Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-26, Aktenzeichen 3 K 2079/15.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2016:1026.3K2079.15.DA.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Hundezüchter und verkauft von ihm gezüchtete Hundewelpen der Rasse Staffordshire-Bullterrier.
Am 29.05.2013 teilte der Kläger der Beklagten per E-Mail mit, dass zwei seiner Hündinnen insgesamt acht Welpen geboren hätten. Am 01.08.2013 übersandte der Kläger an die Beklagte die Namen, das Geburtsdatum und die Chip-Nummern der acht Hundewelpen sowie die Namen der neuen Hundebesitzer.
Daraufhin erließ die Beklagte am 14.08.2013 acht gesonderte Bescheide, in denen sie dem Kläger unter Hinweis auf § 3 Abs. 2 der HundeVO die vorläufige Erlaubnis zur Haltung der jeweiligen Hunde erteilte. Für die Erteilung der Erlaubnis setzte sie eine Gebühr in Höhe von 55 Euro pro Hund fest.
Gegen die Bescheide erhob der Bevollmächtigte des Klägers am 14.02.2014 Widerspruch, weil dieser keinen entsprechenden Erlaubnisantrag gestellt habe. Mit Abhilfebescheid vom 29.01.2015 nahm der Bürgermeister der Beklagten die Bescheide vom 14.08.2013 zurück, weil er die vorläufige Erlaubnis zu einem Zeitpunkt erteilt habe, als die Hunde bereits an andere Hundebesitzer weiterverkauft worden seien.
Der Kläger teilte der Beklagten am 28.07.2014 per E-Mail mit, dass am 05.05.2014 und am 23.05.2014 weitere sechs Hunde geboren worden seien. Fünf der sechs Hunde hatten zu diesem Zeitpunkt bereits den Besitzer gewechselt. Für den in seinem Besitz verbliebenen Hund stellte er einen Antrag auf Erlaubnis zur Haltung eines gefährlichen Hundes.
Mit Bescheid vom 28.08.2014 erteilte die Beklagte dem Kläger die vorläufige Erlaubnis zum Halten des Hundes und setzte eine Gebühr von 55 Euro fest. Der Bescheid ist bestandskräftig geworden.
Weil er es unterlassen habe, vorläufige Erlaubnisse für die fünf anderen Welpen aus den Würfen vom Mai 2014 zu beantragen, erließ die Beklagte am 04.05.2015 fünf Bußgeldbescheide gegen den Kläger wegen der Haltung eines gefährlichen Hundes ohne die erforderliche Erlaubnis. Dies stützte sie auf die Angaben des Klägers in der E-Mail vom 28.07.2014. Der Kläger erhob beim Amtsgericht Groß-Gerau Einspruch gegen die Bußgeldbescheide. Mit seit dem 06.08.2016 rechtskräftigem Urteil des Amtsgerichts Groß-Gerau vom 24.02.2016 - 33 OWi-8200 Js 28204/15 - ist der Kläger zu Geldbußen von jeweils 100 Euro je Hund verurteilt worden. In der Begründung des Urteils heißt es unter anderem, allein die Zugehörigkeit der Welpen zur Rasse der Staffordshire-Bullterrier begründe die Vermutung ihrer Gefährlichkeit. Daran knüpfe die Hundeverordnung zahlreiche Pflichten an. Insbesondere könne es nicht auf das Alter der Tiere ankommen, da dies die Kontrollmechanismen der Hundeverordnung ad absurdum führen würde. Die besonderen Maßnahmen der Verordnung sowohl zum Schutz und zur Ausbildung der Halter als auch zum Schutz Dritter sollten gerade nicht von dem zufälligen Erreichen eines Alters abhängig gemacht werden. Darüber hinaus hingen auch die Mitteilungs- und Meldepflichten, z. B. im Zusammenhang mit der Veräußerung der Tiere, von der Zugehörigkeit zu den entsprechenden Rassen ab.
Der Kläger hat mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 16.12.2015, beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangen am selben Tag, Feststellungsklage erhoben.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, er benötige für die Haltung von Hundewelpen im Alter von bis zu sieben Wochen keine Erlaubnis, da von diesen keine Gefahr ausgehe und es sich somit nicht um gefährliche Hunde im Sinne der Hundeverordnung handele.
Die Regelung in § 2 HundeVO sei zu unbestimmt, da daraus nicht hervorgehe, ab welchem Alter von Hunden eine Gefahr ausgehe und ob es sich um eine widerlegliche oder unwiderlegliche Vermutung handele. Eine unwiderlegliche Vermutung der Gefährlichkeit einer bestimmten Hunderasse sei im Übrigen pauschal nicht zulässig. Die Hundeverordnung dürfe nicht willkürlich Hundewelpen einer bestimmten Hunderasse als gefährlich einstufen, obwohl schon nach allgemeiner Lebenserfahrung alle Hundewelpen in einem Alter bis zu sieben Wochen ungefährlich seien.
