Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-09, Aktenzeichen 2 C 142/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2025:0909.2C142.24.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die durch den Antragsgegner mittels Verordnung angeordnete Schließung von Ladengeschäften des Einzelhandels aus Anlass der Corona-Pandemie im Frühjahr 2020.
I.
Die Antragstellerin betreibt in der Innenstadt von A-Stadt ein Warenhaus in der Rechtsform einer Personengesellschaft (GmbH & Co. KG). Das Warenhaus hat im Haupthaus eine Verkaufsfläche von 9.500 qm, in dem auf mehreren Stockwerken unterschiedliche Waren angeboten werden. Im Erdgeschoss befindet sich ein Lebensmittelgeschäft. Auf den anderen Stockwerken wird ein gemischtes Sortiment – insbesondere bestehend aus Kleidung, Schuhen, Mode-Accessoires, Schmuck und Kosmetikartikeln – angeboten.
Am 20.4.2020 trat die Verordnung des Antragsgegners zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30.3.2020,1Amtsbl. I 2020, S. 196B vom 31.3.2020, geändert durch die Änderungsverordnung vom 7.4.2020, Amtsbl. I 2020, S. 206BAmtsbl. I 2020, S. 196B vom 31.3.2020, geändert durch die Änderungsverordnung vom 7.4.2020, Amtsbl. I 2020, S. 206B zuletzt geändert durch die Verordnung vom 16.4.20202vgl. die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 16.4.2020, Amtsbl. I 2020, S. 258vgl. die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 16.4.2020, Amtsbl. I 2020, S. 258 in der Fassung vom 17.4.2020 in Kraft (im Folgenden: VO-CP).3Amtsbl. I 2020, S. 262B-262FAmtsbl. I 2020, S. 262B-262F Die neugefasste Verordnung der Landesregierung galt vom 20.4.2020 bis zum 3.5.2020 (§ 17 VO-CP).4vgl. Art. 3 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 16.4.2020 (Amtsbl. I 2020, S. 258) i.V.m. § 17 VO-CPvgl. Art. 3 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 16.4.2020 (Amtsbl. I 2020, S. 258) i.V.m. § 17 VO-CP
§ 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP in der hier maßgeblichen Fassung lautete:
"§ 5 Betriebsuntersagungen und Schließung von Einrichtungen
[…]
(4) Untersagt ist die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art mit mehr als 800 Quadratmeter Verkaufsfläche, soweit nicht Abs. 5 etwas anderes bestimmt. Die Öffnung von räumlich abgetrennten Ladenlokalen in Einkaufszentren unterhalb dieser Größenordnung ist nur zulässig, wenn die Gesamtfläche aller Ladenlokale innerhalb des Einkaufszentrums nicht mehr als 800 m² beträgt oder soweit es sich um Ladenlokale nach Abs. 5 handelt.
(5) Von den Verboten der Abs. 3 und 4 ausgenommen sind
1. Lebensmittelhandel, auch Getränke- und Wochenmärkte,
2. Abhol- und Lieferdienste,
3. Garten- und Baumärkte sowie Tierbedarfshandel,
4. Banken,
5. Apotheken, Drogeriemärkte und Sanitätshäuser,
6. Optiker und Hörgeräteakustiker,
7. Post- und sonstige Annahmestellen des Versandhandels,
8. Tankstellen, Autowaschanlagen und SB-Waschanlagen,
9. Reinigungen und Waschsalons,
10. Zeitungskioske,
11. Online-Handel,
12. Grüngutsammelstellen und Wertstoffzentren,
13. Kraftfahrzeughändler,
14. Fahrradhändler,
15. Buchhandlungen,
16. Archive und Bibliotheken,
17. Großhandel.
Werden Mischsortimente angeboten, dürfen die Sortimentsteile, deren Verkauf nicht nach Satz 1 gestattet ist, verkauft werden, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip). Diese Betriebe dürfen alle Sortimente vertreiben, die sie gewöhnlich – auch in Form von Aktionsangeboten – verkaufen."
§ 5 Abs. 9 Satz 1 VO-CP lautete:
"Die zuständige Ortspolizeibehörde kann auf Antrag Ausnahmegenehmigungen für andere als in Absatz 5 und 6 genannte Betriebe erteilen, soweit dies zur Versorgung der Bevölkerung mit Gegenständen des täglichen Bedarfs erforderlich und im Einzelfall aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. […]"
II.
Mit ihrem am 22.4.2020 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag hat sich die Antragstellerin gegen die durch § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP angeordnete Schließung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche mit entsprechenden Ausnahmen gewandt. Zugleich hat sie auf der Grundlage von § 47 Abs. 6 VwGO die vorläufige Außervollzugsetzung von § 5 Abs. 4 VO-CP im Wege einer einstweiligen Anordnung beantragt (Az. 2 B 141/20).
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, ihr sei nach § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP die Öffnung des Haupthauses für eine größere Fläche als 800 qm nicht gestattet. Eine Ausnahme gemäß § 5 Abs. 9 VO-CP sei ihr durch die zuständige Ortpolizeibehörde nicht erteilt worden. Dagegen habe die Ortspolizeibehörde den Betrieb des C.-Marktes in A-Stadt mit über 20.000 qm seit dem 20.4.2020 zugelassen. Dieses Unternehmen sei ihr wichtigster Konkurrent. Der Markt sei "Vollsortimenter" mit einer Lebensmittelabteilung und vertreibe auch andere Waren, die von der Ausnahmevorschrift des § 5 Abs. 5 VO-CP nicht erfasst würden. Bei der Zulassung werde darauf abgestellt, dass "überwiegend" im Katalog des § 5 Abs. 5 VO-CP genannte Waren vertrieben würden (Schwerpunktprinzip). Die Rechtsverordnung des Antragsgegners finde in § 32 Satz 1 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Ungeachtet dessen werde durch die angegriffenen Regelungen der Verordnung verfassungswidrig in ihre Grundrechte (Art. 12, Art. 14 und Art. 3 GG) eingegriffen. Der Eingriff in ihre Rechte aus Art. 12 GG folge bereits aus einem Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 GG, weil § 32 IfSG beziehungsweise § 28 IfSG in der maßgeblichen Fassung keine Einschränkung von Art. 12 GG gestattet habe. Ein Großteil ihrer Mitarbeiter habe freigestellt werden müssen; außerdem sei aufgrund der Schließung Kurzarbeit angemeldet worden. Der Eingriff erweise sich ferner nicht als verhältnismäßig. Die Annahme, größere Verkaufsflächen seien ein größerer Publikumsmagnet für die Innenstadt, sei nicht nachvollziehbar. Die Öffnung des C.-Marktes führe diese Begründung ad absurdum. Bei einem Geschäft mit einer kleineren Verkaufsfläche bestehe die größere Möglichkeit, dass die Besucher den erforderlichen Mindestabstand nicht einhalten könnten. In ihrem Kaufhaus sei der Sicherheitsabstand hingegen problemlos möglich. Die Vermeidung einer Infektionsgefahr könnte auch durch andere Maßnahmen sichergestellt werden. Außerdem liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung vor. Garten- und Baumärkte, Drogeriemärkte, Kraftfahrzeughändler und sogar Fahrradhändler und Buchhandlungen dürften unabhängig von ihrer Verkaufsfläche öffnen. Sowohl bei ihrem Kaufhaus als auch bei den in den Ausnahmen genannten Geschäften handele es sich um Einzelhandelsgeschäfte, deren Warensortiment sich nicht ausschließlich auf notwendige Waren des täglichen Lebens beschränke. Es liege mithin eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem vor, für die es keinen sachlichen Grund gebe. Das Differenzierungsmerkmal des "Schwerpunktprinzips", also des wesentlichen Überwiegens eines "erlaubten" Sortiments, sei in der Verordnung nicht hinreichend definiert.
Die Antragstellerin hat zunächst sinngemäß beantragt,
§ 5 Abs. 4 und 5 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) in der im Amtsblatt des Saarlandes vom 20.4.2020 veröffentlichten Fassung vom 17.4.2020 für ungültig zu erklären.
Mit Beschluss vom 27.4.2020 – Az.: 2 B 141/20 – hat der Senat den Eilantrag der Antragstellerin mit der Begründung zurückgewiesen, die nach § 5 Abs. 4 Satz 1 VO-CP geltende Untersagung der Öffnung von Einzelhandelsgeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche wegen Bekämpfung der Corona-Pandemie erweise sich bei summarischer Prüfung nicht als offensichtlich rechtswidrig.
Nach dem Außerkrafttreten der im Streit befindlichen Norm hat die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 5 Abs. 4 und 5 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) in der im Amtsblatt des Saarlandes vom 20.4.2020 veröffentlichten Fassung vom 17.4.2020 im Zeitpunkt ihres Erlasses unwirksam war.
Der Antragsgegner hat auf sein Vorbringen in dem Eilverfahren – Az.: 2 B 141/20 – sowie den hierzu ergangenen Beschluss des Senats vom 27.4.2020 verwiesen und beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag durch Urteil vom 15.9.2022 – Az.: 2 C 140/20 – als unzulässig zurückgewiesen. Die Antragstellerin habe kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Die Voraussetzungen für ein Präjudizinteresse wegen eines beabsichtigten Staatshaftungsprozesses lägen nicht vor. Es fehlten hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin eine Schadensersatz- bzw. Entschädigungsklage gegen den Antragsgegner vor den Zivilgerichten ernsthaft anstrebe. Sie habe Art und Höhe des behaupteten Schadens infolge der beanstandeten Verordnungsvorschrift nicht hinreichend substantiiert. Das Feststellungsinteresse ergebe sich auch nicht daraus, dass die Antragstellerin einen erheblichen Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) geltend mache. Das Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit habe neben der erwerbswirtschaftlichen Seite auch einen Persönlichkeitsbezug. Bei einer inländischen juristischen Person des Privatrechts wie der Antragstellerin beschränke sich die Grundrechtsverwirklichung jedoch auf wirtschaftliche Erwerbszwecke. Diesem Interesse werde hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass sie durch die substantiierte Darlegung der Absicht, einen Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch geltend zu machen, die Überprüfung der außer Kraft getretenen Norm erreichen könne. Die Voraussetzungen für ein Feststellungsinteresse wegen einer Wiederholungsgefahr lägen ebenfalls nicht vor.
Auf die Revision der Antragstellerin hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 15.9.2022 durch Urteil vom 4.7.2024 – Az.: 3 CN 15/22 – aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthafte Normenkontrollantrag sei zulässig. Die Antragstellerin habe das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP unwirksam gewesen sei. Innerhalb der Geltungsdauer der Verordnung sei Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht zu erlangen gewesen. Der von ihr geltend gemachte Eingriff in ihre durch Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG gewährleistete Berufsfreiheit habe ein Gewicht gehabt, das die nachträgliche Klärung der Wirksamkeit der angegriffenen Verordnungsvorschrift rechtfertige. Aufgrund dieser Vorschrift habe sie in der Zeit vom 20.4. bis 3.5.2020 ihr Warenhaus über eine Verkaufsfläche von 800 qm hinaus und mit Ausnahme des Lebensmittelbereichs nicht öffnen dürfen. Dass sie in der Rechtsform einer Personengesellschaft (GmbH & Co. KG) beruflich tätig sei, führe nicht zu einer anderen Bewertung. Auf die Frage, ob die Antragstellerin zudem im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ein berechtigtes Interesse habe, komme es damit nicht an. Über die Begründetheit des Normenkontrollantrags könne der Senat nicht abschließend entscheiden. Allerdings sei § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) vom 20.7.2000 (BGBl. I S. 1045) i. d. F. des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.3.2020 (BGBl. I S. 587) eine verfassungsgemäße Grundlage für die Schließung von Einzelhandelsbetrieben durch § 5 Abs. 4 VO-CP. Ob die von der Antragstellerin geltend gemachten weiteren Einwände gegen die Wirksamkeit des § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP durchgreifen könnten, könne der Senat im Hinblick auf die vom Oberverwaltungsgericht vorzunehmende Auslegung irrevisiblen Landesrechts und mangels hinreichender tatsächlicher Feststellungen nicht abschließend entscheiden.
Nachdem das Verfahren gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO durch das Bundesverwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes zurückverwiesen worden war, hat der Senat das Verfahren unter dem Aktenzeichen 2 C 142/24 fortgeführt.
