Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-28, Aktenzeichen 3 K 4514/15

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Verlängerung einer Ausnahmegenehmigung für vier Parkberechtigungen zum Parken in der Nähe ihrer Praxis.
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Die Klägerin betreibt eine Praxis für Krankengymnastik und Osteopathie in U.. Die Praxis liegt in einem Bewohnerparkbereich (Zone 200). In der Vergangenheit hatte die Klägerin für gehbehinderte Patienten ihrer Praxis Ausnahmegenehmigungen zum Parken in den ausgewiesenen Parkflächen im Bewohnerbereich für die Dauer der jeweiligen notwendigen Behandlung erwirkt. Zuletzt wurden solche Ausnahmegenehmigungen von der Stadt U. gemäß § 45 Abs. 1b Nr. 2 i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO mit Wirkung vom 01.06.2013 bis zum 31.05.2015 sowie nochmals am 19.05.2015 mit Gültigkeit vom 01.06.2015 bis zum 31.07.2015 erteilt. Diese Ausnahmegenehmigungen für die Patienten der Praxis waren mit folgenden „Auflagen und Bedingungen“ versehen:
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„1. Diese Ausnahmegenehmigung wird stets widerruflich und zunächst befristet bis (...) erteilt. Die Ausnahmegenehmigung muss insbesondere bei missbräuchlicher Handhabung entzogen werden.
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2. Diese Ausnahmegenehmigung darf nur von Personen in Anspruch genommen werden, die aufgrund ihrer Gehbehinderung keine weiten Strecken zurücklegen können. Durch die Praxis für Krankengymnastik S. Ö. ist sicherzustellen, dass die Ausnahmegenehmigung nur von diesen Personen und nur für die Dauer der jeweiligen Behandlung genutzt wird.
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3. Haftungsansprüche irgendwelcher Art können von dieser Ausnahmegenehmigung nicht abgeleitet oder geltend gemacht werden.
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4. Diese Ausnahmegenehmigung ist stets im Fahrzeug gut sichtbar an der Windschutzscheibe auszulegen.“
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Mit Schreiben vom 16.06.2015 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Ausnahmegenehmigungen und verwies zur Begründung auf eine entsprechende zwanzigjährige Praxis der Stadt.
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Mit Schreiben vom 06.07.2015 teilte die Abteilung für Verkehrsplanung der Beklagten der Klägerin mit, dass sich die Parksituation in U. durch zahlreiche Baustellen verschärft habe. Im Bereich der Praxis der Klägerin seien zwei zusätzliche Kurzzeitparkplätze ausgewiesen worden; dadurch sei es nicht mehr notwendig, die Ausnahmegenehmigung zu verlängern.
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Die Klägerin hielt mit Schreiben vom 15.07.2015 ihren Antrag auf Erteilung von vier Ausnahmegenehmigungen aufrecht und wies zur Begründung darauf hin, dass die Ausweisung weiterer Kurzzeitparkplätze für ihre Patienten nicht hilfreich sei. Diese seien auf Parkplätze in unmittelbarer Nähe zu ihrer Praxis angewiesen. Demgegenüber würden die Kurzzeitparkplätze von Anwohnern und deren Besuchern benutzt. Des Weiteren forderte die Klägerin die Stadt U. auf, ihren Antrag vom 16.06.2015 in rechtsmittelfähiger Form zu bescheiden.
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Unter dem 17.07.2015 stellte die Beklagte klar, dass aus ihrer Sicht bereits das Ablehnungsschreiben vom 06.07.2015 einen „rechtskräftigen“ Bescheid darstelle. Bei fehlender Rechtsbehelfsbelehrung verlängere sich das Widerspruchsrecht auf ein Jahr; der Widerspruch könne durch die Klägerin beim Regierungspräsidium Tübingen geltend gemacht werden.
