Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-24, Aktenzeichen 3 M 6/23
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0424.3M6.23.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 3. Februar 2023 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 124/23 HAL) gegen die Bestimmungen 8 Absatz 3 Satz 4, 25 f Satz 1 und 25 h Satz 6 in Abschnitt B des Bescheides des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 9. August 2022 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen in beiden Rechtszügen die Antragstellerin zu 77 % und die Antragsgegnerin zu 23 %.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 3. Februar 2023 ist teilweise begründet.
Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur Abänderung des Beschlusses. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist nur hinsichtlich der Regelungen 8 Absatz 3 Satz 4, 25 f Satz 1 und 25 h Satz 6 in Abschnitt B des Bescheides des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 9. August 2022 wiederherzustellen. Im Übrigen hat der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die angefochtenen Bestimmungen keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO hinsichtlich aller angefochtenen Bestimmungen statthaft ist. Bei den von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen handelt es sich um selbständig anfechtbare Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 9. August 2022 (1). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist jedoch - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht aufgrund einer unzureichenden Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO formell rechtswidrig (2). Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist teilweise - soweit er sich auf die Nebenbestimmung 25 b in Abschnitt B des Bescheides vom 9. August 2022 bezieht - unzulässig (3). Er ist, soweit er zulässig ist, nur hinsichtlich der Nebenbestimmungen 8 Abs. 3 Satz 4, 25 f Satz 1 und 25 h Satz 6 in Abschnitt B begründet und im Übrigen unbegründet (4).
1. Die angefochtenen Regelungen in dem Bescheid vom 9. August 2022 sind als Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen isoliert anfechtbar, so dass ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die von der Antragstellerin benannten Regelungen in dem Bescheid gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft ist.
Die isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich statthaft (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95 - juris Rn. 10, vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris Rn. 5; Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14/18 - juris Rn. 13). Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 - juris Rn. 25; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10/18 -, Rn. 5, juris).
Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind Inhaltsbestimmungen. Diese sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9/17 - juris Rn. 23 ff. m.w.N.). Bei Lotterien mit geringem Gefährdungspotential hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass Merkmale, die nicht gemäß § 17 GlüStV 2021 „insbesondere“ in der Erlaubnis festzulegen sind, nicht den Gegenstand der Erlaubnis selbst bilden, also isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sind (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14/18 - juris Rn. 22). Als Beschränkungen, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis betreffen, wurden im Glücksspielrecht Regelungen über die Regionalität (HambOVG, Urteil vom 22. Juni 2017 - 4 Bf 160/14 - Rn. 68), die zeitliche Befristung (VGH BW, Beschluss vom 11. August 2022 - 6 S 790/22 - juris Rn. 16; HambOVG, a.a.O.) und die Mindestspieldauer (OVG SH, Urteil vom 23. März 2017 - 4 LB 4/16 - juris Rn. 24 ff.) bewertet. Dagegen wurden etwa Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen, Regelungen zur Einschaltung zuverlässiger Dritter, Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielervermittlerin oder beauftragten Dritten, Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe, Berichtspflichten, Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit, Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren und Auflagenvorbehalt (HambOVG, a.a.O. juris Rn. 67), Regelungen zum Spieler-Monitoring, zur individuellen Limiterhöhung und zur Identifizierung von Bestandskunden (VG Darmstadt, Beschluss vom 22. Dezember 2021 - 3 L 675/21.DA) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen angesehen.
a) Ohne Erfolg wendet sich die Antragsgegnerin gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Beschränkungen in Abschnitt B Nr. 8, 13, 25 b, f, h, j und m seien als Inhaltsbestimmungen zu qualifizieren.
aa) Bei den Beschränkungen in Nr. 8 (Einzahlungslimit bei Registrierung) handelt es sich um Auflagen. Eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar (BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9/17 - juris a.a.O. m.w.N.). Mit den Regelungen in Nr. 8 werden der Antragstellerin Handlungspflichten auferlegt. Die Antragstellerin wird verpflichtet, die Spieler zur Angabe des Limits „aufzufordern“ oder dieses anzugeben und die Einhaltung des Limits sicherzustellen. Sie hat die Daten zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde „zu übermitteln“. Dieser Behörde hat sie sich „anzuschließen“. Damit wird der Antragstellerin eine gesonderte Leistungsverpflichtung im Sinne eines aktiven Tuns auferlegt, die typisches Merkmal einer Auflage ist. Mit Regelungen über die regionale oder zeitliche Geltung der Erlaubnis ist Verpflichtung zur Festlegung eines Einzahlungslimits nicht vergleichbar, weil sie nicht die Hauptregelung bestimmt und konkretisiert, sondern eine gesonderte Leistungsverpflichtung festlegt, die selbständig zum Hauptinhalt dazu tritt. Das unterscheidet die Regelung auch von der Festlegung einer Spieldauer. Die Spieldauer ist untrennbarer Bestandteil des Spielablaufs; ein „Spiel ohne Spieldauer“ ist nicht denkbar (so OVG SH, a.a.O. Rn. 27). Die von der Antragstellerin (allein) angegriffene Regelung (vgl. Schriftsatz vom 25. Oktober 2022, Seite 3, vorletzter Absatz) in Absatz 3 Satz 4 der Bestimmung 8, nach der ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen darf, ist nicht abweichend zu bewerten. Hier handelt sich es sich lediglich um die Festlegung einer Modalität zu der Auflage, ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit anzubieten.
Die angefochtene Regelung ist auch nicht deshalb als nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmung anzusehen, weil in den §§ 4a, 4b und 4c GlüStV 2021 besondere Anforderungen an die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für virtuelle Automatenspiele geregelt sind und gemäß § 4b Abs. 1 Satz 4 Nr. 3 GlüStV 2021 ein Sozialkonzept, in dem gemäß § 6 Abs. 2 GlüStV 2021 darzulegen ist, mit welchen Maßnahmen den sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels vorgebeugt werden soll und wie diese behoben werden sollen, zu den Antragsunterlagen gehört. Aus diesen Vorschriften ergibt sich nicht, dass Beschränkungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, als Inhaltsbestimmungen zu bewerten sind. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis die „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Die Regelung geht demnach davon aus, dass Beschränkungen, die der Einhaltung der dort genannten Zwecke dienen, nicht zwangsläufig Inhaltsbestimmungen sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich - wie ausgeführt - allein daran orientiert, ob die fragliche Bestimmung zum (notwendigen) Inhalt der Erlaubnis gehört, und nicht daran, ob sie die Einhaltung gesetzlicher Erlaubnisvoraussetzungen sichern soll. So ergibt sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts der Gegenstand der Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential aus § 17 GlüStV (a.F.) (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14/18 - juris Rn. 22) und nicht (auch) aus § 4 GlüStV (a.F.), der etwa vorschreibt, dass das Veranstalten oder Vermitteln des Glücksspiels nicht den Zielen des § 1 GlüStV (Abs. 2) und den Erfordernissen des Jugendschutzes (Abs. 3) zuwiderlaufen darf. Die angefochtene Regelung 8 zum Einzahlungslimit gehört auch nicht zum notwendigen Inhalt des Sozialkonzepts nach § 6 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021.
Soweit das Verwaltungsgericht Darmstadt in dem von der Antragsgegnerin zitierten Beschluss vom 22. Dezember 2021 (3 L 675/21.DA) davon ausgegangen ist, dass die dort streitige Regelung über die Festlegung eines Einzahlungslimits nicht gesondert anfechtbar war, lassen sich die Erwägungen auf das vorliegende Verfahren nicht übertragen. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat ausgeführt, dass das Begehren der Antragstellerin, den Antragsgegner auf die Festlegung eines über 30.000 € hinausgehenden Einzahlungslimits zu verpflichten, nicht mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu erreichen sei, weil ein reines Außervollzugsetzen des Einzahlungslimits keine Erhöhung des Limits zur Folge hätte. Um die Erhöhung des Einzahlungslimits geht es im vorliegenden Fall nicht.
Auch auf die Beschlüsse des Senats vom 10. Oktober 2022 (3 M 89/22) und vom 27. Oktober 2022 (3 M 106/22) kann die Antragstellerin ihre Auffassung, dass die Anfechtung gesetzlich vorgeschriebener Beschränkungen als Zusatz zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen und daher eine isolierte Aufhebung solcher Beschränkungen nicht zulässig sei, nicht stützen. In dem Verfahren ging es um die Frage, ob eine Anfechtungsklage gegen einen Bescheid über die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis aufschiebende Wirkung entfaltet mit der Folge, dass von der beantragten, aber nicht erteilten Erlaubnis bis zur rechtskräftigen Entscheidung Gebrauch gemacht werden kann. Die isolierte Anfechtung von (Neben-)Bestimmungen, mit denen die Hauptregelung beschränkt wird, war nicht Gegenstand des Verfahrens.
