Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-24, Aktenzeichen 1 A 114.08
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0224.1A114.08.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen wenden sich gegen die Kontingentierung von Einzelfahrtgenehmigungen für den Güterkraftverkehr zwischen der Türkei und Deutschland, die jährlich durch Beschlussfassung einer deutsch-türkischen Gemischten Kommission auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Türkei vom 10. Oktober 1977 über den grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr auf der Straße (BGBl. III, S. 1172) (bilaterales Abkommen) festgelegt wird. Sie halten dies für einen Verstoß gegen das Assoziationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 12. September 1963 (Assoziationsabkommen EG-Türkei) und gegen dazu erlassene Rechtsakte.
Die Klägerin zu 2), ein in der Türkei (Adapazari) ansässiger Hersteller von Sattelanhängern, Tanks und Silos, ist Muttergesellschaft der in Deutschland (Goch) ansässigen Klägerin zu 1), die diese Fahrzeugteile an den dafür vorgesehenen Fahrzeugen endmontiert. Die Klägerin zu 2) unterhält eigene Fahrzeuge mit eigenen Fahrern, die die im Stammwerk in der Türkei hergestellten Teile zur Endmontage in das Werk nach Goch transportieren, solange das Kontingent an Einzelfahrtgenehmigungen für die Einfuhr von der Türkei in die Bundesrepublik Deutschland nicht erschöpft ist. Die Klägerin zu 2) benötigt jedes Jahr mehr Fahrten, als ihr durch das Kontingent an Einzelfahrtgenehmigungen ermöglicht werden. Deshalb werden nach ihren Angaben bereits im Juli und August eines jeden Jahres mehr Fahrzeugkomponenten nach Goch verbracht, als dies für die Endmontage nötig ist, damit die Endproduktion in den Monaten November und Dezember nicht zum Stillstand kommt. Hierdurch entstehen Mehrkosten, ebenso wie durch die Zahlung von Durchfahrtsgebühren durch die Transitländer, wenn das Kontingent erschöpft ist. Ansonsten müsste die Klägerin zu 2) fremde Transportunternehmer in Bulgarien oder Deutschland mit der Abholung der Komponenten in der Türkei beauftragen, was die Transportkosten erheblich erhöhen würde.
Auf der Sitzung der deutsch-türkischen Gemischten Kommission für den Straßenverkehr in Bonn am 5. und 6. September 2006 vereinbarten beide Seiten einvernehmlich ein Kontingent von insgesamt 151.500 Einzelfahrtgenehmigungen für das Jahr 2007. Am 9. Oktober 2007 ersuchte das türkische Verkehrsministerium die deutsche Seite um zusätzlich 30.000 Einzelfahrtgenehmigungen. Die Beklagte lehnte dies mit Schreiben vom 9. November 2007 ab und wies darauf hin, dass das Kontingent gegenüber dem Vorjahr 2006 um 5.000 Genehmigungen aufgestockt worden sei und sich Deutschland bereit erklärt habe, die Genehmigungen für 2008 bereits ab dem 1. Dezember 2007 anzuerkennen. Zudem sei das Kontingent für Euro3-sichere Transporte von 15.000 Genehmigungen noch zum größten Teil ungenutzt geblieben. Schließlich könnten Transporte auch von deutschen Transporteuren durchgeführt werden, da noch genügend türkische Genehmigungen für Fuhren aus Deutschland zur Verfügung stünden. Im Jahr 2007 sind mehr als 150.000 türkische LKW nach Deutschland gefahren, während lediglich 7.764 deutsche LKW in die Türkei eingefahren sind. Für 2008 wurde ein Kontingent von 151.500 Einzelfahrtgenehmigungen vereinbart und im Laufe des Jahres auf 162.500 aufgestockt. Für das Jahr 2009 waren 167.500 Einzelfahrtgenehmigungen vorgesehen.
Mit der am 7. Mai 2008 erhobenen Klage begehren die Klägerinnen die Feststellung, dass die Nichterteilung weiterer Einzelfahrtgenehmigungen nach Erschöpfung des jährlichen Kontingents für die Einfuhr von der Türkei nach Deutschland rechtswidrig sei. Sie halten ihre Klage für zulässig. Die deutsche Gerichtsbarkeit sei gegeben. Das Bundesverkehrsministerium entscheide letztlich über die Zahl der Einzelfahrtgenehmigungen für türkische Transportunternehmer nach Deutschland. Die Einzelfahrtgenehmigungen würden nach Art. 9 des bilateralen Abkommens durch das Bundesverkehrsministerium erteilt und vom türkischen Verkehrsministerium bzw. den Verband internationaler Transporter der Türkei lediglich ausgeteilt. Statthafte Klageart sei die Feststellungsklage. Ein Rechtsverhältnis beruhe hier auf dem Recht der Klägerinnen auf Warenverkehrsfreiheit gemäß Art. 5 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG-Türkei vom 2. Dezember 1995 über die Durchführung der Endphase der Zollunion (Beschluss 1/95). Es bestehe ein konkretes Rechtsverhältnis, da die Klägerinnen jedes Jahr ab November/Dezember keine Komponenten mehr mit eigenen Fahrzeugen vom Stammwerk in der Türkei zur Endmontage nach Deutschland transportieren dürften. Es sei auch in den kommenden Jahren zu erwarten, dass keine ausreichende Zahl von Einzelfahrtgenehmigungen erteilt werde. Die Feststellungsklage sei nicht subsidiär. Eine Verpflichtungsklage auf Erteilung von Einzelfahrtgenehmigungen scheide aus, weil die Klägerinnen die Feststellung begehrten, dass die Einfuhr von der Türkei nach Deutschland kontingentfrei sei. Die Klägerin zu 2) habe keine Möglichkeit, ihr Begehren vor türkischen Gerichten klären zu lassen. Türkische Gerichte seien nicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof berechtigt. Auf ein Schlichtungsverfahren nach Art. 25 des Assoziationsabkommens EG-Türkei bei Meinungsverschiedenheiten zwischen der EG und der Türkei habe die Klägerin zu 2) keinen Einfluss. Bei den Transporten zwischen den Klägerinnen handle es sich nicht um genehmigungsfreien Werkverkehr. Transporte innerhalb eines Konzernverbunds erfüllten nicht die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 GüKG an den Werkverkehr. Ein konzerninterner genehmigungsfreier Werkverkehr sei von der Gemischten Kommission zwar im September 2008 diskutiert, aber bislang nicht vom Erfordernis der Einzelfahrtgenehmigungen freigestellt worden. Eine solche Freistellung genüge auch nicht, weil die Klägerin zu 1) weitere Zulieferer aus der Türkei habe und zur Auslastung der LKWs im Rahmen des Werkverkehrs auch Zuladungen mit zurück in die Türkei genommen würden. Transportgenehmigungen auf anderer internationaler Grundlage (etwa CEMT-Genehmigungen) lösten das Problem nicht. Die Klägerinnen seien auch klagebefugt. Sie seien in ihrem Recht auf Warenverkehrsfreiheit verletzt.
