Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-19, Aktenzeichen 2 K 2889/18
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2023:0119.2K2889.18.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 28. August 2018 verpflichtet, der Klägerin einen Bauvorbescheid zur Nutzungsänderung eines Möbelhauses in einen Drogeriemarkt auf dem Grundstück Gemarkung U. -L. , Flur 00, Flurstück 000 (P. 00 in U. ) nach Maßgabe des Antrages der Klägerin vom 30. Januar 2018 zu erteilen.
Die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin tragen der Beklagte und die Beigeladene jeweils zur Hälfte. Im Übrigen tragen der Beklagte und die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Nutzungsänderung eines im Gemeindegebiet der Beigeladenen befindlichen Gebäudesteiles. Sie beabsichtigt, den nördlichen, ehemals als Möbelhaus genutzten Gebäudeteil des auf dem Grundstück Gemarkung U. -L. , Flur 00, Flurstück 000 (postalische Anschrift: P. 00, U. ) aufstehenden Gebäudes als Drogeriemarkt mit einer Verkaufsfläche von 756,81 m² durch die Drogeriemarktkette „S. “ nutzen zu lassen.
Die Beigeladene verfügt über ein gesamtstädtisches Einzelhandelskonzept, das 2008 vom Rat der Beigeladenen als städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beschlossen und im Jahr 2016 fortgeschrieben wurde. Aus diesem fortgeschriebenen Einzelhandelskonzept geht Folgendes hervor:
Die U1. Innenstadt bilde weiterhin den zentralen Versorgungsbereich. Sie sei der bedeutendste Angebotsstandort sowie der siedlungsräumliche, wirtschaftliche und kulturelle Mittelpunkt der Beigeladenen. Dieser zentrale Versorgungsbereich sei um den Bereich entlang der C.-------straße in südwestliche Richtung erweitert, da der Bahnhof eine wichtige Kundenzufuhr und somit eine Frequenzfunktion für die Altstadt darstelle. Als Magnetbetrieb fungiere am ehesten der – im Jahr 2020 endgültig geschlossene – Drogeriemarkt in der T.----straße .
Der östliche P. stelle einen „Ergänzungsstandort Typ B“ dar, welcher als funktionaler Ergänzungsstandort zur U1. Innenstadt der ergänzenden Grundversorgung der U1. Bevölkerung diene. Wichtigste Anbieter seien ein Verbrauchermarkt (S1. ) und ein Lebensmitteldiscounter (B. ), die durch mehrere nicht großflächige Fachmarktangebote – u.a. eine 00-Filiale, ein U2. -, U3. -, B1. -T1. -Markt – sowie zwei C1. ergänzt würden.
Bei dem Bereich des westlichen P1. , welcher nördlich der Straße P. zwischen der Straße P. und der Bahnstrecke gelegen sei, handle es sich nunmehr ebenfalls um einen „Ergänzungsstandort Typ B“. Kernanbieter seien ein Lebensmittelvollsortimenter (F. ) und ein Lebensmitteldiscounter (Q. ), die durch einen Getränkemarkt und einen Bäcker ergänzt würden. In diesem Bereich ist mittlerweile auch ein weiterer Lebensmitteldiscounter (M. ) angesiedelt.
Der Bereich des südlichen P1. erstrecke sich südlich der Straße P. zwischen der E.------straße und der Straße N. und befände sich damit im Kernort U. . Der Bereich stelle einen „Ergänzungsstandort Typ A“ dar, der als Standort für (großflächigen) nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel diene. Der Angebotsschwerpunkt liege im Bereich Möbel und Wohneinrichtung.
Das Vorhabengrundstück befindet sich im Bereich des südlichen P1. . In dem darauf aufstehenden nördlichen Gebäudeteil war zuvor, in dem südlichen Gebäudeteil ist gegenwärtig weiterhin ein Einzelhandelsbetrieb der Möbelbranche ansässig.
Zur näheren Veranschaulichung wird auf die nachfolgende Karte bzw. Luftbildaufnahme verwiesen.
Quelle: Einzelhandelskonzept für die Stadt U. – Fortschreibung – Dezember 2016, S. 81
Quelle: tim-online.nrw.de
Die das Vorhabengrundstück betreffende bauplanungsrechtliche Situation stellt sich im Wesentlichen wie folgt dar:
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des im Jahr 2014 beschlossenen Bebauungsplans „P. II - Teil West“ als Neuaufstellung und 14. Änderung des Bebauungsplans „P. II“. Das Plangebiet erstreckt sich über den Bereich westlich der Straße „P. “ (K 50) und wird im Norden von der Straße „N. “ und im Süden von der Straße „P. “ begrenzt. Im Westen endet das Plangebiet hinter den an der von Süden nach Norden verlaufenden Straße „Am S2. -Hospital“ (ehemals ebenfalls „P. “) angrenzenden Flurstücken. Die Südostabgrenzung des Bebauungsplans im Kreuzungsbereich der Straßen „P. “ (K 50) bzw. „P. “ berücksichtigt den seinerzeit noch im Stadium der Planung befindlichen Ausbau mit einem Kreisverkehr.
Für den nördlichen Teilbereich des Vorhabengrundstücks, auf dem der teilweise zur Umnutzung vorgesehene nördliche Gebäudeteil aufsteht, wird im Bebauungsplan das Sondergebiet „SO 4b“ festgesetzt. Nach den textlichen Festsetzungen ist hier ein Einzelhandelsbetrieb „Möbel, Q1. “ mit einer Gesamtverkaufsfläche von 800 m² zulässig, wobei das zulässige Warensortiment im Kern auf „Möbel“ beschränkt und im Übrigen hinsichtlich der Zulässigkeit von Randsortimenten nach sog. zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten gemäß „U1. Liste“ differenziert wird. Der südliche Grundstücksteil, auf dem sich das Gebäude fortsetzt, wurde mit dem Sondergebiet „SO 4a“ überplant. Das Vorhabengrundstück entspricht dem Gesamtgeltungsbereich dieser beiden Sondergebiete. Im Übrigen sind im Bebauungsplan im Wesentlichen Gewerbegebiete festgesetzt.
Der 14. Änderung des Bebauungsplans ging unter anderem die folgende Bauleitplanung der Beigeladenen voraus:
Der Ausgangsplan „P. II“ vom 20. Dezember 1973 setzte im Wesentlichen – so auch für den Bereich des Vorhabengrundstücks – ein Gewerbegebiet fest. Die 1. – 3. Änderungen betrafen Bereiche außerhalb des Vorhabengrundstücks.
Die 4. Änderung (1989) vollzog die Anpassung an die Baunutzungsverordnung (BauNVO) 1977 und ging mit einer Einschränkung der Nutzung des Gewerbegebietes für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe einher, wonach grundsätzlich nur solche mit einer Bruttogeschossfläche von höchstens 500 m² zulässig sein sollten. Im Einzelfall könnten Ausnahmen bis zu einer Bruttogeschossfläche von 1.200 m² zugelassen werden.
Mit der 5. und 5.1 Änderung (1998) wurde für den Bereich des heutigen Vorhabengrundstücks die überbaubare Grundstücksfläche nach Süden erweitert. Zudem wurde für die Gewerbegebiete westlich der Verbindungstraße „P. “ die maximal zulässige Gebäudehöhe auf 10 m festgesetzt, wobei laut Planbegründung die Gebäudehöhe von der zugeordneten Erschließungsanlage her zu berechnen sei. Sogenannte betriebsbedingte Ausnahmen von der Höhenfestsetzung wurden zugelassen.
Gegenstand der 6. Änderung (1999) war die Neufestsetzung eines Sondergebietes gem. § 11 Abs. 3 BauNVO mit der Zweckbestimmung "Gebiet großflächigen Einzelhandel" im Osten des Plangebietes. Die im Rahmen der 4. Änderung in den Plan aufgenommene textliche Festsetzung zur Beschränkung der Bruttogeschossfläche für Einzelhandelsbetriebe wurde aufgehoben. Gleichzeitig wurde eine textliche Sortimentsbeschränkung für die Gewerbegebiete neu festgesetzt, wonach im gesamten festsetzten Gewerbegebiet Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtbedeutsamen Sortimenten gem. Einzelhandelserlass vom 20.06.1996 (MBI. NW. 1996 S. 922) Teil A und B ausgeschlossen sein sollten.
Die 7. bis 11. Änderung (1992 – 2009) des Bebauungsplans enthielten, soweit sie in Kraft getreten sind, ebenfalls die vorbezeichnete Festsetzung zur Sortimentsbeschränkung.
Mit der 12. Änderung (2011) des Bebauungsplans wurde für das Vorhabengrundstück ein Sondergebiet „Möbel, Wohneinrichtung“ festgesetzt. Nach Nr. 1.1 der textlichen Festsetzungen sei zulässiges Kernsortiment in SO 4a „Möbel, Bettwaren/Matratzen“ und in SO 4b „Möbel“. Zulässige Randsortimente seien jeweils nicht‐zentrenrelevante Randsortimente gemäß der „U1. Liste“ sowie zentrenrelevante Sortimente gemäß der „U1. Liste“ bis zu einer Gesamtsumme von 10 % der Verkaufsfläche. Eigenständige Ladeneinheiten für diese Randsortimente seien unzulässig.
Die 13. Änderung (2012) enthielt ebenfalls diese Festsetzung.
Am 16. Januar 2018 richtete die Klägerin an den Beklagten eine Bauvoranfrage zur Nutzungsänderung des Möbelhauses in einen Drogerie-Markt mit einer Verkaufsfläche von 756,81 m² und dem Inhalt, ob das Vorhaben unter Ausklammerung der Erschließungssicherung sowie der Nachbarverträglichkeit in Bezug auf Schallimmissionen bauplanungsrechtlich zulässig sei. Dabei gab sie an, dass gleichzeitig und endgültig mit der Zulassung des Vorhabens eine Nutzungsaufgabe der bislang in der Altstadt der Beigeladenen, betriebenen Drogerie erfolge.
Unter dem 29. März 2018 versagte die Beigeladene ihr Einvernehmen für die Erteilung des begehrten Bauvorbescheides.
Nach vorheriger Anhörung lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 28. August 2018 den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte er aus: Das Vorhaben widerspreche der Zweckbestimmung der Sondergebietsfestsetzung des Bebauungsplans „P. II – Teil West – 14. Änderung“ der Beigeladenen. Eine Ausnahme könne nicht in Aussicht gestellt werden, weil es sich bei der Festsetzung um einen Grundzug der Planung handele. Wenn der Bebauungsplan unwirksam wäre, sei die letztwirksame Vorgängerfassung anzuwenden. Seit der 6. Änderung des Bebauungsplans sei aber das Sortiment beschränkt und unter anderem Drogerien, Kosmetik und Haushaltswaren explizit ausgeschlossen. Selbst bei faktischer Beurteilung sei das Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es sich im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB schädlich auf den zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt auswirke. Die Norm erfasse nicht nur Vorhaben des großflächigen Einzelhandels, sondern auch nichtgroßflächigen Einzelhandel, wenn deren städtebaulichen Auswirkungen über die nähere Umgebung hinausgingen. Aufgrund der geplanten Verkaufsfläche von 756,81 m² sei mit einer hohen Frequentierung zu rechnen. Der Markt hätte dann wie ein großflächiger Magnetbetrieb negative Auswirkungen auf die Innenstadt der Beigeladenen, die einen zentralen Versorgungsbereich darstelle.
Am 1. Oktober 2018 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Am 9. Juli 2019 fasste der Rat der Beigeladenen den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „P. Nord-West“. Das Plangebiet entsprach dem Geltungsbereich der 14. Änderung des Bebauungsplans „P. II – Teil West“.
Gleichzeitig erließ der Rat der Beigeladenen eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich dieses Bebauungsplans. Zur Begründung wurde im Wesentlichen angegeben: Mit der Aufstellung des Bebauungsplans solle eine Überplanung bzw. Neustrukturierung für das Plangebiet erfolgen. In diesem Zuge würde u.a. für den Sondergebietsstandort „SO 4b“ die Festsetzung eines Gewerbegebietes verfolgt, um unter Berücksichtigung der Vorgaben und Zielsetzungen des Einzelhandelskonzeptes der Beigeladenen ein breiteres Nutzungsspektrum zu ermöglichen. Ein Planerfordernis bestehe zudem, weil die Wirksamkeit des gegenwärtigen Bebauungsplans wegen des anhängigen Klageverfahrens in Frage gestellt würde.
Die Veränderungssperre wurde im Jahr 2021 um ein Jahr verlängert.
Am 23. Juni 2022 fasste der Rat der Beigeladenen den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „P. /B2. -Krupp-Straße“. Der Geltungsbereich für den neu aufzustellenden Bebauungsplan erfasst den der 14. Änderung des Bebauungsplans „P. II – Teil West“, der auch Gegenstand der Veränderungssperre vom 9. Juli 2019 war. In südlicher Richtung geht er aber darüber hinaus und erfasst den Geltungsbereich des angrenzenden Bebauungsplans „P. III – Gewerbegebiet“ welcher im Osten durch die Straße P. und die dort vorhandenen Einzelhandelsbetriebe und die B2. -L1. -Straße, im Süden durch vorhandene Wohnbebauung an der L2. sowie im Westen durch landwirtschaftliche Grundstücke und den Freibereich des S2. -Hospitals begrenzt wird.
Für den Erlass einer Veränderungssperre betreffend den Geltungsbereich dieses Bebauungsplans fand sich im Rat der Beigeladenen zunächst nicht die dafür erforderliche Zustimmung.
Am 25. August 2022 trat die Veränderungssperre betreffend den Geltungsbereich des geplanten Bebauungsplans „P. Nord-West“ außer Kraft.
