Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-06-14, Aktenzeichen 1 WB 10/18
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2019:140619B1WB10.18.0

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller, der Personalrat ..., rügt die Verletzung seiner Beteiligungsrechte bei Personalmaßnahmen am Standort A. durch Bestimmungen der Geschäftsordnung des ...kommandos vom 6. Juli 2017 (GO ...Kdo).
Aufgrund eines Verselbständigungsbeschlusses bestehen beim ...kommando an den Dienstorten B. und A. jeweils ein Personalrat und in B. zudem ein Gesamtpersonalrat. Für den allgemeinen Dienstbetrieb der verselbständigten Dienststelle in A. ist nach Kapitel 1 Punkt 1.3 Absatz 5 Satz 1 GO ...Kdo der Leiter der Gruppe ... (GL ...) verantwortlich, der aber nicht Disziplinarvorgesetzter der dort verwendeten Soldaten ist. Ein Stabszugführer in A. verfügt über die Disziplinarstufe 1 für Mannschaften und Unteroffiziere.
In der am 6. Juli 2017 durch den Inspekteur ... in Kraft gesetzten und am 13. Juli 2017 im Fachinformationsportal des ...kommandos veröffentlichten (...) 2. Änderung der GO ...Kdo heißt es:
"Kapitel 4 Zusammenarbeit
(...)
4.2 Personalräte
(...) Durch die Verselbständigung übernimmt der GL ... die Aufgaben des Dienststellenleiters/der Dienststellenleiterin im Sinne des § 7 BPersVG für den Örtlichen Personalrat (ÖPR) ...Kdo DO A. in allen Angelegenheiten, für die er entscheidungsbefugt ist. In den Angelegenheiten, bei denen die Entscheidungsbefugnis bei der Gesamtdienststelle ...Kdo liegt, erfolgt die Beteiligung über den GPR.
4.2.2 ÖPR DO A.:
Der ÖPR DO A. wird bei beteiligungspflichtigen Maßnahmen, die den DO A. betreffen und bei denen der GL ... entscheidungsbefugt ist, beteiligt.
4.2.3 Gesamtpersonalrat (GPR):
Beteiligungspflichtige Maßnahmen, bei denen das ...Kdo mit DO B. und DO A. betroffen sind, fallen in die Zuständigkeit des GPR.
Beteiligungspflichtige Personalmaßnahmen am DO A. fallen in die Zuständigkeit des GPR.
Kapitel 6 Personalangelegenheiten
6.1 Urlaub, Sonderurlaub, Dienst- und Arbeitsbefreiung
Im Falle der Beantragung von Sonderurlaub (einschließlich Familienheimfahrten) durch Soldatinnen und Soldaten ist mit dem Formblatt ... eine Willensbekundung über Anhörung der VPGrp Soldaten im örtlichen Personalrat DO B./Gesamtpersonalrat abzugeben. Grundsätzlich wird die Beantragung von Sonderurlaub (einschließlich Familienheimfahrten) beteiligt, es sei denn, der Soldat oder die Soldatin widerspricht ausdrücklich. (...)".
Unter dem 25. Juli 2017 erhob der Antragsteller Beschwerde gegen die Regelungen der 2. Änderung GO ...Kdo vom 6. Juli 2017 zur Abgrenzung der Zuständigkeiten von GPR und ÖPR DO A., insbesondere gegen deren Nr. 4.2.3 sowie Nr. 6.1 "und die dort genannten Stellen der Geschäftsordnung". Zur Begründung trägt er vor, Zuständigkeiten der Soldatenvertreter nach § 63 Abs. 1 SBG ließen sich nicht mit § 82 Abs. 1 BPersVG verknüpfen. Das Bundesverwaltungsgericht habe 2008 entschieden, dass Befugnisse nach § 52 SBG a.F. (§ 63 SBG n.F.) nicht auf der Ebene der Stufenvertretungen entsprechend § 82 BPersVG "gespiegelt" werden könnten. Der Gesetzgeber habe hieraus in § 38 Abs. 1, § 63 Abs. 4, 5 SBG Konsequenzen durch gesondert angeordnete "Spiegelungen" gezogen. Danach greife § 63 Abs. 1 SBG allein für örtliche Personalräte nach § 6 BPersVG. Zuständigkeiten des GPR würden nur aus § 82 Abs. 1 und Abs. 3, §§ 69 ff. BPersVG folgen. Hierzu gehörten Einzelangelegenheiten nach § 24 SBG nicht. Zuständigkeiten von Soldatenvertretern im GPR würden lediglich in § 63 Abs. 2 Satz 4 SBG erwähnt. Die dort genannten Verfahren nach der Wehrbeschwerde- und Wehrdisziplinarordnung betreffe die Regelung der GO ...Kdo aber nicht. Zuständigkeiten der Personalräte ergäben sich unmittelbar aus dem Gesetz und könnten nicht durch GO ...Kdo festgelegt werden. Die angegriffenen Regelungen würden nicht durch das - dem Soldatenbeteiligungsgesetz nicht zugrunde liegende - personalvertretungsrechtliche Partnerschaftsprinzip gerechtfertigt. Für dieses sei vielmehr kennzeichnend, dass der Beteiligungspartner der Vertrauensperson und der für Personalmaßnahmen zuständige Vorgesetzte auseinander fallen könnten. Würden Entscheidungen nach § 24 Abs. 2 SBG durch den Leiter der Gesamtdienststelle getroffen, bestünde auch keine Zuständigkeit des ÖPR in B. Für die Anhörung nach § 24 Abs. 2 SBG sei der nächste Disziplinarvorgesetzte i.S.v. § 1 Abs. 3 SBG unabhängig davon zuständig, ob er auch für die zu beteiligende Maßnahme zuständig sei. Nächster Disziplinarvorgesetzter i.S.v. § 1 Abs. 3 SBG sei der Leiter ... gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 SBG, §§ 7, 6 Abs. 3 BPersVG. § 24 SBG sei als lex specialis vorrangig anzuwenden.
