleiches Gewicht zukommt.
Ebenso bereits VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 9. Juli 2018 - 2 L 1058/18 -, juris Rn. 19, und vom 20. August 2018 - 2 L 1448/18 -, juris Rn. 19; VG Münster, etwa Urteil vom 22. Februar 2019 - 4 K 6785/17 -, n.v.; VG Minden, etwa Urteil vom 6. Mai 2019 - 4 K 882/18 -, n.v.; a. A. VG Köln, Beschluss vom 28. Januar 2019 - 19 L 1860/18 -, juris Rn. 17 f.
Wäre das beabsichtigt gewesen, hätte sich vielmehr eine eindeutige Formulierung wie "Allen Einzelmerkmalen ist für die Bildung des Gesamturteils das gleiche Gewicht zuzumessen" aufgedrängt.
Näheres zur Gewichtung der Einzelmerkmale ergibt sich auch nicht aus Nr. 8.1 Satz 2 BRL Pol. Danach ist ein Punktwert als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Merkmale nicht zu bilden. Zwar setzte die Bildung des arithmetischen Mittels aus den Einzelbewertungen voraus, dass jenen jeweils gleiches Gewicht zukommt. Mit der Bestimmung wird aber ein solches Vorgehen gerade ausdrücklich ausgeschlossen. Aus welchen Gründen dies der Fall ist, geht aus ihr nicht hervor.
bb. Es besteht ferner keine hinreichende Grundlage für die Annahme einer Regel des Inhalts, dass die Einzelmerkmale gleich zu gewichten sind, solange nichts anderes bestimmt ist, oder dafür, dass der Dienstherr dann eine gleichwertige Behandlung "stillschweigend vorgegeben" habe.
So aber VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 - 1 K 11087/17 -, juris Rn. 51.
Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge ist es Zweck des Erfordernisses, das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung zu begründen oder abstrakte Vorgaben für die Gesamturteilsbildung festzulegen, dass die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und die Gesamturteilsbildung nachvollziehbar und der gerichtlichen Überprüfung zugänglich gemacht wird.
BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 42, und vom 2. März 2017 - 2 C 51.16 -, IÖD 2017, 170 = juris Rn. 15.
Ausgehend hiervon ist insoweit eine hinreichend deutliche Festlegung zu verlangen, an der es hier fehlt. Angesichts des diesbezüglichen Schweigens des Richtliniengebers kommt vielmehr ebenso in Betracht, dass es dem jeweiligen Anwender überlassen bleiben sollte, die Gewichtung der Einzelmerkmale eigenständig vorzunehmen. So ist die Vorschrift zumindest in einigen Polizeibehörden in der Vergangenheit offenbar auch verstanden und der auf der Grundlage dieses Verständnisses eröffnete Spielraum genutzt worden, indem einzelne Behörden abweichende Gewichtungen der Einzelmerkmale vorgenommen haben. Nach den Ermittlungen des Senats sind zum Regelbeurteilungsstichtag 2014 sowohl das Polizeipräsidium E2. , das eine Faktorisierung sämtlicher Merkmale vorgenommen hat, als auch der Landrat des S. -T1. -Kreises, der dem Merkmal Leistungsgüte hervorgehobene Bedeutung zugemessen hat, von der Praxis der übrigen Behörden abgewichen. Zum Regelbeurteilungsstichtag 2017 war dies noch beim Landrat des S. -T1. -Kreises der Fall. Hinzu treten allerdings mehrere Behörden, die bei der Erstellung einer Beförderungsrangliste (so der Landrat des Kreises F. : Faktorisierung aller Merkmale) bzw. einer Beförderungsrangfolge (Polizeipräsidium P. ) oder -reihenfolge (Polizeipräsidium X3. ) eine unterschiedliche Gewichtung der Einzelmerkmale vorgenommen haben. Das beklagte Land hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt, in der Vergangenheit zur Sicherstellung landeseinheitlicher Maßstäbe nichts unternommen zu haben; dies sei aufgrund des behördenspezifischen Verfahrens im Bereich der Polizeibeamten der Laufbahngruppen 1.2 und 2.1, das die Einhaltung gleicher Maßstäbe nur behördenweit verlange, auch nicht erforderlich.
