Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-18, Aktenzeichen 1 GR 71/24
ECLI: ECLI:DE:VERFGBW:2025:0718.1GR71.24.00

Tenor:
1. Der Antrag wird als unzulässig zurückgewiesen.
2. Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die Ablehnung eines Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens „G9 jetzt! BW“ durch den Antragsgegner.
I. Am 26. Oktober 2023 übergaben die ursprünglichen Initiatorinnen und die Antragsteller zu 1 und 2 dem Landtag von Baden-Württemberg im Rahmen einer Landespressekonferenz einen Antrag auf Zulassung eines Volksantrags einschließlich des „Gesetzentwurfes zur Einführung des neuen neunjährigen Gymnasiums in Baden-Württemberg“ sowie die unterzeichneten Formblätter. Das dazugehörige Schreiben vom 26. Oktober 2023 wies als Briefkopf „G9 jetzt BW“ sowie die Namen und Anschriften der ursprünglichen Initiatorinnen auf. In dem Schreiben hieß es einleitend „hiermit beantragen wir die Zulassung des Volksantrags“ sowie „Hiermit benennen wir nachfolgend die Vertrauensleute und, sofern notwendig werdend, ihre Stellvertreter.“ Darunter folgten unter der Überschrift „Vertrauenspersonen“ die Namen, Anschriften und Geburtsdaten sowie die handschriftlichen Unterschriften der ursprünglichen Initiatorinnen und unter der Überschrift „Stellvertreter“ die Namen, Anschriften und Geburtsdaten sowie die handschriftlichen Unterschriften der Antragsteller zu 1 und 2. Auf der zweiten Seite des Schreibens folgte die Angabe, dass 77.838 Formblätter in 55 Kartons übergeben würden. Nach dem Hinweis, für Rückfragen jederzeit gerne zur Verfügung zu stehen, folgten die Unterschriften der beiden ursprünglichen Initiatorinnen mit dem Zusatz „für G9 jetzt! Baden-Württemberg“.
Am 24. Januar 2024 beschloss der Landtag, den Volksantrag zuzulassen, lehnte jedoch in der Sitzung vom 17. April 2024 den durch Volksantrag eingebrachten Gesetzentwurf ab. Stattdessen wurde politisch vereinbart, ein neues neunjähriges Gymnasium sukzessive einzuführen und mit den Klassen 5 und 6 zum Schuljahr 2025/2026 zu starten.
Mit einer Pressemitteilung vom 20. Juni 2024 teilten die beiden ursprünglichen Initiatorinnen mit, dass sie ihr grundsätzliches Ziel erreicht und deshalb die Entscheidung getroffen hätten, „von Bord zu gehen und das Steuer einer neuen tatendurstigen Führungsmannschaft zu überlassen.“ Zuvor hatten beide Initiatorinnen dem Antragsgegner jeweils per E-Mail mitgeteilt, dass sie den Stellvertretern ab sofort die Vertretungsmacht entzögen.
II. Mit Schreiben vom 24. Juni 2024, das als Briefkopf ebenfalls „G9 jetzt! BW“ sowie die Namen der Antragsteller zu 1 und 2 aufwies, beantragten die Antragsteller zu 1 und 2 beim Antragsgegner die Durchführung eines Volksbegehrens nach § 48 Abs. 1 VAbstG zu dem unveränderten Gegenstand des Volksantrags. Dieses Schreiben war von den Antragstellern zu 1 bis 3 unterschrieben und wurde dem Antragsgegner am 1. Juli 2024 übergeben.
Der Antragsgegner bestätigte den Antragstellern zu 1 bis 3 sowie den ursprünglichen Initiatorinnen den Eingang des Zulassungsantrages und wies per E-Mail darauf hin, dass aus zwei Gründen Bedenken bestehen könnten, ob der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens von den Vertrauensleuten gestellt worden sei: Im Antrag auf Zulassung des Volksantrags seien die ursprünglichen Initiatorinnen als Vertrauensleute benannt worden. Als Stellvertreter seien die Antragsteller zu 1 und 2 benannt worden. Die ursprünglichen Initiatorinnen hätten die Vertretungsmacht mit E-Mails vom 17. Juni 2024 bzw. 20. Juni 2024 gegenüber dem Ministerium wiederrufen. Zudem werde darauf hingewiesen, dass der Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg im Verfahren 1 GR 1/24 in Frage gestellt habe, dass die Vertrauenspersonen erst im Anschreiben für das Volksbegehren benannt werden könnten.
Mit Schreiben vom 12. Juli 2024 teilte der Antragsteller zu 2 dem Antragsgegner mit, dass er dessen vorläufige Rechtsansicht nicht teile. Die Antragstellerin zu 1 und er seien die Rechtsnachfolger der ursprünglichen Initiatorinnen. Diese seien frühzeitig auf sie zugekommen und hätten Nachfolger für die Durchführung eines Volksbegehrens gesucht. In der Folge seien sie in die verschiedenen Themenkreise eingeführt worden. Mit Pressemitteilung vom 20. Juni 2024 sei dieser Schritt auch öffentlich vollzogen worden. Parallel dazu seien die Vollmachten zurückgenommen worden, da sie diese als Rechtsnachfolger nicht benötigten.
Stelle man auf den hypothetischen Willen der Unterzeichner des Volksantrags ab, die zugleich ihre Zustimmung gegeben hätten, dass ein Volksbegehren durchgeführt werde, ergebe sich, dass es diesen nur um die Sache gehe und nicht um die konkrete Person, die den Antrag stelle. Wenn man das basisdemokratische Element des Volksantrags bzw. des Volksbegehrens ernst nehmen wolle, dann seien sämtliche Vorschriften betreffend plebiszitäre Elemente auch in diesem Sinne auszulegen. Es müsse möglich sein, dass die ursprünglichen Vertrauensleute Nachfolger benennten, die die Sache im Sinne der Unterzeichner des Volksantrags weiterführten. Aus diesem Grunde werde der eingereichte Antrag als vollständig angesehen und darum gebeten, diesen auch so zu behandeln.
