Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-01, Aktenzeichen 18 K 1869/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:1201.18K1869.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt eine private Ersatzschule (Sonderschule). Mit Schreiben vom 25. Januar 2002 beantragte er die Herabsetzung des Eigenanteils von 15 %. Zur Begründung verwies er darauf, dass die Kosten von Sonderschulen durch kleinere Klassenfrequenzen erheblich höher seien als die von Sonderschulen. Gleichwohl sehe das Gesetz eine Eigenleistung von 15 % der fortdauernden Ausgaben vor. Dies führe zu einer unzumutbar hohen Belastung der betroffenen Eltern und verstoße gegen den Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 sowie gegen Artikel 3 Absatz 3 Satz 2 GG, wonach niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden dürfe. Die gleichartige Förderung von Regel- und Sonderschule, die zu erheblich unterschiedlichen Belastungen der betroffenen Eltern führe, stelle eine verfassungswidrige Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Tatbestände dar. Um einen solchen Verfassungsverstoß zu vermeiden, müsse § 6 Abs. 4 EFG so ausgelegt werden, dass eine dauerhafte Herabsetzung der Eigenleistung von Schulen für geistig Behinderte möglich sein müsse. Dies sei mit dem Begriff der Zumutbarkeit auch vereinbar. Unzumutbarkeit liege nicht nur bei einer unverschuldeten finanziellen Notlage vor, von der der entsprechende Runderlass ausgehe. Sollten unter den Bedingungen der heutigen gesellschaftlichen Realität die tatsächlichen Verhältnisse so sein, dass stets oder in den meisten Fällen Unzumutbarkeit im Sinne des § 6 Abs. 4 EFG vorliege, müsse die Norm eben immer, oder in den meisten Fällen angewandt werden und nicht nur ausnahmsweise. Für diese Auslegung spreche auch eine Entschließung des Landtages vom 20. Juni 1961, wonach die Voraussetzungen der Herabsetzung bis auf 2 % der Ausgaben gegeben seien bei Ersatzschulen, die in Anstalten und Heimen bestünden und der Erfüllung der Schulpflicht dienten. Schulen für geistig Behinderte Kinder außerhalb von Heimen und Anstalten habe es damals noch nicht gegeben. Unter dem 25. Februar 2002 stellte der Kläger klar, dass er nicht gedenke, die Kriterien des Runderlasses vom 7. Januar 1986 nachzuweisen, mit Schreiben vom 11. April 2002, dass die Herabsetzung der Eigenleistung ab dem Haushaltsjahr 2000 beantragt werde. Die Beklagte setzte mit Schreiben vom 30. April 2002 den Zuschuss für die Schule im Haushaltsjahr 2000 unter Ablehnung des Antrages auf Herabsetzung der Eigenleistung auf 2 % auf 2.017.007,02 Euro fest. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies sie durch Widerspruchsbescheid vom 4. Juli 2002 zurück. Die hiergegen gerichtete Klage (18 K 4768/02) hat die Klägerin zurückgenommen, nachdem die Beklagte erklärt hatte, sie werde nach Vorlage entsprechender Unterlagen erneut eine Herabsetzung der Eigenleistung auf 2 % der Ausgaben prüfen. Unter dem 18. Juni 2003 übersandte der Kläger Jahresabschluss des Trägervereins sowie des Fördervereins jeweils per 31. Dezember 2000, aus denen sich ergebe, dass für die laufenden Kosten eine Unterdeckung von 88.621,12 DM habe ausgewiesen werden müssen. Dies sei nur teilweise durch Auflösung zweckgebundener Rücklagen gedeckt worden. In Höhe von 38.824,98 DM habe der Verein einen zusätzlichen Zuschuss aufbringen müssen, der aus für Baumaßnahmen vorgesehenen Mitteln entnommen sei. Mit Bescheid vom 30. Januar 2004 wies die Beklagte den Antrag auf Herabsetzung der Eigenleistung auf bis zu 2 % gem. § 6 Abs. 4 EFG zurück. Aus einem Vergleich der Jahre 1999 und 2000 ergebe sich, dass die Zuschüsse des Vereins um 122.000,00 DM gesunken seien. Der Restbetrag von 31.806,29 DM sei nicht existenzgefährdend. Nach der Satzung der Schule sei jedes Mitglied im Rahmen der Möglichkeiten mitverantwortlich für die wirtschaftliche Sicherung der Schule. Da das Defizit nicht existenzgefährdend sei und der Zuschuss des Vereins gegenüber dem Vorjahr um 122.000,00 DM vermindert worden sei, komme eine Herabsetzung der Eigenleistung aus wirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht. Den hiergegen gerichteten Widerspruch, mit dem der Kläger geltend machte, die Regeleigenleistung sei zu hoch angesetzt, wies die Bezirksregierung mit Widerspruchsbescheid vom 9. März 2004 zurück. Es habe keinen ausdrücklichen Beschluss des Vereins für das Jahr 2000 gegeben, freie oder zweckgebundene Rücklagen zu bilden. Daraus folgend habe der Zuschuss an die Schule dem des Vorjahres entsprechen können.
