Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-08-29, Aktenzeichen 1 K 6863/24
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0829.1K6863.24.00

Tenor:
Das Verfahren wird hinsichtlich der Klägerin zu 3. eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zu einem Drittel.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

Tatbestand:
Die Klägerinnen zu 1. und 2. begehren die Feststellung, dass im Zusammenhang mit den Beschlussfassungen zum Standort eines Neubaus der E. in der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 ihre organschaftlichen Rechte verletzt wurden. Die Klägerin zu 1. ist eine Fraktion im Rat der O., dem Beklagten zu 2. Die Klägerinnen zu 2. und 3. sind Ratsmitglieder und zugleich Fraktionssprecherinnen der Klägerin zu 1. Der Beklagte zu 1. ist der Oberbürgermeister der O..
In der Ratssitzung vom 16. Dezember 2021 fasste der Beklagte zu 2. einen Grundsatzbeschluss zum Neubau eines Opernhauses. Als potentielle Standorte des Neubaus wurden das ehemalige Kaufhofgelände P.-straße 0 sowie der bisherige Opernstandort an der U.-straße 00 angesehen (Beschlussvorlage N01). In der Folgezeit leitete der Beklagte zu 2. mit Beschluss vom 8. September 2022 für beide Standorte einen städtebaulichen Ideenwettbewerb sowie eine weitere Öffentlichkeitsbeteiligung in die Wege (Beschlussvorlagen N02 und N03). Auf deren Grundlage empfahl die Stadtverwaltung eine Umsetzung des Neubaus am Standort U.-straße 00 (Beschlussvorlage N04). Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, es werde sich organisatorisch, rechtlich, zeitlich und finanziell positiv auswirken, dass keine Verhandlungen mit Dritten notwendig seien. Die O. könne auf eigenem Grundstück und als Bauherr das Projekt als klassische Kultureinrichtung und „Sonderimmobilie“ unabhängig von Dritten aktiv steuern und gestalten. Bei einer Entscheidung für den Standort P.-straße 0 müsse zunächst die Verfügbarkeit vertraglich geregelt werden, was Einfluss auf die Gesamtdauer der Realisierung habe. In der Sitzung vom 15. Juni 2023 beschloss der Beklagte zu 2. die Umsetzung des Opernneubaus am Standort U.-straße 00 und beauftragte die Verwaltung mit der weiteren Planung. Die Klägerin zu 2. sprach sich im Rahmen der Beratungen zum Opernneubau – auch im Namen der Klägerin zu 1. – mehrfach für eine Sanierung der bestehenden Oper und gegen einen Neubau aus.
Im Mai 2024 nahm die Stadtverwaltung der O. Kontakt zum (vorläufigen) Insolvenzverwalter der in Liquiditätsschwierigkeiten geratenen Eigentümerin des Grundstücks P.-straße 0 auf und erörterte einen potentiellen Grundstückserwerb. Im Zuge dessen bekundete der Beklagte zu 1. auch Interesse am zeitgleichen Erwerb des angrenzenden Grundstücks K.-straße 000 („F.“). Der (vorläufige) Insolvenzverwalter verwies zunächst darauf, dass es ein Bieterverfahren geben werde. Nach weiteren Verhandlungen schlossen die O., vertreten durch den Beklagten zu 1., und der (vorläufige) Insolvenzverwalter der Grundstückseigentümerinnen P.-straße 0 und K.-straße 000 am 5. Juni 2024 eine Exklusivitätsvereinbarung. Mit dieser Vereinbarung gab die Landeshauptstadt eine Kaufpreisindikation für das Grundstück P.-straße 0 ab, nicht hingegen für das Grundstück K.-straße 000. Der (vorläufige) Insolvenzverwalter erklärte sich demgegenüber bereit, die vorgenannten Grundstücke weder zu veräußern noch Dritten anzubieten oder diesbezügliche Verhandlungen zu führen. Ein Grundstückserwerb wurde unter den Vorbehalt der eingehenden Prüfung des Kaufinteressenten, der Verhandlung der entsprechenden Kaufverträge und der Zustimmung der zuständigen Gremien der Landeshauptstadt gestellt. Für den Fall, dass der Rat seine Zustimmung nicht bis zum 28. Juni 2024 erteilen sollte, räumte die Vereinbarung dem (vorläufigen) Insolvenzverwalter die Möglichkeit ein, die Exklusivität zu beenden. Entsprechend der weiteren Exklusivitätsbedingungen gab die O. am 10. Juni 2024 ein indikatives Angebot für den Erwerb der K.-straße 000 ab. Am 11. Juni 2024 stellte die Stadtverwaltung eine Diskrepanz zwischen dem in der Exklusivitätsvereinbarung angegebenen Angebot und der internen Wertermittlung fest und beauftragte einen externen Sachverständigen mit einer weiteren Wertermittlung. In der Folgezeit nahm die Stadtverwaltung eine weitere Prüfung der Kaufobjekte („Due Diligence“) vor, verhandelte mit dem Insolvenzverwalter die Kaufverträge und bereitete Beschlussvorlagen für die Ratssitzung vom 27. Juni 2024 vor. Mit E-Mail vom 24. Juni 2024 übermittelte der beauftragte externe Gutachter der Stadtverwaltung eine auf den 21. Juni 2024 datierte Werteinschätzung der Grundstücke P.-straße 0 und K.-straße 000.
Die Stadtverwaltung stellte anschließend am 24. Juni 2024 die für die Ratssitzung am 27. Juni 2024 vorgesehenen Beschlussvorlagen N05 und N06 sowie eine aktualisierte Tagesordnung in das Ratsinformationssystem der Stadt ein. Zugleich wurden die Beschlussvorlagen an die Ratsmitglieder verschickt. Die sechsseitige Beschlussvorlage N06 sah im Wesentlichen vor, die frühere Entscheidung zur Umsetzung des Opernneubaus am Standort U.-straße 00 (Beschlussvorlage N04) aufzuheben und stattdessen – unter Vorbehalt des Beschlusses N07 – einen Neubau am Standort P.-straße 0 / K.-straße 000 zu beschließen. Die zwölfseitige Beschlussvorlage N05 empfahl den Ankauf der Grundstücksflächen P.-straße 0 und K.-straße 000. Zur Begründung wurde in den Beschlussvorlagen u.a. ausgeführt, dass der Insolvenzverwalter der Stadt die vorgenannten Flächen zum exklusiven Kauf angeboten habe. Die Möglichkeit der Durchführung von exklusiven Verhandlungen sei allerdings nur bis Ende Juni eröffnet. Der Erwerb stelle eine dauerhafte Vermögensmehrung der Stadt dar. Es werde eine gezielte städtebauliche Entwicklung gesichert, und zudem entfalle die Notwendigkeit einer Interimsspielstätte. Die Beschlussvorlage N05 enthielt ferner nähere Angaben zu den Erwerbskosten sowie den Kaufvertragsbedingungen. Zugleich zog die Verwaltung die ursprünglich für die Ratssitzung vom 27. Juni 2024 vorgesehenen Beschlussvorlagen zur Durchführung eines Architekten- und Ingenieurwettbewerbs für einen Opernneubau am Standort U.-straße (Beschlussvorlage N08) sowie zur Errichtung einer Interimsspielstätte und eines Hochregallagers als Lagerstätte für den Opernfundus (Beschlussvorlage N09) zurück.
