Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-27, Aktenzeichen 6 A 2052/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:0427.6A2052.14.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird verworfen, soweit sie sich gegen die im Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 - 4 K 1043/13.WI - enthaltene Kostenentscheidung hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits richtet.
Auf die Berufung der Klägerin wird der Beklagte unter entsprechender Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 und unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 16. September 2013 verpflichtet, ihr Zugang zu dem in der Anlage des Bescheides des Beklagten vom 16. September 2013 genannten Dokument Nr. 7 zu gewähren.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin hat 95 % und der Beklagte hat 5 % der Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten nur noch um den Zugang zu den in der Anlage zum Bescheid des Beklagten vom 16. September 2013 bezeichneten Dokumenten 7 - 14, 16 - 19, 33, 39 und 46. Diese Dokumente stehen alle im Zusammenhang mit der Verabschiedung des 13. Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011. Die unter den Nummern 33 und 46 gelisteten Dokumente sind Niederschriften der 899. Sitzung des Innenausschusses des Bundesrates vom 9. Juni 2011 und der 293. Sitzung des Umweltausschusses des Bundesrates vom 1. Juli 2011. Bei dem Dokument 7 handelt es sich um die Übermittlung eines Antrags des Landes Hessen an den Bundesrat, der dann später in der 291. Sitzung des Umweltausschusses auch gestellt wurde. Die Dokumente 8 - 14 sind interne Stellungnahmen der Abteilung IV des Ministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zu Anträgen der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen für die 291. Sitzung des Umweltausschusses des Bundesrates. Bei dem Dokument 15 handelt es sich um den Ausdruck einer E-Mail, die von der Fachabteilung IV des Ministeriums an die Fachabteilung VIII geleitet wurde. Die Weiterleitung umfasst die Anforderung einer Stellungnahme zu 14 Anträgen des Landes Rheinland-Pfalz für die 291. Sitzung des Umweltausschusses des Bundesrates. Bei dem Dokument 39 handelt es sich um ein intern gebliebenes Dokument (Ausdruck einer E-Mail). Gegenstand ist die Stellungnahme der Abteilung IV des Ministeriums an das Referat M4 zu einem Antrag des Landes Nordrhein-Westfalen für die 293. Sitzung des Umweltausschusses des Bundesrates. Bei den Dokumenten 16 - 19 handelt es sich um intern gebliebene Dokumente, nämlich um Stellungnahmen der Abteilung IV zu Anträgen des Landes Rheinland-Pfalz vom 9. Juni 2011.
Durch Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 14. November 2012 (4 K 878/12.WI) wurde der Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom 28. Dezember 2011 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 25. November 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Mit Bescheid vom 28. Dezember 2011 hatte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Zugang zu allen Informationen, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung des 13. Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 stehen und über die der Beklagte verfügt, abgelehnt.
Der gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gestellte Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung wurde durch Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Juli 2013 abgelehnt (6 A 546/13.Z).
Durch Bescheid vom 16. September 2013 lehnte der Beklagte den seitens der Klägerin begehrten Zugang zu den Informationen ab. Hinsichtlich der Dokumente mit den Nummern 7 - 14, 16 - 19, 33, 39 und 46 führte der Beklagte zur Begründung u. a. aus, diese Dokumente seien nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Hessischen Umweltinformationsgesetzes (HUIG) nicht herauszugeben, weil ihre Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf die Beratung informationspflichtiger Stellen habe und das öffentliche Informationsinteresse nicht überwiege. Das bezüglich der genannten Dokumente überwiegende Interesse an der Vertraulichkeit ergebe sich aus § 37 Abs. 2, § 44 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates (GO BR). Hiernach seien die Sitzungen der Ausschüsse des Bundesrates nicht öffentlich, sondern vertraulich, wie auch die Niederschriften der Sitzungen vertraulich seien. Insoweit erwachse aus der Geschäftsordnung des Bundesrates den Beteiligten eine Vertraulichkeitspflicht, die das Ministerium hindere, die bezeichneten Dokumente herauszugeben. Nach Sinn und Zweck der einschlägigen Vorschriften erstrecke sich die Geheimhaltungspflicht auch auf Stellungnahmen der Fachabteilung zu den im Umweltausschuss des Bundesrates beratenen Gesetzentwürfen der Bundesregierung sowie von anderen Ländern zur Abstimmung gestellten oder beratenen Anträgen.
Am 15. Oktober 2013 hat die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden erhoben. Zur Begründung hat die Klägerin u. a. ausgeführt, der von dem Beklagten geltend gemachte Ablehnungsgrund liege nicht vor. Soweit es um die im Zusammenhang mit dem Bundesrat stehenden Dokumente gehe, beträfen diese nicht Beratungen "informationspflichtiger Stellen". § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG beziehe sich nur auf Beratungen der in Anspruch genommenen Stelle, nicht aber Dritter, insbesondere nicht von Gesetzgebungsorganen. Art. 4 Abs. 2 lit. a der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (Richtlinie 2003/4/EG) verlange, dass die Vertraulichkeit "gesetzlich" vorgesehen sein müsse. Die Geschäftsordnung des Bundesrates sei kein formelles Gesetz, so dass sie nicht geeignet sei, die Vertraulichkeit zu gebieten.
Die Beteiligten haben im Verlaufe des Klageverfahrens die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit sich das Klagebegehren auf die Dokumente mit den Nummern 3 - 6, 15, 22, 23, 28, 32, 41 und 50 der Anlage zum Bescheid des Beklagten vom 16. September 2013 bezogen hat.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 16. September 2013 aufzuheben, soweit er nicht erledigt ist, und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin Zugang zu den in den Dokumenten mit den Nummern 7 - 14, 16 - 20, 33, 39 und 46 in der Anlage zu dem Bescheid des Beklagten vom 16. September 2013 enthaltenen Umweltinformationen im Zusammenhang mit der 13. AtG-Novelle zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat der Beklagte u. a. vorgetragen, sämtliche Dokumente beträfen Beratungen der Ausschüsse des Bundesrates bzw. die Vorbereitung der Beratungen. Aus den § 37 Abs. 2 Satz 2, § 44 Abs. 2 GO BR ergebe sich für diese Dokumente die Vertraulichkeit. Sie dürften daher im Rahmen des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG nicht herausgegeben werden.