In seiner Sitzung am 8. September 2022 beschloss der Rat der Beigeladenen dann eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des neu aufzustellenden Bebauungsplans „P. / B2. -L1. -Straße“. Die Satzung wurde am 9. September 2022 im Amtsblatt der Beigeladenen öffentlich bekanntgemacht. Der Begründung der Sitzungsvorlage ist im Wesentlichen Folgendes zu entnehmen: Vor dem Hintergrund der Entwicklung einer Differenzierung der Nutzungsstruktur des P1. und dem daraus erwachsenen Konfliktpotenzial zwischen Wohn- und gewerblicher Nutzung habe der Rat der Beigeladenen am 1. Juni 2017 eine Entwicklungskonzeption für diesen Standort als Grundlage für etwaige Nutzungsänderungsanträge und die weitere Bauleitplanung beschlossen. Der im Jahr 2019 gefasste Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „P. Nord-West“ habe zum Ziel gehabt, die planungsrechtlichen Grundlagen für die Einzelhandelsentwicklung unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Einzelhandelskonzeptes der Beigeladenen aus dem Jahr 2008 und der o.g. Entwicklungskonzeption zu definieren. In Bezug auf die Umsetzung der Ziele der Entwicklungskonzeption gelte es aufgrund des geschilderten Strukturwandels, die Abgrenzung räumlich weiter zu fassen. Insbesondere die Flächen im Umfeld der B2. -L1. -Straße südlich des P1. bedürften einer Überprüfung und Neufassung des planungsrechtlichen Rahmens, um den Übergang von den südlich daran angrenzenden vorwiegend durch Wohn- bzw. durch Mischnutzung geprägten Bereichen zu den gewerblich genutzten Flächen auch unter dem Aspekt des Immissionsschutzes verträglich zu steuern. Um nunmehr eine rechtssichere Basis für die weitere städtebauliche Entwicklung im westlichen Teil des P1. zu schaffen, sei die Aufstellung des Bebauungsplans „P. / B2. -L1. -Straße" erforderlich.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage vor:
Die Veränderungssperre stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Ihr Erlass sei unzulässig, weil es sich nicht um eine selbstständige Veränderungssperre im Sinne der §§ 16, 17 BauGB, sondern um eine erneute Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BauGB handele. Die Planungsziele seien gegenüber der bereits im Juli 2019 beschlossenen Veränderungssperre im Kern unverändert geblieben. Der Bebauungsplan verfolge weiterhin das Ziel der Steuerung des Einzelhandels am westlichen P. zugunsten der Altstadt. Die Ausweitung des Geltungsbereiches allein begründe kein verändertes Plankonzept, da andernfalls die Anforderungen des § 17 Abs. 2 BauGB durch eine schlichte Erweiterung des Plangebietes unterlaufen werden könnten. Darüber hinaus bestehe für den südlichen Teil des Plangebietes weder ein Planungserfordernis noch ein sicherungsfähiges Plankonzept. Die von der Beigeladenen geschilderten Zielsetzungen würden kein Planerfordernis erkennen lassen, da diese bereits mit den Bebauungsplänen „P. II“ sowie „P. III“ erreicht würden. Dass in einem Mischgebiet eine angemessene Durchmischung von Wohnen und Gewerbe auch auf Dauer erhalten bleibe, sei Aufgabe der Vorhabenzulassung und nicht der Bauleitplanung. Hinsichtlich eines Plankonzeptes für den Bereich des nördlichen Plangebietes fänden sich zudem keinerlei Aussagen. Zudem bestehe ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Auslaufen der früheren Veränderungssperre und dem erneutem Beschluss. Für eine erneute Veränderungssperre lägen die Voraussetzungen offensichtlich nicht vor. Es fehle jeder Anhaltspunkt für materielle oder verfahrensrechtliche Besonderheiten dieses Verfahrens, die eine überlange Verfahrensdauer rechtfertigen könnten. Selbst wenn eine Verlängerung möglich wäre, stünde sie dem Vorhaben nicht entgegen, weil unter Berücksichtigung einer angemessenen Bearbeitungszeit die maximale faktische Zurückstellungszeit von vier Jahren überschritten sei.
Dem Bauvorhaben stehe auch kein geltendes Bauplanungsrecht entgegen.
Der Bebauungsplan in der Fassung der 14. Änderung sei unwirksam. Er sei formell rechtswidrig, weil er an einem Verkündungsmangel leide. Es fehle an einer Übereinstimmungserklärung des Bürgermeisters im Sinne von § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW. Unabhängig davon sei der Plan auch materiell rechtswidrig. Der Rat der Beigeladenen habe unzulässige Festsetzungen getroffen und damit sein Planungsermessen fehlerhaft ausgeübt.
Die textliche Festsetzung zur Höhe der baulichen Anlagen, welche als unteren Bezugspunkt die mittlere Höhenlage der Grenze zwischen Baugrundstück und zugeordneter Erschließungsstraße ansetze, sei unbestimmt, weil die Höhenvorgaben für Eckgrundstücke nicht klar geregelt seien. Es lasse sich der Festsetzung nicht entnehmen, welche die maßgebliche Erschließungsstraße sei, wenn ein Eckgrundstück von zwei Seiten von der Straße „P. “ erschlossen sei. Welche Erschließungsstraße einem Eckgrundstück zugeordnet sei, bleibe unklar. Die Bestimmung der zulässigen Gebäudehöhe müsse allein anhand der Festsetzung des Bebauungsplans möglich sein. Auf die Eintragung von Höhenpunkten im Lageplan durch einen Vermesser könne daher nicht zurückgegriffen werden. Von dieser Unbestimmtheit sei ihr Vorhaben auch betroffen, weil das Vorhabengrundstück ein Eckgrundstück sei und die o.g. Festsetzung an die Grundstücke anknüpfe. Überdies sei die Frage der Bestimmtheit ohnehin abstrakt zu beantworten und von der jeweiligen konkreten Ausgestaltung eines einzelnen Vorhabens unabhängig. Die Unbestimmtheit der Festsetzung zur Höhe führe zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Teilunwirksamkeit lägen nicht vor, weil schon zweifelhaft sei, ob die übrigen Festsetzungen isoliert betrachtet einer sinnvollen städtebaulichen Ordnung im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB entsprächen. Eine Gesamtunwirksamkeit folge jedenfalls daraus, dass nicht mit Sicherheit angenommen werden könne, dass die Gemeinde nach ihrem mutmaßlichen Willen in Kenntnis, dass die fraglichen Festsetzungen nicht rechtswirksam getroffen werden könnten, einen Plan ohne die Maß-Festsetzungen beschlossen hätte. Zudem deute nichts darauf hin, dass der Plangeber Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von 800 m² habe zulassen wollen, ohne die maximale Baukörperhöhe zu reglementieren. Die Gebäudehöhe sei gerade bei einem Vorhaben mit einer derart großen Grundfläche für die Kubatur und damit die städtebauliche Wirkung eines Gebäudes von entscheidender Bedeutung. Dass in der Begründung ausgeführt werde, es erfolgte eine Orientierung am Bestand, belege nicht, dass eine neue, eigenständige Willensbildung nicht erfolgt sei. Vielmehr komme der verbindliche Wille zum Ausdruck, im Rahmen eines einheitlichen Konzepts den Bestand festschreiben zu wollen und insoweit auch höhere Gebäude auszuschließen. Die Höhenreglementierung sei damit essenzieller Bestandteil des Gesamtkonzepts des Plangebers. Dadurch, dass die Begrenzung der Höhe von Werbeanlagen laut Planbegründung ergänzend vorgenommen worden sei, sei widerlegt, dass die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung nicht zum planerischen Konzept gehört hätten.
Im Übrigen leide die Gestaltungsfestsetzung zur Maximalhöhe der Werbeanlagen an denselben zur Unbestimmtheit führenden Mängeln wie die Festsetzung zur Höhe (sonstiger) baulicher Anlagen.
Auch die Festsetzung der Bauweise in der 14. Änderung sei unbestimmt. Die Festsetzung einer abweichenden Bauweise komme in Betracht, wenn offene und geschlossene Bauweise nicht zuträfen. Voraussetzung für die Festsetzung einer abweichenden Bauweise sei, dass die von der offenen oder geschlossenen abweichende Bauweise im Bebauungsplan näher bestimmt werde. Eine Beschreibung in der Begründung genüge nicht. Vorliegend bestehe die abweichende Bauweise darin, dass produktions- und betriebsbedingte Überschreitungen der Gebäudelänge von 50 m grundsätzlich zulässig seien. Dies sei unbestimmt, denn es lasse sich nicht sachgerecht eingrenzen, wann eine produktionsbedingte bzw. betriebsbedingte Überschreitung der Gebäudelänge vorliege. Dass mit einer hinreichend bestimmten Fassung der Festsetzung, wie der Beklagte meine, ein Verstoß gegen Art. 14 GG einhergehe, sei nicht nachvollziehbar, zumal eine abweichende Bauweise in § 22 Abs. 4 BauNVO vorgesehen sei. Auch die Unwirksamkeit der Festsetzung zur Bauweise habe die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge. Die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Teilunwirksamkeit lägen nicht vor. In der Begründung des Bebauungsplans würde auf Seite 10 ausgeführt, dass die abweichende Bauweise festgesetzt werde, um sowohl die vielfach bestehende Grenzbebauung als auch längere Baukörper mit mehr als 50 m planungsrechtlich abzusichern. Dadurch komme der planerische Wille zum Ausdruck, sicherzustellen, dass eine abweichende Bauweise auch zukünftig möglich bleibe. Es sei somit nicht davon auszugehen, dass die Beigeladene nach ihrem mutmaßlichen Willen in Kenntnis, dass die fragliche Festsetzung nicht rechtswirksam getroffen werden könnte, einen Plan ohne die Festsetzung zur abweichenden Bauweise beschlossen hätte.
Die Festsetzung Nr. 1.1 zur Art der baulichen Nutzung sei ebenfalls unbestimmt. Sie beinhalte eine Gliederung des Gewerbegebietes. Es lasse sich aber nicht feststellen, in Bezug auf welchen Immissionsstandort ein bestimmter Immissionsgrad vergleichbar sein müsse. Die Abstandsliste in Anlage 1 zum Abstandserlass NRW knüpfe vielmehr an das Emissionsverhalten von Anlagen an und erlaube daher allenfalls insoweit einen Vergleich.
Auch die Festsetzung Nr. 1.2 sei unbestimmt. Sie regele die Zulässigkeit einer Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB für Betriebe und Anlagen der nächst niedrigeren Abstandsklasse, wenn die von ihnen ausgehenden Emissionen so begrenzt würden, „dass sie die von den allgemein zulässigen Anlagen üblicherweise ausgehenden Emissionen nachweislich nicht überschreiten.“ Es sei nicht möglich, objektiv zu bestimmen, welche Emissionen üblicherweise von den allgemein zulässigen Anlagen ausgingen, da die Betriebseigentümlichkeiten nicht vergleichbar seien. Anknüpfungspunkt einer Ausnahme könne nach dem Abstandserlass NRW allenfalls eine Betriebsgestaltung sein, bei der schädliche Umwelteinwirkungen in den schutzbedürftigen Gebieten vermieden würden.
Die Festsetzung Nr. 4.2 sei hinsichtlich der zulässigen Randsortimente ebenfalls unbestimmt. Zulässig seien demnach nicht-zentrenrelevante Randsortimente gemäß der „U1. Liste“. Der Inhalt dieser Liste sei unklar. Die 14. Änderung beinhalte weder eine genaue Bezeichnung der Publikation, die die „U1. Liste“ enthalte, noch eine Angabe des geltenden Standes. Ebenso wenig sei die „U1. Liste“ der 14. Änderung beigefügt oder auf eine etwaige Einsehbarkeit hingewiesen. Somit sei es den Betroffenen nicht möglich, zweifelsfrei zu bestimmen, welche Randsortimente angeboten werden dürften und welche nicht. Verstärkt werde diese Rechtsunsicherheit dadurch, dass eine Auflistung nicht-zentrenrelevanter Sortimente erfolge, die Zweifel an ihrer Vollständigkeit aufkommen ließen. Nicht enthalten in dieser Auflistung seien Erotikartikel. Gleichwohl erfolge im Anschluss an diese Auflistung der Hinweis, dass „die in der Liste lt. Einzelhandelskonzept aufgeführten nicht-zentrenrelevanten Sortimente „Erotikartikel“ […] unzulässig sind.“
Schließlich sei der Bebauungsplan auch im Hinblick auf die Sondergebietsfestsetzung selbst unwirksam. Eine für ein einzelnes Grundstück getroffene Festsetzung eines Sondergebietes, die einen einzelnen Grundstückseigentümer durch die Festsetzung nur einer einzigen möglichen gewerblichen Nutzung vor die Wahl stelle, sein Grundstück in fremden Interesse auf diese Weise oder gar nicht zu nutzen, sei keine anzuerkennende Form städtebaulicher Entwicklung oder Ordnung. Das sei bei der vorliegenden Sondergebietsfestsetzung aber der Fall, da sie sich ausschließlich auf ihr Vorhabengrundstück beziehe. Weder bleibe damit perspektivisch ein praktikables Nutzungsspektrum, noch sei für eine derart enge Nutzungsfestschreibung ein anzuerkennendes städtebauliches Interesse ersichtlich. Im Übrigen sei hier auch die Beschränkung der Anzahl der zulässigen Vorhaben unwirksam.
Auch alle Vorgängerfassungen des Bebauungsplans „P. II“ seit der 5.1. Änderung seien unwirksam. Sie alle enthielten ebenfalls die textliche Festsetzung zur Gebäudehöhe, die als Bezugspunkt auf die Oberkante der fertigen Erschließungsstraße abstelle und deshalb – wie bereits dargelegt – unwirksam sei. Zudem fehle es der in allen Vorgängerfassungen getroffenen Festsetzung, wonach der in den mit „x“ gekennzeichneten Bereichen betriebsbedingte Ausnahmen der Baukörperhöhe zulässig seien, an einer Ermächtigungsgrundlage. Die Art der Ausnahme sei nicht hinreichend bestimmt bezeichnet, was § 16 Abs. 6 BauNVO aber für Ausnahmen von dem festgesetzten Maß der baulichen Nutzung verlange. Jedenfalls sei der Umfang der möglichen Höhenüberschreitungen nicht geregelt.
