Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-29, Aktenzeichen 8 S 58/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0229.8S58.23.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. Januar 2022 - 2 K 6153/20 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Wohnbauunternehmen, wendet sich gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte anlässlich des Verkaufs zweier landwirtschaftlicher Grundstücke in einem Umlegungsgebiet sowie gegen die Ablehnung ihrer Abwendungserklärung.
Der Gemeinderat der Beklagten beschloss am 29.04.2003, für das Gebiet nördlich des Bebauungszusammenhangs des Stadtteils Mühlhausen den Bebauungsplan „Schafhaus" (Mühl 79) aufzustellen. Neben Flächen für Wohnbebauung sollten durch diesen nach dem damaligen Beschluss auch eine Friedhofserweiterung ermöglicht sowie das dortige Freilichttheater planerisch abgesichert werden. Als Anlage war dem Aufstellungsbeschluss unter anderem ein „Strukturplan" beigefügt.
Am 01.07.2003 beschloss der Ausschuss für Umwelt und Technik des Gemeinderats der Beklagten, die W... GmbH (Wxx GmbH) mit der Durchführung der freiwilligen Umlegung, der Bauleitplanung und der Erschließung des Plangebiets zu beauftragen. Derselbe Ausschuss legte am 25.07.2006 die Konditionen zur Durchführung der Umlegung nach dem sogenannten „Erweiterten Stuttgarter Modell“ fest. Auch ein Grobkonzept für die angestrebte Umlegung wurde im Jahre 2006 erstellt. Der W... GmbH gelang es in der Folgezeit, mit allen planungsbegünstigten Grundstückseigentümern städtebauliche Verträge zur Durchführung der Umlegung für den Bereich Schafhaus abzuschließen, so auch im Jahre 2007 mit den damaligen Eigentümern der landwirtschaftlichen Grundstücke Flst. Nrn. xxxxxx und xxxx. Inhalt dieser Verträge ist unter anderem, dass sich die Eigentümer verpflichten, bei einer Umlegung zu den Konditionen des erweiterten Stuttgarter Modells mitzuwirken, das heißt einen unentgeltlichen Flächenbeitrag von 30 % ihres Einwurfsgrundstücks sowie einen entgeltlichen Sozialbeitrag von 20 % der Fläche desselben zu einem bestimmten Preis an die Beklagte zu leisten, den diese für Gemeinbedarfe und für sozialen Wohnungsbau verwenden kann (§ 1 des Vertrags). Zur Umsetzung wird der Einleitung eines amtlichen Umlegungsverfahrens zugestimmt (§ 2). Im Falle einer Grundstücksveräußerung besteht die Verpflichtung, dem Rechtsnachfolger die noch nicht erfüllten Vertragsbedingungen zu übertragen (§ 7).
Am 08.04.2008 beschloss der Ausschuss für Umwelt und Technik, für einen zeichnerisch bestimmten Bereich - unter anderem auch für die beiden landwirtschaftlichen Grundstücke Flst. Nrn.... und ... - die amtliche Umlegung zur Erschließung und Neugestaltung des Gebiets „Schafhaus" einzuleiten. Der Umlegungsbeschluss wurde am 17.04.2008 öffentlich bekannt gemacht. Das Bebauungsplanverfahren wurde allerdings in der Folgezeit zunächst zum Ruhen gebracht.
Mit Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Technik vom 16.05.2017 wurde das Bebauungsplanverfahren wiederaufgenommen. In seiner Sitzung vom 24.07.2018 fasste dieser den Beschluss, das Baugebiet solle nun mit einer höheren Wohndichte und einer deutlich erhöhten Quote beim geförderten Wohnungsbau in Anlehnung an die Gemeinderatsdrucksache 906/2015, „Erhöhung des Anteils des geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Grundstücken", entwickelt werden. Deswegen müsse es das Ziel sein, dass die Beklagte so viele Flächen wie möglich im Umlegungsgebiet erwerbe.
Die beiden Eigentümer der landwirtschaftlichen Grundstücke Flst. Nrn. ... und ... verkauften diese mit notariellen Verträgen vom 05.11.2018 an die Klägerin. Der Notar teilte die Verkäufe dem Amt für Liegenschaft und Wohnen der Beklagten mit. Dieses wies die Verkäufer darauf hin, die Kaufverträge könnten nicht genehmigt werden, weil sie nicht die Pflicht der Klägerin festschrieben, die Verpflichtungen der Verkäufer aus den städtebaulichen Verträgen zu übernehmen. Daraufhin ließen beide Verkäufer und die Klägerin am 05.02.2019 Nachträge zu den Kaufverträgen beurkunden, wonach die Klägerin vollinhaltlich als Rechtsnachfolgerin der Verkäufer in die genannten städtebaulichen Verträge eintrete. Daraufhin genehmigte der Ausschuss für Umwelt und Technik mit Bescheiden vom 19.03.2019 die beiden Kaufverträge nach Umlegungsrecht und teilte dies dem Amt für Liegenschaft und Wohnen am 27.03.2019 mit.
Dieses hörte mit Schreiben vom 29.03.2019 die Klägerin und die Verkäufer zur Ausübung eines Vorkaufsrechts in beiden Fällen an.
In seiner Sitzung vom 11.04.2019 beschloss der Gemeinderat für das Umlegungsgebiet auch eine auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützte Vorkaufssatzung. Nach der Begründung in der Gemeinderatsdrucksache 52/2019 sollen dadurch „insbesondere Flächen für den geförderten Wohnungsbau in das Eigentum der Stadt gelangen". Die Satzung wurde am 18.04.2019 bekannt gemacht.
Mit zwei gleichlautenden, an die Verkäufer und die Käuferin adressierten Bescheiden vom 15.05.2019, der Klägerin zugegangen am 18.05.2019, übte der Beigeordnete für Wirtschaft, Finanzen und Beteiligungen der Beklagten das Vorkaufsrecht an beiden genannten Grundstücken aus. Dieses stehe der Beklagten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu, da die Grundstücke in einem Umlegungsgebiet lägen. Der Beschluss des zuständigen Ausschusses fordere, dass sie so viele Flächen wie möglich erwerbe und es somit zu einer raschen Realisierung von hohen Anteilen geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Flächen komme. Nach ersten Bedarfseinschätzungen würden unter anderem drei Standorte für Kitas sowie ein Standort für eine zweizügige Grundschule, ein Pflegeheim und eine Sozialstation entstehen, was nach ersten Berechnungen 35 % der Gesamtfläche für die benannten Nutzungen und Freiräume sowie die Erschließung erfordere. Sie habe im Gebiet aber nur einen sehr geringen Anteil an eigenen Grundstücken. Zur Sicherung der genannten Nutzungen und städtischen Bedarfe müsse sie daher möglichst viele Flächen erwerben. Der Erwerb beider Grundstücke erleichtere und unterstütze die Umlegung einerseits im Hinblick auf die geplante Wohnbebauung und die Umsetzung des dringend benötigten sozialen Wohnungsbaus und im Weiteren hinsichtlich der Realisierung der begleitenden Bedarfe. Der Eintritt der Käuferin in den städtebaulichen Vertrag könne die Umlegung nicht in dem gleichen Umfang und in der gleichen Weise wie der Erwerb der Flächen durch die Stadt erleichtern und unterstützen. Ein etwaiger späterer Erwerb im Umlegungsverfahren von den Umlegungsbeteiligten sei ungewiss und aufwändig. Das Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts übersteige das Einzelinteresse der Vertragsparteien am Fortbestand des Altvertrags. Ein zusätzlich bestehendes Vorkaufsrecht an beiden Grundstücken nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB verfolge sie dagegen nicht.
Mit Anwaltsschriftsatz vom 17.05.2019 verpflichtete sich die Klägerin gegenüber der Beklagten, beide Grundstücke entsprechend den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen zur Abwendung des Vorkaufsrechts zu nutzen. Dies bedeute insbesondere, Wohnnutzung nach Maßgabe der Gemeinderatsdrucksache 906/2015 zum geförderten Wohnraum umzusetzen. Zur Begründung verwies sie auf zahlreiche von ihr verwirklichte Projekte, auch zum sozialen Wohnungsbau, und beantragte Fristverlängerung, um eine entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung ausarbeiten zu können.
