Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-29, Aktenzeichen 1 S 2118/05

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen Gestaltungsvorschriften in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin.
2
Die Antragsgegnerin ist im Zuge der kommunalen Gebietsreform im Jahre 1975 durch den Zusammenschluss der ehemals selbstständigen Stadt Korntal mit der Gemeinde Münchingen entstanden. Die beiden Stadtteile sind weiterhin räumlich getrennt und nicht baulich zusammengewachsen. Die Entfernung von Ortsmitte zu Ortsmitte beträgt ca. 5 km. Die Antragsgegnerin unterhält in beiden Stadtteilen je einen Friedhof. Nachdem der alte Korntaler Friedhof belegt war, wurde 1963 dort ein neuer Friedhof angelegt. Er besteht aus zwei Teilen. An den von der Evangelischen Brüdergemeinde unterhaltenen Friedhof schließt sich, nur durch eine von Durchgängen unterbrochene Hecke abgetrennt, der städtische Friedhof an. Auf beiden Teilen finden sich bislang - mit einer nicht genehmigten Ausnahme im kirchlichen Teil und abgesehen von Urnengräbern im städtischen Teil - ausschließlich Grabmale, die der althergebrachten sogenannten „Korntaler Ordnung“ - schrägstehende einfache Grabsteine aus steinmetzmäßig bearbeitetem Naturstein in den Maßen von 50x65 cm bzw. 50x85 cm - entsprechen. Die Stadt Korntal hatte bereits 1970 in ihrer Friedhofsatzung ein Grabfeld zur freien Grabgestaltung bestimmt; dies galt auch für die bis zum Jahr 2004 gültige Friedhofsatzung der Antragsgegnerin, in der getrennte Bestattungsbezirke für die beiden Stadtteile vorgeschrieben waren; allerdings waren Grabfelder für eine abweichende Gestaltung mangels Nachfrage im Friedhofsplan nicht ausgewiesen.
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Die jetzt geltende Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 02.12.2004 enthält, soweit für den Rechtsstreit von Bedeutung, folgende Bestimmungen:
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§ 14 Auswahlmöglichkeiten
§ 14
Auswahlmöglichkeiten
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(1) Auf den Friedhöfen werden Grabfelder mit allgemeinen und - soweit ein Bedürfnis besteht - Grabfelder mit besonderen Gestaltungsvorschriften eingerichtet.
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(2) Wenn eine Auswahlmöglichkeit gegeben ist, bestimmt der Antragsteller bei der Zuweisung einer Grabstelle, ob diese in einem Grabfeld mit allgemeinen oder mit besonderen Gestaltungsvorschriften liegen soll. Wird von dieser Auswahlmöglichkeit nicht rechtzeitig vor der Bestattung Gebrauch gemacht, so kann das Bürgermeisteramt - Friedhofsamt - die Bestattung in einem Grabfeld mit besonderen Gestaltungsvorschriften durchführen lassen.
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§ 15 Allgemeine Gestaltungsvorschriften (…) § 20 Besondere Vorschriften für den Friedhof Korntal
§ 15
Allgemeine Gestaltungsvorschriften
(…)
§ 20
Besondere Vorschriften für den Friedhof Korntal
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(1) Für den Friedhof Korntal gelten bei der Aufstellung von Grabzeichen besondere Gestaltungsvorschriften.
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(2) Auf Reihen- und Wahlgräbern für Erdbestattungen sind die Grabmäler einheitlich nach der in Form und Größe althergebrachten Korntaler Ordnung als schrägstehende einfache Grabsteine aus steinmetzmäßig bearbeitetem Naturstein auszubilden. Die Neigung hat etwa 50 Grad, die Höhe 50 cm und die Breite 65 cm, bei doppelbreiten Gräbern 85 cm zu betragen. Die Stärke muss in einem guten Verhältnis zu Höhe und Breite stehen. Die Grabsteine sind auf Unterlagen zur Schrägstellung (Steller) nach der Typenbezeichnung des Bürgermeisteramts - Friedhofsamt - zu stellen.
