Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-30, Aktenzeichen 7 K 2813/23
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2023:1130.7K2813.23.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Bürgerbegehrens der „Bürgerinitiative für ein lebenswertes X“.
Die Beigeladene betreibt einen landwirtschaftlichen Familienbetrieb (Weinbau, Landwirtschaft und Tierhaltung) auf der Gemarkung der Antragsgegnerin. Daneben betreibt sie eine Feste X GbR (gastronomische Aktivitäten und Metzgerei) sowie eine Energie X GbR (Bioenergie mit Photovoltaik, Biogas, Hackschnitzel und Nahwärme).
Der Beigeladenen bzw. dem damaligen Betriebsinhaber wurde am 27.11.1996 vom Landratsamt X eine Baugenehmigung für den Neubau einer Lager- und Gerätehalle mit Nutzungsmöglichkeit als Festhalle erteilt. Am 4.8.2015 stellte die Beigeladene einen Bauantrag auf Nutzungsänderung einer Lager- und Gerätehalle in eine Markt- und Festhalle sowie diverser baulicher Veränderungen mit dem Ziel der Vermarktung landwirtschaftlicher Produkte. Am 29.4.2020 stellte sie einen Antrag auf Teilbaugenehmigung für die An- und Umbauten, um die baulichen Maßnahmen alsbald umsetzen zu können. In seiner Sitzung am 18.6.2020 erteilte der Gemeinderat sein Einvernehmen zur Durchführung der baulichen Maßnahmen. Das Landratsamt X erteilte die Teilbaugenehmigung am 29.6.2020. Bezüglich des Antrags auf Nutzungserweiterung waren sich die Behörden und die Beigeladene einig, dass insoweit ein Bebauungsplanverfahren eingeleitet werden solle.
Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste in der Gemeinderatssitzung vom 24.11.2022 den Beschluss, dass für die Flächen der Grundstücke Flst. x Gemarkung x etc. ein Bebauungsplan „x Straße“ aufgestellt wird. Den durch ein Ingenieurbüro erarbeiteten Vorentwürfen des Bebauungsplanes und der örtlichen Bauvorschriften „x Straße“ vom 15.11.2022 wurde zugestimmt. Danach enthält das Bebauungsplangebiet die Erweiterungsmöglichkeit der bestehenden Gebäude mit Nutzungsänderung der bisherigen Lager- und Gerätehalle einschließlich Verkauf/Direktvermarktung, Verwaltung, Produktion, Mitarbeiterwohnungen (begrenzt), Soziales, Grünflächen als baumüberstandene Stellplätze, Spielplatz und ein Wohnhaus für einen Betriebsinhaber (vgl. S. 2 der Beratungsunterlage x zur öffentlichen Gemeinderatssitzung am 24.11.2022). Zudem wurde der Beschluss gefasst, dass eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung in Form einer einmonatigen Planauslegung mit Gelegenheit zur Äußerung und zur Erörterung der Planung durchgeführt wird.
Der Aufstellungsbeschluss und die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung wurden im „X Blättle“ der Antragsgegnerin vom 2.12.2022 bekannt gemacht. Der Vorentwurf des Bebauungsplans wurde vom 12.12.2022 bis 13.1.2023 im Rathaus ausgelegt.
Am 13.1.2023 reichte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin die in der Begründung des hier streitgegenständlichen Bürgerbegehrens zitierte Stellungnahme vom 9.1.2023 mit Einwendungen gegen den Bebauungsplanentwurf und einigen Unterschriftslisten ein, die von 91 Bürgern aus der Gemeinde X unterzeichnet wurden. Das Vorhaben und insbesondere die Erweiterung der Veranstaltungen auf bis zu 90 Tage im Jahr und die Ausweisung von 448 Stellplätzen verstießen massiv gegen die Interessen der Gemeinde und ihrer Bürger. In der Folge wurden Verstöße gegen die Belange des Natur- und Artenschutzes, des Hochwasserschutzes, der Gesundheit der Bürger im Hinblick auf erhebliche Beeinträchtigungen durch Lärm und Verkehr gerügt. Unter II. 2. wurde ausgeführt:
„Unseres Erachtens wurden schon die bisherigen Veranstaltungen nicht rechtmäßig genehmigt, weil es an einer Privilegierung fehlt und dem Vorhaben jedenfalls öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB entgegenstehen. Demnach hätte es schon damals eines Bebauungsplans und einer Öffentlichkeitsbeteiligung für die Nutzung als Festhalle bedurft.
Diese rechtswidrige Nutzung soll jetzt durch den Bebauungsplan nachträglich legalisiert und auch noch intensiviert werden.“
Zur Lärm- und Verkehrsbelastung wurde unter III. 5. formuliert:
„… Schon jetzt kommt es an Veranstaltungstagen bis spät in die Nacht zu erheblichen Belästigungen durch Verkehrs- und Parkplatzlärm, die weit über den zulässigen Grenzwerten liegen. Mit noch mehr Veranstaltungstagen würden auch die Belästigungen multipliziert. …“
Am 24.2.2023 wurde bei der Antragsgegnerin von Vertretern der „Bürgerinitiative für ein lebenswertes X“ das hier in Rede stehende Bürgerbegehren mit 890 Unterschriften eingereicht. Die Fragestellung lautet:
„Ich beantrage mit meiner Unterschrift, einen Bürgerentscheid zu folgender Frage herbeizuführen:
‚Sind Sie
- für die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungplans „x Straße“ vom 24.11.2022, bekanntgemacht am 02.12.2022,
- und damit gegen die Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich entlang der x Straße und des x Bächle?‘ “
Zur Begründung wurden im Wesentlichen Einwendungen wegen einer erheblichen Mehrbelastung für Natur, Umwelt und Mensch erhoben. Bei Verwirklichung des Bebauungsplans werde eine erhebliche Verkehrs- und Lärmbelästigung erwartet. Zudem bestünden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der früheren Genehmigung nach § 35 Abs. 2 BauGB. Zudem wurde mit einem Link auf die im Rahmen der Offenlage des Aufstellungsbeschlusses eingereichte Stellungnahme vom 9.1.2023 verwiesen.
Mit Schreiben vom 4.4.2023 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens in der Gemeinderatssitzung am 20.4.2023 entschieden werde solle. Sie wies den Antragsteller auf sein Anhörungsrecht hin und gab ihm Gelegenheit, dieses entweder schriftlich vor der Gemeinderatssitzung bis zum 11.4.2023 auszuüben oder sich mündlich für zehn Minuten in der Sitzung des Gemeinderats zu äußern.
Im Vorfeld der Gemeinderatssitzung wurde den Mitgliedern des Gemeinderats die Beratungsunterlage vom 13.4.2023 überlassen. Am Tag der Sitzung ließ der Antragsteller von seinen Prozessbevollmächtigten eine schriftliche Stellungnahme einreichen, welche den Gemeinderäten gegen 13.30 Uhr per E-Mail zur Kenntnis gesandt wurde. In der Sitzung am Abend des 20.4.2023 erschienen neben dem Antragsteller auch seine Prozessbevollmächtigten. Diesen wurde zum Tagesordnungspunkt „Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens“ ein Rederecht von 10 Minuten vor dem Gemeinderat eingeräumt. Der Gemeinderat beschloss im Anschluss an die Aussprache mit 19 Ja-Stimmen und zwei Enthaltungen, das am 24.2.2023 eingebrachte Bürgerbegehren sei nicht zulässig.
