Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2026-02-24, Aktenzeichen 1 MN 127/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0224.1MN127.25.00

Tenor:
Der Normenkontrolleilantrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert für das Normenkontrolleilverfahren wird auf 59.325 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre, die der von ihr beantragten Erteilung einer Baugenehmigung für einen Lebensmittelmarkt entgegensteht.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flurstücke F., G., H., Flur I., Gemarkung A-Stadt, im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Das Grundstück liegt am Nordwestrand des Gewerbegebiets J., im Geltungsbereich der 17. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 "Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet großflächiger Einzelhandel an der Borsigstraße", die dort ein Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel festsetzt. Die Antragsgegnerin hält diesen Bebauungsplan für unwirksam, da er die Anzahl der im Sondergebiet zulässigen Betriebe begrenzt. Das Grundstück der Antragsgegnerin ist mit dem Gebäude eines K. - Fachmarktes und einem für einen inzwischen aufgegebenen Baumarkt errichteten Gebäude bebaut, in dem derzeit ein Discounter/Sonderpostenmarkt für Heim und Garten, ein kleiner Baumarkt, ein Heimtierbedarfsgeschäft sowie ein Drogeriemarkt genehmigt betrieben werden. Weitere Einzelhandelsnutzungen, insbesondere ein "Marktkauf" SB-Kaufhaus mit rd. 4.500 m2 Verkaufsfläche und ein großflächiges Möbelhaus, finden sich in der Nachbarschaft. Die Antragstellerin beabsichtigt, im verbleibenden Teil des ehemaligen Baumarktgebäudes einen Lebensmitteldiscounter mit 791 m2 Verkaufsfläche anzusiedeln, und stellte am 18. März 2025 einen entsprechenden Bauantrag.
Am 19. Juni 2025 fasste der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für eine 30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 "Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet großflächiger Einzelhandel an der Borsigstraße". In der Sitzungsvorlage hierzu wird ausgeführt, dass das Vorhaben der Antragstellerin nicht den Zielen der Raumordnung, namentlich dem Integrationsgebot, und den Zielen des Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin entspreche. Ferner heißt es:
"Mit der 30. Änderung soll der Bebauungsplan an die oben genannten Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepasst werden. Im Übrigen sollen dem Bauherren Möglichkeiten zur Nutzung seiner Flächen mit Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Warensortimenten und sonstigen gewerblichen Nutzungen (z. B. Büro- und Dienstleistungen) eröffnet werden."
Der angenommene Beschlussvorschlag lautet:
"Der Aufstellungsbeschluss für die 30. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 der [Antragsgegnerin] wird mit dem Planungsziel gefasst, zum Schutz der Innenstadt und der Nahversorgungszentren den Bebauungsplan an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung anzupassen und entsprechend den Aussagen des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Warensortimenten auszuschließen."
Den Aufstellungsbeschluss machte die Antragsgegnerin in ihrem Elektronischen Amtsblatt vom 25. Juni 2025 unter Beifügung eines Übersichtsplans bekannt. Das designierte Plangebiet umfasst danach die Flurstücke L. (teilweise), F., M., G., N. (teilweise), O., P. und den Südostteil des Flurstücks H. bis zur Nordwestwand des Baumarktgebäudes und deren gedachter Verlängerung zu den Grundstücksgrenzen, d.h. unter Ausklammerung des K. -Fachmarktes.
Am 18. September 2025 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die streitgegenständliche Veränderungssperre als "Satzung über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich der 30. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 der Stadt Meppen, Baugebiet: "Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet nichtzentrenrelevanter Einzelhandel an der Borsigstraße". Nach deren § 1 Satz 2 umfasst der räumliche Geltungsbereich "die Fläche westlich der Borsigstraße zwischen Schwefinger Straße und Junkerstraße." In Satz 2 und 3 wird auf einen beigefügten Plan verwiesen, der dem dem Aufstellungsbeschluss beigefügten Kartenausschnitt entspricht.
Nach Ausfertigung durch den Bürgermeister am 19. September 2025 machte die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss ein erstes Mal am 23. September 2025 in ihrem elektronischen Amtsblatt bekannt. Im Bekanntmachungstext wurde der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan, dessen Geltungsbereich mit der Veränderungssperre belegt werden soll, als "30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 [der Antragsgegnerin], Baugebiet: "Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet großflächiger Einzelhandel an der Borsigstraße"" [Hervorh. d. Senats] bezeichnet.
