Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-29, Aktenzeichen 12 K 1121/22
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2024:1129.12K1121.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die gegen ihn gerichtete Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, sofern nicht die Beklagte vor Vollstreckung ihrerseits Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zahlung von Aufwandsentschädigung für Ratsmitglieder nach § 45 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW).
Der Kläger ist Mitglied des Rates der Beklagten und beratendes Mitglied deren Haupt- und Finanzausschusses. In § 7 der Hauptsatzung der Beklagten vom 22. Dezember 2020 (nachfolgend: Hauptsatzung) heißt es zur Aufwandsentschädigung für Ratsmitglieder auszugsweise:
(1) Ratsmitglieder erhalten eine Aufwandsentschädigung in Form eines monatlichen Pauschalbetrages und daneben für die Teilnahme an den Sitzungen ein Sitzungsgeld nach Maßgabe der Entschädigungsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen. […]
(2) Sitzungsgeld wird nach Maßgabe der Entschädigungsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen an Rats- und Ausschussmitglieder gezahlt für die Teilnahme an Rats-, Ausschuss- und Fraktionssitzungen, […] sowie Sitzungen eines vom Rat gebildeten Unterausschusses, Arbeitskreises oder ähnlichen Gremiums, soweit keine Sonderregelung besteht.
In § 3 Abs. 1 der Geschäftsordnung für die Sitzungen des Rates der Stadt D. und seiner Ausschüsse vom 25. Juni 2020 (nachfolgend: GeschO) ist normiert, dass ein an der Teilnahme an einer Sitzung verhindertes Ratsmitglied dem Bürgermeister das Fernbleiben so rechtzeitig vor Sitzungsbeginn anzuzeigen hat, dass dieser die Sitzung absagen kann, falls durch das Nichterscheinen der Rat beschlussunfähig werden sollte.
Der Kläger gehörte dem Rat der Beklagten schon vor Beginn der aktuellen Wahlperiode an. Im Jahr 2018 hatte er bis Ende November an sieben von zehn Ratssitzungen und vier von sechs Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses teilgenommen. Nachdem der Kläger nachfolgend bis Ende Juli 2019 zu keiner weiteren Gremiensitzung mehr erschienen war, hatte die Beklagte diesen Anfang August 2019 zu der beabsichtigten Rückforderung der für den Zeitraum Januar bis Juni 2019 gewährten Aufwandsentschädigung für Ratsmitglieder und Einstellung der Gewährung für den anschließenden Zeitraum mit der Begründung angehört, da der Kläger seit Jahresbeginn 2019 an keiner Rats- oder Ausschusssitzung teilgenommen und sich auch nicht vorab mit triftigen Gründen abgemeldet habe, sei zu vermuten, dass der Kläger sein Ratsmandat nicht mehr ausüben wolle oder könne. In diesem Fall stünde ihm die Aufwandsentschädigung nicht zu. Nachdem der Kläger nachfolgend erläutert hatte, dass er berufsbedingt an der Teilnahme an den Gremiensitzungen gehindert gewesen sei, wurde in der Fraktionsvorsitzendenbesprechung vom 30. August 2019 beschlossen, auf eine Rückforderung der Aufwandsentschädigung zu verzichten. Die Beklagte wies in ihrer diesbezüglichen Mitteilung an den Kläger vom 3. September 2019, in der ausgeführt war, dass vor dem Hintergrund der klägerischen Einlassung auf das Anhörungsschreiben auf eine Rückforderung verzichtet werde, auf die Vorschrift des § 3 der damaligen Geschäftsordnung des Rates hin, der zufolge ein Fernbleiben von einer Rats- oder Ausschusssitzung im Vorfeld anzuzeigen war.
Im Kommunalwahlkampf 2020 sprach der Kläger sich u.a. für die Abschaffung der seinerzeitigen Coronaschutz-Verordnung(en) aus.
Zu Beginn der Ratsperiode 2020 (1. November 2020) wurde seitens der Beklagten die Handhabung der bisher praktizierten Ratsarbeit umgestellt und den Ratsmitgliedern ein ausschließlich hierfür eingerichtetes iPad zur Verfügung gestellt. In § 16 GeschO ist zur digitalen Ratsarbeit insoweit auszugsweise ausgeführt:
(1) Die Ratsmitglieder nehmen an der digitalen Ratsarbeit teil und verzichten damit auf die Papierunterlagen für die Rats- und Ausschussarbeit. Sollte ein Ratsmitglied nicht an der digitalen Ratsarbeit teilnehmen, ist dies schriftlich gegenüber dem Bürgermeister/der Bürgermeisterin zu erklären.
(2) Ratsmitgliedern, die an der digitalen Ratsarbeit teilnehmen, werden sämtliche Unterlagen für die Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse (unter anderem Einladungen mit der Tagesordnung, Beschlussvorlagen, Berichte und Niederschriften) über das Ratsinformationssystem/Gremieninfoportal in digitaler Form zur Verfügung gestellt. Am Sitzungstag erstellte Tischvorlagen werden in Papierform zur Verfügung gestellt.
(3) Voraussetzung für die Teilnahme an der digitalen Ratsarbeit ist die Nutzung der von der Stadt D. für die Dauer der Ratsperiode zur Verfügung gestellten Hard- und Software […].
Am 2. November 2020 trat die Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutz-Verordnung – CoronaSchVO) vom 30. Oktober 2020 in Kraft, nach deren § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 erste Variante in geschlossenen Räumlichkeiten im öffentlichen Raum soweit diese auch Kundinnen und Kunden bzw. Besucherinnen und Besuchern zugänglich war, die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske bestand. Von dieser Verpflichtung waren nach § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 Satz 2 CoronaSchVO Personen befreit, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen konnten; dabei war das Vorliegen medizinischer Gründe durch ein – auf Verlangen vorzulegendes – ärztliches Zeugnis nachzuweisen. Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske nicht beachteten, waren gemäß § 3 Abs. 7 CoronaSchVO von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen und Dienstleistungen durch die für das Angebot, die Einrichtung oder die Dienstleistung verantwortlichen Personen auszuschließen.
Ebenfalls am 2. November 2020 fand die konstituierende Sitzung des Rates der Beklagten im Kulturhaus D. statt. In dieser Sitzung wurde den teilnehmenden Ratsmitgliedern das von der Beklagten für die digitale Ratsarbeit eingerichtete iPad übergeben. Dem Kläger wurde die Teilnahme an dieser und der nachfolgenden Ratssitzung vom 16. November 2020 durch Bedienstete der Beklagten verwehrt, weil er keine Alltagsmaske getragen bzw. in der Absicht, diese in den geschlossenen Sitzungsräumlichkeiten zu tragen, bei sich geführt hatte. Der Kläger erschien nach Aktenlage an den nachfolgenden Gremiensitzungsterminen 2021 – den Ratssitzungen vom 15. Februar, 28. Juni, 4. Oktober, 8. November und 13. Dezember 2021 und den Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses am 21. Dezember 2020, 25. Januar, 15. Februar, 3. und 12. Mai, 14. Juni, 27. Juli und 20. September 2021 – nicht an der jeweiligen Sitzungsörtlichkeit. Die Aufwandsentschädigung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 GO NRW wurde dem Kläger gleichwohl zunächst weiterhin gewährt; konkret wurden am 31. März 2021, 5. Juli 2021 und 7. Oktober 2021 Zahlungen in Höhe von jeweils 000,00 EUR (000,00 EUR /Monat = insgesamt 0000,00 EUR) an diesen ausgekehrt.
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2021 hörte die Beklagte den Kläger zum Wegfall der Bewilligung der Aufwandsentschädigungen und zur Rückforderung der für den Zeitraum Januar bis September 2021 bewilligten Entschädigungsleistungen an, wobei sie zur Begründung ausführte, da der Kläger im Jahr 2021 an keiner Sitzung des Rates oder des Haupt- und Finanzausschusses teilgenommen und sich auch nicht mit triftigem Grund abgemeldet habe, sei eine kommunalpolitische Tätigkeit nicht erkennbar und zu vermuten, dass der Kläger sein Ratsmandat nicht mehr ausüben könne oder wolle; angesichts dessen stehe ihm die Aufwandsentschädigung nicht zu. Daraufhin teilte der Kläger unter dem 9. Januar 2022 mit, an den Ratssitzungen aufgrund der Corona-Maßnahmen, insbesondere der Maskenpflicht, nicht teilgenommen zu haben. Er sei am 2. November 2020 mit der Begründung, er trage keine Mund-Nase-Abdeckung, am Betreten des Kulturhauses gehindert worden. Der Bürgermeister habe ihm an diesem Tag persönlich mitgeteilt, dass er – der Kläger – ohne eine Mund-Nase-Abdeckung nicht in das Kulturhaus – und somit zur Ratssitzung – eingelassen werde. Am 16. November 2020 sei ihm mit der gleichen Begründung von Bediensteten der Beklagten wiederum der Zutritt zum Sitzungssaal der Ratssitzung verwehrt worden. Da sich die maßgeblichen Rahmenbedingungen (Tragen einer Mund-Nase-Abdeckung) danach nicht geändert hätten und zusätzlich sogar noch ein 3G-Nachweis vor Zutrittsgewährung zu den Sitzungsörtlichkeiten gefordert worden sei, habe er nachfolgend nicht mehr versucht, Zutritt zu den Sitzungen der kommunalen Gremien zu erhalten. Von einer Abmeldung bzw. Entschuldigung für sein Fernbleiben habe er abgesehen bzw. diese nicht für notwendig erachtet, weil die von der Beklagten geschaffenen Zutrittsbedingungen ursächlich für die Zugangsverweigerung gewesen seien. Bis einschließlich Oktober 2020 seien die Rahmenbedingungen für die Ratssitzungen im Kulturhaus anders ausgestaltet gewesen. Er wolle sein Mandat nach wie vor ausüben.
