Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-02-12, Aktenzeichen 5 KN 79/16

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der 1971 geborene Antragsteller, der als Beamter im niedersächsischen Schuldienst steht und an der G. Schule H., einer Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen, als Schulleiter (Besoldungsgruppe A 14 + Z) tätig ist, begehrt die Feststellung, dass die mit Wirkung vom 1. August 2015 für die Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums geregelte Verminderung der Unterrichtsverpflichtung niedersächsischer Förderschulleitungen um drei Unterrichtsstunden mit Blick auf den Fürsorgegrundsatz (Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes - GG -) rechtswidrig ist.
Für die Arbeitszeit des Antragstellers ist die Niedersächsische Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen - ArbZVO-Schule - vom 14. Mai 2012 (Nds. GVBl. S. 106), in Kraft getreten am 1. August 2012, maßgeblich. Regelungen über die Arbeitszeit der Schulleiter befinden sich im 2. Abschnitt dieser Verordnung (§§ 21 bis 29 ArbZVO-Schule). Nach § 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule ergibt sich für jede Schule die Zeit für die Erfüllung der Aufgaben nach § 43 des Niedersächsischen Schulgesetzes - NSchG - (Leitungszeit) aus der regelmäßigen Arbeitszeit abzüglich der Zeit für die Erfüllung der Unterrichtsverpflichtung nach der Anlage 2; vertritt eine Lehrkraft die Schulleiterin oder den Schulleiter ununterbrochen länger als vier Wochen, so bestimmt sich ihre Unterrichtsverpflichtung ab der fünften Woche ebenfalls nach der Anlage 2 (§ 12 Abs. 3 ArbZVO-Schule). In dieser Anlage 2 (zu § 12 Abs. 3 und § 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule) ist in Tabelle 8 („Förderschule“) in Abhängigkeit von den sogenannten Lehrkräftesollstunden - Lehrkräftesollstunden sind nach Fußnote 3 der Tabelle 8 die der Schule zugewiesenen Lehrerstunden und die zugewiesenen Stunden für den Zusatzbedarf entsprechend dem Runderlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 7. Juli 2011 (SVBl. S. 268) - die entsprechende Unterrichtsverpflichtung der Schulleiter an Förderschulen in Unterrichtsstunden geregelt, wobei eine Unterrichtsstunde mit 45 Minuten berechnet wird (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 ArbZVO-Schule). Damit ergibt sich die Leitungszeit aus der Differenz zwischen der jeweiligen Unterrichtsverpflichtung des Schulleiters und seiner regelmäßigen Arbeitszeit von im Durchschnitt wöchentlich 40 Stunden (§ 22 Abs. 1 Satz 1 ArbZVO-Schule), welche für Lehrkräfte an Förderschulen dergestalt geregelt ist, dass diese (während der Schulzeit) 26,5 Unterrichtsstunden pro Woche zu erteilen haben (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 ArbZVO-Schule). In Anwendung der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule lag die Unterrichtsverpflichtung des Antragstellers nach dessen - vom Antragsgegner nicht in Abrede genommenen - Vortrag für das Schuljahr 2012/2013, also dem 1. Schuljahr seit Inkrafttreten der Arbeitszeitverordnung-Schule, bei etwa 10 Unterrichtsstunden; dementsprechend betrug die Leitungszeit 16,5 (Unterrichts-)Stunden (26,5 Stunden - 10 Stunden = 16,5 Stunden).
Mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule vom 23. März 2012 (Nds. GVBl. S. 34), ebenfalls in Kraft getreten am 1. August 2012, hatte der Landesgesetzgeber grundlegende Änderungen im Niedersächsischen Schulgesetz mit Auswirkungen auch auf die Förderschulen - insbesondere auf die Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen - vorgenommen. Eltern von Schülern mit Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung sollten künftig wählen können, ob ihre Kinder allgemeine Schulen oder eine Förderschule besuchen (Gesetzentwurf der CDU- und FDP-Fraktion vom 26. Oktober 2011, LT-Drs. 16/4137, S. 7). Deshalb hieß es in der - seither unverändert gebliebenen - Neufassung des § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG2012, dass die öffentlichen Schulen allen Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang ermöglichen und damit inklusive Schulen sind; welche Schulform die Schüler besuchen, entscheiden gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 NSchG2012 die Erziehungsberechtigten. Die zeitlich vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule existierenden Förderschulen sollten bestehen bleiben, um die Wahl des bestgeeigneten Lernorts sicherzustellen (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 7); sie sollten nach Förderschwerpunkten geführt werden (§ 14 Abs. 2 Satz 1 NSchG2012), also nach den Förderschwerpunkten Lernen, emotionale und soziale Entwicklung, Sprache, geistige Entwicklung, körperliche und motorische Entwicklung, Sehen und Hören (§ 4 Abs. 2 Satz 3 NSchG2012). Bezüglich des Förderschwerpunkts Lernen einer Förderschule sollten Schüler jedoch erst ab dem 5. Schuljahr unterrichtet werden (§ 14 Abs. 4 Satz 2 NSchG2012), d. h. Schüler mit Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung im Förderschwerpunkt Lernen sollten künftig die inklusive Grundschule besuchen, die mit einer sonderpädagogischen Grundversorgung (Förderschullehrerstunden) ausgestattet werden sollte; der Primarbereich der Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen sollte auslaufen, während der Sekundarbereich I der Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen weiter bestehen sollte (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 7, 11f.). In der Übergangsvorschrift des § 183c Abs. 1 Satz 1 NSchG2012 war geregelt, dass die §§ 4 und 14 NSchG2012 für Schüler, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind, erstmals auf die Schuljahrgänge anzuwenden waren, die sich im Schulhalbjahr 2013/2014 im ersten oder fünften Schuljahrgang befanden.
Die inklusive Beschulung von Schülern in allgemeinen Schulen führte in der vom Antragsteller geleiteten Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen zu einer Reduzierung der direkt an der Schule zu erteilenden Unterrichtsstunden (Förderschullehrerstunden). Nach den - vom Antragsgegner nicht in Abrede genommenen - Angaben des Antragstellers betrugen die Lehrkräftesollstunden an der G. Schule im Schuljahr 2013/2014 (2. Halbjahr) zwischen 200 und unter 220 Stunden; dementsprechend betrug die Unterrichtsverpflichtung des Antragstellers in Anwendung der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2012 nunmehr 17 Unterrichtsstunden mit der Folge, dass sich die Leitungszeit auf 9,5 (Unterrichts-)Stunden reduzierte und somit im Vergleich zu den Verhältnissen im ersten Schuljahr nach Inkrafttreten des Gesetzes zu Einführung der inklusiven Schule bzw. nach Inkrafttreten der Arbeitszeitverordnung-Schule etwa halbierte.
Mit Schreiben seiner damaligen Prozessbevollmächtigten vom 2. Dezember 2013 beantragte der Antragsteller bei der Niedersächsischen Landesschulbehörde, seine gemäß Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2012 auf 17 Stunden reduzierte Unterrichtsverpflichtung weiter zu reduzieren, und zwar auf 11,5 Unterrichtsstunden, hilfsweise auf weniger als 17 Unterrichtsstunden, damit seine Leitungszeit wieder ansteige. Zur Begründung führte der Antragsteller aus, dass bei der Berechnung der für seine Unterrichtsverpflichtung als Schulleiter maßgeblichen Lehrkräftesollstunden nicht nur die unmittelbar an der G. Schule erbrachten Förderschullehrerstunden zu berücksichtigen seien, sondern auch die Unterrichtsstunden derjenigen Förderschullehrkräfte, die (im Zuge der inklusiven Schule) an andere Schulen abgeordnet seien. Ein erheblicher Teil der Leitungstätigkeit des Antragstellers entfalle auf die personelle Betreuung dieser Lehrkräfte; in diesem Zusammenhang sei insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die Förderschule gemäß § 14 Abs. 3 Satz 1 NSchG2012 zugleich Sonderpädagogisches Förderzentrum sei. Nachdem die Niedersächsische Landesschulbehörde die beantragte Herabsetzung der Unterrichtsverpflichtung des Antragstellers mit Bescheid vom 17. März 2014 abgelehnt hatte, verfolgte der Antragsteller sein Begehren auf Verringerung der Unterrichtsverpflichtung rückwirkend ab dem 1. Februar 2014 mit einer am 21. März 2014 bei dem Verwaltungsgericht Braunschweig zum Aktenzeichen 7 A 192/14 erhobenen Klage weiter und beantragte hilfsweise die Feststellung, dass die ihm in seiner Funktion als Leiter der G. Schule gemäß Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO2012 gewährte Leitungszeit verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei. Das Verwaltungsgericht Braunschweig wies die Klage mit Urteil vom 12. Mai 2016 im Hinblick auf den Hauptantrag als unzulässig ab, soweit in der Vergangenheit liegende Zeiträume betroffen waren, und hielt die Klage im Übrigen für unbegründet, weil ein Anspruch auf (weitere) Reduzierung der Unterrichtsverpflichtung auf der Basis der derzeit geltenden Regelungen des § 23 Abs. 1 Arb-ZVO-Schule in Verbindung mit der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule nicht bestehe und ein solcher (Reduzierungs-)Anspruch auch nicht gegeben wäre, wenn das Gericht einen Verstoß der derzeit geltenden Regelungen gegen höherrangiges Recht annähme, denn wenn das Gericht die derzeit bestehenden begünstigenden Regelungen zur Berücksichtigung der besonderen Belastungen der Förderschulleitungen nicht anwendete, würde sich der Umfang der Unterrichtsverpflichtung des Antragstellers noch erhöhen. Der Hilfsantrag des Antragstellers, festzustellen, dass die ihm derzeit gewährte Leitungszeit verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei, blieb ebenfalls ohne Erfolg; das Verwaltungsgericht Braunschweig stellte insoweit der Sache nach darauf ab, dass die Niedersächsische Landesschulbehörde nicht der richtige Klagegegner sei, weil das Begehren auf Feststellung, dass die derzeitige Begünstigung unzureichend sei, gegen den in jenem Verfahren nicht beteiligten Normgeber zu richten gewesen wäre. Dieses Urteil ist in Rechtskraft erwachsen.
Bereits während des laufenden Klageverfahrens des Antragstellers zum Aktenzeichen 7 A 192/14 hatte das Niedersächsische Kultusministerium mit Erlass vom 11. Juni 2014 entschieden, allen Schulleitern von Förderschulen (und damit gemäß § 14 Abs. 3 Satz 1 NSchG2012 auch allen Leitern von Sonderpädagogischen Förderzentren) im Schuljahr 2014/2015 gemäß § 28 ArbZVO-Schule2012 („Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung bei Wahrnehmung von Sonderaufgaben“) im Rahmen einer Übergangsregelung pauschal eine Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung im Umfang von drei Unterrichtsstunden zu gewähren. Zur Begründung hatte das Niedersächsische Kultusministerium in jenem Erlass ausgeführt, dass sich durch die Einführung der Inklusion die Anzahl der Schüler an öffentlichen Förderschulen verringere. Die Betreuung dieser Schüler mit sonderpädagogischem Unterstützungsbedarf in der inklusiven Beschulung durch Förderschullehrkräfte sei aber weiterhin Aufgabe der Schulleiter von Förderschulen in ihrer Funktion als Leitung des Förderzentrums; diese Betreuung werde indes im Rahmen der Statistikerhebung für die Förderschulen nicht mehr erfasst. Die Maßnahme sei zeitlich befristet, weil es perspektivisches Ziel sei, ab dem Schuljahr 2015/2016 die bisherige gemeinsame schulgesetzliche Aufgabe Förderschule und Förderzentrum klar zu trennen. Mit zunehmender inklusiver Beschulung sei beabsichtigt, standortnahe, dauerhafte Einrichtungen zu schaffen, welche flexible und den Verhältnissen eines Flächenlandes entsprechende regional ausgerichtete Unterstützung leisten könnten.
Ebenfalls während des laufenden Klageverfahrens des Antragstellers zum Aktenzeichen 7 A 192/14 waren durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 3. Juni 2015 (Nds. GVBl. S. 90) die Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen vollständig aus der Bestimmung des § 14 NSchG gestrichen worden. Die bestehenden Schulen dieses Typs sollten jahrgangsweise in der Weise auslaufen, dass für Schüler, die am Ende des Schuljahres 2014/2015 eine Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen besuchten, diese Schule fortgeführt werden konnte, bis der Schuljahrgang die Schule verlässt (§ 183c Abs. 5 NSchG2015). Die entsprechenden Regelungen sahen also - nach Auslaufen des Primarbereichs der Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen - durch jahrgangsweises Auslaufen auch die „ausschleichende“ Aufhebung des Sekundarbereichs I der Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen vor (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 10. Februar 2015, LT-Drs. 17/2882, S. 13, 16f., 28; Schriftlicher Bericht des Kultusausschusses vom 2. Juni 2015, LT-Drs. 17/3598, S. 19f.). Durch Art. 2 Nr. 3 b) cc) des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 3. Juni 2015 (a. a. O.) war zudem die Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule mit Wirkung vom 1. August 2015 dergestalt geändert worden, dass diese eine neue Fußnote 2 erhielt (und sich die übrige Fußnotennummerierung entsprechend verschoben hatte), welche wie folgt lautete:
„2) Die Unterrichtsverpflichtung vermindert sich bei der Leitung eines Förderzentrums um drei Stunden.“
Die letztgenannte Änderung, also die (neue) Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015, hat der Antragsteller zum Gegenstand seines am 30. Mai 2016 gestellten Normenkontrollantrags gemacht, zu dessen Begründung er vorträgt, die Absenkung der Unterrichtsverpflichtung um (nur) drei Stunden sei nicht ausreichend, um den aus der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums resultierenden zeitlichen (Mehr-)Aufwand niedersächsischer Förderschulleitungen abzudecken. Bei der Bemessung der Unterrichtsverpflichtung der Leiter von Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen sei nicht ausreichend berücksichtigt, dass diese Schulen nach § 14 Abs. 3 Satz 1 NSchG2012 zugleich Sonderpädagogisches Förderzen-trum seien und diejenigen Förderschullehrkräfte, die nur bis zum Schuljahr 2012/2013 an der jeweiligen Schule unterrichtet hätten, weiter an die Förderschule angebunden blieben und von hier aus durch den Förderschulleiter der Einsatz an anderen Schulen organisiert werde. Ein erheblicher Teil der Leitungstätigkeit des Antragstellers sei für die abgeordneten Förderschullehrkräfte und die Abordnungsschulen aufzuwenden, eng verbunden mit den weiteren, einem Sonderpädagogischen Förderzentrum obliegenden Aufgaben. Diesem Zentrum obliege u. a.
·
die Planung, Steuerung und Koordinierung der sonderpädagogischen Unterstützung in den allgemeinen Schulen einer Region,
die Organisation der sonderpädagogischen Unterstützung in den allgemeinen Schulen mit der Niedersächsischen Landesschulbehörde (Vorbereitung der Abordnungen),
die fallbezogenen Beratungen der Schulleitungen aller allgemeinen Schulen im Zuständigkeitsbereich,
die Mitwirkung bei den Verfahren zur Feststellung eines Bedarfs an sonderpädagogischer Unterstützung,
das Konfliktmanagement für den Personenkreis der Förderschullehrkräfte an den allgemeinen Schulen,
die Durchführung von Dienstbesprechungen für die Förderschullehrkräfte, die an allgemeinen Schulen tätig seien, teilweise verbunden mit erheblichen Fahrzeiten,
die Beratung der Erziehungsberechtigten in Fragen der Inklusion
und
die Steuerung der Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung der sonderpädagogischen Förderung in den allgemeinen Schulen durch Besuch und Beratung der Lehrkräfte im Unterricht, wiederum verbunden mit erheblichen Fahrzeiten.
