Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-07-10, Aktenzeichen 2 L 82/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0710.2L82.24.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller, das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin, wendet sich gegen die Ausübung des Eingriffsrechts durch die Antragsgegnerin, die Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt in Bezug auf die Umfriedung und nächtliche Schließung des Görlitzer Parks. Der Antragsteller begehrt im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, dem Antragsgegner aufzugeben, alle getroffenen Maßnahmen anzuhalten und keine weiteren Vollzugshandlungen vorzunehmen. Er hat am 10. Juni 2024 zudem Klage erhoben auf Feststellung, dass die Ausübung des Eingriffsrechts rechtswidrig und die Antragsgegnerin verpflichtet sei, die getroffenen Maßnahmen zu beenden und rückabzuwickeln (VG 2 K 80/24).
Der sinngemäße Antrag,
der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens VG 2 K 80/24 alle aufgrund der Ausübung des Eingriffsrechts durch die Antragsgegnerin aufgrund der Schreiben vom 22. Januar 2024 (Verständigungsversuch gem. § 13a Absatz 1 Satz 1 AZG), Weisungsschreiben der Antragsgegnerin vom 5. März 2024 (Umfriedung und Schließung des Görlitzer Parks, Weisung und Eintritt gem. § 13a Abs. 1 Satz 1 i.Vm. § 8 Abs. 3 AZG) sowie vom 28. März 2024 (Umfriedung und Schließung des Görlitzer Parks, Weisung und Eintritt gem. § 13a Abs. 1 Satz 1 i.Vm. § 8 a Abs. 3 Buchst. c) AZG) getroffenen Maßnahmen anzuhalten und keine weiteren Vollzugshandlungen zur Umfriedung oder nächtlichen Schließung des Görlitzer Parks im Ortsteil Kreuzberg vorzunehmen,
hat keinen Erfolg. Der Verwaltungsrechtsweg ist zwar eröffnet (I.). Der Antrag ist jedoch unzulässig, da dem Antragsteller die Antragsbefugnis fehlt (II.). Unabhängig hiervon ist auch ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht (III.).
I. Gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Die Streitigkeit ist nichtverfassungsrechtlicher Art, weil der geltend gemachte Anspruch nicht in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist. Dies ist der Fall, wenn beide Streitsubjekte Verfassungsorgane, Teile von ihnen oder andere unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte sind und das Streitobjekt materielles Verfassungsrecht darstellt („doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2023 – 3 B 44/21 – NVwZ 2023, 1928 Rn. 26). Der Antragsteller ist kein Verfassungssubjekt in diesem Sinne, sondern ein Teil der nachgeordneten Verwaltung des Landes Berlin. Das streitige Rechtsverhältnis wird auch nicht entscheidend vom Verfassungsrecht geformt und die Auslegung und Anwendung der Verfassung bildet nicht den eigentlichen Kern des Rechtsstreits. Streitig ist vielmehr, ob die Antragsgegnerin in zulässiger Weise von ihrem einfachgesetzlichen Eingriffsrecht aus § 13a des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes - AZG - Gebrauch gemacht hat.
II. Der Antragsteller ist nicht antragsbefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO analog (und daher auch nicht beteiligtenfähig gemäß § 61 Nr. 2 VwGO analog). Er kann nicht mit Erfolg geltend machen, durch die Ausübung des Eingriffsrechts der Antragsgegnerin in eigenen Rechten oder in einer wehrfähigen Rechtsposition verletzt zu sein.
Der Antragsteller als Organ des Bezirks kann sich ebenso wenig wie der Bezirk selbst auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) berufen. Nicht der Bezirk, sondern allein das Land Berlin ist „Gemeinde“ im Sinne dieser Vorschrift. Nach Art. 1 Abs. 1 VvB ist Berlin ein deutsches Land und zugleich eine Stadt. Damit legt die Verfassung von Berlin den Grundsatz der Einheitsgemeinde fest. Art. 66 Abs. 2 S. 1 VvB, wonach die Bezirke ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung erfüllen, weist ihnen nicht das Recht der Selbstverwaltung zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012 – 9 A 10/11 – 9 A 10/11 – NVwZ 2013, 662 Rn. 11).
