Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-23, Aktenzeichen 24 K 16251/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2019:1023.24K16251.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteiles beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine M. mit Sitz in H. , ist seit 2009 Betreiberin einer Spielhalle in der L. Straße 00 in U. .
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit bzw. die Dauer der Befristung einer der Klägerin erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Bereits im Juni 2015 beantragte die Klägerin die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 16 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (AG GlüStV NRW) und bat aus Gründen der Planungssicherheit um Mitteilung, welche Voraussetzungen für eine gegebenenfalls notwendige Befreiung von dem Abstandsgebot erforderlich seien.
Die Beklagte wies zunächst unter anderem darauf hin, dass ihr noch keine Informationen des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes NRW (MIK NRW) vorlägen, aber davon ausgegangen werde, dass die Übergangsfrist mit Ablauf des 30. November 2017 ende.
Auf den weiteren Hinweis seitens der Beklagten, dass der Standort in Konkurrenz zu einem anderen Spielhallenstandort stehe und die Bitte um Mitteilung, ob die Spielhalle über den 30. November 2017 hinaus betrieben werden solle, verwies der Prozessbevollmächtigte der Klägerin zunächst auf bei dem Bundesverfassungsgericht anhängige Verfahren.
In der Folgezeit führte die Klägerin umfänglich aus, dass die Beschränkungen im Bereich der Spielhallen weder verfassungsrechtlich noch unionsrechtlich legitimiert seien und die Beklagte bei ihrer Entscheidung eine Vielzahl von europarechtlichen Vorgaben zu beachten habe. Insbesondere dürften Dienstleistungskonzessionen für die Errichtung und den Betrieb der Spielhallen gemäß § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) und § 16 AG GlüStV NRW nur nach Durchführung eines wettbewerbsoffenen, transparenten und diskriminierungsfreien Vergabeverfahrens unter Beachtung der anwendbaren Vorschriften des Vierten Teils des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) auf der Grundlage von im Voraus festgelegten und bekannt gegebenen Zuschlagskriterien vergeben werden. Auch seien die von dem Europäischen Gerichtshof in seiner Rechtsprechung betreffend das Sportwettenmonopol aufgestellten Grundsätze zu beachten.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2017 beantragte die Klägerin vorsorglich hilfsweise, ihr eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen und trug unter anderem unter Vorlage einer Vielzahl von Unterlagen sowie Entscheidungsabschriften erneut vor, dass ihrer Ansicht nach keine Konzessionspflicht bestehe. Zudem fehlten die erforderliche Kohärenz sowie die Transparenz der Regelungen. Die bislang mit der Frage befassten Gerichte seien zur Auslegung von Unionsrecht nicht befugt und hätten ihre Vorlagepflichten verletzt.
Unter dem 4. September 2017 ergänzte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin die Anträge.
In einem Vermerk vom 29. November 2017 legte die Beklagte unter anderem dar, dass die Spielhalle der Klägerin mit einer 309 Meter Luftlinie entfernt liegenden anderen Spielhalle konkurriere, jedoch aufgrund dort im Einzelnen genannter Umstände eine Erlaubnis unter Abweichung von dem Mindestabstandsgebot bis zum Ablauf des Staatsvertrages erteilt werde.
Mit Bescheid vom 30. November 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV die glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle an dem Standort L. Straße 00 in U. und befristete diese gemäß § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW in Verbindung mit § 35 Abs. 2 GlüStV bis zum 30. Juni 2021. Zur Begründung führte sie aus, dass eine Abweichung von der Maßgabe des Mindestabstandes nach § 29 Abs. 4 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalles vorgenommen werden könne.
Die Klägerin hat am 28. Dezember 2017 gegen die in dem Bescheid enthaltene Befristung auf den 30. Juni 2021 Klage erhoben und hierzu zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, dass der glücksspielrechtliche Genehmigungsvorbehalt aus unions- und verfassungsrechtlichen Gründen unanwendbar sei. Die Regelungen seien nicht kohärent. Die staatlichen Anbieter betrieben massiv Werbung. Überdies sei das Vorgehen in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich. In Nordrhein-Westfalen sei die Glücksspielpolitik rein fiskalisch ausgerichtet. Es liege eine extreme Ungleichbehandlung vor, obwohl auch ein grundrechtlicher Anspruch auf den Schutz gleicher Arbeits- und Lebensbedingungen im gesamten Bundesgebiet bestehe. Die Tätigkeit der Klägerin sei zwingend erforderlich, da die Beklagte durch die Ziele des GlüStV verpflichtet sei, ein reguliertes und überwachtes Angebot als Alternative zum illegalen Spiel in Hinterhöfen und im Internet anzubieten.
Die nur in Nordrhein-Westfalen bestehende gesetzliche Vorgabe, Erlaubnisse zwingend maximal bis zum Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages, mithin bis zum 30. Juni 2021, zu befristen, sei auch ansonsten mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Es liege ein unzulässiger Eingriff in die Rechte der betroffenen Spielhallenbetreiber, insbesondere aus Art. 12 und Art. 14 GG, vor. Die grundgesetzlich geregelte Gewerbefreiheit sei umfassend zu verstehen und beinhalte auch den Anspruch auf eine „sinnvolle“ Möglichkeit der Ausübung des Gewerbes, auch wenn dieser unter einem Erlaubnisvorbehalt stehe und generell der Einschränkung einer Befristung unterliege. Die Spielhallenbetreiber könnten mit einer Befristung auf maximal vier Jahre keine sinnvolle wirtschaftliche Betätigung ausüben. Größere Investitionen in Spielhallen seien in aller Regel so angelegt, dass man Investitionen einerseits finanziere, andererseits über viele Jahre anlege und wirtschaftliche Erträge aufgrund getätigter Investitionen erst nach mehreren Jahren einträten. Eine Spielhalle, bei der mehrere hunderttausende Euro investiert würden und für die der Betreiber auch langfristige Mietverträge (Räume, Spielgeräte) eingehen müsse, könne wirtschaftlich überhaupt nur sinnvoll gegründet werden, wenn für den Unternehmer klar sei, dass die Spielhalle über 10 bis 15 Jahre betrieben werden könne. Zu berücksichtigen sei, dass die starre gesetzliche Grenze überdies für alle Fälle gelte, auch wenn die Betreiber erst im Jahr 2019 oder 2020 neue Anträge stellten. Dadurch verkürze sich die Dauer der Erlaubnis je nach Zeitpunkt der Antragstellung des jeweiligen Grundrechtsträgers. Daran werde deutlich, dass die zwingend vorgesehene gesetzliche Vorgabe unangemessen und unverhältnismäßig in die Rechte der Spielhallenbetreiber eingreife. Es sei nicht erkennbar, welche einen solchen Eingriff rechtfertigenden Gründe der Gesetzgeber zulässigerweise im Auge hätte haben können. Dies gelte umso mehr, als keine entsprechende Übergangsregelung ersichtlich sei und die Behörden zum jetzigen Zeitpunkt auch keine Verlängerung erteilen könnten. Das Grundrecht der Berufsfreiheit habe nicht nur eine Abwehr-, sondern auch eine teilhaberechtliche Dimension. Wegen der Grundrechtsrelevanz habe sich die Fristbemessung primär an betreiber- bzw. betriebsbezogenen Kriterien wie Art und Ausmaß der getätigten Investitionen, Abschreibungsfristen, Zahlungsverpflichtung und den Laufzeiten von Dauerschuldverhältnissen (z.B. Darlehensverträge, Miet-/Pachtverhältnisse) zu orientieren, um dem Erlaubnisinhaber einen Rückfluss an Investitionen zu ermöglichen und die erforderliche Planungssicherheit zu schaffen. Eine starre Befristung auf ein Enddatum sei nicht zulässig, sondern letztlich nur eine Befristung in Form der Gültigkeitsdauer. In der Vergangenheit sei in der Rechtsprechung eine verfügte Geltungsdauer von mindestens vier Jahren als verhältnismäßig qualifiziert worden. Mit Blick auf die Investitionskosten erscheine dies für neue Spielhallen sehr kurz. Bereits die Abschreibungsfrist für Geldspielgeräte betrage nach der AfA-Tabelle des Bundesministeriums der Finanzen vier Jahre (Ziffer 7.5.1.), während spielhallentypisches Inventar über acht Jahre (Ziffer 3.7.) abgeschrieben werde. Da die Räumlichkeiten zudem meist fest für die Dauer von zehn Jahren angemietet werden müssten, erscheine eine Dauer von mindestens zehn Jahren sachgerechter.