Mit Bescheid vom 25. Februar 2022 nahm der Bürgermeister der Beklagten die Entscheidung zurück, dem Kläger Aufwandsentschädigungsleistungen für den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis zum 30. September 2021 zu gewähren (Nr. 1), forderte die für diesen Zeitraum gewährten Leistungen zurück, wobei formuliert wurde „Die unten aufgeführten, für das Jahr 2021 geleisteten Aufwandsentschädigungen sind vollständig zurückzuzahlen“ (Nr. 2), und stellte die Zahlungen von Aufwandsentschädigungen bis zur Wiederaufnahme des Mandats ein (Nr. 3). Zur Begründung war ausgeführt, die Rücknahmeentscheidung beruhe auf § 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Da die Voraussetzungen für die Zahlungen an den Kläger nicht vorgelegen hätten, seien diese in rechtswidriger Weise ergangen. §§ 46 GO NRW i.V.m. der Entschädigungsverordnung NRW i.V.m. § 7 Hauptsatzung statuierten einen Anspruch auf Ersatz derjenigen Aufwendungen, die im Rahmen der Mandatstätigkeit entstünden. Die insoweit bestehende Vermutung, dass dem Mandatsträger Aufwendungen entstehen, werde erschüttert, wenn der Mandatsträger seiner Tätigkeit aus eigenem Entschluss nicht nachkomme. Dies sei auch vorliegend der Fall, da der Kläger im Jahr 2021 aus freien Stücken an keiner Ratssitzung teilgenommen habe. Da der Kläger wisse oder zumindest hätte wissen müssen, dass er den Anspruch auf Aufwandsentschädigung verliere, wenn er sein Mandat nicht ausübe, könne er hinsichtlich der für den Zeitraum bis September 2021 geleisteten Zahlungen kein schutzwürdiges Vertrauen geltend machen. Wenngleich Mandatsträger nicht zu einem Mindestmaß an Aktivität im Rahmen ihrer Mandatsausübung verpflichtet seien, so müsse jedoch nach Möglichkeit verhindert werden, dass sich Ratsmitglieder nur in Ansehung finanzieller Vorteile wählen ließen und sich dann ihrer politischen Verantwortlichkeit gegenüber ihren Wählern entzögen. Vorliegend seien auch keine Ausnahmetatbestände ersichtlich, die es gebieten würden, von der nach § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW angezeigten Rücknahme des Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit abzusehen. Da die erste Zahlung im März 2021 angewiesen worden sei, sei die einjährige Rücknahmefrist eingehalten. Das Rückerstattungsverlangen gründe auf § 49a VwVfG NRW. Der Bescheid wurde am 1. März 2022 zugestellt.
Der Kläger hat am 30. März 2022 die vorliegende Klage erhoben.
Zu deren Begründung trägt er vor:
Er übe sein Ratsmandat aus und wolle dies auch weiterhin tun. Ihm sei nur der Zutritt zu den Ratssitzungen nicht gewährt worden. An zunächst unter Corona-Bedingungen durchgeführten Ratssitzungen sei Ratsmitgliedern, die keine Maske getragen hätten, die Teilnahme nicht verweigert worden. Auch er habe ohne Maske teilgenommen, sei mit Abstand zu den Maske tragenden Ratsmitgliedern platziert worden. Die Beklagte möge ihm einen Sitz zuweisen, der ihm die Teilnahme an den Ratssitzungen ohne Mund-Nasen-Schutz ermögliche. Mit seiner Weigerung, eine Maske zu tragen, nehme er sein Selbstbestimmungsrecht auf körperliche Unversehrtheit und Handlungsfreiheit wahr. Das Tragen einer Maske lehne er als dem öffentlichen Wohl zuwiderlaufend ab.
Er sei den Ratssitzungen entschuldigt ferngeblieben, denn er habe deutlich gemacht, dass er den geforderten Mund-Nasen-Schutz nicht tragen wolle; dies sei der Beklagten bekannt gewesen. Er habe bereits 2020 die zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes verpflichtenden Corona-Maßnahmen kritisiert und sich zur Kommunalwahl 2020 mit dem Versprechen gestellt, sich dafür einzusetzen, dass die Maskenpflicht falle, mit gutem Beispiel voranzugehen und keine Maske zu tragen. Die örtliche Presse habe hierüber berichtet.
Die Coronaschutz-Verordnung dürfe keine Anwendung finden, da es an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage fehle.
Sein im November 2020 angebrachter Hinweis, dass er über ein Attest verfüge, das ihm aus psychotherapeutischen und gesundheitlichen Gründen erlaube, keine Maske zu tragen, sei nicht beachtet worden. Es möge sein, dass dieses Attest der Beklagten nicht vorliege, diese habe es jedoch nicht explizit angefordert; nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 CoronaSchVO sei ein Attest nur auf Verlangen vorzulegen.
In der Anforderung des Tragens einer Maske liege ein Eingriff in das freie Mandat aus § 43 GO NRW, das ein Zugangs- und Teilnahmerecht an den Sitzungen der Vertretungskörperschaft beinhalte. Er habe Ende 2020 jedoch davon abgesehen, die Beklagte im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gerichtlich zu seiner Zulassung zu den Ratssitzungen ohne Auflage, eine Maske zu tragen, verpflichten zu lassen, weil er keinen Rechtsanwalt gefunden habe, der ihn diesbezüglich habe vertreten wollen.
Die Beklagte habe ihn durch überlange Aufrechterhaltung der Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes von den Gremiensitzungen ferngehalten. Auch nach Aufhebung der Maskenpflicht für Innenräume durch die Coronaschutz-Verordnung seien die Regelungen zunächst aufrecht erhalten geblieben und auch keine alternative Teilnahmemöglichkeit eröffnet worden.
Da nach § 7 Abs. 1 Hauptsatzung Ratsmitglieder neben der monatlichen Aufwandsentschädigung ein separates Sitzungsgeld für die Teilnahme an Sitzungen erhielten, solle die Aufwandsentschädigung gerade nicht den Aufwand für die Teilnahme an Sitzungen abgelten. Die Hauptsatzung lege auch keine Anwesenheitspflicht in Ratssitzungen fest. Zwar sei eine Anwesenheit in einer Ratssitzung Voraussetzung für die Stimmabgabe, aber nicht jedes anwesende Ratsmitglied müsse auch zwingend abstimmen. Als fraktionsloser Einzelabgeordneter könne er bereits in den Ausschüssen vorbereitete Entscheidungen in der Ratssitzung im Regelfall nicht verhindern. Gerade Einzelmandatsträger müssten unabhängig von Ratssitzungen agieren. Da er sich kommunalpolitisch jenseits des Mainstream einordne, gestalte er seine politische Arbeit in der ihm möglichen Art. Er sei immer Ansprechpartner für die Bürgerinnen und Bürger.
Er sei nach wie vor kommunalpolitisch sehr stark engagiert, übe sein Ratsmandat aus und habe in diesem Zusammenhang auch Aufwand. Er beschäftige sich intensiv mit den im öffentlichen Teil des Ratsinformationssystems einsehbaren Tagesordnungspunkten der jeweiligen Ratssitzungen. Ein Ratsmitglied sei nicht gehalten, zwingend alle öffentlichen und nicht öffentlichen Beratungsgegenstände durchzuarbeiten. Ein solcher Aufwand sei mit einer monatlichen Pauschale von (nur) 000,00 EUR nicht abgegolten. Wegen fehlender Fraktions- oder Gruppenzugehörigkeit konzentriere er sich auf jene Aufgabenbereiche, zu denen er im Rat um Auskunft gebeten werde; dies sei im vergangenen Jahr vorrangig der Aspekt des Haushaltsplans gewesen. Auch habe er sich mit dem Klimasparbuch oder Fragen kommunaler Energieressourcen beschäftigt. Er führe über die im Ratsinformationssystem öffentlich einsehbaren Beratungsgegenstände, die besonders im Fokus der Bürgerschaft stünden, und andere die Kommunalpolitik bestimmende Themen Gespräche mit Bürgerinnen und Bürgern. Er habe viele Gespräche mit Müttern betreffend den Kindergarten- und Schulbesuch sowie sonstigen, von den Corona-Maßnahmen besonders betroffenen Bürgerinnen und Bürgern geführt. Der Datenschutz verbiete es ihm, hierzu weitergehend vorzutragen, da andernfalls Rückschlüsse auf einen bestimmten Personenkreis gezogen werden könnten. Zur Publikmachung seines derart getätigten Engagements sei er nicht verpflichtet. Er nehme als Ratsherr und Mandatsträger an Montags-Spaziergängen teil, in deren Mittelpunkt die Kritik an Corona-Maßnahmen und Impflicht stehe.