Am selben Tag, dem 24. Juni 2024, informierte der Beklagte zu 1. gemeinsam mit den Fraktionsspitzen der CDU, SPD und FDP im Rahmen einer Pressekonferenz über die Verhandlungen mit dem Insolvenzverwalter und den Vorschlag, den Opernneubau am Standort P.-straße 0 / K.-straße 000 zu realisieren. Nach Berichten der Lokalpresse vom 24. und 25. Juni 2025 dankte der Beklagte zu 1. hierbei den Fraktionsvorsitzenden von CDU, SPD und FDP, die als Opernbefürworter eingeweiht gewesen seien und „den Deal“ unterstützt hätten.
Am 25. Juni 2024 fand eine Informationsveranstaltung statt, in der die Stadtverwaltung gegenüber den Ratsmitgliedern den angebahnten Grundstückserwerb erläuterte. Zugleich wurden die Verwaltungsvorgänge der Beschlussvorlagen in den Räumlichkeiten der Stadtverwaltung zur Einsichtnahme bereitgestellt. Die Klägerinnen machten von der Akteneinsichtsmöglichkeit keinen Gebrauch.
In der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 meldete sich die Klägerin zu 2. zur Tagesordnung (Tagesordnungspunkt 1 „Anerkennung der Tagesordnung“) zu Wort und führte aus: „Sie haben uns äußerst kurzfristig eine wesentliche Entscheidung vorgelegt, und zwar mit dem Namen ‚X.: Aufhebung des Ratsbeschlusses N04 und neue Standortentscheidung sowie nächste Verfahrensschritte‘. Das ist sehr umfangreich, und wir plädieren dafür, dass wir dazu noch länger beraten können, und melden deshalb an dieser Stelle für diesen TOP Beratungsbedarf an […]“. Mit erneuter Wortmeldung ergänzte die Klägerin Folgendes: „Es gibt überhaupt keine Dringlichkeit, das heute zu beschließen. Die Standortentscheidung kann zu jedem weiteren Zeitpunkt gefällt werden. Es ist gar kein Problem, das zu schieben. Wenn es überhaupt eine Dringlichkeit gibt, dann ist das Thema der Dringlichkeit für das Grundstück, aber nicht für die Vorlage, die wir öffentlich diskutieren. Da liegen Sie falsch.“ Die Tagesordnung samt Nachlieferung vom 24. Juni 2024 wurde sodann von dem Beklagten zu 2. mit Stimmenmehrheit anerkannt.
Im Rahmen der Beratung zur Beschlussvorlage N06 im öffentlichen Teil der Ratssitzung erklärte die Klägerin zu 2. auszugsweise: „[…] Wir stehen nach wie vor hier, standhaft und von Anfang an sagen wir, dass 1 Milliarde zu viel ist. 1 Milliarde wäre für den Neubau an der U.-straße zu viel gewesen, und 1 Milliarde ist zu viel für den Neubau P.-straße. Daher ändert sich an unserer Grundhaltung nichts. […] Ein zweites Problem ist unserer Meinung nach die Demokratiefrage. Für uns ist es tatsächlich ein sehr großes Problem, dass Sie mit der Mehrheit aus SPD, FDP und CDU mehr als ein Jahr sagen: ‚Ja, die U.-straße soll es werden!‘, und jetzt, in dreieinhalb Tagen, sollen wir plötzlich eine andere Entscheidung treffen. Es gibt zu viele Aspekte dafür, dass wir das jetzt einfach so mit einem Federstrich entscheiden können. Wir behalten uns absolut vor, in dieser Sache Rechtsmittel einzulegen. Wir überlegen das und lassen das für beide Vorlagen prüfen. Da werden Sie uns noch erleben. […] Es bildet sich schon Widerstand wegen des Demokratieverständnisses, weil die Einwohnerinnen und Einwohner sagen: Die Gremien müssen beteiligt werden, die Fraktionsspitzen müssen vorher gehört werden, und die Bürger müssen eine angemessene Zeit haben, sich mit den Vorlagen zu beschäftigen. Da bekommen Sie Gegenwind, das spüren wir auch. […]“. Die Beschlussvorlage N06 wurde im Anschluss von dem Beklagten zu 2. mit Stimmenmehrheit beschlossen. In der anschließenden Beratung zur Beschlussvorlage N05 im nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung meldete die Klägerin zu 2. erneut Beratungsbedarf, woraufhin der Beklagte zu 1. erklärte, dass dies im Zuge der Anerkennung der Tagesordnung bereits anderweitig entschieden worden sei. Die Beschlussvorlage N05 wurde sodann mit Stimmenmehrheit durch den Beklagten zu 2. beschlossen.
Die Klägerinnen haben am 22. August 2024 Klage erhoben. Sie tragen zur Begründung im Wesentlichen vor: Der Beklagte zu 1. habe sie verspätet über die Beschlussgegenstände informiert und dennoch sei der in der Ratssitzung gestellte Vertagungsantrag durch den Beklagten zu 2. abgelehnt worden. Insofern sei eine geordnete Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat, der örtlich betroffenen Bezirksvertretung und den Fachausschüssen nicht möglich gewesen. Es habe angesichts der monatelangen Vorbereitungen keinen zwingenden Grund gegeben, die vorberatenden Ausschüsse nicht einzuberufen und über die Vorgänge zu informieren. Zudem sei die Klägerin zu 1. aufgrund der späten Information und der nicht erfolgten Vertagung im Rat an ihrem Recht gehindert worden, die Einberufung der Ausschüsse bzw. der Bezirksvertretung selbst zu verlangen. Infolge der geheimen Absprachen des Beklagten zu 1. mit dem Insolvenzverwalter und der Vorabinformation der Ratsfraktionen der CDU, SPD und FDP seien die klägerischen Rechte auf gleichberechtigte Teilhabe an der Beratung und Entscheidungsfindung im Rat beeinträchtigt. Der bewusst sehr kurzfristig gewählte Veröffentlichungszeitpunkt der Beschlussvorlagen wirke so, als ziele er darauf ab, den Fraktionen und ihren Mitgliedern eine interne Beratung der Vorlage sowie das Stellen von Änderungsanträgen zu erschweren. Die Beschlussvorlagen seien ca. eineinhalb Stunden vor der Fraktionssitzung der Klägerin zu 1. veröffentlicht worden. Den Klägerinnen zu 2. und 3. stehe als Ratsmitgliedern eine Recht auf zeitige und vollständige Information über den Beschlussgegenstand zu. Der für jede verantwortliche Ratsentscheidung erforderliche Mindeststandard an Informationen sei nicht eingehalten worden. In den Beratungsvorlagen habe keine Erwähnung gefunden, dass der Stadt nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ein Vorkaufsrecht hinsichtlich des Areals T. zustehe.
