Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-06-16, Aktenzeichen 3 K 196/19
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:0616.3K196.19.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die am 1. November 2019 außer Kraft getretene Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die im Landkreis Anhalt-Bitterfeld zugelassenen Taxen vom 20. September 2017 unwirksam war.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen eine Taxentarifordnung des Antragsgegners. Sie ist ein im Landkreis Anhalt-Bitterfeld tätiges Taxenunternehmen mit insgesamt 13 Taxen, von denen zehn in B-Stadt und drei in K-Stadt eingesetzt werden. Derzeit beschäftigt sie 16 Fahrer und gehört damit zu den größten (Taxen-)Beförderungsunternehmen im Landkreis. Zuletzt ist ihr die Taxengenehmigung unter dem 19. März 2018 wiedererteilt worden.
Am 20. September 2017 erließ der Landrat des Antragsgegners die Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die im Landkreis Anhalt-Bitterfeld zugelassenen Taxen (Taxentarifordnung) - im Folgenden: Taxentarifordnung 2017 -, die im Amtsblatt des Antragsgegners am 13. Oktober 2017 veröffentlicht wurde. Die Verordnung trat am 1. November 2017 in Kraft.
Die Tarifbildung erfolgte auf der Grundlage einer Vollkostenrechnung (Kosten- und Leistungsrechnung) mit dem Taxifahrzeug als Kostenträger. Es wurden zunächst die durchschnittlichen Gesamtkosten der Taxiunternehmen ermittelt und sodann festgestellt, wie viel Umsatz durchschnittlich mit den tarifgebundenen Fahrten im Verhältnis zu sonstigen Fahrten erwirtschaftet wurde und dieser Prozentsatz verwendet, um den Anteil an den Fixkosten zu bestimmen, die von dem Tarif abzudecken sind. Hinsichtlich der vom Taxentarif zu deckenden variablen Kosten wurde auf den km-Anteil der Taxameterfahrten abgestellt. Berücksichtigt wurden ausschließlich Taxen, deren Taxi-km-Anteil an den Gesamt-km des Fahrzeugs mindestens 30% betragen. Es wurde davon ausgegangen, dass eine durchschnittliche Fahrt eine Länge von 5,72 km hat und alle Unternehmen Kosten für eine Vermittlungszentrale haben. Unter Zugrundelegung dieser Annahmen ergab sich bei einer durchschnittlichen Wegstrecke ein Preis von 1,91 €/km brutto. Sodann wurde der notwendige Wegstrecken-Tarif unter Berücksichtigung der Fahrtenzahl von 2016 (2.074 Fahrten) ermittelt und festgestellt, dass der Tarif um 0,43 €/km (22,51%) anzuheben wäre. Außerdem wurde festgestellt, dass unter Berücksichtigung der höheren Fahrtenzahl von 2014 (2.541 Fahrten) der Tarif um 0,10 €/km (5,24%) zu senken wäre. Als „Kompromiss der hälftigen Fahrten“ wurden der Berechnung anschließend 2.306 Fahrten (Mittel aus den Fahrten der Jahre 2016 und 2014) zugrunde gelegt und eine Steigerung des aktuellen Tarifs um 0,14 €/km (7,33%) ermittelt. Im Anschluss wurde festgestellt, dass die Kompromisslösung dem durchschnittlichen Unternehmervorschlag entspreche, wobei die Gewichtung nach Anzahl der Unternehmen, nicht der Taxen, durchgeführt wurde und die fehlenden Stellungnahmen von Unternehmen als fehlende Zustimmung zur Tarifänderung gewertet wurden.
Die ermittelte Tariferhöhung um 7,33 % sollte sich in § 3 Taxentarifordnung 2017 (Beförderungsentgelt) niederschlagen. Dieser regelte:
„Die in dieser Verordnung festgesetzten Entgelte sind Festpreise. Sie dürfen weder über- noch unterschritten werden. Ermäßigungen, die nicht unter gleichen Bedingungen jedermann zugutekommen, sind verboten und nichtig. Die Mehrwertsteuer ist im Beförderungsentgelt enthalten.
Der Fahrpreis setzt sich zusammen aus:
Grundgebühr:
3,50 €
1. – 5. km:
,00 €
ab 6. km:
1,30 €
Wartezeiten
(gilt nur bei verkehrsbedingtem Halten (Stau)
oder bei auftragsgemäßem Stillstand (Wartezeit)
des Fahrzeuges)
je abgelaufene Minute:
0,40 €
das entspricht für eine volle Stunde:
24,00 €/h
an Sonn- und Feiertagen erhöht sich
die Grundgebühr um:
1,50 €
(gilt von 0.00 Uhr bis 24.00 Uhr)
In der Nacht erhöht sich
(gilt von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr)
Zuschläge
- einmaliger Zuschlag bei ausdrücklicher
Bestellung einer Großraumtaxe zur
Beförderung von mehr als 4 Personen
oder aus sonstigen Gründen
(Großraumzuschlag):
4,00 €
Die Umschaltung auf den Sonn- und Feiertags- sowie den Nachttarif hat automatisch zu erfolgen. Weitere Zuschläge dürfen nicht erhoben werden.“
Am 12. Oktober 2018 stellte die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag, mit dem sie die Unwirksamkeit der Taxentarifordnung 2017 geltend machte. Die Beteiligten erklärten zum Zwecke der außergerichtlichen Einigung das Ruhen des Verfahrens. Das mit Beschluss vom 18. Dezember 2018 ruhend gestellte Verfahren wurde im August 2019 fortgesetzt. Das in der Folge durchgeführte Verfahren vor dem Güterichter scheiterte, so dass das streitige Verfahren im Februar 2020 fortgesetzt wurde.
Mit ihrem Normenkontrollantrag rügt die Antragstellerin, die in der Taxentarifordnung 2017 festgesetzten Beförderungsentgelte seien zu niedrig. Diese machten es erforderlich, den Geschäftsbereich der Taxenbeförderung durch andere (Beförderungs-)Dienstleistungen zu subventionieren. Die Taxentarifordnung 2017 habe die bis dahin geltende Taxentarifordnung vom 1. Oktober 2015 - im Folgenden: Taxentarifordnung 2015 - ersetzt, ohne dass der Grundpreis und die Streckenpreise („das wichtige Kilometergeld“) verändert worden seien, obgleich der Mindestlohn zum 1. Januar 2017 von 8,50 €/h auf 8,84 €/h bzw. zum 1. Januar 2019 auf 9,19 €/h angehobenen worden sei. Der Effekt der Anpassung sei daher mit +/-1,5% minimal (vgl. Linne+Krause, Tarifanalyse - Entgelte im Taxigewerbe des Landkreises Anhalt-Bitterfeld - Gutachterliche Stellungnahme zur Tarifsituation, September 2018 [im Folgenden: Gutachten], S. 5). Die Erhöhung der Entgelte für Wartezeiten und der Grundgebühr in Randzeiten sei realitätsfern, da bereits im Gutachten 2016 ausgeführt worden sei, dass die Nachfrage in Nachtstunden gegen Null gehe, so dass die Steigerung nur ein Plus von 1,5% bringe bzw. durch die Erhöhung des Mindestlohns aufgezehrt werde. Das aktuelle Tarifproblem sei eine Spätfolge der seinerzeit nicht sachgerechten Anpassung an die Erfordernisse des neuartigen gesetzlichen Mindestlohns. Die Tarifbestimmungen lägen deutlich unter dem regionalen Durchschnitt (vgl. Gutachten S. 7). Im Vergleich zum „Mitteldeutschen Taxentarif“ lasse sich ein Abstand von 3% bis 12% gegenüber dem Taxentarif 2017 feststellen, so dass die Anpassung durch das Gutachten empfohlen werde (vgl. Gutachten S. 15). Die Untersuchungen des Gutachters zeigten, dass seit dem Jahr 2014 bis zum Jahr 2019/2020 mit einem Anstieg der Gesamtkosten in Höhe von 21,5% zu rechnen sei, wohingegen die Tarifanpassungen 2015 und 2017 lediglich eine Ertragserhöhung von rund 10 % erwarten ließen (vgl. Gutachten S. 12).
Die Antragstellerin sei ein systemrelevanter Ankerbetrieb (Anzahl der Fahrzeuge und ihre Bedeutung für die Beförderung, ausgebaute Vermittlungsstruktur). Als einziger Betrieb gewährleiste sie noch die Bedienung von Randzeiten (Gutachten S. 14). Einzelunternehmer leisteten dies nicht und nutzten allein lukrative Hauptzeiten. Bei der Wirtschaftlichkeit des Tarifs sei wegen des öffentlichen Interesses an ausreichenden Beförderungsmöglichkeiten zu Randzeiten auf sog. Ankerbetriebe zu achten. Unabhängig vom Umfang der Beförderungspflicht sei es widersprüchlich, gerade die Unternehmen bei der Tariffindung nicht zu berücksichtigen, die aus verfassungsrechtlicher Perspektive von enormer Bedeutung seien. Die geringfügige Erhöhung der Entgelte für Randzeiten könne die Kosten nicht ausgleichen, so dass bei Wegfall der Antragstellerin eine Bedienung zu Randzeiten zum Stillstand käme. Die Größe des Ankerbetriebs ziehe zudem hohe Lohnkosten nach sich, die mit der Tarifordnung 2017 nicht im Ansatz ausgeglichen würden. Unter Einhaltung der Vorschriften als sog. realtypischer Betrieb könne sie, die Antragstellerin, nicht wirtschaftlich arbeiten. Eine angemessene Entgeltfestsetzung habe verfassungsrechtliche Relevanz. Sie müsse sich am realtypischen - mindestlohnzahlenden -Taxiunternehmen ausrichten.
In den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners fänden sich nur wenige Überlegungen zu Mehrfahrerbetrieben. Selbst die Fachebene des Antragsgegners schätze ein, dass kleinere Betriebe tendenziell weniger Schwierigkeiten mit dem gültigen Tarif (2015) hätten, was mit deren Wunsch korrespondiere, den Tarif nicht anzuheben, wohingegen größere Mehr-Taxen-Betriebe mit dem Tarif (2015) nicht „hinkämen“ und Befürworter höherer Tarife seien.
Das vom Antragsgegner erstellte Taxengutachten aus dem Jahr 2016, das für die Jahre 2013 bis 2016 verfasst worden sei, komme zu dem Ergebnis, dass nur wenige Unternehmen einen nennenswerten Umsatz nach dem Taxentarif gemessen an dem Gesamtumsatz mit dem Taxi erzielten. Den meisten Umsatz erreichten Unternehmen mit Bestellfahrten (Krankenfahrten, Anrufbus, Schülerfahrten usw.). Ohne Vertragsfahrten würden Taxen selten oder gar nicht kostendeckend geführt werden können.
Eine sachgerechte Tarifgestaltung müsse an einer legalen Abwicklung der Nachfrage nach Beförderungsdienstleistungen orientiert sein. Para- oder illegale Verhältnisse dürften nicht als „üblich“ durch den Antragsgegner hingenommen und eingepreist werden.
Die Prognose über die wirtschaftliche Lage der Taxiunternehmer im Landkreis sei fehlerhaft, weil eine unzureichende Datengrundlage bei der Tariffestlegung verwendet und entscheidungserhebliche Gesichtspunkte verkannt worden seien. Bei der (Neu-)Berechnung sei nur eine geringe Anzahl an im Landkreis tätigen Taxiunternehmen befragt worden bzw. auf die Datenerhebung aus 2015 zurückgegriffen worden. Die zugrunde gelegten Daten seien ersichtlich nicht mehr aktuell gewesen, wenn ausschließlich Daten aus dem Jahr 2016 verwendet und zum Erlasszeitpunkt der Verordnung bereits das 3. Quartal 2017 fast verstrichen gewesen sei. Auch seien Daten aus dem Jahr 2014 zur Ermittlung des „hälftigen Kompromisses“ eingeflossen. Die erhobenen Daten seien nach dem vorgelegten Gutachten nicht aussagekräftig, weil die wesentliche Datenerhebung vor Einführung des Mindestlohns im Jahr 2014 erfolgt und etwaige Auswirkungen noch nicht abschätzbar gewesen seien. Die Mehrheit der befragten Unternehmen seien Einzelunternehmer, deren Buchführung kaum Schlüsse auf die wirtschaftliche Lage zuließen. Damit fehle es an einer ausreichenden Sachverhaltsaufklärung.
Soweit größere Unternehmen befragt worden seien, sei festgestellt worden, dass die Tarife wirtschaftlich nicht ausreichend seien. Dies und die damit verbundenen Auswirkungen seien bei der Tariffindung nicht berücksichtigt worden. Vielmehr sei nach der Aktenlage die Tarifanpassung an den Wünschen der überwiegenden Anzahl von Einzelunternehmen orientiert worden. Diese Fehlerhaftigkeit habe sich im Ergebnis niedergeschlagen.
Der Akte könne nicht entnommen werden, dass die gutachterlich anzuhörenden Stellen nach §§ 51 Abs. 3, 14 Abs. 2 PBefG in das Verfahren einbezogen worden seien.
