Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Zwischenurteil vom 2018-06-20, Aktenzeichen 9 KN 161/17

Tenor:
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist zulässig.
Die Kostenentscheidung bleibt dem Endurteil vorbehalten.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die 1. Änderungssatzung zur Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der Kindertagesstätten der Gemeinde G. – KitaGebS –, mit der zum 1. August 2015 (allein) die Satzungsregelung in § 6 über die Gebührenhöhe gegenüber der vorherigen Fassung vom 1. März 2012 neu gefasst wurde. Mit dieser Änderung wurde die sog. Sozialstaffel der Gebühren für die Betreuung von Kindern in den Kindertagesstätten von bisher 5 Stufen um eine weitere, 6. Stufe erweitert. Außerdem wurden die Kindertagesstättengebühren (progressiv) erhöht um rund 5 % in den Stufen 1 und 2, 15 % in den Stufen 3 und 4 sowie 20 % in den Stufen 5 und 6.
Die Antragsteller wohnen in G. und sind Eltern zweier minderjähriger Kinder. Das jüngere Kind (K. L., geb. ...10.2013) besuchte 2014/2015 noch eine Tageseinrichtung in Bremen und wechselte 2015/2016 an die Kindertagesstätte der evangelisch-lutherischen Kirche in G., sodass 2015/2016 beide Kinder der Antragsteller in dieser Tagesstätte betreut wurden. Das ältere Kind (H. I., geb. ...11.2010) wurde zum 1. August 2016 eingeschult. Nach den vorgelegten Betreuungsverträgen zwischen den Antragstellern und dem evangelisch-lutherischen Kindertagesstättenverband M. -N. als Träger dieser Kindertagesstätte besuchte K. L. ab dem 1. September 2015 die Krippengruppe (zzgl. Früh- und Spätdienst) und ab dem 1. August 2016 die Ganztagsgruppe des Kindergartens von 8.00 bis 16.00 Uhr an 5 Wochentagen sowie den Frühdienst von 7.30 bis 8.00 Uhr. Nach den Betreuungsverträgen ist für die Betreuung/Verpflegung des Kindes in der Tageseinrichtung ein Beitrag zu entrichten. Der monatliche Beitrag wird danach entsprechend der von der Kommune festgesetzten Beitragsstaffel erhoben. Der Träger ist berechtigt, den Beitrag entsprechend den allgemeinen Benutzungsregelungen zu ändern. Nähere Einzelheiten sind in der Beitragsordnung geregelt.
Die Antragsgegnerin betreibt in ihrem Gemeindegebiet bislang vier gemeindliche Kindertagesstätten, eine fünfte gemeindliche Einrichtung wird im Sommer 2018 geschaffen. Zwei weitere Kindertagesstätten werden von kirchlichen Trägern betrieben, jeweils einer von der evangelischen und von der katholischen Kirche. Beide kirchlichen Kindertagesstätten werden von der Antragsgegnerin bezuschusst.
In einem Vertrag zwischen der Antragsgegnerin und der evangelisch-lutherischen St. Petri Kirchengemeinde G. vom 14. November 1995, der mit Überleitungsvertrag vom 10. Oktober 2012 auf den evangelisch-lutherischen Kindertagesstättenverband O. - N. übergeleitet wurde, ist in § 6 unter der Überschrift „Elternbeitrag“ geregelt:
Für die Betreuung der Kinder wird von den Eltern ein monatliches Entgelt erhoben. Gestaltung und Höhe des Entgeltes sowie die Umsetzung der Staffelung (§ 20 KiTaG) bedürfen der Vereinbarung zwischen Kirche und Gemeinde, sofern die entsprechenden Beträge von den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten abweichen. Es soll darauf hingewirkt werden, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten in der Gemeinde G. gelten.
Hierzu führte der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband O. -N. in einem Schreiben vom 3. Mai 2018 aus:
… Zwischen der Gemeinde G. und uns besteht ein Betriebsführungsvertrag, in dem geregelt ist, dass die Gemeinde G. zu den Betriebskosten für unsere evangelisch-lutherische Kindertagesstätte G. einen jährlichen Zuschuss in Höhe der durch die Elternbeiträge, Eigenmittel, Landes- und Landkreismittel oder sonstige Einnahmen bzw. Zuschüsse von Dritten nichtfinanzierten Betriebskosten leistet. Darüber hinaus ist in dem Vertrag geregelt, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten in der Gemeinde G. herrschen und in Folge dessen die Regelungen für kommunale Kindertagesstätten in der Gemeinde G. bei der Festsetzung der Elternbeiträge heranzuziehen sind.