Ferner habe der Antragsteller Dienstreiseanträge, Unfallmeldungen und Teilzeitanträge der abgeordneten Förderschullehrkräfte zu bearbeiten, für diese Lehrkräfte dienstliche Beurteilungen zu erstellen und den konkreten Einsatz der an auswärtigen Schulen tätigen Förderschullehrkräfte zu koordinieren, insbesondere mit den Stundenplänen der jeweiligen Schulen kompatibel zu machen, unter Berücksichtigung des Umstandes, dass diese unterschiedliche Anfangs-, End- und Pausenzeiten hätten. Insgesamt sehe der Antragsteller bezogen auf den Arbeitsaufwand keinen Unterschied darin, ob die der Schule zugeordneten Förderschullehrkräfte ihre Unterrichtsverpflichtung direkt an der Förderschule oder im Rahmen von Abordnungen an anderen Schulen wahrnähmen. Wie sich aus den Erhebungen zur Unterrichtsversorgung der G. Schule vom 22. September 2014 und vom 15. September 2015 ergebe, habe die Zahl der der G. Schule insgesamt zugeordneten Unterrichtsstunden - einschließlich der Stunden der abgeordneten Lehrkräfte - in den Schuljahren 2014/2015 und 2015/2016 jeweils 503,05 Stunden betragen. Obwohl der Antragsteller für etwa die gleiche Anzahl von Lehrkräften und Sollstunden wie vor der Inklusion zuständig sei, habe sich die Zahl der aus Tabelle 8 folgenden Unterrichtsverpflichtung etwa verdoppelt und dementsprechend der Zeitraum für die Leitungszeit in etwa halbiert. Auf der Basis von 194 Lehrkräftesollstunden im Schuljahr 2014/2015 (1. Halbjahr) und auf der Basis von 149 Lehrkräftesollstunden im Schuljahr 2015/2016 (1. Halbjahr) ergäben sich nach der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 für den Schulleiter 17,5 bzw. 18,5 Unterrichtsstunden (und dementsprechend eine Leitungszeit von 9 bzw. 8 Stunden), während sich auf der Basis von 503 Sollstunden eine Unterrichtsverpflichtung des Schulleiters vom 9,5 Stunden (und dementsprechend eine Leitungszeit von 17 Stunden) ergäbe.
Die zunächst erfolgte Bemessung der Unterrichtsverpflichtung der Leiter von Förderschulen allein auf der Basis der auf den Unterricht an der jeweiligen Schule bezogenen Lehrkräftesollstunden habe im Bereich der Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen zu einer massiven Erhöhung der Arbeitszeit geführt, weil die Förderschulen gleichzeitig Förderzentren seien und die aus der Leitung der Förderzentren resultierende Belastung keinen Eingang in die Bemessung der Unterrichtsverpflichtung gefunden habe. Der unternommene Versuch, durch die Erlasslage und sodann durch die hier streitgegenständliche Fußnote eine entsprechende Kompensation zu bewirken, sei völlig unzureichend. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in seiner Rechtsprechung zur Erhöhung der Regelstundenzahl für beamtete niedersächsische Gymnasiallehrkräfte hervorgehoben, dass diese Erhöhung gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn verstoße, weil der Verordnungsgeber den prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG nicht hinreichend Rechnung getragen habe; der Verordnungsgeber habe seine die Regelstundenzahlanhebung tragenden Erwägungen weder vollständig in der Verordnungsbegründung selbst offengelegt noch habe er die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung seiner Einschätzungsprärogative - nämlich die tatsächliche Arbeitsbelastung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte - vor Verordnungserlass in einem transparenten, auch empirischen Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar ermittelt (Urteil vom 9.6.2015 - 5 KN 148/14 -, juris). Vergleichbares gelte auch für die streitgegenständliche Regelung. Es finde sich in der Verordnungsbegründung als einzige Begründung lediglich die kurze Aussage, die Reduzierung diene der Sicherstellung einer angemessenen Leitungszeit für die Leitung eines Förderzentrums bei absinkenden Schülerzahlen an einer Förderschule. Es fänden sich hingegen keinerlei Ausführungen dazu, warum ausgerechnet eine Reduzierung von drei Unterrichtsstunden angemessen sein solle. Von einer realitätsgerechten Ermittlung der tatsächlichen Arbeitszeit, wie vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht verlangt, könne keine Rede sein. Es wäre erforderlich gewesen, orientiert am Aufgabenkatalog für die Leitung eines Förderzentrums und durch Befragung der Schulleiter, eventuell auch Selbstaufschreibung, zu einer realitätsgerechten Einschätzung der Arbeitszeit zu gelangen. Hier möge weniger Aufwand gefordert sein als bei einer Erhöhung der Unterrichtsverpflichtung für eine viel größere Gruppe von Lehrkräften; im vorliegenden Fall lasse sich jedoch feststellen, dass es überhaupt keine Bemühungen zur realitätsgerechten Ermittlung der tatsächlichen Arbeitszeit gegeben habe und die Zahl von drei Entlastungsstunden vielmehr „über den Daumen gepeilt“ worden sei. Dies sei nicht ausreichend.
Der Antragsgegner könne sich im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf berufen, dass derzeit eine Übergangssituation bestehe und beabsichtigt sei, die aktuelle Regelung - wonach der Einsatz von Förderschullehrkräften an anderen Schulen von der Förderschule in ihrer Funktion als Sonderpädagogisches Förderzentrum geplant werde - dahingehend zu ändern, dass Regionalstellen für schulische Inklusion eingerichtet würden, welche diese Aufgabe übernähmen. Der derzeitige Zustand, wonach Förderschulen gleichzeitig Förderzentren seien, sei gesetzlich verankert und bestehe seit etlichen Schuljahren. Eine Planung oder nur Vorstellung dahingehend, wann Regionalstellen eingeführt werden sollten, sei nicht bekannt. Ein Zurücktreten der Fürsorgepflicht über lange und unüberschaubare Zeiträume sei nicht rechtens.
Während des laufenden Normenkontrollverfahrens ist das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 28. Februar 2018 (Nds. GVBl. S. 16) erlassen worden, welches das zuvor auch für den Sekundarbereich I geregelte Auslaufen der Förderschule im Schwerpunkt Lernen modifiziert hat. Nach § 183c Abs. 5 NSchG2018 können die am 31. Juli 2018 bestehenden Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen im Sekundarbereich I einen bis längstens zum Ende des Schuljahres 2027/2028 reichenden Bestandsschutz erhalten, wenn der Schulträger dies bei der Schulbehörde beantragt; der Antrag wird genehmigt, wenn die Entwicklung der Schülerzahlen die Fortführung rechtfertigt und der Schulträger einen Plan nach § 183c Abs. 4 NSchG2018 vorlegt. Bis zum Beginn des Schuljahres 2022/2023 dürfen die Schulen auch wieder Schüler des 5. Jahrgangs aufnehmen. Die bestehenden Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen (Sekundarbereich I) sollen also spätestens zum 31. Juli 2028 aufgehoben sein (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 16. Januar 2018, LT-Drs. 18/168, S. 2). Hintergrund dieser Modifizierung war, dass der Gesetzgeber dem Wunsch vieler Betroffener Rechnung tragen wollte, für Schüler mit Bedarf an sonderpädagogischer Förderung im Schwerpunkt Lernen die Möglichkeit der Wahl zwischen dem gemeinsamen Unterricht und dem Unterricht im Förderschulsystem befristet zu erhalten, bis die Rahmenbedingungen für den gemeinsamen Unterricht verbessert sein würden (LT-Drs. 18/168, S. 5).
Der Schulträger der Schule, an der der Antragsteller tätig ist, hat von der Möglichkeit des § 183c Abs. 5 NSchG2018 Gebrauch gemacht; das Niedersächsische Kultusministerium hat die Fortführung der G. Schule (als Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen) genehmigt. An dieser Schule werden derzeit drei Klassen unterrichtet. Der Antragsteller als Schulleiter hat in Anwendung der Werte der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 eine Unterrichtsverpflichtung im Umfang von 18,5 Stunden. Für die Leitung einer eigenverantwortlichen Schule erhält er eine Anrechnungsstunde, außerdem erhält er drei weitere Anrechnungsstunden wegen der Leitung eines Förderzentrums gemäß Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015. Somit beträgt seine Unterrichtsverpflichtung 14,5 Stunden und seine Leitungszeit dementsprechend 12 Unterrichtsstunden. Der Antragsteller hat im Schuljahr 2016/2017 im Umfang von vier Stunden Unterricht an anderen Schulen abgeleistet; seit dem Schuljahr 2017/2018 ist er im Umfang von fünf Unterrichtsstunden an anderen Schulen tätig.
Zur weiteren Begründung seines Normenkontrollantrags führt der Antragsteller aus, dass er in seiner Eigenschaft als Leiter eines Sonderpädagogischen Förderzentrums die Tätigkeit von insgesamt 18 Förderschullehrkräften mit einer Gesamtunterrichtsverpflichtung von 415 Unterrichtsstunden, die an bis zu 22 Schulen eingesetzt seien, zu koordinieren habe. Der Leiter einer Förderschule mit 415 Lehrkräftesollstunden hätte eine Unterrichtsverpflichtung von 12 Stunden. Er erhielte eine Anrechnungsstunde für die Leitung einer eigenverantwortlichen Schule; außerdem wäre zu berücksichtigen, dass Förderschulen im Schwerpunkt Lernen mit einer Schülerzahl von mehr als 180 Schülern einen Konrektor hätten, dem üblicherweise der organisatorische Einsatz von Lehrkräften, insbesondere die Stundeplanung, obliege, also eine Tätigkeit, die derzeit vom Antragsteller allein wahrgenommen werde; der Konrektor erhalte ebenfalls Anrechnungsstunden. Derartige Anrechnungsstunden für die Schulleitung fehlten in seinem Fall. Auch wenn man den Einsatz von Lehrkräften ausschließlich an der Stammschule nicht mit demjenigen eines teilweisen Einsatzes an fremden Schulen völlig gleichsetzen könne, ergebe sich hier eine Diskrepanz, die unter Zugrundelegung der vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil 9. Juni 2015 (a. a O.) aufgestellten Maßstäben dazu führen müsse, die angegriffene Bestimmung für mit höherrangigem Recht unvereinbar zu erklären.
Der Antragsteller beantragt,
Fußnote 2) der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3 und 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule in der seit dem 1. August 2015 geltenden Fassung (Nds. GVBl. S. 90) für rechtswidrig zu erklären, soweit darin die Unterrichtsverpflichtung für die Leitung eines Förderzentrums um nur drei Stunden vermindert wird.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, dass der Antrag mangels Antragsbefugnis unzulässig sei. Der Antragsteller trage vor, durch die von ihm wahrzunehmenden Aufgaben im Rahmen der Leitung eines Förderzentrums einer zu hohen Arbeitsbelastung ausgesetzt zu sein. Mit diesem Vortrag habe er zwar die Möglichkeit einer Rechtsverletzung dargetan; es fehle aber an dem notwendigen Kausalzusammenhang zwischen der angegriffenen Norm und der geltend gemachten Rechtsverletzung. Der Antragsteller erfahre die behauptete zu hohe zeitliche Belastung nicht durch die angegriffene Verordnungsregelung in Gestalt der Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015, sondern vielmehr durch die Aufgabenübertragung im Rahmen der von § 60 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) und § 23 ArbZVO-Schule sowie der zugehörigen Tabelle 8 geregelten Arbeitszeit an sich. Die vom Antragsteller benannte Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule gewähre dem Antragsteller eine Begünstigung in Form einer geringeren Unterrichtsverpflichtung, worin keine Rechtsverletzung liege.
Zudem sei kein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers erkennbar. Er könne durch eine Nichtigkeitserklärung der angegriffenen Bestimmung seine Rechtsstellung nicht verbessern, weil sich seine Unterrichtsverpflichtung dann wegen des Wegfalls der Entlastungsregelung um drei Stunden die Woche erhöhte. Die diesbezügliche Argumentation des Antragstellers, es sei zu erwarten, dass das Niedersächsische Kultusministerium die bisher unterlassene tatsächliche Ermittlung des aus der Inklusion resultierenden Mehraufwandes nachhole und die Unterrichtsverpflichtung über drei Stunden hinausgehend absenke, überzeuge nicht. Denn bevor die Möglichkeit des Antragsgegners bestünde, eine Änderung der Verordnung herbeizuführen, die nicht lediglich eine pauschale Entlastung regle, müsste zunächst im Hinblick auf zwei sachliche Voraussetzungen abgewartet werden. Zum einen müsste der Prozess der Inklusion dergestalt abgeschlossen sein, dass die endgültige Umsetzung definitiv sei; nur dann wäre es dem Land möglich, eine Regelung zu schaffen, die ausnahmslos alle Aspekte der tatsächlichen Bedingungen berücksichtige und danach differenziere. Zum anderen müsste die vom Antragsgegner in Auftrag gegebene Arbeitszeituntersuchung des Expertengremiums Arbeitszeitanalyse abgeschlossen sein. Erst wenn der Antragsgegner ein geordnetes, transparentes Verfahren zur Feststellung der Belastung von Lehrkräften durchgeführt habe, sei er in der Lage, Änderungen der Arbeitszeitverordnung-Schule zu veranlassen, die den prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG nach den Ausführungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 9. Juni 2015 (a. a. O.) genügten.
Ungeachtet dessen sei der Normenkontrollantrag jedenfalls unbegründet. Die Regelung der Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 beruhe auf folgenden, der Fürsorgepflicht des Dienstherrn Rechnung tragenden Erwägungen: Die inklusive Beschulung habe zu einem Rückgang der Schülerzahlen an Förderschulen geführt. Gleichzeitig vermindere sich die Leitungszeit der Förderschulleitungen, weil sich deren Unterrichtsverpflichtung - in Abhängigkeit von der verringerten Zahl der Lehrkräftesollstunden - erhöhe. Die Förderschulleitungen hätten mit der größer werdenden Zahl von Abordnungen von Förderschullehrkräften an andere Schulen zusätzlich Steuerungs- und Qualitätssicherungsaufgaben übernommen. Als seitens des Niedersächsischen Kultusministeriums in der steigenden Unterrichtsverpflichtung und der gleichzeitigen Wahrnehmung der Aufgaben der Förderzentrumsleitung eine Unwucht in der zeitlichen Belastung erkannt worden sei, sei eine Arbeitsgruppe damit beauftragt worden, ein Konzept zur Steuerung der Ressourcen im Zusammenhang mit der Einführung der inklusiven Schule zu erarbeiten. Im Zuge dessen habe man im Erlasswege eine Übergangslösung für den Umgang mit den betroffenen Schulleitungen getroffen, die später in Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 eingefügt worden sei. Die Betrachtung der Aufgaben und die Berücksichtigung der Gemengelage von belastenden, aber auch entlastenden Faktoren habe zu der Entscheidung der zusätzlichen Gewährung von drei Stunden Leitungszeit für die Förderschulleitungen als Leitungen eines Förderzentrums geführt. Hiermit habe man die Schulleitungen an Förderschulen für die besondere Aufgabe der Steuerung des Beratungs- und Unterrichtseinsatzes der Förderschullehrkräfte an Regelschulen spürbar entlasten wollen.
