Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-17, Aktenzeichen 8 C 10597/21
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2021:1117.8C10597.21.00

Tenor:
Die am 7. März 2019 beschlossene Veränderungssperre in Gestalt des Verlängerungsbeschlusses vom 4. März 2021 für das Teilgebiet „A.“ wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festzusetzenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die erste Verlängerung der Veränderungssperre für das Teilgebiet „A.“ in I. Sie ist Eigentümerin zweier Grundstücke im Satzungsgebiet (Flurst.-Nrn. B und C der Flur D, P. Straße …) und betreibt dort ein Autohaus mit Werkstattbetrieb. Sie beabsichtigt, das Grundstück an die T. zu veräußern, die dort einen Lebensmitteldiscountmarkt mit einer Verkaufsfläche von 800 qm errichten will. Die T. beantragte im Januar 2019 einen Bauvorbescheid für dieses Vorhaben und erhob im Februar 2021 Untätigkeitsklage bei dem Verwaltungsgericht Trier u.a. mit dem Antrag, die zuständige Baugenehmigungsbehörde zum Erlass eines positiven Bauvorbescheids zu verpflichten (Az. 5 K 597/21.TR). Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit – nicht rechtskräftigem – Urteil vom 25. August 2021 ab.
In dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept (im Folgenden: Einzelhandelskonzept) für die Ortsgemeinde aus dem Jahr 2016 (vgl. hierzu Abbildung 26, Bl. 90 des Einzelhandelskonzepts) unterteilte die Antragsgegnerin ihren zentrenrelevanten Bereich in drei Versorgungsbereiche, nämlich den zentralen Versorgungsbereich I., den zentralen Versorgungsbereich S.berg sowie den zentralen Versorgungsbereich Im S.stein (Nahversorgung), der u.a. den Geltungsbereich der Veränderungssperre umfasst. Hierbei wird der im Ortskern gelegene zentrale Versorgungsbereich I. als Haupteinkaufsbereich der gesamten Ortsgemeinde bezeichnet, dort seien mehrere Leerstände erfasst worden; aktuell sei das Einkaufserlebnis ohne Erholungs- und Aufenthaltsqualität als mindestens unbefriedigend zu werten. Zum zentralen Versorgungsbereich Im S.stein (Nahversorgung) im westlichen Gemeindegebiet, in dem sich – außerhalb des Bereichs der Veränderungssperre – bereits ein Lebensmitteldiscountmarkt befindet, ist in dem Einzelhandelskonzept u.a. ausgeführt:
„Die Ausweisung des zentralen Versorgungsbereiches Im S.stein (Nahversorgung) dient vorrangig der Bestandssicherung. Hier sollte lediglich den Bestandsbetrieben entsprechende Erweiterungsmöglichkeiten im Zuge betriebstragfähigkeitsbedingter Erweiterungsnotwendigkeiten eingeräumt werden. […] Dabei ist eine Einschränkung notwendig, um den zentralen Versorgungsbereich I. als klaren Handelsschwerpunkt mit seiner Angebotsvielfalt in Zukunft zu stärken und im Rahmen seiner Möglichkeiten angemessen weiterzuentwickeln. […]
[…]
„Für Neuansiedlungen im großflächigen Einzelhandel kommen hinsichtlich der aktuellen baustrukturellen Voraussetzungen hingegen lediglich der ausgewiesene Versorgungsbereich Zentraler Versorgungsbereich S.berg (optional) sowie der Zentrale Versorgungsbereich Im S.stein (Nahversorgung Erweiterung) in Frage. […] Im Falle einer städtebaulichen Neuordnung sollte jedoch prioritär auch im Zentralen Versorgungsbereich I. großflächiger Einzelhandel zugelassen werden, um hier eine zentrumsnahe gute Versorgung zu gewährleisten“.
Am 7. März 2019 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplanes „A.“. Als Geltungsbereich wurden unter Bezugnahme auf einen beigefügten Lageplan die Flurstück-Nrn. C, E (teilweise), F (teilweise) und B der Flur D – Gemarkung I. – festgesetzt.
