Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-23, Aktenzeichen 21 K 321.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0623.21K321.14.0A

Tenor:
Der Bescheid des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 14. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. August 2014 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Steineinfassung einer Grabstätte.
Der Kläger gab im Oktober 2013 die Bestattung der Urne seiner Ehefrau H... in einem Urnenwahlgrab auf dem landeseigenen Friedhof Zehlendorf – Feld 15 Nr. ... – in Auftrag. Das von der Friedhofsverwaltung vorgehaltene, vom Kläger eigenhändig unterschriebene Vergabeprotokoll enthielt u.a. den Passus „Einfassungen (außer Hecken) und Kies sind nicht erlaubt. Merkblatt für den Nutzungsberechtigten wurde ausgehändigt.“ Das Merkblatt enthielt u.a. folgende Hinweise: „Einfassungen z.B. aus Stein, Holz und Metall und das Belegen der Grabstelle mit Kieseln sind nicht gestattet. ... Entspricht die Gestaltung einer Grabstätte nicht dem Belegungsplan oder wird eine Grabstätte nicht gestaltet, gepflegt oder instandgehalten, ist die Friedhofsverwaltung berechtigt, dem Nutzungsberechtigten angemessene Maßnahmen aufzugeben.“ Der Kläger erhielt antragsgemäß das Nutzungsrecht für die Grabstätte. Das Friedhofsamt des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf von Berlin teilte dem Kläger mit Schreiben vom 14. Januar 2014 – das weder als Bescheid aufgemacht war noch eine Rechtsmittelbelehrung enthielt – mit, bei einer Besichtigung sei festgestellt worden, dass die Grabstätte mit einer Steineinfassung versehen worden sei, was nicht zulässig sei. Er werde gebeten, diese bis zum 14. Februar 2014 zu entfernen. Nach einem Vermerk der Friedhofsverwaltung teilte der Kläger daraufhin mit, er weigere sich die Einfassung zu entfernen, weil mehrere Einfassungen in der Umgebung vorhanden seien. Der Kläger legte kurz darauf schriftlich Widerspruch gegen das Schreiben mit der Begründung ein, der Gleichheitsgrundsatz sei verletzt. In unmittelbarer Umgebung der Grabstätte sei eine ganze Anzahl von Urnengrabstätten mit Einfassungen aus Stein und Metall und anderen Materialien zu finden. Außerdem stünden genau gegenüber der Grabstätte zwei Grünpflanzen von über zwei Metern, die das Sonnenlicht beeinträchtigten und den direkten Blick verdeckten. Das Friedhofsamt erwiderte, bei einer Begehung des Feldes 15 hätten zwar vereinzelt Einfassungen von Grabstätten festgestellt werden können, aber hierbei handele es sich um nicht zugelassene und keinesfalls zu genehmigende Einfassungen. Die Nutzungsberechtigten dieser Grabstätten würden entsprechend zum Abbau dieser Einfassungen aufgefordert werden. Zu Unrecht eingebaute Einfassungen berechtigten die Friedhofsverwaltung nicht, dem Kläger die Genehmigung für die Einfassung zu erteilen oder zu dulden, nur unter dem Hinweis, dass es bereits andere Einfassungen von Gräbern in diesem Feld gebe. Der grundlegende Eindruck des Feldes 15 sei zudem der, dass die Grabstätten mit Heckeneinfassungen versehen sind. Nachdem der vom Kläger eingeschaltete Prozessbevollmächtigte eine fehlende Anhörung bemängelt und bezweifelt hatte, dass es sich bei dem Schreiben vom 14. Januar 2014 um einen Verwaltungsakt gehandelt habe, wies die Friedhofsverwaltung darauf hin, das Schreiben erfülle die Kriterien eines Verwaltungsaktes, lediglich mangels Rechtsbehelfsbelehrung sei eine Jahresfrist für die Widerspruchseinlegung eröffnet gewesen. In der Sache führte sie aus, die Friedhofsordnung sehe zwar vor, dass auf Grabstätten Grabeinfassungen aus geschnittenen Hecken, Metall und Stein zulässig seien, soweit dies der Belegungsplan ausweise, einen derartigen Belegungsplan gebe es für das Feld 15 auf dem Friedhof Zehlendorf jedoch nicht. Aus diesem Grund werde bei der Auswahl von Grabstätten auf diesem Friedhof und speziell in diesem Feld ein Vergabeprotokoll gefertigt, um einen einheitlichen Gesamteindruck für das Feld 15 zu bilden und zu erhalten. Dieses Vergabeprotokoll habe der Kläger unterschrieben und sich damit einverstanden erklärt, dass Einfassungen (außer Hecken) und Kies nicht erlaubt sind. Der Einbau von Grabeinfassungen sei im Übrigen wie auch das Aufstellen von einem Grabmal auf einer Grabstätte genehmigungspflichtig und gebührenpflichtig. Einen entsprechenden Antrag habe der Kläger nicht gestellt. Die Friedhofsverwaltung wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 21. August 2014, dem Kläger zugestellt am 2. September 2014, mit gleichlautender Begründung zurück.
