Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-24, Aktenzeichen 14 K 184.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0324.14K184.14.0A

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Frage der Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes auf Angestellte, die in so genannten Wohngruppen mit alternierender Betreuung (WaB-Gruppen) tätig sind und dort tageweise rund um die Uhr Kinder und Jugendliche erziehen und betreuen, die durch die bezirklichen Jugendämter zugewiesen werden, weil sie nicht in ihren Herkunftsfamilien leben können.
Die Klägerin ist Mitglied im Wohlfahrtsverband Diakonisches Werk der evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische Oberlausitz und eine Tochtergesellschaft der Diakoniewerk Simeon gGmbH, welche unter anderem aus dem Diakonisches Werk Neukölln-Oberspree e. V. (DWNO-Verein) hervorgegangen ist. Sie betreibt als anerkannter freier Träger der Kinder- und Jugendhilfe im Raum Berlin neben anderen Angeboten der Jugend- und Familienhilfe sieben WaB-Gruppen. Hierbei handelt es sich um ein Betreuungsmodell, das faktisch auf der Grundlage des Berliner Rahmenvertrags für Hilfen in Einrichtungen und durch Dienste der Kinder- und Jugendhilfe vom 15. Dezember 2006 (BRV Jug) und des – noch von dem DWNO-Verein geschlossenen – Trägervertrags Nr. 2431/2010 vom 16./24. September 2010 (Trägervertrag) betrieben wird. Danach sind für jede WaB-Gruppe drei Erzieherinnen zuständig, die alternierend üblicherweise sechs Kinder und Jugendliche durchgehend in der Wohngruppe betreuen. Während eine Erzieherin für in der Regel sieben Tage in Folge in der Wohngruppe wohnt, ist die zweite Erzieherin im Tagesdienst tätig und hat die dritte frei (§ 3 Nr. 3 und 4 des Trägervertrags). Danach wechseln die Dienste entsprechend. Ziel des Modells ist es, eine Rund-um-die-Uhr-Betreuung in einer kleinen, familienähnlichen Gruppe mit einer hohen Betreuungsintensität und gleichzeitiger Kontinuität der Beziehungen zwischen Erzieherinnen und Betreuten zu gewährleisten. Der Trägervertrag hatte die in Nr. 14.1 BRV Jug vorgesehene Regellaufzeit von drei Jahren und ist nicht verlängert worden.
Das Landesamt für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit Berlin (LAGetSi) prüfte Ende 2010 / Anfang 2011 die Arbeitszeitbögen der Beschäftigten der Klägerin in WaB-Gruppen. Anschließend teilte es der Klägerin mit, dass mit dem Betreuungsmodell systematisch gegen verschiedene Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) verstoßen werde. Anders als die Klägerin meine, gelte das Arbeitszeitgesetz auch für das Betreuungsmodell der WaB-Gruppen; § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG sei nicht einschlägig. Es werde ferner darauf hingewiesen, dass Bereitschaftsdienste als Arbeitszeit voll anzurechnen seien. Der anschließend über einen längeren Zeitraum unternommene Versuch der Verfahrensbeteiligten, eine einvernehmliche Lösung zu erreichen, scheiterte. Man kam deshalb im April / Mai 2012 überein, die Rechtsfrage verwaltungsgerichtlich klären zu lassen. Daraufhin prüfte das LAGetSi verabredungsgemäß die Arbeitszeitunterlagen von Beschäftigten in zwei WaB-Gruppen der Klägerin für den Zeitraum von Januar bis einschließlich März 2012 und teilte der Klägerin im August 2012 schriftlich mit, dass es (erneut) erhebliche Verstöße gegen diverse Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes festgestellt habe. Mit anwaltlichem Schreiben vom Dezember 2012 nahm die Klägerin indes davon Abstand, die vereinbarte Feststellungsklage zu erheben. Vielmehr suchte sie mit der aufsichtsführenden Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen einerseits sowie der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft und den Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege andererseits über die Frage der arbeitszeitrechtlichen Zulässigkeit von WaB-Gruppen zu einer politischen Einigung zu gelangen und / oder eine Gesetzesinitiative zur Änderung / Ergänzung des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG zu starten. Nach dem Scheitern dieser Bemühungen kontrollierte das LAGetSi die Arbeitszeitbögen von Beschäftigten in vier WaB-Gruppen der Klägerin für den Zeitraum von Mai bis einschließlich Juli 2013. Anschließend teilte es der Klägerin mit, es seien 364 Verstöße gegen das in § 3 ArbZG normierte Verbot festgestellt worden, täglich mehr als zehn Stunden zu arbeiten; die wöchentlichen Arbeitszeiten betrügen bis zu 160 Stunden. Weiter seien 466 Verstöße gegen das in § 5 ArbZG festgeschriebene Gebot, die tägliche Ruhezeit von mindestens zehn Stunden nicht zu unterschreiten, ermittelt worden. Schließlich verstoße die Klägerin auch gegen die in § 16 Abs. 2 ArbZG geregelte Pflicht, die tatsächlich geleisteten Arbeitszeiten aufzuzeichnen.
Nachdem die Klägerin durch ihre Verfahrensbevollmächtigten hierauf ausführlich hatte Stellung nehmen lassen, ordnete das LAGetSi mit Bescheid vom 8. Januar 2014 an, die Klägerin habe die Dienstpläne zukünftig so zu gestalten, dass die tägliche Arbeitszeit von maximal zehn Stunden nicht überschritten (Nr. 1 Buchst. a), die gesetzlichen Ruhezeiten eingehalten (Nr. 1 Buchst. b) und die tatsächlich geleistete Arbeitszeit vollständig erfasst (Nr. 1 Buchst. c) würden. Das LAGetSi gab der Klägerin auf, die so gestalteten Dienstpläne binnen einer Frist von vier Wochen nach Zustellung des Bescheides vorzulegen (Nr. 2), anderenfalls drohte es die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 10 000 Euro an. Zur Begründung führte das LAGetSi aus, behördliches Einschreiten sei notwendig, weil mit dem Arbeitszeitmodell der Klägerin systematisch gegen das Arbeitszeitgesetz verstoßen werde. Außerdem habe es konkrete Beschwerden von Arbeitnehmern gegeben. Die Klägerin habe anderthalb Jahre Zeit gehabt, ein alternatives Arbeitszeitmodell zu entwickeln, dies indes nicht getan, sondern auf ihrer Rechtsansicht der Unanwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes beharrt.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch ließ die Klägerin im Wesentlichen damit begründen, dass das Arbeitszeitgesetz auf das Modell der WaB-Gruppen keine Anwendung finde. Weder der Wortlaut des Gesetzes noch dessen Entstehungsgeschichte rechtfertigten die Verwaltungspraxis des LAGetSi, eine häusliche Gemeinschaft erst bei einem Zusammenleben ab einer Dauer von drei Monaten anzunehmen; dies sei im Übrigen selbst bei den – dem Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung beispielhaft vor Augen stehenden – SOS-Kinderdörfern nicht der Fall. Aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift folge eindeutig, dass das Arbeitszeitgesetz während des Zeitraums, den die Erzieherinnen durchgehend in der WaB-Gruppe verbrächten, keine Geltung entfalte. Wollte man die Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes entgegen dieser Ansicht doch annehmen, sei es jedenfalls unverhältnismäßig, dass das LAGetSi (allein) gegen sie, die Klägerin, vorgehe. Grundsätzlich geböten es die Interessen der in den WaB-Gruppen betreuten Kinder und Jugendlichen, die finanzielle Ausstattung der freien Träger zu verbessern und nicht ordnungsbehördlich einzuschreiten. Wenn schon ordnungsrechtlich vorgegangen werde, müsse vorrangig ein Bußgeld gegen die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft verhängt werden, da diese dann bewusst einen den Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes zuwiderlaufenden Trägervertrag vorgegeben habe. Außerdem sei es aus Gründen der Gleichbehandlung geboten, nicht nur gegen sie, die Klägerin, sondern gegen sämtliche freien Träger der Jugendhilfe vorzugehen, welche die Arbeitnehmer nach einem gleichartigen Arbeitszeitmodell beschäftigten.
