Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2026-04-16, Aktenzeichen C-311/26
ECLI: ECLI:EU:C:2026:311

Tenor:
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
LAILA MEDINA
vom 16. April 2026(1)
Rechtssache C‑879/24
Europäische Kommission
gegen
Königreich Dänemark
„ Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für die Anerkennung von beruflichen Mindestqualifikationen in der Binnenschifffahrt – Richtlinien (EU) 2017/2397 und (EU) 2021/1233 – Art. 39 Abs. 3 und 4 – Verpflichtung, Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung dieser Richtlinien sicherzustellen – Unterbliebene Umsetzung und/oder unterbliebene Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen – Art. 260 Abs. 3 AEUV – Antrag auf Verhängung eines Pauschalbetrags und eines täglichen Zwangsgelds “
I. Einleitung
1. In ihrer Klageschrift beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen i) aus Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie (EU) 2017/2397 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2017 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt und zur Aufhebung der Richtlinien 91/672/EWG und 96/50/EG des Rates(2) sowie ii) aus Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2021/1233 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juli 2021 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2017/2397 hinsichtlich der Übergangsmaßnahmen für die Anerkennung von Zeugnissen aus Drittländern(3) verstoßen hat, dass es die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie nicht erlassen oder sie jedenfalls der Kommission nicht mitgeteilt hat.
2. Darüber hinaus ersucht die Kommission den Gerichtshof, das Königreich Dänemark zur Zahlung eines Pauschalbetrags und eines täglichen Zwangsgelds ab dem Tag der Urteilsverkündung zu verurteilen.
3. Die vorliegende Vertragsverletzungsklage berührt vor allem zwei Aspekte. Der erste Aspekt betrifft die Auslegung des Kriteriums der fehlenden technischen Möglichkeit der Binnenschifffahrt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397, auf dessen Grundlage ein Mitgliedstaat vollständig von der Verpflichtung zur Umsetzung befreit ist.
4. Der zweite Aspekt ist prozessualer Natur und betrifft die Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV. Diese mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Bestimmung sieht einen Mechanismus vor, der es der Kommission ermöglicht, den Gerichtshof bereits bei der ersten Verurteilung nach Art. 258 AEUV wegen Verstoßes gegen die Verpflichtung, Maßnahmen zur Umsetzung einer im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens erlassenen Richtlinie mitzuteilen, um Verhängung einer finanziellen Sanktion gegen einen Mitgliedstaat zu ersuchen.
5. Die vorliegende Rechtssache bietet dem Gerichtshof die Gelegenheit, sich mit der Frage der Anwendbarkeit des Verfahrens nach Art. 260 Abs. 3 AEUV in einem Fall zu befassen, in dem der Unionsgesetzgeber einen zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung gewählt hat und sich der betreffende Mitgliedstaat auf eine konkrete Bestimmung der betreffenden Richtlinie stützt, die die Mitgliedstaaten von der Umsetzung befreit, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind. Aus den Gründen, die ich in meinen Schlussanträgen darlegen werde, bin ich der Ansicht, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV in Fällen keine Anwendung findet, in denen schon das Vorhandensein einer Umsetzungspflicht die Auslegung durch den Gerichtshof erfordert.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Richtlinie 2017/2397
6. Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 bestimmt:
„Unbeschadet des Artikels 39 Absatz 3 gilt diese Richtlinie auch nicht für Personen, die Fahrten in Mitgliedstaaten unternehmen, in denen es keine mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbundenen Binnenwasserstraßen gibt, und die ausschließlich
a) in einem geografisch abgegrenzten Gebiet Fahrten unternehmen, bei denen die Entfernung vom Abfahrtsort zu keinem Zeitpunkt mehr als zehn Kilometer beträgt, oder
b) jahreszeitlich fahren.“
7. Art. 39 („Umsetzung“) der Richtlinie 2017/2397 sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 17. Januar 2022 nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis.
…
(3) Abweichend von Absatz 1 dieses Artikels muss ein Mitgliedstaat, in dem alle Personen nach Artikel 2 Absatz 3 ausgenommen sind, nur diejenigen Vorschriften in Kraft setzen, die erforderlich sind, um die Einhaltung des Artikels 10 in Bezug auf die Anerkennung der Befähigungszeugnisse und des Schifferdienstbuches, des Artikels 38 in Bezug auf die Anerkennung von gültigen Befähigungszeugnissen und des Artikels 15 sicherzustellen. Der betreffende Mitgliedstaat setzt diese Vorschriften bis zum 17. Januar 2022 in Kraft.
Dieser Mitgliedstaat darf keine Unionsbefähigungszeugnisse ausstellen und keine Ausbildungsprogramme oder Simulatoren zulassen, bis er die verbleibenden Bestimmungen dieser Richtlinie umgesetzt und angewandt und die Kommission darüber unterrichtet hat.
(4) Abweichend von Absatz 1 dieses Artikels ist ein Mitgliedstaat nicht verpflichtet, diese Richtlinie umzusetzen, solange die Binnenschifffahrt in seinem Hoheitsgebiet technisch nicht möglich ist.
Dieser Mitgliedstaat darf keine Unionsbefähigungszeugnisse ausstellen und keine Ausbildungsprogramme oder Simulatoren zulassen, bis er die Bestimmungen dieser Richtlinie umgesetzt und angewandt und die Kommission darüber unterrichtet hat.“
B. Richtlinie 2021/1233
8. Die Richtlinie 2017/2397 wurde durch die Richtlinie 2021/1233 hinsichtlich der Übergangsmaßnahmen für die Anerkennung von Zeugnissen aus Drittländern geändert. Durch Art. 1 der Richtlinie 2021/1233 wurde Art. 10 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 geändert und Art. 38 dieser Richtlinie ein Abs. 7 hinzugefügt.
9. Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2021/1233 bestimmt:
Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme.
Die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 39 Absatz 4 der Richtlinie (EU) 2017/2397 gilt für die vorliegende Richtlinie entsprechend.“
III. Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
10. Die Kommission richtete am 24. Mai 2022 ein Aufforderungsschreiben an das Königreich Dänemark, in dem sie diesem vorwarf, ihr bis zum Ablauf der Frist zur Umsetzung dieser Bestimmungen, d. h. bis zum 17. Januar 2022, nicht die Maßnahmen mitgeteilt zu haben, die es zur Umsetzung der in Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 und in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2021/1233 aufgeführten Bestimmungen erlassen habe.
11. In seiner Antwort vom 25. Mai 2022 erklärte das Königreich Dänemark, nicht verpflichtet zu sein, diese beiden Richtlinien in nationales Recht umzusetzen. Es stützte sich insoweit auf Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397, der es nach dessen Auffassung von der Umsetzung dieser beiden Richtlinien befreie.
12. Da die Kommission diese Antwort für unbefriedigend hielt, führte sie mehrere Besprechungen mit den dänischen Behörden durch. Diese Besprechungen führten jedoch nicht zu einer Übermittlung von Umsetzungsmaßnahmen an die Kommission.
13. Am 28. September 2023 übermittelte die Kommission dem Königreich Dänemark mit Gründen versehene Stellungnahmen, in denen sie feststellte, dass die erforderlichen Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinien 2017/2397 und 2021/1233 nicht erlassen worden seien, und forderte das Königreich Dänemark auf, binnen einer Frist von zwei Monaten ab Zustellung dieser Stellungnahmen ihren Verpflichtungen aus diesen Richtlinien nachzukommen.
14. Das Königreich Dänemark antwortete auf die mit Gründen versehenen Stellungnahmen der Kommission am 28. November 2023. In seiner Antwort wiederholte es im Wesentlichen seine Antwort auf das Aufforderungsschreiben und bestand darauf, von der Pflicht zur Umsetzung der Richtlinie 2017/2397 nach Art. 39 Abs. 4 dieser Richtlinie befreit zu sein, weshalb es auch nicht verpflichtet sei, die Richtlinie 2021/1233 umzusetzen. Es machte erneut geltend, dass es in Dänemark keine Binnenschifffahrtsstraßen gebe.
15. Da die Kommission zu der Auffassung gelangte, dass das Dänemark die Richtlinie 2017/2397 nicht in der in Art. 39 Abs. 3 dieser Richtlinie vorgesehenen eingeschränkten Weise umgesetzt, die Richtlinie 2021/1233 nicht umgesetzt und die betreffenden nationalen Maßnahmen zur Umsetzung nicht mitgeteilt habe, erhob sie die vorliegende Klage.
IV. Würdigung
16. Nach ihrem Art. 1 werden in der Richtlinie 2017/2397 die Voraussetzungen und Verfahren für die Ausstellung von Zeugnissen über die Qualifikation von Personen, die an dem Betrieb eines Fahrzeugs auf Binnenwasserstraßen der Union beteiligt sind, sowie für die Anerkennung solcher Qualifikationen in den Mitgliedstaaten festgelegt. Wie aus ihrem fünften Erwägungsgrund hervorgeht, zielt die Richtlinie 2017/2397 mit der Einführung von Unionsbefähigungszeugnissen und der Ausstellung von Zeugnissen über Berufsqualifikationen darauf ab, Mobilität zu erleichtern und die Sicherheit des Schiffsverkehrs und den Schutz des menschlichen Lebens und der Umwelt zu gewährleisten(4).
