Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-12, Aktenzeichen 7 K 1271/23.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2023:0912.7K1271.23.TR.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Das ... – kurz: ... – ist ein unter Denkmalschutz stehender Gebäudekomplex in der Stadt T., der im Jahr 1972 dem ... e.V. zu Zwecken der Jugendarbeit zur Nutzung überlassen wurde. Dieser betrieb in den Räumlichkeiten unter anderem einen Kinderhort und organisierte regelmäßig Veranstaltungen.
Aufgrund baulicher Mängel wurde das ... im Jahr 2015 zunächst vorübergehend zwecks Teilsanierung und im Februar 2019 vollständig geschlossen.
Am **. ... 2019 fasste der Beklagte den Beschluss (...), die aufgrund vorangegangener Stadtratsbeschlüsse durchgeführte Maßnahme „...... – Brandschutz, Barrierefreiheit und notwendige Sanierungsarbeiten“ nicht weiterzuführen und die laufenden Gewerke auf die notwendigen Restarbeiten, die der Substanz- und Verkehrssicherung dienen, zu begrenzen sowie das Jugendamt und die Gebäudewirtschaft mit der Erarbeitung eines Nutzungskonzeptes zu beauftragen, welches Grundlage für eine Haushaltsunterlage Bau zur Generalsanierung sein werde. Ausweislich der Begründung sollte das Nutzungskonzept in Zusammenarbeit mit dem ... e.V. erarbeitet werden, die erforderlichen Raumbedarfe enthalten und auf der Grundlage dieser Raumbedarfe die Anlage wiederhergestellt werden.
Im September 2020 wurde über den ... e.V. das Insolvenzverfahren eröffnet. Zu einer Abstimmung über das erarbeitete Nutzungskonzept kam es nicht. In der Folgezeit führten andere freie Träger einige der zuvor von dem insolventen Verein erbrachten Aufgaben – teilweise mit Zustimmung des Beklagten – weiter.
In seiner Sitzung am **. ... 2021 fasste der Beklagte den Beschluss (..., Ziffer 1), die Mittel, die im Kinder- und Jugendförderplan 2021-2023 für Jugend- und Jugendsozialarbeit ursprünglich für den insolventen Träger ... e.V. vorgesehenen waren, in einem strukturierten Verfahren – aufbauend auf einer aktualisierten Bedarfsfeststellung und aufgeteilt nach Leistungsarten – als Förderung zu vergeben. Durch diesen Beschluss sollte ausweislich der Begründung eine eindeutige und konkrete Grundlage für die Förderung und damit die Sicherung der Leistungen, die bis zur Insolvenz durch den ... e.V. erbracht wurden, geschaffen werden.
Die Vertretungsberechtigten des Klägers riefen im August 2021 das Aktionsbündnis „... bleibt!“ ins Leben und sammelten etwa 4.800 Unterschriften. Der Text auf den Unterschriftenlisten lautete:
„Sind Sie dafür, dass die Stadt T. das ... (... Straße **, ...** T.-N.) saniert und einen freien Träger der Jugendhilfe nach Fertigstellung beauftragt, das Objekt im Rahmen der Jugendarbeit und Jugendkulturarbeit zu bewirtschaften?
Begründung: Das ... war als Jugendzentrum und Veranstaltungsort von 1972 an für fast ein halbes Jahrhundert ein wichtiger kultureller und sozialer Treffpunkt für T.-N., die gesamte Stadt und die Großregion. Mit dem Hort, der offenen Jugendarbeit, Bandproberäumen, verschiedenen Projekten und der Jugendkulturarbeit war es aus dem Stadtteil nicht wegzudenken. Der Wegfall des „...“ hat eine Lücke in der Jugendarbeit hinterlassen. Es fehlt ein wichtiger Anlaufpunkt für Kinder, Jugendliche und Erwachsene und ein Veranstaltungsort in der Stadt und explizit im sogenannten „sozialen Brennpunkt“ T.-N. Darum ist es dringend notwendig, die Angebote wieder herzustellen.
