Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-08-22, Aktenzeichen 2 A 10002/13
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2013:0822.2A10002.13.0A

Tenor:
Das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 31. Oktober 2012 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird abgeändert und die Klage abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Das Verfahren betrifft die Grenzen zulässiger Produktplatzierung nach dem Inkrafttreten des 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrages.
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit einer Produktplatzierung vor und nach der Liveübertragung eines Fußballspiels im Fernsehprogramm von Sat.1. Die von der Beklagten wegen einer zu starken Herausstellung des Produkts beanstandete Produktplatzierung betrifft die Darstellung und Erwähnung von Produkten einer Brauerei während zwei Liveschaltungen zum sogenannten „H. Männercamp-Haus“ im Rahmen der Sendung „ran Uefa Europa League – Das Finale“ am 18. Mai 2011. Bei dem „H. Männercamp“ handelte es sich um eine Werbeaktion, bei der ein „mobiles Haus“ auf „Deutschlandtour“ war. In den Liveschaltungen wurde als Fußballexperte C. interviewt. Neben diesem waren vier Männer zu sehen, die im Rahmen eines in den Wochen zuvor in Sat.1 angekündigten und online durchgeführten Gewinnspiels ausgewählt worden waren.
Zur Einleitung der ersten beanstandeten Liveschaltung verwies der Moderator der Sportübertragung auf das „H. Männercamp“:
„So geht`s den Männern im […] H. Männercamp“.
Sodann erfolgte ab 20:18:35 Uhr für die Dauer von 50 Sekunden die Liveschaltung in das Camp. Dort eröffnete C. – umgeben von den vier Männern, die jeweils Sweatshirts mit „H.“-Aufdrucken trugen – mit den Worten:
„Ja, Olli, erstmal herzlich willkommen auch für Dich hier im H. Männercamp in H.. Auch wenn Du jetzt nur per Sendung zugeschaltet bist“.
Weiter führte er aus:
„Hier geht wirklich der Bär ab. Das ist ’nen absoluter Männertraum. Die vier Jungs haben gewonnen. Wir gucken das jetzt hier an ’nem Flatscreen an. Und dann für Dich noch, dann hauen wir uns noch ein paar schöne Grillwürstchen rein und trinken noch ein paar frisch gezapfte H. Ja, Favorit ist natürlich Porto, ohne Wenn und Aber, Oli. Aber vergesst net: Braga war in der Champions League […]. Es wird also eine enge Kiste.“
C. und die Männer befanden sich dabei an einem Stehtisch, auf dem fünf gefüllte Biergläser und ein Eiskübel mit dem Schriftzug der Brauerei standen.
Im Anschluss an die Übertragung des Fußballspiels erfolgte ab 23:03:09 Uhr für die Dauer von 1:17 Minuten die zweite Liveschaltung. Diese wurde vom Moderator mit den Worten eingeleitet:
„Wir haben noch einen zweiten Mann angesetzt […] heute abend. Keinen geringeren als C. im legendären H. Trainingscamp, Männercamp heißt es ganz genau. Ich hab`s mir extra aufgeschrieben. Den frag ich jetzt mal. C., was ist denn Dein Fazit? Ach ihr seid schon beim Kickern“.
Im Hintergrund wurde währenddessen auf einem Bildschirm der Schriftzug „H. Männercamp Haus“ eingeblendet.
Daraufhin erfolgte die Liveschaltung in das „Männercamp“. Im Vordergrund spielten die vier Männer – erneut gekleidet in „H.“-Sweatshirts – Tischfußball. C. befand sich am Ende des Spieltischs. Vor ihm stand eine Flasche mit dem sichtbaren Emblem der Brauerei. An der Zimmerwand im Hintergrund war der Schriftzug „H. Männer-Camp Haus“ zu sehen. C. äußerte:
„Ja hier meine vier Jungs, hier die Gewinner im H. Männercamp, die sind besser, die schießen mehr Tore als die Portugiesen und es macht riesen Spaß hier“.
Auf die Frage „War das jetzt Dein Fazit?“ antwortete er:
„Nee, zum Spiel: Ich glaub, der Bobi, äh Fredi, hat ja alles gesagt und äh, ich glaub, sicherlich ist Porto der verdiente Gewinner, weil eben auch die Braga Mannschaft direkt nach dem Spielbeginn so nach zehn Minuten und auch dann direkt nach der Pause vielleicht die besten Chancen nicht verwandelt haben. […] Also es hat mich auch nicht vom Hocker gerissen. Hier hat`s fast mehr Spaß gemacht.“
Während beider Liveschaltungen wurde jeweils für die Dauer von acht Sekunden der Hinweis „unterstützt durch Produktplatzierungen P“ eingeblendet.
Nachdem sie die Klägerin zu einem möglichen Verstoß gegen die Vorschriften zur Produktplatzierung angehört hatte, legte die Beklagte der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) mit Datum vom 11. Oktober 2011 den Entwurf eines Beanstandungsbescheides vor, in welchem im Wesentlichen ausgeführt wurde, die Herausstellung von „H.“-Produkten in der Sendung am 18. Mai 2011 sei zu stark und verstoße daher gegen das entsprechende Verbot des Rundfunkstaatsvertrages. Erforderlich sei eine redaktionelle Rechtfertigung der Produktplatzierung, die nicht vorliege.
Daraufhin wurde eine Prüfgruppe eingesetzt, die aus fünf Mitgliedern der ZAK bestand. Diese gaben jeweils zustimmende schriftliche Voten ab. Im Abschlussbericht vom 7. November 2011 wurde ausgeführt, die Prüfgruppe stimme dem Beschlussvorschlag der Beklagten einstimmig zu.
Mit Datum vom 8. November 2011 legte die Beklagte für die 34. Sitzung der ZAK am 22. November 2011 einen überarbeiteten Entwurf des Beanstandungsbescheides vor. Dieser entsprach dem Entwurf vom 11. Oktober 2011 und war in der Begründung um ein Normzitat sowie um einen Absatz ergänzt. Der ergänzte Absatz entstammte dem Prüfgruppen-Votum der Landesmedienanstalt des Saarlandes.
Im Vorfeld der 34. Sitzung der ZAK bat die Bayerische Landeszentrale für Neue Medien um einen Austausch der Begründung der Ermessenserwägungen, da ein Entschließungsermessen nicht gegeben sei. In dem Protokoll der ZAK-Sitzung vom 22. November 2011 heißt es sodann unter TOP 3.3.2.1 („Werbung A-Liste“):
„[…] Herr L. bittet darum, unter Ziffer IV. der Vorlage Teile der Begründung, und zwar ab Satz 3 den restlichen 1. Absatz, zu streichen. Unter Berücksichtigung dieses Vorschlags schließt sich die ZAK dem Votum und der Begründung der Prüfgruppe an und fasst folgenden Beschluss:
1. Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) stellt fest, dass die SAT.1 Satelliten Fernsehen-GmbH mit der Ausstrahlung der zwei Liveschalten zum „H. Männercamp“ innerhalb der Sendung „ran UEFA Europa League – Das Finale“ am 18. Mai 2011 um ca. 20.18 Uhr und 23.03 Uhr gegen § 7 Abs. 7 S. 1 i.V.m. S. 2 Nr. 3 RStV verstoßen hat.
