Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-31, Aktenzeichen 10 D 88/17.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:1031.10D88.17NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan- X. Straße/Südost der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Er war seit 2012 Eigentümer des im Plangebiet gelegenen Grundstücks E. Straße 71 (im Folgenden: Vorhabengrundstück), auf dem bis zum 25. Februar 2010 ein Bau- und Gartenmarkt betrieben wurde. Er führt das Verfahren nach Veräußerung des Grundstücks weiter.
Das Plangebiet lag zuvor im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. Der Rat nahm eine Bauvoranfrage des Antragstellers zur Zulässigkeit einer Änderung der Nutzung des Bau- und Gartenmarktes in eine gewerbliche Zimmervermietung (im Folgenden: Vorhaben) zum Anlass, den Bebauungsplan aufzustellen und eine Veränderungssperre zu beschließen. Die Verpflichtungsklage des Antragstellers auf Erteilung eines seiner Bauvoranfrage entsprechenden baurechtlichen Vorbescheides hatte das Verwaltungsgericht Düsseldorf abgewiesen. Der Senat hat den gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gerichteten Antrag des Antragstellers auf Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 21. August 2015 – 10 A 1555/14 – abgelehnt.
Der Bebauungsplan setzt ganz überwiegend ein nach dem Emissionsverhalten der dort zulässigen Betriebe gegliedertes Industriegebiet nach § 9 BauNVO 1990 und jeweils im Übergang zur benachbarten Wohnbebauung im Nordosten und Südosten des Plangebiets drei Gewerbegebiete fest. In dem Industriegebiet sind unter anderem Einzelhandel, Vergnügungsstätten, Bordelle und bordellartige Betriebe ausgeschlossen.
Zur Begründung der Nutzungsbeschränkung heißt es in der Planbegründung unter anderem: Ein Bordell widerspreche den städtebaulichen Zielen des Rates. Das Plangebiet eigne sich für die Ansiedlung von erheblich belästigenden Betrieben. Es handele sich um die letzte im Stadtgebiet zur Verfügung stehende Reservefläche für die Festsetzung eines Industriegebietes.
Der Rat beschloss in seiner Sitzung am 8. November 2016 den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde im Amtsblatt am 11. November 2016 öffentlich bekannt gemacht. Zur Behebung eines Bekanntmachungsmangels wurde der Satzungsbeschluss am 31. Januar 2018 erneut und mit Rückwirkung zum 11. November 2016 bekannt gemacht.
Am 8. November 2017 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt.
Zu dessen Begründung macht er geltend, der Bebauungsplan stelle eine bloße Verhinderungsplanung dar. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die nach bisherigem Planungsrecht erlaubte und im Rahmen der Gesetze beabsichtigte Nutzung als Bordell auf dem Vorhabengrundstück städtebaulich unerwünscht sein solle. Die mit dem Vorhaben erwarteten Gewinne ließen sich nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht mehr realisieren. Diesen Verlust müsse die Antragsgegnerin ausgleichen, was sie in der Planbegründung verschweige. Auch im Übrigen habe der Rat seine Eigentümerinteressen nicht hinreichend berücksichtigt und ihm verschiedene Möglichkeiten zur Nutzung des Vorhabengrundstücks abgeschnitten. Der Verweis der Antragsgegnerin auf ihr Einzelhandelskonzept sei unbeachtlich, denn es sei nicht zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens gemacht worden. Es sei widersprüchlich, bestehende Gewerbeflächen aus Gründen der Bevorratung in Flächen für Industrie- und produzierende Gewerbebetriebe umzuwidmen. Am Markt habe sich kein Bedarf für die bereits seit langer Zeit vorgehaltenen Industrieflächen abgezeichnet. Es seien im Stadtgebiet zudem große und ungenutzte Gewerbeflächen zum Beispiel im Bereich eines ehemaligen Kasernenstandortes vorhanden, die jedenfalls teilweise als Industriegebiet in Betracht kämen. Auch das große Gebiet zwischen der Bahnstrecke und der E1.-straße, das im Regionalplan als GIB dargestellt sei, werde zu großen Teilen nicht genutzt und sei viel besser für die Ansiedlung von Industriebetrieben geeignet als das Plangebiet. Auch das Vergnügungsstättenkonzept rechtfertige die insoweit einschlägigen Nutzungsausschlüsse nicht. Soweit der Rat seine Anregung, für das Vorhabengrundstück eine Festsetzung zum erweiterten Bestandsschutz nach § 1 Abs. 10 BauNVO zu treffen, nicht aufgenommen habe, habe er den Gleichheitsgrundsatz verletzt. Eine nachvollziehbare Begründung für die Anpassung der Festsetzungen des Bebauungsplans an die aktuelle BauNVO fehle. Das Vorhabengrundstück liege in räumlicher Nähe zum westlichen Siedlungsbereich entlang der B. und der E2. Straße, sodass es für die Ansiedlung emittierender Betriebe nicht geeignet sei.
