Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-16, Aktenzeichen 6 A 1015/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1116.6A1015.21.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird verurteilt, die dem Kläger für den Zeitraum vom 1.10.2014 bis zum 31.12.2017 erteilte dienstliche Beurteilung vom 28.11.2018 aufzuheben und ihn für diesen Zeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Beschlusses vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
I.
Der 1981 geborene Kläger steht als Finanzbeamter im Dienst des beklagten Landes. Er wendet sich gegen seine Regelbeurteilung vom 28.11.2018, die den Beurteilungszeitraum 1.10.2014 bis 31.12.2017 umfasst.
Der Kläger wurde am 4.5.2015 zum Steueroberinspektor (Besoldungsgruppe A 10) ernannt. Vor seiner Beförderung war er zuletzt am 4.12.2014 beurteilt worden. Diese dienstliche Beurteilung erfasst den Zeitraum vom 1.4.2013 bis zum 30.9.2014 und schließt mit der Gesamtnote "gut oberer Bereich"; eine Beförderungseignung wurde bejaht. Von den insgesamt vier zu bewertenden Leistungsmerkmalen wurden die Merkmale "Arbeitsmenge", "Arbeitsweise" und "Sozialverhalten" jeweils mit 4 Punkten und das Merkmal "Arbeitsgüte" mit 5 Punkten bewertet. Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung, in der insgesamt sieben Merkmale zu bewerten waren, wurden die Merkmale "Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft", "Auffassungsgabe, Analysefähigkeit und geistige Beweglichkeit", "Verantwortungsbereitschaft und Kritikfähigkeit", "Zuverlässigkeit", "Verhandlungs- und Durchsetzungsfähigkeit" sowie "Kommunikationsfähigkeit" jeweils mit 3 Punkten und das Merkmal "Entscheidungs- und Entschlussfähigkeit" mit 4 Punkten bewertet. In der "Zusammenfassende(n) Würdigung" heißt es unter anderem: "Herr S. war während des Beurteilungszeitraums zunächst noch als Koordinator im Veranlagungsbezirk eingesetzt, bevor er zur Einarbeitung in die Betriebsprüfung wechselte. Dort bearbeitet er nunmehr seit einigen Wochen selbständig Prüfungsfälle. Seine Leistungen als Koordinator im Veranlagungsbezirk konnte Herr S. im Vergleich zum vorhergehenden Beurteilungszeitraum insbesondere in den Bereichen Arbeitsweise und Arbeitsgüte weiter steigern. Während der Einarbeitung in die Betriebsprüfung zeigt sich Herr S. sehr interessiert und kreativ. Die ersten ihm anvertrauten Prüfungsfälle löste er selbständig, zügig und mit Augenmaß."
Im Beurteilungszeitraum 1.10.2014 bis 31.12.2017 war der Kläger weiterhin - unterbrochen von zweimal einem Monat Elternzeit - im Außendienst der Betriebsprüfungsstelle (BPST) des Finanzamts M. tätig. In der streitgegenständlichen Beurteilung vom 28.11.2018 wurde ihm die Gesamtnote "bewährt" zuerkannt; eine Beförderungseignung wurde verneint. In den Leistungsmerkmalen "Arbeitsmenge", "Arbeitsweise" und "Sozialverhalten" erhielt er 3 Punkte, im Merkmal "Arbeitsgüte" 2 Punkte. Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung erhielt er fünfmal 2 Punkte und zweimal - für die Merkmale "Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft" und "Zuverlässigkeit" - 3 Punkte.
Entsprechend war er bereits in einer ersten Beurteilungsfassung vom 26.3.2018 bewertet worden. In der "Zusammenfassende(n) Würdigung" heißt es dort unter an-derem: "Herr S. ist ein einsatzfreudiger und besonders zuverlässiger Beamter, der die ihm übertragenen Aufgaben zeitgerecht und gewissenhaft erledigt. Herr S. hat sich ein umfangreiches Fachwissen im Bereich der Fahrzeugtechnik und des Fahrzeughandels angeeignet. Bei Prüfungen in der KFZ-Branche vermag er diese Kenntnisse nutzbringend in lohnende Prüfungsergebnisse umzusetzen. Aufgrund seiner umsichtigen Arbeitsplanung und der fallgerechten Gewichtung schafft er ein größeres Arbeitspensum. Die Arbeitsergebnisse zeigen, dass er vorhandene Ermessensspielräume im Interesse der Bürger und der Verwaltung sinnvoll nutzt."
Nachdem der Kläger unter dem 24.4.2018 mit Hinweis auf die von ihm als gleichgeblieben erachteten Leistungen in den Bereichen Arbeitsmenge und Arbeitsgüte "Widerspruch" gegen diese Beurteilung erhoben und deren Änderung beantragt hatte, hob das beklagte Land im Mai 2018 die beanstandete Beurteilung auf, da die Einzelbewertungen, die "Zusammenfassende Würdigung" und das Gesamturteil in der Gesamtbetrachtung nicht hinreichend schlüssig seien.
In der dienstlichen Beurteilung vom 28.11.2018 heißt es bei gleichbleibender Punktevergabe für alle Merkmale nunmehr in der "Zusammenfassende(n) Würdigung": "Herr S. ist ein gewissenhafter und zuverlässiger Betriebsprüfer. Er arbeitet verstärkt im Bereich Bau/Handwerk und Fahrzeuge. Häufig geht es dabei um die Ordnungsmäßigkeit der Kassenführung und die Mittel für den Lebensunterhalt bei den Einzelunternehmern. Dort hat Herr S. sich ein solides Fachwissen angeeignet. Bei Prüfungen in diesem Bereich kommt er zu durchweg praxisgerechten Arbeitsergebnissen. Für Prüfungen von Personengesellschaften und Körperschaften ist Herr S. jedoch nur eingeschränkt einsetzbar. Herr S. bewältigt ein großes Arbeitspensum. Bei den Prüfungen arbeitet er eigenverantwortlich, urteilt meist sicher, setzt Prioritäten und bildet die notwendigen Schwerpunkte. In Schlussbesprechungen ist Herr S. in der Lage, seine Entscheidungen argumentativ durchzusetzen. Dabei geht er auf den Gesprächspartner ein und verfolgt sein Verhandlungsziel beharrlich. (…) Nach der Gesamtschau der Einzelbewertungen sowie der zusammenfassenden Würdigung gehört er somit zu den Personen, die nach Eignung, Befähigung und Leistung nur im Allgemeinen dem Durchschnitt ihrer Vergleichsgruppe entsprechen."
In einem undatierten, im April 2019 beim beklagten Land eingegangenen Schreiben wandte der Kläger sich gegen seine Beurteilung in der Fassung von November 2018. Er machte unter anderem geltend, dass andere Kollegen aus seiner Sicht zu gut beurteilt worden seien; er werde "vorgeführt (vom System)".