Mit Bescheid vom 13. November 2017, dem Antragsteller zugestellt am 17. November 2017, wies der Generalinspekteur der Bundeswehr die Beschwerde zurück. Die angegriffenen Bestimmungen der GO ...Kdo hätten einen mit der Wehrbeschwerde angreifbaren Regelungsinhalt, weil sie eine für die Adressaten verbindliche Auslegung der einschlägigen Gesetze enthielten und damit die Ablauforganisation im ...kommando bestimmen würden. Darin liege eine offiziell verlautbarte Auslegung von Zuständigkeitsnormen, die sich informativ auch an Interessenvertretungen richte. Im Falle von Meinungsverschiedenheiten könne eine offizielle Auslegung als Behinderung der Ausübung von Befugnissen aufgefasst und im Wege der Beschwerde korrigiert werden. Die Regelungen seien aber rechtskonform. Der GPR ...Kdo sei bei Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten beträfen und in die alleinige Entscheidungskompetenz des Inspekteurs der ... fielen, als zuständige Personalvertretung zu beteiligen. Die Anhörung der Vertrauensperson nach § 24 SBG werde in personalratsfähigen Dienststellen wie dem ...kommando gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 SBG durch die Soldatenvertreter im Personalrat wahrgenommen. Ein GPR habe dann diese Zuständigkeit, wenn die beteiligungspflichtige Maßnahme den Zuständigkeitsbereich eines der örtlichen Personalräte überschreite. Daher sei in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten in der Entscheidungskompetenz des Inspekteurs ..., die das ...kommando am Dienstort A. oder als Gesamtdienststelle beträfen, der GPR zu beteiligen. Hierzu zählten alle Personalmaßnahmen am Dienstort A., da der Leiter ... keine personalvertretungsrechtlich relevanten Entscheidungsbefugnisse besitze. Dieser nehme nur dann die Aufgaben des Dienststellenleiters i.S.d. § 7 BPersVG wahr, wenn er selbst entscheidungsbefugt sei. In Personalangelegenheiten der Beschäftigten in A. könne der Personalrat in A. nach dem Prinzip der Partnerschaft zwischen dem Dienststellenleiter und dem bei der Dienststelle bestehenden Personalrat nicht beteiligt werden, weil der Personalrat in A. nicht der Beteiligungspartner des Leiters der Gesamtdienststelle sei. Der Personalrat in B. könne in diesen Angelegenheiten nach dem Prinzip der Repräsentation der zur Wählerschaft des Personalrats gehörenden Beschäftigten nicht beteiligt werden, weil er nicht von Beschäftigten in A. gewählt worden sei.
Dagegen hat der Antragsteller am 7. Dezember 2017 weitere Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er seine Einwände gegen die angegriffenen Bestimmungen wiederholt.
