Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-10, Aktenzeichen 3 K 1019/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2015:1110.3K1019.14.NW.0A

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Ausschluss des Klägers aus der Sitzung des Pirmasenser Stadtrates am 27. Januar 2014 durch den Beklagten zu 1) rechtswidrig war.
Die Klage gegen den Beklagten zu 2) wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und der Beklagte zu 1) jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seinen vom Beklagten zu 1) ausgesprochenen Ausschluss von der Ratssitzung des Pirmasenser Stadtrates am 27. Januar 2014 sowie die Ablehnung seines Einspruchs dagegen durch den Beklagten zu 2).
Der Kläger war in der damaligen Kommunalwahlperiode und ist in der jetzigen Kommunalwahlperiode Mitglied des Stadtrates der Stadt Pirmasens; der Beklagte zu 1) ist als Oberbürgermeister Vorsitzender des Stadtrates, des Beklagten zu 2).
Am 27. Januar 2014 fand eine Sitzung des Beklagten zu 2) statt. Vor Eintritt in die Tagesordnung beantragte ein Ratsmitglied die Durchführung einer Gedenkminute für die Opfer des Nationalsozialismus. Nach dem Wortbeitrag eines anderen Ratsmitglieds forderte der Beklagte zu 1) die im Sitzungssaal Anwesenden auf, sich zur Gedenkminute zu erheben.
Danach meldete sich der Kläger mit dem Ruf „Zur Geschäftsordnung“ zu Wort. Der Beklagte zu 1) forderte den Kläger auf, ruhig zu sein, da die Gedenkminute begonnen habe. Der Kläger wiederholte den Zwischenruf mehrfach.
Ausweislich der Niederschrift über die öffentliche Stadtratssitzung am 27. Januar 2014 erteilte der Beklagte zu 1) wegen der fortdauernden lautstarken Zwischenrufe „Zur Geschäftsordnung“ dem Kläger jeweils eine 1., 2. und 3. Ermahnung in Anbetracht der Störung der Gedenkminute. Danach verwies er den Kläger des Sitzungssaales und forderte ihn zum Verlassen des Saales auf.
Dieser Aufforderung kam der Kläger erst nach dem Hinweis des Beklagten zu 1) nach, ein weiteres Verbleiben im Sitzungssaal stelle einen Hausfriedensbruch dar und er werde zur Durchsetzung des Saalverweises den Ordnungsdienst rufen.
Mit Schreiben vom 27. Januar 2014 wandte sich der Kläger an die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion mit der Bitte, dem Beklagten zu 1) wegen der Vorfälle am 27. Januar 2014 eine Rüge zu erteilen. Der Ausschluss aus der Stadtratssitzung an diesem Tage sei nicht statthaft gewesen. Er habe mit seinen Rufen „Zur Geschäftsordnung“ lediglich von dem ihm zustehenden Recht, sich zu Wort zu melden, Gebrauch gemacht, was der Beklagte zu 1) mit drei „Ordnungsrufen“ und dem Sitzungsausschluss beantwortet habe.
Am 7. Februar 2014 erhob der Kläger gegen die „Ordnungsrufe“ und den Sitzungsausschluss Einspruch.
In der Stadtratssitzung am 24. Februar 2014 befasste sich der Beklagte zu 2), bevor er über den Einspruch des Klägers gegen den Sitzungsausschluss entschied, mit der Niederschrift zur Stadtratssitzung am 27. Januar 2014. Der Beklagte zu 1) erläuterte, es sei nicht von Bedeutung, ob Ordnungsrufe unter Verwendung des Begriffs „Ordnungsruf“ oder „Ermahnung“ erteilt worden seien. Der Kläger habe sie, wie seinen Ausführungen zu entnehmen sei, als Ordnungsrufe verstanden. Auf den Vorschlag des Beklagten zu 1), in der Einleitung der Niederschrift zur Stadtratssitzung vom 27. Januar 2014 den Begriff „Ermahnung“ in „Ordnungsruf“ umzuwandeln, erhob sich kein Widerspruch. Es erfolgte die Ergänzung zur Niederschrift vom 27. Januar 2014:
„* Nachtrag aufgrund des Beschlusses zu TOP 1 Einwendung gegen die Niederschrift der Stadtratssitzung vom 27.01.2014, in der Sitzung des Stadtrates am 24.02.2014:
Die Einleitung der Niederschrift über die Sitzung des Stadtrates am 27.01.2014 wurde dahingehend modifiziert, dass der Begriff „Ermahnung" in „Ordnungsruf" geändert wird.“
Den Einspruch des Klägers gegen die Ausschlussverfügung des Beklagten zu 1) lehnte der Beklagte zu 2) nach § 38 Abs. 3 Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz - GemO - mehrheitlich ab.
Der Kläger beantragte am 24. November 2014 die Gewährung von Prozesskostenhilfe zur beabsichtigten Klageerhebung, mit der er feststellen lassen will, dass sein Ausschluss aus der Sitzung des Pirmasenser Stadtrates am 27. Januar 2014 rechtswidrig war.