Die Regelung gehe von einer nahezu identischen Belastung aller Förderschulleitungen aus. Grundsätzlich müsse sich zwar die Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung an der tatsächlichen arbeitszeitlichen Inanspruchnahme durch die Leitung des Förderzentrums ausrichten; Pauschalierungen seien jedoch angemessen, weil auch die Situation an den einzelnen Förderzentren vergleichbar sei. In der Inklusion planten, steuerten und koordinierten die Schulleitungen von Förderschulen in ihrer Funktion als Leitung eines Förderzentrums den Einsatz des sonderpädagogischen Personals in den allgemeinen Schulen ihres Zuständigkeitsbereichs nach Maßgabe der Sollstunden der landesweiten Ressourcensteuerung. Im Rahmen ihrer Vorgesetztenfunktion trügen sie insoweit die Verantwortung auch für das Personal, das nicht überwiegend im Unterrichtseinsatz in anderen Schulen tätig sei und hätten Koordinierungsaufwand mit Schulleitungen der Schulen, an denen ihr sonderpädagogisches Personal tätig sei. Sie hätten Qualitätssicherung für den inklusiven Unterricht zu betreiben; zusätzlich könne Aufwand im Bereich des Konfliktmanagements entstehen. Die Schulleitungen erführen aber auch Entlastung durch die Schulleitungen derjenigen Schulen, an die das sonderpädagogische Personal abgeordnet sei, im Aufgabenbereich der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung der Schule sowie im Aufgabenbereich der Personalverantwortung (Unterrichtsplanung, konkreter Unterrichtseinsatz, Unterrichtsbesuche, Gespräche zur Personalentwicklung). Insoweit sei die Behauptung des Antragstellers, ein erheblicher Teil der Leitungstätigkeit sei für die abgeordneten Lehrkräfte und die von diesen betreuten Schulen sowie für die weiteren Aufgaben des Förderzentrums aufzuwenden, nicht korrekt.
Das Vorbringen des Antragstellers berücksichtige zudem nicht hinreichend, dass nicht nur die Leiter von Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen gleichzeitig Leiter eines Sonderpädagogischen Förderzentrums seien, sondern die Aufgabenwahrnehmung des Sonderpädagogischen Förderzentrums allen Förderschulleitungen mit allen Förderschwerpunkten obliege. Dem Antragsteller sei zwar zuzugestehen, dass durch das aufsteigende Auslaufen der Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen die konkret geschilderten Schülerrückgänge und der Koordinierungsaufwand durch die Einführung der inklusiven Schule schnellere und intensivere Auswirkungen habe als in Förderschulen mit anderen Förderschwerpunkten. Dieser Umstand sei jedoch bei der Festsetzung der Höhe der Entlastung beachtet worden, weil man sich insoweit an der Belastung der Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen orientiert habe. Die im Vergleich dazu aktuell größere Entlastung der Förderschulleitungen anderer Förderschulen sei hinzunehmen und stelle keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz dar. Eine pauschale Regelung für alle Förderschulleitungen sei sachlich gerechtfertigt, weil es sich bei der Einführung der inklusiven Beschulung um einen Prozess handle. Bei einer prozessbegleitenden Regelung sei nicht vermeidbar, dass ihre Auswirkungen sich im Verlauf des Prozesses veränderten und zeitweise eine Gruppe stärker entlastet werde als eine andere. Vor dem Hintergrund der formalen Anforderungen an ein ordnungsgemäßes Verordnungsänderungsverfahren sei dieser Effekt hinzunehmen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Aufgaben der Förderschule als Förderzentrum nicht erst durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule im Jahr 2012 entstanden seien. Vielmehr sei das Förderzentrum auch zuvor im Rahmen des Feststellungsverfahrens zum Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung in allgemeinen Schulen beteiligt gewesen und habe auch eine tragende Rolle in der früheren integrativen Beschulung durch die Unterstützung der allgemeinen Schule mit sonderpädagogischem Personal gehabt.
Eine Fortsetzung der derzeitigen Entlastung werde seitens des Antragsgegners auch weiterhin nur als Übergangslösung angesehen und müsse kontinuierlich hinsichtlich der tatsächlichen Belastung im Blick behalten werden. Dies könne und solle jedoch erst erfolgen, wenn die zukünftige Entwicklung derart absehbar sei, dass eine belastbare Abschätzung des zeitlichen Aufwandes möglich sei. Es zeichne sich aber bereits jetzt ab, dass sich der zeitliche Aufwand der Förderschulleitungen für die jetzigen Aufgaben des Förderzentrums eher verringern werde. Der Antragsgegner habe sich zur Erfüllung seiner Aufgabe, unter Berücksichtigung der Eigenverantwortlichkeit der Schule ein leistungsfähiges und bedarfsgerechtes Beratungs- und Unterstützungssystem zur Verfügung zu stellen, welches Schulen bei der Verwirklichung der Inklusion berate, begleite und unterstütze, dafür entschieden, sogenannte Regionale Beratungs- und Unterstützungszentren Inklusive Schule (RZI) einzurichten, deren Ziel u. a. darin bestehe, landesweit unter Beachtung regionaler Ausprägungen eine vergleichbare Qualität der Schulen mit entsprechender sonderpädagogischer Expertise sicherzustellen, landesweit eine einheitliche Steuerung der sonderpädagogischen Beratung und Unterstützung mit vergleichbaren Verfahrensweisen zu verwirklichen und eine innovative, leistungsfähige und ortsnahe Beratung und Unterstützung bereitzustellen. In jedem Landkreis und in jeder kreisfreien Stadt werde in Abhängigkeit von den regionalen Gegebenheiten ein RZI eingerichtet, welches Bestandteil der Niedersächsischen Landesschulbehörde sei. Das RZI sei zentrale Anlaufstelle für alle Fragen der sonderpädagogischen Beratung und Unterstützung der inklusiven Schule (Schulen, schulisches Personal, Erziehungsberechtigte, Schüler, Schulträger, Studienseminare); das RZI berate und unterstütze die eigenverantwortlichen Schulen bei der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung der inklusiven schulischen Bildung. Der Aufbau der RZI und die Übertragung der Aufgaben erfolge schrittweise in einem mehrjährigen Prozess und solle in enger Abstimmung mit den Landkreisen und Städten umgesetzt werden. Die dabei gemachten Erfahrungen und gewonnenen Erkenntnisse flössen in die weitere Ausgestaltung und Wahrnehmung der Aufgaben ein. Der Aufbau der RZI solle über einen Zeitraum von fünf Jahren, beginnend ab dem Jahr 2017 und endend im Jahr 2021, erfolgen. Die Aufgaben der Förderzentren derjenigen Förderschulen, die weiterhin bestehen blieben, würden erst bei deren Einrichtung auf die RZI übertragen.
Zum 1. August 2017 hätten die ersten 11 RZI ihre Arbeit aufgenommen, zum 1. August 2018 seien in 24 weiteren Landkreisen und Städten RZI eingerichtet worden. Für die Einrichtung der RZI in den noch fehlenden 11 Landkreisen könne derzeit noch kein konkreter Zeitpunkt benannt werden; der Zeitpunkt hänge u. a. davon ab, wann sich die betroffenen Landkreise für die Einrichtung eines RZI entschieden. Die Einrichtung von RZI werde unabhängig vom Prozess des Auslaufens von Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen fortgesetzt, weil die RZI die Aufgaben der Förderzentren sämtlicher Förderschwerpunkte übernehmen sollten. Den RZI seien nach und nach Aufgaben der Förderzentren zu übertragen. Der Aufgabenbereich der Förderzentren sei schulrechtlich nicht festgeschrieben, sondern im Kontext von Integration und aufsteigender Inklusion jeweils vor Ort entstanden. Mit dem Erlass „Einrichtung von Regionalen Beratungs- und Unterstützungszentren Inklusive Schule (RZI)“ vom 8. Februar 2017 seien zunächst Aufgaben der Beratung aller Beteiligten sowie der Vorbereitung des Einsatzes des sonderpädagogischen Personals übertragen worden. Damit seien den RZI bereits jetzt wichtige und zeitaufwändige Aufgaben übertragen, die bislang von den Förderschulleitungen ausgeführt worden seien; weitere - derzeit von den Förderzentren wahrgenommene - Aufgaben sollten zukünftig folgen, etwa die Entwicklung von regionalen Inklusionskonzepten zur sonderpädagogischen Beratung und Unterstützung sowie Vernetzung mit anderen Einrichtungen, die Qualitätsentwicklung und -sicherung für das sonderpädagogische Personal und die Vorbereitung von und die Mitwirkung bei der Entscheidung über den individuellen Bedarf von Schülern an sonderpädagogischer Unterstützung. Trotz der Verlagerung von ersten Aufgaben der Förderzentren auf die RZI, die zweifelsohne mit einer zeitlichen Entlastung der betroffenen Förderzentrumsleitungen einhergehe, sei der Fortbestand der Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu § 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule notwendig. Da der Prozess des Aufbaus der RZI noch nicht abgeschlossen sei, nähmen Förderzentrumsleitungen immer noch Aufgaben der RZI wahr. Hinzu komme, dass in der Entstehungsphase der RZI Überschneidungen mit den Aufgaben der Förderzentren grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden könnten, auch wenn es Ziel des Prozesses sei, dass die Aufgaben der RZI zukünftig nicht mehr von den Förderzentren wahrgenommen würden. Auch der Landkreis I., in dem die G. Schule liege, habe gegenüber der Niedersächsischen Landesschulbehörde bereits sein Interesse zur Einführung eines RZI zum 1. August 2019 bekundet. Da die Einrichtung eines RZI zunächst durch eine Planungsgruppe vorbereitet werden müsse und hierfür ein Zeitraum von ca. 9 Monaten zu veranschlagen sei, werde die Einrichtung nach derzeitigem Sachstand voraussichtlich erst zum 1. August 2020 erfolgen können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und die von dem Antragsgegner insoweit übersandten Verwaltungsvorgänge sowie die aus dem erledigten Verfahren 5 KN 82/16 gemäß der Verfügung des Gerichts vom 24. September 2018 beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
Er ist zwar zulässig (dazu unter I.), aber unbegründet (dazu unter II.).
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 75 des Niedersächsischen Justizgesetzes (NJG) statthaft.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Der Landesgesetzgeber hat durch § 75 NJG von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht, so dass in Niedersachsen eine prinzipale abstrakte Normenkontrolle (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 47 Rn. 5) durch das Oberverwaltungsgericht grundsätzlich möglich ist.
Eine kontrollfähige - im Rang unter dem Landesgesetz stehende - Rechtsnorm im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO liegt hier vor - dazu unter a) -. Der Normenkontrollantrag ist auch nicht deshalb unstatthaft, weil er sich gegen ein normgeberisches Unterlassen wendet - dazu unter b) -.
a) Bei der zur Überprüfung gestellten Regelung - Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 - handelt es sich um eine untergesetzliche Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, die Gegenstand der oberverwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein kann. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass die angegriffene Fußnote durch ein förmliches Gesetz - nämlich Art. 2 Nr. 3 b) cc) des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 3. Juni 2015 - in die Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule eingefügt worden ist.
Der ändernde Eingriff in eine geltende Verordnung durch ein Parlamentsgesetz hat in jüngerer Zeit an Bedeutung gewonnen (BVerwG, Urteil vom 16.1.2003 - BVerwG 4 CN 8.01 -, juris Rn. 18; BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005 - 2 BvR 2/03 -, juris Rn. 194). Der Gesetzgeber in Bund und Ländern ist in den letzten Jahrzehnten immer häufiger dazu übergegangen, bei der Novellierung von Gesetzen zugleich die zu der betreffenden Gesetzesmaterie gehörenden Rechtsverordnungen zu überarbeiten und der geänderten Gesetzeslage anzupassen; durch sogenannte Artikelgesetze werden oft nicht nur Gesetze, sondern gleichzeitig auch Rechtsverordnungen geändert (BVerwG, Urteil vom 16.1.2003, a. a. O., Rn. 18 m. w. Nw.). Ersichtlich soll mit dieser Praxis eine Regelung „aus einem Guss“ geschaffen werden, wobei Rechtsverordnungen nicht ausgeblendet werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.1.2003, a. a. O., Rn. 18; BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, a. a. O., Rn. 195).
Der Rang der Rechtsnorm, um die gestritten wird, ist für die Frage nach dem einzuschlagenden Rechtsweg von entscheidender Bedeutung: Betrifft die Streitigkeit die Gültigkeit oder den Erlass eines förmlichen Gesetzes, so sind die Verfassungsgerichte zur Entscheidung berufen, denn über eine Verletzung der Verfassung durch den zu ihrer Beachtung verpflichteten Gesetzgeber haben allein sie zu entscheiden; dagegen ist die gerichtliche Kontrolle der Exekutive, auch soweit sie rechtssetzend tätig wird, Aufgabe der Verwaltungsgerichte (BVerwG, Urteil vom 3.11.1988 - BVerwG 7 C 115.86 -, juris Rn. 14). Ändert das Parlament wegen des sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens bestehende Verordnungen oder fügt in diese Verordnungen neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstehende Normgebilde aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Verordnung zu qualifizieren (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, a. a. O., Rn. 205, 208; BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005 - 2 BvL 11/02 u. a. -, juris Rn. 40).
Die teilweise in der Literatur vertretene Gegenauffassung, wonach eine Rechtsverordnung, wenn und soweit sie durch ein förmliches Landesgesetz geändert werde, von vornherein in diesem Umfang nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein könne (so etwa Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 47 Rn. 25), überzeugt nicht. Gälte der Inhalt einer durch förmliches Gesetz veränderten Verordnung, soweit die entsprechenden Änderungen reichen, im Gesetzesrang, so wäre aus einem solchen bereinigten Normtext nicht mehr zu erkennen, welche Teile davon Verordnungsrecht geblieben und welche durch Änderungsgesetze vom Gesetzgeber erlassen worden sind (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 38). Der Rechtscharakter der einzelnen Normteile wäre nur noch mit Rückgriff auf die Gesetzgebungsmaterialien oder auf die verkündeten Fassungen von Änderungsnormen erkennbar. Auf Auskünfte in der Überschrift und den einleitenden Worten, die auf eine genau bezeichnete Ermächtigungsgrundlage Bezug nehmen, wäre kein Verlass mehr; der wirkliche Status der einzelnen Bestimmungen könnte nur mit erheblichem Aufwand ermittelt werden (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 38). Ein solcher Rechtszustand wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 39). Dass zur Normenklarheit auch Normenwahrheit gehört (BVerfG, Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, juris Rn. 64), bedeutet in diesem Zusammenhang, dass Überschrift und Einleitung eines Regelwerks auch nach zahlreichen Änderungen noch das halten müssen, was sie versprechen (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 39). Eine Norm darf die von ihr Betroffenen nicht im Unklaren darüber lassen, welchen Rang sie hat und wie gegen sie effektiver Rechtsschutz zu suchen ist (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 39; in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 16.1.2003, a. a. O., Rn. 20). Dementsprechend dient die einheitliche Einordnung des Normengefüges als Verordnung auch nach ändernden Eingriffen des parlamentarischen Gesetzgebers der Rechtsmittelklarheit und der Effizienz des Rechtsschutzes gegen jede einzelne Norm (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, a. a. O., Rn. 209). Gleichviel, ob die Verordnung als Ganzes oder einzelne ihrer Teile angegriffen werden und ob ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Verfahren der Normenkontrolle oder als Vorfrage der Prüfung einer Normanwendung zu beurteilen ist, dürfen weder die Wahl des zutreffenden Rechtsweges noch die Prüfungskompetenz des angerufenen Gerichts oder der anzuwendende Prüfungsmaßstab davon abhängen, ob Änderungen im parlamentarischen Verfahren vorgenommen wurden (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, a. a. O., Rn. 209; Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 41). Die Verordnung und alle ihre Teile stehen zur Prüfung durch jedes damit befasste Gericht; die Vorschrift des Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht anwendbar (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, a. a. O., Rn. 209; Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 41).
