Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-20, Aktenzeichen 16 K 7195/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0620.16K7195.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin zu 1 und die Klägerin zu 2 tragen die Kosten des Verfahrens je zu 1/2.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin zu 1, eine in Malta ansässige Limited, die ausweislich der amtlichen Liste gemäß § 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020, bekannt gemacht am 28. April 2021 (GV. NRW. S. 459), in Kraft getreten am 1. Juli 2021 (im Folgenden: GlüStV 2021), der sog. Whitelist, aktuell über eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten verfügt, ist Veranstalterin von Sportwetten. Die Klägerin zu 2 ist Vermittlerin von Sportwetten. Die Klägerinnen wenden sich gegen einzelne Regelungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten am Standort Q.-straße N01 in N02 S..
Die nach § 10a Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 in der Fassung des Dritten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Dritter Glücksspieländerungsstaatsvertrag – 3. GlüÄndStV), bekannt gemacht am 3. Dezember 2019 (GV. NRW. S. 911), gültig bis 30. Juni 2021, (im Folgenden: GlüStV a.F.) erforderliche Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten im Internet sowie zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten wurde der Klägerin zu 1 durch das Regierungspräsidium W. nach Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages mit seinen Änderungen im Sportwettkonzessionsverfahren zum 1. Januar 2020 (Entfallen der Obergrenze von 20 zulassungsfähigen Sportwettveranstaltern) am 2. November 2020 erteilt. Die nunmehr nach §§ 4 bis 4d i.V.m. § 21 Abs. 7 GlüStV 2021 erforderliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten im Internet und stationären Betrieb wurde der Klägerin zu 1 durch das Regierungspräsidium W. am 15. Dezember 2022 erteilt.
Die Klägerin zu 1 beantragte mit Schreiben vom 14. April 2023 bei der Bezirksregierung X. (im Folgenden: Bezirksregierung) die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort Q.-straße N01 in N02 S. (im Folgenden: Wettvermittlungsstelle) durch die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin.
Mit inhaltsgleichen Bescheiden vom 25. September 2023, adressiert an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin sowie an die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin, erteilte der Beklagte durch die Bezirksregierung die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle am vorgenannten Standort. Darin heißt es auszugsweise wörtlich:
„I. Erlaubnis
1. Ihnen wird erlaubt, auf Basis der wirksamen Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten, in nachfolgender Wettvermittlungsstelle Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben bzw. zu vermitteln:
[…]
II. Nebenbestimmungen
3. Die Veranstalterin darf der Vermittlerin nur solche Werbemittel und werblichen Gestaltungsvorlagen zur Verfügung stellen, die mit den in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen vollziehbaren Inhalts- und Nebenbestimmungen zu Werbung vereinbar sind. Sonstige Werbemaßnahmen für die Wettvermittlungsstelle sind nur unter Beachtung der Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 zulässig.
5. Die Vermittlerin hat in der Wettvermittlungsstelle eine aktuelle Auflistung des dort tätigen Personals sowie Nachweise über die Absolvierung der vorgeschriebenen Schulungen (in Papierform oder digital) vorzuhalten. Bediensteten der Aufsichtsbehörde sind diese Unterlagen auf Verlangen vorzulegen.
6. Die Vermittlerin hat sicherzustellen, dass eine aktuelle Version des Sozialkonzeptes einschließlich der notwendigen Dokumentation von durchgeführten Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz in der Wettvermittlungsstelle (in Papierform oder digital) vorgehalten wird. Bediensteten der Aufsichtsbehörde ist auf Verlangen Einsicht zu gewähren. Liegt das Sozialkonzept nicht für jedermann verfügbar offen aus, ist ein deutlicher Hinweis auf den Ablageort oder eine digitale Abrufmöglichkeit anzubringen. Die Pflicht, das Sozialkonzept öffentlich zugänglich zu machen (§ 10 Abs. 2 AnVerVO), bleibt hiervon unberührt.
7. Die Veranstalterin ist verpflichtet, mir bis zum 30.10.2023 einen Nachweis vorzulegen, dass die Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden.
8. Bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle sind mir durch die Veranstalterin spätestens zwei Wochen vor Beginn des Umbaus oder der räumlichen Veränderung unter Vorlage entsprechender Nachweise schriftlich anzuzeigen.
[…]“
Zur Begründung der Ziffer I. 1. des Bescheides führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis habe nach den § 4 Abs. 1, § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 772, ber. S. 1102) (im Folgenden: AG GlüStV NRW) und § 5 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen (Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW) vom 25. Februar 2020 (GV. NRW. S. 159, ber. S. 183), in der Fassung vom 1. Juli 2021 (GV. NRW. S. 872, ber. S. 927), in Kraft getreten am 13. Juli 2021 (im Folgenden: AnVerVO NRW) antragsgemäß erteilt werden können. Die Klägerin zu 1 erfülle die notwendigen Erlaubnisvoraussetzungen, insbesondere verfüge sie über die notwendige Veranstaltererlaubnis. Versagungsgründe seien nicht ersichtlich. Zur Begründung der Ziffer II. 3. wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Erlaubnis könne nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens mit Nebenbestimmungen versehen werden. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 seien in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der erlaubten Werbung festzulegen. Für die durch die Veranstalterin zur Verfügung gestellten Werbemittel seien insofern die hierzu in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen Inhalts- und Nebenbestimmungen maßgeblich, wenn diese vollziehbar seien. Weitere Werbemaßnahmen für die Wettvermittlungsstelle seien nur zugelassen, sofern die gesetzlichen Vorgaben beachtet würden. Zur Begründung der Ziffer II. 5. wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Erlaubnis könne nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens mit Nebenbestimmungen versehen werden. Gemäß § 13 Abs. 10 AG GlüStV NRW dürften in Aufgabenbereichen, die in direktem Zusammenhang mit dem Spielbetrieb stehen, nur Personen beschäftigt werden, die zuverlässig und geschult im Sinne des Glücksspielrechts und des Gewerberechts sind. Die Pflicht zum Vorhalten einer Auflistung des Personals sowie der Schulungsnachweise sei erforderlich, um der Aufsichtsbehörde die Überwachung dieser Vorgaben im Rahmen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 20 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW jederzeit zu ermöglichen. Zur Begründung der Ziffer II. 6. wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Erlaubnis könne nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens mit Nebenbestimmungen versehen werden. Die Pflicht zum Vorhalten einer aktuellen Version des Sozialkonzeptes solle es der Aufsichtsbehörde ermöglichen, die Umsetzung und regelmäßige Überarbeitung (§ 13 Abs. 9 AG GlüStV NRW) des Sozialkonzeptes sowie die kontinuierliche Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen (§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 GlüStV 2021) zu überwachen. Darüber hinaus sollten andere sich in der Wettvermittlungsstelle aufhaltende Personen aus Gründen des Spielerschutzes über die Existenz eines Sozialkonzeptes und die Zugriffsmöglichkeiten informiert werden. Zur Begründung der Ziffer II. 7. wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Erlaubnis könne nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens mit Nebenbestimmungen versehen werden. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW seien im Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle zu machen. Über die im Antragsverfahren vorgelegten Darlegungen hinaus, sei die Vorlage der geforderten Nachweise erforderlich, um zu überprüfen, ob die Anforderungen an die äußere Gestaltung einer Wettvermittlungsstelle gemäß § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden. Als Nachweise seien insbesondere Lichtbilder geeignet, aus denen ersichtlich sein müsse, dass eine Einsehbarkeit in die Wettvermittlungsstelle gewährleistet sei und von dieser keine Werbung oder sonstiger zusätzlicher Anreiz für den Wettbetrieb oder die angebotenen Wetten ausgehe. Da Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle bereits mit den Antragsunterlagen im Erlaubnisverfahren vorzulegen seien (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW) und nur die Veranstalterin antragsberechtigt sei, werde die Verpflichtung zur Vorlage entsprechender Nachweise der Veranstalterin auferlegt. Zur Begründung der Ziffer II. 8. wurde ausgeführt, die Erlaubnis könne nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens mit Nebenbestimmungen versehen werden. Die Regelung sei erforderlich, um die Einhaltung der Anforderungen an die Räumlichkeiten der Wettvermittlungsstelle sicherzustellen bzw. zu überprüfen. Da Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle bereits mit den Antragsunterlagen im Erlaubnisverfahren vorzulegen seien (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW) und nur die Veranstalterin antragsberechtigt sei, werde die Verpflichtung zur Information über bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Veranstalterin auferlegt.
Die Klägerinnen haben am 29. September 2023 Klage erhoben.
Zur Begründung der gegen die Regelungen in Ziffer I. 1., Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023 gerichteten Klage tragen die Klägerinnen im Wesentlichen vor:
Die Klage sei als Anfechtungsklage, hilfsweise als Verpflichtungsklage zulässig.
Der Bezirksregierung des Beklagten fehle es an der Zuständigkeit für die Erlaubniserteilung. Allein die jeweils im ländereinheitlichen Verfahren zuständige Behörde sei berechtigt, die Erlaubnis zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten mit Nebenbestimmungen zu versehen. Im Übrigen benötige die Klägerin zu 1 keine weitere Erlaubnis, um Sportwetten in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle zu veranstalten, weil ihr dies die vom Regierungspräsidium W. erteilte Konzession, die u.a. zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten berechtige, bereits gestatte. Der Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung von Sportwetten in einer konkreten Wettvermittlungsstelle und dessen Erstreckung auf den Wettveranstalter und den Wettvermittler gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW sowie die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW verstießen sowohl gegen nationales Verfassungsrecht als auch gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, da dies einen faktischen Niederlassungszwang für den Wettveranstalter zur Folge habe. Zudem handele es sich bei der vom Beklagten an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin erteilten Erlaubnis „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“ um eine vom Gesetz nicht vorgesehene Erlaubnis, weil der Wortlaut des § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW nur das Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten erfasse, nicht aber das in Ziffer I. 1. des Bescheides enthaltene „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“. Außerdem sei diese Erlaubnis nicht an die Klägerin zu 1 als Konzessionärin, sondern an die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin vor Ort zu richten. Dafür spreche auch, dass die Klägerin zu 1 nicht als Betreiberin der Wettvermittlungsstelle anzusehen sei.
Die Beschränkung der Erlaubnis auf das „Hauptgeschäft“ in Ziffer I. 1. des Bescheides und das dem zu Grunde liegende gesetzliche Verbot der Wettvermittlung im Nebengeschäft gemäß § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW verstoße gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Das Nebengeschäftsverbot verletze sie – die Klägerinnen – in ihren nach nationalem Recht bestehenden Grundrechten (Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz – GG) sowie in ihren unionsrechtlichen Grundrechten (Art. 20, Art. 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GrCh) und Grundfreiheiten (Art. 49, Art. 56, Art. 57 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV). Ein Verstoß des Nebengeschäftsverbotes gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, insbesondere gegen das Kohärenzgebot, werde bereits dadurch hervorgerufen, dass es sich nicht in ein stimmiges Gesamtkonzept des Gesetzgebers zur Verfolgung der mit der Glücksspielregulierung verfolgten Ziele einfüge. Denn einerseits schätze der Gesetzgeber im Rahmen von Abstandsregelungen die Wettvermittlung durch staatliche Anbieter im Nebengeschäft als weniger suchtgefährdend für Spielende ein, womit er Privilegierungen von Annahmestellen rechtfertige. Andererseits rechtfertige der Gesetzgeber das Nebengeschäftsverbot für private Veranstalter und Vermittler aber damit, dies sei erforderlich, um Glücksspiel nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens verfügbar zu machen. Bei dieser Einschätzung habe der Gesetzgeber seine Einschätzungsprärogative überschritten, da er es versäumt habe, durch wissenschaftliche Erkenntnisse zu belegen, dass die von ihm behauptete Gefahrenlage durch das Veranstalten von Sportwetten im Nebengeschäft tatsächlich bestehe und dessen Verbot zu ihrer Abwehr geeignet und erforderlich sei. Zudem sei das Nebengeschäftsverbot inkohärent, weil Geldspielgeräte in Gaststätten, wo sie für Jugendliche unmittelbar zugänglich seien, aufgestellt werden dürften, obwohl es sich hierbei um eine deutlich suchtgefährdendere Spielform im Vergleich zu Sportwetten handele. Das Nebengeschäftsverbot sei ferner von vornherein ungeeignet, die damit verfolgten gesetzgeberischen Ziele zu erreichen, weil Sportwetten längst zum Gut des täglichen Lebens geworden seien. Dies liege zum einen daran, dass der Vertrieb staatlich veranstalteter Sportwetten unter der Bezeichnung „L.“ häufig nebengeschäftlich in Kiosken oder kleinen Einzelhandelsgeschäften stattfinde und Sportwetten dadurch bewusst mit dem Konsum von Gütern des täglichen Bedarfs in Verbindung gebracht würden. Zum anderen würden Sportwetten durch die massive Werbepräsenz von Sportwettanbietern in den Medien sowie von Sportwettangeboten im Internet in der Bevölkerung längst als Gut des Alltags angesehen. So sei etwa die Werbung staatlicher Glücksspielveranstalter bewusst darauf ausgerichtet, Kundennähe zu suggerieren sowie Sportwetten mit der Sportbegeisterung der Menschen zu verknüpfen und als unverfängliche Freizeitbeschäftigung zu verharmlosen. Diese Werbestrategie mache deutlich, dass der Gesetzgeber mit der Zulassung staatlich veranstalteter Sportwetten im Nebengeschäft in Wirklichkeit rein fiskalische Interessen verfolge, die wiederum das Nebengeschäftsverbot für die von der Klägerin veranstalteten Sportwetten nicht rechtfertigen könnten. Ferner habe die Präsenz von privaten Sportwettanbietern in der Werbung auch öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten dafür gesorgt, dass Sportwetten in der Bevölkerung bereits als alltäglich wahrgenommen würden. Zu diesem Effekt würden auch die zahlreichen im Internet verfügbaren Sportwettangebote beitragen.
Es sei nicht nachvollziehbar, warum es ihnen – den Klägerinnen – durch das Nebengeschäftsverbot untersagt werde, Sportwetten nebengeschäftlich neben anderen Arten von Wetten, etwa Pferdewetten, anzubieten. Der Auffassung, dass das Hauptgeschäftserfordernis diskriminierend und inkohärent sei, sei auch der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber. Dieser habe in der Gesetzesbegründung zum rheinland-pfälzischen Landesglücksspielgesetz ausdrücklich darauf hingewiesen, dass im Hinblick auf die der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH eingeräumte Möglichkeit, Sportwetten auch über die in ihre Vertriebsorganisation eingegliederten Annahmestellen zu vertreiben, auch den übrigen Konzessionsnehmern unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten das Angebot von Sportwetten im Nebengeschäft nicht verwehrt werden dürfe.