Nach Gewährung der beantragten Prozesskostenhilfe durch Beschluss der Kammer vom 26. Januar 2015, zugestellt am 30. Januar 2015, hat der Kläger am 30. Januar 2015 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, die Klage sei zulässig und begründet.
Er habe das für eine solche Feststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse. Dieses folge aus der bestehenden Wiederholungsgefahr; denn der Kläger wolle sich auch weiterhin gegen aus seiner Sicht bestehende Verstöße gegen die Geschäftsordnung mit dem Zuruf „Zur Geschäftsordnung" zu Wort melden, ohne Ordnungsmaßnahmen des Beklagten zu 1) befürchten zu müssen.
Zudem sei der Sitzungsausschluss vom 27. Januar 2014 mit einer hochgradig diskriminierenden Wirkung verbunden, weil der Kläger im Nachgang zu dem hier streitgegenständlichen Vorgang auf Grund einer Strafanzeige des Beklagten zu 1) wegen Hausfriedensbruchs angeklagt und erstinstanzlich verurteilt worden sei; erst das Landgericht Zweibrücken habe das Verfahren im Berufungsrechtszug nach § 153 Abs. 2 Strafprozessordnung - StPO - ohne Auflagen eingestellt. Der Kläger habe daher ein legitimes Rehabilitationsinteresse.
Passiv prozessführungsbefugt seien der Oberbürgermeister der Stadt Pirmasens sowie der Stadtrat, weil das ansonsten geltende Rechtsträgerprinzip im Kommunalverfassungsstreit keine Anwendung finde. Die Klage sei gegen das die Ordnungsmaßnahme erlassende Organ zu richten.
Das Klagerecht sei auch nicht verwirkt, weil die insoweit als grober Richtwert entsprechend heranzuziehende Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - noch nicht abgelaufen sei. Der Kläger habe zunächst allein aus finanziellen Erwägungen von einer Klageerhebung abgesehen, weil er auf Grund seiner Einkommenssituation das Prozesskostenrisiko nicht habe auf sich nehmen wollen. Gleichwohl habe er während des gesamten gegen ihn gerichteten Strafverfahrens stets seine Rechtsauffassung bekräftigt, dass die von ihm getätigten Zurufe „Zur Geschäftsordnung" aus seiner Sicht rechtskonform gewesen seien.
Die Klage sei auch begründet. Die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 Satz 1, 2 GemO seien nicht erfüllt gewesen. Es fehle bereits am Ausspruch eines förmlichen Ordnungsrufes. Es seien lediglich Ermahnungen erteilt worden; hiervon seien die Staatsanwaltschaft Zweibrücken sowie das Amtsgericht Pirmasens ausgegangen. Das Sitzungsprotokoll der Stadtratssitzung vom 27. Januar 2014 sei nicht dergestalt geändert worden, dass das Wort „Ermahnung" durch das Wort „Ordnungsruf" ersetzt worden sei. Der Beklagte zu 2) habe eine entsprechende Änderung gar nicht beschlossen, wie sich aus dem Sitzungsprotokoll der Folgesitzung am 24. Februar 2014 ergebe. Laut Sitzungsprotokoll vom 24. Februar 2014 habe der Kläger beantragt, das Sitzungsprotokoll vom 27. Januar 2014 in einem ganz anderen Punkt zu berichtigen. Hierüber sei eine Aussprache erfolgt, in deren Rahmen der Beklagte zu 1) angeregt habe, den Berichtigungsantrag des Klägers mit der Maßgabe zur Abstimmung zu stellen, dass die Worte „Ermahnung" durch „Ordnungsruf" ersetzt würden. Die sodann durchgeführte Abstimmung habe aber zur Ablehnung des Berichtigungsantrags des Klägers einschließlich der vom Beklagten zu 1) angeregten Modifikation geführt.
Eine (formlose) Ermahnung sei etwas gänzlich anderes als ein (förmlicher) Ordnungsruf. Während die Ermahnung ein nicht in die Rechte des Ratsmitglieds eingreifender nicht justiziabler Hinweis auf beanstandungswürdiges Verhalten darstelle, handele es sich bei einem Ordnungsruf um eine rechtsförmige Maßnahme, die dadurch in die Rechte des Ratsmitglieds eingreife, dass sie die Vorstufe zu einem nachfolgenden Sitzungsausschluss darstellen könne. Mangele es bereits am Ausspruch eines förmlichen Ordnungsrufes, komme ein Sitzungsausschluss nicht in Betracht.
Selbst wenn der Beklagte zu 1) förmliche Ordnungsrufe erteilt hätte, könnten diese den ausgesprochenen Sitzungsausschluss nicht tragen, weil diese - unterstellten - Ordnungsrufe ihrerseits rechtswidrig wären. Die Voraussetzungen für den Erlass eines Ordnungsrufes hätten nicht vorgelegen. Gemäß § 38 Abs. 1 GemO setze die Verhängung eines Ordnungsrufes einen Verstoß gegen Bestimmungen der Geschäftsordnung oder aber ein grob ungebührliches Verhalten voraus. Beides sei vorliegend nicht gegeben gewesen. Der Kläger habe durch seinen Zuruf „Zur Geschäftsordnung" nicht gegen die Geschäftsordnung verstoßen.
