Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-16, Aktenzeichen 1 A 899/09

Tenor:

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Feststellung, dass der Beklagte seine Informationspflicht ihnen gegenüber verletzt hat.
Die Kläger sind eine Fraktion des Rates der Stadt L. sowie verschiedene Ratsmitglieder. Die Stadt L. gehört als Verbandsmitglied dem Sparkassenzweckverband M. an, der Träger der Sparkasse M. ist. Die Sparkasse M. entstand am 1. Januar 2000 durch die Fusion der N. mit Sitz in O. und der P. mit Sitz in L.. Der Beklagte ist Mitglied des Verwaltungsrates der Sparkasse M..
Im Jahre 2008 nahmen die Träger und Gremien der Sparkassen M. und Q. Gespräche über eine mögliche Fusion der Sparkassen auf. Gewährträger der Sparkasse Q. ist ebenfalls ein Zweckverband, dem Stadt und Landkreis Q. angehören. Ziel dieser Gespräche sollte es sein, Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Geldinstitute dauerhaft zu sichern. Hierzu wurde am 14. Januar 2009 eine nichtöffentliche Informationsveranstaltung durchgeführt. Zu dieser Veranstaltung waren die Mitglieder des Rates der Stadt L. eingeladen. Als Gast nahm der Vorstandsvorsitzende der Sparkasse M., Herr R., teil. Der Beklagte gab zu Beginn dieser Informationsveranstaltung Erläuterungen zu der Thematik ab. Er wies insbesondere darauf hin, dass nach dem Niedersächsischen Zweckverbandsrecht, das teilweise für den Bereich der Sparkassen gelte, es nicht möglich sei, dass ein Zweckverband Mitglied eines anderen Zweckverbandes werde. Das habe zur Folge, dass sich entweder ein Zweckverband auflösen und seine beiden Einzelmitglieder dann dem anderen Zweckverband beitreten müssten oder dass beide Sparkassenzweckverbände sich auflösten und alle 4 Mitglieder sich zu einem neuen Zweckverband zusammen schlössen. Eine Auflösung des Sparkassenzweckverbandes M. ohne Zustimmung des Rates der Stadt L. sei nicht möglich, weil das Sparkassenrecht vorrangig sei. Eine Fusion der beiden Sparkassen sei somit davon abhängig, dass alle vier Trägerkörperschaften unabhängig von den jeweiligen Anteilen zustimmten. Zusammenfassend erklärte der Beklagte bei dieser Veranstaltung, dass der Beteiligungsprozess für die Gremien der Stadt L. nunmehr eingeleitet worden sei. Ab sofort würden neue Informationen über den Verhandlungsstand unverzüglich weitergegeben. Wenn die sparkasseninternen Verhandlungen abgeschlossen seien, könne eine Grundsatzberatung in den Ratsgremien erfolgen. Der Entwurf eines Fusionsvertrages werde voraussichtlich bis Ende März 2009 vorliegen. Über die wirtschaftlichen Folgen einer Fusion seien Gutachten in Auftrag gegeben. Diese würden ausschließlich den Verwaltungsratsmitgliedern zur Verfügung gestellt.
Im Anschluss an diese Veranstaltung stellte die Klägerin zu 1) mit Schreiben vom 12. Februar 2009 dem Beklagten verschiedene Fragen zu der angestrebten Fusion. Der Beklagte antwortete darauf mit Schreiben vom 25. Februar 2009. Des Weiteren fertigte der Beklagte eine Verwaltungsvorlage (21/2009), die am 27. März 2009 an die Ratsmitglieder übersandt wurde. Diese Vorlage enthält einen Beschlussvorschlag, eine Darstellung des Sachverhaltes sowie der mit der Fusion verfolgten Chancen und Ziele. Auf Fusionsgutachten des Sparkassenverbandes Niedersachsen sowie der Beratungsgesellschaft S. wird verwiesen. Das in diesem Gutachten festgestellte Ergebnis ist in der Vorlage dargestellt. Die Gutachten selbst sind der Vorlage nicht beigefügt.
