Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-12, Aktenzeichen 6 L 3232/20.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2021:0212.6L3232.20.F.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die der Antragstellerin erteilte Ausfuhrgenehmigung der Antragsgegnerin vom 24. September 2020 sofort vollziehbar ist.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 5. hat die Antragsgegnerin zu tragen. Die Beigeladenen zu 1. bis 4. tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Vollziehbarkeit einer atomrechtlichen Ausfuhrgenehmigung für Kernbrennstoffe.
Die Antragstellerin ist die Muttergesellschaft der N GmbH, die an ihrem Firmensitz in C Brennelemente, Zwischenprodukte und Brennelementkomponenten für Kernkraftwerke fertigt und sie weltweit exportiert. Auf ihren Antrag wurde ihr vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle am 24. September 2020 eine Genehmigung gemäß § 3 Abs. 3 Atomgesetz (AtG) und am 15. Oktober 2020 eine Genehmigung nach § 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates vom 5. Mai 2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Verbringung, der Vermittlung und der Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (Dual-Use-Verordnung – Dual-Use-VO) zur Ausfuhr von 140 unbestrahlten Uranoxid-Brennelementen aus dem Werk ihrer Tochtergesellschaft in Deutschland an die Schweizer …… Empfängerin Kernkraftwerk S AG (Beigeladene zu 5.) erteilt. Deren Reaktor befindet sich seit 1984 in Betrieb und liegt am Rhein in unmittelbarer Nähe der deutschen Grenze. Er verfügt über eine unbefristete Betriebsgenehmigung und trägt mit rund 14 % zur Schweizer Stromproduktion bei. Die Beigeladenen zu 1. bis 3. leben im Bundesgebiet rund 50 bzw. 110 km Luftlinie entfernt.
Ende September und Mitte Oktober 2020 legten die Beigeladenen zu 1. bis 3. Widerspruch gegen die atomrechtliche Ausfuhrgenehmigung ein. Der Beigeladene zu 4. wiederholte einen auch in seinem Namen von einem seiner Regionalverbände bereits im Oktober eingelegten Widerspruch im Dezember 2020. Mit den Widersprüchen machten die Beigeladenen geltend, das Kernkraftwerk S sei in seinem Anlagendesign veraltet, zeige Materialermüdung, erfülle aktuelle Sicherheitsnormen wie den Schutz vor Flugzeugabstürzen, Anschlägen und schweren Erdbeben nicht hinreichend, sei auf die vorgenommenen Leistungserhöhungen nicht ausgelegt und stelle deswegen ein unzumutbares Sicherheitsrisiko dar, zumal in den letzten Jahren eine Reihe von technischen Störungen im Betriebsablauf und Fälle von menschlichem Versagen aufgetreten seien. Personaleinsparungen aus Kostengründen verschärften die Sicherheitsprobleme. Die Sicherheitseinschätzung der Schweizer Atomaufsicht, die von einem Protagonisten der Atomlobby geleitet worden sei, sei weder unabhängig erfolgt noch realistisch. Die Schweiz habe zudem Anfang 2019 in medizinisch unverantwortbarer Weise die Grenzwerte für die zulässige Strahlenbelastung der Bevölkerung durch Störfälle, die nicht zur Abschaltung des Reaktors zwingen, erhöht. Das Bundesumweltministerium habe dementsprechend Ende 2019 einen Gesetzentwurf zur Änderung des Atomgesetzes vorgelegt, der vorsehe, dass Brennelemente aus deutscher Produktion nicht mehr an in einer Entfernung von weniger als 150 km von der deutschen Grenze entfernt gelegene ausländische Atomkraftwerke geliefert werden dürften, die vor 1989 in Betrieb gegangen seien. Eine Schweizer Studie habe ergeben, dass im Falle eines schweren Unfalls im Kernkraftwerk der Beigeladenen zu 5. die Zahl der deutschen Strahlenopfer weit über der Zahl der Opfer in der Schweiz liegen würde. Die Antragsgegnerin sei daher gehalten, keinen Beitrag zur Gefährdung der eigenen Bevölkerung durch die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung für die zum Betrieb des Reaktors benötigten Brennelemente zu leisten. Die Beigeladenen seien berechtigt, diese anzufechten, weil sie sich auf Drittschutz berufen bzw. von ihrem Verbandsklagerecht Gebrauch machen könnten. Über die Widersprüche wurde noch nicht entschieden.
Nachdem die Antragstellerin von den Widersprüchen Kenntnis erhalten hatte, hat sie am 30. November 2020 bei Gericht und zugleich bei der Antragsgegnerin um vorläufigen Rechtsschutz ersucht. Sie trägt vor, den Widersprüchen komme schon deshalb keine aufschiebende Wirkung zu, weil die Genehmigungspflicht nach § 3 Abs. 3 AtG von den Ausfuhr-Bestimmungen der Dual-Use-Verordnung als vorrangigem und abschließendem Unionsrecht verdrängt würde. Außerdem komme Widersprüchen gegen außenwirtschaftliche Ausfuhrgenehmigungen nach § 14 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) keine aufschiebende Wirkung zu, was über den Verweis in § 3 Abs. 4 AtG auch für eine atomrechtliche Genehmigung gelte. Die Beigeladenen seien alle durch die angegriffene Maßnahme rechtlich nicht betroffen. Ihnen fehle offensichtlich die Widerspruchsbefugnis, weshalb ihnen jede Einwirkung auf die Genehmigung im Interesse der Allgemeinheit und der begünstigten Antragstellerin versagt bleiben müsse. Denn § 3 Abs. 3 AtG komme kein drittschützender Charakter zu. Die nationalen Verbandsklagerechte seien ebenfalls nicht einschlägig. Eine ausnahmsweise im Unionsrecht angelegte prokuratorische Rechtsstellung scheitere daran, dass § 3 Abs. 3 AtG weder Unionsrecht umsetze noch einer natürlichen Person ein subjektives Recht verleihe, zu dessen Schutz der Verband klagen könne. Die Beigeladenen hätten ferner ihre Drittbetroffenheit nicht substantiiert dargelegt. Sie hätten weder die Überschreitung von Grenzwerten bzw. des hinzunehmenden Restrisikos noch die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, die entsprechende Vorsorge gebiete, vorgetragen. Sie übersähen die gültige Betriebserlaubnis des Kernkraftwerks S, das alle relevanten Sicherheitsstandards erfülle, und setzten sich nicht mit dem hohen Sicherheitsniveau in der Schweiz und den Sicherheitseinschätzungen der zuständigen Schweizer Behörden auseinander. Die Bundesrepublik sei unions- und völkerrechtlich dazu verpflichtet, diese grundsätzlich anzuerkennen.
Die Antragstellerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Genehmigung der Antragsgegnerin vom 24. September 2020 zur Ausfuhr von Brennelementen mit einer Menge von 28.952 kgU sofort vollziehbar ist,
2. hilfsweise für den Fall, dass der Antrag zu 1) erfolglos bleibt, die sofortige Vollziehung dieser Genehmigung anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
die Anträge zurückzuweisen.
Sie sieht die Drittwidersprüche der Beigeladenen zu 1. bis 3. als unzulässig an, beurteilt den Widerspruch des Beigeladenen zu 4. aber als nicht offensichtlich unzulässig. Eine mit dem Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention – AK) vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) konforme Auslegung des Begriffs des Vorhabens in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) könne eine Anwendung der Vorschrift auf atomrechtliche Ausfuhrgenehmigungen nach § 3 Abs. 3 AtG als umweltrelevantes Handeln und damit ein Verbandsklagerecht nahelegen, zumal die Ausfuhrregelung möglicherweise als umweltbezogene Norm verstanden werden könne. Dass in § 3 Abs. 3 Nr. 2 AtG einzig von der Sicherheit der Bundesrepublik als Schutzgut die Rede sei, müsse nicht zwangsläufig bedeuten, dass ausschließlich der Staat im Fokus stehe, auch Gemeingüter wie saubere Luft, trinkbares Wasser, nicht verseuchte Böden und nicht verstrahlte öffentliche Einrichtungen sowie der Schutz der Bevölkerung vor radiologischen Gefahren könnten im Schutzzweck inbegriffen sein. Bei der Ausfuhrgenehmigung handle es sich um eine gebundene Entscheidung. Deren Tatbestandsvoraussetzungen hätten zumindest zum Zeitpunkt der Erteilung vorgelegen. Vorbehaltlich einer abschließenden Prüfung des Vorbringens in den Widerspruchsverfahren seien auch gegenwärtig keine Tatsachen ersichtlich, die im Ergebnis zu einer anderen Bewertung im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal der inneren Sicherheit führen würden.
Die Beigeladenen zu 1. bis 4. stellen keine Anträge, vertiefen aber ihre Ausführungen dazu, warum sie die Ausfuhrgenehmigung für rechtswidrig und die Eilanträge für unzulässig und unbegründet halten, wobei sie neben den von ihnen erhobenen Sicherheitsbedenken im Hinblick auf den Betrieb des Kernkraftwerks S auch die Zuverlässigkeit der Antragstellerin in Frage stellen.
