Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2017-06-22, Aktenzeichen 13 LA 120/17

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 1. Kammer - vom 1. März 2017 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert des Berufungszulassungsverfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Zulassung der Berufung setzt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO voraus, dass einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe dargelegt ist und vorliegt. Eine hinreichende Darlegung nach § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO erfordert, dass in der Begründung des Zulassungsantrags im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, weshalb der benannte Zulassungsgrund erfüllt sein soll. Zwar ist bei den Darlegungserfordernissen zu beachten, dass sie nicht in einer Weise ausgelegt und angewendet werden, welche die Beschreitung des eröffneten (Teil-)Rechtswegs in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert (BVerfG, 2. Kammer des 2. Senats, Beschl. v. 12.03.2008 - 2 BvR 378/05 -; BVerfG, 2. Kammer des 1. Senats, Beschl. v. 24.01.2007 - 1 BvR 382/05 -; BVerfG, 1. Kammer des 2. Senats, Beschl. v. 21.01.2000 - 2 BvR 2125/97 -, jeweils zit. nach juris). Erforderlich sind aber qualifizierte, ins Einzelne gehende, fallbezogene und aus sich heraus verständliche, auf den jeweiligen Zulassungsgrund bezogene und geordnete Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen.
1. Der in erster Linie geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils können nur dann bestehen, wenn gegen dessen Richtigkeit gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458; BVerwG, Beschl. v. 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, juris). Ist das Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller Begründungen Zulassungsgründe dargelegt werden (Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 124a Rn. 82). Das ist dem Kläger nicht gelungen.
Der Beklagte hat unter Ziffer I.1. seines Bescheides vom 26. Februar 2015 verfügt:
„Die Flurstücke C.; D. und E., Flur F., Gemarkung G. sind auf Dauer als Dauergrünland zu nutzen. Die Nutzung als/Umwandlung in Acker ist nicht zulässig. Hierzu ist die Fläche bis zum 15.05.2015 neu einzusäen.“
Die Begründung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel durch den Kläger hat ausschließlich die Sätze 1 und 2 dieses Verfügungsteils zum Gegenstand. Für diese Anordnungen fehle es an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Zulässig sei allein, die Wiederansaat des umgebrochenen Grünlands anzuordnen. Zudem trügen die Sätze 1 und 2 der Anordnung der Ausnahmeregelung des § 78 Abs. 4 WHG nicht ausreichend Rechnung. Auch sei nicht berücksichtigt worden, dass der Kläger als Pächter der Flurstücke D. und E. insoweit nur ein befristetes Nutzungsrecht habe und daher die dauerhafte Nutzung als Grünland nicht sicherstellen könne. Schließlich habe der Beklagte sein ihm von der Ausnahmeregelung des § 78 Abs. 4 WHG eingeräumtes Ermessen nicht ausgeübt. Dabei habe er insbesondere übersehen, dass auf den betroffenen Flurstücken Erdaufschüttungen vorgenommen worden seien, so dass sie bei den Hochwasserereignissen der letzten Jahrzehnte nicht überschwemmt worden seien.
Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Abweisung der Klage durch das Verwaltungsgericht im Ergebnis in Zweifel zu ziehen.
Es ist bereits zweifelhaft, ob den Sätzen 1 und 2 der Ziffer I.1. der angefochtenen Verfügung des Beklagten vom 26. Februar 2015 ein eigenständiger Regelungsgehalt zukommt, durch den der Kläger belastet wird. Das (dauerhafte) Verbot des Grünlandumbruchs ergibt sich bei festgesetzten Überschwemmungsgebieten unmittelbar aus § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 WHG, bei vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten aus § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Abs. 6 WHG (vgl. nur Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 78 Rn. 2 und 19). Die von diesem Verbot betroffenen Grundstücke ergeben sich hinsichtlich des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets der H. im Landkreis Osterholz aus der nach § 115 Abs. 5 NWG erfolgten Bekanntmachung der Arbeitskarten durch den Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten und Naturschutz vom 3. Dezember 2014 (Nds. MBl. S. 797). Nach der endgültigen Festsetzung des Überschwemmungsgebiets durch Verordnung des Beklagten vom 21. Juni 2016 bestimmen sich die betroffenen Flurstücke nach dieser im Internet bekanntgemachten (vgl. § 7 Abs. 1 der Hauptsatzung des Beklagten) Verordnung einschließlich der als Bestandteil dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarten und Lagepläne. Ein Bedürfnis für eine weitere Konkretisierung durch Verwaltungsakt ist hier nicht erkennbar. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Wortwahl („Hierzu“) spricht Einiges dafür, dass die Sätze 1 und 2 der Ziffer I.1. der Verfügung vom 26. Februar 2015 lediglich Teil der Begründung für die Anordnung in Satz 3 sind, die mit in den Tenor aufgenommen worden ist.
