Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-09-01, Aktenzeichen 6 A 1828/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0901.6A1828.10.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg; Zulassungsgründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO sind nicht dargelegt oder nicht gegeben.
1. Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten Gründen, die der Senat allein zu prüfen hat, ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.
Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Es genügt hingegen nicht, wenn er pauschal die Unrichtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts behauptet oder wenn er lediglich sein Vorbringen erster Instanz wiederholt, ohne im Einzelnen auf die Gründe des angefochtenen Urteils einzugehen.
Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 28. Oktober 2008 sei rechtmäßig. Sie stehe im Einklang mit den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen in der hier maßgeblichen Fassung des Runderlasses des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034H - i.d.F. der Änderung vom 19. Januar 1999 (BRL Pol a.F.). Zwar seien die Kreispolizeibehörden nach den Erlassen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. Juli und 6. November 2008 gehalten gewesen, dem Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (LAFP) vor der Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilungen die für die einzelnen Vergleichsgruppen ins Auge gefassten Notenverteilungen anzuzeigen und eine Schlusszeichnung erst nach Freigabe durch das LAFP vorzunehmen. Eine "landesweite Vergleichsgruppe" sei damit jedoch nicht gebildet worden. Vielmehr habe hierdurch die Einhaltung der Beurteilungsrichtlinien gewährleistet werden sollen. Nach Nr. 8.2.2 BRL Pol a.F. seien - zwecks Gewährleistung eines landesweit einheitlichen Beurteilungsmaßstabes - Richtsätze vorgesehen, die bei der Bewertung der Hauptmerkmale sowie bei der Festlegung der Gesamtnote durch den Schlusszeichner zu berücksichtigen seien. Da es zuvor vielfach zu wesentlichen Überschreitungen der Richtsätze gekommen sei, habe sich das Innenministerium im Jahre 2008 veranlasst gesehen, dafür zu sorgen, dass bei den Kreispolizeibehörden vor allem diese Regelung hinreichend beachtet würde. Weiterhin genüge auch die vom Endbeurteiler gegebene Begründung, weshalb Lebens- und Diensterfahrung im Falle der Klägerin nicht zu einer besseren Gesamtnote geführt hätten, den Anforderungen der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F..
Diese Feststellungen des Verwaltungsgerichts werden durch das Zulassungsvorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Zunächst ist nicht ersichtlich, dass mit den Erlassen des Innenministeriums vom 3. Juli und vom 6. November 2008 sowie mit dem Bemühen des LAFP die zwingende Einhaltung der Richtsätze (vgl. Nr. 8.2.2 BRL Pol a.F.) gefordert worden ist. Dagegen spricht bereits der Umstand, dass es u.a. im Bereich der Kreispolizeibehörde H. zu Richtsatzüberschreitungen gekommen ist. Hiervon betroffen war auch die Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO, zu der auch die Klägerin gehört. Dort ist sowohl der Richtsatz für die Gesamtnote von fünf Punkten als auch der Richtsatz für die Gesamtnote von vier Punkten - wenn auch nur leicht - überschritten worden. Des Weiteren weist das Innenministerium im Erlass vom 6. November 2008 ausdrücklich auf die Möglichkeit einer Überschreitung der Richtsätze im Einzelfall hin.
Die Klägerin folgert aus dem Verfahrensablauf - insbesondere aus dem Umstand, dass der Endbeurteiler u.a. ihre Beurteilung abgesenkt hat, nachdem das LAFP am 30. September 2008 telefonisch den Umfang der Richtsatzüberschreitung in der Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO bemängelt hatte -, dass die Beurteilungsergebnisse nicht einzelfallgerecht, sondern allein der Quoteneinhaltung geschuldet seien. Diese Schlussfolgerung greift jedoch zu kurz. Denn die nachvollziehbare und zulässige Einforderung eines strengen Beurteilungsmaßstabs mit dem Ziel einer möglichst geringen Überschreitung der Richtsätze steht einer leistungsgerechten Einschätzung des einzelnen Beurteilten nicht entgegen. Vielmehr sind die Prinzipien der Richtsatzwahrung und der Einzelfallgerechtigkeit im konkreten Anwendungsfall in einen optimalen Ausgleich zu bringen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Mai 2011 - 6 A 1889/10 -, juris.
Das Zulassungsvorbringen gibt nichts Durchgreifendes dafür her, dass die hier gewählte Vorgehensweise dem nicht mehr genügt.
