Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-08-19, Aktenzeichen 18 L 464/24
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2024:0819.18L464.24.00

Tenor:
1. Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes werden abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 7.500 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die analog § 44 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in dem vorliegenden Verfahren miteinander verbundenen sinngemäßen Anträge der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (18 K 1446/24) hinsichtlich der in Ziffer I. des Bescheides der Antragsgegnerin vom 6. März 2024 geregelten Ablehnung der Erlaubnis des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte und hinsichtlich der in Ziffer II. dieses Bescheides geregelten Untersagung des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte wiederherzustellen sowie hinsichtlich der in Ziffer III. dieses Bescheides geregelten Androhung eines Zwangsgeldes anzuordnen,
haben keinen Erfolg.
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Ablehnung der Erlaubnis des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte an der Adresse „F.-straße“ wiederherzustellen, ist bereits unzulässig (dazu 1.). Die Anträge, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Untersagung des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte wiederherzustellen (dazu 2.) und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung anzuordnen (dazu 3.), sind zwar zulässig, aber unbegründet.
1.
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage im Hinblick auf Ziffer I. des Ablehnungsbescheides vom 6. März 2024 wiederherzustellen, erweist sich als unzulässig, da er nicht statthaft ist.
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO betrifft nämlich allein Eingriffsakte, die bereits vorhandene Rechte des Adressaten oder sonstigen Betroffenen berühren. Das lässt sich daraus schließen, dass nur gegen solche Verwaltungsakte die in der Vorschrift genannten Rechtsbehelfe des (Anfechtungs-​)Widerspruchs und der Anfechtungsklage zur Verfügung stehen. Hingegen ist bei Verwaltungsakten, die lediglich eine begehrte Begünstigung verweigern, die Verpflichtungsklage – gegebenenfalls in der Form der Bescheidungsklage – statthaft. Mit diesem Rechtsbehelf ist ein aufschiebender Effekt indessen nicht verbunden. Demzufolge ist eine vorläufige Erweiterung des Rechtskreises eines Antragstellers grundsätzlich im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO zu erstreiten, während § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO dem vorläufigen Schutz innegehabter Rechtspositionen vorbehalten ist.
Anders könnte der Fall nur dann liegen, wenn die Ablehnung des Antrages die Rechtsposition des Antragstellers verschlechtert, da zugleich mit der Ablehnung der Verlust einer bereits bestehenden Rechtsposition einhergeht. In diesem Fall würde diese Rechtsposition durch die Ablehnung des Antrags verloren gehen, so dass bei rechtzeitiger Antragstellung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegebenenfalls ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft wäre.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 7; VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 6; vgl. zu der aufenthaltsrechtlichen Fiktionswirkung eines Antrags auf Erteilung bzw. Verlängerung eines Aufenthaltstitels OVG NRW, Beschluss vom 5. Dezember 2007 – 17 B 1315/07 –, juris Rn. 3, m. w. N.
Ob dies der Fall ist, kann vorliegend offen bleiben, denn die Antragstellerin hat durch die Ablehnung des Erlaubnisantrags jedenfalls keine bestehende Rechtsposition verloren. Die Antragstellerin hat nicht auf der Grundlage der Übergangsregelung des § 37 Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes (ProstSchG) eine Rechtsposition erlangt, die durch die Ablehnung ihres Antrages verloren gegangen wäre. Es kann insoweit offen bleiben, ob die Vorschrift des § 37 Abs. 4 ProstSchG, nach der für Prostitutionsstätten, die bereits vor dem 1. Juli 2017 betrieben wurden, bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis die Fortführung des Prostitutionsgewerbes als erlaubt gilt, wenn die Antragsfrist nach Absatz 2 eingehalten wurde, überhaupt eine solche Rechtsposition im vorgenannten Sinne gewährt. Die Voraussetzungen des § 37 Abs. 4 ProstSchG sind vorliegend nämlich nicht erfüllt. Die Antragstellerin hat ihren Antrag nicht innerhalb der Frist des § 37 Abs. 2 ProstSchG gestellt, so dass eine mögliche „Erlaubnisfiktion" des § 37 Abs. 4 ProstSchG nicht ausgelöst wurde. Nach § 37 Abs. 2 ProstSchG hat, wer bereits vor dem 1. Juli 2017 ein Prostitutionsgewerbe betrieben hat, dies der zuständigen Behörde bis zum 1. Oktober 2017 anzuzeigen und einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2017 vorzulegen.