Die Antragstellerin trägt im Wesentlichen vertiefend sowie ergänzend vor, aufgrund des gewichtigen Grundrechtseingriffs habe sie ein berechtigtes Interesse an der nachtäglichen Feststellung der Unwirksamkeit der Norm. Ferner führe sie derzeit vor dem Landgericht D-Stadt einen Schadensersatzprozess gegen den Antragsgegner, sodass sie zudem ein Präjudizinteresse aufweisen könne. Die streitgegenständlichen Rechtsnormen seien unwirksam gewesen, weil es bereits an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage gefehlt habe. § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der hier maßgeblichen Fassung sei nicht bestimmt genug gewesen. Die Generalklausel sei zu offen formuliert und dem Begriff der Schutzmaßnahmen habe es ebenfalls an der erforderlichen Bestimmtheit gefehlt. Selbst wenn man von einer Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage ausgehe, habe § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP verfassungswidrig in ihre Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 GG eingegriffen. Neben einem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit habe zugleich ein Eingriff in das Grundrecht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 GG vorgelegen. Diese Eingriffe seien nicht gerechtfertigt gewesen, weil es an der Erforderlichkeit gefehlt habe. Sowohl auf den Verkaufsflächen als auch im Ein- und Ausgangsbereich sowie im Bereich von Treppen und Rolltreppen hätte durch organisatorische Maßnahmen die Einhaltung von Mindestabständen sichergestellt werden können. Anders als in den nach dem Schwerpunktprinzip geöffneten Märkten, die teils auf kleiner Fläche eine Vielzahl von Waren zum Verkauf angeboten hätten – wie etwa der nahegelegene C.-Markt –, verfüge ihr Geschäft über eine weitläufige, vierstöckige Verkaufsfläche, sodass dort eine Verhinderung der Verbreitung des Corona-Virus durch mildere Mittel, wie etwa Corona-Tests am Eingang, Maskenpflicht, Temperaturmessung oder Begrenzung der einzulassenden Personen (pro qm) hätte umgesetzt werden können. Eine vollständige Schließung ihres Marktes (vom Lebensmittelbereich abgesehen) sei unverhältnismäßig und mit dem in der Ermächtigungsgrundlage genannten Zweck der Eindämmung der Pandemie nicht vereinbar gewesen. Die Prognose des Antragsgegners, wonach eine weitergehende Öffnung des Einzelhandels mit Hygieneschutzvorgaben nicht ebenso effektiv gewesen wäre wie die erlassenen Beschränkungen, sei fehlerhaft gewesen. Da sich der Antragsgegner entschlossen habe, neben Lebensmittelmärkten auch Geschäften, die Waren wie Kleider und Schuhe anbieten, die Öffnung zu erlauben, darunter auch solche mit sehr großer Verkaufsfläche nach dem Schwerpunktprinzip, habe der Kundenverkehr zugenommen und die Infektionsgefahr sei gestiegen. Daher seien die Beschränkungen zur Zweckerreichung nicht erforderlich gewesen und die diesbezügliche Prognose des Verordnungsgebers fehlerbehaftet. Die streitgegenständlichen Bestimmungen hätten auch gegen Art. 3 GG verstoßen. Die Unterscheidung zwischen Läden, die kleiner beziehungsweise größer als 800 qm sind, sei willkürlich und stelle kein sachbezogenes Kriterium zur Differenzierung dar. Damit habe der Verordnungsgeber wesentliches Gleiches ungleich behandelt. Sofern der Verordnungsgeber die Größe dem Baurecht und den Abgrenzungen zu großflächigen Einzelhandelsbetriebe entnommen habe, lasse sich dies nicht auf den Infektionsschutz übertragen. Die baurechtliche Bewertung, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe nur in bestimmten Gebieten zugelassen werden könnten, stelle kein wirkungsvolles infektionsrechtliches Abgrenzungskriterium dar. Der Verordnungsgeber könne nicht darlegen, warum eine Ansteckungsgefahr gerade in kleineren Ladenlokalen geringer sei als in großen Einzelhandelsgeschäften. In kleineren Ladenlokalen seien die Umsetzung und Kontrolle der notwendigen Schutzmaßnahmen deutlich schwieriger als in großen Ladengeschäften. Das Geschäft der Antragstellerin entfalte auch keine Sogwirkung. Sofern das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes in seinem Beschluss vom 27.4.2020 – Az.: 2 B 141/20 – ausgeführt habe, großflächige Einzelhandelsbetriebe böten ein breites Warensortiment oft zu günstigen Preisen an und könnten dies entsprechend präsentieren, was es für viele Kundinnen und Kunden attraktiv mache, dort einzukaufen, sei verkannt worden, dass in ihrem Warenhaus ein anspruchsvolles breites Warenangebot vorgehalten werde. Es handle sich nicht um billige Angebotsware, sondern um Qualitätsware (teilweise auch Luxusartikel). Daher werde dieses Warenhaus nur von einem bestimmten Kundenkreis aufgesucht und entfalte keine generelle Sogwirkung für alle Personen. Sie betreibe keinen Discounter. Warum dagegen der C.-Markt keine Sogwirkung entfalten solle, sei nicht nachvollziehbar. Gerade in der Innenstadt wie A-Stadt, wo sich überwiegend kleine Geschäfte befänden, die ab dem 20.4.2020 alle wieder hätten öffnen dürfen, sei eine Sogwirkung entstanden, zu der das Geschäft der Antragstellerin keinen Beitrag geleistet habe. Da ihr Geschäft habe geschlossen bleiben müssen, hätte dies zur Folge gehabt, dass sich die Kunden in den vielen kleinen geöffneten Ladenlokalen gedrängt hätten. Dies habe gerade dem Ziel des Infektionsschutzgesetzes widersprochen. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass kleine günstigere Geschäfte mit einer Vielzahl verschiedener Waren mehr Menschen anlockten als ihr hochpreisiges Geschäft, das zwar über eine große Verkaufsfläche verfüge, auf dieser jedoch mit viel Abstand Waren präsentiert würden. Aus infektionsschutzrechtlichen Gründen könne es in erster Linie auch nicht darum gehen, wie viele Menschen sich insgesamt auf der Straße bewegten, sondern ob es diesen möglich gewesen sei, die entsprechenden Mindestabstände und Hygienevorschriften einzuhalten. Zudem liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung in dem Umstand, dass nach dem Schwerpunktprinzip Läden, die überwiegend nach § 5 Abs. 5 VO-CP gestattete Waren anboten, auch ein anderes Sortiment anbieten durften. Dies habe dazu geführt, dass der C.-Markt, der überwiegend Lebensmittel anbiete, auch Kleidung, Haushaltswaren, Wäsche, Kinderbekleidung, Schuhe etc. – die die Antragstellerin nicht habe anbieten dürfen – auf deutlich geringerer Fläche habe verkaufen dürfen. Dies widerspreche dem Ziel des Infektionsschutzgesetzes, Kontakte zu vermeiden und Abstände zwischen den Kunden herzustellen. Statt auf der großen Fläche bei der Antragstellerin, wo ein Abstandhalten problemlos möglich gewesen wäre, diese Waren zu besorgen, seien die Kunden gezwungen gewesen, diese auf eng begrenzten Flächen, etwa im C.-Markt, anzuschaffen, wo ein Abstandhalten schwieriger möglich gewesen sei. Weiterhin habe ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vorgelegen, weil Betriebe nach § 5 Abs. 5 VO-CP privilegiert gewesen seien, obwohl ihr Sortiment nicht der Sicherstellung des täglichen notwendigen Grundbedarfs gedient habe. Dies betreffe Garten- und Baumärkte, Zeitungskioske, Kraftfahrzeughändler, Fahrradhändler und Buchhandlungen. Diese Läden hätten keine für das tägliche Überleben der Bevölkerung notwendige Grundversorgungen angeboten. Eine Buchhandlung sei für den kulturellen Bestand der Bevölkerung wichtig, hingegen nicht überlebensnotwendig. Es habe keinen Grund gegeben, warum eine Ansteckung in einer Buchhandlung, unabhängig von ihrer Größe, weniger wahrscheinlich gewesen sei, als in ihrem Ladegeschäft. Dies stelle eine nicht gerechtfertigte branchenbezogene Privilegierung dar. Warum sie vor diesem Hintergrund etwa Kleidung, Kinderkleidung und Schuhe, die im Alltag ebenfalls wichtig und notwendig seien, nicht habe anbieten dürfen, Blumen, Bücher und Fahrräder jedoch weiterverkauft werden durften, sei sachlich nicht zu rechtfertigen.
Die Antragstellerin beantragt,
Der Antragsgegner beantragt,
Er trägt vor, die Beschränkung des Betriebs von großflächigem Einzelhandel in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP habe auf § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Infektionsschutzgesetz – IfSG – in der seinerzeit maßgeblichen Fassung gestützt werden können. Dass die Voraussetzungen, unter denen nach diesen Vorschriften Ge- oder Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden konnten, vorgelegen hätten und Ge- oder Verbote, die – wie hier – unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet seien, notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel sein könnten, habe das Bundesverwaltungsgericht für andere Regelungen – u.a. durch Urteil vom 22.11.2022, Az. 3 CN 1/21 – bereits entschieden.Für die Regelung des § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP vom 17.4.2020 ergebe sich nichts Abweichendes.§ 5 Abs. 4 und 5 VO-CP habe auch den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen genügt. Der Verordnungsgeber habe sich an dem Begriff des großflächigen Einzelhandels gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO orientiert und die Grenze zur Großflächigkeit bei einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm angenommen.Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 11 Abs. 3 BauNVO sei der Begriff "großflächiger Einzelhandel" als inhaltlich geklärt anzusehen.Der Regelungsgegenstand in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP sei somit eindeutig. Die in § 5 Abs. 5 VO-CP getroffene Regelung über Ausnahmen vom Öffnungsverbot für Geschäfte, die für die Grundversorgung notwendig seien, habe ebenfalls den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot genügt.Die Regelung des § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP habe sich auch als verhältnismäßig und damit als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG erwiesen. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinen Urteilen vom 22.11.2022, Az. 3 CN 1.21, und vom 21.6.2023, Az. 3 CN 1.22, bereits entschieden, dass die Kontaktbeschränkungen, das Abstandsgebot, die Untersagung der Öffnung von Sporteinrichtungen und die Schließung von Gastronomiebetrieben verhältnismäßig gewesen seien. Für die Beschränkungen des Einzelhandels durch § 5 VO-CP ergebe sich nichts Anderes. Das vom Antragsgegner als Verordnungsgeber mit dem Erlass der Vorschrift verfolgte Ziel, die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Krankheit COVID-19 zu verlangsamen, habe mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung im Einklang gestanden.Der Verordnungsgeber habe basierend auf seinem tatsächlichen Einschätzungsspielraum die in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP angeordneten Beschränkungen des Einzelhandels als geeignet ansehen dürfen, das mit ihnen verfolgte Ziel zu erreichen. Zudem seien die Beschränkungen des Einzelhandels zur Zweckerreichung erforderlich gewesen. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Erreichung des Ziels, physische Kontakte zu beschränken, um das Infektionsgeschehen zu verlangsamen, keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Maßnahmen zur Verfügung gestanden, habe auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht. Weitergehende Öffnungen des Einzelhandels mit Hygieneschutzvorgaben wären nicht ebenso effektiv gewesen wie die erlassenen Beschränkungen. Es habe davon ausgegangen werden müssen, dass bei Öffnung weiterer Geschäfte wegen des dann insgesamt größeren Warenangebots mehr Menschen in die Innenstädte, Einkaufszentren, Einkaufsstraßen und Geschäfte geströmt wären, mit der Folge, dass sich die physischen Kontakte, auch auf den Wegen von und zu den Geschäften, und damit die Infektionsgefahren erhöht hätten. Ein Schutz durch Impfung, eine spezifische Medikation oder eine infektionsmedizinisch hinreichend sichere Mund-Nasen-Bedeckung hätten seinerzeit nicht zur Verfügung gestanden.Der mit der Regelung verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung hätten nicht außer Verhältnis zur Schwere der Grundrechtseingriffe gestanden.Das Gewicht der Grundrechtseingriffe sei durch die Möglichkeit des Onlinehandels sowie durch staatliche Hilfsprogramme gemildert worden. Insbesondere sei die Differenzierung zwischen Ladengeschäften des Einzelhandels unter und über 800 qm Verkaufsfläche mit dem Gleichheitssatz sachlich gerechtfertigt gewesen. Der Verordnungsgeber sei davon ausgegangen, dass großflächige Geschäfte aufgrund ihres umfangreichen Warenangebots regelmäßig eine größere Attraktivität und Anziehungswirkung für Kunden hätten als kleinere Geschäfte mit maximal 800 qm Verkaufsfläche. Es habe davon ausgegangen werden müssen, dass bei einer generellen Öffnung des großflächigen Einzelhandels mehr Menschen unterwegs gewesen wären, sodass eine Vielzahl zusätzlicher physischer Kontakte zu erwarten gewesen sei. Damit sei die Ungleichbehandlung von Einzelhandelsgeschäften – orientiert an dem Merkmal großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO – aus infektiologischen Gründen gerechtfertigt gewesen. Auch die Prognose, bei Zulassung der Öffnung aller großflächigen Geschäfte wäre es zu einer Erhöhung des Infektionsrisikos gekommen, sei rechtmäßig. Dieser Einschätzung habe die fachwissenschaftlich abgesicherte Grundannahme zugrunde gelegen, um die Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus SARS-CoV-2 zu verlangsamen und die Infektionsdynamik zu verzögern, habe es der Reduzierung physischer Kontakte und Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen bedurft.Die infektiologischen Gründe für die Differenzierung hätten das Ausmaß der Ungleichbehandlung gerechtfertigt. Gleiches gelte für die in § 5 Abs. 5 VO-CP geregelten Ausnahmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie der Gerichtsakten der Verfahren 2 C 140/20 und 2 B 141/20 Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der gegen § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP in der hier maßgeblichen Fassung gerichtete Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 18 AGVwGO statthafte Normenkontrollantrag – der gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gerichtet ist – ist zulässig.
