Verwaltungsgericht Weimar (Thüringen, )
Urteil vom 2023-02-16, Aktenzeichen 8 K 1446/20 We

Tenor:
1. Der Beklagten wird unter Aufhebung des Bescheids vom 10. Februar 2020 und des Widerspruchsbescheids vom 8. Oktober 2020 verpflichtet, dem Kläger einen Bescheid gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 8 BÄO zu erteilen und in diesem Bescheid festzustellen, dass in den Fächern Chirurgie, bildgebende Verfahren, Strahlenbehandlung, Strahlenschutz, Anästhesiologie, Medizin des Alterns, Palliativmedizin und Schmerzmedizin wesentliche Unterschiede im Sinn des § 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und Satz 4 BÄO bestehen, und den Kläger sodann zum nächstmöglichen Termin zu einer Prüfung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO zu laden.
2. Der Beklagte wird verpflichtet, die Bescheide vom 7. Januar 2019 und vom 13. Mai 2019 zurückzunehmen.
3. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
4. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
5. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
6. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der 1969 in Albanien geborene Kläger begehrt von dem Beklagten die Approbation als Arzt. Er studierte in dem Zeitraum vom September 1987 bis Juli 1998 an der Universität Tirana Humanmedizin. Das Studium schloss er erfolgreich ab und praktizierte als Arzt.
Am 22 Dezember 2016 stellte der Kläger bei dem Beklagten einen Antrag auf Erteilung der Approbation als Arzt. Mit Bescheid vom 24. Mai 2017 erhielt der Kläger eine Erlaubnis gemäß § 10 BÄO für den Zeitraum vom 24. Mai 2017 bis zum 23. Mai 2019 mit dem Zusatz, dass das die Erlaubnis zur Vorbereitung auf eine Kenntnisprüfung diene. Mit Schreiben vom 25. September 2017 beantragte der Kläger die Teilnahme an einer Kenntnisprüfung. Der Beklagte teilte dem Kläger mit E-Mail vom 20. Oktober 2017 hierauf mit, dass er für die Kenntnisprüfung vorgemerkt sei.
Die erste Kenntnisprüfung fand sodann am 13. Dezember 2018 in der I...-Klinik I... statt. Mit bestandskräftigem Bescheid vom 7. Januar 2019 stellte der Beklagte fest, dass der Kläger die Kenntnisprüfung nicht bestanden habe. Eine erneute Kenntnisprüfung fand am 9. April 2019 statt. Mit ebenfalls bestandskräftigem Bescheid vom 13. Mai 2019 stellte der Beklagte erneut das Nichtbestehen fest.
Die Teilnahme am zweiten Wiederholungsversuch der Kenntnisprüfung beantragte der Kläger mit dem Schreiben vom 26. September 2019. Die Kenntnisprüfung fand am 30. Januar 2020 in der I...-Klinik in A... statt. Die Prüfungskommission kam zu dem Ergebnis, dass der Kläger die Prüfung nicht bestanden habe. Mit Bescheid vom 10. Februar 2020 stellte der Beklagte fest, dass die Kenntnisprüfung als nicht bestanden gewertet werde, dass der Kläger mit dem Nichtbestehen der zweiten Wiederholungsprüfung die Kenntnisprüfung insgesamt nicht bestanden habe und dass der Antrag auf Erteilung der Approbation abgelehnt werde. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Prüfungskommission habe beim Kläger keine ausreichenden Kenntnisse in den nach § 37 Abs. 1 S. 1 BÄO zu prüfenden Fächern Innere Medizin und Chirurgie feststellen können. Ein nach § 3 Abs. 3 S. 1 BÄO für die Approbation geforderter gleichwertiger ärztlicher Ausbildungsstand könne nicht festgestellt werden. Unter Verweis auf § 37 Abs. 7 S. 2 ÄApprO sei zudem festzustellen, dass nach dem Nichtbestehen des zweiten Wiederholungsversuchs der Kenntnisprüfung ein Nachweis der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes durch eine Kenntnisprüfung endgültig nicht mehr möglich sei. Der Antrag auf Erteilung der Approbation sei deshalb abzulehnen.
