Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-05-25, Aktenzeichen 4 KN 154/13

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller, eine nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigung, begehrt die Feststellung, dass die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. vom 6. Juni 2013 unwirksam gewesen ist.
Mit Schreiben vom 27. September 2012 beantragte die Jägerschaft des Landkreises B. e. V. beim Antragsgegner eine Verlängerung der für Rabenkrähen nach § 1 Nr. 5 der Verordnung zur Durchführung des Niedersächsischen Jagdgesetzes (DVO-NJagdG) geltenden Jagdzeit vom 1. August bis 20. Februar über den 20. Februar hinaus bis zum 31. März für das Jahr 2013 und die folgenden Jahre. Die Jägerschaft begründete den Antrag damit, dass in der Landwirtschaft zunehmend erhebliche Schäden durch Rabenkrähen zu verzeichnen seien, weil sich deren Population erheblich vergrößert habe. Zudem würden durch die Rabenkrähen Gelege von Bodenbrütern zerstört, so dass der Bestand an Kiebitzen, Brachvögeln, Uferschnepfen, Rebhühnern und anderen Vogelarten erheblich durch die zunehmende Population der Rabenkrähe gefährdet werde. Nach einer Erhebung des Kreisjägermeisters sind im Jahr 2012 an Siloplanen und an Mais- und Grassilagen im Kreisgebiet des Antragsgegners Schäden in Höhe von ca. 235.000 EUR durch Rabenkrähen verursacht worden.
Bereits in den Jahren 2009 und 2010 hatte die Jägerschaft des Landkreises B. e. V. beantragt, für das jeweilige Jagdjahr die Schonzeit für Rabenkrähen zu verkürzen. Aufgrund dieser Anträge hatte der Kreistag des Antragsgegners für die Jagdjahre 2009/2010 und 2010/2011 die Schonzeit für Rabenkrähen im Verordnungswege für die Zeit vom 21. Februar bis 31. März des jeweiligen Jagdjahres verkürzt. Nach den Ermittlungen des Kreisjägermeisters beliefen sich die Streckenergebnisse für Rabenkrähen im Gebiet des Antragsgegners im Jagdjahr 2009/2010 auf 4.686 (Steigerung um 1.386, d. h. 42 %, im Vergleich zum vorhergehenden Jagdjahr) und im Jagdjahr 2010/2011 auf 4.931 (Steigerung um 245, d. h. 5,2 % im Vergleich zum Vorjahr). Im Jagdjahr 2011/2012, in dem keine Schonzeitverkürzung erfolgte, belief sich das Streckenergebnis auf 4.523 (Reduzierung um 408, d.h. 8,3 % im Vergleich zum Vorjahr).
Zu der beantragten Verkürzung der Schonzeit für Rabenkrähen nahm der Fachbereich Bau und Umwelt - Abteilung für Natur und Landschaft - des Antragsgegners unter dem 16. Januar 2013 wie folgt Stellung: Die Nest-, Brut- und Aufzuchtzeit im Sinne des Art. 7 der Vogelschutzrichtlinie, der die Jagd in diesen Zeiten verbiete, umfasse alle Phasen von der Inbesitznahme der Brutplätze, dem Nestbau bis zum Selbständigwerden der Jungtiere. Die Zeit ab Mitte Februar, in der die Rabenkrähe mit dem Nestbau beginne, sei daher im Sinne des Art. 7 der Vogelschutzrichtlinie als Schutzzeit zu werten, so dass es für die beantragte Bejagung der Rabenkrähe in der Zeit vom 20. Februar bis 31. März einer Ausnahme nach Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie bedürfe. Eine Ausnahme nach Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie erfordere aber, dass es keine andere zufriedenstellende Möglichkeiten zur Abwendung erheblicher Schäden an Kulturen gebe. Es sei jedoch nicht ersichtlich, dass die in der Zeit vom 1. August bis 20. Februar zulässige Bejagung der Rabenkrähe nicht ausreichend sei, um Schäden in der Landwirtschaft zu verhindern. Die geltend gemachten Schäden träten in der Regel ganzjährig (Pickschäden an den Silagefolien) oder nach der Maiseinsaat im April/Mai auf, so dass ein Grund für eine Bejagung im Februar/März nicht bestehe. Auch sofern es um eine Bestandsminimierung gehe, sei nicht nachvollziehbar, warum die zulässige Bejagung in der Zeit vom 1. August bis 20. Februar nicht ausreichend sei. Es sei im Übrigen fraglich, ob durch eine intensivierte Bejagung während der Brutzeit überhaupt eine Bestandsminimierung erreicht werden könne, da davon ausgegangen werde, dass die Rabenkrähen in der Regel mit Zweitbruten auf den Verlust einer Brut reagierten. Darüber hinaus sei es zumindest bei den Schäden an den Silagefolien möglich, durch die Anschaffung „hackfester“ Planen die Schäden erheblich zu minimieren.
In seiner Sitzung am 31. Januar 2013 erörterte der Jagdbeirat des Antragsgegners den Antrag der Jägerschaft des Landkreises B. e. V mit dem Ergebnis, dass der Antrag auf Verkürzung der Schonzeit für Rabenkrähen in der Zeit vom 21. Februar bis zum 30. März nicht weiter verfolgt werden solle, sondern durch den Antragsgegner eine weitere Prüfung hinsichtlich der Verkürzung der Schonzeit im Juli vorzunehmen sei.
Der Antragsgegner bat daraufhin mit Schreiben vom 6. Februar 2013 das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung um Mitteilung, ob unter Berücksichtigung der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit in der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 b) NWaldLG Bedenken gegen ein Bejagung von Rabenkrähen in der Zeit vom 1. Juli bis zum 31. Juli 2013 bestünden.
Hierauf teilte das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung mit Antwortschreiben vom 12. Februar 2013 mit, dass sich eine Ausnahme von dem Jagdverbot während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit nach Art. 9 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie im Regelfall auf einzelne Reviere, nicht aber auf die gesamte Fläche eines Landkreises beziehe. Zudem erübrigten die hocheffektiven Bejagungsmöglichkeiten der Lockjagd auf Rabenkrähen im Regelfall eine über die niedersächsischen Jagdzeiten hinausgehende Jagdzeit. Eine den Landkreis umfassende flächendeckende Regelung zu Bejagung von Rabenkrähen außerhalb der in der DVO-NJagdG geregelten Jagdzeit auf Rabenkrähen vom 1. August bis zum 20. Februar sei daher kritisch zu beurteilen.
Der Rat des Antragsgegners beschloss dennoch in seiner Sitzung am 6. Juni 2013 die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. aufgrund des § 26 Abs. 2 des Niedersächsischen Jagdgesetzes. Diese Verordnung enthält folgende Bestimmungen:
„§ 1
Zur Vermeidung von übermäßigen Schäden in der Landwirtschaft wird die Schonzeit für Rabenkrähen für die Zeit vom 1. Juli 2013 bis 31. Juli 2013 vorübergehend aufgehoben.
§ 2
Diese Verordnung tritt am Tage nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.“
In der Beschlussvorlage Nr. FB 3/0125/2013 vom 3. April 2013 war zu der vorstehenden Verordnung ausgeführt worden, dass die Verwaltung die Notwendigkeit sehe, die Zahl und Größe der durch Rabenkrähen verursachten Schäden zu verringern, so dass die Bejagung der Rabenkrähen an oder auf den wildschadengefährdeten Kulturen während der Zeit der Gefährdung vom 1. Juli 2013 bis 31. Juli 2013 genehmigt werden solle, eine entsprechende Verordnung nur für das Jahr 2013 zu erlassen sei, um anschließend prüfen zu können, inwieweit die Verkürzung der Schonzeit im Juli die gewünschten Effekte bringe, d.h., ob und in welcher Größenordnung eine Verringerung der festgestellten und dokumentierten Schäden eintrete.
Die vom Kreistag des Antragsgegners beschlossene Verordnung wurde am 15. Juni 2013 in den E. Nachrichten bekannt gemacht.
Der Antragsteller hat am 24. Juni 2013 einen Normenkontrollantrag gestellt mit dem Antrag festzustellen, dass die am 6. Juni 2013 beschlossene und am 15. Juni 2013 durch Veröffentlichung in Kraft getretene Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. nichtig ist. Ebenfalls am 24. Juni 2013 hat der Antragsteller des Weiteren beantragt, die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. bis zu einer Entscheidung über den Normkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsteller hat den Antrag auf Außervollzugsetzung der Verordnung damit begründet, dass die Verordnung offensichtlich rechtswidrig sei, da sie unter Verletzung seines Mitwirkungsrechts gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG zustande gekommen sei. Vor Erlass der Verordnung sei ihm nicht nach Maßgabe des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG i. V. m. § 38 NAGBNatSchG Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten gegeben worden. Zudem verstoße die Verordnung gegen Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie, da die eng auszulegenden Abweichungsvoraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie von der Verpflichtung nach Art. 7 Abs. 4 Unterabsatz 2 der Vogelschutzrichtlinie, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit zu jagen, nicht vorlägen. Er sei als anerkannte Umweltvereinigung aufgrund des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention befugt, die Verletzung von zwingenden Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie gerichtlich geltend zu machen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO sei zur Abwehr von schweren Nachteilen auch geboten.