Der Antragsgegner habe einen von § 39 Abs. 2 PBefG abweichenden fehlerhaften Maßstab bei der Tarifentgeltfindung zugrunde gelegt, indem er größere Unternehmen praktisch ausgeklammert und sich im Wesentlichen an den Angaben von Einzelunternehmen orientiert, fehlerhaft die tarifunabhängigen Sonderfahrten einbezogen und relevanten Benchmarks, denen indizielle Bedeutung zukäme, sowie rechtswidrigen Beförderungsformen nicht ausreichend Beachtung geschenkt habe. Ein Verstoß gegen den Bewertungsmaßstab folge auch aus der Einbeziehung der Einnahmen aus tarifunabhängigen Sonderfahrten. Diese Quersubventionierung sei in der Vorschrift des § 39 Abs. 2 PBefG nicht vorgesehen. Die Taxentarife müssten bei isolierter Betrachtung der Vorschrift genügen. Bereits im Gutachten des Antragsgegners werde ausgeführt, dass nur bei wenigen Unternehmen ein nennenswerter Umsatz nach dem Taxentarif erzielt werde und Unternehmen ohne Vertragsfahrten selten oder gar nicht kostendeckend geführt werden könnten.
Am 1. November 2019 trat die im Amtsblatt des Antragsgegners am 11. Oktober 2019 veröffentlichte Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die im Landkreis Anhalt-Bitterfeld zugelassenen Taxen (Taxentarifordnung) vom 3. September 2019 - im Folgenden: Taxentarifordnung 2019 - in Kraft. Gleichzeitig trat die Taxentarifordnung 2017 außer Kraft (vgl. § 12 Abs. 1 und 2 Taxentarifordnung 2019). In § 3 Taxentarifordnung 2019 (Beförderungsentgelt) wird folgende Regelung getroffen:
„Die in dieser Verordnung festgesetzten Entgelte sind Festpreise. Sie dürfen weder über- noch unterschritten werden. Ermäßigungen, die nicht unter gleichen Bedingungen jedermann zugutekommen, sind verboten und nichtig. Die Umsatzsteuer ist im Beförderungsentgelt enthalten.
Grundgebühr werktags von 06.00 Uhr - 22.00 Uhr:
Grundgebühr an Sonn- und Feiertagen
von 6.00 Uhr - 22.00 Uhr
sowie werktags von 22.00 Uhr - 06.00 Uhr
5,00 €
von 22.00 Uhr - 06.00 Uhr
6,50 €
1. km:
2,60 €
2. km:
2,40 €
3. km:
2,20 €
4. und 5. km:
2,00 €
Wartezeiten (gilt nur bei verkehrsbedingtem Halten (Stau)
des Fahrzeuges/je abgelaufene Minute:
- einmaliger Zuschlag bei ausdrücklicher Bestellung
einer Großraumtaxe zur Beförderung von mehr als 4
Personen oder aus sonstigen Gründen
Nach Außerkrafttreten der Taxentarifordnung 2017 trägt die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren ergänzend vor, dass der Entscheidung präjudizielle Wirkung in einem Entschädigungs- oder Amtshaftungsprozess zukomme und sie beabsichtige, einen solchen Anspruch geltend zu machen. Einer genauen Bezifferung des Schadens bedürfe es nicht, da sich dieser unter Zugrundelegung des Tarifs 2019 ohne Weiteres ermitteln lasse.
Sie ergänzt weiter, dass die Datenerhebung hinsichtlich der Kosten mangelhaft sei. Der von dem Antragsgegner gewählte Vollkostenansatz mit dem Taxifahrzeug als Kostenträger sei verfehlt, da der größere Teil der Kosten unabhängig von der erbrachten Leistung anfalle (Versicherungen, Kaufpreis, Wartungskosten, Fahrerlohn etc.). Würden nur tarifgebundene Fahrten abgefragt und sei der Umsatz deshalb niedrig, bedeute dies nicht, dass die Kosten für die Erbringung der Leistung niedrig seien. Dies sei mit der Tariffestsetzung 2019 durch Neuformulierung der Fragestellung „Wie hoch die Kosten für die Erbringung einer qualitativ und quantitativ vernünftigen Leistung sind?“ geändert worden. Deshalb werde nunmehr zutreffend von einem Taxi ausgegangen, das ausschließlich nach Tarif fahre, so dass alle durchschnittlichen Kosten vom Tarif zu decken seien.
Der Antragsgegner hätte nach seinen eigenen Berechnungen - ohne Berücksichtigung der Zentralkosten der Antragstellerin - den Tarif um 15,71% (0,30 €/km) und nicht als „Kompromiss der hälftigen Fahrten“ von 2016 und 2014 anheben müssen, zumal eine angemessene Gewinnspanne gar nicht berücksichtigt worden sei.
Der Unternehmervorschlag sei falsch gewichtet worden, weil fehlende Rückantworten als Beibehaltung des Tarifs 2015 gewertet worden seien. Zudem sei der Unternehmerwunsch der Antragstellerin als einzigem größeren Taxiunternehmen und sog. Ankerbetrieb trotz der hohen Taxenzahl unzureichend gewichtet worden. Der danach fehlerhafte durchschnittliche Unternehmerwunsch sei dem „Kompromiss hälftiger Fahrten“ zu Unrecht als gleichlautend gegenübergestellt worden und habe zu unzureichenden Erhöhungen geführt.
Auch die vom Antragsgegner angestellte Prognose über den möglichen Verlauf der Weiterentwicklung der wirtschaftlichen Lage der Taxiunternehmer sei erkennbar fehlerhaft, weil sie allein von der Hoffnung getragen sei, dass sich die (Taxi-)Fahrtenzahlen und damit der Umsatz erhöhe bzw. aufgrund eines zu hohen Taxentarifs ein Nachfragerückgang erwartet worden sei. Mit der leichten Erhöhung des Tarifs 2017 würden die Probleme (Nachfragerückgang, fehlende Kostendeckung) sogar verbunden. Hiergegen könne auch nicht eingewandt werden, dass in der ex post-Betrachtung die Fahrtenzahlen nach 2016 wieder gestiegen seien, da sich ein Kausalzusammenhang zur Tarifhöhe nicht herstellen lasse.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die zum 1. November 2019 außer Kraft getretene Verordnung des Antragsgegners über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die im Landkreis Anhalt-Bitterfeld zugelassenen Taxen - Taxentarifordnung - vom 20. September 2017 unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er meint, der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Zum einen bestehe keine Wiederholungsgefahr, weil die Antragstellerin selbst von der Auskömmlichkeit der mit der Taxentarifordnung 2019 geänderten Tarife ausgehe. Zum anderen bestehe kein Präjudizinteresse, weil ihr Schadensersatzbegehren aufgrund fehlender Substantiierung offensichtlich aussichtslos bzw. mittlerweile verjährt, mithin nicht mehr durchsetzbar sei. Die Verjährung eines Amtshaftungsanspruchs bestimme sich nach §§ 195, 199 Abs. 1 BGB, so dass spätestens am 31. Dezember 2021 ein etwaiger Anspruch der Antragstellerin verjährt sei. Im Übrigen fehle es hinsichtlich des hier im Streit stehenden Rechtssetzungsakts an der Verletzung drittbezogener Amtspflichten.
Der Antrag sei auch nicht begründet. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht liege nicht vor. Er, der Antragsgegner, habe den Sachverhalt zutreffend ermittelt und nicht gegen die Bewertungsmaßstäbe aus § 39 Abs. 2 PBefG verstoßen.
Der Tarif 2017 sei auf einer zureichenden Datenlage ermittelt worden. Die durchschnittlichen Kosten aller Unternehmer, die Genehmigungen innegehabt und nicht 2016 übertragen hätten, seien berücksichtigt worden. Die Daten seien auch nicht veraltet. Im Januar 2017 seien die Fragebögen für die Ermittlung der Datengrundlage - Jahr 2016 - versandt worden. Ausschließlich diese Daten seien eingeflossen. Die Daten aus 2014 hätten lediglich dem Vergleich gedient, um die Nachfrageentwicklung prognostisch beurteilen zu können.
Die erforderlichen Anhörungen nach §§ 51 Abs. 3, 14 Abs. 2 PBefG seien erfolgt.
Er habe sich bei der Tariffestsetzung 2017 und der Feststellung der Wirtschaftlichkeit tarifgebundener Fahrten daran orientiert, dass die mit diesen Fahrten notwendigen Kosten gedeckt seien. Die Tarife seien anhand der Prinzipien der Kosten- und Leistungsrechnung untersucht worden. Kosten seien die Aufwendungen, die erforderlich seien, um die Leistungen (Tariffahrten, nicht die sonstigen Fahrten) erbringen zu können. Die Leistungen seien abhängig von der Nachfrage, die im Landkreis rückläufig sei. Das öffentliche Interesse bestehe an einer ausreichenden, d.h. einer der Nachfrage entsprechenden Bedienung. Die Kostenhöhe sei für ein durchschnittlich vernünftig ausgelastetes Taxi genau bestimmbar und liege in der durchschnittlichen Ermittlung der Mittelwerte der Kosten pro Fahrzeug. Dabei seien alle Unternehmen in den Blick zu nehmen. Je mehr Gewicht ein Unternehmen durch die Fahrzeuganzahl einbringe, umso mehr verschiebe sich der Mittelwert zu seinen Gunsten. Damit seien große Unternehmen - wie die Antragstellerin - in einem zutreffenden Verhältnis berücksichtigt worden. Um den Durchschnitt der Lohnkosten nicht zu senken, seien für die Tariffestsetzung 2015 und 2017 bei den Ein-Mann-Unternehmen Kosten in Höhe von 30.000 € mitberücksichtigt worden. Die Ermittlung der Kosten sei über die Vollkostenrechnung erfolgt, wobei die Kosten des Betriebs auf die einzelnen Kostenträger - Fahrzeuge - umgelegt worden seien (direkte Kosten/Zuordnung zum entsprechenden Fahrzeug: Versicherung, Steuer, Kraftstoff, Fahrerlohn etc., Allgemeinkosten/Umlage auf die einzelnen Fahrzeuge: Verwaltungskosten, Steuerberaterkosten etc). Die angebotene Leistung sei angesichts der Tarifgebundenheit bei allen Taxen gleich. Durch die daneben abgefragten Umsätze (Tarif- und Gesamtumsatz jeweils pro km) erhalte die Behörde ein ziemlich genaues Bild davon, wie wirtschaftlich die Unternehmen ihre Fahrzeuge einsetzten. Für die Kosten- und Leistungsrechnung würden diese Daten jedoch nicht benötigt. Sichtbar werde die Anzahl der Tariffahrten, die pro Lohnstunde und Taxi tatsächlich durchgeführt würden. Sodann treffe er im Kontext zu allgemeinen Rahmendaten wie Bevölkerungs-, Einkommensentwicklung, kulturelles Umfeld, der Nachfrageentwicklung etc. seine prognostische Einschätzung.
Durch die regelmäßige, in kurzen Zeitabständen von zwei Jahren erfolgende Erhebung bekomme er ein aktuelles Abbild des Taxigewerbes. Dadurch werde ein Nachteil der Kosten- und Leistungsrechnung vermieden, die mit der Tariffestsetzung für längere Zeiträume einhergehe. Je länger der Kalkulationszeitraum sei, desto mehr könnten auch fixe Kosten variabel werden. Ändere sich die Nachfrage, so würde ein (vernünftiger) Unternehmer Personal, Fahrzeugkosten etc. daran anpassen (bspw. Personalabbau, Teilzeit statt Vollzeit). Es genüge deshalb nicht, aus Statistiken entnommene Kostensteigerungen pauschal aufzuschlagen.
Zudem wirke auf den Taxenmarkt die rasante Veränderung des ständig wachsenden Mietwagenmarktes ein. Der Mietwagenverkehr sei im Gegensatz zum Taxenverkehr dazu bestimmt, Luxusbedürfnisse zu befriedigen. Mietwagen drängten längst in den gemeinsamen Anruf- und Bestellmarkt mit etwa 90% des gesamten Gelegenheitsverkehrs. Der Anruf- und Bestellmarkt sei im Wesentlichen von Vertragsfahrten wie Krankenfahrten, Behinderten- und Schülerverkehr etc. geprägt, mit der Besonderheit, dass die Fahrgäste das Entgelt nicht oder nur durch Zuzahlungen selbst bezahlten und meist öffentliche Leistungsträger, seltener private Auftraggeber, die Kosten auf Rechnung trügen (Rechnungsfahrten, keine Zahlung bei Fahrende). Der km-Preis von Mietwagenunternehmen betrage unter Berücksichtigung der Leer-km 0,50 bis 0,65 €/km (1,00 bis 1,30 €/km Besetztfahrt) und liege damit unterhalb des Taxentarifs. Bekannt sei, dass ab einem Preis von 1,20 €/km die Gewinnzone beginne. Im Abstand des Taxentarifs zu den eigentlichen (niedrigeren) Marktpreisen liege die Schwäche der Nachfrage nach Taxenleistungen. Zudem bestehe ein enormer Überhang an Mietwagenangeboten (ein Taxi gegenüber vier Mietwagen). Durch eine unkritische Tarifsetzung habe sich das Taxi von seiner eigentlichen Rolle als günstiges Gelegenheitsverkehrsangebot für Jedermann-Kunden entfernt. Würden sich Taxentarife auf Marktniveau bewegen, wären weniger Taxiunternehmen am Markt, wodurch Überhänge abgebaut würden.