Am 17. November 2025 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrolleilantrag gestellt und unter anderem gerügt, die Planbezeichnung in der Bekanntmachung der Veränderungssperre weiche von der Planbezeichnung im Satzungsbeschluss ab. Darauf hat die Antragsgegnerin am 19. Dezember 2025 in ihrem elektronischen Amtsblatt rückwirkend eine erneute Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses vorgenommen. In dieser Bekanntmachung wird der Name der 30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 mit "Sondergebiet nichtzentrenrelevanter Einzelhandel" angegeben.
Die Antragstellerin hält an ihrem Normenkontrolleilantrag fest. Sie macht geltend, die Veränderungssperre sei voraussichtlich unwirksam. Es sei unklar, weshalb eine ursprünglich für Mai 2025 geplante Beschlussfassung über Planaufstellung und Veränderungssperre nicht stattgefunden habe. Ein ordnungsgemäßer Satzungsbeschluss sei in den Akten nicht dokumentiert und werde bestritten. Die ordnungsgemäße Ausfertigung der Veränderungssperre sei fraglich. Die ausgefertigte habe einen anderen Wortlaut als die am 23. September 2025 bekanntgemachte Satzung. Dieser Fehler sei mit der Neubekanntmachung vom 19. Dezember 2025 zwar behoben worden, nunmehr stimme die Bezeichnung des Bebauungsplans aber nicht mehr mit derjenigen im Aufstellungsbeschluss überein. Der in § 1 Satz 2 der Satzung umschriebene räumliche Geltungsbereich decke sich nicht mit dem zeichnerisch dargestellten Bereich. Die Veränderungssperre sei auch materiell rechtswidrig. Der Aufstellungsbeschluss sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Es fehle an hinreichend konkreten Planungsabsichten der Antragsgegnerin; das Ziel einer Anpassung an die Ziele der Raumordnung genüge hierfür ebenso wenig wie das Anliegen, der Antragstellerin Möglichkeiten zur Nutzung ihrer Flächen mit Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Warensortimenten und sonstigen gewerblichen Nutzungen zu eröffnen. Erforderlich sei vielmehr die Entscheidung für einen bestimmten Baugebietstyp. Ihre Einlassung, sie habe die Festsetzung eines Sondergebiets geplant, widerspreche ihrem Vortrag in einem parallel geführten Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht Osnabrück. Auch die Erteilung von Baugenehmigungen für zentrenrelevanten Einzelhandel bis zum 13. Februar 2025 (für den Drogeriemarkt) spreche gegen hinreichend konkrete Planungsabsichten. Unklar sei namentlich, ob ein Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel - wie in der Planbezeichnung - festgesetzt oder (auch) nicht großflächiger Einzelhandel sowie sonstige gewerbliche Nutzungen zugelassen werden sollten. Unterstellt, es habe ein Planungsziel gegeben, zentrenrelevante Kernsortimente auszuschließen und namentlich Vorhaben wie das der Antragstellerin zu verhindern, beruhe dies auf rechtlichen Fehlannahmen. Das Vorhaben der Antragstellerin unterfalle nicht dem Raumordnungsrecht, sei namentlich nicht Teil einer Einzelhandelsagglomeration. Zudem sei das Plangebiet städtebaulich integriert und selbst ein zentraler Versorgungsbereich. Ein Ziel, das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin umzusetzen, könne nicht rechtmäßig verfolgt werden, da das Einzelhandelskonzept fehlerhaft sei. Zu beachten habe die Antragsgegnerin zudem den Entwurf für die Fortschreibung des Landesraumordnungsprogramms, der klarstelle, dass die Agglomerationsregelung in städtebaulich integrierten Lagen nicht gelte, und zudem Lebensmitteleinzelhandelsmärkte mit bis zu 1.200 m2 Verkaufsfläche vom Integrationsgebot ausnehme.
