Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-21, Aktenzeichen 10 S 2391/09

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Oktober 2009 - 7 K 3123/09 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
2
Der Antragsteller begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid des Landratsamts H. vom 17.07.2009, in dem festgestellt wird, dass er nicht berechtigt ist, aufgrund seiner ihm am 28.04.2009 in der Tschechischen Republik erteilten Fahrerlaubnis im Bundesgebiet ein Kraftfahrzeug zu führen (Ziff. 1), und er aufgefordert wird, den ausländischen Führerschein zur Eintragung eines entsprechenden Vermerks vorzulegen (Ziff. 2).
3
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht dazu, dass die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO vorzunehmende Abwägung zu Gunsten des Interesses des Antragstellers ausfällt, vom Vollzug der Verfügung des Landratsamt H. vom 17.07.2009 bis zu einer endgültigen Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben.
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Die schriftliche Begründung des besonderen öffentlichen Interesses an der Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 3 der Verfügung vom 17.07.2009 genügt den - allein verfahrensrechtlichen - Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der sich aus dieser Vorschrift ergebende Begründungszwang dient dem Zweck, die Behörde zu veranlassen, sich des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst zu werden, und die Frage, ob das öffentliche Interesse die sofortige Vollziehung erfordert, sorgfältig zu prüfen und dem Betroffenen sowie ggf. dem Gericht die für die Vollzugsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis zu bringen. Dementsprechend muss aus der Begründung hinreichend nachvollziehbar hervorgehen, welche besonderen Gründe die Behörde im konkreten Fall dazu bewogen haben, den Suspensiveffekt auszuschließen und dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung den Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einzuräumen. Allerdings kann sich die Behörde auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen, wenn die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen. Dies wird bei Fahrerlaubnisentziehungen unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr angesichts der hohen Bedeutung der Sicherheit des Straßenverkehrs häufig der Fall sein. Die Begründung des Sofortvollzugs kann hier in der Regel knapp gehalten werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.06.2002 - 10 S 985/02 - VBlBW 2002, 441). Entsprechendes gilt für die Feststellung, dass der Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt ist, weil ihm die Fahrerlaubnis mangels Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen entzogen oder die Erteilung wegen nicht ausgeräumter Eignungsbedenken bestandskräftig versagt worden ist. Vorliegend hat die Behörde nachvollziehbar erläutert, dass es im Hinblick auf die erheblichen Anforderungen des Straßenverkehrs nicht vertretbar erscheint, ungeeignete Personen auch nur vorläufig weiterhin am Straßenverkehr teilnehmen zu lassen, und damit dem öffentlichen Sicherheitsinteresse der Vorrang vor den persönlichen Interessen des Antragstellers eingeräumt wird. Soweit der Antragsteller dies inhaltlich bezweifelt, wird das Vorliegen einer Begründung i.S. des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO als solcher nicht in Frage gestellt.
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Ohne Erfolg greift die Beschwerde auch die Darlegungen des Verwaltungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der Verfügung an. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird sich die Verfügung auch im Hinblick auf das Vorbringen in der Beschwerdebegründung voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Es besteht die hohe Wahrscheinlichkeit, dass der Antragsteller nach wie vor nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist. Es ist deshalb ernstlich zu befürchten, dass er bereits vor einer Entscheidung in der Hauptsache die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährden wird. Damit überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung.