Hinzu komme, dass in anderen Bereichen des Glücksspiels (z.B. Lotterien, Spielbanken) andere Befristungsregelungen gälten. Selbst wenn eine allgemeine Befristung im Hinblick auf die Geltungsdauer verfassungsrechtlich über § 4 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW möglich sei, hätte die Klägerin einen Anspruch auf eine angemessene Befristung, die unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen mindestens acht Jahre betragen müsse.
Es sei zudem zu berücksichtigen, dass es ohne Neuregelung und ohne Fortgeltung des Glücksspielstaatsvertrages ab dem 30. Juni 2021 keinerlei Erlaubnis mehr für den Fortbetrieb einer Spielhalle bedürfe. § 33i GewO sei generell nicht mehr anwendbar und ohne Regelung eines Erlaubnisvorbehaltes gelte die Gewerbefreiheit. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Erlaubnisse nach § 33i GewO nur ausnahmsweise hätten befristet werden dürfen.
Im Übrigen sei eine Ermächtigungsgrundlage zur starren Befristung auf den 30. Juni 2021 auch aus europarechtlichen Gründen nicht gegeben. § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW sei unter anderem auch wegen einer insoweit nicht gerechtfertigten Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht anwendbar. Der Zugang zum deutschen Markt sei hier durch die starre Befristung und eine nicht sinnvoll nutzbare „Restlaufzeit“ bis zum 30. Juni 2021 unter Geltung der aktuellen Befristung „gesperrt“. Da die Regelung der Befristung auch in die grundrechtsgleichen Unionsrechte eingreife, sei die Beklagte berechtigt und verpflichtet, unter Außerachtlassung der unter rein verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten fehlenden Verwerfungskompetenz unter Hinweis auf den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts eine abweichende Befristung auszusprechen.
Aus den europarechtlichen Verstößen ergebe sich zudem eine Vorlagepflicht, da dem Betroffenen durch die Nichtvorlage zum EuGH nach Art. 234 EGV der gesetzliche Richter entzogen werde.
Darüber hinaus sei die Befristung auch nach der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG nicht zulässig. Vor diesem Hintergrund werde die Vorlage an den EuGH zu folgenden Fragen angeregt:
- „Ist Art. 2 Buchstabe h der Richtlinie 2006/123/EG dahin auszulegen, dass eine Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle, die nicht dazu berechtigt, Glücksspiel zu veranstalten (dazu sind zwei andere Erlaubnisse notwendig) dahin auszulegen, dass die Richtlinie auf einen Fall mit den vorliegenden Besonderheiten Anwendung findet?“
- „Steht Art. 11 der Richtlinie 2006/123/EG der Befristung einer Betriebserlaubnis entgegen, die von der Behörde mit dem in § 1 GlüÄndStV definierten Ziel des Staatsvertrages begründet wird.“
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, unter Abänderung der in der von der Beklagten am 30.11.2017 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis enthaltenen Befristung auf den 30.06.2021 eine Befristung für die Dauer von mindestens acht Jahren zu erteilen,
hilfsweise,
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Befristung im Bescheid über die glücksspielrechtliche Erlaubnis vom 30.11.2007 neu zu entscheiden,
weiter hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung/Abänderung der der Klägerin mit Datum vom 30.11.2017 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW für den Betrieb der Spielhalle am Standort L. Straße 00, 00000 U. , eine entsprechende Erlaubnis zu erteilen und dabei über die Dauer der Befristung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor, dass die Erlaubnis nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV zu befristen sei. Die Regelung sichere die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten. Sie eröffne der Behörde umfassende Kontrollmöglichkeiten unter Berücksichtigung der Entwicklung des Betriebes und seines Umfeldes während der Geltungsdauer der Erlaubnis. Ferner ermögliche sie, etwaigen neueren Erkenntnissen zur Suchtprävention aus der Evaluation der geltenden Regelungen und der örtlichen Entwicklung seit der Erteilung der Erlaubnis relativ zeitnah Rechnung tragen zu können. Die Befristung sei geeignet, den Zweck umfassender Kontrolle zu fördern und auch mit Blick auf das Betreiberrisiko, nach Ablauf der Befristung möglicherweise keine Nachfolgeerlaubnis zu erhalten, rechtmäßig.
Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW dürfe die Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten nach § 35 GlüStV erteilt werden. Nach § 35 Abs. 2 GlüStV trete dieser mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz das Fortgelten beschließe. Danach habe die Beklagte die Befristung in Ausübung des ihr zustehenden Ermessens spätestens bis zum Ende der Laufzeit des GlüStV vorgenommen. Die obligatorische Befristung stelle sicher, dass nach einem möglichen Außerkrafttreten des GlüStV in der geltenden Fassung etwaige Nachfolgeregelungen an die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen effektiv umgesetzt werden könnten. Eine längerfristige Erlaubnis wäre mit dem gesetzlichen Befristungszweck nicht in Einklang zu bringen. Im Übrigen seien die Amortisationsfristen nach den gewerbeamtlichen Erkenntnissen deutlich kürzer als von der Klägerin vorgetragen. Ferner habe die Beklagte bei allen Spielhallenbetreibern, die eine Erlaubnis erhalten hätten, die Befristung bis zum 30. Juni 2021 vorgenommen, so dass auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten eine darüber hinausgehende Befristung nicht in Betracht komme.
Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Das unionsrechtliche Kohärenzgebot sei eingehalten. Eine Beweislast bestehe auf Seiten der Behörde nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.
