Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-07-19, Aktenzeichen 1 L 448/13.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2013:0719.1L448.13.NW.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Dem Antragsgegner wird aufgegeben, vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Beförderung der Beigeladenen abzusehen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 9.626,66 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gem. § 123 Abs. 1 VwGO mit dem Ziel, die Beförderung der Beigeladenen in ein Amt der Besoldungsgruppe A 9 vorläufig anzuhalten, ist zulässig und begründet. Der Antragsteller hat einen hierauf gerichteten Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners ist im derzeitigen Erkenntnisstand rechtsfehlerhaft und verletzt den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers. Es ist zumindest möglich, dass der Antragsteller bei Wiederholung der Auswahlentscheidung einen Beförderungsrang erreichen kann (vgl. zu diesem Maßstab z.B. BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2007 – 2 BvR 206/07 –, juris).
Gem. Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz – GG –, § 9 Beamtenstatusgesetz – BeamtStG – muss die Beförderungsentscheidung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung erfolgen. Hierüber geben nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte in erster Linie die aktuellen dienstlichen Beurteilungen der Bewerber verlässlich Auskunft. Bei einem Leistungsgleichstand im Gesamturteil ist der Dienstherr gehalten, die Auswahlentscheidung anhand zusätzlicher Leistungskriterien zu treffen. Dazu hat er zuvörderst den vollständigen Informationsgehalt der dienstlichen Beurteilungen auszuwerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 2 C 19/10 –, Urteil vom 22. November 2012 2 VR 5/12 –, juris; OVG RP, Beschluss vom 18. Juli 2012 – 2 B 10606/12.OVG – und Beschluss vom 5. November 2012 – 2 B 10778/12.OVG –). Die Auswahlentscheidung kann grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Leistung und Befähigung der Bewerber betreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2013 – 2 BvR 2582/12 –, juris).
Bei der Gestaltung des Auswahlverfahrens ist ebenfalls dem Leistungsgrundsatz sowie dem Gebot eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Die Auswahlentscheidung muss bereits im Verwaltungsverfahren ausreichend dokumentiert und begründet werden und sie muss vom Gericht überprüfbar sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. September 2007 – 2 BvR 1855/07 –, juris). Die gerichtliche Kontrolle im Eilverfahren hat erforderlichenfalls unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruchs zu erfolgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 2003 – 2 BvR 3011/03 –, juris). Sie darf nach Prüfungsmaßstab, -umfang und -tiefe nicht hinter dem Hauptsacheverfahren zurückbleiben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 2011 – 2 VR 4.11 –, juris).
Gemessen an diesen Grundsätzen erweist sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners im derzeitigen Erkenntnisstand als rechtsfehlerhaft.
In formeller Hinsicht enthält die Negativmitteilung des Antragsgegners zwar zunächst die notwendige Begründung gegenüber dem Antragsteller, da das Auswahlkonzept anhand des beigefügten Informationsblatts erläutert wird. Dieses Auswahlkonzept leidet aber unter materiellen Rechtsfehlern.
Dabei kann hier offen bleiben, ob durchschlagende Bedenken schon daraus entstehen, dass der Antragsgegner die Dienstposten nicht nach den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 getrennt bewertet und die Bewerber unter Beibehaltung ihrer Dienstposten in das nächst höhere Amt befördert (vgl. zur Problematik der sog. gebündelten Dienstpostenbewertung BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 und BVerfG, Beschluss vom 7. März 2013, jeweils a.a.O.; OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012, ebenfalls a.a.O.). Die Auswahlentscheidung ist nämlich bereits aus anderen Gründen zu beanstanden.