Die Unwirksamkeitsprognose erfordere die Außervollzugsetzung der Veränderungssperre. Diese hindere die positive Bescheidung ihres Bauantrags. Dem könne nicht entgegengehalten werden, die Antragsgegnerin müsse den Bauantrag auch ohne Veränderungssperre ablehnen, da dieser den Festsetzungen der 17. Bebauungsplanänderung widerspreche. Die Antragsgegnerin dürfe dessen Rechtswidrigkeit entgegen ihrer Auffassung im Baugenehmigungsverfahren berücksichtigen; die Antragstellerin dürfe sich auf die Rechtswidrigkeit auch ungeachtet der Tatsache berufen, dass sie in der Vergangenheit von der 17. Änderung profitiert habe.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 18. September 2025 beschlossene und am 19. Dezember 2025 im elektronischen Amtsblatt Nr. 39/2025 der Stadt Meppen rückwirkend zum 23. September 2025 bekannt gemachte Satzung über eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich der 30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 der Stadt Meppen, Baugebiet: "Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet nichtzentrenrelevanter Einzelhandel an der Borsigstraße", vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie meint, der Antrag sei unbegründet, da die Veränderungssperre offensichtlich rechtmäßig sei. Sie sei ordnungsgemäß ausgefertigt und bekanntgemacht; die Bekanntmachung vom 23. September 2025 erfülle ungeachtet der fehlerhaften Bezeichnung des Plangebiets ihre Anstoßfunktion. Jedenfalls sei sie durch die Neubekanntmachung vom 19. Dezember 2025 geheilt worden. Eine hinreichend konkrete, sicherungsfähige Planung liege vor. Das Planungsziel gehe dahin, Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten und nicht nahversorgungsrelevanten Warensortimenten und sonstige gewerbliche Nutzungen (z.B. Büro- und Dienstleistungen) zuzulassen. Da auch großflächiger Einzelhandel zulässig bleiben solle, sei von Anfang an die Festsetzung eines Sondergebiets beabsichtigt gewesen. Die Planung sei den Zielen der Raumordnung anzupassen; die im Plangebiet vorhandenen Nutzungen stellten eine Einzelhandelsagglomeration außerhalb eines zentralen Versorgungsbereichs und damit außerhalb einer integrierten Lage dar. Ob die Planung sich letztendlich gestützt auf das Einzelhandelskonzept umsetzen lasse, sei für die Wirksamkeit der Veränderungssperre irrelevant. Ebenso sei unerheblich, ob gerade das Vorhaben der Antragstellerin raumordnerisch zulässig sei; die Planung gehe über dieses hinaus. Auch ob das Plangebiet in einem zentralen Versorgungsbereich liege, könne dahinstehen; es stünde ihr auch in diesem Fall frei, das Gebiet neu zu überplanen. Jedenfalls fehle ein Anordnungsgrund, weil das Vorhaben unabhängig von der Wirksamkeit der Veränderungssperre nicht genehmigt werden könne; der Antragsgegnerin stehe keine Normverwerfungskompetenz hinsichtlich der 17. Änderung des Bebauungsplans zu. Zudem könne sich die Antragstellerin nach Treu und Glauben nicht auf deren Unwirksamkeit berufen, da diese auf ihre Initiative hin aufgestellt worden sei.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab sind danach jedenfalls bei Bebauungsplänen zunächst die Erfolgsaussichten in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. So liegen die Dinge hier.
1.
Die Veränderungssperre ist formell rechtmäßig. Die von der Antragstellerin zunächst bestrittene ordnungsgemäße Ausfertigung ist den übersandten Aufstellungsvorgängen zu entnehmen. Ob - wofür freilich alles spricht - die als "Satzung über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich der 30. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 der Stadt Meppen, Baugebiet: ,Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet nichtzentrenrelevanter Einzelhandel an der Borsigstraße'"durch Bekanntmachung einer "Satzung über eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich der 30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 der Stadt Meppen, Baugebiet: ,Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet großflächiger Einzelhandel an der Borsigstraße'" [Hervorhebung jeweils d.d. Senat] am 23. September 2025 ordnungsgemäß bekannt gemacht wurde, kann dahinstehen, da sich jedenfalls in der Bekanntmachung vom 19. Dezember 2025 die bekannt gemachte mit der beschlossenen und ausgefertigten Satzungsbezeichnung deckt.
2.
Die Veränderungssperre genügt - noch - dem Bestimmtheitsgebot.
