Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-14, Aktenzeichen 4 K 3.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0914.4K3.14.0A

Tenor:
Der Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle GmbH vom 3. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben vom 28. November 2013 wird hinsichtlich der Gebührenforderung aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin 70 % und die Beklagte 30 %. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt diese selbst.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin und die Beklagte dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Teil vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid für die Überwachung einer Akkreditierung.
Die Klägerin ist ein Prüflaboratorium für Hygiene und Mikrobiologie mit 9 Mitarbeitern an (ursprünglich) einem Standort. Sie wurde von der Deutschen Akkreditierungsstelle GmbH – DAkkS –, der beliehenen nationalen Akkreditierungsstelle der Bundesrepublik Deutschland, zuletzt mit Wirkung vom 24. August 2011 für fünf Jahre akkreditiert und zwar zum einen für Prüfungen in den Bereichen Hygiene und Trinkwasserüberwachung (mikrobiologische Untersuchungen von Trinkwasser) mit verschiedenen einzelnen Prüfverfahren (Akkreditierung Nr. D...) und zum anderen für Medizinprodukte (Akkreditierung Nr. D...; zuletzt geändert mit Wirkung vom 18. Februar 2015).
Im Vorfeld der für Oktober 2012 anstehenden Überwachung der Akkreditierung kontaktierte die DAkks mit E-Mail vom 20. Juni 2012 den bei der beigeladenen Zentralstelle der Länder für Gesundheitsschutz bei Arzneimitteln und Medizinprodukten – ZLG –, angestellten Begutachter, Herrn Dr. L..., um ihn nach seiner Bereitschaft zu fragen, in der 43. Kalenderwoche eine Gesamtbegutachtung für die Bereiche Medizinprodukte und Trinkwasser und Hygiene durchzuführen. Mit E-Mail vom 31. August 1012 übersandte dieser einen Begutachtungsplan für ursprünglich zwei Tage. Ein weiterer nicht datierter Begutachtungsplan sah eine eintägige Begutachtung am 25. Oktober 2012 vor. Mit Schreiben an den Begutachter über die ZLG vom 4. September 2012 benannte die DAkkS diesen unter Verweis auf eine Rahmenvereinbarung zwischen der DAkkS und der ZLG zunächst als Begutachter für den 23./24. Oktober 2012. Mit weiterem Schreiben vom 24. September 2012 benannte sie ihn als Begutachter für den 25. Oktober 2012. Nach einer entsprechenden Bitte der Klägerin übersandte die DAkkS dieser mit Schreiben vom 28. September 2012 eine Kostenschätzung für die geplante Überwachungsbegutachtung in Höhe von 7.220,00 bis 8.420,00 Euro. Mit Schreiben an die Klägerin von demselben Tag teilte die DAkkS dieser den Begutachtungsplan mit. Am 25. Oktober 2012 fand die Überwachungsbegutachtung bei der Klägerin durch Herrn Dr. L... statt.
Mit auf den 25. Juni 2013 datierter Rechnung machte die ZLG gegenüber der DAkkS für die Begutachtung im Rahmen der Überwachung der Akkreditierung der Klägerin am 25. Oktober 2012 einschließlich Vor- und Nachbereitung einen Betrag von insgesamt 3.645,00 Euro geltend. Dieser setzte sich aus insgesamt 27 Stunden Tätigkeit des Begutachters einschließlich Reisezeit (Vorbereitung von 13,5 Stunden, Begutachtung von 8 Stunden und Nachbereitung von 5,5 Stunden) im Zeitraum 1. Oktober 2011 bis 13. Dezember 2012 zu je 135,00 Euro zusammen. Eine Stundenaufstellung im Anhang zu der Rechnung listete insgesamt 43 Stunden verteilt auf den Zeitraum 18. Januar 2012 bis 3. Dezember 2012 auf. Mit gesonderter Rechnung an die Klägerin vom 25. Juni 2013 machte die ZLG für die Überwachung der Anerkennung als Prüflaboratorium für Medizinprodukte unter Bezugnahme auf die Kostenentscheidung des Anerkennungsbescheids vom 23. August 2012 (gemeint war wohl 23. August 2011) einen Betrag von 2.154,60 Euro geltend. Hierfür sei ein anteiliger Verwaltungsaufwand von 16 Stunden zu je 135,00 Euro im Tätigkeitszeitraum 1. Oktober 2011 bis 31. Dezember 2012 nachgewiesen.
Mit am 3. Juli 2013 ausgestelltem Bescheid machte die DAkkS gegenüber der Klägerin Kosten von insgesamt 6.182,05 Euro geltend. Diese setzten sich aus Gebühren in Höhe von 1.550,00 Euro und Auslagen in Höhe von 3.645,00 Euro zuzüglich jeweils von Mehrwertsteuer zusammen. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 26. Juli 2013 Widerspruch, welchen sie mit Schreiben vom 21. September 2013 begründete. Hinsichtlich der Auslagen gebe die DAkkS die mit der Leistungserbringung durch eine Person verbundenen Synergien nicht an sie weiter. Mit Widerspruchsbescheid vom 28. November 2013 wies die DAkkS den Widerspruch zurück. Hinsichtlich der Gebühren sei zunächst für die Verfahrensbearbeitung ein Betrag von 300,00 Euro angesetzt worden. Für den Einsatz eines Begutachters der ZLG sei ein Betrag von 1.250,00 Euro anzusetzen gewesen. Dieser werde pauschal für den Einsatz eines Begutachters einer Befugnis erteilenden Behörde zum Ansatz gebracht. Die Beteiligung einer anderen Behörde löse einen erhöhten Verwaltungsaufwand aus. Die Einzelheiten der Erstattung von Kosten der ZLG ergäben sich aus der Rahmenvereinbarung mit dieser. Die DAkkS könne diese Kosten als Auslagen in Rechnung stellen. Soweit die ZLG weitere – ihrerseits kostenpflichtige – Begutachtungen vorgenommen habe, stehe dies nicht im Zuständigkeitsbereich der DAkkS.
Mit ihrer am 31. Dezember 2013 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Anliegen weiter. Die von der DAkkS geltend gemachte Gebühr verstoße gegen das Äquivalenzprinzip. In deren allgemeinen Betriebskosten seien fremde Kosten enthalten, die nicht über das Gebührensystem umgelegt werden dürften. Das im Jahr 2012 erzielte positive Betriebsergebnis sei nicht mit der von der DAkkS geltend gemachten fehlenden Gewinnorientierung vereinbar. Die angestrebte Aufwandsdeckung mit der Absicht, sich ein Polster zum Ausgleich von Fehlbeträgen zu schaffen, führe zwangsläufig zu einem Gebührenüberschuss. Entgegen dem Vorbringen der DAkkS hätten Erfahrungswerte der bisherigen privatrechtlich organisierten Akkreditierungsstellen bei der Gebührenkalkulation zur Verfügung gestanden. Es müsse angenommen werden, dass die Rahmengebühren schon an sich gegen das Äquivalenzprinzip verstießen. Die Bandbreite der Gebühren sei für eine ordnungsgemäße Ermessensausübung zu unbestimmt. Der geltend gemachte Mehraufwand von 1.250,00 Euro für die Beteiligung der ZLG sei nicht nachvollziehbar. Es fehle überdies an einer Abgrenzung zu dem Verfahrensbearbeitungsbetrag von 300,00 Euro. Hinsichtlich der geltend gemachten Kosten der ZLG bestünden Zweifel an der Rechtsgrundlage für die Geltendmachung von nach Landesrecht zu erhebenden Gebühren durch eine Bundesbehörde. Die gegenüber der DAkkS von der ZLG geltend gemachten Kosten seien intransparent. Es sei nicht erkennbar, welche Stunden für welche Tätigkeit abgerechnet worden seien. Außerdem sei die Abrechnung im Halbstundentakt zu beanstanden. Hierfür gebe es keine Rechtsgrundlage. Bedenken bestünden weiterhin an der Höhe des von der ZLG geltend gemachten Stundensatzes.
