Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-09, Aktenzeichen 9 K 933/16

Tenor:
Soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt.
Auf die Klage der Kläger zu 1., 3., 4. und 5. wird festgestellt, dass die Weigerung des Beklagten, in der Gemeinderatssitzung vom 07.12.2015 den von Gemeinderat Dr. XXX formulierten Antrag zur Flüchtlingsunterbringung zu behandeln und eine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen, rechtswidrig war.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Gerichtskosten tragen die Kläger zu 1.,3., 4. und 5. jeweils zu 3/28, der Kläger zu 2., die Klägerinnen zu 6. und 7. und der Beklagte jeweils zu einem Siebtel. Die außergerichtlichen Kosten der Kläger zu 1.,3.,4. und 5. trägt der Beklagte jeweils zu einem Viertel. Die außergerichtlichen Kosten des Beklagten tragen die Kläger zu 1., 3., 4. und 5. jeweils zu 3/28, der Kläger zu 2. und die Klägerinnen zu 6. und 7. jeweils zu einem Siebtel. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Tatbestand:
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Die Kläger sind Mitglieder des Gemeinderats der Gemeinde XXX. Die Kläger zu 1., 2., 3., 4. und 5. gehören der siebenköpfigen CDU-Fraktion an, die Klägerinnen zu 6. und 7. bilden zusammen die Fraktion „Mensch und Umwelt“. Sie begehren in ihrer Eigenschaft als Gemeinderäte die Feststellung, dass mehrere Maßnahmen des beklagten Bürgermeisters rechtswidrig waren.
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Die Kläger wenden sich zum einen gegen die Weigerung des Beklagten, in einer vergangenen Sitzung des Gemeinderats über einen bestimmten Standort zur Flüchtlingsunterbringung im Gemeindegebiet beraten und beschließen zu lassen. Der Gemeinderat hatte in seiner Sitzung vom 27.07.2015 beschlossen, die Verwaltung zu beauftragen, geeignete Grundstücke und Immobilien zur Unterbringung von Flüchtlingen im Gemeindegebiet zu suchen und dem Gemeinderat in der nächsten Sitzung Standorte zu empfehlen. In der Sitzung des Gemeinderats vom 21.09.2015 wurden die aus Sicht der Verwaltung für die Flüchtlingsunterbringung infrage kommenden Standorte vorgestellt. Darunter waren auch die Flurstücke 4765 bis 4769 am Ortseingang von Bilfingen, auf denen bereits die Errichtung eines Feuerwehrhauses geplant war (im Folgenden: Feuerwehrstandort). Von den zehn aus Sicht der Verwaltung geeigneten Standorten wurden vier zur Abstimmung des Gemeinderats gestellt und hinsichtlich zweier Standorte ein positiver Beschluss gefasst. Der Feuerwehrstandort wurde nicht zur Abstimmung gestellt. Im Zeitraum vom 16.11.2015 bis 18.11.2015 gingen bei der Gemeinde Kämpfelbach aus der Mitte des Gemeinderats weitere Standortvorschläge ein, eingereicht unter anderem von den Klägern zu 1., 2., 3. und der Klägerin zu 6. Zwei der eingereichten Vorschläge waren allerdings bereits in der Sitzung vom 21.09.2015 vorgestellt worden. So schlug der Kläger zu 1. mit E-Mail vom 17.11.2015 den bereits damals vorgestellten Feuerwehrstandort vor. Die Tagesordnung für die Sitzung des Gemeinderats am 07.12.2015 sah daraufhin unter dem Tagesordnungspunkt 2 „Flüchtlingsunterbringung, Beratung und Beschlussfassung“ vor, zunächst die von den Gemeinderäten vorgeschlagenen neuen Asylstandorte bekanntzugeben (Buchst. a), dann das weitere Vorgehen bei den Asylstandorten festzulegen (Buchst. b) und schließlich über die Behandlung der Bauanträge des Landratsamts Enzkreis zu entscheiden (Buchst. c). In der diesem Tagesordnungspunkt zugrunde liegenden Sitzungsvorlage (Nr. 16/71/2015) waren alle Standortvorschläge, die im Zeitraum vom 16.11.2015 bis 18.11.2015 bei der Gemeinde Kämpfelbach eingegangen waren, enthalten. Am Ende der Sitzungsvorlage wird ausgeführt, dass der Gemeinderat nach Wertung und abschließender Prüfung seiner ab dem 16.11.2015 bei der Gemeindeverwaltung eingereichten Standorte eine Entscheidung über das weitere Vorgehen herbeizuführen habe. Als „Beschlussvorschlag“ wird formuliert: „Das Gremium beschließt das weitere Vorgehen“. In der Sitzung vom 07.12.2015 wurde laut Niederschrift eingangs ein Sachvortrag über alle in der Sitzungsvorlage erwähnten Standorte gehalten, vom Beklagten wurden jedoch nur die 19 Standorte zur Abstimmung gestellt, die noch nicht in der Sitzung vom 21.09.2015 vorgestellt worden waren. Im Nachgang zu diesen Abstimmungen verlas Gemeinderat Dr. XXX laut Sitzungsniederschrift eine Stellungnahme, in der es - auszugsweise - heißt:
