Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-03-12, Aktenzeichen 4 S 2773/19

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie.
2
Der 1970 geborene Kläger steht im Dienstgrad eines Polizeikommissars in den Diensten der Bundespolizei. Dienstort ist die Polizeidirektion S.. In den Zeiträumen 11.06.2009 bis 19.08.2009 und 08.10.2011 bis 10.12.2012 wurde er für eine Auslandsverwendung der Mission „German Police Project Team“ (im Folgenden: Mission GPPT) in Afghanistan zugewiesen. Die Beklagte vergütete diese Einsätze, die parallel zu einer EUPOL-Mission in Afghanistan erfolgten, (u.a.) mit einer Auslandsverpflichtungsprämie (im Folgenden: AVP) gemäß § 57 BBesG.
3
Im Zeitraum 23.02.2015 bis 10.03.2016 nahm der Kläger erneut an der Mission GPPT in Afghanistan teil; bis Ende 2015 wurde nach wie vor parallel eine EUPOL-Mission durchgeführt. Die zunächst bis zum 26.08.2015 befristete, in der Folge zwei Mal verlängerte Zuweisung des Klägers erfolgte unter dem 09.02.2015. In diesem Schreiben wies die Beklagte ausdrücklich darauf hin, dass, wie im Rundschreiben des Vorsitzenden der AG IPM vom 26.08.2014 mitgeteilt worden sei, die AVP ab dem 01.01.2015 entfallen sei. Die Bewerbung des Klägers sei auf eine Stelle erfolgt, die nach Bekanntwerden des Schreibens ausgeschrieben worden sei. Unter dem 10.02.2015 beantragte der Kläger formularmäßig die Gewährung von Auslandstrennungsgeld und Auslandsverwendungszuschlag. Hierzu erhielt er laufende Abschlagszahlungen und unter dem 17.11.2015 eine Zwischenabrechnung für den Zeitraum 23.02.2015 bis 31.10.2015.
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Mit Bescheid vom 21.03.2016 setzte das Bundespolizeipräsidium die dem Kläger für die Verwendung vom 23.02.2015 bis 10.03.2016 zustehenden Auslandsverwendungszuschläge, Auslandstrennungsgelder und Reisebeihilfen für Familienheimfahrten endgültig fest. Zugleich lehnte es seinen Antrag auf Gewährung einer AVP ab und verwies zur Begründung erneut auf das Rundschreiben vom 26.08.2014 sowie darauf, dass der Kläger sich auf eine Stelle beworben habe, die erst nach Bekanntgabe des Rundschreibens ausgeschrieben worden sei.
5
Den unter dem 18.04.2016 eingelegten Widerspruch wies das Bundespolizeipräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 27.09.2016, zugegangen am 04.10.2016, zurück. Zur Begründung nahm es Bezug auf Urteile der Verwaltungsgerichte Leipzig (- 3 K 1054/13 -) und Köln (- 3 K 2104/16 - und - 3 K 6409/14 -), in denen vergleichbare Klagen abgewiesen worden seien. Die Ausgestaltung des § 57 BBesG sei nicht willkürlich, weil es objektiv einen sachlichen Grund für die Differenzierung zwischen den ungleich behandelten Beamtengruppen - mit und ohne AVP-Anspruch - gebe. Insoweit besitze der Gesetzgeber eine weite Einschätzungsprärogative. Ausweislich der Gesetzesbegründung sei es dem Gesetzgeber bei Neufassung von § 57 BBesG im Jahr 2011 insbesondere auf die Steigerung der Attraktivität der GPPT-Mission angekommen, um den völkerrechtlichen Pflichten entsprechend viele Polizeivollzugsbeamte in Afghanistan einsetzen zu können und Anreize für Langzeitverwendete zu schaffen. Da die EUPOL AFG, für die ebenfalls Personalzuweisungen erfolgten, eine Mission der Europäischen Union sei, liege auch insoweit kein Verstoß gegen Art. 3 GG vor.
