Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2008-12-09, Aktenzeichen 5 LC 293/06

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger ist als D. bei dem Bundesamt für Güterverkehr im Kontrolldienst beschäftigt und begehrt eine Verpflichtung der Beklagten, ihm für seine Fahrzeiten zwischen dem Standort des Mautkontrollfahrzeugs an seinem dienstlichen Wohnsitz in E. und den Orten, an denen er dienstplanmäßig seine Kontrolltätigkeit begann bzw. beendete, insoweit eine Arbeitszeitgutschrift zu gewähren, als diese Fahrzeiten während der Zeiträume vom 2. September 2003 bis einschließlich 31. August 2004 oder vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007 anfielen und keine Anerkennung als Arbeitszeit fanden.
Die im Außendienst tätigen Kontrolleure des Bundesamtes für Güterverkehr haben die gesetzliche Aufgabe, durch Standkontrollen und durch Kontrollen im fließenden Verkehr festzustellen, ob die Beteiligten des Güterverkehrs die geltenden Bestimmungen einhalten. Im klassischen Straßenkontrolldienst erfolgen diese Kontrollen sowohl auf Autobahnen, Bundes- und sonstigen Straßen als auch an Rastplätzen und Tankstellen. Im Mautkontrolldienst finden die Überwachungsmaßnahmen grundsätzlich nur auf den Bundesautobahnen statt. Für die Zeit vom 1. Oktober 2002 bis zum März 2008 galt für alle beamteten Mautkontrolleure eine Dienstpostenbeschreibung, die inhaltlich einer "Muster-Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure" entsprach, welche als Grundlage für die tarifliche Bewertung der Dienstposten im Zusammenhang mit den Tarifvertragsverhandlungen zum "Tarifvertrag über die Eingruppierung der im Kontrolldienst und Prüfdienst beschäftigten Angestellten des Bundesamtes für Güterverkehr" vom 1. Januar 2005 erstellt wurde. Weder die genannte Dienstpostenbeschreibung noch die Muster-Tätigkeitsbeschreibung erwähnen die "Vorbereitung von Maut-Straßenkontrollen" als Teilaufgabe. Diese Vorbereitung wird allerdings unter den "Funktionen der Mautkontrolleure" genannt, die in den "Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure des Bundesamtes für Güterverkehr" detailliert und schrittweise dargestellt sind. Diese Erläuterungen sind aber nicht Bestandteil der Dienstpostenbeschreibung. Die Kontrolleure des Bundesamtes haben keine feste Dienststelle, an der sie ihren Dienst beginnen oder beenden. Ort und Zeit ihres Kontrolldienstes werden vielmehr im Einzelnen durch Dienstpläne geregelt, die mit einem Vorlauf von 2 bis 3 Monaten zunächst als "Soll-Pläne" erstellt und danach fortlaufend angepasst werden. Mautkontrolleure versehen ihren Dienst in Mautkontrollgruppen, denen regelmäßig zwei Kontrolleure angehören. Diesen steht ein Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung, welches nicht nur der Ortsveränderung dient, sondern wie ein Büro ausgestattet und mit der gesamten zur Ausübung der Diensttätigkeit notwendigen Technik versehen ist. In dem Dienstwagen werden mithilfe der Technik Mautkontrollen durchgeführt, aber auch Kontrollberichte gefertigt, Zahlungseingänge überprüft, Zahlungen entgegengenommen und nach Erhebungen der Maut Rechnungen erstellt. Das Fahrzeug ist daher ein notwendiges Arbeitsmittel zur Ausübung des Kontrolldienstes. Es wird außerhalb der Dienstzeiten bei einem der Mautkontrolleure abgestellt, die gemeinsam eine Kontrollgruppe bilden.
Der Kläger, der seinen Privatwohnsitz in F. hat, war eigens zu dem Bundesamt für Güterverkehr versetzt worden, um dort als Mautkontrolleur Verwendung zu finden. Unter dem 14. November 2002 und in der Erwartung der für den 31. August 2003 geplanten Einführung einer streckenbezogenen Autobahnmaut hatte man ihm E. als dienstlicher Wohnsitz (§ 15 BBesG) zugewiesen. E. war auch der Wohnsitz des Mautkontrolleurs G., mit dem zusammen der Kläger eine Mautkontrollgruppe bildete und bei dem das gemeinsame Dienstfahrzeug abgestellt wurde. Durch Schreiben vom 30. Juli 2003 ("Wegfall der A-Zeiten im Mautkontrolldienst") informierte das Bundesamt für Güterverkehr den Kläger darüber, dass ab sofort Fahrten vom Wohn-/Dienstort des Mautkontrolleurs bis zur Bundesautobahn und von dieser bis zum Wohn-/Dienstort nicht mehr als Dienstzeiten zu berücksichtigen seien. Daraufhin wurden für die Zeit vom 2. September 2003 bis zum 2. November 2003 (einschließlich) Fahrzeiten zwischen dem Standort des Mautkontrollfahrzeugs in E. und den Orten, an denen der Kläger dienstplanmäßig seine Tätigkeit begann bzw. beendete, nicht mehr als Arbeitszeit anerkannt. Es wurden für Tätigkeiten während dieser Fahrzeiten auch keine Rüstzeiten gewährt.
Gegen die ihm durch das Schreiben vom 30. Juli 2003 angekündigte Änderung der bisherigen Praxis der Dienstplanung wandte sich der Kläger mit einem am 26. September 2003 bei dem Bundesamt eingegangenen Schreiben. Er vertrat die Auffassung, dass seine Arbeitszeit weiterhin bereits in dem in E. stationierten Dienstkraftfahrzeug beginne, bat um eine Überprüfung des abweichenden Rechtsstandpunkts der Beklagten und für die Zeit seit dem 2. September 2003 um eine rückwirkende Anrechnung der "A-Zeiten" auf sein Arbeitszeitkonto, falls die Überprüfung ergebe, dass diese Zeiten doch Arbeitszeit seien.
Da sich die Erhebung der Autobahnmaut verzögerte und der Starttermin auf den 1. Januar 2005 verschoben werden musste, sah sich das Bundesamt für Güterverkehr gezwungen, das für den Mautkontrolldienst vorhandene Personal vorübergehend anderweitig einzusetzen. Für die Zeit vom 3. November 2003 bis zum 31. August 2004 wurden deshalb der Kläger und sein Kollege H. umgesetzt und mit ihrem Dienstfahrzeug zur Dienstleistung im klassischen Straßenkontrolldienst herangezogen. Für diese vorübergehende, unterstützende Tätigkeit erstellte das Bundesamt für Güterverkehr keine Dienstpostenbeschreibung. Die Tätigkeit richtete sich nach einer schriftlichen Weisung vom 19. November 2003 (dort unter II. und III.) und bestand vor allem in der Beschilderung von Kontrollplätzen sowie dem Anhalten, Verwiegen und Vermessen von Lastkraftwagen. Im Straßenkontrolldienst versahen der Kläger und sein Kollege H. ihren Dienst gemeinsam mit dem Straßenkontrolleur I. nach dem für diesen geltenden Dienstplan. Bei der Führung des Dienstkraftfahrzeugs während der An- und Abfahrten zum Einsatzort oder -gebiet wechselten sich der Kläger und sein Kollege H. in der Regel im Wochenrhythmus ab. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass der Kläger in dem Zeitraum vom 3. November 2003 bis zum 31. August 2004 das Fahrzeug während 50 % der gemeinsamen An- und Abfahrten von bzw. nach E. selbst steuerte. Je nach Einsatzort oder -gebiet variierte die Örtlichkeit, von der aus die beiden zugewiesenen Mautkontrolleure und der Straßenkontrolleur ihre gemeinsame Kontrolltätigkeit aufzunehmen hatten. Tatsächlich trafen sie sich jedoch jeweils an der Autobahnanschlussstelle "J. ", da diese für alle der schnellste Weg zur Autobahn war. Der Straßenkontrolleur I. hatte zwischen seinem dienstlichen Wohnsitz in K. und der Autobahnanschlussstelle "J. " tägliche Fahrtzeiten von in der Summe etwa 50 Minuten. Die täglichen An- und Abfahrten des Klägers und seines Kollegen H. von bzw. zu dessen dienstlichem Wohnsitz in E. dauerten dagegen in der Summe rund 30 Minuten länger. Gleichwohl wurden die An- und Abfahrtszeiten des Klägers nur im selben Umfang als Arbeitszeit anerkannt wie die An- und Abfahrtszeiten des Straßenkontrolleurs I.. Dies rügte der Kläger mit einem am 7. April 2004 bei dem Bundesamt für Güterverkehr eingegangenen Schriftsatz als Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Zeit, die er für den Weg vom Standort des Dienstkraftfahrzeugs in E. bis zum jeweiligen Kontrollpunkt aufzuwenden habe, müsse vollständig als Arbeitszeit angerechnet werden und die Dienstpläne seien entsprechend zu gestalten.
