Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-05-19, Aktenzeichen 16 B 547/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0519.16B547.04.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert. Der Antrag der Antragstellerin wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 1.898,22 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg. Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet.
Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die Gewährung des in erster Linie der Pflegeeinrichtung zustehenden, an deren Stelle aber auch vom jeweiligen Pflegebedürftigen einforderbaren bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für Investitionskosten vollstationärer Dauerpflegeeinrichtungen (Pflegewohngeld) iSv § 123 Abs.1 Satz 2 VwGO glaubhaft gemacht. Dies gilt sowohl für die Monate Juni und Juli 2003, in denen sich die Anspruchsberechtigung noch nach § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes vom 19. März 1996 in der Fassung vom 9. Mai 2000 (Art. 21 des Zweiten Modernisierungsgesetzes, GV. NRW S. 462, 470) - Landespflegegesetz; im folgenden: PfG NRW a.F. - richtete, als auch für die Zeit ab August 2003, also nach dem Inkrafttreten des Landespflegegesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 8. Juli 2003 (GV. NRW S. 380; im folgenden: PfG NRW n.F.). Auch das Inkrafttreten der Verordnung über die Förderung der Investitionen von Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflegeeinrichtungen sowie über den bewohnerorientierten Aufwendungszuschuss vollstationärer Dauerpflegeeinrichtungen (Pflegewohngeld) - Pflegeeinrichtungsförderverordnung (PflFEinrVO) - vom 15. Oktober 2003, GV. NRW S. 613, am 1. November 2003 hat die Rechtslage nicht zugunsten der Antragstellerin verändert.
Sowohl § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW a.F. als auch § 12 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW n.F. bestimmen, dass unter den weiteren dort genannten Voraussetzungen zugelassene vollstationäre Dauerpflegeeinrichtungen einen Anspruch auf bewohnerorientierte Aufwendungszuschüsse (Pflegewohngeld) gegen den zuständigen örtlichen Träger der Sozialhilfe oder - vorliegend außer Betracht bleibend - gegen den überörtlichen Träger der Kriegsopferfürsorge haben. Mit dieser Bezugnahme auf den örtlichen Sozialhilfeträger verweisen beide Fassungen des Landespflegegesetzes auf die sozialhilferechtliche Zuständigkeitsregelung des § 97 BSHG und speziell - da es sich um die Hilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung handelt - auf dessen Absatz 2. Danach ist die örtliche Zuständigkeit desjenigen Trägers der Sozialhilfe begründet, in dessen Bereich der Hilfeempfänger im Zeitpunkt der Aufnahme in die Einrichtung oder in den zwei Monaten vor der Aufnahme zuletzt seinen gewöhnlichen Aufenthalt gehabt hat. Aufgrund der "Bewohnerorientierung" der Pflegewohngeldgewährung, die auch darin zum Ausdruck kommt, dass § 14 Abs. 1 PfG NRW a.F. bzw. § 12 Abs. 2 PfG NRW n.F. die Anspruchsberechtigung der Pflegeeinrichtung von den wirtschaftlichen Verhältnissen des jeweiligen pflegebedürftigen Bewohners abhängig macht, ist auch die in Bezug genommene Zuständigkeitsregelung des § 97 Abs. 2 BSHG so zu verstehen, dass auf die Aufenthaltsverhältnisse des Pflegebedürftigen und nicht des (primären) Leistungsempfängers, also der Pflegeeinrichtung, abzustellen ist. Dies wird daran deutlich, dass das Bundessozialhilfegesetz, auf welches das Landespflegegesetz hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit verweist, durchgängig personenbezogene Hilfen, nicht aber die Förderung von hilfegewährenden Institutionen vorsieht. Dementsprechend sind auch die Zuständigkeitsregelungen des Bundessozialhilfegesetzes, selbst wenn sie wie vorliegend lediglich entsprechend anzuwenden sind, auf die natürliche Person des materiell Hilfebedürftigen bzw. dessen Aufenthaltsverhältnisse und nicht etwa auf die örtliche Belegenheit der Sachleistungen erbringenden Einrichtung zugeschnitten. Außerdem passt das Tatbestandsmerkmal der "Aufnahme in die Einrichtung" nur für die jeweilige natürliche Person des Hilfeempfängers und nicht etwa für die Einrichtung selbst.
