Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-22, Aktenzeichen 2 L 47/13
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2015:0422.2L47.13.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 4. März 2013 – 1 A 236/11 MD – geändert:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplans für den Tontagebau E..
Der Kläger ist Insolvenzverwalter über das Vermögen der (im Folgenden: Gemeinschuldnerin). Die Gemeinschuldnerin betrieb in den 1990er Jahren auf der Grundlage bergrechtlicher Betriebsplanzulassungen u.a. den Tontagebau E.. Nach Abschluss der Gewinnung führte sie seit Anfang 2002 auf der Grundlage des mit Bescheid des Bergamtes (...) vom 14.12.2001 zugelassenen Sonderbetriebsplanes "Verfüllung für den Tontagebau E." Arbeiten zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche durch. Hierbei verfüllte die Gemeinschuldnerin die Tongrube u.a. mit Abfällen mit einem hohen Anteil an klein geschreddertem Hausmüll und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen. Nach Abschluss der Verfüllung wurde festgestellt, dass sich in der Grube kontaminiertes Sickerwasser befindet. In einem Teil des Verfüllmaterials bildete sich Gas. Eine Böschung drohte abzubrechen. Entsprechende Erkenntnisse ergaben sich aus der im Auftrag des Beklagten angefertigten Gefahrenbeurteilung der (F.) GmbH zum Tontagebau E. vom 30.07.2010 sowie aus dem Sicherungskonzept der (F.) GmbH vom 29.07.2010.
Die Gemeinschuldnerin ist inzwischen insolvent. Mit Beschluss des Amtsgerichts Stendal vom 11.02.2009 wurde der Kläger zum Insolvenzverwalter bestellt. Den Tontagebaubetrieb führte er nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens nicht weiter.
Mit Bescheid vom 29.06.2011 gab der Beklagte dem Kläger nach Anhörung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, für das Gelände des Tagebaus E. einen Sanierungsplan vorzulegen, der den Anforderungen der §§ 13 Abs. 1 BBodSchG, 6 Abs. 2 BBodSchV und 6 Abs. 3 BBodSchV i.V.m. Anhang 3 der BBodSchV entspricht. Mit der Erstellung des Sanierungsplans sei eine Fachfirma zu beauftragen, die die dafür erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit besitze und über die erforderliche gerätetechnische Ausstattung verfüge. Der Auftrag für die Arbeiten sei innerhalb von 30 Kalender-tagen nach Zustellung dieser Entscheidung zu erteilen. Die Auftragserteilung sei dem Beklagten innerhalb von 35 Kalendertagen nach Zustellung dieser Anordnung nachzuweisen. Die Beauftragten seien zu verpflichten, sofort nach ihrer Beauftragung mit der Erarbeitung der Sanierungsplanung zu beginnen. Für den Fall der nicht fristgemäßen Erfüllung der Anordnungen wurde die Ersatzvornahme angedroht, deren Kosten mit voraussichtlich 200.000,00 € angegeben wurden. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Gefahrenbeurteilung vom 30.07.2010 sowie das Sicherungskonzept vom 29.07.2010 belegten die durch die eingebrachten Abfälle hervorgerufenen Gefährdungen für die Schutzgüter Mensch, Boden und Wasser sowie Art und Umfang der verschiedenen erforderlichen Sanierungsmaßnahmen in den Grundzügen, wie insbesondere qualifizierte Gasfassung, Beräumung der kontaminierten Betriebsstraßen, qualifizierte Bodenabdeckungen usw. Er sei gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA zuständig. Die Anordnung ergehe auf der Grundlage der §§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG LSA. § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodschG stehe der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts nicht entgegen, da die Maßgaben des Bergrechts die Einwirkungen auf den Boden nicht in ausreichendem Maße regelten. Die Vorschriften zur Sanierungsplanung seien anwendbar. Bei dem im Verfüllkörper vorhandenen Verfüllmaterial handele es sich um Boden i.S.d. BBodSchG. Bei dem Verfüllmaterial (Hausmüll und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle), das in die Tongrube eingebracht und dort durch entsprechende Bearbeitung fest mit dem Untergrund verbunden worden sei, handele es sich um eine Beeinträchtigung von Bodenfunktionen. Durch die hohen Anteile an Schadstoffen würden die natürlichen Bodenfunktionen i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG beeinträchtigt. Hiervon gingen auch Gefahren für den einzelnen bzw. die Allgemeinheit aus. Zudem liege eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 BBodSchG vor. Der Kläger sei als Insolvenzverwalter und Inhaber der tatsächlichen Gewalt gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG für den Zustand des Grundstücks verantwortlich. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur bergrechtlichen Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters gemäß § 58 Abs. 1 BBergG stehe dem nicht entgegen, denn diese betreffe nur die Verhaltensverantwortlichkeit. Den Kläger treffe die Zustandsverantwortlichkeit, da er als Insolvenzverwalter die Sachherrschaft und Verfügungsbefugnis sowohl über die im Eigentum der Gemeinschuldnerin stehenden Grundstücke als auch über die ihr erteilte Bergbauberechtigung habe. Der gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG erforderliche Sanierungsbedarf auf den zu dem Gelände des Tagebaus E. gehörenden Grundstücken sei gegeben. Dieser ergebe sich aus der Gefahrenbeurteilung vom 30.07.2010 sowie dem Sicherungskonzept vom 29.07.2010, wonach den verschiedenartigen und großflächigen schädlichen Bodenveränderungen bzw. Altlasten nur durch viele verschiedenartige und aufeinander abzustimmende Maßnahmen begegnet werden könne. Die Entscheidung entspreche der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodschG. Die Erstellung einer Sanierungsplanung einschließlich der dazu gesetzten Frist sei verhältnismäßig. Durch die Erstellung der Sanierungsplanung werde der Kläger nicht in seinen Betriebsabläufen beeinträchtigt. Im Hinblick auf die Störerauswahl sei zu berücksichtigen, dass eine Inanspruchnahme der Gemeinschuldnerin als Verhaltensverantwortliche unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Schadensabwehr ausscheide, da sich diese in der Insolvenz befinde und deshalb nicht über die zur Durchführung der Gefahrenabwehr- und Sanierungsmaßnahmen erforderlichen Mittel verfüge. Eine Inanspruchnahme der insolventen (...) Gesellschaft für Sand- und Kiesgewinnung mbH als Inhaberin der bergrechtlichen Bewilligung bzw. ihres Insolvenzverwalters Herrn Dr. (...) entspreche auch nicht der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens. Erstere verfüge aufgrund der Insolvenz nicht über die erforderlichen Mittel. Zudem habe sie die Bewilligung zumindest insoweit auf die Gemeinschuldnerin übertragen, dass die erforderlichen Betriebspläne auf diese zugelassen werden konnten. Der Kläger als Vertreter kraft Amtes habe deren Verfügungsbefugnisse über den einschlägigen Bergbaubetrieb erlangt.
Hiergegen hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, der Bescheid vom 29.06.2011 sei formell rechtswidrig, weil der Beklagte für bodenschutzrechtliche Anordnungen gegenüber ihm nicht zuständig sei. Er sei kein der Bergaufsicht unterliegender Betrieb i.S.d. § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA, sondern ein Insolvenzverwalter, der das Vermögen eines Betriebes verwalte, der vor Eintritt der Insolvenz bergbaulich tätig gewesen sei. Eine Zuständigkeit für stillgelegte Betriebe besitze der Beklagte gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 BodSchAG LSA nur für untertägige bergbauliche Betriebe. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Die bodenschutzrechtlichen Vorschriften seien nicht anwendbar, da das Bodenschutzrecht gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG hinter den Vorschriften des BBergG zurücktrete. Die Regelungen des BBergG böten eine ausreichende Grundlage für die vorzunehmende Gefahrenabwehr. Der Beklagte gehe nur deshalb auf der Basis der bodenschutzrechtlichen Ermächtigungen vor, um die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur bergrechtlichen Verantwortung des Insolvenzverwalters zu umgehen. Der Bescheid sei selbst dann aufzuheben, wenn die Regelungen des BBodSchG anwendbar wären. Gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG treffe ihn keine Sanierungsverpflichtung, da die Verfüllung des Tontagebaus E. auf der Grundlage eines vom Beklagten mit Bescheid vom 14.12.2001 zugelassenen Sonderbetriebsplanes durch die Gemeinschuldnerin beanstandungsfrei erfolgt sei. Ein Sanierungsplan im Sinne des § 13 Abs. 1 BBodSchG sei auch nicht erforderlich, da bereits ein konkretes Sicherungskonzept der (F.) GmbH vom 29.07.2010 vorliege. Zudem sei die Störerauswahl fehlerhaft, da mit den Abfallerzeugern und Abfallbesitzern, die die angeblich für die Verfüllung nicht geeigneten Abfälle zum Tontagebau E. geliefert hätten, wesentlich leistungsfähigere Verantwortliche vorhanden seien. Seine Inanspruchnahme sei auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Opfergrenze des Zustandsverantwortlichen nicht zu vereinbaren. Hiernach sei die Haftung des Zustandsstörers auf den Verkehrswert des Grundstücks begrenzt. Den hier erfassten Grundstücken komme jedoch kein Verkehrswert mehr zu, da sie bereits vollständig ausgetont seien. Der Bescheid sei jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil die Frist für die Vergabe des Auftrags von 30 Tagen nicht angemessen gewesen sei. Innerhalb dieser Frist müsse eine Fachfirma gefunden werden, sich mit dem Sachverhalt vertraut machen, ein Angebot abgeben und beauftragt werden. Das sei nicht möglich.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 29.06.2011 über die Anordnung der Vorlage eines Sanierungsplans für den Tontagebau E. aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, seine Zuständigkeit ergebe sich aus § 18 Abs. 3 BodSchAG LSA, da es sich bei dem Tagebau E. gemäß § 69 Abs. 2 BBergG um einen der Bergaufsicht unterliegenden Betrieb handele. Bodenschutzrecht sei trotz der Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG anwendbar, da das BBergG keine konkreten Vorgaben für die Art und Weise der Wiedernutzbarmachung durch Verfüllung eines Tagebaurestlochs enthalte. § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG enthalte keine Befreiung von der Sanierungspflicht gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG, sondern nur von der Beseitigungspflicht des § 4 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG. Zudem liege kein schutzwürdiges Vertrauen der Gemeinschuldnerin vor, da diese die in der Sonderbetriebsplanzulassung vom 14.12.2001 getroffenen Festsetzungen nicht eingehalten habe. Generell komme der Sonderbetriebsplanzulassung keine Legalisierungswirkung zu, die der Auferlegung einer Verpflichtung zur Vorlage eines Sanierungsplans entgegenstehen könne. Ein Sanierungsplan sei auch erforderlich. Das vorliegende Sicherungskonzept enthalte lediglich eine Darstellung der Sicherungsmaßnahmen, die zur Abwehr akuter Gefahren durchgeführt werden müssten. Es entspreche der Sanierungsuntersuchung im Sinne des § 13 Abs. 1 BBodSchG als Vorstufe des Sanierungsplans. Bei diesem handele es sich um die Konkretisierung der im Sicherungskonzept dargestellten Maßnahmen, die als Grundlage für die Ausschreibung der durchzuführenden Arbeiten und Maßnahmen geeignet sein müsse. Die Störerauswahl sei nicht ermessensfehlerhaft. Von der intern erwogenen Heranziehung der Abfallerzeuger und Abfallbesitzer als Verursacher sei wegen der rechtlichen Risiken abgesehen worden. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Opfergrenze des Zustandsverantwortlichen stehe der Heranziehung des Klägers nicht entgegen. Die Heranziehung des Verkehrswertes des Grundstücks nach der Sanierung als Zumutbarkeitsgrenze passe nicht auf den Fall eines Grundstücks, das durch eine bergrechtliche Abbauberechtigung überlagert sei, aufgrund derer Ton abgebaut werden könne, da es in diesem Fall keinen ins Gewicht fallenden eigenständigen Wert habe. Dies gelte erst recht, wenn das Grundstück ausgetont und anschließend mit einem nicht zur Verfüllung geeigneten Material verfüllt worden sei. Eine Kostenbelastung über den Verkehrswert des Grundstücks hinaus sei auch deshalb zumutbar, weil die Grundstückseigentümerin die Tongrube in E. mit Abfällen habe verfüllen lassen, die zur Verfüllung ungeeignet gewesen seien. Eine Begrenzung der mit der Sanierung verbundenen Kostenbelastung wegen einer Gefährdung der Fortführung eines Unternehmens oder Betriebs komme nicht in Betracht, weil sich die Grundstückseigentümerin bereits in der Insolvenz befinde. Auch die dem Kläger gesetzte Frist von 30 Tagen sei angemessen. Innerhalb dieser Frist hätte der Kläger, der bereits seit 2 ½ Jahren mit den Problemen der Tagebaue E. und G. befasst sei, ein geeignetes Ingenieurbüro ausfindig machen und Preise abfragen können. Auf dieser Grundlage hätte er den Auftrag zur Erstellung eines Sanierungsplans erteilen können. Dem Kläger wäre auch eine Fristverlängerung gewährt worden, wenn er glaubhaft gemacht hätte, dass er in Verhandlungen stehe.