Auch ein grob ungebührliches Verhalten sei dem Kläger nicht vorzuwerfen. „Grob ungebührlich" seien nach der ständigen Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz Beschimpfungen oder die Verächtlichmachung anderer Sitzungsteilnehmer. Der Ordnungsruf sei gerechtfertigt, wenn die Grenzen des Erträglichen überschritten würden, wozu letztlich auf die „parlamentarischen" Gepflogenheiten Bezug zu nehmen sei. Nach diesen Maßstäben könne dem Kläger keine „grobe Ungebühr" angelastet werden, denn er habe sich lediglich im Einklang mit § 18 der Geschäftsordnung des Stadtrates „Zur Geschäftsordnung" zu Wort gemeldet. Ein von der Geschäftsordnung erlaubtes Verhalten könne schon denknotwendig nicht gleichzeitig eine „grobe Ungebühr" darstellen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass sein Ausschluss aus der Sitzung des Pirmasenser Stadtrates am 27. Januar 2014 rechtswidrig war.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagten rügen zunächst, dass es an einem gegenwärtigen Rechtsverhältnis fehle. Durch die Kommunalwahl 2014 sei eine Zäsur erfolgt, d. h. die jetzigen Rechte des Klägers als Ratsmitglied beruhten auf der Kommunalwahl 2014. Die Rechte, die der Kläger zum Zeltpunkt der hier in Streit stehenden Stadtratssitzung innegehabt habe, hätten hingegen auf der Kommunalwahl 2009 beruht.
Ebenfalls fraglich erscheine, ob der Beklagte zu 1) tauglicher Gegner einer solchen Klage sein könne im Sinne des Funktionsträgerprinzips, da jedenfalls das VG Köln in einem vergleichbaren Fall zu dem Ergebnis gekommen sei, dass ein Bürgermeister nicht mehr Klagegegner sei, wenn sich die Kommunalvertretung den Vorgang zu Eigen gemacht habe. Die ursprüngliche Ordnungsmaßnahme des Bürgermeisters sei mit dem Stadtratsbeschluss gegenstandslos geworden (VG Köln, Gerichtsbescheid vom 12. Mai 2009 - 4 K 3752/08 -). Damit wäre hier die Klage zumindest in diesem Teil ohne Aussicht auf Erfolg, da der Beklagte zu 2) den Sitzungsausschluss in seiner Sitzung vom 24. Februar 2014 bestätigt habe. Der Beklagte zu 1) sei nicht mehr das entsprechende „Kontrastorgan", sondern ausschließlich der Beklagte zu 2).
Ob ein grob ungebührliches Verhalten oder ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung im Sinne des § 38 Abs. 1 GemO vorgelegen habe, brauche nicht entschieden zu werden, da letztlich im Verhalten des Klägers, das als rechtsmissbräuchlich einzustufen sei, sowohl ein grob ungebührliches Verhalten liege als auch ein Verstoß gegen die immanenten Grundsätze der Geschäftsordnung zu sehen sei.
Es handele sich bei der Gedenkminute nicht um einen Tagesordnungspunkt, der gesondert und per Abstimmung hätte formell auf die Tagesordnung gesetzt werden müssen. Das Protokoll spreche insofern auch nur von einer „Anregung" und nicht von einem formellen Antrag auf Aufnahme auf die Tagesordnung. Ein solches Gedenken sei einem Beschluss im Sinne einer Sachentscheidung nicht zugänglich, da diese eine faktische Handlung darstelle, bei der jedes Ratsmitglied nach freiem Gewissen entscheiden könne, ob es teilnehme oder nicht. „Normale" Tagesordnungspunkte seien hingegen davon geprägt, dass der Stadtrat sich mit einer Angelegenheit innerhalb seiner Organzuständigkeit befasse, zu der er dann im Regelfall eine Entscheidung zu treffen habe. Das sei bei einer Gedenkminute nicht der Fall. Im Übrigen beschränke sich eine Gedenkminute nicht auf die Befassung der Mitglieder des Stadtrates, an der Durchführung einer Gedenkminute nähmen auch die anwesenden Mitarbeiter der Verwaltung sowie das Publikum teil, soweit sie dies im Einzelfall wollten. Allein dies zeige, dass es nicht sinnig sei, den Fall unter dem Blickwinkel der Aufnahme auf die Tagesordnung des Stadtrates zu sehen. Dies sei bislang nicht so gehandhabt und nicht beanstandet worden - auch nicht vom Kläger.
Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass eine Abstimmung über das Stattfinden einer Gedenkminute notwendig gewesen wäre, so läge diese konkludent darin, dass sich bis auf wenige Ausnahmen die Ratsmitglieder und übrigen Anwesenden zur Gedenkminute bereits erhoben gehabt hätten und diese faktisch bereits begonnen gehabt habe, als der Kläger zu seinen Rufen angesetzt habe. Dazu passend seien die Verwaltung und wohl auch der fast vollständige Rat davon ausgegangen, dass die Redebeiträge beendet gewesen seien. Dementsprechend sei der Kläger nicht als Redner vorgemerkt gewesen.