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(3) Auf Aschenstätten sind die Grabmäler einheitlich als liegende Platten aus steinmetzmäßig bearbeitetem Naturstein auszubilden und in der Größenordnung von 50 cm Länge, 45 cm Breite und 15 cm Höhe herzustellen. Die Platten sind der Länge nach auf das Grab zu legen; sie dürfen keine Unterlagen erhalten.
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(4) Inschriften, Schmuckform und symbolische Darstellungen müssen sich in Form, Größe und Verteilung dem Grabmal anpassen.
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(5) Wahlgräber sind einstellige Tiefgräber. In einem Tiefgrab sind bei gleichzeitig laufender Ruhezeit nur zwei Bestattungen übereinander zulässig.
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(6) Das Bürgermeisteramt - Friedhofsamt - legt Plattenwege als Grabeinfriedungen zwischen den Grabstätten.
14
§ 21 Besondere Gestaltungsvorschriften für den Friedhof Münchingen
§ 21
Besondere Gestaltungsvorschriften für den Friedhof Münchingen
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(1) Im neuen Teil des Friedhofes, in den Abteilungen -05-14- dürfen keine Grabeinfriedungen angebracht werden. Das Bürgermeisteramt - Friedhofsamt - legt Plattenwege als Grabeinfriedungen zwischen den Grabstätten an. Grabmäler dürfen eine Höhe von 1,40 m nicht überschreiten.
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Der Antragsteller hat 2001 das Nutzungsrecht an der Wahlgrabstätte Abteilung F Nr. 66 auf dem städtischen Friedhof in Korntal erworben; dort ist seine Ehefrau bestattet. Mit Schreiben vom 31.05.2005 stellte er einen Antrag auf Errichtung eines Grabmals in der Höhe von 110 cm, einer Breite von 40 cm und einer Stärke von 20 cm aus geschliffenem, gelblichem Hartsandstein. Dieser Antrag wurde mit Schreiben vom 01.07.2005 unter Verweis auf die gestalterischen Vorgaben der Friedhofssatzung vom 02.12.2004 abgelehnt; auch nach der zuvor geltenden Fassung der Friedhofsatzung hätte jedenfalls für das erworbene Nutzungsrecht die besonderen Gestaltungsvorschriften gegolten. Über den form- und fristgerecht eingelegten Widerspruch wurde bisher nicht entschieden.
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Am 21.10.2005 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung er vorträgt: Die Satzung der Antragsgegnerin erfülle nicht die Anforderungen an die sogenannte Zweifelderwirtschaft. Die Antragsgegnerin habe sich bei den Gestaltungsvorschriften die Ansichten der Brüdergemeinde zu Eigen gemacht, ohne die allgemeine Handlungsfreiheit der Bürger zu berücksichtigen. Der Verweis auf den Friedhof in Münchingen genüge nicht, denn auch wenn dort keine besonderen Gestaltungsvorschriften gälten, so sei es doch üblich, im eigenen Teil der Gemeinde bestattet zu werden, zumal die Antragsgegnerin nur eine künstlich geschaffene Verwaltungseinheit und der andere Friedhof 5 km entfernt sei.
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Der Antragsteller beantragt,
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§ 20 Abs. 2 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2004 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie trägt vor: Die besonderen Gestaltungsvorschriften verstießen nicht gegen die allgemeine Handlungsfreiheit der Bürger. Es sprächen besondere Gründe dafür, auf dem kommunalen Friedhof in Korntal keine Wahlgräber mit freier Gestaltungsmöglichkeit zuzulassen. Den Bürgern stehe in Münchingen ein Friedhof zur Verfügung, der von gestalterischen Vorgaben frei sei; er sei in zumutbarer Zeit auch von Korntal aus zu erreichen. Die „althergebrachte Korntaler Ordnung“ spiegele die kulturhistorische Entwicklung der Stadt Korntal wider, die aus einer Siedlung der Brüdergemeinde hervorgegangen sei. Die Grabgestaltung in ihrer einfachen und unauffälligen Form sei Ausdruck der von bescheidener Lebensführung und nicht von großen sozialen Unterschieden geprägten historischen Gemeinschaft. Selbst als eine freie Gestaltung möglich gewesen sei, seien keine derartigen Anträge gestellt worden, worin das Selbstverständnis der Korntaler Bürger zum Ausdruck komme. Ein individuell gestaltetes Grabmal würde diese Korntaler Ordnung zerstören.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist auch im Übrigen gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässig. Er wahrt die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Fassung (§ 195 Abs. 7 VwGO). Die erforderliche Antragsbefugnis ergibt sich aus der Möglichkeit einer Verletzung des Antragstellers in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG; denn die allgemeine Handlungsfreiheit umfasst auch den Wunsch naher Angehöriger eines Verstorbenen, des Toten nach eigenen Vorstellungen zu gedenken und hierzu auch Grabmale nach eigener Gestaltung zu errichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.05.2004 - 3 C 26.03 -, BVerwGE 121, 17 <19> m.w.N.). Dieses Recht wird durch die Friedhofssatzung beschränkt. Der Antragsteller ist als Inhaber eines Nutzungsrechts an einer auf dem gemeindlichen Friedhof gelegenen Grabstelle von den angegriffenen Bestimmungen unmittelbar betroffen. II.
