Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-29, Aktenzeichen 1 A 4430/06

Tenor:
Die Straßenausbaubeitragsbescheide der Beklagten vom 15. September 2006 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte; insofern ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks S. in V.. Die S. wurde seit der Eingemeindung des Ortsteiles L. im Jahre 1974 nicht mehr grundlegend erneuert. Bis zum Jahre 2002 durchschnitt die Grenze des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets „V. -Ortskern“ die Schulstraße. Das klägerische Grundstück und der an dieses Grundstück angrenzende Teil der S. lagen innerhalb des Sanierungsgebietes. Dieser Teil der Straße wurde bereits im Rahmen der Stadtsanierung erneuert. Es handelt sich dabei um die letzten ca. 30 m der S. vor der Einmündung in die R.. Die Sanierungssatzung wurde von der Beklagten im Jahre 2002 aufgehoben. Sanierungsausgleichsbeträge wurden nach Angaben der Beklagten seinerzeit nicht festgesetzt, da nach Anrechnung der vom Voreigentümer der Kläger getätigten Aufwendungen nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB keine auszugleichende Wertdifferenz mehr verblieb.
Nach Aufhebung der Sanierungssatzung wurde dann aufgrund eines Ratsbeschlusses vom 20. Dezember 2004 in den Jahren 2005 und 2006 auch der Rest der S. erneuert. Durch diese Baumaßnahmen erhielt der außerhalb des ehemaligen Sanierungsgebietes gelegene Teil der S. denselben Ausbauzustand, den der im ehemaligen Sanierungsgebiet gelegene Teil schon im Rahmen der Stadtsanierung erhalten hatte.
Nach Eingang der letzten Unternehmerrechnung verteilte die Beklagte den für den Ausbau der zweiten Teilstrecke entstandenen Aufwand zu 75 % auf alle Anlieger der gesamten S., also auch auf die Kläger. Mit Bescheiden vom 15.09.2006 zog die Beklagte die Kläger als Gesamtschuldner zu einem Straßenausbaubeitrag von 813,38 Euro heran.
Die Kläger haben am 27. September 2006 Klage erhoben. Nach dem Grundstückskaufvertrag müssten sie keine Anliegerbeiträge mehr entrichten.
Sie beantragen,
die Straßenausbaubeitragsbescheide der Beklagten vom 15. September 2006 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf den angefochtenen Bescheid.
Der Berichterstatter hat am 29. Januar 2008 mit den Beteiligten einen Termin zur Erörterung der Sach- und Rechtslage durchgeführt. Die Beteiligten erklärten sich in diesem Termin mit einer Hauptsacheentscheidung durch den Berichterstatter ohne weitere mündliche Verhandlung einverstanden.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte der Berichterstatter nach § 87 a Abs. 2, 3, § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden.
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Die Beitragsbescheide vom 15. September 2006 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage der angegriffenen Bescheide ist § 6 NKAG i.V.m. § 1 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 21. Dezember 1998 (im Folgenden SAB-Satzung). Danach erhebt die Beklagte zur Deckung ihres Aufwandes für die Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen Beiträge von Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtung besondere wirtschaftliche Vorteile bietet.
Die Kläger haben aber keinen besonderen wirtschaftlichen Vorteil in diesem Sinne von der abgerechneten Ausbaumaßnahme.
Der besondere wirtschaftliche Vorteil, auf den das Straßenausbaubeitragsrecht abstellt, ist die qualifizierte Möglichkeit der Inanspruchnahme der ausgebauten Straße (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 29 Rn. 13, § 35 Rn. 10). Eine solche qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit haben in aller Regel Anlieger der ausgebauten Anlage (vgl. Driehaus, a.a.O., § 35 Rn. 10).