Der erkennende Senat hat mit Beschluss vom 9. Juli 2013 - 4 MN 155/13 - auf den Antrag des Antragstellers die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. vom 6. Juni 2013 bis zu einer Entscheidung über die Normenkontrollantrag in dem Verfahren 4 KN 154/13 einstweilen außer Vollzug gesetzt. Der Senat hat seine Entscheidung damit begründet, dass der Normenkontrollantrag des Antragstellers weder von vornherein offensichtlich unzulässig noch unbegründet und nach der daher vorzunehmenden Folgenabwägung die vom Antragsteller beantragte einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung spricht zwar Vieles dafür, dass das Mitwirkungsrecht bei der Vorbereitung einer Verordnung oder anderen im Rang unter dem Naturschutzgesetz stehenden Rechtsvorschrift nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG nur dann gegeben ist, wenn die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde bei Erlass der Rechtsvorschrift auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes oder des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz handelt und nicht bereits dann, wenn - wie der Antragsteller geltend gemacht hat - eine Verordnung „auch auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege angesiedelt“ ist. Allerdings ist nach der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG aufgrund des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) erweiternd auszulegen ist und ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers verletzt worden ist. Die daher vorzunehmende Folgenabwägung führt zu einer einstweiligen Außervollzugsetzung der streitgegenständlichen Verordnung, da die negativen Folgen für die Landwirtschaft bei vorläufiger Aussetzung des Vollzugs der Rechtsverordnung in dem Fall, dass der Normenkontrollantrag später keinen Erfolg hat, deutlich weniger schwer wiegen als die negativen und irreparablen Folgen für die von dem Antragsteller verfolgten Belange des Naturschutzes bei Unterbleiben der einstweiligen Anordnung und späterem Erfolg in der Hauptsache.
Mit Schriftsatz vom 20. August 2013 hat der Antragsteller seinen Antrag wegen der durch Zeitablauf eingetretenen Erledigung der von ihm angegriffenen Verordnung umgestellt. Mit seinem Antrag begehrt er nunmehr die Feststellung, dass die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. unwirksam gewesen ist.
Zur Begründung des Normenkontrollantrags trägt der Antragsteller im Wesentlichen Folgendes vor: Der Antrag sei zulässig. Er sei nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da er durch die streitgegenständliche Verordnung in seinem Beteiligungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG i. V. m. § 38 NAGBNatSchG verletzt sein könne. Darüber hinaus bestehe die Möglichkeit, dass ihm eine materiell-rechtliche Verbandsklagebefugnis nach Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention zustehe. Er habe unter dem Gesichtspunkt einer Wiederholungsgefahr auch ein Interesse an der von ihm begehrten Feststellung, da auch zukünftig damit zu rechnen sei, dass die Jägerschaft des Landkreises B. Anträge auf Verkürzung der Schonzeit für Rabenkrähen stelle. Sein Antrag sei überdies begründet, da die angegriffene Rechtsverordnung unter Verstoß gegen sein Beteiligungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG erlassen worden sei. Auch bei einer Verordnung, die auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG erlassen worden sei, handele es sich um eine Verordnung der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde. Denn bei Erlass einer solchen Rechtsverordnung handele die Behörde gemäß § 26 Abs. 2 NJagdG „aus Gründen … des Artenschutzes“ und gemäß § 41a NJagdG sei bei Erlass einer Verordnung auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG die Einhaltung artenschutzrechtlicher Vorgaben aus der Vogelschutzrichtlinie sowie der FFH-Richtlinie zu beachten. Treffe eine Rechtsverordnung wie hier nach ihrem materiellen Inhalt Regelungen über den Naturschutz und die Landschaftspflege, handele die die Verordnung erlassende Behörde als für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde. Eine derartige Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG entspreche auch dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, dass durch die Mitwirkung anerkannter Umweltverbände bei Erlass einer Verordnung, die naturschutzrechtliche Belange berührt, deren Sachverstand eingebracht wird, um Defiziten beim Vollzug des Naturschutzrechtes entgegenzuwirken. Im Übrigen sei § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG auch nach dem Europa- und Völkerrecht erweiternd auszulegen, damit eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung in den Fällen sichergestellt sei, in denen die Rechtsverordnung wie hier verbindliche Regelungen über das europäische Umweltrecht, hier insbesondere den besonderen Artenschutz nach Art. 12 ff. der FFH-Richtlinie, treffe. Aufgrund von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention, zumindest jedoch aufgrund einer europa- und völkerrechtskonformen Auslegung von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO oder einer analogen Anwendung von § 2 Abs. 1 UmwRG sei eine anerkannte Umweltvereinigung wie er zudem befugt, nicht nur eine Verletzung seines Beteiligungsrechts, sondern auch die materiell-rechtliche Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung gerichtlich zu rügen. Denn das nationale Gericht habe das Verfahrensrecht mit dem Ziel der Gewährleistung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dahingehend auszulegen, dass es Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit (Nichtregierungsorganisationen) möglich sein müsse, zumindest die Einhaltung derjenigen Umweltvorschriften zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen, die aus dem Unionsrecht hervorgegangen seien. Die streitgegenständliche Verordnung sei mit den Vorgaben unionsrechtlicher Umweltvorschriften, nämlich den Vorgaben aus Art. 9 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie sowie aus §§ 44 Abs. 1 Nr. 1, 45 Abs. 7 BNatSchG, die europäisches Recht umsetzten, nicht vereinbar. Denn von der Verpflichtung aus Art. 7 Abs. 4 Unterabsatz 2 der Vogelschutzrichtlinie, wonach die Mitgliedstaaten insbesondere dafür Sorge zu tragen haben, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit gejagt würden, könne nur aus den in Art. 9 Abs. 1 genannten Gründe abgewichen werden. Diese Verpflichtung sei hier zu beachten, da eine Bejagung der Rabenkrähe in der Zeit vom 1. Juli bis zum 31. Juli in die Aufzuchtzeit falle. Eine Ausnahme nach Art. 9 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie von dem Bejagungsverbot aus den dort genannten Gründen komme jedoch nur in Betracht, wenn es keine andere zufriedenstellende Lösung als eine Bejagung gebe. Dies sei jedoch nicht der Fall, weil sich die Rabenkrähe im Landkreis B. auch während der regulären Jagdzeit vom 1. August bis zum 20. Februar regelmäßig dort aufhalte und folglich in dieser Zeit auch hinreichend bejaht werden könne, um Schäden in der Landwirtschaft zu verhindern. Zudem gebe es andere Maßnahmen, um diese Schäden zu vermeiden. Die Verordnung erfülle auch nicht die formellen Vorgaben nach Art. 9 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie, da die danach gebotenen Angaben zur zulässigen Abweichung in der Verordnung des Antragsgegners fehlten. Schließlich sei die Verordnung auch deshalb rechtswidrig, weil die Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoße.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. vom 6. Juni 2013 unwirksam gewesen ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und erwidert: der Antrag sei bereits unzulässig. Ein Interesse für die von dem Antragsteller begehrte Feststellung bestehe nicht, weil die Gefahr, dass eine Verordnung über die Verkürzung der Schonzeit erneut ohne Beteiligung des Antragstellers erfolgen werde, nicht gegeben sei. Es sei von ihm nämlich nicht mehr beabsichtigt, in Zukunft die Schonzeit für Rabenkrähen durch eine Verordnung zu verkürzen. Im Übrigen erweise sich der Antrag des Antragstellers mangels Verletzung eines Beteiligungs- bzw. Mitwirkungsrechts auch als unbegründet. Ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers bei der Vorbereitung einer Verordnung oder anderen im Rang unter den Naturschutzgesetz stehenden Rechtsvorschrift gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG sei nur dann gegeben, wenn die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde bei Erlass der Rechtsvorschrift auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes oder des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz gehandelt habe. Dies sei hier nicht der Fall gewesen. Im Übrigen habe die Verordnung nicht gegen Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie verstoßen, da nach Art. 9 Abs. 1 a) 3. Spiegelstrich der Vogelschutzrichtlinie Abweichungen vom Bejagungsverbot zur Abwendung erheblicher Schäden an Kulturen und Viehbeständen möglich seien, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gebe. Im Rahmen einer Vogelzählung sei festgestellt worden, dass die Population an Rabenkrähen im Bereich der B. um 154 % im Vergleich zum Jahr 2011 gestiegen sei. Es sei daher gerechtfertigt gewesen, zur Vermeidung übermäßiger Wildschäden die Schonzeit zu verkürzen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang zum Erlass der Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers hat keinen Erfolg, weil er bereits unzulässig ist.