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„Die von mir nun vorgetragenen Stellungnahmen zu diesem Tagesordnungspunkt sind gemeinsam mit weiteren Gemeinderäten über die Fraktionsgrenzen hinweg erarbeitet worden. Ich spreche folglich auch im Namen folgender hierbei beteiligter Gemeinderäte: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX und XXX. … Da gemäß der Sitzungsvorlage der Gemeinderat das weitere Vorgehen herbeizuführen hat, schlagen wir vor, dass die Gemeindeverwaltung das Land-ratsamt beauftragt, einen Bauantrag über eine Wohncontaineranlage für asylsuchende Menschen am Standort XXX (angedachtes Gelände für gemeinsames Feuerwehrgebäude) zu stellen. Dieser kann dann in einer Sondersitzung des Gemeinderats zeitnah genehmigt werden. ...“
4
Ausweislich der Sitzungsniederschrift kam es aufgrund des in der Stellungnahme enthaltenen Vorschlags, den geplanten Feuerwehrstandort als Platz für eine Wohncontaineranlage zur Verfügung zu stellen und das Landratsamt zu beauftragen, einen entsprechenden Bauantrag zu stellen, im Gremium zu einer kontroversen Diskussion. Der Beklagte führte der Niederschrift zufolge aus, dass über den Feuerwehrstandort sowie einen weiteren Standort in der heutigen Sitzung kein weiterer Beschluss gefasst werden könne, da diese Standorte bereits Teil des Beschlusses vom 21.09.2015 gewesen seien. Der Gemeinderat könne nicht innerhalb von sechs Monaten ein- und dasselbe Thema (Standort) auf die Tagesordnung setzen und darüber Beschluss fassen.
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Zum anderen rügen die Kläger die verspätete Zuleitung von Sitzungsniederschriften. Die Sitzungsniederschriften der öffentlichen Gemeinderatssitzungen vom 02.02.2015, 23.02.2015, 23.03.2015, 11.05.2015, 17.06.2015 und 27.07.2015 wurden zwischen knapp fünf Monaten und bis zu neuneinhalb Monaten später den Gemeinderäten zur Kenntnis gebracht.
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Schließlich wenden sich die Kläger gegen Eilentscheidungen des Beklagten. Am 30.07.2014 entschied der Beklagte, Personalcomputer für die XXX zum Preis von 7.078,12 EUR und eine Küche, Möbel und Spielsachen für die Ausstattung des Kindertreffs e.V. zu einem Preis von insgesamt 70.199,28 EUR zu erwerben. Der Beklagte unterrichtete den Gemeinderat in seiner Sitzung vom 15.09.2014 über diese beiden Entscheidungen.
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Die Kläger haben am 04.03.2016 Klage erhoben. Ihr ursprüngliches weiteres Begehren festzustellen, dass das Zurverfügungstellen des Grundstücks mit der Flurstücksnummer 4477 für einen Asylstandort an den Landkreis Enzkreis durch den Beklagten rechtswidrig war, haben die Kläger zurückgenommen. Nach in der mündlichen Verhandlung erfolgter Rücknahme des Klageantrags Ziffer 1 durch den Kläger zu 2. beantragen die Kläger zu 1. und 3. bis 7.,
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1.festzustellen, dass die Weigerung des Beklagten, in der Gemeinderatssitzung vom 07.12.2015 den von Gemeinderat Dr. XXX formulierten Antrag zur Flüchtlingsunterbringung zu behandeln und eine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen, rechtswidrig war;
1.
festzustellen, dass die Weigerung des Beklagten, in der Gemeinderatssitzung vom 07.12.2015 den von Gemeinderat Dr. XXX formulierten Antrag zur Flüchtlingsunterbringung zu behandeln und eine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen, rechtswidrig war;
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Sämtliche Kläger beantragen,
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2.festzustellen, dass es rechtswidrig war, die Sitzungsniederschriften des Gemeinderats vom 02.02.2015, 23.02.2015, 23.03.2015, 11.05.2015, 17.06.2015 und 27.07.2015 ihnen jeweils mehr als fünf Monate später zur Kenntnis zu bringen;
2.
festzustellen, dass es rechtswidrig war, die Sitzungsniederschriften des Gemeinderats vom 02.02.2015, 23.02.2015, 23.03.2015, 11.05.2015, 17.06.2015 und 27.07.2015 ihnen jeweils mehr als fünf Monate später zur Kenntnis zu bringen;
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3.festzustellen, dass die Eilentscheidungen des Beklagten hinsichtlich des Kaufs von Personalcomputern für die XXX und hinsichtlich des Kaufs von Ausstattung für den Kindertreff e.V., über die der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 15.09.2014 unterrichtet wurde, rechtswidrig waren.
