Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-12-20, Aktenzeichen OVG 6 B 13/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2023:1220.OVG6B13.22.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten der Berufung.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine durch die Beklagte erteilte luftfahrtrechtliche Außenstart- und -landeerlaubnis (ASL-Erlaubnis). Sie ist seit 2011 Eigentümerin der mit Mehrfamilienhäusern bebauten Grundstücke W... in Berlin-Reinickendorf. Die Wohnungen vermietet sie. Die Grundstücke liegen in einer Entfernung von ca. 200 m in nördlicher Richtung des militärischen Teils des ehemaligen Flughafens Tegel, wo das Bundesministerium der Verteidigung die 3. Lufttransportstaffel der Flugbereitschaft BMVg - FlBschft BMVg 3. LTStff - stationiert hat. Diese Staffel wird seit 1998 am (ehemaligen) Flughafen Tegel für den Transport von Personen des politisch-parlamentarischen Bereichs eingesetzt.
Am 27. Mai 2020 erteilte das Luftfahrtamt der Bundeswehr der Flugbereitschaft eine sog. ASL-Erlaubnis nach § 25 LuftVG. Darin heißt es, die Erlaubnis werde entsprechend dem Antrag vom 12. August 2019, unter Einbezug der Antragserweiterung hinsichtlich der Vorverlegung des Erlaubnisbeginns, übergangsweise zur Durchführung von Außenstarts und -landungen im Rahmen der Durchführung des politisch-parlamentarischen Flugbetriebs frühestens ab 1. Juni 2020 bis zum Vorliegen der infrastrukturellen Voraussetzungen am vorgesehenen Standort in Berlin Schönefeld (ggf. bis 31. Dezember 2029), täglich in der Zeit zwischen 6:00 Uhr und 23:00 Uhr, jedoch grundsätzlich keine Bereitstellungsflüge zu Ausbildungszwecken und rein technische Flüge an Wochenenden, an gesetzlichen sowie regionalen Feiertagen und in der Zeit vom 24. Dezember bis 1. Januar, außerhalb dieser Zeit nur in begründeten Einzelfällen jährlich bis zu 1.200 Starts und Landungen für die Hubschraubermuster F... in der militärischen Liegenschaft Berlin-Tegel Nord, unter Angabe der genauen Koordinaten, erteilt. Unter „Auflagen und Hinweise“ heißt es u.a., bei der Durchführung seien die Belange des Lärmschutzes zu berücksichtigen. An- und Abflüge über bebautem Gebiet, insbesondere Wohnbebauung, seien möglichst zu vermeiden.
Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 19. November 2020 Widerspruch ein, den das Luftfahrtamt der Bundeswehr mit Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2021 als unzulässig zurückwies. Der Widerspruch sei nicht statthaft, da die an den durchführenden fliegenden Verband erteilte Erlaubnis kein Verwaltungsakt sei. Es fehle an dem dafür notwendigen Merkmal der Außengerichtetheit. Die Erlaubnis konkretisiere lediglich im innerdienstlichen Verhältnis gegenüber dem durchführenden Verband den regulatorischen Rahmen für die Durchführung des militärischen Flugbetriebs.
Die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage sei unzulässig, weil es sich bei der angegriffenen Erlaubnis mangels Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt handele. Vielmehr hätten Behörden desselben Rechtsträgers Regelungen untereinander getroffen. Der von der Klägerin angeführte § 30 Abs. 2 Satz 5 und 6 LuftVG regele die Zuständigkeit, sage aber nichts über die Handlungsform aus. Die hilfsweise erhobene allgemeine Leistungsklage sei unbegründet. Die Erlaubnis sei formell und materiell rechtmäßig ergangen. Das Luftfahrtamt der Bundeswehr sei gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 LuftVG sachlich zuständig, einer Anhörung und weiteren Begründung der Entscheidung habe es nicht bedurft, da die Erlaubnis kein die Klägerin belastender Verwaltungsakt sei. Die Erlaubnis habe gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 LuftVG ergehen dürfen. Das Genehmigungsverfahren des § 6 LuftVG werde damit nicht umgangen. Der Flugplatz sei nicht neu angelegt, weil die Flugbereitschaft seit 1998 ununterbrochen in Tegel stationiert sei mit der Folge, dass die (übergeleiteten) militärischen Nutzungsrechte jedenfalls für die vergleichsweise kurze Übergangszeit bis 2029 nicht erloschen seien. Zum anderen sei der Flugbetrieb der Flugbereitschaft nicht wesentlich erweitert worden im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, denn der bisherige und der geplante Flugbetrieb hätten sich qualitativ und quantitativ nicht verändert. Unabhängig davon erscheine die angegriffene Erlaubnis gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG zur Erfüllung der besonderen Aufgaben der Bundeswehr erforderlich, denn die Flugbereitschaft, die entsprechend Artikel 87a GG traditionell Aufgabe der Streitkräfte sei, sei für einen geordneten Ablauf der Staatsgeschäfte sachnotwendig und könne derzeit nur von Tegel aus betrieben werden. Die Notwendigkeit der Flugbereitschaft ergebe sich aus der entsprechenden Richtlinie für den Einsatz von Luftfahrzeugen der Flugbereitschaft BMVg zur Beförderung von Personen des politischen und parlamentarischen Bereichs. Nach den Darlegungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung könne die Flugbereitschaft derzeit nur von Tegel aus fliegen. Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet. Es würden ausweislich der Richtlinie nur wirklich notwendige Flüge für einen eng begrenzten Personenkreis in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit durchgeführt und wenn der Zweck der Reise durch Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel oder durch Kraftfahrzeuge nicht erreicht werden könne oder andere zwingende Amtsgeschäfte ohne Benutzung des Luftfahrzeugs nicht erledigt werden könnten. Die Obergrenze von 1.200 Flügen pro Jahr sei nicht zu hoch angesetzt. Sie entspreche derjenigen der vergangenen Jahre und betrage derzeit lediglich etwa 600 Flüge. Die grundsätzliche Beschränkung auf reine Transportflüge an Wochentagen in der Zeit von 06:00 bis 23:00 Uhr sei nicht zu beanstanden, weil wichtige und dringende Staatsgeschäfte jederzeit schnelle und persönliche Anwesenheit eines Mitglieds eines Verfassungsorgans erforderlich machen könnten. Außerdem entsprächen die Tageszeiten im Wesentlichen den Vorgaben der als Leitlinie heranzuziehenden TA Lärm. Schließlich sei die Erlaubnis für die Klägerin nicht unzumutbar. Ihr Eigentumsgrundrecht aus Artikel 14 GG sei nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt, da sie nicht konkret und nachvollziehbar dargetan habe, dass und vor allem in welchem Umfang die Lärm-, Geruchs- und Partikelimmissionen auf ihr Eigentum einwirkten. Insbesondere habe sie nicht angegeben, welches Ausmaß die Geräusche hätten und ob sie die nach der TA Lärm maßgeblichen Werte überschritten. Die Beklagte habe den Sachverhalt nicht weiter aufklären müssen, da sie auf eine jahrzehntelange Erfahrung hinsichtlich dieses Flugplatzes zurückblicken könne. Zudem dürfe sich eine unzumutbare Beeinträchtigung der Klägerin dadurch vermeiden lassen, dass nur wirklich notwendige Flüge durchgeführt würden und Anzahl, Tageszeiten, An- und Abflüge über die Wohnbebauung möglichst vermieden werden sollten. Darüber hinaus seien Ausbildungs- und technische Flüge sowie Transportflüge an Wochenenden, an Feiertagen in der Zeit vom 24. Dezember bis 1. Januar außer in begründeten Einzelfällen ausgeschlossen. Gegen eine unzumutbare Belastung spreche weiter, dass der Flugbetrieb nur für eine Übergangszeit bis längstens Ende 2029 von Tegel aus stattfinden solle. Das private Interesse der Klägerin habe gegenüber den gewichtigen öffentlichen Interessen auch deshalb ein geringeres Gewicht, weil die Klägerin die Grundstücke im Jahr 2011 in privatautonomer Entscheidung in Kenntnis des Flugverkehrs durch die Flugbereitschaft erworben habe mit der Folge, dass ihre erlangte Eigentümerstellung situationsbedingt von vornherein (übergangsweise) vorgeprägt gewesen sei.