Hiergegen erhob der Kläger am 26. Februar 2020 Widerspruch und machte unter Darlegung im Einzelnen geltend, die Prüfungskommission sei falsch besetzt gewesen, der Prüfungsablauf habe nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprochen und die Niederschrift bzw. der Bescheid enthalte nicht die tragenden Gründe für das Nichtbestehen. Mit Schreiben vom 17. März 2020 wurde der Vorsitzende der Prüfungskommission um Stellungnahme gebeten. Er übermittelte mit Schreiben vom 1. Juli 2020 eine Stellungnahme der Kommission und legte einen Untersuchungsbericht des Klägers vor. Mit Bescheid vom 8. Oktober 2020, dem Bevollmächtigten des Klägers zugestellt am 12. Oktober 202, wurde der Widerspruch zurückgewiesen.
Am 20. Oktober 2020 hat der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Weimar erhoben.
Er trägt vor, dass er trotz Durchführung der Kenntnisprüfung eine noch nicht durchgeführte Gleichwertigkeitsprüfung seines Abschlusses verlangen könne. Jedenfalls hätte der Beklagte vor der Ablegung einer Kenntnisprüfung zwingend die Gleichwertigkeit des Abschlusses des Klägers nach § 3 Abs. 3 S. 1 und 2 BÄO prüfen müssen. Die Kenntnisprüfung am 30. Januar 2020 sei deswegen rechtswidrig erfolgt. Er habe einen Anspruch auf eine erneute Kenntnisprüfung mit zwei Wiederholungsversuchen. Dass die Bescheide über das Nichtbestehen der Kenntnisprüfung vom 7. Januar 2019 und 15. Mai 2019 bereits bestandskräftig seien, stehe dem nicht entgegen, da diese zu widerrufen seien. Hierzu verweist der Kläger auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 12. Mai 2022 (Az.: 4 K 938/20), dessen Inhalt er sich zu eigen macht.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 10. Februar 2020 und des Widerspruchsbescheids vom 8. Oktober 2020 zu verpflichten, ihm den Bescheid gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 8 BÄO zu erteilen und in diesem Bescheid festzustellen, dass in den Fächern Chirurgie, bildgebende Verfahren, die Strahlenschutz, Anästhesiologie, Medizin des Alterns, Palliativmedizin und Schmerzmedizin wesentliche Unterschiede i. S. d. § 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und Satz 4 BÄO bestehen, und den Kläger sodann zum nächstmöglichen Termin zu einer Prüfung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO zu laden,
den Beklagten zu verpflichten, die Bescheide vom 13. Dezember 2018 und vom 13. Mai 2019 zurückzunehmen.,
die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte erwidert, eine Durchführung der Gleichwertigkeitsprüfung sei auf Basis der vom Kläger vorgelegten Unterlagen nicht möglich gewesen, da der Kläger das für die Prüfung erforderliche personalisierte Curriculum nicht eingereicht habe. Darüber hinaus sei keine der durchgeführten Kenntnisprüfungen verfrüht gewesen, da der Kläger bereits in dem in Hessen durchgeführten Verwaltungsverfahren auf Erteilung der Approbation mitgeteilt habe, ihm sei es unmöglich gewesen, ein Curriculum über sein Studium von der Universität Tirana zu bekommen. Diese Äußerung müsse er sich hier zurechnen lassen. Hieraus ergebe sich jedenfalls das Vorliegen des Ausnahmefalles des § 3 Abs. 3 S. 4 BÄO, wonach eine vor der Kenntnisprüfung durchgeführte Gleichwertigkeitsprüfung habe unterbleiben können. Dies gelte für jede der durchgeführten Kenntnisprüfungen. Die Bescheide vom 7. Januar 2019 und vom 13. Mai 2019 über das Nichtbestehen der ersten beiden Kenntnisprüfungen seien bestandskräftig und eine Aufhebung komme nicht mehr in Betracht.