Das zwischen den Antragstellern und uns begründete Betreuungsverhältnis ist privatrechtlich ausgestaltet. Der Umstand, dass wir nach Maßgabe unserer Kindergartenordnung hinsichtlich der Höhe der Elternbeiträge im Ergebnis auf die Gebührensatzung der Gemeinde G. abstellen, führt nicht dazu, dass das Betreuungsverhältnis ebenfalls öffentlich-rechtlich ausgestaltet wäre. Der Betrag wird lediglich in seiner Höhe zum Gegenstand des Betreuungsvertrages gemacht, der privatrechtlich ausgestaltet ist. Bei dem zu entrichtenden monatlichen Betrag handelt es sich daher um ein privatrechtliches Entgelt, dass für die Betreuung des Kindes monatlich zu entrichten ist.
In Ziffer 8 der Kindergartenordnung der evangelisch-lutherischen St. Petri Kirchengemeinde G. vom Februar 2018, die nach Ziffer 10 Bestandteil des Betreuungsvertrages ist, heißt es unter der Überschrift Kindergartengebühren, Kündigung, Überweisungen:
Der Evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. hat gemäß § 61 der Kirchengemeindeordnung dem Sozialamt der Gemeinde G. (Festsetzungsstelle) die Festsetzung des Elternbeitrags übertragen. Die Festsetzungsbescheide werden vom Evangelisch-lutherischen Kindertagesstättenverband M. -N. (Einzugsstelle) erstellt. Die Festsetzung des Beitrags wird mit Beginn des Antragsmonats wirksam.
Es gilt die „Gebührensatzung“ der Gemeinde G. in der jeweiligen Fassung.
…
In den Gremien der Antragsgegnerin wurde seit Anfang 2015 über eine Erhöhung der Gebühren in den Kindertagesstätten diskutiert. Nach der Beschlussvorlage DS-Nr. 19-2015 zur Sitzung des Ausschusses für Jugend, Kultur, Soziales, Senioren und Sport am 23. März 2015, des Verwaltungsausschusses am 20. April 2015 und des Rates am 27. April 2015 sei die Gemeinde G. gehalten, die Ausgaben in einem Gebührenhaushalt mindestens zu einem Teil aus Gebühren zu bestreiten. Eine aktuelle Auswertung der Kosten und Einnahmen in den Kindertagesstätten in G. habe für das Jahr 2013 und das Jahr 2014 einen durchschnittlichen Deckungsgrad durch Elterngebühren von nur 16 % für 2013 und 17 % für 2014 ergeben. In den kirchlichen Kindergärten lägen die Deckungsgrade in einem ähnlichen Verhältnis. Damit erreiche die Gemeinde G. den angestrebten Kostendeckungsgrad von 25 % nicht ansatzweise. Die Betreuungsgebühren in der Gemeinde G. seien seit 1994, abgesehen von einer Euro-Glättung 2002 und einer Angleichung der Gebühren für Hort- und Teilzeithort 2012, nahezu unverändert. Verwaltungsseitig werde vorgeschlagen, die Gebühren zum neuen Kindergartenjahr entsprechend beigefügter Anlagen zu erhöhen.
Im Ergebnis seiner Sitzung vom 23. März 2015 empfahl der Ausschuss für Jugend, Kultur, Soziales, Senioren und Sport mit der Mehrheit seiner Stimmen, die Sozialstaffel für die Festsetzung der Kindergartengebühren um die Stufe 6 mit einem anrechenbaren Einkommen in Höhe von 68.000,01 EUR und Stufe 7 als Höchststufe mit einem anrechenbaren Einkommen in Höhe von 80.000,01 EUR zu erweitern. Außerdem empfahl der Ausschuss die Erhöhung der Gebühren um 10 % über die Stufen 1 bis 7 in 2015 und 2016.
Der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin befasste sich in seiner Sitzung vom 20. April 2015 mit der Beschlussvorlage DS Nr. 19-2050 in der Fassung einer Ergänzung. Im Ergebnis seiner Beratung empfahl er einstimmig, die Sozialstaffel für die Festsetzung der Kindergartengebühren um die Stufe 6 mit einem anrechenbaren Einkommen ab 68.000,01 Euro zu erweitern. Außerdem empfahl er die folgende progressive Erhöhung der Gebühren: Stufe 1 und 2 um 5 %, Stufe 3 und 4 um 15 %, Stufe 5 und 6 um 20 %. Die Erhöhung solle zum 1. August 2015 erfolgen. Die Verwaltung werde beauftragt, die einzelnen Gebührenstufen in den Gebührenarten aufeinander abzustimmen und kaufmännisch zu runden. In den Folgejahren solle alle 1 bis 2 Jahre eine Überprüfung der Gebührensätze vorgenommen werden. Der Verwaltungsausschuss empfahl dem Rat der Antragsgegnerin somit einstimmig, die als Anlage 2 zur Beratungsvorlage 37-2015 beigefügte 1. Änderungssatzung zur Kita-Gebührensatzung mit den vorgenannten empfohlenen Erhöhungssätzen zu erlassen.