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist auch im Übrigen gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässig. Er wahrt die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Fassung (§ 195 Abs. 7 VwGO). Die erforderliche Antragsbefugnis ergibt sich aus der Möglichkeit einer Verletzung des Antragstellers in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG; denn die allgemeine Handlungsfreiheit umfasst auch den Wunsch naher Angehöriger eines Verstorbenen, des Toten nach eigenen Vorstellungen zu gedenken und hierzu auch Grabmale nach eigener Gestaltung zu errichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.05.2004 - 3 C 26.03 -, BVerwGE 121, 17 <19> m.w.N.). Dieses Recht wird durch die Friedhofssatzung beschränkt. Der Antragsteller ist als Inhaber eines Nutzungsrechts an einer auf dem gemeindlichen Friedhof gelegenen Grabstelle von den angegriffenen Bestimmungen unmittelbar betroffen.
II.
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Der Antrag ist nicht begründet. Die angegriffenen Gestaltungsvorschriften wahren die Grenzen der der Antragsgegnerin durch die Ermächtigungsgrundlage des § 15 Abs. 1 BestattG i.V.m. § 4 GemO eingeräumten Rechtssetzungsbefugnis; sie verstoßen nicht gegen verfassungsrechtliche Vorgaben.
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1. Die Angehörigen sind in Ausübung ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG grundsätzlich frei, die Grabstätte nach ihren eigenen Anschauungen von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten. Diese Befugnis findet ihre Schranken im Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, d.h. durch formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehenden Normen. Hierzu gehören zunächst diejenigen Gestaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um eine der Würde des Ortes entsprechende Gestaltung der Grabstätten sicherzustellen und den Friedhofsbesuchern ein ungestörtes Totengedenken zu ermöglichen (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urteil vom 16.10.1996 - 1 S 3164/95 -, ESVGH 47, 81 <82> m.w.N.). Diese - im Rahmen des Friedhofszwecks gebotenen - Beschränkungen sind hinzunehmen; sie sind zulässig, weil sie eine würdige Ruhestätte gewährleisten. Daneben sind ebenso anzuerkennen Regelungen, die der Verkehrssicherheit dienen und - etwa durch das Verbot von Grababdeckungen - je nach Bodenbeschaffenheit die Verwesung begünstigen (vgl. Urteil des Senats vom 13.12.1993 - 1 S 428/93 -, NVwZ 1994, 793). Derartige sogenannte allgemeine, der Verwirklichung des Friedhofszwecks dienende Gestaltungsvorschriften enthält § 20 der Friedhofssatzung nicht.