Mit Bescheid vom 21.4.2023 stellte die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller fest, dass das am 24.2.2023 eingereichte Bürgerbegehren gegen den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans „X Straße“ und gegen die Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich entlang der X Straße und des X Bächle unzulässig ist. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Bürgerbegehren sei zweigeteilt. Die Formulierung in Spiegelstrich 1 habe die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses zum Gegenstand. Nach dem Wortlaut von Spiegelstrich 2 richte sich das Begehren gegen die Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich. Letzteres könne nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Zwar stehe der Antragsinhalt von Spiegelstrich 2 begrifflich im Zusammenhang mit dem Antrag von Spiegelstrich 1. Aber die Formulierung gehe inhaltlich über die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses hinaus. Sie ziele inhaltlich und bei einem objektiv Verständigen auf den Ausschluss jeglicher Erweiterung der Hofstelle. Ein solcher Ausschluss komme rechtlich jedoch nicht in Betracht. Denn eine Erweiterung sei grundsätzlich auch im Rahmen einer bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB oder in Einzelfällen unter Umständen gemäß § 35 Abs. 2 BauGB möglich. Damit sei das Bürgerbegehren auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet, so dass ein Anspruch auf Zulassung dieses nicht bestehe. Zudem sei die Begründung zum Bürgerbegehren in wesentlichen Teilen irreführend. In Bezug auf Lärmkonflikte werde der Eindruck vermittelt, dass ein Bebauungsplan zwar solche ermitteln und entsprechende Vorsorge treffen müsse, dies im vorliegenden Bebauungsplanverfahren allerdings nicht vorgesehen sei. Dies sei unzutreffend, da eine sachgerechte Abwägung im Bebauungsplanverfahren eine ordnungsgemäße Ermittlung der abwägungsrelevanten Umstände voraussetze. In diesem Verfahren werde daher ein Gutachten zur Frage etwaiger Lärmkonflikte eingeholt. Soweit Bedenken geäußert worden seien, dass die frühere Baugenehmigung rechtswidrig sei und der rechtswidrige Zustand nunmehr durch den Bebauungsplan nachträglich legalisiert und intensiviert werde, handele es sich um eine Spekulation, die in der Sache unzutreffend sei. Darüber hinaus betreffe der im Spiegelstrich 2 formulierte Teil des Bürgerbegehrens nicht die Angelegenheiten des Wirkungskreises der Gemeinde. Denn die Frage der baurechtlichen Zulässigkeit der Nutzung eines Grundstücks im Gemeindegebiete falle in die Zuständigkeit der Baurechtsbehörde. Nachdem die Fragestellung in Spiegelstrich 2 nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens sein könne, sei das Bürgerbegehren insgesamt unzulässig. Dem objektiv Interessierten werde durch die Verbindung der Fragestellungen mit dem Betriff „damit“ der Eindruck vermittelt, dass durch das Bürgerbegehren mittels Aufhebung des Bebauungsplanaufstellungsbeschlusses zukünftig jegliche Erweiterung der Hofstelle ausgeschlossen werden könne, was nicht der Fall und rechtlich auch nicht zulässig sei. Eine Reduktion des Bürgerbegehrens auf den Wortlaut im Spiegelstrich 1 komme nicht in Betracht. Denn es könne nicht ausgeschlossen werden, dass ein nicht bestimmbarer Teil der Unterzeichner des Bürgerbegehrens dies maßgeblich oder allein wegen der Formulierung unter Spiegelstrich 2 unterzeichnet hätten.
Gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller am 17.5.2023 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist.
Am 23.5.2023 hat er einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beim Verwaltungsgericht Stuttgart gestellt. Zur Begründung seines Antrags führt er aus, er sei Vertrauensperson und Mitunterzeichner des Bürgerbegehrens. Eine vorläufige gerichtliche Feststellung zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sei zulässig. Vorliegend bestehe auch die Gefahr, dass aufgrund der Offenlage des Bebauungsplans vollendete Tatsachen geschaffen würden. Es liege schon ein Verfahrensfehler vor, da die Anhörung der Vertrauensperson unzureichend erfolgt sei. Ihm sei nicht mitgeteilt worden, dass die Antragsgegnerin das Bürgerbegehren für unzulässig halte. Daher sei erst kurzfristig eine Stellungnahme möglich gewesen. In der Gemeinderatssitzung sei seinem Prozessbevollmächtigten nach den Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin und dem Bürgermeister das Wort verweigert worden. Er habe lediglich zu Anfang seine Position darstellen können. Des Weiteren sei das Bürgerbegehren weder auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet noch sei es irreführend. Das Bürgerbegehren habe lediglich eine Frage zum Ziel, nämlich die Aufhebung des Beschlusses zur Aufstellung des Bebauungsplans mit dem Planungsziel, Planungsrecht für die Erweiterung der Hofstelle durch eine Festhalle zu schaffen. Das Begehren richte sich nicht per se gegen jede Art eines Aufstellungsbeschlusses auf den betroffenen Grundstücken. Es gehe vielmehr um die konkrete, mit der Planung beabsichtigte Erweiterung der Hofstelle. Gegenstand des Bürgerbegehrens sei nach objektiv-verständiger Betrachtung die Aufhebung des konkret benannten Beschlusses zur Aufstellung eines Bebauungsplans, mit der die planerische Grundlage für die Erweiterung der Hofstelle mit einer Festhalle geschaffen werden solle. Das Bürgerbegehren enthalte auch keine irreführende Begründung. Zu den Lärmkonflikten werde vielmehr aufgezeigt, dass die in der Presse wiedergegebene Aussage, bei Lärm könne man sich ja beschweren, eine Lärmermittlung im Bebauungsplan nicht ersetzen könne. Im Übrigen seien ausgehend von der Presseberichterstattung geäußerte „Bedenken“ mit Blick auf die zu erwartenden Lärmbelästigungen daher auch plausibel. Zur bisherigen Nutzung der Lagerhalle als Festhalle würden ebenfalls nur „Bedenken“ zur Rechtmäßigkeit geäußert. Eine Behauptung, dass gegen § 35 BauGB verstoßen worden sei, liege nicht vor. Zudem bleibe bislang unklar, was genau mit der Baugenehmigung aus dem Jahr 1996 genehmigt worden sei. Ebenso sei die Stellungnahme der Bürgerinitiative vom 9.1.2023, auf welche in der Begründung zum Bürgerbegehren verwiesen werde, nicht irreführend. Soweit ausgeführt worden sei, dass schon die bisherigen Veranstaltungen nicht rechtmäßig genehmigt worden seien, weil es an einer Privilegierung fehle und es demnach damals schon eines Bebauungsplans für die Nutzung bedurft hätte, handele es sich lediglich um Meinungsäußerungen, die mit „unseres Erachtens“ kenntlich gemacht worden seien. Schließlich liege auch ein Anordnungsgrund vor, da die Antragsgegnerin durch weitere Verfahrensschritte im Rahmen der Bauleitplanung vollendete Tatsachen schaffen und somit das Bürgerbegehren gegen den Aufstellungsbeschluss vereiteln könne.