Die Feststellungsklage sei begründet. Art. 5 und 7 des Beschlusses 1/95 komme unmittelbare Wirkung zu. Auch die mit der Türkei geschlossene Zollunion sei auf die Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes angelegt. Durch die Kontingentierung werde der freie Warenverkehr mit den hergestellten Komponenten beeinträchtigt. Bei der Kontingentierung handle es sich um eine Maßnahme gleicher Wirkung, die geeignet sei, den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen („Dassonville-Formel“ und „Gourmet“-Formel des Europäischen Gerichtshofs). Nach Erschöpfung des Kontingents der Einzelfahrtgenehmigungen könne eine Einfuhr der im Stammwerk produzierten Waren nach Deutschland nicht mehr stattfinden. Die wirtschaftliche Belastung durch Mehrkosten bei Einschaltung fremder Transporteure sei unverhältnismäßig und nicht hinnehmbar. Die Klägerinnen bräuchten sich nicht auf andere Transportmöglichkeiten verweisen zu lassen. Diese Beschränkung sei auch nicht nach Art. 7 des Beschlusses 1/95 oder aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Vielmehr handle es sich um eine protektionistische Maßnahme zum Schutz der deutschen einheimischen Wirtschaft. Damit stelle die Kontingentierung ein verbotenes Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels dar. Auf den Transport seien auch die Bestimmungen des Zusatzprotokolls vom 23. November 1970 zum Assoziationsabkommen EG-Türkei (Zusatzprotokoll) zur Verkehrspolitik und zur Dienstleistungsfreiheit anzuwenden. Bisher habe der Assoziationsrat zwar keine Maßnahmen zur Erstreckung der Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet des Verkehrs auf die Türkei erlassen. Es gelte aber das Verbot in Art. 41 des Zusatzprotokolls, keine neuen Beschränkungen des freien Warenverkehrs einzuführen. Das bilaterale Abkommen zwischen Deutschland und der Türkei stamme aus dem Jahr 1977 und habe mit der Kontingentierung eine unzulässige neue Beschränkung eingeführt. Art. 41 des Zusatzprotokolls verbiete Maßnahmen, die bezweckten oder bewirkten, dass die Ausübung der wirtschaftlichen Freiheiten durch einen türkischen Staatsangehörigen strengeren Voraussetzungen unterworfen werden, als zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls am 1. Januar 1973 gegolten hätten. Mit der Einführung der Kontingentierung in der bilateralen Vereinbarung von 1977 habe sich die Situation im Hinblick auf die angewandte innerstaatliche Praxis für türkische Transporteure verschlechtert. Vorher habe lediglich die Möglichkeit einer Kontingentierung bestanden; § 10 Abs. 3 GüKG alter Fassung stelle lediglich eine Ermächtigungsgrundlage für die Einführung von Kontingenten dar. Zudem sei die Kontingentierung davon abhängig gewesen, dass sie im öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterfernverkehrs erforderlich sei, während das bilaterale Abkommen Kontingentierungen ohne weitere Voraussetzungen zulasse. De facto habe es im türkisch-deutschen Straßengüterverkehr bei Inkrafttreten des Zusatzprotokolls kein Kontingent gegeben. Die türkische Delegation habe in Verhandlungen zum Straßenverkehr Mitte 1968 eine Abschaffung der Kontingentierung auf der Grundlage der Gegenseitigkeit vorgeschlagen. In der Folge habe es acht Jahre lang keine Kontingente mehr gegeben. Dies stelle auch keine bloß vorübergehende Verwaltungspraxis dar. Gemeinschaftsrechtswidrig sei nicht nur die Regelung im bilateralen Abkommen von 1977, sondern jede alljährlich neu festgesetzte Kontingentierung. Auch aus Art. 59 des Zusatzprotokolls ergebe sich keine Beschränkung der Reichweite der Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls. Es sei fraglich, ob 1977 eine der Kontingentierung vergleichbare Situation im Verhältnis zu anderen EU-Ländern bestanden habe, weil der Beklagte nicht vortrage, in welcher Größenordnung tatsächlich Kontingente bestanden hätten. Es sei nicht ersichtlich, ob die Kontingente tatsächlich zu Beschränkungen geführt hätten oder den konkreten Bedarf an Genehmigungen abgedeckt hätten. Spätestens seit 1. Januar 1993 sei eine vergleichbare Situation im Verhältnis zu anderen EU-Mitgliedstaaten weggefallen.
