Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-14, Aktenzeichen 8 A 2685/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:1214.8A2685.99.00

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. Mai 1999 teilweise geändert. Die Beklagte wird verurteilt, an den Kläger für dessen 88-tägigen ärztlichen Einsatz in G. /S. in der Zeit vom 5. August 1993 bis zum 9. November 1993 weitere 17.600,-- DM zu zahlen.
Im übrigen werden die Berufung und die Klage zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens erster Instanz zu 2/3 und zweiter Instanz zu 1/3, im übrigen trägt sie die Beklagte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Parteien streiten um die Höhe der Verdienstausfallentschädigung für einen ehrenamtlichen Helfereinsatz des Klägers beim Technischen Hilfswerk - THW - als Arzt in S. im Jahre 1993.
Der Kläger war vor seinem Einsatz in S. , der - mit Unterbrechung - in der Zeit vom 5. August 1993 bis zum 9. November 1993 über 88 Einsatztage währte, im Jahre 1992 als angestellter Arzt im T. -Krankenhaus in M. und von Januar bis Juli 1993 tageweise freiberuflich als Not- und als Vertretungsarzt in Hessen und Baden-Württemberg tätig.
Die Beklagte leistete auf der Grundlage der Richtlinien über die Gewährung von Entschädigungen an Helfer vom 8. Dezember 1977 in der Fassung vom 25. Januar 1988 - THW- Rundverfügung Nr. 108/77 - an den Kläger Verdienstausfallentschädigung von 150,-- DM pro Tag zuzüglich eines Zuschlages von 50,-- DM pro Tag wegen der besonderen Belastungen des Auslandseinsatzes.
Nachdem der Kläger zunächst Verdienstausfallentschädigung in Höhe von 32.300,-- DM für die Zeit vom 5. August 1993 bis zum 12. September 1993 geltend gemacht hatte, bot er der Beklagten mit Schreiben vom 1. Dezember 1993 eine vergleichsweise Regelung auf der Basis eines Tagessatzes von 600,-- DM an, wobei er auf mündliche Absprachen mit Bediensteten der Beklagten verwies, wonach ihm eine weit höhere Vergütung entsprechend derjenigen anderer Selbständiger zugesagt worden sei. Die Beklagte lehnte eine höhere als die bezahlte Verdienstausfallentschädigung unter Hinweis auf die bezeichneten THW-Helferrichtlinien mit Schreiben vom 15. Dezember 1993 ab.
Nach ergebnislosen weiteren Verhandlungen hat der Kläger am 18. Mai 1995 Klage erhoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen vorgetragen, daß § 3 Abs. 3 des THW- Helferrechtsgesetzes keine Obergrenze für glaubhaft gemachten Verdienstausfall selbständig tätiger Helfer enthalte, weil der Bundesminister des Innern von seiner Ermächtigung, Höchstgrenzen und pauschale Abgeltungen festzusetzen, was nur im Verordnungswege erfolgen könne, bisher keinen Gebrauch gemacht habe. Im übrigen sei er über die von der Beklagten zugrundegelegten Höchstsätze nach den THW-Helferrichtlinien vor dem Einsatz nicht informiert worden. Es habe vielmehr unter Hinweis auf die Vergütung anderer selbständiger Ärzte geheißen, daß er mit der Bezahlung zufrieden sein werde, was für ihn nur dahingehend zu verstehen gewesen sei, daß er eine angemessene Verdienstausfallentschädigung erhalten werde. Als er dann eine Zwischenabrechnung mit einem Tagessatz von 850,-- DM vorgelegt habe, sei er erstmals darauf hingewiesen worden, daß höhere Verdienstausfallentschädigung nur im Falle der Beschäftigung eines Vertreters gezahlt werden könne. Der geltend gemachte höhere Verdienstausfall stehe ihm auch unter dem Gesichtspunkt einer von der Richtlinie abweichenden Vereinbarung zu. Tatsächlich habe er im Jahre 1993 für Notarzteinsätze Tageshonorare zwischen 500,-- DM und 700,-- DM erhalten, die er auch während seines S. -Einsatzes in dieser Höhe hätte erzielen können. Hierzu hat der Kläger entsprechende Bescheinigungen vorgelegt.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, an ihn für seinen 88-tägigen ärztlichen Einsatz in G. /S. arbeitstäglich und reisetäglich über die bereits gezahlten 200,-- DM hinaus weitere 600,-- DM Verdienstausfall zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung auf die Höchstgrenzen nach der THW- Helferrichtlinie und darauf verwiesen, daß dem Kläger diese vor Antritt seines Helfereinsatzes in S. erläutert worden seien. Die THW-Helferrichtlinien, die der Bundesminister des Innern genehmigt habe, seien für die Begrenzung der Verdienstausfallentschädigung auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-Helferrechtsgesetzes ausreichend. Vorsorglich werde auch bestritten, daß der Kläger Verdienstausfall in Höhe von 800,-- DM arbeitstäglich glaubhaft gemacht habe. Die vorgelegten Bescheinigungen über seine Notarzteinsätze an lediglich einzelnen Tagen im Jahre 1993 wiesen einen solchen Tagessatz nicht annähernd aus.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Auf den fristgerecht gestellten Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluß vom 20. Oktober 1999 die Berufung zugelassen. Der Beschluß ist dem Kläger am 27. Oktober 1999 zugestellt worden.