Die Klägerin hat bezüglich der ihr von der Beklagten mit Bescheid vom 30. November 2017 befristet bis zum 30. Juni 2021 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle am Standort in der L. Straße 00 in U. weder einen Anspruch auf die von ihr begehrte Abänderung der Befristung noch auf Verpflichtung der Beklagten zu einer erneuten Entscheidung über die Befristung, § 113 Abs. 1 und Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO. Die im Bescheid vom 30. November 2017 erfolgte Befristung bis zum 30. Juni 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die vorgenommene Befristung entspricht den Vorgaben der glücksspielrechtlichen Vorschriften (zu 1.), ist weder unionsrechtlich (zu 2.) noch verfassungsrechtlich (zu 3.) zu beanstanden und begegnet darüber hinaus auch in der hier von der Beklagten konkret vorgenommenen Anwendung (zu 4.) keinen Bedenken.
1. Gemäß § 24 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 15. Dezember 2011, verkündet als Anlage 1 Artikel 1 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. November 2012 (GV.NRW. S. 524, 535) i.V.m. § 16 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle, die - wie hier - unter die Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fiel, seit dem 1. Juli 2017 einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag.
Die Erteilung dieser Erlaubnis ist - unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse - wiederum von der Einhaltung des Verbundverbotes und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüStV bzw. der Zulässigkeit einer Abweichung von der Maßgabe des Mindestabstandes abhängig und nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV zu befristen.
Nach der zu § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV ergangenen Ausführungsvorschrift (§ 24 Abs. 3 GlüStV) des § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW darf eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages nach § 35 GlüStV erteilt werden. Gemäß § 35 Abs. 2 Hs. 1 GlüStV tritt der Staatsvertrag grundsätzlich mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Allerdings wird im zweiten Halbsatz festgelegt, dass die Ministerpräsidentenkonferenz unter festgeschriebenen Bedingungen ein Fortgelten des Staatsvertrages beschließen kann. Darüber hinaus ist in Art. 1 § 2 Abs. 3 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland bestimmt, dass dann, wenn der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sein Inhalt bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung als nordrhein-westfälisches Landesrecht fortgilt. Da die landesrechtliche Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW ausdrücklich an das Außerkrafttreten und nicht an die Geltungsdauer des Staatsvertrages anknüpft, ist in Nordrhein-Westfalen der nach derzeit geltender Rechtslage maßgebliche (End)Termin der 30. Juni 2021.
Soweit die Klägerin auf die Regelungen in Rheinland-Pfalz sowie auf eine entsprechende Entscheidung des Verwaltungsgerichtes Koblenz,
VG Koblenz, Urteil vom 24. Oktober 2018 - 2 K 49/18.KO -, juris,
verweist, ergibt sich für die oben skizzierte Rechtslage in Nordrhein-Westfalen nichts anderes, denn die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV maßgeblichen Vorschriften des in Rheinland-Pfalz geltenden Landesglücksspielgesetzes enthalten - anders als in Nordrhein-Westfalen - für die Befristung einer derartigen Erlaubnis keine Regelung. Lediglich in § 11a Abs. 5 Satz 1 des dortigen Landesglücksspielgesetzes wird bestimmt, dass die Befreiung nach den Absätzen 3 und 4 nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages hinaus zugelassen werden darf. Diese Vorschrift knüpft jedoch zum einen an die in den Absätzen 3 und 4 geregelte Befreiung im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sowie zum anderen an die „Geltungsdauer“ und nicht – wie die in Nordrhein-Westfalen geltende Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW – an das Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages an.
2. Die Beklagte war nicht deshalb an der Anwendung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisregelungen sowie der landesrechtlichen Vorschriften zur Befristung gehindert, weil diese – wie von der Klägerin und ihren Prozessbevollmächtigten umfänglich vorgetragen – europarechtlichen Vorschriften zuwiderliefen.
a) Die einzelnen Regelungen betreffend die Erlaubnispflicht zum Betrieb von Spielhallen sowie deren Befristungen verletzen insbesondere nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und Art. 49 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV), denn diese werden nicht schrankenlos gewährleistet. Vielmehr hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einer Vielzahl von Entscheidungen, die ausdrücklich auch und gerade den Bereich von Glücksspieltätigkeiten betreffen, klargestellt, dass Beschränkungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit, etwa durch Erlaubnisvorbehalte und/oder Verbote, gleichwohl gerechtfertigt sein können, wenn diese durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten,
vgl. EuGH, Urteil vom 22. Juni 2017 - C-49/16 (Unibet International Ltd) unter Bezugnahme auf Urteil vom 8. September 2010 - C‑46/08 (Carmen Media Group), EU:C:2010:505, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 19. Juli 2012 – C-470/11 (SIA Garkalns); Urteil vom 16. Februar 2012 – C-72/10 und C-77/10 –; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 – (Markus Stoß u.a.), jeweils auch veröffentlich unter: juris.
Zu den, insbesondere mit den im Spiel- und Wettbereich erlassenen nationalen Rechtsvorschriften verfolgten, legitimen Zielen gehören danach etwa der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen,
vgl. nur EuGH, Urteil vom 22. Juni 2017 - C-49/16 (Unibet International Ltd); Urteil vom 12. Juni 2014 - Rs. C-156/13 -, juris, Rn. 21; Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 (Pfleger u.a.), juris, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 45, und Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 79.
Der EuGH hat darüber hinaus wiederholt darauf hingewiesen, dass „die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen“ und es “in Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets“ Sache der einzelnen Mitgliedstaaten ist, „in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben“,
so EuGH, Urteil vom 19. Juli 2012 – C-470/11 (SIA Garkalns) unter Bezugnahme auf das Urteil vom 8. September 2009 – C-42/07 (Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International) und die dort angeführte Rechtsprechung, jeweils auch veröffentlich unter: juris.
Dem folgend dürfen die Mitgliedstaaten ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu und sie sind nicht gehindert, den lokalen Behörden ein weites Ermessen einzuräumen,
vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juli 2012 - C-470/11 (SIA Garkalns); Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 – (Markus Stoß u.a.), jeweils juris.
Ferner müssen die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. In diesem Zusammenhang verweist der EuGH in ständiger Rechtsprechung darauf, es sei Sache des Mitgliedstaates zu beurteilen sowie der mitgliedstaatlichen Gerichte zu prüfen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich sei, Tätigkeiten, die die Veranstaltung von Glücksspielen betreffen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genüge, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen seien,
so EuGH, Urteil vom 22. Juni 2017 - C-49/16 (Unibet International Ltd) unter Bezugnahme auf Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 (Carmen Media Group), EU:C:2010:505, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 – (Markus Stoß u.a.), juris; Urteil vom 19. Juli 2012 - C-470/11 (SIA Garkalns); Urteil vom 16. Februar 2012 – C-72/10 und C-77/10 –, jeweils auch veröffentlich unter: juris.
Nach diesen Maßgaben hat der Landesgesetzgeber mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, dem Abstandsgebot, dem Verbundverbot und den diese ausgestaltenden Vorschriften einschließlich der Befristungsregelungen einen Regelungsrahmen für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots und die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können,
vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juli 2012 - C-470/11 (SIA Garkalns), juris Rn. 39 f.; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris, Rn. 69.
