Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-27, Aktenzeichen 1 K 1306/13.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2014:0327.1K1306.13.KS.0A

Tenor:
Die Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 1. Oktober 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10. Juli 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verpflichtet, für den Kläger eine neue Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Die Kosten des Verfahrens werden der Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht zuvor der Kläger Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2012. Er steht als Polizeihauptmeister in Diensten der Beklagten und versieht seinen Dienst am Dienstort X.
Mit Datum vom 15. April 2010 (Unterschrift des Zweitbeurteilers) wurde für den Kläger eine dienstliche Beurteilung in Form eines aktuellen Leistungsnachweises erstellt. Hierfür verwandte die Beklagte den bei ihr gebräuchlichen Vordruck. Die dienstliche Beurteilung (Blatt 34 – 40 der Gerichtsakte) schloss mit 9 Punkten (Gesamtnote sowohl des Erst- als auch des Zweitbeurteilers).
Mit Datum vom 13. Februar 2013 wurde für den Kläger eine weitere dienstliche Beurteilung in Form der Regelbeurteilung erstellt. Diese (Blatt 1 – 6 der Behördenakte) ergab als Gesamtnote 7 Punkte.
Mit Schreiben vom 16. April 2013 legte der Kläger Widerspruch gegen seine Regelbeurteilung ein. In der Begründung (Blatt 8 ff. der Behördenakte) trug er vor, er habe sich über mehrere Jahre durch dienstliche Aus-, Fort- und Weiterbildungen zum kriminaltechnischen Bearbeiter (Kriminaltechniker) qualifiziert. Sein auf dieser Grundlage erworbenes qualifiziertes Fachwissen sei bereits mehrfach durch die Fachgruppe Kriminalitätsbekämpfung in Form eines Gastreferenten auf Lehrgängen des Bereichs Kriminaltechnik an der Bundespolizeiakademie in Lübeck genutzt worden. Er gebe außerdem sein erworbenes Wissen in mehreren Fortbildungen weiter. Seit Mai 2010 sei er durchgängig Mitglied im Arbeitskreis kriminaltechnischer Untersuchungsantrag und damit zusätzlich für das Bundespolizeipräsidium dienstlich tätig. Er habe sich weiterhin durch einen Fortbildungslehrgang zum Kriminaltechniker für Auslandseinsätze in Piraterielagen qualifiziert und hierfür die ärztliche Untersuchung bestanden. Inzwischen sei auch das Eignungsauswahlverfahren für den gehobenen Dienst erfolgreich abgelegt worden. Bereits beginnend mit der Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. Oktober 2008 bis 30. September 2009 sei er mit der Gesamtnote 9 Punkte bewertet worden. Dies sei auch die Note für den aktuellen Leistungsnachweis zum Stichtag 1. Oktober 2011 gewesen. Seit Dezember 2011 sei er in der Bundespolizeiabteilung F. im zweiten Einsatzzug der zweiten Einsatzhundertschaft als Bearbeiter Dokumentation im Zugtrupp eingesetzt gewesen. In diesem Zusammenhang habe er zusätzlich die interne Fortbildung von zwei Beamten des Zuges zum Bearbeiter Dokumentation übernommen. Polizeihauptkommissar C. habe ihm im Beurteilungszeitraum mehrfach mündlich mitgeteilt, dass er mit seinen Leistungen sehr zufrieden sei. Es sei ihm auch am 7. März 2012 und am 19. März 2012 besonderer Dank und Anerkennung für Fortbildungsmaßnahmen ausgesprochen worden. Die nunmehr erfolgte unbegründete Absenkung der Gesamtnote 9 sei nicht nachvollziehbar. Polizeihauptkommissar C. habe ihm am 12. April 2013 die Regelbeurteilung eröffnet. Er habe dabei zugeben müssen, dass ihm die Gesamtnote 9 des allgemeinen Leistungsnachweises bis dato überhaupt nicht bekannt gewesen sei. Bei der Erörterung habe Polizeihauptkommissar C. mitgeteilt, dass er sich mündlich bei den früheren Vorgesetzten des Klägers erkundigt habe. Nähere Angaben über Namen und Zeitpunkt der Informationsgewinnung habe er nicht machen wollen. Gründe für die Absenkung der Beurteilungsnote habe Polizeihauptkommissar C. nicht mitgeteilt.
