Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-04-24, Aktenzeichen 5 K 15.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:0424.5K15.15.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Regelungen des Besoldungsüberleitungsgesetztes des Landes Berlin führen zu einer Ungleichbehandlung der vor dem Stichtag beförderten Beamten, da es aufgrund des Gesetzes zu einem Überholeffekt hinsichtlich der nach dem Stichtag beförderten Beamten kommt bzw. zu einem negativen Beförderungseffekt. Diese Ungleichbehandlung verstößt jedoch nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen Art. 3 GG.(Rn.17) (Rn.20)
2. Zwar verstößt das neue Besoldungsüberleitungsgesetz gegen das Benachteiligungsverbot im Bezug auf ältere Beamte, jedoch ist dieser Verstoß zur Wahrung des Besitzstandes und zur Vermeidung eines übermäßigen Verwaltungsaufwands für die Regulierung der in der Vergangenheit liegenden Zeiten nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerechtfertigt.(Rn.27)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung höherer Besoldung bzw. die Gewährung einer Entschädigung, weil er sich durch die Überleitung in das ab 1. August 2011 geltende Besoldungsrecht des beklagten Landes benachteiligt sieht.
Der 1967 geborene Kläger steht seit 1994 als Beamter auf Lebenszeit im Dienst des Landes Berlin. Am 6. Juli 2011 wurde er zum Polizeihauptkommissar ernannt und mit Wirkung vom 1. Juli 2011 in eine Stelle der Besoldungsgruppe A 11 eingewiesen.
Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin (Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz - BerlBesNG) vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306) am 1. August 2011 wurde der Kläger von der Dienstaltersstufe 9 in die Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 6 übergeleitet. Im Mai 2012 erreichte er die Erfahrungsstufe 6, im Mai 2016 die Erfahrungsstufe 7.
Am 11. November 2014 stellte der Kläger den Antrag, ihm rückwirkend eine diskriminierungsfreie Besoldung zu gewähren, und erhob Widerspruch gegen seine Besoldungsstufe. Er erklärte, er habe in einem Gespräch mit Kollegen erfahren, dass diese trotz gleicher Besoldungsgruppe sowie gleichem Dienst- und Lebensalter in einer höheren Besoldungsstufe eingestuft seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2014, zugestellt am 12. Dezember 2014, wies der Polizeipräsident in Berlin den Widerspruch zurück. Zur Begründung heißt es darin, hinsichtlich der Jahre 2011 bis 2013 sei der Widerspruch unzulässig, weil der Kläger diese Ansprüche nicht zeitnah während des jeweils laufenden Haushaltsjahres geltend gemacht habe. Für Ansprüche betreffend das Jahr 2014 sei der Widerspruch unbegründet. Die Besoldungsüberleitung des Klägers entspreche den gesetzlichen Vorschriften. Die im Einzelfall unterschiedlichen zeitlichen und betragsmäßigen Auswirkungen als Folge der Zuordnung zu Erfahrungsstufen oder Überleitungsstufen bewegten sich im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen; von der Rechtsänderung seien alle Beamten gleichermaßen betroffen gewesen.
Mit der am 9. Januar 2015 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er ist der Ansicht, die Besoldungsüberleitung verstoße in seinem Fall gegen höherrangiges Recht. Sie habe dazu geführt, dass später (nach dem Überleitungsstichtag 1. August 2011) beförderte Beamte den früher beförderten Kläger „überholten“, weil diese (noch in der niedrigeren Besoldungsgruppe) in eine höhere Erfahrungsstufe übergeleitet worden seien und diese höhere Erfahrungsstufe nach der Beförderung in die höhere Besoldungsgruppe erhalten bleibe. Dies führe zu erheblichen finanziellen Einbußen und verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Der Bund habe deshalb in seinem Besoldungsüberleitungsgesetz eine entsprechende Ausgleichsregelung aufgenommen. Darüber hinaus liege eine unzulässige Altersdiskriminierung vor, die einen Anspruch auf Entschädigung nach dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz begründe.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Polizeipräsidenten in Berlin vom 5. Dezember 2014 zu verpflichten, dem Kläger rückwirkend ab dem 1. August 2011 Besoldung zu gewähren, als ob er zu diesem Zeitpunkt in die Besoldungsstufe 6 übergeleitet worden wäre,
hilfsweise, den Beklagten zu verurteilen, eine angemessene Entschädigung, deren Höhe ins Ermessen des Gerichts gestellt wird, nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit 9. Januar 2015 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Halbhefter, sowie 3 Bände Personalakte), die vorgelegen haben und - soweit erheblich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist jedenfalls unbegründet. Der Kläger hat weder Anspruch auf höhere Besoldung (1.), noch auf eine Entschädigung wegen unzulässiger Altersdiskriminierung (2.).