Die Festsetzung einer Gebühr für jeden einzelnen Hund sei nicht zulässig, vielmehr hätte die Beklagte nur eine Gebühr festsetzen dürfen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, für jeden einzelnen Welpen der Rasse Staffordshire-Bullterrier bis zu einem Alter von acht Wochen eine vorläufige Haltererlaubnis vom Kläger zu verlangen,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, sämtliche Nachweise in Form eines einzigen Bescheides anzufordern und nicht durch Gebührenbescheide für jeden einzelnen Welpen mit einer entsprechenden Kostenanforderung.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Erlaubnispflicht bestehe ab dem Zeitpunkt der Geburt der Welpen, da sie unabhängig von dem Alter des Hundes sei. Die mehrmalige Festsetzung von Gebühren in gesonderten Bescheiden sei zulässig, da der Kläger für jeden einzelnen Hund eine Erlaubnis benötige.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des Vortrags der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze in der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Feststellungsklage als Hauptantrag ist nach § 43 VwGO zulässig.
Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat und er seine Rechte nicht durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen könnte. Diese Voraussetzungen liegen vor. Mit dem Feststellungsantrag ist ein Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten betroffen. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, da er als Hundezüchter auch in Zukunft vor die Frage gestellt sein wird, ob er für die Welpen eine Erlaubnis zu beantragen hat. Wenn er die Frage für sich zu Unrecht verneint, muss er mit einem erneuten Bußgeldverfahren rechnen. Die Frage nach der Notwendigkeit, einen Erlaubnisantrag zu stellen, kann auch nicht mit einer Gestaltungs- oder Leitungsklage geklärt werden, da diese Klagearten auf vergangene Sachverhalte gerichtet sind und der Kläger zukünftig nicht zu einer Rechtsschutzmöglichkeit in einem Verwaltungsstreitverfahren käme, wenn er es unterließe, einen Erlaubnisantrag zu stellen.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Feststellung zu, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, von ihm für jeden einzelnen Welpen der Rasse Staffordshire-Bullterrier bis zu einem Alter von acht Wochen eine vorläufige Haltererlaubnis zu verlangen.
Dass der Kläger zur Haltung der Welpen einer vorläufigen Erlaubnis der Beklagten als zuständiger örtlicher Ordnungsbehörde (§ 16 Abs. 1 HundeVO) bedarf, folgt aus §§ 1 Abs. 3, 4 Abs. 4 Satz 2 HundeVO. Danach darf einen gefährlichen Hund nur derjenige halten, dem durch die zuständige Behörde eine Erlaubnis erteilt worden ist. Die Staffordshire-Bullterrier-Welpen gehören nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 HundeVO zu den Hunden, bei denen bereits auf Grund der Zugehörigkeit zu dieser Hunderasse eine Gefährlichkeit vermutet wird.
Die Vermutung der Gefährlichkeit von Tieren dieser Rasse wird nicht dadurch widerlegt, dass es sich vorliegend um Welpen bis zu einem Alter von acht Wochen handelt.
Ob der Umstand, dass der Verordnungsgeber im Rahmen der Erlaubnispflicht keine Ausnahmen für Welpen bis zu einem bestimmten Alter gemacht hat, gegen höherrangiges Recht, insbesondere das Prinzip der Verhältnismäßigkeit verstößt, kann das Gericht zwar (inzidenter) überprüfen. Würde sich dadurch ergeben, dass § 2 Abs. 1 Satz 2 HundeVO wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig ist bzw. einschränkend auf einen Anwendungsbereich nur für älter als acht Wochen alte Hunde ausgelegt werden muss, bedürfte der Kläger für die Haltung der Welpen keiner Erlaubnis nach §§ 1 Abs. 3, 3 HundeVO.
Dass die Vermutung der Gefährlichkeit einer Hunderasse auch die Welpen dieser Rasse ohne Einschränkung durch die Festlegung einer Altersgrenze erfasst, verstößt aber nach Auffassung der Kammer nicht gegen höherrangiges Recht.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 27.01.2004 (Az.: 11 N 520/03 -, ESVGH 54, 249, bestätigt durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.11.2004 - 6 BN 3.04 -, NVwZ-RR 2005, 626) festgestellt, dass die Regelungen in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4, 5 bis 8, 10 und 11 HundeVO, wonach bei Hunden der in diesen Bestimmungen aufgeführten Rassen einschließlich ihrer Kreuzungen eine Gefährlichkeit im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 HundeVO vermutet wird, durch die gesetzliche Ermächtigung in § 71 a Abs. 1 HSOG gedeckt sind und auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken begegnen. Mit Urteil vom 13.06.2006 hat der Hess. VGH die Rechtsgültigkeit der Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 HundeVO im Anschluss an seine Normenkontrollentscheidung vom 27.01.2004 nochmals (diesmal inzidenter) überprüft und weiterhin für rechtmäßig befunden.