bb) Auch bei den angefochtenen Regelungen in Nr. 13 (Werbung) handelt es sich um Nebenbestimmungen. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach dem in der Erlaubnis „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind, nimmt keine Bewertung vor, ob die fraglichen Regelungen jeweils Nebenbestimmungen oder Inhaltsbestimmungen sind. Die Antragsgegnerin räumt ein, dass Regelungen über die Ausgestaltung der Werbung nach Inhalt und Umfang, also Zeit, Ort, Art und Inhalt von Pflichthinweisen, Embargozeiten sowie Zusatzangaben z.B. bei Dachmarkenwerbung Nebenbestimmungen sind. Soweit es sich um Werbung für verbotenes Glücksspiel handele, sei die gesetzlich vorgeschriebene Regelung in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis Inhaltsbestimmung. Vor diesem Hintergrund hat die Antragsgegnerin keine Bedenken dagegen vorgetragen, die Bestimmungen 13 e Absätze 2 und 3 (Vorgaben bei der Werbung mit Rabatten und Boni), 13 h (Verbot der Werbung für bestimmte - nicht verbotene - unentgeltliche Spiele), 13 l aa (Pflichthinweise zu Suchtrisiken und Hilfsangeboten), 13 o (Pflicht zum Hinweis auf die „White List“), 13 y (Dokumentationspflichten zur Rundfunk- und Internetwerbung) und 13 z (Anpassung des Werbekonzepts) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen zu bewerten. Diese Be-stimmungen stehen in keinem Zusammenhang mit verbotenem Glücksspiel. Die Regelung 13 f, nach der Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft ist, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich erlaubte Glücksspielangebote verlinkt werden, ist ebenfalls eine Nebenbestimmung. Es kann dahinstehen, ob und in welchen Fällen Regelungen über Werbeverbote für illegales Glücksspiel in einer Erlaubnis Inhaltsbestimmungen sind. Jedenfalls handelt es sich bei der Bestimmung 13 f um eine Vorgabe zu Gestaltung und Umfang von Werbung, die nicht als Inhaltsbestimmung anzusehen ist. Auch ohne diese Regelung hätte die Erlaubnis einen vollziehbaren Gehalt. Die Regelung verbietet auch nicht Werbung für illegales Glücksspiel, sondern untersagt der Antragstellerin Werbung für legales Glücksspiel auf Internetseiten, auf denen auch illegale Werbung betrieben wird.
cc) Die Regelungen 25 b, f, h, j und m sind ebenfalls Auflagen. Es handelt sich um Regelungen im Zusammenhang mit der Registrierungspflicht, also der Pflicht, für jeden Spieler ein Spielerkonto anzulegen, das die in 25 a näher beschriebenen Daten enthalten muss und der Identitätsklärung sowie dem Ausschluss Minderjähriger dienen soll. Mit der Verpflichtung, den Spieler im Rahmen des Registrierungsprozesses „aufzufordern“, ein Kennwort zu vergeben sowie eine weitere Authentifizierungsmethode festzulegen (25 b), die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu „erheben und zu speichern“, bestimmte Vorgänge „zu unterbinden“, sich von der Identität von Spieler und Kontoinhaber „zu überzeugen“, Transaktion in bestimmten Fällen abzubrechen und zu überprüfen (25 f), mit technischen Mitteln „sicherzustellen“, dass keine gesperrt eingetragenen Spieler teilnehmen und die technischen Mittel „nachzuweisen“ (25 j), werden der Antragstellerin Handlungspflichten auferlegt. Bei den weiteren Regelungen in diesem Zusammenhang, etwa zur Authentifizierungsmethode und zu Mindestanforderungen an das Passwort (25 b), zu den Anforderungen an die vom Spieler verwendeten Ein- und Auszahlungskonten (25 f) und zur Spieler-ID (25 h) sowie zum Verbot der Mehrfachregistrierungen (25 m) handelt es sich um bloße Modalitäten der fraglichen Auflagen, und nicht um Bestimmungen, die den Inhalt der Erlaubnis selbst prägen.
b) Die isolierte Anfechtbarkeit der fraglichen Nebenbestimmungen ist auch nicht ausgeschlossen, weil sich - wie die Antragstellerin meint - die Nebenbestimmungen aus gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielrechts und des Geldwäschegesetzes ergeben. Ob die Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann oder ob der Verwaltungsakt ohne sie nicht sinnvoller- und rechtmäßigerweise fortbestehen könnte, ist - wie ausgeführt - eine Frage der Begründetheit der Klage. Deshalb scheidet die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung nicht bereits aus, wenn diese erforderlich ist, um eine Voraussetzung für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung herbeizuführen oder einen gesetzlichen Versagungsgrund auszuräumen oder als Teil einer „einheitlichen“ Ermessensentscheidung erlassen wurde. In solchen Fällen ist eine isolierte Anfechtbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausgeschlossen (so speziell zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis: BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris Rn. 15; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris Rn. 5). In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die - im Rahmen Begründetheit, und nicht der Zulässigkeit der Klage zu prüfende - Voraussetzung, ob der Verwaltungsakt „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann“, die Frage betrifft, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt. Dabei geht es um die Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 - juris Rn. 15; Anfragebeschluss des 4. Senats vom 29. März 2022 - 4 C 4. 20 - juris Rn. 9). Unerheblich ist dagegen, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (vgl. Antwortbeschluss des 8. BVerwG, Beschluss vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 - juris unter Aufgabe der früheren Rechtsprechung, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris Rn. 19). Im Rahmen der Zulässigkeit ist zudem nur zu prüfen, ob der Verwaltungsakt „offenkundig“ nicht in diesem Sinne sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann.
Nach diesen Maßstäben ist nicht offenkundig, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht auch ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Aus den Erwägungen der Antragsgegnerin, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regelten, lässt sich nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen offenkundig rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält hinsichtlich der fraglichen Nebenbestimmungen keine unmittelbaren Vorgaben. Die Antragstellerin hat - wie ausgeführt - die Regelung 8 nicht vollständig angefochten, sondern nur Abs. 3 Satz 4, die das Verhältnis zwischen anbieterübergreifendem und anbieterbezogenem Einzahlungslimit betrifft. Eine Überschreitung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits von 1.000 Euro monatlich (vgl. § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021) ist bereits nach der - nicht angefochtenen - Regelung 8 Abs. 1 Satz 2 untersagt. Eine ausdrückliche gesetzliche Vorgabe zum Verhältnis zwischen anbieterübergreifendem und anbieterbezogenem Einzahlungslimit gibt es in § 6c GlüStV 2021 nicht. Eine Regelung dieses Gesichtspunkts ist kein zwingender Bestandteil einer glücksspielrechtlichen Genehmigung für das Veranstalten virtueller Automatenspiele, ohne die die Genehmigung nach der Rechtordnung offenkundig keinen Bestand haben kann. Bezüglich der angefochtenen Regelungen zur Werbung (13) trägt die Antragstellerin keine näheren Anhaltspunkte vor, warum die Erlaubnis ohne sie rechtmäßigerweise keinen Bestand haben könnte. Hinsichtlich der in Nebenbestimmung 25 bestimmten Registrierungspflicht regelt § 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021, dass in der Erlaubnis Vorgaben zur Durchführung der Identifizierung und Authentifizierung festgelegt werden können; es besteht also nicht einmal eine gesetzliche Verpflichtung zu einer Regelung in der Erlaubnis. Im Übrigen greift die Antragstellerin die Verpflichtung zur Identifizierung und Authentifizierung, die sich vor allem aus der in 25 a festgelegten Registrierungspflicht ergibt, als solche nicht an. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die weiteren von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen - zur Kennwortvergabe, weiteren Authentifizierungsmethode, Mindestanforderungen an das Passwort (25 b), zur Bankverbindung, Identität des Spielteilnehmers mit dem Konteninhaber, Auseinanderfallen von Ein- und Auszahlungskonto (25 f), zur Player-ID (25 h), zum Verfahren bei gesperrten Spielern (25 j) und zu Mehrfachregistrierungen (25 m) - offenkundig der Rechtsordnung nicht entspräche, zumal die Antragstellerin die gesetzlichen Anforderungen aus §§ 6a, 6b, 6c 6h, 8 Abs. 3 GlüStV 2021 auch unabhängig von einer konkreten Festlegung in der Erlaubnis einzuhalten hat.
2. Die Antragsgegnerin wendet gegen die erstinstanzliche Entscheidung jedoch zu Recht ein, dass das Verwaltungsgericht Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung stellt, die die gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO übersteigen.
Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Diesem Erfordernis ist nicht bereits genügt, wenn überhaupt eine Begründung für die Vollziehungsanordnung gegeben wird. Es bedarf vielmehr einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Damit soll sichergestellt sein, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst wird und die Frage, ob das öffentliche Interesse die sofortige Vollziehung erfordert, sorgfältig prüft und dem Betroffenen sowie ggf. dem Gericht die für die Vollziehungsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis bringt. Formelhafte, allgemein gehaltene Wendungen und daher für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare oder auch bloß den Gesetzestext des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO wiedergebende Formulierungen genügen deshalb den gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO grundsätzlich nicht. Da sich das Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes qualitativ von dem Interesse am Erlass und an der Durchsetzung des Verwaltungsaktes unterscheidet, darf sich die Begründung regelmäßig auch nicht auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt selbst tragenden Gründe beschränken. Allerdings darf sich die Behörde in bestimmten Fällen auch auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen, wenn die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen (vgl. zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 2. Februar 2020 - 3 M 16/20 - juris Rn. 3 f. m.w.N.). Dass sich die Gründe für den Erlass der Ordnungsverfügung mit denen für die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung decken können, ist insbesondere für Maßnahmen der Gefahrenabwehr anerkannt, gilt aber auch in anderen Fallkonstellationen, in denen eine (Teil-)Identität zwischen Erlass- und Vollziehungsinteresse bestehen kann (OVG NRW, Beschluss vom 28. Februar 2023 - 6 B 83/23 - Rn. 17 ff.).
In diesem Zusammenhang ist zunächst von Bedeutung, dass der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 GlüStV 2021 dazu dient, die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Beachtung der suchtpräventiven und allgemeinwohlbezogenen Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV 2021) soll durch eine behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit gesichert werden. Nach dem Stand der Forschung steht fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können. Die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - juris Rn. 99 m.w.N.). Das gilt insbesondere für Online-Glücksspiele. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (LT-Drucksache 7/7170, Seite 2) wird hierzu ausgeführt, dass in zahlreichen Studien festgestellt worden ist, dass die Teilnahme an Online-Glücksspielen häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert ist bzw. die Teilnahme an Online-Glücksspielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Eine systematische Literaturauswertung von Studien aus den vergangenen zehn Jahren, die sich mit den Suchtgefahren von Online-Glücksspielen befasst haben, hat ergeben, dass die Mehrzahl der Studien ein erhöhtes Gefährdungspotential bzw. besondere Suchtgefahren von Online-Glücksspielen nachweisen. Der Abwehr solcher Gefahren dienen auch die mit der Erlaubnis verbundenen Nebenbestimmungen. Sie sollen die Einhaltung von Rechtsvorschriften gewährleisten, die insbesondere auf die Verhinderung von Glückspielsucht sowie den Minderjährigen- und Spielerschutz abzielen (vgl. §§ 4c Abs. 2 Satz 2, 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021). Dem Umstand, dass der Glücksspielstaatsvertrag den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage (nur) gegen Anordnungen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV 2021 geregelt hat (§ 9 Abs. 2 GlüStV 2021), kann nicht die Wertung entnommen werden, dass die Einschränkungen, die in der Rechtsprechung für die Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bereich der Gefahrenabwehr anerkannt sind, für die Anfechtung von Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht gelten sollen.
Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung u.a. damit begründet, dass die Anordnung erforderlich sei, um zu gewährleisten, dass die Erlaubnisvoraussetzungen fortdauernd sichergestellt sind und die nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 bestehenden Pflichten eingehalten werden. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin auch auf die Ziele des § 1 GlüStV 2021, namentlich die Bekämpfung von Glücksspielsucht und des Jugend- und Spielerschutzes hingewiesen. Weiter hat die Antragstellerin ausgeführt, dass die Beachtung der Schutzgüter lückenlos und dauerhaft gewährleistet sein müsse und die Antragstellerin ohne die Anordnung - zumindest vorübergehend - von der Einhaltung der Nebenbestimmungen befreit sei, was dem Schutzzweck des Glücksspielstaatsvertrags 2021 und dem öffentlichen Interesse eines staatlich kontrollierten Glücksspielbetriebs widerspräche. Die Antragsgegnerin hat ferner ausgeführt, warum ihres Erachtens das Interesse an der aufschiebenden Wirkung der Klage gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung zurücktreten müsse. Mit diesen Ausführungen hat die Antragsgegnerin den Aspekt der Gefahrenabwehr angesprochen und auf die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags, deren Sicherung die Nebenbestimmungen dienen sollen, Bezug genommen. Mit dieser Bezugnahme knüpft die Antragsgegnerin auch an die Begründungen der jeweiligen Nebenbestimmungen an, in denen die Zielsetzungen für die einzelnen Nebenbestimmungen erläutert wurden. In den Erwägungen kommt zudem zum Ausdruck, dass sich die Antragsgegnerin darüber bewusst gewesen ist, dass einer Klage gegen die Nebenbestimmungen üblicherweise aufschiebende Wirkung zukommt und es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung um eine Ausnahme handelt, von der sie hier aufgrund der aus ihrer Sicht überwiegenden öffentlichen Interessen Gebrauch gemacht hat.
Dagegen kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, dass die von ihr angegriffenen Nebenbestimmungen nicht den Bereich des Spielerschutzes beträfen. Das anbieterübergreifende und anbieterbezogene Einzahlungslimit (Bestimmung 8) soll u.a. die finanziellen Folgen einer unerkannt gebliebenen Suchterkrankung für Spieler und Angehörige reduzieren und dazu dienen, den suchtpräventiven Nachteilen der Spielteilnahme über das Internet, z.B. fehlende soziale Kontrolle durch Angehörige, Personal des Anbieters oder Dritte und hohe Verfügbarkeit eines Internetangebots, zu begegnen (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., Seite 9). Auch Werbeverbote und -beschränkungen (13) dienen der Bekämpfung der Spielsucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2014 - 8 C 36/12 - juris Rn. 22). Die Registrierungspflicht (25) - auch soweit in diesem Zusammenhang Anforderungen an die Authentifizierung (25 b) und Regelungen zur Player-ID (25 h) und zu Mehrfachregistrierungen (25 m) festgelegt werden - dient insbesondere der Spielsuchtfrüherkennung sowie dem Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatvertrag 2021, a.a.O., Seite 54). Die Regelung 25 j regelt unmittelbar das Verfahren bei gesperrten Spielern und dient damit ebenfalls der Suchtbekämpfung. Die Regelung zur Erhebung der Bankverbindung (25 f) soll, wie es in der Begründung des Bescheides heißt, sicherstellen, dass der Einzahlende mit dem Inhaber des Spielkontos übereinstimmt und nicht ein - eventuell minderjähriger oder gesperrter - Dritter über das Spielkonto spielt. Ob die angefochtenen Regelungen tatsächlich geeignete und erforderliche Mittel sind, um Suchtgefahren zu begegnen, ist für die Frage, ob die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den - formellen - Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entspricht, unerheblich. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erfordert nicht, dass die von der Behörde gewählte Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts einer materiellen Überprüfung standhält. Unerheblich ist daher, ob die gegebene Begründung inhaltlich richtig und ein überwiegendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug tatsächlich gegeben ist (NdsOVG, Beschluss vom 12. Dezember 2022 - 4 ME 120/22 - juris Rn. 10; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 7. April 202 - OVG 4 S 7/22 - juris Rn. 4 jeweils m.w.N.).
3. Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die in der Antragsschrift genannten Nebenbestimmungen wiederherzustellen, ist hinsichtlich der Nebenbestimmung 25 b unzulässig, weil für den Antrag insoweit das Rechtsschutzinteresse fehlt.
Mit dieser Regelung wird die Antragstellerin verpflichtet, den Spieler im Rahmen des Registrierungsprozesses zur späteren Authentifizierung dazu aufzufordern, ein Kennwort zu vergeben sowie eine weitere Authentifizierungsmethode festzulegen (z.B. Zwei-Faktor-Authentifizierung per SMS, Fingerabdruck). Die Mindestanforderungen an das zu vergebende Passwort sind dabei: Groß- und Kleinbuchstaben, mindestens eine Zahl und mindestens ein Sonderzeichen und Mindestlänge acht Zeichen. Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist § 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021. Danach können in der Erlaubnis Vorgaben zur Durchführung der Identifizierung und Authentifizierung festgelegt werden. Insbesondere kann festgelegt werden, dass in regelmäßigen Zeitabständen, die in der Erlaubnis zu bestimmen sind, abweichend von der gewöhnlich angewendeten Authentifizierungsmethode eine weitere Authentifizierungsmethode angewandt werden muss.
Die Antragstellerin bemängelt allein, dass ihr mit der Nebenbestimmung vorgegeben werde, dass der Spieler die weitere Authentifizierungsmethode festlegt. Eine solche Vorgabe ergibt sich aus der Nebenbestimmung jedoch nicht. Der Spieler ist zwar dazu aufzufordern, eine weitere Authentifizierungsmethode festzulegen. Dass jedoch die Auswahl der zweiten Authentifizierungsmethode vom Spieler selbst festzulegen ist und nicht von der Antragstellerin vorgegeben werden kann, lässt sich der Nebenbestimmung nicht entnehmen und wäre auch nicht plausibel. Hätte der Spieler hinsichtlich der zweiten Authentifizierungsmethode unter allen denkbaren Methoden die freie Auswahl, wäre es für die Antragstellerin kaum kontrollierbar, ob diese Methode die gebotene Sicherheit bietet. Auch soll die Antragstellerin mit der Nebenbestimmung ersichtlich nicht gezwungen werden, dem Spieler als zweite Authentifizierungsmethode die Auswahl zwischen mehreren vorgegebenen Möglichkeiten zu gewähren. Es entspricht also der Nebenbestimmung, dem Spieler eine weitere Authentifizierungsmethode vorzugeben, wie es die Antragstellerin auch praktiziert. Die Antragsgegnerin hat keine andere Auffassung vertreten. Sie hat in ihrem Schriftsatz vom 1. Juli 2022 vielmehr erklärt, dass die Lesart der Nebenbestimmung durch die Antragstellerin im Wortlaut dieser Nebenbestimmung nicht begründet sei.
4. Im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO trifft das Gericht aufgrund der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage eine eigene Ermessensentscheidung darüber, ob die Interessen, die für einen sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts sprechen, oder diejenigen, die für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung streiten, höher zu bewerten sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 18. September 2017 - 15 CS 17.1675 - juris Rn. 11; NdsOVG, Beschluss vom 26. Februar 2009 - 15 MF 6/09 - Rn. 17). Bei der gebotenen Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Regelungen gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, hinsichtlich der meisten angefochtenen Nebenbestimmungen, allerdings nicht hinsichtlich der Nebenbestimmungen 8 Absatz 3 Satz 4, 25 f Satz 1 und 25 h Satz 6. Bis auf diese Nebenbestimmungen erweisen sich die angefochtenen Nebenbestimmungen nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig (a). An der sofortigen Vollziehung der voraussichtlich rechtmäßigen Nebenbestimmungen besteht zudem ein besonderes öffentliches Interesse (b).
a) Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen ist - soweit der Antrag gegen die jeweiligen Nebenbestimmungen zulässig ist - nach summarischer Prüfung wie folgt zu beurteilen:
aa) Die von der Antragstellerin angefochtene Regelung 8 Abs. 3 Satz 4, nach der ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen darf, ist voraussichtlich rechtswidrig, weil sie der Antragstellerin Verpflichtungen auferlegt, die mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags, insbesondere § 6c GlüStV 2021, unvereinbar sind.