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der vom Senat zugelassenen Berufung, zu deren Begründung sie ausführt: Die Anfechtungsklage sei zulässig, weil die luftfahrtrechtliche Erlaubnis nach ganz allgemeiner Ansicht ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG sei, der durch die betroffenen Anlieger mit Widerspruch und Anfechtungsklage angefochten werden könne. In den Fällen des § 30 Abs. 2 LuftVG ergebe sich keine andere rechtliche Bewertung. Die darin eingeräumte eigene Zuständigkeit der Bundeswehr führe nicht zu einem abweichenden rechtlichen Instrumentarium. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts vertrage sich zudem nicht mit § 30 Abs. 2 Satz 5 LuftVG, mit dem der Gesetzgeber der Bundeswehr ausdrücklich eine eigene Verantwortung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zuweise. Dies bestätige auch Satz 6 der Regelung, wonach es keiner zusätzlichen Genehmigungen und Erlaubnisse der Zivilluftfahrtbehörden bedürfe. Dies ergäbe nur dann Sinn, wenn die in eigener Zuständigkeit und Verantwortung durch die Bundeswehr nach § 25 LuftVG getroffenen Entscheidungen in jeder Hinsicht den sonst von den zivilen Luftfahrtbehörden getroffenen Entscheidungen rechtlich gleichwertig seien. Soweit das Verwaltungsgericht die Außenwirkung verneine, verkenne es, dass sich die Erlaubnis nach § 25 LuftVG jeweils an den jeweiligen Luftfahrzeugführer in seiner Eigenschaft als Teilnehmer am Luftverkehr richte und damit stets Außenwirkung habe. Daran ändere sich nichts, wenn er gleichzeitig Behördenangehöriger bzw. Angehöriger der Streitkräfte sei und die Erlaubnis dienstlichen Zwecken diene. Rechtssystematischer Adressat einer Flugplatzgenehmigung nach § 6 LuftVG sei der Flugplatzbetreiber, Adressat der Genehmigung nach § 25 LuftVG der Flugzeugführer. § 25 LuftVG sei zudem drittschützend. Die Anfechtungsklage sei auch begründet. Die Erlaubnis sei rechtswidrig, weil sie unter Umgehung des Genehmigungsverfahrens gemäß § 6 LuftVG einen flugplatzähnlichen Betrieb ermöglichen solle. Der Ausnahmecharakter der erlaubten Außenstarts und -landungen sei im vorliegenden Fall nicht gewahrt. Die Zusammenschau vom § 25 und § 6 LuftVG zeige, dass Ausnahmeerlaubnisse nur in Einzelfällen erteilt werden dürften. Bei einer Anzahl von (unkontrolliert) erteilten Erlaubnissen würde der mit dem Flugplatzzwang verfolgte gesetzgeberische Zweck unterlaufen. Deshalb dürften Erlaubnisse nach § 25 LuftVG auch nicht in beliebiger Zahl an einen beliebigen Kreis erteilt werden. Durch die Erlaubnis nach § 25 LuftVG dürfe es nicht zu einem flugplatzähnlichen Betrieb kommen. Einen solchen flugplatzähnlichen Betrieb räume die Beklagte selbst ein, da der durchgeführte politisch-parlamentarische Flugbetrieb nach Art und Umfang demjenigen entspreche, wie er dort schon immer durchgeführt worden sei und zukünftig vom Flughafen Schönefeld aus durchgeführt werden solle. Auch die allgemein erteilte Erlaubnis nach § 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG müsse sich als Ausnahme von der Regel des Flugplatzzwanges darstellen. Es müsse sich bei der Ausnahme um abgrenzbare, atypische Situationen handeln, wie zum Beispiel der Einsatz in der Not- und Katastrophenhilfe oder um Besonderheiten des Fluggerätes. Dabei seien die Umstände des Einzelfalles zu würdigen. Die Erlaubnis nach § 25 LuftVG dürfe insbesondere nicht zu einer Umgehung des § 6 LuftVG führen. Es sei zu berücksichtigen, dass durch eine weite Anwendung des § 25 LuftVG sowohl die Beteiligungsrechte der an den Flugplatz angrenzenden Gemeinden (Planungshoheit) als auch die schutzwürdigen Belange Dritter außer Acht gelassen würden. Das OVG Münster (Beschluss vom 12. Juli 2010 - 20 A 894/10 -, juris Rn. 11) habe entschieden, dass die Aufnahme eines Flugverkehrs mit drei Luftfahrzeugen für die Dauer von zwei Jahren und bis zu 100 Flugbewegungen monatlich als auf Dauer angelegt anzusehen sei und deswegen unter keinem Gesichtspunkt als Ausnahme vom Grundsatz des Flugplatzzwangs angesehen werden könne. Schon eine zeitliche Befristung einer Erlaubnis auf zwei Jahre zeige, dass es sich nicht um eine eng begrenzte Ausnahme handele. Gemessen daran lasse die hier fragliche Erlaubnis einen flugplatzähnlichen Betrieb zu. Sie ermögliche Starts und Landungen mit vier verschiedenen Hubschraubermustern. Zugelassen seien jährlich bis zu 1.200 Starts und Landungen, d.h. bis zu 2.400 Flugbewegungen. Es gebe keine Höchstzahl von Starts und Landungen pro Tag, pro Woche oder Monat. Zudem erstrecke sich der Geltungszeitraum auf über achteinhalb Jahre. Ein flugplatzartiger Betrieb ergebe sich auch daraus, dass die Beklagte dort nicht nur starte und lande, sondern die Hubschrauber auch warte und instand setze. Insgesamt seien dort nach ihren eigenen Angaben ca. 140 Personen zur Ermöglichung des Flugbetriebs tätig. Ziel der Erlaubnis sei es nicht, in einem eng umgrenzten Ausnahmefall den Luftverkehr mit Hubschraubern vom bisherigen Standort aus zu ermöglichen, sondern den Flugbetrieb der Beklagten über Jahre hinaus zu sichern. Die erteilte Erlaubnis nach § 25 LuftVG werde auf diese Weise zu einem planungsähnlichen Instrument, ohne dass aus Sicht der Betroffenen eine ähnliche Prüfung wie im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG durchgeführt werde und die Interessen der Betroffenen gegeneinander abgewogen würden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die Beklagte gehindert gewesen sei, rechtzeitig ein Flugplatzgenehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG durchzuführen. Die Beklagte habe zudem nicht dargelegt, weshalb es ihr nicht gelungen sei, rechtzeitig die infrastrukturellen Voraussetzungen in Berlin-Schönefeld zu schaffen. Ebenso wenig habe sie vorgetragen, weshalb diese Voraussetzungen erst bis Ende 2029 geschaffen werden könnten. Diese Versäumnisse rechtfertigten keinesfalls die Anwendung von § 25 LuftVG. Dass es sich früher um einen militärischen Flugplatz gehandelt haben mag, ändere daran nichts, da auch militärische Flugplätze einer Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG unterlägen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gehöre der politisch-parlamentarische Flugbetrieb nicht traditionell zu den besonderen Aufgaben der Bundeswehr im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG. Dieser Flugbetrieb diene nicht der Erfüllung des Verteidigungsauftrags der Streitkräfte im Sinne des Artikel 87a GG, der alleiniger Grund für die der Bundeswehr in § 30 LuftVG eingeräumten Sonderbefugnisse sei. Das ergebe sich auch aus den vom Verwaltungsgericht zitierten Richtlinien der Beklagten. Darin würden die hier in Rede stehenden Flüge als Sonderflüge bezeichnet. Hierbei handele es sich letztlich um bloße Amtshilfe. Es entspreche allgemeiner Auffassung, dass Verwendungen, die keinen Einsatz mit spezifischen militärischen Mitteln darstellten, nicht Teil des Verteidigungsauftrags der Streitkräfte im Sinne des Artikel 87a GG seien. Entgegen dem Verwaltungsgericht komme insoweit auch kein verteidigungspolitischer Einschätzungsspielraum der Beklagten zum Tragen. Selbst wenn man von einem solchen Einschätzungsspielraum ausginge, wäre die Erlaubnis rechtswidrig. Die Beklagte habe sich bei ihrer Entscheidung nicht von sachgerechten Erwägungen leiten lassen und die betroffenen Interessen in die gebotene Abwägung eingestellt. Sie habe die Belastung des Grundstücks der Klägerin mit Immissionen und sich daraus ggf. ergebenden gesundheitlichen und wirtschaftlichen Konsequenzen nicht ermittelt. Sie habe die Interessen der Klägerin und ihrer Mieter nicht in die gebotene Abwägung eingestellt. Die Erlaubnis verletze die Klägerin auch in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass die Beeinträchtigungen durch den Flugbetrieb für die Klägerin nicht unzumutbar seien. Der Klägerin sei es kaum möglich, die Auswirkungen und Beeinträchtigungen durch den zu erwartenden Flugverkehr zu beurteilen und nachzuweisen. Die Überprüfung derartiger Folgen sei gerade in den dafür vorgesehenen Genehmigungsverfahren vorzunehmen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Klägerin das Grundstück in Kenntnis des Flugbetriebs erworben habe und dieses somit vorbelastet sei. Das Verwaltungsgericht übersehe, dass die Klägerin bzw. ihre Mieter die vom Flughafen Berlin-Tegel ausgehenden Immissionen unabhängig davon hinzunehmen hatte, ob ein solcher Flugbetrieb heute noch genehmigungsfähig wäre, weil der Betrieb aufgrund alliierten Besatzungsrechts aufgenommen und dieser Rechtszustand perpetuiert worden sei. Diese Legalisierungswirkung sei jedoch mit Ablauf des 4. Mai 2021 fortgefallen. Die Klägerin habe Anspruch darauf, dass die tatsächlich fortgesetzte, rechtlich jedoch neue Beeinträchtigung im dafür vorgesehenen Verfahren des § 6 LuftVG anhand heute geltender Maßstäbe geprüft werde. Die tatsächliche Fortsetzung eines Flugbetriebs perpetuiere auch nicht die erloschene (fingierte) Genehmigung. Selbst wenn man annähme, dass die Anfechtungsklage unzulässig wäre, so wäre jedenfalls die hilfsweise erhobene Unterlassungsklage zulässig und aus den dargelegten Gründen auch begründet. Überdies habe die Beklagte die behauptete Prüfung von anderen ggf. nicht militärischen Liegenschaften zur Verwendung für die Flugbereitschaft nicht näher - etwa durch Vorlage entsprechender Verwaltungsvorgänge - belegt. Der entsprechende Vortrag werde daher bestritten.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 2022, Az. 13 K 38/21, die Erlaubnis des Luftfahrtamts der Bundeswehr vom 27.05.2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 04.01.2021 aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte zu verurteilen, den durch die Erlaubnis vom 27.05.2020 genehmigten Flugbetrieb der Flugbereitschaft des Bundesministeriums der Verteidigung auf dem ehemaligen Flughafen Tegel zu unterlassen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
A. Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist zulässig, aber unbegründet.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Sie ist als Anfechtungsklage statthaft, weil die Klägerin die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt. Die streitige luftfahrtrechtliche Erlaubnis nach § 25 LuftVG vom 27. Mai 2020 ist - jedenfalls im Verhältnis zur Klägerin - ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Nach dieser Vorschrift ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Vorliegend erörterungsbedürftig ist insoweit allein, ob es sich um eine Maßnahme handelt, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Außenwirkung in diesem Sinne ist nach allgemeiner Auffassung gegeben, wenn die Maßnahme auf Setzung einer Rechtsfolge für eine natürliche Person oder sonstige außenstehende Rechtsperson in der Weise gerichtet ist, dass sie ihren Rechtskreis erweitert, verringernd oder feststellend gestaltet. Es bedarf mithin der Betroffenheit eines anderen Rechtsträgers und muss die Innensphäre der handelnden Behörde überschritten werden (Knauff, in Schoch/Schneider, VwVfG, EL 1 August 2021, § 35 Rn. 125 m.w.N.). Diese Außenwirkung fehlt grundsätzlich bei allen Handlungen, die Behörden desselben Rechtsträgers betreffen, da es insoweit an der rechtlichen Unterscheidbarkeit der Akteure fehlt (Knauff, a.a.O., Rn. 135 m.w.N.). Danach wäre hier im Verhältnis der die Erlaubnis erteilenden Stelle und dessen Adressaten die notwendige Außenwirkung zu verneinen. Sowohl das die Erlaubnis erteilende Luftfahrtamt der Bundeswehr als auch der Adressat der Genehmigung, die Flugbereitschaft BMVg 3. Lufttransportstaffel, gehören demselben Rechtsträger, nämlich der Bundesrepublik Deutschland an. Im Verhältnis der Luftfahrtbehörden und der Flugbereitschaft geht es daher nicht um Behörden unterschiedlicher Verbände (vgl. in Giemulla/Schmidt, LuftVG, AL 54 Dezember 2008, § 30 Rn. 17, ferner § 25 Rn. 18). Diese Erwägungen betrachten allerdings nur das Innenverhältnis der beteiligten behördlichen Stellen. Ob die Erlaubnis im Verhältnis zu Dritten über den staatlichen Innenbereich hinaus Rechtswirkungen entfaltet, ist damit nicht determiniert.
