Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-19, Aktenzeichen 1 B 1313/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0819.1B1313.13.0A

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. Mai 2013 - 9 L 1393/13.F - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung aufgehoben.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 36.649,86 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner zu Unrecht im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die Antragstellerin über den 30. Juni 2013 hinaus als in einem fortdauernden aktiven Richterverhältnis stehende Richterin am Amtsgericht zu behandeln, sofern nicht zuvor der Bescheid des Hessischen Ministeriums der Justiz, für Integration und Europa vom 28. Januar 2013 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 18. Februar 2013 in Bestandskraft erwächst. Da die Antragstellerin ihre Weiterbeschäftigung längstens bis zum 30. April 2016 beantragt hat, sofern nicht zuvor eine Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin vom 26. November 2012 in Bestandskraft erwächst, geht die verwaltungsgerichtliche Entscheidung, die diese Höchstgrenze nicht einhält, über den gestellten Antrag hinaus und ist schon aus diesem Grund abzuändern.
Darüber hinaus ist der von der Antragstellerin gestellte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht begründet. Der geltend gemachte Anordnungsanspruch liegt nicht vor. Denn die in § 7 Abs. 2 des Hessischen Richtergesetzes (HRiG) enthaltene starre Altersgrenze, die dazu führt, dass die Antragstellerin allein wegen ihres Alters von der weiteren aktiven Berufstätigkeit als Richterin im Land Hessen ausgeschlossen wird, stellt zwar eine unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters im Sinne von Art. 2 Abs. 2a der Richtlinie 2000/78/EG des Rates dar; diese Diskriminierung ist aber gerechtfertigt, denn der Gesetzgeber verfolgt mit der genannten Regelung ein legitimes Ziel im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urteil vom 21. Juli 2011 - C-159/10, C-160/10 - juris), der der beschließende Senat folgt, ist die altersbedingte Ungleichbehandlung durch die Einführung strikter Altersgrenzen in einem Gesetz, das die zwangsweise Versetzung von Richtern auf Lebenszeit in den Ruhestand mit Vollendung des 65. Lebensjahres vorsieht, gemäß Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG gerechtfertigt, sofern dieses Gesetz zum Ziel hat, eine ausgewogene Altersstruktur zu schaffen, um die Einstellung und die Beförderung von jüngeren Berufsangehörigen zu begünstigen, die Personalplanung zu optimieren und damit Rechtsstreitigkeiten über die Fähigkeit des Beschäftigten, seine Tätigkeit über ein bestimmtes Alter hinaus auszuüben, vorzubeugen, und es die Erreichung dieses Ziels mit angemessenen und erforderlichen Mitteln ermöglicht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind diese vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Kriterien für die Rechtfertigung der altersbedingten Ungleichbehandlung nach § 7 Abs. 2 HRiG erfüllt.
Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang richtigerweise feststellt, dass sich aus der Bestimmung des § 7 Abs. 2 HRiG nicht herleiten lässt, welche Ziele der Gesetzgeber mit dieser Regelung verfolgt, führt es weiter zutreffend aus, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes könne ein legitimes Ziel im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG auch dann vorliegen, wenn es zwar in den nationalen Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich benannt ist, aber aus dem allgemeinen Kontext der betreffenden Maßnahme abgeleitete Anhaltspunkte gewonnen werden können, welche die Feststellung des hinter dieser Maßnahme stehenden Ziels ermöglichen, damit dessen Rechtmäßigkeit sowie die Angemessenheit und Erforderlichkeit der zu seiner Erreichung eingesetzten Mittel gerichtlich überprüft werden können. Die Beweislast für das tatsächliche Vorliegen eines rechtmäßigen Ziels im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG obliegt den Mitgliedstaaten, wobei an den Nachweis hohe Anforderungen zu stellen sind. Unter Beachtung dieses vom Verwaltungsgericht zutreffend benannten strengen rechtlichen Maßstabs dient die streitige gesetzliche Altersgrenze erkennbar legitimen Zielen, wie der Senat in gefestigter Rechtsprechung bereits mehrfach dargelegt hat (Beschluss vom 28. September 2009 - 1 B 