Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-06, Aktenzeichen 9 A 679/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:1206.9A679.01.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Der Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 25. Oktober 1999 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 698.500,00 DM nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontüberleitungsgesetzes vom 9. Juni 1998 seit dem 8. September 2000 zu zahlen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist u.a. Anbieterin von Sprachtelefondienstleistungen. Um ihren diesbezüglichen Endkunden selbst Rufnummern zuweisen zu können, beantragte sie bei dem Bundesamt für Post und Telekommunikation bzw. der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (im Folgenden: RegTP) im Juni 1997, September 1997 und September 1998 die Zuteilung von verschiedenen, jeweils aus 1.000 zehnstelligen Rufnummern bestehenden, Rufnummernblöcken (im Folgenden: RNB) im Ortsnetzbereich.
Daraufhin wurden der Klägerin mit Bescheiden vom 25. Juli 1997, 11. September 1997 und 11. September 1998 insgesamt 626 der beantragten RNB zugeteilt; die Zuteilung weiterer 290 RNB wurde abgelehnt. Die Zuteilungsbescheide enthalten den Hinweis, dass die Zuteilungen gemäß § 43 Abs. 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) gebührenpflichtig seien und Gebühren nach Inkrafttreten der entsprechenden Gebührenverordnung nachträglich erhoben würden.
Im Folgenden leitete das Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) den Erlass der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV bzw. Gebührenverordnung) ein, die schließlich mit ihrer Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 31. August 1999 rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft trat. Das in der Anlage zu § 1 enthaltene Gebührenverzeichnis legt unter der Gebührenposition B. 1 für die Zuteilung eines RNB in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr in Höhe von 1.000,00 DM fest; ausweislich der Entwurfsbegründung sollte damit neben dem Verwaltungsaufwand auch ein wirtschaft-licher Wert abgegolten sein.
Die RegTP setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 25. Oktober 1999 unter Bezug auf § 43 Abs. 3 TKG und §§ 1 und 3 TNGebV Gebühren i.H.v. insgesamt 698.500,00 DM fest. Hiervon entfielen 626.000,00 DM auf die Zuteilung von 626 RNB und der Restbetrag von 72.500,00 DM auf die Ablehnung der Zuteilung von 290 weiteren RNB; insoweit erhob die RegTP ¼ der vollen Zuteilungsgebühr.
Die Klägerin nahm den Gebührenbescheid zum Anlass, mit an die RegTP gerichtetem Schreiben vom 15. November 1999 "unter dem Vorbehalt des Wegfalls der Gebührenpflicht" die Rückgabe von in einer Anlage näher bezeichneten 469 RNB in verschiedenen Ortsnetzen zu erklären. Die RegTP verwies mit Schreiben vom 22. November 1999 darauf, dass der Gebührenanspruch auch dann in voller Höhe bestehen bleibe, wenn die Erklärung der Klägerin als teilweise Rücknahme des ursprünglichen Antrags verstanden werde.
Die Klägerin hat am 25. November 1999 Klage gegen den Gebührenbescheid erhoben und am 8. September 2000 ergänzend einen Anspruch auf Rückzahlung der zwischenzeitlich entrichteten Gebühren nebst Zinsen seit Zahlungseingang geltend gemacht. Zur Begründung ihrer Klage hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Gebührenerhebung sei rechtswidrig erfolgt. Die Gebührenverordnung sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Das gelte schon deshalb, weil die Verordnung selbst nicht auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe, da § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG nicht hinreichend bestimmt sei. Für sie - die Klägerin - sei im Zeitpunkt der Stellung der Zuteilungsanträge nicht erkennbar gewesen, in welcher Höhe später Gebühren anfallen könnten. Die Gebührenverordnung verstoße auch gegen Art. 11 Abs. 1 der EU-Richtlinie 97/13/EG (RL 97/13/EG), wonach die Höhe der Gebühr die Verwaltungskosten nicht übersteigen dürfe. Die vom Verordnungsgeber angenommene Anwendbarkeit des Art. 11 Abs. 2 der genannten Richtlinie - wonach eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Amtshandlung möglich sei - sei nicht gegeben, da Rufnummern keine "knappe Ressource" im Sinne dieser Norm darstellten. Aber selbst wenn man unterstelle, dass neben dem Prinzip der Kostendeckung eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummern habe erfolgen dürfen, verstoße die Gebührenhöhe gegen das Äquivalenzprinzip. Hier übersteige die Gebührenhöhe den Verwaltungsaufwand für die Rufnummernzuteilung um 1.600 % und diejenige für die Ablehnung entsprechender Anträge um 400 %. Die Gebührenbemessung sei zudem primär fiskalisch motiviert gewesen und besitze keine wettbewerbsfördernde Funktion. Die Abgabenerhebung sei vielmehr diskriminierend und stelle im Hinblick auf die Gebührenfreiheit der Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Staatsmonopolisten Deutsche Bundespost, der Deutschen Telekom AG (DTAG), und einiger Mobilfunkanbieter für deren Nummernaltbestände eine unzulässige Ungleichbehandlung dar. Ferner verstoße die Gebührenverordnung wegen ihrer Rückwirkung gegen Art. 20 GG. Sie missachte die Grundsätze rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes, indem sie auch bei Rückgabe von RNB unmittelbar nach Erlass des Gebührenbescheides keinen Verzicht auf die Gebührenerhebung vorsehe. Letztlich sei auch die Gebührenerhebung für die Ablehnung von Zuteilungsanträgen rechtswidrig erfolgt, da das Ermessen der RegTP insoweit im Sinne einer Verpflichtung zum Gebührenverzicht reduziert gewesen sei. Der mit der Klage u.a. weiter geltend gemachte Zinsanspruch für die Zeit ab Zahlungseingang bei der RegTP bis zur Geltendmachung des Klageantrages zu 2. am 8. September 2001 bestehe entweder unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruchs oder aber nach §§ 291, 288, 187 Abs. 1 BGB analog.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den Gebührenbescheid vom 25. Oktober 1999 aufzuheben,
2. die Beklagte zu verurteilen, an sie - die Klägerin - die entrichteten Gebühren in Höhe von 698.500,00 DM unverzüglich mitsamt 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontüberleitungsgesetzes vom 9. Juni 1998 seit Zahlungseingang zurückzuzahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die von der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung geltend gemachten Bedenken bestünden nicht. Insbesondere sei die Ermächtigungsgrundlage der Nummerngebührenverordnung hinreichend bestimmt. Da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG darstellten, könnten Abgaben erhoben werden, die die Notwendigkeit widerspiegelten, die optimale Nutzung dieser Ressource sicherzustellen; das sei hier der Fall. Der Wegfall des Telekommunikationsmonopols und der damit beginnende Wettbewerb, der anwachsende Umfang von Telekommunikationsdienstleistungen sowie internationale Vorgaben in Bezug auf die Rufnummernlänge hätten dazu geführt, dass Rufnummern für das öffentliche Telefonnetz bzw. ISDN eine knappe Ressource geworden seien. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege nicht vor. Der wirtschaftliche Wert der Rufnummernzuteilung sei nur schwer bestimmbar und habe daher geschätzt werden dürfen. Dabei habe man sich an der entsprechenden Gebührenhöhe in sechs europäischen Nachbarländern orientiert, die im Mittel ebenfalls etwa 1,00 DM pro Rufnummer betrage. Hierbei müsse auch berücksichtigt werden, dass die Gebühr nur 0,1 % des jährlichen Umsatzes bezogen auf einen einfachen Telefonanschluss ausmache, der mit ca. 1.000,00 DM anzusetzen sei. Die Gebührenhöhe sei damit angemessen, zumal die Zuteilung einer Rufnummer ein langfristiges Nutzungsrecht mit einem stabilen wirtschaftlichen Wert vermittele. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot sei ebenfalls nicht gegeben, denn die Klägerin habe kein berechtigtes Vertrauen dahingehend entwickeln dürfen, dass der Verordnungsgeber Gebühren allein nach dem Kostendeckungsprinzip erheben werde. Letztlich sei auch die Gebührenfestsetzung für die Ablehnung von Anträgen rechtmäßig. Ein vollständiger Verzicht auf eine Gebührenforderung komme nur in besonderen Ausnahmefällen in Betracht; ein solcher sei hier nicht erkennbar, da die Klägerin wirtschaftlich leistungsfähig sei.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die Klage abgewiesen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenverordnung sei wirksam. Sie verfüge mit § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG über eine Ermächtigungsgrundlage, die insbesondere mit dem grundgesetzlichen Bestimmtheitsgebot vereinbar sei. Der Verordnungsgeber sei nach § 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) i.V.m. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG ferner berechtigt gewesen, bei der Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert von Rufnummern zu berücksichtigen, weil sie eine knappe Ressource im Sinne der EU-Richtlinie darstellten. Der wirtschaftliche Wert sei mit 1,00 DM je Nummer anzusetzen. Ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip liege in Ermangelung eines offensichtlichen Missverhältnisses zwischen der Amtshandlung und der Höhe der Gebühr nicht vor. Schließlich sei unbedenklich, dass die Gebührenverordnung rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft gesetzt worden sei, da eine zulässige sog. unechte Rückwirkung vorliege, im Übrigen aber auch eine echte Rückwirkung zulässig wäre, weil die hierfür notwendigen Voraussetzungen gegeben seien. Angesichts der Anordnung der Gebührenerhebung in § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG habe ein schutzwürdiges Vertrauen in die Gebührenfreiheit nicht erworben werden können.
