Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-04-25, Aktenzeichen 12 KN 226/17

Tenor:
Auf den Antrag der Antragstellerin wird die am 12. Mai 2016 beschlossene 7. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin insoweit für unwirksam erklärt, als damit gemäß der textlichen Darstellung die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Antragsgegnerin kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 7. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, mit der eine Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die nicht als Konzentrationszonen für Windenergie ausgewiesenen Teile des Samtgemeindegebiets herbeigeführt werden soll und mit der die Aufhebung einer bisherigen Konzentrationszone für Windenergie einhergeht, auf der die Antragstellerin eine Windenergieanlage betreibt.
Die bislang geltenden Konzentrationsflächen für Windenergie im Gebiet der Antragsgegnerin beruhten auf der 4. Änderung ihres Flächennutzungsplans aus dem Jahr 2003. Darin wurde u. a. ein Bereich östlich des zur Gemeinde F. gehörenden Ortsteils G. als Konzentrationsfläche für Windenergie dargestellt, in dessen südlichem Randbereich sich eine Anlage der Antragstellerin befindet. Nördlich bzw. nordwestlich von dieser Fläche wurden zwei kleinere Konzentrationsflächen geschaffen. Außerdem wurde mit der 4. Änderung nördlich von H. und südlich der Bahnlinie Hannover - Stadthagen eine weitere Konzentrationsfläche ausgewiesen.
Am 12. Mai 2016 beschloss der Samtgemeinderat der Antragsgegnerin die – vorliegend umstrittene – 7. Änderung des Flächennutzungsplans. Der Landkreis Schaumburg genehmigte den Beschluss mit Bescheid vom 29. September 2016. Die Erteilung der Genehmigung wurde am 30. November 2016 im Amtsblatt des Landkreises Schaumburg veröffentlicht. Dort wurde u. a. ausgeführt:
„Die 7. Änderung des Flächennutzungsplanes dient dazu, die Konzentrationszonen für Windenergieanlagen im Samtgemeindegebiet zu überarbeiten und an die aktuellen Gegebenheiten anzupassen.“
Die streitgegenständliche 7. Änderung des Flächennutzungsplans sieht zusätzlich zu der bisherigen Konzentrationszone nördlich von H. die Ausweisung zweier neuer Konzentrationsflächen sowohl südlich als auch nördlich der Bahntrasse vor (Teilbereich 1 mit einer Gesamtgröße von 42,2 ha) sowie eine neue Konzentrationszone in I. nördlich der B 65 und nordwestlich des J. (Teilbereich 2 mit einer Gesamtgröße von 12,4 ha). Die bisherige Windenergiekonzentrationsfläche in F. (Teilbereich 3 mit einer Gesamtgröße von 16,8 ha) wird durch die Änderungsplanung hingegen aufgehoben. In der zeichnerischen Darstellung des Plans sind die neu ausgewiesenen Konzentrationsflächen gleichzeitig als Sonderbauflächen mit der Zweckbestimmung „Konzentrationszone für Windenergieanlagen“ (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 1 BauNVO) und als Flächen für Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB) markiert. Die textliche Darstellung sieht vor, dass die Errichtung von Windenergieanlagen an Standorten außerhalb der dargestellten Konzentrationszonen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgeschlossen ist.
Bei der Ermittlung der in dem geänderten Flächennutzungsplan für eine Windenergienutzung ausgewiesenen Flächen ging die Antragsgegnerin wie folgt vor:
Sie bestimmte zunächst harte und anschließend weiche Tabuzonen und ermittelte auf dieser Grundlage Potenzialflächen für Windenergie im Samtgemeindegebiet. Diese Flächen verglich sie in einem weiteren Schritt miteinander, wobei sie aus ihrer Sicht ungeeignete Flächen ausschied. Abschließend prüfte sie, ob mit den ausgewählten Konzentrationszonen der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben werde, was sie bejahte.
Zu den harten Tabuzonen zählte die Antragsgegnerin auch solche Siedlungsflächen, die (nur) im Flächennutzungsplan als Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen und gewerbliche Bauflächen dargestellt sind, sowie Grünflächen (Seite 10 der Planbegründung).
Hinsichtlich der aus Sicht der Antragsgegnerin erforderlichen harten Schutzabstände zu Wohnbauflächen und gemischten Bauflächen ging sie davon aus, dass ein der doppelten Anlagenhöhe entsprechender Abstand eingehalten werden müsse. Diesen Abstand bemaß sie anhand einer Windenergieanlage mit einer „Mindesthöhe von 150 m“ in der Annahme, dass unterhalb dieser Mindesthöhe ein wirtschaftlicher Betrieb von Windenergieanlagen aktuell nicht mehr möglich sei (Seite 19 der Planbegründung). An den so ermittelten harten Schutzabstand von 300 m zu Wohnbauflächen/gemischten Bauflächen fügte sie zusätzlich einen weichen Abstandsradius von 600 m an (Seite 17 der Planbegründung).
