Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-23, Aktenzeichen 21 K 3458/22
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0723.21K3458.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Telekommunikationsunternehmen, das eine eigene Netzinfrastruktur betreibt. Mit Beschluss vom 31. August 2020 (Az.: N01) verpflichtete die Beklagte die Klägerin gemäß § 42 TKG in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung (im Folgenden: TKG 2004), auf Nachfrage Zugangsnachfragern die Änderung bestehender Verträge über die Produkte Carrier-Festverbindung, Carrier-Festverbindung Ethernet 2.0, Wholesale Ethernet VPN, Wholesale Ethernet P2MP sowie Wholesale Ethernet P2MP HBS und Wholesale Ethernet VPN 2.0 nach Maßgabe im Folgenden näher bestimmter Bedingungen anzubieten. Die Klage der Klägerin gegen diesen Beschluss wurde zwischenzeitlich rechtskräftig abgewiesen (Urteil der Kammer vom 22.November 2023 - 21 K 5249/20 ‑, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2024 - 6 B 5.24 -).
Ab November 2020 bot die Klägerin den Zugangsnachfragern in Umsetzung des Beschlusses Änderungsverträge an. Erstmalig mit Schreiben vom 14.Januar 2021 wandten sich verschiedene Zugangsnachfrager mit dem Einwand, dass die Klägerin den Beschluss vom 31. August 2020 unzureichend umsetze, an die Bundesnetzagentur. Die Klägerin erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme.
Mit Schreiben vom 15. Juni 2021 erließ die Bundesnetzagentur unter der Überschrift „Abhilfemaßnahmen zur Umsetzung des Beschlusses N01“ eine auf § 126 Abs. 1 TKG 2004 gestützte Verfügung, wonach die Klägerin den Vertragspartnern der in Umsetzung des Beschlusses N01 abgeschlossenen Änderungsverträge anzubieten habe, die Änderungsverträge in im Folgenden näher beschriebenen Punkten anzupassen, soweit sie eine entsprechende Klausel enthielten (Ziffer 1.). Das Angebot zur Anpassung der Änderungsverträge habe innerhalb eines Monats nach Zugang dieser Verfügung zu erfolgen (Ziffer 2.) und dürfe nicht von weiteren Bedingungen abhängig gemacht werden. Zukünftig abzuschließende Änderungsverträge hätten die unter Ziffer 1 genannten Vorgaben von vornherein zu berücksichtigen. Abweichungen im beiderseitigen Einverständnis der beteiligten Parteien seien möglich (Ziffer 3.) Die Bundesnetzagentur begründete die Verfügung unter anderem damit, dass die nach § 126 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004 gewährte Abhilfefrist von einem Monat ausreiche, um ein Angebot zur Anpassung der Änderungsverträge entsprechend den Vorgaben zu machen. Als Aussteller der Verfügung ist der Berichterstatter der für die Missbrauchskontrolle nach § 42 TKG 2004 zuständigen Beschlusskammer, Herr F., vermerkt. Die Verfügung enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Die Klägerin hat am 8. Juni 2022 Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, dass es sich bei der Verfügung nicht um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO, gegen die ein Rechtsmittel ausgeschlossen ist, handele. Dies folge bereits daraus, dass die Verfügung als Annexentscheidung zur Beschlusskammerentscheidung nach § 42 TKG 2004 einzuordnen sei und deshalb den besonderen Verfahrensregelungen der §§ 132 ff. TKG 2004 unterliege. Diese besonderen Verfahrensvorschriften stünden in der Gesamtschau der Annahme entgegen, dass es sich um eine bloße unselbstständige Verfahrenshandlung handele. Unselbständige Verfahrenshandlungen unterlägen nicht der Bestandskraft. Die Beschlusskammerentscheidungen seien aber vom Gesetzgeber qualitativ höherwertig ausgestaltet worden, was darauf hindeute, dass sie auch der Bestandskraft fähig sein sollten. Auch im Übrigen entfalte die Verfügung materiell-rechtliche Wirkungen. Sie sei vorliegend verfahrensabschließend gewesen, da die Klägerin den Vorgaben nachgekommen sei und die geforderten Vertragsänderungen umgesetzt habe. In einem solchen Fall eines lediglich einstufigen Verfahrens müsse die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung bestehen.
