Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
EuGH-Vorlage vom 2026-03-20, Aktenzeichen 16 K 4919/22
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2026:0320.16K4919.22.00

Tenor:
I.
Das Verfahren wird ausgesetzt.
II.
Dem Gerichtshof der Europäischen Union werden die folgenden Fragen betreffend den „Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“ der Europäischen Kommission vom 19.3.2020 [Mitteilung C(2020) 1863 final, ABl. C 91 I vom 20.3.2020, S. 1 ff. mit spät. Änderungen, im Folgenden „Befristeter Rahmen“] zur Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV vorgelegt:
1.
Ist der Befristete Rahmen der Europäischen Kommission dahingehend auszulegen, dass er eine Beihilfegewährung auf Grundlage der „Regelung zur vorübergehenden Gewährung geringfügiger Beihilfen im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19“ vom 26.3.2020 (BAnz AT 31.3.2020 B2, S. 1, mit spät. Änderungen, im Folgenden „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“) nur dann erlaubte, wenn das konkrete von der Beihilfe zu begünstigende Unternehmen von einem „plötzlichen Liquiditätsengpass oder der gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität“ (vgl. Ziffer 3.1, Nr. 21 des Befristeten Rahmens) betroffen war, oder führten die jeweiligen Genehmigungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 durch die Europäische Kommission [erstmals mit Beschluss vom 24.3.2020, Mitteilung C(2020) 1953 final, State Aid SA.56790 (2020/N)] dazu, dass bei der Beihilfegewährung durch die nationalen Bewilligungsstellen diese Vorgaben des Befristeten Rahmens nicht mehr zu berücksichtigen waren?
2.
Falls Frage 1 dahingehend beantwortet wird, dass eine Beihilfegewährung nur dann erlaubt war, wenn das konkrete von der Beihilfe zu begünstigende Unternehmen von einem „plötzlichen Liquiditätsengpass oder der gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität“ betroffen war: Unter welchen Voraussetzungen ist von dem Vorliegen eines solchen „plötzlichen Liquiditätsengpasses“ bzw. „einer gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität“ auszugehen?

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Kläger begehrt eine weitergehende Förderung im Rahmen der 3. Förderphase des Bundesprogramms „Corona-Überbrückungshilfen für kleine und mittlere Unternehmen“ (im Folgenden: „Überbrückungshilfe III“).
Aufgrund der Corona-Pandemie, die Deutschland im Januar 2020 erreichte, und der zur Begrenzung ihrer Ausbreitung angeordneten staatlichen Maßnahmen kam es ab Mitte März 2020 in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu einem historischen Einbruch im Wirtschaftsleben.
Am 19. März 2020 erließ die Europäische Kommission den „Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs vonCOVID-19“ [Mitteilung C(2020) 1863 final, ABl. C 91 I vom 20.3.2020, S. 1 ff. mit spät. Änderungen, im Folgenden „Befristeter Rahmen“]. Hierin teilte die Europäische Kommission mit, Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV unter bestimmten Voraussetzungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen.
Auf der Grundlage der Ziffer 3.1 und 4 des Befristeten Rahmens wurde die „Regelung zur vorübergehenden Gewährung geringfügiger Beihilfen im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19“ (BAnz AT 31.3.2020 B2, S. 1, mit spät. Änderungen, im Folgenden „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“) notifiziert und von der Europäischen Kommission am 24. März 2020 genehmigt [Beschluss vom 24.3.2020, C(2020) 1953 final, State Aid SA.56790 (2020/N)]. Die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 wurde nachfolgend insgesamt fünf Mal geändert, wobei die Änderungen von der Europäischen Kommission jeweils genehmigt wurden.
Die Bundesrepublik Deutschland schuf zur Umsetzung der durch diese Maßnahmen geschaffenen beihilferechtlichen Möglichkeiten unter anderem das Programm der Corona Überbrückungshilfe, welches hier in der 3. Förderphase als sog. Überbrückungshilfe III gegenständlich ist. Dabei wurden die entsprechenden Fördermittel durch Haushaltsbeschluss des Bundes zur Verfügung gestellt und die Bewilligungsstellen der Länder damit beauftragt, die Fördermittel auf Grundlage der jeweiligen Landeshaushaltsordnung sowie von Verwaltungsvereinbarungen und Vollzugshinweisen nach pflichtgemäßem Ermessen zu bewilligen und an die förderberechtigten Unternehmen auszuzahlen. In Hamburg ist die Beklagte für die Bewilligung und Auszahlung der Fördermittel zuständig.
Die geltenden Vollzugshinweise zur Überbrückungshilfe III bestimmten, dass von der Corona-Krise betroffene Unternehmen für einen Fördermonat im Zeitraum November 2020 bis Juni 2021 unabhängig von dem Wirtschaftsbereich, in dem sie tätig waren, antragsberechtigt waren, wenn u.a. ihr Umsatz in dem entsprechenden Monat im Zeitraum November 2020 bis Juni 2021 coronabedingt um mindestens 30 % gegenüber dem jeweiligen Monat des Jahres 2019 zurückgegangen war. Antragsberechtigte Unternehmen konnten eine nach Höhe des Umsatzeinbruchs gestaffelte anteilige Erstattung von sog. Fixkosten – in der Summe bis zu 1,5 Millionen Euro pro Monat – erhalten. Zu den erstattungsfähigen Kosten zählten u.a. Mieten, Zinsen, Abschreibungen und Investitionen in Hygienekonzepte. Eine (weitergehende) Prüfung der Liquiditätslage des zu fördernden Unternehmens war im Rahmen des nationalen Förderprogramms nicht vorgesehen.
Am 28. Oktober 2021 stellte der Kläger, der ein Softwareentwicklungsunternehmen in Hamburg betreibt, einen Antrag auf Überbrückungshilfe III für den Förderzeitraum von November 2020 bis Juni 2021 in Höhe von 152.784,29 EUR. Als beihilferechtliche Grundlage benannte er die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020. Im Antrag machte er unter der Fixkostenposition 10 („Versicherungen, Abonnements und andere feste betriebliche Ausgaben“) u.a. Kosten für verschiedene von ihm beauftragte Dienstleister in Höhe von über 40.000,- EUR geltend.
Mit Bescheid vom 13. Januar 2022 bewilligte die Beklagte den Antrag auf Grundlage der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 in Höhe von 111.621,24 EUR und lehnte ihn im Hinblick auf die Kosten für die durch den Kläger beauftragten Dienstleister ab. Zur Begründung führte sie an, dass diese Kosten nach ihrer Verwaltungspraxis nicht förderfähig seien.