Darüber hinaus sei die 12. Änderung des Bebauungsplans aus weiteren Gesichtspunkten formell und materiell rechtswidrig. Ebenso wie der 14. Änderung fehle es der 12. Änderung in formeller Hinsicht an der Übereinstimmungserklärung des Bürgermeisters gem. § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW und in materieller Hinsicht an der Erforderlichkeit der Sondergebietsfestsetzung für die städtebauliche Ordnung.
Rechtskräftige Vorgängerfassung der 12. Änderung sei die 9. Änderung des Bebauungsplans gewesen, die – über die genannten Gesichtspunkt hinaus – ebenfalls unwirksam sei. Ihre Festsetzung hinsichtlich der Art der zulässigen Nutzung, dass neben Einzelhandelsbetrieben mit ausdrücklich bezeichneten „innenstadtbedeutsamen Sortimenten“ auch „vergleichbare Warengruppen, die vornehmlich in Innenstädten angeboten werden“, ausgeschlossen seien, sei unbestimmt. Diese Regelung lasse eine Bestimmung, was unter einem innenstadtbedeutsamen Sortiment zu verstehen sei, nicht abschließend zu.
Bereits die 6. Änderung habe die vorgenannte Festsetzung enthalten und sei deshalb ebenfalls unwirksam. Zudem fehle es der 6. Änderung wie der 14. Änderung an der Übereinstimmungserklärung des Bürgermeisters. Schließlich habe die Beigeladene zur 6. Änderung keine Planurkunde vorlegen können. Der Verlust der Planurkunde führe für sich gesehen bereits zur Ungültigkeit oder zum Außerkrafttreten des Bebauungsplans.
Frühere Änderungen des Bebauungsplans „P. II“ stünden dem Vorhaben nicht entgegen, weil hier ein Gewerbegebiet ohne Sortimentseinschränkungen festgesetzt worden sei. Eine Einschränkung des Sortiments sei erstmalig in der 6. Änderung erfolgt. Als nicht erheblich belästigender Gewerbebetrieb sei eine Drogerienutzung gemäß § 8 BauNVO ohne weiteres zulässig.
Für den Fall, dass alle Fassungen des Bebauungsplans unwirksam seien, sei das Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig. Angesichts der nachprägenden Wirkung der Einzelhandelsnutzungen „Möbel U4. “, „E1. C2. “ (je P. 00) und des Autohauses „B3. “ (P. 31-33) sowie der bestehenden Lebensmittelmärkte auf der gegenüberliegenden Straßenseite seien prägende Vorbilder für einen Einzelhandelsbetrieb vorhanden. Die Regelung des § 34 Abs. 3 BauGB stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Der „P. “, in dem das Vorhaben realisiert werden solle, sei selbst ein faktischer zentraler Versorgungsbereich. Der Einzelhandel mit den Gütern des täglichen Bedarfs konzentriere sich inzwischen vollständig auf den P. . Jedenfalls sei eine Schädigung eines zentralen Versorgungsbereiches der Beigeladenen nicht zu erwarten. Das Vorhaben erzeuge keine schädlichen Auswirkungen auf die Altstadt der Beigeladenen, die nach dem Einzelhandelskonzept der (einzige) zentrale Versorgungsbereich sein solle. In der Altstadt fänden sich im Schwerpunkt kleine inhabergeführte Geschäfte und gastronomische Angebote, nicht jedoch großflächige Einzelhandelsgeschäfte. Für die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs, insbesondere für die Versorgung mit Lebensmitteln, Getränken und Drogeriewaren, habe die Altstadt kaum noch eine Funktion. Jedenfalls werde ihre Funktionsfähigkeit als zentraler Versorgungsbereich von dem Vorhaben nicht gestört. Wegen der bereits vorhandenen Ansammlung von räumlich-funktional zusammenhängenden Einzelhandelsbetrieben am „P. “ seien keine zusätzlichen negativen Effekte zu erwarten. Dies gelte umso mehr, als die S. -Filiale im Altstadtbereich ohnehin aufgegeben worden sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 28. August 2018 zu verpflichten, den Antrag auf Vorbescheid vom 30. Januar 2018 für die Nutzungsänderung eines Möbelhauses in einen Drogeriemarkt auf dem Grundstück Gemarkung U. -L. , Flur 00, Flurstück 000 (P. 00, U. ) positiv zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen der Klägerin wie folgt entgegen: Der Bebauungsplan sei rechtmäßig und deshalb für die bauplanungsrechtliche Beurteilung heranzuziehen.
Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW liege nicht vor. Die erforderliche Erklärung sei auf der Originalbebauungsplanurkunde vorhanden und genüge, um den Anforderungen des § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW gerecht zu werden. Die Vorschrift verlange nicht, dass der Text wörtlich wiedergegeben werde. Sie verlange nur, dass die Übereinstimmungserklärung schriftlich erfolge, jedoch gerade nicht wörtlich. Im Übrigen trage auch die Klägerin keine Umstände vor, die Zweifel daran aufkommen ließen, dass vorliegend Divergenz zwischen dem Wortlaut der Satzung mit den Ratsbeschlüssen bestehe oder dass nicht nach § 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO NRW verfahren worden sein könnte.
Der Bebauungsplan in der Fassung der 14. Änderung sei auch materiell rechtmäßig. Die textliche Festsetzung Nr. 5 des Bebauungsplans sei hinreichend bestimmt. Für den Teilbereich des betroffenen Vorhabens sei hinreichend erkennbar, welche die zugeordnete Erschließungsstraße sei. Auch wenn man nicht auf das konkrete Vorhaben der Klägerin abstelle, ließe sich die Höhenlage der Gebäude ermitteln, wenn vom Vermesser die Höhenpunkte im Lageplan entsprechend eingetragen seien. Dies sei auch bei der Ermittlung der mittleren Höhenlage entlang des gesamten Grundstücks quasi „um die Ecke“ möglich. Selbst wenn man zu der Auffassung gelangte, dass die Festsetzung zu unbestimmt sei, sei nicht erkennbar, weshalb dies die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge haben sollte. Vielmehr wäre dann lediglich die Festsetzung betreffend das Maß der baulichen Nutzung unwirksam und es läge damit Teilunwirksamkeit vor. Zwar sei dies nur ausnahmsweise anzunehmen, ein solcher Ausnahmefall läge dann aber vor. Der Rat der Beigeladenen hätte den Bebauungsplan auch dann beschlossen, wenn die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung unwirksam wären. Ausweislich der Aufstellungsvorgänge zu dem Bebauungsplan sei für den Rat der Beigeladenen maßgebend gewesen, eine Neuaufstellung durchzuführen, um die Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umzusetzen. Die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung seien nicht Gegenstand der Beratungen gewesen, sondern vielmehr mitbeschlossen worden. Es werde anhand des Aufstellungsverfahrens hinreichend deutlich, dass es dem Rat maßgebend darauf angekommen sei, dass die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung Rechtswirksamkeit entfalteten und auch beibehielten.
Auch die Festsetzungen zur Bauweise und überbaubaren Grundstücksfläche gemäß Nr. 6 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „P. II“ seien hinreichend bestimmt. Es sei dem Plangeber aus Rechtsgründen verwehrt, weitergehende Einschränkungen als die Formulierung „produktionsbedingte bzw. betriebsbedingte Überschreitung der Gebäudelängen“ vorzunehmen. Andernfalls würde das verfassungsrechtlich fundierte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verletzt. Hinzu komme, dass jedenfalls in Verbindung mit der Festsetzung als Sondergebiet mit einer klaren Beschränkung auf Möbel und Q1. die Festsetzung zur Bauweise und überbaubaren Grundstücksfläche hinreichend bestimmt sei. Unterstelle man demgegenüber die Unwirksamkeit dieser Festsetzung, führe auch dies nur zur Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans, da der Plangeber lediglich den Bestand habe planungsrechtlich absichern wollen.
Vor dem Hintergrund der Wirksamkeit der entgegenstehenden Festsetzungen komme es auf die Wirksamkeit der Vorgängerfassungen nicht an. Insbesondere handele sich bei der 14. Änderung des Bebauungsplans ausdrücklich um eine Neuaufstellung, sodass diese eigenständig Wirksamkeit entfalte, selbst wenn die Vorgängerfassungen unwirksam sein sollten. Eine Befreiung von den entgegenstehenden Festsetzungen sei nicht möglich, da sie einen Grundzug der Planung darstellten.
Für den Fall, dass der Bebauungsplan in Gestalt der 14. Änderung sowie alle vorherigen Fassungen unwirksam seien, und das Vorhaben bauplanungsrechtlich nach § 34 BauGB zu bewerten sei, wäre das Vorhaben ebenfalls unzulässig. Von dem Vorhaben seien entgegen § 34 Abs. 3 BauGB schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Beigeladenen zu erwarten. Im Zusammenhang mit der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in den Städten und Gemeinden könne auch dem städtebaulichen Ziel der Erhaltung eines historisch gewachsenen Ortskerns, wie er auch hier bestehe, ein besonderer Stellenwert zukommen. Die Aufnahme eines zentralen Versorgungsbereiches in ein städtebauliches Zentralkonzept der Gemeinde könne dessen Stellenwert unterstreichen. Bei dem westlichen Teil des P1. handle es sich nicht um einen zentralen Versorgungsbereich, da dieser nicht hinreichend städtebaulich integriert, sondern von der Wohnbebauung isoliert sei. Von dem Vorhaben gingen schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich, der insbesondere aus der Altstadt der Beigeladenen bestehe, aus. Durch die Verlagerung des Standortes und die Vergrößerung der Verkaufsfläche in einem vom bisherigen Standort über 1 km bzw. 15 Minuten Fußweg Strecke entfernten Standort würde nicht nur die Versorgung in der Altstadt von der Beigeladenen lebenden, insbesondere älteren Menschen mit Drogerieartikeln stark beeinträchtigt, sondern es sei überdies nicht zuletzt aufgrund der erheblichen Vergrößerung der Verkaufsfläche am geplanten Vorhabenstandort eine negative Auswirkung auf den zentralen Versorgungsbereich „Altstadt“ zu erwarten. Die U1. Altstadt sei durch die Schließung des S. Marktes in der T.----straße in besonderem Maße empfindlich gegenüber Kaufkraftabflüssen. Noch in der Altstadt vorhandene Geschäfte, die Artikel veräußern, die auch zum Sortiment eines S. -Marktes gehören, hätten Kaufkraftabflüsse zu befürchten. Zu beachten sei weiterhin, dass durch den, sich im Planverfahren befindenden, vorhabenbezogenen Bebauungsplan „B4. 000 L3. “ in der Altstadt nunmehr Raum für größere gewerbliche Flächen geschaffen werde, um die Altstadt zu stärken. Die gewünschte Ansiedlung eines Drogeriemarktes in diesem Bereich der Altstadt würde durch die Zulassung des Vorhabens konterkariert, da im Stadtgebiet der Beigeladenen keine Kaufkraft für drei Drogeriemärkte bestehe. Dass schädliche Auswirkungen zu erwarten seien, sei zudem durch das von ihm beigebrachte Kurzgutachten der Firma Junker + Kruse vom 27. Oktober 2022 belegt.
Die Beigeladene beantragt,
Die Beigeladene verweist auf den Vortrag des Beklagten und trägt ergänzend vor: Die Veränderungssperre sei wirksam und stehe dem Vorhaben der Klägerin entgegen. Mit dem Bebauungsplan „P. /B2. -L1. -Straße“ werde eine neue, differenzierende Planungskonzeption verfolgt. Es sei unter weiterer Berücksichtigung der Einzelhandelsentwicklung und des Einzelhandelskonzeptes auf die geänderten Nutzungsstrukturen und zwischenzeitlichen städtebaulichen Entwicklungen reagiert worden. In diesem Zusammenhang habe die Gebietsabgrenzung räumlich deutlich weiter gefasst werden müssen, um den Übergang von den südlich angrenzenden eher wohnbaulich bzw. durch Mischnutzung geprägten Bereichen zu den gewerblich genutzten Flächen auch unter dem Aspekt des Immissionsschutzes verträglich zu steuern. Vor dem Hintergrund der steigenden Nachfrage von innerörtlichem Wohnraum und der stagnierenden gewerblichen Entwicklung im P. solle, im Sinne einer verstärkten wohnbaulichen Nutzung, diese im Plangebiet ausgeweitet werden, weshalb die Nutzungsintensität der gewerblichen Nutzungen begrenzt werden müsse. Dies sei kein Indiz der Widersprüchlichkeit der Planung, sondern bringe den Willen der Beigeladenen zum Ausdruck, ihre Planungskonzepte regelmäßig anzupassen. Die Verknüpfung der Bereiche des nördlichen und südlichen P1. sei aufgrund der städtebaulichen Vorstellung, im Bereich der B2. -L1. -Straße den Aspekt des Wohnens zu verstärken, gerechtfertigt. Ungeachtet dessen stehe dem Vorhaben die Festsetzung zu Nr. 4.2 des Bebauungsplans „P. II – Teil West“ in der Fassung der 14. Änderung entgegen. Diese Festsetzung sei auch wirksam. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO lasse es zu, dass die höchstzulässige Verkaufsfläche für die Grundstücke im Bebauungsplan in der Form festgesetzt würde, dass die maximale Verkaufsfläche für jeweils einzelne Grundstücke festgelegt werde, sofern dadurch die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelsbetriebstypen und damit die Art der Nutzung im Sondergebiet geregelt werden solle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 28. August 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf die Erteilung des begehrten Bauvorbescheides für die Errichtung eines Drogeriemarktes. Gemäß § 71 Abs. 2 i.V.m. § 75 Abs. 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. März 2000, die gemäß der Übergangsvorschrift des § 90 Abs. 4 Satz 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen 2018 Anwendung finden, ist ein Vorbescheid zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Diese Voraussetzungen erfüllt das geplante Vorhaben jedenfalls nach Maßgabe der im Antrag enthaltenen Einschränkungen. Dem Vorhaben stehen insoweit keine bauplanungsrechtlichen Vorschriften entgegen.
Dem Vorhaben steht keine Veränderungssperre der Beigeladenen entgegen (dazu unter I.), es widerspricht auch nicht den Festsetzungen eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB (dazu unter II. – V.) und fügt sich gemäß § 34 Abs. 1 BauGB in die Umgebungsbebauung ein (dazu unter VI.).