Diese Voraussetzungen hat die Antragstellerin – unabhängig von der Frage, ob das Prostitutionsgewerbe von ihr in derselben Art und Weise bereits vor dem 1. Juli 2017 betrieben wurde – nicht erfüllt. Zwar hat sie durch ihren damaligen Geschäftsführer Herrn H. bereits vor dem 1. Oktober 2017 – nämlich mit am 26. September 2017 bei der Antragsgegnerin eingegangener Formularerklärung – der Antragsgegnerin angezeigt, vor dem 1. Juli 2017 auf dem streitgegenständlichen Grundstück ein Prostitutionsgewerbe betrieben zu haben. Ferner hat Herr H. für die Antragstellerin auch persönlich am 21. Dezember 2017 bei der Antragsgegnerin vorgesprochen und für diese einen „Antrag" auf Erteilung einer Erlaubnis für das Prostitutionsgewerbe vorgelegt. Dieser genügte jedoch nicht den gesetzlichen Anforderungen des Prostituiertenschutzgesetzes an einen Antrag im Sinne von § 37 Abs. 2 ProstSchG i.V.m. § 12 ProstSchG. Nach § 12 Abs. 5 ProstSchG sind dem Antrag u.a. das Betriebskonzept und die weiteren erforderlichen Unterlagen und Angaben zum Nachweis des Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen beizufügen. Der Gesetzgeber hat damit ein qualifiziertes Antragserfordernis für die Erlaubniserteilung nach dem Prostituiertenschutzgesetz geschaffen. Es bedarf eines Antrags des Betreibers, aus dem die zur Erlaubniserteilung notwendigen Informationen ersichtlich sind, soweit sie von Gewerbetreibenden selbst zur Verfügung gestellt werden können.
Die Vorschrift des § 37 Abs. 4 ProstSchG kann nur dahingehend verstanden werden, dass die Erlaubnisfiktion nur dann ausgelöst wird, wenn bis zum 31. Dezember 2017 ein vollständiger Antrag im Sinne von § 12 ProstSchG gestellt wurde. Mit der Übergangsregelung des § 37 ProstSchG sollte über einen gewissen Zeitraum eine schrittweise Anwendbarkeit der gesetzlichen Verpflichtungen für bereits bestehende Prostitutionsgewerbe gestaltet werden.
Vgl. BT-​Drucksache 18/8556, S. 101.
Dementsprechend wurde bereits bestehenden Betrieben aufgegeben, das Gewerbe zunächst nur (innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes) anzuzeigen und dann erst – innerhalb von etwa drei weiteren Monaten – einen Erlaubnisantrag nach dem Prostituiertenschutzgesetz zu stellen. Der nach § 37 Abs. 2 ProstSchG vorgesehene zeitliche Abstand von fast drei Monaten zwischen Anzeige- und Antragspflicht sollte es dem jeweiligen Antragsteller ersichtlich ermöglichen, die erforderlichen Unterlagen für einen vollständigen Antrag im Sinne von § 12 ProstSchG zusammenzustellen.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 11 ff. m. w. N.; VG Regensburg, Beschluss vom 12. Februar 2020 – RO 4 S 20.81 –, juris Rn. 13; VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 11 f.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17. Mai 2022 – 18 K 2899/18 –, n. v.
Ein vollständiger und prüffähiger Antrag im Sinne dieser Maßgaben lag der Antragsgegnerin bis zum 31. Dezember 2017 nicht vor. Das bei der Antragsgegnerin eingereichte Betriebskonzept vom 12. Dezember 2017 (enthalten im beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin, Bl. 82 ff. der Beiakte Heft 1) genügte nicht den gesetzlichen Anforderungen.