Die Kammer geht für die vorliegende Beförderungskonkurrenz zwischen Bewerbern des Statusamts A 8 um ein Amt der Besoldungsgruppe A 9 davon aus, dass die dienstlichen Beurteilungen nicht schon deshalb von vornherein als Grundlage für die Auswahlentscheidung ausscheiden, weil der Antragsgegner bei den Gesamturteilen nicht hinreichend differenziert hat (vgl. dazu betreffend die Beförderungskonkurrenz nach A 12 im Justizbereich OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012, a.a.O., sowie VG Koblenz, Beschluss vom 19. Juni 2013 – 6 L 506/13.KO –). Bei dieser Betrachtung darf nicht nur auf die Gruppe der Bewerber um das Beförderungsamt abgestellt werden, sondern es sind alle beurteilten Beamten im Statusamt A 8 zu berücksichtigen. Denn ohne die Einbeziehung derjenigen, die nicht die vom Antragsgegner geforderte Wartezeit für eine Beförderung erfüllen, oder die sich von vornherein nicht um ein Beförderungsamt beworben haben, weil ihre dienstliche Beurteilung zu schlecht ausgefallen ist, erfasst die Auswertung automatisch sonst nur die diensterfahreneren und besser beurteilten Beamten, wodurch das Leistungsbild nach oben verschoben wird. Zwar liegen die Gesamturteile aller Beamter im Statusamt A 8 auch hier zu 75 % in der Bewertungsstufe 3.x (übertrifft die Anforderungen). Daraus mag sich ergeben, dass eine durchschnittliche Bewertung bei Anwendung des Beurteilungssystems auf die Justizhauptsekretäre schon im Bereich dieser Bewertungsstufe liegt. Hieraus allein folgt aber nicht die Unverwertbarkeit der dienstlichen Beurteilungen als Erkenntnismittel, wenn der Maßstab gleichmäßig bei allen Beamten angewandt wird. Zudem differenziert der Antragsgegner innerhalb der Bewertungsstufe 3.x in drei Zwischennoten und hat außerdem auch die Bewertungen 4.1 bis 4.3 vergeben. Das beste Gesamturteil 2.3 erreichen schließlich nur 18 % der Beamten. Damit ist die vorliegende Konstellation insgesamt nicht vergleichbar mit der vom OVG Rheinland-Pfalz entschiedenen Beförderungskonkurrenz.
Dass über die Vergabe der Beförderungsstellen im konkreten Fall nicht anhand des Gesamturteils entschieden werden kann, liegt auch daran, dass nur neun Beförderungsstellen zur Verfügung standen für immerhin 64 Bewerber. Davon hat ebenfalls nicht die überwiegende Zahl, sondern weniger als ein Drittel das beste Gesamturteil 2.3 erzielt. Demgegenüber ist es nicht zu fordern, dass schon die neun besten Bewerber sich in ihrer Gesamtnote unterscheiden müssen.
Bedenken gegen die Vergabe der Gesamturteile in den dienstlichen Beurteilungen ergeben sich hier aber unter einem anderen Aspekt: Die Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilungen zeigen schon bei oberflächlicher Betrachtung ein erhebliches Beurteilungsgefälle. So ist aus dem Bewerberfeld der insoweit „beste“ Beamte, der Beigeladene 5), in 43 von insgesamt 48 Einzelmerkmalen mit der besten Bewertungsstufe I (besonders stark ausgeprägt) und 5 mal mit II (stärker ausgeprägt) beurteilt, während die zur Beförderung vorgesehene Beigeladene 8) 0 mal I, 35 mal II und sogar 13 mal nur den normalen Ausprägungsgrad III erreicht hat. Trotzdem haben alle die gleiche Gesamtnote 2.3 (schon im Bereich der Notenstufe „übertrifft erheblich die Anforderungen“) erhalten. Dies ist nach Auffassung der Kammer nicht schlüssig und hieran zeigt sich bereits, dass der Antragsgegner die Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilungen nicht hinreichend zur Leistungsdifferenzierung zwischen den Beamten genutzt hat.
Dieser Mangel setzt sich fort, soweit die Beförderungskonkurrenz aufgrund einer Einzelexegese der dienstlichen Beurteilungen entschieden wurde. Das Mittel der Einzelexegese der dienstlichen Beurteilung ist zwar, wie bereits ausgeführt, besonders geeignet und geboten, wenn die Gesamturteile der Bewerber identisch ausgefallen sind. Der Dienstherr ist aber in dieser Situation grundsätzlich gehalten, das gesamte Informationspotential der dienstlichen Beurteilungen inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in den Einzelbewertungen oder in der Gesamtwürdigung zur Kenntnis zu nehmen. Er darf letztlich – ohne dass dies der vollständigen gerichtlichen Überprüfung unterliegt – auf einzelne Gesichtspunkte abstellen, muss deren besondere Bedeutung aber begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011, a.a.O.). Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner vier Einzelkriterien herausgegriffen, von denen eines (Wertigkeit des Dienstpostens) von vornherein hier ungeeignet ist, da es wiederum nicht zu einer Differenzierung zwischen den Bewerbern führt. Ob es überhaupt ein rechtlich zulässiges Leistungskriterium darstellt, kann deshalb dahinstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 2009 – 2 A 7/06 –, juris).
