Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-04-24, Aktenzeichen 7 K 433.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0424.7K433.10.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Auswärtigen Amtes vom 8. November 2010 wird festgestellt, dass die Besoldung der Klägerin in der Zeit ihrer Tätigkeit in Novosibirsk seit Juli 2010 wegen der für die Höhe des Auslandszuschlags seit diesem Zeitpunkt unter anderem maßgeblichen Zuordnung des Dienstortes Novosibirsk zur Zonenstufe 11 rechtswidrig war.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin war vom 9. September 2009 bis 7. August 2011 Generalkonsulin der Beklagten in Novosibirsk. Mit dem Dienstrechtsneuordnungsgesetz wurde unter anderem die Neustrukturierung der Auslandsbesoldung beschlossen. Dabei wurde Novosibirsk mit Wirkung vom Juli 2010 der Zonenstufe 11 von 20 zugeordnet, nachdem der Dienstort bis dahin der zehnten von zwölf Stufen zugewiesen gewesen war. Infolgedessen reduzierte sich der Auslandszuschlag der Klägerin.
Hiergegen legte die Klägerin am 7. Juli 2010 Widerspruch mit der Begründung ein, die Zuordnung Novosibirsks zur Zonenstufe 11 sei willkürlich zu niedrig; zutreffend wäre eine Zuordnung, die an zentralasiatischen Leitorten wie Astana oder Almaty (Zonenstufe 17) orientiert sei.
Sie meint, die Bewertung der materiellen Mehrausgaben in Novosibirsk sei unverständlich; insbesondere sei nicht erkennbar, dass die dortigen besonderen Anforderungen an das Kraftfahrzeug (Allradfahrzeug) oder das extreme Kontinentalklima mit langen Heizperioden und heißen Sommern, die eine Klimaanlage erforderlich machten, berücksichtigt worden seien.
Hinsichtlich der immateriellen Belastungen in Novosibirsk sei nicht gewürdigt worden, dass in der Stadt eine sehr hohe Luftverschmutzung herrsche, es keine kurzfristig und kostengünstig erreichbaren Naherholungsmöglichkeiten, jedoch viele Mücken und Zecken gäbe. Es existiere zwar eine kleine internationale Schule; diese befände sich jedoch in einem 30 km entfernten Vorort und sei wegen der ständig zugestauten, einzig zuführenden Straße praktisch nicht erreichbar.
Sie bemängelt, vor der Versetzung nach Novosibirsk nicht über die geplante Änderung der Auslandsbesoldung informiert worden zu sein, und behauptet, sie hätte die Versetzung nach Novosibirsk so nicht akzeptiert.
Das Auswärtige Amt wies den Widerspruch mit Bescheid vom 8. November 2010, der Klägerin zugestellt am 1. Dezember 2010, zurück: Der Auslandszuschlag beruhe auf dem Prinzip der pauschalen Abgeltung von materiellen Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen, die für den ins Ausland versetzten Beamten am ausländischen Dienstort anfallen. Das praktizierte Verfahren der – teils konkreten, teils geschätzten – Ermittlung der materiellen Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen sei nicht willkürlich.
Der materielle Mehraufwand der statistischen Durchschnittsfamilie im Auswärtigen Dienst an den jeweiligen Dienstorten sei im Jahr 2004 durch die detaillierte Abfrage der Ausgaben einzelner wichtiger Gütergruppen (Energie, Pkw, Telefon und Personal) zunächst an den Leitorten, teilweise nachfolgend jedoch auch durch konkrete Nachfragen an den einzelnen Dienstorten ermittelt, im Übrigen anhand der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) – eine in fünfjährigem Rhythmus erscheinende Erhebung des Bundesamtes für Statistik – für 37 Leitorte in der Welt geschätzt worden. Anschließend seien die übrigen Dienstorte dem jeweils ähnlichsten Leitort zugeordnet und im Falle bestimmter ortstypischer Ausgaben Zu- bzw. Abschläge vorgenommen worden. Da aus Gründen derselben Sprache, Kultur und ähnlicher Versorgungslage alle Dienstorte innerhalb eines Flächenstaates dem gleichen Leitort zugeordnet worden seien, habe für Novosibirsk der Leitort Moskau (Zonenstufe 10) gegolten. Zu Gunsten Novosibirsks sei dann – entsprechend den Einwendungen der Klägerin – im Vergleich zu Moskau ein leicht erhöhter Mehraufwand in den Gütergruppen „Verkehr“ und „Energie“ berücksichtigt worden.