I. Die am 08. September 2022 beschlossene Veränderungssperre steht dem Vorhaben nicht entgegen. Sie ist materiell rechtswidrig und damit unwirksam.
Bei der vorliegenden Veränderungssperre handelt es sich um eine erneute Veränderungssperre bezogen auf die am 09. Juli 2019 beschlossene und am 25. August 2022 außer Kraft getretene Veränderungssperre, deren Voraussetzungen vorliegend nicht gegeben sind.
Nach § 17 Abs. 3 BauGB kann die Gemeinde eine außer Kraft getretene Veränderungssperre ganz oder teilweise erneut beschließen, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass fortbestehen. Darüber hinaus erfordert die Erneuerung der Veränderungssperre bei einer Erstreckung ihrer Geltungsdauer über drei Jahre hinaus auf vier Jahre immer das Vorliegen besonderer Umstände nach § 17 Abs. 2 BauGB.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 – IV C 39.74 –, BVerwGE 51, 121-139; VGH München, Urteil vom 24. November 2008 – 1 N 08.140 –, juris Rn. 19; vgl. auch OVG NRW Urteil vom 7. Mai 1976 – XI A 524/75, juris LS.
1. Bei der vorliegenden Veränderungssperre handelt es sich um eine erneute Veränderungssperre und nicht um eine neue Veränderungssperre gemäß §§ 14 und 16 BauGB.
Eine selbstständige neue Veränderungssperre setzt voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht. Demnach ist zunächst verfahrensmäßig zu fordern, dass ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet wurde. In materiell- rechtlicher Hinsicht muss die Gemeinde mit der neuen Bauleitplanung eine völlig neue Planungskonzeption verfolgen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2006 - 4 B 50.06 -, BRS 70 Nr. 114 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE –, juris Rn. 34 sowie vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris Rn. 85; OVG Saarlouis, Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109.
Sie muss demnach zumindest entweder ein völlig neues städtebauliches Ziel verfolgen oder unter Berücksichtigung desselben städtebaulichen Ziels jedenfalls andere und ihrerseits hinreichend gewichtige Festsetzungen in den Blick nehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE –, juris Rn. 36.
Dabei können die inhaltlichen Anforderungen an eine neue Planung regelmäßig höher sein, wenn – wie hier – die erneute Veränderungssperre in zeitlicher Nähe zu einer außer Kraft getretenen Veränderungssperre erlassen wird. Dabei ist im Grundsatz davon auszugehen, dass bei einer bloßen Konkretisierung der ursprünglichen Planungsabsichten keine im vorgenannten Sinne "neue" Planung vorliegt, die durch eine selbstständige neue Veränderungssperre gesichert werden könnte. Eine neue Planungskonzeption besteht dann nicht, wenn sich die „neue“ Planung lediglich als ein Vorgang der Konkretisierung, Fortschreibung oder auch Weiterentwicklung der ursprünglichen, nicht durch einen Satzungsbeschluss abgeschlossenen Gestaltungsabsichten darstellt, wie er im Grunde genommen für jedes Verfahren der Bauleitplanung als einer dynamischen, nicht von vornherein auf bestimmte Inhalte festgelegten Tätigkeit mehr oder minder kennzeichnend ist.
Vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 11. Januar 1980 – II N 2/79 – BRS 36, Nr. 109.
Insofern stellen sich diese Kriterien als Spiegelbild der grundsätzlich geringen inhaltlichen Anforderungen an die Konkretisierung der Planungsabsichten als Voraussetzung für eine rechtmäßige Veränderungssperre dar.
Vgl. OVG NRW Urteil vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE –, juris Rn. 48, 50.
Gerade deshalb sind Modifikationen der Planung in diesem weiten Rahmen der durch eine Veränderungssperre gesicherten Planung immanent. In diesen Fällen stets eine neue Planung anzunehmen, überdehnte die Verpflichtung des Eigentümers, planbedingte Nutzungsbeschränkungen seines Grundstücks vorübergehend hinnehmen zu müssen. Deshalb ändert es grundsätzlich nichts an der weiterverfolgten Planungskonzeption, wenn der ursprüngliche Planentwurf für den von der Veränderungssperre erfassten Teilbereich zwischenzeitlich durch räumliche Veränderungen, insbesondere solche des Gebietszuschnittes, und Änderung einzelner Festsetzungen über das bauliche Nutzungsmaß, die Stellung der Baukörper, die überbaubaren Grundstücksflächen, die Verkehrsflächen usw. nicht unerheblich modifiziert wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom Beschluss vom 7. Februar 2017 – 2 B 994/16.NE –, juris Rn. 37 und vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE –, juris Rn. 52 – 53; OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. März 2003 – 1 KN 104/02 –, juris Rn. 3
Wann dabei die Modifikationen qualitativ und/oder quantitativ so gewichtig sind, dass sie bei verständiger Würdigung in eine faktische Neuplanung umschlagen, ist einer abstrakten Betrachtung allerdings entzogen und stets nur nach Maßgabe der besonderen Umstände des Einzelfalles zu entscheiden.
OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE –, juris Rn. 55 sowie vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris Rn. 81 ff.
Bei der Beurteilung, ob eine neue oder eine erneute Veränderungssperre anzunehmen ist, ist auch der zeitliche Abstand zu betrachten. Ein längerer, veränderungssperrenloser Zeitraum kann ein Indiz für eine neue Veränderungssperre sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juni 2000 – 10 A 696/96 –, juris Rn. 85 sowie vom 22. März 2006 – 21 A 1849/04 –, juris Rn. 104.
Dabei gilt umgekehrt, dass je enger der zeitliche Zusammenhang zwischen den in Rede stehenden Veränderungssperren ist, desto eher eine Kontinuität der Planungsabsichten angenommen werden kann und sich deshalb die "neue" Planung von der alten inhaltlich umso klarer absetzen muss, damit eine tatsächlich vollständig neue Planungskonzeption konstatiert werden kann. Denn bei sich zeitlich unmittelbar anschließenden oder sich sogar überlappenden Veränderungssperren liegt die Annahme einer Umgehung der Anforderungen des § 17 Abs. 2 und 3 BauGB nicht fern; zugleich stellt sich die Problematik des Art. 14 GG als besonders akut dar. Dies wird insoweit auch nicht durch eine mögliche Entschädigungspflicht nach § 18 BauGB kompensiert, da Art. 14 GG das Eigentum in seinem Bestand und seiner Privatnützigkeit garantiert und nicht auf den durch Entschädigungen allein erreichbaren Werterhalt zu reduzieren ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE –, juris Rn. 59.
Nach diesen Grundsätzen handelt es sich vorliegend um eine erneute Veränderungssperre. Sie bezieht sich lediglich formell auf eine neue Planung, da die Veränderungssperre der Sicherung eines anderen Bebauungsplans dient als die vorangegangene, nicht aber materiell-rechtlich. Die Beigeladene hat ihre ursprüngliche Planungskonzeption fortgesetzt und gerade keine inhaltlich klar andersartige Planung verfolgt. Sie hat lediglich das Plangebiet etwas erweitert. Das in der mündlichen Verhandlung verfolgte städtebauliche Ziel einer verträglichen Wohnraumerweiterung ist nicht der Schwerpunkt der Planung, sondern erweitert diese lediglich.
Dies wird inhaltlich durch den Umstand bestätigt, dass auch der neue Bebauungsplan „P. /B2. -L1. -Straße“ als tragende Planungsleitlinie weiterverfolgt, in dem in Rede stehenden Plangebiet Einzelhandel zu verhindern. Hauptziel und Leitfaden der Planung ist weiterhin, die Durchsetzung des Einzelhandelskonzepts der Beigeladenen. Das durch die Erweiterung des Plangebiets verfolgte Ziel, die Umsetzung der Ziele des Entwicklungsszenarios verträglich zu steuern, ist lediglich eine Fortsetzung des ursprünglichen Planungsziels und keine signifikante, neue Änderung an der Plankonzeption. Dies kommt an mehreren Punkten klar zum Ausdruck.
Dafür spricht zunächst die Sitzungsvorlage Nr. 6 2022/079 vom 09. Juni 2022 für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans „P. /B2. -L1. -Straße“. Aus dieser wird deutlich, dass der Plangeber das Ziel der Durchsetzung des Einzelhandelskonzepts nicht aufgegeben hat. In der Sitzungsvorlage wird neben dem Ziel der Schaffung einer rechtssicheren Basis für die weitere städtebauliche Entwicklung im westlichen Teil des P1. erneut das Ziel, die planungsrechtlichen Grundlagen für die Einzelhandelsentwicklung unter Berücksichtigung des Einzelhandelskonzeptes der Beigeladenen, genannt.
Auch aus dem Auszug vom 31. Oktober 2022 aus der Niederschrift der 12. Sitzung des Ausschlusses für Planen, Bauen und Umland des Rates der Stadt U. vom 23. Juni 2022 ergibt sich das Weiterverfolgen des ursprünglichen Planzieles in Form der Durchsetzung des Einzelhandelskonzeptes. Hinsichtlich des Aufstellungsbeschlusses erläuterte der Bürgermeister der Beigeladenen die Hintergründe der Planung. Mit ihr solle auf der Basis des Einzelhandelskonzeptes der Einzelhandel in der Altstadt geschützt werden, die zentrenrelevanten Sortimente sollten in der Altstadt verbleiben und dürften nicht an der Peripherie angesiedelt werden. Der im Einzelhandelskonzept festgesetzte zentrale Versorgungsbereich sei zu schützen. Weiterhin wurde von der Verwaltung darauf hingewiesen, dass die Aufhebung des bestehenden Bebauungsplans drohe und ohne diesen städtebaulich nicht gewünschte und dem Einzelhandelskonzept widersprechende Einzelhandelsvorhaben entstehen könnten. Es kam ferner zur Sprache, dass ohne den Beschluss einer erneuten Veränderungssperre hinsichtlich des anvisierten Bebauungsplans die Ziele der Ordnung des Einzelhandels in diesem Bereich gefährdet seien. Sorgen um einen drohenden nicht verträglichen Übergang zwischen den einzelnen Nutzungsbereichen kamen nicht zur Sprache.
In dem Aufstellungsbeschluss selbst wird als Ziel des Bebauungsplans ebenfalls lediglich „die Schaffung einer rechtssicheren Basis für die weitere städtebauliche Entwicklung im westlichen Teil des Standortes P. unter Berücksichtigung und Absicherung der am 01. Juni 2017 vom Rat der Stadt U. beschlossenen Entwicklungskonzeption für den Standort P. (Szenario II)“ genannt. Dass diese rechtssichere Basis gerade dazu dienen solle, einen verträglichen Übergang zwischen verschiedenen Nutzungsarten, insbesondere der Wohnnutzung, zu schaffen, wird nicht ausgeführt.
Dafür, dass es der Beigeladenen auch bei dem neuen Bebauungsplan vornehmlich auf die Sicherung ihres Einzelhandelskonzepts und weniger auf einen verträglichen Übergang zwischen den Bereichen verschiedener Nutzungen ankam, spricht auch die Sitzungsvorlage Nr. 6 2022/080/1 für den Erlass einer Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans „P. /B2. -L1. -Straße“. Dort wird ausgeführt, dass die Veränderungssperre insbesondere die Absicherung gegenüber unerwünschten, den Zielen des Einzelhandelskonzeptes zuwiderlaufenden Entwicklungen bezwecken soll. Eine etwaige Sorge der Beigeladenen, dass sich durch neue Vorhaben ein Konflikt zwischen der Wohnbebauung und den Gewerbebetrieben ergeben könnte, ist aus der Beschlussvorlage hingegen nicht zu entnehmen.
Laut Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan „P. Nord-West“ vom 09. Juli 2019 war Ziel des Bebauungsplans, die Absicherung der im Einzelhandelskonzept beschriebenen Zielsetzung. Dieses Argument wurde auch genutzt, um die Ratsmitglieder doch noch zum Erlass der Veränderungssperre im September 2022 zu bewegen (vgl. Sitzungsvorlage Nr. 6 2022/080/1).
Es ist nicht ersichtlich, dass durch die Ausweitung des Plangebiets hin zur B2. -L1. -Straße grundlegend neue Ziele verfolgt werden und dass es einer solchen Ausweitung zur Erreichung der genannten Ziele bedurfte. Der neu hinzu gekommene Bereich entspricht dem Geltungsbereich des Bebauungsplans „P. III – Gewerbegebiet“, welcher im Süden angrenzend an die Wohnbebauung Mischgebiet festsetzt und im Übrigen Gewerbegebiet. Dass im Rahmen einer separaten Änderung dieses Bebauungsplans der angestrebte verträgliche Übergang zu der Wohnbebauung nicht ebenso gut geschaffen werden könnte, ist nicht ersichtlich, zumal der Bebauungsplan bereits jetzt angrenzend an die Wohnbebauung Mischgebiet und im Übrigen Gewerbegebiet festsetzt.
B4. dem klar erkennbaren, fortbestehenden Planungsziel können auch die Ausführungen der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung nichts ändern. Dass es sich bei der Erweiterung des Plangebiets um eine Reaktion auf die städtebauliche Entwicklung handelt, ändert nichts daran, dass das Einzelhandelskonzept weiterhin beachtet und umgesetzt werden soll. Die städteplanerische Überlegung, durch Zusammenfassung des ursprünglichen Plangebiets „P. II“ mit einer Erweiterung aus dem Plangebiet „P. III“ einen verträglichen Übergang zwischen den verschiedenen Bereichen herbeizuführen, führt nicht zu einer signifikanten Änderung an der ursprünglichen Plankonzeption. Die von der Beigeladenen angeführte grundsätzliche Überprüfung der Nutzungskonzeption für das neu hinzugetretene Plangebiet hätte auch separat für dieses erfolgen können. Indem die Beigeladene daneben auch andere Nutzungen in den Blick nimmt, handelt es sich nicht um eine gewichtige Änderung, sondern lediglich um eine Anpassung an die Konkretisierung, Fortschreibung und Weiterentwicklung der ursprünglichen Gestaltungsabsichten, wie sie bereits in dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „P. Nord-West“ zum Ausdruck gekommen sind. Soweit die Beigeladene vorträgt, dass im Plangebiet die wohnbauliche Nutzung ausgeweitet werden solle, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Maßgeblich für das Planungsziel sind der Aufstellungsbeschluss sowie der Beschluss über die Veränderungssperre. Weder in diesen noch in den Sitzungsvorlagen kommt ein entsprechender städtebaulicher Wille zum Ausdruck.
