Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-25, Aktenzeichen 13 S 1456/24
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:1125.13S1456.24.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungs-gerichts Karlsruhe vom 11. Juli 2023 - 12 K 4383/22 - teilweise geändert. Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheids des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg vom 23. November 2022 in Gestalt der Ergänzung im Schriftsatz des Beklagten vom 6. Mai 2025 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von dem Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zum Tragen eines Niqabs unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens je zur Hälfte. Die Klägerin trägt drei Viertel, der Beklagte ein Viertel der Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie beim Führen eines Kraftfahrzeugs, das nicht unter § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO fällt, keiner Ausnahmegenehmigung zum Tragen eines Niqabs bedarf, hilfsweise die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom straßenverkehrsrechtlichen Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO.
Am 16.08.2021 ging bei dem Ordnungsamt der Stadt xxx ein auf den 29.01.2020 datiertes, von der Klägerin unterzeichnetes Schreiben mit der Überschrift „Antrag auf Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 2 Straßenverkehrsordnung vom Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 StVO“ ein. Weiter heißt es in dem Schreiben: Im Hinblick auf das Grundrecht der Religionsfreiheit werde eine Ausnahmegenehmigung für das Führen von Kraftfahrzeugen der Klasse B zum Tragen eines Niqab-Gesichtsschleiers beantragt. Ein Foto sei beigefügt. Das Kleidungsstück behindere weder die Bewegungs- noch die Sehfähigkeit. Bei Beachtung des Verhüllungsverbots verstoße die Klägerin gegen religiöse Vorschriften, deren Einhaltung für sie verbindlich sei. Die Stadt xxx
leitete den Antrag im September 2021 an das Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg weiter.
Mit Schreiben vom 06.07.2022 zeigte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin gegenüber der Stadt xxx die Vertretung der Klägerin an, verwies auf den Antrag vom 29.01.2020 und bat um die kurzfristige Erteilung der Ausnahmegenehmigung, woran er mit Schreiben vom 14.09.2022 erinnerte.
Am 03.11.2022 hat die Klägerin Untätigkeitsklage gegen den Beklagten bei dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben.
Mit Bescheid vom 23.11.2022 lehnte das Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO diene dem Schutz der im Straßenverkehr gefährdeten Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit der Verkehrsteilnehmer. Um diese zu schützen, bestünden im Straßenverkehr zahlreiche Beschränkungen, deren Einhaltung nur mit einem wirkungsvollen Verwarnungs-, Bußgeld- bzw. Strafverfahren sichergestellt werden könne. Die Erfassung von Verkehrsverstößen, wie etwa Verstöße wegen überhöhter Geschwindigkeit oder Missachtung des Rotlichts, erfolge weitgehend über stationäre oder mobile „Blitzer“. Das Verhüllungsverbot diene dazu, bei Verkehrsverstößen die jeweiligen Fahrzeugführer feststellen zu können. Das sei nötig, da das deutsche Sanktionsrecht eine Halterhaftung nicht vorsehe. Zur effektiven Ahndung des Verkehrsverstoßes und damit zur Durchsetzung der Regelungen der Straßenverkehrs-Ordnung sei es daher zwingend erforderlich, dass die Klägerin als Fahrzeugführerin zweifelsfrei mittels des erstellten „Blitzerfotos“ identifiziert werden könne. In bestimmten Fällen könne ein Abgleich mit verfügbaren Fotos auf dem Personalausweis oder der Fahrerlaubnis erfolgen. Ein milderes Mittel bestehe nicht. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, verbunden mit der Auflage, ein Fahrtenbuch zu führen, sei kein gleich geeignetes Mittel für die Verfolgung und Ahndung von Verkehrsverstößen. Es könnte entweder gar nicht oder unrichtig geführt werden. Die Fahrtenbuchauflage könne erst nach einem festgestellten Verstoß und nur gegen den Halter des Kraftfahrzeugs verhängt werden. Zudem bedeute die Kontrolle mittels Fahrtenbuchs auch einen erhöhten Aufwand für die zuständigen Stellen. Das Tragen eines Niqabs könne die Rundumsicht der Fahrerin beeinträchtigen. Weiterhin würde hierdurch die nonverbale Kommunikation der Fahrzeugführer mit anderen Verkehrsteilnehmern stark eingeschränkt. Mimik oder Lippenbewegungen würden verdeckt, wenn lediglich die Augenpartie durch einen Gesichtsschleier sichtbar bleibe. Das Verhüllungsverbot diene somit der Verkehrssicherheit im Straßenverkehr. Da das Verhüllungsverbot nur das Führen eines Kraftfahrzeugs und damit eine für die Ausübung der Religionsfreiheit typischerweise nicht wesentliche Lebenssituation betreffe, sei der Eingriff in die Religionsfreiheit als eher gering anzusehen. Zudem gewähre der Innenraum eines Kraftfahrzeugs ein gewisses Maß an Privatsphäre und sei damit nicht mit einem Aufenthalt in der Öffentlichkeit vergleichbar. Damit biete der Innenraum eines Kraftfahrzeugs bereits einen gewissen Schutz vor Blicken oder Annäherungen, der mit dem Tragen des Niqabs angestrebt werde. Die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung stehe einer effektiven Ahndung von Verkehrsverstößen und damit der Verkehrssicherheit entgegen. Die Interessen der Allgemeinheit an einer erfolgreichen Ahndung von Verkehrsverstößen und der Sicherheit im Straßenverkehr überwögen die Interessen der Klägerin an einer Ausnahme vom Verhüllungsverbot.
Mit am 14.12.2022 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin den ablehnenden Bescheid vom 23.11.2022 in das Verfahren einbezogen und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung dieses Bescheids zu verpflichten, ihr eine Ausnahmegenehmigung vom Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 StVO zu erteilen, hilfsweise, den Antrag auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgebracht, sie sei gläubige Muslima. Ihre religiöse Überzeugung gebiete ihr das Tragen eines Gesichtsschleiers (Niqab) in der Öffentlichkeit, da sie nach ihrem religiösen Verständnis im Fall eines unverschleierten öffentlichen Auftretens Sünde auf sich laden würde. Das bedeute nach ihrem religiösen Verständnis auch, dass sie ihr Gesicht im Auto verhüllen müsse, mithin nicht ohne Gesichtsschleier ein Kraftfahrzeug führen dürfe. Das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO normierte Verhüllungsverbot sei aufgrund von schwerwiegenden Grundrechtsverletzungen rechtswidrig, soweit es das religiös motivierte Tragen eines Gesichtsschleiers am Steuer eines Kraftfahrzeugs erfasse. In diesen Fällen sei daher das den Behörden in § 46 Abs. 2 StVO eingeräumte Ermessen auf Null reduziert, sodass sie einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung habe. Das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO begründe einen schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht der Religionsfreiheit. Es stelle sie vor die Wahl, entweder dem von ihr als verpflichtend angesehenen religiösen Verhüllungsgebot Folge zu leisten und auf das Führen eines Kraftfahrzeugs zu verzichten oder ein Kraftfahrzeug zu führen und sich dem religiösen Gebot zu entsagen oder eine Ordnungswidrigkeit nach § 49 Abs. 1 Nr. 22, § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO, § 24 StVG - unter den zusätzlichen Voraussetzungen des § 25 StVG sogar ein Fahrverbot - zu riskieren. Dementsprechend habe es besondere Ausschlusswirkungen für bestimmte Grundrechtsträger. Wegen dieses Gruppenbezugs komme der Verpflichtung, beim Führen von Kraftfahrzeugen das Gesicht weder zu verhüllen noch sonst zu verdecken, über ihre Bedeutung für die individuelle Grundrechtsausübung hinaus auch hinsichtlich der gesellschaftlichen Ordnungsfunktion der Glaubensfreiheit wesentliche Bedeutung zu. Sie müsse sich nicht von dem Beklagten darauf verweisen lassen, dass der Zweck des von ihr als verpflichtend empfundenen Verhüllungsgebots zumindest teilweise auch durch ein Kraftfahrzeug als „Schutzraum“ erreicht werden könne, weil dem Staat die Interpretation von Glaubensvorschriften verwehrt sei und der angeblich von dem Fahrgastraum eines Kraftfahrzeugs ausgehende Schutz gerade im dichten Straßenverkehr und bei Anhaltevorgängen mit dem Schutz eines Gesichtsschleiers nicht ansatzweise vergleichbar sei. Der Eingriff in die Religionsfreiheit sei nicht gerechtfertigt, weil das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO normierte Verhüllungsverbot wegen eines Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt, der Unvereinbarkeit mit der Ermächtigungsgrundlage und wegen Unverhältnismäßigkeit unwirksam sei.
Das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO angelegte Spannungsverhältnis zwischen dem mittelbaren Schutz der anderen Verkehrsteilnehmer und dem Eingriff in die Religionsfreiheit habe nicht der Verordnungsgeber, sondern der Gesetzgeber aufzulösen, der im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen habe. Für die Wesentlichkeit der Angelegenheit spreche die hohe Grundrechtsrelevanz für solche Personen, die zwingend auf das Führen eines Kraftfahrzeugs angewiesen seien, und die Tatsache, dass die Neuregelung in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO bei ihrer Einführung politisch und gesellschaftlich hoch umstritten gewesen sei. Es entstehe der Eindruck eines konzertierten Vorgehens mit dem Ziel, den Gesichtsschleier möglichst weit aus der Öffentlichkeit zu verdrängen. Während sich der Zweck der Verordnungsermächtigung (Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung) noch hinreichend sicher bestimmen lasse, bleibe der Umfang hierauf gestützter, exekutiver Regelungen unter Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt gänzlich offen. Außerdem sei das Verhüllungsverbot nicht von der Verordnungsermächtigung gedeckt. Diese umfasse nur abstrakt-generelle Regelungen für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und Personen. Das Verhüllungsverbot betreffe jedoch faktisch weit überwiegend muslimische Frauen, die aus religiösen Gründen ihr Gesicht verschleierten. Bei dieser Minderheit handele es sich um einen überschaubaren Personenkreis. Das Verhüllungsverbot sei damit eine konkret-individuelle Regelung, zu der dem Verordnungsgeber die Ermächtigung fehle. Darüber hinaus sei das Verhüllungsverbot unverhältnismäßig. Der Schutz der freien Sicht, die durch den Gesichtsschleier im Übrigen nicht beeinträchtigt werde, sei ausweislich der Verordnungsbegründung nicht Gegenstand der Regelung und könne daher nicht zu ihrer Begründung herangezogen werden. Dasselbe gelte für die Einschränkung der nonverbalen Kommunikation, die für die Straßenverkehrs-Ordnung mangels eindeutigen Informationsinhalts ohnehin kein Thema sei. Das Verhüllungsverbot könne auch nicht mit der Notwendigkeit, dass Personen allgemein identifizierbar sein müssten, oder mit einem Anspruch anderer Fahrzeugführer, keinen religiösen Einflüssen ausgesetzt zu sein, begründet werden. Die Effektivität der Verkehrsüberwachung sei nicht geeignet, die Religionsfreiheit einzuschränken, da dies bei einem schrankenlos gewährleisteten Grundrecht nicht mit allgemeinen Zielen gerechtfertigt werden dürfe. Was die Feststellung der Verantwortlichkeit für etwaige Verkehrsverstöße angehe, reiche die Augenpartie eines Kraftfahrzeugführers zur Identifizierung auf einem „Blitzerfoto“ aus. Zudem sie die Fahrtenbuchauflage ein milderes, ebenso effektives Mittel, um die Verantwortlichkeit eines Fahrzeugführers nachzuweisen. Dies sei bereits gängige Praxis in anderen Bundesländern (beispielsweise Bayern), wo im Fall der fehlenden Identifizierungsmöglichkeit anhand eines „Blitzerfotos“ der Vorgang an die zuständige Verwaltungsbehörde weitergegeben werde, die den Halter aus diesem Grund zur Führung eines Fahrtenbuchs verpflichten könne. Der Aufwand für die Bußgeldbehörde sei gleich. Da ein verkehrsrechtliches Ordnungswidrigkeitenverfahren über eine „Kennzeichenanzeige“ in Gang gesetzt werde, müsse ohnehin zunächst der Fahrzeughalter angeschrieben werden. Habe dieser bereits im Vorfeld gegenüber der Verkehrsbehörde die Bereitschaft erklärt, ein Fahrtenbuch zu führen, oder sei die verschleierte Fahrzeughalterin ohnehin die einzige Nutzerin des Fahrzeugs, sei der Zweck des Verhüllungsverbots ebenso erfüllt. Weiterhin komme als milderes Mittel eine Auflage zur Individualisierung des Gesichtsschleiers durch Initialen, Sozialversicherungsnummer oder eine andere anonymisierte Buchstaben- oder Zahlenkombination in Betracht, die etwa bei der Zulassungsstelle registriert werden könnte. Das Verhüllungsverbot sei außerdem unangemessen. Die Eingriffsintensität sei hoch, denn der Eingriff erfolge häufig (bis zu mehreren Malen am Tag), lange (da sie teils längere Strecken mit dem Auto zurücklegen müsse und zudem eine Beendigung der Einschränkung nicht absehbar sei) und intensiv (da sie vor die Wahl gestellt werde, entweder ihren Alltag mit der gewohnten Mobilität zu leben oder zu sündigen). Die Sicherheit des Straßenverkehrs könne einen derartigen Eingriff nicht aufwiegen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil nicht erwiesen sei, dass nicht identifizierbare Personen den Straßenverkehr mehr gefährdeten als unverhüllte Autofahrer. Es sei außerdem der ausdrücklich verlautbarte Wille des parlamentarischen Gesetzgebers, religiöse und traditionell muslimische Handlungen im Rahmen von Grundrechtsabwägungen zu berücksichtigen, was sich in der Einführung von § 1631d BGB zur Beschneidung im Jahr 2012 gezeigt habe. Das straßenverkehrsrechtliche Verhüllungsverbot werde auch nicht dadurch verhältnismäßig, dass die Verordnung eine Ausnahmegenehmigung ermögliche, denn solche Genehmigungen würden von den Behörden faktisch nicht erteilt. Die Unverhältnismäßigkeit folge außerdem daraus, dass die Zahl der Frauen, die aus religiösen Gründen nur mit einem Gesichtsschleier am Straßenverkehr teilnehmen könnten, überschaubar sei und das Verhüllungsverbot für sämtliche Führerscheinklassen gelte, obwohl etwa bei der Führerscheinklasse AM wegen der begrenzten Motorleistung das Risiko einer Geschwindigkeitsüberschreitung gering sei. Des Weiteren kämen Blitzerfotos ausschließlich bei Geschwindigkeitsüberschreitungen zum Einsatz, während sie zahlreiche weitere Verkehrsverstöße von vornherein nicht erfassten.
Darüber hinaus verletzte das straßenverkehrsrechtliche Verhüllungsverbot die allgemeine Handlungsfreiheit, da Fahrzeugführer beim Autofahren nicht frei über ihre Bekleidung bestimmen dürften und gezwungen würden, fremden Menschen ihr Gesicht zu zeigen. Diese Grundrechtsverletzung erfolge im Zusammenhang mit einer Missachtung des Parlamentsvorbehalts und sei nicht gerechtfertigt. Außerdem verletze das Verhüllungsverbot Artikel 3 Abs. 2 und 3 GG sowie das Willkürverbot. Es diskriminiere mittelbar muslimische Frauen gegenüber muslimischen Männern. Sie, die Klägerin, werde außerdem wegen ihrer religiösen Anschauung benachteiligt, da religiöse Symbole wie ein kreuzförmiger Kettenanhänger, eine Kippa, ein Turban oder ein Kopftuch beim Führen eines Kraftfahrzeugs getragen werden dürften, jedoch nicht der in der islamischen Strömung, der sie angehöre, verwendete Niqab. Für diese Ungleichbehandlung bestehe kein sachlicher Grund. Zu berücksichtigen sei auch der Förder- und Schutzauftrag des Staates im Hinblick auf die Gleichstellung der Geschlechter sowie der Minderheitenschutz und der Integrationsgedanke. Das Verbot des religiös motivierten Tragens eines Gesichtsschleiers am Steuer eines Kraftfahrzeugs, weil es möglicherweise eine (bis dato faktisch noch nie nachgewiesene) Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer begründen könnte, verletze das Willkürverbot. Es könne nicht nachvollzogen werden, warum die religiöse Handlung der Beschneidung demgegenüber erlaubt sei, obwohl sie ein finaler Eingriff in die körperliche Unversehrtheit des Kindes mit potenziell lebenslänglichen gesundheitlichen Beeinträchtigungen sei.
