Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-11, Aktenzeichen 5 K 3008/16

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Kläger wenden sich gegen die Rücknahme einer Baugenehmigung.
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Sie sind Eigentümer des im Außenbereich gelegenen Grundstücks Flurstück.-Nr. ... an H. . Dort betreiben sie einen Garten- und Landschaftsbaubetrieb sowie eine Baumschule. Im Umfeld des Grundstücks stehen Flächen im Umfang von 12,6 ha im Eigentum des Klägers zu 1). Davon werden derzeit 2,8 ha für die bestehende Baumschule verwendet, 6,6 ha sind an landwirtschaftliche Betriebe verpachtet und 3,2 ha Wald werden von den Klägern selbst bewirtschaftet. Am 03.11.2006 erteilte das Landratsamt Sigmaringen den Klägern antragsgemäß die Baugenehmigung vom 26.10.2006 zur Erstellung einer Baumschule mit Verkaufsgebäude, Lagergebäude, Gewächshaus, Bürogebäude mit Betriebsleiterwohnung und Garage. Daraufhin errichteten sie das Wohn- und Bürogebäude sowie die Garage. Im errichteten Wohn- und Bürogebäude beträgt nach den Bauantragsunterlagen die Nettogrundfläche für den Bereich Wohnen und Aufenthalt 317,70 m², für den Bereich Büro 266,60 m², für eine gemischt genutzte Diele im Erdgeschoss 27,73 m² sowie für den privat genutzten Teil des Untergeschosses 149,04 m².
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Am 15.06.2011 teilte das Regierungspräsidium Tübingen dem Landratsamt Sigmaringen erstmals mit, dass ihm „das villenähnliche Wohnhaus“ aufgefallen sei, dessen Nutzung im Rahmen eines gartenbaulichen Betriebs sich nicht ohne weiteres erschließe. Nach einer Prüfung der Akten teilte das Regierungspräsidium dem Landratsamt mit, dass nach seiner Beurteilung die Baugenehmigung für das Wohn- und Bürogebäude zu Unrecht erteilt worden sei, weil die Voraussetzungen für eine Privilegierung nicht vorlägen. Das Landratsamt Sigmaringen informierte die Kläger hierüber mit Schreiben vom 14.09.2011 und forderte sie zu einer Stellungnahme bis zum 07.10.2011 auf. Die Kläger nahmen Kontakt mit dem Landratsamt auf und teilten ihre Erweiterungsabsichten mit; die angeforderte schriftliche Stellungnahme gaben sie aber nicht ab. Da die Kläger die Stellungnahme und erbetene Unterlagen nicht vorlegten, forderte das Landratsamt sie wiederholt mit Schreiben vom 24.10.2011, vom 01.12.2011 und vom 02.01.2012 hierzu auf. Mit Schreiben vom 28.01.2013 bzw. 06.02.2013 beraumte das Landratsamt schließlich einen Ortstermin an, der am 26.02.2013 stattfand. Die Kläger erklärten hierbei, dass eine Ausweitung der Pflanzflächen im unmittelbaren Umgebungsbereich der Betriebsleiterwohnung geplant sei. Außerdem wurde vereinbart, dass die Kläger bis zum 28.03.2013 Unterlagen zur Betriebsgröße und zum geplanten Ausbau vorlegen sollten. Nachdem dies in der Folge weiterhin nicht geschah, mahnte das Landratsamt Sigmaringen mit Schreiben vom 26.11.2013 erneut an, dass die Kläger die Privilegierung ihres Vorhabens nachzuweisen hätten und daher die vereinbarten Nachweise beibringen sollten. Andernfalls werde eine Rücknahme der Baugenehmigung erwogen. Da die Nachweise weiterhin nicht erbracht wurden, setzte das Landratsamt Sigmaringen mit Schreiben vom 03.02.2014 ausdrücklich letztmals Frist bis zum 28.02.2014 und gab den Klägern gleichzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme nach § 28 LVwVfG zur beabsichtigten Rücknahme der Baugenehmigung. Die Kläger kamen auch dieser letzten Aufforderung nicht nach.
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Mit Bescheid vom 23.12.2014 nahm das Landratsamt Sigmaringen schließlich gestützt auf § 48 Abs. 1 S. 2 LVwVfG die Baugenehmigung vom 26.10.2006 zurück. Es begründete die Rücknahme im Wesentlichen damit, dass die Voraussetzungen für eine Privilegierung des Vorhabens im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht vorlägen. Anhand der Größe des bereits errichten Wohn- und Bürogebäudes im Verhältnis zum Gesamtumfang der geplanten Baumschule lasse sich eine dem Betrieb dienende Funktion nicht bejahen. Es nehme nicht nur einen untergeordneten Teil des Gesamtvorhabens ein. Ein vernünftiger Baumschuleninhaber hätte kein Wohn- und Bürogebäude dieses Umfangs errichtet, zumal es nicht aus den Erträgen des Baumschulbetriebs finanziert werden könne. Auch bei Realisierung der dargestellten Wirtschafts- und Verkaufsgebäude ergebe sich keine Notwendigkeit zum Wohnen am Standort. Bereits die Verkaufs- und Schauflächen befänden sich in einem erheblichen Missverhältnis zu den eigentlichen Produktionsflächen. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG sei gewahrt. Die Frist habe frühestens mit Ablauf der im Schreiben vom 03.02.2014 zuletzt gesetzten Frist zur Vorlage der Nachweise zu laufen begonnen. Zwar habe die Rechtswidrigkeit der erteilten Baugenehmigung bereits aufgrund der Mitteilung des Regierungspräsidiums festgestanden. Jedoch seien zu diesem Zeitpunkt noch nicht alle entscheidungserheblichen Umstände vollständig und zweifelsfrei bekannt gewesen. Insbesondere habe für eine fehlerfreie Ermessensausübung die Möglichkeit einer Nachgenehmigung des Vorhabens aufgeklärt werden müssen. Hierzu sei mehrfach erfolglos Gelegenheit zur Stellungnahme und Vorlage von Unterlagen gegeben worden. Nach pflichtgemäßer Ermessensausübung sei die Rücknahme der Baugenehmigung mit Wirkung für die Vergangenheit gerechtfertigt. Den Klägern seien die durch den Wegfall der Legalisierungswirkung entstehenden erheblichen Nachteile zumutbar. Zum einen werde eine Abbruchsanordnung nach § 65 LBO für unverhältnismäßig erachtet. Entsprechend müssten die bereits errichteten Gebäudeteile im rechtswidrig genehmigten Umfang geduldet werden. Zum anderen überwiege die mit dem Wegfall der Baugenehmigung als rechtliche Absicherung des errichteten Wohn- und Bürogebäudes eintretende Entwertung der diesbezüglichen finanziellen Investitionen nicht das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände. Es müsse klargestellt werden, dass es keine legalisierende Baugenehmigung gebe. Von dem villenartigen, exponierten Gebäude gehe eine erhebliche Vorbildwirkung aus. Es sei versucht worden, das Vorhaben zu „heilen“, indem mehrmals Gelegenheit gegeben worden sei, die Voraussetzungen einer Privilegierung zu schaffen und nachzuweisen. Diese Möglichkeit hätten die Kläger nicht wahrgenommen.