Am 24.05.2019 erhob die Klägerin gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts an beiden Grundstücken Widerspruch.
Mit Bescheid vom 17.06.2019 lehnte die Beklagte „die Abwendungserklärung der Klägerin ab". Ein Abwendungsrecht sei hier nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ausgeschlossen, weil sie beide Grundstücke zum Zwecke der Umlegung benötige, etwa als Fläche für öffentliche Zwecke, als Ausgleichs- oder Ersatzfläche.
Auch gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 05.07.2019 Widerspruch.
Mit zwei getrennten Bescheiden vom 02.12.2020 wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin sowohl gegen die Vorkaufsrechtsausübungsverfügungen als auch gegen den Bescheid über die Ablehnung des Abwendungsrechts der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie aus, in einem Umlegungsgebiet reiche es für die Ausübung des Vorkaufsrechts aus, wenn dieses die Durchführung der Umlegung fördere. Sei der Bebauungsplan, welcher der Durchführung der Umlegung zugrunde liege, wie hier noch nicht in Kraft getreten, liege der Erwerb von (künftigen) öffentlichen Flächen regelmäßig im Interesse der Allgemeinheit. Die Klägerin übersehe zudem, dass der städtebauliche Vertrag aus dem Jahre 2007, in welchen sie eingetreten sei, nur zur Absicherung der Planungsziele aus dem Jahre 2003 diene, welche sich aber inzwischen hin zu einer stärkeren Verdichtung geändert hätten. Das Abwendungsrecht der Klägerin sei ausgeschlossen, da dieser eine zweckentsprechende Nutzung der Flächen nicht möglich sei. Die Klägerin erleide keinen unmittelbaren Nachteil; nur ihre ungewisse Renditeaussicht lasse sich nicht verwirklichen.
Am 17.12.2019 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, die beiden Verfügungen der Beklagten vom 15.05.2019 über die Ausübung von Vorkaufsrechten sowie deren weiteren Bescheid vom 17.06.2019 und deren beide Widerspruchsbescheide vom 02.12.2020 aufzuheben.
Mit Urteil vom 28.01.2022 - 2 K 6153/20 - hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, die angegriffenen Bescheide seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten.
Für beide Verfügungen, mit denen die Beklagte ein Vorkaufsrecht ausgeübt habe, bestehe eine wirksame Ermächtigungsgrundlage, § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach ein bestehendes Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden könne. Im Falle der Klägerin habe an beiden von ihr gekauften Grundstücken ein gesetzliches Vorkaufsrecht bestanden. Dessen Ausübung durch die Beklagte sei jedoch nicht rechtmäßig erfolgt. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der tatbestandlichen Erfordernisse sei dabei derjenige des Erlasses der Ausübungsverfügungen. Sowohl § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB als auch § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB sähen nämlich materielle Ausschlussfristen vor, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge habe und nicht im Widerspruchsverfahren korrigiert werden könne.
An den Grundstücken habe zum maßgeblichen Zeitpunkt ein Vorkaufsrecht der Beklagten bestanden. Zwar lägen die beiden unbebauten, im Außenbereich befindlichen Grundstücke im Geltungsbereich der Satzung der Beklagten über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Schafhaus" vom 11.04.2019 und im Geltungsbereich des Flächennutzungsplans der Beklagten, der für beide Grundstücke eine Wohnbaufläche darstelle. Die Beklagte habe sich jedoch in ihren Verfügungen und Widerspruchsbescheiden ausdrücklich nicht auf die Vorkaufsrechte aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB oder § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB gestützt, sondern auf jenes nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Auch dieses sei entstanden, da beide Grundstücke im Geltungsbereich eines förmlich durch Umlegungsbeschluss festgelegten Umlegungsgebiets lägen.
Die Ausübung der Vorkaufsrechte sei aber nicht rechtmäßig erfolgt. Zwar habe die Beklagte durch ihr zuständiges Organ fristgerecht und durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt gehandelt; die Klägerin habe die Ausübung aber wirksam abgewendet.
Der Beigeordnete der Beklagten für Wirtschaft, Beteiligungen und Finanzen sei zur Ausübung der Vorkaufsrechte zuständig gewesen. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB stehe das Vorkaufsrecht der Beklagten als Gemeinde zu. Da die Entscheidung über seine Ausübung somit eine Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung betreffe, sei eine Beschlussfassung des hierfür zuständigen Gemeindeorgans erforderlich. Nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO entscheide der Gemeinderat über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig sei oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten übertrage. Letzteres sei hier der Fall gewesen. § 18 Satz 2 Nr. 7.1 der Hauptsatzung der Beklagten in ihrer im Mai 2019 geltenden Fassung vom 21.02.2019 begrenze zwar die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters der Beklagten zum Erwerb von Grundstücken auf einen bestimmten Wert; hinsichtlich der Ausübung von Vorkaufsrechten gebe es diese Wertgrenze jedoch nicht. Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Beklagten werde der somit zuständige Oberbürgermeister durch die sieben hauptamtlichen Beigeordneten in deren Aufgabenkreis vertreten.
Die Ausübung der Vorkaufsrechte sei fristgemäß erfolgt. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der im Jahre 2019 geltenden Fassung habe das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung vom Kaufvertrag ausgeübt werden können. Zwar hätten die beiden Verkäufer der Grundstücke ihre notariellen Kaufverträge schon am 05.11.2018 abgeschlossen gehabt. Diese seien jedoch wegen der Lage der verkauften Grundstücke in einem Umlegungsgebiet nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genehmigungsbedürftig gewesen. Da nur der wirksame Kaufvertrag Gegenstand eines Vorkaufsrechts sein könne, habe die genannte Frist nicht vor Erteilung der Genehmigung für diese Verträge und deren Mitteilung zu laufen begonnen. Diese sei erst am 19.03.2019 ergangen und sei der zuständigen Stelle der Beklagten am 27.03.2019 mitgeteilt worden. Somit sei die Zweimonatsfrist durch die Bekanntgabe der Ausübungsverfügungen an die Käuferin und die Verkäufer am 18.05.2019 gewahrt worden.
Die Ausübung der Vorkaufsrechte sei in beiden Fällen durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt gewesen. Dieser in § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB verwendete Begriff sei ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 GG) und der speziellen Enteignungsvorschriften (wie etwa § 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen könne mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts würden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig sei, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordere, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genüge, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolge und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt würden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung richte sich nach den Umständen des Einzelfalls unter Berücksichtigung des jeweiligen Vorkaufsrechtstatbestands, hier also jenes nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Das Gemeinwohlerfordernis setze der Ausübung eines entstandenen Vorkaufsrechts mithin sachliche, aber auch zeitliche Grenzen. Da § 24 BauGB in den Abschnitt „Sicherung der Bauleitplanung" des Baugesetzbuchs aufgenommen sei, ergebe sich hieraus eine gewichtige sachliche Begrenzung des Gemeinwohlerfordernisses: Es könne die Ausübung eines entstandenen Vorkaufsrechts dann nicht rechtfertigen, wenn dieses nicht „planungsakzessorisch" eingesetzt werde, sondern lediglich zu einer allgemeinen Bodenbevorratung oder aus privatwirtschaftlichem Gewinnstreben.
Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertige in einem Umlegungsgebiet die Ausübung eines Vorkaufsrechts jedenfalls dann, wenn das Grundstück für die Zwecke der Umlegung (vgl. § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) benötigt und somit durch die Ausübung die Umlegung gefördert werde. Denn das habe nichts mit einer allgemeinen Bodenbevorratung zu tun, zumal auch die Bodenordnung im Baugesetzbuch geregelt sei. Um bestimmen zu können, wann durch einen Grundstückserwerb die Umlegung (§§ 45 ff. BauGB) gefördert werde, seien deren Zweck und Gang in den Blick zu nehmen: Bei diesem Rechtsinstitut handele es sich der Sache nach um ein öffentlich-rechtliches Grundstückstauschverfahren. Aus unzweckmäßig geschnittenen Grundstücken (Einwurfsgrundstücken) sollten Baugrundstücke geformt und die benötigten Erschließungsflächen herausgelöst werden. Dazu würden nach § 55 Abs. 2 BauGB vorweg aus der Masse der Einwurfsgrundstücke Flächen ausgeschieden und der Gemeinde oder einem anderen Vorhabenträger zugewiesen, welche insbesondere für öffentliche Verkehrsflächen benötigt würden; übrig bleibe die Verteilungsmasse (§ 55 Abs. 4 BauGB). Anderes gelte für Flächen, die für sonstige Gemeinbedarfe - etwa Kindergarten, Schule, Sozialstation - benötigt würden: Diese könnten kraft Gesetzes (§ 55 Abs. 5 BauGB) nur dann vorab aus der Umlegungsmasse herausgelöst werden, wenn die Gemeinde oder der Vorhabenträger sogenanntes Ersatzland in die Verteilmasse einbringe. Durch Vereinbarungen sei aber auch anderes möglich, etwa den Vorwegabzug auch auf sonstige Gemeinbedarfsflächen zu erstrecken. Eigentümer zu kleiner Einwurfsgrundstücke müssten regelmäßig mit Geld abgefunden werden (§ 59 Abs. 5 Satz 1 BauGB).
Das vorausgeschickt fördere die Ausübung eines Vorkaufsrechts in einem Umlegungsgebiet die Umlegung vor allem in zwei Fällen: Zur Ermöglichung der Bildung zuteilungsfähiger Grundstücke, um nicht insbesondere Eigentümer zu kleiner Einwurfsgrundstücke nur mit Geld abfinden zu müssen, was dann einer Enteignung nahekomme, zur Ermöglichung des Erhalts von Ersatzland für sonstige nicht in § 55 Abs. 2 BauGB geregelte Gemeinbedarfe (vgl. § 55 Abs. 5 BauGB). Das gelte allerdings nur dann und solange, wie die Beklagte im Umlegungsgebiet nicht schon genügend eigene Flächen besitze oder vertraglich gesichert habe, um beide Ziele hinreichend verfolgen zu können. Dass das zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht der Fall sei, bedürfe einer ausreichend substantiierten Darlegung der Gemeinde. Die Beklagte sei deswegen im November 2021 zu einer fundierten Erwiderung „ermahnt“ worden; die gerichtliche Aufforderung sei in konkretisierter Form Anfang Januar 2022 wiederholt worden. Mit ihren erst kurz vor und in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Argumenten sei es der Beklagten nicht gelungen, die Kammer davon zu überzeugen, dass die Verfolgung beider Zwecke ohne den Erwerb der beiden von der Klägerin gekauften Grundstücke nicht möglich gewesen wäre.
Zum Zeitpunkt der Ausübung beider Vorkaufsrechte habe die Beklagte über einen Anteil von 6 % der Gesamtfläche des Umlegungsgebiets verfügt. Alle weiteren Eigentümer hätten sich zudem bereits bindend gegenüber der Beklagten verpflichtet gehabt, dieser 50 % der Flächen ihrer Einwurfsgrundstücke teils kostenfrei, teils zu einem bestimmten Preis für Erschließungsflächen und Gemeinbedarfe aller Art zur Verfügung zu stellen. Die Beklagte habe in den Ausübungsverfügungen angegeben, für beide genannten Zwecke nach der geänderten Planung ihres Gemeinderats „mindestens 35 %" der Flächen des Gebiets zu benötigen. Bei allen Unsicherheiten in dieser Prognose und dem Bedarf von „Sicherheitsreserven" lasse dieser Prozentwert die Förderlichkeit des Erwerbs beider Grundstücke gerade zur Erlangung von Ersatzland für sonstige Gemeinbedarfe nicht erkennen. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erstmals angedeutet habe, sie wisse nicht, ob die mit den Grundstückseigentümern im Umlegungsgebiet geschlossenen städtebaulichen Verträge wegen des Zeitablaufs unangepasst fortbestehen könnten, sei darauf hinzuweisen, dass sie von der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt die Übernahme der mit deren Verkäufern geschlossenen Verträge genau zu diesen Konditionen gefordert und diese deren Bedingungen akzeptiert habe. Von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage seien also beide Beteiligten damals - zum maßgeblichen Zeitpunkt - nicht ausgegangen.
Zum Flächenbedarf der Beklagten hinzuaddiert werden müsse allerdings noch Ersatzland zum Ausgleich möglicher Minderzuteilungen an Eigentümer zu kleiner Einwurfsgrundstücke. Aus dem einzigen bislang erstellten „städtebaulichen Konzept - Umlegung Grobzuteilung" der Beklagten für das Gebiet vom 20.11.2006 lasse sich freilich erkennen, dass nach damaligem Stand künftige Baugrundstücke auch mit Flächen von weniger als 300 m² vorgesehen seien, die Einwurfsgrundstücke aber fast durchweg mindestens 1.000 m² Fläche aufwiesen. Die Beklagte halte dem entgegen, ihr beschließender Ausschuss habe im Jahre 2018 entschieden, dass das Gebiet mit dichterer Bebauung als in den Jahren 2003/2006 geplant fortentwickelt werden solle. Das gehe nur über Geschosswohnungsbau. Lediglich 22 % der Einwurfsgrundstücke verfügten über eine Fläche von mehr als 500 m². Nur diese seien für Geschosswohnungsbau geeignet. Immerhin gehe aber aus der fiktiven Zuteilungstabelle der Beklagten, die sie erst kurz vor der mündlichen Verhandlung übersandt habe, hervor, dass auch einige Grundstücke mit deutlich über 500 m² Fläche zugeteilt werden könnten. Die Klägerin habe weiter in nachvollziehbarer Weise darauf verwiesen, dass gerade bei sehr verdichteter Bebauung selbst auf Grundstücken mit einer Fläche von nur 500 m² Geschosswohnungsbau betrieben werden könne. Der Beklagten sei somit eine hinreichend präzise Darlegung, wieso dennoch ein erheblicher Zusatzflächenbedarf zur Verhinderung von bloßen Geldentschädigungen entstehen sollte, nicht gelungen.
Sie habe ergänzend argumentiert, ihr zuständiger Ausschuss habe ihre Verwaltung beauftragt, möglichst viele Flächen im Umlegungsgebiet über die genannten Umlegungsbedarfe hinaus zu erwerben, um auf den zusätzlichen Flächen sozialen Wohnungsbau verwirklichen zu können. Sollten diese Vorstellungen des Gemeinderats darauf hinauslaufen, er wolle einen möglichst hohen Anteil an sozialen Wohnungsbau nur auf städtischen Flächen, wäre dies ein unzulässiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben und nicht mehr vom Wohl der Allgemeinheit gedeckt.
Die Kammer verstehe die Ausführungen des Gemeinderats, wie sie in der Drucksache 622/2018 wiedergegeben würden, so, dass es darum gehe, auf möglichst vielen Flächen sozialen Wohnungsbau nach den Konditionen des erweiterten Stuttgarter Modells verwirklichen zu können. Das stelle keine unzulässige Bodenbevorratung dar, sondern sei noch hinreichend planungsakzessorisch. Der zuständige Ausschuss habe dies nämlich für einen räumlich klar abgegrenzten Teil des Gemeindegebiets beschlossen, für den ein Aufstellungsbeschluss eines Bebauungsplans und ein Beschluss über die Einleitung eines Umlegungsverfahrens existierten. § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB heutiger Fassung bestimme zudem, dem Wohl der Allgemeinheit könne „insbesondere die Deckung eines Wohnbedarfs der Gemeinde dienen". Diese Bestimmung habe zwar im maßgeblichen Zeitpunkt der Ausübung beider Vorkaufsrechte noch nicht gegolten. Nach Auffassung der Baulandkommission und der Bundesregierung diene die Einfügung dieses Satzes in das Gesetz aber lediglich der „Klarstellung", gerade nicht einer Änderung der bisherigen Rechtslage.