Unbedenklich ist, dass die Satzung sich ihrem Wortlaut nach auf den "Geltungsbereich der 30. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 der Stadt Meppen, Baugebiet: ,Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet nichtzentrenrelevanter Einzelhandel an der Borsigstraße'" bezieht, während der Aufstellungsbeschluss vom 19. Juni 2025 den aufzustellenden Plan als "30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 "Gewerbegebiet Nödike - Sondergebiet großflächiger Einzelhandel an der Borsigstraße" bezeichnet. Auf welche Planung sich die Veränderungssperre bezieht, ist ungeachtet dieses Zitierfehlers nicht ansatzweise zweifelhaft.
Auch aus einer Abweichung zwischen der Beschreibung des Satzungsgebiets in § 1 Satz 2 der Veränderungssperre von dem beigefügten Kartenausschnitt und dem ins Auge gefassten Geltungsbereich der 30. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 folgt eine Unbestimmtheit der Satzung - noch - nicht. Zu Recht weist die Antragstellerin zwar darauf hin, dass entgegen dieser Beschreibung der Geltungsbereich nicht vollständig "westlich der Borsigstraße" liegt, sondern auch zwei (kleinere) Flurstücke östlich von dieser und einen Teil des Straßenflurstücks umfasst. Zutreffend ist auch, dass die Formulierung "zwischen Schwefinger Straße und Junkerstraße" das Satzungsgebiet nicht genau umgrenzt; es liegt zwar südöstlich der ersteren und nördlich/nordöstlich der letzteren, wird aber durch keine der beiden Straßen direkt begrenzt. Der Senat geht allerdings davon aus, dass ein Leser der Veränderungssperre, der sowohl die Beschreibung in § 1 Satz 2 liest, als auch den Lageplan, auf den in § 1 Satz 3 und 4 verwiesen wird, betrachtet, keinem ernsthaften Zweifel unterliegen kann, dass letzterer den exakten Geltungsbereich markiert und § 1 Satz 2 lediglich eine grobe Verortung des Satzungsgebiets ermöglichen soll. Hierfür spricht auch, dass die Angabe "zwischen Schwefinger Straße und Junkerstraße" die Westgrenze des Gebiets offen lässt; wäre der gesamte, vom Dreieck Schwefinger Straße - Junkerstraße - Borsigstraße umrahmte Bereich gemeint, so hätte es keinen Sinn ergeben, nur mit Blick auf zwei Straßen die Verortung "zwischen" zu wählen, mit Blick auf die dritte jedoch die Himmelsrichtung.
3.
Für die mit der Veränderungssperre gesicherte Planung ist ein Aufstellungsbeschluss gefasst und ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. Einer Ausfertigung bedurfte der Aufstellungsbeschluss entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht, da es sich bei ihm nicht um eine Rechtsnorm handelt (Senatsbeschl. v. 21.1.2023 - 1 LB 23/22 -, BauR 2023, 1478 = juris Rn. 34).
4.
Die Wirksamkeit der Veränderungssperre steht nicht deshalb in Frage, weil die gesicherte Planung bei ihrem Erlass noch nicht den notwendigen Konkretisierungsgrad erreicht hatte.
Zutreffend ist, dass eine Veränderungssperre nur erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, Beschl. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29 = juris Rn. 9; Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 <146 f.> = juris Rn. 17). Dabei sind die Anforderungen an die Planungsabsichten freilich nicht zu überspannen. Erforderlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rn. 3). Soll der Bebauungsplan Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung enthalten, so erfordert eine hinreichend konkrete Planung darüber hinaus, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre Vorstellungen über diese Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen existieren, sei es, dass ein bestimmter Baugebietstypus, sei es, dass eine nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzung ins Auge gefasst worden ist (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = juris Rn. 2). Denn nur wenn hinreichend erkennbar ist, dass ggf. zur Genehmigung gestellte Bauvorhaben mit den beabsichtigten planerischen Gestaltungen nicht vereinbar sind, sind die nachteiligen Wirkungen einer Veränderungssperre erträglich (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rn. 2 f.). Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung und nicht lediglich die Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Das erforderliche Mindestmaß an Vorstellungen muss daher geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dies entspricht der Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118 = juris Rn. 15; zum Ganzen zuletzt Senatsbeschl. v. 15.1.2026 - 1 MN 99/25 -, juris Rn. 17 m.w.N.).
