Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-11, Aktenzeichen 12 K 1587/09

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin weitere 22,86 EUR an Beihilfe zu gewähren.
Der Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 27.1.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 24.3.2009 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Gewährung weiterer Beihilfe, die ihr wegen des Vorliegens eines neu eingefügten Ausschlussgrundes verweigert worden ist.
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Die im Jahr 1951 geborene Klägerin trat im Jahr 1970 als Beamtin in den Dienst des Beklagten. Damals war der Abschluss einer privaten Zusatzversicherung für von der Beihilfe anteilig nicht gedeckte Aufwendungen im Krankheitsfall nicht vorgeschrieben und die Klägerin schloss keine derartige Versicherung ab. Durch Verfügung vom 16.4.1999 wurde sie wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt.
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Zum 1.1.2009 führte der Bundesgesetzgeber durch Einfügung des § 193 Abs. 3 VVG die Pflicht zum Abschluss einer Krankheitskostenversicherung für jedermann ein. Der Beklagte änderte in diesem Zusammenhang seine Beihilfeverordnung.
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Mit einem am 7.1.2009 unterzeichneten Formular beantragte die Klägerin beim Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden Landesamt) die Bewilligung von Beihilfe unter anderem zum Ersatz für Aufwendungen in Höhe von 32,65 EUR für am 2.1.2009 ärztlich verordnete und erworbene Medikamente.
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Mit Bescheid vom 27.1.2009 lehnte das Landesamt die Gewährung von Beihilfe zum Ersatz dieser Aufwendungen ab. Die Gewährung könne nur erfolgen, wenn die Klägerin ihrer Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG entspreche und dies nachweise.
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Mit Schreiben vom 27.2.2009 erhob die Klägerin Widerspruch. Aus dem Wortlaut des § 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG lasse sich entnehmen, dass eine Versicherungspflicht für Beihilfeberechtigte gerade nicht bestehe. Sie habe daher Anspruch auf Beihilfe unabhängig vom ergänzenden Krankenversicherungsschutz, den sie nicht abgeschlossen habe.
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Mit Bescheid vom 24.3.2009 wies das Landesamt den Widerspruch der Klägerin zurück. Von der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG seien Beihilfeberechtigte nur im Umfang der Berechtigung befreit. Also bestehe für die Klägerin im Umfang von 30 % die Pflicht, sich zu versichern. Solange sie dieser Pflicht nicht genüge, könne ihr nach § 1 Abs. 5 BVO n.F. keine Beihilfe gewährt werden.
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Am 24.4.2009 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr vorprozessuales Vorbringen ergänzt und vertieft. Wenn sie nunmehr eine private Krankenversicherung abschließe, koste sie das für sich, ihren Ehemann und ihre Tochter mindestens 420 EUR im Monat. Sie erhalte aber nur ein Ruhegehalt von 1.547 EUR monatlich.
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Die Klägerin beantragt sinngemäß,
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den Beklagten zu verpflichten, ihr weitere 22,86 EUR an Beihilfe zu gewähren und den Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 27.1.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 24.3.2009 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er führt aus, zwar lägen die übrigen Voraussetzungen zur Gewährung der geltend gemachten Beihilfe vor. Doch die Neuregelung des § 1 Abs. 5 BVO sei durch Verordnung des Finanzministeriums zur Änderung der Beihilfeverordnung vom 30.10.2008 mit Wirkung vom 1.1.2009 eingefügt worden. Nach der Begründung zur Änderungsverordnung vom 20.8.2008 trage die Einfügung dem Umstand Rechnung, dass auf Grund der Neufassung des Versicherungsvertragsgesetzes ab 1.1.2009 alle Personen verpflichtet seien, einen Krankenversicherungsschutz abzuschließen. Daher müsse die Klägerin für nach dem 1.1.2009 entstandene Aufwendungen einen Versicherungsschutz für die von ihrem Beihilfeanspruch nicht gedeckten prozentualen Aufwendungen nachweisen. Dem sei sie nicht nachgekommen. Nach einer Auskunft der Süddeutschen Krankenversicherung a.G. betrage der Basistarif im Falle der Klägerin rund 170 EUR.
