Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-02-20, Aktenzeichen 26 L 35.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0220.26L35.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen, wenn der Antragsteller einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft macht.(Rn.4)
2. Die Entscheidung der Anordnungsbehörde, die Vollstreckung einzuleiten, steht in ihrem Ermessen.(Rn.11)
Dem Antragsgegner wird vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens untersagt, die Vollstreckung des Rücknahme- und Rückforderungsbescheids vom 15. Dezember 2010 zu betreiben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 4.005.679,23 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der wörtlich gestellte Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung die Vollstreckung aus dem Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 15. Dezember 2010 – GeschZ.: BKRW/BKRW2 – bis zum Erlass eines vollstreckbaren Urteils in dieser Sache vorläufig einzustellen,
ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Sinn als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auszulegen, als solcher statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der vorläufige Rechtsschutz gegen die Einleitung der Vollstreckung einer öffentlich-rechtlichen Geldforderung aus einem Verwaltungsakt richtet sich nicht über die Verweisung in § 167 Abs. 1 und § 173 Satz 1 VwGO nach § 769 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO). Ein Rückgriff auf die zivilprozessualen Rechtsbehelfe in der Zwangsvollstreckung ist nicht möglich, weil sich die Vollstreckung von Verwaltungsakten nach dem einschlägigen Verwaltungsvollstreckungsgesetz richtet und die Verwaltungsgerichtsordnung insoweit selbst ausreichenden Rechtsschutz bietet (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 11. Mai 2009 – 2 M 49/09 – juris, Rn. 9 m. w. N.).
Der Antrag ist begründet. Nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung kann das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen, wenn der Antragsteller einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft macht. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
1. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Anspruchsgrundlage ist in Ermangelung einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage der allgemeine öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch, der sich, wenn nicht aus der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG), so doch jedenfalls aus der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ableitet. Diese Grundrechte gelten jeweils nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für die Antragstellerin, weil sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Die Grundrechte schützen den Grundrechtsträger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln. Infolgedessen kann der Bürger, wenn ihm eine derartige Rechtsverletzung droht, gestützt auf das jeweils berührte Grundrecht Unterlassung verlangen (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 – BVerwG 6 C 13/07 – juris, Rn. 13). Hier droht der Antragstellerin eine Verletzung ihrer Grundrechte, weil die angekündigte Vollstreckung rechtswidrig ist.
a) Zwar teilt die Kammer angesichts der klaren und bestimmten Rückzahlungsaufforderung nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass der Bescheid vom 15. Dezember 2010 keinen vollstreckungsfähigen Inhalt habe. Es ist aber bereits nicht erkennbar, dass eine Vollstreckungsanordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG) in Verbindung mit § 5a Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Berlin (VwVfG Berlin) vorliegt. Verwaltungsvorgänge, in denen eine solche Anordnung enthalten sein könnte, hat der Antragsgegner weder innerhalb der ihm hierfür gesetzten Frist noch danach übersandt. Auch aus den im vorliegenden gerichtlichen Verfahren eingereichten Schriftsätzen und Anlagen ist eine Vollstreckungsanordnung nicht ersichtlich. Sollte eine Vollstreckungsanordnung vorliegen, bestünden Bedenken, dass diese von der hierfür zuständigen Stelle erlassen wurde. Zuständig für den Erlass einer Vollstreckungsanordnung ist die Behörde, die die Forderung geltend machen darf (Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, 10. Auflage, VwVG § 3 Rn. 10). Hier hätte daher der Regierende Bürgermeister von Berlin die Vollstreckungsanordnung erlassen müssen. Die als Anlage K 2 eingereichte Vollstreckungsankündigung benennt hingegen die Landeshauptkasse als ersuchende Stelle.
b) Die Kammer lässt im Übrigen dahin stehen, ob die Vollstreckungsvoraussetzungen des § 3 Abs. 2 VwVG in Verbindung mit § 5a Satz 1 VwVfG Berlin vorliegen, insbesondere die nach § 3 Abs. 2 lit. b) VwVG erforderliche Fälligkeit der Leistung für den gesamten Betrag, der im Wege der Zwangsvollstreckung beigetrieben werden soll. Ebenso wie im Klageverfahren VG 26 K 52.14 bleibt hier dahingestellt, ob der in dem Bescheid des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 31. Oktober 2012 enthaltene Passus
„Mit diesem Bescheid beginnt die Verrechnung der Rückzahlung der überzahlten Versorgungsleistungen wie wir es in unserem Gespräch am 30.07.2012 abgestimmt und in unserem Schreiben vom 28.09.2012 bestätigt haben. Monatlich wird eine Rate von 100.000 € festgesetzt. Beginn ist der 01.11.2012“
eine Stundung im Sinne von § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) enthält mit der Folge, dass es an der Fälligkeit des hier in Frage stehenden Vollstreckungsbetrages jedenfalls zum Teil fehlte.
c) Denn selbst wenn man unterstellte, dass die zuständige Anordnungsbehörde eine Vollstreckungsanordnung getroffen hat und die Vollstreckungsvoraussetzungen (jedenfalls für einen Teilbetrag) vorlägen, ist die Entscheidung jedenfalls ermessensfehlerhaft.
