Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-27, Aktenzeichen 5 K 2620/08

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S. vom 23.07.2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, ausgenommen die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen ein durch die Beklagte ausgeübtes fischereirechtliches Vorkaufsrecht.
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Mit notariell beurkundetem Kaufvertrag des Notariats I G. vom 27.12.2007 (Urkundenrolle UR I xxx) veräußerten die Beigeladenen an den Kläger die im Grundbuch des Grundbuchamts A., Gemarkung P., eingetragenen fünf Grundstücke: Flurstück Nr. xxx (Landwirtschafts- und Waldfläche mit 15 192 m²), Flurstück Nr. xxx (Staudamm, 1243 m²), Flurstück Nr. xxx (xxx-weiher, auch xxx-weiher genannt, mit einer Wasserfläche von 54 080 m²), Flurstück Nr. xxx (Nebengebäude - Stall und Garage -, 854 m²) sowie das Flurstück Nr. xxx (Mühlengebäude mit Wohnung, 1458 m²). Gegenstand des Kaufvertrages ist ferner das im Grundbuch eingetragene Fischereirecht an dem auf Flurstück Nr. xxx befindlichen xxx-weiher (xxx-weiher). Der Kaufpreis für die genannten Vertragsgegenstände beträgt 205.000,- EUR. Mit Schreiben vom 28.12.2007 übersandte das Notariat I G. der Beklagten eine Abschrift des Kaufvertrages als Anzeige nach § 28 BauGB und bat um Erteilung eines Zeugnisses über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung des Vorkaufsrechts. Das Schreiben ging bei der Beklagten am 03.01.2008 ein.
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Am 24.01.2008 beschloss der Gemeinderat der Beklagten in nichtöffentlicher Sitzung die Ausübung des Vorkaufsrechts bezüglich des Fischereirechts an dem auf dem Grundstück Flurstück Nr. xxx befindlichen xxx-weiher (xxx-weiher). Hierauf teilte der Bürgermeister der Beklagten mit Schreiben vom 28.01.2008 dem Kläger mit, die Beklagte werde, wie bereits mit dem Kläger telefonisch besprochen, das fischereirechtliche Vorkaufsrecht am Fischereirecht des xxx-weihers (xxx-weihers) ausüben. In dem Schreiben bot die Beklagte dem Kläger ein Gespräch an, in dem der anteilige Kaufpreis für das Fischereirecht aus dem Gesamtkaufpreis von 205.000,- EUR festgelegt werden könne. Dem Schreiben ist eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, welche auf den Rechtsbehelf des Widerspruchs hinweist, der bei der Beklagten oder beim Landratsamt O. eingelegt werden könne. Das Schreiben wurde dem Kläger am 30.01.2008 zugestellt. Mit Schreiben vom 28.01.2008 übersandte die Beklagte dem Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen eine Mehrfertigung ihres Schreibens vom 28.01.2008 an den Kläger, wobei die Mehrfertigung das Datum des 22.01.2008 trägt. Das Schreiben vom 28.01.2008 an den Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen hat folgenden Inhalt: „...bezugnehmend auf den Kaufvertrag vom 27. Dezember 2007 UR I xxx als vollmachtsloser Vertreter von Herrn xxx, Herrn xxx und Herrn xxx, mit der Bitte um Kenntnisnahme und weitere Veranlassung.“ Dieses Schreiben wurde dem Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen am 29.01.2008 zugestellt. Weitere Mehrfertigungen des Schreibens der Beklagten vom 28.01.2008 an den Kläger (diese Mehrfertigungen sind mit dem Datum des 28.01.2008 versehen) übersandte die Beklagte mit Begleitschreiben jeweils vom 28.01.2008 an die Beigeladenen Nrn. 1 und 2 sowie an den Betreuer des Beigeladenen Nr. 3.