Gegen die Klageabweisung wendet sich die Klägerin mit der zugelassenen Berufung, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen ergänzt und vertieft.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Gründe des angefochtenen Urteils.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte und der Gerichtsakte gleichen Rubrums 11 L 3372/99 VG Köln sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BMPT und der RegTP.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zum überwiegenden Teil begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid der RegTP vom 25. Oktober 1999 ist in vollem Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie hat auch den geltend gemachten Rückzahlungsanspruch gegenüber der Beklagten; den weiter erhobenen Zinsanspruch besitzt sie indes nur zum Teil (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Die RegTP durfte von der Klägerin für die antragsgemäße Zuteilung von 626 Rufnummernblöcken keine Gebühren nach §§ 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120, (TKG) i.V.m. § 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999, BGBl. I S. 1887, (im Folgenden: TNGebV bzw. Gebührenverordnung) i.V.m. Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG) erheben. Ebenso wenig war sie berechtigt, Gebühren für die Ablehnung von 469 Zuteilungsanträgen (§ 3 TNGebV) der Klägerin zu verlangen.
Nach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG erfolgt die Zuteilung von Nummern auf Antrag u.a. eines Anbieters von Telekommunikationsdienstleistungen, wobei gemäß Satz 3 der Norm für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr erhoben wird. Durch § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist das BMPT ermächtigt worden, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Justiz und dem Bundesministerium für Wirtschaft durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln. Von dieser Ermächtigung ist durch Erlass der Gebührenverordnung grundsätzlich Gebrauch gemacht worden.
Diese konnte indes - soweit sie hier von Belang ist (d.h. hinsichtlich § 1 i.V.m. Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses sowie § 3) - keine wirksame Gebührenpflicht begründen.
Allerdings ist die in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG enthaltene Ermächtigung zum Erlass der Gebührenverordnung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung ist eine Vorschrift nur verfassungsgemäß, wenn sie Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnung in einer Weise umschreibt, dass es nicht zu einer Verlagerung der eigentlichen Legislativentscheidung auf die Exekutive kommt (Art. 80 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes - GG -). Insbesondere sind Tendenz und Programm der Rechtsverordnung so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll.
Vgl. jüngst: BVerwG, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 23.00 - mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen ( zur Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).
Diesen Anforderungen wird § 43 Abs. 3 TKG gerecht. Inhalt und Zweck der Ermächtigung sind hier aus dem Gesetz ohne Weiteres ablesbar. § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG enthält dadurch, dass er bestimmt, dass "für die Entscheidung über die Zuteilung ... eine Gebühr erhoben" wird, die allgemeine Formulierung eines Gebührentatbestandes und regelt damit zugleich, welcher verfahrensmäßige Vorgang die Gebührenpflicht auslösen soll. Es wird dem Verordnungsgeber also nicht freigestellt, welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen und welche gebührenfrei sein sollen. Dem gesetzlichen Tatbestand ist auch zu entnehmen, wer gebührenpflichtig sein soll, nämlich derjenige, dem gegenüber die Entscheidung über die Zuteilung ergeht, d.h. wegen der Antragsabhängigkeit der Zuteilung (vgl. § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG) der jeweilige Antragsteller. Weitere Konkretisierungen ergeben sich aus dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz vom 23. Juni 1970, BGBl. I S. 821, zuletzt geändert durch Art. 4 des Einführungsgesetzes zur Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994, BGBl. I S. 2911, (VwKostG).
Vgl. auch in diesem Zusammenhang das Urteil des BVerwG vom 19. September 2001, a.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).
Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist auch in ihrem Ausmaß hinreichend bestimmt. Der Verordnungsgeber wird ermächtigt, die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln, wobei er "nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes" zu verfahren hat. Bindet die Ermächtigungsnorm damit untergesetzliche Regelungen an das Verwaltungskostengesetz, verpflichtet sie den Verordnungsgeber u.a. zur Beachtung des in § 3 Satz 1 VwKostG umschriebenen Äquivalenzprinzips, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen muss. Dieses Prinzip leitet sich letztlich aus dem bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus dem Rechtsstaatsprinzip ab, wonach die Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 - 11 C 12.95 -, NVwZ-RR 1997, 648 ff.; Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 ff.; Urteil vom 14. April 1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305 (308 f.).
Die Ermächtigungsnorm des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG gestattet mithin Gebühren, die sich in diesen Grenzen halten. Dass bereits der Gesetzgeber die Gebührenhöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt, ist nicht erforderlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1994, a.a.O., und jüngst das Urteil des BVerwG vom 19. September 2001, a.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).
Mit der getroffenen Regelung ist der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit unter dem Aspekt der hinreichenden Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit der Abgabenbelastung Rechnung getragen und die "Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung",
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 - m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG und des BVerwG,
ausgeschlossen.
Im Übrigen verweist der Senat in diesem Zusammenhang zur Vermeidung von Wiederholungen auf die entsprechenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts, die er sich zu Eigen macht (§ 117 Abs. 5 VwGO).
Indes ist die auf der verfassungsmäßigen Verordnungsermächtigung beruhende und (auch im Übrigen) formell wirksam ergangene Gebührenverordnung im hier interessierenden Zusammenhang materiell unwirksam und stellt daher keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Nummerngebühren gegenüber der Klägerin dar.
Der Verordnungsgeber war allerdings gemäss § 3 Satz 1 VwKostG berechtigt, bei der Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert von Rufnummern zu berücksichtigen. Die allgemeine Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG führt nicht etwa zur Geltung des Kostendeckungsprinzips des § 3 Satz 2 VwKostG, wonach das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die gebührenpflichtigen Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen darf.
Im Gebührenrecht findet das Kostendeckungsprinzip nicht uneingeschränkt Anwendung. Aus dem Wesen der Gebühr als einer Gegenleistung für eine besondere Leistung der öffentlichen Verwaltung lässt sich keine regelmäßige Geltung des Kostendeckungsprinzips ableiten. Das ergibt sich schon aus der bereits wiedergegebenen Regelung des § 3 Satz 1 VwKostG. Vielmehr bedarf es hierzu - wie § 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG ausdrücklich regelt - einer spezialgesetzlichen Anordnung. Eine Geltung des Kostendeckungsprinzips käme daher vorliegend nur in Betracht, wenn sie (bundes)gesetzlich oder durch Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft vorgeschrieben wäre.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1984 - 3 B 87.82 -, in: Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 401.8 - Verwaltungsgebühren - Nr. 16, m.w.N.
Eine solche Anordnung fehlt in § 43 Abs. 3 TKG. Eine dementsprechende Beschränkung durch europarechtliche Rechtsvorschriften besteht ebenfalls nicht.
Eine Rechtsverordnung, die direkte Wirkung im innerstaatlichen Recht entfalten, d.h. auch Rechte oder Pflichten Einzelner begründen würde (Art. 249 Sätze 2 und 3 des EG-Vertrages vom 7. Februar 1992, BGBl. II S. 1253, in der Fassung vom 2. Oktober 1997, BGBl. 1998 II S. 387, - EG -) existiert nicht.
