Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-10-30, Aktenzeichen 1 B 4400/19

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin will im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes erreichen, dass sie bei der Besetzung einer für Mitte November 2019 geplanten zehntägigen Delegationsreise in die israelische Region F. entsprechend ihrer Fraktionsstärke Berücksichtigung findet.
Der Landkreis A-Stadt und die israelische Region F. schlossen am 8. März 1981 einen Partnerschaftsvertrag zur Festigung und Stärkung freundschaftlicher Beziehungen. Nach § 1 des Vertrages soll die Partnerschaft "in Wahrung der Tradition der früheren israelitischen Gartenbauschule in G. die freundschaftliche Begegnung zwischen Schülerinnen der H. -Schule in der Region F. und der I. -Schule in G. fördern und entwickeln und so zur Verständigung beider Völker beitragen". Die Region A-Stadt trat mit ihrer Gründung im Jahre 2001 in die Rechte und Pflichten aus dem Partnerschaftsvertrag ein. Der Partnerschaftsvertrag wurde am 8. März 2016 erneuert; es wurde vereinbart, die Zusammenarbeit besonders in den Bereichen Jugend, Sport und Kultur fortzuführen und nach Möglichkeit auszubauen. Im Rahmen der Partnerschaft sind auch wechselseitige Besuche von Delegationen aus Politik und Verwaltung gepflegt worden. Neben Vertretern der Region A-Stadt gehörten den Delegationen auch Vertreter von regionsangehörigen Kommunen und von Schulen an. Die Delegation für die vom 14. bis 23. November geplante Reise soll aus insgesamt 18 Mitgliedern – davon 9 Regionsabgeordnete – bestehen.
Bei der Zusammenstellung der vom Regionspräsidenten geleiteten Delegationen wurde der Abgeordnetenanteil bislang üblicherweise entsprechend der Zusammensetzung des Regionsausschusses gebildet. Der Regionspräsident erstellte unter dem 22. August 2019 die Beschlussdrucksache Nr. 2475 (IV) BDs "Erteilung einer Dienstreisegenehmigung für Regionsabgeordnete". Vorgeschlagen wurde die Genehmigung von Dienstreisen für die teilnehmenden Abgeordneten, wobei sich die Delegation aus jeweils drei Abgeordneten der Fraktionen der J. und der K. und jeweils einem Abgeordneten der Fraktionen von L. und der M. zusammensetzen soll. In der Begründung der Beschlussdrucksache heißt es, dass die Delegationsreise in die Region F. ohne Abgeordnete der Antragstellerin stattfinden und der bei insgesamt neun für Abgeordnete zur Verfügung stehenden Plätzen rechnerisch auf sie entfallende Platz ersatzlos wegfallen solle. Es seien bei der Teilnahme von Abgeordneten der N. Komplikationen möglich bzw. nicht auszuschließen; andere Delegationsreisen nach Israel hätten komplett abgesagt werden müssen oder es sei zu erheblichen Programmänderungen gekommen. Die israelische Botschaft in Berlin habe bestätigt, dass der israelische Botschafter vor wenigen Monaten gesagt habe:
"Wir haben keinen Kontakt zur N.. Unsere Begründung ist klar: Spitzenpolitiker der N. haben Aussagen gemacht, die für jeden Juden oder Israeli sehr verletzend sind. Dazu gehört, den Holocaust als Vogelschiss zu bezeichnen oder Stolz auf die Wehrmacht zu fordern. Unser Präsident hat das sehr klar formuliert: wenn es Leute gibt, die sich als demonstrativ pro-israelisch darstellen, aber im Kern antisemitisch sind, haben wir keinerlei Interesse an einem Kontakt."
Als Anlage wurden der Beschlussdrucksache Äußerungen des Bundesvorstandsmitglieds und Sprechers der N. O. (u. a. "Hitler und die Nazis sind nur ein Vogelschiss in über 1000 Jahren erfolgreicher deutscher Geschichte") sowie des Vorstandsmitglieds und Sprechers der N. Thüringen P. (u. a. "Wir Deutschen, also unser Volk, sind das einzige Volk der Welt, das sich ein Denkmal der Schande in das Herz seiner Hauptstadt gepflanzt hat") beigefügt, die Beispiele für rechtspopulistische Rhetorik führender N. -Mitglieder und Parteifunktionäre seien. Nach Ansicht des um Einschätzung der Sachlage gebetenen Präsidenten des Landesverbandes der jüdischen Gemeinden von Niedersachsen würden israelische Partner die insgesamt ausländerfeindliche Haltung und in vielen Bereichen auch antisemitische Haltung der N. und ihrer Repräsentanten mit großer Besorgnis wahrnehmen und bezögen insoweit sämtliche N. -Repräsentanten ein, auch wenn sich einzelne hierzu noch gar nicht oder zumindest nicht negativ geäußert hätten. Laut dem Geschäftsführer der Stiftung niedersächsische Gedenkstätten habe auch die niedersächsische N. im Rahmen der Gespräche um die Sitzverteilung des Stiftungsrates nicht gezeigt, dass sie sich deutlich gegen rechtsextreme Bestrebungen innerhalb der eigenen Parteiwende.
Der Regionspräsident kritisierte in seiner Rede zur Beschlussdrucksache die Äußerung des der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten Q., dass die Wortwahl des Vorstandsmitglieds und Sprechers der N. Thüringen P. "Denkmal der Schande" richtig sei. Insoweit heißt es im Protokoll der Sitzung des Ausschusses für Schulen, Kultur und Sport am 27. November 2018 wie folgt:
"Herr Q. äußert seine Auffassung, dass die Bezeichnung "Denkmal der Schande" für das Denkmal für die ermordeten Juden Europas in der historischen Mitte Berlins zutreffe. Der zweite Weltkrieg sei eines der schlimmsten Ereignisse, was man sich vorstellen könne. Aber man solle bedenken, dass mittlerweile Generationen und Kulturen in Deutschland wohnen, die keinen geschichtlichen Hintergrund dazu haben. Denn für diese Personen sei es nicht nachvollziehbar, warum die deutsche Gesellschaft sich die Schuld am Mord an den Juden während des Zweiten Weltkriegs zurechne. Deswegen sei es wichtig, die Leute daran zu erinnern und zu sensibilisieren, wohin "Wegschauen" führen könne."
Der Regionspräsident führte in seiner Rede zur Beschlussdrucksache weiter aus, dass es auf die Äußerungen einzelner Abgeordneter der Antragstellerin aber nicht ankomme:
"Wir müssen heute abwägen, ob wir als höchstes Beschlussgremium der Region die Partnerschaft der Region A-Stadt mit der Region R., die von Aufarbeitung und Bekenntnis zur Vergangenheit, Aussöhnung und friedlicher Koexistenz geprägt ist, schützen wollen. Oder ob wir die Partnerschaft, die eine der ersten nach dem zweiten Weltkrieg war, gefährden wollen, weil wir bei einer Reise, bei der keine politischen Entscheidungen getroffen werden, jemanden mitnehmen, dessen Partei durch zahlreiche Aussagen bewirkt hat, dass sie in Israel nicht willkommen ist. Dabei ist im Übrigen nicht entscheidend darauf abzustellen und zu fragen, ob einzelne Abgeordnete, der hier in der Region vertretenden N. -Fraktion sich in ähnlicher Weise bedenklich geäußert haben, wie ihre Parteiführung und wesentliche Funktionäre der N.. Maßgeblich sind vielmehr die vorprogrammierten und von mir dargelegten Auswirkungen auf unsere Partnerschaft, die eine Teilnahme von N. -Mitgliedern an unserer Delegationsreise oder die alternative Absage der Reise haben würde."