Der Antragsteller beantragt wörtlich,
1. vorläufig festzustellen, dass das Bürgerbegehren mit der Frage „Sind Sie für die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans „X Straße“ vom 24.11.2022, bekannt gemacht am 02.12.2022, und damit gegen die Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich entlang der X Straße und des X Bächle?“ zulässig ist,
2. der Antragsgegnerin bis zu einer erstinstanzlichen gerichtlichen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu untersagen, das Bebauungsplanverfahren „X Straße“ fortzuführen, insbesondere einen Beschluss über die Offenlage nach § 4 Abs. 2 BauGB zu fassen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Zur Begründung führt sie aus, ein Verfahrensfehler der Antragsgegnerin liege nicht vor. Zum einen gebe es keine Hinweispflicht der Verwaltung, ob das Bürgerbegehren für unzulässig erachtet werde, zumal über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens allein der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung zu entscheiden habe. Zudem seien dem Antragsteller bzw. den beiden in der Sitzung anwesenden Prozessbevollmächtigten des Antragstellers ein Rederecht eingeräumt worden. Ein weiteres Rederecht zu einer rechtlichen Diskussion in der Gemeinderatssitzung zu den unterschiedlichen Standpunkten sei in der Gemeindeordnung nicht vorgesehen. Die Gemeinderatsmitglieder seien im Übrigen bereits im Vorfeld auch durch die schriftliche Stellungnahme der Vertreter des Antragstellers informiert worden. Antrag Nr. 2, die Untersagung der Fortführung des Bebauungsplanverfahrens im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, sei im Hinblick auf Antrag Nr. 1 weder sachgerecht noch erforderlich. Soweit Antrag Nr. 1 erfolgreich wäre, werde im Weiteren ein Bürgerentscheid durchzuführen sein. Wenn Antrag Nr. 1 erfolglos bliebe, komme ein Sicherungsanspruch in Bezug auf Antrag Nr. 2 nicht in Betracht. Antrag Nr. 1 sei unbegründet. Es sei von einer zweigeteilten Fragestellung auszugehen. Zielsetzung des Bürgerbegehrens sei zum einen die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses und zum anderen die Ablehnung einer Erweiterung der Hofstelle der Beigeladenen. Entsprechend sei in Spiegelstrich 1 der Fragestellung „für die Aufstellung“ und im Spiegelstrich 2 „gegen die Erweiterung“ durch Fettdruck hervorgehoben. Die Fragestellung in Spiegelstrich 2 gehe inhaltlich über die von Spiegelstrich 1 hinaus. Die Fragestellung sei unzulässig und dadurch das gesamte Bürgerbegehren. Denn der in Spiegelstrich 2 formulierte Gegenstand des Verfahrens gehöre nicht zu den Angelegenheiten des Wirkungskreises der Antragsgegnerin, da die baurechtliche Zuständigkeit für die Nutzung eines Grundstücks bei der Baurechtsbehörde liege. Der Gemeinderat könne daher nicht beschließen, dass „Erweiterungen der Hofstelle“ der Beigeladenen generell nicht mehr zulässig wären. Das Bürgerbegehren unter Spiegelstrich 2 sei insofern auch auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet. Zudem seien die Angaben in der Begründung des Bürgerbegehrens in maßgeblichen Teilen unzutreffend und irreführend. In der Begründung zum Bürgerbegehren, zu welcher auch die Stellungnahme vom 9.1.2023 zähle, werde mit unzutreffenden Ausführungen und Annahmen der Eindruck vermittelt, dass ohne das Bürgerbegehren unzulässige Immissionen zugelassen bzw. stattfinden würden. Insbesondere die Behauptung, bereits mit der bisherigen Nutzung würden zulässige Grenzwerte „weit überschritten“, sei weder belegt noch zutreffend. Es sei fernliegend, dass bei einem Abstand von ca. 300 m bis zur nächsten Wohnbebauung wegen des Verkehrs sowie der Parkplatznutzung bereits bisher unzumutbare Beeinträchtigungen entstanden seien. In diesem Zusammenhang sei auch beachtlich, dass Zu- und Abfahrtsverkehr praktisch ausschließlich über den Teilort y erfolge und der nächstgelegene Teilort x daher kaum tangiert sei. Im Weiteren werde in der Begründung suggeriert und spekuliert, dass den Beigeladenen in der Vergangenheit eine rechtswidrige Genehmigung erteilt worden sei und dieser Zustand nunmehr durch einen Bebauungsplan „nachträglich legalisiert und auch noch intensiviert werden“ solle. Vielmehr sei den Beigeladenen am 27.11.1996 vom Landratsamt X eine Baugenehmigung für den Neubau einer Lager- und Gerätehalle mit Nutzungsmöglichkeit als Festhalle erteilt worden. Die Unzulässigkeit der Fragestellung im Spiegelstrich 2 führe zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt. Denn die Fragestellung des Bürgerbegehrens könne nicht im Nachhinein auf ein zulässiges Maß reduziert oder begrenzt werden.
