Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-02, Aktenzeichen 13 K 7573/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2024:0902.13K7573.23.00

Tenor:
Der Bescheid der Generaldirektion U. vom 25. August 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Generaldirektion U. vom 27. September 2023 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin stand vom 0. August 0000 bis zum 00. April 0000 im Dienst der Beklagten.
Zunächst absolvierte sie ab dem 0. August 0000 als Beamtin auf Widerruf den Vorbereitungsdienst für den gehobenen technischen Verwaltungsdienst in der U. des Bundes. Im Rahmen des Vorbereitungsdienstes studierte sie an der kooperierenden Hochschule T.. Vor ihrer Ernennung hatte sie am 17. Juni 2015 eine Erklärung unterzeichnet, mit der sie – entsprechend der damaligen Fassung der Verwaltungsvorschriften zu § 59 BBesG – darauf hingewiesen worden war, dass die Anwärterbezüge unter anderem mit der Auflage gewährt würden, dass der Anwärter im Anschluss an die Ausbildung nicht vor Ablauf einer Mindestdienstzeit von fünf Jahren aus einem von ihm zu vertretenden Grund aus „dem öffentlichen Dienst (§ 29 Abs. 1 BBesG)“ ausscheide, und dass eine Nichterfüllung der Auflagen die Rückforderung eines Teils der gezahlten Anwärterbezüge zur Folge habe.
Nach bestandener Laufbahnprüfung wurde die Klägerin am 0. Juli 0000 zur Beamtin auf Probe ernannt.
Mit der Neufassung der Verwaltungsvorschriften zum Bundesbesoldungsgesetz vom 19. November 2020 wurden die Regelungen zu § 59 BBesG geändert. Danach wird nun ein Mindestverbleib von fünf Jahren im „öffentlichen Dienst des Bundes“ gefordert. Hierüber wurde die Klägerin mit Schreiben der Beklagten vom 9. Februar 2021, (erneut) übersandt mit Schreiben vom 10. Mai 2021, in Kenntnis gesetzt.
Am 00. Juli 0000 wurde die Klägerin zur Beamtin auf Lebenszeit ernannt. Mit Wirkung zum 0. Mai 0000 wurde sie auf ihren Wunsch hin zur Stadt Q. versetzt.
Die Beklagte hörte daraufhin die Klägerin zur beabsichtigten Rückforderung eines Teils der Anwärterbezüge an, weil die Auflage des Mindestverbleibs von fünf Jahren im öffentlichen Dienst des Bundes nicht erfüllt worden sei. Die Klägerin machte hierauf im Wesentlichen geltend, bei der sog. Auflage handele es sich um eine Zweckbestimmung der Bezüge, die eine Willenseinigung zwischen den Beteiligten erfordere. Über die hier erfolgte nachträgliche Änderung der Zweckbestimmung gebe es keine Willenseinigung. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen müsse die Willenseinigung vor der Ernennung zur Anwärterin zustande gekommen sein.
Mit Bescheid der Generaldirektion U. vom 25. August 2023 forderte die Beklagte Anwärterbezüge in Höhe von 10.865,54 € zurück. Der hiergegen am 8. September 2023 unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Anhörungsverfahren eingelegte Widerspruch wurde mit Bescheid der Generaldirektion U. vom 27. September 2023 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Kern ausgeführt, maßgebliche Rechtsgrundlage sei grundsätzlich diejenige, die zum Zeitpunkt der Maßnahme, hier der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis des Bundes, gelte. Dies sei, da diese keine Übergangsregelung vorsehe, die neue Fassung der Verwaltungsvorschriften. Im Zeitpunkt ihres Entlassungsantrages sei der Klägerin der aktualisierte Rückforderungsbehalt aufgrund der Schreiben vom 9. Februar 2021 und 10. Mai 2021 bekannt gewesen. Diesem habe sie auch nicht widersprochen.
Die Klägerin hat am 17. Oktober 2023 unter Wiederholung ihres Vorbringens aus dem Anhörungsverfahren Klage erhoben. Sie beantragt,
den Bescheid der Generaldirektion U. vom 25. August 2023 und den Widerspruchsbescheid der Generaldirektion U. vom 27. September 2023 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend, dass die Auflage mit der Unterrichtung des Anwärters diesem gegenüber wirksam werde, und beruft sich hierzu auf Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg. Die Klägerin sei über die Modifizierung der Zweckbestimmung gemäß der neu gefassten Verwaltungsvorschrift zu § 59 BBesG in Kenntnis gesetzt worden und habe dieser Abänderung nicht widersprochen. Die geänderte Zweckbestimmung sei ihr vor ihrem Antrag auf Entlassung aus dem öffentlichen Dienst des Bundes bekannt gewesen; sie habe diese Entscheidung in Kenntnis der Rückzahlungspflicht getroffen.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 14. August 2024 auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat Erfolg. Der angefochtene Rückforderungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Voraussetzungen für eine Rückforderung eines Teils der Anwärterbezüge nach der allein in Betracht kommenden Vorschrift des §§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG i.V.m. 812 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BGB liegen nicht vor.