3.
festzustellen, dass die Eilentscheidungen des Beklagten hinsichtlich des Kaufs von Personalcomputern für die XXX und hinsichtlich des Kaufs von Ausstattung für den Kindertreff e.V., über die der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 15.09.2014 unterrichtet wurde, rechtswidrig waren.
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Zur Begründung des Klageantrags Ziffer 1 führen sie aus, dass der geplante Feuerwehrstandort schon nicht Gegenstand der Abstimmung am 21.09.2015 gewesen sei und insoweit keine Bindungswirkung habe entstehen können. Selbst wenn man davon ausginge, dass dieser Standort durch den Beschluss vom 21.09.2015 ausgeschlossen worden wäre, so wäre die Weigerung des Beklagten, über diesen Standort in der Sitzung am 07.12.2015 abstimmen zu lassen, dennoch aus mehreren Gründen rechtswidrig. Der Tagesordnungspunkt 2 sei so gefasst gewesen, dass es möglich gewesen sei, Anträge zu allen Standorten zu stellen, auch ausgeschiedene Standorte neu aufzurufen oder neue Standorte einzubringen. Der Beklagte habe zudem verkannt, dass die Sperrwirkung des § 34 Abs. 1 Satz 6 GemO für ihn nicht gelte und infolgedessen das ihm zustehende Ermessen, ob er einen Verhandlungsgegenstand auf die Tagesordnung des Gemeinderats nehme, fehlerhaft ausgeübt. Im Übrigen sei eine Bindung der Gemeinderäte an den Beschluss vom 21.09.2015 noch nicht eingetreten, da dieser noch nicht vollzogen worden sei. Zur Begründung des Klageantrags Ziffer 2 tragen die Kläger vor, dass jeder einzelne Gemeinderat einen Anspruch darauf habe, dass die Vorschrift des § 38 Abs. 2 GemO eingehalten werde, auch wenn es sich dabei um eine bloße Ordnungsvorschrift handele. Andernfalls könnte ihr Sinn, den Gemeinderäten eine zeitnahe Inhaltskontrolle der Niederschrift zu ermöglichen, nicht erreicht werden. Jeder Gemeinderat habe das Recht, Einwendungen gegen die Niederschrift zu erheben. Daher sei bei einer Nichteinhaltung der Ordnungsvorschrift jeder einzelne Gemeinderat betroffen. Der Hinweis des Beklagten, dass ihm der Gemeinderat keine angemessene Personalausstattung zugebilligt habe, sei unbeachtlich. Der Beklagte habe nicht nachgewiesen, dass die mangelhafte Personalausstattung ursächlich für die späte Herstellung der Niederschriften gewesen sei. Zur Begründung des Klageantrags Ziffer 3 wird ausgeführt, dass das Gericht zu prüfen habe, ob die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg aus dem Jahr 1992, wonach eine Eilentscheidung des Bürgermeisters grundsätzlich nur vom Gemeinderat als solchem, nicht aber von einzelnen Mitgliedern des Gemeinderats angegriffen werden könne, heute noch Gültigkeit habe.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt vor, die Klagen seien mangels Klagebefugnis sämtlich unzulässig. Bezüglich des Klageantrags Ziffer 1 könnten die Kläger vorliegend aus § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO kein organschaftliches Recht ableiten. Es sei schon fraglich, ob die Stellungnahme in der Sitzung vom 07.12.2015 überhaupt als Antrag im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO zu werten sei. Der Kläger zu 2. und die Klägerinnen zu 6. und 7. hätten jedenfalls einen solchen Antrag nicht gestellt, da sie sich der Stellungnahme nicht angeschlossen hätten und auch sonst keinen Antrag gestellt hätten. Überdies sei das organschaftliche Recht aus § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO nach § 34 Abs. 1 Satz 6 GemO nicht entstanden, weil der gleiche Verhandlungsgegenstand bereits innerhalb der letzten sechs Monate behandelt worden sei. Der Gemeinderat habe nämlich in der Gemeinderatssitzung vom 21.09.2015 über den Feuerwehrstandort als potentiellen Standort für eine Flüchtlingsunterkunft diskutiert. § 34 Abs. 1 Satz 6 GemO lasse eine „Behandlung“ des Verhandlungsgegenstandes genügen. Eine Beschlussfassung müsse nicht erfolgen. Im Übrigen sei eine Beschlussfassung erfolgt, da der Gemeinderat aus der Vielzahl der möglichen Standorte für Flüchtlingsunterkünfte eine Auswahl und Reihenfolge beschlossen habe. Im Umkehrschluss seien die übrigen Standorte, so auch der Standort für das geplante Feuerwehrhaus, ausgeschlossen worden. Innerhalb dieses Sechsmonatszeitraums bestehe auch kein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Außerdem sei die Nichtbehandlung dieses Verhandlungsgegenstandes in der Sitzung vom 07.12.2015 eine ermessensfehlerfreie