Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-16, Aktenzeichen 1 A 188/19

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfsprogramms 2018.
Der Kläger betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Bullenmast. Im Jahr 2018 bewirtschaftete er nach eigenen Angaben eine Fläche von insgesamt 102,78 ha, davon hat er nach eigenen Angaben 73,88 ha für die Produktion des selbstverbrauchten Grundfutters genutzt und 28,9 ha für die Produktion von Marktfrüchten. Im Jahr 2018 umfasste die Tierhaltung ca. 250 bis 280 Bullen.
Am 23. November 2018 stellte der Kläger bei der Beklagten einen Antrag auf Gewährung von Billigkeitsleistungen in Höhe von 14.168,18 EUR im Rahmen des Dürrehilfsprogramms 2018 und bezifferte den dürrebedingten Schaden auf 56.707,14 EUR und den Netto-Schaden - nach Anrechnung eines Vermögens von 28.370,78 EUR - auf 28.336,36 EUR. Den durchschnittlichen Cash-Flow III der Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017 gab er in der Stufe 1 (unter Einbeziehung der nicht landwirtschaftlichen Einkünfte) mit 26.596,07 EUR und in der Stufe 2 (ohne die nicht landwirtschaftlichen Einkünfte) mit 4.345,73 EUR an. Dem Antrag beigefügt waren Einkommenssteuerbescheide des Klägers und seiner Ehefrau über Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft sowie nichtselbständiger Arbeit für die Jahre 2014 bis 2016, Jahresabschlüsse für den landwirtschaftlichen Betrieb für die Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017 sowie diverse Kontoauszüge, eine Depotübersicht und Abrechnungen/Lieferscheine aus dem Jahr 2018 über Silomais, Roggen, Triticale und Gerste.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2019 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, die durchschnittliche Jahreserzeugung aller Kulturen sei nicht um mehr als 30% zurückgegangen; dies sei jedoch nach Ziffer 3 der Verwaltungsvereinbarung Voraussetzung für die Gewährung der Dürrehilfe. Der vom Kläger eingereichte Antrag sei hinsichtlich der Flächenangaben/durchschnittlichen Erträge teils wegen fehlender belastbarer Unterlagen korrigiert worden. Aufgrund dieser Korrekturen ergebe sich eine durchschnittliche Ertragsdifferenz von nur 22,65%. Zudem sei der errechnete Schaden nicht größer als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenem Dreijahreszeitraum.
Unter dem 5. Juli 2019 widersprach der Kläger der Ablehnung und führte aus, seine im Antrag angegebenen Berechnungen seien korrekt. Der nachgewiesene Verkauf des Silomaises spiegele die Ertragssituation trotz mehrmaliger Beregnung im Jahr 2018 wieder. Nicht zuletzt aus dieser Minderernte sei der angelegte Maisvorrat bereits im Juli 2019 aufgebraucht gewesen. Daher komme es ab diesem Zeitpunkt zu massiven Notverkäufen seines Viehbestandes. Der Winterroggen sei zu 100% veräußert worden, was er durch die Verkaufsbelege dokumentiert habe. Wahrheitsgemäß habe er die Teilverkäufe von Triticale auf die geerntete Menge hochgerechnet. Der so ermittelte Schaden übersteige deshalb auch den Cash-Flow. Hierauf entgegnete die Beklagte, sie habe die Sach- und Rechtslage überprüft; das Verfahren werde aber nicht wiederaufgenommen. Auch wenn sie die Belege zum Verkauf der Triticale auf der vom Kläger angegebenen Fläche (10 ha für den Anbau der Triticale als Marktfrucht) berücksichtigen würde, sei ein Ertragsrückgang von über 30% nicht gegeben. Da ein Teil der Triticale verfüttert worden sei, müsse für die verfütterte Fläche der Durchschnittsertrag des Landkreises berücksichtigt werden.
Daraufhin hat der Kläger am 2. August 2019 Klage erhoben.
