Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-08-27, Aktenzeichen 15 A 4171/93
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1996:0827.15A4171.93.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Höhe der vom Beklagten gegenüber dem Kläger erhobenen Landschaftsumlage. Der Beklagte legte nach öffentlicher Bekanntmachung den Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 1990 mit ihren Anlagen vom 2. bis 10. Januar 1990 öffentlich aus. Am 22. März 1990 verabschiedete die Landschaftsversammlung die Haushaltssatzung (Haushaltssatzung des Landschaftsverbandes S. für das Haushaltsjahr 1990 vom 17. Mai 1990, GV NW S. 375). Die erforderlichen Genehmigungen wurden durch den Innenminister mit Erlaß vom 29. April 1990 erteilt. Mit Bescheid vom 25. April 1990 zog der Beklagte den Kläger zu einer Landschaftsumlage in Höhe von 98.384.328,00 DM heran und teilte mit Schreiben vom 11. Mai 1990 das Vorliegen der notwendigen Genehmigungen mit. Gegen den Umlagebescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 25. Juni 1990 Widerspruch, den er im wesentlichen damit begründete, daß er über die Umlage ungerechtfertigt hoch an den Ausgaben des Beklagten für Kosten stationärer Pflege beteiligt werde. Der Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 19. April 1991 zurück.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich der Kläger weiter gegen die Festsetzung der Landschaftsumlage gewandt. Er hat vorgetragen: Er sei nicht ausreichend vor Erlaß der Haushaltssatzung angehört worden. Der Beklagte sei verpflichtet, die Pflegekosten auf die Mitgliedskörperschaften entsprechend der Zahl der aus den jeweiligen Körperschaften stammenden Personen zu verteilen. Er, der Kläger, halte die Zahl der aus seinem Bereich stammenden Personen dadurch niedrig, daß er hohe Aufwendungen für ambulante Pflege tätige. So flössen über die Leistungen des Beklagten lediglich etwa 55 % der über die Landschaftsumlage von ihm finanzierten Pflegekosten zurück. Er finanziere dadurch letztlich unzureichende Anstrengungen der anderen Mitgliedskörperschaften zur Senkung der Kosten stationärer Pflege. Daher sei eine Spitzabrechnung der Pflegekosten erforderlich oder eine Zusammenführung der Pflicht zur Erfüllung der Aufgaben im Bereich der stationären Pflege mit der Pflicht zur Finanzierung dieser Aufgabe, die bislang zwischen dem Beklagten und seinen Mitgliedskörperschaften verteilt seien. Diesem Begehren könne die Ausgleichsfunktion der Landschaftsumlage nicht entgegengehalten werden, da entgegen deren Sinn vor allem die finanzstarken Städte überproportional von den Pflegeaufwendungen des Beklagten profitierten. Außerdem sei es unzulässig, ein Mißverhältnis von Leistung und Gegenleistung in Höhe von fast 50 % hinzunehmen. Die - im Gegensatz zur Kreisordnung - fehlende Regelung über eine Mehr- oder Minderbelastung bei der Festsetzung der Landschaftsumlage könne die Festsetzung nicht rechtfertigen, da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein gesetzesunabhängiger Anspruch auf eine Mehr- oder Minderbelastung bestehe. Auch habe der Beklagte bei der Festsetzung der Umlage deren Subsidiarität gegenüber sonstigen Einnahmen sowie die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung mißachtet. Der Beklagte sorge nämlich nicht dafür, daß - wie der Kläger an einzelnen Beispielen aufzuzeigen versucht - erzielbare Einnahmen getätigt würden und vermeidbare oder gar unzulässige Ausgaben unterblieben. Die vorgenannten Mängel stellten eine Aushöhlung seiner Finanzhoheit und der der ihm angehörenden Städte und Gemeinden dar. Auch verstoße es gegen das Willkürverbot, ihm trotz seiner hohen Aufwendungen im Bereich der ambulanten Pflege und der dadurch bewirkten Entlastung des Beklagten bei der stationären Pflege keine entsprechende Entlastung im Bereich der Landschaftsumlage zu gewähren. Schließlich werde seine Planungshoheit verletzt, da er infolge der hohen Belastung durch die Landschaftsumlage weitere geplante Maßnahmen im Bereiche der ambulanten Pflege nicht verwirklichen könne. Allgemein sei das System der Finanzierung der Landschaftsverbände dadurch rechtswidrig geworden, daß