Der Abgeordnete S. von der J. -Mehrheitsfraktion führte anschließend u. a. aus:
"Gerade angesichts der sensiblen Beziehungen zu Israel ist man als eingeladener Gast zu besonderer Behutsamkeit im Umgang mit den Gastgebern aufgerufen, um eine gedeihliche Entwicklung dieser kontinuierlichen Partnerschaft auch in der Zukunft zu gewährleisten. Kürzlich war in einem Pressekommentar zu lesen, man möge Sie doch mitnehmen und Sie mit den Israelis konfrontieren, deshalb sollten Sie mit nach Israel reisen. - Das ist meines Erachtens sehr, sehr kurz gedacht. Was wir nämlich unseren Gastgebern nicht zumuten sollten, sind Irritationen, Provokationen oder Eklats. Schon die Anwesenheit von Vertretern dieser hinreichend beschriebenen N. trägt den Keim der Zumutung und der Provokation in sich. Nehmen Sie bitte deshalb Folgendes zur Kenntnis: Die Entscheidung über die Beteiligung der N. an einer Israel-Reise ist keine Frage des politischen Proporzes. Sie ist eine Frage der Diplomatie und der politischen Hygiene."
Der Abgeordnete T. bezog dazu für die Antragstellerin u. a. wie folgt Stellung:
"[Alle] unsere im Partnerschaftsvertrag geschlossenen Vereinbarungen mit der Region F. haben wir und werden wir stets mittragen, und das mit Stolz und Überzeugung. Um den politisch gewollten Ausschluss unserer Fraktion dennoch irgendwie zu begründen, führen Sie Aussagen von Politikern zu Felde, die sie in ihrem Sinne interpretieren, um sie dann gegen uns einzusetzen. Sie wissen genau, dass es sich dabei um Politiker handelt, die mit unserer Fraktion, ja noch nicht einmal mit unserem Landesverband irgendetwas zu tun haben. Das ist absurd! Ein solches Vorgehen kann nicht im Sinne der Region sein."
Die Antragsgegnerin stimmte in ihrer Sitzung vom 24. September 2019 der maßgeblichen Beschlussdrucksache unter Ablehnung von abweichenden Anträgen der Antragstellerin mit 64 Ja-Stimmen, 8 Nein-Stimmen und 2 Enthaltungen zu.
Die Antragstellerin hat am 30. September 2019 um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Noch zuvor – mit E-Mail vom 24. September 2019 – bat ein Mitglied der im Oktober 2018 gegründeten Vereinigung "Juden in der N. " den Landrat von F., beim Regionspräsidenten zu intervenieren und die Situation zu Gunsten des von der Antragstellerin vorgesehenen Delegationsmitglieds U. zu klären. Mit weiterer E-Mail vom 25. September 2019 bat ein Mitglied der Antragstellerin den Landrat von F. um Äußerung, ob ihr Mitglied U. in F. in gleicher Weise wie andere Mitglieder der Antragsgegnerin willkommen sei. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass als Begründung für den Ausschluss des Mitglieds der Antragstellerin ausgeführt worden sei, dass N. -Mitglieder in Israel generell nicht willkommen seien. Der Landrat der Region F. antwortete mit E-Mail vom 3. Oktober 2019 wie folgt (Übersetzung von der englischen in die deutsche Sprache durch die Kammer):
"Die Freundschaft zwischen A-Stadt und unserer Region hat sich über vier Jahrzehnte gebildet. Wie es immer gewesen ist, ist es Aufgabe der Regionsversammlung und des Regionspräsidenten, die der Delegation zugehörigen Mitglieder für einen Besuch in Israel zu bestimmen, und es ist Aufgabe des Landrats von F., zu entscheiden, wer zu der Delegation für einen Besuch in A-Stadt gehört. Deshalb können wir nicht intervenieren und dem Regionspräsidenten vorgeben, wer seiner Delegation angehören wird. Natürlich heißen wir gerne Herrn Manfred U. oder jedes andere Mitglied der Delegation willkommen, egal ob es ein Mitglied der N. ist oder nicht, aber die betreffende Entscheidung sollte innerhalb der Regionsversammlung in Deutschland getroffen werden und nicht in Israel."
Zur Begründung ihres Eilantrags führt die Antragstellerin aus: Ihr stehe das organschaftliche Recht zu, dass über die Besetzung einer Delegation unter Beachtung der Grundsätze der Verhältniswahl, also dem Verhältnis der Stärke der Fraktionen und Gruppen in der Regionsversammlung zueinander, hilfsweise per Losentscheid, entschieden werde. Aus dem Prinzip der gleichen Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten folge der Grundsatz der Fraktionsgleichheit als Anspruch auf strikte Gleichbehandlung. Das für die Bildung von Ausschüssen geltende Proportionalverfahren komme immer zur Anwendung, wenn die Regionsversammlung zur Entscheidung berufen sei, wenn mehrere vergleichbare Stellen zu besetzen seien und die Tätigkeiten nicht gegen Entgelt ausgeübt würden. Bei der Besetzung des aus Abgeordneten gebildeten Anteils der Besuchsdelegation verfüge die Antragstellerin über ein Teilhabe- und Benennungsrecht, welches letztlich auf dem Status der formalen Chancengleichheit basiere. Das Proportionalverfahren könne als allgemeingültiges Prinzip für die Besetzung von Gremien der inneren Verfassung der Region A-Stadt angesehen werden. Eine Durchbrechung sei nur bei Vorliegen besonderer Gründe gerechtfertigt, welche die Antragsgegnerin nicht habe vorbringen können. Sie habe ihren Beurteilungsspielraum überschritten und ihre Einschätzungsprärogative verletzt, weil sie ihre Entscheidung im Ergebnis nur auf Hypothesen gestützt habe. Sie habe es nicht einmal für nötig erachtet, vor ihrer Entscheidung bei den Gastgebern Rückfrage wegen ihrer Befürchtungen zu halten. Der Landrat der Region F. habe der Antragstellerin per E-Mail bestätigt, dass keine Vorgaben für die Besetzung der Delegation gemacht würden und dass alle Mitglieder willkommen wären, auch wenn es sich um ein Mitglied der Antragstellerin handele. Der Antragstellerin sei angesichts des vorgesehenen Reisetermins nicht zumutbar, die Entscheidung des Gerichts in der Hauptsache abzuwarten.