Mit der am 2. Oktober 2014 erhobenen Klage trägt der Kläger vor, für das Handeln der Behörde gebe es keine Rechtsgrundlage, weil eine Rechtsgrundlage namens „Vergabeprotokoll“ nicht existiere; in der Friedhofsordnung sei von einem Vergabeprotokoll keine Rede. Vielmehr solle nach der Friedhofsordnung ein Belegungsplan regeln, ob eine Steineinfassung zulässig ist. Das Bestehen eines Belegungsplanes sei dabei nicht freigestellt, sondern es sei Pflicht, für jeden Friedhof einen solchen aufzustellen. Diese Pflicht habe der Beklagte verletzt, indem er einen Belegungsplan, ja jede allgemeine Regelung vermieden und mittels eines sogenannten Vergabeprotokolls die Nutzung nach Einzelfall festgesetzt habe. So sei es auch zu erklären, dass auf dem Friedhof Steinfassungen seit Jahren zu finden seien. Im Übrigen stelle sich die Frage, ob es im Hinblick auf die Erklärung des Beklagten, für das Feld 15 gebe es keinen Belegungsplan über die Zulässigkeit von Einfassungen aus Stein, Beton, Holz, Metall oder dergleichen, nicht doch einen Belegungsplan, wenn auch ohne den genannten Inhalt, gebe, oder einen Belegungsplan für den Friedhof, aber nicht für das Feld 15, oder tatsächlich überhaupt keinen Belegungsplan. Es werde zudem bestritten, dass die vorhandenen Steineinfassungen ohne Kenntnis der Friedhofsverwaltung eingebaut worden seien und die Nutzungsberechtigten dieser Gräber „zu gegebener Zeit“ ebenfalls aufgefordert werden sollten, diese Einfassung zu entfernen. Es spiele letztlich keine Rolle, ob der Kläger einmal etwas unterschrieben habe, denn erstens befinde man sich nicht im Zivilrecht, zweitens sei der Satz „Einfassungen (außer Hecken) und Kies sind nicht erlaubt“ eine einseitige Erklärung des Beklagten ohne Annahmeerfordernis und somit ohne Erklärungswillen des Klägers, etwas anzunehmen, und drittens ersetze diese Unterschrift nun einmal kein rechtmäßiges Handeln des Beklagten.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 14. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. August 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Hierzu trägt er vor: Bei dem Schreiben vom 14. Januar 2014 handele es sich um einen Verwaltungsakt. Es sei von einer Behörde eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen worden. Es liege auch eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen vor, weil sich der Bescheid an einen Adressaten außerhalb der Verwaltung richte. Das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung ändere nichts an der Bescheidqualität des Schreibens. Der Kläger habe das an ihn gerichtete Schreiben auch selbst als Bescheid bzw. Verwaltungsakt aufgefasst, weil er innerhalb der üblichen Widerspruchsfrist Widerspruch erhoben habe.
