Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-07-25, Aktenzeichen 3 L 125/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:0725.3L125.21.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 1. Kammer - vom 15. April 2021 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Rechtsmittelverfahren wird auf 120.184,44 € festgesetzt

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 1. Kammer - vom 15. April 2021 bleibt ohne Erfolg.
I. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der vom Kläger geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zuzulassen.
„Ernstliche Zweifel“ i.S. des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 2017 - 2 BvR 2615/14 - juris Rn. 19 m.w.N.). Da gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO der Zulassungsgrund zudem in der gebotenen Weise darzulegen ist, erfordert dies, dass sich der Zulassungsantrag substantiiert inhaltlich mit den Gründen der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und unter anderem konkret ausgeführt wird, dass die erhobenen Einwände entscheidungserheblich sind (OVG LSA in ständiger Rechtsprechung, etwa Beschluss vom 3. Januar 2007 - 1 L 245/06 - juris Rn. 3 m.w.N.). Hierzu bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 13. März 2019 - 13 LA 160/18 - juris Rn. 9; VGH BW, Beschluss vom 11. Februar 2019 - 12 S 2789/18 - juris Rn. 3). Dabei reicht es nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Die Zweifel müssen sich vielmehr zugleich auf das Ergebnis der angegriffenen Entscheidung, also die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel beziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 - juris Rn. 9; BayVGH, Beschluss vom 19. Oktober 2018 - 8 ZB 18.1235 - juris Rn. 9).
Hieran gemessen begründen die vom Kläger erhobenen Einwände keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.
1. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, für die Heranziehung zu den im streitgegenständlichen Bescheid festgesetzten Kosten bestehe keine Rechtsgrundlage. Er trägt insoweit vor: Die vom Verwaltungsgericht als Rechtsgrundlage angesehene Regelung des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG unterscheide mehrere Fallgruppen. Hier komme allein die zweite Fallgruppe in Betracht, die voraussetze, dass eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung durch den Halter nicht sicherzustellen sei. Mit dieser Konstellation habe der Beklagte die Fortnahme und Anordnung der Duldung zum Zwecke der Veräußerung ausgesprochen und begründet. Diese Fallgruppe enthalte jedoch - anders als die anderen Fallgruppen - keine Kostentragungspflicht. In dem Bescheid vom 29. Dezember 2016 habe der Beklagte die Fortnahme und Anordnung der Duldung der Fortnahme ausdrücklich und final zum Zwecke der Veräußerung angesprochen. Hierfür bestehe nach dem Wortlaut der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage keine Kostentragungspflicht. Soweit das Verwaltungsgericht meine, Grundlage für die Kostenanforderung sei der Bescheid vom 7. Dezember 2016 über die Anordnung der Fortnahme, sei dies offensichtlich unzutreffend. Maßgeblich sei der Bescheid vom 29. Dezember 2016 als konkreterer, „näherer“ Bescheid. Der Bescheid vom 7. Dezember 2016 enthalte keine Grundlage für eine Kostentragungspflicht im Hinblick auf die Unterbringung und spätere Veräußerung.
Mit diesen Erwägungen hat der Kläger die verwaltungsgerichtliche Entscheidung nicht ernstlich in Frage gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat die Annahme der (überwiegenden) Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Kosten für die Unterbringung und für die Versteigerung auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen gestützt. Als Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Unterbringung hat das Gericht § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG angesehen. Den Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Versteigerung hat das Verwaltungsgericht auf § 48 Abs. 3 SOG LSA gestützt.
a) § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG greift als Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Kosten der Unterbringung ein. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde ein Tier, das nach dem Gutachten des beamteten Tierarztes mangels Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erheblich vernachlässigt ist oder schwerwiegende Verhaltensstörungen zeigt, dem Halter fortnehmen und so lange auf dessen Kosten anderweitig pfleglich unterbringen, bis eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung durch den Halter sichergestellt ist. Ist eine anderweitige Unterbringung des Tieres nicht möglich oder ist nach Fristsetzung durch die zuständige Behörde eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung durch den Halter nicht sicherzustellen, kann die Behörde das Tier veräußern.
(1) Im Hinblick auf die Formulierung „auf dessen Kosten“ ist anerkannt, dass diese Vorschrift die Befugnis zum Erlass eines Kostenerstattungsbescheides enthält (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. November 2007 - 25 CS 07.1574 - juris Rn. 2; VG Gießen, Urteil vom 19. Juni 2006 - 10 E 720/06 - juris Rn. 19; VG Sigmaringen, Urteil vom 22. Juni 1999 - 4 K 297/97 - juris Rn. 26). Die Befugnis der Verwaltung, sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des Mittels des Verwaltungsakts zu bedienen (sog. Verwaltungsaktbefugnis), muss in der gesetzlichen Grundlage, die in materieller Hinsicht zu einem Eingriff ermächtigt, nicht ausdrücklich erwähnt sein. Denn als Handlungsform, in der die Verwaltung Privatpersonen in der Regel gegenübertritt, ist der Verwaltungsakt allseits bekannt. Es reicht deshalb aus, dass sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39.10 - juris Rn. 14 m.w.N.). Dies gilt namentlich auch für Kostenerstattungsansprüche, die sich aus Vorschriften des öffentlichen Rechts ergeben (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. November 2007, a.a.O.).
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG bildet zugleich die Rechtsgrundlage zum Erlass von Fortnahme- und Unterbringungsanordnungen, die die Kostenerstattungspflicht für die anderweitige pflegliche Unterbringung des Tieres dem Grunde nach entstehen lassen. Der auf der Grundlage des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG erlassene Leistungsbescheid konkretisiert die Kostenerstattungspflicht nur noch der Höhe nach (BayVGH, Beschluss vom 7. November 2007, a.a.O.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - juris Rn. 23). Zu den Kosten, die nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG erstattungspflichtig sind, gehören etwa Kosten für Hin- und Rücktransport, für Ernährung, Pflege und Unterbringung sowie für medizinisch indizierte tierärztliche Behandlungs- und Prophylaxemaßnahmen (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 16a Rn. 39).
(2) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Bescheid vom 7. Dezember 2016 eine Verfügung darstellt, aus der die Kostenerstattungspflicht für die Unterbringung der Tiere dem Grunde nach entstanden ist. In diesem (inzwischen bestandskräftigen) Bescheid hat der Beklagte angeordnet, dass der Kläger die Wegnahme sämtlicher in seinem Besitz befindlicher Pferde zu dulden hat.
Auch wenn die Entscheidungsformel der Verfügung vom 7. Dezember 2016 die Unterbringung der Pferde nicht ausdrücklich erwähnt, ist der Bescheid so zu verstehen, dass der Kläger zur Duldung nicht nur der Wegnahme der Tiere, sondern auch zur anschließende Unterbringung verpflichtet wurde. Hierfür spricht schon der Umstand, dass die Wegnahme von Tieren ohne eine anschließende Unterbringung praktisch nicht möglich ist, so dass es sich um einen einheitlichen Vorgang handelt. Auch § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG, dessen Tatbestandsmerkmale in der Begründung des Bescheides wiedergegeben werden, nennt die Fortnahme und Unterbringung der Tiere im Zusammenhang, was bei dieser Maßnahme den Zeitraum „bis eine den Anforderungen des § 2 entsprechende Haltung des Tieres durch den Halter sichergestellt ist“ umfasst. Die Fortnahme des Tieres und dessen anderweitige Unterbringung auf Kosten des Halters bilden eine Einheit (BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - juris Rn. 24). Im Übrigen ist zur Auslegung des Bescheides auch dessen Begründung heranzuziehen, in der es ausdrücklich heißt, dass „die sofortige Fortnahme der von Ihnen gehaltenen Equiden und deren tierschutzgerechte Unterbringung“ verfügt worden sei (Seite 5, 4. Abs.). Vor diesem Hintergrund ergibt sich aus dem Bescheid mit hinreichender Deutlichkeit, dass nicht nur die Duldung der bloßen Fortnahme der Tiere - ohne weitere Unterbringung - angeordnet wurde, zumal auch dem Kläger angesichts der in dem Bescheid beschriebenen Missstände und der Zahl der Tiere klar sein musste, dass eine sofortige Rückgabe oder eine sofortige Veräußerung ohne zwischenzeitige Unterbringung ausscheiden würden. Der Kläger führt im Übrigen selbst aus, dass die Duldung der Fortnahme final auf die Veräußerung gerichtet gewesen sei und im Zeitpunkt der Fortnahme noch nicht klar gewesen sei, wie lange eine Unterbringung der Pferde bei einem Dritten andauern würde.
