Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-08-20, Aktenzeichen 6 A 891/19

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über den „Ackerstatus“ einer landwirtschaftlichen Fläche.
Die Klägerin hatte für das Antragsjahr 2018 am 15. Mai 2018 einen Sammelantrag gestellt. In der Anlage 8 (Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018) hatte die Klägerin den Schlag F. zu 5,4907 ha eingetragen. Außerdem ist als „Status des Schlages nach Ansicht des Antragstellers“ pDGL17 angegeben. Als Fehlerart ist „gepflügt seit letzter Antragstellung“ und als Bemerkung: „gepflügt Herbst 2016 südlicher Bereich ca. 2 ha“ angegeben. In der Anlage 1a ist für diesen Schlag angegeben, dass 5,4907 ha groß sei und dass er im Vorjahr Mähweide (Kulturkode 452) gewesen sei.
Mit einer Email vom 11. Juni 2018 übermittelte der Beratungsring G. der Beklagten ein Luftbild ohne Angabe der Herkunft, das den Umbruch zeigen soll. Darauf ist handschriftlich unter anderem „25.09.2016“ vermerkt. Außerdem ist auf einem Luftbild aus ANDI 2018 auf dem Schlag H. der Bereich mit Schraffur markiert, der gepflügt worden sein soll. Dazu ist handschriftlich vermerkt: „Umbruch Herbst 2016. ca. 1,70 ha“. Der Beratungsring bat die Beklagte darum, durch ANDI-Luftbilder, Fernerkundungsunterlagen oder sonstige Möglichkeiten in ihrem Haus zu prüfen, um den Umbruch nachzuweisen.
In den „Checklisten 2018 – DGL – Anlage 8“ für den Schlag H. trug die Beklagte am 17. Juli 2018 als Kultur „452“ ein, außerdem ist als „Status“ „DGL“ und „keine Änderung in DGL-Kataster erforderlich“ angekreuzt. Ferner ist für „Statusänderung durch Pflügen“ „nein“ angekreuzt“ und es ist als Prüfvermerk handschriftlich vermerkt: „kein LB 2016 vorhanden“.
Mit Schreiben vom 17. Juli 2018 („Mitteilung zu Ihrer Anzeige des Umpflügens von Dauergrünland. Ihre Anlage 8 zum Sammelantrag Agrarförderung“) führte die Beklagte aus: „Die oben bezeichnete Fläche war nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. Sie haben mit der Anlage 8 zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018 angezeigt, diese Fläche im Herbst 2016 umgepflügt zu haben. Sie haben als Nachweis für das Pflügen Luftbilder der Software „Google Earth“ beigelegt. Diese Unterlagen sind nicht geeignet, den Nachweis des Umpflügens zu führen. An die Qualität der Nachweise werden hohe Anforderungen gestellt, sie müssen das Pflügen der betroffenen Fläche im genannten Zeitraum zweifelsfrei belegen können. Als Nachweis eigenen sich georeferenzierte, amtlich anerkannte Luftbilder. Luftbilder privater Institutionen / Fremdanbieter können nicht anerkannt werden. Aufgrund dessen erfolgt keine andere Bewertung der Fläche hinsichtlich ihres Flächenstatus. Sie ist nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“ Dieses Schreiben übermittelte die Beklagte der Klägerin auf deren telefonische Bitte am 7. Januar 2019 noch einmal.
Am 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte der Klägerin die Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018. Für den Schlag H. ist dabei für die gesamte Fläche als festgestellte Nutzungsart „452“ und als „Flächengruppe Greening“ DGL eingetragen.
Der Klägerin hat am 10. Januar 2019 Widerspruch gegen den Bewilligungsbescheid eingelegt und diesen mit einem Schreiben vom 31. Januar 2019 begründet: Der Widerspruch richte sich dagegen, dass die Beklagte in dem Bewilligungsbescheid den Schlag H. weiterhin als Dauergrünland ausgewiesen habe. Die Klägerin habe die Betriebskarte aus ANDI 2018 mit dem eingezeichneten Schlag und ein Luftbild aus Google Earth vom 25. September 2016. Der Vergleich der beiden Aufnahmen zeige eindeutig, dass die Fläche, die in der Betriebskarte eingezeichnet sei, nicht mit Gras bewachsen sei.
