Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-08-15, Aktenzeichen 24 L 2482/00
ECLI: ECLI:DE:VGD:2000:0815.24L2482.00.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 4.000,- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller reiste nach den unwidersprochenen Feststellung der Antragsgegnerin im Februar 1997 ohne Visum oder Nationalpass ins Bundesgebiet ein und beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter. Der dies ablehnende (und hinsichtlich der ausgelösten Ausreisepflicht seit dem 31. Juli 1997 vollziehbare) Bescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 18. März 1997 ist bestandskräftig geworden, indem der Antragsteller seine dagegen gerichtet Klage im Verfahren 23 K 2803/97.A in der mündlichen Verhandlung vom 22. Januar 1998 zurückgenommen hatte. Der Folgeantrag vom Juni 1999 wurde mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 6. Juli 1999 abgelehnt.
Im September 1997 und im Oktober 1998 von der Antragsgegnerin zum Zwecke der Beschaffung von Heimreisedokumenten veranlasste Vorführungen des Antragstellers bei der Botschaft von Liberia als dem Staat, dessen Staatsangehörige zu sein der Antragsteller vorgibt, verliefen ergebnislos; die Mitarbeiter der Botschaft hatten nicht den Eindruck, der Antragsteller sei Staatsangehöriger von Liberia.
Nach vorherige Aufforderung zur freiwilligen Mitwirkung erließ die Antragsgegnerin unter dem 3. August 2000 eine Ordnungsverfügung, mit der sie den Antragsteller auffordert, innerhalb von 4 Wochen ab Erhalt den für den Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen gültigen Nationalpass vorzulegen. Diese Verpflichtung hat die Antragsgegnerin für sofort vollziehbar erklärt. Ferner droht sie dem Antragsteller für den Fall nicht fristgerecht freiwilliger Befolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 200,- DM an und stellt klar, von Vollstreckungsmaßnahmen Abstand zu nehmen, wenn der Antragsteller nachweise, die gewünschten Anträge gestellt oder aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen an der Stellung gehindert gewesen zu sein oder falls er bei der Antragsgegnerin einen Passersatzpapierantrag ordnungsgemäß ausfülle, unterschreibe und 4 Passfotos vorlege.
Über den dagegen unter dem 14. August 2000 eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.
Der Antragsteller hat heute Tage um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und macht geltend, eine Befolgung des Ansinnens der Antragsgegnerin sei ihm nicht möglich. Er beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung des unter dem 14. August 2000 erhobenen Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3. August 2000 hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Passvorlageverpflichtung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Verpflichtung zur Vorlage eines gültigen Nationalpasses ist der Antrag als solcher nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, weil die fragliche Anordnung unzweifelhaft als verbindliche Handlungspflicht gewollt ist, mithin Regelungsgehalt aufweist und damit ein Verwaltungsakt ist. Der Antrag hat gleichwohl keinen Erfolg, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu beanstanden ist, die Passvorlageverpflichtung als solche im Ergebnis in Einklang mit dem Gesetz stehen dürfte und der Antragsteller kein Überwiegen seines Interesses dargetan haben, vor abschließender Klärung der Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren von der Pflicht zur Befolgung des Gebotes freigestellt zu werden.
a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Passvorlageverpflichtung durch die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat darin nämlich neben den für den Erlass der Verfügung als solcher sprechenden Aspekten auch erwähnt, dass im Falle des Antragstellers die Gefahr bestehe, er sie könne weiterhin fortgesetzt gegen die einschlägigen ausländerrechtlichen Bestimmungen verstoßen,
was zudem den Straftatbestand des § 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG verwirklicht.
