Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-05-10, Aktenzeichen 14 L 509/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0510.14L509.23.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 10. August 2023 gegen den Bescheid des Bezirksamts X... G... – R... - vom 8. August 2023 wird hinsichtlich der Nr. 1 des Tenors des Bescheids wiederhergestellt und hinsichtlich der Nr. 3 des Tenors des Bescheids angeordnet.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
... Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen eine Untersagungsanordnung nebst Zwangsgeldandrohung des Bezirksamts X ... von Berlin - Ordnungsamt, Veterinär- und Lebensmittelaufsicht - (im Folgenden nur: Behörde).
Die Antragstellerin produziert und vertreibt seit 2019 schwerpunktmäßig Beutel und Tücher in verschiedenen Ausführungen (im Folgenden nur: Produkte). Diese bestehen laut Verpackungsaufdruck und Angaben der Antragstellerin jeweils aus einem Gewebe aus ECO CERT- und GOTS-zertifizierter, reiner ungefärbter Baumwolle, das in 100% reinem, schadstoffkontrolliertem Bienenwachs mit einem Zusatz von bio-zertifiziertem Kolophonium (Baumharz) und bio-zertifiziertem Jojobaöl getränkt wurde. Die Produkte stellten eine Alternative zur Plastikfolie dar, seien abwaschbar und wiederverwendbar und dazu bestimmt, darin Lebensmittel – mit Ausnahme von rohem Fleisch oder Fisch und von Ananas – zu verpacken und aufzubewahren.
Mit Bescheid vom 8. August 2023 untersagte die Behörde der Antragstellerin „das Inverkehrbringen sämtlicher Bienenwachstücherprodukte, welche dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen“ (Nr. 1 des Tenors des Bescheids). Sie ordnete die sofortige Vollziehung der Untersagungsanordnung an (Nr. 2 des Tenors) und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- € an (Nr. 3 des Tenors).
Zur Begründung der Untersagungsanordnung führte sie im Wesentlichen aus, dass zwischen Oktober 2021 und März 2023 teils im Betrieb der Antragstellerin, teils bei verschiedenen Händlern im Bundesgebiet insgesamt 19 Produktproben gezogen worden seien. Diese seien, mit wenigen Ausnahmen, durch das Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - Institut für Bedarfsgegenstände Lüneburg - (im Folgenden nur: LAVES) gemäß DIN 10955 auf mögliche Beeinträchtigungen der organoleptischen Eigenschaften von darin verpackten Lebensmitteln geprüft worden. Als Prüflebensmittel seien Buttertoast (trockenes Lebensmittel), Gurke (wasserhaltig) und Butterkäse (wasserhaltig mit Fettanteil) verwendet worden, welche auf Beeinträchtigungen des Geruchs und Geschmacks geprüft worden seien. Die Beeinträchtigungen seien gemäß DIN 10955 auf einer Skala von 0 bis 4 bewertet worden, wobei die Note 3 eine deutliche und die Note 4 eine starke Geruchs- oder Geschmacksabweichung bezeichne. Bei 13 der beprobten Produkte hätten die Prüfer bei einigen Prüflebensmitteln, insbesondere bei Toastbrot, eine deutliche bis starke negative Geruchs- und Geschmacksabweichung (Note 3, 3,5 oder 4) festgestellt. Das Toastbrot sei von den Prüfern als „muffig, wachsartig, ranzig“ sowie auch als „seifig, ätherisch und ölig“ empfunden worden. Als vermutete Ursache für die Beeinträchtigung sei bereits bei der Betriebsbegehung am 23. Juni 2022 sowie in mehreren Stellungnahmen des LAVES die Art und Weise der Verwendung von Kolophonium als Zutat benannt worden. Die Produkte der Antragstellerin als Bedarfsgegenstände im Sinne des § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs (LFGB) in Verbindung mit Artikel 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 vom 27. Oktober 2004, die dazu bestimmt seien, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen, verstießen gegen Artikel 3 Abs. 1 Buchst. c) der Verordnung. Danach seien Materialien und Gegenstände nach guter Herstellungspraxis so herzustellen, dass sie unter den normalen oder vorhersehbaren Verwendungsbedingungen keine Bestandteile auf Lebensmittel in Mengen abgäben, die geeignet seien, eine Beeinträchtigung der organoleptischen Eigenschaften der Lebensmittel herbeizuführen. Materialien und Gegenstände, die diesen Anforderungen nicht genügten, dürften gemäß § 31 Abs. 1 LFGB nicht als Bedarfsgegenstände verwendet oder in den Verkehr gebracht werden. Nach Artikel 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b der Verordnung (EU) Nr. 2017/625 habe sie – die Behörde – daher geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beende und erneute Verstöße dieser Art verhindere. Die Untersagung des Inverkehrbringens der Produkte sei hierzu geeignet, erforderlich und angemessen.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung begründete die Behörde im Wesentlichen damit, dass die Verbraucher vor dem Erwerb von Produkten, die geeignet seien, Geruch und Geschmack von Lebensmitteln zu beeinträchtigen, geschützt werden müssten. Ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung wären sie der ganzen Zeit über dem Umstand ausgesetzt, dass die organoleptischen Eigenschaften ihres Lebensmittels bei Verwendung der Produkte verändert würden. Außerdem würde das weitere Inverkehrbringen der Produkte zulasten der Allgemeinheit unverhältnismäßig hohe Kosten für die amtliche Probenahme verursachen. Die sofortige Vollziehung diene dem Verbraucherschutz und sei auch unter Berücksichtigung der Grundrechte der Antragstellerin, insbesondere aus Artikel 12 des Grundgesetzes, verhältnismäßig und nicht aufschiebbar. Ein langwieriges Widerspruchs- und Klageverfahren könne nicht abgewartet werden.