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Der Prozessbevollmächtigte des Klägers erhob mit an das Landratsamt O. adressiertem Schreiben vom 01.02.2008, eingegangen beim Landratsamt am 04.02.2008, Widerspruch gegen den an den Kläger gerichteten Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008. Zur Begründung trug er vor, im Schreiben der Beklagten vom 28.01.2008 sei das Vorkaufsrecht nicht eindeutig ausgeübt worden; die Beklagte spreche nur davon, dass sie das Vorkaufsrecht ausüben werde. Dies sei noch keine vollendete Tatsache, zumal die Bewertung des Vorkaufsrechts erst in einem gemeinsamen Gespräch festgelegt werde. Daher sei das Bestimmtheitsgebot nicht erfüllt. Auch fehle dem Schreiben ein Dienstsiegel. Zweifelhaft sei auch, ob das Vorkaufsrecht fristgerecht ausgeübt worden sei.
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Das Schreiben sei vom Bürgermeister der Beklagten unterschrieben; es sei zu prüfen, ob er hierzu vom Gemeinderat beauftragt worden sei. Für den Fall, dass es sich bei dem Fischereirecht um ein altes, grundstücksgleiches Fischereirecht handele, sei die Entscheidung des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 26.10.2001 (BWNotZ 2002, 60) zu beachten, wonach durch das Fischereigesetz nicht die alten Rechte, die vor Inkrafttreten des Fischereigesetzes am 01.01.1981 schon bestanden hätten, in der Veräußerungsfreiheit beschränkt werden dürfen. Fraglich sei auch, ob es sich vorliegend um ein Gewässer zweiter Ordnung handele. Die B. möge ein Gewässer zweiter Ordnung sein; sie habe aber ihren Ursprung an den östlichen Hanglagen des B. Grats bei P. Dort gebe es eine Reihe von Wasseraustritten. Der B.-brunnen sei als Quelle der B. festgelegt. Vorliegend handele es sich um ein Rinnsal, welches den Fischteich speise. Eine Verbesserung der fischereilichen Situation werde nicht herbeigeführt, wenn die Beklagte inmitten anderer Fischereistrecken durch das Fischereirecht berechtigt werde; sie wolle es ja auch nicht selbst behalten.
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In einer weiteren nichtöffentlichen Sitzung beschloss der Gemeinderat der Beklagten am 04.06.2008, das Vorkaufsrecht an allen Vertragsgegenständen des Kaufvertrags vom 27.12.2007 auszuüben. Dies teilte die Beklagte mit Schreiben vom 05.06.2008 dem Notariat I G. mit. Gegen die Erstreckung des Vorkaufsrechts auf die fünf Grundstücke erhob der Kläger mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 04.07.2008 ebenfalls Widerspruch und wies ergänzend darauf hin, dass die Beklagte über den Widerspruch entscheiden müsse, da die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Selbstverwaltungsangelegenheit sei. Der Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen erhob mit Schreiben vom 08.07.2008 vorsorglich für den Fall Widerspruch, dass mit Schreiben der Beklagten vom 05.06.2008 an das Notariat I G. ein Vorkaufsrecht ausgeübt wurde.
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Am 01.07.2008 hat der Kläger wegen Ausübung eines fischereirechtlichen Vorkaufsrechts Klage erhoben mit dem Antrag, „Die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 8 Abs. 3 FischG durch Schreiben der Beklagten vom 28.01.2008 an dem vom Kläger gekauften Fischereirecht im xxx-weiher ist unwirksam“ (Nr. 1), hilfsweise, „Es wird festgestellt, dass ein fischereigesetzliches Vorkaufsrecht an dem Fischereirecht im xxx-weiher auf Gemarkung P., eingetragen im GB von P. Nr. 1075 unter lfd. Nr. 3, nicht besteht.“ Zur Begründung wiederholt und vertieft er im Wesentlichen sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren und führt ergänzend aus, es treffe nicht zu, dass der xxx-weiher von der B. durchflossen werde. Zwischen B. und dem Weiher verlaufe ein Graben. Auf solche kleine Gewässer und Rinnsale seien die wassergesetzlichen Vorschriften für Gewässer zweiter Ordnung nicht anwendbar; Gräben von wasserwirtschaftlich untergeordneter Bedeutung seien von den wassergesetzlichen Bestimmungen ausgenommen. Die B. fließe unterhalb des Zuleitungsgrabens.