Eine verfassungswidrige Vorschrift könne keine Grundrechtsschranke sein und sei daher nicht geeignet, ihr das religiös motivierte Tragen eines Gesichtsschleiers zu verbieten. Das Ermessen des Beklagten im Hinblick auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung sei daher auf Null reduziert, sodass sie einen Anspruch auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung habe. Jedenfalls seien zahlreiche Ermessensfehler zu korrigieren. Der Beklagte habe zu Unrecht angenommen, dass sie mit einem Niqab im Rahmen einer automatisierten Verkehrskontrolle nicht identifizierbar sei. In seiner insoweit kurzen Begründung habe der Beklagte die Bedeutung der Religionsfreiheit und die Tatsache verkannt, dass daneben weitere Grundrechte betroffen seien. Der Hinweis des Beklagten auf den Schutz vor Blicken oder Annäherungen im Fahrzeuginneren offenbare ebenfalls eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange. Für sie komme ein Auftreten in der Öffentlichkeit ohne Niqab einer Entblößung gleich. Der Beklagte schränke überdies den Anwendungsbereich von Auflagen unzulässig ein. Zudem habe er sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen, indem mit der Beeinträchtigung der Rundumsicht sowie der Beschränkung der nonverbalen Kommunikation vom Normgeber nicht genannte Zwecke zur Begründung herangezogen worden seien.
Der Beklagte hat in seiner Klageerwiderung unter Verweis auf § 52 Nr. 3 VwGO zunächst die örtliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts Stuttgart gerügt. In der Sache hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe aufgrund ihrer anhaltenden Untätigkeit ihr Klagerecht verwirkt. Sie sei nach ihrer ersten Nachfrage am 04.03.2021 über 16 Monate untätig geblieben, bis sie sich erneut am 16.07.2022 über den Stand ihres Antrags erkundigt habe. Angesichts dieser erheblichen verstrichenen Zeit habe er davon ausgehen dürfen, dass sie ihr Interesse an der Ausnahmegenehmigung verloren habe. Die von der Klägerin begehrte Ausnahmegenehmigung solle besonderen Ausnahmesituationen Rechnung tragen. Die Klägerin habe weder allgemein noch für ihren Einzelfall Gründe vorgetragen, die schwerer wögen als das öffentliche Interesse an dem Verhüllungsverbot. Es diene nicht nur der Individualisierung bei automatisierten Verkehrskontrollen, sondern auch einer ungehinderten Rundumsicht. Dies ergebe sich schon aus § 23 Abs. 1 StVO und sei in die Abwägung bei der Prüfung der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung einzubeziehen. Da keine unbillige Härte gegeben sei, komme es im Rahmen der Ermessensausübung auch nicht auf die von der Klägerin vorgeschlagene Fahrtenbuchauflage an. Denn Bedingungen und Auflagen kämen allenfalls in Betracht, wenn eine Ausnahmegenehmigung zwar begründet sei, aber das Schutzgut der Vorschrift wesentlich beeinträchtigt würde. Das Verhüllungsverbot richte sich nicht primär gegen verschleierte muslimische Kraftfahrerinnen, verfolge einen legitimen Zweck, weise nur eine geringe Eingriffsintensität auf und sei verhältnismäßig. Die Religionsfreiheit verdränge als spezielles Grundrecht die allgemeine Handlungsfreiheit. Eine Benachteiligung wegen des Geschlechts gemäß Artikel 3 Abs. 2 GG sei nicht gegeben, denn es fehle schon an einem staatlichen Eingriff in den Schutzbereich. Auch eine Benachteiligung aufgrund religiöser Anschauung gemäß Artikel 3 Abs. 3 GG liege nicht vor, da von den angeführten anderen Glaubenssymbolen wie etwa kreuzförmigen Kettenanhängern oder Kopftüchern keine Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ausgehe. Sachfremde oder widersprüchliche Erwägungen des Verordnungsgebers seien im Übrigen nicht festzustellen.
Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat sich mit Beschluss vom 15.12.2022 - 8 K 5692/22 - für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Karlsruhe verwiesen.
Mit Gerichtsbescheid vom 11.07.2023 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin habe ihr Klagerecht zwar nicht verwirkt, denn das Zeitmoment sei nicht von solchem Gewicht, um das für die Annahme einer Verwirkung erforderliche Umstandsmoment in den Hintergrund treten zu lassen. Der Beklagte sei jedoch für die Erfüllung des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten Anspruchs nicht materiell Verpflichteter. Dies sei nach § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, da sich die Auswirkungen der begehrten Ausnahme über ein Land hinaus erstreckten und eine einheitliche Entscheidung notwendig sei. Die Frage, ob das Tragen eines Niqabs im Straßenverkehr zulässig sei, sei keine adressatenabhängige Einzelfallentscheidung, sondern betreffe einen unbestimmten Personenkreis. Sie sei einer Regelung im Wege einer entsprechenden Verordnung in abstrakt-genereller Weise zugänglich, die zur vereinheitlichenden Klärung der Rechtslage erforderlich sei.
Mit Beschluss vom 19.09.2024 - 13 S 1227/23 - hat der Senat die Berufung zugelassen. In der rechtzeitig eingegangenen Berufungsbegründung wiederholt und vertieft die Klägerin ihre Ausführungen zur Begründung des Berufungszulassungsantrags und aus der Klagebegründung. Darüber hinaus macht sie im Wesentlichen geltend: Sie bedürfe schon keiner Ausnahmegenehmigung, weil das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO enthaltene Gesichtsverhüllungsverbot wegen eines Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt verfassungswidrig sei. Der Beklagte sei materiell-rechtlich Verpflichteter, da die Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur nach § 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 StVO nicht erfüllt seien. Dies ergebe sich aus der systematischen Auslegung der Zuständigkeitsnorm, deren Sinn und Zweck sowie den Gesetzgebungsmaterialien. So folge bereits aus der abstrakt-generellen Verordnung als allein zulässigem Regelungsinstrument nach § 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 StVO, dass vom Bundesministerium keine Einzelfälle entschieden werden könnten. Zudem hätte der Beklagte aufklären müssen, ob es durch den konkret von ihr verwendeten Niqab zu einer Beeinträchtigung der Rundumsicht komme. Tatsächlich sei das nicht der Fall. Es fehlten letztlich auch Erwägungen dazu, ob und gegebenenfalls welche Nebenbestimmungen zur Sicherstellung der Genehmigungsfähigkeit geeignet sein könnten.
Unter Vorlage einer Gewerbeanmeldung, betriebswirtschaftlicher Auswertungen der Monate September bis November 2024 des von ihr geführten hauswirtschaftlichen Betriebs nach § 45b SGB XI und von Fahrtenbüchern für drei Personenkraftwagen macht die Klägerin weiter geltend, dass sie auf die Nutzung eines Kraftfahrzeugs unbedingt angewiesen sei, da ihr ansonsten insbesondere die Ausübung ihres Gewerbes nicht möglich sei. Sie müsse hierfür in sehr großem Umfang ein Auto nutzen. Hinzu komme, dass es ihr als sechsfache Mutter anders nicht möglich sei, für ihre Kinder angemessen Bildung und Teilhabe zu gewährleisten. So seien Fahrten zum Taekwandotraining und zum Schwimmen in xxx und für drei Kinder zur Gemeinschaftsschule in xxx zu unternehmen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie beim Führen eines Kraftfahrzeugs, das nicht unter § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO fällt, keiner Ausnahmegenehmigung zum Tragen eines Niqabs bedarf,
hilfsweise den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.07.2023 - 12 K 4383/22 - zu ändern, den Bescheid des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg vom 23.11.2022 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Ausnahmegenehmigung vom Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zum Tragen eines Niqabs zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus, der Feststellungsantrag sei zwar zulässig und statthaft, jedoch unbegründet, da das Gesichtsverhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO verfassungsgemäß sei. Auch die Versagung der Ausnahmegenehmigung sei rechtmäßig. Seine im Bescheid vom 23.11.2022 getätigten Ermessenserwägungen seien ordnungsgemäß. Um festzustellen, dass durch das Tragen von Gesichtsschleiern die Rundumsicht der Fahrerin beeinträchtigt werde, bedürfe es keiner Beweiserhebung. Es genüge, die Fingerspitzen an den äußeren Rand der eigenen Augen zu legen. Dass die Straßenverkehrs-Ordnung eine (verbale oder) nonverbale Konversation nicht kenne oder zulasse, sei „Fahrlehrerlyrik“; die Realität sei eine andere. Die Erteilung einer Fahrtenbuchauflage sei kein geeignetes Mittel für die Verfolgung und Ahndung von Verkehrsverstößen. Es könne gar nicht oder unrichtig geführt werden. Die Kontrolle des Fahrtenbuchs bedeute einen erhöhten Aufwand für die zuständigen Stellen. Zudem habe die Klägerin in ihrem Antrag auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung kein Kfz-Kennzeichen angegeben. Die Fahrtenbuchauflage richte sich nach § 31a StVZO an den Fahrzeughalter. Sie greife also dann nicht oder gehe ins Leere, wenn die Klägerin ein Fahrzeug führe, das nicht auf sie zugelassen sei.
Im Hinblick auf den Vortrag der Klägerin im Berufungsverfahren, dass sie auf die Nutzung eines Kraftfahrzeugs angewiesen sei, hat der Beklagte seine Ermessenserwägungen wie folgt ergänzt: Es sei nachvollziehbar, dass die Klägerin auf ein hohes Maß an Mobilität angewiesen und die Nutzung eines eigenen Kraftfahrzeugs für die Organisation ihres beruflichen und familiären Alltags unverzichtbar sei. Das Kraftfahrzeug sei für die Klägerin kein bloßes Mittel der Bequemlichkeit, sondern erfülle eine zentrale Funktion zur Aufrechterhaltung ihres beruflichen und familiären Alltags. Dies vermöge jedoch nicht die zwingenden Belange der Verkehrssicherheit sowie das öffentliche Interesse an einer jederzeit möglichen Identitätsfeststellung im Straßenverkehr zu überwiegen. Auch bei familiärer und beruflicher Notwendigkeit bleibe die Verpflichtung bestehen, den Anforderungen des § 23 Abs. 4 StVO zu genügen. Die von der Klägerin vorgetragene Nutzung eines Kraftfahrzeugs entspreche der Situation, wie sie für große Teile der Bevölkerung üblich sei: Sie nutze ihr Kraftfahrzeug im beruflichen und privaten Alltag. Es komme hinzu, dass die Einschränkung der Glaubensfreiheit der Klägerin auf die Dauer des Führens eines Kraftfahrzeugs beschränkt sei und - insbesondere bei den häufig vorkommenden Kurzstrecken zwischen vier bis zwölf Kilometern - zeitlich nur in geringem Maße ins Gewicht falle. Die Häufigkeit der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr erhöhe zudem die Wahrscheinlichkeit, dass eine rasche und eindeutige Identitätsfeststellung im Rahmen von Verkehrskontrollen und Ordnungswidrigkeitenverfahren erforderlich werde. Die Alternative einer Nummernkennung auf dem Niqab biete auch keine Lösung. Um die Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten sicherzustellen, müsse eine solche Kennzeichnung auch bundesweit Ordnungs- bzw. Polizeibehörden zur Verfügung stehen. Dies sei jedoch nicht der Fall.
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe und des Beklagten vor. Hierauf sowie auf die im Zulassungs- und Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
A. Der Hauptantrag der Klägerin festzustellen, dass sie beim Führen eines Kraftfahrzeugs, das nicht unter § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO fällt, keiner Ausnahmegenehmigung zum Tragen eines Niqabs bedarf, ist zulässig, aber unbegründet.
I. Der erstmals im Berufungsverfahren gestellte Feststellungsantrag ist als Klageänderung im Sinn einer Klageerweiterung gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig. Der Beklagte hat sich mit Schriftsatz vom 04.11.2024 auf den entsprechend gefassten Klageantrag eingelassen. Die Erweiterung ist zudem sachdienlich, da die Einbeziehung des Feststellungsbegehrens die Möglichkeit eröffnet, den zwischen den Beteiligten - bereits erstinstanzlich erörterten - Streitstoff abschließend zu klären (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 - 8 A 3194/21 - juris Rn. 52).
II. Die Feststellungsklage ist zulässig, insbesondere ist sie statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
1. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren einer der Beteiligten etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2016 - 6 A 9.14 - juris Rn. 12; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 09.04.2025 - 10 S 1332/23 - juris Rn. 22 und vom 01.08.2024 - 6 S 254/23 - juris Rn. 108). Gegenstand eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung sein, dass eine bestimmte Betätigung trotz einer im Verordnungsweg erlassenen Regelung, die ein Verbot oder einen Genehmigungsvorbehalt vorsieht, voraussetzungslos erlaubt ist. Beteiligte eines solchen Rechtsverhältnisses sind die Person, deren Betätigungsfreiheit beschränkt wird, und der Rechtsträger, dessen Behörde die Beachtung des Verbots oder des Genehmigungsvorbehalts im Rahmen ihrer Vollzugszuständigkeit zu überwachen und durchzusetzen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.10.2017 - 6 C 44.16 - juris Rn. 10 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 58), sowie der Rechtsträger der Behörde, die für die Genehmigungserteilung zuständig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.2005 - 3 C 3.04 - juris Rn. 21; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 60).
Demgemäß besteht in Bezug auf das Verhüllungsverbot in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der in ihrem Einzelfall zuständigen Genehmigungsbehörde, weil die Klägerin festgestellt haben möchte, dass sie trotz des Verbots ohne eine Ausnahmegenehmigung beim Führen von (geschlossenen) Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr einen Niqab tragen darf.
2. Die Klägerin hat an einer solchen Feststellung gegenüber dem Beklagten ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO, da sie eine Verletzung ihrer grundrechtlich geschützten Religionsfreiheit geltend macht und der Beklagte der Zulässigkeit des Fahrens mit einem Niqab entgegentritt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 71).
3. Die Feststellungsklage ist auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber der hilfsweise erhobenen Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung subsidiär. Denn die Klägerin begehrt in erster Linie keine Ausnahmegenehmigung, sondern es geht ihr um die Klarstellung, dass sie ohne eine solche Genehmigung als Fahrerin eines (geschlossenen) Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr einen Niqab tragen darf. Mit dieser Feststellung würde sich die Verpflichtungsklage erübrigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 72 ff.) bzw. mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig erweisen.
4. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht im Übrigen nicht entgegen, dass das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses wesentlich von der Gültigkeit einer Rechtsverordnung abhängt. § 47 VwGO entfaltet keine Sperrwirkung für die gerichtliche Überprüfung untergesetzlicher Rechtsetzungsakte außerhalb seines Anwendungsbereichs (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.09.2019 - 3 C 3.18 - juris Rn. 21 und vom 28.01.2010 - 8 C 19.09 - juris Rn. 25).
