Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-09-25, Aktenzeichen 4 EO 576/18

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 1. August 2018 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die am …. März 2012 geborene Antragstellerin, wohnhaft in R..., R... .., begehrt, ihr im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig den Besuch der 1. Klasse der Staatlichen Grundschule „A...“ in S... zu gestatten. Zum Schuljahr 2018/2019 ist sie an der Staatlichen Grundschule in R... eingeschult worden.
Mit Allgemeinverfügung des Landkreises W...kreis vom 15. Dezember 2011, bekannt gemacht im Amtsblatt des W...kreises vom 17. Januar 2012, war zum 1. August 2012 die Staatliche Grundschule R... errichtet und als deren Schulbezirk die Stadt R... mit den Ortsteilen T... und K… festgelegt worden. Zuvor hatte der Kreistag des W...kreises mit Beschluss vom 14. September 2011, bekanntgemacht im Amtsblatt des W...kreises vom 8. November 2011, Errichtung und Schulbezirk festgelegt.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2017 beantragten die Eltern der Antragstellerin beim Staatlichen Schulamt Westthüringen für diese den gastweisen Besuch der Staatlichen Grundschule in S... Nach den Angaben der Antragstellerin, die im Ortsteil T... in R... wohnt, liege die Grundschule in dem direkt angrenzenden Nachbarort S... deutlich näher an ihrem Wohnsitz und sei weniger umständlich zu erreichen als die Grundschule in R... Der Besuch der gewünschten Grundschule in S... vereinfache auch die Betreuung der Antragstellerin.
Mit Bescheid vom 23. März 2018 lehnte das Staatliche Schulamt Westthüringen den Antrag ab. Es seien keine wichtigen Gründe, die andere Familien nicht in gleicher Weise beträfen, vorgebracht worden. Es werde auf die durch den Schulträger sichergestellten Busverbindungen verwiesen. An der Pflichtschule sei eine Hortbetreuung und somit eine Beaufsichtigung der Antragstellerin nach der Unterrichtszeit sichergestellt.
Den Widerspruch der Antragstellerin wies das Staatliche Schulamt Westthüringen mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juni 2018 zurück. Die weitere Entfernung der zuständigen Grundschule vom Elternhaus sei im Hinblick auf die unentgeltliche Schülerbeförderung durch den Schulträger kein relevanter Aspekt. Angesichts der Arbeitsstelle der Mutter der Antragstellerin am Wohnort sowie des Wohnens mit den Großeltern in einem Haus sei die Betreuung der Antragstellerin nach dem Eintreffen des Schulbusses nach dem Unterricht oder dem Hortbesuch gewährleistet, so dass eine unbillige Belastung beim Besuch der zuständigen Grundschule nicht festgestellt werden könne.
Die hiergegen am 15. Juni 2018 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Meinigen mit Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me) abgewiesen.
Am 31. Juli 2018 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Meiningen um vorläufige Gestattung des gastweisen Besuches der Staatlichen Grundschule in S... im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nachgesucht. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, grundsätzlich hätten die Eltern eines Kindes nach Art. 6 GG das Recht, darüber zu bestimmen, welche Schule ihr Kind besuchen solle. Diesem elterlichen Erziehungsrecht trete zwar das Schulorganisationsrecht aus Art. 7 Abs. 1 GG gleichgeordnet gegenüber und schränke das Recht der Eltern ein, darüber zu befinden, welche Schule ihr Kind besuche. So lege gemäß § 14 Abs. 1 ThürSchulG der Schulträger, hier der W...kreis, im Einvernehmen mit dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium einen abgegrenzten Schulbezirk fest. Hier liege aber lediglich ein Kreistagsbeschluss vor, der bestimme, dass auch der Ortsteil T... dem Schulbezirk der Grundschule R... zuzuordnen sei. Ein Kreistagsbeschluss reiche aber nicht aus. Im Übrigen sei die Festlegung eines Schulbezirkes durch Allgemeinverfügung ebenfalls unzureichend, erforderlich sei vielmehr eine Satzung. Der durch eine Schulbezirksbildung betroffene Personenkreis sei weder bestimmt noch bestimmbar. Auch die zweite Alternative des § 35 Satz 2 ThürVwVfG greife nicht ein, da die Bildung eines Schulbezirkes auch kein sogenannter dinglicher Verwaltungsakt sei. Zudem müssten Rechtsschutzaspekte berücksichtigt werden. Eine Satzung unterliege einer Überprüfung durch Normenkontrollverfahren. Da hier keine wirksame Schulbezirksfestlegung erfolgt sei, bleibe das Wahlrecht der Eltern bestehen. Auf die Frage, ob ein wichtiger Grund i. S. d. § 15 ThürSchulG vorliege, komme es nicht mehr an.