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Die Beteiligten haben auf die Durchführung eine mündlichen Verhandlung verzichtet.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der dem Gericht vorliegenden Verwaltungsakten des Landesamts verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Verpflichtungsklage der Klägerin ist begründet. Denn sie hat Anspruch gegen den Beklagten auf Gewährung der von ihr geltend gemachten weiteren Beihilfe (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der darauf bezogene Teil des Bescheids des Landesamts vom 27.1.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 24.3.2009 sind rechtswidrig und daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Ob einer Landesbeamtin Beihilfe gewährt werden kann, richtet sich nach der auf Grund von § 101 Landesbeamtengesetz - LBG - ergangenen Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO -) und zwar in der zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen geltenden Fassung (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt BVerwG, Urt. v. 15.12.2005, BVerwGE 125, 21). Das war hier auf Grund des Entstehens der Aufwendungen der Klägerin am 2.1.2009 die Fassung der Beihilfeverordnung vom 28.7.1995 (GBl. S. 561), zuletzt geändert durch Verordnung vom 30.10.2008 (GBl. S. 407).
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Danach sind Aufwendungen immer dann beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind (§ 5 Abs 1 Satz 1 BVO) sowie den Maßgaben der § 5 Abs. 1 BVO nachfolgenden Bestimmungen genügen. Zudem darf kein Ausschlussgrund gegeben sein. Auch der Beklagte bestreitet nicht, dass die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen notwendig und angemessen waren und den § 5 Abs. 1 Satz 1 BVO nachfolgenden Bestimmungen genügten. Zu Unrecht beruft er sich aber auf den Ausschlussgrund des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO n.F.
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Nach dieser Bestimmung wird Beihilfe für Personen, die nach § 193 Abs. 3 Versicherungsvertragsgesetz n.F. (im Folgenden VVG in der ab 1.1.2009 geltenden Fassung durch das Gesetz zur Reform des Versicherungsvertragsrechts vom 23.11.2007, BGBl. I, 2631) verpflichtet sind, eine Krankenversicherung abzuschließen, nur gewährt, solange dieser Verpflichtung entsprochen wird. § 1 Abs. 5 Satz 2 BVO n.F. sieht deswegen eine Nachweispflicht für abgeschlossene Krankenversicherungen vor. § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG verpflichtet jede Person mit Wohnsitz im Inland, eine Krankheitskostenversicherung, die bestimmten Anforderungen genügt, abzuschließen und aufrecht zu erhalten. Damit soll vermieden werden, dass Personen, die sich nicht oder zu spät gegen Krankheit versichern, zum Kostenrisiko für die Allgemeinheit - d.h. in der Regel für die Träger der Sozialhilfe - werden (vgl. Marko in: Rüffer u.a., Komm. z. VVG, § 193 Rn. 1).
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Zwar unterfällt die Klägerin dem Tatbestand des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO (dazu 1.) Doch ist diese Bestimmung unwirksam (dazu 2.). Und selbst wenn dies anders zu sehen sein sollte, wäre sie gegenüber der Klägerin nicht anzuwenden (dazu 3.).
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1. Die Klägerin gehört zu dem von § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO n.F. umfassten Personenkreis .
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Denn sie unterfällt der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG. Satz 2 Nr. 2 des § 193 Abs. 3 VVG nimmt von dieser Pflicht Beihilfeberechtigte nur im Umfang der jeweiligen Berechtigung aus (so auch Schröder u.a., Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, Teil I/2, BVO § 1 Abs. 5, S. 59). Daher geht die Ansicht der Klägerin, sie sei schon nicht versicherungspflichtig, fehl. Sie verstößt seit 1.1.2009 gegen § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG, weil sie für 30 % ihrer Aufwendungen im Krankheitsfall keine Versicherung besitzt.
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2. Diese Verordnungsbestimmung ist jedoch unwirksam.