17. Ausweislich ihres zehnten Erwägungsgrunds erkennt die Richtlinie 2017/2397 jedoch zur Senkung von Kosten bestimmte Ausnahmen von der vollständigen Umsetzung für Mitgliedstaaten an, in denen nationale Binnenwasserstraßen nicht mit einer schiffbaren Binnenwasserstraße eines anderen Mitgliedstaats verbunden sind. Nach dem 15. Erwägungsgrund dieser Richtlinie 2017/2397 werden Ausnahmen für diejenigen Mitgliedstaaten anerkannt, in denen die Binnenschifffahrt eine beschränkte Aktivität ist, die nur in geografisch abgegrenzten Gebieten oder jahreszeitlich auf Wasserstraßen ohne Verbindungen zu anderen Mitgliedstaaten erfolgt. Während der Grundsatz der Anerkennung von Berufsbefähigungszeugnissen nach dieser Richtlinie in diesen Mitgliedstaaten gewahrt werden sollte, sollte der Verwaltungsaufwand dennoch verhältnismäßig sein. Es ist nach diesem Erwägungsgrund daher gerechtfertigt, es den betreffenden Mitgliedstaaten zu gestatten, nur jene Mindestvorschriften durchzuführen, die für die Anerkennung von Berufsbefähigungszeugnissen erforderlich sind.
18. Ferner geht aus dem 16. Erwägungsgrund hervor, dass eine Verpflichtung zur Umsetzung dieser Richtlinie in bestimmten Mitgliedstaaten, in denen die Binnenschifffahrt technisch nicht möglich ist, für diese Mitgliedstaaten einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand darstellen würde.
19. All diese Erwägungen spiegeln sich in dem in Art. 39 der Richtlinie 2017/2397 vorgesehenen zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung(5) wider. In diesem Artikel werden die Mitgliedstaaten, kurz gesagt, in drei Umsetzungsgruppen eingeteilt: die Mitgliedstaaten, die die Richtlinie vollständig umsetzen müssen (Art. 39 Abs. 1), die Mitgliedstaaten, die nur einen eingeschränkten Mindestumfang umsetzen müssen (Art. 39 Abs. 2 und 3), und die Mitgliedstaaten, die nicht zur Umsetzung verpflichtet sind (Art. 39 Abs. 4). Die Ausnahmen von der vollständigen Umsetzung beruhen im Wesentlichen auf dem Nichtvorhandensein nationaler Binnenwasserstraßen, die mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbunden sind (Art. 39 Abs. 2 und 3), und auf der technischen Unmöglichkeit einer Binnenschifffahrt (Art. 39 Abs. 4).
20. Insbesondere sieht Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 eine eng begrenzte (oder minimale) Verpflichtung zur Umsetzung nur dreier Bestimmungen vor, nämlich der Art. 10, 38 und 15. Diese Ausnahme von der vollständigen Umsetzung gilt für die Mitgliedstaaten, in denen alle Personen nach Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie ausgenommen sind. Ausgenommen sind danach Personen, die Fahrten in Mitgliedstaaten unternehmen, in denen es keine mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbundenen Binnenwasserstraßen gibt, und die ausschließlich in einem geografisch abgegrenzten Gebiet Kurzstreckenfahrten unternehmen (bei denen die Entfernung vom Abfahrtsort zu keinem Zeitpunkt mehr als zehn Kilometer beträgt) oder jahreszeitlich fahren.
21. Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 sieht eine vollständige Ausnahme von der Umsetzung vor und gilt für einen Mitgliedstaat, solange die Binnenschifffahrt in seinem Hoheitsgebiet technisch nicht möglich ist.
22. Durch die Richtlinie 2021/1233 wurde die Richtlinie 2017/2397 hinsichtlich der Übergangsmaßnahmen für die Anerkennung von Zeugnissen aus Drittländern geändert. Die Änderung betrifft insbesondere Art. 10 Abs. 3 und Art. 38 der Richtlinie 2017/2397 (da beide Bestimmungen Gegenstand der Mindestverpflichtung zur Umsetzung nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 sind). Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2021/1233 sieht vor, dass die in Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 genannte Ausnahme für die Richtlinie 20212/1233 entsprechend gilt.
23. Nach diesen Erläuterungen werde ich zunächst die Frage prüfen, ob das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen im Sinne von Art. 258 AEUV verstoßen hat, und sodann die Anwendbarkeit von Art. 260 Abs. 3 AEUV auf die Umstände des vorliegenden Sachverhalts prüfen.
A. Zur Vertragsverletzung im Sinne von Art. 258 AEUV
1. Vorbringen der Beteiligten
24. Die Kommission weist darauf hin, dass das Königreich Dänemark zu den Mitgliedstaaten gehört, die nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 verpflichtet seien, diese Richtlinie in eingeschränktem Umfang umzusetzen. Zudem sei das Königreich Dänemark nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 verpflichtet, die Richtlinie 2021/1233 umzusetzen. In der vorliegenden Rechtssache habe das Königreich Dänemark der Kommission keine Maßnahmen zur Umsetzung dieser beiden Richtlinien mitgeteilt.
25. Entgegen der Behauptung des Königreichs Dänemark seien nur die Republik Zypern und die Republik Malta, die über keine Binnenwasserstraßen verfügten, auf denen Schifffahrt möglich sei, von der Verpflichtung zur Umsetzung nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 befreit. Zwar seien die dänischen Binnenwasserstraßen nicht mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbunden, doch sei ein Binnenschiffsverkehr in Dänemark möglich und werde beispielsweise in den Häfen von Aalborg, auf der Gudenå (Gudenå-Fluss), auf der Odense Å (Odense-Fluss) sowie im Hafen von Kopenhagen auch tatsächlich durchgeführt. Der Hafen von Aalborg bezeichne sich selbst als „Binnenhafen“, während der Hafen von Odense als „Kanalhafen“ bezeichnet werde. Auf der Gudenå führe der Hauptbetreiber jahreszeitliche Kreuzfahrten durch. Im Hafen von Kopenhagen biete ein Betreiber Bootsausflüge auf den Kanälen an.
26. Da die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 für bestimmte dänische Häfen, Kanäle und Wasserstraßen erfüllt seien, sei das Königreich Dänemark nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 verpflichtet, die beiden Richtlinien in eingeschränktem Umfang umzusetzen.
27. Auch sei der Verweis des Königreichs Dänemark auf andere Dokumente und Rechtsakte, in denen das Nichtvorhandensein von Binnenwasserstraßen auf dänischem Hoheitsgebiet erwähnt werde, wie die Karte transeuropäischer Netze (TEN-V)(6) aus dem Jahr 1996 oder die Richtlinie 2016/1629(7), ohne Belang. Aus der TEN-V-Karte gehe lediglich hervor, dass die dänischen Häfen nicht Teil der transeuropäischen Netze seien. Der Anwendungsbereich der Richtlinie 2016/1629 unterscheide sich von demjenigen der Richtlinie 2017/2397. Während die Richtlinie 2016/1629 die technischen Vorschriften für Binnenschiffe betreffe, gehe es in der Richtlinie 2017/2397 um Berufsqualifikationen im Bereich der Binnenschifffahrt.
28. Jedenfalls erinnere die Kommission daran, dass nach ständiger Rechtsprechung der Umstand, dass es eine bestimmte Tätigkeit, auf die sich eine Richtlinie bezieht, in einem Mitgliedstaat nicht gibt, den Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung entbinden könne, Maßnahmen zu erlassen, um eine angemessene Umsetzung sämtlicher Bestimmungen dieser Richtlinie zu gewährleisten(8).
29. In seiner Klagebeantwortung trägt das Königreich Dänemark zunächst vor, dass der Rechtsstreit die Bestimmung des Anwendungsbereichs der Richtlinien 2017/2397 und 2021/1233 betreffe. Das Königreich Dänemark und die Kommission stritten grundlegend über die Frage, ob die Binnenschifffahrt in Dänemark im Sinne von Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 „technisch möglich“ sei. Es gehe daher nicht um die Frage, ob das Königreich Dänemark rechtzeitig Maßnahmen zur Umsetzung dieser beiden Richtlinien ergriffen und diese Maßnahmen der Kommission mitgeteilt habe, sondern vielmehr um die Frage, ob es verpflichtet sei, diese beiden Richtlinien in sein nationales Recht umzusetzen. Diese Klarstellung sei in Anbetracht der Anträge der Kommission nach Art. 206 Abs. 3 AEUV – dessen Anwendungsvoraussetzungen nicht erfüllt seien – von grundlegender Bedeutung.
30. Erstens habe die Kommission nachzuweisen, dass die Binnenschifffahrt im Hoheitsgebiet Dänemarks technisch möglich sei, was aber nicht geschehen sei.
31. Zweitens zeige die Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2017/2397, dass Dänemark, Zypern und Malta bis fast drei Wochen vor dem endgültigen Einvernehmen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat ausdrücklich vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen gewesen seien, was die Auffassung des Königreichs Dänemark stütze.
32. Drittens sei der Anwendungsbereich der Richtlinien 2017/2397 und 2021/1233 im Zusammenhang mit dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2016/1629 zu beurteilen. Die Liste der Binnenwasserstraßen des Unionsnetzes in Anhang I der Richtlinie 2016/1629 enthalte keine Bezugnahme auf dänische Binnenwasserstraßen. Überdies werde Dänemark in Art. 40 Abs. der Richtlinie 2016/1629 vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen.
33. Viertens werde das Nichtvorhandensein von Binnenwasserstraßen in dänischem Hoheitsgebiet durch weitere Rechtsinstrumente – wie die Karte der Binnenwasserstraßen und Häfen des Kernnetzes der Mitgliedstaaten nach Anhang I der Verordnung (EU) 2024/1679(9) oder die Karte des europäischen Wasserstraßen- und Hafennetzes des Europäischen Übereinkommens über die Hauptbinnenwasserstraßen von internationaler Bedeutung (ADN)(10) – bestätigt.
34. Fünftens seien einige der von der Kommission angeführten Häfen und Kanäle mit dem Meer verbunden und könnten daher angesichts der Begriffsbestimmung einer „Binnenwasserstraße“ nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2017/2397 nicht als Binnenwasserstraßen definiert werden. Dies sei beim Limfjord (Hafen Aalborg), dem Odense-Fjord (Hafen Odense) und den Kanälen von Kopenhagen (Hafen von Kopenhagen) der Fall. Weitere Flüsse oder Seen wie die Silkeborg-Seen), die Gudenå und die Odense Å, würden im Gegensatz zu den großen Flussnetzen, die mit der Richtlinie 2017/2397 in erster Linie geregelt werden sollten, für Bootssport und kleine Fahrzeuge genutzt.