Die Klägerin zu 1) wandte sich mit Schreiben vom 2. April 2009 erneut an den Beklagten und stellte verschiedene Fragen. Unter anderem bat sie um Vorlage der in der Verwaltungsvorlage angesprochenen Gutachten. Der Beklagte teilte der Klägerin zu 1) daraufhin mit Schreiben vom 2. April 2009 mit, dass er die Gutachten in seiner Eigenschaft als Mitglied des Verwaltungsrates der T. erhalten habe und eine Vorlage unter Hinweis auf die Geheimhaltungsbestimmungen des Sparkassengesetzes verweigern müsse. Daraufhin beantragte die Klägerin zu 1) am 21. April 2009 Akteneinsicht, die am 23. April 2009 durchgeführt wurde. Teilnehmer der Akteneinsicht waren der Kläger zu 2), die Klägerin zu 3) und der Kläger zu 7). In den von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten befanden sich die Gutachten, die in der Verwaltungsvorlage angesprochen waren, nicht.
Darauf wandte sich die Klägerin zu 1) am 23. April 2009 an die Kommunalaufsicht beim Landkreis U. mit der Bitte um Klärung, in welchem Umfang der Beklagte zur umfassenden Auskunft verpflichtet sei. Die Kommunalaufsicht bestätigte unter dem 29. April 2009 die von dem Beklagten vertretene Rechtsauffassung.
Der Verwaltungsausschuss des Rates der Stadt L. stimmte der Verwaltungsvorlage Nr. 21/2009 am 28. April 2009 zu. Der Rat der V. fasste diese Entscheidung am 29. April 2009. Der Beschluss wurde mit 30 Ja-Stimmen und 6 Nein-Stimmen gefasst. Der Rat der Stadt Q. stimmte der geplanten Fusion nicht zu (21:22). Die Kreistage der Landkreises W. und Q. haben zugestimmt (41:16 bzw. 33:14).
Die Kläger haben am 24. Juni 2009 Klage erhoben, mit der sie geltend machen:
Die Kläger zu 2) bis 7) hätten in der Ratssitzung am 29. April 2009 gegen die Vorlage der Verwaltung gestimmt. Grund sei gewesen, dass der Beklagte die erforderlichen Auskünfte und Informationen verweigert habe. Der Beklagte habe dadurch das Auskunftsrecht der Fraktionen und Ratsmitglieder verletzt. Mit der Vorlage 21/2009 werde vom Rat eine weitreichende Entscheidung verlangt, in der es auch um Vermögensdispositionen der Stadt L. gehe. Im Vorfeld habe der Beklagte den Fragenkatalog der X. nur unzureichend beantwortet. Der Vorstand der Sparkasse M. habe Anfragen ebenfalls nicht ausreichend beantwortet. Dabei gehe es insbesondere um Fragen zu den Auswirkungen der Finanzmarktkrise und um die Höhe der Vorstandsvergütung. Den Klägern sei die Einsicht der in der Vorlage 21/2009 erwähnten Gutachten verweigert worden. Damit sei den Ratsmitgliedern die wichtige Frage, ob es bei der Sparkasse Q. sogenannte Bad-Papers gebe, nicht beantwortet worden. Akteneinsicht sei zwar gewährt worden, aber ohne die entscheidenden Unterlagen. Die Kläger fühlten sich damit in ihren Mitgliedschaftsrechten verletzt. Der Beklagte könne sich nicht als Mitglied des Verwaltungsrates der Sparkasse auf seine Geheimhaltungsverpflichtung berufen. Zwar treffe es zu, dass die Fusion durch einen negativen Ratsbeschluss der Stadt Q. nicht zustande gekommen sei. Der Beklagte habe aber in der Presse erklärt, dass der Ratsbeschluss des Rates der Stadt L. bestehen bleibe. Dieser sei aber rechtswidrig und müsse von der Kommunalaufsicht beanstandet werden. Im Übrigen hätten die Kläger festgestellt, dass die bei Gericht vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten nicht dem Verwaltungsvorgang entsprächen, der