Den Widerspruch wies das LAGetSi mit Widerspruchsbescheid vom 18. Juni 2014 zurück. § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG sei nicht einschlägig, das Arbeitszeitgesetz mithin anwendbar. Die in der Vorschrift verwendete Formulierung „Arbeitnehmer, die in häuslicher Gemeinschaft mit den … Personen zusammenleben“ setze unabdingbar voraus, dass es daneben eine weitere, quasi gleichwertige Lebens- und Schicksalsgemeinschaft nicht gebe. Eine, notwendigerweise auch emotionale, „doppelte Haushaltsführung“ erscheine lebensfremd. Die Einhaltung der Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes führe auch nicht zwingend dazu, dass die Klägerin ihr bewährtes Konzept der WaB-Gruppen aufgeben müsse. Vielmehr gehe die Klägerin selbst davon aus, dass alternativ eine Betreuung in größeren schichtbetreuten Gruppen stattfinden oder die bisherige Gruppengröße um den Preis eines deutlich höheren Personaleinsatzes beibehalten werden könne. Der Widerspruchsbescheid wurde den Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 23. Juni 2014 zugestellt.
Mit der am 23. Juli 2014 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie wiederholt im Wesentlichen ihre Ausführungen dazu, warum das Arbeitszeitgesetz auf das Modell der WaB-Gruppen nicht anwendbar und das Vorgehen gegen sie ermessensfehlerhaft sei. Ergänzend verweist sie auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 14/09) und des Landgerichts Regensburg (Urteil vom 7. Juli 2014 – 4 O 1182/13), aus denen deutlich werde, dass es entgegen der Ansicht des LAGetSi mehrere häusliche Gemeinschaften geben könne. Die Klägerin verwahrt sich im Übrigen gegen die Behauptung, es habe massive Mitarbeiterbeschwerden über das Arbeitszeitmodell gegeben. Vielmehr sei in dem Verwaltungsvorgang nur eine diesbezügliche Telefonnotiz enthalten; bei dem zu Grunde liegenden Vorgang habe es sich der Sache nach auch nicht um eine Beschwerde, sondern lediglich um eine informatorische Anfrage einer Mitarbeiterin gehandelt.
Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung den angefochtenen Bescheid hinsichtlich der in Nr. 1 Buchst. c getroffenen Anordnung, die tatsächlich geleistete Arbeitszeit vollständig zu erfassen, ebenso aufgehoben wie die in dem Bescheid enthaltene Zwangsgeldandrohung. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Nunmehr beantragt die Klägerin,
den Bescheid des Landesamts für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit Berlin vom 8. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 18. Juni 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, das LAGetSi sei aufgrund von massiven Beschwerden von Beschäftigten der Klägerin tätig geworden. Bei allem Verständnis für die pädagogisch wertvolle Arbeit und das moderne Erziehungskonzept der Klägerin könne § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG nicht in ihrem Sinne ausgelegt werden, denn selbst wenn der Vorschrift nicht mehr der ursprünglich als „Lex Kinderdorfmutter“ beigelegte Inhalt innewohnen sollte, müsse doch bei aller Modernität der Auffassung von Erziehung im Blick behalten werden, welchen Zwecken eine derartige Ausnahme diene und wie nachgiebig die Norm auf die natürlichen Schwankungen pädagogischer Ansätze reagieren könne. Dies zeige auch die Richtlinie 2003/88/EG (Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie). Gemäß deren Art. 17 Abs. 1 seien Abweichungen von den arbeitszeitrechtlichen Vorgaben nur für bestimmte Personengruppen möglich. Die Mitarbeiter der Klägerin unterfielen indes keiner der dort bestimmten Personengruppen. Insbesondere seien sie keine Personen mit selbstständiger Entscheidungsbefugnis im Sinne des Art. 17 Abs. 1 Buchst. a der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie. Die Erzieherinnen in den WaB-Gruppen hätten nämlich kein so hohes Maß an Selbstständigkeit und Eigenverantwortung wie es die Richtlinie mit Blick auf die dort genannten leitenden Angestellten voraussetze.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
II.
Im Übrigen ist die als Anfechtungsklage statthafte und auch sonst zulässige Klage nicht begründet. Der Bescheid des LAGetSi vom 8. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 18. Juni 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die in dem angegriffenen Bescheid getroffenen Anordnungen ist § 17 Abs. 2 des Arbeitszeitgesetzes vom 6. Juni 1994 (BGBl. I S. 1170), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. April 2013 (BGBl. I S. 868) – ArbZG –.
1.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist das Arbeitszeitgesetz auf den vorliegenden Fall anwendbar, weil § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG hier nicht einschlägig ist. Nach dieser Vorschrift ist das Arbeitszeitgesetz auf Arbeitnehmer, die in häuslicher Gemeinschaft mit den ihnen anvertrauten Personen zusammenleben und sie eigenverantwortlich erziehen, pflegen oder betreuen, nicht anzuwenden. Bereits die erste dieser beiden Tatbestandsvoraussetzungen, die kumulativ erfüllt sein müssen, liegt hier jedoch nicht vor (dazu unter a.). Ohne dass es darauf noch entscheidungserheblich ankommt, ist überdies davon auszugehen, dass auch die zweite Tatbestandsvoraussetzung im vorliegenden Fall nicht gegeben sein dürfte (dazu unter b.).
a.
Die Erzieherinnen in den von der Klägerin betriebenen WaB-Gruppen leben mit den von ihnen betreuten Kindern und Jugendlichen nicht in häuslicher Gemeinschaft zusammen.
Das Tatbestandsmerkmal des Zusammenlebens in häuslicher Gemeinschaft ist weder im Arbeitszeitgesetz noch in anderen Rechtsvorschriften für den hier interessierenden Kontext definiert. Es handelt sich um einen auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff. In Übereinstimmung mit der überwiegenden Ansicht in der juristischen Fachliteratur ist von einem Zusammenleben in häuslicher Gemeinschaft im Sinne des Arbeitszeitgesetzes dann auszugehen, wenn ein Arbeitnehmer oder eine Arbeitnehmerin mit mindestens einer anderen Person in einem räumlich abgegrenzten Bereich für längere Zeit dergestalt zusammen wohnt, dass dies nach wertender Betrachtung dem Zusammenleben und gemeinsamen Wirtschaften in einem Familienverbund weitgehend gleichkommt (vgl. Wank, in: Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 15. Auflage 2015, § 18 ArbZG Rn. 5; Buschmann / Ulber, Arbeitszeitgesetz – Basiskommentar, 8. Auflage, § 18 Rn. 7; Neumann / Biebl, Arbeitszeitgesetz – Kommentar, 16. Auflage 2013, § 18 Rn. 7; Kocher, Hausangestellte im deutschen Arbeitsrecht – Ratifikation der ILO-Konvention 189, NZA 2013 S. 929 <933>; Scheiwe / Schwach, Das Arbeitszeitrecht für Hausangestellte nach Ratifizierung der ILO-Konvention 189, NZA 2013 S. 1116 <1118>; a. A. Baeck/Deutsch, Arbeitszeitgesetz, 3. Auflage 2014, § 18 Rn. 22, die ein gemeinsames Wirtschaften nicht verlangen).
Personen wohnen typischerweise dort als Familie oder in einer familienähnlichen Struktur zusammen, wo sie auf längere Sicht die Nachtruhe verbringen, kochen und essen, die anfallenden Alltagstätigkeiten unter Berücksichtigung der Bedürfnisse des jeweils anderen (mit-)verrichten, den Haushalt gemeinsam führen und einen nicht unerheblichen Teil ihrer Freizeit verbringen. Der Wohnort bildet das – manchmal auch nur temporäre – Zuhause. Er bietet in der Regel einen privaten Rückzugsbereich und ist der Ort, der den räumlichen Schwerpunkt der privaten Lebensverhältnisse darstellt (vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 22. Juni 1990 – 2 BvR 116/90 – NJW 1990 S. 2193 <2194> zum Begriff des Wohnsitzes im Sinne des § 7 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB).
