Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-08-31, Aktenzeichen 14 K 113.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0831.14K113.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Zur Erfüllung der Anforderungen aus Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II, Kap. III Ziff. 2. a) der Verordnung 852/2004 reicht es aus, wenn den Mitarbeitern ebenso wie den übrigen Marktbeschickern aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung des Marktbetreibers mit einer unmittelbar am Markt gelegenen Gaststätte die Benutzung der dort befindlichen Umkleideräume und Toilettenanlagen gestattet ist, wo fließendes Warm- und Kaltwasser zur Verfügung steht.(Rn.19)
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es den Gebührenbescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 4. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 5. April 2011 und soweit es die Zwangsmittelandrohung aus dem Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 21. Dezember 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 8. April 2011 zum Gegenstand hat.
Im Übrigen wird der Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 21. Dezember 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 5. April 2011 aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung der Klägerin durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin stellt Backwaren her und bestückt mit den von ihr erzeugten Produkten Berliner Wochenmärkte, auf denen sie ihre Produkte an Marktständen anbietet. Bei diesen handelt es sich nicht um Verkaufsfahrzeuge oder Verkaufsanhänger, sondern um Holztische, die zum Schutz vor Witterungseinflüssen mit einer Plane überdacht bzw. seitlich eingefasst sind. Anlässlich einer Kontrolle Anfang Dezember 2010 stellte das Bezirksamt Mitte von Berlin an einem durch die Klägerin betriebenen Marktstand fest, dass an der von ihr vorgehaltenen Handwaschgelegenheit kein Wasser gezapft werden konnte, da die Leitung eingefroren war. Es stellte ferner fest, dass die Klägerin einen leicht abwischbaren Fußbodenbelag verlegt hatte, dieser jedoch nicht bis unter die äußeren Kanten der Verkaufstische heranreichte, sondern nur jenen Teil des Fußbodens bedeckte, über dem sich keine Verkaufstische befanden.
Mit Bescheid vom 21. Dezember 2010 sprach das Bezirksamt Mitte von Berlin gegenüber der Klägerin folgende Anordnungen aus:
1.
Sämtliche Wasserleitungen der Handwaschgelegenheit sind zu warten bzw. so instand zu setzen, dass zu jeder Zeit eine ordnungsgemäße hygienische Reinigung der Hände mit fließendem Trinkwasser gewährleistet ist. Es ist stets eine ausreichende Menge an Trinkwasser mitzuführen, so dass ein erforderliches erneutes Befüllen der Handwaschgelegenheit möglich ist.
2.
Unter dem gesamten Verkaufsstand ist ein leicht zu reinigender, wasserabweisender Bodenbelag zu verlegen. Die Abmessungen des Bodenbelages sind derart groß zu wählen, dass dieser auch unter den Regalflächen an der Rückwand, der Handwaschgelegenheit und dem Verkaufstisch das öffentliche Straßenland bedeckt.
Für die Befolgung der Anordnungen setzte das Bezirksamt der Klägerin eine Frist bis zum 27.Januar 2011 und drohte ihr für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 400,-- Euro hinsichtlich der Anordnung zu 1. bzw. von 200,-- Euro hinsichtlich der Anordnung zu 2. an. Wegen der Einzelheiten wird auf den vorgenannten Bescheid Bezug genommen. Mit weiterem Bescheid vom 28. Januar 2011 setzte das Bezirksamt gegen die Klägerin für die Anordnung vom 21. Dezember 2010 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 44,-- Euro fest.
Die hiergegen gerichteten Widersprüche wies das Bezirksamt mit Widerspruchsbescheiden vom 5. April 1011 zurück und nahm zur Begründung ausschließlich auf die Begründung der Ausgangsbescheide Bezug.
