Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-26, Aktenzeichen 4 K 4356/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:1026.4K4356.05.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass für die von der Klägerin beabsichtigte Einrichtung einer Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück der Stadt H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, keine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes Nr. 9 „H1" des Kreises L vom 6. Oktober 1982 erforderlich ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen hat.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt die Nassabgrabung H1 I in H1-L1 auf den Grundstücken G2, G3, G4, G5, G6, G7 und G1 (vormals Flurstücke 0, 0, 0, 00, 00, 00, 00). Die erste Abgrabungsgenehmigung für das Projekt wurde mit Bescheid vom 15. November 1974 erteilt, die entsprechende wasserrechtliche Erlaubnis mit Bescheid vom 12. Februar 1975. Die Abgrabungsgenehmigung sah ursprünglich einen Abschluss des Vorhabens bis zum 31. Dezember 1985 vor. In der Folgezeit wurde die Dauer der Abgrabung durch Änderungsbescheide mehrfach verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2011 durch Änderungsbeschluss vom 25. April 2000 des Beklagten zu dem Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom 10. Februar 1998. Die Rekultivierung muss danach bis zum 31. Dezember 2012 fertig gestellt sein.
Derzeit gilt für das Vorhaben die Zulassung des Abschlussbetriebsplanes für den Quarz- und Quarzittagebau H1 I mit Bescheid des Bergamtes N vom 28. September 2006. Die Zulassung ist unbefristet erteilt worden. Für die Rekultivierung gilt unverändert das Abschlussdatum des 31. Dezember 2012. Wegen der Einzelheiten wird auf den in der mündlichen Verhandlung überreichten Bescheid des Bergamtes Bezug genommen.
Durch die Nassauskiesung ist ein offener Grundwassersee mit einer zusammen hängenden Wasseroberfläche von rund 45 ha und einer Tiefe von drei bis zu 25 Metern entstanden. Abgebaut werden insgesamt über 4 Mio. cbm Sand und Kies.
Der Bereich des Abgrabungsunternehmens und seiner Umgebung unterliegt verschiedenen raum- und fachplanerischen Vorgaben:
Der Gebietsentwicklungsplan 1986 für den Regierungsbezirk E sah für den Bereich des Abgrabungsvorhabens - teilweise überlagernd - eine Abgrabungskonzentrationszone, die Bildung eines oberirdischen Gewässers, einen Bereich für den Schutz der Landschaft, einen Erholungsbereich und unmittelbar westlich und nördlich neben dem Baggersee einen Freizeit- und Erholungsschwerpunkt vor. Wegen der Einzelheiten wird auf die dem GEP 1986 für den Regierungsbezirk E beigefügte Karte L 0000, L, Bezug genommen.
Der Gebietsentwicklungsplan 99 für den Regierungsbezirk E trifft folgende Festsetzungen: Nördlich der ausgewiesenen Wasserfläche (Baggersee H1 I) liegt ein ausgedehntes Gebiet zum Schutz der Natur (O). Die nördliche Spitze des Baggersees und ihre nähere Umgebung ist als Fläche zum Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung dargestellt; darunter befindet sich westlich des Baggersees ein größerer Bereich für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen. Wegen der Einzelheiten wird auf die dem GEP 1999 beigefügte Karte L 0000, L, Bezug genommen.
Der Nordteil des Baggersees, der nördliche Uferbereich und die westlich, nördlich und östlich daran anschließenden Flächen werden durch das Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und O" des Landschaftsplans Nr. 9 - H1 - des Kreises L vom 6. Oktober 1982 (Landschaftsplan 1982) erfasst. Die Grenze des Landschaftsschutzgebietes verläuft west-östlich quer durch den See. Vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes war derselbe Bereich im Nordteil des Baggersees Teil eines durch die Landschaftsschutzverordnung des Regierungspräsidenten E vom 5. Dezember 1969 (Amtsblatt der Bezirksregierung E, 1969, Nr. 0000, Seite 476, vom 18. Dezember 1969 - LandschaftsschutzVO 1969) festgesetzten Landschaftsschutzgebietes.
Der Baggersee H1 I wird von dem für das Stadtgebiet der Beigeladenen in 1976 erlassenen Flächennutzungsplan erfasst. Wegen der Einzelheiten der Darstellung wird auf den Plan Bezug genommen. Der Flächennutzungsplan wurde im Jahr 1979 geändert. Die Änderungen sind am 1. Februar 1980 in Kraft getreten. Sie betrafen unter anderem den Baggersee H1 I. Wegen der Einzelheiten wird auf Nr. 13 des Erläuterungsberichts zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen und der der Änderung beigegebenen kartografischen Darstellung verwiesen.
Mit der seit dem 19. März 1999 wirksamen 26. Änderung des Flächennutzungsplanes erfolgte im südlichen Bereich des Baggersees eine Konkretisierung der Zweckbestimmung mit der Ausweisung eines Naturfreibades. Der Bäderbereich im südlichen Teil des Baggersees wird außerdem durch den Bebauungsplan Nr. 11 - L1 - der Beigeladenen erfasst. Entsprechend seinen Festsetzungen wurden dort das Freizeitbad „N1ness" und ein den See nutzendes Naturfreibad errichtet.