Da sich aus der Geschäftsordnung nicht ergebe, dass dem Ratsmitglied als Sanktion für die Nichtteilnahme an Sitzungen die Aufwandsentschädigung entzogen werden könne, stehe der Beklagten keine Ermächtigungsgrundlage für das Rückzahlungsverlangen und die Nichtzahlung der Aufwandsentschädigung für die Zukunft zur Seite. Er habe die Aufwandsentschädigung für Januar bis September 2021 nicht auf der Grundlage eines von der Beklagten erlassenen Verwaltungsaktes erlangt. Zudem käme einem solchen keine rechtsgestaltende Wirkung zu, da die Verpflichtung zur Auskehrung der Aufwandsentschädigung, deren Höhe sich unmittelbar aus der Entschädigungsverordnung ergebe, schon von Gesetzes wegen eingetreten sei. Die von der Beklagten im Klageverfahren herangezogene Regelung des § 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW könne jedenfalls für vor dem 15. April 2022 fällig gewordene Zahlungen nicht greifen, denn diese Norm sei in dieser Fassung bei Erlass des Bescheides am 25. Februar 2022 noch gar nicht in der Welt gewesen, sondern sei erst mit Fassung vom 15. April 2022 in die Gemeindeordnung eingefügt worden. Er sei auch nie darauf aufmerksam gemacht worden, dass zu April 2022 eine Gesetzesänderung im Raum gestanden habe, und die Rechtsprechung auch zuvor schon trotz fehlender Rechtsgrundlage eine Rückforderung im Einzelfall zugelassen habe. Die verfassungsrechtliche Relevanz dieser Vorgehensweise dürfe gegebenenfalls zu überprüfen sein.
Die im Laufe des Klageverfahrens von der Beklagten getätigten Ausführungen zu den Vorgängen im Zusammenhang mit der im Jahr 2019 zunächst angedachten Rückforderung der Aufwandsentschädigung nach § 45 GO NRW seien rechtlich als Nachschieben von Gründen zu qualifizieren, das nicht zulässig sei.
Von dem in dieser Angelegenheit zwischen dem 6. Juni und dem 2. September 2019 geführten internen Meinungsaustausch innerhalb der Verwaltung habe er erstmals im Laufe des vorliegenden Klageverfahrens erfahren. Die Brisanz der Angelegenheit sei ihm daher über Jahre hinweg nicht klar gewesen. Er sei mit Schreiben vom 2. August 2019 befragt worden, ob er sein Ratsmandat nicht mehr ausüben wolle. Er habe sodann die zeitlichen Unwägbarkeiten bei der Ausübung seiner Berufstätigkeit als Kurierfahrer dargelegt. Da nachfolgend von der angedachten Rückforderung der Aufwandsentschädigung abgesehen worden sei, habe er darauf vertrauen dürfen, dass der Verwaltung bekannt sei, dass eine etwaige Nichtteilnahme an Gremiensitzungen seiner beruflichen Belastung geschuldet sei und hieraus keinesfalls der Schluss gezogen werden könne, dass er sein Ratsmandat nicht mehr ausüben wolle. Ihm sei lediglich mitgeteilt worden, dass er sich zukünftig im Vorhinein abmelden solle. Da die Beklagte im Jahr 2019 Rücksicht auf seine – des Klägers – besondere berufsbedingte Situation genommen und von der Rückforderung der Aufwandsentschädigung abgesehen habe, habe er darauf vertrauen dürfen, dass sie eine derartige Vorgehensweise gleichermaßen auch vor dem Hintergrund seiner allseits bekannten Einstellung zum Tragen einer Alltagsmaske praktizieren würde. Im Vertrauen hierauf habe er die erhaltene Aufwandsentschädigung bestimmungsgemäß aufgebraucht.
Er habe den Eindruck, dass im Vorfeld der im September 2025 anstehenden Kommunalwahl ein unliebsamer Konkurrent und „Störenfried“ ausgeschaltet werden solle.
Der Kläger legt mit anwaltlichem Schriftsatz vom 8. August 2022 ein psychologisches Attest der Diplom-Psychologin N. T., Z., vom 7. Juli 2020 vor.
Der Kläger beantragt,
1. Nr. 1 und Nr. 2 des Bescheides der Beklagten vom 25. Februar 2022 aufzuheben,
2. die Beklagte unter Aufhebung von Nr. 3 ihres Bescheides vom 25. Februar 2022 zu verpflichten, ihm die ihm als Ratsmitglied im Rat der Beklagten zustehende Aufwandsentschädigung nach § 45 GO NRW für die Monate Oktober 2021 bis einschließlich Februar 2023 zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt zur Begründung zunächst Bezug auf die Ausführungen in ihrem Bescheid vom 25. Februar 2022 und führt ergänzend aus:
Dass der Kläger das für die elektronische Ratsarbeit notwendige iPad nicht abgeholt habe, sei ein weiteres wichtiges Indiz dafür, dass dieser bis Februar 2023 keine Mandatstätigkeit wahrgenommen habe. Der Kläger habe seinerzeit seine Teilnahme an der elektronischen Ratsarbeit bekundet, das nach Beginn der Ratsperiode 2020 für ihn im monatelang zur Abholung bereitgestellte, von der Verwaltung eingerichtete iPad aber nie abgeholt. Unterlagen in Schriftform seien dem Kläger in Anwendung von § 16 Abs. 2 Satz 1 GeschO zunächst nicht übersandt worden; er habe lediglich über das Bürgerinformationssystem Einsicht in die öffentlichen Rats- und Ausschussunterlagen nehmen können. Unterlagen zu im nichtöffentlichen Teil der Sitzung behandelten Tagesordnungspunkten und solche, die in Zusammenhang mit der Erweiterung der Tagesordnung stünden (z.B. Vorlagen und Berichte zu dringlichen Angelegenheiten, Anträge zu einzelnen Tagesordnungspunkten, Stellung und Beantwortung von Anfragen) seien hierüber nicht einsehbar. Erst am 27. März 2023 habe der Kläger mitgeteilt, dass er bis zum Ende der Ratsperiode auf das iPad verzichte, und um Übersendung der Unterlagen in Papierform gebeten; dies werde seither so gehandhabt.
Die Sitzungen des Rates und der Fachausschüsse seien keine bloßen Zuhör- und Abstimmungssitzungen. Einzelne Vorlagen würden zum Teil kontrovers diskutiert, Wortbeiträge seien möglich. Gerade der Kläger als Inhaber eines Einzelmandates sei auf die Teilnahme an den Sitzungen angewiesen, um die notwendigen Informationen für die Ratsarbeit zu erhalten. Denn anders als etwa einem Fraktionsmitglied sei es für ihn nicht möglich, sich diesbezüglich nach Ende der Sitzung zu informieren.
Seit Inkrafttreten der Coronaschutz-Verordnung vom 30. Oktober 2020 habe auch für die Teilnahme an Ratssitzungen eine Maskenpflicht gegolten. Die Verpflichtung ergebe sich aus dem Erlass des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW vom 30. Oktober 2020. Hiernach hätte sie – die Beklagte – im Ratssitzungsraum keine abgrenzbaren Bereiche schaffen dürfen, in denen ein Ratsmitglied auch ohne Maske an der Sitzung hätte teilnehmen können.
Schon vor Inkrafttreten des § 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW sei in der Rechtsprechung anerkannt gewesen, dass die der pauschalierten Aufwandsentschädigung innewohnende Vermutung, die bei Mandatsausübung anfallenden Kosten würden kompensiert, durch den substantiierten Vortrag, der Betreffende habe sein Mandat aus eigenem Entschluss dauerhaft und überhaupt nicht ausgeübt, erschüttert werden könne. Dies sei der Fall, denn der Kläger habe nach dem 16. November 2020 nicht mehr versucht, Zugang zu einer Ratssitzung zu erlangen. Zwar sei in der Hauptsatzung keine Anwesenheitspflicht für Ratssitzungen statuiert, Sinn und Zweck der Ratssitzung liege allerdings in der Wahrnehmung des alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beinhaltenden kommunalen Selbstverwaltungsrechts, über welche der Rat gemäß § 47 Abs. 1 GO NRW in einberufenen Sitzungen entscheide. Damit gehe eine Anwesenheitsobliegenheit der Ratsmitglieder einher. Für die in den Ratssitzungen stattfindende politische Entscheidungsfindung sei eine Beschäftigung auch mit den im nicht öffentlichen Sitzungsteil behandelten Beratungsgegenständen unabdingbar.
