Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-04-30, Aktenzeichen 6 L 176/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2008:0430.6L176.08.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 19.000,- EUR festgesetzt.
b e s c h l o s s e n :

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der - bei sachgerechter Betrachtung mit Blick darauf, dass der streitgegenständliche Erlaubniszeitraum ausweislich des vom Antragsteller beim Antragsgegner am 27. Dezember 2007 gestellten Antrags auf das Jahr 2008 beschränkt ist, gemäß § 88 VwGO sinngemäße - Antrag,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2008 eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes auf der B.-------straße in B. zu erteilen,
hillfsweise,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antrag des Antragstellers auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes auf der B.-------straße in B. für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
ist zulässig, aber unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dabei hat der Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden materiellen Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Maßgebend hierfür sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.
Dabei kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung).
Gemessen an diesem Maßstab ist die beantragte einstweilige Anordnung nicht zu treffen.
Zum einen hat der Antragsteller das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht glaubhaft gemacht. Zum anderen steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung ungeachtet dessen das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung entgegen.
Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis zusteht. Er hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass er einen Anspruch auf eine Verpflichtung des Antragsgegners hat, seinen diesbezüglichen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Als Anspruchsgrundlage für das antragstellerische Begehren kommt allein § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW in Betracht.
Hiernach bedarf die Sondernutzung der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.
Bei der Benutzung der B.-------straße in B. , die der Antragsteller erstrebt, handelt es sich um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung.
Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist Sondernutzung die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus unbeschadet des § 14 a Abs. 1 StrWG NRW. Was Gemeingebrauch ist, definiert § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW.
Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt, ist allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße maßgeblichen Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten, wobei allein der Umfang der öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend ist.
Gemessen daran stellt die Nutzung der B.-------straße durch einen mobilen Bratwurstverkaufsstand mit dem von dem Antragsteller nunmehr konzipierten Zuschnitt (siehe dazu etwa das in der Beiakte I abgelegte Lichtbild) eine Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW dar.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt B. vom 10. November 1979 in der Fassung des 11. Nachtrages vom 28. August 2007 bedarf die Benutzung der Straße zu nicht vorwiegend dem Verkehr dienenden Zwecken, wenn dadurch der Gemeingebrauch beeinträchtigt wird, als Sondernutzung der Erlaubnis der Stadt, soweit in § 3 der Satzung nichts anderes bestimmt ist.
Das Betreiben eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes stellt damit eine Sondernutzung dar, weil darin eine Benutzung der Straße zu nicht vorwiegend dem Verkehr dienenden - sondern vielmehr gewerblichen - Zwecken liegt und - aufgrund dieser Überschreitung des Umfangs der öffentlichen Widmung der Straße - dadurch der Gemeingebrauch beeinträchtigt wird.
Vgl. insoweit auch OVG NRW, Beschluss vom 21. Oktober 1996 - 23 B 2966/95 -, juris Rn. 14 ff. (mit Blick auf einen Warenverkauf aus einem mobilen Bauchladen); OVG Berlin, Urteil vom 17. September 2003 - 1 B 15.03 -, juris Rn. 14 ff. (hinsichtlich des Verkaufs von Bratwürsten mittels eines umgehängten Gasgrills auf öffentlichem Straßenland); VG Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 - AN 10 K 05.04197 -, juris Rn. 22 (zu einem mobilen Bratwurststand).
Ein Fall der Erlaubnisfreiheit nach § 19 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW in Verbindung mit § 3 der hier in Rede stehenden Satzung der Stadt B. liegt nicht vor.
Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, auf die solchermaßen erforderliche straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis einen Anspruch zu haben.
Da die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Behörde steht, bedürfte es dazu einer Reduzierung dieses Ermessens auf Null. Eine solche Situation ist hier jedoch nicht gegeben.
Das behördliche Ermessen ist auf Null reduziert, wenn die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sprechenden Umstände derart überwiegen, dass nur die Erteilung der Erlaubnis rechtmäßig sein kann.
Vgl. zu einem solchen Fall: OVG NRW, Urteil vom 20. April 2007 - 11 A 2361/05 -, juris Rn. 32.
Eine Ermessensreduzierung auf Null kommt in den Fällen der Selbstbindung der Verwaltung in Betracht, insbesondere wenn die Behörde ihr Ermessen durch eine bestimmte Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gebunden hat. Die Bindung erfolgt in diesen Fällen durch das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Auflage 2005, § 40 Rn. 31.
Weiterhin kann sich eine Reduktion des Ermessens auf Null im Einzelfall auch daraus ergeben, dass sich die zur Verfügung stehenden Entscheidungsmöglichkeiten deshalb verringern, weil alle übrigen zu unzulässigen, weil unverhältnis-mäßigen oder unzumutbaren Ergebnissen führen.
Schließlich ist das Ermessen auf Null reduziert, wenn der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entgegen stehende straßenrechtlich relevante Gesichtspunkte nicht ersichtlich sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. April 2007 - 11 A 2361/05 -, juris Rn. 32.