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Die Kläger legten am 19.01.2015 Widerspruch ein, begründeten diesen aber nicht.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 07.07.2016, zugestellt am 09.07.2016, wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch zurück. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, auch dann, wenn man von der Verwirklichung des gesamten Bauvorhabens ausgehe, diene das Gesamtvorhaben nicht dem Betrieb der Baumschule. Es sei von einem eher kleineren Betrieb auszugehen. Ein villenartiges Wohngebäude könne keinesfalls als „Anhängsel“ zu dieser Baumschule angesehen werden. Gleiches gelte für den Bau des Verkaufsgebäudes. Beide seien in Anbetracht der Betriebsgröße überdimensioniert. Dazu komme, dass nach der konkreten Ausgestaltung des Betriebs ein Wohnen vor Ort nicht erforderlich sei. Das Vorhaben beeinträchtige den Erholungswert der Landschaft und verunstalte das Orts- und Landschaftsbild sowie die natürliche Eigenart der Landschaft, da diese durch Natur und Landwirtschaft geprägt sei und nicht durch großzügige Bebauung. Schließlich sei das Entstehen einer Splittersiedlung zu erwarten. Die Frist des § 48 Abs. 4 LVwVfG sei nicht verstrichen. Es sei die Durchführung und Auswertung eines Anhörungsverfahrens erforderlich gewesen. Es habe eine umfassende Prüfung durch das Landratsamt Sigmaringen stattgefunden, die schließlich in den Ortstermin vom 26.02.2013 eingemündet sei, bei welchem sich weitere Fragen gestellt hätten. Angeforderte Auskünfte seien entweder gar nicht oder nur auf beharrliche Nachfragen erteilt worden. Das Anhörungsverfahren habe mit Ablauf der Anhörungsfrist am 28.02.2014 geendet. Zu diesem Zeitpunkt sei mit einer Antwort der Kläger nicht mehr zu rechnen gewesen. Die nicht unerhebliche Zeitspanne zwischen der Feststellung des Regierungspräsidiums am 23.08.2011 und der Rücknahmeentscheidung am 23.12.2014 sei dem Umstand geschuldet, dass die Kläger das Verfahren verzögert hätten. Auch die Verzögerung im Zeitraum zwischen dem 02.01.2012 und dem 28.01.2013, in welchem über ein Jahr keine weiteren Korrespondenz stattgefunden habe, beruhe auf der Untätigkeit der Kläger. Die Rücknahme der Baugenehmigung sei auch zweckmäßig, nicht ermessensfehlerhaft und nicht unverhältnismäßig. Sie sei zu Recht mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgt. Der Grundsatz der Freihaltung des Außenbereichs sei nachhaltig und gravierend verletzt. Demgegenüber seien die schutzwürdigen Belange der Aufrechterhaltung weniger schwer zu gewichten. Von der Baugenehmigung sei nicht in vollem Maße Gebrauch gemacht worden. Dies zeige jedenfalls als Indiz, dass es vorwiegend auf die Wohnzwecke angekommen sei, die im Außenbereich nicht schutzwürdig seien. Zudem sei auf das gesamte, eher nicht kooperative Verhalten der Kläger abzustellen. Mehrfach seien sie aufgefordert worden, eine während des Ortstermins vorgebrachte geplante Erweiterung des Betriebes glaubhaft zu machen und die genauen Ausmaße mitzuteilen. Dies sei nicht erfolgt. Jedenfalls bleibe der Eindruck, dass das Wohnvorhaben den ganz klaren Schwerpunkt bilde. Mit dem Verzicht auf weitergehende Maßnahmen habe das Landratsamt entschieden, dass die errichten baulichen Anlagen bestehen bleiben dürften. Die Rücknahme der Baugenehmigung sei im Grundsatz klarstellender Natur ohne die existentielle Bedeutung, die eine Beseitigungsverpflichtung für die Bauherrschaft hätte.
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Die Kläger haben am 03.08.2016 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass sich die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung nicht daraus ableiten lasse, dass von ihr nur teilweise Gebrauch gemacht worden sei. Eine Baugenehmigung begründe keine Baupflicht. Sie seien weder durch eine Auflage noch durch einen öffentlichen Vertrag dazu verpflichtet worden, das Bauvorhaben - innerhalb einer bestimmten Frist - vollständig zu errichten. Im Übrigen würden sie im Jahr 2017 eine Maschinen- und Versandhalle sowie ein Gewächshaus errichten und im Jahr 2018 die Flächen für die Baumschule erweitern. Das Büro- und Wohngebäude diene dem gartenbaulichen Betrieb. Es sei die nahezu hälftige Büronutzung zu berücksichtigen, von der aus sie ihren gesamten, auch international tätigen Betrieb verwalteten. Der Büroaufwand sei bei einer Baumschule traditionell groß, da neben dem Verkauf und Vertrieb der Eigenerzeugnisse auch der Kauf und Handel fremder Pflanzen abgewickelt werden müsse. Im Büro seien dauerhaft drei Personen tätig. Die Behauptung des Beklagten, das Gesamtvorhaben diene nicht dem Betrieb der Baumschule, stehe im krassen Widerspruch zur fachlichen Einschätzung des Landwirtschaftsamts beim Landratsamt Sigmaringen. Dieses sei im Genehmigungsverfahren im Herbst 2006 zu dem Ergebnis gekommen, dass das Vorhaben den Betrieb im Außenbereich fördere. Es habe ausdrücklich festgestellt, dass die beantragten Gebäude in der Nähe der Baumschulkulturen liegen müssten, damit die Käufer der Baumschulerzeugnisse die Ware vor dem Kauf besichtigen könnten. Weiter sei festgestellt worden, dass die beantragten Betriebsgebäude zweckdienlich geplant und den Arbeitsabläufen entsprechend lokalisiert seien sowie dass der hohe technische Ausstattungsgrad der Anlagen und die hohe Betreuungsbedürftigkeit der Baumschulkulturen ein Wohnen der Betriebsleiterfamilie am Baumschulstandort erforderlich machten. Das Argument des Beklagten, dass das Wohngebäude sowie das Verkaufsgebäude in Anbetracht der Betriebsgröße überdimensioniert seien, sei nicht tragfähig. Die Größe sowie die Kosten eines Vorhabens stünden im alleinigen Ermessen des jeweiligen Vorhabenträgers. Nur, wenn die wirtschaftlichen Risiken in einem klaren Missverhältnis zu den angestrebten betrieblichen Vorteilen stünden, komme eine Überdimensionierung in Betracht. Dies sei nicht der Fall. Dabei sei auch zu bedenken, dass der wirtschaftliche Nutzen eines gemischten Büro- und Wohngebäudes auch darin bestehe, dass ein separates Wohnhaus an anderer Stelle eingespart werden könne. Es sei klarzustellen, dass § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht verlange, dass das Vorhaben nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnehme. Ein etwaiger nachträglicher Wegfall der Privilegierungswirkung des § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ändere nichts an der Bestandskraft der Baugenehmigung. Ein Gebäude sei zulässigerweise errichtet, wenn es in Übereinstimmung mit dem materiellen Baurecht errichtet oder wenn - trotz materieller Illegalität - eine Baugenehmigung erteilt worden sei. Der Rücknahmebescheid sei auch formell rechtswidrig. Der Rücknahmeentscheidung vom 23.12.2014 lägen keinerlei neue Tatsachen oder sonstige Erkenntnisse zugrunde, die nicht schon bei Erteilung der Genehmigung im Jahr 2006 vorgelegen hätten. Die immer neuen Anhörungsschreiben des Landratsamts Sigmaringen hätten keinerlei neue Erkenntnisse zu Tage gebracht, die für die Rücknahmeentscheidung relevant gewesen wären. Dem Landratsamt seien bereits am 23.08.2011 sowohl die tatsächlichen Umstände der errichteten bzw. nicht errichteten Gebäude sowie die rechtliche Sichtweise des Regierungspräsidiums bekannt gewesen. Spätestens mit Ablauf der mehrmals verlängerten Anhörungsfrist am 09.01.2012 sei dem Landratsamt klar gewesen, dass von ihnen keine weiteren Auskünfte zu erwarten seien. Das Anhörungsverfahren sei abgeschlossen gewesen. Sie seien nicht verpflichtet gewesen, Auskünfte zu erteilen. Eine Stellungnahme sei auch nicht erforderlich gewesen, weil sie ihr Gebäude exakt nach den genehmigten Plänen errichtet hätten. Allerspätestens am 29.03.2013 - nach dem Ortstermin am 26.02.2013 und nach Ablauf der erneuten Frist zur Stellungnahme am 28.03.2013 - habe die Rücknahmeentscheidung ergehen können. Sie sei daher verfristet und im Übrigen verwirkt. Überdies sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft. Wenn die Behörde ihr Ermessen bereits insoweit ausgeübt habe, dass sie keine Abrissverfügung erlassen möchte, dann erschließe sich nicht, wieso sie nicht konsequent von einer Rücknahme der Baugenehmigung absehe. Das Grundstück erleide auch unabhängig von einer Abrissverfügung durch den Entzug der Baugenehmigung einen erheblichen Wertverlust, den der Beklagte gemäß § 48 Abs. 3 LVwVfG auszugleichen hätte. Eine Umdeutung in einen Widerruf nach § 49 LVwVfG komme nicht in Betracht, da die Voraussetzungen nicht vorlägen.
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Die Kläger beantragen,
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den Bescheid des Landratsamts Sigmaringen vom 23.12.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.07.2016 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er macht im Wesentlichen geltend, es sei nur das „üppige“ Betriebsleiterwohnhaus errichtet worden. Die anderen, ursprünglich beantragten baulichen Anlagen dürften aufgrund der nach § 62 Abs. 1 LBO beschränkten Geltungsdauer der Baugenehmigung nicht mehr errichtet werden. Das von den Klägern angekündigte Baugesuch für eine Maschinen- und Versandhalle für Dezember 2016 sei bisher nicht eingegangen. Ob in 2017 noch weitere Baumaßnahmen nachfolgen würden, sei unklar. Die Kläger hätten dieses Baugesuch bereits für den Sommer 2015 angekündigt, aber bisher nicht eingereicht. Die Voraussetzungen für eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB fehlten selbst dann, wenn die Kläger 2017 wie angekündigt eine Maschinen- und Versandhalle errichteten und 2018 die Nutzflächen der Baumschule erweiterten. Aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Baumschule sei ein Wohnen des Betriebsleiters dort nicht erforderlich. Hinzu komme, dass das Wohngebäude in Anbetracht der Betriebsgröße überdimensioniert sei. Daran ändere die geplante Erweiterung nichts. Anders als von den Klägern dargestellt, werde die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung nicht damit begründet, dass die Kläger von dieser nur teilweise Gebrauch gemacht hätten. Dieser Umstand werde vielmehr zur Begründung der Ermessensentscheidung für eine Rücknahme herangezogen. Bei einer Wohnfläche von 317,70 m² und einer Bürofläche von 266,60 m² sei nicht mehr anzunehmen, dass das errichtete Wohn- und Bürogebäude dem Gartenbetrieb diene. Die Rücknahmefrist aus § 48 Abs. 4 S. 1 LVwVfG sei gewahrt. Die lange Dauer des Anhörungsverfahrens sei auf das Verhalten der Kläger zurückzuführen. Die Kläger hätten telefonisch wiederholt eine Stellungnahme angekündigt. Die Baurechtsbehörde habe daher davon ausgehen dürfen, dass sie sich der weitergehenden Sachverhaltsaufklärung nicht verschließen würden. Es sei unklar gewesen, welchen Umfang die Baumschule habe und ob sie ein Wohnen im Außenbereich erfordere. Die Kläger hätten beim Ortstermin am 26.02.2013 eine tabellarische Aufstellung aller Flurstücke zugesagt, die sie ihm Rahmen der Baumschule bewirtschafteten. Darüber hinaus hätten sie die Jahresabschlüsse 2011 und 2012 der Baumschule mitteilen wollen, damit diese ins Verhältnis zum gewerblichen Landschaftsbau gesetzt werden könnte. Auch diese Zusage hätten sie nicht erfüllt. Daher habe das Anhörungsverfahren erst mit der im Schreiben vom 05.02.2014 gesetzten Frist am 28.02.2014 geendet. Die Ermessensausübung nach § 48 Abs. 3 LVwVfG sei rechtmäßig erfolgt. Die Rücknahme der Baugenehmigung ohne Abrissverfügung sei im Vergleich zur Rücknahme mit Abrissverfügung das mildere Mittel. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, zur Klarstellung der Rechtswidrigkeit einer baulichen Anlage die Rücknahme der Baugenehmigung zu verfügen.
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Mit Schriftsatz vom 02.05.2017 haben die Kläger zuletzt mitgeteilt, dass sie am 28.12.2016 beim Landratsamt Sigmaringen einen Bauantrag für die Errichtung einer Lager- und Versandhalle eingereicht hätten. Die vom Landratsamt Sigmaringen mit Schreiben vom 17.01.2017 nachgeforderten Unterlagen zur Vervollständigung des Bauantrags seien zwischenzeitlich weitgehend nachgereicht worden. Der Gemeinderat der Gemeinde H. habe am 18.01.2017 das gemeindliche Einvernehmen zum Bauantrag der Kläger erteilt. Die angekündigte schrittweise Erweiterung der Baumschule sowie die Ausdehnung der Anbauflächen werde wie geplant umgesetzt. Zweifel an der dienenden Funktion des Büro- und Wohngebäudes würden durch diese Erweiterungsmaßnahmen ausgeräumt.