Dem nach § 12 Abs. 5, Satz 2 Nr. 1 ProstSchG erforderlichen Betriebskonzept kommt für die Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte eine essentielle Bedeutung zu, denn die Erlaubnis ist nicht nur betreiber-, sondern auch betriebsbezogen. Sie wird nur für ein bestimmtes Betriebskonzept und bestimmte bauliche Einrichtungen, Anlagen und darin befindliche Räume erteilt (§ 12 Abs. 1 und 2 ProstSchG). Auch für die Prüfung des Nichtvorliegens von Versagensgründen nach § 14 Abs. 2 Nr. 1, 2, 4 bis 6 ProstSchG ist das Betriebskonzept essentiell, da diese unter anderem anhand der Ausführungen im Betriebskonzept zu erfolgen hat. Hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an das Betriebskonzept finden sich in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 ProstSchG weitere Konkretisierungen. Danach sind die wesentlichen Merkmale des Betriebs und die Vorkehrungen zur Einhaltung der Verpflichtungen nach dem Prostituiertenschutzgesetz zu beschreiben (§ 16 Abs. 1 ProstSchG). Es sollen dargestellt werden: 1. die typischen organisatorischen Abläufe sowie die Rahmenbedingungen, die die antragstellende Person für die Erbringung sexueller Dienstleistungen schafft; 2. Maßnahmen, mit denen sichergestellt wird, dass im Prostitutionsgewerbe der antragstellenden Person zur Erbringung sexueller Dienstleistungen keine Personen tätig werden, die a) unter 18 Jahre alt sind, b) als Personen unter 21 Jahren oder als Opfer einer Straftat des Menschenhandels durch Dritte zur Aufnahme oder Fortsetzung der Prostitution gebracht werden; 3. Maßnahmen, die dazu dienen, das Übertragungsrisiko sexuell übertragbarer Infektionen zu verringern; 4. sonstige Maßnahmen im Interesse der Gesundheit von Prostituierten und Dritten; 5. Maßnahmen, die dazu dienen, die Sicherheit von Prostituierten und Dritten zu gewährleisten; sowie 6. Maßnahmen, die geeignet sind, die Anwesenheit von Personen unter 18 Jahren zu unterbinden (§ 16 Abs. 2 ProstSchG).
Schon nach der Gesetzesbegründung bildet das Betriebskonzept eine wichtige Grundlage für die Beurteilung, ob die Ausgestaltung des Prostitutionsgewerbes den gesetzlichen Anforderungen genügt. Dort heißt es, es solle insgesamt erkennen lassen, dass die antragstellende Person sich der betriebsspezifischen Risiken ihres Gewerbes für Prostituierte, Kunden und für die Allgemeinheit bewusst sei.
Vgl. BT-Drucksache 18/8556, S. 81.
In Ansehung dieser im Wortlaut des § 16 Abs. 1 ProstSchG und in der Gesetzesbegründung klar zu Tage tretenden Erwartung des Gesetzgebers, dass die maßgeblichen Vorkehrungen zur Einhaltung der Verpflichtungen nach dem Prostituiertenschutzgesetz bereits im Betriebskonzept dargestellt werden, sind im Rahmen eines den rechtlichen Anforderungen genügenden Betriebskonzeptes auch Ausführungen zur Einhaltung der Betreiberpflichten nach §§ 24 bis 28 und 32 ProstSchG zwingend notwendig. Angesichts der erheblichen rechtlichen Bedeutung des Betriebskonzepts fehlt es bereits an einem die Erlaubnisfiktion auslösenden Antrag, wenn das Betriebskonzept als solches insoweit nicht detailliert und bestimmt genug ist. Vor dem Hintergrund des Schutzzwecks des Prostituiertenschutzgesetzes ist es erforderlich, dass das Betriebskonzept inhaltlich so detailliert, konkret, aussagekräftig und aus sich heraus verständlich gefasst ist, dass die Behörde die einzelnen Betriebsabläufe ohne Weiteres nachvollziehen und den betriebsbezogenen Teil der Genehmigungsfrage (§ 12 Abs. 2 ProstSchG) unmittelbar allein anhand des Konzepts beantworten kann.
VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 18 ff. m. w. N.
Unentbehrlich ist daher eine auf den individuellen Betrieb und dabei soweit möglich raum-, einrichtungs- und personenbezogene Beschreibung der typischen Betriebsabläufe, welche es ermöglicht, die tatsächlichen Umstände nachzuvollziehen, unter denen die Prostitutionsausübung vor Ort konkret stattfindet. Hierzu bedarf es einer die tatsächlichen Gegebenheiten hinreichend genau wiedergebenden Beschreibung der wesentlichen Merkmale des Betriebs, insbesondere ausreichender Darlegungen zu den Arbeitsbedingungen der Prostituierten, so etwa der beabsichtigten Vertragsbedingungen zwischen Prostituierter und Prostitutionsgewerbetreibendem einschließlich der Darlegung der konkreten Preisgestaltung für die gegenüber den Prostituierten seitens des Gewerbetreibenden erbrachten Dienstleistungen, etwa für Kost und Logis. Nur die Einreichung eines Betriebskonzeptes, das diesen inhaltlichen Anforderungen so genügt, dass die Genehmigungsfrage durch die zuständige Behörde ohne Weiteres – sei es mit dem Betreiber zu erteilenden Auflagen oder ohne – entschieden werden kann, kann im Rahmen eines bis zum 31. Dezember 2017 zu stellenden Antrags nach § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG dazu führen, dass der Eingang dieses Antrags bei der zuständigen Behörde die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG auslöst. Liegen dagegen Mängel des Betriebskonzeptes vor, die weder vor der Entscheidung der Behörde über den Erlaubnisantrag nach § 37 Abs. 4 Satz 2 ProstSchG noch nachträglich nach § 17 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG durch Auflagen oder selbständige Anordnung kompensiert werden können, handelt es sich um einen unmittelbar ablehnungsreifen Erlaubnisantrag, der eine Erlaubnisfiktion schlechterdings nicht auslösen kann.
