Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-29, Aktenzeichen 14 K 1289/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0229.14K1289.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Von einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften im Sinne des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO (juris: StVZO 2012) kann nur bei einem unaufgeklärten Verkehrsverstoß von einigem Gewicht ausgegangen werden.. Ein einmaliger, unwesentlicher Verstoß, der sich weder verkehrsgefährdend auswirken kann – wobei eine konkrete Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer nicht erforderlich ist – noch Rückschlüsse auf die charakterliche Unzuverlässigkeit des Kraftfahrers zulässt, rechtfertigt danach die Anordnung nicht.(Rn.24)
2. Ein hinreichend schwerer Verkehrsverstoß ist regelmäßig jedenfalls dann zu bejahen, wenn die Zuwiderhandlung nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem (vgl. § 4 StVG in Verbindung mit § 40 FeV und der zugehörigen Anlage 13) mit mindestens einem Punkt zu bewerten ist bzw. vor dem Inkrafttreten des Fahreignungs-Bewertungssystems am 1. Mai 2014 zur Speicherung von mindestens einem Punkt im Verkehrszentralregister geführt hätte.(Rn.26)
3. Die Fahrtenbuchanordnung stellt sich als eine behördliche Maßnahme im Vorfeld der nach § 4 Abs. 5 StVG zu treffenden, je nach Punktestand abgestuften Maßnahmen dar und ist mit dem Fahreignungs-Bewertungssystem eng verknüpft.(Rn.28)
Der Bescheid des Landesamts für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 8. September 2022 und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 21. Oktober 2022, jeweils in der Gestalt der Erklärung des Beklagten vom 8. Mai 2023, werden aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine Fahrtenbuchanordnung.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2022 hörte die Polizei Berlin den Kläger dazu an, dass mit dem auf ihn zugelassenen Kleintransporter, amtliches Kennzeichen G..., am 16. Januar 2022 um 21:13 Uhr in 10829 Berlin auf der BAB A 100 die dort zulässige Höchstgeschwindigkeit innerhalb geschlossener Ortschaften von 80 km/h nach Toleranzabzug um 20 km/h überschritten worden war. Den Verfahrensbevollmächtigten des Klägers wurde am 16. März 2022 Akteneinsicht gewährt, verbunden mit der Aufforderung, den Fahrzeugführer bis zum 1. April 2022 mitzuteilen. Da hierauf keine Reaktion erfolgte und auch kein Vergleichsfoto des Klägers im Melderegister vorlag, stellte die Polizei das Ordnungswidrigkeitenverfahren im April 2022 ein.
Zur Anordnung eines Fahrtenbuchs angehört, trug der Kläger vor, dass diese dem Bundesverwaltungsgericht zufolge zwar schon bei einem einmaligen erheblichen Verkehrsverstoß möglich sei, ein solcher aber erst bei der vorgesehenen Eintragung von mindestens einem Punkt im Fahreignungsregister zu bejahen und somit bei einer Geschwindigkeitsüberschreitung von 20 km/h nicht gegeben sei.
Mit Bescheid vom 8. September 2022 ordnete das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: Behörde) gegenüber dem Kläger an, für das oben genannte Fahrzeug oder ein zu bestimmendes Ersatzfahrzeug für die Dauer eines Jahres ab Unanfechtbarkeit des Bescheids ein Fahrtenbuch zu führen. Bei der Ermessensentscheidung sei auf die Schwere des Verkehrsverstoßes abgestellt worden, für den ein Bußgeld von 70,- € vorgesehen sei. Angesichts des Ziels der verschärften Bußgeldvorschriften, zur Verbesserung der allgemeinen Sicherheit des Straßenverkehrs und speziell des Rad- und Fußverkehrs beizutragen, liege ein schwerwiegender Verkehrsverstoß regelmäßig bereits dann vor, wenn mindestens ein Punkt ins Fahreignungsregister einzutragen oder ein Bußgeld von mindestens 70,- € zu erheben gewesen wäre.
Zur Begründung seines dagegen eingelegten Widerspruchs wiederholte der Kläger das Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren und ergänzte: Aus der bloßen Verschärfung der Bußgeldvorschriften folge noch keine abweichende Bewertung der Schwere des betreffenden Verkehrsverstoßes, zumal es der Verordnungsgeber hier bei der „Punktefreiheit“ belassen und damit die Bewertung als „nicht schwerwiegend“ zum Ausdruck gebracht habe.