Die Regelungen genügen in ihrer konkreten Ausgestaltung den Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit, werden nicht diskriminierend angewandt und sind geeignet, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Sie gehen nicht über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Die Ziele werden zudem durch die Regelungen im GlüStV und den Ausführungsgesetzen der Länder in systematischer und kohärenter Weise,
vgl. zu diesen Anforderungen: u.a. EuGH, Urteile vom 6. März 2007, Placanica u. a., C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, EU:C:2007:133, Rn. 48 und 53, sowie vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone, C‑72/10 und C‑77/10, EU:C:2012:80, Rn. 63, jeweils auch veröffentlich unter: juris,
verwirklicht. Dabei kann offen bleiben, ob das Kohärenzgebot in der von der Klägerin vorgenommenen Auslegung außerhalb des Bereiches – hier nicht vorliegender - staatlicher Monopolregelungen überhaupt zur Anwendung gelangt,
vgl. ausführlich: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 84 f.,
denn der Umstand, dass verschiedene Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind, ändert nichts daran, dass der Gesetzgeber hier im Rahmen seines Gestaltungsspielraums Bestimmungen gewählt hat, die ein insgesamt kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung verfolgen. Durch die strengere Reglementierung des gewerblichen Glücksspiels soll gerade den Anforderungen an eine systematische und kohärente Normierung des gesamten Glücksspielbereichs Rechnung getragen werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 84 f., Oberverwaltungsgericht (OVG) Lüneburg, Beschluss vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 –, juris, Rn. 24 – 26, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 54.
Dem steht auch nicht entgegen, dass in den Bundesländern voneinander abweichende Regelungen etwa hinsichtlich der Bestimmung der zulässigen Abstände sowie der Befristungen getroffen wurden. Denn die unionsrechtlichen Vorgaben stehen unterschiedlichen Regelungen innerhalb eines föderal strukturierten Mitgliedstaates solange nicht entgegen, wie die jeweilige Regelung den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügt,
vgl. zu Sonderregelungen eines Bundeslandes etwa EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 (Digibet und Albers), juris.
Dies ist hier der Fall. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat hierzu in seiner Entscheidung vom 16. August 2019 - 4 B 659/18 – (veröffentlicht u.a. juris) im Einzelnen ausgeführt:
„1. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten ‒ auch bei Annahme eines grenzüberschreitenden Interesses ‒ durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Spielerschutz durch eine Begrenzung des Angebots von Glücksspielen und die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen, indem diese im Rahmen einer kontrollierten Expansion reguliert werden, gehören zu den Zielen, die Beschränkungen von Grundfreiheiten auf dem Gebiet des Glücksspiels rechtfertigen können. Allerdings ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen verfügen die staatlichen Stellen dabei über ein ausreichendes Ermessen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Darüber, welche Ziele mit der nationalen Regelung tatsächlich verfolgt werden, muss sich das nationale Gericht ‒ vor allem im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung ‒ vergewissern.
Vgl. EuGH, Urteile vom 14.6.2017 ‒ C-685/15 ‒, EU:C:2017:452, Online Games Handels GmbH, NVwZ 2018, 479 = juris, Rn. 49, 51 ff., vom 11.6.2015 ‒ C-98/14 ‒, EU:C:2015:386, Berlington Hungary u. a., juris, Rn. 63 ff., und vom 30.4.2014, C-390/12, EU:C:2014:281, Pfleger u. a., EuZW 2014, 597 = juris, Rn. 41 ff., 49, 56, sowie Beschluss vom 6.9.2018 ‒ C-79/17 ‒, EU:C:2018:687, Gmalieva u. a., juris, Rn. 22.
Im nationalen Recht ist bereits höchstrichterlich geklärt, dass das Verbundverbot und die Abstandsgebote im Einklang mit diesen unionsrechtlichen Anforderungen der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen, also einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel dienen, weil Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 122, 124, 132 ff.
Das Kohärenzgebot fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich ‒ auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen ‒ zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele ‒ namentlich solche finanzieller Art ‒ anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt ‒ zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland ‒ weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.
Vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 ‒ 8 C 10.12 ‒, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 31 ff., m. w. N.; EuGH, Urteile vom 8.9.2010 – C-46/08 –, EU:C:2010:505, Carmen Media Group Ltd., NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 55, 64 ff., 68, vom 6.11.2003 ‒ C-243/01 ‒, EU:C:2003:597, Gambelli, NJW 2004, 139 = juris, Rn. 66 f.
Hierzu ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck. Zu ihnen gibt es auch in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85.
Im Bereich der Spielhallen gibt es insbesondere ‒ anders als bei Sportwetten ‒ keine Konkurrenz durch staatliche Monopolinhaber und von dem Spiel in Spielhallen geht eine deutlich größere Suchtgefahr aus, die restriktive Regelungen rechtfertigt.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 27.9.2018 – 8 B 432/18 –, juris, Rn. 53, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 138 ff.; Banz/Becker, ZfWG 2019, 212, 217 ff.
Abgesehen davon kann keine Rede davon sein, die Bundesländer betrieben im Bereich der Sportwetten eine expansive Politik und Behördenpraxis, die die Eignung der Spielhallenregulierung zur Suchtbekämpfung aufheben würde. Auch wenn im Bereich der Sportwetten in Nordrhein-Westfalen unverändert und auf absehbare Zeit faktisch kein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren zur Verfügung steht, führt dies nicht zur Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols darf eine Erlaubnis bis zur Behebung des Unionsrechtsverstoßes lediglich nicht schon wegen des Erlaubnisvorbehalts, sondern nur nach Prüfung unionsrechtskonformer, monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.1.2017 – 4 A 3244/06 –, NWVBl. 2017, 261 = juris, Rn. 38 ff., m. w. N.; rechtskräftig nach Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 18.6.2018 ‒ 8 B 12.17 ‒, juris.
Vor allem aber dürfen Untersagungsverfügungen betreffend die Vermittlung von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen weiterhin darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist. Dies geschieht auch tatsächlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7.10.2016 ‒ 4 B 177/16 ‒, ZfWG 2016, 462 = juris, Rn. 6 f., m. w. N.
Aus dem bisherigen Scheitern des Versuchs, für den Bereich der Sportwetten jenseits der Festlegung materiell-rechtlicher Schutzstandards ein europarechtskonformes Erlaubnisverfahren zu eröffnen, in dem Erlaubnisse auch tatsächlich erlangt werden können, lässt sich ‒ auch mit Blick auf die tatsächlich deutlich geringere Spielsuchtrelevanz von Sportwetten ‒ europarechtlich keine Rechtfertigung dafür ableiten, ein spielsuchtbegrenzendes europarechtskonformes Erlaubniserfordernis für den rechtlich hiervon zu unterscheidenden Bereich der Spielhallen außer Anwendung zu lassen.
Siehe hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 68 f.
Auch würde die Wirksamkeit der Spielhallenregulierung für Zwecke der Suchtbekämpfung nicht einmal dann aufgehoben, wenn Mindestabstandsregelungen in anderen Bundesländern oder Gemeinden weniger streng angewendet oder Härtefallfristen großzügiger gewährt würden. Ein strukturelles Vollzugsdefizit ist auch bezogen auf Nordrhein-Westfalen nicht bereits in den durch den Glücksspielstaatsvertrag mit seinen Übergangsfristen trotz Differenzen im Detail im Grundsatz bundesweit vergleichbaren gesetzlichen Regelungen angelegt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 151; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 47, zur Situation in Berlin.