Für den Nordteil des Baggersees (Bereich des Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal") gibt es derzeit keinen verbindlichen Bebauungsplan. Vorentwürfe eines Bebauungsplanes (Nr. 4/1 und 4/2, H1 6, Ortsteil L1, Stand April/Mai 1978) wurden nicht verwirklicht, der Aufstellungsbeschluss vom 14. September 1972 wurde am 10. Juni 1999 aufgehoben. Der Ausschuss für Planung, Umwelt und Verkehr der Beigeladenen hat am 21. März 2006 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 15 - L1 -beschlossen. Damit soll unter anderem die planungsrechtliche Grundlage für die Errichtung einer Tauchschule am Westufer des Baggersees geschaffen werden.
Die Klägerin beantragte bei der Beigeladenen unter dem 21. Januar 2003 die Erteilung einer Baugenehmigung zum Neubau einer Tauchschule auf Schwimmponton in H1-L1, „Wsche Weide", am L2weg, G1 bei der Beigeladenen. Das eingeschossige Tauchschulgebäude mit einer Grundfläche von rund 440 qm (es soll Sanitär- und Umkleideräume, Werkstatt, Küche, einen Schulungsraum und ein Tauchbecken erhalten) wird auf einem 560 qm großen Schwimmponton errichtet, der aus aneinander gekoppelten Betonschwimmkörpern von je 19,90x3,80 Metern besteht. Der Schwimmponton ist durch einen Steg mit dem Seeufer verbunden, der in gerader Fortsetzung des L2weges verläuft. Nach den Bauvorlagen soll rechts- und links des Zugangsweges am Seeufer ein Parkplatz mit insgesamt 20 PKW Stellplätzen entstehen. Wegen der Einzelheiten des Bauvorhabens wird auf den Inhalt der von der Beigeladenen vorgelegten Baugenehmigungsakten verwiesen.
Über das Baugesuch vom 21. Januar 2003 ist noch nicht entschieden. Das Baugenehmigungsverfahren ruht derzeit.
Ebenfalls unter dem 21. Januar 2003 stellte die Klägerin wegen der geplanten Errichtung der Tauchschule einen Antrag auf eine wasserrechtliche Genehmigung gemäß § 99 LWG. Darüber ist ebenfalls noch nicht entschieden. Das wasserrechtliche Genehmigungsverfahren ruht.
Wegen der in den Bestimmungen des Landschaftsplanes 1982 enthaltenen landschaftsrechtlichen Bauverbote stellte die Klägerin bei der unteren Landschaftsbehörde des Beklagten unter dem 20. Juli 2004 einen Antrag auf Befreiung.
Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 7. März 2005 ab.
Die Klägerin erhob dagegen unter dem 9. März 2005 Widerspruch, den die Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheid vom 7. September 2005 zurück wies.
Die Klägerin hat am 4. Oktober 2005 Klage erhoben.
Sie beantragt,
festzustellen, dass für die von ihr beabsichtigte Einrichtung einer Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück der Stadt H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, keine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes Nr. 9 „H1" des Kreises L erforderlich ist,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 7. März 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 7. September 2005 zu verpflichten, ihr gemäß ihrem Antrag vom 20. Juli 2004 eine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes Nr. 9 „H1" des Kreises L zur Errichtung einer Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück der Beigeladenen in H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, zu erteilen,
äußerst hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 7. März 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 7. September 2005 zu verpflichten, ihren Antrag vom 20. Juli 2004 auf eine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes Nr. 9 „H1" des Kreises L zur Errichtung einer Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück der Beigeladenen in H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes zu bescheiden,
und im Unterliegensfall die Berufung wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten und der Beigeladenen und der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist mit dem Hauptantrag begründet. Die Klägerin bedarf für ihr Vorhaben keiner landschaftsrechtlichen Befreiung nach Maßgabe von Nr. 3, Abschnitt 3.3 (Allgemeine Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete nach § 21 LG) des Landschaftsplanes 1982 in Verbindung mit § 69 LG. Der beabsichtigten Anlage einer Tauchschule in dem Baggersee H1 I stehen die für Landschaftsschutzgebiete allgemein erlassenen Bauverbote des Landschaftsplans nicht entgegen. Diese Verbotsvorschriften sind nichtig. Die Tauchschule ist landschaftsrechtlich erlaubnis- und befreiungsfrei zulässig.