einem ständigen Anstieg der Landschaftsumlage eine Verminderung der Schlüsselzuweisung des Landes und eine Vermehrung der den Landschaftsverbänden übertragenen Aufgaben gegenüberstehe. Sollte das Gesetz eine Senkung der Landschaftsumlage nicht erlauben, seien die Vorschriften der Landschaftsverbandsordnung, die eine Mehr- oder Minderbelastung ausschlössen, wegen Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie verfassungswidrig. Auch könne aus diesem Gesichtspunkt das nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz zum BSHG, das die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung im Bereich der stationären Pflege regele, verfassungswidrig sein.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 25. April 1990 in seiner ergänzten Fassung vom 11. Mai 1990 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 19. April 1991 insoweit aufzuheben, als damit ein Betrag von mehr als 97.384.328,00 DM verlangt wird.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Er sei an die gesetzliche Regelung der Verteilung der Zuständigkeiten hinsichtlich Aufgabenerfüllung und Finanzierung bei der stationären Pflege gebunden. Für die vom Kläger geforderte Spitzabrechnung gebe es keine Rechtsgrundlage. Die Möglichkeit einer Mehr- oder Minderbelastung sei vom Gesetzgeber bewußt nicht geschaffen worden, da er eine Finanzierung der Aufgaben des Landschaftsverbandes nach Bedarfs- und nicht nach Inanspruchnahmekriterien gewünscht habe. Die vom Kläger geltend gemachte Höhe einer Überschreitung des mit der Landschaftsumlage gezahlten Anteils an den Pflegekosten gegenüber den vom Landschaftsverband für den Kreis getätigten Ausgaben zur stationären Pflege um das Doppelte sei so nicht richtig, da auch auf strukturelle und soziologische Unterschiede zwischen den Mitgliedskörperschaften abgestellt werden müsse. Im Ganzen decke sich die von ihm, dem Beklagten, für den Kläger erbrachte Gesamtleistung ungefähr mit der von diesem gezahlten Landschaftsumlage.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die rechtzeitig erhobene Berufung des Klägers. Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und trägt insbesondere vor: Eine rechtzeitige Anhörung hinsichtlich der geplanten Steigerung der Umlage habe nicht stattgefunden, da sich die Vorbesprechungen auf viel geringere Steigerungen erstreckten. Erst nach der Anhörung sei der Umlagesatz um 1,45 Prozentpunkte erhöht worden.
Der Kläger beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und ergänzt insbesondere: Er sei seinen Anhörungspflichten durch die öffentliche Auslegung des Haushaltssatzungsentwurfs sowie durch eine vorherige Informationsveranstaltung auch für den Kläger, in der von einer noch höheren Steigerung des Umlagesatzes ausgegangen worden sei, ausreichend nachgekommen. Der Gesetzgeber habe sich ohne Verstoß gegen die Verfassung für die geltende Zuständigkeitsregelung und einen horizontalen Finanzausgleich zwischen den Mitgliedskörperschaften durch Verzicht auf eine Mehr- oder Minderbelastungsregelung entschieden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Er findet seine Rechtsgrundlage in § 24 der Landschaftsverbandsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1984 (GV NW S. 544) und der Änderung durch Gesetz vom 6. Oktober 1987 (GV NW S. 342) - LVerbO a.F. - i. V. m. § 32 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 1990 - Gemeindefinanzierungsgesetz, GFG 1990 - (GV NW S. 698) und § 5 der Haushaltssatzung des Landschaftsverbandes S. für das Haushaltsjahr 1990 vom 17. Mai 1990 (GV NW S. 375). Danach erhebt der Landschaftsverband, soweit seine sonstigen Einnahmen zum Ausgleich des Haushaltsplans nicht ausreichen, von den ihm angehörigen kreisfreien Städten und Kreisen (Mitgliedskörperschaften) eine Umlage in Höhe des von der Haushaltssatzung festgesetzten Umlagesatzes nach Maßgabe der im GFG 1990 niedergelegten Umlagegrundlagen. Dies ist hier geschehen, indem der Beklagte auf der Basis einer Umlagegrundlage von 611.082.781,- DM unter Anwendung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Umlagesatzes von 16,1 % eine Landschaftsumlage von 98.384.328,- DM festsetzte.
