Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-28, Aktenzeichen 4 K 756/21 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2024:1028.4K756.21OVG.00

Tenor:
Die §§ 1 bis 8 und § 9 Abs. 5 Satz 1 der Satzung der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf über die Erhebung einer Kurabgabe vom 15. Februar 2021 werden für unwirksam erklärt. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu einem Drittel und die Antragsgegnerin zu zwei Dritteln.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Kurabgabesatzung.
Die Antragstellerin betreibt in der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf eine Fachklinik für medizinische Rehabilitation und Prävention mit den Schwerpunkten Orthopädie und Innere Medizin. Die Antragsgegnerin ist ein staatlich anerkannter Kurort.
Die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin beschloss am 28. Januar 2021 die Satzung der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf über die Erhebung einer Kurabgabe (nachfolgend: Kurabgabesatzung). Der Beschlussfassung lag ein Bericht der X. GmbH vom 2. Dezember 2020 „über die Fortschreibung der Kalkulation der Kurabgabe in der Gemeinde Heringsdorf für das Jahr 2021“ zugrunde. Die Satzung wurde am 15. Februar 2021 ausgefertigt und am selben Tag auf der Internetseite der Antragsgegnerin bekanntgemacht. Sie ist am 16. Februar 2021 in Kraft getreten.
Zwischen den Beteiligten besteht seit Jahren Streit über die Frage, ob und in welchem Umfang die Patienten der Antragstellerin kurabgabepflichtig sind. Auf Grundlage der Kurabgabesatzung wurde am 19. Juni 2021 ein Geldleistungsbescheid gegen die Antragstellerin erlassen, der noch nicht bestandskräftig geworden ist.
Am 15. Dezember 2021 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt.
Die Antragstellerin hält die Kurabgabesatzung für unwirksam. Der Abgabesatz sei fehlerhaft. Es verstoße gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit, dass die Kurabgabesatzung der Gemeinde bei Übernachtungsgästen den An- und Abreisetag nur als einen Aufenthaltstag anrechne. Dies stelle eine ungerechtfertigte Benachteiligung von Tagesgästen dar. Zudem sei der von der Antragsgegnerin berücksichtigte Eigenanteil von nur 5,75 Prozent für die Einwohner der Gemeinde nicht vorteilsgerecht. Bei der Berechnung sei jeder Einwohner mit 28 Tagessätzen entsprechend einem Jahreskurabgabepflichtigen berücksichtigt worden. Dieser Ansatz sei nicht durch das Satzungsermessen der Gemeinde gedeckt. Jeder Einwohner der Gemeinde habe die Möglichkeit, die Kureinrichtungen ganzjährig zu nutzen. Die vorgenommene zeitliche Einschränkung dieser Nutzungsmöglichkeit sei eine Fiktion, die nicht belegt sei. Zudem führe die Entscheidung der Antragsgegnerin dazu, dass bei steigenden Ausgaben für die Kureinrichtungen der Anteil der Einwohner immer geringer werde. Hinzu komme, dass nur Inhaber eines Zweitwohnsitzes eine Jahreskurkarte erwerben könnten. Wer mehrmals im Jahr im Erhebungsgebiet Urlaub mache und sich insgesamt länger als 28 Tage aufhalte, werde durch diese Regelung benachteiligt. Schließlich dürften die Gemeinden nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13. Juli 2023 – C-344/22 – keine Umsatzsteuer auf die Kurabgabe erheben. Die Umsatzsteuer sei jedoch in die Kalkulation einbezogen worden, was ebenfalls fehlerhaft sei.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die Satzung der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf über die Erhebung einer Kurabgabe vom 15. Februar 2021 mit Ausnahme von § 11 der Satzung unwirksam ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin verteidigt die angegriffene Satzung. Die Bemessung des von der Gemeinde zu tragenden Eigenanteils für den den Einwohnern der Gemeinde durch die Kureinrichtungen gebotenen Vorteil sei sachgerecht erfolgt. Eine Gleichstellung der Einwohner mit den Touristen sei nicht geboten, da die Einwohner typischerweise berufstätig seien und sich zudem nicht ständig im Gemeindegebiet aufhielten. Das Nutzungsverhalten eines Einwohners unterscheide sich völlig von dem eines Kurgastes. Zudem sei die Gruppe der Einwohner in ihrer typischen Inanspruchnahme der Kureinrichtungen selbst untereinander nicht homogen. Die Kalkulation behandele daher die Einwohner der Gemeinde im Ergebnis wie die Inhaber einer Jahreskurkarte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
1. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig und überwiegend begründet. Die Satzung der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf vom 15. Februar 2021 über die Erhebung einer Kurabgabe ist in den §§ 1 bis 8 und 9 Abs. 5 Satz 1 unwirksam.
2. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig.
2.1. Der Antrag ist statthaft. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 13 Halbs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes vom 10. Juni 1992 (GVOBl. M-V 1992, 314) entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.
2.2. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin ist gegeben. Die Antragstellerin kann als juristische Person mit Erfolg geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird. Die Antragsbefugnis fehlt nur, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 CN 1.22 – BVerwGE 177, 181 Rn. 20).
Nach diesen Maßstäben ist die Antragstellerin antragsbefugt. Zwar gehört sie als Betreiber einer medizinischen Einrichtung nicht zum Kreis der kurabgabepflichtigen Personen nach § 2 Kurabgabesatzung. Ihre Antragsbefugnis ergibt sich jedoch aus den in § 9 Kurabgabesatzung geregelten Pflichten als Quartiergeber, insbesondere der Pflicht zur Meldung der beherbergten Personen und zur Einziehung und Abführung der von diesen Personen geschuldeten Kurabgabe sowie aus der in § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V angeordneten Haftung für die rechtzeitige und vollständige Einziehung und Abführung der Kurabgabe. Da die Haftung der Antragstellerin als Quartiergeber akzessorisch in dem Sinne ist, dass die fremde Abgabenschuld, für die gehaftet wird, auch bestehen muss (OVG Greifswald, Urteil vom 30. November 2000 – 1 L 125/00 – juris Rn. 49), beschweren neben § 9 Kurabgabesatzung auch alle Rechtsvorschriften, die die Kurabgabepflicht der beherbergten Personen selbst betreffen, die Antragstellerin mittelbar (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 21. Oktober 2019 – 1 K 278/18 – juris Rn. 23 und vom 1. März 2022 – 3 K 362/20 OVG – juris Rn. 47).
2.3. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist der Antrag gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren ist daher die Gemeinde Ostseebad Heringsdorf. Das Passivrubrum ist von Amts wegen entsprechend berichtigt worden.
2.4. Die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten. Der Antrag ist innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt worden.
