Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-12-12, Aktenzeichen 5 A 3146/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:1212.5A3146.21.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung des Haltens und Führens von gefährlichen Hunden, Hunden bestimmter Rassen und großen Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW.
In der Vergangenheit hielt die Klägerin mehrere große Hunde im Sinne des § 11 Abs. 1 Hundegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeshundegesetz – LHundG NRW). Es handelte sich um die – im Januar 2018 abgegebene – Bordeaux Dogge „I.“, die Old English Bulldog „N.“ sowie die beiden Russischen Schwarzen Terrier „U.“ und „J.“. Diese drei Hunde meldete die Klägerin am 23. September 2019 ab, nachdem sie sie verkauft hatte.
In den Jahren 2017 und 2019 kam es mit den genannten Hunden zu mehreren Beißvorfällen. Der Hund „I.“ wurde 2017 amtstierärztlich begutachtet und in einem Verhaltenstest amtstierärztlich geprüft. Auch der Hund „N.“ wurde 2017 einer Verhaltensprüfung unterzogen. Für die Hunde „I.“ und „N.“ ordnete die Beklagte zwischenzeitlich einen vorläufigen Maulkorb- und Leinenzwang an. Zu diesen Geschehensabläufen und den hierzu vorgebrachten Stellungnahmen der Klägerin nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO Bezug auf den Tatbestand der angefochtenen Entscheidung und macht sich die – insoweit zwischen den Beteiligten unstreitigen – Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange zu eigen (vgl. S. 2 bis 4 des Urteils, juris, Rn. 2 bis 14).
Die Beklagte gab der Klägerin mit Schreiben vom 4. September 2019 Gelegenheit, zu einer beabsichtigten Untersagung der Haltung aller – zu diesem Zeitpunkt noch von der Klägerin gehaltenen – drei Hunde sowie des künftigen Haltens und Führens von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW Stellung zu nehmen. Die Klägerin äußerte sich sodann zu der beabsichtigten Untersagung und führte im Wesentlichen aus, dass es sich bei den Vorfällen im Jahr 2017 um Auseinandersetzungen zwischen Hunden gehandelt habe, deren Ablauf von den Beteiligten unterschiedlich dargestellt worden sei. Daraus könne nicht auf Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften geschlossen werden. Bei dem Vorfall am 3. August 2019 sei es zudem der Hund der Klägerin gewesen, der angegriffen worden sei. Den Vorfall am 30. August 2019 wiederum habe nicht sie, sondern ihr Partner verursacht, was nicht ihre eigene Unzuverlässigkeit begründen könne.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 22. Oktober 2019 untersagte die Beklagte der Klägerin das Halten und Führen von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW und drohte ihr ein Zwangsgeld von 500,00 Euro je Zuwiderhandlung an. Zur Begründung gab sie an, die Klägerin habe mit Blick auf die Beißvorfälle wiederholt schwerwiegend gegen das LHundG NRW verstoßen. Daher sei sie als unzuverlässig einzustufen. Bei allen Vorfällen habe sie gegen ihre Halterpflichten aus § 2 Abs. 1 LHundG NRW verstoßen. Die verfügten Ordnungsmaßnahmen seien auch verhältnismäßig, insbesondere angemessen, da die Allgemeinheit ein gesteigertes Interesse daran habe, dass unzuverlässige Halter keine Hunde hielten oder führten.
Die Klägerin hat am 22. November 2019 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen auf ihre Stellungnahme aus dem Verwaltungsverfahren verwiesen und vertiefend ausgeführt: Eine erweiterte Haltungsuntersagung könne nur im Zusammenhang mit einer – hier nicht angeordneten – konkreten Haltungsuntersagung ausgesprochen werden. Der Klägerin könnten auch keine Vorfälle angelastet werden, an denen sie nicht unmittelbar beteiligt gewesen sei, sondern nur ihr Partner. Soweit etwa der Vorfall am 3. August 2019 in Rede stehe, sei ihr – wie sich aus dem von ihr vorgelegten Urteil des Amtsgerichts W. vom 9. Juni 2020 ergebe – kein Sorgfaltspflichtverstoß vorzuwerfen. Da sie die Situation insgesamt als sehr belastend empfunden habe, habe sie ihre Hunde schließlich abgegeben.
Die Klägerin hat beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2019 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung auf den angegriffenen Bescheid verwiesen und vertiefend ausgeführt, nach § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW könne eine künftige Hundehaltung auch ohne gleichzeitige konkrete Haltungsuntersagung verboten werden. Allein die Abgabe der Hunde nach Erhalt der Anhörung zur Haltungsuntersagung könne nicht dazu führen, dass die Klägerin sich ordnungsrechtlichen Maßnahmen entziehen und trotz bestehender Unzuverlässigkeit neue Hunde halten könne. Weiterhin bezögen sich die Ermessenserwägungen in dem angefochtenen Bescheid neben dem Halten auch auf das Führen von Hunden. § 2 Abs. 1 LHundG NRW sehe die gleichen Anforderungen für das Halten und das Führen vor, denen die Klägerin nicht entsprochen habe.
Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 28. Oktober 2021 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es zusammengefasst ausgeführt: Der Klägerin fehle trotz ihres Umzugs von W. nach Q. nach Erlass des angegriffenen Bescheids nicht das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage. Die Ordnungsverfügung wirke auch an ihrem neuen Wohnort. Nicht nur begünstigende Regelungen, auch belastende Maßnahmen nach dem LHundG NRW gälten landesweit. Die Klage sei indes unbegründet. Die Untersagung des künftigen Haltens und Führens von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW sei genauso wie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung sowie die Gebührenfestsetzung rechtmäßig. Die Untersagungsverfügung sei nach der Generalklausel des § 12 Abs. 1 LHundG NRW auch ohne konkrete, individuell auf bestimmte Hunde bezogene Untersagung zulässig. Ein sogenanntes isoliertes erweitertes Haltungsverbot werde durch die ansonsten nur als Annex vorgesehene Vorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW nicht ausgeschlossen. Unschädlich sei, dass die Beklagte im Bescheid nur auf diese Norm, nicht aber § 12 Abs. 1 LHundG NRW als Rechtsgrundlage abgestellt habe. Auch in der Sache sei gegen die Haltungsuntersagung nichts einzuwenden. Die Klägerin habe wiederholt gegen Vorschriften des LHundG NRW, namentlich § 2 Abs. 1 LHundG NRW verstoßen. Bei verschiedenen Beißvorfällen in den Jahren 2017 und 2019 habe die Klägerin ihre Sorgfaltspflichten als Halterin verletzt, indem es ihr nicht gelungen sei, ihre Hunde selbst unter Kontrolle zu halten oder ihren Partner entsprechend zu beaufsichtigen; dies habe bei mehreren Vorfällen zu Verletzungen von Menschen und anderen Hunden geführt. Die Haltungsuntersagung sei auch verhältnismäßig und sonst ermessensgerecht. Mildere, gleich geeignete Mittel der Gefahrenabwehr gebe es nicht.