Diesem Ergebnis lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass sich der Landesgesetzgeber mit der verwendeten Regelungstechnik dazu entschieden habe, die entsprechenden Teile der Rechtsverordnung in den Rang eines förmlichen Gesetzes zu erheben und dass eine Suspendierung von Art. 100 GG außerhalb der Kompetenz des Gesetzgebers liege (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 47 Rn. 25). Nach dem Grundgedanken des Art. 100 GG ist es zwar Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, zu verhüten, dass jedes einzelne Gericht sich über den Willen des Bundes- oder Landesgesetzgebers hinwegsetzt, indem es von diesem beschlossene Gesetze nicht anwendet, weil sie nach Auffassung des Gerichts mit höherrangigem Recht unvereinbar sind (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 42 m. w. Nw.). Die Art. 100 GG zu Grunde liegende Intention, die Autorität des (nach-)konstitutionellen Gesetzgebers zu wahren, kommt aber dann nicht zum Tragen, wenn sich der Gesetzgeber auf die Ebene der Verordnung begibt (BVerfG, Beschluss vom 27.9.2005, a. a. O., Rn. 42). Dementsprechend ist es für die Frage der Einstufung einer durch parlamentarisches Gesetz geänderten Verordnungsbestimmung als kontrollfähige Rechtsnorm im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch nicht entscheidend, ob das die Verordnung ändernde Gesetz eine sogenannte „Entsteinerungsklausel“ enthält, welche die Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang anordnet, d. h. bestimmt, dass auch die gesetzlichen Einfügungen in die Verordnung künftig durch Rechtsverordnung geändert werden können (hierauf abhebend BVerwG, Urteil vom 16.1.2003, a. a. O., Rn. 17; Ziekow, a. a. O., Rn. 106). Weil das Gebot der Normenklarheit die einheitliche Einordnung des Normgefüges auch nach ändernden Eingriffen des parlamentarischen Gesetzgebers als Verordnung fordert (s. o.), hat eine etwaige „Entsteinerungsklausel“ insoweit nur klarstellende Bedeutung (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, a. a. O., Rn. 212).
b) Der Normenkontrollantrag ist auch nicht deshalb unstatthaft, weil er einen sogenannten „echten Normerlassantrag“ beinhaltete.
Der Normenkontrollantrag ist der Sache nach ein kassatorisches Verfahren (Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 47 Rn. 17). Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die angegriffene Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es diese für unwirksam (§ 47 Abs. 5 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO) mit der Folge, dass die Norm ab Rechtskraft des Urteils nicht mehr angewendet wird (§ 47 Abs. 5 Satz 3 in Verbindung mit § 183 VwGO; vgl. Kraft, in: Eyermann, a. a. O., § 183 Rn. 1). Der Antragsteller begehrt hier aber der Sache nach nicht, die in Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule geregelte Begünstigung für unwirksam zu erklären, sondern er hält diese begünstigende Regelung für nicht ausreichend, um den aus der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums resultierenden zeitlichen (Mehr-)Aufwand zu kompensieren. Damit begehrt der Antragsteller eine weitere - über die zuerkannte Reduzierung der Unterrichtsverpflichtung im Umfang von drei Stunden hinausgehende - Entlastung durch den Verordnungsgeber, also ein normgeberisches weiteres Tätigwerden.
Da eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO eine bereits erlassene Norm voraussetzt (BVerwG, Beschluss vom 2.6.1992 - BVerwG 4 N 1.90 -, juris Rn. 12), stellt sich immer dann, wenn der Antragsteller - wie hier - ein normgeberisches Unterlassen rügt, die Frage des Vorliegens einer für das oberverwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren tauglichen Rechtsvorschrift. Insoweit ist zu differenzieren zwischen den Fällen, in denen der Normgeber völlig untätig geblieben ist - sogenannter „echter Normerlassantrag“ - und solchen Sachverhalten, in denen der Normgeber zwar gehandelt, möglicherweise aber eine unvollständige Regelung getroffen hat - sogenannter „unechter Normerlassantrag“ - (vgl. Schmidt, a. a. O., § 47 Rn. 19); teilweise wird begrifflich auch zwischen dem „Antrag auf Normerlass“ und dem „Antrag auf Normergänzung“ unterschieden (Unruh, in: Fehling u. a., Verwaltungsrecht, § 47 VwGO, Rn. 29f.; Ziekow, a. a. O., § 47 Rn. 68ff.).
Es besteht weitgehend Übereinstimmung dahingehend, dass der („echte“) Normerlassantrag nicht Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein kann, weil es insoweit an einer „erlassenen“ Rechtsvorschrift fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.11.1988, a. a. O., Rn. 21; Schmidt, a. a. O., § 47 Rn. 18 m. w. Nw.; Unruh, a. a. O., § 47 VwGO Rn. 29). In diesem Sinne hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das Begehren einer ehrenamtlichen Kreisrätin, dass der Landkreis, der eine untergesetzliche Satzungsregelung in Gestalt eines Anspruchs auf Verdienstausfallentschädigung für Arbeiter und Angestellte getroffen hatte, einen Anspruch auf Verdienstausfallentschädigung auch für selbständig Tätige erlassen möge, mit der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen den Satzungsgeber zu verfolgen sei und nicht mit der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (BVerwG, Urteil vom 7.9.1989 - BVerwG 7 C 4.89 -, juris Rn. 1, 2, 6, 12f.).
Demgegenüber ist ein „unechter“ Normenerlassantrag bzw. ein „Antrag auf Normergänzung“, der darauf gerichtet ist, einen von einer bereits existenten Rechtsvorschrift nicht berücksichtigten Sachverhalt in den Geltungsbereich einer Norm einzubeziehen, im Wege des § 47 Abs. 1 VwGO möglich. So hat das Bundesverwaltungsgericht ein Normenkontrollverfahren, in dem geltend gemacht wurde, eine Verordnung über die Vergabe von Studienplätzen weise in einem bestimmten Punkt Regelungslücken auf, für zulässig erachtet (BVerwG, Beschluss vom 18.9.1981 - BVerwG 7 N 1.79 -, juris Rn. 1, 37). Auch für den Fall einer willkürlichen Nichteinbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans - wenn sich also der Betreffende darauf beruft, der andere Grundstücke umfassende Bebauungsplan müsse zugunsten seines Grundstücks ergänzt/erweitert werden - wird die Normenkontrolle nach § 47 VwGO als zulässig angesehen (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7.9.1994 - 3 S 1648/92 -, juris Rn. 15ff.; Sächs. OVG, Urteil vom 28.9.1995 - 1 S 517/94 -, NVwZ 1996, 1028). Ebenso für zulässig gehalten wurde die Normenkontrolle gegen eine Satzung zur Heranziehung der amtsfreien Gemeinden und Ämter zur Durchführung der dem Landkreis als örtlichem Träger der Sozialhilfe obliegenden Aufgaben (Heranziehungssatzung), welche Kostenerstattung für Personal und Sachkosten der amtsfreien Gemeinden und Ämter bei Durchführung der übertragenen Ämter nur pauschaliert vorgesehen, also keine vollständige Erstattung der Sach- und Personalkosten geregelt hatte (OVG Bbg., Urteil vom 13.11.1997 - 4 D 35.96 NE -, juris Rn. 1, 15). In diesen Fällen ist der Normenkontrollantrag mit dem Ziel allein der Feststellung der Rechtswidrigkeit des normgeberischen Unterlassens (als „Minus“ zum Antrag auf Unwirksamkeitserklärung) zulässig (BVerwG, Beschluss vom 18.9.1981, a. a. O., Rn. 37; OVG Berl., Urteil vom 22.4.1983 - 2 A 6/81 -, NVwZ 1983, 416, 418; Bay. VGH, Urteil vom 14.12.1983 - 4 N 81 A.436 -, NVwZ 1985, 502, 504; Unruh, a. a. O., § 47 VwGO Rn. 30; Ziekow, a. a. O., § 47 Rn. 70). Die Feststellung, dass es im Rahmen der beanstandeten Rechtsvorschrift vom Normgeber unterlassen wurde, eine ergänzende Regelung beizufügen, welche Voraussetzung für eine vollständige Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht ist, hält sich im Rahmen der durch § 47 Abs. 1 VwGO dem Oberverwaltungsgericht überantworteten Kompetenzen (OVG Bbg., Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 7, 15).
Ein solches Verständnis entspricht im Übrigen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu (Rechtssatz-)Verfassungsbeschwerden (hierauf hinweisend OVG Bbg., Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 15). Verstößt eine Norm gegen das Grundgesetz, kann das Bundesverfassungsgericht sie für nichtig erklären (vgl. § 78 Satz 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG -) oder ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz feststellen (vgl. §§ 79 Abs. 1, 31 Abs. 2 BVerfGG). Letzteres ist angezeigt, wenn eine Nichtigerklärung der Norm die Position des Betreffenden noch verschlechtern würde; so hat das Bundesverfassungsgericht etwa herausgestellt, dass die Nichtigerklärung einer als nicht im Einklang mit Art. 33 Abs. 5 GG stehend angesehenen besoldungsrechtlichen Norm zur Folge hätte, dass es für die entsprechende Besoldung an einer gesetzlichen Grundlage fehlen würde, womit ein Zustand geschaffen würde, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige, und dementsprechend die in Rede stehende besoldungsrechtliche Norm (lediglich) für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar erklärt (BVerfG, Beschluss vom 28.11.2018 - 2 BvL 3/15 -, juris Rn. 63). Wird also im Hinblick auf eine beanstandete Norm gerügt, dass die getroffene Regelung in Bezug auf bestimmte Fallgruppen unvollständig sei, handelt es sich nicht um den Fall eines mit § 47 VwGO grundsätzlich nicht angreifbaren Unterlassens des Normgebers, sondern um einen ohne weiteres zulässigen Angriff auf die, wenn auch als unvollständig angesehene, so doch existente Norm (OVG Bbg., Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 15).
Eine vergleichbare Konstellation liegt auch im Streitfall vor, in dem die in Fußnote 2 der Tabelle 8 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 normierte Entlastungsregelung im Hinblick auf die Unterrichtsverpflichtung von Schulleitern einer Förderschule in Gestalt von drei Anrechnungsstunden als nicht ausreichend angesehen wird, um den mit der Leitung eines Förderschulzentrums verbundenen zeitlichen Aufwand dahingehend zu kompensieren, dass ein rechtskonformer Zustand - nämlich die Einhaltung der geltenden arbeitszeitlichen Bestimmungen, die wiederum Ausfluss des Fürsorgegrundsatzes aus Art. 33 Abs. 5 GG sind (s. unten) - hergestellt wird. Dementsprechend liegt mit der als unvollständig gerügten Regelung der Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 ein tauglicher Gegenstand der oberverwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle vor.
2. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1, 1. Fall VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden; die Möglichkeit einer Rechtsverletzung reicht insoweit aus (Kopp/Schenke, a. a. O., § 47 Rn. 46). Der Antragsteller ist als Leiter einer Förderschule von der Entlastungsregelung in Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 betroffen, weil sich in Anwendung dieser Regelung seine Unterrichtsverpflichtung im Umfang von drei Unterrichtsstunden ermäßigt. Er hat auch in einer den Anforderungen des § 47 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO genügenden Weise behauptet, dass diese Entlastung im Umfang von (nur) drei Unterrichtsstunden vor dem Hintergrund der Fürsorgepflicht nicht ausreicht, die sich durch die Einführung der Inklusion ergebende zeitliche Mehrbelastung von Schulleitern einer Förderschule dadurch, dass diese gemäß § 14 Abs. 3 Satz 1 NSchG zugleich Leiter eines Sonderpädagogischen Förderzentrums sind, auszugleichen.
Der Antragsgegner kann sich in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg darauf berufen, dass der Antragsteller die behauptete hohe zeitliche Belastung nicht durch die Entlastungsregelung in Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 21 Abs. 1 Arb-ZVO-Schule erleide, sondern durch die Übertragung der in § 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule in Verbindung mit der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 21 Abs. 1 ArbZVO-Schule für niedersächsische Förderschulleiter geregelten Arbeitszeit an sich. Zutreffend ist zwar, dass Anknüpfungspunkt der Entlastungsregelung in Gestalt der Fußnote 2 der Tabelle 8 das Grundmodell der Arbeitszeitregelung für niedersächsische Förderschulleiter ist, das in § 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule in Verbindung mit Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule geregelt ist. Dieses Grundmodell greift der Antragsteller jedoch als solches nicht an, sondern hält die dieses Grundmodell modifizierende Ausnahmebestimmung für nicht ausreichend. Wenn der Normgeber selbst durch die Regelung einer Ausnahmevorschrift zu erkennen gibt, dass das Grundmodell bestimmten Fallgestaltungen nicht vollumfänglich gerecht zu werden vermag, kann eine Rüge, dass die normgeberisch vorgesehene Ausnahme unzureichend sei und der geregelten Fallgestaltung nicht hinreichend Rechnung trage, nicht in einen Angriff gegen das Grundmodell umgedeutet werden.
3. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz VwGO ist ebenfalls gewahrt. Der Antragsteller hat seinen Antrag innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der streitgegenständlichen Regelung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 8 am 9. Juni 2015 - nämlich am 30. Mai 2016 - gestellt.
4. Dem Antragsteller steht schließlich auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Weil er nicht beantragt hat, die angegriffene Regelung für ungültig zu erklären, sondern (lediglich) die Feststellung begehrt, dass diese rechtswidrig sei, kann der Antragsgegner nicht mit Erfolg rügen, der Antragsteller könne mit dem Normenkontrollantrag seine Rechtsposition nicht verbessern, weil er im Falle des Obsiegens die bislang geregelten drei Anrechnungsstunden verlöre. Denn im Falle der Feststellung der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Regelung bliebe diese anwendbar.
II. Der Normenkontrollantrag hat aber in der Sache keinen Erfolg. Der erkennende Senat vermag nicht festzustellen, dass Fußnote 2 der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 mit höherrangigem Recht (Art. 33 Abs. 5 GG) unvereinbar ist.