Mit Bescheid vom 10. Mai 2004 lehnte das Bundesamt für Güterverkehr das Begehren des Klägers ab, ihm die Fahrzeiten zwischen seinem dienstlichen Wohnsitz E. und dem Ort, an dem er dienstplanmäßig seine Kontrolltätigkeit beginne oder beende, als Arbeitszeit anzurechnen.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies die Behörde mit einem am 22. Juli 2004 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 20. Juli 2004 als unbegründet zurück.
Am 22. August 2004 hat der Kläger den Verwaltungsrechtsweg beschritten.
Seit dem 1. September 2004 ist er nicht mehr im Straßenkontrolldienst eingesetzt, sondern wieder in den Mautkontrolldienst zurückgekehrt. Bis zum Start des Mautsystems am 1. Januar 2005 hatte er dort allerdings vornehmlich Testfahrten durchzuführen. In dieser Zeit des Testbetriebs ist die Anrechnung seiner Fahrzeiten als Arbeitszeit so gehandhabt worden, wie es von ihm begehrt wird. Seit dem Start des Mautsystems am 1. Januar 2005 erkennt dagegen das Bundesamt für Güterverkehr die An- und Abfahrtzeiten der Mautkontrolleure bis bzw. von der Bundesautobahn wiederum nicht als Arbeitszeiten an (vgl. nunmehr: Nr. 3.2.2 der "Organisatorischen Rahmenbedingungen des Mautkontrolldienstes", Stand: Januar 2008). Während seiner Tätigkeit im Mautkontrolldienst hat der Kläger seine Kontrolltätigkeit in der Regel bei der Autobahnanschlussstelle L. begonnen und beendet. Gelegentlich hat es auch Abweichungen hiervon gegeben. Es lässt sich jedoch davon ausgehen, dass die tägliche Summe der An- und Abfahrtszeiten des Klägers zwischen dem Standort des Dienstkraftfahrzeugs in E. und dem Ort, an dem er dienstplanmäßig seine Kontrolltätigkeit begann bzw. beendete, im Durchschnitt 1 Stunde betragen hat.
Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren wiederholt und ergänzt: Gegenüber der Beklagten mache er die Vergütung von Fahrzeiten vom Dienstort zur Einsatzstelle als Dienstzeit (Arbeitszeit) geltend. Zwar obliege es der Beklagten, im Rahmen von Dienstplänen Ort und Zeit seiner Dienstleistung zu regeln. Es könne jedoch nicht in ihrem Ermessen stehen, durch diese Regelungen eine Arbeitsleistung, die unter Zugrundelegung objektiver Kriterien den Umständen nach nur gegen eine Vergütung zu erwarten wäre, von einer solchen Vergütung auszunehmen. Maßgeblich für den Ausgang des Rechtsstreits sei die Frage, wo er seinen "Arbeitsplatz" habe. Insoweit sei bedeutsam, dass ihm E., der Standort des Dienstkraftfahrzeugs, als dienstlicher Wohnsitz zugewiesen worden sei und ihm das Fahrzeug als "mobiles Büro" diene. Deshalb sei es als seine "Dienststelle" anzusehen und müsse die Zeit ab dem Besteigen des Fahrzeugs in E. als vergütungspflichtige Arbeitszeit anerkannt werden. Eine Stütze finde diese Rechtsauffassung in den "Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure des Bundesamtes für Güterverkehr". Dort werde ausdrücklich angegeben, dass zur Tätigkeit eines Mautkontrolleurs auch die Vorbereitung von Maut-Straßenkontrollen gehöre, zu der unter anderem das Fahren vom Dienstort zur Bundesautobahn zähle - wobei des Maut-System im Dienstkraftfahrzeug zu starten, Einstellungen am Fahrzeuggerät vorzunehmen und die Authentifizierung des Mautkontrolleurs mit Chipkarte und Passwort zu gewährleisten seien. Auch die Beklagte erkenne den Zeitaufwand für diese Tätigkeiten und Systemabfragen als Arbeitszeit an, indem sie jedem Mautkontrolleur eine Rüstzeit von pauschal 30 Minuten je Arbeitstag vergüte. Sie verkenne jedoch, dass die genannten in ihrem Interesse ausgeführten Arbeiten gerade während der Fahrt vom Standort des Dienstkraftfahrzeugs zur Bundesautobahn erledigt werden müssten und dass die An- und Abfahrten auch für den jeweils anderen Mautkontrolleur der zweiköpfigen Kontrollgruppe, der unterdessen das Fahrzeug lenke, eine besondere Belastung darstellten. Das ihm aufgegebene Verbringen des Dienstfahrzeugs zu den jeweiligen Kontrollabschnitten oder festen Kontrollstellen sei im Übrigen eine zwingende Voraussetzung für die Kontrolltätigkeit, weil diese sich nur mit dem Dienstfahrzeug ausführen lasse. Er, der Kläger, übersehe keineswegs, dass die Beklagte eine praktikable Lösung in Form von Freizeitausgleich wegen Inanspruchnahme durch Reisezeiten (Rundschreiben 3/2004 v. 2. 2. 2004 - Bl. 45 GA) geschaffen habe. Für ihn sei die Fahrt vom Standort des Dienstkraftfahrzeugs zur Bundesautobahn jedoch Dienstzeit, und nicht Reisezeit. Vor diesem Hintergrund habe er bislang davon Abstand genommen, einen Freizeitausgleich geltend zu machen - ganz abgesehen davon, dass dieser Freizeitausgleich erst ab der 21. Stunde einer monatlichen Inanspruchnahme durch Reisezeiten zum Tragen kommen könnte. Unlogisch erscheine ihm, dass die bis zum 1. September 2003 geltende Regelung, nach der Anfahrtszeiten als Dienstzeiten angerechnet worden seien, nur während des Testbetriebs vorübergehend wieder in Kraft gesetzt worden sei. Er halte daran fest, dass im Verhältnis zu dem Kollegen I. eine Ungleichbehandlung vorliege.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Bundesamtes für Güterverkehr vom 10. Mai 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Juli 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm die Fahrzeiten von seinem dienstlichen Wohnort in E. zu dem Ort, an dem er dienstplanmäßig seine Kontrolltätigkeit beginnt bzw. beendet, als Dienstzeit bzw. Arbeitszeit anzurechnen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist dem Kläger mit den Erwägungen der ergangenen Bescheide entgegengetreten und hat diese ergänzt und vertieft: Es stehe im Einklang sowohl mit § 9 Satz 1 Halbsatz 2 AZV a. F. als auch mit § 2 Nr. 4 AZV n. F., dass sie für Mautkontrolleure den jeweiligen Ort der Aufnahme der Mautkontrolltätigkeit gemäß Dienstplan (zugewiesener Autobahnabschnitt) als Ort festgelegt habe, an dem der Dienst zu leisten sei. Mithin könne nicht das Dienstkraftfahrzeug als Dienststelle im Sinne des § 9 Satz 1 AZV a. F. oder Arbeitsplatz im Sinne des § 10 AZV n. F. angesehen werden. Für die Dienstleistungspflicht sei der Ort entscheidend, den der Dienstherr für die Vornahme der Dienstleistung bestimmt habe. Der Kläger beginne seinen vorgeschriebenen Kontrolldienst weder in E. noch übe er die ihm obliegende Kontrolltätigkeit bereits während