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Der Kläger hat am 02.11.2016 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben, die mit Beschluss vom 29.11.2016 (4 K 5922/16) an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Stuttgart verwiesen wurde. Zur Begründung seiner auf Verpflichtung der Beklagten zur Zahlung einer AVP i.H.v. 20.116,48 EUR, hilfsweise auf Neuverbescheidung seines Antrags gerichteten Klage trägt er vor, dass die Entscheidung über die Gewährung der AVP der Bundesrepublik Deutschland, handelnd durch das Bundesministerium des Innern, obliege. Ob die Entscheidung über die Nichtgewährung der AVP hier durch den Bund erfolgt sei, sei indes nicht klar, ebenso wenig, ob der zuständigen Stelle bewusst gewesen sei, dass sie Ermessen auszuüben habe. Insbesondere informiere das Rundschreiben vom 26.08.2014 lediglich über eine geplante Entscheidung in der Sache; ob, wann und durch wen diese Entscheidung nunmehr getroffen worden sei, sei nicht ersichtlich. Es obliege der Beklagten darzulegen, dass die formal zuständige Stelle in dem hierfür vorgesehenen Verfahren diese Entscheidung getroffen habe. Zu berücksichtigen sei ferner, dass der Bundestag 2012 die Einführung des § 57 BBesG spezifisch für die Afghanistan-Missionen beschlossen habe. Aus der Gesetzesbegründung sei klar erkennbar, dass die AVP dazu diene, ein einheitliches Abgeltungsniveau bei vergleichbarer Belastung der eingesetzten Beamten herzustellen, und nicht den Zweck habe, die Personalrekrutierung für Auslandsmissionen zu erleichtern. Dies folge insbesondere aus der rückwirkenden Einführung des § 57 BBesG, die für den behaupteten Zweck der Rekrutierung nicht erforderlich gewesen wäre, ergebe sich aber auch aus Unterlagen aus dem Gesetzgebungsprozess. Jedenfalls aber hätte die Entscheidung über die Nichtgewährung der AVP auch den Aspekt der Herstellung eines vergleichbaren Vergütungsniveaus berücksichtigen müssen. Da dies nicht der Fall sei, sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft. Ferner seien Fälle bekannt, in denen die AVP trotz mehrfacher Verlängerung des Auslandseinsatzes nach dem 26.08.2014 ausbezahlt worden sei; auch dieser Umstand begründe einen Ermessensfehler. Des Weiteren sei die Prognose, es bedürfe aufgrund der großen Zahl von Bewerbern keiner AVP mehr, fehlerhaft, weil es tatsächlich zu wenige Bewerber für die betreffenden Stellen gebe, was die Beklagte bei ihrer Prognoseentscheidung gewusst habe. Sie habe die Stellen nach Absenkung der AVP nicht mehr ausschreibungskonform besetzen können und räume mittlerweile jedenfalls ein qualitatives Problem bei der Stellenbesetzung ein. Indizien sprächen dafür, dass bei der Entscheidung über die Abschaffung eine Rolle gespielt habe, dass ohne die Prämie mehr Stellen aus festen Mitteln rekrutiert werden könnten. Die Beklagte ist der Klage unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren entgegengetreten und betont, dass eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zur Nichtweitergewährung der AVP getroffen worden sei; letztlich seien ein verändertes Einsatzkonzept und der damit einhergehende deutlich geringere Personalbedarf für die Entscheidung maßgeblich gewesen.
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Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage mit Urteil vom 17.12.2018 abgewiesen. Die Regelung des § 57 BBesG eröffne auf der Rechtsfolgenseite eine Ermessensentscheidung über die Gewährung der AVP. Der betroffene Beamte habe daher lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Eine Ermessensreduzierung auf Null, die zu einem direkten Zahlungsanspruch führe, könne vorliegend nicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte wegen eines vorangegangenen Verhaltens der Beklagten gestützt werden, weil die Beklagte im Zuweisungsbescheid vom 09.02.2015 auf die geänderte Entscheidungspraxis zur Gewährung von AVPn im streitgegenständlichen Zeitraum hingewiesen habe. Auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung könne eine Ermessensreduzierung nicht angenommen werden; soweit einzelnen Beamten auch nach dem 01.01.2015 eine AVP gewährt worden sei, sei dies allein unter Vertrauensschutzgesichtspunkten erfolgt. Auch mit seinem auf Neubescheidung gerichteten Hilfsantrag habe der Kläger keinen Erfolg. Denn dem angefochtenen Bescheid lägen keine fehlerhaften Ermessenserwägungen zugrunde. Maßstab sei insoweit, ob die in § 114 VwGO genannten Voraussetzungen eingehalten worden seien. Dies sei der Fall. Die Beklagte sei die für die Ermessensentscheidung zuständige Behörde. Es liege kein Fall des Ermessensfehlgebrauchs vor, denn die Beklagte habe sich bei ihrer Entscheidung am Zweck der gesetzlichen Regelung des § 57 BBesG orientiert. Dieser liege in der Personalgewinnung für die bei mehreren internationalen polizeilichen Einsätzen „ungünstigere“ Verwendung durch Abgeltungsangleichung. Sie habe nachvollziehbar vorgetragen, dass durch die Einführung der AVP zunächst ausreichend Personal für die Mission GPPT habe rekrutiert werden können, der bisherige Kräfteansatz wegen einer Neuausrichtung der Mission jedoch nicht mehr erforderlich gewesen sei; auch ohne Gewährung der AVP hätten die erforderlichen Beamten für eine Teilnahme an der Mission gewonnen werden können. Gerade das Beispiel des Klägers, welcher sich trotz des ausdrücklichen Hinweises auf den Wegfall der Prämie für den Einsatz gemeldet habe, widerlege seine unsubstantiierte Behauptung, es habe an Bewerbern gefehlt. Die Beklagte habe auch eine eigene Ermessensentscheidung getroffen. Sie beziehe sich auf das Rundschreiben des Vorsitzenden der AG IPM vom 26.08.2014 und mache sich die in diesem Schreiben angeführte Ermessensentscheidung zu eigen.
