Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-13, Aktenzeichen 6 A 366/20 HAL

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Widmung setzt nach StrG LSA § 6 Abs. 3 voraus, dass der Träger der Straßenbaulast das dingliche Recht hat, über das der Straße dienende Grundstück zu verfügen, oder dass der Eigentümer oder ein sonst zur Nutzung dinglich Berechtigter der Widmung zugestimmt hat oder der Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag, durch vorzeitige Besitzeinweisung nach StrG LSA § 40 oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat. (Rn.29)
2. Es besteht kein Formerfordernis für die Zustimmung. Sie kann auch konkludent erfolgen. (Rn.34)
3. Die Zustimmung zur Widmung kann ebenso wie die Widmung als solche inhaltlich in der Weise beschränkt werden, dass die Widmung nur bestimmte Benutzerzwecke oder Benutzerkreise zulassen darf. (Rn.39)
Verfahrensgang
Die Widmungsverfügung „Zur Agora“ der Beklagten vom 09. Juni 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. September 2020 wird aufgehoben, soweit diese sich auf das Flurstück A, Flur A, der Gemarkung A bezieht.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Betrages abwenden, der vollstreckt werden soll, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die von der Beklagten verfügte straßenrechtliche Widmung von Teilen des Flurstücks A der Flur A der Gemarkung A, eingetragen im Grundbuch von A, Blatt A.
Hinsichtlich des vorgenannten Flurstücks ist die Klägerin seit dem 11. November 2015 als Auflassungsvormerkungsberechtigte gemäß Bewilligung vom 10. Dezember 2013 im Grundbuch von A eingetragen. Der Eintragung zu Grunde lag ein notarieller Kaufvertrag vom 10. Dezember 2013 zwischen der Entwicklungs-, Betreiber- und Verwertungsgesellschaft A GmbH – EBV mbH – als Verkäuferin und der Klägerin als Käuferin (Urkundenrolle-Nr. 1291/2013 der Notarin Dauer, Bitterfeld-Wolfen), ergänzt durch notariellen Vertrag vom 09. Dezember 2014 (Urkundenrolle-Nr. 1198/2014 der Notarin Dauer, Bitterfeld-Wolfen). Auf Seite 2 des ergänzenden Vertrages heißt es zum Stichwort „Weitergabeverpflichtung“: „Der Käufer erklärt, dass er alle Verpflichtungen der EBV aus den Kaufverträgen mit der LMBV (= Lausitzer- und Mitteldeutscher Bergbau-Verwaltungsgesellschaft mbH) UR-Nr. 1139/2003, 940/2005 und 147/2010 der Notarin Dauer in Bitterfeld – nur bezogen auf die in diesem Kaufvertrag erworbenen Flächen – als eigene Verpflichtung gegenüber der LMBV übernimmt. Er verpflichtet sich, diese Verpflichtungen im Falle eines Weiterverkaufs ebenso in vollem Umfange an seinen Erwerber weiterzugeben“.
Im vorbezeichneten notariellen Kaufvertrag 940/2005 vom 11. November 2005 heißt es zu § 12.5: „Dem Käufer ist bekannt, dass die in der als Anlage 2 zu diesem Vertrag beigefügten Übersichtskarte gekennzeichneten Wirtschaftswege für eine Nutzung als Fuß-, Rad- und/oder Wirtschaftswege vorgesehen sind und öffentlich gewidmet werden sollen. Der Käufer verpflichtet sich, auf Verlangen einer öffentlichen Widmung der in der Anlage 2 dargestellten Wirtschaftswege bei gleichzeitiger Übernahme der Verkehrssicherungspflicht durch die widmende Kommune zuzustimmen und durch Dienstbarkeiten zu sichern. Der Käufer verpflichtet sich darüber hinaus, die auf dem Kaufgegenstand befindlichen Wirtschaftswege auf einen entsprechenden Antrag der Kommunen kostenlos auf die Kommunen zu übertragen“.