1. Der am 6. Oktober 1982 in Kraft getretene und die Landschaftsschutzverordnung 1969 außer Kraft setzende (vgl. § 73 Abs. 1 des Landschaftsgesetzes in der bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes geltenden Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushaltes und zur Entwicklung der Landschaft vom 26. Juni 1980, GVNW Nr. 53 vom 18. August 1980, Seite 734, LG 1980) Landschaftsplan 1982 erfasst das Vorhaben der Klägerin durch das festgesetzte Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.2 „Qer Höhenrand und Otal". Das ergibt sich aus der zeichnerischen Darstellung der Festsetzungskarte. Zwar ist in der Anlage 5 zum Landschaftsplan 1982 (Auszug aus den Flurkarten und dem Liegenschaftsbuch zu den Festsetzungen nach §§ 19 bis 26 LG) das betroffene Flurstück (G1) als Teil des Landschaftsschutzgebietes nicht ausdrücklich aufgeführt. Es gehört aber zu den Flurstücken des bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes im Jahr 1982 bestehenden Flurbereinigungsgebietes I, die der Landschaftsplan pauschal in Bezug nimmt. Die Zugehörigkeit des Vorhabengrundstücks zum Landschaftsschutzgebiet ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Die südliche Grenze des Landschaftsschutzgebietes teilt den Baggersee H1 I in einen nördlichen (kleinen), landschaftsgeschützten Bereich und einen weitaus größeren Südteil außerhalb des Landschaftsschutzgebietes. Das geplante Tauchschulgebäude auf Schwimmponton liegt auf dieser Grenze und mit seiner nördlichen Hälfte innerhalb des Landschaftsschutzgebietes. Vergleichbares gilt für den am Ufer vorgelagerten Parkplatz. Der Betrieb der Tauchschule nutzt die nach der Festsetzungskarte im Landschaftsschutzgebiet gelegene Wasserfläche in vollem Umfang.
2. Das Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.2 „Qer Höhenrand und Otal" ist als solches festgesetzt worden zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (§ 21 a, b LG 1980) Zur Erreichung dieser Schutzzwecke normiert der Landschaftsplan 1982 in den für Landschaftsschutzgebiete allgemein geltenden Vorschriften Verbote, die auch das Vorhaben der Klägerin betreffen. Verboten ist nach Nr. 3.3, 1. a) der Allgemeinen Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete die Errichtung baulicher Anlagen, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfen; es ist nach Buchst. b) verboten, Bootsstege oder sonstige feste Einrichtungen für den Wassersport zu errichten oder Stellplätze für Kraftfahrzeuge anzulegen; schließlich ist es gemäß Buchst. e) verboten, Ufergehölze zu beseitigen oder zu beschädigen. Die besonderen Bestimmungen für das Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" (3.3.2 des Landschaftsplanes 1982) enthalten keine weiter gehenden Verbotsregelungen.
3. Die genannten Verbotsklauseln schließen, ihre Wirksamkeit unterstellt, die Verwirklichung des Vorhabens der Klägerin aus. Ausnahme- und Befreiungsregelungen des Landschaftsplanes 1982 kommen dem Vorhaben nicht zu Gute.
3.1 Die spezielle Befreiungsvorschrift der Nr. 3.3., 1 a) gilt nur für landwirtschaftliche Bauten (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 des Bundesbaugesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I 2256), vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes 1982 zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juli 1979 (BGBl. I, 949) - BBauG 1976 -). Die Voraussetzungen der „Unberührtheitsklausel" in Nr. 2 zu 3.3 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes 1982 liegen nicht vor.
3.2 Ausnahmeregelungen zu Gunsten ortsfester Einrichtungen für den Wassersport oder von Stellplätzen für diese Einrichtungen gibt es nicht.
3.3 Durch das spezifische Verbot von baulichen Anlagen für den Wassersport werden zugleich Ansprüche auf landschaftsrechtliche Befreiungen gemäß Nr. 3 zu 3.3 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes in Verbindung mit § 69 Abs. 1 LG für Anlagen des Wassersportes ausgeschlossen. Die Verbotsvorschriften richten sich gezielt gegen alles, was der ortsfesten Ausübung des Wassersportes dient, vor allem gegen die Errichtung von dafür genutzten Gebäuden und von Parkplätzen für die Wassersportler. Die eindeutige, umfassende und also bewusst getroffene Verbotsregelung lässt keinen Raum für atypische Sachverhalte. Die wären aber Voraussetzung für eine Befreiung (OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2000, 20 A 3644/98, ZfB 2001, 203 ff.). Die im Ausschluss von Wassersportanlagen liegende Härte für einen potenziellen Interessenten ist beabsichtigt. Durchbrechungen würden dem Grundkonzept der Planung zuwider laufen. Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Entwicklungsziel 4 des Landschaftsplanes, das für die Abgrabungsflächen in L1 den Ausbau der Landschaft für die Erholung oder den Fremdenverkehr festsetzt und dazu auch die gesellige und sportliche Erholung (Freizeitpark, Sport- und Spielanlagen) durch die Gestaltung der Abgrabungsflächen vorsieht. Die Regelungen über die Entwicklungsziele gehen den für das Landschaftsschutzgebiet geltenden Verbote nicht vor, sondern entfalten sich nur innerhalb der dadurch gezogenen Grenzen. Danach findet im Bereich des Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal" keine Entwicklung hin zu einem Bereich für die sportliche Erholung statt, die nur eine der Möglichkeiten zur Verwirklichung des Entwicklungszieles ist. Insbesondere ortsfeste Anlagen für den Wassersport mit Bauten und Stellplätzen sind ausgeschlossen. Das durch den Landschaftsplan 1982 statuierte Verbot von Wassersporteinrichtungen ist strikt, ausnahmslos und ohne Befreiungsmöglichkeit. Die Möglichkeit der Befreiung aus überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit führt in diesem Zusammenhang nicht weiter. Sie geschieht allein im öffentlichen Interesse. Subjektiv öffentliche Rechte Privater lassen sich daraus nicht ableiten.
