Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-13, Aktenzeichen 155/11
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2013:0513.155.11.0A

Tenor:
Die Einsprüche werden zurückgewiesen.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Die Einspruchsführer wenden sich gegen die Anwendung der sogenannten Drei-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zu der Bezirksverordnetenversammlung im Bezirk Tempelhof-Schöneberg vom 18. September 2011.
Bei der Wahl fanden Art. 70 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung von Berlin - VvB - in der Fassung des Elften Änderungsgesetzes vom 17. März 2010 (GVBl. S. 134) sowie § 22 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes - LWahlG - in der Fassung des Zehnten Änderungsgesetzes vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 712) Anwendung. Nach diesen Vorschriften entfallen auf Bezirkswahlvorschläge, für die weniger als drei vom Hundert der Stimmen abgegeben werden, keine Sitze. Ursprünglich galt in Berlin für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen ein allein im Landeswahlgesetz geregelter Mindeststimmenanteil in Höhe von fünf vom Hundert. In den Gründen seiner Urteile vom 17. März 1997 (VerfGH, LVerfGE 6, 32) stellte der Verfassungsgerichtshof die Verfassungswidrigkeit dieser Regelung fest. Im Rahmen der Verfassungs- und Bezirksreform des Jahres 1998 fügte das Abgeordnetenhaus daraufhin mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 3. April 1998 (GVBl. S. 82) den aktuellen Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB ein. Entsprechend passte es mit dem Gesetz zur Änderung wahlrechtlicher und bezirksverwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 5. Juni 1998 (GVBl. S. 122) die Vorschrift des § 22 Abs. 2 LWahlG an.
Bei der Wahl vom 18. September 2011 wurden im Bezirk Tempelhof-Schöneberg insgesamt 153.242 Stimmen abgegeben. Der Wahlvorschlag der Einspruchsführerin zu 1 erzielte 2.831 Stimmen. Dies entspricht einem Anteil von 1,85 %. Aufgrund des erforderlichen Mindeststimmenanteils entfiel auf ihren Wahlvorschlag kein Sitz. Rechnerisch hätte sie ohne Mindeststimmenanteil nach dem gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 LWahlG geltenden Höchstzahlverfahren (d'Hondt) einen der insgesamt 55 Sitze in der Bezirksverordnetenversammlung erhalten. Ebenso wäre auf den Wahlvorschlag der Freien Demokratischen Partei (FDP) mit 2.673 Stimmen und einem Anteil von 1,74 % ein Sitz für den Beteiligten zu 5 entfallen.
Jeweils einen Sitz weniger hätten in diesem Fall die Beteiligten zu 3 und 4 erhalten. Die Beteiligten zu 1 und 2 wären dann nicht in die Bezirksverordnetenversammlung eingezogen.
Mit ihren Einsprüchen machen die Einspruchsführer geltend, die Sperrklausel von drei Prozent verstoße gegen den in Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB geregelten Grundsatz der Gleichheit der Wahl sowie gegen das sich aus Art. 21 GG ergebende Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien. Der in der Sperrklausel liegende Eingriff in diese Rechte sei nicht gerechtfertigt. Es bestehe kein freier Ermessensspielraum des Gesetzgebers im Hinblick auf die Einführung einer Sperrklausel. Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen von einem die Sperrklausel rechtfertigenden Gewicht seien nicht zu erwarten. Außerdem sei damit zu rechnen, dass der Gesetzgeber gegebenenfalls durch Änderung des Bezirkswahlrechts reagieren werde; auch gebe es die Möglichkeit, die Geschäftsordnungen anzupassen. Die Legislative könne sich ihrer wahlrechtlichen Prognoseobliegenheit nicht dadurch entledigen, dass sie als Verfassungsgesetzgeberin auftrete. Eine Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle bestehe bei einer Stattgabe nicht, weil Maßstab die Landesverfassung sei. Der Verfassungsgerichtshof müsse das Verfahren dem Bundesverfassungsgericht allerdings wegen Divergenz vorlegen, wenn er die angegriffenen Vorschriften für verfassungsgemäß halte und damit von der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte und des Bundesverfassungsgerichts abweiche.
Nach Ansicht der Einspruchsführer kann der Verfassungsgerichtshof im Rahmen eines Wahlprüfungsverfahrens auch eine Norm für nichtig erklären. Auch vor dem Hintergrund des Gebots des geringstmöglichen Eingriffs sei eine Neuwahl ohne Sperrklausel geboten. Der gegen die hilfsweise beantragte Neuverteilung der Sitze vorgebrachte Einwand einer Verfälschung des Wählerwillens sei „unpräzise“.
Die Einspruchsführer beantragen,
1. festzustellen, dass Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB sowie § 22 Abs. 2 LWahlG mit Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB und mit Art. 21 Abs. 1 GG unvereinbar und daher nichtig sind,
2. festzustellen, dass die Wahl zur Bezirksverordnetenversammlung im Bezirk Tempelhof-Schöneberg vom 18. September 2011 aufgrund der Verfassungswidrigkeit der Drei-Prozent-Sperrklausel ungültig ist,
sowie hilfsweise, anzuordnen, die Verteilung der Sitze für die Bezirksverordnetenversammlung des Bezirks Tempelhof-Schöneberg unter Nichtberücksichtigung von Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB sowie § 22 Abs. 2 LWahlG neu zu ermitteln und festzustellen.
Die Beteiligten zu 7 und 8 beantragen,
die Einsprüche zurückzuweisen.
Die Beteiligte zu 7 führt zur Begründung ihres Antrags an, die angegriffenen Vorschriften seien nicht verfassungswidrig. Die Drei-Prozent-Sperrklausel sei Bestandteil der Verfassung von Berlin. Dies unterscheide die Klausel von der Regelung, über die der Verfassungsgerichtshof im Jahr 1997 entschieden habe, und von der im Januar 2013 vom Verfassungsgericht Hamburg für verfassungswidrig erklärten Regelung. Die strengen Voraussetzungen für das Vorliegen von verfassungswidrigem Verfassungsrecht lägen nicht vor. Davon könne nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur bei einer Missachtung von grundlegenden Gerechtigkeitspostulaten ausgegangen werden. Dies sei bei dem geringen Abstand zwischen der Drei-Prozent-Klausel zu dem ohnehin rechnerisch erforderlichen Stimmanteil für den Erhalt eines Sitzes nicht der Fall. Die Sperrklausel sei von äußerst geringer praktischer Auswirkung. Der Verfassungsgeber habe eine größere Freiheit als der Gesetzgeber. Die Verfassung müsse außerdem als Einheit begriffen werden. Auch Art. 21 GG nehme in seiner Ausprägung als ungeschriebener Bestandteil der Landesverfassung keinen höheren Rang ein. Sollte nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs die Sperrklausel gegen Art. 21 GG in seiner Ausprägung als Norm des Grundgesetzes verstoßen, müsse er das Verfahren aussetzen und nach Art. 100 Abs. 1 GG eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen.