Als vermutlich gefährlich im Sinne von § 71 a Abs. 1 Satz 2 HSOG darf nach dem Urteil vom 27.01.2004 eine Hunderasse oder -gruppe dann behandelt werden, wenn objektive Anhaltspunkte vorliegen, aus denen sich zumindest die Möglichkeit einer Schädigung von Menschen oder Tieren durch Hunde dieser Rasse oder Gruppe entnehmen lässt. Dazu führte der Senat aus, derartige Anhaltspunkte ergäben sich für die in den genannten Vorschriften bezeichneten Rassen bzw. Gruppen zwar nicht aus hinreichend gesicherten fachwissenschaftlichen Erkenntnissen über eine besondere, auf Vererbung, Zucht oder Verwendung beruhende Aggressionsbereitschaft von Hunden dieser Rassen oder Gruppen, wohl aber aus dem vorliegenden statistischen Material zu Beißvorfällen unter Beteiligung von Hunden der bezeichneten Rassen bzw. Gruppen und statistischen Erhebungen zu erfolglos verlaufenen Wesensprüfungen von Hunden der in den oben genannten Regelungen bezeichneten Hunderassen bzw. -gruppen. Nach dem von dem Verordnungsgeber zu Grunde gelegten, vom Hess. VGH in seinem Urteil vom 27.01.2004 gebilligten Maßstab wird eine Hunderasse oder -gruppe dann in den Katalog des § 2 Abs. 1 Satz 2 HundeVO aufgenommen bzw. in diesem Katalog belassen, wenn eine ins Auge fallende Häufung von Beißvorfällen mit Verletzungsfolgen für Menschen oder Tiere gemeldet wurden, oder, falls keine Vorkommnisse der vorgenannten Art zu verzeichnen waren, wenn die Versagerquote bei den (erstmaligen) Wesensprüfungen drei Prozent oder mehr betrug.
Ob eine Erlaubnis zum Halten eines Hundes erteilt werden kann, bestimmt sich allein nach dem (jeweiligen) materiellen Recht. Im Bereich der Gefahrenabwehr ist es folglich Sache des Normgebers, darüber zu befinden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche Weise Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach seiner Einschätzung zu Schäden führen können (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.03.2004 -1 BvR 1787/01 -, BVerfGE 110, 141 ). Der Normgeber bestimmt deshalb auch, welche Anforderungen an die Erteilung der Erlaubnis zu stellen sind, insbesondere im Hinblick auf eine bessere Kontrollmöglichkeit auch darüber, wie groß der Kreis der gefährlichen Hunde gefasst werden soll.
Fehlen, wie im Falle der Erlaubnis für das Halten gefährlicher Hunde, gesetzliche Vorgaben hinsichtlich der im Rahmen einer Gefahrenabwehrverordnung zu stellenden Anforderungen, hat hierüber der Verordnungsgeber, hier das nach §§ 72 Abs. 1, 71 a Abs. 1 HSOG zum Erlass der HundeVO ermächtigte Hessische Ministerium des Innern und für Sport, zu befinden. Mit Rücksicht darauf, dass die Regelungen über die Erlaubnispflicht für das Halten gefährlicher Hunde zu den Bestimmungen zur Vorsorge gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen und Tiere im Sinne von § 71 a Abs. 1 HSOG gehören, steht dem Verordnungsgeber bezüglich der Ausgestaltung dieser Regelungen ein besonders weiter Spielraum zu (vgl. Hess. VGH, Urteile v. 27.01.2004 und 13.06.2006, a.a.O.). Von diesem Gestaltungsspielraum ist bei der Regelung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 HundeVO im Allgemeinen und in § 2 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 4 Satz 2 HundeVO im Speziellen in sachgerechter Weise Gebrauch gemacht worden.
