Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-11, Aktenzeichen 11 K 5039/20
ECLI: ECLI:DE:VGD:2023:0511.11K5039.20.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 23. Juli 2020 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer der Grundstücke Gemarkung G1 und G2 (postalisch: L. Straße 000) in H. . Die Grundstücke befinden sich nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans.
Das Grundstück Flurstück G1 ist mit einem Gebäude mit vier Nutzungseinheiten bebaut. Nach der Genehmigungslage wurden die Nutzungseinheiten 1 (Keller mit Eingang an der Südseite des Gebäudes, erster Eingang von der L. Straße aus gesehen) und 2 (Räume im EG und OG, Eingang an der Westseite des Gebäudes direkt an der L. Straße) als Wohnungen genehmigt. Die Nutzungseinheit 3, deren Räume sich über Teile des Erd- und Obergeschosses erstrecken und deren Eingang auf der Ostseite des Gebäudes liegt und über eine Außentreppe erreichbar ist, wurden als Ferienwohnung genehmigt. Die weiteren im Erdgeschoss und Kellergeschoss liegenden Räume, die zur Nutzungseinheit 4 gehören und über den zweiten Eingang auf der Südseite des Gebäudes zu erreichen sind, wurden als Frühstückspension genehmigt. Auf dem Flurstück G2 liegen die zum Gebäude L. Straße 000 gehörenden Garagen.
Der Kläger ist Eigentümer zahlreicher mit Gebäuden bebauter Grundstücke in H. . In den Gebäuden – darunter das Gebäude auf dem streitbefangenen Grundstück L. Straße 000 – halten sich ausschließlich Personen auf, die als Zeit-/Leiharbeitnehmer bei der Fa. S. , deren Geschäftsführer der Kläger ist, beschäftigt sind.
Die Beklagte stellte am 20. Mai 2020 im Rahmen einer Ortsbesichtigung mehrerer Gebäude des Klägers fest, dass sich in der Nutzungseinheit 1 des Gebäudes L. Str. 000 neben Küche, Dusche, Bad, Gemeinschaftsraum und Flur sechs weitere Räume befanden, in denen sich überwiegend je zwei Nachtlager befanden. Bei einem der sechs Räume handelte es sich um eine (ehemalige) Sauna. Die Wohnung war mit elf Personen belegt. In der Nutzungseinheit 2 befanden sich im Erdgeschoss Küche, Bad, Flur und ein Gemeinschaftsraum sowie im Obergeschoss neben einem kleinen Flur drei Räume mit jeweils zwei bzw. drei Nachtlagern. Die Wohnung war mit sechs Personen belegt. Insgesamt wurde eine Belegung des Gebäudes mit 21 Personen festgestellt.
Mit Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 (Az. XX.00-000/00-XXX), die dem Kläger am 16. Juni 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, untersagte die Beklagte dem Kläger ab sofort – spätestens 5 Tage nach Zustellung der Ordnungsverfügung – die Nutzung der Nutzungseinheiten 1 und 2 im Gebäude L. Straße 000, deren genaue Lage in den der Ordnungsverfügung beigefügten Lageplänen gekennzeichnet war (NE 1: blau umrandet, NE 2: gelb umrandet) zu Beherbergungs- und/oder Unterkunftszwecken. Dies beinhalte auch die Räumung der Nutzungseinheiten von den derzeit dort untergebrachten Personen (Ziffer 1). Ferner untersagte die Beklagte dem Kläger mit gleicher Fristsetzung die Nutzung der Garagen (G1) zu Lagerzwecken. Diese Nutzungsuntersagung beinhalte auch die vollständige und dauerhafte Räumung der Garagen von den dort gelagerten Möbeln und sonstigen Gegenständen (Ziffer 2). Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung wurde angeordnet (Ziffer 3). Für den Fall, dass der Kläger der unter Ziffer 1 und Ziffer 2 bezeichneten Aufforderung nicht, nicht rechtzeitig oder nicht ausreichend Folge leiste, drohte die Beklagte ihm die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von je 5.000,- Euro an (Ziffer 4). Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Es liege eine ungenehmigte Nutzungsänderung vor. Im Rahmen des Ortstermins am 20. Mai 2020 sei festgestellt worden, dass alle Räume, die Nachtlager enthielten, durch Nummern gekennzeichnet und nur sehr einfach ausgestattet, teilweise sogar fensterlos seien. Bei den Nutzern handele es sich im Wesentlichen um überwiegend alleinstehende rumänische Staatsangehörige, zwischen denen keine verwandtschaftlichen oder persönlichen Beziehungen bestünden und die als Leih- bzw. Zeitarbeitnehmer bei der in den Niederlanden ansässigen Fa. S. beschäftigt seien. Die Miete für die Unterkunftsräume werde vom Lohn einbehalten, wobei aus der Abrechnung die konkrete Unterkunft nicht erkennbar sei. Die derzeit unter der L. Straße 000 gemeldeten Personen seien laut Meldedaten größtenteils aus Rumänien zugezogen. Bei der vorgefundenen Nutzung handele es sich nicht um eine der Genehmigungslage entsprechende Wohnnutzung sondern um die gewerbsmäßige Überlassung von Räumen zur Beherbergung. Es sei eine Vielzahl von Gebäuden im Stadtgebiet bekannt, in denen die Firma S. . ihre in den Niederlanden eingesetzten Arbeitnehmer unterbringe. Innerhalb dieser Gebäude und zwischen den Gebäuden finde eine hohe Fluktuation der Bewohner statt. Verwandtschaftliche oder persönliche Beziehungen bestünden zwischen den Bewohnern regelmäßig nicht. Sie seien lediglich durch den gemeinsamen Arbeitgeber verbunden. Die tatsächliche Nutzung der Gebäude stimme regelmäßig nicht mit der Meldung beim Einwohnermeldeamt sowie den der Beklagten vorliegenden Mietverträgen überein. So halte sich allem Anschein nach ein großer Teil der für die L. Straße 000 gemeldeten Personen nicht mehr unter dieser Anschrift auf. Bisher dort gemeldete Personen seien bereits nach einigen Wochen wieder abgemeldet worden. Die sehr einfache, üblichen Wohnbedürfnissen nicht genügende Ausstattung der Räume sei nicht darauf ausgerichtet, die Räume über einen längeren Zeitraum zu bewohnen. Die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sei nicht möglich. Möbel und Matratzen würden zudem von der Fa. S. zur Verfügung gestellt werden. Die vorgefundenen örtlichen Verhältnisse mit der außergewöhnlich hohen Bewohnerzahl verbunden mit der sehr einfachen Ausstattung der einzelnen Räume lasse deutlich darauf schließen, dass es sich nicht um Wohnen im baurechtlichen Sinne sondern die gewerbsmäßige Überlassung von Räumen handele. Die Garagen auf dem Flurstück G1 würden genehmigungswidrig nicht zum Abstellen von Kraftfahrzeugen sondern zur Lagerung von diversen (Gebrauchs-) Gegenständen wie Möbeln, Matratzen und Elektrogeräten genutzt. Eine Baugenehmigung sei für die Nutzungsänderungen nicht beantragt worden. Die Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderungen sei auch nicht offensichtlich. Im Rahmen der Störerauswahl sei berücksichtigt worden, dass der Kläger nicht nur Eigentümer des Grundstücks und Vermieter der Räumlichkeiten sondern gleichzeitig auch als Geschäftsführer der Fa. S. Arbeitgeber der untergebrachten Personen sei. Die Androhung eines Zwangsgeldes sei – auch in der angedrohten Höhe – erforderlich und angemessen, um der Forderung nach Nutzungseinstellung der Räumlichkeiten den nötigen Nachdruck zu verleihen. Der Kläger erhob gegen die Ordnungsverfügung keine Klage.