In seiner Sitzung vom 27. April 2015 beschloss der Rat der Antragsgegnerin unter Tagesordnungspunkt 11 den Erlass einer 1. Änderungssatzung zur KitaGebS entsprechend der als Anlage 2 zur Beratungsvorlage 37-2015 beigefügten Entwurfsfassung mit den unter TOP 7.2 der Sitzung des Verwaltungsausschusses am 20. April 2015 empfohlenen Erhöhungssätzen. Die 1. Änderungssatzung beschränkt sich in § 1 auf eine Ersetzung der bisherigen Regelungen in § 6 KitaGebS, die nach § 2 am 1. August 2015 in Kraft getreten ist. Die 1. Änderungssatzung wurde am 28. April 2015 ausgefertigt, in eine sogenannte durchgeschriebene Fassung, also eine Neufassung, übernommen und schließlich im Amtsblatt für den Landkreis N. vom 2. Mai 2015, Seite 46, 47, bekannt gemacht.
Die Antragsteller haben am 10. Februar 2016 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie sind nach ihren Angaben mit einem Bruttojahreseinkommen von 120.000 EUR in die höchste Einkommensstufe 6 einzuordnen. Sie hätten vor der 1. Satzungsänderung für die Ganztagsbetreuung von K. L. mit Frühdienst monatlich 292 EUR zzgl. Verpflegungspauschale von 30 EUR gezahlt. Aufgrund der Satzungsänderung und der entsprechenden Einordnung in die Stufe 6 würden sie nunmehr für die Ganztagsbetreuung mit Frühdienst ab 2015/2016 einen Beitrag von 394 EUR pro Kind zahlen müssen, was eine Erhöhung um 35 % darstelle. Sie machen geltend, die Erhöhung der Kindertagesstättengebühren in § 6 KitaGebS verstoße gegen die Strukturprinzipien des § 90 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 und 4 SGB VIII. Eine Erhöhung um 35 %, wie sie in ihrem Fall erfolgt sei, stehe nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zur Einkommensentwicklung. Die 1. Änderungssatzung sei daher aus den von ihnen im Einzelnen dargelegten Gründen unwirksam.
Im Gegensatz zur Auffassung der Antragsgegnerin seien sie antragsbefugt, auch wenn ihre Kinder nicht einen Kindergarten der Antragsgegnerin, sondern den durch die evangelische Kirche betriebenen Kindergarten besuchten. Zwar handele es sich hierbei nicht um einen öffentlichen Träger, so dass das konkrete Benutzungsverhältnis zwischen ihnen als Eltern und dem Kindergartenträger privatrechtlicher Natur sei. Zu berücksichtigen sei jedoch, dass die Kirche als freier Träger der Jugendhilfe Zuschüsse des Landes in Anspruch nehme und deswegen an die streitgegenständliche Satzung und die Höhe der darin geregelten Kostenbeiträge gebunden sei. Die grundsätzlich privatrechtlichen Verträge seien dadurch öffentlich-rechtlich gebunden. Außerdem wäre ihre Betroffenheit auch bei einem Wechsel von einem privatrechtlich betriebenen in einen öffentlich betriebenen Kindergarten gegeben, wie es das Thüringer Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 19.7.2006 – 3 N 582/02 –) für ausreichend erachte. Die vertragliche Regelung in § 6 Satz 2 des Betriebsführungsvertrages sei so zu verstehen, dass ein Abweichen von den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten die Ausnahme sein solle. Dies werde auch aus dem Satz 3 deutlich, wonach möglichst einvernehmliche und einheitliche Gebühren in der Gemeinde erhoben werden sollten. Außerdem hätten sie keine Wahl gehabt, welche Kindertagesstätte ihre Kinder besuchen könnten. Es gebe eine zentrale Steuerung durch die Antragsgegnerin, welche Plätze in Anspruch genommen werden könnten.
Die Antragsteller beantragen,
die 1. Änderungssatzung der Antragsgegnerin zur Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der Kindertagesstätten, beschlossen am 27. April 2015 und in Kraft getreten am 1. August 2015, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Auffassung, dass der Normenkontrollantrag der Antragsteller bereits unzulässig sei, da ihnen die Antragsbefugnis fehle. Das Kind der Antragsteller sei im evangelischen Kindergarten G. angemeldet, der von der evangelisch-lutherischen Kirche betrieben werde. Das zwischen der evangelisch-lutherischen Kirchgemeinde und den Antragstellern bestehende Nutzungsverhältnis werde durch den Betreuungsvertrag und die Aufnahmebedingungen für den kircheneigenen Kindergarten geregelt. Die Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin regele lediglich die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der Kindertagesstätten der Gemeinde G.. Hierzu zähle der von der evangelisch-lutherischen Kirche betriebene evangelische Kindergarten G. nicht. Grundlage des Betreuungsverhältnisses zwischen den Antragstellern und der evangelischen Kirche sei demnach ein privatrechtlicher Betreuungsvertrag, in dem die Höhe des Entgeltes in Eigenverantwortung der Vertragsparteien geregelt werde. Zu Recht wiesen die Antragsteller darauf hin, dass es sich bei der evangelischen Kirche nicht um einen öffentlichen Träger handele. Die zur Prüfung gestellte Satzung gelange weder unmittelbar noch mittelbar im Benutzungsverhältnis zwischen den Antragstellern und der evangelischen Kirche zur Anwendung. Vor diesem Hintergrund sei auch nicht erkennbar, in welcher Weise die Antragsteller von einer möglichen Rechtsverletzung durch die Satzung betroffen sein könnten.