Die Klägerinnen beantragen,
festzustellen, dass die Nichterteilung weiterer Einzelfahrtgenehmigungen an die Klägerin zu 2) im Sinne von Art. 8 erster Gedankenstrich des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei vom 10. Oktober 1977 über den grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr auf der Straße nach Erschöpfung des jährlich festgesetzten Kontingents rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hält die Klage bereits für unzulässig. In Bezug auf Beschlüsse der Gemischten Kommission bestehe keine deutsche Gerichtsbarkeit. Es fehle bereits an einer bestimmten, konkreten rechtlichen Beziehung. Das Vorgehen der Klägerinnen entspreche einem abstrakten Normenkontrollantrag. Die Einzelfahrtgenehmigungen würden vom türkischen Verkehrsministerium bzw. von dessen Beauftragten ausgegeben. Hiergegen müssten die Klägerinnen vor türkischen Gerichten vorgehen. Die Feststellungsklage sei subsidiär gegenüber einer Verpflichtungsklage. Die Klägerin zu 2) habe die Möglichkeit, in der Türkei gegen die Ablehnung einer Genehmigungserteilung wegen Ausschöpfung des Kontingents zu klagen. Die Vereinbarkeit der Kontingentierung mit dem Assoziationsabkommen EG-Türkei könne vor türkischen Gerichten inzidenter geklärt werden. Türkische Gerichte könnten diese Frage nach Art. 234 EGV dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen. Zudem könne der Europäische Gerichtshof im Verfahren nach Art. 25 des Assoziationsabkommens EG-Türkei mit der Frage befasst werden. Das türkische Gericht könne sich mit einem entsprechenden Ersuchen an die türkische Regierung wenden. Klagebefugt sei allenfalls die Klägerin zu 2). Die Klägerin zu 1) sei nicht in eigenen Rechten betroffen. Es gehe hier allein die Dienstleistungsfreiheit im Verkehrssektor für die Klägerin zu 2). Es fehle schließlich das Rechtsschutzbedürfnis. Bei den streitgegenständlichen Beförderungen handle es sich um in Deutschland genehmigungsfreien Werkverkehr. Selbst wenn man gewerblichen Straßengüterverkehr annähme, stünden ausreichend Beförderungskapazitäten zur Verfügung, insbesondere CEMT-Genehmigungen.
Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Die Kontingentierung betreffe allein die Dienstleistungsfreiheit im Transportsektor und nicht den freien Warenverkehr. Sie beschränke nicht den Warenverkehr als solchen, sondern nur die Beförderungsleistungen im deutsch-türkischen Straßenverkehr, und dies ganz unabhängig von der Art der transportierten Güter. Es handle sich nicht um Produktanforderungen im Sinne der „Keck“-Formel in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, sondern um eine Vertriebsanforderung, die alle Wirtschaftsteilnehmer gleichermaßen betreffe, niemanden diskriminiere und auch nicht unverhältnismäßig sei. Waren könnten zwischen der Türkei und Deutschland frei ausgetauscht werden, beispielsweise auch auf dem Seeweg. Art. 5 des Beschlusses 1/95 schütze türkische Warenproduzenten, nicht jedoch türkische Frachtführer. Deutschland und die Türkei tauschten jedes Jahr zur Erteilung an ihre jeweiligen Transportunternehmer eine für beide Seiten gleich hohe Zahl an Beförderungsgenehmigungen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit aus. Ungleichgewichte und einseitige Begünstigungen seien dabei zu vermeiden. Liberalisierungen des bilateralen Güterkraftverkehrs seien nur in dem Umfang möglich, in dem zuvor die Rahmenbedingungen harmonisiert worden seien. Der angestrebte Binnenmarkt habe auch innerhalb der Europäischen Union nur schrittweise erreicht werden können. Auch innerhalb der Europäischen Union seien die Kontingentierungen des Straßengüterverkehrs zur Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes erst mit Wirkung ab 1993 abgeschafft worden. Damit erfolge keine Diskriminierung türkischer Erzeugnisse. Diese könnten im gleichen Umfang und in gleicher Weise wie deutsche Produkte zwischen den Vertragstaaten ausgetauscht werden. Gemäß Art. 15 Abs. 1 des bilateralen Abkommens trage die gemischte Kommission der Entwicklung des Verkehrs Rechnung. Höhere Kosten durch die Beauftragung Dritter seien hinzunehmen. Das Recht auf freien Warenverkehr gebe allenfalls einen Anspruch auf jeweils marktübliche Beförderungspreise.