Gegen den Bescheid vom 8. August 2023 erhob die Antragstellerin am 10. August 2023 Widerspruch. Mit dem am selben Tag beim Gericht eingegangen vorliegenden Antrag begehrt sie die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Der Antragsgegner tritt dem entgegen.
B. I.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Untersagungsverfügung ist zulässig und begründet.
1.
Das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin ist als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und zulässig, weil die Behörde die sofortige Vollziehung der Untersagung des Inverkehrbringens der betreffenden Produkte nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat.
2.
Der Antrag ist auch begründet.
Bei der vom Gericht vorzunehmenden eigenständigen Interessenabwägung überwiegt hier das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs das öffentliche Interesse an der Vollziehung.
a) Allerdings genügt die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung dem Erfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Erforderlich ist dabei eine auf den konkreten Fall abstellende und nicht lediglich formelhafte, sich in allgemeinen Wendungen erschöpfende oder den Gesetzeswortlaut wiederholende Begründung (vgl. u. a. Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 97 m.w.N.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Juni 2018 - 3 B 110.18 -, juris Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2017 - 10 S 47.17 -, juris Rn. 5 f.).
Danach ist die vorliegend für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung gegebene Begründung ausreichend. Die Behörde hat dazu ausgeführt, dass sich das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung aus Gründen des Verbraucherschutzes sowie der Schonung öffentlicher Kassen ergebe. Die Verbraucher dürften während eines langwieriges Widerspruchs- und Klageverfahrens nicht dem Umstand ausgesetzt werden, dass die organoleptischen Eigenschaften ihrer in den Produkten der Antragstellerin verpackten Lebensmittel nachteilig verändert würden. Außerdem würde das weitere Inverkehrbringen der Produkte zulasten der Allgemeinheit unverhältnismäßig hohe Kosten für die weitere amtliche Probenahme verursachen. Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiege daher im vorliegenden Fall die privaten Interessen der Antragstellerin als Gewerbetreibende.
Unschädlich ist insoweit, dass sich die Begründung der Untersagungsverfügung und der Anordnung der sofortigen Vollziehung inhaltlich im Wesentlichen auf dieselben Gesichtspunkte stützen. Bei lebensmittelrechtlichen Anordnungen im Interesse des Gesundheits- und Verbraucherschutzes fällt das besondere öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung regelmäßig mit dem Erlassinteresse zusammen und bedarf es daher keiner weitergehenden Begründung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. August 2020 - 5 S 39.19 -, juris Rn. 8; Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Juni 2018, a.a.O., Rn. 10; Bayerischer VGH, Beschluss vom 27. Dezember 2017 - 20 CS 17.1609 -, juris Rn. 4 m. w. N.).
Die Beantwortung der Frage, ob die von der Behörde für die besondere Dringlichkeit angegebenen Gründe inhaltlich zutreffend sind und ausreichen, um die Anordnung der sofortigen Vollziehung sachlich zu rechtfertigen, gehört hingegen nicht zur Prüfung der formellen, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit der Anordnung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a. a. O., Rn. 9; OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. Februar 2021 - 13 ME 545/20 -, juris Rn. 5).
b) Wesentliches Element der Interessenabwägung ist die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs, die dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend nur aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2014 - 7 VR 1.14 -, juris Rn. 10 m. w. N.). Sind die Erfolgsaussichten danach – wie im vorliegenden Fall – als offen zu beurteilen, bedarf es einer vom Gericht anzustellenden Folgenabwägung, welche hier zu Gunsten der Antragstellerin ausgeht.