Die Antragstellerin beantragt,
der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, über die Besetzung der Delegation für die Delegationsreise in die Region F. /Israel in der Zeit vom 14. bis zum 23. November 2019 und die Erteilung von Dienstreisegenehmigungen für die teilnehmenden Abgeordneten im Wege der Verhältniswahl, hilfsweise per Losentscheid, neu zu entscheiden;
hilfsweise,
im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO festzustellen, dass der Beschluss der Antragsgegnerin vom 24. September 2019 über die Besetzung der Delegation für die Delegationsreise in die Region F. /Israel in der Zeit vom 14. bis zum 23. November 2019 und die Erteilung von Dienstreisegenehmigungen für die teilnehmenden Abgeordneten rechtswidrig ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Anträge seien bereits unzulässig. Mit dem Hilfsantrag werde eine bindende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit begehrt, was einem Hauptsacheverfahren vorzubehalten sei. Der Hauptantrag ziele unter Vorwegnahme einer Hauptsache auf die Schaffung irreversibler Tatsachen ab. Für den Hauptantrag fehle es auch an einem Anordnungsanspruch. Die Regelung zur Besetzung von Ausschüssen im Proportionalverfahren finde für Besuchsdelegationen keine Anwendung. Gleiches gelte für die gesetzliche Regelung zur Besetzung von Gremien, die nicht beratende Ausschüsse der Antragsgegnerin sind. Die Antragstellerin könne sich aus verfassungsrechtlicher Sicht weder auf den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit noch auf die Chancengleichheit von Fraktionen berufen. Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gelte nicht für Gremien und Funktionen lediglich organisatorischer Art, sondern für Ausschüsse und Gremien mit der Aufgabe der politischen Willensbildung. Deshalb finde er selbst dann keine Anwendung, wenn es um eine zum Zwecke des Erfahrungsaustauschs von der Kommunalvertretung selbst gebildete Delegation gehen würde, was hier nicht der Fall sei. Neben dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit verbleibe für den Grundsatz der Chancengleichheit kein gesonderter Anwendungsbereich. Auch der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung könne keinen Anspruch auf die begehrte Neuentscheidung begründen. Es sei keine Selbstbindung zur Besetzung von Besuchsdelegationen ohne Rücksicht auf die Erwartungen des einladenden Gastgebers begründet worden. Bei den bisherigen Auslandsreisen habe nicht die Situation bestanden, dass eine Bestellung von Abgeordneten einer bestimmten politischen Zugehörigkeit aus Gründen der Rücksichtnahme auf die Erwartungen des einladenden Gastgebers nicht in Betracht gekommen sei. Äußerst vorsorglich werde die bisherige Verwaltungspraxis dahingehend konkretisiert, dass die Entsendung von Abgeordneten der Antragsgegnerin in Besuchsdelegationen für Auslandsreisen unter Berücksichtigung der zu respektierenden Erwartungen des einladenden Gastgebers erfolge. Eine derartige Umstellung der Verwaltungspraxis sei sachgerecht, denn es zähle zu den legitimen Erwartungen, dass auf Irritationen und Verletzungen des Gastgebers Rücksicht genommen werde, die aus vergangenen, im Namen Deutschlands begangenen Gräueltaten resultierten. Zudem bestehe hinsichtlich des Hauptantrags mangels schwerwiegender und unzumutbarer Nachteile der Antragstellerin kein Anordnungsgrund. Durch eine verwehrte Teilnahme an der Auslandsreise werde ihr Fraktionsstatus nur geringfügig berührt. Hingegen entstünden für die Antragsgegnerin im Falle einer einstweiligen Anordnung schwerwiegende Nachteile, denn eine Teilnahme eines Vertreters der Antragstellerin an der Reise könne nicht mehr rückgängig gemacht werden. Wenn selbst der deutsche Partner durch die Zusammensetzung seiner Delegation das Aufkommen von Tendenzen dokumentiere, die die Verbrechen des Nationalsozialismus gezielt verharmlosten, dann habe dies eine hohe Symbolkraft mit Folgewirkungen für das öffentliche Interesse an der deutsch-israelischen Aussöhnung. Die Antragstellerin müsse sich wegen der Verbundenheit in einer Partei die Aussagen der Urheber einer Politik gezielter Provokationen und Grenzüberschreitungen zurechnen lassen. Hinsichtlich des Hilfsantrages fehle es an einem Anordnungsanspruch, weil der Beschluss der Antragsgegnerin vom 24. September 2019 nicht rechtswidrig sei. Selbst wenn das Recht auf Chancengleichheit zu beachten wäre, wäre die Nichtberücksichtigung der Antragstellerin sachlich gerechtfertigt. Eine weitere Sachverhaltsermittlung durch Rückfragen habe nicht stattfinden müssen. Aus der Korrespondenz der Antragstellerin mit dem Landrat von F. folge nichts anderes.
Die Antragsgegnerin hat insoweit folgendes an den Regionspräsidenten gerichtetes Schreiben des Landrats von F. vom 24. Oktober 2019 vorgelegt:
"[In] Bezug auf mein Schreiben vom 3. Oktober an Herrn V. möchte ich klarstellen, dass ich aus Höflichkeit geantwortet habe, dass ich jeden willkommen heiße, den der Rat und der Regionspräsident als Mitglied der Delegation bestimmen, wenn sie Israel besuchen. Mir ist bekannt, dass der Rat beschlossen hat, keine Mitglieder der N. mitzunehmen, und da ich jetzt um die Aussagen der N. zum Holocaust und die Erklärungen, die Botschafter Jeremy Issacharoff in einem Interview mit der Stuttgarter Zeitung vom 4. April 2019 abgegeben hat, weiß, glaube ich, dass der Beschluss des Rates, N. -Mitglieder nicht mitzunehmen, richtig und angemessen ist."
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund voraus. Ein Anordnungsanspruch ist zu bejahen, wenn bei summarischer Prüfung überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Für das Vorliegen eines Anordnungsgrundes – also die Eilbedürftigkeit der begehrten Regelung – ist Voraussetzung, dass es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen, aber auch der öffentlichen Interessen und der Interessen anderer Personen nicht zumutbar ist, eine Hauptsacheentscheidung abzuwarten. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für die notwendige vorläufige Regelung sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Eine einstweilige Anordnung darf zudem grundsätzlich nicht eine Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen; sie soll möglichst keine endgültigen Verhältnisse schaffen. Einem die Hauptsache vorwegnehmenden Antrag ist nur ausnahmsweise dann stattzugeben, wenn durch das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstehen, zu deren nachträglicher Beseitigung eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre. Es sind zudem strenge Anforderungen an die Glaubhaftmachung auch des Anordnungsanspruchs zu stellen. Ein auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichteter Antrag kann nur dann Erfolg haben, wenn ein Hauptsacherechtsbehelf offensichtlich erfolgreich wäre (vgl. Beschl. d. Kammer v. 28.03.2019 - 1 B 1368/19 -, juris Rn. 16).
Im Rahmen einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit – sowohl in einem Hauptsacheverfahren als auch in dem hier vorliegenden Eilverfahren – können einzelne oder mehrere Mitglieder einer Vertretung sowie Organteile (nur) geltend machen, dass sie durch einen Beschluss oder eine andere Maßnahme der Vertretung oder eines anderen Organs in ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsstellung beeinträchtigt bzw. in Organteilrechten verletzt sind. Die als verletzt bzw. beeinträchtigt bezeichneten Rechte müssen durch Gesetz oder Geschäftsordnung gerade (auch) dem jeweiligen Kläger bzw. Antragsteller zugeordnet sein, so dass etwa eine Fraktion oder Gruppe nicht die Verletzung von Rechten eines ihrer Mitglieder und umgekehrt ein Fraktions- oder Gruppenmitglied nicht die Beeinträchtigung von ausschließlich den Fraktionen und Gruppen zustehenden Befugnissen geltend machen kann. Auch kann eine Fraktion oder Gruppe nicht etwa die Beeinträchtigung von Rechten der Vertretung selbst oder eines anderen Organs oder Organteils mit Erfolg rügen. Es geht im Kommunalverfassungsstreit vielmehr immer nur um die Verletzung spezifischer Rechte, die gerade oder zumindest auch dem klagenden Organ oder Organteil zustehen. Eine Klage, mit der allein geltend gemacht wird, der Rat oder ein anderes Organ habe einen rechtswidrigen Beschluss gefasst, ist demgegenüber als Popularklage unzulässig (vgl. Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, § 66 Erl. 5); eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle von Sachbeschlüssen scheidet aus (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 31.10.2013 - 10 LC 72/12 -, juris Rn. 84). In Eilverfahren kann nichts anderes gelten. Eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle kann im Kommunalverfassungsstreit auch dann nicht erfolgen, wenn der Kläger oder Antragsteller mit einer bestimmten Rüge, die eigene Rechte betrifft, die Zulässigkeitshürde zwar überschreitet, diese Rüge sich aber als unbegründet erweist. Eine auf Zulässigkeitsebene zwar möglich erscheinende, aber letztlich gerade nicht gegebene Verletzung einer subjektiven kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsposition stellt nicht etwa einen "Türöffner" für eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle eines Beschlusses der Vertretung dar (vgl. Urteil d. Kammer v. 04.08.2016 - 1 A 675/16 -, juris Rn. 17).