Aus einem von ihr im Verfahren vorgelegten Rechtsgutachten ergebe sich, dass die Überwachung einer Akkreditierung keine gebührenpflichtige Leistung darstelle. Der Gebührenerhebung liege mangels einer den Gebührensätzen zugrunde liegenden rechtmäßigen Gebührenkalkulation keine wirksame Ermächtigungsgrundlage zugrunde. Die Kosten der ZLG begegneten den vom Verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 22. Dezember 2014 (VG 4 L 252.14) dargestellten Bedenken. Die Beweislast für die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung liege bei der DAkkS. Eine Begründung für die Höhe der Gebühr lasse sich den Ausführungen der DAkkS nicht entnehmen. Der von der DAkkS geltend gemachte Zeitaufwand für die Einschaltung der ZLG sei zu hoch.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle GmbH vom 3. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben vom 28. November 2013 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip könne nur bei einem groben Missverhältnis zwischen Gebührensatz und Wert oder Nutzen der gebührenpflichtigen Leistung bestehen. Dies sei weder vorgetragen noch ersichtlich. Außerdem werde das Äquivalenzprinzip durch die Kostenverordnung ausgeschlossen. In der Sache würde ein Verstoß gegen das Kostenüberdeckungsverbot gerügt. Dieser könne dem Verordnungsgeber nur zur Last gelegt werden, wenn er entweder das Gebührenaufkommen oder der Verwaltungsaufwand fehlerhaft geschätzt oder von vorneherein einen Überschuss angestrebt habe. Hierfür gebe es keine Anzeichen. Die Gebührenkalkulation sei vor dem schwierigen Hintergrund eine erstmals als hoheitlich einzustufenden Tätigkeit erfolgt. Erfahrungswerte hätten nur eingeschränkt zur Verfügung gestanden. Das Akkreditierungswesen sei in der Vergangenheit dezentral organisiert gewesen. Ein beliehenes Unternehmen könne nicht in gleicher Weise finanziert werden, wie eine Behörde. Es bestünden Unterschiede bei der Bilanzierung. Der bisher einmalige Überschuss könne eine Gewinnorientierung nicht belegen. Anteilige Gemeinkosten müssten in die Gebührenkalkulation einbezogen werden. Eine Querfinanzierung ihres Auslandsgeschäfts durch Gebühreneinahmen sei ausgeschlossen. Es liege keine Kostenüberdeckung im Einzelfall vor. Die darin enthaltene Verfahrensbearbeitungspauschale von 300,00 Euro decke den allgemein entstehenden Aufwand ab. Durch die Einbindung einer Befugnis erteilenden Behörde entstehe ein erheblicher Mehraufwand, der pauschaliert mit 1.250,00 Euro abgerechnet werde. Die ZLG sei wegen der Akkreditierung und Anerkennung der Klägerin im Bereich Medizinprodukte einbezogen worden. Grundlage für die Festsetzung der Auslagen sei das Abkommen über die Einrichtung der ZLG. Dies werde konkretisiert durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen ihr und der ZLG. Die von der ZLG geltend gemachten Beträge seien hinreichend transparent. Der anteilige Aufwand gehe aus dem Tätigkeitsnachweis zu der Rechnung hervor. Eine doppelte Abrechnung sei nicht erfolgt. Es handele sich bei der von der ZLG überprüften Anerkennung und der Akkreditierung um zwei unabhängige Verwaltungsverfahren. Hinsichtlich der Begründung erfülle der angegriffene Kostenbescheid die Anforderung des seinerzeit geltenden Verwaltungskostengesetzes. Bei der Taktung der Abrechnung würden Zeiten bis fünf Minuten nicht erfasst. Im Übrigen werde sowohl auf- als auch abgerundet. Den zugrunde liegenden Stundensatz könne die Beklagte selbst nicht überprüfen.
Der festgesetzte Betrag von 1.250,00 Euro für die Einschaltung der ZLG setze sich aus einem Mehraufwand in Höhe von 730,00 Euro und einer Begutachterbetreuungspauschale von 520,00 Euro zusammen. Der Mehraufwand mache insgesamt 7 Stunden und 20 Minuten aus. Die Planung der Begutachtung und die Festlegung der Begutachtungspakte löse einen Mehraufwand für die Koordination von 6 Stunden gegenüber einer Begutachtung ohne die ZLG aus. Die Auswahl der Begutachter sei mit einem höheren Aufwand verbunden, der mit mindestens 30 Minuten zu veranschlagen sei. Ein weiterer Mehraufwand entstehe bei der Entscheidung des Akkreditierungsausschusses, an der auch zwei Mitglieder der ZLG beteiligt seien. Dies verursache einen Mehraufwand von mindestens 30 Minuten. Durch die gebotene Herstellung des Einvernehmens mit der Befugnis erteilenden Behörde sowie das Kopieren der Unterlagen entstehe ein weiterer Mehraufwand von mindestens 20 Minuten. Der gesamte Mehraufwand ergebe bei einem Stundensatz von 100,00 Euro den in Rechnung gestellten Betrag. Die Begutachterbetreuungspauschale entstehe mit dem erforderlichen Einsatz eines Begutachters vor Ort. Die Begutachter müssten geschult und überwacht werden. Eine Mitarbeiterin von ihr sei ausschließlich mit der Organisation von Aus- und Fortbildungen für Begutachter beschäftigt. Die Betreuung und Schulung der Begutachter der ZLG als auch der fortlaufende Erfahrungsaustausch mit dieser finde in zahlreichen Veranstaltungen statt, für deren Teilnahme von der ZLG jeweils keine Kosten erhoben würden.
Die in den vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie übersandten Unterlagen enthaltene „Gebrauchsanweisung“ für die Kostenverordnung sei ihr dem Inhalt nach bekannt gewesen, ohne dass sie aufklären könne, ob ihr das Dokument in dieser Form und mit diesem Titel förmlich übergeben und seine Anwendung angeordnet worden sei. Sie habe die darin enthaltenen Vorgaben aber stets angewandt. Die danach zu erhebenden Pauschalen und Zuschläge habe sie insoweit ändern bzw. ergänzen müssen, als sich neue Sachlagen ergeben hätten. Dies sei bei der Einbeziehung von Befugnis erteilenden Behörden der Fall gewesen. Bei Erlass der Kostenverordnung seien der Verordnungsgeber und sie davon ausgegangen, dass die Befugnis erteilenden Behörden die Begutachtung vollkommen selbständig im Wege eines Unterauftrags durchführen und abrechnen könnten. Dieses Vorgehen sei im Rahmen einer Beurteilung unter Gleichrangigen auf europäischer Ebene beanstandet worden. Seitdem erfolge die Tätigkeit der Befugnis erteilenden Behörden im Auftrag und in enger Kommunikation und Abstimmung mit ihr in allen Verfahrensschritten, wodurch sich ihr Aufwand erhöhe. Sie habe bereits im Jahre 2010 eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) eingeführt und diese seither stetig weiterentwickelt. Die für eine genaue Zurechnung einzelner Arbeitsschritte zu den Kostenträgern erforderliche IT-Unterstützung habe bislang nicht vorgelegen. Sie habe aber bereits 2010 eine Aufwandserfassung auf Produktbereichsebene eingeführt, und auch diese stetig weiterentwickelt und den steigenden Anforderungen an das interne Rechnungswesen angepasst.
Am 26. März 2015 hat das Gericht den Rechtsstreit vor dem Berichterstatter mit den damaligen Beteiligten erörtert. Wegen der Einzelheiten wird auf die Niederschrift verwiesen.
Die nach dem Erörterungstermin beigeladene ZLG hat keinen Antrag gestellt. Sie führe die Anerkennung von Begutachtern mit den notwendigen Einweisungen, Schulungen und Erfahrungsaustauschen eigenverantwortlich durch. Auch die Leistungsbewertung der Begutachter obliege grundsätzlich ihr. Die Aufzeichnungen über die Begutachteranerkennung und deren Leistungsbewertung würden von der Beklagten bei Bedarf eingesehen. Die Beklagte und sie hätten vereinbar, sich bei den Begutachterschulungen/Erfahrungsaustauschveranstaltungen gegenseitig in der Form zu unterstützen, dass sowohl ihre Mitarbeiter auf von der Beklagten durchgeführten Veranstaltungen referieren würden als auch Mitarbeiter der Beklagten auf von der ihr durchgeführten Veranstaltungen. Für die gegenseitige Teilnahme würden üblicherweise keine Kosten in Rechnung gestellt. Neben diesen für alle Begutachter offenen Veranstaltungen fänden zusätzlich noch Erfahrungsaustausche zwischen den Kundenbetreuern/Begutachtern der Beklagten und ihren Verfahrensbearbeitern/Begutachtern statt, welche im Wechsel bei der Beklagten und ihr durchgeführt würden. Kosten würden ebenfalls nicht in Rechnung gestellt. Eine „Betreuung“ ihrer Begutachter durch die Beklagte finde nicht statt, da die Durchführung der Begutachtung im Bereich Medizinprodukte ihr obliege.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Ordner) und der Beigeladenen (1 Ordner) sowie die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zur Verfügung gestellten Unterlagen (2 Ordner) verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO insgesamt zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der angegriffene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist hinsichtlich der Gebührenforderung rechtswidrig (siehe unter I.) und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage unbegründet hinsichtlich der geforderten Auslagen (siehe unter II.). Diese sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin dadurch nicht in ihren Rechten.
I.
Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über die Akkreditierungsstelle – AkkStelleG – i.V.m. § 1 Abs. 2 der Kostenverordnung der Akkreditierungsstelle – AkkStelleKostV – sowie Tarifstelle 4.2.1 der Anlage zu der AkkStelleKostV. Dabei kann im vorliegenden Fall dahinstehen, ob der maßgebliche Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage für die Beurteilung des angegriffenen Bescheids durch die Verwirklichung des Gebührentatbestands mit Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung (so VGH Mannheim, Urteil vom 17. Dezember 2015 – VGH 5 S 88/14 –, juris, Rn. 26; ebenso VG Berlin, Urteil vom 15. November 2013 – VG 4 K 263.12 –, juris, Rn. 30) oder durch die Festsetzung der Gebühr (so OVG Saarlouis, Urteil vom 13. Januar 2016 – OVG 1 A 367/14 –, juris, Rn. 27) bzw. die hierzu getroffene letzte Verwaltungsentscheidung (so BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2012 – BVerwG 10 C 6.12 -, juris, Rn. 12) bestimmt wird. Im Ergebnis unterscheiden sich die rechtlichen Anforderungen trotz zwischenzeitlicher Änderungen der betroffenen Vorschriften durch das am 15. August 2013 in Kraft getretene Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) nicht.