Der Bescheid sei auch rechtmäßig. Nach der Friedhofsordnung dürften Grabeinfassungen aus geschnittenen Hecken, Metall und Stein angelegt werden, soweit dieses ein Belegungsplan ausweise. Für das Feld 15 des Zehlendorfer Friedhofs bestehe jedoch kein solcher Belegungsplan. Die Pflicht zur Aufstellung von Belegungsplänen nach der Friedhofsordnung betreffe nur nach Inkrafttreten der Verordnung im Januar 1998 neu eingerichtete Grabfelder. Der Belegungsplan für das Feld 15 stamme aus dem Jahr 1991 und enthalte keine grundsätzlichen Angaben zur Gestaltung einzelner Grabstätten. Es würden daher die früheren Vorschriften aus den Jahren 1970 und 1980 gelten; danach seien Grabeinfassungen aus totem Material nicht zulässig. Soweit der Kläger ausführe, es gebe keinen Grund, Steineinfassungen pauschal zu verbieten, sei dem entgegenzuhalten, dass mit diesem Verbot eine einheitliche Gestaltung des Feldes 15 auf dem Zehlendorfer Friedhof erreicht werden solle. Hecken als Einfassungen von Gräbern könnten zwar etwas mehr Platz in Anspruch nehmen als eine Steineinfassung, sie böten jedoch einen gefälligen und grünen Eindruck. Auch eine Hecke könne recht kurz gehalten werden. Wenn es für die Menschen, welche sich mit der Grabpflege beschäftigten, schwierig sei, eine niedrige Hecke zu beschneiden, so dürfe die Hecke auch etwas höher werden. Eine solche Hecke könne dann auch von älteren Menschen problemlos geschnitten werden.
Zusätzlich habe sich der Kläger durch seine Unterschrift unter das Vergabeprotokoll verpflichtet, keine Steineinfassung zu schaffen. Das Vergabeprotokoll entspreche der Beratungs- und Bestätigungspflicht nach der Friedhofsordnung. Der Kläger habe mit seiner Unterschrift die Einschränkung seines Nutzungsrechts anerkannt. Auch Unterschriften unter öffentlich-rechtlichen Erklärungen seien verbindlich.
Auch wenn auf anderen Grabstätten Einfassungen aus Stein festzustellen seien, führe dies nicht dazu, dass der Kläger ebenfalls eine Steineinfassung anlegen dürfe. Es handele es sich hierbei um Einfassungen, die ohne Kenntnis der Friedhofsverwaltung eingebaut worden seien. Die Nutzungsberechtigten dieser Gräber würden zu gegebener Zeit ebenfalls aufgefordert werden, diese Einfassung zu entfernen. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sei hier nicht zu erkennen. Die Friedhofsverwaltung werde tätig, wenn sie von unrechtmäßigen Zuständen erfahre. Der Gleichheitsgrundsatz verpflichte die Behörde grundsätzlich nicht, in allen Fällen sofort und unverzüglich vorzugehen. Es sei zulässig, nach und nach die entsprechenden Beseitigungen von den betroffenen Nutzungsberechtigten zu verlangen.
Soweit der Kläger bemängele, sich nicht habe äußern zu können, sei eine Anhörung im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden. Seine Einlassungen mit dem Widerspruchsschreiben habe der Beklagte zum Anlass genommen, seine Entscheidung zu überprüfen und auf alle von dem Kläger im Widerspruchsschreiben angesprochenen Punkte einzugehen.
Die Behörde sei auch nicht willkürlich vorgegangen; sie habe dargelegt, dass sie auch gegen andere Nutzungsberechtigte vorgehen werde, welche Steineinfassungen um die Gräber einbauten. Auch das Übermaßverbot sei eingehalten. Dem Kläger sei es bekannt gewesen, dass Steineinfassungen nicht zulässig seien, wie sich aus seiner Unterschrift unter dem Vergabeprotokoll ergebe.