1. Zu den hergebrachten und nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört auch der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten als Korrelat zum hergebrachten Grundsatz der Treuepflicht der Beamten gegenüber ihrem Dienstherrn (BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976 - 2 BvR 841/73 -, juris Rn. 30; Jachmann-Michel/Kaiser, in: v. Mangoldt u. a., GG, 7. Auflage 2018, Art. 33 Rn. 49; Leibholz/Rinck, GG, Stand: November 2018, Art. 33 Rn. 201; Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu u. a., GG, 13. Auflage 2014, Art. 33 Rn. 163); Art. 33 Abs. 5 GG gewährt den Beamten einen grundrechtsgleichen subjektiven Anspruch auf Fürsorge (BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976, a. a. O., Rn. 34f.). Der Grundsatz der Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn, seine Beamten gegen unberechtigte Anwürfe in Schutz zu nehmen, sie entsprechend ihrer Eignung und Leistung zu fördern und bei seinen Entscheidungen die wohlverstandenen Interessen der Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976, a. a. O., Rn. 30; Pieper, a. a. O., Art. 33 Rn. 163). Von dem letztgenannten Aspekt ist auch umfasst, dass der Dienstherr bei der Bestimmung der Arbeitszeit seiner Beamten dafür Sorge trägt, diese nicht zu überlasten (Jachmann-Michel/Kaiser, a. a. O., Art. 33 Rn. 49; Leisner, Personaleinsparungen ohne Aufgabenreduktion, ZBR 1998, 73, 81), wobei eine Überlastung nicht erst dann gegeben ist, wenn Gesundheitsschädigungen drohen; die Fürsorgepflicht steht vielmehr auch einer ständigen Arbeitsüberlastung entgegen (BVerfG, Beschluss vom 30.1.2008 - 2 BvR 398/07 -, juris Rn. 8; Leisner, a. a. O., 73, 81f.). Dementsprechend ist die gesetzliche Festlegung einer Obergrenze der regelmäßigen Arbeitszeit Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, weil eine derartige Regelung der Vermeidung einer übermäßigen zeitlichen Beanspruchung seiner Beamten dient (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 37; vgl. auch Kümmel, Beamtenrecht, Stand: Dezember 2018, Band 3, § 60 NBG Rn. 9).
Die wöchentliche Arbeitszeit für niedersächsische Beamte ist in § 60 Abs. 1 NBG geregelt. Danach darf die regelmäßige Arbeitszeit im Jahresdurchschnitt 40 Stunden in der Woche nicht überschreiten. Indem hinsichtlich der Berechnung auf den Jahresdurchschnitt abgestellt wird, bleibt Spielraum für eine flexible Gestaltung der Tages-, Wochen- und Monatsarbeitszeit; außerdem wird die ungleichmäßige Verteilung der Arbeitszeit ermöglicht (Kümmel, a. a. O., § 60 NBG Rn. 10; Schmidt, in: Plog/Wiedow, BBG, Stand: Januar 2019, Band 6, § 60 NBG Rn. 6). Dass die in § 60 Abs. 1 NBG festgelegte Obergrenze der jahresdurchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit als solche zu einer dauerhaften Überlastung der niedersächsischen Beamtenschaft führte und deshalb mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich, denn es existiert bereits kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der besagt, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit eines Beamten 40 Stunden nicht überschreiten soll (BVerfG, Beschluss vom 30.1.2008, a. a. O., Rn. 7 [in dieser Entscheidung ist die Verlängerung der regelmäßigen Arbeitszeit von Beamten des Freistaates Bayern, die das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, auf 42 Wochenstunden für verfassungskonform erachtet worden]; Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 38; Leibholz/Rinck, a. a. O., Art. 33 Rn. 203; Kümmel, a. a. O., § 60 NBG Rn. 11; vgl. auch Jachmann-Michel/Kaiser, a. a. O., Art. 33 Rn. 49, der ausführt, es gebe keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der die wöchentliche Arbeitszeit auf eine feste Stundenzahl begrenze).
Die Bestimmung des § 60 Abs. 5 Satz 1 NBG ermächtigt die Landesregierung, das Nähere - insbesondere zur Dauer der Arbeitszeit und zu Möglichkeiten der flexiblen Ausgestaltung und Verteilung der Arbeitszeit sowie zu Pausen und Ruhezeiten - durch Verordnung zu regeln. Auf dieser Grundlage hat die Niedersächsische Landesregierung zur Regelung der Arbeitszeit der im Beamtenverhältnis stehenden Lehrkräfte an öffentlichen Schulen sowie der dortigen verbeamteten Schulleiterinnen und Schulleiter am 14. Mai 2012 die Niedersächsische Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen (Nds. GVBl. S. 106) - ArbZVO-Schule - erlassen, welche die zuvor geltende „Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen“ in der Fassung vom 2. August 2004 (Nds. GVBl. S. 302) - ArbZVO-Lehr - abgelöst hat.
Die Dienstleistung, die verbeamtete Lehrkräfte an öffentlichen Schulen im Rahmen der für alle Beamten geltenden regelmäßigen Arbeitszeit zu erbringen haben, umfasst zwei Komponenten, nämlich den Bereich der Erteilung von Unterrichtsstunden sowie den Bereich der sogenannten außerunterrichtlichen Verpflichtungen, die sich etwa auf die Vor- und Nachbereitung des Unterrichts sowie auf Korrekturtätigkeiten, Konferenzen, Elterngespräche, Klassenfahrten und anderes erstrecken (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 39; Kümmel, a. a. O., § 60 NBG Rn. 70). Dass in § 3 Nds. ArbZVO-Schule mit der Regelstundenzahl lediglich diese erste Komponente der Lehrerarbeitszeit festgeschrieben ist, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere ergibt sich die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für die Regelstundenzahlfestsetzung niedersächsischer verbeamteter Lehrkräfte nicht aus der „Wesentlichkeitstheorie“ des Bundesverfassungsgerichts, wonach das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber verpflichtet, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und sie nicht der Verwaltung zu überlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, juris Rn. 45). Denn grundlegend - also wesentlich - ist im vorliegenden Zusammenhang die Regelung der Gesamtarbeitszeit der Beamten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 - BVerwG 2 C 23.10 -, juris Rn. 11ff.), die in Niedersachsen durch förmliches Gesetz (§ 60 Abs. 1 NBG) erfolgt ist.
Mit der Wahl eines Regelstundenmodells hat der Verordnungsgeber auch in zulässiger Weise von der Verordnungsermächtigung des § 60 Abs. 5 Satz 1 NBG Gebrauch gemacht. Die Regelstundenfestsetzung trägt dem besonderen Umstand Rechnung, dass die Arbeitszeit von Lehrkräften nur hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden exakt messbar ist, während ihre Arbeitszeit im Übrigen nur grob pauschalierend geschätzt werden kann (ständige höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung, vgl. etwa: BVerwG, Urteil vom 29.11.1979 - BVerwG 2 C 40.77 -, juris Rn. 24; Urteil vom 28.10.1982 - BVerwG 2 C 88.81 -, juris Rn. 15; Beschluss vom 14.12.1989 - BVerwG 2 NB 2.89 -, juris Rn. 3; Urteil vom 28.1.2004 - BVerwG 2 C 19.03 -, juris Rn. 12; Urteil vom 23.6.2005 - BVerwG 2 C 21.04 -, juris Rn. 15; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9.7.1980 - 2 A 16/79 -, DÖV 1981, 465, 466; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998 - 4 S 1411/97 -, juris Rn. 42, 45, 52; Hess. VGH, Beschluss vom 8.8.2000 - 1 N 4694/96 -, juris Rn. 37; Beschluss vom 22.8.2000 - 1 N 2320/96 -, juris Rn. 35; OVG Saarl., Urteil vom 13.1.2003 - 1 N 2/02 -, juris Rn. 29f.; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003 - 6 A 2040/01 -, juris Rn. 5; Urteil vom 20.10.2011 - 6 A 2173/09 -, juris Rn. 30; Beschluss vom 17.2.2014 - 6 A 1353/12 -, juris Rn. 7; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007 - OVG 4 B 10.07 -, juris Rn. 28; Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 40). Dieser zweite, außerunterrichtliche Aufgabenbereich ist umso weniger exakt zeitlich messbar, als die hierfür aufzuwendende Arbeitszeit nach Schülerzahl, Schulform und Schulfächern, aber auch nach den individuellen Fähigkeiten und Erfahrungen der einzelnen Lehrkraft, unterschiedlich sein kann (BVerwG, Beschluss vom 14.12.1989, a. a. O., Rn. 3; Urteil vom 28.1.2004, a. a. O., Rn. 12; Hess. VGH, Beschluss vom 22.8.2000, a. a. O., Rn. 35). Gleichwohl wirkt sich die Regelstundenzahl - auch als Pflichtstundenzahl bezeichnet - zumindest indirekt auf die gesamte Arbeitszeit aus, welche die verbeamtete Lehrkraft ihrem Beruf zu widmen hat, und welche - wie dargelegt - in Niedersachsen im Jahresdurchschnitt 40 Stunden pro Woche beträgt. Durch die Regelstundenzahl bzw. Pflichtstundenregelung konkretisiert der Verordnungsgeber das Verhältnis der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung eines Lehrers zu seiner übrigen Arbeitszeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.9.2005 - BVerwG 2 B 25.05 -, juris Rn. 6), wobei die allgemein festgelegte Wochenarbeitszeit den Orientierungsrahmen bildet, den der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Unterrichtsverpflichtung im Blick haben muss, um die Arbeitszeitregelung für Lehrkräfte nicht von der allgemein für Beamte geltenden Arbeitszeitregelung loszulösen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.8.2012, a. a. O., Rn. 14; Hess. VGH, Urteil vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 37). In diesem Sinne ist die Pflichtstundenregelung für Lehrer und einzelne Lehrergruppen in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung „eingebettet“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1979, a. a. O., Rn. 24; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 15; Beschluss vom 14.12.1989, a. a. O., Rn. 3; Beschluss vom 26.8.1992 - BVerwG 2 B 90.92 -, juris Rn. 4; Urteil vom 28.1.2004, a. a. O., Rn. 12; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9.7.1980, a. a. O., 466; Hess. VGH, Beschluss vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 37; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 5; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 28).
Im Hinblick auf die niedersächsischen Schulleiter besteht die Besonderheit, dass ihnen neben ihren Aufgaben als Lehrkraft der jeweiligen Schulform (mit Unterrichts- und diesbezüglichen außerunterrichtlichen Verpflichtungen) mit der Leitung der Schule weitere außerunterrichtliche Aufgaben obliegen. Dementsprechend lässt sich § 23 Abs. 1 Arb-ZVO-Schule entnehmen, dass sich die Arbeitszeit niedersächsischer Schulleiter aus den Komponenten „Unterrichtsverpflichtung“ (die den eigentlichen Unterricht und die diesbezüglichen außerunterrichtlichen Verpflichtungen umfasst, s. o.) und „Leitungszeit“ zusammensetzt; die „Leitungszeit“ ergibt sich aus der regelmäßigen Arbeitszeit, die für Förderschullehrkräfte gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 5 ArbZVO-Schule (während der Schulzeit) 26,5 Wochenstunden umfasst, abzüglich der Zeit für die Erfüllung der Unterrichtsverpflichtung, die in Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule niedergelegt ist. Die Arbeitszeitverordnung-Schule regelt also die jeweilige Unterrichtsverpflichtung der Förderschulleiter; die Differenz zu 26,5 Unterrichtsstunden ist „Leitungszeit“. Damit unterscheidet sich das aktuelle System von dem bis zum 31. Juli 2012 geltenden System, denn nach § 12 ArbZVO-Lehr erhielten Schulleiter für die Leitung der Schule Anrechnungsstunden nach der seinerzeitigen Anlage 1, bemessen nach Klassenanzahl und Schulform, so dass seinerzeit der Sache nach die Komponente „Leitungszeit“ normiert war und sich aus der Differenz zur Regelstundenzahl die Komponente „Unterrichtsverpflichtung“ ergab.
In Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule ist in Abhängigkeit von den sogenannten Lehrkräftesollstunden die entsprechende Unterrichtsverpflichtung der Schulleiter an Förderschulen in Unterrichtsstunden geregelt. „Lehrkräftesollstunden“ sind die der Schule zugewiesenen Lehrerstunden und die Stunden für den Zusatzbedarf entsprechend dem Runderlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 7. Juli 2011, wobei die Lehrerstunden maßgeblich von der Schülerzahl abhängen. Vereinfacht gesagt erhöhen sich mit einem Ansteigen der Schülerzahlen auch die Lehrkräftesollstunden; Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule ist dergestalt gefasst, dass sich mit steigenden Werten bei den Lehrkräftesollstunden die Unterrichtsverpflichtung der Schulleitungen reduziert bzw. dass sich mit sinkenden Werten bei den Lehrkräftesollstunden die Unterrichtsverpflichtung der Schulleitungen erhöht.
Für die Beantwortung der Frage, ob die von den Lehrkräften verlangte Arbeitsleistung über den Rahmen der allgemein für Beamte geltenden Arbeitszeitregelung hinausgeht, kommt es nicht auf die Ansicht einzelner Lehrkräfte darüber an, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig und zweckmäßig ist, sondern auf die vom Dienstherrn geforderte Arbeitsleistung (BVerwG, Urteil vom 29.11.1979, a. a. O., Rn. 32; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 18; Beschluss vom 14.12.1989, a. a. O., Rn. 3; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998, a. a. O., Rn. 43; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 12; Beschluss vom 17.2.2014, a. a. O., Rn. 9; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29). Denn es entspricht dem Wesen des Beamtenverhältnisses als eines öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses, dass der Dienstherr bestimmt, welche qualitativen und quantitativen Anforderungen er an die einzelnen Aufgabenfelder im öffentlichen Dienst stellt. Mit der Festsetzung der Regelstundenzahl bringt der Dienstherr also seine Einschätzung zum Ausdruck, dass diese Zahl der Unterrichtsstunden einschließlich Vor- und Nachbereitung, Korrekturen sowie sonstiger außerunterrichtlicher Tätigkeit - generalisierend und pauschalierend betrachtet - einem Arbeitsaufwand entspricht, den jeder Beamte im Jahresdurchschnitt wöchentlich zu bewältigen hat (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 41). Dies gilt ebenso hinsichtlich der Festsetzung der Unterrichtsverpflichtung für Schulleiter nach Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule: auch insoweit hat der Dienstherr - generalisierend und pauschalierend betrachtet und im Verhältnis zur jeweiligen Regelstundenzahl - bestimmt, dass dieser Arbeitsaufwand einem Arbeitsaufwand entspricht, den jeder Beamte im Jahresdurchschnitt wöchentlich zu bewältigen hat.
