Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-12-19, Aktenzeichen 6 B 1811/24
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:1219.6B1811.24.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 3. September 2024 - 7 L 2079/24.F - wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.
Unter Abänderung der angefochtenen Entscheidung insoweit wird der Streitwert für beide Instanzen auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und gemäß § 147 Abs. 1 VwGO form- und fristgerecht eingelegte Beschwerde der Antragstellerin gegen den im Tenor genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, mit der sie beantragt,
„unter Aufhebung des Beschlusses vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main unter dem Aktenzeichen 7 L 2079/24.F vom 3. September 2024, dem Antrag der Antragstellerin gerichtet auf
den Erlass einer einstweiligen Anordnung, in der der Antragsgegnerin vorläufig bis zum Erlass einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache aufgegeben wird, den mit Schreiben vom 30. April 2024 und Geschäftszeichen GZ: N01 angekündigten Bescheid gerichtet auf die Aufhebung der Bankerlaubnis der Antragstellerin nicht zu erlassen (§ 123 VwGO),
hilfsweise
den Erlass einer einstweiligen Anordnung, um vorläufig bis zum Erlass einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache festzustellen, dass
1. die Antragstellerin den Geschäftsbetrieb, auf den sich die Erlaubnis bezieht, aktuell ausübt,
2. die Antragstellerin nicht nachhaltig gegen Bestimmungen des Kreditwesengesetzes verstoßen hat,
3. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich ergibt, dass die Geschäftsleiter der Antragstellerin nicht die zur Leitung des Instituts erforderliche fachliche Eignung aufweisen und
4. die Antragstellerin bereit und in der Lage ist, die erforderlichen organisatorischen Vorkehrungen zum ordnungsmäßigen Betreiben der Geschäfte, für die es die Erlaubnis innehat, insbesondere eine ordnungsgemäße Geschäftsorganisation gemäß § 25a Absatz 1 KWG, zu schaffen,
stattzugeben“,
hat keinen Erfolg.
Die angefochtene Entscheidung ist nicht aus den mit der Beschwerde vorgetragenen Gründen, auf die der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO seine Prüfung grundsätzlich zu beschränken hat, abzuändern oder aufzuheben.
Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Darlegungserfordernis verlangt von dem jeweiligen Antragsteller und Beschwerdeführer, konkret und nachvollziehbar zu erläutern, aus welchen Gründen der angegriffene Beschluss fehlerhaft und daher abzuändern oder aufzuheben ist. Die Beschwerdebegründung hat sich dabei mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts im Einzelnen auseinanderzusetzen. Es genügt nicht, pauschale oder formelhafte Rügen vorzubringen, auf das erstinstanzliche Vorbringen pauschal Bezug zu nehmen oder dieses lediglich zu wiederholen, ohne auf die tragenden Erwägungen der angegriffenen Entscheidung substantiiert einzugehen (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 21. März 2023 – 11 CS 23.273 –, juris, Rdnr. 11 m. w. N.; Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 28. März 2023 – 1 M 254/22 OVG –, juris, Rdnr. 11 m. w. N; Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl., 2020, § 146, Rn. 24 m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl., § 80 Rn. 146 Rn. 41).
Soweit die äußerst umfangreiche Beschwerdebegründung den Anforderungen überhaupt genügt, den Streitstoff auf das nunmehr in der Beschwerdeinstanz Wesentliche konzentriert und geordnet darzustellen, und diesbezüglich als zulässig erachtet werden kann, hat die Antragstellerseite zumindest keine durchgreifenden Gründe im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO dargelegt, aus denen die angegriffene Entscheidung abzuändern oder aufzuheben wäre.
Zwischen den Beteiligten sind die rechtlichen Maßstäbe für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes im Eilverfahren im Grundsatz unstreitig. Sie stimmen richtigerweise darin überein, dass vorbeugender einstweiliger Rechtschutz ein qualifiziertes, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse erfordert, und dass dieses grundsätzlich zu verneinen ist, solange der Antragsteller in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung im Regelfall als zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen vorläufigen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Denn die beantragte einstweilige Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist im System des verwaltungsgerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzes dem Institut der Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nach §§ 80, 80a VwGO nachgeordnet (§ 123 Abs. 5 VwGO; vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 123 Rn. 4). Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist demnach unstatthaft, wenn vorläufiger Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO gewährt werden kann. Nachträglicher Rechtsschutz ist auch im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung vorzugswürdig, weil vorbeugender Rechtsschutz den im gesetzlichen Rahmen bestehenden Handlungsspielraum der Exekutive in der Regel stärker beschneidet (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. Februar 2021 - 1 S 3952/20 –, Rn. 18, juris; Landessozialgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juni 2022 – L 19 AS 429/22 B ER –, Rn. 23, juris). Vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz wird demnach (nur) in Ausnahmefällen gewährt, und zwar dann, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden schlechthin nicht angesonnen werden kann, die etwaige Rechtsverletzung abzuwarten. Dies ist – unstreitig – allenfalls für die Fälle anzunehmen, in denen schon die kurzfristige Hinnahme der befürchteten behördlichen Handlungsweise geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten in besonders schwerwiegender Weise zu beeinträchtigen. Vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz wird zulässigerweise beantragt, wenn beim Zuwarten auf die behördliche Maßnahme die Gefahr besteht, dass irreversible Fakten geschaffen werden und dadurch nicht wiedergutzumachende gravierende Nachteile entstehen können (vgl. Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: 39. EL Juli 2020, § 123 Rn. 46). Seine Zulässigkeit setzt aber jedenfalls voraus, dass das künftige Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen wie rechtlichen Voraussetzungen so weit bestimmt ist, dass eine Rechtmäßigkeitsprüfung möglich ist (BVerwG, Urteil vom 19. März 1974 – I C 7.73 –, Rn. 41, juris). Ein berechtigtes Interesse an einem vorbeugenden Rechtsschutz kann hingegen nicht anerkannt werden, solange sich noch nicht mit der dafür erforderlichen Bestimmtheit übersehen lässt, welche Maßnahmen drohen oder unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden (vgl. BVerwG, a. a. O.; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, a. a. O., Rn. 22).
1. Das Verwaltungsgericht hat die Begründung des angefochtenen Beschlusses zuvorderst darauf gestützt, der genaue Inhalt der beabsichtigten Aufhebung der Bankerlaubnis durch die Antragsgegnerin sei derzeit noch nicht abzusehen. Das Verwaltungsverfahren bezüglich der Aufhebung der Bankerlaubnis sei die gesetzlich vorgesehene „Plattform“ für eine rechtliche Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten des Verwaltungsverfahrens mit dem vorliegenden Sachverhalt. Das Verwaltungsverfahren biete über das rechtliche Gehör der Antragstellerin eine Möglichkeit der Stellungnahme. Ein Erlass der Maßnahme erfolge erst nach Würdigung dieser Stellungnahme. Die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens sei ergebnisoffen zu führen. Erst dieses Stadium ermögliche eine vollständige rechtliche und tatsächliche Überprüfung und dann möglicherweise eine Aufhebung der Bankerlaubnis. Es sei der Antragstellerin möglich, und auch zumutbar, wenn sie sich im Recht sehe, zunächst zu versuchen, die Antragsgegnerin von der Rechtswidrigkeit einer Aufhebung der Bankerlaubnis zu überzeugen und im Falle der Aufhebung der Bankerlaubnis Rechtsschutz hiergegen in Anspruch zu nehmen. Denn vorbeugender einstweiliger Rechtsschutz sei nicht immer dann zulässig, wenn die Behörde deutlich gemacht habe, eine bestimmte Rechtsauffassung zu vertreten, und ein Antragsteller davon ausgehe, sie werde dabei bleiben. Nicht jedes In-Aussicht-Stellen von belastenden Maßnahmen begründe ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse des Betroffenen.