Der Kläger habe auch aus eigenem Entschluss nicht an den Ratssitzungen teilgenommen. Rechtliche oder tatsächliche Gründe, die ihn an seiner Mandatsausübung gehindert hätten, seien vor dem Hintergrund der Corona-Maßnahmen nicht zu erkennen. Eine Befreiung von der seinerzeit geltenden Maskenpflicht habe der Kläger nicht nachgewiesen. Das im Klageverfahren vorgelegte Attest genüge nicht den einschlägigen Vorgaben der Coronaschutz-Verordnung an Atteste, die von der Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske befreit hätten; Ausstellerin sei eine Psychologin und keine Ärztin.
Sie – die Beklagte – habe die Maskenpflicht für Gremiensitzungen nicht übermäßig lang aufrechterhalten. Die entsprechenden Vorgaben seien erst mit Erlass des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW vom 4. April 2022 entfallen. Von der danach bestehenden Möglichkeit, auf der Grundlage von § 51 Abs. 1 GO NRW zusätzliche verbindliche Hygienemaßnahmen, Zugangsregelungen und Schutzmaßnahmen, zu denen auch die Maskenpflicht zähle, anzuordnen, sei in Absprache mit den Fraktionsvorsitzenden Gebrauch gemacht worden, da insbesondere fortan die Gremiensitzungen wieder im Ratssaal des Rathauses stattgefunden hätten, in welchem die Teilnehmer während der Sitzungen deutlich dichter zusammengesessen hätten als dies am Tagungsort Kulturhaus der Fall gewesen sei. Die Verpflichtung zum Tragen einer Maske sei für Ausschusssitzungen, die am 31. Januar 2023 stattgefunden hätten, erstmals in eine Empfehlung zum Tragen einer Maske abgeändert worden. Mit der Einladung zur Schulausschusssitzung am 7. Februar 2023 sei auch diese Empfehlung entfallen. Aus der E-Mail-Einladung vom 2. Februar 2023 zur Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom 13. Februar 2023 sei herauszulesen, dass eine Maskenpflicht nicht mehr bestehe. Dieses habe sich auch aus den sonstigen Veröffentlichungen der Tagesordnungen ergeben.
Auch wenn für die Teilnahme an Sitzungen ein separates Sitzungsgeld gezahlt werde, seien die Ratssitzungen von den Aufwendungen für eine Aufwandsentschädigung umfasst, weil damit – anders als bei der Verdienstausfallentschädigung – der gesamte Aufwand abgegolten werde, der mit der Mandatsausübung verbunden sei.
Andere Aktivitäten des Klägers, die – unabhängig von der Teilnahme an Ratssitzungen – auf eine Ausübung des Mandates schließen ließen, seien nicht bekannt. Die dargelegten Aktivitäten beträfen nur den Zeitraum vor der Kommunalwahl 2020. Die sonstigen diesbezüglichen Ausführungen zur Begründung der Klage seien insofern nicht ausreichend. Die aufgeführte Beschäftigung mit den im öffentlich zugänglichen Teil des Ratsinformationssystems eingestellten Gesichtspunkten und die Kommunikation mit Bürgern über kommunalpolitische Themen könnten auch ohne Ratsmandat ausgeführt werden und seien so wenig konkret, dass sie einer Nachprüfung nicht zugänglich seien. Bei den Montags-Spaziergängen seien keine kommunalpolitischen Themen mit spezifischem Bezug zu D. relevant gewesen.
Der Kläger sei durch den Entzug der Aufwandsentschädigung nicht erheblich in seiner freien Mandatsausübung beeinträchtigt, denn sanktioniert werde nur seine Untätigkeit. Er hätte die Möglichkeit gehabt, den Zeitraum des Entzugs mit zumutbaren Maßnahmen – etwa der Teilnahme an Sitzungen mit Maske oder der Darlegung nachprüfbarer Aktivitäten, die eine Mandatsausübung belegen – zu beenden. Aus Presseberichten sei hinreichend bekannt, dass der Kläger das Tragen einer Maske vehement ablehne; jeder hätte gewusst, dass er eine Maske entgegen seiner Überzeugung trage.
Auf Vertrauensschutz könne der Kläger sich nicht berufen.
Die mit dem Entzug bzw. der Rückforderung der Aufwandsentschädigung verbundene Beeinträchtigung sei verhältnismäßig. Das Ziel, dass sich Ratsmitglieder nicht in Ansehung finanzieller Vorteile wählen ließen und sich dann ihrer politischen Verantwortlichkeit entzögen, könne mit dem Entzug bzw. der Zurückforderung der Aufwandsentschädigung zumindest gefördert werden. Ein gleich geeignetes milderes Mittel sei nicht ersichtlich.
Ihr – der Beklagten – stehe ein Rückerstattungsanspruch aus § 49a VwVfG NRW zu.
Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf die Gewährung einer Aufwandsentschädigung für den Zeitraum ab Oktober 2021. In der Ratsperiode 2020 habe der Kläger bis zum Stichtag 7. Oktober 2024 an 50 von insgesamt 63 Sitzungen des Rates und des Haupt- und Finanzausschusses nicht teilgenommen; dabei bestand nur an 36 der 50 Sitzungen eine Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske. Eine regelmäßige Teilnahme an den Sitzungen sei seit Wegfall der Maskenpflicht daher nicht feststellbar.
Der Kläger nimmt seit März 2023 wieder an Ratssitzungen teil und erhält seither auch wieder eine Aufwandsentschädigung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte – insbesondere der Sitzungsprotokolle vom 29. November 2024 und 24. Januar 2025 – und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, bleibt in der Sache jedoch ohne Erfolg.
Sie ist mit dem Antrag zu 1. als Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 erste Alternative der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft.
Gegenstand des mit dem Klageantrag zu 1. angefochtenen Bescheides vom 25. Februar 2022 sind die Entscheidungen der Beklagten, die Entscheidung über die Bewilligung von Aufwandsentschädigungen für die Ausübung des Ratsmandates im Zeitraum Januar bis September 2021 zurückzunehmen (Nr. 1) und die für diesen Zeitraum bereits ausgekehrten Aufwandsentschädigungsleistungen zurückzufordern (Nr. 2).
Die Gewährung der Aufwandsentschädigung für eine Tätigkeit als Ratsmitglied, die für den Zeitraum Januar bis September 2021 durch die am 31. März 2021, 5. Juli 2021 und 7. Oktober 2021 angewiesenen Zahlungen i.H.v. jeweils 000,00 EUR (000,00 EUR/Monat) an den Kläger vorgenommen wurde, stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW dar. Sie enthält eine Regelung, denn mit der Zahlung ist die Entscheidung verbunden, dass und in welcher Höhe dem jeweiligen Ratsmitglied eine Aufwandsentschädigung konkret zusteht. Bei dem Anspruch auf Aufwandsentschädigung für eine Tätigkeit als Ratsmitglied aus § 45 Abs. 1 Satz 1 GO NRW handelt es sich nicht um ein organschaftliches Recht des Ratsmitgliedes. Die Entschädigung dient vielmehr der Kompensation von Nachteilen, die den Einzelnen in seinem privaten Vermögen durch die Mandatswahrnehmung treffen. Der Kläger ist demgemäß in seinen privaten finanziellen Belangen berührt und nicht in seinem kommunalverfassungsrechtlichen Status als Ratsmitglied. Der Anspruch auf Aufwandsentschädigung zählt zu den gewissermaßen arrondierenden Rechten zur Sicherung der Mandatsausübung und nicht zu den mitgliedschaftlichen Mitwirkungsrechten, deren Verletzung im Wege des Kommunalverfassungsstreits gerichtlich geltend gemacht werden kann.
Vgl. hierzu Verwaltungsgericht (VG) Aachen, Urteil vom 27. Januar 2021 – 7 K 3866/18 –, juris, Rn. 38 m.w.N.; Urteil der Kammer vom 2. Oktober 2020 – 12 K 9235/17 – (S. 21 des amtlichen Urteilsabdrucks); n.v.; VG Münster, Urteil vom 9. Juli 2020 – 1 K 30/18 –, juris, Rn. 29 f. m.w.N.
Als Adressat des ihn belastenden Verwaltungsaktes ist der Kläger klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die einmonatige Klagefrist gegen den am 1. März 2022 zugestellten Bescheid wurde mit der am 30. März 2022 erfolgten Klageerhebung gewahrt.
Die Klage ist mit dem Klageantrag zu 1. jedoch unbegründet. Denn Nr. 1 und Nr. 2 des Bescheides der Beklagten vom 25. Februar 2022 erweisen sich als rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für Rücknahmeentscheidung (Nr. 1 des Bescheides) ist § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW; das in Nr. 2 verfügte Rückzahlungsverlangen gründet auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW.
Der Bescheid vom 25. Februar 2022 erweist sich insoweit als formell rechtmäßig.
