Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-15, Aktenzeichen 16 K 1274/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:1115.16K1274.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin der Lebensmittel-Einzelhandelsfiliale in C, X Platz 7 - 9, die über eine Frischfleischabteilung verfügt, in der Fleisch und Fleischerzeugnisse an die Verbraucher abgegeben werden. Zur Vorbereitung des Fleisches und der Fleischerzeugnisse befindet sich in der Filiale ein separater Raum, in dem u.a. auch frische Bratwurst hergestellt wird. Der Beklagte führt hier regelmäßig Betriebskontrollen durch.
Mit Bescheid vom 12. Dezember 2003 erhob der Beklagte für eine am 8. Dezember 2003 durchgeführte - und ohne Beanstandung gebliebene - Kontrolle nach § 9 i.V.m. § 14 Abs. 3 der Satzung des Kreises W über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts eine Gebühr in Höhe von 20,45 Euro.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2005 zurück.
Die Klägerin hat am 18. März 2005 Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend: Der europäische Gesetzgeber habe durch die Bestimmungen der Richtlinie 64/433/EWG die vorliegend in Rede stehenden Fleischvorbereitungsräume ausdrücklich vom Anwendungsbereich des harmonisierten und durch die Fleischhygieneverordnung in nationales Recht umgesetzten Fleischhygienerechts ausgenommen. Bei richtlinienkonformer Auslegung falle daher ein Fleischvorbereitungsraum, in dem u.a. frische Bratwurst hergestellt werde, nicht unter den Anwendungsbereich der Fleischhygieneverordnung. Die hier durchgeführte Kontrolle könne schon aus diesem Grund keiner entsprechenden Gebührenpflicht unterworfen werden. Aber selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass der Anwendungsbereich der Fleischhygieneverordnung den vorliegenden Fleischvorbereitungsraum des Lebensmitteleinzelhandels erfasse, stelle sich jedenfalls eine an eine Kontrolle dieses Vorbereitungsraumes anknüpfende Gebührenerhebung als rechtswidrig dar. Gebührentatbestände auf dem Gebiet des Fleischhygienerechts könnten nur nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG geschaffen werden, eine Gebührenerhebung sei daher ebenfalls nur für den durch die Europäische Gemeinschaft harmonisierten Bereich des Fleischhygienerechts vorgesehen, nicht hingegen für rein nationale Tatbestände, die sich nicht auf Europarecht zurückführen ließen. Darüber hinaus führe eine Ausdehnung der Vorschriften der Fleischhygieneverordnung auf die Fleischvorbereitungsräume des Einzelhandels, in denen auch frische Bratwurst hergestellt werde, zu unüberbrückbaren Wertungswidersprüchen. Aus § 5 der Hackfleischverordnung werde deutlich, dass es frische Bratwurst geben müsse, die zulässigerweise nicht nach den Vorschriften der Fleischhygieneverordnung hergestellt werde. Nehme man - wie der Beklagte - das Herstellen frischer Bratwurst jedoch als Abgrenzungskriterium für den Anwendungsbereich der Fleischhygieneverordnung, wäre dies schlichtweg unmöglich. Dieser Widerspruch sei nur dadurch zu lösen, dass in Übereinstimmung mit der Richtlinie der Vorbereitungsraum nicht unter den Anwendungsbereich der Vorschriften der Fleischhygieneverordnung falle.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2003 und den Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt u.a. aus: Die Anwendbarkeit der Richtlinie 64/433/EWG sei schon deshalb zu verneinen, weil sie sich nur auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beziehe und eine Bereichsausnahme in der Frischfleischrichtlinie vorliege. Durch die Richtlinie sollten insbesondere die hygienischen Bedingungen für Fleisch in den Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben sowie für die Lagerung von Fleisch vereinheitlicht werden; in dem von der Richtlinie nicht erfassten Bereich könne das nationale Recht Regelungen treffen. Die nationalen Bestimmungen zum Hygieneschutz im Bereich des Fleischverkaufs würden durch die Richtlinie nicht angetastet. Der Auffassung der Klägerin zu § 5 Hackfleischverordnung könne nicht gefolgt werden. Hackfleisch und frische Bratwurst unterschieden sich, auch wenn sie ganz oder teilweise aus rohem Fleisch bestünden und infolge intensiver Zerkleinerung besonders verderbnisanfällig seien, ganz erheblich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Erhebung der Gebühr für die Kontrolle des Fleischvorbereitungsraumes findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Buchst. i) der Satzung des Kreises W über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts vom 27. März 2000 in der Fassung der Änderungssatzung vom 13. Juni 2003. Hiernach beträgt die Gebühr für Kontrollen und Untersuchungen in Betrieben nach § 10 Abs. 6 der Fleischhygieneverordnung (FlHV) den tatsächlichen Kosten entsprechend je nach Art des die Amtshandlung Durchführenden je angefangene halbe Stunde ½ des in § 14 Abs. 3 hierfür vorgesehenen Stundensatzes.