1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie als Betreiberin eines Einzelhandelsgeschäfts jedenfalls geltend machen kann, durch die angefochtene Vorschrift in ihrem Recht aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt worden zu sein. 5vgl. dazu u.a. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2.18 –, juris, Rn. 11.vgl. dazu u.a. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2.18 –, juris, Rn. 11.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Ausreichend, aber auch erforderlich ist daher, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in seinen subjektiven Rechten verletzt wird.6vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7 Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können.7vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10 Ohne Zweifel lagen diese Voraussetzungen im Fall der Antragstellerin, der durch § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP ab dem 20.4.2020 untersagt war, das von ihr betriebene Ladengeschäft zu öffnen, zum Zeitpunkt der Einreichung des Normenkontrollantrags und der Wirkungsdauer der streitbezogenen Norm vor.
2. Dass die angegriffene Rechtsvorschrift bereits mit Ablauf des 3.5.2020 außer Kraft getreten ist (vgl. § 17 VO-CP), hat den Antrag nicht unzulässig werden lassen.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt er aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein (vgl. a.). Darüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (vgl. b.).8stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10 unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – juris, Rn. 8 ff. (m. w. N.)stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10 unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – juris, Rn. 8 ff. (m. w. N.) Hiervon ist vorliegend auszugehen.
a. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 22.4.2020 und damit während der Geltungsdauer der hier maßgeblichen Fassung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie anhängig gemacht.9vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8.21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f.vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8.21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f. Nach deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 3.5.2020 kann sie weiterhin geltend machen, in ihren Rechten verletzt worden zu sein. Auf der Grundlage ihres Vortrags erscheint es möglich, dass sie durch das in § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP angeordnete Verbot der Öffnung von Ladengeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche jedenfalls in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG geschützten Recht der Berufsausübungsfreiheit verletzt wurde.10vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12 zu § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30. Oktober 2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem Saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagtevgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12 zu § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30. Oktober 2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem Saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagte Ob daneben ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Gestalt des Rechtes am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb denkbar sein könnte, kann hier angesichts der möglichen Verletzung der Berufsfreiheit offen bleiben.
b. Die Antragstellerin hat ferner ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass § 5 Abs. 4 und Abs. 5 Satz 1 VO-CP unwirksam gewesen ist.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff geltend gemacht wird, gegen den gerichtlicher Rechtsschutz typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann.11stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 –, BVerfGE 110, 77 <85 f.> m. w. N.; Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff. und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5.19 –, juris, Rn. 15 und vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 –, BVerfGE 110, 77 <85 f.> m. w. N.; Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff. und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5.19 –, juris, Rn. 15 und vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.
Von Letzterem ist – wie das Bundesverwaltungsgericht fallbezogen mit Urteil vom 4.7.2024, Az. 3 CN 15/22, festgestellt hat – im vorliegenden Fall auszugehen, weil § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP lediglich eine zweiwöchige Geltungsdauer hatte, innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte und die Antragstellerin Beeinträchtigungen ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG geltend macht, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung rechtfertigt.12vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16 Weder aus der Möglichkeit des Onlinehandels noch den möglichen Entschädigungszahlungen folgt etwas anderes. Eine finanzielle Kompensation kann für sich genommen dem Bedeutungsgehalt des Rechtes aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht gerecht werden und die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften nicht erübrigen.13vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16 unter Hinweis auf: BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 –, NJW 2022, 1672, Rn. 28vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16 unter Hinweis auf: BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 –, NJW 2022, 1672, Rn. 28
Hat die Antragstellerin – wie dargetan – ein Feststellungsinteresse aufgrund einer Beeinträchtigung ihres Grundrechtes aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG, kommt es auf die Frage, ob ihr im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ebenfalls ein berechtigtes Interesse zustehen könnte, nicht an. Das Feststellungsinteresse wegen eines gewichtigen Grundrechtseingriffs und das Feststellungsinteresse wegen einer präjudiziellen Wirkung für eine beabsichtigte Schadensersatz- oder Entschädigungsklage bestehen unabhängig nebeneinander.14vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 5 Abs. 4 und Abs. 5 Satz 1 VO-CP in der hier maßgeblichen Fassung unwirksam war.
Die Regelung beruhte in ihrem Geltungszeitraum auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (vgl. 1.), war formell rechtmäßig (vgl. 2.), inhaltlich hinreichend bestimmt (vgl. 3.) sowie materiell rechtmäßig (vgl. 4.).
1. Die Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels in § 5 Abs. 4 VO-CP konnte entgegen des diesbezüglichen Vortrags der Antragstellerin auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) vom 20.7.2000 (BGBl. I S. 1045) i. d. F. des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.3.2020 (BGBl. I S. 587) – folgend: IfSG a.F.– gestützt werden.
Nach § 32 Satz 1 IfSG a.F. durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen (u. a.) nach § 28 IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen.Die Landesregierungen konnten gemäß § 32 Satz 2 IfSG a.F. die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. lautete: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG a.F. konnte die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) wurden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG).
Dies diesbezüglichen Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch. Gegen die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage bestehen keine Bedenken. Die in den vorzitierten Fassungen des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. enthaltene infektionsschutzrechtliche Generalklausel war – was das Bundesverwaltungsgericht auch fallbezogen mit Urteil vom 4.7.2024 (Az.: 3 CN 15/22) nochmals klargestellt hat – zum Zeitpunkt des Erlasses von § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP und während der zweiwöchigen Geltungsdauer dieser Regelung eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 und zugleich für die Schließung von Ladengeschäften.15vgl. BVerwG, Urteil vom 4.7.2024 – 3 CN 15/22 –, juris, Rn. 10 unter Hinweis auf: BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – BVerwGE 177, 60, Rn. 15 ff., 34 ff. und vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, BVerwGE 178, 322, Rn. 17 ff. jeweils zur Schließung von Gastronomiebetrieben und Sporteinrichtungen; vergleiche hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 13-14 zum Verbot der Öffnung von Einzelhandelsgeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche basierend auf § 7 der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 17.4.2020vgl. BVerwG, Urteil vom 4.7.2024 – 3 CN 15/22 –, juris, Rn. 10 unter Hinweis auf: BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – BVerwGE 177, 60, Rn. 15 ff., 34 ff. und vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, BVerwGE 178, 322, Rn. 17 ff. jeweils zur Schließung von Gastronomiebetrieben und Sporteinrichtungen; vergleiche hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 13-14 zum Verbot der Öffnung von Einzelhandelsgeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche basierend auf § 7 der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 17.4.2020
Die durch die Antragstellerin geäußerten Zweifel an der Bestimmtheit des Begriffs der Schutzmaßnahmen überzeugen nicht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenso geklärt, dass die Generalklausel des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. in der hier maßgeblichen Zeit den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) sowie des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) entsprach.16vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, BVerwGE 177, 60-92, Rn. 34 ff. und vom 21.6.2023 – 3 CN 1.22 – BVerwGE 179, 168, Rn. 27 f.; ebenso BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 – BVerwGE 178, 322 Rn. 21 ff. zur Schließung von Gastronomiebetrieben und Sporteinrichtungen durch die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 30.10.2020vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, BVerwGE 177, 60-92, Rn. 34 ff. und vom 21.6.2023 – 3 CN 1.22 – BVerwGE 179, 168, Rn. 27 f.; ebenso BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 – BVerwGE 178, 322 Rn. 21 ff. zur Schließung von Gastronomiebetrieben und Sporteinrichtungen durch die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 30.10.2020 Zu den notwendigen Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG a.F. zählen u.a. Regelungen zur Beschränkung von Kontakten und zur Schließung von Einrichtungen und Betrieben, die – wie hier – unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet sind.17vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 13 sowie vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, BVerwGE 177, 60-92, juris, Rn. 21vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 13 sowie vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, BVerwGE 177, 60-92, juris, Rn. 21 Das Fehlen einer gesetzlichen Regelung zu Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen für auf § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG gestützte vorübergehende Schließungen von Gastronomiebetrieben begegnet ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.18vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4.22 –, BVerwGE 178, 298, Rn. 60 ff. und – 3 CN 5.22 –, NVwZ 2023, 1846 Rn. 57 ff. zur Schließung von Gastronomiebetriebenvgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4.22 –, BVerwGE 178, 298, Rn. 60 ff. und – 3 CN 5.22 –, NVwZ 2023, 1846 Rn. 57 ff. zur Schließung von Gastronomiebetrieben Für die hier in Streit stehenden vorübergehenden Beschränkungen des Einzelhandels ergibt sich nichts Anderes.19vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 14 zum Verbot der Öffnung von Einzelhandelsgeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und die Ausnahmen nach § 7 Abs. 1 und 2 der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 17.4.2020vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 14 zum Verbot der Öffnung von Einzelhandelsgeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und die Ausnahmen nach § 7 Abs. 1 und 2 der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 17.4.2020
Soweit die Antragstellerin eine Verletzung des Zitiergebotes aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG rügt, geht auch dieser Hinweis ins Leere.
Dass Art. 12 Abs. 1 GG in der in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG a.F. enthaltenen Aufzählung von Grundrechten, die durch Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG eingeschränkt werden durften, keine Erwähnung findet, führt nicht zu einem Verstoß gegen das in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Zitiergebot. Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Gesetz, soweit ein durch das Grundgesetz garantiertes Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen. Das Zitiergebot findet allerdings nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen, und auf Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Auf das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) findet Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG daher keine Anwendung.20vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.5.1983 – 1 BvL 46/80, 1 BvL 47/80 –, juris, Rn. 25 ff; OVG Sachsen, Beschluss vom 11.11.2020 – 3 B 357/20 –, juris, Rn. 26, m.w.N.vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.5.1983 – 1 BvL 46/80, 1 BvL 47/80 –, juris, Rn. 25 ff; OVG Sachsen, Beschluss vom 11.11.2020 – 3 B 357/20 –, juris, Rn. 26, m.w.N.
2. Formelle Fehler beim Zustandekommen der streitgegenständlichen Rechtsverordnung sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Die Zuständigkeit lag nach § 32 Satz 1 IfSG a.F. zum maßgeblichen Zeitpunkt bei der Landesregierung. Von der in § 32 Satz 2 IfSG a.F. enthaltenen Befugnis, die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG auf andere Stellen zu übertragen, hat die saarländische Landesregierung keinen Gebrauch gemacht.
Die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Verordnung beziehungsweise der Änderungen erfolgte durch Veröffentlichungen im Amtsblatt des Saarlandes am 31.3.202021Amtsbl. I 2020, S. 196B (hier: Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30.3.2020, geändert durch die Verordnung vom 7.4.2020, Amtsbl. I 2020, S. 206B)Amtsbl. I 2020, S. 196B (hier: Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30.3.2020, geändert durch die Verordnung vom 7.4.2020, Amtsbl. I 2020, S. 206B) sowie am 17.4.202022Amtsbl. I 2020, S. 258Amtsbl. I 2020, S. 258 (§ 1 Abs. 2 AmtsblG).23vgl. das Gesetz über das Amtsblatt des Saarlandes (Amtsblattgesetz - AmtsblG) vom 11.2.2009, geändert durch das Gesetz vom 1.12.2015 (Amtsblatt I Seite 932)vgl. das Gesetz über das Amtsblatt des Saarlandes (Amtsblattgesetz - AmtsblG) vom 11.2.2009, geändert durch das Gesetz vom 1.12.2015 (Amtsblatt I Seite 932) Die Veröffentlichungen weisen das jeweilige Ausfertigungsdatum aus und benennen die zugrundeliegende Ermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG).24vgl. bereits Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 19vgl. bereits Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 19 Die Bekanntmachung der Neufassung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 17.4.2020 erfolgte am 20.4.2020.25Amtsbl. I 2020, S. 262B – 262FAmtsbl. I 2020, S. 262B – 262F
Ein Begründungserfordernis bestand im Geltungszeitraum der angefochtenen Verordnungen noch nicht.
3. § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP genügte ferner den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen.
Nach Art. 20 Abs. 3 GG muss eine Norm, die – wie § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP – in Grundrechte eingreift, allgemeine Anforderungen an ihre Bestimmtheit und Klarheit erfüllen. Der Grad der gebotenen Bestimmtheit hängt von den Besonderheiten des in Rede stehenden Sachbereichs und von den Umständen ab, die zu der Regelung geführt haben. Dabei sind die Bedeutung des Regelungsgegenstandes und die Intensität der durch die Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe ebenso zu berücksichtigen wie der Kreis der Anwender und Betroffenen der Norm sowie deren konkretes Bedürfnis, sich auf die Normanwendung einstellen zu können. Es genügt, wenn sich mithilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen die Rechtsfolge eintreten soll.26stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 –, BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 - 3 CN 17.22 –, juris, Rn. 21 und vom 18.4.2024 – 3 CN 8.22 –, juris Rn. 40stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 –, BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 - 3 CN 17.22 –, juris, Rn. 21 und vom 18.4.2024 – 3 CN 8.22 –, juris Rn. 40Denn die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat fordert; die Ausfüllung ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane.27vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 –, BVerwGE 164, 253-269, Rn. 23vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 –, BVerwGE 164, 253-269, Rn. 23
Hieran gemessen genügt § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP dem Bestimmtheitsgebot. Aus den angegriffenen Bestimmungen folgt deutlich, welche Ladengeschäfte des Einzelhandels für den Publikumsverkehr und Besuche geöffnet werden durften beziehungsweise welche geschlossen bleiben mussten. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 VO-CP war – vorbehaltlich der in § 5 Abs. 5 VO-CP normierten Ausnahmen – die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche grundsätzlich untersagt. Mit der in § 5 Abs. 5 VO-CP enthaltenen – abschließenden – "Positivliste" hat der Verordnungsgeber diejenigen Verkaufsstellen, die von der Untersagung nach § 5 Abs. 4 VO-CP nicht erfasst sein sollten, festgelegt.
Überdies genügte die in § 5 Abs. 4 Satz 2 VO-CP enthaltene Regelung betreffend sogenannte "Mischsortimente" dem Bestimmtheitsgebot. Soweit darin vorgegeben war, dass im Falle des Angebots von Mischsortimenten diejenigen Sortimentsteile, deren Verkauf nicht nach § 5 Abs. 5 Satz 1 VO-CP gestattet ist – die also nicht privilegiert waren –, verkauft werden durften, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip), begegnet diese Regelung keinen Bedenken. Der Verordnungsgeber war nicht gehalten, betreffend den zu ermittelnden "Schwerpunkt des Sortiments" weiteren Kriterien zu bilden.28so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47 zu § 5 Abs. 5 VO-CPso bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47 zu § 5 Abs. 5 VO-CP Denn das Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Normgeber nicht dazu, den Tatbestand einer Norm mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es liegt in der ihm bei der Normsetzung eingeräumten Gestaltungsfreiheit, auch unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.29vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, jurisvgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, juris Dies kann gerade dann notwendig werden, um einer sonst nicht zu bewältigenden Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden,30vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30.11.1955 – 1 BvL 120/53 –, juris, Rn. 19 sowie hierauf verweisend: BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7.17 –, juris, Rn. 23vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30.11.1955 – 1 BvL 120/53 –, juris, Rn. 19 sowie hierauf verweisend: BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7.17 –, juris, Rn. 23 wie sie sich gerade in der Vielfalt von Verkaufsstellen des Einzelhandels zeigt. Im Übrigen kann die Bedeutung des Wortes "Schwerpunktprinzip" mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden – insbesondere anhand des Wortlautes – zuverlässig ermittelt werden.31vgl. zu einer ähnlichen Regelung: OVG Niedersachsen, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 92 (dort: § 10 Abs. 1b Satz 1 und Satz 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung)vgl. zu einer ähnlichen Regelung: OVG Niedersachsen, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 92 (dort: § 10 Abs. 1b Satz 1 und Satz 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung) Für den Kreis der Adressaten war ausgehend vom Wortlaut ausreichend deutlich, dass Warengruppen nach § 5 Abs. 4 VO-CP und Warengruppen nach § 5 Abs. 5 VO-CP anteilig ins Verhältnis gesetzt werden mussten, wobei der Schwerpunkt des Warensortiments regelmäßig nur dann bei den privilegierten Waren im Sinne des § 5 Abs. 5 VO-CP lag, wenn diese mehr als die Hälfte – also 50 Prozent – des Sortiments umfassten.32vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150 zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150 zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020 Hierfür spricht auch der erkennbare Sinn und Zweck der als Ausnahmetatbestand konzipierten Regelung des § 5 Abs. 4 Satz 2 VO-CP, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privilegierten Waren zwar zu sichern, gleichzeitig aber infektionsträchtige Kontakte im Einzelhandel möglichst gering zu halten.33vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris Rn. 151vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris Rn. 151
Auch der Begriff der Verkaufsfläche erweist sich nicht als zu unbestimmt. Die in § 5 Abs. 4 Satz 1 VO-CP benannte Quadratmeterzahl von 800 als Maßstab beruht auf der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Einzelhandelsbetriebe großflächig im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO sind, wenn sie eine Verkaufsfläche von 800 qm überschreiten.34vgl. hierzu bereits das Urteil des Senats vom 15.9.2022 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 46 unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 –, jurisvgl. hierzu bereits das Urteil des Senats vom 15.9.2022 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 46 unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 –, juris In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 11 Abs. 3 BauNVO ist der Begriff der Verkaufsfläche geklärt, weil hierauf basierend das Merkmal der Großflächigkeit bestimmt wird.35vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 – BVerwGE 124, 364 <367, 374> und vom 9.11.2016 – 4 C 1.16 – Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 220, Rn. 10vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 – BVerwGE 124, 364 <367, 374> und vom 9.11.2016 – 4 C 1.16 – Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 220, Rn. 10 Hieran anknüpfend meint der Begriff "Verkaufsfläche" in § 5 Abs. 4 Satz 1 VO-CP diejenige Fläche, auf der Waren präsentiert und gekauft werden können. Dazu gehören auch Bereiche eines Ladengeschäfts, die vom Kunden (aus betrieblichen und hygienischen Gründen) zwar nicht betreten werden dürfen, in denen aber die Ware für ihn sichtbar ausliegt (z. B. Käse-, Fleisch- und Wursttheke u. ä.), ebenso Flächen des Windfangs und des Kassenvorraums, einschließlich eines Bereichs zum Einpacken der Ware und Entsorgen des Verpackungsmaterials, nicht aber die Abstellfläche für Einkaufswagen außerhalb des Gebäudes.36vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 22 unter Hinweis auf: BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 –, BVerwGE 124, 364 <374> und vom 9.11.2016 – 4 C 1.16 –, juris, Rn. 11 ff.vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 22 unter Hinweis auf: BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 –, BVerwGE 124, 364 <374> und vom 9.11.2016 – 4 C 1.16 –, juris, Rn. 11 ff. Etwaige Unsicherheiten bei der Normanwendung verblieben insoweit nicht.
4. § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP war auch im Übrigen materiell rechtmäßig.
a. Die durch § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. festgelegten Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung – hier für den Erlass von § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP – lagen vor.
aa. Der Erlass von Ge- beziehungsweise Verboten im Sinne im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG a.F. setzt voraus, dass diese Maßnahmen zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erfolgen. Diese Voraussetzung war vorliegend erfüllt.
Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden.37vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Bei derCoronavirus-Krankheit (kurz: COVID-19) – die durch den SARS-CoV-2-Virus (severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ausgelöst und hauptsächlich durch respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen, übertragen wird –38vgl. „Erregersteckbrief“ des RKI zu SARS-CoV-2, abrufbar unter: https://www.infektionsschutz.de/erregersteckbriefe/coronavirus-sars-cov-2/#gallery-1924-1, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. „Erregersteckbrief“ des RKI zu SARS-CoV-2, abrufbar unter: https://www.infektionsschutz.de/erregersteckbriefe/coronavirus-sars-cov-2/#gallery-1924-1, zuletzt besucht am 18.9.2025 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinn des § 2 Nr. 3 IfSG.39vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 20.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 20.
Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte COVID-19 am 11.3.2020 – rund einen Monat bevor die streitbezogenen Regelung in Kraft trat – zur Pandemie erklärt.40vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025
bb. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG a.F. erforderte zudem, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Kranker im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist (§ 2 Nr. 4 IfSG).41vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Auch diese Voraussetzung lag zweifelsfrei vor.
Im Täglichen Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 16.4.2020 wurde die seinerzeitige Lage wie folgt zusammengefasst:
"Zusammenfassung der aktuellen Lage
· Insgesamt wurden in Deutschland 130.450 laborbestätigte COVID-19-Fälle an das RKI übermittelt, darunter 3.569 Todesfälle in Zusammenhang mit COVID-19-Erkrankungen.
· Bezogen auf die Einwohnerzahl (Fälle pro 100.000 Einwohner) wurden die höchsten Inzidenzen aus Bayern (269), Baden-Württemberg (234), dem Saarland (222) und Hamburg (215) übermittelt.
· Die meisten COVID-19-Fälle (68%) sind zwischen 15 und 59 Jahre alt. Insgesamt sind männliche und weibliche Personen mit 48% bzw. 52% annähernd gleich häufig betroffen.
· 86% der Todesfälle und 18% aller Fälle sind 70 Jahre oder älter.
· COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alters- und Pflegeheimen sowie in Krankenhäusern werden weiterhin berichtet. In einigen dieser Ausbrüche ist die Zahl der Verstorbenen vergleichsweise hoch."42vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.4.2020, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.4.2020, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025
Der Krankheitserreger – das SARS-CoV-2-Virus – hatte sich demnach zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung (auch) im Saarland verbreitet, so dass eine Vielzahl hieran erkrankter Personen – also Kranke im Sinne des Infektionsschutzgesetzes – festgestellt worden war.
cc. § 32 Satz 1 IfSG. i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. ermächtigte sowohl zum Erlass von Ge- und Verboten gegenüber bereits erkrankten Personen als auch – wie hier durch die Untersagung für den Einzelhandel erfolgt – gegenüber der Allgemeinheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts konnten Regelungen zur Beschränkung von Kontakten und zur Schließung von Einrichtungen und Betrieben, die – wie § 5 Abs. 4 VO-CP – unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet sind, notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG a.F. sein,43vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 22 sowie Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 21 ff. (m.w.N.)vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 22 sowie Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 21 ff. (m.w.N.) soweit und solange diese Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit erforderlich sind beziehungsweise waren.44vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 und 3 CN 6/22 –, jeweils: juris, Rn. 20 sowie Urteil vom 22.11.2022 - 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 21 ff. (m.w.N.)vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 und 3 CN 6/22 –, jeweils: juris, Rn. 20 sowie Urteil vom 22.11.2022 - 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 21 ff. (m.w.N.)
b. Die durch § 5 Abs. 4 VO-CP untersagte Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche – verbunden mit den in § 5 Abs. 5 normierten Ausnahmen – war eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der Ermächtigungsgrundlage.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt eine auf § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. beruhende Maßnahme dann eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der Generalklausel dar, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet ist, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern (vgl. aa.) und darüber hinaus verhältnismäßig ist, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne ist (vgl. bb.).45vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54 sowie Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und Rn. 33vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54 sowie Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und Rn. 33
Hierbei ist zu sehen, dass der Verordnungsgeber innerhalb der durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen verfügte. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten worden sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wobei Gegenstand der Kontrolle das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ist, wohingegen es auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang nicht ankommt. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben haben.46vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12
Hieran gemessen lag eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung vor.
aa. Der saarländische Verordnungsgeber verfolgte mit dem grundsätzlichen Verbot der Öffnung von Ladengeschäften jeder Art mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche durch § 5 Abs. 4 VO-CP das legitime Ziel, Neuinfektionen soweit als möglich vorzubeugen und damit gleichzeitig auch die Ausbreitungsgeschwindigkeit der übertragbaren Krankheit COVID-19 innerhalb der Bevölkerung zu verringern.