In der Präambel des vorbezeichneten notariellen Kaufvertrags 1139/2003 vom 22. Dezember 2003 (Notarin Dauer, Bitterfeld-Wolfen, UR-Nr. 1139/2003) heißt es zu Ziffer 3 der dem Kaufvertrag vorangestellten Präambel:
„Nach dem Regionalen Teilgebietsentwicklungsprogramm für den Planungsraum Goitzsche, beschlossen durch die Landesregierung am 01. Juli 1997, ist der Bereich des Verkaufsobjektes als Vorranggebiet für intensive Erholung ausgewiesen. Teilflächen der Halbinsel Pouch sind als Versorgungsgebiet für Aufforstung ausgewiesen.
Der genehmigte Flächennutzungsplan der Gemeinde Mühlbeck vom 07. April 2000 weist die Fläche im Bereich der geplanten Bootsanlegestelle als Sonderbaufläche für Sport, Freizeit und Erholung aus.
Entsprechend dem im Entwurf – Stand Oktober 2003 – vorliegenden Bebauungsplan der Gemeinde Mühlbeck „Bootsanlegestelle und Wassersportzentrum Mühlbeck“ werden die vom Geltungsbereich des B-Plans erfassten Flächen des Kaufgegenstandes also SO-Fläche mit dem Aufgabenschwerpunkt „Erholungsfunktion“ verzeichnet.
Der Entwurf des Flächennutzungsplanes der Gemeinde Pouch – Stand Mai 2003 – weist die Fläche der Halbinsel Pouch als Sondergebiet aus.
Der Zweckverband „Bergbaufolgelandschaft Goitzsche“ hat einen B-Plan für die Halbinsel Pouch – Entwurf vom November 1999 – beauftragt. Die Halbinsel Pouch soll im Rahmen des B-Planes zum Freizeit- und Erholungsgebiet mit hohem Freiflächenanteil entwickelt werden...“
Mit notariellem Kaufvertrag vom 09. April 2015 (UR-Nr. 307/2015 der Notarin Dauer, Bitterfeld-Wolfen) veräußerte die Klägerin das streitbefangene Flurstück an die A GmbH.
Durch den Beschlussantrag Nr. 5/2019 des Gemeinderates der Beklagten erlangte die Klägerin Anfang des Jahres 2019 Kenntnis von der beabsichtigten Widmung der im Streit stehenden Grundstücksfläche zum öffentlichen Verkehr. Mit Schreiben vom 19. März 2019 widersprach die Klägerin „ausdrücklich der geplanten Widmung... für den öffentlichen Verkehr“ und forderte den Bürgermeister der Beklagten auf, von der Umsetzung eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses abzusehen.
Mit Widmungsverfügung „Zur Agora“ vom 09. Juni 2020, amtlich bekannt gemacht im B-Stadt-Boten Nr. 6/2020, wurden unter anderem Teilflächen des streitbefangenen Flurstücks „als Gemeindestraße für den öffentlichen Verkehr gewidmet“. In der Verfügung heißt es: „Die Anlage, aus der die Lage der gewidmeten Flächen ersichtlich ist, liegt während der üblichen Dienstzeiten bei der (beklagten) Gemeinde...aus. Diese Verfügung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft“.
Hinsichtlich etwaiger Widmungsbeschränkungen wird auf eine ebenfalls abgedruckte „Anlage“ Bezug genommen, in der zwischen einer – das streitbefangene Flurstück nicht betreffenden – Widmungsfläche I und einer das streitbefangene Flurstück umfassenden Widmungsfläche II unterschieden wird. Hinsichtlich der Widmungsfläche I findet sich hier der Eintrag wieder: „Verkehrsfläche: Besondere Zweckbindung Wirtschaftsweg, Rad- und Fußweg“; für die Widmungsfläche II enthält die Anlage zur angefochtenen Widmungsverfügung keinen derartigen Eintrag.
Den gegen die angefochtene Widmungsverfügung eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10. September 2020 als unbegründet zurück.
Die Klägerin hat daraufhin am 01. Oktober 2020 Klage erhoben.
Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, dass sie und ihre Rechtsvorgänger einer entsprechenden Widmung der Grundstücksfläche nicht zugestimmt hätten. Eine derartige Zustimmung sei weder ausdrücklich noch konkludent erfolgt. Zudem weise die angefochtene Widmungsverfügung auch keinerlei inhaltliche Beschränkungen auf bestimmte Benutzungsarten, Benutzerzwecke oder Benutzerkreise auf, obwohl allenfalls ein Einverständnis mit der Nutzung als Fußgänger-, Rad- und Wirtschaftswege erklärt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
die Widmungsverfügung „Zur Agora“ der Beklagten vom 09. Juni 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 10. September 2020 aufzuheben, soweit diese sich auf das Flurstück A der Flur A der Gemarkung A bezieht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert: Durch die Abgabe der Verpflichtungserklärung zu § 12.5 des Kaufvertrages vom 11. November 2005 habe der Berechtigte an dem betreffenden Grundstück eindeutig und unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass er der nunmehr verfügten straßenrechtlichen Widmung zustimme. Konkludent sei die Zustimmung bereits mit dem Abschluss des Kaufvertrags vom 22. Dezember 2003 erklärt worden. Denn Ziffer 3 der Präambel zu diesem Kaufvertrag lege bereits fest, in welcher Weise die nunmehr gewidmete Grundstücksfläche in Zukunft verwendet werden solle.
In einem im gerichtlichen Verfahren zum Aktenzeichen 6 A 58/21 HAL abgeschlossenen Vergleich hat die Stadtentwicklungsgesellschaft Bitterfeld-Wolfen mbH als Rechtsnachfolgerin der noch im Grundbuch als Eigentümerin des Flurstücks A der Flur A der Gemarkung A eingetragenen EBV mbH der Widmung „Zur Agora“ gemäß „der im zugrundeliegenden Verfahren angefochtenen Verfügung der Beklagten vom 06. September (richtig: 09. Juni) 2020“ ausdrücklich zugestimmt.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen und das Vorbringen der Beteiligten im Einzelnen wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge. Sie sind mit ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Die am 1. Oktober 2020 erhobene Anfechtungsklage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil sie als im Grundbuch eingetragene Auflassungsvormerkungsberechtigte geltend machen kann, durch die angefochtene Widmungsverfügung in ihrem Recht auf Eigentumserwerb an einem nicht durch eine straßenrechtliche Widmung belasteten Grundstück verletzt zu sein.
Rechtlich unerheblich ist insoweit, dass die noch im Grundbuch eingetragene Grundstückseigentümerin der Widmung im gerichtlichen Vergleich vom 08. November 2022 (6 A 58/21 HAL) zugestimmt hat. Denn nach § 883 Abs. 2 S. 1 BGB ist eine Verfügung, die nach der Eintragung der Vormerkung über das Grundstück oder das Recht getroffen wird, insoweit unwirksam, als sie den Anspruch vereiteln oder beeinträchtigen würde. Verfügung im Sinne der vorgenannten Vorschrift ist jede Übertragung, Belastung, Inhaltsänderung oder Aufhebung des Grundeigentums oder eines beschränkten Grundstücksrechts (vgl. Lettmaier in: Münchner Kommentar zum BGB, 9. Auflage 2023, § 883 Rd.Nr. 64 m.w.N.), somit auch die Zustimmung zu einer straßenrechtlichen Widmung. Danach entfaltete die Zustimmung der noch im Grundbuch eingetragenen Alteigentümerin aber keine Bindungswirkung gegenüber der Klägerin.
Die Klage ist auch begründet. Die Widmungsverfügung der Beklagten „Zur Agora“ vom 09. Juni 2020 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. September 2020 im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Entgegen der Auffassung der Beklagten fehlt es bereits an den grundlegenden Voraussetzungen für die Vornahme der Widmung.
Eine Widmung setzt nach § 6 Abs. 3 StrG LSA voraus, dass der Träger der Straßenbaulast das dingliche Recht hat, über das der Straße dienende Grundstück zu verfügen, oder dass der Eigentümer oder ein sonst zur Nutzung dinglich Berechtigter der Widmung zugestimmt hat oder der Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag, durch vorzeitige Besitzeinweisung nach § 40 oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat.