35. Schließlich werde die Anerkennung der Berufsqualifikationen von Inhabern von Zeugnissen für die Binnenschifffahrt durch die geltenden nationalen Rechtsvorschriften gewährleistet.
36. In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, unter Berücksichtigung der Angaben zum jahreszeitlichen Betrieb und zur Schifffahrt in einem geografisch abgegrenzten Gebiet mit Entfernungen von weniger als zehn Kilometern hinreichend nachgewiesen zu haben, dass das Königreich Dänemark nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 der eingeschränkten Verpflichtung zur Umsetzung dieser Richtlinie unterliege. Da das Königreich Dänemark sich auf die Ausnahmeregelung in Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 berufen wolle, müsse es nachweisen, dass es die in dieser Befreiung genannten engen Voraussetzungen erfülle, was es jedoch nicht getan habe.
37. Was die Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2017/2397 betreffe, seien das Parlament und der Rat nicht zu einem eindeutigen Ergebnis dahingehend gekommen, dass das Königreich Dänemark, die Republik Malta und die Republik Zypern als Mitgliedstaaten anzusehen seien, die von der Anwendung dieser Richtlinie befreit seien. In der angenommenen endgültigen Fassung seien diese Mitgliedstaaten nicht in Art. 39 genannt, was hinsichtlich der Frage, was in dem jeweiligen Mitgliedstaat technisch möglich sei, einen Auslegungsspielraum lasse. Überdies sei diese Richtlinie gemäß ihrem Art. 41 an alle Mitgliedstaaten gerichtet.
38. Das Vorbringen des Königreichs Dänemark, dass sich auf die Ausnahme dieses Mitgliedstaats aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2016/1629 stütze, sei zurückzuweisen. Die dem Königreich Dänemark in dieser Richtlinie gewährte Befreiung erstrecke sich nicht automatisch auf die Richtlinie 2017/2397, deren Anwendungsbereich trotz des Zusammenspiels beider Rechtsakte ein anderer sei. Überdies ließen der 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2016/1629 wie auch die übrigen Rechtsinstrumente, auf die das Königreich Dänemark sich berufe, nicht den Schluss zu, dass es in diesem Mitgliedstaat keine Binnenwasserstraßen gebe.
39. Das Gleiche gelte für die Argumente, mit denen das Königreich Dänemark die Einstufung der von der Kommission angeführten Beispiele für Häfen, Wasserstraßen und Seen als Binnenwasserstraßen beanstande. Der Umstand, dass diese Wasserstraßen mit dem Meer verbunden seien, die Auswirkungen maritimer Bedingungen und die Tatsache, dass diese Wasserstraßen nicht Teil eines großen Flussnetzes seien, hätten keine Auswirkung auf ihre jeweilige Einstufung als „Binnenwasserstraße“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2017/2397. Auch würden nach Art. 50 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (UNCLOS, im Folgenden: Seerechtsübereinkommen)(11), der die Abgrenzung innerer Gewässer betreffe, Flussmündungen, Buchten und Häfen als „innere Gewässer“ eingestuft; dieser Begriff unterscheide sich von dem des „Küstenmeers“.
40. In seiner Gegenerwiderung vertritt das Königreich Dänemark erstens die Ansicht, die in der Richtlinie 2016/1629 vorgesehenen Befreiungen müssten Auswirkungen auf die Anwendung der Befreiungen nach der Richtlinie 2017/2397 haben. Beide Richtlinien regelten das gleiche Meeresgebiet. Der Begriff der Binnenwasserstraßen sei daher einheitlich auszulegen, um unterschiedliche Auslegungen zu verhindern. Zweitens trägt das Königreich Dänemark erneut vor, die von der Kommission angeführten Beispiele für Binnenwasserstraßen reichten nicht aus, um das Vorhandensein solcher Wasserstraßen in Dänemark nachzuweisen. Die (von der Kommission als Beispiele angeführten) Häfen von Kopenhagen, Aalborg und Odense beträfen alle Wasserstraßen, die mit dem Meer verbunden seien und daher maritimen Bedingungen wie Gezeiten und dem Einfluss von Seewasser unterlägen. Daran ändere auch die in Art. 50 des Seerechtsübereinkommens geregelte Abgrenzung nichts.
2. Würdigung
41. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung aufgrund der Situation zu beurteilen, in der sich der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission gesetzt wurde, so dass spätere Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können(12).
42. Wie sich aus der Klagebeantwortung und der Gegenerwiderung ergibt, die das Königreich Dänemark im vorliegenden Verfahren eingereicht hat, hatte das Königreich Dänemark bei Ablauf der in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen vom 28. September 2023 gesetzten Frist jedoch nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der eingeschränkten Umsetzungspflicht nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 und Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2021/1233 nachzukommen, und daher der Kommission diese Vorschriften bei Ablauf dieser Frist auch nicht mitgeteilt(13).
43. Dennoch kann nach Auffassung des Königreichs Dänemark keine Rede davon sein, dass es die Verpflichtung zur Umsetzung dieser Bestimmungen nicht eingehalten habe, da die Binnenschifffahrt in Dänemark technisch nicht möglich sei, was zur Anwendung der Befreiung von der Umsetzung nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 führe.
44. Um zu ermitteln, ob das Königreich Dänemark sich auf die in Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 vorgesehene Befreiung stützen kann, ist zunächst der Umfang dieser Befreiung zu bestimmen.
45. Der Begriff „Binnenwasserstraße“ wird in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2017/2397 definiert als „eine für die in Artikel 2 genannten Fahrzeuge befahrbare Wasserstraße, mit Ausnahme des Meeres“.
46. Der Begriff „technisch … möglich[e]“ Binnenschifffahrt wird in der Richtlinie 2017/2397 nicht definiert. Nach ständiger Rechtsprechung sind zur Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(14). Auch die Entstehungsgeschichte einer solchen Vorschrift des Unionsrechts kann relevante Anhaltspunkte für deren Auslegung liefern(15).
47. Was den Wortlaut von Art. 39 Abs. 4 betrifft, so nimmt der Begriff „technisch … möglich[e]“ Schifffahrt Bezug auf Binnenwasserstraßen. Die technische Möglichkeit der Schifffahrt wird durch die geografischen Bedingungen und die technischen Vorschriften (wie die Tiefe und den Tiefgang der Fahrrinne) bestimmt, die eine sichere Schifffahrt ermöglichen(16). Man kann daher davon ausgehen, dass die Binnenschifffahrt technisch nicht möglich ist, wenn in einem Mitgliedstaat entweder keine Binnenwasserstraßen vorhanden sind oder wenn diese für die Schifffahrt nicht geeignet sind.
48. Hinsichtlich des Zusammenhangs des Begriffs „technisch … möglich[e]“ Binnenschifffahrt ist zu betonen, dass dieser Begriff Teil der Ausnahme von der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2017/2397 ist. Als Ausnahme von der allgemeinen Umsetzungsregelung ist er eng auszulegen.
49. Wie bereits oben ausgeführt, legt die Richtlinie 2017/2397 einen auf den geografischen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten beruhenden zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung fest(17), um sowohl die Situation der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, in denen es keine grenzüberschreitenden Tätigkeiten gibt oder in denen die Binnenschifffahrt eine beschränkte Aktivität ist, die nur in geografisch abgegrenzten Gebieten oder jahreszeitlich erfolgt, als auch die Situation der Mitgliedstaaten, in denen die Binnenschifffahrt technisch nicht möglich ist.
50. Nach dem 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2017/2397 ist die Umsetzungspflicht für Mitgliedstaaten, in denen die Binnenschifffahrt eine beschränkte Aktivität ist, die nur in geografisch abgegrenzten Gebieten oder jahreszeitlich erfolgt, eingeschränkt, damit sichergestellt wird, dass der Verwaltungsaufwand bei der Umsetzung verhältnismäßig ist. Nach dem 16. Erwägungsgrund soll der Aufwand bei der Umsetzung für Mitgliedstaaten, in denen die Binnenschifffahrt technisch nicht möglich ist, nicht unverhältnismäßig sein.
51. Aus dem Kontext, in dem Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 steht, ergibt sich, dass das Nichtvorhandensein von Verbindungen der Binnenwasserstraßen mit anderen Mitgliedstaaten oder das Nichtvorhandensein eines Binnenschiffsverkehrs nicht ausreicht, um einen Mitgliedstaat vollständig von der Umsetzung zu befreien. Zugleich reicht das Vorhandensein einer Mindestaktivität im Bereich der Binnenschifffahrt aus, damit der betreffende Mitgliedstaat in den Anwendungsbereich der Mindestverpflichtung zur Umsetzung nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 fällt.
52. Was den mit dem Begriff „technisch … möglich“ verfolgten Zweck und das Ziel der Regelung, zu der dieser Begriff gehört, betrifft, so ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2017/2397 auf die Harmonisierung der Berufsqualifikationen von Besatzungsmitgliedern in der Binnenschifffahrt abzielt, um Mobilität zu erleichtern und die Sicherheit des Schiffsverkehrs und den Schutz des menschlichen Lebens und der Umwelt zu gewährleisten. Aus dem 16. Erwägungsgrund dieser Richtlinie geht hervor, dass der Zweck der Befreiung der Mitgliedstaaten, in denen die Binnenschifffahrt technisch nicht möglich ist, von der Umsetzung in der Vermeidung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands für diese Mitgliedstaaten besteht. Dem Ziel der Senkung des Verwaltungsaufwands wird auch in Bezug auf die Mitgliedstaaten Rechnung getragen, in denen die Binnenschifffahrt eine beschränkte Aktivität ist, die nur in geografisch abgegrenzten Gebieten oder jahreszeitlich erfolgt.