Vgl. VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 18 ff. m. w. N.; VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 32 f.; Weidtmann-Neuer, in: PdK Bund, Teil K 2g, ProstSchG, August 2023, § 16, Rn. 4.
So liegt der Fall hier. Das von der Antragstellerin bei der Antragsgegnerin eingereichte Betriebskonzept vom 12. Dezember 2017 genügte den oben genannten Anforderungen nicht.
Auch wenn von der Antragstellerin keine bestimmte Form der Antragstellung verlangt werden konnte, war dieses Betriebskonzept jedoch mit Blick auf die wesentlichen Merkmale des Betriebes und die Vorkehrungen zur Einhaltung der Verpflichtungen nach dem Prostituiertenschutzgesetz (§ 16 Abs. 1 ProstSchG) unvollständig, teilweise pauschalierend gehalten und deshalb nicht geeignet, sämtliche Unklarheiten im Hinblick auf den beantragten Prostitutionsbetrieb auszuräumen.
Auf der Grundlage der gemachten Angaben war für die Antragsgegnerin nicht beurteilbar, ob nicht der Erlaubniserteilung Versagungsgründe entgegenstanden. Das Betriebskonzept vom 12. Dezember 2017 enthält keine Angaben zu der (beabsichtigten) Vertragsgestaltung zwischen Antragstellerin und Prostituierten. Es enthält lediglich den Hinweis, dass mündliche Mietverträge abgeschlossen würden. Angaben zu (beabsichtigten) Regelungen der Rechte und Pflichten der Vertragsparteien, insbesondere zur Höhe des Mietzinses, enthält das Betriebskonzept nicht. In den weitergehenden Erläuterungen des Betriebskonzeptes vom 12. Dezember 2017 (Bl. 90 ff. der Beiakte Heft 1) sind entsprechende Angaben ebenfalls nicht enthalten. Dort ist nur davon die Rede, dass die Prostituierten auf Wunsch Quittungen über alle von ihnen geleisteten Zahlungen erhalten würden. Auch diese Angabe versetzte die Antragsgegnerin nicht in die Lage, die mietrechtlichen Rechte und Pflichten der Vertragsparteien in die Beurteilung des Betriebskonzepts miteinzubeziehen. Auf dieser Grundlage war es der Antragsgegnerin etwa nicht möglich, zu prüfen, ob der Erlaubniserteilung der Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 i.V.m. § 26 Abs. 4 ProstSchG entgegensteht. Nach § 14 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn aufgrund des Betriebskonzepts oder sonstiger tatsächlicher Umstände Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen § 26 Absatz 2 oder 4 ProstSchG vorliegen. Nach § 26 Abs. 4 ProstSchG ist es dem Betreiber eines Prostitutionsgewerbes verboten, sich von Prostituierten, die in seinem Prostitutionsgewerbe sexuelle Dienstleistungen erbringen oder erbringen wollen, für die Vermietung von Räumen, für die Vermittlung einer Leistung oder für eine sonstige Leistung Vermögensvorteile versprechen oder gewähren zu lassen, die in einem auffälligen Missverhältnis zu der Leistung oder zu deren Vermittlung stehen.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 33; VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 25 m. w. N.; VG Gießen, Beschluss vom 27. April 2023 – 8 L 947/23.GI –, juris Rn. 47.
Die Antragstellerin hat auch keine (Muster-)vereinbarung zwischen der Antragsstellerin und einer Prostituierten vorgelegt, die die Antragsgegnerin möglicherweise in die Lage versetzt hätte, den vorgenannten Versagungsgrund zu prüfen. Eine am Ende des Betriebskonzepts als Anlage aufgeführte „Mustervereinbarung mit Prostituierten“ war durchgestrichen. In seinem Anschreiben vom 4. Dezember 2017 benannte Herr H. gegenüber der Antragsgegnerin die überreichten Unterlagen, ohne darin eine solche Mustervereinbarung zu bezeichnen. Der beigezogene Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin enthält eine solche Vereinbarung auch nicht.