Mit Beschluss vom 1. August 2018 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag abgelehnt. Ein Anordnungsanspruch sei nicht hinreichend glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin habe keinen Anspruch auf einen gastweisen Besuch der Staatlichen Grundschule in S... Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 ThürSchulG sei grundsätzlich die Grundschule für den Schüler örtlich zuständig, in deren Schulbezirk dessen Wohnsitz liege, das sei für die Antragstellerin die „B...“ in R... Der Schulbezirk sei hier ordnungsgemäß durch Allgemeinverfügung des Landkreises W...kreis vom 15. November 2011, bekannt gemacht im Amtsblatt des W...kreises vom 17. Januar 2012, festgelegt worden. Der Kreistagsbeschluss vom 1. August 2011 sei im vorliegenden Fall umgesetzt worden. Zur Auffassung der Kammer, dass die Festlegung von Schulbezirken auch durch Allgemeinverfügung wirksam bestimmt werden könne, werde auf die Ausführungen im Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me) verwiesen. Auch wichtige Gründe zur Gestattung eines Gastschulverhältnisses nach § 15 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG lägen nicht vor. Insofern werde auf das Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me) Bezug genommen. In dem Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me) hat das Verwaltungsgericht Meiningen zur Festlegung eines Schulbezirkes durch Allgemeinverfügung im Wesentlichen ausgeführt, § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 ThürSchulG sehe vor, dass der Schulträger im Einvernehmen mit dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium für jede Grund- und Regelschule einen abgegrenzten Schulbezirk festlege, mithin für jede Schule das Gebiet festsetze, aus dem sich ihre Schülerschaft zusammensetze. § 14 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG gebe dabei jedoch nicht vor, in welcher Form diese Festlegung zu erfolgen habe. Neben einer Regelung durch Satzung oder Rechtsverordnung könne der Schulbezirk nach Auffassung der Kammer auch durch Allgemeinverfügung bestimmt werden.
Entgegen der Auffassung des Hessischen VGH (Urteil vom 25. April 1983 - VI N 5/82 -) und des OVG Lüneburg (Urteil vom 21. Mai 1992 - 13 L 148/90 -) zu einer vergleichbaren Norm sei nach Auffassung der Kammer der von der Bildung eines Schulbezirks betroffene Personenkreis auch bestimmbar i. S. d. § 35 Satz 2 ThürVwVfG. § 14 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 ThürSchulG regele, dass die Schule für einen Schüler örtlich zuständig sei, in deren Schulbezirk dessen Wohnsitz liege. Aus dem Kontext der Sätze 1 und 3 des § 14 Abs. 1 ThürSchulG folge, dass sämtliche im Schulbezirk wohnhaften und zugleich grundschulpflichtigen Kinder ihre Schulpflicht in der Schule des Schulbezirkes zu erfüllen hätten. Der Personenkreis sei damit insoweit bestimmt, dass er sämtliche im Gebiet einzuschulenden und bereits grundschulpflichtigen Kinder umfasse. Zudem richte er sich auch an einen bestimmbaren Adressatenkreis, nämlich alle in den Schulbezirk ziehende oder hineingeborene und mit Erreichen des Einschulungsalters dort schulpflichtig werdende Kinder. Überdies weise die in Frage stehende Regelung nicht nur einen personenbezogenen, sondern auch einen dinglichen Bezug i. S. d. § 35 Satz 2 Alt. 2 ThürVwVfG auf. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Norm. Ausweislich § 14 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG lege der Schulträger für jede Grundschule und jede Regelschule den Schulbezirk fest.
Auch sei allgemein anerkannt, dass die Errichtung oder Schließung einer Schule durch Allgemeinverfügung erfolgen könne. Demzufolge müsse die bloße Festlegung des Schulbezirkes für eine bestimmte Schule als im Vergleich weniger weitreichender Schritt erst recht auch durch Allgemeinverfügung geregelt werden können.