Mit dienstlicher Stellungnahme vom 16. April 2013 (Blatt 12 der Behördenakte) teilte der Zweitbeurteiler, Polizeihauptkommissar D., mit, dass die Beurteilungsnote 7 des Erstbeurteilers bestätigt werde. Der aktuelle Leistungsnachweis aus dem Jahr 2011, so heißt es in der Begründung, entfalte keine Bindungswirkung. Auch die allgemeine Beurteilungspraxis, nach der der Kläger mit der Gesamtnote 9 zuvor beurteilt worden sei, entfalte keine Bindungswirkung. Es handele sich bei jeder Beurteilung um einen Akt wertender Erkenntnis.
Vorgelegt wurde eine dienstliche Stellungnahme des Erstbeurteilers, Herrn Polizeihauptkommissar C.. In dieser führt er aus, dass sich aus dem Gesamtbild ergebe, dass die Leistungsmerkmale des Klägers nahezu ausschließlich die Anforderungen durch häufig herausragende Leistungen überträfen, wobei gelegentlich überwiegend herausragende Leistungen erbracht würden. Insbesondere bei der Qualität und Verwertbarkeit der Arbeitsergebnisse sowie bei mündlichen und schriftlichen Ausdruck bei der Arbeitsweise überträfen sie die Anforderungen durch überwiegend herausragende Leistungen. Die körperliche Leistung des Klägers entspräche den Anforderungen in jeder Hinsicht, wobei gelegentlich herausragende Leistungen erbracht würden. Die Befähigungsmerkmale des Klägers seien zum großen Teil stärker ausgeprägt, Entscheidungs- und Durchsetzungsvermögen, Verhandlungsgeschick, organisatorische Fähigkeit sowie Leistungsbereitschaft und Belastbarkeit seien normal ausgeprägt. Weiter heißt es in der Stellungnahme (Blatt 14 der Behördenakte), die Beurteilung sei objektiv und den Leistungen entsprechend erstellt worden. Weitere Ausführungen enthält diese Stellungnahme nicht.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Juli 2013 wies die Direktion Bundesbereitschaftspolizei den Widerspruch zurück. Die Begründung enthält zunächst einige allgemeine Ausführungen zur Anfechtbarkeit dienstlicher Beurteilungen. Ferner wird vorgetragen, dass es nicht zutreffend sei, dass der Erstbeurteiler keine Kenntnis über den allgemeinen Leistungsnachweis gehabt habe. Nach den maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien seien die allgemeinen Leistungsnachweise der Personalakte vorzuheften und bei der nächsten förmlichen Beurteilung zu berücksichtigen. Der Erstbeurteiler habe mitgeteilt, dass dies geschehen sei. Im Übrigen gebe es im Beurteilungswesen keine Besitzstandswahrung. Die Vergabe von insgesamt 7 Punkten sei sachgerecht und nicht zu beanstanden. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 30. Juli 2013 gegen Empfangsbekenntnis ausgehändigt.
Am 10. August 2013 hat er die hier vorliegende Klage erhoben. Er trägt vor, der Erstbeurteiler habe sich kein eigenes Bild über die Leistungen des Klägers in der Zeit vom 1. Oktober 2010 bis zum 31. Dezember 2011 gemacht. Er habe insbesondere nicht mit dem Vorgesetzten des Klägers in der Zeit vom 1. Oktober 2010 bis zum 31. Dezember 2011, Herrn E., über die Beurteilung des Klägers gesprochen. Außerdem werde aus der Beurteilung nicht deutlich, dass der Kläger seit dem 16. Juli 2009 mit der Wahrnehmung einer höherwertigen Tätigkeit beauftragt sei und die Tätigkeit eines Bearbeiters Beweissicherung/ Dokumentation/Ermittlung durchführe. Im Übrigen sei nicht erklärlich, warum bei Einzelmerkmalen die Leistungen des Klägers um ein bis zwei Punkte abgesenkt worden seien. Ebenso wenig ergebe sich, warum beim Beurteilungspunkt „körperliche Leistungen“ die Beurteilung von 9 auf 6 Punkte abgesenkt worden sei. Dies sei dem Kläger auch im Gespräch am 12. März 2013 nicht erklärt worden.