Mit Urteil vom 04.03.2013 – 1 A 236/11 MD – hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 29.06.2011 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, weil der Beklagte für Anordnungen zur Beseitigung der Gefahr, die von dem in der Tongrube E. eingebrachten Abfall ausgehe, sachlich nicht zuständig sei. Einschlägig sei nicht das Bodenschutzrecht, sondern das Abfallrecht, da die in dem Tontagebau abgelagerten Abfälle mangels Verlusts ihrer Abfalleigenschaft weiterhin dem Abfallrecht unterlägen. Für Entscheidungen und Maßnahmen auf Grund abfallrechtlicher Vorschriften sei gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 AbfG LSA die untere Abfallbehörde zuständig. Auch liege hier keine Abfallverwertung, sondern eine Abfallbeseitigung vor. Eine solche sei nur auf einer nach Abfallrecht zugelassenen Deponie zulässig. Selbst wenn die zur Beseitigung der von den in die Tongrube E. eingebrachten Abfällen ausgehenden Gefahren erforderlichen Maßnahmen nicht auf die Regelungen des KrW-/AbfG zu stützen seien, weil die eingebrachten Materialien zwischenzeitlich ihre Abfalleigenschaft verloren haben sollten, sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig. Das BBodSchG sei bei der Wiedernutzbarmachung eines Tontagebaus auf der Grundlage eines Sonderbetriebsplans nicht unmittelbar anwendbar. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG sei es vielmehr nur im Rahmen der Anwendung der Vorschriften des BBergG zu berücksichtigen. Der Kläger könne daher nicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG als Störer in Anspruch genommen werden. Eine Verantwortlichkeit des Klägers nach § 58 Abs. 1 BBergG bestehe nicht, da er den Betrieb der Gemeinschuldnerin nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens nicht weiterbetrieben habe. Selbst wenn das Bundesbodenschutzgesetz unmittelbar Anwendung finden würde, sei der Kläger nicht Zustandsstörer im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG, weil die hiernach bestehende Verantwortlichkeit an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten der Gemeinschuldnerin anknüpfe.
Der Beklagte trägt zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vor, seine Zuständigkeit ergebe sich aus § 18 Abs. 3 BodSchAG LSA, da er eine bodenschutzrechtliche Anordnung erlassen habe. Hiervon zu unterscheiden sei die materiell-rechtliche Frage, ob Bodenschutzrecht anwendbar sei. Bei der von ihm erlassenen Anordnung handele es sich auch nicht deshalb um eine abfallrechtliche Verfügung, für die er nicht zuständig sei, weil es sich bei dem Verfüllmaterial um Abfall handele. Das Bodenschutzrecht sei auch zur Abwehr von Gefahren, die von Abfällen ausgingen, anwendbar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei dem Vorgang des Einbringens der Abfälle in den Tontagebau nicht um eine Maßnahme der Abfallbeseitigung, sondern um deren Verwertung. Auf die Rechtmäßigkeit der Verwertung oder auf den Schadstoffgehalt der Abfälle komme es insoweit nicht an. Das Bodenschutzrecht sei gemäß § 3 BBodSchG anwendbar. Der Vorrang des Abfallrechts nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBodSchG greife nicht ein. Auf die Beweglichkeit der eingebrachten Materialien komme es nicht an. Der in die Tongrube eingebrachte Verfüllkörper sei selbst Boden im Sinne des BBodSchG. Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 BBodSchG über die Zustandsstörerhaftung werde durch den in § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG geregelten Vorrang des Bergrechts nicht gesperrt. Eine unmittelbare Anwendung des BBodSchG sei nicht ausgeschlossen. Der Kläger sei als Zustandsstörer gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG für die maßgeblichen Gefahren verantwortlich. Die Störerauswahl sei nicht zu beanstanden. Sie diene der schnellen und effektiven Beseitigung der Störungen. Die Verantwortlichkeit des Klägers stehe dem Grunde nach fest. Im Gegensatz dazu sei ungewiss, ob auch die (U.) GmbH aufgrund etwaiger Verursachungsbeiträge herangezogen werden könne.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 4. März 2013 – 1 A 236/11 MD – zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, entgegen der Auffassung des Beklagten sei das Verwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass dieser eine abfallrechtliche Anordnung getroffen habe. Vielmehr sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Beklagte eine bodenschutzrechtliche Anordnung erlassen habe, im vorliegenden Fall jedoch – wegen des Vorrangs des Abfallrechts – ausschließlich eine abfallrechtliche Anordnung zulässig gewesen wäre, für die der Beklagte jedoch nicht zuständig sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts sei zutreffend, wenn es sich bei den in die Tongrube E. eingebrachten Verfüllmaterialien tatsächlich um Abfälle zur Beseitigung handele. Ob dies der Fall sei, könne er nicht selbst beurteilen. Die Frage müsse im Berufungsverfahren geklärt werden. Sollte es sich bei den in die Tongrube E. eingebrachten Materialien um Abfälle zur Beseitigung handeln, müssten diese gemäß § 27 Abs. 1 KrW-/AbfG einer zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage zugeführt werden. Hierzu könne der Beklagte gemäß § 21 KrW-/AbfG (§ 62 KrWG) die Räumung der Grube und eine ordnungsgemäße Entsorgung der ausgekofferten Abfälle anordnen. Stattdessen könne der Beklagte auch gemäß § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG (§ 40 Abs. 2 KrWG) Anordnungen zur Stilllegung einer – illegal errichteten – Deponie nach den Vorgaben der Deponieverordnung gegenüber der Gemeinschuldnerin als Betreiberin der – illegalen – Deponie treffen. Nur hierdurch könne eine Wiederherstellung legaler Zustände erreicht werden. Eine bodenschutzrechtliche Anordnung sei dazu nicht geeignet, denn sie setze voraus, dass die Abfälle dauerhaft außerhalb einer zugelassenen Anlage im Sinne von § 27 Abs. 1 KrW-/AbfG, nämlich in einer lediglich bergrechtlich zugelassenen Tongrube, abgelagert würden. Zwar könnten sich bodenschutzrechtliche Anordnungen gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG (§ 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG) auch auf Deponien in der Nachsorgephase beziehen. Dies gelte jedoch nur für Abfälle zur Beseitigung, die in einer zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage, nämlich einer planfestgestellten oder plangenehmigten Deponie, legal entsorgt worden seien. Die zugelassene Abfallbeseitigungsanlage sei in diesen Fällen lediglich, etwa als Altdeponie, nicht ausreichend sicher. Demgegenüber würden die Abfälle zur Beseitigung im vorliegenden Fall nach dem Willen des Beklagten für alle Zeiten in einer hierfür nicht zugelassenen Tongrube lagern. Es gehe dem Beklagten nicht um begleitende Maßnahmen des Bodenschutz-rechts, sondern um eine Ersetzung des Abfallrechts durch das Bodenschutzrecht. Dies widerspreche dem Vorrang des Abfallrechts gemäß § 2 Abs. 1 KrW-/AbfG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG. Das Verfüllmaterial sei auch nicht selbst "Boden" im Sinne des BBodSchG. Handele es sich – wie vom Beklagten behauptet – um Hausmüll und hausmüllähnliche Abfälle, die von vornherein nicht geeignet seien, die Bodenfunktionen zu ersetzen, so könnten diese Abfälle durch den Einbau in die Grube nicht zu Boden werden. Bei dem Einbringen des Verfüllmaterials in die Tongrube handele es sich – nach dem Vortrag des Beklagten – auch nicht um Abfallverwertung, sondern um Abfallbeseitigung. Der Beklagte habe stets vorgetragen, dass das in den Tontagebau E. eingebrachte Verfüllmaterial zur Rekultivierung bzw. Wiederherrichtung des Geländes nicht geeignet sei, da durch den viel zu hohen organischen Anteil der Abfälle bergtechnische Gefahren wie Böschungsabrutschungen und sonstige erhebliche Umweltgefahren verursacht würden. Sollte dies zutreffend sein, sei der Hauptzweck der Verfüllung darauf gerichtet gewesen, durch eine vorsätzliche Umgehung der Vorgaben des Sonderbetriebsplans über die Verfüllung Abfälle mit einem hohen Schadstoffpotential kostengünstig zu entsorgen. Er habe keine Informationen dazu, ob in den Tagebau E. tatsächlich Hausmüllabfälle und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle eingebracht worden seien oder ob sich der relativ hohe organische Anteil des Verfüllmaterials aus der Verwendung eines Rückstandes aus der Absiebung von Baustellenabfällen ergeben habe. Die Gefährdungsuntersuchung der (F.) GmbH vom 30.07.2010 ermögliche insoweit keine genaue Differenzierung. Sollte sich im Berufungsverfahren erweisen, dass es sich bei den im Tontagebau E. eingebrachten Verfüllmaterialien um Abfall zur Beseitigung handele, sei der Bescheid auch wegen fehlerhafter Störerauswahl ermessensfehlerhaft, denn mit der (U.) GmbH existiere ein leistungsfähiger Handlungsstörer, gegen den der Beklagte aus nicht nachvollziehbaren Gründen nicht vorgehe. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei jedenfalls deshalb richtig, weil der Anwendung des BBodschG gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG der Vorrang des Bergrechts entgegenstehe. Soweit sich nachträglich herausstelle, dass die materiellen bodenschutzrechtlichen Vorgaben der Verfüllung nicht eingehalten worden seien und daher eine Gefahrenabwehr erforderlich sei, sei ein Wechsel des Rechtsregimes vom Bergrecht zum Bodenschutz-recht nicht angezeigt. § 71 BBergG biete für derartige Fälle eine hinreichende Eingriffsgrundlage. In § 58 BBergG sei zudem abschließend bestimmt, welche Personen als Verantwortliche in Anspruch genommen werden könnten. Für einen Rückgriff auf § 4 BBodSchG sei kein Raum. Lasse man die bodenschutzrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zu, bevor die Bergaufsicht gemäß § 69 Abs. 2 BBergG geendet habe, hätte dies zur Konsequenz, dass die Bodenschutzbehörde in die Bergaufsicht "hineinregieren" könne. Da Bodenschutzrecht nicht anwendbar sei, könne er nicht als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden. Selbst wenn ein Vorgehen auf bodenschutzrechtlicher Grundlage zulässig sein sollte, wäre jedenfalls die Störerauswahl ermessensfehlerhaft, da der Beklagte in der Begründung des Bescheides vom 29.06.2011 eine Inanspruchnahme der (U.) GmbH als Handlungsstörer nicht in Erwägung gezogen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die Klage ist abzuweisen, weil der Bescheid des Beklagten vom 29.06.2011 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Rechtsgrundlage des Bescheides sind die §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG LSA. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG soll die zuständige Behörde bei Altlasten, bei denen wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig ist oder von denen auf Grund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, von einem nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 zur Sanierung Verpflichteten die notwendigen Untersuchungen zur Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen (Sanierungsuntersuchungen) sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangen, der insbesondere eine Zusammenfassung der Gefährdungsabschätzung und der Sanierungsuntersuchungen (Nr. 1), Angaben über die bisherige und künftige Nutzung der zu sanierenden Grundstücke (Nr. 2), die Darstellung des Sanierungsziels und die hierzu erforderlichen Dekontaminations-, Sicherungs-, Schutz-, Beschränkungs- und Eigenkontrollmaßnahmen sowie die zeitliche Durchführung dieser Maßnahmen (Nr. 3) enthält. Gemäß der auf § 21 Abs. 2 BBodSchG beruhenden Vorschrift des § 5 BodSchAG LSA kann die zuständige Behörde bei schädlichen Bodenveränderungen, bei denen aufgrund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, Sanierungsuntersuchungen, die Erstellung eines Sanierungsplans sowie die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen verlangen. Die §§ 13, 14, 15 Abs. 2 und 3 BBodSchG sowie die aufgrund des BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen gelten entsprechend.
