Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-05-31, Aktenzeichen 8 B 329/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0531.8B329.24.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 14. März 2024, soweit der Antrag darin abgelehnt worden ist, wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt seit den 1960er Jahren einen Kalksteinbruch und eine Schachtofenanlage zum Brennen von Kalkstein. Die Schachtofenanlage ist nach derzeitiger Rechtslage gemäß § 4 BImSchG i. V. m. Nr. 2.4.1.1 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV genehmigungsbedürftig. Die genehmigte Kapazität beträgt 80 t/d. Nach der immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung des Staatlichen Umweltamts A. vom 13. Oktober 1994 dürfen Kohle, Koks und Petrolkoks, alternativ oder in Mischung, als Brennstoffe eingesetzt werden. Die Änderungsgenehmigung enthielt Regelungen zum Immissionsschutz, aber - entsprechend der damaligen Rechtslage - keinen Emissionswert für organische Stoffe. Seit Längerem drängte die Bezirksregierung als nunmehr zuständige Behörde (nachfolgend: Antragsgegner) unter Hinweis auf am 9. April 2013 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichte BVT-Schlussfolgerungen auf die Einhaltung von Emissionswerten u. a. für flüchtige organische Stoffe im Abgas, angegeben als Gesamtkohlenstoff. Von der Antragstellerin in Auftrag gegebene Messungen an der Anlage durch die TÜV Nord Umweltschutz GmbH & Co. KG im Jahre 2017 ergaben - jeweils maximal - für den Einsatz von Koks einen Messwert von 15 mg/m3, für den Einsatz von Anthrazit einen Messwert von 69 mg/m3 und für den Einsatz einer Mischung aus 50 % Anthrazit und 50 % Petrolkoks einen Messwert von 22,8 mg/m3 Gesamtkohlenstoff. Unter Berücksichtigung einer von der Antragstellerin vorgelegten Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, die insbesondere auf den höheren Preis des Brennstoffs Koks abstellte, setzte der Antragsgegner durch Ordnungsverfügungen vom 17. Juli 2018, befristet bis zum 30. Juni 2020, vom 25. Juni 2020, befristet bis zum 30. Juni 2021, und vom 27. August 2021, befristet bis zum 31. Dezember 2021, einen Emissionswert für die Massenkonzentration der Emissionen an organischen Stoffen im Abgas von 75 mg/m3 Gesamtkohlenstoff fest.
Zur erneuten Festsetzung eines Emissionswerts in dieser Höhe war der Antragsgegner in Abstimmung mit dem Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (MUNV), das sich für einen einheitlichen Vollzug der Regelungen der neuen TA Luft 2021 aussprach, nicht mehr bereit. Durch Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 ordnete der Antragsgegner, gestützt auf § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i. V. m. §§ 26 und 28 BImSchG gegenüber der Antragstellerin hinsichtlich der Emission von organischen Stoffen an, dass (1.) bis zum 30. November 2024 die Emissionen an organischen Stoffen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, im Abgas den Massenstrom von 0,50 kg/h nicht überschreiten dürfen, dass (2.) ab dem 1. Dezember 2024 die Emissionen an organischen Stoffen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, im Abgas die Massenkonzentration von 30 mg/m3 nicht überschreiten dürfen und dass (3.) hinsichtlich der angeordneten Emissionsbegrenzungen nach näher bestimmten Maßgaben wiederkehrende Messungen durchzuführen sind. Gegen diese Ordnungsverfügung erhob die Antragstellerin am 22. Dezember 2022 Klage (11 K 3493/22 VG Minden), zu deren Begründung sie u. a. geltend macht: Ihr Antrag auf Festsetzung eines Emissionswerts von 75 mg/m3 sei noch unbeschieden. Die Ordnungsverfügung sei unverhältnismäßig; aktuell sehe sie lediglich die Möglichkeit, einen Emissionsgrenzwert von 60 mg/m3 einzuhalten. Wirtschaftlich sei eine Beimischung von Koks unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Marktes infolge des Angriffskriegs Russlands auf die Ukraine darstellbar. Unter dem 1. März 2023 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 an, mit Ausnahme der unter Ziffer 3.2.2 enthaltenen Regelung zur Berücksichtigung der Messunsicherheit. Der hiergegen gerichtete Eilantrag der Antragstellerin war vor dem Verwaltungsgericht teilweise, nämlich hinsichtlich Ziffer 1 und der hierauf bezogenen Regelungen in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022, erfolgreich. Im Übrigen lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag ab.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem Antrag,
1. unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Minden vom 14. März 2024 die aufschiebende Wirkung der Klage im Verfahren 11 K 3493/22 hinsichtlich Ziffer 2 der Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 wiederherzustellen,
2. unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Minden vom 14. März 2024 die aufschiebende Wirkung der Klage im Verfahren 11 K 3493/22 hinsichtlich Ziffer 3 mit Ausnahme von Ziff. 3.2.2 auch insoweit wiederherzustellen, wie sich die Regelungen auf die Emissionsbegrenzung nach Ziffer 2 beziehen,
hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt den angegriffenen Beschluss, soweit der Antrag darin abgelehnt worden ist, nicht durchgreifend in Frage.
Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene gerichtliche Interessenabwägung fällt auch in Ansehung der Beschwerdebegründung zuungunsten der Antragstellerin aus.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass Ziffer 2 der streitbefangenen Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 sich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung weder als offensichtlich rechtswidrig noch offensichtlich rechtmäßig darstelle. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG lägen vor. Auf der Rechtsfolgenseite unterliege die nachträgliche Anordnung voraussichtlich keinen durchgreifenden Bedenken. Insbesondere spreche einiges dafür, dass die Begrenzung der zulässigen Gesamtkohlenstoff-Emissionen auf eine Massenkonzentration von 30 mg/m3 ermessensfehlerfrei sei. Etwaige Mängel bei der Ermessensausübung könnten voraussichtlich im Hauptsacheverfahren beseitigt werden. Zwar bestimme die für Altanlagen anzuwendende Regelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 nur einen Korridor der für die Gesamtkohlenstoff-Emissionen einzuhaltenden Massenkonzentration von 30 mg/m3 bis 50 mg/m3. Daher dürfte auch ohne Bejahung eines atypischen Sachverhalts bei der Festsetzung des konkreten Grenzwerts eine Einzelfallprüfung erforderlich sein. Der Antragsgegner habe das insoweit für den Einzelfall auszuübende Ermessen jedoch nicht verkannt. Die Antragstellerin habe weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren substantiiert Umstände vorgetragen, die es ermöglicht hätten, einen höheren Wert als die anzustrebenden 30 mg/m3 festzusetzen. Auch die Frist zur Erreichung des festgesetzten Werts sei voraussichtlich nicht zu beanstanden. Zwischen den Beteiligten sei unstreitig, dass bei Einsatz des Brennstoffs Koks und bei Einsatzes eines Gemisches der Brennstoffe Koks und Anthrazitkohle ein Wert von 30 mg/m3 sicher erreicht werden könne. Die auf die §§ 26 und 28 BImSchG gestützte Regelung unter Ziffer 3 zu den Emissionsmessungen teile das rechtliche Schicksal der Emissionsbegrenzung in Ziffer 2. Bei der gebotenen Folgenabwägung überwiege das öffentliche Vollziehungsinteresse gegenüber dem Aufschubinteresse der Antragstellerin. Ohne die sofortige Vollziehung würden die Emissionswerte bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache und damit unter Umständen über Jahre hinweg verfehlt. Wie hoch der finanzielle Aufwand für die Antragstellerin wäre, um die festgesetzten Emissionswerte einzuhalten, sei auf der Grundlage ihres Vortrags nicht ansatzweise abschätzbar. Die Antragstellerin habe lediglich die höheren Brennstoffkosten beziffert. Kosten für etwaige technische und betriebliche Änderungen oder die wirtschaftlichen Folgen für das Gesamtunternehmen habe diese weder benannt noch näher konkretisiert.
