Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-24, Aktenzeichen 9 K 2487/22
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2025:1124.9K2487.22.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheids vom 1. August 2022 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Klägerin und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zu ½. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen zu 1. und zu 2. werden nicht erstattet.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R..
Mit Bescheid vom 9. November 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin auf deren Antrag die – bis zum 30. November 2020 befristete – Erlaubnis, in der Y.-straße 2, N01 R., eine Spielhalle mit bis zu zwölf Geldspielgeräten zu betreiben. Zur Begründung führte die Beklagte (bereits damals) u. a. aus: Im vorliegenden Fall lägen zwei weitere Spielhallenstandorte (Anschrift: L.-straße 2-4 und A.-straße 12-14) in einem Abstand von weniger als 350 Metern. Von daher sei es ihre – der Beklagten – Aufgabe, eine Störerauswahl zu treffen. Bei der Störerauswahl habe sie folgende wesentliche Kriterien herangezogen: Kriterien, die für eine Härtefallentscheidung von Relevanz seien, Einhaltung und Realisierung des Spielerschutzes, Zuverlässigkeitskriterien. Im Ergebnis komme sie – die Beklagte – nach Aktenlage zu keinen nennenswerten Unterschieden in der Betrachtung dieser Aspekte. Die Klägerin habe die Zuverlässigkeitskriterien stets eingehalten; die gesetzlichen Vorgaben zum Spielerschutz seien von ihr eingehalten worden. Es treffe zwar zu, dass der Spielhallenbetreiber B. N02 GmbH – die Beigeladene zu 1. – einen Verstoß begangen habe, der auch geahndet worden sei. Der Verstoß führe aber noch nicht dazu, dass der Spielhallenbetreiber B. N02 GmbH als unzuverlässig einzustufen sei, dafür wäre ein regelmäßigeres Fehlverhalten erforderlich gewesen. Auch die Verstöße dieses Betreibers gegen das Nichtraucherschutzgesetz, die nicht zu einem Bußgeld geführt hätten, führten nicht zur Verneinung von dessen Zuverlässigkeit. Auch hätten alle drei Betreiber die gesetzlichen Anforderungen an das Sozialkonzept erfüllt. Ein die gesetzlichen Anforderungen übertreffendes Sozialkonzept sei zwar begrüßenswert, führe jedoch nicht zu keinem anderen Ergebnis im Rahmen der Störerauswahl. Alle drei Spielhallenstandorte existierten auch bereits seit den 1980er Jahren. Die Prüfung härtefallrelevanter Umstände habe ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis geführt. Vor dem Hintergrund, dass die Spielhalle in der Y.-straße 2 allerdings den Abstand zu zwei anderen Spielhallenstandorten (der Beigeladenen zu 1. und 2.) unterschreite, werte sie – die Beklagte – die Klägerin als Störerin und erteile ihr (lediglich) eine befristete Erlaubnis unter Anerkennung als Härtefall bis zum 30. November 2020. Die Begründung sei im Wesentlichen, dass bei Schließung der Spielhalle der Klägerin der grundrechtsschonendste Eingriff zustande komme, weil bei anderer Störerauswahl zwei Standorte zu schließen seien. Hierin spiegele sich das ihr – der Beklagten – zustehende Ermessen bei der Störerauswahl unmittelbar wider. Grundsätzlich wäre es auch rechtmäßig gewesen, den klägerischen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis abzulehnen. Nur dadurch, dass die Klägerin als Härtefall eingestuft worden sei, sei sie – die Beklagte – zu einem anderen Ergebnis gekommen. Auch wäre es nicht vertretbar gewesen, die Erlaubnis bis zum Auslaufen des (damaligen) Glücksspielstaatsvertrags zu befristen, weil ein derartiges Vorgehen einer vollumfänglichen Erlaubniserteilung gleichgekommen wäre.
Der Betrieb der klägerischen Spielhalle am streitgegenständlichen Standort wurde mit Ablauf des 30. November 2020 eingestellt.
Die Klägerin beantragte mit am 8. Juli 2021 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. für eine Dauer von sieben Jahren, beginnend ab dem 1. Juli 2021, und bat die Beklagte darum, den Betrieb der Spielhalle bis zur Bescheidung des Erlaubnisantrags zu dulden.
Mit an die Beklagte gerichtetem Schreiben vom 15. Juli 2021 ergänzte die Klägerin ihren Antrag insofern, als sie u. a. ausführte, dass nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen das Kriterium der bestmöglichen Ausschöpfung der Standortkapazität nicht als einziges Auswahlkriterium herangezogen werden dürfe. Darüber hinaus führte die Klägerin in diesem Schreiben aus: Nach ihrem Kenntnisstand befänden sich weitere Spielhallen im Umkreis von 350 Metern zu dem von ihr beantragten Standort. Der (Luftlinen)Abstand zur Spielhalle (der Beigeladenen zu 2.) C. B., A.-straße 12-14 betrage nach ihrer Messung 123,38 Meter, die Wegstrecke bemesse sich auf ca. 140 Meter. Der (Luftlinien)Abstand zur P. Spielhalle (der Beigeladenen zu 1.), S.-straße 2-4 betrage über 260,87 Meter, Wegstrecke über 350 Meter. Damit sei die Voraussetzung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW gegeben. Da sie – die Beklagte – hierüber keine abschließende Kenntnis habe, bitte sie unter Angabe des Abstandes um Auskunft, zu welchem Betreiber inklusive Anschrift der Mindestabstand von 100 Metern bzw. 350 Metern nicht eingehalten werde. Sie – die Klägerin – sei in jeglicher Hinsicht ein zuverlässiger Betreiber; sie seit bereits seit Jahrzehnten am Markt tätig und stehe für einen ordentlich geführten Betrieb. Sie habe in allen ihren Spielhallen das Mindestalter freiwillig auf 21 Jahre hinaufgesetzt. Damit gingen ihre Maßnahmen weit über das gesetzlich geforderte Maß hinaus. Sollte die Beklagte die Auffassung vertreten, dass ein Auswahlverfahren durchzuführen sei, bitte sie – die Klägerin – darum, die Teilnehmer, die Auswahlkriterien sowie das weitere Vorgehen bekannt zu geben. Darüber hinaus bitte sie um faire und transparente Durchführung des Auswahlverfahrens. Der Transparenzgrundsatz, der sowohl im nationalen Recht als auch im europäischen Recht zu berücksichtigen sei, erfordere konkret, dass im Rahmen einer Abstandsproblematik jedem betroffenen Unternehmen im Vorhinein – also noch vor eigentlicher Durchführung des Auswahlverfahrens – bekanntgegeben werde, nach welchen Kriterien eine Auswahl erfolgen solle.
Unter dem 15. Juli 2021 verpflichtete sich die Klägerin weiterhin durch schriftliche Erklärung ihres Geschäftsführers, für die streitgegenständliche Spielhalle in der Y.-straße 2, N01 R. die zusätzlichen Qualifikationsvoraussetzungen nach § 16 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1-6 AG GlüStV NRW zu erfüllen.