Anders als die Klägerin meint, ist es dabei im Ausgangspunkt nicht maßgeblich, ob die betreuten Kinder und Jugendlichen in den WaB-Gruppen (untereinander) einen Haushalt bilden. Der diesem Normverständnis zugrundeliegende Ansatz der Klägerin, der Begriff der häuslichen Gemeinschaft müsse ausgehend vom Lebensort der anvertrauten Personen bestimmt werden, ist unzutreffend. Wie schon der Wortlaut der Norm deutlich macht, ist es vielmehr geboten, das Zusammenleben in häuslicher Gemeinschaft aus der verobjektivierten Sicht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu beurteilen, welche nach der gesetzgeberischen Intention auch die Schutzsubjekte der Vorschrift sind.
Nach diesem Maßstab stimmt die Kammer mit dem Beklagten darin überein, dass die Erzieherinnen nicht in den WaB-Gruppen der Klägerin wohnen, denn sie haben dort nur ihren Arbeitsort, aber nicht – auch nicht zeitweise – ihr Zuhause. In ihrem Zuhause, nämlich in ihren eigenen Wohnungen und mit ihren eigenen Familienangehörigen, die sie in der Regel haben, leben sie vielmehr außerhalb der bezahlten Arbeit in den WaB-Gruppen. Dort liegt der Schwerpunkt ihrer privaten Lebensführung, dort führen sie ihren Haushalt, dort haben sie ihre persönliche Schlafstatt, dort verbringen sie ihre Freizeit und leben in einem geschützten privaten Rahmen, der ihnen eine selbstbestimmte Lebensgestaltung ermöglicht.
Der grundsätzlich richtige (vgl. auch § 7 Abs. 2 BGB) Hinweis der Klägerin, dass eine Person durchaus an mehreren Orten wohnen könne und das Vorhandensein eigener Wohnungen und Familien der Erzieherinnen unerheblich sei, weil die Vorschrift nicht zu der Annahme zwinge, die Arbeitnehmer dürften nur eine Lebensgemeinschaft haben, trägt im vorliegenden Kontext nicht, denn in den WaB-Gruppen wohnen die Erzieherinnen nicht – wie vorstehend bereits erörtert –, sondern halten sich dort nur zur Erbringung ihrer vertraglich geschuldeten Arbeitsleistung auf.
Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2003 / 88 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie), der durch § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG umgesetzt wurde, und das darauf bezogene Vorbringen der Klägerin rechtfertigen keine andere Bewertung. Die Klägerin lässt in diesem Zusammenhang vortragen, dass sie die Arbeitszeit der in den WaB-Gruppen tätigen Erzieherinnen für die Zeiten des so genannten Innewohnens wegen der besonderen Merkmale der ausgeübten Tätigkeit weder messen noch im Voraus festlegen könne. Vielmehr würden die Zeiten von den Erzieherinnen selbst festgelegt, weil diese aufgrund der nicht vorhersehbaren Häufigkeit und Intensität der Inanspruchnahme durch die Kinder und Jugendlichen während der innewohnenden Dienste jeweils selbst entscheiden müssten, wann es ihnen möglich sei, sich zu erholen und ihre Freizeit zu gestalten. Dabei scheint die Klägerin jedoch zu verkennen, dass die Erzieherinnen während der (innewohnenden) Dienste überhaupt nie frei haben. Dies gilt auch während der Nacht oder für Zeiten, in denen die betreuten Kinder und Jugendlichen nicht in der WaB-Wohnung, sondern beispielsweise in der Kita oder in der Schule sind. Auch in diesen Zeiten mit geringerer Belastungsintensität arbeiten die Erzieherinnen, denn sie befinden sich dann in Arbeitsbereitschaft oder im Bereitschaftsdienst, was beides ebenfalls Arbeitszeit ist (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a ArbZG und BT-Drs. 15/1587 S. 29; EuGH, Urteile vom 25. November 2010 – C-429/09 [Fuß] – juris Rn. 54-57; vom 9. September 2003 – C-151/02 [Jaeger] – juris Rn. 48, 68-71, 78-79; und vom 3. Oktober 2000 – C-303/98 [Simap] – juris Rn. 46-52; vgl. auch BAG, Urteile vom 11. Juli 2006 – 9 AZR 519/05 – juris Rn. 41; vom 9. März 2005 – 5 AZR 385/02 – juris Rn. 27; und vom 16. März 2004 – 9 AZR 93/03 – juris Rn. 91 ff. m. w. N.).
Arbeitsbereitschaft liegt vor, wenn die Art der vom Arbeitnehmer verrichteten Arbeit einen Wechsel zwischen voller und geringerer Beanspruchung beinhaltet. Sie ist wachsame Achtsamkeit im Zustand der Entspannung (vgl. BAG, Urteil vom 9. März 2005 a. a. O. Rn. 27 m. w. N.). Bereitschaftsdienst besteht, wenn sich der Arbeitnehmer an einer vom Arbeitgeber bestimmten Stelle innerhalb oder außerhalb des Betriebes aufzuhalten hat, um wenn notwendig seine Arbeit sofort oder zeitnah aufnehmen zu können, ohne sich im Zustand wachsamer Achtsamkeit zu befinden (BAG, Urteil vom 16. März 2004 a. a. O. Rn. 87 m. w. N.). Die rechtliche Qualifizierung als Arbeitszeit hängt mithin nicht von Ausmaß und Intensität der verrichteten Tätigkeiten ab, sondern erfolgt allein nach Maßgabe der Verpflichtung des Arbeitnehmers, sich für seinen Arbeitgeber zur Verfügung zu halten (EuGH, Urteil vom 1. Dezember 2005 – C-14/04 [Dellas] – juris Rn. 42-49 m. w. N.).
Vorliegend sind daher auch etwaige „Leerlaufzeiten“ als Arbeitszeit zu qualifizieren, denn die innewohnenden Erzieherinnen können während dieser Zeiten ihren Aufenthaltsort nicht frei bestimmen. Vielmehr müssen sie sich in der WaB-Gruppe bereithalten oder haben Dinge für die Gruppe zu erledigen, zu denen sie während der Anwesenheit der Kinder und Jugendlichen nicht kommen. Die Betreuenden sind somit ständig zumindest auf Abruf oder leisten – während nach dem Dienstplan eigentlich vorgesehener „Pausen“ – bei Bedarf so genannte Sonderzugehdienste, die immer dann anfallen, wenn die Kinder und Jugendlichen „dienstplanwidrig“ der Betreuung bedürfen. Damit befinden sich die Erzieherinnen während ihres innewohnenden Dienstes stets mindestens im Bereitschaftsdienst, welcher – wie ausgeführt – zur Arbeitszeit zählt.
Schließlich ist die WaB-Gruppe auch formal kein zweiter Wohnsitz der Erzieherinnen, denn sie sind dort – anders als beispielsweise die SOS-Kinderdorfeltern im Kinderdorf – nicht als wohnhaft gemeldet.
Neben den genannten wesentlichen allgemeinen Elementen des Zusammenwohnens fehlt es hier außerdem auch an einem gemeinsamen Wirtschaften. Anders als die Klägerin meint, setzt eine häusliche Gemeinschaft nach dem allgemeinen Verständnis regelmäßig voraus, dass gewisse basale Kosten (Ernährung, Miete, weitere Kosten des laufenden Betriebs, Strom, Telekommunikation etc.) zumindest von den erwachsenen Zusammenlebenden – und sei es nur mittelbar – anteilig getragen werden. Dies ist hier aber nicht der Fall. Die Erzieherinnen wenden kein eigenes Geld für die Bewirtschaftung des Haushalts der WaB-Gruppen auf. Vielmehr werden die Einrichtungen – in der Regel Einfamilienhäuser oder große Wohnungen (vgl. § 3 Nr. 8 des Trägervertrags) – als betriebsnotwendige Anlagen von der Klägerin ebenso gestellt wie alle weiteren sächlichen Ausstattungs- und Arbeitsmittel.
Nach alldem kann offenbleiben, ob das für die Bejahung einer häuslichen Gemeinschaft grundsätzlich notwendige Element einer gewissen Dauerhaftigkeit zeitlich erst bei einem Zusammenleben für mindestens drei Monate vorliegt – wie der Beklagte entsprechend einer im Landesausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik bundesweit verabredeten Verwaltungspraxis meint – oder ob es bereits beim regelmäßigen Innewohnen für die Dauer von einer Woche gegeben ist – wofür die Klägerin unter Verweis auf den mit der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft geschlossenen Trägervertrag plädiert.