Der Kläger legt ferner eine Verfügung der Bundespolizei Abteilung F. vom 17. November 2009 vor. Aufgrund derer wurde ihm ab dem 14. April 2009 der Dienstposten eines Bearbeiters Beweissicherung/Dokumentation/Ermittlung übertragen. Hierbei handelt es sich ausweislich des Vermerks um eine höherwertige Tätigkeit.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, die Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 1. Oktober 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10. Juli 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, eine neue Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Kläger zu erstellen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, es sei nicht zutreffend, dass der allgemeine Leistungsnachweis aus dem Jahr 2011 in der Regelbeurteilung nicht hinreichend berücksichtigt worden sei. Sowohl Erst- als auch Zweitbeurteiler hätten Kenntnis von den vorherigen Beurteilungsnoten des Klägers gehabt und hätten diese berücksichtigt. Abgesehen davon sei eine Beurteilung aber auch unabhängig von den vorausgegangenen Beurteilungen vorzunehmen. Dass der Erstbeurteiler Polizeihauptkommissar C. erst kurz vor Ende des Beurteilungszeitraums ein Personalführungsgespräch geführt habe, führe nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung. Für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung sei das Fehlen eines Personalführungsgesprächs ohne Bedeutung. Widersprochen werde auch der Behauptung des Klägers, Polizeihauptkommissar C. habe mit dem vorherigen Vorgesetzten E. nicht über die Beurteilung des Klägers gesprochen. Der Kläger selbst habe in seinem Widerspruchsschreiben lediglich eine diesbezügliche Vermutung geäußert. Von einer entsprechenden Einlassung des Erstbeurteilers habe der Kläger nichts erwähnt. Auch die diversen vom Kläger aufgelisteten Sondertätigkeiten seien nicht geeignet, eine bessere dienstliche Beurteilung zu rechtfertigen. Verfahrensfehler seien nicht ersichtlich.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 31. Januar 2014 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf Gerichts- und Behördenakten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Da die dienstliche Beurteilung als Maßnahme innerhalb des Beamtenverhältnisses als besonderes Gewaltverhältnis keinen Verwaltungsakt darstellt, handelt es sich um eine allgemeine Leistungsklage, die darauf gerichtet ist, dass der Beklagte selbst die dienstliche Beurteilung abändert bzw. durch eine neue ersetzt (so die ständige Rechtsprechung u.a. des Hess. VGH, z.B. Urteil vom 13. März 1991 - 1 UE 2507/89; vom 24. Mai 1989 - 1 UE 1270/84 -; jeweils m.w.N.). Das gemäß § 54 Abs. 2 BeamtStG für alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis, einschließlich der Leistungs- und Feststellungsklagen, vorgeschriebene Vorverfahren ist ordnungsgemäß durchgeführt worden; auf den Widerspruchsbescheid hin ist die Klage form- und fristgemäß erhoben worden.
Die Klage ist auch begründet. Die angefochtene Beurteilung in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Juli 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Wie die Beklagte zutreffend ausführt, sind dienstliche Beurteilungen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteile vom 26. Juni 1980, - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, S. 197 ff.; - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, S. 245 ff.) verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Die Entscheidung des Dienstherrn, ob und in welchen Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein Akt wertender Erkenntnis. Deshalb hat sich die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Aufstellung von Beurteilungen erlassen, dann sind die Beurteilenden an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Ausgehend von diesem Beurteilungsmaßstab erweist sich die dienstliche Beurteilung vom 13. Februar 2013 deshalb als rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend nachvollziehbar ist und sich ihr kein aussagekräftiges Leistungsbild des Klägers entnehmen lässt.
