Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-04, Aktenzeichen 10 K 3092/18

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Identitätsfeststellung und die Durchsuchung der Person sowie der mitgeführten Sachen des Klägers durch Polizeivollzugsbeamte am 24.04.2017 an der Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... in ... rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen eine polizeiliche Identitätsfeststellung sowie die in dem Zusammenhang durchgeführte Durchsuchung seiner Person und seiner mitgeführten Sachen.
2
Am Montag, den 24.04.2017, zwischen 10:00 Uhr und 11:00 Uhr geriet der Kläger in eine Polizeikontrolle, als er die ... Straße in ... entlanglief und die Straßenbahnhaltestelle „...“ passierte. Beamte des Polizeivollzugsdienstes hielten ihn an, stellten seine Identität fest, durchsuchten seine Person und den von ihm mitgeführten Rucksack.
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Dem lag ein Einsatzbefehl des Polizeipräsidiums ... vom 20.04.2017 zugrunde, mit dem die Errichtung einer Kontrollstelle nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG Baden-Württemberg (im Folgenden: PolG) an der Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... Straße in ... angeordnet worden war. Zudem liegt die Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... Straße in dem Bereich der sogenannten „...“, die aufgrund einer Anordnung des Polizeipräsidiums ... vom 23.12.2016 zunächst befristet bis zum 31.12.2017 als „gefährlicher Ort“ i. S. d § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG eingestuft wurde.
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Der Kläger hat am 20.04.2018 Klage erhoben. Er führt aus, er sei am 24.04.2017 die ... Straße entlanggelaufen. Auf Höhe der Straßenbahnhaltestelle „...“ sei er von Polizeibeamten zur Identitätsfeststellung und Durchsuchung seiner mitgeführten Sachen angehalten worden. Daraufhin habe er gegenüber den Polizeibeamten angegeben, mit der Identitätsfeststellung und Durchsuchung nicht einverstanden zu sein, Widerspruch zu erheben und die Namen der anwesenden Polizeibeamten wissen zu wollen. Ein Polizeibeamter habe daraufhin seinen Namen genannt, auf die Rechtsgrundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 PolG verwiesen und ausgeführt, dass die Personenkontrolle zulässig sei, weil man sich an einem Kriminalitätsschwerpunkt befinde. Der Kläger habe sich weiterhin geweigert, an der Personenkontrolle und Durchsuchung mitzuwirken. Nachdem ihm die Anwendung unmittelbaren Zwangs in Aussicht gestellt worden sei, habe er seine Personalien angegeben und sich sowie seinen Rucksack durchsuchen lassen. Die Polizeibeamten hätten dabei den in seinem Rucksack mitgeführten Laptop aufgeklappt und die Nummer auf der Rückseite überprüft. Da er keinen Personalausweis bei sich geführt habe, habe die Überprüfung seiner mündlich angegebenen Personalien über eine Personenbeschreibung von seinen telefonisch hierzu befragten Freunden stattgefunden. Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Ein Feststellungsinteresse ergebe sich aus der bestehenden Wiederholungsgefahr, dem Rehabilitationsinteresse sowie aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes, da sich die streitgegenständlichen Maßnahmen kurzfristig erledigt hätten. Die Klage sei auch begründet. Die Identitätsfeststellung sei rechtswidrig gewesen. Denn § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG sei formell und materiell verfassungswidrig. Die Identitätsfeststellung könne auch nicht auf eine andere Eingriffsgrundlage des § 26 Abs. 1 PolG gestützt werden. Eine konkrete Gefahr i. S. d § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG habe nicht vorgelegen. Auch habe die Identitätsfeststellung nicht an einem gefährlichen Ort i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG stattgefunden. Die Lagebildauswertung des Polizeipräsidiums könne nicht nachweisen, dass an dem Ort der polizeilichen Maßnahme in Relation zu vergleichbar genutzten Orten eine signifikant höhere Kriminalitätsbelastung festzustellen sei. Die gewählte Untersuchungsmethode der Kriminalitätsbelastung sei bereits ungeeignet, eine Aussage dazu zu treffen, ob in dem untersuchten Bereich tatsächlich eine im Vergleich zu anderen Orten erhöhte Kriminalitätsbelastung vorliege. Insbesondere folge aus der Feststellung, dass es in einem hoch frequentierten Bereich der Freiburger Innenstadt zu einem Mehr an Kriminalität gegenüber weit weniger frequentierten Bereichen der Stadt komme, keine besondere Kriminalitätsbelastung des entsprechenden Ortes. Außerdem seien die vorgelegten Erhebungen des Beklagten nicht geeignet, zu belegen, dass der konkrete Ort der polizeilichen Maßnahme „gefährlich“ i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG sei, da das Raster der Untersuchung zu grob sei. Zudem könne der Beklagte nicht nachweisen, dass es sich bei dem Ort der polizeilichen Maßnahme an dem Wochentag zu der Tageszeit um einen gefährlichen Ort handele. Die Identitätsfeststellung sei zudem ermessensfehlerhaft, da die Maßnahme eindeutig auf den verfassungswidrigen § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG gestützt worden sei und daneben Ermessenserwägungen zu § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG nicht angestellt worden seien.
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Zudem hätten keine Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass der Kläger i. S. d § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG in oder an einem Verkehrsmittel des öffentlichen Nahverkehrs eine Straftat begehen werde. Der Kontrollbereich sei auch nicht zum Zweck der Fahndung nach § 26 Abs. 1 Nr. 5 PolG errichtet worden. Auch die Durchsuchungen der Person und des Rucksacks des Klägers seien rechtswidrig gewesen. § 30 Nr. 7 PolG komme wegen der Nichtigkeit des § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Die Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Nr. 3 PolG lägen nicht vor, da sich der Kläger nicht an einem gefährlichen Ort aufgehalten habe. Daher scheide auch § 30 Nr. 1 PolG als Rechtsgrundlage aus. Auch § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG sei nicht einschlägig, da die Maßnahme zur Identitätsfeststellung nicht erforderlich gewesen sei. Außerdem sei nicht ersichtlich, dass die Maßnahme nach § 29 Abs. 2 PolG zur Eigensicherung erforderlich gewesen sei. Daneben sei ein Rückgriff auf § 29 Abs. 1 Nr. 2 PolG ohnehin ausgeschlossen gewesen.