Dem setzt das Beschwerdevorbringen nichts Durchgreifendes entgegen. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der auf § 17 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gestützten nachträglichen Anordnung voraussichtlich erfüllt sind (unter 1.) und dass auf der Rechtsfolgenseite mehr für als gegen die Rechtmäßigkeit spricht (unter 2.). Die auf dieser Grundlage vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus (unter 3.).
1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG liegen nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand vor.
a) Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG können zur Erfüllung der Pflichten, die sich aus diesem Gesetz und aus den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergeben, nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen getroffen werden.
§ 17 BImSchG findet seinem Schutzzweck nach sowohl bei unveränderter Sach- und Rechtslage als auch nach Veränderungen Anwendung. Maßgeblich ist allein, dass eine Situation vorliegt, in welcher die Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Pflichten ohne die Anordnung nicht gewährleistet erscheint. Eine Anordnung kann zur Beseitigung eines bereits bestehenden oder zur Verhinderung eines Verstoßes gegen die bundesimmissionsschutzrechtlichen Pflichten ergehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 8 A 722/11 -, juris Rn. 25.
Zu den von § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in den Blick genommenen Pflichten gehören unter anderem die sich aus § 5 BImSchG ergebenden Grundpflichten für die Errichtung und den Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen, insbesondere auch die Pflicht zur Vorsorge nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. August 1996 ‑ 7 VR 2.96 -, juris Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 2016 - 8 A 455/16 -, juris Rn. 27 f., m. w. N.
Die Betreiberpflichten in § 5 BImSchG, einschließlich der Vorsorgepflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, besitzen dynamischen Charakter. Sie orientieren sich an den sich wandelnden Umweltverhältnissen, am fortschreitenden Erkenntnisstand über die Schädlichkeit bestimmter Umwelteinwirkungen sowie am sich beständig fortentwickelnden Stand der Technik im Sinne von § 3 Abs. 6 BImSchG. Zur Umsetzung dieser dynamischen Pflichten dient unter anderem die Ermächtigung des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 - 7 C 14.08 -, juris Rn. 24; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Sept. 2023, § 5 BImSchG Rn. 6 m. w. N.
Die Pflicht zur Vorsorge nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen wird durch die auf der Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassene TA Luft 2021 konkretisiert, deren generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern. Mit dieser Funktion sind die Emissionswerte der TA Luft auch im gerichtlichen Verfahren beachtlich.
Vgl. zu früheren Fassungen der TA Luft: BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 1995 - 7 B 112.94 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 2016 ‑ 8 A 455/16 -, juris Rn. 39 m. w. N.
Die Einhaltung der jeweils durch die TA Luft bestimmten Emissionswerte fällt in die Verantwortungssphäre des Betreibers. Dies folgt unmittelbar aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, wonach die genehmigungsbedürftige Anlage so zu betreiben ist, dass Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen wird. Der Betreiber ist daher - ungeachtet der konkreten technischen Ausgestaltung der Anlage - grundsätzlich gehalten, den durch die TA Luft vorgegebenen Emissionswert einzuhalten und die finanziellen Lasten hierfür zu tragen. Zugleich obliegt es dem Betreiber der Anlage und nicht der Immissionsschutzbehörde, die technisch erforderlichen Schritte zur Einhaltung der Emissionswerte zu bestimmen und aufzuzeigen.
Für die Anlage der Antragstellerin sind - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist und was die Beschwerde nicht in Zweifel zieht - nach Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 2 TA Luft 2021 die anlagenspezifischen Regelungen für Anlagen zum Brennen von Kalkstein gemäß Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 maßgeblich. Für die Bestimmung der zulässigen Emissionen an organischen Stoffen (Gesamtkohlenstoff) ist dabei nach Nr. 2.10 Ziffer 1 a) TA Luft 2021 die Altanlagenregelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 einschlägig, da für die Anlage bei Inkrafttreten der TA Luft 2021 am 1. Dezember 2021 bereits eine Genehmigung nach § 6 BImSchG erteilt war. Nach Satz 1 der Altanlagen betreffenden Bestimmung zu organischen Stoffen in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 ist im Abgas von mischgefeuerten Schachtöfen mit und ohne Brennerlanzen für die Emissionen an organischen Stoffen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, die Massenkonzentration von 30 mg/m3 anzustreben. Nach Satz 2 der Regelung dürfen in Fällen, in denen auch bei geeigneter Brennstoffauswahl und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zur primären Emissionsminderung dieser Wert nicht erreicht wird, die Emissionen an organischen Stoffen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, die Massenkonzentration von 50 mg/m3 nicht überschreiten.
b) Dies zugrunde gelegt ist nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand davon auszugehen, dass die Erfüllung der Vorsorgepflicht hinsichtlich der in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 vorgegebenen Emissionswerte beim Betrieb der Anlage der Antragstellerin zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitbefangenen Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 2016 -8 A 455/16 -, juris Rn. 73 f. m. w. N.,
nicht hinreichend sichergestellt war. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, zu welchem Zeitpunkt die Antragstellerin die Befeuerung des Ofens - was sie in der Beschwerdebegründung zeitlich nicht näher präzisiert hat - von Anthrazitkohle auf Koks umgestellt hat. Ausgehend von den bei Erlass der Ordnungsverfügung vorliegenden Messergebnissen überstiegen die Emissionen der Anlage die nach der Altanlagenregelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 zulässigen Emissionswerte. Nach dem Bericht der TÜV Nord Umweltschutz GmbH & Co. KG (im Folgenden: TÜV Nord) vom 18. Juli 2017 über die am 14. Juni 2017 durchgeführte Messung wurde bei Verwendung des Brennstoffs Anthrazitkohle eine Gesamtkohlenstoff-Emission von 69 mg/m3 (maximaler Messwert mit Messunsicherheit) ermittelt. Der Bericht des TÜV Nord vom 7. November 2020 über die weitere, am 7. Oktober 2020 erfolgte Messung - nach Aktenlage wohl ebenfalls mit dem Brennstoff Anthrazitkohle - weist für die Gesamtkohlenstoff-Emissionen einen Wert von 59 mg/m3 (maximaler Messwert mit Messunsicherheit) aus. Nach der E-Mail der Antragstellerin an den Antragsgegner vom 29. September 2020 war zu diesem Zeitpunkt die Umstellung des Ofenbrennstoffs von Petrolkoks auf Anthrazit bereits erfolgt. Danach ist davon auszugehen, dass bei der zumindest zeitweise im Regelbetrieb praktizierten Beschickung des Ofens mit Anthrazitkohle sowohl der Emissionszielwert einer Massenkonzentration von 30 mg/m3 als auch der in Ausnahmen zulässige Höchstwert einer Massenkonzentration von 50 mg/m3 überschritten worden ist. Selbst wenn der nach Angaben der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung vom 15. April 2024 „bedingt durch die mangelnde Verfügbarkeit des bislang eingesetzten Anthrazits (…) zur Zeit unter Inkaufnahme der wirtschaftlichen Belastungen“ erfolgende alleinige Einsatz von Koks als Brennstoff bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung praktiziert worden sein sollte, dürfte die Erfüllung der Vorsorgepflichten in Bezug auf die Emission von organischen Stoffen nicht sichergestellt gewesen sein, weil die Antragstellerin auch in Kenntnis der Regelungen der TA Luft 2021 ausdrücklich die Festsetzung eines Emissionswerts von 75 mg/m3 beantragt und mit der Klagebegründung nochmals ihre Sichtweise deutlich gemacht hat, dass sie sich allenfalls eine Begrenzung der Gesamtkohlenstoff-Emissionen auf 60 mg/m3 vorstellen könne. Aus ihrer Sicht stellt der Einsatz von Koks statt Anthrazit mithin nicht den Regelbetrieb, sondern nur eine vorübergehende Lösung dar.