2. Die ZAK beschließt eine Beanstandung, die innerhalb von sechs Wochen umzusetzen ist.
3. Hinsichtlich der Beanstandung ist eine Verwaltungsgebühr in Höhe von € 1.000 zu erheben.“
Die Beklagte erließ daraufhin unter dem 6. Dezember 2011 einen entsprechenden Bescheid, mit dem sie den Rechtsverstoß gegenüber der Klägerin feststellte (Ziffer I), diese aufforderte, den Verstoß gemäß Ziffer I künftig zu unter lassen (Ziffer II), und eine Verwaltungsgebühr von 1.000 € festsetzte. Die Begründung des Bescheides entsprach wörtlich der Beschlussvorlage vom 8. November 2011.
Mit ihrer Klage hat die Klägerin die formelle und materielle Rechtswidrigkeit des Bescheides geltend gemacht. In formeller Hinsicht hat sie insbesondere das ordnungsgemäße Zustandekommen des Beanstandungsbeschlusses der ZAK gerügt und ausgeführt, die ZAK habe nicht ohne Diskussion das Votum und die Begründung der Prüfgruppe übernehmen dürfen. Zudem habe sie ihre Pflicht verletzt, den Beschluss zu begründen. In materieller Hinsicht sei der Bescheid rechtswidrig, weil die Biermarke nicht zu stark herausgestellt worden sei. Die Grenze der im Gesetz untersagten „zu starken Herausstellung“ könne nur anhand der Art, Dauer und Häufigkeit der Produktplatzierung bestimmt werden. Auf das Vorliegen einer programmlichen Rechtfertigung komme es dabei nicht an. Dieses Kriterium sei nur für die Feststellung einer unzulässigen Schleichwerbung maßgeblich. Jene sei verboten, weil bei ihr – anders als bei der Produktplatzierung – der werbliche Charakter der Werbemaßnahme nicht erkennbar sei. Zudem sei der Bescheid rechtswidrig, weil die ZAK lediglich die Feststellung des Verstoßes und dessen Beanstandung beschlossen habe, wohingegen der angefochtene Bescheid auch eine Unterlassungsanordnung enthalte.
In ihrer 43. Sitzung am 18. September 2012 beriet die ZAK erneut über eine dem angefochtenen Bescheid entsprechende Beschlussvorlage der Beklagten vom 10. September 2012 und beschloss diese.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 31. Oktober 2012 hat die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 6. Dezember 2011 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, der Bescheid sei formell und materiell rechtmäßig. Die Klägerin habe die Grenzen zulässiger Produktplatzierung überschritten. Maßgebliches Kriterium für die „zu starke Herausstellung“ des Produkts sei das Fehlen einer programmlich-redaktionellen Rechtfertigung der Darstellung. Gegenstand der Liberalisierung durch den 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag – RÄndStV – sei nicht das Ausmaß der Herausstellung eines Produkts im Programm gewesen, sondern der Umstand, dass die Produktplatzierung nun entgeltlich erfolgen dürfe. Hier fehle es an einer solchen redaktionellen Rechtfertigung. Die Darstellung sei nicht durch die fußballerische Expertise von C. gerechtfertigt. Dem intensiv werblich dargestellten Produkt fehle jeglicher inhaltlicher Bezug zu den vermittelten Informationen zum Fußballspiel. Dies gelte auch für den Umstand, dass das Geschehen im „H. Männercamp“ dokumentiert werden solle. Die Schaltung gehe weit über das hinaus, was noch als Darstellung der Realität beim üblichen Verfolgen eines Fußballspiels gelten könne.
Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten mit dem hier angefochtenen Urteil aufgehoben und ausgeführt, der Bescheid sei zwar formell rechtmäßig. Die Voraussetzungen für eine Beanstandung lägen jedoch nicht vor. Es handle sich um eine nach der gesetzlichen Neuregelung durch den 13. RÄndStV nunmehr zulässige Produktplatzierung. Die gesetzliche Neuregelung stelle eine bewusste Durchbrechung des medienrechtlichen Grundsatzes der Trennung von Werbung und Programm dar. Mit ihr werde den privaten Rundfunkanbietern erstmals ermöglicht, in bestimmten Sendungen absichtlich Werbeeffekte durch die Darstellung oder Erwähnung von Waren zu erzielen und sich damit eine Einnahmequelle zu erschließen. Die Einschränkung der nicht zu starken Herausstellung bedeute, dass die Produktplatzierung die jeweilige Sendeeinheit nicht derart beherrschen dürfe, dass die eigentliche Handlung oder der eigentliche Programmablauf nicht mehr erkennbar seien. Das sei hier nicht der Fall.
Hiergegen wendet die Beklagte sich mit ihrer durch das Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung, zu deren Begründung sie ihr Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren erweitert und vertieft und ausführt, das Urteil des Verwaltungsgerichts verkenne die Systematik von Produktplatzierung und Schleichwerbung. Das Verwaltungsgericht lasse den Schutzzweck der Regelungen zur Produktplatzierung – den Grundsatz der Trennung von Werbung und Programm – außer Acht.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestünden lediglich insoweit, als darin die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides bejaht werde. Der Bescheid beruhe auf einem Beschluss der ZAK, mit welchem diese ihre Begründungspflicht verletzt habe. Das Prüfgruppenvotum, auf welches im Protokoll der 34. ZAK-Sitzung Bezug genommen werde, und die fünf voneinander abweichenden Begründungen der Mitglieder der Prüfgruppe bezögen sich auf die ursprüngliche Beschlussvorlage der Beklagten vom 11. Oktober 2011. Diese sei jedoch gerade nicht Gegenstand des Beschlusses der ZAK gewesen. Jenem habe die modifizierte Beschlussvorlage der Beklagten vom 8. November 2011 zugrunde gelegen. Die Bezugnahme seitens der ZAK sei damit nicht so genau gewesen, dass sich hieraus eindeutig der Inhalt der Begründung ergebe. Auch eine Heilung habe durch die nachträgliche Beschlussfassung in der 43. Sitzung der ZAK jedenfalls deshalb nicht eintreten können, weil die ZAK-Mitglieder in dieser 43. Sitzung nicht vollumfänglich identisch mit denen der 34. ZAK-Sitzung vom 22. November 2012 gewesen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die Verwaltungsvorgänge (1 Ordner) sowie auf die von der Klägerin vorgelegte Aufzeichnung der Sendung vom 18. Mai 2011 Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 6. Dezember 2011 ist formell (I.) und materiell (II.) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –.