Entscheidung gewesen. Den anderen Gemeinderatsmitgliedern hätte wegen der gemeindepolitischen Brisanz des Entfalls der Flächen für das zentrale Feuerwehrhaus Gelegenheit zur internen Vorberatung gegeben werden müssen. Zudem sei in der Sitzung bereits der Feuerwehrbedarfsplan verabschiedet gewesen. Überdies hätten zuvor rechtliche Informationen über die Auswirkungen auf die Zweckvereinbarungen mit den ehemaligen Grundstückseigentümern des geplanten Feuerwehrstandorts zusammengetragen werden müssen, um allen Mitgliedern des Gemeinderats eine Entscheidung auf sachgerechter Grundlage zu ermöglichen. Außerdem könne aus § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO kein Anspruch darauf abgeleitet werden, dass der Verhandlungsgegenstand noch in der gleichen Sitzung auf die Tagesordnung gesetzt werde. Er habe bewusst an der Beschlusslage nicht rütteln wollen. Der Feuerwehrstandort sei auch nicht von der Tagesordnung für die Sitzung am 07.12.2015 umfasst gewesen. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut des Tagesordnungspunkts 2 Buchst. a) „Bekanntgabe der von den Gemeinderäten vorgeschlagenen neuen Asylstandorte“ und der Sitzungsvorlage, die hervorhebe, dass der Feuerwehrstandort bereits in der Sitzung vom 21.09.2015 behandelt worden sei. Eine Beschlussfassung über die bereits behandelten Asylstandorte wäre eine Überraschung gewesen. Außerdem verstieße die Stellungnahme, sollte sie als Antrag auszulegen sein, gegen § 20 Abs. 1 und Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat. Zudem sei zum Zeitpunkt der Stellungnahme der Bedarf des Landratsamts an Flüchtlingsunterkünften bereits gedeckt gewesen, und die entsprechenden Baugesuche des Landratsamts seien durch das gemeindliche Einvernehmen bereits umsetzbar gewesen, wohingegen ein Baugesuch für den Feuerwehrstandort noch nicht einmal skizziert gewesen sei. Schließlich wäre ein Beschluss über den Feuerwehrstandort als Flüchtlingsunterkunft aufgrund der Zweckbindung der Gemeinde beim Erwerb der Flurstücke rechtswidrig, so dass er einem solchen Beschluss hätte widersprechen müssen und die Kommunalaufsicht einen solchen Beschluss hätte beanstanden können. Bezüglich des Klageantrags Ziffer 2 begründe § 38 Abs. 2 GemO als bloße Ordnungsvorschrift keine organschaftlichen Rechte einzelner Gemeinderatsmitglieder. Die organschaftlichen Rechte der Gemeinderatsmitglieder seien bereits während der Gemeinderatssitzung ausgeübt worden. Auch bei einer verspäteten Erstellung könnten die Kläger immer noch ihre Kontrolle über § 24 GemO ausüben. Selbst aus inhaltlichen Einwendungen gegen die Sitzungsniederschrift könne ein Gemeinderatsmitglied keine organschaftlichen Rechte ableiten. Wenn man § 38 Abs. 2 GemO nicht als bloße Ordnungsvorschrift einstufte, stünden daraus abgeleitete organschaftliche Rechte allenfalls dem Gemeinderat als Gesamtorgan zu. Zudem sei es vorliegend von Seiten der Kläger rechtsmissbräuchlich, die Nichteinhaltung der Monatsfrist zu rügen, weil sie durch ihr eigenes Verhalten bewirkt hätten, dass die Monatsfrist nicht habe eingehalten werden können. Bereits seit dem Jahr 2014 betrage die Personaldeckung nur ca. 65 %. Insbesondere die CDU-Fraktion und hier klagende Gemeinderäte hätten die Besetzung geschaffener Stellen durch Vertagungsanträge über ein Jahr lang bis Anfang 2016 verhindert, obgleich dieser unzulängliche Zustand mehrfach nachdrücklich von ihm angeprangert worden sei. Es sei in dieser Situation auch offensichtlich, dass die unzureichende Personalausstattung ursächlich für die späte Herstellung der Sitzungsniederschriften sei. Schließlich sei auch der Klageantrag Ziffer 3 unzulässig, da organschaftliche Rechte des einzelnen Gemeinderatsmitglieds bei der Ausübung des Eilentscheidungsrechts nach § 43 Abs. 4 GemO nicht unmittelbar betroffen würden. Im Übrigen müsse er nicht auf sein Eilentscheidungsrecht abstellen, da ihm gemäß § 6 Abs. 2 Ziffer 2.1 der Hauptsatzung die Bewirtschaftung der Mittel nach dem Haushaltsplan bis zum Betrag von 20.000,00 EUR dauernd übertragen sei. Die Anschaffungen für die Ausstattung des Kindertreffs e.V. seien davon umfasst.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze und die der Kammer vorliegenden Verfahrensvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Soweit die Klagen zurückgenommen wurden, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGOeinzustellen.