Mit der am 26. November 1999 eingereichten Berufungsbegründung wiederholt der Kläger seine Auffassung, die THW-Helferrichtlinien seien als Rechtsgrundlage für die Begrenzung der Verdienstausfallentschädigung selbständiger Helfer nicht geeignet. Davon gehe auch die einzig vorhandene Kommentierung zum THW-Gesetz von 1990 aus. Die Beklagte habe zwei weiteren Ärzten vollen Verdienstausfall erstattet. Sein Verdienstausfall sei nach seinem Einkommen unmittelbar vor und nach dem Einsatz zu bemessen, woraus sich ein Tagessatz von durchschnittlich 486,50 DM errechne.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
1. die Beklagte zu verpflichten, an ihn für den 88-tägigen Einsatz in S. arbeits- und reisetäglich über die bereits bezahlten 200,-- DM hinaus weitere 200,-- DM zu zahlen,
2. die Beklagte zu verpflichten, neben der Erstattung des Verdienstausfalls auf der Grundlage des vom Gericht festzusetzenden Tagessatzes Beiträge auf sein Konto bei der Zusatzversorgungskasse des Bundes und der Länder einzuzahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 1 VwGO) und auch im übrigen zulässige Berufung ist nur teilweise begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht im vollen Umfang abgewiesen, denn der Kläger hat einen Zahlungsanspruch in Höhe von weiteren 200,-- DM pro Tag seines 88-tägigen Helfereinsatzes in S. , insgesamt 17.600,-- DM, gegen die Beklagte; im übrigen ist seine Klage unbegründet.
A. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft, denn die Verpflichtungsklage, die im Bereich der Leistungsgewährung vorrangig ist, ist nur zu erheben, wenn der Erlaß eines Bewilligungsbescheides gesetzlich ausdrücklich oder konkludent vorgeschrieben ist,
vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzcker, VwGO, Stand: Februar 1999, Rdn. 157 zu § 42; BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1963 - V C 105.61 -, BVerwGE 15, 306 (309),
oder die Behörde von sich aus durch Verwaltungsakt über die Höhe der Leistung vorab entscheidet.
Vgl. Pietzcker, a.a.O., Rdn. 156 zu § 42 Abs. 1.
§ 3 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Helfer in der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk - THW-HelfRG - sieht eine Entscheidung durch Verwaltungsakt nicht zwingend vor, wenngleich Verdienstausfallsentschädigung hiernach nur auf Antrag gewährt wird, und die Beklagte hat weder der Form ihres insoweit in Betracht kommenden Schreibens vom 15. Dezember 1993 nach noch inhaltlich eine Festsetzung der Verdienstausfallentschädigung durch Verwaltungsakt vorgenommen. Die Überweisung des Betrages an den Kläger ist bereits zuvor, unter dem 8. Dezember 1993 bewirkt worden, wie die Haushaltsüberwachungsliste ausweist (GA Bl. 31). Das Schreiben der Beklagten vom 15. Dezember 1993, das weder eine Rechtsmittelbelehrung enthält noch einen festgesetzten Betrag ausweist, setzt sich inhaltlich mit dem zuvor unterbreiteten Vergleichsangebot des Klägers vom 1. Dezember 1993 auseinander.
Die mit dem Klageantrag zu 2. verbundene Klageänderung ist zulässig, weil die Beklagte eingewilligt hat (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO).
B. Die Klage ist teilweise begründet. Der Kläger hat gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG Anspruch auf Zahlung einer Verdienstausfallentschädigung für die Dauer seines 88-tägigen Einsatzes im Dienst der Beklagten in S. vom 5. August 1993 bis zum 12. November 1993 in Höhe von 350,-- DM pro Tag abzüglich bereits gezahlter 150,-- DM pro Tag (I.). Der geltend gemachte Anspruch auf Entrichtung von Beiträgen auf das Konto des Klägers bei der Zusatzversorgungskasse des Bundes und der Länder ist weder nach den Vorschriften des THW- HelfRG noch unter dem Gesichtspunkt einer Zusicherung der Beklagten (vgl. § 38 VwVfG) oder nach den Regeln der §§ 611 Abs. 1, 612 Abs. 2 BGB gegeben (II.).
I. Dem Kläger steht gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG Verdienstausfallentschädigung in Höhe von 350,-- DM pro Tag des Helfereinsatzes in S. gegen die Beklagte zu, worauf diese bereits 150,-- DM pro Tag gezahlt hat, so daß ein Restanspruch von insgesamt 17.600,-- DM verbleibt. Weitergehende Entschädigung gewährt § 3 Abs. 3 Satz 2 THW- HelfRG nicht.