Gemäß § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Nach § 6c Abs. 1 GlüStV 2021 muss für jeden Spieler gesichert werden, dass ein anbieterübergreifendes Einzahlungslimit besteht, das grundsätzlich 1.000 € im Monat nicht übersteigen darf. Gemäß § 6c Abs. 2 GlüStV 2021 ist den Spielern die Möglichkeit einzuräumen, zusätzliche anbieterbezogene tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- und Verlustlimits einzurichten. Es entspricht zwar der Intention des Glücksspielstaatsvertrags, dass das - zwingende - anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht durch ein höheres anbieterbezogenes Einzahlungslimit ausgehebelt werden darf. Der Veranstalter oder Vermittler darf nicht gemäß § 6c Abs. 2 GlüStV 2021 ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit festsetzen, das über ein ihn bekanntes oder feststellbares anbieterübergreifendes Einzahlungslimit hinausgeht. Er kann aber nach den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in jedem Fall, in dem ein Spieler ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit nach § 6c Abs. 2 GlüStV 2021 einrichtet oder ändert, die Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits feststellen und auf diese Weise sicherstellen, dass das anbieterbezogene Einzahlungslimit das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigt. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit wird gemäß § 6c Abs. 5 Satz 3 GlüStV 2021 dem „übermittelnden“ Veranstalter oder Vermittler mitgeteilt. Im Zusammenhang mit den voranstehenden Regelungen des § 6c Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 geht aus der Regelung hervor, dass es sich hierbei um den Vorgang der Festlegung oder Änderung des anbieterübergreifenden, aber nicht des anbieterbezogenen Einzahlungslimits handelt. Zudem erfolgt eine Mitteilung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits gemäß § 6c Abs. 5 Satz 4 bis 6 GlüStV 2021 im Zusammenhang mit der Registrierung, wenn der Spieler angibt, dass ein bestehendes individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll und kein anbieterbezogenes Einzahlungslimit in der Limitdatei gespeichert ist. Auch dieser Fall betrifft die Festlegung eines anbieterübergreifenden Einzahlungslimits, jedoch nicht die Einrichtung oder Änderung eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits. Weiter erhält der Veranstalter oder Vermittler in den Fällen des § 6c Abs. 6 Satz 3 und 5 GlüStV 2021 eine Information über das anbieterübergreifende Einzahlungslimit. Hierbei handelt es sich um eine Regelung über die Einzahlung. Übermittelt der Veranstalter oder Vermittler vor Abschluss des Einzahlungsvorgangs u.a. die Höhe der vom Spieler beabsichtigten Einzahlung an die Limitdatei, wird ihm übermittelt, ob das anbieterübergreifende Einzahlungslimit bereits erschöpft ist und ob es durch die beabsichtigte Einzahlung überschritten würde. Zusätzlich übermittelt die Limitdatei die Höhe des noch nicht ausgeschöpften anbieterübergreifenden Einzahlungslimits, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit vor der beabsichtigten Einzahlung noch nicht erschöpft ist und durch die beabsichtigte Einzahlung überschritten würde. Der Glücksspielstaatsvertrag hat nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage abschließende Regelungen darüber getroffen, in welchen Fällen dem Veranstalter oder Vermittler Daten über die Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits übermittelt werden. Auch die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrags gehen offensichtlich davon aus, dass der Veranstalter oder Vermittler keinen ständigen Zugriff auf die Limitdatei zur Feststellung der Höhe des Limits hat. So ist in den Erläuterungen zu § 6d Abs. 1 (a.a.O., Seite 66) davon die Rede, dass Limits und Limitänderungen gegenüber dem Spieler anzugeben sind, „soweit diese dem Anbieter bekannt sind“. Im Glücksspielstaatsvertrag ist nicht geregelt, dass dem Veranstalter oder Vermittler die Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits übermittelt wird, wenn der Spieler ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit einrichten oder dieses Limit ändern will. Demgegenüber ist die Einrichtung oder Änderung eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits dem Spieler gemäß § 6c Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 „zu jeder Zeit“ zu ermöglichen, also nicht nur in den Fällen, in denen der Veranstalter oder Vermittler über die Höhe des anbieterbezogenen Einzahlungslimits Kenntnis erhält.
Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit wird nicht dadurch ausgehebelt, dass der Veranstalter oder Vermittler nicht bei jeder Einrichtung oder Änderung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits überprüfen und sicherstellen kann, dass das anbieterübergreifende Einzahlungslimit überschritten wird. Durch die Regelung des § 6c Abs. 6 Satz 6 GlüStV 2021 ist gesichert, dass der Spieler keine Einzahlung vornehmen kann, die das anbieterübergreifende Einzahlungslimit übersteigt. Danach hat der Veranstalter oder Vermittler eine Einzahlung abzulehnen, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit bereits erschöpft ist. Diese Regelung gilt auch dann, wenn dem Spieler - aufgrund mangelnder Kenntnis des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits - ein höheres anbieterbezogenes Einzahlungslimit eingeräumt wurde. Dem Glücksspielstaatsvertrag lässt sich hingegen nicht entnehmen, dass das anbieterbezogene Einzahlungslimit stets daraufhin zu kontrollieren ist, ob es auch unabhängig von konkreten Einzahlungen mit dem anbieterübergreifenden Einzahlungslimit übereinstimmt. Das Limit hat den Zweck, die Einzahlungen bei Glücksspielanbietern für jeden Spieler individuelle zu begrenzen (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., Seite 10). Dieser Zweck wird durch § 6c Abs. 6 Satz 6 GlüStV 2021 erreicht.
Die Nebenbestimmung 8 Abs. 3 Satz 4 geht über dieses Ziel hinaus. Sie verlangt, dass ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen darf, und trifft damit eine generelle Regelung, die (auch) bei jeder Festlegung (Einrichtung oder Änderung) eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits einzuhalten ist. Dies ergibt sich auch aus dem Zusammenhang mit Abs. 3 Satz 1 der Nebenbestimmung 8, in der es heißt, dass den Spielern zu jeder Zeit die Möglichkeit zu geben ist, (auch) das anbieterbezogene Limit „neu festzulegen“. Zur Einhaltung der Nebenbestimmung 8 Abs. 3 Satz 4 müsste die Antragstellerin also bei jeder Einrichtung oder Änderung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits überprüfen, ob dieses Einzahlungslimit die Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits übersteigt. Eine Kollision mit dem anbieterübergreifenden Einzahlungslimit kann die Antragstellerin jedoch bei der Festlegung eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits nicht feststellen, wenn das anbieterübergreifende Limit bei einem anderen Veranstalter oder Vermittler festgesetzt wurde oder ein bei ihr festgesetztes anbieterübergreifendes Limit bei einem anderen Veranstalter oder Vermittler geändert wurde. Die der Antragstellerin auferlegte Verpflichtung ist mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu vereinbaren, weil dort keine Rechtsgrundlage für die Übermittlung der Höhe des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits im Falle der Einrichtung oder Änderung eines anbieterbezogenen Einzahlungslimits besteht. Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, die Nebenbestimmung greife nicht in Rechte der Antragstellerin ein, weil die Beachtung anbieterübergreifender Limits bei der Einzahlung (§ 6c Abs. 6 Satz 6 GlüStV 2021) maßgeblich sei und der Antragstellerin keine besonderen Pflichten auferlege, ergibt sich dieses Verständnis aus der Auslegung der Nebenbestimmung nicht. Der angefochtenen Nebenbestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass sich das fragliche Gebot (nur) auf den Einzahlungsvorgang und nicht auf die Einrichtung und Änderung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits bezieht.
bb) Die Nebenbestimmung 13 e Abs. 2 und 3, nach denen bei Werbung mit Rabatten und Boni der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen müssen, und eine Evaluierung dieser Werbung im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung zu erfolgen hat, ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Nebenbestimmungen entsprechen zudem der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, weil sie geboten sind, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Die Werbung darf nicht übermäßig sein. Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, das erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C 212/08 - juris Rn. 72). Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem „gewissen Werbeumfang“ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101). Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn 37.).
Der Glücksspielstaatsvertrag geht von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus. Werbung ist danach in Übereinstimmung mit Art. 2 Buchst. a RL 2006/114/EG „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“. Werbung setzt danach eine ganz weit zu verstehende Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung voraus. Sie ist in keiner Weise auf die Formen klassischer Werbung beschränkt. Der weit zu verstehende Begriff der Werbung erfasst jede Art von Werbung, außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung also auch die mittelbare Absatzförderung sowie geschäftliche Handlungen zugunsten eines fremden Unternehmens. Soweit die Definition noch auf eine subjektive Komponente (Ziel der Absatzförderung) abstellt, ist dies im Sinne einer objektiven Zweckrichtung zu verstehen (BayVGH, Beschluss vom 21. August 2018 - 10 CS 18.1211 - juris Rn. 20 m.w.N.).
Bei der Werbung mit Rabatten und Boni handelt es sich um verkaufsfördernde Maßnahmen, die geeignet sind, eine unreflektierte Spielteilnahme und damit die Glücksspielsucht zu fördern (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 - 3 K 4182/15 - juris Rn. 152; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 - juris Rn. 94; VG Regensburg, Urteil vom 21. Oktober 2010 - RO 5 K 10.31 - juris 59). Ohne die hier fraglichen Beschränkungen wäre eine im Hinblick auf die Förderung der Glücksspielsucht problematische Werbung jederzeit über einen unbeschränkten Zeitraum für einen unbeschränkten Personenkreis zulässig. Es ist nachvollziehbar, dass dies mit einer erheblichen Gefahr eines ausufernden Glücksspiels verbunden ist. Die angegriffene Nebenbestimmung sorgt für eine Begrenzung der Werbung, mit der einerseits die Nachfrage in Richtung legaler Angebote gelenkt wird, um spielende oder spielwillige Personen vor dem gefährlichen Spiel im Schwarzmarkt zu schützen, anderseits aber ausufernder Spielteilnahme vorgebeugt wird. Dagegen kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, dass gerade anlassbezogene kurzfristige Werbung mit Rabatten und Boni („Unseren besonderen Bonus zum Nikolaustag bekommt ihr nur am 5. und 6. Dezember“) wegen der zeitlichen Beschränkung übermäßig anreizend wirken könne. Denn andererseits kann eine solche Werbung durchaus den Effekt haben, dass sich glücksspielwillige Spieler auf das Glücksspiel zum besonderen Anlass beschränken. Sollte sich dagegen herausstellen, dass diese Art der Werbung nicht entschlossene Spieler zum Glücksspiel veranlasst und daher den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft, kann dies Grund für Maßnahmen der Glücksspielaufsicht oder zur Änderung der Nebenbestimmung geben. Gerade die Evaluierung, zu der die Antragstellerin durch die angefochtene Nebenbestimmung ebenfalls verpflichtet wurde, dient dazu, solche unerwünschten Auswirkungen der Werbung festzustellen.