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Gegen das dem Kläger am 12.02.2019 zugestellte Urteil hat dieser am 11.03.2019 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Die vom Senat mit Beschluss vom 16.10.2019 (- 4 S 696/19 -) wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung hat der Kläger damit begründet, dass es sich bei § 57 BBesG nicht um eine politische Ermächtigung ohne einen hiermit korrespondierenden individuell-rechtlichen Anspruch des jeweiligen Beamten handele. Hierfür spreche insbesondere die Gesetzgebungsgeschichte, namentlich die Gesetzesbegründung. Daraus ergebe sich, dass bei Unterschreiten der Mindestverpflichtungs- bzw. Mindestverwendungszeiten aus Gründen, die der Beamte nicht zu vertreten habe, der Prämienanspruch erhalten bleibe. Der Begriff des Anspruchs sei bewusst gewählt worden, zumal zu erwarten gewesen wäre, dass bei einer rein politischen Ermächtigung ein Verbot der Prämiengewährung festgelegt worden wäre, wenn die Verwendungszeit aus Gründen, die in der Person des Beamten lägen, nicht erreicht werde; dies sei aber gerade nicht der Fall. Ferner werde in § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG auf § 3 Abs. 3 BBesG verwiesen. Auch die Konstruktion des § 57 BBesG als „Regelfall - Ausnahmefall - Ausnahme vom Ausnahmefall“ deute darauf hin, dass der Gesetzgeber von einem Rechtsanspruch ausgehe. Die mit § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG bezweckte Besserstellung des Beamten liefe leer, wenn kein damit korrespondierender Anspruch bestünde, weshalb auch ein Anspruch auf Zahlung der AVP insgesamt bestehen müsse. In Betracht komme daher allenfalls, die Vorfrage, ob der Dienstherr von der ihm in § 57 BBesG eingeräumten Möglichkeit der Zahlung einer AVP überhaupt Gebrauch mache, als politische Ermächtigung anzusehen. Auch dies sei aber nicht überzeugend, weil der Dienstherr zwar sicherlich bei der Frage des Ob und der Höhe der AVP einen sehr großen Ermessensspielraum habe, jedoch auch diese Entscheidung der gerichtlichen Überprüfung unterliegen müsse. Ansonsten stünde dem Dienstherrn die Möglichkeit offen, den kollektiven Charakter der AVP dadurch zu umgehen, dass er bei gleichzeitiger Abschaffung der Prämienzahlung für viele Beamte einer Teilgruppe von Beamten, die sich in der gleichen Verwendung befinden, diese weiter gewähre. Dies betreffe etwa den Kollegen R.F., an welchen die Prämie weiter ausbezahlt worden sei, obwohl die Anspruchsvoraussetzungen nicht mehr vorgelegen hätten. Es handele sich bei der AVP um eine kollektive Prämie. Anstoß für die Abschaffung sei gewesen, dass eine außerplanmäßige Aufstockung des Personals in der Mission GPPT erforderlich geworden sei. Diese Aufstockung habe durch die Beendigung der Prämie aus den für diese Mission vorgesehenen Mitteln finanziert werden sollen. Es sei folglich eine Umwidmung der für die Weiterzahlung der AVP bereitgestellten Mittel beabsichtigt gewesen. Eine plausible Erklärung, nach der eine solche Umwidmung ermessensfehlerfrei sei, gebe es nicht. Die Prognose, dass die Personalgewinnung für die Mission GPPT auch ohne das Instrument der AVP sichergestellt sei, habe sich bei rückblickender Betrachtung als unzutreffend erwiesen. Das Bewerberfeld (20 Personen) habe den für die zu besetzenden 14 Stellen bestehenden Bedarf kaum überstiegen. Eine Vielzahl von Dienstposten habe nicht ausschreibungskonform und der Posten eines Diensthundeführers gar nicht besetzt werden können. Die Ermessensentscheidung sei daher schon deshalb rechtswidrig, weil im Zeitpunkt der Entscheidung über die Auszahlung der Prämie die tatsächliche Entwicklung die Prognose bereits als unzutreffend widerlegt habe, die Beklagte daher von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen sei. Es fehle ferner an einer Entscheidung darüber, ob das Ziel des Verwaltungshandelns auch durch eine Absenkung der Prämie als milderes Mittel hätte erreicht werden können; die Möglichkeit einer Absenkung aber sei von den entscheidenden Personen gar nicht gesehen worden, so dass insoweit ein Ermessensausfall vorliege. Selbst wenn aber die Entscheidung, die Prämie abzuschaffen, als solche ermessensfehlerfrei gewesen sein sollte, sei sie gleichwohl deshalb ermessensfehlerhaft, weil damit zugleich eine nicht im Behördenvorgang dokumentierte „Vertrauensschutzregelung“ geschaffen worden sei, die dem Zweck gedient habe, einzelne unersetzbare Beamte durch die Weiterzahlung der Prämie im Einsatz zu behalten. Eine Ungleichbehandlung sei insoweit nur gerechtfertigt, soweit bei einzelnen Beamten zum Stichtag 26.08.2014 eine schutzwürdige Position bestanden habe, weil sie bereits eine Zusage für den Einsatz gehabt hätten. Tatsächlich sei der Vertrauensschutz sogar auf