I.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 6. Dezember 2011 begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Der im Rahmen des gestuften medienaufsichtlichen Beanstandungsverfahrens gemäß § 35 RStV erforderliche Beschluss der ZAK vom 22. November 2011 ist formell rechtmäßig (1.). Er wurde durch den Bescheid der Beklagten vom 6. Dezember 2011 ordnungsgemäß vollzogen (2.).
1. Der Beschluss der ZAK ist formell rechtmäßig. Insbesondere genügt er dem Begründungserfordernis des § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV. Danach sind die – gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindenden – Beschlüsse der ZAK zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen.
Diesen Anforderungen entspricht die Niederschrift der Sitzung der ZAK vom 22. November 2011 in Verbindung mit der Beschlussvorlage der Beklagten vom 8. November 2011. Indem unter TOP 3.3.2.1 des Protokolls festgehalten wurde, die ZAK schließe sich „dem Votum und der Begründung der Prüfgruppe an“, hat die ZAK sich die Begründung der Prüfgruppe in der Gestalt der Beschlussvorlage der Beklagten vom 8. November 2011 in zulässiger Weise zu Eigen gemacht.
Die Begründungspflicht gemäß § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV kann durch eine Bezugnahme erfüllt werden. Sie ist der nach § 39 Verwaltungsverfahrensgesetz für Verwaltungsakte geltenden allgemeinen Regelung nachempfunden (vgl. LT-Drucks. 15/2149, S. 27). In Bezug auf diese ist allgemein anerkannt, dass Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – 1 B 213/86 –, NVwZ 1987, 504; Ruffert, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 39 Rn. 17; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, VwVfG/VwGO, § 39 VwVfG Rn. 19; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG RP, Beschluss vom 29. September 2011 – 2 B 10902/11.OVG –, juris Rn. 18).
Den an eine Bezugnahme zu stellenden Anforderungen wurde auch in Anbetracht der konkreten Formulierung im Protokoll der 34. ZAK-Sitzung vom 22. November 2011 genügt. Die Bezugnahme auf das „Votum und die Begründung der Prüfgruppe“ ist hinreichend bestimmt. Sie ist entsprechend § 133 Bürgerliches Gesetzbuch aus der Perspektive des Empfängerhorizontes so auszulegen, wie ihre Adressaten nach den ihnen bekannten oder unproblematisch in Erfahrung zu bringenden Umständen ihren materiellen Gehalt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen müssen (vgl. Ruffert, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 37 Rn. 20).
Unabhängig davon, ob man als Adressaten der Begründungspflicht aus § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV nur die anderen Organe der Landesmedienanstalten oder auch den Empfänger des Beanstandungsbescheides ansieht, kann die hier in Rede stehende Bezugnahme auf das „Votum und die Begründung der Prüfgruppe“ nur so verstanden werden, dass damit die Beschlussvorlage der Beklagten vom 8. November 2011 gemeint war. Diese stellte nämlich ihrerseits die Umsetzung des Votums und der Begründung der Prüfgruppe dar und war damit sichtlich die zentrale Entscheidungsgrundlage für den Beschluss der ZAK. Dafür spricht bereits der äußere Ablauf, nach welchem die Beschlussvorlage der Beklagten im Zeitpunkt der ZAK-Sitzung das jüngere Dokument darstellte und im Unterschied zum Abschlussbericht der Prüfgruppe eine Begründung enthielt. Vor allem aber belegt die Formulierung des Protokolls der 34. Sitzung vom 22. November 2011 TOP 3.3.2.1, in welchem in Satz 1 von „der Vorlage“ die Rede ist, dass „das Votum und die Begründung der Prüfgruppe“ gleichbedeutend mit „der Vorlage“ waren. Aus diesem Kontext ergibt sich, dass sich der Beschluss der ZAK auf die Begründung der Prüfgruppe bezog, wie sie in „der Vorlage“ – also der Vorlage der Beklagten vom 8. November 2011 – wiedergegeben war.
Schließlich bestehen auch in Bezug auf die Vorbereitung der Entscheidung der ZAK durch eine Prüfgruppe gemäß § 8 Abs. 1 der Geschäfts- und Verfahrensordnung der ZAK (GVO-ZAK) keine durchgreifenden Bedenken. Der Senat hat keinen Anlass zu der Annahme, die Mitglieder der ZAK hätten ihren Pflichten nicht genügt und den Beschlussentwurf der Beklagten ohne eigene Prüfung „durchgewunken“. Der Beschlussentwurf wurde in der betreffenden Sitzung vielmehr sogar noch abgeändert.
Nach alledem ist der Beschluss der ZAK vom 22. November 2011 formell rechtmäßig, so dass es auf die Frage nach etwaigen Rechtsfolgen von Fehlern dieses Beschlusses für den angefochtenen Bescheid der Beklagten nicht ankommt, ebensowenig wie darauf, ob die Heilung eines Fehlers durch die erneute Beschlussfassung der ZAK in der Sitzung vom 18. September 2012 gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG in Verbindung mit § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG oder analog § 1 Abs. 1 LVwVfG in Verbindung mit § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG bis zum Abschluss des Berufungsverfahrens (vgl. § 45 Abs. 2 VwVfG) erfolgt ist.
2. Der Beschluss der ZAK vom 22. November 2011 wurde durch den Bescheid der Beklagten ordnungsgemäß vollzogen. Insbesondere bewegt sich dessen Ziffer II, mit der die Klägerin aufgefordert wird, die beanstandete Produktplatzierung künftig zu unterlassen, im Rahmen der Vorgaben dieses Beschlusses.
Die ZAK hatte in ihrer 34. Sitzung am 22. November 2011 eine „Beanstandung“ beschlossen, ohne hierbei den genauen Tenor des zu erlassenden Bescheides vorzugeben. Die Beklagte durfte daher eine Beanstandung vornehmen, wie sie in der Legaldefinition des § 27 Abs. 1 Landesmediengesetz – LMG – umschrieben ist. Hiernach enthält die Beanstandung zwei Komponenten: Zum einen die Feststellung des Rechtsverstoßes, zum anderen die Anweisung an den Rundfunkveranstalter, den Rechtsverstoß zu beheben oder künftig zu unterlassen. Es besteht kein Anlass zu der Annahme, dem Begriff der „Beanstandung“ habe auf Seiten der ZAK eine von dieser landesrechtlichen Regelung abweichende Begriffsbildung zugrunde gelegen, zumal die maßgebliche Beschlussvorlage von der Beklagten stammte. Der Rundfunkstaatsvertrag bietet für eine hiervon abweichende Begriffsbestimmung ebenfalls keinen Anhalt. Soweit § 38 Abs. 2 RStV zwischen den medienaufsichtlichen Maßnahmen der „Beanstandung“ und der „Untersagung“ unterscheidet, meint der Ausdruck „Untersagung“ ersichtlich nicht die Unterlassungsanordnung als Teil der Beanstandung, sondern die hiervon zu unterscheidende Maßnahme der Untersagung eines Angebots im Sinne von § 32 Abs. 2 LMG (vgl. dazu Schuler-Harms, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 38 Rn. 24 f.).