Die Möglichkeit der Kontingentierung auf Gegenseitigkeit nach Art. 6 Abs. 2 des bilateralen Abkommens stelle keine neue Beschränkung im Sinne von Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll dar. Maßgeblich sei die innerstaatliche Gesetzeslage zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls am 1. Januar 1973, nicht dagegen der konkrete nationale Verwaltungsvollzug. Die Gesetzeslage nach § 10 Abs. 3 GüKG alter Fassung sei vom Inkrafttreten des Güterkraftverkehrsgesetzes 1952 bis zum 9. Juli 1979 unverändert geblieben. Diese Vorschrift habe den Bundesminister für Verkehr entsprechend der Verkehrsentwicklung ermächtigt, jederzeit einseitig ein Kontingent für den gewerblichen Güterkraftverkehr ausländischer Unternehmer festzusetzen. Diese Regelung sei für die Bundesrepublik Deutschland die gesetzliche Grundlage für die im Rahmen der bilateralen Vereinbarung von 1977 vorgesehene Kontingentierung auf Gegenseitigkeit gewesen. Die Möglichkeit, eine Kontingentierung zwischen der Türkei und Deutschland einvernehmlich zu vereinbaren, stelle im Vergleich zur vorher möglichen einseitigen Kontingentierung keine zusätzliche Erschwernis für die betroffenen Unternehmer dar. Tatsächlich sei der Güterkraftverkehr von der Türkei in die Bundesrepublik Deutschland bis 1968 kontingentiert gewesen. Bei Verhandlungen Mitte des Jahres 1968 habe man sich mit der Türkei vorübergehend auf einen Verzicht auf Kontingente bis zum 1. Mai 1970 geeinigt. Bei dieser Gelegenheit habe die deutsche Delegation darauf hingewiesen, dass eine Kontingentierung aufgrund der nationalen Gesetzgebung notwendig sei, falls sich das Verkehrsvolumen vergrößere. Im Juni 1970 sei man übereingekommen, die Vereinbarung von 1968 bis zum Abschluss eines Verkehrsabkommens zwischen beiden Ländern in Kraft bleiben zu lassen. Ein deutscher Entwurf für das Abkommen vom Februar 1972 habe bereits die Kontingentierung vorgesehen gehabt. Ende Januar 1976 sei dann ein Kontingent von 40 Einzelfahrtgenehmigungen pro Monat im Wechselverkehr festgesetzt worden, nachdem die Türkei eine besondere Steuer für den Transitgüterverkehr eingeführt habe, von der insbesondere deutsche Transporteure betroffen gewesen seien. Dieses Kontingent sei dann ab März 1976 wieder ausgesetzt worden. Würde man die Kontingentierung nach dem bilateralen Abkommen als neue Beschränkung im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls ansehen, so verstoße sie gleichwohl nicht gegen das Zusatzprotokoll. Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls werde durch Art. 59 des Zusatzprotokolls begrenzt, der eine Besserstellung türkischer Bürger im Verhältnis zu den Bürgern aus anderen EU-Mitgliedsaaten untersage. Bei Inkrafttreten des bilateralen Abkommens im Jahre 1977 habe Deutschland mit sämtlichen damaligen Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bilaterale Abkommen und Verwaltungsvereinbarungen gehabt, die eine Kontingentierung des grenzüberschreitenden Verkehrs vorgesehen hätten. In der Gemeinschaft habe es zusätzlich Gemeinschaftskontingente gegeben. Auch innerstaatlich seien Güterkraftverkehrsgenehmigungen kontingentiert gewesen.
Im Übrigen handle es sich bei dem Transport von Komponenten zur Endmontage mit eigenen LKWs innerhalb eines Konzerns um genehmigungsfreien Werkverkehr im Sinne von § 1 Abs. 2 GüKG. Dies entspreche der Definition des Werkverkehrs in Anhang II der Verordnung (EWG) Nr. 881/92, die auch im Rahmen des Assoziationsabkommens EWG-Türkei anzuwenden sei. Zwar stelle Art. 7 des bilateralen Abkommens Werkverkehr nicht ausdrücklich von der Genehmigung frei. Dies entspreche aber der Intention der Vertragspartner. Von deutscher Seite würden Beförderungen im Werkverkehr nicht wegen fehlender Genehmigung beanstandet. Das Vorbringen der Klägerinnen, sie müssten die für das Jahresende notwendigen Teile bereits im Sommer transportieren, sei unschlüssig. Einzelfahrtgenehmigungen bräuchten nicht unmittelbar nach Erhalt eingesetzt werden, sondern könnten ganzjährig gültig gestellt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf die Streitakte und den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
