Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-01, Aktenzeichen 9 S 1798/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0301.9S1798.22.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. April 2022 - 11 K 1290/21 - geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung des Nichtbestehens der staatlichen Prüfung für die Ausbildung zur Notfallsanitäterin, die sie im März 2020 absolviert hat.
Mit Bescheid vom 30.04.2020 teilte das Regierungspräsidium Karlsruhe der Klägerin mit, dass sie die staatliche Prüfung für Notfallsanitäter gemäß § 9 NotSan-AprV - in allen drei Prüfungsteilen - nicht bestanden habe. Ferner wies es auf die nach § 9 Abs. 3 NotSan-APrV bestehende Möglichkeit hin, den Themenbereich 2 der schriftlichen Prüfung (medizinische Diagnostik und Therapie), die mündliche Prüfung insgesamt sowie die Fallbeispiele 2 und 3 der praktischen Prüfung einmal zu wiederholen, und erteilte Auflagen nach § 9 Abs. 4 NotSan-APrV.
Auf den Widerspruch der Klägerin erließ das Regierungspräsidium am 08.03.2021 einen Teilabhilfebescheid und hob die Bewertung des Themenbereichs 2 der schriftlichen Prüfung mit „(5) mangelhaft“ sowie die Gesamtnote des schriftlichen Teils „nicht bestanden“ auf. Die Klägerin habe einen Anspruch auf Neubewertung des schriftlichen Teils - Themenbereich 2 - durch einen anderen Fachprüfer als Herrn H. K. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen.
Mit ihrer am 08.04.2021 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhobenen Klage hat die Klägerin beantragt, den Prüfungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 30.04.2020 in der Gestalt des Teilabhilfebescheides vom 08.03.2021 hinsichtlich der „nichtbestandenen und nicht bereits abgeholfenen Prüfungsteile“ aufzuheben und diese Teile der Prüfung „für nicht unternommen“ anzusehen. Das Verwaltungsgericht hat den angegriffenen Bescheid mit Urteil vom 05.04.2022 aufgehoben, soweit er zum mündlichen Teil der staatlichen Prüfung ergangen ist, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Prüfungsentscheidung sei rechtswidrig, soweit sie zur mündlichen Prüfung ergangen sei. Im Übrigen sei sie nicht zu beanstanden.
Ein Verfahrensfehler folge nicht bereits aus der Verfassungswidrigkeit der NotSan-APrV. Diese verstoße zwar gegen verfassungsrechtliche Vorgaben, da sie die konkrete Anzahl der Prüfer nicht rechtssatzmäßig festlege. Zur Vermeidung einer verfassungsferneren Regelungslücke sei jedoch übergangsweise bis zur Herstellung verfassungsgemäßer Zustände eine sich an der bisherigen Praxis orientierende Übergangsregelung zu treffen. Dies sei die in der mündlichen Verhandlung erläuterte Vorgehensweise des Beklagten, Themenbereiche und Fallbeispiele von jeweils zwei Fachprüfern prüfen zu lassen. Dieser Praxis entsprächen die gegenständlichen mündlichen und praktischen Prüfungsteile.
Die Klägerin könne sich indes mit Erfolg auf einen kausalen Verfahrensfehler durch die Abwesenheit des Prüfungsvorsitzenden während des mündlichen Prüfungsteils berufen. Eine Anwesenheitspflicht folge zwar nicht unmittelbar aus dem Gesetz, die Systematik der Vorschiften erfordere jedoch eine verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 3 Satz 3 NotSan-APrV. Das Bundesverwaltungsgericht habe eine Anwesenheitspflicht des Vorsitzenden aus dessen Aufgaben während der mündlichen und praktischen Ergänzungsprüfung - die gemeinsame Bewertung mit den Fachprüfern sowie das Stichentscheidungsrecht - hergeleitet. Diese zur Ergänzungsprüfung ergangene Rechtsprechung sei auf den mündlichen Teil der staatlichen (Voll-)Prüfung gemäß § 16 NotSan-APrV übertragbar, denn der Vorsitzende könne sein Beteiligungs- und Fragerecht nur dann unter Wahrung der Chancengleichheit aller Prüflinge sachgerecht ausüben, wenn er bei allen mündlichen Prüfungen anwesend sei. Er müsse jedem Prüfling durch eigene Fragen die Gelegenheit geben, mehr Wissen zu präsentieren und so mögliche Unzulänglichkeiten der Prüfung durch die Fachprüfer auszugleichen. Aus dem Beteiligungs- und Fragerecht des Vorsitzenden folge auch dessen Möglichkeit, Hilfestellungen in Form von Verständnisfragen zu leisten, wenn einzelne Fragen der Fachprüfer zu unbestimmt bzw. unverständlich oder die Antworten des Prüflings missverständlich seien. Nach der gegenwärtigen Praxis des Beklagten sei der Vorsitzende bei jedem Prüfling bei einem der Themenbereiche der mündlichen Prüfung anwesend. Hierbei hänge es vom Zufall ab, ob der Vorsitzende weitere Fragen stellen könne, welche der Prüfling beantworten könne. Dieser Einfluss auf den Verlauf der mündlichen Prüfung eines jeden Prüflings durch die Anwesenheit des Vorsitzenden dürfe sich nicht auf einzelne Teilbereiche der Prüfung beschränken, sondern müsse in allen Themenbereichen gleichermaßen ausgeübt werden. Praktische Hindernisse bei der Umsetzung bzw. Erwägungen aus Kosten- und Effizienzgründen stünden der Anwesenheitspflicht des Vorsitzenden nicht entgegen. Der Verfahrensfehler habe sich im Fall der Klägerin auch kausal ausgewirkt, da nicht auszuschließen sei, dass der Prüfungsvorsitzende durch das Stellen geeigneter Fragen einen (positiven) Einfluss auf die mündliche Prüfung genommen hätte.
Die Klägerin könne sich hingegen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass der Vorsitzende während des praktischen Prüfungsteils nicht anwesend gewesen sei. Der praktische Teil werde nach § 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV von zwei Fachprüfern „abgenommen und benotet". Dem Vorsitzenden obliege es nach Satz 2 lediglich, „aus den Noten der Fachprüfer", d.h. nach deren Festsetzung allein durch die Fachprüfer, und „im Benehmen mit den Fachprüfern" die Prüfungsnote für jedes Fallbeispiel zu „bilden". Hieraus ergebe sich eine selbständige und eigenverantwortliche Leistungsbeurteilung durch die Fachprüfer. Dem entspreche die Durchführung der praktischen Prüfung im Fall der Klägerin. Die Fachprüfer hätten eine eigene Einschätzung der Prüfungsleistung auf der Niederschrift dargelegt und eine Note vergeben. Ob aus der Aufgabe der Benehmensherstellung eine Anwesenheitspflicht des Vorsitzenden folge, könne offenbleiben, da sich ein solcher Fehler jedenfalls nicht auf die Prüfung der Klägerin ausgewirkt haben könne. Da die jeweilige Benotung durch die Fachprüfer für die Fallbeispiele 2 und 3 mit der Note „mangelhaft" (5) im Ergebnis übereingestimmt habe, habe der Vorsitzende die Prüfungsnote entsprechend der einheitlichen Benotung durch die Fachprüfer bilden müssen. In einem solchen Fall der Übereinstimmung müsse sich der Vorsitzende jedweder inhaltlichen Einflussnahme auf die Benotung enthalten.