Mit Beschluss vom 25.5.2023 ist die Gebrüder X GbR zu dem Verfahren beigeladen worden. Sie hat unter dem 12.6.2023 eine ausführliche Stellungnahme abgegeben. In dieser weist sie zusammengefasst darauf hin, dass die Stellungnahme, welche die Bürgerinitiative im Rahmen der Offenlage des Bebauungsplanentwurfs abgegeben habe, Teil der Begründung des Bürgerbegehrens sei, weil in diesem auf die Stellungnahme verwiesen werde. Die Stellungnahme enthalte irreführende Behauptungen, aufgrund welcher die Begründung des Bürgerbegehrens fehlerhaft und das Bürgerbegehren unzulässig sei. Zudem sei das Begehren auf ein unzulässiges Ziel gerichtet. Die Erweiterung der Hofstelle unterliege der baurechtlichen Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und damit einer besonderen Berechtigung zur Bebauung im Außenbereich. Eine pauschale Verhinderung der Erweiterung widerspreche der grundsätzlich bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Baumaßnahme hinsichtlich eines privilegierten Vorhabens. Insgesamt sei dem Leser der Frage nicht klar, was unter Erweiterung zu verstehen sei, ob er grundsätzlich gegen eine Erweiterung oder gegen die geplante Erweiterung unterschreibe. Die beiden Fragen seien auch nicht deckungsgleich. Teil 1 beziehe sich konkret auf den Aufstellungsbeschluss und somit auf die Inhalte des Bebauungsplanentwurfs. Teil 2 füge eine örtliche Umschreibung hinzu, die den Leser in die Irre führe. Aufgrund der Formulierung entstehe der Eindruck, dass sich die bauliche Aktivität entlang des Bachs und der Kreisstraße ziehe. Dies sei unzutreffend, da sich die bestehende Bebauung nördlich des Feldwegs befinde und dort auch der deutlich größte Teil der neuen Bebauung und wirtschaftlichen Tätigkeit geplant sei. Darüber hinaus sei die Wiedergabe des Inhalts aus einem Presseartikel aus der Hohenloher Zeitung vom 28.11.2022 in der Begründung des Bürgerbegehrens irreführend. Es werde ausgeführt, die Presse habe berichtet, dass Bedenken eines Gemeinderatsmitglieds „vom Tisch gewischt“ worden seien und sich die Bürger beschweren könnten. Dem Artikel sei jedoch zu entnehmen, dass der Bürgermeister der Antragsgegnerin auf die möglichen Instrumente der Bürger hingewiesen und ausgeführt habe, dass man sich bei Lärmbelästigung beschweren und dies gegebenenfalls messen lassen müsse. Außerdem bestünden Regelungen, dass eine Außenbewirtschaftung nur bis 22 Uhr zulässig sei. Des Weiteren werde mit der Formulierung, dass es Bedenken gebe, ob die frühere Genehmigung nach § 35 Abs. 2 BauGB rechtmäßig sei, suggeriert, dass die Festhalle rechtswidrig errichtet worden sei. Dabei seien diese und die Kellerei als landwirtschaftlich privilegiertes Gebäude nach § 35 Abs. 1 BauGB genehmigt worden. In der Stellungnahme im Rahmen der Offenlage werde hierzu ausgeführt, dass diese rechtswidrige Nutzung jetzt durch den Bebauungsplan nachträglich legalisiert und auch noch intensiviert werden solle. Hierbei handele es sich um eine Falschinformation, die wegen des Verweises in der Begründung des Bürgerbegehrens auf diese Stellungnahme zur Begründung zähle. Auch die Formulierung, gegen den Bebauungsplan bestehe der Einwand, dass X das Prädikat „Bioenergiedorf“ habe, verfälsche Tatsachen. Damit werde dem Leser suggeriert, es bestehe durch den Bebauungsplan eine Gefahr für dieses Prädikat. Dabei liege das Plangebiet überwiegend auf dem Gebiet der Gemarkung Schwabbach (mehr als 90%). Zudem wäre X ohne den Betrieb der Beigeladenen und deren Biogasanlage kein Bioenergiedorf. Soweit im Rahmen des Einwandes der Lärmimmissionen suggeriert werde, die Gemeinde werde insoweit ihre Planungsaufgabe nicht ordnungsgemäß erfüllen, entspreche dies ebenfalls nicht den Tatsachen, da ein schalltechnisches Gutachten im weiteren Verfahren eingeholt werde. Zudem seien die Aussagen hierzu in der Stellungnahme zur Offenlage ebenfalls unzutreffend. Es werde behauptet, durch den Bebauungsplan würden unzumutbare Lärmkonflikte geschaffen, die über die jetzt schon stattfindenden Störungen hinausgingen. Dabei käme es schon jetzt an Veranstaltungstagen bis spät in der Nacht zu erheblichen Belästigungen durch den Verkehrs- und Parkplatzlärm, „die weit über den zulässigen Grenzwerten“ lägen. Seit dem Bau der Festhalle im Jahr 1996 habe es noch keine Anzeige, keine Strafe und keinen Prozess wegen Lärm gegen den Festbetrieb gegeben. Es seien auch keine Bitten von Nachbarn, Anwohnern oder sonstigen Betroffenen an sie herangetragen worden, die Musik leiser zu machen.
Mit Schriftsätzen vom 18.7.2023 und 22.8.2023 trägt der Antragsteller weiter vor, Ziel des Bürgerbegehrens sei die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans „X Straße“ vom 24.11.2022. Dieser Antrag sei hinreichend bestimmt. Mit Erweiterung sei allein die „Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich entlang der X Straße und des X Bächle“ gemeint. Dies ergebe sich schon aus der Formulierung der Fragestellung. Die Bürger könnten damit bereits aus der Fragestellung erkennen, dass sich das Begehren nicht gegen das wirtschaftliche Wachstum des Unternehmens richte. Das Bürgerbegehren richte sich lediglich gegen die durch den beabsichtigten Bebauungsplan verursachte Intensivierung der Veranstaltungen und den damit einhergehenden Lärm und Verkehr sowie die Auswirkungen auf die Natur. Im Übrigen enthalte die Begründung des Bürgerbegehrens keine irreführenden oder falschen Informationen. Ein Bürgerbegehren müsse sich nicht fundiert mit den Vor- und Nachteilen des Vorhabens auseinandersetzen. Die Antragsteller eines Bürgerbegehrens besäßen jedoch das Recht, einseitige Informationen bereit zu stellen und für ihre Auffassung zu werben. Er habe seine Bedenken gegen das Vorhaben formuliert, die ersichtlich subjektiver Natur seien. Dies werde durch die Formulierungen wie „unseres Erachtens“ oder „Bedenken“ ausreichend zum Ausdruck gebracht.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- sowie die von der Antragsgegnerin vorgelegten Akten zum Bürgerbegehren sowie zum Aufstellungsbeschluss und vier Band Akten des Umwelt- und Baurechtsamts des Landratsamts X verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge nach § 123 VwGO sind zulässig, aber unbegründet.
1. Der Antrag Nr. 1 ist gemäß § 123 VwGO statthaft. In der Hauptsache wäre die Verpflichtungsklage statthafte Klageart, gerichtet darauf, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären und den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21.4.2023 aufzuheben.
2. Der Antrag ist auch zulässig. Insbesondere fehlt es dem Antragsteller nicht an einer Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens kann jeder Unterzeichner Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erheben (vgl. § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG). Durch die Nichtzulassung des Bürgerbegehrens ist eine Verletzung des dem Antragsteller durch § 21 Abs. 3 GemO eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Antragsgegnerin mitzubestimmen, jedenfalls möglich.
3. Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Erforderlich ist grundsätzlich, dass der Antragsteller die Eilbedürftigkeit – den Anordnungsgrund – und ein subjektiv-öffentliches Recht – den Anordnungsanspruch – glaubhaft macht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Zur Sicherung eines Bürgerbegehrens kommt nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württembergs der Erlass einer einstweiligen Anordnung in Betracht, mit der das Gericht vorläufig feststellt, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt allerdings nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. zuletzt VGH BW, B.v. 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris, Rn. 25 m.w.N.). Lässt sich nach diesem Maßstab die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht feststellen, kommt mangels Anordnungsanspruchs eine vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nicht in Betracht, selbst wenn der Vollzug der mit dem Begehren angegriffenen Maßnahmen das Bürgerbegehren hinfällig werden lässt (vgl. VGH BW, B.v. 6.12.2012 - 1 S 2408/12 -, juris, Rn. 8 m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben kommt vorliegend eine vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht in Betracht. Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage ist das Bürgerbegehren vielmehr voraussichtlich aus mehreren Gründen unzulässig. Es ist zwar durchaus denkbar, dass der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf und eine Fortführung des Bebauungsplanverfahrens eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge haben könnten. Doch kann die Zulässigkeit des hier in Streit stehenden Bürgerbegehrens bei summarischer Prüfung nicht mit einer solchen Wahrscheinlichkeit bejaht werden, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden könnte.
