Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-09, Aktenzeichen 15 A 1596/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1009.15A1596.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Studentin J. T. wurde im Wintersemester 2006/2007 bei der Beklagten eingeschrieben, nachdem sie den Studienbeitrag von 500,-- Euro an die Beklagte gezahlt hatte. Unter dem 8. November 2006 trat sie den Anspruch auf Rückzahlung des Beitrags an die Klägerin ab, wobei sie sich die Rückübertragung des Anspruchs vorbehielt und für den Fall, dass die Klägerin den Rückzahlungsanspruch erfolgreich durchsetzt, eine Erstattung dieses Betrages ausbedang.
Mit der erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Rückzahlung des gezahlten Beitrags. Sie hat vorgetragen: Ihr stehe ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, da der Beitrag ohne Rechtsgrund geleistet worden sei. Die Beitragssatzung der Beklagten vom 24. Mai 2006, mit der die Beitragspflicht eingeführt worden sei, beruhe auf keiner gültigen Ermächtigungsgrundlage. Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz sei nämlich nichtig. Es verstoße gegen Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt). Dieser verpflichte zum allmählichen Einführen der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes, verbiete mithin die Einführung von Studiengebühren. Allenfalls könne die Einführung von Studiengebühren mit dem Sozialpakt vereinbart werden, wenn durch die Beiträge die Hochschulkapazität erhöht werde, so dass mehr Personen studieren könnten und damit ein größerer Zugang zum Hochschulstudium erreicht werde. Das sei aber durch § 2 Abs. 2 des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes ausgeschlossen, der eine zweckgebundene Verwendung der Beiträge für die Verbesserung der Lehre und der Studienbedingungen vorschreibe. Soweit die Einführung von Studiengebühren entgegen dem Wortlaut des Sozialpaktes unter dessen einschränkender Auslegung für paktgemäß gehalten werde, seien die in Rede stehenden Studienbeiträge jedenfalls nicht paktgemäß. Sie schreckten finanzschwache Bevölkerungskreise von der Aufnahme des Hochschulstudiums ab, so dass die durch den Sozialpakt angestrebten Zwecke beeinträchtigt würden. Auch der für die Überwachung der Erfüllung des Sozialpaktes zuständige UN-Ausschuss gehe von einer Pflicht zur Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes aus. Insbesondere rüge dieser Ausschuss die mangelhafte Berücksichtigung des Sozialpaktes durch die Justiz.
Darüber hinaus liege auch ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes vor. Aus ihr ergebe sich ein Teilhaberecht auf Zulassung zu den Ausbildungseinrichtungen, soweit sie vom Staat dominiert würden. Zwar ergebe sich daraus nicht unmittelbar ein Anspruch auf kostenloses Studium, jedoch werde der Schutzbereich dieses Teilhaberechts berührt, wenn die Kosten dazu führten, dass Besitzverhältnisse unüberwindbare soziale Barrieren errichteten. Dies sei für die hier in Rede stehenden Studienbeiträge der Fall. In die Berufsfreiheit werde auch unzulässig eingegriffen. In der Geldleistungspflicht liege hier eine Regelung des Zugangs zum Hochschulstudium. Selbst wenn man in ihr aber nur eine Berufsausübungsregelung sehe, müsse diese durch vernünftige Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden. Der mit den Studienbeiträgen verfolgte Zweck der Förderung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen bei effizientem Mitteleinsatz könne aber nicht erreicht werden. Die dafür in der Gesetzbegründung gegebene Erwägung, dass Studenten mit finanzieller Nachfragemacht ausgestattet werden sollten, um so die Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu verbessern, könne nicht greifen. Studenten könnten weder den Studienplatz noch die Studieninhalte frei wählen und besäßen daher keine Nachfragemacht. Schließlich verstoße die Regelung auch gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes. Da die Gebührenerhebung keine Selbstverwaltungsangelegenheit der Hochschulen, sondern eine staatliche Angelegenheit sei, bedeute die Delegation der Gebührenerhebung an die Hochschulen durch das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz, dass in ein und derselben staatlichen Angelegenheit willkürlich bei einigen Hochschulen des Landes Gebühren erhoben würden und bei anderen nicht.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 500,--Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über den Basiszinssatz zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Klage sei schon mangels Prozessführungsbefugnis unzulässig. Der Rückforderungsanspruch sei der Studentin T. wirtschaftlich verblieben. Durch eine formelle Abtretung werde das Verbot gewillkürter Prozessstandschaft im öffentlichen Recht umgangen. Die Klage sei aber auch der Sache nach unbegründet, da ein Rückforderungsanspruch nicht bestehe. Die Beitragspflicht habe bestanden.
Die Einführung der Studienbeiträge verstoße nicht gegen den Sozialpakt. Es sei schon dessen unmittelbare Anwendbarkeit und Wirkung zweifelhaft. Es würden nämlich Verpflichtungen der Staaten durch den Sozialpakt begründet, ohne dass damit vor Gericht rügbare Rechte des Einzelnen geschaffen worden seien. Jedenfalls verstoße das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz nicht gegen den Sozialpakt. Unentgeltlichkeit sei nämlich bloß ein vom Pakt vorgeschlagenes Mittel zur Erreichung des Zieles allgemeinen Hochschulzugangs, ohne dass gerade dieses Mittel vorgeschrieben werde. Im übrigen erlaube eine zweckgemäße Auslegung des Sozialpaktes die Einführung von Studiengebühren, da in der konkreten Ausgestaltung der allgemeine Hochschulzugang nicht beeinträchtigt werde. Studiengebühren seien nicht die Ursache für ein bereits vorher feststellbares oder sogar zunehmendes soziales Ungleichgewicht der Studenten hinsichtlich des Elternhauses. Auch der zuständige UN-Expertenausschuss halte Studiengebühren nicht grundsätzlich für unzulässig, wenn Maßnahmen zur Gewährleistung des Hochschulzuganges getroffen würden. Diese Sozialverträglichkeitskomponenten seien durch das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz geregelt. Dabei müsse ein weiter Gestaltungsspielraum und eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers zugrundegelegt werden.
Die soziale Verträglichkeit stütze sich auf drei Elemente, nämlich - erstens - auf die Vorteile eines beitragsfinanzierten Studiums, - zweitens - auf die moderate Höhe der Beiträge von bis zu 500,-- Euro pro Semester und - drittens - auf zusätzliche Schutzinstrumente zu Gunsten sozial schwacher Studenten. Diese bestünden ihrerseits aus drei Elementen, nämlich a) aus den Ausnahmen von der Beitragspflicht, b) aus dem gesetzlichen Anspruch auf ein Studienbeitragsdarlehen ohne Bonitätsprüfung und c) aus der Kappung der Rückzahlungsforderung bei gewährten Darlehen. Außerdem sehe Art. 4 des Sozialpaktes ausdrücklich vor, dass die in dem Pakt gewährten Rechte eingeschränkt werden könnten. Die Lage der öffentlichen Haushalte und die Notwendigkeit, die Hochschulausbildung in ihrer Qualität zu steigern, erforderten Studienbeiträge. Es liege auch kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes vor. Danach müssten lediglich unüberwindliche soziale Barrieren für ein Studium vermieden werden. Das sei aber, wie sich aus den drei genannten Sozialverträglichkeitskomponenten ergebe, nicht der Fall. Selbst wenn aber ein Eingriff zu bejahen sei, sei er wegen seiner Geringfügigkeit und durch das Ziel der Förderung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen als vernünftiger Belang des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es liege auch kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot vor. Die Beitragserhebung sei eine Selbstverwaltungsangelegenheit, so dass als Basis der Gleichheitsfälle nur die jeweilige Hochschule zugrunde zu legen sei, nicht etwa alle Hochschulen des Landes. Die hier in Rede stehende Beitragsregelung der Beklagten weise keine willkürlichen Regelungen auf.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig eingelegte und begründete Berufung der Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt: Der Sozialpakt sei durch das Vertragsgesetz Bundesrecht geworden unabhängig davon, ob er auch Rechte des Einzelnen begründe. Beiträge müssten nach dem Gebührengesetz des Landes, auf das das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz Bezug nehme, durch Bescheid erhoben werden. Das sei hier nicht geschehen. Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz lasse nicht eindeutig erkennen, dass in Abweichung von dieser gebührenrechtlichen Regelung auf einen Beitragsbescheid verzichtet werden könne.
Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz biete keine Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung nach der Beitragssatzung der Beklagten. Das Gesetz sei nämlich wegen Verstoßes gegen Bundesrecht nach Art. 31 des Grundgesetzes nichtig. Zwar habe das Verwaltungsgericht zutreffend Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes als unmittelbar anwendbares Bundesrecht angesehen und auch zu Recht angenommen, dass diese Vorschrift die Einführung von Studienabgaben grundsätzlich verbiete. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht aber gemeint, den Sozialpakt einschränkend dahin auslegen zu können, dass eine Einführung von Studienabgaben zulässig sei, wenn der chancengleiche Zugang zum Studium gewährleistet sei. Eine solche Auslegung verbiete schon der Wortlaut des Sozialpaktes. Außerdem gewährleisteten die sozialen Komponenten der Beitragserhebung diesen chancengleichen Zugang nicht. Studienbeiträge wirkten abschreckend, zumal auf den Bestand der heutigen Höhe der Beiträge nicht vertraut werden könne. Dies habe schon die erstmalige Einführung von Studiengebühren für bestimmte Studentengruppen und die anschließende Ausweitung durch die jetzt geltende Regelung gezeigt. Eine gleiche Unsicherheit für die Zukunft bestehe über die maximale Darlehenshöhe. Schon in anderen Bundesländern gälten höhere Beträge, zumindest werde dies angedacht. Die NRW-Bank verweise in ihren Darlehensbedingungen bereits auf zukünftige Verschärfungen. All dies führe dazu, dass finanziell schlechter gestellte Studenten mit Rücksicht auf diese Unsicherheiten verstärkt auf ein Studium verzichteten. Dies werde durch die tatsächlichen Umstände gestützt. Nach der Einführung der Studienbeiträge sei die Studienanfängerzahl in Nordrhein-Westfalen um 6,5 % gesunken, obwohl die Zahl der Hochschulzugangsberechtigten um 4,9 % gestiegen sei. Die deutliche Reduzierung des Anteils der Studienanfänger an den studienberechtigten Schulabgängern werde auch durch die Berechnungen des Statistischen Bundesamtes belegt. Sozialwissenschaftliche Untersuchungen hätten ergeben, dass namentlich bei sozial schlechter gestellten Studenten die Studienabgaben der gehäuft auftretende Grund für die Nichtaufnahme eines Studiums seien.
Die Klägerin beantragt,
unter Änderung des angegriffenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergebe sich, dass der Beitrag nicht durch Bescheid festgesetzt werden müsse. Die Beitragsregelung sei mit dem Sozialpakt vereinbar, da sie sozialverträglich und nicht studienabschreckend sei. Dass allgemeine Unsicherheiten vom Studium abhielten, lasse sich aus den erstellten Untersuchungen nicht ableiten. Auch aus den Studentenzahlen lasse sich nichts Belastbares folgern. Zwar seien sie im Studienjahr 2006/2007 leicht zurückgegangen, das könne aber viele Ursachen haben, etwa die Verschärfung des Numerus clausus. Es gebe Universitäten, die trotz Einführung von Studienbeiträgen Zuwächse zu verzeichnen hätten, während bei anderen die Studentenzahl rückläufig sei. Die Erfahrungen in anderen Bundesländern belegten, dass Studienabgaben auf lange Sicht keinen Einfluss auf die Studienbereitschaft hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt entsprechend § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie hat die Klagebefugnis nicht rechtsmissbräuchlich erworben, indem sie sich den Anspruch auf Erstattung des gezahlten Beitrags nach § 1 Abs. 2 des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes (GV. NRW. 2006 S. 119 - StBAG -) in Verbindung mit § 21 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG) hat abtreten lassen. An der Abtretbarkeit des Erstattungsanspruchs bestehen keine Zweifel.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1992 - 7 C 24.92 -, NJW 1993, 1610.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass angesichts der der Klägerin gesetzlich zugewiesenen Aufgaben ein rechtsmissbräuchlicher Erwerb der Klagebefugnis nicht gesehen werden kann, wie es auch der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt hat. Insoweit wird auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils (S. 12 bis 14) Bezug genommen (§ 130b Satz 2 VwGO).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat den geltend gemachten Erstattungsanspruch gemäß § 1 Abs. 2 StBAG i.V.m. § 21 Abs. 1 GebG nicht. Dafür wäre Voraussetzung, dass der gezahlte Beitrag überzahlt im Sinne des § 21 Abs. 1 GebG wäre, also ein Rechtsgrund für die Zahlung nicht bestanden hätte. Dieser Rechtsgrund bestand aber, denn die Beitragsforderung ist nach dem Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz entstanden.
Dieses Gesetz ist finanzverfassungsrechtlich kompetenzgerecht vom Land erlassen worden. Der Studienbeitrag stellt sich als nichtsteuerliche Abgabe in Form einer Vorzugslast für die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Hochschuleinrichtung dar (§ 2 Abs. 1 Satz 1 StBAG: "Die Hochschulen werden ermächtigt, ... für das Studium von Studierenden ... einen Studienbeitrag ... zu erheben."). Es handelt sich nicht etwa um eine - besonderen Zulässigkeitsanforderungen unterworfene - Sonderabgabe, wie am Schluss aufgezeigt werden wird. Die Gesetzgebungskompetenz folgt der Kompetenz für die Materie, in der die Vorzugslast erhoben werden soll.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1 (13 f.); BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194 (199).
Mangels einer bundesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz für Hochschulabgaben,
vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Januar 2005 - 2 BvF 1/03 -, BVerfGE 112, 226 (242 ff.),
liegt die Kompetenz gemäß Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) somit bei den Ländern.
Der Sozialpakt steht dem Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz nicht entgegen. Allerdings erkennen die Vertragsstaaten in Art. 13 Abs. 2 des Sozialpaktes an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung des in Abs. 1 der Vorschrift genannten Rechts auf Bildung "der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss".