Zuständig für die Rücknahme eines Bescheides ist die Ausgangsbehörde des ursprünglich ergangenen begünstigenden Verwaltungsaktes. Gemessen hieran ist die Zuständigkeit der Beklagten begründet, denn diese hat mit der quartalsbezogenen Auskehrung von Entschädigungsleistungen für die Ausübung des Ratsmandates an den Kläger am 31. März 2021, 5. Juli 2021 und 7. Oktober 2021 nach Obigem jedenfalls konkludent jeweils die Entscheidung getroffen, dass und in welcher Höhe dem Kläger für seine Tätigkeit als Ratsmitglied im Zeitraum 1. Januar bis 30. September 2021 eine Aufwandsentschädigung konkret zusteht. Für diese Entscheidung ist die Beklagte als Gemeinde zuständig.
Vgl. Urteil der Kammer vom 2. Oktober 2020 – 12 K 9235/17 – (S. 21 f. des amtlichen Urteilsabdrucks), n.v.; VG Münster, Urteil vom 9. Juli 2020 – 1 K 30/18 –, a.a.O., Rn. 34 ff.
Gleichermaßen besteht somit eine Zuständigkeit für das schon nach dem Wortlaut des § 49a Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG NRW an die Rücknahmeentscheidung anknüpfende Erstattungsverlangen bezüglich bereits gewährter Leistungen.
Der Kläger wurde vor Erlass der Rücknahmeentscheidung und dem Rückforderungsersuchen ordnungsgemäß nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört.
Die in Nr. 1 des Bescheides vom 25. Februar 2022 verfügte Rücknahme der Bewilligung von Aufwandsentschädigung für den Zeitraum Januar bis September 2021 erweist sich als frei von Rechtsfehlern.
Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein begünstigender Verwaltungsakt darf nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW nur unter den zusätzlichen Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Die seitens der Beklagten in Form (begünstigender) Verwaltungsakte getroffenen Bewilligungsentscheidungen von Aufwandsentschädigung für die Ausübung des Ratsmandates in vorbenanntem Zeitraum erweisen sich als rechtswidrig, da dem Kläger in Bezug auf diesen Zeitraum ein Anspruch auf diese Leistungen nicht zugestanden hat.
Als Mitglied des Rates der Beklagten hatte der Kläger nach § 45 Abs. 1 GO NRW (in der zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses maßgeblichen Fassung, welche Gültigkeit bis zum 25. April 2022 hatte – GO NRW a.F.) i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 Hauptsatzung grundsätzlich Anspruch auf eine Aufwandsentschädigung in Form eines monatlichen Pauschalbetrages und daneben für die Teilnahme an Sitzungen auf Gewährung eines Sitzungsgeldes nach Maßgabe der Verordnung über die Entschädigung der Mitglieder kommunaler Vertretungen und deren Ausschüsse im Land Nordrhein-Westfalen (Entschädigungsverordnung Nordrhein-Westfalen – EntschVO NRW).
Die Beklagte führt in ihrem Bescheid vom 25. Februar 2022 zwar ausdrücklich §§ 46 ff. GO NRW a.F. i.V.m. § 7 Hauptsatzung als für den Anspruch auf Ersatz der im Rahmen der Mandatsausübung entstehenden Aufwendungen maßgebliche Norm an, prüft dann aber – in der Sache zu Recht – die Voraussetzungen des § 45 GO NRW a.F. Denn § 46 GO NRW a.F. verhielt sich zu Aufwandsentschädigungen für Stellvertreter des Bürgermeisters (Nr. 1), für Vorsitzenden von Ausschüssen des Rates (mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses) (Nr. 2) und für Fraktionsvorsitzende sowie ggf. deren Stellvertreter (Nr. 3). § 47 GO NRW a.F. traf Regelungen zur Einberufung des Rates, § 47a zur Einberufung von Sitzungen in besonderen Ausnahmefällen. Der Kläger bekleidet nach Aktenlage jedoch keine der in § 46 Abs. 1 Satz Nr. 1, 2 oder 3 GO NRW a.F. aufgeführten Positionen, sondern ist „einfaches“ Ratsmitglied, welches im Rücknahmezeitraum einen Anspruch auf Aufwandsentschädigung allenfalls nach § 45 Abs. 1 GO NRW a.F. für sich reklamieren konnte. Bei der insoweit unzutreffenden Benennung der §§ 46 GO NRW (a.F.) in dem Bescheid handelt es sich danach um einen Schreibfehler i.S.d. § 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW, der nicht die Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung nach sich zieht.
Bezogen auf den Zeitraum Januar bis September 2021 stand dem Kläger eine Aufwandsentschädigung nach § 45 Abs. 1 GO NRW (a.F.) jedoch nicht zu.
Sinn der Aufwandsentschädigung nach § 45 Abs. 1 GO NRW (a.F.) ist es, pauschal, d.h. ohne Nachweis im Einzelfall, den gesamten Aufwand abzugelten, der mit der Tätigkeit eines Mitgliedes des Rates oder der Bezirksvertretungen verbunden ist. Zu dieser Tätigkeit gehören insbesondere die Teilnahme an Rats-, Bezirksvertretungs-, Ausschuss- und Fraktionssitzungen, aber auch die Kosten für Büro und Büromaterial, Porto, Telefon oder Fachliteratur fallen unter den mit der Pauschale abgegoltenen mandatsbedingten Aufwand. Der Anspruch auf den monatlich zu zahlenden Pauschalbetrag besteht grundsätzlich auch dann, wenn das Mitglied des Rats oder der Bezirksvertretung aus tatsächlichen Gründen gehindert ist, sein Mandat auszuüben (z.B. infolge Erkrankung oder beruflich bedingter Ortsabwesenheit).
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, juris, Rn. 9 f. m.w.N. zur Literatur.
Anders als die aktuelle Fassung von § 45 GO NRW, in deren Absatz 4 Satz 3 vorgesehen ist, dass eine Aufwandsentschädigung für die Zeit der andauernden Nichtausübung des Mandates nicht beansprucht werden kann, wenn das Mandat länger als drei Monate nicht wahrgenommen wurde, es sei denn, dass das Ratsmitglied die Nichtausübung nicht zu vertreten hat, hat der bei Erlass des angefochtenen Bescheides maßgebliche § 45 GO NRW a.F. eine derartige Klausel nicht vorgesehen. Gleichwohl hat die Rechtsprechung auch schon seinerzeit ein Recht zur Verweigerung der Zahlung der Aufwandsentschädigung in Ausnahmefällen anerkannt, wenn das Mitglied der Kommunalvertretung aus eigenem Entschluss dauerhaft sein Mandat nicht ausgeübt hat. Denn die Aufwandsentschädigung setzt nach allgemeinen Sprachverständnis voraus, dass dem Berechtigten ein Aufwand entstanden sein muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, a.a.O., Rn. 11 f. m.w.N. zur Literatur; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 16. Mai 2019 – 1 L 1210/19 –, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 2019, 341 ff. = juris, Rn. 11, 13, und vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 22 ff., sowie Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 24 ff.
Mit der Einfügung von Absatz 4 Satz 3 in § 45 GO NRW im April 2022 wurde erstmals eine gesetzliche Regelung im Sinne dieser Rechtsprechung getroffen.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar Stand: 59. Ergänzungslieferung Juli 2024, § 45 Rn. 63 unter Verweis auf OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 – und auf VG Düsseldorf, Beschluss vom 16. Mai 2019 – 1 L 1210/19 –.
Eine Verletzung des Grundsatzes des freien Mandates (§ 43 Abs. 1 GO NRW) ist in der Nichtgewährung der Aufwandsentschädigung für den Fall der fehlenden Ausübung des Mandates nicht zu sehen. Denn die Freiheit des Mandates gewährleistet nicht eine Freiheit von Pflichten, sondern lediglich die Freiheit in der inhaltlichen Wahrnehmung dieser Pflichten. Nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Repräsentation steht im Ermessen des Mandatsträgers.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 16. Mai 2019 – 1 L 1210/19 –, a.a.O., Rn. 19 f. m.w.N., und Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 39 ff. m.w.N.; Rehn/Cronauge/von Lennep, a.a.O., § 45 Rn. 64.
Die Zahlung der Aufwandsentschädigung kann jedoch nur ganz ausnahmsweise verweigert werden – und zwar nur, wenn das betreffende Ratsmitglied aus eigenem Entschluss dauerhaft sein Mandat nicht ausübt, da in derartigen Fallkonstellationen die hinter dem pauschalierten Auslagenersatz stehende Vermutung, dass tatsächlich ein Aufwand entstanden sei, mit der Folge erschüttert wird, dass es nunmehr dem Mitglied obliegt, einen entsprechenden Aufwand nachzuweisen. Dabei gebietet es der Grundsatz des freien Mandates, an die Erschütterung der Vermutung tatsächlich entstandenen Aufwandes strenge Anforderungen zu stellen. Denn die Ratsmitglieder entscheiden in freier Eigenverantwortung über die Form der Wahrnehmung des Mandates. Sie sind hierbei nur an das Gesetz sowie an ihre an der Wahrung des öffentlichen Wohls zu orientierenden Überzeugung gebunden. Die Aufwandsentschädigung ist daher grundsätzlich unabhängig von der Mandatsausübung im Einzelfall zu gewähren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, a.a.O., Rn. 11 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 16. Mai 2019 – 1 L 1210/19 –, a.a.O., Rn. 14 ff. m.w.N., und vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 26 f. m.w.N., Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 33 ff.