Diesen Anforderungen genügen die Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin, wie sie insbesondere aus der Vorlage für den Aufstellungsbeschluss vom 19. Juni 2025 hervorgehen. Nach dieser sollen Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Warensortimenten zugelassen werden. Ob die nötige Konkretisierung fehlte, wenn noch offen wäre, ob nur großflächige, nur nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe oder beides zulässig sein sollen, kann dahinstehen. Denn eine Absicht, die bisherige Zulässigkeit sowohl großflächiger als auch nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe auf eine der beiden Nutzungsformen zu reduzieren, ist dem Aufstellungsbeschluss nicht zu entnehmen. Der Planungsanlass, namentlich auch die Umnutzung bestehender - teils großflächiger, teils nicht großflächiger - Nutzungseinheiten allein mit dem Ziel des Ausschlusses zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente zu steuern, spricht ebenfalls für die - durch den späteren, hier nicht relevanten Planentwurf vom 6. Oktober 2025 bestätigte - Absicht, beides zuzulassen. Auch die in diesem Entwurf umgesetzte Absicht, zusätzlich Büro- und Dienstleistungsnutzungen zuzulassen, ist bereits im Aufstellungsbeschluss klar formuliert. Damit sind die nach den Vorstellungen der Gemeinde wie auch nach den örtlichen Gegebenheiten zentralen Nutzungen bestimmt. Dass das zur Umsetzung in Betracht kommende Planungsinstrument (z.B. Sondergebiet, isolierter Ausschluss zentrenrelevanten Einzelhandels nach § 9 Abs. 2a BauGB) noch nicht benannt wird, ist unschädlich (vgl. Senatsurt. v. 12.1.2023 - 1 LB 23/22 -, BauR 2023, 1478 = juris Rn. 42). Ebenso unschädlich ist, dass Details des Nutzungsspektrums - z.B. der genaue Katalog der neben dem Einzelhandel noch zulässigen gewerblichen Nutzungen sowie etwaige Verkaufsflächenbeschränkungen - noch nicht feststanden. Dass in der Bezeichnung des Bebauungsplans teils von einem Sondergebiet "großflächiger", teils von einem Sondergebiet "nicht zentrenrelevanter" Einzelhandel die Rede ist, steht zu der vorstehend umrissenen Planungsabsicht nicht im Widerspruch. Namentlich kann auch ein Plan, der neben großflächigem Einzelhandel auch andere Nutzungen zulässt, als "Sondergebiet großflächiger Einzelhandel" bezeichnet werden. Auch das in der Beschlussvorlage zur Aufstellung der Veränderungssperre formulierte Planungsziel, im Plangebiet "Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Warensortimenten" auszuschließen, deckt sich vollständig mit dem im Aufstellungsbeschluss formulierten Ziel. Gleiches gilt für die von der Antragstellerin angeführte Aussage eines Verwaltungsmitarbeiters der Antragsgegnerin in der "A-Stadter Tagespost" vom 24. Juni 2025, zentrenrelevante oder nahversorgungsorientierte Sortimente am Standort ausschließen zu wollen. Dass die Antragsgegnerin im Februar 2025 die drohende - und dann auch erfolgte - Zulassung eines Drogeriemarktes, mithin eines Marktes mit nahversorgungsrelevantem Sortiment, noch nicht zum Anlass planerischen Gegensteuerns genommen hat, ist ebenfalls kein hinreichendes Indiz dagegen, dass jedenfalls bei Erlass der Veränderungssperre eine klare Absicht bestand, künftig auch solche Betriebe auszuschließen.
5.
