Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-01, Aktenzeichen VG 6 L 174/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:1101.VG6L174.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Gericht kann eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. (Rn.17)
2. Mitglieder der Bundesregierung sind, auch nach Beendigung ihres Amtsverhältnisses, verpflichtet, über die ihnen amtlich bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. (Rn.20)
3. Die Genehmigung, als Zeuge auszusagen, soll nur versagt werden, wenn die Aussage dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde. (Rn.21)
Verfahrensgang
Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Erteilung einer Aussagegenehmigung für frühere Mitglieder der Bundesregierung.
Sie ist ein weltweit tätiges Medienunternehmen in der Rechtsform der Europäischen Aktiengesellschaft (SE) und verlegt unter anderem die überregionale Boulevardzeitung B.... Deren Sonntagsausgabe B... vom 20. Mai 2018 berichtete unter der Überschrift „Asyl-Affäre: Jetzt schon 13 Außenstellen unter Verdacht“ und dem Untertitel „8000 Anträge werden nachgeprüft. Minister S... tauscht Abteilungsleiter aus“ über eine angebliche Überprüfung von Asylverfahren wegen des Verdachts manipulierter Entscheidungen der Bremer und weiterer Außenstellen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Weiter heißt es in dem Beitrag: „Insgesamt sollen 8000 Anträge noch einmal überprüft werden. Rund 18000 positive Asyl-Bescheide der Bremer Außenstelle werden außerdem rückwirkend seit dem Jahr 2000 nachgeprüft. (...) B... erfuhr: B... H... hat den für Migration und das BAMF zuständigen Abteilungsleiter inzwischen ausgetauscht.“
In dem hierauf angestrengten zivilgerichtlichen Verfahren begehrt der in dem Artikel genannte Leiter der Abteilung M... des B..., Ministerialdirektor a.D. N..., die Verurteilung der Antragstellerin auf Unterlassung dieser Berichterstattung. Er macht geltend, dass durch sie der Eindruck erweckt werde, die sogenannte „Asyl-Affäre“ sei ein Grund dafür gewesen, dass er seines Postens enthoben worden sei, und dass dieser Eindruck nicht der Wahrheit entspreche. In dem Berufungsverfahren (7 U 55/19) beschloss das Hanseatische OLG am 21. September 2021, über die Behauptung der Antragstellerin, für die Entscheidung, ihn in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, seien die Vorfälle in der BAMF-Außenstelle Bremen und die ihr zugrundeliegenden Defizite in BAMF und B... ursächlich gewesen, unter anderem durch Vernehmung der Zeug/innen D... und H... Beweis zu erheben. Mit Schreiben vom selben Tage bat das Gericht die Bundesregierung um Erteilung der für die Vernehmung erforderlichen Genehmigungen.
Mit Beschluss des Bundeskabinetts vom 16. März 2022 versagte die Bundesregierung die begehrten Aussagegenehmigungen. Ausweislich der der Kabinettsvorlage beigefügten, von d... entworfenen Begründung würde durch eine Zeugeneinvernahme, in der die Hintergründe des allein das Verhältnis des dienstvorgesetzten Ministers zu einem leitenden Beamten seines Hauses betreffenden und auf Vertrauen, Loyalität und Verschwiegenheit beruhenden Verhältnisses offengelegt werden müssten, die Erfüllung (auch zukünftiger) öffentlicher Aufgaben, im vorliegenden Fall der Leitung des B..., ernstlich gefährdet oder erheblich erschwert. Minister/innen müssten sich jederzeit von ihren politischen Beamt/innen trennen und diese in den einstweiligen Ruhestand versetzen können, da es für die Amtsausübung politischer Beamt/innen erforderlich sei, dass sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stünden. Ob ein entsprechendes Vertrauen fortbestehe, sei höchstpersönliche Entscheidung einer jeden Ministerin bzw. eines jeden Ministers, die zur Gewährleistung einer funktionsfähigen und leitungsverantwortlichen Verwaltung weder von politischen Gremien noch von der Öffentlichkeit nachvollzogen werden müsse.Die Vertraulichkeit des Verfahrens gewährleiste insbesondere eine von außen unbeeinflusste Entscheidung über die Versetzung, die andernfalls unterbleiben oder verzögert werden könne. Dies gelte unverändert auch nach Beendigung des Amtsverhältnisses fort. Der Schutz der Vertraulichkeit dürfe ferner nicht dadurch unterlaufen werden, dass die Minister/innen im Rahmen eines Zivilgerichtsverfahrens über die Gründe Auskunft geben müssten.