2. Für die erneute Veränderungssperre liegen auch keine „besonderen Umstände“ im Sinne des § 17 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 BauGB vor. Besondere Umstände liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet wird, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt, mag es sich bei dieser Ungewöhnlichkeit um Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufes handeln.
Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Januar 2014 – 1 MN 190/13 –, juris Rn. 16.
Derartige Besonderheiten sind – wie ausgeführt – vorliegend nicht ersichtlich. Dass die Beigeladene das Planverfahren seit dem Aufstellungsbeschluss aus Juli 2019 konstruktiv weiter betrieben hat, ist weder vorgetragen worden noch sonst wie erkennbar.
II. Dem Bauvorhaben steht auch nicht der Bebauungsplan in der Fassung der 14. Änderung, insbesondere die Festsetzung Nr. 4.2, nach der in dem mit SO 4b festgesetzten Bereich ein Einzelhandelsbetrieb „Möbel, Q1. “ mit einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 800 m² zulässig ist, entgegen, weil der Bebauungsplan unwirksam ist.
1. Er leidet allerdings nicht an zu seiner Nichtigkeit führenden formellen Mängeln. Entgegen der Auffassung der Klägerin leidet er insbesondere nicht an einem Ausfertigungsmangel. Durch die zur Verkündung rechtsstaatlich gebotene Ausfertigung soll sichergestellt werden, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Bebauungsplans mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt. Für die Wirksamkeit der Ausfertigung eines Bebauungsplans reicht es aus, wenn eine Originalurkunde geschaffen wird, auf welcher der Bürgermeister als Vorsitzender des Rates oder ein von ihm gemäß § 68 Abs. 3 Satz 1 GO NRW damit beauftragter Beamter oder Angestellter zeitlich nach dem Satzungsbeschluss des Rats und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag "diesen Bebauungsplan als Satzung beschlossen" hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2017 – 2 A 2779/15 –, juris Rn. 37 m.w.N.
Dies ist vorliegend der Fall. Der Bürgermeister der Beigeladenen hat am 22. September 2014 schriftlich bestätigt, dass der Rat am 18. September 2014 den Bebauungsplan als Satzung beschlossen hat. Die Verkündung des Bebauungsplans erfolgte am 21. Oktober 2014.
2. Die 14. Änderung des Bebauungsplans ist jedoch mit materiellen Fehlern behaftet, so dass sie insgesamt unwirksam ist.
a. Es ist bereits zweifelhaft, ob die Festsetzungen der Sondergebiete (SO 4a, SO 4b) von der Grundkonzeption her im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Februar 2022 – 2 D 5/20.NE –, juris m.w.N.
b. Dies bedarf aber keiner abschließenden Beurteilung, weil der Bebauungsplan an zahlreichen Mängeln leidet, die zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans in der Fassung der 14. Änderung führen.
aa. Es sind zahlreiche Festsetzungen des Bebauungsplans unbestimmt.
Das Gebot hinreichender Bestimmtheit von Rechtsnormen ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG). Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen auch die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext seinen Niederschlag gefunden hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2022 – 2 D 289/21.NE –, juris Rn. 47 m.w.N.
(1) Nach diesen Grundsätzen sind zunächst die textlichen Festsetzungen Nr. 4.1 und 4.2 unbestimmt. Aus ihnen wird nicht hinreichend klar, welche Sortimente der für das jeweilige Sondergebiet vorgesehene Einzelhandelsbetrieb anbieten darf.
Entsprechend den vorgenannten Festsetzungen sollen nicht-zentrenrelevante Randsortimente gemäß „U1. Liste“ bzw. zentrenrelevante Randsortimente gemäß „U1. Liste“ bis zu einer Gesamtsumme von 10 % der Verkaufsfläche zulässig sein. Hieraus lässt sich die Art der zulässigen Randsortimente aber nicht bestimmen. Einen feststehenden Inhalt hat der Begriff „nicht-zentrenrelevante Sortimente“ nicht. Die Frage, ob sich ein bestimmtes Sortiment in relevanter Weise auf ein Zentrum auswirkt, hängt nämlich zum einen von der konkreten Situation des Zentrums, zum anderen aber auch von den jeweiligen Planungszielen der Gemeinde ab.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 A 10399/11 –, juris Rn. 27.
Die sog. U1. Liste, auf die in den Festsetzungen verwiesen wird, ist der 14. Änderung nicht beigefügt. Auch ergeben sich keine Hinweise auf den maßgeblichen Stand der Liste oder ihre Einsehbarkeit. Es ist für den Anwender bereits nicht erkennbar, ob die Sortimentsliste des Einzelhandelskonzeptes aus dem Jahr 2008 oder die später fortgeschriebene Sortimentsliste maßgeblich sein soll. Auch die in der textlichen Festsetzung Nr. 4.2 enthaltene Auflistung von nicht-zentrenrelevanten Sortimenten, welche die „U1. Sortimentsliste“ umfasse, führt zu keinem anderen Ergebnis. Diese Auflistung ist nach dem objektiven Erklärungsgehalt der Festsetzung unvollständig und damit nicht abschließend. Dies ergibt sich daraus, dass sich aus dem an die Auflistung folgenden Nachsatz ein weiteres Sortiment ergibt („Erotikartikel“), das ebenfalls der Gruppe der nicht-zentrenrelevanten Sortimente gemäß der Liste angehört, jedoch in der Auflistung der nicht-zentrenrelevanten Sortimente nicht enthalten ist. Zudem nennt die Aufzählung auch nicht das Sortiment „Lampen/ Leuchten/ Leuchtmittel“, welches gemäß der „U1. Liste“ ebenfalls ein nicht-zentrenrelevantes Sortiment darstellt. Die Auflistung in Festsetzung Nr. 4.2 umfasst hingegen das Sortiment „Bettwaren/ Matratzen“, welches gemäß der „U1. Liste“ jedoch als zentrenrelevant eingestuft ist. Es ist für den Normadressaten im Konfliktfall nicht erkennbar, welche Auflistung maßgeblich ist. Durch die Einleitung der Aufzählung in der Festsetzung Nr. 4.2 wird deutlich, dass im Grunde keine Abweichung von der „U1. Sortimentsliste“ erfolgen, sondern diese lediglich übernommen werden soll. Denn nach dieser „umfasst die U1. Sortimentsliste folgende nicht-zentrenrelevante Sortimente“.
Textliche Festsetzungen können zwar auch mit unbestimmten Rechtsbegriffen – wie dem der nicht-zentrenrelevanten Sortimente – getroffen werden, wenn sich ihr näherer Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Plangebers erschließen lässt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2017 – 2 A 2779/15 –, juris Rn. 41 m.w.N.
Die in den Sondergebieten zulässigen Arten von Nutzungen sind aber nicht derart festgelegt, dass die Normadressaten zumindest im Wege der Auslegung der Festsetzung im Einzelfall feststellen können, ob eine bestimmte Nutzung zulässig ist oder nicht. Eine Bestimmbarkeit ergibt sich insbesondere nicht vor dem Hintergrund der in Nr. 2 der textlichen Festsetzungen gelisteten zentrenrelevanten Kernsortimente der „U1. Sortimentsliste“. Ein Umkehrschluss dergestalt, dass alle anderen denkbaren Sortimente als Randsortimente zulässig sein sollen, kann gerade nicht gezogen werden. Dies setzte voraus, dass alle nicht als zentrenrelevant gelisteten Sortimente zulässig sein sollen. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil nach den Festsetzungen nur die nicht-zentrenrelevante Sortimente gemäß „U1. Sortimentsliste“ zulässig sein sollen. Welche das sind, wird dem Normadressaten – wie dargelegt – nicht hinreichend klar. Darüber hinaus sind in der Auflistung der zentrenrelevanten Sortimente in Festsetzung Nr. 2 die Sortimente „Babyartikel“ sowie „Münzen“ nicht enthalten, obwohl sie gemäß der „U1. Sortimentsliste“ als zentrenrelevant eingeordnet sind. Ob diese un-/ zulässig sind, ist nicht erkennbar.
(2) Auch die textliche Festsetzung Nr. 5 zur zulässigen Höhe der baulichen Anlagen ist unbestimmt.
Um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, kann eine Höhenfestsetzung auf Bezugspunkte im Geltungsbereich des Bebauungsplans abstellen, die bestimmt oder bestimmbar sind. So entspricht etwa die Festsetzung der Höhenlage eines bestimmten Punkts einer vorhandenen Verkehrsfläche als unterer Bezugspunkt dem Bestimmtheitsgebot, wenn im Zuge der Realisierung des Bebauungsplans eine erhebliche Veränderung dieses Punktes nicht zu erwarten ist. Überdies kann unter dieser Maßgabe das Inbeziehungsetzen des jeweiligen Baugrundstücks zur faktischen Höhe einer zugeordneten öffentlichen Verkehrsfläche hinreichend bestimmt sein und dies auch dann, wenn die Höhenfestsetzung bei geneigter Verkehrsfläche auf eine mittlere Höhenlage abstellt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. November 2017 - 7 D 8/16.NE -, juris Rn. 20, Urteil vom 28. August 2014 - 7 D 8/13.NE, juris Rn. 37, vom 26. Juni 2013 - 7 D 75/11.NE -, juris Rn. 62, vom 27. Mai 2013 - 2 D 37/12 -, juris Rn. 88, vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE, und vom 31. August 2012 - 10 D 114/10.NE, juris Rn. 63.
Soweit Grundstücke an mehr als eine Straße grenzen, muss der Plangeber, der auf die Höhe erschließender öffentlicher Verkehrsflächen als unteren Bezugspunkt verweist, klarstellen, welche Straße maßgeblich ist; dies ist nur dann entbehrlich, wenn sichergestellt ist, dass alle in Betracht kommenden Verkehrsflächen höhengleich sind.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 31. August 2012 - 10 D 114/10.NE -, juris Rn. 63, und vom 28. August 2014 - 7 D 8/13.NE -, juris Rn. 40 ff.
Diesen Anforderungen wird die vorliegende Höhenfestsetzung (Nr. 5) nicht gerecht. Sie bestimmt, dass der untere Bezugspunkt für die im Plan festgesetzten Gebäudehöhen die Oberkante der fertigen Erschließungsstraße „P. “ sein soll, wobei die mittlere Höhenlage der Grenze zwischen Baugrundstück und der zugeordneten Erschließungsstraße bzw. der angehängten Stichstraßen als zugeordnete Erschließung maßgeblich sein soll. Hieraus ergibt sich in Bezug auf Eckgrundstücke oder sonstige mehrseitig von Erschließungsstraßen umgebene Grundstücke keine hinreichend bestimmte Höhenfestsetzung. Mit der Bezugnahme auf die mittlere Höhenlage der Oberkante der "zugeordneten" Erschließungsstraße als unteren Bezugspunkt ist bei Grundstücken, die an mehreren Seiten von Erschließungsstraßen flankiert werden (insb. Eckgrundstücken), nicht hinreichend geregelt, welche Straße maßgeblich sein soll.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 2014 – 7 D 8/13.NE –, juris Rn. 40.
Ob alle in Betracht kommenden Verkehrsflächen höhengleich sind, an welche die bebauten Grundstücke im Plangebiet grenzen, lässt sich dem Bebauungsplan ebenso wenig entnehmen.
Der Einwand des Beklagten, die maßgebliche Höhenlage lasse sich ermitteln, wenn vom Vermesser die Höhenpunkte im Lageplan entlang des gesamten Grundstücks quasi „um die Ecke“ eingetragen würden, verfängt nicht. Um als hinreichend bestimmte Berechnungsgrundlage zu dienen, muss die textliche Festsetzung selbst eindeutig sein, d.h. die in die Höhenberechnung einzustellenden Parameter sind in der Festsetzung klar und unmissverständlich zu benennen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 2009 – 10 D 87/07.NE –, juris Rn. 86.
Für die Bestimmtheit entscheidend bleibt gerade bei einer eher rechtstechnischen Festsetzung wie derjenigen der Gebäudehöhen, dass sie bei der Plananwendung nach den Verhältnissen des Einzelfalls absehbar praktikabel ist.
Vgl. OVG, Urteil vom 7. Juni 2022 – 2 D 289/21.NE –, juris Rn. 49 m.w.N.
Vor diesem Hintergrund kann der Adressat einer Höhenfestsetzung eines Bebauungsplans nicht auf die Inanspruchnahme eines Vermessers verwiesen werden. Dies ist vorliegend schon deshalb nicht praktikabel, weil das Flurstück 000 an zwei Erschließungsstraßen grenzt, die nicht über eine Grundstücksecke miteinander verbunden sind. Im Übrigen war der im Rahmen der Aufstellung des Bebauungsplans berücksichtigte Kreisverkehr im südöstlichen Plangebiet, der einen nicht unerheblichen Teil der Erschließungsstraße „P. “ ausmacht, im Zeitpunkt des Inkrafttretens der 14. Änderung noch nicht errichtet (vgl. Nr. 1.2 der Planbegründung) und die Höhenlage der geplanten Verkehrsfläche im Bebauungsplan nicht festgesetzt. Die von einem Vermesser eingetragenen Höhenpunkte könnten demnach u.U. keine taugliche Berechnungsgrundlage bilden, soweit sie im Bereich des Kreisverkehrs die nicht maßgebliche Höhe der angrenzenden Verkehrsflächen in ihrem Ursprungszustand abbildeten.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 31. August 2012 – 10 D 114/10.NE –, juris Rn. 61 f., vom 30. April 1993 – 7a D 179/91.NE –, vom 1. Juni 2012 – 10 D 97/10 –, vom 13. Dezember 2011 – 10 D 72/09.NE –, juris Rn. 61.
