Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-20, Aktenzeichen 1 K 113/12
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2014:0520.1K113.12.00

Tenor:
1. Die Nebenbestimmung Nr. 1 der 2. Nachtragsbaugenehmigung der Beklagten vom 12.12.2011 zur Baugenehmigung vom 21.08.2008 für den Neubau einer Pflegeeinrichtung für Hausgemeinschaften (Haus 3) auf dem Grundstück O. Straße in H. wird aufge-hoben, soweit der Klägerin damit aufgegeben wird, dass zum Betrieb von Doppelzimmern mindestens drei Aufsichtspersonen im Nachtbe-trieb anwesend sein müssen und nicht mehr als eine Aufsichtsperson aus dem Haus 1 (O. Straße) herbeigerufen werden darf.
2. Die Nebenbestimmung Nr. 3 zur Baugenehmigung der Beklagten vom 13.12.2011 für den Neubau Haus 1 (Pflegeeinrichtung für Hausge-meinschaften) auf dem Grundstück O. Straße in H. wird aufgehoben, soweit der Klägerin damit aufgegeben wird, dass zum Betrieb von Doppelzimmern mindestens drei Auf-sichtspersonen im Nachtbetrieb anwesend sein müssen und nicht mehr als eine Aufsichtsperson aus dem Haus 3 (O. Straße) herbeigerufen werden darf.
3. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Voll-streckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit von Auflagen in Baugenehmigungen.
Die Klägerin hat in H. , O. Straße und (Gemarkung H. , Flur , Flurstück und Flur , Flurstücke und ) zwei Gebäude für eine Pflegeeinrichtung für Hausgemeinschaften errichtet, wobei eines der Gebäude lediglich umgebaut und erweitert wurde. Das Haus 1 (O. Straße ) soll 82 Bewohnern Platz bieten, wobei 58 Bewohner in Einzelzimmern und 24 Bewohner in Doppelzimmern untergebracht werden. Das Gebäude bildet einen einheitlichen Brandabschnitt mit einer Größe von 1569 m². Im Haus 3 (O. Straße ) werden von den insgesamt 50 Bewohnern 42 Bewohner in Einzelzimmern und 8 Bewohner in Doppelzimmern untergebracht. Auch dieses Gebäude bildet einen einheitlichen Brandabschnitt, welcher hier eine Fläche von 796 m² aufweist. In den errichteten Gebäuden betreibt die X1. N. GmbH eine Altenpflegeeinrichtung.
Für den Neu- und Umbau der Gebäude erteilte die Beklagte entsprechende bauaufsichtliche Genehmigungen. Sowohl die Baugenehmigung in Gestalt der zweiten Nachtragsgenehmigung für das Haus 3 vom 12.12.2011 als auch die Baugenehmigung für das Haus 1 vom 13.12.2011 enthalten Auflagen hinsichtlich der notwendigerweise vorzuhaltenden Aufsichtspersonen in der Nachtzeit. Danach sollen in beiden Gebäuden gemeinsam ständig vier Aufsichtspersonen anwesend sein, wobei sich im Regelfall jeweils zwei Aufsichtspersonen in den Häusern 1 und 3 aufhalten. Im Fall einer notwendig werdenden Evakuierung in einem der Häuser kann jeweils eine Aufsichtsperson des nicht betroffenen Hauses in das zu evakuierende Gebäude gerufen werden. In diesem sollen sich sodann zwei Personen um die Evakuierung von Doppelzimmern kümmern, während die dritte Person zur Betreuung der übrigen Bewohner eingesetzt werden soll. In dem jeweils nicht betroffenen Gebäude verbleibt eine Aufsichtsperson, welche sich um die dortigen Bewohner kümmern soll.