In einer daraufhin vom Finanzamt M. für die Oberfinanzdirektion gefertigten Stellungnahme vom 22.5.2019 ist ausgeführt, das Schreiben des Klägers sei Gegenstand einer Sachgebietsleiter-Besprechung am 2.5.2019 gewesen, der vierten zu seiner Beurteilung. Auch dort habe man keine Veranlassung gesehen, die Beurteilung im Ergebnis zu ändern. Grundsätzlich unbestritten seien die Fallzahlen des Klägers. Die Quantität der Arbeit allein rechtfertige jedoch keine besonders gute Bewertung. Bei dem Kläger seien in Bezug auf die Qualität der Arbeit und auf seine Verwendungsbreite Einschränkungen zu konstatieren, jedenfalls dort, wo es über seine Prüfungsschwerpunkte hinausgehe. Er prüfe zuverlässig und mit soliden Kenntnissen und Ergebnissen Einzelunternehmen aus den Branchen Bau/Handwerk und Fahrzeuge, wenn es in erster Linie um die Themen Kassenführung, Mittel zum Lebensunterhalt und z.B. auch die private PKW-Nutzung gehe. Diese Punkte würden auch behandelt, wenn der Kläger in Einzelfällen Gesellschaften prüfe. Gehe es aber darüber hinaus um körperschaftsteuerliche Besonderheiten, so würden, sofern überhaupt thematisiert, rechtliche Lücken sichtbar. Beispielsweise seien rechtliche Folgerungen einer verdeckten Gewinnausschüttung in der Bilanz und im Körperschaftsteuerbescheid der GmbH nicht gezogen worden. Dies könne zwar dem Kläger aufgrund seiner fehlenden Firmenstellenerfahrung nicht wirklich zum Vorwurf gemacht werden, zeige aber seine eingeschränkte Verwendungsmöglichkeit im Rahmen der AmtsBP. Insgesamt handele es sich bei den Prüfungsfällen des Klägers im Beurteilungszeitraum überwiegend um kleinere, gleichgelagerte und von der Hauptsachgebietsleitung bewusst zugeteilte Fälle. In größeren, komplexeren Fällen, die er nicht allein, sondern mit einem Mitprüfer angehe, zeige sich schnell, dass die Federführung jeweils bei dem anderen Prüfer liege.
Mit Schreiben vom 28.5.2019 teilte das beklagte Land dem Kläger mit, dass die Beurteilung nicht noch einmal geändert werde. Es übernahm die Stellungnahme des Finanzamts M. und führte ergänzend aus, nach Mitteilung der Dienststellenleitung zeichneten sich die dem Kläger in der Gesamtleistungsreihenfolge vorgehenden Steueroberinspektorinnen und -inspektoren durch größeres Fachwissen, höhere Verwendungsbreite und/oder ein Wirken über die eigene Dienststelle hinaus aus.
Darauf Bezug nehmend bat der Kläger mit E-Mail vom 23.7.2019, die Fälle zu benennen, die er mit einem Mitprüfer angegangen sein und in denen sich gezeigt haben solle, dass die Federführung jeweils beim anderen Prüfer gelegen habe. Mit E-Mail vom 31.7.2019 bezeichnete das beklagte Land vier Fälle aus dem Jahr 2017 (5062/3101 - Mitprüfer Herr X. , 5871/0298, 5871/0301, 5871/0458 - Mitprüfer jeweils Herr E. ).
Am 23.7.2019 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, seine Leistungen seien besser zu bewerten als erfolgt. Hinsichtlich seiner Fallzahlen habe er die Zielvereinbarung für Betriebsprüfer immer erreicht und teilweise weit übertroffen. Seine Arbeitsgüte, sein Sozialverhalten, seine Verantwortungsbereitschaft, seine Kommunikationsfähigkeit, Entscheidungsfähigkeit und Auffassungsgabe hätten sich im Vergleich zu den Vorjahren nicht verschlechtert. Seine Verhandlungsfähigkeit werde in der zusammenfassenden Würdigung sogar besonders herausgestellt.
Er hat zur Klagebegründung ein weiteres undatiertes Schreiben vorgelegt, das er im Verwaltungsverfahren an das beklagte Land gerichtet haben will. Darin ist unter anderem ausgeführt: Der Fall 5062/3101 betreffe nicht den Beurteilungszeitraum. Herr X. sei erst zum 1.2.2018 zur Betriebsprüfungsstelle versetzt worden. Bei den anderen angegebenen Fällen habe er, der Kläger, Herrn E. unterstützt und nicht umgekehrt; dieser Ansicht sei auch Herr E. . Hinsichtlich der Erledigungsstatistiken sei die Vorgabe im Amt immer ganz klar gewesen, dass je Prüfer 20 Fälle zu erledigen seien. Dieses Ziel habe er in allen drei Jahren übertroffen. Die Beurteilung sei somit aufgrund falscher Sachverhalte getroffen worden.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die für den Zeitraum vom 1.10.2014 bis zum 31.12.2017 erstellte dienstliche Beurteilung vom 28.11.2018 aufzuheben und ihn für diesen Zeitraum erneut, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, bei der Beurteilung des Klägers habe es keine rechtlichen Fehler gegeben. In die letzte Beurteilung vor seiner Beförderung sei noch schwerpunktmäßig sein Einsatz in der Veranlagungsstelle (VST - 5000er Fälle) eingeflossen, wo er seit August 2007 eingesetzt gewesen sei. In der Zeit habe er sich auf dem Gebiet zu einem passablen Sachbearbeiter entwickelt, was sich in den zunehmend besseren Beurteilungen niedergeschlagen habe. Er sei dann, was nicht ungewöhnlich sei, ohne Zwischenstation in der sog. Firmenstelle in die Betriebsprüfungsstelle (BPST) gewechselt. In der BPST bestehe die Erwartung, dass jeder Prüfer auch Personen- und Kapitalgesellschaften prüfe und sich die dafür erforderlichen Kenntnisse aneigne. Beim Kläger habe sich herausgestellt, dass er nicht über die erforderlichen Kenntnisse verfüge, um derartige Prüfungen erfolgreich durchzuführen. Auch in anderen Prüfungen, etwa denen von Einzelunternehmen, sei nahezu durchgehend Kritik an der Arbeitsgüte zu üben gewesen. Fast alle Betriebsprüfungsberichte des Klägers hätten Fehler in Form und Inhalt aufgewiesen, die eine Nachbearbeitung erforderlich gemacht hätten. Weiter seien die Prüfungsfeststellungen im Betriebsprüfungsbericht für die Bürger so darzustellen, dass die Änderungen ohne Schwierigkeiten oder Rückfragen nachvollzogen werden könnten. So müssten etwa die Änderungen z.B. in einer Mehr- und Weniger-Rechnung und in einer Prüferbilanz dargestellt werden. Auf die Erstellung dieser Anlagen habe der Kläger häufig grundlos verzichtet. Insgesamt habe es sich bei seinen Prüfungsfällen im Beurteilungszeitraum überwiegend um kleinere, gleichgelagerte und von der Hauptsachgebietsleitung bewusst zugeteilte Fälle gehandelt. In größeren, komplexeren Fällen, die er nicht allein, sondern mit einem Mitprüfer bearbeitet habe, habe sich gezeigt, dass die Federführung jeweils bei dem anderen Prüfer gelegen habe. Die Arbeitsmenge sei nur eines von mehreren Merkmalen der Leistungsbeurteilung.