B. Der Bescheid vom 29.06.2011 ist formell rechtmäßig. Es handelt sich um eine bodenschutzrechtliche Anordnung. Für deren Erlass war der Beklagte sachlich zuständig. Gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA erstreckt sich die Zuständigkeit der Bergbehörde bei den der Bergaufsicht unterliegenden Betrieben auch auf die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem BBodSchG. Der hier in Rede stehende Tagebau E. ist ein solcher Betrieb, der nach wie vor der Bergaufsicht unterliegt. Gemäß § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplans (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörde (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und für Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Dieses Stadium ist bei dem Tagebau E. noch nicht erreicht. Weder ist ein Abschlussbetriebsplan noch sind Anordnungen nach § 71 Abs. 3 BBergG durchgeführt worden. Auch muss gerade hier damit gerechnet werden, dass die genannten Gefahren eintreten (vgl. Beschl. d. Senats v. 09.05.2012 – 2 M 13/12 – und Urt. d. Senats v. 12.12.2013 – 2 L 20/12 –). Der Zuständigkeit des Beklagten nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA steht auch nicht entgegen, dass die Anordnung vom 29.06.2011 nicht an die Gemeinschuldnerin als ehemalige Betreiberin des Tagebaus E. gerichtet ist, sondern an den Kläger als Insolvenzverwalter. Maßgeblich für die Zuständigkeit des Beklagten gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA ist allein, dass die erlassene bodenschutzrechtliche Anordnung sachlich einen der Bergaufsicht unterliegenden Betrieb betrifft. Das ist hier der Fall.
C. Der Bescheid vom 29.06.2011 ist auch materiell rechtmäßig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides (dazu I). Der Beklagte hat den Bescheid zu Recht auf das BBodSchG gestützt. Das BBodSchG ist anwendbar (dazu II). Die Voraussetzungen für die Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplans gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG liegen vor (dazu III). Der Kläger ist als Sanierungspflichtiger rechtmäßiger Adressat der Anordnung (dazu IV). Die Zustandsverantwortlichkeit des Klägers ist verfassungsgemäß (dazu V). Die Zulassung des Sonderbetriebsplans "Verfüllung für den Tontagebau E." bewirkt keine der Heranziehung des Klägers als Zustandsstörer entgegenstehende Legalisierungswirkung (dazu VI). Der Beklagte hat sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt (dazu VII). Auch die dem Kläger gesetzte Frist ist rechtlich nicht zu beanstanden (dazu VIII).
I. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des angefochtenen Bescheides ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (29.06.2011). Der für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines belastenden Verwaltungsakts maßgebliche Zeitpunkt beurteilt sich nach dem materiellen Recht (BVerwG, Urt. v. 31.03.2004 – BVerwG 8 C 5.03 –, juris RdNr. 35), wobei dies bei der Anfechtungsklage im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist (BVerwG, Beschl. v. 04.07.2006 – BVerwG 5 B 90.05 –, juris RdNr. 6; Beschl. d. Senats v. 24.11.2014 – 2 L 39/13 –, juris RdNr. 11). In Anwendung dieser Grundsätze ist bei der gerichtlichen Überprüfung einer bodenschutzrechtlichen Anordnung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides maßgeblich, sofern – wie hier – ein Widerspruchsverfahren nicht stattfindet. Das war der 29.06.2011. Zu diesem Zeitpunkt war neben dem Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBl. I S. 502) noch das Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsund Abfallgesetz – KrW-/AbfG) vom 27.09.1994 (BGBl. I S. 2705) in Kraft, dass daher mit Blick auf die abfallrechtlichen Fragestellungen hier einschlägig ist.
II. Das BBodSchG ist im vorliegenden Fall anwendbar. Bei der Tongrube E. handelt es sich um eine Altlast (dazu 1). Weder der Vorrang des Abfallrechts (dazu 2) noch der Vorrang des Bergrechts (dazu 3) stehen der Anwendung des BBodSchG entgegen.
1. Gemäß § 3 Abs. 1 BBodSchG findet dieses Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung, soweit die in den Nummern 1 bis 11 genannten Vorschriften Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Hiernach setzt die Anwendung des BBodSchG zunächst voraus, dass entweder eine schädliche Bodenveränderung oder eine Altlast vorliegt. Das ist hier der Fall.
Bei der Tongrube E. handelt es sich um eine Altlast. Gemäß § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG sind Altlasten im Sinne dieses Gesetzes u.a. stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Es kann hier offen bleiben, ob es sich bei der Tongrube E. um eine stillgelegte Abfallbeseitigungsanlage im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 1 Alt. 1 BBodSchG handelt, denn jedenfalls greift die zweite Alternative des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG, da auf den dortigen Grundstücken Abfälle abgelagert worden sind. Ablagern ist das Endlagern von Stoffen mit dem Ziel, sich ihrer dauerhaft zu entledigen (Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 10 RdNr. 15; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 2 RdNr. 63). Eine Ablagerung von Abfällen in diesem Sinne hat in der Tongrube E. stattgefunden, denn die als Verfüllmaterial eingebrachten Abfälle sollten dauerhaft dort verbleiben. Auf die Frage, ob die Abfälle zur Beseitigung abgelagert wurden, kommt es nicht an. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 5 BBodSchG. Nach der im ursprünglichen Gesetzentwurf enthaltene Fassung des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG sollten unter den Begriff der Altlast nur solche Grundstücke fallen, auf denen Abfälle zur Beseitigung behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 8). Der Zusatz "zur Beseitigung" ist dann im weiteren Gesetzgebungsverfahren entfallen (vgl. BT-Drs. 13/7891, S. 7). Hiermit wurde klargestellt, dass es für die Einstufung einer Altablagerung als Altlast nicht darauf ankommt, ob die Abfälle zur Beseitigung abgelagert worden sind (vgl. BT-Drs. 13/7891, S. 37).
Von den Altablagerungen im Tontagebau E. werden auch schädliche Bodenveränderungen, jedenfalls aber sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen. Nach dem Maßstab des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV dürfte aufgrund der dort eingebrachten Abfälle das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen zu besorgen sein, denn deren Schadstoffbelastung dürfte die Vorsorgewerte für Böden nach Anhang 2 Nr. 4 zur BBodSchV überschreiten. Dies dürfte sich aus der Gefahrenbeurteilung der (F.) GmbH vom 30.07.2010 ergeben, die auf den Seiten 50 ff. in den Tabellen 4-3 bis 4-9 die Schadstoffbelastung der von ihr aus dem Ablagerungsmaterial entnommenen Proben darstellt. Die Vorsorgewerte für Böden gelten auch für das Verfüllmaterial, das insoweit als "Boden" anzusehen ist (BVerwG, Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 –, juris RdNr. 10; Neumann, jurisPR-BVerwG 23/2010 Anm. 2). Unabhängig davon gehen nach der Gefahrenbeurteilung der (F.) GmbH (Seite 68 ff.) durch den möglichen Übertritt des im Ablagerungskörper befindlichen kontaminierten Sickerwassers in angrenzende Oberflächengewässer Gefahren für die Allgemeinheit aus.
2. Der Vorrang des Abfallrechts steht der Anwendung des BBodSchG nicht entgegen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG (in der bis zum 31.05.2012 geltenden Fassung) findet das BBodSchG auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung, soweit Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stillegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Das BBodSchG ist danach gegenüber den genannten Spezialregelungen des KrW-/AbfG subsidiär, soweit hierin Einwirkungen auf den Boden geregelt sind. Das ist hier nicht der Fall.
a) Die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG genannten Vorschriften des KrW-/AbfG über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sind im vorliegenden Fall nicht vorrangig anzuwenden. Hierbei handelt es sich um die Vorschriften des 2. Abschnitts des Vierten Teils des KrW-/AbfG, also um die §§ 30 ff. KrW-/AbfG (Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 25). Diese Vorschriften regeln hauptsächlich die Planfeststellung von Abfallbeseitigungsanlagen und sind hier nicht einschlägig. Die vom Kläger genannten Vorschriften der §§ 11, 16, 21 und 27 KrW-/AbfG haben demgegenüber keinen Anwendungsvorrang vor den Vorschriften des BBodSchG, da § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG auf diese Vorschriften nicht Bezug nimmt.
Auch dem Abfallrecht lässt sich keine Sperrwirkung entnehmen. Entgegen der Ansicht des Klägers haben die Vorschriften des Abfallrechts bei der Abwehr von Gefahren, die von unter Verstoß gegen den Anlagenzwang des § 27 KrW-/AbfG – illegal – beseitigten Abfällen ausgehen, keinen Anwendungsvorrang vor den Vorschriften des BBodSchG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht der Vorrang des Abfallrechts nicht, soweit es um die Bekämpfung konkreter, durch die rechtswidrige Ablagerung von Abfällen hervorgerufener Gefahren geht; insoweit gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts (BVerwG, Urt. v. 18.10.1991 – BVerwG 7 C 2.91 –, juris RdNr. 16 und Beschl. v. 05.11.2012 – BVerwG 7 B 25.12 –, juris RdNr. 10). Demgemäß finden die Regelungen des BBodSchG uneingeschränkt Anwendung, soweit durch eine ungenehmigte Abfallablagerung außerhalb einer (zugelassenen) Deponie Einwirkungen auf den Boden erfolgen (Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 28). Hiernach ist es für die Anwendbarkeit des BBodSchG ohne Belang, dass die nach § 32 Abs. 3 AbfG LSA zuständige Abfallbehörde – parallel dazu – Anordnungen zur Beseitigung der Abfälle nach § 21 KrW-/AbfG treffen kann.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts setzt die Anwendbarkeit des BBodSchG nicht voraus, dass die in der Tongrube E. abgelagerten Abfälle ihre Abfalleigenschaft verloren haben. Dies folgt aus der Definition des Begriffs der Altlast in § 2 Abs. 5 BBodSchG als Anknüpfungspunkt für den Anwendungsbereich des BBodSchG. Bei den in dieser Vorschrift näher umschriebenen Altablagerungen und Altstandorten geht es nicht nur um Gefahren aufgrund von schädlichen Bodenveränderungen, sondern auch um von den abgelagerten Abfällen ausgehende sonstige Gefahren; insoweit ist "Boden" im Sinne des § 2 Abs. 1 BBodSchG gar nicht vorhanden (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 30). Der Begriff der Altlast geht im Hinblick auf Altablagerungen über den der schädlichen Bodenveränderungen hinaus, da Gefahren nicht nur vom Boden, sondern auch von den abgelagerten Abfällen ausgehen können (Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 2 RdNr. 56). Demgemäß ist die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, ob es sich bei dem in die Tongrube eingebrachten Verfüllmaterial noch um Abfall oder schon um Boden handelt, für die Anwendbarkeit des BBodSchG ohne Relevanz.
b) Das BBodSchG tritt auch nicht gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 BBodSchG hinter die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Stillegung von Deponien zurück. Die Regelungen des § 36 KrW-AbfG sind im vorliegenden Fall zwar grundsätzlich anwendbar (dazu <1>). Auf Grund der Rückausnahme des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG sind zur Abwehr von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen jedoch auch die Vorschriften des BBodSchG anwendbar (dazu <2>).
(1) Die Tongrube E. wird vom Anwendungsbereich des § 36 KrW-/AbfG erfasst. Es handelt sich um eine Deponie im Sinne dieser Vorschrift. Unter einer Deponie ist gemäß § 3 Abs. 10 Satz 1 KrW-/AbfG eine Beseitigungsanlage zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponie) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponie) zu verstehen. Die Tongrube E. ist eine solche Anlage. Eine Ablagerung von Abfällen hat in der Tongrube E. – wie bereits ausgeführt – stattgefunden, denn die als Verfüllmaterial eingebrachten Abfälle sollten dauerhaft dort verbleiben. Die Abfälle wurden dort auch zur Beseitigung abgelagert. Anders als der Begriff der Altlast setzt der Begriff der Deponie voraus, dass die Abfälle zur Beseitigung abgelagert wurden. Das ist hier der Fall. Die Verfüllung der Tongrube E. mit Abfällen mit einem hohen Anteil an klein geschreddertem Hausmüll und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen war eine Maßnahme der Abfallbeseitigung, nicht der Abfallverwertung.
Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG liegt eine stoffliche Verwertung vor, wenn nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung der im einzelnen Abfall bestehenden Verunreinigungen, der Hauptzweck der Maßnahme in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Tagebaus mit hierzu geeigneten Abfällen im Regelfall ein Verwertungsvorgang. Die stoffliche Verwertung der Abfälle liegt in diesen Fällen in der Nutzung des Volumens der Abfälle, wenn diese aufgrund ihrer Eigenschaften für den Verwendungszweck geeignet sind. Auf die Schadstoffhaltigkeit der Abfälle kommt es für die Einstufung der Verfüllung als Vorgang der Verwertung nicht an (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, juris RdNr. 15 ff.). Die Einordnung der Verfüllung von Abfällen als Verwertung setzt nicht voraus, dass dies gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG ordnungsgemäß und schadlos erfolgt. Diese Kriterien sind maßgeblich für die Frage, ob die Verwertung rechtmäßig erfolgt, nicht aber für die Abgrenzung von stofflicher Verwertung und Beseitigung. Maßgeblich ist jedoch, ob der Abfall für den vorgesehenen Verwendungszweck geeignet ist. Die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Betriebs mit für den konkreten Verwendungszweck nicht geeigneten Abfällen ist keine Verwertung, sondern ein Verfahren der Abfallbeseitigung. Das kann dann der Fall sein, wenn es für den Zweck der Verfüllung nicht allein auf das Volumen des Abfalls ankommt, sondern diese eine stabilisierende Funktion haben soll, die bestimmte mechanischen Eigenschaften des Verfüllmaterials voraussetzt, die von dem zum Einsatz kommenden Abfall nicht erfüllt werden (BVerwG, Urt. v. 14.04.2000 – BVerwG 4 C 13.98 –, juris RdNr. 20).
Nach diesen Grundsätzen war die Verfüllung der Tongrube E. mit Abfällen mit einem hohen Anteil an klein geschreddertem Hausmüll und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen keine Maßnahme der Abfallverwertung, sondern Abfallbeseitigung. Diese Abfälle waren aufgrund ihrer stofflichen Eigenschaften nicht geeignet, den Zweck der Verfüllung, die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche der ausgebeuteten Bereiche im Tagebau E. im Sinne des § 55 Abs. 1 Nr. 7 BBergG, zu erreichen. Aufgrund ihres hohen Anteils an organischen Inhaltsstoffen fehlten ihnen insbesondere die für die Wiedernutzbarmachung erforderlichen mechanischen Eigenschaften.
Anhaltspunkte für die Eignung von Abfällen als Verfüllmaterial im Bergbau über Tage lassen sich der Veröffentlichung des Länderausschusses Bergbau (LAB) "Anforderungen an die Verwertung von bergbaufremden Abfällen im Bergbau über Tage – Technische Regeln – Stand: 30.03.2004 (TR Bergbau)" (http://www.bezregarnsberg.nrw.de/themen/a/abfall_bergbau/tech_reg_bergbaufremd.pdf) entnehmen (Attendorn, AbfallR 2005, 215 <220>; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 2. Aufl. 2013, § 55 RdNr. 185 ff.). Nach Kapitel I Nr. 4.5 TR Bergbau müssen die zur Wiedernutzbarmachung eingesetzten Abfälle bestimmte mechanische Eigenschaften wie Druckfestigkeit, Scherfestigkeit sowie ein bestimmtes Druck- und Setzungsverhalten erfüllen. Weitere Anhaltspunkte können der Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) – Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen – Technische Regeln – Teil I: Allgemeiner Teil (Stand: 06.11.2003) und Teil II: Technische Regeln für die Verwertung, Nr. 1.2 Bodenmaterial (Stand: 05.11.2004) (TR Boden), entnommen werden. Die TR Boden enthält in Tabelle II.1.2-2 Zuordnungswerte für die Verwendung von mineralischen Abfällen in bodenähnlichen Anwendungen. Als maximaler Feststoffgehalt für die Verfüllung von Abgrabungen ist hier ein TOC-Gehalt (TOC = total organic carbon = gesamter organisch gebundener Kohlenstoff) von 0,5 bzw. 1,0 Masse-% vorgesehen.
In der Tongrube E. wurde nach der Mengenermittlung der (F.) GmbH in der Gefahrenbeurteilung vom 30.07.2010 ein Volumen von ca. 135.000 m³ zerkleinerter hausmüllähnlicher Abfälle abgelagert. In dem Ablagerungsmaterial befindet sich Wasser, das dem Sickerwasser einer Siedlungsabfalldeponie entspricht. Darüber hinaus wurde im Ablagerungsmaterial durch mikrobiologische Umsetzungsprozesse gebildetes Gas festgestellt. In der Gefahrenbeurteilung heißt es hierzu, aufgrund der Art des abgelagerten Materials, das hohe Anteile biologisch abbaubarer Inhaltsstoffe (Holz, Papier, usw.) aufweise, die zudem stark verkleinert vorlägen und damit eine große Oberfläche aufwiesen, lägen insbesondere im stark durchfeuchteten Grenzbereich zur Sickerwasseroberfläche günstige Milieubedingungen für mikrobiologische Abbauprozesse vor. Im Sicherungskonzept der (F.) GmbH vom 29.07.2010 wird die zu erwartende Setzung des Ablagerungsmaterials beschrieben. Die Setzungen des Ablagerungskörpers resultierten aus der mikrobiologischen Umsetzung organischer Kohlenstoffverbindungen (Rotte) und dem damit verbundenen Volumenverlust des abgelagerten Materials sowie der auflastbedingten Veränderung des Porenraumes. Im Ergebnis der bisherigen Untersuchungen sei festzustellen, dass das Ablagerungsmaterial einen mittleren TOC-Gehalt von 15 – 20 Masse-% aufweise. Es könne eingeschätzt werden, dass ca. 50 % des TOC-Gehalts biochemisch abgebaut werde. Aufgrund dieses Masseverlustes und der auflastbedingten Veränderungen des Porenraumes müsse von Setzungen im Bereich von ca. 10 % der Ablagerungsmächtigkeit (0,1 m Setzungsbetrag je 1 m Ablagerungsmächtigkeit) ausgegangen werden. Bei einer mittleren Ablagerungsmächtigkeit von ca. 10 m betrage der mittlere zu erwartende Setzungsbetrag somit ca. 1,0 m. In den Bereichen der größten Ablagerungsmächtigkeiten von 19,9 m bzw. 22,0 m müsse mit langfristigen Setzungsbeträgen von 2 m gerechnet werden. Diese Eigenschaft des Ablagerungsmaterials erklärt die bei der Begehung der Tongrube E. durch den Elften Parlamentarischen Untersuchungsausschuss des Landtags von Sachsen-Anhalt getroffene Feststellung, dass die Oberfläche regelrecht federte (vgl. LT-Drs. 5/3089, S. 262).
Auf der Grundlage dieser Feststellungen besteht kein Zweifel daran, dass die verwendeten Abfälle aufgrund ihres hohen Organikgehalts für den Zweck der Verfüllung, die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche der ausgebeuteten Bereiche des Tagebaus E., ungeeignet waren. In einem Schreiben an die Gemeinschuldnerin vom 27.03.2008 hat der Beklagte im Hinblick auf die Grube G. hierzu ausgeführt:
"Durch die mikrobielle Zersetzung wird der organische Kohlenstoff im Feststoff in die Gasphase überführt, der aus dem Versatzkörper entweicht. Dadurch tritt ein Volumendefizit ein, welches zu Setzungserscheinungen führt. Diese Setzungserscheinungen werden nach der vollständigen Verfüllung der Tongrube und der Abdeckung durch eine 1 m dicke Tonschicht und eine 2 m starke durchwurzelbare Bodenschicht, die dann landwirtschaftlich genutzt wird, dazu führen, dass die Tonschicht oberhalb des sich setzenden Versatzkörpers den Bodenbewegungen folgt, gedehnt wird und mit hoher Wahrscheinlichkeit undicht wird. Dann wird Niederschlagswasser in den Versatzkörper eindringen und die mikrobielle Zersetzung weiter anregen, wodurch sich die Setzung und die Schädigung der Tonschicht beschleunigen. Der Versatzkörper wird dann mit hoher Wahrscheinlichkeit über einen längeren Zeitraum mit Niederschlagswasser voll laufen und die nach unten hin dichte Tongrube fluten. Der nun wassergesättigte Versatzkörper wird die im Versatz nachweislich vorhandenen Schadstoffe eluieren und zu einem hochbelasteten Wasserkörper (Z2) werden. Da der Wasserzutritt sich fortsetzt, wird die Oberfläche oberhalb der Tonkuhle, nachdem die Tonkuhle selbst geflutet wurde, vernässen und mit kontaminiertem Wasser aus dem Versatzkörper durch Diffusionstransport und konvektiven Transport i. R. d. Veränderung des Grundwasserstandes im Jahresgang verunreinigt werden. Das führt mit hoher Sicherheit dazu, dass der Boden nicht mehr für die geplante landwirtschaftliche Nutzung geeignet ist. Ferner ist mit hoher Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen, dass die überlaufende Tonkuhle in die benachbarten Vorfluten bzw. in die umgebenden Grundwasserkörper überläuft und diese ebenfalls verunreinigt."
Diese Ausführungen gelten auch für die hier in Rede stehende Grube E.. Im Rahmen des Sicherungskonzepts der (F.) GmbH wird zudem festgestellt, dass die im Ablagerungskörper enthaltenen hausmüllähnlichen Abfälle aufgrund des hohen organischen Kohlenstoffanteils nicht zur Beseitigung auf einer Deponie (!) geeignet sind. Damit sind sie erst recht nicht zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche eines Tagebaus geeignet. Vor diesem Hintergrund liegt auf der Hand, dass bei der Verfüllung der Tongrube E. nicht die Nutzung der stofflichen Eigenschaften des Materials im Vordergrund stand, sondern die Beseitigung des in den Abfällen enthaltenen Schadstoffpotentials (vgl. Dippel, AbfallR 2010, 132 <134>).
Hiernach bedarf es keiner Entscheidung, ob eine Verwertung von Abfällen in Tagebauen nur dann anzunehmen ist, wenn eine Verfüllpflicht besteht (Attendorn, AbfallR 2005, 215 <220>). Ebenso kann offen bleiben, ob eine Verpflichtung zur Verfüllung der Tongrube E. bestand (vgl. hierzu LT-Drs. 5/3089, S. 117 ff.)
Für die Anwendbarkeit des § 36 KrW-/AbfG ist ohne Belang, dass es an der für den Betrieb der Tongrube E. als Deponie gemäß § 31 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG erforderliche Planfeststellung fehlt. Die Planfeststellung ist kein Begriffsmerkmal der Deponie. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterfallen vielmehr auch illegale Deponien dem Anwendungsbereich des § 36 KrW-/AbfG (BVerwG, Beschl. v. 02.05.1995 – BVerwG 7 B 270.94 –, juris RdNr. 10 und Urt. v. 31.08.2006 – BVerwG 7 C 3.06 –, juris RdNr. 9). Die Tongrube E. ist eine solche illegale Deponie. Eine Planfeststellung für die Deponie hat nicht stattgefunden. Der Bescheid des Bergamtes (...) vom 14.12.2011 über die Zulassung des Sonderbetriebsplans "Verfüllung für den Tontagebau E." reicht als rechtliche Grundlage für die Verfüllung der Tongrube mit Abfällen nicht aus, denn die – hier vorliegende – Beseitigung von Abfällen in einem Bergbaubetrieb unter dem Regime des BBergG ist nicht zulässig (BVerwG, Urt. v. 14.04.2000 – BVerwG 4 C 13.98 –, juris RdNr. 14).