Vor diesem Hintergrund greift der Einwand des Klägers, dass es an einer Regelung über die anderweitige pflegliche Unterbringung der Tiere fehle, nicht durch. Anders als im Fall, der dem vom Kläger in diesem Zusammenhang zitierten Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. November 2007 (a.a.O.) zugrunde lag, ergeben sich - wie ausgeführt - sowohl aus der Begründung des fraglichen Grundbescheides als auch aus den weiteren Umständen hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme, dass nicht nur die Fortnahme der Tiere, sondern auch die anderweitige Unterbringung angeordnet wurde. In dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall wurden die Tiere zunächst nicht auf der Grundlage einer tierschutzrechtlichen Verfügung fortgenommen, sondern als Beweismittel im Rahmen eines Strafverfahrens sichergestellt und in ein Tierheim verbracht. Erst nachträglich - nach mehreren Monaten - hat die Tierschutzbehörde die Fortnahme der Tiere und deren Veräußerung angeordnet. In der Begründung dieser Anordnung findet sich kein Anhaltspunkt dafür, dass diese Anordnung nunmehr die Grundlage für die zunächst im Strafverfahren erfolgte Unterbringung bilden sollte. Vielmehr wurde lediglich darauf hingewiesen, dass die für die Unterbringung und medizinische Betreuung der Tiere entstandenen Kosten durch gesonderten Bescheid festgesetzt werden.
Der weitere Einwand des Klägers, in dem Bescheid gebe es keinen Hinweis darauf, dass die für die Unterbringung entstandenen Kosten gesondert festgesetzt würden, trifft nicht zu. In der Entscheidungsformel wurde ausdrücklich geregelt, dass der Kläger als Halter der Pferde zu der Maßnahme Anlass gegeben habe und daher die Kosten zu tragen habe; ein späterer Kostenbescheid wurde angekündigt (Nr. 4). Aus der Begründung des Bescheides ergibt sich, dass damit nicht nur die Verwaltungskosten gemeint waren. Vielmehr wird unter der Überschrift „Begründung der Kostenentscheidung“ auf Vorschriften des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes unter anderem über die Verantwortlichkeit und die Verwahrung Bezug genommen, und nicht etwa auf Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes und der Allgemeinen Gebührenordnung. Im Übrigen setzt die Verpflichtung des Tierhalters auf Erstattung der Kosten für die Unterbringung der Tiere nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG nicht voraus, dass in dem zugrunde liegenden Bescheid, in dem die Maßnahme angeordnet wurde, ausdrücklich auf die Kostenpflicht und den Erlass eines späteren Kostenbescheides hingewiesen wird. Es muss lediglich ein Bescheid vorhanden sein, der die Kostenerstattungspflicht dem Grunde nach entstehen lässt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. November 2007, a.a.O., Rn. 2).
(3) Der Bescheid vom 29. Dezember 2016 kommt als Grundverfügung für die Erstattung der Kosten der Unterbringung nicht in Betracht und wurde vom Verwaltungsgericht auch nicht hierfür herangezogen. Dieser Bescheid ordnet allein die Veräußerung der Tiere an und trifft - auch in seiner Begründung - keine Aussagen zur Unterbringung der Tiere. Er ist im Hinblick auf die Unterbringung der Pferde nicht „sachnäher“ und hat den Bescheid vom 7. Dezember 2016 auch nicht ersetzt oder anderweitig aufgehoben.
Abweichendes ergibt sich nicht aus der Erwägung des Klägers, dass die Maßnahme final auf die Veräußerung gerichtet gewesen sei. Selbst wenn aus Sicht des Beklagten bereits bei der Wegnahme und Unterbringung absehbar oder sicher gewesen sein sollte, dass eine Rückgabe der Tiere an den Kläger ausscheiden würde, ändert dies nichts daran, dass der Beklagte mit der Wegnahme und Unterbringung der Tiere einerseits und der Veräußerung der Tiere andererseits zwei separate Maßnahmen getroffen hat, für die jeweils unterschiedliche Rechtsgrundlagen eingreifen. Im Übrigen ist in dem Bescheid vom 7. Dezember 2016 keine Rede davon, dass eine Veräußerung der Tiere angeordnet wird. Erst später, mit Schreiben vom 16. Dezember 2016, wurde der Kläger zur beabsichtigten Veräußerung der Tiere angehört. Gerade der Bescheid vom 29. Dezember 2016, den der Kläger für seine Ansicht heranziehen will, dass es sich um eine „Fortnahme mit Anordnung der Duldung der Fortnahme zum Zwecke der Veräußerung“ gehandelt habe, bestätigt, dass der Beklagte in den Bescheiden vom 7. Dezember und 29. Dezember 2016 zwei separate Anordnungen getroffen hat. Aus der Formulierung „Für die Ihnen am 07.12.2016 fortgenommenen Equiden ordne ich die Veräußerung an“ ergibt sich, dass die Behörde in diesem Bescheid (vom 29. Dezember 2016) von einer bereits erfolgten Fortnahme der Tiere ausgegangen ist und nur die Veräußerung angeordnet hat.
Für die Vorstellung des Klägers, dass nur die Veräußerungsanordnung als Grundlage für die Heranziehung zu den Kosten der Unterbringung und Versteigerung der Tiere in Betracht komme, ergeben sich auch aus der gesetzlichen Regelung keine Anhaltspunkte. Das Gesetz geht davon aus, dass nach Feststellung der in § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG beschriebenen Missstände als erste Maßnahme eine Fortnahme und Unterbringung der Tiere durchgeführt wird. Es ist sodann zu prüfen, ob eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung durch den Halter sichergestellt ist, also die Missstände behoben sind. Ist dies der Fall, sind die Tiere zurückzugeben (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, a,a.O., § 16a Rn. 32). Andernfalls sieht § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG - unter den dort beschriebenen Voraussetzungen - als weitere Maßnahme die Veräußerung vor. Die Veräußerung folgt also der Wegnahme und Unterbringung in den Fällen, in denen eine Rückgabe der Tiere an den Halter ausscheidet. Bei der Fortnahme- und Unterbringungsanordnung und bei der Veräußerungsanordnung handelt es sich entsprechend um zwei selbständige Verwaltungsakte (vgl. auch Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 16a Rn. 25).