Bei einer Ortsbesichtigung am 24. Juni 2020 traf die Beklagte in der Nutzungseinheit 1 im Kellergeschoss vier Personen an. In der Nutzungseinheit 2 mit Eingang an der L. Straße wurden ebenfalls vier Personen angetroffen, nach deren Angaben dort zwei weitere Personen wohnten, die aber zur Zeit zur Arbeit in den Niederlanden seien. Die Namen der angetroffenen Personen wurden erfasst.
Mit Bescheid vom 30. Juni 2020, der dem Kläger am 2. Juli 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro fest und drohte ihm für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- Euro an.
Der Kläger erhob am 17. Juli 2020 Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 30. Juni 2020 (11 K 4136/20).
Die Beklagte kontrollierte das Gebäude L. Straße 000 am 6. Juli 2020 erneut und hielt im Aktenvermerk zur Ortsbesichtigung fest, dass alle vier Wohnungen belegt seien. Die Garagen würden, wie sich aus den Fotos aus dem Ortstermin ergebe, weiterhin zum Lagern von Möbeln und Gegenständen genutzt. Bei einer Kontrolle am 13. Juli 2020 stellte die Beklagte fest, dass in den Wohnungen 1 und 2 niemand angetroffen werden konnte, laut Angaben der Bewohner der übrigen Nutzungseinheiten aber in Wohnung 2 zwei Personen wohnen sollten. Genutzte Wäscheständer und volle Mülleimer ließen bei einem Blick von außen in die Wohnungen auf deren weitere Nutzung schließen.
Mit Bescheid vom 23. Juli 2020, der dem Kläger am 28. Juli 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger das mit Bescheid vom 30. Juni 2020 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro fest und drohte ihm für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 15.000,- Euro an.
Der Kläger hat gegen den Bescheid vom 23. Juli 2020 am 25. August 2020 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Die der Zwangsgeldfestsetzung vorausgehende Zwangsgeldandrohung vom 30. Juni 2020 sei rechtswidrig. Ihr fehle die erforderliche Begründung nach § 39 VwVfG sowie die Angabe der Ermächtigungsgrundlage sowie deren Fundstelle. Die Beklagte habe zudem kein Ermessen über die angedrohte Zwangsgeldhöhe ausgeübt. Sei die zugrunde liegende Zwangsgeldandrohung rechtswidrig, sei es auch die darauf beruhende Festsetzungsverfügung. Die Zustellungen aller Verfahren, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 11. Mai 2023 seien, seien im Übrigen nicht rechtens. Die Postbriefumschläge der zugestellten Schriftstücke enthielten nicht wie erforderlich eine Unterschrift des Zustellers sondern nur einen Haken. Der Briefzusteller habe zudem vor Einlegung in den Briefkasten nicht versucht, ihm die Sendung in seiner, des Klägers, Wohnung zuzustellen. Mangele es an einer rechtswirksamen Zustellung sei jede Verfügung der Beklagten rechtswidrig. Auch vermöge eine nicht wirksame Zustellung nicht zu bewirken, dass die Verfügung rechtskräftig werde.
Ein zwischenzeitlich mit Schreiben vom 24. November 2020 und ergänzend vom 28. Dezember 2020 vom Kläger bei der Beklagten gestellter Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit dem Ziel der Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 ist – nachdem der erste ablehnende Bescheid der Beklagten vom 9. Februar 2021 aufgrund eines gerichtlichen Hinweises im Verfahren 11 K 1422/21 von der Beklagten aufgehoben wurde – mit Bescheid der Beklagten vom 27. Januar 2023 abgelehnt worden.