Ein die Zielerreichung aufhebendes strukturelles Defizit ergibt sich im tatsächlichen Vollzug nicht schon deshalb, weil die Neuregelung bis zu grundsätzlichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Klärungen bisweilen unterschiedlich gehandhabt und insbesondere Härtefallübergangsfristen ‒ auch aus Sorge vor Entschädigungsforderungen ‒ von einzelnen Behörden großzügiger gewährt werden als von anderen. Neben der gerichtlichen Kontrolle bestehen auch durch die Hinweise in den Spielhallenerlassen der zuständigen Landesministerien sowie ihre Aufsicht ‒ von Ausnahmen abgesehen ‒ hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat unter Berücksichtigung schutzwürdiger grundrechtlicher Belange der Spielhallenbetreiber im Zuge der gezielten Bewältigung zahlreicher Konkurrenzsituationen etwa in Innenstädten und geltend gemachter Härtefälle in den kommenden Jahren im Rahmen behördlicher Kapazitäten durchgesetzt werden können. Daraus, dass die hierbei angestrebte grundlegende "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes ein aufwändiger und unter Berücksichtigung grundrechtlicher Belange auch fehleranfälliger Prozess darstellt, in dem nicht alle Auswahlverfahren sogleich tatsächlich anhand der maßgeblichen Kriterien durchgeführt werden und die Betroffenen um Rechtsschutz nachsuchen müssen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 186,
lässt sich weder ein tatsächliches strukturelles Vollzugsdefizit ableiten noch ergibt sich daraus eine Rechtfertigung, auch in den Fällen einen weiteren Aufschub zu gewähren, in denen geklärt ist, dass kein weiteres Nutzungsrecht besteht. Jede andere Betrachtungsweise würde tendenziell die Entstehung eines strukturellen Vollzugsdefizits erst begünstigen, gegen das sich die Antragstellerin wendet und dem die Behörden derzeit im Regelfall nach Kräften entgegenwirken.
Die Eignung zur Zweckerreichung des Mindestabstandsgebots wird auch nicht deshalb aufgehoben, weil das begrenzte Glücksspielangebot auch künftig eine geeignete Alternative zum unerlaubten Glücksspiel bieten müsse. Am Fortbestehen einer geeigneten Alternative zum unerlaubten Glückspiel bestehen angesichts der weiterhin erlaubten zahlreichen Spielhallen und anderer Glücksspielformen mit geringerem Spielsuchtpotential keine Zweifel. Die Neuregelung sollte ‒ wie ausgeführt ‒ im Wesentlichen lediglich der in den vergangenen Jahrzehnten deutlich expandierten Zahl von Glücksspielgeräten in Spielhallen entgegentreten und diese wieder auf ein vertretbares Maß zurückführen. Auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen wird sich nichts an einer großen Verfügbarkeit von Spielhallen als Bestandteil des alltäglichen Lebens ändern.
Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43 f.; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 144.“
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an.
b) Der Befristung der Erlaubnis stehen auch nicht - wie insbesondere von dem Unterbevollmächtigen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen - die Vorschriften der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Dienstleistungsrichtlinie), namentlich Art. 11, entgegen.
Vielmehr findet die Dienstleistungsrichtlinie auf die hier streitgegenständlichen Erlaubnisse zum Betrieb einer Spielhalle keine Anwendung. Die ergibt sich sowohl aus den Erwägungsgründen als auch aus dem den Anwendungsbereich bestimmenden Art. 2 der Richtlinie. So wird unter anderem in dem Erwägungsgrund Nr. 25 ausgeführt, dass Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten aufgrund der spezifischen Natur dieser Tätigkeiten, die von Seiten der Mitgliedstaaten Politikansätze zum Schutz der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der Verbraucher bedingen, vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sein sollten. Dem folgend bestimmt Art. 2 Abs. 2 Buchstabe h der Richtlinie, dass die Richtlinie auf Glücksspiele, die einen geldwerten Einsatz verlangen, einschließlich Lotterien, Glücksspiele in Spielkasinos und Wetten, keine Anwendung findet.
Die von dem Unterbevollmächtigten des Prozessbevollmächtigten der Klägerin nach seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung zu den von ihm formulierten Vorlagefragen (wohl) vertretene Ansicht, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle losgelöst von der Aufstellererlaubnis ähnlich zu beurteilen sei, wie die von ihm (beispielsweise) aufgeführte Erlaubnis zum Betrieb einer Gaststätte oder einer Bäckerei mit Ausschank oder Cafécharakter, in der einzelne Geldspielgeräte aufgestellt werden dürften, ohne dass die Gewerbetreibenden einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedürften, überzeugt nicht. Diese Annahme entbehrt vielmehr schon deshalb der Grundlage, weil anders als bei einer von den glücksspielrechtlichen Regelungen erfassten Spielhalle sowohl die Gaststätte als auch die Bäckerei auch ohne dort platzierte Geldspielgeräte ihrem mit der „Betriebserlaubnis“ beabsichtigten Hauptzweck gerecht werden, während eine Spielhalle ohne Spielgeräte buchstäblich leer laufen dürfte.
Nichts anderes ergibt sich, soweit der Unterbevollmächtigte des Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf die Möglichkeit verweist, in einer „Spielhalle“ ausschließlich Spielgeräte ohne Gewinnmöglichkeiten aufzustellen, da dieses Fallbeispiel ersichtlich nicht von den Regelungen des GlüStV erfasst wird. Vielmehr bestimmen die § 3 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 3 GlüStV, die unter anderem den Anwendungsbereich des Staatsvertrages definieren und die Begriffsbestimmungen enthalten, dass von den Regelungen des Staatsvertrages (nur) solche Glücksspiele erfasst werden, bei denen im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Darüber hinaus werden den staatsvertraglichen Regelungen unterfallende Spielhallen durch das Bereithalten von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeiten charakterisiert. Dem folgend ergibt sich auch aus der in § 16 Abs. 1 AG GlüStV NRW enthaltenen landesgesetzlichen Definition einer diesem Gesetz unterfallenden Spielhalle eindeutig, dass hierunter nur solche Hallen bzw. Unternehmen fallen, die ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO dienen. Dies sind Spielgeräte, die mit einer den Spielausgang beeinflussenden technischen Vorrichtung ausgestattet sind und die Möglichkeit eines Gewinnes bieten oder andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit.
Lediglich ergänzend sei darauf verwiesen, dass auch nach der von dem Prozessbevollmächtigten in Bezug genommenen - hier aber nach dem oben Ausgeführten nicht anwendbaren - Vorschrift des Art. 11 der Dienstleistungsrichtlinie - anders als von ihm angenommen - die Befristung einer Genehmigung nicht generell ausgeschlossen ist.
Vor dem Hintergrund dieser klaren Regelungen bedurfte es ungeachtet des Nichtvorliegens der Voraussetzungen für eine verpflichtende Vorlage nach Art. 267 AEUV (hierzu unten 3e) keiner Einholung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof.