Die Verfügung sei auch vollstreckbar, was nach § 44a Satz 2 VwGO eine Ausnahme von § 44a Satz 1 VwGO begründe. Dies folge daraus, dass sie materiell-rechtlich einer Anordnung nach § 126 Abs. 2 TKG entspreche. Dies sei dem Wortlaut der Verfügung, der keine Feststellung eines Verstoßes und Aufforderung zu dessen Unterlassung tenoriere, sondern eine Verpflichtung zu einem konkreten Handeln vorsehe, zu entnehmen. Dieser orientiere sich insoweit auch an den Handlungspflichten des Beschlusses vom 31. August 2020.
Die Klägerin beantragt,
die Verfügung der Beklagten vom 15. Juni 2021 - N01-2 - aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie an, dass diese bereits nach § 44a Satz 1 VwGO unzulässig sei. Der streitgegenständliche Bescheid könne nicht isoliert angegriffen werden, weil er lediglich in Vorbereitung einer Anordnung gemäß § 126 Abs. 2 TKG 2004 erlassen worden sei. Als Abhilfeverlangen gemäß § 126 Abs. 1 TKG 2004 sei er nicht aus sich heraus vollstreckbar. Es handele sich um ein zweistufiges Verfahren, bei dem beide Entscheidungen nur gemeinsam angegriffen werden könnten. Dieses Verständnis habe der Gesetzgeber durch Einführung des § 202 Abs. 1 Satz 2 TKG bestätigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bundesnetzagentur verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits unzulässig.
Dabei kann dahinstehen, ob der Klageausschluss aufgrund der Übergangsregelung in § 230 Abs. 2 TKG in der zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Fassung bereits unmittelbar spezialgesetzlich aus § 202 Abs. 1 Satz 2 TKG folgt, der vorsieht, dass das Abhilfeverlangen der Bundesnetzagentur nach § 202 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG nur gleichzeitig mit der Anordnung nach Abs. 2 angefochten werden kann. Denn auch mangels entsprechender Anordnung im zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung am 15. Juni 2021 geltenden TKG (im Folgenden: TKG 2004) folgt der Ausschluss der Anfechtung der Verfügung jedenfalls bereits aus § 44a Satz 1 VwGO.
Bei der Verfügung der Bundesnetzagentur vom 15. Juni 2021 handelt es sich - entgegen der Ansicht der Klägerin - um eine Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 TKG 2004 und nicht etwa um eine auf Grundlage von § 126 Abs. 2 TKG 2004 zu erlassende Anordnung.
Der Regelungsgehalt der Verfügung ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Maßgeblich ist insoweit der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - 2 B 60.08 -, juris, Rn. 2.
Zur Auslegung des Tenors kann auch die Begründung der Verfügung herangezogen werden.
St. Rspr., vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22.Januar 2021 – 6 C 26.19 -, juris, Rn. 52, m. w. N.
Die Bundesnetzagentur hat der Verfügung ausdrücklich - und für den Erklärungsempfänger deutlich erkennbar - vorangestellt, dass diese „gemäß § 126 Abs. 1 TKG“ ergeht. § 126 Abs. 1 TKG 2004 enthält die Aufforderung zur Stellungnahme und zur Abhilfe, hingegen keine selbständige, ggf. sogar vollziehbare Anordnung. Zuzugeben ist der Klägerin, dass der Verfügungstenor unter den Ziffern 1. bis 3. so formuliert ist, dass dieser auch als Anordnung verstanden werden könnte. Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die im Gesetz vorgesehene gestufte Vorgehensweise - Aufforderung zur Abhilfe und Abhilfeanordnung - eine weitgehende inhaltliche Identität bereits nahelegt. Der im Wortlaut der Verfügung zum Ausdruck kommende Befehlscharakter („hat [...] anzubieten“, „hat [...] zu erfolgen“) ist dem üblichen Wortverständnis folgend nicht nur mit einer Abhilfeanordnung, sondern auch mit einer Abhilfeaufforderung ohne Weiteres vereinbar. Dass es sich bei der Verfügung um eine Abhilfeaufforderung handelt, ist neben der ausdrücklichen Nennung des § 126 Abs. 1 TKG im verfügenden Teil auch der Begründung der Verfügung zu entnehmen. Ausweislich der Begründung zu Ziffer 2. setzt die Bundesnetzagentur die „nach § 126 Abs. 1 Satz 2 TKG zu setzende Abhilfefrist“ auf einen Monat nach Zugang der Verfügung fest und begründet dies damit, dass dieser Zeitraum ausreichend zur Abhilfe durch die Klägerin sei. Auch weil eine Abhilfeanordnung ohne vorherige Abhilfeaufforderung regelmäßig rechtswidrig wäre, erscheint die von der Klägerin vorgenommene Auslegung der Verfügung fernliegend.
