Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-20, Aktenzeichen 2 A 857/11

Tenor:
Der Widerspruchbescheid der Beklagten vom 12. April 2011 wird insoweit aufgehoben als mit ihm Kosten in Höhe von mehr als 2,63 Euro festgesetzt werden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kläger tragen 9/10 und die Beklagte 1/10 der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger wehren sich gegen die Untersagung der Nutzung einer Wohnung als Ferienwohnung.
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks A. in B mit der katasteramtlichen Bezeichnung Flurstücke ... und ... der Flur der Gemarkung T. . Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des im Jahre 2004 aufgestellten Bebauungsplans Nr. 9 „A. “ der Gemeinde B . und hier in einem als allgemeines Wohngebiet festgesetzten Baugebiet.
Auf der Grundlage des Bebauungsplans wurde auf dem streitgegenständlichen Grundstück ein Wohngebäude errichtet. Die Beklagte stellte fest, dass auf dem Grundstück eine Wohnung zur Vermietung als Ferienwohnung angeboten wird. Nach Anhörung im Juni 2010 untersagte die Beklagte mit Bescheid vom 03. März 2011 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Ziffer 2 der Verfügung) „die Feriennutzung des Wohnhauses in T. , A. , Flurstücke ... und ...“, der Flur von T. ab dem 03. Mai 2011, wobei die private Nutzung unberührt bleiben sollte (Ziffer 1 der Verfügung). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte die Beklagte ein Zwangsgeld „in Höhe von 5.000,00 €“ an (Ziffer 3 der Verfügung). Ferner setzte die Beklagte gegenüber den Klägern Gebühren in Höhe von 450 Euro unter gleichzeitigem Hinweis auf den zugehörigen Gebührenbescheid fest.
Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. April 2011, zugestellt am 14. April 2011, zurück und setzte die Vollziehung bis zum 15. Oktober 2011 aus. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens wurden den Klägern auferlegt (Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids). Die Widerspruchsbescheidkosten wurden auf 452,63 € festgesetzt (Ziffer 4 des Widerspruchsbescheids). Zur Begründung führte die Beklagte an, die Ferienwohnnutzung sei mangels Vorliegen einer Nutzungsänderungsgenehmigung formell und mangels bauplanungsrechtlicher Genehmigungsfähigkeit auch materiell illegal. Die Festsetzung der Kosten für den Widerspruchsbescheid ergäbe sich aus der bereits im Ausgangsbescheid festgesetzten Gebühr zuzüglich 2,63 € Zustellungsgebühr als Auslagen. Einer Minderung der Gebühr stehe der Verwaltungsaufwand der Prüfung entgegen.
Die Kläger haben am 13. Mai 2011 Klage erhoben. Sie machen im Wesentlichen geltend:
Die Nutzungsuntersagung sei unverhältnismäßig. Die Gemeinde B. habe eine B-Plan-Änderung auf den Weg gebracht. Das Verfahren zur 4. Änderung des B-Plans Nr. 9 sei weitgehend abgeschlossen. Der zuständige Ausschuss habe am 5. Dezember 2011 den Abwägungsbeschluss gefasst. Es sei davon auszugehen, dass die Gemeindevertretung den Satzungsbeschluss zeitnah fassen werde. Inhaltlich sei statt des bislang festgesetzten allgemeinem Wohngebiets die Festsetzung eines Sondergebiets „Dauerwohnen und Fremdenverkehr“ beabsichtigt. Anlass für diese Planung sei der Umstand, dass es den Absichten des Plangebers bereits bei Inkraftsetzen des B-Plans Nr. 9 entsprochen habe, dort auch „Ferienwohnungen/Ferienhausnutzungen“ zuzulassen. Die Nutzung im streitbefangenen Objekt sei auch auf der Basis der bisherigen planungsrechtlichen Festsetzungen nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zulässig. Die entgeltliche Unterbringung von Feriengästen in Ferienwohnungen und Ferienhäusern sei planungsrechtlich als Beherbergung zu bewerten. Dabei sei zu berücksichtigen, dass sich das Objekt als organisatorische Zusammenfassung von entsprechenden Einzeleinheiten auf engem Raum darstelle, weil die Vermietung einheitlich über die Firma Os. GmbH erfolge. Diese übernehme zentral die für sämtliche benachbarten Objekte relevanten organisatorischen Maßnahmen. Sie fasse damit auch organisatorisch die jeweiligen Häuser als Betriebsanlagen zu diesem Betriebszweck (Ferienwohnung) zusammen. Die streitbefangene Nutzung stelle sich sogar als kleiner Beherbergungsbetrieb dar, welcher auch im reinen Wohngebiet gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zulässig wäre. Die Feriennutzung trete baulich nicht besonders in Erscheinung und beeinflusse auch nicht den Charakter des Wohngebiets. Störungen durch die streitbefangene Ferienhausnutzung seien gerade nicht gegeben. Entsprechende tatsächliche Feststellungen haben die Beklagte offenbar auch nicht getroffen. Das gelte in gleicher Weise, wenn man die streitbefangene Nutzung als nicht störenden Gewerbebetrieb im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ansehen würde. Hilfsweise seien die B-Plan-Festsetzungen funktionslos geworden. Die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich derart geändert, dass mit einer Verwirklichung der Festsetzungen nicht mehr gerechnet werden könne. Auf der überwiegenden Zahl der Grundstücke im Geltungsbereich des B-Plans Nr. 9 habe sich eine Nutzung wie die hier streitbefangene seit Jahren etabliert. In der Begründung zur am 13. Dezember 2012 von der Gemeindevertretung beschlossenen 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 9 spreche der Plangeber von einer „etablierten“ Ferienwohnungsnutzung im B-Planbereich. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit sei auf die von der Beklagten ermessensfehlerhaft gar nicht berücksichtigten erheblichen wirtschaftlichen Interessen der Kläger – Zusammenbrechen der Kreditfinanzierung mit entsprechenden Folgen – aufmerksam zu machen.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 03. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. April 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend:
Die Verfügung sei für die Betroffenen nicht überraschend gekommen. Bereits im Juni 2010 sei über die Sach- und Rechtslage umfassend informiert worden, so dass ausreichend Zeit bestanden habe, sich auf die dann rund ein Dreivierteljahr später erst ergangene Nutzungsuntersagung einzustellen. In keiner Weise könne davon die Rede sein, dass Störungen durch die streitbefangene Ferienhausnutzung nicht gegeben seien. Auch die dort Wohnenden hätten auf sie – die Beklagte – eingewirkt und vehement ein bauaufsichtliches Einschreiten verlangt. Ein Artikel in den Lübecker Nachrichten vom 22. Juli 2012 lasse erwarten, dass die Gemeinde eine Änderung des B-Planes ablehne. Der ursprüngliche B-Plan habe gerade auch keine Ferienwohnung/Ferienhausnutzungen vorgesehen. Zwar habe sich der Plangeber mit der Absicht getragen, eine Nutzung von Einliegerwohnungen als Ferienwohnungen zu eröffnen, in keinem Fall jedoch eine komplette Ferienhausnutzung. Zu einer dafür vorzunehmenden Sondergebietsausweisung gemäß § 11 Abs. 1 und 2 BauNVO sei es hingegen nicht gekommen. Genausowenig sei eine derartige Nutzung in Übereinstimmung mit den Absichten des Plangebers erfolgt. Dieser habe seinerseits gerade mit seiner Anzeige ein bauaufsichtliches Einschreiten gefordert. Die Nutzung „Betriebe des Beherbergungsgewerbes“ umfasse nicht die allgemeine Wohnnutzung einschließlich der Nutzung als Zweitwohnung und nicht die Ferienwohnung im Sinne des § 10 Abs. 4 BauNVO. Für ein bauaufsichtliches Einschreiten sei, unabhängig von den Beschwerden der dort Wohnenden, das tatsächliche Vorliegen von Störungen und deren Unzumutbarkeit nicht erforderlich. Unabhängig davon, ob überhaupt eine massive Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans eingetreten sei, sei nicht erkennbar, warum die Beklagte und damit letztlich auch die Gemeinde nicht zumindest auch in Zukunft die Wohnnutzung durchzusetzen vermöge.
Mit Beschluss vom 19. Oktober 2012 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Gerichtsakte der mit diesem Verfahren zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung verbundenen Verfahren sowie die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nur insoweit begründet, als in dem Widerspruchsbescheid Widerspruchsbescheidkosten in Höhe von mehr als 2,63 € festgesetzt sind (dazu nachfolgend unter 2.). Im Übrigen ist die Klage unbegründet (dazu nachfolgend unter 1.).
1. Die angefochtene Nutzungsuntersagungsverfügung der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Nutzungsuntersagung ist zunächst formell rechtmäßig, weil die Kläger vor Erlass des Ausgangsbescheids zu der beabsichtigten Nutzungsuntersagung angehört wurden. Die Nutzungsuntersagung ist auch materiell rechtmäßig.
Ermächtigungsgrundlage für die Nutzungsuntersagung ist § 80 Abs. 2 Satz 1 Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern (LBauO M-V). Nach dieser Bestimmung kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden, die Nutzung untersagen. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung sind erfüllt.
a) Die klägerische Ferienwohnnutzung widerspricht den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 9 der Gemeinde B. und damit öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 80 Abs. 2 LBauO M-V. Der Widerspruch zu diesen Vorschriften ergibt sich daraus, dass es sich hier bei der praktizierten Nutzung zur Ferienvermietung gegenüber der im Rahmen des genehmigungsfreien Bauens nach § 62 LBauO M-V ursprünglich angezeigten Errichtung eines Wohngebäudes um eine genehmigungsbedürftige, aber nicht genehmigungs- und auch nicht ausnahme- bzw. befreiungsfähige Nutzungsänderung handelt.