2487/09 - juris Rdnr. 10 und 11, sowie Beschluss vom 27. Januar 2011 - 1 B 1952/10 - juris Rdnr. 22). Die Altersgrenze dient der beständigen Einstellung neuer Bewerber im Interesse der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik, aber auch der kontinuierlichen bestmöglichen Aufgabenwahrnehmung, die nur auf der Basis eines ausgewogenen Altersaufbaus der Beamten- bzw. Richterschaft gewährleistet ist (ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. Februar 2012 - 1 A 882/10 - juris Rdnr. 8, 9, 10). Darüber hinaus werden Schwierigkeiten hinsichtlich der Prüfung und Bewertung, inwieweit die erforderliche Dienstfähigkeit im Einzelfall noch gegeben ist sowie die ansonsten nach dem System der Beamten- bzw. Richterrechts (Dienstverhältnis auf Lebenszeit) gebotene Durchführung von Zwangspensionierungsverfahren einschließlich entsprechender Rechtsstreitigkeiten vermieden (OVG Nordrhein-Westfalen, a. a. O., Rdnr. 11; ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. Februar 2011 - 2 A 11201/10 - juris Rdnr. 23; Nds. OVG, Beschluss vom 16. März 2011 - 5 ME 43/11 - juris, und Bay. VGH, Beschluss vom 9. August 2010 - 3 CE 10.927 - juris).
Soweit das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung die Auffassung vertritt, der gesetzlich festgelegten Altersgrenze liege kein dem Gesetzgeber zurechenbares Ziel zu Grunde, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Wie der Senat bereits in seiner Entscheidung vom 28. September 2009 (a. a. O.) ausgeführt hat, lassen sich die mit der gesetzlichen Regelung der Altersgrenze verfolgten Ziele u. a. aus der historischen Entwicklung sowie der Gesetzesbegründung zum Hessischen Beamtengesetz (LT-Drs. IV/940 S. 2636) entnehmen. An dieser Einschätzung und der dort gegebenen ausführlichen Begründung hält der Senat auch nach erneuter Prüfung der Sach- und Rechtslage fest.
Die Meinung des Verwaltungsgerichts, es könne aus dem Fehlen einer vom Gesetzgeber gegebenen ausführlichen Begründung auf die Fehlerhaftigkeit des Gesetzes geschlossen werden, ist daher unzutreffend. Anders als bei Bebauungsplänen, denen gemäß § 10 Abs. 4 BauGB eine ausführliche Begründung beizufügen ist, besteht eine derartige Pflicht für das vorliegende Landesgesetz nicht.
Das Verwaltungsgericht führt weiterhin aus, dass die vom Hessischen Gesetzgeber gefundene Regelung dann, wenn man unterstelle, dass die vom Antragsgegner genannten Ziele der Personalplanung und Altersschichtung die Grundlage für die Prüfung eines Rechtfertigungsgrundes darstellen könnten, jedenfalls kein angemessenes und erforderliches Mittel darstelle, um diese Ziele zu erreichen. Das Konzept einer starren und auch auf Wunsch des/der Betroffenen nicht hinausschiebbaren Altersgrenze für Richter/innen, wie es in § 7 Abs. 5 HRiG seinen Ausdruck gefunden habe, genüge den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofes nicht, weil die Regelung über das hinausgehe, was sich als erforderlich erweise. Jedenfalls ließen sich keine dem Gesetzgeber zurechenbaren Erwägungen feststellen, die den Betroffenen günstigere Regelungen in rechtlich vertretbarer Weise als unangemessen im Hinblick auf das Erreichen der hier unterstellten Ziele erscheinen ließen. Für die Bestimmung der Reichweite des Ermessensspielraums des hessischen Gesetzgebers berücksichtige die Kammer insoweit neben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den hohen Rang, den Art. 15 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Abl. C 326 vom 26. Oktober 2012, S. 392) - EUGrdRCh - der Berufsfreiheit und dem Recht zu arbeiten und Art. 21 Abs. 1 EUGrdRCh dem Verbot jeglicher Diskriminierung unter Einschluss der Altersdiskriminierung zuwiesen. Das Verbot der Altersdiskriminierung dürfe nicht ausgehöhlt werden und müsse deshalb vor allem im Lichte des Art. 15 Abs. 1 EUGrdRCh gesehen werden. Zudem stelle Art. 52 Abs. 1 EUGrdRCh jede Einschränkung der mit der Charta anerkannten Rechte unter den Vorbehalt des Gesetzes unter Wahrung des Wesensgehalts dieser Rechte und Freiheiten und nenne ausdrücklich die Wahrung der Verhältnismäßigkeit ihrer Einschränkung. Daraus folge, dass der hessische Gesetzgeber verpflichtet sei, einen gerechten Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen zu finden, wobei er darauf zu achten habe, nicht über das hinauszugehen was zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels angemessen und erforderlich sei.