Die Bundesnetzagentur durfte beim Tätigwerden gegenüber der Klägerin zudem davon auszugehen, dass diese als Telekommunikationsunternehmen mit eigener Rechtsabteilung und fachkundiger Beratung bereits im Verwaltungsverfahren mit der Systematik des TKG - so auch mit der gestuften Vorgehensweise nach § 126 TKG 2004 - grundsätzlich vertraut ist. Bei objektiver Würdigung ausgehend vom konkreten Empfängerhorizont ist das geäußerte Verständnis der Verfügung als vollstreckbare Anordnung fernliegend. Dass die Klägerin der Abhilfeaufforderung tatsächlich nachgekommen ist, vermag im Übrigen schon nicht zu belegen, dass sie die Verfügung tatsächlich als Anordnung verstanden hat. Es entspricht gerade dem Zweck des gestuften Verfahrens möglichst niedrigschwellig vor der Einleitung von Zwangsmaßnahmen eine Einhaltung der Verpflichtungen nach dem TKG sicherzustellen. Jedenfalls ist aber das subjektive Verständnis des Erklärungsempfängers unmaßgeblich.
Die Klage gegen diese Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 TKG 2004 scheitert an § 44a VwGO. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Unter einer Verfahrenshandlung ist jede behördliche Maßnahme zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren steht und die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient. Aus dem Gegensatz des Begriffs der Verfahrenshandlung zu dem in § 44a Satz 1 VwGO gleichfalls verwendeten Begriff der Sachentscheidung folgt, dass sich der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe grundsätzlich auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen. Unerheblich für die Einordnung als Verfahrenshandlung ist dabei, welche Rechtsform der vorbereitende Akt hat. Neben Realakten können auch Verwaltungsakte Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 16.15 ‑, juris, Rn. 19.
Keine Verfahrenshandlungen im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO sind hingegen Maßnahmen im Rahmen eines gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden. Im Wesen eines derart gestuften Verfahrens liegt es, dass die einzelnen Entscheidungen der selbstständigen Bestandskraft fähig sind und daher für sich genommen der Anfechtung unterliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 -, juris, Rn. 25.
Diesen Maßstäben folgend handelt es sich bei der Verfügung der Bundesnetzagentur nach § 126 Abs. 1 TKG 2004 um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO. Denn sie steht im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren und dient der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung, ohne ihrerseits bereits in materielle Rechtspositionen einzugreifen.
§ 126 TKG 2004 sieht für den Fall, dass die Bundesnetzagentur einen Pflichtverstoß feststellt, ein mehrstufiges Verfahren vor. Dem Unternehmen ist nach Abs. 1 zunächst Gelegenheit zur Stellungnahme und Abhilfe zu geben und für die Abhilfe eine Frist zu setzen. Erst wenn die Aufforderung zur Abhilfe nicht zur Einhaltung der betreffenden Verpflichtung führt, liegt es nach Abs. 2 im Ermessen der Bundesnetzagentur, ob sie Maßnahmen zur Abstellung des Verstoßes ergreift und welche konkreten Maßnahmen sie anordnet. Die Aufforderung zur Stellungnahme gemäß Abs. 1 verdrängt dabei als speziellere Norm das in § 28 VwVfG normierte Anhörungserfordernis. Neben der Stellungnahme ist das betroffene Unternehmen zusätzlich aufzufordern, dem Pflichtverstoß abzuhelfen. Damit dem Unternehmen die geforderte Abhilfe möglich ist, muss die Bundesnetzagentur mit der Aufforderung zur Abhilfe mitteilen, wodurch das betroffene Unternehmen gegen eine Verpflichtung verstoßen hat, und es zur Herstellung des pflichtgemäßen Zustandes auffordern. Die Aufforderung zur Abhilfe kann mit der Aufforderung zur Stellungnahme verbunden werden oder erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen. Die Nichtabhilfe des Pflichtverstoßes durch das Unternehmen entgegen der Aufforderung der Bundesnetzagentur ist sodann tatbestandliche Voraussetzung für die Anordnung konkreter Maßnahmen nach Abs. 2. Kommt das betroffene Unternehmen der Aufforderung zur Abhilfe gemäß Abs. 1 nach, sind weitere Maßnahmen nach Abs. 2 und 3 grundsätzlich ausgeschlossen. Das Unternehmen ist darin frei, wie es der Pflichtverletzung abhilft. Die Abhilfeaufforderung kann mangels eines konkreten Gebots nicht mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden, zumal die Auferlegung einer dem Verwaltungszwang zugänglichen Maßnahme nach Abs. 5 grundsätzlich erst im Anschluss an eine erfolglose Aufforderung zur Abhilfe für Maßnahmen nach Abs. 2 vorgesehen ist.