Hiergegen hat der Kläger das Widerspruchsverfahren durchgeführt und Klage erhoben. Mit seiner Klage begehrt der Kläger, die Beklagte unter Änderung der streitgegenständlichen Bescheide zu verpflichten, ihm eine weitere Billigkeitsleistung in Form einer Corona-Überbrückungshilfe III in Höhe von 41.163,05 EUR zu bewilligen.
Die Beklagte tritt dem entgegen mit der Begründung, dass die streitgegenständlichen Kostenpositionen nach ihrer Verwaltungspraxis nicht förderfähig seien.
Das Gericht legt dem Gerichtshof der Europäischen Union (Gerichtshof) die in der Entscheidungsformel bezeichneten Rechtsfragen zur Auslegung des Befristeten Rahmens sowie der Genehmigungen der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 durch die Europäische Kommission zur Vorabentscheidung vor und setzt das Verfahren bis zur Entscheidung des Gerichtshofs aus.
Rechtlicher Rahmen
a)
Den maßgeblichen rechtlichen Rahmen des Rechtstreits bilden die folgenden Vorschriften des Unionsrechts und des nationalen Rechts:
Art. 107 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
(1)
Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(2)
[…]
(3)
Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können angesehen werden:
b)
Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats;
Art. 108 AEUV
[...]
Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 107 mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission einen abschließenden Beschluss erlassen hat.
(4)
(5)
Art. 3 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG)
Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
Maßgeblicher Auslegungsgegenstand sind die folgenden Bestimmungen des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19 [Mitteilung der Kommission vom 19. März 2020, C(2020) 1863, ABl. C 91 I vom 20.3.2020, S. 1]1 Hier zitiert in der 6. Änderungsfassung vom 18. November 2021 [Mitteilung C(2021) 8442 final, ABl. C 473/1 vom 24.11.2021], weil es nach nationalem Recht auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids im Oktober 2022 ankommt.Hier zitiert in der 6. Änderungsfassung vom 18. November 2021 [Mitteilung C(2021) 8442 final, ABl. C 473/1 vom 24.11.2021], weil es nach nationalem Recht auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids im Oktober 2022 ankommt.:
„1. DER AUSBRUCH VON COVID-19, SEINE AUSWIRKUNGEN AUF DIE WIRTSCHAFT UND DIE NOTWENDIGKEIT BEFRISTETER MASSNAHMEN
1.1. Der Ausbruch von COVID-19 und seine Auswirkungen auf die Wirtschaft
1. Durch den Ausbruch von COVID-19 in mittlerweile allen Mitgliedstaaten der Union ist für die Bürgerinnen und Bürger und für die Gesellschaften eine gravierende gesundheitliche Notlage entstanden. Auch für die Volkswirtschaften der Welt und der Union stellt COVID-19 einen schwerwiegenden Schock dar, und eine koordinierte wirtschaftliche Reaktion der Mitgliedstaaten und der EU-Organe ist von entscheidender Bedeutung, um diese negativen Auswirkungen auf die EU-Wirtschaft abzumildern.
2. Der Schock für die Wirtschaft hat mehrere Dimensionen. Es gibt einen Versorgungsschock infolge der Unterbrechung der Lieferketten, einen durch die geringere Verbrauchernachfrage bedingten Nachfrageschock, die sich negativ auf die Investitionsplanung auswirkende Unsicherheit und die Folgen von Liquiditätsengpässen für die Wirtschaft.
3. Mit den verschiedenen Eindämmungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten, wie etwa räumlicher Distanzierung, Reisebeschränkungen, Quarantäne und Ausgangssperren, soll der Schock so kurz und begrenzt wie möglich gehalten werden. Diese Maßnahmen wirken sich unmittelbar sowohl auf die Nachfrage als auch auf das Angebot aus und treffen Unternehmen und Arbeitnehmer, vor allem im Gesundheitswesen und in den Bereichen Tourismus, Kultur, Einzelhandel und Verkehr. Über die unmittelbaren Folgen für Mobilität und Handel hinaus wirkt sich der COVID-19- Ausbruch zunehmend auch auf Unternehmen aller Wirtschaftszweige und jeglicher Größe aus – auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) wie auch auf Großunternehmen. Darüber hinaus sind die Auswirkungen auf den globalen Finanzmärkten zu spüren, insbesondere wegen Bedenken hinsichtlich der Liquidität. Die Folgen werden nicht auf einen bestimmten Mitgliedstaat beschränkt sein, sondern die Wirtschaft der Union insgesamt hart treffen.
4. Angesichts der außergewöhnlichen Umstände, die der Ausbruch von COVID-19 herbeiführt, können Unternehmen jeglicher Größe mit einem gravierenden Liquiditätsmangel konfrontiert sein. Nicht nur bei kaum solventen, sondern auch bei zahlungsfähigen Unternehmen kann es zu einem plötzlichen Liquiditätsengpass oder sogar zu einer gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität kommen. Besonders gefährdet sind KMU. Somit kann die Situation die wirtschaftliche Lage vieler gesunder Unternehmen und ihrer Beschäftigten kurz- und mittelfristig ernstlich beeinträchtigen und auch längerfristige Auswirkungen haben, wenn gar ihr Fortbestand gefährdet wird.
2. ANWENDBARKEIT DES ARTIKELS 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE B DES VERTRAGS ÜBER DIE ARBEITSWEISE DER EUROPÄISCHEN UNION
17. Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV kann die Kommission eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn diese zur „Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ beiträgt. In diesem Zusammenhang haben die Unionsgerichte festgestellt, dass eine solche Störung nur vorliegt, wenn das gesamte Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaats beeinträchtigt wird und nicht nur das einer seiner Regionen oder Gebietsteile. Dies steht auch mit der Notwendigkeit im Einklang, Ausnahmebestimmungen wie Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV eng auszulegen. Diesen Grundsatz der engen Auslegung setzt die Kommission in ihrer Beschlusspraxis stets um.
18. Angesichts der Tatsache, dass alle Mitgliedstaaten vom COVID-19-Ausbruch betroffen sind und die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Eindämmungsmaßnahmen Auswirkungen für die Unternehmen haben, ist die Kommission der Auffassung, dass staatliche Beihilfen gerechtfertigt sind und für einen befristeten Zeitraum nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können, um die Liquiditätsengpässe von Unternehmen zu beheben und sicherzustellen, dass die durch den COVID-19-Ausbruch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen, insbesondere von KMU, nicht beeinträchtigen.