Die Klägerin macht geltend, der Förderverein habe nicht bewusst Geld zurückgehalten, sondern habe im Jahre 2000 die übliche Zuschusszahlung von 200.000,00 DM gewährt. Im Vorjahr 1999 sei dagegen durch außerordentliche Einnahmen (40.000,00 DM Zuwendung einer Stiftung, 82.000,00 DM aus einer Erbschaft) ein ausnahmsweise deutlich höherer Zuschuss möglich gewesen. Im Jahre 2000 habe nicht der gleiche Betrag wie im Jahre 1999 überwiesen werden können, weil das Geld einfach nicht da gewesen sei. Ohne eine Herabsetzung der Eigenleistung auf Dauer sei kein gesicherter Schulbetrieb möglich. Im Gegensatz zu fast allen anderen Bundesländern sehe das EFG des Landes Nordrhein-Westfalen keine differenzierte Behandlung von Ersatz- Sonderschulen und sonstigen Ersatzschulen vor. Mit Ausnahme von Bremen und Hessen, für die keine Angaben vorlägen, betrügen die öffentlichen Zuschüsse für Sonderschulen 100 % der laufenden Personal- und Sachkosten vergleichbarer öffentlicher Schulen bei verschiedenen Berechnungsmethoden. Bei 100 % der Personalkosten werde in einzelnen Ländern der Zuschuss für Sachkosten in einem Prozentsatz der Personalkosten (10 - 25 %) festgelegt oder er bestehe in einem Festbetrag. Auch soweit ein durchschnittlicher Förderbetrag je Schüler angegeben werde, wie in Baden-Württemberg, lägen die Förderbeträge in Nordrhein-Westfalen um 10,7 % niedriger. Der Abstand zu anderen Ländern falle noch höher aus. Ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die fehlende Differenzierung bei der Förderung sämtlicher Ersatzschulen in Nordrhein-Westfalen liege nicht vor. Ungleiche Tatbestände würden auf verfassungsrechtlich relevante Weise gleich behandelt, ohne dass es für die Gleichbehandlung einen sachlichen Grund gebe. Die in § 6 Abs. 4 EFG vorgesehene Zumutbarkeitsregelung stelle keine Ausnahmevorschrift dar, sondern greife immer dann ein, wenn nach den besonderen Gegebenheiten des Falles die Unzumutbarkeit gegeben sei. Die Auslegung im Sinne des Runderlasses vom 7. Januar 1986 führe dagegen zu verfassungswidrigen Ergebnissen.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 30. Januar 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 9. März 2004 zu verpflichten, die Eigenleistung für das Haushaltsjahr 2000 auf 2 % herabzusetzen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Gründe der angefochtenen Verfügungen. Zwar normiere Art. 7 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 8 Abs. 4 LVerfNW die Pflicht des Staates, private Ersatzschulen zu schützen und zu fördern und die Existenz der Ersatzschulen als Institution zu sichern. Jedoch sei der Staat nicht verpflichtet, die tatsächlich anfallenden Kosten privater Schulträger voll zu übernehmen. Er müsse lediglich einen Beitrag dazu leisten, dass die Ersatzschulträger grundsätzlich auf Dauer die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllen könnten. Bei der Ausfüllung dieses Rahmens komme dem Landesgesetzgeber ein weitgehender