Mit Bescheid vom 21. Oktober 2022, zugestellt am 31. Oktober 2022, wies die Behörde den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie führte u.a. aus: Zur Verbesserung der Verkehrssicherheit seien im November 2021 schärfere Bußgeldvorschriften zur Abschreckung in Kraft getreten. Bei diversen Verkehrsordnungswidrigkeiten ohne Punkteeintrag seien die Bußgelder so angehoben worden, dass die Zuwiderhandlungen nicht mehr im Verwarnungsgeldverfahren zu ahnden seien. Bei Geschwindigkeitsverstößen seien die Bußgelder teilweise verdoppelt worden. Um diesem Umstand sowie der besonderen Gefahrenlage im Ballungsraum Berlin mit steigendem Verkehrsaufkommen und erhöhter Zahl von Verkehrsverstößen Rechnung zu tragen, werde die Verwaltungspraxis dahin geändert, dass Fahrtenbücher nunmehr in der Regel auch bei Bußgeldern ab 70,- € ohne Punkteeintragung angeordnet würden. Eine Geschwindigkeitsüberschreitung um 20 km/h liege ohnehin an der obersten Grenze zum auch nach bisheriger Praxis als schwerwiegend angesehenen Verkehrsverstoß (ab 21 km/h). Wegen der weiteren Einzelheiten des Inhalts der beiden behördlichen Bescheide wird auf Blatt 5 ff. der Gerichtsakte Bezug genommen.
Zur Begründung der dagegen am 27. November 2022 erhobenen Klage wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und ergänzt: Durch die Erhöhung der Regelgeldbuße für den in Rede stehenden Verstoß von 35,- € auf 70,- € sei dieser nicht schwerwiegender geworden und gefährde die Verkehrssicherheit nicht stärker als zuvor. Im Gegenteil reduziere die Fortentwicklung technischer Sicherheitssysteme das Gefährdungspotential. Folgerichtig sei hier nach wie vor die Eintragung eines Punkts im Fahreignungsregister nicht vorgesehen und seien nach dem Willen des Verordnungsgebers solche Verstöße somit als nicht schwerwiegend anzusehen. Das Fahrtenbuch solle nicht den pekuniären Interessen des Beklagten dienen, so dass eine Orientierung an der mangels Täterfeststellung entfallenden Geldbuße nicht sachgerecht sei. Das Fahrtenbuch solle Verkehrssünder davon abhalten, auch künftig die Sicherheit des Straßenverkehrs zu beeinträchtigen. Dabei komme es vor allem auf drohende Punkte im Fahreignungsregister und daran anknüpfende Maßnahmen, wie die Entziehung der Fahrerlaubnis, an. Nur die Orientierung an der Punktebewehrung sei daher im Fahrtenbuchverfahren sachgerecht und nachvollziehbar. Dafür spreche auch die Praktikabilität. Käme es auf die zu erwartende Geldbuße an, müssten alle für die Bußgeldzumessung relevanten Gesichtspunkte bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung herangezogen werden, wie etwa Vorsatz oder Fahrlässigkeit bei der Begehung sowie etwaige frühere Verstöße.
Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 8. Mai 2023 die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als darin das Führen eines Fahrtenbuchs für die Dauer von mehr als sechs Monaten angeordnet wurde. Die Beteiligten haben daraufhin den Rechtsstreit in der Hauptsache teilweise für erledigt erklärt.