19. In dieser Mitteilung legt die Kommission die Vereinbarkeitsvoraussetzungen fest, anhand deren sie die von den Mitgliedstaaten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV gewährten Beihilfen grundsätzlich prüfen wird. Die Mitgliedstaaten müssen also nachweisen, dass die Beihilfemaßnahmen, die sie auf der Grundlage dieser Mitteilung bei der Kommission anmelden, ein erforderliches, geeignetes und angemessenes Mittel sind, um eine beträchtliche Störung in ihrem Wirtschaftsleben zu beheben, und dass alle maßgeblichen Voraussetzungen dieser Mitteilung erfüllt sind.
3. BEFRISTETE BEIHILFEMAßNAHMEN
3.1. Begrenzte Beihilfebeträge
21. Über die bestehenden Möglichkeiten auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV hinaus kann unter den gegenwärtigen Umständen die vorübergehende Gewährung begrenzter Beihilfebeträge an Unternehmen, die sich einem plötzlichen Liquiditätsengpass oder der gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität gegenübersehen, eine geeignete, erforderliche und gezielte Lösung darstellen.
22. Die Kommission wird solche staatlichen Beihilfen auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansehen, wenn sämtliche folgenden Voraussetzungen erfüllt sind […]:
a. Die Gesamtbeihilfe übersteigt nicht 2,3 Mio. EUR je Unternehmen. […];
b. die Beihilfe wird auf der Grundlage einer Beihilferegelung mit geschätzter Mittelausstattung gewährt;
c. die Beihilfe kann Unternehmen gewährt werden, die sich am 31. Dezember 2019 nicht in Schwierigkeiten befanden (im Sinne der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung) […];
d. die Beihilfe wird spätestens am 30. Juni 2022 gewährt;
e. Beihilfen für Unternehmen, die in der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse tätig sind, werden davon abhängig gemacht, […].“
c)
Die von der Europäischen Kommission am 21. Dezember 2021 genehmigte [C(2021) 9879 final, State Aid SA.100743 (2021/N)] „Fünfte geänderte Regelung zur vorübergehenden Gewährung geringfügiger Beihilfen im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19 (,Fünfte Geänderte Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020‘)“ lautet (in Auszügen) wie folgt:
„Angesichts des Ausbruchs von COVID-19 hat die Europäische Kommission mitgeteilt, Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unter bestimmten Voraussetzungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen. Auf der Grundlage der Nummer 3.1 und 4 der Mitteilung der Europäischen Kommission C(2020) 1863 final vom 19. März 2020 wurde die ,Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020‘ notifiziert und von der Europäischen Kommission am 24. März 2020 genehmigt. […] Nachdem die Mitteilung vom 19. März 2020 durch die Mitteilung der Europäischen Kommission C(2021) 8442 vom 18. November 2021 erneut geändert wurde, ergeht folgende ,Fünfte Geänderte Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020‘:
§ 1 Gewährung von Kleinbeihilfen
(1) Auf Grundlage dieser Beihilferegelung können beihilfegebende Stellen sogenannte Kleinbeihilfen an Unternehmen gewähren. Die Gesamtsumme der einem Unternehmen nach dieser Regelung gewährten Kleinbeihilfen darf den Höchstbetrag von 2,3 Millionen Euro zu keiner Zeit übersteigen.
§ 2 Anwendungsbereich
(1) Diese Regelung gilt für alle Kleinbeihilfen, die
a) in der Bundesrepublik Deutschland und
b) an Unternehmen aller Wirtschaftsbereiche gewährt werden, sofern die nachfolgenden Absätze nichts Abweichendes bestimmen.
(6) Unternehmen, die sich am 31. Dezember 2019 bereits in Schwierigkeiten befanden gemäß Artikel 2 Absatz 18 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung, dürfen keine Beihilfen nach dieser Regelung gewährt werden […].
§ 5 Geltungsdauer
Diese Regelung tritt am Tag ihrer Genehmigung durch die Europäische Kommission in Kraft. Sie tritt am 30. Juni 2022 außer Kraft, d. h. Gewährungen von Kleinbeihilfen nach dieser Regelung sind bis zu diesem Zeitpunkt möglich.Wenn die Beihilfe in Form von Steuervorteilen gewährt wird, muss die Steuerschuld, in Bezug auf die der Vorteil gewährt wird, spätestens am 30. Juni 2022 entstanden sein.“
d)
Die Genehmigung der Europäischen Kommission der „Fünften Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ vom 21. Dezember 2021 [C(2021) 9879 final, State Aid SA.100743 (2021/N)] lautet (in Auszügen) wie folgt:
“3.3. Compatibility
(14) The existing aid schemes are compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(b) TFEU, since they meet the conditions of sections 2, 3.1, 3.2, 3.3, 3.6, 3.7, 3.8, 3.11 and 3.12 of the Temporary Framework for the reasons set out in the initial decisions. The amendments referred to in recital (2) above did not affect that assessment as confirmed in the respective Commission decisions thereon. The Commission therefore refers to the respective assessment of the initial decisions.
(23) The Commission therefore considers that the notified amendment is necessary, appropriate and proportionate to remedy a serious disturbance in the economy of a Member State pursuant to Article 107(3)(b) TFEU since it meets all the relevant conditions of the Temporary Framework. The notified amendment does not alter the Commission’s conclusion on the compatibility of the existing aid schemes in the initial decisions and in the amendments referred to in recital (2).”
Rechtliche Würdigung
Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich und bedürfen der Klärung durch den Gerichtshof.
Der Gerichtshof ist nach Art. 267 Abs. 1 lit. a) und b) AEUV für die Vorlagefragen zuständig.
Denn die Fragen betreffen im Hinblick auf die Bestimmungen der Art. 107 Abs. 1, Abs. 3 lit. b), 108 Abs. 3 AEUV die Auslegung der Verträge [Art. 267 Abs. 1 lit. a) AEUV] sowie im Hinblick auf die in Rede stehenden Vorgaben des Befristeten Rahmens der Europäischen Kommission und die auf seiner Grundlage erlassenen Genehmigungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 durch die Europäische Kommission die Auslegung von Handlungen der Europäischen Kommission [Art. 288 Abs. 1 lit. b) AEUV]. Der von dem vorlegenden Gericht gewünschten Auslegung des Befristeten Rahmens durch den Gerichtshof steht dabei nicht entgegen, dass diesem als Mitteilung keine Verbindlichkeit i.S.d. Art. 288 Abs. 5 AEUV zukommt (vgl. EuGH, Urt. v. 21.1.1993, C-188/91, Deutsche Shell / Hauptzollamt Hamburg-Harburg, ECLI:EU:C:1993:24, Slg. 1993, I-382, juris Rn. 10, 18, 19; Urt. v. 13.12.1989, C-322/88, Grimaldi / Fonds des maladies professionnelles, ECLI:EU:C:1989:646, Slg. 1989, 4407, juris Rn. 9; Urt. v. 9.6.1977, 90/76, Van Ameyde / UCI,ECLI:EU:C:1977:101, Slg. 1977, 1091; Urt. v. 15.6.1976, C-113/75, Frecassetti / Amministrazione delle finanze dello Stato, ECLI:EU:C:1976:89, juris Rn. 8-9).
