Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-05-12, Aktenzeichen 1 KN 167/20

Tenor:
Der Antrag wird verworfen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller als Ortsrat eines Ortsteils der Antragsgegnerin wendet sich gegen deren Bebauungsplan Nr. 11 „G.“ mit dem Argument, im Planaufstellungsverfahren sei sein kommunalverfassungsrechtliches Anhörungsrecht verletzt worden.
Der streitgegenständliche Bebauungsplan überplant eine 2,1 ha große Fläche am westlichen Ortsrand des Ortsteils H. in dem von dem H. Weg und der I. Straße im Norden, der J. Straße im Süden und einem Graben im Westen gebildeten Dreieck. Vom Plangebiet ausgenommen sind die bebauten Grundstücke entlang der I. Straße und der J. Straße. Der Plan setzt ein Mischgebiet mit drei Teilgebieten fest. Der östliche Bereich MI 3 ist für Gewerbenutzung vorgesehen, die gesichert und fortentwickelt werden soll; dort befinden sich eine Gerüstbaufirma und ein Schießstand. In den westlichen Teilen MI 1 und MI 2, derzeit Ackerflächen, sind Wohnnutzungen und nicht wesentlich störende gewerbliche Nutzungen geplant.
Das Planaufstellungsverfahren vollzog sich in folgenden Schritten: Der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin beschloss am 15. Januar 2018 die Aufstellung des Plans. Die frühzeitige Bürger- und Behördenbeteiligung fand im August/September 2018 statt; die öffentliche Auslegung des Planentwurfs vom 8. Oktober 2018 bis zum 9. November 2018. Die Planungen waren Gegenstand der Sitzungen des Antragstellers vom 2. Oktober 2014, 23. April 2015, 30. November 2015, 23. Februar 2017, 28. August 2017, 18. Dezember 2017, 12. April 2019 und 8. November 2019. Am 8. November 2019 lehnte der Antragsteller den an den Rat der Antragsgegnerin gerichteten Beschlussvorschlag ab. Der Rat der Antragsgegnerin beschloss am 17. Dezember 2019 dennoch den Abwägungsentwurf und fasste den Satzungsbeschluss zum angegriffenen Bebauungsplan „einschließlich Begründung, Umweltbericht, Schalltechnisches Gutachten, Regenwasserkonzept und Geologisches Konzept“. Am 21. Januar 2020 machte die Antragsgegnerin den Plan nach Ausfertigung im S. Anzeiger bekannt.
Am 4. Dezember 2020 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt und trägt zur Begründung vor: Er sei als Vereinigung, der ein Recht zustehen könne, beteiligtenfähig und antragsbefugt im Normenkontrollverfahren. Sein Rechtskreis sei betroffen, da eine Verletzung seines kommunalverfassungsrechtlichen Anhörungsrechts aus § 94 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NKomVG in Rede stehe und er die Vorgaben des Bebauungsplans im Rahmen seiner Zuständigkeiten nach § 93 Abs. 1 NKomVG zu beachten sowie - in Teilen - auszuführen habe. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, weil der Bebauungsplan wegen einer unzureichenden Anhörung unwirksam sei.
Der Antragsteller beantragt,
den am 17. Dezember 2019 vom Rat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 11 „G.“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er sei unzulässig, weil der Antragsteller keine Behörde und nicht mit der Anwendung des erlassenen Bebauungsplans betraut sei. Wegen der behaupteten Verletzung seines Anhörungsrechts sei der Antragsteller auf das Kommunalverfassungsstreitverfahren zu verweisen. Abgesehen davon seien die Planungsabsichten mehrfach im Ortsrat behandelt worden.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag und äußert sich nicht zum Normenkontrollantrag.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag, über den der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Er ist unzulässig, weil dem Antragsteller die Antragsbefugnis fehlt.
Den Normenkontrollantrag kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Zu diesem Kreis gehört der Antragsteller nicht.