1. Der Kläger ist nach wie vor Anspruchsinhaber. Der geltend gemachte Verdienstausfall steht ihm dem Grunde nach zu. Die Abtretungserklärung vom 2. März 1996 bewirkt keinen Anspruchsübergang auf die darin ausgewiesene Person vor Abschluß des Klageverfahrens. Die Erklärung, "Rechte und Ansprüche auf Zahlung aus dem o.g. Verfahren" abzutreten, bezieht sich erkennbar auf einen künftigen Zeitpunkt nach rechtskräftiger Feststellung der Forderung im anhängigen Verfahren.
2. Der Kläger hat gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG Anspruch auf Verdienstausfallentschädigung für den Helfereinsatz in S. in Höhe von täglich 350,-- DM. Nach dieser Bestimmung erhalten beruflich selbständige Helfer auf Antrag für glaubhaft gemachten Verdienstausfall eine Entschädigung. Die ihm zustehende Entschädigung ist um einen Tagessatz von 150,-- DM zu kürzen, weil die Beklagte in dieser Höhe Verdienstausfallentschädigung gezahlt hat. Die daneben zur Auszahlung gebrachten 50,-- DM pro Tag sind keine Entschädigung für Verdienstausfall, sondern nach der insoweit maßgeblichen Bestimmung der Beklagten (vgl. § 366 BGB) ein Auslandsverwendungszuschlag, der ungeachtet des glaubhaft gemachten Verdienstausfalls auf der Grundlage des § 3 Abs. 6 THW-HelfRG gezahlt wurde.
Der Kläger hat bei der Beklagten Verdienstausfallentschädigung für seinen ehrenamtlichen Helfereinsatz in S. beantragt und Verdienstausfall in Höhe von 350,-- DM pro Arbeitstag glaubhaft gemacht (a). Dieser ist entschädigungspflichtig, weil die Höchstgrenzen der von der Beklagten angewandten Richtlinien über die Gewährung von Entschädigungen an Helfer des Technischen Hilfswerks bei Ausbildungsveranstaltungen, Übungen und Einsätzen vom 8. Dezember 1977 in der Fassung vom 25. Januar 1988 - EntschädRiLi 1988 - (THW-Rundschreiben 1-250-10-00, abgedruckt in: Roeber/Goeckel, Katastrophenschutzgesetz, Stand: Oktober 1996, Band 3, Anlage 33) für die Entschädigung des Klägers nicht bindend sind (b) und § 3 Abs. 3 Satz 2 THW- HelfRG eine unmittelbare Festsetzung der Entschädigung durch das Gericht ermöglicht, die für den dreimonatigen Helfereinsatz des Klägers in S. dessen glaubhaft gemachten Verdienstausfall abdeckt (c).
a) Der Kläger hat glaubhaft gemacht, daß er während seines Helfereinsatzes in S. durch Vertretungsdienste als Facharzt für Allgemeinmedizin einen Verdienst in Höhe von 350,-- DM pro Arbeitstag hätte erzielen können und entsprechenden Verdienstausfall erlitten hat. Dieser Betrag entspricht dem Verdienst, den der Kläger unmittelbar vor seinem Helfereinsatz in S. erzielt hat. Denn der Kläger hat für eine mehrwöchige Praxisvertretung in M. in der Zeit vom 26. Juni bis zum 31. Juli 1993 ausweislich der vorgelegten Bescheinigung der Ärztin Dr. med. E. S. vom 9. Juli 1998 ein Tageshonorar von 350,-- DM erhalten. Weitergehender Verdienstausfall ist nicht glaubhaft gemacht. Der Kläger hat zwar ausweislich der Bescheinigung des Facharztes für Chirurgie und Gefäßchirurgie Dr. med. K. L. in H. vom 6. Juli 1998 dort im Monat Dezember 1993 für eine Praxisvertretung 500,-- DM pro Tag erhalten. Diese Tätigkeit liegt aber zeitlich nach dem Helfereinsatz in S. . Sie bietet unabhängig davon mangels jeglicher Angaben zur Dauer der Vertretungszeit keinen Anhaltspunkt dafür, der Kläger habe ein Tageshonorar in dieser Höhe über einen nennenswerten Zeitraum erzielt. Die von Januar bis Juli 1993 erzielten Tageshonorare von bis zu 700,-- DM für die Notarztdienste müssen außer Betracht bleiben. Denn die Höhe dieser Honorare ist maßgeblich davon bestimmt, daß sich der Notdienst ausschließlich auf Einsätze an Wochenenden und Feiertagen erstreckt. Daß ein Verdienst in dieser Höhe arbeitstäglich zu erreichen gewesen wäre, ist durch den tatsächlichen erzielten Verdienst des Klägers während seiner durchgehenden Vertretungsarzttätigkeit widerlegt. Die Umrechnung der Vergütung aus angestellter Arzttätigkeit im T. -Krankenhaus in M. im Jahre 1992 auf Tagessätze verbietet sich schließlich ebenso wie derjenigen aus dem Angestelltenverhältnis beim Medizinischen Dienst der Krankenversicherung in Hessen im Jahre 1994. Eine durchgehende abhängige Beschäftigung wie 1992 und 1994, die der Kläger während des Helfereinsatzes unterbrochen hätte, hat 1993 nicht bestanden. Ungeachtet dessen ist das Arbeitsentgelt abhängig beschäftigter Arbeitnehmer während eines Helfereinsatzes gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 THW-HelfRG weiter zu zahlen, so daß eine Entschädigungspflicht der Beklagten gegenüber dem Helfer in diesem Fall nicht besteht.