Mit der am 20. Mai 2011 erhobenen Klage hat die Klägerin sich ursprünglich auch gegen den Gebührenbescheid vom 28. Januar 2011 und die Zwangsmittelandrohung aus dem Bescheid vom 21. Dezember 2010 gewehrt. Hinsichtlich des Gebührenbescheides hat sie die Klage zurückgenommen. Hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung aus dem Bescheid vom 21. Dezember 2010 haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, nachdem der Beklagte die Zwangsmittelandrohung aufgehoben hat. Die Klägerin bringt vor, das Vorhalten von Trinkwasser zur Handreinigung am Marktstand selbst sei nicht erforderlich, doch halte sie üblicherweise kaltes Wasser und auch einen Warmwasserboiler vor, aus dem Trinkwasser zur Handreinigung gezapft werden könne. Sie behauptet hierzu, die fehlende Betriebsbereitschaft dieser Zapfanlage am Tage der Kontrolle durch den Beklagten sei auf das für sie unerwartete Einfrieren der Leitungen zurückzuführen. Darüber hinaus sei seitens des Marktbetreibers vertraglich abgesichert, dass ihre Mitarbeiter Umkleide- und Waschgelegenheiten sowie Toiletten in einer in der Nähe befindlichen Gaststätte benutzen dürften. Hinsichtlich der Anordnung zu 2. bringt die Klägerin vor, sie bestücke ihre Marktstände mit nach Material und Farbe unterschiedlichen Kisten, von denen einige lediglich als sog. „Bodenkisten“ dienten, auf denen sodann die übrigen für den Transport der Backwaren genutzten sog. „Brotkisten“ abgestellt würden. Hierdurch sei ausgeschlossen, dass die von ihr zum Verkauf vorgehaltenen Lebensmittel unmittelbar mit der Gehwegoberfläche in Berührung kämen. Eine Verbesserung der Lebensmittelhygiene sei ihres Erachtens auch dann nicht zu erwarten, wenn der Fußbodenbelag nicht lediglich bis an die Verkaufstische heran, sondern auch unter diesen verlegt werde.
Sie beantragt sinngemäß,
den Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 21. Dezember 2010 hinsichtlich der darin enthaltenen Anordnungen zu 1. und 2. und den Widerspruchsbescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 5. April 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertieft hierzu die Argumentation aus dem angefochtenen Bescheid und bringt ergänzend vor, die Notwendigkeit der Einrichtung des Marktstandes der Klägerin in dem von ihm angeordneten Sinne ergebe sich aus den Leitlinien für ein gute Lebensmittelhygienepraxis in ortsveränderlichen Betriebsstätten, bei den es sich um antizipierte Sachverständigengutachten handele.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des weiteren Sachverhaltes wird auf den gesamten Inhalt der Streitakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren durch den Berichterstatter anstelle der Kammer einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe:
Im Hinblick auf das Einverständnis der Beteiligten konnte die Entscheidung in der Besetzung durch den Berichterstatter gemäß § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO sowie ohne mündliche Verhandlung gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ergehen.
Das Verfahren war nach § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat. Es war weiter analog § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Soweit nach teilweiser Klagerücknahme und teilweiser Erledigungserklärung über die Klage noch streitig zu entscheiden war, ist diese zulässig und begründet, denn die angefochtene Anordnung zu Ziff. 1. und 2. des Bescheides des Bezirksamts Mitte vom 21. Dezember 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Anordnungen können nicht auf § 39 Abs. 2 LFGB gestützt werden. Nach dieser Vorschrift treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind, wobei die in § 39 Abs. 2 LFGB genannten Verstöße sich gemäß § 39 Abs. 1 LFGB auf jenes Gesetz, die aufgrund jenes Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich dieses Gesetzes beziehen. In Betracht kommt hier insoweit einzig die Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene, hier insbesondere Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II Kap. III. Jenes Kapitel enthält die Vorschriften für ortsveränderliche und/oder nicht ständige Betriebsstätten (wie Verkaufszelte, Marktstände und mobile Verkaufsfahrzeuge). Hierbei gilt der in Ziff. 1. beschriebene Grundsatz, wonach Betriebsstätten, soweit praktisch durchführbar, so gebaut sein und sauber und instand gehalten werden müssen, dass das Risiko der Kontamination vermieden wird. Nähere Einzelheiten hierzu enthält Ziff. 2.. Danach gilt insbesondere erforderlichenfalls Folgendes: a) Es müssen geeignete Vorrichtungen (einschließlich Vorrichtungen zum hygienischen Waschen und Trocknen der Hände sowie hygienisch einwandfreie sanitäre Anlagen und Umkleideräume) zur Verfügung stehen, damit eine angemessene persönliche Hygiene gewährleistet ist; […] e) die Zufuhr einer ausreichenden Menge an warmem und/oder kaltem Trinkwasser muss gewährleistet sein.