1. Die Klage ist zulässig.
Es besteht die deutsche Gerichtsbarkeit für die Entscheidung des Bundesverkehrsministeriums, Einzelfahrtgenehmigungen für LKW-Transporte türkischer Unternehmer in die Bundesrepublik Deutschland zu erteilen oder zu verweigern. Nach Art. 8 erster Gedankenstrich des bilateralen Abkommens werden die nach Art. 6 erforderlichen Transportgenehmigungen an türkische Unternehmer für in der Republik Türkei zugelassene Kraftfahrzeuge durch den Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland erteilt und vom Ministerium für Verkehr der Republik Türkei ausgegeben. Diese Genehmigungserteilung durch die Beklagte ist Teil eines gestreckten Verwaltungsverfahrens. Die Beklagte übergibt die vereinbarte Zahl von Einzelfahrtgenehmigungen an die türkischen Behörden, die diese auf Antrag und nach Prüfung der Voraussetzungen im Einzelfall ausgeben. Im Außenverhältnis zum einzelnen Transporteur tritt die Beklagte nicht auf. Gleichwohl gebietet es die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG), gegen die Entscheidung des Bundesverkehrsministeriums über die Erteilung der Einzelfahrtgenehmigungen gemäß Art. 8 erster Gedankenstrich des bilateralen Abkommens Rechtsschutz vor deutschen Gerichten zu gewähren. Denn die Erteilung der Genehmigungen durch die Beklagte stellt einen auf deutscher Staatsgewalt beruhenden Hoheitsakt dar, der einer gerichtlichen Kontrolle vor deutschen Gerichten unterliegt. Die Entscheidung muss das Assoziationsabkommen EG-Türkei als integralen Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung der Europäischen Union beachten (Art. 300 Abs. 7 EGV). Dessen verbindliche Auslegung obliegt dem Europäischen Gerichtshof, dem das Bundesverwaltungsgericht Zweifelsfragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts gemäß Art. 234 EGV zur Entscheidung vorzulegen hat (anderenfalls würde der Anspruch auf Entscheidung durch den gesetzlichen Richter verletzt, vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 2001 – 1 BvR 1036/99, NJW 2001, 1267). Demgegenüber würde eine Verpflichtungsklage der Klägerin zu 2) vor türkischen Gerichten auf Erteilung der Genehmigungen keinen wirksamen Rechtsschutz gegen das hoheitliche Handeln des Beklagten vermitteln. Insbesondere könnte sie vor türkischen Gerichten keine Vorlage von Zweifelsfragen zur Auslegung des Assoziationsabkommens EG–Türkei zum Europäischen Gerichtshof erzwingen. Weder das Assoziationsabkommen EG–Türkei noch der EG-Vertrag sehen eine Vorlage vor den Europäischen Gerichtshof durch türkische Gerichte vor. Der in Art. 25 des Assoziationsabkommens EG-Türkei geregelte zwischenstaatliche Mechanismus zur Streitbeilegung, der eine Vorlage vor den Europäischen Gerichtshof auf Betreiben der Türkei ermöglicht, begründet keinen Individualrechtsschutz.
Richtige Klageart ist eine vorbeugende Feststellungsklage. Voraussetzung ist gemäß § 43 Abs. 1 VwGO das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Es muss die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebende rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person bestehen, die zumindest ein subjektives öffentliches Recht zum Gegenstand hat (Koppe/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 43 Rn. 11). Durch die Weigerung der Beklagten, nach Erschöpfung des Kontingents weitere Einzelfahrtgenehmigungen für türkische Transporteure zur Verfügung zu stellen, können möglicherweise subjektiv-öffentliche Rechte der Klägerinnen verletzt sein. Die Klägerin zu 2) ist türkischer Transporteur und kann sich auf die Dienstleistungsfreiheit der Transporteure berufen, die Gegenstand der Regelung der Art. 42 und 41 des Zusatzprotokolls ist. Art. 41des Zusatzprotokolls, der die Einführung neuer Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs untersagt, ist unmittelbar anwendbar (EuGH, Urteil vom 19. Februar 2009, Rs. C 228/06, Soysal und Savatli ).
Die Klägerin zu 1) ist selbst kein Transporteur. Sie macht eine Verletzung der Freiheit des Warenverkehrs geltend. Die Freiheit des Warenverkehrs mit dem Verbot von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung gemäß Art. 4 und 5 des Beschlusses Nr. 1/95 dürfte unmittelbar anwendbar sein und den betroffenen Marktteilnehmern klagbare Rechte einräumen. Es ist jedenfalls nicht abwegig, in einer Kontingentierung des Straßengüterverkehrs eine mittelbare Beschränkung des freien Warenverkehrs mit den transportierten Gütern zu sehen. Immerhin hat der Europäische Gerichtshof in dem von den Klägerinnen zitierten Urteil vom 15. November 2005 (Rs. C 320/03, Kommission/Österreich ) ein sektorielles Fahrverbot für LKW auf einem Abschnitt einer Transitautobahn als unzulässige mittelbare Beschränkung des freien Warenverkehrs qualifiziert.
Das besondere Feststellungsinteresse ist gegeben, da die Klägerinnen bei der Herstellung der im Konzernverbund gefertigten Fahrzeuge gegen Ende jedes Jahres von der Erschöpfung des Kontingents betroffen waren und auch künftig sein werden. Im Hinblick darauf treffen sie langfristige wirtschaftliche Dispositionen, so dass ein Zuwarten mit dem Rechtsschutzersuchen bis zur Verweigerung weiterer Genehmigungen nach Erschöpfung des Kontingents nicht zumutbar ist. Aus diesem Grund besteht auch kein Vorrang einer denkbaren Verpflichtungsklage vor deutschen Gerichten auf Erteilung von Einzelfahrtgenehmigungen.
Für die Klagebefugnis der Klägerinnen genügt die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, die sich bei der Klägerin zu 1) aus einer möglichen Verletzung der subjektiven Rechte auf Warenverkehrsfreiheit als Hersteller sowie im Fall der Klägerin zu 2) auf Dienstleistungsfreiheit als Transporteur ergibt.
Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht, weil es sich bei den Transporten um genehmigungsfreien Werkverkehr handeln würde. Das bilaterale Abkommen sieht in Art. 7 keine Genehmigungsfreiheit für den Werkverkehr vor. Eine hierauf bezogene Diskussion in der Gemischten Kommission im Jahre 2008 verlief ergebnislos. Selbst wenn die Bundesrepublik Deutschland die Transporte an der deutschen Grenze als Werkverkehr genehmigungsfrei passieren ließe, wäre damit der vorher notwendige Transit von der Türkei bis nach Deutschland nicht sichergestellt. Zudem haben die Klägerinnen ein wirtschaftliches Interesse daran, die LKWs der Klägerin zu 2) auf dem Rückweg in die Türkei für Fremdladungen zu nutzen. Auch nach Einschätzung der Beklagten sind solche Fahrten als Spediteur mit fremden Gütern genehmigungspflichtig. Die anderweitigen internationalen Güterverkehrsgenehmigungen wie CEMT-Genehmigungen stehen nach den glaubhaften Angaben der Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung für Transporte zwischen Deutschland und der Türkei nicht zu wirtschaftlich zumutbaren Konditionen zur Verfügung, da sie offenbar im Wesentlichen für den Straßengüterverkehr mit Russland benötigt werden.