(a) Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b) der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel [VO (EU) 2017/625] in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 über Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen [VO (EG) Nr. 1935/2004]. Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) und c) VO (EG) Nr. 1935/2004 werden von dieser Verordnung Materialien und Gegenstände erfasst, die – wie unstreitig die Produkte der Antragstellerin – als Fertigerzeugnis dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen oder vernünftigerweise vorhersehen lassen, dass sie bei normaler oder vorhersehbarer Verwendung mit Lebensmitteln in Berührung kommen oder ihre Bestandteile an Lebensmittel abgeben.
Gemäß Art. 9, 10 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) VO (EU) 2017/625 haben die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten amtliche Kontrollen durchzuführen, u.a. zur Prüfung der Einhaltung der Vorschriften über die Herstellung und Verwendung von Materialien und Gegenständen, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen. Zu diesen unionsrechtlichen Vorschriften gehört Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/2004. Danach sind Materialien und Gegenstände nach guter Herstellungspraxis so herzustellen, dass sie unter den normalen oder vorhersehbaren Verwendungsbedingungen keine Bestandteile auf Lebensmittel in Mengen abgeben, die geeignet sind, eine Beeinträchtigung der organoleptischen Eigenschaften der Lebensmittel herbeizuführen. Hierunter sind Geschmack, Geruch, Aussehen und Farbe der Lebensmittel zu verstehen. Stellt die zuständige Behörde einen Verstoß gegen eine solche Vorschrift fest, hat sie nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b), Abs. 2, 1. Halbsatz VO (EU) 2017/625 alle ihr geeignet erscheinenden Maßnahmen zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und erneute Verstöße dieser Art verhindert. Zu diesen behördlichen Maßnahmen kann nach Art. 138 Abs. 2, 2. Halbsatz Buchst. d) VO (EU) 2017/625 u.a. das Verbot des Inverkehrbringens von Waren gehören, wie es vorliegend von der Behörde verhängt wurde.
(b) Die Rechtmäßigkeit der hier in Rede stehenden, auf die vorstehend skizzierte Rechtsgrundlage gestützten Untersagungsverfügung erscheint offen.
(1) Hinsichtlich deren formeller Rechtmäßigkeit bestehen allerdings keine durchgreifenden Bedenken.
Das Bezirksamt X ... von Berlin ist für den Erlass der Untersagungsverfügung sachlich zuständig (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes in Verbindung mit § 2 Abs. 4 Satz 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin und mit Nr. 16a Abs. 1 Buchst. a) des Zuständigkeitskatalogs Ordnungsaufgaben). Auch die örtliche Zuständigkeit des Bezirksamts gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) ist unbeschadet der zwischenzeitlich erfolgten, am 12. Februar 2002 im Handelsregister eingetragenen Verlegung der Geschäftsanschrift der Antragstellerin von Berlin nach G ... weiterhin gegeben. Der im Handelsregister (vgl. Blatt 209 ff. der Gerichtsakte) eingetragene Sitz der Antragstellerin ist nämlich nach wie vor in Berlin, wo sie nach ihren Angaben (vgl. Blatt 219 f. der Gerichtsakte) im Bezirk X ... auch weiterhin ihre Produkte herstellt und von dort aus in den Verkehr bringt.
... Soweit die Antragstellerin eine unzureichende Anhörung vor Erlass des angefochtenen Bescheids rügt, weil sie sich nur zu sieben von den im Bescheid aufgeführten 19 beanstandeten Proben habe vorher äußern können, erscheint ein näheres Eingehen darauf im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes entbehrlich, weil eine fehlerhaft unterbliebene Anhörung jedenfalls noch im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden kann (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG).
(2) Die materielle Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist hingegen als offen zu bewerten.
