Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-12-01, Aktenzeichen 2 D 74/18.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1201.2D74.18NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Voll-streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die I. Änderung des Bebauungsplans Nr. 276 – Teilbereich A „E. Straße/S. -L. -Straße“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: 1. Änderung).
Die Antragstellerin hat nach eigenen Angaben durch notariellen Kaufvertrag vom 17. August 2013/22. August 2014 die Grundstücke D. . 7, 9 und 11 sowie E. Straße 38, 38b und 40 erworben. Der Eigentumsübergang ist bisher nicht erfolgt, zugunsten der Antragstellerin ist aber eine Auflassungsvormerkung im Grundbuch eingetragen. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich der 1. Änderung. Die Antragstellerin plant, auf den Grundstücken ein Projekt für studentisches Wohnen, kombiniert mit Büro- und Gewerbeflächen zu verwirklichen.
Das Plangebiet der 1. Änderung erfasst einen Teilbereich des Bebauungsplanes Nr. 276, der im Jahr 2012 in Kraft getreten ist und für den hier betroffenen Teilbereich im Wesentlichen zwei größere Kerngebiete und kleinere Mischgebiete auswies. Unzulässig waren im festgesetzten MK 1 (westlich der E. Straße – nicht Gegenstand der Änderungsplanung – und östlich davon - von der 1. Änderung erfasst), das im Wesentlichen die bereits baulich genutzten Teile des Plangebietes im westlichen Bereich erfasste, Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten. Allgemein zulässig waren bei zwei- bis viergeschossiger Bebauung Wohnnutzungen ab dem zweiten Obergeschoss sowie ausnahmsweise ab dem ersten Obergeschoss. Im MK 2 (im Geltungsbereich der 1. Änderung) waren bei zugelassener Dreigeschossigkeit Wohnungen ab dem ersten Obergeschoss allgemein zulässig, unzulässig hingegen Vergnügungsstätten, Tankstellen im Zusammenhang mit Parkhäusern und Großgaragen, Gewerbebetriebe mit sexuellem Charakter sowie der Handel und Verkauf von Erotikartikeln. Auch die ausnahmsweise nach § 7 Abs. 3 BauNVO zulässigen Tankstellen wurden ausgeschlossen. Zudem wurden Bestandsschutzfestsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO für im Plangebiet vorhandene Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten getroffen. Mit diesen Regelungen, insbesondere zur weithin zulässigen Wohnnutzung ab dem 1. Obergeschoss, war beabsichtigt, die seit vielen Jahren gewachsene Durchmischung des Plangebietes mit gewerblichen Nutzungen, Handels- und Dienstleistungsbetrieben sowie verbreiteter Wohnnutzung zu erhalten. Im (nord)östlichen Teil des Plangebietes (S. -L. -Straße/B.-------straße ) setzt(e) der Bebauungsplan Nr. 276 zudem Mischgebiete und eine Fläche für Gemeinbedarf (Kindergarten) fest. Nördlich der B.-------straße (nicht Gegenstand der 1. Änderung) wurden allgemeine Wohngebiete, Mischgebiete sowie im Kreuzungsbereich zur E. Straße ein Kerngebiet festgesetzt.
Die hier angefochtene 1. Änderung umfasst das Gebiet zwischen der E. Straße im Westen, der B.-------straße im Norden, der S. -L. -Straße im Westen sowie der D1.--------straße im Süden. Die für dieses Gebiet bereits bisher festgesetzten Baugebiete und Nutzungsarten werden im Wesentlichen beibehalten. Für das westlich an der E. Straße liegende MK 1 werden nunmehr die Nutzungen durch Einzelhandelsbetriebe mit zentren-, sowie zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten und Bordelle ausgeschlossen. Im Übrigen wird die Regelung des § 7 BauNVO nicht modifiziert. Im anschließenden MK 2 (mittig im Plangebiet zwischen B.-------straße und D1.--------straße ) werden darüber hinaus Einzelhandelsbetriebe mit dem Sortiment Erotikartikel, Vergnügungsstätten sowie die gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO allgemein zulässigen Tankstellen im Zusammenhang mit Parkhäusern und Großgaragen ausgeschlossen. Für einen im MK 1 vorhandenen – inzwischen aufgegebenen - Fachmarkt für Schuhe und Textilien mit einer Verkaufsfläche von 766 m² wird eine Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO getroffen. In den westlich an der S. -L. -Straße ausgewiesenen Mischgebieten werden neben vorgenannten Einzelhandelsbetrieben auch Gartenbaubetriebe, Tankstellen und Vergnügungsstätten ausgeschlossen. Darüber hinaus enthält die 1. Änderung weiterhin Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zu Lärmpegelbereichen sowie örtliche Bauvorschriften.
Ausweislich ihrer Begründung verfolgt die 1. Änderung das Ziel, die Festsetzungen hinsichtlich der Zulässigkeit von Wohnnutzung in den Kerngebieten der zwischenzeitlich gewandelten Rechtsprechung insbesondere des OVG NRW anzupassen. Diese halte Festsetzungen, die das Wohnen im Kerngebiet soweit erlaubten, dass die Wohnnutzung überwiege, ebenso für unzulässig wie solche, die die Wohnnutzung ab einem bestimmten Geschoss erlaubten, wenn dies eine überwiegende Wohnnutzung ermögliche. Erlaubt seien nur Vorgaben, bei denen die allgemeine Zweckbestimmung des § 7 Abs. 1 BauNVO gewahrt bleibe. Kerngebiete dienten demnach vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur. Unabhängig davon sei es auch bisher keinesfalls städtebauliches Ziel gewesen, Gebäude zu ermöglichen, die überwiegend zu Wohnzwecken genutzt würden und damit den angestrebten Gebietscharakter eines Kerngebietes möglicher-weise gefährdeten. Unter Berücksichtigung dieser in der neueren Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen und mit Blick auf eine konkrete Bauvoranfrage zur Errichtung einer Vielzahl von Wohnungen an der E. Straße bzw. der D1.--------straße sollten die Festsetzungen an die fortbestehenden Planungsziele angepasst und rechtssicher getroffen werden. Darüber hinaus seien im Rahmen der 1. Änderung auch die zwischenzeitlich vom Rat der Stadt beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzepte (Einzelhandels- und Zentrenkonzept sowie Vergnügungsstättenkonzept) einzuarbeiten gewesen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass sich im bisherigen Plangebiet östlich der E. Straße ein Erotikfachmarkt und eine Spielothek angesiedelt hätten sowie für eine Diskothek eine Baugenehmigung erteilt worden sei. Mit Blick auf die insoweit unveränderten Planungsziele der Stadt werde für den überwiegenden Teil des Plangebietes weiterhin eine Kerngebietsfestsetzung für sinnvoll erachtet. Diese solle nun rechtssicher auch mit Blick auf die Zulässigkeit der Wohnnutzung umgesetzt werden. Private Nutzungsinteressen der betroffenen Eigentümer seien dabei so weit wie möglich berücksichtigt worden. Zur Beschleunigung des Planverfahrens sei der Teilbereich A vorrangig zu regeln, da hier konkrete Vorhaben geplant seien. Demgegenüber könne der Teilbereich B mangels Veränderungsdrucks nachrangig behandelt werden. Eine zwingende inhaltliche Verknüpfung der beiden Straßenseiten der E. Straße sei nicht zu erkennen.