Der bisherige Standort in der ... Straße ist zwingend mit der Funktion des „...“, das heißt der Jugendarbeit und der Jugendkulturarbeit verbunden. Die Räume sind, sofern sie wieder hergestellt werden, ideal für kulturelle Veranstaltungen, die Alternativen und Experimentier-Räume bieten, die sonst nirgendwo in der Stadt möglich sind. Zudem lassen sie eine breite Palette von Angeboten auch über den Kulturbetrieb hinaus zu. Die Jugendkulturarbeit, die mit der offenen Jugendarbeit, dem Kinderhort und den verschiedenen Projekten stets Hand in Hand ging, muss durch einen Träger im Sinne des „...“ weitergeführt und kann nicht auf verschiedene Träger im Haus oder sogar der ganzen Stadt zersplittert werden. Der Bedarf und die Notwendigkeit in der Stadt Trier für diese Art der Arbeit ist unübersehbar.
Die Stadt T. ist als Eigentümerin des Gebäudes verpflichtet, den denkmalgeschützten Bau vor dem Verfall zu bewahren und zu nutzen. Es darf nicht dazu kommen, dass abermals ein denkmalgeschütztes Gebäude in T. solange sich selbst überlassen wird, bis der unrettbare marode Zustand zur Aufhebung des Denkmalschutzes führt. Das ..., der letzte erhaltene Teil des Klosters ..., ist ein Zeugnis der T. Stadtgeschichte. Es muss erhalten werden. Das bisherige Konzept führte dieses Gebäude einer sinnvollen Verwendung zu, sodass hier die Geschichte und die Zukunft der Stadt in einzigartiger Symbiose existierten. Mit diesem Bürgerbegehren soll dieses Konzept wieder aufgenommen und in die Zukunft geführt werden. ‚Rettet das ...!‘“
Durch Beschluss vom **. ... 2021 (...) vergab der Jugendhilfeausschuss des Beklagten die genannten Mittel als Förderung an verschiedene freie Träger.
Die Vertretungsberechtigten des Klägers reichten das Bürgerbegehren am 17. Mai 2022 vollständig schriftlich ein. Mit E-Mail vom 1. Juni 2022 teilte das Rechtsamt der Stadt T. ihnen mit, eine interne rechtliche Prüfung habe ergeben, dass das Bürgerbegehren nicht zulässig sei. Es habe keine hinreichend konkrete Formulierung gewählt, die eine abschließende Sachentscheidung ermögliche. Es bedürfe insbesondere einer Konkretisierung des Begriffes der Sanierung und der Jugendhilfemaßnahmen. Weiter sei auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht ausreichend, vielmehr bedürfe es insbesondere Angaben zu dem ungefähren Kostenrahmen, den zurückliegenden Bemühungen zum Erhalt des ..., der Insolvenz des bisherigen Trägers sowie einer Begründung, warum die Angebote aus einer Hand vorgehalten werden sollten. Irreführend sei die Forderung, das Angebot der Jugendhilfe wiederherzustellen, da dieses bereits auf andere Träger verteilt worden sei. Das Bürgerbegehren sei zudem im Hinblick auf die Beschlüsse ... und ..., mit denen Teile der Jugendhilfeaufgaben an andere Träger vergeben worden seien, als kassatorisches Bürgerbegehren zu werten; aus diesem Grund sei die Vier-Monats-Frist abgelaufen. Zuletzt werde durch das Bürgerbegehren verbindlich die Sanierung des ... gefordert, im Hinblick auf die Überschuldungssituation der Stadt lägen aber mangels Fördermittelzusage die entsprechenden haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nicht vor.
Nach Anhörung der Vertretungsberechtigten des Klägers in der Stadtratssitzung vom 28. September 2022 beschloss der Beklagte in derselben Sitzung auf der Grundlage der Beschlussvorlage der Stadtverwaltung ... vom 22. August 2022, das Bürgerbegehren sei unzulässig.