Es kann nicht festgestellt werden, dass, wie die Klägerin meint, die "Entschließungsfreiheit" des Endbeurteilers im Beurteilungsverfahren in rechtswidriger Weise beschnitten worden ist. Der Umstand, dass nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2 BRL Pol a.F. (allein) der Endbeurteiler zur abschließenden Entscheidung über die Beurteilung der Hauptmerkmale sowie über das Gesamturteil berufen ist, bedeutet nicht, dass dieser bei seiner Entscheidung keinen rechtlichen Bindungen unterliegt. Dazu zählt auch die Berücksichtigung der in Nr. 8.2.2 BRL Pol a.F. genannten Richtsätze als Orientierungsrahmen. Dabei ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Richtliniengeber, wie hier das Innenministerium, die Einhaltung der Richtlinien im Beurteilungsverfahren überwacht und gegebenenfalls im Rahmen des rechtlich Zulässigen tätig wird, um die damit verfolgten Zwecke zu erreichen. Hintergrund für die Festlegung von Richtsätzen für die Gesamtnoten im Vier- und Fünf-Punkte-Bereich ist es, die Anwendung eines möglichst einheitlichen Beurteilungsmaßstabs für die Leistungsbewertung von vergleichbaren Beamten sicherzustellen sowie einer Nivellierung der Beurteilungsnoten durch die allzu häufige Vergabe von Spitzennoten entgegenzuwirken, ohne dabei jedoch die Richtigkeit der Beurteilung im Einzelfall zu verhindern (vgl. Nr. 8.2.2 BRL Pol a.F.).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Mai 2011 - 6 A 1889/10 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.
Angesichts dessen ist es folgerichtig und kann unter Umständen sogar geboten sein, dass das Innenministerium auf eine kritische Überprüfung hinwirkt, ob der Beurteilungsmaßstab - dem Zweck von Nr. 8.2.2 BRL Pol a.F. entsprechend - den strengen Anforderungen an Prädikatsbeurteilungen genügt.
Der Endbeurteiler ist vorliegend nach der Überprüfung seines Beurteilungsmaßstabs zu der Erkenntnis gelangt, dass er in der Endbeurteilerbesprechung vom 16. September 2008 von einem zu milden Beurteilungsmaßstab ausgegangen und die Anwendung eines strengeren Beurteilungsmaßstabs angezeigt ist. Dem entspricht der Inhalts seines Schreibens vom 19. Mai 2009, mit dem er die von der Klägerin beantragte Abänderung der Beurteilung abgelehnt hat. Er hat dort ausgeführt:
"Vielmehr habe ich die Mitteilung des LAFP zum Anlass genommen, eine erneute Endbeurteilerbesprechung einzuberufen, um dort unter Beratung der weiteren Vorgesetzten meinen Maßstab zu überdenken. Vor dem Hintergrund, dass die Regelbeurteilungen dazu dienen, die Leistungen der Beamten landesweit vergleichbar zu machen, und insbesondere der Tatsache, dass eine solche landesweite Vergleichbarkeit künftig durch landesweite Ausschreibungen erheblich an Bedeutung gewinnt, habe ich entschieden, meinen Maßstab anzupassen (...). In der erneuten Endbeurtei-lerbesprechung am 13. Oktober 2008 unter meiner Federführung wurde nach ausführlicher Beratung Ihre Beurteilung dann auf das bekannte Endergebnis festgesetzt. Im Maßstabsvergleich sind Ihre Leistungen damit gerecht und fehlerfrei bewertet."
Dass die Klägerin letztlich keine mit einem Gesamturteil von vier Punkten, sondern eine mit einem Gesamturteil von drei Punkten abschließende Beurteilung erhalten hat, gründet allein auf der Anwendung des veränderten - strengeren - Beurteilungsmaßstabs. Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass die Beurteilung unter Anlegung dieses Maßstabs, wie die Klägerin annimmt, nicht der "wahren Auffassung" des Endbeurteilers über ihr Leistungsbild entspricht, sind dem Zulassungsvorbringen nicht zu entnehmen. Ins Leere geht insbesondere ihr Hinweis, der Endbeurteiler habe dem LAFP unter dem 23. September 2008 mitgeteilt, dass die Einhaltung der Richtsätze zu einer erheblichen Ungleichbehandlung der Beurteilten geführt hätte und gegenüber den Beurteilten nicht vertretbar gewesen wäre, so dass die Herabsetzung einzelner Beurteilungen zur rigorosen Einhaltung der Richtsätze abgelehnt worden sei. Die Klägerin lässt bereits unberücksichtigt, dass die Richtsätze in der Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO, zu der sie gehört, eben nicht rigoros eingehalten, sondern die Richtsätze für die Gesamtnoten sowohl im Vier- als auch im Fünf-Punkte-Bereich überschritten worden sind.
Verfehlt sind vor diesem Hintergrund auch die Einwände der Klägerin gegen die "Absenkungsbegründung". Unklar ist, ob die Klägerin unter diesen Begriff (auch) die nach Nr. 9.2 Abs. 2 BRL Pol a.F. erforderliche Abweichungsbegründung fassen will. Dies kann jedoch dahinstehen. Dem Zulassungsvorbringen ist nicht zu entnehmen, dass der Endbeurteiler die Abweichung von der Erstbeurteilung nicht in einer den Anforderungen der Nr. 9.2 Abs. 2 BRL Pol a.F. genügenden Weise begründet hat. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Aussage des Leitenden Polizeidirektors G.-- beanstandet, übersieht sie, dass es diese Aussage in der Urteilsbegründung nur im Zusammenhang mit der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. angeführt hat.