1. Der Antragsteller ist keine Behörde. Zur Bestimmung des Behördenbegriffs kann § 1 Abs. 4 VwVfG herangezogen werden. Danach ist eine Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (BVerwG, Urt. v. 26.11.2015 - 7 CN 1.14 -, NVwZ 2016, 609 = juris Rn. 16 m.w.N.). Ausgehend von der Definition in § 1 Abs. 4 VwVfG und den hieraus entwickelten Kriterien des Behördenbegriffs (Stelle als organisatorisch-institutionelle Einheit, hinreichende organisatorische Selbständigkeit und Wahrnehmung öffentlicher administrativer Aufgaben, vgl. OVG Rh.-Pf., Urt. v. 12.2.2016 - 10 C 10948/15 -, juris Rn. 17; Ronellenfitsch, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 50. Ed. Stand: 1.10.2020, § 1 Rn. 68) wird der Antragsteller nicht verwaltend tätig im Sinne eines öffentlich-rechtlichen außenwirksamen Handelns. Der Ortsrat ist ein Organ der Gemeinde, dem durch das NKomVG eigenständige Rechte eingeräumt sind (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 16.8.2001 - 10 KN 1036/01 -, NdsVBl. 2002, 43 = juris Rn. 42; Thiele, NKomVG, 2. Aufl. 2017, § 93 Rn. 1; Schmidt, Ortschaftsrecht in Niedersachsen, 2007, S. 20, 25, 39). Soweit ihm eigene Entscheidungszuständigkeiten zukommen (§ 93 Abs. 1 Satz 2 NKomVG), sind ihm diese nicht zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung nach außen übertragen. Vielmehr werden Beschlüsse des Ortsrats durch den Hauptverwaltungsbeamten umgesetzt, vgl. § 85 Abs. 1 Satz 3 NKomVG (Smollich, in: KVR Nds., Stand: Juni 2019, § 93 NKomVG Rn. 19).
Wegen der fehlenden Behördeneigenschaft des Ortsrats lässt der Senat dahinstehen, ob für die Beteiligtenfähigkeit von Behörden im Normenkontrollverfahren § 61 Nr. 3 VwGO ergänzend und einschränkend zu § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO heranzuziehen ist (so Hess. VGH, Beschl. v. 22.7.1999 - 4 N 1598/93 -, BRS 62 Nr. 53 = juris Rn. 37; offengelassen: Hess. VGH, Urt. v. 20.12.2016 - 10 C 1608/15.N -, juris Rn. 17), mit der Folge, dass in Niedersachsen nur Landesbehörden beteiligtenfähig wären (vgl. § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 79 Abs. 1 NJG; Nds. OVG, Urt. v. 16.8.2001 - 10 KN 1036/01 -, NdsVBl 2002, 43 = juris Rn. 42) oder ob § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO insoweit eine abschließende Regelung enthält (vgl. OVG MV, Urt. v. 29.3.2010 - 3 K 27/07 -, BRS 76 Nr. 2 = juris Rn. 27 f.; Ziekow, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 264; Kopp/Schenke VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 38).
2. Über den Wortlaut von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinaus ist allgemein anerkannt, dass Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann (vgl. § 61 Nr. 2 VwGO), taugliche Antragsteller im Normenkontrollverfahren sein können (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.6.2018 - 10 CN 1.17 -, BVerwGE 162, 284 = juris Rn. 30: Gemeinderatsfraktion; Urt. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, BVerwGE 153, 183 ff. = juris Rn. 15: Gewerkschaft; Nds. OVG, Urt. v. 16.8.2001 - 10 KN 1036/01 -, NdsVBl 2002, 43 = juris Rn. 44 m.w.N.: Ortsrat; Ziekow, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 261 m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 38; Giesberts, in: BeckOK VwGO, 55. Ed. 1.10.2020, § 47 Rn. 33).