Zwischen den Beteiligten ist insoweit streitig, ob die Produkte der Antragstellerin den Anforderungen von Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/2004 genügen, d.h. so beschaffen sind, dass sie unter den normalen oder vorhersehbaren Verwendungsbedingungen keine Bestandteile auf die darin verpackten Lebensmittel in Mengen abgeben, die geeignet sind, eine Beeinträchtigung der organoleptischen Eigenschaften der Lebensmittel herbeizuführen. Als „Beeinträchtigung“ ist dabei schon nach dem natürlichen Wortsinn eine objektiv wahrnehmbare negative Abweichung von typischen Eigenschaften des jeweiligen Lebensmittels zu verstehen. Ein anderes Verständnis dieses Begriffs wird, soweit ersichtlich, auch vom Antragsgegner nicht vertreten. Dieser stützt vielmehr die Untersagungsverfügung in tatsächlicher Hinsicht darauf, dass bei den beanstandeten Proben von den Prüfern die Abweichungen im Geruch und Geschmack von Prüflebensmitteln mit Adjektiven wie „seifig“, „wachsartig“, „muffig“, „ranzig“, „ölig“ und „bitter“ beschrieben wurden. Derartige Abweichungen vom typischen Geruch und Geschmack der verwendeten Prüflebensmittel (Toastbrot, Butterkäse, Gurke) sind ohne Weiteres als „negativ“ zu bezeichnen, was – soweit ersichtlich – auch die Antragstellerin nicht ernstlich in Abrede stellen will.
Die Antragstellerin beanstandet hingegen die aus ihrer Sicht grundsätzlich fehlende Zulässigkeit und Eignung des vom LAVES zur Feststellung von Beeinträchtigungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/2004 angewandten Prüfverfahrens. Dem ist jedoch nach einer im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht zu folgen.
Gemäß Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II, Kapitel II Abs. 5 VO (EU) 2017/ 625 führen die zuständigen Behörden die amtlichen Kontrollen nach dokumentierten Verfahren durch, welche die in Anhang II Kapitel II aufgeführten Prüffelder – darunter Kontrollmethoden und -techniken einschließlich Laboranalysen, -tests und -diagnosen – abdecken und Anweisungen für das Personal, das die amtlichen Kontrollen durchführt, umfassen. Nach Art. 14 Abs. 1 Buchst. h) VO (EU) 2017/625 umfassen die Methoden und Techniken für amtliche Kontrollen ggf. Probenahme, Analyse, Diagnose und Tests. Art. 34 VO (EU) 2017/625 trifft nähere Bestimmungen zu Methoden für Probenahmen, Laboranalysen, -tests und -diagnosen. Danach müssen diese den Vorschriften der Union über solche Methoden oder über die Leistungskriterien für solche Methoden entsprechen [Art. 34 Abs. 1 VO (EU) 2017/625]. Fehlt es an solchen Unionsvorschriften – wie dies, soweit erkennbar, im vorliegend interessierenden Bereich der Fall ist –, richten sich die stattdessen heranzuziehenden Methoden nach Art. 34 Abs. 2 VO (EU) 2017/625. Danach sind in erster Linie die verfügbaren Methoden zu verwenden, die international anerkannten Regeln oder Protokollen, beispielsweise den vom Europäischen Normenausschuss anerkannten, genügen, oder von den Referenzlaboratorien der Europäischen Union entwickelte oder empfohlene einschlägige Methoden, die nach international anerkannten wissenschaftlichen Protokollen validiert wurden [Art. 34 Abs. 2 Buchst. a) VO (EU) 2017/ 625]. Fehlt es – wie wohl im vorliegenden Fall – auch daran, sind Methoden, die einschlägigen Vorschriften auf nationaler Ebene genügen, anzuwenden [Art. 34 Abs. 2 Buchst. b), 1. Alt. VO (EU) 2017/625].
Auf nationaler Ebene bestimmt § 64 Abs. 1 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuchs - LFGB - (i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. September 2021, BGBl. I S. 4253, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2022, BGBl. I S. 2752), dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) eine laufend auf dem neuesten Stand zu haltende amtliche Sammlung von Verfahren zur Probenahme und Untersuchung der in § 2 Absatz 1 LFGB genannten Erzeugnisse mit Ausnahme von Futtermitteln sowie von mit Lebensmitteln verwechselbaren Produkten veröffentlicht. Zu den in § 2 Abs. 1 LFGB genannten Erzeugnissen gehören auch so genannte Bedarfsgegenstände. Als solche definiert § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LFGB u.a. Materialien und Gegenstände im Sinne von Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1935/2004. Zu diesen gehören mithin auch die Produkte der Antragstellerin.