Das genügt - ungeachtet seiner tatsächlichen Richtigkeit - den Anforderungen an eine den Charakter als Einzelfallentscheidung ausdrückende Begründung i.S.v. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn dadurch wird ein einzelfallspezifischer und über das hinter dem Erlass der Ordnungsverfügung als solcher stehende Interesse hinausragender Aspekt zur tragenden Erwägung gemacht;
dies ausdrücklich betonend: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Februar 2000 - 18 B 206/00 -; -
den Anforderungen an eine den Charakter als Einzelfallentscheidung ausdrückende Begründung i.S.v. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn dadurch wird ein einzelfallspezifischer und über das hinter dem Erlass der Ausweisungsverfügung als solcher stehende Interesse hinausragender Aspekt zur tragenden Erwägung gemacht;
vgl. zu diesen Erfordernissen im Falle der Ausweisung: Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 19. Juni 1991 - 11 S 1229/91-, InfAuslR 1992, S. 6, 7 m.w.N.; ebenso Ziffer 45.0.7.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz mit den Maßgabeänderungen des Bundesrates nach dem Beschluss vom 9. Juli 1999 - Drucksache 350/99 (im Folgenden AuslG-VV); ähnlich Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 10 CS 99.3290 -; NVwZ Beil I 6/2000, S: 67, 68. An diesen Anforderungen hält das Gericht trotz des Hinweises des 18. Senates des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen in dessen Beschluss vom 19. Oktober 1993 (18 B 1102/93), der Senat verlange derartige Anforderungen in Fällen offensichtlicher Rechtmäßigkeit der Ausweisung nicht, fest, weil sie für Gegenteiliges eine Stütze im Gesetz nicht sieht. In dem Beschluss vom 14. Mai 1999 - 18 B 969/98 - führt der 18. Senat aus, es genüge „jede schriftliche Begründung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, die - sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen - zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalles eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält"; in diesem Sinne auch der Beschluss vom 22. Februar 2000 - 18 B 206/00 -. Auch das Bundesverfassungsgericht betont, dass das erforderliche besondere öffentliche Interesse über das hinausgehen muss, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt; Beschluss vom 12. September 1995 - 2 BvR 1179/95 -; InfAuslR 1995, S. 397, 401.
b) Auch gegen den Verwaltungsakt als solchen bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
aa) Die Antragsgegnerin war in ihrer Eigenschaft als Ausländerbehörde für die Maßnahme zuständig, zumal die Asylverfahren bestandskräftig abgeschlossen sind.
Dazu, dass mit Blick auf die (Vorbereitung der) Beendigung des Aufenthaltes eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers auch schon vor Bestandskraft des Bundesamtsbescheides eine Zuständigkeit der Ausländerbehörde besteht vgl. Beschluss des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 - .
bb) In materiell Hinsicht erfordert die Rechtmäßigkeit der Passvorlageverpflichtung zum einen, dass es für die Verpflichtung als solche eine gesetzliche Grundlage gibt (dazu (1)), zum anderen, dass die Ausländerbehörde befugt ist, diese Verpflichtung durch eine Ordnungsverfügung zu aktualisieren und dadurch der Vollstreckbarkeit mit den Mitteln des Verwaltungszwanges zuzuführen berechtigt ist (VA-Befugnis; dazu (2)).
(1) Die Pflicht, einen gültigen Nationalpass innezuhalten und auf Verlangen der Ausländerbehörde vorzulegen ergibt sich
(a) für Ausländer, deren bisher alleiniger Aufenthaltsgrund die Durchführung eines Asylverfahrens ist und die sich n i c h t im Status des asylverfahrensunabhängigen Anschlussaufenthaltes befinden vorzugsweise aus § 15 Abs. 2 Nr. 4 AsylVfG. Denn diese Bestimmung wirkt über das formale Ende des Asylverfahrens hinaus solange fort, bis der Aufenthalt des vormaligen Asylbewerbers beendet oder mit einem neuen asylverfahrensunabhängigen Zweck unterlegt ist;
Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -; Beschluss des Gerichts vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 - .
(b) Die inhaltlich gleiche Pflicht ergibt sich freilich für den Ausländer, der nicht (mehr) dem Regime des AsylVfG unterfällt, aus den subsidiär zur Anwendung gelangenden §§ 4 und 40 Abs. 1 des Ausländergesetzes (im folgenden AuslG)
vom 9. Juli 1990 (BGBl I 1354) in der Fassung des Gesetzes vom 25. Mai 2000 (BGBl I 742)
auf die die Antragsgegnerin ihre hier angegriffene Ordnungsverfügung gestützt hat.
(c) Diese Pflicht trifft den Antragsteller auch.
Sein sinngemäßer Einwand, er könne ja nichts dafür, wenn ein Mitarbeiter der Botschaft von Liberia irrig den subjektiven Eindruck habe, der Antragsteller sei kein Staatsangehöriger von Liberia, verfängt nicht. Denn das Risiko, seine Staatsangehörigkeit durch Innehaltung eines gültigen Nationalpasses nachzuweisen, obliegt eindeutig nicht etwa der Antragsgegnerin, sondern dem sich im Bundesgebiet tatsächlich aufhaltenden Ausländer.
(2) Die Befugnis, diese öffentlich-rechtliche Pflicht im Falle der Nichtbefolgung mit dem Instrument des Verwaltungsaktes zu aktualisieren und der Vollstreckbarkeit zuzuführen, ergibt sich nach Auffassung der Kammer aus der Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG;
vgl. auch dazu Beschluss vom 19. November 1999 - 24 L 3441/99 -; dort auch zu den Gegenmeinungen.