Vorliegend bestehen schon erhebliche Zweifel hinsichtlich der Bestimmtheit der Fragestellung und darüber hinaus ebenso an einer ordnungsgemäßen Begründung des Bürgerbegehrens.
a) Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist § 21 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) in der Fassung vom 28.10.2015.
Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden. Richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten.
Die Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 und 4 GemO BW ist eine rechtlich gebundene Entscheidung. Ein Ermessen besteht in diesem Zusammenhang nicht (vgl. VG Stuttgart, U.v. 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 72).
b) Die Entscheidung über das Bürgerbegehren dürfte formell ordnungsgemäß erfolgt sein. Insbesondere dürfte der Antragsteller ordnungsgemäß angehört worden sein.
§ 21 Abs. 4 Satz 1 GemO sieht vor, dass der Gemeinderat über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach Anhörung der Vertrauenspersonen unverzüglich, spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Antrags entscheidet.
aa) Der Gemeinderat hat in seiner Sitzung vom 20.4.2023 als danach zuständiges Gremium über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Beschluss entschieden. Bei dem Bescheid vom 21.4.2023 handelt es sich um den Vollzug dieser Entscheidung durch den Bürgermeister (vgl. § 43 GemO; VGH BW, B.v. 25.7.2019 - 1 S 699/19 -, juris, Rn. 19).
bb) Auch die Anhörung der Vertrauensperson dürfte nicht zu beanstanden sein. Die Regelung des § 21 Abs. 4 Satz 1 GemO wurde durch das Gesetz vom 28.10.2015 (GBl. S. 870) eingefügt. Sie trifft keine näheren Regelungen zur Durchführung der Anhörung. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll durch diese Regelung sichergestellt werden, dass der Gemeinderat bei der Entscheidung über die Zulässigkeit neben der Auffassung der Verwaltung auch die der Vertrauenspersonen kennt. Die Anhörung kann unter Berücksichtigung der Präferenz der Vertrauenspersonen entweder schriftlich vor der entsprechenden Gemeinderatssitzung oder mündlich in der Sitzung selbst erfolgen (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 36; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 32. Lieferung, Stand Oktober 2022, § 21 Rn. 23a).
Danach dürfte die Anhörung im vorliegenden Verfahren ordnungsgemäß erfolgt sein. Der Antragsteller wurde mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 4.4.2023 darüber informiert, dass die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens in der Gemeinderatssitzung vom 20.4.2023 erfolgen soll. Ihm wurde Gelegenheit gegeben, sich bis zum 11.4.2023 schriftlich zu äußern, um seine Stellungnahme als Anlage zur Beratungsunterlage nehmen zu können. Zudem wurde er darauf hingewiesen, dass ihm eine Redezeit von zehn Minuten in der Sitzung des Gemeinderats eingeräumt werden könne.
Eine schriftliche Stellungnahme des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers erfolgte am 20.4.2023 und damit am Tag der Gemeinderatssitzung, die abends stattfand. Diese Stellungnahme wurde um 13.30 Uhr an die Gemeinderatsmitglieder per E-Mail weitergeleitet. Aus dem Sitzungsprotokoll ergibt sich, dass im Vorfeld der Sitzung eine Anhörung wohl abgelehnt worden sei. Ungeachtet dessen hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin während der Sitzung des Gemeinderats nachgefragt, ob dennoch eine Anhörung der Vertrauensperson gewünscht ist. Daraufhin hat einer der Prozessbevollmächtigten des Antragstellers Rederecht erhalten und zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Stellung genommen.
Der Antragsteller rügt im vorliegenden Verfahren, dass ihm in gleicher Weise wie der Verwaltung und dem von ihr bestellten Rechtsanwalt ein Rederecht hätte eingeräumt werden müssen. Soweit er hierzu vorträgt, das Abstimmungsergebnis sei beeinflusst worden, weil ihm nach den Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin und des Bürgermeisters das Wort verweigert worden sei, obwohl er um weitere Äußerung gebeten habe, um falsche Darstellungen richtig zu stellen, dürfte dies keinen Anhörungsmangel begründen. Hierzu führt er weiter aus, das Abstimmungsergebnis beruhe auf dem Missverständnis, dass die Antragsteller besseren Rechtsschutz erhielten, wenn der Gemeinderat das Bürgerbegehren für unzulässig halte, da sie dann unmittelbar ein Eilverfahren einleiten könnten. Andernfalls würde der Bürgermeister dem Beschluss widersprechen und die Antragsteller wären an diesem Widerspruchsverfahren nicht beteiligt.
Die Anhörung des Antragstellers dürfte nach Lage der Akten ordnungsgemäß erfolgt sein. Er hatte die Gelegenheit gehabt, sowohl schriftlich als auch mündlich vorzutragen. Von diesem Recht hat er schließlich doch Gebrauch gemacht. Neben der schriftlichen Stellungnahme seines Prozessbevollmächtigten konnte er in der Sitzung seinen Standpunkt durch seinen Vertreter vortragen und erläutern lassen. Ein darüberhinausgehendes Recht dürfte nach der oben dargestellten Gesetzeslage nicht bestehen.
Soweit der Antragsteller des Weiteren vorträgt, der Gemeinderat sei vor der Sitzung unzureichend informiert worden, dies zeige schon § 34 GemO, wonach mindestens sieben Tage zur Vorbereitung einer Gemeinderatssitzung vorgesehen seien, kann dieser Einwand vorliegend keine Berücksichtigung finden. Zum einen dürfte dem Antragsteller ein solches Rügerecht schon nicht zustehen. Zum anderen wurde dem Antragsteller insbesondere im Hinblick auf diese Regelung im Rahmen der Anhörung eine Frist zur Stellungnahme bis zum 11.4.2023 gesetzt. Diese hat er jedoch nicht eingehalten. Zudem bekam er die Gelegenheit, sich mündlich in der Sitzung zu äußern. Der Gemeinderat hätte auch ohne eine Stellungnahme des Antragstellers über diesen Tagesordnungspunkt entscheiden können. Denn es besteht keine Pflicht der Vertrauensperson, das Anhörungsrecht wahrzunehmen. Eine ausreichende Information des Gemeinderats lag aufgrund der Sitzungsunterlage vor.
Schließlich ist die Anhörung auch nicht deswegen fehlerhaft, weil dem Antragsteller nicht mitgeteilt wurde, dass das Bürgerbegehren als unzulässig abgelehnt werden sollte. Denn zum einen handelte es sich bei der entsprechenden Beschlussvorlage nur um einen Vorschlag der Gemeindeverwaltung, über welchen im Gemeinderat abzustimmen war, so dass eine Entscheidung zum Zeitpunkt der Anhörung noch nicht getroffen war. Zum anderen war der entsprechende Vorschlag der Gemeindeverwaltung im Internet auf der Seite der Gemeinde X zum damaligen Zeitpunkt abrufbar.
cc) Die Entscheidung des Gemeinderats über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erfolgte innerhalb der zwei Monate nach vollständigem Eingang des Antrags. Das Bürgerbegehren wurde am 24.2.2023 bei der Antragsgegnerin eingereicht. Die Entscheidung wurde am 21.4.2023 getroffen.
dd) Auch die Bekanntgabe erfolgte ordnungsgemäß an die auf dem Bürgerbegehren benannten Vertrauenspersonen, an welche je ein Exemplar des Bescheids vom 21.4.2023 versandt wurde.
c) Die Entscheidung über das Bürgerbegehren dürfte auch materiell nicht zu beanstanden sein.
aa) Zwar dürften die formellen Voraussetzungen für die Einreichung eines Bürgerbegehrens vorliegen. Das Bürgerbegehren wurde von dem notwendigen Quorum von Bürgern unterzeichnet und innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Aufstellungsbeschlusses der Antragsgegnerin eingereicht.