Ausgehend davon ist hinsichtlich des Hauptantrags ein Anordnungsanspruch zu verneinen. Da die Antragstellerin ohne Hauptsacheverfahren die Teilnahme eines ihrer Mitglieder bei der anstehenden Reise erreichen will, müsste ein sehr hoher Grad von Wahrscheinlichkeit dafür sprechen, dass sie in einem Hauptsacheverfahren obsiegen würde. Das ist nicht der Fall. Eine Fraktion oder Gruppe hat gegenüber einer kommunalen Vertretung keinen Anspruch darauf, dass der Abgeordnetenanteil einer Reisedelegation für eine repräsentativen Zwecken dienende Reise – hier zur Pflege einer Partnerschaft mit einer israelischen Kommune – spiegelbildlich zum Kräfteverhältnis in der Vertretung zusammengestellt wird. Dies gilt mangels wehrfähiger Innenrechtsposition einer Fraktion oder Gruppe auch dann, wenn in der Vergangenheit üblicherweise so verfahren worden ist. Im Einzelnen:
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat in einer ähnlichen Fallkonstellation, welche die Besetzung einer städtischen Reisedelegation in eine chinesische Partnerstadt ohne Berücksichtigung der N. -Fraktion betraf, die Frage eines eigenen wehrfähigen subjektiven Organteilrechts der Fraktion in Gestalt eines Anspruchs auf Besetzung einer Reisedelegation in dem in Rheinland-Pfalz für die Bildung von Ausschüssen geltenden Verfahren verneint und dazu ausgeführt (Beschl. v. 12.08.2019 - 3 L 735/19.KO -, Entscheidung und Pressemitteilung abrufbar auf der Internetseite des VG Koblenz: https://vgko.justiz.rlp.de/de/startseite/):
"Hiervon ausgehend scheidet eine Verletzung des § 45 Abs. 1 GemO und des Repräsentationsprinzips i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG), worauf sich die Antragstellerin ausweislich ihrer Antragsschrift beruft, offensichtlich aus. Ausgangspunkt der Überlegung ist dabei, dass die Gemeindeordnung die Zuständigkeiten zwischen dem Gemeinderat (§ 32 Abs. 1 Satz 2 GemO) und dem Bürgermeister (§ 47 GemO) trennt. Der Gemeinderat ist als Vertreter der Bürger der Gemeinde grundsätzlich zuständig für alle Selbstverwaltungsangelegenheiten, soweit er die Entscheidung nicht einem Ausschuss übertragen hat oder soweit der Bürgermeister nicht kraft Gesetzes zuständig ist oder der Gemeinderat ihm bestimmte Aufgaben zur Entscheidung übertragen hat (§ 32 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GemO). Da ein Gemeinderat die Bürger repräsentiert, folgt hieraus, dass die Ausschüsse einer Gemeindevertretung, deren Beratung und Entscheidungen Teil des kommunalen Willensbildungsprozesses sind, unter Beachtung des Repräsentationsgedankens zu bilden sind (vgl. BVerwG Urt. v. 10.12.2003 – 8 C 18.03 –, juris). Konsequenterweise werden gemäß § 45 Abs. 1 GemO die Mitglieder der Ausschüsse und ihre Stellvertreter aufgrund von Vorschlägen der im Gemeinderat vertretenen politischen Gruppen gewählt und für die Zuteilung der Sitze gilt § 41 Abs. 1 KWG entsprechend.
Im vorliegenden Fall geht es aber nicht um die Bildung von Ausschüssen des Antragsgegners, die zur Verwirklichung des Demokratieprinzips spiegelbildlich zu den Mehrheitsverhältnissen des Gemeinderates zu erfolgen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 – a.a.O.-), sondern um die Besetzung einer Delegation der Stadt Neuwied für eine Fahrt im Rahmen einer Städtepartnerschaft. Mithin scheidet die unmittelbare Anwendung des § 45 Abs. 1 GemO aus.
Eine analoge Anwendung dieser Vorschrift kommt ebenfalls nicht in Betracht, da die Wahl der Ausschüsse und die Festlegung von Personen, die einer städtischen Delegation zur Pflege einer Städtepartnerschaft angehören, miteinander nicht vergleichbar sind. Grundsätzlich zuständig für die Vertretung einer Kommune nach außen ist gemäß § 47 Abs.1 GemO der durch Urwahl in besonderer Weise demokratisch legitimierte Bürgermeister. In seine Kompetenz fällt es, die Stadt im Rahmen einer Städtepartnerschaft zu repräsentieren (vgl. Gabler/Höhlein u.a. Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Komm., Stand Juli 2019, § 47 GemO, Rn. 1.4). Mithin ist Gegenstand des von dem Antragsgegner getroffenen Beschlusses nicht die Organisation der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Gemeinderates, bei der im Interesse eines geregelten Willensbildungsprozesses Ausschüsse und Fraktionen mitwirken (vgl. § 30a Abs. 3 GemO), sondern die Bestellung der Personen, die den Oberbürgermeister der Stadt Neuwied bei der ihm gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 GemO obliegenden Aufgabe der Repräsentation unterstützen. Ist somit die Wahl von Ausschüssen mit der Bestellung von Personen für eine Delegation zur Pflege einer Städtepartnerschaft wesensverschieden, scheidet die analoge Anwendung des § 45 Abs. 1 GemO auf den vorliegenden Sachverhalt aus."
Diesen Überlegungen, die im Kern auch auf das niedersächsische Recht übertragbar sind, schließt sich die Kammer an. Die Bildung von Ausschüssen der Vertretung regelt in Niedersachsen § 71 NKomVG. Anders als § 45 Abs. 1 GemO Rheinland-Pfalz sieht § 71 Abs. 2 NKomVG allerdings keine Wahl der Mitglieder der Ausschüsse durch die Vertretung unter entsprechender Anwendung des Kommunalwahlrechts vor, sondern lediglich eine Verteilung der Anzahl der Sitze entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen oder Gruppen nach dem Verteilungsverfahren Hare/Niemeyer; die konkreten Mitglieder der Ausschüsse werden dann von den Fraktionen und Gruppen benannt (§ 71 Abs. 2 Satz 7 NKomVG). Da in Niedersachsen mithin noch nicht einmal die Mitglieder der Ausschüsse von der Vertretung gewählt werden, scheidet eine entsprechende Anwendung des § 71 NKomVG für die Besetzung einer Reisedelegation, aus der sich eine Verpflichtung zur Durchführung einer Verhältniswahl ergeben würde, ersichtlich aus. Unter Zugrundelegung des Wortlauts des Hauptantrags der Antragstellerin, mit dem explizit (nur) eine Verpflichtung der Vertretung zur Durchführung einer Verhältniswahl begehrt wird, wäre ein Anordnungsanspruch deshalb ohne weiteres zu verneinen.