Bestehe also bei der Beklagten als Großstadt mit hohen Durchschnittsmieten ein großer Bedarf an sozialem Wohnungsbau, rechtfertige dies die Ausübung des Vorkaufsrechts. Das gelte auch im Blick auf die vom Bundesverwaltungsgericht betonte zeitliche Komponente des Gemeinwohlerfordernisses. Zwar sei der Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans für das Gebiet schon im Jahre 2003 ergangen und das Umlegungsverfahrens im Jahre 2008 eingeleitet worden, was keine hinreichend zeitliche Nähe mehr zur Ausübung des Vorkaufsrechts im Jahr 2019 aufweisen könnte. Am 02.10.2018 habe der zuständige Ausschuss der Beklagten allerdings eine Fortführung des Bebauungsplanverfahrens mit geänderten Zielen beschlossen (GR-Drucks. 622/2018). Somit weise der Stand des zugrundeliegenden Bauleitplanverfahrens noch eine hinreichende Nähe und Konkretisierung zur Ausübung der beiden Vorkaufsrechte auf.
Die Klägerin habe aber das Vorkaufsrecht in beiden Fällen rechtswirksam abgewendet. Obgleich die Beklagte in einem gesonderten Bescheid über das Abwendungsrecht der Klägerin entschieden habe - was dogmatisch vertretbar erscheine -, sei es aus Gründen der Rechtsklarheit vorzugswürdig, anzunehmen, eine bestehendes und rechtswirksam ausgeübtes Abwendungsrecht mache die Ausübung des Vorkaufsrechts rückwirkend rechtswidrig. Mit anderen Worten: Die rechtmäßige Ausübung eines Vorkaufsrechts setze voraus, dass ein Abwendungsrecht nicht oder nicht wirksam geltend gemacht worden sei oder nicht bestehe. Das sei aber vorliegend jeweils nicht der Fall.
Das Recht der Klägerin, das ausgeübte Vorkaufsrecht abzuwenden, sei nicht ausgeschlossen gewesen. Der Beklagten sei es nicht gelungen, aufzuzeigen, dass die beiden an die Klägerin verkauften Grundstücke für Zwecke der Umlegung benötigt würden. Vielmehr wolle sie durch den Grundstückserwerb einen möglichst hohen Anteil an sozialem Wohnungsbau im Umlegungs- und künftigen Plangebiet ermöglichen. Auf dieses Ziel sei der Ausschlussgrund des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB schon seinem Wortlaut nach aber nicht anwendbar. Soweit die Beklagte ausführe, für den Erwerb der beiden Grundstücke spreche jedenfalls ein „Motivbündel", müsse die Kammer nicht entscheiden, ob die Berufung auf ein solches Bündel überhaupt zulässig wäre. Es gebe nämlich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Erwerb der beiden Grundstücke zu einem anderen Zweck als für sozialen Wohnungsbau notwendig sei.
Die Klägerin habe eine rechtswirksame Abwendungserklärung abgegeben. Sie habe sich gegenüber der Beklagten am 17.05.2019, also innerhalb der in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB damaliger Fassung genannten Zweimonatsfrist ab Kenntnis der zuständigen Stelle der Beklagten von den genehmigten Kaufverträgen verpflichtet, auf beiden gekauften Grundstücken Wohnnutzung mit einem Anteil geförderter Wohnungen nach Maßgabe der Gemeinderatsdrucksache 906/2015 der Beklagten umzusetzen, und ihre Bereitschaft erklärt, eine dahingehende öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen.
Diese Erklärung sei durch den Bezug auf die genannte Gemeinderatsdrucksache der Beklagten „Erhöhung des Anteils des geförderten Wohnungsbaus" mit der dort aufgeführten Quote von 60 % sozialem Mietwohnungsbau sowie weiteren 20 % mittlerer Einkommensbezieher beziehungsweise preiswertes Wohneigentum hinreichend bestimmt gewesen. Zudem habe die Klägerin fristgerecht angeboten gehabt, einen präzisierenden öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen, was die Beklagte allerdings abgelehnt habe. Auch in der mündlichen Verhandlung habe die Klägerin ihre Bereitschaft erneut bekräftigt.
Dass die Klägerin zur Errichtung von auch größeren Wohnbauvorhaben in der Lage sei, sei gerichtsbekannt. Ihr Verweis auf die Erbringung aller Leistungen nur aus Eigenkapital lasse auch keine Zweifel an ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit erkennen.
Aus diesem Grund, dem bestehenden Abwendungsrecht der Klägerin, sei auch der weitere Bescheid der Beklagten vom 17.06.2019 über die Ablehnung dieses Rechts rechtswidrig.
Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 10.01.2023 - 8 S 607/22 - die Berufung zugelassen.
Zu deren Begründung macht die Beklagte geltend, ihre Bescheide seien rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass die betroffenen Grundstücke nicht im Sinne von § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB für Zwecke der Umlegung „benötigt“ würden. Denn das sei bereits der Fall, wenn der Erwerb eines Grundstücks die zweckmäßige Neugestaltung der Grundstücke erleichtere, was hier zutreffe.
Auch fehle es deshalb an einer wirksamen Abwendungserklärung der Klägerin, weil die Abwendung der Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nur in Betracht komme, wenn der Verwendungszweck des Grundstücks bestimmt oder bestimmbar und der Käufer in der Lage sei, das Grundstück binnen angemessener Frist maßnahmeentsprechend zu nutzen. Diese Voraussetzung sei ebenfalls nicht erfüllt.
Schließlich sei durch die erklärte Verpflichtung der Klägerin, geförderte Wohnungen zu errichten, eine zweckentsprechende Nutzung der Grundstücke nicht gewährleistet. Denn hierzu hätte sich die Klägerin dazu verpflichten müssen, die Grundstücke für die angestrebten Zwecke der Umlegung, nämlich Erschließung, Grünflächen und soziale Infrastruktur sowie als Ersatzland einzusetzen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. Januar 2022
- 2 K 6153/20 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und meint, die Abwendung des Vorkaufsrechts sei nicht ausgeschlossen. Das Verwaltungsgericht sei insbesondere zu Recht davon ausgegangen, dass die betroffenen Grundstücke nicht im Sinne von § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB für Zwecke der Umlegung „benötigt“ würden. „Benötigt“ würden nur solche Grundstücke, die nach § 55 Abs. 2 und Abs. 5 BauGB erforderlich seien. Dies ergebe sich bereits aus der Formulierung des § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, dessen Wortlaut demjenigen von § 55 Abs. 2 Satz 1 BauGB entspreche. Daraus folge, dass der Abwendungsausschluss nur dann greife, wenn das Grundstück in der Umlegung zweckentsprechend verwendet werden solle. Für Zwecke der Umlegung würden daher nur solche Flächen benötigt, die nicht privat nutzbar seien. Die in Rede stehenden Grundstücke würden aber nicht für Erschließung und Gemeinbedarf benötigt.
Sie sei auch zur maßnahmeentsprechenden Nutzung der Grundstücke in der Lage. Die Beklagte setze einen Verwendungszweck voraus, der bisher noch nicht feststehe. Die Beklagte wende die „Taktik“ an, möglichst viele Ausübungszwecke zu benennen und möglichst unkonkret zu bleiben, damit man aus dem gesamten Bündel zumindest auch solche Zwecke benennen könne, zu dessen Verwendung sie nicht in der Lage sei. Die „Ziele und Zwecke der städtebaulichen Maßnahme“ im Sinne des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB deckten sich indes nicht mit der gebotenen Grundstücksverwendung. Sie hätte sich also nicht verpflichten müssen, die erworbenen Grundstücke beispielsweise als Grünfläche zu verwenden.
Dem Senat liegen die Akten der Beklagten (2 Bände) sowie des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Darauf sowie auf die Senatsakten wird wegen weiterer Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig.
Die Berufung ist insbesondere form- und fristgerecht (§ 124a Abs. 6 VwGO) - inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügend - begründet worden.