Auch unter Berücksichtigung der von den Antragstellern ins Verfahren eingeführten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Bremen (Urteile vom 6.6.1997 – 1 N 5/96 – und vom 22.10.2014 – 2 D 106/13 –) sei eine Antragsbefugnis nicht gegeben. Die dortigen Entscheidungen seien auf der Grundlage von § 19 Abs. 5 des Bremer Kindertagesstättengesetzes ergangen, wonach freie Träger, die Zuwendungen der Stadtgemeinde in Anspruch nehmen, ihre Entgelte an die Elternbeiträge der Stadtgemeinde auszurichten hätten. Eine ähnliche Verpflichtung oder Verknüpfung von Zuwendungen und Entgeltregelungen existiere nach dem Niedersächsischen Landesrecht nicht. Es gebe auch keine Richtlinie der Antragsgegnerin, wonach freie Träger, deren Einrichtungen von ihr gefördert werden, bei der Erhebung der Elternbeiträge die KitaGebS entsprechend anwenden müssten. Dementsprechend könne der Träger der Tageseinrichtung bei der Regelung seiner Entgelte entweder eine eigene Entgeltregelung entwerfen oder aber auf andere Entgeltregelungen von anderen Trägern von Kindertagesstätteneinrichtungen verweisen, wobei eine Beschränkung auf die örtliche Gemeinde nicht bestehe. Daraus folge, dass im Gegensatz zur Rechtslage in J. die Bezugnahme auf die Elternbeitragsordnung der kommunalen Gemeinde nicht dazu führe, eine Antragsbefugnis der Antragsteller zu begründen.
Auch aus der Regelung in § 6 des Betriebsführungsvertrages folge keine Verpflichtung des kirchlichen Trägers, die Gebühren entsprechend der kommunalen Gebührensatzung zu staffeln. Ihm stehe es frei, eine andere Gebührenstaffel vorzusehen. Bei sachlichem Grund könne der freie Träger aufgrund einer Vereinbarung mit der Kommune abweichen. Eine solche Vereinbarung würde immer dann geschlossen, wenn es aus Sicht der Gemeinde als sinnvoll erscheine, andere Gebührenstaffelungen vorzunehmen, z. B. bei dem Betrieb einer Kindertagesstätte mit Inklusion. Unzutreffend sei, wenn der Kindertagesstättenverband in seinem Schriftsatz vom 3. Mai 2018 die Auffassung vertrete, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten in der Gemeinde G. herrschen sollten und in Folge dessen die Regelung für die kommunale Kindertagesstätte in der Gemeinde G. bei der Festsetzung der Elternbeiträge heranzuziehen sei. § 6 des Betriebsführungsvertrages ordne weder an, dass die privatrechtlichen Entgelte entsprechend den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten entsprechen sollten noch sogar müssten. In § 6 werde lediglich der gemeinsame Wille der Vertragsparteien erklärt, dass darauf hingewirkt werden sollte, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten der Gemeinde G. gelte. Es bestehe daher weder eine vertragliche noch gar gesetzliche Verpflichtung der evangelisch-lutherischen Kirchengemeinde, die privatrechtlichen Entgelte der Höhe nach entsprechend den Gebühren für die Kindertagesstätten der Gemeinde G. anzugleichen. Den Aufnahmeantrag stellten die Eltern der zu betreuenden Kinder direkt bei der jeweiligen Kindertagesstätte.
Auch aus Ziffer 8 der Kindergartenordnung der evangelisch-lutherischen St. Petri-Kirchengemeinde G., wonach die Festsetzung des Elternbeitrags dem Sozialamt der Gemeinde G. übertragen sei, folge nichts Anderes. Es handele sich dabei nur um einen Service der Antragsgegnerin für die kirchlichen Träger, der schon seit 1993 geleistet werde und auch dann übernommen würde, wenn der freie Träger die Gebührensatzung nicht anwenden würde. Aufgrund der von der Gemeinde vorgenommenen Einstufung berechneten die Träger den sich daraus ergebenden Beitrag und setzten diesen gegenüber den Eltern fest.