Die Klägerin verfolgt mit der vom Senat gegen das Urteil zugelassenen Berufung ihr erstinstanzliches Begehren weiter und wiederholt und vertieft zur Begründung ihr bisheriges Vorbringen. Die Beklagte sei nach dem Umzug der Klägerin in eine andere Gemeinde nicht mehr zuständig für die bereits vorher erlassene Haltungsuntersagung. Ordnungsmaßnahmen wie diese seien nicht hunde- oder halterbezogen, sondern nach der gesetzlichen Systematik eindeutig ortsbezogen, knüpften also allein an den Haltungsort an. Nach dem Umzug sei damit die Zuzugsbehörde für etwaige Regelungen zuständig. Dies folge auch aus der Natur der Haltungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt, dessen Rechtmäßigkeit sich zum aktuellen Zeitpunkt der letzten gerichtlichen (Tatsacheninstanz-) Entscheidung bemesse. Ungeachtet dessen sei eine wie hier auf § 12 Abs. 1 LHundG NRW gestützte isolierte erweiterte Haltungsuntersagung de lege lata nicht zulässig. Die spezielleren und abschließenden Regelungen des § 12 Abs. 2 LHundG NRW, der in seinem Satz 3 eine an eine bestehende konkrete Hundehaltung anknüpfende erweiterte Haltungsuntersagung vorsehe, sperrten den Rückgriff auf die Generalklausel. Doch auch die sachlichen Voraussetzungen für eine in die Zukunft gerichtete Haltungsuntersagung lägen nicht vor. Die der Klägerin vorgeworfenen Vorfälle seien nicht auf eigene Sorgfaltspflichtverletzungen zurückzuführen. Die in erster Linie betroffenen Hunde „I.“ und „N.“ seien beanstandungsfrei amtstierärztlich untersucht, zwischenzeitlich verhängte Maulkorb- und Leinenzwänge wieder aufgehoben worden. Dass Hunde in Auseinandersetzungen mit anderen Hunden gerieten, sei normales tierisches Verhalten. Vielmehr müsse das Fehlverhalten der anderen Hundehalter berücksichtigt werden. Wenn diese sich falsch verhielten, etwa durch das Hochheben des eigenen Hundes in einer Konfliktsituation, könne selbst der besonnenste Hundeführer nichts ausrichten. Auch die sonstigen Vorfälle rechtfertigten keine Annahme wiederholter Verstöße der Klägerin gegen das LHundG NRW. Die Ordnungsverfügung sei schließlich auch ermessensfehlerhaft. Die Ermessenserwägungen der Beklagten seien karg und trügen von vornherein nicht den vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Wechsel der Rechtsgrundlage. Auch hätten der Beklagten mildere Mittel als die erweiterte Haltungsuntersagung zur Verfügung gestanden. Dies gelte umso mehr, als eine Vielzahl der fraglichen Vorfälle nicht von der Klägerin selbst, sondern ihrem damaligen Partner zu verantworten sei. Dies komme einem Ermessensnichtgebrauch gleich. So aber sei die Ordnungsverfügung als unverhältnismäßig aufzuheben. Ebenfalls rechtswidrig seien die Führungsuntersagung, die Zwangsgeldandrohung sowie die Gebührenfestsetzung.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
In der Sache hält sie es für zulässig, generell die künftige Haltung und das Führen von Hunden auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 LHundG NRW zu untersagen, ohne dass zugleich eine auf einzelne bestimmte Hunde bezogene Haltungsuntersagung gemäß § 12 Abs. 2 Sätze 1 oder 2 LHundG NRW ergeht. Eine solche isolierte erweiterte Haltungsuntersagung sei eine konkrete Gefahrenabwehranordnung. Die spezialgesetzliche Generalklausel zur Abwehr von Gefahren durch Hunde knüpfe an in der Vergangenheit geschehene Schadensereignisse an und diene dabei – präventiv – zur Abwehr von konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch Hunde. Bei einer wie hier vorliegenden Vielzahl an Verstößen gegen Vorschriften des LHundG NRW sei nicht darauf abzustellen, dass derartige Vorfälle unter Hunden generell üblich seien. Die Anzahl an bekannten Vorfällen, welche mit der Hundehaltung der Klägerin und ihres Partners in Verbindung zu bringen seien, stelle vielmehr die Ausnahme dar. Die Klägerin (als Halterin der Hunde) sei dafür verantwortlich, wem sie ihre Hunde überlasse und dass diese Person mit den Hunden verantwortungsbewusst umgehe und keine Gefahr für andere Menschen oder Hunde schaffe. Entledige sich ein Hundehalter seiner Hunde, von denen Gefahren wegen Verstößen gegen das LHundG NRW ausgingen, müsse es möglich sein, auch und gerade auf der Grundlage einer Gefahrenabwehranordnung im Sinne von § 12 Abs. 1 LHundG NRW möglichen Gefahren vorsorgend entgegenzuwirken. Die Ermessensausübung sei nicht zu beanstanden. Bei einer Vielzahl von Verstößen wie hier könne sogar von einem intendierten Ermessen ausgegangen werden.
Die Beteiligten haben übereinstimmend ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch den Berichterstatter, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 87a Abs. 2 und 3, § 125 Abs. 1 VwGO).
Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten vom 22. Oktober 2019 ist zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats noch wirksam und ist auch sonst nicht in seinem rechtlichen Bestand durch den Umzug der Klägerin von W. nach Q. in Frage gestellt (siehe I.). Der Bescheid ist außerdem weder hinsichtlich der in Ziffer 1 angeordneten Untersagung von Halten und Führen von gefährlichen Hunden, Hunden bestimmter Rassen und großen Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW (siehe II.) noch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 (siehe III.) oder der Gebührenfestsetzung (siehe IV.) rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Die Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2019 ist trotz des nach ihrem Ergehen erfolgten Umzugs der Klägerin von der beklagten Gemeinde nach Q. wirksam.
Die Beklagte war zunächst zum Erlass der Ordnungsverfügung gemäß § 13 Satz 1 LHundG NRW sachlich und örtlich zuständig, da die Klägerin in deren Bezirk als örtliche Ordnungsbehörde mehrere Hunde hielt. Die Haltungsuntersagung ist auch nach dem erfolgen Umzug wirksam und entfaltet bindende Rechtswirkungen für die Klägerin. Die Haltungsuntersagung ist nicht nach § 43 Abs. 2 VwVfG NRW unwirksam geworden, weil sie sich auf andere Weise als durch Rücknahme, Widerruf, Aufhebung oder Zeitablauf erledigt hätte. Ein Verwaltungsakt verliert seine Rechtswirkungen u. a. dann, wenn er aufgrund einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage seinen Regelungszweck nicht mehr erreichen kann. Der Geltungsanspruch des Verwaltungsakts, der darauf gerichtet ist, ein Rechtsverhältnis zu begründen, aufzuheben, inhaltlich zu ändern oder festzustellen, muss erloschen sein. Bei in die Zukunft gerichteten Untersagungsverfügungen setzt dies voraus, dass das untersagte Verhalten endgültig aufgegeben wurde oder nicht mehr aufgenommen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193, juris, Rn. 11, und vom 27. Februar 2014 – 2 C 1.13 –, BVerwGE 149, 117, juris, Rn. 14.