Die Ermittlung und Festsetzung der immateriellen Belastungen sei unter zwei Aspekten erfolgt. Zum einen gäbe es die allgemeinen Belastungen durch den Dienst im Ausland einschließlich der spezifischen Belastungen, die sich aus der Stellung und den Aufgaben als Beamter im Ausland ergäben. Dazu gehörten beispielsweise die Aufgabe des soziokulturellen Umfeldes in Deutschland, die physischen und psychischen Belastungen des Auslandsdienstes und der Wegfall des öffentlichen Leistungsangebots für die Bürger im Inland. Diese Belastungen würden unabhängig vom jeweiligen Dienstort durch einen nach einheitlichem Maßstab im immateriellen Teil des Auslandszuschlags zu berücksichtigenden Grundbetrag abgegolten. Daneben träten zum anderen die dienstortspezifischen immateriellen Belastungen; dies jedoch nur, insoweit sie negativ von den Lebensverhältnissen am Sitz der Bundesregierung abwichen; für Orte mit besserer Lebensqualität als Berlin gäbe es keinen Abzug vom Auslandszuschlag. Die dienstortspezifischen immateriellen Belastungen würden grundsätzlich anhand eines – vor allem von global agierenden Privatunternehmen genutzten – kommerziellen Bewertungssystems mit insgesamt 41 Teilaspekten in zehn Belastungsgruppen – des so genannten „Quality-of-Living Report“ der Mercer Human Resource Consulting LLC – jährlich ermittelt. Dabei sei Wägungsschema von Mercer wegen der spezifischen Bedürfnisse im Auswärtigen Dienst (Sprache und Entfernung) abweichend festgesetzt worden. Für Novosibirsk sei im September 2009 ein Wert von 44 Punkten und im September 2010 von 45 Punkten ermittelt worden. Die Differenz der so ermittelten Punktzahl von 44 bzw. 45 Punkten zum Referenzwert Berlin (100 Punkte) sei dann mit einem festgelegten Wert von 15 € multipliziert worden. Die von der Klägerin geltend gemachten dienstortspezifischen immateriellen Belastungen seien unter den Punkten „Bedingungen der Kranken- und Gesundheitspflege“ „Erholung“ „Umweltbedingungen“ und „Schulen und Bildung“ berücksichtigt worden; hinsichtlich der Internationalen Schule käme es allein auf ihr Vorhandensein, nicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme an.
Das Auswärtige Amt habe seine Mitarbeiter laufend über den Fortgang der Reform der Auslandsbesoldung informiert.
Mit der am 28. Dezember 2010 eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und trägt ergänzend vor:
Sie hält das Zuordnungsverfahren sowohl in den einzelnen Stufen (Bestimmung und Festlegung der materiellen Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen) als auch insgesamt (Festlegung der Zonenstufe aus der Summe von materiellem Mehraufwand und immateriellen Belastungen) für intransparent und nicht nachvollziehbar; es genüge weder den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 noch des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes.
Hinsichtlich der materiellen Mehraufwendungen sei die Zuordnung Novosibirsks zum Leitort Moskau nicht akzeptabel; die Städte könnten unterschiedlicher kaum sein; Novosibirsk entspreche regional eher einem zentralasiatischen Standort wie Astana; der Sachverhalt sei mithin methodisch fehlerhaft festgestellt worden. Im Übrigen sei nicht berücksichtigt worden, dass Flugreisen von Novosibirsk erheblich teurer als von Moskau sind.