Die Veränderungssperre ist auch nicht deshalb voraussichtlich unwirksam, weil die Planungsziele der Antragsgegnerin rechtswidrig bzw. nicht mit den Mitteln der Bauleitplanung umsetzbar wären. Die Antragstellerin meint, dies sei der Fall, weil das Plangebiet in einem zentralen Versorgungsbereich und damit einer städtebaulich integrierten Lage im Sinne des Plansatzes 2.3 Abs. 05 Satz 1 LROP 2017 liege. Damit werde dem Ziel der Antragsgegnerin, durch Ausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels im Plangebiet das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot umzusetzen, die Grundlage entzogen. Dem folgt der Senat nicht. Vielmehr dürfte die aktuelle Annahme der Antragsgegnerin, das Plangebiet sei städtebaulich nicht integriert, zutreffen. Soweit die Antragsgegnerin in der Vergangenheit - etwa bei der Bauleitplanung für den Marktkauf - eine andere Auffassung vertreten hat, ist dies für den Senat nicht maßgeblich. Der Begriff der integrierten Lage wird auf Seite 113 der Erläuterungen zum Landesraumordnungsprogramm in Übereinstimmung mit der ständigen Senatsrechtsprechung (zuletzt etwa Senatsurt. v. 1.9.2025 - 1 KN 44/23 -, BauR 2025, 1784 = juris Rn. 30 m.w.N.) wie folgt beschrieben:
"Leitvorstellung der Raumordnung ist ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz ,Innenstadt' und damit einhergehend eine nachhaltige Nutzung der vorhandenen Siedlungs- und Versorgungsstrukturen. Ziel des Integrationsgebotes ist es, bei der Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktionsfähigkeit zu wahren und zu stärken.
Städtebaulich integrierte Lagen stehen im engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne des § 2 Abs. 2 und § 9 Abs. 2a BauGB. Sie verfügen über ein vielfältiges und dichtes Angebot an Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen, haben einen wesentlichen fußläufigen Einzugsbereich und sind in das ÖPNV-Netz eingebunden. Von Bedeutung ist auch ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Entsprechend ihrer unterschiedlichen Versorgungsfunktion können sowohl Innenstädte bzw. Ortsmitten /-kerne als Hauptzentren sowie Stadtteilzentren als Nebenzentren das Kriterium der ,städtebaulich integrierten Lage' erfüllen."
Diese Voraussetzungen erfüllt das Plangebiet nicht. Um den Ortskern der Antragsgegnerin als deren Hauptzentrum handelt es sich unstrittig nicht; vielmehr liegt es in Luftlinie fast 2 km südlich von diesem an der Grenze zwischen dem südlichsten Wohngebiet des zentralen Siedlungsbereichs und einem weitläufigen, nach Süden an den Außenbereich angrenzenden Gewerbegebiet. Mit Blick auf diese Entfernung scheidet auch die Annahme einer integrierten Lage im Sinne eines vom zentralen Versorgungsbereich "Innenstadt" verschiedenen, diesem jedoch räumlich-funktional zugeordneten Bereichs (vgl. dazu etwa Senatsbeschl. v. 17.5.2013 - 1 ME 56/13 -, juris Rn. 34 f.) von vornherein aus.
Es handelt sich auch nicht um ein Nahversorgungszentrum, also einen zentralen Versorgungsbereich nur für die umliegenden Wohngebiete. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, BVerwGE 136, 10 = juris Rn. 7 f.) kann auch eine räumlich konzentrierte Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben, die darauf angelegt ist, einen fußläufigen Einzugsbereich zu versorgen, einen zentralen Versorgungsbereich i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB bilden. Entscheidend ist, dass der Versorgungsbereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat und von dieser geprägt wird (Senatsurt. v. 6.6.2014 - 1 KN 83/14 -, BauR 2016, 1439 = BRS 84 Nr. 3 = juris Rn. 49). An einer solchen Prägung fehlt es hier ersichtlich. Nach der von der Antragstellerin selbst eingereichten Marktanalyse der BBE Handelsberatung beträgt der Umsatz des Einzelhandelsstandorts Nödike noch ohne das Vorhaben der Antragstellerin rund 26 Mio. EUR im Bereich der nahversorgungsrelevanten Sortimente. Dem steht eine im fußläufigen Einzugsbereich lebende Bevölkerung zwischen 1.000 und 2.000 Einwohnern mit einer Kaufkraft im periodischen Bereich von ca. 4,6 Mio. EUR gegenüber (bei einer Berücksichtigung von 1.300 Einwohnern, vgl. Fortschreibung des Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin vom 13.3.2025, S. 32). Allein der Marktkauf zielt mit einer Verkaufsfläche von rd. 4.500 m2 auf einen weitaus größeren Einzugsbereich ab. In ihrer Gutachterlichen Stellungnahme zum Entwurf der Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin geht die BBE Handelsberatung davon aus, dass lediglich 10 % der Kunden des Standortes aus dem Stadtteil Nödike kommen; auch unter Einbeziehung der nicht fußläufig erreichbaren Stadtteile Schleusengruppe, Schwefingen und Teglingen, für die die BBE Handelsberatung dem Standort eine Nahversorgungsfunktion beimisst, sind es nicht mehr als rd. 19 %. Von einer Prägung durch die Nahversorgungsfunktion kann angesichts dessen keine Rede sein.