II.
Der Bescheid der Beklagten vom 6. Dezember 2011 ist auch materiell rechtmäßig. Die Beklagte hat die Produktplatzierung in der Sendung vom 18. Mai 2011 zu Recht gemäß §§ 2, 27 Abs. 1 LMG beanstandet, weil die Marke „H.“ entgegen den Vorgaben des § 7 Abs. 7 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 RStV zu stark herausgestellt wurde.
Bei der visuellen und akustischen Darstellung der Marke „H.“ in der Sportsendung „ran Uefa Europa League – Das Finale“ handelte es sich zwar um eine gemäß § 44 Nr. 1 RStV ausnahmsweise zulässige Produktplatzierung. Diese hielt sich jedoch nicht im Rahmen der sich aus § 7 Abs. 7 Satz 2 RStV ergebenden Grenzen, denn sie verletzte das in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV normierte Verbot zu starker Herausstellung.
1. Eine Herausstellung ist im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV zu stark, wenn sie nach ihrer Art, ihrer Häufigkeit oder ihrer Dauer nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist.
Für dieses Verständnis des im Wortlaut offenen und unbestimmten Rechtsbegriffs der „zu starken“ Herausstellung sprechen die Legaldefinition der Produktplatzierung im Rundfunkstaatsvertrag und in der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (ABl. L 95/1 vom 15.4.2010 – sogenannte AVMD-Richtlinie, im Folgenden: RL 2010/13/EU –) (a) sowie systematische Erwägungen mit Blick auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis innerhalb der Regelung der Produktplatzierung (b). Auch das Erfordernis der Abgrenzung der Produktplatzierung von anderen Erscheinungsformen audiovisueller kommerzieller Kommunikation (c) und der Sinn und Zweck der Vorschrift (d) sowie die Genese der beschränkten Zulassung der Produktplatzierung unter Einbeziehung der Gesetzesmaterialien auf nationaler und unionsrechtlicher Ebene (e) stützen diese Auslegung. Die Werberichtlinien der Beklagten stimmen ebenfalls mit ihr überein, so dass es auf das Bestehen eines Beurteilungsspielraums und auf ihren Rechtscharakter als normkonkretisierende oder norminterpretierende Verwaltungsvorschriften nicht ankommt (f).
a) Bereits die Legaldefinition der Produktplatzierung spricht für die Annahme, dass eine Herausstellung dann zu stark ist, wenn sie nach ihrer Art, ihrer Häufigkeit oder ihrer Dauer nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist. Ausweislich der Legaldefinition in § 2 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 RStV ist Produktplatzierung die gekennzeichnete „Erwähnung oder Darstellung“ von Waren, Dienstleistungen, Namen, Marken, Tätigkeiten eines Herstellers von Waren oder eines Erbringers von Dienstleistungen „in Sendungen“ gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung mit dem Ziel der Absatzförderung. Schon diese gesetzliche Umschreibung deutet darauf hin, dass die im Sinne des Rundfunkstaatsvertrages zulässige Platzierung eines Produkts in das redaktionelle Programm einer Sendung eingebunden sein muss und das Produkt lediglich neutral erwähnt oder dargestellt, nicht aber zur Erzielung „überschießender Werbeeffekte“ präsentiert werden darf. Die Grenze „zu starker Herausstellung“ in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV dient daher vor dem Hintergrund der Legaldefinition der „Produktplatzierung“ lediglich der Klarstellung.
In diese Richtung weist auch die Begriffsbestimmung in Art. 1a Buchstabe m der Richtlinie 2010/13/EU, deren Umsetzung § 2 Abs. 1 Nr. 11 RStV und § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV dienen. Danach ist Produktplatzierung jede Form audiovisueller kommerzieller Kommunikation, die darin besteht, gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung ein Produkt, eine Dienstleistung oder die entsprechende Marke „einzubeziehen bzw. darauf Bezug zu nehmen“, so dass diese „innerhalb einer Sendung erscheinen“. Ergänzend heißt es zu dieser Definition in Erwägungsgrund 91 der Richtlinie, „[…] dass bei der Produktplatzierung der Hinweis auf ein Produkt in die Handlung der Sendung eingebaut ist“ und – im Unterschied und Umkehrschluss zum Sponsoring – das Produkt hier „Teil der Handlung“ ist.
b) Für ein Verständnis der „zu starken“ Herausstellung als einer Hervorhebung, die nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist, sprechen auch systematische Erwägungen. Insoweit gebietet zunächst das Regel-Ausnahme-Verhältnis innerhalb der Regelung der Produktplatzierung eine restriktive Auslegung der Vorschriften über die zulässige Produktplatzierung. Grundsätzlich ist Produktplatzierung gemäß § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV unzulässig. Diesen Grundsatz setzt auch § 44 RStV – der in § 7 Abs. 7 Satz 2 RStV ausdrücklich als Ausnahme bezeichnet wird – nicht außer Kraft. Die Vorschrift formuliert vielmehr die dortige Zulassung von Produktplatzierung in bestimmten Formaten ausdrücklich „abweichend von § 7 Abs. 7 Satz 1“, will also als bloße Rückausnahme den Vorrang der Grundregel des § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV gewahrt wissen.
Auch die Richtlinie 2010/13/EU – die zwar strengere, nicht aber großzügigere nationale Regelungen zulässt (vgl. Art. 11 Abs. 3 und Erwägungsgrund 92 RL 2010/13/EU) – ist insoweit eindeutig formuliert: Gemäß Art. 11 Abs. 2 ist Produktplatzierung „untersagt“ und lediglich nach Art. 11 Abs. 3 RL 2010/13/EU „abweichend von Abs. 2“ in den dort genannten Sendungsformaten zulässig, wobei sie die Anforderungen aus Art. 11 Abs. 3 UAbs. 3 RL 2010/13/EU erfüllen müssen.
c) Die vorgenannten Grenzen einer entgeltlichen Einbindung von Produkten in Sendungen folgen zudem aus dem Verhältnis der Vorschriften über die Produktplatzierung zu den Regelungen über andere Erscheinungsformen audiovisueller kommerzieller Kommunikation.