Es kommt darüber hinaus auch nicht darauf an, ob das Vorhaben der Klägerin von dieser Unbestimmtheit betroffen ist, da die Bestimmtheit abstrakt zu beurteilen ist.
(3) Aus dem gleichen Grund ist auch die Gestaltungsfestsetzung Nr. 1, welche die Höhe der Werbeanlagen auf „7,50 m bezogen auf das Niveau der zugeordneten Erschließungsstraße“ begrenzt, nicht ausreichend bestimmt und unwirksam.
(4) Die textliche Festsetzung Nr. 6 im Bebauungsplan „P. II“, die lautet „Auf den Gewerbe- und Sondergebietsgrundstücken ist abweichende Bauweise festgesetzt. Eine produktionsbedingte bzw. betriebsbedingte Überschreitung der Gebäudelängen (der Betriebshallenlängen) vom 50 m ist grundsätzlich zulässig. Ausnahmsweise ist die bereits vorhandene Grenzbebauung zulässig“, genügt ebenso wenig dem Bestimmtheitsgebot.
Gemäß § 22 Abs. 4 S. 1 BauNVO kann die Gemeinde im Bebauungsplan eine von § 22 Abs. 1 BauNVO abweichende Bauweise (andere Bauweisen) festsetzen. Sie kann dabei gemäß § 22 Abs. 4 S. 2 auch festsetzen, inwieweit an die vorderen, rückwärtigen und seitlichen Grundstücksgrenzen herangebaut werden darf oder muss. Die Gemeinde kann mithin die mit dem Kriterium „Bauweise“ geregelten Fragen des Grenzabstandes anders festsetzen als dies § 22 Abs. 2 BauNVO für die offene und § 22 Abs. 3 BauNVO für die geschlossene Bauweise regeln. Ihr steht es dabei frei, beliebige Kombinationen und Varianten der offenen und geschlossenen Bauweise im Plangebiet zu schaffen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1995 – 4 NB 40/95 –, juris Rn. 4; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. August 2016 – 8 B 10637/16 –, juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. April 1995 – 3 S 608/95 –, juris Rn. 6.
Dem Plangeber kommen dabei weite planerische Gestaltungsmöglichkeiten zu, sofern es sich nur um eine Regelung zum Abstand der Gebäude zur Grundstücksgrenze handelt. Denn das Festsetzungsmerkmal der „Bauweise“ betrifft allein die Anordnung der Gebäude auf einem Baugrundstück im Verhältnis zu den Nachbargrundstücken und dabei insbesondere zu den seitlichen Grundstücksgrenzen.
Vgl. BeckOK BauNVO/Hornmann, 30. Ed. 15.07.2022, BauNVO § 22 Rn. 63 mit Verweis auf BVerwG NVwZ 1995, 696; OVG Koblenz BeckRS 2016, 49828.
Wegen des hier bestehenden weiten planerischen Ermessens der Gemeinde kann im Rahmen einer Festsetzung nach § 22 Abs. 4 BauNVO auch die Erteilung von Ausnahmen vorgesehen werden.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23. Mai 2011 – 8 S 978/11 –, juris Rn. 9; EZBK/Blechschmidt, 146. EL April 2022, BauNVO § 22 Rn. 43.
Für die Bestimmtheit einer solchen festgesetzten abweichenden Bauweise sieht Nr. 3.3 der Anlage zur PlanZV vor, dass diese im Bebauungsplan näher zu bestimmen ist. Für die Darstellung in dem Bebauungsplan bedeutet dies, dass die Festsetzung der abweichenden Bauweise im normativen Teil des Bebauungsplans durch Text oder Zeichnung zu erfolgen hat und eine bloße Erläuterung in der Begründung nicht genügt.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. April 1995 – 3 S 608/95 –, juris Rn. 6; OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. April 2008 – 1 MN 58/08 –, juris Rn. 17 (m.w.N.); BeckOK BauNVO/Hornmann, 30. Ed. 15.7.2022, BauNVO § 22 Rn. 65.
Nach diesen Grundsätzen ist die Festsetzung unwirksam. Aus dem Bebauungsplan ergibt sich nicht, wann die Gebäudelänge maximal 50 m betragen darf bzw. wann diese Gebäudelänge überschritten werden darf. Bauanträge wären in dieser Hinsicht der Willkür der Bauordnungsbehörde ausgeliefert. Das Kriterium einer produktions- bzw. betriebsbedingen Überschreitung ist nicht hinreichend bestimmt. Es wurde in der textlichen Festsetzung nicht näher konkretisiert und hat auch keinen feststehenden Inhalt. Es kann offen bleiben, ob entsprechende Erläuterungen in der Planbegründung die Unbestimmtheit heilen können. Dies änderte nichts, weil auch die Planbegründung keine ableitbare Regel erkennen lässt, nach der künftige Bauanträge hinsichtlich der Gebäudelänge anhand des Bebauungsplans geprüft werden könnten. Der Plangeber war offenbar nur darauf bedacht, den Bestand abzusichern.
bb. Vor dem Hintergrund der Vielzahl von unwirksamen Festsetzungen, die im Ergebnis zur Gesamtunwirksamkeit der 14. Änderung führen (dazu unter II.2.d) kann es offenbleiben, ob es sich bei den Festsetzungen Nr. 4.1 und 4.2 um eine unzulässige numerische Beschränkung handelt, soweit sie – jeweils in Satz 1 –nur einen Einzelhandelsbetrieb gestatten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2022 – 4 CN 5/20 –, juris Rn. 14 sowie Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8/18 –, juris Rn. 12 ff.
und ob diese Einschränkung mit Teilen der Rechtsprechung planerhaltend in eine zulässige Verkaufsflächenbeschränkung umgedeutet werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8/18 –, juris Rn. 34; OVG Lüneburg, Urteil vom 10. Dezember 2020 – 1 LB 43/17 –, juris Rn. 45 m.w.N.; VGH München, Urteil vom 3. März 2021 – 15 B 20.2075; a.A. OVG NRW, Urteil vom 26.10.2020 – 10 D 66/18.NE –, juris Rn. 104 ff.
cc. Es kann aus dem gleichen Grund dahinstehen, ob die Festsetzungen Nr. 1.1 und 1.2 zur Art der baulichen Nutzung hinreichend bestimmt sind.
c. Im Übrigen leidet der Bebauungsplan hinsichtlich der festgesetzten Baugrenze an einem gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlichen Abwägungsmangel.
Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Diese Anforderungen decken sich mit den aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB folgenden Anforderungen an die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2018 – 10 A 191/16 –, juris Rn. 38; BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris, Rn. 9 und vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –, juris Rn. 18.
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2018 – 10 A 191/16 –, juris Rn. 40.
Da jede bauplanerische Entscheidung gemäß § 1 Abs. 3 BauGB einer städtebaulichen Zielsetzung bedarf –,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2002 – 4 BN 61.01 –, juris Rn. 10,
setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige, städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher von dem Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der gebotenen Abwägung beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat dieser folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2018 – 10 A 191/16 –, juris Rn. 42.
Das Abwägungsgebot erlangt deshalb ein besonderes Gewicht, wenn und soweit die Bauleitplanung vorhandene Baurechte verändert, verkürzt, entfallen lässt oder gar tatsächlich vorhandene Bauvorhaben auf den Bestand setzt (sog. Überplanung). Die Frage, ob eine Festsetzung, die den Bestand festschreibt, fehlerfrei abgewogen und insbesondere der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet worden ist, lässt sich nicht generell beantworten. Maßgeblich ist, ob im konkreten Fall gewichtige städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der privaten Belange des betroffenen Grundeigentümers rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Januar 2021 – 10 A 1243/20 –, juris Rn. 20; OVG NRW, Urteile vom 22. November 2010 – 7 D 1/09.NE –, juris, Rn. 136 ff., vom 24. September 2010 – 2 D 74/08.NE –, juris, Rn. 77, und vom 18. Mai 2010 – 10 D 92/08.NE –, juris, Rn. 53 und 57, jeweils m.w.N. auch zur Rechtsprechung des BVerwG.
Die im östlichen Plangebiet zeichnerisch festgesetzte Baugrenze genügt diesen aufgezeigten Anforderungen des Abwägungsgebotes nicht.
Sie zerteilt das Bestandsgebäude auf dem Grundstück Gemarkung U. -L. , Flur 00, Flurstück 000 (= postalische Anschrift: P. 000, U. ).
Der Rat der Beigeladenen hat sich mit diesem Verlauf der Baugrenzen nicht auseinandergesetzt. In Nr. 3.2.3. der Begründung („Baugrenzen“) heißt es lediglich: „Die bisher festgesetzten Baugrenzen werden geringfügig korrigiert, um bestehende Bausubstanz mit der überbaubaren Fläche zu erfassen.“ Dieses ist hinsichtlich des genannten Gebäudes jedoch gerade nicht geschehen. Auch in der Dokumentation der Behandlung der Anregungen der Öffentlichkeit sowie der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange finden sich keine Anhaltspunkte für eine dahingehende Interessenabwägung. Ob sich der betroffene Eigentümer im Aufstellungsverfahren gegen die für ihn nachteilige Festsetzung gewandt hat, bedarf keiner Erörterung. Denn auch wenn dies nicht der Fall gewesen sein sollte, entband dies den Rat nicht von seiner Pflicht, die offensichtlichen und gravierenden Auswirkungen der Baugrenzen auf das Grundeigentum als privaten abwägungserheblichen Belang zu erfassen, zu gewichten und gegenüber den für die Festsetzungen sprechenden öffentlichen Belangen abzuwägen.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2018 – 10 A 191/16 –, juris Rn. 44.
Zwar werden genehmigte Vorhaben nicht baurechtswidrig, wenn sie einer neuen planungsrechtlichen Situation nicht genügen. Sie sind aber betreffend ihrer Weiterentwicklungsmöglichkeiten zumindest erheblich eingeschränkt, weil bei Änderung einer baulichen Anlage im Sinne von § 29 BauGB Gegenstand der baurechtlichen Prüfung das Gesamtvorhaben in seiner geänderten Gestalt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016 – 4 C 7/15 –, juris Rn. 18 m.w.N.,
so dass die Genehmigung von Änderungen nach Inkrafttreten des Bebauungsplans mit erheblichen Schwierigkeiten einhergehen kann, wenn der planwidrige Zustand fortbestehen soll.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2018 – 10 A 191/16 –, juris Rn. 44.
Weil eine Auseinandersetzung mit diesen Gesichtspunkten vollständig unterblieben ist, ist die für den östlichen Teil des Plangebietes festgesetzte Baugrenze unwirksam. Mit Blick auf die besagten rechtlichen Auswirkungen dieser Festsetzungen hätte es zwingend einer Begründung bedurft. Die das Gebäude teilende Baugrenze ist insgesamt unwirksam, da sie nach den hier gegebenen Umständen nur in ihrer Gesamtheit eine sinnvolle Regelung abgeben kann.
Der Abwägungsmangel ist für die Wirksamkeit des Bebauungsplans beachtlich, denn er ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB).
Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er – wie hier – auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 – 4 C 57.80 –, BRS 38 Nr. 37.
Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Abwägungsvorgang die Planung anders ausgefallen wäre.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 4 BN 47.03 –, BRS 66 Nr. 65.
So liegt es hier. Hätte sich der Rat der Beigeladenen die Auswirkungen der Planung insbesondere auf die Liegenschaften P. 000 vollständig bewusst gemacht, hätte er den Bebauungsplan nach objektiven Gesichtspunkten so nicht beschlossen.
d. Die vorstehend aufgezeigten Mängel führen zur Gesamtunwirksamkeit der 14. Änderung.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nur dann nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
StRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225-235 = juris Rn. 20 sowie Urteile vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 –, juris Rn. 26 und vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 - BVerwGE 166, 378-389 = juris Rn. 37.
Angesichts der Vielzahl zentraler Festsetzungen, die einer Überprüfung nicht standhalten, kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Plangeber der Beigeladenen den Bebauungsplan auch ohne diese Festsetzungen beschlossen hätte. Da es mit dem Wegfall der östlichen Baugrenze für eine Vielzahl von Flurstücken keinerlei Einschränkung der überbaubaren Grundstücksfläche mehr gibt, vermögen die übrigen Regelungen des Bebauungsplans keine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB mehr zu gewährleisten. Zudem gibt es keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Rat der Beklagten den Bebauungsplan ohne die unwirksamen Baugrenzen beschlossen hätte. Auch der Umstand, dass es sich bei der 14. Änderung um eine umfassende Neuaufstellung handelte, spricht dafür, dass die Festsetzungen in ihrer Gesamtheit wichtig waren. Dass der Plangeber dabei im Blick hatte, die Art der baulichen Nutzung rechtmäßig zu gestalten, führt nicht zwingend dazu, dass die übrigen Festsetzungen lediglich „mitbeschlossen“ wurden. Sie waren trotz und aufgrund der Absicht, den Bestand zu sichern, wichtig, um die städtebauliche Ordnung aufrechtzuerhalten und eine Entwicklung, die dem Bestand entspricht, zu fördern.
Darüber hinaus kann nicht mit der gebotenen Sicherheit angenommen werden, dass der Plangeber den Bebauungsplan auch ohne die Festsetzung zur Höhe beschlossen hätte. Der Plangeber orientierte sich ausweislich Nr. 3.2.1. der Begründung an dem vorhandenen Bestand sowie den genehmigten Anlagen. Dass der Plangeber bei künftigen Vorhaben Höhen zulassen wollte, die sich nicht in die vorhandene Bebauung einpassen, ist vor diesem Hintergrund fernliegend. Darüber hinaus berücksichtigte der Plangeber laut der Begründung zur 14. Änderung mit dieser die vorherigen Änderungen. Ausweislich der Planbegründung zur 5.1. Änderung, in der die Höhenfestsetzung von 10 Metern erstmalig erfolgt ist, war die Festsetzung der zulässigen Gebäudehöhe vorgesehen, um die Höhe der Ausnutzbarkeit in Bezug auf die beantragte Dreigeschossigkeit zu begrenzen. Auch dies bestätigt, dass gerade keine unbeschränkte Erweiterung in die Höhe zulässig sein sollte. Es erscheint zudem vor dem Hintergrund der zulässigen Gesamtverkaufsflächen von 1000 m² fernliegend, dass der Plangeber auch bezüglich Gebäuden mit derart großen Grundflächen nicht die Baukörperhöhe begrenzen wollte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 2014 – 7 D 8/13.NE –, juris Rn. 54 und vom 26. Juni 2013 – 7 D 75/11.NE–, juris Rn. 66; VGH München Urteil vom 12. Oktober 2020 – 15 N 19.1077–, juris Rn. 20.