Was die gerichtliche Überprüfbarkeit dieser Festsetzung betrifft, so folgt aus der bestehenden Einschätzungsprärogative des Dienstherrn (OVG NRW, Urteil vom 20.10.2011, a. a. O., Rn. 32) - auch als weiter Gestaltungs- oder Ermessensspielraum bezeichnet (BVerwG, Beschluss vom 26.8.1992, a. a. O., Rn. 4; Hess. VGH, Beschluss vom 22.8.2000, a. a. O., Rn. 35; OVG Saarl., Urteil vom 13.1.2003, a. a. O., Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 14) - eine nur in sehr engen Grenzen bestehende gerichtliche Kontrollmöglichkeit (Hess. VGH, Beschluss vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 28; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29), nämlich dahingehend, dass diese Einschätzung nicht offensichtlich fehlsam, insbesondere nicht willkürlich sein darf (OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 14; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29). Vor dem Hintergrund einer solchen Evidenzkontrolle kann eine Festlegung verschieden hoher Regelstundenzahlen für Gruppen von Lehrkräften, für die sämtlich die gleiche Gesamtarbeitszeit gilt, nur an solche Umstände anknüpfen, welche einen Bezug zur jeweils geforderten Arbeitsleistung, insbesondere zu deren zeitlichem Maß, aufweisen (BVerwG, Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 16f.; Nds. OVG, Urteil vom 23.3.1993 - 2 K 1/89 -, juris Rn. 17). So ist etwa die Verschiedenartigkeit der Ausbildungsziele der einzelnen Schularten in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich als ein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal für die Festsetzung verschieden hoher Regelstundenzahlen für verschiedene Lehrkräftegruppen anerkannt worden, sofern bei generalisierender Betrachtung die Verschiedenartigkeit der Ausbildungsziele noch wirklichkeitskonform die Annahme einer nach Zeit und/oder Art unterschiedlichen Arbeitsbelastung und damit die Festsetzung einer unterschiedlichen Regelstundenzahl für diese Lehrkräftegruppen stützen kann (BVerwG, Urteil vom 15.12.1971 - BVerwG 6 C 40.68 -, Buchholz 237.4 § 74 BG Hamburg Nr. 1, S. 2; Urteil vom 13.7.1977 - BVerwG 6 C 85.75 -, juris Rn. 35; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 16). Auch ist es nicht willkürlich, wenn der Dienstherr Veränderungen berücksichtigt, die sich im Laufe der Zeit ergeben und die sich zulasten oder zugunsten der Lehrkräfte auswirken, wie etwa die Verminderung von Klassenstärken, eine veränderte Regelung oder Praxis hinsichtlich der Gewährung von Anrechnungs-, Ermäßigungs- oder Entlastungsstunden, ohne dass deshalb der Dienstherr die Zahl der Pflichtstunden ändert (BVerwG, Beschluss vom 26.8.1992, a. a. O., Rn. 4; Beschluss vom 21.9.2005, a. a. O., Rn. 6), oder den Rückgang von Schülerzahlen (Nds. OVG, Urteil vom 23.3.1993, a. a. O., Rn. 10). Ob sich die vom Dienstherrn jeweils gewählte Art der Konkretisierung im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens hält, hängt daher von einer nicht nur rechtlichen, sondern insbesondere auch tatsächlichen Würdigung und Abwägung der für die Entscheidung maßgebenden Umstände ab (BVerwG, Beschluss vom 26.8.1992, a. a. O., Rn. 4; Beschluss vom 21.9.2005, a. a. O., Rn. 6). Wenn der Normgeber also beispielsweise aufgrund einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse - etwa in Gestalt des Rückgangs von Schülerzahlen - die Unterrichtsverpflichtung mit der nachvollziehbaren Begründung erhöhte, dass sich mit diesem Rückgang der Schülerzahlen die Arbeitsbelastung insgesamt in einem solchen Maße reduziert habe, dass trotz der nunmehr erhöhten Unterrichtsverpflichtung die Höchstgrenze der für alle Beamten geltenden Gesamtarbeitszeit nicht überschritten werde, so hätte er eine Neubestimmung der Arbeitszeitanteile vorgenommen, welche der gerichtlichen Überprüfung anhand des dargestellten eingeschränkten Kontrollmaßstabs standhielte (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 42).
2. Der erkennende Senat hat zudem in seiner Rechtsprechung zu der im Jahr 2014 im Verordnungswege erfolgten Erhöhung der Regelstundenzahl verbeamteter niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte um eine Unterrichtsstunde ausgeführt, dass die Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG prozedurale Anforderungen enthält, welche zum Ausgleich dafür zu beachten sind, dass die materiell-rechtliche Dimension der Fürsorgepflicht bei der Festsetzung von Regelstundenzahlen eine bloße Evidenzkontrolle beinhaltet (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 43ff.). Wenn sich der Verordnungsgeber auf eine Neubestimmung der Arbeitszeitanteile in Gestalt einer (bloßen) Verschiebung von Arbeitszeitanteilen aufgrund geänderter tatsächlicher Verhältnisse beruft, muss er die entsprechenden Gesichtspunkte in der Verordnungsbegründung selbst vollständig offenlegen und kann dies nicht erst später in einem gegebenenfalls sich anschließenden verwaltungsgerichtlichen (Normenkontroll-)Verfahren tun (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 44, 56, 60f.). Der Senat hat aus der prozeduralen Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG für den seinerzeitigen Streitfall zudem die Pflicht statuiert, die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung der normgeberischen Einschätzungsprärogative in einem - auch empirischen - transparenten Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar zu ermitteln (Nds. OVG, Urteil vom 9.6.2015, a. a. O., Rn. 62ff.).
3. Mit Blick auf diese Grundsätze ist im vorliegenden Fall ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG nicht feststellbar.
Der Antragsgegner hat sich im Normenkontrollverfahren der Sache nach darauf berufen, die streitgegenständliche Entlastungsregelung sei von dem weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum des Normgebers umfasst, weil er mit dieser Regelung eine derzeit bestehende Mehrbelastung niedersächsischer Förderschulleitungen durch den Umstand, dass diese bei Rückgang der dortigen Schülerzahlen Leiter eines Sonderpädagogischen Förderzentrums sind, pauschalierend ausgleiche und es sich bei der betreffenden Mehrbelastung um eine Übergangsproblematik handle, die in Zukunft sukzessiv abgebaut werden solle. Diese Erwägungen halten mit Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG der gerichtlichen Überprüfung stand.
a) Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die inklusive Beschulung zu einem Rückgang der Schülerzahlen an den Förderschulen - insbesondere an den Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen - geführt hat und weiterhin führen wird. Dies ist Folge des Umstandes, dass Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf im inklusiven System die Möglichkeit eröffnet ist, im Regelschulsystem beschult zu werden. Für den Bereich des Förderschwerpunkts Lernen besteht die Besonderheit, dass - anders als bei anderen Förderschwerpunkten - kein Nebeneinander von inklusiver Beschulung und der Möglichkeit des Besuchs einer entsprechenden Förderschule mehr besteht, sondern die Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen sukzessive auslaufen soll. Da die Lehrkräftesollstunden, die nach Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule Bemessungsgrundlage für die Unterrichtsverpflichtung der Förderschulleiter sind, maßgeblich von den Schülerzahlen abhängen, führt der Rückgang der Schülerzahlen an den Förderschulen - insbesondere an den Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen - zu einem deutlichen Absinken der entsprechenden Lehrkräftesollstunden, woraus nach der Systematik der Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule eine Erhöhung der Unterrichtsverpflichtung der Förderschulleiter resultiert. Dies wiederum hat zur Folge, dass sich deren zweite Arbeitszeitkomponente - die „Leitungszeit“, ermittelt aus der Regelstundenzahl abzüglich der (erhöhten) Unterrichtsverpflichtung - reduziert. Gleichzeitig aber haben die Förderschulleitungen in ihrer Funktion als Leitung eine Sonderpädagogischen Förderzentrums (§ 14 Abs. 3 Satz 1 NSchG) Planungs-, Steuerungs- und Qualitätssicherungsaufgaben, welche auch die an andere Schulen abgeordneten Förderschullehrkräfte und die an diesen Schulen inklusiv beschulten Schüler betreffen. Dass hierin eine zeitliche Mehrbelastung der Förderschulleitungen gegenüber dem zeitlich vor der Inklusion bestehenden Zustand liegt - und dass diese Mehrbelastung durch das sukzessive Auslaufen der Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen insbesondere die Leiter von Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen trifft -, steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit. Der Antragsteller hat vorgetragen, dass die Bemessung der Unterrichtsverpflichtung der Förderschulleiter allein auf der Basis von Schülerzahlen bzw. Lehrkräftesollstunden jedenfalls im Bereich der Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen zu einer Erhöhung der regelmäßigen Arbeitszeit führe, weil dabei die mit der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums verbundene Mehrbelastung unberücksichtigt bleibe (Antragsbegründung - AB - vom 30.5.2016, S. 7 [Bl. 7/GA]); der Antragsgegner hat erklärt, das Niedersächsische Kultusministerium habe in der steigenden Unterrichtsverpflichtung der Förderschulleitungen und der damit verbundenen Reduzierung der Leitungszeit einerseits und der gleichzeitigen Wahrnehmung der Aufgaben der Förderzentrumsleitung durch diese andererseits eine „Unwucht in der zeitlichen Belastung“ der Förderschulleitungen erkannt (Antragserwiderung - AE - vom 29.7.2016, S. 4 [Bl. 43/GA]).
Die Beteiligten stimmen auch darin überein, dass diese „Unwucht“ auszugleichen ist, streiten indes über den erforderlichen Umfang des Ausgleichs.
b) Für arbeitszeitrechtliche Regelungen, die einen Ausgleich für Mehrbelastungen schaffen sollen mit dem Ziel, dass das bisherige System wieder „stimmt“, der Arbeitsaufwand des von der Begünstigung betroffenen Personenkreises also wieder einem Arbeitsaufwand entspricht, den jeder Beamter im Jahresdurchschnitt wöchentlich zu bewältigen hat, gelten ebenfalls die oben unter II. 1. der Entscheidungsgründe dieses Urteils dargestellten Grundsätze. Dies bedeutet, dass die normgeberische Einschätzung - mit dem entsprechenden Ausgleich als Modifizierung des an sich geltenden Systems, hier: des Systems nach § 23 Abs. 1 ArbZVO- Schule in Verbindung mit Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule, sei ein Zustand geschaffen worden, der die Vorgaben des § 60 Abs. 1 NBG beachte - lediglich einer Evidenzkontrolle unterliegt. Dass die Einschätzung des Normgebers, mit einer Verminderung der Unterrichtsverpflichtung im Umfang von drei (Schul-)Stunden werde pauschaliert ein Ausgleich für die mit der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums verbundene zusätzliche Leitungszeit gewährt, offensichtlich fehlsam, insbesondere willkürlich, wäre, ist indes nicht feststellbar.
Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang ausgeführt (AE - vom 29.7.2016, S. 5f. [Bl. 44f./GA]), zu berücksichtigen sei zwar einerseits, dass Förderschulleitungen im Rahmen der Inklusion in ihrer Funktion als Leitung von Förderzentren den Einsatz des sonderpädagogischen Personals in den allgemeinen Schulen ihres Zuständigkeitsbereichs planten, steuerten und koordinierten, in Ausübung ihrer Vorgesetztenfunktion die Verantwortung auch für das Personal trügen, das nicht überwiegend an anderen Schulen eingesetzt sei, Koordinationsaufwand mit den Schulleitungen der Abordnungsschulen hätten, Qualitätssicherung betrieben und im Rahmen des Konfliktmanagements Ansprechpartner sein müssten. Andererseits aber habe auch in die Betrachtung einzufließen, dass die Förderschulleitungen im Aufgabenbereich der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung der Schule sowie im Aufgabenbereich der Personalverantwortung (Unterrichtsplanung, konkreter Unterrichtseinsatz, Unterrichtsbesuche, Gespräche zur Personalentwicklung) Entlastung durch die Schulleitungen der Abordnungsschulen erführen. Auch sei zwar zutreffend, dass infolge des aufsteigenden Auslaufens der Förderschule im Schwerpunkt Lernen der mit der Einführung der inklusiven Schule verbundene Schülerrückgang sowie der neu entstandene Koordinierungsaufwand schnellere und intensivere Auswirkungen habe als dies in Förderschulen mit anderen Förderschwerpunkten der Fall sei. Diesem Gesichtspunkt sei jedoch bei der Festsetzung der Höhe der Entlastung Rechnung getragen worden, weil man sich hier an der Belastung an den Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen orientiert habe. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Aufgabe der Förderschule als Förderzentrum keine neugeschaffene Aufgabe sei, sondern auch zeitlich vor dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule vom 23. März 2012 bestanden habe. Schließlich sei zu bedenken, dass die Mehrbelastung eine Übergangsphase betreffe und die Entlastungsregelung dementsprechend als Übergangslösung anzusehen sei. Denn zum einen handle es sich bei der Einführung der inklusiven Schule um einen Prozess, der kontinuierlich hinsichtlich der tatsächlichen Belastung im Auge behalten werde; ggf. müsse man sich stärker an der im Einzelfall gegebenen tatsächlichen Belastung orientieren, was aber erst erfolgen könne, wenn die zukünftige Entwicklung absehbar und damit eine belastbare Abschätzung des zeitlichen Aufwandes möglich sei. Zum anderen zeichne sich ab, dass der zeitliche Aufwand der Förderschulleitungen für die Aufgabe der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums abnehmen werde, weil sich das Land Niedersachsen zur Einrichtung von RZI als zentrale Anlaufstelle für alle Fragen der sonderpädagogischen Beratung und Unterstützung der inklusiven Schule entschieden habe; diese RZI würden perspektivisch eine fortschreitende Entlastung der Förderschulleitungen mit sich bringen, indem sie fortschreitend bisherige Aufgaben der Sonderpädagogischen Förderzentren übernähmen.
Diese Erwägungen sind vor dem Hintergrund der für arbeitszeitrechtliche Verordnungsregelungen bestehenden eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsbefugnis rechtlich nicht zu beanstanden.
Soweit der Antragsgegner der Behauptung des Antragstellers, es mache bezüglich des Arbeitsaufwandes keinen Unterschied, ob die der Schule zugeordneten Förderschullehr-kräfte ihre Unterrichtsverpflichtung direkt an der Stammschule oder im Rahmen einer Abordnung an einer anderen Schule wahrnähmen (AB vom 30.5.2016, S. 6 [Bl. 6/GA]), entgegentritt, hält der erkennende Senat die diesbezüglichen Ausführungen des Antragsgegners für gut nachvollziehbar. Im Übrigen hat der Antragsteller in seiner ergänzenden Antragsbegründung vom 29. Oktober 2018 selbst eingeräumt, dass der Einsatz von Lehrkräften ausschließlich an der Stammschule nicht mit dem teilweisen Einsatz an fremden Schulen vollständig gleichgesetzt werden könne (S. 3 [Bl. 65/GA]).
Soweit die angegriffene Entlastungsregelung pauschalierend für alle Förderschulleitungen gilt, führt dies zwar bei Förderschulen mit anderen Förderschwerpunkten als dem Bereich Lernen nach dem Vortrag des Antragsgegners, an dessen Wahrheitsgehalt zu zweifeln kein Anlass besteht, zu größeren Entlastungen als bei Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen; da sich der Normgeber aber nach dem weiteren glaubhaften Vortrag des Antragsgegners bei der Dimensionierung der Entlastungsregelung an der Mehrbelastung von Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen orientiert hat, ist eine Benachteiligung des Kreises der Schulleiter von Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen gegenüber dem Kreis der Schulleiter von Förderschulen mit anderen Schwerpunkten - allein eine solche wäre im Rahmen der Evidenzkontrolle zu überprüfen, weil eine etwaige Begünstigung anderer Personengruppen dahingehend, dass diese weniger als die regelmäßige Arbeitszeit zu arbeiten hätten, den Antragsteller nicht belastete - nicht gegeben.
Zutreffend ist auch, dass in § 14 NSchG bereits zeitlich vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule vom 23. März 2012 geregelt war, dass die Förderschule zugleich Sonderpädagogisches Förderzentrum für Unterricht und Erziehung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf, die andere Schulen besuchten, war (§ 14 Abs. 4 Satz 1 NSchG a. F.); das Sonderpädagogische Förderzentrum (alter Fassung) hatte die schulische Integration von Schülern mit Förderbedarf zu unterstützen (§ 14 Abs. 4 Satz 2 NSchG a. F.). Vor diesem Hintergrund erscheint es jedenfalls nicht offensichtlich fehlsam, wenn der Antragsgegner die Argumentation des Antragstellers, das Förderzentrum habe inklusionsbedingt eine Vielzahl zusätzlicher Aufgaben zu bewältigen, etwas relativiert.
