Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-02-05, Aktenzeichen 9 A 3953/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0205.9A3953.06.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Abgabenbescheid des Beklagten vom 14. April 2003 und dessen Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2004 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 19,92 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des 1,8726 ha großen Außenbereichsgrundstücks X. 42a in E. . Das Grundstück liegt im Verbandsgebiet des Wasser- und Bodenverbandes P. L. . Für das Kalenderjahr 2002 wurde die Stadt E. zu einem Unterhaltungsaufwand für dieses Verbandsgebiet in Höhe von 52.663,06 EUR herangezogen, den der Beklagte im Jahr 2003 auf die Eigentümer der betroffenen Grundstücke umlegte, indem er die Flächen der im Zusammenhang bebauten Ortsteile mit 200 %, die Waldflächen mit 50 % und die übrigen Flächen mit 100 % ansetzte.
Mit Abgabenbescheid vom 14. April 2003 setzte der Beklagte die vom Kläger zu zahlende Gewässergebühr auf 19,92 EUR fest. Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2004 wies der Beklagte den rechtzeitig eingelegten Widerspruch des Klägers zurück.
Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben und unter Bezugnahme auf seine Begründung im Widerspruch, soweit hier bezogen auf die Gewässergebühr von Interesse, ausgeführt: Die Gewässergebühr für das Abrechnungsjahr 2002 sei rechtswidrig. Nach der Satzung würden in einer nicht mehr dem Vorteilsprinzip genügenden Art und Weise Grundstücksflächen unterschiedlich veranlagt.
Der Kläger hat beantragt,
den Abgabenbescheid des Beklagten vom 14. April 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2004 aufzuheben, soweit darin eine Gewässergebühr festgesetzt worden ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt, ein Verstoß gegen das Vorteilsprinzip nach § 8 Abs. 6 KAG NRW liege nicht vor. Auch gegen § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW sei nicht verstoßen worden. Hiernach sollten versiegelte Flächen höher bewertet werden als die übrigen Flächen. Bei Veranlagung der übrigen Flächen sollten Unterschiede des Wasserabflusses berücksichtigt werden. Die Stadt E. habe mit ihrer Satzung durch Typisierung drei verschiedene Gruppen geschaffen. Die Vorschrift verpflichte nicht dazu, bei den jeweiligen Grundstücken auch die jeweils versiegelte Fläche exakt zu ermitteln. Die typisierte Betrachtung sei zulässig. Der Wortlaut der Vorschrift spreche nicht gegen diese Auslegung. Mit versiegelten Flächen könnten auch solche Flächen gemeint sein, die Versiegelungen aufwiesen. Unabhängig hiervon stelle § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW lediglich eine Soll- Vorschrift dar. Die Stadtverordnetenversammlung sei sich dieser Soll-Regelung ausweislich der Beschlussvorlage BA 332/97 vom 17. November 1997 bewusst gewesen. Es liege auch kein Verstoß gegen §§ 7 Abs. 1 Satz 2, 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW vor. Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab habe gewählt werden dürfen, da die Bemessung nach der tatsächlichen Inanspruchnahme wirtschaftlich nicht vertretbar gewesen sei. Genaue Daten über die im Einzelnen auf den jeweiligen Grundstücken vorhandenen versiegelten Flächen seien nicht für alle Grundstücke vorhanden gewesen. Die exakte Erfassung würde einen nicht vertretbaren, unverhältnismäßig hohen Arbeitsaufwand sowohl für die Bürger als auch für die gemeindliche Verwaltung bedeuten. Der gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab stehe auch nicht offensichtlich in einem Missverhältnis zu einer Inanspruchnahme der Leistung. In der unterschiedlichen Behandlung von Flächen mit gleicher Versiegelung, die aber in den verschiedenen Bereichen lägen, sei kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu sehen. Mit dem oben dargestellten Vereinfachungseffekt liege ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung vor.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Abgabenbescheid sei rechtmäßig. Die Stadt E. sei nach § 92 LWG NRW grundsätzlich berechtigt, von ihr an die Wasserverbände zu zahlende Beiträge zum Unterhaltungsaufwand der Gewässer zweiter Ordnung auf die im seitlichen Einzugsgebiet liegenden Grundstücke umzulegen. Die in der Gewässergebührensatzung getroffenen Kostenverteilungsgrundsätze genügten den Anforderungen des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW. Der durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Abs. 2 der Gewässergebührensatzung geregelte Flächenmaßstab sei ein zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Eine Verpflichtung des Ortsgesetzgebers, die Veranlagung auf der Grundlage jeweils konkret zu ermittelnder versiegelter bzw. nicht versiegelter Einzelflächen auf den einzelnen Grundstücken im Einzugsgebiet zu regeln, habe nicht bestanden.