Der Beigeladene zu 4. trägt darüber hinausgehend vor, die Widersprüche entfalteten sämtlich aufschiebende Wirkung. Die Genehmigungspflicht nach der Dual-Use-Verordnung verdränge Genehmigungsvorbehalte nicht, deren Zweck außerhalb des Außenwirtschaftsrechts liege. Die Antragstellerin vertrete außerdem ein zu eng gefasstes Verständnis des Schutzzwecks des § 3 Abs. 3 AtG unter Ausblendung der Eingriffsintensität in verfassungsrechtliche Garantien. Er dagegen verfolge mit seinem Verbandswiderspruch die Einhaltung und Überwachung unionsrechtlicher und internationaler Vorschriften zum Schutz der Umwelt sowie elementarer Menschen- und Bürgerrechte. Berufen könne er sich insbesondere auf Verstöße gegen die Gesundheitsschutzvorschriften im Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft – Euratom – (EAGV) vom 25. März 1957 (BGBl. 1957 II S. 1014), die umweltbezogenen Vorschriften in der Richtlinie 2013/59/Euratom des Rates vom 5. Dezember 2013 zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen für den Schutz vor den Gefahren einer Exposition gegenüber ionisierender Strahlung, die Unions(grund)rechte auf Leben, Unversehrtheit, Sicherheit, Gesundheitsschutz und Umweltschutz (Art. 2, 3, 6, 35 und 37 der Grundrechte-Charta der Union – GRCH) und den völkergewohnheitsrechtlichen Grundsatz des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen. Auch wenn die streitgegenständliche Genehmigung nicht ausdrücklich in § 1 UmwRG benannt sei, mache eine europarechtskonforme Auslegung der Tatbestände im Lichte des Art. 9 AK, der nur unzureichend in deutsches Recht umgesetzt worden sei, sie der Überprüfung im Wege einer Verbandsklage zugänglich. Alternativ nehme das Bundesverwaltungsgericht eine weite Auslegung des § 42 Abs. 2 2. Halbsatz VwGO vor und räume einem Umweltverband eine Klagebefugnis ein, soweit dieser die Verletzung von Unions-Umweltrecht rüge und individuell schützende Vorschriften zu seinem Interesse mache, ohne dass er selbst betroffen sein müsse.
Die Beigeladene zu 5. schließt sich den Anträgen der Antragstellerin an und wiederholt im Wesentlichen deren Argumente.
In einem ähnlich gelagerten Fall hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof zwischenzeitlich am 8. Dezember 2020 auf die Beschwerde der N GmbH als Antragstellerineinen Beschluss der 6. Kammer vom 16. Oktober 2020 (6 L 2470/20.F, juris) aufgehoben, durch welchen die Ausfuhr von Brennelementen in das aus den 70-er Jahren stammende grenznahe belgische Atomkraftwerk F, das derzeit nicht über eine gültige Betriebsgenehmigung verfügt, vorläufig untersagt worden war. Der 6. Senat stellte in seiner Entscheidung fest, die Vorschrift des § 3 Abs. 3 AtG sei keine drittschützende Norm, auf deren vorgetragene Verletzung sich der dortige Beigeladene, ein Anwohner der Grenzregion zu Belgien, berufen könne (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 08. Dezember 2020 – 6 B 2637/20 –, Rn. 14 ff., juris).
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten, insbesondere die dort gewechselten Schriftsätze, sowie die vorgelegten fünf Behördenakten der Widerspruchsverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe:
1. Der auf Feststellung der Vollziehbarkeit der erteilten Ausfuhrgenehmigung gerichtete Hauptantrag der Antragstellerin ist gemäß §§ 80a Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3, 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) analog statthaft (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 80a Rn. 13a, 17a) und auch im Übrigen zulässig.
Die Antragstellerin verfügt insbesondere über das unverzichtbare Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung eines gerichtlichen Eilverfahrens. Unerheblich ist, dass sie den im Wesentlichen gleichlautenden Antrag, den sie bei der Antragsgegnerin gestellt hatte, Mitte Dezember 2020 wieder zurückgezogen hat; eine erfolglose Antragstellung bei der Behörde ist in der vorliegenden Fallkonstellation nicht Voraussetzung für gerichtlichen Rechtsschutz (Kopp/Schenke, a. a. O., Rn. 10, 21). Nach dem Vorbringen der Antragstellerin werden die streitgegenständlichen Brennelemente für den Brennelementewechsel benötigt, der im Rahmen der im Mai 2021 beginnenden nächsten Jahresrevision durchgeführt werden soll, um den weiteren Volllastbetrieb des Reaktors zu gewährleisten, weshalb sie sich vertraglich zur Anlieferung bis spätestens 24. Februar 2021 verpflichtet hatte. Eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren könnte daher nicht ohne erheblichen wirtschaftlichen Schaden für die Antragstellerin und die Beigeladene zu 5. abgewartet werden.
Zwar ist die für die Zulässigkeit der Widersprüche der Beigeladenen zu 1. bis 3. maßgebliche Frage des Drittschutzes des Genehmigungstatbestands – jedenfalls im Eilverfahren – durch die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 14. Dezember 2020 im Sinne der Antragstellerin geklärt, sodass sie insoweit kein Eilrechtsschutzbedürfnis mehr geltend machen kann (vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, a. a. O., Rn. 9, juris). Die Widersprüche der Beigeladenen zu 1. bis 3. als im Falle eines schweren Unfalls im Kernkraftwerk S mutmaßlich von dessen Folgen Betroffene sind demnach offensichtlich unzulässig, weil die Vorschrift des § 3 Abs. 3 AtG, deren Verletzung sie rügen, nur dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, a. a. O., Rn. 16, juris). Sie bewirken folglich keine aufschiebende Wirkung. Denn § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO soll sicherstellen, dass vor Unanfechtbarkeit eines belastenden Verwaltungsakts nicht vollendete Tatsachen geschaffen und Rechte beeinträchtigt werden können. Für den Eintritt der aufschiebenden Wirkung besteht jedoch kein hinreichender Anlass, wenn der Rechtsschutzsuchende nicht geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Andernfalls könnte einem Missbrauch von Popular-Rechtsbehelfen im Zusammenhang mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht wirksam begegnet werden (BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1992 - 7 C 24/92 -, Rn. 21, juris; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, a. a. O., Rn. 14, juris; VG Frankfurt, a. a. O., Rn. 12, juris).
Bislang offen ist aber, ob der Widerspruch des Beigeladenen zu 4. aufschiebende Wirkung entfaltet, dessen Zulässigkeit nach anderen Rechtsvorschriften zu beurteilen ist, zu denen sich die obergerichtliche Eilentscheidung nicht verhält, weil im dortigen Verfahren kein Umweltverband beteiligt war.
Dennoch hat die Antragstellerin Zweifel an ihrem diesbezüglich fortbestehenden Rechtsschutzbedürfnis aufkommen lassen, indem sie nach Ergehen der Beschwerde-Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes in dem Parallelverfahren einen Teil der streitgegenständlichen Brennelemente am 14. Dezember 2020 nach S aus-führte und selbst dann noch einen weiteren Brennelemente-Transport für den 28.Dezember 2020 organisierte, nachdem sie von der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin Kenntnis erhielt, die dem Widerspruch des Umweltschutzverbandes aufschie-bende Wirkung beimisst. Sie wurde an den Ausfuhren weder von den Behörden gehindert, noch zeigte sie sich durch eine Strafanzeige des Beigeladenen zu 3. wegen des Verdachts der unerlaubten Ausfuhr von Kernbrennstoffen (§ 328 StGB) verunsichert oder um ihre Reputation besorgt. Die Möglichkeit, sein Rechtsschutzziel auf einfacherem und schnellerem Wege zu erreichen als durch verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz lässt jedoch das Rechtsschutzbedürfnis entfallen (Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl., § 42 Rn. 349).
Als die Ausfuhren öffentlich bekannt wurden, legte die Antragstellerin der Kammer, die sich darüber verwundert gezeigt hatte, sodann dar, dass sie bereit sei, auf weitere geplante Lieferungen an das Kernkraftwerk S noch mindestens bis zum 31. Januar 2021 zu verzichten, sich aber vorbehalte, ab dem 1. Februar 2021 wieder Lieferungen vorzunehmen, die sie der Kammer vorher ankündigen werde. Dies geschehe aus Respekt vor dem Verwaltungsgericht, nicht aufgrund rechtlicher Verpflichtungen, was ebenfalls gegen ein Rechtsschutzbedürfnis spricht. Da die Antragsgegnerin ihr daraufhin androhte, zukünftig ihre atomrechtliche Zuverlässigkeit in Frage zu stellen, sofern sie vor der Entscheidung der Kammer weitere Transporte zum Bestimmungsort der Brennelemente durchführen sollte, geht die Kammer allerdings nunmehr davon aus, dass die Antragstellerin dieses ihr ganzes Geschäftsmodell in Frage stellende Risiko nicht eingehen wird und erneut eine gerichtliche Klärung im Eilverfahren als Voraussetzung rechtssicherer Ausfuhren anstrebt.