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Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass die Identitätsfeststellung und Durchsuchung der Person und der mitgeführten Sachen des Klägers durch Polizeivollzugsbeamte am 24.04.2017 an der Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... ... rechtswidrig gewesen ist.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus, die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Die Kontrollaktion habe auf einem Einsatzbefehl vom 20.04.2017 beruht, nach dem auf Grundlage von § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG an der Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... eine Kontrollstelle errichtet worden sei. Es sei nicht Sinn und Zweck der Kontrollaktion gewesen, sogenannte Schwarzfahrer dingfest zu machen. Derartige Kontrollen würden ausschließlich durch die Fahrausweisprüfer der ... ... durchgeführt. Allerdings hätten zum damaligen Zeitpunkt Erkenntnisse vorgelegen, dass es in Bussen und Bahnen der ... ... gehäuft zu Straftaten komme, vor allem zu Diebstahlsdelikten. Ferner sei bekannt gewesen, dass jedenfalls zum damaligen Zeitpunkt insbesondere Mitglieder osteuropäischer Banden die Linien der ... zur An- und Abreise in die Innenstadt benutzten, wo sie Straftaten begingen. Im Einsatzbefehl vom 20.04.2017 sei dazu ausgeführt:
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„Eine Lagebildauswertung erbrachte eine andauernd hohe Anzahl von Diebstählen in den Straßenbahnen und Bussen der ... .... Die öffentlichen Verkehrsmittel werden zur An- und Abfahrt von Straftätern in die ... Innenstadt benutzt, insbesondere von osteuropäischen Tätern zur Begehung von Betrugsstraftaten durch illegales Sammeln und Betteln ...“.
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Die Errichtung einer Kontrollstelle nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG sei an keine Vorbedingungen geknüpft. An einer Kontrollstelle könne jedermann kontrolliert werden, der dort angetroffen werde. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig gewesen. Zudem seien offensichtliche Verstöße gegen die verfassungsmäßige Ordnung nicht erkennbar. Dem Polizeivollzugsdienst stehe zudem keine Normverwerfungskompetenz zu.
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Die Kontrollmaßnahme könne zudem auf § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG gestützt werden. Denn der Kläger sei an einem Ort angetroffen worden, der mit der Anordnung des ... Polizeipräsidenten vom 23.12.2016 zunächst befristet bis zum 31.12.2017 als „gefährlicher Ort“ klassifiziert worden sei. Die Einstufung erfolge nach einem standardisierten Prüfverfahren, welches umfangreiche Auswertungen von Lagebildern, der Polizeilichen Kriminalstatistik sowie Stellungnahmen der dort regelmäßig operativ tätigen Polizeieinheiten umfasse. Im Antrag des Polizeipräsidiums ..., Polizeirevier ...-..., vom 04.12.2015 zur Einstufung des Bereichs „...-...“ sowie der „...“ als Kriminalitätsbrennpunkte sei dazu ausgeführt worden: Das „...-...“ in ... stehe seit Jahren im Fokus der Freiburger Öffentlichkeit und die Fallzahlen im Bereich der Gewaltdelinquenz seien insbesondere in den Nächten von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag auf einem sehr hohen Niveau. Auch Raub- und Eigentumsdelikte ereigneten sich schwerpunktmäßig in diesen Zeiträumen. Tagsüber nähmen „einfache“ Taschendiebstähle eine größere Rolle ein. In den Nachtstunden komme es seit Jahren zu aggressiveren Vorgehensweisen. Aufgrund dieser Straftatenentwicklung in der Altstadt sei bereits 2004 durch das Polizeipräsidium ...-... ein Einsatzkonzept (GeWaCity) erstellt worden, das sich zeitlich auf die Nächte und Wochenenden von 22:00 Uhr bis 06:00 Uhr und räumlich auf das „...-...“ konzentriere. Ein wesentlicher Teil dieses Konzeptes sei die Durchführung von verstärkten Personenkontrollen. Bereits im Jahr 2010 sei der Bereich des „...-...“ nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG als gefährlicher Ort eingestuft worden. Dieses Konzept habe sich Untersuchungen zufolge bewährt. Seit Beginn des Jahres 2015 seien in den frühen Morgenstunden am Wochenende auf der Abwanderungsstrecke in Richtung Westen (... Straße in Richtung Stadtbahnbrücke, sogenannte „...“) vermehrt Gewaltstraftaten sowie aggressive Formen des Taschendiebstahls zu verzeichnen gewesen. Insbesondere in den Nachtstunden an den Wochenenden habe diese Örtlichkeit einen polizeilichen Schwerpunkt bei der Lagebewältigung eingenommen. Die Abwanderungsbewegung in Richtung Westen (Bahnhof) korrespondiere eng mit den neuen Abfahrtsorten der Nachtbusse am ZOB, sowie damit, dass speziell in der ... Straße vermehrt Schnellrestaurants an die Stelle von dort bisher ansässigen Kneipen und reinen Trinkgelegenheiten getreten seien. Zudem sei es zur Ansiedlung bzw. Ausweitung des Barangebotes im Bereich der ... Straße ab dem Theater gekommen. Daher sei es zur Ermöglichung der erforderlichen Polizeimaßnahmen geboten, diese zusätzliche Örtlichkeit (...) ebenfalls nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG einzustufen. Die Untersuchung zum möglichen Kriminalitätsbrennpunkt „...-...“ durch das Polizeipräsidium ... vom 24.05.2016 habe zudem nach einer Auswertung der POLAS Daten für den Bereich des „...-...“ sowie der ... Straße, ... Straße und Teilen der ...-...-Straße - unter nicht vermeidbarer Berücksichtigung der nicht dem möglichen Kriminalitätsbrennpunkt zuzuordnenden Straßen ...-...-Straße HNR 142-284 sowie Universitätsstraße HNR 2-15 - eine deutliche Kriminalitätsbelastung gezeigt, die im Vergleich zu dem Kriminalitätsaufkommen bezogen auf die Fläche der Stadt ... bzw. dem Stadtteil Altstadt überproportional sei. In diesem Bereich sei eine deutliche Fokussierung der Gesamtkriminalität sowie der Straßenkriminalität festzustellen.