Mit Blick auf die dienstortspezifischen immateriellen Belastungen behauptet sie, die internationale Schule sei mangels Nachfrage zwischenzeitlich geschlossen worden. Im Übrigen sei nicht gewürdigt worden, dass das kulturelle Angebot in Novosibirsk dürftiger als in Moskau und der Wohnstandard nicht mit der „Rundumversorgung“ in Moskau vergleichbar sei. Schließlich sei auch nicht beachtet worden, dass Novosibirsk lediglich über eine direkte Flugverbindung nach Deutschland verfüge, während Reisen nach Deutschland von Moskau aus täglich möglich seien.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Auswärtigen Amtes vom 8. November 2010 festzustellen, dass ihre Besoldung wegen der für die Höhe des Auslandszuschlags unter anderem maßgeblichen seit Juli 2010 geltenden Zuordnung des Dienstortes Novosibirsk zur Zonenstufe 11 rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf den Widerspruchsbescheid und ergänzt:
Das alte Zonenstufensystem sei seit 1975 nicht mehr überprüft worden. Daher seien die Grundbeträge der Besoldungstabelle und der materielle Mehraufwand auf Drängen des Bundesrechnungshofes und des Bundesministerium der Finanzen Ende 2004 unter Zugrundelegung der EVS – einer Abfrage von rund 60.000 innerdeutschen Haushalten zur Einkommenssituation, zum Lebensstandard und zu den Verbrauchsverhältnissen – und zusätzlich durch konkrete Nachfrage zunächst bei den Mitarbeitern an den Leitorten ermittelt worden. Dabei habe sich vor Juli 2010 ergeben, dass die materiellen Mehraufwendungen in Novosibirsk um 6,22 % (1.576,10 € zu 1.483,84 €) höher liegen als in Moskau. Nach den Einwendungen der Mitarbeiter am Generalkonsulat Novosibirsk seien Mitte 2011 die Mitarbeiter an der Botschaft Moskau und den Generalkonsulaten Novosibirsk und Jekaterinburg (erneut) gebeten worden, konkret den Aufwand für die Gütergruppen Energie, Pkw, Telefon und Personal mitzuteilen. Das Bundesamt für Statistik habe die übermittelten Angaben ausgewertet; dabei habe sich nunmehr herausgestellt, dass der materielle Mehraufwand in Novosibirsk 8,6 % größer als in Moskau sei. Man sei zu dem Ergebnis gekommen, diese geringfügig höheren als die ursprünglich festgestellten materiellen Mehraufwendungen bestätigten die Rechtmäßigkeit, für Novosibirsk den Leitort Moskau festzusetzen. Der von der Klägern reklamierte Mehraufwand für Flugreisen von Novosibirsk sei in den Kategorien „Personenbeförderung, andere Verkehrsdienstleistungen“, „Pauschalreisen“ und „Beherbergungs- und Gaststättendienstleistungen“ abgebildet. Im Übrigen würden im Rahmen des Heimaturlaubs einmal pro Jahr die Kosten für eine Reise nach Deutschland von der Beklagten übernommen. Erwerb oder Nutzung eines Allradfahrzeuges seien in Novosibirsk nicht zwingend.