Soweit die Antragstellerin dieser Bewertung mit der Erwägung entgegentritt, durch die Übersendung des Bescheid-Entwurfs sei die beabsichtigte Maßnahme der Antragsgegnerin und deren Begründung hinreichend absehbar, um Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein zu können, hat sie vorliegend eine unabdingbare Voraussetzung für vorbeugenden Eilrechtsschutz noch nicht hinreichend dargelegt. Die Anhörung zu einer bestimmten, durch einen Verwaltungsakt anzuordnenden Maßnahme ist nicht stets gleichbedeutend damit, dass dieser Verwaltungsakt später auch (in der skizzierten Form) erlassen wird. Der Senat hält das Anhörungsschreiben hier nicht für eine verlässliche Grundlage, auf der jetzt schon eine Rechtmäßigkeitsprüfung des künftigen Bescheids durchgeführt werden kann. Vielmehr scheint dessen Inhalt noch nicht endgültig festzustehen. Es ist jedoch grundsätzlich nicht Aufgabe des Gerichts, hypothetische Bescheide zu beurteilen, mögen diese auch „das künftige Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen wie auch rechtlichen Voraussetzungen“ benennen, „dessen Unterlassen begehrt wird“ (S. 23 der Beschwerdebegründung), solange auch ein anderer Ausgang des Verwaltungsverfahrens nicht nur theoretisch denkbar ist (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, a. a. O., Rn. 22).
Die Behauptung der Antragstellerin, es entspreche der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin, dass sie einen einmal in Aussicht genommenen Bescheid nach Ablauf der Frist zur Stellungnahme für den künftigen Adressaten so erlasse wie den Entwurf, den sie im Rahmen der Anhörung nach § 28 VwVfG offengelegt habe, ist unsubstantiiert und wird von der Antragsgegnerin bestritten. Soweit ihre Prozessbevollmächtigten dazu vortragen, ihnen sei kein Fall bekannt, in dem der Bescheid-Entwurf (wesentlich) von dem anschließend erlassenen Verwaltungsakt abgewichen sei, bleibt offen, auf welche Erfahrungsbasis sie sich mit dieser Aussage stützen und ob die Abweichungen tatsächlich unwesentlich im Sinne von rechtlich nicht entscheidend waren.
Soweit die Antragstellerin – wiederum ohne nähere Substantiierung bezüglich der Daten der Telefonate, der Gesprächspartner und des jeweiligen genauen Gesprächsinhalts – weiter vorbringt, die Antragsgegnerin habe in zahlreichen Telefonaten gegenüber der Antragstellerin dargelegt, dass sie eine Aufhebung der Bankerlaubnis unmittelbar nach Durchsicht der Stellungnahme gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG anstrebe, unterstellt dieser Vorwurf der Antragsgegnerin, dass sie eine Stellungnahme nur pro forma abwarte, aber nicht gewillt sei, sie auch inhaltlich zur Kenntnis zu nehmen und zu würdigen.
Die Antragsgegnerin erläutert demgegenüber ihr Verständnis von Sinn und Zweck des § 28 VwVfG dahingehend, die Vorschrift sei nicht nur Ausdruck eines fairen Verfahrens, ermögliche den Verfahrensbeteiligten die Wahrung ihrer Interessen und schütze sie vor überraschenden Entscheidungen. Eine wichtige Funktion der Anhörung liege zugleich darin, dass sie für die Verwaltung ein wirkungsvolles Mittel der Sachaufklärung sei. Die Anhörung des Beteiligten ermögliche es der Behörde, Fehler bei der Tatsachenermittlung (mit der möglichen Folge einer Fehlentscheidung) von vornherein zu vermeiden, indem der Beteiligte den Sachverhalt aus seiner Sicht ergänze oder korrigiere und dadurch komplettiere, insbesondere auch hinsichtlich solcher Umstände, die in seiner Sphäre lägen und der Behörde nicht bekannt seien (Bl. 647 f. der Akte der Vorinstanz [d. A. VG]).
Dass diese – gesetzeskonforme – Haltung nur vorgeschoben ist, vermag die Antragstellerin nicht zu belegen. Offenbar wurde keines der angeblich abweisend verlaufenen Telefonate nach der Abgabe und ersten Sichtung der Stellungnahme der Antragstellerin geführt. Diese hatte vielmehr bereits drei Tage nach dem Ablauf der ihr von der Antragsgegnerin auf ihren Antrag hin verlängerten Frist zur Stellungnahme gemäß § 28 VwVfG am 25. Juni 2024 – ohne eine Reaktion der Antragsgegnerin auf ihre Darstellung abzuwarten – ihren Eilantrag beim Verwaltungsgericht gestellt.
Dass die Antragsgegnerin keinen blinden Verfolgungseifer an den Tag legt, wie die Antragstellerin suggeriert, widerlegt auch ihre wiederholte Bekundung, zuletzt in der Beschwerdeerwiderung vom 30. Oktober 2024, sie sei derzeit immer noch mit der Auswertung der umfangreichen Stellungnahme der Antragstellerin zum Anhörungsschreiben befasst. Die Beurteilung ihres Vorbringens erfordere, dass eine Vielzahl von Unterlagen durchgesehen und einige Gespräche geführt werden müssten. Insbesondere müsse dem Vortrag der Antragstellerin im Hinblick auf die Feststellungen der zurückliegenden Sonderprüfung im Detail nachgegangen werden. Insgesamt habe der Prüfer im Rahmen der Prüfung nach § 44 Absatz 1 Satz 2 KWG 33 Feststellungen getroffen. In ihrer Stellungnahme habe die Antragstellerin jede dieser Feststellungen mit unterschiedlichem Vorbringen zurückgewiesen. Die einzelnen Feststellungen müssten daher kritisch geprüft werden. Diese Prüfung sei aktuell noch nicht abgeschlossen. Eine abschließende Entscheidung über den Erlass der angehörten Erlaubnisaufhebung habe die Antragsgegnerin daher noch nicht getroffen. Aktuell würden je nach Erkenntnis aus der Auswertung der Stellungnahme verschiedene Handlungsoptionen intern erörtert, welche auch den Erlass von gegenüber dem Bescheid-Entwurf vom 30. April 2024 erheblich abweichenden Verwaltungsakten einschließen würden (vgl. Bl. 646 d. A. VG; Bl. 674 f., 679, 696 der Akte des Beschwerdegerichts [d. A. VGH]). Angesichts der Materialfülle ist dies durchaus plausibel. Denn die Antragstellerin hat sich nicht nur auf eine knappe Erwiderung auf den ihr übermittelten Entwurf beschränkt, wie wenn sie annehmen würde, dass die behördliche Entscheidung ohnehin schon gefallen und unumstößlich sei, sondern auf 125 Seiten den Versuch unternommen, auf die Meinungsbildung der Behörde in ihrem Sinne einzuwirken. Schon die Entkräftung einzelner Feststellungen in dem Sonderprüfungsbericht könnte aber u. U. genügen, um eine andere aufsichtsbehördliche (Ermessens-)Entscheidung zu bewirken. Die Antragsgegnerin hat bereits in der Vergangenheit gezeigt, dass sie nicht auf jeden Mangel in der Geschäftsorganisation der Antragstellerin mit existenzgefährdenden Maßnahmen, sondern differenziert, abgestuft und an dessen Gewicht orientiert reagiert (vgl. Bl. 69 f., 228 f. d. A. VGH).
