Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-24, Aktenzeichen 5 K 17.09
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0624.5K17.09.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Beamter auf Lebenszeit im Amt eines Amtsrates (Besoldungsgruppe A 12) im Dienst des Beklagten. Sein 21. Lebensjahr vollendete er am 27. Februar 1989. Zum Beamten auf Probe wurde er am 16. August 1991 ernannt. Der Beklagte setzte sein Besoldungsdienstalter damals auf den 1. Februar 1989 fest. Danach hat er aktuell die Besoldungsstufe 9 erreicht. Die nächste Besoldungsstufe erreicht er am 1. Februar 2011. Die Festsetzung einer Leistungsstufe für den Kläger ist nicht ersichtlich.
Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 15. Oktober 2008 beim Bezirksamt Treptow-Köpenick von Berlin die Besoldung aus der letzten Besoldungsstufe, somit aus der Besoldungsstufe 12. Er begründete seinen Antrag damit, dass die Besoldung nach Besoldungsstufen einen Verstoß gegen das Verbot der Altersdiskriminierung darstelle.
Das Bezirksamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 18. November 2008 unter Hinweis auf die Gesetzeslage ab. Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein. Mit Bescheid vom 11. Januar 2009 wies das Bezirksamt den Widerspruch zurück und berief sich darauf, dass die Besoldung nicht an das Alter des Beamten anknüpfe.
Der Kläger hat am 2. Februar 2009 Klage erhoben. Er verweist auf das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz sowie auf die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung zur Frage der Vergütung nach Altersstufen. Er ist der Ansicht, dass die Besoldungsstufen letztendlich unmittelbar an das Alter des Beamten anknüpften. Das sei der Grund, warum der Bundesgesetzgeber und einige Landesgesetzgeber inzwischen nicht mehr nach Besoldungs-, sondern nach Erfahrungsstufen besoldeten. Der Kläger fordert ein Tätigwerden des Landesgesetzgebers zum Besoldungsrecht ein und ist der Ansicht, dass sein Dienstherr seinen Fürsorgepflichten nicht nachkomme.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamts Treptow-Köpenick von Berlin vom 18. November 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 11. Januar 2009 zu verurteilen, ihm ab dem 15. Oktober 2008 Besoldung nach der Stufe 12 zu gewähren nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 2. Februar 2009 bzw. ab jeweiliger Fälligkeit der Forderung.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, dass Alters- und Besoldungsstufen nicht vergleichbar seien. Im Vordergrund der Besoldungsstufen stehe der Leistungsgedanke. Zudem sei die besondere Rechtstellung des Beamten zu berücksichtigen. Dieser erhalte keine Vergütung, sondern eine Alimentation. Mit dem Aufstieg in den Dienstaltersstufen würden die im Dienst und in vergleichbaren Tätigkeiten gesammelten Erfahrungen und die damit verbundene größere Leistungsfähigkeit des Beamten honoriert. Auch bei der Einführung der Anrechnung von Kindererziehungszeiten und Zeiten der Pflege von Verwandten sei ein wesentlicher Gesichtspunkt gewesen, dass der Beamte dabei auch soziale Kompetenz erwerbe und an Erfahrung hinzugewinne.
Die Personalakte (2 Bände) und der Widerspruchsvorgang haben vorgelegen und sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, weil dieser keinen Anspruch auf Besoldung aus der Dienstaltersstufe 12 hat (§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung).
Gemäß § 27 des Bundesbesoldungsgesetzes in der am 31. August 2006 geltenden Fassung (vgl. Art. 125 a des Grundgesetzes, § 86 des Bundesbesoldungsgesetzes) wird das Grundgehalt des Beamten nach Stufen bemessen. Der Aufstieg in den Stufen bemisst sich nach dem Besoldungsdienstalter und ergänzenden Leistungsstufen. Diese Leistungsstufen werden festgesetzt, wenn der Beamte dauerhaft herausragende Leistungen erbringt. Er erreicht dann die nächste Besoldungsstufe früher. Das Besoldungsdienstalter beginnt mit dem ersten des Monats, in dem der Beamte das 21. Lebensjahr vollendet hat, und steigt zunächst im Abstand von zwei, am Ende im Abstand von vier Jahren. Zeiten ohne Besoldung nach dem 31. Lebensjahr schieben das Besoldungsdienstalter hinaus, es sei denn, der Beamte ist anderweit für einen öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber tätig, ist im dienstlichen oder öffentlichen Interesse beurlaubt, erzieht Kinder, pflegt Angehörige, oder konnte aufgrund Verfolgung einer Tätigkeit für einen öffentlich rechtlichen Dienstherrn nicht nachgehen (§§ 28, 29 BBesG).
Der Kläger hat nicht geltend gemacht, dass seine Besoldung gemessen an diesen Grundsätzen zu niedrig bemessen ist. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich.
