Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-10-19, Aktenzeichen 2 LB 27/15
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2015:1019.2LB27.15.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer, Einzelrichter - vom 10. November 2014 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt von dem Beklagten die Gewährung einer Ausgleichszulage für seinen landwirtschaftlichen Betrieb für das Jahr 2010.
Der Kläger ist Landwirt mit Betriebssitz in ... in Schleswig-Holstein. Zu seinem landwirtschaftlichen Betrieb gehören neben Gebieten in Schleswig-Holstein auch größere Gebiete in Mecklenburg-Vorpommern.
Am 12.05.2010 beantragte der Kläger mittels Sammelantrag bei dem Beklagten eine Ausgleichszulage für das Jahr 2010 zur Förderung seines landwirtschaftlichen Betriebes für seine in Mecklenburg-Vorpommern liegenden landwirtschaftlichen Flächen.
Mit Schreiben vom 21.12.2010 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers ab, da die Ausgleichszahlung nicht gewährt werde, wenn der Betrieb weniger als 3 ha Landfläche in dem „Kleinen Gebiet I" bewirtschaften würde.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 16.01.2011 Widerspruch ein.
Am 08.04.2011 erließ der Beklagte einen Widerspruchsbescheid mit der Begründung, der Kläger könne zwar in Schleswig-Holstein einen Antrag stellen, da hier sein Betriebssitz liege. Nach den dann maßgeblichen Richtlinien vom 21.04.2010 werde die Ausgleichszahlung jedoch nur gewährt, wenn mindestens 3 ha Landfläche im „Kleinen Gebiet I" bewirtschaftet werden würden. Die der Antragsstellung zugrunde liegende Fläche liege aber nicht in diesem Gebiet, sondern in Mecklenburg-Vorpommern. Daher sei der Kläger in Schleswig-Holstein nicht förderfähig. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz habe bestätigt, dass die in Schleswig-Holstein geltenden Landesrichtlinien mit dem Förderungsgrundsatz des Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ konform sei.
Daraufhin hat der Kläger am 09.05.2011 Klage vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung führte er aus, bei einem zuvor geführten Rechtsstreit vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht habe das Gericht deutlich zum Ausdruck gebracht, dass dem Kläger die beantragte Ausgleichszahlung zustehe. In dem Rahmenplan sei für den Fall, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb Flächen in verschieden Bundesländern unterhält, geregelt, dass der Förderantrag in dem Bundesland zu stellen sei, in dem der Betriebssitz liege. Es widerspreche dem Rahmenplan, sowie auch dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Artikel 3 Abs. 1 GG, wenn der Beklagte Förderungsanträge nur dann bewillige, wenn es um benachteiligte Flächen in Schleswig-Holstein gehe.
Bei dem streitgegenständlichen Gebiet handle es sich um ein benachteiligtes Gebiet im Sinne des Artikels 3 Abs. 4 der Richtlinie 75/268/EWG, da der Kläger auf diesen Flächen extensive Viehhaltung betreibe. Der Kläger bestreite mit Nichtwissen, dass in Schleswig-Holstein seit über 10 Jahren keine benachteiligten Gebiete nach Artikel 3 Abs. 4 der Richtlinie 75/268/EWG gefördert worden sein sollen. Dies widerspreche dem Umstand, dass in Schleswig-Holstein durchaus benachteiligte Agrargebiete ausgewiesen worden seien und der Kläger mit Sicherheit nicht der einzige Landwirt sei, dessen Betrieb in Grenznähe zu Mecklenburg-Vorpommern liege und der auch dort Flächen bewirtschafte.
Es stünde also im Widerspruch zum Sinn und Zweck der Verordnungen den Landwirten, die Flächen in mehr als nur einem Bundesland bewirtschaften keine Ausgleichszulage zukommen zu lassen, den Landwirten, deren Flächen sich lediglich in einem Bundesland befinden, hingegen schon. Vielmehr entscheide über die Förderungswürdigkeit die Art und Lage der jeweiligen Fläche und nicht der Sitz des landwirtschaftlichen Betriebes.
Der Kläger hat beantragt,
1.