Ist allerdings das „Ob“ der Mandatsausübung zu verneinen, steht der Grundsatz des freien Mandats der Verweigerung der Aufwandsentschädigung nicht entgegen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 30 f. m.w.N., und Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 42.
Im Hinblick auf die Beantwortung der Frage, welcher Zeitraum kommunalpolitischen Untätigkeitsbleibens verstrichen sein muss, um von einer fehlenden Mandatsausübung ausgehen zu können, bieten die nun in § 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW formulierten drei Monate einen brauchbaren Anhaltspunkt. Wer über einen solch langen Zeitraum nicht an Sitzungen der kommunalen Gremien teilnimmt, schafft ein deutliches Indiz. Denn nach obergerichtlicher Rechtsprechung gehört zur Ausübung des kommunalen Ratsmandates insbesondere die Wahrnehmung der Rats-, Bezirksvertretungs-, Ausschuss- und Fraktionssitzungen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, a.a.O., Rn. 9; Rehn/Cronauge/von Lennep, a.a.O., § 45 Rn. 65.
Angesichts dessen folgt aus dem Umstand, dass den Mitgliedern des Rates der Beklagten nach § 7 Abs. 1 Hauptsatzung neben der pauschalen monatlichen Aufwandsentschädigung für die Teilnahme an konkreten Rats- oder Ausschusssitzungen auch ein Sitzungsgeld gezahlt wird, – anders als der Kläger meint – nicht, dass die Nichtteilnahme an Sitzungen nicht als ein Indiz für die Nichtausübung des Ratsmandates gewertet werden darf. Lediglich das alleinige Abstellen auf eine fehlende Sitzungsteilnahme reicht für eine Erschütterung der Vermutung nicht aus.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 16. Mai 2019 – 1 L 1210/19 –, a.a.O., Rn. 22, und vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 33, sowie Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 42.
Vorliegend hat die Beklagte in der Begründung ihrer Rückforderungsentscheidung in ihrem Bescheid vom 25. Februar 2022 zwar zunächst allein auf den Gesichtspunkt der Nichtteilnahme des Klägers an Ratssitzungen seit Beginn der Legislaturperiode 2020 bis 2025 abgestellt, sie hat dann im Verlauf des Klageverfahrens jedoch unter anderem mit dem Verweis auf die Nichtabholung des den Ratsmitgliedern für die Mandatsausübung zur Verfügung gestellten iPads im Rückforderungszeitraum weitergehende Anhaltspunkte dargetan, die auf eine Nichtausübung des Mandates im hier streitgegenständlichen Zeitraum von Januar bis September 2021 hindeuten. Zur Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes ist die Verwaltungsbehörde gemäß § 114 Satz 2 VwGO auch noch im gerichtlichen Verfahren befugt. Die Begründung ihrer getroffenen Entscheidung kann die Behörde gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des gerichtlichen Verfahrens nachträglich vervollständigen.
Vgl. hierzu: Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 25. Auflage 2024, § 45 Rn. 21, 22.
Der konkreten Charakterisierung des danach in jedem Fall zulässigen diesbezüglichen prozessualen Handelns der Beklagten bedarf es daher vorliegend nicht.
Dass er im Zeitraum Januar bis September 2021 nicht an den Rats- und Ausschusssitzungen teilgenommen hat, beruht auch auf eigenem Entschluss des Klägers.
Der Kläger hat zunächst nicht dargelegt, dass er gesundheitsbedingt am Tragen eines nach Maßgabe der Vorgaben der seinerzeit gültigen Coronaschutz-Verordnung erforderlichen Mund-Nasen-Schutzes gehindert war. Er ist schon nicht im Besitz eines den Anforderungen des § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 CoronaSchVO entsprechenden ärztlichen Attestes, sondern nur eines von einer Psychologin ausgestellten Attests.
Der Kläger hat auch keine Anstrengungen unternommen, den Bürgermeister der Beklagten in Ansehung dieses Attestes im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes zur Zulassung seiner Teilnahme an Rats- und Ausschusssitzungen ohne Mund-Nasen-Schutz gerichtlich verpflichten bzw. die von ihm vertretene Rechtsauffassung, die Beklagte sei überhaupt nicht dazu berechtigt gewesen, den Zugang zu Ratssitzungen im Jahr 2021 vom Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes abhängig zu machen, im maßgeblichen Zeitraum gerichtlich überprüfen zu lassen. Seine Einlassung, er habe keinen vertretungsbereiten Rechtsanwalt gefunden, rechtfertigt sein Absehen von derartigen Bemühungen nicht, denn im erstinstanzlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht besteht kein Anwalts- bzw. Vertretungszwang (vgl. § 67 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 VwGO).
Der Kläger hat seine Nichtteilnahme an den im Jahr 2021 durchgeführten Rats- und Ausschusssitzungen auch nicht nach Maßgabe von § 3 Abs. 1 GeschO im Vorfeld der jeweiligen Sitzungen angezeigt. Der Bürgermeister der Beklagten war dabei auch in Ansehung der allgemein bekannten „maskenkritischen Einstellung“ des Klägers nicht gehalten, per se von der Nichtteilnahme des Klägers an den Sitzungen auszugehen. Auf eine derartige Verfahrensweise durfte der Kläger insbesondere nicht vor dem Hintergrund der Verfahrensweise der Beklagten im Zusammenhang mit dem im Jahr 2019 eingeleiteten Rückerstattungsverfahren vertrauen. Denn der Kläger war von der Beklagten in ihrer Mitteilung vom 3. September 2019, in der ausgeführt war, dass auf eine Rückforderung verzichtet werde, ausdrücklich auf die Vorschrift des § 3 der damaligen Geschäftsordnung des Rates hingewiesen worden, der zufolge ein Fernbleiben von einer Rats- oder Ausschusssitzung im Vorfeld anzuzeigen war.
Auch der Umstand, dass der Kläger das für die Arbeit als Mitglied des Rates der Beklagten zur Verfügung gestellte iPad nie in Empfang genommen hat, stellt ein Indiz für eine dauerhafte Nichtausübung des Mandates aus eigenem Entschluss dar. Den Ausführungen des Beklagten zufolge werden den Ratsmitgliedern neben den auch in das Bürgerinformationssystem eingestellten öffentlichen Rats- und Ausschussunterlagen hinausgehend über dieses Medium sämtliche weitere für die Ratsarbeit maßgebliche Unterlagen – z.B. Vorlagen und Berichte zu dringlichen Angelegenheiten, Anträge zu einzelnen Tagesordnungspunkten, Stellung und Beantwortung von Anfragen – zur Verfügung gestellt. Wer sein Interesse an der Teilnahme an der digitalen Ratsarbeit kundgetan hat, erhält diese Unterlagen entsprechend § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GeschO nicht mehr in Papierform übersandt. Der Kläger hat aber erst im März 2023 um eine Zurverfügungstellung der Unterlagen in Papierform gebeten. Allein die Befassung mit den im allgemein zugänglichen Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellten Unterlagen betreffend die im öffentlichen Teil der Gremiensitzungen behandelten Tagesordnungspunkte – die der Kläger bis Ende Februar 2023 praktiziert hat – vermag eine Ausübung des Ratsmandates im notwendigen Umfang nicht zu begründen.
Die Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse sind zwar grundsätzlich öffentlich, § 48 Abs. 2 GO NRW. Die Vorschrift stellt einen tragenden Grundsatz der demokratischen Willensbildung in den Kommunen dar und verfolgt u.a. den Zweck, der Allgemeinheit in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln.
Vgl. u.a. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 31.20 –, Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 173, 282 ff. = NWVBl. 2022, 104 ff. = juris, Rn. 17 m.w.N. zu seiner Rechtsprechung; OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 – 15 A 2750/18 –, juris, Rn. 57 ff. m.w.N. zu seiner Rechtsprechung.
Gleichwohl kann jedoch gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW durch die Geschäftsordnung die Öffentlichkeit für Angelegenheiten bestimmter Arten ausgeschlossen werden. Denn nicht alle Angelegenheiten sind geeignet, in aller Öffentlichkeit im Rat behandelt zu werden. Erfordern es das öffentliche Wohl oder berechtigte Ansprüche oder Interessen Einzelner, muss die Öffentlichkeit von der Beratung ausgeschlossen werden.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 48 Rn. 28.