Im nachfolgenden Tagesordnungspunkt erließ der Rat sodann die streitgegenständliche Veränderungssperre für den gleichen Bereich, die am 22. März 2019 öffentlich bekannt gemacht wurde. Schließlich lehnte der Rat in dieser Sitzung – Tagesordnungspunkt 3 – die Bauvoranfrage der T. für den Neubau eines Lebensmitteldiscountmarktes im Plangebiet ab, da von dem Vorhaben schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich I. im Ortskern ausgingen und eine sofortige und nachhaltige Schwächung desselben zu erwarten sei.
Parallel hierzu änderte der Rat am 15. Oktober 2020 den „Bebauungsplan G.“, der den zentralen Versorgungsbereich I. betrifft und ermöglichte mit dieser Planänderung die Erweiterung eines Lebensmittelmarktes im Ortskern von einer Verkaufsfläche von 1050 qm auf maximal 1850 qm. Die Antragsgegnerin beabsichtigte damit nach der Planbegründung eine ortsverträgliche Nachverdichtung, der nach dem Einzelhandelskonzept Vorrang zukommen solle.
Mit Satzungsbeschluss vom 4. März 2021 wurde die Veränderungssperre verlängert, am 19. März 2021 folgte die öffentliche Bekanntmachung. In der Beschlussvorlage heißt es, die Gemeinde mache von der gesetzlichen Möglichkeit der Verlängerung Gebrauch, da das bauplanungsrechtliche Verfahren noch nicht abgeschlossen sei, das Auslaufen der Veränderungssperre aber unmittelbar bevorstehe. In dieser Sitzung beschloss der Rat weiter, den vorgesehenen weiteren Tagesordnungspunkt zum streitgegenständlichen Bebauungsplan („Planentwurf: Vorstellung, Beratung und Beschlussfassung; Bauplanungsrechtliches Verfahren“) zu verschieben.
Den Planentwurf beschloss der Gemeinderat sodann am 8. April 2021; darin ist für den Geltungsbereich der Veränderungssperre ein allgemeines Wohngebiet (WA) mit offener Bauweise und einer Einzel- und Doppelhausbebauung vorgesehen. Zwischenzeitlich hat die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung stattgefunden.
Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihres am 29. April 2021 erhobenen Normenkontrollantrags im Wesentlichen vor:
Sie sei als Eigentümerin eines Grundstücks im Satzungsbereich antragsbefugt. Zudem beabsichtige sie das Grundstück zu veräußern und sei die Bebauung mit einem Lebensmittelmarkt vorgesehen. Das Rechtsschutzbedürfnis für den Normkontrollantrag ergebe sich daraus, dass dem Vorhaben bei Erfolg nicht schon die Veränderungssperre entgegengehalten werden könne.
Die Voraussetzungen einer Veränderungssperre seien nicht gegeben; insbesondere sei die zu sichernde Planung im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperre nicht hinreichend konkretisiert gewesen. Eine Aussage zu einem bestimmten Baugebietstyp oder einer Nutzung nach § 9 Abs. 1 BauGB sei mit dem Aufstellungsbeschluss nicht verbunden. Im Umkehrschluss ergebe sich, dass man nur den Einzelhandel auf diesen Flächen nach § 9 Abs. 2a BauGB habe ausschließen wollen. Erforderlich seien jedoch grundsätzlich Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung. Solche seien jedoch weder dem Einzelhandelskonzept noch dem Aufstellungsbeschluss zu entnehmen. Selbst wenn man die Planung im Hinblick auf die Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB als hinreichend konkret ansehen wolle, ergebe sich aus dem nunmehr vorliegenden Entwurf zu dem Bebauungsplan eine grundlegende andere Planung, nämlich die Ausweisung eines allgemeinen Wohngebietes unter Ausschluss jeglicher Gewerbenutzung. Dies führe dazu, dass es eines erneuten Planaufstellungsbeschlusses bedurft hätte, weil der Planaufstellungsbeschluss jedenfalls in der grundsätzlichen Zielrichtung auch für auf ihn gestützte Sicherungsmaßnahmen richtungsweisend und legitimierend sei.
