Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-07, Aktenzeichen 12 A 188/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0807.12A188.06.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
Das Zulassungsvorbringen führt nicht zu ernstlichen Zweifeln im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Es vermag die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klage sei unzulässig, weil der Kläger gegen den Bescheid des Beklagten vom 21. Mai 2004 keinen form- und fristgemäßen Widerspruch eingelegt habe und der Beklagte mit seinem Schreiben vom 28. Juni 2004 auch keinen zur "Heilung" des Mangels führenden Widerspruchsbescheid erlassen habe, nicht zu erschüttern.
Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist, schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Zwischen den Parteien steht nicht im Streit, dass der Kläger innerhalb dieser durch Zustellung des Rücknahme- und Rückforderungsbescheides am 26. Mai 2004 in Gang gesetzten und deshalb am 28. Juni 2004 (Montag) angelaufenen Widerspruchsfrist nicht schriftlich Widerspruch erhoben hat und dass ein Widerspruch auch nicht zur Niederschrift aufgenommen, also in seiner Anwesenheit zu Protokoll genommen, vorgelesen und von ihm genehmigt worden ist. Das Zulassungsvorbringen stellt nicht die deshalb insoweit allein entscheidungserhebliche Feststellung des Verwaltungsgerichts in Frage, ein besonders gelagerter Einzelfall, in dem ein wirksamer Widerspruch anzuerkennen sei, obwohl über das mündlich vorgebrachte Begehren keine Niederschrift aufgenommen worden sei, liege nicht vor, weil der Wille des Klägers, Widerspruch einzulegen, sich nicht auf andere Weise manifestiert habe und nachweisen lasse; aufgrund der Gesamtumstände sei die vom Kläger behauptete eigene Erklärung bei seiner Vorsprache am 4. Juni 2004, er sei mit dem Bescheid nicht einverstanden, wolle aber überzahlte Beträge zurückzahlen, mithin lediglich als formlose Anregung an den Beklagten zu verstehen, den Bescheid vom 21. Mai 2004 von Amts wegen zu überprüfen. Eine Auswertung der gesamten Umstände des Einzelfalles bestätigt vielmehr diese Feststellung. Die von dem Beklagten bestrittene, von dem Verwaltungsgericht indes als wahr zugrunde gelegte Behauptung des Klägers, er habe bei seiner Vorsprache erklärt, dass er mit dem Bescheid nicht einverstanden sei und (nur) überzahlte Beträge erstatten wolle, führt in Anbetracht dessen, dass der Kläger im angefochtenen Bescheid zutreffend und damit auch hinreichend über den einzulegenden Rechtsbehelf belehrt worden war, keinesfalls zwingend zu dem Schluss, er habe tatsächlich (mündlich) einen formellen Rechtsbehelf eingelegt bzw. - für den Beklagten erkennbar - einlegen wollen und nicht nur seinen Unmut geäußert bzw. um eine Überprüfung von Amts wegen oder um eine für ihn nachvollziehbare Erläuterung gebeten. Gleiches gilt für den vom Kläger hervorgehobenen Umstand, dass er unter Hinnahme von Verdiensteinbußen zum Zwecke einer persönlichen Vorsprache von E. nach L. gereist sei. Denn der Kläger kann sich ohne weiteres gerade deshalb in dieser Weise verhalten haben, weil er im persönlichen Gespräch vorrangig eine Ratenzahlungsvereinbarung erreichen und im übrigen lediglich eine Überprüfung des Bescheides von Amts wegen anstoßen oder eine für ihn nachvollziehbare Begründung erhalten wollte. Der Schluss, der Kläger habe tatsächlich (mündlich) einen formellen Rechtsbehelf eingelegt bzw. erkennbar einlegen wollen, lässt sich auch nicht aus den vorliegenden Schriftstücken herleiten, weshalb der behauptete Wille des Klägers, einen förmlichen Rechtsbehelf einzule-gen, keinen solchen schriftlichen Niederschlag gefunden hat, der es - dem für den Kläger grundsätzlich günstigen, allerdings rechtlich