Gestaltungsspielraum zu. Diesen beachte das Gesetz. Ausnahmslos jeder Ersatzschulträger müsse eine angemessene Eigenleistung erbringen, weil die verfassungsrechtliche Schutzpflicht gegenüber den Privatschulen ihren Grund nur in der Förderung der individuellen Freiheit habe. Daher seien private Schulträger nicht vom allgemeinen unternehmerischen Risiko im Wettbewerb mit anderen - privaten wie öffentlichen - Schulen freigestellt. Der Gesetzgeber habe sich gegen eine Regelung entschieden, die schulformbezogene Fördersätze vorsehe, um allen potenziellen Privatschulträgern grundsätzlich gleiche Startchancen zu gewähren. Auch neben schulformbezogenen Besonderheiten seien nämlich noch eine Vielzahl weiterer Gesichtspunkte denkbar, die für sich den Wunsch nach speziellen Fördersätzen auslösen könnten, wie z. B. Schulstandort, soziale Schichtung der Schüler, pädagogisches Konzept. Eine Zersplitterung der Fördersätze wäre mit einer einheitlichen und verständlichen Ersatzschulfinanzierung nicht zu vereinbaren. Anhaltspunkte für eine generelle Unterfinanzierung der privaten Sonderschulträger fehlten. Kein anderer Sonderschulträger ihres Bezirkes habe bislang ein ähnliches Ansinnen wie der Kläger geäußert. Im Übrigen bestehe die Möglichkeit der Herabsetzung des Eigenanteils, wenn dem Schulträger unter Berücksichtigung seiner sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen eine höhere Eigenleistung nicht zuzumuten sei. Hierzu gehöre auch die Offenlegung der Vermögensverhältnisse des Schulträgers. Bei einer weiteren Verschlechterung seiner wirtschaftlichen Lage in den Folgejahren könne jeweils eine Herabsetzung der Eigenleistung beantragt werden, über die dann im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden werde.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Herabsetzung des Eigenanteils auf 2 % der fortdauernden Ausgaben der Schule. Die Höhe der Zuschüsse und der Eigenanteil bemessen sich nach §§ 5, 6 EFG. Nach § 5 Abs. 1 EFG werden die Zuschüsse nach den Haushaltsfehlbetrag der Ersatzschule bemessen. Als solcher gilt der Betrag, um den beim Rechnungsabschluss die fortdauernden Ausgaben höher sind als die fortdauernden Einnahmen der Schule. Der Haushaltsfehlbetrag ist nach Abzug der Eigenleistung des Schulträgers gem. § 6 zu zahlen. Dieser beträgt grundsätzlich 15 % der fortdauernden Ausgaben, § 6 Abs. 1 EFG. Nach § 6 Abs. 4 EFG kann auf Antrag die Eigenleistung auf 2 % der Ausgaben herabgesetzt werden, wenn dem Schulträger unter Berücksichtigung seiner sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen eine höhere Eigenleistung nicht zuzumuten ist. Danach hat der Kläger keinen Anspruch auf Herabsetzung der Eigenleistung. Weder bestehen Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der genannten Bestimmungen, noch gebietet eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschriften eine Herabsetzung auf Grund struktureller Besonderheiten von Ersatz-Sonderschulen.