Zur Begründung seiner am 4. April 2023 erhobenen Klage macht der Kläger geltend:
Der Begriff der Sanierung sei bestimmbar, insbesondere sei die Vorlage eines ausformulierten Leistungsverzeichnisses zu den Sanierungszielen nicht erforderlich, denn durch das Bürgerbegehren solle den Bürgern ein niedrigschwelliges Instrument an die Hand gegeben werden, um Einfluss auf die Politik zu nehmen. Das Bürgerbegehren sei auf die Fassung eines Grundsatzbeschlusses gerichtet, sodass eine genaue Angabe des Kostenrahmens nicht erforderlich sei. Vielmehr werde die Verwaltung durch einen solchen Grundsatzbeschluss ermächtigt, entsprechende Planungen und Prüfungen auf den Weg zu bringen. Es habe im Hinblick auf den Beschluss vom 5. Oktober 2021 auch keine kassatorische Wirkung, da in der Formulierung explizit nicht von einem einzigen Träger die Rede und daher das „Ein-Träger-Modell“ lediglich eine mögliche Form der Umsetzung des Bürgerbegehrens, eventuell auch als ergänzendes Angebot zu dem aktuell bestehenden dezentralen Modell, sei. Die aktuelle Trägerstruktur unterliege zudem keiner Ewigkeitsklausel und könne jederzeit im Rahmen der Fortschreibung des Kinder- und Jugendförderplanes geändert werden. Auch im Hinblick auf den Beschluss vom **. ... 2019 sei das Bürgerbegehren nicht kassatorisch, sondern stelle lediglich eine Fortentwicklung der dort getroffenen Entscheidung für den Erhalt und die Sicherung des denkmalgeschützten Objektes dar. Es verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, da erst geprüft werden müsse, welche Investitionsaufwendungen für die Sanierung notwendig seien. Zu beachten sei zudem der aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht folgende Entscheidungsspielraum der Stadt.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass das Bürgerbegehren „... bleibt“, eingereicht am 17. Mai 2022, zulässig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt ergänzend zu seinen bisherigen Erklärungen vor:
Es sei weiterhin nicht erkennbar, was genau mit dem Begriff der Sanierung gemeint sei. Erforderlich seien insbesondere zumindest ungefähre Angaben zur Höhe der zu verwendenden Mittel sowie zu den grundlegenden Funktionen, die das zu sanierende Gebäude erfüllen solle. Auch ein Grundsatzbeschluss müsse auf einer realistischen Umsetzungsperspektive beruhen. Eine solche habe man, als man das Projekt aufgegeben habe, nicht gesehen. Das Bürgerbegehren sei auch unbestimmt, da unklar bleibe, ob das Ein-Träger-Modell hiervon umfasst sei. Es ergebe sich aus der Begründung auch nicht, dass nur ein ergänzendes Angebot geschaffen werden solle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze und die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Akten verwiesen. Ferner wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Das Verfahren war nicht gemäß § 92 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – teilweise einzustellen, da der Kläger seine Klage nicht teilweise zurückgenommen hat. Zwar hat er in der mündlichen Verhandlung von den ursprünglich angekündigten Anträgen auf Verpflichtung des Beklagten, den Beschluss vom 28. September 2022 nebst Begründung öffentlich bekannt zu machen und die Vertretungsberechtigten des Klägers über diesen in Form eines Verwaltungsaktes zu informieren, Abstand genommen. Diesen Anträgen lag jedoch die Vorstellung des Klägers zugrunde, die entsprechenden Verfahrensakte des Beklagten seien erforderlich, um Rechtsschutz gegen die Ablehnung der Zulassung des Bürgerbegehrens zu erlangen. Der Verzicht auf Stellung dieser Anträge in der mündlichen Verhandlung stellt damit keine teilweise Rücknahme, sondern lediglich eine sachgerechte, dem der Sache nach angestrebten Rechtsschutzziel entsprechende Stellung der Anträge (vgl. § 88 VwGO) dar. Eine solche Klarstellung des Rechtsschutzbegehrens und nicht eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt auch darin, dass der Kläger in der mündlichen Verhandlung statt dem angekündigten Antrag auf Verpflichtung des Beklagten, dem Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens zuzustimmen und somit die Durchführung eines Bürgerentscheids zu ermöglichen, die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens beantragt hat (vgl. W.-R. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 91 Rn. 3).