II. Die Berufung ist auch begründet, da das Verwaltungsgericht die Klage in vollem Umfang hätte abweisen müssen. Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist daher entsprechend zu ändern. Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Die Klägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch eine Gemeinde ist ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, der sich gegenüber dem Käufer - unabhängig davon, ob er (materieller) Adressat ist (vgl. dazu BayVGH, Beschluss vom 26.07.2019 - 15 CS 19.1050 -, DVBl 2020, 370, juris Rn. 24 ff. m.w.N.) - als belastender Verwaltungsakt darstellt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 20.07.2022 - 3 S 3915/21 -, VBlBW 2023, 107, juris Rn. 30, und vom 23.06.2015 - 8 S 1386/14 -, VBlBW 2016, 34, juris Rn. 36; Niggemeyer, DVBl. 2023, 717, 723). Die Klägerin ist zudem Adressatin des sie belastenden Verwaltungsakts vom 17.06.2019, mit dem ihre Abwendungserklärung abgelehnt wurde. Sie hat auch jeweils ein ordnungsgemäßes Widerspruchsverfahren erfolglos durchgeführt. Der Klägerin fehlt es ferner nicht am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage. Einer Beiladung der Grundstücksverkäufer bedurfte es jedenfalls deshalb nicht, weil sie die Vorkaufsrechtsausübungsbescheide bestandskräftig werden ließen.
2. Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg. Die Bescheide der Beklagten vom 15.05. und vom 17.06.2019 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher auch nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Die Bescheide vom 15.05.2019 finden ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 2 Satz 1 (a.F.) in Verbindung mit § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die danach geforderten Voraussetzungen für das Bestehen eines Vorkaufsrechts waren gegeben.
Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken in einem Umlegungsgebiet. Diese Voraussetzungen waren bezogen auf die Grundstücke Flst. Nrn. xxxxxx und xxxx zum Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung erfüllt. Mit den notariellen Verträgen vom 05.11.2018 fand jeweils ein schuldrechtlicher Kauf der Grundstücke statt, die sich in dem Umlegungsgebiet zur Erschließung und Neugestaltung des Gebiets „Schafhaus“ („Umlegung Mühlhausen 5 - Schafhaus -“) befanden. Den Umlegungsbeschluss hatte der Ausschuss für Umwelt und Technik am 08.04.2008 gefasst; er war am 17.04.2008 öffentlich bekannt gemacht worden (vgl. § 50 Abs. 1 BauGB). Anhaltspunkte für eine Unwirksamkeit sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
b) Das Vorkaufsrecht wurde mit den Bescheiden vom 15.05.2019 auch rechtmäßig ausgeübt.
aa) Formelle Bedenken bestehen nicht. Das Vorkaufsrecht konnte nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F.). Die § 463, § 464 Abs. 2, §§ 465 bis 468 und 471 BGB sind anzuwenden (§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Weder im Hinblick auf diese Vorgaben noch in sonstiger Hinsicht ist die Vorkaufsrechtsausübung formal zu beanstanden.
(1) Die Ausübung der beiden Vorkaufsrechte erfolgte insbesondere durch das zuständige Organ der Beklagten. Nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO entscheidet der Gemeinderat über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten überträgt. Letzteres war hier der Fall. Nach § 18 Satz 2 Nr. 7.1 der Hauptsatzung der Beklagten in ihrer im Mai 2019 geltenden Fassung vom 21.02.2019 war der Oberbürgermeister zuständig für die Ausübung von vertraglichen und gesetzlichen Vorkaufs- und Wiederkaufsrechten, wobei keine Wertgrenze geregelt war. Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung der Beklagten wird der somit zuständige Oberbürgermeister (§ 44 Abs. 2 GemO) durch die sieben hauptamtlichen Beigeordneten in deren Aufgabenkreis vertreten. Der Beigeordnete für Wirtschaft, Finanzen und Beteiligungen war somit zuständig.
Darauf, ob sich die Klägerin überhaupt auf eine Verletzung der internen Zuständigkeitsregeln der Beklagten berufen könnte, kommt es danach nicht an (dies offenlassend auch Senatsurteil vom 30.03.2009 - 8 S 31/08 -, VBlBW 2009, 344, juris Rn. 49; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 27.01.2022 - 7 A 2644/20 -, BauR 2022, 612, juris Rn. 48, und vom 19.04.2010 - 7 A 1041/08 -, BRS 76 Nr. 117, juris Rn. 58; einen rügbaren Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit bejahend: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.09.1997 - 5 S 2498/95 -, NJW-RR 1998, 877, juris Rn. 29; BayVGH, Urteil vom 31.03.2003 - 4 B 00.2823 -, NVwZ-RR 2003, 771, juris Rn. 34 ff.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.03.2007 - 3 L 159/03 -, juris Rn. 23 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.04.2006 - 1 A 11596/05 -, BRS 70 Nr. 118, juris Rn. 31 f.; siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2022, a.a.O., juris Rn. 53: Ermessensfehler, wenn nicht der gemeindeintern zuständige Gemeinderat das Ermessen ausübt; hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.01.2024 - 2 S 1301/23 -, juris Rn. 76).
(2) Das Vorkaufsrecht wurde in der nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB gebotenen Form eines Verwaltungsakts - nach Anhörung der Klägerin mit Schreiben vom 29.03.2019 (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2022, a.a.O., juris Rn. 36 ff.) - gegenüber den Verkäufern als zutreffenden Adressaten ausgeübt.
(3) Die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F. von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags hielt die Beklagte ein. Zwar teilte der Notar die Verträge erstmals bereits mit Schreiben vom 08.11.2018 und die späteren Nachträge zu den Kaufverträgen mit Schreiben vom 08.02.2019 der Beklagten mit. Die Frist begann jedoch erst (frühestens) mit der Genehmigung der Kaufverträge durch die Umlegungsstelle vom 19.03.2019 (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) beziehungsweise mit deren Mitteilung an die zuständige Stelle (27.03.2019) zu laufen, so dass die Bescheide vom 15.05.2019, die am 17./18.05.2019 zugestellt wurden, fristwahrend ergingen. Denn der Lauf der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB setzt (jedenfalls) voraus, dass keine erforderlichen Genehmigungen mehr ausstehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.09.2021 - 3 S 2595/20 -, VBlBW 2022, 288, juris Rn. 27; Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2015, Rn. 793; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2023, § 28 Rn. 27 m.w.N.).
(4) Die angefochtenen Bescheide genügen den Anforderungen an die Begründung, insbesondere durch hinreichende Angabe des Verwendungszwecks im Sinne von § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB a.F. (siehe dazu noch unten bb) (1) (c)).
bb) Auch in materieller Hinsicht sind die angegriffenen Bescheide nicht zu beanstanden.
(1) Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Auch diese (Ausübungs-)Voraussetzung war erfüllt.
(a) Maßgebliche Sach- und Rechtslage ist insoweit der Zeitpunkt des Erlasses des Ausübungsbescheids. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist die Ausübung des Vorkaufsrechtes fristgebunden. Es handelt sich um eine materielle Ausschlussfrist, das heißt eine vom materiellen Recht gesetzte Frist, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Materiell-rechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, so dass innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB sämtliche für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen gegeben sein müssen (vgl. Senatsurteil vom 23.06.2015, a.a.O., juris Rn. 38 m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.03.2023 - 1 A 10150/22.OVG -, BauR 2023, 1630, juris Rn. 25; zur Ermessensausübung demgegenüber BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 - 4 B 31.93 -, NVwZ 1994, 282, juris Rn 38; BayVGH, Beschluss vom 12.10.2017 - 14 ZB 16.280 -, NuR 2018, 353, juris Rn. 6) .
(b) Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und den speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls (vgl. Senatsurteil vom 30.03.2009, a.a.O., juris Rn. 61; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.09.2021, a.a.O., juris Rn. 32; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 15.02.1990 - 4 B 245.89 -, Buchholz 406.11 § 24 BauGB Nr. 3, juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22.10.2019 - 10 B 9.18 -, ZfBR 2020, 269, juris Rn. 45 ff.).
Dagegen steht das Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht als Instrument einer allgemeinen Bodenbevorratung („zur Vergrößerung ihres Eigentumsanteils“) oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die später möglicherweise als Tauschgrundstücke im Rahmen der Verfolgung gänzlich anderer Zwecke verwendet werden sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 - 4 B 53.09 -, NVwZ 2010, 593, juris Rn. 5; BayVGH, Beschluss vom 24.04.2020- 15 ZB 19.1987 -, juris Rn. 18; jeweils zu § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB; Bunzel/Niemeyer, ZfBR 2018, 743, 748; Kronisch, NordÖR 2018, 366; May/Rixner in: Rixner/Biedermann/Charlier, Systematischer Praxiskommentar BauGB/BauNVO, 4. Aufl. 2022, § 24 BauGB Rn. 24). Die Gemeinde darf Grundstücke auch nicht lediglich aus privatwirtschaftlichem Gewinnstreben erwerben (vgl. BGH, Urteil vom 22.03.1965 - III ZR 211/63 -, WM 1965, 718).
Ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt, hat sich jeweils an den Zielen zu orientieren, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BauGB verfolgt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010, a.a.O., juris Rn. 5; Grziwotz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand: 01.10.2023, § 24 Rn. 21; Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 143, und ders., NordÖR 2018, 366, 367: „Kongruenz von Bestehenstatbestand und beabsichtigtem Verwendungszweck“; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2023, § 24 Rn.63). Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist nur dann vom Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt im Sinne von § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn damit im Einzelfall dem jeweils angegebenen, sich im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen bewegenden Verwendungszweck entsprochen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.02.1990, a.a.O., juris Rn. 3). Es ist daher nach Zweck und Zielrichtung des jeweiligen Vorkaufsrechts zu differenzieren (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22.10.2019, a.a.O., juris Rn. 51). Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt den Vorkauf schon dann, wenn der gemeindliche Grunderwerb diese Ziele und Zwecke fördert, also ihre Durchführung erleichtert oder unterstützt (vgl. Stock, a.a.O., § 24 Rn. 65a).
Das Umlegungsgebietsvorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nimmt Bezug auf die Baulandumlegung nach §§ 45 ff. BauGB. Deren Zweck besteht nach § 45 Satz 1 BauGB darin, zur Erschließung oder Neugestaltung von Gebieten bebaute und unbebaute Grundstücke in der Weise neu zu ordnen, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Die Umlegung ist hingegen grundsätzlich kein Instrument, um einer Gemeinde die Möglichkeit des Erwerbs des Eigentums an weiteren Grundstücken - gar eines bestimmten Anteils der Grundstücke - in einem Baugebiet zu verschaffen, sondern führt lediglich zu einer Verteilung der Umlegungsmasse nach den §§ 55 ff. BauGB (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.09.2019 - 5 S 1733/17 -, VBlBW 2020, 158, juris Rn. 68).
(c) Ausgehend von diesen Grundsätzen rechtfertigte das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts in mehrfacher Hinsicht. Die Verwendungszwecke wurden von der Beklagten auch jeweils (noch) hinreichend konkret genannt, so dass nicht entschieden werden muss, ob es sich bei der entsprechenden gesetzlichen Vorgabe (in § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB a.F.) um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt (vgl. etwa VG Freiburg, Urteil vom 14.07.2022 - 4 K 284/22 -, juris Rn. 25 m.w.N.; Göhner, Das gemeindliche Vorkaufsrecht, 2006, S. 72 ff.) und welche Konsequenzen unterlassene Angaben - auch mit Blick auf die Berücksichtigungsfähigkeit auf Tatbestands- und Ermessensebene - hätten.
(aa) Eine Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit war zunächst insoweit gegeben, als damit die erforderlichen Erschließungsmaßnahmen (vgl. § 55 Abs. 2 BauGB) erleichtert werden sollten (vgl. auch die Regelung zum Ausschluss des Abwendungsrechts in § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, wo auf das Benötigtwerden für Zwecke der Umlegung abgestellt wird). Die Beklagte erlangt mit dem Zukauf weiterer Flächen zusätzliche Spielräume für Erschließungsmaßnahmen.
Der Umstand, dass die Beklagte - wie bei jeder Umlegung - einen die Vorteile abschöpfenden Flächenbeitrag von bis zu 30 % erwarten kann (vgl. neben der vertraglichen Vereinbarung aus dem Jahre 2007 auch § 58 Abs. 1 Satz 2 BauGB), auf den der Flächenabzug nach § 55 Abs. 2 BauGB anzurechnen ist (vgl. Stich, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Stand: Februar 2024 / 01.08.2002, § 58 Rn. 4), führt nicht dazu, dass durch das Umlegungsgebietsvorkaufsrecht insoweit kein Land mehr beschafft werden dürfte. Dies gilt umso mehr, als der Bedarf - zumal bei der vorgesehenen verdichteten Bebauung - auch den Umfang des Flächenbeitrags überschreiten kann.
(bb) Eine Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit ergibt sich auch aus dem Flächenbedarf für sonstige Flächen für öffentliche Zwecke, die nach § 55 Abs. 5 BauGB nur dann vorab ausgeschieden werden können, wenn geeignetes Ersatzland eingebracht wird. Es versteht sich von selbst, dass es hierfür nicht genügt, wenn die Gemeinde erst im Zuge der späteren Verteilung aus der Verteilungsmasse Land zu erwarten hat. Insofern führt auch der im Jahre 2007 vertraglich vereinbarte „Sozialbeitrag“ zu keiner anderen Beurteilung. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass eine zeitnahe Verteilung aufgrund der zu erwartenden Dauer des Umlegungsverfahrens keineswegs gesichert ist. Die Umlegung wird wesentlich erleichtert, wenn auch für die weiteren Bedarfe nach § 55 Abs. 5 BauGB Land vorab ausgeschieden werden kann. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der §§ 76 f. BauGB, die eine teilweise Vorwegnahme der Umlegungsentscheidung und eine vorzeitige Besitzweinweisung in diese Flächen ermöglichen.
(cc) Hinzu kommt, dass die Beklagte auch Ersatzland benötigt, um denjenigen Eigentümern hinreichend große Flächen zuteilen zu können, denen sonst nur eine Geldentschädigung gewährt werden könnte. Die Umlegung wird gefördert, wenn die Gemeinde durch die Ausübung des Vorkaufsrechts sonst auftretende Mehr- oder Minderzuteilungen, die in Geld ausgeglichen werden müssten, vermeiden kann (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 30.01.1975 - VI B 99/74 -, NJW 1976, 159, 160; Bracher, in: ders./Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 9. Aufl. 2022, Kap. 23 Rn. 23.53).
Von einer übermäßigen Landbeschaffung kann keine Rede sein, nachdem die Beklagte lediglich über 6,9 % der Flächen im Umlegungsgebiet verfügte (vgl. Stellungnahme der Beklagten vom 26.01.2022, VG-Akte S. 339).
(2) Das ihr damit aus mehreren Gründen eröffnete Ermessen hat die Beklagte fehlerfrei ausgeübt. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei kommt es im Hinblick auf § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur auf die konkreten Erwägungen an, die im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts tatsächlich zugrunde gelegt wurden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993, a.a.O., juris Rn. 38), was freilich einer Konkretisierung und Ergänzung im Übrigen nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 12.10.2017, a.a.O., Rn. 6).
Die Beklagte stützte sich in nicht zu beanstandender Weise auf die unter oben (1) (c) (aa) bis (cc) genannten Erwägungen.
Sie gab in ihren Bescheiden vom 15.05.2019, mit denen sie ihr Vorkaufsrecht ausübte, an, der Beschlussantrag (GR-Drucks. 622/2018, Entwicklung des Baugebietes „Schafhaus“ im Stadtbezirk Stuttgart-Mühlhausen, Ziffer 4) fordere, dass sie so viele Flächen wie möglich von den Grundstückseigentümern erwerbe und somit eine rasche Realisierung auch von hohen Anteilen geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Flächen auf Grundlage der GR-Drucksache 906/2015 ermöglicht werde. Bei der künftigen Neuentwicklung des Umlegungsgebiets werde die Planung neue Dichten aufweisen. In diesem Zuge müsse sie das daraus resultierende Erfordernis an öffentlichen Nutzungen räumlich und programmatisch absichern. Aktuell gehe die Stadt von rund 520 neuen Wohneinheiten aus. Dies bedinge im Weiteren eine entsprechende Erschließung sowie eine angemessene soziale Infrastruktur und Grünflächenversorgung des Gebiets. Nach ersten Bedarfseinschätzungen würden unter anderem drei Standorte für Kitas sowie ein Standort für eine zweizügige Grundschule in dem Gebiet „Schafhaus“ benötigt. Weiter sollten ein Pflegeheim und eine Sozialstation, jeweils in externer Trägerschaft, umgesetzt werden. Nach ersten Berechnungen würden 35 % der Gesamtfläche für die vorstehend benannten Nutzungen und Freiräume sowie die Erschließung veranschlagt. Die Stadt habe im Gebiet Schafhaus nur einen sehr geringen Anteil von eigenen Grundstücken. Zur Sicherung der genannten Nutzungen und städtischen Bedarfe müsse die Stadt daher möglichst viele Flächen erwerben. Der Erwerb der streitgegenständlichen Grundstücke erleichtere und unterstütze daher die Umlegung einerseits im Hinblick auf die geplante Wohnbebauung und die Umsetzung des dringend benötigten geförderten Wohnungsbaus und im Weiteren bezüglich der Realisierung der begleitenden Bedarfe.