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Das Gericht hat das klägerische Grundstück und die nähere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses des Augenscheins wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift vom 11.05.2017 verwiesen.
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Der Kammer liegen die Akten des Landratsamts Sigmaringen (ein Band) sowie die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Tübingen (ein Band) vor. Darauf, wie auch auf den Inhalt der Gerichtsakte wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist unbegründet.
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Die Klage ist zulässig. Insbesondere fehlt es wohl nicht am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, auch wenn durchaus fraglich ist, welchen rechtlichen Vorteil die Kläger von der erstrebten Aufhebung des Rücknahmebescheids vom 23.12.2014 haben sollen, wenn die Baugenehmigung vom 26.10.2006 - dazu sogleich - nach § 62 LBO erloschen ist. Da der Beklagte jedoch einen Bescheid erlassen hat, der den Bestand der den Klägern erteilten Baugenehmigung in Frage stellt - sei es in Form einer Rücknahme oder nach ggf. erfolgter Umdeutung in Form einer Feststellung, dass die Baugenehmigung erloschen ist -, muss es den Klägern möglich sein, gegen diesen vorzugehen, um dessen belastende Wirkung - und sei sie nur deklaratorischer Natur - zu beseitigen.
18
Die Klage ist jedoch unbegründet.
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Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie sind als Rücknahmebescheide zwar insofern fehlerhaft, als sie in der angegebenen Rechtsgrundlage des § 48 LVwVfG keine Stütze finden, weil es zum Zeitpunkt ihres Erlasses bereits am Gegenstand einer Rücknahme - einer rechtswirksamen Baugenehmigung - fehlte (dazu 1.). Jedoch können sie im Wege der Umdeutung als deklaratorische Aufhebung der Baugenehmigung bzw. als Feststellung, dass die Baugenehmigung erloschen ist, aufrecht erhalten werden (2.). Jedenfalls wäre aber eine Rücknahme der Baugenehmigung auch rechtmäßig (3.).
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1. Die von der Beklagten im Bescheid vom 23.12.2014 verfügte Rücknahme ist gegenstandslos. Die streitgegenständliche Baugenehmigung vom 26.10.2006 ist - wie im Rechtsgespräch mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ausführlich erörtert - gem. § 62 Abs. 1 LBO bereits insgesamt erloschen, da die Kläger die Bauausführung des genehmigten einheitlichen Vorhabens für länger als drei Jahre unterbrochen haben.
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Nach § 62 Abs. 1 LBO (maßgeblich ist die vom 01.03.2005 bis zum 28.02.2010 gültige Fassung) erlischt eine Baugenehmigung, wenn nicht innerhalb von drei Jahren nach Erteilung der Genehmigung mit der Bauausführung begonnen oder wenn sie nach diesem Zeitraum drei Jahre unterbrochen worden ist. Mit der Bauausführung wird begonnen, wenn die ersten Arbeiten, die unmittelbar der Verwirklichung des Vorhabens dienen, vorgenommen werden (vgl. Sauter, LBO, § 62 Rn. 7). Eine Unterbrechung der Bauausführung liegt dann vor, wenn der Bauherr die Bauarbeiten ausgesetzt oder ganz eingestellt hat, die der Ausführung des genehmigten Bauvorhabens dienen (vgl. Sauter, LBO, § 62 Rn. 9). Dabei ist bei Baugenehmigungen, die sich auf mehrere bauliche Anlagen beziehen, zwischen sogenannten Gesamtbauvorhaben und einheitlichen Bauvorhaben zu unterscheiden. Bei Gesamtbauvorhaben - wie beispielsweise einem Reihenhauskomplex aus selbstständigen Einheiten - können im Rechtssinne mehrere Baugenehmigungen vorliegen, so dass die Geltungsdauer für jede einzelne Anlage ggf. selbstständig zu beurteilen ist (vgl. Sauter, LBO, § 62 Rn. 8). Bei einem einheitlichen Bauvorhaben liegt hingegen eine einzige, umfassende Baugenehmigung vor, so dass Beginn und Unterbrechung der Bauausführung für die gesamte Anlage einheitlich zu beurteilen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.03.1999 - 3 S 718/99 -, Rn. 5, Juris). Maßgeblich für die Frage, ob ein Gesamtbauvorhaben oder ein einheitliches Vorhaben vorliegt, ist der Wille des Bauherrn (vgl. Sauter, LBO, § 62 Rn. 8), wie er in der zur Genehmigung gestellten Bauvorlage zum Ausdruck kommt.
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Nach den oben dargelegten Maßstäben handelt es sich bei dem Bauvorhaben der Kläger um ein einheitliches. Beantragt und genehmigt wurde die Errichtung „einer Baumschule mit Verkaufsgebäude, Lagergebäude, Gewächshaus, ein Bürogebäude mit Betriebsleiterwohnung sowie einer Garage“ (vgl. Seite 39 der Behördenakten). Die beantragten und genehmigten baulichen Anlagen stehen in einem engen funktionalen und wirtschaftlichen Zusammenhang, so dass davon auszugehen ist, dass das Bauvorhaben als eine Einheit anzusehen ist und nicht über die Genehmigung einzelner, voneinander unabhängiger baulicher Anlagen zu entscheiden war. Dies wird auch darin deutlich, dass das Baugesuch die Baumschule und die genannten Gebäude als „1. Bauabschnitt“ neben einem - aus damaliger Sicht - später zu realisierenden „2. Bauabschnitt“ mit einer Landschaftsbauhalle, Lagerplatz und Pflanzeneinschlag“ präsentiert (vgl. zeichnerische Darstellung auf Seite 16 der Akten des Landratsamts Sigmaringen). Hieraus geht die planerische Absicht hervor, in einer bestimmten zeitlichen Abfolge erst das eine und dann das andere Vorhaben als betriebliche Einheiten zu verwirklichen. Von einem einheitlichen Bauvorhaben ist auch deshalb ausgehen, weil die Funktionalität und die Dimensionierung der verschiedenen Anlagen - gerade auch aus Sicht der Genehmigungsbehörde - nur jeweils in Bezug zueinander sinnvoll zu beurteilen waren. Dies gilt umso mehr, als die Behörden über ein Bauvorhaben im Außenbereich zu entscheiden hatten und dessen „Privilegierung“ nach § 35 Abs. 1 BauGB aufgrund des Zuschnitts der Baugenehmigung, deren Anknüpfungspunkt die Baumschule darstellte, nur einheitlich festgestellt werden konnte. Dabei fällt besonders ins Gewicht, dass gerade eine „Betriebsleiterwohnung“ stets auf einen bestimmten Betrieb bezogen sein muss, dem sie im Außenbereich gerade „dienen“ muss, § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Dass die Behörden - entsprechend dem mutmaßlichen Willen der Bauherren - von einem einheitlichen Bauvorhaben ausgingen, wird auch aus der - wenngleich im Ergebnis fragwürdigen - Stellungnahme des Fachbereichs Landwirtschaft vom 13.10.2006 deutlich. Dort heißt es, dass die „beantragten Betriebsgebäude zweckdienlich geplant und den Arbeitsabläufen entsprechend lokalisiert“ seien. Ein „Betriebsleiterwohnhaus bei den Betriebsgebäuden“ sei „für den Betrieb der Baumschule notwendig und zulässig“. Zu seiner positiven Beurteilung konnte der Fachbereich Landwirtschaft aber nur deshalb kommen, weil es das Bauvorhaben als eine Einheit betrachtete.
