Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-02, Aktenzeichen 7 B 642/20
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0702.7B642.20.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 14. Februar 2020 – 3 L 120/20.KS – wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Dem Antragsteller wurde mit Schreiben des Antragsgegners vom 12. September 2019 „ein zeitlich unbefristetes und unbeschränktes Hausverbot speziell für das Gelände der Altenburgschule Bad Zwesten sowie für sämtliche weiteren Liegenschaften des Schwalm-Eder-Kreises“ erteilt. Notwendige Behördengänge nach vorheriger telefonischer Anmeldung wurden von dem Hausverbot ausgenommen. Zur Begründung wurde angeführt, der Antragsteller habe sich regelmäßig, insbesondere am 10. September 2019, in unangemessener und bedrohlicher Art gegenüber einer Lehrkraft der Altenburgschule Bad Zwesten verhalten. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt.
Mit Anwaltsschriftsatz vom 17. September 2019 legte der Antragsteller Widerspruch gegen das Hausverbot ein.
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2019 bestätigte der Antragsgegner den Erhalt des Widerspruchs. Zugleich teilte er dem Antragsteller mit, dass es sich bei dem Hausverbot nach seiner Ansicht nicht um ein öffentlich-rechtliches, sondern um ein privatrechtliches Hausverbot handle. Insofern komme dem Widerspruch weder aufschiebende Wirkung zu, noch sei dieser zulässig.
Mit am 29. Oktober 2019 beim Verwaltungsgericht Kassel eingegangenem Schriftsatz stellte der Antragsteller einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Begehren, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17. September 2019 festzustellen.
Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 2. Dezember 2019 im Verfahren 3 L 2662/19.KS – berichtigt durch Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 12. Dezember 2019 – wurde dem Eilrechtsschutzantrag stattgegeben und festgestellt, dass der Widerspruch des Antragstellers vom 17. September 2019 gegen das erlassene Hausverbot vom 12. September 2019 aufschiebende Wirkung habe.
Mit Bescheid des Antragsgegners vom 6. Dezember 2019 wurde der Widerspruch des Antragstellers vom 17. September zurückgewiesen und zugleich die sofortige Vollziehung angeordnet.
Am 18. Dezember 2019 hat der Kläger Klage (3 K 3152/19.KS) gegen das Hausverbot vom 12. September 2019 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 6. Dezember 2019 erhoben, und mit Schriftsatz vom 22. Januar 2020 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Begehren der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage gestellt.
Mit dem im Tenor genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. Februar 2020 wurde dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattgegeben. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, dass, soweit sich das Hausverbot in der Gestalt des Widerspruchsbescheids auf das Schulgelände der Altenburgschule in Bad Zwesten beziehe, es bereits formell rechtswidrig ergangen sei. Nach der einschlägigen Rechtsgrundlage des § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG i.V.m. § 20 Abs. 2 Satz 1 der Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vom 4. November 2011 sei allein die jeweilige Schulleiterin bzw. der jeweilige Schulleiter zur Ausübung des Hausrechts auf dem Grundstück der Schule, und nicht der jeweilige Schulträger ermächtigt.
Soweit sich das Hausverbot vom 12. September 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids darüber hinaus auch zeitlich unbefristet und unbeschränkt auf sämtliche weiteren Liegenschaften des Schwalm-Eder-Kreises erstrecke, sei es materiell rechtswidrig. Denn bei einem verhängten Hausverbot handle es sich allein um eine präventive, und nicht um eine repressive Maßnahme. Voraussetzung für den Erlass sei daher, dass es bereits zu einer Störung im Dienstbetrieb der betroffenen Behörde gekommen und zugleich aufgrund des Verhaltens der betreffenden Person zu erwarten sei, dass sich entsprechende Vorkommnisse wiederholen. In Bezug auf „sämtliche weiteren Liegenschaften“ des Schwalm-Eder-Kreises seien erstmalige Störungen durch den Antragsteller bisher aber nicht ersichtlich. Die für das Hausverbot vom 12. September 2019 anlassgebenden Vorkommnisse würden sich allein auf den Schulbesuch der Tochter des Antragstellers beziehen, und können ein Hausverbot für sämtliche weiteren Liegenschaften des Antragsgegners daher nicht begründen.