Bestätigt wird dieses Verständnis durch das Fehlen einer Regelung zur Entscheidung in sogenannten "Remislagen", in Situationen also, in denen nicht nur sieben, sondern acht Einzelmerkmale zu bewerten sind und jeweils vier mit dem gleichen höheren und vier mit dem gleichen niedrigeren Punktwert bewertet werden. Geht man davon aus, dass der Richtliniengeber stillschweigend die Gleichgewichtung aller Einzelmerkmale bestimmt hat, so hätte es sich aufgedrängt, ergänzend eine ausdrückliche Regelung für derartige Fälle vorzusehen, denn sie sind ohne eine zusätzliche Vorgabe nicht auflösbar. Eine landeseinheitliche Vorgabe hierzu fehlt aber. Statt dessen hat es der Richtliniengeber (auch) insoweit dem jeweiligen Anwender überlassen, nach welchen Maßgaben die Gesamturteilsbildung erfolgt. Dies hat nach den Feststellungen des Senats zu einer uneinheitlichen und evident gleichheitswidrigen Praxis geführt: Der überwiegende Teil der Polizeibehörden in NRW (26) gibt an, in "Remislagen" eine "Einzelfallbewertung im Quervergleich unter Würdigung der Persönlichkeit" vorzunehmen. Acht Behörden vergeben den jeweils niedrigeren Punktwert als Gesamturteil, eine den jeweils höheren. Zwei Behörden lassen das Einzelmerkmal Leistungsgüte den Ausschlag geben, zwei andere das Einzelmerkmal Mitarbeiterführung, das im Gegensatz dazu sechs Behörden für die Gesamturteilsbildung ausblenden. Eine Behörde schließlich stellt auf die Bewertung vier näher bezeichneter Einzelmerkmale ab.
cc. Es kann auf sich beruhen, ob es den Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts zur Sicherstellung der Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabs genügen würde, wenn im Bereich des Richtliniengebers tatsächlich eine Praxis allgemein bestünde, sämtliche Einzelmerkmale in dienstlichen Beurteilungen gleich zu gewichten. Dem Gebot der Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabs wäre dabei jedenfalls nur entsprochen, wenn die Gewichtungspraxis landesweit ausnahmslos angewandt würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621 = juris Rn. 21.
Das ist nach dem oben Ausgeführten nicht der Fall.
Mangels landeseinheitlicher Praxis verweist das beklagte Land auch erfolglos darauf, bei den BRL Pol handele es sich um Verwaltungsvorschriften, bei denen es nicht entscheidend auf ihren Wortlaut ankomme, sondern gegebenenfalls auf eine abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet werde.
Vgl. dazu BVerwG, etwa Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 41; OVG NRW, Beschluss vom 5. Oktober 2010 - 6 A 210/10 -, juris Rn. 17, jeweils m. w. N.
dd. An alldem hält der Senat auch vor dem Hintergrund der Ausführungen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Mai 2019 - 2 C 1.18 - fest. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht dabei in einem Fall, in dem ebenfalls die BRL Pol anzuwenden waren, entschieden, dass es einer Begründung des Gesamturteils bei einer allein anhand von Zahlen- oder Buchstabenwerten erstellten dienstlichen Beurteilung nicht bedarf, wenn diese eine vergleichsweise geringe Zahl von Einzelmerkmalen (hier: sieben) betrifft, denen der Dienstherr zulässigerweise eine gleich große Bedeutung (dasselbe Gewicht) zumisst.
BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2019 - 2 C 1.18 -, IÖD 2019, 230 = juris Rn. 66.