Die Nichtigerklärung einer Norm sei überdies nach der abschließenden Regelung in § 42 VerfGHG kein möglicher Entscheidungsinhalt des Wahlprüfungsverfahrens. Eine Ungültigerklärung der Wahl scheide aus, weil das Landeswahlgesetz keine Umsetzung einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs in der Wiederholungswahl ermögliche. Eine Ungültigerklärung widerspreche außerdem dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs. Eine Richtigstellung und Anordnung der Neufeststellung des Wahlergebnisses komme nicht in Betracht. Es könne nicht unterstellt werden, dass das Wahlergebnis ohne die Sperrklausel ebenso ausgefallen wäre.
Der Verfassungsgerichtshof hat die Landeswahlleiterin um eine Berechnung der hypothetischen Sitzverteilung in den Bezirksverordnetenversammlungen aller Berliner Bezirke nach den Wahlen in den Jahren 1995, 1999, 2006 und 2011 jeweils ohne Anwendung der Sperrklausel gebeten. Auf der Grundlage dieser Berechnungen hat der Verfassungsgerichtshof den Bezirksverordnetenversammlungen Gelegenheit gegeben, zu bereits eingetretenen Auswirkungen der Absenkung der Sperrklausel von fünf auf drei Prozent nach der Änderung im Jahr 1998, der Beteiligung fraktionsloser Bezirksverordneter an der Ausschussarbeit sowie zur Einschätzung der Auswirkungen einer Erhöhung der Zahl fraktionsloser Bezirksverordneter bzw. eines Wegfalls der Sperrklausel Stellung zu nehmen.

Entscheidungsgründe:
1. Die Einsprüche sind gemäß § 40 Abs. 2 Nr. 8, Abs. 3 Nr. 3 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - statthaft. Die Einspruchsführer - eine Partei und deren Bewerberin - sind von der Ermittlung des Wahlergebnisses i. S. des § 40 Abs. 3 Nr. 3 VerfGHG betroffen. Sie machen geltend, dass dabei Vorschriften des Grundgesetzes und der Verfassung von Berlin in einer Weise verletzt worden seien, dass dadurch die Verteilung der Sitze beeinflusst worden sei. Im Übrigen kann dahinstehen, welche verfahrensrechtliche Bedeutung die einzelnen Sachanträge der Einspruchsführer angesichts des Wesens der Wahlprüfung als Verfahren zum Schutz des objektiven Wahlrechts (VerfGH, LVerfGE 6, 32 <38>; Beschluss vom 20. Dezember 1999 - VerfGH 102/99 - wie alle zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs unter www.gerichtsentscheidun-gen.berlin-brandenburg.de, Rn. 6) haben und in welchem Umfang sie jeweils zulässig sind.
2. Die Einsprüche sind jedenfalls nicht begründet.
Die Einspruchsführer beanstanden das festgestellte Wahlergebnis zur Bezirksverordnetenversammlung Tempelhof-Schöneberg ausschließlich im Hinblick auf die Anwendung der sogenannten Drei-Prozent-Sperrklausel nach Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB und § 22 Abs. 2 LWahlG, die sie für verfassungswidrig halten. Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB und § 22 Abs. 2 LWahlG sind jedoch verfassungsgemäß; sie verstoßen weder gegen die Verfassung von Berlin (a) noch gegen das Grundgesetz (b).
a) Die Regelung eines Mindeststimmenanteils von drei Prozent bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB verletzt nicht den Grundsatz der Gleichheit der Wahl nach Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB. Eine Norm kann grundsätzlich nur dann eine andere Norm verletzen, wenn diese höherrangig ist und ihr vorgeht. Dies gilt auch für das Verhältnis von Verfassungsvorschriften untereinander (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 3, 225 <231>). Weil hier höherrangiges Recht nicht entgegensteht, kann Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB nicht wegen Verletzung des Prinzips der gleichen Wahl der Bezirksverordnetenversammlungen, das Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB gebietet und garantiert, verfassungswidrig sein. Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB beschränkt vielmehr als im Range gleiche und speziellere Verfassungsnorm ihrerseits Inhalt und Anwendungsbereich des Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB. Auch die Chancengleichheit der politischen Parteien wird nicht verletzt.
aa) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ergibt sich für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Berlin aus Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB. Diese Vorschrift besitzt keinen höheren Rang als Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB. Die Verfassung von Berlin ist - ebenso wie das Grundgesetz - grundsätzlich als Einheit zu verstehen. Ihre Bestimmungen sind prinzipiell gleichrangig mit der Folge, dass grundsätzlich keine Verfassungsbestimmung an der anderen zu messen, vielmehr jede von ihnen in der Lage ist, andere einzuschränken oder Ausnahmen von ihnen zu begründen (VerfGH, LVerfGE 2, 43 <56>; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 3, 225 <231>; a. A. zu Art. 14 Abs. 4 Bayerische Verfassung zuletzt: BayVerfGH, Urteil vom 18. Juli 2006 - Vf. 9-VII-04 -, juris Rn. 16 und 17). Die Verfassung von Berlin enthält auch keine dem Art. 79 Abs. 3 GG entsprechende Bestimmung, die einen Kernbestand der Verfassung - die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung sowie die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze - für unabänderlich erklärt und sogar dem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers ausdrücklich entzieht. Auch die Verfassung von Berlin enthält aber inhaltlich entsprechende, ihr Identität stiftende und sichernde Grundentscheidungen - namentlich die Verbürgung der Menschenwürde in Art. 6 VvB und die aus ihrem Gesamtinhalt folgende Entscheidung für einen freiheitlich demokratischen Rechts- und Sozialstaat -, die zugleich als Ausdruck grundlegender Gerechtigkeitspostulate zu verstehen sind und nicht der freien Disposition des parlamentarischen Gesetzgebers unterliegen. Deren Missachtung kann, auch wenn sie im Verfahren der Verfassungsänderung beschlossen würde und damit formal die Verfassung einhielte, als Verfassungsbruch beurteilt werden und zur Nichtigkeit auch einer - dann materiell verfassungswidrigen - Verfassungsnorm führen (vgl. VerfGH, LVerfGE 2, 43 <52>; zum Bundesrecht: BVerfGE 3, 225 <233, 237>; 4, 294 <296>). Dafür ist jedoch ein strenger Maßstab anzulegen. Zum einen kommt derart hervorgehobenen Grundentscheidungen ein Ausnahmecharakter zu (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 3, 225 <232>). Zum anderen gebietet dies die Achtung der Verfassungsorgane der Judikative und der Legislative untereinander und zumal gegenüber der verfassungsändernden Zweidrittelmehrheit des frei gewählten Abgeordnetenhauses von Berlin.