Das ca. 3 ha große Plangebiet der 1. Änderung liege im Siedlungsschwerpunkt der Kernstadt von Q. , ca. 400 m nordwestlich der historischen Altstadt. Südwestlich werde es von der Eisenbahnlinie Q. – C. sowie von den gewerblichen Nutzungen des Eisenbahnausbesserungswerks und der C1. -Werke markiert. Im Flächennutzungsplan sei es im Bereich zwischen Eisenbahnlinie und B.-------straße auf der Ostseite der E. Straße als Kerngebiet dargestellt. Als Mischgebiete würden die Bereiche westlich der S. -L. -Straße und nördlich der D1.--------straße gekennzeichnet. Mit den hier im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen sei Rücksicht auf die städtebaulichen Erfordernisse, die Lage des Plangebietes im Stadtgefüge und die örtlichen Gegebenheiten genommen worden. Aus Sicht der Stadtentwicklung und allgemeiner städtebaulicher Perspektive seien die getroffenen Festsetzungen trotz der unbedeutenden Abweichungen von den Darstellungen des rechtswirksamen Flächennutzungsplanes sinnvoll und folgerichtig und als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt anzusehen.
Der Planbereich der 1. Änderung sei integraler Bestandteil des Siedlungsbereiches beiderseits der E. Straße. Derzeit weise das Plangebiet eine äußerst heterogene Bebauung (Größe, Dimensionierung, Dachformen, Geschossigkeit) und Qualität der Gebäude, eine unzureichende Gestaltung der Verkehrsflächen sowie eine Überfrachtung und störende Häufung von Werbeanlagen auf. Vorhanden seien derzeit ein Schnellimbiss, ein Kindergarten, ein Zweirad- sowie ein Autohandel mit Reparaturwerkstätten und Lagergebäuden, eine Schuh- und Textilverkaufsstätte, ein Autoverleih, Gebäude mit Wohn- und Dienstleistungsnutzungen (Yogastudio), dazwischen befänden sich größere Freiflächen. Eine ähnlich heterogene Nutzung finde sich auch westlich der E. Straße. Innerhalb des Plangebietes gebe es derzeit 8 Wohnungen in 4 Gebäuden. Sie konzentrierten sich auf den relativ kleinteilig parzellierten Südwestteil des Plangebietes. Ziel der Planung bleibe es vor diesem Hintergrund, mit den Kerngebietsfestsetzungen einen breit gefächerten Strauß städtischer und urbaner Nutzungen weiterhin zu ermöglichen; dabei stehe das Kerngebiet an der E. Straße (MK 1) auch für Vergnügungsstätten jeglicher Art zur Verfügung. Um die Umsetzung der nach wie vor bestehenden städtebaulichen Ziele des Bebauungsplanes Nr. 276 weiterhin zu sichern, sei eine Beschränkung der Wohnnutzung im Kerngebiet städtebaulich angezeigt und geboten. Das bisher überwiegend allgemein zulässige sonstige Wohnen im Plangebiet sei nunmehr gemäß § 7 Abs. 3 BauNVO nur noch ausnahmsweise möglich. Dies sei erforderlich, um zu verhindern, dass sich im Plangebiet Wohnen in einem unzulässigen Maß und Umfang ansiedele und damit die allgemeine Zweckbestimmung des Kerngebietes beeinträchtige und gefährde. Obwohl Wohnen die Urbanität und Attraktivität der innerstädtischen Lage fördern könne, müsse unter Beachtung der städtebaulichen Zielsetzung zu den angedachten und ermöglichten Nutzungsstrukturen im Plangebiet das sonstige Wohnen in diesem konkreten Fall eingeschränkt werden. Allerdings bleibe das Wohnen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie Betriebsinhaber nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO allgemein zulässig. Insgesamt eigne sich das Plangebiet aufgrund seiner Lage im Stadtgebiet und der verkehrlichen Erschließung, der Grundstückssituation und der sonstigen städtebaulichen Ziele und Überlegungen der Stadt Q. „hervorragend“ für die Ansiedlung der bereits im Bebauungsplan Nr. 276 definierten Kerngebietsnutzungen. Hierzu böten nicht zuletzt die großen Freiflächen im Plangebiet ein kurzfristig umsetzbares Entwicklungspotenzial. Mit Ausnahme der Wohnnutzung und des Einzelhandels würden deshalb die bisherigen Festsetzungen im Wesentlichen beibehalten. Im Hinblick auf den Einzelhandel sei zu beachten, dass etwa durch Zusammenlegung von Grundstücken unter Beseitigung abgängiger Gebäude im Plangebiet auch ausreichend Raum für die Ansiedlung von nichtzentren-relevantem Einzelhandel bestehe. Solcher sei durch die Festsetzungen auch nicht beschränkt. Die Nutzungsausschlüsse im MK 2 und in den Mischgebieten seien nicht zuletzt dem direkten Nebeneinander des vorhandenen Kindergartens mit der Kern- und Mischgebietsausweisung geschuldet und würden weiterhin für notwendig erachtet. Dies gelte im Wesentlichen für Vergnügungsstätten und Angebote mit im weitesten Sinne sexuellem Charakter. Zur Verwirklichung der städtebaulichen Ziele, im Plangebiet kerngebietstypische Nutzungen wie die Unterbringung von Handelsbetrieben, zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur zu etablieren und ein urbanes Angebot an Gütern und Dienstleistungen zu sichern, sei als wesentliche Änderung eine Einschränkung der Wohnnutzung im Kerngebiet städtebaulich geboten. Dem Wunsch einer Vielzahl von Eigentümern und Anliegern, Wohnungen hier unbegrenzt zuzulassen, habe deshalb nicht entsprochen werden können. Wohnnutzung sei zukünftig nur noch ausnahmsweise zulässig. Damit bleibe es der Baugenehmigungsbehörde überlassen, im nachgelagerten Baugenehmigungsverfahren zu prüfen, ob im konkreten Einzelfall trotz einer etwaigen Wohnbebauung die Eigenart des Kerngebietes gewahrt werde. Die noch vorhandenen Wohnungen im Plangebiet stünden diesem Ziel nicht entgegen. Für 3 Wohnungen liege eine – noch nicht umgesetzte – Nutzungsänderungsgenehmigung in gewerbliche Nutzung vor, die verbliebenen 5 Wohnungen befänden sich überwiegend in auch gewerblich genutzten kleineren Gebäuden. Insgesamt gewichte die Stadt unter Berücksichtigung der städtebaulichen Ziele eine kerngebietstypische Ausnutzung höher als eine uneingeschränkte und möglicherweise überhandnehmende Entwicklung sonstigen Wohnens im Plangebiet, auch wenn es (nur) hierfür konkrete Nutzungsabsichten gebe. Diesen Zielen dienten auch die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung. Durch die Ausnutzung der Obergrenzen der GRZ und der GFZ seien vielfältige Gebäudevariationen möglich. Sie seien mit Rücksicht auf die exponierte Lage des Plangebietes auch erforderlich, um einen harmonischen Gesamteindruck des Stadtbildes zu erzielen. Von der Festsetzung einer Mindestwandhöhe werde indes abgesehen. Festsetzungen zur Bauweise seien ebenfalls nicht mehr vorgesehen. Die beibehaltenen Regelungen zum Immissionsschutz berücksichtigten, dass sich in der 1. Baureihe der E. Straße an den Gebäudefassaden Geräuschpegel von mehr als 70 dB(A) tags und zwischen 60 und 65 dB(A) nachts ergäben. In einem Abstand von etwa 50 m zur E. Straße würden hingegen die Orientierungswerte der DIN 18005 für Kerngebiete bereits eingehalten, entlang der S. -L. -Straße diejenigen für ein Mischgebiet. Insofern bleibe es bei der Festsetzung von Lärmpegelbereichen und den Anordnungen von entsprechenden Vorkehrungen des passiven Lärmschutzes. Im Hinblick auf die Freibereiche sei zu berücksichtigen, dass die Wohnnutzung nunmehr im Wesentlichen nur noch ausnahmsweise zulässig sei und auf den einzelnen Grundstücken genug Spielraum verbleibe, schützenswerte Freibereiche gegebenenfalls abzuschirmen.