Auch der Einwand der Antragstellerin, die Bandbreite der zentralen Versorgungsbereiche beschränke sich nicht auf innenstädtische Hauptzentren und Nahversorgungszentren, überzeugt nicht. Zutreffend ist, dass es - zumal in größeren Städten - neben der Innenstadt auch weitere zentrale Versorgungsbereiche mit einer über die Nahversorgung hinausgehenden Funktion geben kann. Die These der Antragstellerin, je größer der Einzugsbereich eines Einzelhandelsstandortes sei, desto näher läge die Annahme eines zentralen Versorgungsbereichs, trifft in dieser Allgemeinheit jedoch nicht zu. Nicht jeder Fachmarktstandort am Ortsrand wird durch sein weites Einzugsgebiet zum zentralen Versorgungsbereich. Vielmehr muss auch im Fall eines in der Bedeutung zwischen Innenstadt und Nahversorgungszentrum angesiedelten zentralen Versorgungsbereichs das Waren- und Dienstleistungsangebot der Versorgungsfunktion des Standortes entsprechen. Erforderlich ist nicht nur eine größere Bandbreite an Gastronomie und Dienstleistungen als in einem Nahversorgungszentrum, sondern sind insbesondere auch in substanziellem Umfang zentrenrelevante Warensortimente über die nahversorgungsrelevanten Sortimente hinaus. An beidem fehlt es am Standort Nödike. Zentrenrelevante Sortimente, die nicht nahversorgungsrelevant sind, sind dort ausweislich der von der Antragstellerin eingereichten Auswirkungsanalyse - von Teilen des Sortiments des K. -Fachmarktes abgesehen - allenfalls als Randsortimente vertreten. Die Gastronomie beschränkt sich auf Restaurants des vorhandenen großen Möbelhauses, im Marktkauf sowie ein KFC-Schnellrestaurant, das zentrentypische Dienstleistungsangebot auf einen Geldautomaten, eine DHL-Filiale im Marktkauf, einen Friseursalon, einen Hundepflegeservice und eine Arztpraxis. Das mag für ein Nahversorgungszentrum schon ausreichen, nicht jedoch für einen zentralen Versorgungsbereich mit weiterreichender Funktion. Ob darüber hinaus weitere Gesichtspunkte, etwa eine unzureichende Anbindung an den ÖPNV sowie eine mangelhafte fußläufige Verbindung der einzelnen Betriebe untereinander die Annahme eines zentralen Versorgungsbereichs hindern, bedarf deshalb keiner Entscheidung.
Vor diesem Hintergrund kann zudem offenbleiben, ob ein Sicherungsbedürfnis nicht bereits deshalb besteht, weil es der Antragsgegnerin auch dann, wenn der Einzelhandelsstandort Nödike im Ist-Zustand die Anforderungen an einen zentralen Versorgungsbereich erfüllte, freistünde, diesen langfristig planerisch zu beseitigen oder einzuhegen, um ihre anderen zentralen Versorgungsbereiche zu stärken.
Unerheblich für das Sicherungsbedürfnis ist, ob das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin in allen Punkten fehlerfrei ist, namentlich, ob die Empfehlung, den Einzelhandelsstandort Fürstenbergstraße als Nahversorgungszentrum zu entwickeln und ihm die Versorgungsfunktion auch für den Stadtteil Nödike zuzuweisen, sich als sachlich gerechtfertigt erweisen wird. Selbst wenn vergleichbar gute Gründe für die perspektivische Entwicklung des Standortes Nödike zu einem Nahversorgungszentrum sprächen, wäre die Antragsgegnerin berechtigt, die daraus sich ergebenden planungsrechtlichen Konsequenzen in einem Bauleitplanverfahren zu prüfen und dieses durch eine Veränderungssperre abzusichern. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass das Einzelhandelskonzept die Ansiedelung eines Drogeriemarktes am Standort Nödike noch nicht betrachtet hat.