Schließlich würden sie durch das gesetzliche Verbot gegenüber den von staatlichen Stellen veranstalteten „L.“ Sportwetten benachteiligt. Dies sei der Fall hinsichtlich solcher Wettvermittlungsstellen, die als bloße Tippannahmestellen ausgestaltet seien und deren Räumlichkeiten und Angebot nicht dazu bestimmt seien, Kunden zu einer längeren Verweildauer anzuregen. Dabei habe der Gesetzgeber übersehen, dass ein erheblicher Teil der Wettvermittlungsstellen in Nordrhein-Westfalen baurechtlich als bloße Wettannahmestellen und nicht als Wettbüros mit Live-Wetten und mit Fernsehübertragung genehmigt sei.
Die Regelung in Ziffer II. 3. des Bescheides sei rechtswidrig. Dem Beklagten fehle es an der Zuständigkeit für den Erlass von Nebenbestimmungen zu Werbemitteln und Werbemaßnahmen gegenüber dem Wettveranstalter. Er sei nicht befugt, die in der Veranstaltererlaubnis regulierte Werbung nachzuregulieren und könne daher lediglich den Wettvermittler adressieren. Allein die jeweils im ländereinheitlichen Verfahren zuständige Behörde sei berechtigt, die Werbung betreffende Regelungen gegenüber dem Veranstalter zu erlassen.
Die Regelung in Ziffer II. 5. des Bescheides sei rechtswidrig. Für den Erlass der Nebenbestimmung fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Die Aufsichtsbehörde könne jederzeit Auskunft über den Geschäfts- und Spielbetrieb verlangen und die Geschäftsunterlagen des Erlaubnisnehmers einsehen. Dies rechtfertige aber nicht eine Nebenbestimmung, mit der das Anlegen und Vorhalten von gesetzlich nicht vorgesehenen Listen gefordert werde.
Die Regelung in Ziffer II. 6. des Bescheides sei rechtswidrig. Hinsichtlich der Handhabung und Überwachung der sozialkonzeptbezogenen Pflichten bestehe ein systematisches Vollzugsdefizit mit Blick auf die staatlichen Glücksspielanbieter. Angesichts des signifikanten Umfangs von in Annahmestellen an Minderjährige verkauften Rubbellosen sei davon auszugehen, dass die Schulung des Annahmestellenpersonals sowie die gesetzliche Pflichterfüllung des Annahmestellenpersonals hinsichtlich der Sozialkonzepte nicht hinreichend überwacht werde. Sozialkonzepte würden in Annahmestellen der staatlichen Anbieter Westlotto und L. nicht ausgelegt.
Die Regelung in Ziffer II. 7. des Bescheides sei rechtswidrig. Es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für eine aktive Nachweispflicht des Veranstalters hinsichtlich der Einhaltung der Vorgaben des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW. Im Übrigen sei die Adressatenauswahl bei dieser Regelung nicht ordnungsgemäß erfolgt. Der Beklagte habe hierfür nicht die Klägerin zu 1 als Veranstalterin, sondern die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin vor Ort in Anspruch nehmen müssen.
Rechtswidrig sei auch die Regelung in Ziffer II. 8. des Bescheides. Die Adressatenauswahl bei dieser Regelung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Der Beklagte habe hierfür nicht die Klägerin zu 1 als Veranstalterin, sondern die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin vor Ort in Anspruch nehmen müssen. Ein Ermessen hinsichtlich der Auswahl des Adressaten habe der Beklagte weder erkannt noch ausgeübt. Allein der Wettvermittler nehme ggf. bauliche oder räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle vor, weswegen ihm auch die entsprechende Anzeigeverpflichtung aufzuerlegen sei. Die Inanspruchnahme der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin sei hingegen, weil sie in Malta ansässig sei, eine unnötige Kommunikationsetappe und belaste sie in unverhältnismäßiger Art und Weise. Zudem widerspreche die Verpflichtung der Klägerin zu 1 auch der baurechtlichen Systematik. Schließlich sei die gewählte Formulierung der „baulichen bzw. räumlichen Veränderungen“ nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) sowie im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG.
Die ebenfalls erhobene Feststellungsklage sei zulässig und begründet.
Der Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung von Sportwetten in einer konkreten Wettvermittlungsstelle und dessen Erstreckung auf den Wettveranstalter und den Wettvermittler gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW sowie das Nebengeschäftsverbot gemäß § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW seien unionsrechtswidrig und daher wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht anwendbar.
Die Klägerinnen beantragen schriftsätzlich sinngemäß,
1. folgende Regelungen des Bescheides des Beklagten vom 25. September 2023 aufzuheben:
Erlaubnisziffer I. 1., soweit darin der Klägerin zu 1 die Erlaubnis erteilt wird, Sportwetten „im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“,
Erlaubnisziffer II. 3.,
Erlaubnisziffer II. 5.,
Erlaubnisziffer II. 6.,
Erlaubnisziffer II. 7., sowie,
Erlaubnisziffer II. 8.,
2. hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. September 2023 zu verpflichten, den Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Regelungen zu erlassen,
3. höchst hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. September 2023 zu verpflichten, den Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
4. festzustellen,
a. dass zur Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle die Klägerin zu 1 als in Malta ansässige und durch die ländereinheitliche Erlaubnisbehörde erlaubte Wettveranstalterin wegen der Unanwendbarkeit des § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und der Unanwendbarkeit des § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW nicht verpflichtet ist, einen entsprechenden Erlaubnisantrag für die Klägerin zu 2 oder sonstigen für die Klägerin zu 1 tätigen Vermittler zu stellen,
b. dass die Klägerin zu 2 wegen der Unanwendbarkeit des § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und des § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW berechtigt ist, selbst den Antrag zur Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle und zur Wettvermittlung an die Klägerin zu 1 oder einen sonstigen erlaubten Wettveranstalter zu stellen,
c. dass die Klägerin zu 1 wegen der Unanwendbarkeit der in § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW vorgesehenen Erlaubniserteilung auch an Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten gerade keine Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle und Wettvermittlung durch die Klägerin zu 2 oder durch einen sonstigen Vermittler benötigt,
d. dass die Klägerin zu 1 wegen der Unanwendbarkeit der in § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW vorgesehenen Erlaubniserteilung an Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten auch keine weitere Erlaubnis mit dem Inhalt Sportwetten „im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“ benötigt,
e. dass die Klägerin zu 2 aufgrund eigener und materiell nur an sie gerichteten Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle und zur Wettvermittlung an die Klägerin zu 1 berechtigt ist, und,
f. dass wegen der Unanwendbarkeit des § 13 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW eine Erlaubnis für die Vermittlung nicht auf die Vermittlung im Hauptgeschäft beschränkt ist.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt der Beklagte im Wesentlichen aus:
Hinsichtlich der Ziffer I. 1. des Bescheides sei die Klage unbegründet. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle sei erlaubnispflichtig. Der Erlaubnisvorbehalt für Wettvermittlungsstellen gelte unabhängig davon, ob der Vertrieb über einen zwischengeschalteten Wettvermittler erfolge oder der Wettveranstalter die Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle im Eigenvertrieb anbiete. Sowohl der Wettveranstalter als auch der Wettvermittler benötigten eine Erlaubnis. Dies folge unmittelbar aus § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, wonach die Erlaubnis dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler zu erteilen sei. Der Erlaubnisvorbehalt sei Ausdruck der zwingenden Eingliederung der Wettvermittlungsstelle in die Vertriebsorganisation des Wettveranstalters. Folglich sei die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle sowohl an den Wettveranstalter als auch an den Wettvermittler zu adressieren. Die der Klägerin zu 1 seitens des Regierungspräsidiums W. erteilte Konzession zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten umfasse hingegen nicht das Recht, Sportwetten in Wettvermittlungsstellen an einem konkreten Standort anzubieten. Dieses Recht werde erst durch die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle begründet. Da der stationäre Vertrieb von Sportwetten gemäß § 21a Abs. 2 GlüStV 2021 lediglich in Wettvermittlungsstellen erfolgen dürfe, eröffneten Wettvermittlungsstellen dem Wettveranstalter überhaupt erst die Möglichkeit, seine Produkte an einem konkreten Standort anzubieten oder durch einen Vermittler anbieten zu lassen. Die der Klägerin zu 1 unter Ziffer I. 1. des Bescheides erteilte Erlaubnis betreffe mithin sowohl sie als Wettveranstalterin als auch die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin vor Ort, weil Wettvermittlungsstellen in die Vertriebsorganisation des Wettveranstalters eingegliedert seien und von dem Wettvermittler gerade nicht selbstständig betrieben werden könnten. Daher sei die Klägerin zu 1 im behördlichen Antragsverfahren nicht als bloße Stellvertreterin für die Klägerin zu 2 als Vermittlerin vor Ort anzusehen. Die Formulierung in Ziffer I. 1. des Bescheides „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben bzw. zu vermitteln“ trage letztlich dem Gesetzeswortlaut Rechnung.
Der Passus „im Hauptgeschäft“ in Ziffer I. 1. des Bescheides sei ebenfalls rechtmäßig, weil die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle gemäß § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW nur für die Vermittlung im Hauptgeschäft erteilt werden dürfe. Eine Vermittlung im Nebengeschäft sei unzulässig. Ein Verstoß gegen Verfassungs- und Unionsrecht sei nicht ersichtlich, weil die Eignung des Hauptgeschäftsgebots nicht durch Regelungen in anderen Glücksspielsektoren aufgehoben werde. Dass staatlich vermittelte Sportwetten unter der Bezeichnung „L.“ in Annahmestellen im Nebengeschäft bis zum 30. Juni 2024 erlaubt gewesen seien, sei dadurch gerechtfertigt, dass diese hinsichtlich des Wettangebots und der Gestaltung der Geschäftsräume strengeren Einschränkungen unterlägen als Wettvermittlungsstellen. Zudem werde die Eignung des Nebengeschäftsverbotes auch nicht durch Regelungen im Bereich der Geldspielgeräte in Gaststätten konterkariert, weil diese einem anderen Glücksspielsektor unterfielen, für den der Gesetzgeber abweichende Gefahreneinschätzungen treffen dürfe und das unionsrechtliche Kohärenzgebot insoweit keine Uniformität verlange. Aus diesen Gründen bestehe auch keine Ungleichbehandlung von Sportwetten gegenüber diesen Glücksspielformen.
Sämtliche Nebenbestimmungen dienten dazu, dem Beklagten die Wahrnehmung der ihm als Glücksspielaufsicht obliegenden Aufgaben zu ermöglichen.
Die Nebenbestimmung unter Ziffer II. 3. des Bescheides sei rechtmäßig. Sie diene der Einhaltung des § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, wonach in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der erlaubten Werbung festzulegen seien. Es liege im Ermessen der zuständigen Erlaubnisbehörde, welche Maßnahmen im Einzelnen vorgesehen werden. Der erste Satz der Nebenbestimmung richte sich an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin. Für die durch die Klägerin zu 1 zur Verfügung gestellten Werbemittel seien die in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen vollziehbaren Inhalts- und Nebenbestimmungen maßgeblich. Der zweite Satz der Nebenbestimmung richte sich an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin und die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin gleichermaßen. Beiden werde auferlegt, dass weitere Werbemaßnahmen nur zugelassen seien, sofern die gesetzlichen Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 beachtet werden. Der Erlass der Nebenbestimmung sei von den gesetzlichen Kompetenzen des Beklagten gedeckt. Es werde lediglich explizit auf die in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen vollziehbaren Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Werbung Bezug genommen und damit die Beschränkung auf eben jene Werbemittel verdeutlicht. Eine Nachregulierung der Werberegelungen in der Veranstaltererlaubnis erfolge nicht, vielmehr beschränke sich die Nebenbestimmung nur auf die Einhaltung der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages 2021 und der Veranstaltererlaubnis. Eine Absicherung der Einhaltung der Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 könne durch Verpflichtung der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin unproblematisch erfolgen, weil die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin durch den Vermittlungsvertrag verpflichtet sei, die Vorgaben der Wettveranstalterin zur Werbung umzusetzen.
Die Nebenbestimmung unter Ziffer II. 5. des Bescheides sei rechtmäßig. Die an die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin gerichtete Nebenbestimmung zur Vorhaltung einer aktuellen Auflistung des in der Wettvermittlungsstelle tätigen Personals sowie von Nachweisen über die Absolvierung der vorgeschriebenen Schulungen begegne keinen rechtlichen Bedenken. Gemäß § 13 Abs. 10 AG GlüStV NRW dürften in Aufgabenbereichen, die in direktem Zusammenhang mit dem Spielbetrieb stehen, nur Personen beschäftigt werden, die zuverlässig und geschult im Sinne des Glücksspielrechts und des Gewerberechts seien. Um dem Beklagten die Kontrolle der Einhaltung dieser gesetzlichen Verpflichtung jederzeit zu ermöglichen, bedürfe es des Vorhandenseins einer Übersicht über die in der Wettvermittlungsstelle beschäftigten Personen und des Vorhandenseins entsprechender Schulungsnachweise. Die Nebenbestimmung sei für die Klägerin zu 2 nicht unverhältnismäßig.
Die Nebenbestimmung unter Ziffer II. 6. des Bescheides sei rechtmäßig. Der an die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin gerichteten Nebenbestimmung zur Vorhaltung einer aktuellen Version des Sozialkonzeptes bedürfe es, um dem Beklagten als Aufsichtsbehörde die Überwachung der Umsetzung und regelmäßigen Überarbeitung (§ 13 Abs. 9 AG GlüStV NRW) des Sozialkonzeptes sowie der Pflicht zur kontinuierlichen Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen (§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 GlüStV 2021) zu ermöglichen. Im Übrigen diene die Nebenbestimmung aus Gründen des Spielerschutzes der Information der in der Wettvermittlungsstelle anwesenden Kunden über die Existenz eines Sozialkonzeptes und die Zugriffsmöglichkeiten (§ 10 Abs. 2 AnVerVO NRW). Eine Ungleichbehandlung mit Annahmestellen des staatlichen Anbieters Westlotto sei nicht erkennbar und würde die Klägerin zu 2 im Übrigen nicht von der Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen entbinden. Die Klägerin zu 2 werde durch die Nebenbestimmung nicht in unverhältnismäßiger Weise belastet.