Nach § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO muss das Bürgerbegehren von mindestens 7 vom Hundert der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch von 20.000 Bürgern. Die unterzeichnenden Bürger müssen im Zeitpunkt der Unterzeichnung wahlberechtigt sein (vgl. § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 3 KomWG). Das sind diejenigen Einwohner, die das 16. Lebensjahr vollendet haben und seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde wohnen (§ 14 Abs. 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 GemO).
Laut Bescheid der Antragsgegnerin vom 21.4.2023 haben 890 Bürger unterschrieben. Von den insgesamt 12.740 Einwohnern der Gemeinde (Stand 31.12.2020; https://www....) dürften jedenfalls zum Zeitpunkt der Bürgermeisterwahl am 12.3.2023 10.071 wahlberechtigt gewesen sein (vgl. https://www.staatsanzeiger.de/wahl/buergermeisterwahl-x-2023/). Ausweislich der Beratungsunterlage Nr. x zur Gemeinderatssitzung am 20.4.2023 seien für das Begehren 709 Stimmen notwendig gewesen, so dass das Quorum erfüllt sein dürfte.
Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats (sog. kassatorisches Bürgerbegehren), muss es gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3, Hs 2 GemO innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das vorliegende Bürgerbegehren richtet sich zumindest in Teil 1 der Fragestellung ausdrücklich gegen den Aufstellungsbeschluss der Gemeinde vom 24.11.2022. Dieser wurde am 2.12.2022 im „X Blättle“, dem Gemeindeblatt der Antragsgegnerin, bekannt gemacht. Die Einreichung des Bürgerbegehrens erfolgte am 24.2.2023, so dass die Dreimonatsfrist eingehalten wurde.
bb) Die Fragestellung des Bürgerbegehrens dürfte jedoch unzulässig sein, da für einen objektiv Verständigen unklar bleibt, was konkret mit „Erweiterung der Hofstelle“ in Spiegelstrich 2 der Fragestellung gemeint ist (1). Darüber hinaus ist eine „Erweiterung der Hofstelle“ nicht nur aufgrund eines Bebauungsplans, sondern weiterhin über § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB möglich, so dass der in Spiegelstrich 2 formulierte Teil des Bürgerbegehrens zum Teil über die Angelegenheiten des Wirkungskreises einer Gemeinde i.S.v. § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO hinausgehen dürfte (2).
(1) Nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO muss das Bürgerbegehren u.a. die zur Entscheidung zu bringende Frage enthalten. Aus der Zusammenschau mit § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO ergibt sich, dass sich die zur Entscheidung gestellte Frage mit „ja“ oder „nein“ beantworten lassen muss. Hieraus ergibt sich zudem, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt sein muss. Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von grundlegender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft, der nach § 21 Abs. 8 Satz 1 GemO die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses zukommt und die in den folgenden drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden kann (§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO). Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Die Fragestellung muss daher in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein (vgl. zum Ganzen OVG NRW, B.v. 21.6.2013 - 15 B 697/13 -, juris, Rn. 6; VG Sigmaringen, B.v. 14.2.2017 - 2 K 178/17 -, juris, Rn. 35). Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH BW, B.v. 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris, Rn. 27 m.w.N.; VG Sigmaringen, B.v. 8.5.2018 - 9 K 2491/18 -, juris, Rn. 41). Dabei sind die Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB entsprechend anzuwenden (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 32. Lieferung, Stand Oktober 2022, § 21 Rn. 16b). Eine etwaige Mehrdeutigkeit einer Fragestellung kann nicht durch Rückgriff auf die Begründung des Bürgerbegehrens beseitigt werden (vgl. BayVGH, B.v 22.3.2022 - 4 CE 21.2992 -, juris, Rn. 22; OVG NRW, B.v. 15.5.2014 - 15 B 499/14 -, juris, Rn. 14, und B.v. 21.6.2013 - 15 B 697/13 -, juris, Rn. 9 ff.).
Die Fragestellung des Bürgerbegehrens ist zweigeteilt. Teil 1 (Spiegelstrich 1) ist gerichtet auf die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans „X Straße“ vom 24.11.2022. Dieses Ziel ist konkret und entspricht den oben genannten Anforderungen.
Teil 2 (Spiegelstrich 2) der Fragestellung ist „gegen die Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich entlang der X Straße und des X Bächle“ gerichtet. Dieser Antragsinhalt steht zwar durch die Formulierung „und damit“ begrifflich im Zusammenhang mit Teil 1 des Antrags. Auch wird in Satz 1 der Begründung des Bürgerbegehrens darauf hingewiesen, dass der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan „X Straße“ die Grundlage für die Erweiterung der Hofstelle der Gebrüder X im Außenbereich schaffen soll. Dennoch bleibt aufgrund der Formulierung dieses Teils der Frage für einen objektiv Verständigen unklar, ob das Bürgerbegehren nur auf den Ausschluss der konkret geplanten Erweiterung oder jeglicher Erweiterung der Hofstelle der Beigeladenen gerichtet ist. Die Verwendung von zwei Spiegelstrichen und die Hervorhebung „für die Aufhebung“ und „gegen die Erweiterung“ durch Fettdruck lässt jedenfalls die Auslegung auf zwei Ziele des Begehrens zu. Dafür, dass Spiegelstrich 2 einen weiteren eigenen Inhalt haben dürfte, spricht auch, dass eine Ergänzung des Begehrens unter Spiegelstrich 1 nicht notwendig gewesen wäre, wenn sich das Begehren nur auf die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses und damit die konkrete Planung gerichtet hätte.
Soweit der Antragsteller einwendet, die Fragestellung unter Spiegelstrich 2 enthalte die Klarstellung, dass allein die Erweiterung der Hofstelle entlang der X Straße und des X Bächle verhindert werden solle, die Bürger daher erkennen könnten, dass sich nicht gegen das wirtschaftliche Wachstum des Unternehmens gewehrt werden solle, zeigt dies eine weitere Unklarheit der Fragestellung auf. Durch die örtliche Umschreibung entsteht der Eindruck, dass sich die bauliche Aktivität der Erweiterung der Hofstelle entlang des Baches und der Kreisstraße zieht. Die bestehende Bebauung befindet sich allerdings nördlich des Feldweges, also nicht am X Bächle oder der Kreisstraße. Dort ist auch der deutlich größere Teil der neuen Bebauung und insbesondere der wirtschaftlichen Tätigkeit geplant. Lediglich das Wohnhaus und der Spielplatz fallen neben den Parkplätzen in den beschriebenen Bereich. Eine solche Auslegung von Spiegelstrich 2 der Frage würde dazu führen, dass dieses Begehren mit Spiegelstrich 1 nicht deckungsgleich ist.
