Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-09, Aktenzeichen 6 K 7954/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0609.6K7954.04.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung der Bescheide vom 10. Mai und 4. November 2004 verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit des Klägers erneut zu entscheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollsteckung durch Sicherheitsleitung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 12. Dezember 1967 geborene Kläger beantragte bei der Beklagten die Sicherheitsüberprüfung nach § 29 d LuftVG für die Tätigkeit als Frachtabfertiger bei der Deutschen Lufthansa AG für den Flughafen G. Der Kläger war seit dem 11. April 2002 bei der D GmbH angestellt, seit dem 1. August 2002 als stellvertretender Betriebsleiter Lufthansa und seit dem 1. September 2003 als Koordinatior beschäftigt.
Im Rahmen der Zuverlässigkeitsüberprüfung wurde bekannt, dass der Kläger mehrmals strafrechtlich in Erscheinung getreten war. Am 28. März 1995 wurde er durch Strafbefehl des Amtsgerichts G (0 Js 0000.0/00) zu einer Strafe von 35 Tagessätzen zu je 50,-- DM verurteilt, weil er fahrlässig im Verkehr ein Fahrzeug geführt hatte, obwohl er infolge des Genusses alkoholischer Getränke nicht mehr in der Lage war, das Fahrzeug sicher zu führen. Bei dem Kläger war am 12. Februar 1995 um 10.30 Uhr eine Blutalkoholkonzentration von 1,16 %0 festgestellt.
Des weiteren hatte der Kläger am 31. Juli 1998 ein Fahrzeug mit einem Blutalkoholwert von 2,23 %0 geführt. Dafür wurde er mit Strafbefehl des Amtsgerichts G vom 8. Januar 1999 (00 Js 00000.0/00) wegen vorsätzlichen Führens eines Fahrzeuges im Verkehr unter Einwirkung alkoholischer Getränke und wegen unerlaubten Entfernens vom Unfallort zu einer Strafe von 70 Tagessätzen zu je 50,-- DM verurteilt und ihm die Fahrerlaubnis für die Dauer von zwölf Monaten entzogen.
Außerdem wurde der Kläger durch Urteil des Amtsgerichts G vom 30. November 1999 wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr in zwei Fällen zu einer Gesamtgeldstrafe von 165 Tagessätzen zu je 30,-- DM verurteilt (00 Js 00000.0/00) und ihm wurde die Fahrerlaubnis für die Dauer von achtzehn Monaten entzogen. Der Kläger hatte am 10. Juni 1999 einen PKW mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,39 %0 und am 9. August 1999 mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,79 %0 geführt. Außerdem besaß er nicht die erforderliche Fahrerlaubnis.
Am 30. August 2000 wurde der Kläger wegen vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis (0 Js 00000.0/00) zu einer Freiheitsstrafe von vier Monaten auf Bewährung verurteilt und eine Sperrfrist für die Wiedererteilung des Führerscheins von 18 Monaten verhängt.
Mit Schreiben vom 10. März 2004 gab die Beklagte dem Kläger Gelegenheit, sich im Rahmen der Sicherheitsüberprüfung dazu zu äußern.
Mit Schreiben vom 29. März 2004 teilte der Kläger mit, dass er mittlerweile seinen Führerschein wieder erhalten habe, nachdem er eine medizinisch- psychologische Untersuchung bestanden habe. Er befinde sich seit dem 11. April 2002 in einem festen Arbeitsverhältnis mit der D GmbH in G1.
Außerdem legte der Kläger das medizinisch-psychologische Gutachten des TÜV Nord vom 25. Februar 2002 vor. Darin führte der Gutachter u.a. aus, dass der Kläger seinem Fehlverhalten heute durchaus selbstkritisch und einsichtig gegenüber stehe. Es hätten sich im Laufe der Untersuchung keine Anzeichen dafür ergeben, dass die angegebene Abstinenz angezweifelt werden müsse. Medizinisch lägen keine Befunde vor, die auf einen fortgesetzten Alkoholkonsum hinwiesen. Es sei nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass der Kläger künftig ein Kraftfahrzeug unter Alkoholeinfluss führen werde.
Mit Bescheid vom 10. Mai 2004 sprach die Beklagte dem Kläger die erforderliche Zuverlässigkeit ab, nahm die positive Zuverlässigkeitsüberprüfung vom 1. August 2002 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung der Maßnahme an. Zur Begründung führte sie aus, dass bei der erneuten Zuverlässigkeitsüberprüfung festgestellt worden sie, dass die Zuverlässigkeit zu Unrecht bejaht worden sei.
Mit Bescheid vom 10. Mai 2004 an die Deutsche Lufthansa AG in G teilte die Beklagte mit, dass der Kläger nicht mehr die erforderliche Zuverlässigkeit habe.