Vorliegend hat die Beklagte – insoweit in Übereinstimmung mit ihren Beurteilungsrichtlinien – die dienstliche Beurteilung für den Kläger unter Verwendung eines Formulars (Anlage 4 der Beurteilungsrichtlinien vom 20. März 2002, Bl. 95 ff der Gerichtsakte) erstellt. Dieses sieht mit Ausnahme der Aufgabenbeschreibung keine textlichen Festlegungen vor, vielmehr sind die Leistungen des Beamten durch Vergabe von Punkten (bei den Leistungsmerkmalen) bzw. durch Ankreuzen (bei den Befähigungsmerkmalen) zu bewerten.
Ob derartige dienstliche Beurteilungen generell und das Beurteilungssystem bei der Bundespolizei überhaupt zulässig sind, ist in der Rechtsprechung umstritten:
Das VG Frankfurt/Main (Urteil vom 17.12.2012 - 9 K 2941/12.F -, IöD 2013, 66) hält dienstliche Beurteilungen, die unter Verwendung der aktuellen Beurteilungsrichtlinien der Bundespolizei erstellt wurden, wegen Verstoßes gegen § 49 Abs. 1 BLV insgesamt für rechtswidrig, weil es für die in § 49 Abs. 1 BLV verlangte nachvollziehbare Beurteilung nicht genüge, lediglich Punkt- oder Buchstabenbewertungen für die im Beurteilungsvordruck vorgegebenen Einzelmerkmale anzukreuzen. In den Entscheidungsgründen des Urteils heißt es u.a.:
„Nachvollziehbar ist eine Darstellung fachlicher Leistungen in einer Beurteilung nicht schon dann, wenn sich durch das Ankreuzen von Feldern in Verbindung mit kurzen Ankertexten ein vollständiger Satz ergibt, der zugleich eine Bewertungsstufe mitteilt. Die Nachvollziehbarkeit bedingt vielmehr, dass anhand der tatsächlich erbrachten Leistungen, d. h. vor allem der geforderten Arbeitsergebnisse, des geforderten Arbeitsverhaltens und der geforderten praktischen Arbeitsweise individuell dargestellt wird, in welchem Umfang und auch aus welchen Gründen die jeweiligen Anforderungen, die auszuweisen wären, tatsächlich überhaupt und ggf. mit welcher qualitativen Abstufung erreicht wurden. Die Nachvollziehbarkeit der Darstellung ist nur gegeben, wenn die beurteilte Person anhand der konkreten Darstellung ihrer Leistungen die Aussagen in ihren verschiedenen Schritten erkennen und sich in ihrem konkreten Verhalten darin wiedererkennen kann. Dies bedingt die Mitteilung derjenigen Aspekte, die im Leistungsbereich aus bestimmten näheren Gründen in besonderer Weise anforderungsgerecht waren, wie die Mitteilung derjenigen Aspekte, die im Leistungsbereich aus bestimmten näheren Gründen weniger anforderungsgerecht waren.“
Diese Auffassung wird auch von dem VGH Baden-Württemberg geteilt, der in seinem Beschluss vom 29. November 2010 (- 4 S 2416/10 -, juris), betreffend die Beurteilungsrichtlinien des Landes Baden-Württemberg ausführt, dass bereits Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 33 Abs. 2 GG es erforderten, dass eine dienstliche Beurteilung in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst sei und aus diesem Grund die Vergabe von Punktzahlen ohne jegliche Begründung nicht zulässig sei (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 S 575/12 -, juris).
Nach dieser Auffassung wäre die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtswidrig, denn sie enthält keine textlichen Aussagen zur Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Klägers.
Eine andere Auffassung vertritt demgegenüber das OVG Hamburg (Beschluss vom 29. Juli 2013 - Bs 145/13 -, in: IöD 2014, 7). Danach ist es rechtlich nicht ausgeschlossen, in einer Beurteilung die Leistungsmerkmale nach Punkten zu bewerten. Begründet wird dies mit dem großen Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bei der Abfassung und Gestaltung einer dienstlichen Beurteilung. Wenn jedoch der Dienstherr so verfährt, also eine dienstliche Beurteilung ohne jegliche textliche Aussage erstellt, muss er, so das OVG Hamburg, dem beurteilten Beamten im Rahmen der Eröffnung der Beurteilung oder anderweit, etwa auf dessen Antrag hin, seine Bewertung erläutern und dem Beamten so die Möglichkeit geben, die Beurteilung zu hinterfragen und ggf. fundiert gerichtlich anzugreifen.