Durch Urteil vom 17. September 2014 hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden (4 K 1043/13.WI) das Verfahren eingestellt, soweit die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist. Im Übrigen hat das Gericht die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat das Verwaltungsgericht den Beteiligten jeweils zur Hälfte auferlegt. Zur Begründung hat das Gericht u. a. ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Zugänglichmachung der besagten Dokumente. Dem von der Klägerin erstrebten Informationszugang zu den Dokumenten Nummer 33 und 46 stehe der Ablehnungsgrund des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG entgegen. Diese Vorschrift gelte in entsprechender Anwendung auch für diejenigen Fälle, in denen das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Gesetzgebungsorganen hätte, die selbst nicht dem Hessischen Umweltinformationsgesetz unterlägen. Eine Zugänglichmachung der Bundesratsausschussprotokolle habe auch nachteilige Auswirkungen auf zukünftige Beratungen. Zwar sei am 6. August 2011 die 13. AtG-Novelle in Kraft getreten, jedoch sei das Thema "Ausstieg aus der Kernenergie" damit noch nicht abgeschlossen. Soweit es um die Zugänglichmachung von E-Mails anderer Bundesländer bzw. Stellungnahmen von Abteilungen zu Anträgen in Bundesratsausschüssen gehe, stünde diesem Begehren § 7 Abs. 2 Nr. 2 HUIG entgegen. Diese Vorschrift erfasse nicht nur interne Mitteilungen, die innerhalb der informationspflichtigen Stelle zirkulierten, sondern beziehe sich auch auf das Zusammenwirken verschiedener informationspflichtiger Stellen. Es gebe auch ein berechtigtes Interesse der Länder, bestimmte Informationen mit anderen staatlichen Stellen teilen zu können, ohne sie zugleich der Öffentlichkeit preisgeben zu müssen. Angesichts der nach wie vor bestehenden Aktualität der Atompolitik müsse ein von äußeren Einflüssen freigehaltener politischer (Entscheidungs-) Spielraum für die Entscheidungsträger verbleiben.
Zur Kostenentscheidung hat das Gericht ausgeführt, zwar sei die Klägerin nur bezüglich einiger Dokumente unterlegen, während der Beklagte bezüglich weiterer Dokumente dem Klagebegehren von sich aus nachgekommen sei. Gleichwohl lasse sich nicht pauschal sagen, dass die Klägerin auf alle vom Beklagten freigegebenen Dokumente auch tatsächlich einen Anspruch nach § 3 Abs. 1 HUIG gehabt hätte. Vor diesem Hintergrund sei es sachgemäß, dass die Beteiligten die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte zu tragen hätten.
Auf das der Klägerin am 31. Oktober 2014 zugestellte Urteil hat sie am 27. November 2014 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Am 23. Dezember 2014 hat die Klägerin ihre Berufung begründet.
Die Klägerin ist der Ansicht, sie habe einen Anspruch auf Zugang zu den weiterhin zurückgehaltenen Dokumenten gemäß § 3 Abs. 1 HUIG. Der Ausnahmetatbestand aus § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG greife nicht ein. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf Beratungen der in Anspruch genommenen Stelle, nicht aber Dritter. Insbesondere erfasse sie nicht Beratungen von Gesetzgebungsorganen. Dies gelte erst recht für den Bundesrat als Gesetzgebungsorgan des Bundes, für dessen "Unterschutzstellung" es dem hessischen Gesetzgeber ohnehin an der Gesetzgebungskompetenz fehle. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Zurückhaltung der Niederschriften letztlich dem Schutz der Beratungstätigkeit hessischer Regierungsstellen diene. Der Begriff der Beratungen sei eng auszulegen und umfasse nur den Beratungsvorgang. Vorgänge zu abgeschlossenen Beratungen sollten dann zurückgehalten werden können, wenn konkrete Befürchtungen bestünden, ihre Veröffentlichung könne sich negativ auf zukünftige Beratungen auswirken. Wenn sich allerdings eine staatliche Stelle freiwillig ihrer ausschließlichen (tatsächlichen) Verfügungsgewalt über die entsprechenden Informationen durch Weitergabe an eine andere Stelle begeben habe, dann sei kein besonderes Schutzbedürfnis für die weitergebende Stelle ersichtlich. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien Beratungen im Bundesrat keine Beratungen informationspflichtiger Stellen. Eine entsprechende bzw. analoge Anwendung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG, wie sie das Verwaltungsgericht vertrete, komme nicht in Betracht, denn der Gesetzeswortlaut sei eindeutig und es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber diese Regelung unbewusst zu eng gefasst habe. Selbst wenn man mit dem Beklagten davon ausgehen würde, die Geschäftsordnung des Bundesrates stelle eine solche Vertraulichkeitsregelung dar, dann würde diese allenfalls Sitzungsniederschriften erfassen. Für die Anträge zu Ausschusssitzungen fehle es hingegen an einer entsprechenden Regelung. Es seien auch keine nachteiligen Auswirkungen zu erwarten. Mit Inkrafttreten der 13. AtG-Novelle sei der Ausstieg aus der Atomenergie politisch endgültig beschlossen und daher nicht mehr Gegenstand etwaiger Einflussnahmen. Allein der Schutz einer freien, gerade nicht unter Beobachtung stehenden Diskussion reiche nicht aus, um eine Ausnahme des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG zu rechtfertigen. Es bestehe auch ein überwiegendes Informationsinteresse, denn die Behandlung der 13. AtG-Novelle lasse sich anhand öffentlich zugänglicher Unterlagen gerade nicht hinreichend bewerten. Die Allgemeinheit habe ein großes Interesse daran, welche Erwägungen der gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde gelegen hätten. Die Klägerin bedürfe auch in den laufenden Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen die 13. AtG-Novelle der genauen Kenntnis der Hintergründe dieses Gesetzes.