Hier ist davon auszugehen, dass die ASL-Erlaubnis im Verhältnis zur Klägerin als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, weil sie dieser gegenüber unmittelbare Rechtswirkung hat. Aus Sicht des Senats ist dies aus vergleichbaren Situationen im Bauordnungsrecht wie auch nach dem Gesetz über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung herzuleiten.
Die baurechtliche Gestattung eines beantragten Bauvorhabens bestimmt im Verhältnis zu Dritten - insbesondere zu Nachbarn -, was Inhalt des Eigentums ist, der Nachbar kann der Baugenehmigung gegenüber daher den Anspruch ableiten, dass seine subjektiven Rechte gewahrt bleiben. Dementsprechend hat das OVG Magdeburg ausgeführt, die Baugenehmigung sei auch dann ein Verwaltungsakt, wenn die Behörde sie zugunsten einer Stelle innerhalb derselben Körperschaft erteile (Urteil vom 6. Februar 2004 - 2 L 283/01 -, juris Rn. 27). Weiter sei die Baugenehmigung, die eine Behörde gegenüber ihrem eigenen Rechtsträger erlasse, auch deswegen als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG LSA zu qualifizieren, weil eine entsprechende Baugenehmigung gegenüber einem Privaten unzweifelhaft ebenfalls Verwaltungsaktqualität aufweise. Sachliche Gründe für eine Differenzierung zwischen Behörden einerseits und Privaten andererseits ergäben sich weder aus dem Verwaltungsverfahrens- noch aus dem Bauordnungsrecht. Vielmehr werde in allen Baugenehmigungsverfahren unabhängig von der Person des Bauherrn die Konformität des Bauvorhabens mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften verbindlich festgestellt.
Überdies wird in baurechtlichen Verfahren auch eine bauaufsichtliche Zustimmung, die eine Sonderregelung für Bauvorhaben darstellt, die von einer Baudienststelle des Bundes oder eines Landes geplant und überwacht werden (vgl. etwa § 77 BauO Bln oder § 77 BauO Bbg), grundsätzlich insoweit als Verwaltungsakt angesehen, als damit Rechtsbeziehungen außerhalb der Organisationssphäre des jeweiligen Bundeslandes als Rechtsträger der Regierungen tangiert werden (vgl. die Darstellung bei Rau, in Meyer/Achelis/von Alven-Döring/Hellriegel/Kohl/Rau, Bauordnung für Berlin, 7. Auflage 2021, § 77 Rn. 36). Es handele sich um Verwaltungshandeln, dass sich nur gegenüber einem Teil der am Verwaltungsverfahren Beteiligten als Verwaltungsakt darstelle und im Übrigen ein innerdienstlicher Rechtsakt sei. Im Verhältnis zu Nachbarn stelle die Zustimmung stets einen Verwaltungsakt dar (so ausdrücklich: BeckOK BauordnungsR Bayern/Edenharter, 27. Ed. 1.10.2023, BayBO Art. 73 Rn. 10 f.).
Im Übrigen ist auch bei der Bezeichnung eines Vorhabens nach § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung anerkannt, dass ein im Verhältnis verschiedener Stellen eines behördlichen Rechtsträgers erlassener Rechtsakt im Verhältnis zu Dritten unmittelbare Rechtswirkung nach außen haben kann. So hat das Bundesverwaltungsgericht zu den Rechtswirkungen der „Bezeichnung eines Verteidigungsvorhabens“ (etwa eines Standortübungsplatzes) nach dem genannten Gesetz ausgeführt, diese „Bezeichnung“ durch den Bundesminister der Verteidigung sei „gegenüber den davon betroffenen Gemeinden“ ein Verwaltungsakt. Bereits aus der Bezeichnung des Vorhabens ergäben sich in mehreren Hinsichten unmittelbare Rechtswirkungen für die von dem Vorhaben betroffenen Gemeinden (Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 51.83 -, BVerwGE 74, 124 ff., juris Rn. 19 f.).
Die vorstehenden Erwägungen lassen sich auf die hier gegebene Konstellation übertragen: Die in Rede stehende Erlaubnis entfaltet über den staatlichen Innenbereich hinaus unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin. Sie bestimmt, dass und in welchem Ausmaß die Klägerin als betroffene Grundstücksnachbarin die damit einhergehenden Immissionen hinzunehmen hat. Ihr gegenüber werden die Flugbewegungen und damit die hiervon ausgehenden Immissionen auf ihren Grundstücken legalisiert. Diese Rechtswirkung nach außen wird in der Erlaubnis vom 27. Mai 2020 durch die Auflage dokumentiert, bei der Durchführung Belange des Lärmschutzes zu berücksichtigen und An- und Abflüge über bebautem Gebiet, insbesondere Wohnbebauung, möglichst zu vermeiden. Zudem ist die Erlaubnis nach § 25 LuftVG wie die Baugenehmigung als Verwaltungsakt konzipiert, wie sich bereits aus der Verwendung des Begriffs „Erlaubnis“ ergibt. Gegenüber Privaten hat die luftfahrtrechtliche Erlaubnis nach § 25 LuftVG ebenfalls unzweifelhaft Verwaltungsaktqualität. Dass die Erlaubnis das Ziel hat, die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs zu gewährleisten und damit primär der Wahrung luftpolizeilicher Belange dient, aber grundsätzlich keinen Drittschutz vermittelt, ändert daran nichts. Eine drittschützende Wirkung des § 25 LuftVG wird allgemein jedenfalls dann angenommen, wenn durch die Erteilung der Erlaubnis ein Dritter unerträglich und unzumutbar in seiner Gesundheit oder in seinem Eigentum betroffen ist (OVG Schleswig, Urteil vom 26. Mai 2004 -4 LB 31/03 -, NordÖR 2005, 379 ff., juris Rn. 43; OVG Koblenz, Beschluss vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -, NVwZ-RR 1994, 194 ff., juris Rn. 25; VG Düsseldorf, Urteil vom 25. Februar 2010 6 K 2481/08 -, juris Rn. 42 m.w.N.).
2. Die Klägerin ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, denn sie kann geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Eine Klagebefugnis ist in Fällen, in denen um die Rechtmäßigkeit einer Erlaubnis nach § 25 Abs. 1 LuftVG gestritten wird, jedenfalls dann zu bejahen, wenn der Betroffene - wie hier die Klägerin - geltend macht, mit der Erlaubnis werde das an sich erforderliche Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG umgangen und die Erlaubnisbehörde führe einen Zustand herbei, wie er an sich nur im Rahmen der Durchführung eines Genehmigungsverfahrens nach § 6 LuftVG unter Wahrung der insoweit vorgesehenen Beteiligungsrechte der betroffenen Nachbarn herbeigeführt werden dürfte (OVG Schleswig, Urteil vom 26. Mai 2004 - 4 LB 31/03 -, NordÖR 2005, 379 ff., juris Rn. 47; OVG Koblenz, Beschluss vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -, NVwZ-RR 1994, 194 ff., juris Rn. 25; ferner: BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 -4 C 21.88 - NVwZ 1990, 110 ff, juris Rn. 34).
Ob sich die Klagebefugnis darüber hinaus auf die von der Klägerin angeführte Beeinträchtigung ihres Eigentums durch Immissionen und etwaige Mieteinbußen sowie der Gesundheit ihrer Mieter stützen lässt, kann vor diesem Hintergrund auf sich beruhen.