III. Der Antragsgegner lehnte den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens mit Entscheidung vom 22. Juli 2024 ab. Der Antrag sei nicht gemäß § 48 Abs. 1 und 2 VAbstG vorschriftsmäßig von den antragsberechtigten Vertrauensleuten gestellt worden. Nach § 48 Abs. 1 Satz 3 VAbstG gälten die Vertrauensleute des Volksantrags auch als Vertrauensleute des Volksbegehrens. Im Antrag auf Zulassung des Volksantrags vom 26. Oktober 2023 seien die ursprünglichen Initiatorinnen als Vertrauensleute benannt worden. Als deren Stellvertreter seien in diesem Antrag die Antragsteller zu 1 und 2 benannt worden. Die ursprünglichen Initiatorinnen hätten die Vertretungsmacht für ihre Stellvertreter mit E-Mails vom 17. Juni 2024 bzw. 20. Juni 2024 gegenüber dem Antragsgegner mit sofortiger Wirkung widerrufen. Der am 1. Juli 2024 dem Antragsgegner übergebene Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens vom 24. Juni 2024 sei von den Antragstellern zu 1 und 2 (jeweils als „Vertrauensperson“ bezeichnet) und dem Antragsteller zu 3 unterzeichnet worden. Ein Austausch der Vertrauensleute durch die Mehrheit der Unterzeichner nach § 48 Abs. 3 Halbsatz 2 i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG habe nicht stattgefunden. Durch den erfolgten Widerruf der Vertretungsmacht könne auch dahinstehen, ob eine im Volksabstimmungsgesetz nicht ausdrücklich vorgesehene Benennung von Stellvertretern überhaupt möglich sei. Im Ergebnis bleibe festzuhalten, dass der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens nicht von den antragsberechtigten Vertrauensleuten, den ursprünglichen Initiatorinnen, gestellt worden sei. Die Unterzeichner des Antrags seien nicht Vertrauensleute und auch nicht Stellvertreter der Vertrauensleute. Der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „G9 jetzt! BW“ sei daher unzulässig.
IV. Mit Schreiben vom 3. August 2024, eingegangen beim Verfassungsgerichtshof am 5. August 2024 per Fax, haben die Antragsteller den Verfassungsgerichtshof angerufen. Sie beantragen,
den Bescheid des Antragsgegners vom 22. Juli 2024 aufzuheben und den Antragsgegner zu verpflichten, den Antrag der Antragsteller auf Durchführung eines Volksbegehrens zum Gesetz zur Einführung des neuen neunjährigen Gymnasiums in Baden-Württemberg (G9-Gesetz) zuzulassen.
Der Antrag sei zulässig und nach § 48 Abs. 3 und § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG i.V.m. § 8 Abs. 2 VerfGHG insbesondere statthaft. Insbesondere seien die Antragsteller zu 1 und 2 als Vertrauensleute des Volksantrags antragsbefugt. Der Antragsteller zu 3 habe den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens zum G9-Gesetz mitunterzeichnet, da er Teil des Führungsteams sei. Aus diesem Grund trete er auch der Vollständigkeit halber diesem Antrag im vorliegenden Verfahren bei. Soweit der Antragsgegner formelle Bedenken hinsichtlich der Stellung der Antragsteller als Vertrauensleute erhebe, handele es sich um doppelrelevante Tatsachen. Hier sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Klage (hier gemeint: der Antrag) in diesem Fall als zulässig zu behandeln und erst im Rahmen der Begründetheit näher zu prüfen sei, ob die doppelrelevante Tatsache gegeben sei.
Die Antragsberechtigung der Antragsteller zu 1 und 2 als Vertrauensleute des Volks-antrages ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Normen.
Nach § 48 Abs. 1 Satz 3 VAbstG gälten die Vertrauensleute des Volksantrags auch als Vertrauensleute des Volksbegehrens. Die Vertrauensleute des Volksantrags würden nach § 41 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. § 27 Abs. 5 VAbstG ermittelt. Nach § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG sollten in dem Antrag zwei Vertrauensleute benannt werden. Hieraus ergebe sich vom Wortsinn her zweierlei. Die Formulierung, dass zwei Vertrauensleute benannt werden sollten, sei als Soll-Vorschrift ausgestaltet. Die Benennung von zwei Vertrauensleuten sei damit nicht zwingend. Nach dem Wortsinn könnten auch mehr als zwei Vertrauensleute benannt werden. Die Benennung der Antragsteller zu 1 und 2 als Vertrauensleute sei damit möglich. Zum zweiten ergebe sich aus der Vorschrift, dass eine reine Benennung genüge. § 27 Abs. 5 VAbstG stelle keine näheren Vorschriften zur Benennung der Vertrauensleute auf. Es bestehe lediglich eine gesetzliche Regelung für den Fall, dass keine Vertrauensleute benannt würden. Der Gesetzgeber verlange lediglich exakt bestimmte oder bestimmbare Personen, sodass sie als Ansprechpartner für die Zulassungsbehörde fungieren könnten. Im Umkehrschluss ergebe sich daraus, dass, wenn dies für diese möglich sei, die Benennung nach dem Willen des historischen Gesetzgebers auch ausreichend sei. Die Antragsteller zu 1 und 2 seien wie die ursprünglichen Initiatorinnen mit Namen, Anschrift und Geburtsdatum benannt. Damit könnten sich die zuständigen Stellen jederzeit an sie wenden.