Kläger beantragt nunmehr sinngemäß,
den Bescheid des Landesamts für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 8. September 2022 und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 21. Oktober 2022, jeweils in der Gestalt der Erklärung des Beklagten vom 8. Mai 2023, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft zur Begründung die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und ergänzt: Nach dem Wortlaut des § 31a Abs. 1 StVZO sei nur eine Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften ohne bestimmten Schweregrad erforderlich. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werde allerdings ein Verstoß „von einigem Gewicht“ vorausgesetzt und ausgeführt, dass sich die Gewichtung einer generellen Klärung entziehe und nach den Umständen des Einzelfalls richte. Ein hinreichend gewichtiger Verstoß könne insbesondere dann vorliegen, wenn er in der einschlägigen Anlage zur Fahrerlaubnisverordnung mit wenigstens einem Punkt belegt sei. Das Wort „insbesondere“ zeige aber, dass dies keine Mindestvoraussetzung sei und auch andere Kriterien zur einzelfallbezogenen Bewertung der Schwere des Verstoßes herangezogen werden könnten. Eine nur an der Punktzahl orientierte Bewertung sei in einer Großstadt wie Berlin nicht mehr sachgerecht, um den Präventivzweck des § 31a StVZO zu erfüllen. Hier habe das Verkehrsaufkommen, auch durch E-Roller und E-Scooter, neue Dimensionen erreicht und bestehe ein erhöhtes Unfallpotential. Die Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns spreche ebenfalls dafür, den neuen Bußgeldkatalog, der Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr neu gewichte, bei der Bewertung im Fahrtenbuchverfahren zu berücksichtigen, zumal jeweils die Verbesserung der Verkehrssicherheit bezweckt werde. Bei der vorbeugenden Gefahrenabwehr, welcher das Fahrtenbuch diene, seien Gesichtspunkte der Spezial- und Generalprävention vor dem Hintergrund der verkehrlichen Gegebenheiten in der jeweiligen Stadt maßgeblich. In Berlin gehe es auch um die Unterbindung der „Autoraser-Fälle“, wofür ein Bußgeld von 70,- € nicht ausreiche und ein Fahrtenbuch zur Abschreckung geeigneter sei.
Hinsichtlich der Dauer der Fahrtenbuchanordnung werde man sich zukünftig nach einer internen Tabelle richten, die gestaffelt nach Bußgeldhöhe, etwaiger Punktzahl und der Dauer eines etwaigen Fahrverbots Zeitspannen von sechs bis dreißig Monaten vorsehe, wodurch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werde. Bei Verstößen wie dem vorliegenden, bei denen keine Punkte und kein Fahrverbot sowie Bußgelder zwischen 70,- € bis unter 115,- € drohten, sei nunmehr regelmäßig eine Dauer von sechs Monaten vorgesehen.
Die den dargelegten Maßstäben folgende neue Verwaltungspraxis gelte nicht nur im Fall des Klägers, sondern unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung in Verbindung mit der Selbstbindung der Verwaltung auch in gleichgelagerten Fällen. Solche seien allerdings vorerst von der Behörde noch nicht bescheiden worden, weil zunächst der Ausgang des vorliegenden Klageverfahrens abgewartet werden solle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands bezieht sich das Gericht auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
1.
Die Kammer hat ohne mündliche Verhandlung entscheiden können, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
2.
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind auch in ihrer durch die schriftsätzliche Erklärung des Beklagten vom 8. Mai 2023 gegebenen Fassung rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung ist § 31a Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO). Danach kann die nach Landesrecht zuständige Behörde gegenüber einem Fahrzeughalter für ein oder mehrere auf ihn zugelassene oder künftig zuzulassende Fahrzeuge das Führen eines Fahrtenbuchs anordnen, wenn die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich war.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die im behördlichen Ermessen stehende („kann“) Anordnung eines Fahrtenbuchs liegen hier – was auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist – insoweit vor, als mit dem vom Kläger gehaltenen Fahrzeug ein Verkehrsverstoß begangen wurde und die Polizei Berlin den dafür verantwortlichen Fahrer nicht feststellen konnte:
Mit dem Kfz des Klägers wurde zum Tatzeitpunkt innerhalb geschlossener Ortschaften eine Geschwindigkeit von 100 km/h gefahren (nach Toleranzabzug), obgleich in dem Straßenabschnitt eine durch Verkehrszeichen angeordnete Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h galt. Darin liegt ein Verstoß gegen § 41 Abs. 1 in Verbindung mit der Anlage 2 Nr. 49 (Zeichen 274) der Straßenverkehrsordnung (StVO). Dieser Verstoß stellt nach § 49 Abs. 3 Nr. 4 StVO in Verbindung mit § 24 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) eine Ordnungswidrigkeit dar, die gemäß § 26a Abs. 1 Nr. 2 StVG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 der Bußgeldkatalog-Verordnung - BKatV - (hier anzuwenden in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Bußgeldkatalog-Verordnung vom 13. Oktober 2021, BGBl. I S. 4688) in Verbindung mit Nr. 11.3 der Anlage (zu § 1 Abs. 1 BKatV) - Bußgeldkatalog - in Verbindung mit dem Anhang (zu Nr. 11 der Anlage), Tabelle 1, Buchstabe c, Nr. 11.3.3 mit einer Geldbuße von 70,- € (Regelsatz) belegt ist.