Eine Duldung des Betriebs der klägerischen Spielhalle lehnte die Beklagte mit Schreiben vom 22. Juli 2021 ab.
Mit Anhörungsschreiben vom 20. Mai 2022 wies die Beklagte die Klägerin u. a. darauf hin, dass, da zwei weitere erlaubte Spielhallenstandorte (Anschrift: L.-straße 2-4 und A.-straße 12-14) sich in einem Abstand von weniger als 350 Metern Luftlinie zum klägerseits beantragten Standort Y.-straße 2, N01 R. befänden und eine Erlaubniserteilung nach § 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW mangels Zertifizierung (aller Spielhallen) nach § 16a AG GlüStV NRW nicht in Betracht komme, sie beabsichtige, den klägerischen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle abzulehnen.
Mit Bescheid vom 1. August 2022, der Klägerin bekanntgegeben am 5. August 2022, lehnte die Beklagte die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. ab. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus:
Gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW solle ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden. Diese Sollvorschrift führe zu einem Ermessensspielraum gegen Null. Vorliegend lägen zwei weitere erlaubte Spielhallenstandorte unter den Anschriften L.-straße 2 und A.-straße 12-14 in einem Abstand von weniger als 350 Metern zum klägerseits beantragten Standort. Beide genannten Spielhallen seien durchweg erlaubt gewesen; sie hätten auch beide einen Antrag auf Weiterbetrieb gestellt. Sie – die Beklagte – habe für beide genannten Spielhallen für den Zeitraum ab dem 1. Juli 2022 eine neue glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV 2021 i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW erteilt. Demgegenüber habe die Klägerin lediglich bis zum 30. November 2020 die streitgegenständliche Spielhalle betrieben. Aufgrund des Bestands- und Vertrauensschutzes werte sie – die Beklagte – die beiden genannten konkurrierenden Spielhallen als vorrangig; eine Störerauswahl zwischen allen drei Spielhallen sei nicht geboten. Der Status der klägerischen Spielhalle sei nicht mit dem Status der beiden anderen Spielhallen in R., die fortwährend eine Erlaubnis besessen hätten, vergleichbar. Vorsorglich weise sie – die Beklagte – darauf hin, dass die Klägerin selbst im Falle der Notwendigkeit einer Störerauswahl nicht berücksichtigt worden wäre. Zur Begründung verweise sie – die Beklagte – auf das im Jahr 2017 durchgeführte Störerauswahlverfahren, dass die Klägerin dem Grunde nach akzeptiert habe. Darüber hinaus könne das Kriterium der Lage der jeweiligen Spielhalle herangezogen werden, wenn bzgl. anderer sachlicher Kriterien, wie etwa der Zuverlässigkeit der Betreiber, keine nennenswerten Unterscheide bestünden. Dadurch, dass zwei Spielhallen – nämlich die beiden genannten, mit der Klägerin konkurrierenden Spielhallen – legal betrieben werden könnten, wenn der Klägerin als räumlich in der Mitte liegender Spielhalle keine Erlaubnis erteilt werde, werde der Eingriff (in grundrechtliche Positionen der Spielhallenbetreiber) so gering wie möglich gehalten. Auch Bestandsschutzgründe sprächen im Falle eines Störerauswahlverfahrens für die mit der Klägerin konkurrierenden Spielhallenbetriebe. Soweit die Klägerin vorgetragen habe, es bestehe die Möglichkeit, einen geringeren Mindestabstand von nur 100 Metern zwischen den Spielhallen zugrunde zu legen, lägen die hierfür erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen nicht vor. Es mangele an der Zertifizierung (aller Spielhallen) nach § 16a AG GlüStV NRW; auch lägen die erforderlichen Erklärungen nach § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW nicht vor. Die beiden konkurrierenden Spielhallen hätten sich nicht bereit erklärt, die besonderen Voraussetzungen zu erfüllen.
Die Klägerin hat am 2. September 2022 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend:
Der Ablehnungsbescheid sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Sie habe einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle am streitgegenständlichen Standort, jedenfalls aber auf erneute Bescheidung, ggf. unter (erneuter) Durchführung eines Auswahlverfahrens zwischen den konkurrierenden Spielhallenbetrieben.
Für sie – die Klägerin – werde aus der Begründung des Ablehnungsbescheides nicht hinreichend klar, ob die Beklagte ein Auswahlverfahren durchgeführt habe, an dem sie – die Klägerin – beteiligt worden und an dessen Ende unterlegen sei, oder ob ein Auswahlverfahren unter ihrer Einbeziehung nicht durchgeführt worden sei. Der Begründung des Ablehnungsbescheides ließen sich zwar Äußerungen zu Auswahlkriterien entnehmen. Diese Äußerungen dürften sich jedoch nach ihrem – der Klägerin – Verständnis lediglich auf ein fiktives – tatsächlich jedoch nicht durchgeführtes – Auswahlverfahren beziehen. Sollte ein Auswahlverfahren durchgeführt worden sein, sei nicht transparent erkennbar, nach welchen Maßstäben und auf Basis welcher Sachkriterien dieses durchgeführt worden sei. Sie – die Klägerin – sei im Übrigen in den Verwaltungsverfahren auf Erteilung der Spielhallenerlaubnisse an ihre Konkurrenten nicht beteiligt und nicht angehört worden.
Seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 1. Juli 2021 seien Auswahlverfahren unter konkurrierenden, die Mindestabstände untereinander nicht einhaltenden Spielhallen selbst dann vollständig neu durchzuführen, wenn bereits bezogen auf den Zeitraum bis zum 30. Juni 2021 Auswahlverfahren durchgeführt worden sein sollten. Die für den Zeitraum ab dem 1. Juli 2021 durchzuführenden Auswahlverfahren seien nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ausschließlich an Kriterien auszurichten, die der Durchsetzung glücksspielrechtlicher Ziele dienten. Bereits vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 habe das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen geurteilt, dass der in der Auswahlentscheidung liegende Eingriff (in eine unionsrechtliche Grundfreiheit) allein mit der Durchsetzung glücksspielrechtlicher Ziele gerechtfertigt werden könne. Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkte, insbesondere individuelle wirtschaftliche Interessen wie die Erzielung einer angemessenen Rendite aus bereits getätigten Investitionen, könnten hingegen unionsrechtlich per se keine Rechtfertigung für den mit der Auswahlentscheidung verbundenen Eingriff darstellen, da sie keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses darstellten, die eine Beschränkung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit rechtfertigen könnten. Die Ziele des § 1 GlüStV genössen europarechtlich Vorrang. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe auch bereits judiziert, dass das Kriterium der „bestmöglichen Ausschöpfung der Standortkapazität“ (d.h. Unterliegen eines räumlich in der Mitte liegenden Spielhallenbetriebs, der die Abstandskollision erst auslöse, im Auswahlverfahren) keinen per se tragfähigen Sachgrund zur Auflösung einer Abstandskollision darstelle. Die Klägerin weist im Übrigen darauf hin, dass auch ihr Standort bereits seit Jahrzehnten bestehe.