(4) Es gibt auch keinen Grund für die Annahme, dass eine Heranziehung zu den Kosten für die Fortnahme und Unterbringung ausscheidet, wenn im Anschluss an diese Maßnahme eine Veräußerung angeordnet wird. In diesem Zusammenhang kann dahinstehen, ob - wie der Kläger vorträgt - die Heranziehung zu den Kosten für die Veräußerung aufgrund bundesrechtlicher Regelung ausgeschlossen ist (siehe dazu unten, Abschnitt b [1]). Es wäre jedenfalls nicht einzusehen, warum der Tierhalter, der nicht dafür sorgt, dass nach der Fortnahme und anderweitigen pfleglichen Unterbringung der Tiere eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Tierhaltung sichergestellt ist, von der Heranziehung zu den Kosten der Fortnahme und Unterbringung verschont bliebe, während der Tierhalter, der die Missstände beseitigt und die Tiere deshalb zurückerhält, für die Kosten aufzukommen hätte.
(5) Dementsprechend greift auch die Erwägung des Klägers nicht durch, dass es sich bei der im vorliegenden Fall eingreifenden Fallgruppe des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG, in der Tiere nicht an den Halter zurückgegeben werden können oder dürfen, um eine abschließende bundesrechtliche Regelung handele, die eine Kostenerstattung des Tierhalters ausschließe. § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG enthält mit der Formulierung „auf dessen Kosten“ eine ausdrückliche bundesrechtliche Rechtsgrundlage für die Kostenpflicht des Tierhalters für die pflegliche Unterbringung, wobei es - wie ausgeführt - nicht darauf ankommt, ob die Tiere anschließend nicht mehr zurückgegeben werden können. Deshalb spielt es auch in diesem Zusammenhang keine Rolle, ob - wie der Kläger vorträgt - die Duldung der Fortnahme final auf die Veräußerung gerichtet war.
b) Ohne Erfolg wendet sich der Kläger gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass § 48 Abs. 3 SOG LSA als Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Kosten der Versteigerung eingreift.
(1) § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG enthält keine abschließende (bundesrechtliche) Regelung der Kostenerstattungstatbestände, die eine Heranziehung zu Kosten der Veräußerung auf landesrechtlicher Grundlage ausschlösse.
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG ermächtigt die zuständige Behörde grundsätzlich nur zum Erlass einer Fortnahme- und Veräußerungsverfügung. Die Vorschrift regelt aber nicht, wie die Veräußerung durchzuführen ist. Nach allgemeiner Meinung ist insoweit auf die landesrechtlichen Vorschriften der Sicherheits- und Ordnungsgesetze zurückzugreifen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 4. Februar 2021 - 7 B 11571/20 - juris Rn. 33; OVG BlnBbg, Beschluss vom 6. Juni 2013 - OVG 5 S 10.13 - juris Rn. 14; zur Anwendbarkeit der landesrechtlichen Vollstreckungsregelungen: BVerwG, Urteil vom 12. Januar 2012 - 7 C 5.11 - juris Rn. 19). Die Veräußerung erfolgt grundsätzlich durch öffentliche Versteigerung (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 16a Rn. 34; OVG BlnBbg, a.a.O.; OVG RP, a.a.O.). Das ergibt sich nach sachsen-anhaltischem Landesrecht aus § 47 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA. Weiter regelt § 48 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA, dass die Kosten der Sicherstellung einschließlich der Kosten der Verwertung, Unbrauchbarmachung und Vernichtung sichergestellter Sachen den nach §§ 7 und 8 SOG LSA Verantwortlichen zur Last fallen.
Allein der Umstand, dass der Gesetzgeber für eine der in § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG genannten Maßnahmen ausdrücklich die Kostentragungspflicht des Halters geregelt hat, gibt für eine Absicht des Gesetzgebers, Kostenerstattungspflichten des Halters bei den anderen in dieser Vorschrift angesprochenen Maßnahmen auszuschließen, keine hinreichenden Anhaltspunkte. Der Begründung zur Neufassung des § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG vom 25. Mai 1998 (BGBl. I S. 1094), mit der erstmals die Möglichkeit der Veräußerung des Tieres geregelt wurde, lässt sich eine entsprechende Absicht des Gesetzgebers nicht entnehmen (vgl. BT-Drucks. 13/7015 S. 24).
(2) Eine Grundverfügung, in der die Veräußerung in Form der Versteigerung angeordnet wurde, liegt vor.
In dem Bescheid vom 29. Dezember 2016 hat der Beklagte die Veräußerung der am 7. Dezember 2016 fortgenommenen Equiden und die Duldung der Veräußerung durch den Antragsteller angeordnet. In der Begründung des Bescheides wird ausgeführt, dass die Veräußerung im Wege der Versteigerung gemäß § 47 Abs. 3 SOG LSA erfolgt. Auf diese Verfügung haben das Verwaltungsgericht und der Beklagte - anders als der Kläger behauptet - zur Begründung der Kostenerstattungspflicht ausdrücklich abgestellt (S. 13, 4. Absatz der Urteilsabschrift; S. 1, 3. Abs. der Begründung des Bescheides vom 5. Juli 2017). Die insbesondere auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. November 2007 (a.a.O.) gestützten Einwände des Klägers gegen das Vorliegen einer Grundverfügung greifen hinsichtlich der Veräußerung von vornherein nicht ein.
(3) Der Anwendbarkeit des § 48 Abs. 3 SOG LSA steht auch nicht entgegen, dass die Regelung die Sicherstellung und Verwertung von Sachen regelt und Tiere keine Sachen sind. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 SOG LSA sind die für Sachen geltenden Vorschriften des Gesetzes auch auf Tiere anzuwenden. Dies gilt auch für die Regelungen über die Sicherstellung und Verwertung (vgl. VG Mainz, Beschluss vom 10. September 2020 - 1 L 424/20.MZ - juris Rn. 10 zu den entsprechenden Vorschriften der §§ 22, 24 POG RP).
Die Wertentscheidung des Art. 20a GG steht dem nicht entgegen. Nach Art. 20a GG schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Mit der Aufnahme als Staatsziel in das Grundgesetz hat der Tierschutz Verfassungsrang, womit die Bedeutung des Tierschutzes im Gefüge des Verfassungsrechts gestärkt wurde. Das Tier ist danach als je eigenes Lebewesen zu schützen (BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 - juris Rn.121). Inwieweit es der verfassungsrechtlichen Wertentscheidung des Art. 20a GG widerspräche, für die Veräußerung von Tieren die Vorschriften der §§ 47 und 48 SOG LSA anzuwenden, zeigt der Kläger nicht auf und ist auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere gibt es keinen Grund für die Annahme, das Tierwohl könne beeinträchtigt werden, wenn derjenige, der im Sinne des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG als Tierhalter nach einer Fortnahme der Tiere nicht in der Lage ist, eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung sicherzustellen, verpflichtet ist, die Kosten für eine notwendige Veräußerung der Tiere zu tragen.
(4) Die Anwendung des § 48 Abs. 3 SOG LSA im Zusammenhang mit der Veräußerung von Tieren und die damit verbundene Pflicht des verantwortlichen Tierhalters, die Kosten der Verwertung zu tragen, verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Der Kläger meint, (nur) die von ihm vertretene Gegenauffassung, nach welcher der Tierhalter nur in der ersten Fallgruppe des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG zu Kosten herangezogen werden könne, während eine Kostenpflicht ausscheide, wenn die Tiere veräußert würden, entspreche dem Verfassungsgebot der Ungleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte. Denn in der ersten Fallgruppe bleibe der ursprüngliche Halter selbst Eigentümer, während in der zweiten Fallgruppe - der Veräußerung - ersteigernde Dritte Eigentümer würden.