Die von der Antragstellerin mit ihrer Vorgehensweise bezweckte Parallelität von Anhörungsverfahren und vorläufigem Rechtsschutz entspricht nicht dem grundsätzlichen System nachgelagerten Rechtsschutzes im Verwaltungsrecht, das die Rechte des Betroffenen wahren soll, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hinweist; sie ist in aller Regel nicht sachdienlich. Wird es nämlich der Behörde – wie gesetzlich vorgesehen – ermöglicht, sich vor einer gerichtlichen Auseinandersetzung mit den Einwendungen der Betroffenen gegen einen in Aussicht genommenen belastenden Verwaltungsakt zu befassen, begrenzt dieses Prozedere den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Streitfragen, deren Klärung sich als wirklich notwendig erweist; es ist daher geeignet, den Eilrechtsschutz auf das Wesentliche zu beschränken und dadurch effizienter zu gestalten. Es unterbleibt eine Dopplung von (vorbeugenden und nachträglichen) Eilverfahren, die je nach Ausgang des vorgelagerten Rechtsschutzes eintreten könnte und Zeitverluste mit sich bringen würde, die die von § 49 KWG mit dem gesetzlichen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage angestrebte Beschleunigung von bedeutsamen aufsichtsrechtlichen Verfahren zunichtemachen würde.
Denn ob der voraussichtlich gegen die Antragstellerin ergehende Bescheid mit Fehlern – und ggf. mit welchen sowie mit welchen daraus resultierenden prozessualen Konsequenzen – behaftet sein wird, ist im gegenwärtigen Stadium völlig offen. Das Rechtsreferat der Antragsgegnerin mit seinen Anmerkungen bei der Mitzeichnung wie auch die Antragstellerin mit ihrer Stellungnahme (und inzwischen auch mit ihrer ebenfalls umfänglichen Antragsschrift und Beschwerdebegründung) haben der Antragsgegnerin reichlich Impulse für das Überdenken und Überarbeiten ihres Entwurfs gegeben. Insofern spricht wenig für die Auffassung der Antragstellerin, von der Antragsgegnerin sei ein „eklatant rechtswidriger“ Bescheid zu erwarten, dessen Erlass von Seiten des Senats Einhalt geboten werden müsse. Soweit die Antragstellerin für ihre Ansicht die rechtlichen Bedenken des Rechtsreferats gegen den Entwurf (vor dessen Übersendung an die Antragstellerin und dem Eingang ihrer Stellungnahme dazu geäußert!) ins Feld führt, bezogen sich diese allein auf die seiner Ansicht nach nicht rechtssichere Begründung verschiedener Punkte mit der Anregung, diese nachzubessern. Selbstredend kann sich hinter einer dürftigen Begründung auch ein fehlerhafter Gedankengang verbergen, es kann jedoch ebenso gut nur an der hinreichenden Ausformulierung einer im Ergebnis nicht zu beanstandenden Subsumtion fehlen.
Soweit die Antragstellerin darauf aufmerksam macht, dass die Antragsgegnerin bereits die Aufsichtsbehörden in … und … von der beabsichtigten Aufhebung der Bankerlaubnis unterrichtet habe, was belege, dass es sich bei der Aufhebung der Bankerlaubnis nicht nur um eine unkonkrete Absicht der Antragsgegnerin gehandelt habe, sondern der Inhalt und die Rechtsfolge der Maßnahme der Antragsgegnerin hinreichend klar gewesen seien, hat sie zwar recht. Doch zeigt dieses Vorbringen zum Vorgehen der Antragsgegnerin nur auf, dass diese zum damaligen Zeitpunkt, nämlich am 30. April 2024, als auch das Anhörungsschreiben übermittelt wurde, auf der Basis der ihr damals vorliegenden Informationen die in dem Sonderprüfungsbericht enthaltenen zahlreichen und gewichtigen Vorwürfe gegenüber der Antragstellerin sehr ernst genommen hat. Eine Aussage über ihre heutige und vor allem ihre – maßgebliche – endgültige Einschätzung des Sachverhalts lässt sich anhand dessen jedoch nicht treffen. Inzwischen hat sich der Sachstand durch die umfassende Stellungnahme der Antragstellerin weiterentwickelt.
Zwar hat der Senat demnach erhebliche Zweifel, ob es mit dem Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung und dem darin angelegten Vorrang nachgelagerten Rechtsschutzes vereinbar wäre, wenn sämtliche von der BaFin beaufsichtigten Institute immer schon statthafter Weise aus Anlass einer Anhörung zur Vermeidung eines belastenden Verwaltungsaktes um vorbeugenden Rechtsschutz nachsuchen könnten, wie dies die Antragstellerin für sich in Anspruch nimmt. Insofern bedarf es hier aber keiner abschließenden Klärung durch den Senat, da – selbst wenn man die Vereinbarkeit zu Gunsten der Antragstellerin unterstellt – ihre Beschwerde aus den nachfolgenden Gründen gleichwohl keinen Erfolg hat.
2. Vorbeugender Eilrechtsschutz kann nämlich auch unter dieser Prämisse nur in Erwägung gezogen werden, wenn die Möglichkeiten, die der nachgelagerte Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO eröffnet, also neben der gebotenen zeitnahen Eilentscheidung auch eine behördliche Stillhaltezusage, ggf. ein kurzfristiger sog. „Hängebeschluss“ oder die spätere Vollzugsfolgenbeseitigung nicht ausreichen, um die Antragstellerin vor schlechthin unzumutbaren Folgen der – anstehenden – Entscheidung der Antragsgegnerin zu bewahren. Aus dem Beschwerdevorbringen lässt sich eine solche Konstellation aber nicht entnehmen.
Der Antragstellerin ist allerdings zuzugeben, dass das Verwaltungsgericht nicht auf sämtliche von ihr vorgebrachten, für die Frage des qualifizierten Rechtsschutzinteresses bei der Inanspruchnahme vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutzes relevanten Aspekte eingegangen ist und sich im Übrigen teilweise auch nicht überzeugender Argumente bedient hat.
2.1 Die Subsumtion des Sachverhalts unter die zutreffend dargelegten rechtlichen Maßstäbe fällt in der angegriffenen Entscheidung äußerst knapp aus und beschränkt sich weitgehend auf das geltend gemachte Strafbarkeitsrisiko. Dieses wird u. a. mit der – so wie formuliert – nicht stichhaltigen Erwägung verneint, die für das Institut Handelnden begingen keinen Verstoß gegen das Gebot, Bankgeschäfte nur mit behördlicher Erlaubnis nach § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG zu betreiben und machten sich daher nicht gemäß § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG strafbar, wenn sie die Aufhebung der Erlaubnis akzeptierten und ihre Geschäftstätigkeit erkennbar nur noch auf die Liquidation gerichtet sei. Die Antragstellerin rügt zu Recht, dass sie die Rechtmäßigkeit der ihr mit dem Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin vom 30. April 2024 in Aussicht gestellten Aufhebungsverfügung bestreite, und durch eine im vorliegenden Verfahren zu erwirkende einstweilige Anordnung gerade vermeiden wolle, sich der Maßnahme nach ihrem Erlass vor einer gerichtlichen Überprüfung unterwerfen zu müssen. Sie befürchte, in diesem Fall unzumutbare, irreparable Nachteile erdulden zu müssen. Mit diesem Vorbringen setzt sich das Verwaltungsgericht nur unzureichend auseinander. Dennoch ist die angefochtene Entscheidung auch insoweit, als die Vorinstanz unzumutbare Nachteile der Antragstellerin im Hinblick auf die Möglichkeiten des nachträglichen Eilrechtsschutzes verneint, im Ergebnis richtig.
Das Beschwerdegericht vermag ebenfalls kein unzumutbares Strafbarkeitsrisiko für die Geschäftsleiter und sonstige Mitarbeitenden der Antragstellerin zu erkennen, das diese zur Einstellung ihres Geschäftsbetriebs nötigen könnte, obgleich sie richtig ausführt, dass die Strafvorschrift des § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG („Wer ohne Erlaubnis nach § 32 Absatz 1 Satz 1 Bankgeschäfte betreibt oder Finanzdienstleistungen erbringt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft“) ohne weitere Zwischenschritte von Gesetzes wegen greifen würde, sofern ihr Personal nach Aufhebung der Bankerlaubnis unerlaubt Bankgeschäfte betreiben würde. Die Richtigkeit ihrer Behauptung, über ihren Geschäftsleitern schwebe das Damoklesschwert einer Bestrafung, wenn sie ihre Tätigkeit (insbesondere Einlagen- und Kreditgeschäft) nach dem Entzug der Erlaubnis wie aktuell fortsetze, ist in Bezug auf das Altgeschäft jedoch schon nicht hinreichend dargelegt. Außerdem fehlt es generell an der (substantiierten) Darlegung, dass es der Antragstellerin unzumutbar wäre, eine etwaig ergehende Aufhebungsverfügung zu befolgen, um insbesondere ihre Geschäftsleiter keinem Strafbarkeitsrisiko auszusetzen.