Zur Begründung seiner Auffassung hat sich das Bundesverwaltungsgericht auf den Satz beschränkt, die vorgenommene Gleichgewichtung ergebe sich sowohl aus der zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinie als auch aus dem Vortrag des Vertreters des Beklagten in der Revisionsverhandlung. Dabei wird weder erkennbar, auf welche Norm bzw. welche Normen der BRL Pol sich die Feststellung stützt und aufgrund welcher Zusammenhänge, noch, was der Vertreter des Beklagten in der Revisionsverhandlung vorgetragen hat; der Umstand, dass sich das Bundesverwaltungsgericht auch auf dessen Vorbringen gestützt hat, lässt allerdings auf die Relevanz dieser Gegebenheiten schließen. Auf Nachfrage des Senats hat der Vertreter des Beklagten mitgeteilt, er habe angegeben, in den vom LAFP NRW erstellten Beurteilungen würden die Einzelmerkmale entsprechend der landesweit geltenden Regelungen immer gleich gewichtet. Der Vortrag mag, soweit er die Praxis des LAFP NRW betrifft, richtig gewesen sein; dass er bezogen auf alle Polizeibehörden des Landes zutreffend war, ist nach den Ermittlungen des Senats zur oben dargestellten Beurteilungspraxis zu den Regelbeurteilungsstichtagen 2014 und 2017 allerdings unwahrscheinlich. Wenn zu diesen Zeitpunkten auch nur wenige der Polizeibehörden des Landes die Einzelmerkmale gemäß Nr. 6.1 BRL Pol unterschiedlich gewichtet haben, so ist dies doch vorgekommen, so dass von einer einheitlichen Praxis nicht gesprochen werden kann.
b. Damit erweist sich die dienstliche Beurteilung auch deshalb als rechtswidrig, weil der Kläger nicht in Anwendung eines einheitlich angewandten Beurteilungsstandards beurteilt worden ist. Wie dargelegt, bestand bei den Polizeibehörden im Land Nordrhein-Westfalen im Hinblick auf die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils in den dienstlichen Beurteilungen der Beamten der Laufbahngruppen 1.2 und 2.1 in der Vergangenheit und auch noch zum Regelbeurteilungsstichtag 2017 eine uneinheitliche Praxis; dass dies nur in geringem und zuletzt geringstmöglichem Ausmaß der Fall war, ändert an der Uneinheitlichkeit nichts. Dafür, dass der Dienstherr versucht hätte, dem entgegenzuwirken und eine einheitliche Handhabung sicherzustellen, ist nichts ersichtlich. Die noch immer bestehende, in hohem Maß uneinheitliche Verwaltungsübung im Hinblick auf die Bildung des Gesamturteils in sogenannten "Remislagen" zeigt vielmehr, dass er divergierende Handhabungen hingenommen hat.
2. Vor diesem Hintergrund ist die dienstliche Beurteilung des Klägers ferner deshalb zu beanstanden, weil in ihr das Gesamturteil nicht näher begründet ist. Beurteilungen, die im Ankreuzverfahren oder - wie hier - allein anhand von Zahlen- oder Buchstabenwerten erstellt werden, müssen im Regelfall eine Begründung des Gesamturteils enthalten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 42, vom 2. März 2017 - 2 C 51.16 -, a. a. O. Rn. 11 ff., vom 2. März 2017 ‑ 2 C 21.16 -, a. a. O., Rn. 58 ff., jeweils m. w. N., vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, juris Rn. 30 ff., vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 30 ff., sowie Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 -, a. a. O. Rn. 38 ff.; OVG NRW, etwa Beschluss vom 25. Oktober 2018 ‑ 6 B 1101/18 -, juris Rn. 5 m. w. N.
Dieser bedarf es nicht, wenn hinreichend deutliche abstrakt-generelle Vorgaben des Dienstherrn etwa in Beurteilungsrichtlinien zum Gewicht der Einzelbewertungen bzw. zur Herleitung des Gesamturteils aus diesen bestehen.
BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 45, und vom 2. März 2017 - 2 C 51.16 -, a. a.O. Rn. 15.