Thematisch einschlägig ist hingegen Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste, Abl. EG Nr. L 117, S. 15, vom 7. Mai 1997 (RL 97/13/EG). Danach stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass von Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigungen anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Art. 11 RL 97/13/EG ist auf die Gebührenerhebung in Bezug für die Zuteilung von Rufnummern anwendbar. Denn insoweit handelt es sich um eine Einzelgenehmigung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 a, 7 Abs. 1 a der Richtlinie, die dem antragstellenden Unternehmen das Nutzungsrecht in Bezug auf Telefonnummern verleiht, das das Unternehmen ohne Zustimmung der nationalen Regulierungsbehörde nicht innehaben könnte, § 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 TKG.
Vgl. Gramlich, Rechtsfragen der Numerierung nach § 43 TKG, Archiv PT 1998, S. 5 ff. (12).
Auch aus Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG lässt sich jedoch entgegen der Auffassung der Klägerin keine generelle Unzulässigkeit der Berücksichtigung (u.a.) des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummernzuteilung herleiten.
Die Klägerin kann sich allerdings grundsätzlich auf Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG berufen. Zwar sind Richtlinien nach Art. 249 Satz 4 EG nur für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet sind, hinsichtlich der zu erreichenden Ziele verbindlich (wobei die Wahl der Form und Mittel dem Mitgliedstaat überlassen ist). Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes kann eine Richtlinie aber ausnahmsweise dann unmittelbar Anwendung finden, wenn sie trotz Ablaufs der Umsetzungsfrist nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist und sie von ihrem Inhalt her unbedingt und hinreichend bestimmt ist, um im Einzelfall angewendet werden zu können. Unter diesen Umständen kann sich der Einzelne gegenüber dem Staat (und seinen Untergliederungen) vor nationalen Behörden und Gerichten auf ihn begünstigende Vorschriften einer Richtlinie berufen (sog. vertikale Drittwirkung).
Vgl. zuletzt EuGH (Zweite Kammer), Urteil vom 9. September 1999 - C-374/97 -, EUGHE I 1999, 5153 ff. = DVBl. 1999, 1644, m.w.N.,
Vorliegend war die Frist zur Umsetzung der Richtlinie am 31. Dezember 1997 abgelaufen (Art. 25 RL 97/13/EG), ohne dass der Bundesgesetzgeber sie im Hinblick auf das Telekommunikationsgesetz - wie § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG durch die Inbezugnahme des Verwaltungskostengesetzes und damit auch des § 3 Satz 1 VwKostG deutlich macht - in innerstaatliches Recht umgesetzt hatte. Dabei ist irrelevant, dass § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG schon vor der nach ihrem Art. 26 im Mai 1997 in Kraft getretenen Richtlinie galt; denn dies entbindet den nationalen Gesetzgeber nicht von der Umsetzungspflicht.
Vgl. auch hierzu das Urteil des BVerwG vom 19. September 2001, a.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).
Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG ist auch hinreichend bestimmt, denn die Regelung ordnet an, dass allein Gebühren erhoben werden dürfen, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Vorschrift ist ferner unbedingt, weil sie für alle Fallkonstellationen mit Ausnahme der von ihrem Anwendungsbereich her eng und klar abgegrenzten Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG gilt, wonach "ungeachtet dessen" die Mitgliedstaaten ihren Regulierungsbehörden (allein) für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten können, Abgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung dieser Ressource sicherzustellen.
Gleichwohl kann sich die Klägerin im konkreten Fall nicht auf den für sie günstigen Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG berufen, da Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie einschlägig ist.
Rufnummern stellen eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG dar. Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend und ausführlich dargelegt. Auch in den Fachkreisen besteht - soweit ersichtlich - nahezu einhellig diese Auffassung.
Vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, Handbuch Recht und Praxis der Telekommunikation, Rn. 461 und 482; Mellewigt in: Beck'scher TKG-Kommentar (im Folgenden: Mellewigt), 1997, § 43 Rdn. 3; Trute/Spoerr/ Bosch, Telekommunikationsgesetz mit FTEG, Kommentar, 2001, § 1 Rdn. 23, § 2 Rdn. 21, § 43 Rdn. 2; Holznagel/Enaux/ Nienhaus, Grundzüge des Telekommunikationsrechts, 2001, S. 129; Etling-Ernst, TKG, Praxiskommentar, 2. Aufl. 1999, § 43 TKG Rn. 5; Gramlich, a.a.O., 16 und 19; vgl. auch: das "Grünbuch über ein Numerierungskonzept für Telekommunikationsdienste in Europa", BR-Drs. 991/96 vom 17. Dezember 1996 (im Folgenden: Grünbuch), S. 6 (einschl. Fn. 3) und 28, sowie den in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen enthaltenen Abschlussbericht des Expertengremiums für Numerierungsfragen vom 4. Dezember 1995 (im Folgenden: EfN). Anderer Ansicht: Müller, K&R 2001, 357 (359).
Die Berufungsbegründung rechtfertigt keine andere Betrachtung.
Soweit die Klägerin geltend macht, als Wortsinn des Begriffs "Ressource" müsse "ein natürliches Produktionsmittel für die Wirtschaft" verstanden werden, was ein gedankliches Konstrukt wie eine Telefonnummer nicht sein könne, verfängt dies nicht. Gemeinhin wird unter einer Ressource eine "Quelle" i.S. eines Natur- oder Wirtschaftsgutes bzw. eines sonstigen Gutes verstanden, das - sei es aus naturwissenschaftlichen, sei es aus anderen Gründen - nicht unerschöpflich reproduzierbar ist und daher der Schonung bedarf. Eine "knappe Ressource" ist danach nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dann gegeben, wenn entweder eine akute Knappheit vorliegt oder aber aufgrund einer ausreichenden Prognose von einer ohne "Bewirtschaftung" in absehbarer Zeit eintretenden Knappheit auszugehen ist.
Das ist hier hinsichtlich der Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland der Fall. Ihre Zahl ist nicht beliebig reproduzierbar, sondern vielmehr von vornherein beschränkt. Zwar liesse sich durch die Generierung neuer Zahlenfolgen die Rufnummernzahl nahezu unbegrenzt erweitern. Aus rechtlichen, technischen, wirtschaftlichen und praktischen Gründen ist dies jedoch nicht möglich.
Vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 464 ff.; Gramlich, a.a.O., S. 16.
So existieren internationale Vorgaben, insbesondere der Internationalen Fernmeldeunion (ITU). Nach deren Empfehlung E.164, die eine faktische Bindungswirkung entfaltet, weil nur bei ihrer Beachtung die internationale Erreichbarkeit der nationalen Telekommunikationsteilnehmer gesichert ist,
- vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 464, Bartosch, Nummernmanagement, NJW-CoR 1999, 103 sowie den in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten enthaltenen Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 12 -
darf seit dem 1. Januar 1997 eine internationale Rufnummer maximal 15 Stellen lang sein, wobei die vorangestellten Ziffern ("Präfixe") 0 bzw. 00 außer Betracht bleiben. Eine Rufnummer besteht dabei aus drei Elementen: der Landeskennzahl (z.B. 49 für Deutschland), sodann je nachdem der nationalen Bereichskennzahl wie etwa der Ortsnetzkennzahl (z.B. 251 für Münster), der Netzkennzahl (z.B. 174 für das D 2-Netz) oder der Dienstekennzahl (z.B. 130 für sog. Freephone-Rufnumern) sowie schließlich der Teilnehmerrufnummer. Abzüglich der zweistelligen Landeskennzahl verbleiben für Deutschland damit derzeit 13 Stellen, die als nationale Rufnummern vergeben werden können. Hinzu kommt, dass innerhalb der europäischen Gremien die Einführung der Ziffer 3 als sog. europäische Kennzahl, die der jeweiligen Landeskennzahl vorangestellt werden soll, erwogen wird; für diesen Fall wäre der nationale Rufnummernraum auf 12 Ziffern beschränkt.
Vgl. Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 12; Grünbuch, a.a.O., S. 25 und 29; ferner: Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 515.
Bereits heute werden in der Praxis i.d.R. zehnstellige Nummern vergeben.
Vgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 2 f.; Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; Bartosch, a.a.O., S. 103; vgl. in diesem Zusammenhang auch den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 5 (Empfehlung Nr. 17) und 12.
Ein beträchtlicher Anteil der zur Verfügung stehenden Rufnummern wird von der DTAG als Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Monopolisten verwaltet; vor Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes nutzte diese ca. 40 Mio. Einzelanschlüsse und 260 Mio. Durchwahlnummern.
Vgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 31; im Urteil des VG Köln vom 8. Dezember 2000 - 11 K 10380/99 - ist von 3,6 Mio. RNB die Rede.
In Deutschland bestünde bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch eine Kapazität von 8,1 Mrd. Rufnummern. Diese Zahl reduziert sich jedoch aufgrund der Struktur von 5.207 Ortsnetzen (mit unterschiedlich langen Ortsnetzkennzahlen in den Bereichen 02 bis 09) sowie der durch Netz- und Dienstekennzahlen belegten Gasse 01 und Teilbelegungen der Gassen 02 bis 09 u.a. mit Rufnummern für sog. Mehrwertdienste bereits auf rund 2,38 Mrd. Nummern.
Vgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 15 f.; Geppert/Ruhle/ Schuster, a.a.O., Rn. 466 und 475; Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 131; Bartosch, a.a.O., S. 103.
In diesem Zusammenhang fällt weiter besonders ins Gewicht, dass es zu Zeiten des Fernmeldemonopols häufig zu einer aus heutiger Sicht als ineffizient zu bezeichnenden Nummernvergabe kam, weil die Anzahl von 10 Stellen oft nicht ausgenutzt wurde; zwei Drittel aller Rufnummern sind einschließlich der nationalen Bereichskennzahl neun-, acht- oder siebenstellig. Der Verzicht auf eine einzige Stelle hat aber zur Folge, dass zehn nachfolgende Nummern blockiert sind, ein Verzicht auf zwei Stellen führt zu einer "Blockade" von 100 Rufnummern und ein solcher auf drei Stellen zur Blockade eines ganzen RNB. Ist etwa die unter Ausklammerung des Präfixes 0 siebenstellige Rufnummer 01234-567 vergeben worden, sind alle Rufnummern des Schemas 01234-567xxx gesperrt.
Vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 466; Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 16.
Diese "großzügige" Vergabepraxis der Vergangenheit führte dazu, dass nur ca. 5,6 % der 2,38 Mrd. Rufnummern - also etwa 133,28 Mio. Nummern - tatsächlich genutzt werden (können).
Vgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 15 f.; Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 466 und 475; Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 131.
In einigen Ortsnetzen, insbesondere den größeren mit einer drei- bzw. vierstelligen Ortsnetzkennzahl, kommt es zu Engpässen, was in einigen Fällen schon zur Vergabe elfstelliger Rufnummern geführt hat.
Vgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 2 f.; Holznagel/ Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; vgl. in diesem Zusammenhang auch den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 5 (Empfehlung Nr. 17), 12 und 16.
Die Knappheit der Ressource Rufnummern in der Bundesrepublik Deutschland ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin gerade im Hinblick auf das Ziel der RL 97/13/EG wie auch des Telekommunikationsgesetzes, den Wettbewerb zwischen den Telekommunikationsdienstleistern zu fördern. Denn danach müssen allen (neuen) Anbietern Nummernkontingente in ausreichender Zahl überlassen werden können und entsprechend von der RegTP "auf Vorrat" freigehalten werden.
Vgl. in diesem Zusammenhang die Begründung des Entwurfs der Bundesregierung zum TKG (BR-Drs. 80/96 vom 9. Februar 1996, S. 35: "Rufnummern ... stellen ... eine unverzichtbare Ressource für die im Wettbewerb tätigen Telekommunikationsanbieter dar. Sie sind aufgrund der internationalen Festlegungen zur Numerierung grundsätzlich als knappes Gut anzusehen; ähnlich: Grünbuch, a.a.O., S. 25; vgl. auch den Abschlussbericht des EfN, S. 3: "Allen in einem Ortsnetz tätigen Wettbewerbern sollte aus dem durch die jeweilige Ortsnetzkennzahl definierten Nummernraum bedarfsgerecht Kapazität für die Vergabe neuer Nummern zur Verfügung gestellt werden" (Empfehlung Nr. 7) und ferner: Geppert/Ruhle/ Schuster, a.a.O., Rn. 482.
Mit dem Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer- wie auf der Anbieterseite des Telekommunikationsverkehrs
- vgl. Grünbuch, a.a.O., S. 6 und die Informationsschriften der RegTP vom 24. Juli 2000 "Marktvolumen steigt ..." und vom 26. Januar 2000: "Regulierungsbehörde zieht Fazit für 1999", wonach in diesem Jahr über 100 Unternehmen Sprachtelefondienste anboten -
werden Rufnummern immer mehr (und rascher) zu einem wirtschaftlich knappen Gut. Gerade auch deshalb bedurfte es der Regulierung.
Ferner würde eine denkbare grundlegende Reform des bislang geographisch genutzten Rufnummernraums
- vgl. hierzu S. 3 des o.g. Abschlussberichts des EfN (Empfehlung Nr. 9) -
für Lizenznehmer, Telekommunikationsdienstleister und Nutzer z.T. enorme Investitions- bzw. Umstellungskosten mit sich bringen, man denke hier nur an solch "triviale" Dinge wie Briefpapier, Visitenkarten, sonstige notwendige Unterrichtungen von Geschäftspartnern usw. Auch, aber nicht nur deshalb werden Änderungen in der Rufnummernstruktur - insbesondere die Verlängerung von Rufnummern - vom Verbraucher nicht gewünscht; sie sind unpopulär und werden daher nur schwer und allenfalls nach längerem Zeitablauf akzeptiert.
Vgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 20 und 50.
Auch diese faktischen Erschwernisse zur Erweiterung der Ressource Rufnummern sind zu berücksichtigen.
Dass ein Grund der Knappheit von Rufnummern auch der ist, dass die DTAG - nummerngebührenfrei - über die der Deutschen Bundespost bereits früher überlassenen bzw. zugänglichen Rufnummern verfügt, ändert ebenso wenig etwas wie eine möglicherweise gewandelte Einschätzung der EU-Kommission zur Knappheit der Ressource Rufnummern (insoweit dürfte im Übrigen ohnehin allein auf den Zeitpunkt des Erlasses der Gebührenverordnung abzustellen sein).
Nach alledem darf eine Gebühr erhoben werden, die i.S.d. Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG die Notwendigkeit widerspiegelt, die optimale Nutzung der Ressource sicherzustellen, unabhängig davon, ob andere Maßnahmen - etwa ordnungsrechtlicher Art - denkbar sind.
Danach war der Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG eröffnet und der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Gebührenhöhe prinzipiell nicht auf die blosse Deckung des Verwaltungsaufwandes beschränkt; vielmehr durfte er bei der Gebührenbemessung grundsätzlich neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert der Zuteilung von RNB berücksichtigen.
Der Senat kann offen lassen, ob die Gebührenhöhe entsprechend Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TNGebV) einen Verstoß gegen das oben erwähnte Äquivalenzprinzip darstellt. In Ermangelung ernsthafter Anhaltspunkte für einen "erdrosselnden" Charakter der Gebühr bzw. eine "abschreckende" Wirkung der Gebührenerhöhung bedürfte es hierzu der Feststellung einer "gröblichen" Verletzung des Äquivalenzprinzips im Sinne eines offensichtlichen Missverhältnisses.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1996 - 6 B 72.95 -, NJW 1996, 1163; Urteil vom 3. März 1994, a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, NVwZ 1989, 456; Urteil vom 8. Dezember 1961 - VII C 2.61 -, BVerwGE 13, 214 (222 ff.); Urteil vom 24. März 1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162 (169); OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O.
Hierfür dürfte das 15fache Übersteigen des Verwaltungsaufwandes allein angesichts der unzweifelhaften - mit steigender Anbieterzahl zunehmenden - wirtschaftlichen Bedeutung der Rufnummernzuteilung (ohne sie wäre eine Wettbewerbsteilnahme auf dem Sprachtelefoniedienstmarkt und damit die Gewinnung von Kunden nicht möglich)
- vgl. in diesem Zusammenhang etwa Holznagel/ Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 128 f. und Trute/ Spoerr/Bosch, a.a.O., § 2 Rdn. 21 -
nicht ausreichen. Einer Entscheidung bedarf es insoweit aber nicht. Denn die hier streitigen Gebühren für RNB im Ortsnetzbereich erfüllen nicht die weiteren Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG. Nach Satz 2 der Regelung müssen die Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern. Das ist hier nicht der Fall.