1. Der Kläger wurde zum 1. August 2011 entsprechend der in Berlin geltenden Rechtslage in das neue Besoldungssystem übergeleitet. Anders als bis dahin wird die Grundgehaltsstufe nicht mehr nach dem Besoldungsdienstalter, sondern nach der (in der Regel beruflichen) Erfahrung der Beamten bestimmt. Die Zuordnung der zum Überleitungsstichtag vorhandenen Beamten aus den alten Dienstaltersstufen zu den neuen Erfahrungsstufen regelt das Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz vom 29. Juni 2011 (BerlBesÜG - Art. II BerlBesNG, GVBl. S. 306).
a. Gemäß § 2 Abs. 1 BerlBesÜG werden Beamte am 1. August 2011 auf der Grundlage des am 31. Juli 2011 maßgeblichen Amtes mit dem Grundgehalt, das ihnen unter Berücksichtigung der bereits beschlossenen Besoldungserhöhung zum 1. August 2011 zustehen würde, nach Maßgabe der folgenden Absätze den Stufen oder Überleitungsstufen des Berliner Besoldungsneuregelungsgesetzes zugeordnet. Die Zuordnung erfolgt zu der Stufe oder Überleitungsstufe, die dem auf den vollen Euro-Betrag aufgerundeten Grundgehalt entspricht. Nach § 2 Abs. 5 BerlBesÜG bleibt die Zuordnung zu einer Überleitungsstufe in den Fällen der Verleihung eines Amtes einer anderen Besoldungsgruppe der Besoldungsordnungen A während des Zeitraums der Überleitung bestehen. Mit dem Wirksamwerden der Ernennung ist für den Fall, dass der Stufe eine Überleitungsstufe zugewiesen wurde, die Überleitungsstufe der neuen Besoldungsgruppe zuzuordnen.
Die Anwendung dieser Vorschriften führte beim Kläger, der im Juli 2011 der Besoldungsgruppe A 11 und der Dienstaltersstufe 9 (Grundgehalt nach altem Recht zum 1. August 2011: 3.071,95 Euro) angehörte, zu einer Zuordnung zur Überleitungsstufe zur Stufe 6 (3.072 Euro). Das ist zwischen den Beteiligten zu Recht nicht streitig.
b. Die Regelungen des Berliner Besoldungsüberleitungsgesetzes führen zu dem vom Kläger beschriebenen „Überholeffekt“ bzw. einem „negativen Beförderungseffekt“; sie verstoßen indes auch insoweit nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG).
Dieser gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Eine Norm verletzt den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn durch sie eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2012 - 2 BvR 1397.09 -, juris Rn. 56).
Im Besoldungsrecht hat der Gesetzgeber dabei eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit. Das Gericht kann deshalb nicht überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen. Dem Gesetzgeber steht es im Besonderen frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Ihm muss zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen. Jede Regelung des Besoldungsrechts muss zwangsläufig generalisieren und typisieren und wird in der Abgrenzung unvermeidbare Härten mit sich bringen; sie wird insoweit vielfach unter irgendeinem Gesichtspunkt für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig erscheinen. Die vielfältigen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden nicht immer miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. April 2001, 2 BvL 7.98, juris Rn. 42 f.). Will der Gesetzgeber die Folgen eines altersdiskriminierenden Besoldungssystems beseitigen, obliegt ihm die Entscheidung zwischen mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2015, 2 BvR 568.15, juris Rn. 17).
Der Berliner Gesetzgeber wollte mit dem Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz das alte, altersdiskriminierende Besoldungssystem beseitigen und dabei die aufsteigenden Besoldungstabellen in den Besoldungsordnungen A und R nach einheitlich acht Erfahrungsstufen für jede Besoldungsgruppe neu strukturieren. Ihm ging es darum, für Beamte, Richter und Staatsanwälte insgesamt das Lebenseinkommen weder zu verringern noch zu erhöhen. Für die übergeleiteten Beamten, Richter und Staatsanwälte sollten keine höheren Ausgaben als bisher prognostiziert entstehen. Ihr Besitzstand sollte durch das Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz gewahrt werden (vgl. Abgeordnetenhaus-Drucks. 16/4078, S. 28 ff.).