Der Kläger beantragt
den Bescheid der Beklagten vom 23. Juli 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf die Begründung des angefochtenen Bescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (Beiakte Heft 1 sowie Beiakte Heft 1 zu 11 K 4136/20) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss der Kammer vom 17. April 2023 zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig, insbesondere nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Offen bleiben kann insoweit (noch), ob der Bescheid vom 23. Juli 2020 dem Kläger, der insoweit Mängel der Zustellung rügt, wirksam bekannt gegeben worden ist, da die Anfechtungsklage auch dann die statthafte Klageart ist, wenn die Klage darauf zielt, nur den Rechtsschein eines wirksamen Verwaltungsaktes zu beseitigen,
vgl. VG Freiburg, Urteil vom 20. Februar 2018 – A 1 K 9766/17 –, juris Rn 25.
Die Klage ist auch begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 23. Juli 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Bescheid der Beklagten vom 23. Juli 2020 ist zwar entgegen der erstmals mit Schriftsatz vom 2. Mai 2023 geäußerten Auffassung des Klägers durch die am 28. Juli 2020 erfolgte Zustellung an ihn wirksam geworden, § 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG. NRW.). Sein Vorbringen, der Zusteller habe auf dem Postbriefumschlag nicht unterschrieben, seine Unterschrift bestehe nur aus einem Haken und der Zusteller habe vor der Einlegung in den zu seiner, des Klägers, Wohnung gehörenden Hausbriefkasten nicht versucht, dem Kläger die Sendung in der Wohnung persönlich zuzustellen, steht der Wirksamkeit der (Ersatz-)Zustellung nach § 41 Abs. 5 VwVfG. NRW. i.V.m. § 3 Abs. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeszustellungsgesetz – LZG NRW) i.V.m. § 180 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) nicht entgegen.
Soweit der Kläger rügt, der Zusteller habe keinen Versuch der persönlichen Übergabe des Schriftstücks in der Wohnung unternommen, vermag der Kläger hiermit nicht durchzudringen. Zwar setzt eine Ersatzzustellung durch Einlegung in den Briefkasten gemäß § 180 Satz 1 i.V.m. § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO voraus, dass die Person, an die zugestellt werden soll, in ihrer Wohnung nicht angetroffen wurde und auch eine Zustellung an die in § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO genannten Ersatzpersonen in ihrer Wohnung nicht möglich war, mithin ein erfolgloser Zustellversuch unternommen wurde. Diese Voraussetzung war aber vorliegend erfüllt.
Die gemäß § 3 Abs. 2 LZG NRW i.V.m. § 182 ZPO aufgenommene Zustellungsurkunde, eine öffentliche Urkunde, begründet nach § 182 Abs. 1 Satz 2, § 418 Abs. 1 ZPO (auch) den vollen Beweis dafür, dass der mit der Zustellung betraute Postbedienstete vor Einwurf des streitigen Bescheides versucht hat, diesen in der Wohnung des Klägers an einen geeigneten Empfänger zu übergeben (vgl. Ziffer 9 und Ziffer 10.1 der Zustellungsurkunde),
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1991 – 2 BvR 511/89 –, juris Rn 14.
Soweit § 418 Abs. 2 ZPO die Möglichkeit eröffnet, für die Unrichtigkeit der in der Urkunde bezeugten Tatsachen den Gegenbeweis anzutreten, fehlt dem Vorbringen des Klägers hierzu jede Substanz. Der Gegenbeweis der Unrichtigkeit der in der Zustellungsurkunde bezeugten Tatsachen erfordert den Beweis eines anderen als des beurkundeten Geschehensablaufs, der damit ein Fehlverhalten des Zustellers und eine Falschbeurkundung in der Zustellungsurkunde belegt. Hierfür bedarf es einer substantiierten Darlegung der Umstände, die gegen die Richtigkeit des Inhalts der öffentlichen Urkunde sprechen,
BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 9. Januar 2023 – 2 BvR 2697/18 –, juris Rn 9, und vom 20. Februar 2002 – 2 BvR 2017/01 –, juris Rn 3 f.; BGH , Urteil vom 10. November 2005 – III ZR 104/05 –, juris Rn 12; BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2007 – 3 B 113/06 –, juris Rn 4, und Beschluss vom 16. Mai 1986 – 4 CB 8/86 –, juris Rn 3; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. August 2019 – 17 K 42/18 –, juris Rn 47 f.