6
Nach nationalem Recht begegnet die Verfügung des Landratsamts keinen rechtlichen Bedenken. Nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV, der in der hier anzuwendenden Fassung vom 07.01.2009, in Kraft getreten am 19.01.2009 (BGBl. I S. 29) - FeV n.F. - unverändert geblieben ist, gilt die Berechtigung, Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, grundsätzlich nicht für Inhaber einer EU-Fahrerlaubnis, denen die Fahrerlaubnis entzogen oder bestandskräftig versagt worden ist. Die inländische Fahrerlaubnis des Antragstellers wurde am 09.12.1981 vom Amtsgericht Rottweil entzogen. Anträge auf Wiedererteilung der Fahrerlaubnis wurden von den jeweils zuständigen Fahrerlaubnisbehörden mit Bescheiden vom 10.12.1990, 22.03.2002 und 14.11.2005 bestandskräftig abgelehnt, zuletzt weil der Antragsteller ein wegen zahlreicher Straftaten innerhalb und außerhalb des Straßenverkehrs angefordertes medizinisch-psychologisches Gutachten nicht beigebracht hatte. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, steht § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV n.F. der Anwendung des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV n.F. nicht entgegen. Die bestandskräftige Versagung ist gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 5 StVG in das Verkehrszentralregister einzutragen. Eine Tilgung ist noch nicht erfolgt. Die Tilgungsfrist beträgt zehn Jahre und beginnt ohnehin erst fünf Jahre nach der beschwerenden Entscheidung oder mit der Neuerteilung der Fahrerlaubnis zu laufen (vgl. § 29 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 5 Satz 1 StVG). Nach § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV n.F. ist die Behörde in den Fällen des Satz 1 Nr. 2 und 3 FeV befugt, einen feststellenden Verwaltungsakt über die fehlende Berechtigung erlassen.
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Die Beschwerdebegründung wendet demgegenüber sinngemäß ein, § 28 Abs. 4 FeV sei mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar. Es sei zweifelhaft, ob Art. 11 Abs. 4 der 3. Führerscheinrichtlinie schon in Kraft getreten sei. Ferner sei in Art. 11 Abs. 4 nur von früheren Maßnahmen der Entziehung und Einschränkung, nicht aber von einem misslungenen Versuch der Wiedererteilung die Rede sei. Die Entziehung der Fahrerlaubnis am 09.12.1981 sei getilgt. Im Übrigen führe § 28 Abs. 4 FeV zu einer europarechtswidrigen Benachteiligung ausländischer Führerscheininhaber. Diese Einwendungen greifen nicht durch.
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Nach Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über den Führerschein - 3. Führerscheinrichtlinie - lehnt ein Mitgliedstaat die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins ab, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, deren Führerschein im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist. Nach Art. 18 Abs. 2 RL 2006/126/EG gilt Art. 11 Abs. 4 ab 19. Januar 2009. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers gehört Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nicht zu den Vorschriften, die nach Art. 16 Abs. 2 RL 2006/126/EG erst ab dem 19. Januar 2013 angewendet werden. Diese Regelung bezieht sich nach Wortlaut („…diese Vorschriften …“) und systematischem Zusammenhang nur auf diejenigen Vorschriften, die in Art. 16 Abs. 1 RL 2006/126/EG genannt und bis zum 19.01.2011 umzusetzen sind; hierzu gehört Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nicht. Auch die im Schrifttum vertretene Auffassung, die in Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG begründeten Pflichten gälten erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist zum 19.01.2011 (so Hailbronner, NZV 2009, 361, 366 f.) verkennt, dass Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG bei den in Art. 16 Abs. 1 RL 2006/126/EG enumerativ aufgezählten Normen nicht genannt wird, sondern der Sonderregelung des Art. 18 Abs. 2 RL 2006/126/EG unterliegt.