Die im Plangebiet vorhandene landwirtschaftliche Hofstelle unmittelbar nördlich des Vorhabengrundstücks sei durch die Festsetzungen des Bebauungsplan in ihrer Existenz gefährdet und die sie betreffende Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO daher unverständlich.
Zur Änderung des Flächennutzungsplans enthalte die Planbegründung keine Ausführungen. Die Kosten für den Bau von Straßen zur inneren Erschließung des Plangebiets und die Kosten für die erforderlichen Ausgleichsflächen bewirkten unnötige Aufwendungen zu Lasten der Allgemeinheit. Der Bebauungsplan stelle schließlich Alteigentümer besser als ihn, den Antragsteller. Die Befürchtung des Rates, das Vorhaben führe zu einem Trading-Down-Effekt, sei angesichts der geplanten industriellen Nutzung des Bereichs, die einen solchen Effekt viel eher erwarten lasse, nicht zu begründen.
Der Antragsteller beantragt,
den Bebauungsplan - X. Straße/Südost der Stadt F. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung insgesamt sei gegeben, denn sie setze die Vorgaben der Raumordnung um, passe die Festsetzung des Industriegebiets an die heutige Gesetzeslage an und schaffe die planerische Grundlage für neue Verkehrsflächen. Die einzelnen Festsetzungen des Bebauungsplans beruhten auf den einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen und seien jeweils städtebaulich gerechtfertigt. Die Gliederung des Industriegebiets nach der Abstandsliste des Abstandserlasses stelle den erforderlichen Immissionsschutz für die Umgebung des Plangebiets hinreichend sicher. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben sei ebenso fehlerfrei erfolgt wie der Ausschluss weiterer Nutzungen dessen Rechtfertigung sich aus der jeweiligen Planungssituation ergebe. Auch Abwägungsmängel seien nicht gegeben. Insbesondere sei zu berücksichtigen, dass der Antragsteller das Vorhabengrundstück zu einem Zeitpunkt erworben habe, als dort keine Einzelhandelsnutzung mehr ausgeübt worden sei. Mit der Festsetzung als Industriegebiet verbleibe für das Vorhabengrundstück eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen, sodass es dafür – anders als bei der landwirtschaftlichen Hofstelle – keiner Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO bedurft hätte. Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche, die aus der Überplanung des Vorhabengrundstücks resultieren könnten, bestünden nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Aufstellungsvorgangs sowie der Pläne (Beiakte Hefte 1 bis 6) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
Der Bebauungsplan hat keine beachtlichen formellen oder materiellen Fehler.
Entgegen der Darstellung des Antragstellers ist der Flächennutzungsplan parallel zur Aufstellung des Bebauungsplans entsprechend der darin getroffenen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung geändert worden.
Der Bebauungsplan ist nach seiner Grundkonzeption im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt.
Ihm liegt – wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 21. August 2015 – 10 A 1555/14 – ausgeführt hat, eine von städtebaulich legitimen Zielen getragene positive Planungskonzeption zugrunde. Insbesondere erschöpft sich die Planung nicht in der Verhinderung des Vorhabens. Eine Planung stellt nicht schon dann eine unzulässige Negativplanung dar, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Ausschlüsse von Nutzungen – etwa nach § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO oder nach § 9 Abs. 2a BauGB – sind zulässige bauplanerische Gestaltungsmöglichkeiten. Sie sind nur dann unzulässig, wenn sie nicht dem wahren planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur das vorgeschobene Mittel zur Durchkreuzung eines Bauwunsches sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 – 4 NB 8.90 –, juris, Rn. 14 ff.; OVG NRW, Urteil vom 22. November 2010 – 7 D 1/09.NE –, BauR 2011, 789.
Davon kann hier keine Rede sein. Der Rat will zwar erkennbar die mit dem Vorhaben beabsichtigte Nutzung im Plangebiet verhindern, zugleich aber auch eine Ansiedlung sonstiger Vergnügungsstätten, Bordelle und bordellartiger Betriebe, die nicht notwendig in einem Industriegebiet angesiedelt werden müssen, generell unterbinden. Dies ist kein vorgeschobenes Ziel, sondern das tatsächliche planerische Anliegen des Rates. Dass eine Planung in Reaktion auf ein konkretes, nach den Vorstellungen der Gemeinde unerwünschtes Vorhaben erfolgt, gibt für die Annahme einer bloßen Negativ- oder Verhinderungsplanung nichts her. Es ist ihr nicht verwehrt, auf einen Bauantrag oder eine Bauvoranfrage für ein Grundstück, dessen geplante Nutzung mit ihren städtebaulichen Vorstellungen nicht übereinstimmt, mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der einer solchen Nutzung die materielle Rechtsgrundlage entzieht.