Zur Frage der Zulässigkeit einer Ferienwohnnutzung in einem allgemeinen Wohngebiet hat das Oberverwaltungsgericht Greifswald im Beschluss vom 8. Januar 2008 (3 M 190/07, Juris, dort unter dem Datum 28. Dezember 2007, sowie NordÖR 2008, 169) ausgeführt:
"Die im Kern des Beschwerdevorbringens stehende Frage, ob sich eine Ferienwohnnutzung bauplanungsrechtlich (lediglich) als eine Unterform der Wohnnutzung darstellt und damit im vorliegend festgesetzten Allgemeinen Wohngebiet zulässig ist, beantwortet der Senat im Sinne der erstinstanzlichen Entscheidung, wonach es sich bei der gebotenen typisierenden Betrachtung bei der Ferienwohnnutzung gegenüber der allgemeinen Wohnnutzung um eine eigenständige Nutzungsart handelt.
Zwar kann nach allgemeinem Sprachgebrauch auch ein Ferien- oder Wochenendhaus als ein 'Wohngebäude' bezeichnet werden; denn auch Ferien- oder Wochenendhäuser dienen dem Wohnen. Gleichwohl unterscheidet das Bauplanungsrecht begrifflich zwischen Wohngebäuden einerseits und Ferien- und Wochenendhäusern andererseits: Während nach den §§ 2, 3, 4, 4a, 5 und 6 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 15. September 1977 (BGBl. I S. 1763) - BauNVO - 'Wohngebäude' in den entsprechenden Baugebieten zulässig sind, bezieht sich § 10 Abs. 3 BauNVO auf 'Wochenendhäuser' und § 10 Abs. 4 BauNVO auf 'Ferienhäuser'. Diese begriffliche Unterscheidung ist im Bauplanungsrecht angelegt (vgl. BVerwG, U. v. 12.03.1982 - 4 C 59.78 -, NJW 1982, 2512). Die BauNVO führt die allgemeine Wohnnutzung einerseits und die Ferienwohnnutzung andererseits als eigenständige Nutzungsarten auf (BVerwG, B. v. 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, NVwZ 1989, 1060).
Um den Wohnbegriff in Abgrenzung zu anderen Nutzungsarten unter Zugrundelegung der o.g. typisierenden bauplanungsrechtlichen Betrachtungsweise sachgerecht zu erfassen, bedarf es einer wertenden Betrachtung aller Umstände. Zu unterscheiden ist die im wesentlichen an der Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen (vgl. zu dieser als maßgebliches Kriterium: Bielenberg in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Bd. V, § 3 BauNVO Rn. 8) ausgerichtete (reine) Wohnnutzung von der Ferienwohnnutzung, in der der für das Dauerwohnen maßgebende eigenständige bzw. unabhängig zu gestaltende häusliche Wirkungskreis nicht angenommen werden kann (Bielenberg, a.a.O., Rn 20). Zum Begriff des Wohnens gehört eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, zu der auch die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises gehört (vgl. BVerwG, B. v. 25.03.1996 - 4 B 302.95 -, BRS 58 Nr. 56). Mit der Dauerhaftigkeit des Wohnens ist zunächst nicht der Gegensatz von längerer und kürzerer oder von unbestimmter und bestimmter Dauer zu verbinden. So schließt etwa eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit als Inbegriff des Wohnens einen Zweitwohnsitz nicht aus (Senat, U. v. 11.07.2007 - 3 L 75/06 -). Ausgehend von der Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen unterscheidet sich Wohnen von anderen Nutzungsarten, die sich durch ein übergangsweises, nicht 'alltägliches' Wohnen oder ein provisorisches, einem begrenzten Zweck dienendes Unterkommen auszeichnen. 'Ferienwohnen' ist ebensowenig auf Dauer angelegt wie das Unterkommen in Herbergen jeder Art. Vom Nutzungskonzept her bieten Ferienwohnungen den zumeist wochenweisen vorübergehenden Aufenthalt für ständig wechselnde Feriengäste (vgl. Stock in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl., § 3 Rn 17; Boeddinghaus, BauNVO, 5. Aufl., § 10 Rn. 15), während reine (Dauer)- Wohnungen - ungeachtet der Frage der Aufenthaltsdauer - von einem über einen längeren Zeitraum gleichbleibenden Bewohnerkreis genutzt werden.
Gerade die daraus resultierenden unterschiedlichen bodenrechtlichen Auswirkungen der beiden Nutzungsarten rechtfertigen die bauplanungsrechtliche typisierende Unterscheidung.
Unterscheidet sich danach die Ferienwohnnutzung von der (reinen) Wohnnutzung, ergibt sich aus der Systematik der Gebietstypen der BauNVO einerseits und den Festsetzungen im hier maßgeblichen Bebauungsplan andererseits, dass eine Ferienwohnnutzung im Plangebiet nicht zulässig ist.