Ferner hat die Antragstellerin der Antragsgegnerin offenbar nicht bis zum 31. Dezember 2017 eine Hausordnung vorgelegt. Zwar ist in dem beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin eine Hausordnung enthalten (Bl. 65 f. der Beiakte Heft 1). Diese ist allerdings nicht mit einem Eingangsstempel versehen. Eine am Ende des Betriebskonzepts vom 12. Dezember 2017 als Anlage aufgeführte „Hausordnung“ war durchgestrichen. In dem Anschreiben des Herrn H. vom 4. Dezember 2017 hat dieser eine Hausordnung nicht erwähnt. Die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 31. Mai 2021 darum gebeten, ein Muster einer Hausordnung vorzulegen, was darauf hindeutet, dass dies bis dahin nicht erfolgt war. In dem Vermerk der Antragsgegnerin vom 15. November 2021 erwähnt sie schließlich, ein Muster der Hausordnung sei am 21. Juli 2021 eingereicht worden. Eine Hausordnung dürfte insbesondere zur Beurteilung der Frage, ob der Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 24 Abs. 1 ProstSchG, wonach erhebliche Mängel im Hinblick auf die Einhaltung der Anforderungen für den Gesundheitsschutz und für die Sicherheit der Prostituierten oder anderer Personen grundsätzlich nicht bestehen dürfen, erforderlich sein. Ob dies durch eine wirksame Ausübung des Hausrechts sichergestellt ist, konnte die Antragsgegnerin nach dem vorstehenden Befund nicht abschließend überprüfen.
Darüber hinaus waren die Angaben zu den wesentlichen Merkmalen des Betriebes insoweit unzureichend und damit nicht prüffähig, als eine Angabe der Anzahl der in dem Betrieb beschäftigten und nach dem Betriebskonzept mit verschiedenen Arbeitsaufgaben betrauten „Wirtschafterinnen“ nicht erfolgte. Auch die durchschnittliche Anwesenheitszeit der Prostituierten wurde nicht zutreffend angegeben. In dem entsprechenden Feld ist vielmehr eine Maximalzeit eingetragen („max. 24 Std.“).
Vgl. zu ähnlichen Unklarheiten VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 31.
Es ist nicht ersichtlich, wie das Fehlen der vorgenannten Unterlagen und Angaben durch Auflagen und bzw. oder Anordnungen gemäß § 17 Abs. 1 ProstSchG von der Antragsgegnerin hätte überwunden werden können.
Nach den vorstehenden Ausführungen kann offen bleiben, ob die für die Überprüfung des Versagungsgrundes des § 14 Abs. 1 Nr. 1 ProstSchG, wonach eine als Betriebsleitung vorgesehene Person nicht unter 18 Jahre alt sein darf, erforderliche Personalausweiskopie des Herrn H. der Antragsgegnerin bereits vor dem 31. Dezember 2017 vorlag. In dem Anschreiben des Herrn H. vom 4. Dezember 2017 findet diese keine Erwähnung. Unter Heranziehung des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin lässt sich das Eingangsdatum mangels vorhandenen Eingangsstempels nicht überprüfen.
Keiner Entscheidung bedarf angesichts der Unvollständigkeit des Antrages am 31. Dezember 2017 ferner, ob die Übergangsregelung des § 37 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 ProstSchG vorliegend auch bereits deshalb keine Anwendung findet, weil die Antragstellerin der Antragsgegnerin nach diesem Zeitpunkt zwei weitere, von dem mit ihrem ursprünglichen Antrag vom 21. Dezember 2017 eingereichten Betriebskonzept vom 12. Dezember 2017 abweichende Betriebskonzepte (Bl. 50 ff. und 94 ff. der Beiakte Heft 1) vorgelegt hat. Es spricht viel dafür, dass im Rahmen der Übergangsregelung auf den Zeitpunkt der Einreichung des neuen Betriebskonzepts und nicht auf denjenigen der ursprünglichen Antragstellung abzustellen ist, wenn der Antragsteller der Genehmigungsbehörde im Laufe des Genehmigungsverfahrens ein von seinem ursprünglichen Antrag derart abweichendes Betriebskonzept vorlegt, dass dieses bei wertender Gesamtbetrachtung als ein die Genehmigungsfrage gänzlich neu aufwerfendes Konzept und nicht lediglich als eine Ergänzung oder Vervollständigung des ursprünglichen Betriebskonzepts anzusehen ist. Denn die Genehmigung – und damit auch deren Beantragung – bezieht sich wie bereits dargestellt auf ein bestimmtes Betriebskonzept. Vor diesem Hintergrund spricht viel dafür, dass es bei Einreichung eines nach den dargestellten Maßstäben neuen Betriebskonzepts an dem erforderlichen Bezug zum ursprünglichen Erlaubniserteilungsantrag fehlt. Eine durch fristgemäßen Antrag eingetretene Erlaubnisfiktion würde danach jedenfalls mit der Aufgabe des bei Antragstellung eingereichten Betriebskonzepts erlöschen.