Wenn man den Sätzen 1 und 2 der Ziffer I.1. der angefochtenen Verfügung hingegen einen eigenständigen Regelungsgehalt etwa zur bewussten Konkretisierung gegenüber dem Kläger und zur Schaffung der Voraussetzungen für eine spätere Vollstreckung beimisst, so beruht diese Regelung auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage.
Nach § 100 Abs. 1 Satz 1 WHG ist es Aufgabe der Gewässeraufsicht, die Gewässer sowie die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen, die nach oder auf Grund von Vorschriften dieses Gesetzes, nach auf dieses Gesetz gestützten Rechtsverordnungen oder nach landesrechtlichen Vorschriften bestehen. Die zuständige Behörde ordnet gemäß § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen an, die im Einzelfall notwendig sind, um Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts zu vermeiden oder zu beseitigen oder die Erfüllung von Verpflichtungen nach Satz 1 sicherzustellen.
Danach kann die zuständige Behörde bei einem Verstoß gegen das Verbot der Umwandlung von Grünland in Ackerland (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 WHG) sowohl die Wiederansaat verfügen als auch anordnen, dass die Fläche dauerhaft als Grünland genutzt wird. Denn die dauerhafte Belassung des in einem Überschwemmungsgebiet vorhandenen Grünlands, nicht dessen einmalige Ansaat, ist Ziel des Umbruchverbots. Auf diese Weise soll der Erosionsneigung des Ackerbodens entgegengewirkt werden (vgl. Czychowski/Reinhardt, a. a. O., § 78 Rn.19). Diesen Zweck verfolgen die Sätze 1 und 2 der Ziffer I.1. der Verfügung trotz Verwendung des missverständlichen agrarsubventionsrechtlichen Begriffs des Dauergrünlands (vgl. dazu: Nds. OVG, Urt. v. 28.9.2016 - 10 LB 3/16 -, juris Rn. 54).
Der Rechtmäßigkeit der Verfügung steht auch nicht entgegen, dass der Kläger als Pächter und damit lediglich schuldrechtlich befristet Berechtigter an den Flurstücken D. und E. deren dauerhafte Nutzung als Grünland nicht gewährleisten kann. Nur für den Zeitraum seiner Berechtigung ist der Kläger zum Erhalt dieser Flurstücke als Grünland verpflichtet. Einen zeitlich darüber hinausgehenden Regelungsgehalt enthalten die Sätze 1 und 2 der Ziffer I.1. der angefochtenen Verfügung aus der Sicht eines verständigen Adressaten nicht.
Entgegen der Auffassung des Klägers bestand für den Beklagten kein Anlass, sich bei Erlass der angefochtenen Verfügung mit der Möglichkeit einer ausnahmsweisen Zulassung des Grünlandumbruchs nach § 78 Abs. 4 WHG auseinanderzusetzen. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde Maßnahmen nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 9 WHG zulassen, wenn Belange des Wohls der Allgemeinheit dem nicht entgegenstehen, der Hochwasserabfluss und die Hochwasserrückhaltung nicht wesentlich beeinträchtigt werden und eine Gefährdung von Leben oder erheblichen Gesundheits- oder Sachschäden nicht zu befürchten sind. Dabei handelt es sich um ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, das der zuständigen Behörde ein Versagungsermessen belässt (vgl. Czychowski/Reinhardt, a.a.O., Rn. 56). Die Behörde muss daher ohne entsprechende Antragstellung nicht prüfen, ob die ohne Befreiung durchgeführte Maßnahme nachträglich legalisiert werden könnte (vgl. allgemein zur Frage der Bedeutung der materiellen Illegalität im Wasserrecht: Nds. OVG, Beschl. v. 20.9.2006 - 8 ME 115/06 -, juris Rn. 10). Einen Antrag auf Erteilung einer Befreiung nach § 78 Abs. 4 WHG hat der Kläger im vorliegenden Fall nicht gestellt.