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG bestimmt, dass sich die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung regelt, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Nach der Vorschrift des § 812 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BGB ist derjenige, der durch die Leistung eines anderen etwas erlangt, ihm zur Herausgabe verpflichtet, wenn der mit der Leistung nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts bezweckte Erfolg nicht eintritt. Voraussetzung für eine Rückforderung nach diesen Vorschriften ist mithin eine Zuvielzahlung, die darin begründet ist, dass der mit der Leistung nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts bezweckte Erfolg nicht eingetreten ist. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor.
Zwar kann nach § 59 Abs. 5 BBesG für Anwärter, die im Rahmen ihres Vorbereitungsdienstes ein Studium ableisten, die Gewährung der Anwärterbezüge von der Erfüllung von Auflagen abhängig gemacht werden. Bei dieser „Auflage" handelt es sich nicht um eine Auflage im rechtstechnischen Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG oder um eine andere Art von Nebenbestimmung, sondern um eine besondere Zweckbestimmung, die mit der Zahlung der Anwärterbezüge verfolgt wird. Die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Ermächtigung umfaßt auch die Befugnis, die Anwärterbezüge an die – vor deren Auszahlung ausdrücklich zu erklärende – Verpflichtung zu koppeln, das Studium im Rahmen des Vorbereitungsdienstes bis zum Abschluß zu absolvieren, im Anschluß daran in den öffentlichen Dienst einzutreten und darin während einer Mindestdienstzeit zu verbleiben. Wird diese Zweckbestimmung verfehlt, besteht ein Anspruch des Dienstherrn auf Rückzahlung der Anwärterbezüge.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 2000 – 2 A 6/99 –, juris, Rn. 14 m.w.N.
Ob diese Ermächtigung auch die Befugnis umfasst, eine Mindestdienstzeit im öffentlichen Dienst gerade desjenigen Dienstherrn zu verlangen, bei dem der Vorbereitungsdienst absolviert worden ist, wie es mit der Neufassung der Verwaltungsvorschriften zu § 59 BBesG mit der Beschränkung auf den öffentlichen Dienst des Bundes vorgesehen ist, erscheint allerdings zweifelhaft.
Dagegen Buchwald in: Schwegmann/​Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, § 59 BBesG Rn. 39; Reich, in: Reich/Preißler, Bundesbesoldungsgesetz, 2. Auflage 2022, § 59 BBesG Rn. 24, unter Verweis auf VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 8. Dezember 1986 – 11 A 183/85 –, DÖV 1987, 500 (juris nur LS), wo wiederum auf die Gesetzesbegründung verwiesen wird, vgl. BT-Drs. 7/1906, S. 90 zu § 62 Nr. 5.
Die Frage kann hier aber dahinstehen, denn jedenfalls fehlt es insoweit an der erforderlichen Willenseinigung.
Die Zulassung von „Auflagen“ in § 59 Abs. 5 BBesG ist dahin aufzufassen, dass im Hinblick auf den nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG entsprechend anwendbaren § 812 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BGB der Dienstherr befugt sein soll, die Erfüllung der „Auflage" als mit der Gewährung der Besoldung bezweckten Erfolg zu bestimmen mit der Folge, dass bei Nichteintritt dieses Erfolges unter den näher festgelegten Voraussetzungen die Bezüge zu viel gezahlt sind und zurückgefordert werden können. Eine solche Zweckbestimmung erfordert entsprechend der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im bürgerlichen Recht eine nicht vertragliche, sondern nur tatsächliche Willenseinigung zwischen dem Leistenden und dem Empfänger über den verfolgten Zweck; eine solche Einigung kann stillschweigend erfolgen und wird insbesondere dann anzunehmen sein, wenn der eine Teil mit seiner Leistung einen bestimmten Erfolg bezweckt, der andere dies erkennt und durch die widerspruchslose Annahme zu verstehen gibt, daß er die Zweckbestimmung billigt. Die Zweckbestimmung tritt hier nach dem bürgerlichen Recht neben den Rechtsgrund der Leistung und führt, wenn sie verfehlt wird, trotz fortbestehenden Rechtsgrundes zur Rückforderung. Bei entsprechender Anwendung dieser Vorschrift im Rahmen des § 12 Abs. 2 Satz 1, § 59 Abs. 5 BBesG ist zu fordern, dass der Dienstherr vor der zur Gewährung der Anwärterbezüge führenden Ernennung dem Bewerber seine Zweckbestimmung bekannt gibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 – 2 C 28/91 –, juris Rn. 32 m.w.N.