Tatsächlich führt § 2 Abs. 1 BerlBesÜG in bestimmten Fällen dazu, dass ein Beamter, der - wie der Kläger - vor dem Überleitungsstichtag befördert wird, eine niedrigere Besoldung erhält als ein Beamter, der nach dem Stichtag befördert wird. Dies beruht darauf, dass der früher beförderte Beamte bereits in der höheren Besoldungsgruppe von der Dienstaltersstufe auf die Erfahrungsstufe übergeleitet wird. Demgegenüber wird der später beförderte Beamte in der niedrigeren Besoldungsgruppe in eine - in bestimmten Fällen höhere - Erfahrungsstufe übergeleitet und behält diese höhere Erfahrungsstufe nach der Beförderung bei. Dies verschafft dem später beförderten Beamten einen Besoldungsvorsprung, den der früher beförderte erst nach Erreichen der höchsten Erfahrungsstufe ausgleichen kann.
Konkret bedeutet dies: Der Kläger wurde vor dem 31. Juli 2011 in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 befördert und bereits im neuen Amt von der Dienstaltersstufe 9 in die Überleitungsstufe zur Stufe 6 übergeleitet. Wäre der Kläger nach dem 1. August 2011 befördert worden, wäre er noch in der alten Besoldungsgruppe A 10 in die Überleitungsstufe zur Stufe 7 übergeleitet worden und hätte diese Erfahrungsstufe nach der Beförderung beibehalten. Er hätte dann eine um 76 Euro höhere Besoldung erhalten (3.062 Euro gegenüber 3.148 Euro). Nach Ablauf des Überleitungszeitraumes (vgl. § 2 Abs. 2 BerlBesÜG) am 1. Mai 2012 ist der Kläger in die nächste - reguläre - Erfahrungsstufe 6 (3.100 Euro) aufgestiegen. Wäre er später befördert worden, hätte er zu diesem Zeitpunkt bereits die Erfahrungsstufe 7 (3224 Euro) erreicht. Die Besoldungsdifferenz erhöht sich damit zu diesem Zeitpunkt auf 124 Euro. Erst im Mai 2020 erreicht der Kläger nach geltendem Recht die höchste Erfahrungsstufe; wäre er später befördert worden, hätte er diese Stufe bereits im Mai 2016 erreicht.
Dieser „Überholeffekt“ oder „negative Beförderungseffekt“ beruht auf der veränderten Struktur der neuen Besoldungstabelle (und der Überleitungstabelle) gegenüber der alten Besoldungstabelle. In der alten Besoldungstabelle bewirkten bestimmte Beförderungen, dass sich für die Beförderten die Zahl der bis zum Erreichen des Endgrundgehaltes zu durchlaufenden Gehaltsstufen erhöhte. Dies bedingte die „schiefe“ Struktur der Besoldungstabelle. So sah die Besoldungstabelle A in der Besoldungsgruppe A 10 Grundgehalt bis zur Stufe 11, in der Besoldungsgruppe A 11 aber bis zur Stufe 12 vor. Dies bedeutete, dass sich durch die Beförderung von A 10 nach A 11 die Zeit bis zum Erreichen des Endgrundgehaltes um vier Jahre verlängerte. In der neuen „geraden“ Besoldungstabelle ist dies nicht mehr der Fall, weil die Beamten in allen Besoldungsgruppen die höchste Gehaltsstufe nach der gleichen Erfahrungszeit erreichen.
Der „Überholeffekt“ ist damit letztlich die Konsequenz der Systemumstellung im Berliner Besoldungsrecht. Durch die Stichtagsregelung werden bestimmte Beamte wie der Kläger benachteiligt, andere bevorzugt. Diese Ungleichbehandlung hält sich im Rahmen zulässiger Pauschalierung und Typisierung, die der Gesetzgeber hinnehmen durfte. Er war insbesondere nicht gehalten, eine Sonderregelung für Fälle wie den vorliegenden zu schaffen.