Dies ist indessen nach dem oben Ausgeführten hier nicht der Fall. Die Begründung des Gesamturteils war auch nicht deshalb entbehrlich, weil sich im konkreten Fall die vergebene Note vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null geradezu aufdrängte. Denn angesichts der Bewertung von drei Einzelmerkmalen mit 4 und vier Einzelmerkmalen mit 3 Punkten wäre bei herausgehobener Gewichtung eines oder mehrerer der mit 4 Punkten bewerteten Merkmale auch ein Gesamturteil von 4 Punkten plausiblerweise in Betracht gekommen.
3. Folge dieser Rechtsfehler ist die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung, die den Kläger in seinen Rechten verletzt. Das Fehlen einheitlicher Maßstäbe für die Bildung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung und die daraus folgende uneinheitliche Praxis gewinnen entgegen der Auffassung des beklagten Landes nicht erst rechtliche Relevanz in Konkurrenzsituationen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 2. März 2017 ‑ 2 C 51.16 -, a .a. O. Rn. 22, vom 2. März 2000 ‑ 2 C 7.99 -, a. a. O. Rn. 21, und vom 30. April 1981 - 2 C 26.78 -, a. a. O. Rn. 30.
VII. Soweit in der dienstlichen Beurteilung des Klägers sämtliche Einzelmerkmale mit gleichem Gewicht in das Gesamturteil eingeflossen sind, bestehen - wie der Senat bereits im Beschluss vom 5. September 2019 - 6 B 852/19 -, juris Rn. 51 ff., entschieden hat - unter Geltung der BRL Pol aus Rechtsgründen Bedenken gegen eine solche Vorgehensweise nicht. Hier ist vielmehr eine entsprechende wertende Entscheidung aus Rechtsgründen ebenso zulässig wie andere plausible Gewichtungen.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2019 - 2 C 1.18 -, a. a. O. Rn. 66.
Hierzu hat der Senat ausgeführt:
a) Im Hinblick auf die in dienstlichen Beurteilungen vorgenommenen Wertungen ist - auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts -
- 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 46 -
ein Beurteilungsspielraum des Dienstherrn anerkannt, der der gerichtlichen Überprüfung nur eingeschränkt zugänglich ist. Hieran hat die in den letzten Jahren festzustellende Tendenz, die Dichte der gerichtlichen Kontrolle bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit dienstlicher Beurteilungen zu erhöhen, im Grundsatz nichts geändert. Zu den weiterhin dem Dienstherrn vorbehaltenen und aus Rechtsgründen nur sehr eingeschränkt determinierten Wertungen gehört die Frage, welche Einzelmerkmale dieser für die Ermittlung des Gesamtergebnisses für besonders bedeutsam hält. Es ist allein Sache des Dienstherrn, bestimmten Merkmalen im Verhältnis zu anderen bei der Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung besonderes Gewicht beizumessen. Erstreckt sich nämlich die dem Dienstherrn eingeräumte Beurteilungsermächtigung u.a. darauf, die zahlreichen Anforderungen festzulegen, denen der Beamte im Rahmen seiner Laufbahn gewachsen sein muss, so gilt dies in gleicher Weise auch für die Bestimmung der spezifischen Anforderungen, die nach seiner Einschätzung für die Erfüllung der mit den Ämtern der Laufbahn verbundenen Aufgaben von besonderer Bedeutung sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2011 - 1 A 808/09 -, juris Rn. 26.