Maßstäbe für die Geltendmachung der Gebühren sind außerdem der Verordnung Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. EU 2008 L 218, S. 30) – VO 765/2008 – zu entnehmen. Nach deren Art. 4 Abs. 7 und 9 arbeitet die nationale Akkreditierungsstelle nicht gewinnorientiert und stellt jeder Mitgliedstaat sicher, dass seine nationale Akkreditierungsstelle über die geeigneten finanziellen und personellen Mittel zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Aufgaben einschließlich der Ausführung von Sonderaufgaben wie etwa Tätigkeiten in der europäischen und internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Akkreditierung und Tätigkeiten, die erforderlich sind, um die öffentliche Politik zu unterstützen, und sich nicht selbst finanzieren, verfügt. Dies entspricht dem 17. Erwägungsgrund zu der VO 765/2008, wonach die Akkreditierung sich grundsätzlich selbst tragen sollte. Gleichzeitig soll nach dem 14. Erwägungsgrund für die Zwecke der Verordnung
„die nicht gewinnorientierte Arbeit einer nationalen Akkreditierungsstelle als eine Tätigkeit verstanden werden, mit der keinerlei geldwerte Verbesserung der Ressourcen der Eigentümer oder Mitglieder der Stelle angestrebt wird. Nationale Akkreditierungsstellen haben zwar nicht das Ziel, Gewinne zu maximieren oder zu verteilen, dürfen aber Dienstleistungen gegen Entgelt erbringen oder Einnahmen erzielen. Jeder aus solchen Dienstleistungen entstehende Einnahmenüberschuss kann für Investitionen in eine Weiterentwicklung ihrer Tätigkeiten investiert werden, sofern dies mit den Kerntätigkeiten dieser Stellen im Einklang steht.“
Nach diesen Maßstäben ist die von der Beklagten erhobene Gebühr rechtswidrig. Es fehlt im vorliegenden Fall bereits an einer rechtmäßigen Grundlage für die Gebührenerhebung (siehe unter 1.). Darüber hinaus ist die Gebührenbemessung durch die Beklagte rechtswidrig (siehe unter 2.). Eine Aufrechterhaltung der Gebührenforderung durch das Gericht ganz oder zum Teil kommt nicht in Betracht (siehe unter 3.).
1. Die von der Beklagten angewandte Tarifstelle 4.2.1 der Anlage zu § 1 Abs. 2 AkkStelleKostV stellt keine hinreichende Grundlage für die Gebührenerhebung bei – wie hier – durch Befugnis erteilende Behörden ausgeführten Überwachungsbegutachtungen dar. Die Akkreditierungsstelle lässt nach § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG Begutachtungen für die in § 1 Abs. 2 AkkStelleG genannten Bereiche – namentlich Medizinprodukte, Gendiagnostika, Sicherheitstechnik sowie Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz einschließlich Lebensmittelsicherheit – von den die Befugnis erteilenden Behörden – wie hier die Beigeladene – ausführen.
Die Erhebung einer Gebühr bedarf stets einer formell und materiell rechtmäßigen gesetzlichen Grundlage (st. Rspr. seit BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 – 2 BvR 179/64 –, juris, Rn. 43), deren weitere Ausgestaltung durch Rechtsverordnung ihrerseits mit der Ermächtigung und mit höherrangigem Recht vereinbar sein muss. Nach diesen Maßstäben bestehen zunächst keine grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich der gesetzlichen Anordnung der Erhebung von Gebühren und Auslagen nach § 7 Abs. 1 AkkStelleG sowie der Verordnungsermächtigung nach § 7 Abs. 2 AkkStelleG. Es sind insbesondere keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass sie jeweils das im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts anwendbare Bestimmtheitsgebot (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 – BVerwG 3 C 7.12 –, juris, Rn. 16) verletzen würden. Danach ist eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte erforderlich, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden. Dem Bestimmtheitsgebot kann auch durch die Festlegung von Rahmengebühren genügt werden (BVerwG, Urteile vom 4. August 2010 – BVerwG 9 C 6.09 –, juris, Rn. 44; und vom 20. Dezember 2007 – BVerwG 3 C 50.06 –, juris, Rn. 17).
Bei der Ausgestaltung einer Gebührenverordnung verbleibt dem Verordnungsgeber überdies im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben ein weiter Spielraum (OVG Koblenz, Urteil vom 10. Dezember 2014 – OVG 6 A 10051/14 –, juris, Rn. 33). Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können. Insofern besteht ein weites Ermessen, das von den Gerichten auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung im Abgabenrecht (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht darauf geprüft werden kann, ob der Verordnungsgeber die gerechteste, vernünftigste oder zweckmäßigste Lösung gewählt hat, sondern nur darauf, ob einleuchtende Gründe für eine vorhandene oder fehlende Differenzierung gegeben sind und ob die getroffene Regelung willkürlich ist.
a) Diesen Voraussetzungen genügen zwar die gesetzlichen Grundlagen für die streitgegenständlichen Gebühren. § 7 Abs. 1 AkkStelleG, an dessen formeller Rechtmäßigkeit keine Zweifel bestehen, ordnet die Gebührenerhebung an und legt als Gebührenzweck in zulässiger Weise allein die Deckung des Verwaltungsaufwands fest. Dies ist insbesondere mit den eingangs dargestellten europarechtlichen Vorgaben zum Ausschluss der Gewinnerzielung sowie dem Grundsatz der Selbsttragung vereinbar. Keine Bedenken bestehen weiterhin hinsichtlich der Verordnungsermächtigung in § 7 Abs. 2 AkkStelleG. Dies gilt auch für die angeordnete Deckung des gesamten Personal- und Sachaufwands gem. § 7 Abs. 2 S. 2 AkkStelleG. Dies entspricht zum einen den dargestellten europarechtlichen Vorgaben hinsichtlich der ausreichenden Mittelausstattung der Akkreditierungsstellen (Art. 4 Abs. 9 VO 765/2008). Zum anderen sind grundsätzlich auch allgemeine Verwaltungskosten bei der Gebührenerhebung berücksichtigungsfähig (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – BVerwG 3 C 20.11 –, juris, Rn. 18; zur Einbeziehung der Nachbereitung in den Aufwand für eine Kontrolle siehe auch OVG Münster, Beschluss vom 14. Januar 2016 – OVG 9 A 100/15 –, juris, Rn. 20).
Die dem angegriffenen Bescheid zugrunde liegende Überwachung einer Akkreditierung stellt nach Überzeugung des Gerichts unabhängig von der Ersetzung des Worts „Amtshandlung“ durch „individuell zurechenbare öffentliche Leistung“ in den betreffenden Vorschriften durch das Gesetz vom 7. August 2013 einen gebührenpflichtigen Vorgang dar. Die Änderung stellt vor allem eine terminologische Anpassung an den Gebührenbegriff aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 6. Februar 1979 – BVerfG 2 BvL 5/76 –, juris, Rn. 35 m.w.N.) dar (vgl. BR Drs. 305/12, S. 170). Soweit damit die gebührenpflichtigen Tatbestände erweitert werden sollten (vgl. BR Drs. 305/12, S. 171), betrifft dies nicht den Gegenstand des hiesigen Verfahrens. Bereits der Begriff der kostenpflichtigen Amtshandlung war nach § 1 Abs. 1 S. 1 VwKostG a.F. legal definiert als „besondere Inanspruchnahme oder Leistung der öffentlichen Verwaltung“. Um einen solchen Fall handelt es sich hier. Die Überwachung stellt eine hoheitliche Tätigkeit der Beklagten (vgl. Art. 4 Abs. 5 VO 765/2008) dar, welche in einer individuellen Sonderrechtsbeziehung zu der Klägerin (vgl. dazu OVG Münster, Beschluss vom 29. April 2003 – OVG 9 A 183/01 –, juris, Rn. 3) erbracht wird, die sich aus der erteilten Akkreditierung ergibt (vgl. Art. 5 Abs. 3 VO 765/2008). Hierfür ist es – entgegen der Auffassung der Klägerin – unerheblich, dass auf die Erteilung der Akkreditierung ein Rechtsanspruch besteht, soweit die Voraussetzungen vorliegen. Dies schließt nicht aus, dass während der Akkreditierung eine Pflicht besteht, sich Überwachungsmaßnahmen zu unterziehen. Dies geht nicht zuletzt aus Art. 5 Abs. 3 VO 765/2008 hervor, der eine Verpflichtung der nationalen Akkreditierungsstellen zur Überwachung der erteilten Akkreditierungen enthält. Nach § 3 AkkStelleG sind die akkreditierten Stellen außerdem zur Mitarbeit bei der Überwachung verpflichtet.
b) Auf die in der Kostenverordnung vorgesehene Tarifstelle 4.2.1 – Überwachung mit Begutachtung (1 Begutachter, bis zu 1 Tag) – lässt sich allerdings der im vorliegenden Fall verwirklichte Lebenssachverhalt nicht stützen. Dafür kann dahinstehen, ob die Tarifstelle für Überwachungsbegutachtungen durch Befugnis erteilende Behörden von vorneherein unanwendbar oder vom Verordnungsgeber fehlerhaft abgefasst bzw. kalkuliert worden ist.
aa) Die fehlende Anwendbarkeit der Tarifstelle 4.2.1 auf Überwachungsbegutachtungen durch Befugnis erteilende Behörden ergibt sich daraus, dass nach der Begründung für die Kostenverordnung der Akkreditierungsstelle bei dieser Tarifstelle stets der Verwaltungsaufwand für die Verfahrensbearbeitung sowie für die Begutachtung anfällt, wobei wenigstens der Einsatz eines Begutachters für bis zu einen Tag erforderlich ist. Bei der Überwachungsbegutachtung durch Befugnis erteilende Behörden wird die Begutachtung jedoch nach § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG durch diese selbst durchgeführt, so dass gar kein entsprechender Verwaltungsaufwand bei der Beklagten entstehen kann. Dies gilt jedenfalls, soweit die Beklagte – wie hier – selbst davon ausgeht, dass die von der Befugnis erteilenden Behörde ihr gegenüber in Rechnung gestellten Beträge für die Begutachtung gegenüber den Kostenschuldnern im Wege der Auslage nach § 2 AkkStelleKostV geltend gemacht werden können. Dies ist nach dem im vorliegenden Fall anwendbaren § 10 Abs. 1 VwKostG nur möglich, wenn die Auslagen nicht bereits in die Gebühr einbezogen sind (vgl. entsprechend § 12 Abs. 1 BGebG). Dies ist nach Überzeugung des Gerichts hier nicht der Fall. Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber die Begutachtungstätigkeit von Befugnis erteilenden Behörde in die Gebührentatbestände einbeziehen wollte, sind weder der Kostenverordnung der Akkreditierungsstelle oder deren Begründung noch den dem Gericht übermittelten Kalkulationsunterlagen zu entnehmen.
bb) Selbst wenn man davon ausginge, dass die Tarifstelle 4.2.1 auf die hier vorliegende Fallkonstellation grundsätzlich anwendbar wäre, ergäbe sich im Ergebnis nichts anderes. Dann wäre die Tarifstelle sowohl wegen mangelnder Bestimmtheit als auch wegen fehlerhafter Kalkulation rechtswidrig.