4. Das uneingeschränkte Verbot von Wassersporteinrichtungen unter Ausschluss von Befreiungsansprüchen Privater korrespondiert mit den in den textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes enthaltenen Schutzzwecken für das Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal". Ob deren Formulierung bei sachgerechter Auslegung unter Hinzuziehung der Erläuterungen und der Verbotsvorschriften den Anforderungen von § 19 Abs. 2 LG 1980 genügen, kann dahin stehen. Die Schutzzweckbestimmung beinhaltet nach den textlichen Festsetzungen unter 3.3.2 des Landschaftsplanes 1982 (Besondere Bestimmungen zum Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal", rechte Spalte, Erläuterungen) in abstrakter Form den Zweck der Unterschutzstellung, nämlich die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (§ 21 Buchst. a) und b) LG 1980, aber gerade nicht die besondere Bedeutung für die Erholung (§ 21 Buchst. c) LG 1980).
Der Wassersport dient der Erholung der Menschen, bringt aber Unruhe in die Natur und verändert das Landschaftsbild. Schutzzweck und Verbote des Landschaftsplanes bilden ein in sich schlüssiges Regelungssystem. Letztere halten den Nordteil der Wasserfläche des Baggersees H1 I und dessen Umgebung, soweit sie zum Landschaftsschutzgebiet gehören, ausnahmslos und befreiungsfeindlich von jeder Art von dauerhafter Wassersporteinrichtung frei. Flankiert wird das Verbot durch den in gleicher Weise uneingeschränkten Ausschluss von Stellplatzanlagen auf den dem Landschaftsschutzgebiet zugehörigen, wassernahen Landflächen. Die Verbote sichern die durch den Landschaftsplan bezweckte Eigenart des Gebietes. Festgesetzt wird so ein Landschaftsschutzgebiet, das die Landschaft um ihrer selbst willen und zur ruhigen Betrachtung vor Beeinträchtigungen, insbesondere durch den Wassersport und die zugehörigen ortsfesten Einrichtungen, schützt.
5. Die rigide Verbotsregelung des Landschaftsplans kann nicht restriktiv ausgelegt werden. Wortlaut und Sinn geben dazu keinen Anlass. Der aus dem Zusammenspiel von Zielen und Verbot folgende Schutzzweck des Landschaftsplanes 1982 steht dem entgegen. Eine „verfassungskonforme Reduktion" aus Gründen des Eigentumsschutzes oder der rechtsstaatlich begründeten Verhältnismäßigkeit kommt nicht in Frage. Das gilt schon deshalb, weil jede Auslegung, auch diejenige, die der Aufrechterhaltung der Norm zur Wahrung verfassungsrechtlich geschützter Rechte ihrer Adressaten anstatt ihrer Verwerfung dient, ihre Grenze am Wortlaut der Vorschriften findet. Der Anwendungsbereich von Ausnahmen, die der Landschaftsbehörde ein Ermessen bei der Überwindung von Verboten einräumen, kann verfassungskonform erweitert werden. Fehlen, wie hier, Ausnahmevorschriften und sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der Befreiung bei bestimmten Verbotsregelungen schlechterdings nicht gegeben, scheitert dagegen eine verfassungskonforme Auslegung. Ein Verbot, ortsfeste Wassersporteinrichtungen zu bauen, kann nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung in ihr Gegenteil verkehrt werden. Die Norm ist entweder gültig oder rechtswidrig und damit nichtig.
6. Das uneingeschränkte Verbot von Wassersporteinrichtungen zu Erholungszwecken auf und an dem Nordteil des Baggersees H1 I ist nichtig. Als untergesetzliche Rechtsnorm (der Landschaftsplan wird als Satzung beschlossen, § 29 Abs. 1 LG 1980) ist das Verwaltungsgericht zu seiner Verwerfung befugt. Der Landschaftsplan 1982 verstößt gegen die höherrangige Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980. Er beachtet die Darstellungen des bei seinem Erlass geltenden Flächennutzungsplanes 1976/1980 der Stadt H1 nicht.
6.1 Maßgebend für die Gültigkeit der Verbotsklauseln des Landschaftsplanes 1982 ist das bei seinem Inkrafttreten gültige Recht (OVG NRW, Urt. vom 8. Juni 2000, a.a.O.). Der Landschaftsplan 1982 ist mit seiner Bekanntmachung am 6. Oktober 1982 in Kraft getreten (§ 30 LG 1980), so dass das Landschaftsgesetz 1980 anzuwenden ist.