Die Evaluierungspflicht dient demnach der Feststellung, ob Werbemaßnahmen mit Rabatten und Boni, die nach der Nebenbestimmung grundsätzlich erlaubt sind, dem Ziel der Kanalisierung und Schwarzmarktbekämpfung gerecht werden. Sie ist, wie in der Begründung des Bescheides nachvollziehbar erläutert wird, Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit solcher Werbemaßnahmen zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung durch die Erlaubnisbehörde.
cc) Die Nebenbestimmung 13 h, mit der die Werbung für unentgeltliche Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele i.S. des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 als unzulässig bestimmt wird, ist rechtmäßig. Hierbei handelt es sich um unentgeltliche Unterhaltungsangebote, die mit Ausnahme des nicht zu entrichtenden Entgelts und eines fehlenden Geldgewinns einem veranstalteten oder vermittelten Glücksspiel entsprechen oder diesen Glücksspielen nachgebildet sind. Auch die Regelung 13 h ist gemäß § 4c Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Sie entspricht auch dem Verbot übermäßiger Werbung nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Von der Bewerbung unentgeltlicher Angebote geht besonderer Anreiz aus, weil kein Geldeinsatz erforderlich ist und kein Verlustrisiko besteht. Insoweit erfolgt, wie die Antragsgegnerin in dem Bescheid ausführt, eine „maximale Rabattierung“. Der Glücksspielstaatsvertrag hat solche unentgeltlichen Angebote in der Regelung des § 6j GlückStV 2021 besonderen Beschränkungen unterworfen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 77), die auch die Antragstellerin zitiert, wird auf die Gefahren solcher Demospiele hingewiesen. Auf ein Verbot wurde laut den Erläuterungen (a.a.O.) gleichwohl verzichtet, weil nicht staatsvertraglich verhindert werden soll, dass angemeldete volljährige Spieler sich zunächst anhand kostenloser Spiele an das Spielprinzip eines Glücksspiels gewöhnen, welches sie zu spielen beabsichtigen. Sie sollen die Möglichkeit haben, auf der Grundlage eines unentgeltlichen Angebots über die Teilnahme an einem öffentlichen entgeltlichen Glücksspielangebot entscheiden zu können. Daraus ergibt sich, dass der Glücksspielstaatsvertrag mit der Zulässigkeit solcher Demospiele allein bezweckt, den Spielern die Möglichkeit zu gewähren, das Spiel zu verstehen und nachzuvollziehen zu können. Auch die Antragstellerin hat ausgeführt, dass sie Demo-Versionen ihrer Spiele aus diesem Grund zur Verfügung stellt.
Werbung für diese unentgeltlichen Angebote geht über die Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags hinaus. Aufgrund der Unentgeltlichkeit besteht die Gefahr, dass auch Personen zur Teilnahme an den Demospielen motiviert werden, die Glücksspiele zuvor wegen des Verlustrisikos gescheut haben. Demospiele sind - wie die Antragstellerin richtig ausführt - keine Glücksspiele. Jedoch können nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung über die Demoversionen an Glücksspiele herangeführt werden, selbst wenn sich die Werbung vordergründig darauf beschränkt, die Teilnahme an einem unentgeltlichen Angebot zu fördern. Der Zweck, den Spielern die Möglichkeit zu geben, ein Spiel in einer unentgeltlichen Version zu testen, setzt keine Werbung voraus. Die Erwägungen der Antragstellerin, Hinweise auf die Demoversionen könnten nicht unzulässig sein, weil sonst die im Glücksspielstaatsvertrags getroffene Entscheidung, solche Spiele unter den in § 6j GlüStV 2021 genannten Voraussetzungen zuzulassen, umgangen werde, greift nicht durch. Zum einen ist - auch wenn Werbung (wie die Antragstellerin zutreffend ausführt) keine reißerische Aufmachung voraussetzt - nicht jeder Hinweis als Werbung zu verstehen. Voraussetzung für die Annahme einer Werbung ist jedenfalls eine Äußerung, die darauf zielt, den Absatz zu fördern. So ist etwa die Gewährung einer Auswahlmöglichkeit zwischen einer Demoversion und einer Glücksspielversion eines Spiels noch keine Werbung. Sie bietet dem potentiellen Teilnehmer gleichwohl die Möglichkeit, das Spiel vorab ohne einen Geldeinsatz zu testen. Im Übrigen geht der Glücksspielstaatsvertrag, wie sich schon aus den in § 5 GlüStV 2021 geregelten Einschränkungen und Verboten ergibt, nicht davon aus, dass für jede Art zulässigen (Glück-)spiels auch unbeschränkt Werbung erlaubt sein muss.
dd) Die Nebenbestimmung 13 l aa ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist Werbung mit Pflichthinweisen zu versehen, die über die Suchtrisiken der beworbenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger sowie Möglichkeiten der anbieterunabhängigen Beratung und Therapie aufklären. Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen. Hinweise auf Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten sind bei Losen, Spielscheinen, Spielquittungen und vergleichbaren Bescheinigungen unmittelbar gemäß § 7 Abs. 2 GlüStV 2021 vorgeschrieben. Nach dieser Bestimmung erfolgt bei Glücksspielen, die über das Internet angeboten werden, eine Verlinkung zu entsprechenden Angeboten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021. Die Notwendigkeit, auf Risiken und Hilfsangebote aufmerksam zu machen, besteht nicht nur unmittelbar im Zusammenhang mit dem Spiel, sondern auch im Vorfeld, wenn durch Werbung potentielle Spieler an das Spiel herangeführt werden sollen. Der Einwand der Antragstellerin, die Verpflichtung gehe über die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags hinaus, greift nicht durch. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 lässt gerade Regelungen über Pflichthinweise im Bereich der Werbung zu, ohne solche Regelungen auf dort genannten Regelbeispiele zu beschränken. Es ist auch nicht geboten, zwischen Art, Dauer und Größe des Werbemittels sowie zwischen den Adressaten der Werbung zu differenzieren und etwa - wie die Antragstellerin meint - Werbung in Wettbüros und Spielhallen oder kleinflächige Werbung von der Hinweispflicht auszunehmen. Die Antragsgegnerin weist nachvollziehbar darauf hin, dass gerade bei hochfrequenten spielaffinen Spielern der Anteil problematischer Spieler besonders hoch ist. Vor diesen Hintergrund ist es sinnvoll, gerade an Orten, an denen sich vordringlich spielaffine Spieler aufhalten, bei der Werbung zugleich auf Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten hinzuweisen. Im Übrigen handelt es sich bei den von der Antragstellerin angebotenen virtuellen Automatenspielen um eine Form des Glücksspiels, die mit besonderen Gefahren verbunden ist. Entsprechend wurden in § 4a bis § 4d besondere Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis für diese Spielform bestimmt. Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass ihr (in der Begründung des Bescheides) vorgeschrieben werde, auf welche Möglichkeiten anbieter-unabhängiger Beratung und Therapie sie in ihrer Werbung verweise, entspricht die Angabe bestimmter (möglicher) Internetseiten der Regelung des § 7 Abs. 2 GlüStV 2021, die zur Verlinkung zu Angeboten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 verpflichtet. In dieser Regelung wird der Verweis auf die Telefonberatung mit bundesweit einheitlicher Telefonnummer und demnach auf die Beratung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung vorgeschrieben (vgl. auch Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., Seite 52). Der Senat sieht auch keinen Anlass, Pflichthinweisen generell die Wirksamkeit zur Eindämmung von Suchtgefahren abzusprechen, wenn sie sich nicht auf bestimmte Arten der Werbung beschränkt. Soweit die Antragstellerin ausführt, es entwickele sich ein „Lästigkeitsfaktor“, der - bei Übertreibungen - die gegenteilige Wirkung erziele, hat sie diesen Effekt lediglich pauschal behauptet, aber nicht näher belegt.
ee) Die Nebenbestimmung 13 o ist rechtmäßig. Danach ist im Rahmen der Werbung auf die Listung in der gemeinsamen amtlichen Liste („White List“) nach § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 hinzuweisen. Dies gilt auch dann, wenn die Werbung durch Dritte ausgestaltet wird. Bei der „White List“ handelt es sich um eine im Internet veröffentlichte amtliche Liste, in der die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen aufgeführt werden, die über eine Erlaubnis oder Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfügen. Rechtsgrundlage für die Festlegung von Pflichthinweisen in Nebenbestimmungen ist - wie bereits ausgeführt - § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung 13 o entspricht auch den allgemeinen Voraussetzungen für die Festlegung von Nebenbestimmungen bei Erlaubnissen für virtuelle Automatenspiele nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Wie in der Begründung des Bescheides ausgeführt wird, dient die Regelung der Kanalisierung und Bekämpfung des Schwarzmarktes gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021. Potentielle Spielteilnehmer, die durch Werbung an Glücksspiele herangeführt werden, sollen mit dem Hinweis auf die White List dazu geleitet werden, sich auf das erlaubte Glücksspiel zu beschränken.