Aus Art. 3 Abs. 1 GG folgt das Gebot, wesentlich Gleiches gleich (Differenzierungsverbot) und wesentlich Ungleiches ungleich (Differenzierungsgebot) zu behandeln. Als Differenzierungsgebot ist der allgemeine Gleichheitssatz nicht schon dann verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Er verletzt aber das Gleichheitsgrundrecht, wenn er es versäumt, tatsächliche Ungleichheiten des zu ordnenden Lebenssachverhalts zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie beachtet werden müssen (BVerfG, Beschluss vom 7. April 2022 - 1 BvL 3/18 - juris Rn. 241 m.w.N.). Nach diesen Maßstäben liegt unter Zugrundelegung der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, dass im Rahmen des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG sowohl Kosten der Unterbringung als auch Kosten der Veräußerung vom betroffenen Tierhalter zu tragen sind, ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht vor. Die Verpflichtung des Tierhalters zur Kostentragung beruht in beiden Fällen darauf, dass Missstände bei der Tierhaltung bestehen, weil der betreffende Tierhalter den Anforderungen des § 2 TierSchG nicht nachgekommen ist. Tragender Grund für die Pflicht des Tierhalters, für die Kosten von Maßnahmen zur Beseitigung dieser Missstände aufzukommen, ist in beiden Fällen dessen Verantwortlichkeit als Tierhalter. Halter eines Tieres im Sinne des Tierschutzgesetzes ist, wer die tatsächliche Bestimmungsmacht über das Tier in eigenem Interesse und nicht nur ganz vorübergehend ausübt (Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O. § 2 Rn. 4). Den Tierhalter trifft die Verpflichtung, die Anforderungen des § 2 TierSchG einzuhalten. Dies rechtfertigt es, ihn zu den Kosten für die Beseitigung von Missständen bei der Tierhaltung i.S. des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG heranzuziehen. Das gilt erst Recht, wenn dem Tierhalter die Tiere nach einer Fortnahme und anderweitigen pfleglichen Unterbringung nicht zurückgegeben werden können, weil bei ihm weiterhin keine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Tierhaltung sichergestellt ist. Die Kostentragung des Verantwortlichen ist allgemeines Prinzip des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes, und zwar unabhängig davon, ob der Verantwortliche - insbesondere durch die Verwertung, Unbrauchbarmachung oder Vernichtung sichergestellter Sachen - einen Eigentumsverlust erleidet (vgl. etwa § 48 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA, § 46 Abs. 3 PolG NRW, Art. 28 Abs. 3 BayPAG, § 39 Abs. 4 PolG BW; § 43 Abs. 3 Satz 1 HSOG). Im Übrigen regelt § 48 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA, dass der Erlös der Verwertung herauszugeben ist, wie es auch im vorliegenden Fall durch eine entsprechende Verrechnung erfolgt ist. Eine weitergehende Berücksichtigung der durch den Eigentumsverlust eingetretenen Nachteile ist - auch im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG - nicht geboten.
2. Soweit der Kläger die Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Höhe der in dem angefochtenen Bescheid festgesetzten Kosten angreift, führen die Einwände ebenfalls zu keinem Erfolg.
a) Mit seinem Vorbringen, die Unterbringung der Tiere sei „nicht artgerecht“ bzw. „nicht leitlinienkonform“ erfolgt, hat der Kläger schon nicht aufgezeigt, warum dieser Gesichtspunkt dem Bescheid über die Festsetzung der Kosten für die Unterbringung entgegengehalten werden könnte. Ist - wie hier - die Fortname- und Unterbringungsverfügung bestandskräftig, so steht damit die Kostenerstattungspflicht des Tierhalters dem Grunde nach fest. In dem nachfolgenden Leistungsbescheid wird die Kostenerstattungspflicht lediglich hinsichtlich der Höhe konkretisiert. Wird der Leistungsbescheid angefochten, können daher nur noch Einwendungen gegen die Höhe der Kosten geltend gemacht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. August 2008, a.a.O.). Darauf hat das Verwaltungsgericht hingewiesen. Mit dem (bloßen) Einwand, das Tier sei nicht artgerecht behandelt worden, kann in der Regel nicht erfolgreich geltend gemacht werden, dass dadurch zu hohe Kosten entstanden sind. Die strenge Einhaltung tierschutzrechtlicher Leitlinien auch während einer (vorübergehenden) Unterbringung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG dürfte im Vergleich mit einer weniger strengen Verfahrensweise eher mit Mehrkosten verbunden sein.
Soweit der Kläger meint, bei der (pfleglichen) Unterbringung i.S. des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG handele es sich um ein Rechtsverhältnis, dessen Verletzung mit Blick auf den Eigentümer „stets“ die Verletzung einer drittbezogenen Amtspflicht bedeute, lässt sich dies in dieser allgemeinen Aussage nicht nachvollziehen. Mit der Anordnung der Unterbringung § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG entsteht ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis, für das die landesrechtlichen Regelungen des Sicherheits- und Ordnungsrechts heranziehbar sind (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 17. August 2016 - 3 B 173/16 - juris Rn. 8). Gemäß § 46 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA ist die Behörde bei einer Verwahrung verpflichtet, nach Möglichkeit Wertminderungen vorzubeugen. Soweit sich aus dem Begriff der „pfleglichen“ Unterbringung eine Pflicht ergibt, tierschutzrechtliche Bestimmungen einzuhalten, ist nicht ersichtlich, dass die Regelung über das allgemeine Interesse am Schutz des Tierwohls hinaus (auch) dazu dient, den Tierhalter, dem das Tier aufgrund der mangelnden Einhaltung von Tierhalterpflichten i.S. des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG fortgenommen wurde, vor der Heranziehung zu den Kosten der Fortnahme und Unterbringung zu schützen. Vor diesem Hintergrund kann der Tierhalter der Kostenforderung nur solche Mängel bei der pfleglichen Unterbringung entgegenhalten, die sich für ihn nachteilig auf die Höhe der Kosten auswirken.
b) Hierzu hat der Kläger mit der wörtlichen Wiederholung seines erstinstanzlichen Vorbringens (Seite 10 bis 23 des Schriftsatzes vom 29. Juni 2021) nicht Substantiiertes vorgetragen. Entsprechendes gilt für das weitere Vorbringen, mit dem er Mängel bei der Hufpflege und der Einhaltung des notwendigen Auslaufs geltend macht. Soweit der Kläger behauptet, im Zeitpunkt der Versteigerung hätten sich einige Pferde in einem Pflegerückstand befunden oder seien durch die seines Erachtens mangelhafte Pflege verhaltensbeeinträchtigt oder verletzt gewesen, fehlt es an plausiblen Angaben dazu, inwieweit sich diese Umstände angesichts der in dem bestandskräftigen Grundbescheid vom 7. Dezember 2016 getroffenen Feststellungen über den Zustand der Tiere noch nachteilig auf den Versteigerungserlös auswirken konnten.
c) Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit den Einwänden des Klägers zur artgerechten Unterbringung darauf hingewiesen, dass es sich lediglich um eine vorübergehend angedachte Unterbringung für nur kurze Zeit gehandelt haben dürfte. Es hat damit zum Ausdruck gebracht, dass die vorübergehende pflegliche Unterbringung von Tieren nach einer tierschutzrechtlich gebotenen Fortnahme nicht anhand der (strengen) Maßstäbe tierschutzrechtlicher Leitlinien zu messen sei. Substantiierte Einwände gegen diese Annahme hat der Kläger nicht erhoben. Soweit der Kläger geltend macht, das Verwaltungsgericht habe bei seinen Erwägungen übersehen, dass ihm mit Bescheid vom 29. Dezember 2016 die Duldung der Veräußerung aufgegeben worden sei und der Tierarzt bereits bei der Übergabe der Fortnahmeverfügung vom 7. Dezember 2016 die Absicht bekundet habe, die Tiere zu veräußern, ändert dies nichts an der Richtigkeit der Annahme, dass die Unterbringung der Tiere lediglich vorübergehend und für kurze Zeit angedacht war. Auch wenn der Beklagte bereits im Zeitpunkt der Fortnahme der Tiere die Situation so eingeschätzt hat, dass eine Rückgabe der Tiere an den Kläger ausscheiden würde, und deshalb von der Notwendigkeit einer Versteigerung ausgegangen ist, handelt es sich um eine Maßnahme von begrenzter Dauer. Zu diesem Zeitpunkt war auch nicht absehbar, dass die Versteigerung erst im Mai 2017 durchgeführt würde. Der Kläger bestreitet nicht, dass der Beklagte ursprünglich einen Versteigerungstermin bereits am 27. Januar 2017 geplant hatte. Zu Recht führt das Verwaltungsgericht aus, dass die Verschiebung dieses Termins und die weitere Verzögerung darauf zurückzuführen sind, dass der Kläger vorläufigen Rechtsschutz gegen die Bescheide vom 7. Dezember 2016 (Fortnahme), vom 16. Dezember 2016 (Haltungs- und Betreuungsverbot) und vom 29. Dezember 2016 (Veräußerung) eingelegt hat. Das Abwarten bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz war sachgerecht und lag gerade im Interesse des Klägers (vgl. hierzu VG Würzburg, Beschluss vom 27. Januar 2021 - W 9 S 20.2019 - juris Rn. 32; VG Cottbus, Urteil vom 4. September 2018 - 3 K 168/17 - juris Rn. 40), der das Verwaltungsgericht in der Antragsschrift ausdrücklich „zur Abwehr andernfalls vollendeter Tatsachen“ gebeten hatte, dem Antragsgegner aufzugeben, bis zu einer Entscheidung des Gerichts von der geplanten Versteigerung Abstand zu nehmen. Mit seinem weiteren Vorbringen, die durch das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eingetretene Verzögerung habe nur einen Monat betragen und sei daher völlig unmaßgeblich, orientiert sich der Kläger allein an dem Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung (Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 20. Februar 2017 - 1 B 12/17 -). Dabei lässt er unberücksichtigt, dass er Beschwerde gegen diesen Beschluss erhoben hat, über die der Senat mit Beschluss vom 10. Mai 2017 (3 M 51/17) entschieden hat. Bereits das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass erst mit dieser Entscheidung rechtskräftig über den Eilantrag des Klägers entschieden wurde. Nach der Entscheidung des Senats erfolgte die Versteigerung innerhalb eines kurzen Zeitraums von zwei Wochen.
d) Demnach greift auch die Erwägung des Klägers nicht durch, das Verwaltungsgericht habe bei der Annahme, dass der Beklagte nur eine vorübergehende Unterbringung der Tiere geplant habe, gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO und den dort enthaltenen Grundsatz der freien Beweiswürdigung verstoßen. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass zunächst eine Unterbringung für einen kurzen Zeitraum geplant war und die weitere Verzögerung auf die vom Antragsteller eingeleiteten Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz zurückzuführen sind. Im Übrigen schließt - wie ausgeführt - eine etwaige Annahme des Beklagten, dass eine Rückgabe der Tiere an den Kläger von vornherein nicht in Betracht kommen würde, eine Unterbringung der Tiere für einen vorübergehenden kurzen Zeitraum nicht aus.
e) Das Vorbringen des Klägers, er habe erstinstanzlich darauf hingewiesen, dass es Möglichkeiten gegeben habe, die Pferde anderweitig günstiger unterzubringen, er hätte auf Befragen zu Unterbringungsmöglichkeiten den Reiterhof L. benannt und habe diesen Reiterhof auch nach der Fortnahme der Tiere benannt, er habe die Tiere trotz des Haltungs- und Betreuungsverbots selbst besitzen dürfen, der Landkreis habe sich nicht um andere Betreuungsmöglichkeiten gekümmert, die Eigentümer hätten einbezogen werden können, entspricht nicht den Darlegungsanforderungen nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Insoweit handelt es sich lediglich um die Zusammenfassung erstinstanzlichen Vorbringens. Der Kläger setzt sich mit den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung, in der auf sein Vorbringen zu angeblich kostengünstigeren Unterbringungsmöglichkeiten eingegangen wurde (vgl. insoweit Seite 11 unten bis 12 Mitte der Urteilsabschrift) nicht auseinander. Das gilt auch, soweit der Kläger weiter (Seite 27 des Schriftsatzes vom 29. Juni 2021) darauf hinweist, dass im Falle der Verbringung der Tiere in den Reitstall L. lediglich die Hälfte der Kosten angefallen wäre. Das Verwaltungsgericht hat zu anderweitigen Unterbringungsmöglichkeiten ausgeführt, dass es Sache des Klägers gewesen wäre, dem Beklagten von sich aus Angebote zur Unterbringung der Equiden, die an ihn herangetragen worden seien, weiterzureichen. Das Verwaltungsgericht ist also davon ausgegangen, dass der Beklagte nicht verpflichtet war, weitere Unterbringungsmöglichkeiten, insbesondere im Reitstall L., in Betracht zu ziehen und zu überprüfen. Das Vorbringen des Klägers, er habe diesen Hof „nach dem 07.12.2016“ tatsächlich benannt, bleibt unsubstantiiert und entspricht nicht den Darlegungsanforderungen. Es lässt offen, wann und wem gegenüber der Kläger erklärt haben will, dass der Reiterhof die Equiden unterbringen könnte. Es fehlt auch an jeglichen konkreten Angaben zu den Bedingungen der Unterbringung. Auch die pauschale Behauptung, der Beklagte hätte durch die Unterbringung der Equiden auf diesem Reiterhof die Hälfte der Kosten sparen können, lässt sich nicht nachvollziehen. Der Kläger trägt selbst nicht vor, dass er ein konkretes Angebot des Reiterhofs zur Unterbringung der Pferde an den Beklagten weitergegeben habe. Vor diesem Hintergrund lässt sich aus dem Vorbringen des Klägers nicht darauf schließen, dass der Beklagte Anlass hatte, an den Reiterhof L. heranzutreten, um die Kosten der Unterbringung herabzusetzen.
f) Ebenfalls nicht durchgreifend ist der Einwand des Klägers, der angefochtene Bescheid entspreche nicht den Bestimmtheitsgeboten nach § 37 VwVfG und Art. 20 Abs. 3 GG. Der Kläger macht insoweit geltend, dass es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht ausreiche, dass sich die Höhe der Kostenforderung und deren immanente Begründung aus den Verwaltungsvorgängen ergebe. Aus Gründen des Vertrauensschutzes, der Berechenbarkeit staatlichen Handelns, der Sicherung der Willkürfreiheit und der Transparenz müsse der genaue Inhalt des Verwaltungsakts aus dem Bescheid und dessen Begründung hervorgehen. Die Bestimmtheit sei nach objektiven Kriterien zu bestimmen und nicht danach, ob ein Betroffener Akteneinsicht nehme. Dies gelte um so mehr, als es sich bei dem Leistungsbescheid nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG um eine Ermessensentscheidung handele.