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.12.2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.04.2011 zu verpflichten, ihm die beantragte Ausgleichszulage zu bewilligen,
2.
den Beklagten zu verpflichten, an ihn auf den zu bewilligenden Ausgleichszuschlagsbetrag Verzugszinsen in Höhe von 5 %- Punkten über dem Basiszinssatz seit dem 21.12.2010 zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Schleswig-Holstein fördere seit über 10 Jahren nur noch Flächen im nach Artikel 3 Abs. 5 der Richtlinie 75/268/EWG ausgewiesenen „Kleinen Gebiet I", nicht aber nach Artikel 3 Abs. 4 benachteiligte Gebieten, da in Schleswig-Holstein allein das „Kleine Gebiet I" (Inseln, Deiche und Deichvorland) im Durchschnitt geringere Gewinne aufweisen würden. So werde auch unter Ziff. 1 der Richtlinie für die Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und ländlichen Räume des Landes Schleswig-Holstein vom 21.04.2010 der Zuwendungszweck auf das benachteiligte Gebiet „Kleines Gebiet I" beschränkt. Zudem werde dort aufgeführt, dass ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht bestehe. Vielmehr entscheide die Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel.
Zudem würden der Gewährung der Ausgleichszulage für die benachteiligten Agrarzonen auch haushaltsrechtliche Gründe entgegenstehen. Denn nach der Landeshaushaltsordnung dürften Zuwendungen nur dann gewährt werden, wenn ein Förderzweck nicht ohne Zuwendungen erreicht werden könne. Hinsichtlich benachteiligter Agrarzonen in Schleswig-Holstein sei dies aber seit dem Jahre 2000 nicht der Fall.
Für die Ablehnung der Gewährung der Förderung sei nicht maßgeblich, dass die zur Förderung beantragte Fläche in Mecklenburg-Vorpommern liege, sondern vielmehr, dass es sich um eine Fläche der benachteiligten Agrarzone gemäß Artikel 3 Abs. 4 der Richtlinie 75/268/EWG handle, die in Schleswig-Holstein unabhängig von ihrer Lage nicht gefördert werde. In Schleswig-Holstein befinde sich etwa 380.000 ha Gebiet der benachteiligten Agrarzone. Da keine dieser Flächen gefördert werde, sei auch der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt.
Es habe im Rahmen der Sitzung der für die Ausgleichzahlung zuständigen Referenten von Bund und Länder am 11.05.2011 Einvernehmen darüber bestanden, dass der Förderrichtlinien des Landes anzuwenden sei, in dem sich der Betriebssitz des Antragsstellers befinde.
Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 10.11.2014 abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig und verletzten den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Der Kläger habe für das Jahr 2010 keinen Anspruch auf eine Ausgleichszulage für seinen landwirtschaftlichen Betrieb für Flächen, die in Mecklenburg-Vorpommern belegen seien. Ein solcher Anspruch ergebe sich weder aus Gesetz noch aus dem Gleichheitsgrundsatz des Artikel 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den anzuwendenden Richtlinien für die Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein vom 21.04.2010.
Der Beklagte habe insofern auch sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Verwaltungspraxis in Schleswig-Holstein sehe seit längerer Zeit überhaupt keine Förderung für Gebiete des Artikel 3 Abs. 4 der Richtlinie 75/268/EWG vor, obwohl große Flächen nach dieser Bestimmung ausgewiesen seien. Ein solches Vorhaben widerspreche nicht dem Gleichheitsgrundsatz. Die Verwaltungspraxis habe zu entscheiden, wie die im Haushaltsplan knapp zur Verfügung stehenden Mittel sachgerecht verteilt werden. Insofern bestehe ein sachlicher Grund dafür, die Förderung auf das „Kleines Gebiet I" zu beschränken.
Auch die Anknüpfung an den Betriebssitz verletze nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz, da ein sachlicher Grund dafür vorliege. Zweck der Förderrichtlinien sei auch die Erhaltung einer lebensfähigen Gemeinschaft. Diesem Zweck könne aber nur entsprochen werden, wenn der geförderte Betriebsinhaber auch seinen Betriebssitz in dem jeweiligen Bundesland habe.
Dem vom Kläger gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Senat mit Beschluss vom 19.08.2015 entsprochen.
Der Kläger wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen. Es liege ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor. Er stehe in einer direkten Konkurrenz zu den Landwirten, die die landwirtschaftlichen Flächen in seiner Nachbarschaft bewirtschafteten. Diese Landwirte erhielten vom Land Mecklenburg-Vorpommern die Ausgleichszulagen und verfügten damit über eine wesentlich bessere finanzielle Ausstattung, was sich z.B. bei dem Neuerwerb dort gelegener landwirtschaftlicher Flächen auswirke.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 21.12.2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 08.04.2011 zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Ausgleichszulagen zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrags der Parteien wird auf den Akteninhalt sowie die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 21.12.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.04.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat gegen den Beklagten keinen Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage für seinen landwirtschaftlichen Betrieb für das Jahr 2010 hinsichtlich der in Mecklenburg-Vorpommern liegenden Flächen.