Nach der im Ausbaubeitragsrecht grundsätzlich maßgeblichen natürlichen Betrachtungsweise (vgl. Driehaus, a.a.O., § 31 Rn. 7) ist die S. eine einheitliche Anlage im beitragsrechtlichen Sinne. Sie verläuft geradlinig zwischen L. Straße und R.. Auch die als Anlage zum Schriftsatz der Beklagten vom 21. Januar 2008 beigefügten Bilder bestätigen den Eindruck der Einheitlichkeit. Insofern liegt es zunächst nahe, die Kläger als qualifiziert bevorteilte Anlieger anzusehen. Dass die jetzt abgerechneten Baumaßnahmen sich nicht auf den Straßenteil unmittelbar vor ihrem Grundstück bezogen, würde grundsätzlich keine Rolle spielen. Denn Gegenstand der Beitragspflicht ist die Anlage insgesamt, nicht die ausgebaute Teilstrecke. Der Aufwand ist mithin auf alle Anlieger der Gesamtanlage umzulegen, nicht etwa nur auf die Anlieger der ausgebauten Teilstrecke (vgl. beispielsweise OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17. August 2005, 2 LB 38/04, NordÖR 2006, 84 ff., Driehaus, a.a.O., § 32 Rn. 14).
Hier ist aber deshalb eine andere Betrachtungsweise geboten, weil die bis 2002 gültige Satzung der Beklagten über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „V. -Ortskern“ vom 10. Oktober 1986 die S. teilte, als durch die Bauarbeiten auf der ersten Teilstrecke (den 30 m vor der Raiffeisenstraße) im Rahmen der Stadtsanierung mit ihrer Erneuerung begonnen wurde.
Bis zur Aufhebung der Sanierungssatzung im Jahre 2002 hätte von den Klägern zweifellos gemäß § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB kein Straßenausbaubeitrag erhoben werden dürfen (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. nur Beschluss vom 21. Januar 2005, 4 B 1/05, BauR 2005, 1142). Eine nach natürlicher Betrachtungsweise einheitliche Anlage zerfällt für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen in zwei selbständige Teilanlagen, wenn sie durch eine Sanierungsgebietsgrenze geteilt wird. Dann ist der außerhalb des Sanierungsgebietes entstandene Aufwand auf die außerhalb des Sanierungsgebietes liegenden Anliegern nach Straßenausbaubeitragsrecht umzulegen, während die im Sanierungsgebiet liegenden Anlieger für den Ausbau des im Sanierungsgebiet liegenden Teils der Straße nach den Grundsätzen des Sanierungsausgleichsbetragsrechts zu Sanierungsausgleichsbeträgen herangezogen werden (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. Juni 2004, 1 L 240/01, Juris, Rn. 88).
Wären die Maßnahmen an der S. also noch vor Aufhebung der Sanierungssatzung insgesamt abgeschlossen worden, hätten die Kläger über den Sanierungsausgleichsbetrag mittelbar auch für die Erneuerung des im Sanierungsgebiet gelegenen Teils der S. gezahlt; die Kosten der übrigen Teilstrecke hätten dagegen allein deren Anlieger nach Straßenausbaubeitragsrecht getragen.