Der Kläger hat sich dagegen darauf beschränkt, den erfolgten Zustellversuch lediglich zu bestreiten. Konkrete Umstände, die ein Fehlverhalten des Postzustellers bei der Zustellung am 28. Juli 2020 und damit eine Falschbeurkundung in der Postzustellungsurkunde zu belegen geeignet sind, hat der Kläger nicht ansatzweise dargelegt.
Offen bleiben kann, ob der Zusteller bei der Ersatzzustellung des Bescheides vom 23. Juli 2020 auf dem Umschlag des zuzustellenden Schriftstücks, sog. innerer Umschlag (vgl. § 1 Nr. 1, Anlage 2 der Verordnung zur Einführung von Vordrucken für die Zustellung im gerichtlichen Verfahren - Zustellungsvordruckverordnung (ZustVV)) lediglich einen Haken statt seiner Unterschrift angebracht hat. Ungeachtet der fehlenden Vorlage des für die konkrete Zustellung des Bescheides vom 23. Juli 2020 (Az. XX.00 – 000/00 XXX) maßgeblichen Umschlags durch den Kläger – die vorgelegte Kopie bezieht sich auf das Az. XX.00 - 000/00-XXX – sieht § 180 Satz 3 ZPO nur vor, dass auf dem Umschlag des zuzustellenden Schriftstücks das Datum der Zustellung zu vermerken ist. Eine Unterschrift des Zustellers ist auf dem Umschlag – anders als nach § 182 Abs. 2 Nr. 8 ZPO auf der Postzustellungsurkunde selbst – zur Wirksamkeit der Zustellung gerade nicht erforderlich,
vgl. ausdrücklich: Bundesfinanzhof, Beschluss vom 4. Juli 2008 – IV R 78/05 –, juris Rn 19; sogar die Unschädlichkeit des vollständigen Fehlens des Vermerks nach § 180 S. 3 ZPO auf dem Umschlag annehmend: Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 20. Dezember 2019 – 2 MB 20/19 –, juris Rn 5 m.w.N.; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Februar 2016 – 6 S 1870/15 –, juris Rn 4 m.w.N.; Schultzky in: Zöller, Zivilprozessordnung, 34. Auflage 2022, § 180 Rn 7.
Nicht zuletzt wäre ein – hier im Ergebnis nicht vorliegender – Mangel der Zustellung nach § 8 LZG NRW dadurch geheilt worden, dass der Bescheid vom 23. Juli 2020 dem Kläger jedenfalls nachweislich zugegangen ist. Denn der Kläger hat bereits am 25. August 2020 – und damit selbst ausgehend von dem in der Postzustellungsurkunde enthaltenen Zustelldatum 28. Juli 2020 – fristgerecht Klage gegen den Bescheid erhoben.
Die Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgeldes liegen jedoch nicht vor.
Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW) kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 zwar erfüllt. Im Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldfestsetzung vom 23. Juli 2020 war die Ordnungsverfügung bestandskräftig und mithin unanfechtbar.
Auch der mit Schreiben vom 24. November 2020 gestellte und mit Schreiben vom 28. Dezember 2020 ergänzte, auf die Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 gerichtete Wiederaufgreifensantrag des Klägers ist erfolglos geblieben. Die Beklagte hat den Antrag mit bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 27. Januar 2023 abgelehnt.