II. Die Anfechtungsklage ist allerdings unbegründet. Die angefochtene Erlaubnis vom 27. Mai 2020 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 4. Januar 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage der Erlaubnis ist § 25 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 i.V.m. § 30 Abs. 2 LuftVG. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Luftfahrzeuge außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze nur starten und landen, wenn der Grundstückseigentümer oder sonst Berechtigte zugestimmt und die Luftfahrtbehörde eine Erlaubnis erteilt hat. Gemäß § 25 Abs. 5 LuftVG bleibt § 30 Abs. 2 LuftVG unberührt. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 LuftVG werden die Verwaltungszuständigkeiten aufgrund dieses Gesetzes für den Dienstbereich der Bundeswehr durch Dienststellen der Bundeswehr nach Bestimmungen des Bundesministeriums der Verteidigung wahrgenommen. Nach Satz 5 dieser Vorschrift treffen die Dienststellen der Bundeswehr ihre Entscheidungen in eigener Zuständigkeit und Verantwortung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Nach Satz 6 bedarf es zusätzlicher Genehmigungen und Erlaubnisse der Zivilluftfahrtbehörden nicht.
a) Die Erteilung der ASL-Erlaubnis nach § 25 LuftVG war notwendig, denn die Betriebserlaubnis für den Flughafen Tegel ist erloschen (dazu aa), eine Fortgeltung (übergeleiteter) militärischer Nutzungsrechte scheidet aus (dazu bb) und die Voraussetzungen für eine Abweichungsbefugnis nach § 30 Abs. 1 LuftVG liegen nicht vor (dazu cc).
aa) Die Betriebsgenehmigung des Flughafens Tegel ist abgelaufen. Der Flughafen Tegel war zunächst ein alliiertem Besatzungsrecht unterstehender Militärflughafen. Daran änderte auch die Vereinbarung vom 7. Juli 1960 über die Zulassung zivilen Luftverkehrs zwischen der französischen Militärregierung und der Berliner Flughafengesellschaft mbH nichts. Allerdings wurden im Rahmen der Herstellung der Einheit Deutschlands auch die für den Flughafen Tegel maßgebenden Rechtsgrundlagen neu geregelt. Gemäß § 2 Abs. 5 des Sechsten Überleitungsgesetzes vom 25. September 1990 (BGBl. I S. 2106) galten die aufgrund alliierten Rechts angelegten oder betriebenen Flughäfen Berlin-Gatow, Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof nach Übergabe durch die Alliierten im Sinne der §§ 6 bis 10 des Luftverkehrsgesetzes als genehmigt und im Plan rechtskräftig festgestellt. Bereits unmittelbar nach der deutschen Einheit am 3. Oktober 1990 wurde der Flughafen Tegel durch die französische Militäradministration im Wesentlichen übergeben. Die Übergabe wurde im Jahr 1994 mit der vollständigen Aufgabe der militärischen Nutzung abgeschlossen. Damit war der Flughafen Tegel vollständig in das bundesdeutsche luftverkehrsrechtliche Rechtsregime übergeführt (vgl. zum Ganzen Paetow, Rechtsgutachten zum Umgang des Senats von Berlin mit dem Ergebnis des Volksentscheids „Berlin braucht Tegel“, S. 11). Bereits zu diesem Zeitpunkt dürfte ein (übergeleitetes) alliiertes militärisches Nutzungsrecht nicht mehr bestanden haben (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, BVerwGE 81, 95 ff., juris Rn. 35). Das militärische Nutzungsrecht der französischen Besatzungsmacht war damit erloschen und ist auch durch das 6. Überleitungsgesetz nicht übergeleitet worden. Unabhängig davon ist die Betriebsgenehmigung für den Flughafen Berlin-Tegel mit der Schließung erloschen und der Flughafen aus der luftverkehrsrechtlichen Zweckbestimmung entlassen worden. Mit Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 29. Juli 2004 wurde die Betriebsgenehmigung für den Flughafen Berlin-Tegel widerrufen und die fiktive Planfeststellung für den Flughafen aufgehoben. Der Widerruf wurde danach mit Ablauf von sechs Monaten wirksam, nachdem der Flughafen BER funktionsfähig in Betrieb genommen worden ist. Darüber hinaus erließ die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung am 2. Februar 2006 den „Bescheid über die Entlassung der Anlagen und Flächen des Flughafens Berlin-Tegel aus der luftrechtlichen Zweckbestimmung (Planfeststellung)“ (Paetow, a.a.O., S. 15 f.; s. auch Senatsurteil vom 11. Juni 2014 - OVG 6 A 14.14 -, juris Rn. 23). Spätestens mit Wirksamwerden dieser Bescheide, also sechs Monate nach der Ende Oktober 2020 erfolgten Inbetriebnahme des Flughafens BER, existierte für den Flughafen Berlin-Tegel keine (fiktive) Erlaubnis mehr.
bb) Daraus folgt zugleich, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, militärische Nutzungsrechte seien übergeleitet, weil die Flugbereitschaft seit 1998 ununterbrochen in Tegel stationiert sei, unzutreffend ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lassen sich aus der Stationierung der Flugbereitschaft in Tegel seit 1998 auch keine (sonstigen) fortgeltenden militärischen Nutzungsrechte ableiten.
Zwar erfordert die Qualifizierung als militärischer Flugplatz nicht notwendig ein Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG, vielmehr genügt eine Widmung durch schlüssiges Verhalten, also tatsächliche Inbetriebnahme (Ronellenfitsch, Der Militärflugplatz - Merkmale und Kriterien -, DÖV 1994, 45, 48; Kämper, in Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, EL 19 Januar 2017, § 30 Rn. 18), denn bei militärischen Flugplätzen ist auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 -, BVerwGE 130, 83 ff., juris Rn. 62; Kämper, a.a.O., m.w.N.). Diese Rechtsnatur behält ein militärischer Flugplatz solange, bis die Widmung wieder aufgehoben wurde, wobei die Entwidmung als actus contrarius dem Widmungsakt entsprechen muss (Ronellenfitsch, a.a.O., S. 45, 52). Eine Fortgeltung militärischer Nutzungsrechte scheitert vorliegend jedoch daran, dass die Durchführung des Transports von Personen des politisch-parlamentarischen Bereichs nicht die Annahme des Betriebs eines Militärflugplatzes rechtfertigt.
Einen militärischen Flugplatz kennzeichnet die Nutzung durch - vorrangig - militärischen Zwecken dienende Luftfahrzeuge (Kämper, a.a.O., Rn. 18). Daran fehlt es vorliegend, denn die politisch-parlamentarische Flugbereitschaft dient nicht militärischen Zwecken, sondern der Aufrechterhaltung und Ermöglichung der allgemeinen Regierungsgeschäfte und des sonstigen politisch-parlamentarischen Betriebs. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zumindest teilweise militärisch gesicherte Luftfahrzeuge für die Flugbereitschaft eingesetzt werden.
Überdies ist die militärische Nutzung durch die Alliierten im Wesentlichen bereits 1990, vollständig 1994, aufgegeben worden. Die Aufnahme der Flugtätigkeit durch die Flugbereitschaft der Bundeswehr ist vor diesem Hintergrund nicht nur qualitativ, sondern auch in zeitlicher Hinsicht keine Fortführung der alliierten Nutzung als Militärflugplatz.
cc) Die Erlaubnis nach § 25 LuftVG war auch nicht im Hinblick auf die Sonderbefugnisse der Bundeswehr nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG entbehrlich. Nach letztgenannter Vorschrift darf die Bundeswehr von den Vorschriften des Ersten Abschnitts (das sind die §§ 1 bis 32d) mit Ausnahme der §§ 12, 13 und 15 bis 19, und von den zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abweichen, soweit es zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben erforderlich ist. Das ist hier zu verneinen.
Der Norm lässt sich entnehmen, dass auch bei Militärflugplätzen grundsätzlich die für zivile Flugplätze einschlägigen Vorschriften zu beachten sind. Ein Abweichen von diesen Vorschriften ist nur ausnahmsweise dann zulässig, wenn ein Erfordernis hierfür besteht, das der Erfüllung der besonderen Aufgaben der Bundeswehr dient (zum Ausnahmecharakter der Abweichungsbefugnis: Giemulla/Gierke, a.a.O., Rn. 7). Dass dies vorliegend anzunehmen wäre, ist nicht ersichtlich. Dabei kann auf sich beruhen, wie der gesetzlich nicht näher definierte Begriff der „besonderen Aufgaben“ zu verstehen ist. Insbesondere muss nicht geklärt werden, ob er, wie die Klägerin meint, auf Verteidigungsaufgaben im Sinne des Artikel 87a GG beschränkt ist oder ob er alle Aufgaben erfasst, die ausschließlich durch die Bundeswehr wahrgenommen werden. Selbst wenn man von dem umfassenderen Verständnis ausgeht, ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass die Durchführung des Transports von Personen des politischen-parlamentarischen Bereichs ein Abweichen von der Erlaubnisvorschrift des § 25 Abs. 1 LuftVG „erfordert“ (vgl. auch Giemulla/Gierke, in Giemulla/Schmid, LuftVG, AL 82 August 2019, § 30 Rn. 7, wonach Sonderrechte nach § 30 Abs. 1 LuftVG bspw. nicht bei Dienstflügen zur Beförderung von Regierungsmitgliedern oder von Bediensteten der bevorrechtigten Organisationen in Anspruch genommen werden dürfen).
Ungeachtet des anderslautenden Vortrags in der mündlichen Verhandlung, geht davon im Übrigen auch die Beklagte selbst aus, da sie anderenfalls keine Erlaubnis nach § 25 LuftVG erteilt hätte.
2. Die Voraussetzungen der ASL-Erlaubnis nach § 25 Abs. 1 LuftVG hat das Luftfahrtamt der Bundeswehr als gemäß § 30 Abs. 2 LuftVG zuständige Behörde gewahrt.
In materieller Hinsicht formuliert § 25 LuftVG, anders als § 6 LuftVG, keine Voraussetzungen, die vor der Erlaubniserteilung zu prüfen sind. Das Programm und der gesetzgeberische Zweck der Vorschrift erschließen sich jedoch durch deren Auslegung. § 25 Abs. 1 LuftVG lässt sich in Verbindung mit §§ 6 ff. LuftVG entnehmen, dass das Starten und Landen grundsätzlich nur auf Flugplätzen zulässig ist (Flugplatzzwang), außerhalb von Flugplätzen also nur ausnahmsweise erlaubt werden kann. Es handelt sich um ein repressives Verbot des Außenstartens und -landens, von dem die Behörde unter Beachtung dieser Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen eine Befreiung erteilen darf. Das Verbot dient der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs, insbesondere der Passagiere, der Besatzung und potenziell betroffener Dritter, sowie der allgemeinen Sicherheit und Ordnung und den in § 6 Abs. 2 LuftVG erwähnten öffentlichen Interessen, z.B. dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung (BVerwG, Urteil vom 20.Oktober 1993 - 11 C 43.92 -, NZV 1994, 165 f., juris Rn. 9).
a) Um den mit dem Flugplatzzwang verfolgten gesetzgeberischen Zweck nicht zu unterlaufen, muss daher geprüft werden, ob bei der Erteilung der Erlaubnis der Ausnahmecharakter von Außenstarts und -landungen noch gewahrt ist (OVG Koblenz, Beschluss vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -, NVwZ-RR 1994, 194 ff., juris Rn. 16 m.w.N.).