Aus Art. 7 Abs. 4 GG ergibt sich neben dem Freiheitsrecht, Privatschulen nach staatlicher Genehmigung zu errichten und zu betreiben, auch eine Förderverpflichtung des Staates. Private Schulträger sind in aller Regel nicht mehr in der Lage, aus eigener Kraft gleichzeitig und auf Dauer sämtliche Anforderungen zu erfüllen, die das Grundgesetz in Art. 7 Abs. 4 Satz 3, 4 an die Genehmigung einer Ersatzschule stellt, ihre generelle Hilfsbedürftigkeit ist ein empirisch gesicherter Befund, der dazu führt, dass - soll die Privatschulfreiheit nicht leer laufen - der Staat einen Ausgleich für die vom Grundgesetz errichten Hürden schuldet (vgl. BVerfG NVwZ 1994, 886). Dabei gebietet die Verfassung allerdings keine volle Übernahme der Kosten. Die staatliche Förderung soll vielmehr sicherstellen, dass Schulträger, die sich ihrerseits finanziell für ihre besonderen pädagogischen Ziele zu engagieren bereit sind, die Genehmigungsanforderungen auf Dauer erfüllen können. Der Staat kann deshalb verpflichtet sein, einen Beitrag zu den Kosten zu leisten. Dabei ist es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, die Kostensituation selbst zu bewerten und seine Hilfe danach auszurichten, wobei er sich an den Kosten des öffentlichen Schulwesens orientieren darf (vgl. BVerfG a.a.O.). Aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG folgt danach kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Gewährung staatlicher Finanzhilfe in bestimmter Höhe. Der gerichtliche Rechtsschutz bezieht sich unter diesen Umständen lediglich auf die Prüfung einer Untätigkeit, einer groben Vernachlässigung und eines ersatzlosen Abbaus getroffener Maßnahmen (a.a.O.). Bei der Beteiligung an der Finanzierung muss der Staat allerdings berücksichtigen, dass die Privatschule grundsätzlich allen Bürgern ohne Rücksicht auf ihre finanziellen Verhältnisse offen stehen muss, sie also von allen Eltern und Schülern, ohne Rücksicht auf ihre wirtschaftliche Lage in Anspruch genommen werden können (a.a.O.). Diese Grundsätze gelten auch bei der Finanzierung von Ersatz- Sonderschulen. Auch hier ist eine volle Übernahme der vom privaten Träger tatsächlich aufgewendeten Kosten nicht geboten (vgl. BayVGHE 48,83 ff). Es ist nach alledem nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber grundsätzlich einen Eigenanteil von 15 % der laufenden Kosten vorsieht, und lediglich in besonderen Fällen der Unzumutbarkeit nach § 6 Abs. 4 EFG eine Herabsetzung auf bis zu 2 % ermöglicht. Entgegen der Annahme des Klägers ergibt sich zwischen § 6 Abs. 1 einerseits und Abs. 4 andererseits EFG ein Regel-Ausnahmeverhältnis schon deshalb, weil es ohne Darlegung besonderer Umstände, die für eine wirtschaftlich bedenkliche Entwicklung der einzelnen Schule sprechen, keiner Bestimmung des sich bereits aus dem Gesetz ergebenden Eigenanteils des Schulträgers bedarf. Bei dem Begriff der Zumutbarkeit im Sinne des § 6 Abs. 4 EFG handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der in vollem Umfange der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörde besteht insoweit nicht (vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 1989 - 19 A 1991/86, Bl. 9 des Entscheidungsabdrucks, und Urteil vom 29. August 1997 - 19 A 430/96 -, Bl. 11 des Entscheidungsabdrucks). Bei der Beurteilung, ob eine wirtschaftliche bedenkliche Entwicklung der Ersatzschule zu besorgen ist, sind neben Einnahmen und Ausgaben der Schule, für die eine Herabsetzung der Eigenleistung begehrt wird, auch die sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen des Schulträgers heranzuziehen (vgl. Urteil des Gerichts vom 1. Dezember 2001 - 1 K 10229/98, Bl. 7 des Entscheidungsabdrucks). Dagegen ergibt sich aus § 6 Abs. 4 EFG nicht die Verpflichtung, entgegen der für alle Ersatzschulen vorgesehenen Regeleigenbeteiligung an den Kosten von 15 % strukturelle Unterschiede verschiedener Schularten zu berücksichtigen, solange diese sich nicht im Hinblick auf eine individuelle Unzumutbarkeit im Einzelfall hin ausgewirkt haben. Eine solche Verpflichtung ergibt sich auch nicht aus der Verpflichtung zur verfassungskonformen Auslegung des Gesetzes, insbesondere nicht im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet u.a. die Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte (vgl. BVerfGE 1, 14(52); 98, 365(385)). Eine