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Den von dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Tübingen mit Widerspruchsbescheid vom 30.11.2015 zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, es bestünden bereits Zweifel daran, ob die Klägerin durch die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung überhaupt in ihren Rechten verletzt sein könne, da sie das begehrte Privileg nicht für sich selbst, sondern für ihre Patienten beantragt habe. Zwar seien wirtschaftliche Auswirkungen möglich, wenn die Patienten nicht mehr in der Nähe der klägerischen Praxis parken könnten; dies stelle aber keine Rechtsverletzung der Klägerin dar. Jedenfalls sei die Ablehnung des Antrags auf Verlängerung der Ausnahmegenehmigung rechtmäßig. In einem Bewohnerparkbereich erhalte nach der Verwaltungsvorschrift zu § 45 StVO grundsätzlich nur derjenige einen Bewohnerparkausweis, der dort meldebehördlich registriert sei. Diese Differenzierung sei sachlich gerechtfertigt, weil zwischen Bewohnern und Personen, die in diesem Bereich etwa nur beruflich tätig seien, ein Unterschied bestehe. Zudem bezwecke die Parkraumbewirtschaftung eine Verbesserung des Wohnumfelds der Anwohner, was ebenfalls ein sachlicher Grund für die vorgenommene Differenzierung sei. Von dieser Regelung könnten zwar gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO nach dem Ermessen der Straßenverkehrsbehörde Ausnahmen bewilligt werden. Diese setzten aber das Vorliegen atypischer Ausnahmesituationen voraus. Solche bestünden regelmäßig nur in besonders dringenden Fällen. Die Gründe für die Ausnahmegenehmigung müssten das öffentliche Interesse an dem Verbot, von dem abgewichen werden soll, überwiegen und das Schutzgut der Vorschrift nicht wesentlich beeinträchtigen. Nach den Verwaltungsvorschriften des Bundes zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO seien Ausnahmegenehmigungen bestimmten Gruppen schwerbehinderter Menschen zu erteilen. Dies lasse den Umkehrschluss zu, dass für schwerbehinderte Menschen, welche die Voraussetzungen der Verwaltungsvorschrift nicht erfüllen, Ausnahmegenehmigungen nicht vorgesehen seien. Zudem sei im Rahmen der Ermessensausübung zutreffend berücksichtigt worden, dass in der Nähe zur Praxis zwei Kurzzeitparkplätze eingerichtet wurden, die auch den Patienten der Klägerin zur Verfügung stehen. Aus diesem Grund sei die Ausnahmegenehmigung nochmals vom 01.06.2015 bis zum 31.07.2015 verlängert worden, bis diese zusätzlichen Parkplätze nutzbar wurden. Dass diese Kurzzeitparkplätze auch von Anwohnern und Besuchern genutzt würden, stehe dem nicht entgegen, da auch eine Ausnahmegenehmigung keinen freien Parkplatz in der Nähe der Praxis garantiere. Des Weiteren stünden vier Kurz-zeitparkplätze in 50 Meter Entfernung in der Nähe einer anderen Praxis sowie öffentliche Parkplätze in ca. 100 Metern zur Verfügung. Eine andere Entscheidung sei schließlich auch nicht deshalb geboten, weil die Behörde zuvor 20 Jahre lang Ausnahmegenehmigungen erteilt hatte. Nachdem dieses Vorgehen als rechtswidrig erkannt wurde, seien auch anderen Arztpraxen in Bewohnerparkzonen keine Ausnahmegenehmigungen mehr erteilt worden.
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Die Klägerin hat bereits am 06.11.2015 Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung hat sie zunächst vorgetragen, es sei weder von Seiten der Beklagten noch des Regierungspräsidiums Tübingen ein sachlicher Grund für die Verzögerung der Entscheidung im Widerspruchsverfahren vorgetragen worden. Am 31.12.2015 hat die Klägerin ihre Klage nach Erlass des Widerspruchsbescheids als Verpflichtungsklage fortgeführt und ihre Klage auch auf den Widerspruchsbescheid erstreckt. Es liege unstreitig ein vollständiger Ermessensausfall der Ausgangsbehörde beim Erlass des Bescheids vom 06.07.2015 vor, der durch die Erwägungen des Regierungspräsidiums Tübingen nicht geheilt werden könne. Ermessenserwägungen könnten gemäß § 114 Satz 2 VwGO nur ergänzt werden; ein Nachschieben von Gründen könne einen unbegründeten Bescheid nicht nachträglich erstmals vollständig neu begründen, zumal dies hier erst fast einen Monat nach Erhebung der Untätigkeitsklage erfolgt sei. Das Merkmal der „Ausnahmesituation“ sei Bestandteil der Ermessensentscheidung, nicht etwa ein objektives Tatbestandsmerkmal des § 46 Abs. 1 StVO. Vielmehr erfordere die Feststellung, ob ein Ausnahmefall vorliege, einen gewichtenden Vergleich der Umstände des vorliegenden Falles mit dem typischen Regelfall, der dem Verbot zugrunde liege. Auch aus diesem Grund liege ein Ermessensausfall vor, der - auch unabhängig von dem Ermessensausfall der Behörde im Ausgangsbescheid - entscheidungsrelevant sei. Zudem sei die Widerspruchsbehörde fehlerhaft davon ausgegangen, dass die zur Straßenverkehrsordnung ergangene Verwaltungsvorschrift abschließend sei. Die Klägerin sei durch die rechtswidrige Ablehnung ihres Antrags in ihrem Recht auf Anliegergebrauch aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt, zudem sei auch ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG durch die zwingende Bindung der Klägerin an das Parkraummanagement der Beklagten nicht auszuschließen. Des Weiteren sei der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, da die Beklagte in demselben Gebiet in unmittelbarer Nähe vier Kurzzeitparkplätze für eine andere Arztpraxis ausgewiesen habe.