III. Die Feststellungsklage ist aber nicht begründet. Sie richtet sich zwar gegen den richtigen Beklagten, jedoch fällt das Tragen eines Niqabs beim Führen eines Kraftfahrzeugs unter das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO. Dieses Verbot ist verfassungsgemäß, insbesondere verstößt es nicht gegen Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG oder anderes höherrangiges Recht.
1. Die Feststellungsklage ist zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg als richtigen Klagegegner gerichtet. Richtiger Klagegegner ist bei der Feststellungsklage entsprechend dem Rechtsgedanken des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Rechtsträger, demgegenüber das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses festgestellt werden soll (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2017 - 1 S 542/17 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschluss vom 08.04.2009 - 3 CE 09.795 - juris Rn. 16; Meissner/Schenk in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 78 VwGO Rn. 53; Happ in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 78 Rn. 10), also hier der Rechtsträger der Behörde, die für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung auf Grundlage des § 46 Abs. 2 StVO zuständig wäre.
Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Erstrecken sich die Auswirkungen der Ausnahme über ein Land hinaus und ist eine einheitliche Entscheidung notwendig, ist gemäß § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zuständig; die Ausnahme erlässt dieses Bundesministerium durch Verordnung. Anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, sind die Voraussetzungen einer solchen Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für die von einer Einzelperson beantragte Ausnahmegenehmigung für das Tragen eines Niqabs nicht gegeben (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 64 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 - 11 K 61/24 - juris Rn. 21 f.; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 26.07.2023 - 3 K 26/23.NW - juris Rn. 32; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 08.01.2021 - 14 L 1537/20 - juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.11.2020 - 6 L 2150/20 - juris Rn. 24 ff.; Paskamp, JA 2023, 59, 65).
Für die Anwendung von § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO reicht zunächst allein die Erstreckung der Auswirkungen der Ausnahme über ein Land hinaus nicht aus. Vielmehr bedarf es zusätzlich der Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung, die sich nicht bereits aus einer angestrebten bundesweiten Wirkung einer Ausnahme für eine bestimmte Person im Einzelfall ergibt. Zwar lässt der Wortlaut von § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO bei isolierter Betrachtung eine Zuständigkeit des Bundesministeriums für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung möglich erscheinen, wenn Antragsteller - wie die Klägerin - Ausnahmen nicht nur für Fahrten innerhalb des Heimatbundeslands, sondern bundesweit begehren, da schon hierin die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung gesehen werden könnte. Gegen ein solches Verständnis sprechen allerdings systematische Erwägungen. Denn dem Bundesministerium steht gemäß § 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 StVO nur das Regelungsinstrument der Verordnung zur Verfügung. Zur Regelung einer konkreten Einzelausnahme ist eine abstrakt-generelle Verordnung hingegen nicht geeignet. Dasselbe Ergebnis folgt aus der Vorschrift des § 46 Abs. 4 StVO zum Geltungsbereich der Ausnahmegenehmigungen, nach der solche für den Geltungsbereich der Verordnung und damit bundesweit wirksam sind, soweit sie nicht einen anderen Geltungsbereich benennen. Würden länderübergreifende Auswirkungen einer Ausnahme immer zur Anwendbarkeit von § 46 Abs. 2 Satz 3 StVO führen, müsste das Bundesministerium über fast alle Einzelausnahmen entscheiden, obwohl es nur durch Verordnung handeln darf und die grundsätzliche Zuständigkeit nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO bei der Landesverwaltung liegen soll. Diese Auslegung entspricht auch dem ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers, der bei der Einführung von § 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 StVO im Zuge der Vierundfünfzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20.04.2020 (BGBl. I S. 814) zur Begründung der Ergänzung klargestellt hat, der Bund könne, soweit die Länder für die Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung zuständig seien (zur grundsätzlichen Vollzugszuständigkeit der Länder vgl. § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO), ausschließlich Verordnungsgeber (Schaffung einer Ausnahmeverordnung) sein; ihm komme in diesen Fällen keine Kompetenz zum Erlass von Verwaltungsakten zu (BR-Drs. 591/19, S. 88). Die damit neben den landesübergreifenden Auswirkungen zu prüfende Zuständigkeitsvoraussetzung der Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung im Sinne von § 46 Abs. 2 Satz 4 StVO kann im Hinblick auf das allein zur Verfügung stehende Regelungsinstrument der Verordnung nur erfüllt sein, wenn es auf die Umstände des Einzelfalls nicht ankommt.
Dies zugrunde gelegt bleibt es für die Beantragung einer Ausnahmegenehmigung für das Tragen eines Niqabs bei der Zuständigkeit der obersten Landesbehörden oder der nach Landesrecht bestimmten Stellen nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO. Denn die Erteilung der Ausnahmegenehmigung ist - anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat - kein verallgemeinerungsfähiges Anliegen, bei dem die Entscheidung in allen Fällen personenunabhängig gleich ausfallen müsste. Vielmehr muss bei der im Ermessen der Behörde stehenden Entscheidung eine Vielzahl individueller Faktoren berücksichtigt werden, darunter vor allem etwa, welche Bedeutung das eigenständige Führen eines Kraftfahrzeugs sowie das Tragen des Niqabs für die konkrete Person hat. Soweit der Beklagte sich auf seine Unzuständigkeit beruft, ist darauf hinzuweisen, dass er in dem hier streitigen Bescheid selbst von seiner Zuständigkeit ausgegangen ist. Denn er hat über den Antrag der Klägerin in der Sache entschieden.
2. Das Tragen eines Niqabs, wie ihn die Klägerin nutzt, unterfällt dem Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO.
Nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO darf, wer ein Kraftfahrzeug führt, sein Gesicht nicht so verhüllen oder verdecken, dass er nicht mehr erkennbar ist. Dies gilt gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO lediglich nicht in den in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO benannten und hier ersichtlich nicht streitgegenständlichen Fällen. Im Einklang mit dem natürlichen Wortverständnis von Verhüllen und Verdecken bedeutet dies gemäß der Verordnungsbegründung, dass das Gesicht mit seinen ausschlaggebenden Zügen wie Auge, Nase, Mund nicht mehr erkennbar ist (vgl. BR-Drs. 556/17, S. 28). Damit fallen weder reine Kopfbedeckungen, die das Gesicht freilassen (z. B. Hut, Mütze, Kappe, Kopftuch, Perücke), noch eine Gesichtsbemalung, -behaarung oder etwaiger Gesichtsschmuck (z. B. Tätowierung, Piercing, Karnevals- oder Faschingsschminke) oder die Sicht erhaltende oder unterstützende Brillen (z. B. Sonnenbrille), die nur geringfügige Teile des Gesichts umfassen, im Wesentlichen aber die Erkennbarkeit der Gesichtszüge nicht beeinträchtigten, unter das Verbot. Dieses soll aber für Masken, Schleier und Hauben gelten, die das ganze Gesicht oder wesentliche Teile des Gesichts verdecken (vgl. BR-Drs. 556/17 a. a. O.).
Bei einem Niqab wird durch die vollständige Bedeckung von Stirn, Haaransatz, Ohren sowie Kinn-, Mund- und Nasenpartie der Tatbestand der Verhüllung und Verdeckung im Sinne des § 23 Abs. 4 StVO erfüllt (so auch VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 - 10 A 1702/22.Z - juris Rn. 30; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 - 7 A 10660/23.OVG - juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 81 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 25). Wie sich aus der von dem Beklagten vorgelegten Stellungnahme der Zentralen Bußgeldstelle des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 23.12.2024 ergibt, ist im Rahmen der automatisierten Verkehrsüberwachung, deren Effektivität das Verhüllungsverbot gewährleisten soll (vgl. BR-Drs. 556/17, S. 14), die Erkennbarkeit der Gesichtszüge ein entscheidender Umstand für die Feststellung der Identität eines Fahrzeugführers, ohne den eine Ermittlung des Verantwortlichen im Bußgeldverfahren im Zweifel nicht möglich ist. So wird dort ausgeführt, dass in den Fällen, in denen ein Lichtbild der betroffenen Person vorliege, in der Regel ein Abgleich des Lichtbilds mit dem Fahrerfoto/Beweisbild erfolge. Hierbei würden die morphologischen Merkmale der beiden Bilder miteinander abgeglichen. Bei entsprechender Übereinstimmung bestehe ein hinreichender Tatverdacht. Dabei handele es sich um die mit Abstand am häufigsten praktizierte Methode zur Identifikation des Betroffenen bei der Begehung einer Verkehrsordnungswidrigkeit. Maßgebliche Merkmale seien etwa das Geschlecht, das altersentsprechende Aussehen, die Kopfform, der Haaransatz, die Nasenlänge/-breite, der Abstand der Augen und die Ohrform. Ein besonderes Augenmerk werde hierbei auf „nicht veränderliche morphologische Merkmale“ wie etwa den Abstand der Augen oder die Ohrform gelegt. Sofern keine ausreichenden Merkmale erkennbar seien (so etwa beim Tragen eines Niqabs), blieben die Möglichkeiten zur Fahreridentifikation stark eingeschränkt, sodass das geschilderte Vorgehen zur Feststellung des Fahrzeugführers nicht angewandt werden könne.
Der Niqab verdeckt (nahezu) sämtliche für das morphologische Erscheinungsbild einer Person identifikationsrelevanten Züge. Dies gilt umso mehr, als der von der Klägerin auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat getragene Niqab, der ihren Angaben zufolge im Zuschnitt den sonstigen ihr zur Verfügung stehenden Modellen entsprechen soll, über den Augen lediglich einen schmalen Schlitz frei lässt, der wiederum durch einen mittigen Steg im Bereich der Nasenwurzel unterbrochen und zusammengehalten wird, sodass entgegen der Auffassung der Klägerin eine Identifizierung der auf diese Weise verhüllten Person faktisch ausgeschlossen ist. Sie ist damit - erst recht auf Bildern, die im Rahmen der automatisierten Verkehrsüberwachung gefertigt werden - nicht mehr erkennbar (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26.02.2018 - 1 BvQ 6/18 - juris Rn. 6, nach dem die Behauptung, auch Frauen mit einem Gesichtsschleier könnten bei automatisierten Verkehrskontrollen identifiziert werden, nicht nachvollziehbar ist).
3. Es bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des Verhüllungsverbots in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO.
Die Vorschrift beruht auf der den allgemeinen Bestimmtheitsanforderungen des Artikels 80 Abs. 1 GG entsprechenden Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG in der bei der Einführung von § 23 Abs. 4 StVO geltenden Fassung (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 40; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 16 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 126, VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 27). Nach ihr ist das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Rechtsverordnungen über die (sonstigen) zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr zu erlassen.
a. Die Normierung des Verhüllungsverbots bedurfte insbesondere bei Berücksichtigung einer möglichen Beeinträchtigung der Religionsausübung, die die Klägerin rügt, keiner unmittelbaren Ausgestaltung durch den Parlamentsgesetzgeber (so auch VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 41; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12.08.2024 a. a. O. Rn. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 99 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 27; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 26.07.2023 a. a. O. Rn. 31; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.11.2020 a. a. O. Rn. 40; vgl. zum koedukativen Schwimmunterricht einer muslimischen Schülerin BVerfG, Beschluss vom 08.11.2016 - 1 BvR 3237/13 - juris Rn. 33 und zur Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 - 3 C 24.17 - juris Rn. 9). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verpflichten Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Dabei sind als wesentlich solche Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 juris Rn. 52 m. w. N.). Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen und deren Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 a. a. O. Rn. 53 und Urteil vom 24.09.2003 - 2 BvR 1436/02 - juris Rn. 67). Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste (vgl. BVerfG, Urteile vom 24.09.2003 - 2 BvR 1436/02 - a. a. O. und vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - juris Rn. 132).
Zwar kann das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO mittelbar zu einem Eingriff in die nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG grundrechtlich geschützte individuelle Glaubensfreiheit führen, soweit es die Freiheit einschränkt, aus einer individuellen religiösen Überzeugung heraus in jeder Situation und bei jeder Tätigkeit einen Niqab zu tragen. Denn die Religionsfreiheit schützt nicht nur die innere Freiheit, zu glauben oder nicht zu glauben, sondern auch die äußere Freiheit, den Glauben zu bekunden und zu verbreiten. Dazu gehört das Recht, das gesamte Verhalten an den Lehren des Glaubens auszurichten und dieser Überzeugung gemäß zu handeln. Dies betrifft nicht nur imperative Glaubenssätze, sondern auch solche religiösen Überzeugungen, die ein Verhalten als das zur Bewältigung einer Lebenslage richtige bestimmen. Bei der Würdigung dessen, was im Einzelfall als Ausübung von Religion und Weltanschauung zu betrachten ist, darf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften und des einzelnen Grundrechtsträgers nicht außer Betracht bleiben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jegliches Verhalten einer Person allein nach deren subjektiver Bestimmung als Ausdruck der Glaubensfreiheit angesehen werden muss. Die staatlichen Organe dürfen prüfen und entscheiden, ob hinreichend substantiiert dargelegt ist, dass sich das Verhalten tatsächlich nach geistigem Gehalt und äußerer Erscheinung in plausibler Weise dem Schutzbereich des Artikels 4 GG zuordnen lässt, also tatsächlich eine als religiös anzusehende Motivation hat. Dem Staat ist es indes verwehrt, derartige Glaubensüberzeugungen seiner Bürger zu bewerten oder gar als „richtig“ oder „falsch“ zu bezeichnen; dies gilt insbesondere dann, wenn hierzu innerhalb einer Religion divergierende Ansichten vertreten werden (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 14.01.2020 - 2 BvR 1333/17 - juris Rn. 110, vom 18.10.2016 - 1 BvR 354/11 - juris Rn. 58, vom 09.05.2016 - 1 BvR 2202/13 - juris Rn. 50, 72 f. und vom 27.01.2015 - 1 BvR 471/10 - juris Rn. 85 f.; Urteil vom 24.09.2003 a. a. O. Rn. 37, jew. m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 - 10 S 30/16 - juris Rn. 30).
Musliminnen, die aus religiösen Gründen einen Gesichtsschleier tragen, namentlich weil sie dies als verpflichtend oder von Gott gewollt empfinden, können sich damit grundsätzlich auf den Schutz der Glaubensfreiheit nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG berufen. Auf den Umstand, dass das Tragen eines Niqabs unter muslimischen Frauen im Großteil der Welt unüblich ist und im Islam verbreitet als nicht verpflichtend angesehen wird, kommt es insoweit nicht an, da die religiöse Fundierung der Bekleidungswahl nach geistigem Gehalt und äußerer Erscheinung jedenfalls hinreichend plausibel ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 80, vom 18.10.2016 a. a. O. Rn. 59 und vom 27.01.2015 a. a. O. Rn. 89; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 90 ff.).
