Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-03, Aktenzeichen 1 A 308/19
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2021:0203.1A308.19.00

Tenor:
Unter entsprechender Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 5 K 124/17 – wird der Bescheid des Beklagten vom 7.3.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15.12.2016 aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, über den am 1.2.2016 eingegangenen Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens erster und zweiter Instanz fallen dem Beklagten zur Last.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Zuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Entsorgungsfachbetrieb auf dem Gebiet unter anderem des Altkleiderrecyclings, begehrt eine Erlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum der Kreisstadt C-Stadt.
Mit am 1.2.2016 beim Beklagten eingegangenem, nicht mit einem Datum versehenen Schreiben stellte die Klägerin einen entsprechenden Antrag auf Erteilung der Erlaubnis „zum Aufstellen von jeweils einem Altkleidersammelcontainer“ an vier namentlich benannten Altglassammelstellen, „direkt an den dortigen Altglascontainern“ für die Dauer dreier Jahre. Zur Begründung des Antrags ist unter anderem ausgeführt, zur Vermeidung zusätzlicher Eingriffe in das Ortsbild böten sich bereits vorhandene Recyclingsammelplätze wie die benannten Altglassammelstellen als Aufstellort an. Verwendet würden ausschließlich neue, in verschiedenen Farben und Beschriftungen verfügbare Metallcontainer mit einer Aufstellfläche von 1,15 m² und einer Höhe von 2,15 m. Zur Aufrechterhaltung der Sauberkeit an den Containerstandorten würden diese mindestens einmal in der Woche – bei Bedarf auch zusätzlich kurzfristig – angefahren, die Container geleert und Verunreinigungen gegebenenfalls entfernt.
Mit an die Klägerin gerichtetem Schreiben (ohne Rechtsbehelfsbelehrung) vom 1.2.2016 teilte der Beklagte mit, Erlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum würden von ihm nicht erteilt. Im Stadtgebiet bestehe ein ausreichendes Angebot an Möglichkeiten zur Abgabe von Alttextilien und Schuhen in Gestalt auf Privatgrundstücken aufgestellter Sammelcontainer, beispielsweise bei Einkaufszentren und karitativen Einrichtungen.
Auf den von der Klägerin hiergegen erhobenen Widerspruch erwiderte der Beklagte, bei seinem Schreiben vom 1.2.2016 habe es sich um einen Hinweis auf die derzeitige Verwaltungspraxis, nicht aber um eine Entscheidung über den konkreten Antrag der Klägerin gehandelt. Nach Aufrechterhaltung des Widerspruchs der Klägerin bekräftigte der Beklagte mit Schreiben vom 7.3.2016, dass das Schreiben vom 1.2.2016 als bloße Auskunft zu verstehen sei.
Mit Datum (ebenfalls) vom 7.3.2016 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin „auf Erteilung einer Genehmigung für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Verkehrsflächen im Bereich der Kreisstadt C-Stadt“ durch förmlichen, mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid ab. Zur Begründung heißt es, der von der Klägerin beantragten Sondernutzungserlaubnis bedürfe es nach § 18 Abs. 1 SStrG und § 3 Abs. 2 Satz 1 der Sondernutzungssatzung der Kreisstadt C-Stadt (SNS) nicht, wenn die beabsichtigte Nutzung eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erfordert. In diesem Sinne werde der von der Klägerin gestellte Antrag umgedeutet. Das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers im öffentlichen Verkehrsraum stelle die Einbringung eines Hindernisses in den Straßenraum dar und sei nach § 32 Abs. 1 StVO verboten. Gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO könne er, der Beklagte, als zuständige Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von dem Verbot, Hindernisse auf die Straße zu bringen, genehmigen. Wie der Klägerin bereits mitgeteilt würden Genehmigungen zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum nicht erteilt. Im Bereich der Kreisstadt seien außerhalb des öffentlichen Verkehrsraums an 37 Standorten insgesamt 56 Altkleidersammelcontainer aufgestellt. Hinzu kämen die Abgabemöglichkeiten beim Roten Kreuz, den Kleiderkammern der karitativen Verbände bzw. des Sozialkaufhauses sowie gemeinnützige und gewerbliche Straßensammlungen. Ein hierüber hinausgehender Bedarf an weiteren Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum bestehe nicht. Die überwiegende Zahl der vorhandenen Altkleidersammelcontainer sei auf den Parkplätzen von Einkaufszentren anzutreffen, aktuell seien aber auch 27 einzelne Altkleidersammelcontainer auf sonstigen Privatgrundstücken aufgestellt. Bei der Prüfung eines Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO seien neben straßenverkehrsrechtlichen Belangen die straßenrechtlichen Belange des Straßenbaulastträgers zu berücksichtigen. Die Kreisstadt C-Stadt habe sich nach Abwägung grundsätzlich gegen die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum entschieden. Bereits die im gesamten Saarland zur Rückgewinnung von Rohstoffen aufgestellten Altglas- und Altpapiercontainer stellten unabhängig von ihrem Standort ein erhebliches Problem dar. Die im Umfeld dieser Sammelcontainer festgestellten widerrechtlichen Abfallablagerungen belasteten nicht nur die Kommunen mit einem hohen Reinigungs- und Sauberhaltungsaufwand, ihr Anblick führe darüber hinaus zu einer nicht wünschenswerten Beeinträchtigung des Stadtbildes. Der städtische Haushalt und damit die Allgemeinheit würden dadurch mit vermeidbaren Personal-, Sach- und Abfallbeseitigungskosten belastet. Die Stadtverwaltung sei daher bemüht, die Anzahl der Sammelstandorte sowie der Sammelcontainer auf das erforderliche Maß zu begrenzen. Dieser Zielsetzung würde die Zulassung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum zuwiderlaufen. Dies gelte umso mehr, als gerade auch im Umfeld von Altkleidersammelcontainern regelmäßig Vermüllungen festzustellen seien. Bereits im Rahmen der grundsätzlichen Frage, ob Altkleidersammelcontainer – unabhängig vom konkreten Standort – im öffentlichen Verkehrsraum ausnahmsweise zugelassen werden sollen, sei die Stadtverwaltung davon ausgegangen, dass sie bzw. der Aufsteller der Sammelcontainer die vorbeschriebenen Störungen nicht verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten könne. In Abwägung einerseits des Interesses an der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern zur Gewinnerzielung und andererseits der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie der beschriebenen Ordnungsgesichtspunkte sei die Entscheidung getroffen worden, das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum nicht zu genehmigen. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass für die Bevölkerung ein ausreichendes Angebot an Abgabemöglichkeiten für Altkleider vorhanden sei und es im freien Wettbewerb der zahlreichen Anbieter offensichtlich immer wieder gelinge, außerhalb öffentlichen Verkehrsraumes Privatflächen für eine entsprechende Nutzung anzumieten. Die Entscheidung der Stadtverwaltung treffe alle potentiellen Sammler gleichermaßen und führe zu keiner Wettbewerbsbeschränkung. Im Übrigen habe die Klägerin nicht nachgewiesen, nach dem KrWG zu Altkleidersammlungen im Bereich der Kreisstadt C-Stadt berechtigt zu sein.
Zur Begründung ihres gegen den Bescheid erhobenen Widerspruchs machte die Klägerin geltend, die Begründung der ablehnenden Entscheidung genüge nicht den Anforderungen des § 39 VwVfG, denn sie sei floskelhaft und lasse eine auf die verfahrensgegenständlichen Containerstandorte bezogene Erörterung vermissen. Zudem fehle es an der Nennung relevanter straßenrechtlicher Gesichtspunkte. Die Argumentation mit dem vagen Begriff „fehlender Bedarf“ sei bereits im Ansatz irrelevant. Weiterhin sei nicht ersichtlich, auf welche kommunale Beschlusslage der Beklagte sein Bemühen, die Anzahl der Container auf das erforderliche Maß zu begrenzen, stütze. Nach gegenwärtigem Sachstand sei festzustellen, dass der Beklagte mit dem Ziel der Ablehnung von Sondernutzungserlaubnissen und dem Schutz der eigenen bzw. karitativer Sammlungen sachfremde Erwägungen anstelle und seine Kompetenzen überschreite. Der Hinweis des Beklagten auf eine drohende Vermüllung der Standorte und eine hierdurch bedingte Verkehrsgefährdung sei pauschal ohne jeden Bezug zu den örtlichen Gegebenheiten der jeweiligen Aufstellungsorte und entbehre einer Eruierung eines tatsächlichen konkreten Gefährdungspotenzials. Eine realistische Gefahrenprognose auf der Grundlage einer verifizierten Tatsachenerhebung sei nicht ersichtlich. Zudem handele es sich bei dem Gesichtspunkt der Vermüllung eines Containerstandortes nicht um einen straßenrechtlichen Belang, sondern um einen Aspekt des allgemeinen Ordnungsrechts, der das Einschreiten der zuständigen Behörde nach den jeweiligen Rechtsgrundlagen gegen den verantwortlichen Störer rechtfertige. Die Gefahr, dass an den Standorten Müll abgelagert wird, stelle daher keinen Ablehnungsgrund dar. Vielmehr sei die Sauberhaltung des Stellplatzes eine Nebenpflicht des Berechtigten aus einer erteilten Sondernutzungserlaubnis und gegebenenfalls seitens der Behörde durch Auflagen sicherzustellen. Für die Annahme des angeblich fehlenden Bedarfs fehle es an der Darlegung einer nachvollziehbaren Tatsachengrundlage. Im Übrigen sei der fehlende Bedarf kein straßenrechtlich relevanter Gesichtspunkt.
Mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8.12.2016 ergangenem Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses beim Landkreis C-Stadt vom 15.12.2016 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung ist ausgeführt, der Beklagte habe den Sondernutzungserlaubnisantrag der Klägerin zu Recht in einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 in Verbindung mit § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO umgedeutet. Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stelle eine Straßenbenutzung im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO dar, nämlich das Verbringen von Gegenständen auf Straßen mit der Folge der Erschwerung des Straßenverkehrs. Folglich sei eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO in Verbindung mit § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO erforderlich, welche die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis verdränge. Die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung stehe im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Straßenverkehrsbehörde, hier des Beklagten, und im Rahmen der Ermessensausübung seien die straßenrechtlichen Belange in die Abwägung einzubeziehen.
Hiervon ausgehend sei die Ablehnung des von der Klägerin gestellten Antrags rechtmäßig und zweckmäßig. Formalrechtlich genüge der Ablehnungsbescheid – was im Einzelnen ausgeführt wird – dem Begründungserfordernis des § 39 SVwVfG. In materiell-rechtlicher Hinsicht habe der Beklagte sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Er habe bei seiner Entscheidung die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens nicht überschritten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Unter straßenrechtlichen Aspekten solle hierbei insbesondere sichergestellt werden, dass die für die Ordnung der Benutzung der Straßen zuständigen Behörden von vornherein erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten und bei der Kollision von Rechtsgütern verschiedener Rechtsträger einen Interessenausgleich schaffen können. Hierzu sei eine Abwägung der gegenseitigen Belange geboten, deren Ergebnis ausschlaggebend von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls, insbesondere von dem Maß der Beeinträchtigung der gegenläufigen Rechte und Interessen, abhänge. In die Abwägung einzustellen sei einerseits das Interesse der Klägerin an der Durchführung ihres Vorhabens mit dem diesem Interesse beizumessenden Gewicht. Auf der anderen Seite seien primär verkehrliche Gesichtspunkte und entgegen der Auffassung der Klägerin daneben auch sonstige in sachlichem Zusammenhang mit der Straße stehende Ordnungsgesichtspunkte von Bedeutung. Die vom Beklagten getroffene Ermessensentscheidung genüge diesen Maßstäben. Er habe im Wesentlichen darauf abgestellt, dass die Kreisstadt C-Stadt das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum grundsätzlich nicht zulasse, und dies im Einzelnen mit Problemen begründet, die bei der Aufstellung von Sammelcontainern aufgetreten seien. Diese Erwägungen hielten sich als zumindest straßenbezogene Belange im Rahmen des in der Rechtsgrundlage der zu treffenden Entscheidung enthaltenen Gesetzeszwecks. Auch der Schutz des Straßen- und Ortsbildes sei ein Ordnungsgesichtspunkt, der im sachlichen Zusammenhang mit der Straße stehe und demzufolge in die Abwägung einbezogen werden dürfe. Das ästhetische Empfinden der Anwohner und der vorbeifahrenden Autofahrer bzw. vorbeigehender Fußgänger sei zu berücksichtigen und könne etwa bei Überfüllung der Container oder rücksichtslosem Falschablagern von Kleidung und Schuhen neben den Containern beeinträchtigt sein. Dass der Beklagte unter Berücksichtigung dieser Grundsätze keine Ausnahmegenehmigung erteilt habe, sei nicht zu beanstanden.
Straßenverkehrsrechtlich werde seitens des Kreisrechtsausschusses – die Widerspruchsbehörde könne im Rahmen der Ausführung von Auftragsverwaltung eigene Zweckmäßigkeitserwägungen anstellen und sei nicht auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt – folgender weiterer Aspekt in die Abwägung einzustellen: Straßen dienten entsprechend ihrer Widmung in erster Linie als Transportwege für den fließenden Verkehr. Daneben seien sie in eingeschränktem Maße auch Kommunikationszonen für Bürger. Problematisch werde es immer dann, wenn in den Straßenkörper unmittelbar Hindernisse gesetzt würden bzw. mittelbar dadurch entstünden, dass Verkehrsteilnehmer ihre Fahrzeuge notwendigerweise abstellen müssten, um beispielsweise zu Sammelcontainern der verfahrensgegenständlichen Art zu gelangen. Dadurch könne es zu Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs kommen. Es müsse befürchtet werden, dass durch das Bereiten derartiger Hindernisse der ungehinderte Abfluss des Verkehrs nicht mehr gewährleistet sei und es bedingt durch diese neue Dynamik zu einer Erhöhung der Unfallzahlen kommen könne. Des Weiteren sei zu befürchten, dass sich Verkehrsteilnehmer von den Containern und den sich vor diesen abspielenden Geschehnissen ablenken ließen, was ebenfalls zu einer Erhöhung des Unfallrisikos führen könne. Zwar befänden sich nach dem Vortrag der Klägerin an den jeweiligen geplanten Aufstellungssorten bereits Altglassammelcontainer, jedoch werde durch die zusätzlich geplanten Altkleidersammelcontainer die beschriebene, kritisch einzustufende Situation noch intensiviert. Ebenfalls in die Erwägungen einzubeziehen sei, dass eine Ausnahmegenehmigung zugunsten der Klägerin aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes eine Reihe weiterer Containeraufstellungen zur Folge haben könne. Auf der anderen Seite sei das Aufstellen der Altkleidersammelcontainer weder aufgrund öffentlicher Interessen erforderlich, noch lägen sonstige Umstände vor, die zu einem Überwiegen der privaten Belange der Klägerin führten. Zwar bestehe ein öffentliches Interesse an einer vollständigen Verwertung von Wertstoffen, mithin auch von Alttextilien. Es sei indes nicht ersichtlich, dass diesem Interesse nicht auch ohne das Aufstellen von Sammelbehältern im öffentlichen Straßenraum genüge getan werden könne. Der Beklagte habe ausführlich dargelegt, dass außerhalb öffentlichen Verkehrsraumes in ausreichendem Maße Privatflächen für eine entsprechende Nutzung zur Verfügung stünden und auch genutzt würden, deshalb ein darüber hinaus gehender Bedarf an weiteren, im öffentlichen Verkehrsraum aufzustellenden Altkleidersammelcontainern nicht bestehe.
Der Widerspruchsbescheid wurde zum Zwecke der Zustellung an den Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 16.12.2016 als Einschreiben zur Post aufgegeben.
Mit am 19.1.2017 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, der Beklagte gehe bereits im Ansatz unzutreffend davon aus, dass eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO erforderlich sei. Dies hänge nach obergerichtlicher Rechtsprechung davon ab, ob der für die besondere Nutzung vorgesehene Straßenraum vor allem für den üblichen Straßenverkehr vorgesehen ist oder es sich um einen für die Bedürfnisse der Fußgänger besonders eingerichteten Bereich handelt. Hierzu enthielten die Ausführungen des Beklagten keinerlei Feststellung. Vielmehr gehe der Beklagte hinsichtlich der Sondernutzung von einer Deckungsgleichheit des Straßen- und des Straßenverkehrsrechts aus.
Inhaltlich begründe der Beklagte seine Ablehnung sowohl im Ausgangs- als auch im Widerspruchsbescheid tragend damit, dass er grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnisse aus Gründen der Pflege des Ortsbildes erteile. Das ästhetische Empfinden der Anwohner und der vorbeifahrenden Autofahrer sei zu berücksichtigen. Es treffe zwar zu – so die Klägerin – dass nach ständiger Rechtsprechung auch ästhetische Gesichtspunkte grundsätzlich als taugliche straßenrechtliche Erwägungsgründe herangezogen werden dürften. Eine hierauf gestützte Begrenzung der Anzahl von Altkleidersammelcontainern bedürfe allerdings nach obergerichtlicher Rechtsprechung eines konkreten Gestaltungskonzepts der Gemeindevertretung. Die Existenz eines derartigen Konzepts sei vom Beklagten nicht einmal behauptet worden. Soweit im Widerspruchsverfahren zusätzlich tragend auf eine mögliche Gefährdung des fließenden Verkehrs durch haltende Fahrzeuge abgestellt werde, geschehe dies pauschal ohne jegliche Auseinandersetzung mit der Situation am konkret beantragten Standplatz. Ohne deren Kenntnis könne eine Aussage über eine mögliche Verkehrsgefährdung nicht getroffen werden. Die Ermessenserwägungen des Beklagten seien bereits unter diesem Gesichtspunkt aufgrund fehlender Tatsachenbasis unsubstantiiert und daher fehlerhaft. Auch die Erwägung, das Unfallrisiko werde ansteigen, weil sich Verkehrsteilnehmer von den sich vor den Sammelcontainern abspielenden Geschehnissen ablenken ließen, erscheine an den Haaren herbeigezogen.