Dem Widerspruch ist ein größerer Bildausschnitt eines Google-Earth-Bildes beigefügt, auf dem die betroffene Fläche, das Aufnahmedatum und die Lage der Fläche zu erkennen seien. Der Klägerin führte dazu aus: dieses Luftbild sei vom 25. September 2016.
Die Beklagte wies die Klägerin mit einem Schreiben vom 28. Februar 2019 unter anderem darauf hin, dass sie die gewünschte „Statusänderung“ des Schlags H. gegebenenfalls mit einer Verpflichtungsklage durchsetzen müsse. Dem Widerspruch könne sie nicht abhelfen. Sie stelle anheim, diesen zurückzunehmen.
Die Klägerin entgegnete mit Schreiben vom 18. März 2019, dass eine Verpflichtungsklage voraussetzen würde, dass ein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden sei. Die Klägerin beantrage, dass für den Schlag festzustellen, dass der Status „DGL“ unzutreffend sei und dass stattdessen „Ackerland bzw. pDGL“ festzusetzen sei. Das Feststellungsinteresse bestehe darin, dass die betroffene Fläche eventuell noch im laufenden Jahr als Ackerland genutzt werden könnte und entsprechend im Sammelantrag 2019 aufgenommen werden könnte.
Eine Entscheidung zu dem Widerspruch ist nicht ergangen.
Zum Sammelantrag 2019 sind Unterlagen für I. aus J. zur Akte gereicht worden. Der Schlag H. ist dort im GFN nicht mehr aufgeführt.
Die Klägerin hat am 4. Juli 2019 Klage erhoben. Sie habe ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Ackerstatus. Die Klägerin habe mit dem Sammelantrag Agrarförderung 2018 bei der Beklagten beantragt, dass der Schlag H. als nicht mit Dauergrünlandstatus behaftet eingestuft werde. Dazu habe sie geeignete Nachweise beigefügt. Dieser Antrag sei abgelehnt worden. Der Ablehnung sei keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt worden. Da es nur um ein Feststellungsbegehren, nicht um ein direktes Leistungsbegehren gehe, sei auch eine Verpflichtungsklage nicht zulässig. Es bleibe daher nur der Weg über die Feststellungsklage.
Dem Feststellungsbegehren könne nicht entgegengehalten werden, die Klägerin könne den Schlag auch ohne gerichtliche Feststellung umpflügen, mit einer Ackerfrucht bestellen, im nächsten Antrag Agrarförderung entsprechend kodieren und dann gegebenenfalls gegen eine ablehnende Entscheidung Widerspruch und Klage einlegen. Das sei nicht gangbar und nicht zumutbar. Die Klägerin wurde dadurch gezwungen, sich zunächst auf einen eventuellen Gesetzesverstoß einzulassen. Das Rechtsstaatsprinzip gebiete, ein streitiges Rechtsverhältnis im Vorfeld gerichtlich zu klären, ohne dass die Beteiligten sich dem Vorwurf einer Gesetzesverletzung aussetzen müssen. Die Klägerin würde sich dadurch außerdem Sanktionen aussetzen. Sie wurde zumindest die Greeningprämie für die betroffenen Flächen verlieren.
Die Feststellung sei für die Klägerin von großem wirtschaftlichen Interesse. Die Klägerin könne die Fläche mit Ackerfrüchten bestellen, wenn für die Fläche ein Ackerstatus anerkannt würde, und sie nicht nur als Grasland nutzen. Das ermögliche einen höheren Futterertrag und einen höheren „monetären“ Ertrag. Selbst wenn die Fläche aufgrund der Bodenverhältnisse nicht geeignet wäre, als Acker genutzt zu werden, und keinen höheren Ertrag versprechen würde, bliebe es bei einem hohen wirtschaftlichen Interesse. Denn dann könnte die Klägerin die Fläche als Ersatzfläche für eine Umwandlung anderer Dauergrünlandflächen in Ackerland einsetzen. Damit würde entgegen der Auffassung der Beklagten auch kein Dauergrünlandschutz unterlaufen. Denn nach den neuen Regelungen habe ein Pflegeumbruch dazu geführt, dass die Dauergrünlandeigenschaft verlorengegangen sei.