Das Gericht hat zur Frage, mit welchen Worten sich der Beklagte zu 1) in der Sitzung am 27. Januar 2014 an den Kläger nach dessen Rufen „Zur Geschäftsordnung“ gewandt hat, durch Zeugenvernehmung Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 10. November 2015 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die bezüglich der Sitzung des Stadtrates der Stadt Pirmasens vom 27. Januar 2014 und 24. Februar 2014 gefertigten Unterlagen sowie die weiteren von den Beteiligten vorgelegten Schreiben verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung am 10 November 2015 waren. Des Weiteren wird Bezug genommen auf die Niederschrift vom 10. November 2015.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen gegen den Beklagten zu 1) und den Beklagten zu 2) sind zulässig (1.). Die Klage gegen den Beklagten zu 1) ist auch begründet (2.), während die Klage gegen den Beklagten zu 2) unbegründet ist (3.).
1. Die Klagen sind nach § 43 VwGO als Feststellungsklagen in Kommunalverfassungsstreitigkeiten zulässig, da der Kläger geltend machen kann, durch den Ausschluss aus der Sitzung des Stadtrates der Stadt Pirmasens am 27. Januar 2014 in eigenen Rechten als Ratsmitglied verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO, § 30 GemO).
Der Zulässigkeit der Klage steht insoweit nicht entgegen, dass es um ein Rechtsverhältnis aus einer vergangenen Kommunalwahlperiode geht. Rechtsverhältnisse aus einer vergangenen Wahlperiode sind noch feststellungsfähig, wenn der Kläger weiterhin Ratsmitglied ist, selbst wenn die Person des Bürgermeisters gewechselt hat. Es ist nämlich ein Interesse daran anzuerkennen, dass das Ratsmitglied die im Kreise seiner Kollegen verbleibende diskriminierende Wirkung abzuwenden sucht und im Übrigen bestrebt ist, eine Klärung im Hinblick auf zukünftig mögliche Fallgestaltungen herbeizuführen, um sein Mitwirkungsrecht abzusichern (vgl. OVG RP, Urteil vom 29. November 1994 - 7 A 10194/94 -, AS RP-SL 25, 74 [76]). Im vorliegenden Falle liegt es so, dass der Kläger weiterhin Ratsmitglied und der Oberbürgermeister weiterhin im Amt ist. Der Ablauf der Kommunalwahlperiode 2009 bis 2014 steht somit der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen.
Vor Erhebung der Klage hat der Kläger auch gemäß § 38 Abs. 3 GemO von dem förmlichen Rechtsbehelf des Einspruchs gegen die Ausschlussverfügung des Beklagten zu 1) Gebrauch gemacht. Da der klägerische Einspruch von dem Beklagten zu 2) in der auf die Stadtratssitzung am 27. Januar 2014, von der der Kläger ausgeschlossen wurde, folgenden Ratssitzung am 24. Februar 2014 zurückgewiesen wurde (vgl. § 38 Abs. 3 Satz 3 GemO), kann der Kläger den Klageweg beschreiten.
2. Die Klage gegen den Beklagten zu 1) ist begründet. Sie richtet sich gegen den richtigen Passivlegitimierten (a.). Der Ausschluss aus der Sitzung des Stadtrates der Stadt Pirmasens am 27. Januar 2014 durch den Beklagten zu 1) ist rechtswidrig (b.), so dass eine entsprechende Rechtswidrigkeitsfeststellung von der Kammer nach § 43 Abs. 1 VwGO zu treffen war.
