Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-16, Aktenzeichen 1 K 1885/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2009:0716.1K1885.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die am 28. Juli 1948 geborene schwerbehinderte Klägerin steht als Gewerbeoberinspektorin (A 10) im Dienst des beklagten Landes. Sie war bis zum 31. Dezember 2006 beim Staatlichen Amt für Arbeitsschutz B. tätig. Nachdem die Aufgaben ihrer bisherigen Dienststelle durch das Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2006 (GV NRW, S. 622) auf die Bezirksregierung Köln übertragen und die Beschäftigten dem entsprechend übergeleitet worden waren, wurde die Klägerin ab dem 1. Januar 2007 der Außenstelle der Bezirksregierung Köln in B. zugewiesen. Dort war sie zunächst im Dezernat 55, Titelgruppe 74 (Arbeitsschutz), tätig. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2007 wies sie die Bezirksregierung Köln dem Dezernat 56 zu, auf das die bisher in dem Dezernat 55 wahrgenommenen Aufgaben mit Wirkung zum 1. Januar 2008 übertragen wurden.
Bereits unter dem 25. September 2007 hatte die Klägerin gemäß § 39 des bis zum 31. März 2009 geltenden Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG NRW a. F.) ihre Versetzung in den einstweiligen Ruhestand mit Ablauf des 31. Dezember 2007 beantragt. Diesen Antrag wiederholte sie unter dem 5. November 2007.
Nach Anhörung lehnte die Bezirksregierung Köln den Antrag mit Bescheid vom 9. Juni 2008 ab und führte im Wesentlichen aus: Um möglichst alle im Personalhaushalt ausgewiesenen kw-Vermerke bis zum Ende des Jahres 2009 zu realisieren, habe das Kabinett die Einführung von Anreizsystemen beschlossen. Danach hätten die Beschäftigten der Landesverwaltung die Möglichkeit, vorzeitig aus dem Dienst auszuscheiden. Die Anreize könnten allerdings nur gewährt werden, wenn sich das Innenministerium NRW (IM) in einer Vereinbarung mit dem Finanzministerium NRW (FM) zu einem beschleunigten Abbau von kw-Stellen verpflichtet habe. Das Innenministerium habe mit Erlass vom 17. Dezember 2007 - 22-26.00.09 - mitgeteilt, dass das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW (MAGS) für den Bereich der Titelgruppe 74 (Arbeitsschutz) bei der Bezirksregierung Köln ein Kontingent von insgesamt fünf Anreizen freigegeben habe. Diese Freigabe habe der Anzahl der zur Verfügung stehenden kw-Stellen im Fachbereich Arbeitsschutz bei der Bezirksregierung Köln entsprochen. Eine Freigabe sei für den einzigen Antrag auf vorgezogenen Ruhestand vorgesehen gewesen. Die übrigen vier Freigaben seien im Hinblick auf die der Bezirksregierung Köln bzw. dem MAGS in diesem Fachbereich vorliegenden zwölf Anträge auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand erteilt worden. Die Auswahl sei nach dem Kriterium des Lebensalters des Antragstellers erfolgt. Da gegenüber der Klägerin lebensältere Bedienstete einen entsprechenden Antrag gestellt hätten, habe in ihrem Fall keine Freigabe erteilt werden können.