53. Daraus folgt, dass die Ausnahmen von der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2017/2397 bestehen, um den Verwaltungsaufwand zu verringern. Damit das Ziel einer Verringerung des Verwaltungsaufwands Vorrang erhält gegenüber dem Ziel der vollständigen Umsetzung, das in der Gewährleistung der Mobilität, der Sicherheit und des Schutzes des menschlichen Lebens und der Umwelt besteht, muss ein Mitgliedstaat nachweisen können, dass es technisch nicht möglich ist, Binnenschifffahrt zu betreiben. Ist ein Mindestmaß eines solchen Betriebs (oder die technische Möglichkeit dieses Betriebs) vorhanden, entsteht die Mindestverpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie, und die vollständige Befreiung findet keine Anwendung.
54. Die Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2017/2397 zeigt, dass die Umsetzungspflicht vor dem endgültigen Erlass erörtert wurde. Der Richtlinienvorschlag der Kommission sah nur eine allgemeine Verpflichtung zur Umsetzung vor(18). Während des interinstitutionellen Trilogs zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission vom 7. Juni 2017(19) schlug das Parlament eine ausdrückliche Befreiung von der Umsetzungspflicht der Richtlinie in Bezug auf das Königreich Dänemark, die Republik Zypern und die Republik Malta vor, „solange die Binnenschifffahrt in deren Hoheitsgebieten technisch nicht möglich ist“. In der angenommenen endgültigen Fassung wurden diese drei Mitgliedstaaten jedoch nicht namentlich genannt.
55. In Ermangelung einer namentlichen Bezugnahme gibt es entgegen dem Vorbringen des Königreichs Dänemark keinen Beweis dafür, dass die Binnenschifffahrt in diesem Mitgliedstaat technisch nicht möglich ist. Es belegt vielmehr, dass der Gesetzgeber insoweit zu keinem Ergebnis gelangt ist und – wie die Kommission vorgetragen hat – die Frage, was technisch möglich ist, eine Frage der Auslegung bleibt.
56. Die Kommission macht im vorliegenden Fall geltend, die Binnenschifffahrt sei möglich und werde – beispielsweise im Hafen von Aalborg, auf der Gudenå, auf der Odense Å und im Hafen von Kopenhagen – auch tatsächlich durchgeführt. Insbesondere im Hinblick auf die Gudenå und die Odense Å gebe es einen jahreszeitlichen Kreuzfahrtschiffsverkehr.
57. Das Königreich Dänemark bestreitet das Vorhandensein von Aktivitäten auf diesen Wasserstraßen nicht, wendet sich aber gegen deren Einstufung als Binnenwasserstraßen. Der Hafen von Aalborg, die Odense Å und der Hafen von Kopenhagen seien mit dem Meer verbunden und unterlägen maritimen Bedingungen wie den Gezeiten und dem Einfluss von Seewasser. Sie dürften daher nicht als Binnenwasserstraßen eingestuft werden, da der Begriff „Binnenwasserstraße“ nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2017/2397 eine Wasserstraße „mit Ausnahme des Meeres“ umfasse.
58. Ich teile diese vom Königreich Dänemark vorgeschlagene Auslegung des Begriffs „Binnenwasserstraße“ nach Richtlinie 2017/2397 nicht. Es ist zu betonen, dass die Definition einer „Binnenwasserstraße“ im Sinne dieser Richtlinie besonders weit gefasst ist. Der Begriff „mit Ausnahme des Meeres“ schließt eine Wasserstraße, die mit dem Meer verbunden ist oder in das Meer mündet, nicht in der Einstufung als „Binnenwasserstraße“ im Sinne der Richtlinie 2017/2397 aus, soweit dieser Wasserstraße für die in Art. 2 dieser Richtlinie genannten Fahrzeuge befahrbar ist.
59. Die Kommission trägt vor, dass sich diese Auslegung durch das Seerechtsabkommen ergebe. Auch wenn ich die Auffassung teile, dass diese Auslegung durch die Abgrenzung der inneren Gewässer vom Küstenmeer durch das Seerechtsübereinkommen gestützt wird(20), ist darauf hinzuweisen, dass Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2017/2397 für die Zwecke dieser Richtlinie den Begriff „Binnenwasserstraße“ autonom definiert. Diese Definition genügt für eine Auslegung, wonach eine mit dem Meer verbundene Wasserstraße vom Begriff der Binnenwasserstraße im Sinne dieser Richtlinie erfasst ist(21).
60. Das Königreich Dänemark weist darauf hin, dass weitere Beispiele, wie die Silkeborg-Seen, die Gudenå oder die Odense Å, für die in Art. 2 der Richtlinie 2017/2397 genannten Schiffe nicht befahrbar seien. Diese Seen und Flüsse würden für kleine Boote und jahreszeitliche Schifffahrt verwendet und seien nicht mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbunden, was sie von den großen Fluss- und Kanalnetzen unterscheide, die mit dieser Richtlinie in erster Linie geregelt werden sollten.
61. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Umstand, dass es eine bestimmte Tätigkeit, auf die sich eine Richtlinie bezieht, in einem Mitgliedstaat nicht gibt, den Mitgliedstaat nach ständiger Rechtsprechung nicht von seiner Verpflichtung entbinden kann, Rechts- oder Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um eine angemessene Umsetzung sämtlicher Bestimmungen dieser Richtlinie zu gewährleisten(22). Die Umsetzung einer Richtlinie ist nur dann nicht erforderlich, wenn sie aus geografischen Gründen gegenstandslos ist(23). Das ist beim Königreich Dänemark jedoch nicht der Fall. Die Anwendbarkeit der Richtlinie 2017/2397 steht nicht unter dem Vorbehalt, dass die Mitgliedstaaten über „große Fluss- und Kanalnetze“ verfügen, zumal diese Formulierung in der Richtlinie 2017/2397 nicht verwendet wird. Das Nichtvorhandensein grenzüberschreitender Aktivitäten und der beschränkte Charakter der Binnenschifffahrt bedeuten nicht, dass die Binnenschifffahrt technisch unmöglich ist, was nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 der alleinige Grund für die Befreiung eines Mitgliedstaats von der Umsetzung ist.
62. Vielmehr enthält die Richtlinie 2017/2397 spezifische Maßgaben für die Mitgliedstaaten, die nicht über Binnenwasserstraßen verfügen, die mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbunden sind, und in denen die Schifffahrt im Sinne von Art. 39 Abs. 3 dieser Richtlinie nur jahreszeitlich stattfindet. Die vom Königreich Dänemark genannten Beispiele genügen nicht für den Nachweis, dass die Umsetzung der Richtlinie aus geografischen Gründen gegenstandslos ist oder dass die Schifffahrt „technisch nicht möglich“ ist. Vielmehr beweisen sie, dass es sich bei der Binnenschifffahrt um eine beschränkte Aktivität handelt, die eine Mindestverpflichtung zur Umsetzung nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 rechtfertigt.
63. Ferner macht das Königreich Dänemark geltend, die Befreiung dieses Mitgliedstaats von der Umsetzung der Richtlinie 2017/2397 lasse sich aus seiner Befreiung von der Umsetzung der Richtlinie 2016/1629 ableiten.
64. Die Richtlinie 2016/1629 enthält die technischen Vorschriften für Binnenschiffe. Sie sieht in ihrem Anhang I eine Liste der in die geografischen Zonen 1, 2 und 3 eingeteilten Binnenwasserstraßen des Unionsnetzes vor. In dieser Liste wird nicht auf dänische Binnenwasserstraßen verwiesen. Darüber hinaus nimmt Art. 40 der Richtlinie 2016/1629 eine Reihe von Mitgliedstaaten – darunter das Königreich Dänemark – ausdrücklich von der Verpflichtung zur Umsetzung aus.
65. Die Rechtfertigung der Befreiung von der Umsetzung nach der Richtlinie 2016/1629 wird im 27. Erwägungsgrund dieser Richtlinie dargelegt. In diesem Erwägungsgrund heißt es: „In Dänemark, Estland, Irland, Griechenland, Spanien, Zypern, Lettland, Malta, Portugal, Slowenien und Finnland gibt es keine Binnenwasserstraßen, oder es findet keine Binnenschifffahrt von wesentlichem Umfang statt.“ Daher wäre es eine „unverhältnismäßige und unnötige Verpflichtung“, wenn die Mitgliedstaaten diese Richtlinie umsetzen und anwenden müssten.
66. Ich leugne nicht, dass in Bezug auf den Anwendungsbereich und die Definitionen Ähnlichkeiten zwischen der Richtlinie 2016/1629 und der Richtlinie 2017/2397 bestehen. Auch nimmt die Richtlinie 2016/1629 eine Einstufung von Binnenwasserstraßen der Union vor, die Dänemark nicht umfasst. Es ließe sich die Ansicht vertreten, dass in Ermangelung einer Einstufung von Binnenwasserstraßen nach der Richtlinie 2017/2397 an die Einstufung nach der Richtlinie 2016/1629 angeknüpft werden könnte.
67. Jedoch ist die Anwendung der in der Richtlinie 2016/1629 vorgesehenen Einstufung von Binnenwasserstraßen auf die Richtlinie 2017/2397 insofern problematisch, als Art. 4 der Richtlinie 2016/1629 bestimmt, dass die Einstufung „[f]ür die Zwecke dieser Richtlinie“ (nämlich der Richtlinie 2016/1629) erfolgt. Auch wenn die geografischen Bedingungen eines Mitgliedstaats gleich bleiben, können die Erwägungen des Unionsgesetzgebers, auf denen die Anwendbarkeit eines bestimmten Rechtsinstruments beruht, unterschiedlich sein. Anders als die Richtlinie 2016/1629 hat der Gesetzgeber in der Richtlinie 2017/2397 einen zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung festgelegt, der auf anderen Erwägungen beruhte als denen, die der älteren Richtlinie zugrunde gelegt wurden.