Mit Schreiben vom 18. März 2022 teilte das B... dem Hanseatischen OLG die Entscheidung mit. Das OLG wies die Beteiligten des bei ihm anhängigen Rechtsstreits unter Beifügung dieses Schreibens unter dem 29. März 2022 sodann darauf hin, dass einer Zeugenvernehmung nunmehr ein Hindernis von ungewisser Dauer entgegenstehen dürfte. Ihren mit Schreiben vom 29. April 2022 gegen den Beschluss der Bundesregierung erhobenen Widerspruch begründete die Antragstellerin im Wesentlichen damit, die Antragsgegnerin behaupte lediglich pauschal eine ernstliche Gefährdung bzw. erhebliche Erschwerung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, ohne die auf den konkreten Fall bezogenen Gründe für die Versagung der begehrten Aussagegenehmigungen darzulegen.
Mit Schreiben vom 13. Mai 2022 erklärte das Bundesministerium, keine Veranlassung zu sehen, der Entscheidung abzuhelfen und eine neuerliche Beschlussfassung über die Erteilung der Aussagegenehmigungen herbeizuführen. Zugleich teilte sie der Antragstellerin den Inhalt der in der Anlage zur Kabinettsvorlage beigefügten Begründung mit.
Mit ihrer Klage vom 16. Juni 2022 und dem am selben Tage gestellten Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes verfolgt die Antragstellerin ihr Begehr mit der Begründung weiter, jedenfalls liege eine erhebliche bzw. ernstliche Erschwerung bzw. Gefährdung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht vor, da die Versetzung, deren Gründe offengelegt werden soll, bereits viele Jahre zurückliege und die davon betroffenen ehemaligen Mitglieder der Bundesregierung ihre politische Karriere bereits beendet hätten. Es entspreche der gesetzgeberischen Wertung, dass der Wahrheitsfindung grundsätzlich Vorrang einzuräumen sei, sodass Minister/innen das Risiko, zu einem späteren Zeitpunkt über entsprechende Personalentscheidungen als Zeuge aussagen zu müssen, hinzunehmen hätten. Zudem könnten die Gründe für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ohnehin Gegenstand öffentlicher Erörterung werden, wenn die davon betroffenen politischen Beamten Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten suchten. Ferner sei bei ihrer Offenlegung nicht der Kernbereich der regierungsinternen Willensbildung betroffen, denn bei einer Versetzung in den einstweiligen Ruhestand handele es sich allein um eine administrative Personalentscheidung. Das Interesse an einer Wahrung der Vertraulichkeit wiege auch deshalb geringer, da das die Aussagegenehmigungen erbetende Zivilgericht darüber zu befinden habe, ob die Berichterstattung eines Pressemediums der Antragstellerin über Missstände in Bundesbehörden wahrheitsgemäß sei. Hinzu komme, dass die Antragsgegnerin bereits nicht geprüft habe, ob anstelle einer vollständigen Versagung die Erteilung einer beschränkten Aussagegenehmigung in Betracht gekommen wäre. Überdies habe die Bundesregierung in der Vergangenheit in vergleichbaren Fällen Aussagegenehmigungen erteilt. Es liege zudem ein Ermessensfehl- bzw. -nichtgebrauch vor, da das Bundeskabinett das Votum des Bundesinnenministeriums vollständig und ohne Aussprache übernommen, mithin kein eigenes Ermessen ausgeübt habe.
Die Antragstellerin beantragt,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der B... a.D. D... und dem Bundesminister a.D. H... die Genehmigung zu erteilen, als Zeug/innen in dem vor dem Hanseatischen Oberlandesgericht anhängigen Verfahren 7 U 55/19 darüber auszusagen, ob die Vorfälle in der BAMF-Außenstelle Bremen und die ihr zugrundeliegenden Defizite beim BAMF und im B... für die Versetzung von Ministerialdirektor a.D. N... in den einstweiligen Ruhestand ursächlich waren.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen auf den Inhalt der Begründung des B... . Ergänzend führt sie aus, ein Ermessensausfall oder Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Dass sie die Erteilung der begehrten Genehmigungen auch aus grundsätzlichen Überlegungen heraus ablehne, belege nicht, dass sie ihr Ermessen nicht ausgeübt hätte. Vielmehr dürfe von ihr nicht verlangt werden, zur Begründung ihrer Entscheidung nachträglich die für die Versetzung maßgeblichen Gründe öffentlich zu machen. Darüber hinaus stünden Persönlichkeitsrechte des betroffenen Beamten der Erteilung von Aussagegenehmigungen entgegen, weil hierdurch Interna öffentlich würden, die dessen Privatsphäre beträfen. Die Antragsgegnerin treffe insoweit eine beamtenrechtliche Fürsorgepflicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes bleibt ohne Erfolg.