Abgesehen davon arbeiten die Erzieherinnen entgegen § 3 Nr. 3 und 4 a. E. des Trägervertrags ausweislich der im Verwaltungsverfahren und im Prozess eingereichten Dienstpläne allerdings ohnehin so gut wie nie sechs bis sieben Tage am Stück in den WaB-Gruppen, sondern leisten ganz überwiegend „nur“ drei bis fünf 24-Stunden-Dienste hintereinander. Dies hat die Klägerin zuletzt auch selbst eingeräumt. Ihr Einwand, für die Erfüllung des Tatbestandsmerkmals des Zusammenlebens in häuslicher Gemeinschaft sei dies nachrangig, entscheidend sei vielmehr, dass ihr Betreuungsmodell gerade darauf ausgerichtet sei, zwischen Betreuten und Betreuenden eine enge, möglichst familienähnliche Bindung entstehen zu lassen, vermag nicht zu überzeugen. Denn bei aller Wertschätzung für den engagierten persönlichen Einsatz der Erzieherinnen sowie den konzeptionellen Ansatz der Klägerin unterscheidet sich die Situation in den WaB-Gruppen doch erkennbar ganz erheblich von dem für das Verständnis von § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG bestimmenden gesetzgeberischen Leitmotiv des Zusammenlebens ähnlich wie in einem Familienverbund.
Ein Familienverbund ist idealtypisch unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass zwischen den Mitgliedern – mit im Laufe des Lebens wechselnder Rollenverteilung – eine ständige und weitgehend unbedingte Verantwortung füreinander besteht. Diese setzt jedenfalls für einen längeren Zeitraum ein hohes Maß an Verlässlichkeit auch im Sinne einer typischerweise dauerhaften, jedenfalls regelmäßigen und im Voraus weitgehend berechenbaren Anwesenheit der Familienmitglieder in der gemeinsamen Behausung voraus. Daran fehlt es vorliegend. Weder können die betreuten Kinder und Jugendlichen davon ausgehen, dass eine bestimmte Erzieherin an einem bestimmten zukünftigen Tag für sie „da sein wird“, wie dies bei (Kinderdorf-)Eltern in der Regel der Fall ist, noch können sie erwarten, dass sich eine Erzieherin um sie kümmert, die gerade nicht „im Dienst“ ist. Jedenfalls an Hand der von der Klägerin beispielhaft vorgelegten Dienstpläne ist ein für die betreuten Kinder und Jugendlichen im Voraus weitgehend berechenbares Muster für die Diensteinteilung nicht erkennbar.
Die von der Kammer vertretene Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der häuslichen Gemeinschaft steht auch mit dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers im Einklang. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich, dass nach dem Entwurf eines Gesetzes zur Vereinheitlichung und Flexibilisierung des Arbeitszeitrechts vom 13. Oktober 1993 zunächst alle im Haushalt beschäftigten Arbeitnehmer vom Anwendungsbereich des Arbeitszeitgesetzes ausgenommen werden sollten (BT-Drs. 12/5888 S. 10 f.). Auf die Stellungnahme des Bundesrats (a. a. O. S. 46), dies wirke sich diskriminierend aus, da diese Beschäftigten den gleichen Schutzanspruch wie andere Arbeitnehmer hätten, empfahl der Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung mit Beschluss vom 8. März 1994 die nunmehr geltende Regelung (BT-Drs. 12/6990 S. 19). Dadurch würden vom Anwendungsbereich des Gesetzes (nur) bestimmte Arbeitnehmer, zum Beispiel Kinderdorfeltern in SOS-Kinderdörfern, ausgenommen, deren besondere Lebens- und Arbeitsbedingungen eine durch das öffentlich-rechtliche Arbeitszeitrecht zwingend vorgeschriebene Unterscheidung zwischen Freizeit und Arbeitszeit nicht zuließen, während (alle anderen) im Haushalt beschäftigten Arbeitnehmer aus dem Ausnahmekatalog herausgenommen und in den Anwendungsbereich des gesamten Gesetzes einbezogen würden (a. a. O. S. 44). Anders als die Klägerin meint, hat der Gesetzgeber damit den von ihm auf Grund der damaligen Petition der SOS-Kinderdörfer durchaus gesehenen Interessenkonflikt zwischen dem Arbeitnehmerschutz einerseits und der staatlichen Fürsorgepflicht gegenüber Kindern und Jugendlichen, die nicht in ihren Familien aufwachsen können, andererseits keineswegs generell zu Lasten des Ersteren gelöst. Vielmehr hat sich der Gesetzgeber, der zunächst der Tradition der zuvor geltenden Arbeitszeitordnung folgend alle im Haushalt Beschäftigten von der Geltung des Arbeitszeitgesetzes ausnehmen wollte, letztlich für das genaue Gegenteil entschieden und damit die prinzipiell überwiegende Bedeutung des Schutzes von Arbeitnehmern vor übermäßiger zeitlicher Beanspruchung in besonderer Weise deutlich gemacht. Lediglich dort, wo auf Grund spezieller, vom Gesetzgeber aber als erhaltungswürdig angesehener Betreuungsmodelle die Trennung von Freizeit und Arbeitszeit als praktisch undurchführbar erschien, sollte die Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG greifen.
Ein solcher Sonderfall ist vorliegend aber nicht gegeben, denn anders als die Klägerin meint lassen sich Arbeitszeit und Freizeit bei den Erzieherinnen in den WaB-Gruppen durchaus klar voneinander trennen: Freizeit besteht nur, wenn und solange die Erzieherinnen keinen Dienst, d. h. auch keinen Bereitschaftsdienst, leisten müssen. Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Erzieherinnen während ihrer 24-Stunden-Dienste im Voraus nicht planbare „Leerlaufphasen“ hätten, die sich mit Phasen „wirklicher“ Arbeit unkalkulierbar abwechselten, was gerade der vom Gesetzgeber gemeinten Konstellation entspreche, scheint sie zu verkennen, dass – wie bereits oben dargelegt – auch die „Leerlaufphasen“ Teil der anzurechnenden Arbeitszeit sind.
Der Hinweis der Klägerin, dass § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG unter Berücksichtigung des Art. 17 Abs. 1 der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie ausgelegt werden müsse, ist insoweit zwar grundsätzlich richtig, hilft hier indes nicht weiter. Auch die Voraussetzungen des Art. 17 Abs. 1 der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie sind nämlich vorliegend nicht erfüllt, weil sich entgegen der Behauptung der Klägerin die Arbeitszeit der in den WaB-Gruppen Tätigen auch für die Zeiten des Innewohnens messen lässt. Abgrenzungsschwierigkeiten zur Freizeit bestehen dabei schon deshalb nicht, weil es keine Freizeit während des Innewohnens gibt. Der von der Klägerin in diesem Zusammenhang eingereichte Artikel aus der Berliner Zeitung (Blatt 205 der Gerichtsakte), der belegen soll, dass heutzutage in SOS-Kinderdörfern ein mit den WaB-Gruppen vergleichbares System praktiziert werde, ist für die historische Gesetzesauslegung ohne erkennbare Relevanz.
Bei der Auslegung von § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG ist schließlich auch in Bedacht zu nehmen, dass es sich bei § 18 Abs. 1 ArbzG insgesamt um eine Ausnahmevorschrift handelt, welche die Anwendung des Gesetzes auf bestimmte Arbeitnehmergruppen ausschließt. Solche Ausnahmevorschriften sind grundsätzlich eng auszulegen, um das mit dem Gesetz Gewollte geringstmöglich einzuschränken. Dies gilt im Besonderen auch für das Arbeitszeitgesetz, dessen Kernzweck es ist, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland und damit den Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter zu gewährleisten (vgl. § 1 Nr. 1 ArbZG).