bb) Die verfassungsändernde Verankerung eines Mindeststimmenanteils von drei Prozent für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB stellt die Grundentscheidungen der Landesverfassung nicht in Frage, erst recht nicht in einer Art oder in einem Maße, welche ihre Identität berühren und grundlegende Gerechtigkeitspostulate in schlechthin unerträglichem Maße missachten würde.
In der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte im Bund und in den Ländern werden Sperrklauseln, die durch einfaches Gesetz im Rang unter der Verfassung erlassen wurden, generell als Eingriff in den Grundsatz der Gleichheit der Wahl angesehen (VerfGH, LVerfGE 6, 32 <39>; VerfGH NRW, NVwZ 2000, 666 <667>; zum Landesrecht Schleswig-Holstein: BVerfGE 120, 82 <105 f.>; StGH Bremen, NVwZ-RR 2009, 905; VerfG Hamburg, Urteil vom 15. Januar 2013 - HVerfG 2/11 -, juris Rn. 69 ff.; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 129, 300 <319 f.>; BVerfG, NVwZ 2012, 1101 <1103 f.>; jeweils m. w. N.). Dieser Eingriff kann aber nach ebenso allgemeiner Auffassung gerechtfertigt sein, wenn ausreichende Gründe hierfür bestehen (a. a. O.). Verfassungsrechtliche Grundentscheidungen, die ihnen entgegenstehendes Verfassungsrecht verbieten, sind hingegen nicht mit Rücksicht auf andere Rechtsgüter einschränkbar. Sie stellen absolute verfassungsrechtliche Grenzen dar, die nicht zur Disposition des Verfassungsgesetzgebers stehen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 3, 225 <233>). Hierzu zählt der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht. Auch wenn ihm eine für die Verwirklichung der Demokratie konstituierende Bedeutung zukommt, gilt er jedenfalls nicht in allen seinen Ausprägungen absolut und uneinschränkbar. Zwar sind der gleiche Zugang aller Bürger zum Wahlrecht und der gleiche Zählwert aller Stimmen bei Volkswahlen unantastbar, nicht jedoch in vergleichbarer Weise der - im vorliegenden Zusammenhang allein betroffene - gleiche Erfolgswert jeder abgegebenen gültigen Stimme (im Sinne einer Erfolgschancengleichheit und Erfolgswertgleichheit; vgl. BVerfGE 120, 82 <102 ff.>; 129, 300 <317 f.>). So enthält die Entscheidung des Verfassungsgebers für die Wahlrechtsgleichheit nach bis heute nahezu unbestrittener Ansicht (vgl. BVerfGE 120, 82 <103>) keine Festlegung auf ein striktes Verhältniswahlrecht, das allein diesen gleichen Erfolgswert aller Stimmen im weitest möglichen Umfang garantieren kann. Der Gesetzgeber ist bei der Gestaltung des Wahlrechts zwar gehalten, die Gleichheit der Wahl innerhalb des jeweiligen, durch einfaches Recht bestimmten Wahlsystems (Verhältnis- oder Mehrheitswahlrecht) zu wahren; er muss, wenn er sich für ein Wahlsystem entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten (vgl. BVerfGE 120, 82 <104> im Anschluss an BVerfGE 95, 335 <354>). Daraus folgt für Verhältniswahlen, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten neben dem gleichen Zählwert nicht nur grundsätzlich die gleiche rechtliche Erfolgschance, sondern auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss (vgl. BVerfG, a. a. O. S. 103). Auch ausgehend davon ist es indes nicht zwingend verfassungsrechtlich geboten, alle Stimmen bei der Feststellung des Wahlergebnisses und der Verteilung der Mandate in absolut gleicher Weise zu berücksichtigen. Diesbezügliche Einschränkungen, die sich aus dem Wahlsystem (etwa durch die Wahl des mathematischen Verfahrens für die Zuteilung der Stimmen) oder aus anderen hinreichenden Gründen ergeben (vgl. etwa zur Relativierung des gleichen Erfolgswerts durch den Zuschnitt der Wahlkreise im Bundesrecht: BVerfGE 130, 212 <226 ff.>), sind verfassungsrechtlich im Grundsatz hinnehmbar. Dies muss erst recht für Einschränkungen des Erfolgswerts in der Verfassung selbst durch eine der Höhe nach vertretbare Sperrklausel - wie in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB - gelten. Eine unbedingt zu beachtende verfassungsrechtliche Grundentscheidung, die auch den verfassungsändernden Gesetzgeber absolut binden könnte, stellt das Gebot des gleichen Erfolgswerts als Ausfluss des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit für Verhältniswahlen nicht dar. Das ergibt sich nicht zuletzt auch daraus, dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das Gebot der Erfolgswertgleichheit nur auf Verhältniswahlen bezieht, es also nur systemimmanent versteht und nicht aus einem unverrückbaren Kern der Wahlrechtsgleichheit ableitet.