Mit Beschluss vom 30. Juli 2022 hat das Gericht Beweis darüber erhoben, ob die Ausbildung des Klägers als Arzt wesentliche Unterschiede zur Ausbildung als Arzt nach der Bundesärzteordnung aufweist. Bezüglich des Ergebnisses wird auf das Gutachten des Dr. med. H... von der Gutachtenstelle für Gesundheitsberufe (GfG) der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) vom 3. November 2022 verwiesen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsakte der Beklagten, die Verwaltungsakten der Regierung Oberfranken und des Hessischen Landesprüfungs- und Untersuchungsamtes im Gesundheitswesen zu dem Verfahren auf Erteilung der Approbation verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage zulässige Klage ist mit den in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträgen begründet. Soweit diese Anträge nicht den schriftsätzlich angekündigten Anträgen entsprechen, liegt eine gemäß § 91 Abs. 1 VwGO sachdienliche und damit zulässige Klageänderung vor.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Erteilung eines Bescheids über die wesentlichen Unterschiede seines Ausbildungsstandes mit dem tenorierten Inhalt (nachfolgend zu 1.). Der Bescheid vom 10. Februar 2020 über das Nichtbestehen der Kenntnisprüfung vom 30. Januar 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Rechten (nachfolgend zu 2.). Außerdem hat der Kläger einen Anspruch auf Rücknahme der Bescheide vom 7. Januar 2019 und vom 13. Mai 2019 über das Nichtbestehen der Kenntnisprüfungen vom 13. Dezember 2018 und vom 9. April 2019 (nachfolgend zu 3.)
1. Rechtsgrundlage für die Erteilung der Approbation als Arzt ist § 3 Abs. 1 Satz 1 BÄO. Eine – und die im vorliegenden Verfahren allein streitige – Voraussetzung ist das Bestehen der ärztlichen Prüfung im Geltungsbereich dieses Gesetzes nach einem Studium der Medizin an einer wissenschaftlichen Hochschule (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO). Soweit – wie im Fall des Klägers – der Ausbildungsnachweis in einem Staat ausgestellt wurde, der nicht Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz ist (Drittstaat), bedarf es zur Erteilung der Approbation der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes der ärztlichen Ausbildung mit dem Ausbildungsstand der Ausbildung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO (§ 3 Abs. 3 Satz 1 BÄO). Die Feststellung dieser Gleichwertigkeit erfolgt durch das in § 3 Abs. 2 Satz 2 bis 6 BÄO geregelten Verfahren. Denn diese Vorschriften und § 3 Abs. 2 Satz 8 BÄO sind gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 BÄO für die Fälle von Antragstellern aus Drittstaaten entsprechend.
1.1 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichts gelten folgende Grundsätze (vgl. Urteil vom 17.05.2021, 8 K 1594/18 We):
Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BÄO ist der Ausbildungsstand als gleichwertig anzusehen, wenn die Ausbildung – hier des Klägers – keine wesentlichen Unterschiede gegenüber der Ausbildung aufweist, die in der Bundesärzteordnung und in der Rechtsverordnung nach § 4 Abs. 1 BÄO (Approbationsordnung für Ärzte [ÄApprO]) geregelt ist. Wesentliche Unterschiede liegen vor, wenn einerseits die Ausbildung der Antragsteller sich hinsichtlich der beruflichen Tätigkeiten auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von der deutschen Ausbildung unterscheiden, oder andererseits der Beruf des Arztes eine oder mehrere reglementierte Tätigkeiten umfasst, die in dem Staat, der den Ausbildungs-nachweis ausgestellt hat, nicht Bestandteil des Berufs des Arztes sind, und sich die deutsche Ausbildung auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von dem Ausbildungsnachweis der Antragsteller abgedeckt werden (§ 3 Abs. 2 Satz 3 BÄO). Fächer unterscheiden sich wesentlich, bei denen Kenntnis und Fähigkeiten eine wesentliche Voraussetzung für die Ausübung des Berufs sind und bei denen die Ausbildung der Antragsteller gegenüber der deutschen Ausbildung wesentliche Abweichungen hinsichtlich des Inhalts aufweist (§ 3 Abs. 2 Satz 4 BÄO). Wesentliche Unterschiede können ganz oder teilweise durch Kenntnisse und Fähigkeiten ausgeglichen werden, die der Antragsteller im Rahmen seiner ärztlichen Berufspraxis in Voll- oder Teilzeit oder durch lebenslanges Lernen erworben hat, sofern die durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten von einer dafür in dem jeweiligen Staat zuständigen Stelle formell als gültig anerkannt wurden; dabei ist nicht entscheidend, in welchem Staat diese Kenntnisse und Fähigkeiten erworben worden sind (§ 3 Abs. 2 Satz 5 BÄO). Die Überprüfung, ob die ausländische Ausbildung wesentliche Unterschiede gegenüber der Ausbildung nach der BÄO aufweist, erfolgt anhand der vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen (§ 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 6 BÄO). Da es bei der Gleichwertigkeitsfeststellung zu einer inhaltlichen Überprüfung kommt, müssen Unterlagen substantiiert Aufschluss über den Ausbildungsstoff geben.