c) Das ausdrücklich in Zusammenhang mit den aus ihrer Sicht nicht vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der nachträglichen Anordnung (Überschreiten der Massenkonzentration von 30 mg/m3 bzw. 50 mg/m³) gestellte Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, dass ihr wiederholt ein höherer Emissionsgrenzwert von 75 mg/m3 eingeräumt und dabei auch die hierzu vorgelegten Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen berücksichtigt worden seien, greift nicht durch. Die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom 17. Juli 2018, vom 25. Juni 2020 und vom 27. August 2021, mit denen er für die Anlage der Antragstellerin eine Massenkonzentration von 75 mg/m3 zuletzt bis zum 31. Dezember 2021 zugelassen hatte, galten im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der im vorliegenden Verfahren angegriffenen Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 nicht mehr. Die Frage, ob wirtschaftliche Aspekte dazu führen, dass die Antragstellerin die in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 vorgegebenen Werte nicht einhalten muss, hat nichts mit der Frage zu tun, ob die Werte eingehalten waren oder werden. Mehrkosten des Betreibers für Abhilfemaßnahmen sind, soweit überhaupt, erst bei der Ausübung des durch § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eröffneten Ermessens auf der Rechtsfolgenseite in den Blick zu nehmen (vgl. § 17 Abs. 2 BImSchG, Nr. 6.2.1 TA Luft 2021).
d) Soweit die Antragstellerin mit der Beschwerde erstmalig vorträgt, dass auch mit dem Einsatz von Koks, der zwischenzeitlich aufgrund der mangelnden Verfügbarkeit von Anthrazitkohle verwendet werde, der Emissionswert von 30 mg/m3 wegen des stark schwankenden Anteils flüchtiger Bestandteile in den marktgängigen Kokssorten nicht eingehalten werden könne, rechtfertigt dies keine Änderung der angegriffenen Entscheidung. Der Einwand ist nicht geeignet, den Tatbestand des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, nämlich den Verstoß gegen die nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. der TA Luft 2021 bestehende Vorsorgepflicht, in Frage zu stellen. Denn die Antragstellerin bestreitet nicht und es ist auf der Grundlage der vorliegenden Messberichte aus den Jahren 2017 und 2020 nicht zweifelhaft, dass die Anlage bei dem von ihr weiterhin beabsichtigten Einsatz von Anthrazitkohle als Brennstoff jedenfalls auch den nach Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 für Altanlagen maximal zulässigen Emissionswert von 50 mg/m3 Gesamtkohlenstoff nicht einhält.
Unabhängig davon spricht auch unter Berücksichtigung dieses neuen Vorbringens nichts Durchgreifendes für die Annahme, dass die Ordnungsverfügung der Antragstellerin etwas Unmögliches abverlangt. Dem Messbericht des TÜV Nord vom 19. Juni 2017 zufolge sind bei der Messung am 23. März 2017 bei der Beschickung des Ofens mit Koks Gesamtkohlenstoff-Emissionen von 15 mg/m3 (maximaler Messwert zuzüglich erweiterter Messunsicherheit) ermittelt worden. Der Emissionszielwert der Massenkonzentration 30 mg/m3 wurde demnach deutlich unterschritten. Ausweislich des Messberichts wurden die Betriebsbedingungen der Anlage während der Messzeit als repräsentativ beurteilt. Danach drängt es sich auf, dass ähnliche Emissionswerte auch im Regelbetrieb - ggf. nach einer Erprobungsphase mit verschiedenen Kokssorten - erreicht werden können. Soweit in dem Messbericht vom 19. Juni 2017 - worauf die Antragstellerin verweist - unter Nr. 6.4 (S. 25) ausgeführt wird, dass bei der Messung mit Koks ein Brennstoff verwendet wurde, der sich durch einen niedrigen Gehalt an leichtflüchtigen Kohlenwasserstoffen auszeichne, handelt es um eine allgemeine Erläuterung und um eine Abgrenzung zu den im Jahre 2017 erfolgten weiteren Messungen zum Gesamtkohlenstoff im Abgas beim Verbrennen von Anthrazitkohle bzw. Anthrazitkohle zusammen mit kalziniertem Petrolkoks. Den Ausführungen im Messbericht lässt sich dagegen nicht entnehmen, dass das Messergebnis nur mit einer bestimmten Kokssorte erzielt werden könnte.
Die im Beschwerdeverfahren vorgelegte Stellungnahme der K. UG (haftungsbeschränkt) vom 1. April 2024 führt zu keiner anderen Bewertung. Diese verweist zwar nachvollziehbar darauf, dass der Anteil flüchtiger Bestandteile verschiedener, marktgängiger Kokssorten stark schwanken und dementsprechend auch die Gesamtkohlenstoff-Emissionen je nach Kokssorte voneinander abweichen können. Der Stellungnahme ist jedoch zum einen nicht zu entnehmen, dass eine Einhaltung des Emissionszielwerts von 30 mg/m3 damit ausgeschlossen wäre. Vielmehr wird hierzu lediglich ausgeführt, dass die Schwankungen in der Zusammensetzung des Kokses es schwierig bis unmöglich machten, diesen Wert zu „garantieren“, und weitere Ofenversuche zur Absenkung der Emissionen unter den Wert erforderlich seien. Zum anderen legt die Stellungnahme auch nicht näher dar, wie sich der schwankende Anteil der flüchtigen Bestandteile in den verschiedenen Kokssorten konkret auf die Gesamtkohlenstoff-Emissionen auswirkt und warum der Emissionswert auch beim Bezug von bestimmten Kokssorten mit einem geringen Anteil an flüchtigen Bestandteilen nicht verlässlich erreicht werden kann. Die Stellungnahme legt schließlich auch nicht nachvollziehbar dar, warum es - angesichts der inzwischen im Regelbetrieb praktizierten Befeuerung mit Koks - nicht möglich sein sollte, innerhalb der Umsetzungsfrist (1. Dezember 2024) mehrere Ofenproben mit geeigneten Kokssorten durchzuführen und die Gesamtkohlenstoff-Emissionen des Ofens verlässlicher zu steuern. Angaben zu dem allein in ihre betriebliche Sphäre fallenden Umstand, welche der in der Stellungnahme der K. UG vom 1. April 2024 näher beschriebenen Kokssorten - konkret: mit welchem Anteil flüchtiger Bestandteile - zum Zeitpunkt der Messung im Jahr 2017 verwendet wurden, macht die Antragstellerin nicht.