Der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts könne auch nicht gefolgt werden, soweit diese den erledigten Teil des Verfahrens betreffe. Der Beklagte sei letztlich selbst von dem Fehlen eines Ausnahmetatbestandes ausgegangen, weshalb er die Dokumente herausgegeben habe. Vor diesem Hintergrund sei es verfehlt, der Klägerin hinsichtlich des erledigten Teils überhaupt Kosten aufzuerlegen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 (Az. 4 K 1043/13.WI) den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 16. September 2013 zu verpflichten, ihr Zugang zu den im Bescheid vom 16. September 2013 unter den Nummern 7 - 14, 16 - 19, 33, 39 und 46 aufgeführten Dokumenten zu gewähren,
sowie
alle Kosten des Verfahrens dem Beklagten aufzuerlegen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Zugang zu den unter Nummer 33 und 46 gelisteten Niederschriften von Sitzungen von Ausschüssen des Bundesrates sei unter Berufung auf den Schutz vertraulicher Beratungen zu Recht verweigert worden. Diese Niederschriften beträfen Beratungen i. S. des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG. Gesetzgebende Körperschaften des Bundes seien von vornherein keine auskunftspflichtigen Stellen nach § 2 HUIG. Das bedeute jedoch nicht, dass die Vertraulichkeit der Beratungen der Bundesratsausschüsse von § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG nicht geschützt wäre. Wenn Gesetzgebungsorgane von vornherein keine informationspflichtigen Stellen sein sollten, so bedeute dies, dass deren Unterlagen nach dem Hessischen Umweltinformationsgesetz und auch nach der Umweltinformationsrichtlinie nicht stärkeren Offenlegungspflichten unterworfen sein könnten als die informationspflichtigen Stellen selbst. Die Klägerin beachte auch nicht hinreichend, dass die Vertreter der Landesministerien im Bundesratsausschuss vertrauliche Beratungen durchführten. Diese Vertraulichkeit werde auch nicht dadurch aufgehoben, dass der Bundesratsausschuss das Protokoll der vertraulichen Sitzung den Sitzungsteilnehmern übermittle.
Stelle man auf die Beratung des Bundesratsausschusses als Teil des Gesetzgebungsorgans ab, so sei diese zwar nicht vom Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG erfasst, wohl aber vom Sinn und Zweck. Wenn Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG vertrauliche Beratungen grundsätzlich informationspflichtiger Stellen zu schützen zulasse, so müsse dieser Schutz erst recht für vertrauliche Beratungen solcher Institutionen gelten, die von vornherein nicht als informationspflichtige Stellen auskunftspflichtig seien. Die Mitwirkung der obersten Landesbehörde an den vertraulichen Beratungen solcher Institutionen müsse deshalb ebenfalls geschützt sein. Die Vertraulichkeit sei auch durch § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG gesetzlich geregelt i. S. des Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 1 lit. a Richtlinie 2003/4/EG. Darüber hinaus erfahre die Vertraulichkeit der Beratung eine zusätzliche Normierung in § 37 Abs. 2 Satz 2 und § 44 Abs. 2 GO BR. Ein formelles Parlamentsgesetz sei hierfür nicht erforderlich. Der Bundesratsausschuss habe die Vertraulichkeit der Beratungen bislang nicht gemäß § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR aufgehoben. Der Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen in den Ausschüssen des Bundesrates bestehe nicht nur im Hinblick auf die konkreten bereits stattgefundenen Beratungen selbst, sondern auch mit Blick auf künftige Beratungen. Nur dann, wenn die an den Beratungen beteiligten Personen auf die Vertraulichkeit der Beratungen vertrauen könnten, sei eine unbefangene und freimütige Diskussion in allen Gesetzgebungsverfahren möglich. Die beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerden zeigten auch, dass die gesamte Thematik der mit dem endgültigen Atomausstieg verbundenen Energiewende noch in einer intensiven politischen Diskussion befangen sei. Der Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen überwiege auch das öffentliche Interesse an einer Offenlegung der Dokumente.
Auch die Verweigerung der Zugänglichmachung der Dokumente 7 - 14, 16 - 19 sowie 39 sei zu Recht erfolgt. Die jeweiligen Ausführungen der Fachabteilungen zu den einzelnen Anträgen anderer Länder seien inhaltlich derart eng mit deren Gegenständen verwoben, dass die Offenlegung der Stellungnahmen selbst Rückschlüsse auf die gemäß § 37 Abs. 2 GO BR vertraulichen Beratungen und Abstimmungen des Ausschusses erlaubten. Es liege auf der Hand, dass in Stellungnahmen zu Anträgen einzelner Länder der Inhalt dieser Anträge referiert und kommentiert werde. Werde sonach die Stellungnahme zu dem einzelnen Antrag offen gelegt, so werde mittelbar auch der Antrag selbst offen gelegt. Die Nennung des antragstellenden Landes unterliege gemäß der langjährigen Praxis des Bundesrates und seinen Vertraulichkeitsentscheidungen der Vertraulichkeit. Die in § 37 Abs. 2 GO BR normierte Vertraulichkeit der Ausschussberatungen schließe die Identität des antragstellenden Landes mit ein. Sei der Antrag selbst von der Vertraulichkeit der Beratung erfasst, so müsse auch der hierauf bezogene Text einer Stellungnahme bzw. der Aufforderung zur Stellungnahme von der Vertraulichkeit der Beratung erfasst sein.
Die Übermittlung des im Dokument 7 enthaltenen Antrags im Vorfeld der Sitzung sei ebenfalls als Teil der vertraulichen Beratung des Ausschusses zu betrachten. Für die Vertraulichkeit der Beratungen der Bundesratsausschüsse bestehe durch § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG und erst recht durch § 37 Abs. 2 GO BR eine ausreichende gesetzliche Regelung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (3 Bände) und des vorangegangenen Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden - 4 K 878/12.WI - (2 Bände).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unzulässig, soweit die Klägerin die Abänderung der im Urteil des Verwaltungsgerichts getroffenen Kostenentscheidung hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits begehrt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. September 2014 ist bezüglich dieses Teils der Kostenentscheidung rechtskräftig geworden und kann daher insoweit nicht mehr mit ordentlichen Rechtsmitteln angegriffen werden. Eine gerichtliche Entscheidung wird dann rechtskräftig, wenn es hiergegen kein Rechtsmittel gibt oder aber die zu beachtende Rechtsmittelfrist verstrichen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 121 Rn. 2). Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist eine Entscheidung in der Hauptsache nicht ergangen, so dass die Entscheidung über die Kosten gemäß § 158 Abs. 2 VwGO in diesem Umfang unanfechtbar ist. § 158 Abs. 2 VwGO kommt nicht nur dann zur Anwendung, wenn das gesamte Verfahren durch übereinstimmende Erledigungserklärung gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog eingestellt wird (vgl. zur analogen Anwendung dieser Bestimmung Kopp/Schenke, a. a. O., § 161 Rn. 15), sondern auch dann, wenn nach teilweiser Erledigung des Rechtsstreits dieser Teil im Urteil eingestellt wird (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Teileinstellung im Urteil BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1963, Buchholz 310 § 158 VwGO Nr. 1) und hinsichtlich des nichterledigten Teils streitig entschieden wird.