Die im Tontagebau E. betriebene Deponie ist stillgelegt worden. Unter dem Begriff der Stilllegung ist die endgültige, dauerhafte Beendigung des Betriebs der Anlage zu verstehen. Das setzt voraus, dass in der Anlage keine Abfälle mehr abgelagert werden (ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 –, juris RdNr. 42; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 36 RdNr. 10). Eine derartige dauerhafte Stillegung erfolgte hier spätestens mit Insolvenzeröffnung. Der Kläger hat den Betrieb der Tongrube bislang nicht weitergeführt. Dies ist auch in Zukunft nicht zu erwarten.
(2) Die Anwendbarkeit der Vorschriften des KrW-/AbfG über die Stillegung von Deponien auf die Tongrube E. steht der Anwendung des BBodSchG nicht entgegen, weil die Rückausnahme des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG eingreift. Nach dieser Vorschrift finden für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des BBodSchG Anwendung, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie nach Absatz 1 schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Diese Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des BBodSchG liegen vor.
(a) Die Rückausnahme des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG erfasst den Zeitraum ab Stilllegung der Deponie (vgl. OVG NW, Urt. v. 16.11.2000 – 20 A 1774/99 –, juris RdNr. 10; ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 –, juris RdNr. 42 und Urt. v. 26.03.2012 – 3 KO 843/07 –, juris RdNr. 57; Attendorn, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 40 RdNr. 29 f.; Beckmann/Hagmann, DVBl. 2001, 1636 <1640>; Fluck, BBodSchG, Stand: Juni 1999, § 3 Rn. 115; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 34a). Die Gegenauffassung, nach der Bodenschutzrecht erst nach der endgültigen Stillegung im Sinne des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG anwendbar sei (Schäfer, NVwZ 2001, 1133; v. Lersner, in: von Lersner/Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung, § 36 KrW-/AbfG, RdNr. 51) überzeugt nicht, denn sie ist mit der Systematik des § 36 KrW-/AbfG nicht in Einklang zu bringen. Der in § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG definierte Begriff der endgültigen Stillegung wird in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG gerade nicht als zeitlicher Anknüpfungspunkt für die Anwendbarkeit des BBodSchG genannt. Das BBodSchG gilt demgemäß nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG auch während der Stilllegungsphase vor der behördlichen Feststellung des Abschlusses der Stillegung gemäß § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG.
Für ein Verständnis des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG dahin, dass die Rückausnahme bereits ab dem Zeitpunkt der Stilllegung einer Deponie eingreift, spricht zudem die Definition des Begriffs der Altlast in § 2 Abs. 5 BBodSchG. Eine Abfallbeseitigungsanlage kann gemäß § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG ab dem Zeitpunkt ihrer Stillegung als Altlast in Form einer Altablagerung anzusehen sein. Soweit es sich hierbei um eine Deponie handelt, liegt es im Interesse einer sinnvollen Verknüpfung der Regelungsbereiche des KrW-/AbfG und des BBodSchG nahe, die Regelung des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG dahin zu verstehen, dass das BBodSchG auf eine Deponie ab dem Zeitpunkt anzuwenden ist, ab dem diese als Altlast im Sinne des BBodSchG gilt. Soweit die übrigen Voraussetzungen des § 2 Abs. 5 BBodSchG vorliegen, ist dies der Zeitpunkt der Stillegung. Andernfalls würde es sich bei der Deponie bis zu ihrer endgültigen Stilllegung im Sinne des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG um eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 1 KrW/AbfG handeln, auf die das BBodSchG nicht anwendbar wäre. Würde man eine "Stilllegung" erst dann annehmen wollen, wenn die Nachsorgephase vollständig abgeschlossen ist, liefe das BBodSchG in diesem zentralen Bereich für einen unüberschaubaren Zeitraum weitgehend leer (vgl. ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 – a.a.O. RdNr. 42 und Urt. v. 26.03.2012 – 3 KO 843/07 – a.a.O. RdNr. 57). Dies gilt in besonderem Maße bei einer illegalen Deponie, bei der – wie hier – eine ordnungsgemäße Stillegung nicht zu erwarten ist, insbesondere im Fall der Insolvenz des letzten Deponiebetreibers.
(b) Es besteht auch der Verdacht, dass von der stillgelegten – illegalen – Deponie im Tagebau E. schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Durch den möglichen Übertritt des im Ablagerungskörper befindlichen kontaminierten Sickerwassers in angrenzende Oberflächengewässer gehen – wie bereits ausgeführt – Gefahren für die Allgemeinheit aus.
(c) Rechtsfolge des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG ist eine Rechtsgrundverweisung, d.h. die Anwendbarkeit des BBodSchG – einschließlich des § 4 Abs. 3 BBodSchG – auf die stillgelegte (illegale) Deponie durch die zuständigen Bodenschutzbehörden, soweit Maßnahmen zum Schutz des Bodens getroffen werden sollen (OVG NW, Urt. v. 16.11.2000 – 20 A 1774/99 – a.a.O. RdNr. 24; ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 – a.a.O. RdNr. 34 ff.; Attendorn, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, Stand: August 2010, § 36 Rn. 109 f.; Beckmann/Hagmann, a.a.O., S. 1641; Fluck, a.a.O., § 3 Rn. 116; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 34b). Dies folgt aus dem Zweck sowohl des BBodSchG als auch des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG, eine bundeseinheitliche, effektive Kontrolle von Altlasten zu ermöglichen (ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 – a.a.O. RdNr. 35 ff.; Attendorn, in: Jarass/Petersen/Weidemann, a.a.O., § 36 Rn. 109 f.). Die Anwendbarkeit des BBodSchG nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG ist dabei begrenzt auf Maßnahmen zum Schutz des Bodens, also zur Abwehr schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten. Die abfallrechtlichen Befugnisse nach § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG, etwa zur Anordnung von Rekultivierungsmaßnahmen, bleiben unberührt (ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 – a.a.O. RdNr. 46; Attendorn, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 36 Rn. 116; Beckmann/Hagmann, a.a.O., S. 1639; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 34a). Die Gegenauffassung, nach der es sich bei § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG um eine Rechtsfolgenverweisung handele, die lediglich zusätzliche rechtliche Regeln für die von der hierfür abfallrechtlich zuständigen Behörde zu erlassenden Anordnungen nach § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG aufstelle (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2009 – 4 B 545/07 –, juris RdNr. 42; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 36 Rn. 26 f.; Schäfer, NVwZ 2001, 1133), vermag nicht zu überzeugen, da sie die Absicht des Gesetzgebers, zur effektiven Kontrolle von Altlasten den Schnittpunkt zwischen Abfallrecht und Bodenschutzrecht bei der Einstufung einer stillgelegten Deponie als altlastenverdächtige Fläche zu bilden (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 47), nicht hinreichend beachtet. Nicht ausschlaggebend ist die in den Gesetzgebungsmaterialien zum KrWG enthaltene Äußerung der Bundesregierung, der Gesetzgeber habe bewusst davon abgesehen, in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG auch die Bestimmung der zur Sanierung Verpflichteten gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG in Bezug zu nehmen, so dass für einen Rückgriff auf § 4 Abs. 3 BBodSchG kein Raum bleibe (vgl. BT-Drs. 17/6645, S. 6 f.; Attendorn, in: Jarass/Petersen, a.a.O., § 40 RdNr. 40). Gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG finden unter den dort genannten Voraussetzungen für die Sanierung die Vorschriften des BBodSchG Anwendung. Zu den Vorschriften des BBodSchG über die Sanierung zählt auch die Regelung über die Sanierungspflicht gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG. Auch entspricht die Möglichkeit des Rückgriffs auf § 4 Abs. 3 BBodSchG im Rahmen der Rückausnahme des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG erkennbar dem Zweck des BBodSchG, eine bundeseinheitliche und effektive Abwehr der von Altlasten ausgehende Gefahren zu ermöglichen. Soweit der erkennende Senat im Beschluss vom 21.02.2006 – 2 L 251/04 – (juris RdNr. 3) eine hiervon abweichende Auffassung vertreten hat, wird hieran nicht mehr festgehalten.
3. Auch der Vorrang des Bergrechts steht der Anwendung des BBodSchG nicht entgegen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG tritt das BBodSchG hinter speziellere Regelungen des Bundesberggesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung, Führung oder Einstellung eines Betriebes zurück, soweit hierin Einwirkungen auf den Boden geregelt werden. Derartige vorrangige Vorschriften des Bergrechts liegen nicht vor. Das BBodSchG ist auf die Verfüllung von bergbaufremden Abfällen in einem ehemaligen Tontagebau anwendbar, weil das BBergG und die Bergverordnungen keine Anforderungen an die Verwendung bergbaufremder Abfälle enthalten, durch die schädliche Einwirkungen auf den Boden hervorgerufen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 25; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 Anhang Rn. 89). Auch enthält das Bergrecht keine Regelungen für den Fall, dass es im Laufe des betriebsplanzugelassenen Bergbaubetriebs zu schädlichen Bodenveränderungen kommt (Müggenborg, NVwZ 2006, 278 <281>). Da es keine bergrechtlichen Vorschriften gibt, die die hier in Rede stehenden Einwirkungen auf den Boden regeln, ist das BBodSchG anwendbar.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts geben die Gesetzgebungsmaterialien für einen Vorrang des BBergG bzw. für einen Ausschluss der unmittelbaren Anwendbarkeit des BBodSchG auf die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen nichts her. Nach dem ursprünglicher Entwurf des BBodSchG (BT-Drs. 13/6701, S. 9) sollte in das Gesetz ein § 3 Abs. 4 eingefügt werden, wonach das BBodSchG auf die Zulassung von Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 BBergG keine Anwendung finden sollte. Die Belange des BBodSchG sollten im Rahmen des § 55 BBergG i.V.m. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG Berücksichtigung finden, insbesondere im Rahmen der Abschlussbetriebspläne nach § 53 BBergG (BT-Drs. 13/6701, S. 33). Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wurde der Vorrang des Bergrechts in die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG aufgenommen (BT-Drs. 13/7891, S. 8). Inhaltliche Änderungen zu der in § 3 Abs. 4 BBodSchG-E vorgesehenen Regelung sollten sich hieraus nicht ergeben (BT-Drs. 13/7891, S. 38). Hiernach war es Absicht des Gesetzgebers, einen Ausschluss der (unmittelbaren) Anwendung des BBodSchG nur im Betriebsplanzulassungsverfahren vorzusehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das BBodSchG jedoch insbesondere bei der bergrechtlichen Zulassung eines Abschlussbetriebsplans, der die Verfüllung von Abfällen gestattet, über § 48 Abs. 2 BBergG heranzuziehen (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 24; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 70). Demgegenüber spricht außerhalb des Betriebsplanzulassungsverfahrens, insbesondere während des zugelassenen Anlagenbetriebs oder nach dessen Beendigung, nichts gegen eine unmittelbare Anwendung des BBodSchG als Grundlage von Maßnahmen zur Abwehr schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten. Selbst wenn § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG grundsätzlich auch behördliche Maßnahmen außerhalb des Zulassungsverfahrens erfassen sollte (vgl. Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 Anhang Rn. 80), ergäbe sich kein Anwendungsvorrang der hier in Betracht kommenden Vorschriften der §§ 56 Abs. 1 Satz 2, 71 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BBergG, denn diese enthalten keine konkreten Anforderungen zum Schutz des Bodens bei der Verfüllung von bergbaufremden Abfällen in einem ehemaligen Tagebau.