Wie das OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O., Rn. 88 ff. weiter zutreffend ausführt, kann dieser Sachverhalt mit denselben rechtlichen Konsequenzen dahingehend umschrieben werden,
„dass § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB gleichsam von Gesetzes wegen eine Abschnittsbildung nach einem rechtlichen Gesichtspunkt (vgl. insoweit auch § 130 Abs. 2 BauGB) - nämlich dem des förmlich festgelegten Sanierungsgebietes, in dem die Sanierungsmaßnahme unter Anwendung der Vorschriften der §§ 152 ff. BauGB durchgeführt wird - beinhaltet, soweit eine Anlage, die insgesamt ausgebaut wird, über die Grenze des Sanierungsgebietes hinausragt. Die Grenzziehung des Sanierungsgebietes zieht die skizzierten Finanzierungsregeln automatisch nach sich; sie ergibt sich kraft Bundesrechts. [...] Vor diesem Hintergrund erweist sich im Falle der förmlichen Festlegung eines Sanierungsgebietes i.S.v. § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine gesonderte Abschnittsbildung durch einen - weiteren - Beschluss der Gemeindevertretung als entbehrlich, da mit dieser Festlegung für den Fall, indem die ausgebaute Anlage nur teilweise im Sanierungsgebiet liegt, die einer Abschnittsbildung gleichkommende Rechtsfolge des § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB ausgelöst wird. [...] Wegen der bundesrechtlich vorgegebenen Aufteilung in zwei Anlagen bzw. Bildung zweier Abschnitte haben die landesrechtlichen Vorgaben für eine Abschnittsbildung [...] demnach schon im Ansatz außer Betracht zu bleiben. Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen kann aber letztlich auch in dem Beschluss der Gemeinde über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebietes der schlüssige [...] Beschluss einer entsprechenden Abschnittsbildung gesehen werden, da davon auszugehen ist, dass die Gemeindevertretung sich der Rechtsfolge des § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB bewusst war.“
Damit war die S. zu dem Zeitpunkt, als ihr erstes Teilstück erneuert wurde, rechtlich durch die Sanierungsgebietsgrenze in zwei „Quasi-Abschnitte“ geteilt. Dass dabei der „Quasi-Abschnitt“ innerhalb des Sanierungsgebietes aufgrund seiner geringen Länge und dem Fehlen natürlicher Abgrenzungsmerkmale (Einmündungen, Bahnübergänge, Brücken oder Ähnliches) wohl nicht den Anforderungen genügte, die eigentlich an einen Abschnitt nach § 6 Abs. 4 NKAG zu stellen sind, ist unbeachtlich. Diese „Quasi-Abschnittsbildung“ ist bundesrechtlich durch § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgegeben. Wenn diese Vorschrift bestimmt, „dass Vorschriften über die Erhebung von Beiträgen für diese Maßnahmen auf Grundstücke im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet nicht anzuwenden“ sind, gilt dies auch für landesrechtliche Anforderungen an die Qualität eines Abrechnungsabschnitts (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O., Rn. 91). Im Übrigen wäre nicht nachvollziehbar, wieso zwar im Erschließungsbeitragsrecht ein Abschnitt immer entlang einer Sanierungsgebietsgrenze gebildet werden kann (§ 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB), dies aber im Straßenausbaubeitragsrecht nicht zulässig sein soll (so auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O., Rn. 92).
Aus dieser Betrachtungsweise ergibt sich dann aber zwangsläufig, wie der vorliegende Sachverhalt zu beurteilen ist. Die Baumaßnahmen an beiden Teilstrecken der S. stellen sich als etappenweise Verwirklichung eines einheitlichen Gesamtvorhabens zur Erneuerung der gesamten S. (im natürlichen Sinne) dar. Sie erfolgten im Abstand von nur wenigen Jahren. Wie die von der Beklagten als Anlage zum Schriftsatz vom 21. Januar 2008 vorgelegten Bilder bestätigen, erhielt der zunächst nicht ausgebaute Teil der S. durch die jetzt abgerechneten Ausbaumaßnahmen denselben Ausbauzustand, den die im Sanierungsgebiet gelegene Teilstrecke bereits durch die im Rahmen der Sanierung durchgeführten Maßnahmen erhalten hat. Wäre die erste Teilstrecke ein selbständiger Abrechnungsabschnitt im Sinne des § 6 Abs. 4 NKAG gewesen, hätte die Beklagte selbstverständlich bei der Abrechnung der zweiten Bauphase an dieser Abschnittsbildung festhalten müssen. Sie hätte die Kosten des Ausbaus der zweiten Teilstrecke nur auf deren Anlieger umlegen dürfen. Keinesfalls hätte sie den Abschnittsbildungsbeschluss wieder aufheben und die Kosten der zweiten Teilstrecke auf alle Anlieger der Gesamtanlage umlegen dürfen, einschließlich jener des ersten Abschnitts, die dessen Ausbau seinerzeit allein bezahlt hatten (vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2007, 9 LC 59/06, NST-N 2007, 317, 318: Wenn sich die abzurechnende Ausbaustrecke als Ergänzung und Fortführung des Ausbaus eines Teils der öffentlichen Einrichtung darstellt, der bereits im Wege der Abschnittsbildung abgerechnet worden ist, ist unmittelbar an die vorgegebene Abschnittsbildung anzuknüpfen). Gleiches muss hier gelten, wo im Zeitpunkt des Ausbaus der ersten Teilstrecke die Sanierungsgebietsgrenze kraft Bundesrecht einen „Quasi-Abschnitt“ bildete. Dies ist die natürliche Konsequenz aus der zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung, die eine Sanierungsgebietsgrenze in ihrer Wirkung einer Abschnittsbildung gleichsetzt.