In Normenkontrollverfahren ist ein Feststellungsantrag gegen eine der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unterliegende Norm, die - wie hier - aufgrund Zeitablaufs nicht mehr gilt, zulässig, wenn der ursprüngliche gestellte Normenkontrollantrag, gerichtet auf die Feststellung, dass die Norm unwirksam ist, zulässig gewesen ist, die angefochtene Rechtsvorschrift während des Verfahrens außer Kraft getreten ist und der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der außer Kraft getretenen Norm hat (vgl. BayVGH, Beschl. v. 1.10.2008 - 1 N 08.2271 -). Die für das Klageverfahren bestehenden Grundsätze gelten insoweit auch für das Normenkontrollverfahren (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.6.2001 - 6 CN 1.01 -). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, ist dieser also nur dann zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein. Dies folgt unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 7 CN 1.03 -, NVwZ 2004, 1122).
Nach den vorgenannten Maßstäben ist der Feststellungsantrag des Antragstellers nicht zulässig. Denn der zunächst vom Antragsteller gestellte Antrag, festzustellen, dass die Verordnung über die Aufhebung der Schonzeit für Rabenkrähen im Landkreis B. nichtig ist, ist wegen fehlender Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig gewesen. Nach erneuter Prüfung im Hauptsacheverfahren hält der Senat an seiner im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes im Senatsbeschluss vom 9. Juli 2013 - 4 MN 155/13 - geäußerten Auffassung, dass der Antragsteller wegen einer möglichen Verletzung seines Mitwirkungsrechts nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewesen ist, nicht fest. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Recht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Insofern ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die zur Prüfung gestellte Rechtsnorm in einem subjektiven Recht verletzt wird (std. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Beschl. v. 12.1.2016 - 4 BN 11.15 - und v. 11.8.2015 - 4 BN 12.15 - jeweils m. w. N.; ferner Senatsurt. v. 19.11.2014 - 4 KN 251/11 - und v. 2.11.2010 - 4 KN 230/09 -). Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO besteht allerdings nur, wenn ein subjektiv-öffentliches Recht des Antragstellers von der von ihm zur gerichtlichen Prüfung gestellten Norm betroffen ist, ein solches Recht also besteht. Die bloße Möglichkeit einer eigenen Rechtsbetroffenheit des Antragstellers genügt insoweit nicht. Der Senat verweist insoweit auf die nachfolgenden Ausführungen des VGH Baden-Württemberg in dem Urteil vom 28. April 2004 - 9 S 1751/02 -:
„§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO will die abstrakte Normenkontrolle, die von natürlichen oder juristischen Personen veranlasst wird, auf den subjektiven Rechtsschutz im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beschränken und Popularklagen ausschließen. Damit verfolgt die Vorschrift dasselbe Ziel wie § 42 Abs. 2 VwGO für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Dieser Regelungszweck wurde durch die Neufassung im Zuge des 6. VwGO-Änderungsgesetzes vom 01.11.1996 (BGBl. I S. 1626) noch eigens betont. Die Handhabung der Vorschrift muss sicherstellen, dass dieses Ziel erreicht wird. Zugleich muss in Rechnung gestellt werden, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der einmal zulässige Normenkontrollantrag eine objektive Prüfung der beanstandeten Norm in jedweder Hinsicht auslöst. Eine Beschränkung auf die subjektiven Rechte des Antragstellers findet nicht (mehr) statt; vielmehr kann das Normenkontrollgericht die Norm auch aus Gründen für nichtig erklären, die die subjektiven Rechte des Antragstellers nicht berühren (st. Rspr.; etwa BVerwG, Beschluss vom 06.12.2000 - 4 BN 59.00 -, NVwZ 2001, 431 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 144). Dies führt dazu, dass die gewollte Beschränkung der Normenkontrolle auf die eigenen subjektiv-öffentlichen Rechte des jeweiligen Antragstellers bereits abschließend im Rahmen der Prüfung der Antragsbefugnis zu leisten ist. Dann aber kann nicht offen bleiben, ob das vom Antragsteller als verletzt behauptete eigene Recht im Grundsatz auch besteht - einschließlich der Frage, ob eine in Betracht kommende Vorschrift seinem Schutz dient -, und ob der Antragsteller von der zur Prüfung gestellten Norm in diesem Recht auch betroffen wird. Andernfalls würde nicht hinreichend verlässlich vermieden, dass die objektive Normenprüfung auch in Fällen ausgelöst wird, in denen sich der Antragsteller zwar einer eigenen Rechtsbetroffenheit - auch substantiiert - berühmt, die zur Prüfung gestellte Norm seine Rechtssphäre in Wirklichkeit aber unberührt lässt.
Damit setzt sich der Senat nicht in Gegensatz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings ausgesprochen, dass an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen gestellt werden können, als sie auch für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten (BVerwG, Urteile vom 10.03.1998 und vom 24.09.1998 a.a.O.). Dies hat es jedoch auf die Frage der Rechtsverletzung, d.h. auf die Frage der Rechtswidrigkeit des jeweils zur gerichtlichen Prüfung gestellten Hoheitsakts bezogen. Dem stimmt der Senat zu: Insofern muss sowohl für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO als auch für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinreichen, dass nach dem substantiierten Vortrag des Klägers bzw. Antragstellers eine Rechtswidrigkeit des jeweiligen Hoheitsaktes - und zwar gerade mit Blick auf die Rechte des Klägers bzw. Antragstellers - immerhin als möglich erscheint.
Dem geht jedoch die Frage voraus, ob die Rechtssphäre des Klägers bzw. Antragstellers überhaupt betroffen ist. Hierzu müssen Bestehen und Reichweite seiner subjektiv-öffentlichen Rechte geklärt und festgestellt werden, ob der im Streit stehende Hoheitsakt diese Rechte berührt oder aber unberührt lässt. Für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO soll nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch insofern die substantiierte Darlegung der bloßen Möglichkeit genügen; teilweise wird allerdings etwa die Frage der drittschützenden Qualität einer vom Kläger in Anspruch genommenen Norm - wenngleich nur abstrakt - bereits abschließend beantwortet (vgl. Wahl/Schütz in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, Rdnrn. 64 ff., 69 zu § 42 VwGO m.w.N.). Diese Zurückhaltung findet ihre sachliche Berechtigung darin, dass die Frage der Rechtsbetroffenheit des Anfechtungsklägers jedenfalls im Rahmen der Sachprüfung abschließend zu klären ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 bzw. Abs. 5 Satz 1 VwGO); der Ausschluss von Popularklagen wird damit in der Sachprüfung vollendet. Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht für die Geltendmachung eines Nachteils im Rahmen der bis 1996 gültigen Fassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO die positive Feststellung verlangt, dass der behauptete Nachteil auch vorliegt (BVerwG, Beschluss vom 09.11.1979 - 4 N 1.78 u.a. -, BVerwGE 59, 87 <95 ff.>). Hiervon ist es auch nach der Änderung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht abgerückt. Auch für die Neufassung des Gesetzes hat das Gericht - unter Bezugnahme auf die soeben zitierte ältere Rechtsprechung - hervorgehoben, dass ein Antragsteller, der eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend machen will, einen eigenen Belang als verletzt benennen muss (BVerwG, Urteil vom 24.09.1998, a.a.O. <219>). Es muss also feststehen, dass ein eigener Belang des Antragstellers betroffen ist, der für die Abwägung erheblich ist (vgl. Normenkontrollurteile des Senats vom 17.12.2002 – 9 S 2738/01 -, MedR 2003, 236, und - 9 S 2740/01 - und dazu BVerwG, Beschlüsse vom 04.09.2003 - BVerwG 3 BN 3.03 - und - BVerwG 3 BN 1.03 -).“
Diesen Ausführungen schließt sich der erkennende Senat an. Das Normenkontrollverfahren dient sowohl dem subjektiven Rechtsschutz als auch der objektiven Rechtskontrolle. Das Zulässigkeitserfordernis der Geltendmachung einer eingetretenen oder bevorstehenden Rechtsverletzung soll Popularanträge ausschließen. Es hat die Funktion, den Anstoß für ein Normenkontrollverfahren in bestimmtem Maße von einer subjektiven Betroffenheit des Antragstellers abhängig zu machen (BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 - 4 CN 2.14 -; ferner Beschl. v. 30.7.2014 - 4 BN 1.14 - jeweils m. w. N.). Eine subjektive Betroffenheit besteht aber nur dann, wenn das von dem Antragsteller geltend gemachte Recht tatsächlich besteht. Demzufolge hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner neueren Rechtsprechung zur Geltendmachung einer Verletzung des Rechts auf gerechte Abwägung durch Erlass eines Bebauungsplans wiederholt bekräftigt, dass derjenige im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist, der sich auf einen eigenen abwägungserheblichen Belang berufen kann, weil die Möglichkeit besteht, dass dieser Belang nicht korrekt berücksichtigt worden ist, wenn es einen solchen Belang gibt (Hervorhebung durch den Senat; vgl. jüngst BVerwG, Beschl. v. 11.8.2015 - 4 BN 12.15 - m. w. N.). Ist das Bestehen eines abwägungserheblichen Belangs danach Voraussetzung für die Möglichkeit einer Verletzung des Rechts auf gerechte Abwägung, muss Entsprechendes für die Geltendmachung auch von anderen Rechtsverletzungen im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gelten. Nur wenn dem Antragsteller ein Recht zusteht, in das die von ihm zur Überprüfung gestellte Norm eingreift, besteht auch die Möglichkeit einer Rechtsverletzung im Falle der Rechtswidrigkeit der Norm (ebenso Schmidt, in Eyermann/Fröhler, VwGO, 14. Aufl., § 47 Rn. 50; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2015, § 47 Rn. 44; a. A. Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 Rn. 202 ff.).