Diese Vorschrift steht der Antragsgegnerin zu Gebote. Die Aufgabe der Ausländerbehörde ist in Nordrhein-Westfalen den kommunalen Verwaltungsträgern in ihrer Eigenschaft als Ordnungsbehörde zugewiesen;
§ 1 der Verordnung über Zuständigkeiten im Ausländerwesen vom 6. Dezember 1990 (GV NW 1990, S. 661).
Ordnungsbehörden führen die Aufgaben der Gefahrenabwehr gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 OBG nach den hierfür erlassenen besonderen Gesetzen und Verordnungen durch (hier das AuslG einschließlich der Verordnungen dazu sowie das AsylVfG); soweit Vorschriften in dem spezialgesetzlichen Bereich fehlen oder eine abschließende Regelung nicht enthalten, eröffnet § 1 Abs. 2 Satz 2 OBG der Ordnungsbehörde auch im Bereich der Wahrnehmung speziell zugewiesener Funktion den Rückgriff auf das Instrumentarium des OBG.
Da Anhaltspunkte dafür, das ganz überwiegend mit dem Genehmigungsinstrumentarium arbeitende Ausländerrecht wolle die Aktualisierung dort normierter Pflichten im Einzelfall durch eine auf die Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG gestützte Ordnungsverfügung ausschließen, nicht bestehen, konnte sich die Antragsgegnerin auch in ihrer Eigenschaft als Ausländerbehörde des § 14 OBG bedienen.
Tatbestandlich ist diese Bestimmung insofern erfüllt, als die Nichtbeachtung einer öffentlich-rechtlichen Ge- oder Verbotsnorm auch dann eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in ihrem Schutzgut „positives Recht" darstellt, wenn der Verstoß nicht auch als solcher straf- oder bußgeldbewehrt ist.
(d) Vor diesem gedanklichen Hintergrund, wonach die jeweilige Pflicht inhaltsgleich in § 15 Abs. 2 Nr. 4 AsylVfG und den §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG steht und deren Aktualisierung jeweils über den § 14 Abs. 1 OBG erfolgen muss, ist es hier ohne Auswirkungen auf die materielle Rechtmäßigkeit der Passvorlageverpflichtung, dass die Antragsgegnerin die Pflicht bei der hier angegriffenen Ordnungsverfügung aus der allgemeineren und nicht der spezielleren Norm hergeleitet hat.
2. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung war die aufschiebende Wirkung nicht anzuordnen, weil sie sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist. In Anbetracht dessen bestand für das Gericht keine Veranlassung, trotz der Vorbewertung des Gesetzgebers in den §§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO, 8 Satz 1 AG VwGO NW kein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses anzunehmen.
Die durchzusetzende Passvorlagepflicht ist ihrerseits sofort vollziehbar, sodass die Voraussetzung des § 55 Abs. 1 VwVG NW gewahrt ist.
Dass das Zwangsgeld aus dem Kanon der zugelassenen Zwangsmittel das falsche sei, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Die Antragsgegnerin hat beachtet, dass sie gehalten ist, das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen. Dass diese Höhe hier unangemessen sein könnte, ist wiederum nicht auszumachen.
Ob es rechtlich angängig ist, wenn der dem regelnden Teil der Ordnungsverfügungen angefügte Hinweis der Antragsgegnerin den dort genannten Austauschmitteln Wirkungen erst auf der Ebene der Vollstreckung beimessen will, statt sie als Erfüllung der eigentlichen Pflicht gelten zu lassen, kann auf sich beruhen, weil dies jedenfalls derzeit eine Beschwer nicht entfaltet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ist nach den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG erfolgt. Dabei hat die Kammer jeweils der mit der Passvorlagverpflichtung ausgesprochenen Zwangsgeldandrohung als einem Annex zu jener keine eigene Relevanz im Hinblick auf den Streitwert beigemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG
§§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 14 OBG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 15 Abs. 2
Nr. 4 AsylVfG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 OBG
§ 15 Abs. 2 Nr. 4 AsylVfG
§ 55 Abs. 1
VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20
Abs. 3 GKG
§ 4
und 40 Abs. 1 des Ausländergesetzes
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 23 K 2803/97
18 B 206/00
11 S 1229/91
10 CS 99.32
18 B 1102/93
18 B 969/98
2 BvR 1179/95
24 L 3441/99
9 S 856/98