Die Feststellung des für diese Verkehrsordnungswidrigkeit verantwortlichen Fahrzeugführers war der Polizei Berlin nicht möglich, weil der noch rechtzeitig vor Eintritt der Verfolgungsverjährung zu der Ordnungswidrigkeit angehörte Kläger sich auch nach Einsichtnahme in das Messfoto, welches den Fahrer gut erkennen lässt, nicht äußerte und ein Vergleichsfoto des Klägers in öffentlichen Registern nicht zur Verfügung stand.
b) Die angefochtene Fahrtenbuchanordnung erweist sich gleichwohl als rechtswidrig, weil die erforderliche Schwere des unaufgeklärten Verkehrsverstoßes hier nicht gegeben ist. Weder ist für diese Zuwiderhandlung nach § 40 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) in Verbindung mit Anlage 13 (zu § 40 FeV) die Speicherung von mindestens einem Punkt im Fahreignungsregister vorgesehen noch ergibt sich aus dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge in Verbindung mit dem Vorbringen des Beklagten, dass hier aufgrund der Umstände des Einzelfalls trotz fehlender Punktebewehrung doch von einem hinreichenden Gewicht der unaufgeklärten Verkehrsordnungswidrigkeit auszugehen ist. Hierzu im Einzelnen:
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 2023 - 3 C 14/21 -, juris Rn. 20; Urteil vom 28. Mai 2015 - 3 C 13.14 -, juris Rn. 15; Beschluss vom 9. September 1999 - 3 B 94/99 -, juris Rn. 2; Urteil vom 17. Mai 1995 - 11 C 12/94 -, juris Rn. 9), welcher die Kammer folgt, kann von einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften im Sinne des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO nur bei einem unaufgeklärten Verkehrsverstoß von einigem Gewicht ausgegangen werden (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1981 - 2 BvR 1172/81 -, juris Rn. 5). Ein einmaliger, unwesentlicher Verstoß, der sich weder verkehrsgefährdend auswirken kann – wobei eine konkrete Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer nicht erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 1995, a.a.O.) – noch Rückschlüsse auf die charakterliche Unzuverlässigkeit des Kraftfahrers zulässt, rechtfertigt danach die Anordnung nicht.
Wie der Beklagte zutreffend anmerkt, lassen sich allerdings dem Wortlaut des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO bestimmte qualitative Anforderungen an die Art des unaufgeklärten Verkehrsverstoßes nicht unmittelbar entnehmen. Gleichwohl stellt die hinreichende Schwere der Zuwiderhandlung doch ein „ungeschriebenes“ Tatbestandsmerkmal des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO dar, welches aufgrund einer dem übergeordneten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragenden verfassungskonformen Auslegung bzw. geltungserhaltenden Reduktion der Norm zu berücksichtigen ist (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1981, a.a.O.).
Obwohl sich die Frage, wann ein dem Tatbestand des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO unterfallender, d.h. hinreichend schwerer Verkehrsverstoß zu bejahen ist, nach der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung einer generellen Klärung entzieht und nach den Umständen des Einzelfalls zu beantworten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. September 1999, a.a.O.), ist dennoch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass es sich bei Fahrtenbuchverfahren – zumal in Großstädten – typischerweise um Massenverfahren handelt. Die Fahrtenbuchbehörden dürften daher bei dem gebotenen effizienten Einsatz ihrer naturgemäß begrenzten Kapazitäten schon kaum in der Lage sein, alle potentiell relevanten Umstände des jeweiligen Einzelfalls überhaupt zu ermitteln. So werden Gegebenheiten, die für die einzelfallbezogene Bewertung der abstrakten Gefährlichkeit eine Geschwindigkeitsüberschreitung und der charakterlichen (Un-)Geeignetheit der verantwortlichen Person relevant sein könnten – wie z.B. die konkrete Verkehrssituation zum Zeitpunkt des Verstoßes und die räumlichen Verhältnisse am Tatort und in dessen Umfeld –, von den für die Verkehrsüberwachung zuständigen Stellen regelmäßig gar nicht ausreichend dokumentiert. Derartige Umstände des Einzelfalls könnten von der Fahrtenbuchbehörde daher nachträglich, wenn überhaupt, nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermittelt werden. Nach der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung, welcher die Kammer auch in diesem Punkt folgt, ist deshalb – weitgehend losgelöst vom jeweiligen Einzelfall – ein vom Tatbestand des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO erfasster, d.h. hinreichend schwerer Verkehrsverstoß regelmäßig jedenfalls dann zu bejahen, wenn die Zuwiderhandlung nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem (vgl. § 4 StVG in Verbindung mit § 40 FeV und der zugehörigen Anlage 13) mit mindestens einem Punkt zu bewerten ist bzw. vor dem Inkrafttreten des Fahreignungs-Bewertungssystems am 1. Mai 2014 zur Speicherung von mindestens einem Punkt im Verkehrszentralregister geführt hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Februar 2023, a.a.O., und vom 17. Mai 1995, a.a.O.).