(2) Wenn man die Fragestellung unter Spiegelstrich 2 des Bürgerbegehrens bei objektivem Verständnis dahingehend versteht, dass mit dem Bürgerbegehren jegliche Erweiterung der Hofstelle ausgeschlossen werden könne und solle, dürfte die Voraussetzung des § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO, dass eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde vorliegt, nicht gegeben sein.
Der Wirkungskreis der Gemeinde wird in §§ 1 und 2 GemO beschrieben. Darunter sind Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben und die der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 GG garantiert sind. Damit sind einem Bürgerentscheid überörtliche Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers (Bund, Land, Landkreis etc.) fallen, grundsätzlich nicht zugänglich. Für die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stellt sich im Einzelfall die Frage, welche Maßnahmen dem eigenen (gemeindlichen) Wirkungskreis und welche dem Wirkungskreis eines anderen Rechtsträgers zuzurechnen sind. Insbesondere bei mehrstufigen Verwaltungs- und Planungsverfahren kann der Wirkungskreis der Gemeinde in einer Stufe angesprochen sein, obwohl die endgültige Entscheidung auf einer anderen Ebene getroffen wird (vgl. dazu etwa Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 32. Lieferung, Stand Oktober 2022, § 21 Rn. 3; VG Stuttgart, U.v. 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 68).
Soweit sich das Bürgerbegehren in Teil 1 auf die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan „X Straße“ wendet, dürfte es sich hierbei um eine Angelegenheit der Antragsgegnerin handeln. Denn mit diesem Beschluss hat die Antragsgegnerin ein Bebauungsplanverfahren auf ihrer Gemarkung eingeleitet. Nach § 2 Abs. 1 BauGB sind Bauleitpläne von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Die Aufgabe der Bauleitplanung ist eine Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde zur Regelung der Bodennutzung in ihrem örtlichen Wirkungsbereich (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
Das Bürgerbegehren ist insoweit auch nicht nach § 21 Abs. 2 GemO ausgeschlossen. Nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO findet ein Bürgerentscheid nicht statt über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses. Mit der Neufassung durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 (GBl. S. 870) wurde der verfahrenseinleitende Beschluss – in der Regel der Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 BauGB – aus dem Ausschlusstatbestand des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO herausgenommen (vgl. Aker, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung Baden-Württemberg, 2. Aufl., 2019, § 21 Rn. 5.5; Bock, in: Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 32. Lieferung, Stand Oktober 2022, § 21 Rn. 12 ff.). Damit wollte der Gesetzgeber der Bürgerschaft ermöglichen, die grundsätzliche Entscheidung über die Planung zu treffen. Zugleich sollte durch die Begrenzung auf den verfahrenseinleitenden Beschluss dem Bedürfnis nach Rechts- und Planungssicherheit für die Gemeinden Rechnung getragen werden, indem im weiteren Verlauf des Bauleitplanverfahrens ein Bürgerentscheid nicht mehr möglich ist und damit die einmal getroffene grundsätzliche Entscheidung durch einen Bürgerentscheid nicht mehr revidiert werden kann (LT-Drucks. 15/7265 S. 18).
Bei dem Aufstellungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 24.11.2022 handelt es sich um einen solchen verfahrenseinleitenden Beschluss i.S.d. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO, so dass hier die Ausnahmeregelung von § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO greift.
Soweit Spiegelstrich 2 nach einer möglichen Auslegung auf jegliche Erweiterung der Hofstelle gerichtet ist, fällt der Gegenstand dieses Teils des Bürgerbegehrens nicht umfassend unter die Angelegenheiten des Wirkungskreises einer Gemeinde. Denn eine Erweiterung der Hofstelle kommt auch ohne Bebauungsplan im Rahmen einer Zulässigkeit nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Betracht. Zudem ist nicht in jedem Fall und von vornherein eine Genehmigung nach § 35 Abs. 2 BauGB für „sonstige Vorhaben“ ausgeschlossen. Im Gegensatz zur Planungshoheit unterliegt die Frage der baurechtlichen Zulässigkeit der Nutzung eines Grundstücks im Gemeindegebiet nicht dem Wirkungskreis einer Gemeinde. Entsprechend kann eine Gemeinde im Rahmen von § 36 BauGB das Einvernehmen für ein Vorhaben im Außenbereich nur nach den sich aus § 35 BauGB ergebenen Gründen versagen. Stehen solche Gründe nicht entgegen, hat die Gemeinde das Einvernehmen zu erteilen. Entsprechend kann der Gemeinderat nicht beschließen, dass Erweiterungen der Hofstelle der Beigeladenen generell nicht zulässig wären. Zuständig für die Erteilung einer Baugenehmigung im Außenbereich nach § 35 BauGB ist das Landratsamt X. Insoweit wäre das Bürgerbegehren auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet. Die vom Bürgerbegehren verlangte Maßnahme muss jedoch mit der Rechtsordnung vereinbar sein. Dies ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Tatsache, dass ein Bürgerentscheid die Wirkung eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat (§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO).
Allein aus diesem Grund dürfte das Bürgerbegehren schon unzulässig sein. Denn die Fragestellung des Bürgerbegehrens kann nicht im Nachhinein auf ein zulässiges Maß reduziert oder begrenzt werden (vgl. BayVGH, U.v. 28.5.2008 - 4 BV 07.1981 -, juris, Rn. 34).
cc) Darüber hinaus genügt auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den an sie zu stellenden Anforderungen.
Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind keine hohen Anforderungen zu stellen (vgl. VGH BW, U.v. 25.10.1976 - I 561/76 -, juris, und U.v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 70). Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist erst dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (vgl. VGH BW, U.v. 22.8.2013 - 1 S 1047/13 -, juris, Rn. 19, und U.v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 70; VG Stuttgart, U.v. 1.7.2021 - 7 K 6274/18 -, juris, Rn. 62).
Nach diesen Maßstäben dürfte die dem Bürgerbegehren angefügte Begründung zumindest irreführend sein. Zur Begründung des Bürgerbegehrens zählt wegen des Verweises in der Begründung mit einem Link auch die Stellungnahme der Bürgerinitiative vom 9.1.2023 im Rahmen der Offenlage des Aufstellungsbeschlusses.