(1.) Die in Streit stehende Verordnung wurde in den ersten Monaten – im Zuge der sogenannten "1. Welle" – der Corona-Virus-Pandemie erlassen.
Ende Januar 2020 wurde der erste COVID-19-Fall in Deutschland laborbestätigt. Ab März 2020 kam es bundesweit zu einem vermehrten Auftreten des Coronavirus SARS-CoV-2 und von COVID-19-Fällen.47vgl. RKI, Beschreibung des Ausbruchsgeschehens mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Deutschland, Stand: 12.3.2020, Epidemiologisches Bulletin 11/2020, abrufbar unter: https://edoc.rki.de/bitstream/handle/176904/6507/11_2020_DOI_6535.pdf?sequence=1, zuletzt besucht am 25.6.2025vgl. RKI, Beschreibung des Ausbruchsgeschehens mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Deutschland, Stand: 12.3.2020, Epidemiologisches Bulletin 11/2020, abrufbar unter: https://edoc.rki.de/bitstream/handle/176904/6507/11_2020_DOI_6535.pdf?sequence=1, zuletzt besucht am 25.6.2025 Am 11.3.2020 erklärte die Weltgesundheitsorganisation die Verbreitung von COVID-19 zur Pandemie und der Deutsche Bundestag stellte am 25.3.2020 eine epidemische Lage von nationaler Tragweite fest.48vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154 S. 19169 Cvgl. BT-Plenarprotokoll 19/154 S. 19169 C Das RKI stufte die Entwicklung des Ausbruchsgeschehens Mitte April 2020 als – weiterhin – sehr dynamisch ein.49vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 15.4.2020, S. 7, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-15-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 15.4.2020, S. 7, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-15-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025
Am 15.4.2020 fand eine Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder statt, in deren Rahmen u.a. festgestellt wurde, dass seinerzeit zwar mittels der bisherigen Beschränkungen eine Abnahme der Infektionsgeschwindigkeit in Deutschland hatte erreicht werden können, das Geschehen allerdings andauerte und daher weiterhin alle Menschen in Deutschland so gut wie möglich vor der Infektion geschützt werden sollten. Besonders ältere und vorerkrankte Menschen wurden als schutzbedürftig eingestuft, wobei auch bei jüngeren Infizierten zu dieser Zeit schwere Verläufe festgestellt wurden, sodass der Infektionsschutz und die Hygienemaßnahmen besonders im Mittelpunkt stehen sollten. Da die Pandemie andauerte, könnten Lockerungen nur schrittweise erfolgen, wobei der Maßstab sei, dass die Infektionsdynamik so moderat bleiben müsse, dass das Gesundheitswesen jedem Infizierten die bestmögliche Behandlung ermöglichen könne und die Zahl der schweren und tödlichen Verläufe minimiert werde. Vor diesem Hintergrund haben die Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15.4.2020 unter TOP 2 "Beschränkungen des öffentlichen Lebens zur Eindämmung der COVID19 Epidemie" einen Beschluss gefasst, der u.a. folgenden Inhalt hatte:50vgl. Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15.4.2020 /Beschluss , TOP 2 – Beschränkungen des öffentlichen Lebens zur Eindämmung der COVID19 Epidemie –, abrufbar unter: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2020/corona/beschluss-bund-laender-kontaktbeschraenkungen-15-april.pdf?__blob=publicationFile&v=4, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15.4.2020 /Beschluss , TOP 2 – Beschränkungen des öffentlichen Lebens zur Eindämmung der COVID19 Epidemie –, abrufbar unter: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2020/corona/beschluss-bund-laender-kontaktbeschraenkungen-15-april.pdf?__blob=publicationFile&v=4, zuletzt besucht am 18.9.2025
"1. Die gemeinsamen Beschlüsse vom 12., 16. und 22. März 2020 sowie die begleitenden ChefBK/CdS-Beschlüsse sowie die Entscheidungen des Corona Kabinetts bleiben gültig. Die daraufhin getroffenen Verfügungen werden bis zum 3. Mai verlängert, soweit im Folgenden nicht abweichende Festlegungen getroffen werden (Anlage 1 gibt eine orientierende Übersicht über die fortbestehenden Maßnahmen).
2. Die wichtigste Maßnahme auch in der kommenden Zeit bleibt es, Abstand zu halten. Deshalb bleibt es weiter entscheidend, dass Bürgerinnen und Bürger in der Öffentlichkeit einen Mindestabstand von 1,5 Metern einhalten und sich dort nur alleine, mit einer weiteren nicht im Haushalt lebenden Person oder im Kreis der Angehörigen des eigenen Hausstandes aufhalten. […]
10. Folgende Geschäfte können zusätzlich unter Auflagen zur Hygiene, zur Steuerung des Zutritts und zur Vermeidung von Warteschlangen wieder öffnen:
• alle Geschäfte bis zu 800 qm Verkaufsfläche
• sowie unabhängig von der Verkaufsfläche Kfz-Händler, Fahrradhändler, Buchhandlungen.
19. Mit diesem Beschluss ergreifen Bund und Länder zahlreiche Maßnahmen, um die Infektionsketten noch besser zu kontrollieren. Einige davon greifen sofort, andere brauchen noch Zeit. Deshalb ist es richtig, regelmäßig, etwa alle zwei Wochen die Infektionsdynamik zu kontrollieren und insbesondere die Auslastung des Gesundheitswesens (v.a. im Bereich der Beatmungskapazitäten) und die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Gesundheitsdienstes (v.a. vollständige Kontaktnachverfolgung) genau zu betrachten. Danach ist jeweils zu entscheiden, ob und welche weiteren Schritte ergriffen werden können. Entsprechend dieser Logik gelten die hier beschriebenen ersten Schritte zunächst bis zum 3. Mai. Rechtzeitig vor dem 4. Mai werden die Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder die Entwicklung des Infektionsgeschehens sowie die wirtschaftliche und soziale Lage in Deutschland gemeinsam erneut bewerten und im Lichte der Ergebnisse weitere Maßnahmen beschließen."
Die Anlage zu diesem Beschluss lautete – auszugsweise – wie folgt:
"Anlage 1: Grobübersicht über fortbestehende Maßnahmen aus früheren Beschlüssen
(Diese Liste dient der Übersicht und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Sie ist kein Beschlussbestandteil)
Die Bundesregierung und die Regierungschefs der Bundesländer haben vor dem 15.4.2020 wiederholt Leitlinien zum einheitlichen Vorgehen zur weiteren Beschränkung von sozialen Kontakten im öffentlichen Bereich angesichts der Corona-Epidemie in Deutschland vereinbart. Folgende wesentliche Aspekte sind im oben genannten Beschluss nicht extra erwähnt und gelten gemäß Ziff. 1 daher unverändert weiter:
1. ausdrücklich nicht geschlossen, sondern ggf. auch Sonntags geöffnet unter Auflagen zur Hygiene, zur Steuerung des Zutritts und zur Vermeidung von Warteschlangen bleibt:
a. der Einzelhandel für Lebensmittel, Wochenmärkte, Abhol- und Lieferdienste, Getränkemärkte,51Hervorhebung durch den SenatHervorhebung durch den Senat
b. Apotheken, Sanitätshäuser, Drogerien,
c. Tankstellen,
d. Banken und Sparkassen, Poststellen,
e. Reinigungen, Waschsalons,
f. der Zeitungsverkauf,
g. Bau-, Gartenbau- und Tierbedarfsmärkte und der
h. Großhandel.
[…]."
Das hiernach erkennbare Ziel der Regierungschefs und damit auch des saarländischen Verordnungsgebers – zwecks Schutzes von Leben und Gesundheit die Bevölkerung vor weiteren Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen sowie die weitere Verbreitung der Krankheit und damit einhergehend eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern – entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG a.F.) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F.).
Hierbei kann dahinstehen, ob der Schutz des Gesundheitssystems für sich genommen bereits ein taugliches Ziel im Sinne der Verordnungsermächtigung war. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems – insbesondere im Fall einer vermehrten Infizierung von älteren Menschen und einer gesteigerten Zahl schwerer Krankheitsverläufe – mit Blick auf den Zweck des Infektionsschutzgesetzes, Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen52vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 zu § 1 Abs. 1 IfSGvgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 zu § 1 Abs. 1 IfSG jedenfalls ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.53vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50
(2.) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass das angestrebte Ziel ohne die erlassenen Verbote gefährdet und überdies die Gefahr – insbesondere wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems – dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage.54vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – BVerfGE 159, 223 Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, NVwZ 2023, 1000 Rn. 52vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – BVerfGE 159, 223 Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, NVwZ 2023, 1000 Rn. 52
Die Erkrankung trat im Frühjahr des Jahres 2020 überwiegend in Gestalt einer Infektion der Atemwege auf, wobei Husten und Fieber die häufigsten Symptome waren.55vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.4.2020, S. 5, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1,zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.4.2020, S. 5, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1,zuletzt besucht am 18.9.2025 Zugleich wurden Diarrhö oder auch ein Verlust des Geruchs- und Geschmackssinns als Symptome bestätigt.56vgl. hierzu: Bäurle, COVID-19-Patienten berichten über Geruchs- und Geschmacksverlust, ÄrzteZeitung, 17.3.2020, abrufbar unter: https://www.aerztezeitung.de/Medizin/COVID-19-Patienten-berichten-ueber-Geruchs-und-Geschmacksverlust-407747.html, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. hierzu: Bäurle, COVID-19-Patienten berichten über Geruchs- und Geschmacksverlust, ÄrzteZeitung, 17.3.2020, abrufbar unter: https://www.aerztezeitung.de/Medizin/COVID-19-Patienten-berichten-ueber-Geruchs-und-Geschmacksverlust-407747.html, zuletzt besucht am 18.9.2025
Die von deutschen Fachärzten im März 2020 publizierten "Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19" beschrieben das COVID-19-Ausbruchsgeschehen als sich "sehr dynamisch entwickelnde Situation", wobei sich der damalige intensivmedizinische Wissensstand noch überwiegend auf Beobachtungen aus China und Italien stützen musste. Zum Krankheitsbild und zur Therapie enthielten die Empfehlungen folgende Erläuterung:
"Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81% [der] Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (>30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Oft zeigen sich dann bereits pulmonale Infiltrate in der Bildgebung. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines ARDS sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens. Die Zeitdauer vom Beginn der Symptome bis zur Aufnahme auf die Intensivstation beträgt ca. 10 Tage. […] Für eine spezifische antivirale Therapie liegen bislang noch keine ausreichenden Daten vor."57vgl. Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin vom 12.3.2020, abrufbar unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, zuletzt besucht am 18.9.2025; hierauf ebenfalls verweisend: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 42vgl. Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin vom 12.3.2020, abrufbar unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, zuletzt besucht am 18.9.2025; hierauf ebenfalls verweisend: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 42
Am Tag des Beschlusses der streitgegenständlichen Verordnung waren – seit Beginn der Pandemie – in Deutschland 3.569 Personen im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben. Von den Todesfällen waren 86 Prozent der Personen 70 Jahre oder älter. Weiterhin wurde von COVID-19-bedingten Ausbrüchen in Alters- und Pflegeheimen sowie in Krankenhäusern berichtet; in einigen dieser Ausbrüche war die Zahl der Verstorbenen vergleichsweise hoch. Am 16.4.2020 lautete die Risikobewertung des RKI im täglichen Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) wie folgt:
"Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle sind die Krankheitsverläufe schwer, auch tödliche Krankheitsverläufe kommen vor. Die Zahl der Fälle in Deutschland steigt weiter an. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch. Die Wahrscheinlichkeit für schwere Krankheitsverläufe nimmt mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu.58Hervorhebung durch den SenatHervorhebung durch den Senat Diese Gefährdung variiert von Region zu Region. Die Belastung des Gesundheitswesens hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, soziale Distanzierung) ab und kann örtlich sehr hoch sein. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern."59vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.4.2020, S. 5-7, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.4.2020, S. 5-7, abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 18.9.2025
Aufgrund der Neuartigkeit des Krankheitsbildes ließen sich zum maßgeblichen Zeitpunkt noch keine zuverlässigen Aussagen zu Langzeitauswirkungen und (irreversiblen) Folgeschäden durch die Erkrankung bzw. ihre Behandlung (z.B. in Folge einer Langzeitbeatmung) treffen.60vgl. hierzu: OVG Bremen, Urteil vom 23.3.2022 – 1 D 349/20 –, juris, Rn. 66 - 67vgl. hierzu: OVG Bremen, Urteil vom 23.3.2022 – 1 D 349/20 –, juris, Rn. 66 - 67 Hinzu tritt, dass zum damaligen Zeitpunkt weder eine Impfung noch eine effektive Medikation verfügbar war. Auch ein infektionsmedizinisch hinreichend sicherer Mund-Nasenschutz stand im Frühjahr 2020 oftmals nicht zur Verfügung.61vgl. hierzu auch: Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 43vgl. hierzu auch: Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 43
Der Verordnungsgeber konnte die Bewertung der Gefährdungslage maßgeblich auf die Feststellungen und Empfehlungen des RKI stützen. Bei diesem handelt es sich um die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG). Das RKI verfügt durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit, so dass der Verordnungsgeber die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 gleich einem Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen durfte.62vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 - 57vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 - 57
bb. Das in § 5 Abs. 4 VO-CP angeordnete Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche war auch verhältnismäßig.