Gegen den Vortrag der Antragstellerin, dass die (sichere) Einhaltung des festgesetzten Emissionswerts von 30 mg/m3 „nahezu unmöglich“ sei, spricht zudem, dass dieser Wert nach dem Vorbringen der Beteiligten zumindest bei einer anderen, nach Produktionskapazität, Ofentyp und verwendeten Brennstoffen vergleichbaren Anlage eingehalten und sogar deutlich unterschritten wird. Nach den Angaben des Antragsgegners und ausweislich der im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners enthaltenen Übersicht zur Kalkindustrie in Nordrhein-Westfalen betreiben die H. J. GmbH in I. und die T. E. GmbH & Co. KG in E. Anlagen, die derjenigen der Antragstellerin hinsichtlich Anlagentechnik und Anlagenkapazität vergleichbar sind und die Abluft ebenfalls über eine Gewebefilteranlage reinigen. Als Brennstoffe sind in I. Koks und in E. Petrolkoks, Anthrazitkohle und Koks zugelassen. Die Emissionen von Gesamtkohlenstoff betrugen bei den letzten Emissionsmessungen dort deutlich weniger als 30 mg/m³, in I. 3,4 mg/m3 und in E. 5 mg/m3 im Ofen 1. Auch wenn die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 27. Mai 2024 die Anlage in I. nur für bedingt und andere Anlagen in der Übersicht für nicht vergleichbar hält, hat sie jedenfalls darauf verwiesen, dass der Kalkschachtofen 1 der T. E. GmbH & Co. KG und der von ihr betriebene Schachtofen fast baugleich und nahezu gleich alt seien. Angesichts des Umstands, dass für den fast baugleichen und mit Petrolkoks, Anthrazitkohle oder Koks betriebenen Ofen 1 der T. E. GmbH & Co. KG eine Massenkonzentration von 5 mg/m3 gemessen worden ist und der Emissionswert von 30 mg/m3 damit deutlich unterschritten wird, ist nicht ersichtlich, warum dieser Wert nicht auch durch die Antragstellerin verlässlich erreicht werden könnte.
Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass künftig die Festsetzung eines (geringfügig) höheren Grenzwerts nach Maßgabe von Nr. 5.2.4.2.1/2 TA Luft 2021 gegebenenfalls dann in Betracht kommen kann, wenn sich bei der weiteren Erprobung und Messung im Regelbetrieb - anders als nach gegenwärtigem Erkenntnisstand zu erwarten - belastbare Anhaltspunkte dafür ergeben sollten, dass der Emissionszielwert von 30 mg/m3 auch bei Verwendung geeigneter Kokssorten und unter Ausschöpfung der hierfür zur Verfügung stehenden technischen Möglichkeiten dauerhaft nicht sicher erreicht werden kann.
2. Die Ordnungsverfügung ist hinsichtlich der noch streitbefangenen Ziffern 2 und 3 voraussichtlich nicht ermessensfehlerhaft.
a) Das durch § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eröffnete und durch § 17 Abs. 2 BImSchG begrenzte Ermessen wird durch Nr. 6 TA Luft 2021 gelenkt. Ermächtigungsgrundlage hierfür ist § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BImSchG.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 7 B 3.14 -, juris Rn. 16 m. w. N. (zur TA Luft 2002).
Der Vorschriftengeber der TA Luft 2021 hat das Maß der geforderten Vorsorge in Bezug auf den Durchschnittsbetreiber als generell verhältnismäßig bewertet. Eine weitere, in besonderer Weise auf den individuellen wirtschaftlichen Aufwand abstellende Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall kommt danach nur bei atypischen Sachverhaltslagen in Betracht,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 7 B 3.14 ‑, juris Rn. 12 m. w. N. (zur TA Luft 2002), und vom 30. August 1996 - 7 V 2.96 -, juris Rn. 22 (zur TA Luft 1986),
oder soweit die Verwaltungsvorschrift bestimmte Öffnungsklauseln enthält oder konkrete Grenzwerte fehlen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. August 1996 - 7 VR 2.96 -, juris Rn. 23 (zum dynamischen Emissionsminderungsgebot nach Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft 1986); Posser, in: BeckOK Umweltrecht, Stand: Jan. 2023, § 17 BImSchG Rn. 53.
Nr. 6.2.1 TA Luft 2021 bestimmt für nachträgliche Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen Folgendes: Entspricht eine Anlage nicht den in der TA Luft 2021 konkretisierten Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen, soll die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen treffen, um die Anlage an den in Nr. 5 TA Luft 2021 beschriebenen Stand der Technik und die dort angegebenen sonstigen Vorsorgeanforderungen anzupassen (Satz 1). Werden die in Nr. 5 TA Luft 2021 festgelegten Emissionswerte nur geringfügig überschritten, kann die Anordnung aufwendiger Abhilfemaßnahmen unverhältnismäßig sein (Satz 2). Im Übrigen wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach § 17 Abs. 2 BImSchG in der Regel durch Einräumung einer der in Nr. 5.4 und 6 TA Luft 2021 festgelegten Erfüllungsfristen gewahrt (Satz 3).
b) Dies zugrunde gelegt, ist Ziffer 2 der Ordnungsverfügung nicht offenkundig ermessensfehlerhaft, sondern voraussichtlich auch insoweit nicht zu beanstanden.
aa) Entgegen der dem Beschwerdevorbringen wohl zugrundeliegenden Annahme der Antragstellerin führen die Ordnungsverfügungen vom 17. Juli 2018, 25. Juni 2020 und 27. August 2021, mit denen für die Gesamtkohlenstoff-Emissionen jeweils befristet ein Emissionsgrenzwert von 75 mg/m3 festgesetzt worden ist, nicht zu einer Bindung oder Reduzierung des Ermessens in Bezug auf die streitbefangene Ordnungsverfügung. Die früheren Festsetzungen sind jeweils unter der Geltung der TA Luft 2002 erfolgt. Die TA Luft 2002 enthielt, anders Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021, keine Vorgabe für die Emission organischer Stoffe (Gesamtkohlenstoff) durch Altanlagen. Die bisherigen Festsetzungen des erhöhten Grenzwertes von 75 mg/m3 standen für die Antragstellerin ersichtlich unter dem Vorbehalt neuer und abweichender Vorgaben durch die TA Luft 2021. Der Antragsgegner hat insoweit mit der von der Antragstellerin zitierten Begründung der Ordnungsverfügung vom 17. Juli 2018 darauf hingewiesen, dass unter Berücksichtigung „der anstehenden Novellierung der TA Luft“ eine befristete Regelung getroffen werde. Mit der Ordnungsverfügung vom 27. August 2021 hat der Antragsgegner zudem die Festsetzung der erhöhten Grenzwerte letztmalig nur noch bis zum 31. Dezember 2021 verlängert und dabei auf das „bevorstehende Inkrafttreten der TA Luft“ verwiesen. Eine Ermessensbetätigung oder Zusage dahin, dass die betriebswirtschaftlichen Zusatzbelastungen durch höhere Brennstoffkosten auch unter der Geltung der neuen Vorgaben der TA Luft 2021 in gleicher Weise zu berücksichtigen seien, war damit nicht verbunden. Die erfolgte Neufestsetzung durch die Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 vollzieht erstmalig die neuen Vorgaben der TA Luft 2021 nach.