2. Die Klage ist aber unbegründet. Die Weigerung des Beklagten, nach Erschöpfung des jährlichen Kontingents weitere Einzelfahrtgenehmigungen für den Straßenfernverkehr von der Türkei nach Deutschland zu erteilen, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten.
Die auf der Grundlage des mit der Türkei geschlossenen bilateralen Abkommens festgelegten Kontingente verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Sie sind mit dem Assoziationsabkommen EG–Türkei und den dazu erlassenen Rechtsakten vereinbar.
Die Kontingentierung verstößt nicht gegen die Bestimmungen des Zusatzprotokolls über die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Verkehrs.
Gemäß Art. 42 des Zusatzprotokolls dehnt der Assoziationsrat die Bestimmungen des EG-Vertrages zum Verkehr entsprechend den von ihm vor allem unter Berücksichtigung der geographischen Lage der Türkei festgelegten Einzelheiten auf die Türkei aus. Das den Straßenverkehr betreffende Sekundärrecht der Europäischen Gemeinschaft mithin kann auf die Türkei ausgedehnt werden. Derartige Beschlüsse des Assoziationsrats gibt es bislang jedoch nicht. Ohne solche Umsetzungsakte, die die Einzelheiten der Verkehrspolitik nach den vom Assoziationsrat zu bestimmenden verkehrspolitischen Maßgaben festlegen, ist die Dienstleistungsfreiheit im Verkehrssektor nicht unmittelbar anwendbar. Insoweit gilt dasselbe wie innerhalb der Europäischen Union vor der Verwirklichung des Binnenmarktes im Bereich des Verkehrs (EuGH, Urteil vom 22. Mai 1985, Rs. 13/83, Europäisches Parlament./.Rat , Slg. 1985, 1513, Rn. 62, 63). Deshalb kann sich ein türkischer Transporteur nicht unter Berufung auf die Dienstleistungsfreiheit gegen eine bestehende Kontingentierung wehren.
Auch die Stillhalteklausel des Art. 41 des Zusatzprotokolls ist nicht verletzt. Danach führen die Vertragsparteien untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ein. Der Europäische Gerichtshof hat die unmittelbare Anwendbarkeit dieser Norm kürzlich bestätigt (Urteil vom 19. Februar 2009, Rs. C 228/06, Soysal und Savatli ; vgl. auch Urteil vom 17. September 2009, Rs. C 242/06, Sahin ). Die Bestimmung enthält nämlich eine klare, präzise und nicht an Bedingungen geknüpfte, eindeutige Stillhalteklausel, die eine reine Unterlassungspflicht der Vertragsparteien begründet (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Mai 2000, Rs. C 37/98, Savas , Rn. 46 – 54, vom 21. Oktober 2003, Rs. C 317/01 und C 369/01, Abatay und andere und Sahin , Rn. 58, 59 und vom 20. September 2007, Rs. C 16/05, Tum und Dari , Rn. 46). Art. 41 des Zusatzprotokolls verbietet die Einführung neuer Maßnahmen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung dieser wirtschaftlichen Freiheiten durch einen türkischen Staatsangehörigen in einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls in dem betreffenden Mitgliedstaat galten. Die Reichweite von Art. 41 des Zusatzprotokolls wird aber durch Art. 59 des Zusatzprotokolls begrenzt, wonach der Republik Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden darf als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander aufgrund des Vertrags einräumen. Der Erlass neuer Vorschriften, die in gleicher Weise auf türkische Staatsangehörige und auf Gemeinschaftsangehörige Anwendung finden, steht danach nicht im Widerspruch zur Stillhalteklausel. Wenn solche Vorschriften für Gemeinschaftsangehörige gelten würden, nicht aber für türkische Staatsangehörige, befänden sich diese in einer günstigeren Position als jene, was offenkundig gegen Art. 59 des Zusatzprotokolls verstieße, (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Februar 2009, Rs. C 228/06, Soysal und Savatli , Rn. 61 und Urteil vom 17. September 2009, Rs. C 242/06, Sahin , Rn. 67).