Der Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit erfolgt damit nicht angelehnt an das Kriterium der Relevanz des zu behandelnden Beratungsgegenstandes für die Weiterentwicklung der Kommune, sondern hängt allein von der Berührung des öffentlichen Wohls oder berechtigter Interessen Dritter ab. Damit stellt auch die Befassung mit in nicht öffentlicher Sitzung zu behandelnden Beratungspunkten einen wesentlichen Aspekt der Ausübung des Ratsmandates dar. Über den Inhalt insofern maßgeblicher Unterlagen konnte der Kläger im Rückforderungszeitraum jedoch allein durch Einsichtnahme in die im Ratsinformationssystem der Beklagten veröffentlichten Dokumente im Rückforderungszeitraum jedoch keine Kenntnis erlangen. Auch dies kommt faktisch einer Nichtausübung des Ratsmandates gleich.
Ist damit – wie nach Vorstehendem auch vorliegend – die Vermutung, mandatswahrnehmungsbedingter Aufwand sei entstanden, erschüttert, obliegt es dem Ratsmitglied, der Erschütterung mit einer substantiierten Darlegung der von ihm ausgeübten Mandatstätigkeit entgegenzutreten, mit der Folge, dass die Vermutung wieder zum Tragen kommt.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 34 f., und Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 43 ff. unter Verweis auf die Kommentarliteratur zu § 284 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Denn die fehlende Sitzungsteilnahme reicht für eine Nichtgewährung der Aufwandsentschädigung dann nicht aus, wenn andere wahrnehmbare Aktivitäten kommunalpolitischen Inhaltes vorliegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, a.a.O., Rn. 15; Rehn/Cronauge/von Lennep, a.a.O., § 45 Rn. 65.
Zu den insofern maßgeblichen Aktivitäten zählen Anträge, Anfragen zu kommunalpolitischen Themen oder sonstige kommunalpolitische Initiativen, mit denen das nicht an Ratssitzungen teilnehmende Ratsmitglied in Erscheinung getreten sein muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, a.a.O., Rn. 16; VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 33, und Urteil vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 –, a.a.O., Rn. 42.
Derartige Aktivitäten hat der Kläger im Jahr 2021 seinen Bekundungen im Termin zur mündlichen Verhandlung vom 29. November 2024 zufolge jedoch nicht unternommen.
Die Teilnahme an Demonstrationen in Form von Montags-Spaziergängen, auf die der Kläger sich insoweit beruft, zählt nicht zu den die Wahrnehmung des Ratsmandates belegenden Initiativen. In deren Mittelpunkt stand – dem Vortrag des Klägers zufolge und auch allgemein bekannt – die Kritik an Corona-Maßnahmen und Impfpflicht. Damit wiesen die Demonstrationen keinen erkennbaren Bezug zu einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft auf, waren also nicht spezifisch kommunalpolitischer Natur.
Vgl. zum Erfordernis des erkennbaren Bezuges zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wiederum: OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, a.a.O., Rn. 16.
Auch der pauschale Verweis auf Gespräche, die der Kläger mit Bürgerinnen und Bürgern über kommunalpolitische Themen geführt haben will, ist zum Nachweis der erfolgten Ausübung des Ratsmandates nicht ausreichend. Zwar umfasst die Tätigkeit des Ratsmitgliedes auch einen Diskurs und kommunikativen Austausch mit den Gemeindebürgern und anderen Akteuren im gesellschaftlichen und politischen Raum, so dass auch diese Tätigkeiten regelmäßig einen Bezug zur Ratsarbeit aufweisen. Die bei solchen Veranstaltungen und Kontakten gewonnenen Eindrücke und Erfahrungen können dem Ratsmitglied eine wichtige Hilfe sein, sein Mandat entsprechend dem Wählerwillen auszuüben und seine eigenen politischen Überzeugungen zu hinterfragen und anzupassen oder weiterzuentwickeln. Fehlt es demgegenüber bei einem Ratsmitglied vollständig an einer Tätigkeit, die auf die Einflussnahme auf den Willen des Rates und damit auf die Steuerung und Kontrolle der Verwaltung der Gemeinde gerichtet ist, die also in einem spezifischen Zusammenhang mit den Kernaufgaben des Rates steht, weisen auch die bezeichneten unterstützenden Tätigkeitsfelder den ihnen sonst regelmäßig innewohnenden Mandatsbezug nicht mehr auf.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, a.a.O., Rn. 37.
Dies ist auch vorliegend der Fall. Denn der Kläger legt nicht dar, dass er die aus mit Bürgerinnen und Bürgern geführten Gesprächen gewonnenen Erkenntnisse nachfolgend in die Gestaltung der I. Ortspolitik eingebracht hat, sondern räumt selbst ein, insofern nicht an den Rat herangetreten zu sein.
Da der Kläger nach alledem sein Ratsmandat von Januar bis September 2021 nicht ausgeübt hat, erweist sich die auf diesen Zeitraum bezogene Bewilligung von Entschädigung nach § 45 Abs. 1 GO NRW als rechtswidrig. Damit ist die Beklagte gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW zur Rücknahme der Bewilligungsentscheidungen befugt.
Auf Vertrauen auf den Bestand der Verwaltungsakte betreffend die Gewährung der Aufwandsentschädigung für diesen Zeitraum kann sich der Kläger nicht berufen.
Das Vertrauen in den Fortbestand eines Verwaltungsakts ist gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstige gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte jedoch u.a. dann nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW); in diesem Fall wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen (§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW).
Vorliegend kann sich der Kläger nach Maßgabe des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW nicht auf Vertrauensschutz berufen, da er jedenfalls grob fahrlässig die Rechtswidrigkeit der ihm gewährten Aufwandsentschädigung nicht gekannt hat.
Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts ist im Sinne dieser Vorschrift jedenfalls dann grob fahrlässig, wenn der Betroffene hinreichend rechtskundig ist, um ohne Weiteres die Folgerung zu ziehen, dass der Verwaltungsakt nicht rechtmäßig ist oder sein kann. Andernfalls kommt es darauf an, ob der Betroffene im Rahmen einer Parallelwertung in der Laiensphäre – gemessen an den individuellen Gegebenheiten, insbesondere auch seinen persönlichen Umstände und Fähigkeiten – erkennen konnte und musste, dass der Verwaltungsakt „nicht richtig“ sein kann.
Vgl. Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 122, 124 m.w.N.
Gemessen hieran kann der Kläger sich nicht darauf berufen, darauf vertraut zu haben, unabhängig von der Teilnahme an Rats- und Ausschusssitzungen mit seinen sonstigen geschilderten Aktivitäten sein Ratsmandat in für die Gewährung der Aufwandsentschädigung hinreichendem Umfang ausgeübt zu haben. Denn die Beklagte hatte ihn schon Anfang August 2019 zu einer seinerzeit beabsichtigten Rückforderung der für den Zeitraum Januar bis Juni 2019 gewährten Aufwandsentschädigung angehört, nachdem der Kläger seit Jahresbeginn 2019 an keiner Rats- oder Ausschusssitzung teilgenommen und sich auch nicht vorab mit triftigen Gründen abgemeldet hatte; die Beklagte hatte seinerzeit ausdrücklich ausgeführt, daher sei zu vermuten, dass der Kläger sein Ratsmandat nicht mehr ausüben wolle oder könne; in diesem Fall stünde ihm die Aufwandsentschädigung nicht zu. Die streitgegenständliche Problematik war dem Kläger daher bereits seit 2019 bekannt. Der Umstand, dass seinerzeit von einer Rückforderung abgesehen worden war, nachdem er berufsbedingte Gründe für sein Fernbleiben von den Sitzungen aufgeführt hatte, hätte ihn im nunmehr streitgegenständlichen Zeitraum ab Januar 2021 zumindest zu einer Nachfrage bei der Beklagten veranlassen müssen, ob ihm die Aufwandsentschädigung auch bei auf Kritik an den Coronaschutz-Vorgaben beruhendem Fernbleiben von Gremiensitzungen zustehe.
Vgl. zum Erfordernis der Erkundigung bei der Behörde, wenn sich die Fehlerhaftigkeit aufdrängen musste: Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 125.
Denn der Kläger war von der Beklagten unter dem 3. September 2019 ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass vor dem Hintergrund seiner Ausführungen zur Ausgestaltung seiner beruflichen Verpflichtungen auf eine Rückforderung verzichtet werde. Hieraus den Schluss zu ziehen, dass er darauf habe vertrauen dürfen, dass die Beklagte gleichermaßen auch vor dem Hintergrund seiner allgemein bekannten persönlichen Einstellung zum Tragen einer Alltagsmaske ebenfalls trotz Nichtteilnahme an den Sitzungen der kommunalen Gremien von einer Rückforderung der trotzdem gewährten Aufwandsentschädigung verzichten werde, ist ersichtlich nicht tragfähig.