Mit der zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor, es fehle bereits an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Gewässergebühren. Die Gewässergebührensatzung verstoße gegen § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW. Mit dem gesetzlich verwendeten Flächenbegriff seien Einzelflächen gemeint. Ansonsten bleibe der Flächenbegriff vollkommen konturenlos und die Neufassung der Vorschrift, in der anstatt "im Zusammenhang bebaute Ortsteile" "versiegelte Flächen" verwandt werde, bedeutungslos. Die Pluralverwendung werde in der angefochtenen Entscheidung überbewertet bzw. missgedeutet. Die Vorschrift gebe lediglich zu erkennen, dass das jeweilige Einzugsgebiet aus mehreren Flächen bestehe; diese seien entweder versiegelt oder nicht. Hinsichtlich dieser Eigenschaft solle vom Ortsrecht differenziert werden. Verwende die Stadt E. die geänderte, konkret zu ermittelnde versiegelte Fläche im Sinne des § 92 Abs. 1 Satz 6, 1. Halbsatz LWG NRW synonym mit der Begrifflichkeit "Grundstücke, die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen", verkenne sie den entscheidenden Umstand, dass es seitens des Gesetzgebers lediglich der Änderung des 2. Halbsatzes der vorgenannten Norm bedurft hätte. Der Gesetzgeber gebe unmissverständlich zu erkennen, dass bebaute Grundstücke nicht gleichbedeutend mit versiegelten Flächen seien; auch bebaute Grundstücke seien nach der Intention des Landesgesetzgebers entsprechend ihrer versiegelten Flächen zu bewerten.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt ergänzend vor, das Gesetz spreche nicht von versiegelten und unversiegelten Einzelflächen auf den jeweiligen Grundstücken, die dementsprechend einzeln höher zu bewerten seien als die übrigen Flächen auf dem Grundstück. Die Ersetzung des Begriffs "im Zusammenhang bebaute Ortsteile" durch "versiegelte Flächen" könne allenfalls redaktionellen Charakter gehabt haben, denn versiegelte Flächen befänden sich meist in den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen. Sicherlich seien versiegelte Flächen nicht nur auf die bebauten Ortsteile beschränkt. Es gebe sie auch im Außenbereich bzw. in unbebauten Ortsteilen. Genauso gut sei auch der im Zusammenhang bebaute Ortsteil nicht gänzlich bebaut, vielmehr verfüge auch er über einzelne Baulücken. Es könne jedoch davon ausgegangen werden, dass der im Zusammenhang bebaute Ortsteil überwiegend versiegelt sei, während der Versiegelung im Außenbereich als Ausnahmefall nur untergeordnete Bedeutung zukomme, so dass sie unberücksichtigt bleiben könne. Es gebe insoweit keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber durch Änderung der Begrifflichkeiten die genaue Ermittlung der versiegelten Einzelflächen im Blick gehabt und eine pauschalierende Betrachtungsweise verboten habe. Auch nach Änderung des Landeswassergesetzes seien nach wie vor der Begriff der „versiegelten Flächen" dem vormals benutzten Begriff "im Zusammenhang bebauter Ortsteil" und die „nicht versiegelten Flächen" mit dem „Außenbereich" gleichzusetzen. Unabhängig hiervon sei die Vorgehensweise der Stadt von § 92 Abs. 1 Satz 9 LWG NRW gedeckt, da nach den örtlichen Verhältnissen der Verwaltungsaufwand in einem Missverhältnis zum umlagefähigen Aufwand stehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (5 Hefte).