Zur Begründung macht er geltend, die Ablehnung sei fehlerhaft. Aus den Informationsblättern zur Dürrehilfe ergebe sich, dass grundsätzlich auf die Antragsangaben zurückzugreifen sei. Hiervon solle nur abgewichen werden, wenn keine Angaben vorhanden seien, was bei ihm nicht der Fall sei. Seine Antragsangaben seien zutreffend. Er sei Mitglied eines Beregnungsverbandes. Auf dieser Grundlage sei er berechtigt, eine bestimmte überschaubare Menge Wasser zu Beregnungszwecken zu verwenden. Aufgrund der außergewöhnlichen Dürre im Jahr 2018 habe er abwägen müssen, welche Flächen er tatsächlich beregne. Vorrangig habe er die 6,8 ha Silomais umfassend beregnet, da er sich durch Verträge zur Lieferung verpflichtet habe und es im Falle geringerer Lieferungen zu Vertragsstrafen gekommen wäre. Gleiches gelte für die Sommerbraugerste. Er habe daher wesentliche Teile seiner Beregnungsmengen für die Sommergerste und für 6,8 ha Silomais genutzt. Zwar hätten auch die übrigen Flächen beregnet werden können, aber nicht in dem Umfang, wie es aufgrund der Dürre erforderlich gewesen wäre. Die Ertragsmengen ergäben sich zunächst aus den Verkaufsbelegen für Winterroggen, aus den Teilverkäufen der Triticale, die auf die Gesamtanbaufläche hochgerechnet worden sei. Ferner ergebe sich der Ertrag des sonstigen Silomaises aus den Antragsangaben. Aufgrund unterschiedlicher Beregnungsmengen, die in dem Landkreis zur Verfügung gestanden hätten, sei ein Rückgriff auf Durchschnittserträge nicht möglich.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 1. Juli 2019 zu verpflichten, ihm 11.781,31 EUR als Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihren Bescheid und führt aus, bei der Billigkeitsleistung handele es sich um eine freiwillige Leistung des Staates, auf die kein Rechtsanspruch bestehe. Dem geltend gemachten Anspruch stehe bereits entgegen, dass eine 30%ige Ertragsdifferenz nicht vorliege. Bei der Ermittlung des Ertragsrückgangs habe sie für den Referenzzeitraum 2014/2015 bis 2016/2017 grundsätzlich die betrieblich nachgewiesenen Erträge aus den vorgelegten Buchführungsunterlagen herangezogen, sofern diese belastbare Angaben enthielten; die Ernteflächen seien mit den Flächen aus den Direktzahlungsanträgen abgeglichen worden. In der Regel seien Marktfrüchte mit Ertragswerten hinterlegt. Für Grundfutter (Silomais, Grünland und Ackergras) würden in der Regel keine dt/ha-Erträge erfasst. Generell habe sie daher für Grundfutter die Ø-Ertragswerte gemäß der Tabelle des Landesamtes für Statistik zur Berechnung herangezogen. Bei selbstverfütterten Marktfrüchten habe sie, sofern keine belastbaren und nachvollziehbaren Erträge nachgewiesen werden konnten, bei allen Antragstellern die Standardwerte laut Tabelle des Landesstatistikamtes herangezogen; dies ergebe sich auch aus Ziffer 3 Buchst. d) des Merkblattes vom 12. November 2018. So sei sie auch bei dem Kläger verfahren. Denn die aus den Buchführungsunterlagen des Klägers ersichtlichen Erträge an Roggen und Triticale schwankten stark und wichen zudem signifikant von den Durchschnittserträgen ab, obwohl der Kläger über eine Beregnungsfläche von 70 ha (bei einer gesamten Ackerfläche von ca. 100 ha) verfüge. Durch die nicht nachvollziehbaren Ertragsunterschiede zwischen der Buchführung des Klägers und der Standardwerte des Landesstatistikamtes gehe sie nach ihrer Verwaltungspraxis davon aus, dass der Kläger Marktfrüchte (Getreide) umfangreich verfüttert habe. Aus diesem Grund habe sie für die Ermittlung der Ertragsdifferenz die Ø-Ertragswerte gemäß der Tabelle des Landesamtes für Statistik für den Landkreis Celle und die Region Hannover im Referenzzeitraum berücksichtigt, zumal der Kläger selbst für die Kulturen Roggen und Triticale die Standardwerte in seinem Antrag angesetzt habe. Da sie die Standardwerde regionsbezogen (auf Landkreisebene) habe nutzen können, sei entgegen dem Vorbringen des Klägers eine regionsspezifische Ertragsermittlung, auch im Dürrejahr, berücksichtigt worden. Der Kläger habe die selbstverfütterten Marktfrüchte (Triticale und Sommergerste) unter Grundfutter Eigenverbrauch erfasst. Die Notwendigkeit der unterschiedlichen Erfassung von Marktfrüchten und Grundfutter Eigenverbrauch sei hingegen unter anderem auf der Grundlage des Merkblattes vom 12. November 2018 bekannt gemacht worden. Daher habe sie eine neue Berechnung angestellt und die vom Kläger unter Grundfutter eingetragenen Flächen der Sommergerste und der Triticale nunmehr bei den Marktfrüchten berücksichtigt. Im Dürrejahr 2018 habe sie für Triticale den Durchschnittsertrag berücksichtigt, da sich der vom Kläger angegebene Ertrag von 43,36 dt/ha nicht aus den Verkaufsbelegen ergebe. Aus den vorgenommenen Korrekturen habe sich eine Ertragsdifferenz von unter 30% ergeben.