Das Verständnis, dass die Antragsteller zu 1 und 2 nur als Stellvertreter benannt worden seien, sei eine formalistische Hürde. Dabei werde übersehen, dass die Antragsteller zu 1 und 2 den Antrag persönlich unterschrieben hätten, bevor er eingereicht worden sei. Die Verengung auf den Begriff der Stellvertretung durch den Antragsgegner lasse die Intention der Initiative außer Acht, wonach gerade Personen gesucht worden seien, die als Vertrauensleute das Volksbegehren auf jeden Fall weiterführen würden. Der Zusatz mit der Stellvertretung sei erfolgt, da sich die Beteiligten der G9-Initiative damals zum einen nicht sicher gewesen seien, ob nur die ursprünglichen Initiatorinnen, die den G9-Volksantrag initiiert hätten, als Vertrauensleute rechtlich in Frage kämen. Zum anderen sei man sich nicht sicher gewesen, wie der Volksantrag als Volksbegehren fortgeführt werden sollte, wenn sich die ursprünglichen Initiatorinnen zurückziehen würden. Daher sollten auch die Antragsteller zu 1 und 2 benannt werden. Dies ergebe sich auch aus der als Anlage vorgelegten Rundmail der G9-Initiative. Hiernach sollten Vertrauenspersonen als Ersatz eingetragen werden. Diese sollten automatisch die Vertrauensleute für ein eventuelles Volksbegehren sein und den Antrag für ein Volksbegehren stellen. Es sei nicht, wie der Antragsgegner annehme, um eine Abberufung der Vertrauensleute in Gestalt der ursprünglichen Initiatorinnen gegangen. Soweit im angefochtenen Bescheid auf § 48 Abs. 3 i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG verwiesen werde, wonach ein Austausch der Vertrauensleute durch die Mehrheit der Unterzeichner nicht stattgefunden habe, sei dies korrekt. Im vorliegenden Fall gehe es jedoch nicht darum, ob die ursprünglichen Initiatorinnen abberufen und durch die Antragsteller zu 1 und 2 ersetzt worden seien, sondern dass die Antragsteller zu 1 und 2 in dem Antrag als Vertrauensleute benannt worden seien. Das aufwendige Verfahren gemäß § 48 Abs. 3 i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG habe gerade durch die Benennung von weiteren Vertrauensleuten im Antrag vermieden werden sollen. Lediglich für den Fall, dass nur die ursprünglichen Initiatorinnen als Vertrauensleute rechtlich in Frage gekommen seien, seien die Antragsteller zu 1 und 2 als Stellvertreter benannt worden. Dies habe durch den Ausdruck „sofern notwendig werdend“ zum Ausdruck kommen sollen. Bei dem Antrag handele es sich auch nicht direkt um eine Vollmacht. Dieser sei nämlich von den Antragstellern zu 1 und 2 im Original unterschrieben worden. Vollmachten würden jedoch nicht von den Stellvertretern unterschrieben, sondern allein von den Vertretenen. Von daher komme es auch nicht auf irgendeinen Widerruf der Vollmacht an. Diese spiele hier keine Rolle, zumal diese allenfalls gegenüber dem Landtag hätte widerrufen werden können. Die Antragsberechtigung der Antragsteller zu 1 und 2 sei nicht auf einer Vollmacht begründet. Nach § 29 Abs. 5 VAbstG (gemeint wohl § 27 Abs. 5 VAbstG) genüge die Benennung im Antrag. Diese könne auch nicht durch Einzelne widerrufen werden. Hierfür sei vielmehr nach § 48 Abs. 3 und § 27 Abs. 5 VAbstG die Abberufung durch die Mehrheit der Unterzeichner erforderlich. Dies sei jedoch nicht erfolgt. Die Antragsteller zu 1 und 2 hätten vielmehr den Antrag als Vertrauensleute unterschrieben und führten diesen nun, wie es von Anfang an mit den ehemaligen Vertrauensleuten besprochen und von der G9-Initiative vorgesehen worden sei, im Rahmen des Volksbegehrens fort.
Systematisch gehörten die Regelungen des Volksabstimmungsgesetzes zum Bereich der Basisdemokratie bzw. direkten Demokratie. Maßgeblich seien in diesem Zusammenhang Art. 25 Abs. 1, Art. 59, Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie Art. 3c Abs. 1 LV. Die Auslegung des Volksabstimmungsgesetzes habe sich im besonderen Maße auch an Art. 59 LV auszurichten. Mit dem Volksantrag sollten die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit erhalten, den Landtag (verbindlich) mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen. Da der Verfassungsgeber auf die Bürgerinnen und Bürger abstelle, die sich im Rahmen der direkten Demokratie beteiligen und mitwirken wollten, seien auch Art. 1 und Art. 3c LV heranzuziehen. Für die systematische Auslegung des Volksabstimmungsgesetzes gelte damit, dass die Vorschriften von Verfassungs wegen so ausgelegt werden müssten, dass sie das Element der direkten Demokratie stärkten und der Staat Bürger, die sich ehrenamtlich im Rahmen eines Volksantrags engagierten, auch fördere. Dies gelte auch im Hinblick auf die Formvorschriften, da eine übermäßig enge Auslegung von Formvorschriften die direkte Demokratie entgegen dem Gesetzeswillen erschwere.
V. Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen und beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens sei unzulässig, da er nicht vorschriftsmäßig gestellt worden sei. Auf die Ausführungen der Antragsteller, ob und inwieweit § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG – über den Wortlaut hinaus – auch die Benennung von mehr als zwei Vertrauensleuten zulasse, komme es nicht an. Der Antragsteller zu 3 sei unstreitig keine Vertrauensperson gewesen. Auch die Antragsteller zu 1 und 2 seien nicht als Vertrauensleute des Volksantrags benannt worden. Dies ergebe sich schon aus der äußeren Gestaltung des Antragsschreibens vom 26. Oktober 2023. Darin seien unter der Überschrift „Vertrauenspersonen“ allein die beiden Initiatorinnen der Initiative „G9 Jetzt! BW“ genannt worden. Unter dieser Namensnennung befänden sich, räumlich abschließend, auch deren Unterschriften. Die Antragsteller zu 1 und 2 würden dagegen erst unter der Überschrift „Stellvertreter“ erwähnt. Entgegen der Behauptung der Antragsteller folge auch nicht aus der Formulierung „Hiermit benennen wir nachfolgend die Vertrauensleute und, sofern notwendig werdend, ihre Stellvertreter“, dass die Antragsteller zu 1 und 2 als Vertrauensleute benannt worden seien. Es sei vielmehr das Gegenteil festzustellen. Für die Auslegung des Antragsschreibens seien die Auslegungsregeln der §§ 133 und 157 BGB entsprechend heranzuziehen. Danach sei allein der erklärte Wille maßgebend, und zwar so, wie der Empfänger die für ihn bestimmte Erklärung nach Treu und Glauben habe auffassen dürfen. Die von den Antragstellern vorgelegten internen E-Mails sowie die ausführlich erläuterten internen Vorgänge und Motive der Initiative „G9 Jetzt! BW“ müssten daher außer Acht bleiben. Die Antragsteller übersähen in ihren Ausführungen, dass in dem Schreiben vom 26. Oktober 2023 klar zwischen den Vertrauenspersonen des Volksantrags und deren Stellvertretern unterschieden werde. Diese würden nicht gleichgesetzt. Die von den Antragstellern zitierte Formulierung lasse bei einer Auslegung aus dem objektiven Empfängerhorizont vielmehr erkennen, dass ein Funktionsunterschied sowie eine Rangfolge zwischen den als Vertrauensleuten benannten Personen und deren Stellvertretern bestehen sollte. Die Antragsteller zu 1 und 2 seien durch die Bezeichnung als Stellvertreter somit nicht zu den Vertrauensleuten des Volksantrags geworden.
Die Benennung der Antragsteller zu 1 und 2 als Stellvertreter der Vertrauensleute des Volksantrags im Antragsschreiben vermittele diesen keine Antragsbefugnis für den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens. Der Gesetzeswortlaut sehe nur die Benennung der Vertrauensleute vor. Die Möglichkeit der Benennung von Stellvertretern sei gesetzlich durch § 27 Abs. 5 Satz 3 VAbstG ausgeschlossen. Auch der Entstehungsgeschichte des § 27 Abs. 5 VAbstG lasse sich entnehmen, dass nur zwei gleichberechtigte Vertrauensleute vorgesehen seien, nicht jedoch etwaige Stellvertreter.
Dieses Ergebnis werde durch die systematische Auslegung bestätigt. Für den Fall, dass im Antrag keine Vertrauensleute benannt würden, gälten gemäß § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG die ersten beiden Unterzeichner als Vertrauensleute. Eine Stellvertretung sei auch hier gesetzlich nicht vorgesehen.
Die Vorschrift des § 27 Abs. 5 VAbstG entspreche zudem den für Vertrauensleute eines Wahlvorschlags geltenden Regelungen in § 27 LWG oder in § 15 KomWO. Nach der gesetzlichen Konzeption gebe es auch hier nur zwei gleichberechtigte Vertrauensleute, die eine ausschließliche Vertretungsmacht hätten. Die Möglichkeit zur Benennung von Stellvertretern sei dagegen gesetzlich nicht vorgesehen. Zudem sei anerkannt, dass die Vertretungsmacht nicht weiter übertragbar sei (zu § 15 KomWO: Queke/Bock/Königsberg, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2024, § 8 Rn. 112). Der Vergleich zu der für Bundestagswahlen geltenden Vorschrift des § 22 Abs. 1 des Bundeswahlgesetzes spreche ebenfalls gegen die Möglichkeit zu Benennung von Stellvertretern. Im Gegensatz zu der hier relevanten Vorschrift des § 27 Abs. 5 VAbstG sehe § 22 Abs. 1 des Bundeswahlgesetzes ausdrücklich eine stellvertretende Vertrauensperson vor. Die stellvertretende Vertrauensperson sei nur deshalb erforderlich, weil es nur eine Vertrauensperson gebe. Es solle also zwei Ansprechpartner geben. Bei § 27 Abs. 5 VAbstG sei dies ohnehin der Fall.