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Auch Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG, wonach eine vor dem 19.Januar 2013 erteilte Fahrerlaubnis aufgrund der Bestimmungen dieser Richtlinie weder eingezogen noch in irgendeiner Weise eingeschränkt werden darf, steht der Anwendung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nicht entgegen. Dieser Bestandsschutz erfasst nicht den Regelungsbereich des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG. Dies folgt im vorliegenden Fall schon daraus, dass Art. 13 RL 2006/126/EG gemäß Art. 16 Abs. 1 und 2 RL 2006/126/EG erst ab dem 19. Januar 2013 anzuwenden und von der Bundesrepublik Deutschland - soweit ersichtlich - bislang auch noch nicht zu einem früheren Zeitpunkt umgesetzt worden ist, während Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG schon ab dem 19.01.2009 gilt. Darüber hinaus folgt aus der systematischen Stellung der Bestandsschutzregelung innerhalb des Art. 13 (amtl. Überschrift: „Äquivalenzen zwischen nicht dem EG-Muster entsprechenden Führerscheinen“), dass sich Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG allein auf die in Art. 13 Abs. 1 RL 2006/126/EG geregelten Äquivalenzen zwischen den vor dem Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie erworbenen Führerscheinen und den in der 3. Führerscheinrichtlinie neu geregelten Führerscheinklassen bezieht (Thoms, DAR 2007, 287, 288). Dies belegt auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die insoweit auf einen Änderungsvorschlag des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments zurückgeht (Änderungsantrag 13 im Ausschussbericht vom 03.02.2005, Dok. A6-0016/2005 endg. S. 11) und in ihrer ursprünglichen Fassung (damals Art. 3 Abs. 2 b UAbs. 3 des Richtlinienvorschlags) lautete:
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„ Eine vor Beginn der Anwendung dieser Richtlinie erteilte Fahrerlaubnis für eine bestimmte Klasse wird nicht aufgrund der Bestimmungen dieser Richtlinie entzogen oder in irgendeiner Weise eingeschränkt.“
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In der Begründung des Änderungsantrags heißt es hierzu u.a.:
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„ … Der Umtausch der alten Führerscheine darf jedoch unter keinen Umständen zu einem Verlust oder einer Einschränkung der erworbenen Rechte hinsichtlich der Fahrerlaubnis von Fahrzeugen verschiedener Klassen führen.“
13
Der Umstand, dass die Bezugnahme auf die Führerscheinklassen in der Endfassung des Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG fehlt, gibt keinen Anlass zu der Annahme, dass sich die Intention der Regelung geändert hat. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass in Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG auch für die Fallkonstellation des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG ein absoluter Bestandsschutz hätte geschaffen werden sollen. Eine solche Auslegung stünde insbesondere auch im Widerspruch dazu, dass die Bekämpfung des sog. Führerscheintourismus eine wesentliche Zielsetzung der Neuregelung der Richtlinie 2006/126/EG ist (dazu sogleich).
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Entgegen der Beschwerdebegründung steht auch der 5. Erwägungsgrund der 3. Führerscheinrichtlinie der Anwendung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG im vorliegenden Fall nicht entgegen. Danach sollten zwar vor dem Beginn der Anwendung dieser Richtlinie erteilte oder erworbene Führerscheine unberührt bleiben. Die tschechische Fahrerlaubnis des Antragstellers wurde aber am 28.04.2009 und somit unter der Geltung der hier maßgeblichen Bestimmung des Art 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG ausgestellt, der - wie ausgeführt - zum 19. Januar 2009 in Kraft getreten ist.
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Die Regelung des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV steht auch inhaltlich mit den Vorgaben des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG in Einklang. Allerdings ist zweifelhaft, ob dem Antragsteller die gerichtliche Entziehung seiner Fahrerlaubnis im Jahre 1981 noch entgegengehalten werden darf. Es spricht vieles dafür, dass die Entziehungsentscheidung schon vor der Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis an den Antragsteller am 28.04.2009 nach § 29 StVG im Verkehrszentralregister getilgt war und nach § 29 Abs. 8 StVG i. V. m § 65 Abs. 9 StVG im Zeitpunkt der Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis, jedenfalls aber im Zeitpunkt der Prüfung der Berechtigung des Antragstellers, Fahrzeuge im Inland zu führen, unverwertbar war. Auch § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV n.F. verwehrt einen Rückgriff auf im Verkehrszentralregister bereits getilgte Eintragungen. Zwar regelt das Gemeinschaftsrecht nicht ausdrücklich, dass eine innerstaatliche Maßnahme wegen Zeitablaufs nicht mehr berücksichtigt werden darf. Die 3. Führerscheinrichtlinie enthält kein dem § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV n.F. entsprechendes Verbot. Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG setzt aber tatbestandsmäßig die rechtliche Existenz einer innerstaatlichen Maßnahme voraus. Ist ein innerstaatliches Verwertungsverbot eingetreten - was bei summarischer Prüfung wahrscheinlich erscheint -, ist zweifelhaft, ob dieser nach nationalem Recht unverwertbare Sachverhalt gemeinschaftsrechtlich nach Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG noch berücksichtigt werden darf (vgl. BayVGH, Beschl. v. 26.02.2009 - 11 C 09.296 - juris). Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf einer ausländischen Fahrerlaubnis nicht auf unbestimmte Zeit die Anerkennung versagt werden (vgl. etwa Urt. v. 29.04.2004 - C-476/01 - Kapper - Rdnr. 76 f.).