Das Planungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
In seiner Sitzung vom 21. Oktober 2014 beschloss der zuständige Ausschuss für Bauen, Planen und Umwelt der Antragsgegnerin die Aufstellung der 1. Änderung. Vorangegangen waren Abstimmungsgespräche mit der Antragstellerin über die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 294 „Studentenwohnen an der D1.--------straße “. Im November 2013 hatte die Antragstellerin einen Einleitungsantrag hierfür gestellt, dem umfangreiche Planungsunterlagen beigefügt waren. Dieses Planungsvorhaben wurde eingestellt, nachdem die Antragstellerin einen Bauvorbescheidsantrag für ihr Projekt gestellt hatte. Der Antrag wurde zunächst zurückgestellt und nach Erlass einer Veränderungssperre abgelehnt. Das Klageverfahren ist noch beim VG Minden – 9 K 4731/16 – anhängig und ruht mit Blick auf das vorliegende Normenkontrollverfahren.
Vom 2. bis 13. Februar 2015 fand die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden statt. In der Zeit vom 19. Juni 2017 bis einschließlich 18. Juli 2017 lagen die Planunterlagen öffentlich aus. Zugleich erfolgte die förmliche Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange.
Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung erhob unter anderem die Antragstellerin über ihre Prozessbevollmächtigten Einwände gegen die beabsichtigte Änderungsplanung. Der Bebauungsplan weiche vom geltenden Flächennutzungsplan ab. Dieser sehe für Teile des als Kerngebiet festgesetzten Planbereichs, insbesondere die derzeit nicht bebauten Grundstücksflächen im Bereich der S. -L. -Straße und der D1.--------straße eine Mischgebietsfläche vor. Die Festsetzung des MK 2 sei zur Bestandssicherung nicht erforderlich, dieses weise eine urbane Nutzungsmischung nicht einmal im Ansatz auf. Die Festsetzung sei auch nicht aus dem Vergnügungsstättenkonzept ableitbar. Vergnügungsstätten würden im MK 2 vielmehr entgegen dieser Konzeption vollständig ausgeschlossen. Dass dies mit Blick auf den benachbarten Kindergarten sinnvoll sei, ändere hieran nichts. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Einzelhandelsansiedlungen im MK 2 wegen des damit verbundenen Autoverkehrs problematisch seien. Solche Nutzungen würden zu einer deutlich höheren Verkehrsbelastung insbesondere der D1.--------straße führen. Damit sei dann jedoch auch die Leistungsfähigkeit der E. Straße infrage gestellt, die bereits im Zuge der Erstaufstellung des Bebauungsplanes Nr. 276 als Problem erkannt worden sei. Zudem sei zumindest zweifelhaft, ob die entstehenden Emissionen hier in der Nachbarschaft noch zumutbar sein könnten. Diese Konflikte würden weder sachgerecht bewertet noch gelöst. Nach alledem sei eine Kerngebietsausweisung nicht geboten. Die Ausführungen in der Planbegründung hierzu seien auch eher nebulös. Es sei davon auszugehen, dass es im MK 2 absehbar keine Nutzungen geben werde, die auf die Ausweisung eines Kerngebietes angewiesen seien. Die städtebaulichen Ziele seien durch eine Festsetzung als Misch- oder Urbanes Gebiet besser zu realisieren, insbesondere könne die vom Rat und von den Eigentümern im Plangebiet gewünschte Wohnnutzung dann einen größeren Raum einnehmen. In Q. bestehe insbesondere im Bereich der Kernstadt ein großer Bedarf an Wohnungen, auch und gerade für Studenten. Solche Ausweisungen würden zudem einen fließenden Übergang zwischen den eher kerngebietsorientierten Nutzungen an der E. Straße und der im südlichen und östlichen Anschluss vorherrschenden Wohnnutzung gewährleisten. Die Ausweisung eines Mischgebietes entspräche zudem der planungsrechtlichen Ausgangslage. Ein solches Mischgebiet habe der Vorgängerbebauungsplan Nr. 1 festgesetzt. Demgegenüber sei die Festsetzung der Kerngebiete im Bebauungsplan Nr. 276 unwirksam, wie die Stadt auch erkannt habe. Schließlich sei nicht zu erkennen, warum das Plangebiet nunmehr einer getrennten planerischen Entwicklung zugeführt werden solle.
In seiner Sitzung vom 28. September 2017 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die im Verfahren der förmlichen Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden eingegangenen Stellungnahmen auf der Grundlage einer verwaltungsseitig vorbereiteten Abwägungsmatrix und die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 276 - Teilbereich A „E. Straße/S. -L. -Straße“ als Satzung. In der Abwägung der Einwände der Antragstellerin führt die Vorlage aus, dem Entwicklungsgebot sei ausreichend Rechnung getragen. Die Ausweisung des MK 2 verstoße hiergegen nicht, da der Flächennutzungsplan insoweit als Rahmenplan einer Auslegung in Randbereichen zugänglich sei. Dies betreffe insbesondere die räumliche Abgrenzung von Baugebieten. Bei der Frage der Bestandssicherung gehe es nicht um die Sicherung vorhandener Nutzungen, sondern um die Beibehaltung der ursprünglichen Planungskonzeption. Vergnügungsstätten- und Einzelhandelskonzept würden beachtet. Die Kritik an der Kerngebietsausweisung greife nicht durch. Sie verkenne die städtebauliche Intention der Stadt Q. , an dieser zentral gelegenen Stelle das breite Nutzungsspektrum eines Kerngebietes zu ermöglichen, soweit Besonderheiten des Gebietes nicht entgegenstünden. Dass solche Nutzungen hier nicht denkbar seien, sei nicht nachvollziehbar. Sowohl Geschäfts- und Bürogebäude als auch zentrale Verwaltungsgebäude, kirchliche und kulturelle Einrichtungen seien ohne weiteres vorstellbar und gewünscht. Angesichts dessen seien die Zielvorstellungen auch nicht ebenso gut oder besser durch die Ausweisung eines Mischgebietes oder eines Urbanen Gebietes zu erreichen. Entgegen der Annahme der Antragstellerin sei es nicht zentrales Anliegen der Stadt Q. , hier Wohnnutzungen in größtmöglichem Umfang zuzulassen. Dies sei im Gegenteil nie beabsichtigt gewesen, zumal deren Zulassung Konflikte mit kerngebietstypischen Nutzungen verschärfen würde. Dass in Q. Bedarf an Wohnungen, auch für studentisches Wohnen, bestehe, sei unbestritten. Dieser solle jedoch an anderer Stelle befriedigt werden.