Der Einwand der Klägerin, das Modell der WaB-Gruppen werde den Freizeitinteressen der Mitarbeitenden wesentlich besser gerecht und stelle gegenüber den nach der obigen Auslegung von § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG erfassten Formen der Arbeitszeitgestaltung das deutlich schonendere Arbeitszeitmodell dar, weshalb eine rechtliche Ungleichbehandlung nicht einleuchte, überzeugt nicht. Die Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG beruht, wie bereits erörtert, nicht auf einer typisierenden Bewertung des Ausmaßes der persönlichen Belastung, welche mit dem jeweiligen Arbeitszeitmodell für Mitarbeitende verbunden ist, sondern auf der Erwägung, dass die bei Anwendung des Arbeitszeitgesetzes unerlässliche Trennung zwischen Arbeitszeit und Freizeit im Rahmen einiger weniger erhaltungswürdiger Betreuungsformen ausnahmsweise aus tatsächlichen Gründen auf kaum überwindliche Schwierigkeiten stoßen kann.
Soweit ersichtlich gibt es keine dem Auslegungsergebnis der Kammer entgegenstehende höchst- oder obergerichtliche Rechtsprechung. Wenn die Klägerin auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 14/09 – (juris) verweist und aus diesem folgert, dass es entgegen der behördlichen Ansicht mehrere häusliche Gemeinschaften geben könne, hilft ihr dies vorliegend nicht weiter. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts betrifft § 116 Abs. 6 Satz 1 des Zehnten Buchs Sozialgesetzbuch (SGB X). Dieser sei insoweit mit Art. 6 Abs. 1 und 5 sowie Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) vereinbar, als er bei Schädigungen durch einen Familienangehörigen, der mit dem Geschädigten in häuslicher Gemeinschaft lebe, einen Anspruchsübergang auf den Sozialhilfeträger ausschließe, nicht dagegen bei Schädigungen eines Kindes durch seinen nicht mit ihm zusammenlebenden, aber Unterhalt zahlenden und regelmäßigen Umgang auch in seinem Haushalt pflegenden Elternteil. Die im Ausschluss des Anspruchsübergangs liegende Privilegierung von Familienangehörigen, die in häuslicher Gemeinschaft lebten, gegenüber getrennt lebenden Familienangehörigen sei sachlich gerechtfertigt. Dies gelte grundsätzlich auch für Elternteile und ihre Kinder. Allerdings sei bei ihnen die für den Ausschluss des Anspruchsübergangs maßgebliche Voraussetzung eines Lebens in häuslicher Gemeinschaft unter hinreichender Berücksichtigung des Schutzes der Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG und des Elternrechts aus Art. 6 Abs. 2 GG auszulegen. Von einem Leben in häuslicher Gemeinschaft sei insofern auch dann auszugehen, wenn beim Getrenntleben von Eltern ein Elternteil mit seinem Kind zwar nicht ständig zusammenlebe, aber seiner Elternverantwortung in dem ihm rechtlich möglichen Maße tatsächlich nachkomme und regelmäßig längeren Umgang mit seinem Kind pflege, sodass das Kind zeitweise auch in seinen Haushalt integriert sei und damit bei ihm ein Zuhause habe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 14/09 – juris Rn. 1 und 37). Bei der Entscheidung über die Verfassungskonformität des sogenannten „Familien- oder Angehörigenprivilegs“ ließ sich das Bundesverfassungsgericht maßgeblich von den beiden der Norm zugrundeliegenden Zwecken leiten. Dies sei zum einen der Schutz des häuslichen Familienfriedens. Zum anderen bezwecke die Vorschrift, die mittelbare wirtschaftliche Beeinträchtigung des Geschädigten zu vermeiden, die eintrete, wenn ein Sozialleistungsträger das schädigende Familienmitglied, das mit dem Geschädigten in häuslicher Gemeinschaft lebe, in Regress nehme (vgl. BVerfG a. a. O. Rn. 47 ff.).
Diese Überlegungen lassen sich jedoch für die Auslegung des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG nicht fruchtbar machen. Weder der Adressatenkreis noch die Zielrichtung der beiden Vorschriften sind miteinander vergleichbar. Während § 116 Abs. 6 Satz 1 SGB X die haftungsrechtliche Privilegierung von Familienangehörigen normiert, geht es vorliegend um den Schutz von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern vor übermäßig langen Arbeitszeiten. Während dort die Eigenschaft als Familienangehöriger außer Frage steht, geht es hier um Angestellte, bei denen trotz der geleisteten intensiven Betreuung keine familiäre Beziehung zu den Betreuten besteht, da das Verhältnis nicht auf unbestimmte Dauer, sondern von vornherein zeitlich begrenzt auf die Reintegration der Betreuten in die Herkunftsfamilien oder auf ihre Entlassung in die Selbständigkeit angelegt und nicht von derartiger Intensität ist, dass die Gleichstellung mit einem Familienverband gerechtfertigt wäre. Die in § 116 Abs. 6 Satz 1 SGB X getroffene Regelung und die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts dazu beruhen im Übrigen maßgeblich auf der Einschätzung, dass die Beeinträchtigung des geschädigten Familienangehörigen durch einen Rückgriff des Sozialleistungsträgers auf den Schädiger größer sei und faktisch in aller Regel gerade dann eintrete, wenn der schädigende Familienangehörige mit dem Geschädigten in häuslicher Gemeinschaft lebe. Schädiger und Geschädigter würden dann nämlich regelmäßig auch einen gemeinsamen Haushalt führen und deshalb zumeist eine wirtschaftliche Einheit bilden, bei der die Einkünfte aller Haushaltsmitglieder zusammenflössen und für die Ausgaben aller zur Verfügung stünden (vgl. BVerfG a. a. O. Rn. 47 ff.). Diese Erwägung spricht mithin für das Auslegungsergebnis der Kammer, dass eine häusliche Lebensgemeinschaft sich in der Regel auch durch ein gemeinsames Wirtschaften auszeichnet, woran es aber im vorliegenden Fall fehlt.
Auch das von der Klägerin eingereichte Urteil des Landgerichts Regensburg vom 7. Juli 2014 – 4 O 1182/13 (5) – (Blatt 220 ff. der Streitakte) vermag die klägerische Rechtsauffassung nicht zu stützen, weil es in dieser Entscheidung ebenfalls um den Anspruchsausschluss gemäß § 116 Abs. 6 Satz 1 SGB X ging und das Landgericht keine vom Bundesverfassungsgericht abweichenden Maßstäbe angelegt hat.
b.
Da somit bereits das erste der beiden Tatbestandsmerkmale des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG vorliegend nicht erfüllt ist, kann letztlich offen bleiben, ob die Erzieherinnen in den WaB-Gruppen der Klägerin die ihnen anvertrauten Kinder und Jugendlichen eigenverantwortlich erziehen, pflegen oder betreuen. Gleichwohl ist anzumerken, dass Eigenverantwortlichkeit im Sinne dieser Norm nur vorliegt, wenn keine oder allenfalls geringe Anweisungen hinsichtlich der Art und Weise der Durchführung der Betreuungstätigkeit bestehen (Scheiwe / Schwach a. a. O. S. 1119; Kocher a. a. O. S. 933; Niethammer a. a. O. S. 186). Die Erzieherinnen müssen hier jedoch nach einem von der Klägerin vorgegebenen pädagogischen Rahmenkonzept arbeiten. Sie sind gehalten, gewisse grundlegende Regeln zum Tagesablauf zu etablieren und intensiv mit einem Koordinator zu kooperieren, der auch die systemisch orientierte psychologische bzw. pädagogische Beziehungs-, Verlaufs- und Prozessdiagnostik koordiniert (vgl. § 3 Nr. 4 des Trägervertrags). Die Mitarbeiterinnen erhalten eine Supervision (vgl. § 3 Nr. 7 des Trägervertrags) und unterliegen der Kontrolle nicht nur der Klägerin, sondern auch des Jugendamts (vgl. § 4 des Trägervertrags). Schließlich sind sie auch jederzeit künd- oder versetzbar. Damit dürften die Erzieherinnen entgegen der Auffassung der Klägerin weder Personen mit selbstständiger Entscheidungsbefugnis im Sinne des Art. 17 Abs. 1 Buchst. a der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie noch (Quasi-) Familienangehörige im Sinne des Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie sein.