Nach Aktenlage sei nicht erkennbar, dass die Beklagte ein an diesen in der obergerichtlichen Rechtsprechung aufgestellten Kriterien orientiertes Auswahlverfahren ordnungsgemäß durchgeführt habe. Die Beklagte habe vielmehr kein Auswahlverfahren durchgeführt, sondern sie – die Klägerin – von vornherein ausgeschlossen. Der schriftliche Hinweis der Beklagten, dass in dem Fall, dass zwischen den konkurrierenden Spielhallenbetreibern keine nennenswerten Unterschiede hinsichtlich sachlicher Kriterien wie etwa der Zuverlässigkeit existierten, die mittlere Lage einer die Abstandskollision auslösenden Spielhalle einen entscheidungserheblichen Gesichtspunkt im Auswahlverfahren darstelle, gehe vor dem Hintergrund, dass in casu ein Auswahlverfahren, das nach Aufklärung des Sachverhalts einen Gleichstand hinsichtlich sonstiger Sachkriterien ergeben habe, vorliegend von der Beklagten nicht durchgeführt worden sei, fehl.
Es sei für sie – die Klägerin – nicht nachvollziehbar, warum die beiden innerhalb des Mindestabstands befindlichen Spielhallen pauschal in Anknüpfung an ihnen bereits erteilte Erlaubnisse erneut Erlaubnisse erhalten hätten. Auch in dem hypothetischen Fall, dass ein vollständig neu in den Markt tretender Spielhallenbetreiber erstmalig einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gestellt hätte, wäre von Rechts wegen ein Auswahlverfahren unter seiner Einbeziehung durchzuführen gewesen. Bestands- und Vertrauensschutzerwägungen würden demgegenüber von vornherein verhindern, dass für Neubewerber die Chance einer Ansiedlung bestehe. Ein Eingriff in unionsrechtliche Grundfreiheiten bzw. Art. 12, Art. 14 GG könne unter Verweis auf diese Gesichtspunkte nicht gerechtfertigt werden. Art. 12 Abs. 1 GG habe im Übrigen nicht nur eine abwehrrechtliche, sondern auch eine teilhaberechtliche Dimension.
Soweit die Beklagte den Terminus der Störerauswahl verwende, gehe dies fehl. Es handele sich hier nicht um eine Störerauswahl, sondern um die Frage, auf Grundlage welcher Sachkriterien die glücksspielrechtlichen Ziele am besten durchzusetzen seien.
Soweit die Beklagte ferner schriftlich darauf rekurriert habe, die Klägerin habe ein im Jahr 2017 durchgeführtes Störerauswahlverfahren dem Grunde nach akzeptiert, sei dies ebenfalls unzutreffend. Bisher habe keinerlei Auswahlverfahren stattgefunden, auch nicht im Jahr 2017. Die von der Beklagten damals erteilte Erlaubnis sei eine Härtefallerlaubnis gewesen, die keine Aussage über ein – damals nicht durchgeführtes – Auswahlverfahren beinhaltet habe. Im Übrigen unterschieden sich Auswahlverfahren, die nach dem 1. Juli 2021 (Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021) durchzuführen seien, in rechtlicher Hinsicht wesentlichen von Auswahlverfahren, die bis zum 30. Juni 2021 durchzuführen gewesen seien.
Nachdem die Klägerin schriftsätzlich zunächst angekündigt hatte, zu beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 1. August 2022 zu verpflichten, ihr die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. zu erteilen,
hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 1. August 2022 zu verpflichten, ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
hat sie die Klage in der mündlichen Verhandlung insoweit, als sie auf die Verpflichtung der Beklagten gerichtet war, ihr die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. zu erteilen, zurückgenommen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 1. August 2022 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2 in N01 R. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend:
Sie habe kein explizites Auswahlverfahren durchgeführt, da dies nach ihrer Rechtsauffassung entbehrlich gewesen sei. Im vorliegenden Einzelfall begehrten – was unstreitig ist – drei Spielhallenbetreiber die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis. Wären alle drei Spielhallenbetreiber unter den gleichen Voraussetzungen und in gleicher Form von der Mindestabstandsregelung des § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW betroffen gewesen, hätte ein Auswahlverfahren durchgeführt werden müssen. Hier liege der Fall jedoch insofern anders, als die zwei mit der Klägerin konkurrierenden Spielhallenbetreiber seit jeher und ununterbrochen Erlaubnisinhaber seien. Die Klägerin sei demgegenüber sowohl zum Zeitpunkt der Antragstellung der zwei konkurrierenden Spielhallenbetreiber als auch zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages keine Erlaubnisinhaberin mehr gewesen, so dass sie aus sachlichen Gründen als nachrangig gegenüber ihren Konkurrenten zu betrachten gewesen sei. Das Innehaben einer Erlaubnis stelle ein sachliches Kriterium im Rahmen einer Auswahlentscheidung dar.
Hilfsweise mache sie – die Beklagte – geltend, dass die Klägerin selbst in dem Falle, dass sie – die Beklagte – ein Auswahlverfahren durchgeführt hätte, unterlegen gewesen wäre. Durch die Ablehnung der Erlaubniserteilung der Klägerin könne ihren zwei konkurrierenden Spielhallenbetreibern (die untereinander den Mindestabstand einhielten) jeweils eine Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb erteilt werden. Hätte sie – die Beklagte – demgegenüber der Klägerin eine Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb erteilt, hätte beiden konkurrierenden Spielhallenbetreibern eine Erlaubnis versagt werden müssen. Eine Ablehnung des klägerischen Erlaubnisantrags sei daher (mit Blick auf die drei Spielhallenbetreiber in ihrer Gesamtheit in quantitativer Hinsicht) grundrechtsschonender. Schon in dem zu einem früheren Zeitpunkt durchgeführten Auswahlverfahren habe sich im Übrigen ergeben, dass etwa die Zuverlässigkeit im Rahmen der Auswahlentscheidung nicht hätte herangezogen werden können, da insoweit keine Unterschiede zwischen den konkurrierenden Spielhallenbetreibern existiert hätten.
Sie – die Beklagte – habe ihr Ermessen ausgeübt, auch im Lichte der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen. Bei der Ermessensausübung habe sich ihr Sachbearbeiter an den Erlaubnisvoraussetzungen nach § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW orientiert. Da sowohl die Klägerin als auch die Beigeladenen die Erlaubniserteilungsvoraussetzungen erfüllt hätten, sei die Frage, welchem Anbieter eine Erlaubnis erteilt werde, im Folgenden dann unter Beachtung der Standortkapazität entschieden worden. Sie – die Beklagte – halte eine entsprechende Vorgehensweise, die zu einer bestmöglichen Ausschöpfung vorhandener Standortkapazitäten führe, für alternativlos. Eine Unterschreitung des erforderlichen Mindestabstands von 350 Metern zwischen den Spielhallen sei hier von Rechts wegen nicht möglich. Im Hinblick auf die erfolgte Ermessensbetätigung bzw. Ermessensausübung nimmt die Beklagte im Übrigen auf eine dienstliche Erklärung ihres zuständigen Sachbearbeiters, Herrn Z. W., vom 8. Oktober 2025 Bezug.