Der Bebauungsplan wurde am 2. Oktober 2017 ausgefertigt und der Satzungsbeschluss aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2017 am 6. Oktober 2017 im Amtsblatt der Stadt Q. öffentlich bekanntgemacht.
Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 28. September 2018, der per Post am 2. Oktober 2018 bei Gericht eingegangen und am 9. Oktober 2018 der Antragsgegnerin zugegangen ist, den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und darin zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Der 1. Änderung fehle die städtebauliche Erforderlichkeit, weil es sich um eine reine Verhinderungsplanung handele. Der Antragsgegnerin sei es ausweislich der Planungshistorie ausschließlich darum gegangen, das von ihr, der Antragstellerin, projektierte Vorhaben zu verhindern. Sie habe lediglich vorgespiegelt, dieses fördern und die planungsrechtlichen Voraussetzungen dafür schaffen zu wollen. Was sich die Antragsgegnerin hier positiv vorstellen könne, sei nicht zu erkennen. Auch den früheren Eigentümern sei es nicht gelungen, für diverse bauliche Nutzungsabsichten die Zustimmung der Antragsgegnerin zu erhalten (u. a. für das Q1. -Center). Das Verfahren zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 294 sei ohne tragfähige Begründung eingestellt worden, obwohl sie, die Antragstellerin, immer neuen Änderungswünschen der Stadt im Rahmen des Vertretbaren stets nachgekommen sei. Die Planung verstoße gegen das Entwicklungsgebot, da das MK 2 teilweise auf Flächen festgesetzt werde, die der Flächennutzungsplan als Mischgebietsfläche darstelle. Zudem habe die Antragsgegnerin die planerische Ausgangslage fehlerhaft bewertet. Wegen der erkannten Unwirksamkeit der Kerngebietsfestsetzungen habe sie die dann gültige Ausweisung eines Mischgebietes im Bebauungsplan Nr. 1 zugrunde legen müssen. Auch bei der Beurteilung nach § 34 BauGB sei von einem Mischgebiet auszugehen. Im Übrigen habe sie, die Antragsgegnerin, stets das Ziel verfolgt, Wohnnutzungen im Plangebiet in größerem Umfang zuzulassen. Die vorgebliche Heilung einer unwirksamen Festsetzung sei damit nur vorgeschoben, tatsächlich werde eine neue Planung verfolgt. Das zeige sich auch daran, dass im MK 3 des ursprünglichen Plans eine ähnliche Festsetzung zur Wohnnutzung ausweislich des Aufstellungsbeschlusses auch in der Änderungsplanung habe beibehalten werden sollen. Nach Abtrennung dieses Bereichs östlich der E. Straße sei die erkannt unwirksame Festsetzung bis heute in Kraft. Zudem sei der Entzug eines Baurechtes zu ihren Lasten für die Ratsmitglieder nicht ausreichend erkennbar gewesen. Die Planbegründung lese sich so, als ob sie, die Antragstellerin, über keine relevanten und gesicherten Nutzungsrechte im Plangebiet verfüge. Sie erwecke den Eindruck, ihre Belange seien wegen der fehlenden Eigentümerstellung gering zu gewichten. Zudem verstoße die Kerngebietsfestsetzung für das MK 2 wegen der umfangreichen Nutzungsausschlüsse bezüglich allgemein zulässiger Nutzungen gegen § 1 Abs. 5 BauNVO. Für kerngebietstypische Nutzungen bleibe so praktisch nichts mehr übrig; der von der Antragsgegnerin angesprochene sonstige Einzelhandel sei schon wegen der Verkehrsbelastung tatsächlich nicht möglich. Solche Nutzungswünsche (etwa für einen Gartencenter/Baumarkt) habe sie in der Vergangenheit auch stets abgelehnt. Der Ausschluss sämtlicher Vergnügungsstätten stehe der Ausweisung eines Kerngebietes grundsätzlich entgegen. Darüber hinaus sei sie jedenfalls nicht erforderlich. Im Bestand sei keine Nutzung vorhanden, die nur in einem Kerngebiet zulässig sei. Das sei auch für künftige Nutzungen nicht erkennbar. Als probate Alternative hätte sich hier ein Urbanes Gebiet angeboten, auch um die vorhandene Wohnnutzung hinreichend zu berücksichtigen und ihre Ausweitung, wie sie die Antragsgegnerin zumindest ursprünglich verfolgt habe, planerisch abzusichern. Der Ausschluss von Wohnnutzung stelle einen Bruch mit der bisherigen städtebaulichen Konzeption dar, der den Ratsmitgliedern auch nicht hinreichend verdeutlicht worden sei. Die Planbegründung verschleiere diese Hintergründe. Hier falle zudem ins Gewicht, dass in Q. allgemein ein großer und nicht gedeckter Bedarf an Wohnraum, nicht zuletzt für studentisches Wohnen, bestehe. Hierauf hätte die Planung ebenfalls Rücksicht nehmen müssen.
Die Antragstellerin beantragt,
die I. Änderung des Bebauungsplans Nr. 276 - Teilbereich A „E. Straße/S. -L. -Straße“ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Die Planung sei städtebaulich gerechtfertigt, ein planerischer Missgriff liege fern. Namentlich beruhe der Bebauungsplan auf einer positiven Planungskonzeption, die darin bestehe, im Plangebiet Nutzungsmöglichkeiten nach § 7 BauNVO unter den im Plan vorgesehenen Einschränkungen zu eröffnen. Anhaltspunkte dafür, dass die Kerngebietsfestsetzung aus tatsächlichen Gründen auf Dauer nicht vollziehbar sei, bestünden nicht und würden auch nicht aufgezeigt. Ein Kerngebiet eröffne ein sehr breites Spektrum an potentiellen Nutzungsmöglichkeiten. Es sei nicht ersichtlich, dass dieses Spektrum kerngebietstypischer Nutzungen hier auf Dauer nicht verwirklicht werden könne. Im Gegenteil liege dies angesichts der zentralen Lage des Plangebietes fern. Hieran änderten auch die insbesondere für das MK 2 vorgesehenen Einschränkungen nichts; der Ausschluss von Vergnügungsstätten, Bordellen und Tankstellen berühre die Zweckbestimmung eines Kerngebietes von vornherein nicht. Gleiches gelte für den Ausschluss des zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels, zumal sonstiger großflächiger Einzelhandel im Plangebiet ohne weiteres vorstellbar sei. Das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB sei nicht verletzt, für Randkorrekturen wie hier lasse es Raum. Die Annahme der Antragstellerin, sie, die Antragsgegnerin, habe die planungsrechtliche Ausgangslage verkannt, sei schlicht falsch. Dies ergebe sich aus der Nr. 2 der Planbegründung zweifelsfrei. Der Plangeber habe die widerstreitenden Nutzungsabsichten auch erkannt und in einen sachgerechten Ausgleich gebracht. Dies lasse weder einen Fehler im Abwägungsvorgang noch im Abwägungsergebnis erkennen.
Der Berichterstatter des Senats hat das Plangebiet im Rahmen eines Ortstermins besichtigt und die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten ausführlich erörtert. Wegen des Ergebnisses der Ortsbesichtigung und der Erörterung wird auf das Terminsprotokoll vom 19. Mai 2020 Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten im Anschluss an den Orts- und Erörterungstermin vom 19. Mai 2020 auf deren Durchführung verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
Er ist zwar zulässig, aber unbegründet.
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen, als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplanes in einem eigenen Recht verletzt wird.