Ohne Erfolg rüge die Klägerin eine Befangenheit der Fachprüferin Frau A. und „eines Mitarbeiters des ASB“. Auch der Einwand einer fehlerhaften Besetzung des Prüfungsausschusses aufgrund einer Personalunion von Fachprüfer und Schulleiter sei unbegründet. Ein Verfahrensfehler liege auch nicht mit Blick auf die Ladungsfrist vor.
Gegen das am 13.04.2022 zugestellte Urteil haben die Klägerin am 04.05.2022 und der Beklagte am 12.05.2022 die Zulassung der Berufung beantragt. Nach Zulassung der Berufung durch den Senat mit Beschluss vom 12.08.2022 haben beide Beteiligte ihre Berufung fristgerecht begründet.
Die Klägerin macht geltend, die Prüfung sei verfahrensfehlerhaft abgelaufen. Die Prüfungskommission bzw. der Prüfungsausschuss sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen. Die konkrete Zahl der Prüfer bedürfe aufgrund des Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG der rechtssatzmäßigen Festlegung in der Prüfungsordnung. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügten die §§ 15 bis 19 NotSan-APrV nicht. Im Hinblick auf dieses Regelungsdefizit seien die Gerichte zur Vermeidung einer verfassungsferneren Regelungslücke und zur Wahrung der Berufsfreiheit gehalten, bis zur Herstellung verfassungsgemäßer Zustände durch den Verordnungsgeber eine Übergangsregelung zu treffen. Allerdings habe das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss des vom 21.06.2022 (14 A 2410/21) entschieden, dass die - gerichtlich zu ermittelnde - ständige Verwaltungspraxis der jeweiligen Prüfungsbehörde für einen begrenzten Übergangszeitraum lediglich für alle nach dem 28.10.2020 stattgefundenen und noch stattfindenden Prüfungen zugrunde zu legen sei. Für alle früheren, noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Prüfungsverfahren führe der festgestellte Verfahrensfehler hingegen zu einem Anspruch des Prüflings auf Wiederholung der Prüfung. Diese Entscheidung sei auf den vorliegenden Fall ebenfalls anzuwenden und führe zu dem Ergebnis, dass ihre Prüfung zu wiederholen sei.
Im Übrigen befreie die Anwendung einer Übergangsregelung den jeweiligen Normgeber nicht davon, den Verfassungsverstoß in einem zumutbaren Zeitraum zu beseitigen. Nachdem die Prüfungsordnung in den Jahren 2016, 2019 und 2020 geändert und der Verfassungsverstoß nicht behoben worden sei, sei zwischenzeitlich ein Zeitpunkt eingetreten, der eine Übergangslösung als nicht mehr tolerabel erscheinen lasse. Die Verfassungswidrigkeit führe nunmehr zwingend zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheids. Auch wenn der Beklagte die Prüfungsordnung nicht ändern könne, müsse er doch nachhaltig auf den Verordnungsgeber einwirken.
Zur Anwesenheitspflicht des Prüfungsvorsitzenden in allen Prüfungsteilen verweist die Klägerin auf ihr bisheriges Vorbringen im Zulassungsverfahren sowie auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Hannover im Urteil vom 05.10.2021 (6 A 162/21). Ergänzend trägt sie vor, die Anwesenheit des Vorsitzenden sei auch während der praktischen Prüfung unabdingbar. Gerade die aufgezeigte Verfassungswidrigkeit verlange vom Vorsitzenden, dass er den Gleichheitsgrundsatz und das Gebot der Fairness besonders überwache. Selbst wenn ihm die Prüfungsordnung keine Möglichkeit einräume, aktiv in einen Prüfungsteil einzuwirken, sei es seine Aufgabe, darauf zu achten, dass nur die von der Verwaltung bestimmte Anzahl von Prüfern mitwirke und kein unsachlicher Einfluss auf die Prüfung genommen werde. Vorliegend zeige sich in besonderem Maße, dass eine Überwachung - und ggf. ein Einschreiten - des Prüfungsvorsitzenden notwendig gewesen wäre. Auch könne der Vorsitzende durch seine Anwesenheit sicherstellen, dass die Übergangsvorschriften korrekt angewandt würden. Dass eine dauerhafte Verpflichtung zur Anwesenheit eine enorme Belastung der Ressourcen des Beklagten darstellen würden, sei nicht nachvollziehbar und im Übrigen nicht ihr anzulasten.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. April 2022 - 11 K 1290/21 - zu ändern und den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 30.04.2020 in Gestalt des Teilabhilfebescheids vom 08.03.2021 zu verpflichten, sie zur erneuten Prüfung im mündlichen Teil und im praktischen Teil hinsichtlich der Fallbeispiele 2 und 3 zuzulassen, unddie Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. April 2022 - 11 K 1290/21 - zu ändern, die Klage insgesamt abzuweisen unddie Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Er verweist auf seine bisherigen Ausführungen und betont, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Anwesenheitspflicht des Vorsitzenden bei der Ergänzungsprüfung zu Unrecht auf den vorliegenden Fall übertragen worden sei. Die relevanten Vorschriften unterschieden sich im Wortlaut und im Hinblick auf die Aufgabenstellung des Vorsitzenden. Während § 19 Abs. 2 Satz 2 und 3 NotSan-APrV i.V.m § 18 Abs. 3 Satz 5 NotSan-APrV ausdrücklich ein Stichentscheidungsrecht des Vorsitzenden für das Bestehen des mündlichen Teils der Ergänzungsprüfung vorsehe, enthalte § 16 Abs. 4 Satz 3 NotSan-APrV eine Befugnis lediglich für die Notenbildung. § 16 Abs. 4 Satz 3 NotSan-APrV sehe zwar vor, dass der Vorsitzende im Benehmen mit den Fachprüfern die Note für den jeweiligen Themenbereich bilde, doch müsse dies nicht durch einen eigenen Eindruck herbeigeführt werden, sondern erfolge auf Grundlage der Noten der Fachprüfer. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit Beschluss vom 06.02.1998 (6 B 17.98) für die vergleichbare Regelung des § 6 KrPflAPrV entsprechend entschieden. Ungeachtet dessen wäre eine Anwesenheitspflicht nur in Fällen relevant, in denen die Fachprüfer - anders als hier - zu abweichenden Bewertungen kämen. Auch hinsichtlich der Bildung der Gesamtnote für den mündlichen Prüfungsteil sei die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht übertragbar, da die Note aus dem arithmetischen Mittel der jeweiligen Einzelnoten gebildet werde und kein weiterer Entscheidungsspielraum des Prüfungsvorsitzenden vorgesehen sei. Eine Anwesenheitspflicht des Vorsitzenden sei auch nicht mit Blick auf dessen Fragerecht geboten. Ebenso wie in anderen Lebensbereichen könne es keine absolute Gerechtigkeit geben. Ferner habe der Vorsitzende nur die Möglichkeit, sich an der mündlichen Prüfung aktiv zu beteiligen. Verpflichtet sei er hierzu nicht. Dementsprechend stelle es auch keine fehlerhafte Aufgabenwahrnehmung dar, wenn er überhaupt keine Fragen stelle. Die damit verbundene unterschiedliche Wahrnehmung der Aufgabe des Prüfungsvorsitzenden habe der Normgeber bewusst in Kauf genommen. Eine Ungleichbehandlung zu Lasten der Prüflinge liege darin nicht. Die Entscheidung, bei welcher Prüfung sich der Vorsitzende beteilige, erfolge im Vorfeld anhand sachlicher Kriterien. Es werde gewährleistet, dass der Vorsitzende jeden Prüfling in einem Prüfungsteil gesehen habe. Eine Verpflichtung zur Anwesenheit bei jeder Prüfung würde zu einer deutlichen Verlängerung der Prüfungsverfahren führen und die Gewinnung von geeigneten Prüfungsvorsitzenden erschweren.