IT-Experten ausgedehnt worden, die zum Zeitpunkt der Abschaffung der AVP lediglich in einen Pool aufgenommen worden seien. Für R.F. habe zwar eine Einsatzplanung bestanden, allerdings habe die Beklagte den Vertrauensschutz nicht nur auf den Einsatz erstreckt, für den sich der Beamte beworben habe, sondern auch auf die nachfolgenden Verlängerungen des Einsatzes; insoweit liege aber auf der Hand, dass ein schutzwürdiges Vertrauen nicht bestanden habe. Es spreche viel dafür, dass die Beklagte das Ziel verfolgt habe, durch Abschaffung der Prämie ohne rechtliche Grundlage zwischen den verschiedenen Beamten in der Mission GPPT zu unterscheiden und die Prämie nur für einen Teil der Betroffenen abzuschaffen. Dies sei rechtlich nicht zulässig, die Abschaffung sei daher aufzuheben. Daher bestehe für die Auszahlung der AVP an den Kläger eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn die Beklagte sei im Rahmen einer Neuentscheidung über die Zahlung der AVP aus Gleichheitsgründen gezwungen, Beamte, denen sie die Prämie vorenthalten habe, so zu behandeln wie diejenigen Beamten, denen sie sie ausgezahlt habe. Für jene Beamte aber dürfte eine Rückabwicklung der Prämie nicht mehr möglich sein.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17.12.2018 - 15 K 8489/16 - zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheides des Bundespolizeipräsidiums vom 21.03.2016 und dessen Widerspruchsbescheids vom 27.09.2016 an den Kläger eine AVP in Höhe von 20.116,48 EUR nebst Zinsen i.H.v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Zahlung einer AVP unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Für die Bewertung der Regelung des § 57 BBesG als rein politische Ermächtigung, die es erlaube, aus im rein öffentlichen Interesse liegenden Gründen über Gewährung, Fortbestand und Abschaffung von AVPn zu entscheiden, spreche schon der Gesetzeszweck der Regelung. Denn die Gesetzesnorm diene als besonderes Instrument der Personalgewinnung. Der sich daran anknüpfende Beurteilungsspielraum des Dienstherrn, ob und in welchem Umfang dieses Instrument eingesetzt werden müsse, spreche ausdrücklich gegen einen individuellen Zahlungsanspruch des betroffenen Beamten. Die Ausführungen des Klägers überzeugten nicht. Zur Grundentscheidung, ob eine Prämie zu zahlen sei, besage § 57 Abs. 2 BBesG nichts. Schon der Wortlaut - „darf nur gezahlt werden“ - spreche gegen eine individuell-rechtliche Anspruchsgrundlage. Selbst wenn § 57 BBesG aber einen individuellen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung vermittele, könne der Kläger, wie sich aus den Gründen des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts ergebe, die von ihm verlangte Gewährung der Prämie nicht beanspruchen. Der Kläger verwechsle Ursache und Wirkung, wenn er von einer Umwidmung der Haushaltsmittel ausgehe. Die Frage des „Ob“ der Prämiengewährung liege im Ermessen des Dienstherrn und sei allein danach zu beantworten, ob dies nach dessen Einschätzung zur Personalrekrutierung erforderlich sei. Vorliegend habe sich abgezeichnet, dass auch ohne Prämiengewährung der Personalbedarf gedeckt werden könne. Daher habe der Dienstherr die durch Abschaffung der Prämie frei werdenden Haushaltsmittel umschichten dürfen. Die Annahme, Zweck der Prämie sei es gewesen, unersetzbare Beamte im Einsatz zu behalten, sei spekulativ. Außerdem treffe diese konstruierte Fallkonstellation jedenfalls auf ihn gerade nicht zu. Dass bei Mangelberufen wie bei IT-Experten die Erforderlichkeit einer Rekrutierungsprämie in erhöhtem Maße vorliegen könne, liege auf der Hand.
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Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist zurückzuweisen. Denn seine Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Bundespolizeipräsidiums vom 21.03.2016 und dessen Widerspruchsbescheid vom 27.09.2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO). Er hat Anspruch weder auf Zahlung einer AVP in Höhe von 20.116,48 EUR nebst Zinsen i.H.v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit noch auf Verpflichtung der Beklagten, über seinen Antrag auf Zahlung einer AVP unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. I.
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist zurückzuweisen. Denn seine Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Bundespolizeipräsidiums vom 21.03.2016 und dessen Widerspruchsbescheid vom 27.09.2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO). Er hat Anspruch weder auf Zahlung einer AVP in Höhe von 20.116,48 EUR nebst Zinsen i.H.v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit noch auf Verpflichtung der Beklagten, über seinen Antrag auf Zahlung einer AVP unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
I.