1. Der Antrag ist zwar zulässig. Er ist als Antrag zur Regelung eines vorläufigen Zustands gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft. Insbesondere war nicht gemäß § 123 Abs. 5 VwGO vorrangiger Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO anzustrengen, da die Antragstellerin in der Hauptsache die Verurteilung der Antragsgegnerin zur Erteilung von Aussagegenehmigungen begehrt. Die Entscheidung der Bundesregierung, die Erteilung einer Aussagegenehmigung für ehemalige Mitglieder der Bundesregierung zu versagen, ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999 – 2 VR 1.99 –, juris Rn. 21). Sie ist insbesondere auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Voraussetzung hierfür ist, dass der Rechtskreis einer natürlichen oder juristische Person betroffen und die Innensphäre der handelnden Behörde überschritten ist (vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 2. EL April 2022, § 35 VwVfG Rn. 125). Der Gehalt der Versagung der begehrten Aussagegenehmigung erschöpft sich gerade nicht in einer verwaltungsinternen Weisung, wie dies etwa im Falle einer an die jeweilige aktenführende Behörde gerichteten Sperrerklärung der übergeordneten Behörde nach § 96 Satz 1 der Strafprozessordnung der Fall ist (vgl. hierzu Hessischer VGH, Beschluss vom 29. Mai 2013 – 8 B 1005/13 u.a. –, juris Rn. 18 f.). Vielmehr beruht das Erfordernis einer Aussagegenehmigung auf der den Mitgliedern der Bundesregierung obliegenden Pflicht, über die ihnen amtlich bekannt gewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. Diese Pflicht kollidiert mit der grundsätzlich jeden Staatsbürger auferlegten Last, als Zeuge auszusagen. Das auf der Verschwiegenheitspflicht beruhende Aussagehindernis, das Kabinettsmitglieder selbst nach Beendigung ihres Amtsverhältnisses betrifft, wird erst mit Erteilung der Genehmigung beseitigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1964 – VII C 93.61 –, NJW 1964, S. 1088 f. (Schiedsmann), ebenso Urteile vom 24. Juni 1982 – 2 C 91.81 –, juris Rn. 32 (Beamter); vom 2. Dezember 1969 – VI C 138.67 –, juris Rn. 16 (Richter)).
Die Antragstellerin ist zudem nach § 42 Abs. 2 VwGO analog antragsbefugt. Hierfür muss sie geltend machen, durch die Versagung der begehrten Aussagegenehmigung in ihren Rechten verletzt zu sein. Ihrem Vorbringen nach muss eine Verletzung ihrer Rechte zumindest möglich sein. Dies ist nur dann auszuschließen, wenn die behaupteten Rechte offensichtlich nicht bestehen oder ihr nicht zustehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 1995 – 3 C 8.94 –, juris Rn. 39, stRspr.). Dies ist hier nicht der Fall, obwohl die Versagung der Aussagegenehmigungen nicht unmittelbar an sie adressiert ist. Die zugrunde liegenden Bestimmungen haben drittschützende Wirkung. Dies hängt davon ab, ob sie ausschließlich objektivrechtlichen Charakter haben und nur dem öffentlichen Interesse dienen oder ob sie – zumindest auch – dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1996 – 11 B 90.95 –, juris Rn. 3, stRspr.). Die Regelung eines Genehmigungsvorbehalts für gerichtliche Aussagen derzeitiger und früherer Mitglieder der Bundesregierung sowie von Gründen für eine Versagung einer solchen Genehmigung ist jedenfalls auch dazu bestimmt, den Interessen von Prozessbeteiligten zu dienen, die sich – wie vorliegend die Antragstellerin – auf das Zeugnis von (ehemaligen) Mitgliedern der Bundesregierung berufen. Da die Regelung insoweit den beamtenrechtlichen Vorschriften über die Erteilung der Aussagegenehmigung entspricht (vgl. Busse, BMinG, 3. Aufl. 2018, § 6 Rn. 1), denen drittschützender Charakter zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1969, a.a.O., Rn. 18), kann für sie nichts anderes gelten. Nach dem insoweit unbestritten geblieben Vortrag der Antragstellerin hat ihre Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil ohne die Erteilung der begehrten Aussagegenehmigungen keine Aussicht auf Erfolg. Einer Vernehmung der benannten Zeug/innen stünde dann ein Hindernis von unbestimmter Dauer entgegen, worauf das Hanseatische OLG die Parteien in dem dort anhängigen Verfahren mit Schreiben vom 29. März 2022 auch hingewiesen hat.