Die Klägerin zu 3. hat ihre Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
Die Klägerinnen zu 1. und 2. beantragen,
festzustellen, dass die Beklagten sie durch die verspätete Information und die Beschlüsse über die Ratsvorlagen N07 und N10 in der Sitzung des Rates am 27. Juni 2024 in ihren Rechten verletzt haben.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie führen im Wesentlichen aus: Die Klage sei weitestgehend bereits unzulässig. Die Klägerinnen könnten eine unzureichende Vorbereitung und Information über den Beschlussgegenstand nicht geltend machen. Die Verpflichtung des Beklagten zu 1. zur Vorbereitung der Ratsbeschlüsse gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW bestehe nicht gegenüber einzelnen Ratsmitgliedern oder Fraktionen, sondern nur gegenüber dem Rat im Ganzen. Die Unterrichtungspflicht aus §§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gelte ebenfalls nur gegenüber dem Rat selbst. Die Klägerinnen hätten auch keinen Anspruch, frühzeitig über die Anbahnung des Grundstücksgeschäfts mit dem Insolvenzverwalter informiert und in die weiteren Verhandlungen einbezogen zu werden. Dies greife in das Recht des Bürgermeisters ein, die Ratsbeschlüsse nach eigenem Ermessen vorzubereiten und die Gemeinde zu vertreten. Ein Auskunftsanspruch aus § 55 GO NRW sei nicht geltend gemacht worden. Ein Anspruch auf Einberufung der Bezirksvertretung bzw. der Ausschüsse stehe der Klägerin zu 1. als Ratsfraktion nicht zu. Soweit eine fehlende Vorbereitungsmöglichkeit bzw. die Beratung und Beschlussfassung des Beklagten zu 2. trotz angemeldeten Beratungsbedarfs gerügt werde, stehe dem der Grundsatz der Organtreue entgegen. Die Klägerinnen hätten keine Akteneinsicht genommen und damit die verfügbaren Möglichkeiten zur eigenen Vorbereitung nicht genutzt. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Die Beschlussfassung des Rates könne durch einzelne Ratsmitglieder oder Fraktionen nur gerügt werden, wenn die Ablehnung des Beratungsbedarfs willkürlich erfolgt sei oder bei objektiver Betrachtung des konkreten Falles eine Vertagung aufgrund unzureichender Vorbereitung hätte erfolgen müssen. Ein solcher Fall habe nicht vorgelegen. Alle Ratsmitglieder seien durch die eingebrachten Vorlagen gleichmäßig umfassend informiert worden. Die Vorlagen hätten zudem einen dem Rat sehr gut bekannten Sachverhalt betroffen, welcher stetig Gegenstand der politischen und gesellschaftlichen Debatte gewesen sei. Das Für und Wider der Standorte U.-straße und P.-straße sei bereits in der Vergangenheit umfassend beleuchtet worden. Neu sei lediglich der Umstand gewesen, dass der bisherige Hinderungsgrund für den Standort P.-straße, die bisherigen Eigentumsverhältnisse, habe entfallen können. Bei den Beschlussvorlagen habe es sich aufgrund der Exklusivitätsfrist um unaufschiebbare Angelegenheiten gehandelt. Folglich sei eine Verkürzung der grundsätzlich siebentägigen Frist zur Ladung des Rates, Aufstellung und Übermittlung der Tagesordnung und Bereitstellung von Beschlussvorlagen bzw. Beratungsunterlagen geboten gewesen. Inwieweit der Stadt in der Regel ein Vorkaufsrecht zustehe, sei irrelevant, da dieses gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 471 BGB ausgeschlossen sei. Die zeitliche Dringlichkeit sei auch nicht willkürlich oder sachfremd herbeigeführt worden. Erst am 24. Juni 2024 seien die Beschlussvorlagen aus Sicht der Verwaltung final bewertungs- und damit entscheidungsreif gewesen. Aufgrund der Dringlichkeit sei auch nicht zu beanstanden, dass eine Beteiligung der Bezirksvertretung sowie der Ausschüsse unterblieben sei. Schließlich habe der Beklagte zu 1. durch die Ansprache der Fraktionsspitzen von CDU, SPD und FDP nicht den Gleichbehandlungsanspruch der Klägerinnen verletzt. Der Beklagte zu 1. sei am 24. Mai 2024 an die Fraktionsvorsitzenden von CDU, SPD und FDP herangetreten und habe eine Einschätzung erfragt, ob ein Wechsel des Opernstandortes grundsätzlich Aussicht auf eine Ratsmehrheit habe. Ein tiefergehender Austausch, etwa zum Erwerb des Grundstücks P.-straße, dem Stand der Verhandlungen mit dem Insolvenzverwalter, der aktuellen Bewertung des Geschäfts durch die Verwaltung oder zur weiteren Verhandlungsstrategie, habe nicht stattgefunden. Außerdem seien die Fraktionsvorsitzenden um Verschwiegenheit gegenüber den jeweiligen Gesamtfraktionen gebeten worden. Damit habe die Ansprache zu keinem gleichheitsrelevanten Informationsvorsprung seitens der beteiligten Fraktionen geführt. Die Gespräche seien deutlich vor der Beschlussvorbereitung im Sinne des § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und damit noch in einem geschützten Zeitraum zur Meinungsbildung und Entscheidungsfindung der Verwaltung erfolgt. Die Schnittstellenfunktion des Bürgermeisters als Bindeglied zwischen Gemeindeverwaltung und Rat erfordere die Möglichkeit einer oberflächlichen Ansprache einzelner Fraktionsspitzen im Sinne eines „politischen Vorfühlens“. Andernfalls müsse der Bürgermeister im politischen Blindflug agieren und würde damit die Verschwendung erheblicher personeller und finanzieller Ressourcen riskieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Klage hinsichtlich der Klägerin zu 3. zurückgenommen worden ist, war das Verfahren insoweit gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Übrigen – hinsichtlich der Klägerinnen zu 1. und 2. – hat die Klage keinen Erfolg. Sie ist hinsichtlich der Klägerin zu 1. bereits unzulässig (I.). Hinsichtlich der Klägerin zu 2. ist die Klage zulässig, aber unbegründet (II.).
I. Hinsichtlich der Klägerin zu 1. ist die Klage unzulässig.
Die Klägerin zu 1. ist bezüglich der geltend gemachten Rechtsverstöße überwiegend bereits nicht klagebefugt (1.). Im Übrigen liegt kein Rechtsschutzbedürfnis vor (2.).
1. Die Klägerin zu 1. ist nicht klagebefugt, soweit sie geltend macht, dass der Beklagte zu 1. sie erst drei Tage vor der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 und damit nicht rechtzeitig über die Beschlussvorlagen N07 und N10 informiert habe. Die vorliegende kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges Organrecht handelt. Die Klagebefugnis setzt dementsprechend voraus, dass die streitgegenständliche Maßnahme ein wehrfähiges Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit einer Maßnahme, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil zugewiesenen Rechtsposition.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, juris Rn. 33 f., vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris Rn. 57 und vom 8. Oktober 2002 – 15 A 3691/01 –, juris Rn. 26 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 14. März 2025 – 1 K 3351/24 –, juris Rn. 31.
Eine solche wehrfähige Innenrechtsposition auf rechtzeitige Unterrichtung über die Beschlussgegenstände anstehender Ratssitzungen steht der Klägerin zu 1. als Ratsfraktion nicht zu.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2012 – 1 K 1637/11 –, juris Rn. 37 ff., 61.
Durch § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. den Regelungen über die Ladungsfrist, die Bekanntgabe der Tagesordnung sowie die Übersendung der Sitzungsunterlagen in § 1 Abs. 1, 3 und 4 der Geschäftsordnung des Beklagten zu 2. vom 25. Mai 2020 (im Folgenden: GO Rat) werden allein die organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte der Ratsmitglieder geschützt. Sinn und Zweck einer rechtzeitigen Einladung zur Sitzung sowie der Übersendung der notwendigen Unterlagen ist es, eine hinreichende Vorabinformation der Ratsmitglieder zu gewährleisten und damit die umfassende Wahrnehmung ihrer organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte zu sichern.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2020 – 1 L 1180/20 –, juris Rn. 5; VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 14. Juni 2024 – 15 L 881/24 –, juris Rn. 20, 34 und vom 18. März 2015 – 15 L 554/15 –, juris Rn. 6 f. m.w.N.; VG Köln, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 4 L 1468/11 –, juris Rn. 13.