Darüber hinaus sei der Planentwurf auch offensichtlich rechtswidrig, da der derzeitige Gewerbebetrieb Bestandsschutz genieße; zudem liege eine reine Verhinderungsplanung im Hinblick auf die Bauvoranfrage nahe.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung über die Veränderungssperre vom 7. März 2019 in Gestalt der Verlängerungssatzung vom 4. März 2021 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag bereits für unzulässig. Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt und habe auch kein Rechtsschutzbedürfnis, da ihre Rechtsstellung sich im Fall des Erfolgs nicht verbessern könne; der aktuelle bauliche Bestand sei ohnehin geschützt.
Der Antrag sei auch unbegründet, insbesondere seien die Planungen bei Erlass der Veränderungssperre bereits hinreichend konkret gewesen. Hierzu müsse der Zusammenhang mit der aktuellen Erweiterung des im Ortskern gelegenen Lebensmittelmarktes gesehen werden; Anfang des Jahres 2019 habe ein Investor die Erweiterung der Fläche von 1050 qm auf 1500 qm beantragt. Dafür wiederum sei eine Anpassung des Bebauungsplans „G.“ erforderlich gewesen. Die Gemeinde I. sei nach den Vorgaben der Regionalplanung Grundzentrum und habe einen Nahversorgungsauftrag. Schon zum Zeitpunkt der Planung im Bereich der Ortslage sei es wegen der Aussagen des Einzelhandelskonzepts unerlässlich gewesen, planerische Aussagen für den weiteren zentralen Versorgungsbereich „Im S.stein“, in dem das Grundstück der Antragstellerin liege, zu treffen und ein zukunftsfähiges Konzept zu erstellen. In diesem Bereich befinde sich neben dem Autohaus bereits ein großflächiger Lebensmittelmarkt; nach dem Einzelhandelskonzept sollten dort nur betriebstragfähigkeitsbedingte Erweiterungsmöglichkeiten für Bestandsbetriebe ermöglicht werden. Bereits daraus habe sich die Pflicht für sie, die Antragsgegnerin, ergeben, Neuansiedlungen in diesem Bereich zu vermeiden. In der Ortslage der Gemeinde existierten kaum mehr Potenzialflächen für Wohnbauflächen, daher sei die grundsätzliche Ausweisung von Wohnbauland „obsolet“ gewesen. All diese planerischen Gedanken seien bereits durch die Ergebnisse der Kaufkraftuntersuchungen im Einzelhandelskonzept belegt, wonach die Kaufkraft in I. in Bezug auf Nahrungs- und Genussmittel im zentralen Versorgungsbereich I. gebunden sei. Folgerichtig sei der grundsätzliche Planungswille zur Ausweisung von Wohnbauflächen im Zeitpunkt des Beschlusses der Veränderungssperre zum Ausdruck gebracht worden. In der Folge habe das beauftragte Planungsbüro eine Vorentwurfsplanung erstellt, die in mehreren Gemeinderatssitzungen beraten worden sei, wobei stets sehr genaue und konkrete Vorschläge zur städtebaulichen Entwicklung vorgestellt worden seien; auch zur Zeit des Aufstellungsbeschlusses hätten sehr genaue und konkretisierte Vorstellungen auf der Grundlage der Analysen seit dem Jahr 2016 bestanden. Eine hinreichende Konkretisierung sei bereits anzunehmen, wenn die Gemeinde einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge fasse und positive Vorstellungen habe. Dies ergebe sich hier aus einer Vielzahl gemeindlicher Beschlüsse zwischen 2016 und 2019; danach hätten konkrete Vorstellungen zu den essentiellen Festsetzungen des Plans vorgelegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Behördenunterlagen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag hat auch in der Sache Erfolg. Die angegriffene Veränderungssperre in Gestalt der Verlängerungssatzung verstößt gegen höherrangiges materielles Recht und erweist sich deshalb als unwirksam.