Die Beschränkung der Nutzungsarten in den in §§ 2 - 9 BauNVO geregelten Gebietstypen bedeutet nämlich, dass eine andere als die bezeichnete Nutzungsart in dem entsprechenden Gebiet grundsätzlich nicht zulässig ist, soweit die Gemeinde nicht von den durch § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO eingeräumten Möglichkeiten Gebrauch macht und Ausnahmen nicht zugelassen werden. Letzteres ist mit den Festsetzungen im vorliegend maßgeblichen Bebauungsplan und ausweislich der Begründung gerade nicht geschehen, so dass eine Ferienwohnnutzung, soweit man sie entgegen der übereinstimmenden Auffassung der Beteiligten und des Verwaltungsgerichts denn als Beherbergungsbetrieb ansehen wollte (vgl. etwa Fickert/Fieseler, BauNVO, 10. Aufl., § 3 n. 19 und 19.1 m.w.N., wonach die Überlassung von Räumen zur Unterbringung ohne zusätzliche Leistungen für die Annahme eines Beherbergungsbetriebes ausreicht), auch unter diesem Aspekt ausgeschlossen ist."
An dieser Auffassung, die das erkennende Gericht bereits in einem B. Fall im Rahmen eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens und sodann in mehreren Urteilen bezogen auf P. Fälle übernommen hat (vgl. Beschluss vom 23. Oktober 2008 – 2 B 273/08, vgl. Urteile vom 11. November 2010 – 2 A 1036/09 – u. a.) und die das Oberverwaltungsgericht bestätigt hat (vgl. Beschluss vom 13. Juni 2012 – 3 M 20/12 –), wird nach erneuter Überprüfung festgehalten.
b) Die streitgegenständliche Nutzungsuntersagungsverfügung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Ferienwohnnutzung als ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes anzusehen wäre und ein solcher nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO im allgemeinen Wohngebiet zulässig ist. Zutreffend ist allerdings, dass der hier in Rede stehende Bebauungsplan – anders als in den vorgenannten Fällen – Betriebe des Beherbergungsgewerbes nicht explizit ausschließt.
aa) Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 BauNVO begründet keine allgemeine Zulässigkeit. Die Gemeinde hat in dem Bebauungsplan auch nicht von der in § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauNVO grundsätzlich vorgesehen Möglichkeit Gebrauch gemacht, Betriebe des Beherbergungsgewerbes allgemein für zulässig zu erklären. Selbst wenn die klägerseitig vertretene Auffassung von der Ferienwohnnutzung als Betrieb des Beherbergungsgewerbes zutreffend wäre, führte § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO mithin nicht eo ipso zur Zulässigkeit der streitgegenständlichen Nutzung. Deshalb ist – anders als es klägerseitig offenbar gemeint wird – in der vorliegenden Konstellation auch kein prinzipieller Unterschied zu derjenigen in dem Fall des Oberverwaltungsgerichts Greifswald darin zu sehen, dass der hier in Rede stehende Bebauungsplan Betriebe des Beherbergungsgewerbes nicht ausschließt.
bb) Unter der Prämisse, die streitgegenständliche Ferienwohnnutzung unterfalle dem Begriff „Betrieb des Beherbergungsgewerbes“, würde die klägerische Ferienwohnnutzung (jedenfalls) formell illegal sein und (bereits) deshalb im Widerspruch zur öffentlich-rechtlichen Vorschriften stattfinden. § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ermöglicht lediglich eine ausnahmsweise Zulassung von Betrieben des Beherbergungsgewerbes. Bei der Frage der Zulassung von Ausnahmen nach Maßgabe des Abs. 3 der §§ 2 bis 9 BauNVO handelt es sich um Anwendungsfälle des § 31 Abs. 1 BauGB. Über die jeweilige Ausnahme ist daher in einem bauaufsichtlichen Verfahren nach pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden (vgl. dazu z. B. Stange, BauNVO, 2011, § 2 BauNVO, Rn. 64, 65). An einer solchen – das Einvernehmen der Gemeinde erfordernden – Zulassungsentscheidung fehlt es.