zweifelhaften Ansatz des Ver-waltungsgerichts folgend - ausnahmsweise erlaubt, auf das gesetzliche Schriftformerfordernis zu verzichten. Der am 7. Juni 2004 über die Vorsprache gefertigte Aktenvermerk enthält keinerlei Hinweise auf einen mündlich erhobenen Widerspruch. Gleiches gilt für den Vermerk vom 16. Juni 2004, nach dem die Sachbearbeiterin dem Kläger den Sachverhalt telefonisch erklärt hat. Auch dem Schreiben des Beklagten an den Kläger vom 28. Juni 2004, in dem von der Rechtsbeständigkeit des Bescheides vom 21. Mai 2004 ausgegangen wird, lassen sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Kläger (mündlich) Widerspruch erhoben hat. Der Umstand, dass die Sachbearbeiterin den Bescheid nach dem Inhalt dieses Schreibens anhand der nachträglich gemachten Angaben des Klägers noch einmal überprüft hat und hierbei zu dem Ergebnis gekommen ist, dass der gesamte Rückforderungsanspruch zu Recht bestehe, führt keinesfalls zwingend zu dem Schluss, der Kläger habe einen (Teil-) Widerspruch eingelegt, weil die Sachbearbeiterin diese Überprüfung ohne weiteres auch außerhalb eines förmlichen Verfahrens und von Amts wegen vorgenommen haben kann. Das Schreiben des Klägers an den Beklagten vom 1. September 2004, mit dem dieser auf das Schreiben des Beklagten vom 28. Juni 2006 reagiert hat, spricht sogar nachhaltig dafür, dass der Kläger keinen (mündlichen) Widerspruch erhoben hat. Hätte er dies - seiner Ansicht nach - getan, so hätte es sich ihm aufdrängen müssen, dem Hinweis auf die eingetretene Bestandskraft des Bescheides entgegenzutreten und auf seinen (vermeintlichen) Widerspruch zu verweisen. Solche Ausführungen hat der Kläger jedoch nicht gemacht. Er hat sich vielmehr auf die Bitte beschränkt, "die Abschlagszahlung nochmals zu überarbeiten", weil er die angebotenen bzw. vereinbarten monatlichen Raten in Höhe von 500,00 Euro nicht zu zahlen imstande sei. Seine weiteren Ausführungen in diesem Schreiben, er wolle gerne wissen, warum er "die volle Höhe der Leistung zurück bezahlen" solle, da dem Beklagten doch alle Unterlagen des Klägers vorlägen, geben nicht einmal hinreichend deutlich zu erkennen, dass der Kläger selbst der Auffassung war, Widerspruch erhoben zu haben. Es kann nämlich keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Kläger mit diesen Ausführungen lediglich zum Ausdruck gebracht hat, das Ergebnis einer von Amts wegen vorgenommenen Prüfung sei für ihn noch nicht hinreichend nachvollziehbar. Ob auch der Inhalt der Stellungnahme der Sachbearbeiterin vom 25. Oktober 2005 gegen die Annahme spricht, der Kläger habe fristgemäß (mündlich) Widerspruch erhoben, mag hier auf sich beruhen, weil nach dem Vorstehenden eine solche Erklärung schon keinen hinreichenden schriftlichen Niederschlag gefunden hat und dieser Umstand zu Lasten des über den einzulegenden Rechtsbehelf ordnungsgemäß belehrten und deshalb insoweit beweisbelasteten Klägers gehen muss. Allerdings ergeben sich an der dortigen Darstellung, der Kläger habe bei seiner Vorsprache nicht zu erkennen gegeben, dass er mit der Rückforderung nicht einverstanden sei, und lediglich auf die Einräumung von Ratenzahlungen gedrängt, nicht schon mit Blick darauf Zweifel, dass die Sachbearbeiterin die Chronologie der Geschehnisse nicht mehr richtig wiedergegeben hat. Denn die fehlerhafte Schilderung des zeitlichen Ablaufs baut auf der ersichtlich irrtümlich erfolgten Datumsangabe im letzten Absatz des Vermerks vom 7. Juni 2004 ("06.06.2004"; richtig im zweiten Absatz desselben Vermerks: "04.06.2004") auf und hat für den Kern der Darstellung - das der Sachbearbeiterin nach ihren Angaben aufgrund der Besonderheiten des Falles gut erinnerliche Verhalten des Klägers bei der Vorsprache - keine maßgebliche Bedeutung.