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Mit Bescheid vom 23.07.2008 hat das Regierungspräsidium S. den Widerspruch des Klägers vom 01.02.2008 gegen den Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, nach Mitteilung des Landratsamts O. vom 09.07.2008 werde der xxx-weiher auf Gemarkung P. von der B. - einem Gewässer zweiter Ordnung von der Quelle bis zur Mündung in den Kocher - durchflossen. Daher handele es sich bei dem xxx-weiher aufgrund seiner wasserwirtschaftlichen Bedeutung um ein Gewässer zweiter Ordnung. Der Beklagten stehe daher nach § 8 Abs. 3 FischG ein Vorkaufsrecht an dem verkauften Fischereirecht zu. Das Vorkaufsrecht bestehe nach § 6 Abs. 1 Satz 3 FischG jedoch nur, wenn sich aus § 6 Abs. 2 bis Abs. 4 FischG nichts anderes ergebe. § 6 FischG regele die Weitergeltung der bisherigen Fischereirechte. Bisherige Fischereirechte seien solche, die bei Inkrafttreten des Fischereigesetzes am 01.01.1981 bestanden hätten. Derartige Fischereirechte seien nach § 6 Abs. 6 Satz 1 FischG erloschen, wenn sie nicht innerhalb einer Frist von acht Jahren seit dem Inkrafttreten des Fischereigesetzes in das Grundbuch oder in das Verzeichnis der Fischereirechte eingetragen worden seien. Das Fischereirecht am xxx-weiher sei am 14.11.1986 in das Grundbuch eingetragen worden. Es bestehe daher weiterhin. Somit gelte § 6 Abs. 3 FischG, wonach auf das vorliegende Fischereirecht die für Grundstücke geltenden Vorschriften zumindest entsprechende Anwendung fänden. Bei einem Fischereirecht als grundstücksgleichem Recht handele es sich um ein dingliches Nutzungsrecht, welches auch veräußert werden könne. Dieser zivilrechtlich vorgegebenen Verfügbarkeit über das Fischereirecht stehe die Ausübung des fischereirechtlichen Vorkaufsrechts jedoch nicht entgegen. Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf den Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 26.10.2001 berufen. Dieser sei zu einem Ankaufsrecht nach § 8 Abs. 2 Satz 1 FischG ergangen. In der Beschränkung des Ankaufsrechts nach dieser Regelung sehe das Oberlandesgericht eine Veräußerungssperre, die mit der Absicht des Gesetzgebers, den Besonderheiten der bestehenden Fischereirechte durch § 6 FischG Rechnung zu tragen, nicht im Einklang stehe. Das hier in Rede stehende fischereirechtliche Vorkaufsrecht sei jedoch mit dem genannten Ankaufsrecht nicht vergleichbar. Im Falle der Ausübung des Vorkaufsrechts lediglich hinsichtlich des Fischereirechts werde zwar der Verkäufer in seiner Verfügungsfreiheit bezüglich sämtlicher Verkaufsgegenstände beschränkt; jedoch habe mit der (zwischenzeitlichen) Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte bezüglich aller Grundstücke die uneingeschränkte freie Veräußerbarkeit nach § 6 Abs. 3 FischG in vollem Umfang Beachtung gefunden. Der gesetzgeberischen Intention, Fischereirecht und Gewässerunterhaltungslast in einer Hand zu bündeln, um eine Zersplitterung zu verhindern, sei durch die Beklagte entsprochen worden, desgleichen dem Verlangen des Klägers, den Vorkauf auf sämtliche Verkaufsgegenstände gemäß § 467 Satz 2 BGB zu erstrecken. Der Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 widerspreche auch nicht dem Bestimmtheitsgebot. Schließlich sei das Vorkaufsrecht fristgemäß innerhalb der Monatsfrist nach Mitteilung des Kaufvertrags ausgeübt worden. Der Widerspruchsbescheid ist dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 25.07.2008 zugestellt worden.