Unabhängig davon rechtfertigen die für eine Ausnahme vorgebrachten Argumente des Klägers nicht die Erteilung einer Befreiung nach § 78 Abs. 4 WHG. Die von ihm angeführte Erhöhung der betroffenen Flurstücke ist bereits viele Jahre (1962 bis 1979) vor der vorläufigen Sicherung des Überschwemmungsgebiets durch den NLWKN erfolgt und von diesem bei der Ermittlung des Höhenprofils in den Jahren 2009/2010 und der nachfolgenden Berechnung der Wasserstände eines 100-jährigen Hochwassers erfasst und berücksichtigt worden. Der Umstand, dass die Flurstücke während der letzten Jahrzehnte nach Angaben des Klägers nicht überflutet worden sind, ist darauf zurückzuführen, dass während dieses Zeitraums kein Hochwasser in der Höhe des bei der Bestimmung des Überschwemmungsgebiets zugrundezulegenden 100-jährigen Hochwassers (vgl. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG, § 115 Abs. 2 Satz 1 NWG) aufgetreten ist.
2. Die Zulassung der Berufung kommt auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO in Betracht. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache auf, wenn sie mit einem Schwierigkeitsgrad verbunden ist, der signifikant über dem Durchschnitt vergleichbarer verwaltungsgerichtlicher Fälle liegt. Zur Darlegung der besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache sind die entscheidungserheblichen tatsächlichen oder rechtlichen Fragen, die diese Schwierigkeiten aufwerfen, konkret zu benennen, und es ist anzugeben, aus welchen Gründen die Beantwortung dieser Fragen besondere Schwierigkeiten bereitet. Zwar dürfen insoweit die Darlegungserfordernisse nicht überspannt werden, weil sich ein nicht auf das jeweilige Rechtsgebiet spezialisierter Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand Erkenntnisse über das in vergleichbaren Streitverfahren übliche Maß an Komplexität nicht beschaffen kann, während sie dem angerufenen Gericht ohne weiteres zugänglich sind (BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, juris Rn. 17). Andererseits reicht aber eine nochmalige Darstellung der Argumente nicht aus, die bereits zur Begründung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils vorgebracht worden sind, eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO indes gerade nicht zur Folge haben.
Diesen Anforderungen genügen die Darlegungen des Klägers nicht. Er trägt vor, es liege keine obergerichtliche Rechtsprechung zu der Frage vor, ob die Gewässeraufsicht befugt sei, die dauerhafte Nutzung von in einem Überschwemmungsgebiet gelegenen Flächen als Grünland anzuordnen und die Nutzung dieser Flächen als und ihre Umwandlung in Ackerland für nicht zulässig zu erklären. Dies begründet indes keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Sache. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich die entsprechende Befugnis der Wasserbehörde zur Durchsetzung des gesetzlichen Verbots des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 WHG ohne weiteres aus § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG.
3. Der vom Kläger geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor.
Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich oder obergerichtlich bislang noch nicht beantwortete Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich wäre und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache ist nur dann im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt, wenn eine derartige Frage konkret bezeichnet und darüber hinaus erläutert worden ist, warum die Frage im angestrebten Berufungsverfahren entscheidungserheblich und klärungsbedürftig wäre und aus welchen Gründen ihre Beantwortung über den konkreten Einzelfall hinaus dazu beitrüge, die Rechtsfortbildung zu fördern oder die Rechtseinheit zu wahren.
Diesen Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Kläger verweist zur Begründung auf die im Zusammenhang mit dem Zulassungsgrund der tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten aufgeworfene Frage. Deren Beantwortung ergibt sich jedoch durch Auslegung unmittelbar aus dem Gesetz und bedarf keiner Klärung in einem Berufungsverfahren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 78 Abs. 4 WHG
§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 WHG
§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Abs. 6 WHG
§ 115 Abs. 5 NWG
§ 100 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 100 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 WHG
§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 9 WHG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 115 Abs. 2 Satz 1 NWG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 378/05
1 BvR 382/05
2 BvR 2125/97
1 BvR 830/00
7 AV 4.03
10 LB 3/16
8 ME 115/06