Bezüglich „Gewerblicher Bauflächen und Gewerbegebieten“ nahm sie ebenfalls einen harten Abstandsradius von 300 m an, den sie immissionsschutzrechtlich begründete (Seite 22 der Planbegründung).
Ferner ging sie davon aus, dass ein Vorranggebiet für Natur und Landschaft und ein Vorranggebiet für ruhige Erholung in Natur und Landschaft, welche jeweils im Regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) des Landkreises Schaumburg (2003) ausgewiesen sind, den harten Tabuzonen zuzuordnen sind (Seite 12 bis 14 der Planbegründung).
Die (nach Abzug der Tabuflächen u. a. zunächst verbliebenen) Potenzialflächen A und C wurden von der Antragsgegnerin in einem weiteren Schritt aus Artenschutzgründen als Konzentrationszonen für Windenergie ausgeschieden, und zwar insbesondere wegen einer Gefährdung von Milanen als Brutvogelarten (Seiten 44, 45 und 48 der Planbegründung); sie prüfte deshalb insoweit keine weiteren Belange mehr, d. h. ob dort etwa zusätzlich im RROP festgelegte „Kulturelle Sachgüter“ (Seite 36 der Planbegründung) betroffen wären und es zu einer Gefährdung für Fledermäuse käme (Seite 53 der Planbegründung).
Am 29. Juni 2018 wurde im Amtsblatt des Landkreises Schaumburg die Erteilung der Genehmigung zur 7. Änderung des Flächennutzungsplans erneut bekannt gemacht, und zwar nunmehr gemäß § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend zum Zeitpunkt der ursprünglichen Bekanntmachung. In der erneuten Bekanntmachung heißt es jetzt u. a.:
„Zweck dieser 7. Änderung ist die Ausweisung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung. Mit der Planung soll gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine Ausschlusswirkung erzielt werden, sodass Windenergieanlagen nur innerhalb der ausgewiesenen Konzentrationszonen errichtet werden dürfen. An anderen Standorten im Samtgemeindegebiet ist die Errichtung von WEA infolge dieser Planung ausgeschlossen.“
Die Bekanntmachung vom 29. Juni 2018 enthält außerdem den in § 215 Abs. 2 BauGB vorgeschriebenen Hinweis auf das „Unbeachtlichwerden“ von nicht fristgerecht gerügten Mängeln im Aufstellungsverfahren.
Bereits am 24. November 2017 hatte die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
Ihre Rügen seien rechtzeitig erhoben worden. Denn die Büroleiterin ihrer Prozessbevollmächtigten habe am 24. November 2017 bei der Antragsgegnerin ein Schreiben mit einer Kopie der bei Gericht vorgelegten Antragsschrift mit entsprechenden Rügen eingeworfen.
Die erste bzw. ursprüngliche Bekanntmachung der 7. Änderung des Flächennutzungsplans aus dem Jahr 2016 habe außerdem keinen Hinweis auf die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB oder über den Geltungsbereich der Ausschlusswirkung enthalten. Es sei – insbesondere wegen der Nennung einzelner Flächen und Zonen, die angepasst werden sollten – daraus nicht deutlich geworden, dass sich die Ausschlusswirkung auf das gesamte Samtgemeindegebiet beziehen solle. Diese Bekanntmachung habe daher die erforderliche Anstoßfunktion des § 6 Abs. 5 BauGB nicht erfüllt und keine Rügefrist in Gang gesetzt. Es gehe damit vorliegend nicht um ein „Wiederaufleben“ der Rügefrist.
Auch die im Juni 2018 durchgeführte, erneute Bekanntmachung habe den Geltungsbereich der Ausschlusswirkung nicht ausreichend bezeichnet und damit keine Rügefrist ausgelöst. Vorsorglich seien jedoch die bisherigen Rügen noch einmal ausdrücklich gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht und insoweit auf den Vortrag im anhängigen Verfahren verwiesen worden.
Die Änderungsplanung weise Abwägungsfehler auf. Die gesamte Planbegründung entspreche nicht den Anforderungen der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und den dortigen Vorgaben zur Bestimmung harter und weicher Tabuzonen.
So zähle die Antragsgegnerin Vorranggebiete der Raumordnung (insbesondere Vorranggebiete für Natur und Landschaft) zu den harten Tabuzonen. Dies gelte nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urt. v. 23. Juni 2016 - 12 KN 64/14 -) nicht ohne Weiteres. Die Ausführungen der Antragsgegnerin im jetzigen Verfahren zur Begründung der Vorranggebiete für Natur und Landschaft als harte Tabuzonen änderten nichts daran, dass die Begründung im Änderungsplan formelhaft sei. Eine Ergänzung der Begründung durch die jetzt gegebenen Erläuterungen sei nicht möglich. Die in der Begründung enthaltenen Ausführungen ließen keine ausreichende Prüfung erkennen.