Eine erweiternde Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist auch nicht aufgrund des Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) geboten. Nach Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens hat jede Vertragspartei zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren sicherzustellen, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 - zu dieser Vorschrift ausdrücklich festgestellt, dass die Bestimmungen von Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens keine klare und präzise Verpflichtung enthalten, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte, und daher keine unmittelbare Wirkung hat. Der Europäische Gerichtshof hat in seiner vorgenannten Entscheidung zugleich aber auch festgestellt, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitatsrichtlinie geschützte Art betroffen ist, sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen hat, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens festgelegten Zielen steht. Das nationale Gericht hat daher das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich (Hervorhebung durch den Senat) im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 dieses Übereinkommens als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten. Die Möglichkeit einer erweiternden Auslegung besteht hier indes nicht. Denn die für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags erforderliche Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist allgemeine Prozessvoraussetzung. Würde man - im Interesse eines weiten Zugangs von Umweltschutzorganisationen zu einem gerichtlichen Verfahren - bereits die Möglichkeit, dass ein Recht der Organisation besteht, das verletzt sein könnte, für das Vorliegen einer Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausreichend sein lassen, müsste dies konsequenterweise für jede natürliche oder juristische Person gelten, die einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO stellt. Erleichterte Zugangsvoraussetzungen für einen besonderen Kreis von Antragstellern sieht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nämlich nicht vor. Eine erweiternde Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO dahingehend, dass für jede natürliche oder juristische Person bereits die Möglichkeit des Bestehens eines eigenen Rechts ausreichend ist, um eine Verletzung eigener Rechte geltend machen zu können, liefe jedoch ersichtlich dem Zweck des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zuwider, Popularanträge auszuschließen. Auch unter Berücksichtigung von Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens ist vorliegend eine erweiternde Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zugunsten von Umweltschutzorganisationen nicht geboten.
Gemessen an den vorgenannten Maßstäben ist eine Antragsbefugnis des Antragstellers zu verneinen. Denn es ist nicht möglich, dass der Antragsteller durch den Erlass der streitgegenständlichen Verordnung in einem eigenen subjektiven Recht verletzt worden ist, weil kein derartiges Recht bestanden hat.
Die Möglichkeit der Verletzung eines dem Antragsteller zustehenden (Mitwirkungs-) Rechts nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG scheidet aus.
Das Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG, dessen Verletzung der Antragsteller rügt, stellt zwar ein selbständig durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung einer nach § 3 des Umweltrechtsbehelfsgesetzes von einem Land anerkannten Naturschutzvereinigung dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.8.1995 - 4 NB 43.94 - zu § 29 BNatSchG a. F.; ferner Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. 2, § 63 Rn. 3 m.w.N.). Die Möglichkeit der Verletzung eines Mitwirkungsrechts nach dieser Vorschrift und damit das Vorliegen einer Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO des Antragstellers setzt nach dem Vorgenannten jedoch voraus, dass für den Antragsteller ein Recht zur Mitwirkung tatsächlich auch bestanden hat (vgl. insoweit ebenfalls BVerwG, Beschl. v. 14.8.1995 - 4 NB 43.94 -, wonach Voraussetzung eines Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. ist, dass dem naturschutzrechtlichen Verein ein Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG beim Erlass der Rechtsnorm zur Seite steht (Hervorhebung durch den Senat)). Dies ist nicht der Fall gewesen.
Gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG ist einer nach § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes von einem Land anerkannten Naturschutzvereinigung, die nach ihrer Satzung landesweit tätig ist, Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Rang unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden der Länder. Ein Mitwirkungsrecht einer anerkannten Naturschutzvereinigung besteht danach nur bei der Vorbereitung einer Vorschrift im vorgenannten Sinn durch eine „für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde der Länder“. Um eine solche Norm handelt es sich bei der streitgegenständlichen Verordnung, die auf der Grundlage von § 26 Abs. 2 NJagdG erlassen worden ist, nicht. Denn der Antragsgegner hat diese Verordnung nicht als für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, sondern als Jagdbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Satz 1 NJagdG erlassen.
Die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes sind gemäß § 3 Abs. 1 BNatSchG die nach Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden (Nr. 1) oder das Bundesamt für Naturschutz, soweit ihm nach diesem Gesetz Zuständigkeiten zugewiesen werden (Nr. 2). Nach dem niedersächsischen Landesrecht ist Behörde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG die Naturschutzbehörde (§ 2 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG). Die Aufgaben der unteren Naturschutzbehörden nehmen die Landkreise und die kreisfreien Städte wahr (§ 31 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG). Gemäß § 3 Abs. 2 BNatSchG überwachen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden die Einhaltung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften und treffen nach pflichtgemäßen Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen, um deren Einhaltung sicherzustellen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Ergänzend zu den in § 3 Abs. 2 BNatSchG genannten Vorschriften überwachen die nach niedersächsischem Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden auch die Einhaltung des Naturschutz und Landschaftspflege betreffenden Rechts der Europäischen Gemeinschaft, soweit dieses unmittelbar gilt, des sonstigen Bundesrechts und des Landesrechts (§ 2 Abs. 1 Satz 2 NAGBNatSchG). Gemäß § 3 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG haben die Behörden des Bundes und der Länder die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden bereits bei der Vorbereitung aller öffentlichen Planungen und Maßnahmen, die die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berühren können, hierüber zu unterrichten und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, soweit nicht eine weitergehende Form der Beteiligung vorgesehen ist. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG hat in dem Fall, dass ein Eingriff in Natur und Landschaft nach anderen Rechtsvorschriften einer behördlichen Zulassung oder einer Anzeige an eine Behörde bedarf oder ein Eingriff von einer Behörde durchgeführt wird, diese Behörde zugleich die zur Durchführung des § 15 erforderlichen Entscheidungen und Maßnahmen im Benehmen mit der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde zu treffen, soweit nicht nach Bundes- oder Landesrecht eine weitergehende Form der Beteiligung vorgeschrieben ist oder die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde selbst entscheidet. Der Gesetzgeber differenziert damit sowohl sprachlich als auch systematisch zwischen den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden einerseits und den sonstigen Behörden, die mit Aufgaben betraut sind, bei deren Durchführung die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen sind, andererseits. Folglich handelt eine Behörde nicht bereits dann als eine für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde, wenn bei einer von ihr getroffenen Maßnahme derartige Belange berührt werden können bzw. - wie der Antragsteller geltend gemacht hat - die Maßnahme „auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege angesiedelt“ ist oder wenn die Behörde „für die Einhaltung artenschutzrechtlicher Vorschriften verantwortlich und damit für den Naturschutz zuständig ist“. Einen derart weiten Begriff der „für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde“ legen die Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes ersichtlich nicht zugrunde. Denn zahlreiche Behörden haben bei den von ihr zu treffenden Maßnahmen naturschutzrechtliche Vorschriften zu beachten. Wird über die Anforderungen des Naturschutzrechts im Rahmen fachrechtlicher Zulassungsverfahren entscheiden, ist es Aufgabe der jeweiligen Fachbehörde, dem Naturschutzrecht im Genehmigungsbescheid und ggfs. dessen Durchsetzung Geltung zu verschaffen, ohne dass die handelnde Behörde damit zur für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde im Sinne des § 3 Abs. 1 BNatSchG wird. Eine Behörde handelt folglich nur dann als eine Behörde im Sinne des § 3 Abs. 1 BNatSchG, wenn sie ihr Handeln auf das Bundesnaturschutzgesetz oder auf andere aufgrund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassenen Rechtsvorschriften oder auf Regelungen des das Bundesnaturschutzgesetz ergänzenden oder von diesem im Sinne von Artikel 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG abweichenden Landesrechts stützt. Hieraus folgt zugleich, dass eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde auch nur dann vorliegt, wenn diese Vorschrift auf der Grundlage der vorgenannten Regelungen erlassen worden ist. Rechtsvorschriften, die Belange des Naturschutzes berühren bzw. bei deren Erlass nationale oder europäische Vorschriften des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu beachten sind, die jedoch nicht auf der Grundlage von Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes oder anderen aufgrund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassenen Rechtsvorschriften oder aufgrund von Bestimmungen des die Regelungen des Bundesnaturschutzgesetzes ergänzenden oder von diesem abweichenden Landesrechts erlassen werden, gehören demnach nicht zu den in § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG genannten Rechtsvorschriften (vgl. Gellermann, in Landmann/Rohmer, BNatSchG, § 63 Rn. 22; für einen Behördenbegriff „im engeren Sinn“ ebenso Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl., § 3 Rn 5; vgl. ferner Hess. VGH, Entsch. v. 9.3.1988 - 3 N 370/87, 3 N 3735/87 -, wonach eine Landesregierung als eine für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde handelt, wenn diese bei Erlass einer Verordnung über die Bestandsregulierung von Rabenvögeln auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes handelt; ferner Wilrich, DVBl. 2002, 872, 875 zu § 60 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG a. F., der dem § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG inhaltlich entspricht).