Angesichts des Rückgangs der täglichen Tariffahrten pro Taxi lasse sich allein mit Taxifahrten nach Tarif eine vollständige und vernünftige Auslastung der Fahrzeuge nicht erreichen, solange die Anzahl an Taxen nicht reduziert werde. Die durch Befragungen der vorhandenen Unternehmer angestrengten Untersuchungen hätten ergeben, dass diese mit Unverständnis auf die Einschätzung der Antragstellerin reagiert und den Schluss gezogen hätten, dass deren Auftragslage sehr gut sein müsse. Untersuchungen hätten auch ergeben, dass die Tarif-km (Besetzt- und Leerfahrten) der Taxen im Landkreis unter 50% der Gesamtlaufleistung der Fahrzeuge liege. 2016 seien dies knapp 39% gewesen. Dies zeige, dass die Taxen von einer wirklichen Auslastung weit entfernt seien.
Ziel des Taxigutachtens 2013-2016 vom 5. Februar 2016 sei gewesen festzustellen, auf wie viele Taxen die Zahl der Konzessionen zu beschränken sei. Aus prognostischer Sicht sei er auf der Grundlage dieses Gutachtens davon ausgegangen, dass die Nachfrage weiter sinken werde und sich die Situation durch eine Anhebung des Tarifs 2017 noch verschärfen werde, zumal die Mietwagenanzahl zunähme, so dass der erhöhte Taxentarif nicht marktfähig sein könne. Zudem habe nur eine Minderheit der Unternehmen die Anhebung der Tarife unterstützt.
Der Vortrag der Antragstellerin, er habe hinsichtlich des Unternehmervotums auf die Mehrheit der Ein-Mann-Unternehmen abgestellt, gehe fehl. Fast alle Taxenunternehmen im Landkreis seien Mehr-Fahrzeug-Betriebe (Taxen, Mietwagen und Fahrzeugeinsatz im freigestellten Verkehr). Im Gebiet des Landkreises gebe es lediglich drei Unternehmen mit nur einem Fahrzeug, von denen nur ein Unternehmer seinen Lebensunterhalt mit diesem Fahrzeug verdiene. Eine Gewichtung der Unternehmerwünsche nach eingesetzten Fahrzeugen sei nicht veranlasst.
Eine ex post-Betrachtung ergebe, dass die in den Jahren 2015 und 2017 festgesetzten Tarife nicht zu Betriebsaufgaben geführt hätten. Allenfalls seien Wandlungen in Mietwagengenehmigungen erfolgt, was mit dem Auftragsmangel bei Tariffahrten begründet worden sei. Alle Unternehmen hätten seit dem Jahr 2013 nach Ablauf des fünfjährigen Genehmigungszeitraums ihre Genehmigungen erneut beantragt und damit prognostisch ihre Kosten, Erträge und die Nachfrage eingeschätzt, da sich der Unternehmer mit dem Genehmigungsantrag an den Tarif binde.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hätten größere Unternehmen keine wesentlich höheren Personalkosten, weil die Lohnkosten pro Fahrzeug ermittelt würden und dieses während einer Schicht nur von einem Fahrer bewegt werde. Setze das Unternehmen das Fahrzeug durch einen weiteren Fahrer mehrfach am Tag ein, werde es dies sinnvollerweise nur tun, wenn dies durch genügend Aufträge gerechtfertigt sei. Höhere Personalkosten seien deshalb nur gerechtfertigt, wenn ein Betriebsleiter und ein Stellvertreter bestellt seien, was bei mehr als zehn eingesetzten Fahrzeugen zur Personenbeförderung der Fall sei (§ 4 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 BOKraft). Die Kosten seien allgemeine Verwaltungskosten und umzulegen auf den Tariffahrbereich und sodann auf das einzelne Fahrzeug.
Die Personalkosten seien nicht besonders hoch; vielmehr sei die „dagegenstehende“ Leistung aufgrund zu geringer Nachfrage zu gering. So habe die Zahl der Tariffahrten der Antragstellerin im Jahr 2016 etwa im Durchschnitt aller Unternehmen gelegen. Gleichzeitig seien die Umsätze pro Tarif-km 2016 mit 1,30 €/km gegenüber sonstigen Fahrten mit 0,61 €/km sehr hoch gewesen. Entscheidend für die Berechnung sei die Besetzt-Quote. Diese habe bei der Antragstellerin im Bitterfelder Betriebsteil in den Jahren 2017 und 2018 bei nur 30% gelegen (BRD: 50%, Landkreis Anhalt-Bitterfeld: 45%). Auf diese geringe Auslastung der Taxen hätten weder die Behörde noch der Tarif einen Einfluss. Der Taxenpreis liege im Landkreis bereits 11,11% höher, weil der Bundesschnitt nicht erreicht werde.
In Gebieten mit geringer Nachfrage nach Taxileistungen (außerhalb von Großstädten) schwinde das öffentliche Interesse an diesem Gelegenheitsverkehrsangebot. Es existiere de facto dort kein (öffentliches) Interesse an Taxen, wo die örtliche Gemeinschaft diese nicht nachfrage. Dem festzusetzenden Tarif sei daher bei dessen Berechnung neben den durchschnittlichen Kosten der örtlichen Unternehmerschaft (nur) eine ausreichende, vernünftige Nachfrage zugrunde zu legen, so dass er in seiner Höhe geeignet sei, die für das Betreiben eines Taxis notwendigen ortsüblichen Kosten einschließlich angemessener Gewinnspanne zu decken. Bestimmte Betriebsformen, Rechtsformen etc. seien gesetzlich nicht vorgegeben. Neuen Unternehmern, die erfahrungsgemäß Einzelunternehmer seien, teilweise in nebenberuflicher Ausübung, dürfe der Zugang nicht verwehrt werden. Ausgehend von den durchschnittlichen Betriebskosten (Mittelwerte) könne der Tarif zwischen den Kosten liegen, die den verschiedenen Betriebsgrößen und Rechtsformen entsprächen. Keiner Unternehmensgröße werde eine Vorzugsstellung eingeräumt. Größere Unternehmen könnten durch geschickte Dispositionen der Fahrzeugeinsätze Leerfahrten bzw. Standzeiten und damit unproduktive Lohnkosten verringern. Hierdurch seien sie im Vorteil gegenüber Einzelunternehmen.
Der durchschnittliche Gesamtumsatz pro Taxi sei bei der Antragstellerin vergleichs-weise gering (Antragstellerin: 46.819,99 €/Taxi, Ein-Mann-Unternehmen: 54.000 bis 65.000 €/Taxi) Der Vergleich offenbare die Akquise- und Dispositionsproblematik bei der Antragstellerin, deren Lösung nicht in der Anhebung der Tarife liege. Der Tarif dürfe nicht den auf mangelnder Nachfrage beruhenden Kosten folgen, sondern nur Kostensteigerungen, die unabhängig von der Nachfrage seien. Außerhalb der Tariffestsetzung liege auch das Hinzutreten von Konkurrenz um die Fahraufträge. Tendenziell sinke die Auftragszahl pro Taxi. Da der Tarif letztlich den Preis pro Leistungseinheit bilde, würde er mit jedem neu hinzutretenden Unternehmer steigen müssen, um alle örtlichen Taxenunternehmen „mitzunehmen“. Letztlich müsse dem Verordnungsgeber ein Spielraum verbleiben, um den Interessenausgleich zwischen den Unternehmen unterschiedlicher Betriebsgrößen zu ermöglichen. Eine Orientierung am größten, kostenintensivsten Unternehmen scheide aus, zumal höhere Tarife Fahrgastabwanderungen befürchten ließen. Schließlich müsse der Taxentarif gegenüber den Mietwagenpreisen konkurrenzfähig sein, da sie am Bestell- und Anrufmarkt konkurrierten.
Die Argumente der Antragstellerin zur Randzeitenbedienung verfingen nicht, weil die Betriebspflicht im Landkreis nur dahingehend bestehe, dass Taxen an jedem zweiten Tag für acht Stunden bereitzuhalten seien. Für eine defizitäre Bereithaltung seitens der Antragstellerin bestehe kein Anlass. Wegen der mangelnden Nachfrage sei auch der Anrufbusverkehr zwischen 23.00 Uhr und 6.00 Uhr eingestellt worden. Die nächtliche Nachfrage sei nur an Wochenenden von Samstag auf Sonntag sehr hoch; im Übrigen bestehe keine Nachfrage.
Er habe bei der Tariffestsetzung auch nicht die systemverändernde Wirkung oder Mindestlohn-Problematik verkannt. Vielmehr habe sich mit der Einführung des Mindestlohns das unternehmerische Risiko, das durch Provisionslöhne beim jeweiligen Fahrer gelegen habe, auf den Unternehmer verlagert. Die Nachfrage sei nicht aufgrund des Mindestlohns, sondern bereits 2014 zurückgegangen. Tatsächlich seien die Lohnkosten, die den größten Teil der fixen Kosten ausmachten, zurückgegangen.
Bei der Findung des Taxentarifs 2019 habe sich die Tariffestsetzung für 2017 sowohl bei der Kosten- und Leistungsrechnung als auch mit Blick auf die Entwicklung der Nachfrage nach dem Jahr 2016 bestätigt. Die Nachfrage habe 2017/2018 auf das Niveau von 2014 zugelegt, obgleich die Antragstellerin ein weiteres Absinken der Taxameterfahrten angegeben habe. Der Tarif 2017 sei im Durchschnitt kostendeckend gewesen. Die Anhebung 2019 finde ihre Rechtfertigung in der Erhöhung und Stabilisierung der Nachfrage und dem Fahrermangel in den Unternehmen, was die Berücksichtigung eines Fahrerlohns von durchschnittlich 11,00 €/h brutto (Mindestlohn 2020: 9,35 €/h) beinhalte. Tatsächlich sei die Zahl der durchgeführten Taxifahrten pro Taxi bei der Antragstellerin ab 2016 zurückgegangen, wohingegen die Fahrten im Durchschnitt aller Unternehmer ab 2016 zugelegt hätten.
Den höheren Tarifen im Umland komme keine indizielle Wirkung zu, zumal im Nachbarlandkreis Jerichower Land der Tarif aus dem Jahr 2014 bis heute unterhalb des Tarifs des Antragsgegners liege. Beim Mitteldeutschen Taxentarif (MDT) handele es sich um einen „typischen Stadttarif“, der im Landkreis nicht gerechtfertigt sei. Es gebe bundesweit eine Reihe von Tarifbeispielen - auch aus größeren Städten -, die unterhalb des Taxentarifs 2017 lägen. Jede Behörde prüfe und setze anhand ihres ansässigen Taxengewerbes fest. Der Tarif müsse (nur) logisch und begründbar sein.
Die Antragstellerin zeige nicht auf, welche notwendigen Kosten er nicht berücksichtigt habe. Die Prognoseentscheidung beinhalte auch Nachfrageeinbußen, eine Verlagerung vom Taxen- zum Mietwagenverkehr, das öffentliche Verkehrsinteresse und das Gemeinwohl und damit auch die Unzumutbarkeit einer weiteren Tariferhöhung für Fahrgäste.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Normenkontrolle hat Erfolg.
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 10 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung und des Bundesdisziplinargesetzes (AG VwGO LSA) entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift. § 51 Abs.1 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes vom 8. August 1990 (BGBl I S. 1690), in der hier maßgebenden - mittlerweile überholten - Fassung der Änderung durch Gesetz vom 20. Juli 2017 (BGBl I S. 2808) - im Folgenden: PBefG -, ermächtigt die Landesregierung, durch Rechtsverordnung Beförderungsentgelte und -bedingungen für den Taxenverkehr festzusetzen. Sie kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 Satz 2 PBefG übertragen. Von dieser Möglichkeit hat die Landesregierung in § 1 Abs. 1 Nr. 29 Buchst. c der Allgemeinen Zuständigkeitsverordnung für die Gemeinden und Landkreise zur Ausführung von Bundesrecht (AllgZustV-Kom) vom 7. Mai 1994 (GVBl S. 568) Gebrauch gemacht und die Ermächtigungen nach § 51 Abs. 1 Sätze 1 und 2 PBefG auf die Landkreise und kreisfreien Städte, jeweils für ihren örtlichen Zuständigkeitsbereich, übertragen. Die Gültigkeit der von dem Antragsgegner als Landkreis (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 des Kommunalverfassungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt - KVG LSA -) erlassenen und von der Antragstellerin angegriffenen Tarifregelungen unterliegt daher der gerichtlichen Überprüfung im Rahmen des Normenkontrollverfahrens.
Die Jahresfrist aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.Hiernach ist der Antrag auf Entscheidung über die Gültigkeit innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Die streitbefangene Taxentarifordnung 2017 hat der Antragsgegner im Amtsblatt für den Landkreis Anhalt-Bitterfeld vom 13. Oktober 2017 öffentlich bekannt gemacht, so dass die Jahresfrist im Zeitpunkt des Normenkontrollantrags durch die Antragstellerin am 12. Oktober 2018 nicht abgelaufen war.
Der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags kann das mittlerweile erfolgte Außerkrafttreten der Taxentarifverordnung 2017 nicht entgegengehalten werden. Zwar sind außer Kraft getretene Normen, wie die durch die zum 1. November 2019 durch die Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die im Landkreis Anhalt-Bitterfeld zugelassenen Taxen vom 3. September 2019 (im Folgenden: Taxentarifordnung 2019) ersetzte streitbefangene Taxentarifordnung 2017, in einem Normenkontrollverfahren regelmäßig nicht mehr zu überprüfen. Anderes gilt jedoch dann, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse dartut, dass die Unwirksamkeit der angegriffenen Norm auch gerade für die Vergangenheit festgestellt wird. Dieses besondere Interesse ist nur zu bejahen, wenn die unwirksam gewordene Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Vorschrift zu entscheiden sind (vgl. grundlegend: BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983 - 4 N 1.83 - juris Rn. 8 ff.), oder weil die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten Verhaltens, namentlich für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann (vgl. OVG Bln-Bbg, Urteil vom 29. April 2014 - OVG 1 A 5.12 - juris Rn. 12 m.w.N.).
Ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ergibt sich hier nicht unter dem Gesichtspunkt einer konkreten Wiederholungsgefahr (vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - juris Rn. 8). Denn es ist nicht hinreichend wahrscheinlich, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Rechtssetzungsakt erneut ergehen wird, zumal der Antragsgegner die fehlende Auskömmlichkeit der Tarife mittlerweile- jedenfalls im Hinblick auf spätere Zeiträume - anerkannt und den Tarif durch die Taxentarifordnung 2019, die die Antragstellerin auch nicht angreift, erhöht hat.
Der Antragsteller hat hinreichend dargetan, dass er ein berechtigtes Interesse an der Überprüfung der außer Kraft getretenen Taxentarifordnung 2017 im Hinblick auf die von ihm behauptete Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen hat. Dieses Interesse bedingt, dass eine Entschädigungsklage ernsthaft beabsichtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004, a.a.O., juris Rn. 14) bzw. ein entsprechendes Gerichtsverfahren mit Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint, wobei es für die Erfolgsaussichten des behaupteten Anspruchs keiner eingehenden Bewertung des Beteiligtenvorbringens bedarf und in Bezug auf die offensichtliche Aussichtslosigkeit der beabsichtigten Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein strenger Maßstab anzulegen ist. Danach ist ein Normenkontrollverfahren nur dann nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen fortzuführen, wenn für das Oberverwaltungsgericht auf der Hand liegt bzw. es sich aufdrängt, dass der Antragsteller wegen offenkundigen Fehlens der Anspruchsvoraussetzungen des behaupteten Entschädigungsanspruchs keinen Nutzen daraus ziehen könnte (vgl. vgl. OVG Bln-Bbg, Urteil vom 29. April 2014, a.a.O. Rn. 14 m.w.N.).
Für eine offensichtliche Aussichtslosigkeit der beabsichtigten Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen ist nichts ersichtlich.
Die Antragstellerin hat ihren Einnahmeverlust durch einen Vergleich der Entgeltregelungen in der Taxentarifordnungen 2017 und 2019 hinreichend dargelegt und eine Einnahmedifferenz von 1,40 € je Durchschnittsfahrt von 6 km aufgezeigt. Von daher erscheint es nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass sie einen erlittenen Schaden in einem Entschädigungsprozess substantiiert geltend machen könnte, zumal daneben Rechtsverfolgungskosten im Raum stehen.
Eine offensichtliche Aussichtslosigkeit des beabsichtigten Entschädigungsprozesses lässt sich entgegen der Darstellung des Antragsgegners auch nicht damit begründen, dass eine Verletzung von drittbezogenen Amtspflichten bei Rechtsetzungsakten wie der streitbefangenen Rechtsverordnung ausscheide.
§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB setzt voraus, dass ein Amtsträger eine ihm gegenüber einem „Dritten“ obliegende Amtspflicht verletzt hat. Ob der Geschädigte im Sinne dieser Vorschrift „Dritter“ ist, richtet sich danach, ob die Amtspflicht - wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch - den Zweck hat, gerade sein Interesse wahrzunehmen. Nur wenn sich aus den die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der besonderen Natur des Amtsgeschäfts ergibt, dass der Geschädigte zu dem Personenkreis zählt, dessen Belange nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt und gefördert werden sollen, besteht ihm gegenüber bei schuldhafter Pflichtverletzung eine Schadensersatzpflicht. Hingegen ist anderen Personen gegenüber, selbst wenn die Amtspflichtverletzung sich für sie mehr oder weniger nachteilig ausgewirkt hat, eine Ersatzpflicht nicht begründet. Es muss mithin eine besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem geschädigten „Dritten“ bestehen (zum Ganzen: BGH, Urteil vom 28. Januar 2021 - III ZR 25/20 - juris Rn. 11).
Für den Senat liegt nicht auf der Hand, dass nach dem Zweck und den rechtlichen Be-stimmungen für die Aufstellung eines Taxitarifs nicht auch die Belange der Antragstellerin als ein Taxiunternehmen im Landkreis Anhalt-Bitterfeld geschützt sind. Die hier maßgebenden gesetzlichen Bestimmungen des § 51 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 39 Abs. 2 PBefG schließen eine solche Betrachtung jedenfalls nicht von vornherein aus. Die bei der Festsetzung der Beförderungsentgelte und - bedingungen entsprechend anzuwendende Regelung des § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG nimmt die von den Beförderungsentgelten und - bedingungen betroffenen Taxiunternehmen - so auch die Antragstellerin - in den Blick, indem sie bestimmt, dass die Genehmigungsbehörde die Beförderungsentgelte u.a. daraufhin zu prüfen hat, ob sie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage des Unternehmers angemessen sind. Es ist eine aktuelle prognostische Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung aller betroffenen Taxiunternehmen vorzunehmen (vgl. folgende Ausführungen des Senats unter II.2.). Abgesehen davon enthalten Verordnungen zwar durchweg generelle und abstrakte Regeln, so dass der Verordnungsgeber - bei Tätigwerden und Untätigbleiben - in der Regel ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit wahrnimmt, denen die Richtung auf bestimmte Personen oder Personenkreise fehlt. Ausnahmsweise - etwa bei sogenannten Maßnahme- oder Einzelfallgesetzen - kann gleichwohl etwas Anderes in Betracht kommen und können Belange bestimmter Einzelner unmittelbar berührt werden, so dass sie als „Dritte“ im Sinne des § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB angesehen werden können (zum Ganzen: BGH, Urteil vom 28. Januar 2021, a.a.O. Rn. 12). Ob dies der Fall ist oder ob sich die Amtspflichten des Antragsgegners hier darin erschöpfen, dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen zu dienen, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Beantwortung und ist dem angestrebten Entschädigungsprozess vorbehalten.
Eine offensichtliche Aussichtslosigkeit der beabsichtigten Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen folgt auch nicht daraus, weil der Antragsgegner meint, ein etwaiger Anspruch sei mittlerweile verjährt. Die im Normenkontrollverfahren erhobene Verjährungseinrede des Antragsgegners geht ins Leere. Hierbei kann dahinstehen, ob - wie die Antragstellerin unter Verweis auf die Entscheidung des Thüringer Oberlandesgerichts (Urteil vom 18. September 2012 - 4 U 695/11 - juris Rn. 38) vorträgt - die dreijährige Verjährungsfrist aus § 195 BGB erst in Lauf gesetzt wird, wenn der erkennende Senat im Normenkontrollverfahren entschieden hat. Denn ungeachtet ihres Beginns wäre die Verjährung in entsprechender Anwendung von § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB durch die Erhebung des Normenkontrollantrags vor dem Oberverwaltungsgericht gehemmt (zur Feststellungsklage: vgl. SächsOVG, Urteil vom 13. November 2019 - 4 A 671/16 - juris Rn. 25 m.w.N.; zur Verpflichtungsklage/Fortsetzungsfeststellungsklage: vgl. SächsOVG, Zwischenurteil vom 27. März 2014 - 1 A 857/10 - juris Rn. 52 m.w.N.). Die Rechtsprechung misst der rechtzeitig erhobenen Klage im sog. Primärrechtsweg hemmende Wirkung auch für Sekundäransprüche zu (vgl. Schmidt-Räntsch in: Erman, BGB, 16. Aufl. 2020, § 204 BGB Rn. 10 m.w.N.; u.a. BGH, Urteil vom 11. Juli 1985 - III ZR 62/84 - juris Rn. 14-23). Diese Rechtsfolge tritt wegen des Vorrangs des Primärrechtsschutzes vor dem Sekundärrechtsschutz auch ein, wenn zunächst um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht wird (vgl. Schmidt-Räntsch in: Erman, BGB, 15. Aufl. 2017, § 204 BGB, Rn. 10; MüKoBGB/Grothe, BGB, 8. Aufl. 2018, § 204, Rn. 12 jeweils m. w. N.). Gerichtlicher Primärrechtsschutz gegen eine Verordnung wird durch das Normenkontrollverfahren gewährleistet, so dass die Antragstellerin mit der Erhebung ihres gegen die am 1. November 2017 in Kraft getretene Taxentarifordnung 2017 gerichteten Normenkontrollantrags am 12. Oktober 2018 eine Verjährungshemmung bewirkt hätte, die auch mit dem Außerkrafttreten der Norm zum 1. November 2019 nicht beseitigt worden wäre.
II. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Die Taxentarifordnung 2017 hat gegen höherrangiges Recht verstoßen.
1. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die angegriffene Verordnung an formellen Mängeln gelitten hat. Der Landrat hat vorliegend als zuständiger Entscheidungsträger gehandelt. Da gesetzlich nichts Anderes bestimmt ist, erledigt der Landrat als Hauptverwaltungsbeamter die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises in eigener Zuständigkeit (vgl. §§ 51 Abs. 1 Satz 2 PBefG, 1 Abs. 1 Nr. 29 Buchst. c AllgZustV-Kom, 6 Abs. 1 Nr. 1, 66 Abs. 4 KVG LSA).
2. Die in § 3 Taxentarifordnung 2017 geregelten Beförderungsentgelte begegnen allerdings materiell-rechtlich durchgreifenden Bedenken.
Nach § 51 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG müssen die durch Rechtsverordnung festgesetzten Beförderungsentgelte im Taxenverkehr unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage des Unternehmers, einer ausreichenden Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und der notwendigen technischen Entwicklung angemessen sein. Hiernach sind die Entgelte so festzusetzen, dass sie - bezogen auf die inmitten stehende Leistung, hier den Taxitransport - zumindest kostendeckend sind; die vom Gesetz im öffentlichen Interesse gewünschte Erhaltung der Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit der Beförderer gebietet darüber hinaus die Veranschlagung von angemessenen Gewinnspannen und - soweit das von der Art der Beförderungsunternehmen her in Betracht kommt - Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen, deren Höhe unter Berücksichtigung herkömmlicher einschlägiger und repräsentativer Erfahrungswerte anzusetzen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976 - 2 BvL 1/75 - juris, Rn. 30). Auch wenn das Im-Einklang-Stehen der Beförderungsentgelte mit den öffentlichen Verkehrsinteressen und dem Gemeinwohl kein ausdrückliches Tatbestandsmerkmal (mehr) ist, so entspricht es doch der allgemeinen Zielsetzung des Personenbeförderungsgesetzes, die berechtigten Gewinninteressen der Taxenunternehmer und das auf Gewährleistung sicherer und ausreichender Personenbeförderungsmöglichkeiten gerichtete Interesse der Allgemeinheit so weit wie möglich in Ausgleich zu bringen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976, a.a.O.; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz Kommentar, Bd. 1, Stand: September 2019, § 51 PBefG Rn. 14).
Welche Höchst-, Rahmen- oder festen Entgelte jeweils festzusetzen sind, welche tatsächlichen Ermittlungen der Verordnungsgeber anzustellen hat oder welche betriebswirtschaftlichen Überlegungen ihm obliegen, hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise nicht konkret festgelegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976 - 2 BvL 1/75 - juris Rn. 31; OVG RhPf, Urteil vom 20. November 2018 - 7 A 10636/18 - juris Rn. 35 f.). Danach ist es Sache des Verordnungsgebers, welche Ermittlungen und Erhebungen er anstellt, um den Anforderungen des § 39 Abs. 2 PBefG zu genügen, wobei die ermächtigte Behörde eine aktuelle prognostische Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung aller betroffenen Unternehmen vorzunehmen hat. Die Anforderungen an die Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung dürfen indes nicht überspannt werden. Angemessene Beförderungsentgelte bzw. deren Anpassung lassen sich auch ohne Kenntnis der exakten Einnahmesituation aller örtlichen Taxiunternehmer bzw. einer repräsentativen Auswahl bestimmen. Aus der Einheitlichkeit der Entgeltregelung für alle Taxiunternehmer des betreffenden Tarifbereichs lässt sich ferner ableiten, dass die Wirtschaftlichkeit der Tarifregelung nicht mit dem Betriebsergebnis eines einzelnen Taxiunternehmens begründet oder in Frage gestellt werden kann (vgl. OVG Bln-Bbg, Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. April 2014, a.a.O. Rn. 19).
Die Festsetzung von Beförderungsentgelten für den Taxenverkehr gemäß §§ 51 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 39 Abs. 2 PBefG unterliegt wegen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums des Verordnungsgebers bei der Handhabung der Maßstäbe des § 39 Abs. 2 PBefG nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (vgl. HambOVG, Beschluss vom 23. Juni 2009 - 3 Bf 62/06.Z - beck-online) dahingehend, ob die Genehmigungsbehörde den für die Festsetzung des konkreten Tarifs maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt hat und ob die Prognose über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage der Taxiunternehmen erkennbar fehlerhaft ist (vgl. OVG RhPf, Urteil vom 20. November 2018 - 7 A 10636/18 - juris Rn. 33 m.w.N.), wobei der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt für die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit des streitbefangenen Taxentarifs hier die Entscheidung des Landrats am 20. September 2017 bildet (OVG Bln-Bbg, Urteil vom 29. April 2014, a.a.O. Rn. 18).