Die Entscheidung der Anordnungsbehörde, die Vollstreckung einzuleiten, steht in ihrem Ermessen (vgl. z. B. VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. Januar 2015 – 13 L 2812/14 –, juris, Rn. 20 ff.; Troidl, in: Engelhardt u. a. VwVG/VwZG, 10. Aufl., § 3 Rn. 10), das entsprechend § 114 Satz 1 VwGO durch das Verwaltungsgericht daraufhin zu prüfen ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
aa) Hier ist bereits nicht erkennbar, dass der Antragsgegner das ihm zustehende Ermessen überhaupt ausgeübt hat, was einen Ermessensnichtgebrauch darstellt. Verwaltungsvorgänge, denen Ermessenserwägungen entnommen werden könnten, liegen hier nicht vor (siehe oben). Auch der Erwiderung im vorliegenden gerichtlichen Verfahren lässt sich nicht entnehmen, ob solche Erwägungen von der Anordnungsbehörde angestellt wurden. Abgesehen davon, dass die Antragserwiderung solche Erwägungen auch nicht selbst enthält, käme ein Nachschieben von Gründen entsprechend § 114 Satz 2 VwGO bei einem gänzlichen Ermessensausfall ohnehin nicht in Betracht.
bb) Nicht zu erkennen ist danach auch, ob der Antragsgegner in seine Erwägungen eingestellt hat, dass die Antragstellerin unter dem 25. November 2013 hinsichtlich des in Frage stehenden Rückforderungsbetrages einen Erlassantrag nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO gestellt hat, über den der Antragsgegner soweit ersichtlich bislang noch nicht entschieden hat (vgl. insoweit das Urteil der Kammer vom 20. Oktober 2014 im Verfahren VG 26 K 51.14). Lägen die Voraussetzungen für einen Erlass aber vor, so dürfte eine gleichwohl erfolgende Vollstreckung unverhältnismäßig sein und der Antragsgegner die Grenzen seines Ermessens überschreiten (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 1. April 2011 – 9 ME 216/10 – juris, Rn. 5).
cc) Die Kammer vermag insoweit auch nicht zu erkennen, dass der Antragsgegner eine etwaige Vollstreckungsanordnung auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage getroffen und hinreichend ermittelt hätte, ob und inwieweit eine Vollstreckung des Betrages in Höhe von mehr als 4 Millionen Euro die Antragstellerin zum jetzigen Zeitpunkt in unverhältnismäßiger Weise belasten würde bzw. ob und inwieweit ein Erlass der Forderung geboten ist. Der Hinweis des Antragsgegners auf eine nicht mehr aktuelle, sondern bereits für das Jahr 2010 erstellte Bilanz der Antragstellerin gibt Entsprechendes jedenfalls nicht zu erkennen.
dd) Nicht zu erkennen ist für die Kammer schließlich, dass der Antragsgegner den Geist des zwischen den Beteiligten bestehenden besonderen Verhältnisses berücksichtigt hat, welches durch den Staatsvertrag über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz vom 8. Februar 1994 (GVBl. S. 67) geregelt ist. Wie von der Kammer in den Verfahren VG 26 K 260.13 u. a. mehrfach betont, soll der gegenseitige Umgang der Vertragsparteien durch Art. 11 Abs. 1 StV bestimmt werden. Danach – dies sei nochmals wiederholt – haben die Beteiligten den Staatsvertrag in dem Bewusstsein freundschaftlichen Zusammenwirkens in partnerschaftlichem Geiste geschlossen und stimmen sie darin überein, dass die beiderseitigen Beziehungen in freundschaftlichem Geiste gestaltet werden. Dieser freundschaftliche Geist dürfte mindestens (auch) erfordern, sich vor Einleitung der Zwangsvollstreckung über die aktuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Partners zu vergewissern und etwaige Folgen einer Zwangsvollstreckung (etwa durch Kontenpfändungen oder die Verwertung von Grundstücken) für dessen Tätigkeit abzuwägen, die der Antragsgegner im Übrigen nach den Regelungen des Staatsvertrags selbst zu fördern hat.
Ist die beabsichtigte Vollstreckung schon danach mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, kann offen bleiben, ob die Vollstreckung entsprechend § 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches wegen der seitens des Antragsgegners im Bescheid vom 15. Dezember 2010 angeführten Vereinbarung über die Rückzahlungsmodalitäten treuwidrig ist bzw. ob und gegebenenfalls in welchem Umfang von der vorgenannten Erklärung des Antragsgegners hier relevante Bindungswirkungen gemäß § 38 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin ausgehen.
2. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Denn im Fall der Vollstreckung drohen ihr wesentliche Nachteile. Dabei kann offen bleiben, ob die Antragstellerin entsprechende Rückstellungen getroffen hat oder ob sie durch die Vollstreckung in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet ist. Denn es ist offensichtlich, dass die Antragstellerin durch die Vollstreckung eines Betrags von etwa vier Millionen Euro zumindest in ihrer wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit erheblich beeinträchtigt sein und Nachteile erleiden kann, die auch im Falle eines Obsiegens in der Hauptsache nicht wieder zu beseitigen wären.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Verfahrenswerts folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 769 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung
§ 3 Abs. 2 VwVG
§ 5a Satz 1 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO
§ 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 5a Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 11 Abs. 1 StV

Zitierte Entscheidungen: 2 M 49/09
6 C 13/07
26 K 52.14
13 L 2812/14
26 K 51.14
9 ME 216/10
26 K 260.13