Das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO statuierte straßenverkehrsrechtliche Verhüllungsverbot ist dennoch keine für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Vorschrift im Sinne der Wesentlichkeitstheorie (vgl. etwa VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 40 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 99). Ihm kommt für die Verwirklichung der Religionsfreiheit keine erhebliche Bedeutung zu. Denn es führt zu keiner gezielten oder unmittelbar den Schutzbereich der Religionsfreiheit betreffenden Beschränkung. Dass das Verhüllungsverbot in Einzelfällen mittelbar auch die Glaubensfreiheit von Niqab-Trägerinnen tangiert, macht es nicht bereits zu einer Regelung mit erheblicher Bedeutung für die Verwirklichung der Glaubensfreiheit (zur Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 9 und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 a. a. O. Rn. 27). Das Verbot ist vielmehr eine generelle Anordnung, die im Regelfall lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit betrifft und nur in Einzelfällen, etwa bei Kraftfahrerinnen, die sich aus religiösen Gründen zum Tragen eines Niqabs verpflichtet fühlen, mit der Religionsfreiheit kollidieren kann. Es zielt gerade nicht darauf ab, religiöse Bekundungen als solche in bestimmten Lebenssituationen zu verbieten, sondern richtet sich an alle Personen, die im Straßenverkehr ein Kraftfahrzeug führen, um die Effektivität der automatisierten Verkehrsüberwachung zu gewährleisten, indem die Feststellbarkeit der Identität der das Fahrzeug führenden Person zum Zwecke der Ahndung von Verkehrsverstößen sichergestellt wird (vgl. BR-Drs. 556/17 a. a. O.). Für das Vorbringen der Klägerin, das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO erscheine als Teil eines konzertierten Vorgehens mit dem Ziel, den Gesichtsschleier möglichst weit aus der Öffentlichkeit zu verdrängen, bestehen keine objektiven Anhaltspunkte. Eine solche Zielsetzung lässt sich weder aus der Verordnungsbegründung noch aus dem Regelungsinhalt ableiten (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. juris Rn. 42; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 13; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 112; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 06.02.2024 - 14 K 4280/20 - juris Rn. 62). Die Verordnungsbegründung führt vielmehr beispielhaft aus, dass unter das Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO das Tragen von Masken, Schleiern und Hauben fällt, soweit diese das gesamte Gesicht oder wesentliche Teile hiervon verdecken (BR-Drs. 556/17, S. 28). Zwar wird dabei auch der Schleier genannt; ein Bezug zu einer bestimmten Religion, insbesondere zum Islam, lässt sich dem Begriff jedoch nicht entnehmen. § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO verfolgt damit ersichtlich nicht den Zweck, allgemein religiöse Bekundungen in bestimmten Lebenssituationen zu untersagen. Zudem ist in etwaigen Konfliktfällen die Intensität des Eingriffs in der Regel gering, weil das Verhüllungsverbot nur das Führen eines (geschlossenen) Kraftfahrzeugs betrifft und die Religionsausübung damit nur in einer (zeitlich und örtlich) eng begrenzten und für die Religionsfreiheit in der Regel nicht wesentlichen Lebenssituation eingeschränkt sein kann (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 42, 54; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, 05.07.2024 a. a. O. Rn. 107; zur verpflichtenden Teilnahme am koedukativen Schulschwimmen im Hinblick auf islamische Bekleidungsvorschriften vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.11.2016 a. a. O. Rn. 33; zur Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 9 und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 a. a. O. Rn. 27).
Angesichts der insgesamt geringen Zahl der eine religiös begründete Vollverschleierung praktizierenden Frauen in Deutschland liegt auch die Annahme fern, dass es sich bei dem Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO um eine Regelung mit wesentlicher Bedeutung für die Verwirklichung von Grundrechten oder das Zusammenleben in der Gesellschaft handeln könnte. Auch wenn sich die Zahl der Frauen, die in der Bundesrepublik eine Vollverschleierung tragen, nicht genau bestimmen lässt, dürfte sie in einem gemessen an der Gesamtbevölkerung sehr niedrigen Bereich liegen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 124 f.).
Nichts anderes ergibt sich aus den weiteren von der Klägerin angeführten Grundrechten. Den insoweit geltend gemachten besonders intensiven Eingriff durch das Verbot nach § 23 Abs. 4 StVO in die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Artikel 2 Abs. 1 GG, der eine Regelung durch den Parlamentsgesetzgeber erfordere, vermag der Senat nicht zu erkennen. Das Vorbringen der Klägerin, Fahrzeugführer dürften beim Autofahren nicht frei über ihre Bekleidung bestimmen und würden gezwungen, fremden Menschen ihr Gesicht zu zeigen, kann einen solchen nicht begründen (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 27; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 26.07.2023 a. a. O. Rn. 30 f.). Gleiches gilt, soweit das Tragen eines Niqabs als Ausdruck der persönlichen Identität von Personen anzusehen ist, die durch den Schutz des Selbstbestimmungsrechts über die Darstellung des persönlichen Lebens- und Charakterbilds als Teilbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts dem Schutz von Artikel 2 Abs. 1 i. V. m. Artikel 1 Abs. 1 GG unterfällt (zum Tragen eines Kopftuchs durch eine Rechtsreferendarin vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 111 m. w. N.).
b. Das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO steht mit den Grundrechten in Einklang. Insbesondere ist der Eingriff in die nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Religionsfreiheit gerechtfertigt (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 43 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23.04.2025 - 1 N 17/25 - juris Rn. 16; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 20 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 94, 128 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 33 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.11.2020 a. a. O. Rn. 68 ff.; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 07.06.2022 - IV-2 RBs 73/22 - juris Rn. 11 ff.; Reuters, Gesichtsverhüllungsverbote und Religionsfreiheit, S. 115 ff.; Herber, NZV 2025, 385, 391; Rebler/Müller, NZV 2020, 273, 274).
Zu den verfassungsimmanenten Schranken der in Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG vorbehaltlos gewährleisteten Glaubens- und Bekenntnisfreiheit, die einen Eingriff in die Religionsfreiheit rechtfertigen können, zählen die Grundrechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 09.05.2016 a. a. O. Rn. 53 und vom 27.01.2015 a. a. O. Rn. 98, jew. m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 18). Hierunter fallen insbesondere die in Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete körperliche und geistige Integrität Dritter, deren nach Artikel 14 GG geschütztes Eigentum sowie die in direktem Zusammenhang hiermit stehende Sicherheit des Straßenverkehrs als Gemeinschaftswert von Verfassungsrang (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 45; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 127 und Beschluss vom 20.05.2021 - 8 B 1967/20 - juris Rn. 26; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 33; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 07.06.2022 a. a. O. Rn. 13).
aa. Das Verhüllungsverbot dient diesen Gütern von Verfassungsrang. Es verfolgt den legitimen Zweck der Verbesserung der Verkehrssicherheit (vgl. BR-Drs. 566/17, S. 11) und damit dem Schutz von Leib, Leben und Eigentum der anderen Verkehrsteilnehmer (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.02.2018 a. a. O.). Es soll - wie bereits ausgeführt - in diesem Rahmen insbesondere dazu beitragen, bei durch automatisierte Verkehrsüberwachung erfassten Verkehrsverstößen die Identität der das Fahrzeug führenden Person festzustellen (vgl. BR-Drs. 566/17 a. a. O.).
Ohne dass es hier entscheidungserheblich darauf ankommt, geht der Senat davon aus, dass das Verhüllungsverbot darüberhinausgehend im Interesse der Verkehrssicherheit die ungehinderte Rundumsicht von Personen, die Kraftfahrzeuge führen, gewährleisten soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.02.2018 a. a. O. Rn. 6; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 21; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 129, 134 ff.; a. A. Rebler/Huppertz, NZV 2021, 127, 128; Rebler, DVBl 2018, 1051, 1052; Rebler, DAR 2018, 713; Rebler, VD 2018, 143, 146; offen gelassen von VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 46). Dies kann im Rahmen der Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs berücksichtigt werden, auch wenn der Aspekt der ungehinderten Rundumsicht in der Verordnungsbegründung keine Erwähnung findet (a. A. Rebler/Huppertz, NZV 2021, 127, 128; Rebler, DVBl 2018, 1051, 1052; Rebler, DAR 2018, 713; Rebler, VD 2018, 143, 146; offen gelassen von VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 46). Denn anders als die Klägerin meint, können Eingriffe in Grundrechte nicht nur durch solche legitimen Zwecke gerechtfertigt sein, die der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber selbst ausdrücklich benannt hat. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist es nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für eine Neuregelung den Rechtssetzungsmaterialien zu entnehmen sind. Entscheidend ist vielmehr, dass im Ergebnis die Anforderungen des Grundgesetzes nicht verfehlt werden. Allein der Umstand, dass sich der Gesetz- oder Verordnungsgeber möglicherweise über die Gründe für die Einführung oder Änderung einer Regelung keine volle Klarheit verschafft hat, schließt es nicht aus, dass es vernünftige und sachliche Gründe für eine Regelung gibt. Erst das objektive Fehlen von Zwecksetzungen, die von Verfassungs wegen anzuerkennen sind, führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 29.09.2022 - 1 BvR 2380/21 - juris Rn. 86 f. m. w. N.). Insbesondere vor dem Hintergrund, dass § 23 Abs. 1 Satz 1 StVO die Verantwortlichkeit des Fahrzeugführers dafür betont, dass Sicht und Gehör nicht durch die Besetzung, Tiere, die Ladung, Geräte oder den Zustand des Fahrzeugs beeinträchtigt werden, liegt es nahe, dass das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch dazu dient, Sichtbeeinträchtigungen durch Gesichtsverhüllungen oder -verdeckungen zu verhindern.
Das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO schützt hingegen nicht die nonverbale Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 142 ff. und Beschluss vom 20.05.2021 a. a. O. Rn. 36 ff.; a. A. VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.11.2020 a. a. O. Rn. 89 f.; offen gelassen von VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 48), auf die das Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg in seinem Bescheid vom 23.11.2022 unter anderem abgestellt hat. Für Ankündigungen und Warnungen ist in der Straßenverkehrs-Ordnung grundsätzlich die Nutzung von Einrichtungen am Fahrzeug und Sicherungsmitteln wie Fahrtrichtungsanzeigern (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 StVO), Warnblinklicht, Warndreieck und Beleuchtung (§ 15 StVO) sowie Schall- und Leuchtzeichen (§ 16 StVO) vorgesehen. Zwar erfordert der Straßenverkehr in Einzelfällen, etwa bei Begegnungen auf schmalen Straßen, zu der Frage, wer zu einer Ausweichstelle zurückfährt (vgl. Figgener in Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, Straßenrecht, 28. Aufl., § 2 StVO Rn. 70), auch eine Verständigung durch verbale oder nonverbale Kommunikation. An die Eindeutigkeit einer solchen Kommunikation sind allerdings strenge Anforderungen zu stellen (zum Vorfahrtverzicht vgl. etwa König, in Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl., § 8 StVO Rn. 31). Die nonverbale Kommunikation über die Mimik ist bei den im Straßenverkehr typischen Entfernungen hingegen so erheblich eingeschränkt, dass sie grundsätzlich ungeeignet sein dürfte und ihr damit kaum Bedeutung zugemessen werden kann. Der damit vorrangigen Nutzung verständlicherer Gesten wie Handzeichen/Winken, ggf. ergänzt durch deutliches Kopfnicken oder Kopfschütteln, bleibt aber auch bei der Verhüllung oder Verdeckung des Gesichts möglich und steht ihr damit nicht entgegen. So konnten die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch keine nachvollziehbaren Beispiele für nonverbale Kommunikationsformen im Straßenverkehr benennen, die wegen des Tragens eines Niqabs nicht mehr möglich wären.
bb. Das Verhüllungsverbot ist zur Erreichung dieses Gütern von Verfassungsrang dienenden Verordnungszwecks geeignet (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 47; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 150 ff.). Anders als die Klägerin meint, bedarf es hierzu keines Nachweises, dass nicht identifizierbare Personen den Straßenverkehr mehr gefährdeten als unverhüllte Autofahrer. Vielmehr genügt bereits die Möglichkeit, durch eine Regelung den Verordnungszweck zu erreichen. Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.07.2021 - 1 BvR 2237/14 - juris Rn. 131 m. w. N.). Im Übrigen dürfen Gesetz- und Verordnungsgeber in Ausübung der staatlichen Schutzpflichten schon die Entstehung von Gefährdungslagen bekämpfen und auf eine Risikominimierung hinwirken. Abstrakt-generelle Normen zur Gefahrenvorsorge sind nicht erst dann gerechtfertigt, wenn ansonsten unmittelbar ein Gefahreneintritt zu besorgen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 22).
Danach trägt das Verhüllungsverbot dazu bei, die Verkehrssicherheit zu verbessern. Der Gewährleistung der Erkennbarkeit von Personen, die Kraftfahrzeuge im Straßenverkehr führen, kommt im Fall automatisierter Verkehrsüberwachung nicht lediglich eine repressive, sondern auch eine präventive Funktion zu. Denn wer damit rechnen muss, auf der Grundlage eines automatisiert gefertigten Lichtbilds für einen Verkehrsverstoß zur Verantwortung gezogen zu werden, wird Verkehrsverstöße eher zu vermeiden suchen als jemand, der sich aufgrund einer Verhüllung unerkannt im Straßenverkehr bewegen kann. Verkehrsregeln wirken dadurch besonders effektiv, dass Verstöße bestraft werden (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 44; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 38; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 07.06.2022 a. a. O. Rn. 16; Reuters a. a. O. S. 116; Hentschel/König a. a. O. § 23 StVO Rn. 37a). Eine durch das Verhüllungsverbot auch gewährleistete möglichst uneingeschränkte Rundumsicht ist außerdem für das sichere Führen eines Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr und die Minimierung des Unfallrisikos von erheblicher Bedeutung, damit Ereignisse im Straßenverkehr nicht zu spät gesehen werden (vgl. Reuters a. a. O.).
cc. Das Verhüllungsverbot ist des Weiteren erforderlich. Ein gleich wirksames, aber mit geringeren Grundrechtseinschränkungen verbundenes Mittel zur Erreichung des hier verfolgten Zwecks steht nicht zur Verfügung.
Insbesondere ist die Erteilung einer Fahrtenbuchauflage nicht gleich geeignet. Auf die Gewährleistung der Rundumsicht dürfte eine Fahrtenbuchauflage keine positiven Auswirkungen haben (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 50; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 25; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 161). Vor allem aber kann sie nicht in gleicher Weise zur Identifizierung im Rahmen der automatisierten Verkehrsüberwachung wie das Verhüllungsverbot beitragen. Dabei wird nicht in Frage gestellt, dass die Führung eines Fahrtenbuchs abstrakt-generell zur Identifizierung von Verkehrsteilnehmern tauglich und im Sinn der Regelung in § 31a StVZO eine geeignete Maßnahme zur Gewährleistung der Sicherheit des Straßenverkehrs ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2015 - 3 C 13.14 - juris Rn. 19 m. w. N.). Allerdings kann nicht angenommen werden, dass die Anordnung zum Führen eines Fahrtenbuchs eine „sogar vom Verordnungsgeber selbst pauschal als gleichwertige Maßnahme“ im Verhältnis zur automatisierten Verkehrsüberwachung (so Rebler/Müller, DAR 2025, 476, 477) anzusehen ist. Kann die Identität einer Person nach Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften aufgrund der Bildqualität oder fehlender Ermittlungsmöglichkeiten nicht aufgeklärt werden, dürfte regelmäßig dennoch eine Abbildung (durch Fertigung eines automatisierten Lichtbilds) des Fahrzeugführers vorhanden sein. Die Verpflichtung zum Führen eines Fahrtenbuchs tritt somit als zusätzliche Identifizierungsmöglichkeit zu ohnehin vorhandenen (milderen) Mitteln hinzu. Diese Möglichkeiten entfallen durch die Anordnung einer Fahrtenbuchauflage gerade nicht. Das Fahrtenbuch steht in solchen Fällen nicht in einem alternativen Verhältnis, sondern kann (nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften) regelmäßig kumulativ zu den sonst üblichen Möglichkeiten der Feststellung der Identität eines Fahrzeugführers herangezogen werden. Anders verhält es sich hingegen in Fällen, in denen - wie hier - eine Identifizierung der Person anderweitig nicht möglich ist und die Identität eines Fahrzeugführers ausschließlich mit Hilfe des Inhalts eines Fahrtenbuchs ermittelt werden kann (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 50; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 164). Hinzukommt, dass eine Fahrtenbuchauflage nach § 31a Abs. 1 StVZO ohnehin nur dem Halter eines Kraftfahrzeugs auferlegt werden kann, während § 23 Abs. 4 StVO auf den Fahrzeugführer abstellt. Eine fahrzeuggebundene Fahrtenbuchauflage zur Identifikation eines verhüllten Fahrzeugführers ist aber schon deswegen nicht gleich geeignet wie ein Verhüllungsverbot, weil es der Niqab-Trägerin auf Grund ihrer Fahrerlaubnis freisteht, jedes andere Fahrzeug der entsprechenden Fahrzeugklasse zu führen und damit denkbar ist, dass Fahrten unter Einsatz eines Niqabs mit Fahrzeugen erfolgen, deren Halterin die Niqab-Trägerin gerade nicht ist und für die keine Fahrtenbuchauflage besteht (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 25). Zwar könnte die Erteilung einer Fahrtenbuchauflage, soweit sie sich auf von der die Ausnahmegenehmigung beantragenden Person gehaltene Fahrzeuge bezöge, als Nebenbestimmung zur Ausnahmegenehmigung erteilt werden (vgl. § 46 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 StVO) und hinge damit nicht von den Voraussetzungen des § 31a Abs. 1 StVZO ab. Für Fahrzeuge anderer Halter käme jedenfalls die fahrzeugbezogene Auflage nach § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO nur in Betracht, wenn zuvor die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich war. Selbst wenn mit der Ausnahmegenehmigung die Auflage erlassen würde, nur das eigene oder solche anderen Kraftfahrzeuge zu führen, für die eine Fahrtenbuchauflage besteht, ergäbe sich zur Identifizierung allerdings nicht die gleiche Eignung. Denn es fehlt auch dann an einem objektiven Beweismittel für die Identifizierung der das Fahrzeug führenden Person im Fall von Zuwiderhandlungen gegen Verkehrsvorschriften, da Fahrtenbücher gar nicht, unvollständig oder unrichtig geführt werden können. Die Verpflichtung zum Führen eines Fahrtenbuchs kann insbesondere nicht die Möglichkeit verhindern, dass Personen Verkehrszuwiderhandlungen nachträglich auf sich nehmen, die von anderen mit einem Niqab verhüllten Personen begangen wurden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 29; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 164). Soweit eine rein personenbezogene Fahrtenbuchauflage in Betracht käme, kann eine solche nachträglich kaum wirksam überprüft werden.