Auch nach dieser Auffassung erweist sich die dienstliche Beurteilung vom 13. Februar 2013 als rechtswidrig, denn dem Kläger wurde zu keiner Zeit eine Erläuterung oder Erklärung für die Beurteilung und insbesondere für den Leistungsabfall gegenüber dem vorangegangenen aktuellen Leistungsnachweis gegeben. Nachdem der Kläger in seinem Widerspruchsschreiben vom 16. April 2013 detailliert dargelegt hatte, aus welchen Gründen er der Meinung sei, dass in der ihm erteilten dienstlichen Beurteilung seine Leistungen nicht zutreffend gewürdigt worden seien, haben sich zwar Erst- und Zweitbeurteiler in dienstlichen Stellungnahmen geäußert, diese enthalten jedoch nur allgemeine Ausführungen und gehen nicht inhaltlich auf die Einwände des Klägers ein. Der Erstbeurteiler erklärt lediglich in Textform die Punktwerte, während der Zweitbeurteiler neben Ausführungen zu der Bindungswirkung des allgemeinen Leistungsnachweises lehrbuchhaft die gerichtliche Kontrolldichte bei dienstlichen Beurteilungen darlegt, obwohl dies mit den Einwänden des Klägers in keinerlei Zusammenhang steht.
Auch der Widerspruchsbescheid vom 10. Juli 2013 und der Schriftsatz vom 4. März 2014 enthalten keine Ausführungen dazu, aus welchem Grund der Kläger gegenüber dem aktuellen Leistungsnachweis nunmehr um zwei Punkte schlechter eingestuft wurde und welche konkreten Mängel an seiner dienstlichen Leistung vorzubringen sind. Erörtert werden dort jeweils Rechtsfragen, darunter wiederum die (fehlende) Bindungswirkung des aktuellen Leistungsnachweises, ferner die Frage, ob ein fehlendes Personalführungsgespräch zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen kann und allgemeine Ausführungen zum Beurteilungsspielraum.
Damit fehlt es an einer inhaltlichen Auseinandersetzung der Beklagten mit den Einwänden des Klägers, etwa dem Vortrag, er habe zusätzliche Aufgaben übernommen und Fortbildungsmaßnahmen durchgeführt. Für den Einzelrichter ist es nach wie vor unklar, warum letztlich der Kläger im Jahr 2013 schlechter beurteilt wurde als noch 3 Jahre zuvor. In der gesamten Behördenakte findet sich kein Hinweis auf Leistungsminderungen oder auch höhere Anforderungen, die an den Kläger gestellt wurden, dieser aber nicht erfüllen konnte. Die angefochtene dienstliche Beurteilung bleibt damit auch unter Hinzuziehung sämtlicher Schriftsätze und Akten der Beklagten letztlich formelhaft und nicht nachvollziehbar, so dass auch nach der Rechtsprechung des OVG Hamburg der Klage stattzugeben war.
Zusammenfassend ist damit die angefochtene dienstliche Beurteilung bereits aufgrund dieses Mangels rechtswidrig und damit aufzuheben. Der Beklagten ist Gelegenheit zu geben, diesen Mangel zu heilen und den Kläger erneut zu beurteilen. Auf die sonstigen gerügten Mängel der Beurteilung kommt es nicht mehr an, so dass sich hierzu Ausführungen erübrigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
BESCHLUSS
Der Streitwert beträgt 5.000,00 €.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Nr. 2, 52, 63 GKG. In Ermangelung näherer Anhaltspunkte hat das Gericht den Auffangstreitwert in Ansatz gebracht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 54 Abs. 2 BeamtStG
§ 49 Abs. 1 BLV
§ 1 Nr. 2, 52, 63 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 UE 2507/89
1 UE 1270/84
2 C 13.79
2 C 8.78
9 K 2941/12
4 S 2416/10
4 S 575/12