Ein Verstoß gegen die vorgenannten Vorschriften hinsichtlich der Ausstattung ortsveränderlicher Betriebsstätten ist entgegen der Ansicht des Beklagten im Falle der Klägerin nicht ersichtlich. Kap. III des Anhangs II zu Art. 4 Abs. 2 der Verordnung verdeutlicht in mehrfacher Hinsicht, dass stets eine Betrachtung des konkreten Einzelfalls im Hinblick auf die bauliche Situation, die Gesamtumstände des betreffenden Marktes und schließlich auch die konkrete Situation des betroffenen Betriebes hinsichtlich der von ihm angebotenen Lebensmittel notwendig ist. Der Verordnungsgeber hat hinsichtlich der Verordnung, die Geltung für den gesamten Wirtschaftsraum der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union beansprucht, ersichtlich nicht einschränkungslos einheitliche Anforderungen ohne Betrachtung der jeweils konkreten Situation aufstellen wollen. Dies erweist sich bereits an der Anknüpfung der Grundregel in Ziff. 1. an die praktische Durchführbarkeit. Soweit diese Grundregel in Ziff. 2. näher konkretisiert wird, erfolgt dies ebenfalls mit der wörtlichen Einschränkung „erforderlichenfalls“. Maßgeblich ist damit nicht, was aus der ausschließlichen fachlichen Sicht eines Naturwissenschaftlers unter dem Gesichtspunkt maximaler Lebensmittelhygiene wünschenswert ist, sondern es hat ein praktischer Ausgleich zwischen dem aus Sicht der Lebensmittelhygiene Wünschenswerten und den Belangen der Betreiber von Betriebsstätten im Sinne von Kap. III dergestalt stattzufinden, dass die jeweiligen Einrichtungen ihren von der Verordnung vorausgesetzten spezifischen Charakter nicht verlieren. Hierbei können durchaus unterschiedliche Anforderungen auch an die jeweiligen genannten Einrichtungen zu stellen sein, d.h. Marktstände anderen Anforderungen unterliegen als etwa mobile Verkaufsfahrzeuge oder Verkaufszelte. Soweit der Beklagte einen Verstoß gegen Kap. III Ziff. 2. e) der Verordnung im Hinblick darauf erblickt, dass am Marktstand der Klägerin bei einer winterlichen Kontrolle Trinkwasser nicht hat gezapft werden und daher eine Händereinigung am Marktstand nicht mit Trinkwasser hat vorgenommen werden können, folgt dem das Gericht nicht. Die Systematik der einzelnen Anforderungen der Ziff. 2. zeigt vielmehr, dass die Notwendigkeit zur Vorhaltung von Trinkwasser nach Ziff. 2. e) nicht auf die Notwendigkeit der Handreinigung bezogen ist. Insofern ist maßgeblich Ziff. 2. a), worin ausdrücklich das Waschen und Trocknen der Hände in Bezug genommen ist. Danach ist erforderlichenfalls zu fordern, dass geeignete Vorrichtungen zur Verfügung stehen, damit eine angemessene persönliche Hygiene gewährleistet ist. Jene Vorrichtungen werden sodann näher hinsichtlich der Mindestanforderungen beschrieben. Aus dem Zusammenhang der dort genannten Vorrichtungen, insbesondere auch sanitäre Anlagen und Umkleideräume, ist ohne Weiteres zu folgern, dass mit dem Begriff „zur Verfügung stehen“ nicht zugleich auch deren Existenz unmittelbar am jeweiligen Marktstand gemeint ist. Es wäre fernab jeder Lebenserfahrung, dem Verordnungsgeber zu unterstellen, er könne für Marktstände, die nicht zugleich Verkaufsfahrzeuge sind, ernsthaft im Sinne gehabt haben, dass diese jeweils mit sanitären Anlagen, also WC’s, und Umkleideräumen ausgestattet sind. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass derartige Einrichtungen dann im Sinne der Verordnung zur Verfügung stehen, wenn sie für die Mitarbeiter der konkreten Betriebsstätte im Rahmen des regelmäßigen Arbeitsablaufes ohne besondere Schwierigkeiten erreicht werden können und von ihnen benutzbar sind. Diese Anforderungen sind im Falle der Klägerin erfüllt, denn sie hat unwidersprochen und hinreichend substantiiert vorgetragen, dass ihren Mitarbeitern ebenso wie den übrigen Marktbeschickern aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung des Marktbetreibers mit einer unmittelbar am Markt gelegenen Gaststätte die Benutzung der dort befindlichen Umkleideräume und Toilettenanlagen gestattet ist, wo fließendes Warm- und Kaltwasser zur Verfügung steht. Dies reicht zur Erfüllung der Anforderungen aus Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II, Kap. III Ziff. 2. a) der Verordnung 852/2004 aus. Dass der Betrieb der Klägerin darüber hinaus konkrete Hygienegefahren berge, die über die in Ziff. 2. a) bestimmten Anforderungen hinaus das Vorhalten von Trinkwasser zum Zwecke der Handreinigung unmittelbar am konkreten Marktstand erforderlich machten, hat der Beklagte nicht dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich.
Gleiches gilt für eine Vorhaltung von Trinkwasser zu sonstigen Zwecken.
Auch hinsichtlich des Bodenbelages ist ein Verstoß gegen Vorschriften im Sinne von § 39 Abs. 1 LFGB nicht ersichtlich. Soweit sich der Beklagte zur Stützung seiner Ansicht auf Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II Kap. III 1. der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates stützt, folgt dem das Gericht nicht. Es kann dahinstehen, ob das Abdecken des Bodens innerhalb des Marktstandes mit einem leicht zu reinigenden, wasserabweisenden Bodenbelag überhaupt geeignet ist, das Risiko der Kontamination im Sinne von Anhang II Kap. III Ziff. 1. zu vermeiden. Zweifel daran bestehen insofern, als auch auf einen derartigen Bodenbelag während des Betriebs des Marktes straßentypische Verunreinigungen aufgebracht würden, indem die Mitarbeiter des Marktstandes bei lebensnaher Betrachtung während der mehrstündigen Marktdauer mehrfach Fußwege zwischen Bereichen außerhalb des Marktstandes und dem Marktstand zurücklegen werden, durch die typischerweise Straßenschmutz auch auf den Bodenbelag getragen würde. Aber selbst wenn man eine derartige grundsätzliche Eignung und damit auch Erforderlichkeit annähme, läge nach Überzeugung des erkennenden Gerichts ein Verstoß durch das Fehlen des Fußbodenbelages unmittelbar unterhalb der Verkaufstische nicht vor. Die Klägerin hat überzeugend dargelegt, dass die von ihr verkauften Lebensmittel nicht unmittelbar mit der Straße bzw. dem Gehweg in Berührung kommen, sondern in hierfür eigens gekennzeichneten sog. „Brotkisten“ transportiert würden. Selbst wenn derartige Kisten unterhalb der Verkaufstische aufgestellt würden, würde die Existenz eines Bodenbelages unterhalb dieser Kisten keinen zusätzlichen Schutz vor Kontamination bieten. Insbesondere erscheint die denkbare Gefahr einer Kontamination durch die Aufwirbelung von Straßenschmutz durch die im Verkaufsbereich der Klägerin innerhalb des Marktstandes tätigen Mitarbeiter deutlich geringer als die Gefahr durch den von Seiten der Markbesucher im Rahmen des markttypischen Fußgängerverkehrs zwischen den Marktständen aufgewirbelten Straßenstaub. Soweit sich der Beklagte für die Notwendigkeit der Verlegung eines Bodenbelags auf der gesamten Fläche des Marktstandes auf die Leitlinien für eine gute Lebensmittelhygienepraxis in ortsveränderlichen Betriebsstätten bezieht, handelt es sich dabei bereits nicht um