Der angegriffene Bescheid ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Kläger vermeintlich nicht ausreichend vor Erlaß des Bescheides angehört worden wäre. Soweit es um eine Anhörung vor Erlaß der Haushaltssatzung geht, schreibt § 25 Abs. 4 LVerbO a.F. lediglich die öffentliche Bekanntmachung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vor, was geschehen ist.
Vgl. die öffentliche Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung vom 28. November 1989, MBl. NW S. 1737.
Ob eine Anhörung vor Erlaß des angegriffenen Bescheides nach § 28 VwVfG NW erforderlich war und eventuell auch erfolgt ist, kann dahinstehen, da eine möglicherweise fehlende erforderliche Anhörung im Widerspruchsverfahren geheilt (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NW) und im übrigen angesichts der Gebundenheit der Entscheidung für deren Rechtmäßigkeit das Fehlen einer erforderlichen Anhörung ohnehin unbeachtlich wäre (§ 46 VwVfG NW).
Der Bescheid ist weder deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte mit der Umlage mehr vereinnahmt hätte, als er nach § 24 Abs. 1 LVerbO a.F. zum Ausgleich des Haushaltsplans im Wege der Umlage hätte erheben dürfen, noch deshalb, weil er den vom Kläger geltend gemachten Umstand, daß bei ihm in geringerem Umfange als in den anderen Mitgliedskörperschaften Bedarf an stationärer Pflege anfalle, bei der Festsetzung der Umlage - sei es im Wege einer Minderbelastung, sei es im Wege einer gesonderten Spitzabrechnung der Pflegekosten außerhalb der Umlage - nicht berücksichtigt hat. Die hier entscheidungserheblichen Normen sind schließlich auch verfassungsgemäß, so daß der Bescheid auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage beruht.
Die Festlegung des Umlagesatzes - gegen die angesetzten Bemessungsgrundlagen werden Einwände nicht erhoben und insoweit sind Fehler auch nicht ersichtlich - hält sich im Rahmen des nach § 24 Abs. 1 LVerbO a.F. Zulässigen. Die Umlage und die sonstigen Einnahmen erreichen, wie der Haushaltsplan 1990 des Landschaftsverbands S. ausweist, noch nicht einmal die Höhe der Ausgaben des Verwaltungshaushalts, der eine Unterdeckung von fast 15 Millionen DM aufweist; nur der Vermögenshaushalt ist ausgeglichen. Dafür, daß Mehreinnahmen oder Minderausgaben zu erwarten waren, die im Haushaltsplan entgegen § 25 Abs. 2 Satz 1 LVerbO i. V. m. § 65 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV NW S. 47) und den Änderungen bis zum Gesetz vom 7. März 1990 (GV NW S. 141) - GO NW a. F. - nicht berücksichtigt wurden, hat der Kläger nichts dargetan und dafür ist auch nichts ersichtlich.
Soweit der Kläger geltend macht, Einnahmen würden nicht in ausreichendem Maße getätigt (etwa infolge nicht ordnungsgemäßer Festsetzung und Beitreibung von Sozialhilfeerstattungen oder infolge verschleppter Bearbeitung von Widersprüchen) und Ausgaben seien zu hoch (etwa im Bereich der freiwilligen Aufgaben oder bei den Personalkosten im Pflegebereich), verkennt er, daß das Gesetz die Rechtmäßigkeit der Höhe der Umlage weder vom rechtlich erzielbaren Einnahme- noch vom rechtlich zulässigen Ausgabevolumen abhängig macht, sondern allein davon, daß die Einnahmen des Landschaftsverbandes ohne die Umlage die haushaltsplanmäßigen Ausgaben nicht decken. Es kommt also alleine darauf an, daß die Umlage nicht zu einer (haushaltsplanmäßigen oder möglicherweise auch nur tatsächlichen) Überschußerwirtschaftung führt. Das wird vom Kläger nicht behauptet.