I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Insbesondere ist die Antragstellerin als von der Satzung betroffene Grundstückseigentümerin antragsbefugt i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und besteht das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag. Im Falle eines Erfolgs kann nämlich die Antragstellerin ihre Rechtsstellung verbessern (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 - 4 CN 3.01 -, beck-online; OVG RP, Urteil vom 6. Mai 2009 – 1 C 10970/08 –, beck-online; OVG RP, Urteil vom 27.Mai 2020 – 8 C 11446/19 –), denn ohne die Veränderungssperre stehen ihr andere Nutzungsmöglichkeiten für ihr Grundstück offen als im Falle der Wirksamkeit der Veränderungssperre. Solche anderen Nutzungsmöglichkeiten strebt die Antragstellerin aktuell auch an; dies ergibt sich schon aus dem laufenden gerichtlichen Verfahren über einen Bauvorbescheid zur Errichtung eines Lebensmittelmarktes im Bereich der Veränderungssperre.
II.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die streitige Veränderungssperre in Gestalt der Verlängerungssatzung vom 4. März 2021 ist unwirksam, weil eine der Voraussetzungen für ihren Erlass fehlt. Sie war nicht zur Sicherung der Planung erforderlich, weil im Zeitpunkt ihres Erlasses der künftige Inhalt des Bebauungsplans „A.“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.
1. Die Veränderungssperre in Gestalt der Verlängerungssatzung lässt zwar keine formalen Fehler erkennen.
Nach § 14 Abs. 1 Baugesetzbuch – BauGB – kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1), wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplanes gefasst ist. In der Ratssitzung vom 7. März 2019 ist ausweislich des Protokolls der Beschluss über die Veränderungssperre erst im Anschluss an den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „A.“ gefasst worden (zur Notwendigkeit dieser Reihenfolge: OVG RP, Urteil vom 3. Juli 2019 – 8 C 11553/18 –, juris Rn. 14; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 14 Rn. 8). Die Veränderungssperre ist auch zulässigerweise zusammen mit dem Aufstellungsbeschluss am 22. März 2019 öffentlich bekannt gemacht worden (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 26. April 2017 – 8 C 11823/16 –).
2. Die Veränderungssperre genügt indes nicht den materiell-rechtlichen Anforderungen.
a) Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte liegt das nach § 14 Abs. 1 BauGB erforderliche Sicherungsbedürfnis für eine Veränderungssperre nur vor, wenn die Planung ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 – 4 C 5.15 –, juris Rn. 19; OVG RP, Urteil vom 23. November 2016 – 8 C 10662/16 –, BauR 2017, 852 und juris Rn. 30). Denn die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 – 4 C 1.11 –, juris Rn. 10).
Zwar kann und muss die Planung am Anfang des Aufstellungsverfahrens noch nicht in allen Einzelheiten feststehen. Vielmehr dient die Veränderungssperre gerade dazu, den Planungsprozess mit seiner stufenweisen Konkretisierung des am Anfang beschlossenen Konzepts zu sichern und zu verhindern, dass zwischenzeitlich Bauprojekte genehmigt werden, die mit den Planungszielen unvereinbar sind. Änderungen einzelner Planungsvorstellungen nach Erlass der Veränderungssperre sind daher für deren Rechtmäßigkeit ohne Belang, solange die bei ihrem Erlass hinreichend konkrete Grundkonzeption nicht aufgegeben wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2007 – 4 BN 36.07 –, BauR 2008, 328 und juris Rn 3).
Hinsichtlich der Konkretisierung der Planungsvorstellungen hält es die Rechtsprechung für grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 – 4 C 5.15 –, juris Rn. 19; zum Vorstehenden insgesamt OVG RP, Beschluss vom 5. November 2020 – 8 A 10478/20 –).
Hinreichende Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung liegen entweder bei Festlegung auf einen bestimmten Baugebietstyp vor oder dadurch, dass die Gemeinde auf nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen abstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 – 4 C 1.11 –, juris Rn. 12 sowie Urteil vom 9. August 2016, a.a.O.); demnach ist grundsätzlich auch ein einfacher Bebauungsplan auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB, der im Innenbereich auf einfachem Weg ohne Festsetzung von Baugebieten eine Sicherung zentraler Versorgungsbereiche und der verbrauchernahen Versorgung ermöglichen soll, sicherungsfähig (vgl. hierzu auch OVG RP, Urteil vom 30. Mai 2018 – 8 A 11799/17 –; sowie OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2012 – 2 B 202/12 –, juris Rn. 16: zur Sicherung einer Nahversorgung im Zentrum und der Umsetzung des Einzelhandelskonzepts als positive Planungskonzeption; VG Köln, Urteil vom 9. April 2013 – 2 K 5341/11 –, juris; Sennekamp, in: Brügelmann [Hrsg.], BauGB, § 14 Rn. 24 [Stand Juli 2021, 119. Erg.]).