Für den Fall der Überwachungsbegutachtung durch Befugnis erteilende Behörden fehlt es der Tarifstelle 4.2.1 an einer hinreichend bestimmten Festlegung der Gebührenhöhe. Eine Abschätzung der zu erwartenden Gebührenlast ist anhand der normativen Festlegungen in der Kostenverordnung der Akkreditierungsstelle in diesem Fall kaum möglich. Der die Gebühr auslösende Tatbestand wird in dieser Konstellation nicht eindeutig und vorhersehbar definiert. Aus der betreffenden Tarifstelle geht nicht klar hervor, ob damit Überwachungen mit Begutachtung nur durch die Beklagte und ggf. von ihr beauftragte externe Begutachter oder auch durch Befugnis erteilende Behörden erfasst werden sollen. Im letzteren Fall wird überdies nicht klar, ob die Überwachungstätigkeit Teil des Gebührentatbestands sein soll oder nicht. Dies stellt in der Praxis einen erheblichen Unterschied dar. Wenn die Überwachung in den Fällen des § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG nicht in die Gebühr einbezogen wird, kann nur der auf die reine Verfahrensbearbeitung entfallende Aufwand die Gebührenhöhe bestimmen. Letzterer ist regelmäßig deutlich geringer als der Aufwand für die Überwachungsbegutachtung. Umgekehrt würde sich die Gebühr um den Überwachungsaufwand erhöhen, wenn dieser Teil des Gebührentatbestands wäre. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob schon die Spannbreite der Rahmensätze von 700,00 bis 6.020,00 Euro innerhalb der Tarifstelle 4.2.1 zur Unbestimmtheit führt. Hieran hat das Gericht nicht zuletzt angesichts der Bindung der Beklagten an den Kostendeckungsgrundsatz auf der Ebene der Gebührenfestsetzung (siehe unter I. 2. a)) allerdings Zweifel, ohne dass das einer weiteren Entscheidung bedürfte.
Selbst wenn man die Einbeziehung der Überwachungstätigkeit in den Gebührentatbestand in den Fällen des § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG nicht als Problem der Bestimmtheit des Gebührentatbestands ansähe und die sich aus der Kostenverordnung ergebenden Bemessungsfaktoren (Überwachungsbegutachtung während der Dauer einer Akkreditierung/ Laboratorien oder Inspektions- und Zertifizierungsstellen/Zahl der Begutachter/Zahl der Begutachtungstage) für ausreichend hielte, ist aber jedenfalls die vom Verordnungsgeber vorgenommene Kalkulation der Rahmensätze für die vorliegende Fallkonstellation fehlerhaft. Nach der Begründung zu der Kostenverordnung und den vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie übersandten Unterlagen sind die Rahmensätze auf der Basis eines Betrags für die Verfahrensbearbeitung und für die Begutachtung kalkuliert worden. Für die Verfahrensbearbeitung ging der Verordnungsgeber von einem Grundbetrag von 400,00 Euro aus. Dieser wurde je nach Anzahl der Mitarbeiter und der Standorte mit je einem Faktor multipliziert. Diese Faktoren stellten sich wie folgt dar:
MA
1-24
25-49
50-99
100-149
150-199
200-249
250-299
300-349
350-399
Faktor
0,75
1
1,25
1,5
1,74
2
2,24
2,5
2,75
Standorte
3
4
5
6
7
8
9
10
1,2
1,4
1,6
1,8
2,2
2,4
2,6
2,8
Hieraus ergaben sich für die Verfahrensbearbeitung ein Minimalbetrag bei einem Standort und bis zu 24 Mitarbeitern von 300,00 Euro (400 x 0,75 x 1) und ein Maximalbetrag bei mehr als 349 Mitarbeitern und mindestens zehn Standorten von 3.080,00 Euro (400 x 2,75 x 2,8).
Für den auf die Begutachtung entfallenden Anteil waren folgende Beträge kalkuliert:
400,00 Euro
Vor- und Nachbereitung 0,5 Tag
Begutachtung 0,5 Tag
800,00 Euro
Vor- und Nachbereitung 1 Tag
Begutachtung 1 Tag
300,00 Euro
gegebenenfalls Zuschlag
100,00 Euro
260,00 Euro
notwendige An-/Abreise bis 4 Stunden
520,00 Euro
notwendige An-/Abreise über 4 Stunden
Dies ergab einen Minimalbetrag von 400,00 Euro bei einer halbtägigen Begutachtung ohne Vor- und Nachbereitung, ohne Zuschläge und ohne An- und Abreise. Der Maximalbetrag lag bei 2.940,00 Euro bei einer eintägigen Begutachtung mit einem Tag Vor- und Nachbereitung, einem Zuschlag von 300,00 Euro und einer An- und Abreise von über 4 Stunden. Die Addition der jeweiligen Minimal- und Maximalbeträge ergab die Spannbreite von 700,00 bis 6.020,00 Euro.
Diese Kalkulation berücksichtigte jedoch den Fall des § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG nicht, bei dem die Begutachtung durch die Befugnis erteilende Behörde durchgeführt und gegenüber den betroffenen Unternehmen als Auslage abgerechnet wird. In dieser Konstellation müsste die Beklagte nach der Tarifstelle 4.2.1 neben der Abrechnung der reinen Begutachtungstätigkeit im Wege der Auslage eine – rein auf den Aufwand für die Verfahrensbearbeitung entfallende – Gebühr in Höhe von mindestens 700,00 Euro abrechnen, unabhängig davon, ob ein Aufwand in dieser Höhe bei einem Unternehmen mit bis zu 24 Mitarbeitern und einem Standort überhaupt angefallen ist. Eine hierfür nur annäherungsweise vorgenommene Aufwandsschätzung ist den Kalkulationsunterlagen nicht zu entnehmen. Im Gegenteil ging der Verordnungsgeber offenbar davon aus, dass die Verfahrensbearbeitung sich bei einer Begutachtung durch die Beklagte selbst oder durch eine Befugnis erteilende Behörde nicht wesentlich unterscheidet. Die ansonsten sehr kleinteilige Berechnung verschiedener Fallkonstellationen sah hier keine Differenzierungen vor. Dies entspricht dem Vorbringen der Beklagten, wonach der Verordnungsgeber und sie davon ausgegangen seien, dass die Befugnis erteilenden Behörden die Begutachtung vollkommen selbständig im Wege eines Unterauftrags durchführen und abrechnen könnten. Selbst wenn diese Annahme erst nach einer Beurteilung unter Gleichrangigen auf der Grundlage von Art. 10 VO 765/2008 durch die European co-operation for accreditation – EA –, der gemeinsamen Stelle nach Art. 14 VO 765/2008, in Frage gestellt wurde, führt dies nicht zu einer rechtmäßigen Gebührenkalkulation in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt. Im Gegenteil ist die Kalkulation spätestens dadurch (nachträglich) fehlerhaft geworden, soweit man die Tarifstelle 4.2.1 seitdem überhaupt noch für anwendbar hält (siehe oben I. 1. b) aa)). Eine geänderte Begutachtungspraxis kann nicht ohne weiteres im Wege der freihändigen Anpassung auf der Grundlage eines für eine andere Fallkonstellation kalkulierten Gebührensatzes abgerechnet werden. Es hätte entweder ein neuer Gebührentatbestand hierfür geschaffen oder die bestehende Tarifstelle 4.2.1 neu kalkuliert werden müssen.
cc) Keiner Entscheidung bedarf es vor diesem Hintergrund zu der Rechtmäßigkeit der Gebührenkalkulation an sich. Generell muss auch die Höhe von Rahmensätzen durch eine Kalkulation gerechtfertigt werden, aus der hervor geht, dass der Verordnungsgeber den jeweiligen Verwaltungsaufwand im Rahmen seines Spielraums zutreffend bemessen hat. Ließe sich ein solcher Nachweis durch eine – ggf. nachträglich aufgemachte – Kalkulation nicht führen, hätte dies die Ungültigkeit des Gebührensatzes insgesamt zur Folge (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Februar 2011 – OVG 1 B 72.09 –, juris, Rn. 20). Da eine Kalkulation letztlich auf Schätzungen, Prognosen und Werturteilen beruhen, könnte bei ihrer Überprüfung zum einen nur der Wissensstand zum Zeitpunkt der Erstellung zu Grunde gelegt werden. Die gerichtliche Kontrolle beschränkte sich zum anderen darauf, ob im Zeitpunkt der Billigung der Gebührenkalkulation die Berechnungsfaktoren vertretbar angenommen werden konnten (VGH Kassel, Beschluss vom 18. April 2016 – 5 C 2174/13.N –, juris, Rn. 24). Im vorliegenden Fall käme hinzu, dass angesichts der Neugründung der Beklagten durch Überleitung der Tätigkeiten der verschiedenen vorher existierenden privatrechtlichen Akkreditierungsgesellschaften eine erhebliche Unsicherheit sowohl hinsichtlich der entstehenden Kosten als auch der zu erwartenden Einnahmen bestand.