14
Auch die Durchsuchungen der Person des Klägers und seines Rucksacks seien rechtmäßig gewesen. Rechtsgrundlage der Durchsuchung des von dem Kläger mitgeführten Rucksacks sei § 30 Nr. 7 PolG, da der Kläger an einer Kontrollstelle i. S. d § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG angetroffen worden sei. Rechtsgrundlage für die Durchsuchung der Person des Klägers sei § 29 Abs. 1 Nr. 1 PolG. Diese Vorschrift diene auch dem Schutz der Polizeibeamten, die sich aufgrund des Festhaltens in enger räumlicher Nähe einer möglicherweise gefährlichen Person befänden. Der Kläger habe so lange festgehalten werden dürfen, bis seine Identität zweifelsfrei geklärt gewesen sei. Die Person des Klägers habe auch nach § 29 Abs. 2 PolG durchsucht werden können. Der Kläger habe sich nach seinen eigenen Angaben jedenfalls zunächst nicht kooperativ verhalten, sondern angekündigt, jegliche Mitwirkung zu verweigern. Eine Personendurchsuchung aus Eigensicherungsgründen sei daher nachvollziehbar gewesen. Daneben sei Rechtsgrundlage für die Durchsuchung der Person des Klägers und seiner Sachen auch § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG. Der Kläger habe keine Identitätspapiere mit sich geführt. Eine Durchsuchung habe daher auch mit dem Ziel durchgeführt werden können, Ausweispapiere oder anderen Gegenstände zur Klärung der Identität des Klägers zu finden. Weitere Rechtsgrundlage für eine Durchsuchung sei vorliegend auch § 30 Nr. 1 i. V. m. § 29 Abs. 1 Nr. 3 PolG. Denn der Kläger habe sich an einem gefährlichen Ort aufgehalten. Zudem sei auch nach Diebesgut gesucht worden, da die Polizeibeamten die Gerätenummer seines Laptops überprüft hätten.
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Hinsichtlich des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf die Gerichtsakte verwiesen.
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Das Gericht hat Beweis erhoben durch Vernehmung des Leiters des Polizeieinsatzes am 24.04.2017, EPHK V., in der mündlichen Verhandlung. Zum Ergebnis der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Entscheidungsgründe:
17
Die Klage, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (I.), ist zulässig (II.) und begründet (III.).I.
Die Klage, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (I.), ist zulässig (II.) und begründet (III.).
I.
18
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, da eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art gegeben ist, die nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen ist.
19
Die streitgegenständliche Identitätsfeststellung des Klägers und die in diesem Zusammenhang erfolgte Durchsuchung seiner Person sowie seiner mitgeführten Sachen erfolgte einerseits anlässlich einer zur Fahndung von Straftätern eingerichteten Kontrollstelle nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG und andererseits nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG unter Hinweis darauf, dass der Kläger an einem gefährlichen Ort im Sinne der Vorschrift angetroffen worden sei.
20
Da § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG repressive Zwecke verfolgt (siehe dazu BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 2795/09 -, juris Rn. 58 f.), hingegen § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG der präventiven Gefahrenabwehr dient, stellen die hier streitigen polizeilichen Maßnahmen sogenannte doppelfunktionale Maßnahmen der Polizei dar, die sich nicht ohne weiteres nur als Maßnahmen der Gefahrenabwehr oder nur als Maßnahmen der Strafverfolgung einordnen lassen. Bei diesen Maßnahmen ist der Rechtsweg danach zu bestimmen, ob der Schwerpunkt des polizeilichen Handelns auf der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung liegt. Für die Abgrenzung der beiden Aufgabengebiete ist maßgebend, wie sich der konkrete Sachverhalt einem verständigen Bürger in der Lage des Betroffenen bei natürlicher Betrachtungsweise darstellt (BVerwG, Urteil vom 03.12.1974 - I C 11.73 -, juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2010 - 1 S 338/10 -, juris Rn. 16; demgegenüber für ein Wahlrecht Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 35. EL 2018, § 30 Rn. 607). Ist der Schwerpunkt nach objektiver Betrachtung für den Betroffenen nicht zweifelsfrei zu erkennen und kommt für die polizeiliche Maßnahme zumindest auch eine präventiv-polizeiliche Rechtsgrundlage in Betracht kommt, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (so OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.01.2012 - 5 E 251/11 -, juris Rn. 16; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.07.2006 - 5 E 585/06 -, juris Rn. 7; vgl. auch BGH, Urteil vom 26.04.2017 - 2 StR 247/16 -, juris Rn. 21 ff.).
21
Da die Polizeivollzugsbeamten für den Kläger eindeutig erkennbar auch auf der Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG zum Zweck der Gefahrenabwehr tätig geworden sind - siehe dazu im Einzelnen unten - und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dem Kläger der Eindruck vermittelt wurde, die Durchführung der polizeilich angeordneten Maßnahmen habe allein oder vorrangig Zwecken der Strafverfolgung gedient, ist vorliegend der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.II.
Da die Polizeivollzugsbeamten für den Kläger eindeutig erkennbar auch auf der Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG zum Zweck der Gefahrenabwehr tätig geworden sind - siehe dazu im Einzelnen unten - und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dem Kläger der Eindruck vermittelt wurde, die Durchführung der polizeilich angeordneten Maßnahmen habe allein oder vorrangig Zwecken der Strafverfolgung gedient, ist vorliegend der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
II.
22
Die Klage ist zulässig.
23
1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO im Rahmen einer objektiven Klagehäufung statthaft. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht, wenn sich ein Verwaltungsakt vorher durch Rücknahme oder auf andere Weise erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Erledigt sich der Verwaltungsakt - wie hier - bereits vor Klageerhebung, findet § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechende Anwendung (BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 - 8 C 9.16 -, juris Rn. 12; die Statthaftigkeit einer allgemeinen Feststellungsklage erwägend BVerwG, Urteil vom 14.07.1999 - 6 C 7.98 -, juris Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.02.2018 - 1 S 1468/17 -, juris Rn. 59, und Urteil vom 27.01.2015 - 1 S 257/13 -, juris Rn. 23). Bei der Personenfeststellung nach § 26 Abs. 1 PolG handelt es sich um eine polizeiliche Standardmaßnahme, die ihrer Rechtsnatur nach ein Verwaltungsakt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2010 - 1 S 338/10 -, juris Rn. 17). Auch durch die Anordnung einer Durchsuchung der Person des Klägers sowie seiner Sachen wurde dieser zur Duldung der Maßnahme verpflichtet, sodass die Maßnahmen ebenfalls Verwaltungsakte darstellen (BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 30 Rn. 35). Die Verwaltungsakte haben sich unmittelbar mit ihrer Durchführung und damit vor Klageerhebung erledigt.