Dasselbe gilt für die von der Klägerin vorgeschlagene Kennzeichnung des Niqabs, etwa durch Initialen oder eine Zahlenkombination, die aufgrund der auch dann fehlenden objektiven Erkennbarkeit der Person unter dem Niqab und der damit weiterhin gegebenen Manipulationsmöglichkeit ebenfalls nicht gleich geeignet sein kann. Denn selbst im Fall eines eindeutig identifizierbaren Kleidungsstücks lässt sich nicht sicher auf dessen Träger schließen (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 51; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 30; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 167; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 47; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 26.07.2023 a. a. O. Rn. 51). Die von der Klägerin vorgeschlagene Registrierung bei der Zulassungsstelle ginge außerdem mit einem zusätzlichen Verwaltungsaufwand einher und dürfte datenschutzrechtlich erheblichen Bedenken begegnen.
dd. Das Verhüllungsverbot ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Von ihm gehen keine unzumutbaren Belastungen aus. Angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist eine Regelung dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und deren Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 29.09.2022 a. a. O. Rn. 119 m. w. N.). Es bestehen nach diesem Maßstab keine Bedenken dagegen, dass der Verordnungsgeber der Sicherheit im Straßenverkehr sowie damit den Rechtsgütern Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum der Verkehrsteilnehmer grundsätzlich Vorrang gegenüber der Religionsfreiheit der Niqab-Trägerin gewährt.
Die Argumentation der Klägerin, dass die Religionsfreiheit generell überwiege, überzeugt nicht. Zwar kommt der Glaubensfreiheit ein hoher Wert zu, zumal sie in enger Verbindung mit der Menschenwürde als dem obersten Wert im System der Grundrechte steht und wegen ihres Ranges extensiv ausgelegt werden muss (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 101 und vom 17.07.1973 - 1 BvR 308/69 - juris Rn. 28). Auch insoweit gilt allerdings, dass die Normen des Grundgesetzes zusammen zu sehen und ihre Interpretation und ihr Wirkungsbereich mit dem Ziel der praktischen Konkordanz (dazu vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 - 1 BvR 16/13 - juris Rn. 76; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., § 2 Rn. 71 f.) aufeinander abzustimmen sind und ein angemessenes Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung des Grundrechts auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits zu wahren ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 a. a. O). Dass diese Abwägung im Hinblick auf das Verhüllungsverbot immer zugunsten der Religionsfreiheit der Niqab-Trägerin ausfallen müsste, vermag der Senat nicht zu erkennen.
Wie bereits dargelegt, führt das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO nicht zu einem intensiven Eingriff in die Religionsfreiheit. Denn wenn von einzelnen Personen als verbindlich empfundene religiöse Bekleidungsvorschriften zum straßenverkehrsrechtlichen Verhüllungsverbot im Widerspruch stehen, sind die betroffenen Personen nicht zwingend an der Einhaltung dieser religiösen Bekleidungsvorschriften, sondern am Führen eines (geschlossenen) Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr gehindert. Zwar ist das Führen eines Kraftfahrzeugs eine verbreitete Art der Fortbewegung. Diese ist allerdings von der Einhaltung zahlreicher Voraussetzungen, unter anderem zur Erteilung einer Fahrerlaubnis, insbesondere mit konkreten Anforderungen an die Fahreignung (vgl. etwa § 2 StVG, §§ 11 ff. FeV), abhängig und insbesondere im Hinblick auf den öffentlichen Nah- und Fernverkehr sowie zweirädrige Fortbewegungsmittel nicht alternativlos. Es erscheint damit nicht per se unzumutbar, sich zwischen der Teilnahme am Straßenverkehr als Kraftfahrzeugführerin zu den Bedingungen des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO und dem unbedingten Befolgen des als zwingend empfundenen religiösen Gebots des Tragens eines Niqabs zu entscheiden (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 54; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 32; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 179).
Gegen ein Überwiegen der Religionsfreiheit spricht außerdem die Hochrangigkeit der durch § 23 Abs. 4 StVO geschützten Güter des Artikels 2 Abs. 2 Satz 1 GG, aufgrund der es verfassungsrechtlich unbedenklich erscheint, selbst zur Abwehr verhältnismäßig abstrakter Gefahren Schutzvorkehrungen auch im Anwendungsbereich des Artikels 4 Abs. 1und 2 GG zu ergreifen. Diesen hochrangigen Gütern steht mit der Religionsfreiheit zwar ebenfalls ein mit hohem Rang - insbesondere vorbehaltslos - ausgestattetes Grundrecht gegenüber. Dabei ist auch hier zu berücksichtigen, dass der in Rede stehende Eingriff in die Religionsfreiheit sowohl zeitlich als auch örtlich lediglich eine begrenzte Wirkung entfaltet (vgl. zur Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 24). Das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO normierte Verhüllungsverbot für Fahrzeugführer hindert niemanden unmittelbar an der Ausübung seines Glaubens. Die eigenständige Führung eines Kraftfahrzeugs ist grundsätzlich kein zwingendes oder alternativloses Mittel der Fortbewegung. Die Wahl zwischen der Teilnahme am Straßenverkehr als Kraftfahrzeugführerin unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben und der uneingeschränkten Befolgung eines als verpflichtend verstandenen religiösen Verhüllungsgebots begründet daher auch unter diesem Gesichtspunkt keine generelle Unzumutbarkeit (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 54; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 32; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 179; VG Berlin, Urteil vom 27.01.2025 a. a. O. Rn. 46).
Eine Unverhältnismäßigkeit des Verhüllungsverbots nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht daraus, dass die automatisierte Verkehrsüberwachung ausschließlich bei Geschwindigkeitsüberschreitungen zum Einsatz komme, während sie zahlreiche weitere Verkehrsverstöße von vornherein nicht erfasse. Selbst wenn dies zuträfe, wäre die Gewährleistung der Effektivität der automatisierten Geschwindigkeitsüberwachung ausreichend gewichtig, um ein allgemeines Verhüllungsverbot für Personen, die (geschlossene) Kraftfahrzeuge führen, zu rechtfertigen. Denn der Einhaltung der Höchstgeschwindigkeit kommt für die Verkehrssicherheit ganz erhebliche Bedeutung zu. Insbesondere bei tödlichen Verkehrsunfällen auf Landstraßen und Autobahnen ist zu schnelles Fahren eine der Hauptunfallursachen (vgl. Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 261 vom 05.07.2024, abrufbar unter https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2024/07/PD24_261_46241.html). Im Übrigen wird die automatisierte Verkehrsüberwachung nicht nur zur Geschwindigkeitsüberwachung, sondern auch zur Ahndung von Rotlichtverstößen sowie und der Nichteinhaltung des Sicherheitsabstands herangezogen (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 07.06.2022 a. a. O. Rn. 16). Jedenfalls letzteres zählt ebenfalls unter das häufigste Fehlverhalten von Fahrerinnen und Fahrern, wenn es zu Unfällen mit Personenschäden kommt (vgl. Statistisches Bundesamt, Verkehrsunfälle: Fehlverhalten der Fahrer bei Unfällen mit Personenschaden, Stand: 16.07.2025, https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Verkehrsunfaelle/Tabellen/fehlverhalten-fahrzeugfuehrer.html). Die Auswirkungen von Rotlichtverstößen werden statistisch innerhalb der Kategorie „Nichtbeachten der Vorfahrt“, der allerdings ebenfalls insoweit eine erhebliche Bedeutung zukommt, nicht gesondert erfasst.
Wie bereits ausgeführt, beschränkt sich die der Abwägung zugrunde liegende Zwecksetzung nicht allein auf den in der Verordnungsbegründung genannten Zweck der Sicherstellung der Ahndung von Verkehrsverstößen (vgl. BR-Drs. 556/17 a. a. O.). Aus der Ermächtigungsgrundlage des § 23 FeV i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG a. F. ergibt sich vielmehr der weitergehende Zweck der Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Straßenverkehr. Die Identifizierbarkeit des Fahrzeugführers spielt somit nicht nur im Rahmen der automatisierten Verkehrsüberwachung eine Rolle, sondern auch bei der Aufklärung sonstiger verkehrsrelevanter Vorfälle mit straf- oder ordnungswidrigkeitsrechtlicher Bedeutung. Im Fall einer Vollverschleierung wäre eine Identifizierung durch Geschädigte oder Zeugen ausgeschlossen.
Es ist auch nicht unverhältnismäßig, dass das Verhüllungsverbot für sämtliche Führerscheinklassen gilt. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die automatisierte Verkehrsüberwachung für bestimmte Klassen geschlossener Fahrzeuge keine präventive Wirkung entfaltet. Insbesondere gilt für die von der Klägerin angesprochenen Fahrzeuge der Fahrerlaubnisklasse AM weit überwiegend wegen der Helmpflicht ohnehin gemäß § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO i. V. m. § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO eine Ausnahme vom Verhüllungsverbot. Soweit dies etwa für sog. Minicars mit einer Höchstgeschwindigkeit von 45 km/h nicht der Fall ist, können mit diesen auch Geschwindigkeits-, Rotlicht- und Abstandsverstöße begangen und sonstige Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs verursacht werden.
Die Klägerin dringt auch mit ihrem Argument nicht durch, es sei der ausdrücklich verlautbarte Wille des parlamentarischen Gesetzgebers, religiöse und traditionell muslimische Handlungen im Rahmen von Grundrechtsabwägungen zu berücksichtigen, was sich in der Einführung von § 1631d BGB zur Beschneidung im Jahr 2012 gezeigt habe. Die in § 1631d BGB getroffene Abwägung ist für die Verhältnismäßigkeit des Verhüllungsverbots nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ohne Belang. Denn es besteht kein an den Verordnungsgeber gerichtetes verfassungsrechtliches Gebot, die erforderliche Abwägung kollidierender Rechtsgüter in verschiedenen Lebensbereichen durchgehend konsistent vorzunehmen und demselben Gut, hier der Religionsfreiheit, Vorrang zu gewähren (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 35; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 192).
Des Weiteren ist bei alledem maßgeblich zu berücksichtigen, dass einer besonderen Grundrechtsbetroffenheit - soweit im Einzelfall erforderlich - durch die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO angemessen Rechnung getragen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 11; VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 57; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 36; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 188 und Beschluss vom 20.05.2021 a. a. O. Rn. 44; Müller, SVR 2021, 356, 359). Soweit die Klägerin vorträgt, solche Ausnahmegenehmigungen würden von den Behörden für Niqab-Trägerinnen faktisch nicht erteilt, steht dies der Angemessenheit der Norm nicht entgegen. Insbesondere erscheint es angesichts der Hochrangigkeit der mit dem Verhüllungsverbot geschützten Rechtsgüter Dritter sachgerecht, wenn Ausnahmen nicht lediglich von einer (aus religiösen oder anderen Gründen bestehenden) Unmöglichkeit der Beachtung des Verhüllungsverbots, sondern vom Vorliegen weiterer Umstände des Einzelfalls, insbesondere zur Bedeutung der eigenständigen Führung eines Kraftfahrzeugs, abhängig gemacht werden (so zur Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 a. a. O. Rn. 27). Dass solche Umstände bei anderen ohne Erfolg beantragten Ausnahmegenehmigungen vorgelegen hätten, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Im Übrigen hat sie auch keine konkreten Zahlen zum Verhältnis von beantragten und erteilten Ausnahmegenehmigungen benannt und selbst auf einen Fall verwiesen, in dem eine solche Genehmigung für eine Niqab-Trägerin erteilt worden sei. Letztendlich führt eine diesbezügliche Verwaltungspraxis aber ohnehin nicht zur Annahme der Verfassungswidrigkeit der Regelung. Denn die Wirksamkeit einer Verordnungsregelung ist grundsätzlich unabhängig davon zu beurteilen, ob die Verwaltungspraxis den rechtlichen Vorgaben entspricht. Gegen die behördliche Ablehnung der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung kann der Betroffene - wie hier die Klägerin mit ihrem Hilfsantrag - individuell verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Dass Vollzugsmängel bereits in der Verordnungsnorm angelegt wären, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich (zum Ganzen vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 37; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 190).
c. Aus den weiteren von der Klägerin angeführten Freiheitsgrundrechten, insbesondere der allgemeinen Handlungsfreiheit, ergibt sich nichts anderes. Zwar greift § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Artikel 2 Abs. 1 GG ein und betrifft auch einen Teilbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Artikel 2 Abs. 1 i. V. m. Artikel 1 Abs. 1 GG (vgl. zum Tragen eines Kopftuchs durch eine Rechtsreferendarin BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 111). Der Eingriff in diese Rechte ist jedoch aus den oben ausgeführten Gründen ebenfalls gerechtfertigt (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 58).
d. Eine Ungleichbehandlung wegen des Geschlechts oder Glaubens nach Artikel 3 Abs. 2 und 3 Satz 1 GG ist durch das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO - anders als die Klägerin meint - nicht gegeben (vgl. auch VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 59 f.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 06.02.2024 a. a. O. Rn. 62; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 26.07.2023 a. a. O. Rn. 59 f.). Der besondere Gleichheitssatz nach Artikel 3 Abs. 3 GG ist als absolutes Unterscheidungsverbot zu verstehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.09.2025 - 2 BvR 934/19 - juris Rn. 171; Langenfeld in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Artikel 3 Abs. 3 Rn. 115), sodass das für Angehörige jedes Glaubens sowie jeder religiösen Anschauung geltende Verhüllungsverbot nicht zu einem Gleichheitsverstoß in diesem Sinne führen kann. Zwar ist ein Unterscheidungsverbot auch anzunehmen, wenn der vom Gesetzgeber gewählte, durch Artikel 3 Abs. 3 GG nicht verbotene sachliche Anknüpfungspunkt in der gesellschaftlichen Wirklichkeit weitgehend nur für eine Gruppe zutrifft, oder die differenzierende Regelung sich weitgehend nur auf eine Gruppe im Sinne einer faktischen Benachteiligung auswirkt, deren Ungleichbehandlung nach Artikel 3 Abs. 3 GG strikt verboten ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18.06.2008 - 2 BvL 6/07 - juris Rn. 49, vom 27.11.1997 - 1 BvL 12/91 - juris Rn. 34 und vom 30.01.2002 - BvL 23/96 - juris Rn. 69 ff. jew. zur Ungleichbehandlung wegen des Geschlechts). Dass von der Regelung des Verhüllungsverbots des § 23 Abs. 4 StVO überwiegend religiös oder durch das Geschlecht bedingte Verhüllungsgebote erfasst werden, ist jedoch nicht ersichtlich. Insbesondere gibt es hierfür keine klaren, etwa statistischen Belege (dazu vgl. Kischel in Epping/Hillgruber, GG, Art. 3 Rn. 200 f. m. w. N.). Im Hinblick auf polizeiliche Erkenntnisse zu der Zahl von Verstößen gegen das Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO (vgl. dazu Rebler/Huppertz, NZV 2021, 127, 129; Rebler/Müller, NVZ 2020, 273, 274) bestehen vielmehr keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass von diesem Verbot überwiegend Niqab-Trägerinnen betroffen sind. Artikel 3 Abs. 2 GG enthält daneben keine weitergehenden oder speziellen Anforderungen. Sein über das Diskriminierungsverbot des Artikels 3 Abs. 3 GG hinausreichender Regelungsgehalt besteht darin, dass er ein Gleichberechtigungsgebot aufstellt und dieses auch auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstreckt (vgl. BVerfG, Urteil vom 30.01.2002 a. a. O. und Beschluss vom 24.01.1995 - BvL 18/93 - juris Rn. 68).
e. Auch aus Artikel 9 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention ergibt sich kein weiterreichender Schutz der Religionsfreiheit (vgl. EGMR, Urteile vom 11.07.2017 - 37798/13 - NVwZ 2018, 1037 und vom 01.07.2014 - 43835/11 - NJW 2014, 2925; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 244; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.11.2020 a. a. O. Rn. 104).