Die in die Zukunft gerichtete Ordnungsverfügung, mit der der Klägerin das Halten und Führen von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW untersagt wird, bleibt auch nach dem Wegzug der Betroffenen als Regelungssubjekt aus dem örtlichen Zuständigkeitsbereich der Beklagten wirksam. Ihren Regelungszweck, der Klägerin das gegenständliche Verhalten dauerhaft und abstrakt – d. h. unabhängig vom Halten konkret bezeichneter einzelner Tiere – zu verbieten, kann die Verfügung weiterhin erfüllen. Eine auf § 12 LHundG NRW gestützte Anordnung gilt im gesamten Geltungsbereich des Gesetzes und ist in ihrer regelnden Wirkung nicht auf den Haltungsort bei Erlass der Anordnung beschränkt. Maßnahmen nach § 12 LHundG NRW sind nicht ortsbezogen, sondern vielmehr hunde- bzw. halterbezogen.
Ausdrücklich geregelt ist dies indes nur für einzelne einen Hundehalter begünstigende Bestimmungen. So gilt nach § 4 Abs. 5 Satz 1 LHundG NRW eine Erlaubnis zum Halten eines gefährlichen Hundes im gesamten Landesgebiet. Nach Satz 2 dieser Vorschrift ist im Falle des Wechsels des Haltungsorts die für den neuen Haltungsort zuständige Behörde zur Rücknahme oder zum Widerruf der Erlaubnis befugt, ferner zum Erlass von Nebenbestimmungen nach § 4 Abs. 4 Satz 2 LHundG NRW. Auch die behördlich verfügte Befreiung von der Anlein- und Maulkorbpflicht gilt nach § 5 Abs. 3 Satz 4 i. V. m. § 4 Abs. 5 LHundG NRW landesweit. Weitere auf einen Wechsel des Haltungsorts Bezug nehmende Vorschriften kennt das Gesetz mit § 8 Abs. 3 LHundG NRW, wonach bei einem Wechsel des Haltungsortes die bisher zuständige Behörde die nunmehr zuständige Behörde über Feststellungen nach § 3 Abs. 3 LHundG NRW (d. i. im Einzelfall gefährliche Hunde) sowie die Erteilung von Erlaubnissen und Befreiungen unterrichtet. Auch die landesübergreifende Anerkennungsmöglichkeit nach § 14 LHundG NRW bezieht sich nur auf Erlaubnisse, Befreiungen und Sachkundebescheinigungen. Ausweislich der gesetzgeberischen Erwägungen hierzu waren die genannten Bestimmungen insbesondere in § 4 Abs. 5 LHundG NRW „erforderlich, um den Vollzug einer landesweit gültigen Erlaubnis eindeutig zu regeln.“
Entwurf des Landeshundegesetzes, LT-Drs. 13/2387, S. 23.
Der Gewährleistung dieses Vollzugs dient nicht zuletzt der behördeninterne Informationsaustausch nach § 8 Abs. 3 LHundG NRW, wenn durch einen Wechsel des Haltungsorts auch die örtlich zuständige Behörde wechselt. Die gegenseitige Unterrichtung ermöglicht es nach der gesetzgeberischen Intention „der neu zuständigen Behörde, auf Informationen zurückzugreifen, die bei der vorher zuständigen Behörde vorliegen. Dadurch wird das Verwaltungsgeschehen vereinfacht, ein kontinuierlicher Vollzug gewährleistet und der Halterin oder dem Halter insbesondere bei Umzügen die ‚Ummeldung‘ des gefährlichen Hundes erleichtert“.
LT-Drs. 13/2387, S. 28.
Nähere Ausgestaltungen zur örtlichen Reichweite von Maßnahmen der zuständigen Behörden enthält das Gesetz nicht. Auch die Gesetzesbegründung ist insoweit unergiebig. Jedoch lässt sich der Gesetzesbegründung ein ausdrücklicher Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass eine nach § 12 LHundG NRW angeordnete Maßnahme nicht per se in ihrer Wirksamkeit auf das Gebiet der Erlassbehörde beschränkt ist. So hat die zuständige Behörde sicherzustellen, dass die Ge- und Verbote des LHundG NRW befolgt werden, um präventiv weitere Beißvorfälle möglichst zu verhindern.
Vgl. LT-Drs. 13/2387, S. 18, 33.
Dies ist eine Konkretisierung des allgemeinen normativen Zwecks als spezielles Gefahrenabwehrgesetz, bezogen auf die potentiell mit der Unberechenbarkeit des Verhaltens von Hunden verbundene Gefährdung von Leben, Gesundheit und Eigentum Dritter. Dieser in der Gesetzesbegründung dokumentierten Zweckrichtung würde eine Auslegung, wonach zwar die Halter begünstigende, nicht aber diese belastende Verwaltungsakte landesweit Geltung beanspruchen, diametral entgegenstehen. Auf § 12 LHundG NRW gestützten Ordnungsmaßnahmen gegenüber Hundehaltern Wirksamkeit nur innerhalb des örtlichen Bereichs der Erlassbehörde zuzugestehen, hätte die Konsequenz nicht hinnehmbarer Schutzlücken im Fall eines – für die Halter jederzeit möglichen – Umzugs. Auch ohne ausdrückliche Verankerung im Gesetzeswortlaut gelten damit halterbelastende Ordnungsverfügungen nach einem Umzug aus dem Zuständigkeitsbereich der Erlassbehörde landesweit fort.
An diesem Auslegungsergebnis ändert sich nichts dadurch, dass die Untersagungsverfügung, worauf die Klägerin zu Recht hinweist, ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist. Ein solcher Verwaltungsakt weist die Besonderheit auf, dass seine Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt. Seine Regelung aktualisiert sich während seiner Wirksamkeit ständig neu und seine Rechtsgrundlage verlangt, dass seine tatbestandlichen Voraussetzungen während des gesamten Wirkungszeitraums der Regelung vorliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1979 – 3 C 103.79 –, BVerwGE 59, 148, juris, Rn. 78, Beschlüsse vom 29. Oktober 2014 – 9 B 32.14 –, juris, Rn. 3 m. w. N., und vom 5. Januar 2012 – 8 B 62.11 –, NVwZ 2012, 510, juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2023 – 19 B 191/23 –, NVwZ-RR 2023, 590, juris, Rn. 24 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 6. Dezember 2022 – 9 S 3232/21 –, juris, Rn. 64 m. w. N.