a. Der Beklagte zu 1) ist richtiger Klagegegner und damit passivlegitimiert. Im Kommunalverfassungsstreit entscheidet die innerorganisatorische Kompetenz- und Pflichtenzuordnung über die Frage der Passivlegitimation (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. Dezember 1994 - 7 B 12954/94 -, AS 25, 74; Urteil vom 2. September 1986 - 7 A 7/86 -, DVBl. 1987, 147). Passivlegitimiert ist danach das Organ der Gemeinde, dem die für das streitige Handeln erforderliche interne zuzurechnen ist. Die für den streitgegenständlichen Ausschluss aus der Sitzung des Stadtrates Pirmasens am 27. Januar 2014 steht nach § 38 Abs. 1 Satz 2 GemO dem Vorsitzenden des Rates zu. Den Vorsitz im Gemeinderat führt nach § 36 Abs. 1 Satz 1, Hs. 1 GemO der Bürgermeister, hier der Oberbürgermeister (vgl. § 28 Abs. 2 GemO). An diesen nach der Gemeindeordnung dem Beklagten zu 1) als Ratsvorsitzendem zustehenden Ordnungsbefugnissen gegenüber Ratsmitgliedern, wozu ein Sitzungsausschluss unter den Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 Satz 1 GemO zählt, ändert der Umstand, dass der Gemeinderat, hier also der Stadtrat, über einen Einspruch gegen einen Sitzungsausschluss nach § 38 Abs. 3 GemO zu entscheiden hat, nichts. Diese Ordnungsmaßnahme, zu deren Verhängung nach der Kompetenzregelung der Gemeindeordnung ausschließlich der Vorsitzende des Gemeinderates zuständig ist, wird durch die Entscheidung über den Einspruch gegen die Maßnahme nicht zu einer Entscheidung des Gemeinderates. Zweck des Einspruchsverfahren ist zunächst eine organinterne Schlichtung herbeizuführen (vgl. Schaaf in Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz - KVR RP - , § 38 GemO Anm. 4.1.1) und, wenn dies scheitert, die Maßnahme des Ratsvorsitzenden zu überprüfen. Die Entscheidungsbefugnis über einen Einspruch gegen eine nach § 38 Abs. 1 GemO von dem Ratsvorsitzenden getroffene Ordnungsmaßnahme bedeutet jedoch nicht, dass die Ordnungsbefugnisse des Ratsvorsitzenden quasi auf den Gemeinderat übergehen und die verhängte Maßnahme zu einer solchen des Stadtrates wird. Die Befugnis, über einen Einspruch nach § 38 Abs. 3 GemO zu entscheiden, vermag die gesetzliche Kompetenzregelung für Ordnungsbefugnisse gemäß § 38 Abs. 1 GemO nicht zu ändern.
b. Der Sitzungsausschluss des Klägers von der Sitzung des Stadtrates Pirmasens am 27. Januar 2014 durch den Beklagten zu 1) ist rechtswidrig, weil die Voraussetzungen hierfür nach § 38 Abs. 1 Satz 2 GemO nicht vorlagen.
Auf das Verhalten des Klägers und des Beklagten zu 1) sind die Regeln der Gemeindeordnung anwendbar. Denn der Stadtrat der Stadt Pirmasens befand sich im hier maßgeblichen Zeitpunkt - Durchführung der Gedenkminute am 27. Januar 2014 - bereits in der Ratssitzung. Der Beklagte zu 1) hatte in seiner Eigenschaft als Ratsvorsitzender laut Niederschrift über die öffentliche Stadtratssitzung vom 27. Januar 2014 die Stadtratssitzung eröffnet, die form- und fristgerechte Ladung sowie die Beschlussfähigkeit des Stadtrates festgestellt (vgl. § 36 Abs. 2 GemO). Des Weiteren teilte er mit, in der zuvor stattgefundenen nicht öffentlichen Stadtratssitzung sei angeregt worden, zu Beginn der öffentlichen Stadtratssitzung eine Gedenkminute aus Anlass des Tages des Gedenkens an die Opfer des Nationalsozialismus einzulegen. Befand sich der Stadtrat der Stadt Pirmasens somit in der Stadtratssitzung, so standen dem Beklagten zu 1) als Ratsvorsitzendem nach § 36 Abs. 1 Satz 1 GemO die Ordnungsbefugnisse gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 GemO zur Aufrechterhaltung der Ordnung zu Gebote.
Nach dieser Vorschrift kann der Vorsitzende des Gemeinderates nach dreimaligem Ordnungsruf Ratsmitglieder von der Sitzung ausschließen und erforderlichenfalls zum Verlassen des Sitzungsraumes auffordern. Mit einem Ordnungsruf nach § 38 Abs. 1 Satz 1 GemO kann der Ratsvorsitzende ein grob ungebührliches Verhalten eines Ratsmitglieds oder einen Verstoß gegen Bestimmungen der Geschäftsordnung des Rates ahnden. Dem Ordnungsruf kommt insoweit eine Feststellungsfunktion zu, als mit ihm festgestellt wird, dass das Verhalten eines Ratsmitglieds grob ungebührlich war oder das Ratsmitglied gegen die Geschäftsordnung des Rates verstoßen habe. Daneben erfüllt der Ordnungsruf aber auch eine Warnfunktion. Dem störenden Ratsmitglied wird deutlich gemacht, dass sein Verhalten vom Ratsvorsitzenden nicht hingenommen wird. Lässt das Ratsmitglied sich den Ordnungsruf eine Warnung sein und richtet sein Verhalten entsprechend ein, so hat der Ordnungsruf keine weiteren Folgen. Wiederholt das Ratsmitglied jedoch sein beanstandetes Verhalten, so kann der Ratsvorsitzende dies nach dreimaligem Ordnungsruf gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 GemO mit einem Sitzungsausschluss ahnden. Der Sitzungsausschluss ist aber keine automatische Folge dreier ergangener Ordnungsrufe (vgl. „kann“).