Die Möglichkeit der Benennung von Stellvertretern widerspreche außerdem dem Normzweck. Die Vertrauensleute eines Volksantrags seien Ansprechpartner für die Zulassungsbehörde und die Abstimmungsorganisation. Zudem seien sie die Vertreter der Antragsteller des Volksantrags, da sie befugt seien, mit Wirkung für und gegen alle Antragsteller zu handeln (LT-Drs. 15/7330, S. 32). Wie die Antragsteller selbst erkennen würden, bedürfe es deshalb exakt bestimmter oder bestimmbarer Personen (LT-Drs. 15/7330, S. 33). Es müsse Klarheit über die vertretungsberechtigten Personen bestehen. Dies sei dann nicht mehr gewährleistet, wenn Stellvertreter benannt werden könnten. In diesem Fall bestehe die Gefahr von Unklarheiten, wer konkret zur Abgabe rechtsverbindlicher Erklärungen berechtigt sei und wann die Vertretungsregelung greife. Das zeige gerade der vorliegende Fall. Das Antragsschreiben vom 26. Oktober 2023 lasse nicht erkennen, in welchem Fall die als Stellvertreter benannten Personen tätig werden sollten. Es bleibe offen, ob sie nur Abwesenheitsvertreter oder allgemeine Vertreter seien. Im Falle einer Vertretung bestehe außerdem die Gefahr, dass sich die als Vertreter benannten Personen in Widerspruch zum Willen der Vertrauensleute setzten. Nach § 27 Abs. 5 VAbstG sei jedoch allein der Wille der Vertrauenspersonen maßgeblich. Nur diese seien berechtigt, verbindliche Erklärungen zu dem Antrag abzugeben und Erklärungen von Abstimmungsorganen entgegenzunehmen. § 48 Abs. 1 VAbstG räume daher allein den Vertrauensleuten des abgelehnten Volksantrags die Entscheidungsmacht darüber ein, ob dieser als Volksbegehren weiterverfolgt werde. Im vorliegenden Fall deuteten Medienberichte aber darauf hin, dass die als Vertrauensleute benannten Initiatorinnen der Initiative „G9 Jetzt! BW“ eine Weiterverfolgung als Volksbegehren nicht gewollt hätten (https://www.staatsanzeiger.de/nachrichten/politik-und-verwaltung/g9-initiative-uneins-bei-der-strategie/, zuletzt abgerufen: 06.11.2024). Für eine Stellvertretung bestehe im Übrigen kein Bedürfnis. § 27 Abs. 5 VAbstG stelle sicher, dass es zwei gleichberechtigte Vertrauensleute und damit stets einen Ansprechpartner gebe, entweder durch ausdrückliche Benennung (§ 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG) oder kraft gesetzlicher Fiktion (§ 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG).
Selbst wenn die Antragsteller zu 1 und 2 persönliche Vertreter der Vertrauensleute gewesen sein sollten, fehle ihnen die Antragsbefugnis für einen Antrag nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VAbstG auf Zulassung des abgelehnten Volksantrags als Volksbegehren, weil ihnen die Vertretungsmacht entzogen worden sei. Es entspreche allgemeinen Rechtsgrundsätzen, dass eine erteilte Vollmacht grundsätzlich frei widerruflich sei (vgl. § 168 Satz 2 BGB). Entgegen den Ausführungen der Antragsteller habe dieser Widerruf auch gegenüber dem Antragsgegner erfolgen dürfen. Der Landtag sei zum Zeitpunkt des Widerrufs der Vertretungsmacht der Antragsteller nicht mehr zuständig gewesen. Für die Zulassung eines sich an einen abgelehnten Volksantrag anschließenden Volksbegehrens sei das Innenministerium zuständig (§ 48 Abs. 1 und 2 VAbstG). Der Widerruf der Vertretungsmacht habe daher gegenüber dem Antragsgegner erfolgen dürfen und müssen.
VI. Der Landtag hat mitgeteilt, dass er von einer Stellungnahme im Verfahren absieht.
VII. Mit Schreiben vom 12. November 2024 hat der Verfassungsgerichtshof die Antragsteller darauf hingewiesen, dass sich bei den vorgelegten Unterlagen insbesondere nicht die bei der Unterschriftensammlung verwendeten Formblätter befänden. Soweit Unterlagen vorgelegt worden seien, lasse sich diesen weder entnehmen, dass in dem gemäß Anlage 12 zu § 35 der Stimmordnung zu verwendenden Formblatt Vertrauensleute benannt worden seien, noch, dass es sich bei den Antragstellern um die Erstunterzeichner im Sinne von § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG handele. Sollten diese Annahmen in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend sein, werde um Stellungnahme gebeten.
VIII. Daraufhin haben die Antragsteller mitgeteilt, dass sie weder in den Formblättern als Vertrauensleute benannt worden noch die Erstunterzeichner nach § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG seien. Darüber hinaus haben die Antragsteller zu 1 und 2 ihren Vortrag zur Auslegung des Schreibens vom 26. Oktober 2023 vertieft, weitere Ausführungen zur Frage der Stellvertretung gemacht und an der Auffassung festgehalten, sie seien als Vertrauensleute des Volksantrags gegenüber dem Landtag benannt worden. Soweit der Antragsgegner auf Medienberichte hinweise, dass es zu Differenzen zur Fortsetzung des Volksbegehrens gekommen sein solle, sei dies unzutreffend.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unzulässig, weswegen er nach § 17 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG durch einstimmigen Beschluss der Kammer zurückgewiesen wird.
Gemäß Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LV und § 8 Abs. 2 VerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof in den Angelegenheiten, die ihm durch die Verfassung oder durch Gesetz zugewiesen werden. Dem Verfassungsgerichtshof ist die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens gemäß § 48 Abs. 3 Halbsatz 1 i.V.m. § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG zugewiesen worden. Danach können im Fall der Ablehnung eines Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens nach dem Volksantrag die Vertrauensleute der Antragsteller binnen zwei Wochen nach Zugang der Entscheidung den Verfassungsgerichtshof anrufen. Vorliegend sind die im gerichtlichen Verfahren als Antragsteller auftretenden Personen jedoch nicht antragsberechtigt.
I. Entgegen der Auffassung der Antragsteller kann die Frage der Antragsberechtigung bei der Prüfung der Zulässigkeit des gerichtlichen Verfahrens nicht als „doppelrelevante Tatsache“ offenbleiben.
Die Lehre von den doppelrelevanten Tatsachen ist im Verfassungsprozessrecht im Hinblick auf die hier relevante Frage der Antragsberechtigung gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG nicht anwendbar. Bei mehreren zivilrechtlichen Gerichtsständen soll die Prüfung doppelrelevanter Tatsachen im Rahmen der Begründetheit zu einer frühen rechtskräftigen Entscheidung führen und damit den Beklagten vor mehrfachen Klagen schützen (vgl. BGH, Beschluss vom 27.10.2009 - VIII ZB 42/08 -, Juris Rn. 14, Urteil vom 25.11.1993 - IX ZR 32/93 -, Juris Rn. 16 ff.; Roth, in: Stein, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 24. Auflage 2024, § 1 Rn. 30ff.). Eine derartige Konstellation liegt hier ersichtlich nicht vor, zumal auch die in § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG vorgesehene Frist einer erneuten prozessualen Geltendmachung des Anspruchs entgegen steht.