(1.)Das vom Antragsgegner mit dem Erlass der Norm verfolgte Ziel, die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und der Krankheit Covid-19 zu begrenzen bzw. zu verlangsamen, stellt einen legitimen Zweck dar. Der Verordnungsgeber versuchte damit seiner aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG resultierenden staatlichen Schutzpflicht nachzukommen und folglich das Leben und die körperliche Gesundheit der Bevölkerung zu schützen.63vgl. hierzu bereits Urteil des Senats vom 15.19.2022 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 45vgl. hierzu bereits Urteil des Senats vom 15.19.2022 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 45 Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Beschränkungen des Einzelhandels gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, hatte – wie bereits dargetan – eine tragfähige Grundlage.64vgl. hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 34vgl. hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 34
(2.) Der Verordnungsgeber durfte das in § 5 Abs. 4 VO-CP normierte Verbot – in Verbindung mit dem Gesamtkonzept, das verschiedene Beschränkungen enthielt und auf eine stufenweise Öffnung ausgerichtet war – als geeignet ansehen, das mit der Verordnung verfolgte Ziel zu erreichen.
Die Eignung des Mittels ist dann zu bejahen, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann; insoweit genügt bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung.65stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – BVerfGE 159, 223, Rn. 185; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 59, jeweils m. w. N.stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – BVerfGE 159, 223, Rn. 185; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 59, jeweils m. w. N. Insbesondere setzt die Eignung des Mittels nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt,66vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 138 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 185 f. (m. w. N.)vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 138 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 185 f. (m. w. N.) so dass die Eignung der hier streitgegenständlichen Untersagung nicht erforderte, dass die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus nachweislich insbesondere von der unbeschränkten Öffnung des Einzelhandels ausging. Die Eignungsprognose des Verordnungsgebers muss indes auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis plausibel sein.67vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 59.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 59.
Dies war der Fall. Hierbei ist zu sehen, dass dem Antragsgegner als Verordnungsgeber seinerzeit bei der Beurteilung der Eignung der Regelung ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum zustand, der in Bezug auf die Einhaltung seiner Grenzen verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt.68vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 59vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 59 Es gibt keinen Grund davon auszugehen, dass die Bewertung des Verordnungsgebers, wonach – ausgehend von den damaligen Infektionsgeschehen, den infektionsbedingten Krankheits- und Todesfällen, der Neuartigkeit des Virus und der bis dahin vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse – die Beschränkungen im Bereich des Einzelhandels zur Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen konnten, auf keiner tragfähigen tatsächlichen Annahme beruht hätte oder sein Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre.
Der Verordnungsgeber musste insbesondere mit Blick auf den Umstand, dass das Virus SARS-CoV-2 leicht von Mensch zu Mensch übertragbar ist, davon ausgehen, dass eine Reduzierung von Kontakten mittels einer Beschränkung der Öffnung des Einzelhandels – der grundsätzlich zahlreiche Menschen anlockt und damit eine Vielzahl an Kontakt- und damit Ansteckungsmöglichkeiten eröffnet – ein taugliches Mittel zur Eindämmung weiterer Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 war.
(3.) Die streitgegenständlichen Beschränkungen des Einzelhandels sind auch zur Zweckerreichung erforderlich gewesen.
Da Grundrechtseingriffe nicht weitergehen dürfen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert, fehlt es an der Erforderlichkeit einer Maßnahme, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.69stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. – juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, NVwZ 2023, 1000 Rn. 63stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. – juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, NVwZ 2023, 1000 Rn. 63 Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt.70vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 204
Insbesondere zu Beginn der Pandemie stand dem Verordnungsgeber angesichts der im maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden (weitergehenden) Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Schutznahmen ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum zu, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.71vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204 Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen, wobei das Ergebnis der anzustellenden Prognose – das der gerichtlichen Überprüfung unterliegt – einleuchtend begründet und plausibel sein muss.72vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, BVerwGE 178, 322-352, Rn. 63 - 65, vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, BVerwGE 179, 168-186, Rn. 38 sowie vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, NVwZ 2023, 1000 Rn. 64, m. w. N.vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, BVerwGE 178, 322-352, Rn. 63 - 65, vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, BVerwGE 179, 168-186, Rn. 38 sowie vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, NVwZ 2023, 1000 Rn. 64, m. w. N. Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex ante-Sicht).73vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17 (m.w.N.)vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17 (m.w.N.)
Hieran gemessen erweist sich die durch § 5 Abs. 4 VO-CP angeordnete Beschränkung betreffend die Öffnung des Einzelhandels ausgehend von der seinerzeitigen Gefahrenlage als eine zur Zweckerreichung erforderliche Maßnahme. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung der physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel.
Eine andere, mildere und gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des Ziels stand seinerzeit nicht zur Verfügung. Eine vollständige Öffnung des Einzelhandels unter Einhaltung eines Hygienekonzepts sowie unter einem Hinzutreten weiterer Beschränkungen – wie durch die Antragstellerin gefordert – wäre nicht gleichermaßen geeignet gewesen. Das Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, das im Falle einer Öffnung weiterer Geschäfte beziehungsweise größerer Verkaufsflächen wegen des dann insgesamt größeren Warenangebots mit einem vermehrten Zustrom von Menschen in die Innenstädte, Einkaufszentren, Einkaufsstraßen und Geschäfte hätte gerechnet werden müssen, mit der Folge, dass sich die physischen Kontakte auf den Wegen von und zu den Geschäften und damit die Infektionsgefahren erhöht hätten.74vgl. hierzu: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 – sowie nachfolgend: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 38vgl. hierzu: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 – sowie nachfolgend: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 38 Hierbei konnte erschwerend berücksichtigt werden, dass in den ersten Monaten der Pandemie Schutz durch Impfung, eine spezifische Medikation oder eine infektionsmedizinisch hinreichend sichere Mund-Nasen-Bedeckung nicht zur Verfügung stand;75so auch: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 42-43, 64so auch: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 42-43, 64ebenso verhielt es sich mit SARS-CoV-2 Antigen Schnell-Tests. Dass der Verordnungsgeber hiervon ausgehend Hygieneschutzmaßnahmen nicht als gleich wirksame Maßnahmen wie die erlassenen Beschränkungen des Einzelhandels angesehen hat, erweist sich als plausibel. Im Übrigen hätte sich auch eine wechselweise Öffnung von Geschäften nach Wochentagen als nicht gleich wirksame Maßnahme erwiesen. Aufgrund des vielfältigen Angebots hätte davon ausgegangen werden müssen, dass bei einem solchen Öffnungsmodell Kunden vermehrt an Tagen einkaufen gehen, an denen Ladengeschäfte mit den von ihnen gewünschten Warensortimenten hätten öffnen dürfen; dadurch wären prognostisch mehr physische Kontakte entstanden als bei der erlassenen Maßnahme.76so auch: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 65so auch: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 –, juris, Rn. 65
Das Argument der Antragstellerin, die empfohlenen Hygiene- und Abstandsregeln seien in großen Geschäften besser als in kleineren Verkaufsstätten einzuhalten gewesen, überzeugt nicht. Die Hygiene- und Abstandsregelungen waren für alle Einzelhändler verpflichtend.77vgl. bereits Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 35vgl. bereits Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 35 Verkannt wird zudem, dass großflächige Verkaufsstätten bei der Einhaltung der notwendigen Regeln zum Gesundheitsschutz vor größere räumliche und logistische Herausforderungen gestellt waren als kleinere Läden. Überdies konnte in einem Warenhaus, in dem Rolltreppen, Aufzüge und Toilettenanlagen bereitgehalten werden, aufgrund der damit einhergehenden Enge eine zusätzliche Ansteckungsgefahr bestehen. Ungeachtet dessen musste der Verordnungsgeber – wie hier geschehen – nicht primär die individuelle Situation in den Geschäften in den Blick nehmen, sondern durfte maßgeblich auf den insgesamt zu erwartenden Zustrom von Menschen in die Innenstadt und auf die auf den Wegen entstehenden Kontaktmöglichkeiten abstellen. Danach war insbesondere von Bedeutung, dass im Innenstadtbereich von A-Stadt, wo sich der Besucherstrom ohnehin konzentrierte, durch die Öffnung des großen Warenhauses der Antragstellerin ein besonderer Anreiz für eine Vielzahl von Menschen bestanden hätte, in die Innenstadt zu kommen. Der Verordnungsgeber hatte ferner davon ausgehen dürfen, dass die Reichhaltigkeit des Warenangebotes in einem großflächigen Warenhaus im Verhältnis zu demselben Angebot in mehreren spezialisierten kleinen Ladengeschäften mehr Käufer anlockt, was gleichzeitig einen größeren Anreiz geboten hätte, die Innenstadt zum "Bummeln" zu besuchen und dort zu verweilen, wodurch es zu häufigen und wechselnden Begegnungen gekommen wäre. Eine Reduzierung des Warenangebots durch Verkleinerung der Verkaufsfläche und die dadurch bewirkte Leerung der Innenstädte war daher ein geeignetes und zugleich erforderliches Mittel um die Ansteckungsgefahr zu verringern. Für die gewählte Strategie der schrittweisen Lockerungsmaßnahmen konnte sich der Verordnungsgeber – wie dargelegt – auf die wissenschaftlichen Handlungsempfehlungen des RKI stützen.78vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, BVerwGE 177, 60-92, Rn. 66vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, BVerwGE 177, 60-92, Rn. 66
(4.) Überdies waren die in § 5 Abs. 4 und Abs. 5 VO-CP angeordneten Beschränkungen des Einzelhandels angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen.79stRspr, vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – juris, Rn. 216 (m. w. N.).stRspr, vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – juris, Rn. 216 (m. w. N.). In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen.80stRspr, vgl. BVerwG Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1.22 –, juris, Rn. 44 sowie Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 75 (m. w. N.)stRspr, vgl. BVerwG Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1.22 –, juris, Rn. 44 sowie Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 75 (m. w. N.)
Der mit der Regelung verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung standen nicht außer Verhältnis zur Schwere der Grundrechtseingriffe.
Die mit der Untersagung der Öffnung des Einzelhandels einhergehenden Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der betroffenen Grundrechtsträger (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) hatten Gewicht.81vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 82 f. zur Schließung von Gastronomiebetriebenvgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 82 f. zur Schließung von Gastronomiebetrieben Dieses Gewicht wurde dadurch erhöht, dass der von den Beschränkungen erfasste Einzelhandel aufgrund vorangegangener Regelungen im Saarland bereits seit dem 18.3.2020 geschlossen war (vgl. Ziffer 5 der Allgemeinverfügung zum Vollzug des Infektionsschutzgesetzes (IfSG)/Vollzug des Ladenöffnungsgesetzes (LÖG SL) des Ministeriums für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie vom 16.3.2020).
Indes wurde das Gewicht der Grundrechtseingriffe durch die Möglichkeit der Öffnung von räumlich abgetrennten Bereichen, die 800 qm nicht überschritten, durch die Option des Online-Handels, die zeitliche Begrenzung, die Berücksichtigung des regionalen Ausbruchsgeschehens sowie durch staatliche Hilfsprogramme, die für die von den Öffnungsverboten betroffenen Geschäfte und Betriebe vorgesehen waren, gemildert.82vgl. hierzu: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 –, juris, Rn. 28 sowie BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – juris, Rn. 82 f. und vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, BVerwGE 178, 322 Rn. 69, jeweils m. w. N.vgl. hierzu: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 –, juris, Rn. 28 sowie BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 – juris, Rn. 82 f. und vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, BVerwGE 178, 322 Rn. 69, jeweils m. w. N.