aa) So wird bereits aufgrund des Verhältnisses der Produkt- zu der nach § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV unzulässigen Themenplatzierung deutlich, dass die Grenzen zulässiger Produktplatzierung nicht erst dort angesiedelt werden können, wo diese aufgrund ihrer programmlichen Dominanz in eine Themenplatzierung umschlägt. Denn eine Themen- zeichnet sich im Unterschied zur eher punktuell erscheinenden Produktplatzierung im Wesentlichen dadurch aus, dass sie sich „durch die ganze Sendung zieht“, so dass die Unterscheidung von Sendung und „Platzierung“ von Präsentationen in Sendungen nicht mehr möglich ist (vgl. Ladeur, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 53a und Rn. 62).
bb) Aus der erforderlichen Abgrenzung zur Dauerwerbesendung nach § 7 Abs. 5 RStV folgt darüber hinaus, dass eine Produktplatzierung nicht erst dann „zu stark“ und damit unzulässig sein kann, wenn die Einwirkung des platzierten Produkts auf den Programmverlauf ein solches Maß erreicht, dass die Sendung in eine Dauerwerbesendung umschlägt. In diesem Fall wäre die Regelung der materiellen Grenze der „zu starken“ Herausstellung des platzierten Produkts in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV überflüssig. Bei der Dauerwerbesendung steht gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 RStV „der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund“, und die Werbung stellt einen „wesentlichen Bestandteil der Sendung dar“. Hiervon ausgehend kann eine zu starke Herausstellung eines Produkts im Sinne der Regelung über die Produktplatzierung § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV nicht erst dann vorliegen, wenn der Werbecharakter wie bei der Dauerwerbesendung „erkennbar im Vordergrund“ steht. Dieser darf vielmehr – im Umkehrschluss – nur beiläufig sein (vgl. zur Beiläufigkeit des Werbeeffekts bei der Produktplatzierung auch Ladeur, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 53d).
Aus diesen Überlegungen zum Verhältnis von Produktplatzierung und Dauerwerbesendung folgt zugleich, dass für die Beurteilung einer zu starken Herausstellung grundsätzlich auf das konkrete Umfeld der Platzierung innerhalb der Sendung und die betreffende Szene abzustellen ist. Es ist nicht erforderlich, dass die Sendung wie bei einer Dauerwerbesendung insgesamt von der Werbung geprägt oder dominiert wird. Der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV, der nur von einer „Erwähnung“ und „Darstellung“ der Waren spricht, lässt keine Anhaltspunkte für eine dahingehende Einschränkung erkennen. Eine überschießende werbende Wirkung kann danach auch durch eine zwar nur kurze, dafür aber intensive oder wiederholte Hervorhebung eines Produkts erzielt werden (vgl. bereits entsprechend zur Schleichwerbung OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08.OVG –, AS 37, 103 [111 f.]).
cc) Darüber hinaus spricht auch der Zusammenhang der Regelung über die zulässige Produktplatzierung mit der Vorschrift über das Verbot unzulässiger Schleichwerbung (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 1, § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV) für ein Verständnis der „zu starken“ Herausstellung als einer nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigten Herausstellung. Nach der Systematik der gesetzlichen Regelungen besteht eine enge Verwandtschaft zwischen unzulässiger Schleichwerbung und zulässiger Produktplatzierung (vgl. LT-Drucks. 15/4081, S. 17). In ihrem Zusammenspiel führen sie dazu, dass eine durch redaktionelle Erfordernisse des Programms gerechtfertigte Produktdarstellung zulässig ist, wenn sie entweder ohne Entgeltzahlung und ohne Werbeabsicht erfolgt oder als Produktplatzierung gekennzeichnet ist.
Die Definition der Schleichwerbung in § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV stimmt nämlich im Hinblick auf die Umschreibung der den unzulässigen Werbeeffekt hervorrufenden Produktdarstellung wörtlich mit derjenigen der Produktplatzierung in § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV überein, in welcher ebenfalls von der „Erwähnung oder Darstellung von Waren, Dienstleistungen, Namen, Marken, Tätigkeiten eines Herstellers von Waren oder eines Erbringers von Dienstleistungen in Sendungen“ gesprochen wird. Die zulässige Produktplatzierung erfolgt darüber hinaus „gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung mit dem Ziel der Absatzförderung“. Diesem Merkmal steht bei der Schleichwerbung das zwar nicht identische, aber im Ergebnis in den meisten Fällen ähnlich wirkende Erfordernis gegenüber, dass die Darstellung „vom Veranstalter absichtlich zu Werbezwecken vorgesehen“ ist (OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08.OVG – AS 37, 103 [105 f.]). Der zentrale Unterschied zwischen Schleichwerbung und Produktplatzierung besteht nach der Systematik des Gesetzes wie auch dem Willen des Gesetzgebers daher in einem lediglich formellen Kriterium, nämlich darin, dass es sich bei der Darstellung des Produkts im Falle der Produktplatzierung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV um eine „gekennzeichnete“ Darstellung handelt (vgl. auch § 7 Abs. 7 Satz 3 RStV), wohingegen die Schleichwerbung nach § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV „mangels Kennzeichnung die Allgemeinheit hinsichtlich des eigentlichen Zweckes dieser Erwähnung oder Darstellung irreführen kann“ (vgl. auch LT-Drucks. 15/4081, S. 17). Für die Schleichwerbung gilt dabei, dass eine Werbeabsicht dann nicht anzunehmen ist, wenn die Produkte aus programmlich-dramaturgischen Gründen erwähnt oder dargestellt werden (vgl. Schulz, in: Hahn/Vesting, a.a.O., 3. Aufl. 2012, § 2 Rn. 115).
Im Ergebnis erfolgt die Abgrenzung der zulässigen Produktplatzierung von der Schleichwerbung daher im Wesentlichen über die Kennzeichnung der ersteren: Eine wegen zu starker Herausstellung des Produkts unzulässige Produktplatzierung wäre bei fehlender Kennzeichnung eine verbotene Schleichwerbung. Das schließt es freilich nicht aus, dass die Platzierung eines Produkts auch ohne Kennzeichnung zulässig sein kann (ohne deshalb zur verbotenen Schleichwerbung zu werden). Dies kommt aber nur dann in Betracht, wenn es an einer Entgeltzahlung und einer Werbeabsicht fehlt.