Zudem habe der Kläger den Schaden fehlerhaft berechnet, da er Verkaufserlöse inkl. Mehrwertsteuer in EUR/dt angegeben habe. Dies entspreche jedoch nicht den Vorgaben für die Bewilligung der Dürrehilfe. Der Schaden werde einheitlich ohne Mehrwertsteuer berechnet. Der ermittelte Schaden sei nicht größer als der Cash-Flow III - 1. Stufe im vorangegangenem Dreijahreszeitraum. Der Cash-Flow III sei im laufenden Klageverfahren neu berechnet worden, da die Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit im Antrag nicht korrekt aus den Einkommenssteuerbescheiden übernommen worden seien und die vom Kläger für das Wirtschaftsjahr 2016/2017 angegebene kurzfristige Tilgung von 63.101,54 EUR nicht als solche anerkannt werden könne; die Verringerung des Kontobestandes bei Banken sei keine Tilgung im Sinne des Cash-Flow III. Aus diesen Korrekturen ergebe sich ein Cash-Flow III - 1. Stufe von 46.291,91 EUR statt bisher angenommenen 26.569,07 EUR. Eine Existenzgefährdung liege angesichts des ermittelten Schadens nicht vor.
Die Beklagte hat im Gerichtsverfahren eine neue Berechnung der vom Kläger beantragten Dürrehilfe mit Schriftsatz vom 3. November 2022 vorgelegt (im Folgenden: Neuberechnung).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 in Höhe von 11.781,31 EUR.
Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Jahr 2018 aufgrund der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 (BAnz AT 31.8.2015 B4, im Folgenden: Rahmenrichtlinie) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern vom 18. April 2019 über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind (im Folgenden: Verwaltungsvereinbarung). Weiter konkretisiert und - im Außenverhältnis zum Kläger maßgeblich - modifiziert werden die Vorgaben durch verschiedene Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML).
Regelungen wie die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die diesbezüglichen Erlasse des ML begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2022 - 10 LC 204/20 -, juris Rn. 31 unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 14.3.2018 - 10 C 1.17 -, juris Rn. 15, Urt. v. 23.4.2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 14 und Urt. v. 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21). Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt, dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben. Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (Nds. OVG, Urt. v. 3.2.2021 - 10 LC 150/20 -, juris Rn. 22 m.w.N., u.a. unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 14.3.2018 - 10 C 1.17 -, juris Rn. 15). Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2022 - 10 LC 204/20 -, juris Rn. 31). Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urt. v. 8.4.1997 - 3 C 6.95 -, juris Rn. 20).
Dies zugrunde gelegt, hat der Kläger lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe. Die streitgegenständlichen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften sehen im Einklang mit ihrem rechtlichen Charakter vor, dass ein Rechtsanspruch auf Zuwendungen nicht besteht (Nr. 1.2 Satz 1 Rahmenrichtlinie, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 Verwaltungsvereinbarung). Die jeweilige Bewilligungsstelle entscheidet nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Nr. 1.2 Satz 2 und 3 Rahmenrichtlinie, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 Verwaltungsvereinbarung). Die Rahmenrichtlinie findet auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 Verwaltungsvereinbarung).
Die maßgebliche Verwaltungspraxis der Beklagten richtet sich zunächst nach Nr. 1.1 der Rahmenrichtlinie, wonach die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt werden, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Nr. 5.1 Satz 1 Verwaltungsvereinbarung werden Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsvereinbarung die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist. Gemäß Nr. 4.1 Verwaltungsvereinbarung können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsvereinbarung vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsvereinbarung). Zur Ermittlung des Cash-Flow III verwenden die Länder das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage (Nr. 4.2 Abs. 2 Verwaltungsvereinbarung). Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2. Abs. 3 Verwaltungsvereinbarung). Ausführlich dargestellt und geregelt wird die Ermittlung des Cash-Flow III im Merkblatt vom 12. November 2018. Dort heißt es unter Ziffer 6 Abs. 2 und 4: „Von einer Existenzgefährdung wird ausgegangen, wenn der Schaden größer ist als der Cash Flow III im Durchschnitt der letzten drei Jahre. [...] Der Cash-Flow gibt den von einem Unternehmen erzielten Geldzufluss während eines Wirtschaftsjahres an. Er ist die Differenz zwischen den geldwerten Zuflüssen, die einem Unternehmen zukommen, sowie den geldwerten Abflüssen des Unternehmens. Der Cash Flow ist eine Größe, die Veränderungen der Liquidität über einen Zeitraum misst. Zur Berechnung sind die o.a. Jahresabschlüsse und Einkommensbescheide einzureichen bzw. die steuerlichen Buchführungsunterlagen.“ Nach dem Durchführungserlass des ML vom 14. Dezember 2018 sind bei der Betrachtung des Cash-Flow III auch die außerlandwirtschaftlichen Einkünfte einzubeziehen. Die im Antrag angelegte 2. Stufe des Cash-Flow III, bei der außerlandwirtschaftliche Einkünfte nicht berücksichtigt würden, komme zunächst nicht zur Anwendung.