Mit der Landschaftsumlage soll, ohne daß eine Zurechnung zu bestimmten Ausgaben erfolgt, also ohne Berücksichtigung des Gesichtspunktes von Leistung und Gegenleistung und insofern steuerähnlich, der anderweitig nicht abgedeckte Finanzbedarf des Landschaftsverbandes von den Mitgliedskörperschaften nach ihrer finanziellen Leistungskraft befriedigt werden.
Vgl. zur insofern gleichgelagerten Kreisumlage OVG NW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, S. 10 m.w.N.
Daher kann einem Umlagebescheid von vornherein nicht entgegengehalten werden, mit der Abgabe werde ein unzulässiger Aufwand bestritten.
Vgl. dazu, daß Einwendungen gegen die Steuerverwendung die Rechtmäßigkeit der Steuerfestsetzung nicht berühren, BVerfG, 3. Kammer des Zweiten Senats, Beschluß vom 26. August 1992 - 2 BvR 478/92 -, NJW 1993, 455 (456); BFH, Urteil vom 6. Dezember 1991 - III R 81/89 -, BFHE 166, 315 (317 f.); allgemein zur Kritik von Versuchen, Angriffe gegen steuerliche Lastenverursachung mittelbar über den Angriff gegen die steuerliche Lastenverteilung zu führen, Papier in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Loseblattsammlung (Stand: März 1994), Art. 14 Rdnr. 178 f.; anders die Rechtslage bei gegenleistungsbezogenen Abgaben nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit OVG NW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, S. 8 f. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 13. Dezember 1990 - 2 A 2098/89 -, NVwZ 1991, 1111; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 1996), § 6 Rdnr. 114 ff., § 8 Rdnr. 348.
Die zulässige Höhe der Umlage ist somit nicht vom rechtlich korrekten Einnahme- und Ausgabeverhalten des Beklagten abhängig, insbesondere nicht von der Beachtung des Gebotes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (§ 25 Abs. 2 Satz 1 LVerbO a.F. i.V.m. § 62 Abs. 2 GO NW a. F., heute § 23 Abs. 2 Satz 1 LVerbO i.V.m. § 75 Abs. 2 GO NW). Dies zu gewährleisten und gegebenenfalls zu erzwingen, sind die Organe des Landschaftsverbandes und die Aufsichtsbehörden berufen. Ob eventuell ein sich aus dem Selbstverwaltungsrecht des Klägers nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG ergebender Anspruch auf Unterlassung rechtswidriger Wahrnehmung von Aufgaben denkbar ist,
vgl. zum ähnlich gerichteten grundrechtlichen Anspruch eines Mitglieds eines öffentlich-rechtlichen Zwangsverbandes BVerwG, Urteil vom 24. September 1981 - 5 C 53.79 -, BVerwGE 64, 115 (117); OVG NW, Beschluß vom 6. September 1994 - 25 B 1507/94 -, NWVBl. 1995, 134 (136); Beschluß vom 29. September 1992 - 15 B 3652/92 -, NWVBl. 1993, 63,
kann offenbleiben. Jedenfalls würde ein rechtswidriges Verhalten des Beklagten, auch wenn es zu Mehrausgaben oder Mindereinnahmen führte, nicht die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Umlagebescheides zur Folge haben.
Der Umlagebescheid ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil bei der Festsetzung der Umlage die vom Kläger geltend gemachten Aufwendungen zur ambulanten Pflege nicht wegen ihrer die Belastung des Landschaftsverbandes aus der stationären Pflege senkenden Wirkung für den Kläger umlagemindernd berücksichtigt wurden.