Damit verkennt der Berichterstatter keineswegs, dass hier die Sanierungssatzung vor Beginn der jetzt abgerechneten Baumaßnahmen aufgehoben wurde. Wenn die Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung gemäß § 162 BauGB abgeschlossen ist, dürfen ohne Zweifel grundsätzlich wieder Ausbaubeiträge nach § 6 NKAG erhoben werden (vgl. Köhler, in: Schrödter, BauGB, 7. Auflage, § 154 Rn. 13). Dies kann aber nicht gelten, wenn es sich nur um die Fortführung des etappenweisen Ausbaus einer Straße handelt, der für die im Sanierungsgebiet gelegenen Teilstrecken noch während der Geltung der Sanierungssatzung durchgeführt wurde. Diese Einschränkung ergibt sich nicht nur aus der oben gezogenen Parallele zur abschnittsweisen Abrechnung eines solchen etappenweisen Ausbaus, bei der die Abschnittsbildung ebenfalls nicht nach Abschluss einer Etappe mit Wirkung für die zukünftigen Etappen wieder aufgehoben werden kann. Sie lässt sich auch mit Sinn und Zweck des § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB begründen. Sinn dieser Vorschrift ist es, doppelte finanzielle Belastungen der Grundeigentümer im Sanierungsgebiet aus gleichem Anlass zu vermeiden (vgl. Köhler, a.a.O., BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2005, 4 B 1/05, BauR 2005, 1142, Urteil vom 28. April 1999, 8 C 7/98, NVwZ-RR 1999, 669 f., Urteil vom 21. Oktober 1983, 8 C 40/83, BVerwGE 68, 130 ff.). Die Vorschrift stellt in gewisser Weise die Heranziehung zu einem Sanierungsausgleichsbetrag der Heranziehung zu einem Straßenausbau- oder Erschließungsbeitrag gleich. Der Sanierungsausgleichsbetrag tritt bei der Herstellung, Erneuerung oder Verbesserung einer Erschließungsanlage im förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet an die Stelle eines Erschließungs- bzw. Straßenausbaubeitrags und schließt die Erhebung von letzterem aus. Denn der Gesetzgeber hat angenommen, dass der für den Eigentümer mit der Herstellung, Erweiterung oder Verbesserung von Erschließungsanlagen im Sanierungsgebiet verbundene Vorteil sich regelmäßig im Bodenwert niederschlägt und deswegen zu einer Erhöhung des Ausgleichsbetrags führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.01.2005, 4 B 1/05, BauR 2005, 1142 Urteil vom 28. April 1999, 8 C 7/98, NVwZ-RR 1999, 669 f.). Um diesen Schutz der Eigentümer vor Doppelbelastungen konsequent durchzuführen, muss auch die Sperrwirkung, die die Heranziehung zu einem Sanierungsausgleichsbetrag in zeitlicher Hinsicht gegenüber einer erneuten Beitragsveranlagung für Maßnahmen an derselben Erschließungsanlage entfaltet, derjenigen gleichgestellt werden, die die Heranziehung zu einem Erschließungs- oder Straßenausbaubeitrag auslösen würde. Wer aber einen Erschließungs- oder Straßenausbaubeitrag entrichtet, kann in aller Regel erst dann wieder für eine Erneuerung derselben Straße herangezogen werden, wenn die übliche Nutzungsdauer von ca. 20 Jahren abgelaufen ist (vgl. Driehaus, a.a.O., § 32 Rn. 28 ff.). Entsprechend gilt hier: Erst nach Ablauf der üblichen Nutzungsdauer des zuerst erneuerten Teilstücks hätte die Beklagte die Kläger wieder für die Erneuerung der S. heranziehen dürfen. Bis dahin wirkt die beitragsrechtliche Spaltung dieser Anlage in zwei „Quasi-Abschnitte“ fort.