Gegen die Auflagen Nr. 3 (Baugenehmigung vom 13.12.2011 bzgl. Haus 1) bzw. 1. (Baugenehmigung vom 12.12.2011 bzgl. Haus 3) erhob die Klägerin am 12.01.2012 Klage. Sie meint, dass die Anwesenheit von insgesamt drei Aufsichtspersonen angemessen und ausreichend ist. Dabei will sie im Regelfall zwei Nachtwachen im Haus 1 und eine Nachtwache im Haus 3 vorhalten. Die Beklagte habe bei der Festlegung der notwendigen Anzahl von Aufsichtspersonen ermessensfehlerhaft gehandelt. Es sei weder anhand der Bescheide noch anhand des vorhergehenden Schriftverkehrs ersichtlich, dass die Beklagte überhaupt Ermessenserwägungen angestellt habe. Insbesondere habe sie sich keinerlei Vorstellungen über die finanziellen Auswirkungen der Auflagen gemacht. Diese seien jedoch erheblich. Zur Umsetzung der Auflagen müssten 2,11 Mitarbeiter zusätzlich beschäftigt werden, wodurch die Wirtschaftlichkeit des Objektes gefährdet werde. Das Vorhalten von insgesamt drei Aufsichtspersonen sei auch für eine möglicherweise notwendig werdende Evakuierung von Doppelzimmern ausreichend, da auch Doppelzimmer von lediglich einer Person evakuiert werden könnten. Jedes Bett sei mit einer unter der Matratze befindlichen Rettungsmatte ausgestattet, auf welcher die Bewohner im Brandfall aus dem betroffenen Zimmer gezogen würden. Selbst wenn zwei Personen zur Rettung der Bewohner vor Ort wären, müsste aus Platzgründen dennoch eine Matratze nach der anderen aus dem Zimmer gezogen werden, weshalb die gleichzeitige Anwesenheit von zwei Aufsichtspersonen allenfalls eine sehr geringe Zeitersparnis zur Folge hätte. Selbst wenn man von der Notwendigkeit der Anwesenheit von drei Aufsichtspersonen in dem von einem Brandfall betroffenen Gebäude ausginge, reichte es aus, dass die Nachtwachen des nicht betroffenen Hauses zugezogen würden. Die dortigen Bewohner könnten in dem sehr überschaubaren Zeitraum bis zum Eintreffen der Feuerwehr ohne Nachtwache auskommen, was der Klägerin auch von der Heimaufsichtsbehörde ausdrücklich bestätigt worden sei.
Außerdem habe die Beklagte verkannt, dass das von ihr gewählte Mittel ohnehin wirkungslos sei. Denn arbeitsrechtlich seien die Beschäftigten ohnehin nicht verpflichtet, jemanden unter Gefährdung des eigenen Lebens aus dem brennenden Raum zu retten. Daher mache es auch keinen Unterschied, ob zur Evakuierung eines Doppelzimmern eine oder zwei Nachtwachen bereit stünden, die allesamt letztlich nicht zum Betreten des brennenden Raumes verpflichtet seien.
Die Klägerin beantragt,
1. die Nebenbestimmung Nr. 1 der 2. Nachtragsbaugenehmigung der Beklagten vom 12.12.2011 zur Baugenehmigung vom 21.08.2008 für den Neubau einer Pflegeeinrichtung für Hausgemeinschaften (Haus 3) auf dem Grundstück O. Straße in H. aufzuheben, soweit der Klägerin damit aufgegeben wird, dass zum Betrieb von Doppelzimmern mindestens drei Aufsichtspersonen im Nachtbetrieb anwesend sein müssen und nicht mehr als eine Aufsichtsperson aus dem Haus 1 (O. Straße ) herbeigerufen werden darf,
hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Bauantrag vom 27.09.2010 eine 2. Nachtragsbaugenehmigung zur Baugenehmigung vom 21.08.2008 ohne die Maßgabe zu erteilen, dass zum Betrieb von Doppelzimmern mindestens drei Aufsichtspersonen im Nachtbetrieb anwesend sein müssen und nicht mehr als eine Aufsichtsperson aus dem Haus 1 (O. Straße ) herbeigerufen werden darf,
2. die Nebenbestimmung Nr. 3 zur Baugenehmigung der Beklagten vom 13.12.2011 für den Neubau Haus 1 (Pflegeeinrichtung für Hausgemeinschaften) auf dem Grundstück O. Straße in H. aufzuheben, soweit der Klägerin damit aufgegeben wird, dass zum Betrieb von Doppelzimmern mindestens drei Aufsichtspersonen im Nachtbetrieb anwesend sein müssen und nicht mehr als eine Aufsichtsperson aus dem Haus 3 (O. Straße ) herbeigerufen werden darf,
hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Bauantrag vom 30.04.2010 die Baugenehmigung für den Neubau Haus 1 (Pflegeeinrichtung für Hausgemeinschaften) ohne die Maßgabe zu erteilen, dass zum Betrieb von Doppelzimmern mindestens drei Aufsichtspersonen im Nachtbetrieb anwesend sein müssen und nicht mehr als eine Aufsichtsperson aus dem Haus 3 (O. Straße ) herbeigerufen werden darf.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, das Vorhalten von insgesamt mindestens vier Aufsichtspersonen sei erforderlich, um im Rahmen des vorbeugenden Brandschutzes sicherzustellen, dass Leben und Gesundheit der Bewohner nicht gefährdet würden. Die genannten Schutzgüter seien höher zu bewerten als die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin. Zur Evakuierung eines Doppelzimmers seien zwei Personen notwendig, damit sich ein Retter im Ernstfall nicht zwischen zwei Personen, von denen er angesichts der knappen Zeit u.U. nur eine evakuieren könne, entscheiden müsse. Auch in dem nicht von einem Brandfall betroffenen Gebäude müsse jedenfalls eine Aufsichtsperson verbleiben. Wenn alle Aufsichtspersonen in das vom Brandfall betroffene Gebäude wechselten und die Bewohner im jeweils anderen Gebäude alleine blieben, ergäben sich zusätzliche Gefahren. Dass die Heimaufsichtsbehörde diesbezüglich eine andere Einschätzung vertrete, sage hinsichtlich der baurechtlichen Fragestellung nichts aus.
Die Aufsichtspersonen seien arbeitsrechtlich zur Evakuierung der Bewohner verpflichtet, jedenfalls solange bei geringfügigen Zimmerbränden ein Betreten des betroffenen Raumes auch ohne Lebensgefahr möglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Die Anordnungen der Beklagten im Rahmen der erteilten Baugenehmigungen, dass in den beiden von der Klägerin errichteten Gebäuden in der Nachtzeit mindestens vier Aufsichtspersonen anwesend zu sein haben, wobei auch in dem jeweils nicht von einem Brandfall betroffenen Gebäude mindestens eine Aufsichtsperson zu verbleiben hat, sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
Die Beklagte war zum Erlass der streitgegenständlichen Anordnungen nicht berechtigt. Insbesondere folgt eine Berechtigung nicht aus § 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 19 BauO NRW.
Hiernach können an Sonderbauten zwar im Einzelfall besondere Anforderungen gestellt werden, soweit die Vorschriften der BauO NRW oder die Vorschriften auf Grund der BauO NRW nicht ausreichen, um in Verwirklichung der allgemeinen Anforderungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere für Leben und Gesundheit, zu verhindern. Die besonderen Anforderungen müssen jedoch notwendig sein. Allein die Absicht, das allgemeine Sicherheitsniveau anzuheben, reicht nicht aus.
Die von der Klägerin errichtete Altenpflegeeinrichtung stellt einen Sonderbau i.S.d. § 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW dar. Es handelt sich nicht um ein übliches Gebäude, an welches sich die allgemeinen Anforderungen der BauO NRW in erster Linie richten. Dieses kann nur bei Wohngebäuden und bei Gebäuden, die Wohngebäuden ‑ hinsichtlich ihres Gefahrenrisikos – in der Nutzung ähnlich sind, der Fall sein. Auf eine Altenpflegeeinrichtung trifft dies nicht zu. Dabei kann dahinstehen, ob die von der Klägerin errichteten Gebäude bereits vom Katalog des § 54 Abs. 3, § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW umfasst sind. Die Klägerin hat in ihrer Baubeschreibung ausdrücklich ausgeführt, dass in den zwei Baukörpern 133 „Pflegeplätze“ geschaffen werden sollen (Bl. 41 des Verwaltungsvorgangs III), so dass einiges dafür spricht, dass es sich um ein „Pflegeheim“ i.S.v. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 9 BauO NRW und nicht um ein „Wohnheim“ handelt. Dass selbst die Klägerin von einem Sonderbau ausgeht, zeigt sich u.a. auch daran, dass sie ausdrücklich Bauanträge für Sonderbauvorhaben gestellt hat (vgl. beispielsweise Bl. 5 des Verwaltungsvorgangs III). § 54 BauO NRW wäre jedoch auch dann anwendbar, wenn es sich bei dem Vorhaben der Klägerin nicht um ein solches i.S.d. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 9 BauO NRW handelt. Denn die Verweisung des § 54 Abs. 3 BauO NRW ist nicht abschließend, wie aus dem Wort „insbesondere“ zu schließen ist. Jedenfalls handelt es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um ein von der besonderen Art der Nutzung einem Pflegeheim vergleichbares Vorhaben.