In ihren Widerspruchsbescheiden vom 02.12.2020 betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts und - weiter bestätigend - betreffend die Ablehnung der Abwendungserklärung - stellte die Beklagte hierzu noch klarstellende Erwägungen an. Sie gab zur Ausübung des Vorkaufsrechts unter anderem an, der Flächenerwerbs solle das Erfordernis an öffentlichen Nutzungen räumlich und programmatisch absichern. Aktuell gehe die Stadt von rund 520 neuen Wohneinheiten aus. Dies bedinge im Weiteren eine entsprechende Erschließung sowie eine angemessene soziale Infrastruktur und Grünflächenversorgung des Gebiets. Nach ersten Bedarfseinschätzungen würden unter anderem drei Standorte für Kitas sowie ein Standort für eine zweizügige Grundschule in dem Gebiet „Schafhaus“ benötigt. Weiter sollten ein Pflegeheim und eine Sozialstation, jeweils in externer Trägerschaft, umgesetzt werden. Nach ersten Berechnungen würden 35 % der Gesamtfläche für die vorstehend benannten Nutzungen und Freiräume sowie die Erschließung veranschlagt. Zur Ablehnung der Abwendungserklärung führte sie aus, für Zwecke der Umlegung benötigt würden regelmäßig solche Grundstücke, die nach § 55 Abs. 2 und Abs. 5 BauGB erforderlich seien; zum Beispiel Flächen für eine öffentliche Nutzung oder Ausgleichs- und Ersatzflächen. Die Stadt Stuttgart gehe von rund 520 neuen Wohneinheiten aus. Daraus resultiere ein gestiegener Bedarf an Grundstücken für eine entsprechende Erschließung sowie eine angemessene soziale Infrastruktur und Grünflächenversorgung des Gebiets. Nach ersten Einschätzungen würden 35 % der Gesamtfläche dafür sowie für die Erschließungsanlagen veranschlagt. Zur Abdeckung dieser Bedarfe stünden der Stadt keine eigenen Grundstücke im ausreichenden Maße im Umlegungsgebiet zur Verfügung, was auch ausschlaggebend für die Vorkaufsrechtsausübungen gewesen sei und in den Bescheiden entsprechend begründet worden sei.
Mit diesen Ausführungen wahrte die Beklagte die oben bezeichneten Grenzen des Ermessens. Sie traf eine Ermessensentscheidung, wenngleich sie diesen Begriff nicht verwendete. Sie führte aus, dass die Belange der Vertragschließenden hinreichend berücksichtigt worden seien. Das Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung der Umlegung übersteige das Einzelinteresse der Vertragsparteien am Fortbestand des Erstvertrags. Sie brachte damit deutlich zum Ausdruck, dass sie sich über ihren Entscheidungsspielraum, bei dem auch gegenläufige Interessen zu berücksichtigen waren, im Klaren war. Die von der Beklagten für die Vorkaufsrechtsausübung herangezogenen Gesichtspunkte entsprachen auch dem gesetzlichen Normzweck (siehe oben (1) (aa) bis (cc)).
An einem Ermessensfehler leiden die angegriffenen Bescheide auch nicht deshalb, weil die Beklagte neben den bezeichneten Aspekten einleitend noch ins Feld führte, der Beschlussantrag (GR-Drucks. 622/2018) fordere, dass sie so viele Flächen wie möglich von den Grundstückseigentümern erwerbe und somit eine rasche Realisierung auch von hohen Anteilen geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Flächen auf Grundlage der GR-Drucksache 906/2015 ermöglicht werde. Es erscheint zwar zweifelhaft, ob das Bestreben, Flächen (unmittelbar) zum Zwecke der Verwirklichung von sozialem Wohnungsbau beschaffen zu wollen, bei einem Umlegungsvorkaufsrecht noch von der Gemeinwohlklausel des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB gedeckt wäre. Einerseits kann nach dem inzwischen geltenden § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB, der im Zuge des Baulandmobilisierungsgesetzes eingefügt wurde und bei dem es sich um eine bloße Klarstellung handeln soll (vgl. BT-Drucks. 19/24838, S. 18 u. 26; BT-Drucks. 19/29396, S. 60; Kment, ZRP 2020, 179, 181; Uechtritz, BauR 2021, 1227, 1237; Wunderle, VBlBW 2021, 353, 358; Zimmermann, DVBl. 2023, 443, 446 f.), dem Wohl der Allgemeinheit „insbesondere die Deckung eines Wohnbedarfs“ dienen (vgl. auch § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Andererseits darf eine Umlegung nur begrenzten Zwecken dienen. Die Umlegung erfolgt im Rahmen eines auch öffentlichen Interessen dienenden städtebaulichen Konzepts. Die Exekutive wird aber durch die §§ 45 ff. BauGB nicht ermächtigt, den Eigentümern ihre Grundstücke zu entziehen, um sie für ein konkretes, dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben einzusetzen. Das Instrument der Baulandumlegung ist in erster Linie auf den Ausgleich der privaten Interessen der Eigentümer gerichtet und soll diesen die bauliche Nutzung ihrer Grundstücke auch in den Fällen ermöglichen, in denen sie sich nicht selbst auf die notwendige Neuordnung ihrer Eigentumsrechte einigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.05.2001 - 1 BvR 1512/97 -, BVerfGE 104, 1, juris Rn. 31). Darüber hinaus erlaubt das Baugesetzbuch ein steuerndes Tätigwerden zur Deckung von Wohnbedarfen ohnehin nur im Rahmen der eingeräumten städtebaulichen Möglichkeiten und nicht nach weitergehenden allgemeinpolitischen Vorstellungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 - 4 C 18.91 -, BVerwGE 92, 56, juris Rn. 30). Die Beklagte hat die Ausübung ihres Vorkaufsrechts jedoch nicht tragend darauf gestützt, die erworbenen Flächen (selbst) mit Sozialwohnungen bebauen zu wollen. Vielmehr handelt es sich bei ihren Erklärungen zu der Verwendungsabsicht „sozialer Wohnungsbau“ nur um Erwägungen, die verdeutlichen, welches Gebietskonzept im Ganzen den Erschließungs- und Infrastrukturbedarf auslöst. Dementsprechend stellte die Beklagte in dem Widerspruchsbescheid vom 02.12.2020 betreffend die Ablehnung der Abwendungserklärung auch klar, die Gemeinderats-Drucksache 622/2018 sei nur „sekundär“ als Begründung für die Vorkaufsrechtsausübung heranzuziehen. Die darin enthaltenen Beschlüsse dienten „als Basis“ für die Umlegung „Schafhaus“ und definierten die Ziele derselben. Daraus folge in der Umsetzung der vorstehend (mit Blick auf die Erschließung, eine angemessene soziale Infrastruktur sowie die Grünflächenversorgung) beschriebene gestiegene Flächenbedarf der Stadt. Dies sei primärer Grund für die Vorkaufsrechtsausübung und erfülle die Voraussetzungen des § 27 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 55 Abs. 2 und 5 BauGB. Gegenteiliges lässt sich im Übrigen keinem der Bescheide der Beklagten entnehmen.