Dementsprechend werden gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 GO Rat auch nur die Ratsmitglieder selbst und nicht die Ratsfraktionen benachrichtigt, sobald die Sitzungsunterlagen im Ratsinformationssystem abrufbar sind.
Allein der Umstand, dass der Klägerin zu 1. Ratsmitglieder angehören und sie Unterstützungshandlungen für ihre Mitglieder erbringt, macht eine Fraktion noch nicht zum Träger des organschaftlichen Informationsanspruchs der Ratsmitglieder nach § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1, 3 und 4 GO Rat.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2020 – 1 L 1180/20 –, juris Rn. 7; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18. März 2015 – 15 L 554/15 –, juris Rn. 8.
Gleiches gilt hinsichtlich des tagesordnungsabhängigen Informationsrechts der Ratsmitglieder aus § 43 Abs. 1 GO NRW.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 17. November 2020 – 15 A 3460/18 –, juris Rn. 91; Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 –, juris Rn. 30 ff.
Dieses Recht steht ebenfalls nur den Ratsmitgliedern selbst und nicht der Fraktion zu.
Vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2012 – 1 K 1637/11 –, juris Rn. 41, 48; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. Juli 2018 – 15 K 5577/15 –, juris Rn. 101; VG Köln, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 4 L 1468/11 –, juris Rn. 17.
Ferner vermitteln auch § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und §§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Klägerin zu 1. keinen Anspruch auf rechtzeitige Unterrichtung über die Beschlussgegenstände anstehender Ratssitzungen. Gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW bereitet der Bürgermeister die Beschlüsse des Rates vor. Nach §§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW hat der Bürgermeister den Rat über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten. Diese Pflichten bestehen schon ausweislich des eindeutigen Wortlauts der Vorschriften nur gegenüber dem Rat selbst. Daher ist weder das einzelne Ratsmitglied noch eine Ratsfraktion befugt, die Vorbereitungs- bzw. Unterrichtungspflicht gegenüber dem Bürgermeister einzufordern. Vielmehr beschränkt sich die Möglichkeit, den Bürgermeister zur Erfüllung seiner Vorbereitungs- und Unterrichtungspflicht anzuhalten, darauf, dahingehende Beschlüsse des Rates anzuregen. Die Organteile sind damit abhängig von einer entsprechenden Willensbildung der Mehrheit der Ratsmitglieder. Eine prozessstandschaftliche Wahrnehmung der Rechte von Gemeindeorganen durch Organteile sehen weder die Verwaltungsgerichtsordnung noch die Gemeindeordnung vor.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. März 2014 – 15 A 1651/12 –, juris Rn. 48 ff., 56 (zu Kreistagsfraktionen); Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rn. 9 ff.; Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 2207/85 –, juris Rn. 4 ff.; VG Köln, Beschluss vom 15. Februar 2024 – 4 L 224/24 –, juris Rn. 4.; VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 – 1 K 1772/14 –, juris Rn. 31.
Hiervon ausgehend können auch die Ablehnung des angemeldeten Beratungsbedarfs und die anschließenden Beschlussfassungen des Beklagten zu 2. über die Vorlagen N07 und N10 in der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 nicht zu einer möglichen Verletzung von Organrechten der Klägerin zu 1. führen. Die Anmeldung des Beratungsbedarfs erfolgte aufgrund der – nach Auffassung der Klägerin zu 1. – zu kurzfristigen Übermittlung der Beschlussvorlagen zum Opernneubau („Sie haben uns äußerst kurzfristig eine wesentliche Entscheidung vorgelegt […]. Das ist sehr umfangreich, und wir plädieren dafür, dass wir dazu noch länger beraten können, und melden deshalb an dieser Stelle für diesen TOP Beratungsbedarf an.“). Auf eine verspätete Unterrichtung über die Beschlussgegenstände anstehender Ratssitzungen durch den Beklagten zu 1. kann sich die Klägerin zu 1. jedoch nicht berufen, da ihr als Ratsfraktion – wie zuvor dargelegt – keine entsprechenden wehrfähigen Rechte zugewiesen sind. Folglich kann sie diese Rechte auch nicht gegenüber dem Beklagten zu 2. durchsetzen und gegen den Willen des Kollegialorgans eine Vertagung erzwingen.
Hierzu auch OVG NRW Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rn. 14, offenlassend, unter welchen Voraussetzungen der Rat verpflichtet ist, von einer abschließenden Beschlussfassung in der Sache vorerst abzusehen; siehe auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12. November 2002 – 1 S 2277/02 –, juris Rn. 9; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2020 – 1 L 1180/20 –, juris Rn. 12; Urteile vom 12. Juni 2012 – 1 K 1637/11 –, juris Rn. 37 ff. und vom 17. September 2004 – 1 K 5435/01 –, juris Rn. 44 f.; VG Bayreuth, Urteil vom 27. September 2013 – B 5 K 12.18 –, juris Rn. 24.
Soweit die Klägerin zu 1. bemängelt, dass der Beklagte zu 1. sie nicht bereits im Mai oder Anfang Juni 2024 über die Verhandlungen mit dem Insolvenzverwalter informiert habe, fehlt es ebenfalls an der Klagebefugnis. Ein entsprechender Anspruch steht der Klägerin zu 1. offensichtlich nicht zu. Die Verhandlungen mit dem Insolvenzverwalter betreffen die Vorbereitungs- und Unterrichtungspflicht des Bürgermeisters aus § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und §§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Diese Pflichten bestehen jedoch – wie ausgeführt – nur gegenüber dem Rat selbst und nicht gegenüber einer Ratsfraktion oder einem einzelnen Ratsmitglied. Die Klägerin zu 1. kann sich diesbezüglich auch nicht auf das Auskunftsrecht nach § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW berufen. Nach dieser Regelung ist der Bürgermeister verpflichtet, einem Ratsmitglied auf Verlangen Auskunft zu erteilen. Ungeachtet dessen, dass die Klägerin zu 1. als Ratsfraktion demgemäß grundsätzlich nicht Anspruchsinhaberin des Auskunftsrechts ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. März 2014 – 15 A 1651/12 –, juris Rn. 56; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2012 – 1 K 1637/11 –, juris Rn. 41, jeweils zur Parallelvorschrift des § 26 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW; siehe aber VG Düsseldorf Beschluss vom 21. Februar 2024 – 1 L 390/24 –, juris Rn. 11 ff., wonach das Auskunftsrecht in der Geschäftsordnung des Rates ausgestaltet werden kann,
hat sie jedenfalls kein Auskunftsverlangen gestellt.
Weiterhin kann die Klägerin zu 1. ihr Klagebegehren nicht auf eine unterbliebene Einberufung bzw. Einbindung der zuständigen Bezirksvertretung sowie der Ausschüsse stützen. Sie kann sich als Ratsfraktion nicht auf eine etwaige Verletzung von Mitwirkungsrechten der Bezirksvertretung – wie etwa dem Anhörungsrecht aus § 37 Abs. 5 GO NRW – berufen. Denn Träger der Mitwirkungsrechte sind lediglich die Bezirksvertretungen selbst bzw. deren Mitglieder.
Vgl. auch Herbolsheimer in: BeckOK KommunalR NRW, 32. Ed. 1. Juli 2025, § 37 GO NRW Rn. 32; Eckhardt/Bender, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2024, § 37 GO NRW V.