23
Die Kläger haben mit der Bauausführung des Vorhabens zwar begonnen - wenngleich man die Frage aufwerfen könnte, ob sie nicht ein aliud errichtet haben -, sie aber jedenfalls vor Abschluss wesentlicher Teile des einheitlichen Vorhabens für eine Zeit von über drei Jahren unterbrochen. Errichtet wurde das Gebäude mit den Wohn- und Büroräumen sowie die Garage (wobei bemerkenswert ist, dass die Fassaden des Wohn- und Bürogebäudes in den Bauvorlagen noch vergleichsweise schlicht gehalten wurden, vgl. S. 10 der Behördenakten; insbesondere die am verwirklichten Vorhaben angebrachten vier Säulen vor der Eingangstür sowie die hohen Fenster mit runden Fensterbögen im Eingangsbereich, die den Eindruck einer Villa verstärken, sind in den Entwurfszeichnungen nicht zu finden). Diese baulichen Anlagen waren nach den Angaben der Kläger in der mündlichen Verhandlung im Jahr 2009, spätestens aber im Juni 2011 fertiggestellt, als das Regierungspräsidium Tübingen erstmals mitteilte, dass ihm „das villenähnliche Wohnhaus“ aufgefallen sei. Nicht verwirklicht wurden u.a. das im Baugesuch dargestellte und genehmigte Verkaufsgebäude, das Lagergebäude und das Gewächshaus. Unbeachtlich ist dabei, ob das nicht verwirklichte Lagergebäude und das nicht verwirklichte Gewächshaus - jeweils für sich alleine betrachtet - ggf. genehmigungsfrei hätten errichtet werden können und daher einer Baugenehmigung möglicherweise nicht bedurft hätten. Entscheidend ist vielmehr, dass das Vorhaben bei der Erteilung der Baugenehmigung als Einheit betrachtet und die Baugenehmigung aufgrund dieser Beurteilung für ein einheitliches Vorhaben erteilt wurde. Bei den nicht verwirklichten Anlagen handelt es sich nicht um unwesentliche Teile des einheitlichen Vorhabens, deren fehlende Verwirklichung im Hinblick auf die Ausnutzung der Baugenehmigung als unbeachtlich angesehen werden könnte. Gerade diese Teile prägen den betrieblichen Charakter der erteilten Baugenehmigung, während das allein errichtete Wohnhaus mit den Büroräumen im Hinblick auf das der Baugenehmigung zugrundeliegende unternehmerische Konzept des Ausbaus der im Außenbereich privilegierten Baumschule eher von untergeordneter Bedeutung ist. Ohne Verwirklichung der fehlenden baulichen Anlagen fehlt es zu wesentlichen Teilen gerade an dem Betrieb in der konkret geplanten und genehmigten Gestalt, dem die „Betriebsleiterwohnung“ und die Büroräume gerade i.S.d. § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB „dienen“ sollten. Die Kläger haben letztlich nicht - wie beantragt und genehmigt - eine „Baumschule mit Verkaufsgebäude, Lagergebäude, Gewächshaus, ein Bürogebäude mit Betriebsleiterwohnung sowie eine Garage“ errichtet, sondern eine Villa mit angeschlossenem Bürotrakt.
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Von der Möglichkeit einer Fristverlängerung nach § 62 Abs. 2 LBO haben die Kläger keinen Gebrauch gemacht.
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2. Der Bescheid vom 23.12.2014 kann im Wege der (gerichtlichen) Umdeutung als deklaratorische Aufhebung der Baugenehmigung bzw. als Feststellung, dass diese Baugenehmigung erloschen ist, aufrecht erhalten werden. Diese Umdeutung ist gem. § 47 LVwVfG zulässig und kann auch durch das erkennende Gericht vorgenommen werden (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 18.01.2017 - 8 C 1.16 -, Rn 15, Juris; Beschluss vom 09.04.2009 - 3 B 116.08 -, Rn. 4, Juris; OVG NRW, Beschluss vom 21.11.2016 - 2 A 2864/15 -, Rn. 13, Juris; BayVGH, Urteil vom 12.10.1989 - 26 B 86/02944 -, NVwZ-RR 1991, 117; VG Minden, Urteil vom 03.11.2015 - 1 K 3556/16 -, BeckRS 2016, 51458).
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Nach § 47 Abs. 1 LVwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn dieser auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Verwaltungsbehörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Erkennbarer Zweck des Vorgehens des Landratsamts und des Regierungspräsidiums Tübingen war es u.a., zwischen den Beteiligten rechtsverbindlich zu regeln, dass der vorzufindende Baubestand nicht durch eine Baugenehmigung legalisiert wird. Die Feststellung, dass die Geltungsdauer der Baugenehmigung wegen Nichtausführung des Vorhabens abgelaufen und die Baugenehmigung somit erloschen ist, ist auf das gleiche Ziel gerichtet wie die Rücknahme und entspricht somit dem mutmaßlichen Willen des Beklagten. Ihre gesetzliche Grundlage findet sich in § 62 Abs. 1 i.V.m. § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO. Die Feststellung, dass die Baugenehmigung erloschen ist, hält sich im Rahmen der Befugnisse der Bauaufsichtsbehörde, gibt dem Eigentümer Gelegenheit, sich auf die gegebene rechtliche Situation einzustellen und trägt mit Blick auf etwaige weitere bauaufsichtliche Maßnahmen, wie etwa eine Baubeseitigungsanordnung, den Grundsätzen des geringstmöglichen Eingriffs bzw. der Verhältnismäßigkeit Rechnung (vgl. BayVGH, Urteil vom 12.10.1989 - 26 B 86/02944 -, NVwZ-RR 1991, 117).
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Die deklaratorische Aufhebung war auch aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit erforderlich. Die Frage, ob zugunsten der Kläger noch eine Baugenehmigung besteht, macht einen wesentlichen Teil der Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten aus. Zwar hat das Landratsamt bereits angekündigt, dass es aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von einer Baubeseitigungsanordnung bezüglich der bereits errichteten Gebäudeteile absehen wird. Jedoch ist es auch im Hinblick auf sonstige künftige bauaufsichtliche Maßnahmen, etwaige künftige bauliche Aktivitäten der Kläger sowie zur Vermeidung der Schaffung eines Bezugsfalles sinnvoll klarzustellen, dass kein genehmigtes Vorhaben vorliegt.