§ 27 des Bundesbesoldungsgesetzes verstößt nicht gegen das auf verschiedenen europarechtlichen Richtlinien beruhende Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz und gegen die dortigen Regelungen zum Schutz vor Altersdiskriminierung (i. E. ebenso, allerdings mit anderer Begründung das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, Urt. v. 13.01.2010 – 11 A 216.08 –). Im Land Berlin erhalten die Beamten weiterhin auf der Grundlage des Bundesbesoldungsgesetzes in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung ihre Besoldung. Das ergibt sich aus § 125 a Abs. 1 des Grundgesetzes, weil das Land Berlin noch nicht von seiner nunmehr bestehenden Befugnis, das bundesrechtliche Besoldungsrecht durch Landesrecht zu ersetzen, Gebrauch gemacht hat. Durch die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz vom Bund auf die Länder wird aus den fortgeltenden Bundesregelungen über die Beamtenbesoldung kein Landesrecht (vgl. ausführlich das Verwaltungsgericht Berlin, Urt. v. 16.06.2009 – VG 5 A 44.08 – Juris, zum Recht der Beamtenversorgung). Damit stehen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz und das Bundesbesoldungsgesetz als zwei Bundesgesetze nebeneinander. Dabei geht das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz dem Bundesbesoldungsgesetz nicht als das spätere Gesetz vor. Das Bundesbesoldungsgesetz hat vielmehr als das speziellere Gesetz Vorrang vor dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz. Denn der Bundesgesetzgeber hat mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz nicht das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Besoldung (vgl. § 2 des Bundesbesoldungsgesetzes) aufgegeben und hinnehmen wollen, dass sich inhaltliche Änderungen des Besoldungsrechts über das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz ergeben. Das wird umso deutlicher, als der Gesetzgeber dort, wo er dies für notwendig erachtete (z.B. im Bundesbeamtengesetz), die Anpassung von Gesetzen an die dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz zugrundeliegenden europarechtlichen Richtlinien gleichzeitig mit Schaffung dieses Gesetzes durchgeführt hat (vgl. Art. 3 des Gesetzes zur Umsetzung europarechtlicher Richtlinien zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung v. 14.08.2006 [BGBl. I 1897 ff.]). Demgegenüber misst die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung die zu beurteilenden Arbeitsverhältnisse am Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (vgl. Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.09.2008 – 20 Sa 2244/07 – Juris; Hessisches Landesarbeitsgericht, Urt. v. 6.01.2010 – 2 Sa 1121/09 – Juris). Diese Rechtsprechung ist auf die Besoldung von Beamten nicht übertragbar, weil dort ein im Rang unter dem Gesetz stehender Tarifvertrag, hier ein gleichrangiges Bundesgesetz den Maßstab für die Bezahlung bildet.
Auch aus der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf folgt ein Anspruch des Klägers auf Besoldung aus der Dienstalterstufe 12 nicht. Die Richtlinie ist nicht selbstvollziehend. Aus einer nicht rechtzeitig oder nur unvollständig umgesetzten europarechtlichen Richtlinie kann ein Einzelner nur dann unmittelbare Ansprüche herleiten, wenn die Richtlinie – hier bezogen auf die Beamtenbesoldung – einen Einzelnen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau begünstigt. Das ist vorliegend nicht der Fall. Schon nach den Erwägungen der Richtlinie (Nr. 25) wird deutlich, dass rechtmäßige Ziele im Bereich der Beschäftigungspolitik, des Arbeitsmarktes und der beruflichen Bildung eine Ungleichbehandlung ohne Weiteres rechtfertigen können und die diesbezüglichen Regelungen aufgrund der Vielzahl der Bereiche der Beschäftigung und der beschäftigungspolitischen Leitlinien besondere Bestimmungen, die je nach der Situation der Mitgliedsstaaten unterschiedlich sein können , erfordern. Konkreten klagbaren Ansprüchen auf eine höhere Besoldung verschließt sich die Richtlinie damit schon vom Grundsatz her. Auch den Artikeln 2 und 6 der Richtlinie lassen sich ausreichend genaue Besoldungsansprüche nicht entnehmen. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass der Richtliniengeber eine bestimmte Verhaltensweise für die Beseitigung einer Diskriminierung (hier z.B. durch Zahlung aus der höchsten Besoldungsstufe) vorschreibt. Er überlässt es vielmehr dem jeweiligen Gesetzgeber, wie er die Diskriminierung beseitigt (Besoldung aller aus dem niedrigsten Wert, dem Mittelwert oder mittels eines völlig anderen Systems).
Unabhängig davon knüpft das hier anzuwendende Besoldungsrecht tatsächlich nicht an das Lebensalter der Beamten an, sondern an deren Besoldungsdienstalter, für das das Lebensalter nur einen pauschalierenden Berechnungsfaktor bildet. Auf die Frage, ob eine Bezahlung nach Lebensalter mit der Richtlinie vereinbar ist, kommt es deshalb hier anders als in der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. Bundesarbeitsgericht, Vorlagen an den Europäischen Gerichtshof v. 20.05.2010 – 6 AZR 148/09 (A) und 6 AZR 319/09 (A) – jeweils in Juris; Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.09.2008 – 20 Sa 2244/07 – Juris; Hessisches Landesarbeitsgericht, Urt. v. 6.01.2010 – 2 Sa 1121/09 – Juris) nicht an.