Wegen dieser Sanktionsmöglichkeit muss eine als förmlicher Ordnungsruf zu qualifizierende Maßnahme für das betroffene Ratsmitglied klar erkennbar sein. Es darf kein Zweifel bestehen, dass ein Ordnungsruf erteilt wurde. Denn der förmliche Ordnungsruf mit seiner Feststellungs- und Warnfunktion stellt einen Eingriff in die Statusrechte des Ratsmitglieds dar (OVG RP, Urteil vom 29. November 1994 - 7 A 10194/94 -, AS RP-SL 25, 74 [77]). Der Ordnungsruf muss daher von anderen Maßnahmen, die dem Ratsvorsitzenden zur Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung zu Gebote stehen, eindeutig abzugrenzen sein. Denn dem Ratsvorsitzenden stehen mit Appellen, Rügen oder Ermahnungen andere im Rahmen der Leitungs- und Ordnungsbefugnisse - sozusagen unterhalb der Stufe des Ordnungsrufes und damit im Vorfeld einer rechtlich erheblichen Maßnahme - zu ergreifende Maßnahmen zur Verfügung, um Ratsmitglieder zu ordnungsgemäßem Verhalten anzuhalten. Auch wenn der Ratsvorsitzende sich nicht unbedingt der Worte „Ich rufe Sie zur Ordnung“ bedienen muss, so muss er doch mit der erforderlichen Deutlichkeit zum Ausdruck bringen, dass das Ratsmitglied nicht nur unverbindlich ermahnt oder gerügt werden soll, sondern dass das in der Gemeindeordnung vorgesehene förmliche Disziplinarmittel des Ordnungsrufes eingesetzt werden soll. Neben der eindeutigen Identifikation der Worte des Ratsvorsitzenden als Ordnungsruf muss für das betroffene Ratsmitglied erkennbar sein, dass es sich um drei Ordnungsrufe handelt. Das Ratsmitglied muss in der Lage sein, jeden Ordnungsruf einzeln mitzuzählen. Das Verhalten des Ratsvorsitzenden muss demnach auch insoweit klar und unmissverständlich sein und darf keine Zweifel daran zulassen, dass er das Ratsmitglied nicht nur ermahnen, sondern mit einem Ordnungsruf bzw. mehreren Ordnungsrufen belegt hat.
Gemessen an diesen für Ordnungsrufe zu fordernden strengen Maßstäben ist festzustellen, dass der Beklagte zu 1) dem Kläger keine drei Ordnungsrufe erteilt hat, bevor er ihn von der Stadtratssitzung am 27. Januar 2014 ausgeschlossen hat.
Laut Sitzungsniederschrift vom 27. Januar 2014 hat der Beklagte zu 1), nachdem die Gedenkminute begonnen und die Mehrheit der Ratsmitglieder sich von ihren Sitzen erhoben hatte, den Kläger auf dessen Zuruf „Zur Geschäftsordnung“ hin zunächst auf die Gedenkminute verwiesen. Nach wiederholten Zurufen des Klägers erteilte der Beklagte zu 1) dem Kläger „wegen der fortdauernden lautstarken Zwischenrufe „Zur Geschäftsordnung“ jeweils eine 1., 2. und 3. Ermahnung in Anbetracht der Störung der Gedenkminute.“ Dieser Wortlaut der Sitzungsniederschrift ist eindeutig. Danach handelte es sich gerade nicht um einen oder mehrere Ordnungsrufe, sondern um ein unterhalb der Stufe des förmlichen Ordnungsrufes und damit im Vorfeld einer rechtlich erheblichen Maßnahme liegendes Ordnungsmittel. Allein die Nummerierung der Ermahnungen verleiht diesen nicht den Charakter von Ordnungsrufen. Danach hat der Beklagte zu 1) dem Kläger keine Ordnungsrufe, sondern „Ermahnungen“ erteilt.
Die Richtigkeit dieser Sitzungsniederschrift vom 27. Januar 2014 hat auch der Beklagte zu 1) mit seiner Unterschrift bestätigt, denn nach § 41 Abs. 1 Satz 2 GemO ist jede Niederschrift über eine Gemeinderatssitzung von dem Vorsitzenden, hier also dem Beklagten zu 1), zu unterschreiben.
Die Niederschrift verfügt über eine erhöhte Beweiskraft sowohl hinsichtlich der gefassten Beschlüsse als auch hinsichtlich der geschilderten Sachverhalte. Denn bei einer ordnungsgemäß zustande gekommenen Niederschrift handelt es sich um eine öffentliche Urkunde (Erlenkämper, NVwZ 1993 S. 432). Nach den §§ 415, 417 und 418 Zivilprozessordnung - ZPO - bedeutet dies, dass die Niederschrift alleine bereits einen vollen Beweis für die in ihr bezeugten Sachverhalte erbringt. Allerdings ist, da es keine landesrechtliche Ausnahmevorschriften gibt, der Gegenbeweis grundsätzlich zulässig, der hier aber nicht geführt ist.