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§ 47 Abs. 2 LVwVfG steht der Umdeutung nicht entgegen. Durch die Umdeutung werden die Kläger nicht ungünstiger gestellt, da sie durch den Verwaltungsakt in der Fassung, die er durch die Umdeutung erhält, rechtlich nicht stärker belastet werden als durch die ursprüngliche Rücknahmeentscheidung. In beiden Fällen ist es den Klägern verwehrt, sich hinsichtlich des errichteten Gebäudes mit Wohn- und Büroräumen und der Garage auf eine wirksame Baugenehmigung zu berufen. Dass die Kläger durch die Umdeutung die Möglichkeit der erfolgreichen Geltendmachung der Nichteinhaltung der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 LVwVfG genommen wird, ist unbeachtlich. Diese Frist ist nur durch die fehlerhafte Anwendung der Rücknahmevorschriften eröffnet. Wenn durch die Umdeutung die Möglichkeit der erfolgreichen Anfechtung des Verwaltungsakts in einem Rechtsbehelfsverfahren entfällt, so ist dies nicht als Belastung im Sinne der Umdeutungsvorschriften anzusehen (vgl. Kopp, VwVfG, § 47 Rn. 26a). Denn eine erloschene Baugenehmigung kann auch nicht dadurch wieder Wirksamkeit erlangen, dass die genannte Jahresfrist für eine nicht erforderliche Rücknahme abgelaufen wäre (vgl. BayVGH, Urteil vom 12.10.1989 - 26 B 86/02944 -, NVwZ-RR 1991, 117). Das gleiche gilt für einen etwaigen Anspruch auf den Ausgleich von Vermögensnachteilen nach § 48 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG. Insbesondere können die Kläger sich hinsichtlich der erloschenen Baugenehmigung vom 26.10.2006 nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil aus einer erloschenen Baugenehmigung keine Rechte mehr abgeleitet werden können (vgl. BayVGH, Beschluss vom 16.03.2017 - 9 ZB 15/948 -, Rn. 7, Juris).
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3. Selbst wenn man von einer fortbestehenden Baugenehmigung als möglichem Gegenstand einer Rücknahme ausgeht oder aber zugrunde legen will, dass eine ex tunc bewirkte Rücknahme etwa mit Blick auf Bestandsschutzaspekte weitergehende Rechtsfolgen zeitigt als ein auf einen späteren Zeitpunkt wirkendes Erlöschen von Gesetzes wegen (bzw. dessen deklaratorische Feststellung), was ggf. einer (vollständigen) Umdeutung entgegen stehen könnte, wäre die Anfechtungsklage unbegründet. Der Rücknahmebescheid vom 23.12.2014 und der Widerspruchsbescheid vom 07.07.2016 wären jedenfalls rechtmäßig und verletzten die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Rechtsgrundlage für eine Rücknahmeverfügung ist § 48 Abs. 1 LVwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein begünstigender Verwaltungsakt - wie eine Baugenehmigung - darf nur unter den Einschränkungen des § 48 Absätze 2 bis 4 LVwVfG zurückgenommen werden.
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Die den Klägern erteilte Baugenehmigung ist rechtswidrig. Dem genehmigten Vorhaben standen und stehen von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen, § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO. Insbesondere ist die Errichtung der villenartigen „Betriebsleiterwohnung“ mit den Büroräumen bauplanungsrechtlich unzulässig. Das Gebäude ist im Außenbereich nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB privilegiert und als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 und 3 BauGB unzulässig. Die Baugenehmigung wurde - wie oben ausgeführt - für das gesamte Vorhaben einheitlich erteilt und ist daher insgesamt, bezüglich aller von ihr erfassten baulichen Anlagen, rechtswidrig.
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Ein Vorhaben im Außenbereich kann nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB zulässig sein, wenn es einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient. Bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals des Dienens ist zu beachten, dass der Außenbereich nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich von Bebauung freigehalten werden soll. Ein Vorhaben „dient“ einem - hier: gartenbaulichen - Betrieb nicht schon dann, wenn es nach den Vorstellungen des Betriebsinhabers für seinen Betrieb förderlich ist. Da aber auch nicht verlangt werden kann, dass das Vorhaben für den Betrieb schlechthin unentbehrlich ist, bilden die bloße Förderlichkeit einerseits und die Unentbehrlichkeit andererseits den äußeren Rahmen für das Merkmal des Dienens (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.11.1972 - 4 C 9.70 -, Rn. 19, Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2010 - 8 S 2517/09 -, Rn. 25, Juris). Voraussetzung für eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ist, dass ein „vernünftiger Betriebsinhaber“ - auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs - das Vorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.11.1972 - 4 C 9.70 -, Rn. 19, Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2010 - 8 S 2517/09 -, Rn. 25, Juris). Die Errichtung von Wohngebäuden im Außenbereich ist bereits dann nicht privilegiert, wenn für deren Errichtung kein konkreter Bedarf besteht. Das bedeutet, dass als Betriebsleiterwohnung - unter der Prämisse, dass eine ständige Anwesenheit am Ort des Betriebs überhaupt erforderlich ist - ein Wohnhaus angemessener Größe für den Betriebsinhaber oder einen Betriebsleiter und seine jeweilige Familie als dem Betrieb dienend zulässig wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.1994 - 4 B 120.94 -, Rn. 7, Juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.02.2013 - 10 A 1606/11 -, Rn. 60, Juris). Hingegen ist unter dem Gesichtspunkt des „Dienens“ ein Vorhaben, bei dem das repräsentative Wohnen im Außenbereich im Vordergrund steht, selbst dann baurechtlich unzulässig, wenn ein ernsthaftes landwirtschaftliches bzw. gartenbauliches Vorhaben aufgenommen oder betrieben wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.1968 - IV B 110.68 -, Rn. 2).
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Nach diesen Maßstäben ist das von den Klägern errichtete Gebäude mit „Betriebsleiterwohnung und Büroräumen“, das sich in seinen Ausmaßen und seiner architektonischen Gestaltung als Villa präsentiert, im Außenbereich nicht privilegiert, unabhängig davon, ob die übrigen Anlagenteile noch errichtet werden und unabhängig von der Größe des bereits vorhandenen oder später noch zu errichtenden Baumschulbetriebs. Das Gebäude ist in erster Linie auf den Zweck repräsentativen Wohnens ausgerichtet und wird damit keinesfalls dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs gerecht. Dies ergibt sich aus der villenartigen äußeren und inneren Gestalt des Gebäudes, das durch eine großzügige Anfahrtsfläche sowie eine geräumige Terrasse ergänzt wird. Insbesondere entsprechen die Maße des Wohngebäudes sowie die Anzahl der vorhandenen Räume selbst bei einer mehrköpfigen Familie - wie der der Kläger - nicht den Anforderungen genügsamen Wohnens, wie es für eine typische „Betriebsleiterwohnung“ nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB erforderlich ist. Die Nettogrundfläche des Wohnbereichs beträgt nach den Bauunterlagen 317,70 m²; davon entfallen beispielsweise 32,24 m² auf das Schlafzimmer der Eltern und 10,30 m² auf einen Ankleideraum im Dachgeschoss sowie 42,48 m² auf ein Esszimmer und 64,96 m² auf ein Wohnzimmer im Erdgeschoss. Ergänzt wird die Wohnfläche durch einen repräsentativen Eingangsbereich im Erdgeschoss mit einer Nettogrundfläche von 26,79 m² („Diele“), in dem sich zwei geschwungene Treppenaufgänge befinden und über dem sich ein „Luftraum“ zum Dach hin erhebt sowie durch das privat genutzte Untergeschoss mit einer Nettogrundfläche von 149,04 m², davon ein Hobbyraum mit 48,80 m².