Der Vertrag als solcher ist von vorneherein nicht geeignet, die innerstaatliche Rechtslage zu gestalten. Bestandteil des Bundesrechts sind gemäß Art. 25 Satz 1 GG allein die allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Dazu zählt das Völkervertragsrecht nicht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 1999 - 2 BvE 5/99 -, BVerfGE 100, 266 (269).
Völkervertragsrecht vermag das innerstaatliche Recht allein durch entsprechende parlamentarische Beschlussfassung zu gestalten, nämlich bundesrechtlich durch ein Vertragsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.
Vgl. für Staatsverträge die Notwendigkeit der Zustimmung des Landtages nach Art. 66 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen.
Hier ist ein Vertragsgesetz vom 23. November 1973 (BGBl. II S. 1569) ergangen. Ob aus dem Pakt eine völkervertragsrechtliche Pflicht zur Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulstudiums oder jedenfalls das Verbot der Einführung von Studiengebühren folgt, kann daher für den vorliegenden Rechtsstreit dahinstehen. Denn maßgebend für das innerstaatliche Recht ist nicht das Bestehen oder Nichtbestehen der genannten völkervertragsrechtlichen Pflicht, sondern die innerstaatliche Rechtsgestaltung durch das Vertragsgesetz.
Auch dieses führt nicht zur Unzulässigkeit des Studienbeitrags nach dem Grundsatz "Bundesrecht bricht Landesrecht" (Art. 31 GG). Es bedarf in diesem Rahmen keiner Entscheidung, welche Wirkung ein Vertragsgesetz genau in Bezug auf das innerstaatliche Recht entfaltet, insbesondere ob es einen völkerrechtlichen Vertrag in innerstaatliches Recht transformiert, also qualitativ umgestaltet zu innerstaatlichem Recht erhebt (Transformationstheorie) oder ob es allein befiehlt, den völkerrechtlichen Vertrag innerstaatlich anzuwenden (Vollzugstheorie).
Vgl. zu diesem Theorienstreit Streinz in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 59 Rn. 60 ff.; Kunig, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 4. Aufl., 2. Abschnitt, Rn. 37 ff.
Denn völkerrechtliche Vertragsbestimmungen können kraft des Vertragsgesetzes nur dann innerstaatlich als Recht angewandt werden, wenn sie über die bloße Begründung völkervertragsrechtlicher Rechte und Pflichten für die vertragsschließenden Völkerrechtssubjekte hinaus alle Eigenschaften besitzen, welche ein Gesetz nach innerstaatlichem Recht haben muss, um berechtigen oder verpflichten zu können; die Vertragsbestimmung muss nach Wortlaut, Zweck und Inhalt wie eine innerstaatliche Gesetzesvorschrift rechtliche Wirkungen auszulösen geeignet sein. Insbesondere müssen solche unmittelbar vollzugsfähigen sogenannten "self-executing" Vertragsbestimmungen hinreichend bestimmt zur Entfaltung rechtlicher Wirkungen und keiner weiteren normativen Ausfüllung bedürftig sein.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 1970 - 1 BvL 7/66 -, BVerfGE 29, 348 (360); BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2006 - 6 B 33.06 -, Buchholz 421.2 (Hochschulrecht) Nr. 163 Rn. 4; Urteil vom 16. Oktober 1990 - 1 C 15.88 -, BVerwGE 87, 11 (13).
Es ist daher unzutreffend, wenn unkritisch allein aus der bloßen Existenz eines Vertragsgesetzes gefolgert wird, der Vertrag sei dadurch Bundesrecht.
So etwa Haug, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von Studiengebühren, WissR Bd. 33 (2000), 1 (6): Der Vertrag sei damit "im Rang eines Bundesgesetzes zu innerstaatlich verbindlichem Recht erklärt, das auch von den Gerichten zu beachten ist."; ebenso verfehlt Lorenzmeier, Völkerrechtswidrigkeit der Einführung von Studienbeiträgen und deren Auswirkung auf die deutsche Rechtsordnung, NVwZ 2006, 759 (761): "Nach der Übernahme steht der Pakt im Range eines Bundesgesetzes, so dass staatliche Stellen den IPwskR wie anderes Gesetzesrecht des Bundes zu beachten haben.".
Die Frage der innerstaatlichen Geltung des Vertrages und die der unmittelbaren Anwendbarkeit als Rechtsnorm müssen unterschieden werden. Den Anforderungen für eine unmittelbar anwendbare Rechtsnorm, die für ein bundesrechtliches Verbot der Erhebung von Studienbeiträgen durch die Länder zu erfüllen wären, genügt der Sozialpakt nicht. Maßgeblich ist, ob eine Vertragsbestimmung vorhanden ist, die, wäre sie ein Bundesgesetz, die Länder gemäß Art. 31 GG hindern würde, Studienbeiträge der vorliegenden Art zu erheben.
Dafür ist - im Gegensatz zum Völkervertragsrecht - die dem Vertragsgesetz beigefügte amtliche deutsche Übersetzung des Sozialpaktes heranzuziehen, denn es muss davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber dem Vertragsgesetz den Inhalt des Vertrages zugrunde gelegt hat, der dieser deutschen Übersetzung zu entnehmen ist.
Vgl. zur unterschiedlichen Bedeutung der amtlichen Übersetzung authentischer Vertragstexte für das Völkerrecht einerseits und das innerstaatliche Recht andererseits, Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., § 11 Rn. 23.
Dem Vertragstext in Art. 2 Abs. 1, 13 Abs. 2 Buchst. c fehlt die hinreichende Bestimmtheit einer Rechtsnorm, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten erforderlich wäre, um den Bundesländern kraft Bundesrechts das Recht zur Erhebung von Abgaben für ein Hochschulstudium zu nehmen. Denn es können nicht die im Völkervertragsrecht üblichen und hinzunehmenden Bestimmtheitsmaßstäbe angelegt werden. Völkervertragsrecht ist wegen seiner politischen Natur und seines diplomatischen Kompromisscharakters häufig sprachlich unbestimmt und gelegentlich gar nicht auf Regelung eines Lebenssachverhalts, sondern auf sprachliche Verdeckung des Umstandes angelegt, dass in der Sache gerade nichts geregelt werden soll.
Vgl. dazu, dass deshalb auf das Völkervertragsrecht nicht die strengen Maßstäbe innerstaatlichen Rechts angelegt werden dürfen, Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl., § 756.
Auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Unterscheidung zwischen den Bestimmtheitsanforderungen an einen völkerrechtlichen Vertrag, dem durch Vertragsgesetz zugestimmt werden soll, einerseits und den Bestimmtheitsanforderungen an das Recht für den innerstaatlichen Vollzug des völkerrechtlichen Vertrages andererseits geläufig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1987 - 2 BvR 624/83 u.a. -, BVerfGE 77, 170 (231 f.).
Für eine hinreichende rechtsstaatliche Bestimmtheit einer innerstaatlich unmittelbar anwendbaren Vertragsregelung zur hier maßgeblichen Frage wäre erforderlich, dass in zumutbarer Weise erkannt werden könnte, dass die Rechtsfolge (Verbot von Studienbeiträgen der vorliegenden Art) voraussetzungslos oder unter näher zu bezeichnenden tatsächlichen Voraussetzungen eingetreten ist. Eine solche hinreichende Bestimmtheit wies etwa § 27 Absatz 4 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes i.d.F. des 6. Änderungsgesetzes vom 8. August 2002 (BGBl. I S. 3138) auf.