Die Gesamtunwirksamkeit wird zudem durch die Unwirksamkeit der Festsetzungen zur Bauweise herbeigeführt. Anhand der Begründung der 14. Änderung ist nicht davon auszugehen, dass der Plangeber einen Bebauungsplan ohne die Festsetzung zur abweichenden Bauweise beschlossen hätte. Vielmehr wollte der Plangeber sicherstellen, dass eine abweichende Bauweise auch zukünftig möglich ist. Auf S. 10 der Begründung heißt es, dass die abweichende Bauweise festgesetzt werde, um sowohl die vielfach bestehende Grenzbebauung als auch längere Baukörper als 50,0 m planungsrechtlich abzusichern.
Es lässt sich darüber hinaus nicht feststellen, dass der Rat in Kenntnis der Unwirksamkeit der Sortimentsbeschränkung in den Festsetzungen Nr. 4.1 sowie 4.2 einen Bebauungsplan ohne diese einschränkenden Regeln beschlossen hätte. Die Einschränkung zielte gerade auf Einzelhandelssteuerung zum Zentrenschutz ab. Die Bedeutung, die der Rat mit seiner textlichen Festsetzung der Einzelhandelssteuerung beimessen wollte, ist der Begründung der 14. Änderung des Bebauungsplans „P. II – Teil West“ zu entnehmen. Dort wird unter Punkt 2 „Anlass und Ziel der Neuaufstellung“ auf das Einzelhandelskonzept verwiesen und die Konsequenz genannt, dass außerhalb der Altstadt und des östlichen P1. durch entsprechende Bebauungsplanfestsetzungen die Ansiedlung weiterer Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- oder zentrenrelevanten Sortimenten zur Stärkung der Altstadt auszuschließen sind. Demzufolge kann nicht angenommen werden, dass der Rat der Beklagten den Bebauungsplan ohne jegliche Regelung zum Einzelhandelsbetrieb beschlossen hätte.
III. Die Vorgängerfassungen des Bebauungsplans in Gestalt ab der 5.1. Änderung, insbesondere die in der 5.1. Änderung enthaltene Beschränkung der Bruttogeschossflächenzahl sowie die von der 6. bis zur 11. Änderung durchgehend bestehende Sortimentsbeschränkung, stehen dem Vorhaben auch nicht entgegen. Die in den Änderungen enthaltene Höhenfestsetzung ist materiell rechtswidrig und schlägt auf die gesamte Änderung durch.
1. Die seit der 5.1 Änderung bestehende zeichnerische Höhenfestsetzung wird den Anforderungen zur Bestimmtheit,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 04. März 2022 – 10 D 11/20.NE –, juris, Rn. 28 m.w.N.,
nicht gerecht. Wie bereits näher ausgeführt, ergibt sich aus ihr in Bezug auf Eckgrundstücke oder sonstige mehrseitig von Erschließungsanlagen umgebene Grundstücke keine hinreichend bestimmte Höhenfestsetzung. Es ist nicht näher erläutert, welche die „zugeordnete“ Erschließungsanlage ist. Darüber hinaus ist für Grundstücke, bei denen die Verkehrsfläche geneigt ist, nicht klargestellt, auf welche Höhe abzustellen ist. Dabei wird im Bebauungsplan nicht sichergestellt, dass alle in Betracht kommenden Verkehrsflächen höhengleich sind.
2. Darüber hinaus ist die Ausnahme zu der maximalen Gebäudehöhe zu unbestimmt. Nach § 16 Abs. 6 BauNVO können von dem festgesetzten Maß der baulichen Nutzung nur solche Ausnahmen vorgesehen werden, die im Bebauungsplan nach Art und Umfang eindeutig bestimmt sind.
Es muss geregelt sein, von welchen Festsetzungen die Gemeinde Ausnahmen zulassen will und wie weit die folglich zu quantifizierenden Ausnahmen gehen dürfen. Dabei ist als Art die jeweilige Maßfestsetzung zu bestimmen, von der eine Ausnahme gewährt wird.
Vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 6. Juni 2012 – 3 K 36/11 –, juris Rn. 114.
Das ist vorliegend nicht der Fall. In welchem Umfang Ausnahmen zugelassen werden, bleibt unklar. Die Planbegründung schweigt hierzu. Darüber hinaus ist auch der Ausnahmetatbestand zu unbestimmt. Einziges Kriterium ist das der „Betriebsbedingtheit“. Hieraus lässt sich nicht bestimmen, ob die Ausnahme einschlägig ist. Es kann offen bleiben, ob entsprechende Erläuterungen in der Planbegründung die Unbestimmtheit heilen können. Denn auch die Planbegründung lässt keine ableitbare Regel erkennen, nach der künftige Bauanträge hinsichtlich der Gebäudehöhe anhand des Bebauungsplans geprüft werden könnten.
3. Diese Mängel in der Höhenfestsetzung führen zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans „P. II“ in seinen Änderungen von der 5.1. bis 11. Fassung. Es kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen werden, dass der Plangeber die Satzung ohne diese für ihre städtebauliche Konzeption relevante Festsetzung beschlossen hätte. Ausweislich der Planbegründung war die Festsetzung der zulässigen Gebäudehöhe vorgesehen, um die Höhe der Ausnutzbarkeit in Bezug auf die beantragte Dreigeschossigkeit zu begrenzen. Es sollte gerade keine unbeschränkte Erweiterung der Höhenentwicklung zulässig sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 2014 – 7 D 8/13.NE –, juris Rn. 57.
4. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die in der 9. Änderung festgesetzte Sortimentsbeschränkung hinreichend bestimmt ist.
IV. Auch die vorangegangenen Fassungen in Gestalt der 4. und 5. Änderung stehen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin nicht entgegen. Sie leiden ebenfalls an einer rechtswidrigen Festsetzung, die zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führt.
Die textliche Festsetzung unter Nr. 2 a), mit der Einzelhandelsbetriebe auf eine Größe von 500 m² Bruttogeschossfläche begrenzt werden, ist in mehrfacher Hinsicht rechtsfehlerhaft und damit unwirksam.
1. Die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben bis 500 m² findet in § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO in der damals geltenden Fassung vom 15. September 1977 keine Rechtsgrundlage.
Zwar gestattet § 1 Abs. 9 BauNVO es über § 1 Abs. 5 BauNVO hinaus, einzelne Unterarten von Nutzungen mit planerischen Festsetzungen zu erfassen. Gegenstand einer solchen Festsetzung können jedoch nur bestimmte Anlagentypen sein. Unproblematisch sind Gattungsbezeichnungen oder ähnliche typisierende Beschreibungen. Der Gemeinde ist es indes nicht grundsätzlich verwehrt, die Zulässigkeit auch nach der Größe der Anlagen, wie etwa der Verkaufs- oder der Geschossfläche von Handelsbetrieben, unterschiedlich zu regeln. Den Anforderungen des § 1 Abs. 9 BauNVO entspricht eine solche Planung allerdings nur, wenn durch die Größenangabe bestimmte Arten von baulichen oder sonstigen Anlagen zutreffend gekennzeichnet werden. Betriebe, bei denen die Verkaufs- oder die Geschossfläche eine bestimmte Größe überschreitet, sind nicht schon allein deshalb auch "bestimmte Arten" im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO. Die Begrenzung der höchstzulässigen Verkaufs- oder Geschossfläche trägt die Umschreibung eines bestimmten Anlagentyps nicht gleichsam in sich selbst. Vielmehr muss die Gemeinde darlegen, warum Betriebe unter bzw. über den von ihr festgesetzten Größen generell oder doch jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse einem bestimmten Anlagentyp entsprechen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2001 – 4 B 55/01 –, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 7. März 2006 – 10 D 10/04.NE –, juris Rn. 91.
Diese Erläuterung des vom planerischen Zugriff erfassten Anlagentyps ist nicht gleichzusetzen mit den nach § 1 Abs. 9 BauNVO erforderlichen besonderen städtebaulichen Gründen. Es bedarf vielmehr einer eigenständigen Begründung dafür, warum Anlagen bestimmter Größe eine bestimmte Art von Anlagen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. März 2006 – 10 D 10/04.NE –, juris Rn. 91.
Nach diesen Grundsätzen ist die Festsetzung der Bruttogeschossflächenbegrenzung für Einzelhandelsbetriebe rechtswidrig. Der Plangeber hat nicht dargelegt, weshalb Einzelhandelsbetriebe bis zu 500 m² Bruttogeschossfläche oder solche mit mehr als 500 m² Bruttogeschossfläche generell oder jedenfalls unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Gemeindegebiet des Plangebers eine bestimmte Art von baulichen Anlagen darstellen, deren Zulassung oder Ausschluss im Gewerbegebiet durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist. In der Planbegründung ist lediglich bestimmt, dass es sich bei Läden mit einer Bruttogeschossfläche bis 500 m² um Läden mit der derzeit für Nahversorgungseinrichtungen entsprechenden Maximalgröße eines Selbstbedienungsladens handle. Woraus sich diese Einordnung ergibt und weshalb diese zutreffend sei, wird jedoch nicht näher erläutert.
Insbesondere lässt sich der Begründung des Plangebers nicht entnehmen, dass er damit nur großflächige Einzelhandelsbetriebe ausschließen wollte. Denn für den Typ des großflächigen Einzelhandelsbetriebs verlief die Grenze nach der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei einer Verkaufsfläche, die jedenfalls nicht wesentlich unter 700 m² liegt. Dass im Bereich der Beigeladenen Betriebe bis zu den genannten Verkaufsflächengrößen noch dem Typ des sogenannten "Nachbarschaftsladens" i.S.d. § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO entsprechen, ist ebenfalls nicht ohne weiteres ersichtlich.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Mai 1987 – 4 C 77/84 –, juris Rn. 25 und 4 C 19/85 –, juris Rn. 12.
2. Darüber hinaus ist die textliche Festsetzung über mögliche Ausnahmen von der Begrenzung der Bruttogeschossfläche auf eine Fläche von 500 m² unbestimmt. Nach dieser können im Einzelfall Ausnahmen bis zu einer Bruttogeschossfläche von 1.200 m² zugelassen werden. Aus der Festsetzung wird nicht hinreichend klar, wann ein solcher Ausnahmefall vorliegt. Auch nach einer Auslegung unter Berücksichtigung der Planbegründung ist der Ausnahmetatbestand nicht hinreichend bestimmt.
Nach der Planbegründung vom 26. Oktober 1988 sollen Einzelhandelsbetriebe mit einer Bruttogeschossfläche von mehr als 500 m² nur bei atypischer Fallgestaltung ausnahmsweise zulässig sein. Eine solche soll bei einem schmalen Warensortiment oder beim Verkauf im Zusammenhang mit (störenden) handwerklichen Dienstleistungen gegeben sein. Zum Beispiel dann, wenn der Betrieb in enger räumlicher oder organisatorischer Verbindung zu einem störenden Produktionsbetrieb steht.
Auch nach dieser Planbegründung wird nicht hinreichend klar, welche Voraussetzungen für einen Zusammenhang zwischen dem Verkauf und den handwerklichen Dienstleistungen vorliegen müssen. Aus dem Klammerzusatz „störenden“ geht hervor, dass auch ein Verkauf im Zusammenhang mit nicht störenden handwerklichen Dienstleistungen einen Ausnahmefall darstellen soll. Das nachfolgende Beispiel, welches eine enge räumliche oder organisatorische Verbindung erfordert, bezieht sich jedoch ausdrücklich nur auf einen störenden Produktionsbetrieb. Ob diese Voraussetzung auch für nicht störende Produktionsbetriebe gilt, ist unklar. Darüber hinaus bleibt offen, ob der erforderliche Zusammenhang auch ohne die vorgenannte Verbindung gegeben sein kann. Zudem bleibt gänzlich unklar, was der Plangeber unter einem „schmalen“ Warensortiment versteht, da dieses nicht näher beschrieben wird und auch keine Beispiele genannt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2003 – 10a D 55/01.NE n.v.
3. Die rechtswidrigen Festsetzungen führen zur Gesamtunwirksamkeit der 4. und 5. Änderung. Es kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen werden, dass der Plangeber die Satzung auch ohne diese für ihre städtebauliche Konzeption relevante Festsetzung beschlossen hätte.
V. Ob der Ursprungsplan des Bebauungsplans „P. II“ sowie die 1. bis 3. Änderung an Mängeln leiden und unwirksam sind, lässt die Kammer dahinstehen. Der Bebauungsplan steht dem Vorhaben nicht entgegen und das Vorhabengrundstück wird von den 1. bis 3. Änderungen nicht betroffen.
Die von der Klägerin geplante Nutzungsänderung ist mit den Festsetzungen des Bebauungsplans „P. II“ in seiner ursprünglichen Fassung vereinbar. Der geplante Drogeriemarkt ist nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO als Gewerbebetrieb in Gestalt eines Einzelhandelsbetriebs in einem Gewerbegebiet zulässig. Das Vorhaben stellt insbesondere keinen großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Sinne von § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO dar, der nur in einem Kern- oder Sondergebiet zulässig wäre. Das Vorhaben entspricht auch den weiteren Festsetzungen des Bebauungsplans.
VI. Selbst wenn der Ausgangsplan auch unwirksam sein sollte, wäre das Vorhaben jedenfalls nach §§ 29 Abs. 1, 34 BauGB zulässig.