§ 158 VwGO liegt der Rechtsgedanke zugrunde, dass aus Gründen der Verfahrensökonomie eine Überprüfung einer Kostenentscheidung nicht erfolgen soll, wenn eine Überprüfung der Hauptsache nicht erfolgt (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 158 Rn. 1). Es soll also kein Rechtsbehelf allein gegen die Kostenentscheidung eröffnet werden, da ansonsten die Überprüfung der Richtigkeit der Kostenentscheidung grundsätzlich eine mittelbare Überprüfung der (im Falle des § 158 Abs. 2 VwGO unterbliebenen) Hauptsacheentscheidung erforderlich machte. Dieser Rechtsgedanke gilt aber unabhängig davon, ob der Rechtsstreit teilweise oder gänzlich ohne eine Entscheidung der Hauptsache zu Ende gegangen ist. Im Übrigen wäre es auch kaum verständlich, weshalb im Falle der Abtrennung des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Vorgehensweise BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 - BVerwG 9 A 5.07 - juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 17. September 2012 - 7 A 22/11 - juris Rn. 1) die danach folgende Kostenentscheidung gemäß §§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO jedenfalls unanfechtbar, im Falle der Nichtabtrennung die auf den erledigten Teil des Rechtsstreits entfallende Kostenentscheidung des Urteils aber anfechtbar wäre. Soweit die Kostenentscheidung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 17. September 2014 sich auf den übereinstimmend für erledigten Teil des Rechtsstreits bezieht, ist sie demnach gemäß § 158 Abs. 2 VwGO unanfechtbar (in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3/11 - juris Rn. 32; BVerwG, Beschluss vom 7. August 1998 - 4 B 75/98 -, NVwZ-RR 1999, 407; BVerwG, Beschluss vom 3. November 1981 - 4 B 140.81 - DÖV 1982, 161; Jeromin/Praml, in: Gärditz, VwGO, 2013, § 158 Rn. 6; Kopp/Schenke, a. a. O., § 158 Rn. 5; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 158 Rn. 34; a. A. BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1963 - BVerwG V C 24.61 -, Buchholz 310 § 158 VwGO Nr. 1; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 158 Rn. 6; eine als vermittelnd zu bezeichnende Position stellt darauf ab, ob das Urteil formal und sachlich eine einheitliche Kostenentscheidung hinsichtlich des erledigten und des nicht erledigten Teils enthält; ist dem so, soll § 158 Abs. 2 VwGO nicht zur Anwendung kommen; so BVerwG, Urteil vom 8. September 2005 - 3 C 50.05 -, DVBl. 2006, 118; Hartung, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 158 Rn. 6; Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Aufl. 2014, § 158 Rn. 3).
Aus dem Tenor des Urteils des Verwaltungsgerichts lässt sich allerdings nicht ohne weiteres erkennen, welcher (An-)Teil der Kostenentscheidung auf den erledigten Teil des Verfahrens entfällt. Ist ein Entscheidungssatz für sich betrachtet nicht eindeutig, so bedarf er unter Heranziehung des Tatbestandes und der Entscheidungsgründe der Auslegung (vgl. Kilian, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 121 Rn. 61; Clausing, in: Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, § 121 Rn. 50 ff., Stand Januar 2012). Bis zum Zeitpunkt der Abgabe der Erledigungserklärungen begehrte die Klägerin Zugang zu insgesamt 27 Dokumenten. Hinsichtlich 11 Dokumenten erfolgte eine übereinstimmende Erledigungserklärung. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Kostenentscheidung in Bezug auf den erledigten Teil ausgeführt, es lasse sich nicht pauschal sagen, dass die Klägerin auf alle vom Beklagten freigegebenen Dokumente auch tatsächlich einen Anspruch nach § 3 Abs. 1 HUIG gehabt hätte. Vor diesem Hintergrund sei es sachgemäß, dass die Beteiligten die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte zu tragen hätten. Hätte das Verwaltungsgericht das Verhältnis des streitig entschiedenen Teils (16 Dokumente) zu dem erledigten Teil (11 Dokumente) zur Grundlage seiner Kostenentscheidung gemacht und dabei noch berücksichtigt, dass offen bleibe, ob die Klägerin hinsichtlich der freigegebenen Dokumente tatsächlich einen Informationsanspruch gehabt hätte, so hätte der den Beklagten treffende Teil der Kostenlast geringer als 1/2 ausfallen müssen. Deshalb ist davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht sowohl den erledigten als auch den streitig gebliebenen Teil des Verfahrens jeweils mit 1/2 in Ansatz gebracht hat und hinsichtlich des erledigten Teils des Verfahrens dem Beklagten die Kosten auferlegt hat. Dies wird bestätigt durch die Kostenentscheidungen, die das Verwaltungsgericht in den parallel geführten Verfahren in den Urteilen vom 17. September 2014 getroffen hat (4 K 1007/14.WI und 4 K 1041/14.WI). Auch in diesen Verfahren hat das Verwaltungsgericht die Kostenverteilung entsprechend vorgenommen (die Beteiligten haben je 1/2 der Kosten zu tragen), obgleich das Verhältnis der erledigten zu den nicht erledigten Streitgegenständen jeweils unterschiedlich gewesen ist.