Aber auch dann, wenn man den – offenbar auf das rheinland-pfälzische Kommunalverfassungsrecht "zugeschnittenen" – Antrag sachgerecht dahingehend versteht, dass eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zu einer neuen Entscheidung über die Besetzung der Reisedelegation in dem für die Bildung von Ausschüssen vorgesehenen Verfahren begehrt wird, bleibt ihm der Erfolg versagt. Die für die Bildung von Ausschüssen geltende Regelung des § 71 Abs. 2 bis 5 NKomVG ist für die Besetzung der Delegation für die unter Leitung des Regionspräsidenten geplante Reise nach Israel weder direkt noch entsprechend anwendbar. Das in § 71 Abs. 2 NKomVG geregelte Verfahren soll die Einhaltung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes gewährleisten, der verfassungsrechtlich aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG abgeleitet wird und sicherstellen soll, dass jeder Ausschuss einer Volksvertretung – auch im kommunalen Bereich – die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet. Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz schützt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Anspruch jedes Mitgliedes der Gemeindevertretung und jeder von deren Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung in der Volksvertretung, gilt allerdings nur für die Besetzung der aus der Gemeindevertretung abgeleiteten Gremien bzw. ihrer Teil- und Hilfsorgane, die an der Erfüllung der dem Plenum zugewiesenen Aufgaben als Vertretung des (Gemeinde-)Volkes mitwirken, nicht aber für die Bildung etwa eines Verwaltungsorgans (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.2010 - 8 C 18/08 -, Rn. 19 ff; dazu Deiseroth, jurisPR-BVerwG 18/2010 Anm. 3; BVerwG, Urt. v. 09.12.2009 - 8 C 17/08 -, Rn. 18 ff; zur Parallele im Parlamentsrecht: Nds. StGH, Urt. v. 15.01.2019 - 1/18 -, juris). Dieser verfassungsrechtliche Hintergrund des § 71 Abs. 2 bis 5 NKomVG gebietet es nicht, dass eine Fraktion als wehrfähige Innenrechtsposition geltend machen könnte, andere kommunale Gremien als diejenigen der Vertretung seien entsprechend dieser Regelung als verkleinertes Abbild des Plenums zu bilden. Für eine Reisedelegation kann nichts anderes gelten.
Die Reisedelegation der geplanten Reise in die Region F. ist darüber hinaus auch der Sache nach keineswegs einem Ausschuss der Antragsgegnerin vergleichbar. Die Reise ist weder eine Veranstaltung der Antragsgegnerin ("Parlamentsreise"), noch steht sie in einem erkennbaren Zusammenhang mit der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung der Antragsgegnerin oder ihrer Organteile i. S. d. § 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG. Teilnehmer der Reise sind nach der Darstellung in der maßgeblichen Beschlussdrucksache neben Mitgliedern der Antragsgegnerin auch Berufsschulleitungen, Bürgermeisterinnen und Bürgermeister aus der Region sowie Beschäftigte der Verwaltung; geleitet wird die Delegation vom Regionspräsidenten, was der ihm nach § 86 Abs. 1 NKomVG obliegenden Aufgabe entspricht, die repräsentative Vertretung der Kommune wahrzunehmen. Die Reise findet im Rahmen der Pflege einer bereits im Jahre 1981 mit dem damaligen Landkreis A-Stadt begründeten und seitdem bestehenden Partnerschaft statt. Es geht nach der Darstellung in der Beschlussdrucksache um einen Antrittsbesuch bei dem neuen Landrat der Partnerregion, die Vorbereitung des 40-jährigen Bestehens der Partnerschaft im Jahre 2021 sowie um Besuche wichtiger Gedenkorte und staatlicher Einrichtungen. Ansonsten lägen die Schwerpunkte der Partnerschaft in regelmäßigen Schulaustausch- und Jugendbegegnungsprojekten zwischen den Regionen. Ein konkreter Zusammenhang mit anstehenden Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen der Antragsgegnerin ergibt sich daraus nicht.
Auch aus anderen Vorschriften als § 71 Abs. 2 bis 5 NKomVG i. V. m. dessen verfassungsrechtlichen Grundlagen in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 1 und 2 GG resultiert im Ergebnis keine wehrfähige Innenrechtsposition der Antragstellerin hinsichtlich der Besetzung der hier in Rede stehenden Reisedelegation unter Berücksichtigung ihrer Fraktionsstärke. Das Verwaltungsgericht Koblenz hat zu der sich bei Verneinung der direkten oder entsprechenden Anwendbarkeit der Regelungen zur Bildung von Ausschüssen ergebenden Frage, ob aus anderen Vorschiften wehrfähige Innenrechtspositionen abgeleitet werden können, ausgeführt (a. a. O.):
"Allein der Repräsentationsgedanke des Art. 28 Abs. 2 GG und des § 32 Abs. 1 GemO, wonach der Gemeinderat die Vertretung (aller) Bürger einer Gemeinde ist, lässt angesichts der Aufgabenteilung zwischen Gemeinderat und dem vom Volk urgewählten Bürgermeister keine andere Bewertung zu. Vielmehr kann ein Gemeinderat über die Bestellung der Mitglieder, die einen Bürgermeister im Rahmen einer Städtepartnerschaft begleiten, nach freiem Ermessen entscheiden. Es gilt mangels normativer Beschränkungen § 40 Abs. 1 Satz 1 GemO. Danach bedürfen Beschlüsse des Gemeinderats der Mehrheit der Stimmen der anwesenden Ratsmitglieder, soweit nicht gesetzliche Bestimmungen etwas anderes vorsehen. Derartige Vorschriften wurden von Seiten der Antragstellerin nicht aufgezeigt. Sie sind auch nicht ersichtlich."
Dem in diesen Erwägungen zum Ausdruck kommenden Gedanken, dass die an einer Repräsentationsreise teilnehmenden Abgeordneten durch Beschluss der Vertretung letztlich aufgrund eines freien Spiels der politischen Kräfte bestimmt werden können, stimmt die Kammer im Ergebnis zu. Sie hat in diesem Zusammenhang auch erwogen, ob das in der Sitzung vom 24. September 2019 bei der erzielten Abstimmungsmehrheit (§ 66 NKomVG) zum Ausdruck gekommene "freie Ermessen" unter dem Gesichtspunkt einer Selbstbindung der Antragsgegnerin beschränkt gewesen sein könnte. Die Annahme einer Selbstbindung liegt hier vor dem Hintergrund nahe, dass in der maßgeblichen Beschlussdrucksache ausdrücklich dargestellt wird, dass Reisedelegationen "üblicherweise analog der Zusammensetzung des Regionsausschusses gebildet" würden. Der Regionsausschuss ist seinerseits gemäß §§ 75 Abs. 1, 7 Abs. 2 Nr. 5 NKomVG ein Spiegelbild der Antragsgegnerin, weil für ihn die Verteilungsregelung des § 71 Abs. 2 NKomVG Anwendung findet. Es fehlt allerdings nach Auffassung der Kammer vorliegend an einer normativen Grundlage dafür, dass sich die Antragstellerin auf eine Beachtung der Selbstbindung der Antragsgegnerin berufen könnte, von der nur bei genereller Abkehr von der bisherigen Praxis oder sonst aus besonderen Gründen abgewichen werden könnte (vgl. zu den Abweichungsmöglichkeiten bei Selbstbindung etwa: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: Februar 2019, § 114 Rn. 73). Eine wehrfähige Innenrechtsposition kommt der Antragstellerin insoweit nicht zu, weil ein Gleichbehandlungsanspruch – im Sinne einer grundsätzlichen Fortsetzung der bisherigen Verfahrensweise – bei der Besetzung der hier in Rede stehenden Reisedelegation nicht besteht.
Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Verteilung von Fraktionszuwendungen besteht zwar ein aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) abzuleitendes Gebot streng formaler Gleichbehandlung für die Wahl und den Wahlvorgang, welches sich in einer Mandatsgleichheit der Gewählten fortsetzt, nicht aber in einer formalen Gleichheit der Fraktionen (BVerwG, Urt. v. 27.06.2018 - 10 CN 1/17 -, juris Rn. 33; Urt. v. 05.07.2012 - 8 C 22/11 -, juris Rn. 19 f.; anders noch: Urt. v. 28.04.2010 - 8 C 18/08 -, juris Rn. 20 ff.). Obwohl das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf den speziellen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 3 GG betont, dass Fraktionen keine Grundrechtsträger, sondern Teile des Staates seien, der durch Grundrechte verpflichtet und nicht berechtigt werde, prüft es bei einem Ausschluss von Fraktionszuwendungen sogleich ohne nähere Erläuterung einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (BVerwG, Urt. v. 27.06.2018 - 10 CN 1/17 -, juris Rn. 34 - 37). In einer früheren die Verteilung von Fraktionszuwendungen betreffenden Entscheidung wurde diesbezüglich postuliert, der allgemeine Gleichheitssatz gelte nicht nur für das rechtliche Verhältnis zwischen Bürger und Staat, sondern beanspruche als Bestandteil des allgemeinen Rechtsstaatsgebots auch Geltung für die Rechtsbeziehungen zwischen dem Rat einer Gemeinde und den Fraktionen als seinen Teilen (BVerwG, Urt. v. 05.07.2012 - 8 C 22/11 -, juris Rn. 15 - 17). Dieser Rechtssatz erschließt sich der Kammer so nicht; es erscheint zumindest nicht ohne weiteres nachvollziehbar, wie man über den Umweg des Rechtsstaatsprinzips zu einer Vollprüfung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG für einen Nicht-Grundrechtsträger gelangen kann. Es kann nur vermutet werden, dass dieses Konstrukt vom Bundesverwaltungsgericht gewählt wurde, weil die Anwendbarkeit des aus dem Wahlgrundsatz der Gleichheit der Wahl (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) für die Abgeordneten abgeleiteten Gebots streng formaler Gleichbehandlung, welches Differenzierungen nur aus zwingenden Gründen zulasse, für Fraktionen einer kommunalen Vertretung unter Abkehr von der früheren Rechtsprechung apodiktisch abgelehnt wurde (BVerwG, Urt. v. 05.07.2012 - 8 C 22/11 -, juris Rn. 18 - 20; anders noch: Urt. v. 28.04.2010 - 8 C 18/08 -, juris Rn. 20 ff.) und es ansonsten an einem tauglichen Kontrollmaßstab gefehlt hätte. Auch wenn man den Gedanken berücksichtigt, dass der allgemeine Gleichheitssatz zumindest in seiner Ausgestaltung als Willkürverbot auch zwischen Hoheitsträgern Geltung beanspruchen kann (vgl. dazu Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: Mai 2019, Art. 3 GG Rn. 5 f. m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 04.02.1969 - 2 BvL 20/63 -, juris Rn. 23 unter Hinweis auf Beschl. v. 02.05.1967 - 1 BvR 578/63 -, juris), lässt sich dies nicht deckungsgleich auf Innenrechtstreitigkeiten innerhalb eines einzigen Hoheitsträgers übertragen. Innerhalb eines Hoheitsträgers sind dessen einzelnen funktionalen Einheiten Innenrechte nämlich nicht um ihrer selbst willen eingeräumt, sondern ausschließlich zur Gewährleistung der ihnen zugeordneten Funktionen. Vorzugswürdig erscheint der Kammer deshalb, diese Gewährleistungen aus spezifischen staatsorganisationsrechtlichen Vorgaben zu entwickeln, nicht aber über sich in Staatsprinzipien oder Verfassungsgrundsätzen widerspiegelnde Grundrechtsinhalte. So wird etwa für den Bereich der staatlichen Legislative die für die Kammer gut nachvollziehbare Auffassung vertreten, dass Gleichbehandlungsansprüche von Fraktionen aus dem Status der sie bildenden Abgeordneten abzuleiten sind und bei Abweichungen hinsichtlich der Rechtfertigungsgründe danach zu differenzieren ist, ob Kern- oder Randbereiche der parlamentarischen Aufgaben betroffen sind (vgl. dazu hinsichtlich der Besetzung einer "Parlamentsreise" ausführlich: Sächs. VerfGH, Urt. v. 21.03.2013 - Vf. 95-I-12 -, juris; zur Ableitung der Rechtsstellung von Parlamentsfraktionen aus dem Status der Abgeordneten auch: Nds. StGH, Urt. v. 15.01.2019 - 1/18 -, juris Rn. 48 m. w. N.).
Ob und woraus ein verfassungsrechtlicher Gleichbehandlungsanspruch von Fraktionen in einer kommunalen Vertretung letztlich dem Grunde nach abzuleiten ist, lässt die Kammer indessen im vorliegenden Eilverfahren offen, denn die Reichweite eines angenommenen Gleichbehandlungsanspruchs erfasst jedenfalls die hier in Rede stehende Bildung einer Reisedelegation nicht. Bei Lichte betrachtet kann nämlich die die Gewährung von Fraktionszuwendungen betreffende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht derart verallgemeinert werden, dass sie auf jedwede streitige Konstellation zwischen Fraktion und Vertretung Geltung beanspruchen würde. Insbesondere können nach Auffassung der Kammer unter Annahme eines sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Gleichbehandlungsgebots keine weitergehenden wehrfähigen Innenrechtspositionen einer Fraktion entstehen als diejenigen, die einer Fraktion bei Annahme einer sich aus der formalen Mandatsgleichheit abgeleiteten formalen Fraktionsgleichheit erwachsen würden. Bei beiden rechtlichen Ansätzen muss es nach Auffassung der Kammer um eine Angelegenheit der Vertretung gehen, welche entweder (materiell) die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung oder aber (formell) ihren originären Aufgabenbereich betrifft. Das ist indessen bei der hier streitigen Besetzung der Reisedelegation nicht der Fall. Es ist bereits ausgeführt worden, dass die geplante Reise nicht in einem erkennbaren Zusammenhang mit der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung der Vertretung steht und sie auch keine eigene Veranstaltung der Antragsgegnerin ist. Anders als bei einer ungleichen Behandlung bei der Finanzierung der Fraktionsarbeit, die auf die Arbeitsfähigkeit durchschlagen und eine gleichberechtigte Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte beeinträchtigen oder gar vereiteln kann (siehe dazu Deiseroth, jurisPR-BVerwG 23/2012 Anm. 5), ist dies bei einer Reise im Zusammenhang mit der originär dem Hauptverwaltungsbeamten obliegenden Repräsentation im Rahmen einer kommunalen Partnerschaft schwerlich vorstellbar. Daran ändert sich auch nichts, wenn – wie hier – der Hauptverwaltungsbeamte die Vertretung bei der Entscheidung über die Besetzung einer Repräsentationsdelegation einbezieht, anstatt darüber unter Inanspruchnahme seiner Repräsentationskompetenz nach § 86 Abs. 1 NKomVG eigenständig zu befinden. Die Besetzungsentscheidung ist dann letztlich eine rein politische – und nur politisch zu verantwortende – Entscheidung der Vertretung, welche von einer bei der Abstimmung unterlegenen Fraktion hinzunehmen ist und diese nicht zugleich in eigenen wehrfähigen Innenrechten verletzt. Anhaltspunkte dafür, dass die Reise nach F. ausnahmsweise von Relevanz für die Willensbildung und Entscheidungsfindung wäre, sind weder vorgetragen, noch ersichtlich. Die Reise betrifft weder den Kern- noch den Randbereich der "parlamentarischen" Aufgaben der Antragsgegnerin.