b) Der Entschädigungsanspruch des Klägers für glaubhaft gemachten Verdienstausfall ist der Höhe nach nicht durch die THW-EntschädigungsRiLi 1988 auf einen Tagessatz von 150,-- DM (Nr. II.2. (3.)) begrenzt, sondern besteht in Höhe des glaubhaft gemachten Verdienstausfalls von 350,-- DM pro Tag. § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG läßt die Festsetzung von Höchstgrenzen der Verdienstausfallentschädigung selbständig tätiger Helfer ausschließlich im Wege einer Rechtsverordnung des Bundesministers des Innern, nicht dagegen durch Verwaltungsvorschriften zu (aa). Ungeachtet dessen entfalten die EntschädigungsRiLi 1988 als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften mangels Anpassung an die aktuellen Einkommensverhältnisse für den Helfereinsatz im Jahre 1993 keine Bindungswirkung (bb). Letztlich steht auch die Kompetenz des Bundesamtes Technisches Hilfswerk zum Erlaß derartiger Regeln mit Zustimmung des Bundesinnenministers in Frage, weil eine entsprechende Delegation fehlt (cc).
aa) § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG, wonach der Bundesminister des Innern Höchstgrenzen und pauschale Abgeltungen für die Erstattung u.a. des Verdienstausfalls selbständig tätiger Helfer festlegen kann, setzt hierfür zwingend den Erlaß einer Rechtsverordnung des Bundesministers des Innern voraus. Diese Auslegung ergibt sich aus Wortlaut und Systematik des THW- HelfRG (aaa); sei wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes (bbb) und entspricht dem verfassungsrechtlich verankerten Gesetzesvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG) (ccc).
aaa) Wortlaut und Systematik des THW-HelfRG lassen erkennen, daß die Festsetzung von Höchstgrenzen und pauschalen Abgeltungen der Verdienstausfallentschädigung beruflich selbständig tätiger Helfer (§ 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG) im Wege der Rechtsverordnung zu erfolgen hat. Des Ausspruchs der Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG bedurfte es hierzu nicht. Die Ermächtigung zur Regelung auch der Verdienstausfallentschädigung selbständig tätiger Helfer ist nämlich bereits in § 2 Abs. 4 THW-HelfRG enthalten. Danach wird der Bundesminister des Innern ermächtigt, durch Rechtsverordnung Zustandekommen, Inhalt und Beendigung des Helferdienstverhältnisses im einzelnen zu regeln. Lediglich im Anschluß daran konkretisiert (oder umschreibt) § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in bezug auf die soziale Sicherung selbständig berufstätiger Helfer. Die soziale Sicherung der Helfer, die dessen Verdienstausfallentschädigung umfaßt (§ 3 THW-HelfRG), betrifft nämlich den Inhalt des Helferdienstverhältnisses im Sinne des § 2 Abs. 4 THW-HelfRG. § 3 THW-HelfRG ist Rechtsgrundlage für Ansprüche, die dem Helfer aus der mit dem Ehrenamt verbundenen Aufgabenwahrnehmung (§ 2 Abs. 2 THW-HelfRG) erwachsen. Dieser Auslegung steht § 4 THW-HelfRG, der weitere Ermächtigungen des Bundesministers des Innern zum Erlaß von Rechtsverordnungen enthält (§ 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 THW-HelfRG), nicht entgegen. Denn die in § 4 THW-HelfRG geregelte organisatorische Gliederung des THW (§ 4 Abs. 3 Satz 1 THW- HelfRG) sowie auch die Vorschriften zur Erhebung personenbezogener Daten der Helfer zu Zwecken der Organisation (§ 4 Abs. 4 Satz 3 THW-HelfRG) betreffen nicht den Inhalt des Helferrechtsverhältnisses als solches, sondern organisationsrechtliche Aspekte innerhalb des Technischen Hilfswerks.
bbb) Diese am Wortlaut und der Gesetzessystematik orientierte Auslegung wird auch durch die Entstehungsgeschichte des THW-HelfRG, die sich aus den Gesetzesmaterialien ergibt, bestätigt. Dort steht die Absicht des Gesetzgebers, gesetzliche Rechtsgrundlagen für das Helferrechtsverhältnis zu schaffen, erkennbar im Vordergrund. Nicht ersichtlich ist dagegen, daß der Gesetzgeber eine Regelung der Höchstgrenzen der Verdienstausfallentschädigung selbständig tätiger Helfer des THW lediglich im Wege von Verwaltungsvorschriften zulassen wollte.
Das THW-HelfRG ist erlassen worden, um die bestehende Rechtsunsicherheit zu beseitigen, die infolge fehlender gesetzlicher Grundlagen einerseits und bestehender Erlasse bzw. Verwaltungsvorschriften andererseits entstanden war,
vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 11/4731 vom 12. Juni 1989, S. 7.