68. Aus dem Nichtvorhandensein einer Einstufung der dänischen Binnenwasserstraßen durch die Richtlinie 2016/1629 lässt sich daher nicht ableiten, dass es in Dänemark keine Binnenwasserstraßen gibt. Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Dänemark folgt nichts Gegenteiliges aus dem 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2016/1629. In diesem Erwägungsgrund werden zwei alternative Rechtfertigungen für die Befreiung einiger Mitgliedstaaten von der Umsetzungspflicht genannt: weil es entweder „keine Binnenwasserstraßen [gibt], oder [weil] keine Binnenschifffahrt von wesentlichem Umfang statt[findet]“. Dieser Erwägungsgrund bekräftigt das Argument, dass die Binnenschifffahrt in einigen Mitgliedstaaten technisch möglich sein kann, aber nicht in nennenswertem Umfang stattfindet.
69. Auch ist zu betonen, dass Art. 40 der Richtlinie 2016/1629 dadurch, dass er elf Mitgliedstaaten – darunter das Königreich Dänemark – ausdrücklich von seinem Adressatenkreis ausnimmt, diese Mitgliedstaaten von der Verpflichtung zur Umsetzung dieser Richtlinie befreit. Indes kann diese Befreiung nicht automatisch auf die Richtlinie 2017/2397 erstreckt werden, die keinen Mitgliedstaat ausdrücklich von ihrem Adressatenkreis ausnimmt.
70. Nach ihrem Art. 41 ist die Richtlinie 2017/2397 nämlich an die Mitgliedstaaten gerichtet, und zwar ausnahmslos.
71. Überdies unterscheiden sich die beiden Richtlinien – wie die Kommission betont hat – in ihrem Regelungsgegenstand. Die Richtlinie 2016/1629 regelt die für die Binnenschifffahrt geltenden technischen Voraussetzungen, während in der Richtlinie 2017/2397 die Voraussetzungen und Verfahren für die Ausstellung von Zeugnissen über die Qualifikation von Personen, die an dem Betrieb eines Fahrzeugs auf Wasserstraßen der Union beteiligt sind, sowie für die Anerkennung solcher Qualifikationen in den Mitgliedstaaten festgelegt werden.
72. Die Verschiedenheit des Gegenstands der beiden Richtlinien zeigt, dass die Erwägungen, die den Gesetzgeber dazu veranlasst haben, einige Mitgliedstaaten von der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2016/1629, die technische Vorschriften betrifft, zu befreien, im Rahmen der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2017/2397, die die gegenseitige Anerkennung betrifft, nicht ausschlaggebend waren. Während der Unionsgesetzgeber der Auffassung war, dass die Umsetzung der technischen Vorschriften der Richtlinie 2016/1629 für Schiffe für Mitgliedstaaten, in denen es „keine Binnenwasserstraßen“ gibt oder in denen „keine Binnenschifffahrt von wesentlichem Umfang statt[findet]“, unverhältnismäßig wäre, waren im Hinblick auf die gegenseitige Anerkennung nach der Richtlinie 2017/2397, die einen zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung festlegt, andere Erwägungen von Bedeutung.
73. Die Kommission räumt ein, dass es zwischen den beiden Richtlinien ein „Zusammenspiel“ im Hinblick auf die besondere Situation der Mitgliedstaaten gebe, in denen die Binnenschifffahrt nicht von Bedeutung sei und in denen es keine mit anderen Mitgliedstaaten verbundenen Binnenwasserstraßen gebe.
74. Die besondere Situation dieser Mitgliedstaaten ist jedoch bereits in der Anerkennung einer einschränkten Umsetzungspflicht nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 berücksichtigt worden.
75. Aus den im Wesentlichen gleichen Gründen lässt sich aus dem Nichtvorhandensein einer Bezugnahme auf Dänemark in den Karten der Transeuropäischen Verkehrsnetze für die Binnenschifffahrt kein Gegenargument ableiten(24). Die Tatsache, dass die dänischen Wasserstraßen keinen Teil der Kern- und der Gesamtnetze für die Binnenschifffahrt im Sinne der Verordnung 2024/1679 bilden, ist für die Anwendung der Richtlinie 2017/2397 ohne Belang. Wie bereits dargelegt, enthält die Richtlinie 2017/2397 spezifische Maßgaben für Mitgliedstaaten, in denen es keine Binnenwasserstraßen gibt, die mit dem Wasserstraßennetz eines anderen Mitgliedstaats verbunden und Teil eines Kernnetzes sind.
76. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das Königreich Dänemark nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 und Art. 2 der Richtlinie 2021/1233 in eingeschränktem Umfang verpflichtet ist, die Richtlinie 2017/2397 umzusetzen.
77. Daher hat das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus diesen Bestimmungen verstoßen, dass es bei Ablauf der in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen vom 28. September 2023 gesetzten Frist nicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hatte, die erforderlich sind, um diesen Bestimmungen nachzukommen, und der Kommission somit diese Rechts- und Verwaltungsvorschriften auch nicht mitgeteilt hat.
B. Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV
1. Zur Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV
a) Vorbringen der Beteiligten
78. Nach Ansicht der Kommission besteht der Zweck von Art. 260 Abs. 3 AEUV darin, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens erlassene Richtlinien innerhalb der vom Unionsgesetzgeber festgelegten Fristen umzusetzen und so die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten.
79. Im vorliegenden Fall sei die Richtlinie 2017/2397 gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden, und das Königreich Dänemark habe gegen seine Verpflichtungen aus Art. 39 Abs. 3 dieser Richtlinie und Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2021/1233 verstoßen, bis spätestens zum 17. Januar 2022 alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die erforderlich seien, um diesen Richtlinien nachzukommen, und diese Vorschriften unverzüglich der Kommission mitzuteilen. Die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV seien daher erfüllt.
80. Das Königreich Dänemark bestreitet in seiner Klagebeantwortung die Anwendbarkeit von Art. 260 Abs. 3 AEUV. Kern des im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Problems sei eine Meinungsverschiedenheit in der Sache hinsichtlich der Frage, ob die Binnenschifffahrt in Dänemark im Sinne von Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 möglich sei oder nicht. Es gehe daher nicht um die Frage, ob das Königreich Dänemark die zur Umsetzung dieser Richtlinien erforderlichen Maßnahmen erlassen und ob sie diese sie der Kommission mitgeteilt habe, sondern darum, ob diese Richtlinien auf Dänemark anwendbar seien. In Anbetracht des Gegenstands des Rechtsstreits finde Art. 260 Abs. 3 AEUV im vorliegenden Verfahren keine Anwendung.
81. Das Königreich Dänemark macht geltend, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV nach ständiger Rechtsprechung(25) im Rahmen einer Klage, die die Frage betreffe, ob eine Umsetzung nicht ordnungsgemäß erfolgt sei, keine Anwendung finde, wenn der betreffende Mitgliedstaat die Kommission bereits über diese Umsetzung unterrichtet habe. Eine Klage, in der das Bestehen einer Vertragsverletzung die Auslegung des Anwendungsbereichs der betreffenden Bestimmungen einer Richtlinie erfordere, sei daher vom Anwendungsbereich des Art. 260 Abs. 3 AEUV ausgeschlossen.
82. Auch habe das Königreich Dänemark die Kommission vor Ablauf der Umsetzungsfrist, nämlich mit Schreiben vom 19. August 2021, sowie durch Mitteilung im THEMIS-System darüber unterrichtet, dass es nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 von der Umsetzung befreit sei. Das Königreich Dänemark sei daher seiner Verpflichtung aus Art. 260 Abs. 3 AEUV nachgekommen, „Maßnahmen zur Umsetzung einer … Richtlinie mitzuteilen“. Diese Verpflichtung sei nämlich im Kontext des umzusetzenden Rechtsaktes zu verstehen. Die Mitgliedstaaten seien nach Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht verpflichtet, eine Umsetzung fortzusetzen, die über das hinausgehe, was nach dem betreffenden Gesetzgebungsakt erforderlich sei.
83. Zur Bekräftigung seiner Auffassung fügt das Königreich Dänemark hinzu, dass Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 nicht genau angebe, welche Mitgliedstaaten befreit seien. Die Behauptung der Kommission, nur die Republik Zypern und die Republik Malta seien von der Umsetzung befreit, beruhe auf einer Auslegung dieser Bestimmung.
84. Schließlich würde dem Königreich Dänemark, wenn Art. 260 Abs. 3 AEUV im vorliegenden Fall anwendbar wäre, die Möglichkeit genommen, seine Auslegung von Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 vor dem Gerichtshof zu verteidigen, ohne Gefahr zu laufen, mit Sanktionen belegt zu werden.
85. In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, der Vortrag des Königreichs Dänemark, wonach der Kern des Problems in der vorliegenden Rechtssache eine „Meinungsverschiedenheit in der Sache“ hinsichtlich des Anwendungsbereichs von Art. 39 Abs. 4 sei, sei unzutreffend. Der Gerichtshof brauche den Inhalt der Umsetzungsmaßnahmen nicht zu beurteilen, da diese Maßnahmen nicht mitgeteilt worden seien.
86. Zudem tritt die Kommission der Behauptung des Königreichs Dänemark entgegen, es sei seinen Mitteilungspflichten nachgekommen. Die Unterrichtung der Kommission über die Umsetzungsmaßnahmen umfasse nicht „irgendeine Maßnahme“, sondern müsse aussagekräftig sein(26). Die vom Königreich Dänemark vorgelegten Dokumente genügten diesen Anforderungen nicht.
b) Würdigung
87. Nach Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 1 AEUV kann die Kommission, wenn sie beim Gerichtshof Klage nach Art. 258 AEUV erhebt, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, die von ihr den Umständen nach für angemessen erachtete Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen, sofern sie dies den Umständen nach für zweckmäßig hält. Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, so kann er nach Art. 260 Abs. 3 AEUV gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen. Die Zahlungsverpflichtung gilt ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt.