Vgl. dazu Meyer-Sebastian, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4.Aufl. 2013, § 126, Rn. 11 ff.
Die in § 126 TKG 2004 vorgeschriebene gestufte behördliche Vorgehensweise soll es - als Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - einem Unternehmen im Falle der Nichteinhaltung telekommunikationsrechtlicher Verpflichtungen ermöglichen, festgestellten Pflichtverstößen frühzeitig vor der Einleitung von Zwangsmaßnahmen abzuhelfen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 25. April 2007 - 21 K 3675/05 -, juris, Rn. 93.
Die vorliegende Verfügung bereitet als Teil des beschriebenen abgestuften Verwaltungsverfahrens die nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 zu treffende Sachentscheidung lediglich vor. Mit ihr ist noch kein Eingriff in materielle Rechtspositionen verbunden. Sie erfüllt vielmehr für die Adressatin zunächst eine Warn- und Beteiligungsfunktion. Das wird schon daran deutlich, dass in § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 die Gelegenheit zur Stellungnahme und die Abhilfeaufforderung verknüpft werden. Bei der Eröffnung der Gelegenheit zur Stellungnahme handelt es sich aber eindeutig um eine Verfahrenshandlung.
Vgl. z. B. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 28, Rn. 78; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28, Rn. 66.
Das spricht dafür, auch in der Abhilfeaufforderung eine Verfahrenshandlung nach § 44a VwGO zu sehen, da sonst ein Handeln aufgrund ein und derselben Vorschrift - § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 - in zwei verschiedene Teilakte mit unterschiedlicher Bedeutung „zerlegt“ würde, ohne dass hierfür ein sachlicher Grund ersichtlich wäre.
So im Ergebnis auch Graulich in: Fetzer/Scherer/Graulich, TKG, 3. Aufl. 2020, § 126 TKG, Rn. 11.
Die hier vorliegende Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2024 ist inhaltlich von einem gestuften Verfahren, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden, zu unterscheiden. Denn die streitgegenständliche Verfügung erhält erkennbar keine der Bestandskraft fähige Feststellung. Sie erschöpft sich vielmehr in der Aufforderung zu einem konkreten Handeln, welches aber verbindlich auf Grundlage der beschriebenen Gesetzessystematik erst nach Anordnung nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 in die Rechte des Betroffenen eingreift und - ausweislich § 126 Abs. 5 TKG 2004 - auch erst dann mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann. Im Rahmen des Rechtsschutzes gegen die Anordnung nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 ist dann auch die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung Gegenstand des Verfahrens. Insofern tritt durch die vorliegende Verfügung noch keinerlei Bindungswirkung ein. Würde die Verfügung die von der Klägerin angenommene Bindungswirkung entfalten, besäße die Anordnung nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 lediglich noch eine Vollstreckungsfunktion im Hinblick auf § 126 Abs. 5 TKG 2004. Dies ist erkennbar nicht intendiert.
Damit unterscheidet sich das in § 126 TKG 2004 normierte Verfahren grundlegend von anderen gestuften Verfahren im TKG, in denen ein komplexes Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und näher konkretisiert wird und eine Entscheidung das Fundament für weitere Verfahrensschritte ist.
Vgl. etwa zur Feststellung einer Unterversorgung nach § 160 TKG, VG Köln, Urteil vom 4. Juni 2025 - 21 K 5545/23 -, Urteilsabdruck S. 18 ff. (zur Veröfftl. vorges.), oder zur Anordnung zu Durchführung eines Frequenzvergabeverfahrens nach § 55 Abs. 9 TKG 2004, BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 -, juris, Rn. 20 ff.