Der Senat hat hierzu im Beschluss vom 19.09.2013 – 2 M 114/13 – (juris RdNr. 21 ff.) folgendes ausgeführt:
"Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Beschl. v. 09.05.2012 – 2 M 13/12 –, juris RdNr. 37) unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.04.2005 (BVerwG 7 C 26/03 –, BVerwGE 123, 247 [254]) darauf abgestellt, dass sich schädliche Bodenveränderungen infolge einer Verfüllung von Abfällen mit den bergrechtlichen Vorschriften nicht sachgerecht erfassen ließen und weder das BBergG noch die auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen Anforderungen an die Verwendung bergbaufremder Abfälle enthielten, durch die schädliche Einwirkungen auf den Boden hervorgerufen werden. Wenngleich Gegenstand dieser Rechtsprechung die bergrechtliche Zulassung eines Abschlussbetriebsplans gewesen sei, der das Verfüllen mit bergbaufremden Abfällen zum Gegenstand gehabt habe, so seien diese Grundsätze auch auf eine Sicherungsanordnung anwendbar, die unter Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere nicht auf § 71 Abs. 1 BBergG gestützt werden könne. Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG ergänzten (lediglich) den Betriebsplan. Wenn daher das BBergG bereits in Bezug auf einen Betriebsplan keine Anforderungen bereitstelle, die schädliche Einwirkungen auf den Boden betreffen, so könne in Bezug auf Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG nichts anderes gelten. Zwar enthalte diese Vorschrift in Form einer Generalklausel die Ermächtigung, im Einzelfall die zum Schutz der in § 55 BBergG bezeichneten Rechtgüter und Belange erforderlichen Anordnungen zu treffen. Anhand der Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 und Abs. 2 BBergG lasse sich indes eine sachgerechte Beurteilung der Frage von nachteiligen Einwirkungen verfüllter Abfälle auf Boden und Grundwasser gerade nicht vornehmen.
Der Senat teilt zwar die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Vorschriften des BBodSchG bei der Genehmigung von Betriebsplänen nach § 55 BBergG keine unmittelbare Anwendung finden, sondern nur über die Regelung des § 48 Abs. 2 BBergG "herangezogen" werden. Die Zulassungsentscheidung bleibt eine Entscheidung nach dem BBergG, die sich lediglich materiell – in Bezug auf die Einwirkung auf den Boden – an den Vorschriften des BBodSchG messen lassen muss. Dies vermag aber an der für die Abgrenzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG allein maßgeblichen Feststellung, dass Vorschriften des BBergG Einwirkungen auf den Boden nicht regeln (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 25), nichts zu ändern.
Über die hier maßgebliche Frage, ob für Anordnungen zur Beseitigung von rechtswidrig – entgegen einem Sonderbetriebsplan – eingelagertem Verfüllmaterial die Vorschriften des BBodSchG durch die Regelungen des BBergG verdrängt werden, hatte das Bundesverwaltungsgericht im oben genannten Urteil nicht zu entscheiden. Die Vorschriften des BBodSchG, die dem in § 1 Satz 2 BBodSchG genannten Zweck dienen, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren, werden durch die Vorschriften des BBergG nicht verdrängt. Insoweit kann offen bleiben, ob daran festzuhalten ist, dass Anordnungen zur Beseitigung von rechtswidrig ab-oder eingelagerten Abfällen auf der Grundlage von § 71 Abs. 1 BBergG nicht getroffen werden können. Solche Maßnahmen können jedenfalls auch auf der Grundlage von Vorschriften des BBodSchG getroffen werden. Wie die Vorinstanz richtig ausgeführt hat, trat im Gesetzgebungsverfahren § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG an die Stelle des im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14.01.1997 (BT-Drs. 13/ 6701) formulierten § 3 Abs. 4 (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 10.06.1997, BT-Drs. 13/7891, S. 9). Damit sollte die Systematik des Gesetzentwurfs verbessert und die Abgrenzung der Anforderungen des BBodSchG von denen des BBergG nunmehr in § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG geregelt werden; inhaltliche Änderungen zu der ursprünglich in § 3 Abs. 4 vorgesehenen Regelung ergäben sich nicht (BT-Drs. 13/7891 S. 38). § 3 Abs. 4 des ursprünglichen Gesetzentwurfs bestimmte indes, dass auf die Zulassung von Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 BBergG dieses Gesetz (das BBodSchG) keine Anwendung finde; die Berücksichtigung der Belange dieses Gesetzes im Rahmen des § 55 in Verbindung mit § 48 Abs. 2 BBergG bleibe unberührt. Die Schnittstellen zwischen dem BBodSchG und dem BBergG ergeben sich damit aus den Betriebsplänen nach § 55 i.V.m. § 48 Abs. 2 BBergG sowie aus den Abschlussbetriebsplänen nach § 53 BBergG (Frenz, BBodSchG, § 3 RdNr. 46). Im Rahmen der Vorsorge und Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit den Betriebsplänen werden die Regelungen des BBodSchG verdrängt (Sondermann/Hejma, a.a.O., § 3 RdNr. 70). Daraus folgt nach der Auffassung des Senats, dass die Anwendung des BBodSchG nicht ausgeschlossen sein soll, soweit ordnungsbehördliche Maßnahmen zur Sanierung einer bereits eingetretenen schädlichen Bodenveränderung oder einer vorhandenen Altlast im Raum stehen."
Hieran hält der Senat – nach erneuter Überprüfung – auch weiterhin fest.
III. Die Voraussetzungen einer Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplans gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG liegen vor. Wie oben bereits dargestellt, handelt es sich bei der Tongrube E. um eine Altlast im Sinne des § 13 Abs. 1 BBodSchG. Im vorliegenden Fall ist auch wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 BBodSchG erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig und daher die Vorlage eines Sanierungsplans erforderlich. Angesichts der zahlreichen Maßnahmen, die nach dem Sicherungskonzept der (F.) vom 29.07.2010 zur Sanierung der Tongrube E., insbesondere zur Verhinderung der Gasfreisetzung, der Herstellung der Standsicherheit der Böschungen, der Verhinderung eines Sickerwasseraustritts sowie zur Beseitigung der Geruchsbelastung, in Betracht kommen, ist deren Koordinierung im Rahmen eines Sanierungsplans geboten. Von der Tongrube E. gehen auch auf Grund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit aus. Insoweit wird auf die Gefahrenbeurteilung der (F.) vom 30.07.2010 Bezug genommen.
IV. Der Kläger ist als Sanierungspflichtiger rechtmäßiger Adressat der Anordnung. Der Insolvenzverwalter kann nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG als Inhaber der tatsächlichen Gewalt für die Sanierung von massezugehörigen Grundstücken herangezogen werden, die bereits vor der Eröffnung des Insolvenzverfahrens kontaminiert waren. Allein das Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Störung der öffentlichen Sicherheit (Gefahr) vorliegt, wie dieser Störung zu begegnen ist und wer dafür in Anspruch genommen werden kann. Deshalb ist auch die Frage, ob allein die dem Übergang der Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis folgende Inbesitznahme der Masse durch den Insolvenzverwalter nach § 148 Abs. 1 InsO eine Ordnungspflicht für von der Masse ausgehende Störungen begründet, ausschließlich nach den Tatbestandsmerkmalen des jeweils einschlägigen Ordnungsrechts zu beurteilen. Reicht danach – wie in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG – die tatsächliche Gewalt über ein Grundstück aus, wird der Insolvenzverwalter bereits mit der Besitzergreifung ordnungspflichtig (BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – BVerwG 7 C 22.03 –, juris RdNr. 12). Im vorliegenden Fall ist mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Gemeinschuldnerin nach § 80 Abs. 1 InsO die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über das Bergwerkseigentum auf den Kläger als Insolvenzverwalter übergegangen. Damit wurde er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die zum Tontagebau E. gehörenden Grundstücke und damit sanierungspflichtig (vgl. Beschl. d. Senats v. 09.05.2012 – 2 M 13/12 – BA S. 14; Beschl. v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – BA S. 13 f.).
Das Verwaltungsgericht verkennt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, soweit es die Auffassung vertritt (UA S. 23 ff.), eine Inanspruchnahme des Klägers als Insolvenzverwalter sei rechtswidrig, weil die Verantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten anknüpfe. Zwar entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters nicht in Betracht kommt, soweit die Ordnungspflicht an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten anknüpft, wie etwa die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG durch den Gemeinschuldner (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – BVerwG 7 C 22.03 – a.a.O. RdNr. 12 und Beschluss vom 05.06.2007 – BVerwG 7 B 25.07 –, juris RdNr. 3). Das Verwaltungsgericht übersieht jedoch, dass nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG nicht nur der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sanierungspflichtig ist – insoweit knüpft das BBodSchG tatsächlich an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten an –, sondern auch der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück. Insoweit ergibt sich die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG aus der Verantwortlichkeit für den aktuellen Zustand von Massegegenständen mit der Folge, dass der Insolvenzverwalter bereits mit der Besitzergreifung sanierungspflichtig wird.
Die Rechtsprechung des BVerwG zur bergrechtlichen Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters nach § 58 Abs. 1 BBergG steht der Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht entgegen. Hiernach kommt der Insolvenzverwalter über das Vermögen einer Gesellschaft als verantwortliche Person im Sinne des § 58 Abs. 1 BBergG nur in Betracht, wenn die Insolvenzschuldnerin unter seiner Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis weiterhin im Sinne des § 4 Abs. 5 BBergG bergbaulich tätig geworden ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2007 – BVerwG 7 C 40.07 –, juris RdNr. 16). Die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG ist mit der Verhaltenshaftung des allgemeinen Ordnungsrechts vergleichbar. Demgegenüber knüpft die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG an die tatsächliche Sachherrschaft an, die der Insolvenzverwalter regelmäßig mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens erlangt (Neumann, jurisPR-BVerwG 4/2008 Anm. 2). Eine Sperrwirkung des § 58 Abs. 1 BBergG für die Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG besteht nicht. Beide Vorschriften sind vielmehr nebeneinander anwendbar.
V. Die Zustandsverantwortlichkeit des Klägers ist verfassungsgemäß. Insoweit kann auf die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Zustandsstörerhaftung des Eigentümers Bezug genommen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 – 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 –, juris RdNr. 46). Diese Erwägungen gelten sinngemäß auch für die Zustandsverantwortlichkeit des Insolvenzverwalters als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft (vgl. Bay VGH, Urt. v. 04.05.2005 – 22 B 99.2208, 22 B 99.2209 –, juris RdNr. 55). Wie beim Eigentümer findet die Zustandsverantwortlichkeit des Insolvenzverwalters ihren Grund in der mit dem Besitz verbundenen Sachherrschaft sowie in der Verbindung von Vorteilen und Lasten der Sache. Wie dem Eigentümer nach geltendem Recht die Vorteile der privaten Nutzung der Sache auch dann zufließen, wenn sie ohne sein Zutun entstehen, muss er die Lasten der Sache auch dann tragen, wenn die Gefahr nicht durch ihn verursacht worden ist. Für den Insolvenzverwalter als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft kann nichts anderes gelten. Es ist verfassungsrechtlich nicht geboten, Gefahren, die von Massegegenständen ausgehen, mit finanziellen Mitteln der Allgemeinheit zu beseitigen und hierdurch Gläubiger des Gemeinschuldners durch höhere Insolvenzquoten zu begünstigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.02.1999 – BVerwG 11 C 9.97 –, juris RdNr. 18). Eine angemessene Begrenzung der Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters ist dadurch gegeben, dass sie wie eine Masseverbindlichkeit zu behandeln und die Haftung des Insolvenzverwalters damit auf die Insolvenzmasse beschränkt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.02.1999 – BVerwG 11 C 9.97 – a.a.O. RdNr. 19; Bay VGH, Urt. v. 04.05.2005 – 22 B 99.2208, 22 B 99.2209 – a.a.O. RdNr. 55). Darüber hinaus kann sich der Insolvenzverwalter durch die Freigabe der kontaminierten Grundstücke aus der Masse seiner ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit entziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – BVerwG 7 C 22.03 – a.a.O. RdNr. 15 ff.).
VI. Die Zulassung des Sonderbetriebsplans "Verfüllung für den Tontagebau E." durch den Bescheid des Bergamtes (...) vom 14.12.2011 hat keine der Heranziehung des Klägers als Zustandsstörer entgegenstehende Legalisierungswirkung.