seiner An- und Abfahrten aus. Wegezeiten zu und von der Dienstleistung stellten als solche aber keinen Dienst im Sinne des Arbeitszeitrechts dar. Die "Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure des Bundesamtes für Güterverkehr" stammten aus dem Organisationsreferat der Behörde, seien rein deskriptiver Natur und für den Beginn der Arbeitszeit ohne Bedeutung. Ihr Zweck sei lediglich die detaillierte Beschreibung der Tätigkeiten eines Mautkontrolleurs als Grundlage für seine Eingruppierung. Für die Frage, wann die Arbeitszeit des Klägers einsetze, sei auch irrelevant, dass E. besoldungsrechtlich als sein dienstlicher Wohnsitz angewiesen worden sei. Der Umstand, dass die Fahrt vom Standort des Dienstkraftfahrzeugs zur Bundesautobahn (und zurück) dienstlich angeordnet sei, führe ebenfalls nicht dazu, dass die Wegezeiten als Arbeitszeiten anzusehen wären. Zwar sei das Dienstkraftfahrzeug ein notwendiges Arbeitsmittel zum Erreichen der Kontrollpunkte und zur Ausübung des Dienstes. Es könne aber abseits von Bundesautobahnen - anders als zum Beispiel bei Streifen-, Fahndungs- oder Verfolgungsfahrten von Zoll und Polizei - nicht unmittelbar der Erfüllung dienstlicher Aufgaben dienen. Mautkontrolleure könnten nämlich frühestens ab dem Befahren der dienstplanmäßig vorgesehenen Bundesautobahn mit ihren Kontrollen beginnen. Das bloße Führen des Dienstkraftfahrzeugs gehöre dagegen nicht zum Kernbereich ihrer Tätigkeit. Anders wäre dies lediglich dann, wenn der alleinige Zweck der Fahrt die Überführung des Fahrzeugs an einen anderen Ort wäre, beispielsweise, um dort durch eine Fachfirma ein Software-Update aufzuspielen. Nur soweit während der umstrittenen An- und Abfahrten tatsächlich Arbeiten eines Mautkontrolleurs verrichtet würden, sei die hierfür aufgewendete Zeit als Arbeitszeit anzusehen. Dem habe das Bundesamt jedoch bereits durch die Anrechnung einer Rüstzeit von insgesamt 30 Minuten in arbeitszeitrechtlicher Hinsicht Rechnung getragen. Den umstrittenen Fahrzeiten als solchen fehle es indessen an einem räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit dem Mautkontrolldienst. Sie beanspruchten den Mautkontrolleur zudem weder geistig noch körperlich in gleichem Maße wie der tatsächliche mobile Mautkontrolldienst auf den Bundesautobahnen. Zu vergleichen seien sie vielmehr mit der Teilnahme am allgemeinen Straßenverkehr auf dem Weg zur Arbeit, für die ebenfalls keine Zeitgutschriften gewährt würden. Dass für den Zeitraum vom 1. September 2004 bis zum Mautsystemstart übergangsweise abweichende Regelungen für die Anerkennung der Arbeitszeit gegolten hätten, habe seinen Grund darin gehabt, dass der Dienst der Mautkontrolleure in der Testphase ein weiter gehender gewesen sei als derjenige ab Start des Mautsystems am 1. Januar 2005. Er sei damals nämlich nicht auf die Überwachungstätigkeit auf den Bundesautobahnen beschränkt gewesen, sondern habe diverse Vorbereitungen des Mautsystemstarts umfasst. Die angeführte Ungleichbehandlung mit dem Straßenkontrolleur I. liege nicht vor. Im klassischen Kontrolldienst würden Fahrzeiten als Arbeitszeit angerechnet, weil diese Kontrolleure bereits Kontrollen auf Bundes- und Landstraßen durchzuführen hätten. Der Kläger habe jedoch bei seinen Anfahrten nicht kontrollieren dürfen, da er für den klassischen Kontrolldienst nicht ausgebildet sei. Seine unterstützende Kontrolltätigkeit habe frühestens am vorgeschriebenen Treffpunkt mit Herrn I. begonnen. Soweit ihm Fahrzeiten im selben Umfang wie diesem als Arbeitszeit angerechnet worden seien, sei dies zur Vermeidung einer ungleichen Behandlung zusammen arbeitender Kollegen geschehen, obwohl ein Anspruch hierauf nicht bestehe. Ihrer Fürsorgepflicht sei sie, die Beklagte, mit dem Hinweis auf die Möglichkeit eines Ausgleichs der durch Reisezeiten auftretenden Mehrbeanspruchung nachgekommen. Sie trage zudem durch die Gestaltung der Dienstpläne dafür Sorge, dass die Entfernungen zwischen den Standorten der jeweiligen Dienstkraftfahrzeuge und den Einsatzorten auf den Bundesautobahnen so bemessen seien, dass sie die Grenzen des Zumutbaren nicht überschritten. Sie betrügen im äußersten Falle 30 bis 45 Minuten, von denen noch 15 Minuten Rüstzeit abzuziehen seien. Schließlich genüge sie ihrer Fürsorgepflicht auch dadurch, dass sie den Mautkontrolleuren das Dienstkraftfahrzeug bereits für die An- und Abfahrten und nicht erst ab der Autobahnauffahrt zur Verfügung stelle.
Mit Urteil vom 20. September 2006 - 1 A 321/04 - (veröffentlicht in der Rechtsprechungsdatenbank der nds. Verwaltungsgerichtsbarkeit) hat das Verwaltungsgericht Lüneburg die Klage des Klägers abgewiesen und die Berufung zugelassen.
Zur Begründung hat die Vorinstanz ausgeführt, dass eine Rechtsgrundlage, nach der weitere als die im Ergebnis durch die Rüstzeit gewährten Fahrzeiten als Arbeits- und Dienstzeit, als Mehrarbeitszeit oder Bereitschaftsdienst des Klägers anerkannt werden könnten, nicht ersichtlich sei. Sie ist im Wesentlichen der Argumentation der Beklagten gefolgt und hat sich zur weiteren Begründung ihres Urteils auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden des Bundesamtes bezogen sowie umfänglich aus einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stade vom 20. Juni 2005 - 3 A 947/04 - zitiert. Wegen weiterer Einzelheiten der Begründung des angefochtenen Urteils wird gemäß den §§ 125 Abs. 1 Satz 1 und 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf dessen Entscheidungsgründe verwiesen.
Nach Zustellung dieses Urteils am 9. Oktober 2006 hat der Kläger am 9. November 2006 Berufung eingelegt und sein Rechtsmittel am letzten Tag der bis zum 10. Januar 2007 verlängerten Berufungsbegründungsfrist begründet.
Mit Verfügung vom 1. Oktober 2007 ist dem Kläger ab dem 6. August 2007 M. als dienstlicher Wohnsitz zugewiesen worden. Hierbei handelt es sich um den Wohnort seines neuen Kontrollpartners, wo seither auch der Standort des Dienstkraftfahrzeugs liegt. Vom Wohnort des Kontrollpartners in N., bis zur regelmäßig dienstplanmäßig vorgesehenen Autobahnanschlussstelle L. (BAB 7) beträgt die Fahrzeit nur noch etwa 5 Minuten. Die Beteiligten haben daraufhin den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt, als er die Zeit seit dem 6. August 2007 betrifft.