Auf die für sie günstige - weil die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG bestehende Möglichkeit des Verordnungsgebers, nicht lediglich kostendeckende Gebühren zu erheben, einschränkende - Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie kann sich die Klägerin wie geschehen berufen. Die Regelung ist von ihrem Inhalt her unbedingt (verpflichtend); der Umstand allein, dass nach dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG dem jeweiligen Mitgliedstaat lediglich die Möglichkeit eingeräumt ist, vom Kostendeckungsprinzip des Abs. 1 unter bestimmten Voraussetzungen - die einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich sind - abzuweichen, vermag daran nichts zu ändern,
vgl. auch insoweit: EuGH (Zweite Kammer), Urteil vom 9. September 1999 - C-374/97 -, a.a.O.,
sofern - wie hier - von der Möglichkeit Gebrauch gemacht worden ist.
Die Richtlinie ist ferner jedenfalls insoweit hinreichend bestimmt, als danach bei der Festlegung der Abgabenhöhe eine völlige Ausblendung des Wettbewerbsförderungszieles nicht zulässig ist. Genau dies hat der Verordnungsgeber jedoch vorliegend bezüglich der Gebühren für RNB im Ortsnetzbereich getan.
Der Verordnungsgeber hatte im Hinblick auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG bei Erlass der Gebührenverordnung im August 1999 folgende Wettbewerbssituation im Ortsnetzbereich zu berücksichtigen: Die DTAG hatte auch etwa zwei Jahre nach Beginn der Liberalisierung noch einen Marktanteil von über 98 % bezogen auf die Endkundenanschlüsse. Die Wechselbereitschaft der Endkunden war tendenziell gering, so dass es sich für die Wettbewerber der DTAG erheblich schwieriger gestaltete, Kunden komplett von der DTAG abzuwerben als etwa Call-by-Call- Gespräche zu vermarkten.
Vgl. die Antwort der Bundesregierung vom 25. April 2001 auf die Große Anfrage des Abgeordneten Elmar Müller u.a., BT-Drs. 14/5915, S. 3 f.
Zudem waren die Wettbewerber der DTAG, um überhaupt am Wettbewerb auf dem Sprachtelefoniedienstmarkt in Bezug auf das Ortsnetz teilnehmen zu können, gezwungen - anders als die DTAG aufgrund ihrer vorhandenen Infrastruktur -, gerade in der Anfangsphase ihrer diesbezüglichen geschäftlichen Betätigung enorme Aufwendungen etwa im Hinblick auf notwendige Personal- und Sachkosten, Werbung usw. zu tätigen. Ferner musste sie die von der RegTP ebenfalls geforderten Lizenzgebühren zahlen.
All dies verdeutlicht die Startschwierigkeiten, denen die Wettbewerber der DTAG im Jahr 1999 ohnehin ausgesetzt waren. Hinzu kamen nach Erlass der hier maßgeblichen Gebührenverordnung die Nummerngebühren in einem regelmäßig ebenfalls nicht zu vernachlässigenden Umfang. Zwar sollte nach dem Willen des Verordnungsgebers auch die Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Staatsmonopolisten DTAG für die ihr zur Verfügung stehenden RNB Nummerngebühren entrichten und ist dementsprechend von der RegTP ebenfalls zu Rufnummerngebühren (in Höhe von nahezu 386 Mio. DM) herangezogen worden. Es war jedoch von vornherein klar, dass diese Entscheidung keinen Bestand haben können würde, weil der Rechtsvorgängerin der DTAG die Rufnummern bereits vor Inkrafttreten des § 43 Abs. 3 TKG am 1. August 1996 zur Verfügung standen - nur bis zu diesem Zeitpunkt misst sich indes die Gebührenverordnung Rückwirkung bei - und außerdem die DTAG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung von Rufnummern - nur die Entscheidung über einen solchen Antrag löst jedoch die Gebührenpflicht aus - gestellt hatte. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht Köln auf Klage der DTAG durch Urteil vom 8. Dezember 2000 - 11 K 10380/99 - rechtskräftig die an diese gerichteten Gebührenbescheide aufgehoben. Mithin hatte die DTAG neben den anderen Wettbewerbsvorteilen gegenüber den neu am Markt auftretenden Konkurrenten den weiteren Vorteil, nicht wie diese 1,00 DM je Rufnummer entrichten zu müssen, vielmehr den Rufnummernaltbestand kostenlos nutzen zu können.
In einer derartigen Wettbewerbssituation durfte der Verordnungsgeber jedenfalls keine den tatsächlichen Verwaltungsaufwand um mindestens das 15fache übersteigende Gebührenhöhe wählen, sondern musste sich bei der Gebührenbemessung näher am Verwaltungsaufwand orientieren. Mit der tatsächlich gewählten Höhe trug die Abgabe nicht mehr i.S.d. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG der Notwendigkeit Rechnung, den Wettbewerb zu fördern, sondern vielmehr dazu bei, ihn (weiter) zu behindern.
Sind die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG mithin nicht eingehalten, erweist sich die dies missachtende Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TNGebV) als nichtig.
Eine Gebührenpflicht der Klägerin scheidet außerdem aus einem anderen Grund aus. Die §§ 1 und 3 TNGebV i.V.m. der Anlage zu § 1 TNGebV bzw. § 15 VwKostG sind auch deshalb keine taugliche Rechtsgrundlage für den angegriffenen Gebührenbescheid, weil die Gebührenverordnung im Zeitpunkt der jeweiligen Antragstellung rechtlich noch nicht existent war und die in § 4 TNGebV angeordnete Rückwirkung gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt.
Durch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich geschützt. Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen seiner Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen dürfen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, und Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142 (174).
Dieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im Nachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen musste und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 271.
Das gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht auf abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 271.
Für durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende Eingriffe gilt nichts Anderes.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.
Im vorliegenden Fall liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor.
Die Gebührenverordnung entfaltet Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu dem die Verordnung veröffentlicht worden ist. Damit liegt eine so genannte Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen bereits abgeschlossenen Tatbestand (oder auch: echte Rückwirkung) vor, weil nach dem Norminhalt die Rechtsfolge der Gebührenpflicht für vor dem Zeitpunkt der Veröffentlichung im August 1999 liegende und in diesem Zeitpunkt bereits vollständig der Vergangenheit angehörende Tatbestände eintreten soll.
Das ergibt sich im vorliegenden Fall daraus, dass die Antragstellungen der Klägerin im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Gebührenverordnung bereits erfolgt waren. Bei den Antragstellungen existierte lediglich der Gesetzesbefehl des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG, wonach für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr erhoben werden soll, sowie die Ermächtigung des BMPT gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG insbesondere zur Normierung der gebührenpflichtigen Tatbestände.
Von der Ermächtigungsnorm Gebrauch gemacht worden war im jeweiligen Zeitpunkt der Antragstellungen der Klägerin aber nicht. Die erstmalige konkrete Normierung der Gebührenpflicht der Höhe nach - als Rechtsfolge der durch die Antragstellung herbeigeführten Zuteilungsentscheidung - stellt sich daher als echte Rückwirkung dar. Eine solche ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242), und Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -, NJW 1997, 722,
und hier nach den gegebenen Umständen - jedenfalls ohne Übergangsregelungen für "Altfälle", die die Gebührenverordnung nicht enthält - unzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin verletzte.
In Fällen der vorliegenden Art muss berücksichtigt werden, dass die jeweiligen Unternehmen bereits vor dem Auslösen der gebührenpflichtigen Amtshandlung (dem Antrag auf Zuteilung von Rufnummern) unternehmerische und wirtschaftliche Prognosen - sei es im Hinblick auf den Bedarf an Rufnummern, sei es in Bezug auf die im Zusammenhang mit den Nummerngebühren zu erwartenden Kosten - zu treffen haben. Diese Planungsentscheidungen, die letztlich Ausdruck der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit sind, sind ab dem Zeitpunkt der Antragstellung regelmäßig nicht mehr änderbar abgeschlossen. Allein sachgerecht erscheint es daher, in Bezug auf das Vertrauen ebenfalls auf den Zeitpunkt der Antragstellung(en) abzustellen.
Vgl. in diesem Zusammenhang: Hey, Die rückwirkende Abschaffung der Sonderabschreibungen auf Schiffsbeteiligungen, BB 1998, 1444 (1446).