Diese Zuständigkeitsregelung, deren Anwendung im Rahmen der Gewährung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses im Hinblick auf Heimbewohner, die bei oder unmittelbar vor der Aufnahme in die Einrichtung ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Land Nordrhein-Westfalen hatten, außer Streit steht,
vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 9. Mai 2003 - 16 A 2789/02 -, NWVBl. 2003, 440 = ZFSH/SGB 2003, 692,
beansprucht auch dann Geltung, wenn der Heimbewohner, für den der Aufwendungszuschuss begehrt wird, seinen nach § 97 Abs. 2 BSHG maßgeblichen gewöhnlichen Aufenthalt in einem anderen Bundesland hatte,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. April 2004 - 16 B 461/04 -,
wie dies für die Antragstellerin zutrifft, die vor der Heimaufnahme in Osnabrück und mithin im Land Niedersachsen lebte. Dem Landespflegegesetz in den beiden hier maßgeblichen Fassungen lässt sich kein Hinweis auf eine lediglich eingeschränkte, nach dem Bundesland des bisherigen gewöhnlichen Aufenthalts der heimpflegebedürftigen Person differenzierende Anwendung der in Bezug genommenen Zuständigkeitsregelung nach § 97 Abs. 2 BSHG entnehmen. Schon wegen des offensichtlichen Fehlens der Verbandskompetenz kann aber auch nicht unterstellt werden, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber Verpflichtungen von Sozialhilfeträgern aus anderen Bundesländern schaffen wollte. Fehlt es demnach für Heimplätze in Nordrhein-Westfalen, die von Pflegebedürftigen aus anderen Bundesländern belegt werden, an einer positiven Zuständigkeitsbestimmung, muss daraus geschlossen werden, dass für diese Gruppe von Heimpflegebedürftigen gerade kein Anspruch auf Pflegewohngeld begründet werden sollte. Es kommt nicht darauf an, dass die jeweiligen Vorschriften des Landespflegegesetzes keinen speziellen Vorbehalt der Leistungsgewährleistung für "Landeskinder" statuieren. Denn die Zuständigkeitsregelung ist für sich gesehen eindeutig, so dass es im Gegenteil einer ausdrücklichen Regelung im Gesetz bedurft hätte, wenn für Heimbewohner, die aus anderen Bundesländern als dem Land Nordrhein-Westfalen stammen, eine Kompetenzzuweisung an Sozialhilfeträger aus Nordrhein-Westfalen hätte erfolgen sollen. Eine derartige - positive - Normierung wäre auch deshalb erforderlich gewesen, weil es angesichts der für Pflegeheimbewohner aus anderen Bundesländern ins Leere gehenden Verweisung auf § 97 BSHG keine Bestimmung des für sie im Hinblick auf die Pflegewohngeldgewährung örtlich zuständigen Leistungsträgers gäbe; denn die Eigenständigkeit der Zuständigkeitsregelung des § 97 Abs. 2 BSHG für die Hilfe in Einrichtungen steht einem gleichsam automatischen Rückgriff auf die Regelung des § 97 Abs. 1 BSHG entgegen.
Die Gesetzgebungsgeschichte führt zu keinem anderen Ergebnis. Während des Gesetzgebungsverfahrens, das zur Schaffung des PfG NRW a.F. führte, hat die "Landeskinderproblematik", soweit dies aus den Materialien hervorgeht, keine Rolle gespielt. Anders verhielt es sich - jedenfalls im Ansatz - im Gesetzgebungsverfahren zum PfG NRW n.F. im Jahre 2003. So bezeichnete der Landtagsabgeordnete N. T. (SPD) bei der ersten Lesung am 19. Februar 2003 "das Problem der so genannten Landeskinderregelung, die im grenznahen Raum und z.B. auch in Ostwestfalen-Lippe zu sozialen Ungerechtigkeiten führen kann", als eines der Themen, denen man sich im weiteren Gesetzgebungsverfahren noch widmen müsse. Auch der Wortbeitrag des Abgeordneten S. I. (CDU) in derselben Plenardebatte machte deutlich, dass er - allerdings ohne eine Tendenz für die gewünschte gesetzliche Regelung erkennen zu lassen - die Frage der "Landeskinder" in den Ausschüssen erörtert sehen wollte.
Vgl. im einzelnen Plenarprotokoll 13/82 zu Ziffer 9 - Gesetzentwurf der Landesregierung Drucksache 13/3498 -.