Dem Senat liegen die Verwaltungsakte des Beklagten sowie die Prozessakte des Verwaltungsgerichts vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf sowie auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Die zulässige Berufung der Klägerin bleibt ohne Erfolg.
Die Klage der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 30.04.2020 in Gestalt des Teilabhilfebescheids vom 08.03.2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass sie im mündlichen Teil und im praktischen Prüfungsteil hinsichtlich der Fallbeispiele 2 und 3 erneut zur Prüfung zugelassen wird (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das angegriffene Urteil ist daher zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Verfügung des Beklagten ist § 9 Abs. 2 Satz 2 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Notfallsanitäterinnen und Notfallsanitäter - NotSan-APrV - vom 16.12.2013 (BGBl. I S. 4280 in der hier maßgeblichen Fassung vom 15.08.2019, BGBl I S. 1307; zum maßgeblichen Zeitpunkt im Prüfungsrecht BVerwG, Urteil vom 10.04.2019 - 6 C 19.18 -, BVerwGE 165, 202, juris Rn. 9; Senatsbeschluss vom 13.02.2020 - 9 S 3359/19 -, juris Rn. 9). Danach erhält derjenige, der die staatliche Prüfung nicht bestanden hat, von dem Vorsitzenden des Prüfungsausschusses eine schriftliche Mitteilung, in der die Prüfungsnoten angegeben sind. Diese Voraussetzungen lagen hier vor. Die Klägerin hatte die staatliche Prüfung nicht bestanden, da sie den Themenbereich 2 des schriftlichen Teils, den mündlichen Teil (Themenbereich 3) sowie zwei Fallbeispiele des praktischen Teils (2 und 3) nicht bestanden hatte. Nachdem der Beklagte hinsichtlich des schriftlichen Teils im Themenbereich 2 entschieden hat, dass dieser als nicht unternommen gilt (vgl. die „Teilrücknahmeentscheidung“ des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 26.10.2021), wendet sich die Klägerin mit ihrer Klage allein gegen die Bewertung des mündlichen und des praktischen Teils der im März 2020 absolvierten staatlichen Prüfung. Beide leiden nicht an gerichtlich zu beanstandenden Rechtsfehlern.
1. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Zahl der Fachprüfer.
Die Zahl der im mündlichen und praktischen Teil der staatlichen Prüfung in der jeweiligen Prüfungskommission einzusetzenden Fachprüfer ist in § 16 Abs. 4 Satz 1, § 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV rechtssatzmäßig nicht hinreichend bestimmt festgelegt und muss sich übergangsweise (noch) nach der Verwaltungspraxis des Beklagten richten (so zur staatlichen Ergänzungsprüfung für Notfallsanitäter BVerwG, Urteil vom 28.10.2020 - 6 C 8.19 -, BVerwGE 170, 1, juris Rn. 20 ff.; Senatsurteil vom 05.06.2020 - 9 S 149/20 -, juris Rn. 29 ff.; ferner BVerwG, Urteil vom 10.04.2019 - 6 C 19.18 -, BVerwGE 165, 202, juris Rn. 20 zum mündlichen Prüfungsteil bei Diplom-Dolmetschern).
a) Aufgrund des Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind Regelungen über das Verfahren der Bewertung der Prüfungsleistungen, die Bestehensvoraussetzungen und die Notenvergabe rechtssatzmäßig festzulegen. Zudem müssen die Regelungen dem prüfungsrechtlichen Gebot der Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG) genügen. Der Normgeber hat dafür Sorge zu tragen, dass für alle Teilnehmer vergleichbarer Prüfungen so weit wie möglich gleiche Prüfungsbedingungen und Bewertungsmaßstäbe gelten. Für das Prüfungsverfahren, d.h. für Form und Verlauf der Prüfungen, müssen einheitliche Regeln gelten, die auch einheitlich angewandt werden. Bevorzugungen und Benachteiligungen einzelner Teilnehmer oder Teilnehmergruppen müssen vermieden werden, um gleiche Erfolgschancen zu gewährleisten (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 -, BVerfGE 84, 34, 52; BVerwG, Urteile vom 28.10.2020, a.a.O., und vom 10.04.2019, a.a.O., juris Rn. 11 f.).