Unstreitig gehörte die hier für die Widmung in Anspruch genommene Teilfläche des Flurstücks A der Flur A der Gemarkung A nicht der beklagten Gemeinde. Entgegen deren Auffassung hatte die Klägerin der Widmung aber auch nicht ausdrücklich zugestimmt. Die Zustimmung ist eine auf die Schaffung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Widmung, das heißt auf eine dem öffentlichen Recht angehörende Rechtsgestaltung abzielende, einer Behörde oder einem Träger öffentlicher Aufgaben gegenüber abzugebende, daher selbst dem öffentlichen Recht zuzuordnende Willenserklärung (vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rd. Nr. 146ff. mit weiteren Nachweisen, Herber in: Kodal, Straßenrecht, 8. Auflage 2021, Kap. 7 Rd. Nr. 25).
Entgegen der Auffassung der Beklagten lässt sich eine ausdrückliche Zustimmungserklärung der Klägerin bzw. ihres Rechtsvorgängers nicht etwa in der Regelung zu § 12.5 des notariellen Kaufvertrages vom 11. November 2005 sehen, wobei dahinstehen kann, ob das für die streitbefangene Widmung (teilweise) in Anspruch genommene Flurstück A der Flur A der Gemarkung A überhaupt Gegenstand dieses Kaufvertrages – oder nicht vielmehr schon des Kaufvertrages vom 22. Dezember 2003 – war. Denn hierbei handelte es sich zunächst nur um eine in einem Kaufvertrag unter privatrechtlichen Rechtssubjekten eingegangene Verpflichtung zur späteren Abgabe einer Zustimmungserklärung gegenüber der Behörde. Diese selbst sollte dagegen erst „auf Verlangen“ der widmenden Behörde und mit Blick auf eine konkret beabsichtigte straßenrechtliche Widmung abgegeben werden.
Dass der Beklagten eine solche öffentlich-rechtliche Willenserklärung der Klägerin zugegangen wäre, ist jedoch nicht feststellbar. Ebenso wenig lässt sich ersehen, dass die Beklagte gegenüber der Klägerin überhaupt ihr „Verlangen“ auf Zustimmung zu der streitbefangenen Widmung zum Ausdruck gebracht hätte. In ihrem Schreiben vom 19. März 2019 hat die Klägerin allerdings unabhängig hiervon unmissverständlich erklärt, dass sie der beabsichtigten Widmung „ausdrücklich“ widerspreche, dieser also keinesfalls zustimme.
Auch sonst sind keine Handlungen der Klägerin ersichtlich, die auf ihre Zustimmung zu der im Streit stehenden Widmung schließen lassen könnten.
Allerdings besteht kein Formerfordernis für die Zustimmung. Sie kann auch konkludent erfolgen. An die Annahme einer konkludenten Zustimmung sind im Hinblick auf Art. 14 GG aber strenge Anforderungen zu stellen, weil die Widmung einer Fläche die Befugnisse des Eigentümers erheblich einschränkt. Erforderlich ist daher ein eindeutig als unwiderruflich zu verstehendes Verhalten, durch das der Eigentümer die Nutzung zu öffentlichen Verkehrszwecken gestattet (vgl. Sauthoff aaO mit weiteren Nachweisen; Herber aaO, Rd. Nr. 16. 4 mit weiteren Nachweisen; OVG Saarlouis, Beschluss v. 30. November 1990 - 1 W 156/90- NVwZ-RR 1992, 58 f. mit weiteren Nachweisen). Ein solches eindeutiges Verhalten wird beispielsweise in der Besitzüberlassung der zu widmenden Flächen oder im Abschluss eines Erschließungsvertrages, der ausdrücklichen Erlaubnis zum Bau der Straße oder dem wissentlichen Hinnehmen der Straßenbauarbeiten auf dem Grund und Boden des Berechtigten gesehen (vgl. Sauthoff, aaO, Rd. Nr. 47).