Die bloße Behauptung einer theoretischen Rechtsverletzung genügt allerdings im Einzelfall dann nicht für eine Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn das tatsächliche Vorliegen einer Rechtsverletzung offensichtlich ausscheidet. An dieser Möglichkeit fehlt es dann, wenn Rechte des Antragstellers unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Die Annahme eines solchen Falls ist wiederum ausgeschlossen, wenn seine Prüfung nennenswerten Umfang oder über Plausibiltätserwägungen hinausgehende Intensität erfordert. In jedem Fall ist die Prüfung (nur) auf der Grundlage der Darlegungen des Antragstellers unter Einbeziehung des wechselseitigen Schriftverkehrs, nicht unter Auswertung des gesamten Prozessstoffs vorzunehmen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2013 ‑ 4 BN 13.13 ‑, juris, Rn. 4, und vom 10. Juli 2012 - 4 BN 16.12 -, juris, Rn. 3; Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 -, DVBl. 2011, 1414 = juris Rn. 12.
Ausgehend hiervon kann sich die Antragstellerin als Anwartschaftsberechtigte für im Plangebiet gelegene Grundstücke auf einen solchen eigenen abwägungserheblichen Belang stützen.
Vgl. allgemein OVG NRW, Urteil vom 4. Februar 2013 - 2 D 108/11.NE -, BRS 81 Nr. 10 = juris Rn. 36, m. w. N.
Die Antragstellerin kann sich auch auf das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis berufen. Besteht – wie hier – eine Antragsbefugnis, so ist regelmäßig auch das für einen Normenkontrollantrag erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Etwas anderes gilt nur, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Antragsteller von vornherein als nutzlos erweist, weil er durch die von ihm erstrebte Unwirksamkeitserklärung des angefochtenen Bebauungsplans offensichtlich keine tatsächlichen Vorteile (mehr) ziehen kann und auch seine Rechtsstellung (aktuell) nicht verbessern könnte, etwa weil der Bebauungsplan bereits vollständig ausgenutzt wurde. Ein Rechtsschutzinteresse ist allerdings schon dann zu bejahen, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Dazu kann im Einzelfall schon die berechtigte Erwartung genügen, dass die Gemeinde einen neuen Bebauungsplan mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Festsetzungen aufstellen wird.
Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juni 2008 - 4 BN 13.08 -, BRS 73 Nr. 51 = juris Rn. 5, und vom 19. November 2007 - 4 BN 49.07-, BRS 71 Nr. 44 = juris Rn. 2, sowie Urteile vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225 = juris Rn. 22, 26 f., und vom 28. August 1987 - 4 N 3.86 -, BVerwGE 78, 85 = juris Rn. 18.
Daran gemessen steht das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin hier nicht durchgreifend in Frage. Zwar ist fraglich, ob ihre bisher entwickelten Nutzungsvorstellungen, namentlich diejenige, die der Bauvoranfrage aus dem Jahr 2014 (Gegenstand des Verfahrens VG Minden – 9 K 4731/16) zugrunde liegt, nicht im Falle des Erfolgs des Normenkontrollantrags und der dann nach dem Antragsvorbringen anzunehmenden Belegenheit des Vorhabengrundstück in einem Mischgebiet gerade wegen der dort dann augenscheinlich deutlich überwiegenden Wohnnutzung nicht (gleichermaßen) planungsrechtlich unzulässig wären. Angesichts ihrer im Ortstermin geschilderten weiteren Bemühungen, ein zumindest mischgebietsverträgliches Projekt aus studentischem Wohnen und gewerblichen Nutzungseinheiten zu entwickeln, ist aber nicht auszuschließen, dass die erstrebte Aufhebung der 1. Änderung in Verbindung mit der jedenfalls naheliegenden Unwirksamkeit der Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 276 für die Vorhabengrundstücke in seiner Ausgangsfassung ihre Rechtsposition verbessern kann.
B. Der Antrag ist aber unbegründet.
1. Die angegriffene 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 276 weist keine formellen Mängel auf, die zu ihrer Unwirksamkeit führen. Die Antragstellerin macht insoweit allein eine Missachtung des Entwicklungsgebotes nach § 8 Abs. 2 BauGB geltend. Ein durchgreifender Mangel wird damit indes nicht aufgezeigt. Bei dem Umstand, dass Teile des Plangebietes, die als Kerngebiet ausgewiesen werden, im Flächennutzungsplan der Antragsgegner als Mischgebietsfläche dargestellt sind, handelt es sich um einen grundsätzlich unbeachtlichen Fehler im Sinne von § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, weil dadurch jedenfalls die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche Ordnung nicht beeinträchtigt wird.
Für die Frage, ob die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt wird, ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans, in der Regel also das gesamte Gemeindegebiet maßgebend. Davon ist die Verletzung des Entwicklungsgebots zu unterscheiden. Dieses bezieht sich auf die planerische Konzeption für den (engeren) Bereich des Bebauungsplans. Die geordnete städtebauliche Entwicklung ist beeinträchtigt, wenn der über den Bereich des Bebauungsplans hinausgehende Raum und die übergeordneten Darstellungen des Flächennutzungsplanes tangiert sind. Die geordnete städtebauliche Entwicklung ist z. B. nicht beeinträchtigt, wenn durch die Festsetzung eines bisher als Grünfläche dargestellten Bereichs mit einer Größe von 2.000 m² als Stellplatzfläche für Fahrzeuge im innerstädtischen Bereich die Funktion des Flächennutzungsplans als grundlegendes kommunales Instrument zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung nicht unterlaufen wird. Darauf, ob die Gemeinde zu Unrecht angenommen hat, der Bebauungsplan halte die Grenze des Entwickeltseins ein, kommt es nicht an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. August 2020 ‑ 2 D 27/19.NE -, juris Rn. 83 f.; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 14. Aufl. 2019, § 214 Rn. 12.
Hier ist nicht zu erkennen, dass durch Überplanung einer Mischgebietsfläche durch ein (verwandtes) Kerngebiet in einem untergeordneten Umfang die gesamtstädtische Ordnung des Flächennutzungsplans tangiert sein könnte. Das zeigt die Antragstellerin auch nicht auf. Unabhängig davon wäre dieser Mangel wegen des Fehlens einer fristgerechten Rüge nach § 215 Abs. 1 BauGB jedoch ohnehin unbeachtlich geworden (näher dazu unten unter 2. c) aa).
2. Die 1. Änderung ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vom 28. September 2017 (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) auch materiell rechtmäßig. Sie ist in ihrer Grundkonzeption im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich (dazu a). Ihre textlichen Festsetzungen sind insgesamt von einschlägigen Rechtsgrundlagen getragen (dazu b); der Bebauungsplan verstößt auch nicht in (noch) beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu c).
a) Die 1. Änderung ist von ihrer Grundkonzeption her im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die nur grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.