Die Verpflichtung zum Hinweis auf die White List ist nicht deshalb unverhältnismäßig, weil hierfür - wie die Antragstellerin meint - bei mancher Werbung Platz, Raum oder Zeit fehlten. Es ist nicht ersichtlich, warum für die Werbung genügend Platz, Raum und Zeit bestehen sollte, für die Pflichthinweise hingegen nicht. Die Größe der entsprechenden Hinweise kann ohne weiteres der Größe der Werbung angepasst werden (vgl. zu Pflichthinweisen bei Kleinstwerbung auch VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 - 3 K 4182/15 - juris Rn. 162; VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 - juris Rn. 61). Auch die Erwägung der Antragstellerin, dass der Begriff „White List“ Spielern nicht geläufig sei, begründet keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung. Der Hinweis bleibt nicht wirkungslos, auch wenn ihn ein Teil der Adressaten der Werbung nicht auf Anhieb verstehen sollte. Die Betroffenen können sich jedenfalls ohne Schwierigkeiten Klarheit verschaffen. Im Übrigen verlangt die Nebenbestimmung nicht, die dort (in Klammern gesetzte) Formulierung für die Bezeichnung der Liste zu verwenden. Der Antragstellerin bleibt es unbenommen, einen anderen Begriff zu verwenden, die Formulierung aus § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 übernehmen oder den Begriff der „White List“ zu erläutern.
ff) Die Nebenbestimmung 13 t ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspieleangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind. Unter Affiliate-Marketing ist - wie in der Begründung des Bescheides erläutert - eine Marketingvereinbarung zu verstehen, bei der ein Veranstalter oder Vermittler öffentlicher Glücksspiele einem Betreiber oder Verantwortlichen einer externen Internetseite ein Entgelt für den Besuch seiner (Veranstalter oder Vermittler) Seite oder für Registrierungen oder abgeschlossene Verträge zahlt, die durch die Verweise der externen Internetseite generiert werden.
Die Regelung soll sicherzustellen, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 nicht zuwiderläuft (§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Wie in der Begründung des Bescheides plausibel ausgeführt wird, dient Werbung - wie sie auch durch Affiliate-Marketing erfolgt - dem Ziel, auf das legale Glücksspielangebot aufmerksam zu machen und den Spieltrieb hierauf zu lenken. Soweit Affiliates auf ihren Internetseiten unerlaubte Glücksspiele verlinken, handelt es sich um Werbung für unerlaubte Glücksspiele, die mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht vereinbar ist. Wird auf Internetseiten sowohl für erlaubte als auch für nicht erlaubte Glücksspiele geworben, entsteht der Eindruck, als stünden diese Glücksspiele gleichrangig nebeneinander. Der betroffene Spieler könnte sich also gleichermaßen für ein verbotenes Spiel entscheiden und hat einen Anreiz dies zu tun, wenn er das verbotene Spiel für attraktiver hält. Dies wird dem Grundsatz der Kanalisierung nicht gerecht.
Der Einwand der Antragstellerin, sie habe als Veranstalterin von virtuellen Automatenspielen keinen Einfluss auf das Verhalten von Affiliates und habe es nicht in der Hand, ob z.B. der Betreiber einer Suchmaschine über irgendeine Internetseite auch für illegales Glücksspiel werbe, greift nicht durch. Die Antragstellerin hat keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass ihr die Möglichkeit fehlt, Affiliate-Marketingvereinbarungen mit Vertragspartnern abzuschließen, bei denen gesichert ist, dass sie ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern zu verlinken, die legales Glücksspiel betreiben. Dabei ist die Nebenbestimmung nicht so zu verstehen, dass von der Antragstellerin Unmögliches - die lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen - verlangt wird. Die Antragstellerin kann zur Absicherung darauf hinwirken, dass sich der Vertragspartner in dem Marketingvertrag verpflichtet, auf seiner Internetseite keine Verlinkungen zu Anbietern unerlaubten Glücksspiels vorzunehmen. Zudem kann sich die Antragstellerin durch eigene Erkundigungen vergewissern, dass es entsprechende Verlinkungen bei ihrem Vertragspartner nicht gibt. Soweit die Antragstellerin vorträgt, sie könne den großen Suchmaschinenbetreibern oder Providern keine Bedingungen vorgeben, ist nicht ersichtlich, dass es zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung erforderlich sein sollte, Affiliate-Marketing mit großen Unternehmen zu betreiben, die illegale Glückspiele verlinken. Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Antragsgegnerin alle Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele mit einer entsprechenden Nebenbestimmung versieht, so dass es keine Internetseiten geben wird, auf denen sowohl für erlaubtes als auch für nicht erlaubtes Glücksspiel der vorliegenden Art geworben wird. Für Affiliates wird dies ein Anreiz sein, Verträge (nur) mit Anbietern erlaubter Glücksspiele zu schließen und auf die Verlinkung verbotener Glücksspielen zu verzichten.
gg) Die Nebenbestimmung 13 y ist rechtmäßig. Danach ist eine Aufzeichnung der ausgestrahlten Rundfunk- und Internetwerbesendungen für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren und der Erlaubnisbehörde auf Verlangen vorzulegen. Hinsichtlich der Rundfunkwerbung sind die Sendezeiten und -plätze, hinsichtlich der Werbung im Internet die Drittseiten, Affiliates und sozialen Netzwerke, auf denen geworben wird, die Werbepartner, der Versand von Newslettern und die jeweiligen Werbezeiten laufend in einer elektronischen Tabelle zu dokumentieren und für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren. Auf Verlangen der Aufsichtsbehörde sind dieser die Tabellen zu übermitteln.
Die Nebenbestimmung findet in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ihre rechtliche Grundlage. Sie dient, wie in der Begründung des Bescheides erläutert, der Überwachung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Pflichten und der Evaluation. Durch die Überwachung soll sichergestellt werden, dass Werbung nicht den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten, zuwiderläuft. Hierzu kann im Rahmen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV 2021 Auskunft und Vorlage aller Unterlagen, Daten und Nachweise verlangt werden, die erforderlich sind, um dem Überwachungsauftrag der Glücksspielbehörde aus § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 gerecht zu werden. Solche Überwachungserfordernisse können - wie sich aus § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ergibt - auch in Nebenbestimmungen geregelt werden. Mittels der in der Nebenbestimmung angegebenen Unterlagen und Daten kann überprüft werden, ob die Werbung den erwünschten Effekt der Kanalisierung erzielt und nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft. Außerdem können Verstöße gegen Werbeauflagen und Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags festgestellt und auf sie reagiert werden, um rechtmäßige Zustände herzustellen.
Der Einwand der Antragstellerin, dass sie die entsprechenden Unterlagen und Informationen nicht besitze, weil sie die verlangte Information über sämtliche Drittseiten nicht erhalte, überzeugt nicht. Die Antragstellerin kann die von ihr in Auftrag gegebene Werbung unter Kontrolle halten. Werbung erfolgt nicht gegen ihren Willen. Sie hat also die Möglichkeit, bei der Gestaltung von Werbeverträgen darauf hinzuwirken, dass die entsprechenden Aufzeichnungen erfolgen und ihr zur Verfügung gestellt werden. Warum es technisch nicht möglich sein sollte, die jeweiligen Daten zu dokumentieren, leuchtet nicht ein und wird von der Antragstellerin auch nicht näher erläutert. Soweit die Antragstellerin vorträgt, sie könne mit markmächtigen Unternehmen Verträge nicht individuell aushandeln, mag dies zutreffen. Es ist aber auch in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich, dass der Zweck der Kanalisierung Werbung auf den Internetseiten marktträchtiger Unternehmen erfordert. Dem Glücksspielstaatsvertrag lässt sich nicht entnehmen, dass Werbung in einem möglichst großen Umfang zugelassen werden soll.
Wie bereits ausgeführt, steht zwar das Ziel, das Glücksspiel in kontrollierte Bahnen zu lenken, einem gewissen Werbeumfang nicht entgegen. Die Werbung hat jedoch maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken und darf insbesondere nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren. Laut den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 43) ist eine Differenzierung nach der verbleibenden Gefährlichkeit der jeweiligen Glücksspielform erforderlich, um eine Kanalisierung zu ungefährlicheren Angeboten zu erreichen und die Nachfrage nach gefährlicheren Angeboten nicht durch Werbemaßnahmen erst entstehen zu lassen. Daher ist die Werbung für gefährlichere Glücksspiele stärker zu beschränken als die Werbung für weniger gefährliche Glücksspiele. Nach diesem Maßstab erscheint es nicht geboten, der Antragstellerin bzw. anderen Veranstaltern oder Vermittlern Werbung auf Internetseiten großer Anbieter unabhängig davon zu ermöglichen, ob diese bereit sind, den Veranstaltern oder Vermittlern die in der Nebenbestimmung 13 y beschriebenen Daten und Informationen zu übermitteln. Sollte auf Werbung auf Internetseiten großer Unternehmen verzichtet werden müssen, ist nicht ersichtlich, dass spielentschlossene Personen nicht in der Lage sind, auf ein Angebot für virtuelle Automatenspiele aufmerksam zu werden. Bei der Verwendung von Suchmaschinen wie google erscheint Werbung zwar vorrangig und wird als Anzeige gekennzeichnet. Gleichwohl ist es möglich, Unternehmen bzw. Angebote als organisches Suchergebnis zu finden (vgl. hierzu die Erläuterungen bei google: https://www.google.com/intl/de/search/howsearchworks/our-approach/ads-on-search/). Zudem dürfte die wohl alle Inhaber gleichartiger Erlaubnisse treffende Verpflichtung, bei der Werbung auf die White List hinzuweisen, bei Spielwilligen - ähnlich wie Werbung - zur Erhöhung des Bekanntheitsgrads von Anbietern erlaubter Glückspiele führen.