Die Klägerin hat am 9. Juli 2008 - entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung des Bescheides vom 9. Juni 2008 - Klage beim Verwaltungsgericht Köln erhoben; dieses hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 11. September 2008 an das Verwaltungsgericht Aachen verwiesen. Sie begründet ihre Klage im Wesentlichen wie folgt: Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 Satz 1 LBG NRW a. F. lägen vor. Die Ablehnungsentscheidung sei ermessensfehlerhaft. Es liege ein Verstoß gegen die Selbstbindung der Verwaltung vor. Das beklagte Land habe nicht allein auf das Kriterium des Lebensalters abstellen dürfen. Es hätte vielmehr die Kriterien des § 4 der Verordnung über das Verfahren zur Personalisierung, zu Richtlinien über die personelle Auswahl und den Sitz des Landesamtes für Personaleinsatzmanagement (PEMG-PersonalisierungsVO) vom 7. August 2007 (GV NRW, S. 320), also auch soziale Kriterien wie Familienstand, das Vorliegen einer Schwerbehinderung oder sonstige besondere Härten berücksichtigen müssen. So habe das Landesamt für Personaleinsatzmanagement NRW (LPEM) in seiner Leitlinie zur Bewilligung von Anreizen im Rahmen des Personaleinsatzmanagements vom 27. August 2007 unter Nr. 4.2 lit. a ausgeführt, dass jedem Antragsteller ein Punktwert entsprechend der in § 4 PEMG-PersonalisierungsVO genannten Punktwerte zugeordnet werde. Mit Erlass vom 18. September 2007 - 22-1801.01 PEM - habe das IM die Bezirksregierungen darauf aufmerksam gemacht, dass ihnen zur Entscheidung über die Anträge ein Kriterienkatalog in Anlehnung an § 4 PEMG-PersonalisierungsVO zugehen werde. Unter dem 14. Dezember 2007 habe das MAGS dem IM mitgeteilt, dass die Entscheidung über die Gewährung von Anreizen für den Bereich der Titelgruppe 74 (Arbeitsschutz) den jeweiligen Bezirksregierungen obliege, und dass dabei die Leitlinie des LPEM vom 27. August 2007 zugrunde zu legen sei.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung Köln vom 00.00.0000 zu verpflichten, die Klägerin gemäß § 39 LBG NRW a. F. rückwirkend zum Ablauf des 31. Dezember 2007 in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen,
hilfsweise, das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung Köln vom 9. Juni 2008 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gemäß § 39 Abs. 1 LBG NRW a. F. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 LBG NRW a. F. lägen vor. Mit dem Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2006 seien die Staatlichen Ämter für Arbeitsschutz aufgelöst und deren Aufgaben auf die Bezirksregierungen übertragen worden. Die Klägerin sei davon unmittelbar betroffen gewesen. Wegen der Fülle der Aufgabenübertragung habe eine abschließende Bewertung der Umorganisation erst mit dem Organisationserlass des IM vom 5. Dezember 2007 - 52.18.01.02 - erfolgen können. Mit diesem Erlass sei zum 1. Januar 2008 eine wesentliche Änderung des Aufbaus der Bezirksregierung Köln erfolgt. Hiervon sei die Klägerin ebenfalls unmittelbar betroffen gewesen, weil sie insoweit vom Dezernat 55 in das neue Dezernat 56 umgesetzt worden sei. Auch das Tatbestandsmerkmal der fehlenden Versetzungsmöglichkeit im Sinne des § 28 LBG NRW a. F. liege vor. Grundgedanke des § 39 LBG NRW a. F. sei es, den beschäftigten Beamtinnen und Beamten Schutz vor Versetzungen in den einstweiligen Ruhestand gegen ihren Willen zu gewährleisten. Diesem Schutzgedanken werde Rechnung getragen, indem zusätzlich ein freiwilliger Antrag der Beamtin/des Beamten vorliegen müsse. Aufgrund des Antrags der Klägerin auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sei das in Rede stehende Tatbestandsmerkmal als erfüllt anzusehen. Eine Versetzung im Sinne des § 28 LBG NRW a. F. sei aufgrund fehlender Stelle infolge des Abbaus der kw-Verpflichtungen auch nicht möglich gewesen. Ermessensfehler lägen nicht vor. Nach dem Erlass des IM vom 17. Dezember 2007 - 22-26.00.09 - habe sich die Freigabe der gestellten Anträge nach dem Lebensalter gerichtet. Diese Vorgaben seien einzuhalten gewesen. Dem MAGS, dessen Fach- und Dienstaufsicht die Klägerin als Fachbeamtin im Technischen Dienst der Staatlichen Arbeitsschutzverwaltung unterliege, obliege zwar die personalwirtschaftliche Entscheidung, wie die Verteilung der ausgewiesenen kw-Stellen zu erfolgen habe. Da ihre Fachressortstelle der Titelgruppe 74 jedoch bei der Bezirksregierung Köln geführt werde und die Titelgruppe 74 ein Teil des Einzelplans 03 sei, könnten Regelungen in allen haushaltsrechtlichen Angelegenheiten nur durch das IM verfügt werden. Unschädlich sei, dass das IM entgegen der ursprünglichen Ankündigung im Intranet nicht auf den Kriterienkatalog der PEMG-PersonalisierungsVO zurückgegriffen habe. Denn die Veröffentlichungen im Intranet hätten unter dem Vorbehalt der noch abzuschließenden Vereinbarung zwischen dem IM und dem FM gestanden. Die Leitlinie des LPEM vom 27. August 2007 sei für die Bezirksregierungen nicht maßgeblich, da das IM sie letztlich nicht zur Ermessensausübung herangezogen habe. Bei dem Schreiben des MAGS vom 27. Dezember 2007 handele sich um ein Schreiben ohne Außenwirkung, welches den Bezirksregierungen nicht bekannt gewesen sei. Das MAGS habe im Übrigen auch im Hinblick auf Beamte seines Geschäftsbereichs, die nach A 15 BBesO besoldet worden und bei den Bezirksregierungen beschäftigt gewesen seien, nur das Lebensalter als Auswahlkriterium herangezogen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die der Kammer in der mündlichen Verhandlung vorgelegen haben.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 9. Juni 2008 ist rechtmäßig; die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass das beklagte Land sie in den einstweiligen Ruhestand versetzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Ein solcher Anspruch folgt zunächst nicht aus dem Gesetz. Das Landesbeamtengesetz selbst gewährt dem Beamten keinen Anspruch, auf eigenen Antrag in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu werden. Das gilt insbesondere für § 39 LBG NRW a. F., der für den einzelnen Beamten keine Anspruchsgrundlage darstellt, sondern lediglich dem Dienstherrn unter den dort genannten Voraussetzungen die Befugnis vermittelt, Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen.