Mit dem Wegfall der Bankerlaubnis erlischt zwar das Recht zum Betreiben von Bankgeschäften oder Erbringen von Finanzdienstleistungen. Das Verbot nach § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG gilt allerdings nur für neue Geschäfte, d. h. das Institut darf nicht mehr werbend tätig werden. Denn im Regelfall existiert im Zeitpunkt der Erlaubnisaufhebung ein Geschäftsbetrieb, weshalb das Institut – zur Vermeidung unausweichlicher Schäden für das Unternehmen, seine Gläubiger und Schuldner – berechtigt ist, alle Geschäfte durchzuführen, die einer ordnungsgemäßen Abwicklung dienen (arg. § 35 Abs. 2a Satz 2 KWG). Möglichkeiten einer schnellstmöglichen Abwicklung der laufenden Geschäfte (z. B. Kündigungen) müssen aber genutzt werden. Die Erfüllung von Vertragspflichten aus den laufenden Geschäften (sowie von etwaigen Abwicklungsanordnungen der Antragsgegnerin nach § 38 KWG) sind stets unbedenklich zulässig, die Eingehung neuer Geschäfte dann, wenn sie der Abwicklung förderlich sind, d. h. diese flankieren. Eine Prolongation hereingenommener Kundengelder bzw. die Verlängerung ausgereichter Kredite, die wirtschaftlich einer Neuvornahme entspricht, gehört dagegen nicht zur zulässigen Abwicklung eines Instituts (Samm in Beck/Samm/Kokemoor, Gesetz über das Kreditwesen [KWG], Stand 152. Akt. Juli 2011, § 35 Rn. 117 m. w. N.; vgl. auch Fischer/Müller in Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG – CRR-VO, 5. Aufl., § 35 KWG Rn. 59).
Die Antragsgegnerin kritisiert zutreffend, dass die Antragstellerin in ihrer Argumentation nicht erkennbar zwischen einzuwerbendem Neugeschäft und der Abwicklung des Bestandsgeschäfts unterscheide. Die Antragstellerin erklärt in der Beschwerdebegründung dazu nur allgemein, sie bezwecke nicht, ihre Geschäfte abzuwickeln, also geordnet zu beenden, sondern diese wie gehabt im Rahmen ihrer Bankerlaubnis auszuüben und fortzusetzen; sie strebe nicht an, ihre Kundenbeziehungen zu beenden. Neu- und Altgeschäft der Antragstellerin sind jedoch mit Blick auf die Rechtsfolgen einer Aufhebungsverfügung, namentlich die daraus resultierende Verpflichtung, den Geschäftsbetrieb auf die zügige Abwicklung der bestehenden Verträge zu beschränken, differenziert zu betrachten.
2.1.1 Denn erlaubnispflichtige neue Geschäfte – mit Neu- wie Altkunden – werden von ihr schon jetzt, auch ohne das Eingreifen der Antragsgegnerin, aufgrund der gegen sie verhängten US-Sanktionen offensichtlich nicht mehr getätigt. Die Antragstellerin räumt diesbezüglich in ihrer Beschwerdebegründung ein: „Ab dem Geschäftsjahr 2022 bezog sich das Geschäft der Antragstellerin im Wesentlichen auf Altgeschäft, also Geschäft mit Bestandskunden“ (Bl. 64 d. A. VGH). Weiter heißt es an späterer Stelle: „Es muss aber hier festgestellt werden, dass vor dem Hintergrund des eingeschränkten Geschäftsmodells und der Sanktionen gar kein Neugeschäft stattgefunden hat, seitdem die Anforderungen in den MaRisk am 29. Juni 2023 geändert wurden“ (Bl. 112 d. A. VGH). Die Antragsgegnerin trägt dazu im Einzelnen unwidersprochen vor, indem sie aus Berichten zitiert, die die Antragstellerin ihr monatlich erstattet: „Das Einlagengeschäft (Verbindlichkeiten ggü. Kunden) wurde letztmalig im Juli 2023 durch die Hereinnahme von Einlagen i.H.v. 10.000 EUR aktiv betrieben. Seither wurden weder neue Kunden noch neue Einlagen bestehender Kunden verzeichnet. Auch die Einlagen von Banken bestehen seit März 2023 ausschließlich aus gruppeninternen Einlagen. Das Akkreditivgeschäft wurde gemäß den monatlichen Berichtspflichten letztmalig im August 2022 (davor zuletzt im November 2021) betrieben. Auch im Zahlungsverkehr erwirbt die Antragstellerin kein Neugeschäft. Auf Basis der monatlichen Berichtspflichten erfolgte letztmalig Zahlungsverkehr für bestehende Kunden im Januar 2024 (Auszahlung von Kundeneinlagen). Davor erfolgte der Zahlungsverkehr mit Kundenbezug zuletzt im Juli 2023 (Zahlungseingang der o.g. Einlagen). (…) Die Antragstellerin selber sieht zudem keine Entwicklung, die es ihr ermöglicht, neues Geschäft einzuwerben. Teil der monatlichen Berichte der Antragstellerin sind Übersichten, aus denen sich die sog. Pipeline, also die geplanten und erhofften Neugeschäfte der Antragstellerin, ergibt. Die dort aufgezeigte Pipeline wird seit Januar 2023 bis September 2024 jeweils mit „0“ ausgewiesen“ (Bl. 676 d. A. VGH). Wie aus den Prüfungsberichten zu den Jahresabschlüssen des von der Antragstellerin beauftragten Prüfers hervorgeht, betreibt die Antragstellerin sogar seit dem erneuten Inkrafttreten von US-Wirtschaftssanktionen am 4. November 2018 kein aktives Neugeschäft mehr (Anlage AG 4, Bl. 702 ff. d. A. VGH), womit gemeint sein dürfte, dass es seit damals nicht mehr in erwähnenswertem Umfang stattfindet.
Die Antragstellerin hat demgegenüber in erster Instanz zwar ausdrücklich angeführt, sie bemühe sich nach wie vor auch um Neugeschäft (vgl. dazu die erstinstanzliche Schilderung diesbezüglicher Aktivitäten mit Schriftsatz vom 22. August 2024, Bl. 667 d. A. VG). Doch die von ihr in jüngster Zeit geltend gemachten – für eine aktiv tätige Bank wenigen – Kontakte mit alten und potentiellen neuen Kunden haben offenbar zu keinen neuen Abschlüssen geführt. Die Antragstellerin kann kein einziges Geschäft vorweisen, das seit Sommer 2023 tatsächlich zustande gekommen ist. Das gilt auch für die Prolongation bestehender Verträge. Es kann ihr deshalb kein unzumutbarer Schaden entstehen, wenn sie sich nach dem etwaigen Ergehen einer Aufhebungsverfügung jeglichem Neugeschäft im Sinne neuer Vertragsabschlüsse mit Alt- oder Neukunden enthalten müsste und auch nicht – wie bisher – neue Kundenkontakte anbahnen dürfte, wenn ihre Geschäftsleiter kein Strafbarkeitsrisiko eingehen wollen. Die US-Sanktionen würden ohnehin effektiv verhindern, dass sie mit ihren Bemühungen Erfolg hätte.