Keine Rolle spielt es insofern, dass die Beklagte nach ihren Angaben im Schriftsatz vom 21. Januar 2008 keine Sanierungsausgleichsbetragsbescheide erlassen hat. Das Sanierungsgebiet war eines, auf das die §§ 154 ff. BauGB anwendbar waren. Die Beklagte führt in ihrem Schriftsatz aus, dass der Erlass von Sanierungsausgleichsbetragsbescheiden deswegen unterblieb, weil vom Voreigentümer getätigte Aufwendungen nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB angerechnet worden seien und danach keine auszugleichende Werterhöhung mehr verblieben sei. Diese Anrechnung ist ein für die Berechnung von Ausgleichsbeträgen im Gesetz zwingend vorgesehenes Verfahren. Auch wenn danach kein effektiv zu zahlender Ausgleichsbetrag mehr übrig bleibt, ändert dies nichts daran, dass für den im Sanierungsgebiet gelegenen Straßenteil § 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB galt und quasi wie eine Abschnittsbildung wirkte.
Die Schulstraße ist also für die Abrechnung der hier streitgegenständlichen Baumaßnahmen als in zwei Abschnitte geteilt anzusehen.
In Fällen der Abschnittsbildung entstehen die sachlichen Beitragspflichten jeweils nur für die an diesem Abschnitt gelegenen Grundstücke (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17. August 2005, 2 LB 38/04, NordÖR 2006, 84 ff.). Nur die Grundstücke, die eine qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit des ausgebauten Straßenabschnitts haben, bilden das Abrechnungsgebiet (Driehaus, a.a.O., § 32 Rn. 14).
Da das Grundstück der Kläger aber ausschließlich an den jetzt nicht ausgebauten „Quasi-Abschnitt“ grenzt, nämlich die Teilstrecke, die früher im Sanierungsgebiet lag und bereits im Rahmen der Sanierung erneuert wurde, sind die Kläger nun für den zweiten Bauabschnitt nicht heranzuziehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 124 Rn. 10). Die hier aufgeworfenen Rechtsfragen sind aber durch die im Urteil zitierte obergerichtliche Rechtsprechung hinreichend geklärt. Danach ist die Sanierungsgebietsgrenze als „Quasi-Abschnittsgrenze“ zu betrachten. Von diesem Ausgangspunkt aus lässt sich dann die weitere Frage nach der Beitragspflicht der Kläger für den späteren Ausbau des zweiten Abschnittes ohne weiteres beantworten.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 152 ff. BauGB
§§ 154 ff. BauGB
§ 6 NKAG
§ 162 BauGB
§ 711 ZPO
§ 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 130 Abs. 2 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 6 Abs. 4 NKAG
§ 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2006, 84
NVwZ-RR 1999, 669
BVerwGE 68, 130
2 LB 38/04
4 B 1/05
1 L 240/01
9 LC 59/06
8 C 7/98
8 C 40/83