Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-06-28, Aktenzeichen OVG 3 N 11.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2018:0628.3N11.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Vor-Ort-Kontrollen nach Art. 4 VO (EG) 1082/2003 (juris: EGV 1982/2003) sind in der Regel unangekündigt.(Rn.4)
2. Der Umstand, dass sich Rinder ausschließlich untereinander auf einer einzigen Hofstelle vermehren und ein Tiertransport zur landwirtschaftlichen Hofstelle überhaupt nicht stattfindet, vermag nichts an den europarechtlichen Vorschriften über Kennzeichnung und Registrierung der Rinder, die Durchführung von Vor-Ort Kontrollen sowie die Konsequenzen ihres Unmöglichmachens zu ändern.(Rn.9)
3. Gerade bei freilaufenden Rindern dürfte ein tierseuchenrechtliches Interesse daran bestehen, die Einhaltung ihrer Kennzeichnung zu kontrollieren, um ihren Verbleib erfassen zu können.(Rn.9)
Verfahrensgang
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 24. Mai 2016 wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 18.853,34 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger hält Rinder der Rasse Salers, die ganzjährig auf der Weide stehen. Er erstrebt die Auszahlung einer Förderung nach der KULAP 2007-Richtlinie für das Verpflichtungsjahr 2012/2013. Der Beklagte lehnte diese Auszahlung unter Berufung auf Art. 4 Abs. 6 VO (EU) 65/2011 ab, weil der Kläger als Betriebsinhaber eine im Zusammenhang mit der Beihilfegewährung stehende Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht habe. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 24. Mai 2016 im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, der Kläger habe jedenfalls die vom Beklagten am Vortag für den 16. April 2013 angekündigte Vor-Ort-Kontrolle dadurch unmöglich gemacht, dass an diesem Tag weder er selbst noch ein Vertreter auf dem Hof gewesen sei, um den Mitarbeitern des Beklagten die Kontrolle der Kennzeichnung der Rinder zu ermöglichen. Der Kläger könne auch nicht mit Erfolg einwenden, dass die Vor-Ort-Kontrolle zu kurzfristig angekündigt worden sei, denn in dem gemäß Art. 20 Abs. 4 VO (EU) 65/2011 anwendbaren Art. 4 VO (EG) 1082/2003 sei festgelegt, dass die Kontrollen der Kennzeichnungspflicht in der Regel unangekündigt durchgeführt würden und im Falle einer - auf das strikt notwendige Minimum zu beschränkenden - Ankündigung diese eine Frist von 48 Stunden nicht überschreiten dürfe. Hiergegen wendet sich der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 VwGO sind nach der für die Prüfung des Senats maßgeblichen Begründung des Zulassungsantrags (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO) nicht gegeben.
Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Für die Darlegung grundsätzlicher Bedeutung ist es erforderlich, eine bisher weder höchstrichterlich noch obergerichtlich beantwortete konkrete und zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufzuwerfen und zu erläutern, warum sie über den Einzelfall hinaus bedeutsam ist und im Interesse der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung der Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. In der Begründung des Zulassungsantrags wird schon keine klärungsfähige und -bedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, sondern lediglich geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe eine Auslegung des Art. 4 VO (EG) 1082/2003 vorgenommen, „die sich weder aufdrängt, noch mit Sinn und Zweck der Verordnung oder mit dem durch die Verordnung umfassten Sachverhalt im Einklang steht“, außerdem gebe es zur Auslegung des Art. 4 VO (EG) 1082/2003 bisher keine höchstrichterliche Rechtsprechung und sei zur „Sicherstellung der einheitlichen Auslegung und Anwendung dieser Norm ... eine Vorabentscheidung des EuGH einzuholen“. Soweit den weiteren Ausführungen des Zulassungsantrags sinngemäß die Fragestellung entnommen werden kann, ob die Ankündigungsfrist für Vor-Ort-Kontrollen nach Art. 4 VO (EG) 1082/2003 den Interessen der Kontrollbehörde oder ob sie „dem Rinderhalter zur Vorbereitung einer effektiven Kontrolle der Kennzeichnungen dienen soll und die durch die Verordnung eingeräumte Ankündigungsfrist für ihn so kurz bemessen sein kann, dass ihm eine Vollkontrolle aller seiner Rinder nicht zugemutet werden kann beziehungsweise aus praktischen Gründen schlicht nicht möglich ist“, ist deren grundsätzliche Klärungsbedürftigkeit nicht dargelegt.
