Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-05-06, Aktenzeichen 4 L 236/23.Z
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2024:0506.4L236.23.Z.00

Tenor:
Orientierungssatz
Das Gebot der gleichrangigen Berücksichtigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden besteht nicht nur gegenüber der (finanziell auskömmlichen) Hälfte der Gemeinden, sondern gegenüber allen Gemeinden. Daran ändert auch die gebotene Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden nichts.(Rn.7)
Verfahrensgang
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 20. September 2023 ergangene Urteil des Verwaltungs-gerichts Magdeburg – 9. Kammer – wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 12.362.070,– € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg, weil die Darlegungen, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), nicht geeignet sind, die Annahme der geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1, 3, 4 und 5 VwGO zu rechtfertigen.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn der Antragsteller im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 –, BVerfGE 110, 77 <83>). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinn liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände darlegt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung (im Ergebnis) unrichtig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 –, juris, Rn. 19). Dies ist hier nicht der Fall.
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Kreisumlage für das Jahr 2021. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Beklagte sei seinen Ermittlungs- und Offenlegungspflichten nicht in vollem Umfang nachgekommen. Die ermittelten Finanzdaten seien unzureichend. Darüber hinaus sei der Beklagte dem Abwägungserfordernis im materiell-rechtlichen Sinne nicht hinreichend nachgekommen. Die für den Abwägungsprozess in der Beschlussvorlage für die Mitglieder des Kreistags des Beklagten niedergelegten und insoweit maßgeblichen Gründe seien ungeeignet, den festgesetzten Umlagesatz zu rechtfertigen. Dies gelte auch für die Darlegung der angespannten Haushaltssituation des Beklagten. Denn nach der Beschlussvorlage erreiche der Beklagte einen ausgeglichenen Haushalt im Jahr 2021, wohingegen dies bei 14 bzw. 17 der kreisangehörigen Gemeinden nicht der Fall sei, ohne dass hierfür tragfähige Gründe dokumentiert worden seien. Jedenfalls 14 der 34 Gemeinden seien danach nicht in der Lage gewesen, einen Haushaltsausgleich zu erzielen.
Mit seinen dagegen gerichteten Einwänden kann der Beklagte nicht durchdringen. Ist das Urteil des Verwaltungsgerichts – wie hier – auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, so sind Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes darzulegen (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124a Rn. 61 m. w. N.). Daran fehlt es.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung selbstständig tragend darauf gestützt, es sei in der Beschlussvorlage keine tragfähige Begründung dafür ersichtlich, dass der Beklagte durch den festgesetzten Umlagesatz von 39,3 v. H. einen Haushaltsausgleich erziele, wohingegen dies bei zumindest 14 von insgesamt 34 kreisangehörigen Gemeinden nicht der Fall sei. Das seien deshalb vorliegend noch immer „etwa die Hälfte“ der Gemeinden im Sinne der Rechtsprechung des OVG Sachsen-Anhalt, weil die Fehlbeträge der 14 Gemeinden bei einer Querschnittbetrachtung in Höhe von ca. 5 % der Aufwendungen bestünden, was die Anwendung der Rechtsprechung auch in diesem Fall rechtfertige (UA S. 17). Dem tritt der Beklagte nicht substantiiert entgegen. Soweit der Beklagte ausführt, der nicht näher definierte Begriff „etwa die Hälfte“ erfordere einen sich der Hälfte und damit 50 % annähernden Wert, was mit Sicherheit bei einem Anteil von 45 % anzunehmen sei, eventuell noch bei 44 % oder 43 %, jedoch nicht mehr bei 41 %, so handelt es sich um eine bloße, nicht näher begründete Behauptung des Beklagten, die den Darlegungsanforderungen (vgl. hierzu etwa Rudisele, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 124a VwGO Rn. 100 ) nicht genügt. Davon abgesehen hat das Verwaltungsgericht die Anwendung der Rechtsprechung des beschließenden Senats auf den vorliegenden Fall damit begründet, dass die Fehlbeträge der 14 Gemeinden bei einer Querschnittbetrachtung ca. 5 % der Aufwendungen betrügen. Der hiergegen gerichtete Einwand des Beklagten, diese Auffassung des Verwaltungsgerichts entbehre jeglicher Grundlage und Begründung und finde weder im Gesetz noch in der Rechtsprechung eine Stütze, beruht auf einer mangelnden Berücksichtigung der Rechtsprechung des beschließenden Senats. Danach gibt die gebotene Querschnittsbetrachtung keine „Mindestzahl“ defizitärer Gemeinden vor, ab welcher der einen ausgeglichenen Haushalt erzielende Landkreis begründen muss, dass der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gleichwohl gewahrt ist. Dies hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab. So kann etwa auch eine geringe Zahl defizitärer Gemeinden mit einem allerdings jeweils sehr hohen Haushaltsdefizit dem Landkreis eine besondere Begründungslast auferlegen, weil sich ihnen gegenüber der Haushaltsausgleich des Landkreises sonst als einseitig und rücksichtlos darstellen kann (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. November 2023 – 4 L 93/22 –, juris, Rn. 76). Mit diesen Grundsätzen und ihrer Übertragbarkeit auf den vorliegenden Fall setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander.