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Hierauf hat der Kläger den Widerspruchsbescheid ebenfalls zum Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens gemacht. Ergänzend trägt er vor, bei der Ausübung des Vorkaufsrechts handele es sich um eine Selbstverwaltungsangelegenheit der Beklagten, weswegen sie und nicht das Regierungspräsidium für den Erlass des Widerspruchsbescheids zuständig sei. Das fischereirechtliche Vorkaufsrecht sei mangels näherer Einzelheiten nicht rechtsstaatlich normiert. Der Gesetzgeber habe es versäumt, eine Typik von Feingestaltungen zu entwickeln. § 8 FischG sei auf altrechtliche Fischereigerechtigkeiten nicht anwendbar. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Klagebegründung in den Schriftsätzen des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 18.06., 28.07., 29.07., 01.09., 24.11., 08.12.2008 und 22.01.2009 verwiesen.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S. vom 23.07.2008 aufzuheben,
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hilfsweise den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 23.07.2008 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie aus, die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Bescheid vom 28.01.2008 widerspreche nicht dem Bestimmtheitsgebot. Beim xxx-weiher handele es sich um ein Gewässer zweiter Ordnung. Das fischereirechtliche Vorkaufsrecht könne auch an grundstücksgleichen Fischereirechten im Sinne von § 6 Abs. 3 FischG ausgeübt werden. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Klageerwiderung im Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten der Beklagten vom 18.07.2008 verwiesen.
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Die Beigeladenen haben sich nicht zur Sache geäußert und keine Anträge gestellt.
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Die einschlägigen Akten der Beklagten sowie die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums S. liegen vor.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig. Sie wendet sich zu Recht als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) gegen den Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S. vom 23.07.2008. Die Anfechtungsklage zielt auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts. Die Beklagte hat mit dem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 28.01.2008 in Gestalt eines Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 LVwVfG) gehandelt. Entgegen der Auffassung des Klägers erweist sich das Schreiben in Folge der in die Zukunft gerichteten Zeitform („wird ... das Vorkaufsrecht ... ausüben“) nicht als unverbindliche Ankündigung der Ausübung des fischereirechtlichen Vorkaufsrechts nach § 8 Abs. 3 FischG. Hiergegen sprechen die Verwendung einer Rechtsbehelfsbelehrung sowie die Bekanntgabe des Schreibens an den Kläger mittels Zustellung (§ 41 Abs. 5 LVwVfG) in der Zustellungsform des Einschreibens mit Rückschein (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 LVwZG). Diese Förmlichkeiten widerspiegeln auch aus der maßgebenden Sicht des Empfängerhorizonts des Klägers die Verbindlichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts, zumal nach den Ausführungen im Schreiben die Beklagte vor dessen Bekanntgabe die Ausübung des Vorkaufsrechts mit dem Kläger an einem im Schreiben nicht genannten Tag telefonisch besprochen hat, was in den vorliegenden Akten zwar nicht gesondert vermerkt ist, vom Kläger aber auch nicht bestritten wurde. Die unverbindliche telefonische Ankündigung der Ausübung des Vorkaufsrechts erwuchs daher im Schreiben vom 28.01.2008 zu einer verbindlichen Regelung. Das in dem Schreiben dem Kläger unterbreitete