Entsprechendes gilt für die Vorberatung in den Ausschüssen nach § 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung der O. in der Fassung vom 14. Dezember 2023. Nach dieser Regelung sollen die vom Rat nach der Gemeindeordnung und nach sonstigen gesetzlichen Vorschriften gebildeten Ausschüsse die vom Haupt- und Finanzausschuss bzw. Rat zu entscheidenden Angelegenheiten ihres Zuständigkeitsbereichs beraten. Ungeachtet dessen, dass es sich hierbei nur um eine Soll-Vorschrift handelt, der Rat mithin von einer Vorberatung in den Ausschüssen absehen kann, sind den Ratsfraktionen und Ratsmitgliedern in diesem Zusammenhang keine wehrfähigen Innenrechte zugewiesen. Insbesondere steht die Befugnis, Beschlussvorlagen aus dem Rat an die Ausschüsse zu verweisen, gemäß § 16 Satz 1 GO Rat nur dem Rat selbst zu.
2. Darüber hinaus steht der Zulässigkeit der Klage insoweit der Grundsatz der Organtreue entgegen, da die Klägerin zu 1. die fehlende Einbindung der Bezirksvertretung und Ausschüsse vorprozessual nicht hinreichend gerügt hat. Der Grundsatz der Organtreue begründet die Obliegenheit, rechtliche Bedenken gegen (erfolgte oder anstehende) Maßnahmen/Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Die Rüge muss den geltend gemachten Rechtverstoß benennen und grundsätzlich gegenüber dem Organ selbst erfolgen. Unterbleibt die rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und gegebenenfalls für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. Mai 2021 – 15 A 2079/19 –, juris Rn. 58 f. m.w.N. und vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, juris Rn. 43.
Ob es für die geforderte Rechtzeitigkeit der Rüge notwendig ist, diese im Vorfeld der beanstandeten Maßnahme zu erheben oder ob es ausreicht, sie zeitnah im Nachhinein vorzubringen, hängt von der Art des Streitgegenstands und den insoweit bestehenden tatsächlichen Möglichkeiten des Betroffenen ab. Besteht im Vorfeld keine Gelegenheit zur Rüge, so ist diese zeitnah im Anschluss zu erheben, um die Möglichkeit zur Selbstkorrektur einzuräumen. "Zeitnah" bedeutet insofern, dass das betroffene Organ innerhalb kurzer Frist Klarheit darüber haben muss, ob eine Maßnahme/Beschlussfassung als rechtswidrig betrachtet oder aber akzeptiert wird. Da die in kommunalrechtlichen Organstreitigkeiten regelmäßig statthafte Feststellungsklage nicht an eine Frist gebunden ist, könnte andernfalls der Bestand der Maßnahme/Beschlussfassung für Monate in der Schwebe bleiben. Dies würde – was im Interesse einer effektiven Funktionswahrnehmung zu vermeiden ist – das für die Zusammenarbeit und die Funktionsfähigkeit der Organe einer Gemeinde erforderliche Vertrauensverhältnis erheblich belasten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 – 15 A 2079/19 –, juris Rn. 60 ff. m.w.N.
Gemessen an diesen Maßstäben wurde der Grundsatz der Organtreue vorliegend nicht gewahrt. Denn die Klägerin zu 1. hat eine fehlende Einbindung der Bezirksvertretung und Ausschüsse nicht mit hinreichender Deutlichkeit gegenüber den Beklagten gerügt. Die Anmeldung von Beratungsbedarf in der Ratssitzung erfolgte – wie zuvor ausgeführt – nur unter Hinweis auf die kurzfristige Vorlage der nachgereichten Beschlussvorlagen und den damit verbundenen Wunsch, die Angelegenheit (im Rat) noch länger zu beraten. Eine fehlende Einbindung der Bezirksvertretung und Ausschüsse fand keine erkennbare Erwähnung. Im Rahmen der Beratung zur Beschlussvorlage N11 wurde die unterbliebene Beteiligung der Ausschüsse zwar angedeutet („Es bildet sich schon Widerstand wegen des Demokratieverständnisses, weil die Einwohnerinnen und Einwohner sagen: Die Gremien müssen beteiligt werden, […].“). Dadurch hat die Klägerin zu 1. indes nicht unmissverständlich deutlich gemacht, dass sie die Beschlussfassung aufgrund der fehlenden Einbindung der Ausschüsse selbst für rechtwidrig hält, und den Beklagten insofern keine Möglichkeit zur Selbstkorrektur eröffnet.
Zum Erfordernis einer unmissverständlichen Erklärung: OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rn. 16 m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 19. Juni 2020 – 7 K 5890/18 –, juris Rn. 69 f.
Infolgedessen kann dahinstehen, ob die Klägerin zu 1. aufgrund der Organtreue sogar verpflichtet war, eine Beschlussfassung des Beklagten zu 2. nach § 16 Satz 1 GO Rat anzuregen, um die Angelegenheit in die Ausschüsse zu verweisen.
Des Weiteren hat die Klägerin zu 1. eine etwaige Ungleichbehandlung der Fraktionen nicht vorprozessual gegenüber den Beklagten gerügt, sodass der Zulässigkeit der Klage auch insoweit der Grundsatz der Organtreue entgegensteht. Spätestens mit den Presseberichten vom 24. und 25. Juni 2025, laut denen der Beklagte zu 1. den „eingeweihten“ Fraktionsvorsitzenden von CDU, SPD und FDP dankte, bestand für die Klägerin zu 1. die Möglichkeit, eine etwaige gleichbehandlungswidrige Vorabinformation der anderen Ratsfraktionen zu rügen. Indes ist eine solche Rüge weder in der Ratssitzung selbst noch im Vorfeld oder Nachgang erfolgt, bevor Klage erhoben wurde.
II. Hinsichtlich der Klägerin zu 2. ist die Klage zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Die Klage ist hinsichtlich der Klägerin zu 2. als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Insbesondere ist die Klägerin zu 2. analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Zwar kann sie ebenfalls keine Rechte aus der Vorbereitungs- und Unterrichtungspflicht des Bürgermeisters nach § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und §§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW herleiten, da diese Pflichten nur gegenüber dem Rat selbst und nicht gegenüber dem einzelnen Ratsmitglied bestehen. Ebenso kann sich die Klägerin zu 2. nicht auf eine unterbliebene Einberufung bzw. Einbindung der Bezirksvertretung sowie der Ausschüsse berufen, da (auch) dem einzelnen Ratsmitglied keine entsprechenden wehrfähigen Innenrechte zugewiesen sind.
Hingegen kann die Klägerin zu 2. als Ratsmitglied geltend machen, möglicherweise in ihrem organschaftlichen Recht auf rechtzeitige Information über die Gegenstände anstehender Ratssitzungen aus § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1, 3 und 4 GO Rat verletzt worden zu sein. Denn sie wurde erst drei Tage vor der Ratssitzung und damit außerhalb der regulären Ladungsfrist durch den Beklagten zu 1. über die Beschlussvorlagen N07 und N10 informiert. Sinn und Zweck einer rechtzeitigen Einladung zur Sitzung sowie der Übersendung der notwendigen Unterlagen ist es – wie ausgeführt –, eine hinreichende Vorabinformation der Ratsmitglieder zu gewährleisten und damit die umfassende Wahrnehmung ihrer organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte zu sichern. Mit diesem Schutzzweck korrespondiert ein entsprechender Anspruch jedes Ratsmitgliedes auf rechtzeitige Zusendung der Einladung und angemessene Vorabinformation über die Gegenstände der Ratssitzung.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2020 – 1 L 1180/20 –, juris Rn. 5; VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 14. Juni 2024 – 15 L 881/24 –, juris Rn. 20, 34 und vom 18. März 2015 – 15 L 554/15 –, juris Rn. 6 f. m.w.N.