Bereits aus diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts wird deutlich, dass das Verwaltungsgericht den Ermessensspielraum des hessischen Gesetzgebers in unzutreffender Weise begrenzt. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 21. Juli 2011 (a. a. O.) ausdrücklich hervorgehoben, dass die Mitgliedstaaten bei der Wahl einer für erforderlich gehaltenen Maßnahme einen weiten Ermessensspielraum besitzen. Diese Wahl könne daher auf wirtschaftlichen, sozialen, demographischen und/oder Haushaltserwägungen beruhen, die vorhandene und nachprüfbare Daten, aber auch Prognosen umfassten. Die Maßnahme könne außerdem auf politischen Erwägungen beruhen, die oftmals einen Ausgleich zwischen verschiedenen denkbaren Lösungen implizierten (ebenso: BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2011 - 2 B 94.11 - juris). Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung des gesetzgeberischen Ermessens im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der vom Gesetzgeber angestrebten Ziele einen unzutreffenden, nämlich zu engen Maßstab anlegt, stellen die vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen lediglich nicht näher begründete Postulate dar, mit denen das Verwaltungsgericht seine eigenen politischen Vorstellungen an die Stelle des gesetzgeberischen Gestaltungsermessens setzt. Die Betonung des Wertes der Berufsfreiheit und des Rechtes zu arbeiten, rechtfertigt nicht die vom Verwaltungsgericht gezogenen Schlussfolgerungen, da insoweit die gleichwertigen Rechte von unbeschäftigten Berufsanfängern und beschäftigten Stelleninhabern einander gegenüberstehen.
Weiterhin bemängelt das Verwaltungsgericht, die Materialien zum Ersten und zum Zweiten Dienstrechtsmodernisierungsgesetzes ließen nicht erkennen, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit der bundesrechtlich neu geschaffenen Flexibilisierung eines Wechsels in den Ruhestand überhaupt erwogen habe, obwohl das Land im Hinblick auf das grundsätzliche Verbot jeder Altersdiskriminierung jedenfalls seit der Verkündung des § 76 Abs. 1 DRiG eigene Überlegungen anstellen und im Gesetzgebungsverfahren dokumentieren müsse, wie sich eine Flexibilisierung der Altersgrenzenregelung im Richterrecht auf die vom Gesetzgeber vorab zu definierenden Ziele der gesetzlichen Regelung auswirken würde und ob im Hinblick darauf die Beibehaltung von § 7 Abs. 2 HRiG a. F., § 7 Abs. 5 HRiG n. F. als angemessen und erforderlich im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG, Art. 52 Abs. 1 GRCh einzustufen sei. Dies hätte auch durch eine Umfrage unter den Richterinnen und Richtern des Landes geschehen können. Angesichts der kleinen Zahl der Angehörigen dieser Statusgruppe wäre eine solche Umfrage auch nicht mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden gewesen. Stattdessen habe sich der Gesetzgeber jede auch nur ansatzweise Erwägung hinsichtlich einer Nutzung der durch § 76 Abs. 2 DRiG eröffneten Möglichkeiten gespart und das ihm zustehende Ermessen damit nicht ordnungsgemäß ausgeübt.