Der Kläger wendet sich im Wesentlichen mit folgenden Erwägungen gegen das erstinstanzliche Urteil: Es sei ihm keineswegs aus Fürsorgegründen aufgegeben worden, den Dienstwagen für die An- und Abfahrten zu bzw. von der Autobahn zu benutzen. Das ergebe sich schon daraus, dass das Dienstfahrzeug nicht an seinem Privatwohnsitz stationiert gewesen sei und er nach den Dienstvorschriften immer über den Ort seines dienstlichen Wohnsitzes fahren müsse, um zu seinem Einsatzort zu gelangen. Der Beklagten sei es darum gegangen, die mit einer Unterstellung des Dienstkraftfahrzeugs in der Nähe des Einsatzortes verbundenen Kosten zu vermeiden, indem als Standort des Dienstkraftfahrzeugs der Wohnsitz eines Mitarbeiters - hier jedoch nicht sein Wohnsitz - bestimmt worden sei. Auch wenn die "Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure des Bundesamtes für Güterverkehr" kein Bestandteil der Dienstpostenbeschreibung sein sollten, müssten sie doch berücksichtigtet werden, weil aus ihnen der Schluss gezogen worden sei, die Dienstposten der Mautkontrolleure nach A 7 BBesO zu bewerten.Um überhaupt Kontrollen durchführen zu können, habe das Dienstfahrzeug von seinem Standort zur Bundesautobahn gebracht werden und auf alles vorbereitet sein müssen. Deshalb seien die Fahrten zu den Kontrollpunkten oder Abschnitten jenen Überführungsfahrten gleich zu setzen, für die die Beklagte selbst Arbeitszeit anrechne. Die Fahrten zwischen dem Standort des Dienstkraftfahrzeugs und dem Einsatzort auf der Bundesautobahn seien zudem mit Fahrten eines Busfahrers, der einen Linienbus zwischen dem Busdepot und dem ersten bzw. letzten Haltepunkt des Tages bewege, sowie mit Einsatzfahrten eines Rettungssanitäters zum Unfallort vergleichbar. Es verstoße gegen die Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, die auf sie verwendete Zeit als Ruhezeit zu betrachten und nicht als Arbeitszeit anzuerkennen. Nach Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie sei als Arbeitszeit diejenige Zeitspanne definiert, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeite, dem Arbeitgeber zur Verfügung stehe und seine Tätigkeit ausübe oder Aufgaben wahrnehme. Während der streitigen Fahrzeiten habe er seinem Arbeitgeber zur Verfügung gestanden und sei einer Aufgabe nachgegangen, indem er das Fahrzeug gelenkt und die Kontrolltätigkeiten vorbereitet habe. Gegebenenfalls hätte es seinem Arbeitgeber oblegen, diese Zeiten durch die Übertragung von in ihrem Verlaufe wahrzunehmenden Zusatzaufgaben besser auszunutzen. Soweit die tägliche Rüstzeit für das Herunterfahren des Mautkontrollsystems, den Schichtabschluss und den Kassenabschluss gewährt werde, könne sie nicht auf Fahrzeiten angerechnet werden; denn diese Tätigkeiten ließen sich nur bei Stillstand des Fahrzeugs ausführen. Während der umstrittenen Fahrzeiten habe er ein Freizeitopfer erlitten, dessentwegen seine Anwesenheit in dem Dienstfahrzeug mit einem Bereitschaftsdienst zu vergleichen sei, der nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs vergütet werden müsse. Es liege ferner eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung vor, weil ihm ohne einen dies rechtfertigenden Grund ein Freizeitopfer abverlangt worden sei, das ein ausschließlich in der Beschäftigungsbehörde tätiger Beamter nicht zu erbringen gehabt habe, und weil seine Arbeitszeit ohnehin länger sei als diejenige der Mautkontrolleure, die in einem privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis zu der Beklagten stünden. Nach alledem wären die umstrittenen Fahrzeiten nicht nur zusätzlich voll zu vergüten, sondern zudem auch als Arbeitszeit zu berücksichtigen gewesen mit der Folge, dass die Einsatzzeiten als Mautkontrolleur auf der Autobahn entsprechend den jeweiligen "Anfahrtszeiten" hätten reduziert werden müssen, um nicht gegen die zitierte europäische Richtlinie zu verstoßen. Er rege an, die Frage der Richtlinienkonformität der umstrittenen Arbeitszeitregelung dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen. Was die Zeit seiner unterstützenden Tätigkeit im Straßenkontrolldienst anbetreffe, so sei damals das Mautkontrollfahrzeug aufgrund der teilweise mit dem Kontrollfahrzeug des Straßenkontrolldienstes identischen Ausstattung (Anhaltesignalgeber und Büroausstattung) nicht nur zur Ortsveränderung, sondern auch insoweit als Arbeitsmittel eingesetzt worden, als er mit seinem Kollegen aus diesem Fahrzeug heraus andere Fahrzeuge angehalten und zur Fertigung von Kopien und später auch Kontrollberichten die Büroausstattung genutzt habe.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 20. September 2006 zu ändern und
1. die Beklagte zu verpflichten, ihm für seine Fahrzeiten zwischen dem Standort des Mautkontrollfahrzeugs an seinem dienstlichen Wohnsitz und den Orten, an denen er dienstplanmäßig seine Kontrolltätigkeit begann bzw. beendete, insoweit eine Arbeitszeitgutschrift zu gewähren, als diese Fahrzeiten während der Zeiträume vom 2. September 2003 bis einschließlich 31. August 2004 oder vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007 anfielen und weder als Rüstzeit noch kraft Gleichbehandlung mit Beschäftigten des Straßenkontrolldienstes Anerkennung als Arbeitszeit fanden,
sowie
2. den Bescheid des Bundesamtes für Güterverkehr vom 10. Mai 2004 und den Widerspruchsbescheid vom 20. Juli 2004 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil unter Bezugnahme auf die diesem beigegebenen Entscheidungsgründe, die Begründungen ihrer Bescheide und ihren erstinstanzlichen Vortrag. Die umstrittenen Fahrzeiten könnten nicht als Arbeitszeiten anerkannt werden, weil die An- und Rückfahrten nicht unmittelbar Bestandteil des übertragenen Amtes gewesen seien und der Kläger durch sie in seiner Aufmerksamkeit und Dispositionsfreiheit nicht so erheblich in Anspruch genommen worden sei, dass der Zeitaufwand für sie den Zeiten der Amtsausübung als Arbeitszeit gleichgestellt werden könne. Für die Mehrbeanspruchung des Klägers durch die Dienstreisen zu seinen Einsatzorten sei ein angemessener und ausreichender Ausgleich in § 11 Abs. 3 AZV n. F. (bzw. zuvor gemäß Rundschreiben Nr. 3/2004 vom 2. Februar 2004 unter Bezugnahme auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 79 BBG) vorgesehen gewesen. Die von dem Kläger herangezogene EU-Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung sei von vornherein nicht einschlägig, da bei den streitgegenständlichen Fahrzeiten als Reisezeiten keine der Beklagten geleistete Arbeitszeit im Vordergrund stehe. Weder habe der Kläger während der Fahrzeiten gearbeitet noch ihr, der Beklagten, zu diesen Zeiten im Sinne eines Bereitschaftsdienstes zur Verfügung gestanden. Ein Bereitschaftsdienst sei nämlich durch die enge Verknüpfung mit der Arbeitsleistung geprägt. Er sei eine Aufenthaltsbeschränkung, die mit der Verpflichtung verbunden sei, bei Bedarf unverzüglich tätig zu werden. Eine solche Zweckbindung habe während der streitgegenständlichen Fahrzeiten nicht bestanden. Da der räumliche Arbeitsbereich des Klägers erst in Autobahnnähe begonnen habe, habe der Kläger während der umstrittenen An- und Abfahrten zu bzw. von den Autobahnauffahrten seine Aufgabe aus dem ihm übertragenen Amt als Mautkontrolleur nicht erbringen können. Zutreffend sei, dass der Schichtabschluss und der Kassenabschluss nicht auf der Autobahn vorgenommen werden sollten. Hieraus ergebe sich jedoch nicht, dass mit der Rüstzeit, die für das Herunterfahren des Systems gewährt worden sei, generell keine Fahrzeit als abgegolten betrachtet werden könne. Die Fahrzeiten hätten allerdings ihren Charakter als Beförderung des Klägers zum und vom Arbeitsplatz behalten und sich darin erschöpft. Unabhängig davon seien der Sinn und Zweck der Richtlinie als arbeitsschutzrechtliche Vorschrift zu berücksichtigen. Diese solle den Beschäftigten vor einer arbeitsmäßigen Überbeanspruchung schützen und ihm eine ausreichende Ruhezeit zur Erholung geben, aber nicht Schutz vor einem räumlich-organisatorischen Bezug oder einer kommunikationstechnischen Verbindung zum Betrieb und vor dem Unterworfensein unter das Direktionsrecht des Arbeitgebers gewähren. Da der Kläger während der streitgegenständlichen Fahrzeiten seine tatsächliche Arbeit nicht verrichtet habe und er durch die An- und Rückfahrt geistig und körperlich nicht annähernd im gleichen Maße wie durch die tatsächliche Dienstausübung beansprucht worden sei, habe er insoweit keines Schutzes vor einer Überbeanspruchung bedurft. Die Fahrzeiten, die ihm als Freizeitopfer abverlangt worden seien, seien keine Arbeitszeit im Sinne des Arbeitsschutzrechts, sondern Ruhezeit. Während der unterstützenden Tätigkeit des Klägers im Straßenkontrolldienst sei die Büroausstattung des Mautkontrollfahrzeugs regelmäßig nicht genutzt worden. Das Fahrzeug sei damals also nur deshalb ein notwendiges Arbeitsmittel gewesen, weil es eine Ortsveränderung ermöglicht habe.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten (GA) und den Verwaltungsvorgang des Bundesamtes (Beiakte A) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und das erstinstanzliche Urteil anlog § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO (i. V. m. § 173 Satz 1 VwGO) für unwirksam zu erklären, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben.