Zwar wird naturgemäß von Welpen, egal welcher Rasse, nach der Geburt und vermutlich bis zur Ausbildung von Zähnen unmittelbar keine Gefahr für Menschen und Tiere ausgehen. Dies unterstellt auch der Verordnungsgeber, wenn er beispielsweise in § 4 Abs. 4 Satz 1 HundeVO bestimmt, dass der Nachweis der Sachkunde erst erbracht und die Wesensprüfung erst vorgenommen werden muss, wenn der Hund fünfzehn Monate alt ist, soweit er nicht vorher auffällig geworden ist oder einer Aggressionszucht entstammt. Allerdings verbietet der Verordnungsgeber in § 11 Abs. 1 HundeVO auch, Hunde mit dem Ziel einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren auszubilden, und in § 13 der Verordnung die Vermehrung, den Handel, Erwerb sowie die Abgabe von gefährlichen Hunden, wenn die erforderliche Wesensprüfung nicht positiv ausgefallen ist. Die Aufsichtsbehörden haben darüber zu wachen, dass diese Verbote eingehalten werden. Um dies zu ermöglichen, hat der Verordnungsgeber eine vom Alter des Hundes unabhängige Pflicht zur Einholung einer Erlaubnis vorgesehen. Damit kann unter anderem verhindert werden, dass junge sogenannte Listenhunde beispielsweise unsachgemäß oder von minderjährigen, sachunkundigen oder unzuverlässigen Personen ausgebildet oder von diesen gehandelt werden. Der Verordnungsgeber bewegt sich innerhalb des ihm eingeräumten Ermessensspielraums, wenn er die Kontrolle dieser Verbote mit Hilfe einer Erlaubnispflicht für das Halten auch junger Hunde sicherstellen will. Im Übrigen wird er mangels statistischer Daten gar nicht feststellen können, bis zu welchem Alter Listenhunde statistisch unauffällig und damit vermutlich ungefährlich waren und ab welchem Alter dies nicht mehr der Fall ist, wo also die Altersgrenze zwischen gefährlichen und nicht gefährlichen jungen Hunden zu ziehen ist. Auch dies rechtfertigt es, die Erlaubnispflicht von Geburt der Hunde an festzusetzen.
Schließlich stehen die den Hundehaltern abverlangten Belastungen und Nachteile durch das Erfordernis einer vorläufigen Erlaubnis in Anbetracht der möglichen Gefährdung besonders wichtiger Rechtsgüter durch gefährliche Hunde auch nicht außer Verhältnis.
Der Hilfsantrag, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, sämtliche Nachweise in Form eines einzigen Bescheides anzufordern anstatt durch Gebührenbescheide für jeden einzelnen Welpen mit entsprechenden Kostenanforderungen, ist wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 VwGO unzulässig. Hier steht dem Kläger eine Anfechtungsklage zur Verfügung, falls die Beklagte zukünftig gesonderte Gebührenbescheide erlässt.
Abgesehen davon ist der Hilfsantrag auch unbegründet. Für eine solche Verpflichtung, einen einzigen Bescheid für die Welpen eines Wurfs zu erlassen, ist eine Rechtsgrundlage nicht zu erkennen. Eine solche Gebühr nach Nr. 452 der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers des Innern und für Sport kann für jeden Hund festgesetzt werden; der Tatsache, dass die Verwaltungstätigkeit durch gleichgelagerte Sachverhalte erleichtert wird, kann durch Ausschöpfung des Gebührenrahmens an dessen unterer Grenze Rechnung getragen werden. Im Übrigen ist ein Hundezüchter durch die einzelnen Gebührenfestsetzungen auch nicht unmäßig belastet, da er die Gebühren im Verkaufspreis an die Käufer der Hunde weitergeben kann.
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache, soweit sie den Hauptantrag betrifft, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Sie wirft eine rechtliche Frage auf, die für die Berufungsinstanz entscheidend ist, und einer - soweit ersichtlich, noch nicht erfolgten - Klärung bedarf, die Auswirkungen über den Einzelfall hinaus entfalten wird.
Der Kläger hat als im Verfahren unterlegener Beteiligter die Kosten zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 Abs. 2 der HundeVO
§ 16 Abs. 1 HundeVO
§ 1 Abs. 3, 4 Abs. 4 Satz 2 HundeVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 HundeVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 HundeVO
§ 1 Abs. 3, 3 HundeVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4, 5 bis 8, 10 und 11 HundeVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HundeVO
§ 71 a Abs. 1 HSOG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 HundeVO
§ 71 a Abs. 1 Satz 2 HSOG
§ 72 Abs. 1, 71 a Abs. 1 HSOG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 HundeVO
§ 4 Abs. 4 Satz 2 HundeVO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 HundeVO
§ 11 Abs. 1 HundeVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 13 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 626
BVerfGE 110, 141
00 Js 28204/15
11 N 520/03
6 BN 3.04
1 BvR 1787/01