Gemessen daran ist die angegriffene 1. Änderung städtebaulich gerechtfertigt. Ihr liegt ausweislich der Planbegründung eine von städtebaulich legitimen Zielen getragene positive Planungskonzeption zugrunde. Die Antragsgegnerin beabsichtigt ausweislich der Planbegründung, den von ihr – zu Recht – gesehenen grundlegenden Mangel des Ausgangsbebauungsplans durch den weitgehenden Ausschluss sonstigen Wohnens zu beheben, im Übrigen aber an den ursprünglichen Planungsabsichten festzuhalten, indem sie den Bebauungsplan „rettet“. Erklärtes Ziel der Planung bleibt es, mit den Kerngebietsfestsetzungen einen breit gefächerten Strauß städtischer und urbaner Nutzungen weiterhin zu ermöglichen. Insgesamt eigne sich das Plangebiet aufgrund seiner Lage im Stadtgebiet und der verkehrlichen Erschließung, der Grundstückssituation und der sonstigen städtebaulichen Ziele und Überlegungen der Stadt Q. „hervorragend“ für die Ansiedlung der bereits im Bebauungsplan Nr. 276 definierten Kerngebietsnutzungen. Hierzu böten nicht zuletzt die großen Freiflächen im Plangebiet ein kurzfristig umsetzbares Entwicklungspotenzial. Um die Umsetzung der nach wie vor bestehenden städtebaulichen Ziele des Bebauungsplanes Nr. 276 weiterhin zu sichern, sei eine Beschränkung der Wohnnutzung im Kerngebiet städtebaulich angezeigt und geboten.
Hierbei handelt es sich insgesamt um legitime, positive städtebauliche Interessen, die in Anbetracht der zentralen Lage, der angrenzenden zumindest teilweise kerngebietstypischen Nutzungen (etwa der großflächige Fahrradeinzelhandel, die Spielhalle, der Erotikmarkt mit Kino sowie die genehmigte Diskothek) in angrenzenden Bereichen und der schon wegen der vielen unbebauten Flächen im MK 2 durchaus naheliegen und eine realistische Umsetzungsmöglichkeit für sich in Anspruch nehmen können. Ein städtebaulicher Missgriff scheidet mithin aus. Dass auch andere Ausweisungen – etwa ein Mischgebiet oder ein Urbanes Gebiet – denkbar gewesen wären, stellt die städtebauliche Erforderlichkeit schon im Ansatz nicht in Frage, sondern allenfalls ein Problem der Abwägung dar. Gleiches gilt für die im Ortstermin noch einmal ausführlich dargelegte Annahme der Antragstellerin, bereits die ursprüngliche Kerngebietsausweisung habe wegen des Wunsches, eine weitgehende Wohnnutzung zu ermöglichen, nicht auf ein Gebiet nach § 7 BauNVO gezielt, sondern eigentlich eines nach § 6 BauNVO gemeint. Selbst wenn dies zutreffen sollte, hinderte dies den Plangeber heute nicht daran, nunmehr ein „echtes“ Kerngebiet festzusetzen. Dass es der Antragsgegnerin nicht nur um die Nachjustierung früherer Planungsvorstellungen ging, sondern um eine – im Hinblick auf die Etablierung von Wohnnutzung – grundlegende Neuplanung, verdeutlicht auch, dass sie die ursprüngliche Absicht, die Änderung im Verfahren nach §§ 13, 13a BauGB zu beschließen, aufgegeben hat. Auch hat sie in der Abwägung der Einwände der Antragstellerin unzweideutig festgehalten, eine wesentliche Wohnnutzung im Plangebiet entspreche nicht (mehr) ihren städtebaulichen Vorstellungen.
Vor dem Hintergrund dieses planerischen Konzeptes kann auch keine Rede davon sein, dass es sich vorliegend um eine reine – städtebaulich nicht mehr gerechtfertigte – Verhinderungsplanung handeln könnte. Hinweise, dass die dargestellten positiven Vorstellungen von der Entwicklung des Plangebietes und die damit verfolgten legitimen städtebaulichen Ziele nur vorgeschoben wären, fehlen schon im Ansatz.
Aus der Planungshistorie folgt hier nichts anderes. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin das eingeleitete Verfahren zur Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes abgebrochen hat, gibt hierfür nichts her. Eine Verpflichtung, eine eingeleitete Bauleitplanung zu Ende zu führen, existiert ebenso wenig wie ein Anspruch auf Planung selbst. Dies gilt umso mehr, als sich die Antragsgegnerin letztlich in der Auseinandersetzung mit dem Vorhaben der Antragstellerin auf eine Bekräftigung der ursprünglichen Gebietsfestsetzungen des Bebauungsplanes (gerade auch im Bereich des zur Genehmigung gestellten Vorhabens der Antragstellerin), nämlich eines gegliederten Kerngebietes (MK 1 und MK 2) sowie eines Mischgebiets, beschränkt hat, unter Einbeziehung allerdings geänderter Vorstellungen zur Wohnnutzung im Kerngebiet. Dies schließt schon aus chronologischen Gründen eine Verhinderungsplanung zum Nachteil der Antragstellerin letztlich aus. Denn die Antragsgegnerin hatte das Planungsziel eines Kerngebiets schon verfolgt und festgesetzt, bevor die Antragstellerin ihr Projekt entwickelt hat.
Die Situation stellt sich insoweit grundsätzlich anders dar als in einem Fall, in dem ein der bisherigen planerischen Situation entsprechendes Vorhaben Anlass gibt, grundlegende Änderungen an diesem Gebietscharakter vorzunehmen. Im Übrigen ist aber zu beachten, dass selbst die Verhinderung eines konkreten Vorhabens durchaus ein Nebenzweck einer Bauleitplanung – und zumindest auch der Hauptgrund für deren Einleitung - sein kann.
Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2018 - 2 D 44/17.NE -, BRS 86 Nr. 48 = juris Rn. 48 f., m. w. N.
Entscheidend bleibt, dass sich der Plangeber positive, städtebaulich legitimierte Vorstellungen von der Entwicklung des Plangebietes gemacht hat, woran hier ‑ wie ausgeführt - letztlich keine durchgreifenden Zweifel bestehen.
Entgegen der von der Antragstellerin in der Sache vertretenen Ansicht ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Festsetzung eines Kerngebietes insbesondere im mittleren Planbereich (MK 2) ein „Etikettenschwindel“ sein könnte, weil in Wahrheit ein Mischgebiet bestehe und erhalten bleiben bzw. nach den inhaltlichen Vorstellungen des Plangebers zur Gebietsentwicklung entstehen solle.
Zur fehlenden städtebaulichen Rechtfertigung einer Planung, die einen Etikettenschwindel darstellt, vgl. allgemein OVG NRW, Urteile vom 16. Oktober 2017 - 2 D 61/16.NE -, BauR 2018, 778 = juris 42 f., und vom 2. Dezember 2016 - 2 D 121/14.NE -, juris Rn. 36 f.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 21. Juni 2017 - 8 C 10068/17 -, DVBl. 2017, 1243.