bei der Akteneinsichtsnahme am 23. April 2009 vorgelegt worden sei. Die klagende Fraktion sei im vorliegenden Fall auch klagebefugt. Dies ergebe sich aus § 40 Abs. 3 Satz 3 NGO. Hierbei handele es sich um einen selbständigen Auskunftsanspruch. Ein Feststellungsinteresse bestehe. Denn nach den Ausführungen des Beklagten müsse davon ausgegangen werden, dass bei einer neuen Befassung des Rates der Stadt Q. mit der Fusion gegebenenfalls der Ratsbeschluss des Rates der Stadt L. bestehen bleiben solle. Im Übrigen seien auch andere Fusionen im Gespräch, bei denen es gleichlautende Rechtsfragen geben könne. Den Klägern gehe es nicht darum, über innere Angelegenheiten der Sparkasse informiert zu werden. Sie unterlägen zudem selbst der Amtsverschwiegenheit. Wenn der Beklagte der Auffassung sei, er könne als Hauptverwaltungsbeamter in Verwaltungsvorlagen Dokumente ansprechen und benennen, aber den Inhalt dem Rat verschweigen, dann mache dieses Verhalten Kommunalpolitik zur Farce.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass der Beklagte im Zusammenhang mit der Verwaltungsvorlage Nr. 21/2009 (Fusion der Sparkassen M. und Q.) seine Informationspflicht gegenüber den Klägern verletzt hat.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass bereits die Anfragen der X. umfassend beantwortet worden seien. Auch seien die wesentlichen Aussagen der angesprochenen Gutachten in der Verwaltungsvorlage zitiert. Die Vorlage der Gutachten selbst komme wegen der Beschränkungen durch das Sparkassengesetz nicht in Betracht. Diese Rechtsauffassung habe die Kommunalaufsicht des Landkreises U. im Übrigen bestätigt. Die Klägerin zu 1) sei nicht klagebefugt, weil § 39 a NGO ein Individualauskunftsrecht des einzelnen Ratsmitgliedes beinhalte, nicht aber der Fraktion. Im Übrigen hätten Fraktionen auch kein Recht zur Beanstandung vermeintlich rechtswidriger Ratsbeschlüsse. Die anderen Kläger besäßen kein Feststellungsinteresse. Denn eine fortwirkende Nachwirkung des Ratsbeschlusses vom 29. April 2009 gebe es nicht. Insbesondere habe sich der Beklagte in der Presse nicht in dieser Form geäußert. Im Übrigen habe der Ratsbeschluss vorgesehen, eine Zusammenlegung der beiden Sparkassen rückwirkend zum 1. Januar 2009 vorzunehmen. Eine solche Rückwirkung sei aber nur bei Fusionen möglich, die bis Ende August des Jahres 2009 abgeschlossen seien. Das sei hier nicht der Fall. Im Übrigen wäre die Klage auch nicht begründet. Denn der Beklagte habe den geltend gemachten Auskunftsanspruch sehr wohl erfüllt. § 39 a NGO beziehe sich nur auf Angelegenheiten der Gemeinde, nicht auf die wirtschaftliche Situation einer Sparkasse. Bei sparkasseninternen Vorgängen handele es sich nicht um amtliches Wissen des Beklagten. Nach § 15 des Niedersächsischen Sparkassengesetzes besteht zudem eine Verschwiegenheitspflicht. Im Übrigen beträfen viele der schriftlich gestellten Fragen nicht Tatsachen, sondern Einschätzungen. Derartige Einschätzungen seien naturgemäß einem Auskunftsanspruch nicht zugänglich. Die Kläger hätten in der Ratssitzung am 25. April 2009 zudem ihre Ablehnung der Verwaltungsvorlage nicht mit fehlender Information begründet. Soweit die Kläger geltend machten, es gebe die Möglichkeit anderer Fusionen, so sei dem Beklagten hierzu nichts bekannt. Es könne sich dabei allenfalls um Gerüchte handeln.