bb) Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, dass mit Blick auf die Festsetzung des Grenzwerts ein vollständiger, nicht mehr gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzungsfähiger Ermessensausfall vorliege. Die Antragstellerin führt dazu aus, dass der Antragsgegner das Ermessen zur Festsetzung des Grenzwerts innerhalb des durch Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 vorgegebenen Korridors von 30 mg/m3 bis 50 mg/m3 nicht ausgeübt habe. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht einen Ermessensausfall verneint und in kaum nachvollziehbarer Weise aus der Formulierung „etwa aufgrund der Annahme eines atypischen Einzelfalls“ geschlossen, dass die Erwägungen des Antragsgegners nicht allein auf die Prüfung einer atypischen Sachverhaltslage beschränkt worden seien. Dieses Beschwerdevorbringen gibt keinen Anlass, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern.
Das Verwaltungsgericht hat einen Ermessensausfall und einen daraus folgenden (offenkundigen) Ermessensfehler in nicht zu beanstandender Weise verneint. Entgegen dem Beschwerdevorbringen hat das Verwaltungsgericht sich insoweit nicht allein auf die genannte Formulierung in der Begründung des Bescheids gestützt, sondern diesen insgesamt gewürdigt. Das Verwaltungsgericht hat insbesondere darauf abgestellt, dass der Antragsgegner sowohl auf das durch § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eingeräumte Ermessen wie auch auf die ermessenslenkenden - in der Ordnungsverfügung als „ermessenseinschränkende[n] Regelungen“ bzw. „Soll-Vorschrift“ bezeichneten - Bestimmungen der Nr. 6 Satz 1 und Nr. 6.2.1 Satz 1 TA Luft 2021 verwiesen hat. Darüber hinaus sprechen auch weitere Ausführungen in der Bescheidbegründung gegen einen vollständigen Ermessensausfall. Der Antragsgegner hat zur Begründung der Festsetzung des Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m3 ausgeführt, dass emissionssenkende Stoffe zur Verfügung ständen, diese von der Antragstellerin aber „unter Verweis auf Kostengründe“ nicht gewählt worden seien. Er hat damit bei seiner Entscheidung in der Sache auch die von der Antragstellerin angeführten betriebswirtschaftlichen Einwände mit in den Blick genommen. Im Zusammenhang mit der Ermessensausübung hat der Antragsgegner zudem ausgeführt, dass die Anordnung getroffen werde, um im Hinblick auf gleichartige Anlagen anderer Betreiber einen gleichmäßigen Vollzug zu gewährleisten und Wettbewerbsverzerrungen zu begegnen. Dies schließt die Erwägung ein, den Emissionszielwert von 30 mg/m3 einheitlich festzusetzen und ein etwaiges Ermessen in dieser Weise zu betätigen.
Unabhängig hiervon spricht nach der summarischen Prüfung im Eilverfahren zudem Vieles dafür, dass bei der Festsetzung des Emissionswerts für Gesamtkohlenstoff-Emissionen für Altanlagen nach Maßgabe von Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 das Ermessen gelenkt und eine umfassende Einzelfallprüfung auch insoweit regelmäßig nicht geboten ist. Die Bestimmung für Altanlagen in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 enthält nicht lediglich ein allgemeines Emissionsminderungsgebot oder einen offenen Emissionsrahmen, der für jeden konkreten Einzelfall auszufüllen wäre. Die Festlegung des Emissionswerts ist vielmehr in doppelter Weise konkretisiert. Zum einen bestimmt Satz 1, dass für die Gesamtkohlenstoff-Emissionen eine Massenkonzentration von 30 mg/m3 anzustreben ist. Damit wird ein Emissionszielwert vorgegeben, der regelmäßig eingehalten werden soll. Zum anderen ist die Ausnahme in Satz 2 mit der Vorgabe eines Höchstwerts von 50 mg/m3 auf die Fälle beschränkt, in denen auch bei geeigneter Brennstoffauswahl und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zur primären Emissionsminderung der Emissionszielwert von 30 mg/m3 nicht erreicht wird. Ist eine primäre Emissionsminderung dagegen möglich, ist für die Altanlagen regelmäßig der Emissionswert nach Satz 1 zu beachten. Bei einer Zusammenschau der Bestimmungen in Satz 1 und 2 dürfte das Ermessen daher in der Weise gelenkt sein, dass bei einer möglichen primären Emissionsminderung der Emissionszielwert von 30 mg/m3 in der Regel - abgesehen von atypischen Sachverhaltslagen - festzusetzen ist und es insoweit keiner weiteren Einzelfallprüfung bedarf. Da im hier vorliegenden Fall davon auszugehen ist, dass der Emissionswert von 30 mg/m3 durch einen Brennstoffwechsel erreicht werden kann (oben, unter 1. d)), erscheint eine umfassende Einzelfallprüfung somit auch im Fall der Antragstellerin grundsätzlich nicht geboten.
cc) Das weitere Beschwerdevorbringen, dass jedenfalls ein atypischer Sachverhalt vorliege, der eine Einzelfallprüfung erforderlich mache, greift nicht durch. Der Einwand, dass ein von der maßgeblichen Verwaltungsvorschrift so nicht berücksichtigter atypischer Fall vorliege, kann mit Blick auf den typisierenden Ansatz einer solchen Verwaltungsvorschrift zwar grundsätzlich erheblich sein. Ausreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen - in der konkret auf Altanlagen zum Brennen von Kalkstein bezogenen Regelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 der TA Luft 2021 nicht hinreichend bedachten - Ausnahmefalls zeigt das Beschwerdevorbringen indessen nicht auf.
Die Antragstellerin macht insoweit geltend, dass der Sachverhalt insbesondere deswegen atypisch sei, weil ihr Unternehmen in seiner Struktur und seinen Investitionsmöglichkeiten ganz erheblich von sämtlichen Normbetroffenen in derselben Branche abweiche, ihre Anlage nur über einen einzigen Kalkofen und nur noch über eine begrenzte Laufzeit verfüge und sie als einziger Marktteilnehmer nicht auf gas- oder staubförmige Brennstoffe ausweichen könne. Auch wenn man nur die wirtschaftlichen Aspekte betrachte, komme die Anordnung faktisch einer Schließungsanordnung gleich, wodurch der passive Bestandsschutz versagt werde.