Innerhalb der Potenzialfläche A wolle sie, die Antragstellerin, zukünftig weitere Windenergieanlagen errichten bzw. sich zumindest diese Option offenhalten. Die von der Antragsgegnerin zur – insbesondere artenschutzrechtlichen – (Nicht-)Eignungsbeurteilung dieser Potenzialfläche herangezogenen Daten seien veraltet gewesen. Auch eine punktuelle Berücksichtigung zusätzlicher Erkenntnisse ohne flächendeckende erneute Erhebung sei unzulässig. Das von der Antragsgegnerin zitierte Urteil des Senats vom 14. Mai 2014 (- 12 KN 29/13 -) sei nicht einschlägig. Die Antragsgegnerin gehe fehlerhaft von einer Nichtgenehmigungsfähigkeit von Windenergieanlagen in der Potenzialfläche A aus, womit sie an die Grenze der naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative stoße und mögliche artenschutzrechtlichen Vermeidungsmaßnahmen ignoriere. Sie nehme eine unzulässige Vorgewichtung der Belange des Artenschutzes vor. Die im gerichtlichen Verfahren hierfür gegebene Erläuterung, die Planung sei „unter zunehmender Ausscheidung ungeeigneter Flächen erfolgt“, mache die Vorgehensweise nicht zulässig. Es fehle weiterhin an einer ergebnisoffenen Abwägung. Eine planende Gemeinde dürfe eine Potenzialfläche nicht allein aufgrund eines einzelnen Kriteriums ausschließen, sondern müsse ihre Eignung zwingend umfassend anhand aller Belange beurteilen.
Die Antragsgegnerin habe außerdem den ihr, der Antragstellerin, zustehenden (erweiterten) Bestandsschutz und ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht ausreichend bzw. unzutreffend berücksichtigt und die in diesem Zusammenhang auftretenden Folgen der Ausschlusswirkung nicht hinreichend bedacht.
Der Windenergie werde mit der Planung nicht substanziell Raum verschafft.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 12. Mai 2016 beschlossene 7. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin insoweit für unwirksam zu erklären, als damit gemäß der textlichen Darstellung die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, der Abwägungsvorgang sei nicht mehr gerichtlich überprüfbar. Die hierauf bezogenen Rügen der Antragstellerin seien unbeachtlich geworden, da ein Rügeschreiben vom 24. November 2017 bei ihr, der Antragsgegnerin, nicht eingegangen und damit die Rügefrist verstrichen sei.
Ein Bekanntmachungsfehler liege nicht vor. Es sei bereits der ursprünglichen Bekanntmachung zu entnehmen, dass ihr gesamtes Gebiet von der Änderung betroffen sei, wie die Formulierung „im Samtgemeindegebiet“ zeige. Die erneute Bekanntmachung sei rein vorsorglich erfolgt und lasse die verwirkte Rügemöglichkeit nicht wiederaufleben, da kein erneuter Ratsbeschluss ergangen sei.
Die für die artenschutzrechtliche Prüfung herangezogene Tatsachengrundlage sei ausreichend. Es sei bereits im Jahr 2012 mit den Vorarbeiten für das Änderungsverfahren begonnen worden. In diesem Rahmen seien in den Jahren 2012 und 2013 umfangreiche Kartierungen der im Plangebiet vorzufindenden Vogel- und Fledermausarten vorgenommen worden. Eine punktuelle Berücksichtigung weiterer Erkenntnisse von Investoren sei unproblematisch.
Die Abwägung sei ergebnisoffen, entsprechend der aus § 1 Abs. 7 BauGB resultierenden Vorgaben sowie in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorgenommen worden.
Die Entscheidung des Senats vom 23. Juni 2016 (- 12 KN 64/16 -) sei nicht einschlägig. Sie, die Antragsgegnerin, habe nämlich auf Seite 13 der Begründung ihres geänderten Planes für die Qualifikation von Vorranggebieten für Natur und Landschaft als harte Tabuzonen nicht formelhaft auf naturschutzfachliche Belange Bezug genommen. Vielmehr habe sie ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die in Rede stehenden Flächen aufgrund der dort verlaufenden Gewässer sowie des Umstands, dass es sich um einen naturnahen Waldbereich am K. handele, für die Ansiedelung von Windenergie nicht zur Verfügung stünden, also anders als in der zitierten Entscheidung des Senats gerade nicht allein darauf abgestellt, dass die fraglichen Vorranggebiete für die Errichtung von Windenergieanlagen „regelmäßig“ nicht zur Verfügung stünden. Die Aussage, dass die Vorranggebiete eine Funktion als Kernbereiche in einem Biotopverbundsystem erfüllten, lasse sich wie folgt konkretisieren: Auf ihrem Gebiet existierten drei Vorranggebiete für Natur und Landschaft. Nähere Angaben aus dem RROP und Landschaftsrahmenplan zeigten die Besonderheiten dieser kleinen, klar abgegrenzten und hochgradig schutzwürdigen Bereiche, welche von Windenergieanlagen freizuhalten seien. Dasselbe gelte im Ergebnis für die ebenfalls als harte Tabuzonen eingestuften Vorranggebiete „für ruhige Erholung in Natur und Landschaft“. Dies sei nicht pauschal, sondern auf Seite 14 der Begründung ihres Flächennutzungsplans ausreichend begründet worden.