3. Der Normenkontrollantrag ist überwiegend begründet.
3.1. Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Kurabgabesatzung bestehen allerdings keine Bedenken. Die Antragstellerin hat insoweit keine Rügen erhoben. Die Satzungsbefugnis der Gemeinde folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 KV M-V, § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Die Organkompetenz der Gemeindevertretung für den Erlass der Satzung ergibt sich aus § 22 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 6 KV M-V. Verfahrensverstöße sind nicht erkennbar. Die Gemeindevertretung war gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 KV M-V beschlussfähig und hat mit einfacher Mehrheit der anwesenden Mitglieder beschlossen, § 31 Abs. 1 Satz 1 KV M-V. Die Satzung ist gemäß §§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KV-DVO im vollen Wortlaut bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachungsregelung in § 12 Abs. 1 Satz 1 bis 3 der Hauptsatzung der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf vom 13. April 2017 entspricht den in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 KV-DVO geregelten gesetzlichen Vorgaben.
3.2. Die Kurabgabesatzung verstößt jedoch in materieller Hinsicht gegen zwingendes höherrangiges Recht, das der Prüfung des Oberverwaltungsgerichts unterliegt. Die Verstöße betreffen zum einen den in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V geregelten Mindestinhalt. Danach muss eine Abgabensatzung den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Entstehung und ihrer Fälligkeit angeben. Darüber hinaus enthält die streitgegenständliche Satzung eine rechtswidrige Haftungsvorschrift zu Lasten der Quartiergeber.
3.3. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Kurabgabesatzung ist § 11 des Kommunalabgabengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. April 2005 (GVOBl. S. 146) und der am 1. Januar 2020 in Kraft getretenen Änderung durch Artikel 4 Nr. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern und zur Änderung weiterer Gesetze vom 9. April 2020 (GVOBl. Nr. 18, S. 180) maßgeblich. In dieser Fassung galt die Vorschrift zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Satzung. Die durch Artikel 2 des Gesetzes zur Einführung von Tourismusorten und Tourismusregionen vom 13. Juli 2021 (GVOBl. Nr. 48, S. 1163) eingetretenen Änderungen dieser Vorschrift sind dagegen erst am 17. Juli 2021 in Kraft getreten und daher hier nicht maßgeblich.
3.4. Die Bestimmungen der Kurabgabesatzung über die Abgabeschuldner und den Abgabegegenstand sind überwiegend mit höherrangigem Recht vereinbar.
Der Kreis der Kurabgabepflichtigen und der Gegenstand der Kurabgabe sind durch § 11 Abs. 2 KAG M-V gesetzlich vorgegeben. Eine kommunale Kurabgabesatzung darf sich nur in diesem landesgesetzlichen Rahmen bewegen und den Kreis der Abgabepflichtigen darüber hinaus weder erweitern noch einschränken (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 15.November 2006 – 1 L 38/05 – juris Rn. 26 und vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 51).
Nach § 11 Abs. 2 KAG M-V wird die Kurabgabe von allen Personen erhoben, die sich im Erhebungsgebiet aufhalten, ohne dort ihren gewöhnlichen Aufenthalt zu haben (ortsfremd) und denen die Möglichkeit zur Benutzung von öffentlichen Einrichtungen oder zur Teilnahme an Veranstaltungen geboten wird. Als ortsfremd gilt auch, wer im Erhebungsgebiet Eigentümer oder Besitzer einer Wohnungseinheit ist, wenn und soweit er sie überwiegend zu Erholungszwecken nutzt. Als ortsfremd gilt nicht, wer im Erhebungsgebiet arbeitet, in einem Ausbildungsverhältnis steht oder einen Kleingarten im Sinne des Bundeskleingartengesetzes bewirtschaftet, der keine Wohnnutzung ermöglicht. Ist die dauernde Nutzung einer Wohnlaube gemäß § 20a Nr. 8 Bundeskleingartengesetz möglich, gilt derjenige als ortsfremd, der sie zu Wohnzwecken nutzt oder Dritten dazu überlässt.
3.4.1. Die Bestimmung des abgabepflichtigen Personenkreises in § 2 Abs. 1 Satz 1 bis 4 Kurabgabesatzung entspricht zwar nach ihrem Wortlaut nicht vollständig dem § 11 Abs. 2 KAG M-V. Die ortsrechtliche Bestimmung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Kurabgabesatzung verzichtet auf die gesetzliche Einschränkung des § 11 Abs. 2 Satz 2 KAG M-V, wonach der Eigentümer oder Besitzer einer Wohnung im Erhebungsgebiet nur dann als ortsfremd gilt, wenn er die Wohnung überwiegend zu Erholungszwecken nutzt, und lässt demgegenüber jede, auch nicht überwiegende Nutzung der Wohnung zu Erholungszwecken ausreichen.
Dies führt jedoch nicht zu einer unzulässigen Erweiterung des Kreises der Abgabepflichtigen über den gesetzlichen Rahmen hinaus. Die Vorschrift des § 11 Abs. 2 Satz 2 KAG regelt keinen eigenen Abgabentatbestand, sondern enthält eine gesetzliche Vermutung für einen Sonderfall der Ortsfremdheit. Das Eigentum oder der Besitz an einer Wohnung im Erhebungsgebiet der Kurabgabe begründet die widerlegliche tatsächliche Vermutung, dass der Eigentümer oder Besitzer die Wohnung auch selbst nutzt und damit an den von der Gemeinde bereitgestellten Kureinrichtungen teilnimmt (vgl. VG Greifswald, Urteil vom 20. Juni 2017 – 3 A 1415/16 HGW – juris Rn. 24 im Anschluss an OVG Greifswald, Urteil vom 15. November 2006 – 1 L 38/05 – juris Rn. 33; Holz, in: Aussprung/Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern, Stand Februar 2023, § 11 Ziffer 2.2.1.3). Der fraglichen Satzungsregelung kommt daher keine vom Gesetz abweichende Regelungswirkung zu, da die gesetzliche Regelung ohnehin abweichend von ihrem Wortlaut zu verstehen ist.
Die Regelungen in § 2 Abs. 1 Satz 4 der Kurabgabesatzung sind rechtlich nicht zu beanstanden. Sie entsprechen inhaltlich § 11 Abs. 2 Satz 3 KAG M-V. Dort ist geregelt, dass nicht als ortsfremd gilt, wer im Erhebungsgebiet arbeitet oder in einem Ausbildungsverhältnis steht. Im Erhebungsgebiet arbeitet, wer im Sinne des Ortsrechts dort in einem Arbeitsverhältnis steht oder sich ganz oder weit überwiegend aus beruflichen Gründen dort aufhält.
3.4.2. Die Vorschriften in § 2 Abs. 1 Satz 5 bis 7 Kurabgabesatzung verstoßen dagegen gegen höherrangiges Recht. In ihnen wird der die Kurabgabe begründende Tatbestand ortsrechtlich näher ausgeformt. Ein kurabgabepflichtiger Aufenthalt liegt danach bei einem besuchsweisen Aufenthalt von Eltern, Kindern, Enkelkindern, Geschwistern, Lebenspartnern und Ehepartnern von Personen, die im Erhebungsgebiet ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, nicht vor, soweit der Aufenthalt ausschließlich als Familienbesuch stattfindet, wobei die tatsächliche Inanspruchnahme von gemeindlichen Kureinrichtungen immer dazu führt, dass die betreffende Person der Kurabgabepflicht unterliegt.