Dabei können sich die Vorstellungen zur planerischen Konzeption der Gemeinde außer aus der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung zur Veränderungssperre auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2009 – 4 BN 34.09 –, juris Rn. 9), wobei aber allein die objektiven Umstände einschließlich des erklärten Willens des Gemeinderates maßgebend sind und nicht die inneren Vorstellungen der Mitglieder des Gemeinderates (vgl. VGH BW, Urteil vom 15. Juli 2002 – 5 S 1601/01 –, juris Rn. 40 – betr. die Bewertung einer Planung als Negativplanung; Sennekamp, in: Brügelmann [Hrsg.], a.a.O., § 14 Rn. 32). Erforderlich ist insgesamt, dass die Konkretisierung in einer Weise verlässlich festgelegt ist, die es der Gemeinde gegebenenfalls ermöglicht, einen entsprechenden Nachweis zu führen (vgl. BGH, Urteil vom 17. Dezember 1981 – III ZR 88/80 –, juris Rn. 34; Sennekamp, in: Brügelmann [Hrsg.], a.a.O.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 142. EL Mai 2021, § 14 Rn. 61).
b) Gemessen an diesen Vorgaben ist die hier angegriffene Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplanes „A.“ rechtswidrig. Denn ihr lagen zum maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 9. August 2016, a.a.O., Rn. 19) des Satzungsbeschlusses am 7. März 2019 keine hinreichend klaren und nachzuweisenden Vorstellungen über die geplante Art der baulichen Nutzung im Plangebiet zugrunde. Das Beschlussprotokoll der Sitzung des Gemeinderates vom 4. März 2019 und das Einzelhandels- und Zentrenkonzept aus dem Jahr 2016 weisen wie auch sämtliche sonstige Unterlagen und Umstände lediglich das Ziel des Rates aus, im Plangebiet die Ansiedlung weiterer Lebensmitteleinzelhandelsmärkte zu verhindern.
Für hinreichend konkrete Vorstellungen über die geplante Art der baulichen Nutzung wäre es aber gemessen an obigem Maßstab erforderlich gewesen, dass die Antragsgegnerin nicht nur das grobe Planungsziel der Einzelhandelssteuerung festgelegt hätte, sondern in Kombination damit entweder eine baugebietstypunabhängige Planung gemäß § 9 Abs. 2a BauGB mit (isolierten) Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels, bei der bezüglich der Nutzungsart nur der durch die vorhandene Bebauung gesetzte Rahmen maßgeblich bleibt, oder aber – worauf sie sich allein beruft – die Ausweisung von Wohnbauflächen bzw. eines allgemeinen Wohngebiets ins Auge gefasst hätte. Indes ergeben sich aus den Unterlagen und sämtlichen Umständen für beide Planungsmöglichkeiten keine Anhaltspunkte für hinreichend verlässliche Festlegungen des Rates der Antragsgegnerin.
aa) Das gilt zunächst für die von der Antragsgegnerin angeführte Planungsabsicht, im Plangebiet einen Baugebietstyp, nämlich ein allgemeines Wohngebiet i.S.d. § 1 Abs. 3 und Abs. 2 Nr. 3 BauNVO, bzw. zumindest Wohnbauflächen auszuweisen.
Im Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 7. März 2019 ist zum Aufstellungsbeschluss ausgeführt:
„Die Ortsgemeinde I. sieht aufgrund der stetigen Entwicklungen und Interessen im Bereich des Einzelhandels die Notwendigkeit zur Ausübung ihrer Planungshoheit, um ihre städtebaulichen Ziele zu schützen und nachhaltig umsetzen zu können. Aus diesem Grunde soll eine weitere Fläche der Ortslage I. zeitnah überplant werden. Hierzu werden die Hintergründe und planerischen Grundlagen in der Sitzung vorgestellt und erörtert.“
Diese Angaben zum Ziel der beabsichtigten Planung sind sehr vage. Sie legen dar, warum die Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplanes für nötig hält. Darüber hinaus werden aber keine Vorstellungen darüber formuliert, in welche Richtung die Planung gehen soll; weiter ist dem nicht ansatzweise zu entnehmen, dass eine Grundentscheidung für Wohnbauflächen gegeben war.