B. Die Klage hat keinen Erfolg, denn sie ist zwar zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Die Klage ist als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch ansonsten zulässig. Beteiligte sind hierbei auf der Aktivseite das Bürgerbegehren als gemeindliches „Quasi-Organ“ sowie auf der Passivseite der die Zulässigkeit verneinende Stadtrat als „Kontrastorgan“ (OVG RP, Urteil vom 6. Februar 1996 – 7 A 12861/95 –, juris, Rn. 32 ff.; Beschluss vom 10. Oktober 2003 – 7 B 11392/03 –, juris, Rn. 8). Es handelt sich aufgrund der „Quasi-Organstellung“ des Bürgerbegehrens um eine Abgrenzung organschaftlicher Zuständigkeiten und Rechte, die als dem gemeindlichen Innenrechtskreis zuzuordnender Interessenkonflikt im Wege des Kommunalverfassungsstreits einer gerichtlichen Klärung zugeführt werden kann. Die Mitteilung der Entscheidung des Beklagten über die (Un-)Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stellt keinen Verwaltungsakt dar, der den Weg der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage eröffnen würde. Weder die hinter dem Bürgerbegehren stehenden Initiatoren noch die unterschreibenden Bürger werden in Rechten ihres Außenrechtskreises tangiert (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 6. Februar 1996, a.a.O.). Die Beteiligungsfähigkeit des Bürgerbegehrens als gemeindliches „Quasi-Organ“ ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung von § 61 Nr. 2 VwGO, denn das Recht nach § 17a Abs. 1 Satz 1 der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung – GemO – steht dem Bürgerbegehren als solchem zu. Dieses Recht muss es vor dem Hintergrund der Garantie effektiven Rechtsschutzes auch selbst geltend machen können (vgl. OVG RP, Beschluss vom 6. April 1987 – 7 B 16/87.OVG –, ESOVG), wobei es gemäß § 62 Abs. 3 VwGO durch seine Vertretungsberechtigten vertreten wird.
II. Die Klage ist aber unbegründet, denn das am 17. Mai 2022 eingereichte Bürgerbegehren „... bleibt“ ist unzulässig.
Es hat zwar eine Angelegenheit der Gemeinde (vgl. § 17 a Abs. 1 Satz 1 GemO) zum Gegenstand, nämlich die Sanierung einer städtischen Immobilie sowie die Wahrnehmung von Aufgaben der Jugendhilfe. Zudem wurde es auch schriftlich eingereicht (vgl. § 17a Abs. 3 Satz 1, 1. HS GemO), benennt drei vertretungsberechtigte Personen (vgl. § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO) und ist auch von ausreichend vielen wahlberechtigten Personen unterzeichnet (§ 17a Abs. 3 Satz 3 und 4 GemO) (dazu 1.). Es ist auch nicht nach § 17a Abs. 2 GemO unzulässig, insbesondere ist es nicht gesetzwidrig im Sinne des § 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO (dazu 2.). Es ist jedoch erst nach Ablauf der gemäß § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS. GemO einzuhaltenden Frist von vier Monaten eingereicht worden (dazu 3.) und genügt zudem nicht den Anforderungen, die an die nach § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO erforderliche Begründung eines Bürgerbegehrens zu stellen sind (dazu 4.). Offen bleiben kann daher, ob das Bürgerbegehren eine mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortende Frage, die hinreichend bestimmt formuliert ist und eine abschließende Sachentscheidung ermöglicht, enthält (dazu 5.).
1. Der Kläger hat Unterschriftenlisten eingereicht, die den Anforderungen des § 17a Abs. 3 Satz 3 – 6 GemO genügen, insbesondere von einer ausreichenden Zahl wahlberechtigter Personen unterzeichnet sind. Es besteht keine Veranlassung, an der Richtigkeit der diesbezüglichen übereinstimmenden Angaben der Beteiligten zu zweifeln, so dass von der Vorlage und näheren Überprüfung der Listen abgesehen werden konnte.
2. Das Bürgerbegehren ist nicht im Sinne von § 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO gesetzwidrig, insbesondere nicht wegen eines Verstoßes gegen § 93 Abs. 3 GemO. Nach dieser Vorschrift ist der Haushaltsplan nach den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit aufzustellen und auszuführen. Hiergegen verstößt ein Bürgerbegehren insbesondere dann, wenn ein erfolgreicher Bürgerentscheid auch unter Berücksichtigung des dem Gemeinderat bei einer eigenen Entscheidung eingeräumten Ermessens schlechterdings unvertretbar wäre. Ob dies der Fall ist, ergibt sich aus einer Abwägung der Umstände des Einzelfalls (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. September 2019 – 10 A 10472/19 –, juris, Rn. 33). Angesichts der Tatsache, dass ein Kostenrahmen für das Vorhaben bisher noch nicht absehbar ist, liegt ein solcher Verstoß gegen die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht vor.