Vgl. hierzu VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 33 ff.
Es sprechen indes beachtliche Anhaltspunkte dafür, dass dies vorliegend der Fall ist. In dem dritten, der Antragsgegnerin vorgelegten Betriebskonzept vom 21. Juli 2021 (Bl. 50 ff. der Beiakte Heft 1) wird ein anderer Geschäftsführer (Herr C.) benannt als in dem ursprünglich vorgelegten Betriebskonzept (Herr H.). Dies wirft bereits hinsichtlich des Versagungsgrundes des § 14 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG die Frage nach der Zuverlässigkeit des mit der Leitung des Betriebes beauftragten Person neu auf. Ferner enthält dieses Betriebskonzept nicht nachvollziehbare Angaben etwa zu den Mietverträgen zwischen der Antragstellerin und den Prostituierten. Es würden danach mündliche und schriftliche Mietverträge geschlossen, wobei neben der beabsichtigten inhaltlichen Ausgestaltung unklar bleibt, in welchen Fällen diese Verträge mündlich und in welchen Fällen sie schriftlich geschlossen werden sollen.
Da der gestellte Antrag unstatthaft ist, war er bereits aus diesem Grund abzulehnen. Einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, der Antragstellerin vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens die Ausübung des Prostitutionsgewerbes zu erlauben, hat die – anwaltlich vertretene – Antragstellerin nicht gestellt. Vielmehr hat sie unter Auseinandersetzung mit der vorliegend besonders gelagerten Konstellation der Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 ProstSchG ausdrücklich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellt. Ungeachtet dessen dürften bereits mit Blick auf die fehlenden Angaben zu den Mietverhältnissen zwischen der Antragstellerin und den Prostituierten erhebliche Zweifel an dem Bestehen eines Anordnungsanspruches bestehen.
2.
Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagung des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte wiederherzustellen, ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässig, aber unbegründet.
Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen einen Verwaltungsakt kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO erfolgen, wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist oder – bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens – aus anderen Gründen das private Aufschubinteresse das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Darüber hinaus erfolgt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, wenn das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes durch die Behörde nicht hinreichend begründet wurde (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Nach diesen Maßstäben ist die unter Ziffer IV. des streitgegenständlichen Bescheides angeordnete sofortige Vollziehung hinsichtlich der unter den Ziffer II. angeordneten Untersagung des Betriebs der Prostitutionsstätte nicht zu beanstanden.
Diese Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragsgegnerin hat sie in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. Die Behörde muss bezogen auf die konkreten Einzelfallumstände das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung sowie die Ermessenserwägungen, die sie zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen haben, darlegen. Nichtssagende, formelhafte Wendungen reichen deshalb nicht aus. Vor dem Hintergrund dieser Maßstäbe ist die vorliegend zu prüfende Begründung (noch) ausreichend. Die Antragsgegnerin hat sich in genügender Weise auf die hier widerstreitenden Interessen der betroffenen Antragstellerin und der Allgemeinheit bezogen. Ihre Ausführungen lassen erkennen, dass sie sich mit dem konkreten Einzelfall, auch mit Blick auf einen von ihr angenommenen Verstoß gegen die Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes im Bereich der Stadt O. in der Neufassung vom 7. November 2006 (Sperrbezirksverordnung), befasst und ihre Entscheidung im Hinblick darauf getroffen hat.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich der Untersagungsverfügung in Ziffer II. des streitgegenständlichen Bescheides ist auch in materieller Hinsicht gerechtfertigt. Die darin geregelte Betriebsuntersagung ist offensichtlich rechtmäßig.
Die Antragsgegnerin hat sich hinsichtlich der Betriebsuntersagung – weil eine spezielle Regelung im Prostituiertenschutzgesetz fehlt – zu Recht auf § 15 Abs. 2 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) gestützt.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 29. März 2019 – 22 CS 19.297 –, juris Rn. 18; VG Gießen, Beschluss vom 27. April 2023 – 8 L 947/23.GI –, juris Rn. 62; Heß, in: Landmann/Rohmer, GewO, Stand: Dezember 2022, § 15, Rn. 19.