mit Außenwirkung ausgestattete verbindliche Rechtsvorschriften. Es kann dahinstehen, ob diese den Charakter antizipierter Sachverständigengutachten haben, denn auch als solche hätten sie Bedeutung allenfalls innerhalb der Grenzen der unmittelbar geltenden Rechtsvorschriften, hier insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates. Diese setzt wie bereits oben angeführt, eine Differenzierung nach der Art der jeweiligen Betriebsstätte, den sonstigen Eigenheiten des konkret vorgehaltenen Lebensmittels sowie der praktischen Durchführbarkeit und schließlich der Erforderlichkeit voraus. Die vom Beklagten vorgelegten und in Bezug genommenen Leitlinien sehen hinsichtlich der Böden in Ziff. 1.1.1 vor, Bodenbeläge müssten stoßfest, fäulnisresistent, leicht zu reinigen, ggf. zu desinfizieren und rutschhemmend sein. Stand- und Trittsicherheit müssten gewährleistet sei. Diese Voraussetzungen erfüllt das Berliner Gehwegpflaster mit Ausnahme der Desinfektion, für die indes vorliegend ein Bedarf nicht ersichtlich ist. Darüber hinaus zeigen die in der Leitlinie abgebildeten mobilen Verkaufseinrichtungen sämtlich Verkaufsfahrzeuge bzw. Verkaufsanhänger und können daher nicht ohne Weiteres dieselbe Geltung auch für Marktstände beanspruchen.
Diese vom Gericht vorgenommene Wertung sowohl in Bezug auf die Notwendigkeit des Vorhaltens von Trinkwasser zum Zwecke der Handreinigung wie auch in Bezug auf die Notwendigkeit eines die volle Verkaufsfläche überdeckenden Bodenbelages im Falle eines Marktstandes, an dem Backwaren vorgehalten werden, entspricht nach der Beobachtung des Gerichts auch der Berliner Praxis, wenn auch möglicherweise nicht der des Bezirksamts Mitte von Berlin. Der erkennende Richter hat über die Dauer des Prozesses hinweg zahlreiche Wochenmärkte besucht und dabei entsprechend dem Vermerk vom 23. Januar 2012 festgestellt, dass bei einem Verkauf von Backwaren an sog. „Planenständen“ eine vollständige Bodenabdeckung die absolute Ausnahme bildet und die Ausstattung mit einer Handwaschgelegenheit mit warmem Wasser unmittelbar am Verkaufsstand lediglich in Verkaufsfahrzeugen bzw. Verkaufsanhängern auszumachen war, nicht jedoch an Marktständen der hier in Rede stehenden Art.
Soweit über die Klage streitig zu entscheiden war, beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war über die Kosten nach billigem Ermessen gemäß §161 Abs. 2 VwGO zu befinden. Dem entsprach es, die Kosten auch insoweit dem Beklagten aufzuerlegen, der sich durch Aufhebung der von der Erledigungserklärung erfassten Zwangsmittelandrohung freiwillig in die Position des Unterlegenen begeben hat. Soweit die Kläger die Klage hinsichtlich des Gebührenbescheides zurückgenommen hat, rechtfertigt dies ausnahmsweise nicht eine Quotelung der Kosten, denn es handelt sich bei dem Gebührenbescheid um einen Annex zum Beanstandungsbescheid vom 21. Dezember 2010, der mit der Aufhebung jenes Bescheides ebenfalls seine Erledigung gefunden hätte. Darüber hinaus fallen die durch die gesonderte Anfechtung des Gebührenbescheides verursachten Kosten nicht ins Gewicht, so dass in analoger Anwendung des Rechtsgedankens aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO davon abzusehen war, die Kosten nach § 155 Abs. 2 VwGO insoweit der Klägerin aufzuerlegen.
Die sonstigen Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 87 a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 2 LFGB
§ 39 Abs. 1 LFGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO