Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-08-09, Aktenzeichen 7 D 69/16.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0809.7D69.16NE.00

Tenor:
Die Erhaltungssatzung der Stadt S. „Bereich T. in C.“ ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen eine Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin.
Er ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung C., Flur 2, Flurstück 1169 mit der postalischen Anschrift C.-Straße 70 in S., Ortsteil C.. Das im Kreuzungsbereich der F. Straße und der C.-Straße liegende Grundstück ist mit einem Gebäudekomplex bebaut, der zu Gastronomiezwecken unter der Bezeichnung „Landhaus T.“ genutzt wird. In südlicher Richtung befindet sich, getrennt durch ein weiteres bebautes Grundstück, die evangelische Kirche.
Die Erhaltungssatzung, die der Rat der Antragsgegnerin am 15.6.2016 beschloss und die im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 29.6.2016 bekannt gemacht wurde, unterwirft die im Lageplan mit der Ordnungsziffer 1 gekennzeichneten baulichen Anlagen (Hauptgebäude) der Genehmigung im Falle des Rückbaus, der äußerlichen baulichen oder sonstigen Veränderung, oder der Neuerrichtung. In § 6 heißt es unter der Überschrift „Befreiung von den Erhaltungszielen“:
„Im Falle der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des Gebäudeerhaltes durch den/die Eigentümer/-in kann im Rahmen der in § 3 formulierten Genehmigungspflicht von den Erhaltungszielen gemäß § 2 dieser Satzung befreit werden. Die Voraussetzung hierfür ist eine gesonderte und nachvollziehbare Darstellung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit zum Gebäudeerhalt durch den/die Eigentümer/-in.“
Am 2.8.2016 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung führt er aus: Die tatbestandlichen Voraussetzungen zum Erlass einer Erhaltungssatzung seien nicht erfüllt. Die Erhaltungssatzung bezeichne bereits kein Gebiet, sondern nicht einmal ein vollständiges Grundstück. Es werde nur die Fläche eines einzelnen Gebäudes auf seinem Grundstück erfasst. Das Erhaltungsgebiet bestehe aus zwei aneinander gebauten Gebäudeteilen, die augenscheinlich in unterschiedlichen Bauepochen errichtet worden seien und sich nicht zu einer harmonischen städtebaulichen Einheit zusammenfügten. Der Gebäudekomplex bilde auch kein städtebauliches Ensemble mit der C. Kirche. Die Satzung beruhe zudem auf einer fehlerhaften Abwägung. Die Antragsgegnerin habe sich offenbar von der Frage leiten lassen, ob aus der Satzung und ihrer Anwendung Schäden für die Gemeinde drohten. Sie habe deshalb vorgesehen, dass bei einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des Gebäudeerhalts von den Erhaltungszielen befreit werden könne. Dabei übersehe die Antragsgegnerin, dass sie sich schadensersatzpflichtig mache, wenn bauliche Maßnahmen unterhalb der Schwelle der Unzumutbarkeit durch die Anwendung der fehlerhaften Satzung verhindert würden.
Der Antragsteller beantragt,
die Unwirksamkeit der Erhaltungssatzung für den Bereich T. in C. festzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht geltend, der Geltungsbereich der Erhaltungssatzung umfasse das dem Antragsteller gehörende Grundstück. Das von der Erhaltungssatzung erfasste Erhaltungsgebiet werde durch einen Gebäudekomplex gebildet, der aus zwei aneinandergebauten (und gastronomisch genutzten) Gebäudeteilen bestehe. Die beiliegenden Fotos verdeutlichten einerseits die die Örtlichkeit prägende Wirkung des zweigeschossigen - aus dem Jahre 1904 stammenden - Gebäudeteils mit Ziegel- und Putzfassade sowie ausgebautem Dachgeschoss und andererseits, dass das Objekt mit dem an der Nordseite angrenzenden Gebäudeteil harmoniere und gemeinsam mit der evangelischen Kirche dem städtebaulichen Erscheinungsbild (gerade in Abgrenzung zu Neubebauung) eine eigene unverwechselbare Identität verleihe. Der Gebäudekomplex „Landhaus T.“ präge und beeinflusse in seinem räumlichen Wirkungsbereich für sich alleine und insbesondere im Zusammenhang mit der südöstlich gelegenen evangelischen Kirche das städtebauliche Erscheinungsbild des nördlichen Siedlungsgefüges von C. und verleihe diesem eine eigene, unverwechselbare Identität, die sich vor Ort bei unbefangener Betrachtung aufdränge und nicht durch die „heterogene“ Neubebauung des Ortsteils infrage gestellt werde. Die Sicherung der Nutzung der Gastronomie sei erklärtermaßen nicht Ziel der Satzung.
Der Berichterstatter des Senats hat am 11.7.2018 einen Ortstermin durchgeführt. Wegen der Ergebnisse wird auf das Protokoll des Ortstermins Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Der Antragsteller ist insbesondere antragsbefugt i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Geltungsbereich der Erhaltungssatzung umfasst das im Eigentum des Antragstellers stehende Grundstück. Der Antrag wurde auch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
Der Antrag ist auch begründet. Die streitige Erhaltungssatzung ist unwirksam. Sie leidet an einem durchgreifenden formellen Mangel und darüber hinaus auch an materiellen Mängeln, die zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führen.
Die Erhaltungssatzung ist vor ihrer Bekanntmachung nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Als Rechtsnorm ist eine Satzung auszufertigen und bekanntzumachen. Mit der Ausfertigung wird die Satzung als Originalurkunde hergestellt und sichergestellt, dass der Inhalt der Satzung mit dem Willen des Rates im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung übereinstimmt. Diese Anforderungen ergeben sich bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip. Welche Anforderungen im Einzelnen an eine Ausfertigung zu stellen sind, bestimmt sich nach Maßgabe des Landesrechts.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.10.2017 - 7 D 94/15.NE -, BauR 2018, 198.
Im Anwendungsbereich der Bekanntmachungsverordnung NRW regelt § 2 Abs. 3 BekanntmVO unter anderem, dass der Bürgermeister schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut des papiergebundenen Dokumentes der Satzung mit den Ratsbeschlüssen übereinstimmt. Eine solche Bestätigung auf der Satzung als papiergebundener Originalurkunde fehlt hier. Sie ist insbesondere nicht in der in den Akten befindlichen Bekanntmachungsanordnung vom 27.6.2016 enthalten.
Der Ausfertigungsmangel ist ohne weiteres beachtlich. Das Unterbleiben einer Ausfertigung stellt als Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Gültigkeitserfordernis einen stets beachtlichen Mangel dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.10.2017 - 7 D 94/15.NE -, BauR 2018, 198, m. w. N.
Die fehlende Ausfertigung führt auch zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung.
Die Satzung überschreitet zudem in zweifacher Hinsicht den Rahmen ihrer aus § 172 BauGB folgenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
Der Satzungsgeber regelt in einer Erhaltungssatzung gemäß § 172 Abs. 1 BauGB (nur) in welchem Gebiet und aus welchen der in Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten Gründe (Erhaltungsziele) das Erfordernis eines besonderen Genehmigungsverfahrens für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen statuiert werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3.7.1987 - 4 C 26.85 -, BRS 47 Nr. 129 = BauR 1987, 767.
Er begründet damit ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, dessen Ausgestaltung gesetzlich fixiert und damit der Gestaltung durch den Satzungsgeber entzogen ist. Der Satzungsgeber ist deshalb grundsätzlich nicht befugt, die in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB aufgeführten Genehmigungstatbestände oder die in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB bestimmten Versagungsgründe konstitutiv einzuschränken oder zu erweitern.
Vgl. allgemein dazu Köhler/Fieseler, in: Schrödter, BauGB, 8. Aufl., § 172 Rn. 22, 39, sowie Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 172 Rn. 61; zu den gesetzlichen Versagungsgründen etwa OVG Hamburg, Urteil vom 12.12.2007 - 2 BF 10/02 -, BRS 71 Nr. 218 = BauR 2008,1435, m. w. N.
Hiervon ist der Satzungsgeber vorliegend in zweierlei Hinsicht abgewichen:
Er hat zunächst die in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB abschließend benannten Genehmigungstatbestände - Rückbau, Änderung oder Nutzungsänderung baulicher Anlagen - konstitutiv eingeschränkt, indem er in § 3 der Satzung die Nutzungsänderung vollständig und die Änderungen von baulichen Anlagen insoweit von der Genehmigungspflicht ausgenommen hat, als sie bauliche oder sonstige Veränderungen im Innenbereich des Gebäudes betreffen. Er hat zudem der Sache nach die in § 172 Abs. 3 - 5 BauGB genannten Versagungsgründe eingeschränkt, indem er in § 6 der Satzung für den Fall der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des Gebäudeerhalts eine „Befreiung“ von den Erhaltungszielen der Satzung geregelt hat. Das Gesetz sieht hingegen nach § 173 Abs. 2 BauGB in dem hier einschlägigen Fall des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vor, dass die wirtschaftliche Unzumutbarkeit anders als in den Fällen der sogenannten Milieuschutz- oder Umstrukturierungssatzungen keinen Genehmigungs-, sondern nur einen Entschädigungsanspruch in Form des Übernahmeanspruchs begründet.
Vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 172, Rn. 211 f., § 173 Rn. 33.
Auch diese die Rechtsgrundlage betreffenden Mängel sind ohne weiteres beachtlich und haben die Gesamtunwirksamkeit der Satzung zur Folge.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 172 BauGB
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 bis 5 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 173 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 D 94/15
4 C 26.85
2 BF 10/02