hh) Die Nebenbestimmung 13 z Satz 1 ist rechtmäßig. Danach ist das Werbekonzept an die Nebenbestimmung Nr. 13 anzupassen und der Erlaubnisbehörde vorzulegen. Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist § 4 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach denen in der Erlaubnis u.a. Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel und zur Einhaltung und Überwachung der nach dem Staatsvertrag bestehenden Pflichten festzulegen sind. Dazu dient auch das Werbekonzept. Die Anpassungs- und Vorlagepflicht dient, wie in der Begründung ausgeführt wird, der fortwährenden Erfüllung der Verpflichtungen aus den §§ 5 und 6 GlüStV 2021. Die Einwände der Antragstellerin richten sich gegen die Umsetzbarkeit von Anforderungen aus vorangehenden Regelungen der Nebenbestimmung 13. Hierzu wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
ii) Die Nebenbestimmung 25 f ist dagegen hinsichtlich des Satzes 1 rechtswidrig. Danach ist bei jeder Registrierung, jedoch spätestens vor der ersten Einzahlung, die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 gibt vor, dass Zahlungen auf ein oder von einem Spielkonto ausschließlich von einem Zahlungskonto nach § 1 Abs. 17 des Zahlungsdienstaufsichtsgesetzes (ZAG), das bestimmte weitere Voraussetzungen erfüllen muss, geleistet werden dürfen. Zahlungskonto ist gemäß § 1 Abs. 17 ZAG ein auf den Namen eines oder mehrerer Zahlungsdienstleister laufendes Konto, das für die Ausführung von Zahlungsvorgängen genutzt wird. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 57) heißt es, dass aufgrund der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags das Vorhandensein und die Nutzung eines auf den Namen des Spielers lautenden Zahlungskontos bei einem Kreditinstitut, Finanzdienstleistungsinstitut, Zahlungsinstitut oder E-Geld-Institut erforderlich sei. Damit sind im Glücksspielstaatsvertrag als Zahlungskonten nicht nur Konten bei Kreditinstituten, also Unternehmen vorgesehen, die Bankgeschäfte betreiben (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Kreditwesengesetzes [KWG]), sondern z.B. auch Konten bei Finanzdienstleistungsinstituten (vgl. hierzu § 1 Abs. 1a KWG). Auch ein E-Geld-Konto ist ein Zahlungskonto, wenn der Inhaber des E-Geldes über dieses durch Übertragung verfügen, sich das gespeicherte Geld als Bargeld auszahlen lassen oder das E-Geld in reguläres Buchgeld auf einem anderen Konto rückverwandelt werden kann (Casper, in: Terlau/Casper, ZAG, 2. Aufl. 2020, § 1 Rn. 37).
§ 6a Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021, auf den sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Forderung nach einem Bankkonto beruft, betrifft die Änderung von „Zahlungs-, Bank- und Kontoverbindungen“ und geht dabei ersichtlich nicht davon aus, dass ein Spieler, der über eine Zahlungsverbindung verfügt, in jedem Fall ein Bankkonto haben muss. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag zu § 6a Absätze 5 und 6 werden die genannten Begriffe als „Zahlungsverbindung“ zusammengefasst.
Auch die allgemeine Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bildet keine Rechtsgrundlage, von den Spielern die Angabe eines Bankkontos zu verlangen. Im Hinblick darauf, dass § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 ausdrücklich regelt, welche Art von Konten für Zahlungen auf ein oder von einem Spielkonto für Glücksspiele im Internet verwendet werden dürfen, besteht kein Raum für engere Vorgaben, auch nicht zum Zweck der Identitätsklärung. Hierzu gibt § 6a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV 2021 (lediglich) vor, dass sich zur Einrichtung des Spielkontos ein Spieler mit Angaben zu Vornamen, Nachnamen, Geburtsnamen, Geburtsdatum, Geburtsort und Wohnsitz beim Veranstalter oder Vermittler zu registrieren hat und die Richtigkeit der Angaben vom Veranstalter oder Vermittler durch geeignete und zuverlässige Verfahren zu überprüfen sowie regelmäßig zu bestätigen und erneut zu überprüfen ist.
Gegen die Rechtmäßigkeit der weiteren Regelungen in der Nebenbestimmung 25 f ist nichts ersichtlich. Auch die Antragstellerin hat keine Bedenken vorgetragen. Die Regelungen dienen der Klärung der Identität des Spielers und dem Ausschluss Minderjähriger und ergeben sich teilweise unmittelbar aus § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 und im Übrigen aus § 4c Abs. 2 GlüStV 2021.
jj) Hinsichtlich der Nebenbestimmung 25 h wendet sich die Antragstellerin nur gegen Satz 6 „Die Spieler-ID muss für den Spieler leicht auffindbar sein“. Die Regelung dürfe so zu verstehen sein, dass der Anbieter dem Spieler einen leichten Zugriff zu der Spieler-ID gewähren muss, etwa durch eine Hervorhebung auf dem Bildschirm nach der Anmeldung mindestens bei den persönlichen Daten. Die Regelung dürfte nicht so zu verstehen sein, dass sie auch für einen nicht angemeldeten Spieler gilt; insoweit ist die Regelung nicht umsetzbar. Es spricht viel dafür, dass die angefochtene Nebenbestimmung rechtswidrig ist. Aus der Begründung der Nebenbestimmung 25 h geht hervor, dass die Spieler-ID als anbieterbezogene Kennung gemäß § 6c Abs. 4 Satz 6, § 6h Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 6 GlüStV 2021 durch die für die Führung der Zentraldateien (Limit- und Aktivitätsdatei) zuständige Behörde verarbeitet werden darf. Nach den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 62 f.) kann die Kennung, sofern sie eine eindeutige Zuordnung zu einem Spieler zulässt, insbesondere datensparsame Folgeübermittlungen ermöglichen, die es verhindern, dass bei jeder Übermittlung notwendige Datenabgleiche (z.B. auf unterschiedliche Schreibweisen desselben Namens) durchgeführt werden müssen, wodurch die Fehleranfälligkeit des Systems reduziert und die Effizienz erhöht werden kann. Mittels der Kennung werden demnach Daten in die Limit- und Aktivitätsdatei eingegeben, die dazu verwendet wird, für den jeweiligen Spieler die Einhaltung des Limits gemäß § 6c GlüStV 2021 sowie des Verbots parallelen Glücksspiels und der Wartezeit nach Anbieterwechsel gemäß § 6h GlüStV 2021 sicherzustellen. Zu diesem Zweck muss die Spieler-ID nicht „für den Spieler“ leicht auffindbar sein. Für den Senat ist nach summarischer Prüfung auch nicht erkennbar, warum sich - wie die Antragsgegnerin meint - die Notwendigkeit einer leichten Zugänglichkeit der anbieterbezogenen Kennung für den Spieler aus § 6d Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ergeben sollte. Nach dieser Regelung müssen Spieler jederzeit die Möglichkeit haben, den Stand des Guthabens auf dem Spielkonto, die Spielhistorie insgesamt und je Spielform, Ein- und Auszahlungen, Limits und Änderungen des Limits sowie sonstige Transaktionen der letzten zwölf Monate einzusehen. Die Spieler-ID ist in dieser Vorschrift nicht genannt. Aus dem Glücksspielstaatsvertrag geht auch nicht hervor, dass Spieler die in § 6d Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 genannten Informationen - nach der Anmeldung - nur mittels der Spieler-ID einsehen können. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag heißt es (a.a.O., Seite 66), dass Spieler die Möglichkeit haben müssen, die in § 6d Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 bezeichneten Transaktionen und Vorgänge einzusehen; Limits und Limitänderungen sind anzugeben, soweit diese dem Anbieter bekannt sind. Es ist also vorgesehen, dass der Anbieter dem Spieler die ihm zur Verfügung stehenden Daten anzugeben hat. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ist nicht vorgesehen, dass der Spieler über seine Spieler-ID unmittelbar oder über den Veranstalter oder Vermittler Zugriff auf die Limits- und Aktivitätsdatei erhält. Angesichts der Darstellung der Antragstellerin in dem Schriftsatz vom 13. Januar 2023 (Seite 16 f.) geht der Senat davon aus, dass die Antragstellerin (angemeldeten) Spielern Informationen über den Stand des Guthabens, die Spielhistorie, Ein- und Auszahlungen, Limits und Änderungen von Limits auch ohne gesonderte Eingabe der Spieler-ID gewährt. Die Erforderlichkeit einer einfachen Auffindbarkeit der Spieler-ID erschließt sich daher nicht. Bestehen deshalb erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung, so ist es bei der Interessenabwägung geboten, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen diese Regelung wiederherzustellen.
kk) Hinsichtlich der Nebenbestimmung 25 j wendet sich die Antragstellerin nur gegen Satz 4: „Insbesondere dürfen einem Spieler keine Vorteile wie Boni oder Rabatte gewährt werden, wenn die Spielersperre aufgehoben worden ist“. Damit werden Pflichten, die unmittelbar im Glücksspielstaatsvertrag geregelt sind, in die Erlaubnis aufgenommen. In § 8 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 heißt es: „Es dürfen keine Vorteile wie Boni oder Rabatte für Spieler, deren Spielersperre aufgehoben worden ist, gewährt werden“. Vor dem Hintergrund des gleichlautenden Wortlauts gibt es keinen Grund für die Annahme der Antragstellerin, die Nebenbestimmung gebe etwas Anderes vor als der Glücksspielstaatsvertrag.