16
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Klage bejaht. Insbesondere kann dem Kläger die Klagebefugnis des § 42 Abs. 2 VwGO nicht abgesprochen werden. Unzulässig wäre die Klage mangels Klagebefugnis nur dann, wenn der mit der Klage geltend gemachte Anspruch „offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise“ bestehen oder dem Kläger zustehen könnte (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteile vom 29.06.1990 - 8 C 26.89 -, Juris Rn. 9, und vom 19.11.2015 - 2 A 6.13 -, Juris Rn. 15, jew. m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Denn in der Kommentarliteratur wie auch in der erstinstanzlichen Rechtsprechung wird wiederholt die Rechtsansicht vertreten, die Ablehnung der Zahlung einer AVP sei ein auf die Klage Betroffener hin von den Verwaltungsgerichten auf Ermessensfehler überprüfbarer Verwaltungsakt (VG Köln, Urteil vom 17.05.2018 - 15 K 12110/16 -, Juris Rn. 30 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 07.08.2018 - B 5 K 16.900 -, Juris Rn. 61 ff.; Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Update Juli 2019, § 57 BBesG Rn. 5). II.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Klage bejaht. Insbesondere kann dem Kläger die Klagebefugnis des § 42 Abs. 2 VwGO nicht abgesprochen werden. Unzulässig wäre die Klage mangels Klagebefugnis nur dann, wenn der mit der Klage geltend gemachte Anspruch „offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise“ bestehen oder dem Kläger zustehen könnte (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteile vom 29.06.1990 - 8 C 26.89 -, Juris Rn. 9, und vom 19.11.2015 - 2 A 6.13 -, Juris Rn. 15, jew. m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Denn in der Kommentarliteratur wie auch in der erstinstanzlichen Rechtsprechung wird wiederholt die Rechtsansicht vertreten, die Ablehnung der Zahlung einer AVP sei ein auf die Klage Betroffener hin von den Verwaltungsgerichten auf Ermessensfehler überprüfbarer Verwaltungsakt (VG Köln, Urteil vom 17.05.2018 - 15 K 12110/16 -, Juris Rn. 30 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 07.08.2018 - B 5 K 16.900 -, Juris Rn. 61 ff.; Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Update Juli 2019, § 57 BBesG Rn. 5).
II.
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Die Klage ist aber unbegründet; der Kläger hat weder einen Anspruch darauf, die Beklagte zu verpflichten, an ihn eine AVP in Höhe von 20.116,48 EUR zu zahlen, noch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag.
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1. § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG bestimmt in der hier einschlägigen, bis zum 31.12.2019 geltenden Fassung (a.F.), dass dann, wenn bei (parallel stattfindenden) besonderen Verwendungen im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit innerhalb eines Staates, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, auf Grund des Zusammentreffens von Zahlungen von dritter Seite und Ansprüchen nach deutschem Recht für materielle Mehraufwendungen und immaterielle Belastungen sowie für Reisekosten unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen gewährt werden, bei einer Verpflichtung zu einer Verwendung mit mindestens sechs Monaten Dauer in der Verwendung mit der niedrigeren auslandsbezogenen Gesamtleistung eine Prämie gewährt werden kann.
19
a. Der Wortlaut des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., wonach bei besonderen Auslandsverwendungen unter bestimmten Voraussetzungen eine Prämie gewährt werden „kann“, bringt deutlich zum Ausdruck, dass die Prämiengewährung im Ermessen des Dienstherrn steht. Mit dem Wort „kann“ bzw. „können“ wird der Behörde regelmäßig auf der Rechtsfolgenseite Ermessen eingeräumt (BVerwG, Urteil vom 25.11.2004 - 2 C 46.03 -, Juris Rn. 19). Anhaltspunkte dafür, dass hier ausnahmsweise etwas anderes gelten, insbesondere das „kann“ aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten als ein „muss“ zu lesen sein könnte, bestehen nicht und werden auch vom Kläger nicht ins Feld geführt (für einen Ermessensspielraum ausdrücklich auch etwa Reich/Preißler, BBesG, 1. Aufl., 2014, § 57 Rn. 3; Hebeler/Kersten/Lindner, Hdb.Besoldungsrecht, 1. Aufl., 2015, § 10 Rn. 70; Schwegmann/Summer, a.a.O., § 57 BBesG Rn. 5).
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Eine Ermessensreduzierung auf Null, wie sie vom Verwaltungsgericht geprüft und lediglich aus inhaltlichen Gründen abgelehnt wird, kommt vorliegend schon deshalb nicht in Betracht, weil, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt, der Kläger bereits keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat, welcher sich gegebenenfalls zu einem unbedingten Anspruch verdichten könnte.
21
b. Ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der AVP resultiert nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG mit Blick darauf, dass, wie der Kläger geltend macht, an einen Teil der Teilnehmer, etwa IT-Experten, aber auch an den Kollegen R.F., selbst nach dem 01.01.2015 eine AVP ausgezahlt worden sei. Sofern sich, was sich den vorliegenden Akten nicht entnehmen lässt, die vom Kläger benannten Teilnehmer bereits vor Bekanntgabe des Rundschreibens vom 26.08.2014 oder jedenfalls auf eine ohne Verweis auf dieses Rundschreiben ausgeschriebene Stelle für einen Auslandseinsatz beworben haben - wie dies offenbar jedenfalls für R.F. zu bejahen ist -, unterfielen sie bis zum Ende ihrer Abordnung den von der Beklagten im zitierten Rundschreiben vorgesehenen großzügigen Übergangs- bzw. Vertrauensschutzregelungen. Insoweit läge bereits ein sachlicher Grund im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG für die Ungleichbehandlung vor, nachdem der Kläger selbst sich unstreitig im Wissen um den Wegfall der AVP auf eine erst nach Bekanntgabe des Rundschreibens und mit entsprechendem Hinweis ausgeschriebene Stelle beworben hat. Selbst wenn aber tatsächlich an andere Teilnehmer - nicht durch Vertrauensschutzgesichtspunkte legitimierte - Zahlungen erfolgt sein sollten, könnte der Kläger sich insoweit nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Denn nachdem die Beklagte, handelnd durch das Bundesministerium des Innern, im zweiten Halbjahr 2014 die Entscheidung getroffen hat, für Verwendungen in der Mission GPPT ab dem 01.01.2015 keine AVP mehr zu zahlen, wären dennoch gewährte Zahlungen zu Unrecht erfolgt. Der Kläger kann aber nicht geltend machen, eine einem Dritten zu Unrecht gewährte Vergünstigung gleichfalls zugesprochen zu bekommen; Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf „Gleichbehandlung im Unrecht“, also auf eine weitere „Ausdehnung“ bzw. „Vertiefung“ einer rechtswidrigen Praxis (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteile vom 25.01.2007 - 2 C 28.05 -, Juris Rn. 44, und vom 15.01.1999 - 2 C 9.98 -, Juris Rn. 26).