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Im Übrigen haben die Klagen überwiegend keinen Erfolg. Der Klageantrag Ziffer 1 ist hinsichtlich der Kläger zu 1., 3., 4. und 5. zulässig und begründet. Hinsichtlich der Klägerinnen zu 6. und 7. ist er dagegen unzulässig (dazu unter 1.). Die Klageanträge Ziffer 2 und Ziffer 3 sind jeweils insgesamt unzulässig (dazu unter 2. und 3.).
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1. Der Klageantrag Ziffer 1 ist als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit statthaft, da die Kläger geltend machen, der Beklagte sei verpflichtet gewesen, in der Gemeinderatssitzung vom 07.12.2015 den von Gemeinderat Dr. XXX formulierten Antrag zur Flüchtlingsunterbringung zu behandeln und eine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen. Durch seine Weigerung, so zu verfahren, habe er die ihnen als Gemeinderäten zustehenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzt. Damit begehren sie die Feststellung des Bestehens eines konkreten organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe, die mit der kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage verfolgt werden kann. Die Kläger zu 1., 3., 4. und 5. sind insoweit auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO entspr.; zu diesem Erfordernis vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.12.1988 - 7 B 208/87 -, NVwZ 1989, 470; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, NVwZ-RR 1990, 369), da sie sich dem Vorbringen von Gemeinderat Dr. XXX angeschlossen haben. Es erscheint infolge dieses Anschlusses zumindest als möglich, dass sie aufgrund des ihnen als Gemeinderäten zustehenden Antragsrechts einen Anspruch auf Behandlung des Feuerwehrstandorts und Beschlussfassung in der Sitzung vom 07.12.2015 hatten. Die Klägerinnen zu 6. und 7. sind dagegen hinsichtlich des Klageantrags Ziffer 1 nicht klagebefugt, da sie sich dem Vorbringen von Gemeinderat Dr. XXX nicht angeschlossen und auch keinen eigenen Antrag gestellt haben. Eine Verletzung ihres eigenen Antragsrechts erscheint damit nicht als möglich. Es genügt nicht, dass sie das Vorbringen von Gemeinderat Dr. XXX nur inhaltlich befürwortet haben. Die Kläger zu 1., 3., 4. und 5. verfügen weiter über das erforderliche berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO an der begehrten Feststellung. Sie begehren die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses, da die streitgegenständliche Weigerung des Beklagten sich lediglich auf die Sitzung des Gemeinderats am 07.12.2015 bezog. In einem solchen Fall ist ein Interesse an der Feststellung nur unter besonderen Voraussetzungen anzuerkennen. Diese orientieren sich an den rechtlichen Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Absatz 1 Satz 4 VwGO, da die Sachverhalte in den wesentlichen Punkten gleichgelagert sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1993 - 1 S 1888/92 -, VBlBW 1993, 469). Danach ist das Feststellungsinteresse zu bejahen bei einer konkreten Wiederholungsgefahr, wenn die begehrte Feststellung für die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen erheblich ist oder wenn die Maßnahme diskriminierende Wirkung hatte und der Kläger ein schutzwürdiges Rehabilitierungsinteresse besitzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1993 - 1 S 1888/92 -, VBlBW 1993, 469). Die Voraussetzungen einer konkreten Wiederholungsgefahr liegen hier vor. Zwar dürfte nicht nochmals mit einem erneuten Antrag eines Gemeinderats, den Feuerwehrstandort zu behandeln und eine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen, zu rechnen sein. Es kann sich indes bei künftigen Gemeinderatssitzungen jederzeit erneut die hier erhebliche allgemeine Frage stellen, unter welchen Voraussetzungen ein Verhandlungsgegenstand von der Tagesordnung des Gemeinderats umfasst ist und unter welchen Voraussetzungen der Beklagte berechtigt ist, einen Sachantrag eines Gemeinderats nicht im Gemeinderat zu behandeln und keiner Beschlussfassung zuzuführen.
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Hinsichtlich der Kläger zu 1., 3., 4. und 5. ist der Klageantrag Ziffer 1 auch begründet, weil durch die Weigerung des Beklagten, in der Gemeinderatssitzung vom 07.12.2015 den von Gemeinderat Dr. XXX formulierten Antrag zur Flüchtlingsunterbringung zu behandeln und eine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen, das selbstverständliche, von § 20 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 09.05.2011 vorausgesetzte, aus dem freien Mandat des Gemeinderats nach § 32 Abs. 3 GemO abzuleitende (vgl. Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 10. Aufl., § 14, Rn. 20; vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand: Sept. 2016, § 32, Rn. 3; vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 20.02.2006 - 1 K 351/06 -, juris, Rn. 9; vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 15.08.1996 - 3 S 465/96 -, LKV 1997, 229, 230) Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds, innerhalb der tagesordnungsmäßigen Behandlung eines Gegenstandes Anträge stellen zu können, verletzt wurde.