Die Nebenbestimmung unter Ziffer II. 7. des Bescheides sei rechtmäßig. Sie richte sich an die Klägerin zu 1 und diene der Prüfung, ob die in § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW normierten Vorgaben zur Gestaltung der Wettvermittlungsstelle eingehalten werden und damit unmittelbar der Umsetzung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages 2021. Die Klägerin zu 1 als Veranstalterin sei in Anspruch zu nehmen, weil sie bereits im Antragsverfahren Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle und damit auch zu deren äußerer Gestaltung habe machen müssen. Zudem sei die Inanspruchnahme der Klägerin zu 1 als Veranstalterin gegenüber einer Inanspruchnahme der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin besser geeignet, die Einhaltung der in § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW normierten Vorgaben sicherzustellen, weil die Wettvermittlungsstelle in das Vertriebssystem der Klägerin zu 1 als Veranstalterin eingegliedert sei. Die Veranstalterin bestimme im Zuge dessen regelmäßig die Vorgaben zur äußeren Gestaltung und sichere deren Umsetzung privatrechtlich ab. Zur Erfüllung der Nebenbestimmung werde die Klägerin zu 1 daher Lichtbilder von der betroffenen Wettvermittlungsstelle bei der Klägerin zu 2 anfordern oder vor Ort Kontrollen vornehmen müssen. Damit sei sichergestellt, dass die Klägerin zu 1 Kenntnis von etwaigen Verstößen der Klägerin zu 2 gegen Gestaltungsvorgaben erlange und im Rahmen ihrer vertraglichen Möglichkeiten auf eine Beseitigung hinwirke. Die Nebenbestimmung sei auch hinreichend bestimmt, da die Anforderungen, die an den Nachweis gestellt werden, in der Begründung des Bescheides explizit benannt würden.
Die Nebenbestimmung unter Ziffer II. 8. des Bescheides sei rechtmäßig. Die Verpflichtung der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin zur Anzeige baulicher und räumlicher Veränderungen ermögliche es dem Beklagten, die ihm obliegende Aufgabe der Glücksspielaufsicht auszuüben. Die bauliche und räumliche Gestaltung der Wettvermittlungsstelle sei bereits Gegenstand des behördlichen Erlaubnisverfahrens. Die Nachweispflicht im Erlaubnisverfahren, dass die Geschäftsräume nach Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen, obliege der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin. Bei einer nachträglichen räumlichen bzw. baulichen Veränderung handele es sich letztlich um einen Nachtrag zum Erlaubnisantrag, den ausschließlich der Veranstalter stellen könne, so dass die Inanspruchnahme der Klägerin zu 1 als antragstellende Veranstalterin gerechtfertigt sei. Die Anzeigeverpflichtung widerspreche schließlich nicht der baurechtlichen Systematik, weil die Anzeigepflicht bezüglich baulicher Veränderungen gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde anderen Zwecken diene als die Anzeige gegenüber der Bauaufsichtsbehörde. Die gewählte Formulierung der „baulichen bzw. räumlichen Veränderungen“ sei angesichts der Erläuterung in der Begründung des Bescheides, in der von „Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung“ die Rede sei, hinreichend bestimmt. Insoweit seien unter dem Begriff der „Ausstattung“ im Wesentlichen die technischen Geräte sowie das Mobiliar zu verstehen. Der Begriff der „Einteilung“ meine die Aufteilung der Räumlichkeiten gemäß ihrer Funktion sowie die Positionierung der Ausstattung im Ladenlokal. Unter dem Begriff der „Beschaffenheit“ seien funktionserhebliche Eigenschaften zu verstehen, die Auswirkungen auf die Einsehbarkeit der Wettvermittlungsstelle haben könnten. Unter einem „Umbau“ seien nach allgemeinem Sprachgebrauch Handlungen zu verstehen, durch die in die Bausubstanz eingegriffen werde und diese oder die Konstruktion des Gebäudes dauerhaft verändert werde. Schließlich sei das Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt worden. Eine Verpflichtung der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin sei in Erwägung gezogen worden, was aus der Formulierung „auferlegt“ deutlich werde. Es sei indes die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin in Anspruch genommen worden, weil es sich bei einer nachträglichen räumlichen bzw. baulichen Veränderung letztlich um einen Nachtrag zum Erlaubnisantrag handele und im Erlaubnisverfahren allein der Wettveranstalter antragsberechtigt sei. Im Rahmen der Ermessensausübung habe der Sitz der Klägerin zu 1 im Ausland unberücksichtigt bleiben müssen, da durch einen solchen die Pflicht zur Erfüllung gesetzlicher Anforderungen nicht entfallen könne.
Die Feststellungsanträge seien unbegründet, weil sämtliche der von den Klägerinnen benannten Vorschriften uneingeschränkt anzuwenden seien.
Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 8. Februar 2024 (Klägerinnen) und vom 6. Februar 2024 (Beklagter) mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter und mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, bleibt insgesamt ohne Erfolg.
A. Die mit den Klageanträgen zu 1 bis 3 erhobene Klage ist in Bezug auf die Klägerinnen zu 1 und 2 – in unterschiedlichem Umfang – zwar teilweise zulässig, aber sowohl mit dem Hauptantrag (Klageantrag zu 1) als auch mit den Hilfsanträgen (Klageanträge zu 2 und 3) jedenfalls unbegründet.
I. Die Klage ist teilweise zulässig.
1. Hinsichtlich der Regelung in Ziffer I. 1. des Bescheides vom 25. September 2023, mit der der Klägerin zu 1 u.a. erlaubt wird, „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“, ist die Klage mit der im Hauptantrag verfolgten Anfechtungsklage unstatthaft und damit unzulässig und lediglich mit der in den Hilfsanträgen verfolgten Verpflichtungsklage statthaft und im Übrigen zulässig.
In Bezug auf die streitgegenständliche Regelung in Ziffer I. 1. des Bescheides vom 25. September 2023 ist statthafte Klageart allein die mit den Hilfsanträgen verfolgte Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, nicht aber die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.
a. Eine isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO ist auch bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen grundsätzlich statthaft. Ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist grundsätzlich eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern eine isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausscheidet. Letzteres ist der Fall, wenn die fragliche Bestimmung den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsaktes definiert oder modifiziert, es sich mithin um eine sogenannte Inhaltsbestimmung handelt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 – 8 B 10.18 –, juris Rn. 5 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 66; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 44.
Inhaltsbestimmungen sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie – innerhalb des gesetzlichen Rahmens – mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheides und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 – 7 C 9.17 –, juris Rn. 23; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 7; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 68; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 46.
b. Dies zu Grunde gelegt, handelt es sich bei der streitgegenständlichen Regelung in Ziffer I. 1. des Bescheides vom 25. September 2023 um eine Inhaltsbestimmung und nicht um eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung.
Bei der in Ziffer I. 1. enthaltenen Beschränkung der erteilten Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle dahingehend, „Sportwetten“ nur „im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“, handelt es sich nicht um eine von den übrigen Bestandteilen der Ziffer I. 1. isoliert abtrennbare Regelung, da sie den Inhalt des genehmigten Verhaltens unmittelbar konkretisiert und die Erlaubnis damit inhaltlich erst ausfüllt. Durch eine Abtrennung dieser Beschränkung würde der Erlaubnistenor inhaltlich derart verändert, dass er nicht mehr dem entsprechen würde, was der Beklagte hat regeln wollen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 71; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 48; im Ergebnis ebenso: VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 44.
Angesichts dessen können die Klägerinnen ihr Begehren, die in Ziffer I. 1. enthaltene inhaltliche Beschränkung der Erlaubnis zu beseitigen, nicht mit einer (isolierten) Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erreichen, da diese unstatthaft ist. Vielmehr können sie ihr Rechtsschutzziel der Erteilung einer unbeschränkten Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle ohne die streitgegenständliche Einschränkung in Ziffer I. 1. in statthafter Weise nur im Wege der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO erreichen, weil sie insoweit den Erlass eines sie uneingeschränkt begünstigenden Verwaltungsaktes begehren.
2. Hinsichtlich der Regelung in Ziffer II. 3. des Bescheides vom 25. September 2023 ist die Klage hingegen mit der im Hauptantrag verfolgten Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023 ist die Klage zwar ebenfalls mit der im Hauptantrag verfolgten Anfechtungsklage statthaft. Allerdings ist bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 5. und Ziffer II. 6. die Klage der Klägerin zu 1 sowie bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. die Klage der Klägerin zu 2 mangels Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO – hierzu sogleich unter A. I. 3. – jeweils sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen insgesamt unzulässig.
Mit der Ziffer II. 3. des Bescheides wird der Klägerin zu 1 aufgegeben, der Klägerin zu 2 nur die in der Nebenbestimmung bezeichneten Werbemittel und werblichen Gestaltungsvorlagen zur Verfügung zu stellen; im Übrigen sind bei sonstigen Werbemaßnahmen für die Wettvermittlungsstelle die gesetzlichen Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 zu beachten. Diese Regelung richtet sich mithin an die Klägerinnen zu 1 und 2 gleichermaßen. Die Regelung in Ziffer II. 5. des Bescheides verpflichtet die Klägerin zu 2, eine aktuelle Auflistung des bei ihr tätigen Personals sowie Nachweise über die Absolvierung der vorgeschriebenen Schulungen vorzuhalten. Die Regelung in Ziffer II. 6. des Bescheides verpflichtet die Klägerin zu 2 zur Vorhaltung einer aktuellen Version des Sozialkonzeptes einschließlich der notwendigen Dokumentation von durchgeführten Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz in der Wettvermittlungsstelle sowie – sofern das Sozialkonzept nicht für jedermann verfügbar offen ausliegt – zu einem deutlichen Hinweis auf dessen Ablageort oder digitale Abrufmöglichkeiten. Mit der Ziffer II. 7. des Bescheides wird der Klägerin zu 1 aufgegeben, dem Beklagten bis zum 30. Oktober 2023 einen Nachweis vorzulegen, dass die Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden. Mit der Ziffer II. 8. des Bescheides wird der Klägerin zu 1 aufgegeben, dem Beklagten bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle spätestens zwei Wochen vor Beginn des Umbaus oder der räumlichen Veränderung unter Vorlage entsprechender Nachweise schriftlich anzuzeigen.
Bei den Regelungen in Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023 handelt es sich jeweils um Nebenbestimmungen in Gestalt einer Auflage. Eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 – 7 C 9.17 –, juris Rn. 23; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 10; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 76; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 52.
Da die Regelungen in Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. den Regelungsgehalt der Erlaubnis zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle als Hauptverwaltungsakt nicht definieren oder modifizieren und damit kein Element der Hauptregelung darstellen, scheidet deren isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig von vornherein aus. Folglich ist gegen diese belastenden Nebenbestimmungen, die im Hauptantrag erhobene isolierte Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 – 8 B 10.18 –, juris Rn. 5; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 –, juris Rn. 6.
3. Hinsichtlich der Regelungen in Ziffer II. 5. und Ziffer II. 6. des Bescheides vom 25. September 2023 ist die Klage der Klägerin zu 1 und hinsichtlich der Regelungen in Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023 die Klage der Klägerin zu 2 jeweils sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen insgesamt unzulässig, weil es der Klägerin zu 1 bzw. der Klägerin zu 2 insoweit jeweils an der erforderlichen Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.
a. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch das streitgegenständliche Verhalten der öffentlichen Gewalt in seinen Rechten verletzt zu sein. Das ist dann der Fall, wenn nach dem substantiierten tatsächlichen Klagevorbringen eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers möglich erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2001 – 1 C 35.00 –, juris Rn. 15; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18 –, juris Rn. 5; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 237/24 –, juris Rn. 81.
b. Nach Maßgabe dieser Kriterien verfügt die Klägerin zu 1 bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 5. und Ziffer II. 6. sowie die Klägerin zu 2 bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. jeweils nicht über die erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, weil die Regelungen in Ziffer II. 5. und Ziffer II. 6. ausdrücklich nur an die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin und die Regelungen in Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. ausdrücklich nur an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin adressiert sind und ausschließlich dem jeweiligen Adressaten Verpflichtungen auferlegen. Damit ist eine Verletzung eigener subjektiver Rechte der Klägerin zu 1 bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 5. und Ziffer II. 6. sowie der Klägerin zu 2 bezüglich der Regelungen in Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. mangels Adressatenstellung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.
c. Ungeachtet der insoweit wechselseitig gegebenen teilweisen Unzulässigkeit der Klagen der Klägerinnen zu 1 und 2 wird ergänzend angemerkt, dass die Klage bezüglich der Auflagen in Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides jedenfalls unbegründet ist – hierzu nachfolgend unter A. II. 2.
II. Die Klage ist – soweit sie nach den vorstehenden Ausführungen zulässig ist – sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet.
1. Hinsichtlich der Regelung in Ziffer I. 1. des Bescheides vom 25. September 2023 ist angesichts der Unzulässigkeit des Hauptantrages nur noch über die Begründetheit der Hilfsanträge zu entscheiden.
Die insoweit mit den Hilfsanträgen zur Entscheidung gestellte Verpflichtungsklage ist unbegründet.
Die Klägerinnen haben weder einen Anspruch darauf, dass der Beklagte – was mit dem ersten Hilfsantrag geltend gemacht wird – die begehrte Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle am Standort Q.-straße N01 in N02 S. ohne die in Ziffer I. 1. enthaltene Beschränkung, „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“ erteilt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), noch darauf, dass – was mit dem zweiten Hilfsantrag geltend gemacht wird – der Beklagte den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle am vorgenannten Standort unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid der Bezirksregierung vom 25. September 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten.
Ein Anspruch der Klägerinnen auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die Beschränkung, „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“ besteht nicht, da die Anspruchsvoraussetzungen nicht vorliegen.
a. Die Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer Erlaubnis für den Veranstalter von Sportwetten zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler findet sich in § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW.
Gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Das Nähere zu Wettvermittlungsstellen regeln gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Ausführungsbestimmungen der Länder, namentlich im Land Nordrhein-Westfalen das AG GlüStV NRW. § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt wiederum, dass die Vermittlung von Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 in einer stationären Vertriebsstelle im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 (Betreiben einer Wettvermittlungsstelle) der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 sowie nach § 4 AG GlüStV NRW und der weiteren Vorschriften des AG GlüStV NRW bedarf. Die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler wird dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt; den Erlaubnisantrag kann nur der Veranstalter stellen (§ 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021). Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW soll die Erlaubnis erteilt werden, sofern die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW erfüllt sind.
b. Die formellen Anspruchsvoraussetzungen sind erfüllt.
aa. Der von der Klägerin zu 1 als Sportwettveranstalterin gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW zu stellende Erlaubnisantrag wurde mit Schreiben vom 14. April 2023 angebracht.
bb. Zudem hat die Bezirksregierung X. als gemäß § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW sachlich und örtlich zuständige Erlaubnisbehörde gehandelt. Nach § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW sind die Bezirksregierungen u.a. zuständig für die Erteilung von Erlaubnissen für die Vermittlung von Wetten durch Wettvermittlungsstellen im Sinne von § 13 AG GlüStV NRW. So liegt der Fall hier. Denn die Klägerinnen begehren die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle ohne die in Ziffer I. 1. des Bescheides vom 25. September 2023 enthaltene Beschränkung, „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“. Die Klägerinnen gehen fehl in der Annahme, die Erteilung einer unbeschränkten Erlaubnis zum Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle sei nicht durch die Bezirksregierung gemäß § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW, sondern im ländereinheitlichen Verfahren durch die gemäß § 9a Abs. 1 und 2 GlüStV 2021 zuständige Behörde, namentlich seit dem 1. Januar 2023 durch die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder gemäß §§ 27f Abs. 1, 27p GlüStV 2021, vorzunehmen. Denn ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 9a GlüStV 2021 wird die Erteilung von Erlaubnissen zum Betreiben von Wettvermittlungsstellen ausdrücklich nicht vom Anwendungsbereich des in § 9a GlüStV 2021 geregelten ländereinheitlichen Verfahrens erfasst,
vgl. Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 171; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 89; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 65; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 107 ff.
c. Allerdings sind die materiellen Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllt.
aa. Insoweit greift zunächst der Einwand der Klägerinnen nicht durch, die Klägerin zu 1 benötige als Veranstalterin von Sportwetten für das Betreiben der streitgegenständlichen stationären Wettvermittlungsstelle überhaupt keiner (weiteren) Erlaubnis des Beklagten, weil ihr deren Betrieb bereits durch die vom Regierungspräsidium W. erteilte Konzession, die u.a. zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten berechtige, gestattet werde.