Gerichtlicher Überprüfung zugänglich ist insoweit namentlich, ob die vorgenommene Gewichtung die Grenze der Implausibilität überschreitet. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, der dem Dienstherrn eröffnete Wertungsspielraum bei der Gewichtung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung finde dort eine Grenze, wo eine von ihm abstrakt vorgegebene Gewichtung dem Bedeutungsgehalt der Begriffe von "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" i.S.v. Art. 33 Abs. 2 GG - offensichtlich - nicht mehr gerecht werde. Dies könne etwa dann der Fall sein, wenn der Dienstherr vorgäbe, dass bei einer Vielzahl von zu bewertenden Einzelmerkmalen diesen sämtlich das gleiche Gewicht zukommen solle mit der Folge, dass selbst solche Einzelmerkmale, die für eine Bewertung der Eignung und der fachlichen Leistung eines Beamten regelmäßig im Vordergrund stünden (weil sie den Kern dieser Begriffe ausmachten) wie z.B. "Arbeitsgüte" und "Arbeitsmenge" (Qualität und Quantität der Arbeitsergebnisse) - lediglich - mit dem gleichen Gewicht in das Gesamturteil einfließen sollten wie andere, zwar ebenfalls bedeutsame, aber im Vergleich dazu doch nachrangige Einzelmerkmale wie etwa "Fortbildungsbereitschaft" oder "Offenheit für Innovationsprozesse".
BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 46.
Dem folgend hat der Senat es vor einem vergleichbaren Hintergrund als mit Art. 33 Abs. 2 GG unvereinbar angesehen, wenn das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung - ohne abstrakte Vorgabe zur Wertigkeit der Einzelmerkmale - lediglich als arithmetisches Mittel aus der Bewertung einer Vielzahl von insgesamt 18 Einzelbewertungen gebildet wird.
OVG NRW, Beschluss vom 25. Juli 2019 - 6 B 374/19 -, juris Rn. 23.
Denn in jenem Fall waren die von "Arbeitsleistung" und "Arbeitsqualität" bis zu "Einfallsreichtum" und "Fortbildung" reichenden Kriterien für die Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ersichtlich von deutlich unterschiedlicher Bedeutung; außerdem trat die Beurteilung der gezeigten Leistung, die nach den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien in nur drei Einzelmerkmalen erfasst wurde, in nicht mehr sachgerechter Weise gegenüber der Befähigungsbeurteilung zurück, für die 15 Einzelmerkmale vorgesehen waren.
Gemessen daran hält es der Rechtskontrolle stand, wenn der Dienstherr die hier vorgesehenen sieben bzw. acht Leistungs- und Befähigungsmerkmale für die Ermittlung des Gesamtergebnisses gleich gewichtet. Die Gegebenheiten des Streitfalls sind mit denjenigen der vorstehend genannten Fallgestaltungen nicht vergleichbar. Nach Nr. 6.1 Satz 1 BRL Pol sind in der dienstlichen Beurteilung die Merkmale Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz, Arbeitsweise, Leistungsgüte, Leistungsumfang, Veränderungskompetenz, soziale Kompetenz und gegebenenfalls Mitarbeiterführung zu bewerten. In die Bewertung der Merkmale sind nach Satz 2 der Vorschrift die nachfolgenden Kriterien einzubeziehen:
1. Arbeitsorganisation: Planung und zielgerichtete Ausrichtung von Arbeitsabläufen, Prioritäten berücksichtigen, Effizienz;
2. Arbeitseinsatz: Initiative und Selbständigkeit, Ausdauer und Belastbarkeit;
3. Arbeitsweise: Analytische Fähigkeit, Gestaltungsspielräume nutzen, Entscheidungsfreude, Urteilsfähigkeit;
4. Leistungsgüte: Schriftlicher und mündlicher Ausdruck, Sorgfalt und Gründlichkeit, Effektivität, Beachten von inhaltlichen, rechtlichen, formalen und zeitlichen Vorgaben;
5. Leistungsumfang: Arbeitsumfang unter Berücksichtigung des jeweiligen Schwierigkeitsgrades und der Verwendbarkeit des Arbeitsergebnisses;
6. Veränderungskompetenz: Bereitschaft, sich neuen Anforderungen zu stellen, Selbstreflexion, Aktive und passive Kritikfähigkeit, Bereitschaft zum lebenslangen Lernen, Bereitschaft, Wissen an andere zu vermitteln;
7. Soziale Kompetenz: Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen, Zusammenarbeit mit Vorgesetzten, Wertschätzung und Teamfähigkeit, Verantwortungsbereitschaft und Zuverlässigkeit, Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern;
8. Mitarbeiterführung (nur für Vorgesetzte): Zielentwicklung und -vereinbarung, Leistungsmotivation, Umgang mit Konfliktsituationen, Delegieren und Kontrollieren, Beurteilen und Fördern, Beachten der Ziele der Gesundheitsförderung, Beachten der Ziele der Gleichstellung.