Soweit die Klägerin sich gegen die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits wendet, ist die Berufung mithin unzulässig und deshalb in diesem Umfang zu verwerfen (vgl. § 125 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Soweit die Klägerin Zugang zu den Dokumenten 8 - 14, 16 - 19, 33, 39 und 46 begehrt, ist die Berufung unbegründet. Die Ablehnung des Zugangs zu diesen Umweltinformationen durch den Beklagten ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), so dass das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 insoweit zu Recht ergangen ist.
Nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 14. November 2013 (4 K 878/12.WI) rechtskräftig geworden ist, ist der erkennende Senat daran gebunden, soweit das Verwaltungsgericht über den Streitgegenstand entschieden hat (vgl. § 121 Nr. 1 VwGO; siehe dazu, dass über den Wortlaut dieser Bestimmung hinaus auch die Gerichte an rechtskräftige Urteile zwischen den Beteiligten gebunden sind, Bamberger, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 121 Rn. 23).
Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat den Beklagten durch Urteil vom 14. November 2013 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 25. November 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die sich aus der Rechtskraft ergebende Bindung umfasst nicht nur die Verpflichtung der Behörde zur Neubescheidung überhaupt, sondern auch die Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), so wie sie in den Entscheidungsgründen des Bescheidungsurteils niedergelegt ist (BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 30/93 -, juris Rn. 31).
Hiernach steht auch für den erkennenden Senat bindend fest, dass das Hessische Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens (13. AtG-Novelle) informationspflichtige Stelle i. S. des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG ist und dass das Ministerium der Klägerin grundsätzlich Zugang zu Unterlagen, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung der 13. AtG-Novelle bei dem Ministerium vorhanden sind, gemäß § 3 Abs. 1 HUIG zu gewähren hat. Ausgenommen hiervon sind Informationen, die dem Schutz der §§ 7, 8 HUIG unterliegen. Wie sich den Entscheidungsgründen entnehmen lässt, sind nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts aber nicht allein §§ 7, 8 HUIG zu beachten, denn das Gericht führt auf S. 6 f. des Urteils aus: "Auch soweit sich das beklagte Land beispielsweise auf Normen zur Vertraulichkeit (§ 16 Abs. 3 Satz 1 GOL, § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR und § 44 Abs. 2 GO BR) beruft, muss zumindest angegeben werden, welche Dokumente unter Berufung auf diese Bestimmungen nicht herausgegeben werden". Dementsprechend hat der Senat zu prüfen, ob ggf. auch diese Vorschriften dem Anspruch auf Zugang zu den Informationen entgegenstehen.
Dem Anspruch der Klägerin auf Zugang zu den Niederschriften des Bundesrates (Dokumente 33 und 46) steht § 44 Abs. 2 GO BR entgegen. Durch diese Vorschrift werden die Niederschriften der Bundesratsausschüsse geschützt. Diese spezielle bundesrechtliche Regelung verdrängt die landesrechtliche Vorschrift des § 7 HUIG. Gemäß § 44 Abs. 2 GO BR ist die Niederschrift (der Ausschusssitzung) vertraulich, soweit nicht der Ausschuss gemäß § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR die Vertraulichkeit der Verhandlungen aufgehoben hat. Sowohl der Innen- als auch der Umweltausschuss des Bundesrates haben sich gegen eine Aufhebung der Vertraulichkeit der Niederschriften, hinsichtlich derer die Klägerin den Zugang begehrt, ausgesprochen.
Die Geschäftsordnung des Bundesrates und mithin auch § 44 Abs. 2 GO BR finden ihre rechtliche Grundlage in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG und sind letztlich Ausfluss der dem Bundesrat zustehenden Autonomie (vgl. hierzu Maunz/Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 52 Anm. I Rn. 1 f.). Ob die Geschäftsordnung als Satzung (so Maunz/Dürig, a. a. O., Art. 52 Anm. I Rn. 13; das Bundesverfassungsgericht sieht in der Geschäftsordnung des Bundestages ebenfalls eine Satzung, vgl. BVerfGE 1, 144, 148 ) oder als ein Rechtssatz sui generis (so Robbers, in: Sachs, GG-Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 52 Rn. 14) zu werten ist, kann dahinstehen. Jedenfalls bindet die Geschäftsordnung die Bundesratsmitglieder, die Vertreter nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG und die Ausschussmitglieder und ihre Stellvertreter nach Art. 52 Abs. 4 GG unmittelbar (vgl. Maunz/Scholz, a. a. O., Art. 52 Anm. I Rn. 14). Unabhängig davon, welche Rechtsqualität die Geschäftsordnung aufweist, ergibt sich aus der dem Bundesrat durch Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG ausdrücklich eingeräumten Befugnis, eine Geschäftsordnung zu erlassen, dass der einfache Gesetzgeber diese Geschäftsordnung zu beachten hat (vgl. Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 2. Aufl. 2007, Art. 52 GG Rn. 33). Dies gilt sowohl für den Landes- als auch den Bundesgesetzgeber.