Mithin ließe sich der Anspruch der Klägerin nur aus der Selbstbindung des beklagten Landes ableiten, über Anträge nach § 39 LBG NRW a. F. nach Maßgabe der Erlasse des IM vom 6. November und 17. Dezember 2007 zu entscheiden, wobei sie gemäß Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) ihre Einbeziehung in diese Entscheidungspraxis beanspruchen könnte. Ob ein solcher Anspruch mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben indes Bestand haben kann, erscheint höchst zweifelhaft. Der einstweilige Ruhestand weist die Besonderheit auf, dass der betreffende Beamte noch nicht die Regelaltersgrenze für ein Ausscheiden aus dem aktiven Dienst und den Wechsel in den Ruhestand erreicht hat, andererseits aber von einer aktiven Dienstleistung ausgeschlossen ist. Damit betrifft dieses Beamtenverhältnis sowohl die Rechtsposition des Dienstherrn wie des Beamten. Um die gegenseitigen Rechte und Pflichten im Einklang mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG in diesem Spannungsverhältnis zutreffend abzuwägen, hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, "nur" dem Dienstherrn die Befugnis zu verleihen, die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand zu verfügen. Diese Regelung ist eindeutig und schließt einen Anspruch des einzelnen Beamten aus. In diese grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers greift eine Praxis der Exekutive, Anträge der Beamten auf Versetzung in den einstweiligen Ruhenstand entgegenzunehmen und über sie anhand von Kriterien, welche die Verwaltung selbst gesetzt hat, zu entscheiden, massiv ein. Eine solche Verwaltungspraxis kehrt die Entscheidung des Gesetzgebers, ein Antrags- und Anspruchsrecht eben nicht zu normieren, in ihr Gegenteil. Sie verschafft den Beamten über deren Anspruch auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) letztlich einen gerichtlich einklagbaren Anspruch auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand und ist nicht mehr Teil der Befugnis des Dienstherrn, die Versetzung zu verfügen. Es ist aber ausschließlich dem Gesetzgeber vorbehalten, die grundlegenden Voraussetzungen eines solchen Rechtsanspruchs aufzustellen.
Vgl. zur Notwendigkeit einer normativen Regelung im Beamtenrecht: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 19. Februar 2009 - 2 C 18.07 -.
Hält man dem gegenüber den Dienstherrn für berechtigt, im Rahmen seiner Befugnis nach § 39 LBG NRW a. F. eine Verwaltungspraxis zu entwickeln, die über die Selbstbindung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in einen Anspruch des einzelnen Beamten mündet, ist letzterer darauf gerichtet, dass das beklagte Land Anträge auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand prüft und über sie ermessensfehlerfrei entscheidet. Eine Entscheidung zugunsten des jeweiligen Antragstellers kommt dabei nur in Betracht, wenn zum einen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 LBG NRW a. F. und zum anderen die weiteren in den erwähnten Erlassen vorgesehenen Voraussetzungen, soweit sie rechtlich nicht zu beanstanden sind, vorliegen.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 25. Februar 2008 - 6 B 1896/07 -, juris Rn. 17 f.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 Satz 1 LBG NRW a. F. liegen im Fall der Klägerin jedoch nicht vor. Nach dieser Vorschrift können in den Fällen, in denen eine Behörde aufgelöst oder auf Grund eines Gesetzes oder einer Verordnung der Landesregierung mit einer anderen verschmolzen oder in ihrem Aufbau wesentlich verändert wird, die auf Lebenszeit und auf Zeit ernannten Beamten dieser Behörden, deren Aufgabengebiet von der Auflösung oder Umbildung berührt wird, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn eine Versetzung nach § 28 LBG NRW a. F. nicht möglich gewesen ist.