Der Einwand, dass es aufgrund des Eingriffs in die durch Art. 7 GG grundrechtlich gesicherte Position von Schülern und deren Eltern für die Bildung von Schulbezirken zwingend einer Rechtsnorm bedürfe, verfange nicht, da mit § 14 Abs. 1 ThürSchulG gerade eine solche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Bildung von Schulbezirken durch die Schulträger vorliege und diesen somit nur noch die konkrete örtliche Ausdehnung, mithin Ausgestaltung der Schulbezirke bleibe. Eine solche Ausgestaltung als Umsetzung eines solchen gesetzlichen Auftrags erfolge jedoch durch Verwaltungsakt bzw. Allgemeinverfügung.
Am 14. August 2018 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Meiningen Beschwerde zum Thüringer Oberverwaltungsgericht eingelegt. Sie nimmt auf die Ausführungen ihres Antragsschriftsatzes vom 31. Juli 2018 Bezug und bringt vor, die Begründung des Verwaltungsgerichts überzeuge nicht. Die Festlegung eines Schulbezirkes mittels Allgemeinverfügung sei unzulässig, auch das Thüringer Schulgesetz lasse keine anderweitige Wertung zu. Soweit in dem im Hauptsacheverfahren ergangenen Urteil ausgeführt werde, der Thüringer Gesetzgeber habe in § 14 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG die Möglichkeit der Festlegung der Schulbezirke durch Allgemeinverfügung eröffnet, könne dies nicht geteilt werden. Dies stehe „im krassen Widerspruch“ zu den Rechtsauffassungen anderer Gerichte. Auch das Argument, es entspreche der Praxis, die Errichtung oder Schließung von Schulen durch Allgemeinverfügung zu regeln, sei wenig überzeugend. Mit der Errichtung oder Schließung einer Schule werde eine öffentliche Einrichtung geschaffen oder abgeschafft. Allein hierdurch werde kein bestimmter Adressatenkreis angesprochen, wie es bei der Allgemeinverfügung der Fall sein müsse. Mithin stelle die Errichtung oder Schließung einer Schule einen weitaus geringeren Eingriff dar als die Festlegung eines Schulbezirkes.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 1. August 2018 den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr vorläufig den gastweisen Besuch der Staatlichen Grundschule „A...“ in S... zu gestatten.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er trägt vor, die Beschwerde sei unbegründet, da es sich um eine Vorwegnahme der Hauptsache handele und ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht worden sei. Mit einem vorläufigen Besuch der Staatlichen Grundschule „A...“ in S... würde der Antragstellerin erlaubt, am Unterricht und an sämtlichen Veranstaltungen auf längere Sicht teilzunehmen. Es sei letztlich nicht auszuschließen, dass sich die Schülerin bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens in dieser Schule etabliert habe. Mithin wäre bereits im Eilverfahren dem Begehren auf andauernden und nicht nur vorläufigen Schulbesuch entsprochen, was einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkomme.
Die Schulbezirksregelung durch Allgemeinverfügung sei ordnungsgemäß erfolgt und rechtlich nicht ausgeschlossen. So lege § 14 ThürSchulG hinsichtlich der Bildung von Schulbezirken explizit keine bestimmte Rechtsform fest, so dass diese offen bleibe. Ein zwingendes Regelungsbedürfnis bezüglich des Erlasses einer Rechtsverordnung, wie die Antragstellerin meine, könne nicht erkannt werden. Das Verwaltungsgericht sei auch zu Recht davon ausgegangen, dass sich die Allgemeinverfügung an einen bestimmten und bestimmbaren Personenkreis mit entsprechendem Regelungsgehalt richte. Die streitgegenständliche Schulbezirksregelung lege für einen klar bestimmten Zeitraum fest, welche Schüler die jeweiligen Grundschulen unter Berücksichtigung des Wohnortes derzeit und künftig besuchen müssten. Da auch für jede Grundschule ein Schulbezirk festgelegt werde, seien sowohl die Schüler als auch die Grundschulen näher bestimmt. Die Regelung in Form einer Allgemeinverfügung sei auch deshalb geboten, da zur Sicherung eines effektiven Rechtsschutzes eine angreifbare Regelung erforderlich sei. Mit der Schulbezirksregelung oder deren Änderung, wie auch einer Schulaufhebung, werde in grundrechtlich gesicherte Positionen von Schülern und Eltern eingegriffen. Damit müsse Rechtsschutz ermöglicht werden. Im Übrigen könne mit dieser Auffassung kein „krasses Missverhältnis“ zur einschlägigen Rechtsprechung gesehen werden, wie die Antragstellerin meine. Jedenfalls gehe auch das OVG Berlin-Brandenburg gleichermaßen davon aus, dass es näherliegend sei, dass der von dem jeweiligen Einschulungsbereich betroffene Personenkreis hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar sei, so dass der Erlass einer Allgemeinverfügung in Betracht komme.