Diese Regelungen sind ersichtlich Folge der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts. Das Oberverwaltungsgericht hat im Urteil vom 21. Oktober 2019 in einem Obiter Dictum darauf hingewiesen, dass bei der Bestimmung dessen, was „Aufhalten“ im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V ist, auf ein finales Element („zu Erholungszwecken“) nicht völlig verzichtet werden kann, auch wenn es sich dabei nicht um den einzigen Aufenthaltszweck handeln muss. Ob sich ein Aufenthalt bei Verwandten noch ausschließlich als Familienbesuch oder auch schon als kurabgabepflichtiger Aufenthalt zu Erholungszwecken darstellt, bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei sind unter anderem Anlass und Dauer des Aufenthalts sowie die tatsächliche Inanspruchnahme von gemeindlichen Kureinrichtungen zu berücksichtigen (OVG Greifswald, Urteil vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 54).
Zu diesem Hinweis sah sich das Oberverwaltungsgericht in dem der Entscheidung zugrundeliegenden Normenkontrollverfahren veranlasst, weil das dortige Ortsrecht einen von der Gemeinde angenommenen Regelungsbedarf für Besuche von Familienangehörigen im Erhebungsgebiet erkennen ließ, der seinen Ausdruck in einer unwirksamen Befreiungsvorschrift fand. Das Oberverwaltungsgericht wollte demgegenüber darauf hinweisen, dass diese Fälle bereits durch eine Auslegung des gesetzlichen Abgabentatbestandes im Rahmen des Normvollzugs sachgerecht gelöst werden können, um das von der Gemeinde unerwünschte Ergebnis zu vermeiden, dass ein familiär veranlasster Verwandtenbesuch ohne Erholungszweck zu einer Kurabgabepflicht führt.
Die Regelungen in § 2 Abs. 1 Satz 5 bis 7 der Kurabgabesatzung schränken diese Annahme des Oberverwaltungsgerichts in persönlicher Hinsicht ein und erweitern damit den in § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V bestimmten Kreis der Abgabepflichtigen in unzulässiger Weise über den gesetzlichen Rahmen hinaus. Die Regelung ist so zu verstehen, dass der Besuch nicht ortsfremder Personen im Erhebungsgebiet durch andere als die in der Satzung aufgezählten Personengruppen, also etwa durch entferntere Verwandte, nichteheliche Lebenspartner oder Freunde und Bekannte, unabhängig vom Aufenthaltszweck kurabgabepflichtig ist. Eine solche Regelung verstößt gegen Landesrecht.
3.4.3. Die in § 3 Kurabgabesatzung geregelten Befreiungen und Ermäßigungen sind dagegen mit höherrangigem Recht vereinbar. Gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 KAG M-V können Kurabgabensatzungen aus wichtigen Gründen die vollständige oder teilweise Befreiung von der Abgabepflicht zulassen.
Nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. LT-Drs. 7/4820, S. 9 und 60 f.) sollte die Änderung des § 11 Absatz 5 Satz 1 KAG M-V, die als Reaktion auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zur Auslegung des bisherigen Befreiungstatbestandes der sozialen Gründe erfolgte (OVG Greifswald, Urteil vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 52), den Gemeinden eine Befreiung von der Kurabgabepflicht auch aus familiären Gründen ermöglichen. Unter wichtigen Gründen im Sinne der Vorschrift sind nunmehr soziale, familiäre oder sonstige sachliche Gründe zu verstehen, soweit sie mit dem Gleichheitssatz und dem Zweck der Kurabgabe vereinbar sind (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. April 2021 – 6 C 11131/20 – juris Rn. 23 zum Gästebeitrag). Die in der Satzung vorgesehene vollständige oder teilweise Befreiung von Kindern und Jugendlichen von der Kurabgabepflicht ist danach aus sozialen Gründen gerechtfertigt. Die Befreiung von nahen Verwandten, Ehegatten und Lebenspartnern, die unentgeltlich in die häusliche Gemeinschaft eines Einheimischen aufgenommen sind, beruht auf einem gewichtigen familiären Grund, der angesichts der sozialen Bedeutung der familiären Gemeinschaft auch unter Berücksichtigung des Abgabenzwecks ein sachliches Differenzierungskriterium darstellt.
3.5. Gegen die in § 4 Abs. 1 und 2 Kurabgabesatzung bestimmten Abgabemaßstäbe ist in rechtlicher Hinsicht nichts zu erinnern.
Die Vorteile, die den kurabgabepflichtigen Personen durch die zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen entstehen, sind nicht exakt messbar. Als Maßstab für die Verteilung der Aufwendungen der Gemeinde kommt daher nur ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab in Betracht (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 14. Oktober 2022 – 2 S 407/22 – juris Rn. 96).
Die Bemessung der Kurabgabe nach der Aufenthaltsdauer in Tagen ist ein zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Auch die Erhebung unterschiedlicher Abgaben in der Haupt- und Nebensaison ist möglich, wenn das Kurangebot, wie im vorliegenden Fall, saisonal unterschiedlich ist. An- und Abreisetag können auch zusammen als ein Tag gerechnet werden (Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Rn. 87), ein solches Vorgehen ist sinnvoll (Hafner, in: Schmidt/Gassner, Kommunalabgabenrecht Baden-Württemberg, Stand Mai 2024, § 43 KAG Rn. 92). Die dahinterstehende Erwägung, dass Übernachtungsgäste bei typisierender Betrachtung überwiegend erst nachmittags oder abends anreisen und morgens abreisen, erscheint dem Senat nachvollziehbar (vgl. auch § 5 Abs. 1 Satz 2 der Bayerischen Verordnung über die Erhebung der Kurtaxe vom 2. September 2013: „Die Kurtaxe für den Abreisetag ist mit der Kurtaxe für den Anreisetag abgegolten“). Der weite Gestaltungsspielraum des Normgebers bei der Bestimmung von Beitragsmaßstäben erlaubt typisierende Betrachtungen, um ihn von übermäßigen Differenzierungsanforderungen zu entlasten, wenn die Vorteile der Typisierung in einem angemessenen Verhältnis zu den mit ihr verbundenen Belastungsungleichheiten stehen und sich die gesetzliche Typisierung realitätsgerecht am typischen Fall orientiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2021 – 9 B 47.20 – juris Rn. 3). Innerhalb dieses Spielraums bewegen sich die Maßstabsregelungen der Kurabgabesatzung.