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Das Vorbringen von Gemeinderat Dr. XXX in der Sitzung vom 07.12.2015 unter dem Tagesordnungspunkt 2 Buchst. b), das als Anlage zur Niederschrift über die Sitzung vom 07.12.2015 genommen wurde, enthielt einen Antrag. Dieser liegt in dem Satz „Da gemäß der Sitzungsvorlage der Gemeinderat das weitere Vorgehen herbeizuführen hat, schlagen wir vor, dass die Gemeindeverwaltung das Landratsamt beauftragt, einen Bauantrag über eine Wohncontaineranlage für asylsuchende Menschen am Standort Bohnäcker (angedachtes Gelände für gemeinsames Feuerwehrgelände) zu stellen“. Unter Antrag ist das förmliche Ansinnen an ein Kollegium zu verstehen, einen der Antragsformulierung entsprechenden Beschluss zu fassen (Raum, Das Recht auf Rücknahme von Vorschlägen von der Tagesordnung der Gemeinderatssitzung, NVwZ 1990, 144, 145). Das Vorliegen eines solchen Antrags ist, da ein solcher eine empfangsbedürftige Willenserklärung des öffentlichen Rechts ist, in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB im Wege der Auslegung zu klären (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.2000 - 8 C 28.99 -, juris, Rn.16). Der Wortlaut „schlagen wir vor“ ist im Hinblick auf die Frage, ob es sich um einen Antrag handelt, offen. Ausgehend von diesem Wortlaut ist ein Verständnis dahingehend denkbar, dass es sich um einen Vorschlag im Sinne einer bloßen Anregung handelt. Es erscheint aber auch ein Verständnis dahingehend möglich, dass es sich um einen Vorschlag im Sinne eines förmlichen Beschlussvorschlags handelt. Dies gilt in besonderem Maße angesichts des Umstands, dass in der Sitzungsvorlage der Begriff „Beschlussvorschlag“ verwendet wird und Gemeinderat Dr. XXX auf die Sitzungsvorlage ausdrücklich Bezug nahm („Da gemäß der Sitzungsvorlage der Gemeinderat das weitere Vorgehen herbeizuführen hat …“). Aus der Gesamtschau des weiteren Vorbringens wird dieses letztere Verständnis des Vorbringens aus der Sicht eines objektiven Dritten mit hinreichender Deutlichkeit bestätigt. Gemeinderat Dr. XXX spricht im Weiteren von der „nun anstehenden Entscheidung“, dass es „sicher nicht die 100 % richtige Entscheidung“ geben werde und davon, dass er davon ausgehe, dass ein „positiv gefasster Beschluss“ vom Beklagten akzeptiert und zielgerichtet umgesetzt werde. Die Verwendung des Begriffs „Antrags“ wird weder von der Gemeindeordnung noch nach der Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 09.05.2011 gefordert.
22
Dieser Sachantrag wurde auch wirksam gestellt. Ohne Erfolg verweist der Beklagte insoweit auf § 20 der Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 09.05.2011. § 20 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung steht einer wirksamen Antragstellung nicht entgegen, da der Antrag von Gemeinderat Dr. XXX das weitere Vorgehen bezüglich des Feuerwehrstandorts betraf und ausweislich der Sitzungsniederschrift bereits zu Beginn der Beratung über den Tagesordnungspunkt 2 Buchst. b) „Festlegung des weiteren Vorgehens bei den Asylstandorten“ gestellt wurde. § 20 Abs. 2 der Geschäftsordnung steht einer wirksamen Antragstellung ebenfalls nicht entgegen, da es sich vorliegend um keinen Finanzantrag im Sinne von 20 Abs. 2 der Geschäftsordnung handelt. Diese Regelung ist, da sich nahezu jeder Sachantrag zumindest mittelbar auf den Haushalt der Gemeinde auswirken dürfte, angesichts des hohen Stellenwerts des aus dem freien Mandat der Gemeinderäte fließenden Antragsrechts (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 10.12.1986 - 4 B 85 A. 916 -, NVwZ 1988, 83, 85; vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 15.08.1996 - 3 S 465/96 -, LKV 1997, 229, 230) eng auszulegen und auf Anträge mit unmittelbaren finanziellen Auswirkungen zu begrenzen. Der Antrag von Gemeinderat Dr. XXX hat jedoch keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen, da ein positiver Beschluss lediglich einen ersten Schritt zur Unterbringung von Flüchtlingen am Feuerwehrstandort dargestellt hätte.