Eine entsprechende Anwendung der Regelung zur Bildung von Ausschüssen der Vertretung hat schließlich auch nicht aufgrund der von der Antragstellerin herangezogenen Bestimmung des § 71 Abs. 6 NKomVG zu erfolgen. Nach dieser Regelung ist § 71 Abs. 2, 3 und 5 NKomVG entsprechend anzuwenden, wenn die Vertretung in anderen Fällen als der Bildung von Ausschüssen mehrere unbesoldete Stellen gleicher Art zu besetzen oder ihre Besetzung vorzuschlagen hat. Um unbesoldete Stellen, die von der Antragsgegnerin zu besetzen wären oder für deren Besetzung sie ein Vorschlagsrecht hat, geht es vorliegend nicht. Hauptanwendungsfall der Vorschrift ist die Benennung von Vertretern der Kommune in Eigengesellschaften oder bei der Beteiligung an Unternehmen und Einrichtungen (§§ 136 ff. NKomVG) in Konstellationen, in denen das Statut der jeweiligen Organisation (Satzung, Gesellschaftsvertrag) selbst keine Regelungen zur Besetzung der Stellen trifft (vgl. Thiele, NKomVG, 2. Aufl., § 71 Rn. 16). Zwar wird neben diesem – hier offenkundig nicht einschlägigen – Hauptanwendungsfall in der Kommentierung auch die "Bildung von Delegationen und Kommissionen sowie die Einrichtung von Gremien, die der Vertretung Hilfestellung geben sollen" (vgl. Menzel in KVR-NKomVG, Stand: Juni 2019, § 71 Rn. 157) genannt. Davon ist aber nach Auffassung der Kammer nicht auch die hier in Rede stehende Reisedelegation erfasst. Schon begrifflich kann bei der geplanten zehntägigen Reise nicht von "zu besetzenden unbesoldeten Stellen" die Rede sein. Im Vergleich zu dem skizzierten Hauptanwendungsfall, auf den die Bestimmung offenkundig zugeschnitten ist, bedarf es bei den betreffenden Stellen vielmehr eines gewissen Maßes an Stetigkeit und einer Unterscheidbarkeit von der originären Abgeordnetentätigkeit. Das ist bei der geplanten zehntägigen Reise, an der die Regionsabgeordneten im Rahmen ihres Amtes aufgrund von Dienstreisegenehmigungen teilnehmen, ersichtlich nicht der Fall. Zudem war die Antragsgegnerin schon nicht originär für die Besetzung der Reisedelegation zuständig, da es – wie bereits ausgeführt – gerade nicht um eine "Parlamentsreise" geht, sondern um eine solche, die in die Repräsentationskompetenz des Regionspräsidenten nach § 86 Abs. 1 NKomVG fällt. Auch kommt der Reisedelegation nach den obigen Ausführungen keine irgendwie geartete "Hilfsfunktion" für die Antragsgegnerin zu, denn Willensbildung und Entscheidungsfindung sind nicht mal im Randbereich berührt. Eine erweiternde Auslegung der Bestimmung ist gerade auch vor dem bereits skizzierten verfassungsrechtlichen Hintergrund nicht geboten.
Vor dem Hintergrund des Fehlens einer wehrfähigen Innenrechtsposition der Antragstellerin kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die Ausführungen in der maßgeblichen Beschlussdrucksache und die diesbezüglichen Redebeiträge zum Ausschluss der Antragstellerin unter Abkehr von der bisher geübten Praxis bei der Besetzung von Reisedelegationen inhaltlich überzeugend sind. Nähme man gegenüber der hier vertretenen Auffassung im Rahmen der von der Kammer dann als vorzugswürdig erachteten Sichtweise zu Grundlagen und Reichweite des Gleichbehandlungsanspruchs von Fraktionen (vgl. Sächs. VerfGH, Urt. v. 21.03.2013 - Vf. 95-I-12 -, juris) an, dass hier die Zusammenstellung der Reisedelegation doch den Randbereich der "parlamentarischen" Arbeit beträfe, wäre der Ausschluss der Antragstellerin nur bei Bejahung eines atypischen Falls gerechtfertigt. Die Rechtfertigung des Ausschlusses einer Fraktion von einer Parlamentsdelegation ist vom Sächsischen Verfassungsgerichtshof konkret unter zwei Gesichtspunkten erwogen worden, nämlich zum einen, dass sich nach dem Grundsatz der Bundestreue die Ausgestaltung der auswärtigen Kontakte der Bundesländer in die Außenpolitik des Bundes einfügen muss und zum anderen für legitime und im internationalen Verkehr zu respektierende Erwartungen der einladenden Volksvertretung (vgl. Sächs. VerfGH, Urt. v. 21.03.2013 - Vf. 95-I-12 -, juris Rn. 44). Diese konkreten Gründe hielte die Kammer auch vorliegend für den einschlägigen Prüfungsmaßstab, weil sie die hier wegen der bisherigen Selbstbindung erforderliche Atypik bereits in sich tragen. Übertragen auf die Konstellation einer kommunalen Partnerschaft müssten im Regelfall von einer deutschen Kommune aber für beide Ausschlussgründe Erkundigungen eingeholt werden, und zwar für den Fall einer möglichen Betroffenheit der Außenpolitik des Bundes bei den dafür zuständigen innerstaatlichen Stellen und hinsichtlich der Erwartungen der einladenden Gastgebern bei ebendiesen, es sei denn, die sachliche Beurteilung läge bereits ohne entsprechende Ermittlungen auf der Hand, etwa weil es bereits entsprechende Präzedenzfälle gibt.