b) Wegen dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben muss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats die konkrete Zahl der Prüfer rechtssatzmäßig festgelegt werden. Sie ist wesentlich für das Prüfungsergebnis, da bei einer Bewertung der Prüfungsleistung durch mehrere Prüfer sich die Bewertung nicht als Ergebnis einer einzelnen, sondern von auf den verschiedenen subjektiven Wertungen und Gewichtungen beruhenden Bewertungsentscheidungen der jeweiligen Prüfer darstellt. Durch die Einschaltung mehrerer Prüfer wird das Ergebnis objektiviert, was zugleich Bevorzugungen und Benachteiligungen einzelner Prüflinge minimiert. Hängt das Resultat der Prüfung aber maßgeblich von der gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Ausübung des Beurteilungsspielraums durch den jeweiligen Prüfer ab, ist die Zahl der Prüfer wesentlich für das Prüfungsergebnis und muss für alle Teilnehmer einer berufsbezogenen Abschlussprüfung vorab und vorhersehbar festgelegt sein; ihre Bestimmung darf nicht der Verwaltungspraxis überlassen bleiben (vgl. im Einzelnen: BVerwG, Urteile vom 28.10.2020, a.a.O., und vom 10.04.2019, a.a.O.; Senatsurteil vom 05.06.2020, a.a.O.).
c) Diesen Anforderungen genügen die § 16 Abs. 4 Satz 1 und § 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV nicht, wonach die Prüfung jedes Themenbereichs im mündlichen und jedes Fallbeispiel im praktischen Teil von „mindestens" zwei Fachprüfern abgenommen und bewertet wird. Rechtssatzmäßig hinreichend bestimmt festgelegt ist damit lediglich, dass sämtliche Themenbereiche und Fallbeispiele als Kollegialprüfung durchzuführen sind, während die konkrete Zahl der einzusetzenden Fachprüfer offenbleibt. Deren Festlegung im Einzelfall überlassen die Normen dem Vorsitzenden, der nach § 5 Abs. 3 Satz 2 NotSan-APrV die Fachprüfer für die konkrete Prüfung auswählt. Ein solcher Spielraum steht mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht im Einklang (ebenso für § 18 Abs. 3 Satz 1 NotSan-APrV: BVerwG, Urteil vom 28.10.2020, a.a.O.; Senatsurteil vom 05.06.2020, a.a.O.).
d) Die fehlende zahlenmäßige Festlegung der Zahl von Fachprüfern in der NotSan-APrV darf nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats nicht dazu führen, dass die Möglichkeit der Durchführung von staatlichen Prüfungen und damit die Ausübung der Berufswahlfreiheit in dem Beruf der Notfallsanitäter ausgesetzt ist. Zur Vermeidung einer verfassungsferneren Regelungslücke und zur Wahrung der Berufsfreiheit ist der Senat daher (noch) gehalten, bis zur Herstellung verfassungsgemäßer Zustände durch den Verordnungsgeber eine unerlässliche Übergangsregelung zu treffen, damit den aus Art. 12 Abs. 1 GG resultierenden Gewährleistungen der Prüflinge Rechnung getragen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.2020, a.a.O., juris Rn. 20 ff.; Senatsurteil vom 05.06.2020, a.a.O., juris Rn. 29 ff., jeweils zur staatlichen Ergänzungsprüfung für Notfallsanitäter; BVerwG, Urteil vom 10.04.2019, a.a.O., juris Rn. 20 zum mündlichen Prüfungsteil bei Diplom-Dolmetschern).
Denn in der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass es unter bestimmten Voraussetzungen mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist, Regelungen, die einem bereichsspezifischen Gesetzesvorbehalt nicht genügen oder mangels rechtswirksamer Bekanntmachung nicht in Kraft getreten sind, für einen Übergangszeitraum weiterhin anzuwenden. Dies ist der Fall, wenn und soweit die Anwendung unerlässlich ist, um grundrechtlich geschützte Rechtspositionen zu wahren oder die Funktionsfähigkeit der staatlichen Verwaltung sicherzustellen. Die vorübergehende Fortgeltung der Regelungen wird dann trotz ihrer Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht in Kauf genommen, um noch verfassungsfernere Zustände zu vermeiden (für den Bereich des Prüfungsrechts vgl. BVerwG, Urteile vom 28.10.2020, a.a.O., juris Rn. 24 zu § 18 Abs. 3 Satz 1 NotSan-APrV, vom 10.04.2019, a.a.O., juris Rn. 20, vom 15.03.2017 - 6 C 46.15 -, juris Rn. 23, vom 29.07.2015 - 6 C 35.14 -, BVerwGE 152, 330, juris Rn. 47, und vom 01.06.1995 - 2 C 16.94 -, BVerwGE 98, 324, juris Rn. 16; Beschlüsse vom 27.01.2015 - 6 B 43.14 -, juris Rn. 10 f. unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251 <266 f.>, juris Rn. 36 f., und vom 02.08.1988 - 7 B 90.88 -, juris Rn. 9; für das Beihilferecht BVerwG, Urteile vom 12.09.2013 - 5 C 33.12 -, BVerwGE 148, 1, juris Rn. 17, vom 26.06.2008 - 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234, juris Rn. 9, 21, vom 28.05.2008 - 2 C 24.07 -, juris Rn. 12, und vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103, juris Rn. 20; ferner BVerwG, Urteile vom 27.04.2022 - 6 C 3.21 -, juris Rn. 62, vom 13.01.1982 - 7 C 95.80 -, BVerwGE 64, 308, juris Rn. 22). Dies gilt auch hier.
Für den eine Fortgeltung rechtfertigenden Übergangszeitraum hat sich die Übergangsregelung sachgerechter Weise an der Praxis der Beklagten zu orientieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.2020, a.a.O., juris Rn. 24; Senatsurteil vom 05.06.2020, a.a.O. juris Rn. 33, jeweils zur staatlichen Ergänzungsprüfung). Da nach den unbestrittenen Angaben des Beklagten die Praxis besteht, die mündliche Prüfung und die Fallbeispiele des praktischen Teils jeweils von zwei Fachprüfern prüfen zu lassen, ist diese Praxis übergangsweise der Anwendung von § 16 Abs. 4 Satz 1 und § 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV zugrunde zu legen.
e) Der Einwand der Klägerin, der richterrechtlich zu gewährende Übergangszeitraum könnte mittlerweile abgelaufen sein, verfängt nicht.
(1) Dies gilt bereits deshalb, weil es für die Frage, ob bzw. inwieweit ein etwaiger Ablauf des Übergangszeitraums überhaupt Bedeutung für die gegenständliche Prüfung und das diesbezügliche Verfahren hat, maßgeblich nicht auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, sondern auf den der streitgegenständlichen Prüfung ankommt. Diese fand im März 2020 statt. Dass der Übergangszeitraum bereits zu diesem Zeitpunkt abgelaufen sein könnte, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
(2) Im Übrigen ist eine Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelungen (erst) dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn der Verordnungsgeber in einem überschaubaren Zeitraum seiner Normierungspflicht nicht nachkommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.09.2013 - 5 C 33.12 -, BVerwGE 148, 1, juris Rn. 17, und vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 111, juris Rn. 20) und dadurch eine andere Vorgehensweise erzwingt (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.09.2013, a.a.O., und vom 26.06.2008 - 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234, juris Rn. 9, 21). Hierfür lassen sich jedoch starre Grenzen nicht festlegen. Wann der Normgeber sich spätestens zum Tätigwerden veranlasst sehen muss, hängt vielmehr von einer Vielzahl von Umständen ab, die sich von Fall zu Fall unterscheiden können, etwa von der Komplexität des zu regelnden Sachverhalts, der Schwere des auf der Regelung beruhenden Eingriffs in die Rechtspositionen des Betroffenen, der Frage, ob eine Regelung inhaltlich zu beanstanden ist oder nur der rechten Form ermangelt usw. Vor allem ist auch von Bedeutung, wann der Normgeber von dem normativen Defizit Kenntnis erlangt hat (vgl. zu diesen Kriterien BVerwG, Beschluss vom 02.08.1988 - 7 B 90.88 -, juris Rn. 9).