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2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag auf Zahlung einer AVP unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet.
23
Die Beklagte begründete die mit Bescheid vom 21.03.2016 erfolgte Ablehnung der Zahlung einer AVP mit der allgemeinen Streichung der AVP für die Mission GPPT durch die Beklagte, die mit Rundschreiben des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen als Vorsitzendem der AG IPM vom 26.08.2014 angekündigt und worauf der Kläger spätestens im Rahmen seiner Zuweisung mit Schreiben vom 09.02.2015 hingewiesen worden sei.
24
§ 57 Abs. 1 BBesG sieht für die generelle Entscheidung, ob und in welcher Höhe eine AVP eingeführt und wann diese in ihrer Höhe geändert oder abgeschafft wird, keine bestimmte Form vor. Diese Entscheidung kann folglich etwa in Form eines Erlasses, einer Verwaltungsvorschrift oder Dienstanweisung getroffen werden; nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint auch eine konkludente Entscheidung durch Gewährung der Leistungen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts unterliegt diese Entscheidung jedoch keiner gerichtlichen Überprüfung im Sinne des § 114 VwGO dahingehend, ob die Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat, insbesondere von einem zutreffenden Sachverhalt etwa hinsichtlich der Bewerbersituation ausgegangen ist.
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Zwar gesteht, wie bereits dargelegt, § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. der Beklagten als Dienstherrin bei der Entscheidung über die Zahlung einer AVP ein Ermessen zu („kann“). Damit korrespondiert jedoch kein subjektives, gerichtlich einklagbares Recht der Bundespolizisten auf eine fehlerfreie Ausübung dieses Auswahlermessens.
26
a. Nicht jeder behördlichen Ermessensausübung entspricht ein subjektives Recht des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung. Ein derartiger Anspruch besteht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht losgelöst von einer subjektiven Rechtsposition - quasi „eo ipso“ -, sondern bedarf stets einer Rechtsgrundlage im Gesetz. Daran fehlt es, wenn die gesetzliche Regelung, die der Verwaltung ein Ermessen einräumt, ausschließlich der Durchsetzung von öffentlichen Interessen dient und nicht - zumindest auch - dem Interesse des Betroffenen zu dienen bestimmt ist (BVerwG, Urteile vom 04.11.1976 - 2 C 40.74 -, Juris Rn. 28, vom 26.02.1993 - 8 C 20.92 -, Juris Rn. 13, vom 26.10.2000 - 2 C 38.99 -, Juris Rn. 20, vom 19.11.2015 - 2 A 6.13 -, Juris Rn. 27, und vom 11.10.2016 - 2 C 11.15 -, Juris Rn. 27), wobei eine lediglich mittelbar-tatsächliche Begünstigung zur Begründung eines Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung nicht ausreicht (BVerwG, Urteile vom 13.10.1994 - 7 C 15.94 - Juris Rn. 11, vom 26.10.2000 - 2 C 38.99 -, Juris Rn. 20, und vom 27.02.2014 - 1 WB 36.13 -, Juris Rn. 20).
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b. § 57 Abs. 1 BBesG a.F. dient nicht - zumindest auch - dem Interesse der Betroffenen an der Einführung bzw. Beibehaltung einer AVP, räumt diesen daher kein subjektives Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung ein.
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(i) Die Regelung des § 57 Abs. 1 BBesG a.F. ist nicht die einzige Vorschrift, die spezifische besoldungsrechtliche Regelungen für besondere Verwendungen im Ausland enthält. Vielmehr ist bereits im Rahmen des Gesetzes „über dienstrechtliche Regelungen für besondere Verwendungen im Ausland“ (Auslandsverwendungsgesetz - AuslVG) mit Wirkung zum 01.07.1992 durch § 58a BBesG a.F. (seit dem 01.07.2010 infolge des Gesetzes „zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts“ [Dienstrechtsneuordnungsgesetz - DNeuG] § 56 BBesG) der Auslandsverwendungszuschlag geschaffen worden. Mit diesem der Höhe nach in sechs Stufen gestaffelten Zuschlag werden die mit einer besonderen Verwendung im Ausland verbundenen materiellen Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen und Gefahren - etwa durch Unterbringung in Massenunterkünften, extreme Klimabelastungen oder bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen -, welche durch die bisherigen besoldungs- und wehrsoldrechtlichen Vorschriften nicht angemessen erfasst werden konnten, nunmehr pauschal abgegolten (BT-Drs. 12/4989 S. 1; vgl. auch § 56 Abs. 2 BBesG in der bis zum 31.12.2019 geltenden Fassung).