Es ist nicht erkennbar, dass es dem Bedeutungsgehalt der Begriffe von "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" i.S.v. Art. 33 Abs. 2 GG - zumal offensichtlich - nicht mehr gerecht würde, wenn diesen Merkmalen für die Bildung des Gesamturteils gleiches Gewicht zugemessen wird. Es handelt sich, wie die dazu gegebenen Erläuterungen zeigen, jeweils um verschiedene Submerkmale erfassende Bündelungsmerkmale, deren Zahl deutlich geringer ist als die 18 Einzelmerkmale in dem Sachverhalt, der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde lag. Eine offensichtlich größere Nähe oder aber Distanz eines oder mehrerer dieser sieben bzw. acht Kriterien zu den Begriffen "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung", die es nicht mehr plausibel erscheinen lassen würde, sie mit demselben Gewicht einzustellen wie die anderen, ist nicht auszumachen.
Ebenso VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 - 1 K 11087/17 -, a. a. O. Rn. 42; a.A. VG Düsseldorf, etwa Beschlüsse vom 9. Juli 2018 - 2 L 1058/18 -, juris Rn. 12, und vom 20. August 2018 - 2 L 1448/18 -, juris Rn. 12, sowie Urteil vom 12. Dezember 2008 - 2 K 17925/17 -, juris Rn. 33.
Bezeichnenderweise hat auch weder die Vorinstanz noch ein anderes derjenigen Verwaltungsgerichte, die ihre Gleichgewichtung für rechtswidrig erachtet haben, konkret aufgezeigt, in Bezug auf welche Merkmale dies der Fall sein soll, welche Merkmale also aus Rechtsgründen mit welchem (erhöhten) Gewicht in die Gesamturteilsbildung einzustellen sein sollen.
Mit der Gleichgewichtung aller sieben bzw. acht Einzelmerkmale wird auch nicht den Befähigungsmerkmalen gegenüber den Leistungsmerkmalen ein sachlich nicht mehr zu rechtfertigendes Gewicht zugemessen.
Vgl. hierzu (weitgehend) OVG NRW, Urteil vom 17. August 2018 - 1 A 379/17 -, ZBR 2019, 206 = juris Rn. 85.
Die BRL Pol trennen nicht ausdrücklich zwischen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen bzw. der entsprechenden Beurteilung. Gleichwohl ist erkennbar, dass eine Beurteilung der Befähigung - also der Fähigkeiten, Kenntnisse, Fertigkeiten und sonstigen Eigenschaften, die für die dienstliche Verwendung wesentlich sind - hier am ehesten mit den Merkmalen zu 6. und zu 7. (Veränderungskompetenz und soziale Kompetenz) erfolgt. Die übrigen fünf bzw. sechs Merkmale erfassen im Wesentlichen Qualität und Quantität der tatsächlich erbrachten Arbeitsergebnisse, das Arbeitsverhalten und bei Beamten, die Vorgesetzte sind, auch das Führungsverhalten und mithin Gesichtspunkte der erbrachten Leistung. Bereits angesichts des erheblichen Überwiegens von fünf oder sechs gegenüber zwei Merkmalen kommt damit der Leistungsbeurteilung insgesamt ein gegenüber der Befähigungsbeurteilung deutlich höheres Gewicht zu, was nicht als unplausibel angesehen werden kann.