Dass nur ein solches differenziertes Verständnis der Wahlrechtsgleichheit der Sicht des historischen Verfassungsgebers gerecht wird, belegt das bereits in der Berliner Verfassung von 1950 enthaltene Quorum von fünf Prozent für die Zuteilung von Sitzen bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus, das bis heute fortgilt (Art. 39 Abs. 2 VvB). Diese Regelung ist vom Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet worden (VerfGH, LVerfGE 6, 28 <31>). Auch die Landesverfassungen von Bayern (Art. 14 Abs. 4), Bremen (Art. 75 Abs. 3), Niedersachen (Art. 8 Abs. 3) und Thüringen (Art. 49 Abs. 2) enthalten jeweils unbeanstandet gebliebene Sperrklauseln für die dortigen Landtagswahlen. Die Verfassungen von Baden-Württemberg (Art. 28 Abs. 3 S. 2 und 3), Hessen (Art. 75 Abs. 3) und Rheinland-Pfalz (Art. 80 Abs. 4 Satz 2) ermächtigen den Gesetzgeber ausdrücklich, solche Klauseln einzuführen. Wie diese Regelungen und die bestehenden, auf maximal fünf Prozent begrenzten einfachgesetzlichen Sperrklauseln für Landtags- und Bundestagswahlen nahelegen, gibt es für sie zwar keine grundsätzliche, aber - jedenfalls im Rahmen der Verhältniswahl - eine quantitative oder prozentuale Grenze, jenseits derer das Demokratieprinzip als Fundamentalnorm der Verfassung verletzt wäre (vgl. zu einer Zehn-Prozent-Klausel für Landtagswahlen in Bayern: BayVerfGH, Entscheidung vom 24. Oktober 1958 - Vf. 46-VII - 58 - JZ 1959, 310). Eine solche - dann ebenfalls absolut wirkende und nicht durch Verfassungsänderung überwindbare - Grenze steht bei der im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Drei-Prozent-Klausel offensichtlich nicht in Rede.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen einen anderen oder strengeren Inhalt als für Landtags- und Bundestagswahlen haben sollte. Schon allgemein haben die in der Verfassung niedergelegten Wahlrechtsgrundsätze denselben Gewährleistungsgehalt (vgl. zum Verhältnis Bundes- und Landesrecht: BVerfGE 120, 82 <102>). Allerdings kann aus der Erforderlichkeit einer (einfachrechtlichen) Fünf-Prozent-Sperrklausel für Bundes- und Landtagswahlen nicht ohne weiteres auf die Zulässigkeit und Erforderlichkeit einer (einfachrechtlichen) Sperrklausel auch für kommunale Vertretungsorgane geschlossen werden (BVerfGE, a. a. O. S. 110). So gab es in mehreren Bundesländern in der Vergangenheit ebenfalls (einfachrechtliche) Sperrklauseln für Wahlen unterhalb der Ebene der Landtagswahlen, die in jüngerer Zeit nach und nach abgeschafft oder für ungültig erklärt worden sind (siehe die Übersicht bei StGH Bremen, Urteil vom 4. Mai 2009 - St 2/08 -, juris Rn. 34 ff.; vgl. zuletzt zur Drei-Prozent-Klausel für Wahlen zu den Bezirksversammlungen in Hamburg: VerfG Hamburg, Urteil vom 15. Januar 2013 - HVerfG 2/11 - juris). Soweit andere Landesverfassungsgerichte solche einfachrechtlichen Sperrklauseln für verfassungswidrig gehalten haben, ergab sich dies jeweils aus der fehlenden, aber nach der landesverfassungsrechtlich ohne Einschränkungen verbürgten Wahlrechtsgleichheit oder nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG erforderlichen Rechtfertigung eines solchen Eingriffs durch eine konkret drohende und erhebliche Funktionsstörung des zu wählenden Organs. Nur aufgrund einer solchen Verfassungslage hat auch der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 17. März 1997 inzident die Verfassungswidrigkeit des Mindeststimmenanteils von fünf Prozent für die Bezirksverordnetenwahlen nach § 22 Abs. 2 LWahlG a. F. festgestellt (VerfGH, LVerfGE 6, 32 <40 ff.>; zur Wahrung der Chancengleichheit der politischen Parteien vgl. näher zu cc).
Im Übrigen liegt eine Missachtung des Verfassungskerns durch die Drei-Prozent-Klausel für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen auch schon deshalb fern, weil der erforderliche Stimmenanteil für jeden der jeweils 55 Sitze ohnehin rechnerisch abstrakt schon bei ca. 1,8 % liegt und auch bei Anwendung des gesetzlich vorgeschriebenen Höchstzahlverfahrens nach d‘Hondt allenfalls auf etwa 1,2 % absinken kann. Die Intensität der Einschränkung der Erfolgswertgleichheit ist danach vergleichsweise gering (vgl. hierzu auch BVerfGE 120, 82 <107>). Die beteiligte Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat hierzu ferner darauf hingewiesen, dass die Sperrklausel insgesamt nur von geringer praktischer Auswirkung sei.
cc) Die Regelung des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien.
Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien ist in der Berliner Verfassung nicht ausdrücklich geregelt. Nach ständiger Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts als auch des Verfassungsgerichtshofs gilt die in Art. 21 GG gewährleistete Chancengleichheit der Parteien jedoch nicht nur für den Bereich des Bundes, sondern unmittelbar auch für die Länder, und ist Bestandteil der Landesverfassung (Beschluss vom 21. September 1995 - VerfGH 12/95 - Rn. 25; vgl. zum Landesrecht Schleswig-Holstein: BVerfGE 120, 82 <104 f.> m. w. N.). Inhaltlich ergeben sich aus dem Grundsatz die gleichen Anforderungen an das Wahlrecht wie aus der Wahlrechtsgleichheit in Bezug auf Differenzierungen, die sich auf den Wettbewerb um Wählerstimmen auswirken (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 25. Juli 2012 - 2 BvF 3/11 -, juris Rn. 65 m. w. N.).