2. Der Feststellungsantrag ist begründet.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin folgt dies aber nicht bereits daraus, dass Art. 3 Abs. 3 AtG neben Art. 3 Dual-Use-VO unanwendbar ist.
Gestützt auf die Argumentation, die der Antragstellerin erteilte atomrechtliche Genehmigung gehe mangels Genehmigungspflicht ins Leere, würde für den Antrag nämlich schon kein Rechtsschutzbedürfnis bestehen. Auch wenn das Verhalten der Antragstellerin, welche die Genehmigung beantragt hatte, nicht als widersprüchlich (venire contra factum proprium) gewertet würde, so wäre doch die Feststellung oder Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit einer rechtlich überflüssigen Genehmigung kein taugliches Rechtsschutzziel.
Indes trifft die Annahme, die Genehmigung nach der Dual-Use-Verordnung verdränge die Genehmigungspflicht nach § 3 Abs. 3 AtG, nicht zu. Der Antragstellerin ist zwar zuzugeben, dass die im Streit stehenden Ausfuhrkontrollen für Dual-Use-Güter Maßnahmen auf dem Gebiet der Gemeinsamen Handelspolitik darstellen, für die Art. 3 Abs. 1 lit. e, Art. 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) der Gemeinschaft eine ausschließliche Zuständigkeit verleiht. Den Mitgliedstaaten fehlt deshalb grundsätzlich jede eigene Kompetenz zum Erlass nationaler Regelungen in diesem Bereich. Die Sperrwirkung entfällt aber dort, wo das Gemeinschaftsrecht die Mitgliedstaaten - etwa durch Öffnungsklauseln - zum Erlass nationaler Regeln ermächtigt (vgl. Art. 2 Abs. 1 AEUV) oder diese sich Ausnahmen in den Verträgen ausbedungen haben (vgl. Art. 4 Abs. 1, 5 Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union – EUV).
Dass ergänzende nationale Ausfuhrbestimmungen, die sich nicht in Widerspruch zu den Unionsvorschriften setzen, auch im Bereich der Dual-Use-Güter denkbar sind, zeigt schon der Erwägungsgrund 5 der Dual-Use-Verordnung (Satz 2), wonach (u. a.) einzelstaatliche Vorschriften, die Ausfuhren von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck betreffen, im Rahmen der Gemeinsamen Handelspolitik, insbesondere der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 (heute: Verordnung (EU) 2015/479) zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung erlassen werden müssen. Ferner zielt Erwägungsgrund 4 der Dual-Use-Verordnung zwar auf ein gemeinsames Kontrollsystem auf der Basis harmonisierter Konzepte, wie die Antragstellerin richtig vorträgt, aber nur, um die Voraussetzung für den freien Verkehr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck innerhalb der Gemeinschaft zu schaffen, der in Frage gestellt würde, wenn es keine gemeinsamen sicherheitspolitisch motivierten (Mindest-)Standards gäbe für den Fall, dass die innerhalb der Gemeinschaft verbrachten Dual-Use-Güter nicht im Gebiet der Union verbleiben, sondern später an Drittstaaten weitergeliefert werden. Dass sich die nationalen Kontrollkonzepte in jeder Hinsicht entsprechen müssen und es keine umfassendere Überwachung geben darf, ist damit nicht ausgesagt. Denn die Dual-Use-Verordnung hat einen begrenzten Regelungszweck. Nach Erwägungsgrund 3 der Verordnung soll ein wirksames gemeinsames Ausfuhrkontrollsystem sicherstellen, dass die internationalen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten der Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich der Nichtverbreitung, und der Europäischen Union eingehalten werden.
Eine einzelstaatliche Regelung wie § 3 Abs. 3 AtG wird deshalb nicht von vorrangigem Unionsrecht verdrängt, wenn die nationale Exportkontrollvorschrift unter eine der Öffnungsklauseln der unionsrechtlichen Regelungen fällt, die in der Dual-Use-Verordnung in verschiedenen Kontexten vorgesehen sind (vgl. BGH, Beschluss vom 19. Januar 2010 – StB 27/09 –, Rn. 102 ff., juris; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 14. Oktober 2009 – 6 A 2113/08 –, Rn. 36, juris; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, Rn. 4, juris, zur Anwendbarkeit von Exportbeschränkungen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz und dem Außenwirtschaftsgesetz neben der Dual-Use-Verordnung). Die in der Dual-Use-Verordnung ausdrücklich erwähnten Ausnahmen für einzelstaatliche Ausfuhrnormen betreffen entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht nur Güter, die nicht im Anhang I der Dual-Use-Verordnung gelistet sind, sondern auch jene, die wie Brennelemente unter die Genehmigungspflicht nach Art. 3 Abs. 1 Dual-Use-VO fallen. Denn nationale Genehmigungsvorbehalte für Ausfuhren von Dual-Use-Gütern erlaubt nicht allein Art. 8 Abs. 1 Dual-Use-VO, wie die Antragstellerin vorbringt. Vielmehr gestattet es auch Art. 4 Abs. 5 und 8 der Verordnung, strengere nationale catch-all-Vorschriften zu erlassen (Karpenstein/Kottmann in Krenzler/Herrmann/ Niestedt/Karpenstein/Kottmann, 16. EL Oktober 2020, Dual-Use-VO Art. 4 Rn. 21). Zwar stellt Absatz 5 der Vorschrift wie Art. 8 der Verordnung in der Tat auf nicht im Anhang I aufgeführte Güter ab. Dies gilt jedoch nicht für Absatz 8 der Bestimmung, der deklaratorischen Charakter hat und klarstellt, dass die Dual-Use-Verordnung die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt lässt, gemäß Art. 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 des Rates vom 20. Dezember 1969 zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung (Ausfuhr-Verordnung – jetzt Art. 10 Verordnung (EU) 2015/479) weitere Maßnahmen zu ergreifen, und damit Art. 8 Dual-Use-VO ergänzt (Karpenstein/Kott-mann in Krenzler/Herrmann/Niestedt/Karpenstein/Kottmann, a. a. O., Rn. 22). Mit diesem Verweis ist nicht nur die in Art. 4 Abs. 1 bis 7 Dual-Use-VO geregelte Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, die nicht in Anhang I aufgeführt sind, angesprochen, sonst wäre davon die Rede, dass diese Vorschrift, nämlich Art. 4, entsprechende nationale Regelungen unberührt lässt. Vielmehr sind nach dem Wortlaut alle in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 einbezogenen Dual-Use-Güter gemeint. Dass diese Auslegung zwingend ist, ergibt sich daraus, dass schon Art. 36 AEUV nationale Beschränkungen der generellen Warenverkehrsfreiheit aus denselben Gründen wie die Ausfuhr-Verordnung für gerechtfertigt erklärt und Verordnungen des Sekundärrechts nicht den Mitgliedstaaten im Primärrecht vorbehaltene Kompetenzen einschränken können (Art. 4 Abs. 1, 5 Abs. 2 EUV). Die Streitfrage, ob Art. 36 AEUV auch im Bereich des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, für den die Normen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union subsidiär gelten, entsprechende Anwendung findet (vgl. Thienel in Frenz, Atomrecht, § 3 AtG Rn. 14, 18 f.), ist für die Reichweite des Geltungsanspruchs der Dual-Use-Verordnung nicht von Bedeutung, weil diese nicht im Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, sondern im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV), insbesondere in Artikel 133 EGV, wurzelt.
Es wäre im Übrigen ein Wertungswiderspruch, wenn gerade für die in Anhang I gelisteten besonders gefährlichen Güter die Möglichkeit weitergehender Einschränkungen nach Art. 10 Verordnung (EU) 2015/479 nicht bestehen würde. Denn Dual-Use-Güter lassen sich nicht nur als Güter mit doppeltem Verwendungszweck beschreiben, d. h. mit zivilen und militärischen Anwendungsmöglichkeiten (Art. 2 Nr. 1 Dual-Use-VO), die zu interner Repression oder internationaler Aggression eingesetzt werden oder zu regionaler Instabilität beitragen könnten (vgl. Art. 12 Abs. 1 lit. c Dual-Use-VO i. V. m. Erwägungsgrund 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern – GASP), sie können sich daneben auch durch weitere Eigenschaften auszeichnen, die eine Kontrolle ihrer Ausfuhr unter anderen Gesichtspunkten erforderlich machen. Der Sinn und Zweck der Genehmigungsvorschriften der Dual-Use-Verordnung besteht aber – entsprechend ihrem Fokus auf außenpolitischen Belangen im Sicherheitsbereich – vor allem darin, eine missbräuchliche militärische Verwendung der Güter zu verhindern, wie die Genehmigungskriterien in Art. 12 Dual-Use-VO deutlich machen, die die Mitgliedstaaten bei ihren Genehmigungsentscheidungen zu beachten haben. Anderen Gefahren, die von Dual-Use-Gütern ausgehen können, beugt die Verordnung nicht selbst vor, sondern nimmt sie nur im Wege des Verweises auf Art. 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 in den Blick.