Die Werte für die immateriellen Belastungen würden von Mercer erstellt, in regelmäßigen Abständen überprüft und jährlich angepasst. Der auf die besonderen Bedürfnisse des Auswärtigen Dienstes zugeschnittene Bewertungskatalog mit 41 Einzelkriterien decke acht Bereiche ab (politisches, soziales, wirtschaftliches und kulturelles Umfeld; ärztliche Versorgung; Angebot an deutschen und internationalen Schulen; öffentliche Versorgungsleistungen und Verkehrsmittel; Freizeitmöglichkeiten; Angebot an Konsumgütern; Wohnungsumfeld; klimatische Belastungen und Gefahr von Naturkatastrophen). Der mit dem Differenzbetrag zwischen 100 (in Berlin) und 44 bzw. 45 (für Novosibirsk) zu multiplizierende Geldfaktor von 15,- € pro Differenzpunkt habe sich daraus ergeben, welcher Betrag aus dem Topf der für die Auslandsbesoldung insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel nach Abzug des Grundbetrages für die allgemeinen Belastungen durch den Dienst im Ausland und des Betrages für die materiellen Mehraufwendungen noch vorhanden war. Hinsichtlich der Internationalen Schule sei allein maßgeblich, dass es sie zum Zeitpunkt der Datenerhebung ebenso wie einen Schulbustransport gab; Veränderungen würden im Rahmen der jährlichen Aktualisierung berücksichtigt. Selbst wenn man mit der Klägerin annähme, die internationale Schule existiere nicht, und deswegen in der Rubrik „Angebot an deutschen und internationalen Schulen“ statt wie bisher sieben Punkte nur null Punkte ansetzte, habe eine vom Beklagten durchgeführte Modellrechnung ergeben, dass die Einordnung in eine andere Zonenstufe nicht gerechtfertigt sei; dies liege daran, dass der Bereich „Angebot an deutschen und internationalen Schulen“ nur einen Wägungsanteil von 3,06 % ausmache.
Die so ermittelte niedrigste und höchste Summe aus materiellem Mehraufwand und dienstortbezogenen immateriellen Belastungen bildete den Rahmen für die Festlegung der Zonenstufentabellen mit gleichmäßig verteilten 20 Zonenstufen. Die Zuordnung zur nächsthöheren Zonenstufe erfolge (anders als dies die linke Spalte der Zonenstufentabelle suggeriert) bereits, wenn der hälftige Betrag zwischen zwei Zonenstufenbeträgen überschritten sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Streitakte, den Widerspruchsvorgang und den Kriterienkatalog des Auswärtigen Amtes zur Zoneneinstufung nebst Gutachten der Firma Mercer für den Leitstandort Moskau mit den statistischen Erhebungen der dem Leitstandort Moskau zugeordneten Orte und nebst Gutachten derselben Firma für die Leitstandorte Zentralasiens mit den statistischen Erhebungen der zugeordneten Städte verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die auf die Neufestsetzung der Zoneneinstufung und damit auf die Änderung einer untergesetzlichen Rechtsnorm gerichtete Klage ist als verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage statthaft und auch sonst zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02 und 542/02 - Juris Rn. 50 ff.; BVerwG, Urteile vom 4. Juli 2002 - 2 C 13/01 - Juris Rn. 12 ff. und vom 28. Juni 2000 - 11 C 13/99 - Juris Rn. 30).
Die Klage ist begründet. Zwar wurde die Besoldung auf der Grundlage der seit Juli 2010 maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften zutreffend berechnet. Die Rechtswidrigkeit des Auslandszuschlages ergibt sich jedoch daraus, dass die Zuordnung zur Zonenstufe 11 nicht nachvollziehbar begründet ist und sich nicht ausschließen lässt, dass der Dienstort bei einem nachvollziehbaren Zuordnungsverfahren in eine höhere Zonenstufe eingeordnet worden wäre. Der das klägerische Begehren versagende Bescheid des Auswärtigen Amtes vom 8. November 2010 ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Die Leistung von Auslandsdienstbezügen beruht auf § 52 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009 (BBesG). Diese setzen sich zusammen aus Auslandszuschlag und Mietzuschuss (Satz 2 der Vorschrift). Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 BBesG gilt der Auslandszuschlag materiellen Mehraufwand sowie allgemeine und dienstortbezogene immaterielle Belastungen der allgemeinen Verwendung im Ausland ab. Er bemisst sich nach der Höhe des Mehraufwandes und der Belastungen, zusammengefasst in Dienstortstufen, sowie des zustehenden Grundgehalts, darüber hinaus nach der Anzahl der berücksichtigungsfähigen Personen sowie der Bereitstellung von Gemeinschaftsunterkunft oder -verpflegung oder entsprechenden Geldleistungen (Satz 2 der Vorschrift). Die allgemeinen immateriellen Belastungen des Auslandsdienstes werden dienstortunabhängig abgegolten (Satz 3 der Vorschrift). Dem dienstortbezogenen immateriellen Anteil wird eine standardisierte Dienstortbewertung im Verhältnis zum Sitz der Bundesregierung zu Grunde gelegt (Satz 4 der Vorschrift). Gemäß § 53 Abs. 2 Satz 1 BBesG wird der Auslandszuschlag nach der jeweils geltenden Tabelle in Anlage VI.1 gezahlt. Nach § 53 Abs. 7 BBesG regelt das Auswärtige Amt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Inneren, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium der Verteidigung die Einzelheiten des Auslandszuschlags einschließlich der Zuteilung der Dienstorte zu den Stufen des Auslandszuschlags durch Rechtsverordnung. Von dieser Ermächtigung ist durch die Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen vom 17. August 2010 (Auslandszuschlagsverordnung - AuslZuschlV) Gebrauch gemacht worden. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 AuslZuschlV werden die Dienstorte, an denen sich eine Vertretung der Bundesrepublik Deutschland befindet, nach Maßgabe der Anlage 1 den Zonenstufen zugeordnet. Dort ist Novosibirsk unter der laufenden Nr. 28 und dem Staat Russland seit Juli 2010 der Zonenstufe 11 zugeordnet.
Diese Zuordnung ist zu beanstanden. Zwar hat der Gesetz- und Verordnungsgeber auf dem Gebiet des Besoldungsrechts einen weiten Beurteilungsspielraum auch hinsichtlich des angewendeten Verfahrens der Zuordnung von Dienstorten zu Zonenstufen. Setzt sich der Verordnungsgeber jedoch selbst Maßstäbe, muss er diese einhalten; dies hat er beim Dienstort Novosibirsk nicht getan.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber bei der Konkretisierung der sich aus der Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) ergebenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung seiner Beamten sowohl hinsichtlich der Struktur als auch bei der Höhe der Besoldung eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit (zuletzt BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - Juris Rn. 148 m.w.N.). Dabei ist gerichtlich nicht zu überprüfen, ob er die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat; das Gericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegen stehen, vielmehr nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Urteile vom 6. Oktober 1983 - 2 BvL 22/80 - Juris Rn. 31 f. und vom 14. Februar 2012 a.a.O. Rn. 148 m.w.N.). Dem Gesetzgeber steht es im Besonderen frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Jede Regelung des Besoldungsrechts muss zwangsläufig generalisieren und typisieren und wird in der Abgrenzung unvermeidbare Härten mit sich bringen; sie wird insoweit vielfach unter irgendeinem Gesichtspunkt für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig erscheinen. Die vielfältigen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden nicht immer miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - Juris Rn. 85 ff.).
1.
Nach diesem Maßstab konnten der Gesetz- und der Verordnungsgeber die Auslandsbesoldung zwar neu strukturieren; die bis Juli 2010 geltende Rechtslage, die auf dem Stand von 1975 war, ist daher nicht mehr maßgeblich. Da sich die Besoldung – auch der Klägerin – aus dem jeweils geltenden Gesetz ergibt, war sie seit Juli 2010 entsprechend zu alimentieren. Entgegen der Ansicht der Klägerin war sie allein durch die Veröffentlichung der rechtlichen Vorschriften hinreichend informiert.
2.
Die Zuordnung ist jedoch aufgrund der methodischen Ermittlung der materiellen Mehraufwendungen des Dienstortes Novosibirsk nicht nachvollziehbar.