Diesen Maßstäben aus §§ 51 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 39 Abs. 2 PBefG folgend sind die in § 3 Taxentarifordnung 2017 festgesetzten Beförderungsentgelte unter Zugrundelegung des gesetzlichen Zwecks der Verordnungsermächtigung und der hiernach maßgeblich zu berücksichtigenden Belange - aller - Taxiunternehmer im Gebiet des Antragsgegners sowie der Interessen der Allgemeinheit nicht angemessen. Zwar hat der Antragsgegner den für die Festsetzung der vorgenannten Tarife maßgeblichen Sachverhalt - hier durch eine Unternehmerbefragung - im Wesentlichen zutreffend und vollständig ermittelt (2.1.). Eine abschließende Bewertung der Sachverhaltsermittlung als zureichend bedarf es allerdings nicht, weil die Prognose über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage der Taxiunternehmen im Tarifgebiet mangels greifbarer Einbeziehung einer Gewinnspanne erkennbar fehlerhaft war (2.2.).
2.1. Die vom Antragsgegner durchgeführte Sachverhaltsermittlung zur Tariffindung 2017 ist im Wesentlichen ausreichend und verhältnismäßig. (a.). Zweifel bestehen allein dahingehend, ob der Antragsgegner dem Anhörungserfordernis aus § 51 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 14 Abs. 2 und 3 PBefG hinreichend gerecht geworden ist (b.).
a. Soweit die Antragstellerin einwendet, es sei nur eine geringe Anzahl der im Landkreis tätigen Taxinternehmen befragt bzw. auf die Datenerhebung aus dem Jahr 2015 zurückgegriffen worden, lässt sich dies anhand der Verwaltungsvorgänge nicht nachvollziehen.
Der Antragsgegner hat im Februar 2017 den „Ermittlungsbogen Taxi“ zur Erhebung betrieblicher Daten für den Zeitraum 1. Januar bis 31. Dezember 2016 an 20 der im Landkreis ansässigen 21 Taxiunternehmen (Beiakte E Bl. 497 [20 Unternehmen, Stand:06/2017], Bl. 471 [21 Unternehmen einschließlich des Unternehmens Z., das den Betrieb im Verlauf des Jahres 2017 beendet haben dürfte, vgl. Beiakte E Bl. 176]) versandt (Befragung nach § 54a PBefG). Unberücksichtigt bei der Versendung ist allein das Taxiunternehmen M. geblieben. Anhand der Verwaltungsvorgänge lässt sich allerdings nachvollziehen, dass dieses den Betrieb erst am 1. Januar 2017 aufgenommen hat (vgl. Beiakte E Bl. 384 [Konzessionsübernahme von R.]), so dass eine Datenabfrage für das Wirtschaftsjahr 2016 von vornherein ausschied. Bis Mai 2017 dauerte der Rücklauf der angeforderten Unterlagen an (vgl. Beiakte F Bl. 6). Hierbei erklärten sich alle angeschriebenen Unternehmen (vgl. Beiakten C und D). Ausweislich des „Vorschlags des Sachgebietes Gewerblicher Personenverkehr für eine Erhöhung des Taxentarifs zum 01.11.2017“ vom 11. Juli 2017 - im Folgenden: Vorschlag vom 11. Juli 2017 - (Beiakte F Bl. 5 ff.) seien für die Tariffindung 57 Taxen und damit der größte Teil der insgesamt 63 konzessionierten Taxen anhand der übermittelten Daten inhaltlich berücksichtigungsfähig gewesen, so dass der Antragsgegner die betrieblichen Daten nahezu vollständig erlangt und seiner Prognoseentscheidung hat zugrunde legen können.
Für einen fehlerhaften Rückgriff auf die im Zusammenhang mit der Tariffestsetzung zum 1. November 2015 erlangten Daten (Wirtschaftsjahr 2014) ist entgegen der Darstellung der Antragstellerin nichts ersichtlich. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die von ihr im Normenkontrollverfahren vorgelegte gutachterliche Stellungnahme zur Tarifsituation im Landkreis Anhalt-Bitterfeld vom September 2018 verweist, führt dies nicht weiter. Gegenstand der Begutachtung war zwar der streitbefangene Taxentarif 2017. Ausweislich der methodischen Anmerkungen im Gutachten haben dem Gutachter allerdings nur die behördliche Akte zur „Tariffindung im Landkreis Anhalt-Bitterfeld“ vom 3. Juni 2015 (vgl. dort S. 5) und nicht die Akten des Antragsgegners zur Taxentarifermittlung 2017 (Beiakten A-F) vorgelegen. Allein die gutachterliche Behauptung, dass die vom Antragsgegner vorgenommene Tarifanpassung im Oktober 2015 das ab dem 1. Januar 2015 geltende Mindestlohnniveau nicht berücksichtigt habe, stellt die Aktualität der der Prognoseentscheidung zugrunde gelegten Daten aus dem Jahr 2016 als solche nicht in Frage.
Dass der Antragsgegner zur „Ermittlung des hälftigen Kompromisses“ die (höhere) Taxinachfrage aus dem Jahr 2014 in Form der Anzahl der Fahraufträge hat einfließen lassen, begegnet für die Frage der zutreffenden und vollständigen Ermittlung des der Tariffindung zugrundeliegenden Sachverhalts keinen durchgreifenden Bedenken. Zum einen hat der Antragsgegner ebenfalls die Anzahl der Fahraufträge im Wirtschaftsjahr 2016 ermittelt, mithin die notwendigen Daten für den maßgebenden Zeitraum erhoben. Die danach gegenüber dem Jahr 2014 festzustellende rückläufige Nachfrage hat er sodann als Korrektiv bei der Prognose künftiger Fahraufträge verwandt, indem er aus den Fahrauftragsdaten der Jahre 2014 und 2016 das Mittel berechnet hat. Ob dies zulässig ist bzw. die Prognose über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage erkennbar fehlerhaft macht, berührt die Vollständigkeit der Sachverhaltsermittlung als solche nicht.
Ferner steht der Aktualität der Daten nicht entgegen, dass das Wirtschaftsjahr 2016 den Bezugszeitpunkt der Datenabfrage bildet. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass im Zeitpunkt der Entscheidung am 20. September 2017 das 3. Quartal des Jahres 2017 fast verstrichen war. Es ist rechtlich nichts dagegen zu erinnern, wenn die zuständige Behörde - wie hier - die Wirtschaftlichkeitsprognose anhand der betrieblichen Daten des vollständigen vorangegangenen Wirtschaftsjahres vornimmt und nicht einen 12-Monats-Zeitraum wählt, der Teile zweier Wirtschaftsjahre einschließt, um sich dem möglichen Erlasszeitpunkt der Verordnung so weit wie möglich anzunähern. Dessen ungeachtet berücksichtigt der Einwand der Antragstellerin nicht, dass sowohl die Erzielung der Datenlage (Versand der Erhebungsbögen an die Unternehmer unter dem 8. Februar 2017, Frist zur Abgabe bis zum 10. März 2017, Erinnerungsschreiben vom 29. März 2017, Fristverlängerungsersuchen [vgl. Beiakte E Bl. 358 ff.], letzter Rücklauf: Anfang Mai [vgl. Beiakte F Bl. 6]) als auch deren Verarbeitung und prognostische Bewertung sowie die im Anschluss an die - wie hier - in Aussicht genommene Tarifänderung durchgeführten Anhörungen nachvollziehbarerweise einen gewissen Zeitraum beanspruchen. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Bearbeitungszeitraum des Antragsgegners unverhältnismäßig lang gewesen sein könnte, liegen weder vor noch werden sie durch die Antragstellerin substantiiert.
Der Abfrage der Daten für das Jahr 2016 kann auch nicht entgegengehalten werden, dass im Januar 2017 der Mindestlohn von 8,50 €/h auf 8,84 €/h angehoben wurde, mithin die erhobenen Daten aus dem Jahr 2016 in Bezug auf die Lohnkosten an Aktualität verloren hätten. Dieser allgemein bekannte Umstand kann ohne Weiteres - wie vorliegend geschehen (vgl. Beiakte D Bl. 855 f) - im Rahmen der Prognoseentscheidung berücksichtigt werden und stellt die Vollständigkeit der Datenermittlung als solche nicht in Frage.
Die Datengrundlage war auch nicht deshalb unzureichend, weil der Antragsgegner dem Votum der überwiegenden Anzahl von Einzelunternehmen, die sich für einen sinkenden bzw. konstanten Taxentarif ausgesprochen hätten, gegenüber den Votum größerer Taxiunternehmen, die die Tarife für wirtschaftlich nicht ausreichend erachtet hätten, mehr Gewicht eingeräumt habe. Auf die etwaige Gewichtung von Unternehmerwünschen kommt es (allenfalls) bei der Prognose des Antragsgegners über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage aller Taxiunternehmen an. Hierdurch wird die zutreffende und vollständige Ermittlung des Sachverhalts nicht in Frage gestellt (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. Bl. 13). Dies gilt auch im Hinblick auf die Rüge der Antragstellerin, der Antragsgegner habe einen abweichenden fehlerhaften Maßstab bei der Tariffindung zugrunde gelegt, indem er größere Unternehmen praktisch ausgeklammert und damit den Sachverhalt nicht vollständig ermittelt habe. Vielmehr ist zu konstatieren, dass die Unternehmerdaten auch von Mehrfahrerbetrieben - wie der Antragstellerin - vollständig ermittelt wurden. Inwieweit den Daten hinreichend Rechnung getragen wurde, ist eine Frage der Rechtmäßigkeit der vom Antragsgegner anzustellenden Prognose.
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin bildete auch der „relevante Benchmark“ die Datengrundlage des Antragsgegners. Ausweislich der Aktenlage fand bei der Tariffindung die Höhe der Taxentarife anderer Landkreise und Städte Sachsen-Anhalts und deutschlandweit bzw. der Mitteldeutsche Taxentarif (Tarifgemeinschaft Stadt Halle [Saale], Landkreis Saalekreis, Landkreis Nordsachsen, Landkreis Leipziger Land, Stadt Leipzig) Beachtung (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017: Beiakte F Bl. 20). Inwieweit den Daten Rechnung getragen wurde bzw. inwieweit diese eine Rechtswidrigkeit des Tarifs indizieren, ist ebenfalls keine Frage der Sachverhaltsermittlung, sondern der vom Antragsgegner anzustellenden Prognose.
b. Offen bleiben kann hier, ob der Ermittlung einer hinreichenden Datengrundlage bereits entgegenzuhalten ist, dass - wie die Antragstellerin meint - eine Beteiligung der nach§§ 51 Abs. 3, 14 Abs. 2 PBefG anzuhörenden Stellen nicht zureichend erfolgt ist.
Nach § 51 Abs. 3 PBefG ist § 14 Abs. 2 und 3 PBefG entsprechend anzuwenden. § 14 Abs. 2 PBefG bestimmt, dass vor der Entscheidung die Gemeinden, die nach dem Landesrecht für die Gewerbeaufsicht zuständige Behörde, die Industrie- und Handelskammer, die Fachgewerkschaften und Verkehrsverbände gutachterlich zu hören sind (Satz 1), wobei auch weitere Stellen angehört werden können (Satz 2). Der Antragsgegner hat neben den kreisangehörigen Gemeinden die Landeseichämter, die Industrie- und Handelskammer und das Amt für Verbraucherschutz angehört (Beiakte F Bl. 33 bis 90) und von der Anhörung des „Fachverbands des Taxi- und Mietwagengewerbes des Landes Sachsen-Anhalt“ mit der Begründung abgesehen, dass die Anhörung aller Taxiunternehmen im Landkreis sachgerechter und zielführender sei, weil bis auf ein Unternehmer kein Taxiunternehmen des Landkreises Mitglied dieses Verbandes sei. Zwar werden „Fachverbände“ - wie der vorliegende - nicht explizit in § 14 Abs. 2 PBefG genannt. Die entsprechende Anwendung der Regelung legt allerdings nahe, eine Anhörung von solchen (Fach-)Verbänden/Vereinigungen zu verlangen, die in maßgebender Weise zu der Sachverhaltsermittlung beitragen können. Sinn und Zweck der hier entsprechend zur Anwendung gebrachten Anhörungsvorschrift ist es, eine umfängliche Sachverhaltsermittlung hinsichtlich des Verkehrsgewerbes - hier mit Taxen - im Landkreis sicherzustellen, so dass es sich hinsichtlich des nicht beteiligten Fachverbands um einen Verkehrsverband im Sinne der Vorschrift handeln dürfte. Allein ein geringer Organisationsgrad eines solchen Fachverbandes im Tarifgebiet dürfte nicht gegen die Notwendigkeit der Beteiligung im Anhörungsverfahren sprechen. Vielmehr könnte ihnen (heute wohl: Landesverband des Verkehrsgewerbes Sachsen-Anhalt e.V. bzw. Fachvereinigung Personenverkehr Sachsen-Anhalt [organisiert im Landesverband Thüringen des Verkehrsgewerbes e.V.]) ungeachtet des konkreten Organisationsgrads in besonderen Maße Sachverstand hinsichtlich der zu beurteilenden Materie (Benchmark Sachsen-Anhalt, Verschiedenheit der Tarifmodelle, bundesweite Vernetzung, Bewertung von Problemlagen etc.) zuzuerkennen sein.