(1) Dass das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle einem Erlaubnisvorbehalt unterliegt und die Klägerin zu 1 als Veranstalterin von Sportwetten neben der Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten (vgl. §§ 4a bis 4c GlüStV 2021) zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle demgemäß einer (weiteren) Erlaubnis bedarf, folgt unmittelbar aus § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW.
Bereits § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 stellt klar, dass die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 bedarf, wobei das Nähere zu Wettvermittlungsstellen gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Ausführungsbestimmungen der Länder regeln. Die insoweit maßgebliche ausführungsgesetzliche Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt hierzu explizit, dass die Vermittlung von Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 in einer stationären Vertriebsstelle im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 (Betreiben einer Wettvermittlungsstelle) der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 sowie nach § 4 AG GlüStV NRW und der weiteren Vorschriften des AG GlüStV NRW bedarf. Dass es sich bei der in § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW genannten „Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021“ nicht um die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten – die in §§ 4a bis 4c GlüStV 2021 eine spezielle Regelung erfahren hat – handelt, folgt unmissverständlich aus § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, der namentlich bestimmt, dass die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem „Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten“ und dem Vermittler erteilt wird. Wäre das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle hingegen bereits von der Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten mit umfasst, hätte es der Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, die explizit u.a. den „Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten“ als Erlaubnisadressaten benennt, schlicht nicht bedurft.
Folglich ist die Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer stationären Wettvermittlungsstelle nicht deshalb entbehrlich, weil bereits das terrestrische Veranstalten von Sportwetten als solches erlaubnispflichtig ist und die Klägerin zu 1 eine solche Veranstaltererlaubnis erhalten hat. Denn die Erlaubnisverfahren regeln jeweils unterschiedliche Bereiche. Während sich das Verfahren nach § 4a bis § 4c GlüStV 2021 auf die generelle und bundesweite Erlaubnisfähigkeit des Veranstaltens von Sportwetten bezieht, ist Bezugspunkt der Erlaubnis nach § 13 Abs. 1 und 2 AG GlüStV NRW die konkrete Betriebsstelle und deren örtliche Belegenheit. Zudem sind bei der Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis die in § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW niedergelegten weiteren Voraussetzungen zu prüfen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 95; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 71; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 99; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 95.
Schließlich gehen die Klägerinnen auch fehl in der Annahme, dem Erlaubnisvorbehalt für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unterliege allein der Wettvermittler und nicht der Wettveranstalter, so dass die Erlaubnis nur an den Wettvermittler zu adressieren sei. Ganz im Gegenteil bedarf es für den Betrieb einer stationären Wettvermittlungsstelle am jeweils beantragten Standort kumulativ einer Erlaubnis des Wettveranstalters und des Wettvermittlers. Dies folgt aus der gesetzlichen Konzeption des § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i.V.m. § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW, wonach die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt wird (vgl. § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW), mithin Adressat der Erlaubnis sowohl der Wettveranstalter als auch der im Antrag bezeichnete Wettvermittler ist (vgl. § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW),
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 97; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 73; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 62, 89; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 61, 88.
Es ist daher nicht zweifelhaft, dass das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle sowohl für den Wettveranstalter, d.h. den Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten, als auch für den Vermittler einem Erlaubnisvorbehalt unterliegt,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 99; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 75; so auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 49 ff.; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 83 f.
(2) Der geltende Erlaubnisvorbehalt für das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle, dessen Erstreckung auf den Wettveranstalter und den Wettvermittler und die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters stehen in Einklang mit höherrangigem Recht.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein präventiver Erlaubnisvorbehalt zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten verfassungs- und unionsrechtskonform ist,
vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 – C-186/11 u.a. – Stanleybet u.a., juris Rn. 47 f. m.w.N.; EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14 – Sebat Ince, juris Rn. 92; BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 32 f.; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 – 8 B 29.18 –, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 8 B 36.14 –, juris Rn. 23; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris Rn. 72.
Zwar konnte in der Vergangenheit eine Erlaubnis nicht schon wegen des – unionsrechtswidrigen – Staatsmonopols, sondern erst nach Prüfung der unionsrechtskonformen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris Rn. 72.
Auch konnte bis zur Aufhebung der Kontingentierung von Sportwettkonzessionen durch den zum 1. Januar 2020 in Kraft getretenen Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für sich allein genommen dem Wettvermittler wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht entgegengehalten werden, weil private Anbieter tatsächlich in Deutschland keine Konzessionen in einem unionsrechtskonformen Auswahl- und Erlaubnisverfahren erlangen konnten und deshalb auch Vermittlungserlaubnisse in Nordrhein-Westfalen nicht mit Aussicht auf Erfolg beantragt werden konnten und erteilt wurden,
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 29; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Januar 2017 – 4 A 3244/06 –, juris Rn. 37 ff.; vgl. auch OVG Sachsen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 –, juris Rn. 45.
Allerdings hat sich die Sach- und Rechtslage inzwischen grundlegend geändert. Seit Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrags besteht nämlich die realistische Möglichkeit, Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten in einem ordnungsgemäßen Verfahren – wie es auch die Klägerin zu 1 bezogen auf die Veranstaltererlaubnis ausweislich der sog. White-List gemäß § 9 Abs. 8 Satz 1 GlüStV 2021 erfolgreich durchlaufen hat – zu erlangen, die ihrerseits Voraussetzung für die nunmehr gleichfalls mögliche und erfolgende Erteilung von Erlaubnissen zum Betreiben von stationären Wettvermittlungsstellen sind,
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 31; vgl. auch OVG Sachsen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 –, juris Rn. 45; VGH Bayern, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris Rn. 28.
Begegnet mithin der Erlaubnisvorbehalt für das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle dem Grunde nach keinen verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken, so gilt Selbiges erst Recht für dessen Erstreckung auf den Wettveranstalter und den Wettvermittler gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW und die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW.
Die Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf Wettveranstalter und Wettvermittler gleichermaßen nebst der alleinigen Antragspflicht des Wettveranstalters dient dem verfassungs- und unionsrechtlich anerkannten legitimen Zweck der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sowie weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebes und ist im Übrigen zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 111; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 86; hierzu eingehend: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 66 ff. m.w.N.; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 88 m.w.N.; vgl. hierzu auch: VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 281 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 280 ff.; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 100 ff.
Legitimes Ziel der Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf Wettveranstalter und Wettvermittler (§ 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW) ist die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebes (vgl. § 1 GlüStV 2021). Dass die Wettvermittlungsstelle als in die Vertriebsorganisation des Wettveranstalters eingebundene Vertriebsstelle betrachtet wird (§ 3 Abs. 6 GlüStV 2021) und auch der Wettveranstalter Gewähr für das Erfüllen der gesetzlichen Anforderungen in „seiner“ Vertriebsstelle übernehmen muss (§ 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW), dient der effektiven Umsetzung dieses Ziels. Denn es ist für die Aufsicht über den Sportwettbetrieb von Vorteil, wenn die zuständigen Behörden über Probleme in einer Wettvermittlungsstelle (auch) mit dem Wettveranstalter verhandeln können, der regelmäßig über Erfahrung, Überblick und personelle Ressourcen sowie als Vertragspartner des örtlichen Wettvermittlers über entsprechende Einflussmöglichkeiten auf diesen verfügt,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 113; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 66 m.w.N.; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, Rn. 88 ff. m.w.N.
Die Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf den Wettveranstalter ist insbesondere nicht unverhältnismäßig im verfassungs- und unionsrechtlichen Sinne. Aufgrund der – gerichtsbekannt – regelmäßig zwischen dem Wettveranstalter und dem Wettvermittler geschlossenen zivilrechtlichen Vermittlungsverträge ist der Wettveranstalter rechtlich in der Lage, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle durch den Wettvermittler umfassend zu kontrollieren, so dass er einen erheblichen Einfluss auf den Betrieb der jeweiligen Wettvermittlungsstelle ausüben kann. Im Einzelfall wird der Wettveranstalter im Übrigen sogar ein Interesse an der unmittelbaren Einbeziehung in das Erlaubnisverfahren haben, weil er durch die Stellung als (Mit-)Antragsteller auf eine reibungslose und zügige Bearbeitung hinwirken kann. Dass es für den Wettveranstalter mithin unzumutbar ist, das Erlaubnisverfahren für die Wettvermittlungsstelle gemeinsam mit dem örtlichen Vertragspartner abzuwickeln, ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 115; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. ebenso: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 68; hierzu eingehend: VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 88 ff., 98.
Die Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf den Wettveranstalter begründet im Übrigen keine unionsrechtswidrige Pflicht zur Gründung einer Zweigniederlassung in der Bundesrepublik Deutschland. Denn die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle ist keine Niederlassung der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin, sondern sie wird von einem Dritten, namentlich der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin, im eigenen Namen und auf eigenes unternehmerisches Risiko betrieben,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 117; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 72.
Dass die Ausführungsgesetze manch anderer Bundesländer eine Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf den Wettveranstalter nicht vorsehen, steht der entsprechenden Regelung im nordrhein-westfälischen Landesrecht nicht entgegen. Denn nach § 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 erlassen die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen und sie sind dabei gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 ausdrücklich ermächtigt, weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festzulegen. Einen Harmonisierungszwang enthält der Staatsvertrag also nicht. Diese Unterschiede in der landesrechtlichen Regulierung sind folglich hinzunehmen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 119; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 73; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 99.
Der regulierungstechnische Unterschied zum Glücksspielsegment der Pferdewetten, nach dem nur dem örtlichen Betreiber einer Wettannahmestelle nicht aber dem Veranstalter eine Erlaubnis erteilt wird (vgl. § 2 Abs. 2 Rennwett- und Lotteriegesetz – RennwLottG), begründet gleichfalls keine Verfassungs- oder Unionsrechtswidrigkeit der Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf den Wettveranstalter im Sportwettbereich. Denn schon dem Umfang nach ist das Geschäft mit Pferdewetten nicht mit dem der sonstigen Sportwetten zu vergleichen, sodass die Anforderungen an die aufsichtsführende Behörde ein anderes Niveau aufweisen und Unterschiede in der Regulierung insoweit sachlich gerechtfertigt sind,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 121; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 75 ff.; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 100.
Keinen verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken begegnet schließlich die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW. Da eine Wettvermittlungsstelle in die Vertriebsorganisation des Wettveranstalters eingegliedert ist (vgl. § 3 Abs. 6 GlüStV 2021) und nicht losgelöst von dieser betrieben werden kann, ist gegen die in § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW geregelte Ausgestaltung des Erlaubnisverfahrens, insbesondere, dass der Wettveranstalter gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW die Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle beantragen muss, nichts zu erinnern. Diese Regelung dient der besseren Aufsicht über die Wettvermittler,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 123; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 281; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 100; Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 215; LT-Drs. NRW 17/12978, S. 82.
Die Antragspflicht für den Wettveranstalter ist dadurch gerechtfertigt, dass die Vermittlung von Sportwetten durch eine andere (ggf. juristische) Person lediglich eine Vertriebsform darstellt und der Betreiber einer Wettvermittlungsstelle nicht der Vertragspartner der Wettkunden ist. Durch die Antragspflicht wird der Wettveranstalter nicht unverhältnismäßig belastet. Vielmehr fördert die Antragspflicht eine auch im Interesse des Veranstalters liegende konzentrierte und möglichst zügige Abwicklung des Erlaubnisverfahrens. Ebenso wenig ist der Wettvermittler durch die Regelung, dass nur der Wettveranstalter die Erlaubnis beantragen kann, in seinen Rechten verletzt. Denn dieser ist, soweit seitens des Wettveranstalters ein Antrag gestellt ist, nicht gehindert, seine Interessen bereits im Antragsverfahren geltend zu machen. Im Übrigen wird die Erlaubnis nicht nur dem Wettveranstalter, sondern auch dem Wettvermittler selbst erteilt (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW),
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 125; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 283; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 100 ff., 386.
bb. Die Klägerinnen vermögen auch nicht mit dem Einwand durchzudringen, bei der vom Beklagten unter Ziffer I. 1. des Bescheides erteilten Erlaubnis, „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“, handele es sich um eine vom Gesetz nicht vorgesehene Erlaubnis, weil der Wortlaut des § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW nur das Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten erfasse, nicht aber ein „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“.
Denn bei verständiger Würdigung handelt es sich bei der in Ziffer I. 1. des Bescheides enthaltenen Formulierung, „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“ nicht um eine im AG GlüStV NRW gesetzlich nicht vorgesehene Erlaubnis „sui generis“, sondern vielmehr erkennbar um die dem Wettveranstalter zu erteilende Erlaubnis zum Betrieb einer stationären Wettvermittlungsstelle im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW.
Zwar spricht der Tatbestand des § 4 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW von der „Erlaubnis zum Veranstalten, Durchführen und Vermitteln von Glücksspielen“, weswegen sich aus diesem Wortlaut zunächst nicht ohne weiteres die Formulierung in Ziffer I. 1. des Bescheidtenors ergibt, nämlich die Erlaubnis, „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“. Im Wege der Auslegung ergibt sich aber, dass damit das Vermitteln von Sportwetten durch einen Wettvermittler für den Wettveranstalter in einer stationären Wettvermittlungsstelle gemeint ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 129; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. so bereits zu einer vergleichbaren Formulierung: VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 90; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 61.
Bei der Ermittlung des Inhalts einer Regelung ist auf den objektiven Erklärungsinhalt eines Verwaltungsaktes abzustellen, so wie er sich für den Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf (§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB analog). Zur Auslegung des Regelungsgehaltes sind dabei auch die erkennbaren Begleitumstände, insbesondere auch die beigefügte Begründung heranzuziehen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris Rn. 27; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 131; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 92; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 62.