Artikel 11 bzw. Art. 10 der Ausfuhr-Verordnung lautet:
„Unbeschadet anderer Vorschriften der Gemeinschaft steht diese Verordnung der Einführung oder Anwendung mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen durch die Mitgliedstaaten nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind.“
Damit steht die Dual-Use-Verordnung auch einem Genehmigungsvorbehalt aus den benannten Gründen nicht entgegen, dessen Anwendung zu (mengenmäßigen) Ausfuhrbeschränkungen führen kann. Die Vorschrift des § 3 Abs. 3 AtG bezweckt, Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik (gleichzusetzen mit der in der Ausfuhr-Verordnung angeführten öffentlichen Sicherheit, vgl. BGH, a. a. O., Rn. 104, unter Bezugnahme auf die st. Rspr des EuGH) abzuwenden, und kann daher mit der Bestimmung des Artikel 11 bzw. 10 der Ausfuhr-Verordnung gerechtfertigt werden, zumal ihr Schutzzweck nicht deckungsgleich mit der von der Dual-Use-Verordnung intendierten Vorsorge gegen militärische Konfliktlagen weltweit und Verfolgung außenpolitischer Ziele ist. Er ist teils enger – nur auf das eigene Staatsgebiet bezogen – und teils weiter.
Die Begrifflichkeit rekurriert auf den Gesetzeszweck des § 1 Nr. 3 AtG (vgl. dazu auch Hess. VGH, a. a. O., Rn. 16 u. 18), der die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik nicht nur durch die (zielgerichtete) Anwendung der Kernenergie im Sinne einer missbräuchlichen Verwendung oder Verwendung im Rahmen einer aggressiven Außenpolitik, vor der die Dual-Use-Verordnung schützen soll, sondern auch durch (unbeabsichtigtes, vgl. Fischerhof, Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, 2. Aufl., § 1 AtG Rn. 12) Freiwerden (nicht: Freisetzen!) von Kernenergie gefährdet sieht. Es ist zwar nicht zwingend, dass sich die letztgenannte Schutzrichtung in dem Ausfuhrtatbestand wiederfindet. Dafür spricht indes, dass der Bestand des Staates, seine Einrichtungen (etwa ein funktionierendes öffentliches Gesundheitswesen, die öffentliche Wasserversorgung) und vielfältige Allgemeininteressen (z. B. die öffentliche Gesundheit, vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 – C-237/07 –, Ziffer 37, juris) der Bundesrepublik Deutschland als Schutzgut der inneren und äußeren Sicherheit (vgl. Hess. VGH, a. a. O., Rn. 16) nicht nur durch das Zerstören, Erpressen oder sonstige Destabilisieren der staatlichen Organe oder Institutionen bedroht werden, sondern beispielsweise auch durch die flächendeckende oder weitgehende Vernichtung der natürlichen Lebensgrundlagen (Luft, Boden, Wasser, Artenvielfalt etc.; Art. 20a GG; vgl. auch Erwägungsgrund 27 RL 2013/53/ Euratom) auf deutschem Hoheitsgebiet durch radioaktive Verseuchung. Denn ein Staat ohne bewohnbares Territorium wäre nicht existenzfähig. Somit dürften durch das nationale Recht nicht nur die Folgen von militärischen oder terroristischen Angriffen in den Blick genommen werden, sondern auch spezifische Gefahrenlagen, wie sie Unfälle auslösen können, und damit auch ein Umweltbezug im weitesten Sinne, wie er sich der Dual-Use-Verordnung nicht entnehmen lässt.
Aber auch wenn davon auszugehen wäre, dass die öffentliche Sicherheit durch die Ausfuhrkontrolle nach § 3 Abs. 3 AtG nur vor den Folgen einer missbräuchlichen Verwendung der Kernenergie bewahrt werden soll, die für den historischen Gesetzgeber nach der Gesetzesbegründung zu § 1 im Fokus seiner Überlegungen zur Ausfuhrkontrolle stand, obgleich der gesetzgeberische Wille – sensibilisiert durch schwere Unfälle, die in ihrer Schadensdimension zur Zeit der Entstehung des Atomgesetzes noch unvorstellbar schienen – inzwischen dahin geht, die legale zivile Nutzung der Kernenergie wegen ihrer als letztlich unbeherrschbar erkannten Umwelt- und Gesundheitsgefahren zu beenden, was in der Änderung des § 1 Nr. 1 AtG als zentralem Gesetzeszweck seinen Niederschlag gefunden hat, wäre die atomrechtliche Ausfuhr-Genehmigungspflicht nicht obsolet.
Zum einen ist eine missbräuchliche Verwendung nicht zwangsläufig deckungsgleich mit einer militärischen Verwendung, für die Dual-Use-Güter als potentielle Rüstungsgüter, insbesondere als Waffen, eingesetzt werden können. Ein denkbarer Missbrauch wäre zum Beispiel ein Export von Kernbrennstoffen zu einer zivilen kerntechnischen Anlage, die – nach innerstaatlichem Recht – illegal betrieben wird und offenkundig die internationalen Schutznormen nicht einhält. Dass hier erst der Europäische Gerichtshof angerufen und ein langwieriges Vertragsverletzungsverfahren wegen Untätigkeit der Überwachungsbehörden des Empfängerstaats betrieben werden muss, sofern es sich dabei überhaupt um einen Mitgliedstaat handelt, ehe die Antragsgegnerin eine Ausfuhr von gefahrenträchtigem Kernbrennstoff dorthin unterbinden darf, bezweifelt die Kammer. Vorstellbar sind beispielsweise auch Sabotage-Akte gegen ein Kernkraftwerk ohne militärische Zielsetzung mit Hilfe von manipulierten Brennelementen.
Zum anderen dient die Exportgenehmigung im Bereich des Exports von Atommüll nicht nur der Landesverteidigung gegen militärische, terroristische und kriminelle Bedrohungen, sondern vor allem als Mittel, um die nationale Entsorgungsverantwortung für hochradioaktive Abfälle sicherzustellen, die wiederum Aspekte der öffentlichen Sicherheit, aber auch der öffentlichen Sittlichkeit im Sinne des Art. 10 der Ausfuhr-Verordnung beinhaltet, da sie von ethischen Grundüberzeugungen in den Unionstaaten und insbesondere in der deutschen Gesellschaft motiviert ist (vgl. Erwägungsgründe 24 und 25 RL 2011/70/Euratom des Rates vom 19. Juli 2011 über einen Gemeinschaftsrahmen für die verantwortungsvolle und sichere Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle – EARL 2011/70; Vorschlag der Endlager-Kommission BT-Drs. 18/9100, S. 57; EuGH, Urteil vom 14. Dezember 1979 – 34/79 –, Leitsatz 2 Satz 1, juris; EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 2. Dezember 1987 – C-415/85 – Nr. 13, juris). Derartige Ziele sind der Dual-Use-Verordnung fremd.
Von den restriktiven Export-Regelungen in § 1 Abs. 2 des Standortauswahlgesetzes (StandAG) und § 3 Abs. 6 AtG (indirekt) betroffen können dabei nicht nur abgebrannte Brennelemente, sondern auch unbestrahlte Kernbrennstoffe wie im vorliegenden Fall sein (beides von Anhang I Kategorie 0C002 Dual-Use-VO als „besonderes spaltbares Material“ erfasst, vgl. die Begriffsbestimmung im Anhang: „Plutonium-239, Uran-233, mit den Isotopen 235 oder 233 angereichertes Uran und jedes Material, das die vorgenannten Stoffe enthält“ – unbestrahlte Brennelemente enthalten angereichertes Uran, bestrahlte, je nach dem Grad des Abbrands, ebenfalls, dazu Plutonium, siehe https://www.grs.de/sites/default/files/pdf/GRS_067.pdf und https://www.spektrum.de/ lexikon/physik/abgebrannte-brennelemente/44; vgl. auch die Allgemeinen Anmerkungen, wonach Anhang I sowohl neue als auch gebrauchte Güter umfasst), sodass sich eine Differenzierung zwischen ihnen hinsichtlich der Genehmigungsnotwendigkeit verbietet (vgl. die Fallkonstellation im Verfahren 6 K 3862/18.F vor dem VG Frankfurt, juris). Die genannten deutschen Exportbeschränkungen bei der Entsorgung von Kernbrennstoffen setzen – der Dual-Use-Verordnung gleichrangiges – Unionsrecht um (vgl. Art. 4 Abs. 1, 2 und 4 i. V. m. 2 Abs. 3 lit. b Richtlinie 2011/70/Euratom), sodass durch die Genehmigungspflicht bei Ausfuhren von Kernbrennstoffen (u. a.) als Kontrollmechanismus des nationalen Entsorgungsprogramms dem Unionsrecht Rechnung getragen (vgl. dazu auch Erwägungsgrund 4 EARL 2011/70) und nicht Unionsrecht konterkariert wird, wie die Antragstellerin meint.