Ausgehend davon verstieß die Einführung von Kontingenten für den Straßenfernverkehr in Art. 6 Abs. 2 des bilateralen Abkommens nicht gegen die Stillhalteklausel. Zwar gab es zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls am 1. Januar 1973 (siehe BGBl. 1972 II 385) zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei keine Kontingente, also mengenmäßige Beschränkungen der Einzelfahrtgenehmigungen für LKW-Transporte von der Türkei nach Deutschland. Wie die Beklagte unter Vorlage der entsprechenden Dokumente detailliert belegt hat, wurden die von deutscher Seite bestehenden Kontingente für die türkische LKW-Transporte nach Deutschland Mitte 1968 zunächst bis 1971 und danach auf unbestimmte Zeit ausgesetzt, während die türkische Seite im Gegenzug auf höhere Abgaben für deutsche Transporte in die Türkei und durch die Türkei verzichtete. Gleichzeitig bestand nach deutschem Recht eine Gesetzeslage, die jederzeit die Einführung einseitiger Kontingente erlaubt hätte. Der grenzüberschreitende Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen, die im Ausland zugelassen sind, war genehmigungspflichtig (§ 8 Abs. 1 Güterkraftverkehrsgesetz – GüKG – vom 17. Oktober 1952, §§ 1, 2 Abs. 2 Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr ausländischer Unternehmer vom 19. Dezember 1968, BGBl. I, 1364). Die Genehmigung konnte unter den Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 GüKG versagt werden (vgl. § 1 der eben zitierten Verordnung). Danach war die Genehmigung zu versagen, wenn sie mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterfernverkehrs unvereinbar war. Diese Bestimmung bezog sich auf generalklauselartig gefasste unbestimmte Rechtsbegriffe und bot der zuständigen Verwaltung einen weiten verkehrspolitischen Handlungsspielraum, so dass mengenmäßige Beschränkungen im Ergebnis bei Bedarf jederzeit hätten eingeführt werden können. Es kann jedoch dahin gestellt bleiben, ob diese Möglichkeit ausreicht, um anzunehmen, dass die tatsächliche Einführung von Kontingenten auf bilateraler Grundlage keine neue Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für türkische Transporteure dargestellt hat. Denn jedenfalls hätten die türkischen Transporteure bei einer Berufung auf die Stillhalteklausel eine bessere Rechtsstellung erlangt, als sie EG-Bürgern nach Gemeinschaftsrecht im Jahre 1977 im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft zustand. Die mengenmäßigen Beschränkungen des innergemeinschaftlichen Güterkraftverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften wurden erst am 1. Januar 1993 aufgehoben. Bis dahin gab es für Transportunternehmer der Gemeinschaft noch Gemeinschaftskontingente, gemeinschaftsrechtlich zulässige bilaterale Kontingente zwischen Mitgliedstaaten sowie Kontingente für den Transitverkehr nach oder aus Drittländern (zum 1. Januar 1993 aufgehoben durch den mit der Verordnung [EWG] Nr. 1841/88 des Rates vom 21. Juni 1988eingeführten Art. 4a der Verordnung [EWG] Nr. 3164/76 des Rates vom 16. Dezember 1976 über das Gemeinschaftskontingent für den Güterkraftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten). Die Bundesrepublik Deutschland hatte mit sämtlichen damaligen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft in bilateralen Abkommen und Verwaltungsvereinbarungen eine Kontingentierung des zwischenstaatlichen Straßengüterfernverkehrs vereinbart (Belgien: § 8 der Vereinbarung vom 3. September 1969; Dänemark § 10 der Verwaltungsvereinbarung vom 7. November 1968; Frankreich: Art. 7 Abs. 1 des Abkommens vom 10. Mai 1976; Irland: Art. 6 des Abkommens vom 26. Mai 1977; Italien: § 9 der Vereinbarung vom 20. August 1963; Luxemburg: § 10 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung vom 4. September 1963; Niederlande: § 3 der Verwaltungsvereinbarung vom 22. September 1970; Vereinigtes Königreich: Art. 5 der Verwaltungsvereinbarung vom 16. Februar 1976). Entgegen der Ansicht der Klägerinnen ist auf die Einführung der Kontingentierung im bilateralen Abkommen abzustellen und nicht auf die jährliche Festlegung des Kontingents. Denn Art. 6 Abs. 2 des bilateralen Abkommens ermächtigt nicht bloß lediglich zu einer Kontingentierung, sondern sieht diese zwingend vor. Darin ist gegebenenfalls eine neue Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für Transporteure begründet, nicht aber in der jährlichen Festsetzung des Kontingents, die die 1977 eingeführte Beschränkung lediglich kontinuierlich umsetzt und vollzieht. Es kommt auch nicht darauf an, welche Kontingente jeweils in welchem Jahr mit welchem EG-Mitgliedstaat vereinbart wurden und ob und in welchem Maße diese Kontingente dem tatsächlichen Bedarf an Genehmigungen entsprachen. Dies würde die Anforderungen an den Nachweis überdehnen, dass die türkische Seite mit Einführung der Kontingente nicht schlechter gestellt wurde als der bilaterale grenzüberschreitende Straßenfernverkehr innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Eine Prüfung anhand der tatsächlichen Zahl an Genehmigungen im Vergleich zum Bedarf ließe sich heute für das Jahr 1977 praktisch kaum noch durchführen. Sie wäre aber auch deshalb nicht zielführend, weil sich der Markt und insbesondere die Transporteure auf die Kontingentierung einstellen und selbst die Zahl der beantragten im Verhältnis zu den bewilligten Genehmigungen nichts darüber aussagt, wie sich der Transportmarkt ohne diese mengenmäßigen Beschränkungen entwickeln würde und wie intensiv die Beschränkung sich tatsächlich auswirkt. Eine Berufung auf die Stillhalteklausel scheidet damit im Ergebnis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des bilateralen Abkommens gemäß Art. 59 des Zusatzprotokolls aus. Bis 1993 führte die bilaterale Kontingentierung des Güterfernverkehrs zwischen Deutschland und der Türkei nicht zu einer Schlechterstellung türkischer Transporteure im Vergleich zu Transporteuren innerhalb der Europäischen Gemeinschaft.