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4.3.2021 abgewiesen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger habe keinen Anspruch auf Neubeurteilung für die Zeitraum von Oktober 2014 bis Dezember 2017. Die ihm für diese Zeit erteilte dienstliche Beurteilung vom 28.11.2018 sei rechtmäßig. Gegen die zugrunde liegenden BuBR 2016 sei nichts zu erinnern. Mit seiner Rüge, seine Leistungen seien zu schlecht bewertet worden, dringe der Kläger nicht durch. Es entspreche allgemeiner Beurteilungspraxis, dass die erste Beurteilung nach einer Beförderung im Ergebnis schlechter ausfalle als die vorangegangene. Dies sei bei gleichbleibenden Leistungen, die der Kläger für sich in Anspruch nehme, ohne Weiteres plausibel. Die Bewertung des Merkmals "Arbeitsgüte" habe das beklagte Land im Rahmen der Remonstration des Klägers unmittelbar nach Bekanntgabe der Beurteilung in der Fassung vom 28.11.2018 und im gerichtlichen Verfahren hinreichend plausibilisiert. Bei der Bewertung des Merkmals "Arbeitsmenge" seien nicht die reinen Zahlen ausschlaggebend, sondern der jeweilige Schwierigkeitsgrad zu berücksichtigen. Da der Kläger im Beurteilungszeitraum überwiegend kleine, gleichgelagerte und von der Hauptsachgebietsleitung bewusst zugeteilte Fälle bearbeitet habe, könne die unbestrittene (Über)Erfüllung der quantitativen Vorgaben nicht zu einer besseren Bewertung des Merkmals führen.
Der Kläger hat am 16.4.2021 die Zulassung der Berufung gegen das ihm am 16.3.2021 zugestellte Urteil beantragt und den Antrag mit am gleichen Tag eingegangenen Schriftsatz vom 14.5.2021 begründet. Der Senat hat mit Beschluss vom 29.4.2022 die Berufung zugelassen.
Der Kläger hat die Berufung mit Schriftsatz vom 25.5.2022 begründet. Er macht geltend, es sei nicht nachzuvollziehen, aus welchen Gründen die Befähigungsbeurteilung von insgesamt 22 Punkten auf 16 Punkte abgesunken sei. Es könne kein Erfahrungssatz sein, dass Kriterien der Befähigkeitsbeurteilung (gemeint wohl: Befähigungsbeurteilung) grundsätzlich schlechter zu beurteilen seien, nachdem eine Beförderung stattgefunden habe. Ferner sei nicht nachzuvollziehen, aus welchem Grund das Merkmal "Arbeitsmenge" mit 3 statt zuvor 4 Punkten und das Merkmal "Arbeitsgüte" mit 2 statt zuvor 5 Punkten bewertet worden sei. Es sei unstreitig, dass er seine Zielvereinbarung an zu bearbeitenden Fällen im Beurteilungszeitraum übererfüllt habe und andere, besser bewertete Kollegen dies nicht geschafft hätten. Er habe mindestens die gleiche Arbeitsmenge erledigt wie im Vorbeurteilungszeitraum. Hinsichtlich des Merkmals "Arbeitsgüte" werde der Vortrag des beklagten Landes bestritten, wonach er teilweise Fälle nur mit Mitprüfern erledigen habe können und Fehler begangen habe. Das beklagte Land habe weder Fälle dargestellt, in denen er ohne die Hilfe von Mitprüfern nicht weitergekommen sei, noch von ihm begangene konkrete Arbeitsfehler dargestellt oder gar nachgewiesen. Das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt unzureichend aufgeklärt.
Er habe weiterhin ein Interesse an der Aufhebung und Neuerstellung der dienstlichen Beurteilung. Dies ergebe sich zum einen daraus, dass er, soweit die Neubeurteilung besser ausfiele, in der derzeit bestehenden Beförderungsliste einen besseren Listenplatz belegen würde und dementsprechend früher zu befördern wäre. Darüber hinaus bestünde bei einer besseren Neubeurteilung die Möglichkeit, dass er bereits aufgrund der Beurteilung für den Zeitraum vom 1.10.2014 bis zum 31.12.2017 in die Besoldungsgruppe A 11 hätte befördert werden müssen, sodass ihm gegebenenfalls Schadensersatzansprüche zustünden.
Der Kläger beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und das beklagte Land zu verurteilen, die für den Zeitraum vom 1.10.2014 bis zum 31.12.2017 erstellte dienstliche Beurteilung vom 28.11.2018 aufzuheben und ihn für diesen Zeitraum erneut, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Es macht geltend, es sei nicht zu beanstanden, dass die dienstliche Beurteilung nach den BuBR 2016 erfolgt sei. Das erkennende Gericht habe in zwei Urteilen vom 7.7.2015 (6 A 360 und 1586/14) entschieden, dass das nach den BuBR 2011 durchzuführende Beurteilungsverfahren mit allgemeinen Beurteilungsmaßstäben vereinbar gewesen sei. Die hier anzuwendenden BuBR 2016 unterschieden sich nicht maßgeblich von der Vorgänger-Richtlinie. Im Wesentlichen seien Anpassungen an das geänderte Laufbahnrecht vorgenommen worden.
Zur Bildung des Gesamturteils werde auf die Ziff. 6.3 BuBR 2016 verwiesen.
Dem Kläger sei im Rahmen der Leistungsbeurteilung hinsichtlich der Arbeitsmenge, Arbeitsweise und des Sozialverhaltens der Punktwert 3 von 5 gegeben worden. In diesen Punkten entsprächen die Leistungsmerkmale bei ihm im Allgemeinen den Anforderungen. Im Bereich der Arbeitsgüte sei der Punktwert 2 gegeben worden. In diesem Punkt entspreche das Merkmal nur teilweise den Anforderungen. Gerade bei einem Einsatz in der Betriebsprüfung, bei dem das tägliche Handeln mit einer unmittelbar stärkeren Außenwirkung einhergehe als in anderen Stellen eines Finanzamts, sei die Arbeitsgüte ein wichtiges Leistungsmerkmal. Bei dem Kläger entspreche insbesondere die Richtigkeit des Arbeitsergebnisses bei der Prüfung von Personengesellschaften und Körperschaften nur teilweise den Anforderungen. Bei den Einzelmerkmalen der Befähigungsbeurteilung sei der Kläger lediglich bei zwei Einzelmerkmalen mit 3 von 4 Punkten (= stark ausgeprägt) und in den übrigen fünf Einzelmerkmalen mit 2 von 4 Punkten (= normal ausgeprägt) bewertet worden. Er sei im Vergleich zu anderen Beamtinnen und Beamten für Prüfungen von Personengesellschaften und Körperschaften nur eingeschränkt einsetzbar. In den übrigen zu prüfenden Fällen habe er sich ein solides Fachwissen angeeignet und komme dort zu durchweg praxisgerechten Arbeitsergebnissen.