Eine atypische Sachverhaltslage ist nicht wegen der im Vergleich zu den Anlagen anderer Betreiber in Nordrhein-Westfalen (deutlich) geringeren Produktionskapazität anzunehmen. Nach Nr. 1 Abs. 2 Buchst. d) TA Luft 2021 sind die Vorschriften der TA Luft bei nachträglichen Anordnungen (§ 17 BImSchG) zu beachten; Größe oder Produktionskapazität einer Anlage sind dort nicht genannt. Die Anlage der Antragstellerin liegt mit einer zugelassenen Produktionskapazität von rund 80 t/d recht deutlich über der durch § 1 Abs. 1 Satz 1 und 4 i. V. m Nr. 2.4.1.1 Anhang 1 der 4. BImSchV bestimmten Kapazitätsgrenze von 50 oder mehr Tonnen Branntkalk, ab der ein Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG durchzuführen ist. Nach der typisierenden Wertung des Verordnungsgebers ist die Anlage damit angesichts der rechtlich möglichen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 4 der 4. BImSchV) Produktionskapazität nicht als „Kleinanlage“ einzustufen. Zudem verfügt die Anlage der Antragstellerin ausweislich der Aufstellung des Antragsgegners zur Kalkindustrie in Nordrhein-Westfalen im landesweiten Vergleich zwar über die geringste Produktionskapazität. Gleichwohl werden auch bei anderen Anlagen - wie insbesondere den Anlagen der H. J. GmbH in I. (zwei Schachtöfen mit einer Gesamtkapazität von 200 t/d) und der Z. GmbH & Co. KG in C. (drei Mehrkammerschachtöfen mit einer Gesamtkapazität von 260 t/d) - ebenfalls nur relativ geringe Produktionskapazitäten erreicht, wobei der Emissionszielwert von 30 mg/m3 bei diesen Anlagen (deutlich) unterschritten wird. Es ist daher nicht ersichtlich, dass die Anlage der Antragstellerin mit ihrer relativ geringen Produktionskapazität eine herausgehobene Sonderstellung besitzt.
Die Anlage der Antragstellerin ist nicht wegen der zugelassenen Brennstoffe atypisch. Die Behauptung, nur die Antragstellerin könne nicht auf gas- oder staubförmige Brennstoffe ausweichen, trifft nach Aktenlage nicht zu. Nach der im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners enthaltenen Übersicht zur Kalkindustrie in Nordrhein-Westfalen dürfen der Ofen 1 der T. E. GmbH & Co. KG nur mit Petrolkoks, Anthrazitkohle und Koks, die Schachtöfen der H. J. GmbH nur mit Koks und die Schachtöfen der T. R. GmbH & Co. KG nur mit Petrolkoks, Anthrazitkohle und Vollwertkohle betrieben werden.
Soweit die Antragstellerin darüber hinaus auf die geringeren Investitionsmöglichkeiten verweist, ist mit der Beschwerde bereits nicht konkret dargelegt, welche Investitionen erforderlich sein sollen, um den in der Genehmigung bereits zugelassenen - und nach ihren eigenen Angaben derzeit bereits eingesetzten - Brennstoff Koks weiterhin zu verwenden und inwieweit etwaige Abhilfemaßnahmen die Investitionskapazität übersteigen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der in Rede stehende (dauerhafte) Wechsel des Brennstoffs nach der vorgelegten betriebswirtschaftlichen Betrachtung vom 28. April 2021 zwar die laufenden Produktionskosten erhöhen kann, aber keine oder allenfalls geringe Investitionskosten mit sich bringen dürfte.
Die im behördlichen und gerichtlichen Verfahren vorgelegten betriebswirtschaftlichen Betrachtungen zu den voraussichtlich erhöhten Produktionskosten bei einem Brennstoffwechsel können ebenfalls keine atypische Lage begründen. Die dynamische Vorsorgepflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG umfasst, dass die Anlage jeweils an den sich wandelnden und aktuell durch die TA Luft 2021 konkretisierten Stand der Technik anzupassen ist. Dies schließt ein, dass der Betreiber grundsätzlich die Emissionsminderungslasten und insbesondere die Kosten von Abhilfemaßnahmen bei mehr als nur geringfügigen Überschreitungen (vgl. Nr. 6.2.1 TA Luft 2021) zu tragen hat, unabhängig davon, ob diese sich in erhöhten Produktionskosten (z. B. durch Änderung des Brennstoffs) oder Investitionskosten (z. B. durch Nachrüstung der Anlage) niederschlagen. Die von der Antragstellerin aufgeführten Mehrkosten für die Emissionsminderung sind demnach eine typische Folge der Emissionsminderungslast, die im Grundsatz alle Betreiber trifft. Die Antragstellerin legt vor diesem Hintergrund auch mit dem Beschwerdevorbringen nicht konkret dar, dass und inwieweit die (dauerhafte) Umstellung auf den Brennstoff Koks sie im vorliegenden Fall gegenüber anderen Betreibern in atypischer und im Ergebnis unzumutbarer Weise trifft. Hiergegen spricht bereits, dass die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen im Beschwerdeverfahren wegen der mangelnden Verfügbarkeit der bislang verwendeten Anthrazitkohle zwischenzeitlich dazu übergegangen ist, Koks als Brennstoff im Regelbetrieb zu verwenden. Die Brennstoffkosten liegen damit bereits im Bereich des mit Blick auf die jeweiligen Marktbedingungen ohnehin von ihr zu tragenden betriebswirtschaftlichen Risikos, was dann auch für die Mitbewerber gelten dürfte. Aus deshalb ist aus den vorgelegten betriebswirtschaftlichen Betrachtungen nicht ersichtlich, warum erhöhte Produktionskosten nicht jedenfalls teilweise an die Abnehmer weitergegeben werden können.
Eine atypische Sachverhaltslage ist schließlich auch nicht mit Blick auf die von der Antragstellerin behauptete begrenzte Laufzeit der Anlage bis voraussichtlich Ende 2031 anzunehmen. Ungeachtet des Umstands, dass es insoweit bereits an einer konkreten und verbindlichen Aussage der Antragstellerin fehlt und insbesondere ein Genehmigungsverzicht nicht erklärt worden ist, führt die beabsichtigte künftige Stilllegung nicht zu einer atypischen Belastung. Die Restlaufzeit ist schon nicht als so kurz anzusehen, dass von einer atypischen Lage auszugehen wäre. Bei einer geplanten Stilllegung Ende 2031 soll die Anlage insgesamt zehn Jahre unter der Geltung der zum 1. Dezember 2021 in Kraft getretenen Vorgaben der TA Luft 2021 und des nach Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 für Altanlagen maßgeblichen Emissionszielwerts von 30 mg/m3 betrieben werden. Darüber hinaus wird der zumutbare Zeitrahmen für nachträgliche Anordnungen bei Altanlagen bereits in typisierender Weise durch die Sanierungsfristen in Nr. 6.2.3 TA Luft 2021 geregelt. Nach Nr. 6.2.3.1 TA Luft 2021 gilt für Maßnahmen, die lediglich organisatorische Änderungen oder einen geringen technischen Aufwand erfordern - insbesondere die Umstellung auf emissionsärmere Brennstoffe - die vorliegend bestimmte Frist von drei Jahren ab Inkrafttreten der neuen Anforderungen (1. Dezember 2024). Für bislang nach dem Stand der Technik betriebene Anlagen gilt im Übrigen nach Nr. 6.2.3.3 TA Luft 2021 eine fünfjährige Sanierungsfrist (1. Dezember 2026). Diesen Bestimmungen ist die Wertung zu entnehmen, dass allenfalls Anlagen, die innerhalb dieser Fristen stillgelegt werden, grundsätzlich keine Anpassungsmaßnahmen mehr vornehmen müssen (vgl. auch Nr. 6.2.4 TA Luft 2021 zum Verzicht auf das Betreiben der Anlage über die Sanierungsfristen hinaus). Soll die Anlage dagegen - wie im Fall der Antragstellerin - noch über einen Zeitraum betrieben werden, der das Doppelte der fünfjährigen Sanierungsfrist und mehr als Dreifache der dreijährigen Sanierungsfrist beträgt, kann allein wegen der Laufzeit nicht von einer atypischen Sachverhaltslage ausgegangen werden. Im Übrigen würde eine begrenzte Restlaufzeit hier auch deshalb keinen atypischen Ausnahmefall begründen, weil bei dem in Rede stehenden und derzeit bereits praktizierten Brennstoffwechsel keine umfangreicheren Maßnahmen an der Anlage durchzuführen sind.