Für die Beteiligungsfähigkeit kommt es in diesem Fall darauf an, ob die betreffende Vereinigung in Bezug auf den relevanten Normenkomplex allgemein Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes ist. Das ist etwa der Fall, wenn der „Rechtskreis“ der Vereinigung berührt wird, innerhalb dessen der Vereinigung Rechte zustehen. Der Rechtskreis des antragstellenden Ortsrats ist berührt, weil ihm als Organ der Gemeinde und damit als Zuordnungssubjekt nach § 94 NKomVG Anhörungsrechte gegenüber dem Normgeber zustehen können (Nds. OVG, Urt. v. 16.8.2001 - 10 KN 1036/01 -, NdsVBl. 2002, 43 = juris Rn. 44 f.).
Für die Antragsbefugnis fordert das Bundesverwaltungsgericht bei Vereinigungen ebenso wie bei natürlichen und juristischen Personen, dass der Antragsteller geltend machen kann, durch die angegriffene Vorschrift selbst oder deren Anwendung gegenwärtig oder in absehbarer Zeit in eigenen (subjektiven oder organschaftlichen) Rechten verletzt zu werden (BVerwG, Urt. v. 27.6.2018 - 10 CN 1.17 -, BVerwGE 162, 284 = juris 21, 24, 30; Urt. v. 26.11.2014 - 6 CN 1.13 -, BVerwGE 150, 327 = juris Rn. 14-17; Urt. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, BVerwGE 153, 183 = juris Rn. 15-18). Die Rechtsverletzung muss auf die angegriffene Vorschrift zurückgehen und sich ihr zuordnen lassen (BVerwG, Urt. v. 27.6.2018 - 10 CN 1.17 -, BVerwGE 162, 284 = juris 23 m.w.N.).
Der antragstellende Ortsrat ist weder durch die Regelungswirkung des angegriffenen Bebauungsplans noch durch dessen Vollzug in seinen Rechten betroffen.
Dem Ortsrat sind kommunalverfassungsrechtlich Aufgaben (§ 93 Abs. 1 Satz 1 NKomVG) und Entscheidungszuständigkeiten (§ 93 Abs. 1 Satz 2 NKomVG) zugewiesen (Smollich, in: KVR Nds., Stand: Juni 2019, § 93 NKomVG Rn. 4; Koch, in: Ipsen, NKomVG, 2011, § 93 Rn. 3). Dazu gehören auch die Pflege des Ortsbildes sowie die Unterhaltung und Ausgestaltung der Grünanlagen, deren Bedeutung nicht wesentlich über die Ortschaft hinausgeht (§ 93 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NKomVG). Diese Zuständigkeit umfasst insbesondere das Pflanzen und Fällen von Bäumen (Thiele, NKomVG, 2. Aufl. 2017, § 93 Rn. 9; Smollich, in: KVR Nds., Stand: Juni 2019, § 93 NKomVG Rn. 11). Ferner gehört zu den Kompetenzen die Entscheidung über die Benennung von in der Ortschaft gelegenen Straßen (§ 93 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NKomVG). Da der streitgegenständliche Bebauungsplan an seiner Südspitze eine Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Verkehrsgrün, öffentlich“ festsetzt, bei der es sich um eine „Grünanlage“ i. S. des § 93 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NKomVG handeln könnte, und Vorgaben zu deren Bepflanzung macht (§ 8 der textlichen Festsetzungen) sowie eine Planstraße darstellt, erlegt er dem Antragsteller Entscheidungszuständigkeiten auf. Diese Zuständigkeiten sind jedoch von wehrfähigen subjektiven oder organschaftlichen Rechten zu unterscheiden und beinhalten solche nicht.