Von den bewerteten Einzelmerkmalen der dienstlichen Beurteilung hat der Antragsgegner nur die Fachkompetenz und die körperliche sowie psychische Belastbarkeit der Beamten herangezogen. Dass er die übrigen Merkmale in den Blick genommen hat, ist nicht erkennbar. Dadurch verengt er die Auswahlentscheidung auf drei von über 40 vorhandenen Einzelmerkmalen, was vor dem Hintergrund der gebotenen Ausschöpfung des gesamten Erkenntnismaterials der dienstlichen Beurteilungen schon grundsätzlich bedenklich erscheint. Jedenfalls ist aber die Entscheidung des Antragsgegners zugunsten dieser Leistungsmerkmale derzeit nicht ausreichend begründet und es ist auch nicht offensichtlich, dass (nur) den Leistungsmerkmalen Fachkompetenz und Belastbarkeit eine herausgehobene Bedeutung für die Beförderung nach A 9 zukommt. Der Besetzungsvermerk des Antragsgegners im Auswahlverfahren, der die entscheidende schriftliche Dokumentation der Auswahlerwägungen darstellt, enthält keine schlüssige Abwägung dieser Merkmale gegenüber den übrigen Leistungsmerkmalen der dienstlichen Beurteilungen. In der Antragserwiderung im vorliegenden Eilverfahren verweist der Antragsgegner lediglich darauf, dass es sich bei der Fachkompetenz und der Belastbarkeit um leistungsorientierte Einzelmerkmale handelt, die Rückschlüsse und Prognosen zur künftigen Bewährung und weiteren Entwicklung im Beförderungsamt zuließen. Dies dürfte aber vom Grundsatz her auch für alle anderen Leistungsmerkmale der dienstlichen Beurteilung gelten. Aus diesen allgemeinen Ausführungen folgt noch nicht das besondere Gewicht für die anforderungsgerechte Wahrnehmung des Spitzenamtes A 9 im mittleren Dienst.
Dies gilt insbesondere unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Antragsgegner als weiteres Kriterium für seine Auswahlentscheidung die Wahrnehmung zusätzlicher Aufgaben heranzieht. Dieser Aspekt findet beispielsweise in den Einzelmerkmalen 1.4.2 (Einsatz- und Leistungsbereitschaft bei Übernahme notwendiger zusätzlicher Aufgaben) und 2.8 (Bereitschaft zur Übernahme zusätzlicher Aufgaben) Niederschlag, weshalb nicht schlüssig ist, dass diesen Einzelmerkmalen keine Bedeutung beigemessen wurde.
Schließlich hält die Kammer den Rückgriff auf die Zusatzaufgaben der Bewerber zur Entscheidung der Beförderungskonkurrenz für rechtswidrig, und zwar sowohl grundsätzlich als auch in der konkreten Anwendung.
Grundsätzlich bedenklich ist, dass den Zusatzaufgaben als solches, d.h. ohne Blick auf die Auswirkungen bei der Leistungsbeurteilung der Bewerber, ein erhebliches Gewicht beigemessen wird und der weitere Informationsgehalt der dienstlichen Beurteilung dahinter zurücktritt. Die Bewerber können aus der Teilauswertung ihrer dienstlichen Beurteilung maximal zehn Punkte erreichen, für die Zusatzaufgaben werden demgegenüber bis zu fünf Punkten vergeben, was bereits ein Missverhältnis aufzeigt. Die Vergabe der Zusatzpunkte führt beispielsweise dazu, dass die Beigeladene 8) trotz „8 Punkten“ aus der dienstlichen Beurteilung den Antragsteller mit immerhin „8,5 Punkten“ überholt. Der gesamte übrige Bereich der dienstlichen Beurteilung bleibt demgegenüber unberücksichtigt, so dass die dort schon auf den ersten Blick vorhandenen Beurteilungsunterschiede vernachlässigt und allein durch die zusätzlichen Aufgaben überspielt werden. Das Vorgehen des Antragsgegners erscheint auch deshalb rechtlich bedenklich, weil der Aspekt zusätzlicher Aufgaben in der dienstlichen Beurteilung durchaus an mehreren Stellen und im Gesamturteil Berücksichtigung findet. Im Gesamturteil hat er aber gerade nicht zu einer besseren Beurteilung der Betreffenden gegenüber dem Antragsteller geführt und auf der Ebene der Einzelexegese wurden diese Informationen vom Antragsgegner gar nicht ausgewertet.
Statt der gebotenen umfassenden Auswertung der dienstlichen Beurteilungen greift der Antragsgegner dadurch vorschnell auf einzelne Kriterien zurück, deren Leistungsbezug zumindest teilweise zweifelhaft erscheint. So ist für die Kammer nicht ohne weiteres erkennbar, dass die Mitarbeit in einem Qualitätszirkel oder die Tätigkeit als Ideenkoordinator oder Brandschutzbeauftragter Auskunft über die anforderungsgerechte Wahrnehmung des Statusamtes A 9 Aufschluss geben kann.