Nach § 54 Abs. 2 Nr. 19 BauO NRW können sich die somit grundsätzlich möglichen besonderen Anforderungen auch auf die Pflicht zur Vorlage eines Brandschutzkonzeptes und auf den Inhalt des Brandschutzkonzeptes beziehen. Hierzu gehört auch ein Evakuierungskonzept, das wiederum auch Aussagen zur Anzahl der notwendigen Aufsichtspersonen in der Nachtzeit zu enthalten hat.
Bei der Bewertung „Notwendigkeit“ im beschriebenen Sinne hat sich die Beklagte jedoch an die Vorgaben der Richtlinie für bauaufsichtliche Anforderungen an den Bau und Betrieb von Einrichtungen mit Pflege- und Betreuungsleistungen des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr vom 17.03.2011 (Bauaufsichts-RiLi-Pflege) und die dazu gehörigen amtlichen Erläuterungen zu halten. Danach sind die von der Beklagten geforderten insgesamt vier Aufsichtspersonen in dem Gebäudekomplex der Klägerin nicht notwendig i.S.d. § 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.
Das der Beklagten durch § 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW eingeräumte Ermessen wird durch die Aufsichts-RiLi-Pflege und deren Erläuterungen rechtlich eingegrenzt. Die Richtlinie und deren Erläuterungen als normenkonkretisierende und ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift sind unabhängig davon, ob ihnen ggf. aus sich heraus unmittelbare Auswirkungen zugebilligt werden kann, jedenfalls mittelbar wegen der Verpflichtung zur Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes gem. Art. 3 GG bindend. Die Richtlinie und die Erläuterungen beschreiben die von allen Bauaufsichtsbehörden im Geltungsbereich der BauO NRW in vergleichbaren Fällen einzuhaltenden Ermessensrahmen, von denen nicht ohne Weiteres abgewichen werden darf.
Nach Nr. 8 der Bauaufsichts-RiLi-Pflege hat das Brandschutzkonzept auch Angaben über die Anzahl des Pflege- und Betreuungspersonals zu enthalten. Nach den Erläuterungen zu Nr. 7 der Bauaufsichts-RiLi-Pflege ist auch unter Berücksichtigung eines möglicherweise sehr schnellen Brandverlaufs bei einem Gebäude mit einem Brandabschnitt von max. 2000 m² ohne weiteren Nachweis davon auszugehen, dass jedenfalls, wenn – wie im vorliegenden Fall ‑ die Türen mit Freilauftürschließern ausgestattet sind, eine sich ständig im betreffenden Gebäude aufhaltende Aufsichts-person ausreichend ist, um Personen, die sich nicht selbst retten können, in sichere Bereiche zu verbringen. Nichts anderes folgt aus den sich anschließenden Aus-führungen zur Anzahl der Bewohner in einem Brandabschnitt. Es wird deutlich hervorgehoben, dass die dargestellten Zahlen lediglich Angaben der Betreiber-verbände widerspiegeln. Dadurch soll keine – in Konkurrenz zur Abhängigkeit der Anzahl der erforderlichen Aufsichtspersonen von der Größe des Brandabschnittes stehende – Regelung geschaffen werden, welche die Anzahl der Aufsichtspersonen von der Anzahl der Bewohner abhängig machen würde. Da im vorliegenden Fall die Brandabschnitte sowohl des Hauses 1 (1569 m²) als auch des Hauses 3 (796 m²) kleiner als die genannte maximale Größe (2000 m²) sind, ist auch ohne weitere Nachweise davon auszugehen, dass jedenfalls eine Aufsichtsperson pro Gebäude den Anforderungen der Bauaufsichts-RiLi-Pflege genügt. Nach den von der Klägerin vorgelegten Brandschutzkonzepten sollen sich im Haus 1 ständig zwei Aufsichtspersonen und im Haus 3 ständig eine Aufsichtsperson aufhalten. Die Anforderungen der Bauaufsichts-RiLi-Pflege werden damit eingehalten.