Der Begriff "vertraulich" i. S. des § 44 Abs. 2 GO BR umfasst die Verpflichtung, Stillschweigen über den Inhalt der Niederschrift zu wahren. Die Niederschrift darf nicht öffentlich zugänglich gemacht werden (vgl. § 44 Abs. 3 GO BR, wonach der Wortlaut der von einem Ausschuss gefassten Beschlüsse und die dazu formulierten Begründungen der "Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können, soweit der Ausschuß nichts anderes beschließt"; Reuter, a. a. O., § 44 GO Rn. 6). Wie bereits oben festgestellt, bindet die Geschäftsordnung des Bundesrates unmittelbar nur dessen Mitglieder (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG), deren Vertreter (Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG) und die Ausschussmitglieder (Art. 52 Abs. 4 GG). Das Gebot der Vertraulichkeit hindert die durch die Geschäftsordnung Verpflichteten aber nicht daran, das ihnen "Anvertraute" für den "Dienstgebrauch" zu verwenden bzw. zu offenbaren (vgl. Reuter, a. a. O., § 44 GO Rn. 6 f.; § 37 GO Rn. 11 ff.). Denn dadurch werden diese Informationen nicht öffentlich zugänglich gemacht (vgl. § 44 Abs. 3 GO BR). Ein solches Offenbaren für den Dienstgebrauch ist auch unumgänglich, denn die Länder sind in jedem Ausschuss nur durch eine Person vertreten (vgl. § 11 Abs. 2 GO BR). Ohne eine Weitergabe der Niederschriften bzw. der Inhalte einer Ausschusssitzung zu dienstlichen Zwecken wäre eine angemessene Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union (vgl. Art. 50 GG) nicht möglich. Das Gebot der Vertraulichkeit nach § 44 Abs. 2 GO BR würde aber ausgehöhlt, dürften diejenigen Personen und Stellen, denen zum Zwecke des Dienstgebrauchs die Sitzungsniederschriften durch die nach der Geschäftsordnung des Bundesrates Verpflichteten zur Verfügung gestellt wurden, die Niederschriften öffentlich machen. Daraus folgt, dass nicht nur diejenigen, die unmittelbar durch die Geschäftsordnung zur Vertraulichkeit verpflichtet sind, diese wahren müssen, sondern auch jene Personen, die zu dienstlichen Zwecken Kenntnis von den Niederschriften erlangt haben. Dementsprechend darf auch der Beklagte bzw. das Ministerium gemäß § 44 Abs. 2 GO BR nicht verpflichtet werden, der Klägerin Zugang zu den Dokumenten Nr. 33 (Niederschrift der 899. Sitzung des Innenausschusses des BR vom 9. Juni 2011) und Nr. 46 (Niederschrift der 293. Sitzung des Umweltausschusses des BR, 1. Juli 2011) zu gewähren.
Dieses Ergebnis entspricht auch der Wertung im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Februar 2016 - 7 C 18.14 - zur Anwendung des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG). In dieser Entscheidung stellt das Gericht laut der Pressemitteilung des Gerichts vom 26. Februar 2016 fest, dass die nach § 3 Nr. 8 IFG ("Der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht, ... gegenüber den Nachrichtendiensten ...") für die Nachrichtendienste bestehende Bereichsausnahme den Anspruch auf Zugang zu nachrichtendienstlichen Unterlagen umfassend ausschließe, ungeachtet der Behörde, bei der der Antrag gestellt werde.
Anders als § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 HUIG sieht § 44 Abs. 2 GO BR keine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe vor, so dass das Gebot der Vertraulichkeit ohne weiteres zu beachten ist.
Das sich aus § 44 Abs. 2 GO BR ergebende Gebot, die Vertraulichkeit der Niederschriften der Ausschüsse des Bundesrates zu wahren, steht auch nicht in Widerspruch zu europarechtlichen Vorgaben.
Nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2003/4/EG gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen. Das Hessische Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ist sowohl Behörde i. S. des Art. 2 Nr. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG als auch i. S. des § 2 Satz 1 Nr. 1 HUIG und damit grundsätzlich informationspflichtig. Wie oben ausgeführt, wirkt das Gebot der Vertraulichkeit nach § 44 Abs. 2 GO BR aber nicht nur gegenüber den durch die Geschäftsordnung des Bundesrates unmittelbar Verpflichteten, sondern auch gegenüber denjenigen, denen die unmittelbar Verpflichteten zu dienstlichen Zwecken Zugang zu den vertraulichen Informationen gewährt haben. Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG eröffnet den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit, zum Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden durch gesetzliche Anordnung den Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen. Ob § 44 Abs. 2 GO BR eine "gesetzliche" Grundlage in diesem Sinne darstellen könnte, kann hier dahinstehen. Jedenfalls erfüllt § 44 Abs. 2 GO BR nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG, denn der Bundesrat bzw. dessen Ausschüsse sind keine Behörde i. S. dieser Vorschrift. In Betracht zu ziehen ist insoweit allein Art. 2 Nr. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG, wonach die Regierung "oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung" eine Behörde i. S. der Richtlinie ist. Als Oberbegriff ist hiernach "Stelle der öffentlichen Verwaltung" anzusehen.
Gemäß Art. 50 GG wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Zumindest soweit der Bundesrat bei der Gesetzgebung mitwirkt, ist er als eine gesetzgebende Körperschaft neben dem Bundestag anzusehen (vgl. Reuter, a. a. O., Art. 50 GG Rn. 49, der ohne weitere Differenzierung von einer gesetzgebenden Körperschaft spricht; vgl. auch Schoch, Informationszugang im parlamentarischen Bereich, JB InfoR 2014, 175, 189, der Bundestag und Bundesrat als Legislativorgane und "besondere Organe der Gesetzgebung" i. S. des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG bezeichnet; auch das OVG B-Stadt-Brandenburg spricht im Urteil vom 13. November 2015 - 12 B 16.14 -, juris Rn. 44 im Hinblick auf den Bundesrat von einem Gesetzgebungsorgan) und mithin nicht als eine Stelle der öffentlichen Verwaltung (vgl. Reuter, a. a. O., Art. 50 GG Rn. 14: "Gleichwohl ist der BR - ebenso wie der Bundestag - ... keine Behörde"; demgegenüber gehen Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band I, Stand März 2010, § 2 UIG Rn. 9 davon aus, der Bundesrat sei eine oberste Bundesbehörde i. S. des § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit a UIG; a. A. VG Köln, Urteil vom 18. Juli 2013 - 13 K 5610/12 - juris Rn. 44: UIG gilt nicht für Bundestag und Bundesrat). Auch der Gerichtshof der Europäischen Union geht davon aus, dass unter Behörden i. S. des Art. 2 Nr. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG "Verwaltungsbehörden" zu verstehen sind, die zur "Exekutivgewalt" des Staates gehören (Urteil vom 19. Dezember 2013 - C-279/12 - juris Rn. 49 ff.). Dafür, dass der Bundesrat nicht zur "öffentlichen Verwaltung" i. S. der Richtlinie gehört, sprechen auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 22. Juni 2011 in der Rechtssache C-204/09 Flachglas Torgau GmbH gegen Bundesrepublik Deutschland. Die Generalanwältin trennt dort ausdrücklich zwischen Gremien der Exekutive und Gremien, die nach ihrer strukturellen Begriffsbestimmung zur Legislative als solcher gehören. Während Gremien der Exekutive vom Begriff der Behörde i. S. der Richtlinie 2003/4/EG ausgenommen werden können, solange sie Aufgaben im Gesetzgebungsverfahren wahrnehmen, handeln die der Legislative angehörenden Gremien stets in gesetzgebender Eigenschaft. Ihre Tätigkeit in dieser Eigenschaft hat keinen Anfangs- und keinen Endzeitpunkt. Die Möglichkeit, sie vom Begriff "Behörde" i. S. der Richtlinie auszunehmen, besteht daher zeitlich unbegrenzt (zitiert nach juris Rn. 73). Davon, dass es sich beim Bundesrat um ein Gesetzgebungsorgan handelt, gehen im Übrigen auch die Beteiligten übereinstimmend aus. Die Klägerin begehrt vorliegend Zugang zu Informationen, die im Zusammenhang mit der Gesetzgebungstätigkeit des Bundesrates stehen, so dass der Bundesrat bzw. seine Ausschüsse, soweit er bzw. sie im Gesetzgebungsverfahren mitwirken, nicht als "Stelle der öffentlichen Verwaltung" anzusehen ist bzw. sind. § 44 Abs. 2 GO BR stellt mithin keine gesetzliche Bestimmung i. S. des Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG dar.