Dagegen legte der Kläger am 14. Juni 2004 Widerspruch ein. Diesen begründete er mit Schreiben vom 29. Juli 2004 damit, dass er als zuverlässig anzusehen sei. Die Verurteilungen seien im Zusammenhang mit dem Alkoholkonsum zu sehen. Mittlerweile habe er sein Verhalten geändert.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 4. November 2004 zurückgewiesen.
Der Kläger hat am 15. Dezember 2004 die vorliegende Klage erhoben. Darin führt er aus, dass das Gutachten des TÜV Nord vom 25. Februar 2002 nicht hinreichend berücksichtigt worden sei. Er sei in beruflicher und auch privater Hinsicht sozial integriert.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 10. Mai 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. November 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und der beigezogen Akten der Staatsanwaltschaft G (0 Js 0000.0/00, 00 Js 00000.0/00 , 00 Js 00000.0/00 und 000Js 000000/00) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat Erfolg.
Der Bescheid der Beklagten vom 10. Mai 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. November 2004 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Dabei kommt eine Klage auf Verpflichtung der Luftsicherheitsbehörde zur (positiven) Feststellung der Zuverlässigkeit nicht in Betracht. Das Gericht kann angesichts der Regelung des § 9 Abs. 3 LuftVZÜV, nach der der Betroffene im Abstand von einem Jahr nach Bekanntgabe des Ergebnisses erneut zu überprüfen ist, die Sache nicht durch eigene Ermittlungen spruchreif machen. Vor diesem Hintergrund überprüft das Gericht die Rechtmäßigkeit der (negativen) behördlichen Feststellung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung und erlässt für den Fall, dass diese sich als rechtswidrig erweist, in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ein bloßes Bescheidungsurteil,
so zu der aufgehobenen Vorgängerregelung des § 29 d LuftVG: BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, NVwZ 2005 S. 453 ff.
Hier hat der Kläger einen Anspruch darauf, dass die Beklagte über seine luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit erneut nach Maßgabe der folgenden Grundsätze entscheidet.
Nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) - Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherungsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78) - hat die Luftsicherheitsbehörde zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 1 LuftSiG) die Zuverlässigkeit bestimmter Personen, zu denen der Kläger gehört, zu überprüfen.
Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der Regelung bestehen nicht. Sie ist mit Art. 12 GG vereinbar, da es sich hierbei um eine Berufsausübungsregelung handelt, die verhältnismäßig ist. Dem Gesetzgeber steht nämlich ein erheblicher Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zur Verfügung, wie er für die Sicherheit des Luftverkehrs Gewähr leistet. Die Regelung ist geeignet und angemessen, um das überragende Rechtsgut der Luftsicherheit zu schützen,
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 28. April 2005 - 20 A 4721/03 -.
§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV ist dabei nicht anwendbar, da die Bestimmung nicht durch eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage zur Regelung materieller Fragen gedeckt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, NVwZ 2005 S. 450 ff.; OVG NRW, Urteil vom 28. April 2005, s.o.
Wirksam bleibt die Verordnung allerdings hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Regelungen trotz der Aufhebung der Ermächtigungsgrundlage durch Art. 2 Nr. 11 b) des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben, weil das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Rechtsbestand der vor der Gesetzesänderung ordnungsgemäß erlassenen Rechtverordnung ohne Einfluss ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 - 2 BvL 9/70 -, BVerfGE 31, 357 (362 f.).
Zuverlässig im Sinne von § 7 LuftSiG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (vgl. § 1 LuftSiG) in vollem Umfang zu erfüllen. Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen, um selbst bei In- Aussicht-Stellen von Vorteilen oder der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren und die ihm obliegenden Pflichten zum Schutze des Luftverkehrs vor Angriffen, insbesondere von Flugzeugentführungen und Sabotageakten jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen,
vgl. zu der Vorgängerregelung § 29 d LuftVG: BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004, a.a.O. und vom 11. November 2004, a.a.O.
Allerdings bedarf es bei Fehlen eines unmittelbaren Bezugs der Tat zur Luftsicherheit regelmäßig näherer Anhaltspunkte, dass und warum die abgeurteilte Tat im Einzelnen auf ein Gefährdungspotential schließen lässt. Dabei sind insbesondere das Gewicht der abgeurteilten Verfehlung und ihre indizielle Aussagekraft für das in Rede stehende besondere Gefährdungspotential in den Blick zu nehmen,
OVG NRW, Urteil vom 28. April 2005, s.o.