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Zwar verstößt sie nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG, da die Gewährung von Beihilfe nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört (BVerfG, Urt. v. 7.11.2002, BVerfGE 106, 252; BVerwG, Urt. v. 26.6.2008, BVerwGE 131, 234). Offen bleiben kann, ob die Einfügung dieser Bestimmung einen Verstoß gegen die sogenannte Wesentlichkeitstheorie oder gegen die Alimentations- und Fürsorgepflicht des Dienstherrn mit sich gebracht hat. Denn sie hält sich jedenfalls nicht im Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung des § 101 LBG und der Verordnungsgeber überschreitet zudem die Kompetenz des Landes.
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a) § 1 Abs. 5 BVO n.F. ist nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 101 LBG gedeckt.
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Jede Rechtsverordnung muss sich, um dem Vorrang des Gesetzes zu genügen, im Rahmen, den die Verordnungsermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 LVerf) absteckt, halten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 6.10.2004 - 3 L 96/02 - ). Das ist bei § 1 Abs. 5 BVO n.F. nicht der Fall. § 101 Satz 1 LBG bestimmt nämlich, dass den Beamten, Ruhestandsbeamten, früheren Beamten, Witwen und Waisen zu Aufwendungen in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen sowie zur Gesundheitsvorsorge Beihilfe gewährt wird, solange ihnen laufende Besoldungs- oder Versorgungsbezüge zustehen. Das Nähere ist nach § 101 Satz 2 LBG durch Rechtsverordnung zu regeln. § 101 Satz 3 LBG zählt die durch Rechtsverordnung zu regelnden Modalitäten der Beihilfegewährung auf.
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Wie sich der - dürftigen - Begründung für die Einfügung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO n.F. entnehmen lässt, verfolgt der Verordnungsgeber mit dieser Bestimmung überhaupt keine beihilferechtlichen Ziele. Die Begründung, „mit dem neuen Absatz 5 wird dem Umstand Rechnung getragen, dass auf Grund des Versicherungsvertragsgesetzes ab 1.1.2009 alle Personen verpflichtet sind, einen Krankenversicherungsschutz abzuschließen“, lässt erkennen, dass der Verordnungsgeber mit dieser Regelung einem Ziel des Versicherungsvertragsgesetzes , der möglichst lückenlosen Versicherung aller Bundesbürger gegen Krankheitskosten, zum Durchbruch verhelfen will. Dieses Ziel ist von der Verordnungsermächtigung des § 101 LBG nicht gedeckt.
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b) Für diese Zielverfolgung würde zudem selbst dem Landesgesetzgeber die Kompetenz fehlen.
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Denn auf dem Gebiet des privatrechtlichen Versicherungswesens besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebung ohne Abweichungsbefugnisse für die Länder nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG. Der Bundesgesetzgeber hat sich nicht auf die Einführung der genannten Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG beschränkt. Vielmehr hat er in § 193 Abs. 4 VVG eine Sanktion für einen Verstoß gegen die Versicherungspflicht eingeführt. Diese besteht in einem Prämienzuschlag, falls dann später doch eine Versicherung abgeschlossen wird. Weitere Sanktionen sieht der Bundesgesetzgeber nicht vor (so auch Marko, a.a.O., § 193 Rn. 8; Marlo/Spuhl, Die Neuregelungen der privaten Krankenversicherung durch das VVG, VersR 2009, 593). Daher ist der Landesgesetz-/Verordnungsgeber gehindert, weitergehende Sanktionen einzuführen.
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3. Selbst wenn das anders zu sehen sein sollte, würde jedenfalls die Anwendung der Bestimmung gegenüber der Klägerin aus den Umständen des Einzelfalls gegen die Fürsorge- und Alimentationspflicht des Dienstherrn verstoßen und hätte daher zu unterbleiben.