Wäre davon auszugehen - wofür Einiges sprechen dürfte -, dass die Anhörung des genannten Fachverbandes nach § 14 Abs. 2 Satz 1 PBefG erforderlich war, wäre weiterhin zweifelhaft, ob nach dem ebenfalls entsprechend anzuwendenden § 14 Abs. 3 PBefG von der Durchführung dieser Anhörung abgesehen werden durfte. Danach kann die Genehmigungsbehörde von der Durchführung des Anhörungsverfahrens absehen, wenn sie aus eigener Kenntnis der Sachlage dem Antrag nicht entsprechen will oder in den Fällen des § 2 Abs. 2 PBefG die Durchführung des Anhörungsverfahrens nicht für die Sachverhaltsaufklärung erforderlich ist. In Betracht kommt vorliegend allein die zweite Tatbestandsalternative, weil sich die Antragstellerin darauf beruft, die Wünsche aller im Landkreis ansässigen Taxiunternehmen durch eine durchgeführte Unternehmerumfrage ermittelt zu haben (vgl. Rundschreiben des Antragsgegners vom 12. Dezember 2016). Aufgabe des genannten Fachverbands dürfte indes nicht allein sein, etwaige Tarifwünsche seiner Mitglieder zu spiegeln, sondern für das Verkehrsgewerbe mit Taxen generell einzustehen, so dass bereits fraglich ist, ob angesichts der Abfrage von Tarifwünschen der Antragsgegner davon ausgehen durfte, dass der Sachverhalt vollumfänglich ermittelt wurde. Dessen ungeachtet könnte der Wortlaut der Vorschrift auch nahelegen, dass nur von der Durchführung des (gesamten) Anhörungsverfahrens als solchem abgesehen werden kann, mithin der selektive Verzicht der Anhörung einzelner anzuhörender Stellen nicht statthaft ist. Der Auffassung, die Antragstellerin könne sich auf die unterlassene Anhörung nicht berufen, könnte entgegenzuhalten sein, dass die Anhörung der vollständigen Sachverhaltsermittlung zu dienen bestimmt ist, mithin Voraussetzung für eine sachgerechte Entscheidung hinsichtlich des zu erlassenden Rechtssetzungsakts ist. Ein Rückgriff auf die Regelungen im Verwaltungsverfahren dürfte danach ausscheiden.
2.2. Einer abschließenden rechtlichen Bewertung etwaiger Fehler im Anhörungsverfahren bedarf es vorliegend nicht, weil jedenfalls die Prognose über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage der Taxiunternehmen im Landkreis erkennbar fehlerhaft war.
Ausweislich des dem Entscheidungsträger unterbreiteten (Tarif-)Vorschlags vom 11. Juli 2017, dem eine Vollkostenrechnung zugrunde liegt, wird die wirtschaftliche Lage der Taxiunternehmen im Landkreis im Jahr 2016, die anhand der durchschnittlichen Wegstrecke pro Fahrt eines Taxi (Wegstrecke: 5,72 km), dessen Taxi-km-Anteil an den Gesamt-km mindestens 30% betragen hat, ermittelt wurde, als nicht kostendeckend beschrieben (durchschnittliche Kostenunterdeckung von 22,57% [mit Kosten für eine Vermittlungszentrale]) bzw. 15,71% [ohne Kosten für eine Vermittlungszentrale]). Dieser Berechnung legte der Antragsgegner die für das Jahr 2016 ermittelte durchschnittliche Fahrtenzahl je Taxi (2.074 Fahrten) zugrunde. Sodann bildete er das Mittel zwischen der höheren durchschnittlichen Fahrtenzahl aus dem Jahr 2014 (2.541 Fahrten/Taxi) und der des Jahres 2016 (2.074 Fahrten) und bezeichnete dieses als „hälftigen Kompromiss“. Hierdurch sollten die Taxiunternehmen des Landkreises in Pflicht genommen werden, Maßnahmen zur Fahrgastrückgewinnung zu ergreifen. Ausgehend von der sich danach ergebenden durchschnittlichen jährlichen Fahrtenanzahl je Taxi von 2.306 (rechnerisch richtig: [2.541 + 2.074]/2 = 2.308) ermittelte der Antragsgegner unter Berücksichtigung der Kosten für eine Vermittlungszentrale die Notwendigkeit, den Taxentarif, der bei 1,91 €/km (5 km x 2,00 € + 0,72 km x 2,00 €) zzgl. Grundgebühr von 3,50 € lag, um 7,33% (+0,14 €/km) anzuheben. Unter Verweis auf das überwiegende Unternehmervotum nahm der Antragsteller keine Erhöhung des km-Entgelts vor, sondern legte zur Umsetzung der ermittelten Tariferhöhung einen Nacht- sowie einen Sonn- und Feiertagszuschlag von je 1,50 € fest und erhöhte den Wartetarif von 0,33 €/km auf 0,40 €/km (zum Ganzen: vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 5 ff.). Bei Nichtberücksichtigung der Kosten für eine Vermittlungszentrale ermittelte der Antragsgegner hingegen nur eine Tarifsteigerung von 0,01% (+0,02 €/km).
a. Dahinstehen soll hier, ob das von dem Antragsgegner konkret gewählte Berechnungsmodell generell geeignet ist, um die Tariffindung zu stützen. Festzustellen ist aber, dass die als „hälftiger Kompromiss“ bezeichnete Prognose der durchschnittlichen Anzahl der Fahrten je Taxi und Jahr nicht tragfähig ist. Mit der Bildung des Mittels der Fahrtenzahlen der Jahre 2016 und 2014 nähert sich der Antragsgegner tatsächlich der (nicht bekannten) Fahrtenzahl des Jahres 2015 an und bildet im Ergebnis nicht die nach seinem gewählten Berechnungsmodell zu prognostizierende Fahrtenzahl ab. Dies folgt schon daraus, dass die durchschnittliche Anzahl der Taxifahrten wegen des zunehmenden Mietwagenbetriebs und der Fahrten außerhalb des Pflichtfahrbereichs nach den eigenen Feststellungen des Antragsgegners im maßgeblichen Zeitpunkt seiner Prognose fortgesetzt zurückgegangen ist und die Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung des Antragsgegners sich dazu enthält, welche Gründe für den unterstellten Anstieg - mit Ausnahme des Marktpreises für Fahrleistungen generell und des konstanten Kurzstreckenpreises - sprechen könnten. Hinzu kommt, dass der Antragsgegner im Normenkontrollverfahren vorträgt, bereits in seinem Taxigutachten 2013-2016 vom 5. Februar 2016 davon ausgegangen zu sein, dass die Nachfrage weiter sinken werde. Diese Betrachtung wird auch durch die Einlassung des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung gestützt, wonach der „hälftige Kompromiss“ zwischen den Fahrtenzahlen der Jahre 2014 und 2016 lediglich als rechnerische Begründung herangezogen worden sei, um die ermittelte Kostenunterdeckung aus seiner Sicht angemessen zu verringern.
b. Jedenfalls berücksichtigten die vom Antragsgegner angestellten Überlegungen nur unvollständig die sich aus § 39 Abs. 2 PBefG ergebenden Bewertungsmaßstäbe, indem eine Gewinnspanne und die Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen, die wie dargestellt Berücksichtigung zu finden haben, nicht erkennbar in die Prognoseentscheidung des Antragsgegners eingeflossen sind.
Um durchschnittlich kostendeckend am Taxenmarkt zu wirtschaften, geht der Antragsgegner seinem (Tarif-)Vorschlag vom 11. Juli 2017 (vgl. a.a.O.) folgend von der Notwendigkeit einer Tariferhöhung um 7,33% gegenüber dem Tarif 2015 aus, die er nach eigenen Angaben durch die erstmalige Festlegung eines Nacht- bzw. eines Sonn- und Feiertagszuschlag von je 1,50 € und eine Erhöhung des Wartetarifs um 0,07 €/km realisiert. Es ist weder anhand der vorliegenden Unterlagen erkennbar noch nachvollziehbar vorgetragen, dass in diese Bewertung über die bloße Kostendeckung hinaus Erwägungen zu einer angemessenen Gewinnspanne eines durchschnittlichen Taxiunternehmers im Tarifgebiet bzw. zu Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen eingeflossen sind. Jedoch sind gerade die berechtigten Gewinninteressen der Taxenunternehmer und das auf Gewährleistung sicherer und ausreichender Personenbeförderungsmöglichkeiten gerichtete Interesse der Allgemeinheit - wie dargestellt - so weit wie möglich in Ausgleich zu bringen. Dies setzt allerdings die vorherige Bewertung der berechtigten Interessen voraus, woran es vorliegend mangelt. Vielmehr ist der Antragsgegner nach der Ermittlung der für das Jahr 2016 bestehenden Kostenunterdeckung von 22,71% (unter Berücksichtigung der Zentralkosten) sogleich in die Abwägung eingetreten und hat im Interesse der Verkehrsnutzer an angemessenen Tarifen/Beförderungsentgelten diese Kostenunterdeckung durch die Erhöhung der Anzahl der jährlichen Taxifahrten im Wege des „hälftigen Kompromisses“ relativiert. Auch im Normenkontrollverfahren trägt der Antragsgegner nur vor, dass der Tarif 2017 im Durchschnitt „mindestens“ kostendeckend gewesen sei (Antragserwiderung vom 31. März 2020, S. 36) und behauptet allgemein, eine Gewinnspanne berücksichtigt zu haben, ohne dies im Ansatz zu substantiieren bzw. nachvollziehbar, z.B. durch schriftliche Dokumentation seiner diesbezüglichen Erwägungen, offenzulegen. Anhaltspunkte dafür, eine Gewinnspanne und Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen zugrunde gelegt zu haben, ergeben sich hiernach für den Senat nicht. Erst diese sind jedoch in Ausgleich mit den öffentlichen Verkehrsinteressen und dem Gemeinwohl zu bringen. Ist für die Einstellung von berechtigten Gewinninteressen nichts ersichtlich, bleibt für die - hier gleichwohl getroffene - Abwägungsentscheidung kein Raum.
Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Mehrzahl der Unternehmer eine Tarifänderung nicht gewünscht hätten, so dass der Tarif von vornherein als auskömmlich zu betrachten sei, mithin es eines zusätzlichen Gewinnkorridors bzw. der Berücksichtigung von Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen nicht bedurft habe. Voranzustellen ist, dass der Antragsgegner in seinem der Tarifänderung zugrundeliegenden Vorschlag vom 11. Juli 2017 (vgl. a.a.O., S. 13) zutreffend davon ausgegangen ist, dass nur die Tarifvorschläge von elf Taxiunternehmen maßgebend sind, weil deren Taxameterfahranteil pro Taxi im Jahr 2017 zumindest 30% betragen hat. Diese Ausgangsgröße diente dem Antragsgegner auch zur Ermittlung der Kostendeckungsquote. Hinsichtlich der Unternehmen, deren Anteil unter 30% gelegen hat, ist mit dem Antragsgegner nachzuvollziehen, dass der Höhe des Taxentarifs nur eine untergeordnete Rolle zukommt, weil mehr als 2/3 der Kosten des Fahrzeugbetriebs außerhalb des Taxentarifs zu decken sind. Soweit der Antragsgegner nunmehr im Normenkontrollverfahren vortragen lässt, dass auch die übrigen zehn Taxiunternehmen (mit Taxameterfahrleistung unter 30% bzw. Betriebsaufnahme zum 1. Januar 2017) den Taxentarif 2015 für auskömmlich erachteten, ist diese Einschätzung nicht von maßgeblicher Relevanz, wenn der Antragsgegner - wie hier - mit guten Gründen bei seiner Wirtschaftlichkeitsbetrachtung maßgeblich auf die km-Leistung des Taxis abgehoben hat, um ein realistisches Bild des Taxengewerbes in seinem Landkreis zu zeichnen (zu „ernsthaften Taxiunternehmen“: vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 6 ff.) bzw. eines der dort bezeichneten Unternehmen noch nicht am Taxenmarkt im Tarifgebiet tätig war (Unternehmen M.). Hinsichtlich der danach zu berücksichtigenden Unternehmensvoten ist sodann festzustellen, dass fünf Unternehmer Tariferhöhungsvorschläge unterbreiteten, wohingegen sich drei Unternehmen ausdrücklich für die Beibehaltung des Tarifs 2015 aussprachen und die restlichen drei Unternehmen keine Aussagen trafen. Zwar spricht Vieles dafür, dass der Antragsgegner vertretbar davon ausgehen durfte, bei fehlender Stellungnahme regelmäßig auf eine (stillschweigende) Zustimmung zur Beibehaltung der Tarifbedingungen zu schließen. Dies folgt daraus, dass diejenigen Taxiunternehmen, die sich zur Tarifhöhe trotz ausdrücklicher Befragung nicht erklären, den geltenden Taxentarif nicht ausdrücklich in Frage stellen. Voraussetzung für diese Annahme ist jedoch, dass der sich der Stimme enthaltende Taxiunternehmer seinen Betrieb fortgesetzt führt. Dies ist bei dem Taxiunternehmen A., dessen (Enthaltungs-)Votum als Beibehaltungsverlangen gewertet wurde, schon nicht der Fall, weil es den Betrieb aufgegeben hat (vgl. Beiakte E Bl. 474, 476). Folglich ist der Antragsgegner im Ergebnis unzutreffend davon ausgegangen, dass die Mehrzahl der Unternehmer eine Tarifänderung nicht gewünscht hätten. Tatsächlich stehen fünf Beibehaltungs- neben fünf Erhöhungsersuchen.