Der maßgebliche Zeitpunkt, auf den im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitsprüfung eines Verwaltungsakts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist, richtet sich grundsätzlich und in erster Linie nach dem jeweils einschlägigen materiellen Fachrecht. Dies gilt auch für sogenannte Dauerverwaltungsakte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 6 C 8.18 –, BVerwGE 165, 251, juris, Rn. 16 m. w. N.
Die Rechtmäßigkeit einer auf § 12 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 bis 3 LHundG NRW gestützten Haltungsuntersagung beurteilt sich danach wegen der von der Haltungsuntersagung fortdauernden Wirkung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz.
So bereits VG Aachen, Urteil vom 29. Mai 2006 – 6 K 3888/04 –, juris, Rn. 29, und Beschluss vom 28. Dezember 2017 – 6 L 1429/17 –, juris, Rn. 32; offen gelassen von VG Minden, Urteil vom 14. September 2016 – 11 K 240/16 –, Rn. 36; vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2014 – 5 B 82/14 –, juris, Rn. 15.
Anders ist dies etwa bei der tierschutzrechtlichen Haltungsuntersagung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG. Diese Vorschrift weist Parallelen zur Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO auf und sieht wie bei der Gewerbeuntersagung ein getrenntes Untersagungs- und Wiedergestattungsverfahren vor. In derartigen getrennten Verfahren muss sich der Betroffene darauf verweisen lassen, etwaige nachhaltige Verbesserungen in der Sach- und Rechtslage zu seinen Gunsten in einem dem Untersagungsverfahren nachfolgenden gesonderten Wiedergestattungsverfahren geltend zu machen. Dem Umstand, dass das Haltungsverbot auf Dauer angelegt ist, wird in einem erfolgreichen Wiedergestattungsverfahren dadurch Rechnung getragen, dass das Verbot mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. April 2015 – 8 C 6.14 –, BVerwGE 152, 39, juris, Rn. 15; Nds. OVG, Urteil vom 20. April 2016 – 11 LB 29/15 –, NdsVBl 2016, 312, juris, Rn. 35; Bay. VGH, Beschluss vom 8. Mai 2019 – 23 ZB 18.756 –, AUR 2020, 268, juris, Rn. 12.
Entgegen der Auffassung der Klägerin rechtfertigt indes die fehlende Normierung eines § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Halbsatz TierSchG vergleichbaren Wiedergestattungsverfahrens im LHundG NRW nicht die Annahme, dass eine hunderechtliche Haltungsuntersagung lediglich ortsbezogen und solange wirksam ist, wie sich der Betroffene im Zuständigkeitsbereich der Erlassbehörde aufhält. Die unterschiedlichen Regelungsansätze im TierSchG und im LHundG NRW weisen lediglich die Verantwortlichkeiten dafür, die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung vor dem Hintergrund der jeweils aktuellen tatsächlichen Umstände „unter Kontrolle zu halten“, unterschiedlichen Adressaten zu. Obliegt es nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Halbsatz TierSchG dem Betroffenen selbst, zu seinen Gunsten eingetretene Veränderungen geltend zu machen und sich aktiv um eine Wiedergestattung zu bemühen, ist es nach der Systematik des LHundG NRW Aufgabe der Behörde, aus eingetretenen sachlichen oder rechtlichen Änderungen die jeweiligen Konsequenzen für den Fortbestand der Haltungsuntersagung zu ziehen. Dass diese Aufgabe nach einem Umzug des Halters oder der Halterin der nach § 13 LHundG NRW nunmehr zuständig gewordenen Behörde obliegt, ist dabei nicht erheblich. Die noch wirksam bestehende Ordnungsverfügung ist von der (neu) zuständigen Behörde in ihren Rechtswirkungen zu kontrollieren; sie darf – entsprechend § 4 Abs. 5 Satz 2 LHundG NRW – die Untersagung nach Maßgabe der §§ 48, 49 VwVfG NRW aufheben oder modifizieren (vgl. § 48 Abs. 5, § 49 Abs. 5 VwVfG NRW).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 1 C 5.11 –, BVerwGE 142, 195, juris, Rn. 16; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 48 Rn. 257 ff.
Dieser Auffassung ist auch das Verwaltungsgericht selbst, wenn es im Rahmen der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der Haltungsuntersagung ausführt, die zuständige Ordnungsbehörde werde nach einem gewissen Zeitraum einer etwaigen künftigen beanstandungsfreien Haltung sogenannter kleiner – von dem Haltungsverbot nicht umfasster – Hunde zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen für die Haltungsuntersagung in Bezug auf Hunde im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW weiterhin vorliegen und die Ordnungsverfügung gegebenenfalls mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben haben (S. 12 f. des Urteils, juris, Rn. 58).
Schließlich ist für die Frage eines etwaigen, die Wirksamkeit der Haltungsuntersagung nicht berührenden Zuständigkeitswechsels die seitens der Klägerin aufgeworfene Problematik der Verwaltungsaktbefugnis unerheblich. Diese bezeichnet lediglich die Ermächtigung der Behörde, zum Zweck der Aufgabenerfüllung das einseitig-hoheitliche Handlungsinstrument des Verwaltungsakts anwenden zu dürfen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 – 6 C 39.10 –, BVerwGE 141, 243, juris, Rn. 14; Niesler, in: Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 5. Aufl. 2023, Kap. D Rn. 94,
und kann hier nach Wortlaut und Systematik von § 12 LHundG NRW nicht ernsthaft zweifelhaft sein.
II. Der Bescheid vom 22. Oktober 2019 ist hinsichtlich der in Ziffer 1 angeordneten Untersagung von Halten und Führen von gefährlichen Hunden, Hunden bestimmter Rassen und großen Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW auch im Übrigen rechtmäßig. Als Rechtsgrundlage kommt allerdings nicht § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW, sondern allein § 12 Abs. 1 LHundG NRW in Betracht. Auf diese Rechtsgrundlage kann eine solche Untersagungsverfügung auch ohne Anordnung einer konkreten, auf einzelne bestimmte Hunde bezogenen Haltungsuntersagung rechtmäßig gestützt werden (siehe 1.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser sogenannten isolierten erweiterten Haltungsuntersagung liegen vor (siehe 2.). Auch die Ermessenserwägungen der Beklagten sind nicht zu beanstanden (siehe 3.).