Maßgeblich für die Entscheidung des Beklagten sei wohl eher der angeblich fehlende Bedarf. Ein – wie auch immer berechneter – Bedarf an Altkleidersammelcontainern sei jedoch nach der Rechtsprechung kein straßenrechtlicher Erwägungsgrund und daher irrelevant. Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang mit angeblich erheblichen Kosten der Beseitigung von Müll argumentiere, sei im Übrigen zu berücksichtigen, dass die Reinigung des Containerstandortes Nebenpflicht des Sondernutzungsinhabers sei, der dieser auf seine Kosten nachzukommen habe. Wenn der Beklagte hiervon abweichend Reinigungsarbeiten in eigener Regie durchführen wolle, beispielsweise um deren zuverlässige und ordnungsgemäße Durchführung zu gewährleisten, könne er die Reinigungskosten in die Sondernutzungsgebühr einpreisen, was vielfach praktiziert werde.
Gänzlich unsubstantiiert sei auch der Vortrag des Beklagten bezüglich des Straßen- und Ortsbildes. Zum einen stehe diese Erwägung in Widerspruch zu den offensichtlich erteilten Genehmigungen von Altglascontainern im öffentlichen Straßenraum, zum anderen bedürfe die Berücksichtigung des Straßenbildes nach ständiger Rechtsprechung eines konkreten stadtgestalterischen Konzepts, zu dessen Bestehen der Beklagte nichts vorgetragen habe.
Soweit der Beklagte sich auf seine Verwaltungspraxis berufe, liege einer solchen ebenfalls kein erkennbares konkretes und vor allem willkürfreies Konzept mit straßenrechtlichem Bezug zugrunde. Die Verwaltungspraxis erschöpfe sich nach dem Vortrag des Beklagten darin, generell keine Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidercontainer zu erteilen. Konkrete Erwägungen hinsichtlich jeweils bestimmter Straßenzüge oder eines bestimmten Ortsbildes, das eines besonderen Schutzes bedürfe, fehlten gänzlich. Solcher Erwägungen habe es aber allein schon deshalb bedurft, weil an den beantragten Standorten bereits Wertstoffinseln installiert seien, denen ästhetische Belange einer wie auch immer gearteten Ortsbildpflege also nicht entgegengehalten worden seien. Die Verwaltungspraxis des Beklagten beschränke sich auf den Wunsch, generell – völlig unabhängig von den jeweils konkreten ästhetischen Gegebenheiten vor Ort – keine Altkleidercontainer haben zu wollen. Dies sei aber kein konkretes Gestaltungskonzept mit straßenrechtlichem Bezug. Zudem müsse ein Konzept von dem zuständigen kommunalen Gremium verabschiedet sein, was vom Beklagten nicht einmal behauptet werde. Der Erlass allgemeiner Richtlinien, welche die Ermessenspraxis der Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, sei kein Geschäft der laufenden Verwaltung, sondern dem Rat der Kommune vorbehalten.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 7.3.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15.12.2016 zu verpflichten, den Antrag vom 29.1.2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, und die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat an den ergangenen Bescheiden aus den im Widerspruchsbescheid vom 15.12.2016 ausgeführten Gründen festgehalten. Ergänzend hat er vorgetragen, die Entscheidung über eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO berücksichtige zwar auch straßenrechtliche Belange im Sinne des § 18 Abs. 7 Satz 1 SStrG, sie erfolge aber in Ausführung einer Auftragsangelegenheit und sei daher gemäß § 59 Abs. 4 KSVG vom Bürgermeister zu treffen. Eine Entscheidungskompetenz des Stadtrates oder eines seiner Ausschüsse sei in dieser Auftragsangelegenheit nicht gegeben.
Mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15.11.2017 ergangenem Urteil – 5 K 124/17 – hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, es könne dahingestellt bleiben, „ob die Klage in ihrer Gesamtheit überhaupt zulässig ist“, jedenfalls sei sie unbegründet. Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit könnten sich daraus ergeben, dass die Klägerin pauschal eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von insgesamt vier Altkleidersammelcontainern an vorhandenen Altglassammelstellen im Stadtgebiet C-Stadt beantragt habe, ohne überhaupt zu klären, ob alle diese Standorte im öffentlichen Straßenraum liegen und deshalb überhaupt eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist. Da jedoch der Beklagte für alle Standorte die Erteilung der beantragten Genehmigung abgelehnt habe, müsse diese Frage nicht weiter vertieft werden.
Die Klägerin habe auf jeden Fall keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Aufstellen von Altkleidercontainern an den in ihrem Genehmigungsantrag bezeichneten vier Standorten. Zunächst sei – wie näher ausgeführt wird – festzustellen, dass der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 7.3.2016 im Sinne von § 39 SVwVfG ausreichend begründet sei.
Auch ansonsten sei der Bescheid des Beklagten insbesondere im Hinblick auf die darin angestellten Ermessenserwägungen nicht zu beanstanden. Dabei könne letztlich dahinstehen, ob der Beklagte zu Recht den Antrag der Klägerin in einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO umgedeutet habe. Denn auch in diesem Fall stehe die Erteilung der Genehmigung im Ermessen der Behörde, die vorliegend jeweils der Beklagte als Straßenbau- bzw. Straßenverkehrsbehörde sei. Bei der Ausübung seines Ermessens habe der Beklagte im Rahmen der Ablehnung des Antrags der Klägerin die insoweit zu beachtenden Erwägungen ausreichend berücksichtigt. Sowohl der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung, der eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen solle, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt, als auch für eine Erlaubnis nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO solle die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gewährleisten, wobei auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte in das Ermessen eingestellt werden könnten, die in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße und deren Widmungszweck stehen. Zu diesen Gründen gehörten insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d.h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße aufgrund eines konkreten Gestaltungskonzepts (Vermeidung einer Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- und Platzbildes und Ähnliches). Vorliegend habe der Beklagte darauf abgestellt, dass ausreichende Möglichkeiten zur Entsorgung von Altkleidern im Stadtgebiet vorhanden seien und die mit der Aufstellung von Sammelcontainern verbundenen negativen Auswirkungen, insbesondere durch widerrechtliche Abfallablagerungen, verhindert werden sollen. Diese Begründung halte sich im Rahmen der bei einer Erlaubnis nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO bzw. einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigenden Umstände. Eine derartige Handhabung sei unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nach Art. 3 GG nicht zu beanstanden, da die Klägerin in gleicher Weise wie alle anderen Aufsteller von Altkleidercontainern behandelt werde. Die Klägerin könne sich auch nicht auf eine Ungleichbehandlung gegenüber den Aufstellern der Altpapier- und Altglascontainer berufen, die ihre Container an den Standorten aufgestellt haben, an denen auch die Klägerin ihre Container aufstellen wolle. Insoweit sei maßgeblich, dass die Sammlung von Altpapier und Altglas unter die Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung – VerpackV) falle und deshalb abfallrechtlich anders behandelt werde als die gewerbliche Sammlung von Altkleidern, wie sie von der Klägerin betrieben werde. Insoweit bestehe für den Beklagten eine Verpflichtung, die Aufstellung von Altpapier- und Altglascontainern auch im öffentlichen Straßenraum zuzulassen, jedoch keine vergleichbare Pflicht gegenüber der Aufstellung von Altkleidercontainern durch gewerbliche Sammler. Im Übrigen gebe weder das Straßenverkehrsrecht noch das Straßenrecht einem gewerblichen Sammler einen Anspruch darauf, dass er seinem Gewerbe auf öffentlichen Straßen nachgeht.
Dahin gestellt bleiben könne, ob einem Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags auch entgegenstehe, dass ihr Antrag auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern mangels hinreichender Konkretisierung der Aufstellungsorte bereits unvollständig sei. Es könne auch offen bleiben, ob die Klägerin, wie vom Beklagten im Rahmen des Verfahrens geltend gemacht, überhaupt nach dem KrWG berechtigt sei, gewerbliche Altkleidersammlungen durchzuführen.
Auf den am 2.2.2018 gestellten und am 2.3.2018 begründeten Antrag der Klägerin hat der Senat durch Beschluss vom 16.10.2019 – 1 A 36/18 –, der Klägerin zugestellt am 23.10.2019, die Berufung gegen das dem Kläger am 2.1.2018 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Die Klägerin hat mit am 23.10.2019 eingegangenem Schriftsatz zur Begründung ihrer Berufung „zwecks Meidung unnötiger Wiederholungen“ auf ihre Schriftsätze vom 2.3.2018 und vom 16.5.2018 (Begründung des Berufungszulassungsantrags bzw. Stellungnahme zur Antragserwiderung des Beklagten, Bl. 181 ff. und Bl. 197 ff. der Gerichtsakte) verwiesen und ihren dortigen Vortrag zum Gegenstand der Berufungsbegründung gemacht.