Bezüglich der hier in Rede stehenden Vorschrift zur sozialen Sicherung beruflich selbständiger Helfer (§ 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG), die dem Regierungsentwurf entspricht (dort: § 6 Abs. 3 Satz 2), nimmt die Begründung ausdrücklich auf § 9 des Zivilschutzgesetzes in der seinerzeit geltenden Fassung vom 9. August 1976 (BGBl. I, S. 2109) - ZSG a.F. - Bezug. § 11 Nr. 3 ZSG a.F. enthielt eine Verordnungsermächtigung auch für Höchstbeträge der Verdienstausfallentschädigung.
Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, a.a.O., zu § 6, S. 10.
Die Absicht, eine derartige Ermächtigung auch in das THW- HelfRG zu übernehmen, kommt dadurch hinreichend zum Ausdruck.
Die Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung belegt darüber hinaus, daß die soziale Sicherung der Helfer als Element des Inhalts des Helferrechtsverhältnisses gesehen worden ist, wie er gemäß § 2 Abs. 4 THW-HelfRG allein durch Rechtsverordnung näher geregelt werden kann. Dort heißt es wörtlich:
"Die §§ 2 bis 6 regeln das Helferrecht im engeren Sinne. Hierzu gehören vor allem Regelungen über die Begründung und Beendigung des Helferverhältnisses, über die Rechte und Pflichten der Helfer, über die Ahndung von Dienstverstößen und über die soziale Sicherung der Helfer während des Dienstes im Technischen Hilfswerk. Die Regelungen entsprechen grundsätzlich dem geltenden Recht."
Vgl. Begründung zum Regierungsentwurf, a.a.O., S. 7.
ccc) Das Erfordernis einer Rechtsverordnung folgt auch aus Verfassungsrecht. Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) verlangt, daß staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Dies gilt namentlich, soweit die Regelung für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlich ist.
BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218 (251); Urteil vom 6. Dezember 1972 - 1 BvR 230/70 und 75/71 -, BVerfGE 34, 165 (192 f.); BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1978 - 7 C 11.76 -, BVerwGE 56, 155 (157); Urteil vom 13. Januar 1982 - 7 C 95.80 -, BVerwGE 64, 308 (310).
Dabei ist zu berücksichtigen, daß die in Art. 20 Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt, daß staatliche Entscheidungen möglichst sachgerecht sind. Daher müssen sie von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Dieses Ziel darf nicht durch einen umfassenden Parlamentsvorbehalt unterlaufen werden.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (274); Urteil vom 14. Juli 1998, a.a.O., S. 251 f.
Ob und inwieweit Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erforderlich sind, richtet sich im allgemeinen nach der Intensität, mit der vor allem die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Oktober 1981, a.a.O., S. 27 ff.
Nach diesen Maßstäben legen sowohl die Grundrechtsbezogenheit des Helferverhältnisses als auch die Fürsorgepflicht, die der Beklagten gegenüber den in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehenden Helfern (§ 1 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG) obliegt,
vgl. dazu: Roeber/Goeckel, Kommentar zum Katastrophenschutzgesetz, Stand: Dezember 1996, Erl. II.1. zu § 8; Roewer, THW-Gesetz, 2. Aufl. (1990), Rdn. 13 zu § 3,
die Notwendigkeit einer Rechtsverordnung zur Bestimmung der Entschädigung selbständig berufstätiger Helfer nahe. Der Inhalt des Helferrechtsverhältnisses ist im Hinblick auf die Notwendigkeit, deren wirtschaftliche Existenz insbesondere während lang dauernder Helfereinsätze abzusichern und dadurch die Möglichkeit zu gewährleisten, in Betätigung der Handlungsfreiheit ein entsprechendes Ehrenamt wahrzunehmen (Art. 2 Abs. 1 GG), grundrechtsrelevant. Außerdem ist die Gleichbehandlung aller Helfer des THW zu gewährleisten (Art. 3 GG).
Die Konkretisierung und Begrenzung der Helferentschädigung unterliegt insoweit ungeachtet der Allgemeinbezogenheit der Aufgabe des Helfers sowie der Freiwilligkeit der Eingehung und Beendigung des Helferdienstverhältnisses (vgl. § 2 Abs. 1 THW- HelfRG i.V.m. §§ 6 und 10 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung über die Mitwirkung der Helfer im Technischen Hilfswerk vom 7. November 1991 - THW-MitwirkVO -, BGBl. I, S. 2064) und der damit verbundenen Zulässigkeit, dem Helfer gewisse Erwerbseinbußen, die dem Ehrenamt innewohnend sind, aufzuerlegen, Schranken, die der Fürsorgepflicht der Beklagten entspringen. Muß der Gesetzgeber demnach die wesentlichen Entscheidungen zur sozialen Sicherung der Helfer selbst durch förmliches Gesetz treffen, so schließt dies nicht aus, daß er für Einzelfragen und solche Komplexe, die wegen wechselnder Verhältnisse einem wiederkehrenden Änderungsbedarf unterworfen sind, eine Verordnungsermächtigung erläßt.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96 und 2 BvR 511/96 -, NJW 1998, S. 669 (670); Beschluß vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, S. 89 (135 ff., 138).