Zwar ist grundsätzlich anerkannt, dass einer behördlichen Genehmigung eine sog. Legalisierungswirkung zukommen kann mit der Folge, dass der Anlagenbetreiber, solange er den Rahmen der Genehmigung einhält, lediglich das Risiko spezialgesetzlicher Eingriffe – etwa nach § 17 BImSchG – trägt und im Übrigen vor einer ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit geschützt ist (BVerwG, Urt. v. 02.12.1977 – BVerwG 4 C 75.75 – BVerwGE 55, 118 <120 ff.>; VGH BW, Beschl. v. 14.12.1989 – 1 S 2719/89 –, juris RdNr. 29; Beschl. v. 04.03.1996 – 10 S 2687/95 –, juris RdNr. 10; Urt. v. 29.03.2000 – 1 S 1245/99 –, juris RdNr. 25 ff.; Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 –, juris RdNr. 59; Breuer, JuS 1986, 359 <362 f.>; Fluck, VerwArch 79 (1988), 406 ff.; Seibert, DVBl. 1992, 664 <670 f.>). Maßgeblich für die Reichweite der Legalisierungswirkung im Einzelfall sind dabei Gegenstand, Inhalt und Umfang der konkreten Regelung des Genehmigungsbescheides (VGH BW, Beschl. v. 14.12.1989 – 1 S 2719/89 – a.a.O. RdNr. 29; Beschl. v. 04.03.1996 – 10 S 2687/95 – a.a.O. RdNr. 10; Urt. v. 29.03.2000 – 1 S 1245/99 – a.a.O. RdNr. 25; Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – a.a.O. RdNr. 59; Breuer, a.a.O., S. 363; Dombert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 4 BBodSchG RdNr. 50; Fluck, a.a.O., S. 420 ff.; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 101).
Es bedarf keiner Vertiefung, ob einer bergrechtlichen Betriebsplanzulassung auf Grund der von den Betriebshandlungen des Bergbaus im Verhältnis zum Normalmaß ausgehenden erhöhten Gefahrentendenz generell keine Legalisierungswirkung gegenüber späteren Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren zukommt, die durch die zugelassenen Betriebshandlungen hervorgerufenen wurden (vgl. OVG NW, Urt. v. 29.03.1984 – 12 A 2194/82 – OVGE 37, 115 <117 f.>; Beschl. v. 10.01.1985 – 4 B 1434/84 – NVwZ 1985, 355 <356>; VGH BW, Urt. v. 29.03.2000 – 1 S 1245/99 – a.a.O. RdNr. 26; Urt. v. 22.02.2005 – 10 S 1478/03 –, juris RdNr. 39; Urt. v. 01.04.2008 – 10 S 1388/06 –, juris RdNr. 33; VG Freiburg, Urt. v. 16.10.2002 – 1 K 836/00 –, juris RdNr. 29; Breuer, a.a.O., S. 362 f.; Müggenborg, NVwZ 2006, 278 <281>; a.A. Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 106). Es kann auch dahinstehen, ob sich der Zustandsstörer, anders als der Handlungsstörer, von vornherein nicht auf die Legalisierungswirkung einer behördlichen Betriebsgenehmigung berufen kann, weil diese nicht einen polizeiwidrigen Grundstückszustand, sondern nur ein bestimmtes Verhalten erlaubt (vgl. VGH BW, Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – a.a.O. RdNr. 59; VG Hamburg, Urt. v. 22.05.2003 – 7 VG 5443/2002 –, juris RdNr. 97; hiergegen Fluck, a.a.O., S. 427 ff.; differenzierend Breuer, a.a.O., S. 363).
Im vorliegenden Fall kommt eine Legalisierungswirkung der Betriebsplanzulassung des Bergamtes (...) vom 14.12.2011 bereits deshalb nicht in Betracht, weil hiermit lediglich eine Abfallverwertung zugelassen wurde, während tatsächlich eine Abfallbeseitigung stattgefunden hat (vgl. oben C.II.2.b)<1>).
Darüber hinaus steht einer Legalisierungswirkung entgegen, dass die bei der Verfüllung der Tongrube E. verwendeten Abfälle nicht den in der Betriebsplanzulassung festgelegten Parametern entsprachen. Nach der Nebenbestimmung Nr. 3.6 (8) des Bescheides vom 14.12.2001 waren folgende Parameter der Verfüllmaterialien einzuhalten:
o Kornband 0 – 250 mm,
o nichtmineralischer Fremdstoffanteil von max. 5 Vol.-%,
o Glühverlust max. 5 Masse-%.
Diese Parameter galten insbesondere für die als Verfüllmaterial zugelassenen Abfallarten ASNAVV 19 12 12 (sonstige Abfälle aus der mechanischen Behandlung von Abfällen mit Ausnahme derjenigen, die unter 19 12 11 fallen ) und ASNAVV 19 02 03 (vorgemischte Abfälle, die ausschließlich aus nicht gefährlichen Abfällen bestehen). Die Abfallart ASNAVV 19 12 12 wurde mit Bescheid des Landkreises (...) vom 12.12.2002 durch Abänderung des in dem Bescheid vom 14.12.2001 enthaltenen Abfallartenkatalogs als zugelassene Abfallart eingeführt. Eine Änderung der für sämtliche Abfallarten geltenden Nebenbestimmung Nr. 3.6 (8) erfolgte dabei nicht. Die Abfallart ASNAVV 19 02 03 wurde mit Bescheid des Beklagten vom 29.08.2003 als Einzelfallentscheidung für die Anfallstelle am Standort G. in den Katalog der als Verfüllmaterial zugelassenen Abfallarten aufgenommen. Auch insoweit erfolgte keine Änderung der Nebenbestimmung Nr. 3.6 (8) aus dem Bescheid vom 14.12.2001. Eine Abänderung der hierin festgelegten Parameter und Zuordnungswerte erfolgte lediglich für die mit Bescheid des Beklagten vom 29.09.2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.08.2003 ergänzend zugelassenen Abfallarten.
Diesen Anforderungen an das Verfüllmaterial entsprach das in der Tongrube E. tatsächlich abgelagerte Material nicht. Wie bereits ausgeführt, weist das Ablagerungsmaterial nach den Untersuchungen der (F.) GmbH (BA A Bl. 305) einen mittleren TOC-Gehalt von 15 – 20 Masse-% auf. Hieraus ergibt sich, dass der höchstzulässige Anteil nichtmineralischer Fremdstoffe von 5 Vol.-% überschritten wurde, da nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, an deren Richtigkeit zu zweifeln kein Anlass besteht, das Verfüllmaterial eine Dichte von ca. 1,0 ρ (Rho) aufweist.
Schließlich kann aus der Betriebsplanzulassung vom 14.12.2001 auch deshalb keine Legalisierungswirkung hergeleitet werden, die einer Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsstörer entgegensteht, weil die hier maßgeblichen Gefahren weder zum Prüfungsgegenstand der Zulassung gehörten noch deren zwangsläufige Folge waren. Maßgeblich für den Umfang der Legalisierungswirkung einer Betriebsplanzulassung sind der Inhalt der Zulassung sowie der behördliche Prüfungsumfang (Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 101). Entscheidend ist, ob die Auswirkungen des Betriebes bei Genehmigungserteilung erkennbar waren bzw. erkannt worden sind und daher mit der Erteilung der Genehmigung "gebilligt" bzw. "in Kauf genommen" wurden (Seibert, a.a.O., S. 671). Zu prüfen ist, ob die Gefahr durch "zwangsläufige" Folgen der Ausnutzung einer Genehmigung entstanden ist (VG Sigmaringen, Urt. v. 28.07.2010 – 3 K 174/07 –, juris RdNr. 137; Seibert, a.a.O., S. 671). Nach diesen Grundsätzen ist der Eintritt von Gefahren für den Boden und das Grundwasser infolge der Verfüllung der Tongrube E. mit Abfällen weder von der Betriebsplanzulassung vom 14.12.2001 noch von den nachfolgenden Bescheiden vom 27.09.2002, 12.12.2002, 13.08.2003, 29.08.2003 und 18.05.2004 gedeckt. Nachteilige Einwirkungen auf Boden und Grundwasser durch Zufluss von kontaminiertem Grundwasser oder Sickerwasser infolge mikrobieller Umsetzungsprozesse im Verfüllmaterial waren weder Gegenstand der Betriebsplanzulassung noch dessen zwangsläufige Folge.
Die Zulassung des Sonderbetriebsplanes erfolgte auf der Grundlage des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 – 9 BBergG und des § 48 Abs. 2 BBergG. Eine hinreichende Prüfung der Belange des Bodenschutzes war hiermit nicht verbunden. Eine sachgerechte Prüfung der Frage, ob nachteilige Einwirkungen auf den Boden oder das Grundwasser durch den Einbau bergbaufremder Abfälle ausgeschlossen sind, lässt sich allein anhand dieser Vorschriften nicht durchführen (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 19 ff.). Auch die im Bescheid vom 14.12.2001 zur Konkretisierung der einzuhaltenden Parameter und Zuordnungswerte herangezogene Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) – Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen – Technische Regeln – (Stand: 06.11.1997) ermöglichte keine hinreichende Prüfung, ob der Boden und das Grundwasser vor den Gefahren, die mit der Verfüllung der Tongrube mit bergbaufremden Materialien ausgehen, hinreichend geschützt sind (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 23). Vielmehr ist eine sachgerechte Abschätzung der mit der Verfüllung eines Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen verbundenen Risiken nur auf der Grundlage des BBodSchG sowie die BBodSchV unter Heranziehung der Vorsorgewerte für Böden in Anhang 2 Nr. 4 der BBodSchV möglich (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 24 ff.; Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 – a.a.O. RdNr. 10). Eine derartige Prüfung fand hier nicht statt. Vielmehr wurden das BBodSchG und die BBodSchV nur unter Nr. 11 und 12 der Nebenbestimmung 3.3 als "sonstige Vorschriften" erwähnt, die zu beachten seien. Eine hinreichende Prüfung nachteiliger Auswirkungen der zugelassenen Verfüllmaterialien auf Boden und Grundwasser ist hiermit nicht verbunden. Eine Legalisierungswirkung mit der Folge, dass die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit für die Entstehung von Gefahren durch den Zufluss von kontaminiertem Grundwasser und Sickerwasser aus dem Verfüllkörper ausgeschlossen ist, kann aus der Betriebsplanzulassung daher nicht hergeleitet werden.
Darüber hinaus waren die in der Tongrube E. aufgetretenen Gefahren insbesondere durch kontaminiertes Sickerwasser auch nicht zwangsläufige Folge der Betriebsplanzulassung. Die zugelassenen Verfüllmaterialien umfassten – in der Fassung, die der Abfallkatalog durch den Umstellungsbescheid des Landkreises (...) vom 12.12.2002 erhalten hatte – eine Vielzahl von mineralischen Abfällen wie etwa Abfälle aus Kies- und Gesteinsbruch, Abfälle aus Sand und Ton, Abfälle aus Keramikerzeugnissen, Beton, Ziegel, Boden und Steine sowie Mineralien, deren Einbringung in die Tongrube unproblematisch gewesen wäre und zu keiner Gefährdung von Boden und Grundwasser geführt hätte. Das Bergamt (...) bzw. der Beklagte sind bei ihren Zulassungsentscheidungen auch ersichtlich davon ausgegangen, dass von der Gemeinschuldnerin ausschließlich zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche geeignete mineralische Abfälle verwendet werden. Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinschuldnerin hierfür ungeeignete Abfälle mit einem TOC-Gehalt von 15 – 20 Masse-% mit einem hohen Gefährdungspotential für Boden und Grundwasser einsetzen wird, bestanden nicht. Auch vor diesem Hintergrund liegt es fern, von einer Legalisierungswirkung der Betriebsplanzulassung auszugehen, die einer Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsstörer entgegenstehen könnte.
Die Sanierungspflicht des Klägers gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG ist auch nicht gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG weggefallen. Gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG sind bei schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten, die nach dem 1. März 1999 eingetreten sind, Schadstoffe zu beseitigen, soweit dies im Hinblick auf die Vorbelastung des Bodens verhältnismäßig ist. Dies gilt gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG für denjenigen nicht, der zum Zeitpunkt der Verursachung auf Grund der Erfüllung der für ihn geltenden gesetzlichen Anforderungen darauf vertraut hat, dass solche Beeinträchtigungen nicht entstehen werden, und sein Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles schutzwürdig ist. Die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG stellt einen speziellen Fall der Legalisierungswirkung dar (Dombert, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 4 BBodSchG RdNr. 62). Es bedarf hier keiner Prüfung, ob die Voraussetzungen dieser Vorschrift vorliegen, denn sie führt – entgegen der Ansicht des Klägers – nicht zum Wegfall der Sanierungspflicht, sondern nur zum Wegfall des in § 4 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG angeordneten Vorrangs der Beseitigung, d.h. des Vorrangs von Dekontaminationsmaßnahmen vor Sicherungsmaßnahmen (Dombert, a.a.O., § 4 BBodSchG RdNr. 61). Die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG bleibt unberührt.