Um eine unzulässige Umgehung der Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 LuftVG zu überprüfen, ist darauf abzustellen, ob es zu einem gehäuften, flugplatzähnlichen Flugbetrieb mit all seinen Folgewirkungen kommt, wobei eine Gesamtschau geboten ist (VGH München, Urteil vom 22. Dezember 1992 - 20 B 92.3332 -, juris Rn. 34 m.w.N.). Wäre ein flugplatzähnlicher Flugbetrieb zu bejahen, wäre ein Genehmigungsverfahren nach § 6 Abs. 1 LuftVG durchzuführen. In diesem Fall würde ein Flugplatz „angelegt“ im Sinne der Vorschrift. Dass die Erlaubnis nach § 25 LuftVG nahtlos an das Erlöschen der bisherigen fiktiven Betriebserlaubnis und die Entwidmung des Flughafens anknüpft, ändert daran nichts.
Für die Frage, ob ein flugplatzähnlicher Betrieb vorliegt, kommt es nicht bzw. jedenfalls nicht allein auf die Anzahl der Flüge an. Das ergibt sich aus dem Umstand, dass die Erlaubnis gemäß § 25 Abs. 1 Satz 4 „allgemein“ oder im Einzelfall erteilt werden kann (OVG Koblenz, Beschluss vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -, NVwZ-RR 1994, 194 ff., Rn. 17). Die hierzu bestehende Kasuistik bietet im Übrigen kein einheitliches Bild. Der VGH München etwa hat den Ausnahmecharakter als nicht gewahrt angesehen bei 3.600 Flugbewegungen jährlich und der Erklärung der Erlaubnisbehörde, den von den Antragstellern angegebenen konkreten Flugzweck (z.B. Geschäftsflug) auf seine jeweilige Begründetheit hin nicht nachzuprüfen (Urteil vom 22. Dezember 1992 - 20 B 92.3332 -, juris Rn. 36). Das OVG Lüneburg war der Auffassung, mit einer Erlaubnis nach § 25 LuftVG für 22 einzelne Motorflugzeuge auf einem als Segelflugplatz genehmigten Gelände werde der Ausnahmecharakter der Vorschrift unterlaufen (Urteil vom 5. Oktober 1988 - 12 A 247/87 -, UPR 1989, 312 f.). Nach Ansicht des OVG Koblenz (Beschluss vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -, NVwZ-RR 1994, 194 ff., juris Rn. 20) ist die Aufnahme von Charterflugverkehr auf einem Militärflugplatz vor Abschluss des Zulassungsverfahrens für einen Flugplatz unzulässig, weil es sich um den vorzeitigen Beginn eines Flugplatzbetriebs handele. Für nach § 6 LuftVG genehmigungspflichtig, weil flugplatzähnlich hielt der VGH München den Betrieb eines Hubschrauberlandeplatzes an einer Universitätsklinik ohne zeitliche Beschränkung und für beliebige Hubschraubertypen (Beschluss vom 24. September 2003 -, 14 CS 03.2041 -, NVwZ-RR 2004, 90 f., juris Rn. 14). Demgegenüber hielt das OVG Hamburg die Wertung des § 25 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG, wonach Belange von Anwohnern zurückzutreten haben, die von Fluglärm betroffen sind, die die Rettung von Menschen aus Gefahren für Leib oder Leben mittels Luftfahrzeugen mit sich bringen, auch für beachtlich, wenn aufgrund von § 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG die Erlaubnis erteilt werde, einen bestimmten Platz regelmäßig für Starts und Landungen der Notfallrettung zu benutzen (Beschluss vom 6. März 1997 - Bs III 138/96 -, juris Rn. 8 ff.; ähnlich: OVG Hamburg, Beschluss vom 19. Februar 2002 - 3 Bs 191/01 -, NVwZ-RR 2002, 493 ff., juris Rn. 11). Als mit Blick auf die Wahrung des Ausnahmecharakters des § 25 Abs. 1 LuftVG unbedenklich hat das BVerwG die befristete und auf die Tageszeit begrenzte Gestattung von werktags maximal vier Starts und Landungen mit einem bestimmten Hubschraubertyp angesehen. Eine Flugplatzgenehmigung nach § 6 LuftVG setze dieser Flugbetrieb nicht voraus (Beschluss vom 6. November 1986 - 4 B 198.86 -, juris Rn. 2).
Unter Zugrundelegung der aus dem Vorstehenden ersichtlichen Maßstäbe ist ein flugplatzähnlicher Betrieb und damit eine Umgehung der Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 LuftVG vorliegend zu verneinen. Die Erlaubnis vom 27. Mai 2020 gilt nicht für (beliebig) viele Luftfahrzeuge oder Luftfahrzeugtypen, sondern ist auf vier verschiedene Hubschraubertypen („Muster“) beschränkt. Sie ermöglicht „jährlich bis zu 1.200 Starts und Landungen“, insgesamt also 1.200 Flugbewegungen. Für die Auffassung der Klägerin, die Erlaubnis ermögliche 1.200 Starts und 1.200 Landungen, insgesamt also 2.400 Flugbewegungen jährlich, gibt der Bescheid nichts her, zumal auch nach dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekundeten Verständnis der Beklagten 1.200 Flugbewegungen jährlich erlaubt seien. Das entspricht dem Verständnis des Senats; es handelt sich um die übliche Umschreibung einer bestimmten Anzahl von insgesamt zulässigen Flugbewegungen, die in diesem Fall - gleich ob Starts oder Landungen - 1.200 nicht überschreiten darf. 1.200 Flugbewegungen jährlich entsprechen rund 3,3 Flugbewegungen täglich. Sie bleiben damit noch hinter der vom Bundesverwaltungsgericht für unbedenklich gehaltenen Anzahl an Flugbewegungen zurück. Zudem ist sie - außer in begründeten Ausnahmefällen - auf die Zeit zwischen 06:00 bis 23:00 Uhr und damit im Wesentlichen, nämlich bis auf die Zeit von 22:00 bis 23:00 Uhr, auf die Tageszeit beschränkt (vgl. Ziffer 6.4. der TA Lärm).
Dieser Würdigung steht auch nicht entgegen, dass die Erlaubnis vom 1. Juni 2020 bis längstens zum 31. Dezember 2029, also für mehr als acht Jahre, erteilt worden ist. Auch dies führt in der Gesamtschau nicht zu einem flugplatzähnlichen Betrieb. Die nach § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG mögliche allgemeine Erlaubnis sieht keine zeitliche Befristung vor. Aus dem Umstand, dass die Erlaubnis mit einer Befristung versehen werden „kann“, folgt vielmehr, dass auch unbefristete Erlaubnisse erteilt werden können. Unabhängig davon ist im Rahmen der gebotenen Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen, dass der Endzeitpunkt der Erlaubnis nur vorsorglich für den Fall festgelegt worden ist, dass die infrastrukturellen Voraussetzungen am an sich vorgesehenen Standort in Berlin-Schönefeld nicht eher fertiggestellt sein werden (s. hierzu auch die Angaben der Bundesregierung zur entsprechenden Kleinen Anfrage in BT-Drs. 19/7841, S. 4, Ziffer 10). Dass die Erlaubnis bis zu dem genannten Termin wirksam bleibt, nimmt die Beklagte selbst nicht an. Gegenwärtig gibt sie an, der Flugbetrieb werde im Jahr 2025 nach Schönefeld verlegt.
Die von der Klägerin angeführte Entscheidung des OVG Münster (Beschluss vom 12. Juli 2010 - 20 A 894/10 -, juris Rn. 11) spricht nicht gegen diese Einschätzung. Soweit die Klägerin geltend macht, danach sei die Aufnahme eines Flugverkehrs mit drei Luftfahrzeugen für die Dauer von zwei Jahren und bis zu 100 Flugbewegungen monatlich als auf Dauer angelegt anzusehen und nach § 6 LuftVG genehmigungspflichtig, berücksichtigt sie die Begründung der Entscheidung nur unzureichend. Zwar trifft es zu, dass die konkret in Rede stehende Erlaubnis in jenem Fall zeitlich befristet erteilt wurde. Abgestellt hat das OVG Münster allerdings darauf, dass die Dauer der Befristung zuletzt von einem Jahr auf zwei Jahre ausgeweitet worden sei und sich bereits in der Vergangenheit gezeigt habe, dass die abgelaufenen Außenstart- und -landeerlaubnisse regelmäßig im unmittelbaren zeitlichen Anschluss durch aktuelle ersetzt worden seien (a.a.O., Rn. 12). Das OVG Münster ist daher davon ausgegangen, dass es sich trotz der formalen Befristung der Sache nach um eine Dauererlaubnis für einen letztlich unbestimmten Zeitraum gehandelt habe. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass das OVG Münster über einen anderen Sachverhalt zu entscheiden hatte. In jenem Verfahren ging es um einen Antrag auf Zulassung der Berufung eines Luftfahrtunternehmers, dem der Betrieb von Flugzeugen mit Strahlantrieb untersagt worden war, da diese Düsenjets - die vorher nicht dort verkehrten - eine wesentliche Änderung des bereits vorhandenen Flugplatzbetriebs darstellen würden und nicht im Wege einer Ausnahmeerlaubnis genehmigt werden könnten. Demgegenüber handelt es sich vorliegend um eine übergangsweise, bruchstückhafte Fortführung einer bereits langjährig im Rahmen einer Flugplatzgenehmigung sachlich etablierten Durchführung von Starts und Landungen bereits dort verkehrender Luftfahrzeuge.