Zudem hat der Kläger es unterlassen, nach Maßgabe von § 3 GeschO vor den jeweiligen Rats- und/oder Ausschusssitzungen seine Nichtteilnahme anzuzeigen, obwohl er auch schon im September 2019 auf dieses Erfordernis hingewiesen worden war, und hatte dem Bürgermeister nach der Verwehrung des Zugangs zu den Ratssitzungen am 2. und 16. November 2020 auch nicht mitgeteilt, dass er an keiner Sitzung teilnehmen werde, in welcher ein Erfordernis zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes aufgestellt sei. Damit durfte er nicht davon ausgehen, dass seine Nichtteilnahme an Sitzungen keinen Einfluss auf den Anspruch auf Aufwandsentschädigung hatte.
Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW seit Kenntnisnahme von den die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen, innerhalb der die Rücknahme erfolgen muss, hat die Beklagte gewahrt.
Zum Zeitpunkt 25. Februar 2021 (ein Jahr vor Erlass des Rücknahmebescheides) hatte der Kläger seit Beginn der Kommunalwahlperiode an drei Ratssitzungen (2. und 16. November 2020 sowie 15. Februar 2021) und drei Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses (21. Dezember 2020, 25. Januar 2021 und 15. Februar 2021) nicht teilgenommen. Dies allein ist jedoch nicht ausreichend, um eine – den Beginn der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW auslösende – Kenntnisnahme von der möglichen Rechtswidrigkeit der Gewährung einer Aufwandsentschädigung i.S.d. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW anzunehmen, denn es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass auch sonstige persönliche Gründe (z.B. Krankheit, berufliche oder familiäre Belastung) den Kläger seit Beginn der Legislaturperiode (1. November 2020) an der Teilnahme an Sitzungen hätten gehindert haben können. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass dem Ratsmitglied in § 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW ein Zeitraum von drei Monaten der Nichtausübung des Mandates „zugestanden“ wird, bevor die Vermutung fehlenden mandatsbedingten Aufwandes für möglich erachtet wird.
Es ist danach vielmehr sachgerecht, erst das nach Ablauf dieser Drei-Monats-Frist – mithin ab Beginn des Monats März 2021 – gezeigte Verhalten des Klägers als im Hinblick auf die Kenntnisnahme von der möglichen Rechtswidrigkeit der Gewährung einer Aufwandsentschädigung maßgebend zu erachten. Vor dem Hintergrund der bei der Bewilligung von Aufwandsentschädigungsleistungen im Jahr 2021 von der Beklagten praktizierten Handhabung der quartalsweisen (rückwirkenden) Berechnung ist es dabei angezeigt, im Hinblick auf den Beginn der Jahresfrist für die Rücknahme auf das Datum der Bewilligung der Entschädigung für das erste Quartal (31. März 2021) abzustellen. Die Jahresfrist war bei Bescheiderlass am 25. Februar 2022 damit gewahrt.
Fehler bei der Ausübung der Rücknahmeentscheidung sind nicht ersichtlich.
Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW wird in den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW, in denen sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen kann und deshalb auch das Rücknahmeverbot nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nicht greift und zu denen gehört, dass der Begünstigte den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2024 – 4 A 1581/23 –, NWVBl. 2024, 771 ff. = juris, Rn. 57.
Diese zur Fallgestaltung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW („den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren“) ergangene obergerichtliche Rechtsprechung ist auch auf die vorliegend streitgegenständliche Sachverhaltsgestaltung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW („die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte“) anwendbar, denn es ist weitergehend ausgeführt, § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW lenke das der Behörde nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW zustehende Ermessen, indem er für die Fälle des Satzes 3 die Rücknahme des Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit als Regel festlegt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2024 – 4 A 1581/23 –, a.a.O., Rn. 57.
Damit unterfallen sämtliche Fallvarianten des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW dem im Sinne der Rücknahme für die Vergangenheit intendierten Ermessen.
In diesen Fällen müssen besondere Gründe vorliegen, wenn eine Rücknahme nur für die Zukunft angeordnet oder überhaupt von der Rücknahme abgesehen werden soll. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind. Die entsprechenden Erwägungen sind dann auch in der Begründung kenntlich zu machen. Lediglich für die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW, die nicht unter den Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW fallen, wird kein Fall intendierten Ermessens angenommen, weil die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten bei ihnen gleichberechtigt nebeneinanderstehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2024 – 4 A 1581/23 –, a.a.O., Rn. 57 ff. unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 22. März 2017 – 5 C 416.16 –, BVerwGE 158, 258 = juris, Rn. 40 f., vom 14. März 2013 – 5 C 10.12 –, juris, Rn. 32, vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 –, BVerwGE 105, 55 = juris, Rn. 14 f., vom 23. Mai 1996 – 3 C 13.94 –, juris, Rn. 51, sowie vom 24. Februar 2021 – 8 C 25.19 –, juris, Rn 11 m.w.N., und vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 29.
Ein Fall intendierten Ermessens liegt auch hier vor, weil der Kläger die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes jedenfalls i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW grob fahrlässig nicht kannte.
Außergewöhnliche Umstände, die es angezeigt erscheinen lassen, von der in diesem Fall nach § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW regelmäßig vorzunehmenden Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit abzusehen, sind nicht ersichtlich.
Die Beklagte war insbesondere nicht gehalten, dem Kläger die Aufwandsentschädigung für den Monat Januar 2021 noch zu belassen. Denn der erst nach Erlass des Rücknahmebescheides in § 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW normierte Drei-Monats-Zeitraum „zugestandenen Untätigseins bei der Ausübung des Ratsmandates“ stellt allenfalls eine Orientierung dar, vermittelte dem Kläger im Zeitpunkt des Erlasses der Rücknahmeentscheidung jedoch noch keine gegenüber der Beklagten durchsetzbare Rechtsposition. Zudem dürfte die für den Fall der grob fahrlässigen Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit des begünstigenden Verwaltungsaktes in § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW normierte regelmäßige Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit vorrangig gegenüber dieser fachspezifischen Orientierungshilfe sein.
Da sich hiernach die Rücknahme der Bewilligung von Aufwandsentschädigungsleistungen als rechtmäßig erweist, ist auch die auf § 49a Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG NRW beruhende Aufforderung zur Rückzahlung der geleisteten Aufwandsentschädigung (Nr. 2 des Bescheides vom 25. Februar 2022) rechtmäßig und der Kläger durch diese nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Dabei ist unschädlich, dass die Beklagte den Erstattungsbetrag von 0000,00 EUR nicht bereits im Tenor ihres Bescheides beziffert, sondern erst in dessen Begründung erläutert hat, denn der Erstattungsanspruch entsteht nicht erst durch die behördliche Festsetzung, sondern unmittelbar kraft Gesetzes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 – 3 C 8.14 –, BVerwGE 151, 302 = juris, Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 17. August 2018 – 1 A 2675/15 –, juris, Rn. 67; Ramsauer, a.a.O., § 49a Rn. 9.
Durch die Erläuterungen seiner Zusammensetzung aus Seite 3 oben des Bescheides und die Bezifferung der Gesamtforderung mit 0000,00 EUR ist der Erstattungsbetrag in für den Kläger ersichtlicher Weise erklärt. Damit ist das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW beachtet.
Die Klage bleibt aber auch ohne Erfolg, soweit der Kläger mit seinem Klageantrag zu 2. die Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung weiterer Aufwandsentschädigung nach § 45 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 Hauptsatzung für den Zeitraum Oktober 2021 bis Februar 2023 begehrt.
Sie ist insoweit als Verpflichtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 Satz 1 zweite Alternative VwGO statthaft, aber unbegründet, weil der Kläger nach Obigem auch in Bezug auf diesen Zeitraum die Entstehung mandatsbedingten Aufwandes nicht dargelegt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46 ff. GO NRW
§ 16 GeschO
§ 46 GO NRW
§ 49a VwVfG NRW
§ 43 GO NRW
§ 45 GO NRW
§ 49a VwVfG NRW
§ 47 GO NRW
§ 45 GO NRW
§ 3 GeschO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 Satz 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 7 CoronaSchVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 CoronaSchVO
§ 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 1 GeschO
§ 47 Abs. 1 GO NRW
§ 51 Abs. 1 GO NRW
§ 42 Abs. 1 erste Alternative der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz Nr. 1, 2 oder 3 GO NRW
§ 45 Abs. 1 GO NRW
§ 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 CoronaSchVO
§ 67 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 GeschO
§ 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GeschO
§ 48 Abs. 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 284 der Zivilprozessordnung
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 4 Satz 3 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 1 Satz 1 zweite Alternative VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 3 Abs. 1 der Geschäftsordnung
§ 3 der damaligen Geschäftsordnung
§ 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 158, 258
BVerwGE 105, 55
BVerwGE 152, 211
BVerwGE 151, 302
7 K 3866/18
12 K 9235/17
1 K 30/18
1 K 30/18
15 E 46/19
1 L 1210/19
1 K 6741/17
1 K 8272/09
1 L 1210/19
1 K 8272/09
1 K 8272/09
8 C 31.20
15 A 2750/18
15 E 46/19
4 A 1581/23
5 C 416.16
5 C 10.12
3 C 22.96
3 C 13.94
8 C 25.19
10 C 15.14
3 C 8.14
1 A 2675/15