Dies zu Grunde gelegt, ergibt sich aus der Begründung der Regelung und aus der Zusammenschau mit weiteren Normen der Gesetze, die der Erlaubnis zu Grunde liegen, dass mit dem Teil des Erlaubnistenors „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“ die Vertriebsform der Vermittlung von Sportwetten durch einen Dritten im Auftrag des Veranstalters zu verstehen ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 133; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. so bereits zu einer vergleichbaren Formulierung: VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 94; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 64.
Ausweislich der Begründung zu Ziffer I. 1. des Bescheides habe die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1, § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW und § 5 AnVerVO NRW antragsgemäß erteilt werden können, da die Klägerin zu 1 u.a. über die nach § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 AG GlüStV NRW notwendige Veranstaltererlaubnis verfüge. Durch die Anknüpfung an diese Rechtsgrundlagen und die Abgrenzung zu der bereits erteilten, bundesweit geltenden Konzession der Klägerin zu 1, namentlich der Veranstaltererlaubnis, die wiederum Voraussetzung für die Erlaubniserteilung nach den genannten Vorschriften ist, wird deutlich, dass Ziffer I. 1. des Bescheides als die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der beantragten Wettvermittlungsstelle für die Veranstalterin zu verstehen ist. Dass der Beklagte bei der Erlaubniserteilung die Formulierung „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“ gewählt hat, steht diesem Auslegungsergebnis nicht entgegen, sondern ist aus der Zusammenschau mit § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW sowie §§ 4a bis 4d GlüStV 2021 zu erklären,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 135; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. so bereits zu einer vergleichbaren Formulierung: VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 96; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 65.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW ist in der Erlaubnis die Form des Vertriebes oder der Vermittlung von Sportwetten festzulegen. Die Formulierung, „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“ ist in diesem Kontext so zu verstehen, dass der Beklagte damit die konkret erlaubte Vertriebsform festlegen wollte, nämlich die Vermittlung von Sportwetten durch einen Vermittler im Auftrag der Klägerin zu 1 als Veranstalterin,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 137; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. so bereits zu einer vergleichbaren Formulierung: VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 98; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 66.
Zudem wird die Wahl der Formulierung unter Ziffer I. 1. des Bescheides auch aus der Zusammenschau mit den §§ 4a bis 4d GlüStV 2021 nachvollziehbar. Diese Normen bezeichnen die Konzession zum Veranstalten von Sportwetten, die im hiesigen Fall das Regierungspräsidium W. der Klägerin zu 1 erteilt hat, als „Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten“. Daher liegt nahe, dass der Beklagte die streitgegenständliche Erlaubnis eine bestimmte Wettvermittlungsstelle betreffend durch die Wahl der Formulierung „Sportwetten […] stationär zu vertreiben“ zu der Konzession nach den §§ 4a bis 4d GlüStV 2021 auch sprachlich abgrenzen wollte,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 139; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. so bereits zu einer vergleichbaren Formulierung: VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 100; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 67.
cc. Dies vorweggeschickt haben die Klägerinnen keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle ohne die Beschränkung „Sportwetten im Hauptgeschäft stationär zu vertreiben“.
Zwar haben die Klägerinnen grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle, weil die Voraussetzungen der § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW vorliegen, Versagungsgründe nicht ersichtlich sind (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021) und somit die Voraussetzungen für ein Abweichen von dem in § 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW vorgesehenen intendierten Ermessen nicht vorliegen.
Allerdings ist der Umfang des Anspruchs durch die anspruchsbeschränkende gesetzliche Vorschrift des § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW begrenzt, wonach eine Vermittlung von Sportwetten im Nebengeschäft unzulässig ist. Der Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle ist folglich im Umkehrschluss auf das Hauptgeschäft beschränkt (vgl. § 13 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW). Die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle ohne die Beschränkung auf das Hauptgeschäft ist folglich aufgrund des gesetzlich vorgeschriebenen Nebengeschäftsverbots gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW ausgeschlossen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 143; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 104.
In diesem Zusammenhang ist klarstellend anzumerken, dass das Nebengeschäftsverbot des § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW – anders als die Klägerinnen augenscheinlich meinen – einer Vermittlung von Pferdewetten neben der Vermittlung der von der Klägerin zu 1 veranstalteten Sportwetten in der streitbefangenen Wettvermittlungsstelle grundsätzlich nicht entgegensteht. Denn in § 13 Abs. 4 Satz 3 AG GlüStV NRW ist insoweit normiert, dass in Wettvermittlungsstellen abweichend von den Verboten des § 13 Abs. 4 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW – wonach in einer Wettvermittlungsstelle grundsätzlich nur Sportwetten des Veranstalters, der über die Erlaubnis zum Betreiben der jeweiligen Wettvermittlungsstelle verfügt und keine sonstigen öffentlichen Glücksspiele veranstaltet und vermittelt werden dürfen – der Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten unter Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen für den Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten zulässig ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 145; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 105; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 80.
dd. Das in § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW normierte Nebengeschäftsverbot ist mit höherrangigem Recht vereinbar und daher uneingeschränkt anzuwenden,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 147; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 106; so auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 82 ff. m.w.N.; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 111 ff. m.w.N.
Es ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts geklärt, dass das Nebengeschäftsverbot des § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW keinen durchgreifenden verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken begegnet. Es verstößt nicht gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 und Art. 56 AEUV, stellt in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG dar und wird dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht. Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Nebengeschäftsverbot gegen das unionsrechtliche Gleichheitsgebot des Art. 20 GrCh oder das in Art. 21 Abs. 1 GrCh niedergelegte Diskriminierungsverbot verstößt. Insoweit wird zur Begründung vollumfänglich auf die Urteile des erkennenden Gerichts vom 1. September 2023 und 5. September 2023 Bezug genommen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 108 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 – 3 K 8164/21 –, juris Rn. 108 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 – 3 K 1460/23 –, juris Rn. 106 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 – 3 K 6352/21 –, juris Rn. 109 ff. m.w.N.,
in denen sich das Gericht mit allen relevanten unions- und verfassungsrechtlichen Fragen mit dem vorgenannten Ergebnis eingehend auseinandergesetzt hat. Diese Erwägungen werden auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens im hiesigen Verfahren nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Die in dem vorliegenden Verfahren angebrachten Argumente der Klägerinnen werfen keine neuen Rechtsfragen auf und bedürfen daher keiner Vertiefung, zumal das Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf das unionsrechtliche Kohärenzgebot jüngst insbesondere (nochmals) deutlich gemacht hat, dass dieses allenfalls verlange, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – 8 B 46.23 –, juris Rn. 6; BVerwG, Beschluss vom 16. November 2023 – 8 B 29.23 –, juris Rn. 7; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 5; jeweils unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 1. August 2022 – 8 B 15.22 –, juris Rn. 6.
Eine mit Blick auf das Nebengeschäftsverbot des § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW gegenläufige Regulierung in anderen Glücksspielbereichen, die dessen Eignung zur Zielerreichung im vorgenannten Sinne aufhebt, ist – auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vortrags im hiesigen Verfahren – nicht zu erkennen.
d. Da nach den vorstehenden Ausführungen die materiellen Anspruchsvoraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle ohne die in Ziffer I. 1. des Bescheides vom 25. September 2023 enthaltene Beschränkung auf das Hauptgeschäft nicht vorliegen, ist auch der hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag unbegründet.
2. Hinsichtlich der Regelungen in Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023 ist – soweit der Hauptantrag mit Blick auf die Klagebefugnis zulässig ist – zunächst über die Begründetheit des Hauptantrages zu entscheiden.
a. Die insoweit mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Anfechtungsklage ist unbegründet.
Die Regelungen in Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023, wonach die Klägerin zu 1 der Klägerin zu 2 nur solche Werbemittel und werblichen Gestaltungsvorlagen zur Verfügung stellen darf, die mit den vollziehbaren Inhalts- und Nebenbestimmungen der Veranstaltererlaubnis vereinbar sind und bezüglich sonstiger Werbemaßnahmen die gesetzlichen Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 zu beachten sind (Ziffer II. 3.), die Klägerin zu 2 verpflichtet wird, eine aktuelle Auflistung des bei ihr tätigen Personals sowie Nachweise über die Absolvierung der vorgeschriebenen Schulungen vorzuhalten (Ziffer II. 5.), die Klägerin zu 2 zur Vorhaltung einer aktuellen Version des Sozialkonzeptes einschließlich der notwendigen Dokumentation von durchgeführten Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz in der Wettvermittlungsstelle sowie – sofern das Sozialkonzept nicht für jedermann verfügbar offen ausliegt – zu einem deutlichen Hinweis auf dessen Ablageort oder digitale Abrufmöglichkeiten verpflichtet wird (Ziffer II. 6.), die Klägerin zu 1 dem Beklagten bis zum 30. Oktober 2023 einen Nachweis vorzulegen hat, dass die Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden (Ziffer II. 7.) und bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle dem Beklagten gegenüber durch die Klägerin zu 1 spätestens zwei Wochen vor Beginn des Umbaus oder der räumlichen Veränderung unter Vorlage entsprechender Nachweise schriftlich anzuzeigen sind (Ziffer II. 8.), sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
aa. Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen in dem streitgegenständlichen Erlaubnisbescheid findet sich in § 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 36 Abs. 1 VwVfG NRW bzw. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW. Nach § 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW und § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 kann die Erlaubnis auch nachträglich u.a. mit Nebenbestimmungen versehen werden. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist, oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Unbeschadet des § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW nach pflichtgemäßem Ermessen verbunden werden mit einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage).
Hiernach können Erlaubnisbescheide nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Gemäß § 40 VwVfG NRW hat die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Den gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen legt § 114 Satz 1 VwGO fest. Danach hat das Gericht in diesen Fällen auch zu prüfen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dagegen ist das Gericht nicht befugt, die Ermessensentscheidung der Behörde durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen, die es für sachdienlicher und zweckmäßiger hält. Bei Ermessensentscheidungen mit einem Ermessensspielraum im konkreten Fall gibt es mehrere „richtige“ Entscheidungen und die Verwaltung darf eine von ihnen wählen, während die Gerichte nur prüfen dürfen, ob eine Entscheidung gefällt wurde, die außerhalb dieser Wahlmöglichkeiten liegt. Die Kontrolle wird somit auf die Überprüfung von Ermessensfehlern beschränkt,
vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 160; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 215; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 16; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 193.
bb. Dies zu Grunde gelegt, erweisen sich die Nebenbestimmungen in Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides als rechtmäßig.
(1) Die Bezirksregierung X. ist – wie bereits unter A. II. 1. b. bb. ausgeführt – gemäß § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW sachlich und örtlich zuständig für die Erteilung von Erlaubnissen für die Vermittlung von Wetten durch Wettvermittlungsstellen im Sinne von § 13 AG GlüStV NRW. Angesichts dessen obliegt ihr auch die Zuständigkeit für den auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 36 Abs. 1 VwVfG NRW bzw. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW gestützten Erlass von Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen zu dieser Erlaubnis. Eine Zuständigkeit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder gemäß § 27f Abs. 1, § 27p GlüStV 2021 ist – entgegen der Auffassung der Klägerinnen – hingegen nicht eröffnet, weil die Erteilung von Erlaubnissen zum Betreiben von Wettvermittlungsstellen ausdrücklich nicht vom Anwendungsbereich des in § 9a GlüStV 2021 geregelten ländereinheitlichen Verfahrens erfasst wird,
vgl. Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 171; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 163; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 65; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 107 ff.
(2) In Bezug auf die Nebenbestimmung in Ziffer II. 3. des Bescheides hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Die Nebenbestimmung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
vgl. hierzu bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 179 ff.
(a) In Bezug auf den Erlass von Nebenbestimmungen zur erlaubten Werbung, kommt dem Beklagten als Erlaubnis- und Glücksspielaufsichtsbehörde kein Entschließungsermessen hinsichtlich der Aufnahme entsprechender Nebenbestimmungen in die Erlaubnis zu, weil gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW im Wege einer gebundenen Entscheidung zwingend Inhalts- und Nebenbestimmungen zur erlaubten Werbung als notwendiger Erlaubnisinhalt festzulegen sind. Selbiges ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, wonach in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind. Das Ermessen des Beklagten als Erlaubnisbehörde bezieht sich in Bezug auf den Erlass von Nebenbestimmungen zur Werbung folglich nur darauf, welche Maßnahmen in Bezug auf erlaubte Werbung im Einzelnen vorgegeben werden,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 180; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 120; vgl. auch LT-Drs. NRW 17/12978, S. 79.
(b) Dies zu Grunde gelegt, dient die zum Gegenstand der Auflage gemachte Verpflichtung des Wettveranstalters, dem Wettvermittler nur solche Werbemittel und werblichen Gestaltungsvorlagen zur Verfügung zu stellen, die mit den in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen vollziehbaren Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Werbung vereinbar sind und die zusätzlich an den Wettveranstalter und den Wettvermittler gerichtete Verpflichtung, bei sonstigen Werbemaßnahmen für die Wettvermittlungsstelle die gesetzlichen Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 zu beachten, dem Zweck, die Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen.
Nach der gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. b) AG GlüStV NRW ist zwingende gesetzliche Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle, dass die Einhaltung der Anforderungen des § 5 GlüStV 2021 sichergestellt ist. Die Einhaltung der Anforderungen des § 5 GlüStV 2021 wiederum dient der Sicherstellung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages 2021 gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021, namentlich der Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspiel- und Wettsucht, der Kanalisierung auf das erlaubte Angebot sowie dem Jugend- und Spielerschutz. So folgt insbesondere aus § 5 Abs. 2 GlüStV 2021, dass Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen darf. Durch die Verpflichtung auf die Zurverfügungstellung nur solcher Werbemittel und werblicher Gestaltungsvorlagen für die Wettvermittlungsstelle, die mit den in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen vollziehbaren Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Werbung vereinbar sind und bei sonstigen Werbemaßnahmen für die Wettvermittlungsstelle die Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 zu beachten, wird sichergestellt, dass von der Innen- und Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle nach Art und Umfang keine Werbung ausgeht, die mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages 2021 nicht vereinbar ist. Durch die Verpflichtung auf die Einhaltung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Werbung in der Veranstaltererlaubnis wird die Klägerin zu 1 nicht unverhältnismäßig belastet, weil sie angesichts der sofortigen Vollziehbarkeit dieser Regelungen ohnehin zu deren Einhaltung verpflichtet ist. Der Beklagte nimmt insbesondere keine „Nachregulierung“ der in der Veranstaltererlaubnis enthaltenen Werberegelungen vor, weil er lediglich auf diese Bezug nimmt und inhaltlich keine darüber hinausgehenden Vorgaben macht. Auch die Verpflichtung, im Übrigen bei Werbemaßnahmen für die Wettvermittlungsstelle die Vorgaben des § 5 GlüStV 2021 zu beachten ist für die Klägerinnen nicht unverhältnismäßig. Damit werden Pflichten, die unmittelbar im Glücksspielstaatsvertrag 2021 geregelt sind, in die Erlaubnis aufgenommen, was keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 183; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; vgl. zu diesem Aspekt bereits: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 52.