Diese Entscheidungen erschöpfen sich nämlich nicht in einer reinen Förderung des Verwaltungsverfahrens, sondern entfalten in unterschiedlichem Ausmaß darüber hinausgehende materiell-rechtliche Wirkungen. Maßgeblich ist dabei, dass die einzelnen Entscheidungen sinnvollerweise der selbstständigen Bestandskraft fähig sind.
Vgl. zu diesem Kriterium auch BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 -, juris, Rn. 25.
So wird bei dem Unterversorgungsverfahren nach den §§ 160 ff. TKG im Rahmen der Feststellung der Unterversorgung nach § 160 TKG abschließend festgestellt, dass ein Unterversorgungsfall nach § 160 TKG vorliegt; daran schließen sich Folgeentscheidungen mit darauf aufbauendem, aber unterschiedlichem Prüfungsprogramm an (Verpflichtung eines bestimmten Unternehmens die Unterversorgung abzustellen <§ 161 Abs. 2 TKG>, Ausgleichsansprüche dieses Unternehmens <§ 162 TKG>, Umlageverfahren <§ 163 TKG>). Im Frequenzvergabeverfahren nach § 55 TKG 2004 wird nach § 55 Abs. 9 TKG 2004 abschließend festgestellt, dass Frequenzen zu vergeben sind; daran schließen sich Folgeentscheidungen mit einem anderen Prüfungsprogramm an (Auswahl des Versteigerungsverfahrens, Festlegung von Vergabebedingungen, Durchführung der Versteigerung usw.). Dies liegt hier anders: Die Annahme einer selbstständigen Anfechtbarkeit der Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 würde nämlich entweder dazu führen, dass ein bestimmtes Prüfungsprogramm - Pflichtverletzung und geeignete Abhilfemaßnahme - „gedoppelt“ würde (bei Annahme einer selbständigen Anfechtbarkeit der Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 und Zugrundelegung einer Anfechtbarkeit der Anordnung nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 bei gleichzeitiger „Vollüberprüfung“) oder dass das sich dem Verfahren nach § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 anschließende Verfahren nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 praktisch keinerlei Bedeutung mehr hätte (siehe oben). Beide Alternativen wären nicht sinnvoll.
Insofern trägt auch der Verweis der Klägerin auf die zu § 33 Abs. 2 Satz 2 TKG 1996 ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2002 - 6 C 6.00 -, juris, Rn. 8 f.,
nicht. Im zitierten Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht darauf abgestellt, dass die Anfechtungsklage gegen den auf Grundlage von § 33 Abs. 2 Satz 2 TKG 1996 ergangenen Beanstandungsbescheid zulässig sei, da dieser regelnd feststelle, dass im Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung die tatbestandlichen Voraussetzungen eines missbräuchlichen Verhaltens im Sinne des § 33 TKG 1996 vorlägen. Der Regelungsgehalt der Entscheidung nach § 33 Abs. 2 Satz 1 TKG 1996 liege dann noch in der das Verwaltungsverfahren abschließenden Entscheidung, mit welcher gesetzlich vorgesehenen Maßnahme der beanstandete Missbrauch abgestellt werden solle. Damit beschreibt das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls ein gestuftes Verfahren (mit eigenständigem Regelungsgehalt auf beiden Verfahrensstufen), das aus den geschilderten Gründen hier gerade nicht vorliegt. Dementsprechend enthält die vorliegende Verfügung - wie die Klägerin sogar ausdrücklich bemängelt - auch bereits ihrem Wortlaut nach keine Feststellung einer Rechtsverletzung durch die Klägerin, die Verbindlichkeit für das weitere Verfahren beanspruchen könnte. Das Vorliegen einer Rechtsverletzung ist vielmehr (lediglich) Tatbestandsvoraussetzung für das Tätigwerden der Regulierungsbehörde nach § 126 TKG 2004. Im Übrigen ist aber auch nicht ersichtlich, dass sich der Gesetzgeber bei der Einführung des § 126 TKG 2004, der auf § 71 TKG 1996 aufbaut, an der Formulierung des § 33 Abs. 2 TKG 1996 orientiert hätte. Die Nachfolgeregelungen hierzu finden sich vielmehr in § 42 Abs. 4 TKG 2004. Hierbei hat der Gesetzgeber bewusst auf die vorherige Aufforderung, den Missbrauch abzustellen, verzichtet.
Vgl. BT-Drs. 15/2316, S. 71, 100.