1. Ermächtigungsgrundlage der sogenannten isolierten erweiterten Haltungsuntersagung ohne konkrete Haltungsuntersagung ist § 12 Abs. 1 LHundG NRW. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere Verstöße gegen Vorschriften dieses Gesetzes, abzuwehren. Der Regelfall einer erweiterten Haltungsuntersagung als Annexmaßnahme zur konkreten (individual-)hundebezogenen Haltungsuntersagung findet seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW. Danach kann – im Anschluss an die Untersagungsbefugnisse nach § 12 Abs. 2 Satz 1 LHundG NRW („soll“ bezogen auf gefährliche Hunde oder Hunde im Sinne des § 10 Abs. 1 LHundG NRW) und Satz 2 („kann“ bezogen auf große Hunde im Sinne des § 11 Abs. 1 LHundG NRW) – mit der Untersagung die Untersagung einer künftigen Haltung gefährlicher Hunde, von Hunden im Sinne des § 10 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 LHundG NRW verbunden werden. Diese sogenannte erweiterte – oder auch abstrakte – Haltungsuntersagung ist eine Annexmaßnahme zu einer konkreten Haltungsuntersagung eines oder mehrerer individuell bestimmter Hunde und setzt diese voraus. Sie bezieht sich nach dem klaren Wortlaut des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW ausschließlich auf eine künftige Haltung von im Einzelnen noch unbekannten Hunden und ist genereller und abstrakter Natur.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 17. September 2021 – 20 L 1400/21 –, juris, Rn. 9; siehe auch LT-Drs. 13/2387, S. 32.
Die Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW greift damit nur, wenn zugleich eine Haltungsuntersagung nach den Sätzen 1 oder 2 ausgesprochen wird, also beim Halter konkrete Tiere vorhanden und identifizierbar sind. Mit anderen Worten, eine nach pflichtgemäßem Ermessen anzuordnende erweiterte Haltungsuntersagung gegenüber einem Hundehalter ist auf § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW zu stützen, wenn zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung davon auszugehen ist, dass sich die Tiere – und welche – noch im Verantwortungs- und Zugriffsbereich des Halters befinden. Ist dies nicht (mehr) der Fall, kann auch ohne eine solche konkrete Haltungsuntersagung generell die künftige Haltung und das Führen von Hunden auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 LHundG NRW untersagt werden. § 12 Abs. 1 LHundG NRW als spezialgesetzliche Generalklausel zur Abwehr von Gefahren durch Hunde,
vgl. LT-Drs. 13/2387, S. 32,
erfasst auch Haltungsuntersagungen, für die es im Einzelfall keine speziellere Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 2 LHundG NRW gibt.
So auch schon OVG NRW, Beschluss vom 28. April 2023 – 5 B 467/22 –, juris, Rn. 18 ff.
Hingegen gibt es für einen generell abschließenden Charakter von § 12 Abs. 2 LHundG NRW keinen Anhaltspunkt. Die Zulässigkeit einer isolierten erweiterten Haltungsuntersagung auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 LHundG NRW dient einer effektiven Gefahrenabwehr, die ihre Berechtigung gerade mit Blick auf die Person der Hundehalter selbst und nicht (auch) individualisierten Hunden findet. Soweit in der Literatur teilweise die Zulässigkeit einer isolierten erweiterten Haltungsuntersagung auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 LHundG NRW unter Verweis auf gewerberechtliche Vorschriften in Abrede gestellt wird,
vgl. Haurand, LHundG NRW, 8. Aufl. 2021, § 12 Ziffer 5, S. 170,
überzeugt dies nicht. Der Vergleich mit der erweiterten Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO bzw. § 35 Abs. 1 Satz 3 GewO ist schon wegen der unterschiedlichen Regelungsbereiche und des besonderen Grundrechtsrechtsschutzes der Gewerbefreiheit nicht tragfähig. Dies gilt ungeachtet der oben ausgeführten gesetzestechnischen Parallelen einer tierschutzrechtlichen Haltungsuntersagung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG zur Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO.
Die Haltungsuntersagung in Ziffer 1 des Bescheids vom 22. Oktober 2019 kann auf § 12 Abs. 1 LHundG NRW gestützt werden, auch wenn der Wortlaut der Ordnungsverfügung als Rechtsgrundlage § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW nennt. Die Verwaltungsgerichte haben umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist. Erweist er sich aus anderen als in dem Bescheid angegebenen Gründen als rechtmäßig, ohne dass er durch den Austausch der Begründung in seinem Wesen geändert würde, dann ist der Verwaltungsakt im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht rechtswidrig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 – 4 C 40.88 –, BVerwGE 82, 185, juris, Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 5 B 1472/16 –, n. v., S. 2 f. des Beschlussabdrucks; Urteil vom 6. Oktober 2017 – 11 A 353/17 –, NWVBl 2018, 117, Rn. 34; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 86.
Eine solche nachträgliche Heranziehung einer anderen als der im angefochtenen Bescheid genannten Rechtsgrundlage ist nach den zur Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen entwickelten Grundsätzen solange zulässig und geboten, soweit die Regelung dadurch nicht in ihrem Wesen verändert wird, das „Normprogramm“ beider Vorschriften im Wesentlichen identisch ist und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Eine Wesensänderung liegt nicht vor, wenn in der Sache die Ermessensgrundlage oder der Ermessensrahmen nicht verändert werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Dezember 2017, a. a. O., vom 9. Dezember 2015 – 15 A 121/15 –, juris, Rn. 10, und vom 5. August 2015 – 5 A 990/14 –, juris, Rn. 6; siehe auch BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, BVerwGE 147, 81, juris, Rn. 34, und vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 –, BVerwGE 105, 55, juris, Rn. 19 (zu ergänzender Ermessensbegründung und § 114 Satz 2 VwGO).
Danach ist hier ein Austausch der Rechtsgrundlage zulässig, ohne dass sich an dem angegriffenen Verwaltungsakt etwas Wesentliches geändert hätte. Die Ermessensausübung muss sich immer vom Zweck der Rechtsgrundlage leiten lassen und dafür muss man diese kennen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass für den gleichen Sachverhalt die Zwecke zweier verschiedener Rechtsgrundlagen so eng beieinanderliegen, dass ein Austausch ausnahmsweise möglich erscheint, etwa wenn sachlich nur die „falsche Hausnummer“ korrigiert wird.
Vgl. Wolff, a. a. O., § 113 Rn. 86.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist dieser Austausch der rechtlichen Grundlage der Verfügung keine eigene, die behördliche Ermessensbetätigung ersetzende Ermessensausübung durch das Gericht, sondern Aufgabe der Verwaltungsgerichte. Diese haben – innerhalb der oben genannten Grenzen – bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts alle einschlägigen Rechtsvorschriften und – nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO – alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsakts angeführt worden sind oder nicht.
Die Beklagte untersagte auch unter Rückgriff auf die im Bescheid ausdrücklich genannte Rechtsgrundlage des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW die künftige Haltung von Hunden der genannten Kategorien. Hieran ändert sich durch den bereits vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Rückgriff auf § 12 Abs. 1 LHundG NRW als normative Grundlage der Maßnahme inhaltlich nichts. Sachverhalt, Regelungsinhalt und hierzu anzustellende Ermessenserwägungen sind im konkreten Fall identisch. Unabhängig vom unterschiedlichen Anwendungsbereich der jeweiligen erweiterten Haltungsuntersagungen von § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW einerseits und § 12 Abs. 1 LHundG NRW andererseits stellen jedenfalls hier beide Rechtsgrundlagen im Grundsatz identische tatbestandliche Anforderungen auf und knüpfen daran vergleichbare Rechtsfolgen (näher dazu unten 2.). Eine Beeinträchtigung der Rechtsverteidigung der Klägerin geht mit dem Abstellen auf die Rechtsgrundlage des § 12 Abs. 1 LHundG NRW nicht einher.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017, a. a. O., S. 3 des Beschlussabdrucks (zu einem Austausch von § 12 Abs. 1 gegen § 12 Abs. 2 Satz 2 LHundG NRW).