Hierzu ist erneut festzustellen, dass es die vom Verwaltungsgericht postulierten Dokumentationspflichten nicht gibt. Darüber hinaus sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch deshalb unzutreffend, weil der Landesgesetzgeber seinem Anliegen in ausreichendem Maß Ausdruck verliehen hat. Zu Recht weist der Antragsgegner darauf hin, dass der Landtagsdrucksache 18/2379, Seite 34, zu entnehmen ist, dass der Gesetzgeber trotz der im Zusammenhang mit dem Ersten Gesetz zur Modernisierung des Dienstrechtes in Hessen im Jahr 2011 erfolgten Heraufsetzung der Regelaltersgrenze für Beamte und Richter sowie der angehobenen Altersgrenze nach § 7 Abs. 2 HRiG ausdrücklich an der alten Regelung gemäß § 7 Abs. 5 HRiG, wonach der Eintritt in den Ruhestand nicht hinausgeschoben werden kann, festhalten wollte. In der oben genannten Gesetzesbegründung wird dargelegt, dass die Möglichkeit der Verlängerung der Lebensarbeitszeit auszuschließen sei, da mit Blick auf die richterliche Unabhängigkeit eine Ermessensregelung nicht möglich sei und bei einer Anspruchsregelung dienstliche Belange keine Berücksichtigung finden könnten. Der Hinweis auf die dienstlichen Belange knüpft an die bereits im Jahr 1962 gegebene Gesetzesbegründung (LT-Drs. IV/940, S. 2636) zu der Ursprungsfassung der gesetzlichen Regelung an. Maßgeblicher Gesichtspunkt war danach das Ziel einer möglichst günstigen Altersschichtung.
In diesem Zusammenhang führt das Verwaltungsgericht aus, soweit der Antragsgegner die starre Altersgrenze unter Bezug auf den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz der richterlichen Unabhängigkeit für nötig halte, sei die diesbezügliche Argumentation in sich widersprüchlich und damit unschlüssig, d. h. inkohärent im Sinne des Unionsrechtes. Denn das Hessische Richtergesetz kenne bereits seit Jahrzehnten unterhalb der für den Ruhestand zwingenden Altersgrenze flexible Altersgrenzen; nach gegenwärtiger Rechtslage ergebe sich dies aus § 7 Abs. 6 Nr. 2 HRiG. Damit habe der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass es auch mit Rücksicht auf die Unabhängigkeit der Richter keiner starren Altersgrenze bedürfe, sondern dass mit dieser verfassungsrechtlichen Anforderung auch Lösungen vereinbar seien, die dem Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen einen gewissen Gestaltungsspielraum eröffneten.
Diese Argumentation überzeugt nicht; sie wird dem Anliegen des Landesgesetzgebers nicht gerecht. Zunächst ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber, wie das Verwaltungsgericht zutreffend darlegt, auch Richtern durchaus flexible Möglichkeiten zum Eintritt in den Ruhestand unterhalb der Höchstaltersgrenze eröffnet. Machen Richter von dieser Möglichkeit Gebrauch, so wird das arbeitsmarktpolitische Ziel, Nachwuchskräften die Einstellung zu ermöglichen, in besonderem Maß erreicht. Hiervon ist die Situation zu unterscheiden, dass man der Richterschaft einen Anspruch auf Verbleiben im Dienst auch nach Überschreiten der Höchstaltersgrenze zusprechen wollte. Denn in diesem Fall wäre die Höchstaltersgrenze im Ergebnis bedeutungslos, da das Verbleiben im Dienst allein im Belieben des jeweiligen Richters stünde. Das Ziel des Gesetzgebers, eine günstige Altersschichtung der Richterschaft zu erreichen, wäre damit infrage gestellt. Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, ein nennenswertes Problem bestehe nicht, da nach den im Klageverfahren 9 K 4663/11.F eingeholten statistischen Unterlagen nur eine sehr geringe Zahl von Personen an einem individuellen Hinausschieben der Altersgrenze interessiert sei, ist dem entgegenzuhalten, dass es keine Gewähr dafür gibt, dass dies dauerhaft so bleibt.
