Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-08, Aktenzeichen OVG 3 B 1.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:0308.OVG3B1.17.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 22. September 2015 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 vom Hundert des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt aus Gründen des Vertrauensschutzes und des Willkürverbots eine höhere Betriebsprämie für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe als ihr der Beklagte bewilligt hat.
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betreibt als Tochtergesellschaft einer Aktiengesellschaft ein landwirtschaftliches Unternehmen, das auf den großflächigen Anbau von ökologischen und konventionellen Marktfrüchten wie beispielsweise Getreide, Kartoffeln, Raps und Soja spezialisiert ist. Sie beantragte am 12. Mai 2011 eine Beihilfe aus Mitteln der Europäischen Gemeinschaft. Der Beklagte bewilligte ihr mit Zuwendungsbescheid vom 29. November 2011 für das Antragsjahr 2011 eine Beihilfe in Höhe von 349.383,37 Euro. Diesen Betrag ermittelte er, in dem er zunächst einen vorläufigen Bewilligungsbetrag in Höhe von 387.279,73 Euro errechnete und diesen sodann durch Modulation gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. c und Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 um 37.896,36 Euro kürzte.
Mit ihrem Widerspruch machte die Klägerin geltend, die Modulation sei zu hoch ausgefallen, und berief sich zur Begründung auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Oder vom 28. September 2011 - VG 6 K 255/10 - zum Europäischen Gerichtshof (EuGH). Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 20. April 2012 zurück. Er könne nur auf der Grundlage des geltenden Rechts entscheiden, an dessen Wirksamkeit der Vorlagebeschluss nichts ändere.
Mit ihrer Verpflichtungsklage hat die Klägerin eine weitere anteilige Betriebsprämie nach einer Modulation gemäß Art. 10 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 begehrt. Daran hielt sie auch nach dem Urteil des EuGH vom 14. März 2013 - C-545/11- fest. Sie hat eine erneute Vorlage an den EuGH gefordert, weil dessen Entscheidung wesentliche Gesichtspunkte nicht berücksichtige und der Sachverhalt sich deutlich unterscheide. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22. September 2015 abgewiesen.
Mit ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin weiterhin geltend, die streitentscheidende Frage zur Auslegung und Gültigkeit des Unionsrechts müsse dem EuGH vorgelegt werden, weil die Gültigkeit der unionsrechtlichen Regelungen zur Kürzung der Betriebsprämie für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe aufgrund von Modulation nach Art. 7 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 73/2009 zweifelhaft sei. Sie habe bereits im erstinstanzlichen Verfahren umfangreich dargelegt, aus welchen Gründen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der unionsrechtlichen Vorschriften bestünden. Insbesondere habe sie die Vereinbarkeit der genannten Regelungen mit dem vorrangigen Primärrecht - namentlich dem Grundsatz des Vertrauensschutzes, der Systematik und dem Telos des Agrarbeihilfenrechts sowie dem spezialgesetzlichen Diskriminierungsverbot - in Zweifel gezogen.