Wichtige Gründe gemäß § 15 ThürSchulG, die den Schulbesuch einer anderen Grundschule rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Das Verwaltungsgericht habe mit zutreffenden Gesichtspunkten wichtige Gründe verneint. Die Antragstellerin trage insoweit nichts Gegenteiliges mehr vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie auf die beigezogene Gerichtsakte zum Hauptsacheverfahren mit dem Aktenzeichen 8 K 912/18 Me nebst Behördenvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.
Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO grundsätzlich beschränkt ist, rechtfertigen nicht die Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts. Mit dem Beschwerdevorbringen zeigt die Antragstellerin keine Gründe auf, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern und dem Antrag zu entsprechen wäre.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden. Hierzu sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO der durch die einstweilige Anordnung zu schützende Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Dringlichkeit einer einstweiligen Regelung glaubhaft zu machen. Dabei kommt es darauf an, ob dem Antragsteller der geltend gemachte Anspruch zusteht und ein Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache nicht zumutbar ist, weil schwere, unzumutbare und nicht anders abwendbare Nachteile drohen. Eine reine Folgeabwägung - unabhängig von den Aussichten im Hauptsacheverfahren - ist lediglich im Einzelfall geboten, wenn eine hinreichend zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten im Rahmen einer summarischen Prüfung nicht möglich ist (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 15. Juni 2005 - 1 EO 678/05 - juris Rdnr. 61; vgl. auch Beschluss vom 28. Juli 2015 - 1 EO 366/15 -).
Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch hinreichend glaubhaft gemacht.
Ein Anordnungsanspruch folgt nicht schon aus dem Hinweis der Antragstellerin auf das verfassungsrechtlich verankerte Erziehungsrecht der Eltern. Soweit sich die Antragstellerin zur Begründung der Beschwerde zunächst auf die Ausführungen in ihrem Antragsschriftsatz vom 31. Juli 2018 bezieht und dort auf das elterliche Erziehungsrecht nach Art. 6 GG verwiesen hat, hat sie sogar selbst zugleich eingeräumt, dass das elterliche Erziehungsrecht durch das Schulorganisationsrecht nach Art. 7 Abs. 1 GG eingeschränkt sei. Jedenfalls darf der Landesgesetzgeber in Ausgestaltung des staatlichen Erziehungsauftrags nach Art. 7 Abs. 1 GG, der ihm umfassende Befugnisse zur Organisation, Planung und Beaufsichtigung des Schulwesens einräumt, Schulbezirke einrichten. Die Einrichtung von Schulbezirken hat neben dem Aspekt kurzer Wege insbesondere die gleichmäßige Auslastung einzelner Schulen und die Ermöglichung eines einheitlichen Bildungsganges für alle schulpflichtigen Kinder unabhängig von ihrer sozialen Herkunft zum Ziel. Die damit verbundenen Einschränkungen für die Schüler und ihre Sorgeberechtigten sind nicht unangemessen und unzumutbar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2013 - 1 BvR 2253/09 - juris Rdnr. 11). Schulbezirke dürfen dabei nicht nur eingerichtet werden, wenn die Schulen und ihre Bildungsangebote identisch sind. Eine derartige Übereinstimmung ist unrealistisch (BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2013 - 1 BvR 2253/09 - juris Rdnr. 7). Darüber hinaus stellen die Ausnahmevorschriften (hier § 15 ThürSchulG) die Verhältnismäßigkeit der Eingriffe in die Grundrechte der Eltern bzw. des Kindes sicher (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 1 EO 366/15 -; HessVGH, Beschluss vom 21. August 2009 - 7 B 2407/09 - juris Rdnr. 3).
Den weiteren noch in der Antragsschrift vom 31. Juli 2018 erhobenen Einwand, auf die die Beschwerde pauschal Bezug nimmt, es liege lediglich ein Kreistagsbeschluss des W...kreises über die Festlegung des Schulbezirkes der Staatlichen Grundschule R... vor, nicht aber eine diesen Beschluss umsetzende Allgemeinverfügung des Landkreises, und die bloße Festlegung eines Schulbezirkes durch Kreistagsbeschluss sei nicht ausreichend (vgl. VG Weimar, Beschluss vom 17. Juni 2010 - 2 E 519/10 We -; VG Gera, Beschluss vom 13. August 2003 - 2 E 763/03.GE - juris), greift die Antragstellerin in der Beschwerde nicht mehr auf. Vielmehr ist sie den diesbezüglichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts im Beschluss vom 1. August 2018 (dort auf Seite 4), wonach die Allgemeinverfügung des Landkreises W...kreis vom 15. November 2011 (tatsächlich vom 15. Dezember 2011) im Amtsblatt des W...kreises vom 17. Januar 2012 bekannt gemacht wurde, (zurecht) nicht entgegen getreten.