Das Zulassungsvorbringen nimmt Bezug auf den Wortlaut des Art. 4 VO (EG) 1082/2003, wo es zu den Vor-Ort-Kontrollen, die die zuständigen Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten nach Art. 2 VO (EG) 1082/2003 durchführen, heißt, dass die Kontrollen vor Ort in der Regel unangekündigt durchgeführt werden (Satz 1). Im Fall einer Ankündigung der Kontrollen ist diese auf das strikt notwendige Minimum zu beschränken und darf eine Frist von 48 Stunden nicht überschreiten (Satz 2). Bereits hieraus ergibt sich, dass die unangekündigte Kontrolle die Regel ist und die Ankündigung die eng begrenzte Ausnahme, mit einer festen Obergrenze von 48 Stunden für die Ankündigungsfrist. Angesichts dieser in der Verordnung selbst getroffenen ausdrücklichen Regelung kommt der offeneren Formulierung in dem im Zulassungsantrag angeführten Erwägungsgrund 5 („sollten generell unangekündigte Kontrollen ... durchführen“) keine selbständige Bedeutung zu. Soweit der Zulassungsantrag darüber hinaus auf Erwägungsgrund 4 verweist, wonach grundsätzlich alle Tiere eines Betriebes kontrolliert werden sollten, jedoch die zuständige Behörde die Tiere nach einem Stichprobenverfahren kontrollieren können sollte, wenn es aus praktischen Gründen nicht möglich ist, alle Tiere des Betriebs innerhalb von 48 Stunden zusammenzuführen, zeigt dies auf, dass eine Überschreitung der in Art. 4 festgelegten Obergrenze von 48 Stunden nicht in Betracht kommt, sondern der Verordnungsgeber für den Fall, dass diese Höchstfrist nicht ausreicht, um alle Tiere der Betriebes zusammenzuführen, statt dessen (lediglich) eine Reduzierung des Umfangs der Kontrolle auf ein Stichprobenverfahren in Betracht zieht. Die Vorschrift gibt damit nichts her für die Annahme des Klägers, es liege nahe, dass mit dieser Norm ein Ermessen hinsichtlich der Ankündigungsfrist eingeräumt werden solle, dem „ein rechtsstaatlicher Anspruch des zu Kontrollierenden auf die Ausübung eines pflichtgemäßen Ermessens durch die Kontrollbehörde“ korrespondiere.
Soweit das angegriffene Urteil Ausführungen dazu enthält, dass der Tierhalter keinen Anspruch auf eine Ermessensentscheidung über eine mehr als 48 Stunden im Voraus erfolgende Ankündigung unter Berücksichtigung seiner Belange habe, beziehen sich diese im Übrigen nicht auf Art. 4 VO 1082/2003, sondern auf Art. 4 Abs. 7 Satz 3 VO (EG) 65/2011. Diese Vorschrift greift indessen nach Auffassung des Verwaltungsgerichts wegen des Vorranges der Kennzeichnungskontrolle nach Art. 4 VO (EG) 1082/2003 i.V.m. Art. 4 Abs. 7 Satz 1 VO (EG) 65/2011 nicht zu Gunsten des Klägers ein (UA S. 10). Mit diesem rechtlichen Ansatz (vgl. dazu auch Art. 20 Abs. 4 VO (EU) 65/2011) setzt sich der Zulassungsantrag nicht auseinander. Die vom Kläger angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Münster sieht - bezogen auf die Vorschrift des Art. 23a Abs. 1 VO (EG) 796/2004 - ein Ermessen lediglich bezogen auf die Frage, ob eine Vor-Ort-Kontrolle angekündigt werden kann, soweit der Prüfungszweck dadurch nicht gefährdet wird (VG Münster, Urteil vom 21. September 2011 - 9 K 1089/09 - juris Rn. 31).