Gesprächsangebot, aus dem Gesamtkaufpreis von 205.000,- EUR den anteiligen Kaufpreis für das Fischereirecht festzulegen, steht der Rechtsnatur des Schreibens als einem vom Kläger mit Anfechtungsrechtsbehelfen angreifbarem Verwaltungsakt nicht entgegen. Das Gesprächsangebot zielt darauf ab, nach § 8 Abs. 3 Satz 3 FischG i.V.m. § 467 Satz 1 BGB (vor der Schuldrechtsreform mit Wirkung vom 01.01.2002 § 508 Satz 1 BGB, vgl. Art. 1 Abs. 1 Nr. 31 des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts v. 26.11.2001, BGBl. I S. 3138) gemeinsam zwischen dem Kläger und der Beklagten den verhältnismäßigen Teil des Gesamtpreises (205.000,- EUR) festzulegen, den die Beklagte als Vorkaufsberechtigte zu entrichten hat, wenn der Gegenstand, auf den sich das Vorkaufsrecht bezieht (hier: Fischereirecht), mit anderen Gegenständen (vorliegend: die fünf genannten Grundstücke) zu einem Gesamtpreis gekauft wurde. Diese gesetzliche Pflicht ist Folge der Ausübung des Vorkaufsrechts und nicht konstitutiv für die Ausübung. Dass es sich hier um die Ausübung eines gesetzlichen Vorkaufsrechts handelt ändert daran nichts. Die Verweisung in § 8 Abs. 3 Satz 3 FischG auf die §§ 463 bis 468 BGB (früher §§ 504 bis 509 BGB) erfolgt ohne Einschränkung bezüglich des § 467 BGB (früher § 508 BGB).
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Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S. vom 23.07.2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Rechtswidrigkeit folgt allerdings entgegen der Auffassung des Klägers nicht bereits aus dem Umstand, dass das Regierungspräsidium S. für den Erlass des Widerspruchsbescheids sachlich nicht zuständig war. Bei der Ausübung des fischereirechtlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte handelt es sich ebenso wie in anderen Fällen des gesetzlichen Vorkaufsrechts der Gemeinden (etwa §§ 24 ff. BauGB, § 25 LWaldG) um Selbstverwaltungsangelegenheiten (weisungsfreie Angelegenheiten, vgl. Definition in § 17 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO [in der Fassung des Art. 15 des Gesetzes zur Neuordnung des Landesdisziplinarrechts v. 14.10.2008, GBl. S 343] = § 8 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO a. F.). Die Gemeinden handeln bei der Ausübung des fischereirechtlichen Vorkaufsrechts nicht als Fischereibehörden. Dem Ministerium als oberste Fischereibehörde (§ 48 Abs. 1 FischG) sind lediglich die Regierungspräsidien als Fischereibehörden nachgeordnet (§ 48 Abs. 2 FischG). Gemeinden, auch die Stadtkreise und Großen Kreisstädte als untere Verwaltungsbehörden (§ 15 LVG in der Fassung des Art. 4 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Verwaltungsstrukturreform v. 14.10.2008, GBl. S. 313, = § 13 LVG a. F.), sind dem Fischereigesetz als Fischereibehörden fremd. Die Fischereiaufsicht ist lediglich Aufgabe der Fischereibehörde (§ 50 Abs. 1 Satz 1 FischG). Sie bestellt die staatlichen Fischereiaufseher (§ 50 Abs. 1 Satz 2 FischG). Soweit das Fischereigesetz Gemeinden in die Wahrnehmung von Aufgaben nach dem Fischereigesetz einbindet und sie für die Erteilung des Fischerei- und Jugendfischereischeins sowie für die Erhebung der Fischereiabgabe für zuständig erklärt (§ 35 Abs. 1 Satz 1 FischG), handelt es sich um Pflichtaufgaben nach Weisung der Fischereibehörden und des Ministeriums, wobei das Weisungsrecht nicht beschränkt ist (§ 35 Abs. 1 Satz 2 und 3 FischG). Eine vergleichbare Regelung im Zusammenhang mit der Zuweisung der Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts bei Fischereirechten in Gewässern zweiter Ordnung an die Gemeinden (§ 8 Abs. 3 Satz 1 FischG) findet sich weder in § 8 Abs. 3 FischG noch an anderer Stelle des Fischereigesetzes.