Die Annahme, dass – wie es in der Beschlussdrucksache heißt – bei der Teilnahme von Abgeordneten der Antragstellerin bei der Reise nach F. Komplikationen "möglich" bzw. "nicht auszuschließen" (Absage der Reise oder Programmänderungen wegen des Nichtempfangs bei allen Programmpunkten) oder aber – wie es in der Rede des Regionspräsidenten heißt – "vorprogrammiert" seien, stellte hingegen eine eigene Bewertung auf der Grundlage anderer Erkenntnisquellen dar. Dass gerade durch die Partnerschaftsregion bereits Beschränkungen angedacht worden wären oder aber dort eine Erwartungshaltung bestanden hätte, dass zur Reisedelegation keine Regionsabgeordneten mit N. -Parteizugehörigkeit gehören sollten, war zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Antragsgegnerin nicht positiv bekannt und wurde auch letztlich nicht als maßgeblich betrachtet. Argumentativ gestützt wurde der Ausschluss in der Beschlussdrucksache vielmehr auf Bekundungen des israelischen Botschafters, des Präsidenten des Landesverbandes der jüdischen Gemeinden in Niedersachsen und des Geschäftsführers der Stiftung niedersächsische Gedenkstätten zu der Frage, wie die N. und ihre Repräsentanten zu bewerten seien und in Israel generell angesehen würden. Von diesbezüglichen Erkenntnissen und Erwägungen, welche die Bundes- und Landesebene betreffen, wurde dann der Schluss auf die Besetzung der kommunalen Reisedelegation unter Ausschluss der Antragstellerin gezogen. Zugleich wurde damit der Sache nach der Ausschluss der Antragstellerin nicht aus einem bestimmten Fehlverhalten der ihr angehörenden Abgeordneten abgeleitet, sondern explizit aus dem Verhalten von bestimmten N. -Funktionären. Die Beschlussdrucksache als maßgebliche Entscheidungsgrundlage für die Regionsabgeordneten lässt dabei nicht erkennen, ob bereits bei anderen kommunalen Delegationen unter Beteiligung von Abgeordneten mit N. -Parteimitgliedschaft die befürchteten Probleme eingetreten sind oder ob überhaupt Ermittlungen zu früheren Delegationen angestellt wurden. Zudem spiegelt sie nicht vollständig die im Verwaltungsvorgang niedergelegten Erkenntnisse zur Bewertung der N. wieder, so fehlt etwa jeder Hinweis auf die Vereinigung "Juden in der N. ".
Einer abschließenden Bewertung, ob bei der Beschlussfassung bereits ein atypischer Fall hinreichend belegt war, enthält sich die Kammer. Gleiches gilt für die Entwicklung nach der Beschlussfassung, welche hinsichtlich der Erwartungen der Gastgeberseite ein ambivalentes Bild aufwirft: Zunächst hatte sich der Landrat der Region F. auf Anfrage der Antragstellerin und eines Mitglieds der Vereinigung "Juden in der N. " mit E-Mail vom 3. Oktober 2019 dahingehend positioniert, dass auch Delegationsmitglieder mit N. -Parteizugehörigkeit willkommen geheißen würden. Die E-Mail konnte durchaus dahingehend verstanden werden, dass es im Kontext der wechselseitigen Besuche aus Sicht der Partnerschaftsregion vorrangig um die Pflege der gewachsenen kommunalen Freundschaft geht. In einem weiteren Schreiben an den Regionspräsidenten vom 24. Oktober 2019 teilte der Landrat dann wiederum mit, dass er aus Höflichkeit geantwortet habe und den Beschluss der Antragsgegnerin jetzt für richtig halte.
Der Hilfsantrag der Antragstellerin ist bereits unzulässig. Ob im Eilverfahren nach § 123 VwGO dem Grunde nach überhaupt eine (vorläufige) Feststellung getroffen werden kann, erscheint zweifelhaft, denn dies entspricht jedenfalls nicht dem "Regelinstrumentarium" des § 123 Abs. 1 VwGO, wonach (regelmäßig rechtsschutzintensivere) Sicherungs- und Regelungsanordnungen vorgesehen sind. Eine solche rechtsschutzintensivere Regelungsanordnung, mit der letztlich die Teilnahme eines Abgeordneten der Antragstellerin bei der bevorstehenden Reise nach Israel erreicht werden sollte, ist mit dem Hauptantrag auch beantragt worden. Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine (vorläufige) Feststellung der Rechtswidrigkeit ergibt sich nicht aus der Erfolglosigkeit des Antrags auf Erlass der begehrten Regelungsanordnung. Darüber hinaus besteht mangels wehrfähiger Innenrechtsposition auch kein Anordnungsanspruch hinsichtlich einer Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Antragsgegnerin zur Besetzung der Delegation. Eine Überprüfung, ob sich der Beschluss in jeder Hinsicht als rechtmäßig darstellt, kann weder in einem Kommunalverfassungsstreit in der Hauptsache noch in einem Eilverfahren erfolgen. Die vom Verwaltungsgericht Koblenz im bereits zitierten Beschluss im Rahmen des Anordnungsanspruchs als schwierig bezeichnete Frage, ob der Beschluss des Rates, mit dem die den Fraktionen zustehenden Sitzzahlen bestimmt wurden, "angesichts der […] Zuständigkeit des Bürgermeisters überhaupt zu einer organschaftlichen Rechtsverletzung der Antragstellerin führen kann oder ob er fehlerhaft ist, weil letztlich die Bestellung der Ratsmitglieder für die Delegation in die Hände von Fraktionen gegeben worden ist, ohne dass der Antragsgegner selbst die Ratsmitglieder, die der Delegation angehören, bestellt und ob deswegen Mitwirkungsrechte der Antragstellerin verletzt sein können", stellt sich unter Zugrundelegung der Rechtsprechung der Kammer zum Prüfungsumfang im Kommunalverfassungsstreit und des niedersächsischem Kommunalverfassungsrechts so nicht: Auch wenn man eine abschließende Alleinentscheidungsbefugnis des Hauptverwaltungsbeamten bei der Besetzung einer Repräsentationszwecken dienenden Reisedelegation annähme, könnte aus der Befassung der Antragsgegnerin mit dieser Angelegenheit keine Rechtsverletzung der Antragstellerin resultieren, denn ihr und der Vertretung wären dann lediglich mehr Rechte eingeräumt worden, als kommunalverfassungsrechtlich vorgesehen. Hinsichtlich der zudem angesprochenen Nichteinhaltung eines "Wahlmodus" bei der Besetzung der Delegation ist wiederum darauf hinzuweisen, dass im niedersächsischen Recht sogar bei der Besetzung von Ausschüssen der Vertretung keine Wahl vorgesehen ist, sondern die konkrete Benennung der Mitglieder per se in die Hände der Fraktionen und Gruppen gelegt ist. Deshalb ist eine für die Antragstellerin resultierende Rechtsverletzung aufgrund des Umstands, dass die Antragsgegnerin lediglich die Zahl der Plätze und nicht die konkreten Teilnehmer festgelegt hat, nicht denkbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Die Höhe des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG und entspricht Nr. 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NordÖR 2014, 11). Wegen einer Situation der Vorwegnahme der Hauptsache wird der für ein Hauptsacheverfahren anzunehmende Wert von 10.000,00 EUR nicht halbiert (Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs).
Wenn Sie den Link markieren (linke Maustaste gedrückt halten) können Sie den Link mit der rechten Maustaste kopieren und in den Browser oder in Ihre Favoriten als Lesezeichen einfügen.', WIDTH, -300, CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );" onmouseout="UnTip()"> Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE190003830&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 75 Abs. 1, 7 Abs. 2 Nr. 5 NKomVG ein Spiegelbild der Antragsgegnerin, weil für ihn die Verteilungsregelung des § 71 Abs. 2 NKomVG
§§ 136 ff. NKomVG
§ 47 GemO
§ 71 NKomVG
§ 66 NKomVG
§ 123 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 45 Abs. 1 GemO
§ 32 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 41 Abs. 1 KWG
§ 47 Abs.1 GemO
§ 30a Abs. 3 GemO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 71 Abs. 2 NKomVG
§ 71 Abs. 2 Satz 7 NKomVG
§ 71 Abs. 2 bis 5 NKomVG
§ 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 86 Abs. 1 NKomVG
§ 32 Abs. 1 GemO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 71 Abs. 6 NKomVG
§ 71 Abs. 2, 3 und 5 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2014, 11
1 B 1368/19
10 LC 72/12
1 A 675/16
3 L 735/19
8 C 18.03
8 C 18/08
8 C 17/08
10 CN 1/17
8 C 22/11
2 BvL 20/63
1 BvR 578/63