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Diese Frage bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn entgegen der Ansicht des Antragstellers kann die bestandskräftige Versagung der Wiedererteilung der Fahrerlaubnis mit Verfügung vom 14.11.2005, gegen deren Verwertbarkeit unter dem Blickwinkel des § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV n.F. keine Bedenken bestehen, den in Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG ausdrücklich genannten Maßnahmen gleichgestellt werden.
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Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den Mitgliedstaaten erteilten Fahrerlaubnisse ist durch die Neufassung von Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG gegenüber der früheren Regelung des Art. 8 Abs. 4 UAbs. 1 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29.07.1991 über den Führerschein - 2. Führerscheinrichtlinie - eingeschränkt worden. Während nach der früheren Fassung lediglich eine Ermächtigung für die Mitgliedstaaten bestand, die Anerkennung abzulehnen („Ein Mitgliedstaat kann es ablehnen…“), sind diese nunmehr zur Ablehnung der Anerkennung einer EU-Fahrerlaubnis verpflichtet, die von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, deren Führerschein im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist („Ein Mitgliedstaat lehnt … ab…“). Erklärtes Ziel der Neuregelung war die Bekämpfung des sog. Führerscheintourismus, mit dem die Absicht verfolgt wird, nach einer innerstaatlichen Maßnahme der Fahrerlaubnisbehörde die strengeren inländischen Vorschriften über die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis im Hinblick auf den Nachweis der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, insbesondere die Vorlage eines medizinisch-psychologisches Gutachtens, zu umgehen. Bereits in der Begründung des Richtlinienentwurfs der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 21.10.2003 wurde davon ausgegangen, dass der Vorschlag den sog. Führerscheintourismus beseitigt (KOM (2003) 621 endg. S. 6). Die Neufassung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG in ihrer zwingenden Formulierung beruht auf einem Änderungsantrag des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments (Änderungsantrag Nr. 57 im Ausschussbericht vom 03.02.2005, Dok. A6-0016/2005 S. 31 f.). Zur Begründung heißt es :
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„Der Führerscheintourismus soll wie weit wie möglich unterbunden werden. Wird einer Person in einem Mitgliedstaat die Fahrerlaubnis eingeschränkt, entzogen, ausgesetzt oder aufgehoben, so darf der Mitgliedstaat einen Führerschein, der dieser Person von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurde, nicht anerkennen.
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Die Mitgliedstaaten dürfen darüber hinaus keine Führerscheine an Personen ausstellen, deren Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen ist (jede Person darf nur Inhaber eines einzigen Führerscheins sein, Artikel 8 Absatz 5). Wird der Führerschein in einem Mitgliedstaat aufgehoben, so kann ein anderer Mitgliedstaat die Ausstellung eines Führerscheins verweigern.