VII. Der Beklagte hat das ihm gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Das gilt zunächst für die Entscheidung, gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG vom Kläger die Vorlage eines Sanierungsplans zu verlangen. Soweit die Voraussetzungen dieser Vorschrift – wie hier – vorliegen, ist die Anordnung der Regelfall, was in der Formulierung zum Ausdruck kommt, dass die Behörde die Vorlage eines Sanierungsplans verlangen "soll". Im Rahmen des § 13 Abs. 1 BBodSchG kann daher nur in atypischen Fällen trotz entsprechender Gefährdungslage von Sanierungsuntersuchungen und einem Sanierungsplan abgesehen werden (Dombert, a.a.O., § 13 BBodSchG RdNr. 5). Ein derartiger atypischer Fall liegt hier nicht vor.
Die Entscheidung des Beklagten ist auch frei von Ermessensfehlern, soweit er den Kläger als Zustandsstörer herangezogen hat. Im Rahmen der behördlichen Störerauswahl ist grundsätzlich von der Gleichrangigkeit der Verantwortlichen auszugehen. Eine Handlungsmaxime dahingehend, dass der Handlungsstörer (Verursacher) regelmäßig vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen ist, existiert nicht (BayVGH, Beschl. v. 17.02.2005 – 22 ZB 04.3472 –, juris RdNr. 14). Bei der bodenschutzrechtlichen Störerauswahl hat sich die Behörde vielmehr in erster Linie von dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr leiten zu lassen (vgl. VGH BW, Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – a.a.O. RdNr. 36; Dombert, a.a.O., § 4 BBodSchG RdNr. 16; Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601 <608>). Nach diesen Grundsätzen ist die Heranziehung des Klägers rechtmäßig. Er ist als Insolvenzverwalter Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die zum Tontagebau E. gehörenden Grundstücke und steht damit gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG als Sanierungspflichtiger fest.
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte davon abgesehen hat, die (möglichen) Verursacher der Altlast in Anspruch zu nehmen. Dies gilt insbesondere für die Gemeinschuldnerin als frühere Betreiberin der Tongrube, der nach Lage der Dinge die Verursachung der hier in Rede stehenden Altlast zuzurechnen sein dürfte. Ihre Inanspruchnahme hat der Beklagte in der angefochtenen Verfügung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise mit der Begründung verworfen, dass sie sich in der Insolvenz befindet und deshalb nicht über die zur Durchführung der Gefahrenabwehr- und Sanierungsmaßnahmen erforderlichen Mittel verfügt.
Dem Beklagten kann nicht vorgeworfen werden, er hätte die Abfallerzeuger oder die früheren Abfallbesitzer in Anspruch nehmen müssen. Aus Effizienzgründen kann es geboten sein, allein den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu den erforderlichen Sanierungsmaßnahmen heranzuziehen, wenn die Heranziehung von möglichen Verhaltensverantwortlichen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen zweifelhaft ist, insbesondere die einzelnen Verursachungsbeiträge ungeklärt sind. Die Regelung des § 4 Abs. 3 BBodSchG verfolgt insbesondere zwei Ziele, nämlich die schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen, die auf schädlichen Bodenveränderungen beruhen oder von Altlasten ausgehen, und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten. Eine langwierige prozessuale Auseinandersetzung mit einem Verhaltensstörer, dessen (Mit-)Verursachungsbeitrag zweifelhaft ist, könnte jedoch der Effektivität der Gefahrenabwehr zuwiderlaufen (Beschl. d. Senats v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – BA S. 14 f.; VG Düsseldorf, Beschl. v. 09.06.2009 – 17 L 513/09 –, Juris, RdNr. 10). Unverzichtbares Kriterium bei der Heranziehung als Handlungsstörer ist, dass die Verantwortlichkeit der in die Pflicht genommenen Personen dem Grunde nach feststeht; eine bloß mögliche Verantwortlichkeit reicht insoweit nicht aus (vgl. Dombert, a.a.O., § 4 BBodSchG RdNr. 22) Zu berücksichtigen ist auch, dass der Gesetzgeber mit der Regelung des § 24 Abs. 2 BBodSchG, in welchem Ausgleichsansprüche zwischen mehreren Verpflichteten vorgesehen sind, die Schärfe einer Inanspruchnahme des Inhabers der tatsächlichen Gewalt durch die Möglichkeit des Rückgriffs bei anderen Verantwortlichen, insbesondere den Verursachern, erheblich relativiert hat (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O. RdNr. 10).
Vor diesem Hintergrund ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte weder die Abfallerzeuger noch die früheren Abfallbesitzer in Anspruch genommen hat. Die Heranziehung derjenigen Personen, die die Abfälle angeliefert haben, erscheint nicht unproblematisch. Die Überlegung des Beklagten, dass sie nur als mittelbare Verursacher der Altlast anzusehen seien, ist nicht ohne Weiteres von der Hand zu weisen. Es ist fraglich, ob das Einbringen der Abfälle in die Tongrube eine Handlung darstellt, die dem Abfallerzeuger oder dem (früheren) Abfallbesitzer noch zugerechnet werden kann. Eine Verhaltensverantwortlichkeit setzt nämlich voraus, dass die handelnde Person die Gefahr "unmittelbar" herbeigeführt hat, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere gegeben haben, sind in diesem Sinn keine Verursacher (BVerwG, Beschl. v. 28.02.2008 – BVerwG 7 B 12.08 –, juris RdNr. 3). Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann zwar auch ein als "Veranlasser" auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim "Zweckveranlasser" als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt ausgelöst hat (BVerwG, Beschl. v. 12.04.2006 – 7 B 30.06 –, Juris, RdNr. 4). Eine solche Feststellung lässt sich hier aber nicht mit der erforderlichen Sicherheit treffen.
VIII. Schließlich ist auch die dem Kläger gesetzte Frist rechtlich nicht zu beanstanden. Gemäß § 59 Abs. 1 Satz 3 SOG LSA ist der betroffenen Person in der Androhung der Zwangsmittel eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung zu bestimmen. Die Fristsetzung dient dazu, dem Adressaten die Folgen einer Nichtbeachtung der für ihn bestehenden Verpflichtung vor Augen zu führen und ihm die Möglichkeit einzuräumen, die Anwendung von Verwaltungszwang durch die Erfüllung der ihm auferlegten Handlungspflicht abzuwenden und die hierfür erforderlichen Maßnahmen innerhalb einer angemessenen Zeit umsetzen und organisieren zu dürfen (VG Gießen, Beschl. v. 14.03.2013 – 8 L 286/13.GI –, juris RdNr. 18). Die Frist ist angemessen, wenn sie das behördliche Interesse an der Schnelligkeit der Ausführung berücksichtigt und zugleich dem Betroffenen die nach der Lebenserfahrung erforderliche Zeit gibt, seiner Pflicht nachzukommen (Urt. d. Senats v. 12.12.2013 – 2 L 21/12 – UA S. 9; SächsOVG, Urt. v. 27.01.2008 – 4 B 809/06 –, juris RdNr. 53; Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2014, § 13 VwVG RdNr. 37). Hierbei kann die Behörde die Frist unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit umso kürzer bemessen, je größer die Gefahrenlage ist (Sadler, a.a.O., § 13 VwVG RdNr. 38). Maßgeblich ist, dass ein kooperationsbereiter Störer in der Situation des Betroffenen innerhalb der bestimmten Frist die ihm aufgegebene Maßnahme abschließen oder jedenfalls ins Werk setzen kann (vgl. SächsOVG, Urt. v. 27.01.2008 – 4 B 809/06 – a.a.O. RdNr. 57), zumal mit der Anwendung des Zwangsmittels zuzuwarten ist, wenn sich abzeichnet, dass der Pflichtige sich entschließt, die durchzusetzende Anordnung selbst zu erfüllen (vgl. SaarlOVG, Beschl. v. 26.01.2009 – 3 D 359/08 –, juris RdNr. 21). Hiernach ist die dem Kläger gesetzte Frist von 30 Kalendertagen nach Zustellung des Bescheides zur Erteilung des Auftrags für die aufgegebenen Arbeiten rechtlich nicht zu beanstanden. Die Erstellung eines Sanierungsplans war wegen des Umfangs der von der Tongrube E. ausgehenden Gefahren dringlich. Andererseits mag es zwar, wie der Kläger vorträgt, nur schwer möglich gewesen sein, innerhalb der gesetzten Frist einen entsprechenden Auftrag zu erteilen. Jedoch wäre es nicht unmöglich gewesen, sich innerhalb der zur Verfügung stehenden Zeit ernsthaft zu bemühen, die aufgegebenen Maßnahmen – etwa durch Einholung von Angeboten geeigneter Fachfirmen – ins Werk zu setzen, um die Durchführung der Ersatzvornahme abzuwenden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt – 2. Senat – hat am 22. April 2015 beschlossen:
Der Streitwert wird auf 200.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG. Hinsichtlich der Höhe des Streitwerts schließt sich der Senat der Festsetzung der Vorinstanz an.

Rechtsmittelbelehrung:
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1 BBodSchG, 6 Abs. 2 BBodSchV und 6 Abs. 3 BBodSchV i.V.m. Anhang 3 der BBodSchV
§§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG LSA. § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodschG
§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG
§§ 13, 14, 15 Abs. 2 und 3 BBodSchG sowie die aufgrund des BBodSchG
§§ 30 ff. KrW-/AbfG
§§ 11, 16, 21 und 27 KrW-/AbfG haben demgegenüber keinen Anwendungsvorrang vor den Vorschriften des BBodSchG, da § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG auf diese Vorschriften
§§ 56 Abs. 1 Satz 2, 71 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BBergG
§§ 708, 709 ZPO
§§ 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 3 BBodSchG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 62 KrWG
§ 71 BBergG
§ 58 BBergG
§ 4 BBodSchG
§ 5 BodSchAG
§ 53 BBergG
§ 27 KrW-/AbfG
§ 36 KrW-AbfG
§ 36 KrW-/AbfG
§ 2 BBergG
§ 55 BBergG
§ 17 BImSchG
§ 13 BBodSchG
§ 13 VwVG
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 58 Abs. 1 BBergG
§ 13 Abs. 1 BBodSchG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodschG
§ 18 Abs. 3 Satz 2 BodSchAG
§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG
§ 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG
§ 18 Abs. 3 BodSchAG
§ 69 Abs. 2 BBergG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 1 AbfG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBodSchG
§ 27 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 40 Abs. 2 KrWG
§ 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 2 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 21 Abs. 2 BBodSchG
§ 71 Abs. 3 BBergG
§ 3 Abs. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 Alt. 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG
§ 32 Abs. 3 AbfG
§ 2 Abs. 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 BBodSchG
§ 3 Abs. 10 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 55 Abs. 1 Nr. 7 BBergG
§ 31 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
§ 48 Abs. 2 BBergG
§ 71 Abs. 1 BBergG
§ 55 Abs. 1 und Abs. 2 BBergG
§ 1 Satz 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 148 Abs. 1 InsO
§ 80 Abs. 1 InsO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG
§ 4 Abs. 5 BBergG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 59 Abs. 1 Satz 3 SOG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1133
NVwZ 2006, 278
BVerwGE 123, 247
BVerwGE 55, 118
NVwZ 1985, 355
1 A 236/11
2 M 13/12
2 L 20/12
8 C 5.03
5 B 90.05
2 L 39/13
7 B 16.10
7 C 2.91
7 B 25.12
7 C 26.03
4 C 13.98
7 B 270.94
7 C 3.06
4 KO 52/97
20 A 1774/99
3 KO 843/07
4 B 545/07
2 L 251/04
2 M 114/13
7 C 26/03
7 C 22.03
7 B 25.07
7 C 40.07
1 BvR 242/91
1 BvR 315/99
22 B 99.22
11 C 9.97
4 C 75.75
1 S 2719/89
10 S 2687/95
1 S 1245/99
10 S 744/12
12 A 2194/82
4 B 1434/84
10 S 1478/03
10 S 1388/06
1 K 836/00
7 VG 5443/20
3 K 174/07
22 ZB 04.34
17 L 513/09
7 B 12.08
7 B 30.06
8 L 286/13
2 L 21/12
4 B 809/06
3 D 359/08