Vor dem Hintergrund, dass den Antragstellern die Antragsbefugnis fehle, werde zunächst davon abgesehen, zu den materiell-rechtlichen Einwänden der Antragsteller Stellung zu nehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags der Antragsteller durch Zwischenurteil gemäß § 109 VwGO, weil es aus der Sicht des Senats aus prozessökonomischen Gründen gerechtfertigt ist, die zwischen den Beteiligten umstrittene Zulässigkeit des Antrags, insbesondere die Antragsbefugnis der Antragsteller, vorab einer Klärung zuzuführen (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 21.1.2015 – 4 B 42.14 – juris Rn. 5).
Der Normenkontrollantrag gegen § 6 KitaGebS der Antragsgegnerin in der am 27. April 2015 beschlossenen und am 1. August 2015 in Kraft getretenen Fassung der 1. Änderungssatzung ist zulässig, insbesondere fehlt den Antragstellern nicht die Antragsbefugnis.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, den Antrag stellen. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragsteller offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Beschluss vom 29.12.2011 – 3 BN 1.11 – juris Rn. 3). Die behauptete Rechtsverletzung muss aber auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen (vgl. VGH BW, Urteil vom 14.9.2017 – 2 S 2439/16 – juris Rn. 73). Dabei ist eine Rechtsverletzung nicht nur dann möglich, wenn die Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in eine Rechtsstellung eingreift. Maßgeblich ist, ob sich die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lässt. Wenn die Entwicklung von der angegriffenen Norm zu der geltend gemachten Betroffenheit eine konkrete Wahrscheinlichkeit für sich hat, ist die Antragsbefugnis zu bejahen (BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 – 1 CN 1.98 – juris Rn. 12). Das ist der Fall, wenn die Belange Dritter in einer von den Interessen der Allgemeinheit abgehobenen Weise in den Schutzbereich der Norm einbezogen sind und daraus auf ein subjektives Recht dieser Personen auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen ist, im Gegensatz zu einer Regelung, die ausschließlich dem Wohl der Allgemeinheit oder dem Schutz anderer dient. Ein mittelbares Betroffensein eines Dritten, das durch die Reaktion des Normadressaten ausgelöst wird, ohne dass die Norm auch dem Schutz des Dritten dient, genügt nicht (BVerwG, Beschluss vom 30.8.2013 – 9 BN 2.13 – juris R. 5; Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 – zur Veröffentlichung vorgesehen; vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom 26.1.2000 – 4 N 952/97 – juris Rn. 9).
Nach diesen Maßgaben ist eine Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben, obwohl sie nicht unmittelbar Normadressaten der angegriffenen Satzungsregelung sind:
Die Antragsteller werden von der Antragsgegnerin nicht zu Gebühren nach der geänderten Fassung des § 6 KitaGebS herangezogen, weil ihre Kinder seit Inkrafttreten der Satzungsregelung keine Kindertagesstätte der Antragsgegnerin besuchen und sie daher auch nicht gemäß § 1 Abs. 1 sowie §§ 7 und 8 KitaGebS gebührenpflichtig sind. Denn Träger der Tageseinrichtung, die ihr Sohn K. L. besucht, ist der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N.. Grundlage dieses – vom Verband selbst als privatrechtlich bezeichneten - Betreuungsverhältnisses ist ein Betreuungsvertrag zwischen dem Verband und den Antragstellern. Dementsprechend besteht kein Benutzungsverhältnis zwischen den Antragstellern und der Antragsgegnerin, aufgrund dessen die Antragsgegnerin unmittelbar gegenüber den Antragstellern Kindertagesstättengebühren auf der Grundlage ihrer Gebührensatzung erheben könnte.
Vorliegend genügt für die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren jedoch auch eine nur mittelbare Betroffenheit der Antragsteller durch die angegriffene Satzungsregelung, denn die Belange der Antragsteller sind in den Schutzbereich dieser Norm einbezogen. Die Satzungsregelung über die Gebührenhöhe in § 6 KitaGebS gilt auch für Kinder, die – wie der Sohn der Antragsteller – in der Kindertagesstätte eines kirchlichen Trägers betreut werden. Denn die satzungsrechtlich festgelegte „Sozialstaffel“ wird bei der Entgelterhebung nicht nur tatsächlich von dem evangelisch-lutherischen Kindertagesstättenverband M. -N. als Träger der vom Sohn der Antragsteller besuchten Kindertagesstätte auf der Grundlage des Betreuungsvertrages angewendet, sondern der Verband ist öffentlich-rechtlich verpflichtet, seine Entgelte an der Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin auszurichten.
Diese öffentlich-rechtliche Verpflichtung ergibt sich hier zwar anders als im bremischen Recht (vgl. § 19 Abs. 5 BremKTG; BremOVG, Urteil vom 22.10.2014 – 2 D 106/13 – juris Rn. 41; Urteil vom 6.6.1997 – 1 N 5/96 – juris Rn. 38) nicht aus gesetzlichen Vorschriften, da das niedersächsische Landesrecht keine vergleichbare gesetzliche Verpflichtung normiert hat (vgl. das Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 –). Sie folgt auch nicht aus dem Satzungsrecht der Antragsgegnerin.