Sie, die Antragsgegnerin, habe – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – mit dem Ausschluss der Potenzialfläche A zum Schutz von Rot- und Schwarzmilanen nicht die Grenzen der Einschätzungsprärogative überschritten. Der Senat habe in seiner Entscheidung vom 14. Mai 2014 (- 12 KN 29/13 -) bestätigt, dass sich ein Planungsträger – wie sie vorliegend – auf den Standpunkt stellen könne, dass einer Zulassung von Vorhaben jedenfalls erhebliche Hemmnisse und Risiken entgegenstünden, und er diese Umstände zum Anlass nehmen könne, auf die Gebiete zu verzichten, sofern er der Windkraftnutzung im Übrigen hinreichend Raum gebe.
Im Rahmen des Vergleichs der Potenzialflächen hätten sich die Flächen A und C als am stärksten von artenschutzrechtlichen Konflikten betroffen dargestellt. Eine Lösung des Konflikts im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren mithilfe von Vermeidungsmaßnahmen (z. B. Abschaltzeiten oder Ablenkmaßnahmen) sei hier unmöglich erschienen, während bezüglich der Potenzialflächen B und D davon ausgegangen worden sei, dass sich die Probleme im Genehmigungsverfahren regeln ließen. Ein konfliktfreier Windenenergiestandort sei im Planungsgebiet nicht vorzufinden, da in der dortigen Kulturlandschaft überall mit windenergiesensiblen Groß- und Greifvögeln gerechnet werden müsse.
Sie habe bei dem Vergleich der Potenzialflächen einen Ansatz gewählt, bei welchem – ausgehend von ihrem gesamten Gebiet – eine Verfeinerung der Planung unter zunehmender Ausscheidung ungeeigneter Flächen verfolgt werde. Der Umstand, dass in der Begründung Querverweise zwischen den einzelnen Kapiteln vorgenommen worden seien, trage der Komplexität des Planungsgegenstands Rechnung und sei nicht zu kritisieren.
Auch treffe es nicht zu, dass sie die im RROP dargestellten „Kulturellen Sachgüter“ nicht ausreichend bewertet bzw. die diesbezüglichen Flächen vorzeitig ausgeschieden habe. Sie habe in diesem Zusammenhang bezüglich der Potenzialflächen A und C auf die Ausführungen im Kapitel 4.4.2 der Begründung des Plans verwiesen, wonach diese Flächen aus Gründen des Artenschutzes ausschieden. Dies zeige, dass sie die Flächenermittlung bereits vollständig durchdacht und durchdrungen gehabt habe. Die Beanstandung einer fehlenden Bewertung der Gefährdung von Fledermäusen treffe ebenso wenig zu. Wie sich aus Kapitel 4.3 des artenschutzrechtlichen Fachbeitrages und Kapitel 4.4.2.3 der Begründung des Plans ergebe, habe eine ausreichende Prüfung stattgefunden, ob Anhaltspunkte für bedeutende Habitatstrukturen und Lebensräume im Umfeld der Potenzialflächen vorlägen. Nach dem Ergebnis dieser Prüfung ließen sich etwaige artenschutzrechtliche Konflikte insoweit noch im Genehmigungsverfahren über Abschaltanordnungen lösen.
Die Abwägung werde durch das Zwischenfazit auch nicht „abgeschnitten“. Dies zeigten die weiteren Ausführungen auf den Seiten 55 f. der Planbegründung. Dort setze sie sich auch mit den privaten Interessen von Betreibern insbesondere im Bereich vorhandener Windenergiestandorte auseinander. Ebenso seien Gesichtspunkte des Bestandsschutzes ausreichend gewürdigt worden.
Der Windenergie werde so substanziell Raum verschafft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, weil er zulässig (I.) und begründet (II.) ist.
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
1. Der Antrag ist in seiner in der mündlichen Verhandlung vom 25. April 2019 gestellten Form, in der er sich allein gegen die in der textlichen Darstellung des Plans deutlich gemachte Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB richtet, in entsprechender Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2013 - 4 CN 1/12 -, juris, Rn. 11 ff.), hierauf aber auch begrenzt (vgl. etwa Senatsurt. v. 5.3.2018 - 12 KN 144/17 -, juris; Senatsbeschl. v. 26.10.2017 - 12 KN 16/16 - sowie Senatsurt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/16 -, juris, Rn. 59 und nunmehr BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3/18 -, juris, Rn. 29). Dass die Antragstellerin schriftsätzlich eine uneingeschränkte Antragstellung angekündigt hatte und ihren Antrag dann in der mündlichen Verhandlung auf gerichtliche Anregung wie vorstehend formuliert hat, versteht der Senat als Klarstellung und nicht als Teilrücknahme.