2. Der Antrag ist aber unbegründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 der Zivilprozessordnung sind hierfür die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) in gleicher Weise glaubhaft zu machen wie die Gründe, die die Eilbedürftigkeit der gerichtlichen Entscheidung bedingen (Anordnungsgrund).
Dem Wesen und Zweck des Verfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO entsprechend, kann das Gericht im Wege der einstweiligen Anordnung grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und Antragstellenden nicht schon das gewähren, was Ziel eines entsprechenden Hauptsacheverfahrens wäre. Wird – wie vorliegend – die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, kommt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes – GG – nur ausnahmsweise dann in Betracht, wenn ein Obsiegen in der Hauptsache bereits bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren anzustellenden, bloß summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und Rechtsschutzsuchenden schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 31. März 2020 – OVG 2 S 18/20 –, juris Rn. 3 und vom 17. Oktober 2017 – OVG 3 S 84.17 u.a. –, juris Rn. 2).
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Versagung der Erteilung von Aussagegenehmigungen für die beiden früheren Mitglieder der Bundesregierung erweist sich nach der im Verfahren zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig.
a) Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Aussagegenehmigung ist § 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 des Bundesministergesetzes – BMinG – in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1166), zuletzt geändert durch Art. 7 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328). Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BMinG sind die Mitglieder der Bundesregierung, auch nach Beendigung ihres Amtsverhältnisses, verpflichtet, über die ihnen amtlich bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. Sie dürfen, auch wenn sie nicht mehr im Amt sind, gemäß § 6 Abs. 2 BMinG über solche Angelegenheiten ohne Genehmigung der Bundesregierung weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben. D... als frühere B... und H... als B... a.D. benötigen danach für eine Aussage die von dem Hanseatischen OLG erbetene Genehmigung. Das Verbot erfasst alle gegenwärtigen und ehemaligen Mitglieder der Bundesregierung, die nach Art. 62 GG aus Bundeskanzler/in und aus den Bundesminister/innen besteht. Zudem umfasst es alle amtlich bekanntgewordenen Angelegenheiten, worunter auch die Gründe und Umstände der Versetzung eines Ministerialdirektors in den einstweiligen Ruhestand fallen.
b) Allerdings soll nach § 7 Abs. 1 BMinG die Genehmigung, als Zeuge auszusagen, nur versagt werden, wenn die Aussage dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde. Dabei bedeutet das „Soll“ nur im Regelfall ein „Muss“. Nur beim Vorliegen besonderer Umstände, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. § 7 Abs. 1 BMinG enthält eine gesetzliche Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen des Staatswohls und der Erfüllung öffentlicher Aufgaben einerseits und dem Interesse an einer umfassenden und uneingeschränkten Wahrheitsfindung sowie den schutzwürdigen Belangen, denen sie dient, andererseits, wobei die Vorschrift dem Interesse an der Wahrheitsfindung grundsätzlich den Vorrang gegenüber dem Interesse an der Geheimhaltung einräumt. Ob die Versagung einer Aussagegenehmigung rechtmäßig ist, haben die Verwaltungsgerichte vollen Umfangs zu überprüfen. Das bedeutet allerdings nicht, dass Versagungsgründe vollständig zu offenbaren sind. Es genügt, wenn die zuständige Behörde dem Gericht ihre Wertung der Tatsachen als geheimhaltungsbedürftig so einleuchtend darlegt, dass sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange als triftig anerkannt werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999, a.a.O., Rn. 30 f.).