88. Zur Tragweite von Art. 260 Abs. 3 AEUV hat der Gerichtshof entschieden, dass einer Auslegung dieser Bestimmung zu folgen ist, die es zum einen ermöglicht, sowohl die Befugnisse zu gewährleisten, über die die Kommission verfügt, um die wirksame Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen, als auch die Verteidigungsrechte und die Verfahrensstellung zu schützen, die den Mitgliedstaaten nach Art. 258 AEUV in Verbindung mit Art. 260 Abs. 2 AEUV zustehen, und zum anderen den Gerichtshof in die Lage versetzt, seine Rechtsprechungsfunktion ausüben zu können, die darin besteht, im Rahmen nur eines Verfahrens zu beurteilen, ob der betreffende Mitgliedstaat seinen Pflichten betreffend die Mitteilung von Maßnahmen zur Umsetzung der betreffenden Richtlinie nachgekommen ist, und gegebenenfalls die Schwere der dabei festgestellten Pflichtverletzung zu bewerten und die ihm unter den Umständen des Einzelfalls am geeignetsten erscheinende finanzielle Sanktion zu verhängen(27).
89. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof die Wortfolge „Verpflichtung …, Maßnahmen zur Umsetzung … mitzuteilen“ in Art. 260 Abs. 3 AEUV dahin ausgelegt, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, hinreichend klare und genaue Informationen über die Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie mitzuteilen, wobei die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, für jede Bestimmung bzw. alle Bestimmungen einer Richtlinie die Vorschriften anzugeben, mit denen diese Bestimmung(en) umgesetzt wird bzw. werden(28). Es ist jedoch nicht Sache des Gerichtshofs, im Rahmen des in Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeleiteten gerichtlichen Verfahrens zu prüfen, ob die der Kommission mitgeteilten nationalen Maßnahmen eine ordnungsgemäße Umsetzung der Bestimmungen der fraglichen Richtlinie gewährleisten(29).
90. Der Anwendungsbereich von Art. 260 Abs. 3 AEUV umfasst daher nicht nur den Fall, dass ein Mitgliedstaat seiner „verfahrensrechtlichen“ Mitteilungspflicht überhaupt nicht nachkommt, sondern auch den Verstoß gegen die materiell-rechtliche Pflicht, der Kommission klare und genaue Informationen über die Umsetzungsmaßnahmen in Bezug auf jede Bestimmung einer Richtlinie mitzuteilen. Der Fall der fehlerhaften Umsetzung ist hingegen ausgenommen und muss im Rahmen des normalen Verfahrens nach Art. 258 AEUV zu behandelt werden(30).
91. In der vorliegenden Rechtssache wird nicht bestritten, dass das Königreich Dänemark der Kommission keine Umsetzungsmaßnahmen in Bezug auf Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 mitgeteilt hat. Nach Auffassung der Kommission ist klar, dass Art. 260 Abs. 3 anwendbar ist. Demgegenüber vertritt das Königreich Dänemark die Ansicht, dass dies nicht der Fall sei, da Dänemark nicht nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 verpflichtet gewesen sei, diese umzusetzen. Tatsächlich hatte Dänemark der Kommission am 19. August 2021 – deutlich vor dem Ablauf des für die Umsetzung dieser Richtlinie festgelegten Datums – mitgeteilt, dass es der Auffassung sei, von der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie nach deren Art. 39 Abs. 4 befreit zu sein(31).
92. Fraglich ist, ob dieser Fall als Verstoß gegen die „Verpflichtung …, Maßnahmen zur Umsetzung … mitzuteilen“ im Sinne von Art. 260 Abs. 3 AEUV eingestuft werden kann.
93. Bei der Beantwortung dieser Frage sind die Umsetzungsmethode der Richtlinie, die Gegenstand der Klage der Kommission ist, und die Voraussetzungen für Ausnahmen von der Umsetzungspflicht zu berücksichtigen. Die Richtlinie 2017/2397 sieht keine einheitliche Umsetzungspflicht für alle Mitgliedstaaten vor. Wie bereits oben erläutert(32), gibt es einen zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung, wonach der Umfang der Umsetzungspflicht jeweils in Abhängigkeit von der Erfüllung bestimmter Kriterien von der vollständigen Umsetzung über die eingeschränkte Mindestumsetzung bis zur Nichtumsetzung reicht.
94. Der durch die Richtlinie 2017/2397 eingeführte zielgerichtete Ansatz für die Umsetzung entbindet die Mitgliedstaaten nicht von der Verpflichtung, der Kommission klare und genaue Informationen mitzuteilen(33). Der Inhalt dieser Informationen hängt jedoch notwendigerweise vom Umfang der Umsetzungspflichten der Mitgliedstaaten nach Maßgabe der angeführten Bestimmung ab.
95. Meine vorstehende Prüfung des Vorliegens eines Verstoßes nach Art. 258 AEUV zeigt, dass nicht auf den ersten Blick feststellen lässt, welchen Umfang die Umsetzungspflicht nach der Richtlinie 2017/2397 nicht in offensichtlicher Weise hat. Erforderlich ist eine Auslegung der in Art. 39 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2017/2397 vorgesehenen Voraussetzungen. Während der Anwendungsbereich von Art. 39 Abs. 3 dieser Richtlinie unter Bezugnahme auf deren Art. 2 Abs. 3 bestimmt werden kann, erfordert die Bestimmung des Anwendungsbereichs von Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 eine Auslegung des abstrakten Kriteriums, dass die Binnenschifffahrt „technisch nicht möglich“ ist.
96. Folgt der Gerichtshof meinem Vorschlag, dass die Kommission den Beweis erbracht hat, dass Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 – und nicht deren Art. 39 Abs. 4 – im vorliegenden Fall anwendbar ist, bedeutet dies nicht automatisch, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV Anwendung findet. Denn der Gerichtshof muss in der vorliegenden Klage zunächst den Umfang der in der Richtlinie 2017/2397 vorgesehenen Umsetzungspflichten bestimmen.
97. Die Feststellung, ob sich das Königreich Dänemark zur Stützung seiner Annahme, von der Umsetzung befreit zu sein, auf Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 berufen konnte, betrifft letztlich die Ordnungsmäßigkeit der Umsetzung dieser Richtlinie, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs(34) nur nach Art. 258 AEUV festgestellt werden kann, ohne dass die Vertragsverletzung zur sofortigen Verhängung von Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV führt.
98. Im Rahmen eines solchen spezifischen, zielgerichteten Ansatzes für die Umsetzung, bei dem die vollständige Befreiung von der Verpflichtung zur Umsetzung auf abstrakten Kriterien beruht, ist die Nichtumsetzung durch einen Mitgliedstaat, der der Auffassung ist, diese Kriterien zu erfüllen, nicht lediglich das Ergebnis von Untätigkeit. Sie ist das Ergebnis der Auslegung des Umfangs der Befreiung, die dieser Mitgliedstaat vornimmt. Die Gültigkeit dieser Auslegung ist vom Gerichtshof im Rahmen des ordentlichen Verfahrens nach Art. 258 AEUV zu prüfen.
99. Anders wäre es, wenn die unter Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 fallenden Mitgliedstaaten ausdrücklich genannt würde. In diesem Fall gäbe es keine inhaltliche Auseinandersetzung darüber, welcher Mitgliedstaat vom Anwendungsbereich der Befreiung erfasst ist. Wären im endgültigen Text nur die Republik Zypern und die Republik Malta – Mitgliedstaaten, bei denen es sich nach Auffassung der Kommission um die einzigen Mitgliedstaaten handelt, in denen die Binnenschifffahrt „technisch nicht möglich“ ist – genannt, so stünde außer Zweifel, dass das Königreich Dänemark nicht von der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie befreit wäre.
100. Dies war jedoch nicht die Entscheidung, die der Gesetzgeber getroffen hat. Die Bedeutung des derzeitigen Wortlauts von Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 ist daher, wie die Kommission in ihrer Erwiderung anerkennt, „der Gegenstand einer Auslegung dessen, was in dem einzelnen Mitgliedstaat technisch möglich ist“ (Hervorhebung nur hier).
101. Auch ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Tatsache, dass Dänemark in früheren Phasen des Gesetzgebungsverfahrens befreit war, zu der Unsicherheit in Bezug auf die Befreiung beiträgt, weshalb diese der Auslegung bedarf.
102. Im Fall einer Streitigkeit über die Auslegung der einzelnen in dieser Richtlinie vorgesehenen Umsetzungsvarianten ist es Sache des Gerichtshofs, über die anwendbare Variante zu entscheiden. Diese Frage, die keineswegs offensichtlich ist, erfordert zunächst ein klarstellendes Urteil, das in einem Verfahren nach Art. 258 AEUV erlassen wird(35). Erst wenn der betreffende Mitgliedstaat diesem Urteil nicht nachkommt, wäre es möglich, Sanktionen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV zu verhängen.
103. Wäre in einem solchen Fall Art. 260 Abs. 3 AEUV anwendbar, wäre dies mit dem Zweck dieser Bestimmung unvereinbar. Der Gerichtshof hat entschieden, dass mit der Einführung des in Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Mechanismus nicht nur das Ziel verfolgt wurde, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, innerhalb kürzester Zeit eine Vertragsverletzung zu beenden, die ohne eine solche Maßnahme vermutlich fortbestanden hätte, sondern auch das Ziel, das Verfahren zur Verhängung finanzieller Sanktionen bei Verletzungen der Pflicht, eine nationale Maßnahme zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, zu vereinfachen und zu beschleunigen(36).