Das Gericht hat vorsorglich eine Stellungnahme der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt als Verordnungsgeberin eingeholt, wonach die (1998 in Kraft getretene) Friedhofsordnung nicht neue Belegungspläne erforderlich gemacht habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte des Gerichts einschließlich des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen. Die genannten Unterlagen haben vorgelegen und sind Gegenstand der Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
I.
Sie ist zulässig, insbesondere als Anfechtungsklage statthaft, weil hier ein Verwaltungsakt in Streit steht (§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO).
Das Schreiben des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 14. Januar 2014 stellt einen Verwaltungsakt dar. Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine behördliche Maßnahme stellt (nur dann) eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen dar, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 7 C 12.10 - Juris Rdnr. 24). Ob dies der Fall ist, ist danach zu beurteilen, wie der Empfänger sie unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2012 - 6 C 8.11 - Juris Rdnr. 18).
Nach diesen Maßstäben lag hier der erforderliche Regelungswille vor (die übrigen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes stehen zu Recht nicht im Streit). Für den Kläger als Empfänger des Schreibens war aufgrund der erkennbaren Umstände klar, dass die Friedhofsverwaltung von ihm verbindlich die Beseitigung der Steineinfassung verlangen wollte und dies lediglich in höflicher Form („..bitte ich Sie, ..“) eingekleidet hat. Bereits einleitend hält das Schreiben fest, dass eine Steineinfassung nicht zulässig sei und der Kläger mit dem Vergabeprotokoll unterschrieben habe, dass Einfassungen verboten seien. Ferner hatte der Kläger mit dem Vergabeprotokoll das Merkblatt für den Nutzungsberechtigten erhalten, das u.a. folgende Hinweise enthielt: „Einfassungen z.B. aus Stein, Holz und Metall und das Belegen der Grabstelle mit Kieseln sind nicht gestattet. ... Entspricht die Gestaltung einer Grabstätte nicht dem Belegungsplan oder wird eine Grabstätte nicht gestaltet, gepflegt oder instandgehalten, ist die Friedhofsverwaltung berechtigt, dem Nutzungsberechtigten angemessene Maßnahmen aufzugeben.“ Schließlich wird dem Kläger mit dem Schreiben unter Fettdruck und Unterstreichung eine Frist zur Entfernung der Steineinfassung gesetzt.
Jedenfalls mit dem Widerspruchsbescheid hätte aber die Behörde eine Maßnahme getroffen, die die Voraussetzungen erfüllt, die an einen Verwaltungsakt zu stellen sind. Der Widerspruchsbescheid wäre entweder über § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO oder über Nummer 2 der Vorschrift maßgeblicher Anfechtungsgegenstand.
II.
Die Klage ist auch begründet, weil die angefochtene Anordnung, die Steineinfassung zu entfernen, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die Beseitigungsanordnung kann nicht auf § 17 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. der Berliner Verordnung über die Verwaltung und Benutzung der landeseigenen Friedhöfe vom 19. November 1997 (GVBl. S. 614), zuletzt geändert mit Gesetz vom 15. Oktober 2001 (GVBl. S. 540) – Friedhofsordnung –, gestützt werden. Nach dieser mit „Verstoß gegen Gestaltungs-, Pflege- und Instandhaltungsvorschriften“ überschriebenen Vorschrift ist die Friedhofsverwaltung, wenn die Gestaltung einer Grabstätte nicht dem Belegungsplan entspricht, berechtigt, dem Nutzungsberechtigten angemessene Maßnahmen aufzugeben; nach Satz 2 der Vorschrift bestimmt die Friedhofsverwaltung für die Durchführung der einzelnen auferlegten Maßnahmen eine angemessene Frist.
Die (tatbestandlichen) Voraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt, weil ein Fall, dass die Gestaltung der Grabstätte nicht dem Belegungsplan entspricht, hier nicht vorliegt.
a. Die Vorschrift findet nur Anwendung, wenn für die Grabstätte ein Belegungsplan mit Gestaltungsvorschriften existiert, denen die Grabstätte nicht entspricht.