Nach diesen rechtlichen Maßstäben ist es auch nicht zu beanstanden, dass Inhaber einer Zweitwohnung im Erhebungsgebiet nach dem Ersatzmaßstab des § 4 Abs. 2 Kurabgabesatzung unabhängig von der tatsächlichen Aufenthaltsdauer eine Jahreskurabgabe in Höhe von 28 Tagessätzen zu entrichten haben. Die Typisierungsbefugnis ergibt sich insoweit daraus, dass die Feststellung der Anzahl der Tage, an denen sich der Jahreskurabgabepflichtige im Erhebungsgebiet aufgehalten hat, mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand und erheblichen tatsächlichen Schwierigkeiten verbunden wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Januar 1980 – 7 B 252.79 – juris Rn. 2 m.w.N.; OVG Greifswald, Urteil vom 15. November 2006 – 1 L 38/05 – juris Rn. 35; Holz, in: Aussprung/Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern, Stand Februar 2023, § 11 Ziffer 2.7.4.3). Die Höhe der pauschalierten Jahreskurabgabe darf nicht gegriffen werden, sondern ist nachvollziehbar festzusetzen. Bei der Festlegung der als wahrscheinlich anzusehenden Aufenthaltstage ist auf die konkrete Lebenserfahrung abzustellen und zu beachten, dass die Festlegung im Durchschnitt aller vom Ersatzmaßstab erfassten Fälle zutreffend sein muss. Die Annahme von 28 Aufenthaltstagen in diesem Zeitraum entspricht dabei ohne weiteres der Lebenserfahrung (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 22. Juni 2009 – 2 LB 4/09 – juris Rn. 27).
Aus vergleichbaren Gründen hält der Senat schließlich auch die Maßstabsregelung in § 5 Abs. 2 Satz 4 Kurabgabesatzung für rechtmäßig, wonach Übernachtungs- und Tagesgäste am ersten Aufenthaltstag eine Jahreskurabgabe erwerben können. Hinsichtlich der Tagesgäste ist diese Regelung aus Praktikabilitätsgründen gerechtfertigt, da bei diesen Personen die Aufenthaltsdauer im bevorstehenden Erhebungszeitraum nur mit erheblichem Verwaltungsaufwand ermittelt werden kann. Die Privilegierung einer überschaubaren Zahl von Übernachtungsgästen mit einem zu erwartenden längerfristigen Aufenthalt ist aus Gleichheitsgründen vertretbar: Auch Zweitwohnungsinhaber werden sich gelegentlich länger als 28 Tage im Erhebungsgebiet aufhalten, ohne nach der tatsächlichen Aufenthaltsdauer herangezogen zu werden.
3.6. Die in § 4 Abs. 1 und 2 Kurabgabesatzung festgesetzten Abgabensätze sind dagegen rechtswidrig festgesetzt worden.
3.6.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts dürfen Abgabensätze nicht gegriffen werden. Der Gemeindevertretung muss bei der Beschlussfassung einer Abgabensatzung neben der Beschlussvorlage über die Satzung selbst eine Kalkulation über die Abgabensätze vorliegen. Wird dem Rechtsetzungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Abgabensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet oder ist die unterbreitete Abgabenkalkulation in einem für die Abgabensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Abgabensatzes zur Folge, weil das Rechtsetzungsorgan das ihm bei der Festsetzung der Abgabensätze eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei hat ausüben können. Die Ungültigkeit einer Abgabensatzung ist dann anzunehmen, wenn in erheblichem Umfang nicht beitragsfähiger Aufwand angesetzt und daher gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot verstoßen wird, oder wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht (OVG Greifswald, Urteile vom 21.Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 36 und vom 1. März 2022 – 3 K 362/20 OVG – juris Rn. 53).
3.6.2. Nach diesen Maßstäben berücksichtigt die von der Gemeindevertretung beschlossene Kalkulation in erheblichem Umfang nicht beitragsfähigen Aufwand, so dass die festgesetzten Abgabensätze zu einem Verstoß gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot führen.
Aus dem Bericht vom 2. Dezember 2020 über die Fortschreibung der Kalkulation der Kurabgabe in der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf für das Jahr 2021 (Seite 17) ergibt sich, dass die Gemeinde für jeden Gast einen Betrag von 0,40 Euro täglich an den privaten Betreiber des Personennahverkehrs abführt, den die Gäste gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 Kurabgabesatzung innerhalb und außerhalb des Erhebungsgebietes entgeltfrei nutzen dürfen. Damit wird ein nicht beitragsfähiger Aufwand in die Kalkulation eingestellt. Das Oberverwaltungsgericht hat bereits entschieden, dass § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KAG M-V in der hier maßgeblichen bis zum 16. Juli 2021 geltenden Fassung nur die Kosten der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde umfasst und eine Bezuschussung von Maßnahmen oder Einrichtungen Dritter oder die Berücksichtigung von Umlagen Dritter vom Anwendungsbereich der Vorschrift nicht gedeckt ist. Das Vorliegen einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung erfordert, dass diese der Gemeinde zugerechnet werden kann, weil sie Trägerin der Einrichtung oder Veranstaltung ist oder zumindest eine gemeindliche Verfügungsbefugnis über die Einrichtung oder Veranstaltung besteht. Unter dem bis zum 16. Juli 2021 geltenden Rechtszustand waren daher Zuschüsse an Dritte auch dann nicht kurabgabefähig, wenn die bezuschusste Maßnahme oder Einrichtung Kur- oder Erholungszwecken diente (OVG Greifswald, Urteil vom 1. März 2022 – 3 K 362/20 OVG – juris Rn. 57). An dieser Rechtsprechung hält der erkennende Senat fest. Der Zuschuss der Gemeinde an den Verkehrsbetrieb ist nicht kurabgabefähig. Seine Berücksichtigung in der Kalkulation führt zu einem überhöhten Abgabesatz.
Unabhängig davon, dass es an einer nachträglichen Änderung der Kalkulation nach § 2 Abs. 3 KAG M-V fehlt, wird der rechtswidrig berücksichtigte Aufwand für den Zuschuss an den Betreiber des öffentlichen Personennahverkehrs auch nicht dadurch vollständig kompensiert, dass die Kalkulation eine Überdeckung ausgleicht. Der Senat kann deshalb für die vorliegende Entscheidung offenlassen, ob die für Benutzungsgebühren geltende Regelung des § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V auf die Kalkulation von Kurabgaben entsprechend angewendet werden kann. Jedenfalls hat der Überdeckungsausgleich den beitragsfähigen Aufwand nur in Höhe von 625.909,35 Euro gemindert. Dieser Betrag bleibt hinter dem kalkulatorischen Zuschuss an den Verkehrsbetrieb zurück, der sich bei unterstellten 3.690.846 Beitragseinheiten auf 1.476.338,40 Euro beläuft.
3.6.3. Die von der Antragstellerin gerügte Höhe des von der Gemeinde angenommenen Eigenanteils ist dagegen nicht zu beanstanden.
Nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts ist wegen des Entgeltcharakters der Kurabgabe und des Äquivalenzprinzips in der Regel ein dem Vorteil der Einwohner des Erhebungsgebietes entsprechender Anteil außer Ansatz zu lassen. Die gemeindlichen Kur- und Erholungseinrichtungen stehen als öffentliche Einrichtungen nicht nur Ortsfremden, sondern auch den Einwohnern des Erhebungsgebietes zur Verfügung, mögen diese die Einrichtungen auch in geringerem Umfang nutzen, als dies Kurgäste typischerweise tun. Ist danach in der Regel die Festsetzung eines Eigenanteils geboten, steht dessen Höhe im weiten Ermessen des Satzungsgebers. Er hat sich dabei an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren. Der Gemeindeanteil muss nicht in der Satzung festgelegt werden, er kann sich auch aus den Kalkulationsunterlagen ergeben. Erforderlich ist aber in jedem Fall, dass die Gemeindevertretung nachvollziehbare Erwägungen zur Höhe des Eigenanteils anstellt und diese dokumentiert (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 21. Oktober 2019 – 1 K 278/18 – juris Rn. 36 m.w.N.).
Die Festlegung des Gemeindeanteils in der Kalkulation genügt diesen Maßstäben. Die Gemeinde hat dort den Eigenanteil auf 5,75 Prozent festgesetzt, indem sie die Einwohnerzahl der Gemeinde multipliziert mit 28 ins Verhältnis zur Zahl der Fremdübernachtungen gesetzt hat. Diesem Verfahren liegt ausweislich der Kalkulationsunterlagen die Überlegung zugrunde, dass die Gemeindeeinwohner die Kureinrichtungen der Gemeinde nicht in gleichem Maße nutzten wie Touristen, da sie zumeist berufstätig seien und sich aufgrund von Reisen oder aus anderen Gründen nicht ständig im Gemeindegebiet aufhielten. Es sei daher sachgerecht, die Gemeindeeinwohner bei der Kalkulation wie Jahreskurkarteninhaber zu behandeln.
Diese Erwägungen sind nachvollziehbar. Es liegt auf der Hand, dass Einheimische bei typisierender Betrachtungsweise die Vorteile der Kur- und Erholungseinrichtungen der Gemeinde in einem geringeren Maße in Anspruch nehmen als Ortsfremde, da sie in der Gemeinde nicht ihren Urlaub, sondern ihren Alltag verbringen. Dies gilt schon aus zeitlichen Gründen. Hinzu kommt, dass sich die Gemeindeeinwohner auch zu solchen Zeiten im Erhebungsgebiet aufhalten, in denen die Nutzung der touristischen Einrichtungen witterungs- und jahreszeitbedingt gegenüber der Hauptsaison zurückgeht. Zudem sind die touristischen Einrichtungen und Veranstaltungen der vom Tourismus geprägten Gemeinde in hohem Maße auf die Nutzung durch Urlauber ausgerichtet. Die Bemessung des Einwohneranteils hält sich daher im Rahmen des kommunalen Satzungsermessens.
3.6.4. Der Senat kann für diese Entscheidung offenlassen, ob die Gemeinde die zu erwartende Umsatzsteuer auf die Kurabgabe in den umlagefähigen Aufwand einbeziehen durfte (§ 4 Abs. 3 Kurabgabesatzung). Ebenso wenig ist entscheidungserheblich, ob im Falle einer etwaigen Nachkalkulation eine tatsächlich erhobene Umsatzsteuer auf die vereinnahmten Kurabgaben aufwandserhöhend berücksichtigt werden darf oder ob sich die Berücksichtigungsfähigkeit dieses Aufwands nach den rechtlichen Maßstäben aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesfinanzhofs zur Steuerbarkeit von Kurabgaben (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Juli 2023 – C-344/22 – juris Rn. 40 und BFH, Urteil vom 6. Dezember 2023 – XI R 33/21 – juris Rn. 37) bestimmt.
3.7. Die ortsrechtlichen Bestimmungen über die Entstehung und Fälligkeit der Kurabgabe begegnen keinen rechtlichen Bedenken. Die Fälligkeitsregelung für die Jahreskurabgabe in § 6 Abs. 4 Satz 4 Kurabgabesatzung ist bei sachgerechter Auslegung der Vorschrift als „in einem Monat“ zu verstehen.
3.8. Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen in §§ 7 und 8 Kurabgabesatzung zu Nachweisen, Kontrollen, Ersatzkurkarten und Erstattung verstoßen in Teilen gegen höherrangiges Recht.
§ 7 Abs. 2 Satz 3 Kurabgabesatzung regelt eine Sanktion für Abgabepflichtige, die ohne Kurkarte angetroffen werden. Diese haben die Tageskurabgabe zu entrichten, unabhängig davon, ob sie im Besitz einer Kurkarte sind oder einen Ermäßigungstatbestand erfüllen. Eine landesrechtliche Rechtsgrundlage hierfür besteht nicht. Das praktische Bedürfnis für die Regelung erscheint dem Senat zwar nachvollziehbar, da entsprechende Feststellungen über das Bestehen und den Umfang des jeweiligen Abgabeschuldverhältnisses von den Mitarbeitern der Gemeinde vor Ort bei der Kontrolle der Kurkarten nicht getroffen werden können. Das Satzungsrecht muss dann aber für den Fall einer bei der Kontrolle überzahlten Tageskurabgabe eine nachträgliche Erstattungsmöglichkeit vorsehen.
Die Sanktionsregelung in § 7 Abs. 2 Satz 4 Kurabgabesatzung, wonach missbräuchlich verwendete Kurkarten (z.B. bei Überlassung an Dritte) eingezogen werden können, versteht der Senat geltungserhaltend dahingehend, dass sie die Einziehung der Kurkarte beim Dritten betrifft und der rechtmäßige Inhaber der Kurkarte diese sodann zurückerhalten kann. Der Abgabepflichtige bleibt auch dann zum Besitz der Kurkarte berechtigt, wenn er seiner Abgabepflicht nachgekommen ist und die Kurkarte rechtswidrig verwendet hat.
Die Erstattungsregelung in § 8 Abs. 1 Satz 1 Kurabgabesatzung ist insoweit rechtswidrig, als sie für die Erstattung zu viel erhobener Kurabgabe wegen vorzeitiger Abreise einen triftigen Grund für die Abreise verlangt. Der durch die Kurabgabe abgegoltene Vorteil besteht in der Möglichkeit, die zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde in Anspruch zu nehmen. Dieser Vorteil endet mit der Beendigung des Aufenthaltes des Abgabepflichtigen im Erhebungsgebiet, unabhängig vom Grund der Abreise.
3.9. Die satzungsrechtlichen Regelungen zu den Pflichten und der Haftung der Quartiergeber in § 9 Kurabgabesatzung entsprechen im Wesentlichen dem Landesrecht.
Gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V kann, wer Personen beherbergt oder ihnen Wohnraum zu Erholungszwecken überlässt, verpflichtet werden, die beherbergten Personen zu melden, die Kurabgabe einzuziehen und abzuführen. Er haftet gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V für die rechtzeitige und vollständige Einziehung und Abführung der Kurabgabe. § 11 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V gilt entsprechend für denjenigen, der Standplätze zum Aufstellen von Zelten, Wohnwagen, Wohnmobilen und ähnlichen Unterkunftsmöglichkeiten überlässt (§ 11 Abs. 3 Satz 4 KAG M-V). Die Satzungsermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, den Vollzug der Kurabgabesatzung durch die Heranziehung Dritter zu erleichtern. Es handelt sich in diesen Fällen um eine Indienstnahme Privater für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, durch die eine möglichst lückenlose Erfassung der kurabgabepflichtigen Personen angestrebt wird, ohne dass es dazu eines unvertretbaren Verwaltungsaufwandes bedarf. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist dabei nicht verletzt (OVG Greifswald, Beschluss vom 27. Juli 2005 – 4 K 4/03 – juris Rn. 34; VGH München, Beschluss vom 1. Oktober 2013 – 5 ZB 13.1417 – juris Rn. 6). Die Indienstnahme ist zulässig, weil die zur Mitwirkung herangezogenen dritten Personen eine rechtlich und wirtschaftlich nahe Beziehung zu dem Abgabengegenstand aufweisen (OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Juni 2001 – 9 K 1975/00 – juris Rn. 13). Der Gesetzgeber ist nicht darauf beschränkt, Private nur dann in Dienst zu nehmen, wenn ihre berufliche Tätigkeit unmittelbar Gefahren auslösen kann oder sie hinsichtlich dieser Gefahren unmittelbar ein Verschulden trifft. Vielmehr reicht insoweit eine hinreichende Sach- und Verantwortungsnähe zwischen der beruflichen Tätigkeit und der auferlegten Verpflichtung (BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08 – juris Rn. 301).
Die Festlegungen in § 9 Abs. 1 und 7 Kurabgabesatzung stehen im Einklang mit dem Landesrecht. 9 Abs. 1 und Abs. 7 Satz 1 Kurabgabesatzung setzen die landesrechtliche Ermächtigung der Kurorte um, die Quartiergeber zur Meldung der beherbergten Personen und zur Einziehung und Abführung der Kurabgabe zu verpflichten. Die Haftung des Quartiergebers für die rechtzeitige und vollständige Einziehung und Abführung der Kurabgabe ergibt sich bereits unmittelbar aus der gesetzlichen Regelung in § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V. Die Bestimmung des § 9 Abs. 7 Satz 2 der Kurabgabesatzung greift diese Regelung lediglich auf (OVG Greifswald, Beschluss vom 27. Juli 2005 – 4 K 4/03 – juris Rn. 39) und enthält keine eigenständige und weitergehende Regelung (vgl. Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Rn. 63).
In § 9 Abs. 2 bis 4 und 6 Kurabgabesatzung ist das Verfahren der Meldung, Einziehung und Abführung der Kurabgabe in rechtlich nicht zu beanstandender Weise näher geregelt. Die Befugnis, die Höhe der abzuführenden Kurabgabe in Zweifelsfällen zu schätzen (§ 9 Abs. 5 Satz 2 bis 4 Kurabgabesatzung), beruht auf einer entsprechenden Anwendung von § 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 162 AO.
Die Haftungsregelung in § 9 Abs. 5 Satz 1 Kurabgabesatzung, wonach der Quartiergeber für die Vollständigkeit der von der Gemeinde gegen Quittung empfangenen Kurkartenvordrucke sowie für das ordnungsgemäße und vollständige Ausfüllen der Meldescheine und Kurkartenvordrucke haftet, ist jedoch mit höherrangigem Recht unvereinbar. Diese Bestimmung stellt eine Erweiterung des Haftungstatbestandes in § 9 Abs. 7 Satz 2 Kurabgabesatzung dar, die nicht mehr von § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V gedeckt ist. Der Quartiergeber haftet nur für die Einziehung und Abführung der Kurabgabe (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 1. März 2022 – 3 K 362/20 OVG – juris Rn. 65), nicht aber für die Richtigkeit der Angaben der Abgabepflichtigen in den ausgefüllten Meldescheinen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. April 2021 – 6 C 11131/20 – juris Rn. 53 zu einem Gästebeitrag).
4. Die festgestellten Satzungsfehler führen zu einer weitgehenden, aber nicht vollständigen Unwirksamkeit der Kurabgabesatzung. Die Vorschriften der §§ 1 bis 8 und § 9 Abs. 5 Satz 1 Kurabgabesatzung sind unwirksam.
4.1. Die rechtswidrige Festsetzung der Kurabgabesätze in § 4 Abs. 1 und 2 Kurabgabesatzung führt zur Unwirksamkeit dieser Bestimmungen und damit bereits für sich genommen zur Unwirksamkeit der Regelungen in den §§ 1 bis 8 Kurabgabesatzung insgesamt, da die Satzung in ihrem das eigentliche Abgabenschuldverhältnis betreffenden Teil wegen der unwirksamen Bestimmung des Kurabgabesatzes nicht den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt aufweist.
Der zur Unwirksamkeit dieser Satzungsbestimmungen führende Rechtsmangel ist nicht dadurch unbeachtlich geworden, dass mit Wirkung zum 17. Juli 2021 eine landesrechtliche Rechtsgrundlage für die Umlage des in Rede stehenden Aufwands geschaffen worden ist. Erst seitdem können Gemeinden und Gemeindeteile, die als Kur- oder Erholungsorte anerkannt sind, zur Deckung ihrer besonderen Kosten für die, gegebenenfalls auch im Rahmen eines überregionalen Verbundes, den Abgabepflichtigen eingeräumte Möglichkeit der kostenlosen oder ermäßigten Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs und anderer Angebote eine Kurabgabe erheben (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Buchst. d KAG M-V in der durch Artikel 2 des Gesetzes zur Einführung von Tourismusorten und Tourismusregionen vom 13. Juli 2021 geänderten Fassung). Kommunales Satzungsrecht, das gegen höherrangiges Recht verstößt, ist grundsätzlich von Anfang an unwirksam und kann, von gesetzlich geregelten Ausnahmen abgesehen, nicht allein dadurch wirksam werden, dass dafür nachträglich eine Rechtsgrundlage geschaffen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 – 2 C 77.08 – juris Rn. 20 zu einer Rechtsverordnung; VGH Kassel, Urteil vom 26. September 1996 – 5 UE 2338/94 – juris Rn. 37; OVG Schleswig, Urteil vom 21. Juni 2000 – 2 L 80/99 – juris Rn. 38 und VGH München, Urteil vom 19. Februar 2003 – 23 B 02.1109 – juris Rn. 26).