6.2 Die durch das Landschaftsgesetz der Landschaftsplanung auferlegte Pflicht, die Darstellungen von Flächennutzungsplänen zu beachten, statuiert den Vorrang der Ortsplanung vor der Landschaftsplanung. Der Vorrang wird bestätigt und bekräftigt durch § 31 Abs. 1 Satz 2 LG 1980, der eine Änderung oder Anpassung des Landschaftsplanes anordnet, wenn sich in wesentlichem Umfang die Darstellungen in der Bauleitplanung geändert haben. Der Landschaftsplan darf sich grundsätzlich nicht in Widerspruch zu einer bestehenden Flächennutzungsplanung setzen; er steht in der Planungshierarchie unter dem Flächennutzungsplan (OVG NRW, Urt. vom 11. Januar 1999, 7 A 2377/96, NWVBl. 2000, 56, 59; Stollmann, Landschaftsgesetz NW, Loseblattkommentar, § 16 Anmerkung 4.1.2). Soweit aus dem Wegfall von § 5 Abs. 6 des BBauG in der vor der Novelle von 1976 (BGBl. I 2256 -Nutzungsregelungen in Landschaftsschutzgebieten) geltenden Fassung gefolgert wurde, der frühere Vorrang der Bauleitplanung vor den Landschaftsschutzbestimmungen sei beseitigt worden (vgl. Oestreicher, Bundesbaugesetz, Kommentar, Bauplanungsrecht, Band I, 7. Aufl.), traf das für das Land Nordrhein-Westfalen wegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 jedenfalls bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes 1982 nicht zu. Die landschaftsrechtliche Beachtenspflicht zu Gunsten des Flächennutzungsplans und zu Lasten der Landschaftsplanung geht als Sonderregelung dem § 7 BBauG 1976 vor (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999, a.a.O.), der öffentliche Planungsträger verpflichtete, ihre Planung dem Flächennutzungsplan anzupassen, allerdings nur insoweit, als sie ihm nicht widersprochen hatten.
6.3 Die Pflicht zur Beachtung des Flächennutzungsplanes bedeutet für die nach Wirksamwerden der vorbereitenden kommunalen Bauleitplanung aufgestellte Landschaftsplanung eine zusätzliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Die Darstellungen des Flächennutzungsplanes binden die Landschaftsplanung, sie sind nicht lediglich in einer Interessenabwägung zu berücksichtigen. Stehen die Schutzklauseln und Verbote des Landschaftsplanes in einem auch durch Auslegung nicht zu überwindenden Widerspruch zum Flächennutzungsplan, verstoßen sie gegen die Beachtenspflicht des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG und damit gegen höherrangiges Recht. Das führt zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit des Landschaftsplanes. Unerheblich ist, ob der kreisangehörige kommunale Planungsträger im Verlauf des Aufstellungsverfahrens Abweichungen der Landschaftsplanung von seiner Bauleitplanung gerügt oder dies unterlassen hat und der Landschaftsplan daraufhin genehmigt wird (§ 29 Abs. 4 LG 1980). Diese Vorgänge sind Teil des Rechtssetzungsverfahrens. Dessen Ergebnis ist objektiv auf seine Übereinstimmung mit höherrangigem Recht zu prüfen. Präklusionen mit der Folge der Unbeachtlichkeit von materiellen Gesetzesverstößen sieht das Landschaftsgesetz 1980 in dieser Hinsicht nicht vor. Die „abschließende Entscheidung" der höheren Landschaftsbehörde über Einwendungen der Gemeinde (§ 29 Abs. 4 LG 1980) bezieht sich schon dem Wortlaut des Gesetzes nach nur auf erhobene, nicht auf unterlassene Einwendungen. Letztere können demgemäss nicht von der Genehmigung „abschließend" beschieden worden sein. Zudem besteht das Beachtenserfordernis des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 ebenfalls seinem Wortlaut nach unabhängig davon, ob es im Aufstellungsverfahren für den Landschaftsplan geltend gemacht wurde oder nicht. Die mit der Genehmigung des Landschaftsplanes verbundene Endgültigkeit der Entscheidung über Einwendungen der Gemeinde gilt für die in die Abwägung nach § 1 Abs. 2 LG 1980 eingebrachten sonstigen Anforderungen an Natur und Landschaft, nicht für die gesetzlichen Grenzen der Landschaftsplanung.
6.4 Das rigorose, ausnahmslose und befreiungsfeindliche Verbot von ortsfesten Einrichtungen für den Wassersport auf dem im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Nordteil des Baggersees H1 I zum Schutz der in § 21 Buchst. a) und b) LG abstrakt beschriebenen Ziele verstößt gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans der Stadt H1 in der im Jahr 1982 geltenden Fassung.