Nach der Beweisaufnahme durch Befragung der in der Stadtratssitzung am 27. Januar 2014 tätigen Protokollführerin steht für die Kammer fest, dass die Sitzungsniederschrift mit dem Begriff „Ermahnung“ die damaligen Worte des Beklagten zu 1) an den Kläger zutreffend wiedergibt. Die Zeugin gab als die genaue Wortwahl des Beklagten zu 1) an:
“Ich erteile Ihnen eine Ermahnung.“
Ein weiterer zur mündlichen Verhandlung geladener und anwesender Zeuge, der ebenfalls für die Protokollierung der Sitzung am 27. Januar 2014 zuständig war, wurde nicht mehr gehört, nachdem der Bevollmächtigte des Beklagten zu 1) unter Hinweis darauf, dieser Zeuge werde sich ebenfalls wie die vernommene Zeugin äußern, auf eine weitergehende Beweiserhebung verzichtet hatte. Damit wurde aber auch die Richtigkeit der Bekundungen der Zeugin eingeräumt.
Mit seiner eindeutigen Wortwahl hat der Beklagte zu 1) an den Kläger gerichtete Ermahnungen ausgesprochen, nicht aber Ordnungsrufe erteilt.
Anhaltspunkte dafür, dass es sich tatsächlich entgegen der klaren Wortwahl („Ermahnung“) um Ordnungsrufe handeln sollte, sind nicht ersichtlich. Ein solcher Anhaltspunkt hätte ein angedrohter Ausschluss aus der Stadtratssitzung sein können, da dieser drei Ordnungsrufe voraussetzt. Mit der Androhung eines Ausschlusses aus der Stadtratssitzung, der nicht die automatische Folge von drei Ordnungsrufen ist (§ 38 Abs. 1 Satz 2 GemO: „kann“), sondern einer eigenständigen Entscheidung des Ratsvorsitzenden bedarf (vgl. Schaaf in KVR RP, § 38 GemO Anm. 3.1.1), wäre dem angesprochenen Ratsmitglied (dem Kläger) unmissverständlich bedeutet worden, dass sein Verhalten von dem Ratsvorsitzenden nicht sanktionslos hingenommen wird, sondern dieser den Sitzungsausschluss als nächste Sanktionsmaßnahme ergreifen kann. Damit hätte das Ratsmitglied (der Kläger) nochmals Gelegenheit erhalten, sein Verhalten zu überdenken. Die Warnfunktion eines Ordnungsrufes wäre dann erfüllt gewesen.
Mit den ausgesprochenen Ermahnungen war vorliegend aber keine Androhung des Sitzungsausschlusses verbunden worden. Ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 27. Januar 2014 hatte der Beklagte zu 1) seine Ermahnungen nicht mit der Androhung verbunden, er werde den Kläger im Wiederholungsfalle - erneutes Rufen „Zur Geschäftsordnung“ - von der Stadtratssitzung ausschließen. Die als Zeugin gehörte Protokollführerin vom 27. Januar 2014 konnte sich auf Befragen nicht mehr erinnern, ob der Beklagte zu 1) dem Kläger den Sitzungsausschluss angedroht hatte. Auch der Stellungnahme des Beklagten zu 1) vom 10. Februar 2014 zum Einspruch des Klägers ist dazu nichts zu entnehmen, sondern nur, dass der Kläger nach „drei erfolglosen Ordnungsrufen“ zum Verlassen des Sitzungssaales aufgefordert wurde.Auch in den übrigen von den Beteiligten der Kammer vorgelegten Unterlagen findet sich kein Hinweis auf eine Androhung des Sitzungsausschlusses. Maßgeblich bleibt somit die Wortwahl des Beklagten zu 1). Danach hat er dem Kläger drei Ermahnungen, aber keine Ordnungsrufe erteilt.
Ob sich der Beklagte zu 1) angesichts seiner Einlassung in der Stadtratssitzung am 24. Februar 2014 des Unterschiedes zwischen Ermahnung und Ordnungsruf bewusst war, erscheint angesichts seiner Äußerung, es sei nicht von Bedeutung, ob der Begriff Ermahnung oder Ordnungsruf verwendet werde, denn der Kläger habe seine Ermahnung als Ordnungsruf verstanden, zumindest zweifelhaft. Denn im Zeitpunkt der ausgesprochenen Ermahnungen hatte der Beklagte zu 1) keine Veranlassung anzunehmen, der Kläger habe die Ermahnungen als Ordnungsrufe verstanden. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, auf Grund welcher Umstände der Beklagte zu 1) in der Sitzung am 27. Januar 2014 hätte erkennen können, dass der Kläger in dem Satz “Ich erteile Ihnen eine Ermahnung“ entgegen des insoweit klaren Wortlauts Ordnungsrufe verstehen und diesen damit die Ordnungsrufen immanente Warnfunktion beilegen würde.
Allein der Wille des Beklagten zu 1), dem Kläger Ordnungsrufe zu erteilen, ist hier auch nicht maßgeblich, weil dieser Wille nicht verlautbart wurde. Der Wille, ein förmliches Ordnungsmittel anzuwenden, muss jedoch angesichts der Bedeutung dieser förmlichen Ordnungsmaßnahme und möglicher Folgen (Sitzungsausschluss) klar und unmissverständlich zum Ausdruck gebracht werden und darf keinem Zweifel unterliegen. Unklarheiten gehen insoweit nicht zu Lasten des Ratsmitgliedes (Schaaf, a.a.O., Anm. 3.1).