Für die vom Kläger geforderte "Spitzabrechnung" der Kosten für stationäre Pflege (gemeint ist die Verteilung der Kosten für stationäre Pflege auf die Mitgliedskörperschaften jeweils in Höhe der Inanspruchnahme durch Einwohner der Mitgliedskörperschaften) gilt dies schon deshalb, weil dafür keine Rechtsgrundlage vorhanden ist. Gemäß §§ 100 Abs. 1 Nr. 1, 39 Abs. 1 Satz 1 des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 1987 (BGBl. I S. 401, 494) und der Änderung durch Gesetz vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2477) - BSHG a.F. - i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zum BSHG - AG BSHG - ist der Beklagte zuständig für die Gewährung von Hilfen in besonderen Lebenslagen für Personen, die nicht nur vorübergehend körperlich, geistig oder seelisch wesentlich behindert sind, wenn es wegen der Behinderung dieser Personen in Verbindung mit den Besonderheiten des Einzelfalles erforderlich ist, die Hilfe in einer Einrichtung zu gewähren. Zur Erfüllung eines Teils dieser Aufgaben, insbesondere hinsichtlich der Hilfe zur Pflege nach § 68 BSHG, zieht der Beklagte gemäß § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG a.F., § 4 Satz 1 AG BSHG i.V.m. § 1 Nr. 1 der Sozialhilfesatzung des Landschaftsverbandes S. vom 19. März 1984 (GV NW S. 227) die örtlichen Träger der Sozialhilfe, also unter anderen den Kläger, heran, wobei gemäß § 5 Abs. 2 und 3 AG BSHG der Landschaftsverband die aufgewendeten Kosten, außer den persönlichen und sachlichen Verwaltungskosten, zu erstatten hat.
Aus diesen Vorschriften ergibt sich, daß der Kläger allein einen Anspruch auf Erstattung der von ihm als herangezogenem örtlichen Träger aufgewandten Kosten für stationäre Pflege hat (insofern auch in Form einer Spitzabrechnung, also in Form der tatsächlich aufgewandten, nicht nur pauschalierten Kosten). Jedoch hat er keinen Anspruch darauf, daß er - wie er es verlangt - nur mit den Kosten für Hilfe zur Pflege belastet wird, die für Einwohner des Kreises geleistet wird, und eine Umlagefinanzierung der Pflegekosten im Bereich des Landschaftsverbandes im übrigen nicht stattfindet. Dies widerspräche der Kostentragungsvorschrift des § 5 Abs. 3 AG BSHG, der die Kostentragungslast für die Aufwendungen zur stationären Pflege dem Landschaftsverband aufbürdet, und der Anordnung der Herstellung des Haushaltsausgleichs durch eine Umlage gemäß § 24 Abs. 1 LVerbO a.F.. Zwar wäre die vom Kläger geforderte Zusammenführung von Aufgabenerfüllung und Kostentragungslast gemäß § 100 Abs. 1 BSHG a.F., der die Begründung der sachlichen Zuständigkeit der örtlichen Sozialhilfeträger (nicht nur deren Heranziehung zur Aufgabenerfüllung) zuläßt möglich mit der Folge, daß dann diese gemäß § 5 Abs. 1 AG BSHG auch die Kosten zu tragen hätten. Der Landesgesetzgeber hat jedoch von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Schließlich kann der Kläger auch nicht verlangen, daß hinsichtlich der Kosten für stationäre Pflege im Verhältnis zum Umfang der Inanspruchnahme entsprechender Einrichtungen durch Kreiseinwohner für ihn eine Minderbelastung bei der Landschaftsumlage festgesetzt wird. Die Landschaftsverbandsordnung sieht im Gegensatz zu § 56 Abs. 4 der Kreisordnung n.F. eine solche Möglichkeit der Mehr- oder Minderbelastung einzelner Landschaftsverbandsteile nicht vor, und zwar, wie sich aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt, bewußt nicht.