Jedoch können die Eltern von Kindern, die in der Kindertagesstätte eines kirchlichen Trägers betreut werden, nach der Senatsrechtsprechung auch aufgrund eines Betriebsführungsvertrages zwischen dem kirchlichen Träger und der Kindertagesstättengebühren erhebenden Kommune in den Schutzbereich der angegriffenen Satzungsregelung einbezogen sein, wenn durch diesen Vertrag eine Verpflichtung des kirchlichen Trägers begründet wird, bei der Erhebung von Elternbeiträgen die gemeindliche Kindergartengebührensatzung anzuwenden (hierzu im Einzelnen das Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 –). Eine solche öffentlich-rechtliche Bindung des kirchlichen Trägers, mit dem die Antragsteller einen Betreuungsvertrag für ihren Sohn geschlossen haben, an die angegriffene Satzungsregelung in § 6 KitaGebS der Antragsgegnerin ist vorliegend gegeben:
Aus dem (Betriebsführungs-)Vertrag der Antragsgegnerin mit der evangelisch-lutherischen St.- Petri-Kirchengemeinde G. vom 14. November 1995, in den der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. mit Überleitungsvertrag vom 10. Oktober 2012 zum 1. Juni 2012 eingetreten ist und damit die Rechte und Pflichten der Kirchengemeinde übernommen hat, ergibt sich eine rechtliche Bindung des Trägers dieser Kindertagesstätte, die Gebührensatzungsregelung in § 6 KitaGebS der Antragsgegnerin anzuwenden.
In dem, im Überleitungsvertrag ausdrücklich als „Betriebsführungsvertrag“ bezeichneten, Vertrag wird zunächst auf einen zwischen der Kirche und der Antragsgegnerin geschlossenen Erbbaurechtsvertrag aus dem Jahr 1972 für ein Grundstück in G. (Flur 7, Flurstück 7/4) Bezug genommen (§ 1 des Vertrages) und die damit zugleich begründete Verpflichtung der Kirchengemeinde, auf diesem Grundstück einen Kindergarten zu betreiben, der seinen Betrieb 1973 aufgenommen hat (§ 2). Die weiteren Regelungen des Vertrages verhalten sich zu dem zu beschäftigenden Personal (§ 4), den Leistungen der Kirchengemeinde im Zusammenhang mit der Kindergartenarbeit (§§ 5, 8) und denen der Antragsgegnerin (§ 7). Zum Elternbeitrag heißt es in § 6 des Vertrages:
Die vertragliche Regelung in § 6 Satz 2 des Vertrages zwischen der Antragsgegnerin und dem Träger der kirchlichen Kindertagesstätte ist als öffentlich-rechtliche Verpflichtung des kirchlichen Trägers anzusehen, bei der Erhebung von Entgelten für den Besuch seiner Kindertagesstätte die Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin anzuwenden, soweit keine abweichende Vereinbarung getroffen wird. Denn der Betriebsführungsvertrag ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von § 54 VwVfG zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Körperschaften (vgl. das Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 – unter Bezugnahme auf den Beschluss vom 28.12.2010 – 4 LA 51/10 – juris Rn. 5 zu einem Kindertagesstättenvertrag; zur Einordnung des evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverbandes M. -N. als Körperschaft des öffentlichen Rechts gemäß §§ 100 ff. der Kirchengemeindeordnung vgl. § 1 Abs. 1 seiner Satzung vom 17.9.2012, KABl. 2012, S. 294). Grundlage dieses Vertrags ist die gemäß § 13 Nds. AG SGB VIII auf die Antragsgegnerin übertragene Aufgabe, Kinder in Tageseinrichtungen in ihrem Stadtgebiet zu fördern. Der Betriebsführungsvertrag dient demnach der Erledigung öffentlicher Aufgaben.
Zwar unterscheidet sich die Formulierung in § 6 Satz 2 des Vertrages von derjenigen, die dem Betriebsführungsvertrag im Verfahren 9 KN 125/17 (Senatsurteil vom 30.5.2018) zugrunde lag. Dort war geregelt worden, dass der Betriebsträger die Kindergartengebührensatzung in ihrer jeweils gültigen Fassung entsprechend anwenden wird. Anders als in dem genannten Normenkontrollverfahren gilt § 6 KitaGebS auch nicht ausdrücklich für Kinder, die Kindertagesstätten oder Kinderspielkreise in freier Trägerschaft besuchen, die von der Gemeinde bezuschusst werden, da nach § 1 Abs. 1 KitaGebS Gebühren nach Maßgabe dieser Satzung nur für die Betreuung von Kindern in den Kindertagesstätten der Gemeinde G. erhoben werden.