Ausgehend hiervon ist vorliegend für die Bemessung der Übergangsfrist von Bedeutung, dass der Verordnungsgeber seit nunmehr bereits gut zwei Jahren positive Kenntnis der Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen über die Prüferzahl (§ 16 Abs. 4 Satz 1 und § 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV) hat. Die maßgebliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts datiert vom 28.10.2020. Sie dürfte dem Verordnungsgeber allerdings erst einige Zeit nach der mündlichen Verhandlung bekannt geworden sein. Deshalb kann ihm nicht vorgeworfen werden, trotz Kenntnis der Verfassungswidrigkeit bereits bei der letzten Änderung der NotSan-APrV durch Verordnung vom 04.11.2020 (BGBl. I S. 2295) untätig geblieben zu sein. Von Belang ist allerdings ferner, dass es sich vorliegend um einen leicht zu behebenden Mangel handelt, der keine komplexen Folgeregelungen erforderlich macht, sondern bereits durch die Streichung des Wortes „mindestens“ behoben werden könnte. Schließlich handelt es sich nicht nur um einen Formmangel, sondern der Mangel betrifft grundrechtlich geschützte Rechtspositionen der Betroffenen. Insgesamt hält der Senat daher eine Übergangsfrist bis längstens zum 30.09.2023 für angemessen.
f) Auch der von der Klägerin in Bezug genommene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 21.06.2022 (14 A 2410/21, juris) führt zu keiner anderen Beurteilung. Danach soll die ständige Verwaltungspraxis der jeweiligen Prüfungsbehörde übergangsweise lediglich allen nach der maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.10.2020 stattgefundenen und noch stattfindenden Prüfungen zugrundegelegt werden. Für alle früheren, noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Prüfungsverfahren soll der festgestellte Verfahrensfehler hingegen zu einem Anspruch des Prüflings auf Wiederholung der Prüfung führen. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen begründet dies maßgeblich damit, dass kein verfassungsrechtliches Bedürfnis bestehe, anhand einer rückwirkenden Übergangsregelung den Fehler mangelnder rechtssatzmäßiger Bestimmtheit der Zahl der Fachprüfer für Prüfungen, die vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts durchgeführt worden sind, zu heilen (juris Rn. 29).
Diese Entscheidung überzeugt nicht. Offenbar orientiert sich das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen insoweit an den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für Gesetze entwickelten Grundsätzen des rechtstaatlichen Rückwirkungsverbots und wendet diese auf einen der Fälle an, in denen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts Regelungen, die etwa einem bereichsspezifischen Gesetzesvorbehalt nicht genügen, zur Vermeidung noch verfassungsfernerer Zustände für einen Übergangszeitraum weiterhin anzuwenden sind (zu den Nachweisen siehe oben unter 1.d)). Gemeinsam ist diesen Fällen indes die richterrechtliche Anordnung der weiteren Anwendbarkeit bzw. der Fortgeltung von untergesetzlichen Normen, von Verwaltungsvorschriften oder der Verwaltungspraxis. Hinreichend nachvollziehbare Gründe für Vertrauensschutzüberlegungen und eine Einschränkung solcher richterrechtlichen Übergangsregelungen im Sinne eines Rückwirkungsverbots sind weder der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch des Bundesverwaltungsgerichts zu entnehmen und für den Senat auch sonst nicht ersichtlich.
Hiergegen spricht ein weiterer Aspekt. Nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen soll der Prüfling für den Fall, dass die streitgegenständliche Prüfung vor der maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Oktober 2020) stattgefunden hat, einen Anspruch auf „eine erneute, verfahrensfehlerfreie Prüfung“ bzw. eine „verfahrensfehlerfreie Wiederholung“ unter Zugrundelegung der Übergangsregelung haben (OVG NRW, a.a.O., juris Rn. 28 f.). Dass dies indes auch dann gelten soll, wenn die Wiederholungsprüfung in dem maßgeblichen Punkt (Anzahl der Prüfer) keinerlei Korrektur des Verfahrens bewirken würde, erscheint - gerade auch mit Blick auf den Grundsatz der Chancengleichheit der Kandidaten - nur schwer nachvollziehbar. Dies wäre hier aber der Fall. Mit Blick auf die seit längerem bestehende Praxis des Beklagten, die mündliche Prüfung und die Fallbeispiele des praktischen Teils jeweils von zwei Fachprüfern prüfen zu lassen, wäre die Wiederholungsprüfung in Bezug auf die mündliche Prüfung und die Fallbeispiele des praktischen Teils ebenso (erneut) von zwei Fachprüfern abzunehmen, wie dies bei der streitgegenständlichen Prüfung vom März 2020 der Fall war. Letztlich liefe die Anordnung einer Wiederholungsprüfung damit auf eine abstrakte Sanktionierung des Bestimmtheitsmangels hinaus ohne jede tatsächliche Veränderung des Prüfungsverfahrens gegenüber der Ausgangsprüfung, verbunden allerdings mit einer wettbewerbswidrigen Besserstellung gegenüber anderen Kandidaten.
Lediglich ergänzend bemerkt der Senat, dass seine Rechtsprechung, wonach eine ständige Verwaltungspraxis der Prüfungsbehörde ein normatives Defizit der NotSan-APrV als „Übergangsregelung“ auch im Hinblick auf Prüfungen „heilen“ kann, die bereits vor der höchstrichterlichen Entscheidung vom 28.10.2020 abgenommen wurden, in Übereinstimmung mit der einschlägigen Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts stehen dürfte (vgl. insoweit das Urteil vom 28.10.2020, 6 C 8.19, juris Rn. 24, sowie den Beschluss vom 01.12.2020 - 6 B 44.20 -, juris Rn. 5, der das Senatsurteil vom 05.06.2020 und die dortigen Erwägungen zur getroffenen Übergangsregelung zum Gegenstand hatte und diese - ohne Einschränkung - unbeanstandet gelassen hat).