Mit Bescheid vom 14. Februar 2018, dem Antragsteller zugestellt am 19. Februar 2018, wies das Bundesministerium der Verteidigung die weitere Beschwerde zurück. Die zulässige weitere Beschwerde sei aus den im angegriffenen Bescheid angeführten Gründen unbegründet. Der GL ... besitze in Personalangelegenheiten keine Entscheidungsbefugnis und nehme in diesen daher auch nicht die Rolle des Dienststellenleiters ein. Ansprechpartner des Personalrats nach § 7 BPersVG sei der Inspekteur ... In sinngemäßer Anwendung von § 92 Nr. 1 i.V.m. § 82 Abs. 1, 3 BPersVG sei ein GPR und nicht der ÖPR der verselbständigten Dienststelle zu beteiligen, wenn die beteiligungsbedürftige Maßnahme durch den Leiter der Gesamtdienststelle entschieden werde, dessen örtlicher beteiligungsrechtlicher Partner der an der Hauptdienststelle gebildete ÖPR oder der GPR sei. Dem ÖPR der verselbständigten Dienststelle werde durch den GPR Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Hiergegen hat der Antragsteller am 8. März 2018 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt. Das Bundesministerium der Verteidigung hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 16. März 2018 dem Senat vorgelegt.
Zur Begründung verweist der Antragsteller auf seine Argumentation in der Beschwerde und der weiteren Beschwerde und beantragt,
die Geschäftsordnung des ...kommandos in der Fassung vom 6. Juli 2017 insoweit aufzuheben, hilfsweise als unwirksam festzustellen, als darin für Personalmaßnahmen nach § 24 Abs. 1 SBG betreffend Soldaten am Dienstort A. die Zuständigkeit des Beschwerdeführers verneint wird.
Das Bundesministerium der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist es auf die angegriffenen Bescheide.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakten des Bundesministeriums der Verteidigung haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist unzulässig.
1. Zwar ist der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben.
Beruft sich der bei einer Dienststelle der Bundeswehr gebildete Personalrat auf eine Behinderung in seinen Beteiligungsrechten in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, so ist gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 17 SBG, § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO - abweichend von § 59 Satz 1 SBG, § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG - der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben (BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 - 1 WB 25.17 - juris Rn. 25). Dies ist hier der Fall, weil der Antragsteller geltend macht, durch die in der Geschäftsordnung des ...kommandos verlautbarte Verfahrensweise bei der künftigen Behandlung von beteiligungspflichtigen Maßnahmen in seinem Beteiligungsrechten nach § 24 SBG verletzt zu sein.
Das Bundesverwaltungsgericht ist für den Antrag nach § 21 Abs. 1 WBO sachlich zuständig.
2. Der Antrag wurde auch form- und nach § 17 Abs. 4 Satz 1 WBO fristgerecht gestellt. Da der Vorsitzende des Personalrates ..., Dienstort A., selbst der Gruppe der Soldaten angehört, kann er diesen im gerichtlichen Antragsverfahren allein vertreten (§ 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG; vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Mai 2011 - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 23 und vom 30. Oktober 2018 - 1 WB 25.17 - juris Rn. 27).
3. Der Antragsteller ist befugt, eine Verletzung des Anhörungsrechts aus § 24 Abs. 1 Satz 1 SBG geltend zu machen. Der Personalrat als Gesamtgremium kann in Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten betreffen, deren Rechte im gerichtlichen Antragsverfahren geltend machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 2014 - 1 WB 29.13 - Buchholz 449.7 § 20 SBG Nr. 5 Rn. 20 m.w.N.). Angelegenheiten, die allein die Gruppe der Soldaten betreffen, werden zwar materiell nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz, formell aber nach § 38 Abs. 2, § 32 Abs. 3 BPersVG behandelt. Dementsprechend macht der Antragsteller auch dann eine Verletzung eigener Beteiligungsrechte geltend, wenn es um Gruppenangelegenheiten der Soldaten geht, über die nach vorheriger gemeinsamer Beratung im Personalrat nur die Angehörigen der Gruppe abstimmen (§ 60 Abs. 3 Satz 3 SBG i.V.m. § 38 Abs. 2 BPersVG).
a) Der auf die Aufhebung von einzelnen Bestimmungen der Geschäftsordnung des ...kommandos vom 6. Juli 2017 gerichtete Hauptantrag ist bereits deshalb unzulässig, weil die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO erforderliche Verletzung eigener Beteiligungsrechte in einer konkreten Personalangelegenheit nicht vorliegt.
b) Hinsichtlich des hilfsweise gestellten Feststellungsantrages fehlt es dem Antragsteller zwar nicht an der Antragsbefugnis. Es besteht aber kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.