Das Gericht hält die Beantwortung der vorgelegten Fragen zum Erlass seines Urteils für erforderlich i.S.d. Art. 267 Abs. 2 AEUV.
Für die rechtliche Beurteilung des anhängigen Streitgegenstands, ob dem Kläger ein Anspruch auf die Bewilligung einer weiteren Billigkeitsleistung in Form einer Corona-Überbrückungshilfe III in Höhe von 41.163,05 EUR zusteht, ist nämlich von entscheidender Bedeutung, ob diesem Anspruch die mit der Fragestellung zu 1. benannten Bestimmungen des Befristeten Rahmens entgegenstehen bzw. ob dessen Vorgaben, auf dessen nähere Erläuterung die Fragestellung zu 2. zielt, bei der weiteren Prüfung des Falles zu berücksichtigen sind.
Denn nach nationalem Recht wäre der zulässigen Klage nach der Vorberatung der Kammer zumindest teilweise stattzugeben und die Beklagte zur Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu verpflichten.
Hintergrund ist, dass der Kläger im Hinblick auf die begehrte Billigkeitsleistung nach Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine gleichmäßige Verwaltungspraxis hat. Dies erfordert nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2018, 10 C 1/17, ECLI:DE:BVerwG:2018:140318U10.C1.17.0, juris Rn. 16; Urt. v. 8.4.1997, 3 C 6.95, BVerwGE 104, 220-230, juris Rn. 20), der sich das vorlegende Gericht in zahlreichenden Entscheidungen angeschlossen hat, nicht nur, dass die Beklagte bei der Mittelvergabe und der Eingrenzung des zuwendungsberechtigten Personen- bzw. Unternehmenskreises nicht auf sachfremde Gründe abstellt, sondern auch, dass sie bei dieser Eingrenzung einheitliche Maßstäbe zugrunde legt und eine einheitliche Handhabung sicherstellt.
Vorliegend konnte sich das Gericht nach Würdigung der streitgegenständlichen Bescheide und den im vorliegenden Verfahren eingeholten Stellungnahmen der Beklagten indes nicht davon überzeugen, dass sie im Hinblick auf die hier streitgegenständlichen Kosten eine einheitliche, willkürfreie Verwaltungspraxis herausgebildet hätte.
Eine (teilweise) Stattgabe der Klage käme jedoch nicht in Betracht, wenn der Befristete Rahmen der Europäischen Kommission und die auf dessen Grundlage ergangenen Genehmigungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 durch die Europäische Kommission dahingehend auszulegen wären, dass eine Beihilfegewährung auf Grundlage der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 nur dann erlaubt war, wenn das konkrete von der Beihilfe zu begünstigende Unternehmen von einem „plötzlichen Liquiditätsengpass oder der gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität“ (vgl. Ziffer 3.1, Nr. 21 des Befristeten Rahmens) betroffen war.
Denn nach der Ausgestaltung des streitgegenständlichen Förderprogramms der Überbrückungshilfe III war die Prüfung von irgendwie gearteten Liquiditätsengpässen nicht vorgesehen und hat die Beklagte auch im Hinblick auf das klägerische Unternehmen (bislang) nicht geprüft, ob dieses zu einem bestimmten Zeitpunkt von einem plötzlichen Liquiditätsengpass oder der gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität betroffen war. Vielmehr wurde die (grundsätzliche) Antragsberechtigung des Klägers von der Beklagten bereits deshalb bejaht, weil das klägerische Unternehmen in den Fördermonaten einen Umsatzrückgang in Höhe von mehr als 30 % im Vergleich zu den Referenzmonaten im Jahr 2019 erlitten hatte.
Dabei sind im vorliegenden Fall der Befristete Rahmen in der 6. Änderungsfassung vom 18. November 2021 [Mitteilung C(2021) 8442 final, ABl. C 473/1 vom 24.11.2021] sowie die Fünfte Genehmigung der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 durch die Europäische Kommission vom 21. Dezember 2021 [C(2021) 9879 final, State Aid SA.100743 (2021/N)] maßgeblich, weil es nach nationalem Recht auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides durch die Beklagte am 28. Oktober 2022 ankommt. Dabei dürften in Bezug auf die hier maßgeblichen Bestimmungen indes keine wesentlichen Änderungen eingetreten sein.
Die sich stellenden unionsrechtlichen Fragen, zu denen es nach der Erkenntnislage des vorlegenden Gerichts bislang keine Entscheidung des Gerichtshofs gibt, dürften nicht offenkundig zu beantworten sein.
Die Kammer ist bisher – insofern übereinstimmend mit der in Hamburg zuständigen Bewilligungsstelle und dem Bund als Fördermittelgeber – davon ausgegangen, dass unionsrechtliche Bestimmungen der Gewährung von Beihilfen auf Grundlage der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 auch dann nicht entgegenstanden, wenn das konkrete von der Beihilfe zu begünstigende Unternehmen keinen Liquiditätsengpass aufwies bzw. nicht von einer akuten Nichtverfügbarkeit von Liquidität betroffen war.
Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteilen vom 25. August 2025 (4 A 1555/23, ECLI:DE:OVGNRW:2025:0825.4A1555.23.00, juris) und vom 9. September 2025 (4 A 1793/23, ECLI:DE:OVGNRW:2025:0909.4A1793.23.00, juris) ausgeführt, dass die bei der Kommission angemeldeten und von ihr gebilligten Regelungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 die Gewährung von Beihilfen nicht erlaubten, ohne dabei zu gewährleisten, dass mit ihnen (nur) Liquiditätsengpässe von Unternehmen aufgrund der Covid-19-Pandemie behoben werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass die dadurch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen nicht beeinträchtigten. Dem hat sich das Verwaltungsgericht Köln mit Urteilen vom 5. Dezember 2025 (16 K 3014/24, ECLI:DE:VGK:2025:1205.16K3014.24.00, juris und 16 K 717/24, ECLI:DE:VGK:2025:1205.16K717.24.00, juris) angeschlossen.