4. Die Klägerin dringt ferner nicht mit ihrem Einwand durch, das Verhüllungsverbot betreffe faktisch weit überwiegend den überschaubaren Personenkreis muslimischer Frauen, die aus religiösen Gründen ihr Gesicht verschleierten, sodass es sich um eine konkret-individuelle Regelung handele, zu der dem Verordnungsgeber die Ermächtigung fehle. Selbst wenn - unterstellt - von dem Verhüllungsverbot weit überwiegend Niqab-Trägerinnen betroffen wären, bezöge es sich abstrakt auf eine unbestimmte Zahl von Fällen oder möglichen Sachverhalten sowie generell auf eine unbestimmte Zahl von Personen, wofür hier die Verordnung das geeignete Regelungsinstrument ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2024 a. a. O. Rn. 18; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 06.02.2024 a. a. O. Rn. 62). Darüber hinaus bestehen - wie bereits ausgeführt - im Hinblick auf polizeiliche Erkenntnisse zu der Zahl von Verstößen gegen das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO keine Anhaltspunkte dafür, dass die Behauptung der Klägerin zum Kreis der vom Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO überwiegend betroffenen Niqab-Trägerinnen überhaupt zutrifft.
B. Das hilfsweise erhobene Verpflichtungsbegehren hat nur teilweise Erfolg.
I. Die Verpflichtungsklage ist nach § 42 Abs. 1 zweite Alternative VwGO statthaft und auch sonst zulässig.
Insbesondere hatte die Klägerin ihr Klagerecht im Zeitpunkt der Erhebung der Klage am 03.11.2022 nicht verwirkt. Ungeachtet der Frage, ob die Klägerin, wie vom Beklagten geltend gemacht, seit ihrer ersten Nachfrage am 04.03.2021 tatsächlich über 16 Monate untätig geblieben ist, führt dieser Umstand für sich genommen nicht zur Verwirkung des Klagerechts. In einer Untätigkeitssituation ist stets zu berücksichtigen, dass der Betroffene mit der Antragstellung üblicherweise alles seinerseits Erforderliche getan hat und daher zunächst die Behörde verpflichtet ist, tätig zu werden. Tut sie dies nicht, kann allein wegen des Zeitablaufs von einer Verwirkung allenfalls in Ausnahmefällen, etwa bei einem stillen Zuwarten über viele Jahre, ausgegangen werden. Dies ist hier nicht der Fall. Besondere Umstände, aus denen sich für die Behörde ergibt, dass ein Klagerecht nicht mehr wahrgenommen werden wird, sind hier außerdem nicht ersichtlich. Hinzu kommt, dass der Beklagte selbst bei einer - unterstellten - Verwirkung mit dem Erlass des Ablehnungsbescheids vom 23.11.2022 der Klägerin das Klagerecht wieder eröffnet hätte (vgl. Porsch in Schoch/Schneider a. a. O. § 75 VwGO Rn. 17; Brenner in Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl., § 75 Rn. 88; Wöckel in Eyermann a. a. O. § 75 Rn. 26; Peters in Posser/Wolff/Decker, VwGO, § 75 Rn. 25).
II. Die gegen den richtigen Beklagten gerichtete (hierzu vgl. oben unter A. III. 1.) Verpflichtungsklage ist unbegründet, soweit die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung begehrt (1.), und hat nur bezüglich des in dem Verpflichtungsantrag enthaltenen Bescheidungsbegehrens Erfolg (2.).
1. Dem Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung kann nicht entsprochen werden, denn die Voraussetzungen einer Reduzierung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens auf Null liegen nicht vor.
a. Rechtsgrundlage für die begehrte Ausnahmegenehmigung ist § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO. Danach können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Die Entscheidung steht damit grundsätzlich im gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren behördlichen Ermessen.
Durch die - verfassungsrechtlich gebotene (vgl. hierzu A. III. 3. b. dd und Sauthoff in Münchener Kommentar, Straßenverkehrsrecht, § 46 StVO Rn. 2) - Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO soll besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.12.1975 - 1 BvR 118/71 - juris Rn. 23; BVerwG, Urteile vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 11 und vom 16.03.1994 - 11 C 48.92 - juris Rn. 26). Die Frage, ob das Vorliegen eines Einzelfalls bzw. eines besonderen Ausnahmefalls bereits auf Tatbestandsebene zu prüfen oder erst innerhalb der Ermessensausübung zu gewichten ist, kann offenbleiben (für ein die Ermessensprüfung eröffnendes Merkmal vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 12; für die Einbeziehung als Wertungsvorgabe in die einheitlich zu treffende Ermessensentscheidung vgl. BVerwG, Urteile vom 13.03.1997 - 3 C 2.97 - juris Rn. 27 und 16.03.1994 - 11 C 48.92 - juris Rn. 26; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 a. a. O. Rn. 23). Denn es bestehen keine Zweifel am Vorliegen einer solchen Ausnahmesituation, wenn eine Betroffene - wie hier - aus religiösen Gründen gehindert ist, das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zu beachten (zur Hinderung der Beachtung der Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 13).
b. Das Ermessen ist vorliegend nicht dahingehend auf Null reduziert, dass jede andere Entscheidung als die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung aus Rechtsgründen ausscheiden müsste.
Nach der - verfassungsrechtlich unbedenklichen - Grundentscheidung des Verordnungsgebers in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO darf niemand ein Kraftfahrzeug führen, dessen Gesicht so verhüllt oder verdeckt ist, dass eine Identifizierung nicht mehr möglich ist. Gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO können die zuständigen Behörden hiervon Ausnahmen zulassen, sei es für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller.
Das durch § 46 Abs. 2 StVO eröffnete Ermessen der Behörde ist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen auf Null reduziert. Eine solche Ermessensreduzierung setzt voraus, dass nach der gegebenen Sachlage sämtliche denkbaren Alternativen offenkundig nur unter pflichtwidriger Vernachlässigung eines eindeutig vorrangigen Gesichtspunkts gewählt werden könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.05.2016 - 5 C 36.15 - juris Rn. 31 m. w. N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 225; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21. Aufl., § 7 Rn. 24).
Ein Anspruch auf Befreiung von dem Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO im Weg einer Ermessensreduzierung auf Null kommt nur dann in Betracht, wenn dem Betroffenen der Verzicht auf das Führen eines Kraftfahrzeugs aufgrund besonderer individueller Umstände unzumutbar wäre. Fehlt eine solche besondere Angewiesenheit, so vermag schon aus diesem Grund das individuelle Interesse am Führen eines Kraftfahrzeugs das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Verbots regelmäßig nicht zu überwiegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 15, OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 227; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 a. a. O. Rn. 43).
Auch wenn einer Unmöglichkeit der Beachtung des Verhüllungsverbots aus religiösen Gründen im Hinblick auf den gerade auch auf den Minderheitenschutz abzielenden Normgehalt von Artikel 4 Abs. 1 und. 2 GG und dessen schrankenloser Gewährleistung grundsätzlich ein höheres Gewicht beizumessen sein sollte als dem etwa bei einer Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus gesundheitlichen Gründen lediglich tangierten allgemeinen - durch Artikel 2 Abs. 1 GG geschützten - Interesse am Führen eines Kraftfahrzeugs, kann eine Ermessensreduktion auf Null dennoch auch im Anwendungsbereich der Glaubensfreiheit grundsätzlich allenfalls dann in Betracht kommen, wenn dem Betroffenen der Verzicht auf das Führen eines Kraftfahrzeugs aus besonderen individuellen Gründen nicht zugemutet werden kann (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 227; zur Helmpflicht für Kraftradfahrer im Hinblick auf Turban tragende Sikhs vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 a. a. O. Rn. 15; zur Ausnahmegenehmigung von der Helmpflicht für Kraftradfahrer aus gesundheitlichen Gründen vgl. BGH, Urteil vom 25.01.1983 - VI ZR 92/81 - juris Rn. 18).
Die Religionsfreiheit der Klägerin und die von ihr darüber hinaus angeführten Gründe, warum ihr der Verzicht auf das Führen eines Kraftfahrzeugs nicht zugemutet werden kann, sind jedoch im Verhältnis zum öffentlichen Interesse an der Einhaltung des Verhüllungsverbots des § 23 Abs. 4 StVO sowohl isoliert betrachtet als auch bei einer Gesamtabwägung keine besonderen individuellen Gründe, die dazu führen, dass die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung die einzig rechtmäßige Entscheidung und dementsprechend das dem Beklagten zustehende Ermessen auf Null reduziert ist.
Die von der Klägerin - erst im Berufungsverfahren - geltend gemachten Gründe, warum sie in besonderem Maße auf das Führen eines Kraftfahrzeugs angewiesen ist, reduzieren das der Behörde nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO zustehende Ermessen nicht auf Null.
Nach der behördlichen Ermessensentscheidung eingetretene Umstände sind bei der gerichtlichen Entscheidung über eine Ermessensreduzierung auf Null zu berücksichtigen. Im Rahmen der Verpflichtungsklage ist für die Entscheidung grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz abzustellen. Entsprechendes gilt für die Prüfung, ob aufgrund einer Ermessensreduzierung ein Anspruch besteht (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.03.2023 - 1 C 40.21 - juris Rn. 18, 32 und vom 21.01.1992 - 1 C 49.88 - juris Rn. 19; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 Rn. 232; Riese in Schoch/Schneider a. a. O. § 113 VwGO Rn. 268).
Der Eingriff, der mit der Untersagung des Tragens eines Niqabs in Erfüllung eines religiösen Gebots verbunden ist, wiegt im Einzelfall der Klägerin nicht derart schwer, dass bei ihr aus besonderen individuellen Gründen von einer den dargelegten Maßstäben entsprechenden Unzumutbarkeit der Anwendung des Verhüllungsverbots ausgegangen werden könnte. Dies folgt im Ergebnis aus der hier durchzuführenden Prüfung, ob und in welchem Umfang sich das Verhalten der Klägerin tatsächlich nach geistigem Gehalt und äußerer Erscheinung in plausibler Weise dem Schutzbereich des Artikels 4 GG zuordnen lässt (dazu vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 24.09.2003 a. a. O. Rn. 37; Beschlüsse vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 110, vom 18.10.2016 a. a. O. Rn. 58, vom 09.05.2016 - 1 BvR 2202/13 - a. a. O. Rn. 50, 72 f. und vom 27.01.2015 a. a. O. Rn. 85 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.08.2017 a. a. O. Rn. 30). Nach Auffassung des Senats ist das von der Klägerin geschilderte Verhüllungsgebot für sie nicht in einer solchen Weise ausnahmslos und verbindlich, als dass sich hieraus bei ihr besondere individuelle Gründe, die eine Ausnahme von dem in § 23 Abs. 4 StVO geregelten Verbot erzwingen würden, ableiten ließen.
Der Senat stellt die religiöse Motivation der Klägerin zum Tragen eines Niqabs nicht in Frage. Auch ergibt sich aus ihren Schilderungen, dass der Niqab für sie nicht lediglich ein Zeichen für die Zugehörigkeit zu einer bestimmten religiösen Gruppe ist, über das sie mehr oder weniger beliebig verfügen könnte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 103 und vom 27.01.2015 a. a. O. Rn. 96; Sinder, ZevKR 63, 170, 203). Sie hat ihre Entscheidung, einen Niqab zu tragen, nachvollziehbar geschildert und zugleich plausibel dargelegt, dass sie dies ausschließlich aufgrund ihres Glaubens tue. In der Berufungsverhandlung hat die Klägerin etwa glaubhaft berichtet, dass sie auf die Teilnahme an Veranstaltungen und auf private Unternehmungen verzichte, wenn ihr in diesem Zusammenhang das Tragen des Niqabs untersagt werde oder das Tragen des Niqabs unerwünscht sei. Ihr Glaube gebiete es ihr, einen Niqab zu tragen, sobald sie das Haus verlasse. Sie habe diesen ebenfalls zu tragen, wenn Männer, die nicht zu ihren engsten Verwandten gehörten, ihr Haus betreten würden. Das Tragen des Niqabs ist somit für die Klägerin eine maßgebliche und identitätsstiftende religiöse Regel.
Es bestehen jedoch durchgreifende Zweifel daran, dass die Klägerin dieses Verhüllungsgebot als eine durchgehend verbindliche und ausnahmslos geltende Pflicht wahrnimmt. Nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beachtet die Klägerin das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO und legt ihren Niqab ab, sobald sie ein Kraftfahrzeug führt. Dabei beschränkt sich die Nutzung eines Kraftfahrzeugs nicht nur auf beruflich veranlasste Fahrten. Vielmehr unternimmt die Klägerin auch regelmäßig private Fahrten, ohne im Einzelfall unabdingbar auf die Nutzung eines Kraftfahrzeugs angewiesen zu sein. Das von ihr als verpflichtend angesehene religiöse Verhüllungsgebot wird in diesen Fällen regelmäßig nicht aus zwingenden Gründen, sondern aus Erwägungen der organisatorischen Vereinfachung und praktischen Handhabbarkeit ihrer täglichen Verrichtungen verletzt, sodass nicht mehr von einem für sie als ausnahmslos verbindlich empfundenen Gebot ausgegangen werden kann. So hat die Klägerin in der Berufungsverhandlung erklärt, ihre 13- und 15-jährigen Töchter zur weiterführenden Schule nach xxx zu fahren, obwohl die Kinder eine Busfahrkarte besitzen würden, die sie nutzten, wenn sie die Kinder aus terminlichen Gründen nicht fahren könne. Gleiches gelte für ihre neunjährige Tochter, die eine 1,5 km vom Wohnort entfernte Grundschule besuche. Es sei den Kindern zwar möglich, die Schule auch mit dem öffentlichen Personennahverkehr zu erreichen, aufgrund der Zeitersparnis fahre sie ihre Töchter jedoch regelmäßig selbst. Ferner hat die Klägerin ausgeführt, dass sie die Kinder nach xxx zum Taekwondo- und zum Schwimmunterricht fahre. Dass diese Fahrten unabdingbar mit einem Kraftfahrzeug durch die Klägerin selbst unternommen werden müssen, wurde von dieser nicht geltend gemacht und ist für den Senat in Anbetracht eines insoweit grundsätzlich ausreichenden Angebots an öffentlichen Verkehrsmitteln auch nicht ersichtlich. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin keine Umstände vorgetragen hat, die einer Übernahme der privaten Fahrten durch ihren Ehemann und den Vater der gemeinsamen Kinder entgegenstehen könnten.