2. Die Bewertung des mündlichen Teils der staatlichen Prüfung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist § 5 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 NotSan-APrV entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der Vorsitzende im gesamten mündlichen Teil der Prüfung zur Anwesenheit verpflichtet ist (a.A. VG Hannover, Urteil vom 05.10.2021 - 6 A 162/21 -, juris Rn. 38 ff.).
Die Abnahme der Prüfungsleistung im mündlichen Teil der staatlichen Prüfung ist in § 16 Abs. 4 Satz 1 und 2 NotSan-APrV normiert. Danach wird die Prüfung zu jedem Themenbereich von mindestens zwei Fachprüfern gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NotSan-APrV abgenommen und benotet; in dem Prüfungsteil gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 3 NotSan-APrV muss ein Fachprüfer die Voraussetzung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b NotSan-APrV erfüllen. Der Vorsitzende ist berechtigt, sich an der mündlichen Prüfung zu beteiligen und dabei selbst Prüfungsfragen zu stellen (Satz 2). Gemäß § 16 Abs. 4 Satz 3 NotSan-APrV bildet der Vorsitzende des Prüfungsausschusses aus den Noten der Fachprüfer im Benehmen mit diesen die Note für den jeweiligen Themenbereich. Ferner bildet der Vorsitzende gemäß § 16 Abs. 4 Satz 4 NotSan-APrV die Note für den mündlichen Teil der Prüfung aus dem arithmetischen Mittel der für jeden Themenbereich erteilten Einzelnote.
Der Vorsitzende des Prüfungsausschusses gehört mithin nicht zu dem für die Prüfungsabnahme und Benotung gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 NotSan-APrV bestimmten Personenkreis. Er ist weder an der Abnahme noch an der Benotung durch die Fachprüfer zu beteiligen. Ihm obliegt es nach § 16 Abs. 4 Satz 3 NotSan-APrV lediglich, „aus den Noten der Fachprüfer", d.h. nach deren Festsetzung allein durch die Fachprüfer, und „im Benehmen mit den Fachprüfern" (zu dieser Beteiligungsform vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.1995 - 3 C 24.94 -, BVerwGE 100, 221, juris Rn. 32; Hollo, in: Kießling, Infektionsschutzgesetz, 2. Aufl. 2021, § 5 Rn. 39) - die Prüfungsnote für den jeweiligen Themenbereich des mündlichen Teils der Prüfung zu „bilden". Ferner bildet er nach Satz 4 die Note für den mündlichen Teil der Prüfung aus dem arithmetischen Mittel der für jeden Themenbereich erteilten Einzelnote. Quelle der (Prüfungs-)Notenbildung durch den Vorsitzenden sind also lediglich die (Einzel-)Noten der Fachprüfer, aus denen die Prüfungsnote zu bilden ist, und hinsichtlich der Notenbildung für den jeweiligen Themenbereich - da die Prüfungsnote insoweit im Benehmen mit den Fachprüfern gebildet werden muss - die von ihnen dafür abgegebene Begründung. Hingegen ist als Erkenntnisquelle für die Bildung der Prüfungsnote nicht, jedenfalls nicht zwingend, vorgesehen, dass der Prüfungsvorsitzende eine eigene Anschauung von der erbrachten Prüfungsleistung besitzt, auf deren Grundlage er eine eigene fachliche Bewertung abgibt (so BVerwG, Beschluss vom 06.02.1998 - 6 B 17.98 -, juris Rn. 3 zu vergleichbaren Regelung in § 14 Abs. 4 KrPflAPrV). Danach bleibt dem Vorsitzenden nur die Rolle eines „Moderators". Das bedeutet möglicherweise zwar nicht, dass er in jedem Falle ein Einvernehmen der Fachprüfer herbeizuführen hätte. „Benehmen" bedeutet jedenfalls nicht "Einvernehmen". Bei verbleibendem Dissens kann sich der Vorsitzende daher der überzeugenderen Begründung eines der beiden Prüfer anschließen oder einen Mittelwert bestimmen. Verhält es sich hingegen so, wie es hier der Fall ist, dass die Benotung durch die Fachprüfer im Ergebnis übereinstimmt, so muss der Vorsitzende die Prüfungsnote entsprechend der einheitlichen Benotung durch die Fachprüfer („aus den Noten der Fachprüfer") bilden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.02.1998, a.a.O., juris Rn. 4).
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sowie der Klägerin kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum in § 18 Abs. 3 NotSan-APrV geregelten mündlichen Teil der staatlichen Ergänzungsprüfung (Urteil vom 28.10.2020, a.a.O., juris Rn. 17 f.) mithin nicht auf den in § 16 Abs. 4 NotSan-APrV normierten mündlichen Teil der staatlichen (Voll-)Prüfung übertragen werden. Das Bundesverwaltungsgericht hatte die Verpflichtung des Vorsitzenden zur Anwesenheit während des gesamten mündlichen Prüfungsteils aus dessen dortigen Aufgaben der (eigenständigen) Bewertung der Prüfungsleistungen sowie des Stichentscheids hergeleitet. Diese Aufgaben erforderten es, die Leistung persönlich, unmittelbar und vollständig zur Kenntnis zu nehmen und eine selbständige, eigenverantwortliche Bewertungsentscheidung treffen (BVerwG, Urteil vom 28.10.2020, a.a.O., juris Rn. 18 unter Verweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 16.01.1995 - 1 BvR 1505/94 -, NVwZ 1995, 469 <470>). Im mündlichen Teil der staatlichen Vollprüfung kommt dem Vorsitzenden dagegen weder ein eigenständiges Bewertungsrecht noch ein Recht zum Stichentscheid zu.
Aus dem - speziell im Rahmen des mündlichen Teils der Prüfung vorgesehenen - Beteiligungs- und Fragerecht des Vorsitzenden (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 2 NotSan-APrV) folgt nichts Anderes (a.A. VG Hannover, 05.10.2021, a.a.O., juris Rn. 42 ff.).
Das Verwaltungsgericht hat unter Heranziehung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hannover vom 05.10.2021 (a.a.O., juris) angenommen, der Vorsitzende könne sein Beteiligungs- und Fragerecht nur dann unter Wahrung der Chancengleichheit aller Prüflinge sachgerecht ausüben, wenn er im mündlichen Teil bei allen Themenbereichen anwesend sei. Aus dem Grundsatz der Chancengleichheit folge deshalb in verfassungskonformer Auslegung des § 5 Abs. 3 Satz 3 NotSan-APrV, dass der Vorsitzende auch im gesamten mündlichen Teil der staatlichen Prüfung anwesend sein müsse. Diese Auffassung überzeugt nicht.