3. Das Bürgerbegehren richtet sich jedenfalls auch gegen den Beschluss des Beklagten vom **. ... 2021 (...), ist also ein sogenanntes kassatorisches Bürgerbegehren (dazu a) und hätte daher nach § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS. GemO innerhalb von vier Monaten nach der Beschlussfassung eingereicht werden müssen. Diese Frist wurde vom Kläger versäumt (dazu b).
a) Bürgerbegehren sind sowohl als "initiierende" als auch als "kassatorische" Begehren zulässig. Dabei schließen sich diese beiden Formen nicht gegenseitig aus. Vielmehr kann ein auf die Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtetes Begehren darüber hinaus zugleich die Abstimmung über eine bestimmte Alternativmaßnahme initiieren wollen (OVG RP, Urteil vom 6. Februar 1996, a.a.O. Rn. 43). Für die Einordnung eines Bürgerbegehrens als kassatorisches Bürgerbegehren ist es nicht erforderlich, dass das Bürgerbegehren ausdrücklich die Aufhebung oder Änderung eines Gemeinderatsbeschlusses verlangt (OVG RP, Urteil vom 25. September 2019, a.a.O. Rn. 35). Entscheidend ist vielmehr, ob das Bürgerbegehren bei verständiger Würdigung – jedenfalls auch – ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. September 2019, a.a.O. Rn. 35, 41).
Eine solche Intention setzt eine Beschlusslage voraus, die geeignet ist, eine Bestandskraftwirkung auszulösen. Durch die Frist sollen Beschlüsse in ihrem Bestand gesichert und eine tragfähige Grundlage für ihren Vollzug gewährleistet werden. Daher darf es sich weder um Beschlüsse handeln, die auch nach Auffassung des Stadt- bzw. Gemeinderates bereits überholt sind noch um solche, die noch keine maßgebliche Grundlage für einen Vollzug sein sollen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 10. Oktober 2003 – 7 B 11392/03 –, juris, Rn. 18).
Nach den dargelegten Kriterien hat das Bürgerbegehren „... bleibt!“ zumindest auch einen kassatorischen Charakter. Zwar wird in der zur Entscheidung gestellten Frage nicht ausdrücklich die Aufhebung oder Änderung eines Beschlusses des Beklagten verlangt. Jedoch verfolgt das Bürgerbegehren die beiden untrennbar miteinander verbundenen Ziele, den Gebäudekomplex ... so zu sanieren, dass eine Nutzung für Zwecke der Jugendarbeit möglich ist, und das Gebäude anschließend einem freien Träger der Jugendhilfe zu überlassen. Diesen Anliegen stehen zumindest die vom Beklagten bereits getroffenen Regelungen im Hinblick auf die Wahrnehmung der zuvor von dem insolventen ... e.V. erbrachten Jugendhilfeaufgaben entgegen.
Durch Beschluss vom **. ... 2021 (..., Ziffer 1) hat der Beklagte eine Entscheidung über die Vergabe der Mittel getroffen, die im Kinder- und Jugendförderplan 2021-2023 für Jugend- und Jugendsozialarbeit ursprünglich für den insolventen Träger ... e.V. vorgesehen waren. Ausweislich der Begründung sollte hiermit eine Grundlage für die Förderung und damit die Sicherung der Leistungen, die durch den ... e.V. bis zu seiner Insolvenz erbracht wurden, geschaffen werden. Auf dieser Grundlage hat der Jugendhilfeausschuss des Beklagten in der Folge durch Beschluss vom 5. Oktober 2021 eine Entscheidung über die konkreten Träger, die eine Förderung für die Wahrnehmung der jeweiligen Jugendhilfeaufgaben erhalten sollten, getroffen, und es ist auch nicht erkennbar, dass der Rat die seinerzeit beschlossene Regelung als überholt ansieht. Dass dieser Beschluss wie alle Beschlüsse über gemeindliche Maßnahmen nachträglich geändert werden könnte, ändert nichts daran, dass er weiterhin die Grundlage für Maßnahmen zu seinem Vollzug bildet (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. September 2019, a.a.O. Rn. 40). Indem das Bürgerbegehren zum Ziel hat, eben diese zuvor durch den ... e.V. erbrachten Jugendhilfeaufgaben wieder durch einen freien Träger in dem Gebäudekomplex ... anzubieten, ist es – unabhängig von der Frage, ob es sich hierbei um einen einzigen freien Träger handeln soll – der Sache nach auf die Änderung des genannten Beschlusses gerichtet.
b) Nach § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS. GemO muss ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richtet, innerhalb von vier Monaten nach der Beschlussfassung eingereicht werden. Diese Viermonatsfrist war bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 17. Mai 2022 im Hinblick auf den Gemeinderatsbeschluss vom **. ... 2021 längst abgelaufen. Die Frist wäre selbst dann abgelaufen gewesen, wenn man den Zeitpunkt des Beschlusses des Jugendhilfeausschusses des Beklagten vom 5. Oktober 2021 als für den Beginn des Fristablaufs maßgeblich ansähe.