dd) Das weitere Beschwerdevorbringen, dass das Verwaltungsgericht die Festsetzung des Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m3 in nicht nachvollziehbarer Weise damit begründet habe, dass die Antragstellerin das Doppelte des anzustrebenden Werts und zugleich den Emissionsgrenzwert von 50 mg/m3 überschreite, verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg. Die Antragstellerin rügt insoweit, dass das Verwaltungsgericht die Festsetzung des niedrigsten Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m3 (statt eines höheren Grenzwerts bis 50 mg/m3) in unvertretbarer Weise damit gerechtfertigt habe, dass auch der höhere Grenzwert von 50 mg/m3 überschritten werde und deshalb die größtmögliche Beschränkung des Betriebs zulässig sei. Einen solchen Grundsatz hat das Verwaltungsgericht - entgegen dem Beschwerdevorbringen - weder aufgestellt noch seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass die Emissionswerte von 30 mg/m3 wie auch 50 mg/m3 im Regelbetrieb überschritten und damit die tatbestandlichen Voraussetzungen (Nichterfüllung der Emissionsminderungspflichten) gegeben seien (S. 13 des Beschlusses). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auf das erhebliche Überschreiten des „Emissionskorridors“ zwischen 30 mg/m3 und 50 mg/m3 abgestellt, um darzulegen, dass eine lediglich geringfügige Überschreitung im Sinne von Nr. 6.2.1 TA Luft 2021 nicht vorliege (S. 16 f. des Beschlusses). Außerdem hat es bei der Folgenabwägung berücksichtigt, dass die Emissionen der Anlage der Antragstellerin rund das Zweifache des anzustrebenden Emissionswerts von 30 mg/m³ betragen (S. 24 des Beschlusses). Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts unterliegen keinen rechtlichen Bedenken. Soweit das Verwaltungsgericht darüber hinaus die Ermessensausübung zur Festlegung des Grenzwerts behandelt (ab S. 17 des Beschlusses), geschieht auch dies nicht mit den von der Antragstellerin gerügten Erwägungen.
ee) Ebenfalls ohne Erfolg bleibt das Vorbringen der Antragstellerin, dass die Ordnungsverfügung gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoße, weil bei verschiedenen Wettbewerbern weiterhin der höhere Emissionsgrenzwert von 50 mg/m3 festgesetzt sei. Eine Ungleichbehandlung der Antragstellerin mit anderen Betreibern ist nach dem Stand des Eilverfahrens nicht gegeben.
Mit dem Inhalt der vorgelegten Verwaltungsvorgänge und seinem ergänzenden Vorbringen hat der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren hinreichend dargetan, dass das Land Nordrhein-Westfalen in enger Abstimmung mit den Bezirksregierungen als für den Vollzug zuständigen Immissionsschutzbehörden für die Kalkindustrie in Nordrhein-Westfalen eine landes- und branchenweit einheitliche Einhaltung des Emissionswerts von 30 mg/m3 verfolgt. Insbesondere bei der Dienstbesprechung zur TA Luft 2021 am 2. November 2022 unter Beteiligung des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Verkehr (MUNV) und des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) haben die nordrhein-westfälischen Bezirksregierungen in Bezug auf die Gesamtkohlenstoff-Emissionen der Kalkindustrie ein einheitliches Vorgehen verabredet und sich darauf verständigt, dass bis Anfang 2023 die betroffenen Betreiber angehört bzw. Anordnungen zur Umsetzung der TA Luft 2021 getroffen werden. Auch wenn diese Verständigung bislang noch nicht flächendeckend umgesetzt worden ist, wird - wie der Antragsgegner mit der Beschwerdeerwiderung vom 17. Mai 2024 unter Verweis auf die eingeholten Stellungnahmen der Bezirksregierungen substantiiert dargelegt hat - das verabredete Vorgehen weiter verfolgt und auf eine landesweit einheitliche Festsetzung eines Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m3 konkret hingewirkt. Nach den vorgelegten Stellungnahmen ist die Festsetzung des Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m3 - als nachträgliche Anordnung oder im Rahmen einer Änderungsgenehmigung - für die meisten Anlagen bereits durch eine Anhörung eingeleitet worden oder ist eine solche Anhörung zeitnah vorgesehen. Soweit dies noch nicht geschehen ist und - etwa aufgrund der beabsichtigten Stilllegung der Anlage - auch noch nicht konkret in Aussicht gestellt worden ist, wird bei den betroffenen Anlagen der Emissionswert von 30 mg/m3 bereits jetzt (deutlich) unterschritten (vgl. z. B. Anlage der H. GmbH in U.-D., Gesamtkohlenstoff-Emission: 3,6 mg/m3; Anlage der H. GmbH in S., Gesamtkohlenstoff-Emission: 5,2 mg/m3 und Anlage der H. J. GmbH in I., Gesamtkohlenstoff-Emission: 3,4 mg/m3).
Mit Blick auf das Gebot der Gleichbehandlung ist zudem - entgegen den ergänzenden Ausführungen der Antragstellerin in dem Schriftsatz vom 27. Mai 2024 - nicht ausschlaggebend, ob aufgrund vergangener Anordnungen für andere Anlagen noch höhere Festsetzungen fortbestehen, sondern vielmehr, dass die tatsächliche Einhaltung des neuen Emissionswerts von 30 mg/m3 einheitlich verfolgt und gewährleistet wird. Insoweit bedarf es jedenfalls dann nicht zwingend des Erlasses von Ordnungsverfügungen zur Herabsetzung der bisherigen Festsetzungen, wenn die Anlagenbetreiber die nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 grundsätzlich maßgeblichen Emissionswerte tatsächlich einhalten. Unabhängig davon, ob der Erlass einer (gebührenpflichtigen) Ordnungsverfügung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zur Festsetzung eines nach der TA Luft 2021 einzuhaltenden Vorsorgewerts in Betracht kommt, wenn die Einhaltung des Werts in dem konkreten Betrieb ohnehin gewährleistet ist, führt der Verzicht auf den Erlass einer solchen nachträglichen Anordnung bei Einhaltung der Emissionswerte nicht auf den von der Antragstellerin geltend gemachten Gleichheitsverstoß.