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Die Klägerin beantragt zuletzt schriftsätzlich,
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die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin antragsgemäß eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 StVO zu erteilen und den versagenden Bescheid der Beklagten vom 06.07.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 30.11.2015 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beklagte tritt der Klage aus den im Widerspruchsbescheid angestellten Erwägungen entgegen. Zudem führt sie aus: Die unzureichenden Ermessenserwägungen des ursprünglichen Bescheids vom 06.07.2015 seien durch die Ausführungen im Widerspruchsbescheid geheilt worden. Überdies seien Ermessenserwägungen erst anzustellen, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt seien. Die Klägerin erfülle aber nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO.
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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schrift-sätze, wegen der sonstigen Einzelheiten des Sachverhalts auf die einschlägigen Verwaltungsakten sowie auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Kammer kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten hierauf übereinstimmend verzichtet haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).
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Die Klage ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
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1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage statthaft und auch sonst zulässig.
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1.1 Die in § 75 VwGO geregelten besonderen Anforderungen für eine Untätigkeitsklage sind vorliegend gegeben. Gemäß § 75 Sätze 1 und 2 VwGO ist die Klage abweichend von § 68 VwGO zulässig, wenn über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Die Klage kann nicht vor Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Die vorliegende Klage wurde nach Ablauf der Dreimonatsfrist des § 75 Satz 2 VwGO und damit in zulässiger Weise erhoben. Ob die (Widerspruchs-) Behörde mit „zureichendem Grund“ noch nicht entschieden hat, ist dabei keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Spruchreife als Teil der Begründetheit (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO) - bei Vorliegen eines „zureichenden Grundes“ ist die Klage gleichwohl zulässig (vgl. Dolde/Porsch in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 75 Rdnr. 7 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 30.86 - NVwZ 1987, 969). Die Fortführung der Klage als Verpflichtungsklage sowie die Erweiterung des Antrags auf den nach Klageerhebung erlassenen Widerspruchsbescheid ist zulässig und insbesondere nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO anzusehen, sondern als bloße Erweiterung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, § 91 Rdnr. 9 f). Lehnt die Behörde nach Erhebung der Untätigkeitsklage den Erlass des vom Kläger beantragten Verwaltungsakts ab, so kann die Klage unter Einbeziehung des Ablehnungsbescheids als Verpflichtungsklage fortgeführt werden, ohne dass es der Durchführung eines Vorverfahrens bedarf (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.04.1984 - 5 S 2079/83 - NJW 1986, 149).
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Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Stadt U. untätig geblieben, sodass die Klägerin gerichtlichen Rechtsschutz hiergegen in Anspruch nehmen durfte. Entgegen der Auffassung der Beteiligten stellt das Schreiben der Stadt U. vom 06.07.2015 bereits keinen Verwaltungsakt dar, mit dem das Begehren der Klägerin abschlägig beschieden worden ist. Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungs-wert - insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt - auf die äußere Form (z. B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsbehelfsbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsaktes sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten; bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das für den Betroffenen weniger belastende Auslegungsergebnis vorzuziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.03.2014 - 10 S 2210/12 - ESVGH 64, 254).