Die maßgebliche Orientierung an dem Fahreignungs-Bewertungssystem im Fahrtenbuchverfahren ist deshalb gerechtfertigt, weil mit beiden Instrumenten derselbe Zweck verfolgt wird (hierzu nachfolgend) und dazu von dem Verordnungsgeber der Fahrerlaubnis-Verordnung bereits eine fachkundige, typisierende Bewertung der Schwere der verschiedenen Verkehrsverstöße unter dem Aspekt der davon jeweils abstrakt ausgehenden Beeinträchtigung der Sicherheit des Straßenverkehrs und der für die Fahreignung zu ziehenden Schlussfolgerungen vorgenommen worden ist. Deren Ergebnis spiegelt sich in der Speicherung von für die Beurteilung der Fahreignung relevanten Punkten im Fahreignungsregister oder eben dem Verzicht darauf wider. Dabei ist für „verkehrssicherheitsbeeinträchtigende Ordnungswidrigkeiten“ ein Punkt und sind für „besonders verkehrssicherheitsbeeinträchtigende Ordnungswi-drigkeiten“ zwei Punkte im Fahreignungsregister zu speichern; die Speicherung von drei Punkten ist nur für bestimmte Straftaten vorgesehen (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 StVG in Verbindung mit § 40 FeV und der zugehörigen Anlage 13). Diese fachkundige Bewertung durch den Verordnungsgeber darf ohne weiteres auch im Fahrtenbuchverfahren zugrunde gelegt werden (vgl. hierzu u.a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2. Februar 2020 - 3 M 16/20 -, juris Rn. 17; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 18. Dezember 2017 - 8 B 1104/17 -, juris Rn. 32, und vom 30. Juni 2015 - 8 B 1465/14 -, juris Rn. 32; OVG Niedersachsen, Urteil vom 8. Juli 2014 - 12 LB 76/14 -, juris Rn. 21; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 26. März 2012 - 2 LA 21/12 -, juris Rn. 9).
Das Fahreignungs-Bewertungssystem dient dem Schutz vor Gefahren, die von Fahrerlaubnis-Inhabern mit fraglicher oder fehlender Eignung ausgehen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 5, § 28 Abs. 2 StVG). Nach § 4 Abs. 5 StVG sind in Abhängigkeit von dem jeweiligen Punktestand stufenweise Maßnahmen gegen den Fahrerlaubnis-Inhaber zu treffen: Ermahnung, Verwarnung, Entziehung der Fahrerlaubnis. Die Fahrtenbuchanordnung dient nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung seit je her demselben Zweck. In den Worten des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 23. April 1971 - VII C 66.70 -, juris Rn. 11): „Sie dient in erster Linie der Ordnung und Sicherheit des Verkehrs, weil sie will, daß Kraftfahrer, die Verkehrsverstöße begehen, aber nicht ermittelt werden können, nicht den für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs notwendigen Maßnahmen, insbesondere den Verwaltungsmaßnahmen über Fahrverbot, Verkehrsunterricht oder Entziehung der Fahrerlaubnis entgehen und nicht durch ihr weiteres verkehrswidriges Verhalten eine Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer bilden“ [Unterstreichungen nur hier]. Ebenso in einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 1964 (BVerwGE 18, 107, 108 f.): „An der Ermittlung aller Verkehrssünder besteht ein dringendes Interesse der Allgemeinheit, und zwar nicht nur um eine Strafverfolgung zu ermöglichen. Vielmehr kann in Anbetracht der starken Zunahme der Motorisierung nur dann durch sichernde Maßnahmen eingeschritten und den Gefahren begegnet werden, die von ungeeigneten Kraftfahrern ausgehen, wenn alles Erforderliche geschieht, um den in Betracht kommenden Personenkreis zu erfassen. /…/ Der gesetzgeberische Zweck der Vorschrift über die Führung eines Fahrtenbuchs ist darin zu erblicken, daß solche Kraftfahrer, welche Leben, Gesundheit und Eigentum anderer Verkehrsteilnehmer verletzten oder in Gefahr bringen, erfaßt werden sollen, um sie aus dem Verkehr auszuschalten und damit die von ihnen ausgehenden Gefahren zu beseitigen“ [Unterstreichungen nur hier]. Die Fahrtenbuchanordnung stellt sich damit als eine behördliche Maßnahme im Vorfeld der nach § 4 Abs. 5 StVG zu treffenden, je nach Punktestand abgestuften Maßnahmen dar und ist mit dem Fahreignungs-Bewertungssystem eng verknüpft (vgl. auch VG Minden, Beschluss vom 4. Juni 2020 - 2 L 156/20 -, juris Rn. 60; Heinzeller, in: BeckOK StVR, Stand 15.01.2024, § 31a StVZO, Rn. 2 f. m.w.N.).