Aus dem Zulassungsvorbringen ergeben sich auch keine ernstlichen Zweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte habe mit seinem Schreiben vom 28. Juni 2004 keinen Widerspruchsbescheid erlassen und deshalb auch nicht den Klageweg eröffnet. Folgt man dem Ansatz des Klägers, das Schreiben sei inhaltlich mehrdeutig, so bedarf es der Auslegung. Willensäußerungen der Verwaltung sind gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB auszulegen. Nach dieser Vorschrift ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der "wirkliche Wille" zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist demnach nicht der innere, bloß subjektive Wille des Bearbeiters, sondern der objektive Gehalt der Erklärung, d. h. der in der Willenserklärung zum Ausdruck kommende erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte bzw. nach Treu und Glauben verstehen musste und durfte ("Empfängerhorizont").
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 3. November 1998 - 9 C 51.97 -, NVwZ-RR 1999, 277, vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286 = NVwZ 1993, 177, und vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223, m. w. N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 35 Rn. 18, 19; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 35 Rn. 43; Kluth, NVwZ 1990, 608 ff. (610).
Das Schreiben erweist sich bei seiner Auslegung anhand dieser Maßstäbe nicht als Widerspruchsbescheid. Maßgeblich gegen eine solche Annahme musste aus der Sicht eines verständigen Empfängers sprechen, dass der Rückforderungsbescheid in diesem Schreiben ausdrücklich als "inzwischen rechtsbeständig" bezeichnet und weiter ausgeführt wird, die Vorlage weiterer Unterlagen sei "insofern entbehrlich". Denn ein verständiger Empfänger musste diesen Ausführungen entnehmen, dass aus der Sicht des Beklagten ein Rechtsbehelf gegen den Bescheid nicht fristgerecht eingelegt worden und letzterer deshalb "inzwischen" bestandskräftig geworden war; zugleich musste sich ihm die Folgerung aufdrängen, dass der Beklagte auf der Grundlage dieser Auffassung auch keinen Anlass für eine förmliche Bescheidung eines Widerspruchs sehen konnte. Vor diesem Hintergrund konnte der Empfänger des Schreibens die weiteren Ausführungen, nach denen die Sachbearbeiterin die anlässlich der Vorsprache des Klägers bisher gemachten Angaben geprüft und ausgewertet habe und zu dem Ergebnis komme, dass der gesamte Rückforderungsanspruch zu Recht bestehe, nicht als eine Entscheidung verstehen, mit der ein Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen wird, sondern nur als die Mitteilung, dass eine von Amts wegen erfolgte (erneute) Überprüfung die Rechtmäßigkeit des Bescheides bestätigt habe. Der Hinweis auf die Rechtsbeständigkeit des Bescheides und die Äußerung, die Vorlage weiterer Unterlagen sei insofern entbehrlich, verdeutlichen im übrigen, dass ein verständiger Empfänger des Schreibens auch nicht etwa durch den weiteren Inhalt des Schreibens ("Sollten Sie der Meinung sein, dass Bezugszeiträume zu Recht gewährt worden sind, so stelle ich Ihnen anheim, dies durch geeignete Unterlagen nachzuweisen") zu der Annahme veranlasst werden konnte, das den Grundverwaltungsakt betreffende Verfahren sei noch nicht abgeschlossen. Der zitierte Satz konnte vielmehr nur als Hinweis darauf verstanden werden, dass es dem Kläger unbenommen bleibe, weitere Nachweise zu führen, um ggf. ein Wiederaufgreifen des bestandskräftig abgeschlossenen Verfahrens zu erreichen. Die für den Erklärungsempfänger ohne weiteres ersichtliche äußere Form des Schreibens bestätigt nachdrücklich den Charakter des Schreibens als bloße Mitteilung. Denn es ist nicht als Widerspruchsbescheid bezeichnet, enthält - anders als der dem Kläger bekannte Rücknahme- und Rückforderungsbescheid - keine Gliederung in Entscheidungssatz und Begründung und ist auch nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Abgesehen von alledem ist das Schreiben vom 28. Juni 2004 dem Kläger, wie dieser unschwer erkennen konnte, auch nicht wie der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid förmlich zugestellt, sondern nur per Mail und durch einfachen Brief übermittelt worden. Ergibt sich mithin auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens das eindeutige Ergebnis, dass der Kläger das Schreiben bei objektiver Würdigung als bloße Mitteilung und nicht als Widerspruchsbescheid verstehen musste, ist die - grundsätzlich zum Nachteil des Erklärenden zu beantwortende - Frage, zu wessen Lasten verbleibende Unklarheiten gehen, hier nicht entscheidungsrelevant.