(c) Die Auflage ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes, eine den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages 2021 zuwiderlaufende Werbung zu verhindern, geeignet.
Der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin ist es angesichts des zwischen ihr und der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin geschlossenen zivilrechtlichen Vermittlungsvertrages, der ihr umfassende Einflussmöglichkeiten hinsichtlich der Kontrolle der Klägerin zu 2 einräumt, rechtlich und tatsächlich insbesondere möglich, die in der Auflage angeordneten Regelungen zur Werbung gegenüber der Klägerin zu 2 durchzusetzen.
(d) Die Auflage ist zur Erreichung des genannten Zweckes erforderlich. Es besteht kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung.
Die Nebenbestimmung ist in diesem Zusammenhang auch nicht wegen eines Ermessensfehlers in Bezug auf die Pflichtenadressierung rechtswidrig. Da Inhalts- und Nebenbestimmungen für die erlaubte Werbung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW zwingend in die Erlaubnis aufzunehmen sind und die Erlaubnis gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW sowohl dem Wettveranstalter als auch dem Wettvermittler erteilt wird, ist es nicht ermessensfehlerhaft, neben der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin auch die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin zu adressieren. Dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund, als die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin gemäß § 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW die Gewähr dafür trägt, dass der Wettvermittler die im Antragsverfahren zu berücksichtigenden gesetzlichen Anforderungen für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle erfüllt.
(e) Die Auflage ist auch angemessen. Sie ist weder mit Kosten noch mit einem größeren Aufwand verbunden und stellt als reine Berufsausübungsregelung nur einen geringfügigen Eingriff in die verfassungsrechtliche Berufsfreiheit bzw. eine geringfügige Beschränkung der unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit dar, die aus den dargelegten und hier überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses ohne weiteres gerechtfertigt ist.
(3) In Bezug auf die Nebenbestimmung in Ziffer II. 5. des Bescheides hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Die Nebenbestimmung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
vgl. hierzu bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 237/24 –, juris Rn. 87 ff.
(a) Die zum Gegenstand der Auflage gemachte ausschließliche Verpflichtung der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin, in der Wettvermittlungsstelle eine aktuelle Auflistung des dort tätigen Personals sowie Nachweise über die Absolvierung der vorgeschriebenen Schulungen (in Papierform oder digital) vorzuhalten und diese Unterlagen auf Verlangen Bediensteten der Aufsichtsbehörde vorzulegen, dient ersichtlich dazu, dem Beklagten die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen (vgl. § 19 Abs. 3 Nr. 3, § 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 1 GlüStV 2021) und damit die Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen. Nach der gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 10 AG GlüStV NRW trägt der Wettvermittler die Gewähr dafür, dass in Wettvermittlungsstellen in Aufgabenbereichen, die in direktem Zusammenhang mit dem Spielbetrieb stehen, nur Personen beschäftigt werden, die zuverlässig und geschult im Sinne des Glücksspielrechts und des Gewerberechts sind. Die Auflage in Ziffer II. 5. dient erkennbar dem Zweck, dem Beklagten die Überprüfung der Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen des § 13 Abs. 10 AG GlüStV NRW effektiv und zügig zu ermöglichen. Denn bei Befolgung der Verpflichtung zur Vorhaltung der in der Auflage benannten Unterlagen, ist es dem Beklagten bei der Durchführung von Kontrollen der Wettvermittlungsstelle im Rahmen der Glücksspielaufsicht jederzeit möglich festzustellen, welche Personen dort beschäftigt sind und ob die dort beschäftigten Personen über die entsprechenden Schulungsnachweise verfügen. Damit erleichtert die Nebenbestimmung insbesondere die Überprüfung, ob in der Wettvermittlungsstelle im Rahmen der Durchführung der Glücksspielaufsicht angetroffene Personen dem Beschäftigtenkreis des Wettvermittlers tatsächlich angehören und diese Personen die vorgeschriebenen Schulungen absolviert haben. Die Prüfung kann insoweit durch einen einfachen Abgleich der Auflistungen und Nachweise mit dem in der Wettvermittlungsstelle angetroffenen Personal durchgeführt werden,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 237/24 –, juris Rn. 88.
(b) Die Auflage ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes geeignet.
Der Klägerin zu 2 wird mit der Verpflichtung zur Vorhaltung der geforderten Auflistungen und Schulungsnachweise insbesondere nichts Unmögliches abverlangt.
(c) Die Auflage ist zur Erreichung des genannten Zweckes erforderlich. Es besteht kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung.
Die Nebenbestimmung ist in diesem Zusammenhang insbesondere nicht wegen eines Ermessensfehlers in Bezug auf die Pflichtenadressierung rechtswidrig. Der Beklagte hat sich bei der Ausübung des Auswahlermessens ersichtlich von der einschlägigen gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 10 AG GlüStV NRW leiten lassen, die schon von Gesetzes wegen ausschließlich den Wettvermittler verpflichtet, für die Beschäftigung zuverlässigen und geschulten Personals in der Wettvermittlungsstelle Sorge zu tragen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 237/24 –, juris Rn. 92.
(d) Die Auflage ist auch angemessen. Sie ist weder mit Kosten noch mit einem größeren Aufwand verbunden und stellt als reine Berufsausübungsregelung nur einen geringfügigen Eingriff in die verfassungsrechtliche Berufsfreiheit bzw. eine geringfügige Beschränkung der unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit dar, die aus den dargelegten und hier überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses, namentlich wegen der Ermöglichung der Wahrnehmung der Glücksspielaufsicht über den streitgegenständlichen Betrieb, ohne weiteres gerechtfertigt ist.
(4) In Bezug auf die Nebenbestimmung in Ziffer II. 6. des Bescheides hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Die Nebenbestimmung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
(a) Die zum Gegenstand der Auflage gemachte ausschließliche Verpflichtung der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin, sicherzustellen, dass eine aktuelle Version des Sozialkonzeptes einschließlich der notwendigen Dokumentation von durchgeführten Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz in der Wettvermittlungsstelle (in Papierform oder digital) vorgehalten wird und Bediensteten der Aufsichtsbehörde auf Verlangen Einsicht in das aktuelle Sozialkonzept zu gewähren, dient ersichtlich dazu, dem Beklagten die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen (vgl. § 19 Abs. 3 Nr. 3, § 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 1 GlüStV 2021) und damit die Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen. Nach der gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 9 AG GlüStV NRW ist explizit der Wettvermittler verpflichtet, ein Sozialkonzept nach § 6 GlüStV 2021 zu entwickeln und regelmäßig zu überarbeiten sowie das Personal regelmäßig zu schulen. Aus § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 GlüStV 2021 folgt wiederum, dass ein Sozialkonzept u.a. mindestens die kontinuierliche Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen zum Zweck von Rückschlüssen auf die Auswirkungen der jeweils angebotenen Glücksspiele auf das Spielverhalten und auf die Entstehung von Glücksspielsucht sowie zur Beurteilung des Erfolgs der durchgeführten Maßnahmen zum Jugend- und Spielerschutz zum Inhalt haben muss. Die Auflage in Ziffer II. 6. dient in diesem Zusammenhang dem Zweck, dem Beklagten die Überprüfung der Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen des § 13 Abs. 9 AG GlüStV NRW und § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 GlüStV 2021, namentlich die Überprüfung der Verpflichtung zur regelmäßigen Überarbeitung des Sozialkonzeptes sowie der kontinuierlichen Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen, effektiv und zügig zu ermöglichen. Denn bei Befolgung der auferlegten Verpflichtung ist es dem Beklagten bei der Durchführung von Kontrollen der Wettvermittlungsstelle im Rahmen der Glücksspielaufsicht ohne gesteigerten Aufklärungs- und Ermittlungsaufwand möglich festzustellen, ob die Klägerin zu 2 den bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen zur regelmäßigen Überarbeitung des Sozialkonzeptes und der kontinuierlichen Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen hinreichend nachkommt. Damit erleichtert die Nebenbestimmung dem Beklagten die Durchführung der Glücksspielaufsicht, weil anhand der zeitlichen Daten des in der Wettvermittlungsstelle vorhandenen Sozialkonzeptes in Zusammenschau mit der fortlaufenden datumsbezogenen Dokumentation durchgeführter Maßnahmen in der Regel unschwer nachvollzogen werden kann, ob den Überarbeitungs- und Dokumentationspflichten in regelmäßigen zeitlichen Abständen genüge getan wird. Insbesondere wird der Beklagte als Aufsichtsbehörde in die Lage versetzt zu erkennen und abzugleichen, ob die geltende gesetzliche Mindestfrist für die Überarbeitung des Sozialkonzeptes von fünf Jahren (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 AnVerVO NRW) eingehalten wird.
Auch die Verpflichtung, sofern das Sozialkonzept nicht für jedermann verfügbar offen ausliegt, einen deutlichen Hinweis auf dessen Ablageort oder eine digitale Abrufmöglichkeit anzubringen, dient der Sicherstellung der Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen. Denn durch die Anbringung eines derartigen Hinweises ist regelmäßig gewährleistet, dass Kunden der Wettvermittlungsstelle über das Vorhandensein des Sozialkonzeptes in Kenntnis gesetzt werden und dieses entsprechend der gesetzlichen Vorgabe in § 10 Abs. 2 AnVerVO NRW tatsächlich jederzeit einsehen können.
Der Klägerin zu 2 wird mit der Verpflichtung zur regelmäßigen Überarbeitung des Sozialkonzeptes sowie der kontinuierlichen Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen insbesondere nichts Unmögliches abverlangt.
Die Nebenbestimmung ist in diesem Zusammenhang insbesondere nicht wegen eines Ermessensfehlers in Bezug auf die Pflichtenadressierung rechtswidrig. Der Beklagte hat sich bei der Ausübung des Auswahlermessens ersichtlich von der einschlägigen gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 9 AG GlüStV NRW leiten lassen, die schon von Gesetzes wegen ausschließlich den Wettvermittler verpflichtet, ein Sozialkonzept nach § 6 GlüStV 2021 zu entwickeln und dieses regelmäßig zu überarbeiten.
(e) Einen Ermessensfehler bezüglich des Erlasses der Auflage vermag die Klägerin zu 2 schließlich auch nicht mit dem Einwand aufzuzeigen, hinsichtlich der Handhabung und Überwachung der sozialkonzeptbezogenen Pflichten bestehe ein systematisches und strukturelles Vollzugsdefizit mit Blick auf die staatlichen Glücksspielanbieter, namentlich die Annahmestellen des staatlichen Glücksspielveranstalters Westlotto.
Ein dem Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG zuwiderlaufendes strukturelles Vollzugsdefizit,
vgl. zu den Anforderungen des Vorliegens eines strukturellen Vollzugsdefizits: BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2014 – 8 C 36.12 –, juris Rn. 25,
hinsichtlich des Erlasses von Nebenbestimmungen zur regelmäßigen Überarbeitung des Sozialkonzeptes und zur kontinuierlichen Dokumentation der durchgeführten Maßnahmen in Bezug auf Annahmestellen des staatlichen Glücksspielveranstalters Westlotto sowie bezüglich der Überwachung der sozialkonzeptbezogenen Pflichten ist nicht feststellbar.
Der staatliche Veranstalter und die Betreiber der Annahmestellen unterliegen in Bezug auf die Vorhaltung und regelmäßige Überarbeitung des Sozialkonzeptes sowie zur kontinuierlichen Dokumentation durchgeführter Maßnahmen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 5 Abs. 1 AG GlüStV NRW, § 6 GlüStV 2021, § 10 Abs. 1 und 2 AnVerVO NRW vergleichbaren gesetzlichen Verpflichtungen wie Wettvermittler in Bezug auf stationäre Wettvermittlungsstellen. Angesichts der weitgehend parallel verlaufenden gesetzlichen Pflichten für stationäre Wettvermittlungsstellen und Annahmestellen ist weder ersichtlich noch ansatzweise schlüssig dargetan, dass der Beklagte als auch für die Erteilung von Erlaubnissen für die Vermittlung von Glücksspielen durch Annahmestellen zuständige Erlaubnisbehörde sowie gleichsam als insoweit zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde (vgl. § 19 Abs. 3 Nr. 2, § 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 1 GlüStV 2021) die Einhaltung der sozialkonzeptbezogenen Pflichten durch den staatlichen Veranstalter und die Betreiber von Annahmestellen nicht in vergleichbarer Weise steuert und kontrolliert, wie dies etwa in Bezug auf Wettvermittler durch den Erlass u.a. der streitgegenständlichen Nebenbestimmung erfolgt. Der Einwand der Klägerin zu 2 erschöpft sich im Übrigen allein in der nicht näher konkretisierten Behauptung des Bestehens eines strukturellen Vollzugsdefizits, ohne hierfür greifbare und tatsachengestützte Anhaltspunkte zu liefern.
(5) In Bezug auf die Nebenbestimmung in Ziffer II. 7. des Bescheides hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Die Nebenbestimmung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
vgl. hierzu bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 190 ff.
(a) Die zum Gegenstand der Auflage gemachte und an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin adressierte Verpflichtung, (einmalig) einen Nachweis vorzulegen, dass die Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden, namentlich, dass die Einsehbarkeit der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle gewährleistet ist und von der äußeren Gestaltung derselben keine Werbung für den Wettbetrieb oder die angebotenen Wetten ausgehen, dient dazu, dem Beklagten die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen (vgl. § 19 Abs. 3 Nr. 3, § 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 1 GlüStV 2021). Die in § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW enthaltenen Vorgaben zur Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle verfolgen ausdrücklich das gesetzgeberische Ziel der Kriminalitäts- und Suchtprävention (vgl. § 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW). Demgemäß ist die äußere Gestaltung der Wettvermittlungsstelle ein für die Erteilung der Erlaubnis und damit auch für die Überwachung des Betriebs relevanter Umstand. Denn gemäß § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Geschäftsräume u.a. nach ihrer Beschaffenheit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen. Zur Beschaffenheit der Geschäftsräume zählt auch deren äußere Gestaltung. In diesem Zusammenhang bestimmt § 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW flankierend, dass dem Erlaubnisantrag zwingend u.a. Angaben zur Beschaffenheit der Wettvermittlungsstelle beizufügen sind. Denn nur anhand dieser Unterlagen kann – bei Erlaubniserteilung ebenso wie bei der späteren Überwachung des genehmigten Betriebs – geprüft werden, ob die Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle den gesetzlichen Anforderungen (noch) entspricht,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 191; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 219.
Das sog. Einsehbarkeitsgebot für stationäre Wettvermittlungsstellen gemäß § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, wonach die Geschäftsräume einer Wettvermittlungsstelle nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen dürfen und die Wettvermittlungsstelle zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten ist, dass sie gut einsehbar ist, ist mit höherrangigem Recht, namentlich mit Verfassungs- und Unionsrecht, vereinbar und daher uneingeschränkt anzuwenden. Es ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts geklärt, dass das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW nicht gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 und Art. 56 AEUV verstößt, in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG darstellt und dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht wird,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Dezember 2024 – 3 K 168/23 –, juris Rn. 61 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Dezember 2024 – 3 K 8652/22 –, juris Rn. 50 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 193.