Nach Ziffer 4.2 des im Verhältnis zu dem Kläger maßgeblichen Durchführungserlasses des ML vom 1. November 2018 muss der einzelne Betrieb seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre im Antrag nachweisen. Die Bewilligung der vollständigen Leistung kann nach Ziffer 8.3.3 des Durchführungserlasses des ML vom 1. November 2018 frühestens nach Vorlage geeigneter Nachweise (z.B. Jahresabschlüsse) erfolgen. Nach Nr. 1 Buchst. c) des Merkblattes des ML vom 12. November 2018 („Dürrehilfe für Landwirtschaftliche Betriebe 2018“) sind folgende Unterlagen einzureichen: Buchabschlüsse aus den Jahren 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 und zwar mit den BMEL Jahresabschluss Abschnitten Nr. 1 Bilanz mit Einlagen und Entnahmen, Nr. 2 GUV, Nr. 4 Ernteflächen, naturale Erträge und Leistungen sowie Durchschnittspreise, und Steuerbescheide der Jahre 2014, 2015, 2016. Ferner ist in Ziffer 6. des Merkblattes des ML vom 12. November 2018 bestimmt, dass die entsprechenden Angaben aus den Buchabschlüssen der Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017 zu erfassen sind.
Nach diesen Maßgaben konnte die Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigende Ermessenfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von dem Kläger beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, dass die durchschnittliche Jahreserzeugung durch die Dürre nicht wie von Ziffer 3 der Verwaltungsvereinbarung gefordert um mehr als 30% zurückgegangen ist (dazu 1.). Darüber hinaus steht der begehrten Hilfebewilligung entgegen, dass eine Existenzgefährdung im Sinne der Verwaltungspraxis der Beklagten nicht vorliegt, da der Schaden nicht größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangen Dreijahreszeitraum (dazu 2.).
1.
Die Beklagte konnte den Antrag des Klägers ermessensfehlerfrei damit ablehnen, dass die Voraussetzungen von Ziffer 3 Satz 1 Verwaltungsvereinbarung nicht gegeben sind. Danach werden Billigkeitsleistungen nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30% zurückgegangen ist. Diese Voraussetzung liegt nicht vor.
Die von der Beklagten vorgenommenen Korrekturen der vom Kläger in seinem Antrag (Beiakte Bl. 71 und 72) gemachten Angaben zur Ermittlung des Ertragsrückgangs sind frei von Rechtsfehlern.
a.
Dies betrifft zunächst die von der Beklagten vorgenommenen Korrekturen der Flächenangaben.
So hatte der Kläger in seinem Antrag die Flächen für die Kultur Winterroggen fälschlicherweise nur für den Landkreis Celle eingetragen, obwohl er Roggen im Wirtschaftsjahr 2014/2015 nur in der Region Hannover und in den weiteren Wirtschaftsjahren 2015/2016 und 2016/2017 sowohl in der Region Hannover als auch im Landkreis Celle angebaut hatte. Dies ergibt sich aus der in der Beiakte ersichtlichen Tabelle, in welcher die Flächen ausgewiesen sind, die den Direktzahlungsanträgen der Jahre 2014 bis 2018 zugrunde lagen (Beiakte Bl. 86; im Folgenden: Flächentabelle). Die von der Beklagten vorgenommenen Korrekturen decken sich mit den aus der Flächentabelle ersichtlichen Daten.
Gleiches gilt für die differenzierte Erfassung der Kultur Silomais als selbstverbrauchtes Grundfutter im Dürrejahr 2018. Hierzu gab der Kläger in seinem Antrag (Beiakte Bl. 71) eine Anbaufläche von 47,64 ha im Landkreis Celle an. Nach der Flächentabelle hatte der Kläger im Dürrejahr 2018 dagegen Silomais im Landkreis Celle mit einer Fläche von 50,47 ha und in der Region Hannover mit einer Fläche von 3,97 ha angebaut.
Diese differenzierte Erfassung der einzelnen Anbauregionen ist von Relevanz, da in den einzelnen Regionen unterschiedliche Durchschnittserträge (sowohl im Referenzzeitraum als auch im Dürrejahr) erwirtschaftet wurden (vgl. die mit Schriftsatz der Beklagten vom 21. September 2022 übersandten Tabelle „Dürrehilfe 2018 Ø Erträge auf Landkreisebene“ (Bl. 87 ff. Gerichtsakte, im Folgenden: Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“).
Auch alle weiteren von der Beklagten im Rahmen ihrer Neuberechnung des prozentualen Ertragsrückgangs eingesetzten Flächenangaben stimmen mit den Daten aus der Flächentabelle überein.