Der Antrag ist auch nicht als sog. „Innenrechtsstreit“ zulässig. Aufgabenzuweisungen an und Zuständigkeiten von Hoheitsträgern sind nur dann „Rechte“ im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, wenn die Rechtsordnung einzelnen Rechtsträgern oder deren Organen verselbstständigte Rechtspositionen „im organschaftlichen Rechtskreis“ einräumt, die im Konfliktfall auch gegenüber anderen Hoheitsträgern durchsetzbar sein sollen (BVerwG, Urteil vom 27. September 2018 – 7 C 23/16 – NVwZ 2019, 163 Rn. 14). Dies ist der Fall, wenn das Gesetz die körperschaftliche Willensbildung pluralistisch organisiert, also ein kontrastierendes Zusammenspiel mehrerer Organe oder innerhalb eines Kollegialorgans vorsieht (Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 40 Rn. 15). Sieht das Gesetz dagegen eine hierarchische Ordnung vor, scheidet eine partikulare Rechtsdurchsetzungsmacht eines Organ(-teils) im Innenrechtsstreit aus (Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 2024, § 42 Abs. 2 Rn. 96). So liegt der Fall hier.
Der Bezirk nimmt die hier betroffenen Aufgaben des Grünanlagenrechts gemäß Art. 66 Abs. 2 S. 2 VvB, § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 1 AZG, Nr. 11 ZustKat AZG nicht in einem pluralistisch organisierten Zusammenspiel mit der Senatsverwaltung, sondern als nachgeordneter Teil der hierarchisch gegliederten Verwaltung der Einheitsgemeinde Berlin wahr. Aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin (Urteil vom 31. August 1999 – 2 B 13/99 – OVGE BE 23, 166) kann der Antragsteller nicht generell eine wehrfähige Rechtsposition für sich ableiten. Das Urteil betrifft ausdrücklich nur den Teilbereich der Bauleitplanung als spezifisch herausgehobenen Aufgabenbereich, der durch die Übertragung legislativer Befugnisse auf die Bezirke im Bereich der Planungshoheit eine „weitgehende Annäherung an die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltung“ erfährt (ebd. S. 170). Um solcher Art legislative Befugnisse geht es hier indes nicht. Der vorliegende Fall betrifft lediglich eine verwaltungsmäßige Einzelmaßnahme im Bereich des Grünanlagenrechts, so dass es bereits an einer qualitativ vergleichbaren Kompetenzzuordnung fehlt (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 19. August 2003 – 2 S 27/03 – n.V. zur Verwaltung und Nutzung landeseigener Grundstücke; VG Berlin, Urteil vom 23. November 2005 – 1 A 216/02 – juris Rn. 23 ff. zum Haushaltsrecht).