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Ausgehend hiervon ist das Schreiben der Beklagten vom 06.07.2015 nicht als einseitig verbindliche Regelung und damit nicht als Verwaltungsakt anzusehen. Dafür spricht bereits die äußere Form des Schreibens, das nicht als Bescheid bezeichnet ist und dem keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war. Auch inhaltlich ist das Schreiben aus Adressatensicht dahingehend zu verstehen, dass es sich lediglich um die Mitteilung einer Rechtsauffassung bzw. eine Information durch die Behörde handelt.
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1.2 Die Klägerin ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung von Rechten der Klägerin kann nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urteil vom 17.12.2013 - 4 A 1.13 - NVwZ 2014, 669; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.2015 - 10 S 100/13 - DÖV 2015, 757). In diesem Zusammenhang ist unschädlich, dass die Klägerin jeweils Ausnahmegenehmigungen für ihre Patienten während des Besuchs ihrer Praxis und nicht für sich selbst beantragt hat. Bei dem gebotenen Evidenzmaßstab kann eine Verletzung in den eigenen Rechten aus Art. 12 und Art. 2 Abs. 1 GG durch die Ablehnung ihres Antrags jedenfalls nicht ausgeschlossen werden. Ob das geltend gemachte Recht besteht, ist eine Frage der Begründetheit der Klage.
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2. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigungen. Sie kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte ihren auf die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen gerichteten Antrag erneut bescheidet. Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 30.11.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Gewährung einer Ausnahmegenehmigung ist § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 der Straßenverkehrsordnung (StVO, in der Neufassung der Verordnung vom 06.03.2013, BGBl. I, S. 367). Danach kann die Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen, Richtzeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind. Vorliegend geht es um eine Ausnahmegenehmigung von der Einrichtung eines Bewohnerparkbereichs gemäß § 45 Abs. 1b Nr. 2a StVO. Notwendige Voraussetzung für einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung bzw. für einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung ist, dass die Tatbestandsvoraussetzungen der (Ermessens-)Norm erfüllt sind. Nur wenn die Behörde objektiv-rechtlich berechtigt ist, eine Ermessensentscheidung zu treffen, kann der betroffene Einzelne ein Recht darauf haben, dass diese Entscheidung ermessensfehlerfrei erfolgt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 40 Rdnr. 53). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die von der Klägerin für ihre Kunden erstrebte Ausnahmegenehmigung unterfällt bereits nicht dem Personenkreis, den § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO im Blick hat (2.1). Unabhängig hiervon hat die Widerspruchsbehörde den Antrag ermessensfehlerfrei abgelehnt (2.2).
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2.1 Der Tatbestand der Norm des § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO sieht seinem Wortlaut nach vor, dass für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen erteilt werden können. Wie sich aus dem Zweck von § 46 StVO ergibt, sollen von generellen straßenverkehrsrechtlichen Regelungen, die nach der Straßenverkehrsordnung bestehen oder von der Straßenverkehrsbehörde nach § 46 StVO angeordnet worden sind, in sachlich besonders gelagerten Einzelfällen Ausnahmen erteilt werden können. Der Charakter einer Ausnahmegenehmigung wird durch die sachlich begründete Ausnahme vom Regelfall definiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.12.1993 - 11 C 45.92 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 9). Der Handlungsspielraum der Straßenverkehrsbehörde nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO beschränkt sich damit auf Einzelfälle und bestimmte Antragsteller. Deshalb muss der Verkehrsteilnehmer, für den die Ausnahmeregelung gelten soll, bestimmt und nicht nur bestimmbar sein. Die Möglichkeit der individuellen Ausnahmegenehmigung versetzt die Straßenverkehrsbehörde in die Lage zu präventiver Individualkontrolle. Wie sich aus § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO ergibt, ist auch der Verordnungsgeber davon ausgegangen, dass der durch die Ausnahmegenehmigung Begünstigte bestimmt sein muss, bevor er den Ausnahmetatbestand verwirklicht. Die Vorschrift gibt dem Inhaber einer Ausnahmeerlaubnis nämlich auf, den Ausnahmebescheid mitzuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.12.1993 - 11 C 45.92 - a.a.O., Rdnr. 34 bei juris).