Der Einwand der Klägerin, es gehe nicht an, mit dem Erfordernis einer redaktionellen Rechtfertigung ein überkommenes (Hilfs-)Merkmal der Schleichwerbung für die Bemessung der Grenzen zulässiger Produktplatzierung einzusetzen, greift nach alledem nicht durch. Die in der Gesetzessystematik angelegte sowie vom Gesetzgeber beabsichtigte Parallelität der Schleichwerbung und der Produktplatzierung gebieten dies vielmehr geradezu.
d) Auch Sinn und Zweck der Vorschrift stützen diese Auslegung. Das Verbot zu starker Herausstellung ergänzt die formelle Kennzeichnungspflicht des § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV um eine materielle Grenze zulässiger Produktplatzierung; hierin dient es im Ausgangspunkt den gleichen Zwecken wie das im Übrigen weiterbestehende grundsätzliche Verbot der Produktplatzierung. Dieses dient dem Grundsatz der Trennung von Werbung und Programm (Trennungsgrundsatz), der davon ausgeht, dass Werbung und Programm sich in ihrer Aussage und Zielsetzung grundlegend unterscheiden und von der Vermischung werblicher und redaktioneller Inhalte spezifische Gefahren für den verfassungsrechtlich geschützten Prozess der freien Meinungsbildung ausgehen (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08.OVG – AS 37, 103 [113 f.]).
Jenseits des „einfachen“ Trennungsgebots sind bestimmte Verknüpfungen von Werbung und Programm nur unter engen Voraussetzungen zulässig (so etwa bei der Produktplatzierung, der Dauerwerbesendung oder dem Sponsoring). Die begrenzte Zulassung einer Produktplatzierung stellt eine dieser Aufweichungen des Trennungsgrundsatzes dar, die der Tatsache Rechnung trägt, dass Marken ihrerseits die Realität prägen (vgl. Vesting, in: Hahn/Vesting, a.a.O., Einf., Rn. 38).
Der nationale und der europäische Gesetzgeber wollten den Trennungsgrundsatz jedoch nur behutsam dieser Realität angleichen, indem die Produktplatzierung lediglich „als Tatsache“ im Europäischen Fernsehen akzeptiert und die diesbezügliche Bezahlung von Entgelt legalisiert wird (vgl. dazu Erwägungsgrund 91 der RL 2010/13/EU: „Produktplatzierung ist eine Tatsache“). Damit sollte zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Medien verbessert werden (vgl. Erwägungsgrund 91 RL 2010/13/EU), ohne dabei jedoch die Vermischung von Programm und Werbung vollständig in das Belieben der Rundfunkveranstalter zu stellen. Dass eine grenzenlose Zulassung der Produktplatzierung und eine Abkehr vom Trennungsgrundsatz nicht Sinn und Zweck der Regelung sind, belegen zudem bereits die Existenz der Grenze der zu starken Herausstellung in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV sowie der Hinweis auf die Unzulässigkeit von Themenplatzierung in § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV. Die Verpflichtung zur Kennzeichnung der Produktplatzierung befreit folglich nicht von der Einhaltung bestimmter materieller Grenzen, sondern stellt die Mindestvoraussetzung dafür dar, dass überhaupt eine Verknüpfung von Werbung und Programm stattfinden und der Trennungsgrundsatz aufgeweicht werden darf.
Ist hiernach davon auszugehen, dass § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RstV den Kern des Trennungsgrundsatzes bewahren soll, so hat die Norm wie dieser zwei Schutzrichtungen: Zum einen soll sie die Rundfunkfreiheit sowie die Erhaltung der Objektivität und Neutralität des Rundfunks gegenüber dem Wettbewerb im Markt als Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Programm schützen, zum anderen dient sie dem Schutz der Zuschauer, welcher redaktionellen Inhalten mit größerem Vertrauen begegnet als werblichen Botschaften (vgl. bereits OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08.OVG –, AS 37, 103 [113 f.], s. auch Müller-Rüster, Product Placement im Fernsehen, 2010, S. 221 ff., 471 ff.). Die Auffassung der Klägerin, wonach die redaktionelle Unabhängigkeit und Neutralität bei der Auslegung des § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV keine Rolle spiele, weil sie bereits durch die Nr. 1 gesichert sei, vermag daher nicht zu überzeugen. Nr. 1 betrifft unmittelbare Beeinträchtigungen der Unabhängigkeit, während Nr. 3 diese lediglich mittelbar und objektiv – vermittelt über das Verbot zu starker Herausstellung – schützt.
Der Senat verkennt dabei mit Blick auf das Kriterium der „Darstellung der Lebenswirklichkeit“ nicht, dass „Product Placement […] der faktischen Tendenz zur Verwischung der Grenze zwischen ‘Realität’ und ‘Werbung’ entspricht“ (vgl. Ladeur, Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 53a). Das bedeutet jedoch nicht, dass unter normativen Gesichtspunkten die betreffende Grenze nicht durchaus feststellbar wäre: Sie ist jedenfalls da überschritten, wo Werbung nicht mehr nur als Teil der Lebenswirklichkeit – gleich ob in einem fiktiven oder einem dokumentarischen Rahmen (OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08.OVG –, AS 37, 103 [105 f.]) – abgebildet wird, sondern die dargestellte Lebenswirklichkeit ihrerseits eine ausschließlich zum Zwecke der Werbung entworfene, in einem gleichsam vorgelagerten Herstellungsprozess künstlich erzeugte „Wirklichkeit“ ist. Die Rundfunkveranstalter und die werbetreibenden Unternehmen „können sich die eine Produktplatzierung rechtfertigende Realität nicht selbst schaffen“ (vgl. auch den Bescheid der Kommunikationsbehörde Austria vom 18. Oktober 2011, KOA 3.500/11-025, Zugriff vom 31.08.2013 unter https://www.rtr.at). Andernfalls ließen sich die sorgfältig abgestuften Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages ohne Weiteres umgehen, indem sich Rundfunkveranstalter auf die bloße Darstellung von und Berichterstattung über „Lebenswirklichkeiten“ zurückzögen, die ihrerseits gezielt zum Zwecke der Werbung geschaffen wurden.
e) Das Verständnis der „zu starken“ Herausstellung als einer solchen, die nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist, kann sich schließlich auch auf die Genese der beschränkten Zulassung der Produktplatzierung und die Gesetzesmaterialien auf nationaler und unionsrechtlicher Ebene stützen.
So wird in der Begründung zum 13. RÄndStV (LT-Drucks. 15/4081, S. 18) zum Verbot der zu starken Herausstellung des platzierten Produkts in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV ausgeführt, dieses schütze den Verbraucher vor Irreführung. Der Veranstalter sei „verpflichtet, dem unentgeltlich oder gegen Bezahlung aufgenommenen Produkt keine auffällige Stellung im Sendungsverlauf einzuräumen und damit Werbeeffekte zu vermeiden“. Das Produkt solle „im natürlichen Handlungsablauf aus programmlich-dramaturgischen Gründen eingebunden sein“. Eine unzulässige unangemessene Herausstellung („undue prominence“) könne beispielsweise in der Dauer, Art oder Häufigkeit der Darstellung liegen. „Einbindung“ bedeutet insofern nichts anderes als die Rechtfertigung durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit.