Vgl. § 27 Abs. 3 des Regierungsentwurfs einer Landschaftsverbandsordnung, LT-Drs. 214 der 2. Wahlperiode, der eine Mehr- oder Minderbelastung vorsah, einerseits und § 25 des Entwurfs einer Landschaftsverbandsordnung in der Fassung der Beschlüsse des Kommunalpolitischen Ausschusses, LT- Drs. 971 der 2. Wahlperiode, der eine solche Regelung nicht mehr vorsah, sowie die Begründung dafür durch den Abgeordneten Dufhues, stenographischer Bericht der 67. Sitzung des Landtages, S. 2527.
Die Belastung des Klägers mit den Kosten der stationären Pflege im Wege der Umlage gemäß § 24 LVerbO a. F. verstößt nicht gegen Verfassungsrecht, so daß keine Veranlassung zu einer verfassungskonformen Auslegung, zu einer Vorlage zum Zwecke einer Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG oder gar zur Annahme eines unmittelbaren verfassungsrechtlichen Anspruchs auf eine Minderbelastung,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. März 1960 - VII C 106.59 -, BVerwGE 10, 224 (228),
besteht.
Die verfassungsrechtlichen Regelungen über die Finanzausstattung der Gemeinden und den kommunalen Finanzausgleich in Art 78 und 79 der Landesverfassung (Verf NW) haben für den vorliegenden Rechtsstreit keine Bedeutung. Diese Vorschriften verpflichten das Land, den Gemeindeverbänden eine angemessene Finanzausstattung zu gewähren.
Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 6. Juli 1993 - VerfGH 9/92, 22/92 -, NWVBl 1993, 381 (382).
Es kann dahinstehen, ob diesen Anforderungen gegenüber dem Kläger auch mit Rücksicht auf die vom Beklagten festgesetzte Landschaftsumlage genügt ist. Ein eventueller Verfassungsverstoß würde das erkennende Gericht nicht verpflichten, § 24 LVerbO a.F. erweiternd in dem vom Kläger gewünschten Sinne der Zulässigkeit einer Mehr- oder Minderbelastung auszulegen oder gar die Vorschrift einer verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle zuzuführen.
Eine verfassungskonforme erweiternde Auslegung wegen einer unterlassenen, aber - hier unterstellt - verfassungsrechtlich gebotenen Regelung durch den Gesetzgeber kommt allenfalls dann in Betracht, wenn allein eine dem Auslegungsergebnis entsprechende gesetzliche Regelung denkbar ist.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 11. Juni 1958 - 1 BvL 149/52 -, BVerfGE 8, 28 (34); Beschluß vom 17. Juni 1953 - 1 BvR 668/52 -, BVerfGE 2, 336 (340 f.).
Zur Sicherstellung einer möglicherweise gebotenen Finanzausstattung des Klägers - auch zur Erfüllung seiner Aufgaben im Bereich der ambulanten Pflege - kommt aber keinesfalls nur eine Mehr- oder Minderbelastung bei der Landschaftsumlage in Betracht. Vielmehr kann eine solche Sicherung auch im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes erfolgen. Wegen der bei der Untersuchung der gebotenen finanziellen Mindestausstattung anzustellenden Gesamtbetrachtung ist eine Regelung im Rahmen der Finanzausgleichsgesetze sogar zweckmäßig.
Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 15. Februar 1985 - 17/83 -, OVGE 38, 301 (304).
Auch eine Aussetzungs- und Vorlageentscheidung nach Art. 100 Abs. 1 GG kann nicht getroffen werden, da - eine verfassungsrechtlich mangelhafte Finanzausstattung des Klägers unterstellt - unter dem Gesichtspunkt der gebotenen finanziellen Mindestausstattung das Gemeindefinanzierungsgesetz 1990 unvollständig wäre.
Vgl. zur konkreten Normenkontrolle bei gesetzgeberischem Unterlassen Bender/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, Rdnr. 726 f.