2.
Die Klägerin hat gegen die aus dem somit hier anwendbaren Arbeitszeitgesetz resultierende Pflicht verstoßen, die Dienstpläne so zu gestalten, dass die tägliche Arbeitszeit von acht bzw. maximal zehn Stunden nicht überschritten (§ 3 ArbZG) und die gesetzliche Ruhezeit von mindestens elf Stunden nach Beendigung der täglichen Arbeitszeit eingehalten (§ 5 Abs. 1 ArbZG) wird. Dies liegt in der Natur des Betreuungsmodells der WaB-Gruppen und ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Arbeitszeiten der Erzieherinnen in den WaB-Gruppen teilweise auch gegen die in § 6 ArbZG normierten Regelungen zur Nacht- und Schichtarbeit verstoßen.
Eine Dienstvereinbarung zu den Arbeitszeiten, die die Beteiligten nach § 6 Abs. 5 des Tarifvertrags der Evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische Oberlausitz (TV-EKBO) vom 9. Juli 2008 hätten schließen können, besteht nicht; auch diese hätte im Übrigen ohnehin nur zu einer Verlängerung der Arbeitszeit auf maximal 24 Stunden führen können (vgl. § 7 Abs. 9 ArbZG) und sich folglich mit dem von der Klägerin betriebenen Betreuungsmodell nicht vertragen.
3.
Nach § 17 Abs. 2 ArbZG kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu treffen hat. Dem LAGetSi als der in Berlin zuständigen Aufsichtsbehörde steht demnach prinzipiell Ermessen zu, ob und wie es bei Verstößen gegen das Arbeitszeitrecht einschreitet. Ermessensentscheidungen sind für das Gericht nur eingeschränkt, nämlich nur auf das Vorliegen von Ermessensfehlern, überprüfbar (§ 114 Satz 1 VwGO). Derartige Fehler vermag das Gericht vorliegend nicht festzustellen. Weder ist die Entscheidung der Behörde zu beanstanden, wegen der festgestellten Verstöße gegen das Arbeitszeitgesetz überhaupt einzuschreiten (dazu unter a.), noch ist es rechtsfehlerhaft, dass der Beklagte zunächst (nur) gegen die Klägerin vorgegangen ist (dazu unter b.). Ebenso wenig ist gegen die in dem angefochtenen Bescheid getroffene Anordnung, die Dienstpläne zukünftig so zu gestalten, dass die tägliche Arbeitszeit von maximal zehn Stunden nicht überschritten und die gesetzlichen Ruhezeiten eingehalten werden, gerichtlich zu erinnern (dazu unter c.).
Nach Auffassung der Kammer besteht in Bezug auf das „Ob“ des Einschreitens (Entschließungsermessen) im Rahmen des § 17 Abs. 2 ArbZG ein so genanntes intendiertes Ermessen der Behörde (ohne nähere Begründung dagegen wohl für ein freies pflichtgemäßes Ermessen: VGH München, Beschluss vom 26. Oktober 2011 – 22 CS 11.1989 – juris Rn. 16; VG Hamburg, Urteil vom 12. März 2015 – 17 K 3507/14 – juris Rn. 55; VG Augsburg, Urteile vom 27. Mai 2013 – Au 5 K 12.665 – juris Rn. 39, und vom 18. April 2013 – Au 5 K 11.783 – juris Rn. 43; VG Bayreuth, Urteil vom 16. April 2013 – B 1 K 12.753 – juris Rn. 23). Dies bedeutet, dass die Behörde prinzipiell verpflichtet ist, gegen rechts- und ordnungswidrige Zustände vorzugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 – 4 C 50.82 – juris Rn. 22) und nur bei Vorliegen besonderer Umstände vom Einschreiten absehen darf oder muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 1997 – 4 B 204.97 – ZfBR 1998 S. 106 f.).
Ob und inwieweit eine Norm Ermessen einräumt, ist eine Frage der Auslegung. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut; daneben ist aber auch der systematische Zusammenhang, in dem die Vorschrift steht, zu berücksichtigen. Das Wort „kann“ spricht in der Regel für das Vorliegen eines Spielraums, innerhalb dessen die Behörde ihre Entscheidungen nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen hat (Kopp / Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage 2012, § 40 Rn. 41 m. w. N.). Namentlich wegen des Normzusammenhangs, bei unionsrechtlichen Vorgaben oder im Rahmen verfassungskonformer Auslegung sind aber auch „Kann“-Vorschriften als Befugnisnormen mit strikt verpflichtendem Inhalt zu interpretieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985 – 4 C 69/82 – juris Rn. 12) oder ist jedenfalls ein intendiertes Ermessen anzunehmen (vgl. Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 28 ff. m w. N.). Letzteres ist vorliegend der Fall.
Grundlage für die Annahme eines intendierten Entschließungsermessens sind hier die über die Ermessensvorschrift hinausreichenden Zusammenhänge und übergeordneten Normen. Die Vorschriften zur Begrenzung der Dauer der täglichen Arbeitszeit und zur Regelung von Ruhezeiten dienen in erster Linie (vgl. Buschmann / Ulber a. a. O. § 1 Rn. 1; Anzinger, in: Münchener Handbuch zum Arbeitsrecht, 3. Auflage 2009, Band 2, § 297 Rn. 8 f; Schoof, in: Arbeitsrecht – Handbuch für die Praxis, 3. Auflage 2005, § 36 Rn. 14; a. A Wank a. a. O. § 1 Rn. 9) dem Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (vgl. § 1 Nr. 1 ArbZG); das Gesetz ist als Arbeitnehmerschutzgesetz konzipiert (Vogelsang, in: Arbeitsrechtshandbuch, 15. Auflage 2013, § 155 Rn. 7). Damit soll insbesondere dem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) Geltung verschafft werden, für das eine besondere Schutzpflicht des Staates besteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1987 – 2 BvR 624/83, 2 BvR 1080/83, 2 BvR 2029/83 – juris Rn. 101 m. w. N.). Gleichzeitig wird mit dem Arbeitszeitgesetz die Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie umgesetzt. Deren primäres Ziel ist es, durch Vorgabe von Mindestvorschriften die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu verbessern. Dieses Ziel darf keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden (vgl. Erwägungsgrund 4 der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie). Auch die für die Arbeitszeitgestaltung in Unternehmen grundsätzlich zu berücksichtigende gewisse Flexibilität bei der Anwendung einzelner Bestimmungen der Richtlinie steht unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, dass die Grundsätze des Schutzes der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu beachten sind (vgl. Erwägungsgrund 15 der Arbeitszeitgestaltungsrichtlinie). Neben der physischen und psychischen Schwere der Arbeit sowie den Umgebungseinflüssen am Arbeitsplatz ist die Dauer der Arbeitszeit ein zentraler Belastungsfaktor für die Erbringung der Arbeitsleistung. Zu lange tägliche Arbeitszeiten und / oder zu kurze Ruhepausen führen zur Überforderung und Überbeanspruchung, die kurzfristig infolge der damit einhergehenden verstärkten Ermüdung unter anderem eine Erhöhung des Unfallrisikos am Arbeitsplatz und langfristig eine übermäßige Aus- und Abnutzung der menschlichen Arbeitskraft sowie ein gesteigertes Erkrankungsrisiko zur Folge haben können. Unzureichende Ruhezeiten im Anschluss an lange Arbeitszeiten beeinträchtigen die Regenerationsfähigkeit der menschlichen Arbeitskraft während der arbeitsfreien Zeit. Die Zweckbestimmung des § 1 ArbZG enthält die vom Gesetzgeber ausdrücklich normierte ratio legis und ist damit die maßgebende Richtschnur bei der Ermessensausübung durch die Aufsichtsbehörden (vgl. Anzinger a. a. O. § 297 Rn. 2, 8 und 11 sowie § 302 Rn. 5 m. w. N.).
Nach diesem Maßstab ist vorliegend der behördliche Entschluss einzuschreiten gerichtlich nicht zu beanstanden, weil diese Entscheidung der gesetzlichen Regelvorgabe entspricht und Gründe für ein ausnahmsweises Absehen davon nicht gegeben sind. Dies gilt unabhängig davon, ob und wie viele Beschwerden von Beschäftigten der Klägerin zuvor bei der Behörde eingegangen waren, was zwischen den Beteiligten streitig ist.