cc) Die in Rechtsprechung und Literatur seit langem umstrittene Frage danach, ob Ferienwohnungen dem Begriff des (kleinen) „Betriebes des Beherbergungsgewerbes“ unterfallen (zum Streitstand vgl. etwa Stange, a. a. O., § 3 Rn. 49 ff., § 4 Rn. 36, jeweils m. w. N.), ist in Mecklenburg-Vorpommern von dem Verwaltungsgericht Greifswald bejaht worden (vgl. Urt. v. 31. August 2012 – 5 A 760/11 -, amtlicher Umdruck S. 8 ff.). Demgegenüber hat die Kammer in einem Urteil vom 20. Dezember 2012 (Az.: 2 A 1577/10) bezogen auf einen K. Fall zwischen einem Betrieb des Beherbergungsgewerbes und Ferienwohnungen unterschieden (Urt. v. 20.12.2012 – 2 A 1577/10 -, amtlicher Umdruck S. 10 ff. m. w. N. zum Streitstand). Dieser Unterscheidung folgt auch der hier erkennenden Einzelrichter. Merkmal eines Betriebes des Beherbergungsgewerbes ist es danach, ob Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können. Das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschl. v. 08. Mai 1989 – 4 B 78.98-, BRS 49, Nr. 66) hat hierzu ausgeführt:
„Auch ein Vermieten von Appartements ist schon nach allgemeinem Sprachgebrauch keine Beherbergung. In der BauNVO werden zudem die allgemeine Wohnnutzung und die Ferienwohnnutzung als eigenständige Nutzungsarten aufgeführt. Die damit vorgegebene Unterscheidung verbietet es, den Begriff der Beherbergung soweit zu fassen, dass er auch die mietweise Überlassung von selbständigen Wohnungen, sei es auch nur zu Ferienzwecken, einschließt.“
Dementsprechend können als Betriebe des Beherbergungsgewerbes (nur) in Betracht kommen, Hotels, Pensionen, Gasthöfe, Gästehäuser und Fremdenheime (vgl. Stange, a. a. O., § 3 Rn. 50). In dem vorbeschriebenen K. Fall hatte die Kammer den Begriff des (kleinen) Betriebes des Beherbergungsgewerbes demzufolge als erfüllt angesehen, weil dort sechs Räume als Doppelzimmer mit angeschlossenem Bad genutzt werden sollten und eine Kochgelegenheit in den Zimmern nicht vorgesehen war. Die Zimmer erschienen aufgrund ihrer Größe und Ausstattung vorwiegend für Übernachtungszwecke und mangels ausreichender Sitz- und Essmöglichkeiten eher nicht zu längeren Aufenthalten auch tagsüber geeignet. Das Gebäude entsprach damit dem Bild einer kleinen Pension.
Im vorliegenden Fall sind weder Anhaltspunkte vorgetragen noch sonst ersichtlich, die Anlass gegen könnten, die streitgegenständliche Nutzung schlösse aus, dass die Gäste dort einen – wenn auch zeitlich und auf den Ferienzweck begrenzten – häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten könnten. Insbesondere werden die Ferienwohnungen nicht lediglich als Doppelzimmer mit angeschlossenem Bad, sondern als voll ausgestattete Wohnungen mit Wohnbereich, Essbereich, Schlafzimmern, Terrasse und mit Grillgelegenheit etc. angeboten.
c) Die streitgegenständliche Ferienwohnnutzung kann auch nicht auf eine ausnahmsweise Zulassung als nicht störender Gewerbebetrieb im Sinne von § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO gestützt werden.
aa) Auch diesbezüglich fehlt es – mangels Erklärung der allgemeinen Zulässigkeit im Bebauungsplan – bereits an der erforderlichen bauaufsichtlichen Zulassungsentscheidung.
bb) Materiell scheidet der Rückgriff auf § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO (schon auf der Basis der klägerischen Auffassung) aus, weil mit der Regelung des § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO die „Beherbergungsfälle“ für das allgemeine Wohngebiet speziell geregelt sind. Erfüllt die Ferienwohnnutzung – wie ausgeführt – den Begriff des (ausnahmsweise zulassungsfähigen) Betriebes des Beherbergungsgewerbes nicht, können jenseitige Beherbergungsformen, wie die Ferienwohnnutzung, nicht über den Umweg des § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zu den „sonstigen“ Gewerbebetrieben erklärt werden (vgl. Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, § 4 Rn. 75).