II. Die Antragsteller sind nicht antragsberechtigt. Antragsberechtigte im gerichtlichen Verfahren sind nach § 48 Abs. 3 Halbsatz 1 i.V.m. § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG die Vertrauensleute der Antragsteller des Volksbegehrens. Terminologisch sind die Antragsteller im Sinne des Volksabstimmungsgesetzes von den Antragstellern im gerichtlichen Verfahren zu unterscheiden. Bei den Antragstellern im vorliegenden Verfahren handelt es sich nicht um die Vertrauensleute der Antragsteller des Volksbegehrens im Sinne des Volksabstimmungsgesetzes.
1. Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 3 VAbstG gelten die Vertrauensleute des Volksantrags auch als Vertrauensleute des Volksbegehrens.
Die Antragsteller des vorliegenden Verfahrens sind schon nicht die Vertrauensleute des Volksantrags gewesen.
a) Hinsichtlich der Vertrauensleute des Volksantrags verweist § 42 Abs. 3 Satz 5 VAbstG auf § 27 Abs. 5 VAbstG, der danach für den im Abschnitt 4 des Volksabstimmungsgesetzes geregelten Volksantrag entsprechend gilt. Die Vertrauensleute sollen nach § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG im Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens benannt werden. Dies bedeutet in Verbindung mit § 42 Abs. 3 Satz 5 VAbstG, dass die Vertrauensleute im Antrag auf Zulassung des Volksantrags benannt werden sollen.
Weder die verweisende Norm des § 42 Abs. 3 Satz 5 VAbstG noch § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG regeln ausdrücklich, wer die Zulassung des Volksantrags beantragt und damit die Vertrauensleute „in dem Antrag“ benennen kann. Daraus kann jedoch nicht, wie die Antragstellern meinen, gefolgert werden, dass das Volksabstimmungsgesetz mit Ausnahme der Bestimmbarkeit der Vertrauensleute keine weiteren Vorgaben hinsichtlich deren Benennung macht.
Für § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass die Benennung der Vertrauensleute gemäß § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG durch die Gesamtheit der Antragsteller erfolgt. § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG steht im Sinnzusammenhang des gesamten § 27 VAbstG und meint daher den in Absatz 2 Satz 1 genannten Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens, dessen weitere Voraussetzungen in den nachfolgenden Absätzen geregelt werden. Gemäß § 27 Abs. 4 Satz 1 VAbstG bedarf dieser Antrag der Unterschriften von mindestens 10.000 Unterzeichnern, die im Zeitpunkt der Unterzeichnung zum Landtag wahlberechtigt sein müssen. Sie übernehmen mit ihrer Unterschrift rechtlich die Verantwortung für den Antrag und sind damit die – in § 27 Abs. 1 Satz 2 und § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG bewusst im Plural benannten – Antragsteller des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens. Diese Berechtigung steht nur natürlichen Personen als Wahlberechtigten zu, die mit der Unterzeichnung einer Initiative zu einem Volksbegehren Rechte geltend machen, die aus dem aktiven Status des Bürgers fließen. Ihr Antragsrecht ist Bestandteil ihres Stimmrechts. Bestätigt wird dies nicht zuletzt durch § 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG, nach dem die Vertrauensleute durch schriftliche Erklärung der Mehrheit der Unterzeichner des Antrags an das Innenministerium abberufen und durch andere ersetzt werden können (VerfGH, Urteil vom 28.2.2025 - 1 GR 1/24 -, Juris Rn. 32).
Entsprechendes gilt bei der Benennung der Vertrauensleute des Volksantrags. Zwar wird die Auslegung des § 42 VAbstG – abweichend von der Auslegung des § 27 VAbstG – dadurch erschwert, dass der Gegenstand der Regelung als „Volksantrag“ bezeichnet wird, dessen Zulassung zu beantragen ist. In den nachfolgenden Regelungen werden wechselnd die Begriffe „Antrag“, „Antragsunterschriften“, „Antragsfrist“ und „Antragsteller“ verwendet, ohne dass diese Begriffe dem Wortlaut nach immer eindeutig dem Volksantrag oder dem Zulassungsantrag zugeordnet werden können.
Aus der amtlichen Überschrift des § 42 VAbstG ergibt sich jedoch, dass Regelungsgegenstand des § 42 VAbstG der „Zulassungsantrag“ ist. Mit dem „Antrag“ in § 42 Abs. 1 Satz 3 VAbstG ist demnach der „Zulassungsantrag“ gemeint. In der Gesetzesbegründung heißt es, der „Antrag auf Zulassung des Volksantrags ist daher mit allen erforderlichen Unterlagen einschließlich der erforderlichen Anzahl gültiger Antragsunterschriften schriftlich beim Landtag einzureichen.“ (vgl. LT-Drs. 15/7330, S. 30). Das Wort „Antragsfrist“ in § 42 Abs. 1 Satz 6 VAbstG bezieht sich – wie sich ebenfalls eindeutig aus der Gesetzesbegründung ergibt – auch auf den Zulassungsantrag (vgl. LT-Drs. 15/7330, S. 31). Auch mit dem „Antrag“ in § 42 Abs. 3 VAbstG ist der Zulassungsantrag gemeint. In der Begründung wird dazu Folgendes ausgeführt (LT-Drs. 15/7330, S. 31): „Satz 1 regelt, dass sich die nach dem geänderten Artikel 59 Abs. 2 Satz 2 LV erforderliche Zahl der Antragsteller von 0,5 vom Hundert der Wahlberechtigten entsprechend der Regelung für das Volksbegehren in § 37 Abs. 2 Satz 2 nach der Zahl der Wahlberechtigten der letzten Landtagswahl oder Volksabstimmung bestimmt und dass, wie für den Zulassungsantrag für das Volksbegehren in § 25 Abs. 4 und für das Volksbegehren in § 31 geregelt, die Wahlberechtigung zum Zeitpunkt der Unterzeichnung gegeben sein muss.“ Aus dem Verweis auf § 25 Abs. 4, der dem heutigen § 27 Abs. 4 Satz 1 VAbstG entspricht und der ausdrücklichen Bezugnahme auf den Zulassungsantrag für das Volksbegehren ergibt sich, dass mit dem „Antrag“ in § 42 Abs. 3 Satz 1 VAbstG auch der Zulassungsantrag gemeint ist.