Der Klägerin zu 1 wird mit der Verpflichtung zur Vorlage eines Nachweises, dass die Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden, nichts Unmögliches abverlangt. Der Nachweis kann ausweislich der Begründung des Erlaubnisbescheides insbesondere durch die Vorlage von Lichtbildern erbracht werden, aus denen ersichtlich ist, dass eine Einsehbarkeit in die Wettvermittlungsstelle gewährleistet ist und von dieser keine Werbung oder sonstiger zusätzlicher Anreiz für den Wettbetrieb oder die angebotenen Wetten ausgeht. Angesichts der engen vertraglichen Verbundenheit der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin mit der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin kann Letztere derartige Nachweise jederzeit von der Klägerin zu 2 einfordern. Denn nach Ziffer 13.2.2 des zwischen den Klägerinnen geschlossenen Vermittlungsvertrages ist die Klägerin zu 2 verpflichtet, der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin auf Anfordern jederzeit die jeweils aktuelle Erfüllung aller Erlaubnisvoraussetzungen nachzuweisen und ggf. die hierfür notwendigen Dokumente und Nachweise vorzulegen.
(c) Die (einmalige) Verpflichtung zur Nachweiserbringung ist zur Erreichung des genannten Zweckes auch erforderlich. Es besteht kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung.
Die Nebenbestimmung ist in diesem Zusammenhang insbesondere nicht wegen eines Ermessensausfalls in Bezug auf die alleinige Pflichtenadressierung an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin rechtswidrig. Der Beklagte hat das ihm insoweit zustehende Auswahlermessen erkannt und rechtsfehlerfrei mit Blick auf eine Inanspruchnahme der Klägerin ausgeübt. Denn der Begründung des Erlaubnisbescheides lässt sich eindeutig entnehmen, dass sämtliche Nebenbestimmungen nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens erlassen wurden und mit Blick auf die streitgegenständliche Nebenbestimmung in Ziffer II. 7. die Klägerin zu 1 als Veranstalterin gerade aufgrund ihrer ausschließlichen Berechtigung zur Stellung des Erlaubnisantrages (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW) als Pflichtenadressatin in Anspruch genommen wurde. Aus der in der Begründung zur Nebenbestimmung in Ziffer II. 7. gewählten Formulierung „auferlegt“ wird zudem hinreichend deutlich, dass eine Pflichtenadressierung an die Klägerin zu 2 zuvor ebenfalls in Erwägung gezogen wurde. Schließlich hat der Beklagte die von ihm bereits im Rahmen der Erlaubniserteilung angestellten Ermessenserwägungen zur Adressatenauswahl im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in zulässiger Weise dahingehend ergänzt (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), eine Inanspruchnahme der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin sei im Vergleich zu einer Inanspruchnahme der Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin besser geeignet, die in § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW normierten Vorgaben zur Außengestaltung sicherzustellen. Denn angesichts der Eingliederung der Wettvermittlungsstelle in das Vertriebssystem der Klägerin zu 1 werde diese zur Erfüllung der Nebenbestimmung entsprechende Lichtbilder von der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle bei der Klägerin zu 2 anfordern bzw. vor Ort Kontrollen vornehmen. Hierdurch sei sichergestellt, dass die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin Kenntnis von etwaigen Verstößen der Klägerin zu 2 gegen Gestaltungsvorgaben erlangt und im Rahmen ihrer vertraglichen Möglichkeiten auf eine Beseitigung hinwirkt. Gegen diese Erwägungen ist rechtlich nichts zu erinnern, da die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin gemäß § 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW die Gewähr dafür trägt, dass der Wettvermittler die im Antragsverfahren zu berücksichtigenden gesetzlichen Anforderungen für das Betreiben der Wettvermittlungsstelle erfüllt,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 198; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 223.
(d) Die Nebenbestimmung ist auch angemessen. Sie ist weder mit Kosten noch mit einem größeren Aufwand verbunden und stellt als reine Berufsausübungsregelung nur einen geringfügigen Eingriff in die verfassungsrechtliche Berufsfreiheit bzw. eine geringfügige Beschränkung der unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu 1 dar, die aus den dargelegten und hier überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses, namentlich wegen der Ermöglichung der Wahrnehmung der Glücksspielaufsicht über den streitgegenständlichen Betrieb, ohne weiteres gerechtfertigt ist. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Auflage in Ziffer II. 7. lediglich eine einmalige Nachweisverpflichtung statuiert und demgemäß nur eine marginale Eingriffsintensität aufweist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 200; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 224.
(e) Die Auflage ist mit Blick auf die darin gewählte Formulierung der Vorlage eines „Nachweises“, dass die „Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW eingehalten werden“ auch hinreichend bestimmt gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW,
vgl. hierzu bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 202.
Denn bereits aus der Begründung zu Ziffer II. 7. des Erlaubnisbescheides geht unmissverständlich hervor, dass als Nachweis insbesondere die Vorlage von Lichtbildern geeignet ist, die deutlich erkennen lassen, dass eine Einsehbarkeit in die Wettvermittlungsstelle gewährleistet ist und von der Wettvermittlungsstelle keine Werbung oder sonstiger zusätzlicher Anreiz für den Wettbetrieb oder die angebotenen Wetten ausgeht. Angesichts dessen lässt sich die konkrete Regelung der Auflage aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seines verfügenden Teils, seiner Begründung, sowie den weiteren, der Klägerin zu 1 bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen,
vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 14; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 37.
(f) Schließlich ist die Auflage von vornherein nicht an dem spezifisch strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG zu messen, weil dessen sachlicher Anwendungsbereich bzw. Schutzbereich nicht eröffnet ist.
Der sachliche Anwendungsbereich von Art. 103 Abs. 2 GG ist auf staatliche Maßnahmen beschränkt, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf ein rechtswidriges, schuldhaftes Verhalten darstellen und wegen dieses Verhaltens ein Übel verhängen, das dem Schuldausgleich dient,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2021 – 2 BvL 8/19 –, juris Rn. 105; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 205.
Art. 103 Abs. 2 GG erfasst damit insbesondere Straf- und Bußgeldtatbestände,
vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 15. September 2011 – 1 BvR 519/10 –, juris Rn. 35; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 207.
Andere staatliche Eingriffsmaßnahmen werden von Art. 103 Abs. 2 GG hingegen nicht erfasst. Es genügt nicht, dass eine Maßnahme an ein rechtswidriges Verhalten anknüpft. Daher fallen rein präventive Maßnahmen nicht unter Art. 103 Abs. 2 GG,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2021 – 2 BvL 8/19 –, juris Rn. 105; BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 – 2 BvR 2302/11 –, juris Rn. 110; BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 – 2 BvR 916/11 –, juris Rn. 232; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 209; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 3. Aufl. 2018, Art. 103 Abs. 2 GG, Rn. 19 ff.; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 105. EL August 2024, Art. 103 Abs. 2 GG, Rn. 57.
Dies zu Grunde gelegt, unterfällt die streitgegenständliche Nebenbestimmung nicht dem sachlichen Anwendungsbereich des Art. 103 Abs. 2 GG. Die Nebenbestimmung verfolgt ausschließlich präventive Zwecke, denn sie dient allein dazu, dem Beklagten als Erlaubnisbehörde die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen, namentlich der Prüfung, ob die Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle den gesetzlichen Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW entspricht. Sie kann daher offenkundig nicht als „Strafe“ im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG qualifiziert werden, weil sie der Klägerin zu 1 kein materielles Übel auferlegt, welches mit der Missbilligung vorwerfbaren Verhaltens verknüpft ist und von seiner Zielrichtung her (zumindest auch) dem Schuldausgleich dient.
Dass ein zukünftig etwaig festgestellter Verstoß gegen die Nebenbestimmung gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 17, 26 AG GlüStV NRW grundsätzlich eine Ordnungswidrigkeit darstellen und ein Verstoß daher gemäß § 23 Abs. 2 AG GlüStV NRW mit einer Geldbuße bis zu 500.000,00 Euro geahndet werden kann führt zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung, weil ein Verstoß sowie die Verhängung einer derartigen Geldbuße nicht im Raum stehen und im Übrigen nicht Streitgegenstand des hiesigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind,
vgl. zu diesem Aspekt bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 212.
(6) In Bezug auf die Nebenbestimmung in Ziffer II. 8. des Bescheides hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen ebenfalls frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Die Nebenbestimmung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
(a) Die zum Gegenstand der an die Klägerin zu 1 adressierten Auflage gemachte Pflicht zur schriftlichen Anzeige baulicher bzw. räumlicher Veränderungen, für die in Anbetracht der gewählten Formulierung „schriftlich“ anstatt der Formulierung „Schriftform“ offenkundig eine Anzeige in Textform ausreicht, dient dazu, dem Beklagten die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen (vgl. § 19 Abs. 3 Nr. 3, § 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 1 GlüStV 2021). Denn die räumliche und bauliche Gestaltung der Wettvermittlungsstelle ist ein für die Erteilung der Erlaubnis und damit auch für die Überwachung des Betriebs relevanter Umstand. Gemäß § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Geschäftsräume nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen. § 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW sieht daher auch vor, dass dem Erlaubnisantrag zwingend u.a. Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle sowie, wenn vorhanden, die diesbezügliche Baugenehmigung beizufügen sind. Denn nur anhand dieser Unterlagen kann – bei Erlaubniserteilung ebenso wie bei der späteren Überwachung des genehmigten, aber veränderten Betriebs – geprüft werden, ob die baulichen und räumlichen Verhältnisse den gesetzlichen Anforderungen (noch) entsprechen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 214; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 226; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 198; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 194.
Dass der Klägerin zu 1 mit der Verpflichtung zur Anzeige baulicher bzw. räumlicher Veränderungen etwas Unmögliches abverlangt wird, ist nicht ersichtlich. Zwar dürfte es zutreffen, dass etwaige bauliche bzw. räumliche Veränderungen nicht durch die Klägerin zu 1 selbst, sondern durch die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin und Betreiber der konkreten Wettvermittlungsstelle vorgenommen würden. Angesichts der engen vertraglichen Verbundenheit der Klägerinnen ist jedoch nicht anzunehmen, dass die Klägerin zu 1 von etwaigen Veränderungen der Wettvermittlungsstelle keine Kenntnis erlangen kann bzw. erlangen wird. Nach Ziffer 1.1 des zwischen den Klägerinnen geschlossenen Vermittlungsvertrages hat die Klägerin zu 2 vor Aufnahme der Wettvermittlung zunächst für sämtliche Wettvermittlungsstandorte die schriftliche Zustimmung der Klägerin zu 1 einzuholen. Darüber hinaus ist die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin verpflichtet, der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin etwaige Änderungen der Standorte, u.a. einen „Umbau“, mitzuteilen und die Zustimmung der Wettveranstalterin (erneut) einzuholen. Die Zustimmung der Wettveranstalterin zum Betrieb der konkreten Wettvermittlungsstelle erlischt nach Ziffer 1.1 des Vertrages ohne weitere Erklärung u.a. im Falle des „Umbaus“ eines Standortes. Nach Ziffer 13.2.2 des Vertrages ist die Klägerin zu 2 als Wettvermittlerin überdies verpflichtet, der Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin auf Anfordern jederzeit die jeweils aktuelle Erfüllung aller Erlaubnisvoraussetzungen nachzuweisen und ggf. die hierfür notwendigen Dokumente und Nachweise vorzulegen. Bei einem Verstoß der Klägerin zu 2 gegen ihre Pflichten aus dem Vermittlungsvertrag steht der Klägerin zu 1 nach Ziffer 8.4 des Vertrages ein außerordentliches Kündigungsrecht zu, insbesondere bei einem Verstoß gegen Ziffer 1.1 des Vertrages. Angesichts dieser vertraglichen Regelungen kann nicht zweifelhaft sein, dass die Klägerin zu 1 auch auf die bauliche bzw. räumliche Gestaltung der Wettvermittlungsstelle einen bestimmenden Einfluss hat bzw. nehmen kann, und dass sie auf dieser Grundlage der Klägerin zu 2 gegenüber auch durchsetzen kann, sie von beabsichtigten baulichen bzw. räumlichen Veränderungen rechtzeitig in Kenntnis zu setzen. Etwaige Verzögerungen, die sich aus dem Sitz der Klägerin zu 1 in Malta ergeben, sind letztlich unternehmerischen Entscheidungen geschuldet. Diese könnten und müssten ggf., wenn anders Verzögerungen bei der Erfüllung der hier relevanten Verpflichtung nicht begegnet werden kann, durch organisatorische Maßnahmen oder vertragliche Vereinbarungen angepasst bzw. ergänzt werden. Dass die Zwei-Wochen-Frist unter Berücksichtigung dessen erkennbar zu knapp bemessen ist, ist nicht feststellbar,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 217; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 229; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 199.
(c) Die Anzeigeverpflichtung der Klägerin zu 1 ist zur Erreichung des genannten Zweckes auch erforderlich.
Die Klägerin zu 1 kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, eine etwaige Anzeige baulicher Veränderungen gegenüber der Bauaufsichtsbehörde, zu der nach dem Baurecht bereits eine Verpflichtung bestehe, sei ausreichend, weswegen es nicht zusätzlich einer Anzeige gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde bedürfe. Bauliche Veränderungen können nicht nur Auswirkungen auf eine erteilte baurechtliche Genehmigung, sondern auch auf die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle haben. Die Anzeige baulicher Veränderungen gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde dient insoweit anderen Zwecken als die Anzeige bei der Bauaufsichtsbehörde, nämlich spezifisch glücksspielrechtlichen Zwecken. Allein die Vereinbarkeit der Änderungen mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 ist durch die Glücksspielaufsichtsbehörde zu überprüfen. Ebenso ist denkbar, dass eine unwesentliche bauliche Änderung baurechtlich nicht anzeigepflichtig ist, aber gleichwohl relevante Auswirkungen auf die glücksspielrechtliche Erlaubnis haben kann. Dies zu überprüfen, ist Aufgabe der Glücksspielaufsichtsbehörde, der sie nur nachkommen kann, wenn sie rechtzeitig von diesen Änderungen erfährt. Überdies sind im Sportwettbereich Bau- und Glücksspielaufsichtsbehörden ohnehin regelmäßig – und so auch hier – unterschiedlichen Rechtsträgern zugeordnet. Eine etwaige Anzeige gegenüber der Bauaufsichtsbehörde kann auch unter diesem Gesichtspunkt nicht von der Anzeigeverpflichtung gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde entbinden. Diese Auffassung wird letztlich bestätigt durch § 74 Abs. 3 Satz 2 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW), wonach die Baugenehmigung aufgrund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen gerade unberührt lässt,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 220; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 232; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 200; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 28; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 195.