Hinsichtlich des Merkmals Arbeitsmenge liege eine unbestrittene Übererfüllung der quantitativen Vorgaben durch den Kläger nicht vor. Dieser habe die ihm zur Bearbeitung zugeteilten Fälle erledigt. Damit sei eine Erfüllung, aber keine Übererfüllung gegeben. Als Betriebsprüfer könne er ohne weitere Zuweisung durch den Hauptsachgebietsleiter von sich aus nicht auf weitere Fälle zugreifen.
Hinsichtlich des Merkmals Arbeitsgüte verweist das beklagte Land auf eine wörtlich wiedergegebene E-Mail der Dienststellenleitung des Finanzamts M. vom 13.5.2022.
Selbst wenn die streitgegenständliche Beurteilung bei einer Neuerteilung besser ausfiele, würde - so das beklagte Land weiter - dies nicht dazu führen, dass der Kläger in der aktuellen Beförderungsliste einen besseren Platz belegte und früher zu befördern wäre. Auch bestehe nicht die Möglichkeit, dass der Kläger bereits zu einem erheblich früheren Zeitpunkt in die Besoldungsgruppe A 11 hätte befördert werden müssen. Dazu müsste er in einer Neubeurteilung wenigstens das Gesamturteil "vollbefriedigend" oder besser - also ein um mindestens zwei Stufen besseres Gesamturteil - erreichen (Ziff. 7.2 BuBR 2016).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II.
Der Senat entscheidet über die Berufung des Klägers nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Die Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Sie ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere ist es unproblematisch, dass der Kläger die Beurteilung vom 28.11.2018 erst nach Ablauf von rund acht Monaten - am 23.7.2019 - klageweise angegriffen hat. Denn die dienstliche Beurteilung einer Beamtin oder eines Beamten
- im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und weiblichen Sprachform verzichtet und gilt die männliche Sprachform für alle Geschlechter -
ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mangels einer Regelung mit bestimmten unmittelbaren Rechtswirkungen kein Verwaltungsakt. Für sie besteht nicht die Notwendigkeit baldigen Eintritts der Unanfechtbarkeit und deshalb einer Befristung der Anfechtbarkeit. Der Beamte kann daher im Grundsatz seine Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung noch nach längerer Zeit geltend machen. Dies gilt zwar nur in den Grenzen der Verwirkung.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 4.6.2014 - 2 B 108.13 -, juris Rn. 11, und OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 2.8.2016 - 2 MB 16/16 -, juris Rn. 19.
Für deren Annahme genügt ein Zeitablauf von rund acht Monaten jedoch nicht; zudem hat sich der Kläger bereits im April 2019 gegen die Beurteilung in der Fassung vom November 2018 gewandt.
Ferner besteht für die Klage weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis, obwohl dem Kläger unter dem 15.3.2021 für den Zeitraum vom 1.1.2018 bis zum 31.12.2020 eine neue, günstiger ausgefallene dienstliche Beurteilung erteilt worden ist (Gesamturteil 3 Punkte oberer Bereich; Beförderungseignung bejaht), auf deren Grundlage er nach Angabe des beklagten Landes voraussichtlich zum 1.1.2024 befördert werden wird. Für die Klage gegen eine dienstliche Beurteilung - bzw. auf Neuerstellung der Beurteilung - besteht (erst) dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert, Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu sein. So kann es sich verhalten, wenn der beurteilte Beamte in den Ruhestand getreten, bestandskräftig aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden ist oder bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf. In diesen Fällen kann die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt noch als Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des Beurteilten betreffenden Personalentscheidung dienen. Die Zweckbestimmung einer dienstlichen Beurteilung entfällt dagegen regelmäßig bereits nicht dadurch, dass der Beamte erneut beurteilt und/oder befördert worden ist. Denn zurückliegende dienstliche Beurteilungen eines Beamten können für spätere Verwendungs- und Auswahlentscheidungen von Belang sein. Zwar sind für Auswahlentscheidungen in erster Linie aktuelle Beurteilungen maßgebend, die bezogen auf den einzelnen Beamten den gegenwärtigen Stand der nach Art. 33 Abs. 2 GG maßgeblichen Kriterien bewerten. Daneben können aber ältere dienstliche Beurteilungen als zusätzliche Erkenntnismittel berücksichtigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7.7.2021 - 2 C 2.21 -, BVerwGE 173, 81 = juris Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 9.9.2019 - 6 A 238/17 -, juris Rn. 28 ff., jeweils m. w. N.
Dass eine solche Situation auch im Fall des Klägers eintreten kann, ist nicht auszuschließen. Das beklagte Land hat selbst vorgetragen, dass er möglicherweise einen vorderen Listenplatz in der aktuellen Beförderungsliste einnehmen würde, wenn er in der streitgegenständlichen Beurteilung ein besseres Gesamturteil erzielt hätte. Dies entspricht Ziff. 18.3 Satz 1 der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen in der aktuellen Fassung (BuBR 2020) bzw. in der für die streitgegenständliche Beurteilung maßgebenden Fassung (im Folgenden: BuBR 2016), wonach sich die Reihenfolge bei gleicher Qualifikation nach inhaltlicher Ausschöpfung (der aktuellen Beurteilung) nach dem Gesamturteil der letzten Vorbeurteilung in derselben Besoldungsgruppe richtet. Die weitere Angabe des beklagten Landes, tatsächliche Auswirkungen ergäben sich aus diesem Umstand jedoch nicht, denn ein vorderer Listenplatz aufgrund eines besseren Gesamturteils der Vorbeurteilung wirkte sich auf die Beförderungsgeschwindigkeit nicht aus, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar; mangels abweichender Erläuterung ist davon auszugehen, dass dies nur eine Einschätzung auf der Grundlage der derzeit im Bereich der Finanzverwaltung anzunehmenden Beförderungsmöglichkeiten darstellt. Angesichts dessen kann auf sich beruhen, ob sich das Rechtschutzinteresse auch unter dem Gesichtspunkt der vom Kläger geäußerten Absicht begründen lässt, Schadensersatz für die aus seiner Sicht zu Unrecht ausgebliebene Beförderung geltend zu machen.
B. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die dem Kläger für den Zeitraum 1.10.2014 bis 31.12.2017 erteilte dienstliche Beurteilung ist rechtswidrig und verletzt diesen in seinen Rechten. Er hat daher entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO Anspruch auf Aufhebung der streitigen und Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Nach ständiger Rechtsprechung unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen Richtlinien erlassen, sind die Beurteiler an diese hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden. Das Gericht hat deshalb weiterhin zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Klägers durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt.
Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 7.7.2021 - 2 C 2.21 -, a. a. O. Rn. 10, und vom 28.1.2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110 = juris Rn. 13; OVG NRW, Urteil vom 9.6.2022 - 6 A 2041/18 -, juris Rn. 75.
Hiervon ausgehend hält die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 28.11.2018 der Rechtskontrolle nicht stand. Zwar trifft die Auffassung des Klägers nicht zu, es sei nicht nachzuvollziehen, dass eine Beurteilung nach einer Beförderung regelmäßig schlechter ausfalle (I.). Indessen ist das in der Beurteilung ausgeworfene Gesamturteil unzureichend begründet (II.). Darüber hinaus haften der Bewertung des Merkmals "Arbeitsgüte" Rechtsfehler an (III.). Ob die Beurteilung noch weitere Rechtsfehler aufweist, kann auf sich beruhen (IV.).
I. Die im Vordergrund seines Vorbringens stehende Rüge des Klägers, es sei nicht nachzuvollziehen, dass eine Beurteilung und namentlich die Befähigungsbeurteilung grundsätzlich schlechter ausfalle, nachdem eine Beförderung stattgefunden habe, greift nicht durch. Mit diesem Vorbringen erfasst der Kläger den Umstand der Statusbezogenheit dienstlicher Beurteilungen unzureichend. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind; ihr Inhalt ist insoweit auf das Statusamt bezogen. Tritt ein Beamter aufgrund seiner Beförderung aus seiner bisherigen Vergleichsgruppe der Beamten in dem niedrigeren Statusamt heraus und in den Kreis der Beamten des Beförderungsamtes ein, führt dies regelmäßig dazu, dass die Beurteilung im höheren Statusamt schlechter ausfällt, weil der Beamte nunmehr mit den Beamten des Beförderungsamtes zu vergleichen ist. An den Inhaber eines höheren statusrechtlichen Amtes sind von vornherein höhere Erwartungen zu stellen als an den Inhaber eines niedrigeren statusrechtlichen Amtes. Mit einem höheren Amt sind regelmäßig gesteigerte Anforderungen und ein größeres Maß an Verantwortung verbunden, an denen die Leistung des Beamten nunmehr zu messen ist; das gilt selbst dann, wenn der Beamte nach einer Beförderung dieselben Aufgaben wie zuvor wahrnimmt.
Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 20.6.2013 ‑ 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20 = juris Rn. 22, vom 19.12.2014 - 2 VR 1.14 -, IÖD 2015, 38 = juris Rn. 23.
Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend zutreffend ausgeführt, es entspreche allgemeiner Beurteilungspraxis, wenn die erste Beurteilung nach einer Beförderung ungünstiger ausfalle als die vorangegangene. Hierin liegt allerdings bei Lichte betrachtet - jedenfalls, soweit diese um nicht mehr als einen Punkt abgesunken ist - nicht zwingend eine Verschlechterung der Bewertung. Bei einem Vergleich dienstlicher Beurteilungen ist (wiederum) deren Statusamtsbezogenheit zu berücksichtigen. Bei formal gleicher Bewertung ist die Beurteilung des Beamten im höheren Statusamt regelmäßig als besser anzusehen als die (formal) mit dem gleichen Ergebnis endende Beurteilung eines in einem niedrigeren Statusamt befindlichen Beamten.
Vgl. BVerfG, etwa Beschlüsse vom 4.7.2018 - 2 BvR 1207/18 -, NVwZ-RR 2018, 833 = juris Rn. 10, vom 17.2.2017 - 2 BvR 1558/16 -, NVwZ 2017, 1133 = juris Rn. 21, und vom 11.5.2011 - 2 BvR 764/11 -, NVwZ 2011, 1191 = juris Rn. 11; OVG NRW, Beschlüsse vom 7.1.2019 - 1 B 1792/18 -, NVwZ-RR 2019, 378 = juris Rn. 11, und vom 22.1.2019 - 6 B 1422/18 -, juris Rn. 28, jeweils m. w. N..
Die Beurteilung der Befähigung knüpft ebenfalls an das Statusamt an, d. h. Bezugspunkt der Beurteilung ist auch insoweit der Vergleich mit anderen statusgleichen Beamten. Auch wenn Befähigungsmerkmale stärker auf die Persönlichkeit des Beamten als auf die Wahrnehmung eines bestimmten Statusamts bezogen sein mögen, kann ihre Bewertung nicht losgelöst von den jeweiligen Anforderungen des innegehaltenen Statusamts betrachtet werden und erfolgen, zumal die Zuordnung der Einzelmerkmale zur Befähigungs- oder Leistungsbeurteilung nicht immer trennscharf möglich ist.
Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17.6.2016 - 1 M 71/16 -, DÖD 2016, 256 = juris Rn. 22.
II. Indessen ist die Begründung des Gesamturteils in der streitgegenständlichen Beurteilung defizitär.
Es entspricht der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung, die - wie hier - im sogenannten Ankreuzverfahren bzw. allein anhand von Zahlen- oder Buchstabenwerten erstellt worden ist, in der Regel einer gesonderten Begründung bedarf, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Die Begründung ist materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung und kann nicht im gerichtlichen Verfahren nachgeholt werden.
BVerwG, Urteile vom 17.9.2015 - 2 C 27.14 -, BVerwGE 153, 48 = juris Rn. 12 ff., und vom 1.3.2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240 = juris Rn. 42 ff.; Beschluss vom 13.1.2021 - 2 B 21.20 -, Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 11 = juris Rn. 16 f.
Eine Begründung ist insbesondere dann notwendig, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Maßstäbe zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.
BVerwG, Beschluss vom 13.1.2021 - 2 B 21.20 -, a. a. O. Rn. 16; Urteil vom 1.3.2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 42; OVG NRW, Beschlüsse vom 25.3.2020 - 1 B 724/19 -, juris Rn. 18, und vom 14.4.2020 - 1 B 709/19 -, juris Rn. 17, jeweils m. w. N.
Anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn in dem konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt. Ferner bedarf es einer Begründung des Gesamturteils bei einer im sog. Ankreuzverfahren oder allein anhand von Zahlen- oder Buchstabenwerten erstellten dienstlichen Beurteilung nicht, wenn die Einzelmerkmale nach den plausiblen Vorgaben des Dienstherrn gleichgewichtig sind. In diesem Fall muss das Gesamturteil nicht gesondert begründet, sondern kann rechnerisch ermittelt werden.
BVerwG, Beschluss vom 13.1.2021 - 2 B 21.20 -, a. a. O. Rn. 16, 18.