Auch der mit der Beschwerde maßgeblich weiter verfolgte Einwand der Antragstellerin, für die Festlegung des Schulbezirks habe es einer Satzungsregelung bedurft, die Festlegung mittels Allgemeinverfügung sei nicht ausreichend, begründet keinen Anordnungsanspruch der Antragstellerin. Mit ihrem diesbezüglichen Vorbringen zeigt die Antragstellerin keine Gründe auf, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts keinen Bestand haben kann und aus denen ein Anspruch auf vorläufige Gestattung des Besuchs der Staatlichen Grundschule in S... folgt.
Es ist schon äußerst zweifelhaft, ob der Vortrag im Beschwerdeverfahren überhaupt die Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO erfüllt. Das Beschwerdevorbringen erschöpft sich in der Bezugnahme auf den bisherigen Vortrag und dessen verkürzter Wiederholung. Mit der ausführlichen und fundierten Begründung der Vorinstanz setzt sich die Beschwerde allenfalls nur im Ansatz auseinander. So kritisiert die Beschwerde lediglich pauschal, die Begründung des Verwaltungsgerichts „überzeuge nicht“, die Festlegung eines Schulbezirkes mittels Allgemeinverfügung sei unzulässig, auch das Thüringer Schulgesetz lasse „keine anderweitige Wertung zu“, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts stünden „im krassen Widerspruch zu den Rechtsauffassungen anderer Gerichte“.
Demgegenüber hat sich die Vorinstanz in dem im angegriffenen Beschluss vom 1. August 2018 in Bezug genommenen Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me) ausführlich mit der Rechtsfrage auseinander gesetzt, ob es zur Festsetzung eines Schulbezirkes nach § 14 ThürSchulG einer Satzungsregelung bedarf oder ob der Erlass einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 ThürVwVfG ausreichend ist. Das Verwaltungsgericht hat die Bestimmung des § 14 ThürSchulG ausgelegt und die hier durch Allgemeinverfügung erfolgte Schulbezirksfestlegung anhand der Anforderungen des § 35 ThürVwVfG an den Erlass einer Allgemeinverfügung geprüft und an den rechtsstaatlichen Anforderungen wie auch den zu wahrenden Rechtsschutzinteressen von Schülern und Eltern gemessen. Der Senat hält die Begründung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil für überzeugend und hält ebenfalls den Erlass einer Allgemeinverfügung zur Bildung eines Schulbezirkes für ausreichend. Die Darlegungen der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung führen nicht auf die Schlussfolgerung, dass eine Satzung oder Rechtsverordnung zwingend geboten ist. Das ergibt sich aus Folgendem:
Die Vorinstanz hat zunächst zutreffend darauf hingewiesen, dass die Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG selbst nicht vorgibt, in welcher Form die Festlegung von Schulbezirken im Freistaat Thüringen zu erfolgen hat. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 ThürSchulG legt der Schulträger für jede Grundschule und jede Regelschule im Einvernehmen mit dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium einen abgegrenzten Schulbezirk fest. Eine Festlegung durch Satzung oder Rechtsverordnung ist mithin vom Gesetz nicht vorgegeben. Auch die amtliche Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum Thüringer Schulgesetz (Drucksache 1/2056 vom 10. März 1993) enthält in der Begründung zur Regelung betreffend Schulbezirke und Einzugsbereiche (jetzt § 14 ThürSchulG, § 13 des Entwurfs) keine Anhaltspunkte dafür, dass hinsichtlich der Festlegung von Schulbezirken etwa eine Form vorgegeben werde. In der amtlichen Begründung wird lediglich darauf hingewiesen, dass die Bestimmung des § 13 (jetzt § 14 ThürSchulG) hinsichtlich des Schulbezirkes im Wesentlichen die Bestimmung des § 9 der Vorläufigen Schulpflichtverordnung übernehme (Vorläufige Verordnung über die Schulpflicht - Vorläufige Schulpflichtverordnung [VSchPV] - vom 16. August 1991, GVBl. S. 384). Auch die Regelung des § 9 VSchPV über Schulbezirke hat eine Form für die Festlegung von abgegrenzten Schulbezirken nicht vorgegeben.