Die Zuständigkeit einer Beschlusskammer der Bundesnetzagentur für den Erlass der Verfügung ist für die Einordnung als Vorbereitungshandlung in einem Verwaltungsverfahren, entgegen der Ansicht der Klägerin, nicht maßgeblich. Richtig ist allerdings, dass - wenn und soweit es um die Durchsetzung von Verpflichtungen geht, die aus Beschlusskammerentscheidungen folgen - die Beschlusskammern zur Durchsetzung dieser Verpflichtungen nach § 126 TKG 2004 berufen sind (hier: Umsetzung der Beschlusskammerentscheidung nach § 42 TKG 2004). Dies folgt zwar nicht unmittelbar aus § 132 Abs. 1 TKG 2004, wohl aber aus dem Gesichtspunkt einer Annexkompetenz aufgrund der besonderen Sachnähe. Daraus ergibt sich indes nicht, dass in solchen Fällen die Annahme einer Verfahrenshandlung ausscheidet. Denn es ist ohne Weiteres denkbar, dass auch in diesen Fällen die Beschlusskammern im Verwaltungsverfahren vor einer abschließenden Entscheidung verfahrensfördernde Vorbereitungsmaßnahmen treffen, die ihrerseits nicht mit isolierten Rechtsmitteln angreifbar sind.
Auch die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 -, juris, Rn. 20 ff,
ist nicht dahingehend zu verstehen, dass die „Zuständigkeit der Beschlusskammer“ zugleich die (isolierte) Anfechtungsmöglichkeit eröffnet. Das Bundesverwaltungsgericht hat vielmehr die ausdrückliche Bestimmung der Zuständigkeit der Beschlusskammer für die Entscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG 2004 als systematisches Argument für die isolierte Anfechtbarkeit der Entscheidung berücksichtigt. Eine solche ausdrückliche Bestimmung liegt hier aber gerade nicht vor; in Betracht kommt lediglich eine Annexkompetenz der Beschlusskammer. Die bereits beschriebene Gesetzessystematik spricht vorliegend hingegen für die Annahme einer „bloßen“ Verfahrenshandlung (siehe oben). Dies wird dadurch bestätigt, dass vorliegend zwar eine Abhilfeaufforderung im Beschlusskammerverfahren (als Verwaltungsverfahren) vorlag, die aber gerade keine Beschlusskammerentscheidung nach § 132 Abs. 4 TKG 2004 darstellen sollte.
Zur Zulässigkeit von Verfahrenshandlungen durch einzelne Mitglieder der Beschlusskammer Mayen, in: Scheuerle/Mayen, TKG, 3. Aufl. 2018, Rn. 12 (zum Vorsitzenden); Gurlit, in: Säcker, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132, Rn. 30. Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 12. Mai 1999 - 13 B 632/99 -, juris, Rn. 2.
Ob es sich - wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - bei der Verfügung vom 15. Juni 2025 um einen Verwaltungsakt handelt, kann nach alldem offen bleiben, da dies für die Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unerheblich ist.
Die Voraussetzungen für die gesetzlichen Ausnahmetatbestände in § 44a Satz 2 VwGO sind nicht erfüllt. Weder handelt es sich bei der Abhilfeaufforderung um eine vollstreckbare Entscheidung (siehe oben), noch ist die Klägerin Nichtbeteiligte im Sinne dieser Norm.
Auch vor dem Hintergrund der Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG besteht kein Anlass, im Einzelfall von der Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO abzusehen. Dies kann dann geboten sein, wenn die vorbereitende Handlung bzw. ihre Unterlassung einen rechtlichen Nachteil zur Folge hat, der sich in einem die abschließende Entscheidung betreffenden Verfahren nicht mehr oder jedenfalls nicht mehr vollständig beheben lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 16.15 ‑, juris, Rn. 25, m. w. N.
Die vorbereitende Handlung hat hier - wie bereits festgestellt - keinen unmittelbaren rechtlichen Nachteil zur Folge. Insofern ist es irrelevant, dass die Klägerin der Abhilfeaufforderung bereits nachgekommen ist und somit eine gerichtliche Überprüfung im Rahmen einer Klage gegen die Abhilfeanordnung nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 ausscheidet. Bei der Zuordnung zu § 44a VwGO ist es grundsätzlich unerheblich, ob es zu der Sachentscheidung tatsächlich kommt. Maßgebend ist nur, dass die Verfahrenshandlung hierauf gerichtet ist, also in einem Verwaltungsverfahren stattfindet, das als Ziel den Erlass der Einzelentscheidung hatte.