4. Das Bürgerbegehren ist auch deshalb unzulässig, weil seine nach § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO erforderliche Begründung die an sie zu stellenden Mindestanforderungen nicht erfüllt. Den zur Unterschriftsleistung aufgeforderten Gemeindebürgern soll die Tragweite der zu entscheidenden Fragestellung verdeutlicht werden. Dies erfordert die Mitteilung der wesentlichen und maßgeblichen tatsächlichen Gründe für das Bürgerbegehren. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Darstellung der faktischen Ausgangslage und der Erwägungen, die das Bürgerbegehren in sachlicher Hinsicht tragen. Zwar ist es bereits aus Platzgründen nicht erforderlich, sämtliche in Bezug auf den Gegenstand des Bürgerbegehrens bestehenden Argumente zu benennen oder gar das Für und Wider aus objektiver Sicht darzustellen. Die Begründung muss aber zumindest eine knappe Darstellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts enthalten. Sie hat im Falle eines – wie hier – kassatorischen Bürgerbegehrens auch den wesentlichen Inhalt des angegriffenen Ratsbeschlusses darzustellen sowie aus Sicht der Initiatoren die Vorteile der von dem Bürgerbegehren bevorzugten Lösung gegenüber den Nachteilen der beschlossenen Maßnahme jedenfalls in den Grundzügen aufzuzeigen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 5. Januar 2022 – 10 B 11526/21 –, juris, Rn. 5 m.w.N.). Sie ist insbesondere dann in einem wesentlichen Punkt unvollständig, wenn dieser Aspekt nach allgemeiner Lebenserfahrung geeignet ist, das Unterschriftsverhalten zu beeinflussen (vgl. BayVGH, Urteil vom 4. Juli 2016 – 4 BV 16.105 –, juris, Rn. 33 ff.). Für die Vollständigkeit der enthaltenen Informationen ist insbesondere nicht von Bedeutung, ob die Unterzeichner aufgrund anderweitiger Informationen über den Sachverhalt sowie die Argumente der Initiatoren unterrichtet sind (vgl. OVG RP, Beschluss vom 5. Januar 2022, a.a.O. Rn. 6 m.w.N.).
Den dargelegten Anforderungen wird die Begründung des Bürgerbegehrens "... bleibt" nicht gerecht. Zwar kann von einem auf einen Grundsatzbeschluss gerichteten Bürgerbegehren nicht verlangt werden, dass bereits auf die ungefähren voraussichtlichen Kosten der Sanierung hingewiesen wird. Dies würde der gesetzlichen Konzeption widersprechen, nach der die Beifügung eines Kostendeckungsvorschlags nicht mehr Teil der formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren (vgl. hingegen § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO in der Fassung vom 28. September 2010) ist und bei Durchführung des Bürgerentscheids die Verwaltung die voraussichtlichen Kosten gemäß § 17a Abs. 6 Satz 2 GemO einzuschätzen hat. Die Begründung erweist sich jedoch deswegen als unzureichend, weil sie nicht alle wesentlichen Tatsachen, die bei verständiger Würdigung Einfluss auf das Unterschriftenverhalten potenzieller Unterstützer haben können, enthält.
Dies gilt zunächst im Hinblick auf die zurückliegenden Maßnahmen zum Erhalt des ..., insbesondere die Tatsache, dass im Jahr 2015 bereits umfangreiche Sanierungen begonnen wurden, die dann jedoch wegen erheblich höherem Sanierungsbedarf (vorerst) abgebrochen wurden. Für die Willensbildung eines Unterzeichners ist es bei verständiger Würdigung von Bedeutung, ob die Stadt als Bauherr in Bezug auf die erforderliche Sanierung einer städtischen Immobilie bisher schlicht untätig geblieben ist oder ob sie dieses Vorhaben bereits beschlossen und begonnen hatte, dann aber – aus möglicherweise auch für den potentiellen Unterstützer nachvollziehbaren Gründen – nicht weitergeführt hat.