In den in Bezug genommenen Schriftsätzen hat die Klägerin im Wesentlichen ihr Vorbringen in der Klagebegründung vertieft und ergänzend ausgeführt, der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf mit dem Aufstellen von Altkleidersammelcontainern verbundene negative Auswirkungen, insbesondere durch widerrechtliche Abfallablagerungen, rechtfertige die ablehnende Entscheidung des Beklagten weder mit Blick auf durch Säuberungsarbeiten bedingte Sach- und Personalkosten, noch wegen einer Beeinträchtigung des Stadtbildes. Sie, die Klägerin, habe bereits erstinstanzlich vorgetragen, dass die Reinigung des Standplatzes Aufgabe des Sondernutzungsinhabers sei. Komme dieser der Reinigungspflicht nicht nach, könne ihm die Sondernutzungserlaubnis wieder entzogen und der Standplatz auf seine Kosten gereinigt werden. Konflikte zwischen den Wertstoffsammlern bezüglich der Reinigungspflicht ließen sich – so die Klägerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des OVG Niedersachsen – regelmäßig durch Nebenbestimmungen und klare Vorgaben vermeiden. Des Weiteren habe der Beklagte die Möglichkeit, erforderliche Reinigungsarbeiten generell auf einen Dritten zu übertragen und die anfallenden Kosten in die Sondernutzungsgebühr einzupreisen. Das vielfach behauptete „Reinigungsproblem“ sei daher kein tragfähiger Ablehnungsgrund. Soweit der Beklagte auf das ästhetische Empfinden abstelle und das Ortsbild gefährdet sehe, sei auch dies nicht tragfähig, da dem ästhetischen Empfinden jegliche objektive Grundlage in Form eines kommunalen Gestaltungskonzepts fehle. Mit der von ihr, der Klägerin, diesbezüglich angeführten umfangreichen Rechtsprechung habe das Verwaltungsgericht sich nicht auseinandergesetzt. Dasselbe gelte hinsichtlich ihres Hinweises darauf, dass nach obergerichtlicher Rechtsprechung unabhängig von einem Gestaltungskonzept jedenfalls Richtlinien von dem zuständigen kommunalen Gremium als Grundlage für eine Verwaltungspraxis erlassen sein müssten, wozu der Beklagte nichts vorgetragen habe. Im Übrigen sei der Hinweis des Beklagten, eine angeblich illegale Vermüllung der Wertstoffinseln mit Hausmüll werde durch das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers zunehmen, bereits unschlüssig. Die Örtlichkeit für die Wertstoffsammlungen habe der Beklagte bereits „gesetzt“, und es bestehe kein vernünftiger Grund für die Annahme, durch die Aufstellung eines Altkleidercontainers würden die Ablagerungen noch zunehmen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Irrelevant sei insoweit der Hinweis auf eine fehlende Ungleichbehandlung gegenüber anderen Altkleidersammlern. Es sei geradezu zynisch, eine Gruppe zu diskriminieren und sich gegenüber den einzelnen Gruppenmitgliedern damit zu verteidigen, sie würden nicht anders behandelt als die übrigen Gruppenmitglieder. Die Ungleichbehandlung bestehe natürlich gegenüber den übrigen Wertstoffsammlern auf den betreffenden Wertstoffinseln, den Betreibern des Dualen Systems. Bereits in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht habe sie darauf hingewiesen, dass § 6 VerpackV diesen keinen Sondernutzungsanspruch, sondern lediglich einen Nutzungsanspruch hinsichtlich bereits installierter Sammelplätze gewähre. Diese Plätze könnten überall liegen, mit gewidmetem Straßenland habe das nichts zu tun. Insbesondere lasse sich aus der zitierten Vorschrift keine Pflicht zur Aufstellung von Altglas- und Altpapiercontainern auf öffentlichem Straßengrund ableiten.
Der angeblich fehlende Bedarf an Altkleidercontainern sei keine straßenrechtlich relevante Erwägung, da es sich hierbei um eine wirtschaftliche Einschätzung handele, die indes in keinem Zusammenhang mit dem Straßengrund als solchem stehe.
Der Hinweis auf „Überlegungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs“ sei gänzlich substanzlos und damit unbeachtlich.
Sie, die Klägerin, verfüge entgegen den vom Beklagten diesbezüglich zum Ausdruck gebrachten Zweifeln selbstverständlich auch über die abfallrechtliche Sammlungsanzeige nach § 53 KrWG. Allerdings gehöre dies nicht zum straßenrechtlichen Prüfungsprogramm. Die Straßenbehörde sei regelmäßig weder berechtigt noch verpflichtet, abfallrechtliche Prüfungen, für die ihr die Kompetenz fehle, vorzunehmen.
Die Klägerin beantragt,
1. das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. November 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 5 K 124/17 – abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 7.3.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.12.2016 zu verpflichten, über ihren am 1.2.2016 beim Beklagten eingegangenen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden,
2. die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er – mit Blick auf einen der im Berufungszulassungsbeschluss des Senats vom 16.10.2019 zum Ausdruck gebrachten Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils – vor, die Umdeutung des von der Klägerin gestellten Antrags auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis in einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO sei vorgenommen worden, „da nach Auffassung der handelnden Personen bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum die Tatbestandsmäßigkeit des § 32 Abs. 1 StVO gegeben“ sei. Ziel der Bundes- und Landesgesetzgebung sei es im Interesse einer Verfahrenskonzentration bei den Straßenverkehrsbehörden gewesen, dass alle sich auf das Straßenverkehrsrecht stützenden Freigaben die nach Straßenrecht notwendige Sondernutzungserlaubnis ersetzen, wenn sie sich auf solche Straßenbenutzungen beziehen, die Sondergebrauch sind. Daher bestimme § 18 Abs. 1 Satz 2 SStrG, dass es einer Erlaubnis der Straßenbaubehörde für die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) nicht bedarf, wenn eine solche Benutzung einer Ausnahmegenehmigung oder einer Erlaubnis nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung bedarf. Nach herrschender Rechtsprechung ergebe sich aus dem Regelungszusammenhang des § 32 StVO, dass von einem „Hindernis“ im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen sei, wenn ein Gegenstand auf die Straße gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Dabei müsse der Gegenstand den Verkehr nicht konkret erschweren oder gefährden, vielmehr genüge es, dass dies möglich und nicht nur ganz unwahrscheinlich sei. § 32 StVO sei im Sicherheitsinteresse weit auszulegen.
Durch das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern werde der zum Aufstellen benötigte Straßenraum verkehrsfremd genutzt und damit den Verkehrsteilnehmern entzogen. Beispielsweise komme es bei der Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers auf einem Parkplatz zu einer Reduzierung des Parkplatzangebotes bzw. einer Fahrgasseneinengung; beides sei geeignet, den Verkehr zu erschweren. Auch die Verwaltungsvorschrift zu § 32 StVO spreche für eine straßenverkehrsrechtliche Zuordnung. Wenn darin Container und Wechselbehälter im öffentlichen Verkehrsraum unabhängig von ihrer Größe als Verkehrshindernisse definiert würden und sogar besondere Kennzeichnungspflichten formuliert seien, könne für Altkleidersammelcontainer nichts Anderes gelten. Der Vorrang der straßenverkehrsrechtlichen vor der wegerechtlichen Zuständigkeit komme in der Rechtsprechung des OVG Lüneburg (Urteil vom 17.1.2013 – 7 LB 194/11 –) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.12.2014 – 3 C 7.13 –) zum Ausdruck.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung erklärten Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsunterlagen des Beklagten und der Akte des Widerspruchsverfahrens Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A)
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, insbesondere dem Erfordernis des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO entsprechend innerhalb eines Monats nach Zustellung des Senatsbeschlusses vom 16.10.2019 – 1 A 36/18 – über die Zulassung der Berufung begründet worden. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin in ihrem Begründungsschriftsatz vom 23.10.2019 nicht weiter zur Sache vorgetragen, sondern zur Begründung ihrer Berufung „zwecks Meidung unnötiger Wiederholungen“ auf ihre Schriftsätze vom 2.3.2018 und vom 16.5.2018 (Begründung des Berufungszulassungsantrags bzw. Stellungnahme zur Antragserwiderung des Beklagten) verwiesen und ihren dortigen Vortrag zum Gegenstand der Berufungsbegründung gemacht hat, da die in Bezug genommenen Schriftsätze, in denen die Klägerin insbesondere ihre – vom Senat in seinem Berufungszulassungsbeschluss im Ergebnis geteilten – ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils geltend gemacht hat, inhaltlich ihrerseits den Anforderungen an eine Berufungsbegründung genügen.1Stuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Auflage, § 124a Rdnr. 121 mit Nachweisen; BVerwG, Beschluss vom 14.2.2018 – 1 B 1.18 –, juris, Rdnr. 8, und Beschluss vom 18.9.2013 – 4 B 41.13 –, juris, Rdnr. 6; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 23.12.2020 – 10 LB 195/20 –, juris, Rdnr. 10 mit weiteren Nachweisen; zur Unzulässigkeit der Berufung bei fehlendem Antrag und fehlender Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil: OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6.9.2018 – 1 A 118/18 –, jurisStuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Auflage, § 124a Rdnr. 121 mit Nachweisen; BVerwG, Beschluss vom 14.2.2018 – 1 B 1.18 –, juris, Rdnr. 8, und Beschluss vom 18.9.2013 – 4 B 41.13 –, juris, Rdnr. 6; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 23.12.2020 – 10 LB 195/20 –, juris, Rdnr. 10 mit weiteren Nachweisen; zur Unzulässigkeit der Berufung bei fehlendem Antrag und fehlender Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil: OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6.9.2018 – 1 A 118/18 –, juris
B)
Die Berufung ist auch begründet. Der Bescheid vom 7.3.2016, mit dem der Beklagte den am 1.2.2016 eingegangenen Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern auf den im Antrag näher bezeichneten öffentlichen Flächen abgelehnt hat, und der den Ablehnungsbescheid bestätigende Widerspruchsbescheid vom 15.12.2016 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats. Das diesen Anspruch verneinende erstinstanzliche Urteil unterliegt entsprechender Abänderung.