6.
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, das Sicherungsbedürfnis fehle, weil die Antragsgegnerin verkannt habe, dass es sich bei ihrem Vorhaben nicht um ein Einzelhandelsgroßprojekt handele, für das allein das Integrationsgebot gelte. Die Antragstellerin begründet ihre Auffassung damit, dass das für sich unstrittig nicht großflächige Vorhaben nicht Teil einer Agglomeration im Sinne des Plansatzes 2.3 Abs. 02 Satz 3 LROP 2017 sei. Dies ist zum einen unerheblich. Denn das die Veränderungssperre rechtfertigende Sicherungsbedürfnis folgt nicht allein aus dem konkreten Vorhaben der Antragstellerin, sondern schon aus der Möglichkeit, dass im Plangebiet andere - ggf. auch ohne Anwendung der Agglomerationsregelung - raumbedeutsame Einzelhandelsprojekte mit zentrenrelevanten Sortimenten zur Genehmigung gestellt werden könnten. Der Einstufung des Vorhabens der Antragstellerin käme allenfalls bei Prüfung einer Ausnahmeerteilung nach § 14 Abs. 2 BauGB Bedeutung zu. Zum anderen dürfte sich die Auffassung der Antragstellerin, ihr Vorhaben werde nicht Teil einer Agglomeration sein, als unzutreffend erweisen. Entgegen ihrer Auffassung dürfte die Annahme einer Agglomeration nicht voraussetzen, dass sämtliche zu ihr zusammengefassten Einzelhandelsbetriebe zentrenrelevante Hauptsortimente vertreiben. Unter welchen Voraussetzungen das LROP 2017 Einzelhandelsgroßprojekte mit gemischten Sortimenten als raumbedeutsam einstuft, zeigt Plansatz 2.3 Abs. 06 lit. a) LROP 2017: Danach unterfallen Einzelhandelsgroßprojekte nur dann nicht dem Integrationsgebot, wenn der auf zentrenrelevante Sortimente entfallende Verkaufsflächenanteil unter 10 % und unter 800 m2 liegt. Diese Schwelle wird schon durch das Vorhaben zusammen mit dem Drogeriemarkt deutlich überschritten; die vermutlich vorhandenen Randsortimente des Baumarktes, des Heim- und Gartenmarktes und des Tierbedarfsgeschäfts kämen noch hinzu. Soweit die Antragstellerin die Anwendbarkeit der Agglomerationsregelung des LROP 2017 unter Verweis auf den Entwurf zu dessen Änderung mit der Begründung bestreitet, die Agglomerationsregelung solle nur außerhalb städtebaulich integrierter Lagen gelten, ist ihre Argumentation zirkulär. Der von der Antragsgegnerin angenommene Verstoß gegen das Integrationsgebot setzt gerade eine nicht integrierte Lage des Plangebiets voraus - wie ausgeführt voraussichtlich zu Recht. Das Argument der Antragstellerin schließlich, die im Änderungsentwurf vorgesehene Ausnahmeregelung für Einzelhandelsgroßprojekte, deren Sortimente auf mindestens 90 Prozent der Verkaufsfläche periodisch sind und deren Verkaufsfläche 1.200 m2 nicht übersteigt, lässt bereits außer Acht, dass diese Verkaufsfläche unter Anwendung der Agglomerationsregelung überschritten wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 3 b,), 9 g), 18 b) des auf der Internetseite des Gerichts abrufbaren Streitwertkatalogs der mit Bau- und Immissionsschutzsachen befassten Senate des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts für ab dem 1. Oktober 2025 eingegangene Verfahren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 138
NVwZ 1990, 558
BVerwGE 136, 10
1 LB 23/22
4 BN 26.10
4 BN 34.09
4 CN 16.03
4 B 191.89
4 CN 13.03
1 MN 99/25
1 KN 44/23
1 ME 56/13
4 C 2.08
1 KN 83/14