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a Satz 1 VwGO durch Beschluss, weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist begründet. Der Abgabenbescheid des Beklagten vom 14. April 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 29. Juni 2004 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es mangelt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Gebühren für den Unterhaltungsaufwand der Gewässer zweiter Ordnung für das hier maßgebliche Jahr 2002. Die einschlägige Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Gebühren für den Unterhaltungsaufwand für Gewässer zweiter Ordnung vom 2. Dezember 1980 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 19. Dezember 1997 (Gewässergebührensatzung; im Folgenden: GGS) in Verbindung mit der Satzung über die Festsetzung der Höhe der für das Haushaltsjahr 2002 zu erhebenden Gebühren für den Unterhaltungsaufwand der Gewässer zweiter Ordnung vom 20. Dezember 2002 ist insoweit nichtig. Denn sie enthält für die Gebührenerhebung keine den Anforderungen des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW gerecht werdende Maßstabsregelung.
Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GGS ist Gebührenmaßstab die Größe der Grundstücksfläche. Nach § 4 Abs. 2 GGS werden Grundstücke, die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Orteile liegen, mit ihrer um 100% erhöhten Fläche und Waldflächen mit einer Größe von mehr als 0,3 ha mit 50% ihrer Fläche in Ansatz gebracht. Dieser Maßstab wird den Anforderungen des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW nicht gerecht. Hiernach sollen versiegelte Flächen höher bewertet werden als die übrigen Flächen; bei der Veranlagung der übrigen Flächen insbesondere bei Waldgrundstücken, sollen maßgebliche Unterschiede des Wasserabflusses berücksichtigt werden.
Während § 4 Abs. 2 GGS hiernach bei der Höherbewertung entsprechend der alten Fassung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW an den Umstand anknüpft, ob ein Grundstück in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt, fordert § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW in der hier maßgeblichen Fassung für den Regelfall die Anknüpfung an die Eigenschaft einer Fläche als versiegelt. Da es keinen allgemein gültigen Erfahrungssatz des Inhalts gibt, dass die im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegenden Grundstücke vollständig versiegelt oder dass außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegende Grundstücke gänzlich unversiegelt sind, noch der Beklagte für die Stadt E. ein solches vorgetragen hat, verfehlt die satzungsmäßige Maßstabsregelung die gesetzliche Vorgabe von vornherein.
Auch mit der im Gesetzgebungsverfahren zu Tage getretenen Intention des Gesetzgebers ist die streitige Maßstabsregelung nicht vereinbar. Die Vorläuferregelung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW hatte folgenden Wortlaut:
„Im Zusammenhang bebaute Ortsteile sollen höher bewertet werden als die übrige Fläche; das nähere regelt das Ortsrecht."
Der Entstehung der im Jahr 2002 maßgeblichen Fassung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW liegt ein Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung und Ergänzung wasser- und wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom 7. September 1994 (LT-Drs. 11/7653) zugrunde. Zu dessen Zielsetzung wurde u. a. ausgeführt (S. 182):
„Der natürliche Weg des Regenwassers in das Grundwasser und die Oberflächengewässer ist durch die zunehmende Flächenversiegelung und die Ableitung in Abwasseranlagen vielfach gestört. Die ortsnahe Versickerungs- und Einleitungsmöglichkeit von unbelastetem Niederschlagswasser soll wasserwirtschaftlich stärker berücksichtigt werden."
Einen Änderungsvorschlag zu § 92 LWG NRW enthielt dieser Entwurf noch nicht. Die endgültige gesetzgeberische Fassung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW geht vielmehr auf die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 10. Februar 1995 (LT-Drs. 11/8440, S. 232 f.) zurück. Zur Begründung wird dort ausgeführt:
„Für unbebaute bzw. nicht versiegelte Flächen werden Differenzierungen häufig nicht vorgenommen, da die Vorschrift des § 92 LWG dazu nicht verpflichtet. Sie lässt diese Möglichkeit allerdings zu. Das führt bisher häufig zu Beiträgen, die als ungerecht empfunden werden. Dies trifft beispielsweise auf wasserwirtschaftlich bedeutsame Waldgrundstücke zu, die in der gleichen Größenordnung veranlagt werden wie die übrigen Flächen, obwohl Wälder vor allem durch Versickerung und Verdunstung einen dämpfenden Einfluss auf den Wasserabfluss haben und deshalb auch geringere Kosten bei der Gewässerunterhaltung verursachen."