Vgl. Stelkens/Schenk, in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 44a VwGO, Rn. 13.
Die Klägerin hat sich - ohne dazu jedenfalls nach § 126 TKG 2004 bereits verpflichtet worden zu sein - zur Umsetzung der von der Bundesnetzagentur geforderten Maßnahmen entschieden. Für die Überprüfung im Verwaltungsverfahren geäußerter Rechtsansichten der Behörde besteht aber kein Rechtsschutzbedürfnis.
Mit Blick auf den beschriebenen konkreten Verfügungsinhalt bedarf es vorliegend keiner Entscheidung darüber, ob isolierter Rechtsschutz gegen eine Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 TKG 2004 in jedem Fall ausscheiden muss, wovon die Gesetzesbegründung zum neu eingeführten § 202 Abs. 1 Satz 2 TKG, in der von einer Klarstellung die Rede ist, ersichtlich ausgeht.
Vgl. BT-Drs. 19/26108, S. 375; zustimmend dazu Meyer-Sebastian, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 5. Aufl. 2023, § 202, Rn. 26.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung gegen das Urteil ist gemäß § 217 Abs. 3 Satz 1 TKG ausgeschlossen, da für die allein rechtsbehelfsfähige Entscheidung nach § 126 Abs. 2 TKG 2004 gemäß § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004, der insoweit § 211 TKG entspricht, die Zuständigkeit der Beschlusskammer begründet gewesen wäre (siehe oben). Diese Regelung erstreckt sich auch auf Verfahrenshandlungen nach § 44a VwGO, die der Beschlusskammerentscheidung vorgelagert sind, da sonst der Rechtszug ohne sachlichen Grund aufgespalten würde.
Die Revision war nicht gemäß §§ 135 Satz 2, 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen. Zulassungsgründe sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der Sache nicht ersichtlich, da die Frage, ob Rechtsschutz gegen eine Abhilfeaufforderung nach § 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 eröffnet ist, ausgelaufenes Recht darstellt (§ 202 Abs. 1 Satz 2 TKG).

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten einzulegen und muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Sie ist schriftlich innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils durch einen Bevollmächtigten mit der genannten Qualifikation gegenüber dem Verwaltungsgericht zu begründen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der das Urteil des Verwaltungsgerichts abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besondere Regelung in § 67 Abs. 4 Sätze 5, 6 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Über die Beschwerde entscheidet, sofern ihr das Verwaltungsgericht nicht abhilft, das Bundesverwaltungsgericht.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 160 ff. TKG
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§§ 135 Satz 2, 132 Abs. 2 VwGO
§ 42 TKG
§ 42 TKG 2004
§ 126 TKG 2004
§ 44a VwGO
§ 28 VwVfG
§ 44a VwGO
§ 126 TKG
§ 160 TKG
§ 162 TKG
§ 163 TKG
§ 55 TKG 2004
§ 33 TKG
§ 71 TKG
§ 126 TKG 2004
§ 167 VwGO
§ 211 TKG
§ 126 Abs. 1 TKG 2004
§ 126 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 126 Abs. 2 TKG
§ 126 Abs. 2 TKG 2004
§ 126 Abs. 1 TKG 2004
§ 202 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 230 Abs. 2 TKG
§ 202 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG
§ 126 Abs. 2 TKG 2004
§ 126 Abs. 1 TKG
§ 126 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 126 Abs. 1 TKG 2004
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 126 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 126 Abs. 5 TKG 2004
§ 126 Abs. 5 TKG 2004
§ 55 Abs. 9 TKG 2004
§ 161 Abs. 2 TKG
§ 126 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 33 Abs. 2 Satz 2 TKG
§ 33 Abs. 2 Satz 2 TKG
§ 33 Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 33 Abs. 2 TKG
§ 42 Abs. 4 TKG 2004
§ 132 Abs. 1 TKG 2004
§ 132 Abs. 4 TKG 2004
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 217 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 126 Abs. 2 TKG 2004
§ 132 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 202 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 K 5249/20
6 B 5.24
2 B 60.08
6 C 26.19
2 C 16.15
6 C 4.09
21 K 3675/05
21 K 5545/23
6 C 6.00
13 B 632/99