Die Antragstellerin weist darauf hin, dass auch nach ihrer Rechtsauffassung eine günstige Altersschichtung der Richterschaft ein legitimes Ziel sei, sofern der Antragsgegner tatsächlich das Ziel verfolgen sollte, eine ausgewogene Altersstruktur zu schaffen, um die Einstellung und Beförderung von jüngeren Berufsangehörigen zu begünstigen und die Personalplanung zu optimieren. Tatsächlich habe es der Antragsgegner jedoch nicht vermocht darzulegen, dass die Altersgrenzenregelung sich als erforderlich oder auch nur geeignet erweise, das Ziel von Neueinstellungen, insbesondere jüngerer Juristen tatsächlich zu erreichen oder zu fördern. Vielmehr spare auch das Land Hessen in erheblichem Umfang Richterstellen ein, weil entsprechende Neueinstellungen unterblieben und so der Personalbestand entsprechend reduziert werde. Überdies werde eine Vielzahl von durch Ruhestandsübertritte freigewordenen Planstellen vorrangig für andere Personalmaßnahmen (Unterbringung für aus Urlaub oder Elternzeit zurückkehrende Richter, Aufstockung von Arbeitszeiten Teilzeitbeschäftigter, Versetzung) in Anspruch genommen. Die Durchführung derartiger Maßnahmen lasse das Ziel einer Begünstigung von Neueinsteillungen jüngerer Bewerber für den Richterdienst hinter die Förderung der Interessen bereits vorhandener Richter zurücktreten. Die Zahl der Neueinstellungen dürfte die Zahl der Ruhestandsübertritte wohl allenfalls etwa zur Hälfte erreichen, so dass auch vor diesem Hintergrund erkennbar werde, dass der Antragsgegner das von ihm behauptete Ziel einer günstigen Altersschichtung nicht ernsthaft verfolge. Die Eignung und die Erforderlichkeit der entsprechenden Maßnahme sei daher nicht gegeben.
Dem hält der Antragsgegner entgegen, dass es ihm nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch erlaubt sei, haushalterische Ziele zu verfolgen, weshalb die durch nichts belegte Behauptung der Antragstellerin, der Antragsgegner spare Richterstellen ein, die Legitimität der verfolgten Ziele nicht in Frage stelle.
Hierzu ist anzumerken, dass es eines näheren Belegs für die Behauptung, der Antragsgegner spare Richterstellen ein, nicht bedarf, da nach einer Pressemitteilung des Ministeriums der Justiz, für Integration und Europa vom 16. Dezember 2012 allein in den Jahren 2013 bis 2016 350 bis 400 Stellen in der hessischen Justiz abgebaut werden sollen; hiervon ist die Richterschaft nicht ausgenommen. Das Argument des Antragsgegners, es stehe ihm nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs frei, auch haushalterische Ziele zu verfolgen, ist so nicht richtig. Denn es handelt sich insoweit nicht um ein der Exekutive, sondern allein dem Gesetzgeber zustehendes Ermessen. Der Gesetzgeber hat jedoch, wie oben näher dargelegt, die feste Altersgrenze ausschließlich aus anderen als haushalterischen Erwägungen eingeführt. Gleichwohl kann der Umstand, dass die Exekutive des Antragsgegners durch ihre Einstellungspraxis das gesetzgeberische Anliegen einer ausgewogenen Altersstruktur nur eingeschränkt umsetzt, nicht zur Folge haben, dass die vom Landesgesetzgeber aus Gründen der Arbeitsmarktpolitik gewollte feste Altersgrenze europarechtlich als nicht erforderlich angesehen werden könnte. Anderenfalls hätte es die Exekutive in der Hand, die Anwendbarkeit von Gesetzen entfallen zu lassen. Im Übrigen bestreitet auch die Antragstellerin nicht, dass der Antragsgegner jedenfalls die Hälfte der durch Eintritt in den Ruhestand freiwerdenden Stellen mit jungen Nachwuchskräften besetzt.
Die Antragstellerin hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten es gesamten Verfahrens zu tragen, da sie unterlegen ist.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Der Senat berechnet den Streitwert ebenso wie das Verwaltungsgericht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 Abs. 2 HRiG
§ 10 Abs. 4 BauGB
§ 7 Abs. 5 HRiG
§ 76 Abs. 1 DRiG
§ 76 Abs. 2 DRiG
§ 7 Abs. 6 Nr. 2 HRiG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 L 1393/13
1 RL 2000/78
1 B 2487/09
1 B 1952/10
1 A 882/10
2 A 11201/10
5 ME 43/11
3 CE 10.92
2 B 94.11
9 K 4663/11