Ziel der Prüfung ist die Feststellung, ob wesentliche Unterschiede vorliegen. Dies bedeutet, dass eine inhaltliche Deckungsgleichheit der Ausbildungen nicht erforderlich ist (OVG Münster, Urteil vom 05.02.2020, 13 A 1115/17, Juris-Rdnr. 60; Schelling in Spickhoff, Medizinrecht, 4. Auflage 2022, Rdnr. 34 zu § 3 BÄO; Haage, MedR 2015, 655 [656]). Das Bestehen von unwesentlichen Unterschieden ist ohne Bedeutung. Der Begriff des wesentlichen Unterschieds ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollen Überprüfung durch das Gericht unterliegt. Wesentlich in diesem Sinn sind Kenntnisse und Fähigkeiten nicht nur dann, wenn ihr Fehlen ernsthafte Gefahren für die Gesundheit von Patientinnen und Patienten befürchten lässt, weil es sich um Kernfächer der ärztlichen Ausbildung handelt wie etwa Innere Medizin oder Chirurgie (hierzu und zum Folgenden OVG Münster, Urteil vom 05.02.2020, 13 A 1115/17, a.a.O.). Vielmehr liegt eine Wesentlichkeit auch vor, wenn die Kenntnisse und Fähigkeiten für eine adäquate allgemeinmedizinische Versorgung und für das Verständnis von Krankheiten bedeutsam sind. Einen Anhaltspunkt dafür kann der Katalog in § 37 Abs. 1 ÄApprO bieten, der für die Kenntnisprüfung neben den zentralen Fächern Innere Medizin und Chirurgie auch Aspekte der Notfallmedizin, der klinischen Pharmakologie/Pharmakotherapie, der bildgebenden Verfahren und des Strahlenschutzes sowie Rechtsfragen der ärztlichen Berufsausübung einbezieht. Kenntnisse und Fähigkeiten in sämtlichen Fächern und Querschnittsbereichen sind jedenfalls nicht erforderlich.
Maßstab für die Gleichwertigkeit ist der Ausbildungsstand nach einem Studium der Medizin von mindestens sechs Jahren in der Bundesrepublik Deutschland (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO). Der Vergleich dieses Ausbildungsstands mit dem Ausbildungsstand des jeweiligen Antragstellers beschränkt sich nicht auf einen objektiven Vergleich allein der Wertigkeit der Ausbildungsgänge, sondern muss, um § 3 Abs. 2 Satz 2 BÄO Rechnung zu tragen, ergänzend die sonstige erworbene Qualifikation und die Berufserfahrung einbeziehen. Zeitlicher Anknüpfungspunkt ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung und im Fall einer sich anschließenden Verpflichtungsklage der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (VG Berlin, Urteil vom 08.11.2018, 14 K 161.15, Juris-Rdnr. 42). Dies bedeutet, dass in inhaltlicher Hinsicht Bezugspunkt die zu diesem Zeitpunkt in Deutschland zu absolvierende Ausbildung mit den aktuellen Ausbildungsinhalten ist (OVG Münster, Urteil vom 05.02.2020, 13 A 1115/17, Juris-Rdnr. 55; Schelling, a.a.O., Rdnr. 33), während es beim jeweiligen Antragsteller auf die tatsächlich absolvierte Ausbildung ankommt, die zeitlich – unter Umständen auch länger – zurückliegt und bereits deshalb ein anderes Niveau haben kann. Dieser Diskrepanz trägt der Gesetzgeber allerdings Rechnung, indem er beim Vergleich lediglich auf die wesentlichen Unterschiede abstellt und zusätzlich die Berufspraxis und das lebenslange Lernen als weitere Vergleichsfaktoren einbezieht.
Ist die Behörde als Ergebnis der Prüfung der Auffassung, dass eine Gleichwertigkeit besteht, so ist die Approbation zu erteilen.
