Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-28, Aktenzeichen 4 K 730/00
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2003:1028.4K730.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Polizeikommissar im Dienst des beklagten Landes und ist bei der Kreispolizeibehörde X tätig.
Am 23. Juli 1999 erstellte der Oberkreisdirektor als Kreispolizeibehörde X auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol) für den Zeitraum vom 2. Dezember 1998 bis 1. Juni 1999 über den Kläger eine dienstliche Beurteilung - Regelbeurteilung -, die mit dem Gesamturteil abschloss: "Die Leistung und Befähigung des PK/ZS L entsprechen im Allgemeinen den Anforderungen". Dieses Beurteilungsergebnis entsprach dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers G.
Gegen die Beurteilung erhob der Kläger unter dem 27. September 1999 Widerspruch, zu dessen Begründung er im Wesentlichen angab: Die Beurteilung sei rechtswidrig, weil durch Äußerungen des Oberkreisdirektors des Kreises X den Erstbeurteilern bei der Besprechung vom 3. Mai 1999 sowie vor der Personalversammlung eine in den Beurteilungsrichtlinien nicht vorgesehene Quote von 20 % für die Note "2" bindend vorgegeben worden sei. Außerdem seien die Erstbeurteiler dadurch beeinflusst worden, dass ihnen bedeutet worden sei, eine Nichteinhaltung der Quote werde zu entsprechenden eigenen Beurteilungen führen. Ferner sei bei einer Besprechung der Erstbeurteiler am 26. Mai 1999 für den Kläger die Note "2" bindend festgelegt worden, ohne dass auf dessen Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung geachtet worden sei. Dementsprechend habe der Erstbeurteiler in der Beurteilung nicht seine wahre Auffassung zum Ausdruck gebracht. Dieser habe vielmehr gegenüber dem Kläger angegeben, dessen Leistungen eigentlich besser einzustufen, sich aber dem Druck beugen zu müssen. Die erteilte Note sei auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil der Kläger zuvor unter dem 1. März 1999 mit "3 Punkten" beurteilt worden sei und Anhaltspunkte für eine Verschlechterung seiner Leistungen des Klägers weder im Zeitraum bis zur Beurteilung vom 23. Juli 1999 noch im übrigen Beurteilungszeitraum ersichtlich seien. Zudem seien die attestierten Submerkmale mit den Beschreibungsmerkmalen nicht nachvollziehbar, soweit diese 2 Punkte enthielten. Insoweit fehle es an einem Hinweis auf die Gründe für die Absenkung der Note im Vergleich zur vorherigen Beurteilung.
In der zum Widerspruch eingeholten Stellungnahme des Erstbeurteilers G vom 1. Dezember 1999 gab dieser u.a. an: Nach seiner vorherigen Beurteilung seien die Leistungen des Klägers konstant gut geblieben. In der Besprechung am 26. Mai 1999 habe er, G, versucht deutlich zu machen, dass die Leistung des Klägers wesentlich besser als mit einer "2" zu beurteilen sei. In einem weiteren Gespräch mit dem Leiter der Polizeiinspektion X sei ihm die Unterstützung für eine bessere Benotung versagt worden. In der von ihm gefertigten dienstlichen Beurteilung habe er nicht seine persönliche Auffassung niedergelegt. Er habe sich dabei an die vermeintlich hohen Anforderungen der Vergleichsgruppe orientiert. Dabei habe er die Unterpunkte mit einer "2" bewertet, wo er der Auffassung gewesen sei, dass die Leistungen etwas hinter den Leistungen der anderen Unterpunkte zurückgeblieben seien. Insgesamt halte er die Leistung des Klägers für wesentlich besser, als es die vorliegende Beurteilung aussage.