Ein Verstoß scheidet schon deshalb aus, weil die Chancengleichheit der politischen Parteien - anders als von den Einspruchsführern angenommen - gegenüber Art. 70 Abs. 2 S. 2 VvB keine ranghöhere Maßstabsnorm darstellt. Als Bestandteil der Landesverfassung nimmt die Chancengleichheit der politischen Parteien den gleichen Rang ein wie das übrige Landesverfassungsrecht. Die Berufung auf dieses Recht durch eine politische Partei gegenüber den Landesorganen stellt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein allein in der Landesverfassung wurzelndes Rechtsverhältnis dar (BVerfGE 66, 107 <114>). Der Landesverfassungsgesetzgeber wäre nicht daran gehindert, eine ausdrückliche Gewährleistung der Chancengleichheit der politischen Parteien in die Landesverfassung aufzunehmen und damit eine Anwendung von Art. 21 GG als Bestandteil des Landesverfassungsrechts überflüssig zu machen. Inhaltsgleiche Gewährleistungen von Grundrechten auf Bundes- und Landesebene bestehen grundsätzlich ohne Kollisionslage nebeneinander (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 36, 342 <360 ff.>).
dd) Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat die Drei-Prozent-Sperrklausel in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB in dem für Verfassungsänderungen vorgeschriebenen Verfahren mit der erforderlichen qualifizierten Mehrheit beschlossen (vgl. Art. 59, 60, 100 Satz 1 VvB). Weitergehende Anforderungen sieht die Verfassung nicht vor, insbesondere kennt sie keine qualifizierten Begründungs- oder Prognosepflichten für verfassungsändernde Gesetze. Solche mögen sich zwar für einfachgesetzliche Sperrklauseln aus der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der politischen Parteien ergeben (vgl. zum Landesrecht Schleswig-Holstein: BVerfGE 120, 82 <113 f.>); auch können im Verfahren vor den Verfassungsgerichten insoweit fehlende ausreichende tatsächliche Grundlagen die Feststellung der Verfassungswidrigkeit zur Folge haben (vgl. VerfG Hamburg, Urteil vom 15. Januar 2013, a. a. O., juris Rn. 82 ff., 109 ff.). Eine Verfassungswidrigkeit des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB lässt sich daraus in vergleichbarer Weise nicht herleiten. Im Übrigen hat das Abgeordnetenhaus erkennbar durchaus bewusst und offenbar in Reaktion auf die bereits in Bezug genommene - mit fünf zu vier Stimmen ergangene - Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. März 1997 (VerfGH, LVerfGE 6, 32) die anstelle der für verfassungswidrig erklärten Fünf-Prozent-Sperrklausel eingeführte Drei-Prozent-Sperrklausel in die Verfassung eingefügt, um damit den Grundsatz der gleichen Wahl „verfassungsfest“ zu modifizieren und bereits abstrakte Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen abzuwehren. Das ist vom Verfassungsgerichtshof hinzunehmen und zu respektieren, weil und soweit Art. 70 Abs. 2 VvB im Übrigen weder gegen die Grundentscheidungen der Landesverfassung noch gegen das Grundgesetz (vgl. dazu sogleich unter b) verstößt. Daher kommt es im Ergebnis auch nicht darauf an, wie die vorsorglich eingeholten Berechnungen der Landeswahlleiterin und die Stellungnahmen aus den Bezirken und Bezirksverordnetenversammlungen zu bewerten sind und ob sie die Prognose einer nicht nur unerheblichen konkreten Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Gremien hätten tragen können.
b) Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB ist auch mit dem Grundgesetz vereinbar und verletzt insbesondere nicht den bundesrechtlichen Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit.
aa) Der Verfassungsgerichtshof ist befugt, die Vereinbarkeit von Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB mit dem Grundgesetz zu prüfen. Zwar ist der Maßstab für seine Entscheidung allein die Verfassung von Berlin (Art. 84 Abs. 2 VvB; vgl. allgemein zum Prüfungsmaßstab der Landesverfassungsgerichte: BVerfGE 103, 332 <350 f.>). Der Verfassungsgerichtshof ist aber berechtigt, inzident die Übereinstimmung der anzuwendenden Bestimmungen des Landesverfassungsrechts mit dem Grundgesetz zu klären (vgl. das gleichzeitig ergehende Urteil vom 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - unter II. 2.2 b und zum Landesrecht von Schleswig-Holstein BVerfGE 103, 332 <352>). Dies ergibt sich nicht zuletzt aus den Vorschriften des Art. 100 Abs. 1 und Abs. 3 GG, welche eine inzidente Normenprüfbefugnis der Landesverfassungsgerichte voraussetzen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 69, 112 <117 f.>). Darüber hinaus ist nach § 40 Abs. 2 Nr. 8 VerfGHG im Wahlprüfungsverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof die Verletzung von Vorschriften des Grundgesetzes ausdrücklich rügefähig.
bb) Die Gewährleistung der Gleichheit der Wahl in Ländern, Kreisen und Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG findet auf die Bezirksverordnetenversammlungen keine unmittelbare Anwendung, da Berlin eine Einheitsgemeinde ist (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 VvB). Die Bezirke sind nicht Träger des in Art. 28 GG enthaltenen Rechts auf kommunale Selbstverwaltung (VerfGH, LVerfGE 1, 33; 6, 32 <41>, st. Rspr.; zu den Bezirken der Hansestadt Hamburg vgl. BVerfGE 83, 60 <76> und BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, juris Rn. 23). Eine entsprechende Anwendung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Berliner Bezirke kommt nach derzeitiger Rechtslage ebenfalls nicht in Betracht. Zwar ist die rechtliche Stellung der Berliner Bezirke inzwischen derjenigen der Kommunen in den Flächenländern angenähert worden (vgl. Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 66, 67 Rn. 10 ff.; Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 4. Aufl. 2008, S. 348 ff.; Fock, Die Berliner Verwaltungsorganisationsreform, S. 175 ff.; Haaß, Die Rechtsstellung der Bezirke Berlins nach der Verfassungsreform, LKV 1996, 84). Ihnen fehlt jedoch weiterhin sowohl die Rechtsfähigkeit als auch die Allzuständigkeit, welche die gemeindliche Selbstverwaltung prägen (vgl. BVerfGE 83, 60 <76>).
cc) Das Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG steht Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB ebenfalls nicht entgegen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig (BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, juris Rn. 34 m. w. N.). Soweit das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu entsprechen hat, lässt es den Ländern in der Gestaltung ihrer Verfassung einen Spielraum. Es will weder Konformität noch Uniformität herbeiführen, sondern lediglich ein gewisses Maß an Homogenität vorgeben (BVerfGE 9, 268 <279>; 24, 367 <390>; 27, 44 <56>; 36, 342 <360>; 41, 88 <116>). Das Homogenitätserfordernis ist auf die in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz gefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich (BVerfGE 90, 60 <85>).