6.4.1 Maßgebend für die Beantwortung der Frage, ob der Flächennutzungsplan der Beigeladenen beachtet worden ist oder ob die Festsetzungen des Landschaftsplanes in Widerspruch dazu stehen, ist ein Vergleich der Darstellungen des Flächennutzungsplanes und der Richtung, in die sie die bauliche und sonstige Nutzung des Gemeindegebietes leiten, mit den konkreten Regelungen des Landschaftsplanes im Licht der durch ihn geschützten Zwecke. Der Inhalt des Flächennutzungsplanes ist gegebenenfalls auszulegen. Dabei können die sonst innerhalb der Gemeinde, förmlich oder formlos, verfolgten Planungsabsichten, regionalplanerische Ziele oder Grundsätze und die zur Zeit des Inkrafttretens des Flächennutzungsplanes bereits vorhandenen landschaftsrechtlichen Bestimmungen herangezogen werden. Kollisionen der Landschaftsplanung mit dem kommunalen Flächennutzungsplan sind für alle Teile des Schutzgebietes zu prüfen, auch der Randbereiche. § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 verhindert sich überlagernde, widersprüchliche planerische Zielvorstellungen zu Gunsten der gemeindlichen Planungshoheit.
6.4.2 Der Flächennutzungsplan der Stadt H1 in der bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes 1982 geltenden Fassung stammt aus den Jahren 1976/1980. Die Ursprungsfassung des Flächennutzungsplanes 1976 stellte für den Baggersee H1 I eine Wasserfläche mit der Zweckbestimmung Freibad dar. Gekennzeichnet war das durch ein annähernd mittig auf dem Baggersee eingezeichnetes Symbol für „Freibad", wie es in der Planlegende unter „Flächen für Sport und Erholung" aufgeführt war. Die umgebenden Grünflächen waren mit der Zweckbestimmung Spiel- und Sportflächen (eingetragen oberhalb der Nordspitze des Baggersees) ausgewiesen. Eingezeichnet in den Flächennutzungsplan war ferner die (mit der heutigen Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal" identische) Grenze des Landschaftsschutzgebietes aus der LandschaftsschutzVO1969.
Die Planurkunde der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes aus dem Jahr 1980 enthält für die seeumgebenden Grünflächenbereiche die Zweckbestimmung Spiel- und Sportfläche nicht mehr, sondern nur noch eine allgemeine Grünfläche. Damit ist jedoch keine Aufhebung des ursprünglichen Inhaltes des Flächennutzungsplanes verbunden gewesen. Es fehlt schon an einem entsprechenden Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans. Gegenstand der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes waren, wie dem zugehörigen Erläuterungsbericht zu entnehmen ist, zwar verschiedene Ausweisungen im Erholungsgebiet L1. Die dazu unter 13.1 bis 13.4 aufgeführten Änderungen betreffen jedoch den Nutzungszweck der Grünflächen um den Baggersee H1 I nicht. Es ging um eine Anpassung der entstehenden Wasserfläche an den Umfang der Abgrabungsgenehmigung, um die Darstellung von Baugebieten und der Überschwemmungsgrenze der O. Der Beigeladene kann zwar keine Erklärung dafür beibringen, warum die Planurkunde aus 1980 den Eintrag „Sport- und Spielfläche" nicht mehr aufwies. Er trägt jedoch unwidersprochen und in Übereinstimmungen mit dem Erläuterungsbericht zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes vor, ein entsprechender Planänderungswillen der Gemeinde habe nicht bestanden. Damit bleibt es bei der seit 1976 geltenden, 1980 nicht rechtswirksam abgeänderten Darstellung einer Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Sport- und Spielfläche" auch am Nordufer des Baggersees H1 I. Unerheblich ist, ob die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen in 1999 die Zweckbestimmung „Sport- und Spielfläche" für die Grünflächen um den Baggersee H1 I hat entfallen lassen. Diese - von dem Beklagten behauptete - Änderung der Rechtslage wäre nach Erlass des Landschaftsplanes in 1982 eingetreten.
6.4.3 Die Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt H1 in der im Jahr 1982 geltenden Fassung dienen der Schaffung eines aktiven Erholungsgebietes für Spiel und Sport in den ufernahen Zonen rund um den gesamten See und unter Einbeziehung der gesamten Wasserfläche. Dem entsprechen die Bebauungsplanvorentwürfe 4/1 und 4/2 H1-L1, die verschiedene Erholungsnutzungen wie Freibad, Liegewiese, Boots- und Surfhafen, Hotel, Restaurant und weiteres und speziell für das Nordufer des Sees Stellplatzanlagen, Ballspielfelder und eine Liegewiese vorsahen. Die Belegung der gesamten Seefläche mit dem Symbol für „Freibad" manifestiert Entwicklungstendenzen hin zu einer uneingeschränkten Nutzung des Baggersees in allen Bereichen, auch derjenigen, die durch das Landschaftsschutzgebiet der LandschaftsschutzVO 1969 erfasst wurden. Die Nutzung des Sees und der umgebenden Ufer für die Erholung und den Sport bezieht im Grundsatz jede Art von Wassersport ein. Das folgt aus der Natur der Sache. Sport am und im Wasser ist im Schwerpunkt Wassersport. Davon ist der Tauchsport nicht ausgeschlossen. Die Darstellung eines Sees und seiner Uferumgebung als Erholungs- und Sportbereich mit Freibad in einem vorbereitenden Bauleitplan erlaubt die konkretisierende Planung der Nutzung durch alle Wassersportarten, zu denen in einem naturnahen Revier jedenfalls das Schnorcheln und Tauchen, bei einer vorgehaltenen Wassertiefe von über 20 Metern auch mit Tauchgeräten gehört.