Die Möglichkeit, eine Norm verfassungskonform auszulegen, findet ihre Grenzen dort, wo sie mit dem Wortlaut der Norm und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzes in Widerspruch treten würde (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 27.03.2012 - 2 BvR 2258/09 -, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 73 m.w.N.). § 16 Abs. 4 Satz 2 NotSan-APrV räumt dem Vorsitzenden ausdrücklich lediglich ein Recht zur Beteiligung und Fragestellung ein, nicht jedoch eine entsprechende Pflicht. Deshalb erscheint bereits zweifelhaft, ob die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung insoweit den Rahmen zulässiger verfassungskonformer Auslegung wahrt.
Dies kann indes letztlich offen bleiben. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts beruht jedenfalls auf einer zu schematischen Betrachtung des prüfungsrechtlichen Grundsatzes der Chancengleichheit.
In der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover ist ausgeführt (juris Rn. 42), wenn man zugrundelege, dass die oder der Vorsitzende in der mündlichen Prüfung im Rahmen der staatlichen Prüfung kein eigenes Bewertungsrecht habe, sondern die Benotung den Fachprüferinnen und Fachprüfern obliege, könne das Beteiligungs- und Fragerecht einzig der Verbreiterung der Tatsachengrundlage für die Bewertung durch die Fachprüferinnen und Fachprüfer und der Objektivierung der Prüfung dienen. Die oder der Vorsitzende könne nicht selbst bewerten, könne aber durch eigene Fragen den Prüfling zu Antworten führen, die die Fachprüferinnen und Fachprüfer möglichweise nicht hervorgerufen hätten. Dies könne sich zugunsten oder zuungunsten des Prüflings auswirken.
Nach der Auffassung des Senats wird damit bereits die Bedeutung des Fragerechts des Vorsitzenden überbewertet. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats, dass die konkrete Zahl der Prüfer wesentlich für das Prüfungsergebnis ist, weil bei einer Bewertung der Prüfungsleistung durch mehrere Prüfer sich die Bewertung nicht als Ergebnis einer einzelnen, sondern von auf den verschiedenen subjektiven Wertungen und Gewichtungen beruhenden Bewertungsentscheidungen der jeweiligen Prüfer darstellt. Durch die Einschaltung mehrerer Prüfer wird das Ergebnis objektiviert, was zugleich Bevorzugungen und Benachteiligungen einzelner Prüflinge minimiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.2020, a.a.O., juris Rn. 22). Dass allein das bloße Beteiligungs- und Fragerecht des Vorsitzenden, dem gerade kein eigenes Bewertungsrecht zukommt, zu einer vergleichbaren Objektivierung der Prüfung bzw. des Prüfungsergebnisses führt, vermag der Senat indes nicht festzustellen. Die Bedeutung der Ausübung des Beteiligungs- und Fragerechts durch den Vorsitzenden dürfte sich deshalb letztlich grundsätzlich darin erschöpfen, dass es ggf. zur Verbreiterung der Tatsachengrundlage beitragen und insoweit mittelbar - positiven wie negativen - Einfluss auf das Prüfungsgeschehen und das vom Prüfling gezeigte Bild seiner Fähigkeiten und Leistungen haben kann. Insoweit dürfte letztlich auch eine Relevanz für die Bewertung durch die Fachprüfer nicht ausgeschlossen sein.
Ausgehend hiervon vermag der Senat der Annahme, der Vorsitzende könne sein Beteiligungs- und Fragerecht nur dann unter Wahrung der Chancengleichheit aller Prüflinge sachgerecht ausüben, wenn er während des gesamten mündlichen Teils der Prüfung, also bei allen Themenbereichen, anwesend sei, nicht zu folgen. Das Beteiligungs- und Fragerecht des Vorsitzenden (§ 16 Abs. 4 Satz 2 NotSan-APrV) und die diesbezügliche Praxis des Beklagten sind nicht mit einer Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit zu Lasten der Klägerin verbunden.
Die Klägerin selbst ist von der Regelung § 16 Abs. 4 Satz 2 NotSan-APrV nicht betroffen. Unstreitig war der Vorsitzende während des mündlichen Teils ihrer Prüfung im Themenbereich 3 nicht anwesend und hat demgemäß auch keine Fragen gestellt. Anwesend waren allein die Fachprüfer, die Fragen gestellt und die Leistungen der Klägerin bewertet und benotet haben. Die Note in diesem Teil der Prüfung beruht damit ausschließlich auf der Bewertung der von ihr gezeigten Leistungen durch die für die Bewertung und Benotung allein zuständigen Fachprüfer. Dass sich diese in der Prüfung kein ausreichendes Bild von den Fähigkeiten und Leistungen der Klägerin machen konnten, ist weder behauptet worden noch sonst ersichtlich. Ebenso wenig ist vorgetragen worden oder sonst ersichtlich, dass deren Bewertung in sonstiger Weise zu Lasten der Klägerin an Bewertungsmängeln leidet.
Dass der Vorsitzende in Ausübung des ihm durch die NotSan-APrV eingeräumten Ermessens sich möglicherweise in einer anderen mündlichen Prüfung im Hinblick auf einen anderen Kandidaten beteiligt, dort ggf. Fragen gestellt hat und dies ggf. zu einer Verbreiterung der (dortigen) Tatsachengrundlage geführt hat, verstößt nicht zu Lasten der Klägerin gegen den Grundsatz der Chancengleichheit.
Dies gilt schon mit Blick auf die den Prüfern im Rahmen der mündlichen Prüfung eingeräumte Gestaltungsfreiheit sowie den ihnen in inhaltlicher Hinsicht zukommenden Beurteilungsspielraum. Die Organisation und Gestaltung der mündlichen Prüfung ist Sache der Prüfungskommission und der Prüfer. Sie haben im Rahmen der vorgegebenen Prüfungsvorschriften die Leistungen und Befähigungen des Prüflings zu ermitteln. Die verfassungsmäßigen Grundsätze der Chancengleichheit und der fairen Behandlung der Prüflinge gebieten es indes nicht, mit jedem Prüfling die gleiche Anzahl von Fällen zu erörtern. Sie erfordern es auch nicht, jedem Kandidaten die Gelegenheit zu geben, einen einmal angefangenen Prüfungsfall zu Ende zu führen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.02.1995 - 6 B 87.94 -, juris). Es ist grundsätzlich auch Sache des Prüfers, wie er seine Fragen ordnet und welche Reihenfolge er dabei einhält (Fischer/Jeremias/Dieterich, Prüfungsrecht, 8. Aufl. 2022, Rn. 448). Entsprechendes gilt in inhaltlicher Hinsicht. So steht es in dem jeweils normativ vorgegebenen Rahmen im Beurteilungsspielraum der jeweils zuständigen Prüfungsbehörde, der Prüfungskommission oder der einzelnen Prüfer, die konkreten Prüfungsthemen zu bestimmen, Prüfungsaufgaben zu stellen und das Prüfungsgespräch in eine bestimmte Richtung zu lenken (vgl. Fischer/Jeremias/Dieterich, a.a.O., Rn. 377).