Der – ursprüngliche - Hilfsantrag sei zulässig, weil die Beklagte bislang in allen Fällen einen Widerspruch gegen ihre Entscheidung als unzulässig angesehen habe. Wenn die Feststellungsklage nicht zulässig sei, könne es sein, dass die Beklagte dennoch nicht in der Sache über den Widerspruch entscheiden würde.
2018 seien in die Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und in die InVeKoS-Verordnung Regelungen eingefügt worden, nach denen auch der Pflegeumbruch bei Dauergrünland genehmigungspflichtig worden sei. Im Gegenzug dazu sei bestimmt worden, dass eine bisher als Dauergrünland eingestufte Fläche nicht mehr als Dauergrünland zu qualifizieren sei, wenn sie in den letzten fünf Jahren vor 2018 einmal gepflügt worden sei. Die Klägerin habe mit ihrem Sammelantrag Agrarförderung 2018 fristgerecht die entsprechenden Nachweise eingereicht. Die Beklagte habe mit ihrem Bescheid vom 17. Juli 2018 (gemeint ist das Schreiben vom 17. Juli 2018) die Anerkennung des Ackerstatus für die im Klageantrag aufgeführte Fläche abgelehnt. Es sei nicht richtig, dass die Beklagte Luftbilder aus Google Earth nicht als geeignete Nachweise anerkenne. Diese Luftbilder seien georeferenziert. Am unteren Bildschirmrand seien die genauen geographischen Koordinaten für den Punkt angezeigt, an dem sich der Mauszeiger befinde. Die Bilder ließen sich auch zeitlich zuordnen. Das lasse sich am linken oberen Bildschirmrand direkt anzeigen. Das Aufnahmedatum werde zudem auch am unteren Bildschirmrand ausgewiesen.
Das Umpflügen sei dadurch belegt, dass die Klägerin die betroffene Fläche in der Anlage 8 kenntlich gemacht habe, indem sie den Ausschnitt aus der Betriebskarte und das Bild aus Google Earth beigefügt habe. Der Klage sei ein Ausschnitt aus dem Feldblockfinder beigefügt, auf dem die Fläche mit einem Pfeil gekennzeichnet sei. Dort sei erkennbar, dass die betroffene Fläche eine andere Farbe habe als der Rest des Schlags. Das verdeutliche, dass es sich um eine gepflügte Fläche handele. Der Klage ist ein Google Earth Bild beigefügt, das dem beim Sammelantrag entspricht.
Der Klägerin tritt der Auffassung der Beklagten entgegen, dass der Nachweis des Pflügens für Flächen nicht erbracht werden könne, die 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien. Die Beklagte treffe diese Unterscheidung auf ihrer Internetseite nicht so. Auch das Bundeslandwirtschaftsministerium tue das auf seiner Internetseite nicht.
Die Klägerin hält es widersprüchlich, dass die Beklagte sowohl den Widerspruch für unzulässig halte, als auch die Feststellungsklage, obwohl diese auf ihr Anraten erhoben worden sei. Die Zulässigkeit der Feststellungsklage sei ebenso zu beurteilen wie bei einer Mitteilung darüber, dass auf einer Fläche ein Biotop vorhanden sei.