Zwar ist darüberhinausgehend zu berücksichtigen, dass die Klägerin auch zur Erledigung ihrer Tätigkeiten für den von ihr geführten hauswirtschaftlichen Betrieb nach § 45b SGB XI ein Kraftfahrzeug nutzt. So hat sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angegeben, dass sie zur Wahrnehmung dieser Tätigkeiten werktäglich bis zu 100 km mit dem Kraftfahrzeug zurücklege und währenddessen keinen Niqab trage. Hierbei wies sie darauf hin, dass es ihr in verkehrsberuhigten Bereichen schwerfalle, ihr Gesicht nicht zu verdecken, und es ihr beim Fahren ohne Niqab „nicht gut“ gehe. Dennoch setzte sie sich über mehrere Jahre beinahe täglich dieser Situation aus, ohne Versuche zu unternehmen, das Führen eines Fahrzeugs - gegebenenfalls bis zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung - zu vermeiden. Zudem erklärt dies nicht, weshalb die Klägerin nach ihren eigenen Angaben in der Berufungsverhandlung im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit auch fremde Männer beförderte, obwohl in ihrem hauswirtschaftlichen Betrieb weitere Mitarbeiter und auch der in der Buchhaltung tätige Ehemann tätig sind, die im Zweifel - wenn auch gegebenenfalls unter Änderung betrieblicher Abläufe - die Beförderung hätten übernehmen können. Mit der Beförderung fremder Männer verstieß die Klägerin wiederholt gegen das von ihr als Kernelement des Verhüllungsgebots bezeichnete Erfordernis, vor fremden Männern verdeckt zu sein. Vor diesem Hintergrund kann ein solcher Verstoß auch nicht mit einem pauschalen Hinweis darauf begründet werden, dass die Fahrten im Einzelfall nötig gewesen seien. Vielmehr hat die Klägerin trotz der Möglichkeit, auf öffentliche Verkehrsmittel auszuweichen oder andere Mitarbeiter - insbesondere den Ehemann - um die Beförderung zu bitten, regelmäßig Ausnahmen von dem von ihr als religiös verpflichtend angesehenen Tragen eines Niqabs gemacht.
In Anbetracht dessen ergibt die Abwägung der kollidierenden Grundrechte, dass die Religionsfreiheit der Klägerin (Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG) hinter dem Recht der übrigen Verkehrsteilnehmer auf Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit (Artikel 2 Abs. 2 GG) zurücktreten, sodass die Umstände im Einzelfall der Klägerin eine Ermessensreduzierung auf Null nicht begründen können und ihr ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht zusteht.
Ausgehend von diesem Abwägungsergebnis kann auch das weitere Vorbringen der Klägerin, sie sei für ihre berufliche Tätigkeit auf ein Kraftfahrzeug angewiesen, zu keiner anderen Bewertung führen. Zwar ergeben sich aus den erst im Verfahren vor dem Senat vorgelegten Unterlagen hinreichende Belege dafür, dass die Klägerin einen hauswirtschaftlichen Betrieb nach § 45b SGB XI führt (vgl. auch die diesbezügliche Webseite ...). So hat sie die Gewerbeanmeldung vom 25.09.2023 sowie betriebswirtschaftliche Auswertungen der Monate September bis November 2024 vorgelegt und die für ihr Gewerbe von ihr, ihrem Ehemann und ihren Mitarbeitern zurückgelegten Fahrten mit einem Kraftfahrzeug anhand von Fahrtenbüchern für drei Kraftfahrzeuge in dem Zeitraum April und Dezember 2024 sowie Januar bis Februar 2025 dokumentiert, wobei lediglich zwei Fahrtenbücher konkrete Angaben zum jeweils eingesetzten Fahrzeug enthalten. Diese Unterlagen belegen, dass das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 StVO im Fall der Klägerin zwar auch in den Schutzbereich der Berufsfreiheit nach Artikel 12 Abs. 1 GG eingreift, da ihr hierdurch die Befolgung eines als verpflichtend empfundenen religiösen Gebots bei ihrer Berufsausübung untersagt wird. Dabei ist das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 StVO jedoch eine lediglich mittelbar in die Berufsfreiheit der Klägerin eingreifende Regelung, die lediglich die Rahmenbedingungen ihrer Berufsausübung betrifft (zu der Reichweite des Schutzes der Berufsfreiheit bei gleichzeitigem Eingriff in höchstpersönliche Rechtsgüter vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.04.2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 244 ff.). Die Berufsfreiheit vermittelt zudem ohnehin keinen weitergehenden Schutz als die schrankenlos gewährleistete Religionsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 a. a. O. Rn. 110; BVerfG, Urteil vom 27.01.2015 a. a. O. Rn. 141). Überdies ist das Angewiesensein der Klägerin auf die Durchführung dieser Fahrten aber schon deswegen gemindert, weil - wenn auch mit einem zeitlichen Mehraufwand - ein Großteil der zurückzulegenden Fahrtstrecken auch ohne die Nutzung eines Kraftfahrzeugs im Sinne des § 23 Abs. 4 StVO wahrgenommen werden kann. Die Klägerin hat im Berufungsverfahren nichts vorgetragen, was diese Annahme widerlegen würde. Hierbei kommt es zwar zu einer Verlängerung der Fahrtzeit, insbesondere für den Weg vom Wohnort der Klägerin zu den jeweiligen Gemeinden, in denen die von ihr betreuten Personen wohnen. Jedoch lässt sich ein weiterer (beachtlicher) Zeitverlust bereits dadurch verringern, dass Termine mit von der Klägerin betreuten Personen, die in derselben Gemeinde wohnen, miteinander verbunden werden können und sich somit die Wegstrecke zwischen den Personen derart verringert, dass es - wenn überhaupt - nur zu geringen zeitlichen Verzögerungen bei der Nutzung öffentlicher oder anderer Verkehrsmittel - wie etwa E-Scooter oder Lastenrad - kommt. Dass Termine an ein und demselben Wohnort der Kunden der Klägerin schon jetzt zusammengelegt werden, ergibt sich aus den Aufzeichnungen in den Fahrtenbüchern.
Soweit die Klägerin für die Beförderung der von ihr betreuten Personen, etwa zu Arztterminen oder zum Einkauf, auf das Führen eines Kraftfahrzeugs angewiesen und insbesondere eine andere Organisation der Abläufe in ihrem Betrieb nicht möglich sein sollte, ist ein entsprechendes Interesse (derzeit) gemindert, weil sie - wie die Berufungsverhandlung ergab - nicht über die hierfür notwendige Genehmigung zur Beförderung von Personen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) verfügt. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG ist dieses Gesetz auf die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen anzuwenden. Die Beförderung ist entgeltlich, wenn für sie irgendeine Gegenleistung gewährt wird. Diese Definition ist weit und erfasst jedweden auch nur mittelbar erstrebten wirtschaftlichen Vorteil (vgl. BGH, Urteil vom 28.05.1991 - VI ZR 291/90 - juris Rn. 14; Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, § 1 PBefG Rn. 15). Hierunter fallen auch die von der Klägerin erbrachten Fahrdienste. Sie gab in der mündlichen Verhandlung dazu an, Fahrdienste wie sonstige hauswirtschaftlichen Leistungen als pflegerechtliche Entlastungsbeiträge im Sinne des § 45b SGB XI mit einem entsprechenden Stundensatz von mehr als 30,00 EUR bei den Pflegekassen abzurechnen. Die von der Klägerin erbrachten Fahrdienste sind auch geschäftsmäßig. Geschäftsmäßig handelt, wer beabsichtigt, die Tätigkeit in gleicher Art zu wiederholen und zu einem dauernden oder mindestens wiederkehrenden Bestandteil seiner Beschäftigung zu machen (vgl. BGH, Urteil vom 14.05.1981 - VI ZR 233/79 - juris Rn. 10). Die Klägerin beruft sich selbst darauf, dass die Beförderung der von ihr betreuten Personen ein maßgeblicher Teil des angebotenen Leistungsspektrums ihres Hauswirtschaftsdiensts sei. Bei dem Beförderungsdienst der Klägerin handelt es sich sowohl um eine entgeltliche wie geschäftsmäßige Personenbeförderung. Die konkreten Entgelte für die Fahrdienste stehen dabei zu den bei der konkreten Fahrt entstandenen Betriebskosten nicht in Bezug, sodass von einer Genehmigungsfreiheit nach § 1 Nr. 3 PBefG nicht auszugehen ist. Der Fahrdienst der Klägerin ist auch nicht nach § 1 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe e der Freistellungs-Verordnung (FrStllgV) von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes freigestellt. Danach werden von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes Beförderungen von Kranken aus Gründen der Beschäftigungstherapie oder zu sonstigen Behandlungszwecken durch Krankenhäuser oder Heilanstalten mit eigenen Kraftfahrzeugen freigestellt. Diese Voraussetzungen liegen im Fall des Betriebs der Klägerin, bei dem es sich ersichtlich nicht um ein Krankenhaus oder eine Heilanstalt handelt, nicht vor. Beide Einrichtungsarten setzen eine stationäre Behandlung von Patienten und somit eine Unterbringung in einer Primäreinrichtung voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.05.2019 - 10 C 1.19 - juris Rn. 27 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25.11.2019 - OVG 1 B 7.18 - juris Rn. 24; VG Hamburg, Urteil vom 27.06.2024 - 5 K 3655/21 - juris Rn. 45). Die Fahrdienste fallen auch nicht unter den Freistellungstatbestand des § 1 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe g FrStllgV. Danach werden Beförderungen von körperlich, geistig oder seelisch behinderten Personen mit Kraftfahrzeugen zu und von Einrichtungen, die der Betreuung dieser Personenkreise dienen, von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes freigestellt, es sei denn, dass von den Beförderten ein Entgelt zu entrichten ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die angebotenen Leistungen der Klägerin werden nicht im Rahmen einer Einrichtung im Sinne des § 1 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe g FrStllgV, die der Betreuung körperlich, geistig oder seelisch behinderter Personen dient, erbracht. Hierunter sind Einrichtungen zu verstehen, die allein und ausschließlich der Aufnahme dieses Personenkreises dienen und auch eigens zu diesem Zweck geschaffen wurden (VG Hamburg a. a. O. Rn. 52 f.; VG Augsburg, Urteil vom 04.08.2009 - Au 3 K 08.1669 - juris Rn. 50).
Steht das Verhüllungsverbot nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO grundsätzlich mit den Grundrechten in Einklang und ist der Eingriff in die nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Religionsfreiheit gerechtfertigt (vgl. hierzu A. I. 2. c.), wiegt die Religionsfreiheit der Klägerin im konkreten Einzelfall auch im Zusammenspiel mit ihrer Berufsfreiheit angesichts der dargelegten Umstände - insbesondere ihrer privaten Fahrten ohne zwingenden Anlass unter Außerachtlassung des religiösen Verhüllungsgebots - nicht in dem Maße schwer, dass sich das dem Beklagten zustehende Ermessen auf Null verdichten könnte.
Ohne dass es hierauf entscheidungserheblich noch ankäme, spricht - unabhängig von den vorausgegangenen Ausführungen - gegen eine hier anzunehmende Ermessensreduzierung auf Null auch der Umstand, dass die Klägerin eine Ausnahmegenehmigung für sämtliche beruflichen und privaten Fahrten mit einem Kraftfahrzeug begehrt. Wie bereits ausgeführt, hat sie ein Angewiesensein auf das Führen eines Fahrzeugs für private Fahrten schon nicht hinreichend substantiiert dargetan. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann nicht davon ausgegangen werden, dass es für die Behörde im Hinblick auf das konkrete Begehren der Klägerin nur eine einzige rechtmäßige Entscheidung gibt.
c. Der Beklagte ist vor diesem Hintergrund auch nicht verpflichtet, die beantragte Ausnahmegenehmigung mit einer bestimmten Nebenbestimmung zu erteilen (ausführlich dazu vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 252 ff.). Eine Ermessensreduzierung auf Null kann ohnehin nur für Fälle angenommen werden, in denen die rechtliche Prüfung der Tatsachenlage ergibt, dass nur eine (einzige) rechtmäßige Entscheidung möglich ist (vgl. Geis in Schoch/Schneider a. a. O. § 40 VwVfG Rn. 37). Dabei kann offenbleiben, ob dies hier schon deswegen nicht der Fall ist, weil es der Behörde im Rahmen ihrer Ermessensausübung obliegt, konkrete Nebenbestimmungen zu formulieren (vgl. § 46 Abs. 3 Satz 1 StVO), die geeignet sein könnten, dem Zweck des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO unter Berücksichtigung der Religionsfreiheit der Klägerin Rechnung zu tragen (so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 251).
Jedenfalls ist die Eignung möglicher Nebenbestimmungen zur Gewährleistung des Zwecks des Verhüllungsverbots, insbesondere der objektiven Erkennbarkeit auf Lichtbildern der automatisierten Verkehrsüberwachung, jedoch, wie erläutert, erheblich eingeschränkt. Es ist somit weder ersichtlich noch hat die Klägerin geltend gemacht, dass sich das behördliche Ermessen im Hinblick auf eventuelle Nebenbestimmungen auf eine bestimmte, einzig rechtlich zulässige Entscheidung verdichtet hätte (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 253 ff.).
2. Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihren Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von dem Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zum Tragen eines Niqabs unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu bescheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg vom 23.11.2022 in Gestalt der Ergänzung im Schriftsatz des Beklagten vom 06.05.2025 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. Satz 1 VwGO).
Der aus § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO folgende Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ihres Antrags auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ist derzeit noch nicht erfüllt, weil der Beklagte diesen Antrag ermessenfehlerhaft abgelehnt hat.
a. Das Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 46 Abs. 2 StVO unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 40 LVwVfG). Dabei ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als aus dem Rechtsstaatsprinzip (Artikel 20 Abs. 3 GG) folgende Ermessensgrenze zu berücksichtigen. Zur pflichtgemäßen Ermessensausübung gehört außerdem, dass die Behörde in tatsächlicher Hinsicht alle notwendigen Feststellungen trifft, um alle nach dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage für die Ermessensentscheidung relevanten Gesichtspunkte abwägen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.10.1995 - 5 C 24.93 - juris Rn. 15). Die gerichtliche Kontrolle der dabei getroffenen Behördenentscheidung beschränkt sich auf die Prüfung, ob dieser rechtliche Rahmen eingehalten worden ist (§ 114 Satz 1 VwGO), wobei nur die Gesichtspunkte maßgebend sind, die die Ermessensentscheidung nach Maßgabe der angegriffenen Entscheidung und ggf. im gerichtlichen Verfahren nachgeschobener ergänzender Erwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO tragen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.04.2021 - 5 S 1996/19 - juris Rn. 52). Stützt die Behörde ihre Ermessensentscheidung auf mehrere Gründe, die nach ihrer Vorstellung auch jeder für sich allein die Entscheidung getragen hätten, genügt die rechtliche Fehlerfreiheit auch nur eines Grunds für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteile vom 21.09.2000 - 2 C 5.99 - juris Rn. 53, vom 26.11.1987 - 2 C 53.86 - juris Rn. 33 und vom 19.05.1981 - 1 C 169.79 - juris Rn. 22; Schübel-Pfister in Eyermann a. a. O. § 114 Rn. 26; Wolff in Sodan/Ziekow a. a. O. § 114 Rn. 199; Aschke in BeckOK VwVfG § 40 Rn. 96). Führten hingegen nur mehrere oder alle Beweggründe zusammen zu der getroffenen Entscheidung, hängt deren Rechtmäßigkeit von der Sachgemäßheit aller zusammentragenden Gründe ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 a. a. O.; Schübel-Pfister a. a. O.).
b. Dies zugrunde gelegt weist der Bescheid des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg vom 23.11.2022 auch unter Berücksichtigung der ergänzenden Erwägungen im Schriftsatz des Beklagten vom 06.05.2025 Ermessensfehler auf.
aa. Es kann der Klägerin jedoch nicht in ihrem Einwand gefolgt werden, der Beklagte habe zu Unrecht angenommen, dass sie im Rahmen einer automatisierten Verkehrskontrolle nicht identifiziert werden könne, sodass die Ermessensausübung zwangsläufig fehlerhaft sei. Wie bereits ausgeführt, führt die Verhüllung des Gesichts durch den Niqab dazu, dass wesentliche Gesichtszüge nicht mehr erkennbar sind, wodurch eine Identifizierbarkeit der Person nicht mehr möglich ist.