"Das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, ist studiengebührenfrei."
Von einer solchen hinreichenden Bestimmtheit ist die völkervertragsrechtliche Abmachung des UN-Sozialpakts zu Studienabgaben weit entfernt. Es ist schon fraglich, ob der insoweit allein einschlägige Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes überhaupt eine völkervertragsrechtliche Verpflichtung zur Gewährleistung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts begründet. Die Regelung selbst spricht keine Verpflichtung aus. Sie teilt lediglich mit, dass die Vertragsstaaten ein bestimmtes Recht "anerkennen", wie es etwa auch in Art. 6 Abs. 1 (Recht auf Arbeit), Art. 7 (Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen), Art. 9 (Recht auf Soziale Sicherheit), Art. 11 Abs. 1 (Recht auf einen angemessenen Lebensstandard), Art. 12 Abs. 1 (Recht auf körperliche und geistige Gesundheit) und Art. 15 Abs. 1 (Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben und Teilhabe an den Errungenschaften des wissenschaftlichen Fortschritts) des Sozialpaktes geschieht. Aus diesen "Anerkenntnissen" ergeben sich völkerrechtliche Pflichten aus Vorschriften speziell in den jeweiligen Artikeln (etwa in Art. 15 Abs. 3 des Sozialpaktes mit der Verpflichtung der Achtung der Forschungsfreiheit) und allgemein aus Art. 2 Abs. 1 des Sozialpaktes, wonach sich jeder Vertragsstaat verpflichtet, unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen. Aus dem Zusammenspiel der Art. 2 Abs. 1 und 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes ergibt sich somit, dass sich die Vertragspartner verpflichten, das Recht auf Bildung in der Form zu verwirklichen, dass der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht wird.
Die Verpflichtung zu allgemeiner Öffnung des Hochschulunterrichts "auf jede geeignete Weise" bedeutet nicht, dass alle geeigneten Weisen ergriffenen werden müssen. Angesichts der mehr programmatischen Ausrichtung auf ein bestimmtes Ziel, das durch positive Maßnahmen erreicht werden soll, kann nicht von einer so weitreichenden Verpflichtung ausgegangen werden, dass alles Geeignete zu tun ist. Vielmehr muss diese Passage dahin verstanden werden, dass jede geeignete Weise zur Erreichung des Ziels erlaubt ist. Die Passage betont also die Handlungsfreiheit der Vertragsparteien.
Die durch das Modaladverb "insbesondere" eingeleitete Passage hebt lediglich eine "geeignete Weise" zur Verwirklichung des Ziels hervor. Sie besagt also nicht, dass zusätzlich zu geeigneten Maßnahmen auch die Unentgeltlichkeit eingeführt werden müsse. Diese Auslegung mag nach dem englischen und französischen Text, die im Gegensatz zur deutschen Fassung verbindlich sind (Art. 31 des Sozialpaktes), nicht nahe liegen. Dort ist nämlich vor der durch "in particular" und "notamment" eingeleiteten Passage das Wort "and" bzw. "et" eingefügt. Im Deutschen hätte ein Wortlaut "auf jede geeignete Weise und insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit" in der Tat eher den Inhalt, dass neben allgemein geeigneten Maßnahmen zusätzlich die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts einzuführen wäre.
Vgl. zu den verschiedensprachigen Vertragstexten Riedel/Söllner, Studiengebühren im Lichte des UN-Sozialpakts, JZ 2006, 270 (272 f.).
Dem Vertragswortlaut - erst recht nicht dem nicht authentischen deutschen - ist nicht hinreichend eindeutig zu entnehmen, dass eine unbedingte völkervertragsrechtliche Verpflichtung zur Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts eingegangen wurde. Denn die nach dem - auch englischen und französischen - Wortlaut eingegangenen völkerrechtlichen Vereinbarungen zeichnen sich in hohem Maße dadurch aus, dass sie proklamationsartig soziale Ziele aufstellen, die es durch von den Vertragsstaaten zu ergreifende Maßnahmen zu erreichen gilt, nicht aber dadurch, dass in Form von Rechtsregeln bei Vorliegen eines bestimmten Tatbestandes bestimmte Rechtsfolgen in der sozialen Wirklichkeit unmittelbar eintreten sollen.
Daher wird in der Literatur die These vertreten, die eingegangene vertragliche Pflicht aus dem Sozialpakt sei eine bloße "Bemühensverpflichtung", vgl. Haug, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von Studiengebühren, WissR Bd. 33 (2000), 1 (6).
Die für eine unmittelbar anwendbare Norm fehlende Bestimmtheit, die die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hinsichtlich der Abschaffung von Studienabgaben eingeräumt hat, umfasst auch die Einführung von Studienabgaben. Eine solche Unterscheidung (unmittelbar anwendbares Verbot der Regression, nicht unmittelbar anwendbare Pflicht der Einführung der Unentgeltlichkeit) ist nicht im Vertragstext angelegt. Sie würde vielmehr den einheitlichen Vorgang des - auch gewundenen - Weges zu einem völkervertraglich gesetzten Programmziel künstlich in Rechts- und Programmsätze aufspalten.
Die völkervertragsrechtliche Rechtslage hinsichtlich der Unentgeltlichkeit wird noch weniger eindeutig, wenn man berücksichtigt, dass bei der Auslegung völkerrechtlicher Verträge zur Feststellung vereinbarter Rechte und Pflichten neben dem Wortlaut auch die spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages berücksichtigt werden.
Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., § 11 Rn. 14; Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL Band 56 (1997), S. 54, zur dynamischen Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge.
Damit kommt - selbst unter der Annahme, der Wortlaut ergebe ein eindeutiges Verbot der Einführung von Studienbeiträgen - dem Umstand für den Umfang der völkervertragsrechtlichen Pflichtenlage Bedeutung zu, dass die Vertragspraxis nach Abschluss des Sozialpaktes die Einführung von Studiengebühren in vier Ländern toleriert hat.
Schließlich ergibt sich die Ungeeignetheit der Vertragsbestimmung für eine unmittelbare Anwendung auch daraus, dass - wie es namentlich in der Literatur unter Bezugnahme auf Stellungnahmen des UN-Ausschusses zur Überwachung der Erfüllung des Sozialpakts vertreten wird - der Wortlaut entsprechend dem programmatischen Zweck des Vertrages einschränkend dahin auslegt werden kann, dass die Entgeltlichkeit des Hochschulunterrichts jedenfalls dann vertragskonform ist, wenn durch begleitende Maßnahmen die negative Wirkung auf den Hochschulzugang beseitigt wird. So meinen Pieroth/Hartmann,
Studienbeitragsdarlehen am Maßstab höherrangigen Rechts, NWVBl. 2007, 81 (82),
dass die Erhebung von Studiengebühren vertragsgemäß sei, "wenn diese Gebühren durch entsprechende Ausgestaltung ein Höchstmaß an sozialer Verträglichkeit aufweisen und den Zugang finanzschwacher Interessenten in keiner Weise erschweren".
Ebenso Riedel/Söllner, Studiengebühren im Lichte des UN-Sozialpaktes, JZ 2006, 270 (273).