Den gewichtigen Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber.83vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1.22 –, BVerwGE 179, 168, juris, Rn. 49, m. w. N.vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1.22 –, BVerwGE 179, 168, juris, Rn. 49, m. w. N. Ziel der Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).84stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, BVerfGE 159, 223, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2.21 –, juris, Rn. 32stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, BVerfGE 159, 223, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2.21 –, juris, Rn. 32 Der Verordnungsgeber durfte bei Erlass der streitbezogenen Regelung davon ausgehen, dass dringlicher Handlungsbedarf bestand. Das RKI schätzte die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland – insbesondere zu Beginn der Pandemie – als hoch ein.85vgl. etwa die täglichen Lageberichte des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 16.4.2020 und vom 20.4.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1sowie unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1,zuletzt besucht am 18.9.2025, sowie hierzu: BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, BVerwGE 179, 168-186, juris, Rn. 49vgl. etwa die täglichen Lageberichte des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 16.4.2020 und vom 20.4.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-16-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1sowie unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1,zuletzt besucht am 18.9.2025, sowie hierzu: BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, BVerwGE 179, 168-186, juris, Rn. 49
Hierauf basierend konnte der Verordnungsgeber zum maßgeblichen Zeitpunkt davon ausgehen, mit der Regelung in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Gewicht der Grundrechtseingriffe und den besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen gefunden zu haben. Aus seiner Sicht bestand Mitte April 2020 – während der sog. ersten Welle der weltweiten Pandemie – dringlicher Handlungsbedarf. Insbesondere angesichts der damaligen Unsicherheitsfaktoren betreffend den weiteren Verlauf der Pandemie, der Übertragungswege, der Schwere der Erkrankung, der fehlenden medizinischen Kenntnisse betreffend den neuartigen Virus, der Knappheit von angemessenen Schutzmasken und der etwaigen Spätfolgen der Erkrankung durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass die gewählten Beschränkungen einen nennenswerten Beitrag zur Zweckerreichung leisten konnten. Überdies war die durch § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP vorgegebene Beschränkung in ein plausibles Schutzkonzept eingebunden, das neben den Beschränkungen des Einzelhandels u. a. den Grundsatz der Kontaktbeschränkung (§ 1 Abs. 1VO-CP), eine Einschränkung des Aufenthaltes im öffentlichen Raum (§ 2 Abs. 1 VO-CP), Betriebsuntersagungen für das Gaststättengewerbe (§ 5 Satz 1VO-CP) und Betriebsverbote für Einrichtungen in den Bereichen Kultur und Freizeit (§ 5 Abs. 3VO-CP) umfasste, sodass die streitbezogene Untersagung in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP ein wichtige Mittel zur Zielerreichung war.
Im Übrigen ist zu sehen, dass die streitbezogene Regelung des § 5 Abs. 4 VO-CP – anders als beispielsweise die parallel geltende Regelung in Sachsen (vgl. § 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaSchVO vom 17.4.2020) –86vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, jurisvgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris die Öffnung von Ladengeschäften des großflächigen Einzelhandels nicht generell untersagte, sondern nur die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche, wobei eine Absperrung der Ladenfläche zulässig war. Soweit die Antragstellerin die Unverhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelung wegen der "vollständigen Schließung" ihres Marktes "von Lebensmitteln abgesehen" behauptet, lässt sie folglich unbeachtet, dass es ihr erlaubt gewesen wäre – was auch seitens der Verfahrensbeteiligten im Rahmen des vorangegangenen Eilrechtsschutzverfahrens nicht in Abrede gestellt wurde –, die Verkaufsfläche ihrer Warenhäuser durch die Abtrennung einer Verkaufsfläche in dem begrenzten Umfang von 800 qm unter Beachtung der Abstands- und Hygieneregeln zu betreiben.87vgl. hierzu bereits Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris; demgegenüber zur Rechtmäßigkeit des Ausschlusses einer Teilabsperrung: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 40vgl. hierzu bereits Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris; demgegenüber zur Rechtmäßigkeit des Ausschlusses einer Teilabsperrung: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 40
(5.) Im Hinblick auf das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich keine andere rechtliche Bewertung.
Zu einer Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG haben die in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP geregelten Beschränkungen des Einzelhandels nicht geführt.88vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, juris, Rn. 43 zu den in § 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 16.4.2020 geregelten Beschränkungen des Einzelhandels unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4.22 –, BVerwGE 178, 298, juris, Rn. 63vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, juris, Rn. 43 zu den in § 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 16.4.2020 geregelten Beschränkungen des Einzelhandels unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4.22 –, BVerwGE 178, 298, juris, Rn. 63 Ob und inwieweit die von den Beschränkungen erfassten Betreiber von Einzelhandelsbetrieben und Ladengeschäften in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden, bedarf keiner abschließenden Klärung, denn ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht vorliegend jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz.89vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 –, u. a. - BVerfGE 143, 246, Rn. 240 m. w. N.; Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, BVerfGE 155, 238, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4.22 –, a. a. O. Rn. 65 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 –, u. a. - BVerfGE 143, 246, Rn. 240 m. w. N.; Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, BVerfGE 155, 238, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4.22 –, a. a. O. Rn. 65 f. Die durch § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP bewirkten Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG waren – wie dargelegt – gerechtfertigt.
(6.) Die durch die Antragstellerin geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor.
(a.) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.
Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.90vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, BVerwGE 178, 322, juris, Rn. 75 und vom 18.4.2024 – 3 CN 7.22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N..vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, BVerwGE 178, 322, juris, Rn. 75 und vom 18.4.2024 – 3 CN 7.22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N..
Dieser Maßstab gilt auch für den Verordnungsgeber, dessen Gestaltungsspielraum aber nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage abgesteckten Rahmen besteht.91vgl. BVerwG, Urteile vom 18.4.2024 – 3 CN 7.22 –, juris, Rn. 15 und – 3 CN 8.22 –, juris, Rn. 21, jeweils m. w. N.vgl. BVerwG, Urteile vom 18.4.2024 – 3 CN 7.22 –, juris, Rn. 15 und – 3 CN 8.22 –, juris, Rn. 21, jeweils m. w. N. Auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit können Differenzierungen des Verordnungsgebers rechtfertigen.92vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 46vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 46 Ob die Aufrechterhaltung bestimmter Schutzmaßnahmen bei gleichzeitiger Aufhebung von Beschränkungen in anderen Bereichen mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, hängt vom Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung ab.93vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 47vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 47
(b.) Die Differenzierung zwischen Ladengeschäften des Einzelhandels mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche (§ 5 Abs. 4 VO-CP) und Ladengeschäften, die von der Privilegierung nach § 5 Abs. 5 VO-CP erfasst waren, war mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die Ungleichbehandlung war sachlich gerechtfertigt (aa.), die Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen (bb.) und die in § 5 Abs. 5 VO-CP normierten Privilegierungen sind nicht zu beanstanden (cc.).
(aa.) Die Festlegung des Verordnungsgebers auf eine Verkaufsfläche von Einzelhandelsgeschäften von 800 qm war ein sachgerechtes typisierendes Differenzierungskriterium, um der Gefahr der Verbreitung von Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus zu begegnen.94vgl. bereits den Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 30vgl. bereits den Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 30
Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass großflächige Geschäfte aufgrund ihres umfangreichen Warenangebots regelmäßig eine größere Attraktivität und Anziehungswirkung für Kunden haben als kleinere Geschäfte mit maximal 800 qm Verkaufsfläche, sodass im Falle einer unbeschränkten Öffnung des Einzelhandels mit mehr Menschen und damit mit mehr Kontakt- und Infektionsmöglichkeiten auf den Wegen von und zu den Geschäften zu rechnen gewesen wäre. Es erweist sich entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin als tragfähig, insbesondere auf die Infektionsgefahr infolge der Anziehung größerer Kundenströme und nicht auf die Kundenbewegung im jeweiligen Geschäft abzustellen.95vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 49vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 49 Vor diesem Hintergrund war die Ungleichbehandlung von großflächigen Einzelhandelsgeschäften aus infektiologischen Gründen gerechtfertigt.
Dass der Verordnungsgeber an die für das Städtebaurecht entwickelte Verkaufsflächengrenze von 800 qm angeknüpft hat, war von seinem Einschätzungsspielraum gedeckt.
Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO – in der insoweit seit 1977 unverändert geltenden Fassung – sind großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Dieser Regelung liegt die Wertung zugrunde, dass die dort bezeichneten Einzelhandelsbetriebe typischerweise ein Beeinträchtigungspotential für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung aufweisen, das es rechtfertigt, ihre Zulassung besonderen Anforderungen zu unterwerfen. Das Merkmal der Großflächigkeit umschreibt die Schwelle, ab der die Prüfung vorzunehmen ist, ob städtebaulich nachteilige Auswirkungen im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO vorliegen. Es ist mithilfe der Verkaufsfläche zu bestimmen. Sie ist ein Maß, um in städtebaulicher Hinsicht die Attraktivität und damit die Wettbewerbsfähigkeit von Einzelhandelsbetrieben typisierend zu erfassen.96vgl. zu den weiteren Einzelheiten: BVerwG, Urteile vom 24.4.2024 - 4 C 1.23 –, juris, Rn. 28, vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 -, BVerwGE 124, 364 <366> und vom 1.8.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 <36>vgl. zu den weiteren Einzelheiten: BVerwG, Urteile vom 24.4.2024 - 4 C 1.23 –, juris, Rn. 28, vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 -, BVerwGE 124, 364 <366> und vom 1.8.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 <36> § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO soll ermöglichen, die städtebauliche Verträglichkeit am vorgesehenen Standort bei allen Betrieben mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche im Einzelfall zu prüfen. Denn nach der auf entsprechende Erfahrungswerte gestützten Rechtsprechung kommt bei ihnen typischerweise eine größere Attraktivität und Anziehungswirkung für Kunden in Betracht, die städtebauliche Auswirkungen haben können. Mit dem Begriff der Großflächigkeit im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO sollen Betriebe mit einem Warenangebot auf großer Fläche erfasst werden, weil solche Betriebe im Allgemeinen auch einen großen Einzugsbereich haben.97vgl. BVerwG, Urteile vom 22.5.1987 - 4 C 19.85 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 9 S. 2, vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <367 ff.> und vom 9.11.2016 - 4 C 1.16 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 220 Rn. 12vgl. BVerwG, Urteile vom 22.5.1987 - 4 C 19.85 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 9 S. 2, vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <367 ff.> und vom 9.11.2016 - 4 C 1.16 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 220 Rn. 12
Hiervon ausgehend beruhte die Einschätzung des Verordnungsgebers, Ladengeschäfte mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche hätten aufgrund des umfangreicheren Warensortiments regelmäßig eine größere Attraktivität und zögen mehr Kunden an als kleinere Geschäfte, auf ausreichend tragfähigen Annahmen und war keineswegs willkürlich, sondern plausibel.98vgl. bereits Urteil des Senats vom 15.9.2022 - 2 C 121/20 –, juris, Rn. 46 sowie OVG Bremen, Urteil vom 19.4.2022 – 1 D 104/20 –, juris, Rn. 87 ff.; OVG Niedersachsen, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 354 i. V. m. Rn. 245 ff. m. w. N.vgl. bereits Urteil des Senats vom 15.9.2022 - 2 C 121/20 –, juris, Rn. 46 sowie OVG Bremen, Urteil vom 19.4.2022 – 1 D 104/20 –, juris, Rn. 87 ff.; OVG Niedersachsen, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 354 i. V. m. Rn. 245 ff. m. w. N.
Die Annahme des Verordnungsgebers, die größere Attraktivität und Anziehungswirkung großflächiger Geschäfte ("Sogwirkung") führe zu größeren Kundenströmen und damit zu mehr physischen Kontakten auf den Wegen von und zu den Geschäften, stellt sich gleichfalls als tragfähig dar. Der Verordnungsgeber war entgegen des Vortrags der Antragstellerin keineswegs gehalten, einzig auf die Bewegungsmöglichkeiten innerhalb der jeweiligen Geschäfte abzustellen. Dass der Verordnungsgeber mit dieser Einschätzung seinen Spielraum überschritten hätte, ist nicht festzustellen.
