Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-25, Aktenzeichen 1 B 18/21
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2021:0225.1B18.21.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die mündliche Anordnung des Antraggegners vom 19. Februar 2021, bestätigt durch schriftlichen Bescheid vom 20. Februar 2021, wird insoweit angeordnet, als eine Verpflichtung zur Absonderung auch für die Zeit vom 26. Februar 2021 bis 1. März 2021 angeordnet wurde. Dem Antragsteller wird aufgegeben, vor Beendigung der Absonderung einen aktuellen Antigenschnelltest oder PCR-Nachweistest durchzuführen und ein negatives Ergebnis abzuwarten, soweit nicht der Antragsgegner insoweit andere Anordnungen trifft.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf einen bestimmten Zeitraum beschränkte Antrag ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist er nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1 Alt. VwGO statthaft. Gegenstand ist vorliegend der Widerspruch des Antragstellers gegen die mündliche Anordnung zur Absonderung vom 19. Februar 2021, bestätigt durch die erst später übersandte schriftliche Anordnung vom 20. Februar 2021, die die Regelungen der Allgemeinverfügung des Kreises Schleswig-Flensburg über die Anordnung zur Absonderung (Isolation oder Quarantäne) wegen einer Erkrankung durch das neuartige Coronavirus (SARS-CoV-2) oder der Einstufung als Kontaktperson der Kategorie I in einer geeigneten Häuslichkeit vom 15. Januar 2021 für den Antragsteller konkretisieren und insoweit ersetzen. Dieser Widerspruch entfaltet nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG keine aufschiebende Wirkung.
Der Antrag ist auch begründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht in dem vorliegenden Fall des nach § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges die aufschiebende Wirkung des Widerspruches ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das Aufschubinteresse der Antragstellerin einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des streitbefangenen Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich bei der summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen, weil an einer sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, so führt dies in Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges regelmäßig dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist.
Nach diesen Maßstäben überwiegt das Suspensivinteresse des Antragstellers. Die angefochtene Verfügung stellt sich in dem im Tenor genannten Umfang als offensichtlich rechtswidrig dar.
Die Anordnung zur Absonderung in der streitgegenständlichen Verfügung findet ihre Rechtsgrundlage in der Vorschrift des § 28 Abs. 1 Satz 1, 2, § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG. Nach dieser Vorschrift trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. […] Die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes), der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt.
Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG hat die zuständige Behörde anzuordnen, dass Personen, die an Lungenpest oder an von Mensch zu Mensch übertragbarem hämorrhagischem Fieber erkrankt oder dessen verdächtig sind, unverzüglich in einem Krankenhaus oder einer für diese Krankheiten geeigneten Einrichtung abgesondert werden. Bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern kann nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden.
Aus § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ergibt sich, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider einer Quarantänemaßnahme nach dieser Vorschrift unterzogen werden dürfen. Diese Adressatenkreise sind in § 2 Nr. 4 bis Nr. 7 IfSG legaldefiniert. Danach ist ein „Krankheitsverdächtiger“ eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen; ein „Ausscheider“ ist eine Person, die Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein. „Ansteckungsverdächtiger“ ist schließlich eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein.
Die Aufnahme von Krankheitserregern im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzunehmen, wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand hatte. Die Vermutung, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss naheliegen. Eine bloß entfernte Wahrscheinlichkeit genügt nicht. Demzufolge ist die Annahme eines Ansteckungsverdachts nicht schon gerechtfertigt, wenn die Aufnahme von Krankheitserregern nicht auszuschließen ist. Andererseits ist auch nicht zu verlangen, dass sich die Annahme geradezu aufdrängt. Erforderlich und ausreichend ist, dass die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, wahrscheinlicher ist als das Gegenteil. Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr gilt dabei allerdings kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Es ist der allgemeine polizeirechtliche Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist, wobei insbesondere auch das Ansteckungsrisiko einer Krankheit und die Schwere des Krankheitsverlaufes in den Blick zu nehmen sind. Ob gemessen daran ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, BVerwGE 142, 205-219, Rn. 28 ff.).
Mit Blick auf COVID-19 gilt, dass Hauptübertragungsweg für den Erreger SARS-CoV-2 die respiratorische Aufnahme virushaltiger Flüssigkeitspartikel (Aerosole und Tröpfchen) ist. Während insbesondere größere respiratorische Tröpfchen schnell zu Boden sinken, können Aerosole, die unter anderem beim Atmen, Sprechen oder Singen ausgestoßen werden, auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Ob und wie schnell die Tröpfchen und Aerosole absinken oder in der Luft schweben bleiben, ist neben der Größe der Partikel von einer Vielzahl weiterer Faktoren, unter anderem der Temperatur und der Luftfeuchtigkeit, abhängig. Bei längerem Aufenthalt in kleinen, schlecht oder nicht belüfteten Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere dann, wenn eine infektiöse Person besonders viele kleine Partikel (Aerosole) ausstößt und exponierte Personen besonders tief einatmen. Durch die Anreicherung und Verteilung der Aerosole im Raum ist das Einhalten des Mindestabstandes zur Infektionsprävention ggf. nicht mehr ausreichend (vgl. Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 9. Februar 2021).