Die aus der Vorlagefrage hervorgehende Ansicht des Unterbevollmächtigten des Prozessbevollmächtigten, es seien zwei oder mehr Erlaubnisse für den Betrieb einer Spielhalle erforderlich, ist vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW,
vgl. etwa Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris,
wonach das Erlaubniserfordernis des § 33i GewO in Nordrhein-Westfalen nach Ablauf der Übergangsfristen des Glücksspielstaatsvertrags zeitlich gestuft durch das Erfordernis einer Spielhallenerlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden ist, nicht nachvollziehbar.
c) Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 GlüStV zum Betrieb von Spielhallen auch weder um Konzessionen, die der Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (Konzessionsvergaberichtlinie) unterfallen, noch um Dienstleistungskonzession im Sinne von § 105 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB).
So definiert die Richtlinie im Erwägungsgrund Nr. 11 Konzessionen als entgeltliche Verträge, mit denen ein öffentlicher Auftraggeber ein oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer mit der Erbringung von Bauleistungen oder der Erbringung und der Verwaltung von Dienstleistungen beauftragt. Kennzeichen derartiger Verträge ist, dass den öffentlichen Auftraggebern stets der Nutzen der betreffenden Bau- oder Dienstleistungen zusteht. Dies ist hier ersichtlich nicht der Fall.
Im Erwägungsgrund Nr. 14 der Richtlinie wird ferner ausgeführt, dass bestimmte Handlungen der Mitgliedstaaten, wie die Erteilung von Genehmigungen oder Lizenzen, durch die der Mitgliedstaat oder eine seiner Behörden die Bedingungen für die Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit festlegt – einschließlich der Bedingung der Durchführung einer bestimmten Tätigkeit –, die üblicherweise auf Antrag des Wirtschaftsteilnehmers und nicht von dem öffentlichen Auftraggeber erteilt werde und bei der der Wirtschaftsteilnehmer das Recht hat, sich von der Erbringung von Bau- oder Dienstleistungen zurückzuziehen, darüber hinaus nicht als Konzessionen gelten sollen. Genau um einen solchen Fall handelt es sich jedoch hier. Im Vergleich zu den Spielbanken, an deren Betrieb direkte staatliche fiskalische Interessen geknüpft sind, stellt sich die Situation bei Spielhallen anders dar. Allein der private Spielhallenbetreiber hat ein Interesse an der Erteilung der begehrten Erlaubnis und dem Betrieb der Spielhalle. Eine Gegenleistung in Form einer Verwertung der Dienstleistung oder eine direkte Gewinnbeteiligung auf Seiten des Staates besteht hier ersichtlich nicht. Zudem haben die Betreiber von Spielhallen das Recht, den Betrieb ihrer Spielhalle jederzeit einzustellen und sind nicht durch einen öffentlichen Auftrag gebunden. Ein öffentliches Interesse an der Vergabe von öffentlichen Erlaubnissen besteht in diesen Fällen - anders als von der Klägerin angenommen - nicht. Vielmehr besteht das öffentliche Interesse im Gegenteil gemäß der in dem Glücksspielstaatsvertrag definierten Zielsetzungen darin, die Spielsucht insbesondere auch durch die Reduzierung des Bestands von Spielhallen und damit einer Begrenzung der Spielhallendichte zu bekämpfen, um so eine Beschränkung des Gesamtangebotes an Spielhallen herbeizuführen,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. August 2019 – 4 B 659/18, juris, und vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff.; Oberlandesgerichts (OLG) Düsseldorf, Beschluss vom 23. Januar 2019 - Verg 22/18 –, juris. Rn. 36 ff., jeweils m.w.N. auf die umfangreiche Rechtsprechung.
Ebensowenig ist auch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen auf die Erteilung von Erlaubnissen nach dem Glücksspielstaatsvertrag anwendbar. Denn es handelt sich nicht um die Vergabe einer Dienstleistungskonzession nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB, welche den Abschluss entgeltlicher, wechselseitig bindender Verpflichtung voraussetzt. Die von der Klägerin in Bezug genommene Entscheidung des Vergabesenates des OLG Hamburg,
Beschluss vom 1. November 2017 - 1 Verg 2/17 - ZfWG 2018, 185 = juris, Rn. 30 ff.,
betrifft die mit den hiesigen Erlaubnissen nicht zu vergleichende Fallgestaltung der Konzessionierung der unter staatlicher Aufsicht betriebenen einzigen Spielbank im Bundesland Hamburg. Es kann dahin stehen, ob in den Fällen der Konzessionierung einer Spielbank mit Blick auf eine von dem OLG Hamburg angenommene Betriebspflicht ein "Vertrag" im Sinne von § 105 GWB vorliegt, denn jedenfalls für den hier streitgegenständlichen Betrieb von Spielhallen beschränkt sich die Behörde mit der Erlaubniserteilung auf eine rein einseitige Gestattung für die Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit, die durch ordnungsrechtliche Anforderungen im Sinne der Suchtprävention näher eingeschränkt wird und aus deren Erbringung sich der Wirtschaftsteilnehmer von sich aus - durch Schließung des jeweiligen Spielhallenstandortes - jederzeit zurückziehen darf,
vgl. ausführlich zu Spielhallen: OLG Düsseldorf, Beschluss vom 23. Januar 2019 - Verg 22/18 –, juris Rn. 36 ff., 54 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 16. August 2019 – 4 B 659/18, juris, und vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff.
Die Annahme der Klägerin, sie erfülle mit dem Betrieb ihrer Spielhalle eine öffentliche Aufgabe, weil sie dazu beitrage, den Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete Bahnen zu lenken und zu kanalisieren, überzeugt nicht. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund des Verbundverbotes und der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen sich nichts an einer weiterhin großen Verfügbarkeit von Spielhallen als Bestandteil des alltäglichen Lebens ändern wird. Deshalb bestand für den Gesetzgeber kein Anlass für die Annahme, das Ziel, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel zu schaffen, lasse sich gerade im Bereich der Spielhallen, für die er ein besonders zu bekämpfendes Suchtpotential festgestellt hat, künftig nur noch dadurch schaffen, dass für jede erlaubte Spielhalle von einer im öffentlichen Interesse bestehenden Betriebspflicht auszugehen sei. Für eine entsprechende Absicht bestehen in den Gesetzesmaterialien keine Anhaltspunkte. Ein ausreichendes Angebot erlaubten Glücksspiels ist auch bei einer wie bisher fehlenden Betriebspflicht sowohl im Bereich von Spielhallen als auch in anderen Glücksspielbereichen mit geringerem Suchtpotential nicht ansatzweise gefährdet,
so OVG NRW, Beschlüsse vom 16. August 2019 - 4 B 659/18 -, juris, und vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff.
d) Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt, das gesetzliche Abstandsgebot und das gesetzliche Verbundverbot sowie die Befristungsregelung sind auch nicht wegen eines Verstoßes gegen das - ebenfalls im Europarecht verankerte - Transparenzgebot unanwendbar. Die gesetzlichen Regelungen müssen, damit sie dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot genügen, auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern,
vgl. EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - C-463/13 -, NVwZ 2015, 506 = juris, Rn. 38.
Das europarechtliche Transparenzgebot dient in erster Linie dem Zweck, den Betroffenen deutlich zu machen, nach welchen Kriterien eine Auswahlentscheidung getroffen werden wird, und soll ferner die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Behörde ausschließen.