Stellt § 44 Abs. 2 GO BR keine gesetzliche Bestimmung i. S. des Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG dar, so folgt hieraus nicht, dass § 44 Abs. 2 GO BR als Grundlage für die Verweigerung des Informationszugangs ausschiede. Art. 4 Richtlinie 2003/4/EG regelt nämlich nur Ausnahmen für jene Fälle, in denen die Richtlinie grundsätzlich den Zugang zu Umweltinformationen vorsieht. Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2003/4/EG verpflichtet aber nur Behörden i. S. des Art. 2 Nr. 2 Richtlinie 2003/4/EG dazu, Umweltinformationen zugänglich zu machen. Wie bereits dargelegt, ist der Bundesrat, zumindest soweit er im Gesetzgebungsverfahren tätig ist, keine Behörde i. S. der Richtlinie 2003/4/EG. Die Richtlinie 2003/4/EG steht mithin der Anwendung des § 44 Abs. 2 GO BR und damit dem durch diese Bestimmung den Niederschriften der Bundesratsausschüsse zukommenden Schutz nicht entgegen.
Soweit die Klägerin den Zugang zu den Dokumenten 8 - 14, 16 - 19 und 39 begehrt, stehen dem § 44 GO BR und auch § 37 Abs. 2 GO BR als spezielle Vorschriften entgegen, die dem § 7 HUIG vorgehen.
Wie bereits ausgeführt, schreibt § 44 Abs. 2 GO BR die Vertraulichkeit der Niederschrift der Ausschusssitzungen grundsätzlich vor. Die Niederschrift enthält gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 GO BR u. a. die Anträge sowie das Abstimmungsergebnis nach Ländern, so dass auch die Anträge vertraulich sind. § 37 Abs. 2 GO BR regelt, dass die Sitzungen der Ausschüsse nicht öffentlich und die Verhandlungen grundsätzlich vertraulich sind. Die Klägerin verlangt zwar nicht Zugang zu den Niederschriften der vertraulichen Ausschusssitzungen, sondern zu Mitteilungen, die innerhalb des Ministeriums verblieben sind, Anträge anderer Bundesländer betrafen und zur Vorbereitung von Ausschusssitzungen des Bundesrates dienten.
Unter Verhandlung i. S. des § 37 Abs. 2 GO BR, die unter Vertrauensschutz steht, ist das gesamte Sitzungsgeschehen zu verstehen (vgl. Reuter, a. a. O., § 37 GO Rn. 10). § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR schützt den Verhandlungsvorgang, d. h. den Verhandlungsprozess (-verlauf), um einen unbefangenen und freien Meinungsaustausch zu gewährleisten (so auch Oberverwaltungsgericht B-Stadt-Brandenburg, Urteil vom 6. November 2008 - OVG 12 B 50.07 - juris Rn. 30 f.). Die im Rahmen einer solchen Diskussion eingebrachten Beiträge, Mitteilungen und sonstigen Informationen werden vom Schutzzweck ebenso erfasst wie schriftlich oder mündlich geäußerte Verhandlungspositionen, da sie deren Grundlagen bilden und vom eigentlichen Verhandlungsvorgang nicht zu trennen sind.
Die durch § 37 Abs. 2 Satz 2 und § 44 Abs. 2 GO BR geschützte Vertraulichkeit der Verhandlungen bzw. der Ausschusssitzungen würde aber umgangen, wären die Stellen, die in Vorbereitung dieser Verhandlungen und Sitzungen sich mit den Themen der Verhandlungen und Sitzungen inhaltlich befassen, verpflichtet, diese Inhalte zu offenbaren. Soweit die Dokumente sich mit den Anträgen befassen, die später auch in den Ausschusssitzungen gestellt werden, verstößt die Bekanntgabe der Anträge gegen § 44 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 GO BR. Sollten die angekündigten Anträge in den Sitzungen später nicht gestellt werden, so untersagt § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR die Bekanntgabe, da diese Vorschrift bereits den Verhandlungsprozess, der auch vor der Sitzung des Ausschusses beginnen kann, schützt.
Soweit die Klägerin den Zugang zu dem Dokument Nr. 7 begehrt, ist die Berufung aber begründet, denn die insoweit ausgesprochene Ablehnung durch den Beklagten ist rechtwidrig; die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass ihr das Ministerium den Zugang zu diesem Dokument gewährt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist dementsprechend zu ändern.