Zum jeweiligen Zeitpunkt der Antragstellungen konnte die Klägerin wegen der Existenz des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG zwar nicht davon ausgehen, die Rufnummernzuteilung werde gebührenfrei erfolgen. Andererseits konnte sie aber nicht absehen, mit welcher Gebührenhöhe sie rechnen musste. Sie war daher gezwungen, sich im Hinblick auf die von ihr zu treffenden erforderlichen Planungsentscheidungen eigene Vorstellungen über die mögliche Gebührenhöhe zu machen. Hierbei musste sie (hinsichtlich der Antragstellungen im Jahre 1997) einstellen, dass die bereits im Mai 1997 erlassene Richtlinie 97/13/EG im Laufe dieses Jahres umgesetzt werden und daher Art. 11 RL 97/13/EG von Belang sein würde. Ein Vertrauen darauf, dass allein eine Gebührenhöhe entsprechend Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG - also nach dem Kostendeckungsprinzip - in Betracht kommen würde, konnte sie danach nicht erwerben. Zum einen musste sie damit rechnen, dass bei Untätigkeit des nationalen Gesetzgebers jedenfalls bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist schlicht § 3 Satz 1 VwKostG galt, d.h. nach Satz 1 der Norm eine Berücksichtigung u.a. des wirtschaftlichen Wertes der Amtshandlung möglich war. Zum anderen war auch bei einer zu erwartenden Umsetzung der Richtlinie (bzw. bei Nichtumsetzung der Richtlinie nach dem 1. Januar 1998: einer möglichen Berufung der Klägerin auf die unmittelbare Wirkung der nicht umgesetzten Richtlinie zu ihren Gunsten) die Einschlägigkeit des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG nicht vornherein auszuschließen. Das muss schon deshalb gelten, weil - wie dargelegt - in Fachkreisen jedenfalls überwiegend davon ausgegangen wurde, dass Rufnummern im Ortsnetzbereich eine "knappe Ressource" darstellten.
Musste die Klägerin mithin grundsätzlich damit rechnen, dass eine Gebührenbemessung nach Maßgabe des § 3 Satz 1 VwKostG würde erfolgen können, konnte ihr damit aber (schon wegen ihrer Unkenntnis über die genaue Höhe des Verwaltungsaufwandes und im Hinblick auf den relativ breiten Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers) noch nicht klar sein, was im fraglichen Zusammenhang ein "angemessenes Verhältnis" i.S.d. Norm sein würde. Die Klägerin war danach nicht etwa gehalten, insofern mit "dem Schlimmsten" zu rechnen, sondern durfte der Planungsunsicherheit durch die Annahme einer Gebührenhöhe, die den Verwaltungsaufwand maßvoll überschritt, Rechnung tragen. Das gilt umso mehr, als der Verordnungsgeber die Fachöffentlichkeit entgegen ursprünglichen Plänen nicht am Verordnungserlassverfahren beteiligt oder über es informiert hatte.
Dass die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Antragstellungen tatsächlich nicht mit einer Gebührenerhebung in der späteren Höhe gerechnet, sondern vielmehr darauf vertraut hat, einer näher am Verwaltungsaufwand orientierten Gebührenbelastung ausgesetzt zu werden, wird daran deutlich, dass sie unmittelbar nach Erhalt des Gebührenbescheides (und nur wenige Wochen nach Veröffentlichung der Gebührenverordnung) der RegTP unter dem Vorbehalt des Wegfalls der Gebührenpflicht die Rückgabe von insgesamt 469 RNB angeboten hat.
Die Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen (echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein.
Eine Durchbrechung des im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens ist nur in engen Grenzen möglich, und zwar in den Fällen der "zwingenden Gründe des gemeinen Wohls",
vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; Beschluss vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/63 -, BVerfGE 18, 429; Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -, BVerfGE 88, 384,
bei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen, unklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen),
vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -, BVerfGE 7, 89; Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 31. März 1965, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom 25. Mai 1993, a.a.O.; zum Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 1989 - 9 A 135/87 -,
oder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehaltes,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168 u.a./66 -, BVerfGE 30, 367; Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O.; im Übrigen auch: OVG Rheinland- Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 - 6 A 12926/95 -, KStZ 1997, 158,
der vorliegend allerdings zweifelsfrei ausscheidet.
Zwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass das BMPT nicht in der Lage gewesen wäre, zeitgerecht nach Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes und noch vor der Antragstellung auf Zuteilung von Rufnummernblöcken für einen rechtzeitigen Erlass der Gebührenverordnung zu sorgen. Insoweit ist der Beklagten sicherlich zuzugestehen, dass die mit der Neuregelung des Telekommunikationsrechts einhergehende einmalige Situation nicht nur eine hohe Belastung der Verwaltung nach sich zog, sondern auch im Übrigen außergewöhnliche Anforderungen an die damit Befassten stellte. Andererseits ist aber nichts dafür ersichtlich, dass nicht gleichwohl eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der Gebührenverordnung möglich war. Schon vor dem Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes war die Zuteilung von RNB an andere Telekommunikationsdienstleister als die DTAG konkret absehbar und konnte für die diesbezügliche Einführung einer nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG zu erlassenden Gebührenverordnung Vorsorge getroffen - insbesondere eine erste Ressortabstimmung versucht - werden. Dem BMPT war danach möglich, hinreichend zeitnah auf die durch den Erlass des Telekommunikationsgesetzes und das Auftreten von Konkurrenten der DTAG bedingte Ausnahmesituation zu reagieren. Die Verzögerungen, die letztlich zum verspäteten Erlass der Gebührenverordnung geführt haben - schon die erste Vor- Ressortabstimmung wurde relativ spät, im September/Oktober 1997, eingeleitet, insbesondere aber das erst nach langem Zeitablauf zustandegekommene Einvernehmen mit den anderen in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG erwähnten Ministerien - können nicht als "zwingende Gründe" angesehen werden. Hauptsächlicher Hintergrund der erheblichen Dauer des Verfahrens war spätestens seit November 1997, dass das Bundesministerium für Finanzen ein deutlich höheres Nummerngebührenvolumen zu erzielen beabsichtigte und deshalb das nach dem Gesetz erforderliche Einvernehmen nicht erklärte.
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung die Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im Allgemeinen im Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, ordnet auch § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG lediglich grundsätzlich eine Gebührenerhebung an, überlässt im Übrigen jedoch dem Verordnungsgeber die - nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes zu treffende - Regelung der Einzelheiten. Aus der Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz folgt ferner, dass sich die konkrete Gebührenpflicht für eine Amtshandlung i.S.d. § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG gerade nicht allein aus Abs. 3 Sätze 3 und 4 dieser Norm herleiten lässt, sondern es vielmehr einer konkretisierenden Bestimmung, insbesondere der Normierung der gebührenpflichtigen Tatbestände, ohne die eine Gebührenpflicht nicht entstehen kann, durch weitere Rechtsakte bedarf.
Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 4 TNGebV ist auch nicht aus dem weiteren Ausnahmetatbestand des Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt. Nach Auffassung des Senats kann jedenfalls bei erstmaliger Einführung gebührenpflichtiger Tatbestände im Hinblick auf antragsabhängige Amtshandlungen - wie hier - lediglich ein nach außen hin erkennbarer Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen Organs, hier des BMPT (nach Herstellung des Einvernehmens mit den weiter beteiligten Bundesministerien), der den Erlass der Verordnung bewirkt bzw. in Gang setzt (die Unterzeichnung der Verordnung, § 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der Bundesregierung - GOBReg -), ein bis dahin bestehendes Vertrauen beseitigen. Daran fehlte es hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.
Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in ständiger Rechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung festgelegt, und zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlass der gesetzlichen Neuregelung bereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar erscheinen liess.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272 (287); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261); Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.
Erst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht der letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was das "Wie" der Neuregelung angeht. Das rechtfertigt und gebietet es, in diesen Fällen auch den Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss enden zu lassen. Zugleich liegt von diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des Gesetzgebungsverfahren offen zutage und kann von jedem zur Kenntnis genommen werden. Steht damit - schon wegen der Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates - auch weder der Inhalt des künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so läuft es gleichwohl dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundrecht nicht zuwider, wenn von diesem Einschnitt an der Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen Rechtslage jedenfalls nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O. S. 261.