Hierfür ist letztlich nichts Durchgreifendes zu erkennen. Insoweit beruft sich die Antragstellerin im Wesentlichen schon nicht auf die Festsetzungen der 1. Änderung, sondern im Kern auf ihre Annahme, die ursprüngliche Kerngebietsausweisung habe eigentlich schon ein Mischgebiet festlegen sollen. Wie ausgeführt, hinderte dies jedoch die Antragsgegnerin nicht daran, einen solchen – unterstellten – „Etikettenschwindel“ heute zu beseitigen. Insoweit hat der Plangeber jedoch außer Zweifel gestellt, dass für ihn aktuell eine stärkere Wohnnutzung, als sie in einem Kerngebiet zulässig wäre, im Plangebiet gerade nicht (mehr) in Betracht kommt. An einer solchen Neuorientierung wäre er selbst dann nicht gehindert gewesen, wenn die verstärkte Wohnnutzung ein Grundzug des Ausgangsbebauungsplanes gewesen sein sollte. Denn die 1. Änderung ist nicht im Verfahren nach §§ 13, 13a BauGB erfolgt und damit nicht auf die Wahrung der Grundzüge der Ausgangsplanung beschränkt. Insoweit geht die mit einer gewissen Hartnäckigkeit vertretene These der Antragstellerin, der Rat der Antragsgegnerin habe eine solche starke Wohnnutzung gewollt, jedenfalls an den dokumentierten Planungsvorstellungen für die 1. Änderung vorbei. Angesichts des Umstandes, dass gerade eine Wohnnutzung nur in tatsächlich kerngebietsverträglichem Umfang zugelassen - und nicht, wie die Antragstellerin wiederholt fälschlicherweise annimmt, verboten - werden soll, lässt sich ein Etikettenschwindel auch nicht belastbar aus den Ausschlussfestsetzungen ableiten, zumal zahlreiche kerngebietscharakteristische Nutzungen denkbar und zulässig sind und bleiben. Dass die Antragsgegnerin solche Nutzungen im Plangebiet tatsächlich nicht wollen könnte, stellt sich als reine Behauptung der Antragstellerin dar. Objektive Anhaltspunkte hierfür lassen sich der Planungshistorie ebenso wenig entnehmen wie dem Umstand, dass in der Vergangenheit bestimmte Nutzungsvorstellungen des Eigentümers nicht realisiert worden sind. Welches Interesse die Antragsgegnerin daran haben sollte, die nicht unbedingt zur Verschönerung des Stadtbildes beitragenden Brachflächen als solche zu konservieren, erschließt sich dem Senat jedenfalls nicht.
In diesem Zusammenhang ist zudem zu berücksichtigen, dass sich der Ausschluss insbesondere von Vergnügungsstätten im MK 2 in der konkreten Situation schon wegen der Nähe zur im Plangebiet gelegenen Kindertagesstätte – wie auch die Antragstellerin einräumt – als in der Sache vertretbar und nachvollziehbar erweist. Dies gilt umso mehr, als jedenfalls die „typischen“ Vergnügungsstätten (Wettbüros und Spielhallen) wegen geltender Abstandserfordernisse im Plangebiet auch ohne entsprechende Festsetzungen des Bebauungsplanes unzulässig wären. Ein Planungsgrundsatz, wonach Kindertagesstätten in einem Kerngebiet oder seiner Nachbarschaft eine Festsetzung nach § 7 BauNVO ausschlössen, existiert indes nicht. Im Gegenteil handelt es sich um eine dort allgemein zulässige Nutzung. Zugleich ist in der konkreten Situation zu berücksichtigen, dass Vergnügungsstätten uneingeschränkt im MK 1 zulässig und im unmittelbaren Umfeld tatsächlich vorhanden sind, sodass auch unter dem Gesichtspunkt des Mindestabstandes zweier solcher Vergnügungsstätten zueinander für diese im MK 2 ohnehin kein Raum mehr besteht. Gleiches gilt zumindest bei tatsächlicher realistischer Betrachtung für die Ansiedlung von Diskotheken, nachdem zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses an der E. Straße bereits eine Diskothek genehmigt war. Unabhängig davon stellt ein vollständiger Ausschluss von Vergnügungsstätten ohnehin den Gebietscharakter eines Kerngebiets grundsätzlich nicht in Frage.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 ‑ 4 NB 30.96 -, NVwZ 1997, 896; OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 1989 - 10a 75/86.NE -, BRS 49 Nr. 77; König, in: König/Roeser/Stock, BauNVO – Kommentar, 3. Aufl. 2014, § 7 Rn. 9 m. w. N.
Problematisch wäre dies nur, wenn dies bei allen Kerngebieten im Stadtgebiet geschähe; dies ist hier aber schon planintern mit Blick auf das festgesetzte MK 1 nicht der Fall.
b) Die einzelnen Festsetzungen des Bebauungsplans sind angesichts dessen auch von einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen getragen. Dies gilt insbesondere für die Festsetzung von Kerngebieten als solchen und hinsichtlich der Einzelausschlüsse, die auch im MK 2 einen Verstoß gegen § 1 Abs. 5 BauNVO nicht erkennen lassen. Dass diese einen Umfang angenommen haben könnten, der durch eine Feindifferenzierung nach dieser Vorschrift nicht mehr gedeckt wäre, ist weder ersichtlich noch von der Antragstellerin dargelegt. Im Gegenteil zeichnen diese in weitem Umfang – wie dargelegt – lediglich das nach, was in Ansehung der Örtlichkeit und ihrer Umgebung ohnehin dem legalen oder zumindest dem städtebaulich sinnvollen Nutzungsspektrum zuzuordnen ist.
Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit der weiteren textlichen und zeichnerischen Festsetzungen sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
c) Die 1. Änderung leidet auch nicht an einem (noch) beachtlichen Abwägungsfehler.
Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 ‑ 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.
Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
aa) Selbst wenn die 1. Änderung solche Fehler aufweisen sollte, führte dies hier nicht (mehr) zur Begründetheit des Normenkontrollantrages. Denn sie wären wegen einer fehlenden fristgerechten Rüge jedenfalls unbeachtlich geworden.
Nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB werden nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Diese Frist hat die Antragstellerin vorliegend nicht gewahrt. Die Bekanntmachung der Satzung erfolgte hier am 6. Oktober 2017, so dass die 1. Änderung an diesem Tag in Kraft getreten ist (§ 7 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 3 BekanntmVO NRW).
Der Normenkontrollantrag, der am 2. Oktober 2018 per einfacher Post beim erkennenden Gericht eingegangen ist, ist der Antragsgegnerin aber erst am 9. Oktober 2018 und damit außerhalb der Frist des § 215 BauGB zugegangen. Anhaltspunkte dafür, dass eine Rüge unmittelbar gegenüber der Antragsgegnerin erhoben worden wäre, bestehen nicht. Auf Nachfrage hat sie dies vielmehr verneint, während die Antragstellerin diese im Orts- und Erörterungstermin angesprochene vorläufige Feststellung des Senats im Anschluss an den Ortstermin nicht mehr aufgegriffen hat.
Zur Wahrung der Frist von vornherein ungeeignet ist das im Aufstellungsverfahren eingegangene Rügeschreiben der Antragstellerin. Denn nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist Fristbeginn die Bekanntmachung der Satzung, hier also der 6. Oktober 2017. Eine wirksame Rüge kann auch erst nach Fristbeginn erhoben werden. Würde man verfrühte Rügen entgegen dem Wortlaut des Abs. 1 akzeptieren, könnte letztlich die Grenze zwischen der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Phase der Planerhaltung verwischt werden; die Gemeinde wäre gehalten, vorsorglich auch verfrühte Rügen aufzunehmen, ohne dass klar wäre, ab welchem Zeitpunkt eingehende Hinweise und Beanstandungen für die Beachtlichkeit etwaiger Mängel rechtlich von Bedeutung sind.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 16. Dezember 2014 - 2 D 17/14.NE -, juris, und vom 6. Oktober 2016 - 2 D 62/14.NE -, BRS 84 Nr. 49 = juris Rn. 47 f.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB‑Kommentar, Stand Mai 2019, § 215 Rn. 38.
bb) Unbeschadet dessen hat die Antragsgegnerin die Anforderungen des Gebotes gerechter Abwägung auch in der Sache erfüllt. Der wohl hierauf zielende Vortrag der Antragstellerin in der Begründung ihres Normenkontrollantrages greift nicht durch.