Der Kläger legt auch nicht dar, dass die Berufung wegen besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) der Rechtssache zuzulassen wäre. Weder der Sachverhalt noch die sich stellenden Rechtsfragen weisen einen überdurchschnittlichen Schwierigkeitsgrad auf, auf Grund dessen es der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedürfte. Derartige Schwierigkeiten ergeben sich, anders als der Kläger meint, nicht aus einer „Verknüpfung der beiden rechtlichen Fragestellungen nach einem Unmöglichmachen einer Vor-Ort-Kontrolle gemäß Art. 4 Abs. 6 S. 1 VO (EU) Nr. 65/2011, und zwar einer sogenannten Vollkontrolle des Herdenbestandes, und der Ankündigungsfrist einer solchen Kontrolle gemäß Art. 4 VO (EG) Nr. 1082/2003, deren Auslegung bisher nicht höchstrichterlich geklärt ist“. Die Frage, wann ein Betriebsinhaber „die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht, hat der Gerichtshof der Europäischen Union, wie das Zulassungsvorbringen selbst anführt, bezogen auf Art. 23 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 dahin beantwortet, dass, wenn der Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht mit dem Vorsatz handelt, einer Vor-Ort-Kontrolle zu entgehen, die Ablehnung der betreffenden Beihilfeanträge nach dieser Bestimmung nur gerechtfertigt ist, wenn er oder sein Vertreter die Durchführung der fraglichen Kontrolle oder eines Teils von ihr durch ein Tun oder Unterlassen verhindert oder unmöglich gemacht hat, das auf seine Fahrlässigkeit zurückgeführt werden kann, und er nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass die Kontrolle vollständig durchgeführt wird (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09 - juris Rn. 28). Hieran anknüpfend wirft der Kläger dem Verwaltungsgericht vor, es habe verkannt, dass ihm die beabsichtigte Vor-Ort-Vollkontrolle „auch bei seiner Anwesenheit nicht möglich gewesen wäre“, ihm also kein Verschulden vorgeworfen werden könne, „weil die ihm vom Verwaltungsgericht zugemuteten Vorkehrungen für eine sofortige und unangekündigte Kontrolle der gesamten Herde von ihm vernünftigerweise nicht verlangt werden können“. Das Verwaltungsgericht gehe nämlich davon aus, dass der Kläger die Kontrolle dadurch unmöglich gemacht habe, dass er „am Vortag der Vor-Ort-Kontrolle seinen Fangstand an den benachbarten Landwirt verliehen hatte und kurzfristig von einem Tag auf den anderen keine ausreichend mit den Rindern geschulten und vertrauten Helfer für die Durchführung der Kontrolle habe organisieren können“. Dabei übersehe es, dass die Europäische Union selbst anerkenne, dass eine Vor-Ort-Kontrolle des gesamten Viehbestandes für Landwirte sogar innerhalb einer Ankündigungsfrist von 48 Stunden aus praktischen Gründen unmöglich sein könne, und für diesen Fall die Möglichkeit eines eine Stichprobenkontrolle eröffnet habe. Vorliegend habe für die kontrollierende Behörde aber von vornherein fest gestanden, dass eine Vollkontrolle durchgeführt werden solle, zudem sei die Notwendigkeit einer Ankündigung innerhalb der durch die Verordnung eingeräumten Frist von 48 Stunden für eine Vor-Ort-Kontrolle aller Rinder der Behörde sehr wohl bekannt gewesen und eine solche Ankündigung mit E-Mail vom 7. Dezember 2012 auch zugesichert worden. Mit diesem Vorbringen sind besondere rechtliche Schwierigkeiten der Sache bereits deshalb nicht dargetan, weil es nichts an der - zutreffenden - Feststellung des Verwaltungsgerichts ändert, dass die dem Kläger - wie nach Art. 4 VO (EG) 1082/2003 erlaubt, aber nicht geboten - fast 24 Stunden vorher per E-Mail angekündigte Vor-Ort-Kontrolle jedenfalls deshalb nicht durchgeführt werden konnte, weil weder der Kläger als Betriebsinhaber noch ein Vertreter zu dem angekündigten Termin anwesend war. Dass und weshalb diese Anwesenheit auch in Ansehung der von ihm angeführten Gründe, weshalb die beabsichtigte Vollkontrolle der Rinderkennzeichnung nicht möglich sei, zu dem genannten Termin von ihm vernünftigerweise nicht