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Es gibt bereits im Internet viele Angebote, in denen Personen, denen die Fahrerlaubnis in einem Mitgliedstaat entzogen wurde (z. B. wegen Fahren unter Einfluss von Alkohol/Drogen), nahe gelegt wird, einen Schein-Wohnsitz im Ausland zu begründen und dort eine Fahrerlaubnis zu erwerben, um damit die Voraussetzungen in Bezug auf die Wiedererteilung einer Fahrerlaubnis zu unterlaufen. Dies führt nicht nur zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit, sondern führt auch zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen auf dem Fahrschulsektor.“
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Auch im weiteren Rechtsetzungsverfahren kommt der Wille zur Bekämpfung des sog. Führerscheintourismus zum Ausdruck (vgl. etwa Begründung der Empfehlungen des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr für die 2. Lesung im Europäischen Parlament vom 27. 11. 2006 - Dok. A6-0414/2006 S. 9; Begründung des Gemeinsamen Standpunkts des Rats der Europäischen Union vom 18.09.2006 - CS/2006/9010/1/06 Rev 1 Add. 1 s. 2 u. 5 -; Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament vom 21.09.2006 - KOM (2006) 547 endg. S. 3; zur Zielsetzung der auf deutschen Wunsch eingeführten Regelung vgl. auch Pressemitteilungen der Europäischen Kommission Nr. IP-06/381 und des Bundesministeriums für Verkehr vom 27.03.2006 Nr. 102/2006, auszugsweise abgedruckt in Blutalkohol 2006, 222 f.). Dabei ist die Verpflichtung zur Versagung der Anerkennung von Fahrerlaubnissen im Sinne des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG im Gesamtzusammenhang mit den weiteren Verschärfungen der Sorgfaltsanforderungen für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen zu sehen. Die Ablehnung der Anerkennung korrespondiert insbesondere mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten es abzulehnen, einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat entzogen, ausgesetzt oder eingeschränkt worden ist, einen Führerschein auszustellen (Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 RL 2006/126/EG). Die Pflicht zur Ablehnung der Anerkennung einer Fahrerlaubnis im Sinne des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG zieht mithin die Konsequenz aus dem Umstand, dass diese entgegen der Bestimmung des UAbs. 1 ausgestellt wurde. Auch im Übrigen betont die Richtlinie den Grundsatz, dass jeder nur Inhaber einer Fahrerlaubnis sein darf, begründet insoweit erhöhte Prüfungspflichten der Mitgliedstaaten und verpflichtet diese, die Erteilung weiterer Fahrerlaubnisse abzulehnen und solche ggf. aufzuheben oder zu entziehen (vgl. Art. 7 Abs. 5 RL 2006/126/EG). Nicht zuletzt dürfen die Mitgliedstaaten wie bisher aus Gründen der Verkehrssicherheit ihre innerstaatlichen Bestimmungen über den Entzug, die Aussetzung, die Erneuerung und die Aufhebung der Fahrerlaubnis auf jeden Führerscheininhaber anwenden, der seinen ordentlichen Wohnsitz in ihrem Hoheitsgebiet begründet (Erwägungsgrund 15, Art. 11 Abs. 2 RL 2006/126/EG).
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Damit hat der Aspekt der Sicherheit des Straßenverkehrs nach Entstehungsgeschichte und Systematik der 3. Führerscheinrichtlinie gegenüber der Verpflichtung zur gegenseitige Anerkennung der Fahrerlaubnisse (Art. 2 Abs. 1 RL 2006/126/EG) eine gesteigerte Bedeutung erhalten. Mit der Neufassung haben die Rechtssetzungsorgane der Europäischen Gemeinschaft zum Ausdruck gebracht, dass eine Harmonisierung der für die Neuerteilung geltenden Eignungsregelungen auf niedrigem Niveau nicht gewollt ist. Die Mitgliedstaaten sollen vielmehr dafür Sorge tragen können, dass auch vergleichsweise strenge Eignungsvorschriften in dem einen Mitgliedstaat nicht in einem anderen Mitgliedstaat umgangen werden (vgl. BR-Drs. 851/08 S. 7f).