Soweit die Beschwerdebegründung der Auslegung des Verwaltungsgerichts lapidar entgegenhält, diese „überzeuge nicht“ und stehe „im krassen Widerspruch zu den Rechtsauffassungen anderer Gerichte“, bezeichnet sie nicht einmal die betreffenden Gerichte und legt auch nicht deren Rechtsauffassungen im Einzelnen dar. Sollte sich die Antragstellerin hiermit auf die in ihrer Antragsschrift vom 31. Juli 2018 angeführten zwei Entscheidungen - das Urteil des VGH Kassel vom 25. April 1983 (Az. VI N 5/82) sowie das Urteil des OVG Lüneburg vom 21. Mai 1992 (Az. 13 L 148/90, juris) - bezogen haben, hat das Verwaltungsgericht sich in seinem in Bezug genommenen Urteil vom 26. Juli 2018 ausführlich gerade mit den Rechtsauffassungen dieser beiden Obergerichte auseinandergesetzt und begründet, warum diese beiden für das hessische bzw. niedersächsische Schulrecht ergangenen Entscheidungen es nicht als zwingend erscheinen lassen, das Thüringer Schulgesetz ebenso auszulegen.
So hat der VGH Kassel in seinem vorgenannten Urteil vom 25. April 1983 (Az. VI N 5/82) seine Ansicht, die Bildung eines Schulbezirkes könne nur durch Rechtssatz erfolgen, zum einen damit begründet, dass die Bildung von Schulbezirken nicht durch verwaltungsinternes Handeln erfolgen dürfe, weil die Festlegung der Schulbezirksgrenzen unmittelbare Rechtswirkung nach außen entfalten müsse. Dies trifft auch auf eine Allgemeinverfügung zu.
Zum anderen - so der VGH Kassel unter Bezugnahme auf einen eigenen Beschluss vom 27. Januar 1981 (Az. VI TG 1790/80) - könne die Schulbezirksbildung auch nicht durch Allgemeinverfügung i. S. d. § 35 Satz 2 VwVfG ergehen, weil der von der Schulbezirksbildung betroffene Personenkreis weder bestimmt noch bestimmbar sei, da er (nach der maßgeblichen hessischen Regelung) zumindest alle zum Zeitpunkt der Einrichtung des Schulbezirks und künftig im Bezirk wohnenden schulpflichtigen Personen, soweit sie ihre Schulpflicht nicht an einer anderen Schule als einer Grundschule, Hauptschule oder Sonderschule für Lernbehinderte erfüllten, umfasse. Die Bildung eines Schulbezirks stelle sich auch nicht als dinglicher Verwaltungsakt dar, denn sie betreffe nicht in erster Linie die öffentlich-rechtliche Eigenschaft der zu dem Bezirk gehörenden Schule oder deren Benutzung durch die Allgemeinheit, sondern sie ziele auf die Begründung von Pflichten der in dem Bezirk lebenden schulpflichtigen Kinder und ihrer Erziehungsberechtigten. Ebenso hat das OVG Lüneburg in dem zitierten Urteil vom 21. Mai 1992 (Az. 13 L 148/90, juris) - unter Berufung auf das vorgenannte Urteil des VGH Kassel (Urteil vom 25. April 1983, Az. VI N 5/82) - die Ansicht vertreten, Schulbezirksfestlegungen beträfen ihrem Gegenstand nach keine Einzelfallregelungen, die sich im Sinne der ersten Alternative des § 35 Satz 2 VwVfG an einen "nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis" richteten. Sie seien zwar insofern konkret, als Einzugsbereiche für bestimmte Schulen festgelegt würden. Primär enthielten sie jedoch adressatenbezogene Konkretisierungen der gesetzlichen Schulbesuchspflicht nach dem niedersächsischen Schulgesetz (konkret § 46 Abs. 3 Satz 1 NSchG in der seinerzeit geltenden Fassung). In dieser Hinsicht beanspruchten sie nicht nur Geltung gegenüber den Schülern, die im Zeitpunkt ihres Erlasses im jeweiligen Schulbezirk ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hätten, sondern wollten - vorbehaltlich späterer Änderungen - auf Dauer die Schulbesuchspflicht regeln, d. h. auch gegenüber Kindern, die erst in Zukunft schulpflichtig würden oder erst zukünftig in den Schulbezirken einen Wohnsitz oder Aufenthalt begründeten.