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Die Klägerin begehrt für sich selbst keine Ausnahmegenehmigung zum Parken im Anwohnerbereich. Stattdessen hat sie die Ausnahmegenehmigung für ihre teilweise älteren bzw. schwer gehbehinderten Patienten beantragt. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für sämtliche, wechselnde Patienten der Praxis liegt jedoch außerhalb des Tatbestands der einschlägigen Norm. Für diese Vielzahl von unbestimmten Einzelfällen kann die Behörde eine Ausnahmegenehmigung nicht nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO erteilen. Dadurch, dass nur vier Ausnahmegenehmigungen beantragt wurden, die während des Praxisbesuchs jeweils sichtbar im Auto ausgelegt werden müssen, wurde zwar ein beschränkter Adressatenkreis gewahrt. Konkretisiert wurde dieser jedoch von der Klägerin selbst, die damit betraut wurde, „Personen, die auf Grund ihrer Gehbehinderung keine weiten Strecken zurücklegen können, die Ausnahmegenehmigung jeweils für die Dauer des Praxisbesuchs zur Verfügung zu stellen“ (so geregelt durch Auflage Nr. 2 der in der Vergangenheit erteilten Ausnahmegenehmigungen). Damit wurde der Klägerin gleichsam die Befugnis zugestanden, den Adressatenkreis der Genehmigung zu bestimmen. So konnten die Patienten der Praxis für die Dauer der Behandlung den privilegierten Status eines Anwohners in der Anwohnerparkzone in Anspruch nehmen. Dieser ging über den Gemeingebrauch an nunmehr vorhandenen, nicht für Anwohner reservierten Kurzzeitparkplätzen hinaus. Auf eine solche Ausnahmestellung hatte die Klägerin jedoch keinen Anspruch. Anders läge es, wenn einzelne Patienten der Praxis der Klägerin selbst einen Antrag auf Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 stellen würden. Hier müsste die Behörde für den konkreten Einzelfall und nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden, ob eine Ausnahmegenehmigung zum Parken im Anwohnerbereich angemessen und möglich ist. Die Klägerin kann dies aber nicht für ihre Patienten, insbesondere nicht für eine unbestimmte Vielzahl wechselnder Patienten beanspruchen. Auch die der Klägerin in der Vergangenheit von der Beklagten erteilten Ausnahmegenehmigungen für noch näher zu bestimmende Personen waren mithin nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.12.1993 - 11 C 45.92 - a.a.O.).
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2.2 Selbst wenn man der Klägerin einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung ihres Antrags zuerkannte, wäre die Klage dennoch unbegründet. Ein solcher Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung wäre erfüllt. Die von der Widerspruchsbehörde angestellten Ermessenserwägungen waren geeignet, die Ablehnung des Antrags zu tragen.
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Die Entscheidung, ob die Ausnahmegenehmigung in einem bestimmten Ausnahmefall erteilt wird, liegt im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 13.03.1997 - 3 C 2.97 - BVerwGE 104, 154) ist das Merkmal der Ausnahmesituation in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO nicht als eigenständiges Tatbestandsmerkmal verselbständigt, sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. Der Begriff der Ausnahme ist in dieser Vorschrift der Rechtsfolgenseite zugeordnet. Auch Sinn und Zweck der Regelung stehen der Annahme entgegen, die Vorschrift verlange ein objektives - und gerichtlich voll überprüfbares - Tatbestandsmerkmal des besonderen Ausnahmefalls. Zwar soll die Vorschrift eine Abweichung von den generellen Be-stimmungen der Straßenverkehrsordnung ermöglichen, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.12.1975 - 1 BvR 118/71 - BVerfGE 40, 371). Die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt jedoch den gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall voraus, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das bedeutet aber lediglich, dass das Tatbestandsmerkmal des Vorliegens einer Ausnahme nicht mit einer Ermessensentscheidung gekoppelt ist, sondern dass das Vorliegen einer Ausnahmesituation ausschließlich eine Wertungsvorgabe im Rahmen einer einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung darstellt. Das gleiche gilt für die ebenso konzipierte Vorschrift des § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO. Die Vorschrift des § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO berechtigt daher nicht dazu, in beliebigen Fällen von Vorschriften der Straßenverkehrsordnung abzuweichen. Das Merkmal einer Ausnahmesituation ist unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.02.2002 - 3 C 33.01 - NZV 2002, 426). Die Ausnahmesituation ist der Ausgangspunkt der Gesamtabwägung; liegt sie bei einem gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall nicht vor, ist also der Antragsteller in gleicher Weise von der verkehrsrechtlichen Vorschrift, von der er eine Ausnahme begehrt, betroffen wie alle anderen oder ein großer Teil der Verkehrsteilnehmer, so kann eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werden, ohne dass es weiterer Abwägungen bedarf. In einem solchen Fall ist das Ermessen dahingehend auf Null reduziert, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ausscheidet.