Kronthaler,
Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von Studienbeiträgen, WissR Bd. 39 (2006), 276 (288),
hält die Einführung einer Studienabgabe für mit dem Pakt vereinbar, wenn "das gesamte 'Umfeld', d.h. die Ausgestaltung der staatlichen Bildungsförderung, die Rahmenbedingungen für die Zahlung der Studienbeiträge und die sonstigen rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Umstände, in denen sich die Studierenden befinden", und auch "die Studienqualität" in eine umfassende Gesamtbetrachtung einbezogen werden.
Lorenzmeyer,
Völkerrechtswidrigkeit der Einführung von Studienbeiträgen und deren Auswirkungen auf die deutsche Rechtsordnung, NVwZ 2006, 759 (760),
meint, die Wiedereinführung von Studienbeiträgen sei nur dann mit dem Pakt vereinbar, wenn nachgewiesen werde, "dass Studienbeiträge nach der bestmöglichen Abwägung aller Alternativmöglichkeiten eingeführt wurden. Die Gebühreneinführung ist im Hinblick auf die Gesamtheit der Rechte des Paktes und in Zusammenhang mit dem vollen Ausschöpfen der dem Vertragsstaat zur Verfügung stehenden Ressourcen zu rechtfertigen."
Angesichts dieser in keiner Weise mit hinreichender rechtsstaatlicher Bestimmtheit aus dem Vertrag ableitbaren Kriterien für die völkerrechtliche Zulässigkeit der Einführung von Studiengebühren ist es ausgeschlossen, die Vertragsvereinbarungen als unmittelbar innerstaatliches Recht anzuwenden.
Unabhängig von der fehlenden rechstaatlichen Bestimmtheit sind Art. 2 Abs. 1 und 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes aber auch deshalb nicht unmittelbar als innerstaatliches Recht anwendbar, weil der Vertragsgesetzgeber dem Vertrag diese Wirkung nicht beimessen, sondern es bei der alleinigen Statuierung völkervertragsrechtlicher Pflichten belassen wollte. Der Vertrag ist in diesem Punkte nicht auf unmittelbare Anwendbarkeit angelegt: Die Durchsetzung der dem Vertrag entspringenden völkerrechtlichen Pflichten ist dem Berichtssystem des Teils IV des Sozialpaktes und gegebenenfalls dem allgemeinen völkerrechtlichen Instrumentarium der Reaktion auf völkerrechtswidriges Verhalten eines Völkerrechtssubjekts (bis hin zur Repressalie) vorbehalten. Das vertraglich vorgesehene Berichtssystem entspricht in seinem diskursiven Wesen der dem soft law angenäherten verschwommenen völkerrechtlichen Pflichtenlage nach dem Sozialpakt. Das allgemeine völkerrechtliche Instrumentarium sieht keine Konfliktlösung durch richterliche Entscheidung, sondern durch Rechtswahrung seitens der Völkerrechtssubjekte selbst vor. Daher hat die Bundesregierung in der Denkschrift zum Vertrag zu Recht die unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit des Sozialpaktes verneint.
Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 7/658, S. 18.
Das ist auch die überwiegend in der Literatur vertretene Ansicht.
Vgl. Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 4. Aufl., 3. Abschnitt, Rn. 226; Murswiek, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 5, § 112 Rn. 43; für das schweizerische Recht ebenso Schweizerisches Bundesgericht, Urteil vom 8. April 2004 - 2P.223/2003 -.
Dies erklärt, warum die getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarungen den innerstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Gesetzen nicht entsprechen: Es liegt kein gesetzestechnischer Mangel in der Formulierung vor, sondern es sollten alleine völkerrechtliche Verbindlichkeiten ohne unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit geschaffen werden, die diesen rechtsstaatlichen Bestimmtheitserfordernissen nicht zu entsprechen brauchen.
Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz ist auch nicht deshalb nichtig, weil die Landesgesetzgebungskompetenz unter Verstoß gegen den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (Rechtspflicht zur Bundestreue),
vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1990 - 2 BvG 1/88 -, BVerfGE 81, 310 (337),
in Anspruch genommen worden wäre. Danach müssen sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen. Gegen diese Pflicht wird nicht schon dadurch verstoßen, dass von einer durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch gemacht wird; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2002 - 2 BvF 4/98 -, BVerfGE 106, 1 (27); zur Erheblichkeitsschwelle des für eine Verletzung der Bundestreue erforderlichen treuwidrigen Verhaltens vgl. Bauer, Die Bundestreue, S. 339 f.
Namentlich ergibt sich aus diesem Grundsatz die Pflicht der Länder zur Beachtung völkerrechtlicher Verträge des Bundes.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2/60 -, BVerfGE 12, 205 (254 f.); Urteil vom 26. März 1957 - 2 BvG 1/55 -, BVerfGE 6, 309 (361 f.); Bauer, Die Bundestreue, S. 351, 358 f.
Allein unter diesem Gesichtspunkt könnte der Sozialpakt, der kraft des Vertragsgesetzes innerstaatlich gilt und deshalb zu beachten ist, von Bedeutung für das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz sein. Jedoch kann von einer solchen rechtsmissbräuchlichen Wahrnehmung der Landesgesetzgebungskompetenz zur Einführung der streitigen Studienbeiträge durch das Land Nordrhein-Westfalen keine Rede sein. Dies würde nämlich voraussetzen, dass das Land in Verfolgung seiner gesetzgeberischen hochschulpolitischen Ziele überwiegende schutzwürdige Interessen des Bundes, hier die Beachtung völkervertragsrechtlicher Bindungen im Rahmen der dem Bund nach Art. 32 Abs. 1 GG zugewiesenen Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten, missachtet hätte. Es ist, wie oben ausgeführt, schon zweifelhaft, ob überhaupt eine völkerrechtliche Pflicht der Bundesrepublik Deutschland besteht, die Einführung solcher Studienbeiträge zu unterlassen. Jedenfalls könnte die Einführung erst dann überwiegende Interessen des Bundes verletzen, wenn die Vertragspartner des Sozialpaktes in Übereinstimmung mit dem UN-Expertenausschuss die Beachtung einer solchen Pflicht einforderten und deshalb der Bundesrepublik Deutschland Schaden in ihren auswärtigen Beziehungen drohte, selbst wenn sich der Bund - ebenfalls aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue - im internationalen Verkehr für eine Vertragsauslegung und -handhabe einsetzt, die den landesgesetzgeberischen Spielraum möglichst unangetastet lässt. Dafür bestehen schon im Ansatz keine Anhaltspunkte, im Gegenteil: Die Tatsache der Einführung von Studiengebühren in anderen Ländern, ohne dass dies von Seiten des UN-Ausschusses explizit als vertragswidrig gerügt wurde und ohne dass die Vertragspartner negativ reagiert haben, lässt die Annahme als fernliegend erscheinen, die Einführung der hier in Rede stehenden Studienbeiträge könnte schützenswerte außenpolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Dem entspricht der Umstand, dass eine Verletzung der Rechtspflicht zur Bundestreue wegen der Einführung der Studienbeiträge vom Bund gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen auch nicht geltend gemacht wurde.