Wegen der weiteren Einzelheiten und des Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Allerdings sind die Kläger zur Klage befugt.
Werden die Ratsmitglieder vom Gesamtorgan Rat oder von einem anderen in der Kommunalverfassung vorgesehenen Organ - hier der Bürgermeister - in ihrer Rechtsstellung beeinträchtigt, so können sie im Rahmen eines sogenannten Kommunalverfassungsstreitverfahrens um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen. Dieses auf die Innenrechtsbeziehungen einer Körperschaft bezogene Verfahren ist der Klageart nach eine Leistungs- oder Feststellungsklage. Im vorliegenden Fall haben die Kläger eine Feststellung begehrt. Diese setzt zur Verhinderung von Popularklagen in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO eine Klagebefugnis voraus. Sie setzt damit voraus, dass das klagende Organ bzw. der Organteil geltend macht, durch die Handlung oder Unterlassung eines anderen Organs in einem durch die Kommunalverfassung eingeräumten Mitgliedschaftsrechts verletzt zu sein. Das ist hier der Fall. Denn die Verletzung des geltend gemachten Auskunftsrechts kann gemäß § 39 a NGO von jeder Ratsfrau und jedem betroffenen Ratsherren gerügt werden. Das Auskunftsrecht gemäß § 40 Abs. 3 Satz 3 NGO steht den Fraktionen zu.
Den Klägern fehlt im vorliegenden Fall aber das erforderliche Feststellungsinteresse.
Die mit dem Ratsbeschluss vom 29. April 2009 beabsichtigte politische Entscheidung, eine Fusion der Sparkassen M. und Q. herbeizuführen, ist durch die ablehnende Entscheidung des Rates der Stadt Q. gegenstandslos geworden. Nichts spricht gegenwärtig dafür, dass in absehbarer Zeit erneut Fusionsverhandlungen geführt werden könnten, die zu entsprechenden Beschlüssen der zuständigen politischen Gremien führen könnten. Die rein theoretische Möglichkeit einer solchen Entwicklung ist in diesem Zusammenhang ohne Belang. Auch die Presseberichterstattung, wonach der Beklagte dieses nicht ausschließt - was dieser im Übrigen bestreitet - ist nicht von entscheidender Bedeutung, zumal diese Berichterstattung eine Einschätzung des zuständigen Redakteurs wiedergibt. Der Beklagte hat demgegenüber in der Sitzung des Verwaltungsausschusses der Stadt L. am 15. September 2009 ausdrücklich erklärt, ihm sei von weiteren und anderen Fusionen nichts bekannt. Es handele sich dabei offenbar lediglich um Gerüchte.