Wählt der Gesetzgeber den Weg der Verordnungsermächtigung, anstatt die betroffenen Fragen bereits im Gesetz zu regeln, muß er die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG einhalten.
Vgl. dazu Nierhaus, in: BK, Stand: August 1999, Rdn. 89 zu Art. 80 Abs. 1 GG.
Das ist hier angesichts des bereits oben dargestellten Zusammenwirkens von § 2 Abs. 4 und § 3 Abs. 3 Satz 3 THW- HelfRG geschehen.
bb) Ungeachtet der Erforderlichkeit der hier fehlenden Rechtsverordnung entfaltet die in Nr. II.2. (3.) EntschädigungsRiLi 1988 geregelte Höchstgrenze der Entschädigung von 150,-- DM pro Arbeitstag für den 88-tägigen Helfereinsatz des Klägers in S. im Jahre 1993 als normkonkretisierende Vorschrift,
vgl. dazu: OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1991 - 1 A 914/89 -, NWVBl. 1992, S. 253 (Öffentliches Dienstrecht); Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989, S. 401 (406); Erbguth, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, DVBl. 1989, S. 473 (477); Wallerath, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NWVBl. 1989, S. 153 (155 f.),
keine Bindungswirkung, weil die für die Annahme einer normähnlichen Verbindlichkeit maßgebliche Anpassung an die jeweils veränderten tatsächlichen Verhältnisse,
vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 8 C 16.96 -, BayVBl. 1999, S. 600 (601) m.w.N.; Urteil vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, S. 300 (317 f.); Hill, a.a.O., S. 409 f.; Gerhardt, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, DVBl. 1989, S. 2233 (2239),
fehlt.
aaa) Der Begriff der Entschädigung im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG setzt angemessenen Ersatz des glaubhaft gemachten Verdienstausfalls voraus, der in Beziehung zu den tatsächlichen Einkommensverhältnissen und zur Dauer des Einsatzes steht. Für Einsätze, die den Helfer ganztags über mehrere Monate in Anspruch nehmen und die er an Stelle einer Ganztagsberufstätigkeit leistet, ist grundsätzlich voller Verdienstausfall in glaubhaft gemachter Höhe zu zahlen; ob die Ehrenamtlichkeit des Dienstes im THW und seine Allgemeinwohlbezogenheit eine Kappungsgrenze bei geltend gemachten Spitzengehältern verlangen, bedarf keiner Entscheidung, weil diese Grenze hier mit den glaubhaft gemachten 350,-- DM pro Tag nicht überschritten ist. Im übrigen ist nach höchstens fünf Jahren eine intervallmäßige Anpassung an die Einkommensverhältnisse der berufstätigen Bevölkerung erforderlich. Dies entspricht der Gesetzesintention. § 3 THW-HelfRG ist erkennbar darauf ausgerichtet, wirtschaftlich unzumutbare Nachteile im Zusammenhang mit dem Helfereinsatz auszugleichen. Dies gilt sowohl für Sach- und Gesundheitsschäden, die der Helfer in Ausübung des Dienstes erleidet (§ 3 Abs. 5 und 6 THW-HelfRG) als auch für die Sicherstellung des allgemeinen Lebensunterhalts während des Einsatzes (§ 3 Abs. 1, 3 Satz 2 und 4 THW-HelfRG). Insbesondere ist für unselbständig tätige Helfer voller Verdienstausfall einschließlich der Beiträge zur sozialen Sicherung vorgeschrieben (§ 3 Abs. 1, 2 und 4 THW- HelfRG). Diese Konkretisierung des Begriffs der Entschädigung ist auch Ausdruck der Fürsorgepflicht, die der Beklagten gegenüber ihren Helfern obliegt, und des Gebots der Gleichbehandlung aller Helfer (Art. 3 Abs. 1 GG). Die Fürsorgepflicht gebietet, den Helfer und seine Familie während des Helfereinsatzes vor wirtschaftlichem Schaden zu bewahren, wie dies insbesondere auch in I.1. (1) der Entschädigungsrichtlinien ausdrücklich als Programmsatz festgeschrieben ist. Aus Gründen der Gleichbehandlung ist die unangemessene Benachteiligung selbständig tätiger Helfer, die nicht durch strukturelle Unterschiede der Arbeitsverhältnisse und deren Schutzbedürftigkeit gerechtfertigt ist, verboten. Letztlich verlangt die Allgemeinwohlbezogenheit der Aufgabe, die Entschädigung der Helfer für Verdienstausfall insgesamt in einer Weise zu regeln, die die Wahrnehmung des Ehrenamtes insbesondere auch durch beruflich selbständige Helfer, die bei den Einsätzen etwa als Ärzte benötigt werden, nicht ausschließt.