Außerhalb unionsrechtlich harmonisierter Vergabeverfahren reicht die Transparenzpflicht nicht so weit, dass auch die relative Gewichtung der vorab bekannten Kriterien sowie die Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, vorab zu bestimmen und allgemein oder den potenziellen Interessenten mitzuteilen sind,
vgl. EuGH, Urteil vom 18. November 2010 – C-226/09 –, VergabeR 2011, 194 = juris, Rn. 43, 46.
Den nach dem allgemeinen unionsrechtlichen Transparenzgebot allein erforderlichen angemessenen Grad an Öffentlichkeit, bei dessen Bestimmung den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen ist, stellen bereits die restriktiven landesrechtlichen Regelungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach dem Glücksspielstaatsvertrag her. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen für die landesrechtlichen Vorschriften,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 185; OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 - 4 B 659/18 -, juris, m.w.N.,
der das erkennende Gericht folgt, lassen sich die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen zwischen Bestandsspielhallen dem Gesetz noch in hinreichendem Maße entnehmen. Insbesondere kann zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zurückgegriffen werden. Die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber gebietet auch ohne ausdrückliche gesetzliche Präzisierung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Positionen der Betreiber von Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben. Diese gesetzlichen Vorgaben sind in Nordrhein-Westfalen ergänzend durch über das Internet allgemein zugängliche Ministerialerlasse vom 10. Mai 2016 und 6. November 2017 näher konturiert worden, die weitere Hinweise zu den heranzuziehenden Kriterien enthalten und der Ausübung des Ermessens durch die hieran gebundenen Behörden zusätzliche Grenzen setzen,
so OVG NRW, Beschlüsse vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 -, vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, NWVBl 2017, 431 = juris, Rn. 50 ff., 61 ff., und vom 14. Juni 2019 - 4 B 1488/18 -, juris, Rn. 14 ff., unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, juris, Rn. 179 ff., 182 ff.
e) Vor dem Hintergrund der vorangegangenen Ausführungen sieht sich das erkennende Gericht weder aufgrund der von der Klägerin formulierten Vorlagefragen noch aus anderen Gründen veranlasst, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof zu richten.
Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in diesem Zusammenhang auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,
BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 2001 - 1 BvR 1036/99 -, juris, bezogen auf das letztinstanzlich zuständige Bundesverwaltungsgericht,
zur Frage der Verletzung des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter durch Nichtvorlage an den EuGH verweist, sei - ungeachtet des Fehlens der Erforderlichkeit für eine Vorlage - darauf hingewiesen, dass nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nur dann eine Pflicht zur Vorlage besteht, wenn – anders als hier – die Entscheidung des erkennenden Gerichts nicht mehr mit Mitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann. In allen anderen Fällen steht die Frage einer Vorlage selbst bei Bejahung der Erforderlichkeit im Ermessen des Gerichts.
3. Die landesrechtlichen Regelungen, wonach Spielhallenerlaubnisse maximal bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages befristet erteilt werden dürfen, begegnen darüber hinaus auch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht ist geklärt, dass die Regelungen des GlüStV und die auf die §§ 24 ff. GlüStV gestützten Regelungen der Ausführungsgesetze der Länder hinsichtlich des Erfordernisses einer besonderen glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen mit den Grundrechten der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind,
siehe BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris.
Die Begründung des Bundesverfassungsgerichts betrifft zwar ausdrücklich nur die glücksspielrechtlichen Regelungen in Berlin, Bayern und im Saarland, gilt aber gleichermaßen für das nordrhein-westfälische Landesrecht, da die zwischen den Bundesländern im Wege eines Staatsvertrages vereinbarte Vorschrift des § 24 GlüStV inhaltsgleich in das Landesrecht umgesetzt worden ist. Dass die vom Bundesverfassungsgericht überprüften landesrechtlichen Regelungen z.B. hinsichtlich des Mindestabstandsgebotes oder der Befristungsregelungen inhaltlich mit der nordrhein-westfälischen Regelung nicht völlig deckungsgleich sind, führt zu keiner anderen Beurteilung. Maßgebend ist, dass auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber in Umsetzung der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages die von dem Bundesverfassungsgericht benannten Ziele verfolgt.
Als Eingriff in das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Grundrecht der Berufsfreiheit finden die Regelungen des GlüStV und der AG GlüStV der Länder zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen ihre Rechtfertigung in hinreichenden Gründen des Gemeinwohls. Mit diesen Regelungen wird, wie das Bundesverfassungsgericht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, BVerfGE 145, 20 ff = juris, Rn. 119 ff.,
umfassend dargelegt hat, in verhältnismäßiger Weise die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht verfolgt.
Nichts anderes gilt im Hinblick auf die hier konkret beanstandete landesrechtliche Befristungsregelung. Diese Befristung dient ebenso wie der die Berufsfreiheit der Klägerin primär einschränkende glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt in Kombination mit dem Verbundverbot und dem Mindestabstandsgebot der Gewährleistung der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages, der erhöhte Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle stellt. Diese Regelungen sowie auch die Vorgaben zur Befristung schränken die Klägerin während der Laufzeit des Staatsvertrages ein. Da es nach Ablauf der Befristung eines erneuten Antrages durch den Spielhallenbetreiber bedarf, wird gewährleistet, dass die Behörde in bestimmten Intervallen überprüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle weiterhin vorliegen. Im Hinblick darauf, dass noch nicht feststeht, ob und mit welchem Inhalt der Staatsvertrag nach dem aktuellen Ende der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages am 30. Juni 2021 fortbestehen wird, sichert die Regelung das zentrale Anliegen des Staatsvertrages, die Spiel- und Wettsucht sowie deren negative Begleiterscheinungen zu bekämpfen. Sie eröffnet durch die erforderliche Neubeantragung der Erlaubnis die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bezogen auf die Entwicklung des Betriebs und seines Umfelds seit der Erstbeantragung der Erlaubnis,
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. Mai 2019 - 11 LA 389/18 -, juris, Rn. 7 f., BayVGH, Beschluss vom 26. März 2014 - 22 ZB 14.221 -, juris, Rn. 20.