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2. Auf den Erlass von Bestimmungen, die vom Friedhofszweck gefordert sind, ist die Gemeinde als Friedhofsträger aber nicht beschränkt. Vielmehr ist sie auch befugt, im Rahmen des ihr zustehenden normativen Ermessens strengere - sogenannte besondere - Gestaltungsvorschriften zu erlassen, wenn dadurch etwa bestimmte ästhetische Vorstellungen verwirklicht oder eine mehr oder weniger einheitliche Anlage wie z.B. ein Park- oder Waldfriedhof geschaffen werden sollen. Die damit einhergehende Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit ist nur zulässig, wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Die besonderen Gestaltungsvorschriften müssen demnach durch einen legitimen Zweck gedeckt sein und dürfen die Rechte der Friedhofsbenutzer nicht in einem Maße beschränken, das außer Verhältnis zu Gewicht und Bedeutung des verfolgten Zweckes steht. Je nach dem Ausmaß der Beschränkung individueller Gestaltungsspielräume kann der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz es gebieten, den Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, an anderer Stelle ein Grabmal nach eigenen Wünschen aufzustellen, sofern dieses nicht verunstaltend wirkt. Die Gemeinde muss dann rechtlich und tatsächlich gewährleisten, dass auf anderen Friedhofsteilen bzw. Friedhöfen im Gemeindegebiet Grabfelder zur Verfügung stehen, für die allein die allgemeinen - durch den Friedhofszweck geforderten - Gestaltungsvorgaben gelten (vgl. Senatsurteil vom 16.10.1996 - 1 S 3164/95 -, ESVGH 47, 81 <82 f.>; BVerwG, Urteil vom 13.05.2004 - 3 C 26.03 -, BVerwGE 121, 17 <20>).
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a) Die Antragsgegnerin hat die besonderen Gestaltungsvorschriften für den Friedhof Korntal zu Recht als einschneidend und gewichtig eingestuft und folglich Ausweichmöglichkeiten als zwingend notwendig erachtet. Die Friedhofsatzung sieht sogenannte „gestaltungsfreie“ Grabfelder für die Einwohner des gesamten Gemeindegebiets auf dem Friedhof im Stadtteil Münchingen vor. Damit ist dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Genüge getan.
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Wo der in der Rechtsprechung des Senats geforderte Ausgleich stattzufinden hat, kann nicht einheitlich beantwortet werden. In Betracht kommen sowohl ein Teil desselben Friedhofs, ein anderer Friedhof innerhalb desselben Stadtteils oder ein Friedhof in einem anderen Ortsteil. Dies richtet sich insbesondere danach, ob und inwieweit es für den verfolgten Gestaltungszweck eine besondere Rechtfertigung gibt. Je weniger Gewicht diesem Zweck beigemessen werden kann, umso strenger sind die Maßstäbe, die an die Ausweichmöglichkeit anzulegen sind. Hierbei ist grundsätzlich zu beachten, dass der Friedhofsbesuch, insbesondere durch die Angehörigen, nicht übermäßig erschwert werden darf. Den Angehörigen kann nur unter besonderen Voraussetzungen angesonnen werden, auf die Bestattung eines Verstorbenen auf dem örtlichen Bezugsfriedhof zu verzichten und auf einen anderen Friedhof innerhalb der Gemeinde auszuweichen. Die Beachtung dieser Grundsätze führt in der Regel dazu, dass die Wahlmöglichkeit auf dem Friedhof selbst bestehen muss, wenn es dem Friedhofsträger allein um die Durchsetzung bestimmter ästhetischer Vorstellungen geht, die zudem dem Wandel unterliegen können.
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b) Ausnahmen von der Maßgeblichkeit des üblichen Bezugsfriedhofs sind indessen dann anzuerkennen, wenn der Gestaltungszweck - wie hier - von einer besonderen Rechtfertigung getragen wird.
31
Der Bewahrung der Tradition der „althergebrachten Korntaler Ordnung“ kommt eine Bedeutung zu, die bei der Abwägung der gegenläufigen Interessen ein Ausweichen auf die „gestaltungsfreien“ Grabfelder des Friedhofs in Münchingen als noch zumutbar erscheinen lässt.