6.4.4 Gestützt wird diese Auslegung der vorbereitenden Bauleitplanung durch das zur Zeit seines Inkrafttretens bestehende Landschaftsrecht. Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen ist auf dem landschaftsrechtlichen Hintergrund der LandschaftsschutzVO 1969 erlassen worden. Sie enthielt zwar für denselben Bereich des Baggersees H1 I ebenfalls das Verbot baulicher Anlagen und Stellplätzen, von Bootsstegen oder sonstigen Einrichtungen für den Wassersport jedoch nur an anderen als den dafür mit Genehmigung oder Zustimmung der unteren Naturschutzbehörde zugelassenen Plätzen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 3 LandschaftsschutzVO 1969). Das eröffnete in einem gewissen Umfang eine Einzelfallprüfung für Wassersportanlagen im Landschaftsschutzgebiet. Darüber hinaus mussten von den Verboten des § 2 der LandschaftsschutzVO zwingend Ausnahmen zugelassen werden, wenn Maßnahmen beabsichtigt waren, die weder die Landschaft verunstalteten, die Natur schädigten oder den Naturgenuss beeinträchtigten noch diese Wirkungen zu erwarten waren (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LandschaftsschutzVO 1969). Daraus ergab sich eine landschaftsrechtliche Privilegierung des Wassersportes, auf die der Flächennutzungsplan mit der Bauleitplanung aufsetzte. Er wollte grundsätzlich das gesamte Seegebiet für die sportliche Erholung öffnen, ungeachtet des Erfordernisses einer Prüfung auf Landschaftsverträglichkeit im Einzelfall.
6.4.5 Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen verstieß mit diesem Inhalt schon wegen der weit gehenden landschaftsrechtlichen Ausnahmeregelungen nicht gegen die im Zeitpunkt seines Erlasses noch geltende LandschaftsschutzVO 1969. Ein echter Gültigkeitskonflikt zwischen diesen Regelungen besteht allerdings von vornherein nicht (OVG NRW vom 11. Januar 1999, a.a.O.).
6.4.6 Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen stand im Zeitpunkt seines Inkrafttretens mit den Zielen der Raumordnung in Einklang (vgl. § 1 Abs. 4 BBauG 1976). Er ist von der höheren Verwaltungsbehörde (vgl. § 6 Abs. 1 BBauG 1976) einschließlich der Ausweisung von Erholungs- und Sportgebieten um und auf dem Baggersee H1 I ohne Beanstandungen genehmigt worden. Der Beklagte trägt nicht vor, dass in den Jahren 1976/1980 die Ziele der Raumordnung nach dem damals (vor Erlass des GEP 1986) geltenden Raumordnungsrecht in eine andere Richtung gegangen wären. Der später erlassene GEP 1986 bestätigt die auf ein dem Sport gewidmetes Erholungsgebiet gerichtete Bauleitplanung. Sie sieht bis in das Nordufer hinauf und in das Landschaftsschutzgebiet (der LandschaftsschutzVO 1969) hinein westlich des Sees einen Freizeit- und Erholungsschwerpunkt vor. Das bestärkt die durch Auslegung gewonnene Zielrichtung der vorbereitenden Bauleitplanung der Beigeladenen ab 1976/1980 jedenfalls zum maßgebenden Zeitpunkt des Erlasses des Landschaftsplanes 1982.
7. Mit den auf ein aktives Erholungsgebiet für Sport und Wassersport auf und in dem gesamten Baggersee und in allen Bereichen rundum ausgelegten Darstellungen des Flächennutzungsplanes sind die unüberwindbaren Verbote zu Lasten des Wassersportes durch den Landschaftsplan H1 1982 unvereinbar. Die Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen zielen auf eine Entwicklung des Seegebietes und seiner Ufer hin zu einer Sport - und Freizeitfläche, die ungeteilt dem Wassersport zur Verfügung steht. Die Festsetzungen des Landschaftsplanes wollen das Nordufer des Sees mit der vorgelagerten Wasserfläche von den übrigen Bereichen abtrennen und darin zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter oder der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes eine allenfalls mit „ruhiger Erholung" konfrontierte, sonst unberührte Natur sichern. Die Schutzzwecke des Landschaftsplanes und das zu ihrer Sicherung unüberwindbare Verbot wassersportlicher Anlagen widersprechen den bauleitplanenden Zielsetzungen des Flächennutzungsplanes.