Maßstab für die Gültigkeit des Studienbeitragsgesetzes ist somit nicht der Sozialpakt - weder in unmittelbarer Anwendung noch mittelbar über die Rechtspflicht zur Bundestreue -, sondern das Landesverfassungsrecht und das Bundesrecht, namentlich das Bundesverfassungsrecht. Landesverfassungsrecht steht der Erhebung von Studienbeiträgen nicht entgegen. Es gibt nicht nur keine entsprechende Verbotsvorschrift, vielmehr kann aus Art. 9 Abs. 1 und 2 Satz 1 der Landesverfassung gefolgert werden, dass der Erhebung einer Studienabgabe verfassungsrechtlich nichts im Wege steht. Die Vorschrift regelt die Unentgeltlichkeit des Unterrichts an Volks- und Berufsschulen, überlässt aber die Einführung und Durchführung der Schulgeldfreiheit für die weiterführenden Schulen dem Gesetzgeber. Wenn somit schon ein Schulgeld für die weiterführenden Schulen landesverfassungsrechtlich möglich ist, kann erst recht nicht von der Unzulässigkeit einer Studienabgabe ausgegangen werden.
Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Diese Vorschrift gewährleistet das Recht, die Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Inanspruchnahme dieses Rechts hängt von tatsächlichen Voraussetzungen ab, deren Fehlen das Recht wertlos machen kann. Schafft der Staat mit öffentlichen Mitteln Ausbildungseinrichtungen, so muss er auch den freien und gleichen Zugang zu ihnen gewährleisten. Deshalb ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgrundsatz für jeden Bürger, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, ein Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1991 - 1 BvR 393, 610/85 -, BVerfGE 85, 36 (53 f.).
Die Verpflichtung zur Beitragszahlung knüpft an die Ausübung dieses Rechts auf Hochschulzulassung an und weist damit den nötigen engen Zusammenhang mit der grundrechtlich geschützten Tätigkeit auf. Die Beitragserhebung hat auch eine objektiv berufsregelnde Tendenz und stellt nicht nur eine berufsneutrale allgemeine Abgabe dar.
Vgl. zu diesen Erfordernissen BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, BVerfGE 111, 191 (213 f.); 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2006 - 1 BvR 1750/01 -, VR 2006, 287.
Die berufsregelnde Tendenz ergibt sich aus dem Zweck der Beitragserhebung, mit der das Verhältnis von Studenten und Hochschullehrern dadurch verändert werden soll, dass einerseits die Hochschulen einen Anreiz erhalten sollen, die Lehre stärker an den studentischen Wünschen und Bedürfnissen zu orientieren, und andererseits durch Stärkung des Kostenbewusstseins der Studenten diese zu zielstrebigem Studium anzuhalten.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung - LT-Drucks. 14/725, S. 1.
Die Beitragserhebung stellt sich als Berufsausübungsregelung dar. Die für die Zulässigkeit von Regelungen der Berufswahl geltenden Maßstäbe sind entgegen der Auffassung der Klägerin nicht einschlägig. Die Beitragsregelung könnte allenfalls dann eine Beschränkung der Freiheit der Wahl der Ausbildungsstätte darstellen, wenn die Abgabe ihrer objektiven Gestaltung und Höhe nach es nur Vermögenden ermöglichte, die Wahl frei zu treffen.
Vgl. zum Umschlagen einer Steuernorm in eine Berufswahlnorm BVerfG, Beschluss vom 1. April 1971 - 1 BvL 22/77 -, BVerfGE 31, 8 (29).
Eine unüberwindliche soziale Barriere darf durch Studienabgaben nicht errichtet werden. Es muss ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot vorhanden sein, dass allen dazu Befähigten ein Studium ermöglicht und eine Sonderung der Studierenden nach dem Besitzverhältnis der Eltern verhindert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (37); Urteil vom 23. Oktober 1996 - 6 C 1.94 -, BVerwGE 102, 142 (147).
Eine solche unüberwindliche Hürde wird nicht errichtet. Die Ausgestaltung der Studienbeitragspflicht in Verbindung mit den Regelungen über ein Studienbeitragsdarlehen verhindern dies. Die soziale Sicherung stellt sich wie folgt dar: Obwohl die Nichtzahlung des Studienbeitrags zur Versagung der Immatrikulation (§ 50 Abs. 2 Buchst. d des Hochschulgesetzes - HG -) oder zur Exmatrikulation (§ 51 Abs. 3 Buchst. c HG) führen können, ist kein Student gezwungen, die Beitragszahlungen aus seinem Vermögen oder Einkommen - so vorhanden - oder dem der Eltern aufzubringen. Gemäß § 12 Abs. 1 und 2 StBAG haben nämlich alle studienbeitragspflichtigen Studenten mit ausreichendem Inlandsbezug (§ 8 Abs. 1 und 2 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - BAföG -) einen Anspruch auf Studienbeitragsdarlehen, mit denen die Entrichtung der Studienbeiträge sicher gestellt werden kann. Für den Darlehensanspruch kommt es nicht auf die Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Studenten oder seiner Eltern an.
Vgl. auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drucks. 14/725, S. 45, zur Bonitätsprüfung.
Das Darlehen kann zwar nicht beliebig lange beansprucht werden, sondern nur für die Regelstudienzeit zuzüglich vier Semestern, bei einem konsekutiven Masterstudiengang zuzüglich zwei Semestern. Damit entfällt der Darlehensanspruch für diejenige Gruppe, für die in der Vergangenheit bereits eine Langzeitstudiengebühr eingeführt worden war und gegen die Bedenken aus höherrangigem Recht nicht bestehen.
Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2006 - 1 BvR 1750/01 -, VR 2006, 287; BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2006 - 6 B 33.06 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 163; Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32.
Die Belastungen aus dem Darlehen einschließlich der Zinsen sind begrenzt. Gemäß § 15 Abs. 1 und 2 StBAG beträgt der Höchstbetrag 1000,-- Euro je Semester und insgesamt 10.000,-- Euro. Dabei ist diese Deckelung deshalb sozial besonders wirksam, weil in die Höchstbeträge Rückzahlungsverpflichtungen aus darlehensweise gewährter Ausbildungsförderung (§ 17 Abs. 2 BAföG) eingerechnet werden. Das bedeutet, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung des Studienbeitragsdarlehens umso geringer wird, je höher die Belastung aus der Verpflichtung zur Rückzahlung der Ausbildungsförderung ist. Dies führt nach der von der Beklagten vorgelegten Berechnung dazu, dass derjenige, der 57 % oder mehr des BAföG-Höchstsatzes über zehn Semester bezogen hat, hinsichtlich des gewährten Studienbeitragsdarlehens nichts zurückzahlen muss. Diejenigen, für die also ausweislich der gewährten Ausbildungsförderung die sozialen Barrieren besonders hoch sind, werden durch Studienbeiträge gar nicht belastet. Außerdem beginnt die Rückzahlungsverpflichtung erst zwei Jahre nach erfolgreichem Abschluss des Studiums, wobei die Mindestmonatsrate mit 50,-- Euro in zumutbarer Höhe angesetzt ist.
