Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-30, Aktenzeichen 1 A 1872/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0630.1A1872.16.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 658,23 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg. Die genannten Zulassungsgründe liegen auf der Grundlage der maßgeblichen (fristgerechten bzw. ergänzenden) Darlegungen nicht vor.
1. Es bestehen zunächst keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist.
Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 186, 194.
a) Der Kläger – ein Rechtsanwalt, der den in Rede stehenden fürsorgerechtlichen Anspruch aus abgetretenem Recht geltend macht – wendet sich zunächst gegen die Formulierung des Verwaltungsgerichts, die Ausübung der Fürsorgepflicht stehe grundsätzlich im Ermessen des Dienstherrn. Er trägt insoweit vor: Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn vermittele dessen Beamten einen Kanon unmittelbarer individueller Ansprüche, deren Bestimmung gerade nicht im Ermessen des Dienstherrn stehe. Lediglich bei der Frage der Ausgestaltung eines solchen Anspruchs – Aufstellen von Verfahrensregeln und von materiellen Anforderungen – stehe dem Dienstherrn Ermessen zu.
Dieses Vorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Denn es missversteht die gerügte Formulierung. Diese bezieht sich nämlich nicht auf die Bestimmung, welche Einzelpflichten des Dienstherrn gegenüber dem Beamten aus der Fürsorge- und Schutzpflicht nach Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG herzuleiten sind.
Zu den zahlreichen, unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG abzuleitenden, nicht schon durch Gesetz oder Rechtsverordnung (grundsätzlich abschließend) konkretisierten Einzelpflichten vgl. etwa Lemhöfer, in Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: Juni 2017, BBG 2009 § 78 Rn. 15 bis 86 (z. B. Rn. 75 bis 86: „Schutz der pflichtgemäßen Amtsführung, der Ehre und des Persönlichkeitsrechts des Beamten“); zu möglichen Grobeinteilungen vgl. ferner Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 9. Aufl. 2017, § 10 Rn. 13 bis 15 (etwa Rn. 13: „Beistandspflichten bei dienstlich bedingten und außerdienstlichen Sonderbelastungen“).
Sie bringt vielmehr lediglich zum Ausdruck, dass dem Dienstherrn bei der Ausgestaltung der hier in Rede stehenden Einzelpflicht Ermessen eingeräumt ist. Das ergibt sich ohne Weiteres aus dem textlichen Zusammenhang, in den sie eingebettet ist. Denn sie knüpft unmittelbar an die Benennung der hier in Rede stehenden Einzelpflicht – „Beistandspflicht bei dienstlichen und außerdienstlichen Sonderbelastungen“ in der Form der „Hilfe in gerichtlichen Verfahren“, in die der Beamte aus dienstlichem Anlass verwickelt wurde – im Satz zuvor an, und ihr folgen solche Ausführungen unmittelbar nach, welche die Befugnis der Beklagten festhalten, im Rahmen der ihr gesetzlich eingeräumten Gestaltungsfreiheit in Ausübung ihrer Fürsorgepflicht für den Sachbereich der „Beistandspflicht in Strafverfahren“ die ermessenslenkenden Regelungen in dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern über die Gewährung von Rechtsschutz für Bundesbedienstete vom 2. Dezember 2005 (im Folgenden: Rundschreiben) zu erlassen.