Dass die Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 wegen eines Anhörungsmangels formell rechtswidrig ist – insoweit nimmt das Gericht auf seine diesbezüglichen Ausführungen in der Hinweisverfügung vom 4. Januar 2023 im die erste Ablehnung des Wiederaufgreifensantrags des Klägers durch die Beklagte mit Bescheid vom 9. Februar 2021 betreffenden Verfahren 11 K 1422/21 Bezug – steht der Vollstreckung der Ordnungsverfügung ebenfalls nicht entgegen. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf danach – ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit – unberücksichtigt bleiben. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30/03 –, BVerwGE 122, 293-301 und juris Rn 15 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2021 – 7 B 238/21 –, juris Rn 8, und vom 15. August 2013 – 2 A 740/13 –, juris Rn 8.
Dass die Ordnungsverfügung nach § 44 VwVfG. NRW. nichtig sein könnte, macht weder der Kläger geltend, noch ist dies sonst ersichtlich. Insbesondere führt der festgestellte Anhörungsmangel – wie die Wertung des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. NRW. zeigt – nicht zugleich zur Nichtigkeit der Ordnungsverfügung,
vgl. Schemmer in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 58. Edition, Stand: 01.01.2023, § 44 Rn 32; Kyrill-Alexander Schwarz in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 44 Rn 8; Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 44 Rn 118 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 23. Auflage 2022, § 44 Rn 9.
Mit der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 wurde dem Kläger für den Fall der Nichtbefolgung der Aufforderungen in Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich und mit einer angemessenen Frist angedroht. Die Androhung ist dem Kläger auch wirksam zugestellt worden, § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW.
Mit Bescheid vom 30. Juni 2020 setzte die Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro gegen den Kläger fest und drohte ihm zugleich gemäß §§ 57 Abs. 3, 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich und mit der Aufforderung, der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 nachzukommen, vgl. § 63 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VwVG NRW, das streitgegenständliche Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro an. Nach § 57 Abs. 3 VwVG NRW können die Zwangsmittel – hier das Zwangsgeld nach §§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 VwVG NRW – solange wiederholt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist. Die Androhung des höheren Zwangsgeldes ist dem Kläger auch wirksam zugestellt worden, § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW. Insoweit wird auf die diesbezüglichen Ausführungen im Urteil vom 11. Mai 2023 (11 K 4136/20) Bezug genommen.
Die Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 30. Juni 2020 stellt jedoch schon deshalb keine taugliche Grundlage für die hier streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung vom 23. Juli 2020 dar, weil sie ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ergangen ist (§ 114 S. 1 VwGO) und daher durch Urteil des Gerichts vom 11. Mai 2023 (11 K 4136/20), auf das auch insoweit Bezug genommen wird, aufgehoben worden ist.
Ungeachtet dessen und selbständig tragend kann auch nicht mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden, dass der Kläger ab dem maßgeblichen Zeitpunkt der Zustellung der erneuten Zwangsgeldandrohung vom 30. Juni 2020 am 2. Juli 2020 (erneut) gegen die Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 verstoßen hat.
Unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Ordnungsverfügung ist deren Ziffer 1 dahingehend auszulegen, dass es der Kläger zu unterlassen hatte, das Gebäude zur Unterbringung von Leih- bzw. Zeitarbeitnehmern im Rahmen des von der Beklagten festgestellten und in der Begründung der Ordnungsverfügung im Einzelnen dargelegten Nutzungskonzepts zu verwenden bzw. von Dritten verwenden zu lassen, und dass ihn ein Handlungsgebot zum aktiven Tätigwerden traf, die ihm zur Verfügung stehenden eigentums- und mietvertraglichen Möglichkeiten zu ergreifen, um baurechtswidrige Nutzungen abzustellen und ihre Wiederaufnahme zu verhindern. Auf die näheren Ausführungen zur Auslegung der Ordnungsverfügung vom 2. Juli 2021, die das Gebäude L. Straße 00 und einen identisch gefassten Tenor betrifft, im Urteil vom 8. Dezember 2022 (11 K 4137/21) wird Bezug genommen.