Die Beigeladenen zu 1. und zu 2. stellen keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, den Inhalt der Gerichtsakte des Verfahrens VG Münster 9 K 1165/23, den Inhalt der Gerichtsakte des Verfahrens VG Münster 9 K 1167/23 sowie auf den Inhalt der jeweiligen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit die Klägerin die Klage mit ihrem ursprünglich schriftsätzlich angekündigten Hauptantrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
B. Die zulässige – auf eine Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Bescheidung der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gerichtete – Verpflichtungsklage,
vgl. im Übrigen dazu, dass mit der Verpflichtungsklage auf Erlaubniserteilung eine behördliche Auswahlentscheidung nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen selbst im Falle der – in casu nicht vorliegenden – Bestandskraft der den jeweiligen Konkurrenten erteilten Spielhallenerlaubnisse vollständig zur gerichtlichen Kontrolle steht und auch in einer derartigen – hier nicht vorliegenden – Konstellation einem Verpflichtungskläger nicht der Einwand der Erschöpfung des Kontingents entgegengehalten werden kann, OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2022 – 4 A 1061/20 –, juris, Rn. N03 ff.,
ist in der Sache begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten, ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 1. August 2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Beklagte hat vorliegend ihre Auswahlentscheidung, die zu treffen sie verpflichtet war (dazu unter 1.), zugunsten der Beigeladenen zu 1. und 2. und zulasten der Klägerin ermessensfehlerhaft getroffen (dazu unter 2.). Im Rahmen der tenorierten Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Bescheidung der Klägerin wird die Beklagte die dargelegte Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten haben (dazu unter 3.).
1. Die Beklagte war vorliegend aufgrund einer Abstandskollision nach § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW verpflichtet, eine Auswahlentscheidung zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zu 1. und 2. zu treffen.
Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 und nach diesem Gesetz. § 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW regelt einzelne Erlaubniserteilungsvoraussetzungen bzw. -versagungstatbestände. Darüber hinaus soll ein Mindestabstand von 350 Metern zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden, § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW. Gemäß § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW gilt § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW, wonach für die Berechnung des Mindestabstands die Luftlinie maßgeblich ist, entsprechend. Nach § 16 Abs. 3 Satz 4 AG GlüStV NRW darf die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen. Vorliegend unterschreitet der klägerseits beantragte Spielhallenstandort (Y.-straße 2, N01 R.) – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – den Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie sowohl zum Spielhallenstandort der Beigeladenen zu 1. (L.-straße 2-4, N01 R.) als auch zum Spielhallenstandort der Beigeladenen zu 2. (A.-straße 12-14, N01 R.). Die Voraussetzungen, unter denen nach § 16 Abs. 3 Satz 4 AG GlüStV NRW von der Maßgabe zum Mindestabstand abgesehen werden darf, liegt in casu nicht vor. Nach dieser Norm steht der zuständigen Behörde unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten zwar ein Ermessen zum Abweichen vom Mindestabstandserfordernis offen. Dem Zweck dieser Ermächtigung (§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW) entspricht es allerdings, wenn sich die Behörde bei ihrer Entscheidung von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW leiten lässt und grundsätzlich nur in einem atypischen – in casu nicht vorliegenden – Fall, in denen dies nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip erwägenswert ist, überhaupt eine Unterschreitung des Mindestabstands in Betracht zieht.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 10. März 2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 79 ff. zur vergleichbaren Vorschrift des § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW a.F.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Annahme eines geringeren Mindestabstands von 100 Metern Luftlinie nach § 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW sind – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – ebenfalls nicht erfüllt.
Die Beklagte war vorliegend auch – anders als sie geltend macht – nicht davon entbunden, eine Auswahlentscheidung zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zu 1. und 2. zu treffen, weil der verwaltungsverfahrensrechtliche Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. etwa nur auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis zusätzlich zu den Spielhallenerlaubnissen der Beigeladenen zu 1. und zu 2. gerichtet war. Eine derartige Auslegung des verwaltungsverfahrensrechtlichen Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. verbietet sich (nach einer hier vorzunehmenden Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont) vorliegend.
Vgl. zur Dispositionsbefugnis des jeweiligen Antragstellers im Verwaltungsverfahrensrecht und zur Auslegung eines verwaltungsverfahrensrechtlichen Antrags etwa Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 69. Edition, Stand 1. Oktober 2025, § 22 VwVfG Rn. 13 ff., 16 ff., m. w. N.
Dieser Antrag der Klägerin war – wie etwa auch das Schreiben der Klägerin vom 15. Juli 2021 zeigt; dieses Schreiben enthält auch bereits Ausführungen zu Auswahlkriterien unter konkurrierenden Spielhallen – vielmehr auf der Hand liegend auf die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis unter der Anschrift Y.-straße 2, N01 R. als solcher gerichtet, und zwar unabhängig davon, ob die Klägerin die Spielhallenerlaubnis zusätzlich zu den Spielhallenerlaubnissen der Beigeladenen zu 1. und 2. erhält oder ob die Klägerin die Spielhallenerlaubnis anstelle der Beigeladenen zu 1. und 2. erhält. Im Übrigen ermittelt die Behörde gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW den Sachverhalt von Amts wegen; sie hat nach § 24 Abs. 2 VwVfG NRW alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen.
2. Die Beklagte hat vorliegend ihre Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 1. und 2. und zulasten der Klägerin ermessensfehlerhaft getroffen. Bereits durch die entgegen § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW nicht erfolgte Hinzuziehung der Klägerin zu den Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und zu 2. und die entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht erfolgte Anhörung der Klägerin in den genannten Erlaubniserteilungsverfahren ist die der Auswahlentscheidung der Beklagten vorgehende Sachverhaltsermittlung in wesentlicher Hinsicht unvollständig und die Ermessensausübung der Beklagten fehlerhaft.
a) Begehren mehrere Betreiber von Spielhallen, die zueinander das Mindestabstandgebot in § 25 Abs. 1 GlüStV 2021, § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW nicht einhalten, die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, bedarf es zur Auflösung dieser Konkurrenzsituation einer Auswahlentscheidung. Diese von der Behörde zu treffende Auswahlentscheidung ist eine Ermessensentscheidung, die nach Maßgabe des § 114 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (nur) daraufhin unterliegt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (vgl. § 40 VwVfG NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 33, sowie Beschluss vom 16. August 2023 – 4 B 959/22 –, juris, Rn. 22, jeweils m. w. N.
Die aufgrund der Unterschreitung des Mindestabstands nach § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zu 1. und 2. von der Beklagten zu treffende Auswahlentscheidung ist mithin eine Ermessensentscheidung, die nach Maßgabe des § 114 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (nur) daraufhin unterliegt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 40 VwVfG NRW).