Auch den gesamten Umständen, unter denen die Aufstellung des Bebauungsplans und die Veränderungssperre beschlossen wurden, lässt sich eine Planungsabsicht zur Wohnnutzung nicht entnehmen. Zwar wird das Bestreben der Antragsgegnerin erkennbar, im Bereich des zentralen Versorgungsbereichs Im S.stein die Ansiedlung von weiteren Einzelhandelsmärkten zu verhindern. Entgegen den Ausführungen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung und in der Antragserwiderung mündet das Planungsziel der Beschränkung weiteren Einzelhandels jedoch nicht zwangsläufig in der Ausweisung von Wohnbauflächen bzw. eines allgemeinen Wohngebiets, so dass man dies als ungeschriebene Vorstellung über die Art der zukünftigen baulichen Nutzung im Plangebiet unterstellen könnte.
Auch aus dem Einzelhandelskonzept aus dem Jahr 2016, mit dem die Planung nach dem oben wiedergegebenen Inhalt der Beschlussvorlage zum Aufstellungsbeschluss jedenfalls in gewissem Maße verknüpft ist („aufgrund der stetigen Entwicklungen und Interessen im Bereich des Einzelhandels“), ergeben sich keine Anhaltspunkte für die Vorstellung, für die Flächen im Bereich „Im S.stein“ Wohnnutzung zu ermöglichen. Aus dem Konzept lässt sich vielmehr nur das Bestreben der Antragsgegnerin erkennen, neue Einzelhandelsbetriebe im betreffenden Bereich zu verhindern. Anhaltspunkte für die Frage, welche Bebauung denn ermöglicht werden sollte, ergeben sich daraus jedoch nicht.
Auch die Begründung zur Ablehnung der Bauvoranfrage für den Lebensmittelmarkt im Geltungsbereich des Bebauungsplans (TOP 3 der Sitzung vom 4. März 2019) enthält keine Aussagen zu einer angestrebten Wohnbebauung. Dort wird im Wesentlichen lediglich ergänzt, dass von dem Vorhaben schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich I. ausgingen und eine sofortige und nachhaltige Schwächung zu erwarten sei, und, dass die Gemeinde zur Sicherung ihrer aus dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept ersichtlichen Ziele einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan in diesem Bereich gefasst habe und Einzelhandelsstandorte zielgerichtet entwickeln wolle.
Ferner wurde auch in der Ratssitzung am 4. März 2021, in der die streitgegenständliche Verlängerung beschlossen wurde, nur eine Verschiebung des Tagesordnungspunktes zum Bebauungsplan(-entwurf) beschlossen; demnach erfolgte auch in dieser Sitzung keinerlei erkennbare Willensbildung der Gemeinderatsmitglieder zum Planungsziel der Wohnnutzung.
Die Antragsgegnerin stellt in ihrem Schriftsatz vom 5. August 2021 zwar fest, der Planungswille zur Ausweisung von Wohnbauflächen sei bei Erlass der Veränderungssperre zum Ausdruck gebracht worden, nennt allerdings keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass es zu entsprechenden Beschlüssen oder auch bloßen Absichtserklärungen des Gemeinderates gekommen wäre. Auch auf Nachfrage hin (vgl. Verfügung der Berichterstatterin vom 10. November 2021) hat sie zu den im Schriftsatz genannten gemeindlichen Beschlüssen aus dem Zeitraum 2016 bis 2019 nicht näher vorgetragen.