Diese Satzungsbestimmungen stützen sich auf eine hinreichende Grundlage. Sie beruhen auf den entsprechenden Ermächtigungen bzw. Regelungen in §§ 1 und 2 des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelhygiene (FlGFlHKostG NRW) i.V.m. § 24 Fleischhygienegesetz (FlHG). Hiernach regeln die Kreise bzw. kreisfreien Städte durch Satzung die Erhebung von Gebühren für die von ihnen nach dem Fleischhygienegesetz und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften durchzuführenden Untersuchungs- und Überwachungsmaßnahmen. Zwar ist das Fleischhygienegesetz mit Wirkung vom 7. September 2005 aufgehoben worden, es ist hier dennoch anzuwenden, da die streitige Überwachungsmaßnahme im Dezember 2003 und damit vor dem Außerkrafttreten erfolgte. Folglich gehören auch die Amtshandlungen, die nach der aufgrund von § 5 FlHG erlassenen Fleischhygieneverordnung (FlHV) durchgeführt werden, zu den gebührenpflichtigen Überwachungsmaßnahmen.
Bei der Frischfleischabteilung der Klägerin handelt es sich um einen der Überwachung nach der Fleischhygieneverordnung unterliegenden Betrieb nach § 10 Abs. 6 FlHV, d.h. einen Betrieb, in dem Fleisch zubereitet oder behandelt und in Verkehr gebracht werden darf, obwohl er weder nach § 11 FlHV zugelassen noch nach § 11a Abs. 3 FlHV registriert ist, da die Abgabe des Fleisches ausschließlich an Ort und Stelle unmittelbar an den Verbraucher erfolgt. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin ist die Anwendbarkeit der Fleischhygieneverordnung nicht auf industrielle Fleischverarbeitungs- und Schlachtbetriebe beschränkt. Dieser Auffassung steht schon der Wortlaut des § 1 FlHV entgegen, der grundsätzlich alle Betriebe erfasst und Ausnahmen in seinem Absatz 2 genau und eng umreißt. Hiernach findet diese Verordnung keine Anwendung auf Verkaufsräume von Einzelhandelsgeschäften einschließlich Fleischereibetrieben (mit Ausnahme von Abgabestellen von Isolierschlachtbetrieben), wobei als Verkaufsraum auch ein der Vorbereitung des Fleisches zur unmittelbaren Abgabe an den Verbraucher dienender Raum gilt. Um einen solchen von der Anwendbarkeit der Verordnung ausgenommenen Vorbereitungsraum handelt es sich hier jedoch nicht, da dort u.a. auch Bratwurst hergestellt wird und die Herstellung von Bratwurst eine Tätigkeit ist, die über das bloße Vorbereiten von Fleisch zur unmittelbaren Abgabe an den Verbraucher hinausgeht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1997 - 3 C 10/95 -, GewArch 1998, 78.
Diese Auslegung steht auch mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang, sie widerspricht nicht den Regelungen der Richtlinien 85/73/EWG und 96/43/EG i.V.m. der Richtlinie 64/433/EWG (Frischfleischrichtlinie). Denn die Frischfleischrichtlinie trifft eine Bereichsausnahme insoweit, als sie nicht gilt für die Zerlegung und Lagerung von frischem Fleisch im Einzelhandel oder in Räumlichkeiten, die an Verkaufsstellen angrenzen und in denen Fleisch ausschließlich zum Zwecke des an Ort und Stelle stattfindenden Direktverkaufs an den Verbraucher zerlegt und gelagert wird (Art. 1 Abs. 2). Die Frischfleischrichtlinie enthält auch keine „negative Harmonisierung" in dem Sinne, dass für den ausgenommenen Bereich der nationale Gesetzgeber an einer eigenen Regelung gehindert wäre,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1997 - 3 C 10/95 -, a.a.O.
Mithin ist der nationale Gesetzgeber nicht gehindert, die Geltung der Fleischhygienevorschriften auch für Bereiche, die nicht unter die Frischfleischrichtlinie fallen, vorzuschreiben. Die Überwachung nach der Fleischhygieneverordnung widerspricht damit nicht der Frischfleischrichtlinie.