Daneben kann die Festlegung, welches Gewicht den einzelnen in der dienstlichen Beurteilung vorgesehenen Merkmalen beigemessen werden soll, auch vorab und generell durch eine abstrakte Vorgabe des Dienstherrn etwa in den Beurteilungsrichtlinien getroffen werden. Hierdurch wird die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet.
BVerwG, Urteile vom 1.3.2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 45, und vom 2.3.2017 - 2 C 21.16 -, BVerwGE 157, 366 = juris Rn. 69.
Ausgehend davon ist im Streitfall eine Begründung des Gesamturteils schon deshalb erforderlich, weil in dem Beurteilungssystem der BuBR 2016 nicht nur für die Bewertung der Leistungs- und der Befähigungsmerkmale einerseits, sondern darüber hinaus für die Vergabe des Gesamturteils andererseits unterschiedliche Notensysteme vorgesehen sind.
Nach Ziff. 6.1 Satz 1 BuBR 2016 werden mit der Leistungsbeurteilung die Arbeitsergebnisse der/des Einzelnen im Vergleich zu den übrigen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe bewertet. Die Vergleichsgruppe bilden nach Ziff. 3.1 BuBR 2016 in der Regel die Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe. Für die Bewertung der Einzelmerkmale gilt nach Ziff. 6.1 Satz 2 BuBR 2016 eine fünfstufige Bewertungsskala (von 1 = "entspricht nicht den Anforderungen" bis 5 = "übertrifft erheblich die Anforderungen"). Nach Ziff. 6.2 Satz 1 BuBR 2016 werden mit der Befähigungsbeurteilung die für die dienstliche Verwendung bedeutsamen wesentlichen Fähigkeiten, Kenntnisse und Fertigkeiten der Beamtin/des Beamten nach ihrem Ausprägungsgrad im Vergleich zu den übrigen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe bewertet. Für die Bewertung der Einzelmerkmale der Befähigungsbeurteilung gilt nach Satz 2 der Bestimmung eine vierstufige Bewertungsskala (von 1 = "weniger ausgeprägt" bis 4 = "sehr stark ausgeprägt"). Das Gesamturteil setzt sich nach Ziff. 6.3 Satz 1 BuBR 2016 zusammen aus der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung unter Würdigung der Gesamtpersönlichkeit der/des Einzelnen im Vergleich zu den übrigen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe. Der Befähigungsbeurteilung kommt nach Satz 2 der Bestimmung ein stärkeres Gewicht zu als der Leistungsbeurteilung, was bereits durch·die höhere Anzahl der zu bewertenden Einzelmerkmale zum Ausdruck gelangt. Dies trägt nach Satz 3 der Norm dem Umstand Rechnung, dass die Befähigungsbeurteilung für die weitere Entwicklung der Beamtinnen und Beamten, insbesondere die künftigen Einsatz- und Verwendungsmöglichkeiten, von größerer Bedeutung ist. Um der Leistungsbeurteilung gleichwohl ein angemessenes Gewicht zukommen zu lassen, sind nach Satz 4 der Vorschrift die hier zu bewertenden Einzelmerkmale mit einer breiteren Bewertungsskala versehen. Hieran anschließend ist bestimmt, dass für das Gesamturteil die Bezeichnungen "hervorragend (h)", "sehr gut (sg)", "gut (g)", "vollbefriedigend (vb)", "befriedigend (b)", "bewährt (bw)" und "nicht bewährt (nbw)" zu verwenden sind. Die Zuerkennung der Beförderungseignung ist nach Ziff. 7.2 BuBR 2016 an bestimmte Gesamturteile gebunden.
Danach sind nicht nur unterschiedliche Notenskalen für die Leistungs- und die Befähigungsbeurteilung vorgesehen, sondern darüber hinaus eine nochmals abweichende Bewertungsskala für das Gesamturteil, die sowohl mit sieben Stufen eine größere Notenspreizung als auch andere Notenbezeichnungen vorsieht. Selbst unter Berücksichtigung der Erläuterungen unter Ziff. 6.3 Satz 2 bis 4 BuBR 2016, die auf eine Gleichgewichtigkeit aller (insgesamt 11 oder 12) Einzelmerkmale hindeuten mögen, machen die Regelungen in den BuBR 2016 daher nicht hinreichend erkennbar, wie sich das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen ergibt.
Vgl. bereits VG Düsseldorf, Urteil vom 2.5.2016 ‑ 13 K 2279/15 -, juris Rn. 33 ff., insb. Rn. 39, und VG Münster, Urteil vom 29.4.2021- 5 K 2935/18 -, juris Rn. 97 ff., jeweils für die BuBR 2011; anders nunmehr die Regelungen in Ziff. 6.1, 6.2 BuBR 2020: identische Bewertungsskalen für Befähigungs- und Leistungsmerkmale sowie Gesamturteil.
Dieses Transparenzdefizit wird in der streitgegenständlichen Beurteilung nicht beseitigt; es zeigt sich vielmehr auch hier. Dem Kläger ist darin im Rahmen der Leistungsbeurteilung immerhin dreimal (von viermal) der Punktwert 3 (von 5) und damit eine mittlere Bewertung erteilt worden. Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung bewegen sich die Bewertungen zwischen (überwiegend) 2 und 3 (von 4 möglichen) Punkten. Im Gesamturteil ist dem Kläger hingegen mit "bewährt" die zweitschlechteste von sieben möglichen Noten erteilt worden. Es ergibt sich nicht aus der Beurteilung, namentlich auch nicht aus der zusammenfassenden Würdigung unter V., wie das Gesamtergebnis aus den Einzelbewertungen gebildet wird und welches Gewicht den jeweiligen Einzelbewertungen zukommt. Soweit darin ausgeführt ist, nach der Gesamtschau der Einzelbewertungen sowie der zusammenfassenden Würdigung gehöre der Kläger zu den Personen, die nach Eignung, Befähigung und Leistung nur im Allgemeinen dem Durchschnitt ihrer Vergleichsgruppe entsprechen, ist dem zur Gewichtung der Einzelmerkmale und dazu, wie sich aus deren Bewertung das Gesamturteil ergibt, nichts zu entnehmen. Ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null scheidet zugleich aus.
Das beklagte Land wendet insoweit vergeblich ein, der Senat habe in zwei Urteilen vom 7.7.2015 - 6 A 360 und 1586/14 - festgestellt, dass das nach den BuBR 2011 durchzuführende Beurteilungsverfahren mit den allgemeinen Beurteilungsmaßstäben vereinbar sei. Zunächst betreffen diese Entscheidungen die hier nicht maßgeblichen BuBR 2016, sondern die Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1.7.2011 (BuBR 2011). Vor allem aber konnte der Senat in jenen Urteilen die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erfordernis der Begründung des Gesamturteils, die mit dem sog. "Ankreuzurteil" vom 17.9.2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O., begründet worden ist und die das Bundesverwaltungsgericht im Folgenden weiter konturiert und fortentwickelt hat, naturgemäß noch nicht berücksichtigen. Abgesehen davon beruht der im Streitfall feststellte Rechtsmangel nicht zwingend auf einer Rechtsfehlerhaftigkeit der zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinien. Die erforderliche Erläuterung, die erkennbar macht, wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt wird, hätte vielmehr - wie ausgeführt - entweder durch eine abstrakte Vorgabe des Dienstherrn etwa in den Richtlinien oder aber in der dienstlichen Beurteilung erfolgen können. Im Streitfall ist aber weder das eine noch das andere festzustellen.