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Ebenso wenig kann von einer „dienenden Funktion“ i.S.d. § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB der Büroräume ausgegangen werden, die ebenfalls in dem villenartigen Gebäude untergebracht sind und in den Bauunterlagen mit einer Nettogrundfläche von weiteren 266,60 m² ausgewiesen sind. Wie die Wohnräume werden auch die Büroräume dem zwingenden Erfordernis nicht gerecht, im Außenbereich möglichst schonend zu bauen, sondern sind erkennbar auf einen repräsentativen Zweck ausgerichtet. Dass jedenfalls für den derzeit vorhandenen Betrieb die Büroräume in diesem Umfang nicht erforderlich waren und bis heute sind, wird bereits daran deutlich, dass - wie die Kläger selbst einräumen - bis heute ein großer Teil davon nicht genutzt wird, sondern lediglich für spätere Erweiterungen vorbereitend errichtet wurde. Schon aufgrund der bloßen Ausmaße und der aufwändigen villenartigen Gestaltung der Wohn- und Büroräume ist davon auszugehen, dass das errichtete Gebäude in einem deutlichen Missverhältnis zum vorhandenen - und auch zum (wie auch immer) geplanten künftigen - Baumschulbetrieb steht. Die Kläger haben nicht substantiiert dargelegt und nachgewiesen, dass das Gebäude mit den Wohn- und Büroräumen in seiner konkreten Gestalt und in seinem konkreten Umfang dem Baumschulbetrieb dient.
35
Insoweit ist nicht zuletzt etwa auch zu berücksichtigen, dass den Klägern eine betriebsunabhängige Wohnnutzung nicht möglich ist. Anders als etwa bei landwirtschaftlichen Betrieben ist eine Nutzungsänderung nach § 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB nicht ohne weiteres möglich. Bei einer Betriebsübergabe an eine nachfolgende Generation verbunden mit einer Aufgabe der Betriebsinhaberschaft würde die formell legale Wohnnutzung der Kläger enden, was ihnen indes nicht bewusst zu sein scheint. Vor diesem Hintergrund sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich die Kläger - wie in der mündlichen Verhandlung angegeben - in einem harten Konkurrenzkampf mit anderen Baumschulen befinden, wird besonders deutlich, dass kein vernünftiger Inhaber eines gartenbaulichen Betriebs eine derartige Villa mit beträchtlichem Investitionsvolumen für seine Baumschule errichtet hätte. Schließlich ist das Anwesen im Fall einer etwaigen Betriebsaufgabe zurückzubauen. Der Frage, warum den Klägern im Genehmigungsverfahren keine diesbezügliche Verpflichtungserklärung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB abverlangt wurde - was im Übrigen eigenständig die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung begründet - geht die Kammer im wohlverstandenen Interesse der Beteiligten nicht nach.
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Da es an der dienenden Funktion des errichteten Gebäudes fehlt, kann offen bleiben, ob und in welcher Größe hier überhaupt eine Betriebsleiterwohnung und Büroräume im Außenbereich genehmigungsfähig wären oder ob die Kläger diese nicht im Innenbereich - räumlich getrennt von der Baumschule - hätten errichten müssen.
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Die somit als sonstiges Vorhaben zu beurteilende Anlage beeinträchtigt öffentliche Belange und ist daher gemäß § 35 Abs. 2 und 3 BauGB planungsrechtlich unzulässig.
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Das Vorhaben beeinträchtigt die natürliche Eigenart der Landschaft, § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB. Allein die „Betriebsleiterwohnung“ mit den Büroräumen dehnt sich mit einer Länge von 26 Metern, einer Breite von 12,50 Metern und einer Höhe von fast zehn Metern in eine zuvor unbebaute Fläche aus. In Anbetracht dieser Größenordnung stellt sich die bauliche Anlage als Fremdkörper in der Landschaft dar, die bisher durch freie Natur und Landwirtschaft geprägt ist.
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Überdies lässt gerade die Errichtung Vorhabens die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten. Bereits die erste Errichtung eines Wohngebäudes im Außenbereich kann den Vorgang der Zersiedelung einleiten, zumal hiervon eine unerwünschte Vorbildwirkung ausgeht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.04.2014 - 4 B 5.14 -, ZfBR 2014, 494). Dies gilt besonders für das von den Klägern errichtete, aufgrund seiner Hügellage weithin sichtbare Wohnhaus.
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Der Beklagte hat das ihm gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG eingeräumte Rücknahmeermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO). Er hat - jedenfalls im Widerspruchsbescheid - erkannt, dass in den Fällen des § 48 Abs. 3 LVwVfG, d. h. in den Fällen, in denen es - wie bei der Baugenehmigung - um die Rücknahme von begünstigenden Verwaltungsakten geht, Vertrauensschutzgesichtspunkte zugunsten des von der Rücknahmeentscheidung Betroffenen bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Zutreffend ging er davon aus, dass das Vorhaben den Grundsatz der Freihaltung des Außenbereichs in schwerwiegender und nachhaltiger Weise verletzt und von ihm aufgrund seiner villenartigen, exponierten Lage eine „erhebliche Vorbildwirkung“ für Dritte ausgeht. Ein etwaiges Vertrauen der Kläger auf den Bestand des Verwaltungsakts hat der Beklagte - auch unter Berücksichtigung der erfolgten finanziellen Investitionen - demgegenüber berücksichtigt. Insbesondere hat er insoweit etwa darauf abgestellt, dass das Landratsamt bereits erklärt habe, auf eine Baubeseitigungsanordnung zu verzichten, so dass den Klägern aufgrund der Rücknahme der Baugenehmigung einstweilen keine schwerwiegenden, möglicherweise existentiellen Folgen drohten. Dabei durfte er berücksichtigen, dass die Kläger während des Verwaltungsverfahrens zur Rücknahme der Baugenehmigung ihren Mitwirkungsobliegenheiten nicht nachkamen und trotz mehrfacher Aufforderung keinen substantiellen Beitrag zu einer Aufklärung des Sachverhalts leisteten. Zutreffend hat der Beklagte schließlich in seine Abwägung eingestellt, dass von der Baugenehmigung nicht in vollem Umfang Gebrauch gemacht wurde und hierin zumindest ein Indiz zu sehen ist, dass es den Klägern vorwiegend auf die Wohnzwecke angekommen sein muss, die im Außenbereich für sich genommen nicht schutzwürdig sind.