Vor diesem Hintergrund bestünden im Falle der Entscheidungserheblichkeit zwar keine Zweifel an dem zur Kalkulation der Rahmensätze vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie gewählten methodischen Ansatz. Einzelne Berechnungsschritte wären aber durchaus zweifelhaft. Wie sich aus den vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie übersandten Unterlagen ergibt, baute die Gebührenkalkulation zum einen auf der Annahme auf, dass sowohl der interne zeitliche Aufwand der Beklagten bei ihrer Tätigkeit im Akkreditierungsprozess, als auch der Einsatz externer Begutachter jeweils mit einem Verrechnungssatz von 100,00 Euro pro Stunde anzusetzen sind. Zum anderen wurden auf dieser Basis allgemeine (Ausgangs-) Beträge für die Verfahrensbearbeitung und die Begutachtung anhand (pauschal) geschätzter zeitlicher Aufwände ermittelt, die mit verschiedenen Faktoren je nach Mitarbeiter- und Standortzahl multipliziert bzw. für die bestimmte mögliche Zuschläge vorgesehen wurden (siehe oben unter I. 1. b) bb)).
Der interne Stundenverrechnungssatz der Beklagten ergab sich aus der Ermittlung einer Gesamtstundenzahl pro Jahr von 165.900 Stunden sowie einem Gesamtpersonalaufwand von 7.994.084,00 Euro. Dieser Aufwand umfasste Gehaltszahlungen von 5.906.419,00 Euro sowie verschiedene unmittelbare Personalnebenkosten. Hiervon wurden Aufwendungen i.H.v. 505.952,00 Euro für rechnerisch 6,25 Stellen abgezogen, die auf Gremientätigkeit und Information/Fortbildung entfallen. Der ermittelte Gesamtpersonalaufwand geteilt durch die Gesamtstundenzahl ergab einen durchschnittlichen Stundensatz von 48,19 Euro. Der ermittelte durchschnittliche Stundensatz wurde schließlich auf den so genannten Produktivstundensatz hochgerechnet, wobei die Annahme zu Grunde gelegt wurde, dass von einem Anteil produktiver Stunden von 60 % auszugehen sei. Hochgerechnet auf den angenommenen Produktivstundensatz ergab sich aus dem durchschnittlichen Stundensatz von 48,19 Euro ein Wert von 80,31 Euro. Hierzu kam ein Betrag von 16,49 Euro, der sich aus den insgesamt pro Jahr ergebenden Sachkosten i.H.v. 2.735.369,00 Euro geteilt ebenfalls durch die Gesamtstundenzahl von 165.900 Stunden ergab. Die Summe wurde schlussendlich auf 100,00 Euro aufgerundet.
Zweifeln begegnet dieses Vorgehen insbesondere aufgrund des angenommenen Anteils produktiver Stunden, der sehr gering erscheint. Nach den Kalkulationsunterlagen soll dies den Erfahrungswerten anderer Stellen entsprechen, die allerdings nicht bekannt sind. Es wird überdies nicht klar, welche Zeitaufwände an anderer Stelle in die angenommene Dauer der durchschnittlichen Verfahrensbearbeitung einbezogen worden sind. Soweit darin schon allgemeine interne Tätigkeiten – ggf. anteilig – berücksichtigt wären, könnte umgekehrt nicht mehr von einem produktiven Anteil von nur 60 % ausgegangen werden. Auch die von der Beklagten in Vorbereitung der mündlichen Verhandlung vorgelegten Zahlen könnten vor diesem Hintergrund die damalige Schätzung nicht – nachträglich – plausibilisieren. Weitere Zweifel ergeben sich aus der Unklarheit, ob und inwieweit der zeitliche und sachliche Aufwand, der auf das nicht hoheitliche Auslandsgeschäft der Beklagten entfällt, Berücksichtigung gefunden hat. Dieser Bereich, in dem die Beklagte gewinnorientiert wirtschaftlich tätig sein darf, muss bei der Gebührenberechnung außer Betracht gelassen werden. Nach den veröffentlichten Geschäftsberichten entfallen jährlich etwa 10 bis 14 % des Umsatzes auf diese Tätigkeit.
Die Annahme eines Stundensatz für externer Begutachter von ebenfalls 100,00 Euro erscheint demgegenüber zumindest als Schätzung zum Zeitpunkt der Erstellung der Kalkulation als vertretbar. Dies gilt insbesondere angesichts des für die Begutachtung eingesetzten qualifizierten Fachpersonals, wenn man in einem wertenden Vergleich die Honorargruppen nach § 9 Abs. 1 JVEG gegenüberstellt. Nach § 9 Abs. 1 S. 3 JVEG ist im Anwendungsbereich dieses Gesetzes (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. Dezember 2014 – VG 4 L 252.14 –, juris, Rn. 20) die Leistung, soweit sie auf einem Sachgebiet zu erbringen ist, das in keiner Honorargruppe genannt wird, unter Berücksichtigung der allgemein für Leistungen dieser Art außergerichtlich und außerbehördlich vereinbarten Stundensätze einer Honorargruppe nach billigem Ermessen zuzuordnen.
Selbst wenn man die Kalkulation mit den dargestellten Annahmen und Schätzungen aus der zweiten Jahreshälfte 2009 – d.h. vor dem Beginn der Tätigkeit der Beklagten am Jahresanfang 2010 – angesichts der mit der Neugründung und der Überleitung der privatrechtlichen Akkreditierungen in eine hoheitliche Tätigkeit verbundenen Unsicherheiten als noch vertretbar ansähe, wäre aber weiterhin zweifelhaft, ob dem Verordnungsgeber nicht eine Überprüfungspflicht zukam. Nach der Rechtsprechung etwa des Verwaltungsgerichtshofs Kassel (Beschluss vom 18. April 2016 – 5 C 2174/13.N –, juris, Rn. 25) steht die Bestimmung des Kalkulationszeitraums im pflichtgemäßen Ermessen des Satzungsgebers, wobei er allerdings zu berücksichtigen hat, dass eine am Kostenüberschreitungsverbot, am Kostendeckungsgebot und am Gleichbehandlungsgrundsatz orientierte Gebührenbemessung umso schwerer zu verwirklichen sein dürfte, je länger der Kalkulationszeitraum ausgedehnt wird. Im Übrigen sieht § 22 Abs. 5 S. 1 BGebG eine Überprüfung von Gebührenverordnungen mindestens alle fünf Jahre vor. Angesichts der gebührenauslösenden Überwachungsbegutachtung im Oktober 2012 und des Gebührenbescheid aus dem Juli 2013 wäre im vorliegenden Fall aber zweifelhaft, ob die Gebührenregelung allein wegen fehlender Überprüfung als rechtswidrig angesehen werden könnte.
2. Abgesehen von der fehlenden Existenz einer hinreichenden Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist jedenfalls auch die Ausfüllung des Gebührenrahmens durch die Beklagte im vorliegenden Fall rechtswidrig.
a) Diese war hierbei ebenfalls an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden, der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. März 2004 – BVerwG 3 C 23.03 –, juris, Rn. 33 f.) im Fall von – wie hier – Rahmensätzen auf die zweite Stufe der Gebührenbemessung durchschlägt. Dies entspricht der Begründung für die Kostenverordnung der Akkreditierungsstelle (siehe unter http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/C-D/dakks-entwurf-gebvo; letzter Zugriff am 23. September 2016), wonach aufgrund
„der europäischen Vorgaben und der Geltung des Kostendeckungsprinzips […] die Rahmensätze im jeweiligen Einzelfall grundsätzlich also keinen Ermessensspielraum [eröffnen], sondern […] strikt nach Maßgabe des tatsächlich angefallenen Verwaltungsaufwands auszufüllen [sind], soweit in der Begründung zu den einzelnen Tarifstellen nicht bereits Konkreteres bestimmt ist.“
Eine Verletzung des Kostendeckungsgrundsatzes durch eine – schon nach Art. 4 Abs. 7 VO 765/2008 – unzulässige Gewinnorientierung wird jedoch – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht bereits abstrakt durch die veröffentlichten Jahresabschlüsse der Beklagten belegt. Etwas anderes könnte überhaupt nur angenommen werden, wenn zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt dauerhaft und nachhaltig erhebliche Überschüsse erzielt würden, die dem hoheitlichen Bereich der Beklagten zuzurechnen wären. Dies ist hier nicht erkennbar. Den nach den Jahresabschlüssen erzielten positiven Jahresergebnissen in den Jahren 2012 (966.116,71 Euro) und 2014 (2.174.659,61 Euro) stehen etwa Fehlbeträge in den Jahren 2010 (810.181,18 Euro), 2011 (281.485,56 Euro) und 2013 (159.670,46 Euro) gegenüber. Der hohe Überschuss im Jahr 2014 – welches nach jeder denkbaren Betrachtungsweise nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage lag (siehe oben unter I.) – ist überdies durch eine veränderte Abrechnungspraxis aufgrund der gesetzlichen Änderungen durch das Inkrafttreten des Bundesgebührengesetzes und der dadurch verursachten Bestandsveränderung (vgl. S. 6 des Abschlussberichts 2014) erklärbar. Inwiefern die Verpflichtung der Beklagten zur Rückzahlung der geleisteten Anschubfinanzierung als Aufwand zu berücksichtigen wäre, kann dahinstehen.