Das Staatliche Amt für Arbeitsschutz B. , bei dem die Klägerin bis zum 31. Dezember 2006 tätig war, ist gemäß Art. 1 § 4 Satz 2 und § 12 Satz 1 des Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2006 zwar aufgelöst worden. Es fehlt aber an der weiteren Voraussetzung, dass eine Versetzung der Klägerin nach § 28 LBG NRW a. F. nicht möglich gewesen ist.
Die Nicht-Existenz einer Versetzungsmöglichkeit ist eine gesetzliche Tatbestandsvoraussetzung des § 39 Satz 1 LBG NRW a. F., zu deren Prüfung das beklagte Land auch im Rahmen des Anreizsystems gezwungen ist. Diese Annahme stützt § 39 Satz 3 LBG NRW a. F., der Ausnahmen nur hinsichtlich der in § 39 Satz 2 LBG NRW a. F. geregelten Frist zulässt. Hinsichtlich des Erfordernisses der Unmöglichkeit einer Versetzung nach § 28 LBG NRW a. F. ist dem beklagten Land somit durch die genannten Erlasse, d. h. Regelungen von untergesetzlichem Rang, keine Abweichungsmöglichkeit eröffnet. Es hat hinsichtlich jedes antragstellenden Beamten zwingend zu prüfen, ob nach § 28 Abs. 1 Satz 1 (bzw. Abs. 2 Satz 2) LBG NRW a. F. ein dienstliches Bedürfnis für eine Versetzung besteht, und insoweit ggf. das ihm eingeräumte Ermessen im Hinblick auf die Versetzung zu betätigen. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. April 1991 - 12 A 590/88 -, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 -, juris Rn. 21 ff., m.w.N.
Hiervon ausgehend ist das in Rede stehende Tatbestandsmerkmal des § 39 Satz 1 letzter Halbsatz LBG NRW a. F. entgegen der Auffassung des beklagten Landes nicht etwa schon dann erfüllt, wenn der betroffene Beamte einen Antrag auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand stellt; eine Versetzung nach § 28 LBG NRW a. F. ist vielmehr erst dann nicht möglich, wenn objektive Gründe einer solchen Versetzung entgegenstehen, also etwa ein geeignetes Aufgabengebiet oder eine Planstelle für den betroffenen Beamten nicht mehr vorhanden ist.
VG Düsseldorf, Urteil vom 14. November 2008 - 13 K 1894/08 -, juris Rn. 44 f., m.w.N.
Bezogen auf die Klägerin ist das Gegenteil der Fall. Sie wurde gemäß Art. 1 § 11 Satz 1 des Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen zum 1. Januar 2007 auf die Bezirksregierung Köln übergeleitet, bei der sie seitdem in der Außenstelle in B. tätig ist. Die Klägerin ist also versetzt worden und hat ein geeignetes Aufgabengebiet erhalten. An dieser Bewertung ändert auch der Erlass des IM vom 5. Dezember 2007 - 52.18.01.02 - nichts, weil die Klägerin danach lediglich vom Dezernat 55 in das Dezernat 56 umgesetzt worden ist.
Liegen somit die Voraussetzungen des § 39 LBG NRW a. F. nicht vor, scheidet ein aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG abgeleiteter Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag der Klägerin auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach Maßgabe einer etwaigen - den § 39 LBG NRW a. F. umgehenden - Verwaltungspraxis in jedem Fall aus. Würde das beklagte Land Beamtinnen und Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen pflegen, obwohl die Voraussetzungen des § 39 LBG NRW a. F. im jeweiligen Einzelfall nicht vorliegen, würde es sich hierbei um eine rechtswidrige Verwaltungsübung handeln. Das beklagte Land ist aber weder allgemein noch im Einzelfall berechtigt, geschweige denn verpflichtet, eine rechtswidrige Verwaltungsübung einzuhalten. Der Gleichheitssatz gebietet nur die Gleichbehandlung im Recht und vermittelt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis ("keine Gleichheit im Unrecht").
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht gemäß § 155 Abs. 4 VwGO davon ab, etwaige durch die Verweisung entstandene Mehrkosten dem beklagten Land aufzuerlegen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 39 LBG NRW
§ 28 LBG NRW
§ 28 LBG
§ 39 Satz 1 LBG NRW
§ 39 Abs. 1 LBG NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 39 Satz 3 LBG NRW
§ 39 Satz 2
LBG NRW
§ 39 Satz
1 letzter Halbsatz LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 4
der Verordnung
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 18.07
6 B 1896/07
12 A 590/88
13 L
1735/07
13 K 1894/08