2.1.2 Was das Bestandsgeschäft anlangt, so hat das Verwaltungsgericht im Einklang mit den obigen Ausführungen des Senats argumentiert, mit der Erlaubnisaufhebung erlösche zwar das Recht eines Instituts zum Betreiben von Bankgeschäften bzw. zum Erbringen von Finanzdienstleistungen. Jedoch dürften die im Rahmen der Abwicklung notwendigen Geschäfte noch ausgeführt werden. Das Bestandskreditgeschäft der Antragstellerin und damit zusammenhängende Zahlungen dürften weiterhin straffrei abgewickelt werden. Soweit die Antragstellerin dagegen vorbringt, es sei gänzlich irrelevant, ob Abwicklungsmaßnahmen gemäß § 38 KWG zu einer Strafbarkeit führten oder nicht, sie beabsichtige nicht, ihre Geschäfte abzuwickeln, gelingt es ihr nicht darzulegen, dass die angefochtene Entscheidung abzuändern ist. Die bloße Behauptung, ihren Geschäftsleitern drohe gem. § 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG eine Strafbarkeit, wenn sie trotz entzogener Bankerlaubnis ihre Tätigkeit wie aktuell fortsetze, genügt in keiner Weise, um sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinanderzusetzen. Denn das Verwaltungsgericht stellt mit der beispielhaft angeführten straffreien Abwicklung des Bestandskreditgeschäfts richtigerweise darauf ab, dass dessen Fortführung bis zu seiner vertraglich vorgesehenen Beendigung, also eine reguläre „Abwicklung“ der Kreditverträge wie bisher, gleichbedeutend mit dem Geschäftsbetrieb wäre, der durch das Abwicklungsgebot gerechtfertigt würde, das mit dem Entzug einer Bankerlaubnis verknüpft wäre. Nach der hinter den knappen Ausführungen stehenden Auffassung der Vorinstanz kommt es nicht darauf an, ob das Institut mit „Abwicklungswillen“ handelt oder hofft, seine Kundenbeziehungen erhalten zu können, solange seine geschäftlichen Aktivitäten nach außen nicht über Art und Umfang von Abwicklungsgeschäften nach dem KWG (vgl. §§ 37, 38) hinausgehen. Es wäre daher Sache der Antragstellerin gewesen darzulegen, dass die vertragsgemäße Beendigung ihres gesamten Altgeschäfts, also insbesondere des Kredit- und des Einlagengeschäfts, nicht deckungsgleich mit einer (freiwilligen und straflosen) Abwicklung dieser Geschäftssparten im Sinne des KWG sei. Ihrem Vorbringen, es sei ihr unzumutbar, ohne Rechtsschutzmöglichkeit ihr Verhalten „überobligatorisch“ anzupassen, fehlt es aber an jeglicher Substantiierung. Ihrer diesbezüglichen Darlegungspflicht kann sie sich nicht durch die substanzlose Andeutung einer „unklaren Abgrenzbarkeit von Abwicklungsmaßnahmen“ entziehen.
Dieser Darlegungsmangel ist in Anbetracht der erstinstanzlichen Äußerungen der Beteiligten zu den sich bei einer Aufhebungsverfügung stellenden Abwicklungsfragen umso gravierender. So heißt es etwa in der Antragsschrift dazu:
„Eine umgehende Einstellung des Geschäftsbetriebs ist jedoch praktisch nicht möglich, weil auch der Zahlungsverkehr der Antragstellerin nicht umgehend eingestellt werden kann. Die Antragstellerin ist in das Zahlungsverkehrssystem eingebunden. Der Zahlungsverkehr und sein Auslaufen setzen als Sicherheitsanforderung eine gewisse Übergangsfrist voraus, auch um den Endkunden den Zugang zu den Konten und den erhaltenen Zahlungen zu gewährleisten.“ (Bl. 19 d. A. VG)
Wenn aber eine sofortige Einstellung des Zahlungsverkehrs praktisch nicht umsetzbar ist, kann dem Personal der Antragstellerin auch aus der zur Abwicklung der Verträge unumgänglichen vorübergehenden Fortsetzung des Zahlungsverkehrs kein Schuldvorwurf erwachsen.
Die Antragsgegnerin hat zudem Folgendes vorgetragen, worauf sich die Vorinstanz mit ihren Ausführungen bezogen haben dürfte, ohne dass die Antragstellerin darauf eingegangen ist:
„Die Bestandskredite im Portfolio wurden vor 2018 gewährt, deren Zins- und Tilgungsleistung laufen bis zum heutigen Tage. Diese genießen einen gewissen Bestandsschutz gegenüber den 2018 beschlossenen US-Sanktionen. Änderungen dieser Alt-Kredite bringen das Risiko des Verlusts des Bestandsschutzes mit sich und werden daher von entsprechenden Kreditnehmern üblicherweise nicht akzeptiert. Über eventuelle Möglichkeiten, diese Kredite vorzeitig (ggf. im Einklang mit den US-Sanktionen) zurückzuführen, ist der Antragsgegnerin nichts bekannt.“ (Bl. 681 d. A. VG)
Auch daraus lässt sich nicht entnehmen, dass die Antragstellerin durch eine Strafandrohung gehindert wäre, ihre bestehenden Geschäfte regulär abzuwickeln. Solange sie nichts Gegenteiliges konkret darlegt, bleibt zudem ihr weiterer Einwand unerheblich, die Antragsgegnerin sei für die Strafverfolgung nicht zuständig, mithin ihre Bewertung der Strafbarkeit von Geschäftsvorgängen für die Strafverfolgungsbehörden nicht bindend. Mit – ebenfalls völlig unsubstantiiert – geltend gemachten unzumutbaren Störungen im Betriebsablauf ist bei dieser Sachlage, einem offenbar schon länger im Abwicklungsmodus befindlichen Geschäftsbetrieb, nicht zu rechnen.
Hinzu kommt, dass nachträglicher vorläufiger Rechtsschutz nach Ergehen einer Aufhebungsverfügung zeitnah zu gewähren wäre, so dass keine konkreten Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Antragstellerin in das Dilemma geraten würde, sich in dieser kurzen Zeitspanne zwischen einer Fortführung des Bestandsgeschäfts in einem Umfang, wie er auch bei einer endgültigen Abwicklung nicht zu vermeiden wäre, und einer strafbewehrten Fortsetzung des Altgeschäfts zu entscheiden. Aber selbst wenn sie imstande wäre, vor einer gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO einzelne Geschäfte im Interesse einer zügigeren Abwicklung vorzeitig zu beenden oder trotz der US-Sanktionen Prolongationen oder andere unzulässige Vertragsänderungen vorzunehmen, und wegen dem Erlaubnisentzug darauf verzichten müsste, ist mangels konkreter Darlegungen der Antragstellerin nicht erkennbar, dass ihr dies nicht zuzumuten wäre, geschweige denn ist beim Verweis auf nachträglichen Eilrechtsschutz eine „existenzvernichtende Wirkung“ ersichtlich.
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass infolge eines (möglicherweise rechtswidrigen) Einschreitens der Antragsgegnerin beendete Geschäftsbeziehungen im Falle eines Obsiegens im nachträglichen Rechtsschutz zivilrechtlich nicht wiederaufleben würden und aufgrund der US-Sanktionen faktisch auch nicht neu begründet werden könnten. Prüfungsmaßstab ist hier allein, ob ein etwaig schon vor einer (vorläufigen) gerichtlichen Klärung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO durch eine Aufhebungsverfügung erzwungenes vorzeitiges Ende von Geschäftsbeziehungen verglichen mit ihrer vertragsgemäßen Beendigung nicht zumutbar wäre, und nicht, ob es wegen der US-Sanktionen irreparabel wäre. Letztere stehen der Prolongation oder dem sonstigen Neuabschluss von Geschäften mit Bestandskunden beim regulären Auslaufen der alten Verträge ebenso entgegen.