Dass eine Verordnung oder andere im Rang unter dem Gesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG nur dann vorliegt, wenn diese auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes oder anderen aufgrund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassenen Rechtsvorschriften oder aufgrund Bestimmungen des die Regelungen des Bundesnaturschutzgesetzes ergänzenden oder von diesem abweichenden Landesrechts erlassen worden ist, zeigt zudem die Gesetzgebungshistorie zu den Regelungen der Mitwirkungsrechte anerkannter Naturschutzvereinigungen. Das Mitwirkungsrecht anerkannter Naturschutzvereinigungen bei naturschutzrechtlich relevanten Rechtssetzungsakten und Maßnahmen ist durch das Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3573) eingeräumt worden. § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG a.F. bestimmte, dass einem rechtsfähigen Verein unter den dort genannten Voraussetzungen Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben ist bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden, soweit nicht in anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung vorgesehen ist. Auch insoweit differenzierte das Bundesnaturschutzgesetz vom 20. Dezember 1976 zwischen den für die Durchführung dieses Gesetzes „für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden“ (§ 3 Abs. 1 BNatSchG a.F.) und „anderen Behörden und öffentliche Stellen, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu unterstützen“ haben (§ 3 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG a.F.), so dass eine Verordnung im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG a.F. ersichtlich nur dann vorgelegen hat, wenn die Rechtsvorschrift von einer Behörde in Ausübung ihrer Befugnisse nach dem Bundesnaturschutzgesetz erlassen worden ist. Hinzu kommt, dass § 29 Abs. 1 Abs. 1 BNatSchG a.F. die Mitwirkung von Umweltverbänden regelte, „soweit nicht in anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung vorgesehen ist“, somit bundesgesetzlich einen „Minimalstandard“ an Mitwirkungsbefugnissen anerkannter Vereine bestimmt hat, der durch landesrechtliche Regelungen erweitert werden konnte (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 24.5.1996 - 4 A 16.95 -). Dementsprechend haben zahlreiche Landesgesetze zum Naturschutz und zur Landschaftspflege über § 29 Abs. 1 BNatSchG a.F. hinausgehend weitergehende Mitwirkungsfälle geregelt (vgl. dazu Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Rätsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 29 Rn 37). In Niedersachsen ist durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes vom 18. Oktober 1993 (NGVBl. S. 444) § 60a NNatG eingefügt worden, der „über die in § 29 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes geregelten Mitwirkung hinaus“ (vgl. § 60a Abs. 1 NNatG a.F.) weitere Tatbestände regelte, in denen ein Mitwirkungsrecht von Vereinen bestanden hat. § 60a Abs. 1 Nr.1 NNatG a.F. sah insoweit vor, dass ein Recht anerkannter Vereine zur Stellungnahme und zur Einsicht in die bei der zuständigen Behörde vorhandenen Unterlagen bei der Vorbereitung von Verordnungen, deren Durchführung erhebliche Beeinträchtigungen der Belange von Naturschutz und Landschaftspflege erwarten lässt, bestanden hat. Hierzu heißt es in der Begründung des Landesministeriums zu dem Gesetzentwurf, dass von dieser Regelung „beispielsweise Verordnungen nach dem Niedersächsischen Wassergesetz über Wasserschutzgebiete und Überschwemmungsgebiete, Unterhaltungsordnungen nach dem Niedersächsischen Wassergesetz und Verordnungen nach dem Niedersächsischen Deichgesetz“ betroffen seien (Nds. LT-Drs. 12/4731, S. 22). Einer erweiternden Regelung zur Mitwirkung anerkannter Vereine im Landesrecht hätte es nicht bedurft, wenn es sich bei Verordnungen, die auf der Grundlage der in der Gesetzbegründung genannten Gesetze erlassen worden sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege beeinträchtigen können, um Verordnungen „der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden“ gehandelt hätte, weil diese dann bereits von dem bundesgesetzlich geregelten Mitwirkungsfall des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG a.F. erfasst gewesen wären.
Eine dem § 60a Abs. 1 Nr. 1 NNatG a.F. vergleichbare Regelung findet sich im Niedersächsischen Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. S. 104) nicht. § 38 BNatSchG enthält vielmehr lediglich Beschränkungen der Mitwirkung anerkannter Vereinigungen nach § 63 BNatSchG. Der Antragsteller ist daher weder nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG noch nach einer weitergehenden Rechtsvorschrift des Landes im Sinne von § 63 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG bei der Vorbereitung der streitgegenständlichen Verordnung zu beteiligen gewesen. Aus dem von dem Antragsteller in diesem Zusammenhang in Bezug genommenen Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Dezember 1998 - 11 MG 3290/98 - ergibt sich nichts anderes, da nach der dieser Entscheidung zugrundeliegenden Vorschrift des § 35 Abs. 1 Nr. 1 des seinerzeit gültigen Hessischen Naturschutzgesetzes ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG a.F. anerkannter Verband zu beteiligen gewesen war bei der „Vorbereitung von Vorschriften des Landesrechts durch die Landesregierung, deren Erlass die Belange des Naturschutzes, der Landschaftspflege oder der Landnutzung wesentlich berührt“. An einer solchen Regelung fehlt es - wie dargelegt - im Niedersächsischen Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers gebietet es schließlich auch der Sinn und Zweck des Mitwirkungsrechts einer anerkannten Umweltvereinigung gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG nicht, von einer Rechtsvorschrift einer „für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde der Länder“ bereits dann auszugehen, wenn eine Behörde bei dem Erlass einer Rechtsvorschrift Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes, des das Bundesnaturschutzgesetz konkretisierenden jeweiligen Landesrechts oder des europäischen Umweltrechts zu beachten hat bzw. eine solche Vorschrift „Belange des Naturschutzes“ berührt. Das Beteiligungsrecht anerkannter Umweltvereinigungen zielt auf eine „substantielle“ Anhörung der Umweltvereinigung, damit diese ihren Sachverstand in das Verfahren einbringen können. Ihre Mitwirkung ist eine die Behörde bei ihrer Entscheidung unterstützende, auf die Einbringung naturschutzfachlichen Sachverstandes zielende „Sachverstandspartizipation", um möglichen Vollzugsdefiziten im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege entgegenzuwirken (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.4.2015 - 4 C 6.14 -, v. 10.4.2013 - 4 C 3.12 - und v. 12.11.1997 - 11 A 49.16 -; ferner Gellermann, a.a.O., § 63 Rn 3 m. w. N.). Der Gesetzgeber hat jedoch nicht in jeglichen Verfahren, in denen die Einbringung des Sachverstands von Umweltvereinigungen die Behörden unterstützen und möglichen Vollzugsdefiziten entgegenwirken könnte, eine förmliche Mitwirkung vorgesehen, sondern die Verfahren, in denen eine Beteiligung zu erfolgen hat, gesetzlich definiert. Die Möglichkeit einer erweiternden Auslegung der gesetzlich geregelten Mitwirkungstatbestände entgegen ihrem Wortlaut, der gesetzlichen Systematik und der Gesetzgebungsgeschichte allein zu dem Zweck, den Umweltvereinigungen möglichst in einer Vielzahl von Verfahren, in denen naturschutzrechtliche Vorschriften zu beachten sind, ein Beteiligungsrecht zu gewähren, besteht daher nicht.