III. Rechtsfehlerhaft ist ferner die Bewertung des Leistungsmerkmals "Arbeitsgüte" in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 28.11.2018 und/oder ihre Plausibilisierung. Dieses Merkmal ist mit nur 2 Punkten und damit um drei Notenstufen schlechter als in der vorausgegangenen Beurteilung bewertet worden.
Die Einzelbewertungen in Ankreuz- (oder einem ähnlichen Verfahren erfolgenden) Beurteilungen bedürfen (zunächst) keiner näheren Begründung, sind aber ggfs. zu plausibilisieren, soweit der Beamte sich gegen die dienstliche Beurteilung mit der (ggfs. sinngemäßen) Rüge wehrt, die darin enthaltenen Wertungen seien nicht nachvollziehbar. Der Dienstherr muss dann allgemeine und pauschal formulierte Werturteile erläutern, konkretisieren und dadurch plausibel machen. Unter Plausibilisierung ist in diesem Zusammenhang eine inhaltliche Erläuterung zu verstehen, mit der der Dienstherr die tragenden Gründe und Argumente darstellt, die zu den Werturteilen geführt haben, und auf deren Grundlage die Gerichte nachprüfen können, ob er bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung bzw. bei einzelnen in ihr enthaltenen Werturteilen von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder allgemeingültige Wertmaßstäbe verletzt hat. Die Verpflichtung des Dienstherrn zur Plausibilisierung der Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung steht in einer Wechselbeziehung zur Obliegenheit des Beamten, Einwände gegen deren Richtigkeit oder Nachvollziehbarkeit darzulegen. Hält der Beamte die Erläuterung seiner dienstlichen Beurteilung für nicht hinreichend plausibel, liegt es wiederum an ihm, konkrete Punkte zu benennen, die er für unklar oder unzutreffend hält.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17.9.2015 - 2 C 27.14 -, a. a. O. Rn. 20 f., und vom 1.3.2018 - 2 A 10.17 -, a. a. O. Rn. 32, 37; Beschluss vom 19.7.2018 - 1 WB 31.17 -, NVwZ-RR 2019, 54 = juris Rn. 46; OVG NRW, Beschluss vom 28.1.2020 - 6 B 1120/19 -, NWVBl 2020, 376 = juris Rn. 102; Nds. OVG, Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 46; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 9.1.2020 ‑ 1 M 127/19 -, ZBR 2020, 212 = juris Rn. 15.
Es versteht sich von selbst, dass Gegenstand der Bewertung allein die im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen sein können; nichts anderes kann für deren Plausibilisierung gelten.
Hier hat sich das beklagte Land jedoch zur Plausibilisierung der Bewertung des Merkmals "Arbeitsgüte" auf der Leistungen des Klägers außerhalb des Beurteilungszeitraums bezogen.
Die Frage der tatsächlichen Grundlagen der darin enthaltenen Einschätzungen zunächst beiseite gelassen, ist allerdings nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht in der Zusammenfassenden Würdigung in der streitgegenständlichen Beurteilung selbst und in der Stellungnahme vom 22.5.2022 - eine nachvollziehbare Erläuterung der Bewertung des Merkmals "Arbeitsgüte" gesehen hat. Darin heißt es bereits in der Zusammenfassenden Würdigung, für Prüfungen von Personengesellschaften und Körperschaften sei der Kläger nur eingeschränkt einsetzbar. In der auf die Eingabe des Klägers vom April 2019 gefertigten Stellungnahme der Dienststellenleitung vom 22.5.2019 ist darüber hinaus ausgeführt, bei dem Kläger seien in Bezug auf die Qualität der Arbeit und auf seine Verwendungsbreite Einschränkungen zu konstatieren, jedenfalls dort, wo es über seine Prüfungsschwerpunkte hinausgehe. Er prüfe zuverlässig und mit soliden Kenntnissen und Ergebnissen Einzelunternehmen aus den Branchen Bau/Handwerk und Fahrzeuge, wenn es in erster Linie um die Themen Kassenführung, Mittel zum Lebensunterhalt und z.B. auch die private PKW-Nutzung gehe. Diese Punkte würden auch behandelt, wenn er in Einzelfällen Gesellschaften prüfe. Gehe es aber darüber hinaus um körperschaftsteuerliche Besonderheiten, so würden, sofern überhaupt thematisiert, rechtliche Lücken sichtbar. Beispielsweise seien rechtliche Folgerungen einer verdeckten Gewinnausschüttung in der Bilanz und im Körperschaftsteuerbescheid der GmbH nicht gezogen worden. Dies könne zwar dem Kläger aufgrund seiner fehlenden Firmenstellenerfahrung nicht wirklich zum Vorwurf gemacht werden, zeige aber seine eingeschränkte Verwendungsmöglichkeit im Rahmen der AmtsBP. Insgesamt handele es sich bei den Prüfungsfällen des Klägers im Beurteilungszeitraum überwiegend um kleinere, gleichgelagerte und von der Hauptsachgebietsleitung bewusst zugeteilte Fälle. In größeren, komplexeren Fällen, die er nicht allein, sondern mit einem Mitprüfer angehe, zeige sich schnell, dass die Federführung jeweils bei dem anderen Prüfer liege. In der Klageerwiderung hat das beklagte Land ergänzend angegeben, beim Kläger habe sich herausgestellt, dass er nicht über die erforderlichen Kenntnisse verfüge, um Prüfungen von Personen- und Kapitalgesellschaften erfolgreich durchzuführen. Auch in anderen Prüfungen, etwa denen von Einzelunternehmen, sei nahezu durchgehend Kritik an der Arbeitsgüte zu üben gewesen. Fast alle Betriebsprüfungsberichte des Klägers hätten Fehler in Form und Inhalt aufgewiesen, die eine Nachbearbeitung erforderlich gemacht hätten. Die Prüfungsfeststellungen im Betriebsprüfungsbericht seien für die Bürger so darzustellen, dass die Änderungen ohne Schwierigkeiten oder Rückfragen nachvollzogen werden könnten. So müssten etwa die Änderungen z.B. in einer Mehr- und Weniger-Rechnung und in einer Prüferbilanz dargestellt werden. Auf die Erstellung dieser Anlagen habe der Kläger häufig grundlos verzichtet. Damit hat das beklagte Land - anders, als der Kläger behauptet - eine Reihe konkreter Mängel in der Sachbearbeitung - wie etwa das Fehlen von den Prüfungsberichten beizufügender Anlagen - aufgezeigt, deren sachlicher Grundlage der Kläger überwiegend auch nicht konkret entgegengetreten ist.