Damit hat sich das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me), auf das sich der angefochtene Beschluss vom 1. August 2018 bezieht, befasst und ausführlich und fundiert argumentiert, warum es die Voraussetzungen für den Erlass einer Allgemeinverfügung als erfüllt erachtet und eine Schulbezirksfestlegung durch Allgemeinverfügung für zulässig hält. Seines Erachtens sei der von der Bildung eines Schulbezirks betroffene Personenkreis bestimmbar. § 14 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 ThürSchulG regele, dass die Schule für einen Schüler örtlich zuständig sei, in deren Schulbezirk dessen Wohnsitz liege. Aus dem Kontext der Sätze 1 und 3 des § 14 Abs. 1 ThürSchulG folge, dass sämtliche im Schulbezirk wohnhaften und zugleich grundschulpflichtigen Kinder ihre Schulpflicht in der Schule des Schulbezirkes zu erfüllen hätten. Der Personenkreis sei damit insoweit bestimmt, als er sämtliche im Gebiet einzuschulenden und bereits grundschulpflichtigen Kinder umfasse. Zudem richte er sich auch an einen bestimmbaren Adressatenkreis, nämlich alle in den Schulbezirk ziehende oder hineingeborene und mit Erreichen des Einschulungsalters dort schulpflichtig werdende Kinder. Mit diesen nach Auffassung des Senats überzeugenden Argumenten setzt sich die Beschwerdebegründung nicht einmal ansatzweise auseinander (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO).
Überdies hat das Verwaltungsgericht überzeugend begründet, warum die in Frage stehende Regelung nicht nur einen personenbezogenen, sondern auch einen dinglichen Bezug i. S. d. § 35 Satz 2 Alt. 2 ThürVwVfG aufweise. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Norm. Ausweislich § 14 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG lege der Schulträger für jede Grundschule und jede Regelschule den Schulbezirk fest. Mit § 14 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 ThürSchulG werde geregelt, durch wen eine bestimmte Schule besucht werden solle. Demzufolge richte sich die Wirkung der Schulbezirke nur mittelbar auf die in diesem Bezirk wohnenden Schüler, in erster Linie jedoch beziehe sich die Regelung auf die einzelne Schule. Dies folge auch aus der Systematik der Norm. So ergebe sich aus der Reihenfolge der Regelungen des § 14 Abs. 1 ThürSchulG - zunächst Festlegung von Schulbezirken (S. 1) und sodann erst Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit der einzelnen Schulen für bestimmte Schüler (S. 3) - auch, dass es dabei primär um die Bildung von Bezirken für die einzelnen Schulen und erst nachgeordnet um die Konkretisierung der Schulpflicht auf eine bestimmte Schule gehe. Daneben zeige der mit der Bildung von Schulbezirken verfolgte Zweck, die mit öffentlichen Mitteln geschaffenen schulischen Einrichtungen einer gleichmäßigen Nutzung zuzuführen sowie Planungs- und Organisationssicherheit zu schaffen, dass primärer Anknüpfungspunkt des § 14 Abs. 1 ThürSchulG die Bildung eines Schulbezirkes für eine Schule und erst sekundär die Begründung einer Pflicht zum Besuch der Schule in den gebildeten Bezirken für die einzelnen Schüler sei. Demzufolge entspreche es der Praxis, wie die Allgemeinverfügung des W...kreises zur Errichtung der Grundschule in R... vom 15. Dezember 2011 zeige, dass mit der Errichtung der Schule, mit der zugleich die Widmung als öffentliche Einrichtung einhergehe, deren Schulbezirk festgelegt werden müsse. Auch diesen Ausführungen hält die Beschwerde nichts substantiiert entgegen.
Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang eine Parallelbewertung zwischen Errichtung und Schließung von Schulen durch Allgemeinverfügung einerseits und der Festlegung von Schulbezirken andererseits vornimmt und die bloße Festlegung von Schulbezirken als im Vergleich zu Errichtung und Schließung von Schulen weniger belastend erachtet, hält die Beschwerdebegründung auch diesem Argument der Vorinstanz nichts entgegen. Soweit die Antragstellerin in der Schließung einer Schule einen - wie sie ausführt - „weitaus geringeren Eingriff“ sehen will als in der Festlegung eines Schulbezirks, ist dies nicht nachvollziehbar. Die Schließung einer Schule macht ihren Besuch unmöglich und verpflichtet alle betroffenen Schüler zu einem Schulwechsel.