I.
Der Begründetheit der Berufung stehen zunächst keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der von der Klägerin erhobenen Klage entgegen. Nicht nachvollziehbar ist insbesondere die Erwägung des Verwaltungsgerichts, Bedenken gegen die Zulässigkeit der „Klage in ihrer Gesamtheit“ könnten sich daraus ergeben, dass die Klägerin pauschal eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von insgesamt vier Altkleidersammelcontainern an vorhandenen Altglassammelstellen im Stadtgebiet C-Stadt beantragt habe, ohne überhaupt zu klären, ob alle diese Standorte im öffentlichen Straßenraum liegen und deshalb überhaupt eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist.
1. Unzutreffend ist zunächst die eine nicht hinreichende Bestimmtheit des Antragsbegehrens suggerierende Formulierung, die Klägerin habe eine Sondernutzungserlaubnis „pauschal“ für die Aufstellung von Containern „an vorhandenen Altglassammelstellen im Stadtgebiet“ beantragt. Zu Beginn ihres am 1.2.2016 beim Beklagten eingegangenen Antragsschreibens hat die Klägerin die vier von ihr in den Blick genommenen Aufstellungsorte konkret bezeichnet, indem sie angab, ihre Altkleidersammelcontainer an den Altglassammelstellen „1. D-Straße 97, 2. E-Straße, 3. F-Straße 9, 4. G-Straße 2“ „direkt an den dortigen Altglascontainern“ aufstellen zu wollen. Was an diesen Standortbezeichnungen „pauschal“ sein soll, erschließt sich nicht.
2. Ebenso wenig nachvollziehbar ist die Erwägung des Verwaltungsgerichts, die von der Klägerin erhobene Klage könnte unzulässig sein, weil die Klägerin vor Antragstellung nicht geprüft habe, ob alle diese Standorte im öffentlichen Straßenraum liegen und deshalb überhaupt eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist. Richtig ist, dass die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig wäre, wenn und soweit der Beklagte die Klägerin darauf hingewiesen hätte, dass im Antragsschreiben bezeichnete Aufstellungsorte nicht im öffentlichen Straßenraum liegen. Dies ist indes nicht der Fall. Vielmehr heißt es bereits in dem Antwortschreiben des Beklagten vom 1.2.2016, Erlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern „im öffentlichen Verkehrsraum“ würden nicht erteilt. Auch hat der Beklagte sowohl im Ablehnungsbescheid vom 7.3.2016 als auch im nachfolgenden Widerspruchs- und Klageverfahren keinen Zweifel daran aufkommen lassen, dass sich die verfahrensgegenständlichen Standorte im öffentlichen Straßenraum befinden, und hiervon ausgehend argumentiert, die §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO stünden der beantragten Erlaubnis entgegen. Dass nach den vorliegenden Lichtbildern jedenfalls ein Sammelcontainer (um 10:48 Uhr gefertigte Aufnahme) auf einer an die Verkehrsfläche angrenzenden Grünfläche aufgestellt werden soll, schließt die Notwendigkeit einer Sondernutzungserlaubnis nicht aus, da das Befüllen des Containers von der öffentlichen Verkehrsfläche aus bewerkstelligt werden muss. Personen, die von einer öffentlichen Verkehrsfläche aus einen Sammelcontainer befüllen, handeln auch dann nicht mehr im Rahmen des zugelassenen Gemeingebrauchs, wenn dieser auf einer an den öffentlichen Verkehrsraum angrenzenden Fläche aufgestellt ist.2Vgl. hierzu: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2017 – 11 A 566/13 –, juris, Rdnrn. 42 ff. mit weiteren NachweisenVgl. hierzu: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2017 – 11 A 566/13 –, juris, Rdnrn. 42 ff. mit weiteren Nachweisen
II.
In materiell-rechtlicher Hinsicht ist das Verwaltungsgericht – die von ihm aufgeworfene Frage der Zulässigkeit der Klage dahinstehen lassend3Wegen der unterschiedlichen Rechtskraftwirkung eines die Klage als unzulässig bzw. als unbegründet abweisenden Urteils ist dies regelmäßig unzulässig; vgl. W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, Vorb. § 40 Rdnr. 10Wegen der unterschiedlichen Rechtskraftwirkung eines die Klage als unzulässig bzw. als unbegründet abweisenden Urteils ist dies regelmäßig unzulässig; vgl. W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, Vorb. § 40 Rdnr. 10 – im Weiteren davon ausgegangen, die von der Klägerin beantragte Erlaubnis sei auf der Grundlage sowohl straßenrechtlicher als auch straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom Beklagten ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Auch dem kann nicht gefolgt werden.
1. Das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern zu gewerblichen Zwecken im öffentlichen Straßenraum oder unmittelbar an diesen angrenzend ist eine Sondernutzung im Sinne des § 18 SStrG. Sie geht über den Gemeingebrauch hinaus (§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 SStrG) und bedarf in der Regel der Erlaubnis der Straßenbaubehörde (§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SStrG). Der Begriff der Straße, deren Benutzung über den Gemeingebrauch hinaus nach § 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG regelmäßig die Erlaubnispflicht auslöst, ist nach § 2 SStrG weit gefasst, insbesondere umfasst er die Straßen und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind (§ 2 Abs. 1 SStrG).
2. Die streitgegenständliche Nutzung in Form des Aufstellens jeweils eines Altkleidersammelcontainers neben den bereits vorhandenen Altglascontainern bedürfte nach § 18 Abs. 1 Satz 2, Abs. 7 Satz 1 SStrG keiner Erlaubnis der Straßenbaubehörde, wenn für die beabsichtigte Benutzung eine Ausnahmegenehmigung oder eine Erlaubnis nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung erforderlich ist. Zu Unrecht hat der Beklagte die Voraussetzungen dieser Vorschrift als gegeben erachtet und den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis in einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO umgedeutet. Die dem zugrunde liegende Prämisse des Beklagten, das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers neben mehreren bereits vorhandenen Altglascontainern kollidiere mit dem Verbot, Hindernisse auf die Straße zu bringen (§ 32 Abs. 1 StVO), ist offensichtlich rechtsfehlerhaft.
§ 18 Abs. 1 Satz 2, Abs. 7 Satz 1 SStrG dient – ebenso wie die entsprechende Regelung in § 8 Abs. 6 Satz 1 FStrG und verschiedene andere im Wesentlichen gleichlautende Landesgesetze4§ 18 Abs. 3 StrG BR, § 16 Abs. 6 StrG BW, § 16 Abs. 7 StrG HE, § 41 Abs. 7 StrG RP, Art. 21 StrWG BY§ 18 Abs. 3 StrG BR, § 16 Abs. 6 StrG BW, § 16 Abs. 7 StrG HE, § 41 Abs. 7 StrG RP, Art. 21 StrWG BY – der Verfahrenskonzentration, indem sie im Interesse des Antragstellers verhindern soll, dass für einen einheitlichen Vorgang bei mehreren Behörden unterschiedliche Genehmigungen einzuholen sind.5Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 26 mit NachweisenGrupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 26 mit Nachweisen Die Vorschriften normieren eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass jede öffentlich-rechtliche Sondernutzung der Erlaubnis der Straßenbaubehörde bedarf, und sind daher eng auszulegen.6Sauthoff in Müller/Schulz, Kommentar zum FStrG, 2008, § 8 Rdnr. 69, unter Bezugnahme auf BayVGH, Beschluss vom 9.1.1995 – 8 CS 94.2966 –Sauthoff in Müller/Schulz, Kommentar zum FStrG, 2008, § 8 Rdnr. 69, unter Bezugnahme auf BayVGH, Beschluss vom 9.1.1995 – 8 CS 94.2966 – Eine Auslegung entsprechend der vom Beklagten vertretenen und letztlich darauf hinaus laufenden Auffassung, dass jedwede Sondernutzung, die mit der Verbringung eines Gegenstandes in den öffentlichen Straßenraum im Sinne des straßenrechtlich weitgefassten Straßenbegriffs einhergeht, den Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO erfüllte, ließe einer Anwendung des § 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG kaum noch Raum und wäre mit dem Gesetzeszweck ersichtlich nicht vereinbar.