Dem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung durch das BMPT gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss des innerministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie im Einzelnen der Verordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen hin erkennbaren Vollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - zumindest über das "Wie" der Neuregelung - beseitigt werden. Vorliegend kann offen bleiben, ob diesbezüglich auf den Zeitpunkt der letztlichen Einvernehmensherstellung i.S.d. § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG und der anschließenden Unterzeichnung der Verordnung durch den Fachminister oder aber vielmehr - mit Blick auf die notwendige Publizität (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen) - auf das Datum der öffentlichen Bekanntmachung dieses Beschlusses (31. August 1999) abzustellen wäre. Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame Durchbrechung des Vertrauensschutzes ist jedenfalls der Zeitpunkt, auf den die in Kraft gesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt.
Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971, a.a.O. (387), m.w.N., und Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O. (723).
Dies sind im vorliegenden Fall ausschließlich die Zeitpunkte der Antragstellungen im Juni 1997, September 1997 und September 1998, weil der Bundesgesetzgeber dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 erste Alternative VwKostG eine eigene Prägung verliehen hat. Nach § 11 Abs. 1 VwKostG entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung damit zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: den antragsgebundenen und den übrigen Amtshandlungen. Für erstere - und nur um diese geht es hier - legt § 11 Abs. 1 erste Alt. VwKostG den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf den Zeitpunkt der Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest.
Ist danach bei antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Antragstellung der maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob bzw. inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der Antragstellung u.a. an der nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG (und § 2 Abs. 1 VwKostG) erforderlichen konkreten Bestimmung der für die gebührenpflichtige Amtshandlung zu zahlenden Gebühr durch eine Rechtsverordnung fehlt, eine Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen einer durch die Antragstellung begründeten Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es vorliegend. In dem nach dem o.G. maßgebenden Zeitpunkt der Antragstellungen war weder der interne Meinungsbildungsprozess im federführenden BMPT abgeschlossen geschweige denn das Einvernehmen mit den übrigen Bundesministerien gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG hergestellt noch gar die öffentliche Bekanntmachung der Verordnung erfolgt.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch: Art. 11 Abs. 1 Satz 2 RL 97/13/EG: "Die Gebühren ... sind mit ausreichenden Einzelheiten in geeigneter Form zu veröffentlichen, damit die Kenntnisnahme ohne Schwierigkeiten möglich ist."
Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Antragstellung ist auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 erste Alt. VwKostG geboten. Die genannte Regelung trägt bei - wie hier - antrags- und damit dispositionsabhängigen Amtshandlungen dem rechtsstaatlichen Grundsatz Rechnung, dass Umfang und Höhe der Gebühr bei ihrer Entstehung festliegen müssen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1983, a.a.O. (zu § 11 Abs. 1 erste Alt. GebG NRW).
Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger sich bei ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden Abgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Gerade Wirtschaftsunternehmen wie die Klägerin sind - wie schon angesprochen - darauf angewiesen, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich relevanten Handlung die daran anknüpfenden gebührenrechtlichen Folgen jedenfalls annähernd konkret abschätzen zu können; dies ist wichtiger Bestandteil des unternehmerischen Entscheidungsprozesses. Das wird im hier interessierenden Zusammenhang auch deutlich am Inhalt von im Sommer 1997 verfassten Schreiben verschiedener Telekommunikationsdienstleister an das BMPT, in der die mangelnde Kalkulierbarkeit der Kosten sowie fehlende Planungssicherheit im Zusammenhang mit der Stellung von Zuteilungsanträgen beklagt worden ist; auf diesen Aspekt haben auch bereits die Regulierungsbehörde und das Bundesministerium für Wirtschaft im Verlauf des Entstehungsverfahrens der Gebührenverordnung hingewiesen. Dessen ungeachtet konnte der Klägerin nicht angesonnen werden, bis zur zu erwartenden Verkündung der Gebührenverordnung mit ihrer Geschäftsaufnahme zu warten. Aus wirtschaftlicher Sicht musste sie vernünftigerweise unverzüglich damit beginnen, am Wettbewerb auf dem gerade eröffneten, liberalisierten Telekommunikationsmarkt teilzunehmen, weil sie bei erst späterer Teilnahme am Markt Wettbewerbsnachteile zu befürchten hatte.
Im Übrigen wäre dem Gebührenpflichtigen, würde die Möglichkeit eröffnet, die Höhe der Gebührenschuld nach einer Antragstellung zu seinen Lasten "überraschend" abzuändern bzw. - wie hier - erstmals einzuführen, bei einem Hinweis hierauf erst mit der Amtshandlung - wie hier dem jeweiligen Zuteilungsbescheid - jegliche Handlungsmöglichkeit genommen, von der nunmehr überraschend "teuren" Amtshandlung Abstand zu nehmen. Denn mit der Vornahme der beantragten Amtshandlung gegenüber dem Antragsteller ist deren Bearbeitung abgeschlossen, so dass auch eine Rücknahme des Antrages danach nicht mehr zu einer Reduzierung der Gebühr führen kann. § 15 Abs. 2 VwKostG sieht eine Gebührenminderung anlässlich der Rücknahme eines Antrags lediglich in den Fällen vor, in denen die Amtshandlung noch nicht beendet ist, der Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt oder eine Amtshandlung zurückgenommen oder widerrufen wird. Hierbei handelt es sich sämtlich um Fallkonstellationen, die vorliegend nicht gegeben sind.
Eine rechtlich unbedenkliche Rückwirkung hätte nach alledem zumindest Übergangsregelungen für "Altfälle" (d.h. vor Erlass der Gebührenverordnung gestellte Zuteilungsanträge) erfordert - sei es im Hinblick auf die Gebührenhöhe, sei es in Bezug auf die Frage der Möglichkeit eines nachträglichen, gebührenneutralen Verzichts auf zugeteilte RNB. Eine Auslegung des § 4 TNGebV, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung trägt, kommt nicht in Betracht, da die Durchbrechung des Vertrauensschutzes in jedem Fall zu spät erfolgt ist und dieser Umstand nicht im Wege der Auslegung beseitigt werden kann.
Fehlt es danach für die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von RNB gegenüber der Klägerin an einer wirksamen Rechtsgrundlage, kann hinsichtlich der Gebührenerhebung für die Ablehnung entsprechender Anträge nach § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG i.V.m. § 3 TNGebV nichts Anderes gelten.
Die diesbezügliche Gebührenerhebung erweist sich auch noch aus einem anderen Grunde als unwirksam. Die RegTP hat das ihr insoweit eingeräumte Ermessen verkannt. § 3 TNGebV ordnet an, dass im Falle der Ablehnung des Antrages auf Vornahme einer Amtshandlung nach § 1 TNGebV Gebühren nach Maßgabe des § 15 VwKostG erhoben werden. Nach Abs. 2 dieser Norm ermäßigt sich die vorgesehene Gebühr u.a. dann, wenn ein Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt wird, um ein Viertel; nach § 15 Abs. 2 letzter Halbsatz VwKostG kann sie bis zu einem Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt oder es kann von ihrer Erhebung abgesehen werden, wenn dies der Billigkeit entspricht.
Die RegTP hat in dem angegriffenen Gebührenbescheid zwar für die Fälle der Antragsablehnungen eine Ermäßigung der Gebührenforderung auf ein Viertel vorgenommen. Zu einem weiteren (teilweisen) Verzicht auf die Gebührenforderung hat sie sich nach eigenem Bekunden jedoch deshalb außer Stand gesehen, weil die Klägerin wirtschaftlich leistungsfähig ist. Der RegTP hätte sich jedoch aufdrängen müssen, dass die Reduzierung auf ein Viertel der Gebührenforderung aus anderen Gründen vorliegend offensichtlich nicht ausreichend war und sie deshalb von Amts wegen eine sachliche Billigkeitsentscheidung hätte treffen müssen, in deren Rahmen sie nach Ermessen entweder eine geringere als eine Viertelgebühr hätte verlangen oder sogar ganz von der Gebührenerhebung hätte absehen können. Die Klägerin erhielt im Fall der Antragsablehnung - was auch die RegTP im Ausgangspunkt erkannt hat - nicht mehr als einen ablehnenden Bescheid, der für sie keinerlei wirtschaftlichen Wert aufwies. Mag dies im "Normalfall" - je nach Höhe des Verwaltungsaufwandes - gleichwohl die Erhebung eines Viertels der vollen Gebühr rechtfertigen, kann dies hier nicht gelten: Denn die danach verbleibende Gebührenhöhe von 250,00 DM für die Ablehnung der Zuteilung eines RNB übersteigt selbst den vom Verordnungsgeber zugrunde gelegten Verwaltungsaufwand von 62,50 DM je RNB (ob alle dabei berücksichtigten Positionen im nötigen Zusammenhang mit der Amtshandlung "Entscheidung über die Zuteilung" stehen, kann hier offen bleiben) um das Dreifache und schöpft daher in erheblichem Umfang einen tatsächlich nicht vorhandenen wirtschaftlichen Vorteil ab.