Die verbliebene Berufung und Klage des Klägers sind zulässig, aber nur teilweise begründet.
Der Kläger hat sein verbliebenes Klagebegehren (§ 88 VwGO) in sachdienlicher Weise dahin gehend konkretisiert, dass er insoweit, als die umstrittenen Fahrzeiten in bezeichneten, vergangenen Zeiträumen keine Anerkennung als Arbeitszeit gefunden haben, die Gewährung einer Arbeitszeitgutschrift begehrt. Seine Arbeitszeiten werden nämlich durch Dienstpläne geregelt, bei deren Erstellung die "Organisatorischen Rahmenbedingungen des Mautkontrolldienstes" (Stand: Januar 2008) zu berücksichtigen sind. Für den Fall unvorhergesehener Werkstattbesuche mit dem Dienstkraftfahrzeug sehen diese Rahmenbedingungen (unter Nr. 3.2.10) eine Arbeitszeitgutschrift vor. Die entsprechende Anwendung dieser Regelung (Gewährung einer Arbeitszeitgutschrift) sowie der Vorschriften über das Verfahren zur Beantragung von Erholungsurlaub (Nr. 6.1) zum Zwecke der Einlösung dieser Gutschrift nach Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung eignet sich daher, Ansprüchen auf Ausgleich eines Zusatzdienstes durch Dienstbefreiung Rechnung zu tragen, die sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 28. 5. 2003 - BVerwG 2 C 28.02 -, LKV 2004, 268 f.) dann ergeben können, wenn der Dienstherr die reguläre Arbeitszeit rechtswidrig festgesetzt hat. Der Gewährung einer Arbeitszeitgutschrift liegt in diesen Fällen allerdings die Zuerkennung einer Dienstbefreiung zugrunde, die nach der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 30. 5. 2007 - 5 LC 225/04 -, Nds. VBl. 2007, 295 ff.) durch Verwaltungsakt vorzunehmen ist.
Das auf die noch streitgegenständlichen, vergangenen Zeiträume bezogene Begehren des Klägers ist teilweise begründet. Die durch den angefochtenen Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides ausgesprochene generelle Ablehnung der Anerkennung weiterer Fahrzeiten - und damit der Gewährung einer Arbeitszeitgutschrift - ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat nämlich einen Anspruch auf Ausgleich von Zusatzdienst durch Dienstbefreiung.
Dies gilt infolge einer nicht ausreichenden Berücksichtigung von Fahrzeiten als Arbeitszeit in den Zeiten vom 2. September 2003 bis einschließlich 2. November 2003 und vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007, als der Kläger im Mautkontrolldienst tätig war.
Gemäß § 9 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung in deren bis zum 28. Februar 2006 gültigen Fassungen (AZV a. F.) bzw. gemäß § 2 Nr. 4, § 4 Satz 1 und § 10 der Arbeitszeitverordnung in deren seit dem 1. März 2006 geltenden Fassungen (AZV n. F.) bestehen zwar keine Bedenken dagegen, dass die Beklagte Ort und Zeit der Dienstleistung des Klägers durch Dienstpläne geregelt hat. Die sich aus den genannten Vorschriften ergebende Regelungsmacht bezieht sich jedoch lediglich auf Ort und Zeit der Verrichtung des Dienstes. Sie gestattet es daher nicht, solchen Randzeiten der täglichen dienstlichen Inanspruchnahme eines Beamten, die sich objektiv als Dienst im arbeitszeitrechtlichen Sinne darstellen, dadurch die Anerkennung als Arbeitszeit zu versagen, dass sie in Dienstplänen unberücksichtigt bleiben. Wird dergestalt die reguläre Arbeitszeit durch Dienstpläne rechtswidrig festgesetzt, so ist zwar der geleistete Zusatzdienst keine Mehrarbeit im Sinne des § 3 Abs. 1 der Mehrarbeitsvergütungsverordnung - MVergV -, die durch finanzielle Leistungen abzugelten wäre, der Zusatzdienst führt aber zu einem Anspruch auf Dienstbefreiung, der sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt (BVerwG, Urt. v. 28. 5. 2003 - BVerwG 2 C 28.02 -, LKV 2004, 268 f.; Nds. OVG, Urt. v. 30. 5. 2007 - 5 LC 225/04 -, Nds. VBl. 2007, 295 ff.).
Mit dem Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 29. 1. 1987 - BVerwG 2 C 14.85 -, Buchholz 323 § 72 BBG Nr. 28, zitiert nach juris, Langtext Rn. 18) ist allerdings davon auszugehen, dass nicht jede Inanspruchnahme des Beamten durch den Dienstherrn Dienst im arbeitszeitrechtlichen Sinne ist. Es muss sich vielmehr nach Inhalt und Intensität der Beanspruchung um vorgeschriebenen Dienst handeln. Ob dies der Fall ist, richtet sich - vom Inhalt der Tätigkeit gesehen - danach, welches funktionelle Amt dem Beamten übertragen ist und welche Tätigkeit er im zu beurteilenden Zeitraum konkret zu erbringen hat. Nur eine solche dienstlich verursachte Inanspruchnahme, die zum Bereich der von dem Beamten wahrzunehmenden Aufgaben des ihm übertragenen Amtes gehört oder ihn jedenfalls im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Dienstaufgaben nach den besonderen Umständen des Einzelfalles in seiner Aufmerksamkeit und Dispositionsfreiheit so erheblich in Anspruch nimmt, dass sie den ihm obliegenden Dienstverrichtungen gleich zu achten ist, kommt als Dienst im arbeitszeitrechtlichen Sinne in Betracht. Im vorliegenden Falle sind die umstrittenen Fahrzeiten des Klägers während seiner Zugehörigkeit zum Mautkontrolldienst als Arbeitszeit zu betrachten, weil der Kläger in ihnen einer dienstlich verursachten Inanspruchnahme unterlag, die zum Bereich der von ihm wahrzunehmenden Aufgaben des ihm übertragenen Amtes gehörte. Wie auch aus § 11 Abs. 1 Satz 1 AZV n. F. geschlossen werden kann, ist nämlich jedenfalls diejenige Zeit als Arbeitszeit anzuerkennen, die der Beamte zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb einer Dienststätte aufwendet. Liegt inhaltlich objektiv ein Dienstgeschäft vor, so ist damit arbeitszeitrechtlich zugleich davon auszugehen, dass die dienstliche Verrichtung zum Kernbereich der vorgeschriebenen Dienstpflichten gehört. Eine hiervon abweichende Ansicht lässt sich nicht auf Begründungselemente einer höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung stützen (BVerwG, Urt. v. 27. 5. 1982 - BVerwG 2 C 49.80 -, ZBR 1983, 126 f. [127] und OVG Rhld-Pf, Urt. v. 18. 11. 2005 - 10 A 10727/05 -, NZA-RR 2006, 666 ff., zitiert nach juris, Langtext Rn. 24), die Fälle betraf, in denen es lediglich um die Einordnung eines gelegentlichen Zusatzdienstes ging, der nicht als Dienstgeschäft eingeordnet wurde und außerhalb einer (in ihrer Abgrenzung nicht in Zweifel gezogenen) Regelarbeitszeit stattfand.