Die Regelung des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB verbleibt innerhalb des dem Land Berlin im Rahmen des Homogenitätsgebots zustehenden Spielraums. Er wird bezüglich des Wahlrechts in den Ländern nur durch die spezielle Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG begrenzt, welche für ihren Regelungsbereich das zu wahrende Minimum an Homogenität bestimmt (vgl. BVerfGE 83, 37 <58>). Außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG entfalten die darin enthaltenen Wahlrechtsgrundsätze keine Wirkung. Insoweit gelten nur die Mindestanforderungen an Übereinstimmung mit den grundlegenden Prinzipien gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, die Art. 70 Abs. 2 VvB indes nicht in Frage stellt. Namentlich für eine Verletzung der Fundamentalnormen des Grundgesetzes, wie sie Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlich festschreibt, ist nichts erkennbar; das Demokratieprinzip ist - wie bereits zum Landesverfassungsrecht ausgeführt - nicht verletzt.
dd) Art. 21 GG scheidet als eigenständiger Prüfungsmaßstab aus. Das folgt aus Art. 28 Abs. 1 GG, der - unter größtmöglicher Wahrung der Verfassungsautonomie der Länder und Beschränkung von Eingriffen in deren Verfassungsraum auf das geringstmögliche Maß (BVerfGE 103, 111 <141>; BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, juris Rn. 33) - das gebotene Minimum an Homogenität der Verfassungen im Bund und in den Ländern vorgibt (vgl. BVerfGE 36, 342 <361>). Die Chancengleichheit der politischen Parteien in Bezug auf die Teilnahme an Landeswahlen verlangt im Übrigen nicht mehr als der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Sie ist für sich allein genommen auch kein Grundrecht, sondern ein aus der Verfassung folgendes Statusrecht (BVerfGE 66, 107 <115>; 82, 322 <335, 337>; 124, 1 <20>; BVerfG, LKV 1996, 333).
c) Da Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB verfassungsgemäß ist, scheidet eine Verfassungswidrigkeit des ihn einfachrechtlich wiederholenden § 22 Abs. 2 LWahlG aus.
3. Eine Pflicht des Verfassungsgerichtshofs zur Aussetzung des Verfahrens und zur Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 oder 3 GG besteht nicht. Der Verfassungsgerichtshof hält weder eine Vorschrift des Landesrechts für unvereinbar mit dem Grundgesetz noch weicht er von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder eines Landesverfassungsgerichts ab.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.
Die Entscheidung ist im Urteilsausspruch einstimmig, in der Begründung mit acht zu einer Stimme ergangen.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.
Abweichende Meinung
des Richters Dr. Rueß
Ich stimme der Entscheidung zwar im Ergebnis (nachf. 1), nicht aber in der Begründung zu (nachf. 2).
1. Ergebnis
Auch bei hier angenommener Verfassungswidrigkeit der in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB niedergelegten 3 %-Sperrklausel für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen (BVV) wären die Einsprüche zurückzuweisen, weil für eine dafür vorausgesetzte „Neuberechnung“ des Wahlergebnisses - nunmehr unter Außerachtlassung der Sperrklausel - aus verfassungsrechtlichen Gründen kein Raum ist (Urteil vom 17. März 1997 - VerfGH 90/95, 87/95 - LVerfGE 6, 32 <45 f.> zur damaligen 5 %-Klausel im Landeswahlgesetz für die BVV-Wahlen).
2. Begründung
Der tragenden Begründung der Entscheidung, Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB könne als Verfassungsnorm nicht gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB) verstoßen, weil (a) der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht zu den Grundentscheidungen der Verfassung gehöre, die im Rang über Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB stehe, und (b) deshalb die Sperrklausel nicht rechtfertigungsbedürftig sei, kann ich mich nicht anschließen.
a) Der Verfassungsgerichtshof (Urteil vom 28. Juli 1994 - VerfGH 47/92 - LVerfGE 2, 43) versteht die Verfassung von Berlin - ebenso wie das Bundesverfassungsgericht das Grundgesetz (BVerfGE 3, 225 <233, 237>; 4, 294 <296>) - seit jeher als Einheit. Ihre Bestimmungen sind danach prinzipiell einander gleichwertig mit der Folge, dass grundsätzlich keine Verfassungsbestimmung an der anderen zu messen ist, vielmehr jede Verfassungsbestimmung in der Lage ist, andere Verfassungsbestimmungen einzuschränken oder Ausnahmen von ihnen zu begründen. Auch eine Verfassungsbestimmung kann aber nichtig sein, wenn sie grundlegende Gerechtigkeitspostulate, die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst gehören, in schlechthin unerträglichem Maße missachtet (Urteil vom 28. Juli 1994, a. a. O. S. 52, 56).
Ob dieses von der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs in der Urteilsbegründung bekräftigte Verfassungsverständnis noch zeitgemäß ist, braucht m. E. nicht vertieft zu werden. Die Mehrheit stützt sich auf zwei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts aus den Jahren 1953 und 1955 (BVerfGE 3, 225; 4, 294), in denen es um die Verfassungsmäßigkeit von Ausnahmebestimmungen ging, die von Anfang an Bestandteil des Grundgesetzes waren und mit denen der Verfassungsgeber einzelne allgemeine Verfassungsbestimmungen mit Maßgaben versehen hatte. Ob sich diese Entscheidungen auch auf den hier gegebenen Fall einer nachträglichen Einschränkung von Verfassungsgrundsätzen durch verfassungsänderndes Gesetz übertragen lassen, erscheint zweifelhaft und müsste m. E. überdacht werden.
Unabhängig davon gehört der Grundsatz der Gleichheit der Wahl aber im Gegensatz zur Meinung der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs zu den tragenden und prägenden Grundentscheidungen der Verfassung; er ist deshalb gegenüber Einschränkungen auch dann höherrangig, wenn diese in der Verfassung selbst und nicht nur durch einfaches Gesetz erfolgen (ebenso BayVerfGH, Urteil vom 18. Juli 2006 - Vf. 9-VII-04 -, juris Rn. 16 f. u. 21). Das - in Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB für die Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung niedergelegte - Recht der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, ist elementarer Bestandteil des Demokratieprinzips, das seinerseits die Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland konstituiert. Das Gebot der Wahlrechtsgleichheit trägt der vom Demokratieprinzip vorausgesetzten Gleichberechtigung der Staatsbürger Rechnung (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 25. Juli 2012 - 2 BvF 3/11 u. a., - juris Rn. 52 im Anschl. an BVerfGE 123, 267 <342>). Es ist ein „Kernelement des demokratischen Prinzips“ (Huster/Rux, in: Beckscher Onlinekommentar zum GG, Art. 20 Rn. 66; ebenso der Sache nach Greszik, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, 57. Lfg. Januar 2010, Art. 20 Rn. 35 ff.; allg. M.).