Indem die Gesetzesbegründung auf den englischen Ausdruck „undue prominence“ rekurriert, verweist sie im Übrigen zugleich auf den unionsrechtlichen Hintergrund der betreffenden Regelung in der Richtlinie 2010/13/EU. Diesen hebt die Gesetzesbegründung auch für die Legaldefinition der Produktplatzierung § 2 Nr. 11 RStV hervor (vgl. LT-Drucks. 15/4081, S. 17 f.).
Auch mit Blick auf das Unionsrecht ergibt die Auswertung der Gesetzesmaterialien, dass eine Herausstellung zu stark ist im Sinne von Art. 11 Abs. 3 UAbs. 3 Buchstabe c RL 2010/13/EU, wenn sie nach ihrer Art, ihrer Häufigkeit oder ihrer Dauer nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist. Die maßgebliche Vorschrift des Art. 11 Abs. 3 UAbs. 3 Buchstabe c RL 2010/13/EU stimmt wörtlich überein mit Art. 3g Abs. 2 UAbs. 3 Buchstabe c der zunächst in Kraft getretenen früheren Fassung der Richtlinie 2010/13/EU, der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. L 332/27 v. 18.12.2007). Deren Erlass ging ein Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit vom 13. Dezember 2005 (KOM [2005] 646 endg. – 2005/0260 [COD]) voraus. Dieser Vorschlag hatte zunächst noch keine entsprechende Einschränkung der Produktplatzierung enthalten.
Die Einschränkungen zulässiger Produktplatzierung gehen vielmehr zurück auf Änderungsanträge des Europäischen Parlaments und des Ausschusses der Regionen. Dieser hatte eine stärkere Begrenzung der Produktplatzierung gefordert und in seiner Stellungnahme ausgeführt:
„[…] Diese Lockerung des ursprünglich strikten Trennungsgebots zwischen Werbung und Programm geht zu weit. Den damit verbundenen Gefahren für die Programmautonomie und die redaktionelle Unabhängigkeit wird nicht hinreichend Rechnung getragen“ (Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit“ [2007/C 51/02], ABl. C 51/7 vom 6.3.2007, Empfehlung 8, Begründung).
Im Anschluss daran legte der Ausschuss für Kultur und Bildung des Europäischen Parlaments einen umfangreichen Bericht mit Vorschlägen für Änderungsanträge vor (vgl. den Bericht vom 22. November 2006 über den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit [Plenarsitzungsdokument A6-0399/2006]). Als Änderungsantrag 129 schlug der Ausschuss die Ergänzung von Art. 3h a Absatz 2 Buchstabe c (neu) der damaligen Fassung des Entwurfs der Richtlinie 2010/13/EU vor, dass „das Produkt […] nicht übermäßig hervorgehoben“ werden dürfe. Zudem wurde unter Änderungsantrag 60 eine Ergänzung des Erwägungsgrundes 46 vorgeschlagen, unter anderem um die Formulierung:
„Des Weiteren darf das Produkt nicht ‘übermäßig hervorgehoben’ werden. Eine Hervorhebung ist unzulässig, wenn sie nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist. Die Unzulässigkeit kann sich aus dem wiederholten Auftreten der betreffenden Marken, Waren oder Dienstleistungen oder aus der Art und Weise ihrer Hervorhebung ergeben. Dabei ist auch der Inhalt des Programms zu berücksichtigen, in das sie eingefügt werden.“
Zur Begründung führte der Ausschuss aus, das Merkmal der unzulässigen Hervorhebung werde in Anlehnung an die Ausführungen in der Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf bestimmte Aspekte der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ über die Fernsehwerbung (2004C 102/02) definiert (vgl. den Bericht vom 22. November 2006, a.a.O., S. 43 f. und S. 75). In der Mitteilung der Kommission, auf welche damit Bezug genommen wurde, heißt es unter Ziff. 34:
„So stellt beispielsweise der Umstand, dass ein Produkt deutlich hervorgehoben wird, einen Anhaltspunkt dafür dar, dass es sich um Schleichwerbung handelt, wenn diese Hervorhebung nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms gerechtfertigt ist oder wenn sie auf eine Beeinflussung des Programms zu kommerziellen Zwecken zurückzuführen ist.“ (Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf bestimmte Aspekte der Bestimmungender Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ über die Fernsehwerbung[2004/C 102/02], ABl. C 102/02 vom 28.4.2004).
Das Europäische Parlament beschloss vor dem Hintergrund dieser Vorschläge des Ausschusses am 13. Dezember 2006 in erster Lesung eine Neuformulierung der betreffenden Vorschrift, deren Wortlaut dem heute geltenden Art. 11 der RL 2010/13/EU entsprach. Zugleich wurde eine Ergänzung des damaligen Erwägungsgrundes 66 wie folgt vorgeschlagen:
„Ferner darf das Produkt nicht übermäßig hervorgehoben werden. Eine Hervorhebung ist unzulässig, wenn sie nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist. Die Unzulässigkeit kann sich aus dem wiederholten Auftreten der betreffenden Marken, Waren oder Dienstleistungen oder aus der Art und Weise ihrer Hervorhebung ergeben. Dabei ist auch der Inhalt des Programms zu berücksichtigen, in das sie eingefügt werden.“ (Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit [KOM(2005)0646 – C6-0443/2005 – 2005/0260 (COD), P6_TA(2006)0559]).
Das so erläuterte Verbot zu starker Herausstellung wurde sodann – wenngleich ohne Übernahme der diesbezüglichen Erläuterung – in den geänderten Richtlinienvorschlag übernommen (vgl. Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit [„Audiovisuelle Mediendienste ohne Grenzen“] vom 29.03.2007, KOM [2007] 170 endgültig – 2005/0260 [COD], S. 14). Mangels anderweitiger Anhaltspunkte ist daher anzunehmen, dass der Richtlinie 2010/13/EU dasjenige Begriffsverständnis zugrunde liegt, welches das Europäische Parlament zur Begründung der auf sein Betreiben hin aufgenommenen Norm dargelegt hatte.
Angesichts dieser Genese des Verbots einer zu starken Herausstellung des Produkts und des damit transportierten Regelungsgehalts ist das Erfordernis einer redaktionellen, programmlichen Rechtfertigung keineswegs ein überkommenes, „veraltetes“ Merkmal der Schleichwerbung, welches mit dem Inkrafttreten des 13. RÄndStV als überholt anzusehen wäre. Im Gegenteil sind auch die unionsrechtlichen Bestimmungen, deren Umsetzung der Rundfunkstaatsvertrag dient, dahingehend zu verstehen, dass – in Übereinstimmung mit dem entsprechenden Merkmal bei der Schleichwerbung – ein Produkt „zu stark herausgestellt“ ist, wenn es nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit gerechtfertigt ist. Werbeeffekte durch Produktplatzierung sind hiernach zwar zulässig, sie dürfen jedoch „nur beiläufig“ sein (vgl. auch Ladeur, in: Hahn/Vesting, a.a.O. § 7 Rn. 53d).
f) Das vorstehend dargelegte Verständnis des § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV liegt nach alledem im Übrigen auch zu Recht der Gemeinsamen Richtlinie der Landesmedienanstalten für die Werbung, die Produktplatzierung, das Sponsoring und das Teleshopping im Fernsehen (WerbeRL, hier in der Fassung vom 23. Februar 2010) zugrunde.