Unter dem 3. Dezember 1999 nahm der Leiter der Polizeihauptwache X u.a. wie folgt Stellung: Innerhalb der Vergleichsgruppe, in der sich neben dem Kläger noch weitere 42 Beamte befunden hätten, sei unter Berücksichtigung der Quoten für 5 und 4 Punkte auch eine Quote für 2 Punkte festgelegt worden. Seines Wissens habe sie bei ca 20 % liegen sollen. Unabhängig davon seien ihm im Beurteilungszeitraum Januar bis Juni 1999 Vorfälle in Erinnerung, die Defizite im Führungsverhalten des Klägers hätten erkennen lassen. Daher habe er den Beamten mit 2 Punkten vorgeschlagen.
Unter dem 15. Dezember 1999 äußerte sich der Leiter der Polizeiinspektion X u.a. wie folgt: In einer Leistungsrangfolge der Mitarbeiter der Vergleichsgruppe ordne er den Kläger am hinteren Ende der Skala ein. Er sei zwar nicht durch negatives Arbeits- oder Leistungsverhalten aufgefallen; ihm sei es jedoch nicht gelungen, sich durch positiv herausragende Dinge darzustellen. Diese Einstufung der Leistungen des Klägers habe er in einem Gespräch dem Erstbeurteiler G mitgeteilt. Dabei habe er diesem erläutert, als Erstbeurteiler frei und unbeeinflusst zu seinem Werturteil kommen zu müssen.
Der Kläger hat am 23. März 2000 Klage erhoben.
Mit Schreiben an die Bezirksregierung Münster vom 13. April 2000 führte der Landrat des Kreises X u.a. aus: Die Behauptung einer Quotierung von mindestens 20 % innerhalb jeder Vergleichsgruppe für die Vergabe der Note "2 Punkte" seinerseits sei ihm grundsätzlich unverständlich. Bezugnehmend auf eine differenzierte und ausgewogene Verteilung der Noten der Mitarbeiter innerhalb der Vergleichsgruppe habe er in der Besprechung am 3. Mai 1999 darauf aufmerksam gemacht, das gesamte Notenspektrum zu nutzen. Dabei sei wiederholt betont worden, dass die Erstbeurteiler in ihren Entscheidungen grundsätzlich frei seien. Der tatsächliche Anteil der Note "2 Punkte" in den verschiedenen Vergleichsgruppen verdeutliche, dass eine Quotierung faktisch nicht stattgefunden habe. Am 26. Mai 1999 sei ein Leistungsbild jedes einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe dargestellt und eine Einschätzung vorgenommen worden. Unter Berücksichtigung der von der Beurteilungsrichtlinie vorgebenen Werte für die 5- und 4-Punkte-Bewertung sei in einem Quervergleich unter Anwendung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs eine Abgrenzung der Leistungsbewertung mit "5", "4" und "3" erfolgt. Eine Bewertung des Klägers mit "3" wäre einer an Leistungsgesichtspunkten orientierten angemessenen Rangfolge abträglich gewesen. Auch in dieser Diskussion sei die Unabhängigkeit des Erstbeurteilers mehrfach betont worden. Dabei sei jedoch auch deutlich gemacht worden, dass die in dieser Besprechung überwiegend einvernehmlich erfolgte Einstufung der Leistungen der Mitarbeiter Anlass gebe, dem Endbeurteiler die Bewertung anhand dieser sich daraus ergebenden Rangfolge vorzuschlagen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2000 wies die Bezirksregierung Münster den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Anwendung von Richtsätzen und dem erforderlichen Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe durch den Endbeurteiler sei legitim, da hierdurch eine gerechte Abstufung gewährleistet werde, die dem tatsächlichen Leistungsstand und einer gerechten Bewertung entspreche. Hinsichtlich der weiteren Einwendungen des Klägers bezog sie sich im Wesentlichen auf die Stellungnahme des Landrats vom 13. April 2000.
Zur Begründung der Klage wiederholt der Kläger die Begründung seines Widerspruchs und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, aus der Tatsache, dass alle Beamten, die im Jahr 1999 befördert worden seien, lediglich 2 Punkte erhalten hätten, ergebe sich, dass die Stanzeitvorgabe pauschaliert angewendet worden sei, was unzulässig sei.