habe verlangt werden können, legt der Kläger mit dem Zulassungsantrag nicht dar. Unabhängig davon fehlt es auch hinsichtlich der von ihm geltend gemachten Hinderungsgründe für die Durchführung einer Vollkontrolle an hinreichend substantiierten Ausführungen dazu, dass bzw. ob der Kläger sich bemüht habe, diese auszuräumen, indem er etwa den Landwirt, an den sein Fangstand verliehen gewesen sei, um dessen Rückgabe gebeten oder sich anderweitig bemüht hätte, kurzfristig einen Fangstand zur Verfügung gestellt zu bekommen und erforderliches Hilfspersonal kurzfristig zu organisieren. Mangels entsprechender Darlegungen kann es auch auf sich beruhen, dass es dem Kläger gegebenenfalls als Verschulden anzurechnen wäre, wenn er derartige Bemühungen nur deshalb nicht mehr mit Erfolg hätte unternehmen können, weil er nach seinen Angaben erst am Abend des 15. April 2013, einem Montag, die ihm vom Beklagten am Morgen desselben Tags - nachdem Versuche der Kontaktaufnahme per Telefon und Fax gescheitert waren - übersandte E-Mail mit der Terminsankündigung gelesen hatte. Angesichts der Abwesenheit des Klägers oder eines Vertreters bei der geplanten Vor-Ort-Kontrolle kommt es auch nicht darauf an, ob und ggf. in welchem Umfang die Kontrolle am 16. April 2013 (Dienstag) angesichts dessen hätte durchgeführt werden können, dass die Rinder bereits am vorangegangenen Wochenende zum „Bluten“ und Impfen durch den Fangstand getrieben worden waren, wobei es in der E-Mail des Klägers vom 15. April 2013 an den Beklagten heißt, „die komplette Rinderherde“ sei „am Samstag“, also am 13. April 2013, geblutet worden, nicht - wie im Klageverfahren geltend gemacht, am 13. und 14. April 2013. Unabhängig davon fehlt es auch an substantiiertem Vorbringen des hinsichtlich der von ihm für die Unmöglichkeit der Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle angeführten Umstände beweisbelasteten Klägers dazu, dass eine Vollkontrolle unter Durchtreiben der ca. 150 Rinder umfassenden Herde durch den Fangstand am dritten Tag nach dem Bluten/Impfen aus Tierschutzgründen nicht zumutbar gewesen wäre.
Da es auf die vom Kläger aufgeworfenen Fragen der Erforderlichkeit von Hilfspersonal für die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle und die von ihm angeführten „tierschutzrechtlichen Gründe“ nicht ankommt, lassen sich hieraus auch keine besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ableiten. Gleiches gilt für das Vorbringen des Klägers, er habe der Sachbearbeiterin des Beklagten „unverzüglich, nachdem er von der Ankündigung Kenntnis erlangt hatte“ - am Abend (21.00 Uhr) des Tages, an dessen Morgen der Beklagte mehrfach versucht hatte, ihn telefonisch und per Fax zu erreichen, und ihn dann um 9.29 Uhr per E-Mail über den Termin informiert hatte - die Gründe auseinandergesetzt, die eine Vollkontrolle am Folgetag aus seiner Sicht „in jedem Fall ... unmöglich gemacht hätten“.
Die Berufung ist auch nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Mit der Rüge, das Verwaltungsgericht verlange entgegen dem Sinn und Zweck der VO (EG) 65/2011 i.V.m. VO (EG) 1082/2003, „dass jeder Landwirt mit Rinderhaltung, und somit auch der Kläger mit seiner ganzjährig freiweidenden Herde zu jedem Zeitpunkt unangekündigt eine Vollkontrolle ermöglichen können muss“, stellt der Zulassungsantrag schon deshalb keine tragende Erwägung des angefochtenen Urteils in Frage, weil das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich darauf abgestellt hat, dass der Kläger mit Blick auf die 2012 mehrmals verschobene Vor-Ort-Kontrolle jederzeit mit einer erneuten Kontrolle habe rechnen und ggf. seinen Fangstand wieder hätte aufstellen oder eine andere Vorrichtung zur Vereinzelung und Zählung der Rinder hätte bereitstellen müssen (UA S. 11). Unabhängig davon hat es ein Unmöglichmachen der Vor-Ort-Kontrolle - wie ausgeführt zutreffend - bereits deshalb bejaht, weil weder der Kläger noch ein Vertreter zum Termin der Kontrolle erschienen ist.