Zwar konnte der Verordnungsgeber das Zuordnungsverfahren grundsätzlich dergestalt durchführen, dass er Leitorte festlegte. Nicht zu beanstanden ist weiter, dass er den an den Leitorten ermittelten materiellen Mehraufwand auf die Dienstorte übertrug, von denen er annahm, sie hätten ähnliche Mehraufwendungen. Weder das Bundesbesoldungsgesetz noch die Auslandszuschlagsverordnung enthalten diesbezüglich Vorgaben. Dass der Verordnungsgeber unter regionalen Gesichtspunkten den Dienstort Novosibirsk zentralasiatischen Leitorten hätte zuordnen können, wie die Klägerin fordert, ist eine mögliche Vorgehensweise, steht jedoch dem vom Verordnungsgeber stattdessen gewählten anderen Ansatzpunkt nicht entgegen. Vielmehr hält es sich in seinem Ermessen festzulegen, welche Merkmale für die Leitortzuordnung maßgeblich sein sollen. Dabei erscheint es auch keinesfalls evident sachwidrig, sondern vielmehr nachvollziehbar, sich – wegen des jedenfalls theoretisch geringeren Ermittlungsaufwandes – aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung von der Vermutung leiten zu lassen, Mitarbeiter im Auswärtigen Dienst an Orten derselben Sprache, desselben Kulturkreises und desselben Wirtschaftsraumes mit ähnlicher Versorgungslage hätten annähernd ähnliche materielle Aufwendungen, zumal ein – offenkundiger oder durch konkrete Einwendungen der am Dienstort Tätigen vorgetragener – höherer Mehraufwand bei der anschließend gegebenenfalls vorzunehmenden Höherstufung berücksichtigt wurde.
Offen bleiben kann, ob die Bestimmung des materiellen Mehraufwandes – unter Zugrundelegung der pauschalen EVS einerseits und der detaillierten Abfrage der einzelnen Gütergruppen „Energie“, „Pkw“, „Telefon“ und „Personal“ vor Ort andererseits – methodisch die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums im Besoldungsrecht überschreitet. Zweifelhaft könnte dies nämlich sein, weil der Mehraufwand in Centbeträgen ausgewiesen wird, damit eine Genauigkeit jedoch nur suggeriert wird, die zudem nur schwerlich überprüfbar sein dürfte. Der einer solchen Scheingenauigkeit folgende und einer vermeintlichen Einzelfallgerechtigkeit dienende detaillierte Ansatz des Verordnungsgebers führt vielmehr kontraproduktiv zu einer subjektiv empfundenen Ungerechtigkeit in der Bewertung untergeordneter Determinanten. Die resultierende Komplexität weckt Zweifel an der Praktikabilität der Regelung.
Der Verordnungsgeber ist nämlich seiner eigenen komplexen Methodik bei der Ermittlung des materiellen Mehraufwandes nicht gerecht geworden.
Zwar hat er entgegen der Ansicht der Klägerin den materiellen Mehraufwand für den Erwerb und die Nutzung von Kraftfahrzeugen in Novosibirsk gegenüber Moskau berücksichtigt, indem er in der Rubrik „Verkehr“ in den Spalten „Fahrzeugkauf“ und „Fahrzeugbetrieb (ohne Versicherung)“ einen Mehrbedarf von 89,03 € anerkannt hat.