bbb) Nach diesen Maßstäben ergibt sich folgendes: Die Höchstsätze aus den EntschädigungsRiLi 1988 entsprechen mangels Anpassung an die aktuellen Einkommensverhältnisse nicht mehr der vom Gesetz vorgegebenen Wertung für die quantitative Bestimmung der Helferentschädigung. Die Anwendung der Höchstgrenzen der Entschädigung von 150,-- DM pro Arbeitstag führt schon im Bereich mittlerer Einkommen 1993,
vgl. z.B. zur Höhe der Bruttoverdienste der Angestellten in Industrie und Handel sowie der Beamten 1993: Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 1994, S. 611 und 628,
zu einer erheblichen Kluft zwischen tatsächlichem Verdienstausfall und Entschädigung, wenn - wie im Falle des Klägers - eine Heranziehung zum Helfereinsatz über längere Zeit erfolgt, der auch angesichts der strukturellen Unterschiede der Arbeitsverhältnisse selbständig Tätiger einerseits und der Arbeitnehmer andererseits sachlich nicht gerechtfertigt ist. Die Entschädigungsrichtlinien sind seit ihrem Erlaß im Dezember 1977 hinsichtlich der dort festgelegten Tagessätze der Verdienstausfallentschädigung nicht angepaßt worden, obgleich seit dem bis August 1993 allgemein erhebliche Einkommens- und Preissteigerungen zu verzeichnen waren.
Vgl. z.B. Preisindex für die Lebenshaltung 1988: 101,4 und 1993: 119,9 (1985 = 100) sowie Index der Tarifgehälter der Angestellten in der gewerblichen Wirtschaft und bei Gebietskörperschaften 1988 = 109,9, 1993: 135,8 (1985 = 100), in: Statistisches Bundesamt (Herausgeber), Statistisches Jahrbuch 1994, a.a.O., S. 660 und 627.
Sie unterscheiden ferner bei der Begrenzung der Entschädigung nicht nach dem zeitlichen Einsatz des Helfers. Dieser ist beachtlich, wenn der Helfereinsatz über eine bloß tage- oder stundenweise Heranziehung hinausgeht, weil ein damit verbundener Verdienstausfall über längeren Zeitraum regelmäßig nicht ohne Schaden aufgefangen werden kann, sondern die Lebensverhältnisse des Helfers und seiner Familie dadurch zwangsläufig beeinträchtigt werden.
Bei durchschnittlich 20 Arbeitstagen im Monat - nur auf diese ist der Tagessatz von 150,-- DM bezogen, wie sich aus der voranstehenden Nr. II.2. (2) Entschädigungsrichtlinien ergibt - entspricht die monatliche Höchstentschädigung nach den Richtlinien 3.000,-- DM. Dieser Betrag ist eine Bruttoentschädigung, die als Einkommen der Steuerpflicht unterliegt (vgl. § 24 Nr. 1 a, § 3 Nr. 12 Satz 2 EStG).
Vgl. Seeger, in: S. , Einkommenssteuergesetz, 9. Aufl., Anm. 5 d zu § 24; Jacobs-Soyka, in: Littmann/Bitz/ Meincke, Das Einkommenssteuerrecht, Stand: Oktober 1999, Rdn. 27 zu § 24 m.w.N.
cc) Letztlich steht die Verbindlichkeit der EntschädigungsRiLi 1988 wegen einer Verletzung der gesetzlichen Zuständigkeit in Frage, weil § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG ausschließlich den Bundesminister des Innern ermächtigt und eine entsprechende Delegationsermächtigung und Delegationsnorm auf die Bundesanstalt THW, die die Richtlinien erlassen hat, fehlt.
Vgl. allgemein dazu: BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1999 - 2 C 11.98 -, DVBl. 1999, S. 929.
Einer abschließenden Klärung, ob die hier erteilte Zustimmung des Bundesministers des Innern zu den Entschädigungsrichtlinien die Delegation entbehrlich macht, bedarf es mit Blick auf den Vorrang einer Rechtsverordnung und das Fehlen einer Anpassung der Entschädigungshöhe nicht.
c) Das Fehlen der erforderlichen Rechtsverordnung zur Festsetzung von Höchstgrenzen und Pauschalabgeltungen selbständig tätiger Helfer sowie die mangelnde Verbindlichkeit der EntschädigungsRiLi 1988 führen nicht dazu, daß die Entscheidung über die Höhe der Entschädigung für den Einsatz des Klägers von August bis November 1993 an die Beklagte zurückzuverweisen ist. Der Senat setzt vielmehr die an den Kläger zu zahlende Entschädigung selbst auf einen Tagessatz von 350,-- DM fest, der dem glaubhaft gemachten Verdienstausfall in dieser Zeit entspricht, denn § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG läßt dies zu.
Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht haben für den Bereich technischer Anwendungsregeln eine sogenannte Notkompetenz der Gerichte bei fehlenden normkonkretisierenden Regelungen trotz entsprechendem Regelungsauftrag bejaht, wenn die Norm aus sich heraus eine Einzelfallanwendung zuläßt, die Normkonkretisierung nach dem Willen des Gesetzgebers nicht zwingend generellen Regeln vorbehalten ist und eine bis zum Erlaß solcher Regeln anzunehmende Rechtsanwendungssperre zu schwerwiegenden Auswirkungen auf die Verfolgung öffentlicher Belange oder den Schutz von Grundrechten führen würde.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 -, BVerfGE 79, 174 (194, 196); BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - 4 C 12.87 -, BVerwGE 84, 30 (39); Urteil vom 22. März 1985 - 4 C 63.80 -, BVerwGE 71, 150 (154); zustimmend: Gerhardt, in: Schoch/S. -Aßmann/Pietzcker, VwGO, Stand: 2/1999, Rdn. 64 zu § 114.