2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der isolierten erweiterten Haltungsuntersagung gemäß § 12 Abs. 1 LHundG NRW liegen vor. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung bestanden für die Beklagte hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass eine konkrete Haltungsuntersagung i. V. m. einer auf § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW gestützten erweiterten Haltungsuntersagung ins Leere gehen würden, da die Klägerin nach Anhörung, aber vor Erlass der Verfügung die von ihr gehaltenen Hunde abgegeben hatte.
Nach § 12 Abs. 1 LHundG NRW kann die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere Verstöße gegen Vorschriften dieses Gesetzes, abzuwehren. Von einer solchen Gefahr ist jedenfalls (auch) dann auszugehen, wenn die Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW i. V. m. § 12 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LHundG NRW für die Untersagung der künftigen Haltung von Hunden im Sinne von § 3, § 10 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 LHundG NRW vorliegen. Nach dieser Vorschrift kann mit einer Untersagung nach § 12 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LHundG NRW die Untersagung einer künftigen Haltung gefährlicher Hunde, von Hunden im Sinne der § 10 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 LHundG NRW verbunden werden. Aus der Anknüpfung an § 12 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LHundG NRW folgt, dass für die tatbestandliche Eröffnung von § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW einer der dort normierten Untersagungsgründe gegeben sein muss.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 – 5 E 227/18 –, n. v., S. 3 f. des Beschlussabdrucks, und vom 16. März 2018 – 5 A 2161/16 –, n. v., S. 7 des Beschlussabdrucks.
Nichts anderes gilt für die sachlich und nach Eingriffsintensität vergleichbare Rechtsgrundlage des § 12 Abs. 1 LHundG NRW, sofern gestützt auf diese die zukünftige Haltung von Hunden untersagt wird. Eine isolierte erweiterte Haltungsuntersagung kommt danach – soweit hier maßgeblich – in Betracht, wenn ein schwerwiegender Verstoß oder wiederholte Verstöße gegen Vorschriften dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes getroffener Anordnungen vorliegen.
So liegt der Fall hier. Die Klägerin hat wiederholt gegen § 2 Abs. 1 LHundG NRW verstoßen, wonach Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen sind, dass von ihnen keine Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen oder Tieren ausgeht. Dass die Klägerin ihre damaligen Hunde in einer Vielzahl von Fällen nicht so geführt bzw. gehalten hat, dass von ihnen keine Gefahr für die Gesundheit anderer Menschen oder Tiere ausgeht, hat das Verwaltungsgericht ohne Rechtsfehler festgestellt. Der Senat sieht insoweit gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, da er insoweit die Berufung aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurückweist (vgl. S. 9 ff. des Urteils, juris, Rn. 48 ff.). Der eingehenden Würdigung des Verwaltungsgerichts zu den Vorfällen vom 23. Februar, 28. April, 10. Mai und 20. Juli 2017 sowie vom 3. August und 30. August 2019 setzt die Klägerin keine durchgreifenden Einwendungen entgegen.
Bezogen auf die Vorfälle vom 23. Februar und 20. Juli 2017 betreffend den Hund „I.“ verweist die Klägerin auf die Unvorhersehbarkeit und Unberechenbarkeit tierischen Verhaltens; von einer Sorgfaltspflichtverletzung könne bei einer Hunderauferei keine Rede sein. Zwischen den beiden Vorfällen seien der Hund indes amtstierärztlich begutachtet und vorläufige Ordnungsmaßnahmen daraufhin wieder aufgehoben worden. Mit diesem Vorbringen und dem weiteren, auf den Vorfall vom 28. April 2017 bezogenen Einwand, sie könne nichts dafür, wenn sich andere Hundehalter falsch verhielten, wie etwa durch das Hochheben des eigenen Hundes, wenn andere Hunde in der Umgebung seien, dringt sie nicht durch. Zu letzterem hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass die Klägerin aufgrund früherer Vorfälle gerade gehalten war, dafür Sorge zu tragen, dass ihr damaliger Partner die Hunde nicht unangeleint führt, um Beißvorfälle im Falle einer etwaigen angsterfüllten Reaktion anderer Hundehalter zu verhindern. Die allgemeine Unberechenbarkeit tierischen Verhaltens ist von vornherein nicht geeignet, die im konkreten Fall unzureichende Vorsorge vor unkontrolliertem Verhalten des Hundes zu rechtfertigen. Für eine Gefahr im Sinne des § 12 LHundG NRW kommt es nicht auf eine Provokation durch einen anderen Hund oder auf sonst artübliches Verhalten an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2013 – 5 B 592/13 –, juris, Rn. 10.
Nichts anderes folgt im Ergebnis aus der amtstierärztlichen Begutachtung des Hundes „I.“ am 10. Mai 2017. Zwar empfahl die begutachtende Amtstierärztin im Nachgang zur Untersuchung keine Maßnahmen nach dem LHundG NRW; auch sonst wurde dem Hund kein Anzeichen gesteigerter Aggression gegenüber anderen angeleinten Hunden attestiert. Doch erforderte das Tier, so das Gutachten, im Verhalten gegenüber entgegenkommenden Hunden (insbesondere Rüden) immerhin eine „starke Reglementierung“ durch die Klägerin, die ihn u. a. an einer sehr kurzen Leine führen musste. Erst das Verhalten der Klägerin unterband einen direkten Kontakt mit anderen Hunden, genauso wie sie das geringgradige Fixieren anderer Rüden wahrnahm und es zügig unterbrach. Aus diesen Feststellungen folgt ohne Weiteres, dass es sich bei dem Hund um ein Tier handelte, das einer besonders aufmerksamen und gleichsam fehlerfreien Führung bedurfte, um die von ihm ausgehenden Risikofaktoren zu beherrschen. An einer solchen Kontrolle mangelte es etwa bei den genannten Vorfällen am 23. Februar und 20. Juli 2017. Das fehlende Anleinen von Hunden ist auch die Grundlage der Vorwürfe zu den Vorfällen am 28. April, 10. Mai 2017 und 3. August 2019. Dies und das Fehlen weiterer sichernder Vorkehrungen trifft die Klägerin unmittelbar – auch wenn einzelne der Vorfälle stattfanden, als die betreffenden Hunde durch den Partner der Klägerin ausgeführt wurden und nicht sie persönlich. Irrelevant ist dabei grundsätzlich, dass die Hunde per se keinem Leinenzwang im Sinne des § 2 Abs. 2 LHundG NRW unterlagen, denn dies schließt die individuelle und hier konkret anlassbezogene Verpflichtung des § 2 Abs. 1 LHundG NRW zu einer sicheren Haltung, Führung und Beaufsichtigung nicht aus.