Weiter lässt sich insoweit auch der Rechtsgedanke des § 4 Abs. 7 Satz 1 FluglärmG heranziehen. Danach ist für einen Flugplatz kein Lärmschutzbereich festzusetzen oder neu festzusetzen, wenn dieser innerhalb einer Frist von zehn Jahren nach Vorliegen eines Festsetzungserfordernisses nach den Absätzen 4 und 5 geschlossen werden soll und für seine Schließung das Verwaltungsverfahren bereits begonnen hat. Die Festsetzung von Lärmschutzbereichen erfolgt im Rahmen der planerischen Festsetzungen in einem Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG. Insofern deutet § 4 Abs. 7 Satz 1 FluglärmG darauf hin, dass ein flugplatzähnlicher Betrieb eine in die Zukunft gerichtete unbestimmte Dauer voraussetzt, die jedenfalls dann nicht erreicht ist, wenn der Betrieb nicht länger als zehn Jahre währt.
Die Annahme der Klägerin, ein flugplatzähnlicher Betrieb ergebe sich aus dem Umstand, dass der jetzt durchgeführte politisch-parlamentarische Flugbetrieb nach Art und Umfang demjenigen entspreche, der dort seit 1998 durchgeführt worden sei und künftig von Schönefeld aus durchgeführt werden solle, lässt unberücksichtigt, dass dieser Flugbetrieb sowohl in Tegel als auch in Schönefeld nur einen verschwindend geringen Teil des stattgefundenen bzw. stattfindenden Flugbetriebs ausmacht. Im letzten vollen Betriebsjahr 2019 wurden auf dem Flughafen Berlin-Tegel rund 193.600 Flugbewegungen registriert (vgl. die Angaben der Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt unter https://www.berlin.de/sen/uvk/mobilitaet-und-verkehr/verkehrsplanung/luftfahrt/flugplaetze/ehemalige-flugplaetze/). Dies verdeutlicht das geringe Gewicht der hier in Rede stehenden 1.200 Flugbewegungen.
Der Einwand der Klägerin, bei der Ausnahmeerlaubnis nach § 25 LuftVG müsse es sich um eine abgrenzbare, atypische Situation wie z.B. der Einsatz in der Not- und Katastrophenhilfe handeln, überzeugt ebenfalls nicht. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass der Umkehrschluss zu § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 LuftVG, in denen die von der Klägerin genannten Fallkonstellationen erlaubnisfrei gestellt sind, diese Annahme widerlege. Zudem lässt die Klägerin unberücksichtigt, dass die Erlaubnis nach § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG „allgemein“ erteilt werden kann.
Nicht überzeugend ist auch der Einwand, ein flugplatzartiger Betrieb ergebe sich daraus, dass die Beklagte dort nicht nur starte und lande, sondern die Hubschrauber auch warte und instand setze und hierfür ca. 140 Personen (nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gegenwärtig noch rund 100 Personen) an dem Standort tätig seien. Sie folgert hieraus, Ziel der Erlaubnis sei es nicht, in einem eng umgrenzten Ausnahmefall den Luftverkehr mit Hubschraubern vom bisherigen Standort aus zu ermöglichen, sondern den Flugbetrieb der Beklagten über Jahre hinaus zu sichern. Dem ist nicht zu folgen. Entgegen dieser Einschätzung sprechen die Wartung und Instandsetzung der an- und abfliegenden Hubschrauber am fraglichen Standort in der Gesamtschau des Flugbetriebs nicht für einen flugplatzähnlichen Betrieb. Vielmehr handelt es sich dabei um zur Gewährleistung der Flugsicherheit notwendige Begleittätigkeiten, die letztlich durch den Umstand, dass der Gesetzgeber auch die Erteilung allgemeiner Erlaubnisse gestattet hat, grundsätzlich zulässiger Bestandteil der Erlaubnis sind. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Schutz des Luftfahrzeugs und seiner Insassen Gegenstand der Prüfung der Erlaubniserteilung nach § 25 LuftVG ist (Dölp, a.a.O., § 25 Rn. 19). Um aus Sicht betroffener Anwohner zu beurteilen, ob es sich um einen flugplatzähnlichen Betrieb handelt, kommt es deshalb regelmäßig auf die Anzahl der Flugbewegungen und die Art und Weise des Flugbetriebs an, nicht aber darauf, ob Wartung und Instandsetzung der Luftfahrzeuge am selben Standort erfolgen. Hinzu kommt, dass die Beklagte auf entsprechende Nachfrage in der mündlichen Verhandlung bekundet hat, dass der Flugbetrieb nicht über einen Tower gesteuert werde, sondern dass es sich um Sichtflug im unkontrollierten Luftraum handele.
Der Annahme eines flugplatzähnlichen Betriebs steht schließlich entgegen, dass im Rahmen der gebotenen Gesamtschau der in Rede stehende Hubschrauberbetrieb nur einen - wie dargestellt - Bruchteil des ehemaligen Flugbetriebs am Flughafen Tegel fortführt, und zwar lediglich für eine Übergangszeit bis zur Herstellung der Voraussetzungen für eine Verlagerung zum Flughafen Berlin-Schönefeld, der von der Beklagten betrieben und für 2025 angestrebt wird. In diesem Kontext ist die ASL-Erlaubnis keine Umgehung einer Erlaubnis nach § 6 LuftVG, sondern Teil der Abwicklung der Genehmigung für den Flughafen Tegel.
b) Zu Recht ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die nach § 25 Abs. 1 LuftVG erforderliche Eignung des Geländes vorliegend zu bejahen ist. Dieses in § 25 Abs. 1 LuftVG nicht ausdrücklich genannte Erfordernis ist § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG zu entnehmen. Für das Starten und Landen von Luftfahrzeugen müssen bestimmte technische und rechtliche Gegebenheiten vorliegen, die in § 6 LuftVG beschrieben sind, ohne dass sie in § 25 LuftVG noch einmal wiederholt werden müssen (VG Stuttgart, Urteil vom 8. November 2006 - 3 K 3286/05 -, juris Rn. 55; Giemulla, in Giemulla/Schmid, LuftVG, EL 54 Dezember 2008, § 25 Rn. 4; Dölp, a.a.O., § 25 Rn. 19). An der Eignung des Geländes bestehen vorliegend schon deshalb keine Zweifel, weil die Flugbereitschaft der Beklagten dort seit 1998 angesiedelt ist und betrieben wird.
c) Die nach dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 LuftVG ausdrücklich erforderliche Zustimmung des Eigentümers liegt hier vor, weil Eigentümer des fraglichen Geländes die Beklagte selbst ist.
d) Da die Erlaubnispflicht nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Wahrung der Sicherheit und Ordnung dient, ist materiellrechtliche Voraussetzung ihrer Erteilung, dass sie diesen Zweck erfüllt (vgl. auch § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG sowie VGH München, Urteil vom 22. Dezember 1992 - 20 B 92.3332 -, juris Rn. 33; VGH Mannheim, Beschluss vom 26. März 1991 - 8 S 2672/90 -, ESVGH 42, 78, juris Rn. 3). Das lässt sich im Übrigen auch aus § 30 Abs. 2 Satz 5 LuftVG herleiten, wonach die Dienststellen der Bundeswehr ihre Entscheidungen in Eigenständigkeit und „Verantwortung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung“ treffen. Gleiches gilt für § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, wonach die Bundeswehr von den Vorschriften des Ersten Abschnitts des Gesetzes „unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“ abweichen kann, soweit dies zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben erforderlich ist. Wenn eine Abweichung von Vorschriften nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung möglich ist, muss dies auch für Maßnahmen gelten, die von den Vorgaben nicht abweichen. Die Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung schließt den Schutz vor Fluglärm ein (Dölp, a.a.O.; Giemulla, a.a.O.). Dabei gelten allerdings nicht die Maßstäbe, die im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach § 6 LuftVG zugrunde zu legen wären. Denn § 25 LuftVG vermittelt insoweit grundsätzlich keinen Drittschutz. Eine drittschützende Wirkung ist nur anzunehmen, wenn durch die Erteilung der Erlaubnis ein Dritter unerträglich und unzumutbar in seiner Gesundheit oder in seinem Eigentum betroffen wird (OVG Schleswig, Urteil vom 26. Mai 2004 - 4 LB 31/03 -, juris Rn. 43; VGH Mannheim, Beschluss vom 23. Februar 1982 - 10 S 2605/81 -, NVwZ 1983, 619; ders., Urteil vom 25. November 1988 - 5 S 1061/88 - NVwZ-RR 1989, 530 ff., juris Rn. 26; OVG Münster, Urteil vom 27. Oktober 1976 - XIII A 827/75 -, DVBl. 1977, 291 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 25. Februar 2010 - 6 K 2481/08 -, juris Rn. 42; Dölp, a.a.O., § 25 Rn. 21). Dementsprechend wird man annehmen müssen, dass die Genehmigung nach § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG zu versagen sein wird, wenn Lärmmessungen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Aufnahme des Flugbetriebs die Anwohner des Geländes gesundheitsschädlichen Lärmbelästigungen ausgesetzt wären (so VGH Mannheim, Beschluss vom 23. Februar 1982 - 10 S 2605/81 -, NVwZ 1983, 319) oder wenn grundrechtsgefährdende oder billigerweise nicht mehr zuzumutende Fluglärmimmissionen durch den Flugverkehr zu befürchten sind (so OVG Hamburg, Beschluss vom 6. März 1997- Bs III 138/96 -, juris Rn. 12 ff.).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe kann hier eine gesundheitsgefährdende Lärm- oder sonstige Immissionsbelastung der Klägerin bzw. ihrer Mieter durch den von der Beklagten erlaubten Flugverkehr nicht angenommen werden. Sie ist vorliegend vielmehr ausgeschlossen, wie sich aus der in das Verfahren eingeführten Rechtsprechung des Senats und weiteren Erwägungen ergibt.