Dabei betreffen die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zwar das Förderprogramm der November- und Dezemberhilfe bzw. das Regionale Wirtschaftsförderungsprogramm NRW 2021 und die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Köln das Förderprogramm der Neustarthilfe Plus bzw. die Überbrückungshilfe IV. Da sämtliche Förderprogramme allerdings ebenfalls auf der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 beruhten, sind die dortigen Ausführungen auch für das hiesige Verfahren relevant.
aa)
Nach den Auffassungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und des Verwaltungsgerichts Köln erlaubten die bei der Kommission angemeldeten und von ihr gebilligten Regelungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 nicht die Gewährung von Beihilfen, ohne dabei zu gewährleisten, dass mit ihnen (nur) Liquiditätsengpässe von Unternehmen aufgrund der Covid-19-Pandemie behoben werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass die dadurch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen nicht beeinträchtigten (vgl. hierzu und zu Nachstehendem OVG Münster, Urt. v. 9.9.2025, 4 A 1793/23, a.a.O. Rn. 102 ff.; 116 ff.; Urt. v. 25.8.2025, 4 A 1555/23, a.a.O. Rn. 71 ff., 93 ff.; VG Köln, Urt. v. 5.12.2025, 16 K 3014/24, a.a.O. Rn. 126 ff.; Urt. v. 5.12.2025, 16 K 717/24, a.a.O. Rn. 61-78, 104-112). Dies folge insbesondere aus dem klaren Wortlaut von Ziffer 3.1 des Befristeten Rahmens, der die Begriffe des „plötzlichen Liquiditätsengpasses“ und der „gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität“ ausdrücklich nenne. Dass dieses Erfordernis auch für die in den dortigen Verfahren jeweils in Streit stehende Beihilfegewährung gelte, folge daraus, dass Nr. 22 des Befristeten Rahmens mit dem Begriff „solche“ auf Nr. 21 Bezug nehme und damit den Zweck, Liquiditätsengpässe zu beseitigen oder die Existenz von Unternehmen zu sichern, zur allgemeinen Voraussetzung für Beihilfen mache, die nach Nr. 22 gewährt werden dürften. Gestützt werde diese Ansicht durch die ausdrückliche Klarstellung in der Genehmigung der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 durch die Europäische Kommission vom 24. März 2020 [Beschluss C(2020) 1953 final, State Aid SA.56790 (2020/N)], wonach die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 auf Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV und Ziffer 3.1 des Befristeten Rahmens beruhe. Der Erlass des Befristeten Rahmens habe die Kommission daher nicht davon befreit, mitgliedstaatliche Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen individuell zu prüfen. Auch aus dem Regelungszweck des Befristeten Rahmens ergebe sich, dass nach der Kommissionsgenehmigung (nur) die finanziellen Schwierigkeiten der Unternehmen hätten behoben werden sollen und habe sichergestellt werden sollen, dass die durch den Ausbruch verursachten Störungen ihre Existenzfähigkeit nicht beeinträchtigten. Begünstigt hätten danach von nationalen Behörden auszuwählende Unternehmen sein sollen, die im Sinne der Ausführungen im Befristeten Rahmen von wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie betroffen und dadurch vorübergehend in finanzielle Schwierigkeiten geraten seien, ohne die erhöhten Voraussetzungen für Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Art. 2 Nr. 18 AGVO [VO (EU) 2014/651] zu erfüllen. In späteren Genehmigungen der insbesondere in ihrem § 1 Abs. 1 sowie ihrem § 2 Abs. 6 entsprechend der in Nr. 22 geänderten Befristeten Rahmen überarbeiteten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 habe die Kommission hierauf Bezug genommen [vgl. nur Beschluss vom 11.4.2020, C(2020) 2365 final, State Aid SA.56974 (2020/N), Rn. 20; Beschluss vom 27.7.2020, C(2020) 5267 final, State Aid SA.58021 (2020/N), Rn. 16; Beschluss vom 19.11.2020, C(2020) 8218 final, State Aid SA.59433 (2020/N), Rn. 13; Beschluss vom 12.2.2021, C(2021) 1066 final, State Aid SA.61744 (2021/N), Rn. 17). Dass Nr. 22 lit. c) des Befristeten Rahmens in der Fassung vom 19. März 2020 [Mitteilung C(2020) 1863 final, ABl. C 91 I vom 20.3.2020] keine Vorgaben dahingehend enthalte, den Liquiditätsengpass konkret nachzuweisen, stehe dem nicht entgegen, weil diese Formulierung im Befristeten Rahmen zum Zeitpunkt der in Rede stehenden Bewilligung nicht mehr maßgeblich gewesen sei, sondern bereits durch die Änderung des Befristeten Rahmens vom 3. April 2020 geändert worden sei und in dieser Fassung auch noch nach der 5. Änderung vom 1. Februar 2021 und der auf dieser Grundlage genehmigten „Vierten Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ (vom 12.2.2021, BAnz AT 01.03.2021 B1) gegolten habe. Dabei habe die Kommission in Rn. 13 lit. b) ihrer Genehmigung vom 11. April 2020 [Beschluss C(2020) 2365 final, State Aid SA.56974 (2020/N)] ausdrücklich auf die Klarstellung in dem Befristeten Rahmen in seiner Änderung vom 3. April 2020 im Hinblick auf seinen neuen Wortlaut hingewiesen (Rn. 6 f.) und dies zur Grundlage ihrer Genehmigung gemacht. Zudem stünden die in § 2 Abs. 6 und Art. 2 Nr. 18 AGVO aufgestellten Kriterien in keinem Zusammenhang mit dem in Nr. 21 des Befristeten Rahmens angeführten plötzlichen Liquiditätsengpass unter den seinerzeit gegenwärtigen Umständen der Pandemie. Auch aus dem Umstand, dass die durch die Kommission auf Grundlage des Befristeten Rahmens genehmigte Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 keine Kriterien umfasse, mit denen sichergestellt würde, dass die betreffende Beihilfe dem Liquiditätsbedarf entspreche, könne nicht abgeleitet werden, Beihilfen hätten nach der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 im Einklang mit der Genehmigung der Kommission auch dann gewährt werden dürfen, wenn diese nicht einmal der allgemein von der Kommission formulierten Zweckbindung gedient hätten. Die Kommission sei bereits in ihrer Genehmigung vom 24. März 2020 und auch später weiterhin davon ausgegangen, dass die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 (nur) die Bewilligung von Beihilfen für solche Unternehmen ermögliche, die von den Auswirkungen der Pandemie betroffen seien und vorübergehende finanzielle Schwierigkeiten hätten, sowie dass die Auswahl der danach berechtigten Unternehmen im Verantwortungsbereich der nationalen Bewilligungsbehörden liege. Dies habe die Kommission in ihrer Antwort auf den Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs der Sache nach bestätigt und bekräftigt, die Bedingungen für die Unterstützung solventer und weniger solventer Unternehmen, denen ein schwerwiegender Liquiditätsengpass gedroht habe, seien auf das Minimum beschränkt worden, das erforderlich gewesen sei, um sicherzustellen, dass die Beihilfe angemessen geblieben sei und nicht zu einer unangemessenen Wettbewerbsverzerrung auf dem Binnenmarkt geführt habe.