Der Klägerin hat ursprünglich beantragt,
festzustellen, dass die nachfolgend aufgeführte Antragsparzelle beziehungsweise Schlag der Klägerin aus ihrem Sammelantrag Agrarförderung 2018 gemäß § 10a der InVeKoS-Verordnung in Verbindung mit § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten sind:
Teilfläche zur Größe von 1,70 ha aus Schlag Nr. H. (im Feldblock K.),
hilfsweise,
festzustellen, dass gegen die Ablehnung der entsprechenden Feststellung durch die Beklagte mit Bescheid vom 17. Juli 2018 der Rechtsbehelf Widerspruch zulässig ist.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die südliche Teilfläche aus dem Schlag H. im Feldblock K. im Sammelantrag Agrarförderung 2018 der Klägerin zu einer Größe von 1,6235 ha im Herbst 2016 umgepflügt wurde
und deshalb für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. September 2021 ohne Genehmigung erneut umgepflügt werden darf,
dass die Fläche deshalb für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland und der Umbruch zu genehmigen ist, ohne dass eine Ersatzfläche gestellt werden muss.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hielt die Feststellungsklage zunächst für zulässig, änderte im Lauf des Verfahrens aber ihre Auffassung und meint nun, dass ein festzustellendes Rechtsverhältnis fehle. Gegen den Bewilligungsbescheid könne kein Rechtsbehelf eingelegt werden, weil die Einstufung einer Fläche als Dauergrünland zu keinen „monetären“ Auswirkungen führe. Die Regelung- und Bindungswirkung eines Verwaltungsakts betreffe grundsätzlich allein dessen Entscheidungssatz. Die Entscheidung in den Bewilligungsbescheiden beschränkte sich darauf, den Direktzahlungsbetrag zu bewilligen. Das Schreiben 17. Juli 2018 sei nicht als Bescheid zu werden. In dem Schreiben vom 17. Juli 2018 werde lediglich informiert, dass der bisherige Flächenstatus durch die Ausführungen der Klägerin nicht geändert werde. Rechtsschutz finde statt, sobald eine Beschwer vorliege. Das sei bis zu fünf Jahre später möglich. Die Beklagte habe der Klägerin mehrfach mitgeteilt, dass die Anzeige nicht anerkannt werde. Die Klägerin sei deshalb in der Lage, Beweismittel aufzubewahren, um ihre Rechtsposition zu wahren.
Das Pflügen habe in den Jahren von 2013 bis 2017 nur dann eine Änderung des Status bewirken können, wenn es sich bei der jeweiligen Fläche im Jahr 2013 nicht bereits um Dauergrünland gehandelt habe. Das Bundeslandwirtschaftsministerium habe in einer Veröffentlichung „Veränderungen bei den Direktzahlungen ab dem Antragsjahr 2018“ vom 29. März 2018 ausgeführt: „im Rahmen der Antragstellung 2018 können Landwirte einmalig nachweisen, dass bestehende Dauergrünlandflächen (also Flächen, die im Rahmen des Antragsverfahren 2017 als Dauergrünland gewertet wurden) in den letzten fünf Jahren (seit dem 16. Mai 2013) gepflügt wurden und daher 2018 nicht als Dauergrünland einzustufen sind.“ Auch das zeige, dass Flächen von der Pflugregelung ausgenommen sein, die vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien. Die Regelung diene nämlich nur dazu, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch dazu, bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland umzuwidmen. Eine solche Auslegung wäre mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar. Ein Ziel sei es, Dauergrünland zu erhalten. Der Wortlaut des Gesetzes widerspreche diesem Verständnis nicht.
Die Klägerin habe das Pflügen nicht zweifelsfrei nachgewiesen. Der Nutzungskode sei von 2013 bis 2017 nicht gewechselt worden. Für den Nachweis seien eindeutige Belege erforderlich, die sowohl den Zeitpunkt als auch die Örtlichkeit eindeutig darstellten. Das sei „im Wege der Erlasslage“ geregelt worden. An diesem Nachweis seien hohe Anforderungen zu stellen gewesen. Nach Aussage der Europäischen Kommission habe eine Selbsterklärung nicht ausgereicht, dazu zählten auch Bestätigungen von Nachbarn und so weiter. Betriebliche Unterlagen seien als Nachweis zweifelhaft. Georeferenzierte, amtliche anerkannte Luftbilder könnten geeignet sein. Die Unterlagen, die die Klägerin eingereicht habe, reichten für einen solchen Nachweis nicht aus. Die Luftbilder von Google Earth seien nicht amtlich anerkannte Luftbilder. Auch sei nicht zweifelsfrei zu erklären, ob die Aufnahmedaten richtig dargestellt seien.
Die Beklagte hat die betroffene Fläche auf dem Bildschirm nachgemessen und ist der Auffassung, der betroffene Teil des Schlags H. sei 1,6235 ha groß.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte mit den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten, den Beiakten BA001 und BA002, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet nach § 87a Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter.
Die Neufassung des Klageantrags ist nicht nach § 91 VwGO zu beurteilen. Denn es handelt sich bei der anderen Formulierung des Antrags in der mündlichen Verhandlung lediglich um eine Anpassung des Klageantrags an die Rechtsprechung des Gerichts, die bei Klageerhebung noch nicht bekannt war. Soweit die Klägerin die betroffene Fläche dabei abweichend angegeben hat – 1,6235 ha statt 1,70 ha – handelt es sich nur um eine Konkretisierung, die der Messung der Beklagten folgt.