Im Übrigen dürften nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage sowohl die Regelung des Glücksspielstaatsvertrags als auch die fragliche Nebenbestimmung so zu verstehen sein, dass von dem Verbot nicht nur der Fall erfasst ist, in dem der Anbieter auf den gesperrten Spieler in einer Weise eingewirkt wird, dass er ihm als „Belohnung“ für einen Antrag auf Entsperrung einen Bonus oder Rabatt gewährt. Eine „finale Verknüpfung von Vorteil und Aufhebung der Sperre“ sieht die Regelung über das Verbot der Gewährung von Rabatten und Boni nicht vor. Maßgeblich ist nach dem Wortlaut allein, ob die Spielersperre „aufgehoben worden ist“. Anlass für eine gegenteilige Interpretation der Antragstellerin ergibt sich auch nicht aus den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag. Dort (a.a.O., Seite 81) heißt es, dass die Antragstellung zur Aufhebung der Sperre in der freien, unbeeinflussten Entscheidung der gesperrten Person liegen soll. Insbesondere - aber nicht nur - sollen Bonusangebote vermieden werden, die gesperrten Spielern für die Aufhebung der Sperre angeboten werden. Aus der Formulierung „insbesondere - aber nicht nur“ wird deutlich, dass die Regelung nicht allein darauf abzielt, eine unmittelbare Verknüpfung zwischen dem Angebot eines Vorteils und der Aufhebung der Sperre auszuschließen. Vielmehr kann die Gewährung von Boni und Rabatten bereits für sich genommen - ohne konkretes Einwirken durch den Anbieter - einen besonderen Anreiz geben, die Aufhebung der Sperrung zu beantragen, und so die Freiheit der Entscheidung beeinträchtigen. Dieses Verständnis der gesetzlichen Regelung (und der fraglichen Nebenbestimmung) ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage auch verfassungskonform. Die Antragsgegnerin weist zutreffend darauf hin, dass die Spielersperre Anzeichen problematischen Spiels nach DSM-5, einem anerkannten Klassifikationssystem für psychische Störungen, ist. Vor diesem Hintergrund ist es gerechtfertigt, Rabatte und Boni, die - wie ausgeführt - geeignet sind, eine unreflektierte Spielteilnahme und damit die Glücksspielsucht zu fördern und mit der Gefahr eines ausufernden Glücksspiels verbunden sind, besonders gefährdeten Spielern vorzuenthalten, auch wenn die Sperre bereits aufgehoben wurde. Dabei ergibt sich eine zeitliche Grenze - aus gesetzessystematischen Gründen - aus § 23 Abs. 5 GlüStV 2021. Daten, die aus der Sperrdatei zu löschen sind, können auch bei dem Verbot der Gewährung von Boni und Rabatten nicht mehr berücksichtigt werden. Soweit die Antragstellerin meint, das Verbot von Rabatten und Boni für Spieler, deren Sperre aufgehoben worden ist, werde Spieler davon abhalten, eine Selbstsperre zu beantragen, ist diese Annahme rein spekulativ und durch nichts belegt.
Das Vorbringen der Antragstellerin, dass sie keine Kenntnis darüber habe, ob ein Spieler in der Vergangenheit gesperrt war, gibt dem Senat keinen Anlass, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abschließend zu klären, in welchen Situationen ein entsprechender Abgleich mit der Sperrdatei zulässig oder ausgeschlossen ist. Das Verbot nach § 8 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 und das entsprechende Verbot nach Nebenbestimmung 25 j Satz 4 GlüStV 2021 gilt jedenfalls dann, wenn der Antragstellerin Sperren bekannt sind und sie die Information über eine aufgehobene Sperre durch einen Abgleich mit der Sperrdatei erhalten kann. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 3 GlüStV 2021 hat der Abgleich jedenfalls im Hinblick auf den Ausschluss gesperrter Spieler zu dem Zeitpunkt zu erfolgen, zu dem die Übermittlung des Anbieters nach § 6h Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 zu erfolgen hat. Soweit ein Abgleich im Hinblick auf aufgehobene Spielersperren nicht zulässig oder praktisch nicht möglich sein sollte, sind die Regelung des § 8 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 und die angefochtene Nebenbestimmung so auszulegen, dass dieser Fall nicht vom Verbot erfasst ist.
ll) Hinsichtlich der Nebenbestimmung 25 m wendet sich die Antragstellerin allein gegen Satz 3. Nach dieser Regelung ist die Ablehnung eines weiteren Spielkontos im Spielsystem revisionssicher zu dokumentieren. Sie steht im Zusammenhang mit dem Verbot von Mehrfachregistrierungen. Nach Satz 1 der Nebenbestimmung 25 m darf die Erlaubnisinhaberin pro registrierten Spieler nur ein anbieterbezogenes Spielkonto einrichten, auch wenn mehrere Internetseiten erlaubt sind. Satz 2 schreibt vor, dass Mehrfachregistrierungen unzulässig sind, auch wenn das Spielkonto deaktiviert ist. Dass Verbot von Mehrfachregistrierungen, das die Antragstellerin auch nicht angreift, ergibt sich aus § 6a Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Gemäß § 6h Abs. 1 GlüStV 2021 ist zudem das parallele Spiel von öffentlichen Glücksspielen durch einen Spieler unzulässig. Die in Nebenbestimmung 25 m Satz 3 geregelte Dokumentationspflicht dient der Einhaltung und Überwachung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Pflichten (§ 4c Abs. 2 GlüStV 2021). Mit der Dokumentation kann überprüft werden, ob im Rahmen des Verifikationsverfahrens nach §§ 6a Abs. 2 Satz 3, 6e Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 unzulässige Mehrfachregistrierungen sicher abgewehrt werden. Sie dient also dem Nachweis der Eignung und Zuverlässigkeit des Verifikationsverfahrens. Für die Rechtmäßigkeit der Bestimmung einer Maßnahme nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 als Nebenbestimmung in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist es nicht geboten, dass die konkrete Maßnahme im Glücksspielstaatsvertrag vorgegeben ist. Wie bereits ausgeführt, lässt § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 Maßnahmen zur Überwachung und Evaluation der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Pflichten zu. Die Dokumentation ist geeignetes, erforderliches und die Antragstellerin nicht unangemessen belastendes Mittel, um die Sicherheit des Ausschlusses von Mehrfachregistrierungen zu gewährleisten. Die Maßnahme dient damit letztlich dem Spielerschutz. Die Antragsgegnerin führt plausibel aus, dass die Mehrfachspielteilnahme Ausdruck von Reizgewöhnung und überdurchschnittlichem Spieldrang sei. Der Versuch der Mehrfachspielteilnahme über multiple Accounts ist im anonymen Internetbetrieb ein technisch feststellbares und nachweisbares Anzeichen für Problemspiel.
b) An der sofortigen Vollziehung der nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtmäßigen Nebenbestimmungen 13e Abs. 2 und 3, 13 h, l aa, o, t, y, z Satz 1, 25 j Satz 4 und m Satz 3 ein besonderes öffentliches Interesse.
Mit der Vollziehung der angefochtenen Bestimmungen kann nicht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens abgewartet werden. Es handelt sich um Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die für die Bekämpfung von Suchtgefahren und den Minderjährigenschutz geboten sind und keinen Aufschub dulden. Wie bereits ausgeführt, schützt die Regelung über die Werbung mit Rabatten und Boni (Nebenbestimmung 13e Abs. 2 und 3) Spieler insbesondere vor dem gefährlichen Spiel im Schwarzmarkt. Das Verbot der Werbung für bestimmte unentgeltliche Online-Spiele (13 h) soll verhindern, dass nicht Glücksspielwillige an Glücksspiele herangeführt werden. Pflichthinweise über Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten (13 l aa) dienen unmittelbar der Bekämpfung von Suchtgefahren. Pflichthinweise auf die White List (13 o) dienen der Abwehr von Schwarzmarktspielen. Entsprechendes gilt auch für das Verbot von Affiliate-Marketing bei gleichzeitiger Verlinkung auf unerlaubtes Glücksspiel (13 t). Die Aufzeichnungs- und Dokumentationspflichten für Werbung (13 y) dienen nicht nur der Feststellung, ob es in der Vergangenheit Verstöße gab, sondern ermöglichen es der Behörde auch, ggf. aufsichtsrechtliche Maßnahmen gegen Verstöße zu treffen, die letztlich den Spielerschutz sicherstellen. Die Anpassungspflicht (13 z Satz 1) soll die fortwährende Einhaltung glücksspielrechtlicher Anforderungen, die insbesondere dem Spielerschutz dienen, sicherstellen. Mit dem Verbot von Rabatten und Boni nach Aufhebung der Spielersperre (25 j Satz 4) soll der Gefahr von ausuferndem Glückspiel bei besonders gefährdeten Spielern begegnet werden. Mit der Dokumentationspflicht für Ablehnungen unzulässiger Mehrfachregistrierungen (25 m Satz 3) erhält die Glücksspielaufsicht Kenntnisse, um Problemspieler von unzulässigem Parallelspiel abzuhalten.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, dass jeder angefochtenen Nebenbestimmung in etwa die gleiche Bedeutung zukommt.
III. Hinsichtlich der Streitwertfestsetzung folgt der Senat der erstinstanzlichen Entscheidung.
IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a, 4b und 4c GlüStV
§§ 5 und 6 GlüStV
§ 17 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 6c GlüStV
§ 6j GlückStV
§ 6j GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 6h GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 4b Abs. 1 Satz 4 Nr. 3 GlüStV
§ 6 Abs. 2 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 6 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 4c Abs. 2 Satz 2, 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 und 1a GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 6c Abs. 1 GlüStV
§ 6c Abs. 2 GlüStV
§ 6c Abs. 5 Satz 3 GlüStV
§ 6c Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 6c Abs. 5 Satz 4 bis 6 GlüStV
§ 6c Abs. 6 Satz 3 und 5 GlüStV
§ 6c Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 6c Abs. 6 Satz 6 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 7 Abs. 2 GlüStV
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 8 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 6b Abs. 4 GlüStV
§ 1 Abs. 17 ZAG
§ 1 Abs. 1a KWG
§ 6a Abs. 6 Satz 1 GlüStV
§ 6a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 6h Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 6 GlüStV
§ 6d Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 8 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 23 Abs. 5 GlüStV
§ 8 Abs. 3 Satz 3 GlüStV
§ 6h Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 6a Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 6h Abs. 1 GlüStV
§ 6a Abs. 2 Satz 3, 6e Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Abs. 17 des Zahlungsdienstaufsichtsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Kreditwesengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 A 124/23
1 B 23.95
8 B 10.18
8 C 14/18
11 C 2.00
8 B 10/18
7 C 9/17
4 Bf 160/14
6 S 790/22
4 LB 4/16
3 L 675/21
3 M 89/22
3 M 106/22
8 C 14.18
4 C 70.80
8 AV 1.22
3 M 16/20
6 B 83/23
1 BvR 1054/01
8 C 36/12
4 ME 120/22
4 S 7/22
15 CS 17.16
15 MF 6/09
8 C 10.12
10 CS 18.12
3 K 4182/15
4 K 1368/13
5 K 10.31
23 K 261.13