Auf die rechtlichen Folgen der unabhängig davon bestehenden Unwirksamkeit der Be-stimmungen in § 2 Abs. 1 Satz 5 bis 7, § 7 Abs. 2 Satz 3 und 4 und § 8 Abs. 1 Satz 1 Kurabgabesatzung kommt es daher für diese Normenkontrollentscheidung nicht mehr an.
4.2. Die Unwirksamkeit der §§ 1 bis 8 Kurabgabesatzung hat nicht zugleich die Unwirksamkeit der §§ 9, 10, 12 und 13 Kurabgabesatzung zur Folge. Der Umstand, dass eine Kurabgabepflicht der beherbergten Personen nicht besteht, berührt insbesondere nicht den Bestand der satzungsmäßigen Pflichten der Quartiergeber.
Von der Gesamtunwirksamkeit einer Norm ist nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB nur dann auszugehen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. Ein Fehler führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des fraglichen Normgefüges, solange ein fehlerfreier Teil objektiv sinnvoll bleibt und subjektiv vom Normsetzungswillen des Normgebers getragen wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2018 – 7 C 18.16 – juris Rn. 15 und vom 27. April 2023 – 10 C 1.23 – BVerwGE 178, 259 Rn. 17 und OVG Greifswald, Urteil vom 14. September 2010 – 4 K 12/07 – juris Rn. 71). Maßgeblich ist dabei der mutmaßliche Wille des Normgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Vorschrift, der aufgrund objektiver Anhaltspunkte zu beurteilen ist (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – 8 CN 1.17 – BVerwGE 164, 64 Rn. 31).
Nach diesen Maßstäben verbleibt den Vorschriften in §§ 9, 10, 12 und 13 Kurabgabesatzung auch in Ansehung der Unwirksamkeit der §§ 1 bis 8 Kurabgabesatzung ein objektiv sinnvoller Regelungsgehalt. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der in der Satzung angeordneten Pflichten der Quartiergeber, beherbergte Personen zu melden, von ihnen die Kurabgabe einzuziehen, ihnen Kurkarten auszustellen und die eingezogenen Kurabgaben an die Gemeinde abzuführen sowie der zu diesen Pflichten erlassenen Verfahrensvorschriften.
Die Quartiergeber werden durch die gemeindliche Satzung des Kurortes als Private im Verfahren zur Erhebung der Kurabgabe in Dienst genommen (vgl. Lennartz, DÖV 2019, 434 <440>). Die Kurabgabe wird gegen beherbergte Personen regelmäßig nicht durch einen schriftlichen Abgabenbescheid (§ 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 155 Abs. 1 AO) festgesetzt. Die Erhebung erfolgt vielmehr durch Zahlung der Abgabenschuld gegen Aushändigung der Kurkarte als Steuerzeichen, § 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 167 Abs. 1 Satz 2 AO (Holz, in: Aussprung/Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern, Stand Februar 2023, § 11 Ziffer 2.6.). Eine Festsetzung der Kurabgabe durch Bescheid erfolgt in entsprechender Anwendung des § 167 Abs. 1 Satz 1 AO nur dann, wenn die Gemeinde einen vom gezahlten Betrag abweichenden Betrag festsetzen will. Das gilt insbesondere dann, wenn die beherbergte Person keine Kurabgabe entrichtet hat und die Gemeinde ihren Abgabeanspruch gegen ihn durchsetzen will. Der Schuldner der Kurabgabe kann unabhängig davon die Festsetzung der Kurabgabe durch Bescheid verlangen und auf diese Weise eine rechtliche Prüfung des Abgabenschuldverhältnisses und ggf. eine Rückzahlung erreichen (vgl. Rosenke, in: Pfirrmann/Rosenke/Wagner, BeckOK AO, Stand Juli 2024, § 167 Rn. 89).
Die verpflichtende Mitwirkung der Quartiergeber betrifft mehrere Teile dieses Erhebungsverfahrens. Die Quartiergeber stellen die Abgabepflichtigen fest, berechnen die Höhe der Abgabe, nehmen die Abgabe von den beherbergten Personen entgegen, händigen die Kurkarte aus und leiten die eingenommene Abgabe an die Gemeinde weiter.
Wegen der Indienstnahme eines privaten Dritten in das Erhebungsverfahren ist zwischen den Rechtsverhältnissen der Beteiligten zu unterscheiden. Die Abgabepflicht betrifft das Abgabenschuldverhältnis zwischen dem Kurabgabepflichtigen und der Gemeinde. Sie betrifft Quartiergeber wie die Antragstellerin, die selbst nicht kurabgabepflichtig sind, nur mittelbar, da sich das Erhebungsverfahren in der Regel auf einen bestehenden Abgabenanspruch bezieht. Der gegen den Quartiergeber gerichtete Abführungsanspruch der Gemeinde ist auf die Weiterleitung des im Erhebungsverfahren eingezogenen Vermögens des Abgabenschuldners gerichtet und von dem Haftungsanspruch der Gemeinde gegen den Quartiergeber zu unterscheiden, der aus dessen eigenem Vermögen zu befriedigen ist. Aufgrund der Akzessorietät des Haftungsanspruchs steht dieser auch in einem rechtlichen Zusammenhang mit dem Abgabenanspruch.
Das Oberverwaltungsgericht hat zum Abführungsanspruch bereits ausgesprochen, dass die Pflicht zur Abführung eingezogener Kurabgaben die Wirksamkeit der abgabenrechtlichen Satzungsbestimmungen und das Bestehen einer Kurabgabepflicht nicht voraussetzt (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 19. Juni 2019 – 1 M 624/18 OVG – BA S. 3 f.). Diese Entscheidung knüpft an die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Greifswald an, wonach die Unwirksamkeit der die Erhebung der Kurabgabe betreffenden Satzungsbestimmungen nicht zugleich zur Unwirksamkeit der Vorschriften über die Abführung bereits eingezogener Kurabgaben führt. Die Abführungspflicht bereits durch den Quartiergeber eingezogener Kurabgaben bildet danach die Entsprechung zur Bestandskraft rechtswidriger Abgabenbescheide und führt dazu, dass die eingezogenen Beträge dem Abgabengläubiger wirtschaftlich zugeordnet werden, an den die beherbergte Person rechtlich geleistet hat (VG Greifswald, Beschluss vom 26. Juni 2012 – 3 B 208/12 – juris Rn. 15). Das Verwaltungsgericht hat diese Rechtsprechung in der Folge erweitert und angenommen, dass die Unwirksamkeit der abgabenrechtlichen Vorschriften einer Kurabgabesatzung auch insoweit nicht auf die Bestimmungen über die Pflichten der Quartiergeber durchschlägt, als diesen die Meldung der kurabgabepflichtigen Gäste und die Einziehung der (ohne rechtliche Pflicht gezahlten) Kurabgaben auferlegt wird (VG Greifswald, Urteil vom 5. April 2018 – 3 A 526/15 HGW – juris Rn. 24).