Kommt die Behörde hingegen zu der Feststellung der Ungleichwertigkeit, so ist hierüber gemäß § 3 Abs. 2 Satz 8 BÄO ein Bescheid zu erteilen. Diese Vorschrift vermittelt einen Anspruch des jeweiligen Antragstellers auf diesen Bescheid. Die Erteilung dieses Bescheids kann nicht abbedungen werden; ein Wahlrecht insoweit kommt weder dem Antragsteller noch der Behörde zu. Dies folgt aus der Funktion des Bescheids, denn sein Inhalt ist Grundlage der zur Erteilung der Approbation zusätzlich notwendigen Kenntnisprüfung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO.
Deshalb hat der Bescheid die in § 38 ÄApprO genannten Angaben zu enthalten. Weitere Angaben oder Regelungen sind in dem Bescheid nicht erforderlich. Insbesondere bedarf es keiner ausdrücklichen Anordnung der Kenntnisprüfung. Der Bescheid vermittelt bereits von Gesetzes wegen den Anspruch auf die Teilnahme an der Kenntnisprüfung nach Maßgabe der entsprechenden Vorschriften, insbesondere des § 37 ÄApprO. Zur Klarstellung kann die Behörde ausdrücklich aussprechen, dass der Betroffene Anspruch auf die Teilnahme an der Kenntnisprüfung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO in Verbindung mit § 37 ÄApprO. Im übrigen hat die zuständige Behörde dem Betroffenen innerhalb der in § 37 Abs. 3 Satz 1 ÄApprO genannten Frist von Amts wegen einen Prüfungstermin anzubieten. Im Fall der Nichtteilnahme gelten gemäß § 37 Abs. 3 Satz 3 ÄApprO die Regelungen zum Rücktritt (§ 18 ÄApprO) und zur Säumnis (§ 19 ÄApprO).
1.2. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ergeben sich im Fall des Klägers wesentliche Unterschiede in den Fachgebieten Chirurgie, bildgebende Verfahren, Strahlenbehandlung, Strahlenschutz, Anästhesiologie, Medizin des Alterns, Palliativmedizin und Schmerzmedizin. Das Gericht stützt sich dabei auf das Gutachten der Gutachtenstelle für Gesundheitsberufe (GfG) der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) vom 3. November 2022 und schließt sich mangels einer eigenen Sachkunde diesen überzeugenden Feststellungen inhaltlich an.
Vorausgeschickt sei, dass das Gericht keine grundsätzlichen Zweifel an der Aussagekraft der vom Kläger vorgelegten Unterlagen hat. In dem Gutachten wird die Aussagekraft der vorgelegten Unterlagen bewertet (vgl. unter „I. Formale Prüfung der Unterlagen“, S. 6 ff.). Soweit der Gutachter bei einzelnen Unterlagen Bedenken hinsichtlich der formalen oder inhaltlichen Richtigkeit hatte, wurden diese bei der gutachterlichen Prüfung nicht verwendet. Grundsätzliche Zweifel an der Absolvierung eines Hochschulstudiums der Humanmedizin an der Medizinischen Fakultät der Universität Tirana hatte der Gutachter nicht.
In dem Gutachten kommt die GfG zu dem Ergebnis, dass bezogen auf die theoretische Ausbildung in den Fächern Chirurgie, bildgebende Verfahren, Strahlenbehandlung, Strahlenschutz, Anästhesiologie, Medizin des Alterns, Palliativmedizin, Psychosomatische Medizin und Psychotherapie sowie Schmerzmedizin Unterschiede festzustellen sind. Aufgrund der ärztlichen Berufserfahrung und des lebenslangen Lernens hat das Gutachten die Unterschiede in dem Fach Psychosomatische Medizin und Psychotherapie als ausgeglichen gesehen. Im Ergebnis stellt das Gutachten fest, dass der Ausbildungsstand sowohl in theoretischen als auch praktischen Anteilen als nicht gleichwertig anzusehen ist und die Unterschiede in den Fächern Chirurgie, bildgebende Verfahren, Strahlenbehandlung, Strahlenschutz, Anästhesiologie, Medizin des Alterns, Palliativmedizin und Schmerzmedizin bestehen.
1.3. Aufgrund der festgestellten wesentlichen Unterschiede hat der Kläger zwar keinen Anspruch auf eine unmittelbare Erteilung der Approbation. Vielmehr hat er vorher die Kenntnisprüfung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO in Verbindung mit § 37 ÄApprO erfolgreich zu absolvieren.