Gemäß Ziffer 4 Nr. 6 WerbeRL muss eine Produktplatzierung redaktionell gerechtfertigt sein, was dann der Fall ist, wenn das Produkt aus überwiegend programmlich-dramaturgischen Gründen in die Handlung oder den Ablauf integriert wird oder die Verwendung oder Darstellung des Produkts als Information zur Verdeutlichung des Inhalts der Sendung notwendig ist, wobei dem Produkt keine auffällige Stellung im Sendungsverlauf eingeräumt werden darf und die zu starke Herausstellung im Einzelfall anhand von Indizien (z.B. Art, Dauer und Intensität der Darstellung) festzustellen ist. Dieser Maßstab entspricht dem Ergebnis der Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV durch den Senat, so dass offen bleiben kann, ob der Gesetzgeber den Landesmedienanstalten zur Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „zu starken“ Herausstellung einen Beurteilungsspielraum und in § 46 RStV eine spezielle normative Ermächtigung für dessen Konkretisierung eingeräumt hat, mit der Folge, dass die WerbeRL – im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben – auch für das Gericht bindend wären (vgl. dazu Ladeur, in: Hahn/Vesting, a.a.O., § 46 Rn. 1 ff., Rn. 10 ff.).
2. An den vorstehenden Maßstäben gemessen verletzt die Platzierung von „H.“-Produkten in der Sendung vom 18. Mai 2011 das Verbot zu starker Herausstellung gemäß § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV.
Das redaktionelle Programm enthielt mit Blick auf die zwei Schaltungen zum „H. Männercamp-Haus“ zwei Komponenten: Zum einen ging es um die inhaltliche Vor- und Nachbereitung des Fußballspiels mit C. als Experten und zum anderen sollte die Einlösung des Sat.1 online-Gewinnspiels gezeigt werden. Weder die insgesamt fünfmalige mündliche Erwähnung von „H.“ – davon drei Erwähnungen in der ersten und zwei in der zweiten Schaltung –, noch die visuelle Darstellung konnten mit hieraus abgeleiteten redaktionellen Erfordernissen gerechtfertigt werden.
Die Vor- und Nachbereitung des Fußballspiels durch das Interview mit C. stand für sich genommen ersichtlich in keinem inhaltlichen Zusammenhang mit der Präsentation der H.-Produkte. Soweit es redaktionell darum ging, C. speziell vor dem Hintergrund eines Abends zu interviewen, bei dem nach dem Vortrag der Klägerin eine Fußballübertragung „‘männeraffin’ (d.h. mit Freunden Fußball schauen, grillen, Bier trinken)“ verfolgt wurde, vermag dies zwar die Einbeziehung von Bierflaschen oder das vereinzelte Tragen von Sweatshirts mit entsprechenden Logos zu rechtfertigen. Wie die Beklagte zutreffend in ihrem Bescheid vom 6. Dezember 2011 herausgearbeitet hat, kann die Situation des „Männerabends“ indessen nicht die umfangreiche Präsenz des „H.“-Logos auf den ersichtlich gezielt platzierten Bierflaschen, den Sweatshirts, den Biergläsern, der im Hintergrund zu sehenden Wand sowie dem Eiskübel begründen.
Auch mit der Darstellung der Einlösung des Preises des Sat.1-Gewinnspiels können diese überschießenden Werbeeffekte nicht gerechtfertigt werden. Insbesondere kann die Klägerin sich insoweit nicht auf die Notwendigkeit der Darstellung einer „Lebenswirklichkeit“ im „H. Männercamp-Haus“ berufen. Bei diesem Haus und dessen „Deutschlandtour“ handelt es sich um eine im Rahmen eines vorgelagerten Herstellungsprozesses künstlich erzeugte „Realität“, die ihrerseits gezielt zu Werbezwecken entwickelt wurde und daher nicht dazu dienen kann, die Grenzen zulässiger Produktplatzierung zu überwinden. Insoweit gilt, wie bereits dargelegt (s. oben unter I.1.d), dass die Rundfunkveranstalter und die werbetreibenden Unternehmen sich die eine Produktplatzierung rechtfertigende Wirklichkeit nicht selbst erschaffen können, um die gesetzlichen Vorgaben zur Begrenzung von Werbeeffekten zu umgehen.
Soweit sich die Klägerin schließlich auf die werbliche Vorbelastung der Übertragung von Fußballspielen beruft und geltend macht, Sportsendungen stellten ein Sendungsumfeld dar, welches stark durch Werbung geprägt sei, mit der Folge, dass Produktplatzierung in größerem Umfang zulässig sein müsse, vermag dies ebenfalls nicht zu überzeugen. Die hier in Rede stehende Platzierung von „H.“-Produkten fand gerade nicht in einem Teil der Sendung statt, welcher seinerseits durch andere Werbung vorbelastet war. Zudem speist sich das Argument der Klägerin im Wesentlichen aus dem Verweis auf „aufgedrängte“ Werbung (z.B. auf Banden oder Trikots der Fußballspieler), die der Rundfunkveranstalter – anders als bei der Produktplatzierung – nicht verhindern kann. Er wird deshalb für sie nicht zur Verantwortung gezogen; spiegelbildlich hierzu kann er sich auf sie aber auch nicht berufen (vgl. dazu bereits OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08.OVG –, AS 37, 103 [110]).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO und § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
Die Revision war wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich auch für das erstinstanzliche Verfahren auf 75.000 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 27 Abs. 1 LMG
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 GKG
§ 35 RStV
§ 39 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 39 VwVfG
§ 133 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 44 RStV
§ 46 RStV
§ 7 Abs. 7 S. 1 i.V.m. S. 2 Nr. 3 RStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 38 Abs. 2 RStV
§ 32 Abs. 2 LMG
§ 44 Nr. 1 RStV
§ 7 Abs. 7 Satz 2 RStV
§ 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 RStV
§ 2 Abs. 1 Nr. 11 RStV
§ 7 Abs. 7 Satz 1 RStV
§ 7 Abs. 5 RStV
§ 7 Abs. 5 Satz 1 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV
§ 7 Abs. 7 Satz 3 RStV
§ 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RstV
§ 2 Nr. 11 RStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 504
18 Uhr und 23.03
1 B 213/86
2 B 10902/11
92 RL 2010/13
3 RL 2010/13
2 A 10327/08
91 RL 2010/13