Die Klage ist überwiegend zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht Stade ist für die Klage örtlich zuständig. Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Der Schlag H. befindet sich nach § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in der Gemeinde L. im Landkreis M..
Unter die Tatbestandsvoraussetzung „ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis“ fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Die Tatbestandsvoraussetzung „unbewegliches Vermögen“ ist an die der „unbeweglichen Sache“ in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Sie erstreckt sich wie diese auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die Vorschriften gelten, die sich auf Grundstücke beziehen. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, Rdnr. 11 f. zu § 52). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinn. Soweit die Beteiligten hier über den „Status“ einer landwirtschaftlichen Fläche streiten, handelt es sich dabei aber nicht um ein unmittelbar auf dieses bezogenes Recht. Der Streit betrifft aber zumindest ein ortsgebundenes Recht, weil von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, abhängt, welche Rechte und Pflichten der Kläger in Bezug auf die in Streit stehende Fläche zu beachten hat. So ist diese Bewertung dafür maßgeblich, ob für die Umwandlung eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche „flächenbezogenen“ Rechte und Pflichten der Klägerin und nicht solche, die ihren landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist.
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Absatz 1 VwGO überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts beantragt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Die Feststellungsklage ist unstatthaft, soweit die Klägerin auch beantragt hat, festzustellen, dass die Fläche 2016 gepflügt worden sei. Denn dabei handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, sondern um die – nicht statthafte – Feststellung eines tatsächlichen Umstandes.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist im Übrigen gegeben. Feststellungsfähig ist, dass die in Streit stehende Fläche als Dauergrünland zu bewerten war - der Antrag beschränkt sich auf die Bewertung für das Jahr 2018 - und damit zusammenhängend bis zum 15. September 2021 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf, beziehungsweise dass damit zusammenhängend der Umbruch zu genehmigen ist, ohne dass eine Ersatzfläche gestellt werden muss. Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, Juris Rdnr. 10; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22. Juli 2020 – 11 LA 104/19 –, Juris Rdnr. 8).
Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf den Schlag H.. Dabei kann die Klägerin die Feststellung nicht isoliert verlangen, dass ein bestimmter Schlag „einen Ackerstatus hat“ bzw. „nicht als Dauergrünland zu bewerten ist“. Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen „Ackerstatus“ von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a.A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. Mai 2018 – 12 A 2475/16 – Juris Rdnr. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen „Ackerstatus“ verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV). Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und eine Ersatzfläche zu stellen.
Der Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 4 LC 291/17 –, Juris Rdnr. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Der Klägerin hat nicht nur dargelegt, dass sie ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass sie sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihr und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt würde.
Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Der Klägerin hätte keine Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO erheben müssen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht verlangt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Das ist hier nicht der Fall. Eine entsprechende Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage die Klägerin wäre unstatthaft, weil die Beklagte keinen Verwaltungsakt erlassen hat, der etwas dazu regelte, dass der Schlag H. als Dauergrünland oder als Ackerland zu bewerten wäre und weil ein solcher Verwaltungsakt auch nicht vorgesehen ist.
Die Klage ist im Hauptantrag unbegründet.
Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 „des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates“, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30. März 2018 in Kraft getreten ist, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Nummer 1 Buchstabe a, Buchstabe i) und Buchstabe b der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 „des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial“, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sog. „Pflugregelung“ zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung der Verordnung 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.
Durch diese Änderung soll, „um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen“ (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.
Die Klägerin hat nicht nachgewiesen, dass der Schlag H. im Jahr 2016 umgepflügt worden ist:
Gemäß § 10a Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.
Der Schlag H., war – so zwischen den Beteiligten unstreitig – im Jahr 2017 nach den damals geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten. Der Klägerin hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 InVeKoSV nicht hinreichend geführt: Sie hat im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die Fläche zwar schriftlich ihrer Lage und Größe nach benannt, indem sie die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser vermerkt hat, dass der Schlag im Jahr 2016 umgepflügt worden sei. Sie hat auch Nachweise vorgelegt, die grundsätzlich geeignet sind, nämlich Luftbilder.