Soweit die Beklagte bei ihrer Neuberechnung die bisher unter dem Tabellenblatt „Ermittlung des prozentualen Ertragsrückganges beim selbstverbrauchten Grundfutter“ angegebene Flächen der Kulturen Sommergerste und Triticale nunmehr in das Tabellenblatt „Ermittlung des prozentualen Ertragsrückganges Marktfrüchte“ übernommen hat, ist dies nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat insoweit angegeben, dass sie bei Marktfrüchten (Getreide und verkauftes Grundfutter (Grassillage, Heu und Silomais)) diese Früchte generell bei der Ermittlung des Ertragsrückganges Marktfrüchte erfasst habe, auch wenn der Kläger diese Früchte für seine eigenen Tiere eventuell verbraucht habe. Die Notwendigkeit der Unterscheidung sei zudem dem Vermerk vom 26. Oktober 2018 (Gerichtsakte Bl. 61) zu entnehmen. Die unterschiedliche Erfassung der Kulturen habe jedoch innerhalb der jeweiligen Kulturen keine Auswirkungen auf die Ertragsdifferenz. Dem schließt sich die Kammer an. Eine Benachteiligung des Klägers folgt hieraus im Ergebnis nicht. Fasst man die Flächen Sommergerste und Triticale einheitlich in dem Tabellenblatt zur Ermittlung des Ertragsrückgangs bei Marktfrüchten - wie nunmehr von der Beklagten im Rahmen ihrer Neuberechnung vorgenommen - zusammen, führt dies im Ergebnis zu einer Ertragsdifferenz (unter Berücksichtigung aller weiteren Korrekturen, dazu sogleich) von minus 22,08%. Belässt man die Flächenangaben für Sommergerste und Triticale dagegen - wie vom Kläger in seinem Antrag angegeben (Beiakte Bl. 71, 72) - getrennt nach den Anbauflächen der Kulturen als Marktfrüchte und als Grundfutter, gelangt man demgegenüber zu einer Ertragsdifferenz von minus 22,09%; diese Differenz ist marginal und beruht augenscheinlich auf Rundungsdifferenzen.
b.
Auch die von der Beklagten im Rahmen ihrer Neuberechnung vorgenommenen Korrekturen der durchschnittlichen Erträge in dt/ha sind ermessensfehlerfrei.
Zunächst ist es nicht als ermessensfehlerhaft anzusehen, dass die Beklagte bei der Kultur Winterroggen im Referenzzeitraum (Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017) die aus der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ ersichtlichen Erträge für die Region Hannover und für den Landkreis Celle ihren Berechnungen zugrunde gelegt hat. Bereits der Kläger selbst hatte insoweit in seinem Antrag für Winterroggen im Referenzzeitraum lediglich die Ø-Ertragswerte in dt/ha laut der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ im Landkreis Celle angegeben (siehe Beiakte Bl. 72). Diese Werte wurden von der Beklagten nur insoweit geändert, als sie im Wirtschaftsjahr 2014/2015 den in der Region Hannover erwirtschafteten Durchschnittsertrag Roggen in Höhe von 70,10 dt/ha eingesetzt hat (der Kläger hatte ausweislich der Flächentabelle im Jahr 2014 nur in der Region Hannover Roggen angebaut, s.o.) und in den Wirtschaftsjahren 2015/2016 und 2016/2017 die vom Kläger angegebene Gesamtfläche Roggen auf die Region Hannover und den Landkreis Celle anhand der aus der Flächentabelle ersichtlichen Daten aufgeteilt hat, da der Kläger in beiden Gebieten Roggen angebaut hatte.
Die Berücksichtigung der Standardertragswerte bei der Kultur Winterroggen im Referenzzeitraum ist auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft anzusehen, weil die Beklagte nach den oben dargestellten ermessenslenkenden Vorschriften grundsätzlich gehalten ist, die aus den Buchführungsunterhalten ersichtlichen Erträge anzusetzen. Denn den vom Kläger vorgelegten Buchführungsunterlagen lassen sich keine nachvollziehbaren Belege für andere Ertragswerte entnehmen. Die Beklagte verweist insoweit zu Recht darauf, dass die aus den Buchführungsunterlagen ersichtlichen Erträge für Roggen im Referenzzeitraum stark schwanken; sie reichen von 110,40 dt/ha im Wirtschaftsjahr 2014/2015 (Beiakte Bl. 36) über 46,12 dt/ha im Wirtschaftsjahr 2015/2016 (Beiakte Bl. 26), bis hin zu 45,03 dt/ha im Wirtschaftsjahr 2016/2017 (Beiakte Bl. 16) und dies obwohl die Anbaufläche für Roggen von insgesamt 8,05 ha im Wirtschaftsjahr 2014/2015 am kleinsten war (im Wirtschaftsjahr 2016/2017 hatte der Kläger laut Buchführung beispielsweise Roggen auf einer Fläche von 11,14 ha angebaut). Die aus den Buchführungsunterlagen ersichtlichen Erträge für die Wirtschaftsjahre 2015/2016 und 2016/2017 weichen zudem stark von den Durchschnittsertragswerten nach der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ ab, ohne dass hierfür ein nachvollziehbarer Grund ersichtlich ist und dies obwohl der Kläger über eine Beregnungsfläche von 70 ha verfügt, worauf die Beklagte zutreffend hingewiesen hat. Vor diesem Hintergrund ist es nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte ihrer Verwaltungspraxis entsprechend davon ausgegangen ist, dass der Kläger scheinbar Marktfrüchte (Getreide) zum Teil verfüttert hat (zu dieser Vermutung hat sich der Kläger bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung nicht geäußert), weshalb sie im Rahmen der Ertragswertermittlung im Referenzzeitraum die jeweiligen Standardwerte berücksichtigt hat. Diese Vorgehensweise ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil bei einer teilweisen Verfütterung die gesamte Ernte nicht belastbar festgestellt werden kann. Die Beklagte hat zudem ausgeführt, dass sie in dieser Art und Weise in allen Fällen vorgegangen ist, in denen Landwirte einen Teil ihrer Marktfrüchte (Getreide) verfüttert haben; dies entspreche zudem den Vorgaben aus Ziffer 3 Buchst. d) des Merkblattes des ML vom 12. November 2018. Diese Erwägungen sind sachgerecht und nachvollziehbar, insbesondere nicht willkürlich und stellen den Kläger gegenüber anderen Antragstellern nicht schlechter. Eine Ungleichbehandlung liegt nicht vor.