Darüber hinaus geht der pauschale Vorhalt der Antragstellerin, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der Schulbezirksfestlegung mittels Allgemeinverfügung stünden „im krassen Widerspruch zu den Rechtsauffassungen anderer Gerichte“ auch deshalb fehl, weil - worauf die Beschwerdeerwiderung zutreffend hinweist - jedenfalls das OVG Berlin-Brandenburg in einer jüngeren Entscheidung ebenfalls davon ausgeht, dass der von dem jeweiligen Einschulungsbereich betroffene Personenkreis hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar sei (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. September 2012 - OVG 3 S 76.12, OVG 3 M 78.12 - juris Rdnr. 3). Auch hiermit hat sich die Antragstellerin nicht (mehr) auseinander gesetzt.
Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass mit § 14 Abs. 1 ThürSchulG eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Bildung von Schulbezirken durch die Schulträger vorliegt und damit der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gewahrt ist. Auch dem hat die Antragstellerin nichts entgegnet.
Mangels Erheblichkeit kann im Übrigen offen bleiben, ob ein bloß formeller Verstoß - im Fall der Annahme, dass es zur Schulbezirksfestlegung einer Rechtsnorm bedurft hätte - überhaupt bereits zu einem Anspruch der Antragstellerin auf vorläufige Begründung des begehrten Gastschulverhältnisses im einstweiligen Rechtsschutzverfahren führen könnte. Es spricht viel dafür, dass eine Unwirksamkeit der Allgemeinverfügung des W...kreises ohnehin nicht mit der für eine Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die Antragstellerin vorläufig in die von ihr gewünschte Staatliche Grundschule in S... aufzunehmen wäre (vgl. in diesem Sinne OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. September 2012 - OVG 3 S 76.12, OVG 3 M 78.12 - juris Rdnr. 4).
Ein Anordnungsanspruch der Antragstellerin kann nicht auf das Vorliegen wichtiger Gründe für die Begründung eines Gastschulverhältnisses nach § 15 Abs. 1 ThürSchulG gestützt werden. Die im Hauptsacheverfahren angeführten Gründe für einen gastweisen Besuch der Wunschschule hat die Antragstellerin im Eilverfahren nicht weiter verfolgt. Die Begründung, mit der die Vorinstanz das Vorliegen solch wichtiger Gründe im Beschluss vom 1. August 2018 wie auch im Urteil vom 26. Juli 2018 (Az. 8 K 912/18 Me) verneint hat, hat die Antragstellerin in der Beschwerde nicht angegriffen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 i. V. m. §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). In Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 38.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von 2013 (NVwZ-Beilage 2/2013) ist der Auffangstreitwert von 5.000,00 € gemäß § 52 Abs. 2 GKG festzusetzen, wenn Streitgegenstand - wie hier - die Aufnahme in eine bestimmte Schule oder Schulform ist (vgl. Senatsbeschluss vom 29. August 2018 - 4 VO 566/18 -, Senatsbeschluss vom 25. April 2018 - 4 VO 299/18 -, Senatsbeschluss vom 18. August 2017 - 4 EO 606/17 -). Den Auffangstreitwert reduziert der Senat im vorläufigen Rechtsschutzverfahren in Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit regelmäßig auf den hälftigen Wert, hier auf 2.500,00 €, weil nur vorläufig der gastweise Besuch der Grundschule in S... begehrt wird (vgl. Senatsbeschluss vom 29. August 2018 - 4 VO 566/18 -, Senatsbeschluss vom 18. August 2017 - 4 EO 606/17 -).
Hinweis:Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 ThürSchulG
§ 14 ThürSchulG
§ 35 ThürVwVfG
§ 9 VSchPV
§ 14 Abs. 1 ThürSchulG
§ 35 Satz 2 ThürVwVfG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 ThürSchulG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 ThürSchulG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 ThürSchulG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 ThürSchulG
§ 35 Satz 2 Alt. 2 ThürVwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 46 Abs. 3 Satz 1 NSchG
§ 15 Abs. 1 ThürSchulG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 63 Abs. 2 i. V. m. §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 6 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 7 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 K 912/18
VI N 5/82
13 L 148/90
1 EO 678/05
1 EO 366/15
1 BvR 2253/09
7 B 2407/09
2 E 519/10
2 E 763/03
VI TG 1790/80
3 S 76.12
3 M 78.12
4 VO 566/18
4 VO 299/18
4 EO 606/17