2.2 Ferner dringt die Antragstellerin im Ergebnis auch mit ihrem Vorbringen, dass ein für nachträglichen Rechtsschutz regelmäßig anzuerkennendes Rechtsschutzbedürfnis nicht die Zulässigkeit des vorbeugenden Rechtsschutzes auszuschließen vermöge, nicht durch. Zwar beanstandet sie zu Recht die nicht näher begründete Feststellung des Verwaltungsgerichts, ein von der Antragstellerin befürchteter Reputationsschaden begründe nach Aufhebung der Bankerlaubnis regelmäßig (nur) ein Rechtsschutzinteresse im einstweiligen nachträglichen Rechtsschutz. Es steht allerdings nicht zu erwarten, dass der Antragstellerin im Fall eines – vorübergehenden – Entzugs ihrer Bankerlaubnis wegen des damit verbundenen Reputationsschadens und Vertrauensverlusts der unwiederbringliche Verlust ihrer Kunden oder sonstiger Vertragspartner droht, wie sie behauptet. Dies gilt selbst dann, wenn diese gemäß § 38 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 KWG von der Antragsgegnerin mit besonderer „Schlagkraft“ (Bl. 86 d. A. VGH) im Bundesanzeiger publik gemacht und im Handelsregister mit dem Zusatz „in Liquidation“ oder ähnlich eingetragen werden müsste.
Denn ihre verbliebenen Kunden und andere Geschäftspartner ließen sich bisher auch nicht davon beirren, dass es sich bei der Antragstellerin um eine unselbständige Zweigstelle einer staatlichen Bank des Iran handelt. Dieser unterliegt wegen seines Atomwaffen-Entwicklungsprogramms und schwerer Menschenrechtsverletzungen im Inland seit 2011/2012 u. a. Sanktionen der EU, die 2023 angesichts der militärischen Unterstützung Russlands in seinem völkerrechtswidrigen Angriffskrieg gegen die Ukraine um weitere Sanktionen ergänzt wurden (vgl. Beschluss 2011/235/GASP und Verordnung (EU) Nr. 359/2011; Beschluss 2012/35/GASP und Verordnung (EU) Nr. 267/2012; Beschluss (GASP) 2023/1532 und Verordnung (EU) 2023/1529), während die Antragstellerin selbst als Teil des iranischen Bankensektors mit US-Sanktionen belegt ist, was Geschäftsbeziehungen zu ihr sehr erschwert. Dass diese Stammkunden, bei denen eine hohe Kundenbindung unterstellt werden darf, oder weitere Vertragspartner aufgrund eines vorläufigen Entzugs der Bankerlaubnis, dem die Antragstellerin zweifellos widersprechen würde, durchgreifende Bedenken gegen eine weitere Zusammenarbeit mit ihr haben sollten, insbesondere wenn diese Verfügung zeitnah im vorläufigen Rechtsschutz als rechtswidrig eingestuft würde, was von der Antragsgegnerin ebenfalls bekannt gemacht werden müsste, liegt nicht nahe, zumal es sich bei den Geschäftspartnern der Antragstellerin ohnehin hauptsächlich um iranische Schwesterinstitute bzw. ihre … Zentrale handelt (vgl. Bl. 234 d. A. VGH: die Verbindlichkeiten gegenüber Banken – … Mio. EUR per 31.12.2023 – bestehen nahezu ausschließlich – … Mio. EUR per 31.12.2023 – aus Verbindlichkeiten gegenüber der Bank X...; Verbindlichkeiten gegenüber Kunden betrugen per 31.12.2023 lediglich … TEUR). Hinzu kommen Geschäftskontakte zur Y...Bank, bei der die Antragstellerin ein Guthaben von … Mio. EUR (per 31.12.2023) hat, zu ungenannten anderen Banken mit Einlagen der Antragstellerin von nur … Mio. EUR sowie Kunden, an die die Antragstellerin Kredite in Höhe von gerade … Mio. EUR ausgereicht hat (vgl. Anlage AS 6, Bl. 228 d. A. VGH). Sorge um ihre Geschäftsinteressen oder gar um die ausweislich der Geschäftszahlen dank der Mittelzuweisungen durch ihre … Zentrale in keiner Weise gefährdete Liquidität der Antragstellerin könnte eine Maßnahme der Antragsgegnerin allenfalls bei den wenigen Einlagenkunden auslösen, die nicht zu ihrem Konzern gehören. Das Potential an Kunden bzw. Vertragspartnern, die sich theoretisch von der Antragstellerin wegen der befürchteten Aufhebung der Bankerlaubnis abwenden könnten, ist folglich gering. Aber selbst wenn sich einzelne Kreditkunden entschließen sollten, ihren Kredit vorzeitig zurückzuführen, oder Einlagekunden, ihre Einlagen abzuziehen, würde daraus für die Antragstellerin kein unzumutbarer Schaden resultieren, da diese mit einer guten Kapitaldecke ausgestattet ist (vgl. die ermittelten Kennzahlen Anlage AS 6, Bl. 228 d. A. VGH) und finanzielle Einbußen nicht zu den nicht wiedergutzumachenden Nachteilen zählen.
Infolgedessen sind auch keine gravierenden wirtschaftlichen Schäden glaubhaft gemacht, für die eine etwaige Aufhebung der Bankerlaubnis kausal wäre und die nicht bereits durch die vom Iran durch seine Innen- wie Außenpolitik heraufbeschworenen Sanktionen verursacht werden. Der Senat muss nach dem oben Gesagten vielmehr davon ausgehen, dass die Antragstellerin ihr Altgeschäft im Regelfall würde rechtmäßig regulär beenden können, so dass ihr kein wirtschaftlicher Schaden, erst recht kein nicht wiedergutzumachender, entstehen und sie keine Kunden verprellen würde. Dass diese nach Auslaufen der aktuellen Verträge mit der Antragstellerin mit ihr nur noch um den Preis von US-Sanktionen neu kontrahieren können, ist nicht einer etwaigen rechtswidrigen Aufhebungsverfügung geschuldet.
2.3 Was der in diesem Zusammenhang von der Antragstellerin noch geltend gemachte unwiederbringliche Verlust von Mitarbeitern anlangt, die sich – wie behauptet – alle unverzüglich um einen neuen Arbeitsplatz bemühen würden, wenn sie von einer Aufhebungsverfügung erfahren sollten, so ist auch dieses Szenario zu vage, um einen unzumutbaren Schaden glaubhaft machen zu können. Der schon in den Vorjahren nach der (erneuten) Verhängung der US-Sanktionen 2018 geschrumpfte Mitarbeiterstamm wird auch für die (reguläre wie etwaige vorzeitige) Abwicklung des Altgeschäfts weiter benötigt. Für die verbliebenen Mitarbeiter gilt im Hinblick auf den befürchteten Ansehensverlust dasselbe wie für die verbliebenen Kunden der Antragstellerin; unabhängig von gegenwärtig schon denkbaren Imageproblemen ihres Arbeitsplatzes bei einer staatlichen iranischen Bank würde jedenfalls die Gewährung nachträglichen Eilrechtsschutzes etwaige behördlich veranlasste Reputationseinbußen zeitnah wieder beseitigen. Ob die Antragstellerin sie bis zur Wiedererlangung der Erlaubnis oder endgültiger Einstellung des Geschäftsbetriebs halten oder auf dem angespannten Arbeitsmarkt ggf. zeitnah Ersatz für sie gewinnen könnte, würde im Falle von Abwanderungstendenzen von den Konditionen abhängen, die sie ihnen anbieten würde. Dies belegt nicht zuletzt der Umstand, dass die Antragstellerin der Antragsgegnerin in den letzten Monaten trotz Fachkräftemangels drei – von ihr für geeignet befundene – Bewerber um die neu zu besetzende Stelle des zweiten Geschäftsleiters präsentieren konnte. Auch in ggf. höheren Personalkosten liegt kein unzumutbarer, nicht wiedergutzumachender Schaden, zumal im Falle einer anderen Sicht der Dinge jeder von einer Erlaubnisaufhebung bedrohten Bank die Durchführung eines vorbeugenden Rechtsschutzverfahren ermöglicht werden müsste, das sich in dieser Branche also zum nicht vorgesehenen Regelfall entwickeln würde.