Zweck des Beschwerdeverfahrens nach § 17 SBG ist gerade auch die Klärung von vertretungsrechtlichen Zuständigkeiten, Befugnissen und Pflichten (vgl. zu § 16 SBG a.F. BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 26 m.w.N. und zu § 17 SBG BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 - 1 WB 25.17 - juris Rn. 28). Daher ist ein auf die Voraussetzungen einer Vorschrift, ihre Auslegung und Anwendung gerichteter Feststellungsantrag in einem gerichtlichen Antragsverfahren über Soldatenbeteiligungsrechte, bei denen die Beteiligung nicht in einer konkreten Personalangelegenheit, sondern für eine Vielzahl gleichartiger Personalangelegenheiten streitig ist, regelmäßig die vorrangig gegebene Antragsart. Jedoch ist eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine Nachprüfung von Anordnungen, Erlassen oder Verwaltungsvorschriften auf ihre Rechtmäßigkeit im Sinne eines Normenkontrollverfahrens der Wehrbeschwerdeordnung fremd (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Oktober 2000 - 1 WB 84.00 - BVerwGE 112, 133 <134>, vom 15. Juli 2008 - 1 WB 25.07 - Rn. 20 m.w.N., vom 17. Februar 2009 - 1 WB 17.08 - Rn. 28 und vom 28. Februar 2019 - 1 WB 16.18 - Rn. 12). Vielmehr bedarf es im wehrdienstgerichtlichen wie in verwaltungsgerichtlichen Verfahren bei einem Feststellungsantrag eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 23a Abs. 2 Satz 1 WBO). Dies setzt einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 - 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 Rn. 27). Mithin sind soldatenbeteiligungsrechtliche Antragsverfahren nur zulässig, wenn entweder ein konkretes, bereits anhängiges Beteiligungsverfahren den Anlass setzt (bzw. im Falle des Fortsetzungsfeststellungsantrages gesetzt hat) oder wenn ein allgemeiner Feststellungsantrag prozessökonomisch eine Vorabklärung von Streitfragen einer in einer Vielzahl bereits im Verwaltungs- oder Beschwerdeverfahren befindlicher, konkreter gleichgelagerter Beteiligungsverfahren ermöglicht. Der Feststellungsantrag darf nicht allein der Klärung akademischer Rechtsfragen dienen. Daher bedarf es in diesem Fall der Darlegung seiner Bedeutung für konkret anhängige oder zu erwartende Verfahren.
Hier ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass eine Vielzahl gleichgelagerter Personalangelegenheiten am Dienstort A. im Hinblick auf die in der GO ...Kdo niedergelegte Auslegung und Anwendung von § 24 SBG streitig sind. Die Verfahrensbeteiligten sind auf Zweifel am Bestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses für ein Antragsverfahren, solange nicht die Anwendung des § 24 SBG in einem konkreten Beteiligungsverfahren den Anlass für die Klärung der streitigen abstrakten Rechtsfrage gibt, hingewiesen worden. Der Antragsteller hat von der Gelegenheit, sich hierzu zu äußern, keinen Gebrauch gemacht. Daher ist nicht feststellbar, dass die Möglichkeit, in einem konkreten Beteiligungsverfahren - ggf. im Rahmen eines durch Wiederholungsgefahr gerechtfertigten Fortsetzungsfeststellungsantrages - eine Klärung der Zuständigkeit des Antragstellers herbeizuführen, zum Schutz seiner Rechte und zur Beilegung von über den Einzelfall hinaus bestehender Streitigkeiten nicht ausreichend wäre. Es geht daher vorliegend allein um die Klärung einer derzeit rein akademischen Streitfrage, für die das gerichtliche Antragsverfahren nicht geschaffen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 69 ff. BPersVG folgen. Hierzu gehörten Einzelangelegenheiten nach § 24 SBG nicht. Zuständigkeiten von Soldatenvertretern im GPR würden lediglich in § 63 Abs. 2 Satz 4 SBG
§§ 7, 6 Abs. 3 BPersVG. § 24 SBG
§ 7 BPersVG
§ 52 SBG
§ 63 SBG
§ 82 BPersVG
§ 6 BPersVG
§ 24 SBG
§ 17 SBG
§ 23 SBG
§ 20 SBG
§ 16 SBG
§ 63 Abs. 1 SBG
§ 82 Abs. 1 BPersVG
§ 63 Abs. 4, 5 SBG
§ 24 Abs. 2 SBG
§ 1 Abs. 3 SBG
§ 63 Abs. 1 Satz 2 SBG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 SBG
§ 82 Abs. 1, 3 BPersVG
§ 24 Abs. 1 SBG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 WBO
§ 59 Satz 1 SBG
§ 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG
§ 21 Abs. 1 WBO
§ 17 Abs. 4 Satz 1 WBO
§ 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 SBG
§ 32 Abs. 3 BPersVG
§ 60 Abs. 3 Satz 3 SBG
§ 38 Abs. 2 BPersVG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 23a Abs. 2 Satz 1 WBO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 133
BVerwGE 129, 199
1 WB 25.17
1 WB 60.10
1 WB 29.13
1 WB 84.00
1 WB 25.07
1 WB 17.08
1 WB 16.18
7 C 2.07