Das legt bereits der Wortlaut nahe, weil eine Gestaltung nur dann einem Belegungsplan entsprechen kann oder nicht, wenn dieser überhaupt Gestaltungsvorschriften enthält. Der systematische Zusammenhang sowie Sinn und Zweck der Vorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. der Friedhofsordnung bestätigen dies. Die Vorschrift fügt sich an § 16 „Gestalten, Pflegen und Instandhalten“, dessen Absatz 1 vorsieht, dass eine Grabstätte innerhalb von drei Monaten nach Erwerb des Nutzungsrechts vom Nutzungsberechtigten entsprechend dem jeweiligen Belegungsplan zu gestalten ist (soweit die Witterung dies nicht ausschließt). Außerdem steht sie im Zusammenhang mit der generellen Regelung zu den Belegungsplänen (§ 19), wonach für jeden Friedhof von der Friedhofsverwaltung Belegungspläne aufzustellen sind, aus denen Art, Lage und Gestaltung der vorgesehenen Grabfelder und der einzelnen Grabstätten ersichtlich sind. Schließlich verdeutlicht die Verordnungsbegründung die Bedeutung der Belegungspläne für die Gestaltung des Friedhofs und damit Sinn und Zweck der Vorschrift. Danach haben die Anordnung und Gestaltung der einzelnen Grabfelder und Grabstätten wesentliche Bedeutung für das Gesamtbild eines Friedhofs, und sind insofern Belegungspläne mitentscheidend für eine pietätvolle, zweckmäßige und künstlerisch befriedigende Gestaltung des Friedhofs; um störende und verfehlte Gestaltungen zu vermeiden, legen der Friedhofsträger in der Friedhofsordnung und die Friedhofsverwaltung in den Belegungsplänen Vorgaben für die Gestaltung der Grabstätten fest (so ausdrücklich die Begründung des Verordnungsgebers zum Entwurf der Friedhofsordnung, vgl. die Senatsvorlage an das Abgeordnetenhaus, S. 31 zu § 19). Hinzu kommt, dass § 19 Abs. 3 Satz 1 der Friedhofsordnung bestimmt, dass Belegungspläne vom Bezirksamt zu beschließen sind, um – so die Verordnungsbegründung (vgl. die o.g. Senatsvorlage, S. 33) – die Belegungspläne mit einer breiteren demokratischen Grundlage zu versehen. Die Friedhofsordnung ist danach so konzipiert, dass Belegungspläne mit – mindestens allgemeinen – Gestaltungsvorschriften aufzustellen sind, um einen sachgerechten Ausgleich der möglichst uneingeschränkten Gestaltungsfreiheit der Nutzungsberechtigten sowie dem religiösen und ästhetischen Empfinden der Allgemeinheit herbeizuführen (vgl. hierzu ausführlich die o.g. Senatsvorlage, S. 31 f. zu § 19 Abs. 2), und auf der Grundlage dieser gestalterischen Vorgaben behördliche Maßnahmen zu ermöglichen.