Soweit der Beklagte weiterhin einwendet, das Abgrenzungskriterium „etwa die Hälfte“ sei zu unbestimmt bzw. schwer bestimmbar, weil unklar sei, ab wann die Grenze zur Einhaltung erhöhter Verfahrenspflichten überschritten sei, liegt auch dem eine Verkennung oder zumindest unzureichende Berücksichtigung der Rechtsprechung des beschließenden Senats zugrunde. Danach gebietet der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG besondere Begründungspflichten für den Landkreis unter anderem dann, wenn nicht nur einzelne Gemeinden, sondern ein erheblicher Teil der Gemeinden durch den vorgesehenen Umlagesatz prognostisch ein Haushaltsdefizit erzielt, was der Senat – die Umstände des jeweiligen Einzelfalls zugrunde legend – angenommen hat, wenn „etwa“ der Hälfte bzw. „annähernd“ der Hälfte und „damit einem erheblichen Teil“ der Gemeinden ein negativer Haushaltssaldo zugemutet wird (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 78; Urteil vom 7. November 2023 – 4 L 93/22 –, juris, Rn. 76; Hervorhebung nur hier). Zugleich hat der beschließende Senat – wie ausgeführt – bereits klargestellt, dass die gebotene Querschnittsbetrachtung keine „Mindestzahl“ defizitärer Gemeinden vorgibt, ab welcher der einen ausgeglichenen Haushalt erzielende Landkreis begründen muss, dass der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gleichwohl gewahrt ist. Dies hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Danach kann etwa auch eine geringe Zahl defizitärer Gemeinden mit einem allerdings jeweils sehr hohen Haushaltsdefizit dem Landkreis eine besondere Begründungslast auferlegen, weil sich ihnen gegenüber der Haushaltsausgleich des Landkreises sonst als einseitig und rücksichtlos darstellen kann (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. November 2023 – 4 L 93/22 –, juris, Rn. 76). Nach der insoweit gebotenen Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls scheidet eine starre, rein mathematische Festlegung der Mindestzahl betroffener defizitärer Gemeinden (z. B. 50 %), wie sie der Beklagte offenbar für zutreffend erachtet, von aus.
Auch der Einwand, der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs erfordere besondere Verfahrensanforderungen erst dann, wenn mindestens der Hälfte der Gemeinden der Haushaltsausgleich voraussichtlich nicht gelinge, greift nicht durch. Insoweit setzt sich der Beklagte bereits nicht – wie ausgeführt – mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats auseinander, wonach es auf einen „erheblichen Teil“ der Gemeinden ankommt und es insoweit nicht von maßgeblicher Bedeutung ist, wenn weniger als die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden prognostisch ein Haushaltsdefizit aufweisen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. November 2023 – 4 L 93/22 –, juris, Rn. 76: 15 von 34 Gemeinden defizitär). Der Beklagte verkennt insoweit, dass das Gebot der gleichrangigen Berücksichtigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden nicht nur gegenüber der (finanziell auskömmlichen) Hälfte der Gemeinden besteht, sondern gegenüber allen Gemeinden. Daran ändert auch die gebotene Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. November 2023 – 4 L 93/22 –, juris, Rn. 58) nichts.