Der im Kontext der Festlegung der Regelarbeitszeit maßgebliche Begriff des Dienstgeschäfts knüpft wie derjenige des Reisekostenrechts an das konkrete Amt im funktionellen Sinne an. Als Dienstgeschäft sind demnach die dem Beamten in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragenen Dienstaufgaben anzusehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 4. 6. 1980 - BVerwG 6 C 45.78 -, juris, Langtext Rn. 16 u. Urt. v. 12. 12. 1979 - BVerwG 6 C 23.78 -, Buchholz 238.90 Reise- u. Umzugskosten Nr. 79, zitiert nach juris, Langtext Rn. 15). Welche Aufgaben einem Beamten in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragen sind, ist grundsätzlich der einschlägigen Dienstpostenbeschreibung zu entnehmen. Dies bedeutet aber nicht, dass nur dasjenige ein Dienstgeschäft sein kann, was dort ausdrücklich Erwähnung findet. Vielmehr geben die in Dienstpostenbeschreibungen genannten Tätigkeiten und Teiltätigkeiten das jeweilige Aufgabenfeld nicht vollständig wieder, sondern müssen in gewissem Umfang um Vor- und Nachbereitungstätigkeiten ergänzt werden, die auch dann zu den Dienstgeschäften zählen, wenn sie keine ausdrückliche Erwähnung gefunden haben. Zur Bestimmung dessen, was zu den Vor- und Nachbereitungstätigkeiten zählt, die dem hier interessierenden Dienstgeschäft der Durchführung von Mautkontrollen zuzurechnen sind, können die "Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure des Bundesamtes für Güterverkehr" als authentische Interpretationshilfe herangezogen werden. Dem steht nicht entgegen, dass sie nur für den Tarifbereich und zu ganz anderen Zwecken erstellt wurden. Vielmehr spricht gerade dieser Umstand dafür, dass sie die Tätigkeiten eines Mautkontrolleurs mit einem von fiskalischen Interessen nicht verstellten Blick auf deren Wesen wiedergeben. Zutreffend weist der Kläger darauf hin, dass es nach den von der Beklagten selbst verfassten Erläuterungen zur Vorbereitung von Maut-Straßenkontrollen gehört, vom "Dienstort" zur Bundesautobahn zu fahren und dabei das Maut-System im Dienstkraftfahrzeug zu starten, Einstellungen am Fahrzeuggerät vorzunehmen und den Mautkontrolleur mit Chipkarte und Passwort zu authentifizieren. Als "Dienstort" im Sinne der Tätigkeitsbeschreibung ist derjenigen Ort anzusehen, der der Standort des Dienstkraftfahrzeugs ist und doch gerade deshalb von der Beklagten selbst als Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit des Beamten im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG anerkannt wurde. Ist aber nach der moderat erweiternd zu interpretierenden Beschreibung des Dienstpostens eines Mautkontrolleurs die Hinfahrt zur Bundesautobahn unter Vornahme der genannten Tätigkeiten zu einem freigestellten Zeitpunkt während der Fahrt eine dienstliche Aufgabe, so kann die Rückfahrt zum Standort des Fahrzeugs samt Deaktivierung des Mautsystems nicht anders eingeordnet werden.
Die Beklagte vermag nicht mit ihrem Einwand durchzudringen, dass ihre Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung für Mautkontrolleure lediglich deskriptiv seien und deshalb keine rechtliche Bedeutung hätten. Denn es entspricht auch der Natur der Sache, im Wege einer pauschalierten Betrachtung Fahrten der Mautkontrolleure vom Standort des Dienstkraftfahrzeugs zur Bundesautobahn - und zurück - als Dienstgeschäft anzusehen.
Auszugehen ist allerdings davon, dass Reisezeiten grundsätzlich keine Arbeitszeiten sind (§ 11 Abs. 1 Satz 2 AZV n. F.). Auch kann einem Beamten - ebenso wie einem Arbeitnehmer (vgl. BAG, Urt. v. 29. 8. 1991 - 6 AZR 593/88 -, NZA 1992, 67 ff. - zitiert nach juris) - aufgegeben werden, dass er auf Dienstreisen einen Dienstwagen selbst führt, ohne dass dies zwingend zur Folge hätte, dass das Führen des Kraftfahrzeugs zum Dienstgeschäft und/oder die Fahrzeiten zu Arbeitszeiten werden (BVerwG, Urt. v. 27. 5. 1982 - BVerwG 2 C 49.80 -, ZBR 1983, 126 f. [127]). Dies rechtfertigt aber nicht den g e n e r e l l e n Schluss, dass Fahrzeiten zu einem Einsatzort - sofern sie nicht ohnehin in die von dem Dienstherrn anerkannte Arbeitszeit fallen - allenfalls für Kraftfahrer Arbeitszeiten sein könnten (vgl. TDiG Nord Münster, Beschl. v. 24. 11. 2003 - N 1 Bla 2/03 -, NZWehrr 2005, 172 f.), weil sie sich für alle anderen Beamten lediglich als Vorbereitungstätigkeiten darstellten, die nicht zum Kernbereich der diesen vorgeschriebenen Dienstpflichten gehörten. Vielmehr ist insoweit zu differenzieren und entscheidend auf die objektive Funktion der jeweiligen Fahrt abzustellen. Steht bei natürlicher Betrachtung der Transport allein des fahrenden Beamten zur Örtlichkeit eines Dienstgeschäfts im Vordergrund, so ist die Fahrt kein Dienstgeschäft und die Fahrzeit lediglich Reisezeit. Ist indessen das Dienstkraftfahrzeug nicht nur ein potentiell austauschbares Transportmittel, sondern dient eine Fahrt im Wesentlichen auch seiner Überführung zum und vom Einsatzort, an dem es - wie hier (vgl. die Fotos Bl. 51 ff. GA) - mit seiner speziellen Ausrüstung (wesentliche Bestandteile oder Zubehör im Sinne der §§ 93 bzw. 97 Abs. 1 BGB) als ein unverzichtbares Arbeitsmittel für die Verrichtung dienstlicher Aufgaben eingesetzt werden soll, so kann sich bereits seine verantwortliche Verbringung objektiv als Dienstgeschäft darstellen. Auch die Beklagte selbst hebt nämlich in anderen Zusammenhängen auf vergleichbare Zwecke dienstlicher Fahrten ab, indem sie einräumt, dass die Überführung des Fahrzeugs an einen Ort, um dort durch eine Fachfirma ein Software-Update aufzuspielen, eine dienstliche Aufgabe sei (siehe insoweit auch Nr. 3.2.5 - am Ende - und Nr. 3.2.10 der "Organisatorischen Rahmenbedingungen des Mautkontrolldienstes", Stand: Januar 2008), obwohl diese Tätigkeit dem Kernbereich der dienstlichen Pflichten eines Mautkontrolleurs schwerlich eher zuzuordnen ist, als die Verbringung der Mautkontrolltechnik zum ersten Kontrollpunkt des Arbeitstages. Es widerspricht zudem der Natur der Sache, das Starten des Maut-Systems im Dienstkraftfahrzeug, die Vornahme von Einstellungen am Fahrzeuggerät und die Authentifizierung des Mautkontrolleurs mit Chipkarte und Passwort - also Tätigkeiten, mit denen Mautkontrolleure regelmäßig ihre täglichen Dienstgeschäfte aufnehmen - in Dienstplänen nicht als Beginn ihrer Arbeitszeit zu betrachten, sondern lediglich über pauschale Rüstzeiten zu berücksichtigen, um hierdurch Zeiträume, in denen fraglos Dienstgeschäfte vorgenommen werden, als vermeintliche "reine" Reisezeiten zu fingieren. Dem Kläger ist darin zustimmen, dass diese Fassung der Dienstpläne einseitig fiskalisch motiviert ist. Die Beklagte hat insoweit von dem Organisationsermessen, das ihr bei der Festlegung des Orts und der Zeit der Dienstleistungen ihrer Mautkontrolleure eingeräumt ist, in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht mehr entsprechenden Weise Gebrauch gemacht - was deshalb keine Anerkennung finden kann (vgl. auch die Rechtsgedanken des § 42 AO).
Zu Unrecht beruft sie sich demgegenüber darauf, mit der Anordnung, dass die Mautkontrolleure vor Beginn ihrer anerkannten Arbeitszeit unter zwingender Verwendung des Dienstwagens die erste Kontrollstelle oder den ersten Kontrollabschnitt des Arbeitstages aufzusuchen hätten, habe sie in Wahrheit ihrer Fürsorgepflicht Rechnung getragen. Wären nämlich - wie die Beklagte meint - Fahrzeiten der hier umstrittenen Art lediglich mit der Teilnahme am allgemeinen Straßenverkehr auf dem Weg zur Arbeit zu vergleichen und geschähe es aus Gründen der Fürsorge, dass hierfür der Dienstkraftwagen zu verwenden ist, so müsste im Wege der Gleichbehandlung wohl allen Bundesbeamten, denen ein Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung steht, gestattet werden, dieses kostenfrei für ihren Arbeitsweg zu nutzen. Gerade dies ist aber gemäß den §§ 21 Abs. 1 und 12 Abs. 1 DKfzR nicht der Fall.
Nach alledem ist davon auszugehen, das die Beklagte in der Zeit vom 2. September 2003 bis einschließlich 2. November 2003 und in der Zeit vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007 die reguläre Arbeitszeit des Klägers insoweit rechtswidrig festgesetzt hat, als sie seine Fahrzeiten in dem Dienstkraftfahrzeug zwischen dessen Standort in E. und den Orten, an denen er dienstplanmäßig seine Kontrolltätigkeit begann bzw. beendete, in den Dienstplänen nicht vollständig, sondern nur in Höhe der gewährten Rüstzeit als Arbeitszeit berücksichtigt hat.