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(ii) Demgegenüber hat die AVP des § 57 BBesG a.F. eine andere Zielrichtung. Die Regelung des § 57 BBesG a.F. ist als Teil des Gesetzes „zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ (Fachkräftegewinnungsgesetz) vom 15.03.2012 mit Wirkung zum 01.06.2011 in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt worden. Zentrales Ziel dieses Gesetzes war die Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit des Bundes, der im Wettbewerb mit anderen Dienstherren und der Wirtschaft steht, bei der Gewinnung geeigneter Fach- und Nachwuchskräfte (BT-Drs. 17/7142 S. 20). § 57 BBesG a.F. ist in diesem Zusammenhang geschaffen worden vor dem Hintergrund, dass in einem Staat parallel verschiedene humanitäre und unterstützende Maßnahmen stattfinden können, und zwar neben solchen, die als bilaterale Polizeiprojekte aufgrund einer Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland mit einem auswärtigen Staat erfolgen, solche, die etwa durch die Europäische Union oder die Vereinten Nationen organisiert werden und an denen sich die Bundesrepublik ebenfalls mit Personal beteiligt. Erfolgt in den unterschiedlichen Maßnahmen trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung, kann dies die Personalgewinnung in der „ungünstigeren“ (bilateralen) Verwendung erschweren. Dieser Erschwernis soll durch eine zusätzliche Prämie, die bestehende Vergütungsunterschiede ausgleicht, begegnet werden (BT-Drs 17/7142 S. 26).
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(iii) Die AVP soll damit nicht die mit dem Auslandseinsatz verbundenen Mehraufwendungen, Belastungen oder Gefahren ausgleichen; jene werden von § 56 BBesG abschließend erfasst und sind unabhängig davon, ob im gleichen Staat weitere humanitäre Maßnahmen durchgeführt werden. Zentrales Ziel des § 57 BBesG a.F. ist vielmehr - entsprechend der mit dem „Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund“ insgesamt verfolgten Zielsetzung - die Vereinfachung der Rekrutierung des für die Durchführung der besonderen Auslandsverwendung im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit erforderlichen Personals und damit eine möglichst optimale Personalbedarfsdeckung für die jeweilige bilaterale Mission. Die Anreizfunktion, die beim Auslandsverwendungszuschlag (nur) ein Nebenzweck ist, steht bei der AVP im Vordergrund. Damit erfolgen zwar auch im Rahmen des § 57 BBesG a.F. - insoweit vergleichbar mit § 56 BBesG - Zahlungen an die Teilnehmer an besonderen Auslandsverwendungen. Diese Zahlungen sind jedoch entgegen der Rechtsauffassung des Klägers im Rahmen des § 57 BBesG a.F. nicht das eigentliche Ziel der Regelung, sondern allein Mittel zum Zweck der Personalrekrutierung.
31
(iv) Damit aber liegt die von § 57 BBesG geschaffene Möglichkeit der Beklagten, durch Zahlung einer Prämie die Personalgewinnung für einen spezifischen besonderen Auslandseinsatz zu vereinfachen, allein im öffentlichen Interesse.
32
Die Befugnis eines Dienstherrn, den Stellen- und Amtsbedarf für die Erledigung der seinem Dienstbereich im öffentlichen Interesse übertragenen Aufgaben festzustellen, liegt als Ausfluss seiner Organisations- und Planungshoheit nicht zumindest auch im privaten Interesse der Betroffenen; Gleiches gilt für die hiermit eng verknüpfte Prognose, ob sich der ermittelte Stellenbedarf voraussichtlich wird decken lassen oder ob es insoweit zusätzlicher (finanzieller) Anreize bedarf. Hinsichtlich der Feststellung des Stellenbedarfs hat der Dienstherr bereits keine Darlegungspflichten etwa gegenüber seinen Beamten oder möglichen Bewerbern, geschweige denn, dass in diesem Zusammenhang private Zwecke und Interessen zu berücksichtigen wären (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2016 - 2 C 11.15 -, Juris Rn. 28).
33
Bei der generellen Entscheidung über die Einführung einer AVP bzw. deren Abschaffung hat die Beklagte vielfältige Erwägungen etwa sicherheits- und außenpolitischer oder polizeitechnischer Art anzustellen, die jeweilige gegenwärtige und künftige strategische Ausrichtung der humanitären Maßnahme wie auch die personelle Situation der Bundespolizei in den Blick zu nehmen und nicht zuletzt haushaltsrechtliche Aspekte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu berücksichtigen, welche einer gerichtlichen Überprüfung von vornherein entzogen sind (BVerwG, Beschlüsse vom 26.03.2015 - 1 WB 41.14 -, Juris Rn. 17 und vom 27.02.2014 - 1 WB 48.13 -, Juris Rn. 26, jew. m.w.N.). Dass derartige Erwägungen auch im Falle der Abschaffung der AVP für die Mission GPPT in Afghanistan angestellt wurden, ergibt sich aus den in der Akte des Bundesministeriums des Innern enthaltenen zahlreichen Vermerken, Stellungnahmen und Diskussionsbeiträgen.