Gemäß § 34 Abs. 1 BauGB ist ein Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Letzteres bleibt vorliegend aufgrund der eingeschränkten Bauvoranfrage außer Betracht. Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete der Baunutzungsverordnung, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach dieser Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre (§ 34 Abs. 2 BauGB).
Diesen Anforderungen wird das Vorhaben der Klägerin gerecht.
1. Ein Vorhaben fügt sich in der Regel in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es sich in jeder Hinsicht innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 – IV C 9.77 –, juris Rn. 46.
Das Vorhaben ist seiner Art nach zulässig. Die Eigenart der näheren Umgebung des Baugrundstücks entspricht einem Gewerbegebiet im Sinne das § 8 BauNVO. Sie ist geprägt von mehreren Einzelhandelsbetrieben, die sich nördlich und südlich entlang der Straße „P. “ angesiedelt haben, in denen das Vorhaben ein Vorbild findet. Auch der sich noch auf dem Vorhabengrundstück befindende Einzelhandelsbetrieb sowie der sich früher dort befundene Einzelhandelsbetrieb haben eine (nach-) prägende Wirkung. In einem Gewerbegebiet ist das Vorhaben nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zulässig.
Es fügt sich auch im Übrigen nach § 34 Abs. 1 BauGB in die nähere Umgebung ein, zumal der Baukörper unverändert bleibt.
2. Das Vorhaben der Klägerin verstößt nicht gegen § 34 Abs. 3 BauGB.
Gemäß dieser Vorschrift dürfen von Vorhaben nach § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein. Schädliche Auswirkungen sind vorliegend nicht zu erwarten. Entscheidend ist dabei die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1987 – 9 C 254/86 –, juris Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2017 – 7 A 1397/15 –, juris Rn. 42 sowie vom 23. April 2015 – 7 A 1237/13 –, juris Rn. 45.
a. Der zentrale Versorgungsbereich der Beigeladenen erfasst die Altstadt sowie den östlichen Teil des P1. .
Zentrale Versorgungsbereiche sind räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine bestimmte Versorgungsfunktion für die Gemeinde zukommt. Ein "Versorgungsbereich" setzt mithin Nutzungen voraus, die für die Versorgung der Einwohner der Gemeinde - ggf. auch nur eines Teils des Gemeindegebiets - insbesondere mit Waren aller Art von Bedeutung sind. "Zentral" sind Versorgungsbereiche, wenn ihnen die Bedeutung eines Zentrums für die Versorgung zukommt. Dies ist dann zu bejahen, wenn die Gesamtheit der auf eine Versorgung der Bevölkerung ausgerichteten baulichen Nutzungen in dem betreffenden Bereich auf Grund der verkehrsmäßigen Erschließung und verkehrlichen Anbindung die Funktion eines Zentrums mit einem bestimmten Einzugsbereich hat. Diese Funktion besteht darin, die Versorgung des Gemeindegebiets oder eines Teilbereichs mit einem auf den Einzugsbereich abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel oder langfristigen Bedarfs funktionsgerecht sicherzustellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2007 – 10 A 2439/06 –, juris Rn. 47.
Die Altstadt sowie der östliche Teil des P1. erfüllen diese Voraussetzungen. In der Altstadt befinden sich ortsansässige Dienstleister und gastronomische Betriebe. Im Bereich des östlichen P1. befinden sich Einzelhandelsbetriebe. Dieser Bereich ist lediglich 400 m von der Altstadt entfernt und ist für die Versorgung der Einwohner der Gemeinde, insbesondere mit Nahrungs- und Genussmitteln von Bedeutung.
Es kann offen bleiben, ob der westliche Teil des P1. ebenfalls einen zentralen Versorgungsbereich darstellt, da von dem Vorhaben jedenfalls keine schädlichen Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche ausgehen.
b. Entgegen der Annahme der Beigeladenen sind von dem Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche zu erwarten.
Schädliche Auswirkungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB sind zu besorgen, wenn die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigt und damit gestört wird. Eine solche Funktionsstörung liegt vor, wenn der Versorgungsbereich seinen Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen kann. Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche sind nicht erst dann schädlich, wenn sie die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten. Schutzzweck des § 34 Abs. 3 BauGB ist die Vermeidung städtebaulich "nachhaltiger" Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche.
BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 4 C 2/08 –, juris Rn. 13.
aa. Das ist vorliegend nicht der Fall. Ein Kaufkraftabfluss aus der Altstadt ist durch das Vorhaben nicht zu erwarten. Denn in der Altstadt ist kein Einzelhandel mit Drogeriebedarf mehr vorhanden, welcher für diese Magnetwirkung haben könnte. Ein etwaiger Kaufkraftabfluss war bereits mit der Aufgabe der Drogerie-Filiale in der Altstadt eingetreten. Die Versorgung mit Drogerieartikeln in der Stadt U. erfolgt zurzeit insbesondere über einen Drogeriemarkt im östlichen Teil des P1. , welcher besser an den motorisierten Verkehr angeschlossen ist. Dennoch wurde kein Kaufkraftabfluss dahingehend verzeichnet. Er wurde auch nicht seitens des Beklagten oder der Beigeladenen reklamiert.
Vor diesem Hintergrund ist auch für die noch in der Altstadt angesiedelten Geschäfte mit Drogeriesortimenten kein Kaufkraftabfluss zu erwarten, der dazu führen würde, dass diese den Versorgungsauftrag in diesem Bereich nicht mehr erfüllen können. Es ist nicht zu erwarten, dass Bewohner der Altstadt von U. , die ihre Einkäufe bislang im Stadtzentrum von U. getätigt haben, ihr Kaufverhalten ändern, die Läden in der Altstadt fortan meiden und sich stattdessen den Einzelhandelsbetrieben am P. zuwenden, wenn das Vorhaben realisiert werden würde. Die Faktoren, die Kunden zum Einkauf in den Geschäften mit Drogeriebedarf in der Altstadt veranlasst haben, ändern sich durch die Zulassung des Vorhabens nicht. Die Geschäfte in der Altstadt wurden trotz Ansiedlung eines Drogeriemarktes im östlichen Gewerbegebiet außerhalb der Altstadt, der die verschiedenen Sortimente bündelt, weiterhin besucht. Zudem bedienen Optiker-Fachgeschäfte sowie Kosmetikgeschäfte ein anderes Marktsegment als ein Drogeriemarkt. Ferner erschließt sich der Kammer nicht, weshalb den Geschäften in der Altstadt mit Drogeriebedarf durch das Vorhaben außerhalb der Altstadt ein größerer Kaufkraftabfluss drohen sollte als durch einen Drogeriemarkt in der Altstadt als direkte Konkurrenz, wie es offensichtlich der Beigeladenen vorschwebt.
Das Argument, dass durch die Zulassung des Vorhabens die Ansiedlung eines Drogeriemarktes in der Altstadt konterkariert würde, vermag nicht zu überzeugen. Denn im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung finden künftige, noch nicht konkret geplante Ansiedlungen von Märkten keine Beachtung. Darüber hinaus schützt § 34 Abs. 3 BauGB nur den Bestand zentraler Versorgungsbereiche, nicht aber deren Entwicklung. Wenn in dem potentiell beeinträchtigten Versorgungsbereich Betriebe derselben Branche noch nicht vorhanden sind, greift § 34 Abs. 3 BauGB nicht. Der Plangeber kann die geplante Zuweisung von bestimmten Versorgungsfunktionen zu einem Versorgungsbereich nicht über diese Norm schützen.
Vgl. Kuschnerus/Bischopink/Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Auflage, April 2018, Rn. 360.
Des Weiteren trägt die Beklagte selbst vor, dass in dem Ladenlokal, in dem zuvor eine Drogerie-Filiale niedergelassen war, seit nunmehr fast 2 Jahren ein Leerstand bzw. nur Zwischennutzungen zu verzeichnen waren. Die Ansiedlung eines neuen Drogeriemarktes in der Altstadt scheint daher bereits an anderen Aspekten zu scheitern.
Darüber hinaus ist nicht von einer besonderen Empfindlichkeit der Altstadt gegenüber Kaufkraftabflüssen auszugehen. Zwar handelte es sich bei Drogeriemarkt um einen Magnetbetrieb. Jedoch wurden seit dessen Fortgang keine gesteigerten Kaufkraftabflüsse verzeichnet. Die Attraktivität der Altstadt der Beigeladenen scheint zudem nicht aufgrund der „klassischen Einzelhandelsbetriebe“ zu bestehen. Denn die klassische Lebensmittelversorgung ist durch die Geschäfte in der Altstadt nicht gewährleistet. Diese erfolgt insbesondere durch die Bereiche im P. . Die Altstadt ist vielmehr durch den historischen Kern, die Gastronomiebetriebe sowie kleine Einzelhandelsgeschäfte mit besonderen Sortimenten attraktiv.
Aus dem von dem Beklagten vorgelegten Kurzgutachten der Firma K. L4. vom 27. Oktober 2022 ergibt sich keine andere Beurteilung. Soweit es auf zu erwartende schädigende Auswirkungen im Zeitpunkt des Ablehnungsbescheides abstellt, entspricht dies nicht dem maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt. Soweit man auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abstellt, ergibt sich aus dem Gutachten ebenfalls nichts Substantielles. Das Gutachten trifft keine Aussage darüber, welcher Bereich mehr oder weniger hoch frequentiert wird und ob Kaufkraftabflüsse innerhalb der Gemeinde zu befürchten sind. Die von dem Kurzgutachten angeführte Zentralität von 1,3 für das Jahr 2015 sowie von unter 1 im Oktober 2022 bezog sich auf das gesamte Stadtgebiet der Beigeladenen und betraf nur Kaufkraftzu- oder -abflüsse von bzw. in andere Gemeinden. Auf das Ortszentrum der Beigeladenen geht das Kurzgutachten gerade nicht ein. Die laut dem Kurzgutachten schon seit dem Jahr 2018 bestehende Vorschädigung der Altstadt der Beigeladenen im Hinblick auf das Sortiment „Lebensmittel“ wird von dem geplanten Vorhaben überhaupt nicht tangiert.
bb. Auch ein Kaufkraftabfluss von dem östlichen P. als weiteres zentrales Versorgungszentrum mit der Folge einer Funktionsstörung dergestalt, dass dieser Bereich seinen Versorgungsauftrag nicht mehr wahrnehmen kann, ist ebenfalls nicht zu erwarten. Der Bereich des östlichen P1. umfasst Lebensmittelmärkte, ein Bekleidungsgeschäft, ein Haushaltswarengeschäft, eine Zoohandlung sowie einen Baumarkt. Im westlichen P. sind ebenfalls für die Nahversorgung mit Lebensmitteln relevante Märkte angesiedelt. Bei dem dort befindlichen F. -Markt handelt es sich um einen Vollsortimenter des Lebensmittelbereichs als „Frequenzbringer“. Zwar zielt das Vorhaben auf solche Sortimente ab, die in dem Bereich des östlichen P1. von der 00-Filiale angeboten werden. Jedoch stellt dieser in dem Bereich keinen „Magnetbetrieb“ dar, dessen unbeeinträchtigter Bestand maßgebliche Bedeutung für die weitere Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs hat. Eine etwaige Magnetwirkung würde in gleichen Maßen von den dort vorhandenen Lebensmittelmärkten ausgehen. Darüber hinaus befinden sich in dem Bereich weitere relevante Einzelhandelsbetriebe, die nicht auch im westlichen P. angesiedelt sind (etwa eine Zoohandlung sowie ein Bekleidungsgeschäft) und zur Frequentierung des Bereichs beitragen. Bereits jetzt ist, insbesondere aufgrund des Vorhandenseins verschiedener Lebensmittelmärkte, von einem wechselseitigen Einfluss und Kundenfluss dieser Bereiche aufeinander auszugehen. Ein wesentlicher, nachteiliger Kaufkraftabfluss ist auch vor dem Hintergrund, dass die Bereiche lediglich 400 m auseinander liegen, nicht zu erwarten. Das Vorhaben ist dem Bereich des westlichen P1. zuzurechnen, da es an den verdichteten Geschäftsbesatz an der Straße „P. “ angrenzt und darüber hinaus wegen der barrierefreien fußläufigen Anbindung ein hohes Verknüpfungspotential aufweist. Es wurde von dem Beklagten sowie der Beigeladenen nicht dargelegt, dass durch die Verwirklichung des Vorhabens eine diffuse Verteilung von Einrichtungen in die Fläche gefördert oder verstärkt wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 17 BauGB, sondern um eine erneute Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BauGB
§§ 14 und 16 BauGB
§§ 29 Abs. 1, 34 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 18 BauGB
§ 29 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 22 Abs. 4 BauNVO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 17 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 16 Abs. 6 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 oder 2 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
Art. 14 GG
Art. 14 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 121
NVwZ 1995, 696
BVerwGE 82, 225
BVerwGE 166, 378
IV C 39.74
1 N 08.14
XI A 524/75
4 B 50.06
2 D 72/16
10 A 696/96
II N 2/79
2 B 994/16
1 KN 104/02
21 A 1849/04
1 MN 190/13
2 A 2779/15
2 D 5/20
2 D 289/21
8 A 10399/11
7 D 8/16
7 D 8/13
7 D 75/11
2 D 37/12
2 D 31/10
10 D 114/10
10 D 87/07
7a D 179/91
10 D 97/10
10 D 72/09
4 NB 40/95
8 B 10637/16
3 S 608/95
8 S 978/11
1 MN 58/08
4 CN 5/20
4 CN 8/18
1 LB 43/17
15 B 20.20
10 D 66/18
10 A 191/16
4 CN 1.11
4 CN 1.07
4 BN 61.01
4 BN 1.13
10 A 1243/20
7 D 1/09
2 D 74/08
10 D 92/08
4 C 7/15
4 C 57.80
4 BN 47.03
4 N 3.87
4 CN 3.14
4 CN 8.18
15 N 19.10
10 D 11/20
3 K 36/11
4 B 55/01
10 D 10/04
4 C 77/84
4 C 19/85
10a D 55/01
IV C 9.77
9 C 254/86
7 A 1397/15
7 A 1237/13
10 A 2439/06
4 C 2/08