Die in die Auswahlentscheidung einzustellenden Kriterien (Auswahlparameter) lassen sich dem Gesetz entnehmen und wurden durch die die Behörde bindenden Erlasse des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen näher konturiert. Die danach in der Auswahlentscheidung auch zu berücksichtigenden Ziele des § 1 GlüStV 2021 erfordern einen Vergleich der konkurrierenden Bewerber daraufhin, wer besser geeignet ist, die Förderung der Ziele des Staatsvertrags zu gewährleisten. Solche Unterscheide können sich unter anderem aus der Art der zu erwartenden Betriebsführung der Betreiber ergeben. Hierbei ist maßgeblich, inwieweit prognostisch von einem rechtstreuen Verhalten des Spielhallenbetreibers auszugehen ist, insbesondere von der Einhaltung von Vorschriften, die gerade die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 sicherstellen sollen. Vorgaben für die Betriebsführung, durch die der Gesetzgeber die abstrakten Zielvorgaben des § 1 GlüStV 2021 konkretisiert hat, finden sich insbesondere in den Vorschriften, auf die der Landesgesetzgeber in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 6 AG GlüStV NRW Bezug genommen hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 37; vgl. in diesem Zusammenhang auch den Erlass des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. Oktober 2021, 113-38.07.13-5, S. 14 ff.
Zudem stellt auch § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 AG GlüStV NRW, nach dem die Erlaubnis (zur Errichtung und zum Betrieb einer Spielhalle) zu versagen ist, wenn der Betreiber oder Spielhallenleiter unzuverlässig ist, eine solche Vorgabe für die Betriebsführung dar.
Vgl. VG Münster, Beschluss vom 13. Dezember 2024 – 9 L 1131/24 –, Beschlussabdruck S. 4 f., n.v.
Der Bewertung, in welchem Maße von den konkurrierenden Spielhallen oder Betreibern materielle Anforderungen an die Betriebsführung erfüllt werden, und der Berücksichtigung von etwaigen hinreichend gewichtigen Unterschieden in der Auswahlentscheidung steht nicht entgegen, dass die Erfüllung materieller Anforderungen an die Betriebsführung ohnehin,
vgl. etwa § 24 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021, § 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW,
Voraussetzung für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 38.
Ausgehend hiervon mag es dem Landesgesetzgeber zwar offenstehen, durch ausdrückliche gesetzliche Anordnung zu bestimmen, dass (etwa aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität) in der Auswahlentscheidung durch die Behörde nicht weiter zu bewerten ist, inwieweit zwischen den die Erlaubnisvoraussetzungen beachtenden, insoweit auf einer Stufe stehenden Bewerbern Unterschiede vorliegen, die sich auf die Erreichung bzw. Förderung der Ziele des § 1 GlüStV auswirken können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 41, m. w. N.
Da sich im nordrhein-westfälischen Landesrecht jedoch gerade keine derartige Regelung findet, verbleibt es dabei, dass die Ziele des § 1 GlüStV 2021, die durch weitere Vorschriften und Ministerialerlasse konkretisiert werden können, bei der Auswahlentscheidung (erneut) zu berücksichtigen sind. Ein dem Vergaberecht vergleichbar gestuftes Verfahren, in dem auf der ersten Stufe Eignungskriterien zu erfüllen sind, die bei der Auswahl auf der zweiten Stufe dann nicht mehr zur Differenzierung herangezogen werden dürfen, hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber für konkurrierende Spielhallen gerade nicht vorgesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 43, m. w. N.
Die Betrachtung der Erfüllung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 darf sich deswegen im Auswahlverfahren nicht darauf beschränken, ob die Erlaubnis für die betroffenen Spielhallen aus den in § 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW genannten Gründen zwingend zu versagen ist. Eine Differenzierung der Bewerber danach, in welchem Maß sie materielle Anforderungen erfüllen, ist nicht gleichzusetzen mit der Prüfung der Versagungsgründe. So kommt beispielsweise in Betracht, dass ein Spielhallenbetreiber gegen bestimmte materielle Anforderungen (zeitweise) verstoßen hat, ohne dass dies die Versagung der Erlaubnis rechtfertigen würde, obwohl auch künftig mit entsprechenden oder ähnlichen geringfügigen Verstößen zu rechnen ist. Dennoch kann sich hieraus nachvollziehbar ergeben, dass er im Vergleich zu einem stets ohne Beanstandungen tätig gewordenen Spielhallenbetreiber weniger die Gewähr für ein rechtstreues, an der Suchtprävention ausgerichtetes Verhalten bietet. Andererseits ist auch denkbar, dass zwar bei keinem der konkurrierenden Betreiber Beanstandungen festzustellen sind, ein Bewerber die gesetzlichen Anforderungen, insbesondere soweit sie unmittelbar auf die Suchtbekämpfung bezogen sind, im Vergleich zu den anderen Bewerbern jedoch deutlich übererfüllt und deshalb vorzuziehen ist. Unterschiede können sich zudem aus Besonderheiten des Umfelds des jeweiligen Standorts oder der einzelnen Betreiber ergeben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 58, m. w. N.
Unterschiede zwischen den Bewerbern können bezogen darauf vorliegen, in welchem Maße von den Betreibern materielle Anforderungen an die Betriebsführung erfüllt werden. Ergibt der Vergleich der konkurrierenden Bewerber, dass ein Spielhallenbetreiber besser Gewähr für die Förderung der Ziele des Staatsvertrags als die Konkurrenten bietet, ist die Auswahl eines dieser Konkurrenten allein wegen seiner Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen sachwidrig. Denn bei der Auswahlentscheidung sind nach dem Zweck der Ermächtigung die Ziele des § 1 GlüStV 2021 gegenüber Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen jedenfalls nicht nachrangig. Dies ergibt sich bereits aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 selbst. Zudem ist diese relative Gewichtung mit Blick auf verfassungs- und unionsrechtliche Vorgaben geboten und damit auch bei der Ermessensentscheidung notwendig zu beachten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2023 – 4 B 959/22 –, juris, Rn. 24 ff.
Die weitere Frage, ob eine Spielhalle die einzige Einnahmequelle des jeweiligen Spielhallenbetreibers darstellt, kann nur nachrangig bei der Auswahlentscheidung berücksichtigt werden, nicht aber gleichrangig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2023 – 4 B 959/22 –, juris, Rn. 31, m. w. N.
Darüber hinaus kann ein Verteilmechanismus, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht, von den Erlaubnisbehörden nicht losgelöst mit dem – vorstehend bereits erwähnten – Kriterium der Vereinbarkeit mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 angewandt werden; das letztgenannte Kriterium darf mit Blick auf den mit der Begrenzung des Spielhallenangebots verbundenen Grundrechtseingriff in Nordrhein-Westfalen aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben jedenfalls nicht als nachrangig eingestuft werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. März 2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 102, m. w. N.