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§ 57 Abs. 1 BBesG a.F. lenkt das Ermessen der Beklagten folglich allein in die Richtung, das öffentliche Interesse an einer den Zielen und der Ausrichtung einer Maßnahme im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit entsprechenden personellen Ausstattung zu wahren. Rechtliche Interessen der Bundespolizisten sollen hierdurch weder begründet noch geschützt werden; sie zu wahren liegt außerhalb des Regelungsgegenstandes des Gesetzes. Es besteht damit zugleich kein geschütztes subjektives Recht eines Bundespolizisten auf Zahlung einer dem Ziel einer Erweiterung des Bewerberfeldes dienenden AVP. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass die Entscheidung über die (Nicht-)Zahlung einer AVP für die Teilnehmer an einer solchen besonderen Auslandsverwendung nicht unerhebliche finanzielle Auswirkungen hat. Denn insoweit handelt es sich lediglich um Reflexwirkungen zugunsten der eingesetzten Beamten, die kein subjektives Recht begründen.
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(v) Dieser Qualifizierung des § 57 Abs. 1 BBesG a.F. als einer rein politischen Ermessensvorschrift ohne korrespondierenden subjektiv-rechtlichen Anspruch des Teilnehmers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über Einführung bzw. Aufrechterhaltung einer AVP steht schließlich nicht die vom Kläger erwähnte Regelung des § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG a.F. entgegen. Danach gilt in Fällen, in denen die für eine Zahlung der Prämie erforderliche Mindestzeit von 150 Tagen, an denen Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag der höchsten Stufe bestanden hat, aus Gründen, die vom Beamten nicht zu vertreten sind, nicht erreicht wird, § 3 Abs. 3 BBesG entsprechend, der seinerseits von einem „Anspruch auf Besoldung“ spricht. Denn der Regelungsgehalt des in § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG a.F. enthaltenen Verweises kommt nur und erst dann zum Tragen, wenn eine generelle Entscheidung vorliegt, für einen bestimmten Einsatz eine AVP in bestimmter Höhe zu zahlen. In diesem Fall besteht ein Anspruch des einzelnen Teilnehmers auf Auszahlung der AVP entsprechend der generellen Entscheidung jedenfalls über Art. 3 Abs. 1 GG. Die AVP darf folglich in diesem Fall einzelnen Teilnehmern nur bei Vorliegen eines sachlichen Grundes verwehrt werden; aus § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG a.F. ergibt sich, dass die Nichterfüllung der Mindestzeit aus Gründen, die der Betroffene nicht zu vertreten hat, kein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung ist.
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(vi) Da die Entscheidung der Beklagten über Einführung oder Streichung einer AVP gemäß § 57 BBesG a.F. folglich in ihrem nicht gerichtlich überprüfbaren - objektiven - Ermessen steht mit der Folge, dass kein Anspruch der Teilnehmer an der entsprechenden besonderen Auslandsverwendung auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Zahlung der Prämie besteht, könnte sich allein nach einer (erneuten) positiven Entscheidung der Beklagten über Einführung der Prämie im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG ein Anspruch eines Teilnehmers auf entsprechende Auszahlung der Prämie ergeben. Ein solcher Fall aber ist hier für den streitigen Zeitraum ab 01.01.2015 gerade nicht gegeben.
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c. Hat die Beklagte mithin - gerichtlich nicht überprüfbar - im Rahmen ihres objektiven Ermessens, d.h. ihres „politischen Kanns“, entschieden, die AVP für die Mission GPPT ab dem 01.01.2015 abzuschaffen, und unterliegt diese Entscheidung keiner (auch nur eingeschränkten) gerichtlichen Überprüfung, ist die hierauf gegründete, mit den angegriffenen Bescheiden erfolgte ablehnende Entscheidung des Bundespolizeipräsidiums rechtlich nicht zu beanstanden.
38
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
39
Die Revision ist zuzulassen, weil der Rechtsache grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) im Hinblick auf die Frage, ob ein Teilnehmer an einer besonderen Verwendung im Ausland im Sinne von § 57 Abs. 1 BBesG a.F. einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie hat. Diese grundsätzliche Frage stellt sich auch nach der Neufassung des § 57 BBesG zum 01.01.2020 unverändert.
40
Beschluss vom 12. März 2020
41
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 20.116,48 EUR festgesetzt.
42
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 57 BBesG
§ 114 VwGO
§ 58a BBesG
§ 56 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 3 Abs. 3 BBesG
§ 57 Abs. 2 BBesG
§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 56 Abs. 2 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 1054/13
3 K 2104/16
3 K 6409/14
4 K 5922/16
4 S 696/19
15 K 8489/16
8 C 26.89
2 A 6.13
15 K 12110/16
B 5 K 16.90
2 C 46.03
2 C 28.05
2 C 9.98
2 C 40.74
8 C 20.92
2 C 38.99
2 C 11.15
7 C 15.94
1 WB 36.13
1 WB 41.14
1 WB 48.13
57 BBesG zum 01.01
1 GKG auf 20.11