Eine erweiternde Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG ist auch nicht unter Berücksichtigung des Art. 8 Satz 1 und des Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens geboten.
Nach Art. 8 Satz 1 des Aarhus-Übereinkommens bemüht sich jede Vertragspartei, zu einem passenden Zeitpunkt und solange Optionen noch offen sind eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung während der durch Behörden erfolgenden Vorbereitung exekutiver Vorschriften und sonstiger allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher Bestimmungen, die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können, zu fördern. Selbst wenn das „Bemühen“ im Sinne des Art. 8 Satz 1 des Aarhus-Übereinkommens als eine „Verpflichtung“ der Vertragsstaaten zu verstehen sein sollte, eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung während der Vorbereitung exekutiver Vorschriften zu fördern (so EuGH, Urt. v. 18.7.2013 - C-515/11 -), berechtigt oder verpflichtet Art. 8 Satz 1 des Aarhus-Übereinkommens die nationalen Gerichte nicht zu einer erweiternden Auslegung der von einer Vertragspartei getroffenen gesetzlichen Regelungen zur Beteiligung der Öffentlichkeit bei Erlass von umweltrelevanten Vorschriften entgegen ihrem Wortlaut, der gesetzlichen Systematik und dem erkennbar gewordenen Willen des Gesetzgebers. Denn dies liefe auf eine unzulässige Rechtsfortbildung durch die Gerichte hinaus.
Nach Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens hat - wie bereits ausgeführt - jede Vertragspartei zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren sicherzustellen, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Die nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 - C-240/09 - bestehende Verpflichtung, das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 dieses Übereinkommens als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten, findet indessen ebenfalls ihre Grenze, wenn eine Vorschrift nach ihrem klaren und unmissverständlich zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers nicht erweiternd ausgelegt werden kann. Denn eine Auslegung contra legem fordert das Unionsrecht nicht (BVerwG, Urt. v. 1.4.2015 - 4 C 6.14 -, v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - und v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 -).
Aus Vorstehendem folgt, dass die Vorschrift des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG weder nach Art. 8 Satz 1 noch nach Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens dahingehend erweiternd ausgelegt werden kann, dass eine Verordnung einer für den Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde bereits dann vorliegt, wenn mit der Verordnung Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berührt werden oder wenn bei Erlass der Verordnung Vorschriften des nationalen oder europäischen Umweltrechts zu beachten sind. Denn wie bereits ausgeführt geht sowohl aus dem Wortlaut der Vorschrift und aus der Systematik des Gesetzes als auch aus der Gesetzgebungsgeschichte hervor, dass eine Verordnung einer für den Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde nur dann vorliegt, wenn die Behörde die Verordnung auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes, anderer aufgrund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassenen Rechtsvorschriften oder des die Regelungen des BNatSchG ergänzenden oder von diesem im Sinne von Artikel 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG abweichenden Landesrechts erlassen hat.
Die Verordnung des Antragsgegners stellt entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht eine Verordnung der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde dar, weil der Antragsgegner mit der Verordnung „rechtstechnisch eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG von den Verboten aus § 44 Abs. 1 BNatSchG erteilt“, damit „auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes“ und „funktionell“ als eine für den Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde gehandelt habe.
Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist es verboten, wild lebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören (Nr. 1), und wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten erheblich zu stören; eine erhebliche Störung liegt vor, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert (Nr. 2). Nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG können die nach Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden sowie im Fall des Verbringens aus dem Ausland das Bundesamt für Naturschutz von den Verboten des § 44 im Einzelfall Ausnahmen zulassen zur Abwendung erheblicher land-, forst-, fischerei-, wasser- oder sonstiger erheblicher wirtschaftlicher Schäden (Nr. 1), zum Schutz der natürlich vorkommenden Tier- und Pflanzenwelt (Nr. 2), für Zwecke der Forschung, Lehre, Bildung oder Wiederansiedlung oder diesen Zwecken dienende Maßnahmen der Aufzucht oder künstlichen Vermehrung (Nr. 3), im Interesse der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Verteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder der maßgeblich günstigen Auswirkungen auf die Umwelt (Nr. 4) oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art (Nr. 5). Der Antragsgegner hat hier jedoch ersichtlich nicht als eine nach Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde im Einzelfall auf der Grundlage des § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG eine Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG zugelassen, sondern auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG durch Rechtsverordnung die Schonzeit für die Rabenkrähe (Corvus Corona), die nach §§ 26 Abs. 1 Nr. 1, 34 Nr. 2 NJagdG und § 1 Nr. 5 der Verordnung zur Durchführung des Niedersächsischen Jagdgesetzes (DVO-NJagdG) vom 23. Mai 2008 grundsätzlich in der Zeit vom 1. März bis zum 31. Juli gilt, in der Zeit vom 1. Juli 2013 bis zum 31. Juli 2013 aufgehoben. Der Antragsgegner hat die Verordnung ausdrücklich auf die Ermächtigungsgrundlagen des § 26 Abs. 2 NJagdG gestützt und damit keine Maßnahme nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG getroffen.
Der Antragsteller kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, in seinem Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG verletzt zu sein, weil der Antragsgegner eine Verkürzung der Schonzeit für Rabenkrähen nur durch den Erlass einer Verordnung auf der Grundlage des § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG als für den Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde hätte regeln dürfen, bei deren Vorbereitung der Antragsteller ein Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG gehabt hätte (zur Verfolgung eines Rechts auf Beteiligung im Wege einer Anfechtungsklage durch ein Naturschutzverein gegen eine Genehmigung, wenn die Behörde seiner Ansicht nach fehlerhaft ein Verfahren gewählt hat, in dem ihm kein Beteiligungsrecht zur Seite steht, vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.2013 - 4 C 14.12 -; ferner BVerwG, Urt. v. 7.12.2006 - 4 C 16.04 -). Dieser Einwand des Antragstellers greift schon deshalb nicht durch, weil § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Verordnung darstellt. Denn nach dieser Vorschrift können die nach Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden nur „im Einzelfall“ von den Verboten des § 44 BNatSchG weitere Ausnahmen zulassen. Die allgemeine Zulassung von Ausnahmen durch Rechtsverordnung ist nach § 45 Abs. 7 Sätze 4 und 5 BNatSchG nur den Landesregierungen und anderen Landesbehörden, denen die Landesregierungen die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung durch Rechtsverordnung übertragen haben, vorbehalten. Die vom Antragsteller beanstandete Verordnung über die Aufhebung der Schonzeiten für Rabenkrähen, bei der es sich nicht um eine Einzelfallregelung, sondern um eine allgemeine für das gesamte Kreisgebiet und für einen Monat geltende Regelung gehandelt hat, hätte daher nicht auf der Grundlage des § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG erlassen werden können. Des Weiteren ist der o.a. Einwand des Antragstellers aber auch deshalb unbegründet, weil § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG kein Anwendungsvorrang gegenüber § 26 Abs. 2 NJagdG zukommt. Ferner ist beim Erlass der streitgegenständlichen Verordnung auch nicht - wie der Antragsteller des Weiteren eingewandt hat - § 44 Abs. 1 Satz 1 und § 45 Abs. 7 BNatSchG i. V. m. Art. 7 Abs. 4 Unterabsatz 2 und Art. 9 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie zu beachten gewesen.