Auch besteht eine hinreichende Möglichkeit, dass die Ablehnung des Beratungsbedarfs und die anschließenden Beschlussfassungen zum Opernneubau durch den Beklagten zu 2. Organrechte der Klägerin zu 2. verletzten. Denn die Klägerin zu 2. kann sich aufgrund der kurzfristigen Übermittlung der Beschlussvorlagen N05 und N06 möglicherweise auf eine Entscheidungssperre des Beklagten zu 2. berufen.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 17. November 2020 – 15 A 3460/18 –, juris, Rn. 162; Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rn. 14.
Die Klägerin zu 2. hat insoweit ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Mit dem Anspruch der Klägerin auf rechtzeitige Unterrichtung über die Beschlussgegenstände anstehender Ratssitzungen steht eine sich typischerweise kurzfristig erledigende, indes hinreichend gewichtige Beeinträchtigung von Organrechten in Rede.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteile vom 11. November 2024 – 15 A 1404/23 –, juris Rn. 65 und vom 17. November 2020 – 15 A 3460/18 –, juris Rn. 145 ff. m.w.N.
Diesbezüglich steht der Zulässigkeit der Klage auch nicht der Grundsatz Organtreue entgegen. Denn die Klägerin zu 1. hat unter Berufung auf eine verspätete Unterrichtung über die Beschlussvorlagen N05 und N06 im Rahmen der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 Beratungsbedarf angemeldet und damit eine Verletzung ihres Informationsrechts in der verfahrensrechtlich gebotenen Form gerügt. Hingegen kann sie sich – wie auch die Klägerin zu 1. – nicht auf eine gleichbehandlungswidrige Vorabinformation von anderen Fraktions- bzw. Ratsmitgliedern berufen, da die Klägerin zu 2. insoweit ihrer vorprozessualen Rügeobliegenheit nicht nachgekommen ist. Sie hat eine gleichbehandlungswidrige Vorabinformation weder in der Ratssitzung selbst noch im Vorfeld oder Nachgang gerügt.
2. Die Klage ist hinsichtlich der Klägerin zu 2. unbegründet.
Die nachträgliche Ergänzung der Tagesordnung um die Beschlussvorlagen N05 und N06 sowie die Übermittlung der Tagesordnung samt Sitzungsunterlagen an die Ratsmitglieder am 24. Juni 2024, drei Tage vor der Ratssitzung vom 27. Juni 2024, haben die Klägerin zu 2. nicht in ihren Rechten verletzt.
Dadurch wurde der Anspruch der Klägerin zu 2. auf angemessene Vorabinformation über die Gegenstände der Ratssitzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 GO Rat nicht vereitelt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind die Ladungsfrist und Form der Einberufung des Rates grundsätzlich durch die Geschäftsordnung zu regeln. Dergestalt legt § 1 Abs. 1 Satz 1 GO Rat fest, dass der Rat durch den Oberbürgermeister mit einer Ladungsfrist von mindestens sieben Tagen einberufen wird. In der Einberufung werden gemäß § 1 Abs. 3 GO Rat Ort, Zeit und Tagesordnung der Sitzung bekanntgegeben. Gemäß § 1 Abs. 4 GO Rat werden den Ratsmitgliedern mit der Einberufung zugleich die Sitzungsunterlagen zur Verfügung gestellt („Einberufung inklusive Sitzungsunterlagen“). Die Ladungsfrist gilt mithin nicht nur für die Einberufung selbst, sondern grundsätzlich auch für die Unterrichtung über die Tagesordnung und deren Änderungen sowie die Übermittlung von Sitzungsunterlagen. Dies entspricht auch dem Sinn und Zweck der Vorschriften, eine hinreichende und rechtzeitige Vorabinformation der Ratsmitglieder zu gewährleisten.
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 GO Rat kann der Oberbürgermeister die Ladungsfrist in besonders dringenden Fällen abkürzen. Gleiches gilt für Änderungen der Tagesordnung sowie die Übermittlung von Sitzungsunterlagen. Ein besonders dringender Fall im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 GO Rat liegt vor, wenn eine Beratung und Entscheidung der jeweiligen Angelegenheit unter Berücksichtigung der einzuhaltenden Ladungsfrist nicht bis zur nächsten ordentlichen oder außerordentlichen Ratssitzung aufgeschoben werden kann, ohne dass irreversible Nachteile eintreten würden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 1973 – III A 253/72 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 14. Juni 2024 – 15 L 881/24 –, juris Rn. 44; VG Minden, Urteil vom 19. Oktober 2011 – 2 K 762/10 –, juris Rn. 74, jeweils zu § 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW; VG Osnabrück, Urteil vom 28. Oktober 2008 – 1 A 148/08 –, juris Rn. 39 f.
Ob diese Voraussetzungen vorliegen, beurteilt sich nicht nach der subjektiven Auffassung des Bürgermeisters oder der Mehrheit des Rates, sondern nach objektiven Gegebenheiten. Es handelt sich insoweit um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Anwendung der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 14. Juni 2024 – 15 L 881/24 –, juris Rn. 46; VG Minden, Urteil vom 19. Oktober 2011 – 2 K 762/10 –, juris Rn. 76.
Nach diesen Maßstäben waren die Übermittlung der geänderten Tagesordnung sowie der Sitzungsunterlagen an die Ratsmitglieder mit verkürzter Frist – drei Tage vor der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 – nicht zu beanstanden.
Denn aufgrund der zwischen der O. und dem Insolvenzverwalter der Grundstücke P.-straße 0 / K.-straße 000 geschlossenen Exklusivitätsvereinbarung lag ein besonders dringender Fall im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 GO Rat vor. Mit dieser Vereinbarung erklärte sich der Insolvenzverwalter bereit, keine Verkaufsverhandlungen mit Dritten zu führen. Der O. wurde der exklusive Ankauf der Grundstücke P.-straße 0 und K.-straße 000 und damit eine potentielle Realisierung des Opernneubaus am dortigen Standort ermöglicht. Der exklusive Zugriff stand jedoch gemäß Ziffer 4.2.1. der Vereinbarung unter dem Vorbehalt, dass der Rat der Transaktion bis zum 28. Juni 2024 zustimmt. Im Falle des fruchtlosen Fristablaufs konnte die Exklusivität durch den Insolvenzverwalter beendet werden.
Eine Beratung und Abstimmung über den Ankauf der Grundstücksflächen sowie den damit verbundenen Opernneubau am Standort P.-straße 0 / K.-straße 000 war mithin nur in der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 möglich, da am nächsten Tag die Frist endete. Mit Verstreichen der Frist drohten irreversible Nachteile für die Kommune. Denn ab dem 29. Juni 2024 wäre eine Realisierung des Opernneubaus am Standort P.-straße 0 / K.-straße 000 zu den ausgehandelten Konditionen nicht mehr gewährleistet gewesen. Die Standortwahl wäre fortan von der Entscheidung des Insolvenzverwalters abhängig gewesen, der Landeshauptstadt weiterhin den exklusiven Zugriff zu gewähren oder Verhandlungen mit Dritten aufzunehmen bzw. ein Bieterverfahren einzuleiten. Dieser Schwebezustand hätte eine zeitnahe und rechtssichere Verwirklichung des geplanten Vorhabens beeinträchtigt.