Es besteht auch kein milderes, gleich geeignetes Mittel.
Die Nebenbestimmung ist in diesem Zusammenhang insbesondere nicht wegen eines Ermessensausfalls in Bezug auf die alleinige Pflichtenadressierung an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin rechtswidrig. Der Beklagte hat das ihm insoweit zustehende Auswahlermessen erkannt und rechtsfehlerfrei mit Blick auf eine Inanspruchnahme der Klägerin zu 1 ausgeübt. Denn der Begründung des Erlaubnisbescheides lässt sich eindeutig entnehmen, dass sämtliche Nebenbestimmungen nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens erlassen wurden und mit Blick auf die streitgegenständliche Nebenbestimmung in Ziffer II. 8. die Klägerin zu 1 als Veranstalterin gerade aufgrund ihrer ausschließlichen Berechtigung zur Stellung des Erlaubnisantrages (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW) als Pflichtenadressatin in Anspruch genommen wurde. Aus der in der Begründung zur Nebenbestimmung in Ziffer II. 8. gewählten Formulierung „auferlegt“ wird zudem hinreichend deutlich, dass eine Pflichtenadressierung an die Klägerin zu 2 zuvor ebenfalls in Erwägung gezogen wurde.
Eine mögliche Pflichtenadressierung an die Klägerin zu 2 stellte im Übrigen kein milderes gleich geeignetes Mittel dar. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass der in Deutschland ansässige Wettvermittler als potentiell Verantwortlicher für etwaige bauliche bzw. räumliche Veränderungen durchaus „sachnäher“ sein kann als die in Malta ansässige Klägerin zu 1. Zudem ist neben der Klägerin zu 1 ausdrücklich auch die Klägerin zu 2 als Betreiberin der Wettvermittlungsstelle Adressatin des Erlaubnisbescheides, dem die angefochtene Auflage beigefügt ist (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW). Nach § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 muss die Wettvermittlungsstelle jedoch in die Vertriebsorganisation eines Sportwettveranstalters eingebunden sein. Aufgrund der erforderlichen Einbindung in die Vertriebsorganisation eines Wettveranstalters dürfen in jeder Wettvermittlungsstelle daher nur Wetten dieses Veranstalters angeboten werden. Das Angebot von Sportwetten weiterer Veranstalter ist ausgeschlossen. Dies dient der Begrenzung des Angebotes und erleichtert die Überwachung,
vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 109; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 224; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 236; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 202; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 30.
Der Gesetz- und Verordnungsgeber hat vor diesem Hintergrund nicht den Wettvermittler als Betreiber der Wettvermittlungsstelle, sondern ausdrücklich den Veranstalter des Sportwettangebots, der die vertriebsorganisatorische Verantwortung trägt, „in die Pflicht genommen“. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW kann den Erlaubnisantrag nur der Veranstalter stellen. Nur dieser kann und muss mit seinem Antrag darlegen, dass die Geschäftsräume der Wettvermittlungsstelle nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen (vgl. § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW). Dem entspricht die ebenfalls dem Veranstalter obliegende Pflicht zur Beifügung entsprechender Angaben im Erlaubnisantrag (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW). Dass sich diese Verpflichtung nicht auf die Antragstellung beschränkt, sondern der Veranstalter für das Fortbestehen der Erlaubnisvoraussetzungen verantwortlich und damit ggf. zum Nachweis bzw. zur Änderungsanzeige verpflichtet bleibt, zeigt § 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW. Danach trägt der Veranstalter die Gewähr dafür, dass der Vermittler die im Antragsverfahren zu berücksichtigenden gesetzlichen Anforderungen für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle erfüllt. Da es sich beim Betreiben einer Wettvermittlungsstelle um einen Dauertatbestand handelt und die Erlaubnisvoraussetzungen für den Betrieb dauerhaft vorliegen müssen, handelt es sich bei der normierten Verantwortlichkeit des Veranstalters auch um eine fortwährende Verantwortlichkeit, die sich gerade nicht nur auf die Antragstellung, sondern auch auf die Betriebsdauer der Wettvermittlungsstelle erstreckt. Angesichts dieser Pflichtenverteilung durch den Gesetz- und Verordnungsgeber erweist sich die Adressierung der Auflage an die Klägerin zu 1 als Wettveranstalterin nicht als ermessensfehlerhaft. Insbesondere ist ein Ermessensausfall bei der Adressatenauswahl nicht feststellbar,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 226; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 238; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 204; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 32; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 199.
(d) Die Nebenbestimmung ist auch angemessen. Sie ist weder mit Kosten noch mit einem größeren Aufwand verbunden und stellt als reine Berufsausübungsregelung nur einen geringfügigen Eingriff in die verfassungsrechtliche Berufsfreiheit bzw. eine geringfügige Beschränkung der unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu 1 dar, die aus den dargelegten und hier überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses, namentlich wegen der Ermöglichung der Wahrnehmung der Glücksspielaufsicht über den streitgegenständlichen Betrieb, ohne weiteres gerechtfertigt ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 228; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 240; VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 – 10 K 1789/21 –, juris Rn. 205; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 33; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 200.
(e) Die Auflage ist mit Blick auf die darin gewählte Formulierung der „baulichen bzw. räumlichen Veränderungen“ auch hinreichend bestimmt gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.
(aa) Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW ist die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts Voraussetzung seiner Rechtmäßigkeit. Kann einem Verwaltungsakt durch Auslegung kein eindeutiger Regelungsgehalt beigemessen werden, ist er nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW rechtswidrig.
Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat in die Lage versetzt wird, klar und unzweideutig zu erkennen, was von ihm gefordert wird und wenn der Verwaltungsakt darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 35; BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, juris Rn. 29.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es kommt demnach nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt des Bescheides verstehen musste. Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seines verfügenden Teils, seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 14; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 37.
(bb) Dies zu Grunde gelegt, erweist sich die Formulierung der „baulichen bzw. räumlichen Veränderungen“ als hinreichend bestimmt.
Dass der Begriff der „baulichen bzw. räumlichen Veränderungen“ auslegungsbedürftig ist, nimmt ihm nicht die gebotene Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Denn dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist Genüge getan, wenn der Adressat in zumutbarer Weise den Regelungsinhalt der Auflage erkennen kann, wofür es hinreichend ist, dass dieser sich im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 237; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 249; VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 19.
Diese Voraussetzungen sind hier trotz der bei der Verwendung eines typisierenden Begriffs notwendigerweise verbleibenden Unschärfen erfüllt. Denn bereits aus der Begründung zu Ziffer II. 8. des Erlaubnisbescheides geht hinreichend deutlich hervor, dass sich die Verpflichtung zur Information über „bauliche bzw. räumliche Veränderungen“ auf Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle bezieht,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 239; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. September 2023 – 3 K 8551/22 –, juris Rn. 251; so im Ergebnis auch: VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris Rn. 21; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 – 6 K 3519/21 –, juris Rn. 205.
(cc) Letztlich kann jedoch dahinstehen, ob die in Ziffer II. 8. gewählte Formulierung der „baulichen bzw. räumlichen Veränderungen“ nebst der zugehörigen Begründung des Erlaubnisbescheides für sich genommen hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW ist. Denn ein etwaiger Bestimmtheitsmangel wäre jedenfalls durch die im Schriftsatz des Beklagten vom 1. Dezember 2023 enthaltenen Klarstellungen geheilt worden. Diese Heilung wäre, weil es sich um einen materiellen Mangel gehandelt hätte, zwar nicht nach § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW – in dem die Vorschrift des § 37 VwVfG NRW nicht aufgeführt wird – der Fall gewesen. Es ist jedoch höchstrichterlich geklärt, dass die Behörde gleichwohl befugt ist, einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, der den Verwaltungsakt – wie hier – nicht nichtig macht, noch im gerichtlichen Verfahren durch nachträgliche Klarstellung zu heilen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 4 B 32.06 –, juris Rn. 1; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, juris Rn. 54; BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 – 7 C 5.90 –, juris Rn. 26; OVG Niedersachsen, Urteil vom 18. Juli 2012 – 7 KS 4/12 –, juris Rn. 28.
In dem vorzitierten Schriftsatz vom 1. Dezember 2023 führt der Beklagte in weiterer Konkretisierung der Bescheidbegründung detailliert anhand konkreter Beispiele im Einzelnen auf, was unter „Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung“ der Wettvermittlungsstelle sowie unter dem Begriff „Umbau“ zu verstehen ist.
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2021 – 2 BvL 8/19 –, juris Rn. 105; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 245.
vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 15. September 2011 – 1 BvR 519/10 –, juris Rn. 35; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 247.
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2021 – 2 BvL 8/19 –, juris Rn. 105; BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 – 2 BvR 2302/11 –, juris Rn. 110; BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 – 2 BvR 916/11 –, juris Rn. 232; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 249; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 3. Aufl. 2018, Art. 103 Abs. 2 GG, Rn. 19 ff.; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 105. EL August 2024, Art. 103 Abs. 2 GG, Rn. 57.
Dies zu Grunde gelegt, unterfällt die streitgegenständliche Nebenbestimmung nicht dem sachlichen Anwendungsbereich des Art. 103 Abs. 2 GG. Die Nebenbestimmung verfolgt ausschließlich präventive Zwecke, denn sie dient allein dazu, dem Beklagten als Erlaubnisbehörde die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen, namentlich der (fortlaufenden) Prüfung, ob die baulichen und räumlichen Verhältnisse der Wettvermittlungsstelle den gesetzlichen Anforderungen des § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW entsprechen. Sie kann daher offenkundig nicht als „Strafe“ im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG qualifiziert werden, weil sie der Klägerin zu 1 kein materielles Übel auferlegt, welches mit der Missbilligung vorwerfbaren Verhaltens verknüpft ist und von seiner Zielrichtung her (zumindest auch) dem Schuldausgleich dient.
Dass ein zukünftig etwaig festgestellter Verstoß gegen die Nebenbestimmung gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW grundsätzlich eine Ordnungswidrigkeit darstellen und ein Verstoß daher gemäß § 23 Abs. 2 AG GlüStV NRW mit einer Geldbuße bis zu 500.000,00 Euro geahndet werden kann führt zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung, weil ein Verstoß sowie die Verhängung einer derartigen Geldbuße nicht im Raum stehen und im Übrigen nicht Streitgegenstand des hiesigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind,
vgl. zu diesem Aspekt bereits: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 252.
b. Sind die Nebenbestimmung in Ziffer II. 3., Ziffer II. 5., Ziffer II. 6., Ziffer II. 7. und Ziffer II. 8. des Bescheides vom 25. September 2023 nach den vorstehenden Ausführungen rechtmäßig, erweist sich die mit den Hilfsanträgen zur Entscheidung gestellte Verpflichtungsklage sowohl in Gestalt des Verpflichtungsantrages (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) als auch in Gestalt des Bescheidungsantrages (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) ebenfalls als unbegründet.
B. Die mit dem Klageantrag zu 4 erhobene Feststellungsklage ist jedenfalls unbegründet.
Die mit dem Klageantrag zu 4 erhobene negative Feststellungsklage ist gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO begründet, wenn das behauptete Rechtsverhältnis nicht besteht.
Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.
Insoweit wird zur Begründung zwecks Vermeidung von Wiederholungen vollumfänglich auf die vorstehenden Ausführungen unter A. II. 1. c. verwiesen. Hiernach sind der Erlaubnisvorbehalt für das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle und dessen Erstreckung auf den Wettveranstalter und den Wettvermittler gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW sowie das Nebengeschäftsverbot gemäß § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW vollumfänglich mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Angesichts der verfassungs- und unionsrechtlich unbedenklichen alleinigen Antragspflicht des Wettveranstalters gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW ist der Wettvermittler insbesondere erkennbar nicht berechtigt, selbst einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle anstelle des Wettveranstalters zu stellen.
Vor diesem Hintergrund werden die vorgenannten Vorschriften nicht durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts suspendiert und sind daher durch die Klägerinnen uneingeschränkt zu beachten,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2025 – 3 K 4089/24 –, juris Rn. 257; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 1265/24 –, n.v.
Angesichts dessen bleibt die erhobene negative Feststellungsklage insgesamt ohne Erfolg.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung (ZPO).
D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
20.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt. Hiernach legt das Gericht der Streitwertfestsetzung in Anlehnung an Nr. 1.1.1 und Nr. 1.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit einerseits für die Anfechtungs- und hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage und andererseits für die erhobene Feststellungsklage je Klägerin jeweils den Auffangstreitwert von 5.000,00 Euro zu Grunde (vgl. § 52 Abs. 2 GKG). Aus der Addition dieser Werte ergibt sich der festgesetzte Gesamtstreitwert in Höhe von 20.000,00 Euro (4 x 5.000,00 Euro = 20.000,00 Euro).
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 4 bis 4d i.V.m. § 21 Abs. 7 GlüStV
§§ 27f Abs. 1, 27p GlüStV 2021, vorzunehmen. Denn ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 9a GlüStV
§§ 4a bis 4c GlüStV
§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch
§§ 4a bis 4d GlüStV
§§ 133, 157 BGB
§ 5 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 4 AG GlüStV NRW
§ 13 AG GlüStV NRW
§ 9a GlüStV
§ 4c GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 5 AnVerVO
§ 40 VwVfG NRW
§ 27p GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 37 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 10 Abs. 2 AnVerVO
§ 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 13 Abs. 10 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 20 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 9 AG GlüStV NRW
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO
§ 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 21a Abs. 2 GlüStV
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 9a Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 1 und 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 8 AnVerVO
§ 9 Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 4 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 AnVerVO
§ 5 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 10 Abs. 1 und 2 AnVerVO
§ 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 23 Abs. 1 Nr. 17, 26 AG GlüStV NRW
§ 23 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 5 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 103 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 10.18
3 K 4089/24
3 K 8551/22
7 C 9.17
3 M 14/23
10 K 1789/21
1 C 35.00
4 A 665/19
6 S 304/18
3 K 237/24
3 K 1265/24
24 K 1472/21
3 K 3202/21
3 K 3201/21
6 K 3519/21
1 BvR 928/08
8 B 29.18
8 B 36.14
8 C 17.12
4 B 1864/21
4 A 3244/06
6 B 62/22
23 CS 22.26
8 C 46.12
3 K 8164/21
3 K 1460/23
3 K 6352/21
8 B 46.23
8 B 29.23
8 B 28.23
8 B 15.22
10 C 8.15
10 L 356/21
3 M 6/23
8 C 36.12
3 K 168/23
3 K 8652/22
8 C 18.16
7 VR 10.12
8 C 43.95
2 BvL 8/19
1 BvR 519/10
2 BvR 2302/11
2 BvR 916/11
4 C 41.87
4 B 32.06
4 C 18.03
7 C 5.90
7 KS 4/12