23
Der Antrag bezog sich auch auf einen Verhandlungsgegenstand, mit dem sich der Gemeinderat nach der festgesetzten Tagesordnung für die Sitzung vom 07.12.2015 zu befassen hatte. Der Tagesordnungspunkt 2, der mit „Flüchtlingsunterbringung, Beratung und Beschlussfassung“ überschrieben war und vorsah, zunächst „die von den Gemeinderäten vorgeschlagenen neuen Asylstandorte bekanntzugeben“ (Buchst. a), war im Hinblick auf den Feuerwehrstandort nicht eindeutig. Der Feuerwehrstandort war insoweit „neu“, als er mit E-Mail vom 17.11.2015 und damit nach der Gemeinderatssitzung vom 21.09.2015 vorgeschlagen wurde und insoweit „alt“, als er bereits in der Sitzung vom 21.09.2015 vorgestellt worden war. Was Gegenstand eines Tagesordnungspunkts ist, wird maßgeblich durch die den Gemeinderäten übersandten Unterlagen im Zuge der Einladung bestimmt (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 03.05.2011 - 9 A 51/10 -, juris, Rn. 36). Insbesondere wird der Umfang eines Tagesordnungspunkts durch einen bereits versandten Beschlussvorschlag konkretisiert (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 03.05.2011 - 9 A 51/10 -, juris, Rn. 36). Vorliegend wird auf der letzten Seite der Sitzungsvorlage für die Sitzung vom 07.12.2015 ausgeführt, dass „der Gemeinderat nach Wertung und abschließender Prüfung seiner ab dem 16.11.2015 bei der Gemeindeverwaltung eingereichten Standorte eine Entscheidung über das weitere Vorgehen herbeizuführen … habe“. Der sich an diese Ausführungen unmittelbar anschließende Beschlussvorschlag lautet dahingehend, dass das „Gremium das weitere Vorgehen beschließe“. Der streitgegenständliche Feuerwehrstandort ging laut Sitzungsvorlage mit E-Mail des Klägers zu 1. vom 17.11.2015 und damit innerhalb des von dem Beschlussvorschlag erfassten Zeitraums bei der Verwaltung ein. Der Feuerwehrstandort taucht auch als Standort Nr. 9 mit Skizze in der Sitzungsvorlage auf. Es wird zwar erwähnt, dass der Gemeinderat diesen Standort in seiner Sitzung vom 21.09.2015 ausgeschlossen habe. Ein weitergehender Hinweis, dass dieser Standort deswegen nicht Gegenstand der Beschlussfassung in der Sitzung vom 07.12.2015 sein solle, findet sich in der Vorlage aber nicht. Da der Feuerwehrstandort innerhalb des Zeitraums, auf den sich die Beschlussvorlage bezog, erneut vorgeschlagen wurde, wäre dies jedoch erforderlich gewesen, um diesen Standort mit der erforderlichen Eindeutigkeit (zu diesem Erfordernis vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 03.05.2011 - 9 A 51/10 -, juris, Rn. 36) vom Beschlussvorschlag auszunehmen. War der Gegenstand des versandten Beschlussvorschlags damit unter anderem der Beschluss über das weitere Vorgehen bezüglich des Feuerwehrstandorts, so hielt sich der Antrag von Gemeinderat Dr. XXX im Rahmen des Verhandlungsgegenstandes, der unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 2 Buchst. a) und b) in der Sitzung am 07.12.2015 behandelt werden sollte. Unerheblich ist, ob der Beklagte zu Beginn der Sitzung den Feuerwehrstandort ausdrücklich von der Tagesordnung ausgenommen hat und sein Verständnis vom Verhandlungsgegenstand unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 2 anschließend nochmals dadurch zum Ausdruck gebracht hat, dass er den Feuerwehrstandort nicht zur Abstimmung stellte. Die Kompetenz des Bürgermeisters, die Tagesordnung festzusetzen und hiermit den Verhandlungsablauf in der Gemeinderatssitzung zu bestimmen, endet mit deren Beginn. Ab diesem Zeitpunkt wird der Gemeinderat als Gesamtgremium für die Behandlung der Beratungsgegenstände und von Anträgen aus dem Gemeinderat zuständig (vgl. VwV zu § 34 GemO; vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 22.02.2016 - 1 K 246/15 -, juris, Rn. 36; Raum, Das Recht auf Rücknahme von Vorschlägen von der Tagesordnung der Gemeinderatssitzung, NVwZ 1990, 144, 145).
24
Dem Bürgermeister kommt kein inhaltliches Prüfungsrecht hinsichtlich eines Antrags, der sich auf einen Gegenstand der Tagesordnung bezieht, zu. Allein der Gemeinderat darf über die ihm vorgelegten Gegenstände entscheiden. Selbst wenn absehbar ist, dass der Bürgermeister verpflichtet wäre, einen antragsgemäßen Gemeinderatsbeschluss zu beanstanden, wie vorliegend vom Beklagten behauptet, ist er nicht berechtigt, einen solchen Antrag nicht zu behandeln und keine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 22.02.2016 - 1 K 246/15 -, juris, Rn. 39).
25
Die Frage einer Vorbehandlung des Feuerwehrstandorts in der Sitzung vom 21.09.2015 im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 6 GemO kann offenbleiben, da § 34 Abs. 1 Satz 6 GemO sich nach seiner systematischen Stellung nur auf das in § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO geregelte Initiativrecht bezieht.