Anders als die Klägerin meint, ist das LAGetSi am Einschreiten auch nicht deshalb gehindert, weil das Modell der WaB-Gruppen in Berlin seit Beginn der 1990er Jahre praktiziert, von der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft befürwortet und in den anderen Bundesländern geduldet wird. Die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes und das Vorgehen bei Verstößen obliegen allein der sachlich zuständigen Aufsichtsbehörde, hier also dem LAGetSi. Eine andere Behörde des Beklagten – hier die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft – kann sich darüber nicht hinwegsetzen (vgl. auch Anzinger a. a. O. § 302 Rn. 2). Ein das Ermessen gegebenenfalls einschränkendes inkohärentes Verhalten des Beklagten liegt ebenfalls nicht vor. Zwar weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass das Betreuungsmodell der WaB-Gruppen in dem mit dem Beklagten geschlossenen Berliner Rahmenvertrag für Hilfen in Einrichtungen und durch Dienste der Kinder- und Jugendhilfe (BRV Jug) als Leistungsstandard anerkannt und in dem Trägervertrag vorausgesetzt wird. Richtig dürfte ebenfalls sein, dass zwischen den fachaufsichtsführenden Senatsverwaltungen, nämlich jener für Arbeit, Integration und Frauen einerseits und jener für Bildung, Jugend und Wissenschaft andererseits, ein Dissens über die Frage der Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes besteht bzw. bestand. Der im September 2010 geschlossene Trägervertrag ist indes nach Ablauf der in Nr. 14.1 BRV Jug vorgesehenen Regellaufzeit von drei Jahren und dem Scheitern der Bemühungen um eine gesetzliche Änderung / Klarstellung des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG ausdrücklich nicht verlängert worden. Das Leistungsentgelt wird der Klägerin seit Oktober 2013 vielmehr auf gesetzlicher Grundlage (vgl. § 78 d Abs. 2 Satz 4 SGB VIII) gewährt. Vor diesem Hintergrund handelt das beklagte Land trotz unterschiedlicher rechtlicher Auffassungen zweier Senatsverwaltungen gegenüber der Klägerin letztlich hinreichend kohärent, wenn es – zeitlich nachfolgend – im Januar 2014 gegen das Arbeitszeitmodell der Klägerin ordnungsrechtlich vorgeht. Die Praxis in anderen Bundesländern ist dabei für das Land Berlin nicht maßgebend, weil gemäß Art. 83 GG die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit – wie hier – das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Im Übrigen bestünde ohnehin kein Anspruch der Klägerin auf „Gleichbehandlung im Unrecht“.
Entgegen der Auffassung der Klägerin musste das LAGetSi die Interessen der in den WaB-Gruppen betreuten Kinder und Jugendlichen auch nicht dahingehend gewichten, dass aus Gründen der staatlichen Fürsorgepflicht ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegen das in Rede stehende Arbeitszeitmodell zu unterbleiben habe. Die Wertentscheidung, dass dem Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmerschaft prinzipiell der Vorrang gegenüber widerstreitenden Interessen gebührt, hat – wie oben ausgeführt – bereits der Gesetzgeber vorgegeben. Dabei hat er auch außergewöhnliche Fälle (§ 14 ArbZG) sowie rechtliche Besonderheiten verschiedener Branchen (vgl. z. B. die §§ 20 bis 21a ArbZG) bedacht sowie bestimmte Gruppen von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern durch § 18 ArbZG ganz aus dem Anwendungsbereich des Arbeitszeitgesetzes ausgenommen. Wie bereits oben erörtert, hat der Gesetzgeber ausweislich der Entstehungsgeschichte des hier streitgegenständlichen § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG dabei insbesondere auch das Wohl von Kindern und Jugendlichen, die außerhalb der Familie aufwachsen, ins Kalkül gezogen, den Anwendungsbereich der Ausnahmenorm mit Blick darauf aber nicht so weit gezogen, dass das streitige Betreuungsmodell der Klägerin hiervon erfasst würde. Im Übrigen ist es auf dem weiten Feld der staatlichen Fürsorge für Kinder und Jugendliche, die in ihren Familien nicht adäquat betreut werden können, keineswegs zwingend so, dass allein das von der Klägerin und anderen freien Trägern der Wohlfahrtspflege gewählte Modell der WaB-Gruppen dem Kindeswohl ausreichend Rechnung trägt und aus diesem Grund der Arbeitnehmerschutz demgegenüber ausnahmsweise zurückstehen muss. Dagegen sprechen schon die verschiedenen gesetzlich vorgesehenen Modelle (vgl. die §§ 33 bis 35 SGB VIII). Zudem wirbt die Klägerin ebenso wie für ihre WaB-Gruppen (vgl. ), in denen „eine Rund-um-die-Uhr-Betreuung mit einer hohen Betreuungsintensität und -kontinuität gewährleistet werden [könne]“, auch für ihre schichtbetreuten Modelle damit, dass „diese Form der stationären Unterbringung für Kinder und Jugendliche ab sechs Jahren geeignete Lebensorte mit einer Rund-um-die-Uhr-Betreuung … [biete]“ und „bei gleich bleibenden Bezugspersonen (Bezugsbetreuersystem) eine der jeweiligen Entwicklungsstufe des Kindes bzw. des / der Jugendlichen angepasste Betreuungsform [ermögliche]“ sowie dort „die Arbeit auf einem familiensystemischen Ansatz [beruhe]“ (vgl. ). Damit mag das Modell der WaB-Gruppen zwar ein bewährtes und pädagogisch wertvolles Instrument der Fürsorge sein, alternativlos erscheint es indes nicht. Schließlich hat die Klägerin selbst eingeräumt, dass die Einhaltung der Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes vor allem zu einem höheren Personaleinsatz führen würde, wenn die bisherige Gruppengröße von sechs Plätzen beibehalten werden solle; dieser Einwand der mangelnden finanziellen Unterlegung liegt indes sachlogisch auf einer anderen Ebene. Soweit die Klägerin im Übrigen ausführt, unter den gegebenen finanziellen Voraussetzungen wäre nur die Betreuung in wesentlich größeren schichtbetreuten Gruppen denkbar, ist für die Kammer nicht recht erkennbar geworden, dass damit dem Kindeswohl der betreuten Kinder und Jugendlichen nicht mehr genügt werden würde. Vielmehr unterscheiden sich beide Modelle nach der Beschreibung der Klägerin jedenfalls in den Folgen für die Kinder und Jugendlichen nicht so wesentlich. Wenn die Klägerin in diesem Zusammenhang schließlich fordert, der Beklagte solle nicht ordnungsbehördlich einschreiten, sondern die finanzielle Ausstattung der freien Träger verbessern, die WaB-Gruppen oder ähnliche Wohngruppenmodelle unterhielten, mag dies ein legitimes politisches Anliegen sein; rechtlich relevant ist es für die hier an Hand geltenden Rechts vorzunehmende Bewertung der behördlichen Ordnungsverfügung indes nicht.
Im Übrigen hat das LAGetSi das Kindeswohl hinreichend berücksichtigt, indem es wegen der besonderen Situation der betreuten Kinder und Jugendlichen von der Verhängung eines Bußgeldes ausdrücklich abgesehen und der Klägerin jedenfalls seit Sommer 2012 Gelegenheit gegeben hat, ihr Betreuungsmodell umzustellen. Die Klägerin hat diesen auskömmlichen Zeitraum indes nicht zur Entwicklung von Alternativszenarien genutzt, sondern auf ihrer Rechtsansicht beharrt und offenbar auch weiterhin Minderjährige in ihre Wohngruppen aufgenommen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass sich das LAGetSi nach Jahren des systematischen Gesetzesverstoßes und des Scheiterns einer „politischen Lösung“ zum Einschreiten entschlossen hat. Damit folgt es nämlich dem Gebot, zum Schutz hoher Rechtsgüter gegen einen rechtswidrigen Zustand vorzugehen. In diesem Fall darf die Behörde ihre Ermessenserwägungen und auch die Begründung der Ordnungsverfügung – wie hier – im Wesentlichen darauf beschränken, zum Ausdruck zu bringen, ihr gehe es um die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustands (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 – 4 C 50/82 – juris Rn. 22).
