Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-25, Aktenzeichen 4 C 1948/12.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0625.4C1948.12.N.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Festlegung im Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main 2010, nach der der Trassenverlauf der Schienenstrecke Mörlenbach-Wald-Michelbach-Wahlen (Überwaldbahn) für eine Wiederinbetriebnahme zu sichern ist und Planungen zum Bau und zur Reaktivierung dieser Schienenstrecke weiter zu verfolgen sind.
Der Antragsteller ist Miteigentümer der Grundstücke Gemarkung Mörlenbach, Flur ..., Flurstücke .../35, .../18, .../20, .../24 und .../26, die eine zusammenhängende Grundstücksfläche bilden. Das Flurstück .../24 ist Bestandteil der ehemaligen Bahnstrecke Überwaldbahn, die von Mörlenbach über Wald-Michelbach nach Wahlen im Odenwald verläuft. Die Grundstücke des Antragstellers befinden sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans "Bahnhof Mörlenbach", den die Gemeindevertretung der Gemeinde Mörlenbach am 27. März 2012 als Satzung beschlossen hat und der in seinem südlichen Geltungsbereich Gewerbegebiet ausweist. Dieser Bebauungsplan übernimmt für das Flurstück .../24 nachrichtlich die Darstellung "Bahnanlage" und setzt auf den Flurstücken .../24, .../18 und .../26 entlang der Gleisanlage eine nicht überbaubare Grundstücksfläche fest. Der Antragsteller hat gegen diesen Bebauungsplan Normenkontrollantrag gestellt, der vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof unter dem Aktenzeichen 4 A 769/13.N geführt wird. Das Verfahren ruht derzeit.
Die Verbandskammer des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main hat den regionalen Flächennutzungsplan für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main am 15. Dezember 2010 und die Regionalversammlung Südhessen den Regionalplan Südhessen am 17. Dezember 2010 beschlossen. Mit Schreiben vom 19. Januar 2011 legte die Geschäftsstelle der Regionalversammlung Südhessen den Regionalplan/Regionalen Flächennutzungsplan dem damaligen Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung zur Genehmigung vor. Mit Verfügung vom 27. Juni 2011 erteilte das Ministerium nach einem entsprechenden Beschluss der Landesregierung in der Sitzung vom 17. Juni 2011 die Genehmigung. Die Bekanntmachung des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 erfolgte am 17. Oktober 2011 (Staatsanzeiger 42/2011).
In Kapitel 5.1 des textlichen Teils des Regionalplans wird der Schienenverkehr behandelt. Nach dem Plansatz Z 5.1-12 ist u. a. der Trassenverlauf der Schienenstrecke Mörlenbach-Wald-Michelbach-Wahlen (Überwaldbahn) für eine Wiederinbetriebnahme zu sichern. Planungen zum Bau oder Reaktivierung der Schienenstrecke sind weiter zu verfolgen. In der Teilkarte 3 - Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 ist diese Schienenstrecke mit dem Planzeichen "Trassensicherung stillgelegter Strecke" gekennzeichnet. In der Begründung der Zielfestlegung wird ausgeführt, bei den für eine Reaktivierung zu sichernden Schienenstrecken handele es sich überwiegend um Trassen, die noch eisenbahnrechtlich gewidmet seien. Die Wiederaufnahme des Eisenbahnverkehrs solle aus grundsätzlichen verkehrspolitischen Überlegungen möglich bleiben. Die Verlagerung von Gütertransporten und die Abwicklung von Personenverkehr könnten zu einer spürbaren Verminderung des Lkw-Pkw-Verkehrs führen. Im Einzelfall könne auch der Bau von Rad- und Wanderwegen auf ehemaligen Schienentrassen zur Sicherung und späteren Reaktivierung der Schienenstrecken beitragen. Für die Überwaldbahn sei die Aufnahme eines Draisinenbetriebs beabsichtigt.