Nach der darstellten Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 18. März 2004, a.a.O., Rn. 39) verpflichtet der Kostendeckungsgrundsatz die zuständige Behörde jedoch bei der Gebührenfestsetzung zu einer möglichst genauen Kostenermittlung. Dabei ist die Behörde zwar auf Schätzungen angewiesen und hierzu berechtigt, wo die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Sie muss ferner Prognosen hinsichtlich der Kostenpositionen anstellen, die im Zeitpunkt der Kostenermittlung noch nicht feststehen. Hinsichtlich der Schätzungen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Hinsichtlich der Prognosen ist die Überprüfung durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und der zu ihrer Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend ermittelt wurde.
Zusätzliche Maßstäbe ergeben sich aus Art. 8 Nr. 10 VO 765/2008, wonach die nationale Akkreditierungsstelle überprüft, dass Konformitätsbewertungen auf angemessene Art und Weise durchgeführt werden, indem unnötige Belastungen für die Betriebe vermieden werden und die Größe eines Betriebs, die Branche, in der er tätig ist, die Unternehmensstruktur, das Maß der Komplexität der betreffenden Produkttechnologie und der Massenproduktions- oder serienmäßige Charakter des Produktionsprozesses beachtet werden. Diese unmittelbar auf das Akkreditierungsverfahren bezogenen Pflichten sind auch bei der Art und Weise der Kostenermittlung für die Gebührenfestsetzung dem Grunde nach zu beachten.
b) Diesen Anforderungen genügt die konkrete Gebührenfestsetzung der Beklagten von insgesamt 1.550,00 Euro weder hinsichtlich des angenommenen Stundensatzes noch des pauschalisierten zeitlichen Aufwands.
aa) Es ist schon nicht erkennbar, inwiefern dem von der Beklagten bei ihrer Aufwandsermittlung angewandten internen Stundenverrechnungssatz in Höhe von 100,00 Euro irgendeine Form der eigenen Kostenermittlung zugrunde liegt. Sie hat selbst bei der Befragung in der mündlichen Verhandlung angegeben, den Satz aus der Kalkulation des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie übernommen zu haben. Diese stammte allerdings aus dem Jahr 2009 und beruhte auf – allenfalls (siehe oben) – vor dem Hintergrund der damals mit der Neugründung und der Überleitung der privatrechtlichen Akkreditierungen in eine hoheitliche Tätigkeit verbundenen Unsicherheiten zu rechtfertigenden Schätzungen. Eine bloße Übernahme dieser Werte erscheint nach Aufnahme der Tätigkeit durch die Beklagte zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage – unabhängig von dessen konkreter Festlegung (siehe oben unter I.) – nicht vertretbar. Die Beklagte verfügt – wie sie erstmals in Vorbereitung der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat -seit dem Jahr 2010 über eine Kosten- und Leistungsrechnung, die seit dem stetig weiterentwickelt wird. Dies müsste sie in die Lage versetzen, eine den Maßstäben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügende Kostenermittlung durchzuführen.
bb) Gegenüber der in der Gesamtsumme nach Angaben der Beklagten enthaltenen Verfahrensbearbeitungspauschale bestehen dem Grunde nach keine Einwände. Auch bei der Überwachung mit Begutachtung entsteht ein allgemeiner Verwaltungsaufwand (vgl. zur Einbeziehung der Nachbereitung in den Aufwand für eine Kontrolle OVG Münster, Beschluss vom 14. Januar 2016, a.a.O., Rn. 20). Dies entspricht der Begründung zu der Kostenverordnung, wonach bei der Tarifstelle 4.2 Verwaltungsaufwand für die Verfahrensbearbeitung sowie die Begutachtung anfällt. Der Berücksichtigung steht schließlich nicht entgegen, dass die Tarifstelle 4.2 insgesamt nicht nach allgemeiner Verfahrensbearbeitung und Begutachtung unterscheidet, anders als die Tarifstellen 1.2 und 1.3, welche die Erstakkreditierung betreffen. Anders als bei diesen Tarifstellen (vgl. dazu VG Berlin, Urteil vom 15. November 2013 – VG 4 K 263.12 –, juris, Rn. 37) steht eine andere Grundlage für die Erhebung einer Verfahrensgebühr bei der Tarifstelle 4.2 nicht zur Verfügung. Ob hierfür ein Betrag von 300,00 Euro kostendeckend ist, kann allerdings mangels eigener Kostenermittlung der Beklagten nicht beurteilt werden (siehe oben unter I. 2. b) aa)).
cc) Der von der Beklagten geltend gemachte zeitliche Mehraufwand für die Einbeziehung der Beigeladenen von 7 Stunden und 20 Minuten erscheint demgegenüber schon dem Grunde nach nicht nachvollziehbar und damit unvertretbar. Es ist zwar nicht im Ansatz ausgeschlossen, dass durch die Beteiligung der Beigeladenen ein gewisser höherer Aufwand entsteht, als bei einer Überwachungsbegutachtung allein durch die Beklagte. Ein möglicherweise erhöhter Abstimmungsbedarf geht nicht zuletzt aus den zwischen der Beklagten und der Beigeladenen vereinbarten Grundsätzen der Verfahrensbearbeitung bei Begutachtungen gem. § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG vom Juni 2011 hervor. Nach deren Abschnitt III. gelten die allgemeinen Verfahrensschritte des Abschnitts II. für die Überwachung akkreditierter Stellen entsprechend. Nach § 3 Nr. 2 der Verordnung über die Beleihung der Akkreditierungsstelle nach dem Akkreditierungsstellengesetz vom 21. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3962) – AkkStelleGBV – ist die Beklagte überdies zur Einrichtung eines Akkreditierungsschusses verpflichtet, der in den Fällen der Einschaltung einer Befugnis erteilenden Behörde – wie der Beigeladenen – im Innenverhältnis die Akkreditierungsentscheidung trifft. Allerdings erscheint der konkret geltend gemachte Mehraufwand weit übertrieben.
Schlichtweg nicht nachvollziehbar ist ein Mehraufwand von 6 Stunden für die Planung der Begutachtung und Koordination der Begutachtungspakete. Auch bei einer Begutachtung ohne Einschaltung der Beigeladenen ist ein gewisser Planungs- und Koordinationsaufwand erforderlich. Dass allein die Beteiligung der Beigeladenen einen um 6 Stunden höheren Aufwand erzeugen soll, erschließt sich weder abstrakt aus den Erläuterungen der Beklagten oder den vorgelegten Grundsätzen der Verfahrensbearbeitung, noch geht es aus den Verwaltungsvorgängen im konkret vorliegenden Fall hervor. Die von der Beklagten hierzu benannten Blattzahlen geben lediglich insgesamt 8 ausgetauschte E-Mails im Zeitraum 14. Juni bis 31. August 2012 wieder, die überwiegend in Anfragen und Bestätigungen von Terminen bestehen. Erfassen, erstellen und bearbeiten dieser E-Mails dürfte nach keiner denkbaren Betrachtungsweise 6 Stunden gedauert haben. Überdies ist nicht erkennbar, inwiefern die Nachrichten nur deshalb angefallen sind, weil die Beigeladene einzuschalten war und nicht ein (eigener) externer Begutachter. Es sind – soweit sich dies dem unpaginierten und wenig nachvollziehbar strukturierten Verwaltungsvorgang der Beklagten überhaupt entnehmen lässt – nur zwei E-Mails an den Begutachter der Beigeladenen darunter, die der Sache nach im Übrigen wohl auch erforderlich gewesen wären, wenn ein eigener Begutachter der Beklagten eingesetzt worden wäre.
Ein Mehraufwand für die Auswahl der Begutachter kann aufgrund von Nr. II 2. f) und h) der Grundsätze der Verfahrensbearbeitung zwar abstrakt als vertretbar angesehen werden. Es fehlen aber konkrete nachvollziehbare Darlegungen zu dem zeitlichen Ausmaß und dem tatsächlichen Entstehen eines entsprechenden Mehraufwands. Ein solcher ist jedenfalls im vorliegenden Fall den Verwaltungsvorgängen nicht zu entnehmen. Es erscheint überdies unplausibel, dass die Beklagte – wie von ihr vorgetragen – jeden einzelnen von einer Befugnis erteilenden Behörde benannten Begutachter in jedem Fall auf seine Kompetenz überprüft, während sie dies bei ihren eigenen Begutachtern nicht tut.