Entgegen dem Dafürhalten der Klägerin ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass das LAGetSi die Klägerin ausgewählt hat und nicht zugleich auch gegen andere freie Träger der Wohlfahrtspflege, die ebenfalls WaB-Gruppen betreiben, oder gegen die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft vorgegangen ist.
Der Auffassung der Klägerin, das LAGetSi müsse vorrangig gegen die genannte Senatsverwaltung einschreiten und Bußgelder verhängen, da diese bewusst einen den Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes zuwiderlaufenden Trägervertrag vorgegeben habe, vermag die Kammer schon im Ansatz nicht zu folgen. Adressat der Bußgeld- und Strafvorschriften ist der Arbeitgeber (vgl. die §§ 22 und 23 ArbZG). Für die Verantwortlichen der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft stünde mithin allenfalls eine etwaige bußgeld- oder strafbewehrte Teilnahmehandlung im Raum. Dafür müsste indes zunächst eine Haupttat in Gestalt einer Ordnungswidrigkeit oder Straftat des Arbeitgebers festgestellt werden. Somit müsste auch (vorrangig) gegen die Klägerin selbst im Ordnungswidrigkeiten- bzw. Strafverfahren vorgegangen werden. Dies dürfte auch aus Sicht der Klägerin schwerlich ein milderes Mittel darstellen. Zudem ist nachvollziehbar, dass das LAGetSi ein Vorgehen gegen die Senatsverwaltung für wenig Erfolg versprechend erachtet, weil es am Vorliegen bzw. dem Nachweis des subjektiven Tatbestands auf Seiten der handelnden Amtsträger fehlen dürfte. Unabhängig davon verkennt die Klägerin jedenfalls, dass das Verwaltungszwangsverfahren und das Bußgeldverfahren unterschiedliche Zwecke verfolgen und deshalb nebeneinanderstehen (vgl. VGH München, Beschluss vom 26. Oktober 2011 – 22 CS 11.1989 – juris Rn. 14; Anzinger a. a. O. § 302 Rn. 9). Angesichts der gegensätzlichen Rechtsansichten der Beteiligten zur Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes auf den in Rede stehenden Sachverhalt ist es in keiner Weise zu beanstanden, dass die Behörde zunächst die Klärung im Verwaltungsrechtsweg sucht, statt Verstöße sogleich mittels Bußgeldbescheids zu sanktionieren.
Soweit die Klägerin die Ansicht vertritt, das LAGetSi dürfe sich nicht darauf beschränken, nur ihr gegenüber die Einhaltung der Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes durchzusetzen, vielmehr sei es schon aus Gründen der Gleichbehandlung geboten, gegen sämtliche freien Träger der Jugendhilfe mit einem gleichartigen Arbeitszeitmodell vorzugehen, vermag sie ebenfalls nicht zu überzeugen. Zwar ist es im Ausgangspunkt zutreffend, dass eine Behörde den allgemeinen Gleichheitssatz verletzen würde, wenn sie ohne erkennbaren Grund, das heißt willkürlich, nur gegen einen bestimmten Störer vorginge und andere Störer in vergleichbarer Situation unbehelligt ließe. So liegt es hier indes nicht. Vorliegend soll nämlich ersichtlich zunächst in einer Art Pilotverfahren geklärt werden, ob das Arbeitszeitgesetz auf die WaB-Gruppen Anwendung findet. Anhaltspunkte dafür, dass zu diesem Zweck aus sachwidrigen Gründen die Klägerin ausgewählt wurde, hat sie weder aufgezeigt noch sind diese sonst ersichtlich. Nach eigenen Angaben ist die Klägerin eine große, wenn auch nicht die größte Betreiberin von WaB-Gruppen und Mitglied eines großen Wohlfahrtspflegeverbands, der maßgeblich an den politischen Einigungsversuchen beteiligt war, die schließlich in die Entscheidung mündeten, die Gesetzeskonformität des fraglichen Arbeitszeitmodells verwaltungsgerichtlich klären zu lassen. Anders als es die Klägerin nunmehr darzustellen versucht, ergibt sich aus dem Verwaltungsvorgang in diesem Zusammenhang, dass sie von ihrem eigenen Wohlfahrtspflegeverband als Musterklägerin für das Pilotverfahren vorgeschlagen wurde und die Verfahrensschritte zur Erreichung einer verwaltungsgerichtlichen Klärung mit dem LAGetSi noch im Mai 2012 verabredet hatte, indes von den getroffenen Vereinbarungen anschließend einseitig abgerückt ist. Unabhängig davon gebietet es der Gleichheitsgrundsatz auch nicht, dass die Behörde gleichzeitig und schlagartig in allen Fällen, in denen sie rechtswidrige Zustände feststellt, vorgehen muss. Vorliegend hat das LAGetSi ausdrücklich erklärt, im Falle gerichtlicher Bejahung der Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes auch gegen die anderen Betreiber von entsprechenden Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen einzuschreiten. Die Kammer hat keinen Anlass, daran zu zweifeln. Eine ermessensfehlerhafte oder gar willkürliche Auswahl der Klägerin als Adressatin des behördlichen Vorgehens und ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sind vor diesem Hintergrund nicht erkennbar.
c.
Die Klägerin hat die im Einzelnen getroffenen Anordnungen nicht beanstandet. Anhaltspunkte für deren Unverhältnismäßigkeit bestehen auch aus Sicht des Gerichts nicht. Vielmehr lassen die angefochtenen Anordnungen im Rahmen der notwendigen Bestimmtheit eines Verwaltungsakts der Klägerin den größtmöglichen Spielraum für die Art und Weise der Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflichten aus dem Arbeitszeitgesetz.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Dabei hat die Kammer Folgendes berücksichtigt:
Bezüglich des Teils der Klage, über den die Kammer entschieden hat, ergibt sich die Kostentragungspflicht der unterliegenden Klägerin aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wäre die Klage nach dem bisherigen Sach- und Streitstand voraussichtlich erfolgreich gewesen, was im Rahmen der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO prinzipiell zu Lasten des Beklagten gegangen wäre. Da der Beklagte insoweit jedoch nur zu einem geringen Teil unterlegen wäre, steht es im Ermessen des Gerichts, die Kosten ganz der Klägerin aufzuerlegen. Dafür spricht hier, dass die Beteiligten hauptsächlich über die Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes und die Rechtmäßigkeit des Einschreitens gegenüber der Klägerin gestritten haben und der Beklagte insoweit voll obsiegt hat.
IV.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
V.
Die Zulassung der Berufung und der Sprungrevision erfolgt gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung. Die Frage der Reichweite des § 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG ist höchstrichterlich noch nicht geklärt, für eine Vielzahl von Trägern der Kinder- und Jugendhilfe indes von erheblicher Bedeutung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 65 589,84 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 bis 21a ArbZG
§§ 33 bis 35 SGB VIII
§§ 22 und 23 ArbZG
§ 3 ArbZG
§ 5 ArbZG
§ 18 ArbZG
§ 6 ArbZG
§ 1 ArbZG
§ 14 ArbZG
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG
§ 16 Abs. 2 ArbZG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 7 Abs. 2 BGB
§ 18 Abs. 1 ArbzG
§ 1 Nr. 1 ArbZG
§ 116 Abs. 6 Satz 1 SGB X
§ 5 Abs. 1 ArbZG
§ 7 Abs. 9 ArbZG
§ 17 Abs. 2 ArbZG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 78 d Abs. 2 Satz 4 SGB VIII
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 des Arbeitszeitgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 83 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvL 14/09
4 O 1182/13
2 BvR 116/90
9 AZR 519/05
5 AZR 385/02
9 AZR 93/03
22 CS 11.19
17 K 3507/14
5 K 12.66
5 K 11.78
B 1 K 12.75
4 C 50.82
4 B 204.97
4 C 69/82
2 BvR 624/83
2 BvR 1080/83
2 BvR 2029/83
4 C 50/82