Bei dieser Sachlage überzeugt der Hinweis der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt nicht, es seien nicht für sämtliche Friedhöfe Berlins neue Belegungspläne aufzustellen (gewesen), weil dies einen erheblichen Verwaltungsaufwand bedeutet hätte und kaum kurzfristig hätte umgesetzt werden können. Im Übrigen wurde die (vom üblichen Inkrafttretenszeitpunkt abweichende) Inkrafttretens-regelung damit begründet, dass den Friedhofsverwaltungen eine (längere) Frist eingeräumt werden sollte, sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen (vgl. die o.g. Senatsvorlage, S. 43 zu § 34). Außerdem war der Entwurf der Friedhofsordnung schon im Vorfeld dem Rat der Bürgermeister zur Stellungnahme vorgelegt worden, so dass noch mehr „Vorbereitungszeit“ zur Verfügung gestanden hat. Dass die Bestimmungen der Friedhofsordnung bezüglich der Belegungspläne im Wesentlichen den Regelungen des Friedhofsgesetzes von 1976 (§ 12 Abs. 2) entsprechen würden und damit die bestehenden Belegungspläne hätten weitergelten sollen, überzeugt ebenfalls nicht. Zum einen sieht § 19 Abs. 3 der Friedhofsordnung vor, dass die Belegungspläne nunmehr vom Bezirksamt zu beschließen sind, während das Friedhofsgesetz von 1976 noch die Friedhofsverwaltungen zum Erlass der Belegungspläne ermächtigte. Zum anderen war das Friedhofsgesetz von 1976 im Zeitpunkt der Entwurfsfassung und Inkrafttretens der Friedhofsordnung bereits aufgehoben bzw. ersetzt durch das Friedhofsgesetz vom 1. November 1995, das eine Regelung zu Belegungsplänen wie in § 12 Abs. 2 a.F. gar nicht mehr vorsah. Darüber hinaus sieht die Friedhofsordnung in § 19 Abs. 1 ausdrücklich vor, dass für jeden Friedhof Belegungspläne aufzustellen sind, aus denen u.a. die Gestaltung der Grabfelder ersichtlich sind; das Friedhofsgesetz von 1976 verlangte dagegen das Aufstellen von Belegungsplänen nur für Grabfelder – die aber nicht ausnahmslos, sondern nur in der Regel anzuordnen waren – und dabei Gestaltungsregelungen nur für Grabfelder mit besonderen Gestaltungsvorschriften. Dass aufgrund der (neuen) Friedhofsordnung (ggf. neue) Belegungspläne mit Gestaltungsvorschriften aufzustellen waren, belegt letztlich § 19 Abs. 2 Satz 1 der Friedhofsordnung. Danach ist jeder Bezirk, der Friedhöfe verwaltet, verpflichtet, Grabfelder mit allgemeinen Gestaltungsvorschriften einzurichten, also mit weniger strengen Gestaltungsvorgaben. Diese Pflicht wäre nur dann entbehrlich gewesen, wenn jeder Bezirk bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Friedhofsordnung (Anfang 1998) Grabfelder mit nur allgemeinen Gestaltungsvorschriften „angeboten“ hat. Dies war aber nicht der Fall. Wie die Friedhofsverwaltung auf telefonische Nachfrage erklärt hat (vgl. den Telefonvermerk des Vorsitzenden vom 27. Mai 2015), bestanden und bestehen für alle Friedhöfe des (früheren selbständigen) Bezirkes Zehlendorf nur besondere Gestaltungsregelungen. Auf den (früheren selbständigen) Bezirk Steglitz kann dabei nicht abgestellt werden, weil die Friedhofsordnung von 1997 stammt (in Kraft getreten Anfang 1998), die Bezirksfusion aber erst zum Beginn des Jahres 2001 erfolgte.
b. Der Belegungsplan für das Feld 15 (frühere Abteilung 22) enthält keinerlei Gestaltungsvorschriften; ein Verstoß der Grabgestaltung gegen einen Belegungsplan scheidet daher aus.