(1) Entgegen dem Einwand der Antragstellerin ist die Antragsgegnerin hier zunächst nicht davon ausgegangen, dass es im Plangebiet - namentlich im MK 2 - bereits Nutzungen gäbe, die zwingend auf die Festsetzung eines Kerngebietes angewiesen sind. Die Antragsgegnerin hat vielmehr lediglich darauf abgestellt, dass sich an ihrem ursprünglichen Planungsziel insoweit nichts geändert habe und deshalb die 1. Änderung an den bisherigen Kerngebietsausweisungen im Kern festhalte; angesichts der weitgehend fehlenden Bebauung im „mittleren Teil“ (MK 2) ist das auch in der Sache – wie bereits ausgeführt - nicht zu beanstanden.
(2) Ein Abwägungsfehler wegen einer Fehlgewichtung der Nutzungsinteressen der Antragstellerin ist ebenfalls nicht ersichtlich. Der Planbegründung lässt sich insbesondere weder explizit noch der Sache nach entnehmen, dass die Antragsgegnerin – bzw. deren Verwaltung – die Rechtsposition der Antragstellerin unzulässig „verharmlost“ hätte. Vielmehr stellen sowohl die Begründung als auch die Abwägungsdokumentation die rechtlichen Zusammenhänge richtig dar. Insbesondere verschweigen sie nicht, dass das unerwünschte Projekt der Antragstellerin Planungsanlass war. Im Übrigen ist es jedoch auch in der Sache zutreffend, dass die Antragstellerin als „nur“ Anwartschaftsberechtigte und Nichteigentümerin weniger fest an die Festsetzungen des Bebauungsplans „gekettet“ ist als derjenige, der im Plangebiet Eigentum besitzt und ggf. auf einen vergleichsweise aufwändigen und möglicherweise gerade durch die Festsetzungen erschwerten Verkaufsprozess angewiesen wäre. Dem geschlossenen Kaufvertrag liegt hingegen die Vorstellung zugrunde, dass sich das Projekt der Antragstellerin realisieren lässt; die Eigentumsübertragung steht unter einer entsprechenden aufschiebenden Bedingung.
(3) Soweit die Antragstellerin in den Raum stellt, der Rat der Antragsgegnerin habe aufgrund der dies verschleiernden Darstellung in der Planbegründung den „Bruch“ mit bisherigen Planungszielen nicht hinreichend erkannt bzw. ein solcher sei nicht hinreichend offengelegt, ist damit ein Abwägungsmangel nicht dargelegt. Entsprechende Fehlvorstellungen von Ratsmitgliedern sind jedenfalls nicht im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB offensichtlich, vielmehr handelt es sich lediglich um eine Spekulation der Antragstellerin. Selbst wenn diese jedoch zutreffen sollte, wäre dies ohne erkennbare planungsrechtliche Relevanz. Maßgeblich ist hier allein, dass der Rat die Tragweite der von ihm beschlossenen Änderungen erkannt hat. Daran kann aber angesichts der klaren Formulierungen u. a. in der Abwägung der Einwände der Antragstellerin, eine signifikante Wohnnutzung im Plangebiet sei nicht (mehr) gewünscht, kein vernünftiger Zweifel bestehen. Welche Vorstellungen der frühere Plangeber bei den geänderten Festsetzungen hatte, ist hierfür ohne Bedeutung. Dies gilt jedenfalls im hier vorliegenden Fall einer selbstständigen Änderung zur Fehlerkorrektur außerhalb der Verfahren nach §§ 13, 13a BauGB.
(4) Darüber hinaus ergibt sich ein Abwägungsfehler nicht daraus, dass im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ein großer Bedarf an Wohnraum insbesondere auch für Studenten besteht. Dies zwingt die Antragsgegnerin entgegen der offenbar von der Antragstellerin vertretenen Auffassung nicht dazu, im Plangebiet in möglichst großem Umfang Wohnnutzung zuzulassen. Der Rat hat vielmehr diese Frage gesehen und zutreffend darauf abgestellt, dass sie seinem originären planerischen Ermessen unterliegt, und auf die Planung von Wohngebieten an anderer Stelle hingewiesen. Mehr war vorliegend nicht erforderlich. Dies gilt umso mehr, als das Plangebiet für Wohnnutzungen wegen der auch von der Antragstellerin betonten Lärmbelastung vor allem des Straßenverkehrs von vornherein allenfalls eingeschränkt geeignet ist.
(5) Aus dem gleichen Grund stellt es keinen durchgreifenden Abwägungsmangel dar, dass auch eine Ausweisung des Gebietes als Mischgebiet oder als Urbanes Gebiet möglich oder sogar – wie die Antragstellerin meint – vorzugswürdig gewesen wäre. Es trifft zwar zu, dass auch diese Alternativen jedenfalls auf erste Sicht abwägungsgerecht festsetzbar gewesen wären, jedenfalls keinen offenkundigen planerischen Fehlgriff dargestellt hätten. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die tatsächlich erfolgte Ausweisung des Plangebiets als Kerngebiet, die ebenfalls abwägungsgerecht möglich war und ebenfalls keinen Fehlgriff darstellt, sich im Rahmen der allein dem Rat der Antragsgegnerin – und nicht dem Gericht oder der Antragstellerin - zukommenden Planungshoheit hält und daran gemessen nicht zu beanstanden ist. Dem steht auch der im Ortstermin von der Antragstellerin mehrfach betonte Umstand nicht entgegen, dass in benachbarten Gebieten und im Teilgebiet B des Bebauungsplans Nr. 276, in denen die Antragsgegnerin ebenfalls zuvor Kerngebiete mit weitgehend uneingeschränkter Möglichkeit der Errichtung von Wohngebäuden ausgewiesen haben soll, die entsprechenden Bebauungspläne nicht revidiert oder aber in der Form geändert worden sein sollen, dass statt der Kerngebietsausweisung eine Festsetzung als Mischgebiet erfolgt sei. Eine Verpflichtung, alle Bebauungspläne im Hinblick auf eine Fehlerkorrektur gleich zu behandeln, lässt sich planerisch nicht begründen. Vielmehr ist es gerade Kern des Abwägungsgebotes, diese Frage jeweils mit Blick auf die konkreten Umstände und die jeweiligen für das betroffene Gebiet tatsächlich verfolgten städtebaulichen Entwicklungsinteressen individuell zu beantworten. Dass die Antragsgegnerin sich im Rahmen der Überarbeitungen und Fehlerkorrekturen zunächst auf die Bereiche beschränkt hat, in denen wegen konkreter Bauprojekte aktueller Handlungsbedarf gesehen wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13, 13a BauGB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 7 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 6 BauNVO
§ 215 BauGB
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO
§ 7 Abs. 1 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 BekanntmVO
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 82, 225
BVerwGE 78, 85
NVwZ 1997, 896
BVerwGE 131, 100
9 K 4731/16
4 BN 13.13
4 BN 16.12
4 CN 1.10
2 D 108/11
4 BN 13.08
4 BN 49.07
4 N 3.87
4 N 3.86
2 D 27/19
4 C 13.11
4 CN 6.11
4 BN 15.99
2 D 44/17
2 D 61/16
2 D 121/14
8 C 10068/17
4 NB 30.96
4 CN 1.07
2 D 17/14
2 D 62/14