24
2. Als Adressat der angegriffenen Maßnahmen ist der Kläger klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).
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3. Das berechtigte Interesse des Klägers an der von ihm begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen polizeilichen Maßnahmen ist unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes gegen sich kurzfristig erledigende Verwaltungsakte gegeben. Die gegen den Kläger ergriffenen Verwaltungsakte stellen derartige Maßnahmen dar, die sich unmittelbar mit ihrer Durchführung erledigt haben und in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) sowie seine allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingegriffen haben. In Fällen der vorliegenden Art, in denen sich die in Grundrechte eingreifenden polizeilichen Maßnahmen typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden können, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen des Gebots eines effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG und des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 3 GG zu bejahen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 32; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.05.2008 - 1 S 2914/07 -, juris Rn. 23). Dies ist auch nicht auf Fälle tiefgreifender Grundrechtseingriffe zu beschränken (so aber: Sächsisches OVG, Beschluss vom 17.11.2015 - 3 A 440/15 -, juris Rn. 8; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.02.2000 - 21 C 99.1406 -, juris Rn. 19; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 09.02.2015 - 7 N 72.13 -, juris Rn. 8 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 13.03.2017 - 1 BvR 563/12 -, juris Rn. 16 m. w. N.). Denn die Garantie eines effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG differenziert nicht nach der Eingriffsintensität. Sie gilt auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen, die - von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG abgesehen - kein Grundrecht tangieren, und für weniger schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte und Grundfreiheiten (so BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 20.12 -, juris Rn. 21 f.; BVerwG, Beschluss vom 10.02.2016 - 10 B 11.15 -, juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.05.2015 - 6 S 494/15 -, juris Rn. 56). Andernfalls wäre für polizeiliche Maßnahmen ein rechtsfreier Raum eröffnet (in diesem Sinne auch: Sächsisches OVG, Urteil vom 27.01.2015 - 4 A 533/13 -, juris Rn. 29; VG Freiburg, Urteil vom 25.09.2015 - 4 K 35/15 -, juris Rn. 34; VG Stuttgart, Urteil vom 22.10.2015 - 1 K 5060/13 -, juris Rn. 14; Schoch/Schneider/Bier/Riese, VwGO, 35. EL 2018, § 113 Rn. 142; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017; § 113 Rn. 145).
26
4. Ein Vorverfahren nach § 68 VwGO war nicht erforderlich, da dieses nach der Erledigung der Verwaltungsakte seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.02.1967 - I C 49.64 -, juris Rn. 17) und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.04.2001 - 2 C 10.00 -, juris Rn. 18).
27
5. Einer Fristbindung unterliegt die Klageerhebung bei vorprozessualer Erledigung des Verwaltungsakts vor Eintritt der Bestandskraft nicht. Die Verwaltung wird vor einer Klage noch Jahre nach Erledigung des Verwaltungsakts hinreichend durch das Erfordernis eines Feststellungsinteresses sowie durch das Institut der Verwirkung geschützt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1999 - 6 C 7.98 -, juris Rn. 19 ff.). Eine Verwirkung des Klagerechts liegt vorliegend fern. Denn bei Fehlen einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung kommt eine Verwirkung mit Rücksicht auf den in § 58 Abs. 2 VwGO enthaltenen Rechtsgedanken in der Regel nicht vor Ablauf eines Jahres seit Erlass des Verwaltungsakts in Betracht. Die Jahresfrist wurde vorliegend gewahrt, indem der Kläger gegen die am 24.04.2017 durchgeführten Maßnahmen am 20.04.2018 Klage erhoben hat.III.
5. Einer Fristbindung unterliegt die Klageerhebung bei vorprozessualer Erledigung des Verwaltungsakts vor Eintritt der Bestandskraft nicht. Die Verwaltung wird vor einer Klage noch Jahre nach Erledigung des Verwaltungsakts hinreichend durch das Erfordernis eines Feststellungsinteresses sowie durch das Institut der Verwirkung geschützt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.07.1999 - 6 C 7.98 -, juris Rn. 19 ff.). Eine Verwirkung des Klagerechts liegt vorliegend fern. Denn bei Fehlen einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung kommt eine Verwirkung mit Rücksicht auf den in § 58 Abs. 2 VwGO enthaltenen Rechtsgedanken in der Regel nicht vor Ablauf eines Jahres seit Erlass des Verwaltungsakts in Betracht. Die Jahresfrist wurde vorliegend gewahrt, indem der Kläger gegen die am 24.04.2017 durchgeführten Maßnahmen am 20.04.2018 Klage erhoben hat.
III.
28
Die Klage ist begründet.
29
1. Die Feststellung der Identität des Klägers am 24.04.2017 war rechtswidrig und verletzte ihn dadurch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).
30
a) Nach der mündlichen Verhandlung steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass die handelnden Polizeibeamten die Personenkontrolle des Klägers sowohl auf § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG als auch auf § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG gestützt haben. Die Kontrollaktion am 24.04.2017 zwischen 10.00 Uhr und 11.00 Uhr an der Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... Straße wurde auf Grundlage des Einsatzbefehls des Polizeipräsidiums Freiburg vom 20.04.2017 durchgeführt, der die Errichtung einer Kontrollstelle nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG vorsah. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die handelnden Polizeibeamten, die den Kläger am 24.04.2017 zur Personenkontrolle angehalten und zur Identitätsfeststellung aufgefordert haben, nicht entsprechend diesem Einsatzbefehl gehandelt haben. Zugleich befindet sich die Straßenbahnhaltestelle „...“ in der ... Straße in dem Bereich der sogenannten „Westachse“, die das Polizeipräsidium ... seit dem 23.12.2016 als gefährlichen Ort i. S. d § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG eingestuft hatte. Dementsprechend gab der Kläger in der mündlichen Verhandlung - im Rahmen seiner detailreichen, nicht von Steigerungstendenzen geprägten und daher glaubhaften Anhörung - an, dass er beim Passieren der Straßenbahnhaltestelle von Polizeibeamten mit den Worten „Entschuldigung, Personenkontrolle“ angesprochen worden sei und diese auf seine Frage nach der zugrundeliegenden Rechtsgrundlage auf § 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 PolG verwiesen hätten, sowie darauf, dass er sich an einem Kriminalitätsschwerpunkt befinde. Auch der als Zeuge in der mündlichen Verhandlung vernommene EPHK V., der nach seinen mit denen des Klägers übereinstimmenden Angaben im Verlauf der streitgegenständlichen Identitätskontrolle hinzugetreten war, nachdem sich diese zu einer „Problemkontrolle“ entwickelt habe, gab an, dem Kläger sowohl § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG als auch § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG als Rechtsgrundlage für die durchgeführte Identitätsfeststellung genannt zu haben.
31
b) Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Personenfeststellung bestehen keine Bedenken. Die Zuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes folgt aus § 60 Abs. 3 PolG. Eine Anhörung des Klägers war nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG entbehrlich. Weil der Verwaltungsakt mündlich erlassen wurde, war auch keine Begründung erforderlich (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG).
32
c) Die Identitätsfeststellung des Klägers war jedoch materiell rechtswidrig.