Der Kläger hat indes einen Anspruch auf den Bescheid nach § 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 8 BÄO. Wie oben ausgeführt, ist dieser Bescheid bei Feststellung einer Ungleichwertigkeit zwingend zu erteilen.
Der Beklagte ist verpflichtet, in dem Bescheid die in § 38 ÄApprO genannten Regelungen zu treffen. Es wird – neben der Nennung des Qualifikationsniveaus nach Art. 11 lit. e Richtlinie 2005/36/EG (§ 38 Nr. 1 ÄApprO) – festzustellen sein, dass bei dem Kläger wesentliche Unterschiede in den Fächern Chirurgie, bildgebende Verfahren, Strahlenbehandlung, Strahlenschutz, Anästhesiologie, Medizin des Alterns, Palliativmedizin und Schmerzmedizin vorliegen (§ 38 Nr. 2 ÄApprO) und dass diese Unterschiede auf der unzureichenden Dokumentation der Fachinhalte während der Ausbildung sowie auf den Fehlen einzelner Fachinhalte beruhen (§ 38 Nr. 3 ÄApprO).
2. Eine Kenntnisprüfung kann nicht ohne eine vorherige Gleichwertigkeitsprüfung absolviert werden. Hierzu hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 27. April 2021 (3 EO 769/20, Juris-Rdnr. 25) ausgeführt:
Die gesetzliche Bestimmung des § 3 Abs. 3 BÄO sieht vor der Ablegung einer Kenntnisprüfung nach Satz 3 eine Gleichwertigkeitsprüfung nach Satz 2 dieser Bestimmung obligatorisch vor. Eine Wahlmöglichkeit zwischen diesen beiden Voraussetzungen zur Erlangung der Approbation besteht insoweit nicht; ein Verzicht auf die Gleichwertigkeitsprüfung ist - wie dies auch der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren dargelegt hat - nicht möglich. Erst wenn die Gleichwertigkeitsprüfung wesentliche Unterschiede im Ausbildungsstand des Antragstellers im Vergleich zur in Deutschland vorgesehenen Ausbildung aufweist und diese auch nicht durch besondere individuelle Kenntnisse und Erfahrungen, die gerade bei Drittstaaten praktisch besonders relevant sind, ausgeglichen werden, ist als nächster Schritt zum Ausgleich für die Nicht-Gleichwertigkeit eine vollumfängliche Kenntnisprüfung nach § 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO abzulegen. Da entsprechend § 3 Abs. 2 Satz 1 BÄO die Approbation zu erteilen ist, wenn die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist, hat nach der eindeutigen und zwingenden Regelung, die keinen Ermessensspielraum einräumt - auch in Absatz 2 und 3 nicht - der Gesetzgeber insoweit keine Notwendigkeit mehr gesehen, darüber hinaus noch eine Kenntnisprüfung aufzuerlegen. Ohne Überprüfung der Gleichwertigkeit darf mithin auch keine Kenntnisprüfung abverlangt werden, es sei denn, es handelt sich um einen Fall des § 3 Abs. 3 Satz 4 BÄO.
Fehlt die Gleichwertigkeitsprüfung und der sie im Fall einer Ungleichwertigkeit abschließende Bescheid, leidet die Prüfung unter einem Verfahrensfehler. Ein im Fall des Nichtbestehens erteilter Bescheid hierüber ist rechtswidrig. Deshalb ist der noch nicht bestandskräftige Bescheid vom 10. Februar 2020 über das Nichtbestehen der zweiten Wiederholung der Kenntnisprüfung aufzuheben.
Unerheblich ist, dass der Kläger die erste Kenntnisprüfung selbst beantragt hat. Ein Verzicht auf die Gleichwertigkeitsprüfung ist nicht möglich (st. Rspr. des Gerichts, vgl. Urteil vom 17.05.2021, 8 K 1594/18 We; ebenso VG Chemnitz, Urteil vom 12.05.2022, 4 K 938/20).