Die von der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren aufgeworfenen Auslegungsfragen zum Anwendungsbereich des Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 und zum darin enthaltenen Begriff der Marktentwicklungen sowie zur Vereinbarkeit des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 mit dem Maßstab der Zweck-Mittel-Relation gemäß Art. 40 Abs. 2 Abs. 2 AEUV und zur Verhältnismäßigkeit der Ungleichbehandlung großer Agrarbetriebe seien in der Rechtsprechung des EuGH nicht geklärt. Der EuGH habe sich in seinem Urteil vom 14. März 2013 - C-545/11 - nicht mit diesen Fragen befasst. In dem damaligen Vorabentscheidungsersuchen seien dem EuGH von dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) lediglich die ganz allgemein formulierten Fragen vorgelegt worden, ob Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 hinsichtlich der Festlegung der Kürzungssätze für die Jahre 2009 bis 2012 gültig sei und ob dies auch für Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 gelte.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 22. September 2015 aufzuheben und den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 29. November 2011 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 20. April 2012 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 12. Mai 2011 eine Betriebsprämie für das Jahr 2011 unter Zugrundelegung einer Kürzung durch Modulation in Höhe von 5 % zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er sieht weiterhin keinen Grund für eine erneute Vorlage an den EuGH.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Beklagten vom 29. November 2011 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 20. April 2012 ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine höhere Betriebsprämie auf der Grundlage der früher geltenden Regelung in Art. 10 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach den für das Betriebsjahr 2011 maßgeblichen Regelungen in Art. 7 Abs. 1 Buchst. c und Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 werden alle einem Betriebsinhaber im Kalenderjahr 2011 zu gewährenden Direktzahlungen, die 5.000 Euro überschreiten, um 9 % gekürzt, wobei sich die Kürzung für Beträge über 300.000 Euro um 4 Prozentpunkte erhöht. Auf dieser Grundlage verringerte sich die der Klägerin dem Grunde nach zustehende Direktzahlung in Höhe von 387.279,73 Euro um 9 % von 295.000 Euro zuzüglich 13 % von 87.279,73 Euro. Daraus folgt nach den Berechnungen des Beklagten eine Kürzung in Höhe von insgesamt 37.896,36 Euro.
Der Beklagte hat die dieser Kürzung zu Grunde liegende Rechtsvorschrift zutreffend angewandt. Es bestehen insbesondere keine Zweifel an ihrer Wirksamkeit, so dass ein Rückgriff auf die früher für das Kalenderjahr 2011 vorgesehene Regelung ausscheidet.
Die Erhöhung der Kürzungssätze gegenüber den in Art. 10 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 festgelegten Beträgen verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, der zu den tragenden Grundsätzen der Union gehört. Denn ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer, der in der Lage ist, den Erlass einer Maßnahme der Union, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, kann sich nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, wenn diese Maßnahme erlassen wird (EuGH, Urteil vom 14. März 2013 – C-545/11 – juris Rn. 26). Insoweit war bereits in dem Erwägungsgrund 22 und Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 angelegt, dass sich die Förderbedingungen zukünftig ändern könnten. Auch wenn in dem Erwägungsgrund 22 VO (EG) Nr. 1782/2003 ausdrücklich nur „mögliche Änderungen aufgrund von Marktentwicklungen“ genannt werden und Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 die Anwendung der Stützungsregelungen von einer „jederzeit möglichen Überprüfung aufgrund der Marktentwicklungen und der Haushaltslage“ abhängig macht, folgt daraus keine Einengung des dem Verordnungsgeber eingeräumten Gestaltungsspielraumes im Sinne der Klägerin. Vielmehr war für einen umsichtigen und besonnenen Wirtschaftsteilnehmer unter Berücksichtigung dieser rechtlichen Rahmenbedingungen vorhersehbar, dass die Direktzahlungen im Rahmen der Einkommensstützungsregelungen im Anschluss an eine Überprüfung aufgrund der Marktentwicklungen und der Haushaltslage gekürzt werden konnten (so ausdrücklich EuGH, Urteil vom 14. März 2013 – C-545/11 – juris Rn. 31 - 33). Der Begriff der Marktentwicklungen in Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 hat dabei nicht die von der Klägerin angenommene entscheidende Bedeutung, denn maßgeblich für die Erhöhung der Kürzungssätze war insbesondere die Haushaltslage. Insoweit wird durch den Erwägungsgrund 10 der VO (EG) Nr. 73/2009 verdeutlicht, dass zuvor keine hinreichenden Finanzmittel für die Verstärkung der Gemeinschaftspolitik zur Entwicklung des ländlichen Raums eingeplant waren, die nunmehr durch eine stärkere Modulation der Direktzahlungen bereitgestellt werden sollten (EuGH, Urteil vom 14. März 2013 – C-545/11 – juris Rn. 34).