Zwar unterfällt auch dieses Dokument, das den Antrag des Beklagten enthält, der später im Bundesratsausschuss gestellt wurde, grundsätzlich dem Vertraulichkeitsschutz nach der Geschäftsordnung des Bundesrates. Wie bereits ausgeführt, schreibt
§ 44 Abs. 2 GO BR die Vertraulichkeit der Niederschrift der Ausschusssitzungen grundsätzlich vor. Die Niederschrift enthält gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 GO BR u. a. die Anträge sowie das Abstimmungsergebnis nach Ländern, so dass auch die Anträge vertraulich sind. § 37 Abs. 2 GO BR regelt, dass die Sitzungen der Ausschüsse nicht öffentlich und die Verhandlungen grundsätzlich vertraulich sind. Die Klägerin verlangt aber auch insoweit nicht Zugang zu einer Niederschrift einer vertraulichen Ausschusssitzung, sondern zu einem Antrag, der seitens des Beklagten an den Bundesrat übermittelt wurde. Wie bereits ausgeführt, ist unter Verhandlung i. S. des § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR, die unter Vertrauensschutz steht, das gesamte Sitzungsgeschehen zu verstehen. Geschützt ist somit auch der Verhandlungsvorgang, d. h. der Verhandlungsprozess, um einen unbefangenen und freien Meinungsaustausch zu gewährleisten. Die im Rahmen einer solchen Diskussion eingebrachten Beiträge, Mitteilungen und sonstigen Informationen sind vom Schutzzweck ebenso erfasst, wie schriftlich oder mündlich geäußerte Verhandlungspositionen, da sie deren Grundlagen bilden und vom eigentlichen Verhandlungsvorgang nicht zu trennen sind. Das Vertraulichkeitsgebot nach § 44 Abs. 2 GO BR erfasst demnach auch von den Bundesländern vor einer Ausschusssitzung übermittelte Anträge an den Bundesrat. Soweit die internen Mitteilungen des Ministeriums sich mit den Anträgen befassen, die später auch in den Ausschusssitzungen gestellt werden, ergibt sich die Vertraulichkeit bereits aus § 44 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 GO BR. Das Dokument Nr. 7 enthält den Antrag, der später im Umweltausschuss des Bundesrates gestellt und zu Protokoll genommen wurde, so dass er durch die genannten Vorschriften geschützt ist. Die Ausschussverhandlungen sind aber insoweit nicht vertraulich, als ein Land sein im Ausschuss geübtes Verhalten selbst darstellen oder öffentlich bekanntmachen möchte (vgl. Reuter, a. a. O., § 37 GO Rn. 17). In diesem Sinne hat sich auch der Bevollmächtigte des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußert. Aus dem Wortlaut der Geschäftsordnung des Bundesrates lässt sich diese Ansicht zwar nicht ohne weiteres herleiten. Gemäß § 44 Abs. 2 GO BR ist es Sache des Ausschusses die Vertraulichkeit der Verhandlungen aufzuheben. Soweit eine öffentliche Bekanntmachung des im Ausschuss geübten eigenen Verhaltens des Landes aber keine Rückschlüsse auf die Verhandlungspositionen der anderen Beteiligten bzw. deren gestellte Anträge zulässt, steht einer solchen Bekanntmachung grundsätzlich nichts entgegen. Lässt die Geschäftsordnung des Bundesrates aber zu, dass ein Land sein im Ausschuss geübtes Verhalten selbst darstellt oder öffentlich bekanntmacht, so wird das insoweit dem Beklagten eingeräumte Ermessen durch die Vorgaben des Hessischen Umweltinformationsgesetzes gelenkt. Nach dem Willen des hessischen Landesgesetzgebers gewährt das Hessische Umweltinformationsgesetz grundsätzlich einen Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt. Aufgrund des rechtskräftigen Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden ist bindend davon auszugehen, dass das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz informationspflichtige Stelle i. S. des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG ist und dass das Ministerium der Klägerin grundsätzlich Zugang zu Unterlagen, die im Zusammenhang mit Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung der 13. AtG-Novelle bei ihm vorhanden sind, gemäß § 3 Abs. 1 HUIG zu gewähren hat. Hindert die Geschäftsordnung des Bundesrates als spezielles dem § 7 HUIG vorgehende Gesetz das Land Hessen nicht daran, sein im Ausschuss geübtes Verhalten selbst darzustellen, und steht fest, dass der Beklagte gemäß § 3 Abs. 1 HUIG grundsätzlich verpflichtet ist, den Zugang zu den Informationen zu gewähren, so ist der Beklagte zu verpflichten, dem nachzukommen.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.
Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Sowohl die Frage, ob im Falle einer teilweisen Erledigung die hierauf entfallende Kostenentscheidung unanfechtbar ist, als auch die Frage, ob die Geschäftsordnung des Bundesrates den Schutz der Vertraulichkeit im hier verstandenen Sinne gewährleistet, sind höchstrichterlich noch nicht abschließend geklärt.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.700,0 € festgesetzt.
Der Senat bringt hinsichtlich des Begehrens auf Zugänglichmachung der Umweltinformationen den sog. Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,0 € in Ansatz (vgl. § 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1 GKG). Hinzu kommt das Interesse der Klägerin an der teilweisen Aufhebung der Kostenentscheidung des erstinstanzlichen Urteils (vgl. §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 2 Satz 2 GKG). Unter Berücksichtigung der Vorgaben des Gerichtskostengesetzes und des Gesetzes über die Vergütung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte werden hierfür 700,0 € in Ansatz gebracht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG und § 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 8 HUIG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG
§ 44 Abs. 2 GO
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 HUIG
§ 3 Abs. 1 HUIG
§ 37 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 37 Abs. 2 GO
§ 158 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG
§ 44 Abs. 3 GO
§ 11 Abs. 2 GO
§ 3 Nr. 8 IFG
§ 7 Abs. 2 HUIG
§ 2 Satz 1 Nr. 1 HUIG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 lit a UIG
§ 44 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 44 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 GO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 GKG
§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 2 Satz 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 37 Abs. 2, § 44 Abs. 2 der Geschäftsordnung
Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 52 Abs. 4 GG
Art. 52 GG
Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 50 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 407
DÖV 1982, 161
BVerfGE 1, 144, 148
4 K 1043/13
4 K 878/12
6 A 546/13
9 A 5.07
7 A 22/11
7 C 3/11
4 B 75/98
4 B 140.81
V C 24.61
3 C 50.05
4 K 1007/14
4 K 1041/14
3 C 30/93
7 C 18.14
12 B 16.14
13 K 5610/12
12 B 50.07