Schließlich werden die durch Studienbeiträge errichteten sozialen Barrieren weiter eingeebnet durch die Möglichkeiten der Befreiung von der Beitragspflicht, insbesondere bei der Pflege und Erziehung minderjähriger Kinder und bei studienzeitverlängernden Auswirkungen einer Behinderung oder schweren Erkrankung (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 und 4 StBAG) sowie durch die generelle, wenngleich auf wirkliche Notfälle beschränkte Härtefallregelung des § 8 Abs. 2 StBAG.
Durch dieses darlehensgestütze Studienbeitragssystem wird sichergestellt, dass kein Hochschulzugangsberechtigter alleine wegen der finanziellen Belastung durch Studienbeiträge davon abgehalten wird, ein von ihm gewünschtes Studium aufzunehmen. Allenfalls stellen die Studienbeiträge einen wirtschaftlichen Gesichtspunkt unter anderen dar, statt eines Studiums mit ungewissen Berufsaussichten und einer - wenngleich begrenzten - Darlehensbelastung sofort einen Beruf ohne Hochschulstudium zu ergreifen. Darin kann jedoch keine unüberwindliche soziale Barriere im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gesehen werden, denn dass eine Studienentscheidung nach einer Gesamtabwägung von Aufwand und Ertrag und damit möglicherweise gegen die Studienaufnahme getroffen wird, macht nicht jedes Element der Entscheidungsumstände zu einer Beschränkung der Berufswahl. Der Senat kann daher offen lassen, ob der zu beobachtende Rückgang der Studienbereitschaft nach Einführung der Studienbeiträge auf diese zurückzuführen ist, wie die Klägerin es behauptet.
Schließlich verfangen auch die Überlegungen der Klägerin nicht, wenn sie auf die Möglichkeit späterer Verschärfungen des Studienbeitragssystems und die sich daraus ergebenden Abschreckungswirkungen verweist. Gegenstand der Prüfung ist alleine, ob das gegenwärtige System des Studienbeitragsrechts verfassungsrechtlich zulässig ist, nicht aber, ob dies auch für mögliche andere Systeme zutrifft. Die von der Klägerin postulierte abschreckende Wirkung der Unsicherheit ist ebenfalls ein Element der allgemeinen Abwägung im Rahmen der Studienentscheidung, aber keine durch die hier in Rede stehende Regelung geschaffene Beschränkung der Berufswahl.
Erweist sich somit die Studienbeitragsregelung nicht als Regelung der Berufswahl, so hat sie sich an den Rechtfertigungsmaßstäben einer Berufsausübungsregelung zu messen. Danach ist eine die Berufsausübung einschränkende Regelung verfassungsgemäß, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10 (32).
Das ist der Fall. Das finanzpolitisch motivierte Kostenersatzinteresse im Rahmen einer besseren Lehrausstattung der Hochschulen ist grundsätzlich ein legitimer Abgabenerhebungszweck. Der Staat ist nicht gehalten, Leistungen für den begünstigten Personenkreis (hier: Bereithaltung von universitären Ausbildungsstätten für Studenten) kostenlos und damit im Ergebnis auf Kosten der diese Leistungen überwiegend nicht in Anspruch nehmenden Steuerzahler zur Verfügung zu stellen. Vielmehr ist es legitim, den durch die Leistung Bevorteilten als Gegenleistung Vorzugslasten wie die hier in Rede stehenden Studienbeiträge aufzuerlegen.
Vgl. dazu, dass grundrechtlich ein Anspruch auf ein kostenloses Studium nicht besteht, BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (36); Urteil vom 23. Oktober 1996 - 6 C 1.94 -, BVerwGE 102, 142 (147).
Neben der Einnahmebeschaffung werden mit den Studienbeiträgen auch legitime verhaltenslenkende Zwecke verfolgt, nämlich einerseits die stärkere Förderung der Lehre und der Studienbedingungen auf Seiten der Hochschulen und ein kostenbewussteres, zielstrebigeres Studienverhalten auf Seiten der Studenten.
Die Studienbeitragsregelung ist verhältnismäßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist sie geeignet, die gesetzlichen Ziele zu erreichen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob jedes Begründungselement stichhaltig ist, etwa ob Studenten "Nachfragemacht" haben können. Maßgeblich sind vielmehr die gesetzlichen Ziele der Einnahmebeschaffung und der doppelten Verhaltenssteuerung (der Hochschulen in Bezug auf die Verbesserung der Lehre und der Studienbedingungen, der Studenten in Bezug auf ihr Studienverhalten). Danach ist die Regelung geeignet: Für die Verbesserung der Einnahmesituation gilt dies offensichtlich; die Lehre und die Studienbedingungen profitieren von den Studienbeiträgen durch die Zweckbindung ihrer Verwendung nach § 2 Abs. 2 StBAG. Schließlich liegt auch auf der Hand, dass ein mit Kosten verbundenes Studium höhere Anreize zu zielstrebigerem und rascherem Studienverhalten gibt als ein kostenfreies Studium. Infolge der oben dargestellten Darlehensregelungen stellt sich die Beitragsbelastung auch als zumutbar dar.
Schließlich verstößt die Beitragsregelung auch nicht gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Das gilt zum einen für den Umstand, dass die Hochschulen jeweils für sich entscheiden, ob und in welcher Höhe sie Studienbeiträge erheben. Das Studienbeitragserhebungsrecht steht nach §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 StBAG den Hochschulen zu, also Körperschaften des öffentlichen Rechts in Selbstverwaltung (§ 2 Abs. 1 und 2 HG). Art. 3 Abs. 1 GG verlangt lediglich die Gleichbehandlung durch den nämlichen - zuständigen -, nicht aber auch die Gleichbehandlung durch mehrere, voneinander unabhängige Verwaltungsträger.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 (158).
Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz ist nicht an den besonderen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Sonderabgabe zu messen.
Vgl. dazu Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., Art. 105 Rn. 10.
Denn wesentliches Merkmal einer Sonderabgabe (mit Finanzierungsfunktion) ist, dass den Betroffenen gegenleistungslos eine Geldleistungspflicht zur Finanzierung einer bestimmten Sachaufgabe auferlegt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186 (217); Urteil vom 23. Januar 1990 1 BvL 44/86 und 48/87 -, BVerfGE 81, 156 (186).
Das trifft für den Studienbeitrag nicht zu, und zwar auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes, dass das durch Studienbeiträge aufgebrachte Mittelaufkommen nicht nur zweckgebunden für die Verbesserung der Lehre und der Studienbedingungen einzusetzen ist, sondern auch für Ausgleichszahlungen an den Ausfallfonds (§ 2 Abs. 2 StBAG).
A.A. Kronthaler, Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von Studienbeiträgen, WissR Bd. 39 (2006), 276 (295 ff.)
Denn der Studienbeitrag wird, wie bereits ausgeführt, als Gegenleistung "für das Studium", nämlich für die Möglichkeit der Inanspruchnahme der vom Staat zur Verfügung gestellten Einrichtung Universität erhoben. Mit dem Beitragstatbestand des Immatrikulationsantrags bzw. der Rückmeldung (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG) soll der Status des Studenten begründet oder fortgesetzt werden, aus dem die Berechtigung zur Inanspruchnahme der universitären Leistung folgt. Demgegenüber betrifft die Zweckbindung des § 2 Abs. 2 StBAG lediglich die Verwendung des Mittelaufkommens. Eine unterstellte Rechtswidrigkeit der Pflicht der Hochschulen, das Beitragsaufkommen zum Teil dem Ausfallfonds zuzuführen (§ 17 Abs. 3 StBAG), würde somit allenfalls die Hochschulen, nicht aber die beitragspflichtigen Studenten in ihren Rechten verletzen.