Vgl. auch Wagner/Bartels, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2024, § 48 GO NRW II.4b zur Annahme von befristeten Vertragsangeboten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin zu 2. kann der Dringlichkeit nicht ein etwaiges Vorkaufsrecht der Stadt nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB entgegengehalten werden. Ein derartiges Vorkaufsrecht ist gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 471 BGB ausgeschlossen, wenn der Verkauf – wie hier – aus einer Insolvenzmasse erfolgt. Ungeachtet dessen hätte ein Vorkaufsrecht die mit einer Beendigung der Exklusivitätsvereinbarung einhergehenden Nachteile nicht aufgewogen. Denn mit dem Vorkaufsrecht tritt die Gemeinde in den Kaufvertrag eines Dritten ein. Daher wäre der Erwerb der Grundstücksflächen von den – schon zeitlich – unabsehbaren Vertragsverhandlungen des Insolvenzverwalters mit Dritten abhängig gewesen. Zudem hätte die Stadt die Kaufvertragskonditionen nicht selbst bestimmen können.
Die aufgrund besonderer Dringlichkeit erfolgte kurzfristige Unterrichtung über die Beschlussvorlagen N05 und N06 – drei Tage vor der Ratssitzung – wahrt das Informationsrecht der Ratsmitglieder. Die Frist zur Einberufung der Ratssitzung, Bekanntgabe der Tagesordnung und Übermittlung der Sitzungsunterlagen aus § 1 Abs. 1 GO Rat soll den Ratsmitgliedern ermöglichen, sich auf die jeweiligen Tagesordnungspunkte sachgerecht vorzubereiten.
Für eine Verletzung des Informationsrechts müssen daher im Einzelfall hinreichende Anhaltspunkte vorliegen, die darauf schließen lassen, dass die Ratsmitglieder aufgrund der verkürzten Frist nicht sachgerecht an der jeweiligen Beratung und Abstimmung in der anstehenden Ratssitzung teilnehmen können.
Derartige Anhaltspunkte sind indes weder ersichtlich noch von der Klägerin zu 2. substantiiert dargelegt worden. Das Vorbringen der Klägerin zu 2. lässt nicht ansatzweise erkennen, warum es ihr nicht möglich gewesen sein sollte, sich binnen drei Tagen ausreichend mit den Beschlussvorlagen N05 und N06 auseinanderzusetzen. Nach Auffassung des Gerichts war eine Vorbereitung auf die streitgegenständlichen Beschlussgegenstände in diesem Zeitraum durchaus zu bewältigen.
Vgl. auch VG Wiesbaden, Urteil vom 24. Januar 2018 – 7 K 231/16.WI –, juris Rn. 69, wonach grundsätzlich drei Tage ausreichen, um sich auch in umfassendere Themen einzuarbeiten.
Die Beschlussvorlage N05 umfasste lediglich sechs Seiten und war inhaltlich überschaubar. Sie sah im Wesentlichen nur vor, die frühere Entscheidung zur Umsetzung des Opernneubaus am Standort U.-straße 00 (Beschlussvorlage N04) aufzuheben und stattdessen einen Neubau am Standort P.-straße 0 / K.-straße 000 zu beschließen sowie die Verwaltung mit der weiteren Planung zu beauftragen. Eine Beratung und Abstimmung in der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 dürfte den Ratsmitgliedern insofern schon deshalb möglich gewesen sein, da sie mit dem neuen Opernstandort bereits früher befasst waren. Den nunmehr vorgeschlagenen Standort sah der Rat bereits in der Vergangenheit als potentiellen Standort an (vgl. die Beschlussvorlage N01, N02 und N03).
Auch hinsichtlich der Beschlussvorlage N05, die den Ankauf der Grundstücksflächen P.-straße 0 und K.-straße 000 empfahl, fehlt es an tragfähigen Anhaltspunkten, die auf eine unzureichende Vorbereitungsmöglichkeit der Ratsmitglieder schließen lassen. Die Beschlussvorlage umfasste lediglich zwölf Seiten. Hinzu kamen fünf Seiten Anlagen. Zwar war der Beschlussgegenstand inhaltlich komplex, die Beschlussvorlage enthielt jedoch konkrete Angaben zu den Kaufkonditionen und war durch eine übersichtliche tabellarische Darstellung gut nachvollziehbar.
Vgl. zu diesem Aspekt: OVG NRW Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rn. 19.
Hinzu kommt, dass die Stadtverwaltung die Vorbereitung der Ratsmitglieder durch eine Informationsveranstaltung am 25. Juni 2024 unterstützte.
Vgl. auch VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 – 1 K 1772/14 –, juris Rn. 35; VG Wiesbaden, Urteil vom 24. Januar 2018 – 7 K 231/16.WI –, juris Rn. 70.
Darüber hinaus wurde den Ratsmitgliedern die Möglichkeit zur Akteneinsicht in die Verwaltungsvorgänge eröffnet, wovon die Klägerin zu 2. indes keinen Gebrauch machte. Hiervon ausgehend fehlt es auch an nachvollziehbaren Anhaltspunkten für ihre Behauptung, nur unzureichend über die streitgegenständlichen Beschlussgegenstände informiert worden zu sein.
Es ist weder ersichtlich noch substantiiert dargelegt worden, dass die den Ratsmitgliedern zur Verfügung gestellten Beschlussvorlagen N05 (samt Anlagen) und N06 nicht ausreichten, um eine angemessene Vorabinformation zu gewährleisten. Die Ratsmitglieder können nicht verlangen, dass der Bürgermeister sie von sich aus über sämtliche Aspekte des jeweiligen Beschlussgegenstandes in Kenntnis setzt. Insoweit oblag es der Klägerin zu 2., zur weiteren Einarbeitung ggf. auf allgemein zugängliche sowie von der Verwaltung zur Verfügung gestellte Informationsquellen – wie etwa die Möglichkeit zur Akteneinsicht – zurückzugreifen.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 4. April 2007 – 4 L 310/07 –, juris Rn. 8; VG Karlsruhe, Beschluss vom 13. Februar 2024 – 14 K 24/24 –, juris Rn. 47; VG Stuttgart, Urteil vom 19. Juni 2020 – 7 K 5890/18 –, juris Rn. 92, 98; VG Magdeburg, Beschluss vom 28. Dezember 2016 – 9 B 889/16 –, juris Rn. 31.
Ihrem diesbezüglichen Einwand, in den Beratungsvorlagen habe das der Stadt zustehende Vorkaufsrecht keine Erwähnung gefunden, steht im Übrigen bereits entgegen, dass letzteres – wie dargelegt – gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 471 BGB ohnehin ausgeschlossen war. Das Vorbringen der Klägerin zu 2. in der mündlichen Verhandlung rechtfertigt ebenfalls keine andere Bewertung. Soweit sie geltend macht, bis zum 24. Juni 2024 von einer Beratung und Abstimmung über die Beschlussvorlagen N08 und N09 zum Opernstandort U.-straße ausgegangen zu sein, stellt dies bereits nicht infrage, dass der dreitätige Zeitraum ab dem 24. Juni 2024 zur Vorbereitung der beiden neuen Beschlussvorlagen zum Opernneubau ausreichte. Gleiches gilt, soweit die Klägerin zu 2. darauf verweist, ehrenamtlich tätig zu sein. Die ehrenamtliche Tätigkeit entbindet das Ratsmitglied nicht davon, sich im Einzelfall auch kurzfristig auf nachträglich auf die Tagesordnung gesetzte Beschlussvorlagen vorzubereiten. Andernfalls würde die Möglichkeit zur Verkürzung der Ladungsfrist aus § 1 Abs. 1 Satz 2 GO Rat leerlaufen.