Auch dürfte entgegen der Auffassung der Klägerin kein Ermessensfehler darin liegen, dass der Beklagte in seine Argumentation einbezogen hat, dass das Tragen eines Niqabs die Rundumsicht der Fahrerin beeinträchtigen könne. Denn der Beklagte zeigt insoweit lediglich die grundsätzliche Möglichkeit eines entsprechenden Sicherheitsrisikos auf, das jedenfalls beim Tragen eines Niqabs, wie er auf dem Foto, das dem Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung beigefügt war, abgebildet ist, nicht auszuschließen ist.
Anders als die Klägerin meint, ergibt sich auch kein Ermessensfehler aus der Verkennung der Betroffenheit weiterer Grundrechte. Soweit die Klägerin mit diesem Vorbringen einen Gleichheitsverstoß in Bezug nimmt, ist ein solcher, nicht gegeben (vgl. hierzu A. III. 3. d.). Auch der Eingriff in die von der Klägerin ebenfalls in Bezug genommene allgemeine Handlungsfreiheit ist in Anbetracht der hier in Betracht zu ziehenden Schutzgüter gerechtfertigt (vgl. hierzu A. III. 3. c.).
Die Ausführungen des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 06.05.2025, mit denen er zu den erstmals im Berufungsverfahren vorgetragenen Umständen der Berufstätigkeit der Klägerin Stellung nahm und seine Ermessenserwägungen diesbezüglich ergänzte, sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn bei Verpflichtungsklagen hinsichtlich der Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Ermessenserwägungen nicht die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, sondern die der letzten Verwaltungsentscheidung für maßgeblich zu erachten sein sollte (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.11.1980 - 2 C 38.79 - juris Rn. 40 f., vom 13.11.1981 - 1 C 69.78 - juris Rn. 25 und vom 05.05.1998 - 1 C 17.97 - juris Rn. 26; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.11.1990 - 1 S 1907/90 - juris Rn. 21; BayVGH, Urteil vom 16.03.1990 - 23 B 89.02322 - juris Rn. 33; Riese in Schoch/Schneider a. a. O. § 113 VwGO Rn. 268), kann die Verwaltungsbehörde gemäß § 114 Satz 2 VwGO ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Lässt sich die Behörde - wie hier der Beklagte - im Rahmen des Nachschiebens weiterer Ermessenserwägungen auf Tatsachen ein, die erst nach dem Erlass der letzten Behördenentscheidung eingetreten sind, hat das Gericht die diesbezüglichen Erwägungen bei der rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens zusätzlich zu berücksichtigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.05.1997 - 5 S 1842/95 - juris Rn. 28; OVG Berlin, Urteil vom 18.11.1998 - OVG 1 B 80.95 - OVGE 23, 105, 108 f.; vgl. auch Riese a. a. O. § 114 VwGO Rn. 261; Schübel-Pfister a. a. O. Rn. 91). Die im Schreiben vom 06.05.2025 neu vorgenommenen Ermessenserwägungen begegnen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Der Beklagte erkennt und bewertet den Stellenwert der Nutzung eines Kraftfahrzeugs im privaten und beruflichen Alltag der Klägerin zutreffend. Er führt aus, dass die Klägerin auf ein hohes Maß an Mobilität angewiesen und die Nutzung eines Kraftfahrzeugs für die Organisation des beruflichen und familiären Alltags unverzichtbar sei. Soweit der Beklagte weiter ergänzt, die Nutzung entspreche den Gewohnheiten eines Großteils der Bevölkerung, kann dies die vorangegangenen Ausführungen, in denen er deutlich macht, dass das Kraftfahrzeug für die Klägerin kein bloßes Mittel der Bequemlichkeit sei, sondern eine zentrale Funktion zur Aufrechterhaltung ihres beruflichen und familiären Alltags habe, nicht entkräften und ist im Lichte dieser Ausführungen zu verstehen. Auch die Schlussfolgerung des Beklagten, dass diese Umstände nicht die zwingenden Belange der Verkehrssicherheit sowie das öffentliche Interesse an einer jederzeit möglichen Identitätsfeststellung im Straßenverkehr zu überwiegen vermögen, ist nicht zu beanstanden (vgl. hierzu B. II.1. b.).
bb. Hingegen hat der Beklagte für die im Rahmen seiner Ermessensentscheidung vorzunehmende Abwägung die Bedeutung der Religionsfreiheit der Klägerin nicht hinreichend gewürdigt. Er hat zwar erkannt, dass das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO in den Schutzbereich des Artikels 4 Abs. 1 und 2 GG eingreift. Auch ist nicht zu beanstanden, dass er den Eingriff als „eher gering“ ansieht, weil das Verhüllungsverbot nur das Führen eines Kraftfahrzeugs und damit eine für die Ausübung der Religionsfreiheit typischerweise nicht wesentliche Lebenssituation betreffe (vgl. hierzu A. III. 3. a.). In diesem Zusammenhang hat der Beklagte aber auch ausgeführt, dass der Innenraum eines Kraftfahrzeugs ein gewisses Maß an Privatsphäre sowie Schutz vor Blicken und Annäherungen biete und damit nicht mit einem Aufenthalt in der Öffentlichkeit vergleichbar sei. In der Klageerwiderung mit Schriftsatz vom 06.03.2023 hat der Beklagte diese Argumentation wiederholt und dazu erläuternd ausgeführt, dass die Klägerin innerhalb ihres Kraftfahrzeugs schon weitreichend gegen einen Blick in ihr Gesicht geschützt sei. Diese Erwägungen hat der Bevollmächtigte des Beklagten in der Berufungsverhandlung verteidigt. Die damit von dem Beklagten in der Sache vertretene Ansicht, der Umstand, dass es sich bei dem Innenraum eines Kraftfahrzeugs um einen geschützten Raum handele, führe zu einem geringeren Gewicht des Eingriffs in Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG begegnet rechtlichen Bedenken. Zwar tritt die Person des Fahrers in einem geschlossenen Fahrzeug in der Wahrnehmung anderer Verkehrsteilnehmer hinter seinem Fortbewegungsmittel zurück, auch wenn dies in bestimmten Verkehrssituationen, etwa bei Fahrzeugstillstand an Ampeln, bei Verkehrsstaus oder - worauf die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hingewiesen hat - beim Fahren in verkehrsberuhigten Zonen, nur in eingeschränktem Maße gilt. Allerdings ist bei der Würdigung eines Eingriffs in die Religionsfreiheit maßgeblich auf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaft sowie des einzelnen Grundrechtsträgers abzustellen. Die Klägerin hat insoweit ausgeführt, ein Auftritt in der Öffentlichkeit ohne Niqab komme für sie in religiöser Hinsicht einer Entblößung gleich und sie fühle sich auch im Innenraum ihres Fahrzeugs nicht genügend geschützt. Sieht sich eine gläubige Muslimin aus religiösen Gründen - jedenfalls grundsätzlich - zur Vollverschleierung in der Öffentlichkeit verpflichtet, kann eine Verletzung dieser Pflicht nach ihrem Selbstverständnis auch bei vorübergehenden oder begrenzten Blickkontakten - wie in den Innenraum eines Kraftfahrzeugs - gegeben sein (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 12.05.2025 a. a. O. Rn. 55; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 181 ff., 221).
Ermessensfehlerhaft sind mit Blick auf den Zweck des gesetzlichen Verbots in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch die im Bescheid des Beklagten vom 23.11.2022 angestellten Erwägungen zur nonverbalen Kommunikation, deren Gewährleistung der Sicherheit im Straßenverkehr dienen soll. Wie bereits ausgeführt, kommt der nonverbalen Kommunikation durch Mimik im Straßenverkehr keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Auch vor dem Hintergrund, dass es dem Bevollmächtigten des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht gelang, ein Beispiel dafür zu benennen, dass die nonverbale Kommunikation im Straßenverkehr überhaupt an der Vollverschleierung eines Verkehrsteilnehmers scheitern könnte, liegen die schriftsätzlich zur Verteidigung der Ermessenserwägungen gemachten Überlegungen des Beklagten, es sei „Fahrlehrerlyrik“, dass die Straßenverkehrs-Ordnung eine (verbale oder) nonverbale „Konversation“ nicht kenne oder zulasse, in diesem Zusammenhang neben der Sache.
Die Ausführungen des Beklagten zur Geeignetheit einer Fahrtenbuchauflage sind - jedenfalls im Ansatz - ebenfalls ermessensfehlerhaft, soweit im Bescheid vom 23.11.2022 ausgeführt wird, eine Fahrtenbuchauflage könne erst nach einem festgestellten Verstoß und nur gegen den Halter des Kraftfahrzeugs verhängt werden. Der Beklagte übersieht insoweit, dass der Erlass einer Fahrtenbuchauflage gemäß § 46 Abs. 3 Satz 1 StVO als Nebenbestimmung zur Ausnahmegenehmigung möglich ist und somit von den Voraussetzungen des § 31a Abs. 1 StVZO gerade nicht abhängt. Hingegen begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Beklagte in seinen Erwägungen einbezieht, dass das Fahrtenbuch nicht oder unrichtig geführt werden könne (vgl. hierzu A. III. 3. b. cc.).
c. Der Senat konnte auch nicht feststellen, dass es sich bei den fehlerhaften Ermessenserwägungen lediglich um das Ergebnis nicht selbständig tragender Alternativbegründungen handelt.
Weder aus den Ermessenserwägungen im angefochtenen Bescheid noch aus den Ergänzungen im Schriftsatz des Beklagten vom 06.05.2025 lässt sich entnehmen, dass die unter aa. benannten rechtlich unbedenklichen Erwägungen allein für die Ermessensentscheidung maßgebend gewesen sein sollen. Auf die mehrfach in der Berufungsverhandlung an den Bevollmächtigten des Beklagten gerichtete Bitte des Senats um Mitteilung, ob nach Vorstellung des Beklagten die herangezogenen Gründe auch jeder für sich allein die Ermessensentscheidung hätten tragen sollen, gab der Beklagten-Vertreter lediglich an, dass „alle Erwägungen tragend“ seien, ohne zu erläutern, was genau damit gemeint sein soll. Mithin kann nicht davon ausgegangen werden, dass die rechtlich unbedenklichen Ermessenserwägungen selbständig tragend waren.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 VwGO. Im Berufungsverfahren stuft der Senat den Haupt- und Hilfsantrag als gleichwertig ein. Gleiches gilt für den im Rahmen des Hilfsantrags erhobenen Verpflichtungs- und Bescheidungsantrag. Da die Berufung der Klägerin nur im Umfang des Bescheidungsantrags erfolgreich ist, trägt die Klägerin die Kosten des Berufungsverfahrens zu drei Vierteln und der Beklagte zu einem Viertel. Im erstinstanzlichen Verfahren war allein der Verpflichtungsantrag Streitgegenstand, sodass sich dort eine hälftige Kostenteilung ergibt (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.2024 a. a. O. Rn. 258).
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s vom 25. November 2025
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 2, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 10.000,-- EUR (jeweils Auffangstreitwert für den Haupt- und den Hilfsantrag) festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 ff. FeV
§ 24 StVG
§ 25 StVG
§ 1631d BGB
§ 45b SGB XI
§ 31a StVZO
§ 47 VwGO
§ 78 VwGO
§ 15 StVO
§ 16 StVO
§ 2 StVO
§ 8 StVO
§ 23 StVO
§ 2 StVG
§ 23 FeV
§ 75 VwGO
§ 46 StVO
§ 113 VwGO
§ 1 PBefG
§ 40 VwVfG
§ 40 LVwVfG
§ 114 VwGO
§ 23 Abs. 4 Satz 1 StVO
§ 23 Abs. 4 Satz 2 StVO
§ 23 Abs. 4 Satz 1 StVO
§ 23 Abs. 4 StVO
§ 46 Abs. 2 StVO
§ 52 Nr. 3 VwGO
§ 23 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 2 Satz 3 StVO
§ 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 StVO
§ 46 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 StVO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 4 StVO
§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 2 Satz 4 StVO
§ 21a Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 23 Abs. 4 StVO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 31a Abs. 1 StVZO
§ 46 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 42 Abs. 1 zweite Alternative VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 2 StVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 1 Nr. 3 PBefG
§ 46 Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Artikel 3 Abs. 2 und 3 GG
Artikel 3 Abs. 2 GG
Artikel 3 Abs. 3 GG
Artikel 4 Abs. 1 und 2 GG
Artikel 2 Abs. 1 GG
Artikel 1 Abs. 1 GG
Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Artikel 14 GG
Artikel 3 Abs. 2 und 3 Satz 1 GG
Artikel 4 Abs. 1 und. 2 GG
Artikel 2 Abs. 2 GG
Artikel 12 Abs. 1 GG
Artikel 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NZV 2025, 385, 391
NZV 2020, 273, 274
NZV 2021, 127, 128
DVBl 2018, 1051, 1052
DAR 2018, 713
DAR 2025, 476, 477
NZV 2021, 127, 129
NVwZ 2018, 1037
NJW 2014, 2925
12 K 4383/22
8 K 5692/22
13 S 1227/23
8 A 3194/21
6 A 9.14
10 S 1332/23
6 S 254/23
6 C 44.16
3 C 3.04
3 C 3.18
8 C 19.09
1 S 542/17
3 CE 09.79
11 K 61/24
3 K 26/23
14 L 1537/20
6 L 2150/20
10 A 1702/22
7 A 10660/23
1 BvQ 6/18
1 BvR 3237/13
3 C 24.17
2 BvR 1322/12
2 BvR 1436/02
1 BvR 1640/97
2 BvR 1333/17
1 BvR 354/11
1 BvR 2202/13
1 BvR 471/10
10 S 30/16
14 K 4280/20
1 N 17/25
2 RBs 73/22
8 B 1967/20
1 BvR 2380/21
1 BvR 2237/14
3 C 13.14
1 BvR 308/69
1 BvR 16/13
2 BvR 934/19
2 BvL 6/07
1 BvL 12/91
1 BvR 118/71
11 C 48.92
3 C 2.97
5 C 36.15
VI ZR 92/81
1 C 40.21
1 C 49.88
1 BvR 2649/21
VI ZR 291/90
VI ZR 233/79
10 C 1.19
1 B 7.18
5 K 3655/21
3 K 08.16
5 C 24.93
5 S 1996/19
2 C 5.99
2 C 53.86
1 C 169.79
2 C 38.79
1 C 69.78
1 C 17.97
1 S 1907/90
23 B 89.02
5 S 1842/95
1 B 80.95
2 GKG auf 10.00