Für das Dürrejahr 2018 hat die Beklagte dagegen bei der Ermittlung des Ertragsrückganges Marktfrüchte überwiegend - dazu sogleich - die von dem Kläger in seinem Antrag (Beiakte Bl. 72) angegebenen durchschnittlichen Erträge in dt/ha berücksichtigt.
Die Beklagte hat die von dem Kläger angegebenen und durch Lieferschein nachgewiesenen Erträge von 28,64 dt/ha Winterroggen (vgl. Beiakte Bl. 7) und von 305,35 dt/ha Silomais (vgl. Beiakte Bl. 8) anerkannt. Soweit die Beklagte bei ihrer Neuberechnung den vom Kläger für die Kultur Sommergerste eingesetzten durchschnittlichen Ertrag im Dürrejahr 2018 von 55,44 dt/ha auf 51,43 dt/ha korrigiert hat, beruht dies darauf, dass der Kläger nur insoweit Nachweise vorgelegt hat. Ausweislich der Lieferscheine (Beiakte Bl. 2 und 3) hat der Kläger Braugerste mit einem Gesamtgewicht von 27.620 kg veräußert. Bei einer Gesamtanbaufläche Sommergerste von 5,37 ha im Dürrejahr 2018 (siehe Beiakte Bl. 86) ergibt sich hieraus ein durchschnittlicher Ertrag von 51,43 dt/ha. Überdies wird der Kläger durch diese Korrektur nicht benachteiligt, da ein niedrigerer Ertragswert im Dürrejahr im Hinblick auf die Bewilligungsvoraussetzung eines 30%igen Ertragsrückgangs vorteilhaft ist.
Dass die Beklagte demgegenüber bei der Kultur Triticale im Dürrejahr 2018 den aus der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ ersichtlichen durchschnittlichen Ertragswert von 65,00 dt/ha und nicht den vom Kläger angegebenen Ertrag von 43,36 dt/ha der Neuberechnung zugrunde gelegt hat, ist nicht zu beanstanden. Der Kläger hat zwar Nachweise über den Verkauf von Triticale im Dürrejahr mit einem Gesamtertrag von 43.360 kg (= 433,60 dt) vorgelegt (Beiakte Bl. 4 bis 6). Der Kläger hat in seinem Dürrehilfeantrag aber scheinbar diesen Ertrag nur durch die von ihm für Triticale als Marktfrucht angegebene Fläche von 10,00 ha geteilt und ist so zu einem Durchschnittsertrag von 43,36 dt/ha gelangt. Bei dieser Berechnung wird indes nicht berücksichtigt, dass der Kläger Triticale im Dürrejahr nicht nur auf einer Fläche von 10,00 ha, sondern auf einer Gesamtfläche von 25,93 ha angebaut hatte (vgl. Beiakte Bl. 86). Dies ergibt sich auch aus dem Antrag des Klägers selbst, denn er hat für Triticale als Marktfrucht im Dürrejahr 2018 eine Anbaufläche von 10,00 ha und für Triticale als selbstverbrauchtes Grundfutter eine weitere Anbaufläche von 15,93 ha angegeben (Beiakte Bl. 71 und 72). Teilt man den vom Kläger durch Lieferscheine nachgewiesenen Ertrag von 433,60 dt durch die gesamte Anbaufläche von 25,93 ha, ergibt sich ein durchschnittlicher Ertrag von 16,72 dt/ha und nicht wie vom Kläger angegeben von 43,36 dt/ha. Da der Kläger keine weiteren Belege für Triticale seinem Antrag beigefügt hat und dieser Ertragswert deutlich unter dem durchschnittlichen Ertrag im Landkreis Celle liegt, ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte insoweit den Standardertragswert von 65,00 dt/ha im Dürrejahr 2018 ansetzt.