104. Im Rahmen der vorliegenden Klage kann das beschleunigte Sanktionsverfahren nicht dazu dienen, den betreffenden Mitgliedstaat dazu anzuhalten, die Richtlinie umzusetzen, und das Verfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen. Diese Zwecke könnten nur erfüllt werden, wenn es eine klare und genaue Umsetzungspflicht gäbe. Aus den zuvor dargelegten Gründen ist das jedoch nicht der Fall in einem Sachverhalt, in dem der Gesetzgeber Mitgliedstaaten vollständig von der Umsetzung befreit hat, wenn sie abstrakte Kriterien, die eine Auslegung erfordern, erfüllen.
105. Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, muss dem betreffenden Mitgliedstaat die Möglichkeit eingeräumt werden, dem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen, nachdem der Gerichtshof über die zutreffende Auslegung des Umfangs der Umsetzungspflicht entschieden hat. Dies gilt umso mehr im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens, in dem das Königreich Dänemark vor Ablauf der Umsetzungsfrist den Standpunkt vertreten hat, dass es nicht über Binnenwasserstraßen verfüge und daher nach Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 von der Verpflichtung zur Umsetzung dieser Richtlinie befreit sei(37).
106. Der Gesetzgebungskontext von Art. 260 Abs. 3 AEUV, zu dem das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV gehört, stützt die von mir vorgeschlagene Auslegung ebenfalls. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das in Art. 258 AEUV vorgesehene Verfahren den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, in einem konkreten Fall dem Standpunkt der Kommission hinsichtlich der Maßnahmen, mit denen eine ordnungsgemäße Umsetzung der betreffenden Richtlinie sichergestellt werden kann, entgegenzutreten, ohne sogleich Gefahr zu laufen, dass ihnen eine finanzielle Sanktion auferlegt wird. Eine solche Sanktion könnte nämlich gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV nur verhängt werden, wenn der fragliche Mitgliedstaat die sich aus einem ersten Urteil, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird, ergebenden Maßnahmen nicht erlassen hat(38).
107. Mit anderen Worten: Ein Mitgliedstaat muss die Möglichkeit haben, seine Auffassung zum Umfang der Umsetzungspflicht darzulegen, wenn diese Verpflichtung von im Gesetz vorgesehenen Kriterien abhängt, und die abweichende Ansicht der Kommission anzugreifen, ohne dass hierfür unmittelbar Sanktionen drohen, die sofort verhängt werden könnten. Andernfalls könnte, wie das Königreich Dänemark geltend gemacht hat, die praktische Wirksamkeit des Vorverfahrens in Frage gestellt werden.
108. Das Risiko finanzieller Sanktionen und auch der Zeitpunkt, ab dem Sanktionen verhängt werden können, stellen einen bedeutenden Unterschied zwischen einem Urteil nach Art. 258 AEUV und einem Urteil nach Art. 260 Abs. 3 AEUV dar. Im juristischen Schrifttum ist hervorgehoben worden, dass, während ein Pauschalbetrag nach Art. 258 AEUV erst nach dem zweiten Urteil gemäß Art. 260 Abs. 2 verhängt werden könne, „nach Art. 260 Abs. 3 AEUV ein Pauschalbetrag für den Zeitraum vor der Verkündung des (ersten und einzigen) Urteils des Gerichtshofs“ verhängt werden könne(39). Gegen einen Mitgliedstaat auf der Grundlage dieses „ersten und einzigen“ Urteils Sanktionen wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie zu verhängen, die eine Befreiung von der Umsetzung ausdrücklich vorsieht, könnte die Glaubwürdigkeit der Sanktionsregelung untergraben.
109. Abschließend möchte ich darauf hinweisen, dass die Sachlage bei der vorliegenden Klage – entgegen dem Vortrag der Kommission – eine andere ist als in den Fällen, in denen der Gerichtshof über die fehlende Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen entschieden hat, obwohl die Mitgliedstaaten ihre Umsetzungspflicht aufgrund der angeblich fehlenden Relevanz bestimmter Bestimmungen der betreffenden Richtlinien bestritten haben.
110. Zwar geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass eine solche Beurteilung eines Mitgliedstaats offensichtlich nicht ausreichen kann, um diesen von seiner Verpflichtung zu entbinden, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um einer Richtlinie nachzukommen, oder von seiner Verpflichtung zu befreien, der Kommission die Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie mitzuteilen(40).
111. Doch geht es in der vorliegenden Klage nicht um einen Mitgliedstaat, der die Relevanz der Bestimmungen einer Richtlinie, die er normalerweise umsetzen müsste, bestreitet. Es geht um eine Richtlinie, die einen spezifischen, zielgerichteten Ansatz für die Umsetzung verfolgt, in dem die vollständige Befreiung von der Umsetzung in eine Bestimmung eingebettet ist, die zu unterschiedlichen Auslegungen führen kann.
112. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV unter den Umständen der vorliegenden Klage keine Anwendung findet, wenn eine inhaltliche Streitigkeit über den Umfang der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2017/2397 und insbesondere über die Auslegung des abstrakten Kriteriums vorliegt, aufgrund dessen ein Mitgliedstaat nach Art. 39 Abs. 4 dieser Richtlinie von der Umsetzung befreit ist. Somit ist dem Antrag der Kommission nach Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht stattzugeben.
2. Zu den finanziellen Sanktionen
113. Die Kommission beantragt gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV, gegen das Königreich Dänemark im Anschluss an die Feststellung, dass es gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinien 2017/2397 und 2120/1233 mitzuteilen, sowohl einen Pauschalbetrag als auch ein tägliches Zwangsgeld ab der Verkündung des Urteils zu verhängen.
114. Die Kommission legt nach ihrer Mitteilung 2023/C 2/01 mit dem Titel „Finanzielle Sanktionen in Vertragsverletzungsverfahren“(41) den Betrag dieser Sanktionen auf der Grundlage der Schwere des Verstoßes, der Dauer dieses Verstoßes und der Abschreckungswirkung fest, die erforderlich ist, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.
115. Das Königreich Dänemark wendet sich gegen die Verhängung finanzieller Sanktionen, da diese seines Erachtens unter den Umständen des vorliegenden Falls unangemessen wären. Falls der erste von der Kommission nach Art. 258 AEUV geltend gemachte Klagegrund Erfolg haben sollte, müsse ihm die Möglichkeit eingeräumt werden, dem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen. Sollte der Gerichtshof jedoch der Auffassung sein, dass eine finanzielle Sanktion zu verhängen sei, wäre nur ein tägliches Zwangsgeld angemessen, und zwar mit Wirkung ab einem späteren Zeitpunkt als dem des Urteils.
116. Ich halte es nicht für erforderlich, mich zu der genauen Berechnung der Sanktionen zu äußern, da Art. 260 Abs. 3 AEUV meines Erachtens auf die Umstände der vorliegenden Klage keine Anwendung findet. Gleichwohl möchte ich einige Anmerkungen machen für den Fall, dass der Gerichtshof meine Auffassung nicht teilt.
117. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Verfasser von Art. 260 Abs. 3 AEUV zur Erreichung des mit dieser Bestimmung verfolgten Ziels zwei Arten finanzieller Sanktionen vorgesehen haben, nämlich den Pauschalbetrag und das Zwangsgeld.
118. Insoweit geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass die Frage, ob die eine oder die andere dieser beiden Maßnahmen angewandt wird, von ihrer Eignung zur Erfüllung des verfolgten Zweckes nach Maßgabe der Umstände des konkreten Falles abhängt. Während die Verhängung eines Zwangsgelds besonders geeignet erscheint, um einen Mitgliedstaat zu veranlassen, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, fortzubestehen, so schnell wie möglich zu beenden, beruht die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags eher auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung lange Zeit fortbestanden hat(42).
119. Hinsichtlich der Frage der Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass es Sache des Gerichtshofs ist, in jeder Rechtssache anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungs- und Abschreckungswirkung die angemessenen Sanktionen zu bestimmen, um insbesondere die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern(43).
120. In der vorliegenden Rechtssache beruht der Verstoß des Königreichs Dänemark gegen seine Verpflichtungen – wie ich in meiner vorstehenden Prüfung ausführlich erläutert habe – auf seiner unzutreffenden Auslegung des Umfangs seiner Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2017/2397. Diese Angelegenheit ist zunächst durch den Gerichtshof zu entscheiden; dem betreffenden Mitgliedstaat muss die Möglichkeit gegeben werden, dem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen. Die Verhängung finanzieller Sanktionen würde daher keinen Abschreckungszweck erfüllen, um künftige ähnliche Verstöße gegen das Unionsrechts zu vermeiden.
121. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof es als angemessen erachtet, eine finanzielle Sanktion zu verhängen. würde ich, wie vom Königreich Dänemark angeregt, vorschlagen, nur ein tägliches Zwangsgeld zu verhängen.
122. Was die Zahlungsmodalitäten des Zwangsgelds anbelangt, ist es nach Art. 260 Abs. 3 AEUV Sache des Gerichtshofs, den Zeitpunkt festzulegen, ab dem die Zahlungsverpflichtung gilt(44). In Anbetracht der besonderen Umstände des vorliegenden Falles(45) erscheint es angebracht, das zu verhängende tägliche Zwangsgeld ab einem vom Gerichtshof zu bestimmenden Zeitpunkt nach der Urteilsverkündung(46) bis zur Beendigung der festgestellten Vertragsverletzung durch den Mitgliedstaat zu verhängen(47). Die Festlegung des Beginns auf einen Zeitpunkt nach der Urteilsverkündung würde es dem Königreich Dänemark erlauben, der Auslegung von Art. 39 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2017/2397 nachzukommen.