Unabhängig davon ist aber die Pflicht zur Abführung auch unter diesem Gesichtspunkt unbedenklich: Der Ausfallfonds verfolgt den Zweck, die vornehmlich sozialpolitisch motivierten Darlehensausfälle auf alle Hochschulen gleichmäßig zu verteile. Das Darlehenssystem führt dazu, dass die Hochschulen von all ihren Studenten unabhängig von deren Leistungsfähigkeit Studienbeiträge einnehmen, obwohl aus sozialpolitischen Gründen im Ergebnis nur Leistungsfähige belastet werden sollen. Die Hochschulen erhalten also vorab mehr, als der Gesetzgeber ihnen über die Beitragsregelung letztlich einzunehmen erlauben will. Da aber zum einen die endgültige Leistungsfähigkeit während des Studiums nicht zuverlässig festgestellt werden kann und zum anderen auch diejenigen Hochschulen, deren Studenten die Darlehen überproportional nicht vollständig zurückzahlen, die eingenommenen Studienbeiträge behalten sollen, wird durch die Finanzierung des Ausfallfonds durch alle Hochschulen proportional zu den erhobene Beiträgen eine gleichmäßige Belastung aller Hochschulen durch den Ausfall der Darlehen erreicht. Eine Verletzung des den Hochschulen zustehenden Rechts der Wissenschaftsfreiheit und der Selbstverwaltung (Art 5 Abs. 3 GG, Art. 16 Abs. 1 Verf NRW) liegt daher in der Abführungspflicht nicht.
Somit erweist sich das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz als wirksame Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung.
Auch die Beitragssatzung ist wirksam. Die Erhebung eines einheitlichen Studienbeitrags von 500 Euro unabhängig vom Studiengang und bereits absolvierten Studienfortschritt, wie es § 1 der Beitragssatzung der Beklagten vom 24. Mai 2006 vorsieht, ist unter Gleichheitsgesichtspunkten unbedenklich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (46 f.).
Die Beklagte konnte sich angesichts des Umstandes, dass der erhobene Beitrag auch für das kostengünstigste Studium in keiner Weise kostendeckend ist, darauf beschränken, eine betragsmäßig pauschal gleiche Grundmitfinanzierung für alle Studenten einzuführen, und auf eine verwaltungsaufwändige Differenzierung nach der Kostenverursachung durch einzelne Studiengänge verzichten.
Der so durch das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz geschaffene Rechtsgrund für den zurückgeforderten Studienbeitrag fehlt nicht deshalb, weil auf eine Beitragsforderung gezahlt worden ist, über die kein Beitragsbescheid erlassen wurde. Das ist nämlich nicht erforderlich. Der Beitragsanspruch hängt nicht von der Festsetzung ab, sondern entsteht kraft Gesetzes (hier gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG mit Stellung des Antrags auf Immatrikulation) und wird mit seiner Entstehung fällig (§ 7 Abs. 2 Satz 1 StBAG). Deshalb konnte - und musste - auf die Beitragsschuld auch ohne Beitragsfestsetzung gezahlt werden. Zwar sieht § 2 Abs. 1 StBAG die entsprechende Anwendung des § 14 Abs. 1 GebG vor. Danach werden die Kosten von Amts wegen festgesetzt. Das bedeutet aber nicht, dass die so eröffnete Möglichkeit der Beitragsfestsetzung auch erfolgen musste, um eine Zahlung auf die nach materiellem Recht entstandene Beitragsforderung behalten zu können. Eine Pflicht zur Beitragsfestsetzung, um die Beitragsforderung zu verwirklichen im Sinne der Geltendmachung, der verfahrensrechtlichen Durchsetzung und des Behaltendürfens von Zahlungen, begründen weder das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz noch die in Bezug genommenen Vorschriften des Gebührengesetzes.
Vgl. zur anders gelagerten Rechtslage im Steuerrecht, das aber dennoch Zahlungen mit Erfüllungswirkung auf nicht festgesetzte Steuern ermöglicht, BFH, Urteil vom 6. Februar 1996 - VII R 50/95 -, BStBl. II 1997, 112 (114).
Die so zu erschließende fehlende Notwendigkeit der Beitragsfestsetzung wird gestützt durch § 7 Abs. 2 Satz 2 StBAG, in dem davon die Rede ist, dass unter bestimmten Bedingungen, die das Entstehen der Beitragsforderung umfassen, ein "etwaig" erteilter Abgabenbescheid gegenstandslos wird. Wäre die Beitragsfestsetzung in jedem Falle erforderlich, wäre das Adverb unverständlich. Auch der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich entnehmen, dass eine Beitragsfestsetzung nicht als zwingend gewollt war.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie,
LT-Drucks. Nr. 14/1179, S. 7, zu A. Nr. 1.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 StBAG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§
130b Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 StBAG
§ 21 Abs. 1 GebG
§ 21 Abs. 1
GebG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 StBAG
§ 12 Abs. 1 und 2 StBAG
§ 15 Abs. 1 und 2 StBAG
§ 17 Abs. 2 BAföG
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 und 4 StBAG
§ 8 Abs. 2 StBAG
§ 2 Abs. 2 StBAG
§
2 Abs. 1 und 2 HG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG
§ 17 Abs. 3 StBAG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 StBAG
§ 2 Abs. 1 StBAG
§ 14 Abs. 1 GebG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 StBAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§
21 Abs. 1 des Gebührengesetzes
§ 27 Absatz 4 Satz 1 des
Hochschulrahmengesetzes
§ 50 Abs. 2 Buchst. d des Hochschulgesetzes
Art. 25 Satz 1
GG
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 66 Satz 2 der Verfassung
Art. 31 GG
Art. 32 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1
GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art 5 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1993,
1610
BVerfGE 108, 1
BVerwGE 112, 194
BVerfGE 112, 226
BVerfGE 100, 266
BVerfGE 29, 348
BVerwGE
87, 11
NVwZ 2006, 759
BVerfGE
77, 170
JZ 2006, 270
JZ
2006, 270
BVerfGE 81, 310
BVerfGE 106, 1
BVerfGE 12, 205
BVerfGE 6, 309
BVerfGE
85, 36
BVerfGE 111, 191
BVerfGE 31, 8
BVerwGE 115, 32
BVerwGE 102, 142
BVerfGE 111, 10
BVerfGE 79, 127
BVerfGE 108, 186
BVerfGE 81, 156
7 C 24.92
2 BvL 9/98
6 C 8.99
2 BvF 1/03
2 BvE 5/99
1 BvL 7/66
6 B 33.06
1 C 15.88
2 BvR 624/83
2 BvG 1/88
2 BvF 4/98
2 BvG 1/55
1 BvR
1298/94
1 BvR 1750/01
1 BvL 22/77
6 C 8.00
6 C 1.94
6 B
33.06
6 C
8.00
1 BvR 636/02
2 BvL 1/99
1 BvL 44/86
VII R 50/95