Angesichts dieser vage gebliebenen Angaben ohne jegliche Anhaltspunkte für eine verlässliche Festlegung des Ortsgemeinderats als zuständigem Organ auf eine Wohnnutzung erübrigt sich auch eine weitere Sachaufklärung durch den Senat, etwa in Form der Vernehmung der Ratsmitglieder als Zeugen. Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang die Auffassung vertritt, im Hinblick auf den Mangel an potenziellen Wohnbauflächen und den massiven Wohnbaudruck in I. sei es für die Gemeinderatsmitglieder selbstverständlich gewesen, die Fläche für den Wohnungsbau vorzusehen, ergibt sich daraus nichts Anderes hinsichtlich der Frage, ob dem erforderlichen Mindestmaß an Konkretisierung genügt war. Zur Konkretisierung können nur solche Vorstellungen beitragen, die – wie oben ausgeführt – hinreichend verlässlich festgelegt sind. Innere Vorstellungen von Gemeinderatsmitgliedern, die sich – noch – nicht in einem Willensbildungsprozess niedergeschlagen haben, reichen dafür jedoch nach obigen Maßstäben nicht aus.
War nach alldem bei Erlass der Veränderungssperre bereits keine Grundentscheidung für Wohnbauflächen getroffen worden, braucht der Senat nicht zu entscheiden, ob eine solche Festlegung auf Wohnnutzung – und nicht bereits auf den Baugebietstyp des allgemeinen Wohngebiets – den Mindestanforderungen an die Konkretisierung genügt hätte oder ob es in diesem Falle einer weiteren Eingrenzung der Bebauungsmöglichkeiten bedurft hätte. Indes spricht Einiges dafür, dass eine Grundentscheidung für Wohnbauflächen nicht ausgereicht hätte, da in diesem Fall sowohl ein allgemeines Wohngebiet – dem aktuellen Planungsstand entsprechend – als auch ein Mischgebiet (§ 1 Abs. 3 und Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) in Frage gekommen wären und in diesen beiden Baugebietstypen durchaus unterschiedliche Bebauungsmöglichkeiten bestehen (vgl. zum Erfordernis weiterer Präzisierung der Bebauungsmöglichkeiten bei beabsichtigter Festsetzung entweder eines Mischgebiets oder eines allgemeinen Wohngebiets: BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 2010 – 4 BN 26.10 –, juris Rn. 8). Insofern dürfte davon auszugehen sein, dass es ohnehin einer weiteren Eingrenzung und Präzisierung bedurft hätte, um das der künftigen Planung zugrundeliegende städtebauliche Konzept erkennen zu können.
bb) Für einen einfachen Bebauungsplan zur Sicherung zentraler Versorgungsbereiche nach § 9 Abs. 2a BauGB ist ein darauf gerichteter Planungswille des Gemeinderates schon von vorneherein auszuschließen, weil sich die Antragsgegnerin mit ihrer Antragserwiderung gar nicht darauf beruft. Sie trägt vielmehr ausdrücklich vor, dass ihre Planungsabsichten bereits im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses auf die Ausweisung von Wohnbauflächen gerichtet gewesen seien. Angesichts dessen aber scheidet aus, dass sie es bei einem baugebietsunabhängigen Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen zum Schutz des Ortskerns belassen wollte und die Art der baulichen Nutzung – wie bei einem Plan nach § 9 Abs. 2a BauGB erforderlich – lediglich durch den Rahmen der vorhandenen Bebauung (§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB) begrenzt sein sollte.
Insgesamt war nach alledem die – zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre – allein auf Einzelhandelssteuerung beschränkte Planungsabsicht der Antragsgegnerin mangels konkreter Vorstellungen zur Art der baulichen Nutzung nicht konkretisiert genug, um eine Veränderungssperre zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar (§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO).
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffern 9.8.1 und 9.8.4 entsprechend des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, LKRZ 2014, 169).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 29 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 14 Abs. 1 Baugesetzbuch
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 1 Abs. 3 und Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 3 und Abs. 2 Nr. 6 BauNVO
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
5 K 597/21
4 CN 3.01
1 C 10970/08
8 C 11446/19
8 C 11553/18
8 C 11823/16
4 C 5.15
8 C 10662/16
4 C 1.11
4 BN 36.07
8 A 10478/20
8 A 11799/17
2 B 202/12
2 K 5341/11
4 BN 34.09
5 S 1601/01
III ZR 88/80
4 BN 26.10