Dennoch ergibt sich auch im vorliegenden Fall aus dem Betriebsführungsvertrag eine öffentlich-rechtliche Bindung des kirchlichen Trägers an die kommunale Gebührensatzung, die mit Wissen und Wollen der Antragsgegnerin vereinbart wurde. Denn der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. kann sich von der Bindung an die Gebührensatzung nicht nach Belieben lösen und Entgelte allein nach seiner freien Entscheidung abweichend von § 6 KitaGebS gestalten. Nach der vertraglichen Regelung ist eine abweichende Entgeltgestaltung und –höhe von einer entsprechenden Vereinbarung mit der Antragsgegnerin abhängig, die hier nicht vorliegt. Auch eine Kündigung des Betriebsführungsvertrages (§ 10) ist offensichtlich bislang nicht erfolgt. Solange weder eine abweichende Vereinbarung mit der Antragsgegnerin getroffen noch eine Kündigung seitens der Vertragsparteien wirksam wurde, ist der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. folglich durch öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Antragsgegnerin verpflichtet, die Gebührensatzung der Antragsgegnerin in der jeweils geltenden Fassung bei der eigenen Entgelterhebung anzuwenden, und ist daran gehindert, mit den Antragstellern von der Satzung abweichende Elternbeiträge zu vereinbaren. Die Antragsteller werden auch tatsächlich nach Maßgabe der Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin zu Entgelten herangezogen. Somit wirkt sich auch die Satzungsänderung des § 6 KitaGebS auf sie aus und sie sind durch die öffentlich-rechtlich ausgestalteten Vorgaben in den Schutzbereich der Kindertagesstättengebührensatzung einbezogen sowie im Normenkontrollverfahren antragsbefugt (vgl. zu einem ähnlichen Fall auch ThürOVG, Urteil vom 19.7.2006 – 3 N 582/02 – juris Rn. 31).
Dem stehen die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände nicht entgegen. Insbesondere kommt es nicht darauf an, ob das Betreuungsverhältnis zwischen dem kirchlichen Träger der Kindertagesstätte und den Antragstellern auf rein privatrechtlicher Grundlage begründet wurde. Denn für die Einbeziehung in den Schutzbereich der angegriffenen Satzungsregelung ist nicht das privatrechtliche Betreuungsverhältnis entscheidend, sondern die rechtliche Verklammerung durch den öffentlich-rechtlichen Betriebsführungsvertrag zwischen der Antragsgegnerin und dem kirchlichen Träger. Diese steht einer privatrechtlichen Vereinbarung des Entgeltes „in Eigenverantwortung der Vertragsparteien“ entgegen. Daran ändert auch die Formulierung im Betreuungsvertrag nichts, wonach der Träger berechtigt sei, den Beitrag entsprechend den allgemeinen Benutzungsregelungen zu ändern. Denn diese Beitragsänderung ist nach dem Betriebsführungsvertrag nicht ohne Vereinbarung mit der Antragsgegnerin bzw. Kündigung des Betriebsführungsvertrages zulässig; beides liegt nicht vor.
Die in § 6 des Betriebsführungsvertrages vorgesehene Formulierung, wonach darauf hingewirkt werden soll, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten der Gemeinde G. gelten, ist auch nicht als bloß unverbindliche Absichtserklärung der Vertragsparteien ohne rechtliche Bindungswirkung zu verstehen. Denn sie ist im Zusammenhang mit dem voranstehenden Satz eher als Begründung dafür auszulegen, warum es einer Vereinbarung bedarf, wenn die monatlichen Elternbeiträge von den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten abweichen sollten.