Mit am 3. März 2020 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat der Antragsgegner Beschwerde gegen diesen Beschluss vom 14. Februar 2020 eingelegt und beantragt,
„unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses den Antrag des Antragstellers abzulehnen.“

Entscheidungsgründe:
Der Berichterstatter kann gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO analog im Einverständnis der Beteiligten anstelle des Senats über die Beschwerde entscheiden.
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte Beschwerde des Antragsgegners gegen den im Tenor genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 14. Februar 2020 bleibt ohne Erfolg.
Die angefochtene Entscheidung ist nicht aus den mit der Beschwerde vorgetragenen Gründen, auf die der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO seine Prüfung zu beschränken hat, abzuändern oder aufzuheben.
1. Der Antragsgegner trägt zur Begründung seiner Beschwerde (Bl. 65 ff. der Gerichtsakte) zunächst vor, dass sich aus § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG eine alleinige Zuständigkeit und Ermächtigung des jeweiligen Schulleiters zur Ausübung des Hausrechts für das betroffene Schulgelände nicht ergebe.
Hierbei habe das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 23. Juni 2003 – 7 CE 03.1294 –, juris) sowie des Verwaltungsgerichts Aachen (Urteil vom 25. April 2008 – 9 K 1428/06 –, juris) abgestellt. Die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs befasse sich aber mit dem von einem Universitätspräsidenten, und daher nicht mit dem von einem Schulleiter erlassen Hausverbot. In der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Aachen gehe es zwar um ein von einem Schulleiter verhängtes Hausverbot. Die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen weiche aber erheblich von der hessischen Rechtslage ab, weil das Schulgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen nicht zwischen dem Hausverbot als Ordnungs- und Gefahrenabwehrmaßnahme einerseits und einem Hausverbot als Maßnahme zur Aufrechterhaltung des äußeren Schulbetriebs andererseits differenziere. Die Entscheidungen könnten daher für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Hausverbots nach § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG nicht herangezogen werden.
In Hessen sei vielmehr in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 7. November 2013 – 7 F 2058/13 –, juris) zunächst danach zu differenzieren, welchem Zweck das Hausverbot diene. Erfolge eine Anordnung des Hausverbots nach § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG, diene es der Sicherstellung des geordneten Ablaufs des äußeren Schulbetriebs und es sei daher dem Verantwortungsbereich des jeweiligen Schulträgers zuzuordnen. Dieser sei dann im jeweiligen Fall auch richtiger Antrags- bzw. Klagegegner.
Aus diesem Umstand, dass die Erteilung eines Hausverbots durch den Schulleiter nach § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG in den Verantwortungsbereich des Schulträgers falle, und der in Anspruch zu nehmende Rechtsträger ebenfalls der Schulträger sei, werde zudem deutlich, dass in Hessen der Schulleiter nicht eigenverantwortlich handle, sondern lediglich im Auftrag und in Vertretung des Schulträgers. Daraus folge zugleich, dass der Schulträger als der verantwortliche „Auftraggeber“ bzw. „Vertretene“ die in seinen Verantwortungsbereich fallende Hausrechtsausübung selbst wirksam ausüben könne.
Dieses Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Aufhebung oder Abänderung des angegriffenen Beschlusses nicht. Das Verwaltungsgericht hat dem Eilrechtsschutzantrag zu Recht mit der Begründung stattgegeben, dass das Hausverbot für das Schulgelände der Altenburgschule in Bad Zwesten formell rechtswidrig ergangen ist.