Der Bundesgesetzgeber hat eine solche Regelung in § 2 Abs. 5 Besoldungsüberleitungsgesetz (BesÜG) zwar geschaffen. Nach dieser Vorschrift erfolgt die Zuordnung zu einer Stufe oder einer Überleitungsstufe (dort zum 1. Juli 2009) zunächst vorläufig und wird erst mit Ablauf des 30. Juni 2013 zu einer endgültigen Zuordnung. Wird ein Beamter in diesem Zeitraum befördert, erfolgt die endgültige Zuordnung mit dem Wirksamwerden dieser Ernennung, wobei die Ernannten so gestellt werden, als ob die Ernennung am 30. Juni 2009 wirksam gewesen wäre. Mit dieser auf Empfehlung des Innenausschusses des Bundestages eingefügten Regelung sollte der beschriebene Nachteil einer früheren Beförderung vermieden werden (vgl. BT-Drucks. 16/10850 S. 238).
Damit werden jedoch nicht alle Ungleichbehandlungen beseitigt: Die Vorschrift vermeidet zwar die oben beschriebenen Verwerfungen an der Schnittstelle des Überleitungsstichtages (im Bund: 30. Juni 2009/1. Juli 2009), indem sie alle danach Beförderten so behandelt, als seien sie davor befördert worden. Aufgrund ihrer zeitlichen Befristung bis zum 30. Juni 2013 lässt die Regelung allerdings eine neue Schnittstelle entstehen, an der wiederum Verwerfungen auftreten; denn alle nach dem 1. Juli 2013 Beförderten sind nicht mehr von der Vorläufigkeit und der damit verbundenen Rückstufung betroffen. Sie erreichen also unter Umständen ihr Endgrundgehalt früher als die vor dem 30. Juni 2013 Beförderten, die noch so behandelt werden, als seien sie vor dem 30. Juni 2009 befördert worden. Daran zeigt sich, dass die Vorschrift ein Phänomen, das in der unterschiedlichen Tabellenstruktur von altem und neuem Besoldungssystem begründet liegt, nicht behebt, sondern lediglich zeitlich verschiebt (vgl. Clemens/Millack/Engelking/Lantermann/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Oktober 2016, § 2 BesÜG Rn. 24 ff.; zu einem Bundesbeamten, der wegen der beschriebenen Problematik § 2 Abs. 5 BesÜG für verfassungswidrig hält: VG Berlin, Urteil vom 23. September 2015 - 7 K 378.14 -, juris Rn. 25 ff.; zu einer dem Berliner Landesrecht entsprechenden Regelung: VG Hamburg, Urteil vom 15. März 2016 - 20 K 2997.12 -, juris Rn. 33 ff.).
2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Entschädigung nach § 15 Abs. 2 i.V.m. § 24 Nr. 1 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG). Danach kann der Beamte bei einem Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot wegen eines Schadens, der nicht Vermögensschaden ist, eine angemessene Entschädigung in Geld verlangen. Zwar verstieß das alte Berliner Besoldungssystem gegen das Benachteiligungsverbot wegen des Alters (§ 7 Abs. 1 i.V.m. § 1 AGG) und die Überleitungsregelungen des Berliner Besoldungsüberleitungsgesetzes perpetuieren diese Benachteiligung, indem sie an das Grundgehalt anknüpfen, das dem Beamten nach dem diskriminierenden alten Besoldungssystem zustand. Das ist jedoch zur Wahrung des Besitzstandes und zur Vermeidung eines übermäßigen Verwaltungsaufwands für die Regulierung der in der Vergangenheit liegenden Zeiten nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2014 - 2 C 6.13 -, juris Rn. 68 ff.; EuGH, Urteil vom 19. Juni 2014 - Rs. C-501/12, Specht - Rn. 64 ff. und 78 ff.).
Dies gilt entgegen der Auffassung des Klägers auch hinsichtlich der Regelung in § 2 Abs. 5 BerlBesÜG bzw. im Hinblick auf die Tatsache, dass der Berliner Gesetzgeber auf eine Regelung entsprechend § 2 Abs. 5 BesÜG des Bundes verzichtet hat. Die Regelung (bzw. Nicht-Regelung) ist, wie oben ausführlich dargestellt, Teil der strukturellen Neuordnung des Berliner Besoldungssystems. Brüche und Ungereimtheiten, die durch die Überführung der Bestandsbeamten vom alten in das neue System entstehen, sind auch insoweit hinzunehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 BesÜG
§ 1 AGG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 BerlBesÜG
§ 2 Abs. 5 BerlBesÜG
§ 2 Abs. 2 BerlBesÜG
§ 2 Abs. 5 BesÜG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1397.09
2 BvL 7.98
2 BvR 568.15
7 K 378.14
20 K 2997.12
2 C 6.13