Der Kläger beantragt,
die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 26. Oktober 2000 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, und ihm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist es auf den Inhalt der Stellungnahme des Landrats vom 13. April 2000, bestreitet, dass die Erstbeurteiler unter Androhung von Repressalien verpflichtet worden seien, eine Quote von 20 % für die Note "2" einzuhalten, und führt außerdem im Wesentlichen aus: Bei dem nach den Beurteilungsrichtlinien vorzunehmenden Leistungsvergleich sei auch der Zeitraum der Zugehörigkeit des zu beurteilenden Beamten zur Vergleichsgruppe von Bedeutung, und mit welcher Konstanz er in dieser Zeit Leistungen erbracht habe. Die vom Kläger behauptete "Standzeitvorgabe" habe es aber nicht gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der zu den Akten gereichten Schriftsätze der Beteiligten und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
Der angefochtene Bescheid der Bezirksregierung Münster vom 8. November 1999 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2000 ist nicht rechtswidrig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil abgeben. Dieses Werturteil soll sich darüber verhalten, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung wie folgt zu beschränken: Zu prüfen ist, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DVBl. 2002, S. 1203 ff.; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, S. 161; Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 - m. w. N.
In diesen Grenzen verbleibt dem Dienstherrn für seine Einschätzung ein wertend auszufüllender Spielraum. Dies gilt sowohl für die Einzelbewertungen als auch für das Gesamturteil der Beurteilung.
Nach Nr. 9.1.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, MBl. NRW 278) - BRL - trägt der Schlusszeichnende die Letztverantwortung für das Beurteilungsergebnis. Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt und einem Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur Geltung bringen: das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards andererseits.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -.
Diesen Zielen dient insbesondere die Beurteilerbesprechung (9.2 BRL). Aus ihr heraus sollen die für den Beurteilungszeitraum vorzunehmenden vergleichenden Wertungen unmittelbar in die Beurteilung durch den Endbeurteiler einfließen. Dies ist vorliegend indes nicht geschehen.
Der Hinweis des Klägers, bereits die Erstbeurteiler hätten in seiner Vergleichsgruppe die durch Nr. 8.2.2 BRL vorgegebenen Richtsätze berücksichtigt, trifft allerdings zu. Das ergibt sich insbesondere aus dem von ihm angeführten "Ergebnisprotokoll der Besprechung der Erstbeurteiler... zur Systematik des Beurteilungsverfahrens". Darin ist festgehalten worden, die Erstbeurteiler hätten vereinbart, in der Unterabteilung, in der der Kläger arbeitete, die "Quotierung... anzulegen" und "gemeinsam eine Rangfolge" (der zu beurteilenden Beamten) "in der jeweiligen Besoldungsgruppe festzulegen". Diese Handhabung der Erstbeurteiler beinhaltet jedoch keinen zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers führenden Fehler.
Gemäß Nr. 9.1 Abs. 3 BRL beurteilt die Erstbeurteilerin oder der Erstbeurteiler unabhängig und ist nicht an Weisungen gebunden; sie/er hat nach eigenen Kenntnissen und Erfahrungen zu beurteilen. Sinn und Reichweite dieser Regelung erschließen sich vor allem aus ihrem systematischen Zusammenhang mit den weiteren Vorschriften über das Beurteilungsverfahren, namentlich der Letztverantwortung des Schlusszeichnenden für das Beurteilungsergebnis (Nr. 9.2 BRL). Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur Geltung bringen: Das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards andererseits. Hieraus leitet sich die Zielrichtung der Bestimmung über die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers ab. Ihr Adressat ist in erster Linie der Behördenleiter bzw. - sofern insoweit keine Identität besteht - der nächsthöhere Dienstvorgesetzte in seiner jeweiligen Funktion als Endbeurteiler. Ihm soll eine Einflussnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer Weisung annimmt oder sonst dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die mit der Zweistufigkeit des Verfahrens beweckten Ziele gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten. Davon zu unterscheiden sind selbst auferlegte Bindungen, denen sich der Erstbeurteiler in Absprache mit anderen Erstbeurteilern im Interesse gleichmäßiger Handhabung der Beurteilungsrichtlinien unterwirft. Solche Absprachen dienen der Effizienz des Beurteilungsverfahrens und haben mit einer Einschränkung der Befugnis zu einer unabhängigen und nicht an Weisungen gebundenen Erstbeurteilung nichts zu tun. Vielmehr erscheint, eine derartige Handhabung gerade bei größeren Vergleichsgruppen wie hier als sinnvoll. Der Endbeurteiler soll die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze ohnehin berücksichtigen.