Hat die Klägerin danach in der mündlichen Prüfung keinen Anspruch darauf, dass die Fachprüfer Fragen in einer bestimmten Anzahl oder mit einem bestimmten Inhalt stellen, kann sie für sich auch nichts daraus herleiten, dass sich der Vorsitzende möglicherweise an der mündlichen Prüfung eines anderen Kandidaten beteiligt und dort Fragen gestellt hat. Unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsgleichheit besteht insoweit kein substantieller Unterschied zu der Situation, dass der andere Kandidat aufgrund einer höheren Zahl von (inhaltlich unterschiedlichen) Fragen der Fachprüfer Gelegenheit erhalten hat, seine Befähigung und Leistung unter Beweis zu stellen. Wie dargelegt, bleibt die Zahl und Inhalt der Fragen grundsätzlich der Gestaltungsfreiheit bzw. dem Beurteilungsspielraum der Prüfer überlassen. Diesbezügliche Unterschiede - die sich zumal positiv wie negativ auf die Bewertung des jeweiligen Prüflings auswirken können - sind nicht geeignet, zu Lasten der Klägerin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit zu begründen.
3. Auch der praktische Prüfungsteil leidet nicht an gerichtlich zu beanstandenden Rechtsfehlern. Auch in diesem Teil der staatlichen Prüfung ist die Anwesenheit des Vorsitzenden verfassungsrechtlich nicht geboten.
Die Abnahme der Prüfungsleistung im praktischen Teil der staatlichen Prüfung ist in § 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV normiert. Danach wird jedes Fallbeispiel von mindestens zwei Fachprüfern, von denen einer Fachprüfer nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NotSan-APrV ist und die Voraussetzung des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NotSan-APrV erfüllt, abgenommen und benotet. Aus den Noten der Fachprüfer bildet der Vorsitzende des Prüfungsausschusses gemäß § 17 Abs. 6 Satz 2 NotSan-APrV im Benehmen mit den Fachprüfern die Prüfungsnote für jedes Fallbeispiel. Aus diesen Noten bildet der Vorsitzende nach § 17 Abs. 6 Satz 3 NotSan-APrV die Gesamtnote für den praktischen Teil der Prüfung.
Auch beim praktischen Teil der staatlichen (Voll-)Prüfung gehört der Vorsitzende des Prüfungsausschusses mithin nicht zu dem für die Prüfungsabnahme und Benotung bestimmten Personenkreis. Er ist weder an der Abnahme noch an der Benotung durch die Fachprüfer zu beteiligen. Ihm obliegt es wiederum lediglich, „aus den Noten der Fachprüfer", d.h. nach deren Festsetzung allein durch die Fachprüfer, und „im Benehmen mit den Fachprüfern" die Prüfungsnote für jedes Fallbeispiel der praktischen Prüfung zu „bilden". Quelle der (Prüfungs-)Notenbildung durch ihn sind also lediglich die (Einzel-)Noten der Fachprüfer, aus denen die Prüfungsnote zu bilden ist, und - da die Prüfungsnote im Benehmen mit den Fachprüfern gebildet werden muss - die von ihnen dafür abgegebene Begründung. Hingegen ist als Erkenntnisquelle für die Bildung der Prüfungsnote nicht, jedenfalls nicht zwingend, vorgesehen, dass der Prüfungsvorsitzende eine eigene Anschauung von der erbrachten Prüfungsleistung besitzt, auf deren Grundlage er eine eigene fachliche Bewertung abgibt (so BVerwG, Beschluss vom 06.02.1998 - 6 B 17.98 -, juris Rn. 3 zur vergleichbaren Regelung in § 14 Abs. 4 KrPflAPrV). Da hier die Benotungen der Fachprüfer bei beiden Fallbeispielen übereinstimmten, hatte der Vorsitzende die Prüfungsnote entsprechend der einheitlichen Benotung durch die Fachprüfer zu bilden (vgl. bereits oben unter 2.).
Danach bleibt dem Vorsitzenden auch beim praktischen Prüfungsteil nur die Rolle eines „Moderators", die eine Anwesenheit während des gesamten praktischen Prüfungsteils nicht erfordert.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
III. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss vom 1. März 2023
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 36.2 des Streitwertkatalogs auf 15.000,- EUR festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 bis 19 NotSan-APrV
§ 9 NotSan-AprV
§ 16 NotSan-APrV
§ 6 KrPflAPrV
§ 9 Abs. 3 NotSan-APrV
§ 9 Abs. 4 NotSan-APrV
§ 5 Abs. 3 Satz 3 NotSan-APrV
§ 17 Abs. 6 Satz 1 NotSan-APrV
§ 19 Abs. 2 Satz 2 und 3 NotSan-APrV
§ 18 Abs. 3 Satz 5 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 4 Satz 3 NotSan-APrV
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 NotSan-APrV
§ 18 Abs. 3 Satz 1 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 4 Satz 1 und 2 NotSan-APrV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 2 Nr. 3 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 4 Satz 4 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 4 Satz 1 NotSan-APrV
§ 14 Abs. 4 KrPflAPrV
§ 18 Abs. 3 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 4 NotSan-APrV
§ 16 Abs. 4 Satz 2 NotSan-APrV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NotSan-APrV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NotSan-APrV
§ 17 Abs. 6 Satz 2 NotSan-APrV
§ 17 Abs. 6 Satz 3 NotSan-APrV
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 165, 202
BVerwGE 170, 1
BVerfGE 84, 34, 52
BVerwGE 152, 330
BVerwGE 98, 324
BVerfGE 41, 251
BVerwGE 148, 1
BVerwGE 131, 234
BVerwGE 121, 103
BVerwGE 64, 308
BVerwGE 121, 111
BVerwGE 100, 221
NVwZ 1995, 469
BVerfGE 130, 372
11 K 1290/21
14 A 2410/21
6 A 162/21
6 B 17.98
6 C 19.18
9 S 3359/19
6 C 8.19
9 S 149/20
1 BvR 419/81
6 C 46.15
6 C 35.14
2 C 16.94
6 B 43.14
1 BvR 2325/73
7 B 90.88
5 C 33.12
2 C 2.07
2 C 24.07
2 C 50.02
6 C 3.21
7 C 95.80
6 B 44.20
3 C 24.94
1 BvR 1505/94
2 BvR 2258/09
6 B 87.94