Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-03-24, Aktenzeichen 9 B 45/14
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2014:0324.9B45.14.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Antrag des Antragstellers hat Erfolg.
Bei dem angefochtenen Umlagebescheid handelt es sich um eine Anforderung von öffentlichen Abgaben im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Hiergegen haben Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung. Nach § 80 Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 VwGO soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs angeordnet werden, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel bestehen jedoch nicht schon dann, wenn der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen ist; sie liegen erst dann vor, wenn die Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides derart überwiegen, dass ein Erfolg des Rechtsbehelfsführers wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen. Soweit im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens Rechtsfragen zu beurteilen sind, liegen ernstliche Zweifel dann vor, wenn zu der dem streitigen Bescheid von der Behörde zugrunde gelegten Rechtsansicht in der Rechtsprechung weit überwiegend gegenteilige Auffassungen vertreten werden. In Bezug auf die von der Behörde der Entscheidung zugrunde gelegten Tatsachen gilt, dass diese, um ernstliche Zweifel zu begründen, bereits zum jetzigen Zeitpunkt als derart erschüttert angesehen werden müssen, dass sich ihre Bestätigung in einem Hauptsacheverfahren als eher fern liegende Möglichkeit darstellen müssen. Oder anders gewendet: Sofern noch die Möglichkeit besteht, dass ihre Erweislichkeit im Hauptsacheverfahren zu erbringen ist, bestehen ernstliche Zweifel eben gerade nicht (vgl. OVG LSA, B. v. 21.01.2009, 4 M 355/08).
Grundsätzlich sind im Rahmen eines Eilverfahrens lediglich die Einwände zu berücksichtigen, die von dem Rechtsschutzsuchenden selbst vorgebracht werden, es sei denn, dass sich andere Fehler bei summarischer Prüfung aufdrängen. Diese können sich dabei im Einzelfall auch aus Mängeln der zugrunde liegenden Abgabensatzung ergeben, die jedoch im Eilverfahren so eindeutig sein müssen, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung nicht zu erwarten ist (OVG LSA, Beschluss vom 03.02.2000, 1 M 20/00). Die summarische Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Abgabenbescheides hat aus diesen Gründen im Wesentlichen zum Gegenstand, ob der mit einem Rechtsbehelf angefochtene Bescheid auf einer - aus inhaltlicher Sicht - wirksamen Rechtsgrundlage beruht, ob die Umlage dem Grunde nach gerechtfertigt ist, der Antragsteller die Umlage schuldet, ob diese (noch) gefordert werden kann und ob sich die Höhe der geforderten Umlage nach den konkreten Umständen des Einzelfalls in etwa in der Größenordnung bewegt, die auch bei einer näheren und abschließenden Prüfung im Hauptsacheverfahren erwartet werden kann.
1. In Anwendung dieser Maßstäbe begegnet die Rechtmäßigkeit des Bescheides der Antragsgegnerin vom 20.01.2014, mit der sie von ihr an die Unterhaltungsverbände „…“ und „…“ für das Jahr 2012 gezahlte Verbandsbeiträge umlegt, ernstlichen Zweifeln.
a) Die Rechtmäßigkeit der hier streitigen Umlage 2012 ist nach § 56 Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA a. F.) in der ab dem 01.04.2011 geltenden Fassung (GVBl. LSA S. 492) zu beurteilen. Danach kann eine Gemeinde, die Mitglied eines Unterhaltungsverbandes ist, die Verbandsbeiträge für die Grundstücke, die nicht im Eigentum der Gemeinde stehen, vorrangig auf die Eigentümer, Erbbauberechtigten oder ersatzweise auf die Nutzer der im Gemeindegebiet gelegenen, zum Verbandsgebiet gehörenden Grundstücke umlegen, soweit sie sich nicht für eine andere Art der Finanzierung entscheidet. Die Umlagen werden wie Gebühren nach dem Kommunalabgabengesetz erhoben (vgl. § 56 Abs. 2 WG LSA a. F.).