Dem schließt sich der erkennende Senat an (offenlassend noch OVG Greifswald, Beschluss vom 25. September 2023 – 3 M 167/21 OVG – BA S. 5). Angesichts der nach den Bestimmungen der mit formellem Geltungsanspruch erlassenen Kurabgabesatzung weitgehend abgewickelten Abgabeschuldverhältnisse erscheint es nicht nur sinnvoll, die Rechtsgrundlage für die Abführung der bereits vereinnahmten Kurabgabe aufrechtzuerhalten, um diese Geldbeträge der Gemeinde als Abgabengläubigerin endgültig zuzuordnen. Es ist auch geboten, die Rechtsgrundlagen für das Behaltendürfen der Kurabgabe im Verhältnis zwischen Quartiergeber und Abgabenschuldner sowie für die Erhebung und Verarbeitung der Meldedaten der beherbergten Personen beizubehalten. Ein Verstoß gegen die Rechtsordnung ist darin nicht zu sehen, da die Mitwirkungspflichten der Quartiergeber über die ohnehin schon bestehenden melderechtlichen Pflichten hinaus begrenzt bleiben. Zur zwangsweisen Einziehung der Kurabgabe sind die Quartiergeber unabhängig von deren Bestehen ohnehin weder berechtigt noch verpflichtet. Weigert sich der Kurgast gegenüber dem Quartiergeber, die Kurabgabe zu entrichten, besteht daher auch kein Haftungsanspruch der Gemeinde (OVG Greifswald, Beschluss vom 27. Juli 2005 – 4 K 4/03 – juris Rn. 41). Aus diesen Gründen kann auch davon ausgegangen werden, dass die Aufrechterhaltung der §§ 9, 10, 12 und 13 Kurabgabesatzung vom Satzungswillen der Gemeinde getragen wird.
Der Senat hat erwogen, ob den Quartiergebern satzungsrechtlich Mitwirkungspflichten bei der Erhebung der Kurabgabe nur auferlegt werden können, wenn die Erhebung an einen tatsächlich bestehenden Abgabenanspruch anknüpft. In diesem Fall wäre die Regelung des § 9 Kurabgabesatzung rechtswidrig und ebenso wie der den Abgabenanspruch betreffende Teil der Kurabgabesatzung unwirksam. Ein solcher Rechtswidrigkeitszusammenhang besteht jedoch nicht. Die Rechtmäßigkeit einer satzungsrechtlichen Verpflichtung der Quartiergeber zur Meldung der beherbergten Personen und zur Einziehung und Abführung der Kurabgabe setzt nicht das rechtliche Bestehen eines Kurabgabeanspruchs der Gemeinde voraus.
Da den Quartiergebern keine hoheitlichen Befugnisse gegenüber den beherbergten Personen zustehen, bezieht sich ihre Einziehungspflicht von vornherein nur auf Geldbeträge, die von den Kurgästen freiwillig auf eine tatsächlich oder vermeintlich bestehende Abgabenschuld gezahlt werden. In beiden Fällen stellt sich die Einziehung der Kurabgabe als bloße Anforderung und Entgegennahme einer einvernehmlich erbrachten Leistung dar. Die satzungsrechtlich begründeten Pflichten der Quartiergeber bestehen unabhängig vom rechtlichen Bestand einer Kurabgabepflicht. Ein eigenes Prüfungsrecht steht den Quartiergebern insoweit nicht zu. Die Interessenlage der Beteiligten ist vergleichbar mit der Pflichtenverteilung bei Abzugsteuern, bei denen anerkannt ist, dass der Steuerabzug und die Abführung grundsätzlich auch bei zweifelhaften Sachverhalten zu erfolgen haben, § 73e Satz 6 EStDV (vgl. Fetzer, in: Kirchhof/Kulosa/Ratschow, BeckOK EStG, Stand Juli 2024, § 50a Rn. 206). Die Quartiergeber werden lediglich zu einem Instrument des Erhebungsverfahrens gemacht, sie sind aber keine verantwortlichen Akteure des Abgabeschuldverhältnisses. Streitigkeiten über das Bestehen der Kurabgabepflicht sind innerhalb des Rechtsverhältnisses zwischen Abgabenschuldner und Abgabengläubiger auszutragen.
Der Senat braucht hier nicht zu entscheiden, welche Folgen es für die Pflichtenstellung der Quartiergeber ab dem Zeitpunkt hat, in dem der abgabenrechtliche Teil einer Kurabgabesatzung in einem Normenkontrollverfahren rechtskräftig für unwirksam erklärt worden ist und die Satzung noch nicht durch eine nachfolgende Satzung aufgehoben worden war. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
4.3. Die Rechtswidrigkeit der Haftungsregelung in § 9 Abs. 5 Satz 1 Kurabgabensatzung 2021 führt zur Unwirksamkeit dieser Bestimmung, geht aber nicht darüber hinaus, da die übrigen Regelungen in § 9 Kurabgabensatzung für sich genommen sinnvoll und rechtmäßig bleiben und nicht anzunehmen ist, dass die Satzungsbestimmung ohne die nichtige Regelung nicht erlassen worden wäre.
4.4. Die Frage, ob die Antragsgegnerin durch den rückwirkenden Erlass einer rechtmäßigen Abgabensatzung rückwirkend einen Haftungsanspruch für nicht eingezogene Kurabgaben begründen könnte (so VGH München, Urteil vom 25. Mai 1992 – 4 B 90.3073 – BeckRS 1992, 10803; offenlassend OVG Greifswald, Beschluss vom 25. September 2023 – 3 M 167/21 OVG – BA S. 5), ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 KAG
§ 162 AO
§ 139 BGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 22 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 6 KV
§ 30 Abs. 1 Satz 1 KV
§ 31 Abs. 1 Satz 1 KV
§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KV-DVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 KV-DVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 Satz 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 11 Abs. 2 Satz 3 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 5 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Absatz 5 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KAG M-V
§ 2 Abs. 3 KAG M-V
§ 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 3 Satz 4 KAG M-V
§ 12 Abs. 1 KAG M-V
§ 155 Abs. 1 AO
§ 167 Abs. 1 Satz 2 AO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 73e Satz 6 EStDV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Halbs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes
§ 11 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 177, 181
BVerwGE 178, 259
BVerwGE 164, 64
DÖV 2019, 434
8 CN 1.22
1 L 125/00
1 K 278/18
3 K 362/20
1 L 38/05
1 K 147/16
3 A 1415/16
6 C 11131/20
2 S 407/22
9 B 47.20
7 B 252.79
2 LB 4/09
XI R 33/21
4 K 4/03
5 ZB 13.14
9 K 1975/00
1 BvR 256/08
2 C 77.08
5 UE 2338/94
2 L 80/99
23 B 02.11
7 C 18.16
10 C 1.23
4 K 12/07
8 CN 1.17
1 M 624/18
3 B 208/12
3 A 526/15
3 M 167/21
4 B 90.30