Soweit die Beklagte diese Luftbilder schon dem Grunde nach nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a InVeKoSV enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff „geeignete Nachweise“ zu verstehen ist. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes in Verbindung mit § 26 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der von der Klägerin vorgelegten Luftbilder ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, als Luftbilder seien nur amtliche georeferenzierte Luftbilder zuzulassen. Hierin liegt kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung der Luftbilder der Klägerin. Es besteht keine förmliche Regelung, dass nur amtliche georeferenzierte Bilder zuzulassen sind. Die Beklagte nimmt mit ihrer Begründung daher eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Luftbilder sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der in Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten beziehungsweise des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.
Desweiteren ist die Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt mit der Folge, dass das nach diesem Tag eingereichte Luftbild deshalb nicht zu berücksichtigen sei, nicht überzeugend. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, noch der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) oder dem Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass Unterlagen nicht zu berücksichtigen sind, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, wenn vor Ablauf der Frist bereits Unterlagen vorgelegt worden waren. Dies gilt insbesondere für den hier gegebenen Fall, dass weitere Beweismittel eingereicht werden, nachdem die Beklagte der Klägerin mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne vor Fristablauf mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich aber im Nachhinein nicht darauf berufen, dass eine Ausschlussfrist gelte, um Beweismittel einzureichen, die den Anforderungen der Beklagten gerecht werden sollen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.
Das Gericht kann jedoch aufgrund der vorgelegten Beweismittel und der Erläuterungen der Klägerin nicht zur Überzeugung gelangen, dass die Klägerin den Schlag H. im Herbst 2016 gepflügt hat. Die von der Klägerin vorgelegten Luftbilder sind grundsätzlich geeignete Beweismittel. Aussagekraft hat ein Luftbild aber nur, wenn die Fläche individualisiert erkennbar ist. Dafür genügt gegebenenfalls ein Abgleich mit den amtlichen Luftbildern in den Unterlagen der Beklagten. Um den Zustand der Fläche in einem bestimmten Zeitpunkt zu belegen, muss außerdem dieser Zeitpunkt zuverlässig erkennbar sein. Das ist für die Bilder aus Google Earth nicht der Fall. Das ergibt sich aus den Hinweisen im Programm selbst. Die Anwendung Google Earth erläutert (Abruf 11. März 2021) in der Hilfefunktion:
„Wann werden Bilder erfasst?
Bei einigen Bilder sehen Sie ein einzelnes Aufnahmedatum, das vom entsprechenden Anbieter festgelegt wird.
Handelt es sich jedoch um ein Mosaik aus verschiedenen Satelliten- oder Luftbildern, die über mehrere Tage oder Monate hinweg aufgenommen werden, wird ein Zeitraum für die Erfassung der Bilder mit einem Start- und einem Enddatum angezeigt.
Stellt der Datenanbieter keine oder nur wenige Datumsangaben bereit, wählen wir einen Zeitraum mit Start- und Enddaten aus, in dem das Bild mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgenommen wurde.
Beispiele:
Aus "Sommer 1995" wird eventuell "Start: 01.06.1995" und "Ende: 30.09.1995".
Aus "1943" könnte "Start: 01.01.1943" und "Ende: 31.12.1943" werden.
Hinweise: Bei Bildern mit Zeiträumen wird als "Bildaufnahmedatum" das älteste Datum im möglichen Zeitraum angezeigt. So wird sichergestellt, dass ein Datum nie nach dem tatsächlichen Bilderfassungsdatum liegt.
Wenn Sie weitere Informationen zum Zeitpunkt der Erfassung eines Bildes benötigen, wenden Sie sich an den ursprünglichen Anbieter dieses Datensatzes. Die Anbieter finden Sie in den Urheberrechtsdaten. Google kann keine weiteren Informationen zu seinen Bildern bereitstellen als die, die in Google Earth und Maps angezeigt werden.
Warum ändern sich die Daten von Bildern?
Bilder in Bodennähe bestehen in der Regel aus einer einzelnen Aufnahme. Das Datum, das in diesen Fällen angezeigt wird, sollte sich nicht ändern, wenn Sie Ihren Cursor über das Bild bewegen.
Luftbilder bestehen normalerweise aus einem Mosaik mehrerer Aufnahmen. Unter Umständen ändert sich deshalb das Datum, wenn Sie den Cursor über die Karte bewegen.