Folglich steht das Recht zur Benennung der Vertrauensleute gemäß § 42 Abs. 3 Satz 5 i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG der Gesamtheit der Unterzeichner zu. Bestätigt wird dies auch durch § 42 Abs. 3 Satz 5 i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG. Soweit § 27 Abs. 5 Satz 4 gemäß § 48 Abs. 3 Halbsatz 2 VAbstG nur entsprechend gilt, bedeutet die „entsprechende“ Anwendung vorliegend keine inhaltliche Änderung. Mit der entsprechenden Anwendung ist lediglich gemeint, dass sich die Zahl der Unterzeichner danach bemisst, wie viele Antragsteller des Volksantrags mit ihrer Unterschrift zugleich auch einen Antrag auf Weiterverfolgung eines erfolglosen Antrags als Volksbegehren gestellt haben (LT-Drs. 15/7330, S. 34).
b) Die Antragsteller des vorliegenden Gerichtsverfahrens sind nicht als Vertrauensleute des Volksantrags benannt worden.
aa) Dies gilt zunächst offensichtlich für den Antragsteller zu 3. Es ist seitens der Antragsteller kein Umstand vorgetragen worden, noch ergibt sich ein solcher aus den vorgelegten Unterlagen, wonach der Antragsteller zu 3 in irgendeiner Weise als Vertrauensperson des Volksantrags in Betracht zu ziehen ist.
bb) Der Verfassungsgerichtshof hat auch keine Anhaltpunkte dafür, dass die Antragsteller zu 1 und 2 des vorliegenden Verfahrens gemäß § 42 Abs. 3 Satz 5 VAbstG i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG in den für den Volksantrag zu verwendenden Formblättern als Vertrauensleute benannt worden sind. Zwar haben weder die Antragsteller das verwendete Formblatt vorgelegt, noch ist es in den seitens des Antragsgegners vorgelegten Unterlagen enthalten. Auf Nachfrage des Verfassungsgerichtshofs ist die Frage nach der Benennung der Antragsteller in den Formblättern jedoch ausdrücklich verneint worden.
cc) Die Antragsteller sind darüber hinaus auch nicht in dem in den Formblättern in Bezug genommenen Gesetzentwurf als Vertrauensleute benannt worden.
dd) Die Antragsteller sind schließlich auch nicht durch das an den Landtag von Baden-Württemberg gerichtete Schreiben vom 26. Oktober 2023 als Vertrauensleute benannt worden. Denn das Recht zur Benennung steht – wie oben ausgeführt – der Gesamtheit der Unterzeichner des Volksantrags zu. Das Schreiben vom 26. Oktober 2023 ist – unabhängig von den zwischen den Beteiligten streitigen Fragen, welcher Erklärungswert dem Zusatz „und, sofern notwendig werdend, ihre Stellvertreter“ in rechtlicher Hinsicht zukommt und auf welchen Erklärungsinhalt sich die jeweiligen Unterschriften beziehen – nicht von der Gesamtheit der Unterzeichner des Volksantrags unterschrieben worden. Es ist daher nicht zur Benennung der Vertrauensleute geeignet, sondern stellt ein reines Übermittlungsschreiben dar. Auf die ebenfalls zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG der Benennung von mehr als zwei Vertrauensleuten entgegensteht, kommt es daher nicht an.
ee) Der Verfassungsgerichtshof kann in diesem Zusammenhang offenlassen, ob die Vertrauensleute ausdrücklich benannt werden müssten oder auch konkludent benannt werden könnten (so auch VerfGH, Urteil vom 28.2.2025 - 1 GR 1/24 -, Juris Rn. 39). Die Antragsteller zu 1 und 2 haben keine Umstände vorgetragen, aus denen sich ihre konkludente Benennung als Vertrauensleute durch die Gesamtheit der Unterzeichner ergeben könnte. Soweit mit der seitens der Antragsteller vorgelegten E-Mail vom 18. Oktober 2023 an die Koordinatoren in einem „PPS“ daran erinnert wurde, sich zu überlegen, wer das Interesse, die Zeit, Energie und Ausdauer habe, sich als „Ersatz-Vertrauensperson“ bei der Anmeldung des Volksantrags eintragen zu lassen, ist diese E-Mail ausweislich der Anrede nicht an sämtliche Unterzeichner, sondern nur an die Koordinatoren gerichtet gewesen. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass zu diesem Zeitpunkt, acht Tage vor Übergabe der Unterschriften an den Landtag, die Unterschriftensammlung weitestgehend abgeschlossen war. Insofern kann auch – aus einem Schweigen auf diese E-Mail – kein konkludentes Einverständnis der Mehrheit der Unterzeichner mit den Antragstellern zu 1 und 2, die in der E-Mail noch nicht einmal namentlich benannt waren, als Vertrauensleute abgeleitet werden.