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Die behördliche Entscheidung kann gemäß § 114 Satz 1 VwGO durch das Gericht nur eingeschränkt darauf überprüft werden, ob die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen erkannt, von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und ob sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten hat. Jedenfalls die Erwägungen der Widerspruchsbehörde, die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens nachgeholt wurden, vermögen eine ablehnende Entscheidung zu tragen. Diese erstmals im Widerspruchsverfahren angestellten Überlegungen sind entgegen der Ansicht der Klägerin berücksichtigungsfähig (2.2.1). Die Ermessenserwägungen leiden auch inhaltlich nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Fehler (2.2.2).
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2.2.1 Die im Widerspruchsbescheid angestellten Erwägungen und die dort erfolgte erstmalige Ausübung von Ermessen sind im gerichtlichen Verfahren vollinhaltlich zu berücksichtigen. Einschränkungen der Berücksichtigungsfähigkeit ergeben sich - anders als die Klägerin meint - auch nicht aus § 114 Satz 2 VwGO und den dazu in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen. Das in §§ 68 ff. VwGO geregelte Widerspruchsverfahren ist kein gesondertes Verwaltungsverfahren, sondern bildet mit dem Ausgangsverfahren eine Einheit, das erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2011 - 9 C 2.11 - BVerwGE 140, 245). Diese Einheit setzt sich im gerichtlichen Verfahren fort, wie § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zeigt. Der Widerspruchsbehörde kommt im Überprüfungsverfahren eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Sie hat grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Ausgangsbehörde. Sie ist zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids einschließlich seiner Begründung und Ermessenserwägungen befugt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1999 - 2 C 28.98 - BVerwGE 108, 274). Der Widerspruchsbescheid gibt dem Ausgangsbescheid seine endgültige und für den Verwaltungsprozess maßgebliche Gestalt. Dementsprechend ist der gerichtlichen Prüfung der ursprüngliche Verwaltungsakt mit dem Inhalt und der Begründung zugrunde zu legen, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat (BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 - 8 C 69.80 - BVerwGE 62, 80). Trifft die Widerspruchsbehörde eine eigene Ermessensentscheidung, so tritt diese an die Stelle derjenigen der Ausgangsbehörde und führt - auch bei erstmaligen - Fehlern zugleich zur Aufhebung des Ermessensverwaltungsakts (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 68 Rdnr. 11 und § 73 Rdnr. 13). Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.06.2013 - (8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81) nichts anderes entnehmen. Denn es betrifft lediglich die Zulässigkeit des Nachschiebens von Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO. Der von der Klägerin aus dem zitierten Urteil gezogene Schluss, auch in einem vor Klageerhebung abgeschlossenen Widerspruchsverfahren sei eine Änderung der Ermessenserwägungen nicht zulässig, wenn die ursprüngliche Ermessensentscheidung im Kern ausgewechselt werde, findet in dieser Entscheidung keine Grundlage (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 - ZfWG 2016, 433). Das Nachholen der Begründung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens ist von der prozessualen Möglichkeit zum Nachschieben von Gründen nach § 114 Satz 1, 2 VwGO zu unterscheiden. Auch übt das Regierungspräsidium Tübingen gemäß §§ 21, 15 Abs. 1 Nr. 1 Abs. 2 LVG i.V.m. §§ 46, 44 Abs. 1 StVO, § 1 StVOZuG die Fachaufsicht über die Stadt U. als Straßenverkehrsbehörde aus. Als Fachaufsichtsbehörde kann es die