Die Erhebung einer Umlage setzt demnach eine wirksame Satzung voraus, die sowohl mit den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA als auch mit den wasserrechtlichen Vorschriften (hier: § 56 WG LSA a. F.) vereinbar sein muss. Dies ist hier bereits deshalb nicht der Fall, weil den mit der 2. Änderungssatzung zur Umlage der Verbandsbeiträge der Unterhaltungsverbände „...“, „...“ und „...“ (US-2.Änd) festgesetzten Umlagesätzen für das Jahr 2012 keine Rückwirkung beigemessen wurde. Vielmehr trat die US-2.ÄndS ausweislich deren § 2 erst am Tage nach ihrer Bekanntmachung, mithin am 01.06.2013, in. Soll ein Umlagesatz für einen zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Umlagesatzung bereits begonnenen bzw. - wie hier - vergangenen (Umlage-)Zeitraum gelten, so muss der Umlagesatzung jedoch stets Rückwirkung bis zum Beginn des Erhebungszeitraumes beigemessen werden. Dies folgt aus dem Wesen einer Umlage als Jahresschuld (vgl. dazu OVG LSA, B. v. 14.07.2008, 2 L 296/07). Ist eine Schuld rechtlich deshalb als Jahresschuld zu beurteilen, weil damit rechtlich gesehen Leistungen über einen „Zeitraum“ abgegolten werden, so muss die Abgabensatzung dem dadurch gerecht werden, dass sich ihre Geltung über den gesamten Erhebungszeitraum erstreckt (so bereits Urt. v. 21.10.2009, 9 A 136/08 MD, JURIS; vgl. auch Urt. v. 17.09.2003, 9 A 33/03 MD; v. 05.11.2003, 9 A 184/03 MD; v. 25.03.2004, 9 A 140/03 MD zum Benutzungsgebührenrecht). Insoweit gilt für eine rückwirkende Satzung nichts anderes, als für eine Satzung, die vor Beginn des Erhebungszeitraumes in gesetzt wurde. Gilt auch diese naturgemäß während des gesamten Erhebungszeitraumes, so kann für eine rückwirkend in tretende Satzung nichts anderes in Rede stehen. Ist der Zeitpunkt des Entstehens der Schuld (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA) auf den Beginn des Kalenderjahres - wie hier durch § 4 Abs. 1 US - im Sinne einer antizipierten Jahresschuld festgelegt, so ergibt sich die Notwendigkeit der Geltung einer Satzung während des gesamten Erhebungszeitraumes schon daraus, dass jedenfalls zum Zeitpunkt des Entstehens der Schuld der „Satz der Abgabe“ Geltung beanspruchen muss. Denn mit der Umlageschuld wird ein auf einen bestimmten Erhebungszeitraum bezogenes und daher der Höhe nach feststehendes Schuldverhältnis begründet (vgl. Lichtenfeld in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rz. 721a). Zwar verschiebt § 4 Abs. 1 US das Entstehen der Umlageschuld dann auf einen späteren Zeitpunkt, wenn der Beitragsbescheid des Unterhaltungsverbandes erst nach dem 01.01. eines Kalenderjahres ergangen ist, was vorliegend infolge der Bescheide vom 12.01.2012 ( „...“) sowie 16.12.2012 ( „...“) der Fall war. Deshalb könnten zwar Fälle denkbar sein, in denen eine Satzung ohne Rückwirkung zum 01.01. - mithin einer Erstreckung über den gesamten Erhebungszeitraum - noch vor dem Erlass dieser Bescheide in tritt, was jedoch aus der Sicht des Gerichts ebenfalls nicht zureichend wäre (anders wohl Lichtenfels, a. a. O., Rz. 723 [zum Benutzungsgebührenrecht], wobei sich die dort zitierte Entscheidung zu dieser Frage nicht ausdrücklich verhält). Dies kann hier schlussendlich aber offen bleiben, da die Umlagesätze für das Jahr 2012 auch zu diesen Zeitpunkten noch nicht in gesetzt waren.