Daneben verfolgt die Befristungsregelung das ebenfalls an die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht anknüpfende Ziel, den Ländern im Rahmen der Beschlussfassung über den Staatsvertrag nach Ablauf der Erprobungsphase die Möglichkeit zu geben, auf Erfahrungen aus der Evaluation der geltenden Regelungen unter Berücksichtigung neuerer Erkenntnisse zur Spielsuchtprävention durch eine Verlängerung oder eine Neuregelung des Staatsvertrages reagieren zu können. Die zwingende Befristung fördert diesen Gesetzeszweck, weil erst durch sie eine spätere Neubeantragung und ggf. Neuerteilung der Erlaubnis nötig wird und auf der Grundlage des derzeit gültigen Glücksspielstaatsvertrages erteilte, bestandskräftige Erlaubnisse vermieden werden, die den Handlungsspielraum für Anpassungen der Regelungen des Staatsvertrages erschweren könnten. Ebenso steht ein weniger beeinträchtigendes, ebenso wirksames Mittel nicht zur Verfügung. Die Möglichkeit der Aufhebung einer über den 30. Juni 2021 hinaus erteilten Erlaubnis nach §§ 48, 49 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) stellt ebenso wie die im GlüStV und dem AG GlüStV NRW zur Verfügung gestellten Überwachungsinstrumente kein in gleicher Weise zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignetes Mittel dar. Die Befristung ist darüber hinaus grundsätzlich verhältnismäßig im engeren Sinn unter Abwägung der widerstreitenden Interessen, namentlich des betrieblichen und wirtschaftlichen Interesses des Spielhallenbetreibers einerseits und des öffentlichen Interessen an der Eindämmung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen andererseits. Dies gilt auch mit Blick auf das Betreiberrisiko, nach Ablauf der Befristung seiner Erlaubnis möglicherweise keine Nachfolgeerlaubnis zu erhalten und sich dennoch langfristig mietvertraglich gebunden und in Räume und Geräte investiert zu haben. Eingriffszweck und Eingriffsintensität stehen hier insbesondere aufgrund der langen Übergangsfristen für Bestandsspielhallen in einem angemessenen Verhältnis. Der Umstand, dass die Beantragung einer Erlaubnis durch einen Neubewerber umso weniger wirtschaftlich sinnvoll erscheint, umso näher der gesetzliche Stichtag rückt, steht dieser Betrachtung nicht entgegen. Dies trifft auf jede Stichtagsregelung zu. Ein allgemeines verfassungsrechtliches Verbot, gesetzliche Regelungen an Stichtagen auszurichten, ist nicht ersichtlich. In Fällen, in denen - anders als hier - eine Erlaubnis einem Betreiber erst kurz vor Außerkrafttreten des Staatsvertrages erteilt wird, wäre das Gewicht des in einer kurz befristeten Erlaubnis liegenden Eingriffs bei der gesetzlichen Neuregelung zu berücksichtigen.
Da das Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG nicht weitergehend geschützt ist als das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG, ist auch insoweit mit dem Erfordernis der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der hier streitgegenständlichen Spielhalle in § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. mit den Anforderungen in § 16 ff. AG GlüStV NRW eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 169.
Insbesondere ist seit dem vorgenannten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts auch geklärt, dass dem Erfordernis einer (befristeten) glücksspielrechtlichen Erlaubnis kein schutzwürdiges Vertrauen der Spielhallenbetreiber gegenüber steht, selbst wenn sie die gewerberechtlichen Erlaubnisse auf der Grundlage des § 33i GewO unbefristet erhalten hatten. Insoweit ist es ausreichend, dass in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV Übergangsregelungen getroffen worden sind. Damit wird dem rechtsstaatlichen Gebot des Vertrauensschutzes ausreichend Rechnung getragen.
Zudem hat der Gesetzgeber von der zuvor in § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO eingeräumten Möglichkeit einer unbefristeten Erteilung einer Erlaubnis im Glücksspieländerungsstaatsvertrag bewusst Abstand genommen, weil dieses Regelungswerk vorerst nur vorübergehen Geltung beanspruchen soll, um der Behörde zu einem festbestimmten Zeitpunkt die oben bereits dargestellten umfassenden Kontroll- und Überprüfungsmöglichkeiten nach Ablauf eines angemessenen Zeitraums seit Erteilung der Ersterlaubnis zu eröffnen. Nichts anderes ergibt sich mit Blick auf die Befristungsregelungen für andere Glücksspielbereiche.
4. Die von der Beklagten vorgenommene Befristung auf den 30. Juni 2021 ist auch nicht aus anderen Gründen rechtswidrig.
Während nach dem Wortlaut des GlüStV die Erlaubnis zwingend zu befristen ist, mithin kein Entschließungsermessen besteht, ist die konkrete Dauer der Befristung in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt und daher gerichtlich nur in dem gemäß § 114 Satz 1 VwGO festgelegten Umfang überprüfbar. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.
Nach diesen Grundsätzen hat die Beklagte das ihr zustehende Ermessen zwar nicht ordnungsgemäß ausgeübt, die Erlaubnis im Ergebnis aber gleichwohl in rechtlich nicht zu beanstandender Weise bis zum 30. Juni 2021 befristet. Dem streitgegenständlichen Bescheid sind, anders als in dem der Bescheiderteilung vorangehenden Vermerk vom 29. November 2017, in dem die Beklagte für die Befristung auf den Ablauf des Staatsvertrages abstellt, zwar keine Ermessenserwägungen zur Entscheidung betreffend die Länge der Frist zu entnehmen. Das ist jedoch unschädlich, weil davon auszugehen ist, dass die Beklagte ihr Ermessen alleine dadurch ausgeübt hat, dass sie den Bescheid bis zum 30. Juni 2021 befristet und keinen früheren Zeitpunkt gewählt hat. Sie hat hierzu in ihrer Klageerwiderung vom 26. März 2018 ergänzt, dass sie sich bei ihrer Entscheidung an der Geltungsdauer des GlüStV orientiert habe, der mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft trete. Im Einklang hiermit bestimme § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des GlüStV erteilt werden dürfe.
Unabhängig davon verletzt die Befristung bis zum 30. Juni 2021 die Klägerin schon deshalb nicht in ihren Rechten, weil eine der Klägerin (noch) günstigere Entscheidung aufgrund der - oben skizzierten - Gesetzeslage und des sich daraus ergebenden Rahmens für die Ausübung des Ermessens nicht in Betracht kommt.
5. Vor dem Hintergrund der vorangegangen Ausführungen bleibt auch den gestellten Hilfsanträgen der Erfolg versagt, da angesichts der Rechtmäßigkeit der vorgenommenen Befristung auf den 30. Juni 2021 kein Raum für die insoweit beantragte Neubescheidung ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil die Rechtsstreitigkeit Fragen aufwirft („starre“ Befristungsregelung nach § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW), die aus Gründen der Rechtseinheit einer Klärung bedürfen.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Ferner ergeht ohne Beteiligung der ehrenamtlichen Richter der folgende
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
7.500,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 16 AG
§ 33i GewO
§ 1 GlüÄndStV
§ 35 GlüStV
§ 24 GlüStV
§ 105 GWB
§ 1 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 55a VwGO
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 5 AG
§ 35 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 16 Abs. 3 AG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AG
§ 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 5 AG
§ 35 Abs. 2 GlüStV
§ 113 Abs. 1 und Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 24 Abs. 3 GlüStV
§ 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 3 GlüStV
§ 16 Abs. 1 AG
§ 33c Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung
§ 33d Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB
§ 16 ff. AG
§ 33i Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11a Abs. 5 Satz 1 des dortigen Landesglücksspielgesetzes
Art. 14 GG
Art. 234 EGV
Art. 267 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2018, 479
BVerfGE 145, 20
BVerwGE 147, 47
NVwZ 2010, 1422
NJW 2004, 139
BVerwGE 157, 126
NVwZ 2015, 506
2 K 49/18
8 C 14.09
8 C 6.15
11 ME 206/17
11 LC 400/17
4 B 659/18
1 BvR 1314/12
8 C 10.12
8 B 432/18
4 A 3244/06
8 B 12.17
4 B 177/16
4 B 307/17
4 A 589/17
4 B 659/18
1 Verg 2/17
4 B 1488/18
1 BvR 1036/99
11 LA 389/18
22 ZB 14.22