Eine ebenso enge Verknüpfung zwischen § 31a StVZO und der Bußgeldkatalog-Verordnung besteht hingegen nicht. Letztere nimmt nur die einzelnen Ordnungswidrigkeiten in den Blick und verhält sich nicht zur Frage der Eignung von Fahrzeugführern, die wiederholt gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen. Das dieser Frage gewidmete Fahreignungs-Bewertungssystem ist seinerseits allerdings insofern mit der Bußgeldkatalog-Verordnung verzahnt, als in der Anlage 13 (zu § 40 FeV) zur Bezeichnung der dafür relevanten Ordnungswidrigkeiten auf die Anlage zur Bußgeldkatalog-Verordnung Bezug genommen wird und nach § 28 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a) StVG die Speicherung von Punkten im Fahreignungsregister bei den in der Anlage 13 (zu § 40 FeV) bezeichneten Ordnungswidrigkeiten zusätzlich voraussetzt, dass ein Fahrverbot nach § 25 StVG angeordnet oder eine Geldbuße von mindestens 60,- € (so genannte Eintragungsgrenze) festgesetzt worden ist (vgl. ferner § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. b) bb) StVG). Dies bedeutet jedoch nicht, dass umgekehrt ab einer bestimmten Bußgeldhöhe „automatisch“ ein Punkt im Fahreignungsregister zu speichern ist – wie dies noch bei dem früheren Verkehrszentralregister der Fall war, wo die Eintragungsgrenze bei 40,- € lag. Vielmehr ist es nunmehr der fachkundigen Beurteilung des Verordnungsgebers der Fahrerlaubnis-Verordnung überlassen, bestimmte Ordnungswidrigkeiten, für die ein die Eintragungsgrenze erreichender oder überschreitender Bußgeld-Regelsatz vorgesehen ist, dennoch im Rahmen des Fahreignungs-Bewertungssystems unberücksichtigt zu lassen.
Für die weitgehend einzelfallunabhängige Beurteilung der Schwere des vorliegend in Rede stehenden Verkehrsverstoßes im Rahmen des § 31a Abs. 1 StVZO ist es daher von wesentlicher Bedeutung, dass der Verordnungsgeber der Fahrerlaubnis-Verordnung ungeachtet der zum 9. November 2021 erfolgten Erhöhung des Bußgeld-Regelsatzes für Geschwindigkeitsüberschreitungen um 16 bis 20 km/h durch „normale“ Kfz innerorts von 35,- € auf 70,- € sowie der damit verbundenen Überschreitung der Eintragungsgrenze von 60,- € und der Verwarnungsgeldobergrenze von 55,- € (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten) davon abgesehen hat, diese Ordnungswidrigkeit in den Katalog der Anlage 13 (zu § 40 FeV) aufzunehmen. Der Verordnungsgeber bewertet somit die vorliegend in Rede stehende Zuwiderhandlung weiterhin nicht als „verkehrssicherheitsbeeinträchtigende Ordnungswidrigkeit“.
Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass die für eine solche Zuwiderhandlung zum 9. November 2021 erfolgte Verdoppelung des bisherigen Bußgeld-Regelsatzes Ausdruck einer „Neugewichtung“ der verschiedenen Geschwindigkeitsverstöße sei. Vielmehr wurden damals die Bußgeld-Regelsätze für alle Geschwindigkeitsüberschreitungen deutlich erhöht, nämlich (für „normale“ Kfz) auf bis zu 800,- € innerorts und 700,- € außerorts. Dabei wurden allerdings die bisherigen Regelsätze für eher geringfügige Geschwindigkeitsüberschreitungen von bis zu 10 km/h, bis zu 15 km/h und bis zu 20 km/h [vgl. Anhang (zu Nr. 11 BKat), Tabelle 1, Buchstabe c, Nr. 11.3.1 bis 11.3.3] verdoppelt, was bei Nr. 11.3.4 bis Nr. 11.3.10 (Überschreitungen ab 21 km/h bis zu mehr als 70 km/h) überwiegend nicht der Fall war. Dennoch erscheint die Annahme fernliegend, der Verordnungsgeber habe damit die eher geringfügigen Übertretungen nunmehr als vergleichsweise schwerwiegender bewerten wollen als die höheren (ab 21 km/h). Vielmehr beruhte die Erhöhung der Bußgeld-Regelsätze für sämtliche Geschwindigkeitsüberschreitungen erklärtermaßen darauf, dass die abschreckende Wirkung der bisherigen Regelsätze als nicht mehr ausreichend angesehen und diese daher in Umsetzung eines Beschlusses der Verkehrsministerkonferenz vom 15./16. April 2021 generell erhöht wurden (vgl. BR-Drs. 687/21, S. 51 [zu Nr. 99]). In dem Bericht der Ad-hoc Arbeitsgruppe „Sanktionsniveau Verkehrsordnungswidrigkeiten“ vom 24. Februar 2020, TOP 6.2 / 6.3 (abzurufen unter www.verkehrsministerkonferenz.de) wurde hierzu ausgeführt, dass „zahlreiche Verkehrsverstöße“ von „Verkehrsteilnehmenden aufgrund sehr geringer Sanktionshöhen als ‚Kavaliersdelikte‘ eingeordnet und als vom Staat ‚noch akzeptiertes Verhalten‘ wahrgenommen“ würden. Es sei ein Fachvorschlag entwickelt worden, der „mit einer Anhebung der Regelsätze für Geschwindigkeitsüberschreitungen um Faktor 4 innerorts und Faktor 3 außerorts eine Annäherung an andere in der Verkehrssicherheit erfolgreiche Länder in Europa“ gewährleiste. Zusätzlich würden „die Regelsätze im Verwarnungsgeldbereich bis 20 km/h Überschreitungen angehoben, um der Einordnung solcher Verstöße als ‚Kavaliersdelikte‘ bei den Verkehrsteilnehmenden entgegenzuwirken“.
Aus alldem ist eine in der Ersten Verordnung zur Änderung der Bußgeldkatalog-Verordnung vom 13. Oktober 2021 (a.a.O.) zum Ausdruck kommende generelle Neubewertung der Gefährlichkeit von Geschwindigkeitsverstößen durch den Verordnungsgeber der Bußgeldkatalog-Verordnung – zumal im vorliegend nur interessierenden Bereich bis 20 km/h – entgegen der Auffassung des Beklagten nicht abzulesen. Vielmehr stellt sich die Erhöhung der Regelsätze danach lediglich als eine Reaktion auf die empirisch gestützte Erkenntnis dar, dass die bisherigen eher niedrigen Regelsätze ihre general- und spezialpräventive Funktion offenbar nicht mehr ausreichend erfüllten und der verbreiteten Fehleinschätzung Vorschub leisteten, dass insbesondere geringfügigere Geschwindigkeitsverstöße aus staatlicher Sicht noch weitgehend tolerabel seien. Daher dürften die zuvor besonders niedrigen Regelsätze von 15,- € bis 35,- € für Geschwindigkeitsverstöße von bis zu 20 km/h verhältnismäßig stärker erhöht worden sein als die zuvor ohnehin schon höheren und damit potentiell bereits abschreckenderen Regelsätze für erheblichere Geschwindigkeitsübertretungen.