Ohne Erfolg macht dagegen der Kläger - noch weiter gehend - geltend, auch die in der Zeit vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007 gewährten täglichen Rüstzeiten könnten nicht vollständig zugleich als Abgeltung von Fahrzeit betrachtet werden, weil sie u. a. auch für das Herunterfahren des Mautkontrollsystems, den Schichtabschluss und den Kassenabschluss gewährt würden, und es sich insoweit um Tätigkeiten handele, die nur beim Stillstand des Fahrzeugs ausgeführt werden könnten. Entsprechend dem pauschalen Charakter der Rüstzeiten und im Kontext des hier zu prüfenden, auf Treu und Glauben beruhenden (Freizeit-)Ausgleichsanspruchs ist insoweit nämlich eine pauschalierende Betrachtung geboten. Den Nrn. 6 und 7 auf den Seiten 10 und 11 der "Erläuterungen zur Tätigkeitsbeschreibung eines Mautkontrolleurs" kann zudem entnommen werden, dass - in Übereinstimmung mit der Darstellung des Sachverhalts seitens der Beklagten in der mündlichen Berufungsverhandlung - die "Durchführung des Kassen- und Schichtabschlusses" aus mehreren Einzelschritten besteht, die sich nicht alle nur beim Stillstand des Fahrzeugs ausführen lassen.
In Fällen rechtswidriger Festsetzung der Regelarbeitszeit ergibt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 28. 5. 2003 - BVerwG 2 C 28.02 -, LKV 2004, 268 f.), des Senats (Urt. v. 30. 5. 2007 - 5 LC 225/04 -, Nds. VBl. 2007, 295 ff.) und des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Beschl. v. 30. 9. 2008 - 1 L 119/08 - BeckRS 2008, 39719) der aus dem Grundsatz von Treu und Glauben herzuleitende Anspruch auf Freizeitausgleich allerdings erst seit dem Ende des Monats, in dem der Beamte den Ausgleich erstmals beantragt hat. Das Erfordernis der zeitigen Antragstellung ist damit zu begründen, dass der auf dem Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. § 242 BGB) beruhende Ausgleichsanspruch in das zwischen dem Beamten und dem Dienstherrn bestehende Dienst- und Treuverhältnis eingebettet ist und in diesem Rahmen der Konkretisierung durch den Beamten bedarf, damit dem Dienstherrn die Möglichkeit gegeben wird, sich auf die Verpflichtung zur Gewährung von Freizeitausgleich einzustellen und den Dienstplan rechtzeitig entsprechend anzupassen (Nds. OVG, Urt. v. 18. 6. 2007 - 5 LC 225/04 -, Nds. VBl. 2007, 295 ff. [299]). Um dem Antragserfordernis zu genügen, hat daher die Geltendmachung des Anspruchs auf Freizeitausgleich so deutlich zu sein, dass sie den Dienstherrn hätte veranlassen müssen, sich darüber Rechenschaft abzulegen, ob und ggf. welche konkreten Dispositionen zu treffen sind, um sich auf die Verpflichtung zur Gewährung von Dienstbefreiung einzustellen und den Dienstplan rechtzeitig entsprechend anzupassen (Nds. OVG, Beschl. v. 11. 9. 2008 - 5 LA 260/05 -). Diesen Anforderungen wird das am 26. September 2003 bei dem Bundesamt eingegangene Schreiben des Klägers, in dem er für die Zeit seit dem 2. September 2003 um eine rückwirkende Anrechnung der "A-Zeiten" auf sein Arbeitszeitkonto bat, indessen gerecht. Denn es ist insbesondere nicht einseitig auf ein Verlangen nach einer Mehrarbeitsvergütung zu reduzieren.
Der sich aus Treu und Glauben ergebende Anspruch auf Freizeitausgleich bleibt jedoch der Höhe nach hinter der Dauer des geleisteten Zusatzdienstes zurück (BVerwG, Urt. v. 28. 5. 2003 - BVerwG 2 C 28.02 -, LKV 2004, 268 [269]). Angemessen ist lediglich eine Dienstbefreiung, die ebenso lang ist wie die Zeit, die der Beamte allmonatlich insgesamt über die ohne Ausgleich höchstzulässige Mehrarbeit von fünf Stunden pro Monat hinaus gearbeitet hat. Die Beklagte wird dem Kläger daher für seinen Zusatzdienst während der zurückliegenden Mautkontrolltätigkeit nur insoweit eine Arbeitszeitgutschrift zu gewähren haben, als Fahrzeiten in der Zeit vom 2. September 2003 bis einschließlich 2. November 2003 und in der Zeit vom 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007 angefallen sind, deren monatliche Summe - verringert um die als Arbeitszeit anerkannten Rüstzeiten - im jeweiligen Kalendermonat zu einer fünf Stunden übersteigenden Mehrbelastung des Klägers über die regelmäßige Arbeitszeit (im Sinne der jeweils einschlägigen Fassungen des § 1 Abs. 1 AZV a. F. bzw. des § 3 Abs. 1 Satz 1 AZV n. F.) hinaus geführt hat.
Weil sich der Anspruch auf Freizeitausgleich aus Treu und Glauben herleitet, ist insoweit allerdings keine "spitze" Abrechnung erforderlich (Nds. OVG, Beschl. v. 11. 9. 2008 - 5 LA 260/05 -), bei welcher z. B. Krankheits-, Feier- oder Abwesenheitstage, angefallene, jedoch im Hinblick auf § 72 Abs. 2 Satz 2 BBG nicht ausgeglichene Mehrarbeit und etwaige jahres- oder tageszeitlich bedingte Unterschiede in den Fahrzeiten Berücksichtigung finden müssten. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass durch den in den Dienstplänen als Arbeitzeit berücksichtigten Dienst des Klägers dessen regelmäßige Arbeitszeit bereits ausgeschöpft wurde. Dementsprechend reicht es aus, dass zur Bestimmung der Dienstbefreiung, die für jeden Kalendermonat zu gewähren ist, der zumindest in Höhe von 28 seiner Kalendertage in die Zeiträume rechtswidriger Mehrbeanspruchung (2. September bis einschließlich 2. November 2003 sowie 1. Januar 2005 bis einschließlich 5. August 2007) eingegangen ist, die durchschnittliche arbeitstägliche Summe der An- und Abfahrtzeiten des Klägers (1 Stunde) - seit dem 1. Januar 2005 reduziert um die anerkannte pauschale Rüstzeit (½ Stunde) - mit zwanzig vervielfacht und um fünf Stunden vermindert wird. Somit ergibt sich für den September und Oktober 2003 eine monatliche Arbeitszeitgutschrift von (1 h x 20 - 5 h =) 15 Stunden sowie für den Zeitraum vom Januar 2005 bis einschließlich Juli 2007 eine Arbeitszeitgutschrift von monatlich ([1 h - ½ h] x 20 - 5 h =) 5 Stunden und damit von insgesamt (2 x 15 h + [12 + 12 + 7] x 5 h = 30 h + 155 h =) 185 Stunden.
Eine Arbeitszeitgutschrift für den nur geringfügig von der rechtswidrigen Mehrbeanspruchung im Mautkontrolldienst erfassten Beginn des August 2007 scheitert am Erfordernis des Abzugs der höchstzulässigen Mehrarbeit von fünf Stunden pro Monat.
Für den Monat November 2003 bedarf es infolge der gebotenen Pauschalierung keiner die Maut- und die Straßenkontrolltätigkeit des Klägers übergreifenden Betrachtung. Vielmehr ist dieser Monat so zu behandeln, als habe der Kläger ihn vollständig im Straßenkontrolldienst verbracht.
Soweit das Begehren des Klägers hiernach die Zeit vom November 2003 bis einschließlich August 2004 betrifft, in der er zur Unterstützung des Straßenkontrolleurs I. im Straßenkontrolldienst eingesetzt wurde, ist die Klage unbegründet.