Im zugrundeliegenden Fall fehlt es an solch klaren und eindeutigen Anhaltspunkten für ein Zustimmungsverhalten, wie es aber für die Annahme einer konkludenten Zustimmungserklärung unerlässlich ist. Soweit die Beklagte die Zustimmung jedenfalls aus Ziffer 3 der Präambel des Kaufvertrags 1139/2003 vom 22. Dezember 2003 herleiten will, kann dem schon mangels der nach den vorstehenden Ausführungen erforderlichen Eindeutigkeit für die Annahme einer konkludenten Zustimmung nicht gefolgt werden. Denn straßenrechtliche Widmungen oder jedenfalls Straßen als solche finden in dem gesamten Kaufvertrag und demgemäß auch in der von der Beklagten hervorgehobenen Ziffer 3 der Präambel keinerlei Erwähnung.
Damit fehlt es an der grundlegenden Voraussetzung einer Zustimmungserklärung des Berechtigten zu der streitbefangenen Widmung.
Lediglich ergänzend weist die Kammer auf Folgendes hin:
Selbst wenn das Flurstück A der Flur A der Gemarkung A Gegenstand des notariellen Kaufvertrags vom 11. November 2005 gewesen sein sollte und wenn man § 12.5 dieses Kaufvertrages des Weiteren dahingehend auffassen wollte, dass damit bereits die Zustimmung zu einer straßenrechtlichen Widmung erklärt worden wäre, müsste die nunmehr ergangene, von der Klägerin angefochtene Widmungsverfügung aber als rechtswidrig und rechtsverletzend angesehen werden, weil sie eine inhaltliche Beschränkung der Zustimmung außer Acht ließe.
Die Zustimmung zur Widmung kann ebenso wie die Widmung als solche (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 StrG LSA) inhaltlich in der Weise beschränkt werden, dass die Widmung nur bestimmte Benutzerzwecke oder Benutzerkreise zulassen darf (vgl. Sauthoff, aaO RdNr. 46 mit weiteren Nachweisen; OVG Saarlouis, Beschluss vom 21. August 2007- 1 W 331/07-NVwZ- RR 2008, 76, 77). Im zugrundeliegenden Verfahren müsste zumindest von einer Beschränkung der Zustimmung auf bestimmte Nutzungsarten (Gehen, Radfahren) und Benutzerzwecke (Wirtschaftsverkehr) ausgegangen werden (vgl. Sauthoff, aaO Rd. Nr. 60 mit weiteren Nachweisen); denn die Erklärung zu § 12.5 des vorbezeichneten Kaufvertrages bezieht sich eindeutig nur auf eine derartige Nutzung. In der angefochtenen Widmungsverfügung hätte danach jedenfalls die Beschränkung der Widmung auf die vorgenannten Benutzungsarten und Benutzerkreise festgelegt werden müssen. Dies ist unzweifelhaft nicht geschehen. Vielmehr heißt es in der bekannt gemachten Widmungsverfügung vom 9. Juni 2020 ganz allgemein, dass die von der Widmung erfassten Grundstücke „entsprechend § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA als Gemeindestraße für den öffentlichen Verkehr gewidmet (werden)“. In der Anlage zur Widmungsverfügung ist zwar eine „Widmungsfläche I“ mit der besonderen Zweckbindung Wirtschaftsweg, Rad- und Fußweg ausgewiesen. Hinsichtlich des – streitbefangenen – Flurstücks A Flur A der Gemarkung A, das nach der Anlage zur Widmung zur „Widmungsfläche II“ gehört, fehlt es aber an einer derartigen Beschränkung auf Wirtschafts-, Rad- oder Fußwege.
Die weiteren Alternativen des § 6 Abs. 3 StrG LSA – Erlangen des Besitzes durch Vertrag oder vorzeitige Besitzeinweisung nach § 40 oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren – sind ersichtlich ebenfalls nicht erfüllt.
Der Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 Abs. 2 VwGO
§ 883 Abs. 2 S. 1 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 StrG LSA
§ 6 Abs. 2 Satz 2 StrG LSA
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1992, 58
2 L 71/24
6 A 58/21
1 W 156/90
1 W 331/07