Eine rechtsfehlerfreie Ermessensausübung bei der Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallenbetreibern setzt im Übrigen auch voraus, dass die Behörde den für die Ermessensausübung relevanten Sachverhalt vollständig ermittelt. Die Verwaltung kann ihren Entscheidungsfreiraum nur dann sachgerecht nutzen, wenn sie den wesentlichen Sachverhalt kennt. Ermessensfehlerhaft ist die Entscheidung, wenn die Behörde von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen oder einer unvollständigen Sachverhaltsvorstellung ausgeht. Das Gericht kann die richtige Sachverhaltsermittlung vollständig nachprüfen. Entscheidend ist dabei die Sachverhaltskenntnis desjenigen, der die Ermessensausübung vornimmt. Legt die Verwaltung ihrer Entscheidung einen Sachverhalt zugrunde, der in wesentlichen Fragen unrichtig ist, ist die Entscheidung rechtswidrig. Die Entscheidung ist ebenfalls rechtswidrig, wenn der Sachverhalt unvollständig ermittelt wurde.
Vgl. etwa Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 114 VwGO Rn. 189 ff., m. w. N.
Nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW sind Beteiligte (eines Verwaltungsverfahrens) u.a. diejenigen, die nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW von der Behörde zu dem Verfahren hinzugezogen worden sind. Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW kann die Behörde von Amts wegen oder auf Antrag diejenigen, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können, als Beteiligte hinzuziehen. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW ist ein Dritter auf Antrag als Beteiligter zu dem Verfahren hinzuzuziehen, wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für ihn hat; soweit er der Behörde bekannt ist, hat diese ihn von der Einleitung des Verfahrens zu benachrichtigen. Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Gemäß § 41 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekanntzugeben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird (Satz 1); ist ein Bevollmächtigter bestellt, so kann die Bekanntgabe ihm gegenüber vorgenommen werden (Satz 2). Bestimmt ist der Verwaltungsakt für den Adressaten, an den er gerichtet ist. Betroffen sind jene Beteiligte, denen gegenüber der Verwaltungsakt ebenfalls rechtliche Wirkungen entfaltet, ohne dass er an sie gerichtet ist, also die Drittbetroffenen eines Verwaltungsakts mit Doppelwirkung. Die Bekanntgabe an einen Adressaten oder Drittbetroffenen löst die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes nur diesem gegenüber aus, nicht aber gegenüber Beteiligten, denen gegenüber der Verwaltungsakt (noch) nicht bekannt gemacht worden ist.
Vgl. etwa Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, 69. Edition, Stand 1. Oktober 2025, § 41 VwVfG Rn. 36.
b) Bereits dadurch, dass die Beklagte die Klägerin nicht – wozu sie hier gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW jeweils verpflichtet gewesen wäre; die rechtsgestaltende Wirkung im Sinne dieser Norm liegt darin begründet, dass der beantragte Spielhallenstandort der Klägerin zu den beantragten Spielhallenstandorten der Beigeladenen zu 1. und 2. jeweils den einzuhaltenden Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie unterschreitet – benachrichtigt hat, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 2. jeweils (ebenfalls) Erlaubnisanträge auf den Betrieb ihrer jeweiligen Spielhallen unter der jeweiligen Anschrift L.-straße 2-4, N01 R. (Beigeladene zu 1.) und A.-straße 12-14, N01 R. (Beigeladene zu 2.) gestellt haben, und der Klägerin so die Möglichkeit vorenthalten hat, einen Antrag auf Hinzuziehung zu den jeweiligen Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und 2. zu stellen, hat die Beklagte das Recht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG auf ermessensfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl und Durchführung eines fairen Auswahlverfahrens (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch),
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2023 – 4 A 3227/19 –, juris, Rn. 4,
verletzt. Folge der – entgegen § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW – fehlenden Hinzuziehung der Klägerin zu den Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und 2. war dann, dass die Beklagte es auch unterließ, die Klägerin in den Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und 2. gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören, wozu sie – aufgrund der nach einer Hinzuziehung eintretenden Beteiligteneigenschaft der Klägerin gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW – verpflichtet gewesen wäre. Bereits durch die entgegen § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW nicht erfolgte Hinzuziehung der Klägerin zu den Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und zu 2. und die entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht erfolgte Anhörung der Klägerin in den genannten Erlaubniserteilungsverfahren ist die der Auswahlentscheidung der Beklagten vorgehende Sachverhaltsermittlung in wesentlicher Hinsicht unvollständig und die Ermessensausübung der Beklagten fehlerhaft.
c) Darauf, dass es die Beklagte (in zeitlicher Hinsicht) vor der Erteilung der Spielhallenerlaubnisse an die Beigeladenen zu 1. und 2. und der Ablehnung des entsprechenden Erlaubnisantrags der Klägerin auch unterlassen hat, einen (separaten) Auswahlvermerk zu erstellen, der die behördliche Ermessensausübung dokumentiert, sei im Übrigen lediglich hingewiesen. Darüber hinaus hat die Beklagte – worauf ebenfalls lediglich hingewiesen sei – die den Beigeladenen zu 1. und 2. gegenüber erteilten Erlaubnisse zum Betrieb ihrer jeweiligen Spielhallen auch entgegen ihrer Verpflichtung aus § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW zunächst nicht der Klägerin bekanntgegeben und diese Bekanntgabe gegenüber der Klägerseite erst zu einem späteren Zeitpunkt nachgeholt.
Die Beklagte hat infolge der jeweils fehlenden Hinzuziehung der Klägerin zu den Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und 2. und der jeweils fehlenden Anhörung der Klägerin im Rahmen der Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und 2. bei ihrer Auswahlentscheidung zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zu 1. und 2. die konkurrierenden Bewerber ermessensfehlerhaft nicht daraufhin verglichen, wer besser geeignet war, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu erreichen; ein derartiger Vergleich ist vorliegend von der Beklagten – auch unter Berücksichtigung der nachgereichten dienstlichen Erklärung des Herrn W., Fachbereich N03 Bürgerservice und Ordnung der Beklagten, vom 8. Oktober 2025 – nicht vorgenommen worden.
Vgl. zu einer derartigen Konstellation auch OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2023 – 4 B 959/22 –, juris, Rn. 30; OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2023 – 4 A 3227/19 –, juris, Rn. 18.
Das Gericht merkt im Übrigen an, dass die nachgereichte dienstliche Erklärung des Herrn W. bereits in tatsächlicher Hinsicht fehlgeht, wenn in ihr etwa (Seite 2 der dienstlichen Erklärung) aufgeführt wird: „… Zu der Zuverlässigkeit im engeren Sinne, vor allem im Hinblick auf die vergangene oder prognostizierte Betriebsführung, konnten keine negativen Feststellungen angeführt oder berücksichtigt werden. Bei früheren Überprüfungen wurden keine nennenswerten bzw. für diesen Prüfungsaspekt durchschlagende Verstöße festgestellt, die zu Ordnungswidrigkeitenverfahren geführt hätten. Die Betriebsführung insgesamt war bei allen Spielhallenbetreibern ordnungsgemäß…“.