Ein Fall des § 3 Abs. 3 Satz 4 BAO liegt nicht vor. Nach dieser Norm sind die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nach Satz 3, also mittels Kenntnisprüfung, auch nachzuweisen, wenn die Prüfung des Antrags nur mit unangemessenem zeitlichen oder sachlichen Aufwand möglich ist, weil die erforderlichen Unterlagen und Nachweise aus Gründen, die nicht in der Person der Antragsteller liegen, von diesen nicht vorgelegt werden können. Dies kann in Fällen in Betracht kommen, in denen Unterlagen aus dem Herkunftsstaat der Ausbildung und Berufstätigkeit erforderlich sind, dieser Staat die Unterlagen aber nicht zur Verfügung stellt, etwa weil es sich beim Antragsteller um einen Flüchtling handelt und diesem nicht zugemutet werden kann, sich die Unterlagen selbst zu beschaffen (vgl. Schelling, a.a.O., Rdnr. 62). Dies ist hier nicht der Fall. Vielmehr war die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen in der Lage, auf Grundlage der vorhandenen Unterlagen die Gleichwertigkeit zu prüfen.
Der Kläger hat nach Erteilung des Bescheids einen Anspruch auf die Ladung zur Kenntnisprüfung (st. Rspr. des Gerichts, vgl. Urteil vom 29.11.2021, 8 K 41/21 We) Der Bescheid vermittelt bereits von Gesetzes wegen den Anspruch auf die Teilnahme an der Kenntnisprüfung nach Maßgabe der entsprechenden Vorschriften, insbesondere des § 37 ÄApprO. Nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheids hat die zuständige Behörde von Amts wegen dem Betroffenen innerhalb der in § 37 Abs. 3 Satz 1 ÄApprO genannten Frist im Weg einer Ladung einen Prüfungstermin anzubieten.
Die Ladung zu dem Prüfungstermin ist gemäß § 37 Abs. 3 Satz 2 ÄApprO zuzustellen. Der Ablauf der Kenntnisprüfung richtet sich nach § 37 Abs. 4 ÄApprO. Im Fall der Nichtteilnahme gelten gemäß § 37 Abs. 3 Satz 3 ÄApprO die Regelungen zum Rücktritt (§ 18 ÄApprO) und zur Säumnis (§ 19 ÄApprO). Über das Nichtbestehen der Kenntnisprüfung ergeht ein Bescheid, der als Verwaltungsakt der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt (vgl. Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, Rdnr. 815).
3. Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass auch die ersten beiden Kenntnisprüfungen vom 13. Dezember 2018 und vom 9. April 2019 unter einem Verfahrensfehler leiden, der zu einer Rechtswidrigkeit der Bescheide vom 7. Januar 2019 und vom 15. Mai 2019 über das Nichtbestehen der Prüfungen führt.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Rücknahme dieser Bescheide gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
Grundsätzlich liegt die Rücknahme im Ermessen der Behörde. Ein Anspruch auf Rücknahme setzt voraus, dass das Ermessen der Behörde angesichts der besonderen Umstände des konkreten Einzelfalles auf Null reduziert ist. Eine derartige Ermessensreduzierung liegt regelmäßig nur dann vor, wenn ein Festhalten an dem rechtswidrigen Verwaltungsakt unerträglich wäre und für den Betroffenen unzumutbare Folgen hätte (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, Rdnr. 79a zu § 48). Ein Festhalten ist insbesondere dann in diesem Sinn unerträglich, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen das Gebot von Treu und Glauben erscheinen lassen (BVerwG, Urteil vom 23.10.2007, 1 C 10/07, Juris-Rdnr. 33). Dies ist bei der Durchführung von Kenntnisprüfungen ohne vorherige Gleichwertigkeitsprüfung der Fall (ebenso VG Chemnitz, a.a.O.).