V. Kosten
123. Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da die Kommission und das Königreich Dänemark nach meinem Dafürhalten jeweils mit einem Antrag unterlegen sind, sind ihnen jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
VI. Ergebnis
124. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie (EU) 2017/2397 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2017 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt und zur Aufhebung der Richtlinien 91/672/EWG und 96/50/EG des Rates sowie aus Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2021/1233 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juli 2021 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2017/2397 hinsichtlich der Übergangsmaßnahmen für die Anerkennung von Zeugnissen aus Drittländern verstoßen hat, dass es die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie bei Ablauf der in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen vom 28. September 2023 festgesetzten Frist nicht erlassen oder sie jedenfalls der Europäischen Kommission nicht mitgeteilt hat;
2. die Klage im Übrigen abzuweisen;
3. der Europäischen Kommission und dem Königreich Dänemark jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
1 Originalsprache: Englisch.
2 ABl. 2017, L 345, S. 53.
3 ABl. 2021, L 274, S. 52.
4 Vgl. allgemein Grimaldi, M., Inland waterway transport: the European legal framework, Routledge, Oxon/New York, 2023, S. 132-212.
5 Vgl. 43. Erwägungsgrund der Richtlinie 2017/2397.
6 Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. 1996, L 228, S. 1) (im Folgenden: TEN-V-Karte).
7 Richtlinie 2016/1629 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2016 zur Festlegung technischer Vorschriften für Binnenschiffe, zur Änderung der Richtlinie 2009/100/EG und zur Aufhebung der Richtlinie 2006/87/EG (ABl. 2016, L 252, S. 118).
8 Urteile vom 14. Juni 2007, Kommission/Belgien (C‑422/05, EU:C:2007:342, Rn. 59), und vom 14. Januar 2010, Kommission/Tschechische Republik (C‑343/08, EU:C:2010:14, Rn. 39 bis 42).
9 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juni 2024 über Leitlinien der Union für den Aufbau des Transeuropäischen Verkehrsnetzes, zur Änderung der Verordnungen (EU) 2021/1153 und (EU) Nr. 913/2010 und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1315/2013 (ABl. L, 2024/1679).
10 United Nations Treaty Series, Vol. 2072, p. 313
11 Geschlossen in Montego Bay am 10. Dezember 1982 (United Nations Treaty Series, Bd. 1833, S. 3).
12 Urteile vom 30. Januar 2002, Kommission/Griechenland (C‑103/00, EU:C:2002:60, Rn. 23), und vom 25. April 2024, Kommission/Polen (Whistleblower-Richtlinie) (C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 28).
13 In meinen nachstehenden Ausführungen werde ich mich der besseren Lesbarkeit halber nur auf die Richtlinie 2017/2397 beziehen, soweit durch die Richtlinie 2021/1233 Bestimmungen geändert werden, für die eine Verpflichtung zur eingeschränkten Umsetzung von Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397 besteht.
14 Vgl. Urteile vom 17. November 1983, Merck (C‑292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12), und vom 12. Februar 2026, Stichting Koskea (C‑490/24 EU:C:2026:89, Rn. 23).
15 Urteil vom 11. November 2025, Dänemark/Parlament und Rat (Angemessene Mindestlöhne) (C‑19/23, EU:C:2025:865, Rn. 106 und die dort angeführte Rechtsprechung).
16 Vgl. Jessen, H. „EU Law and Inland Waterway Transportation“, in Jessen, H. und Werner, M.J. (Hrsg.), EU Maritime Transport Law, Beck-Hart-Nomos, 2016, S. 54, und van Dorsser, C., „Existing waterway infrastructures and future needs“ in Wiegmans, B., und Konings, R. (Hrsg.), Inland waterway transport – Challenges and prospects, Routledge, London, 2016, S. 99-124, auf S. 99.
17 Siehe Nr. 19 der vorliegenden Schlussanträge.
18 Vgl. Art. 35 des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/50/EG des Rates und der Richtlinie 91/672/EWG des Rates (COM[2016] 82 final).
19 Arbeitspapier des Generalsekretariats des Rates, Brüssel, 9. Juni 2017.
20 Art. 8 Abs. 1 des Seerechtsübereinkommens sieht vor: Soweit in Teil IV (der sich auf Archipelstaaten bezieht) nichts anderes bestimmt ist, „gehören die landwärts der Basislinie des Küstenmeers gelegenen Gewässer zu den inneren Gewässern des Staates“. Aus dieser Bestimmung folgt, dass die inneren Gewässer Küstengewässer sind, die in Gegenüberstellung zum Küstenmeer definiert sind. Vgl. Bangert, K., „Internal Waters“, in Max Planck Encyclopaedia of Public International Law (Oxford Public International Law), sowie Churchill, R.R., und Lowe, A.V., The Law of the Sea, 3. Aufl., Juris Publishing/Manchester University Press, Yonkers/Manchester, 1999, S. 60, die darlegen, dass es sich bei Binnenwasserstraßen um solche Wasserstraßen handelt, die „landwärts der Basislinie liegen, von der aus das Küstenmeer und die anderen Meeresgebiete bemessen werden“ (freie Übersetzung).
21 Dies schließt eine abweichende rechtliche Einstufung durch den betreffenden Mitgliedstaat für andere Zwecke als die Richtlinie 2017/2397 nicht aus. Vgl. Coelho, N.F., und Raakjaer, J., „Governance of inland port classification: insights from the Limfjord in Denmark“, WMU Journal of Maritime Affairs, Bd. 25, 2025, S. 119.
22 Urteil vom 14. Januar 2010, Kommission/Tschechische Republik (C‑343/08, EU:C:2010:14, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23 A. a. O., Rn. 42.
24 Vgl. Anhang I der Verordnung 2024/1679.
25 Das Königreich Dänemark bezieht sich auf das Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 55).
26 Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 51 bis 54).
27 Urteile vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 58), und vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 55).
28 Urteile vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 59), und vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 56). Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen und zu gewährleisten, dass alle Bestimmungen der Richtlinie im gesamten Hoheitsgebiet umgesetzt werden, die Mitgliedstaaten für jede Bestimmung der Richtlinie angeben müssen, welche nationale Vorschrift oder nationalen Vorschriften ihre Umsetzung sicherstellen. Sobald diese Mitteilung erfolgt ist und die Kommission gegebenenfalls eine Entsprechungstabelle erhalten hat, obliegt es der Kommission, im Hinblick auf einen Antrag, gegen den betreffenden Mitgliedstaat die in Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgesehene finanzielle Sanktion zu verhängen, nachzuweisen, dass bestimmte Umsetzungsmaßnahmen offensichtlich unterblieben sind oder sich nicht auf das gesamte Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats erstrecken.
29 Ebd.
30 Vgl. Prete, L., Infringement proceedings in EU Law,Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2017, S. 239-290; Prete, L., „Infringement Procedures and Sanctions under Article 260 TFEU: Evolution, Limits and Future Prospects“, in Montaldo, S., Costamagna, F., und Miglio, A. (Hrsg.), EU Law Enforcement: The Evolution of Sanctioning Powers, Routledge, London, 2021, S. 71, auf S.75 ff.
31 Das betreffende Schreiben des Königreichs Dänemark an die Kommission ist Bestandteil der dem Gerichtshof vorliegenden Akte der Rechtssache.
32 Siehe oben, Nr. 19 der vorliegenden Schlussanträge.
33 Dies ergibt sich auch aus dem 43. Erwägungsgrund der Richtlinie 2017/2397.
34 Siehe oben, Nr. 90 der vorliegenden Schlussanträge.
35 Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:322, Nr. 71).
36 Urteile vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 52), und vom 6. März 2025, Kommission/Tschechische Republik (Whistleblower-Richtlinie) (C‑152/23, EU:C:2025:147, Rn. 78).
37 In seinem Schreiben vom 19. August 2021 kommt das Königreich Dänemark, nachdem es auf Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2017/2397 verwiesen hat, zu folgendem Ergebnis: „[D]aher sehen wir uns nicht in der Lage, der Kommission die angeforderten Informationen zu übermitteln, da alle im Anhang des Schreibens aufgeführten Mitteilungen mit Aktivitäten im Zusammenhang stehen, die Binnenwasserstraßen und die Ausbildung von Personal für die Binnenschifffahrt betreffen, die es in Dänemark nicht gibt“.
38 Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 57).
39 Prete, L. und Smulders, B., „The age of maturity of infringement proceedings“, Common Market Law Review, Bd. 58, Teil 2, S. 285-332, auf S. 329. Vgl. auch Wendenburg, A., „The one-stage infringement procedure (Article 260 (3) TFEU) and the irrelevance of political crises in Member States in the recent case law of the CJEU“, Revista General de Derecho Europeo, Bd. 54, 2021, auf S. 3.
40 Urteil vom 6. März 2025, Kommission/Tschechische Republik (Whistleblower-Richtlinie) (C‑152/23, EU:C:2025:147, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41 ABl. 2023, C 2, S. 1.
42 Urteil vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 76).
43 Urteil vom 16. Juli 2020, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18, EU:C:2020:564, Rn. 78).
44 Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 91).
45 Umstände, in Anbetracht derer aus den von mir bereits oben (Nr. 87 f. der vorliegenden Schlussanträge) dargelegten Gründen davon ausgegangen werden sollte, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV keine Anwendung findet.
46 Angesichts der eingeschränkten Umsetzungspflicht nach Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2017/2397, die nur eine Mindestanzahl von Bestimmungen umfasst, könnte ein Zeitraum von wenigen Monaten nach der Urteilsverkündung ausreichend sein.
47 Ein Zwangsgeld kann nur für den Fall verhängt werden, dass die Vertragsverletzung zu dem vom Gerichtshof festgelegten Zeitpunkt noch andauert.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 260 Abs. 3 AEUV
Art. 258 AEUV
Artikel 2 Absatz 3 ausgenommen sind, nur diejenigen Vorschriften
Art. 206 Abs. 3 AEUV
Art. 260 Abs. 2 AEUV