Im Übrigen weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass eine Fortwirkung des am 29. April 2009 gefassten Ratsbeschlusses über den Monat August 2009 hinaus nicht gegeben ist. Denn Inhalt des Ratsbeschlusses war es, die Zusammenlegung der beteiligten Sparkassen rückwirkend zum 1. Januar 2009 vorzunehmen. Eine in dieser Form rückwirkende Verschmelzung zweier Geldinstitute zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf der Grundlage eines im Jahre 2009 gefassten Ratsbeschlusses kann aber nicht in Betracht kommen. Für diese Bewertung ist im Übrigen auch die Einschätzung maßgebend, dass - wollte man dem Vorbringen der Kläger folgen - zunächst eine politische Entscheidung des Rates der Stadt Q. für eine Fusion erfolgen müsste. Eine Fortwirkung des Y. Ratsbeschlusses käme aber schon deshalb nicht in Frage, weil nicht bekannt ist, welchen Inhalt der von dem Rat der Stadt Q. zu fassende Beschluss gegebenenfalls hätte. Dafür, dass ein entsprechender Ratsbeschluss aufgrund einer identischen Verwaltungsvorlage erfolgen würde, spricht nichts. Ein Feststellungsinteresse erfordert bei Geltendmachung der Gefahr der Wiederholung aber das Vorliegen einer hinreichend bestimmten Gefahr, dass nämlich unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen oder rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt - oder hier: Ratsbeschluss - ergehen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.4.1993, DÖV 1993, 917 f.). Einer grundsätzlichen Klärung, ob Gutachten einer Verwaltungsvorlage beizufügen sind, bedurfte es im Übrigen nicht. Denn der Beklagte hat dies nicht in Abrede gestellt. Die im Rahmen des vorliegenden Kommunalverfassungsstreites erhobene Feststellungsklage erweist sich damit insgesamt als unzulässig.
Aber auch inhaltlich wäre die Klage nicht begründet.
Die Kläger rügen im Wesentlichen, wie sie auch im Termin zur mündlichen Verhandlung klargestellt haben, die Verletzung ihres Auskunftsrechtes durch Nichtvorlage der in der Verwaltungsvorlage 21/2009 für die Ratssitzung am 29. April 2009 angesprochenen aber nicht vorgelegten Gutachten. Dabei handelt es sich um gutachterliche Feststellungen, die offenbar die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der beteiligten Kreditinstitute betreffen und hierbei insbesondere ihre Situation im Hinblick auf die Finanzmarktkrise der Vergangenheit. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass für eine vom Rat zu treffende Entscheidung über die Fusion von Sparkassen mögliche wirtschaftliche Risiken von erheblicher Bedeutung sind. Dies gilt auch, wenn nach dem Niedersächsischen Sparkassengesetz gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 der Träger der Sparkasse nicht für Verbindlichkeiten der Sparkasse haftet. Dieses Auskunftsrecht kann aber nicht weitergehen, als nach der Rechtsordnung vorgesehen. Insbesondere kann ein Ratsmitglied unter Berufung auf das Auskunftsrecht nach der Gemeindeordnung nicht ein gesetzliches Verbot umgehen. So regelt die Nds. Gemeindeordnung in § 39a S. 2 und § 40 Abs. 3 S. 4 ausdrücklich, dass das Auskunftsrecht nicht für Angelegenheiten gilt, die der Geheimhaltung unterliegen. Nach § 15 Abs. 1 des Niedersächsischen Sparkassengesetzes sind die Mitglieder des Verwaltungsrates der Sparkasse zur Verschwiegenheit verpflichtet, insbesondere über vertrauliche Angelegenheiten und Geheimnisse der Sparkasse. Sie dürfen die bei ihrer Tätigkeit erworbenen Kenntnisse, vertrauliche Angelegenheiten nicht unbefugt verwerten. Der Beklagte macht somit zu Recht geltend, die angesprochenen Gutachten seien ihm als Mitglied des Verwaltungsrats der Sparkasse bekannt geworden. Da es keinen Beschluss des Verwaltungsrates gebe, die Gutachten zu veröffentlichen, sei er somit nicht befugt, sie weiterzugeben. Er sei lediglich befugt gewesen, die zusammengefassten Ergebnisse der Gutachten in der Verwaltungsvorlage darzustellen, um den Ratsmitgliedern eine Entscheidungshilfe zu bieten. Diese Einschätzung des Beklagten entspricht der Rechtslage.