Doch ausgehend von der Rechtsauffassung der Kammer zur Erforderlichkeit einer atomrechtlichen Ausfuhrgenehmigung neben der nicht im Streit befindlichen Exportgenehmigung nach der Dual-Use-Verordnung hindert auch der Widerspruch des Beigeladenen zu 4. als anerkannter Umweltverband die Vollziehung der Ausfuhr nicht.
Diese Schlussfolgerung zieht die Kammer indes nicht aus den Vorschriften des § 14 Abs. 2 AWG i. V. m. § 3 Abs. 4 AtG, auf die sich die Antragstellerin und die Beigeladene zu 5. berufen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat dazu ausgeführt:
„Gemäß § 3 Abs. 3 AtG ist die Genehmigung zur Ausfuhr (von Kernbrennstoffen) zu erteilen, wenn keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Ausführers ergeben (Nr. 1), und wenn gewährleistet ist, dass die auszuführenden Kernbrennstoffe nicht in einer die internationalen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Kernenergie oder die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdenden Weise verwendet werden (Nr. 2). Nach § 3 Abs. 4 AtG bleiben andere Rechtsvorschriften über die Einfuhr und Ausfuhr unberührt. Der Senat lässt offen, ob aus diesem Verweis (nur) zu entnehmen ist, dass eine Genehmigung nach dem Atomgesetz eine weitere Genehmigung etwa nach den Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes nicht entfallen lässt (so die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 3. Dezember 2020). Aus § 3 Abs. 4 AtG i. V. m. § 14 Abs. 2 AWG folgt jedenfalls - entgegen der Ansicht der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. - nicht, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine Genehmigung nach § 3 Abs. 3 AWG keine aufschiebende Wirkung entfalten.
Weder § 3 AtG noch sonstigen Vorschriften des Atomgesetzes lässt sich entnehmen, ob und in welcher Weise ein Drittbetroffener gegen eine Genehmigung nach § 3 Abs. 3 AtG rechtlich vorgehen kann. Dementsprechend ergibt sich die Zulässigkeit des Rechtsschutzes aus den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung, hier des § 68 und des § 42 VwGO. Grundsätzlich haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO). Die aufschiebende Wirkung entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO u. a. dann, wenn dies durch Bundesgesetz vorgeschrieben ist. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kommt im Hinblick auf die Nennung des Bundesgesetzes keine konstitutive Bedeutung zu, denn der Bundesgesetzgeber könnte auch ohne den in dieser Vorschrift enthaltenen Verweis auf ein Bundesgesetz ohne weiteres durch eine spezielle Vorschrift das Entfallen der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs regeln (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O. § 80 Rn. 65). Indem § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ausdrücklich auf das Erfordernis einer bundesgesetzlichen Regelung abstellt, wird aber (auch) deutlich zum Ausdruck gebracht, dass das jeweilige Bundesgesetz den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung ausdrücklich und eindeutig vorschreiben muss (Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 80 Rn. 154 - Stand Juli 2020 -; Kopp/Schenke, a. a. O., § 80 Rn. 65). § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO trägt somit dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 24. November 1981 - 2 BvL 4/80 -, juris Rn. 32) Rechnung.
§ 3 Abs. 4 AtG lässt sich nicht mit der notwendigen Bestimmtheit entnehmen, dass Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte, die die Ausfuhr von Kernbrennstoffen genehmigen, keine aufschiebende Wirkung entfalten. Nach dieser Vorschrift bleiben andere Rechtsvorschriften über die Einfuhr und Ausfuhr unberührt. § 3 Abs. 4 AtG spricht damit in erster Linie das Außenwirtschaftsrecht und das Zollrecht an (Thienel, in: Frenz, Atomrecht, 2019, § 3 AtG Rn. 23) und somit auch das Außenwirtschaftsgesetz (Fischerhof, Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Bd. I, 2. Aufl. 1978, § 3 AtG Rn. 11). Dass der (allgemein gehaltene) Verweis auf andere Rechtsvorschriften für die Ausfuhr auch die Anwendung des § 14 Abs. 2 AWG gebieten würde, ist aber nicht derart eindeutig erfolgt, dass dies dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot genügen könnte“ (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 08. Dezember 2020 – 6 B 2637/20 –, Rn. 11 ff., juris).
Diese von der Kammer geteilte Rechtsansicht hat auch nicht zur Folge, dass sich die von der Antragstellerin vorgebrachte Befürchtung bewahrheiten wird, der deutsche Außenwirtschaftsverkehr könnte dadurch praktisch lahmgelegt werden. Im Falle eines unbegründeten Widerspruchs kann die Behörde jederzeit die sofortige Vollziehung anordnen; falls sie dies trotz eines dahingehenden Antrags des Genehmigungsinhabers unterlassen sollte, kann darum bei Gericht nachgesucht werden. Wenn der Genehmigungsantrag frühzeitig gestellt wird, sind aus diesen zusätzlichen Verfahrensschritten auch keine Verzögerungen bei der Lieferung zu gewärtigen.
Vor diesem Hintergrund ergibt sich die von der Kammer festgestellte Rechtsfolge der sofortigen Vollziehbarkeit der Ausfuhrgenehmigung vielmehr daraus, dass sich sämtliche Widersprüche im Lichte der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung als offensichtlich unzulässig erweisen, weshalb die von den Beigeladenen zu 1. bis 4. inhaltlich gegen die Ausfuhr erhobenen Bedenken nicht zum Tragen kommen können. Das Gericht hat sie nicht zu prüfen und kann sie folglich bei seiner Entscheidung auch nicht berücksichtigen.
Der Suspensiv-Effekt des Widerspruchs, setzt nämlich, wie oben unter II.1. dargelegt, eine Widerspruchsbefugnis des Widerspruchsführers gemäß §§ 42 Abs. 2, 68 VwGO (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO „dem Beschwerten“) voraus, welche die Kammer auch in Bezug auf den Beigeladenen zu 4. hier nicht zu erkennen vermag. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage (und der vorgeschaltete Widerspruch) nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt … in seinen Rechten verletzt zu sein, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.
Eine gesetzliche Ausnahmevorschrift, die dem Beigeladenen zu 4. die notwendige Widerspruchsbefugnis ungeachtet der Frage einer eigenen Rechtsverletzung vermitteln könnte, existiert vorliegend nicht.
Auch wenn die beschließende Kammer entsprechend ihren obigen Ausführungen zugrunde legt, dass das Tatbestandsmerkmal der inneren Sicherheit in § 3 Abs. 3 Nr. 2 AtG auch Gemeingüter verkörpert wie die natürlichen Lebensgrundlagen, auf die nicht nur der Staat, sondern auch der Mensch, d. h. die Bevölkerung, in seiner bzw. ihrer Existenz angewiesen sind, würden diese möglicherweise umweltbezogenen Gesichtspunkte (vgl. Bunge, UmwRG, 2. Aufl., § 1 Rn. 211) dem Beigeladenen als Umweltverband noch nicht das Recht verleihen, den Schutz dieser öffentlichen Güter einzufordern. Eine besondere Widerspruchs- und Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Diese Bestimmungen sind hier nicht einschlägig. Der Anwendungsbereich der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) ist nicht eröffnet. Gleiches gilt für § 2 UmwRG.
Nach § 2 Abs. 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung wie der Beigeladene zu 4. unter in der Vorschrift näher definierten Voraussetzungen Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen. Auch nach Auffassung der Antragsgegnerin und des Beigeladenen zu 4. kann die angefochtene Genehmigung allenfalls als Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG eingeordnet werden, alle anderen dort genannten Alternativen kommen von vornherein nicht in Betracht. Nach dieser Regelung unterliegen der Anfechtung durch Umweltverbände Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden.
Die Kammer vermag nicht festzustellen, dass die streitgegenständliche Ausfuhr als Vorhaben im Sinne der Regelung gewertet werden kann. Was unter einem Vorhaben zu verstehen ist, definiert das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nicht. In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/9526) heißt es dazu:
Mit der neuen Nummer 5 werden Zulassungsentscheidungen für sonstige Vorhaben erfasst, die nicht bereits als Industrieanlagen oder Infrastrukturmaßnahmen unter die Nummern 1, 2, 2a oder 2b fallen. Erfasst werden danach vorrangig Entscheidungen in Form eines Verwaltungsaktes, durch den ein Vorhaben zugelassen bzw. gestattet wird. Ebenso ist die Fallgestaltung des Unterlassens stets auf den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes gerichtet. Erfasst werden zudem öffentlich-rechtliche Verträge nach § 54 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), die anstelle eines Verwaltungsaktes die Zulässigkeit eines Vorhabens begründen. Handeln ohne Verwaltungsaktqualität stellt keine Entscheidung im Sinne der Vorschrift dar.