d) Die Festsetzung für das streitgegenständliche Grundstück als allgemeines Wohngebiet ist eindeutig. Sie in einer Weise zu lesen, dass der Plangeber die Zulässigkeit von Ferienwohnungen nicht habe ausgeschlossen sehen wollen, ist nicht angängig. Zum einen ist maßgeblich die getroffene Festsetzung selbst. Ihr Wortlaut bildet die Grenze der Auslegung. Mit den von der Gemeinde hier getroffenen Festsetzungen – WA oder WR – ist, wie dargelegt, notwendig die Konsequenz der allgemeinen und ausnahmsweisen planungsrechtlichen Unzulässigkeit von Ferienwohnungen ohne Weiteres festgelegt. Nichts anderes folgt aus der Begründung des Bebauungsplans. In dieser ist unter 5.1.1 „Art der baulichen Nutzung“ ausgeführt:
„Die Bauflächen entlang der Ostseeallee werden gemäß dem städtebaulichen Konzept als Sondergebiete“ Hotel (SO Hotel), „Ferienwohnungen“ (SO Fewo) und „Fremdenbeherbergung“ (SO Fremd) als Mischgebiet (MI) und als Allgemeines Wohngebiet (WA) festgesetzt. Zum besseren Orientierung und zur eindeutigen Zuordnung der textlichen Festsetzungen enthalten diese Baugebiete Nummerierungen. Durch die Festsetzungen wird erreicht, dass sich entlang der Ostseeallee touristisch orientiertes Gewerbe wie Gastronomie und Unterkunftsmöglichkeiten nahe dem Ortszentrum ansiedeln. In zweiter Reihe erfolgt mit der Festsetzung als Allgemeines Wohngebiet (WA) und Reines Wohngebiet (WR) die Schaffung von Wohnraum in attraktiver Lage, wobei das Allgemeine Wohngebiet den Übergang zu anderen Nutzungsarten bildet. Die typische Mischung von touristisch geprägten Einrichtungen und Wohnen bleibt somit gewahrt.“
Daraus ergibt sich ohne Weiteres, dass der Plangeber unterschieden hat zwischen Ferienwohnnutzung und Fremdenbeherbergung auf der einen Seite (und hierfür Sondergebiete vorgesehen hat) und Wohnen im allgemeinen und reinen Wohngebiet auf der anderen Seite.
Soweit möglicherweise einzelne Gemeinderatsmitglieder eine andere Vorstellung von den rechtlichen Konsequenzen einer Festsetzung als WA oder WR gehabt haben sollten, ist dies unbeachtlich. Schließlich sprechen auch Inhalt, Verlauf und Stand des klägerseitig vorgebrachten B-Planänderungsvorhabens gegen die Annahme, der Plangeber habe die hier streitgegenständliche Nutzung seinerzeit für zulässig erachtet. Denn das - nach wie vor nicht zum Satzungsbeschluss geführte – Änderungsvorhaben war lediglich auf die Ermöglichung einer Ferienwohnung neben einer Dauerwohnung gerichtet, nicht jedoch auf die Nutzung eines Gebäudes bzw. einer Doppelhaushälfte ausschließlich zu Ferienwohnzwecken.
e) Soweit die Kläger die Unwirksamkeit des Bebauungsplans behaupten, können sie damit im Ergebnis nicht gehört werden. Selbst wenn der behauptete Mangel eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB im Blick auf die Ziele der Raumordnung vorliegen, beachtlich sein, nicht der Verfristung nach § 215 Abs. 1 BauGB unterliegen und zudem zur Nichtigkeit des Bebauungsplans Nr. 9 insgesamt oder jedenfalls der hier relevanten Festsetzungen führen sollte, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Nutzungsuntersagungsverfügung. Zwar beurteilt sich im Fall der Nichtigkeit des B-Plans Nr. 9 insgesamt oder der hier relevanten Festsetzungen die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der streitgegenständlichen Ferienwohnnutzung gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB danach, ob sich diese in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Entgegen der klägerischen Auffassung ist dies jedoch nicht der Fall.
Dabei kann offenbleiben, ob – wie klägerseitig behauptet wird – in 90 % der im allgemeinen oder reinen Wohngebiet errichteten Gebäude (ausschließlich) Ferienwohnnutzung stattfindet. Sollte dies tatsächlich der Fall sein, führt dies nicht dazu, dass die Eigenart der näheren Umgebung hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung als von dieser Ferienwohnnutzung geprägt anzusehen ist. Zwar hält sich die streitgegenständliche Ferienwohnnutzung innerhalb des tatsächlich vorhandenen Nutzungsrahmens, wenn die klägerseitige Behauptung zutrifft. Indessen fehlt es bei Wegfall des B-Plans an der bauplanungsrechtlichen Grundlage, auf der die aufstehenden Gebäude errichtet wurden und die streitgegenständliche Nutzung ausgeübt wird. Sie stellt sich daher in diesem Fall als jedenfalls materiell illegal dar.
Als Maßstab für die Beantwortung der Frage nach der Eigenart der näheren Umgebung – hier hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung – scheiden materiell baurechtswidrige Vorhaben jedoch grundsätzlich aus (vgl. Krautzberger, in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 34 Rn. 14). Auch sind die behaupteten weiteren Ferienwohnnutzungen von der Beklagten bisher nicht in einer Weise geduldet worden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständige Behörde mit ihrem Vorhandensein abgefunden hat (vgl. BVerwGE 31, 22, 26). Vielmehr lassen das streitgegenständliche sowie die weiteren zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung verbundenen Verfahren gegen die von der Beklagten erlassen Nutzungsuntersagungsverfügungen das Gegenteil erkennen. Daran ändert sich auch nichts, wenn – wie sich in der mündlichen Verhandlung angedeutet hat – der Beklagten noch nicht sämtliche Ferienwohnnutzungen bekannt sind oder noch nicht gegen sämtliche dieser Nutzungen vorgegangen wird. Allein der Umstand, dass die Beklagte derzeit möglicherweise nicht gegen sämtliche Ferienwohnnutzungen Nutzungsuntersagungsverfahren eingeleitet haben sollte, rechtfertigt nicht die Annahme, die Beklagte habe sich mit dem Vorhandensein dieser Nutzungen abgefunden. Insbesondere haben die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht erklärt, gegen von ihr als bauplanungsrechtswidrig angesehene weitere Ferienwohnnutzungen zukünftig nicht einschreiten, sondern diese hinnehmen zu wollen.
f) Die Festsetzungen von allgemeinen und reinen Wohngebieten in dem Bebauungsplan Nr. 9 sind auch nicht funktionslos und damit unwirksam geworden.