Der Verweis auf ein „rechtmäßiges Alternativverhalten“, wonach es am 3. August 2019 aufgrund der bloßen Verteidigungsabsicht des Hundes voraussichtlich ebenfalls zu einem Beißvorfall gekommen wäre, wenn der Hund „N.“ angeleint gewesen wäre, verfängt nicht. Zu beurteilen ist nicht eine hypothetische Situation, sondern die Sorgfaltspflichtverletzung der Klägerin, die sich später im konkreten Vorfall realisiert hat – als es dem Partner der Klägerin nicht gelang, den Hund entsprechend unter Kontrolle zu halten. Doch selbst unter Außerachtlassung des konkreten Vorfalls vom 3. August 2019, der nach Ablauf und Verantwortlichkeit zwischen den Beteiligten umstritten ist, bleibt es bei zahlreichen Sorgfaltspflichtverstößen. Eine solche schwerwiegende Verletzung der Halterpflichten aus § 2 Abs. 1 LHundG NRW ist für den Vorfall am 30. August 2019 anzunehmen, als drei Hunde der Klägerin von ihrem Grundstück entwichen und dabei ein Nachbarshund schwer verletzt wurde. Die vom Verwaltungsgericht dazu angestellten Erwägungen zu einer Sorgfaltspflichtverletzung der Klägerin selbst vermag diese nicht unter Hinweis darauf zu entkräften, ihr Partner – dem die Hunde de facto „entwischt“ seien – sei „zweifelsohne ob der stattgehabten Vorfälle sensibilisiert“, es handele sich schlicht um ein „Missgeschick“. Damit ist schon nicht aufgezeigt, dass sie selbst – gerade vor dem Hintergrund der verschiedenen Vorfälle in der Vergangenheit – hinreichend und wirksam Sorge getragen hat, dass derartige „Missgeschicke“ ausbleiben. Die gesetzlichen Anforderungen aus der Sicht der Gefahrenabwehr sind streng, aber für die Beherrschung des hier in Rede stehenden Risikos der Haltung großer Hunde von den Haltern und konkret der Halterin hinzunehmen.
3. Schließlich leidet die Ermessensausübung der Beklagten nicht an einem Ermessensfehler (§ 114 VwGO).
Die von der Behörde getroffene Entscheidung ist gerichtlich (nur) daraufhin zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten wurden und ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Dies setzt insbesondere die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips voraus. Die Ordnungsmaßnahme der isolierten erweiterten Haltungsuntersagung ist verhältnismäßig. Dass sich der Beklagten mildere, gleich geeignete und wirksame Mittel nicht aufdrängen mussten, hat das Verwaltungsgericht eingehend ausgeführt, worauf zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird (S. 12 des Urteils, juris, Rn. 57). Gleiches gilt für die Angemessenheit der Haltungsuntersagung (S. 12 f. des Urteils, juris, Rn. 58).
Die gegen diese Erwägungen erhobenen Einwendungen stellen die Rechtmäßigkeit der Ermessensbetätigung nicht durchgreifend in Frage. Die Ausführungen der Beklagten im Bescheid vom 22. Oktober 2019 sind geeignet, die Ermessensausübung auch unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nachvollziehbar zu tragen. Dass die Ausführungen tatsächlich kurz gehalten sind, führt nicht auf einen Ermessensfehler. Überhöhte Anforderungen sind insoweit auch nach § 15 Abs. 1 LHundG NRW i. V. m. § 15 OBG NRW nicht zu stellen. Die Beklagte verweist zutreffend darauf, dass ihr keine weniger belastenden Alternativen zur Verfügung standen. Dass die seitens der Klägerin ins Feld geführten denkbaren Maßnahmen (z. B. Hundeschule, Leinen- oder Maulkorbzwang unter der Hand des Partners, notfalls dessen Ausschluss vom Führen der Hunde, Beschränkung der Zahl der gehaltenen Hunde) jedenfalls nicht gleich effektiv die Gefahr zu beseitigen geeignet sind, hat das Verwaltungsgericht bereits festgestellt. Dem ist nichts hinzuzufügen. Dass im Übrigen neben der Untersagung der Haltung von (großen) Hunden im Sinne von § 11 LHundG NRW auch die künftige Haltung von Hunden im Sinne der §§ 3 und 10 LHundG NRW verfügt ist, ist angesichts der höheren abstrakten Gefährlichkeit dieser Tiere ermessensgerecht.
Die Haltungsuntersagung ist auch das angemessene Ordnungsmittel. Die Abgabe der Hunde hat die Beklagte keineswegs außer Ansatz gelassen, musste sie angesichts der festgestellten zahlreichen Sorgfaltspflichtverletzungen aber nicht zu einer anderen Rechtsfolge bewegen. Die mögliche emotionale Belastung der Klägerin durch die Abgabe der Tiere wie auch die Trennung von ihrem Partner ist für die allein dem gesetzlichen Zweck, die durch Hunde und den unsachgemäßen Umgang des Menschen mit Hunden entstehenden Gefahren abzuwehren und möglichen Gefahren vorsorgend entgegenzuwirken (§ 1 LHundG NRW), verpflichtete Behörde unerheblich.
4. Unter Berücksichtigung der obigen Erwägungen ist auch das in Ziffer 1 der Ordnungsmaßnahme verfügte Verbot des Führens von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage der Führungsuntersagung bezogen auf (große) Hunde im Sinne des § 11 LHundG NRW ist ebenfalls § 12 Abs. 1 LHundG NRW.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2018 – 5 E 45/17 –, n. v., S. 9 des Beschlussabdrucks.
Insoweit besteht im Einzelfall in gleicher Weise eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit wie bei der Haltungsuntersagung, zumal die Sorgfaltspflichtverstöße gerade beim Führen aufgetreten sind. Durch beide Verbote wird der unsachgemäße Umgang der Klägerin mit Hunden der genannten Kategorien und der dadurch entstehende Gefahrenherd adressiert und dem für die Zukunft entgegengewirkt. Dass die hier in Rede stehenden Verstöße gegen das LHundG NRW nicht allein auf die Erwartung einer unsachgemäßen Haltung von großen oder gefährlichen Hunden, sondern auch die Erwartung eines unsachgemäßen (bloßen) Führens schließen lassen, liegt auf der Hand. Die Ermessenserwägungen der Beklagten sind hinreichend und tragen die Rechtsfolge einer gesonderten Untersagung des Führens von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW. Keiner Entscheidung bedarf hier, ob eine gesonderte Untersagung des Führens von Hunden im Sinne der §§ 3 und 10 LHundG NRW grundsätzlich erforderlich und ermessensgerecht ist. Die Beklagte hat ihre Ermessenserwägungen an die Annahme geknüpft, dass die Klägerin weiterhin nicht bereit sei, die sich unmittelbar aus dem LHundG NRW ergebenden Pflichten zu befolgen. Derartige Anhaltspunkte sind geeignet, die zusätzliche Belastung einer Untersagung der – bei Fehlen der Voraussetzungen von § 5 Abs. 4 Satz 2 LHundG NRW bereits von Gesetzes wegen verbotenen – Führung von Hunden im Sinne der §§ 3 und 10 LHundG NRW zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2018, a. a. O., S. 8 f. des Beschlussabdrucks.