Anspruchsgrundlage für die Gewährung der begehrten Ausgleichszulage ist Artikel 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Richtlinien für die Förderung landwirtschaftlicher Betrieben in benachteiligten Gebieten des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein vom 21.04.2010.
Für den hier maßgeblichen Förderzeitraum 2007 - 2013 bildet die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) den gültigen Rechtsrahmen. Die Artikel 37, 50 und 88 der Verordnung enthalten dabei Regelungen über die Ausgleichszulage für Gebiete mit Benachteiligungen. Ferner gilt über Artikel 93 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 der Artikel 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Hiernach können Landwirten in benachteiligten Gebieten Ausgleichszulagen gewährt werden.
Eine Definition der benachteiligten Gebiete ergibt sich dabei aus Artikel 3 der Richtlinie 75/268/EWG. Dieser enthält drei verschiedene Gebietskategorien mit natürlichen Nachteilen, die Berggebiete (Abs. 3), die benachteiligten Agrarzonen (Abs. 4) und die „Kleinen Gebiete" (Abs. 5). Benachteiligte Gebiete des Absatzes 4 sind dabei Agrarzonen, die in Bezug auf die natürliche Produktionsbedingung homogen sind und gleichzeitig folgende Merkmale aufweisen:
a)
schwach ertragfähige und für den Anbau und die Intensivierung wenig geeignete Böden, deren geringe Möglichkeiten nicht ohne übermäßige Kosten verbessert werden können und die hauptsächlich für die extensive Viehhaltung nutzbar sind;
b)
als Folge dieser geringen natürlichen Ertragfähigkeit deutlich hinter dem Durchschnitt der wichtigsten Indexzahlen zurückbleibende Ergebnisse für die wirtschaftliche Lage in der Landwirtschaft;
c)
entweder eine geringe Bevölkerungsdichte oder eine Tendenz zur Abnahme der Bevölkerung, die überwiegend auf die Landwirtschaft angewiesen ist und deren beschleunigte Abnahme die Lebensfähigkeit des betreffenden Gebietes und seine Besiedlung in Frage stellen würde.
Die benachteiligten Gebiete nach Absatz 5 können kleinen, durch spezifische Nachteile gekennzeichnete Gebiete gleichgestellt werden, in denen die Fortführung der Ausübung der landwirtschaftlichen Erwerbtätigkeit zur Erhaltung der Landwirtschaft und ihrer touristischen Bestimmung oder aus Gründen des Küstenschutzes erforderlich ist.
Die entsprechenden benachteiligten Gebiete innerhalb Deutschlands sind in der Richtlinie 86/465/EWG des Rates vom 14.07.1986 betreffend das Gemeinschaftsverzeichnis der beteiligten landwirtschaftlichen Gebiete im Sinne der Richtlinie 75/268/EWG festgelegt. Schleswig-Holstein hat hiernach Gebiete nach Artikel 3 Abs. 4 sowie nach Abs. 5 der Richtlinie 75/268/EWG ausgewiesen. Die Ausweisung in Mecklenburg betrifft nur die Gebiete nach Artikel 3 Abs. 4.
Der Kläger betreibt nach eigenen Angaben auf den in Mecklenburg-Vorpommern gelegenen Flächen extensive Viehhaltung, so dass diese Gebiete gegebenenfalls unter Artikel 3 Abs. 4 einzuordnen wären.
Die Antragsberechtigung des Klägers in Schleswig-Holstein folgt aus dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAKG) in Verbindung mit dem hierzu erlassenen Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für den Zeitraum 2010 - 2013. Nach 5.5. des Abschnittes Förderbereich: Nachhaltige Landbewirtschaftung Grundsätze für die Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten. Danach ist bei einem Unternehmen mit Flächen in verschiedenen Ländern der Antrag grundsätzlich in dem Land zu stellen, in dem der Betrieb seinen Sitz hat.
Hingegen enthält der Rahmenplan keine Regelung für den Fall, ob und wie die außerhalb des Bundeslandes liegenden Flächen gefördert werden. Dies obliegt letztlich der Entscheidungsfreiheit des jeweiligen Landes. Für die Anspruchsbegründung der Ausgleichszulagengewährung für den Kläger ist die Richtlinie für die Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein vom 21.04.2010 maßgeblich. Denn Anknüpfungspunkt ist der Betriebssitz, hier also Schleswig-Holstein, und nicht die Lage der zu fördernden landwirtschaftlich genutzten Fläche.