Die in der Rechtsprechung anerkannte Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans (vgl. dazu z. B. BVerwG, Urt. v. 03. Dezember 1998 – 4 CM 3.97 -, BVerwGE 108, 71, 76) setzt voraus, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sich der Bebauungsplan bezieht, offenkundig so verändert haben, dass eine Verwirklichung seiner Festsetzungen auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist (vgl. Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, a. a. 0, § 9 Rn. 7a m. w. N.). Davon kann hier gerade nicht die Rede sein. Denn um die Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans geht es der Beklagten gerade mit dem Erlass der hier und in den weiteren zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung verbundenen Verfahren streitgegenständlichen Nutzungsuntersagungsverfügungen.
g) Die streitgegenständliche Nutzungsuntersagungsverfügung verstößt auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V). Insbesondere wird im Tenor des Ausgangsbescheids klargestellt, dass eine Eigennutzung des Eigentümers zu Ferienwohnzwecken nicht erfasst sein soll.
h) Die Nutzungsuntersagung verstößt auch nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz verpflichtet die Bauaufsichtsbehörde, ihre bauordnungsrechtliche Tätigkeit maßgeblich auch am Gleichheitssatz auszurichten. Sie muss das ihr eingeräumte Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig ausüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung baurechtswidriger Zustände, so hat sie in allen vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen jedoch nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss; entschließt sie sich zu einem Einschreiten, ist es ihr unbenommen, die Verhältnisse nach und nach zu bereinigen; ihr ist es lediglich verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen; beschränkt sie sich darauf, einen Einzelfall herauszugreifen, so handelt sie dem Gleichbehandlungsgebot zuwider, es sei denn, dass sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 30. Juni 2010 – 3 M 114/10 -; BVerwG, Beschl. v. 22. April 1995 – 4 B 55.95 – BRS 57 Nr. 248 m.w.N.). In diesem Rahmen darf die Behörde auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet die Behörde aber zu einem nach Zeitpunkt und Modalitäten gleichmäßigen Vorgehen gegen rechtswidrige Zustände, soweit nicht in der Sache begründete Unterschiede Abweichungen rechtfertigen. So kann es rechtmäßig sein, wenn die Behörde einen geeigneten Fall als „Musterfall“ auswählt, um erst nach einer gerichtlichen Bestätigung ihrer Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen. Ebenso ist es mit Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz vereinbar, wenn die Behörde zunächst nur Fälle aufgreift, in denen eine Verschlechterung des bestehenden Zustands droht (BVerwG, Beschl. v. 19. Februar 1992 – 7 B 106.91 – NVwZ – RR 1992, 360). Die Rechtsprechung hat im Baurecht den räumlichen Bezug des Gleichheitssatzes aus der Erkenntnis eingeschränkt, dass der Bauaufsichtsbehörde ein gleichmäßiges Einschreiten in ihrem gesamten Bereich aus verschiedenen praktischen Gründen unmöglich ist. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes führt somit nur dann zur Aufhebung einer Maßnahme, wenn die Behörde in räumlich benachbarten Fällen unterschiedlich vorgeht. Maßgebend ist ein bestimmter topografischer Bereich (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 6. Februar 2008 – 3 M 9 /08 – NordÖR 2008, 450).
Vorliegend ergibt sich aus dem Vorbringen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass die Beklagte zunächst gegen solche Ferienwohnnutzungen eingeschritten ist, in Bezug auf die es Beschwerden der in dem jeweiligen allgemeinen oder reinen Wohngebiet Wohnenden gegeben hat. Zudem ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten, dass diese zunächst den Fortgang der Planänderungsinitiative abgewartet hat.
i) Die Nutzungsuntersagungsverfügung ist, insbesondere im Blick auf die festgesetzte Umsetzungsfrist, auch nicht unverhältnismäßig (gewesen). Denn die Kläger konnten sich bereits seit der Anhörung Im Juni 2010 und damit mit einem Vorlauf von einem Jahr darauf einstellen, dass die Beklagte die Ferienvermietung untersagen würde.
j) Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 € ist nicht zu beanstanden. Sie entspricht den Bestimmungen der §§ 97 ff. Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (SOG M-V). Insbesondere kann die Androhung nach § 7 Abs. 3 SOG M-V mit dem Verwaltungsakt verbunden werden, der vollzogen werden soll. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bewegt sich im unteren Bereich des in § 88 Abs. 3 SOG M-V eingeräumten Rahmens von mindestens 10 €, höchstens 50.000 € und ist deshalb nicht unangemessen hoch.