Ob die Besoldung nach Dienstaltersstufen überhaupt eine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung im Sinne des Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie darstellt, kann dahinstehen, denn jedenfalls erlaubt es Art. 6 der Richtlinie, Ungleichbehandlungen wegen des Alters nicht als Diskriminierung anzusehen, sofern sie objektiv und angemessen sind und im Rahmen des nationalen Rechts ein legitimes Recht verfolgen. Die Besoldung nach Besoldungsdienstalter beruht auf dem Gedanken, dass mit der zurückgelegten Dienstzeit die Erfahrung und damit die Leistungen des Beamten wachsen (in diesem Sinn auch das Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 110, 353 [367 f.]). Das zeigt sich deutlich dadurch, dass das Besoldungsdienstalter hinausgeschoben wird, wenn der Beamte ausgewiesen durch einen fehlenden Besoldungsanspruch nicht im Dienst ist. Das gilt wiederum dann nicht, wenn er anderweit vergleichbare Berufserfahrung sammelt. Der Beklagtenvertreter hat zu Recht darauf hingewiesen, dass auch Zeiten der Kindererziehung und der Pflege von Verwandten geeignet sind, die Lebenserfahrung des Beamten zu bereichern, und dies eine wesentliche Begründung für die Anrechnung solcher Zeiten auf das Besoldungsdienstalter ist. Aus den seit Anfang der 1990er Jahre erfolgten Änderungen des Besoldungsrechts können keine Schlüsse gezogen werden, die den objektiven Sinngehalt der Besoldung nach Besoldungsstufen in Zweifel ziehen. Richtig ist, dass es Anfang der 1990er Jahre eine Hinwendung zum System der Lebensalterstufen gab und aktuell der Bund und einige Länder davon wieder weiter abrücken, indem sie auf Erfahrungszeiten abstellen (vgl. zu dieser Entwicklung Peirick, Bemessung des Grundgehaltes für Beamte unter Berücksichtigung der verbotenen Diskriminierung nach dem Kriterium des „Alters“, DÖD 2010, 93 ff.). Lebensaltersstufen für Beamte wurden aber anders als z.B. für Richter nie eingeführt. Ebenso wenig spricht die neue Linie der Gesetzgebung, die nunmehr auf Erfahrungswerte abstellt, dafür, dass zuvor allein auf das Lebensalter abgestellt wurde. Vielmehr verfeinert der Gesetzgeber das auf Erfahrung aufbauende System. Eine Stärkung des Leistungsgesichtspunkts ist auch schon unter dem hier anzuwendenden Besoldungsrecht durch Einführung der Leistungsstufen erfolgt.
Auch der Europäische Gerichtshof (vgl. zum Gang seiner Rechtsprechung zur Altersdiskriminierung die Darstellung bei Peirick, DÖD 2010, 93 ff.) erkennt in seiner Cadman-Entscheidung (Urt. v. 3.10.2006 – C 17/05 –, NJW 2007, 47 Rz. 34 ff. zu Art. 141 EGV = Gleiches Entgelt für Männer und Frauen) die Berufserfahrung als legitimes Ziel der Entgeltpolitik an. Das Dienstalter geht nach dieser Rechtsprechung mit der Berufserfahrung einher. Der Dienstherr muss die Bedeutung dieses Kriteriums nicht im Einzelnen darlegen. Der Kläger selbst hat nicht behauptet, dass Berufserfahrung für seinen Dienst als Beamter bedeutungslos ist. Vielmehr hat er den Erläuterungen der Kammer, dass insbesondere durch Beamte seiner Laufbahn des gehobenen Dienstes der öffentliche Dienst getragen wird und Berufs- und Lebenserfahrung für diese verantwortungsvolle Position leistungssteigernd sind, nichts entgegengesetzt. Die genannte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs erging zwar nicht zur Frage der Altersdiskriminierung (vgl. Bundesarbeitsgericht, EuGH-Vorlage v. 20.05.2010 – 6 AZR 148/09 (A) – Juris; Peirick, DÖD 2010, 93 [96, 97] m.w.N.), es spricht aber nach Ansicht der Kammer alles dagegen, dass der Europäische Gerichtshof im Rahmen der Altersdiskriminierung die Besoldung nach Dienstalter nicht als legitimen Rechtfertigungsgrund anerkennen würde, wenn er ihn in dem normativ weitaus strenger geregelten Bereich der Gleichbehandlung von Mann und Frau als solchen akzeptiert.
Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgen aus § 167 der Verwaltungsgerichtsordnung in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung. Die Berufung wird gemäß den §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 29 BBesG
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 167 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 27 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 86 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 125 a Abs. 1 des Grundgesetzes
§ 2 des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 141 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 353
NJW 2007, 47
11 A 216.08
5 A 44.08
20 Sa 2244/07
2 Sa 1121/09
6 AZR 148/09
6 AZR 319/09