8. Die Regelungen des Landschaftsplans H1 1982 nutzen keinen planerischen Spielraum, den die notwendig ausfüllungsbedürftigen Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen offen lassen. Das gilt schon deshalb, weil die Verbotsregelung - was den Wassersport angeht - ausnahmslos und befreiungsfeindlich erlassen worden ist und damit ohne Flexibilität im Einzelfall die Planungsziele der Gemeinde konterkariert. Aus dem Flächennutzungsplan unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhanges mit der LandschaftsschutzVO 1969 hätte sich für die dem Flächennutzungsplan nachfolgenden Landschaftspläne Spielraum für Einschränkungen der Sport- und Erholungsnutzung nur ergeben, wenn die Möglichkeit eingeräumt wird, im Einzelfall eine Prüfung auf Natur- und Landschaftsverträglichkeit vorzunehmen und die Vorhaben dadurch im Interesse der gemeindlichen Ansiedlungspolitik wie des Betreibers die Chance erhalten zugelassen zu werden. Die rigorose Verschärfung der landschaftsrechtlichen Verbote ohne Möglichkeit der Zulassung im Einzelfall durch den Landschaftsplan 1982 geht unverhältnismäßig darüber hinaus. Diese Regelung beachtet die Flächennutzungsplanung nicht.
9. Der Verstoß gegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 hat die Nichtigkeit der Verbotsregelung für den Wassersport für den vorliegend streitigen Nordteil des Baggersees H1 I zur Folge. Die Verbotsregelung, das Fehlen von Ausnahmevorschrift und der Ausschluss von Befreiungsmöglichkeiten bilden eine unteilbare Regelungseinheit. Die Vorschriften sind in ihrer Gesamtheit mit den vorrangigen Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt H1 für das Gebiet des Baggersees H1 I nicht vereinbar. Die Regelungen des Landschaftsplan im Übrigen und für andere Bereiche bleiben von dieser Nichtigkeitsfeststellung unberührt. Da die wassersportliche Nutzung und Bebauung im Bereich des Baggersees H1 I keinem wirksamen Verbot des besonderen Landschaftsschutzes unterliegt, bedarf die Klägerin keiner landschaftsrechtlichen Befreiung.
10. Aus § 34 Abs. 2 LG in unmittelbarer Anwendung lässt sich kein Verbot des Vorhabens herleiten. Die Vorschrift gilt nur nach Maßgabe der näheren Bestimmungen im Landschaftsplan. Zwar soll die Tauchschule nach wie vor in das Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" platziert werden. Da der Landschaftsplan jedoch keine wirksamen Vorschriften enthält, die ihr entgegen stehen, kann sich auch aus § 34 Abs. 2 LG kein spezifisches Verbot gerade für dieses Vorhaben ergeben. Die Zulässigkeit des mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffs in Natur und Landschaft nach den allgemeinen Vorschriften des Landschaftsgesetzes (jetzt in der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Fassung vom 21. Juli 2000 (GV NRW S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2005, GV NRW S. 522) ist nicht Streitgegenstand. Über sie wird - solange der Landschaftsplan keine rechtmäßige Einschränkung des Wassersportes im Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" aufweist - innerhalb des derzeit ruhenden Baugenehmigungsverfahrens von der Bauaufsichtsbehörde zu entscheiden sein (§ 6 LG NRW).
11. Unerheblich sind die Auswirkungen der möglicherweise mit dem GEP 1999 geänderten Ziele der Raumordnung für den nördlichen Teil des Baggersees und das angrenzende Ufergebiet. Selbst wenn sich daraus eine Anpassungspflicht für die Beigeladene ergäbe (§ 1 Abs. 4 BauGB; vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999, a.a.O., anders möglicherweise: Jäde, Dirnberger, Weiss, BauGB, BauNVO, Kommentar, 4. Aufl., § 1 Rdn. 64) und dies zur Folge hätte, dass die Landschaftsplanung nach heute geltendem Recht (§ 16 Abs. 2 Satz 2 LG in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000) an die durch neue Ziele der Raumordnung überholte Flächennutzungsplanung nicht mehr gebunden wäre, würde das die anfänglich nichtige Verbotsregelung für Wassersportanlagen in dem Landschaftsplan 1982 nicht heilen. Eine „Heilung" könnte, wenn überhaupt, nur durch einen Neuerlass der Verbotsvorschriften des Landschaftsplanes eintreten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19 bis 26
LG
§ 99 LWG
§ 21 LG
§ 69 LG
§ 30 LG
§ 7 BBauG
§ 6 LG
§ 167 VwGO
§ 69 Abs. 1 LG
§ 21 a, b LG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 des Bundesbaugesetzes
§ 19 Abs. 2 LG
§ 29 Abs. 1 LG
§ 16 Abs. 2
Satz 2 LG
§ 31 Abs. 1 Satz 2 LG
§ 5 Abs. 6 des BBauG
§ 16 Abs. 2 Satz 2 LG
§ 29 Abs. 4 LG
§ 1 Abs. 2 LG
§ 2 Abs. 1
Nr. 1, Nr. 3 LandschaftsschutzVO
§ 2 der LandschaftsschutzVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1
LandschaftsschutzVO
§ 1 Abs. 4
BBauG
§ 6 Abs. 1 BBauG
§ 34 Abs. 2 LG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 73 Abs. 1 des
Landschaftsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 20 A 3644/98
7 A 2377/96