Nicht zu beanstanden ist ferner, dass die Beklagte bei der Ermittlung des selbstverbrauchten Grundfutters im Dürrejahr 2018 bei der Kultur Silomais nicht den vom Kläger angegebenen Wert von 305,35 dt/ha, sondern stattdessen den in der Region Hannover und im Landkreis Celle jeweils erwirtschafteten Ø-Ertrag angesetzt hat. Denn der Kläger hat für Silomais nur Nachweise vorgelegt, soweit Silomais als Marktfrucht veräußert wurde. Der vorgelegten Endabrechnung der D. GmbH vom 26. September 2018 (Beiakte Bl. 8) ist insoweit zu entnehmen, dass Silomais für eine Gesamtsumme von brutto 7.703,10 EUR bei einer Anbaufläche von 6,8 ha (dies entspricht der vom Kläger in seinem Antrag angegebenen Anbaufläche Silomais als Marktfrucht, vgl. Beiakte Bl. 72) veräußert wurde. Für den Anteil des Silomaises als selbstverbrauchtes Grundfutter fehlt es dagegen an derartigen Nachweisen, weshalb die Beklagte ermessensfehlerfrei die Ø-Erträge von 413,00 dt/ha für den Landkreis Celle und von 399,00 dt/ha für die Region Hannover ansetzen durfte. In dieser Art und Weise ist die Beklagte nach ihrem Vorbringen auch in anderen Fällen verfahren, in denen sich die Erntemengen nicht durch betriebsindividuelle Buchführungsunterlagen belegen ließen. Eine Ungleichbehandlung des Klägers, die einen Ermessenfehler der Beklagten begründen könnte, ist hierin nicht zu erkennen. Die Verwaltungspraxis der Beklagten steht auch mit den ihr Ermessen lenkenden Vorgaben in Einklang. Sind - wie vorliegend - die Erträge nicht der Buchführung zu entnehmen und liegen damit belastbare betriebsindividuelle Erntedaten nicht vor, sind nach Ziffer 3 Buchst. c) und d) des Merkblattes zur Dürrehilfe 2018 die in der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ genannten Referenzwerte zu übernehmen (ebenso u.a. Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2022 - 10 LC 204/20 -, juris Rn. 60).
Unter Berücksichtigung aller vorgenannten Korrekturen ergibt sich ein Ertragsrückgang von minus 22,08% (bzw. von minus 22,09%, wenn man die Anbauflächen Sommergerste und Triticale weiterhin zwischen Marktfrucht und Grundfutter trennt). Da die durchschnittliche Jahreserzeugung um weniger als 30% zurückgegangen ist, hat der Kläger keinen Anspruch auf Gewährung der beantragten Dürrehilfe.
2.
Dem geltend gemachten Anspruch steht zudem entgegen, dass eine Existenzgefährdung im Sinne der Ziffer 4.2 Verwaltungsvereinbarung nicht vorliegt, da der Schaden nicht größer ist, als der durchschnittliche Cash-Flow III - 1. Stufe im vorangegangenem Dreijahreszeitraum.
Nach den oben dargestellten Verwaltungsvorschriften wird der Schaden entsprechend der Verwaltungspraxis der Beklagten grundsätzlich berechnet, indem die durchschnittliche Erntemenge der Jahre 2014 bis 2016 (= Vorjahre) mit dem durchschnittlichen Preis der Vorjahre und der Fläche im Jahr 2018 multipliziert wird (= durchschnittlicher Erlös der Vorjahre) und von dem Ergebnis die Erntemenge im Jahr 2018 multipliziert mit dem Preis aus dem Jahr 2018 sowie der Fläche im Jahr 2018 (= Erlös 2018) abgezogen wird.
Von diesem Schema weicht die Beklagte in Abstimmung mit dem ML entsprechend dem Vermerk vom 26. Oktober 2018 (Gerichtsakte Bl. 61 f.) in ihrer Verwaltungspraxis allerdings in den Fällen selbst erzeugter und im Betrieb verbrauchter Grundfuttermittel zugunsten dieser Antragsteller ab, indem sie auch hinsichtlich des durchschnittlichen Erlöses der Vorjahre auf den Preis im Jahr 2018 abstellt. Den von der Beklagten angesetzten unterschiedlichen Preisen für Marktfrüchte/veräußertes Grundfutter (Durchschnittspreise der Jahre 2014 bis 2016) und für selbstverbrauchtes Grundfutter (Preise im Jahr 2018) liegen auch sachliche Erwägungen zugrunde, da bei einem Selbstverbrauch der dürrebedingte geringere Ertrag im Jahr 2018 durch einen Zukauf von Grundfutter zu den dürrebedingt gestiegenen Preisen im Jahr 2018 erfolgen musste. Demgegenüber konnten die veräußernden Betriebe einen Teil des Rückgangs des Erlöses aufgrund des verringerten Ertrags durch die höheren Preise im Jahr 2018 kompensieren. Die unterschiedliche Berechnung des Schadens bei Marktfrüchten und selbstverbrauchtem Grundfutter entspricht auch der Einleitung zum Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe und den entsprechenden Registerblättern (hierzu auch Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2022 - 10 LC 204/20 -, juris Rn. 54; Urt. v. 15.9.2022 - 10 LC 151/20 -, juris Rn. 57).