Seit 1993 stellt die Kontingentierung zwischen Deutschland und der Türkei zwar türkische Transporteure schlechter als den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr innerhalb der Europäischen Gemeinschaften. Dies führt aber nicht dazu, dass die zulässigerweise zwischen Deutschland und der Türkei eingeführte Kontingentierung damit nachträglich gemeinschaftsrechtswidrig geworden wäre. Die 1977 eingeführte Kontingentierung bewirkte im Jahre 1993 keine neue Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit mehr. Die über 14 Jahre lang gemeinschaftsrechtskonforme Regelung wird nicht automatisch gemeinschaftsrechtswidrig. Denn die Stillhalteklausel begründet nach der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine reine Unterlassungspflicht. Sie begründet keine Handlungspflicht, eine zu einem bestimmten Zeitpunkt rechtmäßig eingeführte neue Beschränkung wieder aufzuheben, sobald EG-Bürger im nachhinein im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarktes besser gestellt werden.
Die Kontingentierung der Einzelfahrtgenehmigungen für LKWs verletzt auch nicht die Freiheit des Warenverkehrs nach Art. 4 und 5 des Beschlusses 1/95. Nach Art. 4 dieses Beschlusses wurden die zwischen der Gemeinschaft und der Türkei geltenden Einfuhr- und Ausfuhrzölle und Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle mit Inkrafttreten des Beschlusses vollständig beseitigt. Nach Art. 5 des Beschlusses sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Vertragsparteien verboten. Mit diesen Bestimmungen, auf die sich türkische und deutsche Hersteller von Waren im Verhältnis zum jeweils anderen Land berufen können, wurde zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei eine Zollunion geschaffen. Hiervon ist die – noch nicht zur Abschaffung aller Beschränkungen gediehene – Verkehrspolitik nach Art. 42 des Zusatzprotokolls zu unterscheiden. Gleichwohl hat die Warenverkehrsfreiheit auch vor Verwirklichung eines Binnenmarktes Einfluss auf den Bereich des Verkehrs. So hat der Europäische Gerichtshof schon früh aus dem Bestehen einer durch den freien Warenverkehr gekennzeichneten Zollunion eine gemeinschaftsrechtliche Durchfuhr- oder Transitfreiheit abgeleitet (EuGH, Urteil vom 16. März 1983, Rs C 266/81, Siot , Rn. 16). Der Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs äußerst weit gefasst.Nach dessen ständiger Rechtsprechung seit dem Urteil vom 11. Juli 1974 in der Sache Dassonville (Rs. 8/74, Slg. 1974, 837, Rn. 5) sind die den Art. 4 und 5 des Beschluss 1/95 entsprechenden Artikel 28 und 29 des EG-Vertrages nach ihrem Kontext dahin zu verstehen, dass sie auf die Beseitigung aller unmittelbaren oder mittelbaren, tatsächlichen oder potenziellen Beeinträchtigungen der Handelsströme innerhalb der Gemeinschaft abzielen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2003, Rs. C 112/00, Schmidberger , Rn. 56). Bei dieser weiten Definition lässt sich eine mengenmäßige Beschränkung des Straßengüterverkehrs als mittelbare Beschränkung des freien Warenverkehrs mit den transportierten Gütern einstufen. Dies zeigt auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. November 2005 in der Sache Kommission/Österreich (Rs. C 320/03), das ein sektorielles Fahrverbot für LKW auf einer Transitautobahn als unzulässige mittelbare Beschränkung des freien Warenverkehrs mit den transportierten Gütern qualifiziert. Eine Verletzung der sekundärrechtlichen Bestimmungen zur Liberalisierung des Straßengüterverkehrs hat der Europäische Gerichtshof nicht einmal mehr geprüft. Im vorliegenden Fall ist dagegen die mittelbare Beschränkung des Warenverkehrs notwendige Folge einer zulässigen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für Transporteure und deshalb gerechtfertigt. Es geht nicht um eine Beschränkung der Durchfuhr, sondern der Einfuhr nach Deutschland. Die Zollunion zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei hat noch nicht das Stadium eines Binnenmarktes erreicht. Es handelt sich um eine nach dem Assoziationsvertrag und den dazu erlassenen Rechtsakten zulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit von Transportunternehmen, die wegen fehlender Akte des Assoziationsrats noch nicht verwirklicht ist. Diese zulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Verkehrsbereich kann nicht gleichzeitig als unzulässige mittelbare Beschränkung des freien Warenverkehrs mit den transportierten Waren qualifiziert werden. Denn anderenfalls käme man auf dem Umweg über die Warenverkehrsfreiheit zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Dienstleistungsfreiheit im Transportbereich, einem Ergebnis, das die Vertragsparteien des Assoziationsabkommens EG-Türkei eindeutig nicht gewollt haben. Unzulässig wären allenfalls Beschränkungen des grenzüberschreitenden Straßenfernverkehrs, die einen Transport der Waren ohne Diskriminierung und zu zumutbaren Bedingungen unmöglich machen würden. Hier könnten jedoch die transportierten Waren der Klägerinnen, wenn auch zu höheren Kosten, jederzeit auf dem Landweg von in Deutschland ansässigen Transportunternehmern oder von Transporteuren aus anderen Ländern wie Bulgarien befördert werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung und die Sprungrevision wurden zugelassen, weil die entscheidungserheblichen Fragen der Auslegung der Stillhalteklausel und der Maßnahmen gleicher Wirkung grundsätzliche Bedeutung haben. Die Kammer sieht von einer Vorlage der Auslegungsfragen an den Europäischen Gerichtshof ab, weil sie das Ergebnis für eindeutig hält und als erstinstanzliches Gericht nicht zur Vorlage verpflichtet ist (vgl. Art. 234 EGV).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 Abs. 2 GüKG
§ 10 Abs. 3 GüKG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 der eben zitierten Verordnung
Art. 234 EGV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 300 Abs. 7 EGV

Zitierte Entscheidungen: NJW 2001, 1267
1 BvR 1036/99