Zweckmäßigkeitserwägungen überprüfen und auch insoweit im Rahmen des Widerspruchsverfahrens eigene Ermessenserwägungen anstellen. An dieser Betrachtung ändert auch die Tatsache nichts, dass die Klage schon vor Erlass des Widerspruchsbescheids in zulässiger Weise als Untätigkeitsklage erhoben worden ist. Auch in dieser Konstellation ist der später ergangene Widerspruchsbescheid noch beachtlich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.04.1984 - 5 S 2079/83 - a.a.O.). Der Umstand, dass in zulässiger Weise nach Ablauf der Sperrfrist gemäß § 75 Satz 2 VwGO Untätigkeitsklage erhoben wurde, steht weder dem Erlass eines Widerspruchsbescheids noch weitergehenden Maßnahmen der Behörde wie etwa der Nachbesserung von Ermessenserwägungen entgegen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.07.2015 - 10 S 116/15 - DAR 2015, 592). Im Übrigen kann der Betroffene im Falle einer Untätigkeitsklage das Verfahren für erledigt erklären, nachdem die Widerspruchsbehörde erstmalig Ermessenserwägungen angestellt hat. Diese Gestaltungsmöglichkeit zeigt, dass auch in der hier vorliegenden Konstellation einer Untätigkeitsklage die Rechtsschutzmöglichkeiten des Bürgers durch die erstmalige Ermessensausübung im Widerspruchsbescheid im Ergebnis nicht beeinträchtigt werden.
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2.2.2 Gegen die vom Regierungspräsidium Tübingen in seinem Widerspruchsbescheid vom 30.11.2015 angestellten Ermessenserwägungen bestehen auch inhaltlich keine durchgreifenden Bedenken.
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Ermessensfehlerhaft wäre - worauf die Klägerin zu Recht hinweist - zwar die Annahme der Widerspruchsbehörde, wonach aus den einschlägigen Verwaltungsvorschriften geschlossen werden kann, dass alle dort nicht erwähnten Fälle nicht zu einer Ausnahmegenehmigung führen können. Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörden wird durch die aufgrund von Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO vom 04.06.2009 (BAnz. 2009, S. 2050 ff -VwV-StVO) gelenkt und gebunden. Es handelt sich dabei nicht um eine Rechtsnorm, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Sie entfalten im Verhältnis zum Bürger nur deshalb Wirkung, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist und sich demgemäß durch die pflichtgemäße Anwendung der Verwaltungsvorschriften selbst bindet (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 24.02.2015 - 4 K 2673/13 - juris Rdnr. 18 f. - mit Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 27.12.1990 - 1 B 162.90 - juris). Als solche ist die betreffende Verwaltungsvorschrift zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO nicht abschließend formuliert und würde die Beklagte nicht daran hindern, in vergleichbaren Fällen Ausnahmen zu genehmigen.
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Im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle nicht zu beanstanden sind aber die Erwägungen der Beklagten sowie der Widerspruchsbehörde, soweit sie darauf verweisen, dass im betreffenden Bereich neben Anwohnerparkplätzen auch mehrere Kurzzeitparkplätze in der Nähe der Praxis der Klägerin zur Benutzung von jedermann zur Verfügung stehen. Der damit vorgenommene Ausgleich zwischen den Interessen der Anwohner sowie der Interessen der sonstigen vom Parkverbot Betroffenen erscheint nicht unverhältnismäßig. Auch ist das von der Stadt U. generell verfolgte Konzept, in Wohngebieten überwiegend Bewohnerparkplätze zu schaffen, rechtlich nicht zu beanstanden. Um das damit verfolgte Ziel erreichen zu können, ist eine restriktive Praxis bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen notwendig. Die Zahl der Ausnahmegenehmigungen muss dabei deutlich die Zahl der vorhandenen Parkplätze unterschreiten, da sonst die Zielerreichung gefährdet wäre.