Dieses Ergebnis wird zusätzlich dadurch relativiert, dass die fünf Unternehmen, die einen Tarifanstieg befürworteten, - ausgehend von der Fahrleistung - die Mehrzahl der berücksichtigungsfähigen Taxen im Tarifgebiet betreiben (30 von 40 Taxen), wohingegen das Beibehaltungsverlangen überwiegend Unternehmen betrifft, die nur ein Taxi im Betrieb haben (lediglich ein Unternehmen mit fünf Taxen, vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 13, Replik der Antragstellerin vom 31. August 2020, S. 12). Bei Letzteren dürfte die Auskömmlichkeit des Tarifs bereits im Lohn angelegt sein, wenn der Unternehmer Selbstfahrer ist. Dabei verliert ein (darüberhinausgehendes) Gewinninteresse für den Unternehmer anders als beim Unternehmer eines Mehrfahrerbetriebes zunehmend an Bedeutung. Dies hat der Antragsgegner bei seiner Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung des Taxengewerbes seines Tarifgebiets jedenfalls nicht zureichend in Betracht gezogen. Indem er ausgehend von einem - schon nicht vorliegenden - überwiegenden Votum der Unternehmen die Auskömmlichkeit im Allgemeinen unterstellte, hat er kleineren Unternehmen fehlsam ein größeres Gewicht hinsichtlich der zu beantwortenden Frage der Auskömmlichkeit beigemessen, zumal er selbst davon ausgegangen ist, dass Mehrfahrerbetriebe mit dem Tarif „nicht hinkämen“. Diese Betrachtungsweise findet ihre Stütze auch im Ergebnis der vom Antragsgegner angestellten Berechnung zur Kostendeckung. Soweit der Antragsgegner in diesem Zusammenhang einwendet, fast alle Taxenunternehmer im Landkreis seien „Mehr-Fahrzeug-Betriebe“, führt dies nicht weiter. Der Antragsgegner bezieht in seine Betrachtung auch Unternehmen ein, die neben einem Taxi Mietwagen betreiben (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 31. März 2020, S. 12, 41). Tatsächlich ist festzustellen, dass von den 20 untersuchten Taxiunternehmen acht Unternehmen lediglich ein Taxi im Jahr 2016 führten. Auf die daneben bestehende Anzahl von Mietwagen kommt es nicht an. Nach alledem konnte der Antragsgegner aus dem Unternehmervotum schon nicht ableiten, dass eine angemessene Gewinnspanne bzw. Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen bei ausschließlicher Erbringung von Tariffahrten durch die vorgenommene Tarifänderung bereits berücksichtigt ist.
Die nicht erkennbare Einstellung einer angemessenen Gewinnspanne bzw. von Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen in die Prognoseentscheidung wird auch nicht dadurch relativiert, dass nach den Feststellungen des Antragsgegners beim Ausscheiden der Kosten für eine Vermittlungszentrale - die nur von der Antragstellerin vorgehalten wird - bereits ein annährend kostendeckender Betrieb gegeben sei (ermittelte Tarifsteigerung von 0,01% [+0,02 €/km]). Denn dieser Annahme legt der Antragsgegner fehlerhaft die gemittelte Fahrtenzahl des „hälftigen Kompromisses“ zugrunde. Ausgehend von der Fahrtenzahl des Jahres 2016 ergibt sich vielmehr eine Kostenunterdeckung von 15,71% (+0,32 €/km). Abgesehen davon sind in die Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung der Behörde alle Taxiunternehmen im Tarifgebiet - ungeachtet ihrer Betriebsform und -größe - gleichermaßen einzubeziehen. Der Antragsgegner geht bei seiner Ermittlung selbst davon aus, dass Vermittlungskosten, die allein die Antragstellerin im Rahmen der Datenerhebung ausgewiesen habe („Zentralkosten“), in den Ansatz zu bringen seien (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 9). Diese Kosten sind zur Überzeugung des Senats auch berücksichtigungsfähig, da sie neben dem Interesse der Taxiunternehmen um einen effizienten Einsatz der Fahrzeuge dem Verkehrsinteresse der Allgemeinheit zu dienen bestimmt sind. Hierdurch können zentral eingehende Fahraufträge verteilt und so gleichzeitig bedient werden. „Zentralkosten“ können bei all jenen Unternehmen entstehen, die mehr als ein Taxi gleichzeitig betreiben, so dass schon nicht davon auszugehen ist, dass allein bei der Antragstellerin in diesem Zusammenhang Kosten anfallen. Es spricht Überwiegendes dafür, dass jedenfalls in Mehrfahrerbetrieben, die im Tarifgebiet ca. die Hälfte der Taxiunternehmen ausmachen (vgl. Beiakte E Bl. 476), eine zentrale Verteilung unter einer Rufnummer stattfindet, mithin in der Berechnung zu berücksichtigende „Zentralkosten“ entstehen.
Soweit der Antragsgegner einschätzt, es müsse generell davon ausgegangen werden, dass die Nachfrage nach Taxifahrten im Landkreis rückläufig bzw. zu gering sei, so dass die Zahl der Taxen im Tarifgebiet insgesamt zu hoch sei (vgl. Beiakte E Bl. 475), lässt dies die Berücksichtigung einer angemessenen Gewinnspanne und von Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen bei der Feststellung der Angemessenheit des Taxentarifs nicht von vornherein entfallen. Vielmehr wirft dies die Frage auf, weshalb an der Anzahl der erteilten Genehmigungen behördlich festgehalten wird, d.h. die Genehmigungen nach Ablauf ihrer fünfjährigen Geltungsdauer (vgl. § 16 Abs. 4 PBefG) erneut erteilt werden. Der Antragsgegner führt selbst in seiner Antragserwiderung aus, dass sich angesichts des Rückgangs der täglichen Tariffahrten pro Taxi allein mit Taxifahrten nach Tarif eine vollständige und vernünftige Auslastung der Fahrzeuge nicht erreichen lasse, solange die Anzahl an Taxen nicht reduziert werde. Genehmigungen für den Taxenverkehr unterliegen der Kontingentierung. Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktion bedroht wird. Hierbei sind nach Satz 2 der Vorschrift insbesondere die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr (Nr. 1), die Taxendichte (Nr. 2), die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzsatz (Nr. 3) sowie die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben (Nr. 4) zu berücksichtigen. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nur um des öffentlichen Verkehrsinteresses willen geschützt ist, nicht hingegen zum Schutz des bestehenden Gewerbes vor - möglicherweise einzelne Unternehmer ruinierender - Konkurrenz. Ziel ist eine möglichst gute Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs vor allem in Ergänzung zum öffentlichen Linienverkehr (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 44.88 - juris).
Im Zusammenhang mit der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr(§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG) ist ferner festzustellen, dass der Rückgang der Nachfrage nach Taxameterfahrten nicht durch einen eigentlichen Nachfragerückgang nach Fahrleistungen bedingt ist. Tatsächlich liegt er - wovon die Beteiligten auch übereinstimmend ausgehen - im wachsenden (günstigeren) Mietwagenmarkt begründet, der mit dem Anruf-/Bestellmarkt des Taxengewerbes identisch ist, jedoch nicht dem (starren)- den Pflichtfahrbereich betreffenden - Taxentarif unterliegt. Folglich konkurriert das Taxengewerbe zunehmend mit Mietwagenunternehmen (§ 49 PBefG) um Beförderungsaufträge am (planbaren) Bestell- und Anrufmarkt. Von den Mietwagen werden in erster Linie Schüler-, Behindertenfahrten und Krankenfahrten innerhalb und außerhalb des Pflichtfahrgebietes, meist als Serienfahrten, sowie Flughafen-Shuttle-Fahrten für Reiseunternehmen und Fahrten im Rahmen des (zulässigen) Anrufbussystems durchgeführt. Nur für Fahrten bei denen das Pflichtfahrgebiet verlassen wird (Großteil Krankenfahrten, Flughafen-Shuttle-Fahrten etc.), kann ein Taxiunternehmer durch abweichende Preisgestaltung tatsächlich gegenüber dem Mietwagenmarkt bestehen. Hiervon geht auch der Antragsgegner aus (vgl. Beiakte E Bl. 488 ff.) und zieht daneben den plausiblen Schluss, dass hohe Taxitarife dem Mietwagenmarkt fortgesetzt Vorschub leisten und Taxameterleistungen der Taxen zurückdrängen, da planbare Fahrleistungen, die im zu betrachtenden Landkreis strukturell von höherem Gewicht sind, günstiger angeboten werden können. Diese Feststellung rechtfertigt allerdings nicht, bei der Ermittlung der Beförderungsentgelte die Bewertungskriterien des § 39 Abs. 2 PBefG nur eingeschränkt anzuwenden. Zwar sind die öffentlichen Verkehrsinteressen und damit insbesondere der Bestand des örtlichen Taxengewerbes, das durch die Marktmacht der Mietwagenunternehmen zunehmend gefährdet wird, in die Betrachtung einzubeziehen. Hieraus zu folgern, dass die bloße Ermittlung eines kostendeckenden Tarifs ausreichend sei, greift aber zu kurz. Der Verordnungsgeber ist trotz seines weiten Beurteilungsspielraums insbesondere nicht berechtigt, die rechtlichen Bewertungsmaßstäbe dahingehend einzuschränken. Die Konkurrenzfähigkeit des Taxentarifs gegenüber dem Mietwagenpreis ist kein Bewertungskriterium als solches. Vielmehr wäre es eher Sache des Gesetzgebers, in Bezug auf die Ausgestaltung der gesetzlichen Regelungen zur Festlegung angemessener Beförderungsentgelte im Taxenverkehr den (mietwagenbedingten) Nachfragerückgang in den Blick zu nehmen, soweit nicht bereits durch die Kontingentierung der Genehmigung für den Taxenverkehr (§ 13 Abs. 4 und 5 PBefG) dem Nachfragerückgang Rechnung zu tragen ist. Dies zugrunde gelegt, kommt es auf die - durchaus - nachvollziehbaren Erwägungen zum „Marktpreis“ von Fahrleistungen nicht entscheidungserheblich an.
Diese Einschätzung wird auch nicht dadurch geschmälert, dass Mietwagen trotz ihrer breiten Einsatzmöglichkeiten eine gute Verkehrsbedienung in Bereichen nicht zu leisten vermögen, die dem Gelegenheitsverkehr mit Taxen vorbehalten sind (unmittelbarer Zugriff auf [unbesetzte] Taxen auf Standplätzen bzw. im Straßenverkehr aufgrund fehlender Rückkehrpflicht [vgl. § 49 Abs. 4 PBefG], sog. „Warte- und Winkmarkt“). Denn das Tarifgebiet des Antragsgegners zeichnet sich durch eine ländliche Prägung aus, in dem der „Warte- und Winkmarkt“ - anders als in urbanen Räumen - deutlich geringer nachgefragt wird.
Die Notwendigkeit der Ermittlung und Berücksichtigung einer angemessenen Gewinnspanne bei der Feststellung der Angemessenheit des Taxentarifs entfällt auch nicht, weil sich seit dem Jahr 2014 die Anzahl der Taxiunternehmen zwar verringert hat, die Konzessionen an neue bzw. andere Taxiunternehmen im Landkreis - insbesondere Mehrfahrerbetrieben - übertragen worden sind (vgl. Beiakte E Bl. 474 f.). Dies kann zwar - wie der Antragsgegner ausführt - als Indiz dafür dienen, dass der geltende Tarif auskömmlich ist, weil erwartet werden kann, dass ein erfahrener (Alt-)Unternehmer, der sich auf der Kalkulationsgrundlage des geltenden Tarifs für weitere Taxen im Tarifgebiet entscheidet, dies zuvor betriebswirtschaftlich durchdenkt. Grund für die Übernahme anderer Genehmigungen könnte aber auch sein, die bestehende - und ggf. die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohende - Konkurrenz am Taxenmarkt zu verringern, wenn - wie hier - eine Kontingentierung der Konzessionen durch die Behörde nicht erfolgt. Die aus der Übertragung der Genehmigung erwachsende Betriebspflicht, die im Landkreis nur eine Bereithaltung des Taxis für acht Stunden an jedem zweiten Tag umfasst (vgl. Antragserwiderung vom 31. März 2020, S. 28), steht dieser Sichtweise nicht entgegen. Vielmehr lässt sie den Unternehmern einen weiten Spielraum, so dass gerade Mehrfahrerbetriebe ohne weiteres in der Lage sein dürften, die Betriebspflichten einzuhalten.
Soweit der Antragsgegner rügt, dass insbesondere die Antragstellerin fortgesetzt schlechte Unternehmensergebnisse aufweise, führt dies zu keiner anderen Betrachtung. Zwar trifft es zu, dass die Wirtschaftlichkeit der Tarifregelung nicht mit dem Betriebsergebnis eines einzelnen Taxiunternehmens begründet oder in Frage gestellt werden kann (vgl. OVG Bln-Bbg, Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. April 2014, a.a.O. Rn. 19). Die Einheitlichkeit der Entgeltregelung für alle Taxiunternehmer des betreffenden Tarifbereichs gebietet jedoch die Berücksichtigung aller „ernsthaften Taxiunternehmen“, zu denen auch die Antragstellerin gehört, soweit die Fahrleistung nach Taxameter mindestens 30% beträgt. Dieser Betrachtung folgend hat der Antragsgegner anhand einer Vollkostenrechnung ermittelt, in welcher Höhe der Tarif kostendeckend ist. Für eine erkennbare Ausweisung eines Gewinnkorridors bzw. von Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen ist - wie dargestellt - nichts ersichtlich.