Dass der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit je nach dem geltenden Wahlsystem (Verhältniswahlrecht, Mehrheitswahlrecht) einen anderen Inhalt hat (st. Rspr. des BVerfG, s. nur BVerfGE 120, 82 <103)> zur 5 %-Klausel im Kommunalwahlrecht Schleswig-Holsteins), ändert daran nichts und vermag seine Bedeutung nicht zu relativieren.
b) Jede Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit, die fraglos auch in der Einführung von Sperrklauseln liegt, muss durch legitime Zielsetzungen gerechtfertigt sein, auch wenn sie - wie mit der Regelung in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB geschehen - in der Verfassung selbst erfolgt.
aa) An der erforderlichen Rechtfertigung fehlt es dabei nicht erst dann, wenn eine durch verfassungsänderndes Gesetz erfolgte Beschränkung der Wahlrechtsgleichheit diese „in schlechthin unerträglichem Maße missachtet“ (s. o. zu a). Jedenfalls in Bezug auf die das Demokratieprinzip konstituierenden Wahlrechtsgrundsätze muss die Verfassungsrechtsprechung auch insoweit - wie das vorliegende Beispiel zeigt - überdacht und fortentwickelt werden:
In ständiger Rechtsprechung geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass der Grundsatz der Wahlgleichheit ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot unterliegt. Allerdings folge aus dem formalen Charakter der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt (siehe etwa BVerfG, Urteile vom 25. Juli 2012 - 2 BvF 3/11 u. a. -, juris Rn. 62 - und BVerfGE 120, 82 <106>, jeweils m. w. N.). Das Bundesverfassungsgericht geht hierbei seit jeher von dem Erfordernis eines „zwingenden Grundes“ aus (seit BVerfGE 1, 208 <248 f.>; vgl. auch BVerfGE 95, 408 <418>; übernommen durch LVerfGE 6, 32 <41>). Das bedeutet jedoch nicht, dass sich die Differenzierung von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen muss, wie dies etwa in Fällen der Kollision des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit den übrigen Wahlrechtsgrundsätzen oder anderen Grundrechten der Fall sein kann. Differenzierungen im Wahlrecht sind auch durch Gründe gerechtfertigt, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 95, a. a. O.). Es ist nicht erforderlich, dass die Verfassung diese Zwecke zu verwirklichen gebietet. Vielmehr genügen in diesem Zusammenhang auch „zureichende“, „aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe“ (vgl. BVerfGE 1, 208 <248>; 6, 84 <92>; 95, 408 <418>). Dazu gehört im hier maßgeblichen Zusammenhang der Einführung von Sperrklauseln vor allem die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>).
Die Wahlrechtsgleichheit einschränkende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das gleiche Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugung und Rechtspraxis Beachtung finden. Der Gesetzgeber muss sich bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit orientieren (BVerfGE 95, 408 <418 f.> m. w. N.). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen (BVerfGE 120, 82 <107>).
All dies gilt m. E. auch dann, wenn der Grundsatz der Wahlgleichheit - wie hier durch die Einführung einer 3 %-Sperrklausel für die BVV-Wahlen geschehen - durch ein verfassungsänderndes Gesetz eingeschränkt wird. Allein der Umstand, dass sich für ein solches Gesetz im Parlament eine verfassungsändernde Mehrheit gefunden hat, kann nicht dazu führen, auf eine sachliche Legitimierung des mit ihm verbundenen Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit gänzlich zu verzichten. Eine Sperrklausel benachteiligt nämlich allein kleine Parteien, die nicht im Parlament vertreten sind und deshalb am Gesetzgebungsverfahren nicht teilnehmen. Sie kann von den größeren, im Parlament vertretenen Parteien auch zu dem Zweck eingeführt werden, die kleinen Parteien von der Volksvertretung fernzuhalten mit der Folge, dass deren wegen Unterschreitung der Sperrklausel bei der Mandatsverteilung unberücksichtigt bleibende Stimmen den größeren Parteien zu Gute kommen. Dieser die größeren Parteien begünstigende Effekt tritt als „Kollateralschaden“ auch dann ein, wenn er bei Einführung der Sperrklausel nicht erkannt wurde oder gar mit ihr beabsichtigt war. Als Korrektiv ist es deshalb erforderlich, dass sich auch eine mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossene Sperrklausel einer Kontrolle auf ihre Erforderlichkeit und Eignung für die Erreichung legitimer Ziele stellen muss.
Der von der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs zutreffend betonte Respekt vor dem (verfassungsändernden) Gesetzgeber gebietet es allerdings, die Anforderungen an die Rechtfertigung einer Sperrklausel nicht zu überspannen. So ist jedenfalls der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht verpflichtet, bei der Einführung einer Sperrklausel detaillierte und tragfähige prognostische Überlegungen dazu anzustellen und zu belegen, ob die Sperrklausel geeignet ist, die mit ihr verfolgten Zwecke zu erreichen (vgl. zu den Anforderungen an den einfachen Gesetzgeber bei der Einführung einer Sperrklausel: HambVerfGH, Urteil vom 15. Januar 2013 - HVerfG 2/11 -, juris Rn. 81, 109 ff. m. w. N.). Ein Mindestmaß an diesbezüglichen Überlegungen wird man ihm indes nicht erlassen können.
bb) Gemessen daran ist die Regelung in Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB verfassungswidrig.
Wie der Verfassungsgerichtshof in seinem bereits zitierten Urteil vom 17. März 1997 entschieden und im Einzelnen begründet hat, wird die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen, die eine Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit durch eine Sperrklausel rechtfertigen könnte, durch ein Wahlrecht ohne Sperrklausel nicht infrage gestellt (juris Rn. 42 ff.).