2. Die Festsetzung von Widerspruchsbescheidkosten in Ziffer 4 des Widerspruchsbescheids ist insoweit rechtswidrig, als ein Betrag von mehr als 2,63 € festgesetzt worden ist. Die Kläger sind dadurch in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Widerspruchsbescheidkosten ist § 15 Abs. 3 Landesverwaltungskostengesetz (VwKostG M-V). Danach sind von dem Widerspruchsführer für den Erlass des Widerspruchsbescheides Verwaltungsgebühren und Auslagen zu erheben, wenn und soweit der Widerspruch zurückgewiesen wird. Nach Satz 2 der Bestimmung ist in diesem Fall eine Verwaltungsgebühr bis zur Höhe der Gebühr zu erheben, die für die angefochtene Amtshandlung zu zahlen ist. Hinsichtlich der Höhe der Gebühr, die für den Erlass des Widerspruchsbescheides festzusetzen ist, legt § 15 Abs. 3 Satz 2 VwKostG M-V mithin einen Rahmen fest, der von 0,01 Euro bis zur Höhe der Gebühr reicht, die für die angefochtene Amtshandlung zu zahlen ist. Für die Gebührenbemessung bei Rahmensätzen bestimmt § 9 Abs. 1 VwKostG M-V, dass bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen sind einerseits der mit der Amtshandlung verbundene Aufwand und andererseits die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner. Der Gebührengläubiger hat mithin in den Fällen der Widerspruchsbescheidgebühr eine den von § 15 Abs. 3 Satz 2 VwKostG M-V vorgegebenen Rahmen ausfüllende, sich an den Vorgaben des § 9 Abs. 1 VwKostG M-V zu richtende Ermessensentscheidung zu treffen. Diesen Anforderungen wird die Festsetzung der Gebühr in Höhe von 450,00 Euro in dem Widerspruchsbescheid vom 12. April 2011 nicht gerecht.
So ist die Beklagte ausweislich der Begründung der „Kostenentscheidung“, dort unter Ziffer 2, in dem Widerspruchsbescheid vom 12. April 2011 davon ausgegangen, dass sich die festgesetzten Widerspruchsbescheidkosten „aus der bereits im Ausgangsbescheid festgesetzten Gebühr in Höhe von 450,00 Euro und deren Gründen zuzüglich 2,63 Euro Zustellungsgebühr als Auslagen“ ergeben. Dass hier ein gesetzlich vorgegebener Rahmen nach den Maßgaben des § 9 Abs. 1 VwKostG M-V ermessensfehlerfrei auszufüllen war, hat die Beklagte daher bereits nicht erkannt, jedenfalls ist dies in der Begründung nicht ausreichend kenntlich gemacht. Soweit in dem Widerspruchsbescheid ausgeführt wird, dass einer „Minderung der Gebühr“ der Verwaltungsaufwand der Prüfung entgegenstehe, ändert dies an dem Ergebnis nichts. Denn es geht bei der Ausfüllung des Rahmens nach § 15 Abs. 3 Satz 2 VwKostG M-V darum, die den gesetzlichen Vorgaben gerecht werdende in HH Höhe der Gebühr überhaupt erst zu ermitteln und nicht darum, in Bezug auf eine bereits feststehende Gebühr das Vorliegen von Ermäßigungstatbeständen, etwa verminderten Verwaltungsaufwand, zu prüfen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 3, 4, 4a, 5 und 6 der Baunutzungsverordnung
§§ 2 - 9 BauNVO
§§ 2 bis 9 BauNVO handelt es sich um Anwendungsfälle des § 31 Abs. 1 BauGB
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 62 LBauO
§ 3 BauNVO
§ 2 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 1 und 2 BauNVO
§ 10 Abs. 4 BauNVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Landesbauordnung
§ 80 Abs. 2 LBauO
§ 10 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO
§ 4 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 7 Abs. 3 SOG
§ 88 Abs. 3 SOG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 3 Satz 2 VwKostG
§ 9 Abs. 1 VwKostG
§ 155 Abs. 1 VwGO
Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2008, 169
NJW 1982, 2512
NVwZ 1989, 1060
BVerwGE 31, 22, 26
BVerwGE 108, 71, 76
NordÖR 2008, 450
3 M 190/07
4 C 59.78
4 B 78.89
4 B 302.95
3 L 75/06
2 B 273/08
2 A 1036/09
3 M 20/12
5 A 760/11
2 A 1577/10
4 B 78.98
4 CM 3.97
3 M 114/10
4 B 55.95
7 B 106.91