Die Zuständigkeit ist eine zwingende Voraussetzung für die (formelle) Rechtmäßigkeit des Handelns einer Behörde. Die Verletzung von Zuständigkeitsvorschriften führt daher grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung. Dies gilt nicht nur für die örtliche, sondern insbesondere auch für die sachliche, instanzielle, funktionelle sowie die Verbandszuständigkeit. Daher ist die Zuständigkeit von jeder mit einer Sache befassten Behörde in jedem Stadium des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen und zu beachten, und sie muss jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts durch die Behörde gegeben sein (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVG, 18. Aufl., 2017, § 3, Rdnr. 12).
Nach der hier allein in Betracht kommenden Rechtsgrundlage des § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG übt (nur) der Schulleiter auf dem Grundstück der Schule das Hausrecht aus. Da vorliegend aber der Antragsgegner – vertreten durch den Kreisausschuss –, und gerade nicht der Schulleiter der Altenburgschule in Bad Zwesten das Hausverbot erlassen hat, ist dieses aufgrund der fehlenden Zuständigkeit formell rechtswidrig ergangen.
Der Antragsgegner konnte auch nicht anstelle des Schulleiters das Hausverbot erlassen. Zwar ist er als Landkreis gemäß § 138 Abs. 1 Alt. 2 HSchulG Träger der vorliegend betroffenen Schule. Dieser Umstand ermächtigt ihn aber nicht, die gesetzlich vorgesehene Zuständigkeitszuweisung in § 90 Abs. 1 HSchulG zu umgehen.
Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 1 HSchulG verwaltet die Schulleiterin oder der Schulleiter im Auftrag des Schulträgers die jeweiligen Schulanlagen. Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG zählt zu den gesetzlich übertragenen Aufgaben auch die Ausübung des Hausrechts auf dem Grundstück der jeweiligen Schule. In dieser Vorschrift wird also ein gesetzliches Auftragsverhältnis zwischen dem Schulträger einerseits und dem Schulleiter andererseits begründet. Zugleich wird durch gesetzliche Regelung die Zuständigkeit für die Ausübung des Hausrechts über das Schulgelände zugunsten des Schulleiters angeordnet. Ein Selbsteintrittsrecht des Schulträgers ist im Gesetz hingegen nicht vorgesehen. Eine Behörde ist aber – selbst als übergeordnete Behörde – ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung zum Selbsteintritt nicht berechtigt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl., 2017, § 3, Rdnr. 12a).
Aufgrund der gesetzlichen Zuständigkeitsbestimmung in § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG war vorliegend allein der Schulleiter der Altenburgschule zum Erlass eines Hausverbots für das Schulgelände ermächtigt. Da an der entsprechenden Stelle im Gesetz ein Selbsteintrittsrecht des Schulträgers nicht vorgesehen ist, durfte der Antragsgegner daher nicht anstelle des Schulleiters das streitgegenständliche Hausverbot erlassen.
Insofern kann auch nicht der Auffassung des Antragsgegners gefolgt werden, soweit er unter Hinweis auf die genannte Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 7. November 2013, a.a.O.) ein Selbsteintrittsrecht des Schulträgers zum Erlass eines Hausverbots zu begründen versucht. Denn der Antragsgegner vermengt hierbei die Frage nach dem richtigen Verfahrensgegner im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nach Maßgabe des sogenannten Rechtsträgerprinzips – und damit eine Frage der Zulässigkeit eines Verwaltungsstreitverfahrens – mit der etwa im Rahmen einer gerichtlichen Sachentscheidung zu prüfenden Frage nach der Zuständigkeit als Voraussetzung formeller Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes.