Überdies wird die geschaffene rechtliche Verklammerung noch dadurch bekräftigt, dass die Antragsgegnerin selbst gegenüber den Eltern der in den Kindertagesstätten der kirchlichen Träger betreuten Kinder – wie den Antragstellern – die Unterlagen zur Ermittlung der Höhe der Elternbeiträge anfordert und für die freien Träger die Einstufung in die Sozialstaffel entsprechend § 6 KitaGebS vornimmt. Nach Ziffer 8 der Kindergartenordnung, die nach Ziffer 10 Bestandteil des Betreuungsvertrages zwischen der Kindertagesstätte und den Antragstellern ist, wurde die Festsetzung des Elternbeitrags dem Sozialamt der Antragsgegnerin (Festsetzungsstelle) übertragen. In der Elternbeitragsmitteilung an die Antragsteller vom 29. Juni 2016 und 23. Juni 2017 wird dementsprechend dazu aufgefordert, sich bei Unklarheiten hinsichtlich der Höhe des Elternbeitrags an die Gemeinde G. (Frau P.) zu wenden. Wie sich aus den Ausführungen des Vertreters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats und dem dort vorgelegten exemplarischen Schreiben der Antragsgegnerin an die Antragsteller vom 30. April 2015 über die Ermittlung der Gebühren für das Kindergartenjahr 2015/2016 ergibt, übernimmt die Antragsgegnerin für die kirchlichen Träger nicht nur die Ermittlung der „Gebühren“ nach Maßgabe ihrer Satzung, sondern sie wendet sich in diesem Zusammenhang sogar direkt an die Eltern und fordert diese dazu auf, einen beigefügten Ermittlungsbogen auszufüllen und aktuelle Einkommensnachweise einzureichen sowie ggfs. ein beigefügtes SEPA-Lastschriftmandat im Rathaus der Gemeinde G. abzugeben. Außerdem hat die Antragsgegnerin die Antragsteller in diesem Schreiben auch ausdrücklich auf die in der Ratssitzung vom 27. April 2015 geänderte Gebührensatzung mit einer weiteren Einkommensstufe 6 hingewiesen. Auch wenn es sich bei diesem „Service“ gegenüber den kirchlichen Trägern lediglich um eine Zuordnung der ermittelten Angaben zu der einschlägigen Einkommensstufe nach § 6 KitaGebS handeln sollte und die Antragsgegnerin selbst nicht die Beitragsbescheide/-rechnungen erstellt, tritt die Antragsgegnerin damit gegenüber den Eltern der in den Kindertagesstätten der kirchlichen Träger betreuten Kinder als diejenige Stelle auf, in deren Verantwortungsbereich die Berechnung und Einziehung der Elternbeiträge nach Maßgabe der Kindertagesstättengebührensatzung liegt, auch wenn die abschließende Ausweisung und Festsetzung des von der Gemeinde ermittelten Elternbeitrags durch den kirchlichen Träger erfolgt.
Vor diesem Hintergrund ist die vorliegende Sachlage auch nicht mit den Fällen einer bloß mittelbaren Rechtsbeeinträchtigung ohne Einbeziehung in den Schutzbereich der angegriffenen Norm vergleichbar, wie sie etwa den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur fehlenden Antragsbefugnis eines Beherbergungsgastes im Normenkontrollverfahren gegen eine Übernachtungssteuersatzung (BVerwG, Beschluss vom 30.8.2013, a. a. O.) oder des Thüringer Oberverwaltungsgerichts zur fehlenden Antragsbefugnis von Mietern im Normenkontrollverfahren gegen eine Wasserbeitrags- und -gebührensatzung (ThürOVG, Beschluss vom 26.1.2000, a. a. O.) zugrunde lagen. Denn in diesen Fällen beruhte die nur mittelbare Normbetroffenheit der Antragsteller allein auf den privatrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen dem unmittelbar betroffenen Normadressaten und dessen Vertragspartner (z.B. steuerpflichtiger Beherbergungsunternehmer und Gast bzw. gebührenpflichtiger Vermieter und Mieter), ohne dass die Anwendung der angegriffenen Satzungsnorm für das privatrechtliche Vertragsverhältnis bindend vorgegeben war.
Es kommt daher vorliegend für die Antragsbefugnis nicht mehr entscheidend darauf an, ob die rechtliche Verklammerung noch durch ein zentrales Verteilungsverfahren der Kindertagesstättenplätze durch die Antragsgegnerin verschärft wird oder ob die Antragsteller die Kindertagesstätte frei wählen konnten (zu diesem Aspekt das Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 –).
Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen sind gegeben und werden von der Antragsgegnerin auch nicht in Frage gestellt. Die Antragsteller haben den Normenkontrollantrag insbesondere fristgemäß nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Satzung im Amtsblatt für den Landkreis N. vom 2. Mai 2015 gestellt.
Einer Kostenentscheidung bedarf es für das Zwischenurteil nicht; sie bleibt dem Endurteil vorbehalten.
Die Revision gegen das Zwischenurteil wird nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, ob Betriebsführungsverträge zwischen einer Kommune und dem kirchlichen Träger einer Kindertagesstätte mit einer Verpflichtung zur Anwendung der kommunalen Kindertagesstättengebührensatzung eine öffentlich-rechtliche Bindung entfalten, vermittels derer die Eltern von Kindern, die in einer kirchlichen Kindertagesstätte betreut werden, im Normenkontrollverfahren gegen die Gebührensatzung gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sind.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20 KiTaG
§ 109 VwGO
§ 54 VwVfG
§ 90 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 und 4 SGB VIII
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 19 Abs. 5 BremKTG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 61 der Kirchengemeindeordnung
§ 100 ff. der Kirchengemeindeordnung
§ 6 KitaGebS vornimmt. Nach Ziffer 8 der Kindergartenordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 N 582/02
1 N 5/96
2 D 106/13
4 B 42.14
3 BN 1.11
2 S 2439/16
1 CN 1.98
9 BN 2.13
9 KN 125/17
4 N 952/97
4 LA 51/10