Es wird kein Datum angezeigt, wenn für das Bild keine Datumsangaben vorliegen oder Sie Ihren Cursor auf den Übergang zwischen zwei Bildern bewegen.“
Der „Schieberegler“, mit dem die Klägerin gearbeitet hat, erlaubt deshalb keine präzise Datierung. Diese wäre nur durch vom „entsprechenden Anbieter“ zu erhalten.
Es genügt hier auch nicht, dass die Bilder aus Google Earth nach den zitierten Hinweisen zumindest eine Einordnung in einen Zeitraum erlauben. Denn auf dem Bild, das im Verwaltungsverfahren vorgelegt wurde, ist zwar ein Teil des Schlags in einer anderen Farbe - Erdbraun - erkennbar als der Rest der Fläche - aufgelockertes Grasgrün. Das verhilft dem Hauptantrag nicht zum Erfolg, weil damit nicht festgestellt werden kann, dass der Schlag H. 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war. Plausibel ist es zwar, dass auf dem betroffenen Teil des Schlags Bewirtschaftungsmaßnahmen durchgeführt wurden, und zwar vor dem oder am 25. September 2016. Es ist aber nicht erkennbar, ob dabei gepflügt wurde oder ob die Grasnarbe entfernt wurde, ohne dass gepflügt wurde. Dass eine Grasnarbe nur entfernt wird, wenn oder indem gepflügt wird, ist nicht selbstverständlich und auch nicht dem ersten Anschein nach anzunehmen. Auch die Erläuterungen, die die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung gegeben hat, erlauben es nicht, das Pflügen als nachgewiesen anzusehen. Zwar erscheint es plausibel, dass eine Fläche, bei der Bodenunebenheiten ausgeglichen werden sollen, gepflügt wird; zwingend ist dies allerdings nicht. Plausibel ist es ebenfalls, dass sich bei einem Verteilen des gepflügten Bodens die Bearbeitungsrichtung gegenüber dem Pflügen ändert – so wie auf dem Luftbild der streitigen Teilfläche eine andere Bearbeitungsrichtung erkennbar ist als auf dem Rest des Schlags. Jedoch rechtfertigt das nicht die Annahme, dass im Jahr 2016 gepflügt und eingeebnet wurde. Denn diese unterschiedliche Bearbeitungsrichtung ist auch schon auf einem Luftbild des Schlags 48 zu erkennen, das sich bei den Antragsunterlagen für das Antragsjahr 2015 befindet und mit „, Antragstellung 2015, Schlag Nr. 48, Luftbild 2015“ beschriftet ist (Beiakte BA002, Blatt 8as und ohne Beschriftung ebenso Blatt 131 af).
Für das zweite Luftbild aus dem ANDI-Programm 2018 ist weder die Zeit der Aufnahme erkennbar, noch ist die Fläche dort als gepflügt zu erkennen. Entsprechendes gilt für das Bild aus dem Feldblockfinder, das die Klägerin im Verwaltungsstreitverfahren eingereicht hat. Das Luftbild mit dem größeren Bildausschnitt, das im Verwaltungsverfahren später eingereicht worden war, zeigt nicht den Schlag H., sondern Flächen, die im Süden an diesen anschließen.
Der Hilfsantrag ist ebenfalls überwiegend zulässig, aber unbegründet. Auch für den Hilfsantrag ist es erforderlich, dass das Umpflügen der Fläche nachgewiesen wird. Das ist der Klägerin aus den oben angeführten Gründen nicht gelungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 VwGO. Danach trägt der Unterliegende die Kosten des Verfahrens; das ist die Klägerin.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.
Die Berufung ist nach § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil der Rechtsstreit grundsätzliche Fragen hinsichtlich der Reichweite der Frist des § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV aufwirft.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 91 VwGO
§ 2 DirektZahlDurchfG
§ 2a DirektZahlDurchfV
§ 10a InVeKoSV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 87a Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 24 der Zivilprozessordnung
§ 43 Absatz 1 VwGO
§ 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG
§ 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO
§ 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV
§ 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG
§ 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV
§ 10a Absatz 1 InVeKoSV
§ 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV
§ 154 Absatz 1 VwGO
§ 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV). Mit der Einordnung
§ 26 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 8 C 19.94
11 LA 104/19
12 A 2475/16
4 LC 291/17