Nur ergänzend weist die Kammer deshalb darauf hin, dass der Antragsgegner derzeit auch kein schlüssiges Konzept im Hinblick auf die besondere Gewichtung von Zusatzaufgaben dargelegt hat. Schon die Punktevergabe für die Zusatzaufgaben im Einzelnen ist für das Gericht nicht nachvollziehbar, da hierfür keine allgemeinen Maßstäbe im Auswahlvermerk niedergelegt sind. Bei der Auswertung einzelner Leistungsgesichtspunkte ist aber darauf zu achten, dass gleiche Maßstäbe angelegt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012, a.a.O., m.w.N.). Ferner ist die Abgrenzung zwischen den übertragenen dienstlichen Hauptaufgaben der Bewerber und den Zusatzaufgaben derzeit nicht ausreichend nachvollziehbar, insbesondere im Hinblick auf die Leitung einer Serviceeinheit. Diese Dienstaufgabe ist nämlich schon in der Aufgabenbeschreibung der Beurteilungen enthalten und hat (teilweise) auch zu einer Führungsbeurteilung geführt. Andererseits werden die Vertretungstätigkeiten des Antragstellers im Verfahren 1 L 407/13.NW, das Gegenstand der Beratung im vorliegenden Eilverfahren war, ebenfalls in der Aufgabenbeschreibung erwähnt; der Antragsgegner verweist hier aber darauf, dass sie zum regulären Tätigkeitsbereich des Antragstellers und anderer Beamter gehören, so dass sie gerade nicht als Zusatzaufgabe anerkannt werden können.
Des Weiteren erscheint das Konzept des Antragsgegners im Hinblick auf die zeitanteilige Wahrnehmung einer Zusatzfunktion nicht konsequent: Die Beigeladene 4) hatte im Zeitpunkt ihrer dienstlichen Beurteilung die Funktion der Leitung einer Serviceeinheit nur einen Monat ausgeübt, hierfür aber die volle mögliche Punktzahl von zwei Punkten erhalten, während bei der Beigeladenen 10) eine zeitanteilige Berechnung erfolgt ist. Wenn der Antragsgegner im Verfahren 1 L 407/13.NW darauf verweist, dass die Tätigkeit des dortigen Antragstellers im Bereich Internet/Intranet unberücksichtigt bleiben muss, weil sie erst nach dem Beurteilungsstichtag liegt, erscheint es inkonsequent, andererseits zugunsten der Beigeladenen darauf abzustellen, dass sie ihre Tätigkeit als Leiterin der Serviceeinheit immerhin eineinhalb Jahre ausgeübt hat, wenn, wie ausgeführt, nur ein Monat davon in den Beurteilungszeitraum fällt. Vergleichbares gilt im Hinblick auf die Mitwirkung in dem Qualitätszirkel „Alarmplan“, wofür der Antragsgegner dem am 24. August 2011 beurteilten Beigeladenen 1) die volle Punktzahl von zwei Punkten zuerkennt, während er gegenüber dem Antragsteller darauf hinweist, dass der Qualitätszirkel nur bis zum 8. November 2010 bestand und deshalb die hierfür vergebenen Punkte im Nachhinein in Frage stellen will.
Nach alledem muss der Antragsgegner die Auswahlentscheidung zwischen dem Antragsteller und den Beigeladenen wiederholen. Da derzeit nicht absehbar ist, welchen Einzelmerkmalen der dienstlichen Beurteilung er letztlich entscheidendes Gewicht beimessen wird, ist die Beförderungskonkurrenz insgesamt offen. Das genügt, um die Beförderung aller Beigeladener im Eilverfahren anzuhalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012, a.a.O.). Einzelne Beigeladene können hiervon derzeit nicht ausgenommen werden, da die Kammer dem neu durchzuführenden Auswahlverfahren des Antragsgegners im Hinblick auf dessen Beurteilungs- und Bewertungsspielraum nicht vorgreifen kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst, da sie sich nicht durch eigene Anträge am Kostenrisiko beteiligt haben.
Der Wert des Streitgegenstandes wurde gemäß §§ 52 Abs. 5, 53 GKG auf ein Viertel des 13fachen Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 9 im Antragszeitpunkt festgesetzt (Anlage I zum Landesbesoldungsgesetz, GVBl. 2012, S. 344).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 5, 53 GKG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 206/07
2 C 19/10
2 VR 5/12
2 B 10606/12
2 B 10778/12
2 BvR 2582/12
2 BvR 1855/07
2 BvR 3011/03
2 VR 4.11
6 L 506/13
2 A 7/06
1 L 407/13