Dem Ausschussprotokoll vom 19. Januar 1995 (11/1476, S. 21) lässt sich entnehmen:
„Bisher habe ein Unterschied zwischen im Zusammenhang bebauten Ortsteilen und dem Rest bestanden, wobei es bei im Zusammenhang bebauten Ortsteilen versiegelte und unversiegelte Flächen gebe. Die SPD-Fraktion wolle deutlich machen, dass man genauer differenzieren sollte. Versiegelte Flächen sollten stärker belastet werden als unversiegelte."
Dies macht deutlich, dass der Gesetzgeber mit seiner Anknüpfung an die versiegelten Flächen gerade eine Abkehr von der bis dahin anzuwendenden Maßstabsbildung beabsichtigt und es sich nicht, wie der Beklagte meint, um eine bloße redaktionelle Änderung gehandelt hat. Auch der Interpretation des Verwaltungsgerichts, welche auf eine undifferenzierte Gleichsetzung von „Fläche" und „Grundstück" führt, kann damit nicht gefolgt werden.
Soweit der Beklagte meint, die Ermittlung der versiegelten Flächen sei zu verwaltungsaufwändig, eröffnet dieses finanzielle Argument allein - andere ortsbezogene Besonderheiten sind weder ersichtlich noch vorgetragen (vgl. Beschlussvorlage des Stadtdirektors E. vom 17. November 1997) - nicht das über die Soll-Vorschrift des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW ausnahmsweise mögliche Ermessen. Ein solcher Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Denn es steht dem Beklagten frei, z. B. ohne großen finanziellen Aufwand im Rahmen einer Selbstveranlagung der Grundstückseigentümer im seitlichen Einzugsgebiet die versiegelten Flächen zu ermitteln und sich auf eine stichprobenweise Überprüfung zu beschränken. Wenn der Beklagte dabei feststellen sollte, dass Gebührenschuldner pflichtwidrig nicht der Wahrheit entsprechende Angaben gemacht haben, kann er auch später noch weitere Kontrollen vornehmen und entsprechende Nachveranlagungen, soweit erforderlich, veranlassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2007 - 9 A 3648/04 -, DÖV 2008, 294.
Die Vorgehensweise der Stadt kann auch (von vornherein) nicht von § 92 Abs. 1 Satz 9 LWG NRW gedeckt sein. Zwar können nach dieser Vorschrift bebaute Grundstücke pauschal höher belastet werden als unbebaute Grundstücke, wenn nach den örtlichen Verhältnissen der Verwaltungsaufwand in einem Missverhältnis zum umlagefähigen Aufwand steht. Für das Umlagejahr 2002 kommt dieser erst ab dem 12. Mai 2005 gültigen Norm jedoch kein Aussagegehalt zu.
Die Maßstabsregelung rechtfertigt sich auch nicht über § 92 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW i. V. m. § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW. Hiernach kann, wenn die Bemessung der Gebühr nach der Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Die Vorgaben des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW sind jedoch auch unter Anlegung dieses Wahrscheinlichkeitsmaßstabs zu beachten. Der Beklagte wird über § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW nicht davon entbunden, die Bewertung von der Ermittlung der versiegelten Flächen abhängig zu machen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 Abs. 1 Satz 2, 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 92 LWG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 6
KAG NRW
§ 92 Abs. 1 Satz 6 LWG
§ 92 Abs. 1 Satz 6, 1. Halbsatz LWG
§
92 Abs. 1 Satz 9 LWG
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 1
Satz 6 LWG
§ 92 Abs. 1 Satz
6 LWG
§ 92 Abs. 1
Satz 9 LWG
§ 92 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW
§ 6 Abs. 3 Satz 2 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2008,
294
9 A 3648/04