Erstens hat ausweislich des Verwaltungsvorgangs der Klägerin diese mit an die Beklagte gerichtetem Schriftsatz vom 15. Juli 2021 (Bl. 3 ff. / 26 des Verwaltungsvorgangs) vorgetragen, sie habe in all ihren Spielhallen das Mindestalter freiwillig auf 21 Jahre heraufgesetzt. Sollte diese Angabe in tatsächlicher Hinsicht zutreffend sein,
im Widerspruch hierzu könnte stehen, dass es im vorgelegten Sozialkonzept der Klägerin (Stand: Januar 2020) im Kapitel „Jugendschutz und Verbraucherschutz (in der Praxis)“ (Kapitel 9) u. a. heißt: „Die Mitarbeiter sind dazu verpflichtet, im Zweifelsfall die Volljährigkeit von Besuchern anhand eines amtlichen Dokuments zu prüfen“, was dafür sprechen könnte, dass entgegen der schriftsätzlichen Angabe bereits Personen ab Vollendung des 18. Lebensjahres der Zutritt in Spielhallen der Klägerin gewährt wird; gleichgerichtet enthält auch der klägerseits vorgelegte Zertifizierungsstandard des TÜV Rheinland keinerlei Hinweise darauf, dass erst Personen nach Vollendung des 21. Lebensjahres der Zutritt zur Spielhalle gewährt wird, vielmehr sprechen die Nrn. 3.5 (Kriterium „Der Eingangsbereich hat eine Kennzeichnung, dass der Zutritt erst ab 18 Jahren gewährt wird.“ mit der Bemerkung „Jugendschutzhinweise sind angebracht.“) und 6.8.1 (Kriterium 1.) Der Spielstättenbetreiber stellt sicher, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Wenn es zweifelhaft ist, ob ein Gast in einer Spielstätte mindestens 18 Jahre alt ist, wird er aufgefordert, sich entsprechend zu legitimieren.“ mit der Bemerkung „Der Auditor lässt sich den Umgang mit Alterskontrollen erklären.“) eher dafür, dass bereits Personen ab Vollendung des 18. Lebensjahres der Zutritt gewährt wird,
so würde die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen zum Jugend- und Spielerschutz im Vergleich zu den Beigeladenen zu 1. und 2., sofern letztere Personen ab Vollendung des 18. Lebensjahres die Anwesenheit in der Spielhalle gestatten – was lediglich dem von Rechts wegen geforderten Minimalstandard entsprechen würde, vgl. § 6 Abs. 1 JuSchG i. V. m. § 1 Abs. 1 Nrn. 1, 2 JuSchG – deutlich übererfüllen und könnte deshalb möglicherweise besser als die Beigeladenen zu 1. und 2. geeignet sein, die Förderung des § 1 GlüStV 2021 (vgl. insb. § 1 Satz 1 Nrn. 1, 3 GlüStV 2021) zu gewährleisten. Die Beklagte hat verkannt, dass sie diese – sich aus dem Verwaltungsvorgang ergebende – Frage (gewährt die Klägerin tatsächlich erst ab einem Mindestalter von 21 Jahren Einlass in ihre beantragte Spielhalle?) in tatsächlicher Hinsicht näher hätte aufklären müssen.
Zweitens wies ausweislich des Verwaltungsvorgangs der Firma B. N02 GmbH, der Beigeladenen zu 1., das Gewerbezentralregister ihres Geschäftsführers O. I. zum Zeitpunkt 14. Juli 2021 zwei einschlägige (glücksspielbezogene) Eintragungen über die bestandskräftige Festsetzung zweier Geldbußen wegen Ordnungswidrigkeiten auf. Danach wurde unter dem 19. Juli 2016 von der Stadt X. eine Geldbuße in Höhe von 400,- Euro gegen Herrn I. wegen Aufstellens von Geldspielgeräten ohne Erlaubnis festgesetzt und wurde unter dem 22. Februar 2017 von der Stadt J. eine Geldbuße in Höhe von 1.000,- Euro gegen Herrn I. wegen Aufstellens von Geldspielgeräten ohne gültige Zulassung festgesetzt. Dieser Umstand, der der Firma B. N02 GmbH, der Beigeladenen zu 1., trotz des Umstands, dass das Gewerbezentralregister über sie als juristische Person (als solche) unter dem 30. August 2021 keine Eintragungen enthielt, zurechenbar war,
vgl. zur Zurechenbarkeit entsprechenden Handelns vom Geschäftsführer auf die Gesellschaft mit beschränkter Haftung etwa Brüning, in: BeckOK GewO, 67. Edition, Stand 1. September 2025, § 35 GewO Rn. 27, m. w. N.,
ließ jedenfalls erkennen, dass die Firma B. N02 GmbH, die Beigeladene zu 1. (jedenfalls) gegen bestimmte materielle Anforderungen (zeitweise) verstoßen hat, so dass auch künftig mit entsprechenden oder ähnlichen geringfügigen Verstößen zu rechnen sein könnte. Daraus könnte sich nachvollziehbar ergeben, dass die Beigeladene zu 1. im Vergleich zu einem stets ohne Beanstandungen tätig gewordenen Spielhallenbetreiber weniger die Gewähr für ein rechtstreues, an der Suchtprävention ausgerichtetes Verhalten bot. Die Beklagte hat verkannt, dass sie im Rahmen ihrer Auswahlentscheidung hätte aufklären müssen, ob die – auf § 149 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GewO beruhenden – Eintragungen der Firma B. N02 GmbH, der Beigeladenen zu 1., von Rechts wegen im maßgeblichen Zeitpunkt der Ermessensausübung bzw. der Auswahlentscheidung noch entgegengehalten werden durften, § 153 GewO.
Vgl. im Übrigen dazu, dass in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen geklärt ist, dass auch länger zurückliegende Verstöße gegen Vorschriften, die dem Spielerschutz und der Suchtbekämpfung dienen, unabhängig von der Durchführung eines Bußgeldverfahrens prognoserelevant für die Beurteilung der Zuverlässigkeit eines Spielhallenbetreibers sein können, OVG NRW, Beschluss vom 10. November 2021 – 4 A 4184/19, juris, Rn. 14, m. w. N.
Nach § 153 Abs. 6 Satz 1 GewO dürfen die Ordnungswidrigkeit und die Bußgeldentscheidung – vorbehaltlich der in § 153 Abs. 6 Satz 2 GewO normierten Ausnahme einer erheblichen Gefährdung der Allgemeinheit – nicht mehr zum Nachteil der betroffenen Person verwertet werden, wenn eine Eintragung im Register getilgt worden oder sie zu tilgen ist. Gemäß § 153 Abs. 1 GewO sind Eintragungen nach § 149 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 GewO nach Ablauf einer Frist 1. von drei Jahren, wenn die Höhe der Geldbuße nicht mehr als 300 Euro beträgt, 2. von fünf Jahren in den übrigen Fällen zu tilgen. Aufgrund der Überschreitung der Grenze von 300,- Euro war vorliegend im Fall der Beigeladenen zu 2. also die Fünf-Jahres-Frist nach § 153 Abs. 1 Nr. 2 GewO einschlägig, die nach § 153 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GewO mit Rechtskraft (Bestandskraft) der Entscheidung zu laufen begann, wobei gemäß § 153 Abs. 4 GewO im Falle mehrerer Eintragungen im Register die Tilgung einer Eintragung erst zulässig ist, wenn bei allen Eintragungen die Frist des § 153 Abs. 1 oder Abs. 2 GewO abgelaufen ist.