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Handelt es sich demnach um eine Selbstverwaltungsangelegenheit, erlässt nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO in solchen Angelegenheiten die Selbstverwaltungsbehörde den Widerspruchsbescheid, soweit nicht durch Gesetz anderes bestimmt wird. Dies ist vorliegend nach baden-württembergischem Recht der Fall. Den Bescheid über den Widerspruch gegen den Verwaltungsakt einer Gemeinde, die der Rechtsaufsicht des Landratsamts untersteht, erlässt in Selbstverwaltungsangelegenheiten (weisungsfreie Angelegenheiten) das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde (§ 17 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO = § 8 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO a. F.). Die Nachprüfung des Verwaltungsakts unter dem Gesichtspunkt der Zweckmäßigkeit bleibt der Gemeinde vorbehalten (§ 17 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO = § 8 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO a. F.). Die Beklagte ist weder ein Stadtkreis noch eine Große Kreisstadt; sie unterliegt folglich der kommunalrechtlichen Rechtsaufsicht durch das Landratsamt O. (§ 119 Satz 1 GemO). Zuständige Widerspruchsbehörde ist demnach das Landratsamt O.. Es wurde von der Beklagten in der Rechtsbehelfsbelehrung des streitgegenständlichen Bescheids vom 28.01.2008 zutreffend als weitere Stelle, bei der der Widerspruch außer bei der Beklagten auch erhoben werden kann, benannt. Irrtümlich verneinte das Landratsamt O. dann seine Zuständigkeit als Widerspruchsbehörde und legte nach telefonischer Besprechung mit dem Regierungspräsidium S. diesem mit Schreiben vom 05.02.2008 „zuständigkeitshalber“ den Widerspruch des Klägers vor.
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Die formelle Rechtswidrigkeit eines Widerspruchsbescheids mangels sachlicher Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde hat jedoch keine Auswirkungen auf die formelle und materielle Rechtmäßigkeit eines Ausgangsbescheids (ursprünglicher Verwaltungsakt). Gegenstand der vorliegenden Anfechtungsklage ist der ursprüngliche Verwaltungsakt (Bescheid der Beklagten v. 28.01.2008) in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Hierin drückt sich eine Einheit von ursprünglichem Verwaltungsakt und Widerspruchsbescheid („in der Gestalt“) aus, weswegen diese Anfechtungsklage auch „Einheitsklage“ genannt wird (vgl. Wolff/Decker, VwGO/VwVfG, 2. Aufl., § 79 VwGO Rdnrn. 7 f.). Die Einheitsklage ist bei einem für sich betrachtet formell und materiell rechtmäßigen ursprünglichen Verwaltungsakt nur dann erfolgreich, wenn sich die Gestaltung durch den Widerspruchsbescheid materiell (inhaltlich) rechtswidrig auf den ursprünglichen Verwaltungsakt auswirkt (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.06.1972 - V C 74.71 -, Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 7, Beschl. v. 26.03.1980 - 8 B 19.80 -, Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 13; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.1989 - 6 S 2694/88 -, VBlBW 1990, 297; OVG Sachsen, Urt. v. 18.04.2001 - 1 B 543/00 -, NVwZ-RR 2002, 409; Wolff/Decker, a.a.O., § 79 VwGO Rdnr. 10). Dies trifft im Falle einer nur formellen Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheids jedoch nicht zu (vgl. Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/v. Albedyll, VwGO, 4. Aufl., § 79 Rdnr. 4).