Am 9. Oktober 2012 hat der Antragsteller den hier zu entscheidenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung trägt er vor, der Normenkontrollantrag sei zulässig. Bei dem Plansatz Z 5.1-12 des Regionalplans Südhessen 2010 handele es sich um eine Zielfestlegung und damit um eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Er sei antragsbefugt, da er die ernsthafte Absicht habe, unter Inanspruchnahme des Gleisgrundstücks eine gewerbliche Bebauung zu realisieren. Dies sei ihm nicht möglich, da die Gemeinde Mörlenbach in Befolgung des Anpassungsgebots des § 1 Abs. 4 BauGB für das Gleisgrundstück nachrichtlich die Darstellung Bahnanlagen übernommen und im Übrigen zur Sicherung der Gleisanlagen im Bereich seiner Grundstücke Flächen festgesetzt habe, die von der Bebauung freizuhalten seien. Würde die Zielfestlegung in diesem Verfahren für unwirksam erklärt, hätte dies auch die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge. Folglich gehe von der angegriffenen Zielfestlegung eine mittelbare Normwirkung aus, die nachteilige Wirkungen auf seine Rechtsstellung habe. Maßgeblich sei, dass er die ernsthafte Absicht habe, eine entsprechende Genehmigung für die bauliche Nutzung des Gleisgrundstücks zu beantragen. Es mache keinen Unterschied, ob die Ziele der Raumordnung ein Vorhaben im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 3 BauGB ausschlössen oder ob die Ziele der Raumordnung aufgrund des Anpassungsgebotes in § 1 Abs. 4 BauGB die planende Gemeinde zwängen, die Ziele der Raumordnung in der Weise bei der Bauleitplanung zu beachten, dass eine bauliche Nutzung nicht in Betracht komme. Entscheidend sei, dass in beiden Fällen Normen bestünden, die auf die vorrangige Regionalplanung verwiesen und über diesen Verweis ein mittelbarer Eingriff in seine - des Antragstellers - Rechte erfolge. Der Antrag sei auch begründet, da die Regionalversammlung weder die Belange der privaten Grundstückseigentümer noch das öffentliche Interesse an einer Trassensicherung ordnungsgemäß ermittelt und bewertet habe. Insoweit liege ein beachtlicher Abwägungsmangel vor, der zur Unwirksamkeit der Zielfestlegung führe.
Der Antragsteller beantragt,
den Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als er in Z 5.1-12 als verbindliches Ziel der Raumordnung bestimmt, dass der Trassenverlauf der Schienenstrecke Mörlenbach-Wald-Michelbach-Wahlen (Überwaldbahn) für eine Wiederinbetriebnahme zu sichern ist und Planungen zum Bau und zur Reaktivierung dieser Schienenstrecke weiter zu verfolgen sind, sowie diese Schienenstrecke in der Karte mit dem Planzeichen "Trassensicherung stillgelegter Strecke" gekennzeichnet ist.
Der Beklagte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt das beklagte Land aus, der Antrag sei bereits unzulässig, da es dem Antragsteller an der erforderlichen Antragsbefugnis fehle. Der Antragsteller gehöre nicht zu denjenigen Stellen, die durch das angegriffene Ziel des Regionalplans gebunden seien. Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Es sei zwar zutreffend, dass die ehemalige Trasse auf dem Grundstück des Antragstellers nicht für die gegenwärtig geplante Draisinenbahn benötigt werde und die noch vorhandene Strecke auch nicht an die noch in Betrieb befindliche Weschnitztalbahn angebunden sei. Trotz allem sei der Träger der Regionalplanung befugt, die Freihaltung der Trasse vorsorglich zu regeln. Dabei habe auch keine Verpflichtung bestanden, die privaten Belange des Antragstellers bei der Entscheidung vertieft zu berücksichtigen. Die entsprechende Festlegung beziehe sich auf die gesamte Länge der ehemaligen Bahnlinie. Parzellenscharfe Regelungen seien damit nicht verbunden. Diese seien vielmehr einem Planfeststellungsverfahren zur Wiederinbetriebnahme der Bahnstrecke vorbehalten, in welchem auch die Belange des Antragstellers eingehend zu berücksichtigen seien. Soweit der Antragsteller eine detaillierte Bedarfsfeststellung verlange, verkenne er die Aufgabe der Raumordnung.
Im Übrigen wird zur Ergänzung des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (ein Leitz-Ordner betreffend die Aufstellung des Regionalplans Südhessen und des regionalen Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main sowie ein Hefter des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung betreffend die Genehmigung des vorgenannten Regionalplans/Regionalen Flächennutzungsplans), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist unzulässig.
Der Normenkontrollantrag ist zwar nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft. Der vom Antragsteller angegriffene Plansatz Z 5.1-12 des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main 2010 kommt als Gegenstand eines Normenkontrollantrags in Betracht. Bei dieser Festlegung handelt es sich um eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen Festlegung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums und damit um ein Ziel im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Ziele der Raumordnung haben den Charakter von Außenrechtsvorschriften. Sie können als Regelungen mit beschränktem Adressatenkreis Außenwirkung entfalten und vom Zieladressaten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden. Dies gilt obwohl der Hessische Landesgesetzgeber für den Regionalplan keine Rechtssatzform vorgibt (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BRS 66 Nr. 55).
Dem Antragsteller fehlt es aber an der notwendigen Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Bestimmung kann ein Normenkontrollantrag durch jede natürliche Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sofern sich eine angegriffene Regelung nicht unmittelbar belastend auf Rechte eines Antragstellers auswirken kann, muss sie jedenfalls rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, die geeignet ist, den Eingriff in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.