2. Die Antragstellerin ist, soweit der Antrag statthaft ist, auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Denn es besteht die Möglichkeit, dass sie durch die in Rede stehende Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, soweit diesem Plan eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt, in eigenen Rechten verletzt wird. Vorliegend ist es plausibel, dass die Antragstellerin als bereits im Samtgemeindegebiet ansässige Windenergieanlagenbetreiberin ihre Anlage gegebenenfalls im Rahmen eines Repowerings durch eine neue ersetzen will. Dabei wird es ihr auch darum gehen, die vor Ort vorhandene Infrastruktur, die sie in der Vergangenheit geschaffen hat, weiter nutzen zu können. Der von der Antragstellerin mitgeteilte Anlagenstandstandort befindet sich in einem Bereich, für den durch die angegriffene Planung eine Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besteht, die eine weitere Nutzung des Standorts zur Windenergieerzeugung über die bestehende Genehmigung hinaus ausschließt.
3. Für den Antrag besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses wird bereits dann genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (BVerwG, Beschl. v. 7.3.2002 - 4 BN 60/01 -, NVwZ 2002, 869, m. w. N.). Ein solches Rechtsschutzbedürfnis ist bei bestehender Antragsbefugnis regelmäßig zu bejahen (BVerwG, Beschl. v. 29.9.2015 - 4 BN 25/15 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 205). Dieses Erfordernis soll nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 - 4 CN 6/14 - BVerwGE 152, 49, juris, Rn. 15).
Nach diesen Maßstäben liegt ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin vor. Es ist nicht davon auszugehen, dass die Antragstellerin unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hätte, den von ihr geltend gemachten Nachteil abzuwenden. Denn es ist nicht von vornherein – etwa im Hinblick auf die artenschutzrechtliche Problematik am bisherigen Anlagenstandort bzw. in der Potentialfläche A durch das Vorkommen des Rotmilans – offensichtlich ausgeschlossen, dass die Antragstellerin für ein Repowering ihrer Anlage oder die Errichtung weiterer/anderer Anlagen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erhalten könnte.
4. Der am 24. November 2017 beim erkennenden Gericht eingegangene Antrag ist rechtzeitig gestellt worden, selbst wenn man davon ausgeht, dass die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits mit der erstmaligen Bekanntgabe der 7. Änderung des Flächennutzungsplans am 30. November 2016 zu laufen begann.
II. Der Antrag, die 7. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin insoweit für unwirksam zu erklären, als damit gemäß der textlichen Darstellung und nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der Regel außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationszonen keine weiteren Windenergieanlagen zulässig sind, ist auch begründet.
Zwar ist die streitgegenständliche 7. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin jedenfalls am 29. Juni 2018 ordnungsgemäß bekannt gegeben worden und damit formell fehlerfrei erfolgt (1.). Jedoch ist die Änderungsplanung in materiell-rechtlicher Hinsicht rechtswidrig (2.).
1. Die Antragsgegnerin war gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB gehalten, die Erteilung der Genehmigung des Landkreises Schaumburg zu der 7. Änderung des Flächennutzungsplans bekannt zu geben, um damit nach Satz 2 der Vorschrift ein Wirksamwerden des (geänderten) Flächennutzungsplans herbeizuführen. Die am 29. September 2016 erfolgte Genehmigungserteilung machte die Antragsgegnerin im Amtsblatt des Landkreises Schaumburg jedenfalls am 29. Juni 2018 in ausreichender Weise bekannt.
Dazu muss in der vorliegenden Konstellation der Ausweisung von Konzentrationsflächen für Windenergie mit Ausschlusswirkung in einem geänderten Flächennutzungsplan u. a. der Geltungsbereich dieser Änderung des Bauleitplans (hier: das Samtgemeindegebiet) zumindest schlagwortartig aus der Bekanntmachung deutlich werden (vgl. Senatsurt. v. 5.3.2018 - 12 KN 144/17 -, juris). Dem entspricht die Bekanntgabe vom 29. Juni 2018 mit dem Hinweis, dass die Errichtung von Windenergieanlagen an anderen Standorten im Samtgemeindegebiet infolge dieser Planung ausgeschlossen ist. Ob bereits die am 30. November 2016 im Amtsblatt des Landkreises Schaumburg erfolgte Veröffentlichung geeignet war, den Hinweiszweck zu erfüllen, kann daher insoweit offenbleiben.
2. Die von der Antragsgegnerin vorgenommene Planung ist zwar nicht bereits wegen fehlerhafter Darstellung materiell rechtswidrig (a). Sie leidet aber unter mehreren Abwägungsfehlern, die jedenfalls teilweise erheblich sind (b).
a) Die in dem geänderten Flächennutzungsplan enthaltenen zeichnerischen Darstellungen, die dieselben Flächen als Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und gleichzeitig auch als Flächen für Landwirtschaft ausweisen, genügen noch dem für Flächennutzungspläne geltenden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.2.1994 - 4 C 4/92 -, juris, Rn. 14; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl., § 5 Rn. 11) Bestimmtheitsgebot, dessen Verletzung nicht nach §§ 214, 215 BauGB unbeachtlich wird.