2. Darüber hinaus trägt der Antragsgegner zur Begründung seiner Beschwerde vor, dass das Hausverbot entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht als materiell rechtswidrig anzusehen sei, weil sich das unbefristete und unbeschränkte Hausverbot auch auf alle übrigen Liegenschaften des Schwalm-Eder-Kreises beziehe. Da vorliegend gerade nicht der Schulleiter, sondern der Antragsgegner als Schulträger das Hausverbot erlassen habe, könne nicht allein die Schule und das Schulgelände als von den ausschlaggebenden Vorkommnissen betroffen angesehen werden, sondern es müsse auf alle vom Antragsgegner unterhaltenen Einrichtungen und Liegenschaften abgestellt werden. Insofern habe der Antragsgegner zur Sicherstellung seines gesamten äußeren Schul- und Behördenbetriebs das Hausverbot auf alle seine Liegenschaften erstrecken können.
Auch dieses Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Abänderung oder Aufhebung der angefochtenen Entscheidung nicht. Das Verwaltungsgericht hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise herausgearbeitet, dass ein unbefristetes und unbeschränktes Hausverbot für alle Liegenschaften des Antragsgegners materiell rechtswidrig ist.
Das Hausrecht gibt einem Hoheitsträger das Recht, zur Wahrung der Zweckbestimmung der im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude und Räumlichkeiten sowie zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebs den Aufenthalt von Personen darin zu reglementieren. Da ein Hausverbot präventiven Charakter hat, setzt es aber voraus, dass es zur Abwehr künftiger Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde oder zum Schutz der Mitarbeiter und/oder Besucher erforderlich ist. Dementsprechend sind mit dem Hausverbot Tatsachen zu benennen, die den Hausfrieden in der Vergangenheit gestört haben und darauf schließen lassen, dass in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Voraussetzung hierfür ist, dass der Dienstablauf nachhaltig gestört wird, wenn beispielsweise Bedienstete beleidigt oder bedroht worden sind, der betroffene Besucher sich in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv verhält und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. September 2018 – 15 B 1001/18 –, juris, Rdnr. 10 ff. m.w.N.).
Diese Voraussetzungen für den Erlass eines Hausverbots, soweit es auch für sämtliche Liegenschaften des Antragsgegners angeordnet worden ist, sind vorliegend nicht erfüllt. Weder im Ausgangsbescheid vom 12. September 2019 noch im Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 2019 sind Umstände benannt, die einen Bezug zu auch nur einer weiteren Liegenschaft des Antragsgegners bzw. der dort tätigen Behördenmitarbeiter aufweisen. Vielmehr wird in den genannten Bescheiden ausschließlich an Vorkommnisse im Rahmen des Schulverhältnisses der Tochter des Antragstellers angeknüpft. Dementsprechend schildert der Antragsgegner auf Seite 3 f. des Widerspruchbescheids vom 6. Dezember 2012 auch ausschließlich Ereignisse mit Bezug zum Schulbesuch der Tochter des Antragstellers. Damit ist aber weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass es in der Vergangenheit bei anderen Behörden und Einrichtungen des Antragsgegners zu Beeinträchtigungen des Dienstbetriebes durch den Antragsteller gekommen ist. Für die anzustellende Prognoseentscheidung fehlt es daher an ersichtlichen Tatsachen, die die drohende Gefahr einer Störung des Dienstbetriebes und des Hausfriedens sämtlicher Behörden und Einrichtungen des Antragsgegners begründen könnten. Insofern erscheint nach dem Vorbringen des Antragsgegners der Erlass eines Hausverbots für sämtliche seiner Liegenschaften nicht erforderlich, und der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts ist auch insoweit nicht abzuändern oder aufzuheben.
Da die Beschwerde ohne Erfolg bleibt, hat der Antragsgegner nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und folgt der Streitwertfestsetzung erster Instanz.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 90 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. HSchulG
§ 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 138 Abs. 1 Alt. 2 HSchulG
§ 90 Abs. 1 HSchulG
§ 90 Abs. 1 Satz 1 HSchulG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 der Dienstordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 L 120/20
3 L 2662/19
3 K 3152/19
7 CE 03.12
9 K 1428/06
7 F 2058/13
15 B 1001/18