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Entgegen der Ansicht der Klägerin bestehen gegen die getroffene Ermessensentscheidung auch im Hinblick auf die tangierten Grundrechte keine Bedenken. Auf den sich aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebenden Anliegergebrauch kann die Klägerin - unabhängig davon, ob sie nur Mieterin der Praxisräume ist - ihr Begehren schon deshalb nicht erfolgreich stützen, weil das Recht auf Anliegergebrauch keinen Anspruch darauf gewährt, dass Parkmöglichkeiten auf öffentlichen Straßen und Plätzen unmittelbar bei dem Grundstück oder in dessen angemessener Nähe eingerichtet werden oder erhalten bleiben. Der Anliegergebrauch reicht nur soweit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Gegenstand des durch den Anliegergebrauch gewährleisteten Schutzes ist allein der Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von der Straße her, also die Gewährung der Verbindung des Grundstücks mit dem öffentlichen Wegenetz. Ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit des Art. 12 GG scheidet schon deshalb aus, weil die Klägerin an der Ausübung ihres Berufs als Krankengymnastin in keiner Weise gehindert ist. Die Bindung an das Parkraummanagement und die daraus resultierenden Einschränkungen treffen die Klägerin in ihrer Berufsausübung lediglich reflexartig. Im Übrigen garantiert auch eine Ausnahmegenehmigung keinen praxisnahen Parkplatz für Patienten.
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Schließlich war die Beklagte auch nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung gehalten, der Klägerin eine weitere Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Eine Selbstbindung der Verwaltung ist anzunehmen, wenn die Behörde ihr Ermessen durch die ständige gleichmäßige Übung einer bestimmten Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gebunden hat. Ein Anspruch auf „Gleichbehandlung im Unrecht“ besteht jedoch nicht. Eine Selbstbindung kommt nur in Bezug auf eine rechtmäßige Verwaltungspraxis in Betracht. Die Behörde hat zudem die Möglichkeit, sich für die Zukunft ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus sachlichen Gründen von einer in der Vergangenheit geübten Praxis zu lösen und für künftige Fälle ihr Ermessen in anderer Weise ausüben. Hier kommt es nur darauf an, dass die Neuausrichtung der Ermessenspraxis für die Zukunft eine allgemeine ist und nicht nur für einen zur Entscheidung stehenden Fall vorgenommen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.11.1998 - 2 A 3.98 - juris Rdnr. 12; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2009 - 8 A 1531/09 - juris Rdnr. 115 ff.). Dies zugrunde gelegt, kann die Klägerin aus der bisherigen Praxis der Beklagten, Ausnahmengenehmigungen zu erteilen, nichts für den gegenständlichen Rechtsstreit herleiten. Einer weiteren Selbstbindung steht bereits entgegen, dass die bisherige Praxis der Beklagten rechtswidrig war. Im Übrigen hat die Beklagte in nicht zu beanstandender Weise darauf abgehoben, dass nunmehr mehr freie Parkplätze zur Verfügung stehen und deshalb der Bedarf für Ausnahmegenehmigungen reduziert ist. Die Beklagte hat dargelegt, dass die Ausnahmegenehmigungen nunmehr nur restriktiv und im Einklang mit dem von ihr verfolgten Parkraumkonzept erteilt werden. Nach den nachvollziehbaren und unwidersprochenen Einlassungen der Beklagten hat sie auch in der näheren Umgebung keine Ausnahmegenehmigungen erteilt, die im Widerspruch zu diesen Grundsätzen stünden.
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Nach alldem bleibt die Klage ohne Erfolg.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§§ 21, 15 Abs. 1 Nr. 1 Abs. 2 LVG i.V.m. §§ 46, 44 Abs. 1 StVO, § 1 StVOZuG
§ 45 StVO
§ 46 StVO
§ 75 VwGO
§ 68 VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 46 Abs. 1 StVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 45 Abs. 1b Nr. 2a StVO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 3 Satz 3 StVO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 114 Satz 1, 2 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 der Straßenverkehrsordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 84 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 969
NJW 1986, 149
NVwZ 2014, 669
DÖV 2015, 757
BVerwGE 104, 154
BVerfGE 40, 371
NZV 2002, 426
BVerwGE 140, 245
BVerwGE 108, 274
BVerwGE 62, 80
BVerwGE 147, 81
DAR 2015, 592
4 C 30.86
5 S 2079/83
10 S 2210/12
4 A 1.13
10 S 100/13
11 C 45.92
3 C 2.97
1 BvR 118/71
3 C 33.01
9 C 2.11
2 C 28.98
8 C 69.80
8 C 46.12
8 C 5.15
10 S 116/15
11 StVO vom 04.06
4 K 2673/13
1 B 162.90
2 A 3.98
8 A 1531/09