Der mithin unstreitige Ansatz, dass die Ausgestaltung der hier in Rede stehenden Einzelpflicht in das pflichtgemäße Ermessen der Beklagten gestellt ist und durch ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften erfolgen darf, ist, wie hier ergänzend festgehalten werden soll, nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2013– 2 B 65.12 –, juris, Rn. 9; ebenso etwa (bezogen auf die Pflicht zur Gewährung von Hilfe in gerichtlichen Verfahren): Lemhöfer, in Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: Juni 2017, BBG 2009 § 78 Rn. 86: „Die Hilfegewährung steht jeweils im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Dieses ist im Hinblick auf Strafsachen konkretisiert durch ein Rundschreiben des BMI zum Rechtsschutz für Bundesbedienstete (…).“
b) Ferner rügt der Kläger (partiell) die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Ablehnung der nachträglich begehrten Erstattung der in Rede stehenden Rechtsanwaltskosten sei nicht zu beanstanden, weil der Beamte bis zum Abschluss des Strafverfahrens keinen Antrag gestellt habe und die Voraussetzungen für eine nachträgliche Kostenübernahme nach Ziffer IV. des Rundschreibens nicht gegeben seien. Er macht insoweit geltend: Die in dem Rundschreiben aufgestellte formale Anforderung, dass ein Antrag auf Rechtsschutzgewährung „frühzeitig“ gestellt sein müsse, stelle, da sie regelmäßig (d. h. bei Nichtvorliegen eines besonders begründeten Falles i. S. d. Ziffer IV. des Rundschreibens) zum Anspruchsausschluss führe, eine unzulässige Konkretisierung der Fürsorgepflicht dar. Sie höhle diese nämlich aus bzw. konterkariere sie. Der Dienstherr sei verfassungsrechtlich verpflichtet, den Beamten im Strafverfahren durch Übernahme der Rechtsverfolgungskosten weitgehend zu unterstützen, wenn er ihn – anders als bei zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen (Art. 34 GG) – schon nicht von einer strafrechtlichen Verfolgung ausnehmen könne. Die Ausschlussregelung sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Namentlich könne die Begrenzung des Anspruchs nicht damit begründet werden, dass es doch vorteilhaft für den Beamten sei, wenn er „über eine frühzeitige Antragstellung auch eine frühzeitige, wenn auch nur vorläufige Zusage über die Rechtsschutzgewährung erhalte“. Denn eine solche Begrenzung liege ebensowenig im Interesse des Beamten wie das System einer zwingenden vorläufigen Kostenübernahme. Sachlicher Grund für das Erfordernis einer frühzeitigen Antragstellung könne auch nicht sein, dass der Dienstherr über gegen seine Beamten geführte Ermittlungsverfahren unterrichtet werde, um „Personal- oder Disziplinarmaßnahmen“ umsetzen zu können. Denn der Beamte sei zu entsprechenden Mitteilungen nicht verpflichtet, und im noch nicht staatsanwaltschaftlich geführten Ermittlungsverfahren gegen einen Beamten sei auch eine behördliche Mitteilung an den Dienstherrn nicht erlaubt. Der Zweck der Fürsorgepflicht gebiete eine frühzeitige Antragstellung nicht, da über eine endgültige Übernahme der Rechtsschutzkosten (Entscheidung über das Absehen von einer Rückzahlung des Darlehens) nach dem Rundschreiben ohnehin erst nach Abschluss des Ermittlungsverfahrens entschieden werde. Gegen die Ausschlussregelung sei ferner einzuwenden, dass sie nicht hinreichend konkret sei. Der betroffene Beamte könne nicht erkennen, ob er den Antrag zur Wahrung von Rechtsnachteilen schon unmittelbar nach erstmaliger Kenntnis von dem Ermittlungsverfahren stellen müsse oder noch eine gewisse Zeit zuwarten könne. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass ein Beamter von einem gegen ihn geführten Ermittlungsverfahren lediglich dann Kenntnis erlange, wenn er „entweder als Beschuldigter vernommen oder ihm der Abschluss des Vergabeverfahrens mitgeteilt“ werde. Halte man die Ausschlussregelung für materiell rechtmäßig, so hätte es zumindest einer gesetzlichen Grundlage bedurft, die indes fehle.
Dem kann insgesamt nicht gefolgt werden.
Zwar trifft es zu, dass die Befugnis des Dienstherrn, die die ihm durch das Gesetz– nämlich durch die hinreichende Ermächtigungsgrundlage des § 78 BBG – eingeräumte Gestaltungsfreiheit in der Ausübung der Fürsorgepflicht durch Verwaltungsvorschriften für bestimmte Fallgruppen nach generellen Gesichtspunkten zu binden, nicht schrankenlos ist. Die Verwaltungsvorschriften bzw. deren Anwendung dürfen nämlich weder gegen den Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung verstoßen noch die Fürsorgepflicht in ihrem Wesensgehalt verletzen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2013– 2 B 65.12 –, juris, Rn. 9 („sofern die zugrundeliegenden Erwägungen der Zielsetzung der vom Gesetz eingeräumten Ermächtigung entsprechen“); ferner OVG NRW, Urteil vom 5. März 2009– 1 A 1890/07 –, juris, Rn. 73, und Sächsisches OVG, Urteil vom 12. Juni 2012 – 2 A 895/11 –, juris, Rn. 17.