Der weitere Hinweis des Klägers, der Kennzeichnung und Registrierung der Rinder liege der Gedanke zugrunde, dass im Falle einer Tierseuchengefahr ohne jede Verzögerung erkennbar sein solle, welcher Viehverkehr zwischen welchen Betrieben stattgefunden habe, um schnellstmöglich gefährdungsträchtige Verkehrsströme zu unterbinden, ein solcher Viehverkehr finde mit den Rindern des Klägers, die sich ausschließlich untereinander auf dessen Hof vermehrten, aber überhaupt nicht statt, vermag nichts an den europarechtlichen Vorschriften über Kennzeichnung und Registrierung der Rinder, die Durchführung von Vor-Ort Kontrollen sowie die Konsequenzen ihres Unmöglichmachens zu ändern. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die Ablehnung finanzieller Förderung bei Unmöglichmachen einer Vor-Ort-Kontrolle zwar eine pauschale und schwerwiegende Rechtsfolge darstellt, diese aber nicht unverhältnismäßig, sondern durch Ziel und Bedeutung dieser Kontrollen, zuverlässig zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten werden, und damit dem Schutz der finanziellen Interessen der Union und der Wirksamkeit des Schutzes der Rechtsgüter, der mit den anderweitigen Verpflichtungen verfolgt wird, zu dienen, gerechtfertigt ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09 - juris Rn. 25 ff.; BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 - juris Rn. 27 ff., 31). Im Übrigen dürfte gerade auch bei freilaufenden Rindern wie denen des Klägers ein tierseuchenrechtliches Interesse daran bestehen, die Einhaltung ihrer Kennzeichnung zu kontrollieren, um ihren Verbleib erfassen zu können.
Ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhen kann, (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), ist ebenfalls nicht dargelegt. Der Kläger macht mit dem Zulassungsvorbringen geltend, dem Verwaltungsgericht hätte sich aufdrängen müssen, von sich aus ein Sachverständigengutachten über die Frage einzuholen, „ob ein zweimaliges Durchtreiben durch den Fangstand kurz nacheinander mit für manche Tiere anderthalbtägiges Warten im Fanggehege nicht gegen das Tierschutzrecht verstößt“, und zudem hätte es „die von Klägerseite ausführlich schriftsätzlich dargestellten Gefahren für das Personal durch die gleich doppelt belasteten Tiere würdigen müssen“. Damit ist ein Verfahrensfehler, auf dem die Entscheidung beruhen kann, bereits deshalb nicht dargetan, weil es - wie ausgeführt - angesichts des Nichterscheinens des Klägers oder eines Vertreters zum angekündigten Kontrolltermin auf diese Fragen nicht ankam. Es ist daher auch unerheblich, welche Aussagen die in dem Urteil angeführte Tierärztin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung gemacht hat, und ob sie, wie der Kläger meint, „keine fundierte Einschätzung“ zu tierschutzrechtlichen Gesichtspunkten abgeben konnte, weil sie „mit den Tieren des Klägers nur sporadisch Kontakt“ hatte und es ihr an der notwendigen Neutralität fehle.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 4 VO
Art. 4 Abs. 6 VO
Art. 20 Abs. 4 VO
Art. 2 VO
Art. 4 Abs. 7 Satz 3 VO
Art. 4 Abs. 7 Satz 1 VO
Art. 23a Abs. 1 VO
Art. 4 Abs. 6 S. 1 VO
Art. 23 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 4 VO (EG) 1082/20
3 K 1158/14
6 VO (EU) 65/20
4 VO (EU) 65/20
2 VO (EG) 1082/20
4 VO 1082/20
3 VO (EG) 65/20
1 VO (EG) 65/20
1 VO (EG) 796/20
9 K 1089/09
2 VO (EG) 796/20
3 C 25.12