Auch die Behauptung der Antragstellerin, das durch sie betriebene Geschäft entfalte keine "Sogwirkung", weil es sich nicht um einen Discounter handele, kann nicht überzeugen. Es entspricht – wie bereits dargelegt – entsprechenden Erfahrungswerten, dass großflächige Einzelhandelsgeschäfte – ein solches betreibt die Antragstellerin – eine besondere Anziehungswirkung für Kunden haben. Der Umstand, dass die Antragstellerin unter anderem Markenware beziehungsweise Luxusprodukte verkauft, ändert hieran nichts. Es wäre vielmehr naheliegend, dass sie hierdurch Kunden in einem größeren Umkreis anspricht beziehungsweise anlockt als lokale Discounter.
Danach war auch die Prognose des Verordnungsgebers, bei Zulassung der Öffnung aller großflächigen Geschäfte wäre es zu einer Erhöhung des Infektionsrisikos gekommen, plausibel. Sie basierte auf der fachwissenschaftlich abgesicherten Grundannahme, dass eine Verlangsamung der Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus SARS-CoV-2 und eine Verzögerung der Infektionsdynamik weiterhin eine Reduzierung physischer Kontakte und die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen erforderte.
(bb.) Die festgestellten Sachgründe für die in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP vorgenommene Differenzierung zwischen Einzelhandelsgeschäften mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und Geschäften mit maximal 800 qm Verkaufsfläche sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen.
Der Verordnungsgeber verfolgte mit der Differenzierung das – in der Telefonkonferenz vom 15.4.2020 abgestimmte – legitime Ziel, eine schrittweise Öffnung von Ladengeschäften zu ermöglichen, zugleich aber physische Kontakte zwischen Menschen auf ein Minimum zu reduzieren und die Einhaltung von Mindestabständen sicherzustellen, um die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Krankheit COVID-19 zu verlangsamen. Einerseits haben die Rechtsgüter Leben und Gesundheit eine besonders hohe Bedeutung, andererseits hat die Ungleichbehandlung ebenfalls Gewicht. Großflächige Ladengeschäfte, die nicht von den Ausnahmeregelungen für Geschäfte des täglichen Bedarfs oder der Grundversorgung erfasst waren, mussten (weiterhin) grundsätzlich geschlossen bleiben, während kleinere Ladengeschäfte sortimentsunabhängig öffnen durften. Indes hat der saarländische Verordnungsgeber – anders als andere Verordnungsgeber – den Betreibern von Ladengeschäften die Möglichkeit eröffnet, die Verkaufsfläche ihrer Warenhäuser durch die Abtrennung einer Verkaufsfläche in dem begrenzten Umfang von 800 qm unter Beachtung der empfohlenen Abstands- und Hygieneregeln zu betreiben.
Hiervon ausgehend erweist sich die Differenzierung in der anzustellenden Abwägung der widerstreitenden Interessen als verhältnismäßig. Die infektiologischen Gründe für die Differenzierung rechtfertigten das Ausmaß der Ungleichbehandlung. Der Verordnungsgeber hat für den zu beurteilenden Zeitraum bei der Ausgestaltung der in § 5 Abs. 4 und 5 VO-CP getroffenen Maßnahmen einen angemessenen Ausgleich gefunden. Der Verzicht auf eine Differenzierung nach dem Standort des Geschäfts (wie z. B. Innenstadtbereich oder Stadtrand/ländlicher Raum) war ebenfalls gerechtfertigt; er war in der damaligen Pandemie-Situation von der Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers gedeckt.99vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 59vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 59
(cc.) Zudem waren die Ausnahmen in § 5 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VO-CP mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die von § 5 Abs. 5 Satz 1 VO-CP erfassten Geschäfte eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung hatten. Dieser Sachgrund konnte die Privilegierung der Geschäfte rechtfertigen.100vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 67vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, Rn. 67
Soweit die Antragstellerin eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber dem in § 5 Abs. 5 Nr. 1-17 VO-CP privilegierten Einzelhandel, der Verkaufsstätten ohne Beschränkung der Verkaufsfläche öffnen durfte, und branchenübergreifenden Vollsortimentern kritisiert, kann sie hiermit nicht durchdringen. Diese Unterscheidung war gerechtfertigt, weil die in der Ausnahmevorschrift des § 5 Abs. 5 VO-CP privilegierten Branchen, die unter anderem von dem Verbot in Absatz 4 ausgenommen waren, nach der Einschätzung des Verordnungsgebers der Erhaltung der Infrastruktur zur Grundversorgung der Bevölkerung und zur Deckung des Bedarfs an handwerklichen Dienstleistungen dienten.101vgl. hierzu auch: OVG NRW, Beschluss vom 6.4.2020 – 13 B 398/20.NE –, juris, Rn. 89 sowie OVG Bremen, Beschluss vom 23.4.2020 – 1 B 107/20 –, juris, Rn. 34vgl. hierzu auch: OVG NRW, Beschluss vom 6.4.2020 – 13 B 398/20.NE –, juris, Rn. 89 sowie OVG Bremen, Beschluss vom 23.4.2020 – 1 B 107/20 –, juris, Rn. 34 Insbesondere die von der Antragstellerin erwähnten Baumärkte bieten Materialien und Gegenstände des häuslichen Bedarfs an, die eine Grundversorgung für zum Leben notwendige Einrichtungen des Wohnraums (u.a. mit Blick auf Heizung und Sanitäranlagen) und die Aufrechterhaltung ihrer Funktionstüchtigkeit gewährleisten. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für den Hoheitsträger, der mit der Differenzierung zwischen Verkaufsstellen für solche Güter, deren Verfügbarkeit für die tägliche Versorgung der Bevölkerung er als unbedingt erforderlich ansieht, und denen, hinsichtlich derer ein erschwerter Zugang vorübergehend im Interesse einer möglichst weitgehenden Verringerung der Ansteckungsgefahr hingenommen werden kann, im hier in Rede stehenden Infektionsschutzrecht und unter den für die Entscheidungssituation kennzeichnenden Bedingungen weniger streng sein dürfen.102vgl. bereits den Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 34vgl. bereits den Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 34
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass der Buchhandel von § 5 Abs. 5 Satz 1 Nr. 15 VO-CP erfasst war. Die Zulassung der Öffnung des Buchhandels durch den Verordnungsgeber durfte mit Blick auf dessen Bedeutung für die Informations-, Presse- und Wissenschaftsfreiheit, die Bildung, für Schule, Studium und Berufsausübung sowie für eine sinnvolle Beschäftigung von Kindern und Jugendlichen erfolgen. Dies erweist sich als vom Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt.103vgl. hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, juris, Rn. 68 m.w.N.vgl. hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, BVerwGE 183, 119-143, juris, Rn. 68 m.w.N. Gleiches gilt für die seitens der Antragstellerin benannten Zeitungskioske. Dass der Verordnungsgeber daneben Fahrradhändler und Kraftfahrzeughändler – die jeweils der alltäglichen Fortbewegung der Bevölkerung dienen – als privilegiert eingestuft hat, erschließt sich ebenfalls ohne Weiteres.
Soweit die Antragstellerin beanstandet, ihre Kunden seien gezwungen gewesen, vergleichbare Waren auf eng begrenzten Flächen, etwa im C.-Markt, anzuschaffen, wo ein Abstandhalten schwieriger möglich gewesen sei, statt auf der großen Fläche in ihren Räumlichkeiten, erweist sich ihr Vortrag bereits als widersprüchlich. Bei dem C.-Markt handelt es sich um ein SB-Warenhaus, das vor allem Lebensmittel, Getränke und Verbrauchsgüter vertreibt. Im Gegensatz zu Kaufhäusern oder klassischen Warenhäusern ist die gesamte Verkaufsfläche wie in einem Supermarkt angeordnet und mit Einkaufswagen befahrbar. Das Warensortiment dient in erster Linie der Deckung des alltäglichen regelmäßigen Grund- und Vorratsbedarfs an Lebensmitteln. Der zusätzliche – in der Auswahl nur begrenzt vorhandene – Warenbestand an Textilien, Kosmetik usw. hat in der Gesamtheit betrachtet nur untergeordnete Bedeutung und stellt auch insoweit nur eine "Grundversorgung" sicher. Damit unterscheidet sich der C.-Markt aber erheblich von dem Warenhaus der Antragstellerin. Denn nach ihren Angaben betreibt sie keinen vergleichbaren "Discount", sondern bietet vielmehr ausgesuchte Waren, die nur einen bestimmten Kundenkreis ansprechen sollen, an. Das von ihr angebotene Sortiment umfasst nach ihrem eigenen Vortrag – in allen Warenabteilungen – gehobene Marken und Luxusartikel. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung lässt sich daher insoweit nicht feststellen.104vgl. den Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 34vgl. den Beschluss des Senats vom 27.4.2020 – 2 B 141/20 –, juris, Rn. 34
Die Antragstellerin kritisiert insoweit auch ohne Erfolg die Öffnung des C.-Marktes auf der Grundlage des in § 5 Abs. 5 Satz 2 VO-CP normierten "Schwerpunktprinzips", weil eine hinreichende sachliche Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung gegeben ist. Wie dargelegt konnte im Fall dieses Marktes zulässigerweise Weise auf den – privilegierten – Schwerpunkt des Lebensmittelverkaufs abgestellt werden, wobei sich das übrige Warensortiment gegenüber dem maßgebenden Schwerpunkt untergeordnet gezeigt hat. Eine vergleichbare Situation bestand im Fall der Antragstellerin nicht. Ungeachtet dessen wäre es der Antragstellerin erlaubt gewesen, eine Fläche von bis zu 800 qm Verkaufsfläche abzutrennen und dort von ihr ausgewählte Ware – die nicht unter die Privilegierung nach § 5 Abs. 5 VO-CP fiel – zum Verkauf anzubieten.
Ausgehend von seinem – plausiblen – Schutzkonzept der schrittweisen Lockerungsmaßnahmen erweist sich die durch den Verordnungsgeber gebildete Fallgruppe der privilegierten Händler als von seinem Einschätzungsspielraum gedeckt. Zugleich ist es – basierend auf der seinerzeitigen Sachlage und dem Kenntnisstand der Wissenschaft betreffend die Pandemie – als vertretbar einzustufen, dass großflächige Einzelhandelsgeschäfte zunächst – abgesehen von einer Fläche bis zu 800 qm – für die Dauer von zwei Wochen weiter geschlossen blieben.
Der Normenkontrollantrag ist nach alledem zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung in dem Beschluss des Senats vom 23.4.2020 (Az. 2 C 140/20) auf 475.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 IfSG
§ 28 IfSG
§ 18 AGVwGO
§ 34 BauGB
§ 11 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 1 Abs. 2 AmtsblG
§ 5 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaSchVO
§ 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 17 VO-CP).4vgl. Art. 3 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung
§ 17 VO-CPvgl. Art. 3 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung
§ 5 Abs. 4 und 5 der Verordnung
§ 5 Abs. 4 und 5 VO-CP unwirksam gewesen sei. Innerhalb der Geltungsdauer der Verordnung
Art. 3 GG
Art. 12 GG
Art. 19 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 2 und 3 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
NJW 2022, 1672
BVerwGE 177, 60
BVerwGE 178, 322
BVerwGE 179, 168
BVerwGE 178, 298
NVwZ 2023, 1846
BVerwGE 183, 119
BVerfGE 161, 299
BVerwGE 164, 253
BVerwGE 124, 364
BVerfGE 159, 223
NVwZ 2023, 1000
BVerfGE 143, 246
BVerfGE 155, 238
BVerwGE 117, 25
2 B 141/20
2 C 140/20
3 CN 15/22
2 C 142/24
3 CN 1/21
3 CN 1.21
3 CN 1.22
2 B 141/20 B
3 BN 2.18
6 BN 1/05
6 CN 4/00
3 CN 5/22
3 BN 8.21
1 BvR 461/03
2 BvR 2601/17
2 BvR 676/20
2 C 5.19
1 BvR 1295/21
3 CN 6.22
3 CN 3/22
3 CN 4.22
3 CN 5.22
1 BvL 46/80
1 BvL 47/80
3 B 357/20
1 BvR 2649/21
3 CN 17.22
3 CN 8.22
3 C 7/17
2 C 121/20
1 BvR 35/86
1 BvL 120/53
3 C 7.17
14 KN 36/22
13 D 38.20
4 C 10.04
4 C 1.16
3 CN 6/22
3 CN 2/21
1 BvR 781/21
3 C 16/20
1 D 349/20
13 D 238/20
3 CN 1/22
3 CN 2.21
1 BvR 2821/11
1 BvR 1679/17
3 CN 7.22
4 C 1.23
4 C 5.01
4 C 19.85
1 D 104/20
13 D 38/20
13 B 398/20
1 B 107/20