§ 32 Abs. 1 Satz 1 StVO setzt voraus, dass durch die auf die Straße verbrachten Gegenstände „der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann“. Die Abgrenzung der verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung von der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis ist danach vorzunehmen, ob es im Schwerpunkt um die Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr geht oder ob einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) begegnet werden soll.7so überzeugend: VGH Baden-Württemberg – Urteil vom 11.3.2005 – 5 S 2421/03 –, juris, Rdnr. 25so überzeugend: VGH Baden-Württemberg – Urteil vom 11.3.2005 – 5 S 2421/03 –, juris, Rdnr. 25 Dabei ist maßgeblich in den Blick zu nehmen, dass die genannte straßenverkehrsrechtliche Verbotsnorm die Möglichkeit einer Gefährdung oder Erschwerung des Straßenverkehrs voraussetzt.8Hessischer VGH, Urteil vom 21.9.1993 – 2 UE 3583/19 –, juris, Rdnr. 26Hessischer VGH, Urteil vom 21.9.1993 – 2 UE 3583/19 –, juris, Rdnr. 26 Demgegenüber regelt § 18 SStrG das Spannungsverhältnis zwischen einem widmungsgemäßen Gemeingebrauch und dem Anliegen, den Straßenraum zu politischen, künstlerischen, gewerblichen oder anderen Betätigungen zu nutzen.
Dies zugrunde legend kann fallbezogen die Möglichkeit einer Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs im Sinne des § 32 StVO dadurch, dass an für die Entsorgung von Glasabfällen mittels Sammelcontainern vorgesehenen, im Randbereich des öffentlichen Straßenraums befindlichen Plätzen neben den bereits vorhandenen Containern zusätzlich ein weiterer Container mit einer Aufstandsfläche von wenig mehr als 1 m² aufgestellt wird, nicht ernsthaft angenommen werden. Mit Recht weist die Klägerin insoweit darauf hin, dass der Beklagte eine durch die Altglascontainer bedingte Gefährdung oder Erschwerung des Straßenverkehrs offensichtlich entweder als nicht gegeben oder hinnehmbar ansieht. Die Annahme, das Hinzutreten eines Altkleidersammelcontainers könnte eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs erstmals herbeiführen oder signifikant erhöhen, ist in keiner Weise nachvollziehbar begründet.
Hiervon ausgehend betrifft das Begehren der Klägerin im Kern und im Schwerpunkt die Überschreitung des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs, nicht aber eine nur im Wege einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 (Nr. 8) StVO tolerierbare Beeinträchtigung des Straßenverkehrs im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO.
3. Der Beklagte hat demgemäß den von der Klägerin zutreffend auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG gerichteten Antrag rechtsfehlerhaft in einen solchen auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO umgedeutet.
3.1 Dies zugrunde gelegt ist bereits fraglich, ob der Beklagte ausgehend von seiner fehlerhaften Prämisse, insbesondere der Möglichkeit einer nicht unerheblichen Beeinträchtigung des Straßenverkehrs, das ihm in § 18 SStrG eingeräumte Ermessen9siehe hierzu: Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 8siehe hierzu: Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 8 überhaupt rechtsfehlerfrei ausüben konnte. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist gemäß § 40 SVwVfG entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuüben, wobei die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens beschränkt.
Zwar steht auch die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO im Ermessen der insoweit zuständigen Straßenverkehrsbehörde. Die der erstinstanzlichen Entscheidung zugrunde liegende Annahme, als Folge hiervon komme es letztlich nicht darauf an, ob der Ermessensentscheidung § 18 SStrG oder § 46 Abs. 1 StVO zugrunde gelegt werde, geht gleichwohl fehl.
Dies folgt bereits daraus, dass beide Vorschriften unterschiedliche Regelungsziele verfolgen und demgemäß die einer Entscheidung über eine Sondernutzungserlaubnis/Ausnahmegenehmigung zugrunde zu legenden Ermessenskriterien nicht deckungsgleich sind. Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Mit dem Straßenverkehrsrecht sollen Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleistet werden. Es hat ordnungsrechtliche Funktion und dient der Abwehr von typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen oder durch Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des Straßen- und Wegerechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr durch Widmung zu regeln. In diesem Zusammenhang befasst es sich unter anderem mit der Abgrenzung von Gemeingebrauch zur Sondernutzung.10VGH Baden-Württemberg Urteil vom 11.3.2005 – 5 S 2421/03 –, juris, Rdnr. 25VGH Baden-Württemberg Urteil vom 11.3.2005 – 5 S 2421/03 –, juris, Rdnr. 25 Wenngleich die Straßenbaubehörde im Rahmen ihrer Entscheidung über eine Sondernutzungserlaubnis auch die Erfordernisse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Erwägungen einzubeziehen hat – mit Rücksicht darauf, dass eine mit der beantragten Sondernutzungserlaubnis einhergehende nicht unerhebliche Beeinträchtigung des Straßenverkehrs gemäß § 18 Abs. 7 SStrG (bzw. § 8 Abs. 6 FStrG) zu einem Zuständigkeitswechsel hin zu der Straßenverkehrsbehörde führen würde, kommt diesem Gesichtspunkt allerdings eher geringere Bedeutung zu –, sind bei der Entscheidung nach § 18 Abs. 1 SStrG in erster Linie die sich aus der Wahrnehmung der Straßenbaulast ergebenden wegerechtlichen Belange, also vor allem die Erhaltung der Straßensubstanz und Straßenbaumaßnahmen sowie das Ausmaß der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs durch die beabsichtigte Sondernutzung in den Blick zu nehmen.11Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 17Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 17
Hinzu tritt, dass schon die Bezeichnung der vom Beklagten in Betracht gezogenen Erlaubnis nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO „Ausnahmegenehmigung“ impliziert, dass eine Erlaubnis zu einem Verhalten, welches den Straßenverkehr potenziell gefährdet oder erschwert (§ 32 Abs. 1 StVO), lediglich ausnahmsweise – also in engen Grenzen – in Betracht kommt, während straßenrechtlichen Sondernutzungen, insbesondere wenn sie – wie hier mit Blick auf die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG – der Verwirklichung eines Grundrechts dienen, faktisch und rechtlich eine wesentlich größere Bedeutung zukommt.12Vgl. Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 9Vgl. Grupp in Marschall, Kommentar zum Bundesfernstraßengesetz, 6. Aufl., § 8 Rdnr. 9
3.2 Ob die Ablehnungsentscheidung des Beklagten mit Rücksicht auf die zugrunde gelegte falsche Rechtsgrundlage und deren unterschiedliche Wesensmerkmale schon im Ansatz hinter den Anforderungen an eine rechtskonforme Ermessensausübung zurückbleibt – wird bereits mit der einschlägigen Rechtsgrundlage der Zweck der Ermächtigung verkannt, ist es schwerlich möglich, von dem gesetzlich eingeräumten Ermessen gemäß § 40 SVwVfG in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch zu machen –, kann letztlich dahinstehen. Denn jedenfalls hat der Beklagte ausgehend vom Prüfungsprogramm des § 18 SStrG in seine Ermessenserwägungen Gesichtspunkte eingestellt, die nicht bzw. nicht mit dem ihnen zuerkannten Gewicht hätten berücksichtigt werden dürfen, während er Belangen der Klägerin, nicht das erforderliche Gewicht beigemessen hat. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass sich die Ermessensentscheidung an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren muss und die Behörde dabei nicht aus dem Blick verlieren darf, dass die Nutzung der Straße selten Selbstzweck ist, der Zweck öffentlicher Straßen sich insbesondere nicht in der Ermöglichung der Fortbewegung erschöpft13BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, Rdnr. 32BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, Rdnr. 32, sondern eine dienende Funktion für die politischen, künstlerischen, privaten – auch die gewerblichen – und anderen Betätigungen hat, die ihrerseits – wie die gewerbliche Betätigung nach Art. 12 Abs. 1 GG – grundrechtlich geschützt sein können, was dem Nutzungsinteresse je nach seinem Gewicht und dem Maß des Angewiesenseins Bedeutung bei der Abwägung der divergierenden und konfligierenden Belange verleiht.14OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 37 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, sowie Beschluss vom 22.12.1976 – 1 BvR 279/76 –, juris (Leitsatz)OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 37 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, sowie Beschluss vom 22.12.1976 – 1 BvR 279/76 –, juris (Leitsatz)
3.2.1 Sowohl in seinem formlosen Schreiben vom 1.2.2016 als auch im angefochtenen Bescheid vom 7.3.2016 hat sich der Beklagte mit Billigung der Widerspruchsbehörde tragend darauf berufen, grundsätzlich keine Erlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum zu erteilen. Begründet hat er dies mit einem fehlenden Bedarf (Schreiben vom 1.2.2016) sowie im angefochtenen Bescheid zusätzlich im Wesentlichen mit drohender Beeinträchtigung des Stadtbildes durch Vermüllung und damit einhergehender Belastung des städtischen Haushalts durch Personal-, Sach- und Abfallbeseitigungskosten.