Der Senat hat über mehrere Klagen auf Lärmschutzmaßnahmen oder Entschädigung wegen der infolge der verschobenen Eröffnung des Flughafens Berlin-Brandenburg am Flughafen Berlin-Tegel zunehmenden Fluglärms entschieden. Eines der fraglichen Verfahren betraf das Grundstück in der W..., das nur wenige Hundert Meter von den Grundstücken der Klägerin entfernt und sogar wohl noch etwas näher als diese am Flughafengelände gelegen ist. Der Senat hat damals ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass bei den dortigen Klägern die von dem Flughafen Berlin-Tegel ausgehenden Lärmbelastungen die Grenze des mit Blick auf Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich Zulässigen überschreite. Die für das Grundstück der dortigen Kläger durchgeführten Lärmberechnungen sprächen gegen die Annahme, dass es derzeit bei den Klägern zu einer Überschreitung der gesundheitlichen Gefahrenschwelle durch Fluglärm komme. Die für deren Grundstück ermittelten Dauerschallpegel hätten im Jahr 2013 zwar am Tag bei 62,7 dB(A) und in der Nacht bei 55,7 dB(A) und damit über den durch das Fluglärmschutzgesetz 2007 für Bestandsflughäfen vorgeschriebenen Werten von 60 dB(A) am Tag (Tagschutzzone 2) und 55 dB(A) in der Nacht gelegen. Dies führe jedoch noch nicht zu einer Verletzung ihrer Rechte aus Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Das werde daraus ersichtlich, dass der Gesetzgeber es für zumutbar gehalten habe, sofortigen Schallschutz gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 FluglärmG 2007 ab dem Zeitpunkt der Neufestsetzung eines Lärmschutzbereichs nur dann zu gewähren, wenn der äquivalente Dauerschallpegel den Wert von 70 dB(A) am Tag bzw. 60 dB(A) in der Nacht übersteige (Senatsurteil vom 11. Juni 2014 - OVG 6 A 23.14 -, juris Rn. 34).
Dass die Schwelle zu einer Gesundheitsgefährdung durch den im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Flugverkehr erreicht wird, ist vor diesem Hintergrund praktisch ausgeschlossen. Das folgt bereits aus dem Umstand, dass der im damaligen Verfahren betrachtete Flugverkehr um ein Vielfaches höher war als der hier in Rede stehende. In den ersten vier Monaten des Jahres 2013 wurden in Tegel rund 52.700 Flugbewegungen registriert (vgl. dpa, airliners.de, 8. Mai 2013, abrufbar unter https://www.airliners.de/berlin-tegel-muss-immer-mehr-passagiere-verkraften/29586). Das entspricht rund 433 Flugbewegungen täglich. Die Mieter der Klägerin sind bei den erlaubten täglich rund 3,3 Flugbewegungen erkennbar keinem höheren (Dauer-) Schallpegel am Tag als dem seinerzeit ermittelten ausgesetzt, zumal die besonders lärmsensible Nachtruhe gewahrt ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die in Rede stehende Erlaubnis die Auflage enthält, dass An- und Abflüge über bebautem Gebiet, insbesondere Wohnbebauung, möglichst zu vermeiden seien. Dass diese Auflage nicht beachtet wird, trägt die Klägerin nicht vor. Es ist auch nicht anzunehmen, da An- und Abflüge über das Gelände des ehemaligen Flughafens Tegel erfolgen können und nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht in aller Regel gegen den Wind in Richtung Westen erfolgen. Die Grundstücke der Klägerin befinden sich demgegenüber in nördlicher Richtung des (Flughafen-) Geländes. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf hinweist, dass die Reduzierung des Fluglärms geringer ausfalle, da der reguläre Flugbetrieb ca. 1,5 bis 2 km weiter entfernt stattgefunden habe als der hier in Rede stehende Flugbetrieb der Flugbereitschaft, lässt sie unberücksichtigt, dass der politisch-parlamentarische Flugbetrieb bereits seit 1998 vom jetzigen Standort aus abgewickelt wird und dementsprechend bei den seinerzeit durchgeführten Lärmmessungen berücksichtigt wurde. Die Klägerin hat auch sonst keine belastbaren Angaben gemacht, die auf eine Unzumutbarkeit der Lärmbelastung schließen lassen oder wenigstens Anlass zu weiteren Ermittlungen geben könnten. Bei rund 3,3 Flugbewegungen zur Tagzeit wäre dies fernliegend.
e) Das der Behörde bei der Erteilung der Erlaubnis nach § 25 Abs. 1 LuftVG zustehende Ermessen hat diese beanstandungsfrei ausgeübt. Diese Ermessensentscheidung kann gerichtlich nur darauf überprüft werden, ob die Beklagte einen zutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt, die gesetzlichen Grenzen des ihr zustehenden Ermessens beachtet, von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 VwGO) und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet hat. Ermessensfehler sind anhand dieser Maßstäbe nicht ersichtlich. Insbesondere ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt, denn die ASL-Erlaubnis ist zur Erreichung des mit ihr angestrebten legitimen Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen. Die Fortführung des streitigen Flugbetriebs am bisherigen Standort bis zur Schaffung der infrastrukturellen Voraussetzungen in Berlin-Schönefeld ist der Klägerin zumutbar.
aa) Die Erlaubnis bezweckt, bis zur Schaffung der infrastrukturellen Voraussetzungen am Flughafen in Schönefeld, den politisch-parlamentarischen Personentransport in der bisherigen Form aufrechtzuerhalten. Hierbei handelt es sich ohne weiteres um einen legitimen Zweck. Es ist anerkannt, dass bei der Erteilung der ASL-Erlaubnis das Interesse des Antragstellers an dem fraglichen Flugverkehr berücksichtigt werden kann (vgl. Dölp, a.a.O., § 25 Rn. 19; VG Stuttgart, Urteil vom 8. November 2006 - 3 K 3286/05 -, juris Rn. 59; ferner: OVG Hamburg, Beschluss vom 6. März 1997 - Bs III 138/96 -, juris Rn. 12 ff.; VGH Mannheim, Urteil vom 5. April 2006 - 8 S 1976/05 -, ESVGH 56, 206 ff., juris Rn. 19). Dass die Erlaubnis zur Erreichung dieses Zwecks geeignet ist, steht außer Frage.
bb) Sie ist hierfür auch erforderlich, weil keine milderen, zur Zweckerreichung gleichermaßen geeigneten Mittel ersichtlich oder dargelegt sind. Die vorübergehende Verlagerung der politisch-parlamentarischen Flugbereitschaft an einen anderen Standort kommt nach den nachvollziehbaren Darlegungen der Beklagten nicht ernsthaft in Betracht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Fortführung dieses Flugbetriebs vom bisherigen Standort aus für die Übergangszeit bis zur Schaffung der infrastrukturellen Voraussetzungen am Flughafen in Schönefeld schon deshalb nahelag, weil die hierfür erforderliche Infrastruktur wegen des bisher seit 1998 stattgefundenen identischen Flugbetriebs bereits vorhanden war. Weiter hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erläutert, dass ein Landeplatz Platz für drei Hubschrauber bieten müsse, um für die Zwecke der Flugbereitschaft geeignet zu sein. Außerdem müssten dort Wartung und Instandhaltung in einem Gebäude möglich sein und schließlich seien Büroräume für etwa 140 Personen erforderlich. Am Interimsbereich des Flughafen Schönefeld gebe es (noch) keine solche Infrastruktur. An der RAMP 1 sei das Auswärtige Amt Nutzer. Es gebe dort jedoch keinen Planfeststellungsbeschluss und auch keine Bautätigkeit. Auch hätte der Bund bisher kein Eigentum an der künftigen Flugfläche. Die Flughäfen Holzendorf und Halle/Leipzig seien aus der Auswahl ausgeschieden, weil sie zu weit vom Regierungssitz entfernt lägen. Zudem sei in Holzendorf nicht ausreichend Infrastruktur für die derzeitigen und künftigen Nutzungen als Flugplatz der Flugbereitschaft vorhanden. Der Flugplatz Blumenberg der Bundespolizei sei zu klein und habe ebenfalls keinen Platz für die zusätzliche Nutzung durch die Flugbereitschaft der Bundeswehr.
Welche weiteren Erwägungen zu Standortalternativen die Beklagte daneben hätte anstellen sollen und aus welchen Gründen diese gleichermaßen geeignet und damit möglicherweise vorzugswürdig gegenüber der Beibehaltung des bisherigen Standorts seien, legt die Klägerin nicht dar. Es erschließt sich auch sonst nicht. Die Klägerin vermag daher mit ihrem Vortrag, die Beklagte habe die behauptete Prüfung anderer ggf. nicht militärischer Liegenschaften zur Verwendung für die Flugbereitschaft nicht näher belegt, nicht zu überzeugen.
cc) Die Fortführung der politisch-parlamentarischen Flugbereitschaft am bisherigen Standort ist auch nicht unangemessen. Die Interessen der betroffenen Anwohner hat die Beklagte rechtsfehlerfrei zu deren Lasten mit dem öffentlichen Interesse an der interimsweisen Fortführung der Flugbereitschaft am bisherigen Standort abgewogen.
Belange des Lärm- und Immissionsschutzes sind schon aus den dargelegten Gründen mit der Beschränkung auf eine überschaubare Höchstgrenze sowie grundsätzlich auf bestimmte Tageszeiten, bestimmte Hubschraubertypen und der Auflage, An- und Abflüge über bebautem Gebiet, insbesondere Wohnbebauung, möglichst zu vermeiden, schon für sich genommen hinlänglich beachtet. Die Beklagte war daher nicht gehalten, die Erlaubnis im Hinblick auf diesen Aspekt zu versagen. Vielmehr hat sie die Interessen der Anwohner entgegen der Auffassung der Klägerin ausreichend in die gebotene Abwägung eingestellt.