Es verstößt nicht gegen das Diskriminierungsverbot, dass große Agrarbetriebe aufgrund ihrer - vom Unionsgesetzgeber angenommenen - höheren wirtschaftlichen Belastbarkeit einer stärkeren Kürzung unterliegen. Insoweit verfügt der Unionsgesetzgeber im Bereich der Agrarpolitik über ein weites Ermessen, das seiner politischen Verantwortung, die ihm die Art. 40 AEUV bis 43 AEUV übertragen, entspricht, mit der Folge, dass sich die richterliche Kontrolle auf die Prüfung der Frage beschränkt, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist, oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat (EuGH, Urteil vom 14. März 2013 – C-545/11 – juris Rn. 43). Davon ausgehend ist die unterschiedliche Behandlung von Landwirten in Abhängigkeit von der Größe der landwirtschaftlich genutzten Fläche, wie in Art. 7 Abs. 2 der VO Nr. 73/2009 vorgesehen, durch objektive Gründe, die nicht offensichtlich unangemessen sind, gerechtfertigt (EuGH, Urteil vom 14. März 2013 – C-545/11 – juris Rn. 44 - 47). Im Hinblick auf diesen rechtlichen Ausgangspunkt des EuGH ist das Vorbringen der Klägerin, eine „umfassende gerichtliche Überprüfung der Vereinbarkeit der in Rede stehenden sekundärrechtlichen Regelungen mit dem Primärrecht der Europäischen Union“ sei nicht erfolgt, unergiebig. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot, das einen Unterfall des hier nicht verletzten Diskriminierungsverbotes darstellt (dazu EuGH, Urteil vom 15. September 1982 - C-106/81 - Rn. 22), ist nicht ersichtlich.
Eine erneute Vorlage an den EuGH kommt nicht in Betracht. Nach Art. 267 Abs. 2 AEUV kann ein Gericht eines Mitgliedstaates dem EuGH eine unionsrechtliche Frage, die bei ihm gestellt wurde, zur Entscheidung vorlegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält. Eine Vorlagepflicht besteht gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV, wenn eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt wird, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können. Selbst in den zuletzt genannten Fällen scheidet eine Vorlagepflicht jedoch aus, wenn die gemeinschaftsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 9. September 2015 – C-160/14 – juris Rn. 38 ff.; Urteil vom 15. September 2005 – C-495/03 – juris Rn. 33). So verhält es sich auch hier. Durch das Urteil des EuGH vom 14. März 2013 – C-545/11– ist geklärt, dass Art. 7 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 73/2009 den Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Diskriminierungsverbot nicht verletzen.
Die nach Auffassung der Klägerin „konkret vorzulegende Frage“, wie der in Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 enthaltene Begriff der Marktentwicklungen auszulegen ist, insbesondere, ob dieser Begriff auch Änderungen der umwelt- und energiepolitischen Zielsetzungen der Europäischen Union erfasst, die für die Änderung der Modulationskürzungssätze angeführt wurden“, stellt sich dabei genauso wenig wie die weitere Frage, ob Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 überhaupt auf Art. 10 VO (EG) Nr. 1782/2003 Anwendung finden soll. Diese Fragen beruhen auf der Vorstellung der Klägerin, Art. 10 VO (EG) Nr. 1782/2003 könne nur unter den Voraussetzungen des Art. 30 VO (EG) Nr. 1782/2003 geändert werden, und führen daher nicht weiter. Auch wenn die Klägerin hinsichtlich der Entstehungsgeschichte von einer „Fehlbeurteilung des EuGH“ ausgeht, weil dieser allein „auf kompetenzrechtliche Gründe“ abgestellt habe, ist diese Frage durch das Urteil auf der Grundlage der schriftlichen Erklärungen der Kommission geklärt (EuGH, Urteil vom 14. März 2013 – C-545/11 – juris Rn. 37).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, da durch das Urteil des EuGH vom 14. März 2013 – C-545/11 – die von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen abschließend geklärt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 10 Abs. 1 VO
Art. 7 Abs. 1 und 2 VO
Art. 30 VO
Art. 7 Abs. 2 VO
Art. 40 Abs. 2 Abs. 2 AEUV
Art. 7 Abs. 1 VO
Art. 40 AEUV
Art. 7 Abs. 2 der VO
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 10 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 K 2375/13
6 K 255/10