Schließlich hält auch der Vortrag des Antragsgegners, der Normgeber habe mit Blick auf die Inklusion als laufenden Prozess und mit Blick auf die im Land geplante Einrichtung von RZI eine pauschalierende entlastende Übergangsbestimmung geschaffen, der (eingeschränkten) rechtlichen Überprüfung stand. Dass es sich bei der Inklusion, die im Schuljahr 2013/2014 gestartet ist, um einen derzeit noch nicht abgeschlossenen Prozess handelt, liegt angesichts der zu bewältigenden Aufgabe, die ein Inaneinandergreifen einer Vielzahl personeller, sachlicher und organisatorischer Maßnahmen erfordert, angesichts der schrittweisen Umsetzung dieser Aufgabe und angesichts des seit Beginn der inklusiven Beschulung erst verstrichenen Zeitraums von sechs (Schul-)Jahren auf der Hand. Der Antragsgegner ist auch dem Vorhalt des Antragstellers, eine Planung oder nur Vorstellung dahingehend, wann RZI eingeführt werden sollten, existiere nicht (AB vom 30.5.2016, S. 9 [Bl. 9/GA]), substantiiert entgegengetreten. Wie sich aus seinen glaubhaften Ausführungen ergibt, sind bis zum 1. August 2018, d. h. bis zum Beginn des Schuljahrs 2018/2019, in 35 Landkreisen und kreisfreien Städten RZI als organisatorische Bestandteile der Niedersächsischen Landesschulbehörde eingerichtet worden, welche Ansprechpartner für alle Fragen der sonderpädagogischen Förderung und Unterstützung in der inklusiven Schule sind; die Einrichtung von RZI in den noch fehlenden 11 Landkreisen hänge u. a. davon ab, wann sich diese für die Einrichtung eines RZI entschieden (AE vom 26.10.2018, S. 2ff. [Bl. 67ff./GA]). Damit hat der Antragsgegner glaubhaft dargetan, dass die Einführung der RZI auf einer konkreten - zwischenzeitlich verfestigten - Planung des Landes beruht.
Es ist auch nicht offensichtlich fehlsam, wenn der Antragsgegner davon ausgeht, eine fortschreitende Übertragung von Aufgaben der Förderzentren auf die RZI führe - wenngleich vielleicht nicht sofort, aber doch in näherer Zukunft - zu einer schrittweisen Entlastung von Förderschulleitungen, zumal die Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen mit Wirkung vom 31. Juli 2028, d. h. in etwa 9 Jahren, endgültig ausgelaufen sein soll. Dass die gewährte Entlastung im Umfang von drei Unterrichtsstunden willkürlich, insbesondere fehlsam wäre, ist ebenfalls nicht erkennbar.
c) Der Senat vermag auch nicht festzustellen, dass diejenigen Erwägungen, die vom Antragsgegner für den Erlass der streitgegenständlichen Regelung als tragend bezeichnet worden sind und die als solche einer Evidenzkontrolle standhalten (s. o.), erstmals im Normenkontrollverfahren geltend gemacht worden wären. Sie finden sich vielmehr schon im Normgebungsverfahren wieder, so dass der diesbezügliche, vom Antragsteller gerügte Verstoß gegen die sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden prozeduralen Anforderungen nicht vorliegt.
aa) Der Senat hält an seiner Rechtsprechung, wonach sich in Fällen der im Verordnungswege erfolgten Veränderung von Arbeitszeitanteilen im Lehrkräftebereich aus Art. 33 Abs. 5 GG die prozedurale Anforderung ergibt, dass der Verordnungsgeber seine wesentlichen Erwägungen in der Verordnungsbegründung selbst offenlegen muss, weiterhin fest. Soweit der Antragsgegner dem entgegenhält, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten prozeduralen Anforderungen seien allein auf den Gesetzgeber bezogen und gälten somit für den Verordnungsgeber nicht, hat sich der Senat mit diesem Einwand bereits in seinem Urteil vom 9. Juni 2015 auseinandergesetzt und ausgeführt, dieser Einwand lasse unberücksichtigt, dass der Gestaltungsspielraum für den Verordnungsgeber enger sei als für den Gesetzgeber (a. a. O., Rn. 61 m. w. Nw.). Wenn aber der Gesetzgeber bei der Konkretisierung des Art. 33 Abs. 5 GG in Gestalt der Festsetzung der amtsangemessenen Alimentation zum Ausgleich des bestehenden weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums prozedurale Anforderungen im dargelegten Sinne zu beachten hat, dann gilt dies umso mehr, wenn der Gesetzgeber in Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten Fürsorgepflicht eine Obergrenze der regelmäßigen Arbeitszeit seiner Beamten festgelegt und die nähere Ausgestaltung der Lehrerarbeitszeit zulässigerweise dem Verordnungsgeber überlassen hat, dem insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (a. a. O., Rn. 61).
Soweit der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat seine entgegenstehende Auffassung auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Dezember 2016 (- BVerwG 2 B 5.16 -, juris) gestützt hat, ist diese Entscheidung für den Streitfall unergiebig, weil der dortige Streitgegenstand - die Auslandszuschlagsverordnung - bereits nicht Teil der amtsangemessenen Alimentation ist (BVerwG, Beschluss vom 2.12.2016, a. a. O., Rn. 15) und sich schon deshalb die Frage der aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten prozeduralen Anforderungen für das Besoldungsrecht nicht stellt (a. a. O., Rn. 17). Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit hervorgehoben, dass die verfassungsrechtlichen Sicherungen von der Grundrechtsintensität des Regelungsbereichs abhängig seien (a. a. O., Rn. 17). Prozedurale Anforderungen würden in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angenommen, um eine der Bedeutung des Grundrechts angemessene Nachvollziehbarkeit und gerichtliche Kontrolle zu gewährleisten; sei von der Regelung des Auslandszuschlags nicht die Alimentation im Sinne des Grundgehalts betroffen, liege keine hiermit vergleichbare Grundrechtsintensität vor mit der Folge, dass auch das Erfordernis für eine dem Grundrechtsschutz durch Verfahrensanforderungen begleitende Absicherung abgesenkt sei (a. a. O., Rn. 17). Im Falle der Festlegung von Arbeitszeit(anteilen) ist aber unmittelbar Art. 33 Abs. 5 GG betroffen; Regelungen in Bezug auf die Verteilung von Arbeitszeit(anteilen) durch den Verordnungsgeber kommt eine hohe Grundrechtsintensität zu, weil es dabei stets eine übermäßige zeitliche Belastung der Beamten zu verhindern gilt. In Fällen wie dem Streitfall bedarf es daher mit Blick auf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) einer verfahrensrechtlichen Absicherung des aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden - auf eine Evidenzkontrolle beschränkten - materiell-rechtlichen Grundrechtsschutzes. Nur so kann verhindert werden, dass sich der Verordnungsgeber später auf - der Evidenzkontrolle standhaltende - Erwägungen beruft, die bei Verordnungserlass gar nicht tragend waren.
bb) Ein solches unzulässiges „Nachschieben“ von Gründen liegt im Streitfall - anders als in der Fallkonstellation, die dem Urteil des Senats vom 9. Juni 2015 zugrunde lag (a. a. O., Rn. 43ff.) - jedoch nicht vor.
(1) In § 183c Abs. 1 Satz 1 NSchG2012 war geregelt, dass die §§ 4 und 14 NSchG2012 für Schüler, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind, erstmals auf die Schuljahrgänge anzuwenden sind, die sich im Schulhalbjahr 2013/2014 im ersten oder fünften Schuljahrgang befanden. Bereits weniger als ein Jahr nach dem Beginn der Inklusion mit Wirkung vom 1. August 2013, nämlich am 11. Juni 2014, hatte das Niedersächsische Kultusministerium im Erlasswege entschieden, den Schulleitern von Förderschulen (und damit den Leitern von Sonderpädagogischen Förderzentren) im Rahmen einer Übergangsregelung im (kommenden) Schuljahr 2014/2015 gemäß § 28 ArbZVO-Schule für die Wahrnehmung der Leitung des Förderzentrums eine Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung im Umfang von drei Unterrichtsstunden zu gewähren. Zur Begründung hatte das Niedersächsische Kultusministerium ausgeführt, dass sich durch die Einführung der Inklusion die Anzahl der Schüler an öffentlichen Förderschulen verringere, die Betreuung dieser Schüler mit sonderpädagogischem Unterstützungsbedarf in der inklusiven Beschulung durch Förderschullehrkräfte aber weiterhin Aufgabe der Leitung des Förderzentrums sei, wenngleich sie im Rahmen der Statistikerhebung für die Förderschulen (also bei der Ermittlung der für die Lehrkräftesollstunden maßgeblichen Schülerzahlen) nicht mehr erfasst würden. Gleichzeitig wurde in dem Erlass darauf hingewiesen, dass die Entlastungsmaßnahme zeitlich befristet sein solle, weil perspektivisch das Ziel verfolgt werde, ab dem Schuljahr 2015/2016 die bisherige gemeinsame schulgesetzliche Aufgabe Förderschule und Förderzentrum klar zu trennen; mit zunehmender inklusiver Beschulung sei beabsichtigt, standortnahe, dauerhafte Einrichtungen zu schaffen, die flexible und den Verhältnissen eines Flächenlandes entsprechende regional ausgerichtete Unterstützung leisten könnten. Der Erlasslage lag also in tatsächlicher Hinsicht die Einschätzung zugrunde, dass infolge der Einführung der Inklusion eine Mehrbelastung von Förderschulleitungen durch die ihnen obliegende Leitung von Förderzentren bestehe, dass diese Mehrbelastung aktuell ausgeglichen werden müsse, diese Entlastung aber wegen der geplanten Einführung von dauerhaft einzurichtenden Inklusionsunterstützungszentren letztlich nicht dauerhaft erforderlich sein werde.
Die im Erlasswege geregelte Reduzierung der Unterrichtsverpflichtung von Förderschulleitungen im Umfang von drei Stunden hat dann durch Art. 2 Nr. 3. b) cc) des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 3. Juni 2015 als Fußnote 2 der Tabelle 8 Eingang in die Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule gefunden. Diese Entlastungsbestimmung war im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 10. Februar 2015 (LT-Drs. 17/2882) noch nicht enthalten, sondern wurde aufgrund einer Beschlussempfehlung des Kultusausschusses vom 22. Mai 2015 (LT-Drs. 17/3546, S. 26) in die Arbeitszeitverordnung-Schule eingefügt. Die streitgegenständliche Regelung geht auf einen Änderungsvorschlag der seinerzeitigen Koalitionsfraktionen, also der Fraktionen der SPD und von Bündnis 90/Die Grünen, zurück, die zur Begründung ausgeführt hatten, die Regelung
„dient der Sicherstellung einer angemessenen Leitungszeit für die Leitung eines Förderzentrums bei absinkenden Schülerzahlen an einer Förderschule“
(Schriftlicher Bericht des Kultusausschusses zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes, Gesetzentwurf der Landesregierung [LT-Drs. 17/2882] und zur Beschlussempfehlung des Kultusausschusses [LT-Drs. 17/3546], LT-Drs. 17/3598, S. 21; vgl. auch Änderungsvorschlag vom 5. Mai 2015, S. 2 [Bl. 55/Beiakte 004]). Diese Begründung ist zwar knapp gehalten, lässt aber erkennen, dass die Verfasser des Änderungsvorschlags von einer zeitlichen Mehrbelastung der Förderschulleitungen bei absinkenden Schülerzahlen an den Förderschulen und hieraus resultierendem Absinken der Leitungszeit einerseits und der für die Leitung eines Förderzentrums erforderlichen Leitungszeit andererseits ausgegangen sind und mit der streitgegenständlichen Regelung eine angemessene, also den maßgeblichen Arbeitszeitvorgaben entsprechende, Leitungszeit sicherstellen wollten. Dass diese Erwägungen tatsächlich tragend gewesen sind, ergibt sich auch aus der Niederschrift der 44. - öffentlichen - Sitzung des Kultusausschusses vom 7. Mai 2015 (Bl. 65ff./Beiakte 004). In der Erörterung der streitgegenständlichen Vorschrift wurde seitens des Niedersächsischen Kultusministeriums ausgeführt, dass durch diese kodifiziert werde, was zuvor erlasslich geregelt worden sei; durch diese Regelung werde bei zurückgehenden Schülerzahlen an der Förderschule die für die Aufgabe der Leitung eines Förderzentrums erforderliche Leitungszeit abgesichert (S. 18 [Bl. 82/Beiakte 004]). Nach alledem ist die streitgegenständliche Bestimmung entgegen der Auffassung des Antragstellers (im Sinne von dessen Rechtsposition auch VG Göttingen, Urteil vom 14.10.2015 - 1 A 227714 -, UA, S. 8) daher mit den prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG in Gestalt der zeitlich vor Normerlass niederzulegenden tragenden Erwägungen des Normgebers vereinbar.
(2) Die vom Antragsgegner als tragend bezeichnete weitere Erwägung, dass die streitgegenständliche Regelung eine Übergangsregelung darstellen solle, findet sich ebenfalls im Normgebungsverfahren hinreichend wieder.
Wenn davon ausgegangen wurde, dass die in Tabelle 8 der Anlage 2 zu §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule einzufügende Fußnote 2 der Kodifizierung der seinerzeitigen Erlasslage dienen sollte (so die Niederschrift der 44. Sitzung des Kultusausschusses vom 7. Mai 2015, S. 2 [Bl. 82/Beiakte 004]), ist auch zugrunde gelegt worden, dass nach der Begründung der Erlasslage die dort geregelte Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung im Umfang von drei Unterrichtsstunden als Übergangsregelung gedacht war, weil perspektivisch die Einrichtung von RZI erfolgen sollte mit der Folge, dass die Leitungen von Förderschulen von den mit der Leitung eines Förderzentrums verbundenen Aufgaben schrittweise entlastet würden.
Auch aus den weiteren Materialien zum Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 3. Juni 2015, das - wie dargestellt - in Art. 2 Nr. 3 b) cc) die streitgegenständliche arbeitszeitrechtliche Entlastungsregelung enthält, ergibt sich, dass die Einführung von - die Förderschulleitungen entlastenden - RZI geplant war. So heißt es im Begründungsteil des Gesetzentwurfs der Landesregierung unter dem Aspekt „Anlass, Ziele und Schwerpunkte des Gesetzes“ (LT-Drs. 17/2882, S. 13f.):
„Zur Sicherstellung der Beratung und Unterstützung der Schulen, der Schulträger und der Erziehungsberechtigten sowie zur bedarfsgerechten Zuweisung von sonderpädagogischen Ressourcen für die allgemeinen inklusiven Schulen werden - späterhin und untergesetzlich - 'Regionalstellen für schulische Inklusion' eingerichtet. Die Regionalstellen sollen organisatorisch der Niedersächsischen Landesschulbehörde angegliedert werden. Zu ihrer Einrichtung ist ein Beschluss der Landesregierung notwendig, für den die bestehenden schulgesetzlichen Rechtsgrundlagen (§§ 119ff.) ausreichen. Eine weitere gesetzliche Verankerung ist nicht erforderlich. Beabsichtigt ist, in jedem Landkreis und in jeder kreisfreien Stadt in Abhängigkeit von den jeweiligen regionalen Gegebenheiten (z. B. Größe des Einzugsgebiets, Zahl der Schülerinnen und Schüler) mindestens eine 'Regionalstelle für schulische Inklusion' einzurichten. Dabei sollen bereits vorhandene und bewährte Strukturen berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang sollen Schulen und Schulträger die Möglichkeit erhalten, mit den Regionalstellen Regionale Inklusive Konzepte zu entwickeln. Von einem Entfallen der Eigenschaft der Förderschule als 'Sonderpädagogisches Förderzentrum' (§ 14 Abs. 3 NSchG) wird daher, wie auch vielfach im Rahmen der Verbandsbeteiligung gewünscht, abgesehen, um die Möglichkeiten der jeweiligen Regionalen Inklusiven Konzepte nicht von vornherein zu beschränken.“
An anderer Stelle der Entwurfsbegründung heißt es zu den haushaltsrechtlichen Auswirkungen des Vorhabens (LT-Drs. 17/2882, S. 16f.):
„Förderschulen sind zugleich Sonderpädagogische Förderzentren (§ 14 Abs. 3 NSchG). In dieser Eigenschaft sollen sie ihre bisherige, erfolgreiche Arbeit für die Verwirklichung der inklusiven Schule fortsetzen. Mit dem Auslaufen der Förderschulen im Förderschwerpunkt Lernen, die das Gros der Förderschulen stellen, ist es notwendig, dass auch dort gleichwertige Bedingungen bei der sonderpädagogischen Versorgung bestehen, wo keine Förderschulen mehr geführt werden. Zur Sicherstellung sonderpädagogischer Beratung und Unterstützung ist beabsichtigt, landesweit Regionalstellen für schulische Inklusion einzurichten.