Auch wenn man demgegenüber davon ausginge, es sei eine eigenständig zu verstehende, zusätzlich tragende Begründung der Vorkaufsrechtsausübung gewesen, dass der Beschlussantrag (GR-Drucks. 622/2018) fordere, so viele Flächen wie möglich zu erwerben und somit eine rasche Realisierung auch von hohen Anteilen geförderten Wohnungsbaus auf städtischen Flächen auf Grundlage der GR-Drucksache 906/2015 zu ermöglichen, ergäbe sich daraus kein Ermessensfehler. Denn bei mehreren die Ermessensentscheidung selbstständig tragenden Gründen reicht die rechtliche Fehlerfreiheit auch nur eines Grundes für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung aus (vgl. BVerwG, Urteile vom 26.11.1987 - 2 C 53.86 -, NJW 1988, 783, juris Rn. 33, und vom 19.05.1981 - 1 C 169.79 -, BVerwGE 62, 215, juris Rn. 22). Wie gezeigt, gab es mehrere, jedenfalls nicht zu beanstandende Erwägungen für die Vorkaufsrechtsausübung. Die weitere Überlegung, den sozialen Wohnungsbau bereits frühzeitig (indirekt) voranbringen zu wollen, war für die Vorkaufsrechtsausübung auch erkennbar nicht in dem Sinne maßgebend, dass diese letzten Endes nur deshalb erfolgt wäre. Die verbleibenden Erwägungen vermögen die Ermessensausübung vielmehr selbstständig zu tragen.
Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts in den Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB handelt es sich schließlich um eine intendierte Entscheidung, die im Regelfall keine vertieften Ermessenserwägungen mehr erfordert, sofern kein besonderer Ausnahmefall vorliegt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 03.04.2018 - 15 ZB 17.318 -, juris Rn. 31, zu § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung ist deshalb jedenfalls auch nicht defizitär, soweit die Klägerin erklärt hat, auf den Kaufgrundstücken selbst Wohnungen errichten und die Verpflichtungen der Verkäufer aus den städtebaulichen Verträgen aus dem Jahre 2007 einhalten zu wollen. Denn diese Gesichtspunkte minderten allenfalls die für die Vorkaufsrechtsausübung etwa sprechenden weiteren Gemeinwohlgründe, ließen die übrigen Gründe jedoch nicht entfallen.
(3) Eine Aufhebung der Ausübungsbescheide wäre gleichwohl geboten, wenn die Klägerin wirksam ein Abwendungsrecht ausgeübt hätte. Unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Ausübungsbescheide führte die Abwendung dazu, dass diese keine Rechtswirkungen mehr entfalten könnten und die Klägerin die Beseitigung des von ihnen ausgehenden Rechtsscheins begehren könnte (vgl. - mit im Einzelnen teils unterschiedlichen Begründungen - Jarass/Kment, BauGB, 2. Aufl. 2017, § 27 Rn. 6; Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Oktober 2022, § 27 Rn. 55 und 57; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 27 Rn. 1; Stock, a.a.O., § 27 Rn. 52).
Der Beklagten stand jedoch kein Abwendungsrecht zu. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und er sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hierzu verpflichtet. Ein Abwendungsrecht besteht nicht in einem Umlegungsgebiet, wenn das Grundstück für Zwecke der Umlegung (§ 45 BauGB) benötigt wird (§ 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB).
Gemessen daran schied ein Abwendungsrecht der Klägerin jedenfalls aus. Denn ein solches setzt voraus, dass bereits bestimmt oder hinreichend bestimmbar sein muss, wie die einzelnen Grundstücke verwendet werden sollten (vgl. Paetow, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Stand: Februar 2024 / 01.01.2014, § 27 Rn. 2; Reidt, a.a.O., § 27 Rn. 2; Grziwotz, a.a.O., § 27 Rn. 2 f.; Bracher, a.a.O., Kap. 23 Rn. 23.61 f.; Stock, a.a.O., § 27 Rn. 18 ff. und 25; Kronisch, a.a.O., § 27 Rn. 18 ff. und 23). Das war jedoch in dem Umlegungsverfahren, nachdem noch kein Umlegungsplan aufgestellt war, noch nicht absehbar. Im maßgeblichen Zeitpunkt der Abwendungserklärung zeichnete sich aufgrund des frühen Verfahrensstands noch nicht ab, welchem der (zulässigen) Verwendungszwecke die Grundstücke zugeführt werden sollten. Das Umlegungsverfahren war zu einem Zeitpunkt eingeleitet worden, in dem der Bebauungsplan noch nicht aufgestellt war (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans oder sonstigen Planungen/Konzepten ging die spätere Flächenverwendung ebenfalls noch nicht hinreichend konkret hervor. Soweit das Verwaltungsgericht im Tatbestand seines Urteils auf einen „Strukturplan“ als Anlage zum Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan aus dem Jahre 2003 sowie auf ein Grobkonzept für die angestrebte Umlegung aus dem Jahre 2006 Bezug nimmt, handelt es sich um lediglich vorläufige und unverbindliche Planungen, die insoweit nicht ausreichend sind. Da es somit an einer (bestimmten/bestimmbaren) Verwendung der im Streit stehenden Grundstücke für privatnützige Vorhaben (noch) fehlte, konnte sich die Klägerin auch nicht zu einer solchen verpflichten (vgl. etwa auch VG Freiburg, Urteil vom 14.07.2022 - 4 K 2423/21 -, juris Rn. 39).
Insofern stellt sich auch nicht die Frage, inwieweit die Grundstücke gerade für Umlegungszwecke „benötigt“ werden (vgl. § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB; siehe dazu BT-Drucks. 10/5111, S. 5 sowie Reidt, a.a.O., § 27 Rn. 9; Grziwotz, a.a.O., § 27 Rn. 13; Bracher, a.a.O., Rn. 23.59; Stock, a.a.O., § 27 Rn. 11 f.; Kronisch, a.a.O., § 27 Rn. 67 ff.). Die Abwendungserklärung hätte allenfalls dann erfolgreich sein können, wenn - anders als hier - absehbar gewesen wäre, dass die anstelle der eingeworfenen Grundstücke zuzuteilenden neuen Grundstücke nicht für öffentliche Zwecke, sondern gerade für den Geschosswohnungsbau vorgesehen wären, wofür hier jedoch nichts spricht.
Ob noch weitere Gründe einer wirksamen Abwendung entgegenstanden, muss nicht entschieden werden.
Damit ist auch der Bescheid vom 17.06.2019, mit dem die Abwendungserklärung der Beklagten abgelehnt wurde, nicht zu beanstanden.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschlussvom 29. Februar 2024
Der Streitwert wird im Anschluss an die Festsetzung des Verwaltungsgerichts auch für das Berufungsverfahren auf 286.300,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs 2013).
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 ff. BauGB
§§ 465 bis 468 und 471 BGB
§§ 55 ff. BauGB
§§ 76 f. BauGB
§ 24 BauGB
§ 45 BauGB
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 87 Abs. 1 BauGB
§ 55 Abs. 2 BauGB
§ 55 Abs. 4 BauGB
§ 55 Abs. 5 BauGB
§ 59 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 55 Abs. 2 und Abs. 5 BauGB
§ 55 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 50 Abs. 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 44 Abs. 2 GemO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BauGB
§ 45 Satz 1 BauGB
§ 58 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB
§ 55 Abs. 2 und 5 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 2 und 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2020, 370
NJW-RR 1998, 877
NVwZ-RR 2003, 771
NVwZ 1994, 282
NVwZ 2010, 593
NordÖR 2018, 366
WM 1965, 718
NordÖR 2018, 366, 367
NJW 1976, 159, 160
BVerfGE 104, 1
BVerwGE 92, 56
NJW 1988, 783
BVerwGE 62, 215
2 K 6153/20
8 S 607/22
15 CS 19.10
3 S 3915/21
8 S 1386/14
8 S 31/08
7 A 2644/20
7 A 1041/08
5 S 2498/95
4 B 00.28
3 L 159/03
1 A 11596/05
2 S 1301/23
3 S 2595/20
1 A 10150/22
4 B 31.93
14 ZB 16.28
4 B 245.89
10 B 9.18
4 B 53.09
15 ZB 19.19
III ZR 211/63
5 S 1733/17
4 K 284/22
VI B 99/74
1 BvR 1512/97
4 C 18.91
2 C 53.86
1 C 169.79
15 ZB 17.31
4 K 2423/21