Die vom Beklagten angeführten früheren Vorschriften rechtfertigen keine andere Beurteilung. Das Berliner Friedhofsgesetz vom 12. Juli 1956 bestimmte zwar in seinem § 24 Abs. 6 Satz 1, dass Grabeinfassungen aus totem Material nicht zulässig sind (und die Friedhofsverwaltung lediglich in besonderen Fällen Ausnahmen gestatten kann), die Vorschrift wurde jedoch bereits mit der Neufassung des Berliner Friedhofsgesetzes vom 16. Februar 1976 aufgehoben bzw. dahingehend geändert, dass Grabeinfassungen, die entgegen einem Belegungsplan aufgestellt wurden, von der Friedhofsverwaltung zu entfernen sind. Ein solcher Belegungsplan (mit besonderen Gestaltungsvorschriften) wurde jedoch für das hier betroffene Feld 15 (frühere Abteilung 22) nie aufgestellt. Die vom Beklagten beispielhaft vorgelegten gestalterischen Vorschriften zum Belegungsplan des Friedhofs Zehlendorf (von 1978 und 1983), die u.a. vorsahen, dass Grabeinfassungen aus totem Material nicht zulässig sind, betrafen nach der Überschrift und dem Eingangssatz ausdrücklich nur die frühere Abteilung 13 U + W sowie die (Urnen-) Sondergrabstätten in der früheren Abteilung 2 des Friedhofs; auf telefonische Nachfrage hat die Friedhofsverwaltung bestätigt, dass für das Feld 15 keine Verwaltungsvorschriften bzw. gestalterischen Vorschriften existieren (vgl. den Telefonvermerk des Vorsitzenden vom 27. Mai 2015).
2. Die Beseitigungsanordnung kann auch nicht auf § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin in der Fassung vom 11. Oktober 2006 (GVBl. S. 930), zuletzt geändert mit Gesetz vom 13. Juli 2011 (GVBl. S. 337) – ASOG Bln –, i.V.m. § 16 Abs. 3 der Friedhofsordnung gestützt werden.
a. § 17 Abs. 1 ASOG Bln ist auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil die Friedhofsordnung abschließende Regelungen enthält. Nach § 17 Abs. 2 ASOG Bln haben die Ordnungsbehörden zur Erfüllung der Aufgaben, die ihnen durch andere Rechtsvorschriften übertragen sind, die dort vorgesehenen Befugnisse (Satz 1); soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Ordnungsbehörden nicht abschließend regeln, haben sie die Befugnisse, die ihnen nach diesem Gesetz zustehen (Satz 2). Eine derartige abschließende Regelung von (Eingriffs-) Befugnissen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 2 ASOG Bln liegt hier vor. Denn die Friedhofsordnung beruht auf einem umfassenden, sämtliche friedhofsbezogenen Aspekte betreffenden Ordnungskonzept. Der Zweite Teil der Verordnung ist ausdrücklich mit „Ordnungsvorschriften“ überschrieben und enthält zahlreiche ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse (§ 4 Abs. 1, § 5 Abs. 1 und § 6 Abs. 7 und 8), die das persönliche Verhalten von Besuchern bzw. Gewerbetreibenden betreffen (Verhaltensverstöße). Der Vierte Teil der Verordnung ist mit „Nutzungsrechten“ überschrieben und betrifft die „Ausgestaltung“ des Nutzungsrechts. Dabei enthält § 17, der mit „Verstoß gegen Gestaltungs-, Pflege- und Instandhaltungsvorschriften“ überschrieben ist, die Eingriffsbefugnis für sämtliche Verstöße gegen Gestaltungsvorschriften (Gestaltungsverstöße); für Grabmäler enthält § 29 eine gesonderte Eingriffsbefugnis. Es ist nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber noch (weitere) Fälle ordnungsbehördlichen Einschreitens offen gelassen hat oder lassen wollte; vielmehr ist für einen Fall wie den vorliegenden – dem Vorgehen gegen eine nach dem Friedhofskonzept nicht gewollte bzw. zulässige Gestaltung der Grabstätte wie hier der Steineinfassung – gerade § 17 Abs. 1 der Friedhofsordnung geschaffen worden. Dass ein Bezirksamt entgegen der Konzeption der Friedhofsordnung „ungeplante“ Grabstätten vorhält bzw. „gestaltungslose“ Belegungspläne hat, war vom Verordnungsgeber ersichtlich nicht gewollt.