c) Dies ist hier der Fall. Die Bundesregierung durfte die begehrten Aussagegenehmigungen versagen. Sie hat hinreichend glaubhaft gemacht, dass bei Offenlegung der Gründe für die Versetzung des Leiters der Abteilung M... des B... in den einstweiligen Ruhestand die auch zukünftige Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährdet bzw. erheblich erschwert wäre. Darüber hinaus hat sie das ihr zukommende Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
aa) Eine Aussage (ehemaliger) Mitglieder der Bundesregierung vor Gericht zu den Gründen für die Versetzung eines Ministerialdirektors in den einstweiligen Ruhestand betrifft die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Derartige Personalentscheidungen sind Aufgabe der Leitung eines Bundesministeriums, dem die/der jeweilige Bundesminister/in vorsteht, und damit Teil der ihr/ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben. Die verfassungsrechtlich garantierte Ressortverantwortung der/des einzelnen Ministerin/Ministers (sogenanntes Ressortprinzip, vgl. Art. 65 Satz 2 GG) umfasst dabei alle organisatorischen, insbesondere auch die im jeweiligen Ministerium zu treffenden Personalentscheidungen sowie die politische Leitung und Kontrolle des Hauses (vgl. Herzog, in: Dürig/ders./Scholz, GG-Kommentar, Werkstand: 98. EL März 2022, Art. 65 Rn. 60 f.). Dies gilt im Besonderen im Hinblick auf die unmittelbar mit dem oder der jeweiligen Bundesminister/in zusammenarbeitende Leitungsebene. Abteilungsleiter/innen sind zwar nicht Teil der Hausleitung, organisatorisch aber unmittelbar unterhalb dieser Ebene angesiedelt und genau wie Staatssekretär/innen politische Beamte. Sie bekleiden Ämter, bei deren Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen (vgl., für die politischen Beamten der Länder und kommunalen Gebietskörperschaften, § 30 Abs. 1 Satz 1 des Beamtenstatusgesetzes). Sie bedürfen nach der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Bundesministerin bzw. des Bundesministers und besetzen politische Schlüsselstellen für die wirksame Durchführung der politischen Ziele der Regierung, die das reibungslose Funktionieren des Übergangs von der politischen Spitze in die Beamtenhierarchie zu gewährleisten haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1977 – II C 70.73 –, juris Rn. 19). Die Amtsführung in diesen Schlüsselstellen soll die Politik der Regierung nicht nur nicht behindern, sondern aktiv unterstützen; deshalb bedürfen diese Beamt/innen jederzeit des vollen Vertrauens der Regierung. Dieses Vertrauen bezieht sich nicht nur auf eine Übereinstimmung in politischen Ansichten, sondern kann bereits dann beeinträchtigt sein, wenn die Regierung Zweifel daran hat, dass ihre fachliche oder persönliche Eignung, ihre Amtstätigkeit oder auch nur ihr außerdienstliches Verhalten den höchstmöglichen Grad einer zielstrebigen und wirkungsvollen Zusammenarbeit im Sinne der von ihr verfolgten Politik gewährleistet. Solche Zweifel können auch durch Unwägbarkeiten veranlasst sein, die nicht stets genau zu umreißen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1964 – II C 182.61 –, juris Rn. 36). Es ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG, dass politische Beamte jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzen werden können, wobei es dabei einer Angabe von Gründen nicht bedarf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 – 1 BvL 1/57 –, juris Rn. 41; vom 2. Dezember 1958 – 1 BvL 27/55 –, juris Rn. 85; BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1964, a.a.O., Rn. 31). Er findet eine einfachgesetzliche Entsprechung in § 54 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes – BBG –, wonach die Bundespräsidentin oder der Bundespräsident auf Lebenszeit ernannte Ministerialdirektor/innen – nach § 19 Satz 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung im Einvernehmen mit der/dem Bundeskanzler/in – jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzen kann.
bb) Eine Aussage der früheren B... und des ehemaligen B... , die aus einer Erteilung der begehrten Genehmigungen durch die Bundesregierung folgte, würde die Amtsführung von Bundesminister/innen auch ernstlich gefährden bzw. erheblich erschweren. Eine Aussagegenehmigung würde die nach § 6 Abs. 1 BMinG über das Amtsverhältnis hinaus geltende Verschwiegenheitspflicht suspendieren und im Zusammenspiel mit der allgemeinen staatsbürgerlichen Pflicht, als Zeuge vor Gericht auszusagen, zu einer entsprechenden Aussagepflicht führen. Eine solche Pflicht in Bezug auf Vorgänge im Zusammenhang mit der Versetzung eines politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand wäre zum einen mit der gesetzlichen – nach Art. 33 Abs. 5 GG besonders geschützten – Wertung nicht vereinbar, den Leitungsbereich eines Ministeriums ohne Rechtfertigungsdruck mit Vertrauenspersonen besetzen zu können. Zum anderen steht konkret zu befürchten, dass sich das Wissen um eine mögliche spätere Pflicht, vor Gericht zu Personalentscheidungen im Leitungsbereich auszusagen, negativ auf die Ausübung der Leitungsfunktion auswirken könnte.