Die Anwendbarkeit der Fleischhygieneverordnung führt auch nicht zu irgendwelchen, von der Klägerin behaupteten unüberbrückbaren Wertungswidersprüchen zur Hackfleischverordnung. Weder schließt die Hackfleischverordnung die Anwendbarkeit der Vorschriften des Fleischhygienegesetzes und der Fleischhygieneverordnung grundsätzlich aus noch umgekehrt, vielmehr sind diese Rechtsnormen nebeneinander anwendbar, die Hackfleischverordnung stellt lediglich Sonderregelungen auf für bestimmte durch § 1 HackfleischVO erfasste Erzeugnisse, zu denen auch frische Bratwurst zählt. Zwar ist in § 5 Abs. 1a HackfleischVO geregelt, dass diese Vorschrift nicht gilt für das Inverkehrbringen von Erzeugnissen, die nach den Vorschriften der Fleischhygieneverordnung hergestellt, behandelt, gekennzeichnet und mit einem Verbrauchsdatum entsprechend der Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung versehen worden sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedeutet dies jedoch nicht, dass es frische Bratwurst geben müsse, die nicht nach den Vorschriften der Fleischhygieneverordnung herzustellen sei. Aus dieser Regelung folgt lediglich, dass es u.a. für frische Bratwurst unterschiedliche Fristen für das Inverkehrbringen gibt, je nach dem, ob die in § 5 Abs. 1a HackfleischVO genannten Voraussetzungen vorliegen oder nicht; keinesfalls folgt hieraus aber, dass für die Herstellung der unter diese Ausnahmeregelung fallenden Erzeugnisse die Vorschriften der Fleischhygieneverordnung generell keine Gültigkeit hätten. Vielmehr sind die Vorschriften des Fleischhygienegesetzes und der Fleischhygieneverordnung in vollem Umfang auf alle Produkte nach der Hackfleischverordnung anzuwenden, soweit nicht die dortigen Spezialregelungen eingreifen, vgl. § 1 Abs. 4 HackfleischVO.
Auch ein Widerspruch zur Hackfleisch-Richtlinie (88/657/EWG) besteht nicht. Nach ihrem Art. 1 Abs. 2 gilt diese Richtlinie nicht für Fleischzubereitungen - wozu nach der Definition in Art. 2 auch frische Bratwurst zu zählen ist - und Hackfleisch, soweit diese ... in an Verkaufsstellen angrenzenden Räumlichkeiten hergestellt werden, um dort direkt an den Endverbraucher verkauft zu werden; diese Vorgänge unterliegen weiterhin den in den innerstaatlichen Einzelhandelsvorschriften vorgesehenen Gesundheitskontrollen.
Die streitige Gebühr steht auch im Einklang mit § 24 Abs. 2 FlHG. Zwar bestimmt § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG, dass die Gebühren nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch bemessen werden. Diese Regelung betrifft jedoch nicht die Gebührenbemessung schlechthin, sondern bezieht sich nur auf die Gebührenbemessung für Amtshandlungen, die aufgrund europäischer Rechtsakte durchgeführt werden. Dieses Normverständnis ergibt sich bereits aus § 24 Abs. 1 Satz 2 FlHG, wonach die Gebührenpflicht auch für Amtshandlungen nach unmittelbar geltenden Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft gilt. Im Hinblick auf diese in Absatz 1 umfassend angeordnete Gebührenpflicht kann somit § 24 Abs. 2 Satz 2 nur dahingehend verstanden werden, dass er solche Amtshandlungen, die ausschließlich nach nationalen Recht durchgeführt werden, nicht betrifft. Hierfür spricht auch, dass die Regelung des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG auf der Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG) beruht, mit der Wettbewerbsverzerrungen aus der Anwendung unterschiedlicher Finanzierungssysteme für Fleischuntersuchungen verhindert werden sollen; Vorgaben für allein dem nationalen Recht unterfallende Amtshandlungen werden in dieser Richtlinie hingegen nicht gegeben.
Für Gebühren, die sich nicht auf nach den Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft durchgeführte Amtshandlungen beziehen, kommt folglich allein die allgemeine Regelung des Absatz 1 zum Tragen, wonach kostendeckende Gebühren erhoben werden. Dem entspricht es, eine am Stundensatz des für den die Kontrolle Durchführenden orientierte Gebühr zu erheben. Gemäß § 14 Abs. 3 der Gebührensatzung des Kreises W beträgt der Stundensatz für den hauptamtlichen Fleischkontrolleur 40,90 Euro je Stunde. Da die Kontrolle des Fleischvorbereitungsraumes durch einen hauptamtlichen Fleischkontrolleur durchgeführt wurde, hat der Beklagte demnach zu Recht eine Gebühr in Höhe des für diesen anzusetzenden halben Stundensatzes von 20,45 Euro erhoben.
Aus diesen Gründen war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 FlHG
§ 11 FlHV
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11a Abs. 3 FlHV
§ 5 Abs. 1a HackfleischVO
§ 1 Abs. 4
HackfleischVO
§ 24 Abs. 2 FlHG
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
§ 24 Abs. 1 Satz 2 FlHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3
oder Nr. 4 VwGO
§ 5 der Hackfleischverordnung
§ 10 Abs. 6 der Fleischhygieneverordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 C 10/95