Schließlich verstößt auch § 24 LVerbO a.F. i.V.m. §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 4 Satz 1 und 5 Abs. 3 AG BSHG, der eine differenzierte Finanzierung der Kosten stationärer Pflege im Wege der Einzelzurechnung an die Mitgliedskörperschaften oder im Wege einer Mehr- oder Minderbelastung nicht erlaubt, nicht gegen das dem allgemeinen Gleichheitssatz immanente Willkürverbot, das als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips der Rechtsstaatlichkeit innewohnt und auch im Verhältnis der Hoheitsträger zueinander gilt.
Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 9/87 -, OVGE 40, 300 (302); OVG NW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, S. 14 des amtlichen Umdrucks.
Danach ist eine Gleichbehandlung zweier Sachverhalte, hier die Bemessung der Landschaftsumlage für den Kläger und die anderen Mitgliedskörperschaften nach denselben Umlagegrundlagen ohne Differenzierung danach, inwieweit Bedarf nach stationärer Pflege in den einzelnen Mitgliedskörperschaften besteht, nur dann unzulässig, wenn zwischen den beiden Gruppen gleichbehandelter Fälle Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht vorliegen, daß die gleichartige Behandlung nicht mehr zu rechtfertigen wäre.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. Mai 1986 - 1 BvL 55/83 -, BVerfGE 72, 141 (150); OVG NW, Urteil vom 5. März 1996, a.a.O.
Solche Unterschiede bestehen hier nicht. Die Landschaftsverbände sollen die überörtlichen Selbstverwaltungsaufgaben, die durch die Kreise oder gar Gemeinden nicht befriedigend erfüllt werden können, wahrnehmen.
Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl., § 90 Rdnr. 1, 15; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 263 ff.; Pünder, in Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, 2. Aufl., S. 387, 395; Becker, Die Landschaftsverbände S. und Westfalen-Lippe, DÖV 1986, 779 (781 f.)
Durch die Aufgabenerfüllung auf regionaler Ebene wird die Einheitlichkeit des Leistungsniveaus sichergestellt. Angesichts unterschiedlichen Bedarfs, unterschiedlicher politischer Schwerpunktbildung und unterschiedlicher Finanzverhältnisse würde eine Aufgabenwahrnehmung auf Kreisebene dieses einheitliche Leistungsniveau in Frage stellen. Durch die Umlagefinanzierung wird dabei zugleich ein Ausgleich zwischen den Mitgliedskörperschaften hergestellt, denn der Betrag, den die einzelne Mitgliedskörperschaft zur Erfüllung der vom Landschaftsverband wahrgenommenen Aufgaben leistet, hängt nicht vom Bedarf in dieser Körperschaft, sondern von ihrer Finanzkraft ab.
Zwar ist die Bewertung, daß die Aufgabenerfüllung auf Landschaftsverbandsebene der auf Kreisebene vorzuziehen sei, nicht zwingend. Dies ergibt sich bereits aus der bundesrechlichen Möglichkeit der Aufgabenübertragung an die örtlichen Sozialhilfeträger und wird auch in der Literatur anders als nach der nordrhein-westfälischen Rechtslage beantwortet.
Vgl. Becker, a.a.O., S. 784 f.; siehe auch die unterschiedliche politische Bewertung in den vom Kläger herbeigeführten Stellungnahmen der SPD- und der CDU-Landtagsfraktion.
Das Verfassungsrecht schreibt jedoch nicht vor, auf welcher Ebene die hier vom Landschaftsverband wahrgenommenen Aufgaben, insbesondere die Sozialhilfe zur Pflege, zu erfüllen sind. Dies ist keine Rechtsfrage, sondern eine - auch von vielfältigen Einwirkungen auf den kommunalen Finanzausgleich beeinflußte - politische Frage, die der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen Verfassungsrecht in der zur Zeit geltenden Art regeln kann.
Angesichts der so verteilten Aufgaben- und Finanzzuständigkeiten kann der Kern der finanziellen Beziehungen zwischen Landschaftsverband und Mitgliedskörperschaften nicht, wie es der Kläger tut, in einem Austausch von Leistung und Gegenleistung gesehen werden. Deshalb ist die Landschaftsumlage keine dem Äquivalenzprinzip unterworfene Abgabe, sondern eine der Deckung des Landschaftsverbandsbedarfs dienende Umlage, die sich nach der Finanzkraft der Mitgliedskörperschaften richtet und insofern ein wesentliches Element der Ausgleichsfunktion des Landschaftsverbandes darstellt.