Der Begriff des Vorhabens orientiert sich an der Begriffsbestimmung von § 2 Absatz 2 UVPG, allerdings ohne die Bezugnahme auf die Anlage 1 zum UVPG. Erfasst sein kann daher die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage, der Bau einer anderen Anlage oder die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme sowie jeweils deren Änderung bzw. Erweiterung. Ebenso werden besondere Ausgestaltungen von fachrechtlichen Zulassungsentscheidungen in Form eines Verwaltungsaktes, wie beispielsweise Teilgenehmigungen oder Vorbescheide, erfasst. Maßgeblich für die Abgrenzung ist jeweils allein, ob für die Zulassungsentscheidung umweltbezogene Vorschriften des Bundes oder Landesrechts anzuwenden sind.“ (S. 36) …
“Keine Alternative zum Regelungsansatz der neuen Nummern 4 bis 6 ist eine generalklauselartige Übertragung von Artikel 9 Absatz 3 der Aarhus-Konvention in den Katalog des § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG, da hiermit weiter gehende Abgrenzungsschwierigkeiten und Rechtsunsicherheit verbunden wären.“ S. 37
Neben den Gesetzesmaterialien ist für die Auslegung des Begriffs bedeutsam, dass das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vor allem auf die Bestimmungen des Art. 9 Abs. 2 bis 5 der Aarhus-Konvention und deren partielle Umsetzung im Unionsrecht zurückgeht. Es dient der Anpassung an diese Vorgaben durch Erweiterung der im nationalen Recht vorgesehenen Rechtsbehelfe. Einzelne Regelungen des Umwelt-Rechtsbehelfs-gesetzes wurden vom Europäischen Gerichtshof in der Vergangenheit jedoch in mehreren Entscheidungen als zu restriktiv und damit unionsrechtswidrig beanstandet. Die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG ist Ausfluss dieser Rechtsprechung, soll erstmals auch Art. 9 Abs. 3 AK umsetzen und wurde 2017 neu in das Umwelt-Rechts-behelfsgesetz eingefügt. Art. 9 Abs. 3 AK lautet:
„Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.“
Die Bestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG stößt in der Literatur in mehrfacher Hinsicht auf Kritik als unvollkommene, zu wenig rechtsschutzfreundliche Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK, u. a. wegen des enger gefassten Kriteriums des „Vorhabens“ anstelle von „Handlungen und Unterlassungen“. Der Europäische Gerichtshof hat aber zu der Problematik defizitärer Umsetzung der Norm entschieden, Art. 9 Abs. 3 der u. a. von allen EU-Mitgliedstaaten und der Union ratifizierten Aarhus-Konvention sei zwar integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung, entfalte aber wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts keine unmittelbare Wirkung. Die mitgliedstaatlichen Gerichte hätten jedoch das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten (EuGH, Urteile vom 08. März 2011 – C-240/09 –, Rn. 50 f., juris, und vom 20. Dezember 2017 – C-664/15 – Rn. 45, 55, juris). Eine Auslegung der nationalen Vorschrift contra legem – im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung – ist davon allerdings nicht gedeckt, auch die Voraussetzungen für eine unionsrechtskonforme Rechtsfortbildung im Wege teleologischer Extension des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG liegen nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht vor (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Juli 2006 – Rs. C-212/04 –, Rn. 110, juris, und vom 16. Juni 2005 – Rs. C-105/03 –, Rn. 44, 47, juris; BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, Rn. 36 f., juris).
Der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG kann ferner nicht im Wege der Analogie erweitert werden, um möglichen Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 AK zu genügen. Denn es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden hat, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits zu den früheren Fassungen des Gesetzes, die nach Niederlagen Deutschlands vor dem Europäischen Gerichtshof jeweils reformiert werden mussten, festgestellt hatte (BVerwG, Urteile vom 12. November 2014 – 4 C 34/13 –, Rn. 18, juris, vom 19. Dezember 2013 – 4 C 14/12 –, Rn. 20, juris, und vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 - Rn. 30 f., juris). Daran hat sich nichts geändert, weil mit den neuen Nummern 4 bis 6 in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG eine enumerative Aufzählung bestimmter Fallgruppen und gerade keine generalklauselartige Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 AK vorgenommen werden sollte.
In den oben dargestellten Grenzen ist somit eine möglichst weite Auslegung des Vorhaben-Begriffs geboten. Nur dies wird auch dem Charakter des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG als Auffangnorm gerecht, die mit dem Ziel eingefügt wurde, Art. 9 Abs. 3 AK vollständig umzusetzen (BT-Drs. 18/9526, S. 37; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 7 C 28/18 –, Rn. 23 – 25, juris). Ein weites Verständnis der Regelung ist ohne die Überschreitung richterlicher Kompetenzen möglich, weil sich der Begriff nur an der Definition in § 2 Absatz 2 UVPG a. F. (jetzt Abs. 4) „orientiert“. Nicht gerechtfertigt erscheint dagegen eine von den in der dortigen Begriffsbestimmung zum Ausdruck kommenden Merkmalen völlig losgelöste Betrachtungsweise, die einer vom Gesetzgeber nicht gewünschten Generalklausel gleichkommen könnte.
Auch bei einer weiten Auslegung im obengenannten Sinne fällt die streitgegenständliche Ausfuhr nicht unter das Tatbestandsmerkmal des Vorhabens. Sie betrifft unzweifelhaft nicht die Zulassung einer Anlage im Sinne des § 2 Abs. 2 UVPG a. F.. Eine sonstige in Natur und Landschaft eingreifende Maßnahme als Auffangtatbestand wird überwiegend als Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG verstanden und damit mit Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können, (weitgehend) gleichgesetzt (Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand April 2018, § 1 UmwRG Rn. 108; Schieferdecker in Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG – UmwRG, § 1 UmwRG Rn. 65, jeweils mit w. N.). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof folgert daraus, der Vorhabenbegriff knüpfe ersichtlich an Maßnahmen an, die direkt in der Landschaft sichtbar würden bzw. unmittelbare Voraussetzungen für derartige Maßnahmen oder ein derartiges Tätigwerden seien (Hess. VGH, Beschluss vom 15. August 2019 – 4 B 1303/19 –, Rn. 45 - 48, juris). Auch diese Begriffsbestimmung erfasst die Ausfuhr der Brennelemente nicht, sie dürfte aber zu eng sein. Teils wird ein Vorhaben im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG in der Rechtsprechung auch losgelöst von einem relativ engen naturschutzrechtlichen Verständnis gesehen, etwa in einem genehmigten Zugriff auf geschützte Arten (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 01. Oktober 2019 – 14 BV 17.1278 –, Rn. 28 ff. –, juris) oder einer pflanzenschutzrechtlichen Genehmigung (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Mai 2019 – OVG 11 S 40.19 –, Rn. 7, juris; a. A. Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, a. a. O.). Zur Begründung wird u. a. darauf hingewiesen, dass für den Begriff des Vorhabens allein maßgeblich sein solle, „ob für die Zulassungsentscheidung umweltbezogene Vorschriften des Bundes- oder Landesrechts anzuwenden sind“ (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, a. a. O., Rn. 28; unklar insoweit BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 – 7 C 25/15 –, n. 19 f., juris, zu einer wasserrechtlichen Erlaubnis), was hier zutreffen könnte. Mit dieser Auslegung würde aber der Begriff des Vorhabens sinnentleert und die Bezugnahme auf die Definition von § 2 Absatz 2 UVPG entbehrlich. Auch mit der Erwähnung von besonderen Ausgestaltungen von fachrechtlichen Zulassungsentscheidungen in der Gesetzesbegründung im Zusammenhang mit dem Vorhaben-Begriff dürfte entgegen der missverständlichen Formulierung und des missverständlichen Kontextes nicht gemeint sein, dass ein Vorhaben entweder eine Anlage, ein Eingriff oder eine besondere Zulassungsentscheidung darstellt. Vielmehr soll offenbar nur klargestellt werden, dass der Begriff der Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG grundsätzlich weit zu verstehen ist und auch Teilzulassungen sowie Vorbescheide umfasst (so VG Regensburg, Beschluss vom 21. November 2018 – RN 7 S 18.1756 –, Rn. 55, juris). Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Gedanken fortführend für eine Klage gegen eine Verlängerungsentscheidung nach § 18 Abs. 3 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) für die Erweiterung einer Hähnchenmastanlage, die nur einzelne Elemente einer Zulassungsentscheidung enthält, in erweiternder Auslegung den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes für eröffnet erachtet (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 7 C 28/18 –, Rn. 23 – 25, juris).