bb)
Das vorlegende Gericht hält die o.g. Ausführungen jedoch nicht für zwingend, weil die maßgeblichen Bestimmungen des Befristeten Rahmens sowie der Genehmigungen der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 durch die Europäische Kommission auch eine andere Auslegung zulassen.
Dabei geht das Gericht – im Ausgangspunkt übereinstimmend mit der o.g. Rechtsprechung – davon aus, dass die Bewilligung von Corona-Wirtschaftshilfen (hier in Form der Überbrückungshilfe) rechtswidrig sein kann, wenn sie unter Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 i. V. m. Art. 108 Abs. 3 AEUV ohne vorherige Anmeldung und Genehmigung der Europäischen Kommission erfolgt ist. Denn nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten zum einen verpflichtet, bei der Kommission alle Maßnahmen anzumelden, mit denen eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingeführt oder umgestaltet werden soll, und zum anderen, solche Maßnahmen nicht durchzuführen, solange die Kommission nicht abschließend über sie entschieden hat. Staatliche Beihilfen, die nicht von einer Freistellungsverordnung erfasst werden, unterliegen weiterhin der in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Anmeldepflicht (vgl. EuGH, Urt. v. 5.3.2019, C-349/17, Eesti Pagar AS / Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium, ECLI:EU:C:2019:172, juris Rn. 56 ff.). Das gilt auch für Corona-Wirtschaftshilfen, die nicht unter eine allgemeine Freistellungsregelung fallen. Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV sehen jedoch bestimmte Ausnahmen von dem Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt vor, wie etwa die in Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV genannte Ausnahme für Beihilfen „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“. Staatliche Beihilfen, die für die Ziele und unter den Voraussetzungen dieser Ausnahmebestimmungen gewährt werden, sind daher ungeachtet der Tatsache, dass sie geeignet sind, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, mit dem Binnenmarkt vereinbar oder können für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden (vgl. EuGH, Urt. v. 4.10.2024, C-124/23 P, E. Breuninger/ Kommission, ECLI:EU:C:2024:860, juris Rn. 26, 41; Urt. v. 23.11.2023, C-209/21 P, Ryanair/ Kommission, ECLI:EU:C:2023:905, juris Rn. 30).
Weiter geht das vorlegende Gericht – ebenfalls im Einklang mit der o.g. Rechtsprechung sowie den Ausführungen der Europäischen Kommission im Befristeten Rahmen (vgl. dort insbesondere unter Ziffer 2, Nr. 17 und 18) davon aus, dass die COVID-19-Pandemie zu einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands geführt hat und daher in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV fällt. Desgleichen geht das Gericht davon aus, dass der Erlass des Befristeten Rahmens die Europäische Kommission nicht davon befreite, mitgliedstaatliche Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen individuell zu prüfen. Dies hat sie im Fall der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 (sowie deren nachfolgenden Änderungen) mit der Genehmigung vom 24. März 2020 (sowie den späteren Genehmigungen der Änderungen) auch getan [Beschluss C(2020) 1953 final, State Aid SA.56790 (2020/N), weitere Fassungen].
Soweit die o.g. Rechtsprechung allerdings davon ausgeht, dass trotz dieser Genehmigungen die in Ziffer 3.1, Nr. 21 des Befristeten Rahmens enthaltenen Bestimmungen, wonach „unter den gegenwärtigen Umständen die vorübergehende Gewährung begrenzter Beihilfebeträge an Unternehmen, die sich einem plötzlichen Liquiditätsengpass oder der gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität gegenübersehen, eine geeignete, erforderliche und gezielte Lösung darstellen“ kann, von den nationalen Bewilligungsstellen zu beachten sind, hält das vorlegende Gericht dies jedenfalls nicht für zwingend.
Denn weder die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 noch die Genehmigungen der Kommission enthalten irgendwie geartete Vorgaben zur Prüfung von Liquiditätsengpässen bzw. einer akuten Nichtverfügbarkeit von Liquidität. Vielmehr führt die Kommission sowohl in der ersten Genehmigung der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 vom 24. März 2020 [Beschluss C(2020) 1953 final, State Aid SA.56790 (2020/N)] als auch in den späteren Genehmigungen der Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 jeweils aus, dass die von Deutschland angemeldete Beihilfe alle im Befristeten Rahmen vorgesehenen Bedingungen für befristete Beihilfen in begrenzter Höhe erfülle, und nimmt hierbei sodann auf einzelne Bestimmungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 Bezug bzw. wiederholt diese. Diese Bestimmungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 wiederum enthalten lediglich die in der Nr. 22 des Befristeten Rahmens genannten Vorgaben (insbesondere zu den Höchstbeträgen, zu der Voraussetzung kein Unternehmen in Schwierigkeiten zum 31. Dezember 2019 sowie zur zeitlichen Befristung). Weder die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 (in sämtlichen Fassungen) noch die jeweiligen Genehmigungen der Kommission nehmen damit Bezug auf die Bestimmungen der Nr. 21 des Befristeten Rahmens, in der der von der o.g. Rechtsprechung hervorgehobene Passus zu den Liquiditätsengpässen enthalten ist.
Soweit die Europäische Kommission in ihrer (späteren) Genehmigung der Fünften Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 ausdrücklich die Vereinbarkeit der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 mit (dem gesamten) Abschnitt 3.1. des Befristeten Rahmens erklärt hat [vgl. Beschluss vom 21.12.2021, C(2021) 9879 final, State Aid SA.100743 (2021/N), Rn. 14, 23], lässt sich hieraus aus Sicht des vorlegenden Gerichts ebenfalls nicht ableiten, dass neben den in der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 explizit enthaltenen Vorgaben weitere – in der Bundesregelung nicht enthaltene – Bestimmungen des Befristeten Rahmens durch die nationalen Bewilligungsstellen gleichwohl zu beachten waren.