Eine mögliche Verletzung eines organschaftlichen Rechts im Normsetzungsprozess, hier des Anhörungsrechts nach § 94 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 2 NKomVG bei der Aufstellung eines Bebauungsplans, führt nicht zur Bejahung der für die Antragsbefugnis einer Vereinigung erforderlichen Rechtsverletzung durch die angegriffene Vorschrift oder deren Anwendung. Das Durchschlagen von Verfahrensfehlern wäre angesichts der gebotenen Differenzierung zwischen Normgebungsverfahren, Regelungsinhalt und Normdurchsetzung begründungsbedürftig. Es ist nicht erkennbar, wie die mögliche Verletzung des Anhörungsrechts für den Antragsteller eine Rechtsverletzung durch den Bebauungsplan selbst oder seine Umsetzung herbeiführen könnte.
Der Antragsteller ist allenfalls mittelbar-faktisch in seinen Interessen berührt, was zur Begründung der Antragsbefugnis jenseits von Grundrechtsbeeinträchtigungen nicht genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.6.2018 - 10 CN 1.17 -, BVerwGE 162, 284 = juris Rn. 24-27; auch dort gilt im Übrigen eine Geringfügigkeitsschwelle: BVerwG, Urt. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, BVerwGE 153, 183 = juris Rn. 18). Nach Überzeugung des Senats kann die behauptete Verletzung eines Verfahrensrechts nicht ausreichen, um die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren - sei es in direkter oder analoger Anwendung der entsprechenden Vorschriften - zu begründen. Dies würde dem Anhörungsrecht des Ortsrats zwar zu hoher Wirksamkeit verhelfen, denn ein Unterbleiben dieser Anhörung führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit eines Bebauungsplans (vgl. Senatsbeschl. v. 24.9.2020 - 1 MN 61/20 -, juris Rn. 9 ff.; Smollich, in: KVR Nds., Stand: Juni 2019, § 94 NKomVG Rn. 8). Ein solches Verständnis ist jedoch weder der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu entnehmen noch aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes zwingend geboten. Für Konstellationen, in denen der antragstellende Ortsrat - wie hier - versucht, eine ihn nicht in seinen Rechten berührende Außenrechtsvorschrift mit dem Argument anzugreifen, seine organschaftlichen Rechte seien im Normgebungsprozess verletzt worden, ist der Kommunalverfassungsstreit vorgesehen, insbesondere die allgemeine Feststellungs- und die allgemeine Leistungsklage. Bei der Verletzung organschaftlicher Verfahrensrechte ist mangels Antragsbefugnis weder Raum für die unmittelbare Aufhebung eines Verwaltungsakts im Wege der Anfechtungsklage noch für die Unwirksamkeitserklärung einer Satzung im Wege der prinzipalen Normenkontrolle.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen auf § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Der Senat lässt nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Revision zu. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache dann, wenn im Revisionsverfahren die Klärung einer in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausgehenden, im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlich klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu erwarten ist (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 16.3.2021 - 8 B 54.20 -, juris Rn. 3). In diesem Sinne klärungsbedürftig ist die Frage, ob eine mögliche Verletzung von kommunalverfassungsrechtlichen Organrechten im Normgebungsprozess ausreicht, um eine zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags führende mögliche Rechtsverletzung eines Organs durch eine Außenrechtsvorschrift zu begründen, die zwar seine Zuständigkeiten betrifft, seinen Rechtskreis aber ansonsten nicht berührt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 93 NKomVG
§ 94 NKomVG
§ 167 VwGO
§ 94 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NKomVG
§ 93 Abs. 1 NKomVG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 93 Abs. 1 Satz 2 NKomVG
§ 85 Abs. 1 Satz 3 NKomVG
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 79 Abs. 1 NJG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 93 Abs. 1 Satz 1 NKomVG
§ 93 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NKomVG
§ 93 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NKomVG
§ 94 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 2 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 609
BVerwGE 162, 284
BVerwGE 153, 183
BVerwGE 150, 327
7 CN 1.14
10 C 10948/15
10 KN 1036/01
4 N 1598/93
10 C 1608/15
3 K 27/07
10 CN 1.17
8 CN 2.14
6 CN 1.13
1 MN 61/20
8 B 54.20