Selbst wenn aber – rechtsschutzfreundlich – unter Vorhaben nicht nur ortsgebundene oder in der Landschaft sichtbare Eingriffe, sondern auch mobile Aktivitäten wie etwa Gefahrstofftransporte (Bunge, a. a. O., Rn. 139 f.) oder auch das Verabreichen von Antibiotika und Hormonen im Bereich der Tierzucht (ablehnend Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, a. a. O.) zu verstehen sein sollten, so bleiben nach Auffassung der Kammer doch ein physischer Umweltbezug und die unmittelbare Wirkung eines Eingriffs wie in allen Fallgruppen des § 2 Abs. 2 UVPG a. F. unverzichtbar. Der bloße Marktzugang durch das Inverkehrbringen von umweltgefährdenden Produkten und chemischen Stoffen, Bauart-Zulassungen oder die Freigabe eines Software-Updates für Kraftfahrzeuge fällt folglich nicht darunter (Bunge, a. a. O., Rn. 140; Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Urteil vom 13. Dezember 2017 – 3 A 59/17 –, Rn. 81 - 89, juris, und Beschluss vom 20. November 2019 – 3 A 113/18 –, Rn. 32 - 34, juris).
Der reale Vorgang der Ausfuhr als Lieferung von Waren aus dem Inland in ein Drittland (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 AWG; Thienel in Frenz, Atomrecht, § 3 AtG Rn. 3 ff.) birgt zwar, wenn es sich dabei um Brennelemente handelt, Gefahren für die Natur bei erhöhter Strahlung oder Unfällen während des Transports, die eingriffsgleich sein können. Doch sind diese Aspekte Gegenstand der gesonderten atomrechtlichen Transportgenehmigung; sie sind darum hier nicht zu betrachten. Der rechtliche Blickwinkel verengt sich deshalb auf die Ausfuhr als Aufgabe der nationalen Kontrolle über radioaktive Stoffe und Überantwortung an die Behörden eines Drittstaats, der so verstanden aber die physische Komponente und die Unmittelbarkeit fehlt, ähnlich der Öffnung eines Marktes für ein Produkt durch seine behördliche Zulassung. Das von den Beigeladenen zu 1. bis 4. geltend gemachte Hauptrisiko der Ausfuhr durch die spätere gefahrenträchtige Verwendung der Brennelemente im Drittstaat wird durch den Export nur mittelbar hervorgerufen und ist diesem weit nachgelagert (vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 15. August 2019 – 4 B 1303/19 –, Rn. 47, juris), anders als alle Eingriffe, die § 2 Abs. 2 UVPG a. F. im Blick hat. Dass die Erteilung der Ausfuhrgenehmigung von der beabsichtigten Verwendung abhängt, die keine Sicherheitsinteressen Deutschlands gefährden darf, ist für die Beurteilung des Charakters der Ausfuhr selbst unerheblich.
Ähnliches gilt, soweit hier nach Ansicht des Beigeladenen zu 4. ein Rechtbehelf basierend auf Art. 6 Abs. 2, 9 Abs. 2 AK in Betracht kommen könnte: Eine anwendbare Umsetzung in deutsches Recht stünde insoweit noch aus. Eine aus nationalem Recht hergeleitete Widerspruchsbefugnis scheidet demzufolge aus.
§ 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts allerdings der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Regelung eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, Rn. 27, juris). Eine unmittelbar anwendbare Vorschrift des Unionsrechts, die diese Öffnungsklausel ausfüllen könnte, ist aber ebenfalls nicht vorhanden.
Insbesondere lässt sich entgegen der Ansicht des Beigeladenen zu 4. aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. Dezember 2000 keine Widerspruchs- und Klagebefugnis herleiten. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 47 Abs. 1 GRCH steht dem Beigeladenen zu 4. nicht zur Seite, weil diesen Anspruch nur eine Person im Sinne eines Grundrechtsträgers erheben kann, die in ihren vom Recht der Union garantierten Rechten und Freiheiten verletzt wurde (Jarass, GRCH, 3. Aufl., Art. 47 Rn. 12); von einem Verband, der altruistisch Rechte Anderer oder Allgemeininteressen vertritt, ist nicht die Rede. Die vom Beigeladenen zu 4 angeführten Grundrechte aus Art. 2, 3 und 6 GRCH berechtigen nur natürliche Personen. Den Vorschriften zum Umweltschutz, der auf einem hohen Niveau stattfinden und die Umweltqualität verbessern soll (Art. 37 GRCH), und zum Gesundheitsschutz, dessen hohes Niveau sichergestellt werden soll (Art. 35 GRCH), kommt nur die Funktion von Grundsätzen zu, die unter dem Vorbehalt kollidierender Rechtsgüter wie etwa den Grundfreiheiten des Binnenmarkts stehen; sie unterliegen wie andere Querschnittsklauseln der Abwägung, bei der den Grundrechtsverpflichteten ein weiter Spielraum zuzubilligen ist. Sie sind nicht unmittelbar einklagbar (Jarass, GRCH, 3. Aufl., Art. 35 Rn. 2, 11, Art. 37 Rn. 3, 9 f.). Offenbleiben kann daher an dieser Stelle, ob sich die atomrechtliche Ausfuhrregelung überhaupt als Durchführung von Unionsrecht darstellt, eine Voraussetzung für die Anwendung der Charta in einem Mitgliedstaat nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCH; die von ihr verbürgten Rechte bilden also keine eigenständige Anspruchsgrundlage.
Entgegen der Annahme des Beigeladenen zu 4. kann ihm die Widerspruchsbefugnis zur Durchsetzung umweltrechtlicher Belange ebenso wenig aus § 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO in Verbindung mit Unionsrecht erwachsen. Eine unmittelbar anwendbare Verordnung oder (defizitär umgesetzte) Richtlinie der Gemeinschaft, die Umweltgefahren erfasst, welche durch die Ausfuhr von Brennelementen heraufbeschworen werden, und hinreichend klare und präzise Maßstäbe für die Ausfuhrentscheidung liefert, gibt es nicht. Dasselbe gilt für Rechtsakte der Union als deren Umsetzung § 3 Abs. 3 AtG betrachtet werden könnte, der zudem von einem Verstoß gegen die Norm individualisierbar Betroffene erkennen lassen müsste (a. A. Franzius in Schink/Reidt/Mitschang, UVPG – UmwRG, J-Stadt 2018, UmwRG vor § 1 Rn. 8). Die vom Beigeladenen zu 4. damit angesprochene höchstrichterliche Rechtsprechung ist nicht auf die vorliegende Fallkonstellation übertragbar.
Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht auf dem Gebiet der Luftreinhaltung eine im nationalen Recht nicht ausdrücklich vorgesehene Klagebefugnis eines Umweltverbands in der Vorschrift des § 47 BImSchG (Luftreinhaltepläne) verankert, der die in Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa vorgeschriebenen Luftqualitätspläne regelt. Diese Klagebefugnis hat es der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes entnommen, wonach es mit dem zwingenden Charakter, den Art. 249 EGV der Richtlinie (dort Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität) verleihe, unvereinbar sei, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen geltend gemacht werden könne. Diese Überlegung gelte ganz besonders für eine Richtlinie, die eine Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezwecke (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07, Rn. 36 ff., juris). Aus diesem vom Europäischen Gerichtshof natürlichen wie juristischen Personen zugebilligten Klagerecht, der Zielsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK und im Interesse des aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Effektivitätsgebots folgerte das Bundesverwaltungsgericht, die vom Unionsrecht zugebilligte Rechtsmacht sei in unionsrechtskonformer Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO als subjektives Recht des Umweltverbands anzuerkennen, der dadurch eine „prokuratorische" Rechtsstellung zur dezentralen Durchsetzung des Unionsrechts einnehme (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, Rn. 46 ff., juris).
Es ist zweifelhaft, ob diese Rechtsprechung noch auf andere Gebiete des Umweltrechts ausgedehnt werden kann, nachdem der Gesetzgeber ihr durch die jüngste Novellierung des Umwelt-Rechtbehelfsgesetzes nicht nur durch die Einfügung von § 1 Abs. 1 Satz Nr. 4 UmwRG für das Luftreinhalterecht Rechnung getragen hat (BT-Drs. 18/9526, S. 35), sondern damit auch das Ziel der bis dahin nicht für geboten erachteten Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK verfolgte und diesbezüglich eine abschließende Regelung geschaffen hat (verneinend VG Schleswig, Urteil vom 13. Dezember 2017 – 3 A 59/17 –, Rn. 196, juris, das die Figur der "prokuratorischen Rechtsstellung" als prozessrechtliches Übergangsphänomen betrachtet, das obsolet geworden sei). Umweltverbänden außerhalb des Anwendungsbereichs des Umwelt-Rechtbehelfsgesetzes über das richterrechtlich geschaffene Institut der "prokuratorischen Rechtsstellung" nach wie vor Klagerechte in (potentiell) von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Bereichen einzuräumen, dürfte mit dem Willen des Gesetzgebers nicht in Einklang stehen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, Rn. 37, juris). Diese Rechtsfrage braucht im Eilverfahren letztlich nicht entschieden zu werden.