Die Anforderung in Ziffer I. des Rundschreibens, wonach der Rechtsschutz von den Bediensteten frühzeitig nach Kenntnis des Verfahrensbeginns bei der entscheidungsbefugten Behörde zu beantragen ist, ist aber auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens nicht im o. g. Sinne fürsorgepflichtwidrig, und zwar auch nicht angesichts des Umstandes, dass die Nichtbeachtung dieser Anforderung durch den Beamten regelmäßig, d. h. bei Nichtvorliegen eines besonders begründeten, die nachträgliche Kostenübernahme ausnahmsweise rechtfertigenden Falles, zum Ausschluss eines Anspruchs auf Kostenübernahme führt.
Es widerspricht weder der Fürsorgepflicht noch verletzt es deren Wesenskern, wenn die Beklagte die (zunächst vorläufige) Übernahme notwendiger Kosten der Rechtsverteidigung von einer frühzeitig nach Kenntnis des Verfahrensbeginns erfolgten Beantragung eines Darlehens abhängig macht und erst nach dem Abschluss des Verfahrens darüber entscheidet, ob das Darlehen zurückgezahlt werden muss oder nicht. Mit einer solchermaßen ausgestalteten Verwaltungspraxis hält sie sich im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens. Denn diese Praxis ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt und stellt – was der Kläger auch nicht behauptet – auch keine unzumutbaren Anforderungen an den Beamten. Die maßgeblichen sachlichen Gründe hat bereits das Verwaltungsgericht – vom Zulassungsvorbringen teilweise unbeachtet – zutreffend aufgeführt.
Zunächst zielt die in Rede stehenden Praxis erkennbar darauf ab, der Beklagten die Möglichkeit zu eröffnen, bereits vor der Entstehung von Kosten der Rechtsverteidigung in eine Vorprüfung des Falles einzutreten, welche eine Prognose i. S. d. Ziffer I. d) des Rundschreibens einschließt, und im Rahmen dieser Vorprüfung ggf. auch auf eine (dem Interesse des Beamten entsprechende) Begrenzung der Kosten hinzuwirken. So wird es etwa nicht in jedem Ermittlungsverfahren notwendig sein, (kostenträchtig) einen Rechtsanwalt zu beauftragen. Dieser Zweck könnte im Falle einer erst nach Verfahrensabschluss beantragten Unterstützung nicht mehr erreicht werden. Schon deswegen greift auch das Argument des Klägers nicht durch, der Zweck der Fürsorgepflicht gebiete eine frühzeitige Antragstellung nicht, da über eine endgültige Übernahme der Rechtsschutzkosten ohnehin erst nach dem Abschluss des Ermittlungsverfahrens entschieden werde. Diese dargelegte erkennbare Zweckrichtung der Verwaltungspraxis verdeutlicht auch, wie das – damit hinreichend konkrete – Tatbestandsmerkmal einer frühzeitigen Antragstellung auch aus der Sicht des Beamten nur verstanden werden kann: Zur Vermeidung von Rechtsnachteilen obliegt es ihm, nach Kenntnis des Verfahrensbeginns und jedenfalls vor Veranlassung kostenauslösender Maßnahmen seinen Antrag zu stellen. Das in diesem Zusammenhang von dem Kläger herangezogene Argument, ein Beamter erlange nicht in jedem Falle Kenntnis von einem gegen ihn geführten Ermittlungsverfahren, greift ersichtlich nicht durch. Was dem Beamten nicht bekannt ist, kann er, wie die Beklagte zutreffend entgegnet hat, naturgemäß auch nicht mitteilen. Wenn ein Verfahren sodann nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wird, ohne dass hierfür die Inanspruchnahme eines Bevollmächtigten erforderlich war, stellt sich die Frage der Rechtsschutzgewährung von vornherein nicht.
Weiterer Sachgrund, der die in Rede stehende Verwaltungspraxis rechtfertigt, ist der wegen des gegenseitigen Treueverhältnisses anerkennenswerte Zweck, der Beklagten frühzeitig Kenntnis zu möglichen Belastungen für die jeweiligen Einzelpläne, aus denen die Rechtshilfeaufwendungen zu leisten sind (Ziffer V. des Rundschreibens), zu verschaffen. Dieser Zweck könnte nicht (in gleicher Weise) erreicht werden, wenn der Beamte eine Gewährung finanzieller Unterstützung auch noch erst nach dem Abschluss des Verfahrens beantragen könnte.