Keiner dieser Fälle einer Ermessensreduzierung auf Null ist gegeben.
Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung.
Eine ständige Verwaltungspraxis des Antragsgegners, straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnisse in vergleichbaren Fällen zu erteilen, durch die der Antragsgegner sich selbst gebunden haben könnte, gibt es nicht. Vielmehr verfolgt der Antragsgegner seinem im Erörterungstermin vom 30. April 2008 bekräftigten Vorbringen zufolge das Ziel, die B. Innenstadt - und gerade die hochfrequentierte B.-------straße - von mobilen Verkaufsständen freizuhalten, um diese aufzuwerten. Wie es in der Antragserwiderung heißt und im Erörterungstermin wiederholt wurde, hat der Antragsgegner demjenigen des Antragstellers vergleichbare Erlaubnisanträge jüngst abgelehnt bzw. entsprechende formlose Anfragen abschlägig beantwortet. Dies entspricht im Übrigen auch der vom Antragsgegner vorgelegten Dienstanweisung zur Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt B. vom 10. November 1979. Die Dienstanweisung bestimmt unter Nr. 1.3 c), dass Verkaufsstände grundsätzlich nicht genehmigt werden. Eine der dort genannten Ausnahmen - mobile Verkaufsfahrten im Reisegewerbe, Kioske, traditionelle Verkaufsstände zu Karneval, Verkauf von Weihnachtsbäumen, Verkauf von Grabschmuck zu Allerheiligen, Verkauf von Blumen vor dem Rathaus sowie auf dem Münsterplatz - ist hier nicht einschlägig.
Der Antragsgegner hat eine ihn bindende ständige Verwaltungspraxis ferner noch nicht dadurch begründet, dass er den Bratwurstverkaufsstand des Antragstellers in den Jahren ab 2003 zunächst duldete und ihm jedenfalls für das Jahr 2007 eine Sondernutzungserlaubnis erteilte. Zum einen ist in der punktuellen Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis noch nicht die Begründung einer ständigen Verwaltungspraxis zu sehen. Zum anderen hat der Antragsteller seinen Bratwurstverkaufsstand - wie er im Erörterungstermin erläuterte - im November 2007 umgestaltet, weshalb sich die Entscheidungsgrundlage für den Antragsgegner nunmehr wesentlich geändert hat.
Soweit der Antragsgegner für einen anderen mobilen Bratwurstverkaufsstand in der B.-------straße für das Jahr 2008 offenbar eine Sondernutzungserlaubnis erteilt hat, folgt daraus im Verhältnis zum Antragsteller aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung keine Ermessensreduzierung auf Null. Denn dieser Fall ist mit dem des Antragstellers nicht zu vergleichen, weil der andere Erlaubnisinhaber seinen mobilen Bratwurstverkaufsstand anders als der Antragsteller nicht verändert hat und sich zudem - wie es im Anhörungsschreiben des Antragsgegners vom 24. Januar 2008 heißt - über unmittelbar in der Nähe befindliche angemietete Räume versorgt.
Zu dem von dem Antragsteller mit Schriftsatz vom 28. April 2008 angesprochenen Blumenhändler kann gleichfalls keine Parallele gezogen werden. Dieser ist nach Aussage des Antragsgegners im Erörterungstermin nicht Inhaber einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis.
Unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich ein Erlaubnisanspruch im Anschluss daran auch nicht daraus herleiten, dass der Antragsgegner mit der Versagung der Sondernutzungserlaubnis von einer langjährigen allgemeinen Verwaltungspraxis abgewichen wäre, ohne dass dies sachlich gerechtfertigt wäre, gleichmäßig gehandhabt würde und die Gründe hinreichend dargelegt worden wären.
Vgl. dazu VG Braunschweig, Beschluss vom 22. November 2002 - 6 B 777/02 -, juris Rn. 18 ff. (für eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Imbissständen).
Weiterhin ist das Ermessen des Antragsgegners nicht deswegen auf Null reduziert, weil die Ablehnung des Antrags für den Antragsteller zu einem unverhältnismäßigen oder unzumutbaren Ergebnis führt.
Selbst wenn in der Ablehnung ein Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu sehen sein sollte, führt dieser Eingriff für den Antragsteller weder zu einem unverhältnismäßigen noch zu einem unzumutbaren Ergebnis. Der Antragsteller hat den Betrieb des mobilen Bratwurstverkaufsstands ursprünglich unerlaubt aufgenommen und war später lediglich im Besitz einer befristeten Erlaubnis. Unter diesen Gegebenheiten musste der Antragsteller damit rechnen, dass er sein Geschäft womöglich nicht auf Dauer in der bisherigen Weise am Ort seiner Wahl würde fortführen können. Ein Vertrauensschutz konnte sich nicht herausbilden. Außerdem hat es der Antragsteller selbst in der Hand, die Erlaubnisvoraussetzungen für eine Wiederaufnahme seiner Verkaufstätigkeit zu schaffen. Der Antragsgegner hat ihm im Erörterungstermin in Aussicht gestellt, ihm eine Sondernutzungserlaubnis für den Bereich Kreuzung H.-------straße /L.-------- straße - mithin ebenfalls im Innenstadtbereich - zu erteilen, wenn der Antragsteller zu der früheren bauchladenähnlichen Verkaufsform zurückkehrte.