Die vom BVL herausgegebene Amtliche Sammlung ist als (kostenpflichtige) Loseblattsammlung und als Online-Version verfügbar, wobei Letztere nur für Einrichtungen, die mit der amtlichen Überwachung der dem LFGB unterliegenden Erzeugnisse betraut sind, kostenfrei zugänglich ist. Gemäß dem Vorwort zur Amtlichen Sammlung (https://www.methodensammlung-bvl.de/resource/blob/982174/53722b216e4c4647 80e65a8cab9b7ef9/vorwort-bedarfsgegenstaende-data.pdf; abgerufen am 8. Mai 2024) stellt diese eine gutachterliche Äußerung über den jeweils aktuellsten Stand der Verfahren zur Probenahme und Untersuchung der dem LFGB unterliegenden Erzeugnisse dar. Den Sachverständigen würden damit validierte und standardisierte Verfahren an die Hand gegeben, deren Anwendung keiner besonderen Begründung mehr bedürfe. Durch die regelmäßige Überarbeitung, Ergänzung und Erweiterung der Amtlichen Sammlung werde gewährleistet, dass sich die Verfahren auf dem aktuellsten Stand befänden. Die Amtliche Sammlung umfasse für die amtliche Überwachung relevante Untersuchungsverfahren, die in Rechtsvorschriften oder in Normen bereits festgelegt oder von Arbeitsgruppen des BVL erarbeitet worden seien.
Die Amtliche Sammlung besteht derzeit aus sechs Bänden, wobei Band II den Bedarfsgegenständen gewidmet ist. Das im Internet frei zugängliche Inhaltsverzeichnis dieses Bandes (https://www.methodensammlung-bvl.de/dynamic/action/lmbg-de/dokumente/gesamtinhalt/207890/inhalt-bedarfsgegenstaende; abgerufen am 8. Mai 2024) enthält zwar eine ganze Reihe von Eintragungen, welche spezielle Untersuchungen von zum Lebensmittelkontakt bestimmten Bedarfsgegenständen aus Kunststoff, PVC sowie aus Papier, Karton und Pappe betreffen, weist aber als im vorliegend interessierenden Bereich relevant, soweit ersichtlich, nur den folgenden Eintrag auf:
BVL B 80.00-4 Technische Regel, 2023-08 [AKTUELL]
Titel (deutsch): Untersuchung von Bedarfsgegenständen - Sensorische Prüfung von Lebensmittelkontaktmaterialien und -gegenständen (FCM) (Übernahme der Norm DIN 10955, Februar 2023, inklusive Warnvermerk vom 27.03.2023)
Untersuchungsparameter: Eigengeruch, Sensorik, sensorische Beeinträchtigung
der sich in Kontakt befindlichen Lebensmittel
Verfahrensprinzipien: sensorische Prüfung.
Hieraus ist zu schließen, dass die vom LAVES erklärtermaßen auf der Basis von DIN 10955 vorgenommenen sensorischen Prüfungen der Produkte der Antragstellerin im Grundsatz den einschlägigen Vorschriften auf nationaler Ebene im Sinne von Art. 34 Abs. 2 Buchst. b), 1. Alt. VO (EU) 2017/625 in Verbindung mit § 64 Abs. 1 LFGB in Verbindung mit der Amtlichen Sammlung genügen.
Basisangaben zum konkreten Prüfungsablauf sind sodann den einzelnen Prüfberichten (vgl. den hinter dem eigentlichen Verwaltungsvorgang befindlichen Halbhefter) zu entnehmen, welche für jede Unterprobe Eintragungen zu den Stichworten „Vorbehandlung“ (jeweils: „keine“), Kontaktbedingungen“ (z.B.: „24 h Raumtemperatur“), „Prüflebensmittel“ (z.B.: „Toastbrot“) und „Zahl der Prüfer“ (z.B.: „11“) enthalten und die angewandte Bewertungsskala (mögliche Punkte, Bedeutung der Punktwerte) wiedergeben. Eine detaillierte Darstellung der bei den Prüfungen jeweils standardmäßig verfolgten Vorgehensweise sowie der Bildung des so genannten Medians, welcher das Ergebnis der Prüfung in einer Zahl zwischen 0 und 4 gemäß der in DIN 10955 vorgesehenen Bewertungsskala wiedergibt, enthält die der Antragstellerin bekannte Stellungnahme des LAVES vom 4. Juli 2023 (vgl. Blatt 103 f. des Verwaltungsvorgangs).
Angesichts dessen ist bei summarischer Prüfung nicht erkennbar, warum das vom LAVES standardmäßig angewandte Prüfverfahren unzulässig bzw. ungeeignet sein sollte, um die Einhaltung der Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/2004 durch die Produkte der Antragstellerin zu überprüfen.