33
Die Rechtfertigung des mit der Identitätsfeststellung verbundenen Eingriffs in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG) und in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) bedurfte einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage, von der im konkreten Einzelfall in rechtmäßiger Weise Gebrauch zu machen war. Daran fehlte es vorliegend. Die Identitätsfeststellung des Klägers, die vorliegend sein Anhalten durch Polizeivollzugsbeamte, die Aufforderung zur Angabe seiner Personalien und die telefonische Bestätigung seiner Identität umfasste, war nicht durch § 26 Abs. 1 i.V.m. § 26 Abs. 2 Satz 1 und 2 PolG gedeckt.
34
aa) Die zur Anordnung der Identitätsfeststellung herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG kann die Maßnahme nicht rechtfertigen, da die Vorschrift formell verfassungswidrig ist.
35
Nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG kann die Polizei die Identität einer Person feststellen, die an einer Kontrollstelle angetroffen wird, die von der Polizei zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichtet worden ist. § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG ist aus formellen Gründen mit der Verfassung nicht vereinbar und wurde vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt (BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10 -, juris Rn. 95). Denn die Vorschrift des § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG regelt nach ihrem klaren Wortlaut nicht die Verhütung von Straftaten, sondern die Fahndung nach Straftätern. Eine Ermächtigung zur Fahndung nach Straftätern kann jedoch nicht als Regelung verstanden werden, die ihrem Schwerpunkt nach präventiven Zwecken dient. Zwar liegen strafprozessuale und präventive Zwecke oft nahe beieinander und es bestehen für die Regelung von Ermittlungsmaßnahmen kompetenzrechtlich erhebliche Überschneidungsbereiche. Wenn jedoch eine Norm ihrer objektiven Fassung nach allein auf das Strafrecht bezogen ist, kann sie kompetenzrechtlich nicht bereits deshalb der Gefahrenabwehr zugeordnet werden, weil das Strafrecht immer auch präventiv der Sicherheit dient. Die Fahndung nach Straftätern gehört unzweifelhaft zur Strafverfolgung. Danach ist das Land nicht befugt, die Einrichtung solcher Kontrollstellen und -bereiche zu regeln. Die Regelung der Einrichtung von Kontrollstellen zur Strafverfolgung gehört zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG („gerichtliches Verfahren"). Von dieser Kompetenz hat der Bund mit § 111 StPO auch Gebrauch gemacht. Maßnahmen zur Identitätsfeststellung bei der Fahndung zur Verfolgung von Straftaten sind hier abschließend geregelt. Die insoweit bewusst eng gefasste Regelung kann damit gemäß Art. 72 Abs. 1 GG nicht durch Landesrecht ergänzt werden (BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 2795/09 -, juris Rn. 58 f.).
36
bb) Die Identitätsfeststellung des Klägers war auch nicht von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG gedeckt, da die Tatbestandsvoraussetzungen jedenfalls im Zeitpunkt der konkreten Maßnahme nicht erfüllt waren.
37
(1) Zwar steht - wie bereits ausgeführt - zur Überzeugung der Kammer fest, dass die streitgegenständliche Identitätsfeststellung durch die die Maßnahmen einleitenden Polizeibeamten und den später hinzugetretenen EPHK V. auch auf die Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG gestützt wurde. Die Vorschrift ist daher nicht lediglich in den Grenzen eines nachträglichen Austauschs der Ermächtigungsgrundlage zu berücksichtigen.
38
(2) Auch bestehen hinsichtlich der Verfassungskonformität des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG keine Bedenken. Insofern fehlt es nicht an der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Der Vorschrift steht nicht die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Strafverfolgung nach Art. 72, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG entgegen. Es handelt sich nicht um Regelungen zur Strafverfolgung, sondern um Regelungen zur Gefahrenabwehr, für die die Gesetzgebungszuständigkeit bei den Ländern liegt. Maßgeblich für die Abgrenzung zwischen Regeln zur Strafverfolgung und Regeln der Gefahrenabwehr ist die Zielsetzung der betreffenden Normen, wie sie sich in objektivierter Sicht aus ihrer Ausgestaltung ergibt. § 26 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 sowie Nr. 6 PolG haben eine präventive Zielrichtung, nämlich die Unterstützung der Polizei bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben der Gefahrenabwehr nach dem Polizeigesetz, namentlich die Abwehr von einzelnen Gefahren, die Gefahrenabwehr in Bezug auf gefährliche Orte, der Schutz von gefährdeten Orten sowie der Schutz vor grenzüberschreitender Kriminalität (BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 2795/09 -, juris Rn. 63 ff.). Dass einige dieser Zwecke bei objektivierter Betrachtung im Ergebnis zugleich der Strafverfolgung dienen, stellt die präventive Ausrichtung der Normen nicht in Frage (BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 71 ff.).
39
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG ist auch materiell verfassungsgemäß. Eine Identitätsfeststellung nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG setzt zwar - wie auch seitens des Klägers dargelegt -, im Vorfeld der Gefahrenabwehr an und stellt einen Eingriff in die Freiheit auf informationelle Selbstbestimmung dar. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass der Gesetzgeber unabhängig von einer konkreten Gefahr als rechtfertigenden Anlass auch Gefahrenlagen bestimmen kann, die nur typisiert umschrieben sind. Anlasslose Kontrollen sind damit nicht generell ausgeschlossen. Wenn polizeiliche Kontrollen an ein gefährliches oder risikobehaftetes Tun beziehungsweise an die Beherrschung besonderer Gefahrenquellen anknüpfen, kann schon darin ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügender Grund liegen. Die Rechtfertigung für Kontrollen kann dort bereits an der besonderen Verantwortung der Betroffenen gegenüber der Allgemeinheit anknüpfen und bedarf deshalb eines darüberhinausgehenden Anlasses grundsätzlich nicht. In diesem Sinne knüpft die Regelung des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG nicht an eine bloß abstrakte Gefährlichkeit bestimmter Orte an, sondern begrenzt die Kontrollen auf Orte, für die tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass sie von den in der Vorschrift genannten Personen maßgeblich frequentiert werden. Es bedarf jedoch jeweils eines die konkrete Kontrolle rechtfertigenden Grundes, der auf einer hinreichenden Tatsachenbasis beruht und dem staatlichen Handeln nachprüfbare Grenzen setzt (so BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 91 ff. zu Art. 13 BayPolG).