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Der Bescheid der Beklagten vom 28.01.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S. vom 23.07.2008 ist jedoch deshalb rechtswidrig, weil der Kläger nicht der richtige Adressat zur wirksamen Ausübung des Vorkaufsrechts ist. Nach § 8 Abs. 3 Satz 3 FischG i.V.m. § 464 Abs. 1 Satz 1 BGB (= § 505 Abs. 1 Satz 1 BGB a. F.) erfolgt die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Erklärung gegenüber dem Verpflichteten. Der Kläger als Käufer des Fischereirechts ist jedoch nicht Verpflichteter (Vorkaufsverpflichteter), sondern Dritter (Drittkäufer) im Sinne des § 463 BGB (= § 504 BGB a. F.). Vorkaufsverpflichtete sind die Beigeladenen als Verkäufer des Fischereirechts. Die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach § 8 Abs. 3 FischG erfolgt ebenso wie das städtebauliche und waldrechtliche Vorkaufsrecht durch einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urte. v. 09.02.1982 - 8 S 1343/81 - NVwZ 1982, 686 zum Vorkaufsrecht nach §§ 24 ff. BBauG [jetzt §§ 24 ff. BauGB] u. v. 07.07.1982 - 5 S 2606/81 -, VBlBW 1982, 77; soweit in diesem Urteil davon die Rede ist, die Gemeinde trete durch die Ausübung des Vorkaufsrechts in den Grundstückskaufvertrag ein, trifft dies nicht zu; es kommt vielmehr durch die Ausübung des Vorkaufsrechts ein neuer Vertrag zustande, so zutreffend VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.09.1997 - 5 S 2498/95 -, RdL 1998, 75 = NuR 1998, 430). Rechtmäßiger Regelungsadressat eines solchen Verwaltungsakts kann durch die ausdrückliche Verweisung in § 8 Abs. 3 Satz 3 FischG auf § 464 Abs. 1 Satz 1 BGB (= § 505 Abs. 1 Satz 1 BGB a. F.) nur der Vorkaufsverpflichtete sein. Der Erklärung der Ausübung des Vorkaufsrechts ist zivilrechtlich die Bedeutung einer einseitigen empfangsbedürftigen Willenserklärung beizumessen (vgl. Palandt, BGB, 66. Aufl., § 464 Rdnr. 1). Der gegenüber dem Kläger erfolgte Eingriffsakt durch den Bescheid vom 28.01.2008 steht daher mit der Rechtsordnung nicht in Einklang. Dass die Beklagte eine Mehrfertigung des an den Kläger gerichteten Bescheids vom 28.01.2008 unmittelbar den Beigeladenen und noch zusätzlich an deren Prozessbevollmächtigten mit Schreiben jeweils vom 28.01.2008 „mit der Bitte um Kenntnisnahme“ (gegenüber dem Prozessbevollmächtigten die Bitte noch ergänzend: „und weitere Veranlassung“) übersandt hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Dieser bloße Bekanntgabewille gegenüber den Beigeladenen als den für die Ausübung des Vorkaufsrechts allein richtigen Adressaten beinhaltet ihnen gegenüber keinen Regelungswillen. Die Würdigung der insgesamt fünf Schreiben der Beklagten vom 28.01.2008 an den Kläger, die Beigeladenen und deren Prozessbevollmächtigten ergibt zwar Schreiben mit vier verschiedenen Bekanntgabeadressaten (der Kläger und die drei Beigeladenen), aber in der Person des Klägers nur einem (falschen) Regelungsadressaten (vgl. allgemein zur Unterscheidung von Bekanntgabe- und Regelungsadressat: Büchner/Joerger/Trockels/Vondung, Übungen zum Verwaltungsrecht und zur Bescheidtechnik, 4. Aufl., Rdnr. 232; vgl. zur Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 BauGB gegenüber dem Veräußerer und der Bekanntgabe des Verwaltungsakts, mit dem das Vorkaufsrecht gegenüber dem Veräußerer ausgeübt wird, an den Käufer: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand Oktober 2008, § 28 BauGB Rdnrn. 24 ff.).