Zweifelhaft ist weiterhin der geltend gemachten Mehraufwand von 30 Minuten für den Entscheidungsprozess im Akkreditierungsausschuss. Letzterer besteht nach dessen Geschäftsordnung vom 23. März 2015 zwar in den Fällen, in denen eine Befugnis erteilende Behörde einzuschalten ist, zusätzlich zu den sonstigen Mitgliedern aus einem Vertreter der betreffenden Behörde. Dies belegt aber noch keinen Mehraufwand für die Beklagte. Der Akkreditierungsausschuss entscheidet nach § 4 seiner Geschäftsordnung grundsätzlich im Umlaufverfahren. Dass dieses ggf. länger dauert, wenn drei statt zwei Mitglieder zustimmen müssen, löst für die Beklagte noch keinen erhöhten Aufwand aus. Die von ihr entsandten Mitglieder sind nicht gehindert, ihre Arbeitszeit ansonsten produktiv einzusetzen. Aufwandserhöhend könnte sich höchstens ein höheres Risiko von Uneinigkeit auswirken, da der Akkreditierungsausschuss nach der Geschäftsordnung einstimmig entscheiden sollte. Anhaltspunkte dafür, dass hierfür abstrakt in jedem Fall 30 Minuten anzusetzen wären, liegen jedoch nicht vor.
Der geltend gemachte Mehraufwand von 20 Minuten für das Herstellen des Einvernehmens und die Ausfertigung der Entscheidung begegnet ebenfalls Zweifeln. Zwar erfordert § 4 Abs. 3 AkkStelleG die Herstellung des Einvernehmens bei der Einschaltung Befugnis erteilender Behörden in das Verfahren. Allerdings wird die Akkreditierungsentscheidung aus diesem Grund einstimmig im Akkreditierungsausschuss getroffen. Welches darüber hinaus gehende Einvernehmen erzielt werden soll und welchen Mehraufwand dies begründet, ist nicht erkennbar. Dass die Erstellung von Kopien der Entscheidung in jedem Einzelfall einen Aufwand von 20 Minuten auslösen soll, erscheint übertrieben, auch wenn ein gewisser sekretariatsseitiger Mehraufwand plausibel sein kann.
dd) Schließlich ist die geltend gemachte Begutachterbetreuungspauschale von 520,00 Euro unvertretbar. Dass ein gewisser allgemeiner Aufwand für Aus- und Fortbildungen von Begutachtern entsteht und als Verwaltungsaufwand umlegbar ist, erscheint nicht ausgeschlossen. Nicht zuletzt ist die Beklagte aufgrund von Art. 8 Nr. 9 VO 765/2008 verpflichtet, Verfahren zur Überwachung der Leistung und Kompetenz der beteiligten Mitarbeiter einzusetzen, umzusetzen und weiterzuentwickeln. Im Übrigen dokumentiert sie nach Art. 8 Nr. 8 VO 765/2008 die Pflichten, Verantwortlichkeiten und Befugnisse des Personals, die sich auf die Qualität von Begutachtung und Bestätigung der Kompetenz auswirken können.
Allerdings ist zum einen schon nicht nachvollziehbar, dass und warum hier ein Aufwand in dieser Höhe entstanden sein soll. Zweifel ergeben sich nicht zuletzt daraus, dass die von der Beklagten veröffentlichten Jahresabschlüsse teilweise Umsätze aus Begutachterschulungen ausweisen (im Jahr 2013 in Höhe von 94.201,00 Euro und im Jahr 2014 in Höhe von 212.222,00 Euro). Diesen Erlösen mag jeweils ein sie übersteigender Aufwand gegenüber gestanden haben. Allerdings stellt es die Angabe der Beklagten in Frage, dass die Schulungen für die Begutachter gerade kostenfrei sein sollen. Zum anderen geht aus den Angaben der Beigeladenen hervor, dass die Beklagte die bei dieser fest angestellte Begutachter nicht in dem gleichen Umfang betreut und schult, wie dies bei ihren eigenen Begutachtern der Fall sein mag.
3. Die festgesetzte Gebühr ist auch nicht – wenigstens zum Teil – vom Gericht zu bestätigen, weil sie sich im Ergebnis als rechtmäßig darstellen würde. Zwar kann nach dem Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17. April 2002 – BVerwG 9 CN 1.01 –, juris, Rn. 31) eine Gebührenregelung nicht allein wegen eines einzelnen Kalkulationsfehlers insgesamt für nichtig erklärt werden, ohne zu prüfen, ob und in welchem Umfang sich dieser Kalkulationsirrtum überhaupt auf die Gebührenhöhe ausgewirkt hat. Soweit die Tarifstelle 4.2.1 für eine Gebührenerhebung als Rechtsgrundlage nicht in Betracht kommt, ist im vorliegenden Fall allerdings zum einen kein anderer Gebührentatbestand innerhalb der Kostenverordnung ersichtlich, auf den die Gebührenforderung der Beklagten gestützt werden könnte. Zum anderen kann das Gericht nicht den dem Verordnungsgeber bzw. der Beklagten bei der Kostenermittlung zustehenden Spielraum hinsichtlich Prognosen und zulässigen Pauschalisierungen ersetzen.
II.
Die von der Beklagten geltend gemachten Auslagen in Höhe von 3.645,00 Euro stehen demgegenüber mit den rechtlichen Anforderungen in Einklang. Rechtsgrundlage ist nach § 2 AkkStelleKostV – unabhängig davon, welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage man zugrunde legt (siehe oben unter I.) – letztlich das Verwaltungskostengesetz in der bis 14. August 2013 geltenden Fassung. Nach dem alleine in Betracht kommenden § 10 Abs. 1 Nr. 7 VwKostG (vgl. dazu VG Berlin, Beschluss vom 22. Dezember 2014 – VG 4 L 252.14 –, juris, Rn. 32) werden als Auslagen die Beträge erhoben, die anderen in- und ausländischen Behörden, öffentlichen Einrichtungen oder Beamten zustehen; und zwar auch dann, wenn aus Gründen der Gegenseitigkeit, der Verwaltungsvereinfachung und dergleichen an die Behörden, Einrichtungen oder Beamten keine Zahlungen zu leisten sind. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Der Beigeladenen stehen für die von ihr geleisteten Tätigkeiten Zahlungen zu. Dies ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 des Abkommens über die Zentralstelle der Länder für Gesundheitsschutz bei Arzneimitteln und Medizinprodukten in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juli 2012 (GV. NRW. S. 277) – ZLG-Abkommen –, wonach die Beigeladene für ihre Tätigkeiten im Rahmen des Gesetzes über die Akkreditierungsstelle den kostendeckenden Aufwand bei der nationalen Akkreditierungsstelle geltend macht. Dem steht die Normenhierarchie zwischen Bundes- und Landesrecht entgegen der Auffassung der Klägerin nicht entgegen. Das ZLG-Abkommen stellt als Staatsvertrag zwar systematisch (gemeinsames) Landesrecht der beteiligten Bundesländer dar und könnte eine entgegenstehende bundesrechtliche Regelung nicht verdrängen (Art. 31 GG). Allerdings ist eine solche entgegenstehende Regelung im Bundesrecht nicht erkennbar. Die Beigeladene wird insbesondere bei der Durchführung der Begutachtung nicht im Wege der Amtshilfe tätig, in deren Rahmen die ersuchte Behörde geschuldete Kosten selbst geltend machen müsste (§ 8 Abs. 2 VwVfG). Amtshilfe ist nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG ausgeschlossen, wenn die infrage stehende Hilfeleistung in Handlungen besteht, die der ersuchten Behörde als eigene Aufgabe obliegen. Dies ist hier aber der Fall. Nach § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG obliegt der Beigeladenen als Befugnis erteilende Behörde für den Bereich Medizinprodukte gem. § 1 Abs. 2 S. 2 AkkStelleG die Durchführung von Begutachtungen für diesen Bereich. Dem entspricht die Regelung in § 4 S. 2 AkkStelleGBV. Die Beklagte darf selbst in dem Bereich keine Begutachtungen vornehmen, auch wenn sie nach § 1 Abs. 1 AkkStelleG für die in ihrem Namen erteilte Akkreditierung zuständig ist.
Die Höhe der gegenüber der Klägerin abgerechneten Auslagen ist mit den rechtlichen Anforderungen ebenso vereinbar. Als Auslagen geltend gemacht werden kann nach § 10 Abs. 1 Nr. 7 VwKostG nur das, was der anderen Behörde zusteht. Dies wird durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 ZLG-Abkommen auf den kostendeckenden Aufwand beschränkt. Im Übrigen wäre die Beigeladene bei eigener Geltendmachung ihrer Tätigkeit gegenüber der Klägerin für den im Rahmen des Akkreditierungsverfahrens geleisteten Teil an § 7 AkkStelleG gebunden, der ebenfalls nur die Deckung des Verwaltungsaufwands vorsieht. Die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips unterliegt einer entsprechenden Kontrolle durch das Gericht.
Danach begegnet die Rechnungsstellung im Ergebnis keinen Bedenken. Der von der Beigeladenen zugrunde gelegte Stundensatz ergibt sich aus ihrer eigenen Kosten- und Leistungsrechnung. Die abgerechneten Zeiten sind der Rechnung der Beigeladenen an die Beklagte sowie der darin enthaltenen Stundenaufstellung des Begutachters zu entnehmen. Zwar reicht die insgesamt 43 Stunden ergebende Aufstellung vom 18. Januar bis 3. Dezember 2012 und geht damit über den unmittelbaren Tätigkeitszeitraum des Begutachters der Beigeladenen, der von der Beklagten mit E-Mail vom 20. Juni 2012 für eine Begutachtung im Oktober 2012 kontaktiert wurde, hinaus.