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Vor diesem Hintergrund macht es aber keinen Unterschied, ob die Nichtanerkennung auf die eignungsmängelbedingte Entziehung als solche oder auf die Versagung der Neuerteilung wegen fortbestehender oder ggf. neuer Eignungsmängel beruht. Beiden Fällen ist gemeinsam, dass die Bedenken gegen die Fahreignung des Betroffenen nicht nach dem nach inländischem Recht geltenden Maßstab in dem hierfür erforderlichen Verfahren ausgeräumt worden sind. Im Falle des Entzugs wie im Falle der bestandskräftigen Versagung wegen eines Tatbestands, der die Entziehung gerechtfertigt hat oder ggf. rechtfertigen würde, muss sich der Betroffene vor der Neuerteilung nach deutschem Recht einer Überprüfung seiner Fahreignung unterziehen, die nach dem erklärten Ziel der 3. Führerscheinrichtlinie im Interesse der Verkehrssicherheit nicht im Wege des „Führerscheintourismus“ umgangen werden darf. Ein Unterschied besteht lediglich darin, dass der Betroffene im Fall der bestandskräftigen Versagung einen missglückten Versuch zur (Wieder)Erlangung der Fahrerlaubnis unternommen hat, das Verfahren zur Prüfung der Fahreignung also ein weiteres Stadium durchlaufen hat. Der Umstand, dass der Betroffene erfolglos die Neuerteilung der Fahrerlaubnis beantragt hat, kann ihn nach Sinn und Zweck der Regelung des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG aber nicht privilegieren. Haben sich Eignungsbedenken in einem im Inland durchgeführten Neuerteilungsverfahren bestätigt, besteht vielmehr bei wertender Betrachtung erst recht keine Rechtfertigung für die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat gleichwohl erteilten Fahrerlaubnis. Angesichts der gleichgerichteten Interessenlage bei Entzug und bestandskräftiger Versagung lässt sich dem Gemeinschaftsrecht nicht entnehmen, dass es den Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/126/EG untersagt ist, die bestandskräftige Versagung der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis dem Entzug der Fahrerlaubnis gleichzustellen (ebenso für den Verzicht auf Fahrerlaubnis zur Vermeidung einer förmlichen Entziehung: Senatsbeschl. v. 02.02.2009 - 10 S 3323/08 - juris; BayVGH, Beschl. v. 12.12.2008 - 11 CS 08.1398 - juris).
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Dieser Auslegung steht auch nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 1 RL 2006/126/EG grundsätzlich zur gegenseitigen Anerkennung der ausgestellten Führerscheine verpflichtet sind. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung der 2. Führerscheinrichtlinie dürfte auf die 3. Führerscheinrichtlinie nicht übertragbar sein. Der Europäische Gerichtshof hat Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG in ständiger Rechtsprechung als eng auszulegenden Ausnahmetatbestand vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung verstanden (vgl. etwa Urt. v. 29.04.2004 - C-476/01 - Kapper - Rdnr. 70 u. 72; Urt. v. 6.04.2006 - C-227/05 - Halbritter - Rdnr. 35, Urt. v. 28.09.2006 - C-340/05 - Kremer - Rdnr. 28). Da Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nunmehr als zwingende Verpflichtung und nicht mehr als im Ermessen der Mitgliedstaaten stehende Ermächtigung wie in Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG ausgestaltet ist, ist dieser restriktiven Auslegung der Boden entzogen (Geiger, DAR 2007, 126, 128; Janker, DAR 2009, 181, 183 f.; Mosbacher/Gräfe, NJW 2009, 801, 803 f; a.A. Hailbronner, NZV 2009, 361, 366; Riedmeyer, zfs 422, 427). Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut, sondern auch aus dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist es Aufgabe des Ausstellerstaats zu prüfen, ob die im Gemeinschaftsrecht aufgestellten Mindestvoraussetzungen, insbesondere hinsichtlich des Wohnsitzes und der Fahreignung, erfüllt sind und damit die Erteilung der Fahrerlaubnis gerechtfertigt ist. Der Aufnahmemitgliedstaat ist grundsätzlich nicht befugt, die Beachtung der in der Richtlinie aufgestellten Ausstellungsvoraussetzungen nachzuprüfen. (Urt. v. 26.06.2008 - C-329/06 - C-343/06 - Wiedemann u. Funk - Rdnr. 52 f.; Urt. v. 26.06.2008 - C-334/06 - C-336/06 - Zerche - Rdnr. 49 f.; Urt. v. 19.02.2009 - C-321-07 -Schwarz - Rdnr.76 f.). Die Mitgliedstaaten konnten daher nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vom Inhaber eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht verlangen, dass er die Bedingungen erfüllt, die das nationale Recht für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach Entzug aufstellt (vgl. etwa Urt. v. 06.04.2006 - C-227/05 - Halbritter - Rdnr. 29). Da der Ausstellerstaat aber nunmehr nach Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 RL 2006/126/EG zwingend zur Ablehnung der Erteilung einer Fahrerlaubnis an eine Person verpflichtet ist, deren Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist, und umgekehrt der Aufnahmestaat zwingend zur Versagung der Anerkennung einer gleichwohl ausgestellten Fahrerlaubnis verpflichtet ist, stellt sich nicht mehr das Problem, dass sich ein (Aufnahme-) Mitgliedstaat eine ihm nach dem Anerkennungsgrundsatz nicht zustehende Prüfungskompetenz anmaßt (Mosbacher/Gräfe, aaO. 802). Dem steht auch nicht entgegen, dass der Europäische Gerichtshof den Vorrang des Anerkennungsgrundsatzes nicht ausdrücklich mit der Ausgestaltung des Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG als Ermessensvorschrift, sondern in erster Linie mit dessen Bedeutung für die Freizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr begründet hat (so aber Hailbronner aaO S. 366; Riedmeyer, aaO. S. 427). Denn zum einen setzt die restriktive Auslegung des Europäischen Gerichtshofs notwendigerweise einen Spielraum der Mitgliedstaaten voraus, der nach der insoweit eindeutigen Neufassung des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG nicht mehr besteht. Auch der Europäische Gerichtshof geht deshalb zunächst vom Wortlaut des Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG als Kann-Bestimmung aus (vgl. etwa Urt. v. 29.04.2004 - Kapper - aaO Rdnr. 76). Zum anderen ist der Anerkennungsgrundsatz von den Rechtsetzungsorganen der Europäischen Gemeinschaft durch die Neufassung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG in den dort genannten Fallgestaltungen ausdrücklich und bewusst eingeschränkt worden. Wie ausgeführt, ergibt sich aus dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG sowie der Systematik und der Entstehungsgeschichte der 3. Führerscheinrichtlinie, dass der Anerkennungsgrundsatz dort seine Grenze findet, wo er zur Umgehung stren-gerer inländischer Eignungsvorschriften führt. Die Rechtsetzungsorgane der Europäischen Gemeinschaft sind auch befugt, den Umfang der Harmonisierung auf dem Gebiet des Führerscheinwesens zu bestimmen und im Interesse eines hochrangigen Gemeinschaftsgutes wie der Sicherheit des Straßenverkehr die Grundsätze der Freizügigkeit, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ggf. zu beschränken (vgl. VG Sigmaringen, Beschl. v. 05.10.2009 - 6 K 2270/09 -). Darüber hinaus kommen diese Grundfreiheiten im Anerkennungsverfahren nach § 28 Abs. 5 FeV zum Tragen (Mosbacher/Gräfe aaO. S. 803). Im Übrigen hat auch der Europäische Gerichtshof in seinen neueren Entscheidungen in der Sache anerkannt, dass der Sicherheit des Straßenverkehrs unter bestimmten Umständen der Vorrang vor den genannten Grundsätzen einzuräumen ist (vgl. etwa Urt. vom 26.06.2008 - Wiedemann u. Funk - aaO. Rdnr. 71f). Eine Übertragung der restriktiven Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG dürfte daher mit dem Wortlaut der Vorschrift und dem erklärten Willen des Richtliniengebers, mit der Neuformulierung den Führerscheintourismus effektiver als bisher zu bekämpfen, nicht vereinbar sein (a.A. HessVGH, Beschl. v. 04.12.2009 - 2 B 2138/09 -).