Eine einem Ratsmitglied erteilte Ermahnung, sein grob ungebührliches Verhalten aufzugeben oder von Verstößen gegen die Geschäftsordnung des Rates Abstand zu nehmen, kann wegen der einem Ordnungsruf zukommenden Warnfunktion und der möglichen Sanktionen auch nicht nachträglich durch einen Ratsbeschluss (vgl. § 41 Abs. 3 GemO) in einen Ordnungsruf umgedeutet werden.
Zutreffend ist zwar, dass der Kläger in seinem Schreiben vom 27. Januar 2014 an die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion die Ermahnungen als „Ordnungsrufe“ bezeichnet hatte. In der mündlichen Verhandlung der Kammer hat er dieses Verständnis der Ermahnungen jedoch ausdrücklich in Abrede gestellt mit der Begründung, er sei sich des Unterschiedes zwischen Ermahnungen und Ordnungsrufen damals nicht bewusst gewesen.
Ist der Sitzungsausschluss des Klägers aus der Stadtratssitzung am 27. Januar 2014 somit aus formalen Gründen rechtswidrig, so wird, um entsprechenden Konstellationen in der Zukunft und damit einer Wiederholungsgefahr (siehe Klagebegründung, S. 6) vorzubeugen, auf Folgendes hingewiesen:
Bei dem Begriff der „groben Ungebühr“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Bei der Subsumtion eines Verhaltens unter diesen Begriff ist maßgeblich der Zweck der sich aus § 38 GemO ergebenden Ordnungsbefugnisse des Ratsvorsitzenden, nämlich Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung, störungsfreier und sachlicher Beratungsverlauf. Ein mit diesen Zielen nicht zu vereinbarendes Verhalten eines Ratsmitglieds ist ungebührlich, aber es muss deswegen noch nicht zwangsläufig in jedem Fall grob ungebührlich sein. Erst wenn das Verhalten die Grenzen des Erträglichen erheblich überschreitet, kann von grober Ungebühr gesprochen werden. Wird durch Äußerungen der Ablauf der Gemeinderatssitzung unmöglich gemacht oder jedenfalls erheblich erschwert, liegt eine erhebliche Störung der Sitzungsordnung (gleichbedeutend mit dem Begriff der „groben Ungebühr“, Schaaf in KVR RP, § 38 Anm. 2.1) vor. Die Charakterisierung eines Verhaltens als dieser Verhaltenskategorie zugehörig hängt stets von den Umständen des Einzelfalles ab.
Gemessen an diesen Kriterien ist ein einmaliger Ruf „Zur Geschäftsordnung“ während einer Gedenkminute zwar ungebührlich, ob damit aber bereits die Grenze zur Grobheit überschritten ist, erscheint zumindest fraglich.
Grob ungebührlich ist nach diesen Grundsätzen aber ein wiederholtes ungebührliches Verhalten, das dem Sinn und Zweck einer Gedenkminute widerspricht bzw. ihre Durchführung unmöglich macht.
Gedenkminute ist ein Zeitabschnitt von einigen Sekunden bis hin zu mehreren Minuten, in denen die Betreffenden in ihren Alltagsabläufen und -tätigkeiten innehalten und still gedenken. Sie ist die öffentliche Bekundung der Trauer und des Mitgefühls für Opfer und Hinterbliebene. Wird eine so kurze Zeitspanne mehrmals gestört, so ist ein Innehalten und Sich-Sammeln der zum Gedenken Willigen nicht mehr möglich. Die Betreffenden werden aus ihren Gedanken und ihrer Besinnung gerissen, gestört. Eine erneute Besinnung auf den Gedenkanlass ist in der kurzen noch verbleibenden Zeit zum Gedenken nur schwerlich oder überhaupt nicht mehr möglich. Verliert die Gedenkminute durch die (mehrfachen) Störungen aber ihren Charakter als Zeit der Erinnerung und Besinnung, so liegt hierin ein grob ungebührliches Verhalten.
3. Die Klage gegen den Beklagten zu 2) ist unbegründet, da dieser nicht passivlegitimiert ist. Es kann auf die Ausführungen unter 2.a. verwiesen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG); hiervon entfallen 10.000,-- € auf die Klage gegen den Beklagten zu 1) und 10.000,-- € auf die Klage gegen den Beklagten zu 2).
Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.
Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr in Rheinland-Pfalz (ERVLVO) vom 10. Juli 2015 (GVBl. S. 175) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 415, 417 und 418 Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 43 VwGO
§ 30 GemO
§ 38 GemO
§ 167 VwGO
§ 38 Abs. 3 Gemeindeordnung
§ 153 Abs. 2 Strafprozessordnung
§ 58 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 38 Abs. 1 Satz 1, 2 GemO
§ 38 Abs. 1 GemO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 38 Abs. 3 GemO
§ 38 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 38 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 28 Abs. 2 GemO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 36 Abs. 2 GemO
§ 36 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 41 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 41 Abs. 3 GemO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 18 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 K 3752/08
7 A 10194/94
7 B 12954/94
7 A 7/86