Wegen des hohen Gefährdungspotentials des Luftverkehrs dürfen bei der Überprüfung der persönlichen Zuverlässigkeit von in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätigen Personen an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines von ihnen zu verantwortenden Schadenseintritts nur geringe Anforderungen gestellt werden. Die Zuverlässigkeit ist bereits dann zu verneinen, wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen,
so BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004, a.a.O.; vgl. auch VGH München, Beschluss vom 14. September 1993 - 20 CS 93.2546 -, NVwZ 1995 S. 182 (183); OVG NRW, Urteil vom 28. April 2005, s.o.
Eine strafgerichtliche Verurteilung bietet in jedem Fall Anlass, die Zuverlässigkeit näher zu prüfen. Die mehrfachen Verurteilungen des Klägers begründen hier nach einer Gesamtwürdigung aller Umstände aber noch keine Zweifel an seiner Zuverlässigkeit im Sinne des § 7 LuftsiG.
Die Gesamtumstände der Taten lassen nicht den Rückschluss zu, dass er aktiv und aus eigenem Antrieb, vorsätzlich oder fahrlässig die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen wird. Die Taten deuten insbesondere nicht auf eine allgemein alle Lebensbereiche bis zum Berufsfeld erfassende rechtsfeindliche Gesinnung des Klägers. Es fehlen auch Anhaltspunkte für ein besonderes Gefährdungspotential im Hinblick auf eine Manipulierbarkeit durch Dritte oder für eine besondere Erpressbarkeit,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2005 - 20 B 2825/04 -.
Die Straftaten des Klägers haben keinerlei Bezug zum Luftverkehr oder zum Terrorismus. Es handelt sich um Verkehrsstraftaten, die der Kläger unter Alkoholeinfluss begangen hat. Grundsätzlich wäre ein erheblicher Alkoholkonsum bzw. eine Alkoholkrankheit geeignet, an der erforderlichen Zuverlässigkeit einer Person, die im sicherheitsempfindlichen Bereich arbeitet, zu zweifeln. Hier hat der Kläger aber ersichtlich sein Alkoholproblem überwunden. Nach dem Gutachten des TÜV Nord vom 25. Februar 2002 hat der Kläger sich mit seinem problematischen Verhalten in der Vergangenheit auseinandergesetzt und zeigt eine deutlich reflektierende Erfahrungsauswertung. Eine Umkehr in Einstellung und Verhalten sowie eine positive Bereitschaft zur Selbstkontrolle seien anzunehmen. Das Gutachten geht von einer hinreichend langen Abstinenzzeit aus. Aufgrund des positiven Gutachtens erhielt der Kläger seinen Führerschein zurück. Dabei ist zu würdigen, dass hohe Anforderungen an die Ausstellung eines positiven medizinisch- psychologisches Gutachtens gestellt werden, da es dabei um die verkehrsrechtliche Eignung geht und die Gefahren für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmen bei Alkohol im Verkehr sehr hoch sind. Es ist zwar richtig, wenn die Beklagte anführt, dass die Verkehrssicherheit andere Aspekte in den Blick nimmt als die Luftsicherheit. Hier kann aber aus dem Umstand, dass der Kläger nach dem Gutachten keinen missbräuchlichen Umgang mit Alkohol mehr betreibt, jedenfalls geschlossen werden, dass derzeit eine charakterliche Schwäche, die zu Nachlässigkeiten im Umgang mit den Anforderungen der Sicherheit des Luftverkehrs führt, nicht vorliegt. Weitere Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des Klägers liegen nicht vor.
Vor diesem Hintergrund führt die Gesamtwürdigung der Umstände, dass die letzte Alkoholfahrt des Klägers fast 6 Jahre zurückliegt und er eine positive medizinisch-psychologische Untersuchung vorweisen kann und er trotz seiner Alkoholprobleme ersichtlich unbeanstandet am Flughafen gearbeitet hat, nicht zur Annahme von Zweifeln an seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit.
Soweit die Beklagte die bereits erteilte positive Zustimmung nach § 48 VwVfG zurückgenommen hat, ist diese Rücknahme rechtswidrig. Die Beklagte kann zwar grundsätzlich den dem Kläger erteilten unbefristeten Zustimmungsbescheid vom 1. August 2002 zurücknehmen oder widerrufen. Die hier erst später bekannt gewordenen Straftaten führen aber nicht dazu, dass der Kläger als unzuverlässig i.S. des § 7 LuftsiG anzusehen ist. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen zur Zuverlässigkeit des Klägers Bezug genommen. Damit liegt ein Rücknahmegrund nicht vor und der Bescheid ist auch insoweit rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 d LuftVG
§ 1 LuftSiG
§ 7 LuftSiG
§ 7 LuftsiG
§ 48 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 3 LuftVZÜV
§ 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 7 des Luftsicherheitsgesetzes
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 31, 357
3 C 33.03
20 A 4721/03
3 C 8.04
2 BvL 9/70
20 CS 93.25
20 B 2825/04