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Schließlich führt § 28 Abs. 4 FeV nicht zu einer gemeinschaftswidrigen Schlechterstellung von Inhabern einer ausländischen Fahrerlaubnis. Auch inländische Fahrerlaubnisbewerber müssen zunächst die festgestellten Eignungsbedenken ausräumen, bevor ihnen die Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen wieder erteilt wird. Entgegen der Auffassung des Antragstellers brauchen die Inhaber einer EU-Fahrerlaubnis auch nicht den Ablauf der Tilgungsfristen abzuwarten, sondern können - wie inländische Fahrerlaubnisbewerber auch - nach Ablauf einer Sperrfrist die Neuerteilung der inländischen Fahrerlaubnis beantragen, oder aber nach § 28 Abs. 5 FeV das Recht, von ihrer EU-Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch zu machen, anerkennen lassen, sofern die Gründe für die Entziehung oder Sperre nicht mehr bestehen.
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Der Senat räumt nach alledem mit dem Verwaltungsgericht dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung den Vorrang ein. Liegen erhebliche, derzeit nicht ausgeräumte Zweifel an der Eignung des Antragstellers zum Führen eines Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr vor, besteht ein dringendes öffentliches Interesse an der sofortigen Unterbindung der weiteren Teilnahme des Antragstellers am Straßenverkehr. Demgegenüber kommt dem Umstand, dass der Antragsteller - soweit ersichtlich - seit Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis im Straßenverkehr nicht auffällig geworden ist, keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Ein ungeeigneter Kraftfahrer kann selbst bei hohen Fahrleistungen aufgrund der geringen Kontrolldichte und der demgemäß hohen Dunkelziffer von Delikten im Straßenverkehr jahrelang unauffällig bleiben; gleichwohl kann sich aber die von ihm ausgehende Gefahr für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer jederzeit aktualisieren (vgl. Senatsbeschl. v. 14.10.1996 - 10 S 321/96 -, NZV 1997, 199 = VBlBW 1997, 227). Die mit dieser Entscheidung für den Antragsteller verbundenen Nachteile in Bezug auf seine Berufstätigkeit und seine private Lebensführung müssen demgegenüber hinter dem öffentlichen Interesse an der Verkehrssicherheit zurücktreten.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 63 Abs. 2, § 47 sowie § 53 Abs. 3 Nr. 2 und § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 1.5 und Nr. 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 StVG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV
§ 28 Abs. 4 Satz 3 FeV
§ 28 Abs. 3 Nr. 5 StVG
§ 29 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 5 Satz 1 StVG
§ 28 Abs. 4 Satz 2 FeV
§ 28 Abs. 4 FeV
§ 29 Abs. 8 StVG
§ 65 Abs. 9 StVG
§ 28 Abs. 5 FeV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NZV 2009, 361, 366
DAR 2007, 287, 288
DAR 2007, 126, 128
DAR 2009, 181, 183
NJW 2009, 801, 803
NZV 1997, 199
7 K 3123/09
10 S 985/02
2 RL 2006/12
4 RL 2006/12
1 RL 2006/12
13 RL 2006/12
11 C 09.29
5 RL 2006/12
10 S 3323/08
11 CS 08.13
4 RL 91/43
6 K 2270/09
2 B 2138/09
10 S 321/96