Ein in der Gesamtwirtschaftlichkeitsprognose erkennbar berücksichtigter Gewinnkorridor ergibt sich auch nicht daraus, dass - wie der Antragsgegner wohl meint - jedes Taxiunternehmen es selbst in der Hand habe, durch einen Anstieg der Taxameterfahrten- über den im Rahmen der Kostendeckung ermittelten Durchschnitt von Taxameterfahrten hinaus - einen Gewinn zu generieren (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 19 [Stichwort: Tarifgerechtigkeit]). Es trifft zwar zu, dass sich ausgehend von den Berechnungen des Antragsgegners durch eine überdurchschnittliche Anzahl an Taxameterfahrten je Taxi ein Unternehmensgewinn einstellt. Der Antragsgegner hat jedoch im Rahmen des von ihm angewandten Berechnungsmodells die durchschnittlichen Taxameterfahrten je Taxi mittels eines „hälftigen Kompromisses“ zwischen den Fahrtenzahlen 2014/2016 ermittelt und damit bestimmt, was von einem Taxiunternehmer im maßgebenden Tarifgebiet bei durchschnittlicher Leistungsfähigkeit und -bereitschaft erwartet werden kann. Damit gesteht er - fehlerhaft - den Taxiunternehmen erst dann einen Gewinn zu, wenn sie über dieses Maß hinaus Taxameterleistungen erbringen. Eine solche Betrachtung entzieht der Gesamtwirtschaftlichkeitsprognose die Nachvollziehbarkeit und ermöglicht gewillkürte Ergebnisse, selbst wenn der „hälftige Kompromiss“ zwischen der tatsächlichen Auftragslage (Taxameterfahrten 2016) und einer gewünschten, wohl aus Sicht des Antragsgegners angemessenen Auftragslage (Taxameterfahrten 2014), als ein zulässiges Entgegenkommen zwischen Behörde und Unternehmern zu begreifen wäre (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 19 [Stichwort: Tarifgerechtigkeit]). Im Übrigen enthält die Gesamtwirtschaftlichkeitsprognose auch keine Begründung dazu, weshalb die Auftragslage aus dem Jahr 2014 die angemessene - von einem durchschnittlichen Taxifahrer zu bewältigende - Auftragslage widerspiegelt und nicht nur von dem Antragsgegner „gewünscht“ wird. Allein der Umstand, dass eine solche - anhand der für das Jahr 2016 ermittelten Daten - eine Tarifsenkung um 5,24% bedingt (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. S. 10), rechtfertigt dies nicht. Vielmehr wäre ausgehend von dem gewählten Berechnungsmodell jedenfalls im Ansatz erkennbar darzustellen gewesen, ab wann von einer angemessenen Auftragslage je Taxi auszugehen ist. Hieran fehlt es. Der Antragsgegner muss sich an seinen zugrunde gelegten Erwägungen - so auch dem „hälftigen Kompromiss“ - festhalten lassen, da die - im Ermessen des Antragsgegners liegende - Berechnungsmethodik ansonsten in ihrer Nachvollziehbarkeit nur eingeschränkte Ergebnisse hervorbringt.
Selbst wenn - wozu die Akten keinen hinreichenden Anhalt bieten - davon auszugehen wäre, dass der Antragsgegner das berechtigte Gewinninteresse der Taxiunternehmen im Landkreis dadurch gewahrt wissen wollte, dass er insbesondere für große Mehrfahrerbetriebe wie die Antragstellerin, die ihren Betrieb auch auf die Bedienung von Randzeiten ausgerichtet haben, erstmals einen Nacht- bzw. einen Sonn- und Feiertagszuschlag von je 1,50 € festlegt und den Wartetarif um 0,07 €/km erhöht, ist die Prognoseentscheidung erkennbar fehlerhaft. Es ist - wie dargestellt - zwar Sache des Verordnungsgebers, im Rahmen einer aktuellen prognostischen Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung aller betroffenen Unternehmen zu bestimmen, welche Höchst-, Rahmen- oder festen Entgelte jeweils festzusetzen sind. Die Antragstellerin trägt jedoch vor, dass die mit der erhöhten Grundgebühr in Randzeiten beabsichtigte Kostendeckung durch eine Tariferhöhung um 7,33% schon nicht erreicht werde, weil das Randzeitengeschäft im Landkreis nur eine mäßige Rolle spiele, so dass der Effekt der Anpassung in der Gesamtbetrachtung mit +/- 1,5% minimal sei (vgl. Gutachten, a.a.O. S. 5). Ferner verweist sie auf das Taxengutachten 2013-2016 des Antragsgegners vom 5. Februar 2016, wonach sich die Nachfrage nach einer Taxenbeförderung in den Nachstunden tatsächlich gegen Null abgesenkt habe (vgl. S. 29). Anhaltspunkte dafür, dass diese Feststellung keine Geltung mehr beansprucht, liegen nicht vor. Auch der Antragsgegner führt unter Bezugnahme auf die Unternehmerangaben aus, dass nur an den Wochenenden in der Nacht von Samstag und Sonntag die nächtliche Nachfrage nach Taxifahrten hoch sei, während in der Woche so gut wie keine Nachfrage festgestellt werden könne, bzw. mangels Nachfrage der Anrufbusverkehr zwischen 23.00 und 6.00 Uhr eingestellt worden sei (vgl. Antragserwiderung vom 31. März 2020 S. 29). Soweit er in der mündlichen Verhandlung demgegenüber geltend macht, dass nach seiner Einschätzung in der Nacht bzw. in den Randzeiten eine große Nachfrage für das Kerngeschäft der Taxiunternehmen bestehe, erscheint dies nicht plausibel. Zum einen steht dies im Widerspruch zu seinem bisherigen Vorbringen, ohne aufzuzeigen, worauf sich die geänderten Annahmen stützen. Zum anderen führt die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar aus, dass das Kerngeschäft der Tariffahrten wochentäglich zwischen 8.00 und 15.00 Uhr läge und das Randzeitengeschäft bezogen auf ihr Unternehmen nur 20% ausmache. Dies zugrunde gelegt, ist es bereits nicht ohne weiteres nachzuvollziehen, dass mit der Einführung eines Nacht- bzw. einen Sonn- und Feiertagszuschlag und der Erhöhung des Wartetarifs die beabsichtigte Kostendeckung prognostisch zu realisieren ist, so dass für eine erkennbare Einstellung berechtigter Gewinninteressen erst recht kein Anhalt besteht.
Diese Einschätzung wird auch dadurch bestätigt, dass für die Einführung des Nacht- bzw. Sonn- und Feiertagszuschlags im Taxentarif 2017 nicht nur die unzureichende Kostendeckung maßgebend war, sondern hierdurch auch die Bereitschaft der Taxiunternehmer erhöht werden sollte, zusätzlich zu dem Mindestlohn Zuschläge auf Nacht-, Sonn- oder Feiertagsarbeit zum Mindestlohn zu leisten (vgl. Vorschlag vom 11. Juli 2017, a.a.O. Bl. 15). Hierdurch wird bereits die prognostizierte Kostendeckung in Frage gestellt. Der Antragsgegner hat für sein Tarifgebiet ermittelt, dass im Jahr 2016 der durchschnittliche Lohn bei 9,00€/h (mind. 8,50 €/h, max. 11,26 €/h) und damit (nur) durchschnittlich 0,16 €/h über dem ab dem 1. Januar 2017 gültigen Mindestlohn 8,84 €/h gelegen habe (vgl. Beiakte E Bl. 476). Es dürfte davon auszugehen sein, dass die Berücksichtigung von Zuschlägen auf Nacht-, Sonn- oder Feiertagsarbeit zum Mindestlohn ein nach oben abweichendes durchschnittliches Lohngefüge ergeben hätte.
Zutreffend hat der Antragsgegner allerdings dem Vorbringen der Antragstellerin zu „Ankerbetrieben“ entgegengehalten, dass eine Verpflichtung zur defizitären Bereithaltung von Taxen insbesondere zu Randzeiten nicht besteht. Dies folgt weder aus der für die Taxiunternehmen des Landkreises bestehenden Betriebspflicht (s.o.) noch besteht vorliegend eine behördliche Verpflichtung, eine Randzeitenbedienung sicherzustellen. Zwar weist die Antragstellerin auf das öffentliche Interesse an ausreichenden Beförderungsmöglichkeiten auch zu Randzeiten hin. Angesichts der festgestellten und auch von der Antragstellerin eingeräumten mangelnden Nachfrage zu Randzeiten ist allerdings nichts dafür ersichtlich, dass ohne die Verpflichtung zur Bereithaltung in Randzeiten die Funktionsfähigkeit des Taxenmarktes bedroht ist.
Zumindest als zusätzliches Indiz für eine fehlerhafte prognostische Gesamtwirtschaftsbetrachtung des Antragsgegners ist die Tarifentwicklung im Landkreis im Jahr 2019 (vgl. § 3 Taxentarifordnung 2019), die eine 9,5%-ige Tarifsteigerung im Streckentarif bedingt hat, anzusehen. Festzustellen ist, dass der Tarifanstieg nicht allein mit dem weiteren Anstieg des Mindestlohns auf 9,19 €/h ab 1. Januar 2019 bzw. 9,35 €/h ab 1. Januar 2020 erklärt werden kann, berücksichtigt man, dass nach den Ermittlungen des Antragsgegners der in die Berechnung eingestellte durchschnittliche Fahrerlohn bereits 2016 bei 9,00 €/h gelegen habe (vgl. Beiakte E Bl. 476). Zwar gibt der Antragsgegner an, wegen des festzustellenden zunehmenden Fahrermangels einen durchschnittlichen Fahrerlohn von 11,00 €/h bei der Ermittlung berücksichtigt zu haben. Jedoch dürfte gerade das gewählte, von der Tariffindung 2017 abweichende Berechnungsmodell von maßgebender Bedeutung sein, das - jedenfalls auch - einen Unternehmergewinn einschließt. Abweichend vom Vollkostenansatz hat sich der Antragsgegner - dem Vorschlag der Antragstellerin folgend - bei der neuerlichen Tariffindung von dem Ausgangspunkt leiten lassen, „wie hoch die Kosten für die Erbringung einer qualitativ und quantitativ vernünftigen Leistung sind“. Hierbei wurde von einem Taxi ausgegangen, das ausschließlich nach Tarif fährt (durchschnittlich geführtes Taxiunternehmens mit durchschnittlicher Fahrleistung pro Fahrzeug bei durchschnittlichen Finanzierungsbedingungen und durchschnittlichen Modernisierungsaufwand bei Einrechnung der übrigen ortsüblichen Kosten und 4%iger Gewinnspanne). Hiernach besteht entgegen der Darstellung des Antragsgegners gerade kein Anhalt, dass sich die Tariffestsetzung für 2017 im Hinblick auf die Kosten- und Leistungsrechnung bestätigt habe. Allein der Umstand, dass sich die Nachfrage dem prognostizierten Niveau angenähert habe, rechtfertigt keine andere Bewertung. Dies berührt allenfalls die durchschnittliche Kostendeckung, nicht aber einen berechtigten Unternehmergewinn.
Dieses Ergebnis wird auch dadurch gestützt, dass sich der zum 1. November 2019 in Kraft getretene Taxentarif (Taxentarifordnung 2019) im Hinblick auf das „wichtige km-Geld“ in der Kurzstrecke von 6,5 km dem Mitteldeutschen Taxentarif (umfasst: Stadt Leipzig, Stadt Halle [Saale], Saalekreis, Leipziger Land, Nordsachsen) deutlich angenähert hat („gleich stark“ [Beiakte N Bl. 240, 238]). Zwar folgt die Rechtswidrigkeit der Tariffindung nicht daraus, dass dem relevanten Benchmark nicht gefolgt wurde. Bei einer erkennbar fehlerhaften Gesamtwirtschaftlichkeitsprognose - wie hier - kann aber ein vom Tarif abweichender Benchmark einen weiteren Hinweis darauf bieten, dass der ermittelte Taxentarif nicht angemessen ist.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
C. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - 3. Senat - hat am 16. Juni 2022 beschlossen:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 195 BGB
§ 204 BGB
§ 51 PBefG
§ 54a PBefG
§ 49 PBefG
§ 167 VwGO
§ 51 Abs. 3, 14 Abs. 2 PBefG
§ 39 Abs. 2 PBefG
§ 4 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 BOKraft
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 51 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 51 Abs. 3 PBefG
§ 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB
§ 51 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 39 Abs. 2 PBefG
§ 14 Abs. 2 und 3 PBefG
§ 14 Abs. 2 PBefG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 14 Abs. 3 PBefG
§ 2 Abs. 2 PBefG
§ 16 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 und 5 PBefG
§ 49 Abs. 4 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 51 Abs.1 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 des Kommunalverfassungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 00 Uhr bis 24.00
00 Uhr bis 06.00
00 Uhr und 6.00
4 N 1.83
1 A 5.12
4 C 12.04
III ZR 25/20
4 U 695/11
4 A 671/16
1 A 857/10
III ZR 62/84
2 BvL 1/75
7 A 10636/18
3 Bf 62/06
7 C 44.88