Da es sich hier um ein kassatorisches Bürgerbegehren handelt, hätte es zudem einer Darstellung des wesentlichen Inhalts des angegriffenen Ratsbeschlusses bedurft. Bereits diese – gegebenenfalls nur sehr knappe – Darstellung hätte bei den Unterzeichnenden zumindest das Bewusstsein dafür herbeiführen können, dass sich der Beklagte als gewähltes Gremium bereits mit der Fragestellung befasst und eine Entscheidung hierüber getroffen hat. Die Kenntnis hiervon kann die Haltung eines Unterzeichnenden beeinflussen, da es aus dessen Sicht einen Unterschied macht, ob er sich gegen eine von den hierfür zuständigen Organen bereits getroffene Entscheidung wendet oder ob er ein Vorhaben, das in diesem bisher noch nicht beraten wurde, unterstützt. Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, es sei eine möglichst neutrale Schilderung des Begehrens gewollt gewesen. Dies steht mit dem grundsätzlichen Verhältnis zwischen einer Entscheidung über Gemeindeangelegenheiten durch das mit gewählten Vertretern besetzte und grundsätzlich hierfür zuständige Gremium und der mit dem Instrument des Bürgerbegehrens eröffneten Möglichkeit, auf die getroffenen Entscheidungen im Wege direktdemokratischer Teilnahme Einfluss zu nehmen, nicht im Einklang. Das Ziel einer unbefangenen Willensbildung der potenziellen Unterstützer kann daher die Erteilung der für die Willensbildung notwendigen Informationen nicht entbehrlich machen.
Schließlich ist die Begründung jedenfalls insoweit irreführend, als dort die „Wiederherstellung“ der Angebote, die vor dem Wegfall des ... in der Jugendarbeit bestanden, gefordert wird. Diese Formulierung suggeriert, dass die Aufgaben derzeit nicht weitergeführt werden. Die zur Unterzeichnung aufgeforderten Bürger werden eine „Wiederherstellung“ weggefallener Angebote der Jugendarbeit jedoch ersichtlich eher befürworten, wenn sie davon ausgehen, es sei hierfür in keiner Weise Ersatz geschaffen worden. Dies entspricht jedoch nicht der oben skizzierten tatsächlichen Ausgangslage.
5. Da die Klage bereits aus den dargelegten Gründen keinen Erfolg hat, kann offen bleiben, ob das mit der zur Abstimmung gestellten Frage „Sind Sie dafür, dass die Stadt T. das ... (... Straße **, ...** T.-N.) saniert und einen freien Träger der Jugendhilfe nach Fertigstellung beauftragt, das Objekt im Rahmen der Jugendarbeit und Jugendkulturarbeit zu bewirtschaften?“ verfolgte sachliche Begehren aufgrund des objektiven Erklärungsinhaltes, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden kann, erkennbar und die Frage damit hinreichend bestimmt ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. September 2019, a.a.O. Rn. 29). Selbst bei einem Bürgerbegehren, das auf den Erlass eines Grundsatzbeschlusses gerichtet ist, der die Sanierung eines Gebäudes erst einleiten soll, setzt die fundierte Willensbildung der Unterzeichner voraus, dass jedenfalls das Ausmaß der begehrten Sanierung erkennbar ist. Aus der zur Abstimmung gestellten Frage wird zwar erkennbar, dass Ziel der begehrten Sanierung die Nutzbarkeit der Räume für die bisher dort erbrachten Leistungen und damit die Nutzung als Versammlungsstätte mit den entsprechenden Anforderungen – z.B. an den Brandschutz – ist. Welche konkreten baulichen Maßnahmen hierfür erforderlich und zweckmäßig sind, lässt sich dem Bürgerbegehren indes nicht entnehmen und bleibt daher der Stadt als Bauherr überlassen.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung – ZPO –. Der Ausspruch einer Abwendungsbefugnis nach § 711 ZPO ist entbehrlich, da bei dem Beklagten kein Ausfallrisiko besteht.
D. Gründe, die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes – GKG – in Verbindung mit Nr. 22.6 des von Richtern der Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeiteten Streitwertkatalogs 2013, LKRZ 2014, 169).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 91 VwGO
§ 711 ZPO
§ 92 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 62 Abs. 3 VwGO
§ 17 a Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 17a Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 17a Abs. 3 Satz 3 und 4 GemO
§ 17a Abs. 2 GemO
§ 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO
§ 93 Abs. 3 GemO
§ 17a Abs. 6 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
7 A 12861/95
7 B 11392/03
7 B 16/87
10 A 10472/19
10 B 11526/21
4 BV 16.10