Denn es spricht einiges dafür, dass die Kommission die in Nr. 21 enthaltenen Vorgaben des Befristeten Rahmens durch die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 bereits deshalb als erfüllt angesehen hat, weil sie davon ausgegangen ist, dass die COVID-19-Pandemie – abstrakt betrachtet – zu Liquiditätsengpässen bzw. akuter Nichtverfügbarkeit von Liquidität bei den Unternehmen (insbesondere bei Kleinen und Mittleren Unternehmen, im Folgenden: KMU) in Deutschland geführt hat, es ihr also nicht auf die Liquiditätslage des konkreten von der Beihilfe zu begünstigenden Unternehmens angekommen ist, sondern sie in Anbetracht der Vorgabe von Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV, wonach es zu einer „beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedsstaats“ gekommen sein muss, nicht das konkrete Unternehmen, sondern die gesamte Wirtschaftslage der Mitgliedsstaaten in den Blick genommen hat.
Für diese abstrakte Betrachtungsweise spricht auch, dass die Kommission in Ziffer 1.1 Nr. 4 des Befristeten Rahmens ausführt, dass „angesichts der außergewöhnlichen Umstände, die der Ausbruch von COVID-19 herbeiführt, […] Unternehmen jeglicher Größe mit einem gravierenden Liquiditätsmangel konfrontiert sein“ können und es „nicht nur bei kaum solventen, sondern auch bei zahlungsfähigen Unternehmen […] zu einem plötzlichen Liquiditätsengpass oder sogar zu einer gänzlichen Nichtverfügbarkeit von Liquidität kommen“ kann, wobei sie in Satz 3 insbesondere auf KMU abhebt. Auch in Ziffer 2 Nr. 17 und 18 des Befristeten Rahmens hat die Europäische Kommission klargestellt, dass sie eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären kann, wenn diese zur „Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ beiträgt und dass bereits der COVID-19-Ausbruch und die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Eindämmungsmaßnahmen eine Störung der Existenzfähigkeit von Unternehmen herbeiführen können, wovon im Besonderen KMU gefährdet seien. Hieraus dürfte ebenfalls folgen, dass die Europäische Kommission mangels weiterer inhaltlicher Einschränkungen in Bezug auf die Störung der Existenzfähigkeit betroffener Unternehmen in ihrer Liquidität die abstrakte Gefährdung der Existenzfähigkeit von KMU durch den COVID-19-Ausbruch und die staatlichen Eindämmungsmaßnahmen für ausreichend erachtet hat.
Dafür, dass es nicht auf die Liquiditätslage des konkreten von der Beihilfe zu begünstigenden Unternehmen ankommen dürfte, spricht aus Sicht des vorlegenden Gerichts auch, dass der Befristete Rahmen keine Erläuterung oder Definition dieser Begriffe enthält, die jedoch erforderlich gewesen wäre, damit die Mitgliedsstaaten den von der Kommission vorgegebenen Prüfungsmaßstab gekannt hätten. Da es sich bei dem Begriff des Liquiditätsengpasses bzw. der akuten Nichtverfügbarkeit von Liquidität aus Sicht des Gerichts um auslegungsbedürftige Begriffe handelt (vgl. hierzu auch die Fragestellung zu 2.), wäre zu erwarten gewesen, dass der Befristete Rahmen diesbezüglich weitere, den Bestimmungen in Nr. 22 vergleichbare Vorgaben enthält.
Hierfür spricht auch, dass der Befristete Rahmen in seiner 4. Änderungsfassung vom 13. Oktober 2020 [Mitteilung C(2020) 7127 final, ABl. C 340 I/1 vom 13.10.2020, S. 7 f.] explizite und konkrete Vorgaben zu Beihilfen in Form von Unterstützung für ungedeckte Fixkosten enthält (Ziffer 3.12) und diese Vorgaben von der Bundesrepublik Deutschland mit der „Regelung zur Gewährung von Unterstützung für ungedeckte Fixkosten im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch vonCOVID-19 vom 20. November 2020 (veröffentlicht erstmals am 14. Dezember 2020, BAnz AT 14.12.2020 B2, im Folgenden: „Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020“), die ebenfalls von der Kommission genehmigt wurde [Beschluss vom 20.11.2020, C(2020) 8318 final, State Aid SA.59289 (2020/N)], nahezu wortlautgetreu übernommen wurden.
Auch die durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in den Blick genommenen Antworten der Europäischen Kommission auf den Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs „Staatliche Beihilfen in Krisenzeiten Zügige Reaktion der Kommission, aber mangelhafte Kontrollen und Widersprüche in den Leitlinien zur Unterstützung der industriepolitischen Ziele der EU“ (aufzurufen unter COM-Replies-SR-2024-21_DE.pdf) stützen aus Sicht des vorlegenden Gerichts die Annahme, dass eine gesonderte Prüfung der Liquiditätslage des zu begünstigenden Unternehmens in Form eines Liquiditätsengpasses oder der Nichtverfügbarkeit von Liquidität weder dem Befristeten Rahmen noch den Genehmigungen zu entnehmen ist. Denn darin hat die Europäische Kommission erneut klargestellt, dass aufgrund der außergewöhnlichen Umstände durch den Ausbruch vonCOVID-19 für Unternehmen aller Art, darunter solvente und weniger solvente Unternehmen, die Gefahr eines schwerwiegenden Liquiditätsengpasses bestanden habe, wobei KMU besonders gefährdet gewesen seien. Eine wirksame Reaktion habe daher eine vorübergehende Unterstützung für verschiedenste Arten von Unternehmen in der Form erfordert, dass die Beihilfe schnell zur Verfügung habe stehen und die Vorschriften für die Mitgliedstaaten hätten einfach umsetzbar sein müssen. Die Bedingungen seien auf das Minimum beschränkt worden, das erforderlich sei, um sicherzustellen, dass die Beihilfe angemessen geblieben sei und nicht zu einer unangemessenen Wettbewerbsverzerrung auf dem Binnenmarkt geführt habe (vgl. Ziffer II., Punkt 1, S. 3). Einer schnellen und einfachen Umsetzung der vorübergehenden Unterstützung unter – auf das Minimum beschränkten – Bedingungen hätte eine konkrete Prüfung der Liquiditätslage betroffener Unternehmen jedoch entgegengestanden.