Die Entscheidungsfreiheit der Bundesminister/innen in Personalfragen als Teil des sich aus Art. 65 Satz 2 GG ergebenden Ressortprinzips ist nicht nur ein wesentlicher Aspekt ihrer politischen Leitungskompetenz. Sie ist auch Teil der Kontrollfunktion gegenüber dem eigenen Ministerium, das damit an die politischen Entscheidungen der Bundesregierung gebunden wird (vgl. Herzog, a.a.O., Art. 65 Rn. 61). Selbst bei abgeschlossenen Personalentscheidungen kann durch eine Pflicht zur nachträglichen Information über die Willensbildung im Wege einer Zeugenbefragung eine „einengende Vorwirkung“ entstehen, die Freiheit und Offenheit auch künftiger Entscheidungen zu beeinträchtigen geeignet ist (vgl. insoweit zur ähnlich gelagerten Konstellation im Informationsfreiheitsrecht, BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 – 7 C 19.17 –, juris Rn. 18).
Ob ein Vertrauensverhältnis zwischen der/dem jeweiligen Bundesminister/in und einer/einem Ministerialdirektor/in noch besteht, ist eine persönliche Entscheidung, die sich auf Differenzen zwischen Minister und politischem Beamten über politische Fragen konkreter oder genereller Art beziehen, aber auch deren persönliches Verhältnis betreffen oder lediglich in der Persönlichkeit des Beamten begründet sein kann. Die Wahrung der Vertraulichkeit der Gründe einer Versetzung in den einstweiligen Ruhestand liegt dabei nicht allein im Interesse des jeweiligen Beamten. Vielmehr ist auch das öffentliche Interesse an einer möglichst wirksamen und reibungslosen Regierungsarbeit betroffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 1992 – 2 B 13.92 –, juris Rn. 5). Denn um eine effektive Regierungs- und Verwaltungstätigkeit zu gewährleisten, müssen Minister/innen nicht nur rechtlich, sondern auch tatsächlich in der Lage sein, die Spitze ihres Hauses allein mit Personal zu besetzen, das ihr uneingeschränktes Vertrauen hat.
Soweit die Antragstellerin hiergegen anführt, die begehrten Zeugenvernehmungen bezögen sich nicht nur auf weit in der Vergangenheit liegende Sachverhalte, sondern beträfen darüber hinaus allein ehemalige Mitglieder der Bundesregierung, die keine politische Karriere mehr anstrebten, so dringt sie damit nicht durch. Zum einen umfasst der Anwendungsbereich der Regelung in § 6 Abs. 2 BMinG ihrem Wortlaut nach auch frühere Bundesminister/innen und Bundeskanzler/innen ausdrücklich und gleichberechtigt. Zum anderen wirkt sich eine mögliche Pflicht zur Aussage über Versetzungen nicht nur auf die oder den Amtsinhaber im Zeitpunkt seiner Entscheidung aus. Vielmehr ist sie auch geeignet, andere, auch zukünftige Mitglieder der Bundesregierung in ihrer jeweiligen Entscheidung über die Versetzung ihrer politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand zu beeinträchtigen.
Auch das Vorbringen der Antragstellerin, die Versetzungsgründe würden jedenfalls ohnehin dann öffentlich, wenn hiervon Betroffene dagegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz suchten, vermag nicht zu einer anderen Beurteilung zu führen. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob eine ernstliche Gefährdung bzw. erhebliche Erschwerung der Erfüllung der Aufgaben der Bundesregierung auch dann zu befürchten ist, wenn Betroffene in einem gerichtlichen Verfahren von sich aus dazu vortragen, welche Gründe ihrer Auffassung nach für den Vertrauensverlust seitens der Bundesregierung maßgeblich waren. Denn der hier in den einstweiligen Ruhestand versetzte Ministerialdirektor hat gerade zu erkennen gegeben, dass er keinerlei Interesse an einer Offenlegung der Hintergründe der ihn betreffenden Maßnahme hat. Unabhängig hiervon unterläge auch er nach Ausscheiden aus dem Amt gemäß § 67 Abs. 1 Satz 2 BBG weiterhin der Verschwiegenheitspflicht. Überdies hätte die oberste Dienstbehörde den die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand begründenden Vertrauensverlust nur so weit zu substantiieren, dass das Gericht sich von seinem Vorliegen und von einer insgesamt willkürfreien Ermessensausübung überzeugen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 1992, a.a.O., Rn. 6).