Der Senat kann bezüglich der von der Antragsgegnerin vorgenommenen Darstellung weiterhin offenlassen (vgl. Senatsurt. v. 18.2.2019 - 12 KN 152/17 -, juris, Rn. 52), ob es im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz außerhalb des – hier nicht einschlägigen – sachlichen Anwendungsbereichs von § 9 Abs. 2 BauGB bereits grundsätzlich ausgeschlossen ist, alternativ bzw. kumulativ (sich überlagernde) Darstellungen zu treffen (so Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a. a. O.). Auch der vorliegende Fall bietet keinen Anlass, diese Rechtsfrage grundsätzlich zu entscheiden, weil es sich vorliegend nur scheinbar um alternative oder kumulative Darstellungen in diesem Sinne handelt, sich ein Rangverhältnis der auf dieselbe Fläche bezogenen unterschiedlichen Nutzungen vielmehr tatsächlich noch hinreichend aus dem Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin einschließlich seiner Begründung ergibt und dies zur Wahrung des Bestimmtheitsgrundsatzes genügt (vgl. Senatsurt. v. 27.9.2018 - 12 KN 191/17 -, juris, Rn. 62, sowie v. 5.3.2018 - 12 KN 41/17-, juris, Rn. 68, m. w. N.). Aus der zeichnerischen Darstellung in Verbindung mit der Begründung des geänderten Flächennutzungsplans sowie dem Anlass der Änderungsplanung, nämlich einer Konzentrationsplanung für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung, für die sich die Windenergienutzung innerhalb der Konzentrationsflächen gegenüber konkurrierenden Nutzungen gerade durchsetzen muss, lässt sich noch hinreichend erkennen, dass die Antragsgegnerin ein Nebeneinander von Windenergienutzung und landwirtschaftlicher Nutzung mit Vorrang der Windenergienutzung ermöglichen wollte und dabei davon ausging, dass für die landwirtschaftliche Nutzung im Übrigen noch ausreichend Raum verbleibt. So heißt es in der Planbegründung etwa unter 4.4.1.11 Landwirtschaftliche Belange (Seite 38):
„Die Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Nutzflächen im Zuge der Planung von WEA erfolgt ausschließlich auf vertraglicher Grundlage mit den Eigentümern (i.d.R. durch Pacht). Durch den Zugriff auf den Standort können die Grundeigentümer, welche zum überwiegenden Teil zugleich Landwirte sind, regelmäßig Einfluss nehmen auf die konkrete Gestaltung und Planung des Windparks. Landwirtschaftliche Fläche wird durch die Errichtung von WEA nur in relativ geringem Umfang durch Fundamente, Kranstellflächen und Zuwegungen in Anspruch genommen. Im Umfeld der einzelnen WEA-Standorte ist eine landwirtschaftliche Nutzung weiterhin möglich und erwünscht. Im Zuge der Erschließung sollen landwirtschaftliche Belange beachtet werden. Insbesondere sind der Verbrauch landwirtschaftlicher Fläche und die Zerschneidungswirkung für landwirtschaftliche Flurstücke zu minimieren. Diesem ‚Vermeidungsgebot‘ kommt in der SG Lindhorst aufgrund der vorherrschenden hohen Bodenfruchtbarkeit eine besondere Bedeutung bei. Unter den dargelegten Rahmenbedingungen ist eine Windenergienutzung auch mit der Darstellung eines ‚Vorsorgegebietes für Landwirtschaft‘ im RROP (2003) vereinbar. Zum einen widerspricht die Darstellung einer WEA-Konzentrationszone nicht der Vorsorgefunktion eines Windenergie-Standortes für landwirtschaftliche Belange. Zum anderen sind die nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben ohnehin im baurechtlichen Außenbereich und somit in der landwirtschaftlichen Feldflur bevorzugt zulässig. Mit der planerischen Steuerung wird lediglich eine Lenkung der Windenergienutzung auf ausgewählte Standorte vorgenommen.“
Mit diesen Ausführungen hat die Antragsgegnerin in noch ausreichender Form erkennbar gemacht, dass und wie sie ein Nebeneinander von Windenergie- und landwirtschaftlicher Nutzung auf den fraglichen Flächen ermöglichen will. Dabei setzt sie als selbstverständlich voraus, dass sich – schon in Hinblick auf den deutlich höheren Ertrag – die Nutzung der Windenergie gegenüber einer landwirtschaftlichen durchsetzt, zugleich aber auf wenige ausgewählte Standorte begrenzt ist und damit im Übrigen hinreichend Raum für die weitere landwirtschaftliche Nutzung des Außenbereichs verbleibt. Damit gibt der Flächennutzungsplan noch hinreichend Aufschluss darüber, in welchem (Rang-)Verhältnis beide Nutzungen nach dem Willen der Antragsgegnerin zueinander stehen.
b) Die 7. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin ist jedoch wegen mindestens zweier Fehler in der Abwägung rechtswidrig und unwirksam.