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Wie bereits ausgeführt, gehört die Gewährung von Beihilfe nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG. Sie findet ihre Grundlage vielmehr in der Fürsorge- und Alimentationspflicht des Dienstherrn (§ 98 Abs. 1 LBG, heute verdrängt durch § 45 Abs. 1 BeamtStG; vgl. dazu nochmals BVerfG, Urt. v. 7.11.2002, a.a.O.), die ihrerseits Verfassungsrang hat. Auf Grund dieser Pflicht muss der Dienstherr Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt der Beamtin bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr wie in Baden-Württemberg, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann (vgl. wiederum BVerfG, Urt. v. 7.11.2002, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.6.2009 - 4 S 1028/07 - ).
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Kürzt der Dienstherr bislang gewährte Beihilfen im Krankheitsfall, muss regelmäßig der Gesetzgeber entscheiden, auf welche Weise er sicherstellt, dass das jährliche Einkommen der Beamtin dem Alimentationsprinzip entspricht. Er kann sowohl die Dienst- oder Versorgungsbezüge erhöhen als auch die Beihilfekürzung (teilweise) rückgängig machen (BVerwG, Urt. v. 20.3.2008, BVerwGE 131, 20). Hier hat der Landesverordnungsgeber aber keine Kürzungsregelung eingeführt, sondern eine Ausschlussregelung, die dazu führt, dass der Klägerin bei einem bestimmten Verhalten keinerlei Beihilfe mehr gewährt werden kann.
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Jedenfalls bei Beamtinnen, die wie die Klägerin während der aktiven Dienstzeit und auch zu Beginn ihrer Pensionierung Beihilfeansprüche hatten, ohne dass es des Abschlusses einer zusätzlichen privaten Krankenversicherung für von der Beihilfe anteilig nicht gedeckte Aufwendungen im Krankheitsfall bedurfte, deren Versorgungsansprüche etwa 1.550 EUR monatlich betragen und von denen auch ihr Ehemann und ihre Tochter leben, verstößt die Anwendung von § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO gegen die Fürsorge- und Alimentationspflicht des Dienstherrn. Denn sie führt dazu, dass die Klägerin gezwungen ist, entweder einen nicht ganz unerheblichen monatlichen Betrag von ihrer Pension für die Versicherung zu verwenden, oder jeden Beihilfeanspruch zu verlieren. Das gilt ungeachtet dessen, dass der Basistarif in einer privaten Krankenversicherung für eine Beamtin mit einem 70%igem Beihilfeanspruch nicht, wie von der Klägerin ausgeführt, 420 EUR im Monat, sondern nur etwa 170 EUR im Monat beträgt (vgl. § 12 Abs. 1c Satz 3 des Versicherungsaufsichtsgesetzes sowie die weitere Reduzierungsmöglichkeit in § 12 Abs. 1c Satz 4 dieses Gesetzes und dazu VG Stuttgart, 9. Kammer, Beschl. v. 28.10.2008 - 9 K 3661/09 -). Doch der genannte Betrag von 420 EUR ergibt sich bei einer Mitabsicherung von Ehemann und Tochter.
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4. Da der Beklagte unterliegt, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen (§§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO).
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Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage nach der Wirksamkeit von § 1 Abs. 5 BVO n.F. zuzulassen (§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 101 LBG
§ 193 Abs. 3 VVG
§ 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG
§ 1 Abs. 5 BVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs 1 Satz 1 BVO
§ 5 Abs. 1 BVO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BVO
§ 1 Abs. 5 Satz 1 BVO
§ 1 Abs. 5 Satz 2 BVO
§ 193 Abs. 3 Satz 1 VVG
§ 101 Satz 1 LBG
§ 101 Satz 2 LBG
§ 101 Satz 3 LBG
§ 193 Abs. 4 VVG
§ 98 Abs. 1 LBG
§ 45 Abs. 1 BeamtStG
§ 12 Abs. 1c Satz 3 des Versicherungsaufsichtsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 125, 21
BVerfGE 106, 252
BVerwGE 131, 234
VersR 2009, 593
BVerwGE 131, 20
3 L 96/02
4 S 1028/07
9 K 3661/09