Es ist ferner nicht ersichtlich, unter welchem Gesichtspunkt Nr. 9.2 BRL Pol a.F. der Durchführung einer weiteren Endbeurteilerkonferenz entgegenstehen könnte. Insbesondere ist der Endbeurteiler nicht etwa schon deshalb an der Durchführung einer weiteren Endbeurteilerkonferenz gehindert, weil der Begriff "Beurteilerbesprechung" in Nr. 9.2 BRL Pol a.F. nur im Singular Verwendung findet. Im Übrigen ist das Beurteilungsverfahren erst mit der Schlusszeichnung abgeschlossen (vgl. Nr. 9.2 Abs. 2 BRL Pol a.F.).
Erfolglos macht die Klägerin weiter geltend, die angegriffene Beurteilung sei rechtswidrig, weil die beiden Endbeurteilerkonferenzen unterschiedlich besetzt gewesen seien. Sie scheint außer Acht zu lassen, dass (allein) der Endbeurteiler abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale sowie über das Gesamturteil entscheidet und hierzu zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heranzieht (vgl. Nr 9.2 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BRL Pol a.F.). Dass der Endbeurteiler im Rahmen der zweiten Endbeurteilerkonferenz auf einen teilweise veränderten Kreis von personen- und sachkundigen Bediensteten zurückgegriffen hat, ist vor diesem Hintergrund rechtlich nicht zu beanstanden.
Im Übrigen ist der Endbeurteiler bereits während der ersten Endbeurteilerkonferenz über das Leistungsbild der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO informiert worden, so dass ihm im Rahmen der zweiten Endbeurteilerkonferenz ein sachgerechter Qualifikationsvergleich auch dann möglich war, wenn dort, wie die Klägerin mutmaßt, nicht alle Beurteilungen der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO erneut erörtert worden sein sollten.
Ihre Einwände im Hinblick auf die gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. erforderliche Begründung, warum sich ihre Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf ihr Leistungsbild ausgewirkt haben, greifen ebenfalls nicht durch.
Nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. ist die Feststellung, dass sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben, im Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung im Einzelnen zu begründen. Die Begründung soll dem Beurteilten aufzeigen, warum er im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt hat. Die Ursachen für den (relativen) Leistungsstillstand oder ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung müssen dabei nicht notwendig überwiegend individuell bedingt sein. Sie können auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe beruhen, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung als unverändert erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010
- 6 A 2453/09 -, juris, mit weiteren Nachweisen.
Hieran gemessen sind die Ausführungen des beklagten Landes unter Berücksichtigung der Ergänzungen im Schriftsatz vom 26. November 2009, die der Leitende Polizeidirektor G.--ring in der mündlichen Verhandlung weiter erläutert hat, ausreichend, um den Leistungsstillstand der Klägerin in einer den Anforderungen der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. genügenden Weise zu begründen. Mit dem nachvollziehbar erläuterten Verweis auf die gestiegene Leistungsdichte innerhalb der Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 BBesO ist über einen allgemeinen Quervergleich hinausgehend deren - relativer - Leistungsstillstand schlüssig begründet. Auf die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu wird ergänzend Bezug genommen. Der Einwand der Klägerin, das beklagte Land habe lediglich pauschal auf eine leistungsstarke Vergleichsgruppe hingewiesen und nur "Allgemeinplätze" herangezogen, ist verfehlt. Sie irrt, wenn sie meint, sie könne eine ins Einzelne gehende Darstellung der Leistungen anderer Beamter verlangen.
2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Dies wäre anzunehmen, wenn die Angriffe der Klägerin gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Das ist nicht der Fall. Die Klägerin legt, wie ausgeführt, keine durchgreifenden Gründe für die Unrichtigkeit des Urteils dar.
3. Das angefochtene Urteil beruht auch nicht auf einem Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.
Eine mangelnde Sachaufklärung kann dem Verwaltungsgericht schon deshalb nicht vorgeworfen werden, weil von einem anwaltlich vertretenen Beteiligten im Allgemeinen - so auch hier - erwartet werden kann, dass er eine von ihm für notwendig erachtete Beweisaufnahme bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung in der gemäß § 86 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Form beantragt. Ausweislich des Protokolls über die mündliche Verhandlung ist dort kein Beweisantrag gestellt worden. Die Notwendigkeit einer weiteren Sachaufklärung musste sich dem Verwaltungsgericht auch sonst nicht aufdrängen; insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 A 1889/10
6 A 2453/09