Dass dieses System, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, für den Beamten den Vorteil hat, dass er wegen etwaiger Vorschüsse, die er für einen von ihm beauftragten Rechtsanwalt zahlen muss, (bei Gewährung eines Darlehens) nicht in Vorleistung treten muss und dass er – wegen der erfolgten Vorprüfung – ein gewisses Maß an Sicherheit hinsichtlich der endgültigen Freistellung von den Kosten der Rechtsverteidigung erlangt, kann aus der Sicht eines seine Angelegenheiten sorgfältig betreibenden, das Antragserfordernis beachtenden Beamten nicht ernsthaft zweifelhaft sein.
Dass die Verwaltungspraxis (auch) dazu dienen soll, Beamte zu einer ihnen von Rechts wegen nicht abverlangten frühzeitigen Meldung eines gegen sie gerichteten Ermittlungsverfahrens zu veranlassen, um Personal- oder Disziplinarmaßnahmen umzusetzen, hat allein der Kläger behauptet (Schriftsatz vom 18. November 2015, Seite 2, und Zulassungsbegründung, Seite 5 f.). Dass mit dem Antragserfordernis ein solcher Zweck verfolgt werden könnte, ergibt sich weder aus dem Rundschreiben noch aus dem Vortrag der Beklagten. Namentlich kann hierfür nicht der Schriftsatz der Beklagten vom 29. September 2015 ins Feld geführt werden. Denn von einem „Einsichtsrecht des Dienstherrn in den Verfahrensgang einer u. U. über mehrere Instanzen verhandelten komplexen Strafsache“ geht die Beklagte nur deshalb aus, um nicht „auf die schlichte Funktion des Finanziers reduziert“ zu werden. Auch das Verwaltungsgericht hat nicht von einer solchen Zweckrichtung gesprochen. Entschließt sich der Beamte, von einer frühzeitigen Antragstellung abzusehen, um seinen Dienstherrn nicht über das Ermittlungsverfahren informieren zu müssen, so steht ihm dies selbstverständlich frei. Er muss dann aber auch ggf. den Rechtsnachteil seines Handelns in Kauf nehmen, keine Fürsorgeleistungen zu erlangen.
Vgl. insoweit auch VG Kassel, Urteil vom 19. Juni 2008 – 7 E 213/05 –, juris, Rn. 17: „Wer sich nicht zu dem Zeitpunkt, an welchem er Verteidigungsmaßnahmen ergreift, für die Kosten entstehen, um eine Kostenerstattung durch den Dienstherrn bemüht, gibt damit zu erkennen, dass er 'allein zurechtkommt' bzw. zurechtkommen möchte.“
Hierin liegt entgegen dem ergänzenden Vortrag des Klägers im Schriftsatz 4. November 2016 keine unzulässige Verknüpfung der Frage der Verpflichtung zur Mitteilung über ein Strafverfahren mit der finanziellen Vergünstigung der Fürsorgepflicht in Form der Gewährung von Rechtsschutz. Denn diese Ansicht verkennt die dargestellten berechtigten Sachgründe der Beklagten, vor kostenauslösenden Maßnahmen eine Vorprüfung durchführen zu können, und wird auch nicht dem Beamtenverhältnis als einem gegenseitigen Treueverhältnis gerecht. Zudem kann sich der Beamte auch in Ansehung eines – vom Kläger so genannten – „finanziellen Anreizes“ frei entscheiden, welchen Weg er einschlägt.
2. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch nicht die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf; namentlich können die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels danach nicht schon als offen bezeichnet werden.
3. Die Berufung kann schließlich auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 m. w. N.
Die von dem Kläger allein als grundsätzlich bedeutsam formulierte Frage,
„ob das Kriterium der frühzeitigen Antragstellung rechtlich haltbar ist“,
ist ungeachtet der Frage hinreichender Darlegung jedenfalls nicht klärungsbedürftig. Denn auf der Grundlage des einschlägigen Gesetzesrechts (§ 78 BBG) und auf der Basis der hierzu bereits vorliegenden Rechtsprechung gerade auch zu Fällen der Versagung einer Erstattung von Rechtsschutzkosten
– Sächsisches OVG, Urteil vom 12. Juni 2012– 2 A 895/11 –, juris, und nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2013 – 2 B 65.12 –, juris; ferner OVG NRW, Urteil vom 5. März 2009– 1 A 1890/07 –, juris –
ist die aufgeworfene Frage ohne Weiteres bejahend zu beantworten. Wegen der Begründung verweist der Senat auf seine obigen Ausführungen zum Gliederungspunkt 1.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach § 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 BBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1 und 3 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 34 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 185/09
2 B 65.12
1 A 1890/07
2 A 895/11
7 E 213/05
1 A 1925/09