24
Der sonach objektiv rechtswidrige Bescheid verletzt den Kläger zumindest in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.05.1982 - 4 B 98.82 -, Buchholz 406.11 § 25 a BBauG Nr. 1; OVG Niedersachsen, Urt. v. 28.02.1980 - 1 A 109/78 -, BauR 1981, 262; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 01.09.1980 - 11 A 138/79, BauR 1981, 264; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 04.12.1987 - 8 A 43/87 -, NJW 1988, 1342). Der mit dem Bescheid erzeugte Rechtsschein eines wirksam ausgeübten Vorkaufsrechts muss sich der Kläger nicht entgegenhalten lassen. Der Rechtsschein führt zu der fehlerhaften Annahme, durch den Bescheid vom 28.01.2008 sei ein neuer Kaufvertrag zwischen den Beigeladenen und der Beklagten zustande gekommen mit der Folge, dass sich die Beigeladenen vermeintlich zwei Erfüllungsansprüchen (des Klägers und der Beklagten) ausgesetzt sehen, was die Erfüllung des in Wahrheit nach wie vor allein bestehenden Erfüllungsanspruchs des Klägers erschwerte.
25
Hat sonach der Hauptantrag Erfolg, bedarf es keiner Entscheidung über den Hilfsantrag.
26
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3 sowie 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen keinen Antrag gestellt haben und daher kein Kostenrisiko eingegangen sind (§ 154 Abs. 3 VwGO), ist es billig, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen (§ 162 Abs. 3 VwGO).
27
Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist anzuerkennen, wenn sie vom Standpunkt eines verständigen, nicht rechtskundigen Beteiligten für erforderlich gehalten werden durfte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.01.1983 - 8 C 73.80 -, BayVBl. 1983, 605; VGH Bad.-Württ., Beschle. v. 10.03.1986 - 3 S 3207/84 -, VBlBW 1986, 459 u. v. 27.06.2005 - 2 S 2844/04 -; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 162 Rdnr. 18). Das Verfahren war nicht so einfach gelagert, dass der Kläger hätte annehmen müssen, er sei in der Lage, seine Rechte gegenüber der Verwaltung selbst ausreichend zu wahren.
28
Es besteht keine Veranlassung, die Berufung zuzulassen (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 463 bis 468 BGB
§§ 504 bis 509 BGB
§§ 24 ff. BauGB, § 25 LWaldG
§§ 24 ff. BBauG
§§ 24 ff. BauGB
§§ 154 Abs. 1 und Abs. 3 sowie 162 Abs. 3 VwGO
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO
§ 28 BauGB
§ 6 FischG
§ 8 FischG
§ 467 BGB
§ 508 BGB
§ 15 LVG
§ 13 LVG
§ 79 VwGO
§ 463 BGB
§ 504 BGB
§ 25 a BBauG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 8 Abs. 3 FischG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 FischG
§ 6 Abs. 2 bis Abs. 4 FischG
§ 6 Abs. 6 Satz 1 FischG
§ 6 Abs. 3 FischG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 FischG
§ 467 Satz 2 BGB
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 41 Abs. 5 LVwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 LVwZG
§ 8 Abs. 3 Satz 3 FischG
§ 467 Satz 1 BGB
§ 508 Satz 1 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 48 Abs. 1 FischG
§ 48 Abs. 2 FischG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 FischG
§ 50 Abs. 1 Satz 2 FischG
§ 35 Abs. 1 Satz 1 FischG
§ 35 Abs. 1 Satz 2 und 3 FischG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 FischG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO
§ 119 Satz 1 GemO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 464 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 505 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 28 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 409
NVwZ 1982, 686
NJW 1988, 1342
V C 74.71
8 B 19.80
6 S 2694/88
1 B 543/00
8 S 1343/81
5 S 2606/81
5 S 2498/95
4 B 98.82
1 A 109/78
11 A 138/79
8 A 43/87
8 C 73.80
3 S 3207/84
2 S 2844/04