40
(3) Voraussetzung des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG ist, dass eine Person an einem Ort angetroffen wird, an dem erfahrungsgemäß Straftäter sich verbergen, Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, sich ohne erforderlichen Aufenthaltstitel oder ausländerrechtliche Duldung treffen oder der Prostitution nachgehen. Die Annahme eines Kriminalitätsschwerpunktes setzt einen besonderen örtlichen Gefahrenschwerpunkt voraus. Dazu muss sich die Kriminalitätsbelastung des Ortes deutlich von der anderer Orte abheben. Zudem muss die Annahme gerechtfertigt sein, dass dort auch in Zukunft weiterhin Straftaten begangen werden. Ob die Voraussetzungen für die Qualifizierung einer Örtlichkeit als Kriminalitätsschwerpunkt vorliegen, hat die zuständige Behörde auf der Grundlage einer ortsbezogenen Lagebeurteilung zu ermitteln. Ihr steht dabei kein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003 - 1 S 377/02 -, juris Leitsatz).
41
Die Regelung knüpft dabei nicht an eine bloß abstrakte Gefährlichkeit bestimmter Orte an, sondern begrenzt die Kontrollen auf Orte, für die tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass sie von den in der Vorschrift genannten Personen maßgeblich frequentiert werden. Es muss sich um Orte handeln, für die in diesem Sinne konkrete Erkenntnisse der Polizei vorliegen. Das gilt auch für die nähere Bestimmung der jeweils tatsächlichen Durchführung einer Kontrolle. Diese ist nicht etwa beliebig im weiteren Umfeld dieser Orte erlaubt, sondern nur dort, wo die gesetzlich bestimmten Voraussetzungen tatsächlich unmittelbar erfüllt sind (BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 142/15 -, juris Rn. 120).
42
(4) In Anwendung dieser Maßstäbe war die Identitätsfeststellung des Klägers rechtswidrig. Denn weder unter Berücksichtigung der Lagebildauswertung des Polizeipräsidiums Freiburg zur Erscheinungsform der Kriminalitätsbelastung im Bereich der „Westachse“ noch nach den vorliegenden statistischen Erhebungen zum Kriminalitätsaufkommen liegen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vor, dass die ... Straße im Bereich der Straßenbahnhaltestelle „...“ am Montagvormittag des 24.04.2017 zwischen 10:00 Uhr und 11:00 Uhr als gefährlicher Ort i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG zu qualifizieren war. Es fehlte daher ein die konkrete Kontrolle rechtfertigender Grund, da nicht nachgewiesen ist, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG unter den konkreten Umständen des Einzelfalls tatsächlich unmittelbar erfüllt waren.
43
Das Polizeipräsidium ... regte die Einstufung der ... Straße als „gefährlichen Ort“ maßgeblich im Hinblick auf die Kriminalitätsbelastung während der Nachtstunden von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag an. In der Lagebildauswertung führte es aus, dass in diesen Nächten die Gewalttaten sowie aggressive Raub- und Eigentumsdelikte auf einem sehr hohen Niveau seien. Die Einstufung der „...“ als gefährlichen Ort i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG erfolge vor dem Hintergrund, dass seit Beginn des Jahres 2015 in den frühen Morgenstunden am Wochenende auf der Abwanderungsstrecke in Richtung Westen (... Straße in Richtung ...) vermehrt Straftaten im Bereich Gewaltdelinquenz sowie aggressive Formen des Taschendiebstahls zu verzeichnen gewesen seien. Insbesondere in den Nachtstunden an den Wochenenden habe diese Örtlichkeit einen polizeilichen Schwerpunkt bei der Lagebewältigung eingenommen. Die Abwanderungsbewegung in Richtung Westen (Bahnhof) korrespondiere eng mit den neuen Abfahrtsorten der Nachtbusse am ZOB sowie dem Angebot von Schnellrestaurants und dem Barangebot im Bereich der ... Straße. Nach dieser Einschätzung des Polizeipräsidiums ... kommt die ortsspezifische Gefährlichkeit der „...“ vor allem durch eine von Gewaltdelinquenz geprägte Kriminalitätsbelastung zu besonderen kriminalitätsträchtigen Zeiten in den Abend- und Nachtstunden an den Wochenenden von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag zum Ausdruck. Diese die besondere Gefährlichkeit im Bereich der „...“ bedingenden Umstände lagen beim Antreffen des Klägers an der Straßenbahnhaltestelle „...“ am Vormittag des 24.04.2017, einem Werktag ohne Besonderheiten, allerdings nicht vor.
44
Nichts anderes ergibt sich aus den vorliegenden statistischen Erhebungen zum Kriminalitätsaufkommen. Zwar deuten die Untersuchungen des Polizeipräsidiums ... vom 24.05.2016 zu der Fläche „...-... mit der gesamten ... Straße, ...-...-Straße und ... Straße“ anhand der POLAS-BW Daten auf eine statistisch deutlich erhöhte Kriminalitätsbelastung in dem untersuchten Gebiet im Vergleich zur Kriminalitätsbelastung im Bereich der Altstadt ... und erst recht im Vergleich zur Kriminalitätsbelastung im Bereich der gesamten Stadt ... hin. Dieses Kriminalitätsaufkommen wird maßgeblich geprägt durch Straßenkriminalität, Raubdelikte sowie gefährliche und schwere Körperverletzungen. Die vorliegenden Daten differenzieren allerdings nicht nach der Tatzeit. Vielmehr ereignen sich nach der Einschätzung des Polizeipräsidiums ... diese Delikte typischerweise in den Abend- und Nachstunden von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag. Daher wird auch die statistisch nachgewiesene hohe und überproportionale Kriminalitätsbelastung im untersuchten Bereich maßgeblich durch Delikte geprägt, die zu spezifischen Zeiten und Umständen begangen werden. Der Verweis auf diese Kriminalitätsbelastung ist somit nicht hinreichend differenziert, um die Einstufung der ... Straße an dem Vormittag des 24.04.2017 als gefährlichen Ort zu rechtfertigen, da anhand der vorliegenden Datenlage eine besondere Kriminalitätsbelastung zu den konkreten Umständen der streitgegenständlichen Kontrolle nicht nachgewiesen ist.