Zwar richtet sich die Förderung nach der Beschaffenheit der benachteiligten Landfläche. Gefördert werden soll aber nicht das Gebiet an sich, sondern der jeweilige landwirtschaftliche Betrieb. Denn neben der Aufgabe, die benachteiligten Landwirte zu unterstützen, besteht der Sinn und Zweck der Förderung auch darin, der in dem Gebiet des Betriebes lebenden Bevölkerung die Produktionsergebnisse des Betriebes zugutekommen zu lassen und so eine lebensfähige Gesellschaft zu erhalten.
Die Fördermittel der jeweiligen Bundesländer sind grundsätzlich knapp bemessen. Es steht dabei in der Entscheidung eines jeden Landes, welche Flächen es als förderungsfähig- und nötig ansieht und wie insofern die knappen zur Verfügung stehenden Fördermittel verteilt werden. Es kann nicht Aufgabe eines Landes sein, Subventionsmittel für Flächen auszukehren, welche nicht in den jeweiligen Förder- und Haushaltsplan des Landes passen. Ließe man die Entscheidung über die Fördervergabe an der Fläche und nicht an dem Betriebssitz anknüpfen, wäre es für die einzelnen Bundesländer kaum zu überblicken und zu kalkulieren, wie viele Fördermittel an welchen Landwirt auszukehren wären. Es kann also nicht Ziel der Richtlinien sein, zu einer unüberschaubaren Subventionsgewährungspflicht zu führen.
Zwar hat Schleswig-Holstein auch benachteiligte Gebiete nach Artikel 3 Abs. 4 der Richtlinie 75/268/EWG ausgewiesen. Die Ausweisung stellt jedoch lediglich eine Voraussetzung für die Zahlung der Ausgleichzulage dar. Sie begründet jedoch noch kein Anspruch auf Zahlung der Zulage. Vielmehr ergibt sich aus den, für den Fall des Klägers geltenden Richtlinien des Landes Schleswig-Holstein, dass Schleswig-Holstein bereits seit über 10 Jahren nur Flächen nach Artikel 3 Abs. 5 der Richtlinie 75/268/EWG subventioniert. Gefördert wird hiernach das sogenannte „Kleine Gebiet I“, welches aus Inseln, Halligen, Deichen und Deichvorland an der Westküste und gefährdeten Deichen an der Ostküste besteht. Dieses von Schleswig-Holstein festgelegte Entwicklungsprogramm, also lediglich Förderung der Gebiete nach Absatz 5, wurde am 04.12.2007 von der Europäischen Kommission genehmigt.
In dieser Verwaltungspraxis liegt auch kein Verstoß gegen Artikel 3 GG. Denn der ausschließlichen Förderung der Gebiete aus Artikel 3 Abs. 5 der Richtlinie 75/268/EWG liegt ein sachlicher Grund zugrunde. Wie oben dargelegt, ist es Aufgabe eines jeden Bundeslandes selbst, die knapp bemessenen Fördermittel sachgerecht zu verteilen. In Schleswig-Holstein hat eine durchgeführte fachliche Bewertung in dem Förderzeitraum 2007 - 2010 ergeben, dass benachteiligte Agrarzonen in Schleswig-Holstein im Gegensatz zu dem benachteiligten „Kleinen Gebiet I“ tatsächlich wirtschaftlich nicht schlechter stehen als die Betriebe in nicht benachteiligten Gebieten. Es ist also gerechtfertigt, nur die in Schleswig-Holstein tatsächlich benachteiligten Gebiete zu fördern.
Ein Vergleich mit Landwirten in den anderen Bundesländern ist im Zusammenhang mit einer Verletzung des Artikels 3 Abs. 1 GG nicht ausschlaggebend. Die landesrechtlichen Grundsätze Schleswig-Holsteins zur Gewährung von Zuwendungen sind für den Beklagten verbindlich, ohne dass es darauf ankommen kann, ob in anderen Bundesländern abweichende Fördervoraussetzungen zur Anwendung gelangen oder in der Vergangenheit gelangt sind. Art. 3 Abs. 1 GG bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen konkretem Zuständigkeitsbereich (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 23.11. 988- 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83-, BVerfGE 79, 127 = DVBl 1989, 300 = NVwZ 1989, 347 = DÖV 1989, 349 m. w. N.). Auf die Förderpraxis anderer, insbesondere der neuen Bundesländer mit möglicherweise anderen förderpolitischen Zielsetzungen kann sich der Kläger zur Begründung eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG mithin nicht mit Erfolg berufen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 79, 127
DVBl 1989, 300
NVwZ 1989, 347
DÖV 1989, 349
2 BvR 1619/83
2 BvR 1628/83