Nach dieser Norm kann die Fortsetzung des Betriebs von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung erforderlich ist, ohne eine solche betrieben wird. Diese Voraussetzungen liegen mit der Ablehnung des Erlaubnisantrages nach § 12 ProstSchG vor. Zugleich hat die Behörde zutreffend erkannt, dass ihr im Rahmen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO Ermessen zukam. Dass der Antragsgegnerin bei dessen Ausübung nach § 114 Satz 1 VwGO beachtliche Ermessensfehler unterlaufen wären, ist nicht ersichtlich.
Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin den Betrieb der Prostitutionsstätte aufgrund der fehlenden Erlaubnis des Betriebes versagt hat. Dies ist jedenfalls dann unschädlich, wenn eine Erlaubnisfähigkeit nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar ist.
Vgl. NdsOVG, Beschluss vom 4. Juli 2018 – 7 ME 32/18 –, juris Rn. 28 ff. m. w. N.
Ungeachtet der Frage, ob die Prostitutionsstätte den Regelungen der Sperrbezirksverordnung widerspricht, ist die Erlaubnisfähigkeit jedenfalls mit Blick auf die – vorstehend unter 1. dargelegte, auch von der Antragsgegnerin im streitgegenständlichen Bescheid beanstandete und offenbar fortbestehende – Unvollständigkeit des Antrags bzw. der Antragsunterlagen fraglich.
Die Antragstellerin kann sich auch nicht erfolgreich auf Vertrauensschutz wegen einer längeren faktischen Duldung des Betriebes der Prostitutionsstätte durch die Antragsgegnerin ohne Genehmigung berufen. Es fehlt an einer qualifizierten, aktiven Duldung durch die Antragsgegnerin. Eine solche setzt voraus, dass die zuständige Behörde in unmissverständlicher Art und Weise zu erkennen gibt, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls für welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll, wenn nicht darüber hinaus eine schriftliche Erklärung erforderlich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2020 – 2 B 461/20 –, juris Rn. 15 m. w. N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Juni 2020 – OVG 2 S 77.19 –, juris Rn. 17.
Ein solches Verhalten durch die Antragsgegnerin ist vorliegend nicht erkennbar. Zwar hatte die Antragsgegnerin bereits seit Jahren positive Kenntnis von dem Betrieb der nicht genehmigten Prostitutionsstätte. Ungeachtet des Umstands, dass eine bloße Untätigkeit der Antragsgegnerin mit Blick auf die formelle Illegalität eines Betriebes der Prostitutionsstätte kein automatisches Vertrauen in den Fortbestand des Betriebes ohne Genehmigung begründen würde,
vgl. NdsOVG, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 7 ME 1/15 –, juris Rn. 18,
hat die Antragsgegnerin die Antragstellerin immer wieder darauf hingewiesen, dass die vorgelegten Antragsunterlagen nicht ausreichend seien und die Antragsgegnerin aufgefordert, diese zu vervollständigen.
Auch die in Ziffer II. des Bescheides gewährte Frist von einem Monat zur Einstellung des Betriebs ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Dass es der Antragstellerin aufgrund etwaiger Vereinbarungen mit Prostituierten nicht möglich wäre, den bisher laufenden Betrieb der Prostitutionsstätte binnen eines Monats tatsächlich abzuwickeln, hat sie nicht dargelegt. Dagegen spräche im Übrigen die Angabe in der dem Betriebskonzept vom 12. Dezember 2017 beigefügten weitergehenden Erläuterung, nach der die gewerbliche Zimmervermietung „tageweise“ erfolge. Hinsichtlich der in der Prostitutionsstätte beschäftigten „Wirtschafterinnen“ hat die Antragsgegnerin keine prüffähigen Angaben zur Anzahl und konkreten Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse gemacht. Aus dem von der Antragsgegnerin im Verwaltungsverfahren vorgelegten Mietvertrag betreffend die Betriebsstätte, nach dem die Mietzeit am 31. August 2024 enden dürfte, ergibt sich nichts anderes. Denn die Antragstellerin hat den Mietvertrag jedenfalls in positiver Kenntnis der nicht vorhandenen Genehmigung auf Zeit geschlossen bzw. nicht vorzeitig beendet, sodass bereits kein schutzwürdiges Vertrauen in den Betrieb der Prostitutionsstätte bestand.