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass es für die Bestimmtheit ausreiche, dass der Anlass der Kosten- oder Erstattungsforderung genannt werde, während eine Aufschlüsselung der einzelnen Posten, für die Kostenersatz verlangt werde, eine Frage der Begründung des Bescheides sei (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 37 Rn. 30). Damit hat sich der Kläger nicht auseinandergesetzt. Im Übrigen enthält der angefochtene Bescheid vom 5. Juli 2017 eine Aufstellung mit 46 einzelnen Kostenpositionen, aus der sich die Höhe der Kostenforderung schlüssig ergibt. Soweit der Kläger eine weitere Aufschlüsselung verlangt, bestehen keine Bedenken dagegen, ihn insoweit auf die im Verwaltungsvorgang enthaltenen Rechnungen und Einzelnachweise zu verweisen, die ihm aus der genommenen Akteneinsicht bekannt sind und mit denen er sich im erstinstanzlichen Verfahren auch im Einzelnen auseinandergesetzt hat (vgl. hierzu auch OVG Saarl, Beschluss vom 21. Dezember 2005 - 2 Q 5/05 - juris Rn. 15).
g) Der Kläger hat auch mit seinen Ausführungen zu den Kosten des Wachschutzes keine ernstlichen Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung dargelegt. Der pauschale Einwand des Klägers, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts seien unsubstantiiert, entspricht schon nicht den Darlegungsanforderungen. Auch die weitere Rüge des Klägers, das Verwaltungsgericht habe seine Auffassung zur Erforderlichkeit des Wachdienstes allein auf eine entsprechende Einschätzung des Tierarztes gestützt, der in der ersten Instanz nicht einmal Zeuge gewesen sei, greift nicht durch. Das Gericht entscheidet nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dabei kann das Gericht seine Überzeugung auch aus dem Vorbringen eines Beteiligten gewinnen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 108 Rn. 4). Im Übrigen bestreitet der Kläger keine Tatsachenbehauptungen des Tierarztes, sondern trägt lediglich vor, dass der Beklagte eine konkrete Gefahr eines Zugriffs oder Diebstahls oder von Schäden nicht behauptet habe. Die Notwendigkeit des Wachschutzes wird damit nicht in Frage gestellt. Maßnahmen zum Schutz vor unbefugten Zugriff durch Dritte waren angesichts des Wertes der Tiere und aus Gründen des Tierwohls unabhängig von Hinweisen auf einen konkret bevorstehenden Diebstahl oder sonstige Übergriffe angebracht. Zur Annahme der Erforderlichkeit solcher Schutzmaßnahmen sind die Maßstäbe zur Zulässigkeit des Einschreitens der Sicherheitsbehörden und der Polizei im Rahmen der Gefahrenabwehr (vgl. § 3 Nr. 3 Buchst. a SOG LSA) nicht maßgeblich.
h) Auch die Einwände des Klägers gegen den Ansatz für den aus der Versteigerung erzielten Erlös greifen nicht durch. Soweit der Kläger geltend macht, dass ihm die Erlöse für die einzelnen Pferde nicht bekannt seien, er die Höhe „mit Nichtwissen“ bestreite und der vom Beklagten für den Erlös angegebene Betrag von 87.400 € nicht dem Wert der Tiere entspreche, ergeben sich hieraus keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass bei der Versteigerung tatsächlich ein höherer Erlös erzielt wurde, den der Auktionator nicht ausgezahlt oder der Beklagte bei der Berechnung der festgesetzten Kosten verschwiegen hätte. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die zu erstattenden Kosten allein danach bestimmen, welche Kosten durch die Unterbringung der Tiere tatsächlich entstanden sind und der erzielte Veräußerungserlös die Unterbringungskosten nur insoweit zu mindern vermag, als er tatsächlich angefallen ist (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 24. Juni 2019 - 2 LA 47/18 - juris Rn. 17 m.w.N.). Daher ist es für die Höhe des anzusetzenden Versteigerungserlöses unerheblich, ob der Erlös dem Wert oder Marktwert der Tiere entspricht (vgl. hierzu auch VG Cottbus, Urteil vom 4. September 2018 - 3 K 168/17 - juris Rn. 43 m.w.N.).
3. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, der Beklagte habe sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt.
a) Soweit der Kläger auch im Zusammenhang mit der Ermessensausübung vorträgt, der Beklagte habe die falsche Ermächtigungsgrundlage angewandt, führt dies nicht zum Erfolg. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
b) Auch das Vorbringen des Klägers, die Ermessensausübung sei fehlerhaft, weil die Möglichkeit bestanden habe, sämtliche Pferde im Reitstall L. unterzubringen, greift nicht durch. Schon nach dem Wortlaut des § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG, nach dem die Unterbringung „auf Kosten“ des Tierhalters erfolgt, besteht für die Behörde kein Ermessen, von der Geltendmachung der entstandenen Kosten ganz oder teilweise abzusehen (so auch VG Würzburg, Beschluss vom 27. Januar 2021 - W 9 S 20.2019 - juris Rn. 34; zweifelnd auch VG Cottbus, a.a.O. Rn. 42). Soweit der Kläger geltend macht, die Kosten seien überhöht, weil der Beklagte die Möglichkeit gehabt habe, die Pferde kostengünstiger auf dem Reiterhof L. unterzubringen, wird auf die Ausführungen in Abschnitt 2.e) verwiesen.
II. Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.
Der Kläger beanstandet, das Verwaltungsgericht habe es unterlassen, ihm im Hinblick auf seinen Vortrag zu den Haltungsbedingungen und der Artgerechtigkeit der Unterbringung den richterlichen Hinweis zu erteilen, dass die Unterbringung der Tiere nur vorübergehend und für kurze Zeit angedacht gewesen sein dürfte. Das Verwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass der ursprünglich im Januar 2017 anberaumte Versteigerungstermin für die Absicht einer kürzeren Unterbringung spreche und die Länge der tatsächlichen Unterbringungsdauer vom Beklagten nicht zu vertreten sei. Hätte das Gericht einen entsprechenden Hinweis erteilt, so hätte er vortragen, dass der anvisierte Versteigerungstermin im Januar 2017 eine Veräußerungsabsicht im Dezember 2016 nicht ausschließe. Abgesehen davon seien seinerzeit noch diverse Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg offen gewesen, die für den Beklagten Anlass gewesen seien, eine Versteigerung zunächst nicht durchzuführen. Gleichwohl habe der Beklagte mit dem Bescheid vom 7. Dezember 2016, spätestens aber mit dem Bescheid vom 29. Dezember 2016 das Ziel verfolgt, die Voraussetzungen für eine Versteigerung zu schaffen. Das Verwaltungsgericht habe, wie sich aus der Formulierung „für kurze Zeit angedacht sein dürfte“ ergebe, selbst Zweifel gehabt. Damit stehe das für die richterliche Überzeugungsbildung maßgebliche Maß nach § 108 VwGO gerade nicht fest. Die im Rahmen der Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gestellten Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz spielten für die Rechtfertigung der Höhe der geltend gemachten Kosten keine Rolle, weil der Beklagte zur Minderung verpflichtet gewesen sei. Das Risiko habe der Beklagte aufgrund der Entscheidung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung eigenverantwortlich getroffen, weil er hierdurch den gerichtlichen Rechtsschutz umgekehrt habe. Dieses Risiko könne ihm, dem Kläger, nicht einseitig auferlegt werden.
a) Mit diesem Vorbringen macht der Kläger eine Verletzung der richterlichen Hinweispflicht nach § 86 Abs. 3 VwGO geltend. Nach dieser Vorschrift hat der Vorsitzende darauf hinzuwirken, dass alle für die Feststellung und Beurteilung des Sachverhalts wesentlichen Erklärungen abgegeben werden. Die Hinweispflicht konkretisiert den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs und zielt mit dieser Funktion insbesondere auf die Vermeidung von Überraschungsentscheidungen. Von einem unzulässigen Überraschungsurteil ist auszugehen, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der alle oder einzelne Beteiligte nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2018 - 4 BN 41.17 - juris Rn. 19 m.w.N.).