Nach Auffassung der Kammer ist daher im Ergebnis eine von der Punktebewehrung losgelöste alleinige Anknüpfung an eine bestimmte Mindesthöhe des für den unaufgeklärten Verkehrsverstoß vorgesehenen Bußgeld-Regelsatzes nicht geeignet, um in ständiger Verwaltungspraxis die für die Fahrtenbuchanordnung tatbestandlich notwendige hinreichende Schwere der Zuwiderhandlung weitgehend einzelfallunabhängig bejahen zu können. Hiervon zu trennen ist die Frage, ob die Höhe des Bußgeld-Regelsatzes und die Dauer eines gemäß dem Anhang (zu Nr. 11 BKat) ggf. vorgesehenen Fahrverbots zur abgestuften Bemessung der Dauer einer Fahrtenbuchanordnung herangezogen werden können, wie es der Beklagte zukünftig erklärtermaßen beabsichtigt und wogegen aus Sicht der Kammer auch keine grundsätzlichen Bedenken bestehen. Eine solche abgestufte behördliche Ermessensentscheidung setzt nämlich zunächst einmal voraus, dass das Ermessen in dem jeweiligen Einzelfall überhaupt eröffnet, d.h. der Tatbestand des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO erfüllt ist, zu dem – wie gezeigt – auch das hinreichende Gewicht des Verkehrsverstoßes gehört.
Dieses lässt sich im vorliegenden Fall schließlich auch nicht aufgrund der Umstände des Einzelfalls feststellen (zu den dafür ggf. relevanten Aspekten vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1987 - VII C 77.74 -, juris Rn. 14; VG Neustadt a.d.W., Beschluss vom 28. Juni 2022 - 3 L 455/22.NW -, juris Rn. 25).
Dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge und den Ausführungen des Beklagten in den angefochtenen Bescheiden sowie im vorliegenden Verfahren vermag die Kammer keine besonderen Umstände zu entnehmen, welche die hinreichende Schwere der betreffenden Zuwiderhandlung trotz fehlender Punktebewehrung begründen könnten. Insbesondere hat der Beklagte solche einzelfallbezogenen Umstände auch mit seinen Ausführungen zu den allgemeinen Verkehrsverhältnissen und den daraus generell resultierenden Gefahren im großstädtischen Ballungsraum Berlin nicht aufgezeigt, denn diesen Erwägungen fehlt der ausreichende Bezug zu der konkreten Zuwiderhandlung. Vielmehr stellt der damit vom Beklagten verfolgte Ansatz das genaue Gegenteil der erforderlichen Einzelfallbetrachtung dar. Er zielt nämlich ersichtlich gerade darauf ab, alle innerhalb der Berliner Stadtgrenzen begangenen unaufgeklärten Verkehrsordnungswidrigkeiten, die mit einem Bußgeld-Regelsatz von mindestens 70,- € belegt sind, unabhängig von Zeit, Ort und sonstigen Begleitumständen der Tat als im Sinne des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO tatbestandlich, d.h. als Ordnungswidrigkeit von einigem Gewicht zu bewerten. Damit will der Beklagte im Ergebnis doch wieder einzelfallunabhängig an dem Bußgeld-Regelsatz, d.h. an einem Kriterium anknüpfen, das die Kammer auch in Ansehung der Berliner Verkehrsverhältnisse – welche sich, soweit ersichtlich, nicht maßgeblich von denen in anderen deutschen Großstädten unterscheiden – aus den vorstehend dargelegten Gründen für sich genommen als untauglich ansieht.
Die angefochtenen Bescheide sind daher aufzuheben.
3.
Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des übereinstimmend für erledigten Teils aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO und im Übrigen aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung.
4.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Der Beklagte will erklärtermaßen seine zukünftige ständige Verwaltungspraxis am Ausgang des vorliegenden Verfahrens ausrichten, wobei die entscheidungserhebliche Frage, ob das für ein Fahrtenbuch nach § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO erforderliche Gewicht des unaufgeklärten Verkehrsverstoßes einzelfallunabhängig bei einem dafür vorgesehenen Bußgeld-Regelsatz von mindestens 70,- € bejaht werden kann, obergerichtlich und höchstrichterlich noch nicht geklärt ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 StVG
§ 40 FeV
§ 31a StVZO
§ 25 StVG
§ 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO
§ 4 Abs. 5 StVG
§ 31a Abs. 1 StVZO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 4 StVO
§ 26a Abs. 1 Nr. 2 StVG
§ 1 Abs. 1 BKatV
§ 40 der Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 4 Abs. 2 Satz 2 StVG
§ 28 Abs. 2 StVG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 31a Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrszulassungsordnung
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit der Anlage 2 Nr. 49 (Zeichen 274) der Straßenverkehrsordnung
§ 24 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 18, 107, 108
3 C 14/21
3 C 13.14
3 B 94/99
11 C 12/94
2 BvR 1172/81
3 M 16/20
8 B 1104/17
8 B 1465/14
12 LB 76/14
2 LA 21/12
VII C 66.70
2 L 156/20
VII C 77.74
3 L 455/22