Der Antragsteller ist aller Voraussicht nach Ansteckungsverdächtiger im Sinne des § 2 Abs. 7 IfSG, da er nach gegenwärtigem Kenntnisstand als Kontaktperson der Kategorie I im Verständnis der aktuellen Empfehlungen des Robert Koch-Instituts zur Kontaktpersonen-Nachverfolgung bei Infektionen durch SARS-CoV-2 vom 16. Februar 2021 anzusehen ist.
Kontaktpersonen der Kategorie I werden nach dem RKI nach folgenden Kriterien eingestuft (Kontaktpersonen-Nachverfolgung bei SARS-CoV-2-Infektionen, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Kontaktperson/Management.html;jsessionid=B4608CA938C5693DF0F3E1368ACDDBB5.internet081?nn=13490888#a1, abgerufen am 25. Februar 2021):
1. Kontaktpersonen der Kategorie 1 (höheres Infektionsrisiko)
Kontaktpersonen werden bei folgenden Situationen der Kategorie 1 zugeordnet:
A. Enger Kontakt (<1,5 m, Nahfeld) länger als 15 Minuten ohne adäquaten Schutz (adäquater Schutz = Quellfall und Kontaktperson tragen durchgehend und korrekt MNS [Mund-Nasen-Schutz] oder MNB [Mund-Nasen-Bedeckung], siehe Anhang 2).
B. Kontakt unabhängig vom Abstand mit wahrscheinlich hoher Konzentration infektiöser Aerosole im Raum > 30 Minuten
Nähere Informationen zur Risikobewertung bei engem Kontakt und bei der Übertragung durch Aerosole finden sich in Anhang 1
Anhang 1: Risikobewertung Kontaktpersonen Kategorie 1
A. Enger Kontakt (<1,5 m, Nahfeld)Infektiöses Virus wird vom Quellfall über Aerosole/Kleinpartikel (hier als „Aerosol(e)“ bezeichnet) und über Tröpfchen ausgestoßen. Die Zahl der ausgestoßenen Partikel steigt von Atmen über Sprechen, zu Schreien bzw. Singen an. Im Nahfeld (etwa 1,5 m) um eine infektiöse Person ist die Partikelkonzentration größer („Atemstrahl“). Es wird vermutet, dass die meisten Übertragungen über das Nahfeld erfolgen. Die Exposition im Nahfeld kann durch korrekten Einsatz einer Maske (Mund-Nasenschutz [MNS], Mund-Nasen-Bedeckung [MNB, entspricht Alltagsmaske] oder FFP-Maske) gemindert werden.
B. Kontakt unabhängig vom Abstand (hohe Konzentration infektiöser Aerosole im Raum)Darüber hinaus können sich Viruspartikel in Aerosolen bei mangelnder Frischluftzufuhr in Innenräumen anreichern, weil sie über Stunden in der Luft schweben (siehe auch Steckbrief des RKI). Vermehrungsfähige Viren haben (unter experimentellen Bedingungen) eine Halbwertszeit von etwa einer Stunde. Bei hoher Konzentration infektiöser Viruspartikel im Raum sind auch Personen gefährdet, die sich weit vom Quellfall entfernt aufhalten („Fernfeld“). Die Aufsättigung der Aerosole mit infektiösen Partikeln hängt von der Tätigkeit der infektiösen Peron ab: Atmen
In einer solchen Situation steigt das Risiko an mit
- der Anzahl der infektiösen Personen im Raum
-der Infektiosität des Quellfalls (um den Erkrankungsbeginn herum höher als später im Erkrankungsverlauf)
- der Länge des Aufenthalts der infektiösen Person(en) im Raum
- der Intensität der Partikelemission
- der Intensität der Atemaktivität (Atemfrequenz, -tiefe) der exponierten Personen (z.B. beim Sporttreiben)
- der Enge des Raumes und
- dem Mangel an Frischluftzufuhr (Details siehe Stellungnahme der Kommission Innenraumlufthygiene am Umweltbundesamt).
Die Exposition zu im Raum hochkonzentriert schwebenden infektiösen Partikeln kann durch MNS/MNB kaum gemindert werden, da die Aerosole an der Maske vorbei eingeatmet werden.