Die Beklagte konnte im Rahmen der Berechnung des Schadens ermessensfehlerfrei Referenzwerte zugrunde legen. Sie hat im Rahmen der Schadensberechnung nach ihrer Verwaltungspraxis bei allen Antragstellern die standardisierten regionalen Preise (ohne MwSt) aus der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ verwendet und damit den Kläger nicht anders behandelt als andere Antragsteller. Dies entspricht zudem der Einleitung zum Antrag auf Gewährung von Dürrehilfe, wonach das Registerblatt „Erlös Marktfrüchte“ mit standardisierten Preisen aus dem Dürrejahr 2018 auszufüllen ist. Nach Nr. 3 Buchst. f) Abs. 1 des Merkblatts vom 12. November 2018 wurden die für den Antrag anzuwendenden Preise einheitlich festgelegt. Der Schaden wird nach Ziffer 5.3 des Erlasses des ML vom 1. November 2018 auf Basis von durch das ML festgesetzten regionalen Referenzwerten berechnet. Nur sofern der Antragsteller anhand belastbarer Unterlagen einen größeren monetären Verlust ausweist, kann dieser anerkannt werden; dies ist bei dem Kläger nicht der Fall. Diese standardisierten Preise sind auch grundsätzlich mit den betriebsindividuellen Erträgen bzw. den Referenzwerten aus der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ zu multiplizieren (Nr. 3 Buchst. b) des Markblatts für Dürrehilfe 2018; vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2022 - 10 LC 204/20 -, juris Rn. 61 ff.).
Unter Zugrundelegung der oben dargestellten Korrekturen der durchschnittlichen Erträge sowie der aus der Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ ersichtlichen Preise (Gerichtsakte Bl. 98) ergibt sich ein Schaden in Höhe von insgesamt 21.447,53 EUR.
Soweit dieser Schaden von dem von der Beklagten im Rahmen ihrer Neuberechnung angegebenen Schaden in Höhe von 21.381,89 EUR abweicht, beruht dies insbesondere darauf, dass die Beklagte bei der Neuberechnung bei Silomais als Grundfutter in der Region Hannover als Standardertrag 499,00 dt/ha im Referenzzeitraum angenommen hat (S. 4 der Neuberechnung, Gerichtsakte Bl. 169), wohingegen der durchschnittliche Ertrag im Referenzzeitraum für Silomais laut Tabelle „Durchschnittserträge und -preise“ bei 499,7 lag. Zudem betrug der Durchschnittspreis aus den vorangegangenen Jahren für Wintertriticale nicht 15,05 EUR/dt, sondern 15,08 EUR/dt (S. 5 der Neuberechnung, Gerichtsakte Bl. 170).
Unter Berücksichtigung aller oben genannten Korrekturen ergibt sich bei Marktfrüchten folgende Schadensfeststellung:
Nutzung
Fläche 2018 ha
Erntemenge Ø 3 Vorjahre dt/ha
Erntemenge 2018 dt/ha
Preise Ø 3 Vorjahre EUR/dt
Preise 2018 EUR/dt
Erlös Ø 3 Vorjahre
Erlös 2018
Winterroggen (Reg. Hannover)
4,03
67,67
28,64
13,78
17,34
3.757,95
2.001,37
Sommergerste
5,37
64,30
51,43
16,23
18,13
5.604,07
5.007,13
Wintertriticale
25,93
72,40
65,00
15,08
17,10
28.310,17
28.821,20
Silomais
6,80
491,37
305,35
2,74
3,07
9.155,21
6.374,49
Winterroggen (LK Celle)
69,42
2.936,79
1.524,62
Gesamt
49.764,19
43.728,81
Gesamtschaden
6.035,38
Der Schaden beim selbstverbrauchten Grundfutter errechnet sich wie folgt:
Silomais (LK Celle)
43,67
491,60
413,00
65.907,29
55.369,63
Mähweiden
9,94
8,21
4,50
98,90
8.070,97
4.423,80
Silomais (Reg. Hannover)
3,97
499,7
399,00
6.090,29
4.862,97
80.068,55
64.656,40
15.412,15
Der ermittelte Schaden von 21.447,53 EUR liegt bereits unter dem von dem Kläger angegebenen Cash-Flow III - 1. Stufe in Höhe von 26.569,07 EUR, weshalb eine Existenzgefährdung nicht vorliegt. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Vertiefung, ob die vom Kläger für das Wirtschaftsjahr 2016/2017 angegebene „Tilgung“ von 63.101,54 EUR im Rahmen der Berechnung des Cash-Flow III als Tilgung anzuerkennen ist oder - wie nunmehr von der Beklagten im Rahmen der Neuberechnung vorgenommen - nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 167 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 LC 204/20
10 C 1.17
3 C 25.02
11 C 5.95
10 LC 150/20
3 C 6.95
10 LC 151/20