Die Feststellungen im Ortstermin am 13. Juli 2020, auf die allein die Beklagte die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung und die erneute Zwangsgeldandrohung vom 23. Juli 2020 ausweislich der Bescheidbegründung gestützt hat, tragen die Annahme eines Verstoßes des Klägers gegen die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 hinsichtlich der Nutzungseinheiten 1 und 2 ausgesprochene Nutzungsuntersagung zu Beherbergungs- bzw. Unterkunftszwecken nach dem in der Ordnungsverfügung näher dargelegten Nutzungskonzept nicht. Es lässt sich bereits nicht sicher feststellen, ob sich die im Ortstermin getroffenen Feststellungen tatsächlich auf die Nutzungseinheiten 1 und 2 beziehen. Die im Vermerk vom 14. Juli 2020 verwendete Lagebeschreibung für die als Wohnung 1 und 2 bezeichneten Räumlichkeiten stimmt nicht mit den Angaben in der zugrunde liegenden Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 für die Nutzungseinheiten 1 und 2 überein. Bei der zur L. Straße hin gelegenen Wohnung handelt es sich ausweislich der Ordnungsverfügung nebst zugehörigem Grundriss um die Nutzungseinheit 2 (im Grundriss gelb umrandet). Im Vermerk vom 14. Juli 2020 wird dagegen Wohnung 1 als zur L. Straße gelegen beschrieben. Das Zuordnungskriterium im Vermerk vom 14. Juli 2020 für die Wohnung 2 („zum Schnellimbiss ausgerichtet“) findet sich in der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 nebst Grundrissen für keine der vier Nutzungseinheiten. Selbst unterstellt, die Beklagte hätte im Ortstermin am 13. Juli 2020 – wenn auch unter falscher Bezeichnung – die Nutzungseinheiten 1 und 2 kontrolliert, waren diese jedenfalls im Ortstermin nicht zugänglich, weil die Beklagte keine Bewohner dieser Nutzungseinheiten angetroffen hat. Die Beklagte konnte daher keine Feststellungen hinsichtlich der konkreten aktuellen Nutzung dieser Räumlichkeiten treffen. Sie hat lediglich von außen durch einen Blick in die Küche und das von der Straße aus einsehbare Wohnzimmer der „Wohnung 1“ (tatsächlich wohl: Nutzungseinheit 2) Einblick in diese genommen und aus dem – zudem nicht im Vermerk festgehaltenen – Zustand der Räume darauf geschlossen, dass eine weitere Nutzung stattfinde. Hinsichtlich der Wohnung 2 (tatsächlich wohl: Nutzungseinheit 1) gaben Bewohner der anliegenden Wohneinheiten, an, dass in der Nutzungseinheit aktuell noch 2 Personen wohnten. Volle Wäscheständer und Mülleimer bekräftigten diese Aussagen nach der Einschätzung der Beklagten. Dem Kläger wurde aber durch die Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 nicht jede Nutzung der fraglichen Nutzungseinheiten 1 und 2 sondern lediglich die Unterbringung von Personen zu Beherbergungs- und/oder Unterkunftszwecken nach dem von der Beklagten näher dargelegten Nutzungskonzept untersagt. „Normales“ Wohnen war daher weiterhin baurechtlich zulässig. Die bloße Feststellung, dass sich in den Räumlichkeiten überhaupt noch Personen aufhalten, reicht daher nicht zuletzt vor dem Hintergrund der gegenüber dem Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung jedenfalls deutlich reduzierten Personenzahl der „Wohnung 2“ – sei es nun von 6 auf 2 Personen (falls NE 2 gemeint) oder sogar von 11 auf 2 Personen (falls NE 1 gemeint) – für die Feststellung eines Verstoßes gegen das untersagte Nutzungskonzept nicht aus. Weitergehende Feststellungen – etwa zu der (miet-)vertraglichen Situation oder der aktuellen Ausstattung der Räume – hat die Beklagte vor Ort ebenfalls nicht getroffen. Das Fehlen jeglicher weitergehender Ausführungen geht zu Lasten der insoweit darlegungsbelasteten Beklagten. Auf einen Verstoß des Klägers gegen Ziffer 2 der Ordnungsverfügung (Nutzungsuntersagung der Garage zu Lagerzwecken) hat die Beklagte ihre (Ermessens-)Entscheidung vom 23. Juli 2020 zur Festsetzung des höheren Zwangsgeldes (und der erneuten Androhung eines höheren Zwangsgeldes) ausdrücklich nicht gestützt.
Auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 15.000,- Euro im Bescheid vom 23. Juli 2020 ist rechtswidrig.
Zwar liegt – nach wie vor – ein vollstreckbarer Grundverwaltungsakt, nämlich die Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020, vor. Die im Bescheid vom 23. Juli 2020 enthaltene Zwangsgeldandrohung ist jedoch ermessensfehlerhaft, § 114 S. 1 VwGO.
Die Beklagte geht – wie ausgeführt – unzutreffend von einem erneuten (zweiten) Verstoß des Klägers gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 aus. Ob in Anbetracht des Fehlens einer § 13 Abs. 6 Satz 2 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes des Bundes entsprechenden Regelung im VwVG NRW die Androhung eines höheren Zwangsgeldes als ursprünglich angedroht ohne zwischenzeitlich festgestellten (erneuten) Verstoß des Klägers gegen Ziffer 1 überhaupt möglich ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.
Vgl. zu den hierzu vertretenen Ansichten Lemke, in: Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, 1. Auflage 2012, § 13, Rn. 35 Fn. 3 m.w.N.
Denn die Ausführungen der Beklagten zur Androhung des höheren Zwangsgeldes setzen sich jedenfalls nicht damit auseinander, dass (und weshalb) die ursprüngliche – aus anderen Gründen aufgehobene – Zwangsgeldandrohung von 10.000,- im Bescheid vom 30. Juni 2020 auch ohne den (feststellbaren) weiteren Verstoß seitens des Klägers gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nunmehr erneut und wegen der Aufhebung der zweiten Zwangsgeldandrohung über 10.000,- Euro tatsächlich sogar sprunghaft von 5.000,- Euro auf 15.000,- Euro deutlich erhöht werden soll. Hieraus folgt im Übrigen zugleich abweichend vom Regelfall,
vgl. zum Regelfall einer Zwangsgelderhöhung bei Fortbestand des Verstoßes gegen die Ordnungsverfügung: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 16. September 2021 – 5 L 955/21 –, juris Rn 35,
ein – vorliegend ebenfalls nicht erfülltes – besonderes Begründungserfordernis der Ermessensentscheidung nach § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG. NRW.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 17.500,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 57 Abs. 3, 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich und mit der Aufforderung, der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 nachzukommen, vgl. § 63 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VwVG NRW
§§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 VwVG NRW
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 39 VwVfG
§ 182 ZPO
§ 8 LZG
§ 44 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 41 Abs. 5 VwVfG
§ 180 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO
§ 3 Abs. 2 LZG
§ 418 Abs. 1 ZPO
§ 418 Abs. 2 ZPO
§ 180 Satz 3 ZPO
§ 182 Abs. 2 Nr. 8 ZPO
§ 180 S. 3 ZPO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 57 Abs. 3 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 114 S. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3 Abs. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes
§ 1 Nr. 1, Anlage 2 der Verordnung
§ 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 293
11 K 4136/20
11 K 1422/21
1 K 9766/17
2 BvR 511/89
2 BvR 2697/18
2 BvR 2017/01
III ZR 104/05
3 B 113/06
4 CB 8/86
17 K 42/18
IV R 78/05
6 S 1870/15
11 K 1422/21 B
1 C 30/03
7 B 238/21
2 A 740/13
11 K 4137/21
5 L 955/21