Das ist hier nicht der Fall. Die Frage, ob der Beklagte von einer vorübergehenden und kurzzeitigen Unterbringung der Tiere ausgegangen ist, war bereits Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Laut dem Verhandlungsprotokoll vom 15. April 2021 hat der Tierarzt Dr. Sch. erklärt, er habe sich bei einer Bullenverwahrstation erkundigt, ob Boxen für die Unterbringung der Tiere für etwa vier bis fünf Wochen genutzt werden könnten. Dieses Zeitfenster habe der ursprünglichen Planung entsprochen, die Papiere der Pferde in Ordnung zu bringen, um zeitnah Ende Januar 2017 die Versteigerung vornehmen zu können. Hierfür sei der 27. Januar 2017 angesetzt gewesen. Soweit der Kläger vorträgt, der Beklagte habe bereits im Dezember 2016 das Ziel verfolgt, die Tiere zu versteigern, steht dies - wie oben ausgeführt - der Absicht, die Tiere (nur) kurzzeitig unterzubringen, nicht entgegen. Im Übrigen hatte der Kläger bereits in der mündlichen Verhandlung behauptet, der Tierarzt habe bei der Wegnahme der Tiere geäußert, die Tiere würden auf „Nimmerwiedersehen“ verschwinden. Demnach war auch die Frage, ob der Beklagte bereits im Dezember 2016 die Absicht hatte, die Tiere zu versteigern, Gegenstand der Erörterungen im erstinstanzlichen Verfahren. Auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Beklagte die Länge der tatsächlichen Unterbringung nicht zu vertreten habe, weil er mit der Versteigerung erst den rechtskräftigen Abschluss der Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abgewartet habe, konnte den Kläger nicht überraschen. Mit einer entsprechend verlängerten Dauer der Unterbringung musste der Kläger rechnen, da er selbst das Verwaltungsgericht ausdrücklich gebeten hatte, dem Beklagten aufzugeben, bis zu einer Entscheidung des Gerichts von der geplanten Versteigerung Abstand zu nehmen. Das Verwaltungsgericht war auch nicht verpflichtet, den Kläger darauf hinzuweisen, wer nach seiner Auffassung das Risiko höherer Kosten aufgrund der verlängerten Dauer der Unterbringung zu tragen hat. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt auch in der Ausprägung, die er in § 86 Abs. 3 VwGO gefunden hat, grundsätzlich keine Pflicht des Gerichts, den Beteiligten vorab seine Rechtsauffassung mitzuteilen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung ergibt (BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2011 - 5 B 38/11 - juris Rn. 11). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es der Behörde nicht anzulasten ist, wenn sich die Dauer der Unterbringung durch (erfolglose) Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz verzögert, konnte den Kläger nicht unerwartet treffen, zumal sie der Rechtsprechung anderer Verwaltungsgerichte entspricht (vgl. VG Würzburg, Beschluss vom 27. Januar 2021 a.a.O.; VG Cottbus, Urteil vom 4. September 2018, a.a.O Rn. 40).
b) Ein Verfahrensfehler ergibt sich auch nicht aus einem Mangel der richterlichen Überzeugungsbildung nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Kläger trägt vor, das Verwaltungsgericht habe mit der Formulierung, dass die Unterbringung der Tiere in der ehemaligen Bullenzuchtstation nur vorübergehend und nur für kurze Zeit angedacht gewesen sein „dürfte“, selbst Zweifel gehabt, so dass das Gericht den Maßstab der Überzeugungsgewissheit nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verfehlt habe. Es kann dahinstehen, ob das Verwaltungsgericht einen unzutreffenden - zu schwachen - Maßstab an den Grad der Überzeugungsgewissheit angesetzt hat. Denn jedenfalls hat der Kläger nicht dargelegt, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf einem verfehlten Maßstab „beruhen kann“ (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Aus dem Vorbringen des Klägers ergibt sich nicht, warum das Verwaltungsgericht bei Anlegung eines strengeren Maßstabs zu dem Ergebnis gekommen wäre, dass der Beklagte die Unterbringung nicht nur vorübergehend und für kurze Zeit angedacht hat. Der Kläger macht geltend, dass der Beklagte mit dem Bescheid vom 7. Dezember 2016 und spätestens mit dem Bescheid vom 29. Dezember 2016 das Ziel verfolgt habe, die Voraussetzungen für eine Versteigerung zu schaffen. Gerade wenn der Beklagte bereits am 7. Dezember 2016 eine Versteigerung der Pferde anvisiert haben sollte, spricht dies dafür, dass nur eine kurzzeitige Unterbringung geplant war. Im Übrigen ist auch das Verwaltungsgericht - ohne einschränkende Formulierung - davon ausgegangen, dass die Versteigerung der Equiden ursprünglich im Januar 2017 stattfinden sollte.
Auch soweit der Kläger bemängelt, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die weitere Verzögerung durch seine Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz in sein Risiko falle, weil der Beklagte in eigenverantwortlicher Entscheidung die sofortige Vollziehung angeordnet habe, hat er einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO nicht dargelegt. Nach dem Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist es Sache des Tatsachengerichts, sich im Wege der freien Beweiswürdigung eine Überzeugung von dem entscheidungserheblichen Sachverhalt zu bilden. Die Freiheit, die der Überzeugungsgrundsatz dem Tatsachengericht zugesteht, bezieht sich auf die Bewertung der für die Feststellung des Sachverhalts maßgebenden Umstände. Ein Verstoß gegen dieses Gebot liegt vor, wenn ein Gericht von einem unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht, insbesondere Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich hätte aufdrängen müssen. In solchen Fällen fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für die Überzeugungsbildung und sogleich für die Überprüfung der angefochtenen Entscheidung darauf, ob die Grenzen einer objektiv willkürfreien, die Natur- und Denkgesetze sowie die allgemeinen Erfahrungssätze beachtenden Würdigung überschritten sind (OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2015 - 4 B 348/15 - juris Rn. 8 m.w.N.). Nach diesen Maßstäben liegt ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO nicht vor. Das Verwaltungsgericht ist in nachvollziehbarer Weise davon ausgegangen, dass sich die Dauer der Unterbringung durch die Anträge des Klägers auf vorläufigen Rechtsschutz verzögert hat. Es hat weiter - wie bereits ausgeführt - im Einklang mit der Rechtsauffassung anderer Verwaltungsgerichte in Parallelfällen die Auffassung vertreten, dass eine dadurch entstandene Verlängerung der Unterbringungszeit der Behörde nicht anzulasten ist.