Jedenfalls den Darlegungen des Abgeordneten T. lässt sich entnehmen, dass das seinerzeit geltende Gesetz wegen des Fehlens einer ausdrücklichen "Landeskinderregelung" im negativen Sinne verstanden worden ist, d.h. als Normierung, die aufgrund ihrer Bestimmung über die (örtliche) Zuständigkeit Pflegebedürftige, die aus anderen Bundesländern stammend in eine nordrhein-westfälische Pflegeeinrichtung aufgenommen worden sind, von der Leistungsberechtigung ausschloss. Denn nur vor diesem Verständnishorizont ließe sich erklären, warum das Gesetz ohne die gewünschte Ergänzung nach der Einschätzung des Abgeordneten zu "sozialen Ungerechtigkeiten" führen könnte. Nachdem aber dieser Punkt in den folgenden Ausschussberatungen gerade nicht thematisiert worden ist,
die dem Senat vorliegenden Ausschussprotokolle vom 12. März 2003 (13/804 und 13/808), vom 30. April 2003 (13/846), vom 11. Juni 2003 (13/899) und vom 18. Juni 2003 (13/905 und 13/908) verhalten sich nicht zur "Landeskinderproblematik",
er in der Beschlussempfehlung des Ausschusses nicht auftaucht
- vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 23. Juni 2003, Landtags- Drucksache 13/4072 -
und schließlich auch bei der zweiten Lesung im Landtag am 4. Juli 2003 nicht mehr aufgegriffen worden ist,
vgl. Plenarprotokoll 13/96 zu Ziffer 5,
kann das nur dahingehend gedeutet werden, dass der vorgefundene Gesetzeszustand, wiewohl von einzelnen Abgeordneten als sozial unbefriedigend bewertet, beibehalten werden sollte bzw. auf parlamentarischer Ebene kein Einvernehmen über eine Änderung hergestellt werden konnte. Dementsprechend enthält das PfG NRW n.F. hinsichtlich der (örtlichen) Zuständigkeit für die Gewährung des Pflegewohngeldes keine Änderung gegenüber der alten Gesetzesfassung.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschluss vom 14. April 2004 - 16 B 461/04 -.
Auch der vom Verwaltungsgericht betonte Umstand, dass das PfG NRW nach den Gesetzesmaterialien das Ziel der Versorgung der Pflegebedürftigen in Nordrhein-Westfalen regeln solle, ist im Hinblick auf die eindeutige Zuständigkeitsregelung in beiden Gesetzesfassungen nicht im Sinne der Antragstellerin tragfähig. Soweit die Formulierung "in Nordrhein-Westfalen" nicht ohnehin lediglich als ein (an sich entbehrlicher) Hinweis auf die Verbandskompetenz des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers zu verstehen sein sollte, ist überdies zu berücksichtigen, dass auch eine Investitionsförderung, die lediglich an die Aufnahme von Pflegebedürftigen aus Nordrhein-Westfalen anknüpft, durchaus geeignet ist, die Versorgungsstruktur im Bereich der vollstationären Heimpflege im Land Nordrhein- Westfalen zu fördern.
Ist danach auf der Grundlage des Gesetzesrechts kein Anspruch auf Gewährung von Pflegewohngeld gegeben, soweit der Pflegebedürftige, auf den bezogen die investive Förderung beantragt wird, seinen gewöhnlichen Aufenthalt außerhalb des Landes Nordrhein- Westfalen hatte, kommt auch - mit Wirkung ab dem 1. November 2003 - aufgrund des Inkrafttretens der Pflegeeinrichtungsförderverordnung keine Besserstellung für nicht iSv § 97 Abs. 2 BSHG aus Nordrhein-Westfalen stammende Pflegebedürftige in Betracht. Zwar bestimmt § 6 Abs. 1 Satz 4 der PflFEinrVO, dass für Heimbewohner und Heimbewohnerinnen, die zum Zeitpunkt der Aufnahme in ein Heim oder in den zwei Monaten vor der Heimaufnahme ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in Nordrhein-Westfalen hatten, der Träger der Sozialhilfe oder der überörtliche Träger der Kriegsopferfürsorge zuständig ist, in dessen Bereich sich der Heimbewohner oder die Heimbewohnerin (nunmehr) tatsächlich aufhält. Diese Regelung ist indessen nicht von der Verordnungsermächtigung in § 12 Abs. 6 Satz 1 PfG NRW n.F. gedeckt und mithin unwirksam.