Gemäß § 26 Abs. 2 NJagdG wird die Jagdbehörde ermächtigt, zum Erlegen von krankem oder kümmerndem Wild, zur Wildseuchenbekämpfung, aus Gründen der Wildhege, des Artenschutzes oder zur Vermeidung von übermäßigen Wildschäden Schonzeiten durch Verordnung aufzuheben. Der Erlass einer Verordnung auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG ist nicht aufgrund der artenschutzrechtlichen Bestimmungen der §§ 44 ff. BNatSchG ausgeschlossen gewesen. Gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 12 und 13 b) bb) gehört die Rabenkrähe zwar zu den europäischen Vogelart en und zu den besonders geschützten Arten, die grundsätzlich von den Verboten des § 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BNatSchG erfasst sind. Hieraus folgt indes nicht, dass landesrechtliche Regelungen über die Bejagung der Rabenkrähe ausgeschlossen wären. Denn gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG bleiben die Vorschriften des Pflanzenschutzrechts, des Tierschutzrechts, des Seuchenrechts sowie des Forst-, Jagd- und Fischereirechts von den Vorschriften des Fünften Kapitels des Bundesnaturschutzgesetzes (Schutz der wild lebenden Tier- und Pflanzenarten, ihrer Lebensstätten und Biotope) und den auf Grund dieses Kapitels erlassenen Rechtsvorschriften unberührt. Dieser sog. „Unberührtheitsklausel“ ist zwar nicht zu entnehmen, dass den Vorschriften dieser Rechtsgebiete ein genereller Vorrang vor jenen des Artenschutzrechts zukommt (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urt. v. 20.11.2000 - VGH N 2/00 -; ferner Gellermann, a.a.O., § 37 Rn 12 m. w. N.). Aus § 37 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG folgt jedoch, dass das Jagdrecht, das im Bundesjagdgesetz und in den Landesjagdgesetzen geregelt ist, Anwendungsvorrang zukommt, wenn es spezifisch jagdrechtliche Regelungen zum Artenschutz umfasst, soweit es sich um nach höherrangigem europäischen Recht jagdbare Tiere handelt (VerfGH Rheinland-Pfalz, Urt. v. 20.11.2000 - VGH N 2/00 -). Dies ist hier der Fall. Denn die Rabenkrähe darf gemäß Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 20 S. 7), die die Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 103 S. 1) kodifiziert hat, als in Anhang II Teil B dieser Richtlinie aufgeführte Art (Corvus corone) in Deutschland bejagt werden. Dass die Rabenkrähe (Corvus corona L.) nach dem niedersächsischen Landesrecht dem Jagdrecht unterliegt (§ 5 Abs. 1 Nr. 5 NJagdG), verstößt daher nicht gegen höherrangiges europäisches Recht. Das Niedersächsische Jagdgesetz enthält zudem spezifische Regelungen zum Artenschutz, da bei behördlichen Maßnahmen nach diesem Gesetz oder einer Verordnung aufgrund dieses Gesetzes gemäß § 41a NJagdG die Maßgaben des Art. 7 Abs. 4 und der Art. 8 und 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten (ABl. EG Nr. L 103 S. 1) in der jeweils geltenden Fassung sowie der Art. 12 bis 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206 S. 7) in der jeweils geltenden Fassung zu beachten sind. Auf der Grundlage jagdrechtlicher Vorschriften kann folglich eine Verkürzung der Schonzeit für nach europäischem Recht jagdbaren Vogelarten unter Beachtung der Maßgaben des europäischen Rechts erfolgen, ohne dass die bundesrechtlichen Vorschriften des Artenschutzes nach den §§ 44 ff. BNatSchG dem entgegenstehen bzw. § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG ein Anwendungsvorrang zukommt. Da bei Erlass einer Verordnung zur Verkürzung der Schonzeit durch die Jagdbehörde auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG die Vorgaben des europäischen Umweltrechts zu beachten sind, gelten insoweit (inhaltlich gleiche) Vorgaben wie bei einer Ausnahmeentscheidung der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde im Einzelfall nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG. Ein „verkürztes“ Prüfprogramm der Jagdbehörde besteht insoweit nicht. Europäisches Umweltrecht verpflichtet daher nicht, zur Gewährleistung eines ausreichenden Artenschutzes einen Anwendungsvorrang der §§ 44 ff. BNatSchG anzunehmen. Der Antragsgegner ist folglich nicht gehindert gewesen, auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG in seiner Funktion als Jagdbehörde die streitgegenständliche Verordnung zu erlassen. Der Antragsgegner hat daher weder ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers unzulässig umgangen, indem er eine Verordnung auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG erlassen und keine Einzelfallregelung auf der Grundlage des § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG getroffen hat, noch ist beim Erlass der streitgegenständlichen Verordnung - wie vom Antragsteller eingewandt - § 44 Abs. 1 Satz 1 und § 45 Abs. 7 BNatSchG i. V. m. Art. 7 Abs. 4 Unterabsatz 2 und Art. 9 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie zu beachten gewesen. Vielmehr hatte der Antragsgegner die Maßgaben der §§ 26 Abs. 2 NJagdG und 41a NJagdG i. V. m. den Maßgaben des Art. 7 Abs. 4 und der Art. 8 und 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten (ABl. EG Nr. L 103 S. 1) in der jeweils geltenden Fassung sowie der Art. 12 bis 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen zu beachten. Zur Klarstellung weist der Senat in diesem Zusammenhang daraufhin, dass insoweit nichts darüber ausgesagt ist, ob der Antragsgegner bei Erlass der Verordnung die vorgenannten Maßgaben auch hinreichend beachtet hat.
Der Antragsteller kann auch nicht die Verletzung anderer eigener Rechte mit Erfolg im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, da derartige Rechte nicht bestanden haben.
Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens verleiht dem Antragsteller kein eigenes Recht, dessen Verletzung der Antragsteller geltend machen könnte. Denn der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 - zu dieser Vorschrift ausdrücklich festgestellt, dass die Bestimmungen von Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens keine klare und präzise Verpflichtung enthalten, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte. Der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ist allein die Verpflichtung zu entnehmen, nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltverbänden einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen (BVerwG, Urt. v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 -). Dies hat zur Folge, dass nach einem an unionsrechtlichen Vorgaben orientierten Verständnis der Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenen Rechte auch von einem Umweltverband geltend gemacht werden können, wenn diese Teil der betroffenen Öffentlichkeit sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 -). An einem solchen Recht des Einzelnen aus dem Unionsrecht, das auch von einem Umweltverband als Teil der betroffenen Öffentlichkeit geltend gemacht werden könnte, fehlt es hier.
Nach Art. 7 Abs. 4 1. Unterabsatz der Richtlinie 2009/147/EG vergewissern sich die Mitgliedstaaten, dass bei der Jagdausübung die Grundsätze für eine vernünftige Nutzung und eine ökologisch ausgewogene Regulierung der Bestände der betreffenden Vogelarten eingehalten werden und dass diese Jagdausübung hinsichtlich der Bestände dieser Arten mit den Bestimmungen aufgrund von Art. 2 der Richtlinie vereinbar ist, wobei die Mitgliedstaaten nach Art. 7 Abs. 4 2. Unterabsatz der Richtlinie 2009/147/EG insbesondere dafür zu sorgen haben, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden. Subjektive Rechte eines Einzelnen räumt das Unionsrecht insoweit ersichtlich nicht ein. Der Senat kann dahinstehen lassen, ob subjektive Rechte eines Einzelnen bestehen, soweit die Mitgliedstaaten gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG aus den dort genannten Gründen von den Art. 5 bis 8 der Richtlinie abweichen können. Insbesondere die mögliche Abweichung von den Art. 5 bis 8 der Richtlinie 2009/147/EG im Interesse der Gesundheit und der öffentlichen Sicherheit (Art. 9 Abs. 1 a) 1. Spiegelstrich der Richtlinie 2009/147/EG) und zur Abwendung erheblicher Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischereigebieten und Gewässern (Art. 9 Abs. 1 a) 3. Spiegelstrich der Richtlinie 2009/147/EG) legt es nahe, dass die Mitgliedstaaten Rechte Einzelner bei Abweichungsentscheidungen zu berücksichtigen haben und insoweit eine Verletzung dieser Rechte in Betracht kommt. Eine anerkannte Umweltvereinigung könnte ein aus Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 2009/147/EG folgendes Recht eines Einzelnen jedoch nicht anstelle des Einzelnen geltend machen, da das Interesse einer anerkannten Umweltvereinigung ein gegenläufiges wäre. Denn diese wendete sich - anders als der Einzelne unter Berufung auf die in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG genannten Gründe - im Interesse des Artenschutzes gegen eine Abweichung von den Art. 5 bis 8 der Richtlinie 2009/147/EG. Während in dem vom Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - entschiedenen Fall zu Luftreinhalteplänen nach § 47 Abs. 1 BImSchG das Interesse des Einzelnen am Schutz der menschlichen Gesundheit und das Interesse einer anerkannten Umweltvereinigung identisch gewesen sind und deshalb gleiche Klagebefugnisse zu bejahen waren, kollidiert in den Fällen des Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG das Interesse des Einzelnen an einer Abweichung von den Art. 5 bis 8 mit dem Interesse einer anerkannten Umweltvereinigung an dem Artenschutz. Hieraus folgt, dass selbst wenn Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG subjektive Rechte eines Einzelnen begründete, diese nicht (stellvertretend) auch von anerkannten Umweltvereinigungen geltend gemacht werden könnten.