Vgl. in diesem Zusammenhang: Müller, a.a.O., S. 359 f.
Der weiter geltend gemachte Leistungsantrag, der Klageantrag zu 2., ist ebenfalls - überwiegend - begründet. Die Klägerin hat den geltend gemachten Rückzahlungsanspruch gegenüber der Beklagten. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts ausgesprochen werden, dass und wie dessen Vollziehung rückgängig gemacht wird. Der Klägerin steht ein derartiger Anspruch zu. Sie hat die durch den angefochtenen Bescheid festgesetzte Gebühr gezahlt; der Verwaltungsakt ist damit i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO "vollzogen".
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1993 - 10 A 1.91 -, Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 65
Der materielle Folgenbeseitigungsanspruch der Klägerin ergibt sich aus § 21 Abs. 1 VwKostG, wonach "überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten" sind. Mit der Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides ist der Rechtsgrund des weiteren Verbleibs des Gebührenbetrages bei der RegTP entfallen.
Der geltend gemachte Zinsanspruch steht der Klägerin allerdings nur für die Zeit ab Rechtshängigkeit des Klageantrags zu 2. zu. Da die Klägerin das Rückzahlungsbegehren nicht von Anfang an mit ihrer Anfechtungsklage verbunden hatte und auf diesen bezifferten Geldleistungsanspruch § 291 BGB entsprechend anwendbar ist, kann sie die am 8. September 2000 geltend gemachten Prozesszinsen in der beantragten Höhe (§ 291 BGB i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 1 BGB) erst ab diesem Zeitpunkt, dem Tag der Rechtshängigkeit des Leistungsantrages, verlangen.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999 - 8 C 27.97 -, BVerwGE 108, 364 ff.
Zwar kann ein Folgenbeseitigungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch im Laufe eines bereits anhängigen Klageverfahrens geltend gemacht werden. Zinsen gemäß § 291 BGB stehen für diesen Fall jedoch nicht schon - wie hier beantragt - ab dem Zeitpunkt der Zahlung, sondern erst ab Rechtshängigkeit des entsprechenden Antrags zu. Die Rechtshängigkeit des Rückzahlungsanspruchs wird aber nicht bereits durch die Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid, sondern erst durch die Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruchs bewirkt. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht mehrfach entschieden, dass der Zinsanspruch von der Erhebung der Leistungsklage abhängt, die Anfechtungsklage gegen den rechtswidrigen Bescheid hingegen für den Anspruch auf Prozesszinsen nicht genügt.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999, a.a.O. (m.w.N.).
Der Senat folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und sieht auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin keinen Grund, hiervon abzuweichen.
Die Klägerin kann für die Zeit vom 1. September 2000 bis zur Rechtshängigkeit des Leistungsantrages auch keine Verzugszinsen beanspruchen. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, aus dem die Verpflichtung zur Zahlung von Verzugszinsen hergeleitet werden könnte. Die Folgen der Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen richten sich vielmehr nach dem im Einzelfall einschlägigen Spezialrecht. Hier sieht weder das Verwaltungskostengesetz noch das Telekommunikationsgesetz eine Zinspflicht vor.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999, a.a.O.
Letztlich kann auch die Berufung auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch nicht zum vollständigen Erfolg des Klageantrags zu 2. führen. Es mag dahin stehen, ob § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, § 21 VwKostG für Konstellationen der vorliegenden Art nicht ohnehin Spezialregelungen darstellen, neben denen der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch keinen Platz hat. Jedenfalls umfasst letzterer nicht auch einen Anspruch auf Verzinsung einer Erstattungsforderung. Ein solcher könnte allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verzugs - in entsprechender Anwendung des § 288 Abs. 1 S. 1 BGB - gerechtfertigt sein. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift im öffentlichen Recht kommt aber - wie schon erwähnt - nur dann in Betracht, wenn dies gesetzlich oder sonst rechtlich besonders vorgesehen ist. Für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch fehlt es indes an einer gesetzlichen Verweisung auf die Verzugsvorschriften des BGB. Überdies hat das Bundesverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Klägerin entschieden, dass bei einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen eine Behörde eine "Verzinsung" wegen tatsächlich gezogener Nutzungen grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil zwar § 818 Abs. 1 Satz 1 BGB auch in dieser Konstellation entsprechend anzuwenden ist, der Staat aber öffentlich-rechtlich erlangte Einnahmen nicht gewinnbringend anlegt, sondern über die ihm zur Verfügung stehenden Mittel im Interesse der Allgemeinheit verfügt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1973 - VII C 21.72 -, NJW 1973, 1854; vgl. ferner: Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 C 38.97 -.
Mithin ist die Zinsforderung für die Zeit ab Rechtshängigkeit des Klageantrages zu 2., nicht jedoch für den Zeitraum davor begründet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 TNGebV
§§ 291, 288, 187 Abs. 1 BGB
§§ 1 und 3 TNGebV i.V.m. der Anlage zu § 1 TNGebV bzw. § 15 VwKostG
§§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 1 TKG
§ 3 TNGebV
§ 43 TKG
§ 1 TNGebV
§ 4 TNGebV
§ 1 VwKostG
§ 2 VwKostG
§ 15 VwKostG
§ 87 BBG
§ 291 BGB
§ 21 VwKostG
§ 43 Abs. 3 TKG
§ 43 Abs.
3 Satz 4 TKG
§ 43 Abs. 3 Satz 3 TKG
§ 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes
§ 43 Abs. 3
Satz 3 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 43 Abs. 3 Satz 4 TKG
§ 16 Abs. 1 TKG
§ 43 Abs. 3 Satz 3
TKG
§ 3 Satz 1 VwKostG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 3 Satz 2 VwKostG
§ 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG
§ 3 Satz 1
VwKostG
§ 43 Abs. 3 Satz 4
TKG
§ 43 Abs. 3 Satz
3 TKG
§ 11 Abs. 1
VwKostG
§ 11 Abs. 1 erste
Alt. VwKostG
§ 2 Abs. 1 VwKostG
§ 11 Abs. 1 erste Alt. VwKostG
§ 11 Abs. 1 erste Alt. GebG NRW
§ 15 Abs. 2 VwKostG
§ 15 Abs. 2 letzter
Halbsatz VwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 2
VwGO
§ 113 Abs.
1 Satz 2 VwGO
§ 288 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 288 Abs. 1 S. 1 BGB
§ 818 Abs. 1
Satz 1 BGB
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 1 des Diskontüberleitungsgesetzes
§ 43 Abs. 3 des
Telekommunikationsgesetzes
§ 1 des
Diskontüberleitungsgesetzes
§ 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes
§ 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung
Art. 20 GG
Art. 249 Satz 4 EG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 648
BVerwGE 95, 188
BVerwGE 26, 305
NJW 1996, 1163
NVwZ 1989, 456
BVerwGE 13, 214
BVerwGE 12, 162
BVerfGE 13, 261
BVerfGE 45, 142
BVerfGE 72, 200
NJW 1997, 722,

118
BB 1998, 1444
BVerfGE
18, 429
BVerfGE
88, 384,

127
BVerfGE 7, 89
BVerfGE 30, 367
BVerfGE 30, 272
BVerwGE 108, 364
NJW 1973, 1854
2 RL 97/13
11 L 3372/99
6 C 23.00
11 C 12.95
4 C 1.93
IV C 179.65
9 A 5943/96
3 B 87.82
11 RL
97/13
1 RL 97/13
25 RL 97/13
11 K 10380/99
1
RL 97/13
6 B 72.95
7 C 5.87
VII C 2.61
VII C 109.60
2 BvL 6/59
2 BvR 499/74
2 BvL 2/83
1 BvL 44/92
11 RL 97/13
2 BvL 17/63
1 BvL 23/52
8 C 83.87
9 A 135/87
2 BvL 2/66
6 A 12926/95
2 BvL 3/68
2 BvR 882/97
10 A 1.91
8 C 27.97
VII C 21.72
1 C 38.97