III. Die an den Fall der Zuwiderhandlung gegen die nach den obigen Ausführungen rechtmäßige Untersagungsverfügung anknüpfende Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Bescheids vom 22. Oktober 2019 ist auf der Grundlage der § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 Abs. 1 und 5 VwVG NRW rechtmäßig.
Konkrete Einwendungen macht die Klägerin mit ihrer Berufung insoweit nicht geltend. Auch sonst ist die zugleich mit der Untersagungsverfügung erlassene (unselbstständige) Zwangsgeldandrohung rechtlich nicht zu beanstanden. Der durch den Umzug eingetretene Wechsel des örtlichen Zuständigkeitsbereichs der Behörde lässt die (sachliche) Zuständigkeit der Vollzugsbehörde nach dem Rechtsgedanken des § 56 Abs. 1 VwVG NRW unberührt. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldandrohung ist zwar grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz maßgeblich.
BVerwG, Urteil vom 14. März 2006 – 1 C 3.05 –, InfAuslR 2006, 382, juris, Rn. 9.
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW knüpft die Zuständigkeit zum Vollzug jedoch nicht an die gesetzlichen Zuständigkeitsbestimmungen zum Erlass eines zu vollziehenden Verwaltungsaktes an, sondern weist die sachliche Zuständigkeit für den Vollzug nach dem Gedanken der Selbstvollstreckung ausdrücklich der Behörde zu, die ihn erlassen hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2006 – 1 C 11.05 –, BVerwGE 125, 110, juris, Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 5. März 2014 – 15 A 1901/13 –, NWVBl 2014, 230, juris, Rn. 39; VG Düsseldorf, Beschluss vom 9. März 2011 – 27 L 1323/10 –, juris, Rn. 13; Mosbacher, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, 12. Aufl. 2021, § 7 VwVG Rn. 1.
Die Zwangsgeldandrohung gehört danach zur Zuständigkeit der Vollzugsbehörde, hier der Beklagten als die die wirksame Untersagungsverfügung erlassende Ausgangsbehörde. Androhung (§ 63 VwVG NRW) und Festsetzung (§ 64 VwVG NRW) der Zwangsmittel nach § 57 VwVG NRW gehören – anders als die Ausführung von Zwangsmaßnahmen – stets zur Zuständigkeit der Vollzugsbehörde gemäß § 56 Abs. 1 VwVG NRW.
Vgl. Mosbacher, a. a. O., § 8 VwVG Rn. 1; Sadler/Tillmanns, in: dies., VwVG/VwZG, 10. Aufl. 2019, § 8 VwVG Rn. 2; siehe auch zum Wechsel der behördlichen Ausgangszuständigkeit OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 8 B 128/13 –, NWVBl 2013, 411, juris, Rn. 13; VG Köln, Urteil vom 5. März 2013 – 14 K 1333/12 –, juris, Rn. 33.
Unerheblich ist danach, dass eine Kontrolle der Einhaltung der Ordnungsverfügung durch die Beklagte außerhalb ihres Zuständigkeitsgebiets aktuell nicht ohne Weiteres möglich ist, so dass dort auch eine Vollstreckungsausführung ausscheidet.
Vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 20. Januar 2007 – 14 L 35/07 –, juris, Rn. 8.
IV. Die mit dem Bescheid vom 22. Oktober 2019 festgesetzte Verwaltungsgebühr in Höhe von 120,00 Euro ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Grundlage in § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1 GebG NRW, § 1 Abs. 1 AVwGebO NRW i. V. m. der Tarifstelle 18a 1.11 (aktuell: 6.10.1.11) des Allgemeinen Gebührentarifs. Der Senat sieht gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, da er insoweit die Berufung aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurückweist (vgl. S. 15 f. des Urteils, juris, Rn. 70).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW.
§§ 3, 10 und 11 LHundG
§§ 48, 49 VwVfG NRW
§§ 3 und 10 LHundG
§ 12 LHundG
§ 14 LHundG
§ 35 GewO
§ 13 LHundG
§ 114 VwGO
§ 15 OBG
§ 11 LHundG
§ 1 LHundG
§ 7 VwVG
§ 63 VwVG NRW
§ 64 VwVG NRW
§ 57 VwVG NRW
§ 8 VwVG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 LHundG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG
§ 12 Abs. 1 LHundG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG
§ 12 Abs. 1 LHundG
§ 12 Abs. 2 LHundG
§ 125 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Satz 1 LHundG
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 5 Satz 1 LHundG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 LHundG
§ 4 Abs. 5 LHundG
§ 8 Abs. 3 LHundG
§ 3 Abs. 3 LHundG
§ 4 Abs. 5 LHundG
§ 8 Abs. 3 LHundG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Halbsatz TierSchG
§ 4 Abs. 5 Satz 2 LHundG
§ 49 Abs. 5 VwVfG NRW
§ 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 LHundG
§ 10 Abs. 1 LHundG
§ 11 Abs. 1 LHundG
§ 11 Abs. 1 LHundG
§ 12 Abs. 2 LHundG
§ 35 Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 35 Abs. 1 Satz 3 GewO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 2 LHundG
§ 12 Abs. 1 LHundG
§ 2 Abs. 1 LHundG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 2 LHundG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 LHundG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 LHundG
§ 63 Abs. 1 und 5 VwVG NRW
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 1 Abs. 1 AVwGebO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 160, 193
BVerwGE 149, 117
BVerwGE 59, 148
NVwZ 2012, 510
NVwZ-RR 2023, 590
BVerwGE 165,               251
BVerwGE 152, 39
BVerwGE 142, 195
BVerwGE 141, 243
BVerwGE 82, 185
BVerwGE 147, 81
BVerwGE 105, 55
InfAuslR 2006, 382
BVerwGE 125, 110
8 C 18.16
2 C 1.13
3 C 103.79
9 B 32.14
8 B 62.11
19 B 191/23
9 S 3232/21
6 C 8.18
6 K 3888/04
6 L 1429/17
11 K 240/16
5 B 82/14
8 C 6.14
11 LB 29/15
23 ZB 18.75
1 C 5.11
6 C 39.10
20 L 1400/21
5 B 467/22
4 C 40.88
5 B 1472/16
11 A 353/17
15 A 121/15
5 A 990/14
8 C 46.12
3 C 22.96
5 E 227/18
5 A 2161/16
5 B 592/13
5 E 45/17
1 C 3.05
1 C 11.05
15 A 1901/13
27 L 1323/10
8 B 128/13
14 K 1333/12
14 L 35/07