Das Bürgerbegehren wird zum einen mit der Befürchtung einer erheblichen Verkehrs- und Lärmbelästigung aufgrund der angestrebten Planung begründet. Hierzu wird u.a. ausgeführt: „Die Presse berichtete: Bedenken eines Gemeinderatsmitglieds wurden damit vom Tisch gewischt, dass Bürger sich beschweren könnten. Das ist schon im Ansatz nicht richtig: Der Bebauungsplan muss Lärmkonflikte ermitteln und entsprechende Vorsorge treffen.“ Unabhängig davon, dass diese Passage aus sich heraus schwer verständlich ist, wird hier die Sorge erkennbar, dass die Planung nicht ordnungsgemäß ablaufen werde. Im Zusammenspiel mit der am 9.1.2023 im Rahmen der Offenlegung des Aufstellungsbeschlusses abgegebenen Stellungnahme ergibt sich jedoch der Bezug zu einem Presseartikel, nach welchem sich der Bürgermeister der Antragsgegnerin dahingehend geäußert habe, „bei Lärmbelästigung müsse man sich beschweren und es gegebenenfalls messen lassen.“ Durch die folgenden Ausführungen in der Stellungnahme der Bürgerinitiative, „Die zuständigen Behörden sind notorisch überlastet. Sie werden kaum selbst ein teures Gutachten in Auftrag geben. Also müssen die Anwohner selbst für ihren Schutz sorgen. Dazu sind teure Gutachten erforderlich, die sie erst einmal finanzieren müssen.“, wird schließlich suggeriert, dass die Antragsgegnerin ihrer Pflicht einer ordnungsgemäßen Planung nicht nachkommen werde und die Anwohner Schutz nur über selbst finanzierte Gutachten erreichen könnten. An dieser Stelle erfolgt zudem eine Vermischung der Kompetenzen der Antragsgegnerin und der Baubehörde. Denn letztere entscheidet schließlich über die beantragte Nutzung der Festhalle. Die weitere Behauptung in der Stellungnahme vom 9.1.2023, dass schon jetzt bei Veranstaltungstagen Lärmbelästigungen vorlägen, „die weit über den zulässigen Grenzwerten liegen“, erfolgt ebenfalls ohne Tatsachengrundlage. Insgesamt wird daher in der Begründung des Bürgerbegehrens, wozu durch den Verweis auch die Stellungnahme vom 9.1.2023 zählt, mit unzutreffenden Ausführungen und Annahmen der Eindruck vermittelt, dass ohne das Bürgerbegehren unzulässige Immissionen zugelassen würden.
Darüber hinaus werden in der Begründung des Bürgerbegehrens Bedenken geäußert, ob die frühere Baugenehmigung rechtmäßig ist. Diese Bedenken werden im Weiteren jedoch nicht belegt. Dem Leser wird vielmehr durch den Umstand, dass Akteneinsicht in die Baugenehmigung aus Datenschutzgründen abgelehnt worden sei, vorgespiegelt, dass damit die rechtswidrige Erteilung verdeckt werden solle, wonach von der Festhalle unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen ausgingen und durch sie zudem das Landschaftsbild beeinträchtig werde. In der Stellungnahme vom 9.1.2023 wird ungeachtet der Einleitung mit der Formulierung „unseres Erachtens“ im nachfolgenden Absatz unmissverständlich von einer rechtswidrigen Nutzung ausgegangen, die nunmehr durch den Bebauungsplan „nachträglich legalisiert und auch noch intensiviert werden“ solle. Tatsache ist, dass den Beigeladenen bzw. deren Vater am 27.11.1996 vom Landratsamt X eine Baugenehmigung für den Neubau einer Lager- und Gerätehalle mit Nutzungsmöglichkeit als Festhalle für maximal acht Veranstaltungen pro Jahr erteilt wurde. Diese Baugenehmigung ist seit Jahren bestandskräftig. Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit bestehen nicht und wurden auch nicht dargetan. Daher entbehren schon die Bedenken einer Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung einer sachlichen Grundlage mit der Folge, dass auch mit dieser Begründung des Begehrens die Grenze einer sachlich noch vertretbaren und tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens überschritten sein dürfte.
Schließlich ist auch der Hinweis, dass erhebliche Einwände auch wegen des Prädikats von x als „Bioenergiedorf“ bestehen, nicht sachgerecht. Ein Bioenergiedorf ist ein Dorf, welches einen großen Teil seines Strom- und Wärmebedarfs unter Nutzung von überwiegend regional bereitgestellter Biomasse selbst deckt. Zum einen steht dieses Prädikat mit der beabsichtigten Planung in keinem Zusammenhang. Zum anderen wird damit ausgeblendet, dass die Beigeladene x mit ihrem Betrieb erst zum Bioenergiedorf gemacht hat. Alle Gebäude im Plangebiet werden mit regenerativem Strom und Wärme aus der hofeigenen Biogasanlage gespeist.
4. Der Antrag Nr. 2 ist ebenfalls nach § 123 VwGO statthaft.
Er ist auch zulässig. Denn zur Sicherung eines Bürgerbegehrens kommt auch der Erlass weitergehender, über die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens hinausgehender, einstweiliger Anordnungen in Betracht. Zwar dürfen die Gemeindeorgane gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 GemO nach Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids keine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung treffen oder vollziehen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens haben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden. Voraussetzung für den Erlass solcher weitergehenden Sicherungsanordnungen ist daher ein unmittelbar drohendes treuwidriges Verhalten der Gemeinde. Das ist der Fall, wenn die Sicherungsanordnung erforderlich ist zur Verhinderung von Maßnahmen des Bürgermeisters oder des Gemeinderats, die bei objektiver Betrachtung allein dem Zweck dienen, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen (vgl. dazu VGH BW, B.v. 22.8.2013 - 1 S 1047/13 -, juris, Rn. 16 m.w.N.). Der Inhalt einer Sicherungsanordnung darf allerdings nicht über den Umfang der gesetzlichen Sperrwirkung des § 21 Abs. 4 Satz 2 GemO hinausgehen (vgl. zur bayrischen Rechtslage VG München, B.v. 5.11.2021 - M 7 E 21.4629 -, juris, Rn. 21).
Der Antrag Nr. 2 ist jedoch unbegründet. Dies folgt aus dem Umstand, dass der Antrag Nr. 1 keinen Erfolg hat, was allerdings Voraussetzung für eine weitergehende einstweilige Anordnung gewesen wäre.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat zwar vorliegend keinen ausdrücklichen Antrag gestellt. Sie hat jedoch mit ihrem Schreiben vom 12.6.2023 ausführlich zum Rechtsstreit Stellung genommen und zahlreiche Unterlagen beigefügt. Aus diesen geht hervor, dass sie das Bürgerbegehren für unzulässig halten.
6. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von 2013. Eine Reduzierung des Streitwerts kommt im vorliegenden Eilverfahren nicht in Betracht, weil die Entscheidung mit Blick auf den strengen Prüfungsmaßstab faktisch die Hauptsache vorwegnimmt (vgl. VGH BW., B.v. 27.6.2011 - 1 S 1509/11 -, juris, Rn. 37).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 1 und 2 GemO
§ 35 BauGB
§ 123 VwGO
§ 43 GemO
§ 34 GemO
§ 36 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 9 GemO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 der Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 3 und 4 GemO
§ 21 Abs. 4 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO
§ 41 Abs. 1 Satz 3 KomWG
§ 12 Abs. 1 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 21 Abs. 7 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 21 Abs. 2 GemO
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 4 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 1883/16
1 S 2408/12
7 K 3229/08
1 S 699/19
15 B 697/13
2 K 178/17
9 K 2491/18
4 CE 21.29
15 B 499/14
4 BV 07.19
1 S 1949/13
1 S 1047/13
7 K 6274/18
7 E 21.46
1 S 1509/11