Gelten die Umlagesätze der US-2.ÄndS nicht für den Erhebungszeitraum 2012, so lässt sich der Bescheid vom 20.01.2014 auch nicht auf die Umlagesätze der US vom 13.10.2011 bzw. der US-1.ÄndS vom 14.06.2012 stützen. Denn die darin geregelten Umlagesätze sind ausdrücklich für die Jahre 2010 und 2011 bestimmt worden.
b) Darüber hinaus weist das Gericht auf das Folgende hin:
Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 20.01.2014 hätten jedoch nicht schon deshalb bestanden, weil die Antragsgegnerin die mit der US-3.ÄndS erfolgte Änderung der Regelung zum Umlageschuldner zwar rückwirkend zum 01.01.2010 vorgenommen, nicht jedoch die gesamte Umlagesatzung neu beschlossen und rückwirkend in gesetzt hat. Zwar hat das OVG LSA mit Beschluss vom 05.12.2013, 2 L 176/12, die Auffassung vertreten, zur Heilung einer unwirksamen Satzungsvorschrift bezüglich eines Umlageschuldners genüge es nicht, allein diese Vorschrift rückwirkend in zu setzen. Daraus folgen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Bescheides aber nicht gleichsam. Denn ob diese vorliegen, hat allein das erkennende Gericht unter Berücksichtigung der Gesamtheit der dazu in der Literatur und Rechtsprechung vertretenen Rechtsansichten zu beurteilen. Ungeachtet dessen, ob ein Verstoß gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit einer Satzung führt, ist damit jedoch noch nicht die Frage beantwortet, in welcher Art und Weise die Heilung auch einer Satzung erfolgen kann., da Gesamt- oder Teilnichtigkeit zunächst allein die Frage nach dem (Nicht-)Fortbestand der übrigen Teile einer Satzung betreffen. In der (übrigen) Rechtsprechung des OVG LSA ist insoweit anerkannt, dass jedenfalls die Heilung einer Satzung, die ihren Nichtigkeitsgrund aus § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA herleitet, dadurch erfolgen kann, dass allein der die Nichtigkeit bewirkende Teil rückwirkend in gesetzt wird (B. v. 21.05.2003, 2 M 189/02; v. 03.05.2004, 1 O 154/03; v. 09.12.2004, 1 L 421/04; Urt. v. 08.04.2008, 4 L 53/06; so auch Driehaus, a. a. O. § 2 Rz. 11a und 164 m. w. N.). Der Hinweis des 2. Senats des OVG LSA auf den Beschluss des 4. Senats vom 18.01.2011, 4 L 24/10, ist auch deshalb nicht zielführend, weil die Nichtigkeit der dortigen Satzung, worauf die Antragsgegnerin zutreffend hinweist, nicht aus § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA, sondern aus der unwirksamen Bestimmung einer Abrechnungseinheit (§ 6 Abs. 6a Absätze 1 und 3 KAG LSA) resultierte. Mag der 4. Senat daraus in berechtigter Weise die rechtliche Schlussfolgerung gezogen haben, dass dies zur Gesamtnichtigkeit einer Satzung mit der Folge führt, eine solche Satzung kann nur in der Weise geheilt werden, dass der gesamten Satzung Rückwirkung beigemessen werden muss, so gilt dies - wie zuvor dargestellt - nicht gleichsam für auf einem Verstoß gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA beruhenden Satzungsmangel.