Der Bebauungsplan dient auch nicht, wie der Antragsteller vorträgt, der bloßen Festschreibung der bestehenden bauplanungsrechtlichen Situation. Vielmehr hat der Rat die Festsetzungen des Bebauungsplans an die aktuelle Fassung der Baunutzungsverordnung angepasst, um bei der Umsetzung dieser Festsetzungen die Anwendung des § 11 BauNVO in Bezug auf großflächige Einzelhandelsbetriebe zu ermöglichen, hat das Plangebiet nach dem Störpotenzial der dort zulässigen Nutzungen gegliedert, das städtische Einzelhandelskonzept umgesetzt und Festsetzungen zur Erschließung des Plangebiets getroffen.
Für die städtebauliche Erforderlichkeit eines Bebauungsplans ist es grundsätzlich unerheblich, ob – wie der Antragsteller vorträgt – auch in anderen Teilen des Stadtgebietes ein vergleichbares Baugebiet festgesetzt werden könnte und ob sich in dem bisher als Industriegebiet festgesetzten Teil des Plangebiets schon Industriebetriebe angesiedelt haben.
Im Übrigen steht einer Gemeinde grundsätzlich die Möglichkeit offen, Bordelle oder ähnliche Nutzungen in einem Gewerbegebiet oder in einem Industriegebiet etwa in Anwendung des § 1 Abs. 9 BauNVO auszuschließen. Die besonderen städtebaulichen Gründe im Sinne dieser Bestimmung müssen nicht von größerem oder im Verhältnis zu § 1 Abs. 5 BauNVO zusätzlichem Gewicht sein. Vielmehr ist mit besonderen städtebaulichen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO gemeint, dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch feineren Ausdifferenzierungen der zulässigen Nutzung geben muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 – 4 C 16.07 –, juris, Rn. 13.
Der Ausschluss von bestimmten in Gewerbe- und Industriegebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungen in der textlichen Festsetzung Nr. 2 sowie die Gliederung der Gewerbe- und Industriegebiete in der textlichen Festsetzung Nr. 1 in Verbindung mit den zeichnerischen Darstellungen in der Planurkunde lassen sich auf § 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO stützen. Der zuletzt genannte Absatz 9 ermöglicht insbesondere die Anknüpfung an durch typisches Emissionsverhalten gekennzeichnete Unterarten von Gewerbebetrieben, wie sie in den Abstandsklassen in der Abstandsliste zum Abstandserlass aufgeführt sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2019 – 10 D 8/17.NE –, juris, Rn. 70.
Die allgemeinen Zweckbestimmungen der Gewerbe- und Industriegebiete, also die Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben beziehungsweise von solchen Gewerbebetrieben, die in anderen Baugebieten nicht zulässig sind, bleiben bei einer solchen Gliederung nach ständiger Rechtsprechung gewahrt.
Die textliche Festsetzung Nr. 3 zugunsten der im Plangebiet gelegenen landwirtschaftlichen Hofstelle beruht auf § 1 Abs. 10 BauNVO und lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Soweit der Antragsteller pauschal meint, diese Festsetzung mache keinen Sinn, weil der zugehörige landwirtschaftliche Betrieb durch die übrigen Festsetzungen in seiner Existenz bedroht sei, ist nicht ersichtlich, weshalb die Ansiedlung von Industrie- und/oder Gewerbebetrieben in der Nachbarschaft der Hofstelle einer Fortführung des landwirtschaftlichen Betriebes mit den dortigen Betriebsgebäuden ausschließen oder jedenfalls unangemessen erschweren würde.
Der Bebauungsplan beruht nicht auf beachtlichen Fehlern bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung.
Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) und stellt inhaltlich Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Es ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 – 10 D 82/13.NE –, juris, Rn. 30.
Hiervon ausgehend hat der Rat das Interesse des Antragstellers fehlerfrei abgewogen. Mit der Antragsbegründung wiederholt der Antragsteller im Wesentlichen seine Einwendungen im Aufstellungsverfahren in Bezug auf die wirtschaftliche Nutzbarkeit der im Plangebiet gelegenen Grundstücke, die vermeintliche Ungleichbehandlung des Vorhabengrundstücks hinsichtlich einer möglichen Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO, anderweitige Flächen im Stadtgebiet, die sich seiner Meinung nach für eine Festsetzung als Industriegebiet eignen, planbedingte Konflikte mit bereits vorhandenen Nutzungen im Plangebiet beziehungsweise in der Umgebung sowie den Flächenverbrauch und die Kosten der Planung. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die dem Antragsteller mit Schreiben vom 17. November 2016 im Einzelnen mitgeteilte zutreffende Abhandlung seiner Einwendungen durch den Rat Bezug genommen werden. Er hat auch im Normenkontrollverfahren keine zusätzlichen Gesichtspunkte vorgetragen, die auf einen Abwägungsfehler hindeuten könnten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats kann eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebietes nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat dieser folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 17.
Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke werden danach durch die Nutzungsausschlüsse nicht unangemessen beeinträchtigt, wenn ihnen – wie hier für das Vorhabengrundstück – eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grundsätzlich kein Abwägungsfehler.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 23.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 BauNVO
§ 11 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 A 1555/14
4 NB 8.90
7 D 1/09
4 C 16.07
10 D 8/17
10 D 82/13
4 BN 1.13
10 A 567/14