Vgl. zu § 153 GewO etwa auch OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2021 – 4 B 1392/20 –, juris, Rn. 7.
Die Beklagte hat ferner verkannt, dass sie – für den Fall, dass die Ordnungswidrigkeiten und die Bußgeldentscheidungen von Rechts wegen nach § 153 GewO im Rahmen der Auswahlentscheidung noch berücksichtigungsfähig gewesen sein sollten – auch hätte prüfen müssen, ob dieser Umstand zu der Annahme hätte führen müssen, dass die Beigeladene zu 1. im Vergleich zur Klägerin weniger die Gewähr für ein rechtstreues, an der Suchtprävention ausgerichtetes Verhalten bot.
Für ein – vom klägerischen Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung angesprochenes – zulässiges Nachschieben von Gründen nach § 114 Satz 2 VwGO, wonach die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, besteht in casu von vornherein kein Raum, da die Beklagte hier im Verwaltungsverfahren durch die Nichtbeachtung des § 13 Abs. 2 VwVfG NRW grundlegend gegen verfahrensrechtliche Vorschriften verstoßen und infolgedessen den für die Ermessensausübung wesentlichen Sachverhalt auch unvollständig ermittelt hat.
3. Angesichts dessen, dass – wie vorstehend ausgeführt – der für eine rechtsfehlerfreie Ermessensausübung bzw. Auswahlentscheidung der Beklagten zugrunde zu legende maßgebliche Sachverhalt von dieser in tatsächlicher Hinsicht bislang noch nicht hinreichend aufgeklärt worden ist bzw. angesichts dessen, dass die verschiedenen Auswahlkriterien von der Beklagten bislang noch nicht ermessensfehlerfrei abgewogen worden sind, hat die Klägerin einen Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über ihren Erlaubnisantrag zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Im Rahmen der zu treffenden Auswahlentscheidung wird die Beklagte die folgenden Maßstäbe zu berücksichtigen haben:
Bei der zu treffenden Auswahlentscheidung wird die Beklagte allen Bewerbern eine hinreichende Chancengleichheit zu gewährleisten haben. Entscheidend ist dabei, durch die Verfahrensgestaltung zu gewährleisten, dass die Auswahl tatsächlich unter allen Bewerbern erfolgen kann. Die Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen oder Erkenntnisse, die vorliegend nicht ausgeschlossen ist, muss transparent erfolgen und jedem Mitbewerber eine faire Chance belassen, nach Maßgabe der wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen Verfahrens berücksichtigt zu werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. September 2020 – 4 A 2324/19 –, juris, Rn. 60, m. w. N.
Die Beklagte wird bei der zu treffenden Auswahlentscheidung die Klägerin verfahrensrechtlich gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG NRW auf deren entsprechenden Antrag als Beteiligte an den Erlaubniserteilungsverfahren der Beigeladenen zu 1. und 2. zu beteiligen und in der Folge gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW anzuhören haben. Gleichgerichtet wird die Beklagte bei der zu wiederholenden Auswahlentscheidung die Beigeladenen zu 1. und 2. gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG NRW auf deren entsprechenden Antrag als Beteiligte an dem Erlaubniserteilungsverfahren der Klägerin zu beteiligen und in der Folge gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW anzuhören haben.
Die Beklagte wird in materiellrechtlicher Hinsicht bzgl. der Klägerin und der Beigeladenen zu 1. und 2. auf der Basis des Sach- und Streitstandes im Zeitpunkt ihrer erneuten Entscheidung zunächst zu prüfen haben, ob diese jeweils die normativen Erlaubniserteilungsvoraussetzungen erfüllen bzw. Erlaubnisversagungstatbestände einschlägig sind.
Die Beklagte wird darüber hinaus für den Fall, dass die Klägerin und die Beigeladenen zu 1. und 2. jeweils die normativen Erlaubniserteilungsvoraussetzungen erfüllen bzw. Erlaubnisversagungstatbestände nicht einschlägig sind, bei der (dann) zu treffenden Auswahlentscheidung in tatsächlicher Hinsicht aufzuklären und zu prüfen haben, ob die Klägerin und die Beigeladenen zu 1. und 2. materielle Anforderungen an die Betriebsführung in unterschiedlichem Maße erfüllen. In diesem Zusammenhang wird die Beklagte in tatsächlicher Hinsicht aufzuklären und zu prüfen haben, ob ein Spielhallenbetreiber gegen bestimmte materielle Anforderungen (zeitweise) verstoßen hat, ohne dass dies (als solches) die Versagung der Erlaubnis rechtfertigen würde, obwohl auch künftig mit entsprechenden oder ähnlichen geringfügigen Verstößen zu rechnen ist, woraus sich – wie bereits ausgeführt – nachvollziehbar ergeben kann, dass er im Vergleich zu einem stets ohne Beanstandungen tätig gewordenen Spielhallenbetreiber weniger die Gewähr für ein rechtstreues, an der Suchtprävention ausgerichtetes Verhalten bietet. Auch wird die Beklagte in tatsächlicher Hinsicht aufzuklären und zu prüfen haben, ob ein Bewerber die gesetzlichen Anforderungen, insbesondere soweit sie unmittelbar auf die Suchtbekämpfung bezogen sind, im Vergleich zu den anderen Bewerbern deutlich übererfüllt und deshalb vorzuziehen ist. Maßgeblich für diese Beurteilung der Beklagten wird der Sach- und Streitstand im Zeitpunkt ihrer erneuten Entscheidung sein.
Abschließend sei lediglich angemerkt, dass die Beklagte eine etwaige Erlaubniserteilung an die Klägerin auch den Beigeladenen zu 1. und 2., eine etwaige Erlaubniserteilung an die Beigeladene zu 1. auch der Klägerin und eine etwaige Erlaubniserteilung an die Beigeladene zu 2. auch der Klägerin bekanntzugeben haben wird, § 41 Abs. 1 VwVfG NRW.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. und 2. für erstattungsfähig zu erklären, da diese jeweils keine Anträge gestellt und sich damit jeweils keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 16a AG GlüStV NRW
§ 24 GlüStV
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 16a AG GlüStV NRW
§ 1 GlüStV
§ 22 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 40 VwVfG NRW
§ 41 VwVfG
§ 1 GlüStV
§ 35 GewO
§ 153 GewO
§ 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 24 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 6 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 6 Abs. 1 JuSchG
§ 1 Abs. 1 Nrn. 1, 2 JuSchG
§ 1 Satz 1 Nrn. 1, 3 GlüStV
§ 149 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GewO
§ 153 Abs. 6 Satz 1 GewO
§ 153 Abs. 6 Satz 2 GewO
§ 153 Abs. 1 GewO
§ 149 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 GewO
§ 153 Abs. 1 Nr. 2 GewO
§ 153 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GewO
§ 153 Abs. 4 GewO
§ 153 Abs. 1 oder Abs. 2 GewO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 1165/23
9 K 1167/23
4 A 1061/20
4 A 3178/19
4 A 2324/19
4 B 959/22
9 L 1131/24
4 A 3227/19
4 A 4184/19
4 B 1392/20