cc) Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Bundesregierung bei Versagung der begehrten Aussagegenehmigungen ermessensfehlerhaft gehandelt hat. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob die Verwaltungsbehörde bei Ausübung des ihr zukommenden Ermessens dessen gesetzliche Grenzen überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Soweit die Antragstellerin vorträgt, die Bundesregierung habe keinerlei Ermessen ausgeübt, sondern das Votum des Bundesministeriums ohne Aussprache übernommen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Ein Ermessensfehlgebrauch lässt sich auch nicht mit einer von der Antragstellerin behaupteten entgegenstehenden Verwaltungspraxis der Bundesregierung in gleichgelagerten Fällen begründen. Zwar kann die Abweichung von einer ständigen Entscheidungspraxis wegen Verstoßes gegen den im allgemeinen Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) verankerten Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ermessensfehlerhaft sein. Eine tatsächlich bestehende Praxis der Bundesregierung, die mit der hiesigen Konstellation vergleichbare Fälle regelmäßig anders behandelte, ist aber schon aus dem Vortrag der Antragstellerin nicht erkennbar. So unterscheidet sich insbesondere die von ihr genannte Entscheidung des Bundeskabinetts im Januar 1956 in wesentlichen Punkten, als dort ein Bundesminister in einem laufenden Ermittlungsverfahren zu der Abberufung eines nicht-politischen Beamten aussagen sollte. Die im März 1973 erteilte Genehmigung betraf die Versetzung eines parlamentarischen Staatssekretärs, der entgegen der Situation des hier betroffenen Ministerialdirektors auf eigenen Wunsch aus seinem Amt geschieden ist.
Ebenso wenig kann der Antragsgegnerin entgegengehalten werden, die Bundesregierung habe bei ihrer Entscheidung nicht hinreichend den Willen des Gesetzgebers berücksichtigt, dem Interesse an der Wahrheitsfindung grundsätzlich Vorrang einzuräumen, sodass die Versagung einer Aussagegenehmigung nur ausnahmsweise im konkreten Einzelfall in Betracht komme. Sowie die Antragstellerin meint, es entspreche dem Willen des Gesetzgebers, die Vertraulichkeit der Gründe für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand allein im Zeitpunkt der Maßnahme zu schützen, weshalb Mitglieder der Bundesregierung das Risiko einer späteren Zeugenvernehmung hinzunehmen hätten, lässt sich eine solche Beschränkung weder dem Wortlaut noch Sinn und Zweck von § 54 Abs. 1 BBG entnehmen. Ebenso wenig ergibt sich aus § 7 Abs. 1 BMinG, dass eine Genehmigung zur Aussage nur dann versagt werden soll, wenn der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung betroffen ist. Soweit sie ergänzend auf die besondere Bedeutung hinweist, die der Aufklärung des Sachverhalts im Strafprozess sowie im Rahmen parlamentarischer Untersuchungsausschüsse zukommt (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999, a.a.O., Rn. 27), so dring sie damit bereits deshalb nicht durch, weil B... und B... a.D. in einem Zivilprozess aussagen sollen. Die Verfahrensgrundsätze im Zivilprozess unterscheiden sich in nicht unerheblichem Maße von denjenigen des Strafprozesses und von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen. Anforderungen an die Ermittlung des wahren Sachverhalts als ein zentrales Anliegen des Strafprozesses ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit dem durch ein Strafverfahren bedrohten Recht auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) und aus dem einen Mindestbestand an aktiven verfahrensrechtlichen Befugnissen des Angeklagten voraussetzenden Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1981 – 2 BvR 215/81 –, juris Rn. 64). Der Aufklärung des Sachverhalts durch Untersuchungsausschüsse kommt keine geringere Bedeutung zu als der Tatsachenermittlung im Strafverfahren, da Grundgesetz und Landesverfassungen eine wirksame parlamentarische Kontrolle gebieten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Oktober 1987 – 2 BvR 1178/86 u.a. –, juris Rn. 114). Eine derart verfassungsrechtlich grundierte Bedeutung kommt der Ermittlung des Sachverhalts im Zivilprozess nicht zu. Vielmehr bestehen dort zahlreiche Schranken für den Gedanken der objektiven Wahrheitsfindung (vgl. hierzu Braun, JZ 2021, S. 53 ff.), die an sich nicht Zweck des zivilgerichtlichen Verfahrens ist (vgl. Rauscher, in: MüKo ZPO, 6. Aufl. 2020, Einl. Rn. 8).
Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Bundesregierung bei ihrer Entscheidung die Bedeutung der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht hinreichend gewichtet hätte. Hierzu trägt die Antragstellerin vor, das Verfahren vor dem Hanseatischen OLG betreffe letztlich die Arbeit eines ihrer Pressemedien, mit der es Missstände, Versäumnisse und Rechtsverstöße der (damaligen) Bundesregierung habe aufklären wollen. Allerdings macht der Abteilungsleiter und dortige Kläger allein die Unwahrheit der Behauptung der Antragstellerin geltend, er sei wegen der sogenannten BAMF-Affäre in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden; die Berichterstattung der Antragstellerin über die Vorfälle in einzelnen Außenstellen des BAMF ist selbst nicht Gegenstand des dortigen Verfahrens. Zudem setzt sich die Antragstellerin mit diesem Vortrag in Widerspruch zu ihrem übrigen Vorbringen, sie habe in dem inkriminierten Artikel zwischen diesen Vorfällen und der Versetzung des Ministerialdirektors in den einstweiligen Ruhestand keine Verbindung hergestellt.
Soweit die Antragstellerin darüber hinaus vorträgt, die Bundesregierung habe eine Beschränkung für eine zu erteilende Ausnahmegenehmigung als mögliches milderes Mittel nicht geprüft, ergibt sich hieraus bereits nicht, worin eine solche Beschränkung im konkreten Einzelfall liegen könnte. Auch sonst ist für das Gericht nicht ersichtlich, wie das von dem Hanseatischen OLG bestimmte Beweisthema – die Behauptung der Antragstellerin, für die Entscheidung, den betroffenen Abteilungsleiter in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, seien die Vorfälle in der BAMF-Außenstelle Bremen und dir ihr zugrunde liegenden Defizite in BAMF und B... ursächlich gewesen – eingeschränkt werden könnte, ohne dass die Gründe des Ministers für diese Maßnahme Gegenstand öffentlicher Verhandlung würden. Deshalb kann der Antragsgegnerin auch nicht entgegengehalten werden, ihre Begründung für die Versagung der begehrten Aussagegenehmigungen enthalte keine Erwägungen im Hinblick auf den konkreten Einzelfall, wenn sie damit letztlich doch zu den Gründen der Entscheidung des B... ausführen müsste. Vielmehr hat sie mit ihrer Begründung hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass sie in dem konkreten Fall eine Offenlegung der zum Vertrauensverlust führenden Umstände und Gesichtspunkte als erhebliche Gefahr für die Entscheidungsfreiheit amtierender und künftiger Mitglieder der Bundesregierung erachtete.
Ob die Antragsgegnerin darüber hinaus ihre Entscheidung unter Verweis auf die ihr obliegende beamtenrechtliche Fürsorgepflicht ergänzend mit einer möglichen Verletzung der Persönlichkeitsrechte des von der Versetzung betroffenen Beamten hätte begründen können, bedarf nach alldem keiner Entscheidung.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 39, 52 f. des Gerichtskostengesetzes, wobei die Kammer mit Blick auf die von der Antragstellerin begehrte Vorwegnahme der Hauptsache den vollen Auffangstreitwert zu Grunde gelegt hat (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 VwVfG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 96 Satz 1 der Strafprozessordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BMinG
§ 6 Abs. 2 BMinG
§ 7 Abs. 1 BMinG
§ 6 Abs. 1 BMinG
§ 67 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 54 Abs. 1 BBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 des Bundesministergesetzes
§ 30 Abs. 1 Satz 1 des Beamtenstatusgesetzes
§ 54 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes
§ 19 Satz 1 der Geschäftsordnung
§ 39, 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 62 GG
Art. 65 Satz 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 S 44/22
7 U 55/19
2 VR 1.99
8 B 1005/13
VII C 93.61
2 C 91.81
VI C 138.67
3 C 8.94
11 B 90.95
2 S 18/20
3 S 84.17
II C 70.73
II C 182.61
1 BvL 1/57
1 BvL 27/55
7 C 19.17
2 B 13.92
2 BvR 215/81
2 BvR 1178/86