Ob der Kläger in diesem Zeitraum Zusatzdienst geleistet hat, weil die Beklagte Randzeiten seiner täglichen dienstlichen Inanspruchnahme, die sich objektiv als Dienst im arbeitszeitrechtlichen Sinne darstellten, nicht als reguläre Arbeitszeit anerkannt und nicht in den Dienstplänen berücksichtigt hat, kann teilweise dahinstehen. Denn jedenfalls müssen Fahrzeiten, in denen der Kläger auf dem Weg zu den dienstplanmäßigen Straßenkontrollen lediglich als Beifahrer seines Kollegen H. fungierte, keine Anerkennung als Arbeitszeit finden. Insoweit ist nämlich weder eine Wahrnehmung von Aufgaben des dem Kläger übertragenen Amtes noch eine dieser Wahrnehmung entsprechende anderweitige Belastung zu erkennen. Insbesondere ist nicht bereits ein schlichtes "Freizeitopfer" dem Bereitschaftsdienst gleichzustellen. Zu Unrecht meint der Kläger, dass es bei der Anerkennung des Bereitschaftsdienstes als Arbeitszeit unter Berücksichtigung auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allein und entscheidend darauf ankomme, ob er sich außerhalb seines familiären und sozialen Umfeldes aufhalten müsse und über die Zeit, in der er nicht in Anspruch genommen werde, frei verfügen könne oder nicht (vgl: OVG Rhld-Pf, Urt. v. 18. 11. 2005 - 10 A 10727/05 -, NZA-RR 2006, 666 ff., zitiert nach juris, Langtext Rn. 32). Typisch für den Bereitschaftsdienst ist nämlich auch seine Zweckbindung. Er wird von Arbeitnehmern verrichtet, um gegebenenfalls sofort ihre Leistungen erbringen zu können (vgl: OVG Rhld-Pf, Urt. v. 18. 11. 2005 - 10 A 10727/05 -, a. a. O., Rn. 34). Eine solche enge Verknüpfung mit der eigentlichen Arbeitsleistung besteht im Falle des Klägers nicht, soweit es um die Berücksichtigung von Fahrzeiten als Beifahrer auf dem Wege zum Straßenkontrolldienst geht. Vielmehr erschöpfte sich der Charakter dieser Mitfahrten im Reisen.
Eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Ungleichbehandlung ist ebenfalls nicht erkennbar. Im Verhältnis zu dem Straßenkontrolleur I. liegt sie nicht vor, weil dieser schon während der An- und Abfahrten zur bzw. von der Autobahn selbständig Straßenkontrollen hätte vornehmen können und zudem während seiner An- und Abfahrten selbst ein Fahrzeug lenkte. Im Verhältnis zu Beamten, die nur in einer Beschäftigungsbehörde tätig sind, fehlt sie, weil für eine gravierende Mehrbeanspruchung des Klägers durch "reine" Reisezeiten auf dem Weg zu seinen Einsatzorten gemäß Rundschreiben Nr. 3/2004 vom 2. Februar 2004 ein Freizeitausgleich vorgesehen war und dem Kläger zugemutet werden konnte, eine unterhalb der in diesem Schreiben genannten Erheblichkeitsschwelle (20 Stunden monatlich) liegende Mehrbeanspruchung durch "reine" Reisezeiten als - auch im Vergleich - geringfügig hinzunehmen.
Offen bleiben kann, inwieweit Lenkzeiten des Klägers während der An- und Abfahrten anlässlich seiner unterstützenden Tätigkeit im Straßenkontrolldienst objektiv als Arbeitszeiten anzusehen gewesen wären. Für einen e t w a i g e n als solchen anzuerkennenden Zusatzdienst während der Zeit vom November 2003 bis einschließlich August 2004 wäre zwar insoweit eine Arbeitszeitgutschrift zu gewähren, als die Summe der in Rede stehenden, als Lenkzeiten angefallenen Fahrzeiten - verringert um die entsprechenden, bereits kraft Gleichbehandlung mit dem Straßenkontrolleur I. anerkannten Fahrzeiten - im jeweiligen Kalendermonat zu einer fünf Stunden übersteigenden Mehrbeanspruchung des Klägers über die regelmäßige Arbeitszeit (im Sinne der jeweils einschlägigen Fassungen des § 1 Abs. 1 AZV a. F.) hinaus geführt haben. Im Wege pauschalierter Betrachtung ist aber davon auszugehen, dass der Kläger, der sich während seiner gemeinsamen An- und Abfahrten mit dem Kollegen H. in der Regel wöchentlich abwechselte, das bei diesem in E. stationierte Dienstkraftfahrzeug lediglich in 50 % der Fälle selbst gelenkt hat. Zur Bestimmung einer etwaigen Dienstbefreiung als Ausgleich für eine etwa rechtswidrige Mehrbeanspruchung durch Lenkzeiten wäre deshalb die von der Beklagten bereits ermittelte durchschnittliche tägliche Differenz von 30 Minuten zwischen den An- und Abfahrtszeiten des Klägers und denjenigen des Straßenkontrolleurs I. mit zwanzig zu vervielfachen, mit dem Prozentsatz von 50 % zu multiplizieren und sodann um fünf Stunden zu vermindern. Dies würde jedoch rechnerisch zu keinem Ausgleichsanspruch führen (½ h x 20 x 50 % - 5 h = 5 h - 5 h = 0), der sich erst ergeben könnte, wenn im Durchschnitt überwiegend der Kläger während der gemeinsamen An- und Abfahrten das Dienstkraftfahrzeug gesteuerte hätte. Zudem wäre eine Anerkennung der in Rede stehenden Lenkzeiten als Arbeitszeiten nur insoweit in Betracht gekommen, als sich bereits die Überführung des Dienstkraftfahrzeugs zum Einsatzort als Dienstgeschäft darstellte. Das aber wäre wohl allenfalls insoweit denkbar, als das Dienstkraftfahrzeug während der unterstützenden Straßenkontrolltätigkeit nicht nur eine Ortsveränderung zwischen den verschiedenen Einsatzorten ermöglichen sollte, sondern es des Fahrzeugs unmittelbar zur Ausübung der Einsatztätigkeit (z. B. durch ständiges Anhalten aus dem fahrenden Fahrzeug) bedurfte.
Eine über die hier zugesprochene noch hinausgehende Anrechnung von Arbeitszeit lässt sich nicht mithilfe der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung und deren Vorläuferin, der Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung begründen. Denn die von dem Kläger geltend gemachte Mehrbelastung durch eine - nach Abzug der Rüstzeit bzw. der kraft Gleichbehandlung mit dem Straßenkontrolleur I. anerkannten Fahrzeit - verbliebene nicht anerkannte Fahrzeit von 30 min pro Arbeitstag - und damit 2,5 Stunden je Arbeitswoche - kann unter Berücksichtigung der für ihn nach den einschlägigen Fassungen der Arbeitszeitverordnung maßgeblichen durchschnittlichen Wochenarbeitszeit von 38,5 Stunden bzw. 40 Stunden zu einer Überschreitung der in den Art. 6 Nr. 2 der beiden genannten Richtlinien festgelegten wöchentlichen Höchstarbeitszeit von 48 Stunden nicht geführt haben (vgl. OVG Rhld-Pf, Urt. v. 18. 11. 2005 - 10 A 10727/05 -, a. a. O., Rn. 26 ff.). Die Art. 2 Nr. 1 der beiden genannten Richtlinien enthalten dagegen lediglich eine Definition und keine umzusetzende Regelung, auf deren unmittelbare Wirkung sich der Kläger berufen kann.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1 und 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§§ 93 bzw. 97 Abs. 1 BGB
§ 15 BBesG
§ 10 AZV
§ 79 BBG
§ 88 VwGO
§ 72 BBG
§ 42 AO
§ 242 BGB
§ 9 Satz 1 Halbsatz 2 AZV
§ 2 Nr. 4 AZV
§ 9 Satz 1 AZV
§ 11 Abs. 3 AZV
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 AZV
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 AZV
§ 1 Abs. 1 AZV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AZV
§ 72 Abs. 2 Satz 2 BBG
§ 9 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung
§ 2 Nr. 4, § 4 Satz 1 und § 10 der Arbeitszeitverordnung
§ 3 Abs. 1 der Mehrarbeitsvergütungsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZA-RR 2006, 666
NZA 1992, 67
1 A 321/04
3 A 947/04
2 C 28.02
5 LC 225/04
2 C 14.85
2 C 49.80
10 A 10727/05
6 C 45.78
6 C 23.78
6 AZR 593/88
1 Bla 2/03
1 L 119/08
5 LA 260/05