§ 12 Abs. 6 Satz 1 PfG NRW n.F. enthält die Ermächtigung an das zuständige Ministerium, durch Rechtsverordnung das Nähere über die Voraussetzungen der Leistungsgewährung, das Antragsverfahren, die Dauer der Leistungen, ihre Höhe und das Verfahren der Anpassung der Leistungen an die Kostenentwicklung zu regeln. Auch wenn davon auszugehen sein sollte, dass § 6 Abs. 1 Satz 4 PflFEinrVO als nähere Regelung des Antragsverfahrens - hierfür spricht die Paragrafenüberschrift "Zuständige Behörde, Antragsverfahren" - oder gegebenenfalls auch als nähere Ausgestaltung der persönlichen Leistungsvoraussetzungen noch dem "Regelungsprogramm" des § 12 Abs. 6 Satz 1 PfG NRW n.F unterfällt, liegt jedenfalls insoweit eine Abweichung von der soeben dargestellten gesetzlichen Regelung vor, als für einen Teil der Leistungsfälle eine andere als die in § 12 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW n.F. ausdrücklich vorgesehene Zuständigkeit und damit auch Kostenverantwortung begründet werden soll. Eine derartige Abweichung vom Gesetz kann insbesondere mit Blick auf die bereits skizzierte Gesetzgebungsgeschichte nicht mehr als "nähere Regelung" in Anlehnung an die gesetzlich fixierten Vorgaben, sondern nur als eine die Befugnisse des Verordnungsgebers überschreitende Korrektur des Gesetzes betrachtet werden, die wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht zur Nichtigkeit des § 6 Abs. 1 Satz 4 PflFEinrVO führt (vgl. Art. 70 der Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen). Die bei den Beratungen zur PflFEinrVO
- vgl. den vom Antragsgegner vorgelegten Verordnungsentwurf mit dem Datumszusatz vom 8. September 2003 -
geäußerte Einschätzung, die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung sei "erforderlich, da im Gesetz keine Landeskinderregelung für das Pflegewohngeld vom Gesetzgeber beschlossen worden ist" und "der Wille des Gesetzgebers ...nicht eingehalten" würde, wenn für Heimbewohner, die vor Heimeintritt außerhalb von NRW gewohnt haben, "die örtliche Zuständigkeit wie bisher (Hervorhebung durch den Senat) über § 97 Absatz 2 BSHG bestimmt" werde, postuliert einen gesetzgeberischen Willen, der - trotz vorhandenen Problembewusstseins - im Gesetzgebungsverfahren und insbesondere in der schließlich beschlossenen Gesetzesfassung gerade keinen Niederschlag gefunden hat.
Abschließend ist zu betonen, dass die dargestellte Rechtslage für heimpflegebedürftige Personen, die vordem in einem anderen Bundesland als Nordrhein-Westfalen ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten und nicht zur Tragung der Heimpflegekosten einschließlich des auf investive Kosten entfallenden Anteils imstande sind, nicht die sozialpolitisch bedenkliche Folge eines erzwungenen Heimwechsels nach sich ziehen muss. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der die finanziellen Möglichkeiten des Pflegebedürftigen übersteigende Teil der Heimpflegekosten als ergänzende Hilfe zur Pflege nach dem Bundessozialhilfegesetz bei dem gemäß § 97 Abs. 2 BSHG zuständigen Sozialhilfeträger geltend gemacht werden kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach den §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GKG, wobei wegen der Vorläufigkeit des erstrebten Rechtsschutzes eine Halbierung des insgesamt im Beschwerdeverfahren streitigen Pflegewohngeldbetrages (316,37 Euro monatlich für die Zeit vom 1. Juni 2003 bis zum 31. Mai 2004) die Bedeutung des Verfahrens angemessen wiedergibt (vgl. Ziffer I.7. des sog. Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, abgedruckt etwa bei Redeker/von Oertzen, aaO., § 165 Rn. 19).
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 20 Abs. 3
GKG
§ 97 BSHG
§ 123 Abs.1 Satz 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 PfG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 PfG
§ 14 Abs. 1 PfG
§ 12 Abs. 2 PfG
§ 97 Abs. 2 BSHG
§ 6 Abs. 1 Satz 4 der PflFEinrVO
§ 12 Abs. 6 Satz 1 PfG
§ 6 Abs. 1 Satz 4 PflFEinrVO
§ 12 Abs. 6 Satz 1
PfG
§ 97 Absatz 2
BSHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung
Art. 70 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 16 A 2789/02
16 B 461/04