Erst recht ist es nicht unzulässig, einzelne Befähigungsmerkmale mit dem gleichen Gewicht einzustellen wie einzelne Leistungsmerkmale.
So aber VG Münster, Urteil vom 19. März 2019 - 4 K 6199/17 -, n.v.
Sofern man - was hier offenbleiben kann - überhaupt ein Überwiegen der Leistungsbeurteilung gegenüber der Befähigungsbeurteilung für erforderlich hält, kommt es für die Frage, wann dieses Erfordernis gewahrt ist, darauf an, im welchem Umfang Leistungsmerkmale einerseits und der Befähigungsbeurteilung zuzurechnende Merkmale andererseits jeweils in der Summe in die Gesamturteilsbildung einfließen.
b) Es überzeugt ferner nicht, wenn das Verwaltungsgericht die Notwendigkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Einzelmerkmale aus dem Wortlaut der Nr. 8.1 BRL Pol ableitet. Nach dieser Bestimmung ist die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit der Beamtin oder des Beamten zu bilden und in Punkten festzusetzen. Mit der Wendung "unter Würdigung ihrer Gewichtung" wird vorgegeben, dass eine solche Würdigung zu erfolgen hat; es wird aber gerade nicht festgelegt, wie und mit welchem Ergebnis dies geschehen soll. Auch eine Gleichgewichtung der Einzelmerkmale ist damit nicht ausgeschlossen. Hierzu zwingt auch nicht der Gedanke, dass bei Gleichgewichtung aller Merkmale in Fällen, in denen auch das Merkmal "Mitarbeiterführung" und damit eine gerade Zahl von Merkmalen zu bewerten ist, ein Patt entstehen kann.
So aber VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. August 2018 - 2 L 1448/18 -, a. a. O. Rn. 45.
Das trifft für sich genommen zwar zu, heißt aber nichts weiter, als dass in diesen Fällen eine weitere Vorgabe des Dienstherrn dazu erforderlich ist, woran sich die Entscheidung ausrichten soll. Im Übrigen sind ohne Weiteres Fälle der unterschiedlichen Gewichtung von Einzelmerkmalen denkbar, in denen sich gleichfalls ein solches Patt ergeben kann.
c) Schließlich kann gegen die hier vertretene Auffassung nicht das sogenannte Arithmetisierungsverbot ins Feld geführt werden.
So aber VG Düsseldorf, etwa Urteil vom 12. Dezember 2018 - 2 K 17925/17 -, a. a. O. Rn. 33 ff.; VG Münster, etwa Urteil vom 19. März 2019 - 4 K 6199/17 -, n.v., und Vorinstanz.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf sich "ohne entsprechende Rechtsgrundlage" das Gesamturteil in dienstlichen Beurteilungen nicht lediglich aus dem arithmetischen Mittel der Einzelmerkmale ergeben.
Vgl. etwa Urteile vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, BVerwGE 157, 366 = juris Rn. 63, 71, und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 33; Beschluss vom 21. März 2012 - 2 B 18.11 -, juris Rn. 7 m. w. N.
Sinn des hier in Nr. 6.1 Satz 2 BRL Pol aufgegriffenen Verbots, bei der Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung kein Beurteilungsverfahren einzusetzen, das das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung allein aus dem arithmetischen Mittel gewinnt, ist es zu verhindern, dass die Ermittlung des Gesamturteils auf eine reine Rechenoperation reduziert wird. Der Beurteiler soll bei seiner Aufgabe, aus den einzelnen Beurteilungsgrundlagen ein wertendes Gesamturteil zu bilden, nicht durch mathematische Vorgaben behindert werden oder sich dieser Amtspflicht durch schlichtes "Mathematisieren" entledigen können. Da es bei der dienstlichen Beurteilung um die Bewertung individueller Leistungen geht, ist vielmehr eine im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn stehende wertende Betrachtung unter Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Beamten gefordert.
BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, a. a. O. Rn. 71 ("Ein reiner Zahlenschematismus ist zu vermeiden"); OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 - 6 B 864/18 -, a. a. O. Rn. 14; Thür. OVG, Beschluss vom 21. Dezember 2018 - 2 EO 547/17 -, juris Rn. 59; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 14. September 2017 - 2 B 11207/17 -, a. a. O. Rn. 21.
Auch wenn für die Ermittlung des Gesamtergebnisses der dienstlichen Beurteilung normative Gewichtungsvorgaben bestehen, entbinden sie den Beurteiler daher nicht von der Verantwortung, im jeweiligen Beurteilungsfall auf diesem Wege zu einem insgesamt zutreffenden Gesamturteil zu kommen, weshalb ein solches Beurteilungssystem ihm die Möglichkeit belassen muss, im Einzelfall ein vom rechnerischen Ergebnis der - ggfs. gewichteten - Einzelbewertungen abweichendes Gesamturteil zu vergeben (was dann aber wiederum gesondert zu begründen wäre).
VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14. Mai 2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 6.
Dies zugrunde gelegt steht das Arithmetisierungsverbot einer Gleichgewichtung der Einzelmerkmale nicht entgegen. Dem Gebot, den Vorgang der Gesamturteilsbildung nicht auf eine Rechenoperation zu reduzieren, sondern Raum für eine Gesamtwürdigung zu belassen, kann bei einer gleichen Gewichtung der Einzelmerkmale ebenso Rechnung getragen werden wie bei jeder anderen Gewichtung der Einzelmerkmale, oder anders gewendet: Eine gegen das Arithmetisierungsverbot verstoßende Reduzierung auf eine Rechenoperation könnte selbstverständlich auch dann erfolgen, wenn nicht für alle Einzelmerkmale der gleiche Wert, sondern für einzelne Einzelmerkmale ein höherer Wert in die Rechnung eingestellt wird. Es stellt daher ein Missverständnis dar, das Verbot der arithmetischen Ermittlung des Gesamtergebnisses als Verbot der wertenden Gleichgewichtung bestimmter Merkmale aufzufassen.
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 14. September 2017 - 2 B 11207/17 -, a. a. O. Rn. 22.
Hiervon abzuweichen gibt der Vortrag des Klägers keinen Anlass.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Der Senat lässt entsprechend der Anregung des beklagten Landes gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 127 BRRG die Revision zu.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 5 Abs. 2 LBG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 318
BVerwGE 153, 48
BVerwGE 150, 359
NVwZ-RR 2015, 306
RiA 2011, 185
NVwZ-RR 2015, 110
BVerwGE 161, 240
BVerwGE 157, 366
NordÖR 2019, 292
NVwZ-RR 2002, 201
NVwZ 2017, 1133
NVwZ-RR 2000, 621
2 A 10.17
1 K 11812/17
1 K 11915/17
2 C 34.99
2 C 27.14
2 A 10.13
6 A 1453/13
6 A 2664/02
6 B 425/19
6 A 1123/14
6 A 2569/10
6 A 3593/98
2 B 10647/14
6 B 1406/15
6 A 1872/13
6 B 35/11
6 B 639/17
6 A 2596/14
6 B 1406/15
6 A 2721/13
5 ME 234/11
2 C 21.16
6 A 238/17
1 A 2601/05
2 B 167/18
1 B 186/17
6 B 1329/07
2 C 41.00
2 C 26.78
2 VR 1.16
2 BvR 1558/16
6 B 1463/16
1 K 11915/17
2 L 1058/18
2 L 1448/18
4 K 6785/17
4 K 882/18
19 L 1860/18
1 K 11087/17
2 C 51.16
2 C 7.99
6 A 210/10
2 C 1.18
2 C 21.16
2 A 1.14
6 B 1101/18
2 C 51.16
6 B 852/19
1 A 808/09
6 B 374/19
2 K 17925/17
1 A 379/17
4 K 6199/17
2 B 18.11
6 B 864/18
2 EO 547/17
2 B 11207/17
4 S 415/19