Zum gerichtlichen Prüfungsumfang im vorliegenden Fall ist vorab klarzustellen, dass weder die von der Antragstellerin gerügten Abwägungsfehler unbeachtlich geworden sind noch die Prüfung des Gerichts auf die beanstandeten Fehler beschränkt ist. Die Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist nämlich bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht abgelaufen gewesen. Dies beruht auf den folgenden beiden Gesichtspunkten:
Erstens hat die Antragsgegnerin in ihrer (erneuten) Bekanntmachung der Änderungsplanung am 29. Juni 2018 ihren Hinweis auf die Jahresfrist des § 215 BauGB wiederholt, ohne ihn einzuschränken oder sonst zu dem Hinweis in der ursprünglichen Bekanntmachung vom 30. November 2016 ins Verhältnis zu setzen. Bereits der Umstand, dass die im hiesigen Verfahren von der Antragstellerin vertretene Auffassung, die erneute Bekanntmachung der Änderungsplanung habe keinen Einfluss auf den Lauf der Rügefrist gemäß § 215 BauGB, in der erneuten Bekanntgabe selbst keinen Niederschlag gefunden hat, steht der Einschätzung der Antragsgegnerin entgegen, die Rügefrist sei bereits zuvor, nämlich mit Ablauf des 30. November 2017, verstrichen gewesen; die Antragsgegnerin verhält sich insoweit widersprüchlich. Ihrer Ansicht folgend hätte nämlich für niemand mehr eine erfolgreiche Rügemöglichkeit bestanden; der Hinweis gemäß § 215 Abs. 2 BauGB in der erneuten Bekanntmachung wäre ins Leere gegangen und irreführend gewesen.
Zweitens setzt die Gemeinde beim ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung das von ihr ursprünglich eingeleitete Verfahren an der Stelle fort, an der ihr der zu korrigierende Fehler unterlaufen ist; jedenfalls hinsichtlich der neu durchgeführten Verfahrensschritte bedeutet dies, dass die Rügemöglichkeiten nach § 215 Abs. 1 BauGB durch die erneute Bekanntmachung des Plans insoweit neu eröffnet werden (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 10.1.2017 - 4 BN 18/16 -, juris, Leitsatz 2, m. w. N., sowie zusammenfassend Beschl. v. 6.12.2018 - 4 B 11/18 -, juris, Rn. 4).
Vorliegend hatte die Antragsgegnerin aufgrund der zitierten neueren Senatsrechtsprechung nachträglich Zweifel an der Wirksamkeit der ersten Bekanntmachung, weshalb sie diese wiederholte. In dem hier durchgeführten ergänzenden Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB führte sie deshalb das ursprünglich eingeleitete Verfahren in dem Verfahrensstand fort, der vor der – von ihr als potenziell unwirksam eingestuften – Bekanntgabe der Änderungsplanung erreicht war und nahm eine erneute Bekanntmachung vor. Dies eröffnete die Rügemöglichkeiten neu, da nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 Alt. 1 BauGB erst eine wirksame Bekanntgabe den Lauf der Rügefrist auszulösen vermag (vgl. nur Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 131. EL Oktober 2018, § 215, Rn. 39, m. w. N.).
Ob ein ergänzendes Verfahren objektiv betrachtet erforderlich war, ist in diesem Zusammenhang nicht maßgeblich. Die Antragsgegnerin hat ein solches durchgeführt und muss deshalb sowohl die für sie günstigen als auch die für sie ggf. ungünstigen Rechtsfolgen hinnehmen. Soweit sie vorträgt, das Verfahren „rein vorsorglich“ durchgeführt zu haben, hat dies auf den Eintritt der Rechtsfolgen, hier den Lauf der Rügefrist, keine Auswirkungen.
Nach der von der Antragsgegnerin zur Untermauerung ihrer Rechtsansicht angeführten weiteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 20.8.2009 - 4 BN 11/09 -, juris, Rn. 3, und Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16/07 -, juris, Rn. 31) kann zwar ein ergänzendes Verfahren auch bei (bloßen) Zweifeln bezüglich der Fehlerhaftigkeit des vorangegangenen Aufstellungsverfahrens durchgeführt werden. Jedoch ergibt sich daraus nicht, dass bei einer rein vorsorglich erfolgten erneuten Bekanntmachung die Rügefrist nicht (erneut) zu laufen begänne. Die weitere von der Antragsgegnerin zitierte Entscheidung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.1997 - 4 NB 40/96 -, juris, Rn. 8) vermag ihre Rechtsposition ebenso wenig zu stützen. Sie betraf das Vorliegen eines Ausfertigungsmangels bei vorausgegangener fehlerfreier Bekanntmachung. Am Vorliegen einer solchen hatte die Antragsgegnerin jedoch vorliegend gerade Zweifel.