32
Die in § 20 Abs. 2 FS vorgeschriebene besondere Art der Grabmalgestaltung geht zurück auf die Gründer der Stadt Korntal, ein Brüderkollegium zu Beginn des 19. Jahrhunderts, und beruht auf der „Kirchenordnung der privilegierten evangelisch-lutherischen Brüdergemeinden Korntal und Wilhelmsdorf“. Wie in der Präambel der Friedhofsordnung der Evangelischen Brüdergemeinde Korntal ausgeführt wird, bringt die schlichte und einheitliche Form der Grabsteine zum Ausdruck, dass nach christlichem Verständnis mit der Anlage von Gräbern kein Totenkult verbunden sei und keine Denkmäler für Verstorbene und deren besondere Verdienste aufgerichtet werden sollten; mit den einfachen Grabsteinen werde vielmehr angezeigt, dass vor Gott alle Menschen gleich seien. In diese Tradition, die das Erscheinungsbild des alten Korntaler Friedhofs ebenfalls prägt, stellt sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin, um die historisch begründete Identität der Stadt Korntal zu betonen. Mit diesem Anliegen, das über rein ästhetische, dem Zeitgeist unterliegende Erwägungen hinausgeht, verfolgt die Antragsgegnerin einen legitimen Zweck. Der spezifisch religiös-konfessionelle Bezug hindert die öffentliche Gewalt auch im weltanschaulich neutralen Staat nicht, solche Traditionspflege zu betreiben. Denn die historisch gewachsene kulturelle Identität eines Gemeinwesens muss seine religiösen Wurzeln nicht verleugnen. Hiergegen kann nicht eingewandt werden, dass die Tradition doch auf dem brüdergemeindeeigenen Friedhof - und dort zugleich mit dem ungeschmälerten inhaltlichen Bezug - gepflegt werde; denn die beiden Friedhöfe prägen sich durch ihre unmittelbare Nähe gegenseitig.
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Der Zulässigkeit der Zwecksetzung steht auch nicht entgegen, dass die Friedhofsnutzer durch die Korntaler Ordnung sehr strengen Vorschriften unterworfen werden, die individuelle Gestaltungsmöglichkeiten bei den äußeren Maßen der Grabmäler völlig ausschließen. Denn ungeachtet des strikt vorgegebenen Formats sind die Grabmäler nicht völlig uniformisiert: Eine individualisierende Prägung des Grabmals kann durch den verwendeten Stein und die Beschriftung erfolgen.
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Bei der Gewichtung des gestalterischen Zwecks und der Verfolgung des Ziels der Bewahrung eines gänzlich einheitlichen Erscheinungsbildes der beiden Korntaler Friedhöfe durfte der Satzungsgeber im Jahr 2004 auch berücksichtigen, dass unter der Geltung der alten Satzung ein Bedarf an „gestaltungsfreien“ Grabstellen nicht geltend gemacht worden ist und die spezifische Gestaltung des Friedhofs offensichtlich von einem großen Konsens getragen wird (vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 26.05.2000 - 19 A 2015/99 - Rz. 62 ff.). Auch wenn, wie der Antragsteller vorträgt, er bei der Auswahl einer Grabstätte über die Möglichkeit der Einrichtung eines „gestaltungsfreien“ Grabfeldes nicht informiert worden ist, fehlt es doch an Hinweisen, dass die Traditionspflege in einem Maße auf Ablehnung und Widerstand gestoßen sein könnte, das die Antragsgegnerin zu einer anderen Entscheidung über Ausweichmöglichkeiten auch in Korntal selbst hätte veranlassen müssen.
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Angesichts dieser Umstände ist ein Ausweichen auf den Münchinger Friedhof auch für die Bewohner von Korntal nicht unzumutbar. Zwar ist ein Besuch des dortigen Friedhofs von Korntal aus aufgrund der Entfernung insbesondere bei der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel mit gewissen Erschwernissen verbunden; doch ist der Friedhof gerade über die Bahnhaltestelle Münchingen-Rührberg gut erschlossen. Da die Antragsgegnerin nach der mittlerweile über drei Jahrzehnte zurückliegenden kommunalen Gebietsreform eine einheitliche politische Gemeinde ist, kann schließlich nicht davon die Rede sein, dass derjenige, der sich den Gestaltungsvorschriften in Korntal nicht unterwerfen will, im Tod in unzulässiger Weise aus der Gemeinschaft „ausgegrenzt“ würde.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
38
Beschluss
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Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
40
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AGVwGO
§ 4 GemO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 15 Abs. 1 BestattG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 17
NVwZ 1994, 793
3 C 26.03
1 S 3164/95
1 S 428/93
19 A 2015/99
2 GKG auf 5.00