Der Antragsteller hatte zuletzt am 11. Februar 2021 nach bisherigen Erkenntnisstand in einer Clustersituation entsprechend Abschnitt B des Anhangs 1 der Hinweise des RKI Kontakt zu einem infizierten Arbeitskollegen, sodass im Grundsatz die Anordnung einer Absonderung rechtmäßig ist.
Die Anordnung ist allerdings ermessensfehlerhaft, soweit der Antragsgegner eine Absonderung für einen Zeitraum von über 14 Tagen nach dem letzten Kontakt angeordnet hat. Gegen die diesen Zeitraum übersteigende Dauer der Anordnung wendet sich der Antragsteller mit seinem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz. § 114 Satz 1 VwGO bestimmt, dass, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, das Gericht auch prüft, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Zu der Kategorie des mit der 2. Alternative umschriebenen sog. Ermessensfehlgebrauchs zählt auch der Fall, dass ein wesentlicher Gesichtspunkt von der Verwaltung nicht hinreichend beachtet wurde. Denn in eine Ermessensentscheidung sind zwar nicht alle, aber die wesentlichen Gesichtspunkte des Einzelfalles einzubeziehen. Welche Gesichtspunkte wesentlich sind, hängt maßgeblich vom Einzelfall und der jeweiligen Ermessensnorm ab.
Im vorliegenden Fall ist insbesondere eine Auseinandersetzung mit der Verhältnismäßigkeit der über den Zeitraum von 14 Tagen hinausgehenden Dauer der Anordnung der Absonderung als wesentlich zu qualifizieren. Belastende Ermessensentscheidungen müssen stets den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten (vgl. dazu Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 6 B 2634/20 –, Rn. 30, juris). Es ist aus der Begründung des Bescheides vom 20. Februar 2021 nicht hinreichend ersichtlich, warum die Anordnung einer Absonderung für einen Zeitraum von über 14 Tagen mit den darin enthaltenen umfassenden Freiheitsbeschränkungen noch verhältnismäßig sein könnte.
Ist eine Kontaktperson der Kategorie I festgestellt, empfiehlt das RKI, das bei der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen eine besondere Sachkunde aufweist (§ 4 IfSG), in seiner Handreichung mit Stand vom 9. Februar 2021 (a.a.O.), die Anordnung einer häuslichen Quarantäne für 14 Tage. Das Abstellen für den Fristbeginn auf den Tag des Vorliegens des ersten positiven PCR-Tests von Teilen der Belegschaft entspricht für den Antragsteller nicht diesen Vorgaben und berücksichtigt insoweit nicht die individuelle Situation des Antragstellers.
Die Erkrankung weist eine Inkubationszeit von bis zu 14 Tagen auf, während derer potentielle Infektiosität besteht, so dass ungeachtet früherer Negativtests auch noch am letzten Tag dieses Zeitraums ein Auftreten von Krankheitszeichen, ein (erstmaliger) positiver Nachweis des Corona-Virus und eine Ansteckung anderer Personen möglich sind (vgl. Kontaktpersonen-Nachverfolgung bei Infektionen durch SARS-CoV-2, a.a.O., Punkte 1.1, 2.1; Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 9. Februar 2021, Punkt 5. (95. Perzentil der Inkubationszeit liegt bei 10 bis 14 Tagen) und Punkt 10., im Internet abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html).
Angesichts dieser Empfehlungen des RKI macht der Antragsgegner in seinen Ermessenserwägungen nicht hinreichend deutlich, weshalb hier ein längerer Zeitraum benannt werden muss. Die Besonderheit, dass aufgrund des Ausbruchsgeschehens in einem Betrieb in Flensburg durch verschiedene Wohnorte der Beschäftigten mehrere Gesundheitsämter zuständig sind, rechtfertigt nicht die über das erforderliche Maß hinausgehende Freiheitsbeschränkung. Wenn vermieden werden soll, dass Beschäftigte unterschiedlich schnell ihren Arbeitsplatz wieder aufsuchen, würde eine auf diese Umstände zielende Anordnung genügen, dazu bedarf es nicht der umfassenden Beschränkung der Freiheit im privaten Bereich. Damit überschreitet der zeitliche Rahmen der Anordnung das erforderliche Maß.
Das RKI empfiehlt allerdings aktuell, dass, aufgrund der beobachteten Zunahme von Varianten des Coronavirus, am 14. Tag nach Maßgabe des zuständigen Gesundheitsamtes ein Antigenschnelltest oder PCR Nachweis durchgeführt soll. Das Gericht hat deshalb analog § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von einer entsprechenden Auflage abhängig gemacht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. der Streitwert wurde gemäß § 63 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 iVm § 52 Abs. 2 GKG festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1 Alt. VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 2 Abs. 7 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 142, 205
3 C 16.11
6 B 2634/20