Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-03-21, Aktenzeichen 17 L 260/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0321.17L260.13.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Nach summarischer Prüfung ist die Ordnungsverfügung offenkundig rechtmäßig.
I.
Ermächtigungsgrundlage für die darin erfolgte Untersagung (Ziffer I.) der Sammlung von Bekleidung – einschließlich Schuhen – im gesamten Stadtgebiet ist die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Ein Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, nach der die zuständige Behörde die Durchführung einer angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.), kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die Sammlung gar nicht angezeigt wurde,
vgl. den zwischen denselben Beteiligten ergangenen Beschluss des erkennenden Gerichts vom 18. Dezember 2012 – 17 L 1953/12 –.
Überdies wäre es selbst bei einer angezeigten Sammlung möglich, eine vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage von (weiteren) Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG auf § 62 KrWG zu stützen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –.
1.
Von der Zuständigkeit der Antragsgegnerin als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte hinsichtlich des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.
Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 – 4 K 1905/10 –, juris, Rn. 67.
Letzteres ist bei der Antragsgegnerin der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hat sie unterschiedlichen „Teams“ und unterschiedlichen Personen (Sachbearbeitern) zugewiesen, deren Unabhängigkeit voneinander sie durch eine Trennung auch der jeweiligen Vorgesetzten- und Weisungsfunktion organisatorisch abgesichert hat (vgl. Organisationsverfügung des Herrn E vom 25. Mai 2012).
Soweit in der Literatur vertreten wird, dass es vor dem Hintergrund von Art. 102 und 106 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – ehemals Art. 82 und 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – und deren Auslegung in der sogenannten MOTOE-Entscheidung,
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 1. Juli 2008 – C-49/07 –, juris,
auch europarechtlich problematisch sei, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die Sammlungen von dessen Wettbewerbern entscheide,
vgl. Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 8 f.; Weidemann, AbfallR 2013, 96, 100; Hurst, AbfallR 2013, 176, 177; ähnlich Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3.Aufl., § 18, Rn. 11; a.A. Wenzel, AbfallR 2013, 231, 233,
begründet dies keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit der Antragsgegnerin.
Zum Einen spricht angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und kreisfreien Städte mit den Aufgaben der Abfallbewirtschaftung schon einiges gegen eine marktbeherrschende Stellung i.S.v. Art. 102 AEUV,
so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris, Rn. 39.
Zum Anderen handelt es sich bei der Abfallbewirtschaftung als Aufgabe der Daseinsvorsorge – anders als bei der Veranstaltung von Motorrennen im Fall MOTOE – um eine unter die Ausnahmevorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris, Rn. 40.
Zudem unterliegen – anders als beim Fall MOTOE, in dem der im Wettbewerb stehende Veranstalter unkontrolliert über die Zulassung von anderen Wettbewerbern bestimmen konnte und das griechische Berufungsgericht selbst angegeben hatte, keinen effektiven innerstaatlichen Rechtsschutz gewähren zu können, – hier sowohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als auch die erst nach eigener unabhängiger Prüfung entscheidende und allein vom Rechtsträger her, nicht aber personell und organisatorisch mit ihm identische untere Umweltschutzbehörde bei der Ausübung ihrer Befugnisse Beschränkungen, Bindungen und einer effektiven beim ersteren rechtsaufsichtlichen, bei letzterer sonderaufsichtlichen sowie nicht zuletzt auch verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.
Angesichts der jedenfalls gegebenen Zuständigkeit der Antragsgegnerin kann dahinstehen, ob sie vorliegend überhaupt eine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen hat oder bloß vorläufig und rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entschieden hat.
2.