2.4 Aber auch wenn die Folgen eines durch eine bekannt gewordene aufsichtsrechtliche Maßnahme entstandenen negativen Bildes eines Instituts in der interessierten Öffentlichkeit in anderen Fällen anders zu beurteilen sein mögen, können drohende Veröffentlichungen durch die oder auf Veranlassung der Antragsgegnerin im Regelfall keinen Anspruch auf vorbeugenden Rechtsschutz vermitteln. In seinem Bemühen, das durch Finanzskandale erschütterte Vertrauen in die Finanzmarktintegrität wieder zu stärken und zu diesem Zweck auch die Mittel der Aufsichtsbehörde zu schärfen, hat der Gesetzgeber Veröffentlichungsmöglichkeiten und -pflichten geschaffen (vgl. z. B. §§ 37 Abs. 1 Satz 3, Abs. 4 Sätze 1 und 2, 38 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 Satz 1 KWG), die über den Blame- und Shame-Mechanismus bzw. das „naming-and-shaming“ die Finanzmarktakteure durch Abschreckung zu verantwortlichem Handeln anhalten und ggf. Verbraucher bzw. Anleger rechtzeitig vor unseriösen Instituten oder Praktiken warnen sollen (vgl. zu § 26b Abs. 2 VermAnlG, wo bereits Anhaltspunkte für einen Gesetzesverstoß die Aufsichtsbehörde zu einer Bekanntmachung berechtigen, Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 17. März 2021 – 6 B 84/21 –, Rn. 19, juris; vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 26b Abs. 1 VermAnlG [BT-Drucks. 18/3994, Seite 51], wonach die Bundesanstalt bei der Bekanntmachung einer sofort vollziehbaren Maßnahme eine Güterabwägung, insbesondere im Hinblick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, vorzunehmen hat, bei der dem angestrebten erhöhten Schutz des Publikums ein besonderer Stellenwert zukommt, weswegen sie im Zweifel künftig zu veröffentlichen sein wird; vgl. zu entsprechenden Neuregelungen des WpHG: Kliem/Kosma/Optenkamp, „Das einstufige Enforcement nach dem Gesetz zur Stärkung der Finanzmarktintegrität (FISG)“ Der Betrieb 2021, 1518-1523; vgl. ferner Buck-Heeb, „Missstandsaufsicht durch die BaFin nach § 4 Abs. 1 a FinDAG“, BKR 2021, 141). Der Gesetzgeber hat somit die Folgen für das Image des betroffenen Unternehmens zugunsten der übrigen Marktteilnehmer bewusst in Kauf genommen, um der Aufsichtsbehörde ein effektives Aufsichtsmittel an die Hand zu geben, und damit nicht die Intention verfolgt, den nachträglichen Rechtsschutz vor zu verlagern.
Dementsprechend hat der 6. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes in einem Beschwerdeverfahren, in dem die Befugnis der Antragsgegnerin zur Veröffentlichung einer Abwicklungsanordnung gemäß § 37 Abs. 1 Satz 3 KWG Streitgegenstand war, dem Vorwurf der Verletzung von Grundrechten der davon betroffenen Gesellschaft durch „behördliche Anprangerung im Internet“ ein hohes Maß an Kundenschutzinteressen entgegengesetzt. Er hat eine Passage aus dem diesbezüglichen Gesetzesentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 10/1441, Seite 50) zitiert, wonach die Bekanntmachung potenzielle Kunden und Geschäftspartner vom Abschluss weiterer Geschäfte mit dem betreffenden Unternehmen abhalten und diesem die Fortsetzung verbotener oder unerlaubter Geschäfte erheblich erschweren werde. Schon das Bundesverwaltungsgericht habe darauf hingewiesen, dass der Erlaubnisvorbehalt in § 32 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG und die daran anknüpfende Befugnisnorm des § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG dazu dienten, die Funktionsfähigkeit sowie die Integrität des Kredit- und Finanzmarkts zu schützen und damit die Stabilität des Finanzsystems zu wahren (Urteil vom 15. Dezember 2010 – 8 C 37.09 –, Rn. 16, juris). Diesen Zwecken diene insbesondere auch die Befugnis zur Bekanntmachung entsprechender Anordnungen gem. § 37 Abs. 1 Satz 3 KWG (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 1. August 2014 – 6 B 470/14 –, Rn. 27, 29, juris).
Vor diesem Hintergrund kann auch die in § 38 Abs. 3 Satz 2 KWG vorgeschriebene Unterrichtung der Aufsichtsbehörden von anderen Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums, in denen die … Zentrale der Antragstellerin ebenfalls Zweigstellen errichtet hat, über einen Entzug der Bankerlaubnis keinen unzumutbaren Reputationsschaden oder Vertrauensverlust begründen, zumal sich die Antragstellerin nicht zu deren Auswirkungen auf sie äußert. Die Aufsichtsbehörden in … und … sind vorliegend ohnehin bereits von der Antragsgegnerin im April 2024 über ihre damalige Absicht, eine Aufhebungsverfügung zu erlassen, informiert worden. Grundsätzlich können negative Effekte, wie sie regelmäßig beim Entzug einer Bankerlaubnis auftreten, nicht automatisch als unzumutbar eingestuft und im vorbeugenden Rechtsschutz verhindert werden.
Da die Antragstellerin im Hinblick auf den Streitstoff allenfalls insofern ein Sonderfall ist, als ihr Geschäft schon seit Jahren nicht mehr aktiv betrieben werden kann, bzw. ihre diesbezüglichen Bemühungen erfolglos geblieben sind und entgegen ihrer erstinstanzlich geäußerten Hoffnung auf einen iranischen Reform- und Wiederannäherungsprozess unter der damals neugewählten Regierung angesichts der jüngsten geopolitischen Entwicklungen perspektivlos erscheinen, müsste generell in diesen Fällen vorbeugender Rechtsschutz im Sinne einer inhaltlichen gerichtlichen Prüfung gewährt werden, wenn gerade ihre Beschwerde insoweit als begründet erachtet würde. Würde aber in all den Fällen, in denen zu einer Aufhebung der Bankerlaubnis oder anderen einschneidenden Aufsichtsmaßnahmen angehört wird und deren Bekanntwerden droht, ein Antrag auf vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz als zulässig gewertet, würde dies das dargelegte gesetzgeberische Konzept einer frühzeitigen Warnung des Publikums und disziplinierenden Wirkung auf die Institute unterlaufen. Eine effektive Aufsicht würde für den Zeitraum einer hinreichenden gerichtlichen Überprüfung – ggf. begleitet von einem Hängebeschluss – gehemmt werden. Dies könnte im Einzelfall die schwerwiegenden Folgen für den Finanzmarkt nach sich ziehen, denen der Gesetzgeber vorbeugen wollte.