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Nach alledem war der Beklagte nicht berechtigt, den von Gemeinderat Dr. XXX formulierten Antrag zur Flüchtlingsunterbringung in der Sitzung vom 07.12.2015 nicht zu behandeln und keine Beschlussfassung hierüber herbeizuführen und dadurch das Antragsrecht der Kläger zu 1., 3., 4. und 5., die sich diesem Antrag angeschlossen haben, zu beschränken.
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2. Hinsichtlich des Klageantrags Ziffer 2 ist die Klage insgesamt unzulässig. Es kann offen bleiben, ob die Kläger entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO zur Klage befugt sind. Ihnen fehlt im vorliegenden Fall jedenfalls das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse. Die Kläger begehren auch mit ihrem Klageantrag Ziffer 2 die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses, da ihnen die streitgegenständlichen Sitzungsniederschriften bereits vor Klageerhebung übermittelt worden waren. Ein hier allein in Betracht kommendes Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut eine gleichartige Maßnahme ergehen wird. Ist dagegen ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des staatlichen Handelns, kann das Feststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.10.2006 - 4 C 12/04 -, juris, Rn. 8). Vorliegend ist ungewiss, ob noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse wie im streitgegenständlichen Zeitraum eintreten werden. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Sitzungsniederschriften seit Mitte 2016 fristgerecht zur Kenntnis des Gemeinderats gebracht werden. Der Beklagte trägt vor, dass ihm seit der Einstellung einer Mitarbeiterin im Hauptamt zum 01.07.2016 die zeitnahe Zuleitung der Sitzungsniederschriften an den Gemeinderat möglich sei. Damit ist der vom Beklagten für die vorherigen massiven Verzögerungen genannte Grund weggefallen, da er sich auf eine Personalunterdeckung in der Gemeindeverwaltung berief. In der mündlichen Verhandlung betonte der Beklagte, dass ihm die große Bedeutung der Sitzungsniederschriften bewusst sei und er sich für ihre fristgerechte Erstellung auch in Zukunft einsetzen werde.
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3. Hinsichtlich des Klageantrags Ziffer 3 ist die Klage ebenfalls insgesamt unzulässig. Es fehlt an der Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO; denn eine Beeinträchtigung eigener subjektiver Mitwirkungsrechte der Kläger in ihrer Rechtsstellung als Gemeinderäte scheidet von vorneherein aus. Überschreitet der Bürgermeister seine ihm nach § 43 Abs. 4 GemO übertragenen Befugnisse, weil, wie die Kläger geltend machen, die Voraussetzungen für eine Eilentscheidung nicht vorgelegen haben, so liegt darin ein Eingriff allein in die Kompetenz desjenigen Organs, dessen Zuständigkeit im Regelfall gegeben ist. Dies ist nach der Gemeindeordnung regelmäßig das Organ Gemeinderat (§ 24 Abs. 1 GemO) oder ein beschließender Ausschuss (§ 39 GemO), aber nicht der einzelne Gemeinderat (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 01.09.1992 - 1 S 506/92 -, NVwZ 1993, 396). Angesichts der insoweit seit 1992 unveränderten Rechtslage ist ein Anlass für ein Abrücken von dieser Rechtsprechung nicht ersichtlich.
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4. Die Kostenentscheidung über den streitigen Teil beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Im Hinblick darauf, dass ein unterschiedliches Obsiegen/Unterliegen der Kläger zu 1. bis 7. vorliegt, war bei der einheitlich zu treffenden Kostenentscheidung die allgemein anerkannte Baumbach’sche Formel anzuwenden. Bezüglich des zurückgenommenen Teils beruht die Kostenentscheidung auf § 155 Abs. 2 VwGO.
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Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 124a Abs. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.
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B E S C H L U S S
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Der Streitwert wird in Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung gemäß § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziffern 1.1.3 und 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen auf EUR 35.000,-- festgesetzt. Dabei erschien es der Kammer angemessen, den im Streitwertkatalog empfohlenen Betrag von EUR 10.000,-- zu halbieren. Bei sieben Klägern ergibt sich ein Streitwert von EUR 35.000,--.
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 GemO
§ 34 GemO
§ 39 GemO
§ 34 Abs. 1 Satz 6 GemO
§ 38 Abs. 2 GemO
§ 34 Abs. 1 Satz 4 GemO
§ 43 Abs. 4 GemO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Absatz 1 Satz 4 VwGO
§ 32 Abs. 3 GemO
§ 24 Abs. 1 GemO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
§ 20 Abs. 1 und Abs. 2 der Geschäftsordnung
§ 20 Abs. 1 der Geschäftsordnung
§ 20 der Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 09.05.2011. § 20 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung
§ 20 Abs. 2 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 470
NVwZ-RR 1990, 369
NVwZ 1990, 144, 145
NVwZ 1988, 83, 85
NVwZ 1993, 396
7 B 208/87
1 S 588/89
1 S 1888/92
1 K 351/06
3 S 465/96
8 C 28.99
9 A 51/10
1 K 246/15
4 C 12/04
1 S 506/92