Auf die Kritik des beklagten Landes, bei schwierigeren Fällen habe sich schnell gezeigt, dass er diese nur unter Federführung eines anderen Prüfers habe erledigen können, hat der Kläger indessen mit (zumindest) im Gerichtsverfahren vorgelegten Schreiben erwidert (und näher erläutert), die hierzu benannte Fallbearbeitung gemeinsam mit Herrn X. falle nicht in den Beurteilungszeitraum und in den anderen benannten drei Fällen habe auch nach Ansicht von Herrn E. er - der Kläger - diesen unterstützt und nicht umgekehrt. Auf diese konkreten Einwände hat das beklagte Land zunächst gar nicht und erst auf gerichtliche Aufforderung reagiert. In der hierzu übermittelten E-Mail der Dienststellenleitung des Finanzamts M. heißt es:
"Fallkomplex K. 5871/0298 usw.
Es ist richtig, dass der Betriebsprüfer E. seit 01.02.2017 in der BP eingesetzt worden war, Herr S. seit dem Jahr 01.02.2014. Zu Beginn befand sich Herr E. in der üblichen Einarbeitungsphase. In Rahmen dessen war er als „Tandem" mit Herrn S. als Prüfer für den Fallkomplex K. tätig. (…) Rechtlich zu beurteilen waren in dem Fallkomplex vor allem über viele Jahre angesammelte Verluste in erheblicher Höhe aus dem Kauf und Betrieb von Oldtimern, die als gewerbliche Verluste uneingeschränkt geltend gemacht wurden. (…) In der Schlussbesprechung, die von Herrn E. überwiegend als Verhandlungsführer geleitet wurde und die in aller Regel eine Art „Höhepunkt" der Prüfung bildet, (…) trug dann der Steuerberater - für die Kollegen des Finanzamtes überraschend - ein Problem aus dem Bereich der Abgabenordnung vor. Hier zeigte sich dann das breit aufgestellte Fachwissen des Prüfers E. , dem es gelang, auf die Einwendungen des Steuerberaters zielgerichtet zu antworten.
Dies ist ein Beispiel dafür, dass Herr S. zwar in dem von ihm hauptsächlich geprüften Themenbereich routiniert, aber in der Breite, der sich gerade im Bereich der Außenprüfung stellenden Fragen eher eingegrenzt aufgestellt ist. (…)
Fallkomplex B. N. :
Die Prüfung des Falles B. N. hat im Januar 2018 kurz nach Beendigung des Beurteilungszeitraums begonnen. Die Fallbearbeitung hat die Beurteilung nicht maßgeblich beeinflusst, hat aber die Einschätzung der beurteilten Leistungen im Beurteilungszeitraum bestätigt."
Damit mag das beklagte Land zwar hinreichend auf den Einwand des Klägers reagiert haben, dieser habe bei der gemeinsamen Fallbearbeitung Herrn E. unterstützt und nicht umgekehrt; dass der Kläger dies abweichend bewertet, ist rechtlich ohne Belang. Jedoch betrifft die gemeinsame Fallbearbeitung mit Herrn E. schon nur das letzte Drittel des Beurteilungszeitraums, wobei zusätzlich unklar ist, ob die besonders hervorgehobene abschließende Fallbesprechung noch in den Beurteilungszeitraum gefallen ist. Jedenfalls hat das beklagte Land aber zugestanden, dass die Bearbeitung des weiteren zur Plausibilisierung der Bewertung des Merkmals Arbeitsgüte angeführten Falls, den der Kläger zusammen mit Herrn X. bearbeitet hat, außerhalb des Beurteilungszeitraums gelegen hat. Es ist daher anzunehmen, dass bereits der Bewertung Gegebenheiten außerhalb des Beurteilungszeitraums zugrunde gelegen haben, wofür auch die Formulierung spricht, die Fallbearbeitung habe die Beurteilung "nicht maßgeblich" beeinflusst. Jedenfalls aber sind zu ihrer Plausibilisierung rechtsfehlerhaft solche Gegebenheiten angeführt worden.
Die Frage, ob die vorgenommene Bewertung mit Rücksicht auf die weiter genannten Kritikpunkte unter Vermeidung des aufgezeigten Rechtsfehlers haltbar ist, ist einer Neubeurteilung vorbehalten.
IV. Es kann auf sich beruhen, ob noch weitere Rechtsmängel der streitgegenständlichen Beurteilung vorliegen. Dies betrifft insbesondere die Bewertung des Leistungsmerkmals "Arbeitsmenge" mit 3 Punkten. Es kann offenbleiben, ob trotz der Erläuterung dieses Merkmals im Beurteilungsformular selbst als "Quantitative Bewältigung der Aufgaben" dabei auch der Schwierigkeitsgrad der bearbeiteten Sachen zu berücksichtigen ist, wie das beklagte Land und das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Erläuterung des Merkmals in Anlage V der BuBR 2016 angenommen haben. Jedenfalls stellt das beklagte Land nicht in Abrede, dass der Kläger die ihm zur Bearbeitung zugeteilten Fälle sämtlich erledigt, die diesbezüglichen Vorgaben also vollständig erfüllt hat, und räumt ein, der Kläger hätte von sich aus nicht auf weitere, ggfs. auch schwierigere Fälle zugreifen können. Es erscheint fraglich, ob eine Bewertung des Merkmals "Arbeitsmenge" als "entspricht im Allgemeinen den Anforderungen" (3 von 5 Punkte) unter diesen Umständen haltbar ist.
Klargestellt sei vorsorglich, dass die Neubeurteilung unter Vermeidung der aufgezeigten Rechtsmängel nicht zwangsläufig günstiger ausfallen muss als zuvor.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 130a VwGO
§ 21 BBG 2009
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 173, 81
BVerwGE 147, 20
NVwZ-RR 2018, 833
NVwZ 2017, 1133
NVwZ 2011, 1191
NVwZ-RR 2019, 378
BVerwGE 153, 48
BVerwGE 161, 240
BVerwGE 157, 366
NVwZ-RR 2019, 54
2 B 108.13
2 C 2.21
6 A 238/17
2 A 1.14
6 A 2041/18
2 VR 1.13
2 VR 1.14
2 BvR 1207/18
2 BvR 1558/16
2 BvR 764/11
1 B 1792/18
6 B 1422/18
1 M 71/16
2 C 27.14
2 A 10.17
2 B 21.20
1 B 724/19
1 B 709/19
2 C 21.16
13 K 2279/15
5 K 2935/18
1 WB 31.17
6 B 1120/19
5 ME 187/19
1 M 127/19