Nach der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Aufstellung zur Kalkindustrie in Nordrhein-Westfalen und dem substantiierten Vorbringen in der Beschwerdeerwiderung wird bei den übrigen Brennereien, insbesondere den Anlagen mit Schachtöfen, der Emissionszielwert von 30 mg/m3 weit überwiegend erreicht und deutlich unterschritten. Dass der Antragsgegner oder andere Bezirksregierungen bei anderen Anlagen, für die eine Emissionsgrenze von mehr als 30 mg/m3 festgesetzt ist und die diesen Wert tatsächlich überschreiten, untätig geblieben wären, ist dagegen nicht ersichtlich.
ff) Der mit der Beschwerde unter verschiedenen Gesichtspunkten erhobene Einwand der Antragstellerin, dass ihr mit der Festsetzung des Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m3 der passive Bestandsschutz versagt werde, führt zu keiner anderen Bewertung. Der immissionsschutzrechtliche (passive) Bestandsschutz besteht nur in den Grenzen der § 17 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG und der konkretisierenden Altanlagenregelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021. Da die den Betreiber treffenden Vorsorgepflichten dynamisch sind und diesen zur Anpassung an geänderte Emissionswerte verpflichten, kann dieser sich regelmäßig nicht auf Bestandsschutz berufen. In diesem Zusammenhang ist auch nicht ersichtlich, dass die streitgegenständliche Ordnungsverfügung einer faktischen, vollständigen Stilllegung gleichkommt. Denn nach dem Stand des Eilverfahrens kann der Emissionswert von 30 mg/m3 voraussichtlich eingehalten werden (vgl. oben, unter 1. d)).
3. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse gegenüber dem Aufschubinteresse der Antragstellerin.
Die bei einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung hat sich insbesondere an den Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage in der Hauptsache zu orientieren. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes grundsätzlich allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in der Regel das Vollziehungsinteresse. Stellt er sich dagegen als offensichtlich rechtswidrig dar, überwiegt das Aussetzungsinteresse. Bei offenen Erfolgsaussichten kommt es auf eine Vollzugsfolgenabwägung zwischen den für eine sofortige Vollziehung sprechenden Interessen einerseits und dem Interesse der Antragsteller an der Aussetzung der Vollziehung bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren andererseits an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. März 2024 - 8 B 1206/23.AK -, juris Rn. 26.
Ausgehend davon fällt die Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Die Vorgabe in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung vom 6. Dezember 2022 ist aus den vorstehenden Gründen auch unter Berücksichtigung der Einwände der Antragstellerin zu den befürchteten wirtschaftlichen Folgen und zur möglichen Restlaufzeit ihrer Anlage voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden und nach Aktenlage geeignet, die Antragstellerin zu einer Einhaltung des für Altanlagen geltenden Emissionswerts anzuhalten. Es besteht ein öffentliches Interesse daran, die neuen Vorsorgeanforderungen nach Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 möglichst zeitnah branchenweit einheitlich umzusetzen und damit Wettbewerbsverzerrungen im Sinne ungleicher Emissionsvorgaben zu vermeiden sowie schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen vorzubeugen (vgl. Nr. 1 TA Luft 2021, §§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG),
dazu, dass diese Aspekte ein öffentliches Interesse am Sofortvollzug begründen können, siehe BVerwG, Beschluss vom 30. August 1996 - 7 VR 2.96 -, juris Rn. 37,
hinter dem das Interesse der Antragstellerin zurücktritt.
Auch unter diesem rechtlichen Aspekt nicht durchgreifend ist der mit der Beschwerde erstmals vorgetragene Einwand der Antragstellerin, dass ein rechtskonformer Betrieb ihrer Anlage unter Einhaltung des Emissionswerts von 30 mg/m3 unmöglich sei und die Ordnungsverfügung faktisch einer Betriebseinstellung gleichkomme. Wie oben ausgeführt, ist weder ersichtlich noch konkret vorgetragen, dass die Einhaltung des Emissionswerts bei einer Befeuerung mit geeigneten Kokssorten unmöglich wäre. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass - ggf. nach einer Erprobungs- und Übergangsphase - der Emissionswert von 30 mg/m3 erreicht und dauerhaft unterschritten werden kann. Im Übrigen hätte selbst eine - nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand nicht zu erwartende - Überschreitung des Emissionswerts trotz Verwendung von Koks als Brennstoff nicht ohne Weiteres den Erlass einer im Ermessen der Behörde stehenden Stilllegungsanordnung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zur Folge.
Auch das Vorbringen, dass selbst bei einer voraussichtlichen Erfolglosigkeit des Hauptsachenrechtsbehelfs ein besonderes Vollziehungsinteresse gegeben sein müsse und dieses hier nicht in einer konkreten Gesundheitsgefährdung zu sehen sei, führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Das über das allgemeine Erlassinteresse hinausgehende Vollziehungsinteresse besteht - wie ausgeführt - darin, die neuen Vorsorgeanforderungen nach Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft 2021 branchen- und landesweit einheitlich umzusetzen, damit Wettbewerbsverzerrungen im Sinne ungleicher Emissionsvorgaben zu vermeiden und sicherzustellen, dass die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen rechtzeitig eingeleitet werden.
In Bezug auf die unter Ziffer 3 der Ordnungsverfügung unter Hinweis auf §§ 26, 28 BImSchG angeordneten wiederkehrenden Messungen sind eigenständige Beschwerdegründe nicht geltend gemacht. Die rechtliche Bewertung folgt insoweit den vorstehenden Ausführungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG. Der Senat geht im vorliegenden Einzelfall davon aus, dass im Hinblick auf die bereits aus anderen Gründen erfolgte Umstellung des Brennstoffs auf Koks im Regelbetrieb für die streitwertbestimmende Höhe der Aufwendungen (vgl. Nr. 19.1.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) mangels näherer Anhaltspunkte der Auffangstreitwert für jede der noch streitbefangenen Ziffern der Ordnungsverfügung (Ziffern 2 und 3) zugrunde zu legen ist. Da sich das Interesse der Antragstellerin nach der bereits erfolgten Umstellung des Brennstoffs im Wesentlichen darauf beschränkt, die Option für die Verwendung von Anthrazitkohle zu erhalten, ist eine höhere Festsetzung vorliegend nicht veranlasst. Der so bestimmte Wert ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26 und 28 BImSchG
§§ 26, 28 BImSchG
§ 4 BImSchG
§ 17 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 48 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 10 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 3 Abs. 6 BImSchG
§ 17 Abs. 2 BImSchG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BImSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 4 der 4. BImSchV
§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 K 3493/22
11 K 3493/22
8 A 722/11
7 VR 2.96
8 A 455/16
7 C 14.08
7 B 112.94
7 B 3.14
7 V 2.96
7 VR 2.96
8 B 1206/23