Ziffer I. der Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
a)
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG sind erfüllt. Bei Erlass der Untersagungsverfügung bestand ein Durchführungs-/Vollzugserfordernis hinsichtlich des KrWG. Ein solches ist gegeben, wenn eine danach bestehende Rechtspflicht verletzt wird oder droht verletzt zu werden. Dies war der Fall. Es lag ein Verstoß zumindest gegen § 18 Absätze 1 und 2 (ggf. i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG) vor. Gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 4 KrWG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes (1. Juni 2012) bereits durchgeführt wurden, sind danach innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes durch ihren Träger der zuständigen Behörde unter Beifügung von Unterlagen anzuzeigen; neue Sammlungen spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme.
Die Antragstellerin hat eine solche gewerbliche Sammlung nicht angezeigt.
Eine Sammlung in diesem Sinne ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage, § 3 Abs. 15 KrWG. Diese ist gewerblich, wenn sie zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt, § 3 Abs. 18 KrWG. Dass die Antragstellerin Altkleider und –schuhe zum Zweck der Einnahmeerzielung mittels Containern einsammelt, ist unstreitig.
Bei diesem Sammlungsgegenstand handelt es sich auch um Abfall. Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt (§ 3 Abs. 2 KrWG). Gebrauchte, vom bisherigen Besitzer nicht mehr verwendete und an eine Sammel-Organisation abgegebene Kleidungsstücke und Schuhe sind Gegenstände, deren sich der Besitzer durch Aufgabe der Sachherrschaft unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. und Abs. 2 3. Alt. KrWG entledigt,
vgl. zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung § 3 Absätze 1 und 2 KrW-/AbfG BVerwG, Urteil vom 19. November 1998 – 7 C 31/97 –, juris, Rn. 10.
Dass die Vorbesitzer der Kleidung ihre diesbezügliche Sachherrschaft aufgegeben haben, ist unstreitig. Soweit die Antragstellerin hingegen sinngemäß meint, diese würden die Sachherrschaft nur mit der Maßgabe/Zweckbestimmung aufgeben, dass der jeweilige Gegenstand weiter als Kleidung genutzt wird, überzeugt dies bei summarischer Prüfung nicht. Denn dabei handelt es sich um eine bloße Hoffnung. Für jeden Einwerfenden erkennbar gibt es insoweit keine Garantie, sondern wird sich das weitere „Schicksal“ des jeweiligen Kleidungsstückes (Wiederverwendung über „Second-Hand-Shops“ in Deutschland, Verwendung als Kleidung in Entwicklungsländern, Recycling, Beseitigung etc.) erst nach einem Sortierprozess erweisen. Eine diesbezügliche Sicherheit hat der Betreffende nur, wenn er einzelne konkrete Kleidungsstücke privat verkauft oder verschenkt oder etwa selbst einem Second-Hand-Shop bzw. einer Kleiderkammer anbietet und diese ihm dort nach Prüfung abgenommen werden.
Selbst wenn bei ihren Containern die Quote tragbarer Kleidung wie von der Antragstellerin nunmehr behauptet bei rund 80 % (im wenige Monate vorher anhängigen Verfahren 17 L 1953/12 hieß es noch „rund 70 % und mehr“) und die Abgaben an Recyclingunternehmen bei nur ca. 20 % lägen (im Internetauftritt der Antragstellerin unter http://www.I.htm – Abrufdatum 19. März 2013 – ist die Rede außerdem von noch maximal 10 % der Altkleider, die verbrannt werden) sowie zudem die Wiederverwendung über „Second-Hand-Shops“ in Deutschland (laut o.g. Internetauftritt nur 15-20 % der Altkleider) und die Verwendung als Kleidung in Entwicklungsländern denselben Zweck darstellen sollte, änderte dies am grundsätzlichen Erfordernis eines dem Einwurf in den Container erst noch folgenden Sortier- und Zweckbestimmungsprozesses nichts. Im Übrigen dürfte es entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Alleinstellungsmerkmal darstellen, dass die bei ihr Einwerfenden mit insbesondere tragbarer Kleidung noch „etwas Gutes tun“ möchten, sondern einer weitverbreiteten Erwartungshaltung entsprechen,
selbst die Antragstellerin geht auf ihrer o.g. Internetseite davon aus: „In Deutschland werden Gebrauchtkleider traditionell von karitativen Organisationen gesammelt. Die Verwendung der Kleidung zu humanitären Zwecken motiviert die Bevölkerung zu vermehrten und qualitativ besseren Kleiderspenden.“
Keiner Entscheidung bedarf, ob auch hinreichend Tatsachen bekannt sind, die nach Anzeige eine (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG gerechtfertigt hätten, weil sich aus ihnen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben. Desgleichen gilt für die Frage, ob dann fehlende Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Sammelgefäßen die Ordnungsmäßigkeit der Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG berühren und ein Vorgehen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG rechtfertigen würden.