Die angegriffene Zielfestlegung kann sich weder unmittelbar belastend auf Rechte des Antragstellers auswirken noch entfaltet sie eine Bindungswirkung, die geeignet sein könnte, Eingriffe in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren. Dies folgt daraus, dass der Antragsteller nicht an das Ziel der Raumordnung gebunden ist.
Unmittelbar binden die in Regionalplänen enthaltenen Zielfestlegungen nur die in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG genannten öffentlichen Stellen. Die Zielbindung trifft gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG Personen des Privatrechts - wie den Antragsteller - (nur) bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die sie in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planung oder Maßnahme überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Dass der Antragsteller als Eigentümer eines der Grundstücke, auf der die Trasse der Unterwaldbahn verläuft, der vorgenannten Zielbindung unterworfen sein könnte, ist nicht ersichtlich.
Auch Raumordnungsklauseln außerhalb des Raumordnungsgesetzes in Fachgesetzen, die gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 ROG eine weitergehende Bindung auch von Privaten vorsehen können, erzeugen für den Antragsteller keine Bindungswirkung. Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Adressat dieser Regelungen sind ausschließlich die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist hier schon deshalb nicht einschlägig, weil sie ausschließlich für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich gilt. Das Grundstück des Antragstellers Gemarkung Mörlenbach, Flur 1, Flurstück 409/24, auf welchem die Trasse der ehemaligen Unterwaldbahn verläuft, liegt aber innerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplanes und nicht im Außenbereich nach § 35 BauGB. Ungeachtet dessen ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller auf diesem Grundstück die Errichtung eines raumbedeutsamen Vorhabens plant.
Der Antragsteller ist damit nicht als Zieladressat der angegriffenen Zielfestlegung befugt, diese zum Gegenstand einer Normenkontrolle machen kann (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20. November 2003, a.a.O.; Urteil des Senats vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, NuR 2011, 573); ihm fehlt es an der notwendigen Antragsbefugnis.
Der Antragsteller kann sich zur Begründung seiner Antragsbefugnis auch nicht mit Erfolg auf das Urteil des Senats vom 17. März 2011, a.a.O., berufen. In dieser Entscheidung hat der Senat ausgeführt, dass eine - die Antragsbefugnis begründende - Verletzung in subjektiven Rechten durch eine mittelbare Normwirkung eintreten könne, namentlich dann, wenn raumordnerische Zielfestlegungen infolge raumordnungsexterner Regelungen nachteilige rechtliche Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten zur Folge haben könnten. Das gelte insbesondere mit Blick auf die Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 und Satz 3 BauGB, wonach unter näher bezeichneten Voraussetzungen Ziele der Raumordnung als entgegenstehende öffentliche Belange die Genehmigung eines im Außenbereich gelegenen Vorhabens ausschlössen. Auch nach dieser Rechtsprechung ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die Zielfestlegung oder deren Anwendung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erst dann anzunehmen, wenn ein Normenkontrollantragsteller ein Vorhaben errichten will, dessen Genehmigung an der mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Zielfestlegung scheitern könnte. Dies setzt aber voraus, dass die angegriffenen Zielfestlegungen "unmittelbar auf die Vorhabenzulassung durchschlagen" (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BRS 66 Nr. 55). Solche Bauabsichten hat der Antragsteller nicht geltend gemacht. Vielmehr beabsichtigt er die Errichtung eines Einzelhandelsbetriebs im beplanten Gebiet.
Eine rechtliche Betroffenheit des Antragstellers und damit auch das Erfordernis einer Rechtsschutzgewährung ergeben sich erst durch den Erlass eines Bebauungsplanes durch die an die Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB gebundene Gemeinde bzw. eines Planfeststellungsbeschlusses zur Reaktivierung der Bahntrasse durch die an die Ziele der Raumordnung gemäß § 4 Abs. 1 ROG gebundene Planfeststellungsbehörde. Insoweit kann auch nicht von einer Verkürzung des Rechtsschutzes des Antragstellers ausgegangen werden, da im Rahmen eines Normenkontrollantrages gegen den Bebauungsplan bzw. einer Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss auch die Gültigkeit der Zielfestlegung inzident überprüft werden kann, soweit es entscheidungserheblich darauf ankommen sollte (vgl. insoweit auch BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229).
Der Normenkontrollantrag ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und entspricht der geschätzten Bedeutung der Sache für den Antragsteller.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 ROG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 und Satz 3 BauGB
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 229
4 A 769/13
4 CN 6.03
4 C 883/10
4 BN 18.06