Soweit sich der Beklagte gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts wendet, dass die schriftlichen Stellungnahmen der Kommunen zur Anhörung, die Protokolle zur mündlichen Anhörung sowie das Protokoll der Gesprächsrunde mit den Bürgermeistern für die gerichtliche Beurteilung der Abwägung untauglich seien (UA S. 16), bedarf dies im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung. Denn insoweit hat der Beklagte schon nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass sich aus diesen Unterlagen maßgebliche Erwägungen des Beklagten dafür ergeben, weshalb 14 der 34 kreisangehörigen Kommunen ein Haushaltsdefizit bei gleichzeitigem Haushaltsausgleich des Beklagten zumutbar gewesen sei.
Auf das Vorliegen ernstlicher Zweifel im Hinblick auf die weiteren, unabhängig hiervon entscheidungstragenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts kommt es damit nicht an.
2. Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 2 BvR 2575/07 –, juris, Rn. 12; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28. November 2016 – 4 L 46/16 –, juris, Rn. 9). Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt und aufzeigt, aus welchen Gründen der Rechtsauffassung, die der aufgeworfenen Frage zugrunde liegt, zu folgen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 2022 – 1 B 57/22 –, juris, Rn. 13).
Daran gemessen kommt der aufgeworfenen Frage,
welche konkreten Finanzdaten der Gemeinden der Landkreis im Rahmen des Kreisumlageverfahrens zu erheben und seiner Abwägungsentscheidung zugrunde zu legen hat,
keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die aufgeworfene Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil das Verwaltungsgericht selbst für den Fall, dass die vom Beklagten berücksichtigten Finanzdaten ausreichend gewesen sein sollten, die Fehlerhaftigkeit des beschlossenen Umlagesatzes auf die unzureichende Begründung der Abwägungsentscheidung des Beklagten gestützt hat (UA S. 15 ff.). Da der Beklagte diese Rechtsaufassung des Verwaltungsgerichts nicht ernsthaft in Zweifel gezogen hat (siehe oben 1.), kommt es auf die Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage nicht an.
Auch im Hinblick auf die weitere aufgeworfene Rechtsfrage,
ab welchem Prozentsatz an Gemeinden, die voraussichtlich den Haushaltsausgleich nicht erreichen werden, der Landkreis erhöhten Verfahrenspflichten unterliegt, wenn er seinerseits den Haushaltsausgleich erreichen will,
ist die grundsätzliche Bedeutung nicht dargelegt. Die Frage ist nicht entscheidungserheblich. Das Verwaltungsgericht hat für Frage der Berücksichtigung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs keinen prozentualen Anteil von Gemeinden bestimmt, denen ein Haushaltsdefizit bei gleichzeitigem Haushaltsausgleich des Landkreises nicht zuzumuten sei, sondern in Anknüpfung an die Rechtsprechung des beschließenden Senats ausgeführt, das vorliegend 14 defizitäre von insgesamt 34 Gemeinden noch immer „etwa die Hälfte“ der Gemeinden seien, weil die Fehlbeträge der 14 Gemeinden bei einer Querschnittbetrachtung bei ca. 5 % der Aufwendungen lägen. Damit setzt sich das Zulassungsvorbringen bereits nicht substantiiert auseinander (siehe oben 1.). Überdies ist die Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage nicht dargelegt. Die hierfür vom Beklagten angeführte Begründung, das vom beschließenden Senat entwickelte Kriterium des Nichterreichens des Haushaltsausgleichs „etwa der Hälfte“ der Gemeinden zur Begründung erhöhter Verfahrensanforderungen für den umlageerhebenden Landkreis bei eigenem Haushaltsausgleich sei in der Rechtsprechung nicht weiter ausgeformt und konkretisiert worden, beruht – wie ausgeführt (siehe oben 1.) – auf einer unzutreffenden, zumindest aber unzureichenden Rezeption der Senatsrechtsprechung.
3. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO setzt voraus, dass das verwal-tungsgerichtliche Urteil von einer Entscheidung eines dort genannten Gerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Eine Abweichung liegt vor, wenn das Verwaltungsgericht mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der Rechtsprechung der genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Anwendung derselben oder einer inhaltsgleichen Rechtsvorschrift ausdrücklich oder konkludent abrückt. Im Zulassungsantrag muss daher ein abstrakter Rechtssatz des angefochtenen Urteils herausgearbeitet werden und einem Rechtssatz des anderen Gerichts unter Darlegung der Abweichung gegenübergestellt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 2012 – 4 BN 35/12 –, juris, Rn. 7).