Es wird davon ausgegangen, dass für eine flächendeckende sonderpädagogische Beratung und Unterstützung der Schulen etwa 50 Regionalstellen notwendig sein werden. Eine Regionalstelle soll über eine Leitung, deren Stellvertretung sowie über eine Verwaltungskraft mit hälftiger Wochenstundenzahl verfügen. Dafür sind Personal- und Sachkosten (Raumkosten, lfd. Sachkosten, Investitionen und IuK-Ausstattung) von rund 255 000 Euro anzusetzen.
Zur Gegenfinanzierung dieses Bedarfs werden die Funktionsstellen der Schulleitung und Vertretung von aufzulösenden Förderschulen eingesetzt. Dabei werden die Mehrkosten für die Verwaltungskräfte und die Sachkosten berücksichtigt.“
Mit diesen Ausführungen ist die Absicht einer fortschreitenden Verlagerung der Aufgabe der Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen als Sonderpädagogisches Förderzentrum auf - organisatorisch bei der Niedersächsischen Landesschulbehörde anzusiedelnde und auf regionaler Ebene einzurichtende - Regionalstellen für schulische Inklusion bis hin zu dem Zustand, dass keine Förderschulen im Bereich Lernen mehr geführt werden, niedergelegt. Dementsprechend lässt sich den Normgebungsmaterialien auch der Gesichtspunkt des fortschreitenden Auslaufens des bisherigen Systems von Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen unter gleichzeitiger Zuweisung der Aufgaben eines Sonderpädagogischen Förderzentrums entnehmen. Wenn aber das aktuell geltende System auslaufen und perspektivisch ein anderes System etabliert werden soll, ergibt sich hieraus zwingend, dass Regelungen, welche das aktuelle System betreffen, nicht als dauerhafte Regelungen gedacht sein können. Damit findet auch die vom Antragsgegner als tragend bezeichnete Erwägung, bei der streitgegenständlichen, das aktuelle System betreffenden Entlastungsregelung handle es sich um eine Übergangsbestimmung, in den Normgebungsmaterialen eine hinreichende Stütze.
d) Der Antragsteller kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, aus den vom erkennenden Senat in seinem Urteil vom 9. Juni 2015 (a. a O.) entwickelten Grundsätzen ergebe sich für den Streitfall ein Verstoß gegen die prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG, weil es der Normgeber zeitlich vor Normerlass unterlassen habe, orientiert am Aufgabenkatalog für die Leitung eines Förderzentrums und durch Befragung der Schulleiter, eventuell auch durch deren Selbstaufschreibungen, zu einer realitätsgerechten Einschätzung der auf die Leitung eines Förderzentrums entfallenden Arbeitszeit von Förderschulleitern zu gelangen.
In dem vor dem Senat geführten Normenkontrollverfahren zum Aktenzeichen 5 KN 148/14 hatte der (seinerzeitige und jetzige) Antragsgegner geltend gemacht, dass es sich bei der seinerzeit streitgegenständlichen Anhebung der Regelstundenzahl niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte um eine Unterrichtsstunde von 23,5 auf 24,5 Stunden um eine Neubestimmung der Arbeitszeit in Gestalt einer (bloßen) Verschiebung von Arbeitszeitanteilen aufgrund geänderter tatsächlicher Verhältnisse handle. Abgesehen davon, dass sich die in jenem Verfahren geltend gemachten tatsächlichen Veränderungen den zugehörigen Normgebungsmaterialien nicht vollständig hatten entnehmen lassen und damit gegen die prozedurale Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG verstoßen worden war (a. a. O., Rn. 44ff.), hat der erkennende Senat für jenen Streitfall aus der prozeduralen Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG weiter abgeleitet, dass die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung der verordnungsgeberischen Einschätzung in einem transparenten und sachgerechten Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar zu ermitteln seien, und hierzu festgestellt, dass es an einer solchen Ermittlung fehle, weshalb auch insoweit gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßen worden sei (a. a. O., Rn. 62ff.). Es heißt in diesem Zusammenhang wörtlich (a. a. O, Rn. 63):
„Der Verordnungsgeber hätte angesichts der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur prozeduralen Absicherung des ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Alimentationsprinzips […], welche auf die vorliegende Fallkonstellation übertragbar ist (s. o.), Veranlassung gehabt, jedenfalls vor dem Erlass einer Vorschrift, die - wie hier - mit den verbeamteten Lehrkräften an niedersächsischen Gymnasien nur eine bestimmte Gruppe von Lehrkräften herausgreift und deren Unterrichtsverpflichtung erhöht, im Rahmen einer - auch - empirischen Studie die tatsächliche Belastung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte zu ermitteln. Veranlassung zu dahingehenden Ermittlungen hätte zudem mit Blick darauf bestanden, dass die zuvor geltende Regelung - also die Festsetzung der Regelstundenzahl an Gymnasien, Abendgymnasien und Kollegs auf 23,5 Stunden - aus dem Jahr 1997 stammt (vgl. Art. 1 Nr. 2 Buchstabe a der Achten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen vom 27.5.1997, Nds. GVBl. S. 159; seinerzeit war die Regelstundenzahl von 22,5 auf 23,5 Unterrichtsstunden erhöht worden) und in den letzten zehn Jahren zahlreiche Änderungen des niedersächsischen Schulsystems mit Auswirkungen gerade auch auf den Gymnasialbereich erfolgt sind, etwa die Abschaffung der Orientierungsstufe und die Einführung des Abiturs nach acht Jahren, aber auch die Einführung der sogenannten Eigenverantwortlichen Schule und der Inklusion. Hinzu kommt der allgemein zu verzeichnende Umstand, dass sich in den vergangenen Jahren das Verhältnis zwischen Lehrkräften, Schulleitungen, Erziehungsberechtigten und Schülern in dem Sinne gewandelt hat, dass eine durch Diskurs und Dialog geprägte Beziehung immer stärker in den Vordergrund getreten ist, was auf Seiten der Lehrerschaft zu einem höheren (außerunterrichtlichen) Zeitaufwand führt. Erst wenn die tatsächliche Arbeitsbelastung der Lehrkräfte an niedersächsischen Gymnasien in einem transparenten und realitätsgerechten Verfahren aufgeklärt worden ist, lässt sich feststellen, ob die Einschätzung des Verordnungsgebers - es sei ein Rückgang der außerunterrichtlichen Verpflichtung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte erfolgt, so dass die entsprechend 'frei' gewordene Arbeitszeit für die Erteilung von Unterricht genutzt werden könne, ohne die Gesamtarbeitszeit zu erhöhen - offensichtlich fehlsam, insbesondere willkürlich ist.“
Die dortige Fallkonstellation unterscheidet sich indes maßgeblich vom Streitfall.
Dort war mit einem Rückgang der außerunterrichtlichen Verpflichtungen niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte und dementsprechend mit dem Erfordernis der Heraufsetzung von deren Unterrichtsverpflichtung um eine Stunde zum Ausgleich dieser Arbeitszeitreduzierung argumentiert worden, obwohl die zuvor geltende Regelung bereits 17 Jahre alt war und sich seither in tatsächlicher Hinsicht Veränderungen ergeben hatten, die für ein Ansteigen des außerunterrichtlichen Zeitaufwandes sprachen. Vor diesem Hintergrund hat der erkennende Senat bemängelt, dass - wenn weder zeitlich vor Erlass der Regelstundenzahlanhebung noch in der Vergangenheit eine realitätsgerechte Ermittlung der Arbeitszeit niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte erfolgt sei - auch nicht festgestellt werden könne, dass die erfolgte Anhebung der Regelstundenzahl „gesamtarbeitszeitneutral“ sei (a. a. O., Rn. 64). In dem hier zu entscheidenden Fall ist der Normgeber jedoch gerade nicht davon ausgegangen, dass die Folgen der Inklusion für die niedersächsischen Förderschulleiter „gesamtarbeitszeitneutral“ seien, sondern er hat eine Mehrbelastung - bedingt durch die Wahrnehmung der Aufgaben der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums - zugrunde gelegt, die es auszugleichen gelte. Anders als im Verfahren zum Aktenzeichen 5 KN 148/14 streiten die Beteiligten daher nicht darum, ob das bisher geltende System den geänderten tatsächlichen Verhältnissen gerecht wird, sondern sie sind übereinstimmend der Auffassung, dass dies nicht der Fall sei und streiten (nur noch) über den Umfang des Ausgleichs. Es kann letztlich offenbleiben, ob sich auch in einer solchen - begünstigenden - Fallkonstellation aus Art. 33 Abs. 5 GG eine Obliegenheit des Normgebers zur realitätsgerechten Ermittlung der tatsächlichen Verhältnisse ergibt. Denn jedenfalls für den vorliegenden Fall besteht die Besonderheit, dass die Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen, auf die der Koordinierungsaufwand durch die Einführung der inklusiven Schule nach dem Vorbringen auch des Antragsgegners schnellere und intensivere Auswirkungen hat (AE vom 29.7.2016, S. 6 [Bl. 45/GA]), perspektivisch auslaufen sollen und dass alle Förderschulen in ihrer Eigenschaft als Sonderpädagogisches Förderzentrum in Zukunft durch RZI ersetzt, jedenfalls aber deutlich entlastet werden sollen. Vor dem Hintergrund dieses beabsichtigten - nunmehr laufenden sowie stetig fortschreitenden - Prozesses bedurfte es keiner vertiefenden Ermittlungen zum Umfang der auf die Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums entfallenden Leitungszeit (mehr), sondern der Normgeber konnte aus Gründen der Verwaltungseffizienz für die absehbare Übergangsphase die streitgegenständliche - pauschalierende - Entlastungsvorschrift vorsehen; er war also entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht gehalten, den zeitlichen Umfang der mit der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums verbundenen Aufgaben im Einzelnen zu ermitteln und sodann zu begründen, warum gerade drei Entlastungsstunden zu gewähren seien, sondern er konnte die Entlastung pauschalierend auf drei Entlastungsstunden schätzen. Es liegt auf der Hand, dass eine Ermittlung des zeitlichen Umfangs der mit der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums einhergehenden Aufgaben durch Befragung der Förderschulleiter inklusive anschließender Auswertung einen gewissen Zeitraum in Anspruch nehmen würde, gleichzeitig aber aufgrund der strukturellen Veränderungen im Hinblick auf die Sonderpädagogischen Förderzentren absehbar ist, dass die ermittelten und ausgewerteten Ergebnisse bei fortschreitendem Aufbau der RZI nicht mehr hinreichend aussagekräftig sind.
Der Dienstherr wird die weitere Entwicklung jedoch im Blick zu behalten haben und bei Anhaltspunkten dafür, dass diese nicht wie geplant verläuft - etwa, weil sich in bestimmten Landkreisen die Einführung von RZI und damit die schrittweise Entlastung der Förderschulleitungen von den mit der Leitung eines Sonderpädagogischen Förderzentrums verbundenen Aufgaben verzögert, weil die schrittweise Aufgabenübertragung von den Förderzentren auf die RZI nicht wie beabsichtigt verläuft oder weil Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen (doch) nicht mit Wirkung vom 31. Juli 2028 endgültig auslaufen, sondern die Auslauffrist verlängert wird - hierauf zu reagierten haben, sei es durch normgeberische Regelungen oder durch Entlastungen im Einzelfall, etwa gemäß § 28 ArbZVO-Schule. Der Antragsgegner hat selbst ausgeführt, dass die streitgegenständliche Entlastungsregelung kontinuierlich mit Blick auf die tatsächliche Belastungssituation insgesamt sowie in Bezug auf den Einzelfall betrachtet werden müsse (AE vom 29.7.2016, S. 6f. [Bl. 45f./GA]). Um einem etwaigen weitergehenden Ausgleichsbegehren niedersächsischer Förderschulleitungen dahingehend, auch unter Berücksichtigung der an sich zulässigen Pauschalierung während einer Übergangssituation könne die geltende Entlastungsregelung den aus der Wahrnehmung der Aufgaben eines Sonderpädagogischen Förderzentrums resultierenden zeitlichen Mehraufwand nicht kompensieren, wirksam begegnen zu können, oder einer etwaigen Klage niedersächsischer Förderschulleitungen auf Feststellung, dass die derzeitige Ausgleichsregelung gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße, wirksam entgegentreten zu können, ist dem Dienstherrn anzuraten, die kontinuierliche Beobachtung der tatsächlichen Verhältnisse regelmäßig zu dokumentieren.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung - ZPO -.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG), § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRGG) liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule2015 - handelt es sich um eine untergesetzliche Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§§ 79 Abs. 1, 31 Abs. 2 BVerfGG
§§ 12 Abs. 3, 23 Abs. 1 ArbZVO-Schule, sei ein Zustand geschaffen worden, der die Vorgaben des § 60 Abs. 1 NBG
§ 14 NSchG
§ 75 NJG
§ 183 VwGO
§ 47 VwGO
§ 47 VwGO
§ 43 VwGO
§ 60 NBG
§ 60 NBG
§ 74 BG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO
§ 14 Abs. 3 Satz 1 NSchG
§ 47 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz VwGO
§ 60 Abs. 1 NBG
§ 60 Abs. 5 Satz 1 NBG
§ 14 Abs. 4 Satz 1 NSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 2 NSchG
§ 14 Abs. 3 NSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 78 Satz 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes
§ 63 Abs. 3 des Beamtenstatusgesetzes
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 100 GG
Art. 100 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 1028
NVwZ 1983, 416, 418
NVwZ 1985, 502, 504
DÖV 1981, 465, 466
7 A 192/14
5 KN 148/14
5 KN 82/16
4 CN 8.01
2 BvR 2/03
7 C 115.86
2 BvL 11/02
2 BvL 9/98
4 N 1.90
7 C 4.89
7 N 1.79
3 S 1648/92
1 S 517/94
4 D 35.96
2 A 6/81
2 BvL 3/15
2 BvR 841/73
2 BvR 398/07
1 BvR 640/80
2 C 23.10
2 C 40.77
2 C 88.81
2 NB 2.89
2 C 19.03
2 C 21.04
2 A 16/79
4 S 1411/97
1 N 4694/96
1 N 2320/96
1 N 2/02
6 A 2040/01
6 A 2173/09
6 A 1353/12
4 B 10.07
2 B 25.05
2 B 90.92
2 K 1/89
6 C 40.68
6 C 85.75
2 B 5.16