Eine solche Bekanntgabe der (damals von der Beklagten verfolgten) Zweckbestimmung ist hier mit der von der Klägerin am 17. Juni 2015 unterschriebenen Erklärung erfolgt. Diese Zweckbestimmung richtete sich auf eine Mindestdienstzeit von fünf Jahren im „öffentlichen Dienst (§ 29 Abs. 1 BBesG)“, zu dem auch die Gemeinden als öffentlich-rechtliche Dienstherren gehören. Dementsprechend ist die Klägerin mit dem Wechsel zur Stadt Q. nicht aus dem öffentlichen Dienst i.S. der ihr bekannt gegebenen Zweckbestimmung ausgeschieden.
Die Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Verwaltungsvorschriften zu § 59 BBesG im November 2020 geändert worden sind und die Klägerin hierüber informiert worden ist. Denn diese Änderung und Bekanntgabe gegenüber der Klägerin ist erst nach der zur Gewährung der Anwärterbezüge führenden Ernennung, ja sogar erst nach dem vollständigen Abschluss des Vorbereitungsdienstes, für den die Anwärterbezüge gezahlt worden sind, erfolgt, und ist daher vorliegend ohne Bedeutung. Das Vorbringen der Beklagten, maßgebliche Rechtsgrundlage sei grundsätzlich diejenige, die zum Zeitpunkt der Maßnahme, hier der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis des Bundes, gelte, und dies sei, da diese keine Übergangsregelung vorsehe, die neue Fassung der Verwaltungsvorschriften, greift nicht. Die Verwaltungsvorschriften vermögen schon mangels Außenwirkung keine Obliegenheit für die Klägerin zu begründen, fünf Jahre im Dienst des Bundes zu verbleiben. Sie geben vielmehr dem Dienstherrn vor, die Erfüllung welcher „Auflagen" i.S.d. § 59 Abs. 5 BBesG er als mit der Gewährung der Besoldung bezweckten Erfolg bestimmen soll. Die Zweckbestimmung muss dann, wie dargelegt, dem Bewerber vor der zur Gewährung der Anwärterbezüge führenden Ernennung bekanntgegeben werden.
Vgl. dazu ausführlich auch OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1998 – 12 A 6256/96 –, juris, LS 1 und Rn. 37 ff.
Die Zweckbestimmung kann nicht nachträglich erfolgen oder geändert werden. Wenn die Verwaltungsvorschriften zu § 59 Abs. 5 BBesG geändert werden, kann dies daher nur für künftige Ernennungen Bedeutung haben.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Beklagten zitierten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg,
vom 25. September 1990 – 4 S 1651/89 –, NVwZ-RR 1991, 491 (juris nur LS),
wonach die Auflage mit der Unterrichtung des Anwärters diesem gegenüber wirksam werde. Denn auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg geht, wie sich aus den Entscheidungsgründen ergibt, davon aus, dass diese Unterrichtung vor der Ernennung erfolgen muss. Dementsprechend heißt es im Leitsatz wörtlich auch, die Auflage werde „mit der Unterrichtung des (künftigen) Anwärters diesem gegenüber wirksam“ [Hervorhebung durch das erkennende Gericht].
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO sowie hinsichtlich des Ausspruchs zur Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren aus § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Notwendigkeit der Zuziehung wird auch durch die Bedeutung der Sache für den Beteiligten bestimmt, wobei der Zeitpunkt der Bevollmächtigung maßgeblich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 2018 – 2 A 6/15 –, juris, Rn. 5.
Danach war hier angesichts der für einen juristischen Laien nicht einfach zu überblickenden rechtlichen Problematik und der in Streit stehenden erheblichen Summe von über 10.000,-€ die Notwendigkeit der Zuziehung zu bejahen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 10.865,54 € festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. 709 Satz 1 und 2 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 59 BBesG
§ 59 BBesG
§ 29 Abs. 1 BBesG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 812 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BGB
§ 59 Abs. 5 BBesG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 59 Abs. 5 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 812 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1987, 500
NVwZ-RR 1991, 491
2 A 6/99
11 A 183/85
2 C 28/91
12 A 6256/96
4 S 1651/89
2 A 6/15