Dies vermag die getroffene Entscheidung nicht zu rechtfertigen. Das Vorgehen des Beklagten spricht vielmehr mit Gewicht dafür, dass er als Ursprungsbehörde – die Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist eine Selbstverwaltungsangelegenheit, weshalb die Widerspruchsbehörde gemäß § 8 Abs. 2 AGVwGO auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt war und kein eigenes Ermessen ausüben konnte15Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rdnr. 23, sowie OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.6.1991 – 4 L 51/91 –, juris, Rdnr. 40Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rdnr. 23, sowie OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.6.1991 – 4 L 51/91 –, juris, Rdnr. 40 – unter Berufung auf eine gefestigte Verwaltungspraxis von vornherein ein Ermessen gar nicht betätigt hat.
Aus seinem formlosen Schreiben vom 1.2.2016 ergibt sich, dass der Beklagte unter Bezugnahme auf seine Verwaltungspraxis von vornherein und generell die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an gewerbliche Sammler nicht in Betracht gezogen hat. Die diesbezüglichen weiteren Ausführungen hierzu im angefochtenen Ablehnungsbescheid sowie im Widerspruchsbescheid setzen sich mit den konkreten Verhältnissen der von der Klägerin in den Blick genommenen Aufstellungsorte und dem Antrag der Klägerin nicht auseinander, vielmehr vermitteln sie den Eindruck einer Begründung der von ihm vorab generell getroffenen Entscheidung, Anträge wie den hier vorliegenden abzulehnen, was für sich genommen bereits zu einem Ermessensausfall und damit zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung führt.16OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28.3.2019 – 11 A 1166/16 –, juris, Rdnr. 73OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28.3.2019 – 11 A 1166/16 –, juris, Rdnr. 73
Der Vortrag der Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, ihrem Verständnis nach sei der Bescheid vom 7.3.2016 auf zwei tragende Ermessenserwägungen gestützt, nämlich die Vermeidung einer Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs (öffentliche Sicherheit der Allgemeinheit) sowie einer drohenden Vermüllung der Wertstoffinseln, und die generelle Ablehnung einer Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum sei sozusagen die Konsequenz dieser Erwägungen, steht bereits nicht im Einklang mit dem Aufbau und der Argumentation der Bescheidbegründung. Abgesehen hiervon wäre die angefochtene Entscheidung auch unter der Prämisse dieses Verständnisses rechtswidrig.
In diesem Zusammenhang ist zwar unschädlich, wenn die Behörde sich ermessenslenkende Richtlinien gibt und sich hieran (wenn auch nicht schematisch) im konkreten Einzelfall orientiert.17W.-R. Schenke/Ruthig in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rdnr. 10aW.-R. Schenke/Ruthig in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rdnr. 10a Kommunalrechtlich ist aber zu sehen, dass es sich bei der Entscheidung einer Kommune, eine bestimmte Art der Sondernutzung wie die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern in ihrem Gemeindegebiet im öffentlichen Verkehrsraum generell nicht zuzulassen, nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung (§ 59 Abs. 3 KSVG) handelt; vielmehr ist eine solche Entscheidung wegen ihres grundlegenden Charakters dem Rat vorbehalten.18OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2057/17 –, juris, Rdnrn. 48 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rdnr. 22OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2057/17 –, juris, Rdnrn. 48 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rdnr. 22 Dem Vortrag der Klägerin, fallbezogen fehle ein entsprechender Ratsbeschluss, ist die Klägerin – auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat – nicht entgegengetreten. Das Fehlen eines solchen Ratsbeschlusses ergibt sich im Übrigen aus der Klageerwiderung vom 29.8.2017, in welcher der Beklagte sich ausgehend von der irrigen Annahme, seine Entscheidungsbefugnis ergebe sich aus § 46 StVO, darauf beruft, er habe in einer der Stadt übertragenen Auftragsangelegenheit im Sinne von § 59 Abs. 4 KSVG gehandelt. Die Entscheidung des Beklagten ist daher tragend auf eine generelle Grundsatzentscheidung gestützt, der die Legitimation durch den Stadtrat fehlt und die daher kein ermessenserheblicher Gesichtspunkt ist.
3.2.2 Die Frage eines Ermessensausfalls kann indes letztlich dahinstehen, da die vom Beklagten weiter vorgebrachten Ermessenserwägungen ebenfalls nicht durchschlagen. Dies gilt zunächst, soweit der Beklagte sich auf einen fehlenden Bedarf beruft. Entsprechend dem eingangs aufgezeigten Zweck des § 18 SStrG hat sich die im Rahmen einer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erforderliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben.19Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 96Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 96 Hierzu zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (soweit diese nicht in einem die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde begründenden Maße beeinträchtigt sind), der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, also baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes).20OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 29OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 29
Der Bedarf an Altkleidersammelstellen als solcher weist demgegenüber keinerlei sachlichen Bezug zur Straße im straßenrechtlichen Sinne auf. Vielmehr stellt sich bereits die Frage, ob die Erwägung, im Stadtgebiet stehe bereits eine ausreichende Anzahl an Altkleidersammelbehältern zur Verfügung, sich nicht als eine primär abfallrechtliche Einschätzung und Bewertung der Entsorgungssituation darstellt, die zu treffen nicht in die Kompetenz der Straßenbehörde fallen würde.21OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.5.2017 – 7 LC 85/15 –, juris, Rdnr. 41OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.5.2017 – 7 LC 85/15 –, juris, Rdnr. 41 Die Behauptung mangelnden Bedarfs ist jedenfalls ihrem Inhalt nach straßenrechtlich kein tragfähiger Gesichtspunkt. In tatsächlicher Hinsicht widerstreitet ihm bereits der Vortrag des Beklagten, im Umfeld von Altkleidercontainern komme es immer wieder zur Vermüllung infolge abgestellter Kleidersäcke, da dies wohl eher einen nicht gedeckten Bedarf an zusätzlichen Containern signalisiert. Inwieweit ein Bedarf besteht oder nicht, dürfte sich auch in Bezug auf die Sammlung von Altkleidern über den Markt, also die Nachfrage, regeln. Kein Sammler wird dauerhaft Container unterhalten, die nicht befüllt werden. Soweit schließlich die Anzahl bereits vorhandener Sammelcontainer unter dem Aspekt der „Übermöblierung“ im Rahmen des § 18 SStrG von Relevanz sein kann22OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 39OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 39, zumal grundsätzlich gilt, dass Städte und Gemeinden kommunale Straßenflächen nicht für kommerzielle Zwecke einzelner Privater zur Verfügung stellen müssen23OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.5.2017 a.a.O., Rdnr. 42OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.5.2017 a.a.O., Rdnr. 42, bleibt Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten, was fallbezogen offensichtlich nicht geschehen ist (siehe hierzu unten).
Anhaltspunkte für eine drohende „Vermüllung“ bei Aufstellen jeweils eines Altkleidercontainers an den von der Klägerin in den Blick genommenen Aufstellungsstandorten sind nicht ersichtlich. Zum einen handelt es sich um Standorte, an denen bereits mehrere Altglascontainer bzw. – wie aus den von der Klägerin vorgelegten Lichtbildern ersichtlich – Altpapiercontainer vorgehalten werden. Die Klägerin beabsichtigt demgegenüber die Aufstellung lediglich eines Containers für Altkleider. Dass es an derartigen Standorten – die Akte des Widerspruchsverfahrens enthält dies beispielhaft belegende Fotos – zu Verunreinigungen durch illegale Ablagerungen kommen kann, ist gerichtsbekannt. In erster Linie verantwortlich hierfür dürfte eine nicht bedarfsgerechte Leerung der Container sein. Jedenfalls handelt es sich bei diesem vom Beklagten als Ablehnungsgrund angeführten Problem nicht spezifisch um ein solches von Altkleidercontainern. Im Übrigen hat die Klägerin bereits in ihrem Antrag auf ihre Praxis hingewiesen, die Sammelcontainer wöchentlich mindestens einmal – bei Bedarf zusätzlich kurzfristig binnen ein bis zwei Tagen – anzufahren und zu entleeren sowie verunreinigte Container zu reinigen und außerhalb der Container abgelagerte Alttextilien zu beseitigen. Ein behördlicher Überwachungsaufwand fällt wegen der bereits vorhandenen Altglas- und Altpapiercontainer ohnehin an. Dass dieser sich wegen eines weiteren Containers wesentlich erhöhen würde, ist nicht nachvollziehbar.24Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 46Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 46 Hinzu kommt – hierauf weist die Klägerin mit Recht hin –, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Erwägung gebietet, die Gewährleistung der Sauberkeit auf andere Weise sicherzustellen als durch Ablehnung der begehrten Sondernutzungserlaubnis. „Insoweit kommen Auflagen oder Bedingungen in Betracht, die die gewünschte Reinigung und Sauberhaltung auch gewährleisten, wenn mehrere Abfallsammler Sondernutzungserlaubnisse für benachbarte Stellplätze erhalten, wie etwa die Übernahme der Reinigung durch einen der Erlaubnisinhaber oder die gemeinsame Beauftragung eines Serviceunternehmens mit der Reinigung der Fläche durch alle Containeraufsteller (‚Poolbildung‘) oder die Erhebung kostendeckender Sondernutzungsgebühren im Falle der Eigenbeauftragung einer Reinigungsfirma durch die Straßenbehörde.“25so zutreffend: OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 a.a.O., juris-Rdnr. 45so zutreffend: OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 a.a.O., juris-Rdnr. 45
Ferner ist fallbezogen nicht erkennbar, inwieweit Belange des Straßen- und Stadtbildes, also baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes) der von der Klägerin begehrten Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen jeweils eines weiteren Containers auf bereits vorhandenen Sammelplätzen entgegenstehen sollten. In tatsächlicher Hinsicht finden sich keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass hierdurch das jeweilige Straßen- bzw. Platzbild wesentlich verändert würde. Den von der Klägerin in erster Instanz vorgelegten Lichtbildern ist eher das Gegenteil zu entnehmen. In rechtlicher Hinsicht würde die Berücksichtigung entsprechender Belange – wie schon angesprochen – voraussetzen, dass ihnen ein konkretes, vom Rat beschlossenes Gestaltungskonzept der Kommune zugrunde liegt.26OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.12.2014 – 1 A 10294/14 –, jurisOVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.12.2014 – 1 A 10294/14 –, juris Hieran fehlt es wie bereits dargelegt.
Aus den vorstehend dargelegten Gründen stellt auch der Hinweis auf eine mögliche Gefährdung des ästhetischen Empfindens der Bürger keine die Ermessensentscheidung des Beklagten tragende Erwägung dar.
Hinsichtlich des Aspekts der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs ist im Widerspruchsbescheid unter Hinweis auf eine vermeintliche – aus der Anwendung des Straßenverkehrsrechts hergeleitete – Befugnis, eigene Zweckmäßigkeitserwägungen anstellen zu dürfen, ausgeführt, ein Problem könne dadurch entstehen, dass Verkehrsteilnehmer ihre Fahrzeuge notwendigerweise abstellen müssten, um an die Sammelcontainer zu gelangen. Es müsse befürchtet werden, dass durch das Bereiten „derartiger Hindernisse“ der ungehinderte Abfluss des Verkehrs nicht mehr gewährleistet sei und es bedingt durch diese neue Dynamik zu einer Erhöhung der Unfallzahlen kommen könne. Schließlich müsse auch befürchtet werden, dass sich Verkehrsteilnehmer „von den Containern und den sich vor diesen abspielenden Geschehnissen ablenken lassen“, was ebenfalls zu einer Erhöhung des Unfallrisikos führen könne. Diesen abstrakten, in keiner Weise auf die konkret in den Blick genommenen Aufstellungsorte abstellenden Überlegungen – den bei den Akten befindlichen Lichtbildern der Aufstellungsorte ist eine riskante Verkehrssituation nicht annähernd zu entnehmen – ist (abgesehen davon, dass das Entsorgen von Altkleidern in Containern nicht eben ein ablenkungsträchtiges Schauspiel sein dürfte) in der Sache entgegenzuhalten, dass der Beklagte auf den jeweiligen Flächen bereits mehrere Sammelcontainer zugelassen hat und dementsprechend selbst davon ausgegangen sein dürfte, dass Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs hierdurch nicht beeinträchtigt werden. Dass sich dies durch Hinzutreten eines weiteren Containers mit einer Aufstandsfläche von etwa 1 m² ändern könnte, ist weder nachvollziehbar dargelegt noch sonst erkennbar.
Ebenso wenig trägt die weitere von der Widerspruchsbehörde unter Überschreitung ihrer Kontrollbefugnis angestellte Erwägung, eine „Ausnahmegenehmigung“ – wie dargelegt geht es fallbezogen um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis – könnte über den Gleichbehandlungsgrundsatz eine ganze Reihe weiterer Containeraufstellungen zur Folge haben. Der Antrag der Klägerin beschränkt sich auf bereits existente Wertstoffsammelplätze. Zudem haben die Kommunen es – wie vorstehend bereits ausgeführt – in der Hand, durch Ratsbeschluss ein Gestaltungskonzept zu schaffen, in welchem auch das Aufstellen von Entsorgungscontainern und deren zahlenmäßige Begrenzung festgelegt werden können. Treffen für ein- und dieselbe Straßenfläche mehrere Anträge unterschiedlicher Nutzer zusammen, hat die Behörde eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen.27OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 64OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 64 Gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 SStrG darf die Sondernutzungserlaubnis ohnehin nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. Eine nicht beherrschbare Gefahr eines „Überschwemmens“ des öffentlichen Straßenraums mit Entsorgungscontainern besteht demnach nicht. Die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis muss – wie dargelegt – straßenbezogene Gründe haben. Dies verkennt das Verwaltungsgericht, wenn es unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 Abs. 1 GG Aufstellern von Altpapier- und Altglascontainern unter Hinweis auf die – zumal zwischenzeitlich außer Kraft getretene – Verpackungsverordnung und die Möglichkeit gewerblicher Sammler, ihre Container auf privaten Grundstücken aufzustellen, den Vorrang einräumt.
4. Die vom Verwaltungsgericht (ergebnislos) in den Raum gestellte Überlegung, einem Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags könne dessen Mangelhaftigkeit entgegenstehen, da die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis die genaue Angabe von „Art, Zweck und Aufstellungsort, gegebenenfalls Abmessungen und voraussichtliche Dauer der Sondernutzung“ im Antrag erfordere, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen. Dem von der Klägerin gestellten Erlaubnisantrag lassen sich all diese Angaben entnehmen. Dies gilt insbesondere bezüglich des Aufstellungsorts, der unter Angabe des jeweiligen Straßennamens mit „Altglassammelstellen, direkt an den dortigen Altglascontainern,“ hinreichend bestimmt bezeichnet und durch die in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vorgelegten Lichtbilder eindeutig konkretisiert worden ist. Dass der Umstand, dass die Klägerin insoweit nicht noch die exakten Koordinaten angegeben hat, keine Ablehnung ihres Antrags rechtfertigt, ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Begründung.
Im Weiteren steht dem Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags nicht entgegen, dass sich nach Bekunden des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die darin durch Angabe der Straßennamen bezeichneten Wertstoffinseln im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats gegenüber dem Zeitpunkt der Antragstellung in drei Fällen (Standort F-Straße um etwa 12 m, Standort E-Straße um etwa 50 m, sowie am Standort G-Straße) verschoben haben. Maßgeblich ist, dass die Wertstoffinseln als solche aufrechterhalten worden sind und aus Sicht des Beklagten ohne Weiteres erkennbar ist, dass die Klägerin im Bereich dieser Wertstoffinseln jeweils einen Altkleidersammelcontainer aufzustellen wünscht.
Fehl geht auch der abschließende Hinweis des Verwaltungsgerichts, es könne offen bleiben, ob die Klägerin überhaupt nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) berechtigt ist, gewerbliche Altkleidersammlungen durchzuführen. Zutreffend weist die Klägerin insoweit unter Hinweis auf die Rechtsprechung des OVG Niedersachsen28OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 51OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 51 darauf hin, dass die Straßenbehörde in aller Regel weder berechtigt noch verpflichtet ist, abfallrechtliche Prüfungen, für die ihr die Kompetenz fehlt, vorzunehmen. Im Übrigen ist der Beklagte dem Vortrag der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 16.5.2018, sie sei selbstverständlich im Besitz einer Sammlungsanzeige nach § 53 KrWG, nicht weiter entgegengetreten.
Der Berufung war nach alldem stattzugeben.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil sie von der Klägerin angesichts der Schwierigkeit der Sach- und Rechtslage für erforderlich gehalten werden durfte.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird aus den insoweit zutreffenden Gründen des erstinstanzlichen Urteils auch für das Berufungsverfahren auf 2.000,00 € festgesetzt.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 39 VwVfG
§ 39 SVwVfG
§ 46 StVO
§ 6 VerpackV
§ 53 KrWG
§ 32 StVO
§ 18 SStrG
§ 2 SStrG
§ 40 SVwVfG
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 1 SStrG
§ 32 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO
§ 18 Abs. 7 Satz 1 SStrG
§ 59 Abs. 4 KSVG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 SStrG
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 SStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG
§ 2 Abs. 1 SStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 2, Abs. 7 Satz 1 SStrG
§ 8 Abs. 6 Satz 1 FStrG
§ 18 Abs. 3 StrG
§ 16 Abs. 6 StrG
§ 16 Abs. 7 StrG
§ 41 Abs. 7 StrG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 StVO
§ 18 Abs. 7 SStrG
§ 8 Abs. 6 FStrG
§ 8 Abs. 2 AGVwGO
§ 59 Abs. 3 KSVG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 SStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 21 StrWG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 124/17
1 A 36/18
7 LB 194/11
3 C 7.13
1 B 1.18
4 B 41.13
10 LB 195/20
1 A 118/18
11 A 566/13
8 CS 94.29
5 S 2421/03
2 UE 3583/19
1 BvR 78/02
7 LB 58/16
1 BvR 279/76
8 S 716/01
4 L 51/91
11 A 1166/16
11 A 2057/17
11 A 2068/14
11 A 2627/18
7 LC 85/15
1 A 10294/14