Es kommt hinzu, dass der Beklagte nach seiner Darstellung des Sachverhalts in der mündlichen Verhandlung auch tatsächlich gehindert war, die angesprochenen Gutachten den Ratsmitgliedern zugänglich zu machen. Denn der Beklagte hat ausdrücklich erklärt, diese Gutachten lägen ihm nicht vor, sondern seien im Verwaltungsrat der Sparkasse lediglich dargestellt und erläutert worden. Eine schriftliche Ausfertigung der Gutachten habe er nicht erhalten und diese seien somit auch nicht zu den Verwaltungsakten der Stadt L. gelangt.
Ohne Erfolg berufen sich die Kläger in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2009 - 10 LC 217/07 - (Nds. VBl. 2009, 260 ff.). Denn in dieser Entscheidung hat das Nds. OVG ausdrücklich klargestellt, dass der Auskunftsanspruch nur Gegenstände erfasst, von denen der Bürgermeister in seiner Eigenschaft als Leiter der Gemeindeverwaltung Kenntnis erlangt hat. Im Einzelnen führt das Nds. OVG Folgendes hierzu aus:
Vor diesem Hintergrund eines ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Informationsanspruchs eines jeden Ratsmitglieds/Parlamentariers gegenüber „seiner“ Verwaltung muss das in § 39a Satz 2 NGO normierte Auskunftsrecht umfassend dahingehend verstanden werden, dass es für alle Angelegenheiten der Gemeinde besteht, also für die Angelegenheiten sowohl des eigenen als auch des übertragenen Wirkungskreises (vgl. Wefelmeier, a.a.O., § 39a NGO RdNr. 20). Allerdings muss sich die Frage des Ratsmitglieds auf einen Gegenstand beziehen, über den die Bürgermeisterin/der Bürgermeister im Rahmen ihrer/seiner Zuständigkeit als Leiterin/Leiter der Gemeindeverwaltung oder, soweit die Gemeinde selbst betroffen ist, als deren gesetzliche Vertreterin/gesetzlicher Vertreter nach außen Kenntnis erlangt hat oder erlangen kann. Ist das Auskunftsverlangen des Ratsmitglieds auf ein bei der Bürgermeisterin/dem Bürgermeister vorhandenes Wissen gerichtet, so besteht ein dahingehender Auskunftsanspruch deshalb nur, soweit die Bürgermeisterin/der Bürgermeister dieses Wissen in der Funktion als Leiterin/Leiter der Gemeindeverwaltung oder als deren Außenvertreterin/Außenvertreter erlangt hat. Hierzu gehört auch das Wissen, das die Bürgermeisterin/der Bürgermeister als gesetzliche Vertreterin/gesetzlicher Vertreter der Gemeinde in der Gesellschafterversammlung oder in einem entsprechenden Organ von Unternehmen und Einrichtungen nach § 111 NGO erlangt hat (vgl. Wefelmeier, a.a.O., § 39a NGO RdNr. 20). Zur Offenbarung auf andere Art und Weise oder in einer anderen Funktion erlangten Wissens ist die Bürgermeisterin/der Bürgermeister hingegen nicht verpflichtet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 12.3.2001 - 1 S 785/00 - ESVGH 51, 158 = VBlBW 2001, 361 = KStZ 2001, 197; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 10.12.1998 - A 2 S 502/96 - zitiert nach juris). Deshalb ist die Bürgermeisterin/der Bürgermeister auch nicht verpflichtet, Auskunft auf Fragen zu geben, die sich nicht auf in diesem Sinne „amtlich“ gewonnenes Wissen beziehen, sondern auf Wissen, das die Bürgermeisterin/der Bürgermeister als gewähltes Mitglied des Verwaltungsrats einer Sparkasse erworben hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O.).
Die Kammer folgt dem auch für das vorliegende Verfahren.
Die Klage war bei dieser Sach- und Rechtslage abzuweisen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 39 a NGO
§ 39a NGO
§ 111 NGO
§ 40 Abs. 3 Satz 3 NGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 39a Satz 2 NGO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1993, 917
10 LC 217/07
1 S 785/00
2 S 502/96