Insbesondere durfte sie annehmen, dass der Klägerin bzw. ihren Mietern die mit dem fraglichen Flugbetrieb einhergehenden Immissionen zumutbar sind. Die Grenze der Unzumutbarkeit ist jedenfalls dann nicht überschritten, wenn der in Rede stehende Fluglärm die vorgeschriebenen Lärmschutzwerte nach dem FluglärmG nicht überschreitet (vgl. dazu OVG Münster, Urteil vom 27. Oktober 1976 - XIII A 1827/75 -, DVBl. 1977, 291 ff.). Nach dem bereits angeführten Senatsurteil vom 11. Juni 2014 - OVG 6 A 23.14 - überschritt der Dauerschallpegel den vorgesehenen Grenzwert mit dem Flugaufkommen des Jahres 2013 um 2,7 dB. Eine Halbierung der Schallleistungszeit eines Geräusches vermindert seinen Mittelungspegel um 3 dB (vgl. insoweit etwa die Angaben des Hessischen Landesamtes für Naturschutz, Umwelt und Geologie, abrufbar unter https://www.hlnug.de/themen/laerm/akustische-grundlagen/rechnen-mit-schallpegeln). Bei einer Minderung um 3 dB läge der Dauerschallpegel daher unterhalb der im FluglärmG festgelegten Grenzwerte. Dass sich das Lärmaufkommen durch die Schließung des Flughafens Tegel trotz Beibehaltung des politisch-parlamentarischen Flugverkehrs (mindestens) halbiert, kann ohne weiteres angenommen werden. Die Klägerin hat nichts vorgetragen, was für eine andere Einschätzung sprechen könnte. Insoweit weist die Beklagte mit Schriftsatz vom 6. Oktober 2021 zutreffend darauf hin, dass es sich bei den streitigen Flugbewegungen sachlich um ein letztes, bruchstückhaftes, temporäres Überbleibsel des jahrzehntelang üblichen Flugbetriebs handele. Insofern seien auch Lärm-, Geruchs- oder Partikelemissionen, die über einen letzten, bruchstückhaften und temporären Anteil der jahrzehntelang üblichen Verhältnisse hinausgingen, konstruktiv ausgeschlossen. Für die bei der Frage nach einer unerträglichen und unzumutbaren Eigentums- und Gesundheitsbeeinträchtigung maßgeblichen tatsächlichen Sachverhalte sei dabei nicht von Belang, dass die luftrechtliche Grundlage nicht mehr auf dem entsprechenden Status des Verkehrsflughafens Berlin-Tegel, sondern nunmehr auf einer luftfahrtrechtlichen Ausnahmeerlaubnis beruhe.
Hinzu kommt, dass für die Zumutbarkeit von Einzelschallereignissen des Fluglärms in der Regel die Häufigkeit und die Dauer entscheidend sind, in der diese Werte erreicht werden. Dabei ist vorliegend zu beachten, dass an einem Tag nur wenige Störungen auftreten, und zwar außerhalb von Zeiten, die üblicherweise der Ruhe dienen (s. zu einem insoweit vergleichbaren Fall OVG Hamburg, Beschluss vom 6. März 1997 - Bs III 138/96 -, juris Rn. 19). Geht man davon aus, dass Gespräche, das Hören von Musik, Fernsehen und die Lektüre beim Aufenthalt im Freien oder bei geöffneten Fenstern durch die Starts und Landungen der Hubschrauber deutlich gestört werden, erscheint es auch insoweit angesichts der wenigen Flugbewegungen pro Tag den Bewohnern zumutbar, sich in die Gebäude zurückziehen und ggf. die Fenster zu schließen, was selbst bei einfachen Fenstern den Schallpegel um bis zu 25 dB(A) reduziert (so zu einem Hubschrauberlandeplatz an einer Universitätsklinik: VGH München, Beschluss vom 24. September 2003 - 14 CS 03.2041 -, NVwZ-RR 2004, 90 f., juris Rn. 13 m.w.N.).
Eine Unzumutbarkeit ergibt sich auch nicht aus dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung, wonach der hier in Rede stehende Fluglärm besonders belastend sei, weil die Hubschraubermotoren bereits lange vor dem Start und auch nach der Landung weiterliefen. Auch insoweit ist zu berücksichtigen, dass der hier fragliche Flugbetrieb vom jetzigen Standort aus bereits seit 1998 stattfindet. Zudem hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unwidersprochen und plausibel dargelegt, dass die Warmlauf- und Nachlaufphasen höchstens 10 Minuten dauern.
Vor diesem Hintergrund musste die Beklagte keine Ermittlungen zu den Lärm- und sonstigen Immissionen, denen die Grundstücke der Klägerin ausgesetzt sind, anstellen. Die Klägerin rügt auch diesen Aspekt daher zu Unrecht.
Bereits vor diesem Hintergrund, aber auch unabhängig davon ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte dem öffentlichen Interesse daran, die politisch-parlamentarische Flugbereitschaft in der hier fraglichen Form aufrechtzuerhalten, ausschlaggebendes Gewicht beimisst. Sie weist in ihrer Klageerwiderung zu Recht darauf hin, dass die Bundeswehr beauftragt sei, den politisch-parlamentarischen Personentransport zu gewährleisten und dass es sich dabei um ein gewichtiges öffentliches Interesse handele.
Nach den „Richtlinien für den Einsatz von Luftfahrzeugen der Flugbereitschaft BMVg zur Beförderung von Personen des politischen und parlamentarischen Bereichs vom 1. April 1998, geändert durch Beschluss der Bundesregierung vom 19. Dezember 2001“ sind anforderungsberechtigt für Luftfahrzeuge der Flugbereitschaft BMVg der Bundespräsident, die Präsidentin des Deutschen Bundestages, der Präsident des Bundesrates, der Bundeskanzler, die Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts, die Bundesminister, die Bundesministerinnen, die Fraktionsvorsitzenden der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien, bei Fraktionsgemeinschaft die Vorsitzenden der Gruppen, soweit jede für sich die Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages erfüllt, die Mitglieder des Deutschen Bundestages auf Anforderung der Präsidentin des Deutschen Bundestages, die Vorsitzenden der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien und der Kanzlerkandidat anstelle des entsprechenden Vorsitzenden für die Zeit von zehn Wochen vor einer Bundestagswahl, sofern keine Personengleichheit vorliegt (Ziffer 2 der Richtlinie). Die Anforderungsberechtigten dürfen Luftfahrzeuge der Flugbereitschaft BMVg nur für Reisen in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit und nur dann anfordern, wenn der Zweck der Reise bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel oder von Kraftfahrzeugen nicht erreicht werden kann, oder wenn andere zwingende Amtsgeschäfte ohne Benutzung des Luftfahrzeuges der Flugbereitschaft nicht erledigt werden können (Ziffer 3.1 Satz 1 der Richtlinie). Für die Nutzung durch andere Personen dürfen der Bundespräsident, die Präsidentin des Deutschen Bundestages, der Präsident des Bundesrates und der Bundeskanzler Luftfahrzeuge der Flugbereitschaft BMVg nur anfordern, wenn dies im dringenden Bundesinteresse geboten ist (Ziffer 3.2 der Richtlinie).
Dies verdeutlicht, dass die politisch-parlamentarische Flugbereitschaft dem anforderungsberechtigten Personenkreis ermöglichen soll, seine Amtsgeschäfte wahrzunehmen. Es steht außer Frage, dass dies im allgemeinen öffentlichen Interesse liegt und nicht unerhebliches Gewicht hat. Dies der Klägerin bzw. ihren Mietern zuzumuten ist auch deswegen nicht unangemessen, weil nach der genannten Richtlinie nur wirklich notwendige Flüge durchgeführt werden, worauf auch bereits das Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Urteil zutreffend hingewiesen hat.
B. Die hilfsweise beantragte Unterlassungsklage hat ebenfalls keinen Erfolg. Sie ist bereits unzulässig, weil sie für den Fall erhoben wurde, dass der Senat die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage für unzulässig erachtet. Dessen ungeachtet ist sie aus den unter A.II. genannten Gründen jedenfalls unbegründet.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12, 13 und 15 bis 19, und von den zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften
§§ 6 ff. LuftVG
§ 25 LuftVG
§ 6 LuftVG
§ 35 VwVfG
§ 30 LuftVG
§ 77 BauO
§ 114 VwGO
§ 709 ZPO
§ 30 Abs. 2 Satz 5 und 6 LuftVG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 30 Abs. 2 LuftVG
§ 30 Abs. 2 Satz 5 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG LSA
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 25 Abs. 1 LuftVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 5 LuftVG
§ 30 Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 6 Abs. 1 LuftVG
§ 25 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 4 Abs. 7 Satz 1 FluglärmG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 9 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 FluglärmG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 bis 10 des Luftverkehrsgesetzes
§ 10 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung
Artikel 87a GG
Artikel 14 GG
Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 74, 124
NordÖR 2005, 379
NVwZ-RR 1994, 194
NVwZ 1990, 110
BVerwGE 81, 95
DÖV 1994, 45, 48
BVerwGE 130, 83
NZV 1994, 165
NVwZ-RR 2004, 90
NVwZ-RR 2002, 493
NVwZ 1983, 619
NVwZ-RR 1989, 530
NVwZ 1983, 319
20 A 894/10
13 K 38/21
2 L 283/01
4 C 51.83
4 LB 31/03
7 B 11228/93
6 K 2481/08
4 C 21.88
4 C 40.86
6 A 14.14
4 C 9.06
11 C 43.92
20 B 92.33
12 A 247/87
14 CS 03.20
3 Bs 191/01
4 B 198.86
3 K 3286/05
8 S 2672/90
10 S 2605/81
5 S 1061/88
XIII A 827/75
6 A 23.14
8 S 1976/05
XIII A 1827/75