b)
Das ihr im Rahmen des § 62 KrWG eingeräumte Ermessen hat die Antragsgegnerin erkannt und ausgeübt. Fehler, auf deren Überprüfung das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO beschränkt ist, sind ihr dabei nach summarischer Prüfung nicht unterlaufen. Insbesondere hat sie die Verhältnismäßigkeit durch die Anhörung vom 23. Januar 2013 und damit erneute Gelegenheit für die Antragstellerin der Anzeigepflicht nachzukommen (milderes Mittel) gewahrt. Die Antragsgegnerin konnte mangels Anzeige die laufende Sammlung nicht abschließend auf ihre materielle Rechtmäßigkeit überprüfen. Beruht dieser Zustand – wie hier – allein auf Gründen in der Sphäre des Sammelnden, die diesem auch bewusst sind, ist es ihm zumutbar, seine Sammlung (zunächst) zu unterbrechen und das Anzeigeverfahren ordnungsgemäß zu betreiben.
II.
Eigenständige Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) NRW beruhenden Zwangsgeldandrohung sind lediglich hinsichtlich deren Verhältnismäßigkeit vorgetragen. Die Höhe des für jeden Tag der Zuwiderhandlung angedrohten Zwangsgeldes von 2.500,00 Euro erscheint vor dem Hintergrund der nur erschwert zu ermittelnden, da nicht ortsfesten Sammelbehälter bei summarischer Prüfung noch verhältnismäßig (§ 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW).

Entscheidungsgründe:
Durchgreifende Gründe, die trotz offenkundiger Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung im Rahmen der Interessenabwägung für ein Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses sprechen, bestehen nicht. Der vorgetragene, aber nicht bezifferte wirtschaftliche Schaden durch eine vorübergehende Unterbrechung der Sammlungstätigkeit ist auch aus Gründen des Wettbewerbsschutzes für sich rechtmäßig verhaltende Sammler hinnehmbar. Zudem rechtfertigt der Gesichtspunkt der Nachahmungsgefahr eine sofortige Untersagung der Sammlung, um zeitnah die Entfernung der Sammelbehälter aus dem Ortsbild zu erreichen.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz, wobei das Gericht wegen des bloß vorläufigen Charakters der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, orientiert am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004, nur die Hälfte des in einem Klageverfahren maßgeblichen Streitwertes von 20.000,00 Euro für die Untersagungsverfügung (Streitwertkatalog Ziffern 1.5, 2.4.2) angesetzt hat. Der Zwangsgeldandrohung kam wegen der Verbindung mit der Grundverfügung hierbei keine eigenständige Bedeutung zu (Streitwertkatalog Ziffer 1.6.2).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 62 KrWG
§ 18 KrWG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 ff. KrWG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG
§ 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 15 KrWG
§ 3 Abs. 18 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 2 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. und Abs. 2 3. Alt. KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2  Gerichtskostengesetz
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 102 AEUV
Art. 106 Abs. 2 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 17 K 1535/13
17 L 1953/12
17 L 266/13
9 A 39/07
4 S 12.83
4 K 1905/10
7 C 16/08
7 C 31/97
17 L 1953/12