Allerdings hat der Vertreter der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung plausibel erläutern können, dass in den Fällen – wie hier – der parallelen Überwachung einer Akkreditierung nach § 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG und der Anerkennung nach dem Medizinproduktegesetz der Aufwand pauschal nach dem Verhältnis 75 % zu 25 % zwischen Akkreditierung und Anerkennung aufgeteilt werde. Dies rechtfertige sich daraus, dass die Tätigkeiten regelmäßig deckungsgleich seien und somit eine genaue Zuordnung zu entweder der Akkreditierung oder der Anerkennung nicht möglich sei. Für die ausschließlich im Zusammenhang mit der Anerkennung anfallenden Tätigkeiten werde eine gesonderte Abrechnung vorgenommen. Im vorliegenden Fall sei – wie auch in anderen Fällen – der nach der prozentualen Verteilung auf die Beigeladene entfallende Anteil zugunsten der Klägerin erhöht worden, weil ansonsten die Mindestgebühr der Beigeladenen für die Anerkennung unterschritten worden wäre. Dadurch verringere sich letztlich der der Beklagten in Rechnung gestellte Anteil, den diese als Auslage gegenüber der Klägerin geltend gemacht habe. Diese Form der Pauschalisierung erscheint dem Gericht im Ergebnis nachvollziehbar und vertretbar. Andernfalls würde bei einer vollständigen Trennung der Akkreditierungs- und Anerkennungsverfahren in hohem Maße ein doppelter Aufwand entstehen, der zu entsprechend höheren Kosten bei den betroffenen Unternehmen führen würde. Die nachträgliche Anpassung der prozentual ermittelten Stundenanteile wirkt sich dabei ausschließlich zugunsten der Klägerin aus.
Ebenfalls nachvollziehbar erläutern konnte der Beigeladenenvertreter die nach der Stundenaufstellung am Begutachtungstag von dem Begutachter insgesamt abgerechneten 12,5 Stunden. Zwar ging der Begutachtungsplan für beide Teile (Akkreditierung und Anerkennung) von einer Begutachtungszeit von insgesamt acht Stunden aus. Allerdings kommt hierzu die Reisezeit, die der Begutachter entsprechend auf die beiden Tätigkeiten verteilt hat.
Schließlich ist der angewandte Abrechnungstakt zumindest auf Grundlage der vom Vertreter der Beigeladenen dargestellten tatsächlichen Handhabung im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden. Die Taktung bei einer nach Zeitaufwand erfolgten Abrechnung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle nach dem Grundsatz der Leistungsproportionalität (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Februar 2011 – OVG 1 B 72.09 –, juris, Rn. 24 ff.). Zwar besteht keine Pflicht zur minutengenauen Abrechnung. Es muss aber verhindert werden, dass sachlich ähnlich gelagerte Tätigkeiten allein wegen eines Unterschieds weniger Minuten überproportional unterschiedlich behandelt werden. Hierbei kommt es nach Auffassung des Gerichts wesentlich auf das konkrete Tätigkeitsgebiet und die Art und Weise der ausgeübten Tätigkeiten an.
Soweit – wie der Beigeladenenvertreter ausgeführt hat – der angewandte Halbstundentakt von ihr in einer Weise praktiziert wird, dass kurze Zeitabschnitte (etwa rund 5 Minuten) nicht einzeln als angefangene halbe Stunde erfasst werden, sondern erst dann, wenn sie sich mit weiteren Kurzzeiten auf etwa eine halbe Stunde addieren, dass sowohl auf- als auch abgerundet wird und dass eine nachträgliche Plausibilitätskontrolle in der Weise stattfindet, dass die abgerechneten Zeiten mit den erfassten Arbeitszeiten verglichen werden, erscheint der Ansatz angesichts der ausgeübten Tätigkeit noch als vertretbar. Anders als etwa bei einem Feuerwehreinsatz (zur Unzulässigkeit eines Halbstundentakts hierbei vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19. August 2013 – OVG 9 A 1556/12 –, juris, Rn. 6) handelt es sich bei der abzurechnenden Tätigkeit nicht um einen einzelnen Einsatz mit genau definiertem Beginn und Ende. Vielmehr sind die Begutachter der Beigeladenen insbesondere im Vorfeld einer Begutachtung vielfältig mit – ggf. auch nur kurzen – Einzelaufgaben befasst, von der Terminkoordinierung, über mögliche organisatorische und inhaltliche Absprachen mit der Beklagten, bis hin zu Erstellung des Begutachtungsplans und der Vorbereitung der Begutachtung. Die Bandbreite dieser Tätigkeiten sowohl inhaltlicher als auch zeitlicher Art rechtfertigt nach Auffassung des Gerichts ein höheres Maß an Pauschalisierung im Hinblick auf die zeitliche Taktung, soweit dieses – wie beschrieben – mit Augenmaß angewandt wird und keine Anzeichen für die Geltendmachung eines übertriebenen Aufwands bestehen. Dies ist hier nicht der Fall. Jedenfalls dem Verwaltungsvorgang der Beigeladenen sind die von ihrem Begutachter erfassten Zeiten mit einer Arbeitsbeschreibung zu entnehmen. Soweit die jeweiligen Tätigkeiten mit dem Schreiben von E-Mails oder ähnlichen Kontakten zu Dritten verbunden waren, stehen ihnen überwiegend entsprechende aktenkundige Vorgänge gegenüber. Umgekehrt hat offenbar nicht jeder aktenkundige Außenkontakt zu der Erfassung einer Zeiteinheit geführt. Der Vertretbarkeit steht nicht entgegen, dass der Einzelnachweis für jede abgerechnete halbe Stunde sich als schwierig erweisen kann. Dies ist nach Auffassung des Gerichts der Tätigkeitsstruktur geschuldet, die weniger klar umrissen ist, als genau definierte Einsätze, und sich überdies über einen gewissen Zeitraum hinziehen kann. Das Gericht ist dabei auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt.
Ein kürzerer Abrechnungstakt erscheint vor diesem Hintergrund nicht zwingend rechtlich geboten. Dem stehen seitens der Beigeladenen die von ihr geltend gemachten organisatorischen Schwierigkeiten angesichts der großen Zahl parallel betreuter Verfahren entgegen. Zwar rechnen andere Einrichtungen, die nach Zeitaufwand abrechnen, teilweise mit Viertel- oder Zehntelstundentakten ab. Es ist für das Gericht aber offenkundig, dass mit einem kürzeren Abrechnungstakt stets ein erhöhter Abrechnungsaufwand einhergeht. Dieser ist nach Auffassung des Gerichts hier nicht aus rechtlichen Gründen geschuldet.
III.
Aus dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip ergeben sich im vorliegenden Fall keine weiteren Maßstäbe. Als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist dieses verletzt, wenn Gebühren in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung unter Berücksichtigung der mit der Gebühr verfolgten legitimen Gebührenzwecke stehen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Februar 2011, a.a.O., Rn. 23 m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Der Kostendeckungsgrundsatz stellt insofern strengere Anforderungen.
IV.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 i.V.m. § 154 Abs. 3 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den § 708 Nr. 11, § 711 S. 1 ZPO.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war nach § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO notwendig, weil nach der Schwierigkeit der Sache auch ein verständiger Dritter zum Zeitpunkt der Zuziehung einen Verfahrensbevollmächtigten beauftragt hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2000 – BVerwG 7 C 8.99 –, juris, Rn. 10).
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Maßstäbe für die Gebührenerhebung durch die Beklagte sind in einem Berufungsverfahren klärungsfähig und -bedürftig. Die Aufhebung von § 7 AkkStelleG und der Kostenverordnung der Akkreditierungsstelle zum 1. Oktober 2021 durch Art. 4 Abs. 79 und Abs. 80 i.V.m. Art. 7 des Gesetzes zur Aktualisierung der Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 18. Juli 2016 (BGBl. I S. 1666) steht dem nicht entgegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 AkkStelleG
§ 2 AkkStelleKostV
§ 7 AkkStelleG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 AkkStelleKostV
§ 2 Abs. 3 S. 2 AkkStelleG
§ 1 Abs. 2 AkkStelleG
§ 7 Abs. 1 AkkStelleG
§ 7 Abs. 2 AkkStelleG
§ 7 Abs. 2 S. 2 AkkStelleG
§ 1 Abs. 1 S. 1 VwKostG
§ 10 Abs. 1 VwKostG
§ 12 Abs. 1 BGebG
§ 9 Abs. 1 JVEG
§ 9 Abs. 1 S. 3 JVEG
§ 22 Abs. 5 S. 1 BGebG
§ 4 Abs. 3 AkkStelleG
§ 10 Abs. 1 Nr. 7 VwKostG
§ 8 Abs. 2 VwVfG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 2 S. 2 AkkStelleG
§ 4 S. 2 AkkStelleGBV
§ 1 Abs. 1 AkkStelleG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 711 S. 1 ZPO
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 der Kostenverordnung
§ 3 Nr. 2 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 9 VO
Art. 4 Abs. 5 VO
Art. 5 Abs. 3 VO
Art. 10 VO
Art. 14 VO
Art. 4 Abs. 7 VO
Art. 8 Nr. 10 VO
Art. 8 Nr. 9 VO
Art. 8 Nr. 8 VO
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 252.14
5 S 88/14
4 K 263.12
1 A 367/14
10 C 6.12
2 BvR 179/64
3 C 7.12
9 C 6.09
3 C 50.06
6 A 10051/14
9 VO 765/20
3 C 20.11
9 A 100/15
2 BvL 5/76
5 VO 765/20
9 A 183/01
3 VO 765/20
10 VO 765/20
14 VO 765/20
1 B 72.09
5 C 2174/13
3 C 23.03
7 VO 765/20
8 VO 765/20
9 CN 1.01
9 A 1556/12
7 C 8.99