2. Die Antragsteller zu 1 und 2 können die von ihnen geltend gemachte Stellung als Vertrauensleute des Volksbegehrens auch nicht von den ursprünglichen Initiatorinnen ableiten.
Dabei muss der Verfassungsgerichtshof nicht entscheiden, ob die beiden ursprünglichen Initiatorinnen gemäß § 42 Abs. 3 Satz 5 i.V.m. § 27 Abs. 5 VAbstG die Vertrauensleute des Volksantrags gewesen sind. Für die Benennung wäre jedenfalls das an den Landtag gerichtete Schreiben vom 26. Oktober 2023 aus den bereits oben dargelegten Gründen nicht ausreichend gewesen.
Auf diese Frage kommt es letztlich nicht an, da bereits in tatsächlicher Hinsicht keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die ursprünglichen Initiatorinnen – unter der Annahme, sie wären die Vertrauensleute des Volksantrags gewesen – von der Gesamtheit der Unterzeichner zu einer Übertragung ihrer Position als Vertrauensleute oder zur Bevollmächtigung von Stellvertretern ermächtigt worden sind. Dies wäre jedoch die Grundvoraussetzung.
Auch ein Volksbegehren, das aus einem nicht erfolgreichen Volksantrag erwächst, ist gemäß § 48 Abs. 2 VAbstG nur dann zuzulassen, wenn mindestens 10.000 Unterzeichner des Volksantrags, die im Zeitpunkt der Unterzeichnung zum Landtag wahlberechtigt waren, ebenfalls die Zulassung des Volksbegehrens beantragt haben. Sie übernehmen mit ihrer Unterschrift rechtlich die Verantwortung für den Antrag. Dies bedeutet gleichzeitig, dass für die Frage der Benennung der Vertrauenspersonen gemäß § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG der Wille jener Unterzeichner des Antrags auf Zulassung des Volksantrags, die gleichzeitig eine anschließende Zulassung eines Volksbegehrens beantragt haben, maßgeblich ist. Dass dieser Wille auch nach der Unterzeichnung maßgeblich bleibt, ergibt sich aus dem über § 48 Abs. 3 Halbsatz 2 VAbstG anwendbaren § 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG. Von diesem Willen erfasst werden müsste – unter der Voraussetzung der grundsätzlichen rechtlichen Zulässigkeit –, ob und inwieweit diese Rechtsstellung übertragbar sein soll. Dass die Unterzeichner des Antrags auf Zulassung des Volksantrags bzw. diejenigen von ihnen, die zugleich eine Zulassung eines Volksbegehrens beantragt haben, mit ihren Unterschriften eine solche Übertragungsmöglichkeit eingeräumt hätten, ist nicht ersichtlich.
Vor diesem Hintergrund bedarf die Frage der grundsätzlichen Möglichkeit zur Übertragung der Stellung als Vertrauensperson vorliegend keiner Entscheidung (vgl. auch VerfGH, Urteil vom 28.02.2025 - 1 GR 1/24 -, Juris Rn. 41 zur Übertragung des Rechts, Vertrauensleute zu benennen). Gleiches gilt für die Fragen, ob die von den Antragstellern genannten Art. 59, Art. 25 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie Art. 3c Abs. 1 LV eine entsprechende Regelung erfordern und in welcher Form eine Übertragung möglich wäre. Letzteres betrifft insbesondere die von den Beteiligten ausführlich erörterten Probleme, ob seitens der ursprünglichen Initiatorinnen und der Antragsteller hinsichtlich der Funktion als Vertrauensleute eine Rechtsnachfolge oder eine Stellvertretung beabsichtigt gewesen ist und ob gegebenenfalls eine Stellvertretung ausschließlich nach den Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuches beurteilt werden könnte. Auch die nachgelagerte Problematik, wie die als „Entzug der Vertretungsmacht“ bezeichnete Erklärung der beiden ursprünglichen Initiatorinnen in den an den Antragsgegner gerichteten E-Mails vom 17. und 20. Juni 2024 rechtlich zu beurteilen ist, kann dementsprechend dahinstehen.
C.
Die Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof sind kostenfrei (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG). Gründe für eine Anordnung nach § 60 Abs. 4 VerfGHG bestehen auch unter Berücksichtigung des entsprechenden Antrags der Antragsteller nicht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133 und 157 BGB
§ 27 LWG
§ 15 KomWO
§ 27 VAbstG
§ 42 VAbstG
§ 48 Abs. 1 VAbstG
§ 48 Abs. 1 und 2 VAbstG
§ 48 Abs. 1 Satz 3 VAbstG
§ 27 Abs. 5 Satz 4 VAbstG
§ 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG
§ 8 Abs. 2 VerfGHG
§ 27 Abs. 5 VAbstG
§ 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG
§ 29 Abs. 5 VAbstG
§ 27 Abs. 5 Satz 3 VAbstG
§ 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VAbstG
§ 168 Satz 2 BGB
§ 17 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG
§ 42 Abs. 3 Satz 5 VAbstG
§ 27 Abs. 4 Satz 1 VAbstG
§ 42 Abs. 1 Satz 3 VAbstG
§ 42 Abs. 1 Satz 6 VAbstG
§ 42 Abs. 3 VAbstG
§ 42 Abs. 3 Satz 1 VAbstG
§ 48 Abs. 3 Halbsatz 2 VAbstG
§ 48 Abs. 2 VAbstG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG
§ 60 Abs. 4 VerfGHG
§ 22 Abs. 1 des Bundeswahlgesetzes
§ 35 der Stimmordnung
Art. 3c Abs. 1 LV
Art. 59 LV
Art. 3c LV
Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LV
Artikel 59 Abs. 2 Satz 2 LV

Zitierte Entscheidungen: 1 GR 1/24
VIII ZB 42/08
IX ZR 32/93