Denn vorliegend fehlen auf der Ebene des Unionsrechts Normen, an die angeknüpft werden könnte. Die deutsche Exportregelung geht nicht auf unionsrechtliche Bestimmungen zum Schutz der Gesundheit vor radiologischen Gefahren zurück. Sie schützt nach der oben zitierten Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes ferner keine individuellen Rechte auf Leben und Gesundheit, die der Beigeladene zu 4. altruistisch wahrnehmen könnte, und liefert selbst keinen Anhaltspunkt für eine Einbeziehung von Umweltschutzverbänden – im Gegensatz zu § 47 BImSchG, wo eine Beteiligung der Öffentlichkeit am Verfahren der Aufstellung der Luftreinhaltepläne und die „angemessene“ Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen immerhin gesetzlich vorgesehen ist (Abs. 5 und 5a).
Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft enthält zwar in Art. 30 ff. Regelungen zum Schutz der Gesundheit vor ionisierenden Strahlen. Grenzüberschreitende Sachverhalte werden allerdings nur in zwei Sonderfällen thematisiert (in Art. 34 Abs. 2 EAGV – besonders gefährliche Versuche mit möglichen Auswirkungen auf Hoheitsgebiete anderer Mitgliedstaaten – und in Art. 37 EAGV – Ableitung radioaktiver Stoffe, die eine radioaktive Verseuchung des Wassers, des Bodens oder des Luftraums eines anderen Mitgliedstaats verursachen kann). Gefahren durch die Ausfuhr von Brennelementen, wie vorliegend geltend gemacht, werden nicht erkennbar in Betracht gezogen. Vielmehr wird der Gemeinschaft in Bezug auf Brennelemente nur zur Aufgabe gemacht, für die regelmäßige und gerechte Versorgung aller Benutzer mit Kernbrennstoffen Sorge zu tragen und durch geeignete Überwachung zu gewährleisten, dass die Kernstoffe nicht anderen als den vorgesehenen Zwecken zugeführt werden (Art. 2 lit. D und E EAGV). Das am 3. Dezember 1959 verabschiedete Atomgesetz nimmt wiederum in seiner Begründung nicht explizit auf den EAG-Vertrag Bezug, sondern benennt als Beweggrund für die Einbringung des Gesetzes, eine von alliierten Restriktionen befreite Rechtsgrundlage für den Aufbau einer deutschen Atomwirtschaft unter Wahrung eines wirksamen Strahlenschutzes schaffen zu wollen (vgl. A. Allgemeines); in der Begründung zu §§ 1 und 3 AtG will der Gesetzgeber auch – aber nur in allgemeiner Form – zwischenstaatliche bzw. internationale Verpflichtungen beachtet wissen. Als Umsetzung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft oder der diesem nachfolgenden Richtlinie 59/221/Euratom vom 2. Februar 1959 zum Strahlenschutz, die die Problematik der Ausfuhr ebenfalls nicht ausdrücklich erwähnt, kann die streitgegenständliche Vorschrift demnach nicht verstanden werden.
Dies gilt auch hinsichtlich der vom Beigeladenen zu 4. angeführten Richtlinie 2013/59/ Euratom, die den Umweltbezug der Gefährdung durch ionisierende Strahlung deutlicher herausarbeitet und ihren Anwendungsbereich in Art. 2 Abs. 2 lit. a auch auf die Ausfuhr von radioaktivem Material aus der Gemeinschaft erstreckt, ohne dass die Art und Weise des hierbei zu gewährleistenden Strahlenschutzes allerdings an späterer Stelle konkretisiert wird. Insbesondere der Schutz der Bevölkerung befasst sich mit anderen Themenbereichen (vgl. Art. 65 ff.). In Bezug auf radiologische Notfälle, die sich außerhalb seines Hoheitsgebiets ereignen, wie sie im Zentrum der Argumentation der Beigeladenen zu 1. bis 4. stehen, hat gemäß Art. 69 Abs. 4 der Richtlinie ein Mitgliedstaat lediglich angemessene Schutzmaßnahmen im Nachhinein und deren Dokumentation vorzuschreiben.
Der deutsche Gesetzgeber hat sich zudem zu keinem Zeitpunkt durch irgendeine Novellierung der Ausfuhrregelung erkennbar auf diese oder andere unionsrechtliche Normen bezogen. Die Vorschrift des § 3 Abs. 3 AtG blieb über die Jahre unverändert, abgesehen von den Sonderregelungen für Atommüll, die in eindeutigem Zusammenhang mit der Richtlinie 2011/70/Euratom und dem Standortauswahlgesetz stehen (siehe oben). Stattdessen setzte das Gesetz zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung – Strahlenschutzgesetz – vom 27. Juni 2017 die Richtlinie 2013/59/Euratom um, wie sich aus der Gesetzesbegründung ersehen lässt (BT-Drs. 18/11241, S. 1 f.). Die Ausfuhrregelung, verstanden als Prävention auch gegen Umweltschäden, dient mithin nicht der Umsetzung von Unionsrecht, das vom Beigeladenen zu 4. durchgesetzt werden könnte.
Der Kammer erschließt sich schlussendlich auch nicht, wie sich die vom Beigeladenen zu 4. weiter angeführte völkerrechtliche Verpflichtung, grenzüberschreitende Umweltbelastung so weit zu verhüten, abzubauen und zu kontrollieren, dass ein ernsthafter Schaden im Gebiet eines anderen Staates nicht auftreten kann, für die von ihm beanspruchte Widerspruchsbefugnis gegen die Ausfuhrgenehmigung der Antragsgegnerin fruchtbar machen lassen könnte. Sie richtet sich an den Staat, von dessen Hoheitsgebiet die Gefahr ausgeht, hier also an die Schweiz, nicht an die Bundesrepublik.
3. Die Kostenfestsetzung richtet sich nach §§ 154 Abs. 1 VwGO, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten der Beigeladenen zu 5. für erstattungsfähig zu erklären, weil sie durch eine eigene Antragstellung ein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist. Die Beigeladenen zu 1. bis 4. haben dagegen keine Anträge gestellt und können daher nicht mit Kosten belastet werden.
4. Die Festsetzung des Streitwerts orientiert sich an §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 2 GKG und Art. 9 Abs. 4 Satz 1 2. Halbsatz Aarhus-Konvention, wobei einerseits die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache berücksichtigt wurde, andererseits aber auch die unionsrechtliche Regel, dass Streitigkeiten in Umweltsachen nicht zu teuer werden dürfen, damit die potentiell mögliche und erwünschte Durchsetzung von Umweltrecht der Union auf dem Klageweg durch Unionsbürger*innen und Umweltverbände nicht durch Kostenaspekte behindert wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 AtG
§ 1 UmwRG
§ 328 StGB
§ 3 AtG
§ 1 AtG
§ 42 VwGO
§ 2 UmwRG
§ 3 UmwRG
§ 14 BNatSchG
§ 47 BImSchG
§ 3 Abs. 3 AtG
§ 3 Abs. 4 AtG
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 AtG
§ 42 Abs. 2 2. Halbsatz VwGO
§ 80a Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3, 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Nr. 3 AtG
§ 1 Nr. 1 AtG
§ 3 Abs. 6 AtG
§ 14 Abs. 2 AWG
§ 3 Abs. 3 AWG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 42 Abs. 2, 68 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 64 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 2 Absatz 2 UVPG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 2 UVPG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 AWG
§ 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 Halbsatz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz Nr. 4 UmwRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 2 GKG
§ 3 Abs. 3 Atomgesetz (AtG) und am 15. Oktober 2020 eine Genehmigung nach § 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 14 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes
§ 1 Abs. 2 des Standortauswahlgesetzes
§ 54 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 3 Abs. 3 AtG
Art. 3 Dual-Use-VO
Art. 2 Abs. 1 AEUV
Art. 3 Abs. 1 Dual-Use-VO
Art. 8 Abs. 1 Dual-Use-VO
Art. 8 Dual-Use-VO
Art. 4 Abs. 1 bis 7 Dual-Use-VO
Art. 36 AEUV
Art. 4 Abs. 1, 5 Abs. 2 EUV
Artikel 133 EGV
Art. 2 Nr. 1 Dual-Use-VO
Art. 12 Abs. 1 lit. c Dual-Use-VO
Art. 12 Dual-Use-VO
Art. 20a GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
Art. 249 EGV
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 34 Abs. 2 EAGV
Art. 37 EAGV

Zitierte Entscheidungen: 6 L 2470/20
6 B 2637/20
7 C 24/92
6 A 2113/08
2 BvE 5/11
27 RL 2013/53
25 RL 2011/70
6 K 3862/18
4 EARL 2011/70
2 BvL 4/80
7 C 21/12
4 C 34/13
4 C 14/12
7 C 28/18
4 B 1303/19
14 BV 17.12
11 S 40.19
7 C 25/15
7 S 18.17
3 A 59/17
3 A 113/18