III. Die Berufung ist auch nicht wegen der vom Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.
„Grundsätzliche Bedeutung“ im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt eine Rechtssache nur dann, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im angestrebten Rechtsmittelverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechts- oder Tatsachenfragen beitragen kann, die eine über den Einzelfall hinausgehende Tragweite besitzen und die im Interesse der Rechtseinheit oder Weiterentwicklung des Rechts einer Klärung bedürfen (ständige Rechtsprechung, vgl. nur OVG LSA, Beschluss vom 18. Juni 2012 - 1 L 56/12 - juris Rn. 19 m.w.N.). Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO zudem im Zulassungsantrag darzulegen. Dies erfordert, dass in der Antragsschrift eine konkrete rechtliche oder tatsächliche Frage „aufgeworfen und ausformuliert” und im Einzelnen dargelegt wird, inwiefern die aufgeworfene Frage im Interesse der Rechtssicherheit, Vereinheitlichung oder Fortbildung des Rechts über den Einzelfall hinaus einer fallübergreifenden Klärung bedarf und im konkreten Fall entscheidungserheblich ist (vgl. Beschluss des Senats vom 4. November 2016 - 3 L 162/16 - juris Rn. 83 m.w.N.). Hierbei sind - neben der Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes, welche die Begründung erkennen lassen muss - die genannten Voraussetzungen für die Zulassung des Rechtsmittels in der Weise unter Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung, der einschlägigen Rechtsprechung sowie unter Angabe der maßgeblichen tatsächlichen und/oder rechtlichen Überlegungen zu erläutern und aufzuarbeiten, dass das Berufungsgericht hierdurch in die Lage versetzt wird, anhand der Antragsschrift darüber zu befinden, ob die Zulassung des Rechtsmittels gerechtfertigt ist (OVG LSA, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 1 L 3/11 - juris Rn. 19 m.w.N.).
Ausgehend von diesen rechtlichen Maßstäben hat der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht in der gebotenen Weise dargelegt.
1. Der Kläger will folgende Fragen geklärt wissen:
„Enthält § 16a Abs. 1 S. 2 Ziff. 2 TierSchG für den Fall, dass im Zeitpunkt der Wegnahme von der Behörde beabsichtigt ist, dass ein Tier nach Wegnahme und Unterbringung durch die Behörde nicht an den früheren Halter oder Eigentümer durch die Behörde zurückgegeben wird, weil eine den Anforderungen des § 2 entsprechende Haltung durch den Halter nicht sicherzustellen ist, und dieses Tier auch nicht zurückgegeben wird, eine Ermächtigungsgrundlage für einen Leistungsbescheid durch die Behörde über die Kosten der Unterbringung des Tieres an den früheren Eigentümer bzw. Halter?“
„Enthält § 16a Abs. 1 S. 2 Ziff. 2 TierSchG für den Fall, dass ein Tier nach Wegnahme und Unterbringung durch die Behörde von der Behörde nicht an den früheren Halter oder Eigentümer durch die Behörde zurückgegeben wird, weil eine den Anforderungen des § 2 entsprechende Haltung durch den Halter nicht sicherzustellen ist, unabhängig von der Absicht der Behörde im Zeitpunkt der Fortnahme durch diese, eine Ermächtigungsgrundlage für einen Leistungsbescheid durch die Behörde über die Kosten der Unterbringung des Tieres an den früheren Eigentümer bzw. Halter über die Kosten?“
Die Frage, ob § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG die Rechtsgrundlage für die Kostenerstattungspflicht einer anderweitigen pfleglichen Unterbringung bildet und die Behörde befugt ist, die Kosten durch einen Leistungsbescheid gegen den Tierhalter festsetzen kann, ist geklärt. Sie ist nach einhelliger Rechtsprechung zu bejahen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. November 2011 - 25 CS 07.1574 - juris Rn. 2; Beschluss vom 9. Juni 2005 - 25 CS 05.295 - juris Rn. 4; VG Schwerin, Urteil vom 26. März 2020 - 7 A 861/18 SN - juris Rn. 15; VG Cottbus, Urteil vom 4. September 2018 - 3 K 168/17 - juris Rn. 34; VG Gießen, Urteil vom 19. Juni 2006 - 10 E 720/06 - juris Rn. 20; VG Lüneburg, Urteil vom 27. Oktober 2016 - 6 A 464/15 - juris Rn. 21; VG Aachen, Urteil vom 22. Oktober 2013 - 6 K 273/11 - juris Rn. 35; VG München, Urteil vom 21. Juli 2010 - M 18 K 09.1521 - juris Rn. 29; VG Ansbach, Beschluss vom 19. Februar 2009 - AN 16 K 08.00769, AN 16 K 08.01066 - juris Rn. 26).
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG bildet auch dann die Rechtsgrundlage für einen Leistungsbescheid über die Kosten der Unterbringung, wenn die Behörde das Tier nicht an den Halter zurückgibt, weil eine den Anforderungen des § 2 entsprechende Haltung durch den Halter nicht i.S. des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG sicherzustellen ist. Dabei spielt es auch keine Rolle, zu welchem Zeitpunkt die Behörde festgestellt hat, dass eine Rückgabe des Tieres an den Halter ausscheidet.
Wie ausgeführt, handelt es sich bei der Fortnahme- und Unterbringungsanordnung einerseits und der Veräußerungsanordnung um zwei selbständige Verwaltungsakte. Grundlage für die Heranziehung zu den Kosten der Unterbringung ist die Verfügung über die Fortnahme und Unterbringung und nicht eine etwaige - der Fortnahme- und Unterbringungsanordnung folgende - Veräußerungsanordnung. Bei einer Fortnahme und Unterbringung der Tiere ist der Tierhalter gemäß § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG kostenerstattungspflichtig, und zwar unabhängig davon, ob das zunächst anderweitig untergebrachte Tier (später) an den Halter zurückgegeben oder veräußert wird. Auch wenn die Behörde bereits im Zeitpunkt der Fortnahme und Unterbringung des Tieres die Absicht hat, das Tier zu veräußern, weil sie absehen kann, dass eine Rückgabe des Tieres an den Halter ausscheiden wird, erfolgt die anderweitige Unterbringung nach dem eindeutigen Wortlaut des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG „auf Kosten“ des Halters. Einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf es nicht.
2. Die weiteren Fragen hat der Kläger nur für den Fall gestellt, dass die vorstehenden Fragen 1 und 2 verneint werden. Das ist - wie oben ausgeführt - nicht der Fall; die Fragen 1 und 2 sind zu bejahen.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 40, 47, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
D. Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 124a Abs. 5 Satz 4, 152 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 8 SOG LSA
§§ 22, 24 POG
§§ 47 und 48 SOG LSA
§ 2 TierSchG
§ 37 VwVfG
§ 108 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG
§ 48 Abs. 3 SOG LSA
§ 47 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA
§ 48 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA
§ 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG
§ 47 Abs. 3 SOG LSA
§ 8 Abs. 1 Satz 2 SOG LSA
§ 46 Abs. 3 PolG NRW
§ 39 Abs. 4 PolG
§ 43 Abs. 3 Satz 1 HSOG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA
§ 46 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 3 VwGO
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4, 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20a GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 3 BayPAG
Art. 14 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 2615/14
1 L 245/06
13 LA 160/18
12 S 2789/18
7 AV 4.03
8 ZB 18.12
25 CS 07.15
10 E 720/06
4 K 297/97
6 C 39.10
7 C 7.08
7 B 11571/20
5 S 10.13
7 C 5.11
1 L 424/20
2 BvF 1/07
1 BvL 3/18
3 B 173/16
9 S 20.20
3 K 168/17
1 B 12/17
3 M 51/17
2 Q 5/05
2 LA 47/18
4 BN 41.17
5 B 38/11
4 B 348/15
1 L 56/12
3 L 162/16
1 L 3/11
25 CS 05.29
7 A 861/18 S
6 A 464/15
6 K 273/11
18 K 09.15
16 K 08.00
16 K 08.01