Anders als die Beklagte sowohl im Widerspruchsbescheid als auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren behauptet, ist der in Novosibirsk größere Mehraufwand für Haushaltsenergie jedoch nicht berücksichtigt worden, da in der Spalte „Energie (ohne Kraftstoffe)“ sowohl für Moskau als auch für alle übrigen Dienstorte in Russland jeweils monatlich 90,- € veranschlagt wurden. Es ist aber in Novosibirsk offenkundig über einen wesentlich längeren Zeitraum erheblich kälter als in Moskau, woraus eine deutlich längere Heizperiode resultiert. Dies war zwischen den Beteiligten auch von Anfang an unstreitig. Es kann offen bleiben, ob allein diese Unterschiede tatsächlich von solchem Gewicht sind, dass deren Berücksichtigung durch den Verordnungsgeber bei der Zuordnung zu den Zonenstufen überhaupt erfolgen muss (Art. 3 Abs. 1 GG); der Verordnungsgeber hat dies gleichwohl getan. Wenn er es tut, muss die Ermittlung des Unterschiedes jedoch auf nachvollziehbaren Methoden beruhen. Dahinstehen kann dabei, ob die Feststellung dieser Unterschiede durch in hohem Maße differenzierte Ermittlungsmaßnahmen erfolgen muss. Wenn sich der Verordnungsgeber – wie hier – selbst einen derart strengen Maßstab zur detaillierten Erfassung und zum individuellen Ausgleich auch geringfügiger Ungleichheiten gesetzt hat, muss er sich an diesem – wohl kaum handhabbaren – Maßstab festhalten lassen.
Diesem Maßstab hat er auch nicht durch die – auf Rüge der Mitarbeiter in Novosibirsk durchgeführte – Nachermittlung Mitte 2011 genügt. Zwar wurden hierbei für Novosibirsk gegenüber Moskau vor allem wegen der Energie um weitere 2,38 % erhöhte und insgesamt 8,6 % höhere Aufwendungen festgestellt. Jedoch ist es zur Ermittlung eines abstrakten Mehrbedarfes methodisch zweifelhaft, sich – wie hier – auf die Befragung von nur drei Personen zu stützen; daraus lässt sich ein allgemeiner Maßstab nicht feststellen. Hinzu kommt, dass die befragten Personen von der Regelung unmittelbar betroffen sind und sich ihre Angaben direkt auf ihre Besoldung auswirken. Schließlich hat die Nachermittlung so eklatant voneinander abweichende Werte ergeben, dass daraus wiederum ohne Plausibilitätsprüfung kein Durchschnittswert bestimmt werden durfte.
Ebenso hat der Beklagte entgegen seiner Einlassung die Mehraufwendungen für Flugreisen von Novosibirsk in den Kategorien „Personenbeförderung, andere Verkehrsdienstleistungen“, „Pauschalreisen“ und „Beherbergungs- und Gaststättendienstleistungen“ nicht berücksichtigt, da in den betreffenden Spalten jeweils identische Beträge ausgewiesen sind. Auch hier kann wiederum offen bleiben, ob wie auch immer berechnete Mehraufwendungen im Hinblick auf welches Flugziel auch immer überhaupt berücksichtigt werden mussten. Hat der Verordnungsgeber dies jedoch als zu berücksichtigenden Gesichtspunkt angenommen, muss er sich hieran festhalten lassen.
3.
Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob der Verordnungsgeber die dienstortspezifischen immateriellen Belastungen zutreffend ermittelt hat.
Insbesondere brauchte die Kammer nicht die zwischen den Beteiligten streitige Tatsache aufklären, ob die internationale Schule tatsächlich geöffnet war; einer – von der Klägerin beantragten – Vertagung bedurfte es mithin nicht.
Ebenso war der Frage nicht mehr nachzugehen, ob der methodische Ansatz des Verordnungsgebers zur Bestimmung des zu multiplizierenden Geldfaktor von 15,- € nach der Ermächtigungsgrundlage zulässig ist. Der Verordnungsgeber hat ausgehend von einem festen Ausgabevolumen ein Rangverhältnis festgelegt, indem er die allgemeinen immateriellen Belastungen zuerst und die dienstortbezogen immateriellen Belastungen zuletzt berücksichtigt hat; § 53 Abs. 1 Satz 1-4 BBesG gibt solches jedenfalls nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 analog VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 53 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 53 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 53 Abs. 7 BBesG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 AuslZuschlV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und Abs. 2 analog VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 B 17.14
2 B 5/16
1 BvR 541/02
2 C 13/01
11 C 13/99
2 BvL 4/10
2 BvL 22/80
2 BvR 933/82