Ausgehend davon geht die Rüge des Klägers, die Erstbeurteiler hätten, wie sich aus dem zitierten Hinweis in dem erwähnten Ergebnisprotokoll und aus dem weiteren Hinweis auf eine nochmalige Konferenz der Erstbeurteiler zwecks Vereinbarung einer "endgültigen Rangfolge" ergebe, unzulässigerweise eine endgültige Reihenfolge der zu beurteilenden Beamten festgesetzt, schon im Ansatz fehl. Festzuhalten ist zunächst, dass die Einstufungen der Erstbeurteiler für den Endbeurteiler nicht verbindlich waren. Auch ist nicht erkennbar, dass eine bereits auf der Ebene der Erstbeurteilungen, die lediglich Beurteilungsvorschläge darstellten (Nr. 9.1 BRL), "endgültig" gebildete Rangfolge der zu Beurteilenden den Endbeurteiler in einer durch die Beurteilungsrichtlinien nicht gedeckten Weise beeinflusste. Die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe ist gerade seine verantwortliche Aufgabe. Sie wird dadurch, dass die Erstbeurteiler im Rahmen der jeweiligen Vergleichsgruppe eine ihrer abschließenden Meinung nach zutreffende Rangfolge vorschlagen, in sachgerechter Weise unterstützt und nicht etwa verfälscht. Soweit der Kläger meint, es dränge sich auf, dass nach zwei Erstbeurteilerbesprechungen von einer unabhängigen und an Weisungen nicht gebundenen Beurteilung durch die Erstbeurteiler nicht mehr auszugehen sei, ist dem aus den oben dargelegten Gründen nicht zu folgen. Wenn der Kläger in diesem Zusammenhang sinngemäß Bedenken gegen die Beteiligung des Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen hat, ist dazu zu bemerken: Vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlages sind nach den Beurteilungsrichtlinien "Gespräche" - also nicht nur ein Gespräch - der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll (Nr. 9.1 Abs. 4 BRL). Als Vorgesetzter fungierte bei den Gesprächen, um die es hier geht, der Leiter der Unterabteilung des Klägers. Der Umstand, dass dieser Vorgesetzte an den Besprechungen der Erstbeurteiler teilgenommen hat und dabei auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe hingewirkt haben mag, bietet vor diesem Hintergrund keinen Ansatz für die Annahme, die Erstbeurteiler hätten ihre Aufgabe nunmehr nicht mehr unabhängig und weisungsungebunden erfüllen können. Wenn die Praxis der Erstbeurteiler, bei ihren Beurteilungsvorschlägen schon die Richtsätze zu berücksichtigen und dabei eine Rangfolge unter den zu Beurteilenden herzustellen, auf eine entsprechende Weisung der Vorgesetzten bzw. der Behördenleitung zurückgegangen wäre, würde dies zwar einen Verstoß gegen Nr. 9.1 Abs. 3 BRL bedeuten. Nach der Überzeugung des Senats gab es aber eine dahingehende Weisung nicht. Der Senat hält das Vorbringen des Klägers, auf "Unterabteilungsebene" sei den Erstbeurteilern unter Missachtung ihrer Weisungsunabhängigkeit die jeweilige Beurteilung bindend vorgegeben worden, für nicht zutreffend (wird ausgeführt)
Der Kläger trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens, da er unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 40 BLV
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 723/99
2 A 2.87
6 A 3599/98
6 A 2967/00
6 A 3593/98