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Hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Qualifizierung der Straßenbahnhaltestelle „...“ als gefährlichen Ort am Montagvormittag des 24.04.2017 ergeben sich auch nicht im Hinblick auf die dem Einsatzbefehl zur Errichtung einer Kontrollstelle zugrundeliegende Lagebildauswertung. Insofern wurde auf das erhöhte Aufkommen von Eigentums- und Vermögensdelikten in der Freiburger Innenstadt und in den Straßenbahnen der ..., insbesondere durch osteuropäische Banden, verwiesen. Allerdings erfolgte die Errichtung der Kontrollstelle zur Identitätsfeststellung an der Straßenbahnhaltestelle „...“ nicht aufgrund konkreter Anhaltspunkte, dass gerade an dieser Straßenbahnhaltestelle erfahrungsgemäß Straftäter Eigentums- und Vermögensdelikte verabreden oder verüben, sondern mit dem Ziel, dort Straftäter anzutreffen, die diesen Ort auf dem Weg von bzw. zu dem Ort der Begehung ihrer Straftaten lediglich passieren. Zudem sind weder dem Einsatzbefehl zur Errichtung der Kontrollstelle an der Straßenbahnhaltestelle noch der statistischen Auswertung des Kriminalitätsaufkommens im Bereich ...-... und ... hinreichend konkrete und tatsächliche Anhaltspunkte für ein erhöhtes Kriminalitätsaufkommen von Eigentums- und Diebstahlsdelikten gerade im Bereich der Straßenbahnhaltestelle „...“ zu entnehmen. Zwar wird in der Lagebildauswertung zur Einstufung der „...“ und des „...-...“ als gefährlichen Ort darauf verwiesen, dass in dem Bereich tagsüber überwiegend einfache Taschendiebstähle eine größere Rolle spielten. Ein überproportionales Vorkommen derartiger Diebstähle im Bereich an der Straßenbahnhalte „...“, das gerade in Abgrenzung zu anderen Örtlichkeiten in der Innenstadt die Annahme eines gefährlichen Ortes rechtfertigen könnte, ist den vorliegenden statistischen Erhebungen allerdings nicht zu entnehmen.
46
Vor dem Hintergrund kann dahinstehen, welche statistischen Anforderungen grundsätzlich zum Nachweis eines gefährlichen Ortes aufgrund einer überproportionalen Kriminalitätsbelastung zu stellen sind und ob auf Grundlage der vorliegenden Datenlage der Bereich der „...“ und des „...-...“ zu den kriminalitätsträchtigen Zeiten als gefährlicher Ort angesehen werden kann.
47
(5) Zudem kann dahinstehen, ob die Identitätsfeststellung des Klägers im Hinblick darauf, dass diese auch nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG und damit zu repressiven Zwecken erfolgte, ermessensfehlerhaft gewesen sein könnte.
48
cc) Es ist zudem keine andere Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, auf die die streitgegenständliche Identitätsfeststellung unter Umständen im Rahmen eines nachträglichen Austauschs der Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte.
49
(1) Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG lagen nicht vor. Demnach kann die Identität einer Person festgestellt werden, wenn sie in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in unmittelbarer Nähe hiervon angetroffen wird und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen. § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG setzt voraus, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dem Schutzgut der Bestimmung - der Funktionstüchtigkeit besonders störanfälliger, insbesondere anschlaggefährdeter und zugleich gemeinwichtiger Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge, der gesellschaftlichen oder politischen Organisation und staatlichen Verwaltung - durch Straftaten Beeinträchtigungen drohen (BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 26 Rn. 39). Der Kläger wurde zwar an einer Straßenbahnhaltestelle angetroffen, allerdings lagen keine Anhaltspunkte für eine funktionsspezifische Gefährdung eines der in § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG genannten Objekte vor. Dies wurde auch seitens des Beklagten nicht geltend gemacht.
50
(2) Auch lag keine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung i. S. d § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG vor. Demnach kann die Polizei die Identität einer Person feststellen, um im Einzelfall eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren oder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen. Maßnahmen der Personenfeststellung sind gegen den für die Gefahrensituation - als Verhaltens- oder Zustandsstörer - Verantwortlichen zu richten. Die Gefahrensituation muss dabei nicht nur individuell zurechenbar sein, die Prognose der konkreten Gefahr muss auch auf einer objektiven Tatsachengrundlage basieren (BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 26 Rn. 15). Die Störereigenschaft muss bereits zu Beginn der Durchführung der Maßnahme vorhanden sein. Daran fehlte es vorliegend. Die Identitätsfeststellung erfolgte nach den Darlegungen des EPHK V. in der mündlichen Verhandlung verdachtsunabhängig. Auch das seitens des EPHK V. als „widerspenstig“ bezeichnete Verhalten des Klägers, das darin zum Ausdruck gekommen sei, der Aufforderung zur Personenkontrolle zunächst nicht nachkommen zu wollen und auf die schriftliche Entgegennahme seines dagegen eingelegten Widerspruchs zu bestehen, begründete nach der Einschätzung des EPHK V. zwar den Verdacht, etwas könne im Verborgenen liegen. Hieraus ergeben sich aber keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG. Vielmehr handelte es sich hierbei um eine Maßnahme, mit der eine lediglich vermutete Störereigenschaft offengelegt werden sollte, die nicht von § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG umfasst ist (dazu Zeitler/Trurnit, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2014, Rn. 363).
51
2. Die Durchsuchung der Person des Klägers und seiner mitgeführten Sachen, namentlich seines Rucksacks, war ebenfalls rechtswidrig.
52
a) Nach den glaubhaften und differenzierten Darlegungen des handelnden EPHK V., die im Einklang mit den Angaben des Klägers zum Geschehensablauf standen, erfolgten die Durchsuchungen maßgeblich zum Zweck der Identitätsfeststellung des Klägers. Daneben sei es auch um die Frage gegangen, ob Diebesgut vorhanden sei, nicht aber um eine Eigensicherung der Polizeibeamten.
53
b) Die zum Zweck der Identitätsfeststellung durchgeführten Durchsuchungen waren nicht von § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG gedeckt. Demnach können eine Person sowie die von ihr mitgeführten Sachen durchsucht werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Allerdings führt die Rechtswidrigkeit der Anordnung der Identitätsfeststellung dazu, dass auch die Durchsuchung zum Zweck dieser Identitätsfeststellung rechtswidrig gewesen ist. Denn die Identitätsfeststellung bezeichnet den Zweck der (Hilfs-)Maßnahmen nach § 26 Abs. 2 PolG. Sie begründet und begrenzt dadurch deren Rechtmäßigkeit. Daher setzen die auf eine Identitätsfeststellung gerichteten (Hilfs-)Maßnahmen die Rechtmäßigkeit der Identitätsfeststellung nach einem der Tatbestände des § 26 Abs. 1 PolG voraus. Daran fehlte es vorliegend. Eine (Hilfs-)Maßnahme, die eine rechtlich unzulässige Identitätsfeststellung ermöglichen soll, kommt aus Rechtsgründen nicht in Betracht. Sie verfolgt keinen rechtlich zulässigen Zweck und ist schon deshalb unverhältnismäßig (siehe dazu BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 26 Rn. 20).
54
c) Die Durchsuchung der Person des Klägers sowie seiner mitgeführten Sachen war auch rechtswidrig, soweit sie gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 2 PolG und § 30 Nr. 3 PolG zur Suche nach Diebesgut erfolgte.
55
Nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 PolG darf eine Person durchsucht werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Sachen mit sich führt, die sichergestellt oder beschlagnahmt werden dürfen. Nach § 30 Nr. 3 PolG kann die Polizei eine Sache durchsuchen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich in ihr eine andere Sache befindet, die sichergestellt oder beschlagnahmt werden darf. Die Durchsuchungsbefugnisse setzen voraus, dass in Bezug auf die mutmaßlich mitgeführte Sache die Tatbestandsmerkmale einer Beschlagnahme- oder Sicherstellungsnorm, insbesondere die Voraussetzungen des §§ 32 oder 33 PolG gegeben sind. Zudem muss die Erwartung der Polizei, bei der Durchsuchung der Person eine beschlagnahme- oder sicherstellungsfähige Sache zu finden, tatsachengestützt sein. Erforderlich sind objektive und nachvollziehbare Tatsachen, bloße Vermutungen reichen nicht aus. Die Durchsuchung ist kein Mittel zur Verdachtsgewinnung, die Polizei muss vielmehr bereits zu Beginn der Durchsuchung konkrete Vorstellungen davon haben, wonach sie sucht (Zeitler/Trurnit, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2014, Rn. 449; BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 29 Rn. 23, 24). Daran fehlte es vorliegend. Denn EPHK V. führte in der mündlichen Verhandlung aus, dass die Durchsuchung vorrangig zur Identitätsfeststellung diente und nur in diesem Zusammenhang auch nach möglichem Diebesgut gesucht worden sei. Vor der Durchsuchung habe er lediglich den Verdacht gehabt, dass etwas im Verborgenen liegen könne. Konkrete Tatsachen dafür, dass der Kläger sicherzustellende rechtswidrig entwendete Gegenstände oder sonstige zu beschlagnahmende Gegenstände bei sich geführt hat, lagen unter diesen Umständen nicht vor. Hinreichend konkrete Anhaltspunkte ergeben sich auch nicht allein daraus, dass der Kläger an einer Kontrollstelle angetroffen wurde, die zur Fahndung nach Straftätern von Eigentums- und Vermögensdelikten errichtet worden war.
56
d) Es ist zudem keine andere Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, auf die die streitgegenständlichen Durchsuchungen im Rahmen eines nachträglichen Austauschs der Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnten.
57
aa) Die Durchsuchung der Person des Klägers sowie seiner mitgeführten Sachen war nicht von (§ 30 Nr. 1 i.V.m.) § 29 Abs. 1 Nr. 3 PolG gedeckt, da die Straßenbahnhaltestelle „Stadttheater“ im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Durchsuchung kein „gefährlicher Ort“ war und der diesen Ort lediglich passierende Kläger sich dort auch nicht „aufgehalten“ hat (vgl. dazu BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 29 Rn. 26; Hamburgisches OVG, Urteil vom 23.08.2002 - 1 Bf 301/00 -, NVwZ-RR 2003, 276).
58
bb) Auch die Voraussetzungen des (§ 30 Nr. 1 i. V. m.) § 29 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG lagen nicht vor, da infolge der Rechtswidrigkeit der Identitätsfeststellung den Polizeibeamten auch kein Festnahmerecht nach § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG zustand. Zudem erfolgte die Maßnahme nach der Aussage des EPHK V. nicht zur Eigensicherung der Polizeibeamten, worin allerdings der eine Durchsuchung nach (§ 30 Nr. 1 i. V. m.) § 29 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG rechtfertigende primäre Zweck liegt (BeckOK Polizeirecht Baden-Württemberg, 13. Ed. 2018, § 29 Rn. 17). Dass eine Gefahr für die Polizeibeamten oder Dritte bestand, ist auch sonst nicht ersichtlich.
59
cc) Die Durchsuchungen konnten auch nicht auf (§ 30 Nr. 1 i. V. m.) § 29 Abs. 2 PolG gestützt werden. Die Vorschrift erlaubt über die Situationen des § 29 Abs. 1 PolG hinaus die Durchsuchung einer Person nach Waffen, Sprengstoffen und anderen gefährlichen Werkzeugen zum Zwecke der Eigensicherung sowie zum Schutz Dritter. Ein Anlass dafür bestand jedoch – wie soeben ausgeführt - nicht, sodass die Tatbestandsvoraussetzungen nicht vorlagen.IV.
cc) Die Durchsuchungen konnten auch nicht auf (§ 30 Nr. 1 i. V. m.) § 29 Abs. 2 PolG gestützt werden. Die Vorschrift erlaubt über die Situationen des § 29 Abs. 1 PolG hinaus die Durchsuchung einer Person nach Waffen, Sprengstoffen und anderen gefährlichen Werkzeugen zum Zwecke der Eigensicherung sowie zum Schutz Dritter. Ein Anlass dafür bestand jedoch – wie soeben ausgeführt - nicht, sodass die Tatbestandsvoraussetzungen nicht vorlagen.
IV.
60
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es wird davon abgesehen, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO). Die Berufung ist nicht zuzulassen (§§ 124 Abs. 1 Satz 1, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO), da keiner der Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32 oder 33 PolG
§§ 124 Abs. 1 Satz 1, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 VwGO
§ 111 StPO
§ 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 PolG
§ 26 Abs. 1 PolG
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG
§ 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG
§ 26 Abs. 1 Nr. 5 PolG
§ 30 Nr. 7 PolG
§ 29 Abs. 1 Nr. 3 PolG
§ 30 Nr. 1 PolG
§ 26 Abs. 2 Satz 3 PolG
§ 29 Abs. 2 PolG
§ 29 Abs. 1 Nr. 2 PolG
§ 29 Abs. 1 Nr. 1 PolG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 60 Abs. 3 PolG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 26 Abs. 2 Satz 1 und 2 PolG
§ 26 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 sowie Nr. 6 PolG
§ 26 Abs. 2 PolG
§ 30 Nr. 3 PolG
§ 29 Abs. 1 PolG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 13 BayPolG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 276
1 BvR 2795/09
I C 11.73
1 S 338/10
5 E 251/11
5 E 585/06
2 StR 247/16
8 C 9.16
6 C 7.98
1 S 1468/17
1 S 257/13
8 C 14.12
1 S 2914/07
3 A 440/15
21 C 99.14
7 N 72.13
1 BvR 563/12
8 C 20.12
10 B 11.15
6 S 494/15
4 A 533/13
4 K 35/15
1 K 5060/13
I C 49.64
2 C 10.00
00 Uhr und 11.00
1 BvR 3187/10
1 BvR 142/15
1 S 377/02
1 Bf 301/00