Der Antragsteller kann als anerkannte Umweltvereinigung und damit als Teil der betroffenen Öffentlichkeit auch nicht eine Verletzung objektiven (europäischen) Umweltrechts, hier der Art. 7 und 9 der Richtlinie 2009/147/EG, als Verletzung eigener Rechte geltend machen. Könnte sich eine anerkannte Umweltvereinigung auf die Verletzung eigener Rechte bei einem Verstoß gegen (europäisches) Umweltrecht berufen, liefe dies in der Sache auf eine uneingeschränkte Rechtsbehelfsmöglichkeit dieser Vereinigungen hinaus, die der nationale Gesetzgeber gerade nicht eröffnen wollte. Denn die Fälle, in denen eine anerkannte Naturschutzvereinigung den Verstoß gegen Bestimmungen (objektiven) Umweltrechts ohne das Erfordernis der Verletzung eigener Rechte bzw. der Geltendmachung einer solchen Verletzung rügen kann, sind in § 2 UmwRG und in § 64 BNatSchG geregelt. Diese Regelungen wären obsolet, wenn eine anerkannte Naturschutzvereinigung den Verstoß gegen Bestimmungen des Umweltrechts grundsätzlich als Verletzung eigener Rechte geltend machen könnte (vgl. dazu Pfau, VBlBW 2015, S. 357 (362)). Die Zuerkennung einer Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bei einem möglichen Verstoß gegen Bestimmungen des Umweltrechts liefe daher auf eine Rechtsfortbildung hinaus, die aus Gründen der Gewaltenteilung nicht zulässig ist und zu denen auch das Unionsrecht nicht zwingt (vgl. insoweit BVerwG, Urt. v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - zur fehlenden Verletzung eigener Rechte einer anerkannten Umweltvereinigung bei einem Verstoß gegen europäisches Umweltrecht). Wegen Fehlens einer planwidrigen Regelungslücke kann auch weder der Anwendungsbereich des § 2 UmwRG noch der des § 64 BNatSchG im Wege einer Analogie erweitert werden, um den Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens zu genügen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - und v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - zum UmwRG; Senatsurt. v. 3.3.2015 - 4 LC 39/13 -). Folglich setzt die für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags einer anerkannten Umweltvereinigung gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Geltendmachung einer Verletzung von Rechten voraus, dass ein subjektives Recht der Vereinigung selbst oder das Recht eines Einzelnen besteht, dessen Verletzung als eigenes Recht die Vereinigung als Teil der betroffenen Öffentlichkeit nach einem an unionsrechtlichen Vorgaben orientierten weiten Verständnis geltend machen kann. Solche Rechte bestehen hier indes - wie ausgeführt - nicht.
Der Antrag des Antragstellers ist demnach mangels Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig.
Ungeachtet dessen hätte der Antrag des Antragstellers auch keinen Erfolg, wenn man entgegen obigen Ausführungen die Antragsbefugnis des Antragstellers bejahte, weil er die Verletzung eines ihm möglicherweise, d. h. nicht nach jeder Betrachtungsweise offensichtlich ausgeschlossenen, zustehenden Mitwirkungsrechts nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG geltend machen kann (so noch Senatsbeschl. vom 9.7.2013 - 4 MN 155/13 -). Der Antrag wäre dann jedenfalls unbegründet. Denn in diesem Fall wäre die Prüfung der Begründetheit im Normenkontrollverfahren in Abweichung von den allgemeinen Grundsätzen, wonach in Normenkontrollverfahren eine umfassende objektiv-rechtliche Prüfung zu erfolgen hat, auf die Prüfung beschränkt, ob tatsächlich gegen ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers verstoßen worden ist (vgl. Sächs. OVG, Beschl. v. 19.5.1994 - 1 S 209/94 -; ferner Schumacher/Fischer/Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl., § 63 Rn 59; Frenz/Müggenborg, a.a.O., § 63 Rn. 47 und Schlacke, GK-BNatSchG, § 63 Rn. 73 jeweils mit Verweis auf BVerwG, Beschl. v. 21.7.1997 - 4 BN 10.97 -; a. A. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 47 Rn 66). Der Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO ist zwar ein objektives Beanstandungsverfahren und der Antrag ist grundsätzlich begründet, wenn die zur Überprüfung gestellte Norm gegen Vorschriften höherrangigen Rechts verstößt, ohne dass es insoweit auf eine Rechtsverletzung des Antragstellers ankommt. Bei der Geltendmachung einer Verletzung des Mitwirkungsrechts nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG erfährt dieser Grundsatz jedoch eine Einschränkung, weil sich die Antragsbefugnis einer anerkannten Umweltvereinigung wegen einer möglichen Verletzung eines Mitwirkungsrechts auf die Durchsetzung dieses Rechts beschränkt. Eine Umweltvereinigung, deren Mitwirkungsrecht bei Erlass einer Rechtsvorschrift im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG offensichtlich nicht verletzt worden ist, weil sie Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten erhalten hat, hätte keine Möglichkeit, im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO die Norm einer vollständigen gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen; im vorgenannten Fall wäre ein Normenkontrollantrag wegen fehlender Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Bei einem Normenkontrollantrag einer anerkannten Umweltvereinigung, der hingegen nur möglicherweise ein Mitwirkungsrecht bei Erlass einer Vorschrift zustand und deren Antragsbefugnis man aus diesem Grund bejahte, wäre dann hingegen die erlassene Norm einer umfänglichen gerichtlichen Überprüfung auf die Einhaltung von Bestimmungen des Umweltrechts zu unterziehen. Ein Grund für eine Privilegierung der Umweltvereinigung in diesem Fall besteht indes nicht. Zur Vermeidung von Wertungswidersprüchen besteht die Antragsbefugnis einer anerkannten Umweltvereinigung, die sich im Verfahren nach § 47 VwGO gegen den Erlass einer Vorschrift im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG wendet, daher nur zur Wahrung der gesetzlich eingeräumten Mitwirkungsbefugnisse. Im Übrigen liefe eine uneingeschränkte Überprüfung einer möglicherweise unter Verletzung des Beteiligungsrechts einer anerkannten Umweltvereinigung erlassenen Verordnung darauf hinaus, dass die Vereinigung die Einhaltung objektiv-rechtlicher Bestimmungen des Umweltrechts überprüfen lassen könnte, obwohl eine solche Überprüfung nach dem Willen des Gesetzgebers nur in den in § 64 BNatSchG und § 2 UmwRG genannten - hier nicht einschlägigen - Fällen erfolgen soll. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers wäre daher - bei unterstellter Zulässigkeit - unbegründet, da ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG wie oben ausgeführt nicht bestanden hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44 Abs. 1 Nr. 1, 45 Abs. 7 BNatSchG
§§ 26 Abs. 1 Nr. 1, 34 Nr. 2 NJagdG
§§ 44 ff. BNatSchG
§§ 44 ff. BNatSchG dem entgegenstehen bzw. § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§§ 44 ff. BNatSchG anzunehmen. Der Antragsgegner ist folglich nicht gehindert gewesen, auf der Grundlage des § 26 Abs. 2 NJagdG
§§ 26 Abs. 2 NJagdG und 41a NJagdG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 3 UmwRG
§ 38 NAGBNatSchG
§ 41a NJagdG
§ 47 VwGO
§ 42 VwGO
§ 29 BNatSchG
§ 60a NNatG
§ 38 BNatSchG
§ 63 BNatSchG
§ 44 BNatSchG
§ 2 UmwRG
§ 64 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 2 NJagdG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 bzw. Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 BNatSchG
§ 36 Abs. 1 Satz 1 NJagdG
§ 3 Abs. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 60 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 29 Abs. 1 Abs. 1 BNatSchG
§ 29 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 60a Abs. 1 NNatG
§ 60a Abs. 1 Nr.1 NNatG
§ 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 60a Abs. 1 Nr. 1 NNatG
§ 63 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG
§ 29 Abs. 2 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BNatSchG
§ 37 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 5 NJagdG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Nr. 5 der Verordnung
§ 3 des Umweltrechtsbehelfsgesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Artikel 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1122
NVwZ 2001, 431
BVerwGE 59, 87
4 MN 155/13
4 KN 154/13
1 N 08.22
6 CN 1.01
7 CN 1.03
4 BN 11.15
4 BN 12.15
4 KN 251/11
4 KN 230/09
9 S 1751/02
4 BN 59.00
4 N 1.78
9 S 2738/01
9 S 2740/01
3 BN 3.03
3 BN 1.03
4 CN 2.14
4 BN 1.14
4 NB 43.94
3 N 370/87
3 N 3735/87
4 A 16.95
11 MG 3290/98
4 C 6.14
4 C 3.12
11 A 49.16
4 C 35.13
7 C 21.12
4 C 14.12
4 C 16.04
4 C 34.13
4 LC 39/13
1 S 209/94
4 BN 10.97