Es liegen ferner auch keine Anhaltspunkte vor, dass der Beklagte zu 1. die Dringlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 GO vorwerfbar herbeigeführt hat, d.h. die Änderung der Tagesordnung und Übermittlung der neuen Beschlussvorlagen vor Ablauf der siebentägigen Ladungsfrist hätte vornehmen müssen. Dem Bürgermeister steht grundsätzlich ein Ermessensspielraum zu, ob und wann er einen Beschlussgegenstand für entscheidungsreif hält und dementsprechend dem Rat vorlegt.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rn. 19; Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 2207/85 –, juris Rn. 4; VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 – 1 K 1772/14 –, juris Rn. 29, 33.
Dieser Ermessensspielraum wurde vorliegend nicht überschritten. Der Beklagte zu 1. hat nachvollziehbar dargelegt, dass er vor der Einbringung der Beschlussvorlagen N05 und N06 in den Rat zunächst das externe Wertgutachten für die Grundstücke P.-straße 0 und K.-straße 000 abgewartet habe, um nicht gegen kommunalrechtliche Haushaltsgrundsätze zu verstoßen. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn vom Ergebnis des Sachverständigengutachtens hing die rechtliche Umsetzbarkeit des geplanten Standortwechsels ab. Ein Ankauf der Grundstücksflächen deutlich oberhalb des Verkehrswerts wäre möglicherweise nicht mit kommunalen Haushaltsgrundsätze und der Pflicht zur sparsamen Wirtschaftsführung (§ 10 GO NRW) zu vereinbaren. Folglich genügte es, die geänderte Tagesordnung mitsamt den neuen Beschlussvorlagen am 24. Juni 2024 in das Ratsinformationssystem einzustellen, da erst an diesem Tag das externe Sachverständigengutachten der Stadtverwaltung übermittelt wurde.
Ungeachtet dessen war die Unterrichtung der Ratsmitglieder drei Tage vor der Ratssitzung auch mit Blick auf die laufenden Vertragsverhandlungen mit dem Insolvenzverwalter und den internen Abstimmungen der Fachämter zu Kostenpositionen sachlich gerechtfertigt. Spiegelbildlich zum Informationsrecht der Ratsmitglieder muss der Bürgermeister die Einreichung von Beschlussvorlagen von einem gewissen Mindeststandard an Informationen abhängig machen, um dem Rat eine sachgerechte Beschlussfassung zu ermöglichen.
Vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 – 1 K 5435/01 –, juris Rn. 43.
Aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten geht hervor, dass dieser Mindeststandard an Informationen erst am 24. Juni 2024 erreicht war bzw. bis dahin die Vorbereitung der Beschlussvorlagen andauerte. Denn erst am 24. Juni 2024 lagen dem Beklagten zu 1. final die in der Beschlussvorlage N12 aufgeführten Bedingungen, insbesondere der abgestimmte Vertragsentwurf für den Grundstückankauf, vor.
Vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. September 2020 – 1 S 2990/20 –, juris Rn. 9, wonach es ausreichen kann, wenn die Ergänzung der Tagesordnung und Übersendung der Sitzungsunterlagen erst am nächsten Arbeitstag erfolgt.
Hiervon ausgehend war der Beklagte zu 1. – entgegen der Auffassung der Klägerin zu 2. – auch nicht verpflichtet, die Beschlussvorlagen bereits auf Grundlage der Exklusivitätsvereinbarung vom 5. Juni 2024 in den Rat einzubringen. Diese Annahme verkennt den aus der Vorbereitungspflicht nach § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW folgenden Ermessensspielraum des Bürgermeisters. Von dem Bürgermeister kann nicht verlangt werden, Beratungsgegenstände in den Rat einzubringen, die er zulässigerweise noch nicht für beschlussfähig erachtet. Dies gilt umso mehr, als mit dem Abschluss der Exklusivitätsvereinbarung weder ein Kaufpreis für das Grundstück K.-straße 000 vereinbart worden war, noch eine eingehende Prüfung der Kaufobjekte („Due Diligence“, vgl. Ziffer 3.2. der Vereinbarung) stattgefunden hatte und für das Grundstück P.-straße 0 zudem lediglich eine Kaufpreisvorstellung angegeben worden war.
Schließlich war auch die Entscheidung des Beklagten zu 1., den Wechsel des Opernstandortes (Beschlussvorlage N06) nicht isoliert vom konkreten Ankauf der Grundstücksflächen des neuen Standortes (Beschlussvorlage N05) zur Beratung und Abstimmung im Rat zu stellen, von seinem Ermessensspielraum gedeckt.
Liegt mithin kein Verstoß gegen das Informationsrecht aus § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1, 3 und 4 GO Rat vor, kann dahinstehen, ob die Klägerin zu 2. sich vorliegend auch auf einen tagesordnungsabhängigen Informationsanspruch aus § 43 Abs. 1 GO NRW berufen kann. Denn dieser Anspruch wurde aus den vorgenannten Gründen jedenfalls nicht verletzt.
Schließlich verletzen auch die Ablehnung des angemeldeten Beratungsbedarfs und die anschließenden Beschlussfassungen des Beklagten zu 2. über die Vorlagen N07 und N10 in der Ratssitzung vom 27. Juni 2024 keine Organrechte der Klägerin zu 2. Denn der Anspruch der Klägerin zu 2. auf ausreichende und rechtzeitige Information über die Beschlussvorlagen N05 und N06 wurde gewahrt. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO, 159 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
30.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 und war entsprechend der Anzahl der Klägerinnen zu erhöhen. Dass mittlerweile der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 vorliegt, rechtfertigt keine andere Bewertung. Für die Berechnung der Kosten ist gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 GKG der Zeitpunkt der Anhängigkeit des Verfahrens maßgeblich. Dies gilt auch für die Festsetzung des Streitwertes.
Vgl. Hartmann in: Hartmann, Kostengesetze online, 4. Lieferung, 11/2022, § 71 GKG 2004, juris Rn. 5 m.w.N.
Vorliegend war das Verfahren bereits vor der Neufassung des Streitwertkatalogs anhängig.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW.
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 55 GO NRW
§ 471 BGB
§ 37 GO NRW
§ 37 GO NRW
§ 48 GO NRW
§ 471 BGB
§ 10 GO NRW
§ 71 GKG 2004
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 1 Abs. 4 Satz 2 GO
§ 1 Abs. 1, 3 und 4 GO
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 37 Abs. 5 GO NRW
§ 16 Satz 1 GO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 62 Abs. 4, 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 1 Abs. 1, 3 und 4 GO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 GO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 1 Abs. 3 GO
§ 1 Abs. 4 GO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW
§ 1 Abs. 1 GO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 1 Abs. 1, 3 und 4 GO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 71 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 1 Abs. 1, 3 und 4 der Geschäftsordnung
§ 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2785/15
15 A 1676/15
15 A 3691/01
1 K 3351/24
1 K 1637/11
1 L 1180/20
15 L 881/24
15 L 554/15
4 L 1468/11
15 A 3460/18
15 A 2604/99
15 K 5577/15
15 A 1651/12
15 B 634/07
15 A 2207/85
4 L 224/24
1 K 1772/14
1 S 2277/02
1 K 5435/01
B 5 K 12.18
1 L 390/24
15 A 2079/19
7 K 5890/18
15 A 1404/23
III A 253/72
2 K 762/10
1 A 148/08
7 K 231/16
4 L 310/07
14 K 24/24
9 B 889/16
1 S 2990/20