Vgl. zur parallelen Problematik der Kreisumlage OVG NW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, S. 15 des amtlichen Umdrucks.
Verfassungsrechtlich bedeutet dies, daß die unterschiedliche Vorteilsziehung aus den Leistungen des Landschaftsverbandes durch die Mitgliedskörperschaften keinen Gesichtspunkt darstellt, der die Mitgliedskörperschaften als wesentlich ungleich im Sinne des Verbots willkürlicher Gleichbehandlung erscheinen ließe.
Allerdings heißt dies nicht, daß die Abkopplung der Landschaftsumlage von der Vorteilsziehung durch die Mitgliedskörperschaften bzw. deren Einwohner aus den Leistungen des Landschaftsverbandes beliebig weit bis hin zu völligen Wertlosigkeit der Leistungen des Landschaftsverbandes für einzelne Mitgliedskörperschaften getrieben werden dürfte.
Eine solche Grenze, bei der der Wert der Leistungen des Landschaftsverbandes für den Kläger ein derart geringes Ausmaß erreicht hätte, daß seine volle Beteiligung an der Finanzierung des Landschaftsverbandes nicht mehr zu rechtfertigen wäre, ist hier jedoch nicht erreicht. Das gilt, selbst wenn man aus dem Aufgabenbereich des Landschaftsverbandes allein den - allerdings finanziell bedeutsamsten - Bereich der Sozialhilfe betrachtet, schon deshalb, weil der Kläger nicht jedweden Vorteil aus den vom Beklagten bereitgestellten Leistungen der stationären Pflege bestreitet, sondern allein quantitativ einen einen etwa die Hälfte geringeren Vorteil behauptet. Gerade der Ausgleich unterschiedlicher Bedarfsverhältnisse ist der Grund für die finanzkraftabhängige Umlagefinanzierung und kann daher nicht gegen diese eingewandt werden. Aus demselben Grunde kann nicht davon gesprochen werden, daß durch die Landschaftsumlage in Verbindung mit den nach Angaben des Klägers die Kosten des Landschaftsverbandes im Bereich der stationären Pflege senkenden Aufwendungen für ambulante Pflege durch den Kläger eine Mehrbelastung bewirkt würde, die jedes vernünftige und vertretbare Maß überschritte.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. März 1960, a.a.O., für eine Doppelbelastung durch gleichartige Kreiseinrichtungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §
28 VwVfG NW
§ 46 VwVfG NW
§ 68 BSHG
§ 24 LVerbO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 4
LVerbO
§ 24 Abs. 1 LVerbO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 LVerbO
§ 65 Abs. 1 der
Gemeindeordnung
§ 62 Abs. 2 GO
§ 23 Abs. 2 Satz 1 LVerbO
§ 75 Abs. 2 GO
§ 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG
§ 4 Satz 1 AG
§ 5 Abs. 2 und 3 AG
§ 5 Abs. 3 AG
§ 100 Abs. 1 BSHG
§ 5 Abs. 1 AG
§ 2 Abs. 1
Nr. 1, 4 Satz 1 und 5 Abs. 3 AG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 24 der
Landschaftsverbandsordnung
§ 56 Abs. 4
der Kreisordnung
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 100
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1993, 455
BFHE 166, 315
NVwZ
1991, 1111
BVerwGE 64, 115
BVerwGE 10, 224
BVerfGE 8, 28
BVerfGE 2, 336
BVerfGE 72, 141
DÖV
1986, 779
15 A 1190/93
2 BvR 478/92
III
R 81/89
15 A 1432/93
2 A 2098/89
5 C 53.79
25 B 1507/94
15 B 3652/92
VII C 106.59
1 BvL 149/52
1 BvR 668/52
1 BvL 55/83