Das Zulassungsvorbringen lässt auch nicht hervortreten, aus welchen Gründen der Kläger davon hätte ausgehen dürfen, dass mit dem Schreiben vom 28. Juni 2004 ein "Zweitbescheid" vorlag. Auf der Grundlage des entsprechenden Zulassungsvorbringens, der Kläger habe nur annehmen können, dass das Verfahren noch nicht abgeschlossen sei, erschließt sich nämlich nicht, weshalb ein Zweitbescheid vorliegen können soll, der doch ebenfalls ein Verwaltungsverfahren abschließt und nicht mit weiterem Vortrag, sondern nur mit einem förmlichen Rechtsbehelf erfolgreich in Frage gestellt werden kann. Aber auch bei der (zutreffenden) Annahme, dass das Verfahren nach der erkennbaren Ansicht des Beklagten am 28. Juni 2004 abgeschlossen gewesen ist, kann ein verständiger Empfänger keine Veranlassung gehabt haben, das Schreiben als einen Zweitbescheid zu verstehen. Denn ihm lässt sich mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen nicht einmal ansatzweise entnehmen, der Beklagte habe ein früher bestandskräftig gewordenes Verfahren wiederaufgegriffen und in einem Verwaltungsakt eine weitere sachliche Entscheidung getroffen. Außerdem haben auch insoweit die äußere Form sowie die Art der Übersendung einem verständigen Empfänger deutliche Hinweise darauf gegeben, dass das Schreiben nicht als Bescheid gewollt ist.
Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Das Zulassungsvorbringen führt schließlich auch nicht als Verfahrensrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zur Zulassung der Berufung.
Der Vortrag des Klägers, das Verwaltungsgericht habe ihn selbst nicht zu der schriftlichen Stellungnahme der Mitarbeiterin des Beklagten vom 25. Oktober 2005 bzw. zu dem Ablauf der Vorsprache vom 4. Juni 2004 angehört, begründet nicht die Annahme eines Gehörsverstoßes. Ein solcher Verstoß liegt schon deshalb nicht vor, weil dem Kläger sowohl im schriftlichen Verfahren als auch in der mündlichen Verhandlung rechtliches Gehör gewährt worden ist. Im schriftlichen Verfahren bestand die - durch Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 23. November 2005 auch genutzte - Gelegenheit, auf die mit Verfügung vom 31. Oktober 2005 übermittelte Stellungnahme und zugleich auf die mit dieser Verfügung dargelegte (vorläufige) Auffassung der Gerichts, die Klage sei unzulässig, zu reagieren. Nichts anderes gilt für die mündliche Verhandlung vom 28. November 2005, in der der Kläger durch die prozessbevollmächtigte Rechtsanwältin Dr. H. vertreten worden ist. Dass der Kläger auf die Verfügung vom 31. Oktober 2005 nicht auch persönlich schriftlich Stellung genommen und nicht selbst an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, vermag an dieser Bewertung nichts zu ändern. Denn es ist mangels Darlegung etwaiger Hinderungsgründe davon auszugehen, dass der Kläger jeweils aus freien Stücken darauf verzichtet hat, die ihm gebotenen Gelegenheiten, sich persönlich zu äußern, wahrzunehmen.
Hinsichtlich der dem Zulassungsvorbringen wohl ferner noch zu entnehmenden Aufklärungsrüge des Klägers, das Verwaltungsgericht habe den entscheidungserheblichen Sachverhalt unvollständig ermittelt, fehlt es an der erforderlichen Darlegung. Die Rüge der Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) setzt u. a. die Darlegung voraus, dass die Nichterhebung von Beweisen vor dem Tatsachengericht gerügt worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1997 - 8 B 165.97 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. März 2006 - 12 A 1095/05 - und vom 10. Mai 2007 - 12 A 1107/06 -.
Diesen Anforderungen genügt die Darlegung schon deshalb nicht, weil daraus nicht ersichtlich ist, dass der anwaltlich vertretene Kläger die Nichterhebung irgendwelcher Beweise in der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2005 gegenüber dem Verwaltungsgericht angesprochen und gerügt haben. Dem insoweit maßgeblichen Terminsprotokoll ist eine derartige Rüge nicht zu entnehmen. Auch das Zulassungsvorbringen enthält hierzu nichts, so dass von einem Verlust des Rügerechts auszugehen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 133 BGB
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999,
277
BVerwGE 88, 286
NVwZ 1993, 177
BVerwGE 60, 223
NVwZ 1990, 608
9 C 51.97
7 C 43.90
6 C 55.79
8 B 165.97
12 A 1095/05
12 A
1107/06