Diese Grundsätze sind hier anwendbar, weil Voraussetzungen und Interessenlage vergleichbar sind. Die Ermächtigung des Bundesministers des Innern zur Festsetzung von Höchstgrenzen und pauschalierten Abgeltungen der Verdienstausfallentschädigung beruflich selbständiger Helfer in § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG schließt eine Festsetzung der Helferentschädigung durch das Gericht im Falle fehlender Verbindlichkeit Höchstgrenzen nicht aus, weil § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG eine unmittelbare Bestimmung der Entschädigung im Einzelfall erlaubt, die Festsetzung von Höchstgrenzen und pauschalen Abgeltungen durch den Bundesminister des Innern nicht zwingend ist und der Erlaß einer Rechtsverordnung, die zurückliegende Einsätze des Jahres 1993 erfaßt, nicht zu erwarten ist. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Entschädigung unterliegt der richterlichen Kontrolle. Er ist - wie dargelegt - insbesondere in bezug auf den hier in Rede stehenden Einzelfall bestimmbar. Die Festsetzung von Pauschalabgeltungen und Höchstgrenzen ist in § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG nicht zwingend vorgeschrieben, sondern liegt im Ermessen der Exekutive. Eine Korrektur der rechtswidrigen Höchstgrenzen ist jedenfalls für den zurückliegenden, auf den Einsatz 1993 bezogenen Zeitraum nicht zu erwarten, weil die Entschädigungssachverhalte für diesen Zeitraum ganz überwiegend abgewickelt sind und Vorschriften, die Entschädigungssätze für gegenwärtige und zukünftige Einsätze festlegen, angesichts des Zeitablaufs von schon weiteren sechs Jahren für die Verhältnisse 1993 nicht bindend sind.
III. Weitergehende Ansprüche hat der Kläger nicht. Das THW- HelfRG bietet keine Rechtsgrundlage für neben dem Verdienstausfall zu zahlende Beiträge zur sozialen Sicherung selbständig tätiger Helfer. Vielmehr obliegt es dem Kläger, diese von der Verdienstausfallentschädigung selbst zu entrichten, zumal ihm die Gesamthöhe des von ihm nachgewiesenen Verdienstausfalls (350,-- DM pro Tag) zugesprochen wird. Eine hinreichend bestimmte Zusage der Beklagten, eine entsprechend höhere Entschädigung zu leisten, hat er - ungeachtet der mangelnden Schriftform einer etwaigen Zusicherung (vgl. § 38 VwVfG) - schon inhaltlich nicht geltend gemacht (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG).
Die Vorschriften der §§ 611, 612 BGB scheiden als Anspruchsgrundlage auch in entsprechender Anwendung aus, weil sie als Vertragsregeln ihrem Wesen nach auf das hier vorliegende besondere öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG, § 6 Abs. 2 MitwirkVO) nicht anwendbar sind. Denn sie werden durch die gesetzlichen Regelungen der Entschädigungspflicht aus § 3 THW-HelfRG verdrängt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 611, 612 BGB
§ 38 VwVfG
§ 366 BGB
§ 3 THW-HelfRG
§ 4 THW-HelfRG
§ 167 VwGO
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 125 Abs. 1
Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG
§ 3 Abs. 6
THW-HelfRG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 THW-HelfRG
§ 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG
§ 2 Abs. 4 THW-HelfRG
§ 3 Abs. 3
Satz 3 THW-HelfRG
§ 2 Abs. 2 THW-HelfRG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 THW-HelfRG
§ 4 Abs. 4 Satz 3 THW-HelfRG
§ 3 Abs. 3
Satz 2 THW-HelfRG
§ 11 Nr. 3 ZSG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG
§ 3 Abs. 5 und 6 THW-HelfRG
§ 3 Abs. 1, 3 Satz 2
und 4 THW-HelfRG
§ 3 Nr. 12 Satz 2 EStG
§ 3 Abs. 3 Satz 3
THW-HelfRG
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 2 MitwirkVO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 9 des Zivilschutzgesetzes
§ 6 und 10 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung
Art. 20
Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3
GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 15, 306
BVerfGE 98, 218
BVerfGE 34, 165
BVerwGE 56, 155
BVerwGE
64, 308
BVerfGE 58, 257
BVerfGE 79, 174
BVerwGE 84, 30
BVerwGE 71, 150
V C 105.61
1 BvR
1640/97
1 BvR 230/70
7 C 11.76
7 C 95.80
1 BvR 640/80
2 BvR
509/96
2 BvR 511/96
2 BvL 8/77
1 A 914/89
8 C 16.96
7 C 65.82
2 C 11.98
1 BvR 1301/84
4 C 12.87
4 C 63.80