solche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte durch die einheitliche Berücksichtigung eines Eigenanteils von 15 % auch in Schulen unterschiedlicher Schularten stellt keine Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte dar. Dies könnte nur dann angenommen werden, wenn tatsächlich die staatliche Förderung ohne Rücksicht auf die erheblichen Unterschiede, insbesondere der Personalkosten von Sonderschulen und Regelschulen erfolgen würde. Dies ist indessen nicht der Fall. So berücksichtigt die Verwaltungsvorschrift zu § 12 die schulartspezifischen Bedürfnisse insoweit, als etwa Sachkostenzuschüsse i. H. v. 23.540,00 Euro im Gegensatz zu einem Betrag von 18.440,00 Euro stehen, der bei Hauptschulen zu berücksichtigen ist. Auch verweist § 3 auf § 5 Abs. 1 Satz 1 des SchulfinanzG und die nach § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zu erlassenden Rechtsverordnungen. Die höheren Personalkosten werden mithin bei der Förderung berücksichtigt, und zwar in der Weise, dass - mit steigendem Personalbedarf - auch die Förderverpflichtung des Staates entsprechend steigt. Es ist also gerade nicht so, wie der Kläger darzustellen versucht, dass die staatliche Förderung den höheren Personalbedarf ignoriert. Vielmehr steigt mit den Kosten der Ersatz-Sonderschule in gleicher Weise die entsprechende prozentuale Förderung des Staates an. Dagegen verlangt der Kläger in Wahrheit eine „Gleichbehandlung" in der Weise, dass - ungeachtet unterschiedlicher schulartbedingter Kostenstrukturen - alle betroffenen Schulträger lediglich dazu verpflichtet sein sollen, einen - absolut - gleichen Eigenbeitrag je Schüler tragen zu müssen. Eine solche Verpflichtung ergibt sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz indessen nicht. Vielmehr ist es sachgerecht, die Finanzierungsbeteiligung des Staates nur in dem Umfange steigen zu lassen, in dem auch der Kostenaufwand steigt.
Es kann dahinstehen, ob aus dem Benachteiligungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG Leistungsansprüche eines Schulträgers hergeleitet werden können. Selbst wenn das Benachteiligungsverbot gebieten sollte, bei der Gestaltung der Ersatzschulfinanzierung sicher zu stellen, dass auch Behinderten der Besuch einer Ersatzschule wirtschaftlich möglich bleiben muss, wäre dem hier dadurch Rechnung getragen, dass § 6 Abs. 4 EFG bei Unzumutbarkeit des Kostenaufwandes im Einzelfall eine höhere staatliche Förderung vorsieht.
Eine solche einzelfallbezogene Unzumutbarkeit der Eigenbeteiligung i. H. v. 15 % hat der Kläger indessen hier nicht dargetan. Insoweit wird auf die Gründe der angefochtenen Bescheide gem. § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Zu Recht hat die Beklagte nicht nur die wirtschaftlichen Verhältnisse des Trägervereins, sondern auch die des Fördervereins mit berücksichtigt (vgl. die Urteile des OVG v. 27. Oktober 1989 und 29. August 1997, sowie des Gerichts vom 1. Dezember 2000 a.a.O.). Selbst wenn dem Förderverein im Jahre 1999 nur ausnahmsweise der Zuschuss von 324.000,00 Euro auf Grund entsprechender besonderer Einnahmen möglich gewesen sein mag, so bleibt im Ergebnis doch festzuhalten, dass der Fehlbetrag von 31.806,29 DM im Verhältnis zum Gesamthaushalt nicht als existenzgefährdend angesehen werden kann. Dies gilt insbesondere angesichts des für den Neubau ausgeworfenen Jahresüberschusses von 525.537,00 DM des Fördervereins.
Fehlt es bereits an der tatbeständlichen Voraussetzung für eine Herabsetzung, kann offen bleiben, ob der Behörde im Übrigen ein Ermessen zusteht (vgl. OVG NRW a.a.O., andererseits VerfGH NRW DÖV 1983, 335 f. rechte Spalte oben).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung gem. §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 6 EFG. Nach § 5 Abs. 1 EFG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 6 Abs. 4 EFG
§ 6 Abs. 1 EFG
§ 6 Abs. 1
einerseits und Abs. 4 andererseits EFG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 des
SchulfinanzG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3,
4 VwGO
Artikel 3 Absatz 3 Satz 2
GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz
1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 Satz
2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 886
BVerfGE 1, 14
DÖV 1983, 335
18 K 4768/02
19 A 1991/86
19 A 430/96
1 K 10229/98