2.5 Des Weiteren verhilft auch das Vorbringen, sämtliche wirtschaftlichen Dispositionen der Antragstellerin, beginnend bei aktuell laufenden Verträgen für ihren Geschäftsbetrieb bis hin zu künftigen Arbeitsverträgen, würden durch die Aufhebung der Erlaubnis entwertet, der Beschwerde nicht zum Erfolg. Wie die Antragstellerin richtig darlegt, stellt das Vorhalten ihrer personellen und technischen Ausstattung eine wirtschaftliche „(Dauer-)Investition“ (im Sinne von Fixkosten) dar. Angesichts des schon bisher nach eigenen Angaben „eingeschränkten Geschäftsbetriebs“ sowie des fehlenden und auch – selbst von ihr – nicht in naher Zukunft erwarteten Neugeschäfts ist nicht hinreichend dargelegt, dass derartige Investitionen gerade durch den vorübergehenden Entzug der Bankerlaubnis bis zu einer Entscheidung im nachgelagerten vorläufigen Rechtsschutzverfahren entwertet würden, zumal diese Ausstattung auch für die weiter zulässige und gebotene Abwicklung des Altgeschäfts benötigt wird, und dass dies unzumutbar sei. Die Cost/Income-Ratio der Antragstellerin ist ohnehin schon seit Jahren auffallend schlecht (zwischen … % und … % in den Jahren 2019 bis 2023, Anlage AG 4, Bl. 703 ff. d. A. VGH); sie nahm also auch unabhängig von einer möglichen Aufhebungsverfügung der Antragsgegnerin in der Vergangenheit hohe Verluste in Kauf, nachdem ihr Geschäftsbetrieb durch die US-Sanktionen fast zum Erliegen gekommen war.
2.6 Die von der Antragstellerin ferner thematisierte und vom Verwaltungsgericht nicht ausdrücklich gewürdigte Auswirkung einer Aufhebung der Bankerlaubnis auf ihr TARGET-Konto („Trans-European Automated Realtime Gross Settlement Express Transfer“) bei der Y...Bank rechtfertigt ebenso wenig eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Auch in diesem Zusammenhang fehlt es an der schlüssigen Darlegung eines unzumutbaren Nachteils. TARGET steht für ein transeuropäisches automatisiertes Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem, d. h. ein europäisches Interbanken-Überweisungssystem. Die Antragstellerin trägt noch nicht einmal konkret vor, welche Bedeutung der Verlust dieses Kontos für sie und ihren ohnehin stark eingeschränkten Geschäftsbetrieb hätte. Ebenso wenig macht sie den Verlust des Kontos durch eine Aufhebungsverfügung glaubhaft.
Sie legt nur dar, ihre Teilnahme an dem System ende nach Art. 25 Abs. 1 der Geschäftsbedingungen („TARGET-Bkk“) fristlos und mit sofortiger Wirkung oder sei in gleicher Weise suspendiert, wenn sie nicht mehr die Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 4 TARGET-Bkk erfülle, z. B. die Eigenschaft als Kreditinstitut mit Sitz außerhalb des EWR verliere, das über eine in der Union oder im EWR ansässige Zweigstelle handle. Doch ihre Annahme, die Aufhebung der Bankerlaubnis ziehe automatisch das Ende der Institutseigenschaft nach sich, ist rechtsirrig. Richtig ist vielmehr, dass die Institutseigenschaft erhalten bleibt, solange der Abwicklungsprozess andauert. Das folgt schon daraus, dass die Geschäfte, die das betreffende Unternehmen als Institut getätigt hat, im Interesse des Kundenschutzes bis zur vollständigen Abwicklung weiterhin als solche Geschäfte behandelt und beaufsichtigt werden müssen (Samm, a. a. O., Rn. 119). Die Anwendbarkeit der Abwicklungsvorschriften des § 38 KWG setzt ein Institut voraus; dass eine Zweigstelle wie die Antragstellerin nach § 53 Abs. 1 KWG als Institut gilt, unterwirft sie erst den Vorschriften des Kreditwesengesetzes und damit der unter den Aspekten der Finanzmarktstabilität wie des Kundenschutzes erforderlichen Aufsicht.
Im Übrigen macht es rechtlich einen erheblichen Unterschied, ob ihre Teilnahme enden würde oder nur suspendiert wäre. Denn bei einer bloßen Suspendierung wäre die Antragstellerin nach erfolgreich durchgeführtem Gerichtsverfahren nicht auf eine neue Kontoeröffnung angewiesen, die nach ihrem Kenntnisstand aktuell allen iranischen Banken von der Y...Bank verweigert werde; die Aufhebung hätte somit zumindest keine irreparablen Folgen. Dass eine Suspendierung ihre Betriebsabläufe blockieren würde, wie sie geltend macht, bedürfte ebenfalls einer näheren Darstellung, um deren Auswirkungen und ihr Ausmaß einschätzen zu können.
2.7 Schlussendlich lässt sich ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis nicht dadurch aufzeigen, dass sich die Antragstellerin auf ihr vermeintlich zustehende Grundrechte beruft (Bl. 78, 92 d. A. VGH). Eine etwaig drohende Grundrechtsverletzung ist nicht mit einem unzumutbaren Schaden gleichzusetzen, für den vorliegend, wie oben unter 2.1 bis 2.6 ausgeführt, kein Anhalt besteht. Davon abgesehen ist die Antragstellerin keine Grundrechtsträgerin. Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Die Antragstellerin zählt nicht zu den inländischen juristischen Personen, sondern ist eine rechtlich unselbständige Zweigstelle (vgl. Auerbach in Schwennicke/Auerbach, KWG, 4. Aufl., § 53 Rn. 9) einer ausländischen Aktiengesellschaft nach iranischem Recht. Dass sie für Zwecke der Finanzdienstleistungsaufsicht nach § 53 KWG als Institut behandelt wird, ändert daran nichts, insbesondere verleiht ihr die Vorschrift keine Grundrechte. Die aufsichtsrechtliche Verselbständigung ist vielmehr grundsätzlich auf den Bereich des Kreditwesengesetzes beschränkt und kann nicht ohne weiteres auf andere Rechtsgebiete übertragen werden. Deshalb bedarf es bei allen Gesetzen bzw. Normen außerhalb des Kreditwesengesetzes eines gesetzgeberischen Anwendungsbefehls, der tatbestandlich auch Zweigstellen umfasst (wie z. B. in § 2 Abs. 1 Nr. 1 GwG), sonst finden sie keine Anwendung (Vahldiek in Boos/Fischer/Schulte-Mattler, a. a. O., § 53 Rn. 40). Eine Erweiterung des Grundrechtsschutzes auf ausländische juristische Personen oder deren inländische Zweigstellen entgegen des klaren Wortlauts der Verfassungsnorm wäre durch einfaches Gesetz rechtlich auch nicht möglich. Vermeintliche Grundrechtsbeeinträchtigungen ihrer Geschäftsleiter kann die Antragstellerin nicht an ihrer Stelle geltend machen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., Vor § 40 Rn. 25).
3. Entsprechendes gilt für den gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiären Hilfsantrag, der sich im Kern auf denselben Streitgegenstand wie der Hauptantrag bezieht, und zu dessen Begründung die Antragstellerin ihre (nicht überzeugenden) Ausführungen zum Hauptantrag für übertragbar hält.

Entscheidungsgründe:
Da die Beschwerde ohne Erfolg bleibt, hat die Antragstellerin nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Die Festsetzung des Streitwerts für beide Instanzen beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG und orientiert sich an der Ziffer 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 18. Juli 2013; eine Reduzierung im Hinblick auf den begehrten Eilrechtsschutz nach dessen Ziffer 1.5 erscheint dem Senat wegen der geltend gemachten existentiellen Bedeutung vorbeugenden Rechtsschutzes für die Antragstellerin nicht angemessen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a VwGO
§ 123 VwGO
§ 28 VwVfG
§ 49 KWG
§ 38 KWG
§ 35 KWG
§ 53 KWG
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 25a Absatz 1 KWG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Absatz 1 Satz 2 KWG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 KWG
§ 54 Abs. 1 Nr. 2 KWG
§ 35 Abs. 2a Satz 2 KWG
§ 38 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 KWG
§ 26b Abs. 2 VermAnlG
§ 26b Abs. 1 VermAnlG
§ 37 Abs. 1 Satz 3 KWG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 KWG
§ 38 Abs. 3 Satz 2 KWG
§ 53 Abs. 1 KWG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 GwG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 L 2079/24
11 CS 23.27
1 M 254/22
1 S 3952/20
L 19 AS 429/22 B
I C 7.73
6 B 84/21
8 C 37.09
6 B 470/14