41
Die Kammer weist in diesem Zusammenhang zur Vermeidung von Missverständnissen darauf hin, dass die Ermessenserwägungen des Beklagten nicht etwa dahingehend auszulegen sein dürften, dass damit eine dauerhafte Duldung des villenartigen Gebäudes ausgesprochen wird. Es wird wohl lediglich hinsichtlich der momentan bestehenden rechtlichen Situation - der Existenz einer Baumschule bestimmten Umfangs in Verbindung mit einem dieser nicht dienenden Wohn- und Bürogebäude - von einer Beseitigungsanordnung abgesehen. Eine aufgrund späterer Betriebsaufgabe bestehende - und von der (hier fehlenden) Abgabe einer Verpflichtungserklärung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB unabhängige - Rückbauverpflichtung und ggf. deren zwangsweise Durchsetzung (s.o.) werden durch die Ermessenserwägungen des Beklagten, die diesbezüglich keine Regelung treffen und insbesondere keinen Vertrauensschutz begründen können, nicht tangiert.
42
Die Rücknahme der Baugenehmigung ist auch binnen der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erfolgt.
43
Die Frist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG beginnt erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die weiteren für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (vgl. grundlegend BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1/84 , GrSen 2/84 -, Juris; BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 -, Rn. 13, Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2013 - 3 S 2643/11 -, Juris). Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst beginnen kann, gehört regelmäßig das Anhörungsverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis; denn die Einwände des Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält. Das gilt auch und gerade, wenn es sich bei der zu treffenden Entscheidung um eine Ermessensentscheidung handelt, bei der - wie hier - zudem die für die Ermessensbetätigung maßgeblichen Umstände auch in der Sphäre des anzuhörenden Betroffenen liegen (BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 -, Rn. 13, Juris). Dabei liegt es in der Konsequenz der Ausgestaltung der Rücknahmefrist als Entscheidungsfrist, dass es die Behörde in der Hand hat, den Beginn der Frist durch eine Verzögerung des Anhörungsverfahrens hinauszuschieben (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 -, Rn. 15, Juris, m.w.N.).
44
Nach diesen Maßstäben begann die Frist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst mit Ablauf der Anhörungsfrist aus dem Schreiben des Landratsamts vom 03.02.2014 am 28.02.2014 zu laufen, so dass die Rücknahme der Baugenehmigung am 24.12.2014 innerhalb eines Jahres erfolgte. Zwar hatte das Landratsamt Sigmaringen die Kläger erstmals bereits mit Schreiben vom 14.09.2011 aufgefordert, bis zum 07.10.2011 eine Stellungnahme abzugeben und Unterlagen vorzulegen. Die Kläger kamen dieser Aufforderung aber nicht nach, sondern gaben allenfalls (mündlich) Ankündigungen und Zusagen ab. Aus den wiederholten Bemühungen des Landratsamts, weitere Auskünfte von den Klägern zu erlangen, wird ersichtlich, dass es weiteren Aufklärungsbedarf sah, zumindest um seine Ermessensentscheidung auf eine ausreichende Tatsachengrundlage stellen zu können. Erst mit dem Schreiben vom 03.02.2014 forderte es ausdrücklich „letztmals“ dazu auf, die eingeforderten Nachweise vorzulegen und kündigte im Falle einer nicht fristgerechten Erledigung die Einleitung des Rücknahmeverfahrens an. Hierdurch machte es deutlich, dass es nach Ablauf der Frist aufgrund des Verhaltens der Kläger nunmehr weitere Anstrengungen zur Sachverhaltsaufklärung für vergeblich hielt und daher aufgrund der ihm vorliegenden Kenntnislage entscheiden werde. Ob die - noch nicht einmal im Widerspruchsverfahren erfolgte - Stellungnahme der Kläger bzw. die Vorlage weiterer Unterlagen tatsächlich zu einer anderen Entscheidung des Beklagten geführt hätte, ist nach den oben dargelegten Grundsätzen unbeachtlich.
45
Der Beklagte hat die Möglichkeit einer Rücknahme der Baugenehmigung auch nicht verwirkt. Eine Verwirkung setzt neben dem bloßen Zeitablauf voraus, dass zusätzlich Umstände eintreten, aus denen der die Rechtswidrigkeit kennende Begünstigte berechtigterweise den Schluss ziehen darf, der Verwaltungsakt werde nicht mehr zurückgenommen, obwohl die Behörde dessen Rücknehmbarkeit erkannt hat. Ferner muss der Begünstigte tatsächlich darauf vertraut haben, dass die Rücknahmebefugnis nicht mehr ausgeübt werde, und dieses Vertrauen in einer Weise betätigt haben, dass ihm mit der sodann gleichwohl erfolgten Rücknahme ein unzumutbarer Nachteil entstünde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.09.1994 - BVerwG 11 C 3.93 -, NVwZ 1995, 703, 706). Ein Verhalten des Beklagten, aus dem die Kläger schließen durften, dass er auf die Rücknahme der Baugenehmigung dauerhaft verzichte, ist nicht ersichtlich. Vielmehr gab der Beklagte durch seine wiederholte Aufforderung zu Stellungnahmen und zur Vorlage von Unterlagen zu erkennen, dass er Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung nachging und um die Schaffung einer vollständigen Entscheidungsgrundlage bemüht war.
46
Die Kammer geht auch nicht der Frage nach, ob das Landratsamt möglicherweise bereits im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung wusste, dass die Genehmigung rechtswidrig ist (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2013 - 3 S 2643/11 -, Juris), nachdem die Kläger selbst auf ausdrückliche diesbezügliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung dergleichen - ebenso wie jegliches kollusives Zusammenwirken - verneint haben.
47
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht keine Veranlassung, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO). Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§§ 124, 124a VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124, 124a VwGO
§ 28 LVwVfG
§ 65 LBO
§ 49 LVwVfG
§ 62 LBO
§ 48 LVwVfG
§ 47 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 S. 2 LVwVfG
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 4 LVwVfG
§ 48 Abs. 3 LVwVfG
§ 62 Abs. 1 LBO
§ 48 Abs. 4 S. 1 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 62 Abs. 2 LBO
§ 47 Abs. 1 LVwVfG
§ 47 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 47 Abs. 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 LVwVfG
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 117
NVwZ 1995, 703, 706
3 S 718/99
8 C 1.16
3 B 116.08
2 A 2864/15
26 B 86/02
1 K 3556/16
9 ZB 15/94
4 C 9.70
8 S 2517/09
4 B 120.94
10 A 1606/11
IV B 110.68
4 B 5.14
7 C 6.01
3 S 2643/11
11 C 3.93