Zuletzt kann sich eine Ermessensreduzierung nicht daraus ergeben, dass der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entgegen stehende straßenrechtlich relevante Gesichtspunkte nicht ersichtlich wären. Der Antragsgegner hat im Ablehnungsbescheid vom 20. März 2008 straßenrechtlich relevante Aspekte genannt, die - wie sogleich dargelegt werden wird - die Ablehnung tragen.
Daran anschließend hat der Antragsteller keinen Anspruch auf eine Verpflichtung des Antragsgegners, seinen Erlaubnisantrag für das Jahr 2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung neu zu bescheiden, glaubhaft zu machen vermocht.
Der Bescheid vom 20. März 2008 ist frei von Ermessensfehlern.
Soweit die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob die Ablehnung eines Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Der Antragsgegner hat die Grenzen des Ermessens nicht überschritten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.
Dass der Antragsgegner die Grenzen des Ermessens nicht überschritten hat, folgt aus den obigen Ausführungen zu Art. 3 Abs. 1 GG und zu dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der Antragsgegner hat von seinem Ermessen auch zweckentsprechend Gebrauch gemacht. Er hat sich bei seiner Entscheidung nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen.
Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt. Die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis hat sich daher regelmäßig an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer "Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes u. ä.).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 = juris Rn. 21.
Gemessen an diesen Grundsätzen hat der Antragsgegner von seinem Ermessen in einer dem Zweck des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Die Ablehnungsentscheidung wird von Gründen selbständig getragen, die einen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen. Im Erörterungstermin hat der Antragsgegner hervorgehoben, dass Hauptgrund der Ablehnung sei, die Fußgängerzone in der B.-------straße aufzuwerten. Diesem Konzept laufe ein mobiler Bratwurstverkaufsstand wie derjenige des Antragstellers zuwider. Zudem sei für den Antragsteller wesentlich, dass der Antragsteller seinen Stand im Vergleich zu den Vorjahren verändert habe, worin der Antragsgegner eine gewisse Manifestation des Verkaufsstands sehe, der es entgegenzuwirken gelte.
Diese Gründe tragen die Ablehnung selbständig, weil es sich um baugestalterische und städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes handelt. Es ist der Stadt in weitem Umfang freigestellt, das "Gesicht" ihrer zentralen Straßen und Plätze zu bestimmen.
Vgl. insoweit VG Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 - AN 10 K 05.04197 -, juris Rn. 25 f. (zu einem mobilen Bratwurststand); VG Osnabrück, Beschluss vom 24. März 2003 - 1 B 6/03 -, juris Rn. 13 (für einen Bratwurstgrill).
In diesem Rahmen ist die Entscheidung des Antragsgegners unabhängig davon als sachgerecht zu bezeichnen, ob der Antragsteller durch die neue Beschaffenheit seines Bratwurstverkaufsstandes "mobiler" ist als zuvor oder ob er weniger Straßenraum in Anspruch nimmt. In der letztgenannten Hinsicht ist übrigens zu berücksichtigen, dass der Betrieb eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes in einer stark besuchten Innenstadtstraße schon deshalb nicht straßenrechtlich neutral ist, weil stehen bleibende Kunden des Antragstellers den Verkehr auf der Straße behindern können.
Ungeachtet dessen steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung entgegen.
Erginge eine einstweilige Anordnung im Sinne des Antragstellers, erhielte er schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, was er nur in dem parallel anhängigen Hauptsacheverfahren 6 K 761/08 erreichen könnte. Eine solche einstweilige Anordnung ist zur Wahrung der Rechte des Antragstellers aber nicht schlechterdings notwendig. Denn - wie dargelegt - würde der Antragsgegner ihm unter bestimmten Voraussetzungen eine Sondernutzungserlaubnis für eine Fortsetzung seiner Verkaufstätigkeit andernorts erteilen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
Sie berücksichtigt, dass vorliegend wegen der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache der ungekürzte Streitwert der Hauptsache anzusetzen ist. Dabei orientiert das Gericht sich an Nr. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327), wonach bei streitiger Sondernutzung der Streitwert sich auf den zu erwartenden Gewinn bis zur Grenze des Jahresbetrags beläuft. Dieser betrug nach den Angaben des Antragstellers ca. 19.000,- EUR brutto im Jahr.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 88 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§ 14 a Abs. 1 StrWG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§ 19 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1
GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ
2004, 1327
23 B 2966/95
1 B 15.03
10 K 05.04
11 A 2361/05
6 B 777/02
11 A
2642/04
10
K 05.04
1 B 6/03
6 K 761/08