Im Zulassungsvorbringen werden bereits keine abstrakten Rechtssätze und eine erhebliche Abweichung zwischen diesen Rechtssätzen herausgearbeitet, sondern es wird pauschal gerügt, das Verwaltungsgericht setze sich mit der Feststellung, dass die erhobenen Finanzdaten nicht ausreichend gewesen seien, in Widerspruch zu zahlreichen Urteilen des beschließenden Senats, in denen die Ermittlung der vorgenannten Daten im Rahmen der Kreisumlageverfahren 2017-2020 für ausreichend befunden worden seien. Dies genügt den Darlegungsanforderungen nicht. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht selbst für den Fall, dass die vom Beklagten berücksichtigten Finanzdaten ausreichend gewesen sein sollten, die Fehlerhaftigkeit des beschlossenen Umlagesatzes auf die unzureichende Begründung der Abwägungsentscheidung des Beklagten gestützt (UA S. 15 ff.). Da der Beklagte diese Rechtsaufassung des Verwaltungsgerichts nicht ernsthaft in Zweifel gezogen hat (siehe oben 1.), kommt es auf die vom Beklagten behauptete Abweichung von der Rechtsprechung des beschließenden Senats im Hinblick auf die relevanten Finanzdaten nicht entscheidungserheblich an.
5. Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) durch Verletzung des Anspruchs des Beklagten auf rechtliches Gehör zuzulassen.
Der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verpflichtet die Gerichte, die Ausführungen und Anträge der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und sich mit ihnen zu befassen. Dagegen gewähren Art. 103 Abs. 1 GG und § 108 Abs. 2 VwGO keinen Schutz gegen gerichtliche Entscheidungen, die den Sachvortrag eines Beteiligten aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts teilweise oder ganz unberücksichtigt lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2022 – 2 B 5.22 –, juris, Rn. 14 m. w. N.).
Der Beklagte macht geltend, er habe schriftsätzlich vorgetragen, dass eine erhöhte Prüfpflicht im Rahmen der Abwägungsentscheidung – wie letztlich vom Verwaltungsgericht angenommen – erst anzunehmen sei, wenn mindestens die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden der Haushaltsausgleich nicht gelinge, während der Beklagte einen ausgeglichenen Haushalt aufstellen könne. Das Verwaltungsgericht habe sich mit dieser Argumentation des Beklagten nicht auseinandergesetzt, sondern stattdessen lediglich auf die Rechtsprechung des beschließenden Senats abgehoben und festgestellt, dass der Beklagte seiner erhöhten Prüfpflicht nicht nachgekommen sei. Damit hat der Beklagte keinen Gehörsverstoß aufgezeigt. Es ist davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht den Vortrag des Beklagten zur Kenntnis genommen hat, weil es sich ausdrücklich mit der Frage der erforderlichen Anzahl defizitärer Gemeinden befasst hat (UA S. 17) und sich insoweit der Rechtsprechung des beschließenden Senats angeschlossen hat, nach der es nicht erforderlich ist, dass mindestens die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden keinen ausgeglichenen Haushalt erzielen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15. März 2023 – 4 L 93/22 –, n. v.; vgl. auch nachfolgend das Senatsurteil 7. November 2023 – 4 L 93/22 –, juris, Rn. 76). Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht die Sach- und Rechtslage anders gewürdigt hat, als es der Beklagte für geboten hält, ist als solcher nicht geeignet, einen Gehörsverstoß zu begründen. Die Verfahrensgarantie des rechtlichen Gehörs gebietet dem Gericht nicht, bei der Würdigung der Sach- und Rechtslage den Ansichten der Beteiligten zu folgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2022 – 2 B 5/22 –, juris, Rn. 15 m. w. N.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 3, 4 und 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
9 A 346/21
1 BvR 461/03
1 BvR 2011/10
4 L 93/22
4 L 98/21
2 BvR 2575/07
4 L 46/16
1 B 57/22
4 BN 35/12
2 B 5.22
2 B 5/22