Auch § 13a AZG vermittelt dem Antragsteller aus sich heraus kein subjektives öffentliches Recht. Diese Vorschrift sieht vor, dass das zuständige Mitglied des Senats im Benehmen mit der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung als Bezirksaufsichtsbehörde die Befugnisse der Fachaufsicht nach § 8 Abs. 3 AZG ausüben kann, wenn ein Handeln oder Unterlassen eines bezirklichen Organs dringende Gesamtinteressen Berlins beeinträchtigt. Es handelt sich um eine Befugnisnorm zugunsten des Senats, die die Mittel der Bezirksaufsicht erweitert (vgl. AbgH-Drs. 13/2537, S. 17). Die Ausübung des Eingriffsrechts ist nichts anderes als die Ausübung eines der in § 8 Abs. 3 AZG vorgesehenen Mittel der Fachaufsicht (Musil/Kirchner, Das Recht der Berliner Verwaltung, 4. Aufl. 2017, Rn. 248). Den Bezirken als Adressaten des Eingriffsrechts werden durch diese Vorschrift – über die ihnen „im organschaftlichen Rechtskreis“ übertragenen Aufgaben hinaus – keine subjektiven öffentlichen Rechte eingeräumt (vgl. Protokollnotiz des Senators für Inneres Schönbohm, Protokoll der 43. Sitzung des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 26. März 1998, S. 3326 A). Der Umstand, dass der Gesetzgeber mit dem Merkmal der „dringenden Gesamtinteressen Berlins“ einen unbestimmten Rechtsbegriff in den Tatbestand des § 13a Abs. 1 S. 1 AZG aufgenommen hat, hat nicht zur Folge, dass den Bezirken ein verwaltungsgerichtlich justiziables subjektives öffentliches Recht zukommt (so aber Musil, LKV 2003, 262, 264). Denn für die Überprüfung der Voraussetzungen des Eingriffsrechts halten § 13a Abs. 1 S. 1 i.V.m. Abs. 3, § 13a Abs. 4 und § 14 Abs. 3 i.V.m. § 16a Abs. 1 AZG ein differenziertes System verwaltungsinterner Kontrollmechanismen bereit.
III. Selbst wenn der Antragsteller sich auf eine wehrfähige Rechtsposition berufen könnte, hat er den erforderlichen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 der Zivilprozessordnung - ZPO). Ein solcher liegt gemäß § 123 Abs. 1 VwGO vor, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte oder die Regelung eines vorläufigen Zustands, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Hieran fehlt es.
Die von der Antragsgegnerin beabsichtigten Maßnahmen zur Umfriedung und nächtlichen Schließung des Görlitzer Parks sind nicht irreversibel. Ausweislich des Schreibens der Antragsgegnerin vom 5. März 2024 ist beabsichtigt, an bis zu zehn Standorten dauerhafte barrierefreie Drehkreuze und an bis zu neun Standorten Drehflügeltore einzubauen, einzelne Mauersegmente zu entnehmen, Zaunelemente einzubauen und die bestehenden Lücken des Zauns zu schließen. Alle diese Maßnahmen könnten rückgängig gemacht werden, sollte der Antragsteller im Hauptsacheverfahren (VG 2 K 80/24) Erfolg haben.
Der Vortrag des Antragstellers, die beabsichtigen Maßnahmen seien bauordnungs- und grünanlagenrechtlich unzulässig, begründet keinen Anordnungsgrund. Denn der Antragsteller kann sich auch bei der Dringlichkeit seines Anliegens nur auf eine Verletzung seiner – hier unterstellten – eigenen Rechte im Innenverhältnis zum Antragsgegner berufen, nicht hingegen eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der infolge des Eingriffs getroffenen Maßnahme verlangen. Schließlich ist nicht glaubhaft gemacht, dass die Ausübung des Eingriffsrechts zu schweren und unerträglichen Folgen beim Antragsteller führt; insbesondere geht es nicht um eine umfassende Kompetenzverlagerung oder Aushöhlung der Kompetenzen des Antragstellers im Bereich des Grünanlagenrechts.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstands ergeht unter Orientierung an Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 nach §§ 39 ff., 52 f. GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 13a AZG
§ 13a Absatz 1 Satz 1 AZG
§ 8 Abs. 3 AZG
§ 40 Abs. 1 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 AZG
§ 13a Abs. 1 S. 1 AZG
§ 16a Abs. 1 AZG
§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO
§ 294 der Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 VvB
Art. 66 Abs. 2 S. 1 VvB
Art. 66 Abs. 2 S. 2 VvB
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 1928
NVwZ 2013, 662
NVwZ 2019, 163
2 K 80/24
3 B 44/21
9 A 10/11
7 C 23/16
2 B 13/99
2 S 27/03
1 A 216/02