Allerdings liegt es auf der Hand, dass eine von Menschen vorgenommene sensorische Prüfung niemals vollkommen objektiv sein kann. Dies ist jedoch angesichts des offenbaren Fehlens einer rein technischen Prüfmethode – etwa mittels eines geeichten Analysegeräts – als unvermeidlich hinzunehmen. Da zudem für die sensorischen Prüfungen nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Antragsgegners nur speziell ausgebildete und befähigte Prüferinnen und Prüfer eingesetzt werden, welche sich ihrerseits regelmäßigen Kontrollen ihrer Leistungsfähigkeit unterziehen müssen, und überdies „Ausreißer-Ergebnisse“, die um 1,5 vom Median abweichen, bei der Endwertung nicht berücksichtigt werden (vgl. hierzu Nr. 3 des der Antragstellerin bekannten Schreibens des LAVES vom 22. März 2023, Blatt 68 f. des Verwaltungsvorgangs), scheint ein hinreichendes Maß an Objektivität des Prüfverfahrens gewährleistet.
Soweit die Antragstellerin ferner die Auffassung vertritt, dass ihre zu 100 % aus natürlichen Ausgangsstoffen bestehenden Produkte nicht nach demselben Verfahren sensorisch geprüft und bewertet werden dürften, wie Verpackungsmaterialien aus Kunststoff bzw. mit Beimengungen künstlicher Ausgangsstoffe, kann ihr nach summarischer Prüfung ebenfalls nicht gefolgt werden.
Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/2004 unterscheidet nach seinem klaren Wortlaut nicht zwischen „natürlichen/biologischen“ und „künstlichen“ zum Lebensmittelkontakt bestimmten Materialien und Gegenständen. Die in Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1935/2004 normierten allgemeinen Anforderungen an solche Materialien und Gegenstände sind daher von allen derartigen Fertigerzeugnissen, unabhängig von ihrer konkreten Zusammensetzung, in gleicher Weise zu erfüllen. Ein Bonus für „Naturprodukte“, etwa dergestalt, dass diese die organoleptischen Eigenschaften der in ihnen verpackten Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/ 2004 stärker beeinträchtigten dürften als andere Fertigerzeugnisse, ist mithin vom Verordnungsgeber offenkundig nicht vorgesehen.
Dem obigen Einwand der Antragstellerin wäre daher allenfalls dann weiter nachzugehen, wenn es Anhaltspunkte dafür gäbe, dass die angewandte Prüfmethode eher dazu geeignet ist, von „Naturprodukten“ verursachte sensorische Beeinträchtigungen der Lebensmittel zu detektieren als ebensolche, die von sonstigen Fertigerzeugnissen herrühren. Solche Anhaltspunkte sind jedoch von der Antragstellerin weder aufgezeigt worden noch für das Gericht sonst erkennbar. Wenn – wie die Antragstellerin unsubstantiiert mutmaßt – Verpackungsmaterialien aus Kunststoff bzw. mit Beimengungen künstlicher Ausgangsstoffe bei der sensorischen Prüfung nach DIN 10955 wirklich regelmäßig besser abschneiden sollten, dürfte dies vielmehr daran liegen, dass von diesen Erzeugnissen Geruch und Geschmack der darin verpackten Lebensmittel tatsächlich nicht bzw. nur in geringerem Maße (Punktzahl 0 bis 2) beeinträchtigt werden.
Das von der Behörde bedingungslos sowie zeitlich unbefristet verfügte Verbot des Inverkehrbringens der Produkte der Antragstellerin begegnet jedoch insofern rechtlichen Bedenken als derzeit offen erscheint, ob die Produkte auch gegenwärtig die Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1935/2004 weiterhin verfehlen.
Wie die Behörde in dem Untersagungsbescheid (dort Seite 8, 14) sowie der Antragsgegner in der Antragserwiderung vom 8. September 2023 (vgl. Blatt 63 der Gerichtsakte) unter Bezugnahme auf mehrere entsprechende Hinweise des LAVES ausgeführt haben, wird nicht das Bienenwachs, sondern die Art und Weise der Verwendung von Kolophonium in den Produkten als Ursache für die vom LAVES festgestellten Beeinträchtigungen der organoleptischen Eigenschaften der Prüflebensmittel vermutet. Hierzu hat die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren jedoch vorgetragen (vgl. Seite 6 f. der Antragsschrift sowie jeweils Seite 1 der Schriftsätze vom 13. September 2023, Blatt 67 der Gerichtsakte, und 5. Januar 2024, Blatt 159 der Gerichtsakte), dass sie nach der Betriebsbegehung im Juni 2022 den Anteil des Kolophoniums in ihren Produkten reduziert und den Hersteller gewechselt habe. Alle beprobten Produkte hätten noch das zuvor verwendete, „sensorisch auffälligere“ Kolophonium enthalten, welches sie aber in ihren seit „Mitte 2022“ produzierten Erzeugnissen nicht mehr einsetze. Dieses (gerade noch) hinreichend substantiierte Vorbringen hat die Antragstellerin durch eidesstattliche Versicherungen ihre beiden damaligen Geschäftsführer vom 13. September 2023 (vgl. Blatt 70 der Gerichtsakte) und 3. Januar 2024 (vgl. Blatt 165 der Gerichtsakte) im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ausreichend glaubhaft gemacht.