Bei der Rücknahme eines Bescheids und der damit verbundenen Durchbrechung der Bestandskraft stehen sich das Prinzip der materiellen Gerechtigkeit und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung einerseits und andererseits das Prinzip der Rechtssicherheit gleichwertig gegenüber. Im Licht des Art. 12 GG, der auch in Bezug auf den Kläger über Art. 2 Abs. 1 GG beachtlich ist (Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14 Auflage 2018, Rdnr. 6 zu Art. 12) überwiegt hier das Prinzip der materiellen Gerechtigkeit. § 3 BÄO stellt eine Berufszugangsregelung dar, die nur zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig ist (Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, a.a.O., Rdnr. 55 zu Art. 12). Deshalb begegnet es keinen Bedenken, wegen des öffentlichen Interesses der Patientengesundheit den Zugang zum Arztberuf einzuschränken und erhebliche Anforderungen an die ärztliche Qualifikation zu stellen. Im Fall des Berufszugangs für Personen aus Drittstaaten hat der Gesetzgeber ein komplexes Verfahren geregelt. Der Gesetzgeber hat die Einschränkungen für einen die Approbation begehrenden Antragsteller ersichtlich begrenzen wollen und die Belastung des Betroffenen mit einer zusätzlichen Prüfung von einem Qualifikationsdefizit abhängig gemacht. Ein Betroffenen muss sich dieser Belastung nicht aussetzen, wenn das Qualifikationsdefizit nicht besteht. Deshalb hat er einen Anspruch, vor der Kenntnisprüfung das Verfahren der Gleichwertigkeitsfeststellung zu durchlaufen und nur im Fall der Ungleichwertigkeit die Kenntnisprüfungen absolvieren zu müssen.
Der Bescheid über die Ungleichwertigkeit steht in einer direkten Beziehung zum Inhalt der Kenntnisprüfung (§ 37 Abs. 1 Sätze 2 und 3 ÄApprO). Bei einer Kenntnisprüfung ohne Bescheid ist eine zutreffende Feststellung über die Qualifikation nicht gesichert. Deshalb ist an einem Ergebnis von Kenntnisprüfungen ohne vorherigen Bescheid nicht festzuhalten. Das Prinzip der Rechtssicherheit, das allein für ein solches Festhalten spricht, stellt kein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut im oben genannten Sinn dar.
Nach alldem kann der Beklagte den Kläger nicht auf die Bestandskraft der beiden rechtswidrigen Bescheide verweisen und hat die Bescheide zurückzunehmen. Eines vorherigen Verwaltungsverfahren bedurfte es im vorliegenden Fall nicht, da der Beklagte bereits bekundet hat, die Bescheide nicht zurücknehmen zu wollen. Das Unterlassen dieser Rücknahme ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Das Gericht spricht deshalb gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Verpflichtung des Beklagten aus, die Verwaltungsakte über die Rücknahme zu erlassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 709 ZPO.
Das Gericht erklärt die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig. Die Notwendigkeit ist gegeben, wenn sie aus der Sicht eines verständigen, nicht rechtskundigen Beteiligten im Zeitpunkt der Bestellung für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umstanden nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen (Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, Rdnr. 18 zu § 162). Dies ist hier der Fall.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassen (vgl. auch den mittlerweile vorliegenden Beschluss des OVG Bautzen vom 27.02.2023, 2 A 370/22, BeckRS 2023, 4095 zur Zulassung der Berufung gegen das erwähnte Urteil des VG Chemnitz).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 49.200,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 709 ZPO
§ 10 BÄO
§ 3 BÄO
§ 38 ÄApprO
§ 37 ÄApprO
§ 18 ÄApprO
§ 19 ÄApprO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 8 BÄO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und Satz 4 BÄO
§ 3 Abs. 3 Satz 3 BÄO
§ 37 Abs. 1 S. 1 BÄO
§ 3 Abs. 3 S. 1 BÄO
§ 37 Abs. 7 S. 2 ÄApprO
§ 3 Abs. 3 S. 1 und 2 BÄO
§ 3 Abs. 3 S. 4 BÄO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BÄO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO
§ 3 Abs. 3 Satz 1 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 bis 6 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 8 BÄO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BÄO
§ 4 Abs. 1 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 3 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 4 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 5 BÄO
§ 3 Abs. 6 Satz 1 Nr. 6 BÄO
§ 37 Abs. 1 ÄApprO
§ 37 Abs. 3 Satz 1 ÄApprO
§ 37 Abs. 3 Satz 3 ÄApprO
§ 38 Nr. 1 ÄApprO
§ 38 Nr. 2 ÄApprO
§ 38 Nr. 3 ÄApprO
§ 3 Abs. 3 BÄO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BÄO
§ 3 Abs. 3 Satz 4 BÄO
§ 3 Abs. 3 Satz 4 BAO
§ 37 Abs. 3 Satz 2 ÄApprO
§ 37 Abs. 4 ÄApprO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 938/20
8 K 1594/18
13 A 1115/17
14 K 161.15
3 EO 769/20
8 K 41/21
1 C 10/07
2 A 370/22