Der Stellungnahme des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vom 15. Dezember 2025 [„Bewertung des Urteils des OVG Münster (4 A 1555/23) vom 25.08.25 Auswirkungen auf die Corona-Hilfen“, Anlage I zum Sitzungsprotokoll] ist ebenfalls zu entnehmen, dass der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zur Auslegung des Befristeten Rahmens und der Genehmigungen der Europäischen Kommission nicht uneingeschränkt gefolgt werde. Nach Auffassung des Bundesministeriums stellten die Bedingungen der (dort streitgegenständlichen) November-/Dezemberhilfe im Regelfall auch unter Berücksichtigung der o.g. Rechtsprechung geeignete Förderkriterien dar. Das Bundesministerium werde daher weiter von der beihilferechtlichen Zulässigkeit einer Gewährung von November-/Dezemberhilfe auf Basis der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 ausgehen und erfolgte Bewilligungen, bei denen die Fördervoraussetzungen vorgelegen hätten, als mit dem Beihilferecht vereinbar ansehen. Hierauf hat auch die Investitionsbank Schleswig-Holstein in ihrem Informationsschreiben 01/2026 (Anlage II zum Sitzungsprotokoll) ausgeführt, dass sie in engem und regelmäßigem Austausch sowohl mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie als auch mit den Bewilligungsstellen der anderen Bundesländer stehe und nach derzeitigem Stand dort übereinstimmend weiterhin von der beihilferechtlichen Zulässigkeit der Gewährung der jeweiligen Corona-Wirtschaftshilfen ausgegangen werde.
Angesichts der divergierenden Auffassungen zur Auslegung des Befristeten Rahmens und der Genehmigung der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 durch die Europäische Kommission zum Erfordernis eines Liquiditätsengpasses oder einer Nichtverfügbarkeit der Liquidität erscheint die Klärung der vom Gericht aufgestellten Fragen dringend geboten.
cc)
Sollte der Gerichtshof zu der Auffassung gelangen, dass wegen der in Rede stehenden Vorgaben des Befristeten Rahmens eine Beihilfegewährung auf Grundlage der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 nur dann erlaubt war, wenn das zu begünstigende Unternehmen konkret von einem plötzlichen Liquiditätsengpass bzw. einer gänzlichen Nichtverfügbarkeit der Liquidität betroffen war, so bedarf es aus Sicht des Gerichts näherer Erläuterungen und Ausführungen dahingehend, unter welchen Voraussetzungen von einem solchen Engpass bzw. einer solchen Nichtverfügbarkeit auszugehen ist. Hierauf zielt die Fragestellung zu 2. ab. Denn, wie bereits ausgeführt, enthielten weder der Befristete Rahmen noch die Genehmigungen der Europäischen Kommission oder die Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 Vorgaben hierzu.
Die Beklagte (nach deren Ansicht das Vorliegen eines Liquiditätsengpasses indes ohnehin nicht zu prüfen war) hält es bereits für ausreichend, dass ein coronabedingter Umsatzeinbruch bei fortlaufenden, nicht kurzfristig veränderbaren Kosten („Fixkosten“) nachgewiesen werden konnte. Da rückläufige Umsätze bei weiterlaufenden Kosten rechnerisch zwingend zu einem Rückgang des Gewinns bzw. der Liquidität des Unternehmens führten, habe bei Erfüllung der Fördervoraussetzungen ein Liquiditätsengpass angenommen werden können. Durch Zahlungen als Beitrag zu den betrieblichen Fixkosten habe die wirtschaftliche Existenz der Unternehmen gesichert werden können. Eine an der negativen Umsatzentwicklung orientierte und aus ihr typisierend auf Existenzgefahren schließende Förderkonzeption widerspreche nach Auffassung der Beklagten auch nicht den Zielen des Befristeten Rahmens.
Problematisch hieran könnte allerdings sein, dass bei einem reinen Umsatzvergleich zwischen dem Förderzeitraum und dem Referenzeitraum außer Acht bleibt, mit welcher Gewinnmarge das jeweilige Unternehmen seine – wenn auch eingebrochenen – Umsätze bei – möglicherweise – gleichbleibenden Fixkosten generiert hat. Ausgeblendet werden bei dieser Betrachtung zudem andere liquide Mittel etwa in Form von Bankguthaben oder Kassenbeständen, die dem Unternehmen unabhängig von den Umsätzen im Förderzeitraum zur Verfügung standen. Auch bei einem Umsatzeinbruch von mehr als 30 % ist es also denkbar, dass dem nach der Ausgestaltung des deutschen Förderprogramms förderberechtigten Unternehmen – sei es, weil es mit hoher Gewinnmarge operiert hat, sei es wegen ausreichend hoher Rücklagen – liquide Mittel in auskömmlicher Höhe zur Verfügung standen, was der Annahme eines (existenzbedrohlichen) „Liquiditätsengpasses“ bzw. der „akuten Nichtverfügbarkeit von Liquidität“ entgegenstehen könnte.
Ungeklärt dürfte auch sein, auf welchen Zeitpunkt es bei der Bestimmung der Liquiditätslage des betroffenen Unternehmens maßgeblich ankommt. Denn die ex-ante-Betrachtung zum Zeitpunkt der Antragstellung oder Gewährung der Beihilfe auf Grundlage geschätzter Angaben zu Einnahmen und Ausgaben im Förderzeitraum dürfte sich nicht zwangsläufig mit einer ex-post-Saldierung der tatsächlich geflossenen Einnahmen und Ausgaben decken. Auch dürfte sich die Frage stellen, ob und welche Nachweise zur Darlegung der Liquiditätslage erforderlich sind. Wie ausgeführt, enthält der Befristete Rahmen in seiner 4. Änderungsfassung vom 13. Oktober 2020 [Mitteilung C(2020) 7127 final, ABl. C 340 I/1 vom 13.10.2020, S. 7 f.] ebenso wie die von der Kommission gesondert genehmigte Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020 zu einer Förderung sog. ungedeckter Fixkosten explizite Vorgaben auch zu den von den Unternehmen beizubringenden Unterlagen und Nachweisen, während der Befristete Rahmen und die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 im Hinblick auf einen eventuell notwendigen Nachweis der Liquiditätslage des Unternehmens vollständig schweigen.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 267 AEUV
Art. 108 AEUV
Art. 3 Grundgesetz
Art. 288 Abs. 5 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Nr. 18 AGVO
Art. 2 Nr. 18 AGVO
Art. 108 Abs. 3 AEUV
Art. 107 Abs. 1 AEUV
Art. 108 Abs. 3 AEUV
Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 104, 220
10 C 1/17
3 C 6.95
4 A 1555/23
4 A 1793/23
16 K 3014/24
16 K 717/24
4 A 1793/23
4 A 1555/23
16 K 3014/24
16 K 717/24