Da es sich bei dem ausgesprochenen Verkehrsverbot aber um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, ist im Verwaltungsverfahren auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung – hier also des noch ausstehenden Widerspruchsbescheids – und im gerichtlichen Verfahren auf den Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung bzw., wenn eine solche nicht stattfindet, der gerichtlichen Entscheidung abzustellen. Etwas anderes gilt nur, wenn das materielle Recht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 15.12 -, juris Rn. 9 m.w.N.), was hier aber nicht ersichtlich ist. Sollten die fraglichen Produkte also infolge von Veränderungen im Herstellungsprozess, welche die Antragstellerin nach ihren Angaben „Mitte 2022“ und damit noch vor Erlass des angefochtenen Bescheids vornahm, keine deutlichen Geruchs- oder Geschmacksabweichungen (Punktzahl ab 3) darin verpackter Lebensmittel mehr verursachen – was offen erscheint und sich der Klärung im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes entzieht –, hätte dies die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung zur Folge.
c) Angesichts der somit offenen Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs ist von dem Gericht eine Folgenabwägung vorzunehmen, bei der die widerstreitenden Interessen an der vorläufigen Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und deren sofortiger Vollziehung andererseits gegeneinander abzuwägen sind. Diese Abwägung geht zu Gunsten der Antragstellerin aus. Ihr Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung wiegt schwerer als das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung.
Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht entsprechend der dazu von der Behörde gegebenen Begründung in erster Linie unter dem Gesichtspunkt des Verbraucherschutzes. Verbraucherinnen und Verbraucher sollen vor Beeinträchtigungen der organoleptischen Eigenschaften ihrer in Produkten der Antragstellerin verpackten Lebensmittel geschützt werden. Ferner dürfte auch das wirtschaftliche Interesse der (potentiellen) Kundschaft der Antragstellerin daran, keine Produkte entgeltlich zu erwerben, die sich dann als für den angegebenen Verwendungszweck ungeeignet erweisen, zu berücksichtigen sein.
Diese Aspekte des Verbraucherschutzes erscheinen indessen als nicht besonders gewichtig.
Hierbei ist zunächst zu beachten, dass von den Erzeugnissen der Antragstellerin unstreitig keine Gesundheitsgefahren ausgehen. Ferner ist bei lebensnaher Betrachtung anzunehmen, dass Verbraucherinnen und Verbraucher, welche mit den Produkten noch keine Erfahrung haben, diese in der Regel nicht „unbesehen“ sogleich in größeren Mengen kaufen und/oder zum Verpacken von Lebensmitteln einsetzen, sondern zunächst ausprobieren und auf dabei als störend empfundene Beeinträchtigungen dementsprechend reagieren werden. Der ihnen in einem solchen Fall drohende Schaden (Kaufpreis, Ungenießbarkeit verpackter Lebensmittel) dürfte daher regelmäßig recht überschaubar sein. Soweit ersichtlich, werden die Produkte im Online-Shop der Antragstellerin (https:x ... ; abgerufen am 10. Mai 2024) derzeit zu Preisen zwischen 7,90 € und 12,90 € angeboten; nur „Sets“ und „Sparpakete“ mit einer entsprechend größerer Anzahl von Exemplaren sind teurer. Soweit ein nicht konkret quantifizierbarer, aber offenbar nicht völlig unerheblicher Teil der Verbraucherinnen und Verbraucher hingegen mit den Produkten der Antragstellerin zufrieden ist, weil er die von den speziell ausgebildeten und befähigten Prüferinnen und Prüfern des LAVES festgestellten Beeinträchtigungen entweder gar nicht wahrnimmt oder jedenfalls als nicht störend empfindet, ist ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, diesen Personenkreis gewissermaßen gegen seinen Willen unverzüglich vor den Produkten zu schützen, ohnehin nicht erkennbar.