Diese Einschätzung hat im Gesetzgebungsverfahren der Einführung des Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB keine Rolle gespielt. In den Gesetzesmaterialien, insbesondere den Entwürfen für die Verfassungsänderung, den Ausschussdebatten sowie den Plenardebatten, ist eine Beurteilung der Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen ohne Sperrklausel nicht im Ansatz erkennbar. Im Gegenteil gab der damalige Innensenator Schönbohm in der gemeinsamen Sitzung von Rechts- und Innenausschuss des Abgeordnetenhauses zu dem Entwurf der Verfassungsänderung an, dass „die Bedenken in Bezug auf die 3 %-Klausel sich auflösen [sollten], wenn die Regelung in der Verfassung festgeschrieben“ sei (Ausschussprotokoll 13/28 und 13/42 vom 16. März 1998, S. 16). Justizsenator K. hegte gewisse Bedenken ausschließlich im Hinblick auf die Anwendung der Sperrklausel auf die Übergangsregelung für die Zusammenlegung der Bezirke (a. a. O., S. 19). Dem entspricht, dass in den gesamten parlamentarischen Beratungen zur Bezirksverfassungsreform die 3 %-Sperrklausel allenfalls am Rande thematisiert wurde. Gründe, die ihre Einführung rechtfertigen könnten, sind mithin im Gesetzgebungsverfahren nicht zutage getreten.
Selbst im vorliegenden Wahlprüfungsverfahren haben die Beteiligten zu 7 und 8 derartige Gründe nicht genannt. Die Beteiligte zu 7 hat schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die 3 %-Klausel „von äußerst geringer praktischer Bedeutung“ sei; bei der Wahl von 1999, für welche die 3 %-Klausel erstmals galt, wären bei einer Gesamtzahl von 826 Bezirksverordneten ohne die 3 %-Klausel nur 15 Vertreter von kleineren Parteien und Gruppierungen in die Bezirksverordnetenversammlungen gekommen. Selbst wenn die 3 %-Klausel, so die Beteiligte zu 7 weiter, „mehr auf Besorgnissen und Befürchtungen als auf konkret gemachten Erfahrungen beruhen sollte“(!), möge es sich hierbei um „inhaltlich ungerechtes oder unzweckmäßiges Recht“ handeln; dieses sei aber weit davor entfernt, die „äußerste Grenze der Gerechtigkeit zu überschreiten“. Auch diese Ausführungen lassen Gründe für die Erforderlichkeit einer 3 %-Klausel für Bezirksverordnetenwahlen nicht ansatzweise hervortreten. Die Erwägung der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs, eine Missachtung des Verfassungskerns durch die 3 %-Klausel für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen liege auch schon deshalb fern, weil der erforderliche Stimmenanteil für jeden der jeweils 55 Sitze ohnehin rechnerisch abstrakt schon bei ca. 1,8 % liege und auch bei Anwendung des gesetzlich anzuwendenden Höchstzahlverfahrens nach d‘ Hondt allenfalls auf etwa 1,2 % absinken könne, die Intensität der Einschränkung der Erfolgswertgleichheit sei danach vergleichsweise gering, lässt sich auch umkehren: Wenn ohnehin eine systembedingte „faktische Sperrklausel“ in der angegebenen Höhe besteht, welchen Sinn soll dann eine nur geringfügige Anhebung der Sperrklausel auf 3 % haben, und warum muss sie in der Verfassung buchstäblich festgeschrieben werden?
Schließlich hat auch die Umfrage des Verfassungsgerichtshofs bei den Bezirksverordnetenversammlungen keine tragfähigen Argumente für die Einführung einer 3 %-Sperrklausel für die Bezirksverordnetenwahlen ergeben. Störungen der Abläufe in den Bezirksverordnetenversammlungen durch ein vermehrtes Auftreten fraktionsloser Bezirksverordneter wurden zwar vereinzelt für möglich gehalten, jedoch hat sich keine von einer beachtlichen Zahl von Bezirksverordnetenversammlungen bzw. -fraktionen geteilte Einschätzung herausgestellt, dass dadurch die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen gefährdet oder gar infrage gestellt wird.
c) Das Fehlen einer - auch großzügigen Maßstäben genügenden - Rechtfertigung für die mit Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB verbundene Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit bei der Wahl der Bezirksverordnetenversammlungen (Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB) hat die Verfassungswidrigkeit der erstgenannten Bestimmung zur Folge. Die dahin gehende Feststellung wäre im Urteil inzident zu treffen gewesen. Eine - von den Einspruchsführern auch beantragte - Nichtigerklärung von Rechtsvorschriften im Tenor einer Wahleinspruchsentscheidung ist in § 42 VerfGHG, anders als in § 45 Satz 1 VerfGHG (abstrakte Normenkontrolle), § 48 Abs. 2 i. V. m. § 45 Satz 1 VerfGHG (konkrete Normenkontrolle) oder § 54 Abs. 4 VerfGHG (Verfassungsbeschwerde), nicht vorgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 34 VerfGHG
§ 42 VerfGHG
§ 22 Abs. 2 LWahlG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 LWahlG
§ 40 Abs. 3 Nr. 3 VerfGHG
§ 40 Abs. 2 Nr. 8 VerfGHG
§ 45 Satz 1 VerfGHG
§ 54 Abs. 4 VerfGHG
§ 22 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes
Art. 1 und 20 GG
Art. 70 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung
Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VvB
Art. 70 Abs. 1 Satz 1 VvB
Art. 21 GG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 79 Abs. 3 GG
Art. 6 VvB
Art. 39 Abs. 2 VvB
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 70 Abs. 2 S. 2 VvB
Art. 70 Abs. 2 VvB
Art. 84 Abs. 2 VvB
Art. 100 Abs. 1 und Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 2 VvB
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 oder 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 3, 225
NVwZ 2000, 666
BVerfGE 120, 82
NVwZ-RR 2009, 905
BVerfGE 129, 300
NVwZ 2012, 1101
BVerfGE 95, 335
BVerfGE 130, 212
JZ 1959, 310
BVerfGE 66, 107
BVerfGE 36, 342
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 69, 112
BVerfGE 83, 60
BVerfGE 9, 268
BVerfGE 90, 60
BVerfGE 83, 37
BVerfGE 103, 111
BVerfGE 123, 267
BVerfGE 1, 208
BVerfGE 95, 408
2 BvF 3/11
2 BvR 1975/07