b. Bei dieser Sachlage bedarf es keiner Prüfung mehr, ob § 16 Abs. 3 der Friedhofsordnung – hiernach dürfen Grabeinfassungen aus geschnittenen Hecken, Metall und Stein angelegt werden, soweit dies der Belegungsplan ausweist (was hier nicht der Fall ist) – mit höherrangigem Recht vereinbar ist (vgl. zur Verhältnismäßigkeit von besonderen Gestaltungsvorschriften BVerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 26.03 - Juris Rdnr. 13 ff., Beschluss vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 - Juris Rdnr. 7 und Beschluss vom 7. Dezember 1990 - 7 B 160.90 - Juris Rdnr. 4; OVG Münster, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 - Juris Rdnr. 32 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 27. September 1995 - 8 L 1219/93 - Juris Rdnr. 14; Gaedke, Handbuch des Friedhofsrechts, 10. Aufl. 2010, S. 188 Rdnr. 8).
3. Die Beseitigungsanordnung kann schließlich nicht auf das Vergabeprotokoll gestützt werden. Auch wenn der vom Kläger eigenhändig unterschriebene Passus in dem Vergabeprotokoll „Einfassungen (außer Hecken) und Kies sind nicht erlaubt.“ als Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln) zu der Vergabe bzw. der Zuweisung als dem zu Grunde liegenden Verwaltungsakt (vgl. hierzu VGH München, Urteil vom 7. Juni 1989 - 4 B 86.02596 - BayVBl. 1990, 152) angesehen werden könnte und damit entgegen der Auffassung des Klägers rechtliche Wirkung entfaltet, kann die Beseitigungsanordnung nicht in eine Vollstreckungsmaßnahme umgedeutet werden. Nach § 6 Abs. 1 VwVG (i.V.m. § 5 a VwVfG Bln) kann der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit den Zwangsmitteln nach § 9 durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn sein sofortiger Vollzug angeordnet oder wenn dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Schon der zweite Halbsatz dürfte nicht erfüllt sein, jedenfalls fehlt es an einem Zwangsmittel nach § 9 VwVG, dessen Androhung der angefochtene Bescheid enthalten könnte. Zwangsmittel nach § 9 Abs. 1 VwVG sind Ersatzvornahme, Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang. Nichts von dem lässt sich dem Schreiben vom 14. Januar 2014 (Ausgangsbescheid) oder dem Widerspruchsbescheid vom 21. August 2014 entnehmen. Die Androhung (eines Zwangsmittels) muss sich aber nach § 13 Abs. 3 Satz 1 VwVG auf ein bestimmtes Zwangsmittel beziehen. Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 VwVG ist zudem, soll die Handlung auf Kosten des Pflichtigen (Ersatzvornahme) ausgeführt werden, in der Androhung der Kostenbetrag vorläufig zu veranschlagen. Auch hieran fehlt es. Abgesehen davon dürfte inzident die Rechtmäßigkeit der Auflage zu prüfen sein (§ 36 Abs. 2 VwVfG: „darf ... nach pflichtgemäßem Ermessen...“) und sich hierbei erneut die Frage der Verhältnismäßigkeit der im Streit stehenden besonderen Gestaltungsvorschrift stellen.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage der Anwendbarkeit des § 17 der Friedhofsordnung zuzulassen (§§ 124 a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 a VwVfG
§ 9 VwVG
§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 ASOG
§ 17 Abs. 2 ASOG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 ASOG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 9 Abs. 1 VwVG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 VwVG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 VwVG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 124 a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 17 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. der Friedhofsordnung
§ 19). Hinzu kommt, dass § 19 Abs. 3 Satz 1 der Friedhofsordnung
§ 34). Außerdem war der Entwurf der Friedhofsordnung
§ 19 Abs. 3 der Friedhofsordnung
§ 19 Abs. 2 Satz 1 der Friedhofsordnung
§ 16 Abs. 3 der Friedhofsordnung
§ 17 Abs. 1 der Friedhofsordnung
§ 17 der Friedhofsordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 C 12.10
6 C 8.11
3 C 26.03
3 B 156.00
7 B 160.90
19 A 2015/99
8 L 1219/93
4 B 86.02