Wenn die Behörde darüber hinaus darauf verweist, dass im Interesse der Allgemeinheit „unverhältnismäßig hohe Kosten“ für die weitere amtliche Beprobung der Produkte vermieden werden müssten, vermag das Gericht diesen Aspekt nicht nachzuvollziehen. Es ist vom Antragsgegner weder näher begründet worden noch sonst erkennbar, warum die zuständigen Behörden fortgesetzt zu einer – verglichen mit anderen Bedarfsgegenständen – überdurchschnittlich häufigen oder umfangreichen Beprobung der in Rede stehenden Erzeugnisse verpflichtet sein sollten, zumal von diesen, wie erwähnt, unstreitig keine Gesundheitsgefahren ausgehen. Eine Beprobung von Produkten, die nach den laut Angaben der Antragstellerin im Sommer 2022 vollzogenen Änderungen im Produktionsprozess (vgl. dazu oben Seite 12) hergestellt wurden, hat im Übrigen nach Angaben des Antragsgegners bisher noch nicht einmal stattgefunden und ist von ihm auf gerichtliche Anfrage auch ausdrücklich abgelehnt worden (vgl. Blatt 157, 177 f. der Gerichtsakte).
Dem öffentlichen Vollzugsinteresse stehen die privaten, durch Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und ggf. auch 14 Abs. 1 Satz 1 (Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb), jeweils in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 des Grundgesetzes geschützten Interessen der Antragstellerin gegenüber. Nach deren seitens des Antragsgegners unwidersprochen gebliebenen Angaben, stellen die Produktion, der Verkauf und Vertrieb der von der Untersagungsverfügung erfassten Produkte ihren wesentlichen Geschäftsgegenstand dar, so dass infolge der Anordnung der sofortigen Vollziehung ihre wirtschaftliche Existenz akut gefährdet sei (vgl. Seite 7 der Antragsschrift sowie den Schriftsatz vom 18. Oktober 2023, Blatt 139 der Gerichtsakte) – ihr mithin ggf. schwerwiegende und irreparable Folgen drohen.
Im Ergebnis sind daher die privaten Interessen der Antragstellerin daran, vorläufig vom Vollzug der angefochtenen Untersagungsverfügung verschont zu bleiben, als gewichtiger zu bewerten als das öffentliche Interesse am Sofortvollzug, welcher nach den allgemeinen Grundsätzen ohnehin der Ausnahme- und nicht der Regelfall ist (vgl. dazu auch die in § 39 Abs. 7 LFGB zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage gegen bestimmte Verbote [nur] bei drohender Gesundheitsschädlichkeit generell keine aufschiebende Wirkung haben).
II.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 10.000,- € (Nr. 3 des Tenors des Bescheids vom 8. August 2023) ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 VwGO zulässig, insbesondere statthaft, weil dem Widerspruch gegen die Zwangsgeldandrohung als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 63 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Berlin).
Der Antrag ist auch begründet, weil es angesichts der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung derzeit an einer mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Grundverfügung im Sinne von § 6 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes fehlt.
C.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei ist hinsichtlich der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung mangels anderweitiger Erkenntnisse ausgehend von dem Auffangstreitwert (5.000,- €) im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ein Wert von 2.500,- € anzusetzen (vgl. § 52 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 1.5 Satz 1 und 1.7.2 Satz 1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ-Beilage 2013, 57, 58). Hinsichtlich des angedrohten Zwangsgelds ist Ausgangspunkt die Hälfte des angedrohten Betrags (vgl. Nr. 1.7.1 Satz 2 des Streitwertkatalogs; hier: 5.000,- €), wovon im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes wiederum die Hälfte, d.h. hier ein Betrag von 2.500,- €, anzusetzen ist (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Die beiden Werte sind zu addieren (vgl. § 39 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 1.1.1 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 31 Abs. 1 LFGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 2 Absatz 1 LFGB
§ 2 Abs. 1 LFGB
§ 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LFGB
§ 64 Abs. 1 LFGB
§ 39 Abs. 7 LFGB
§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 6 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 63 Abs. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 34 VO
Art. 34 Abs. 1 VO
Art. 34 Abs. 2 VO
Art. 1 Abs. 2 VO
Art. 3 Abs. 1 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 B 110.18
10 S 47.17
5 S 39.19
20 CS 17.16
13 ME 545/20
7 VR 1.14
34 VO (EU) 2017/62
1 VO (EU) 2017/62
2 VO (EU) 2017/62
3 C 15.12