Vgl. VG Gießen, Beschluss vom 27. April 2023 – 8 L 947/23.GI –, juris Rn. 64; VG Karlsruhe, Beschluss vom 1. Oktober 2021 – 1 K 2308/21 –, juris Rn. 33 ff.
3.
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die in der Ziffer III. des Bescheides enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 € anzuordnen, ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen zulässig, aber unbegründet.
Die im Verfahren des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene, regelmäßig an den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache orientierte Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus, weil ihre Klage gegen die Zwangsgeldandrohung voraussichtlich keinen Erfolg haben wird.
Die im vorliegenden Verfahren gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass der Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. März 2024 hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer III. offensichtlich rechtmäßig ist. Gemäß §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58, 60 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mittels eines Zwangsgeldes durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Die Klage der Antragstellerin gegen die Untersagung des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte hat – aus den unter 2. dargelegten Gründen – keine aufschiebende Wirkung. Das Zwangsgeld ist zuvor gemäß § 63 Abs. 1 VwVG NRW schriftlich anzudrohen. Von dieser Befugnis hat die Antragsgegnerin in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Das angedrohte Zwangsgeld steht auch der Höhe nach nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck, die Antragstellerin zur Beachtung der Untersagungsverfügung anzuhalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei zieht die beschließende Kammer in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 bzw. 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran. Dieser Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens zu halbieren (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Januar 2020 – 4 B 468/19 –, juris Rn. 31.
Die Anträge der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage hinsichtlich der Ablehnung der Erlaubnis des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte und hinsichtlich der Untersagung des Betriebs ihrer Prostitutionsstätte wiederherzustellen sind gebührenrechtlich nicht als zwei Streitgegenstände im Sinne des § 39 Abs. 1 GKG, deren Werte zusammenzurechnen sind, anzusehen. Zwar werden gemäß § 39 Abs. 1 GKG grundsätzlich in demselben Verfahren und in demselben Rechtszug die Werte mehrerer Streitgegenstände zusammengerechnet, von einer Zusammenrechnung ist indes bei Vorliegen eines wirtschaftlich identischen Streitgegenstandes abzusehen. Eine solche wirtschaftliche Identität ist im vorliegenden Fall anzunehmen. Die wirtschaftliche Identität beider Streitgegenstände ist gegeben, weil die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ablehnung der Erlaubnis des Betriebs der Prostitutionsstätte gerade auch der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung dient.
Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 9. Mai 2008 – 1 O 54/08 –, juris; Schindler, in: BeckOK Kostenrecht, 46. Edition Stand: 1.1.2024, § 39 GKG, Rn. 17 f.
Das in dem streitgegenständlichen Bescheid neben der Untersagungsverfügung zugleich angedrohte Zwangsgeld bleibt gemäß Ziffer 1.7.2 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit für die Streitwertfestsetzung außer Betracht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 bis 28 und 32 ProstSchG
§ 123 VwGO
§ 12 ProstSchG
§ 37 ProstSchG
§ 39 GKG
§ 44 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 37 Abs. 4 ProstSchG
§ 37 Abs. 2 ProstSchG
§ 37 Abs. 4 ProstSchG
§ 12 Abs. 5 ProstSchG
§ 12 Abs. 5, Satz 2 Nr. 1 ProstSchG
§ 12 Abs. 1 und 2 ProstSchG
§ 14 Abs. 2 Nr. 1, 2, 4 bis 6 ProstSchG
§ 16 Abs. 1 und Abs. 2 ProstSchG
§ 16 Abs. 1 ProstSchG
§ 16 Abs. 2 ProstSchG
§ 12 Abs. 2 ProstSchG
§ 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG
§ 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG
§ 37 Abs. 4 Satz 2 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG
§ 26 Abs. 4 ProstSchG
§ 14 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG
§ 26 Absatz 2 oder 4 ProstSchG
§ 24 Abs. 1 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 ProstSchG
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 ProstSchG
§ 37 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 ProstSchG
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG
§ 37 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 ProstSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 der Gewerbeordnung
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 37 Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 des Justizgesetzes
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58, 60 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 18 K 1446/24
1 L 41/19
3 L 579/22
17 B 1315/07
4 S 20.81
18 K 2899/18
8 L 947/23
22 CS 19.29
8 L 947/23
7 ME 32/18
2 B 461/20
2 S 77.19
7 ME 1/15
1 K 2308/21
4 B 468/19
1 O 54/08