Im Übrigen vertritt das Gericht auch in Bezug auf die im o. a. Beschluss vom 2. Senat (erneut) problematisierte, jedoch nicht abschließend geklärte Frage, ob eine Umlagesatzung dann noch hinreichend bestimmt ist, wenn sie - wie hier § 3 i. d. F. der US-3.ÄndS - „vorrangig“ den Eigentümer zum Umlageschuldner bestimmt, die Auffassung, dass eine solche Regelung dem aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitenden Bestimmtheitserfordernis genügt. Dieses verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung nimmt ihr jedoch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.12.2005, 10 C 4/04, JURIS). Diese Rechtssätze auf die Bestimmung eines Umlageschuldners nach §§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA, 56 Abs. 1 WG LSA a. F. angewandt bedeutet, dass der Satzungsgeber für den rechtsunterworfenen Bürger hinreichend erkennbar regeln muss, wer die Umlage schuldet (vgl. OVG LSA, B. v. 15.01.2009, 4 L 9/08, JURIS). Diesen Anforderungen wird eine Umlagesatzung gerecht, die „vorrangig“ den Eigentümer und „ersatzweise“ den Nutzer zum Umlageschuldner bestimmt. Dabei ausgehend von § 56 Abs. 1 WG LSA a. F., wonach als Umlageschuldner überhaupt nur der Eigentümer, Erbbauberechtigte und der Nutzer des Grundstücks in Betracht kommen, hat der Satzungsgeber mithin zwischen diesen Personengruppen auszuwählen und eine Regelung zu treffen, wobei er das vom Gesetzgeber bestimmte Verhältnis (vorrangig/ ersatzweise) zu beachten hat. Mit der in § 3 US-3.ÄndS getroffenen Regelung, wonach vorrangig der Eigentümer (Absatz 1) und anstelle dessen der Erbbauberechtigte, sofern ein Erbbaurecht bestellt ist (Absatz 2), die Umlage schulden, handelt es sich einerseits nicht um eine bloße Aufzählung von potentiellen Umlageschuldnern (vgl. dazu OVG LSA, B. v. 13.10.2010, 2 L 242/09 sowie v. 04.07.2011, 2 L 46/10; JURIS). Andererseits ist diese Regelung nicht deshalb zu unbestimmt, weil der Satzungsgeber die „Vorrangigkeit“ des Eigentümers/Erbbauberechtigten gegenüber dem in Absatz 3 der US-3.ÄndS 3 bestimmten Nutzer - wenn der Eigentümer oder Erbbauberechtigte nicht ermittelbar sind - anordnet. Die Verwendung des Begriffs „vorrangig“ ist nämlich allein im Lichte der Regelung des Absatzes 3 zu sehen. Dabei kann dahinstehen, ob diese für sich genommen zu unbestimmt ist (vgl. OVG LSA, a. a. O.); denn jedenfalls führt auch eine zu unbestimmte (Teil-)Regelung nicht zur Unbestimmtheit einer Gesamtregelung (vgl. VG Magdeburg, Urt. v. 02.02.2010, 9 A 106/10 MD, JURIS). Die Aufnahme des Wortes „vorrangig“ dient mithin allein der Bestimmung des - bereits vom Gesetzgeber vorgesehenen - Rangverhältnisses, ohne dass dadurch die hier in Rede stehenden Personengruppen nicht mehr in der Lage wären zu erkennen, wer die Umlage schuldet. Zwar dürfte es bei einer - hinreichend bestimmten - Bestimmung des Nutzers zum Umlageschuldner gar nicht erforderlich sein, die „Vorrangigkeit“ des Eigentümers/ Erbbauberechtigten in der Satzung zu betonen. Betont der Satzungsgeber die Vorrangigkeit gleichwohl, bringt er damit nicht mehr und nicht weniger zum Ausdruck, als dass ungeachtet nachrangig Verpflichteter, der Eigentümer die Umlage schuldet.

Entscheidungsgründe:
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller als Unterlegener (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. 52 Abs. 1 GKG und bemisst sich in Höhe eines Viertels der Umlage.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA, 56 Abs. 1 WG LSA
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. 52 Abs. 1 GKG
§ 56 WG LSA
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 VwGO
§ 56 Abs. 2 WG LSA
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA
§ 56 Abs. 1 WG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 M 355/08
1 M 20/00
2 L 296/07
9 A 136/08
9 A 33/03
9 A 184/03
9 A 140/03
2 L 176/12
2 M 189/02
1 O 154/03
1 L 421/04
4 L 53/06
4 L 24/10
10 C 4/04
4 L 9/08
2 L 242/09
2 L 46/10
9 A 106/10