Zwar gelten Richtlinien immer nur für den Regelfall, weshalb die Beklagte bei ihrer abschließenden Ermessensentscheidung auch die Besonderheiten atypischer Fälle zu berücksichtigen hatte. Einen solchen atypischen Fall hat sie aus dem Umstand geschlossen, dass in der von der Klägerin errichteten Einrichtung auch Doppelzimmer vorhanden sind, was nicht dem Leitbild des Richtliniengebers entsprochen habe. Dadurch würden besondere Gefahren begründet, was eine höhere Anzahl notwendiger Aufsichtspersonen rechtfertige.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Aus der Richtlinie folgt vielmehr, dass der Richtliniengeber sehr wohl davon ausgegangen ist, dass möglicherweise mehrere Personen gleichzeitig – sogar aus verschiedenen Räumen, was noch zeitintensiver als die Evakuierung zweier Personen aus einem Raum sein dürfte – evakuiert werden müssten. Nr. 8 der Bauaufsichts-RiLi-Pflege führt beispielsweise aus, dass das Brandschutzkonzept „Angaben zur Rettung von Personen aus vom Brand unmittelbar betroffenen Räumen“ zu enthalten habe. Sowohl das Wort „Person“ als auch das Wort „Raum“ werden im Plural genannt. Dennoch geht die Bauaufsichts-RiLi-Pflege wie dargestellt davon aus, dass pro Brandabschnitt eine Aufsichtsperson ausreichend ist. Wenn von dieser Regelung sogar die Evakuierung von zwei Personen aus zwei unterschiedlichen Räumen umfasst ist, kann die Evakuierung von zwei Personen aus einem Raum keinen atypischen Fall darstellen, der eine abweichende Regelung rechtfertigen würde.
Auch die Auffassung der Beklagten, dass bei einer notwendig werdenden Hinzuziehung der Aufsichtspersonen des nicht von einem Brandfall betroffenen Gebäudes zumindest eine Aufsichtsperson in diesem zu verbleiben hat, ist mit der Bauaufsichts-RiLi-Pflege und deren Erläuterung – jedenfalls mit den bisher angestellten Ermessenserwägungen – nicht vereinbar. Allein die pauschale Erwägung, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung die Bewohner des kurzzeitig nicht mit einer Aufsichtsperson ausgestatteten Gebäudes das Geschehen in dem von einem Brand betroffenen Nachbargebäude nicht als teilnahmslose Zuschauer hinnehmen würden, woraus sich zusätzliche Gefahren ergäben, ist nicht geeignet, einen von der grundsätzlichen Intention des Richtliniengebers abweichenden atypischen Fall anzunehmen. Denn dieser geht, wie die Erläuterungen zu Nr. 7 der Bauaufsichts-RiLi-Pflege zeigen, davon aus, dass sogar bei Vorliegen mehrerer Brandabschnitte in ein- und demselben Gebäude die Aufsichtsperson eines nicht betroffenen Brandabschnittes zur Unterstützung der Aufsichtsperson in dem betroffenen Brandabschnitt herangezogen werden kann. Dies gelte jedenfalls dann, wenn „der ihnen ansonsten zugewiesene Bereich ohne Aufsicht verbleiben kann“. Wenn demnach der Richtliniengeber davon ausgeht, dass zumindest die Möglichkeit besteht, dass Bewohner, die sich in dem vom Brand betroffenen Gebäude (lediglich in einem anderen Brandabschnitt) befinden, kurzzeitig ohne Aufsicht verbleiben können, muss dieses auch für Bewohner eines Brandabschnittes gelten, der sich in einem anderen Gebäude befindet. Dieses deckt sich im Übrigen auch mit den Ausführungen der zuständigen Heimaufsichtsbehörde, die ebenfalls keine Bedenken geäußert hat, dass die Bewohner des nicht von einem Brandereignis betroffenen Hauses für die Dauer der Rettungs- und Evakuierungsarbeiten bis zum Eintreffen der Rettungskräfte der Feuerwehr, und nur um diesen kurzen Zeitraum geht es hier, ohne Betreuung durch eine Nachtwache bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 54 BauO NRW
§ 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 19 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 54 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 9 BauO NRW
§ 54 Abs. 3 BauO NRW
§ 54 Abs. 2 Nr. 19 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 GG