Die Antragstellerin hat ihre Rügen mit Schriftsatz vom 26. Juli 2018 auch wiederholt, wie dies bei einem Fristbeginn ab Ende Juni 2018 zu verlangen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.1.2017, a. a. O.).
Darauf, ob die ursprüngliche, am 30. November 2016 erfolgte Bekanntmachung allein durch die Verwendung des Schlagwortes „Konzentrationszonen“ rechtmäßig (vgl. dazu wohl verneinend: OVG NRW, Urt. v. 21.1.2019 - 10 D 23/17 -, juris, Rn. 57) und damit geeignet war, die Frist in § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB zum Laufen zu bringen, kommt es deshalb nicht mehr an. Der Senat brauchte daher auch nicht der zwischen den Beteiligten streitigen Frage nachzugehen, ob die Antragstellerin bereits am 24. November 2017 bei der Antragsgegnerin die Fehlerhaftigkeit der Änderungsplanung im Einzelnen gerügt hatte.
Der Senat ist damit bei der materiell-rechtlichen Prüfung nicht auf die gegenüber der Antragsgegnerin gerügten Abwägungsfehler beschränkt.
Nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan maßgebend. Auf die von der Antragstellerin, insbesondere in artenschutzrechtlicher Hinsicht, geltend gemachten tatsächlichen Veränderungen in der Zeit nach der Beschlussfassung am 12. Mai 2016 kommt es angesichts dessen im vorliegenden Verfahren von vornherein nicht an.
Hinsichtlich des anzuwendenden Prüfungsmaßstabs ist nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. vom 5.3.2018 - 12 KN 144/17 -, juris; vom 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris; vom 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris; vom 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62, und vom 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 18; vgl. zur Regionalplanung: Senatsurt. v. 7.11.2017 -12 KN 107/16 - sowie dazu zusammenfassend BVerwG, Beschl. v. 30.1.2019 - 4 BN 4/18 -, juris, Rn. 6, m. w. N.) von Folgendem auszugehen:
Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 30.1.2019, a. a. O.; Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017 und vom 13.12.2012 - 4 CN 1 und 2/11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, und - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504; Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in harte und weiche untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - 4 CN 4/03 -, BVerwGE 120, 239). Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2/07 -, NVwZ 2008, 559). Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231; BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen verbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Der Senat erkennt an, dass die Abgrenzung in der Planungspraxis mit Schwierigkeiten verbunden sein und vom Plangeber nicht mehr gefordert werden kann, als er „angemessener Weise“ leisten kann. Daher kommt diesem dort, wo eine trennscharfe Abgrenzung auf der Ebene der Planung angesichts der regelmäßig noch fehlenden Konkretisierung des Vorhabens (genauer Standort, Anzahl und Leistung der Windkraftanlagen) noch nicht möglich ist, eine Befugnis zur Typisierung zu, wobei er auf Erfahrungswerte zurückgreifen darf. Dem Plangeber sind damit fachliche Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen in dem Sinne eröffnet, dass die getroffenen Wertungen gerichtlich nur auf ihre Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit überprüft werden. Ist sich der Plangeber zu Recht (vgl. Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, juris, Rn. 139) „unsicher“, ob eine Fläche zu den harten oder weichen Tabuzonen gehört, kann er einen Fehler im Abwägungsvorgang auch dadurch vermeiden, dass er unterstellt, bei der Fläche handele es sich um eine weiche Tabuzone, und den dafür maßgeblichen Kriterien bei der Abwägung den Vorzug vor den Belangen der Windenergienutzung gibt (Senatsurt. v. 22.11.2012 - 12 LB 64/11 -, ZfBR 2013, 162; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Auflage, Rn. 99). So gesehen und mit diesen Einschränkungen wird dem Plangeber mit der Unterteilung in harte und weiche Tabuzonen nichts Unmögliches abverlangt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017; Senatsurt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris, vom 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, und vom 14.5.2014 - 12 KN 244/12 -, NuR 2014, 571).
Hieran gemessen entspricht die Planung der Antragsgegnerin auch bei Beachtung der ihr eingeräumten fachlichen Einschätzungsspielräume nicht den an eine ordnungsgemäße Abwägung zu stellenden Anforderungen.
Die Antragsgegnerin hat im Planungsprozess zwar im Ansatz zutreffend zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden. Ob es dabei zulässig gewesen ist, die Einstufung bestimmter Gebietstypen zu den Tabubereichen im Hinblick auf eine – in diesem frühen Verfahrensstadium eigentlich noch gar nicht feststehende anderweitige Tabuisierung – (mehrfach) durch sog. Querverweise offen zu lassen, oder ob dadurch der Rahmen des aufgezeigten Prüfungsschemas für die Ermittlung von Tabubereichen verlassen worden ist, war mangels Entscheidungserheblichkeit nicht zu klären. Denn jedenfalls sind der Antragsgegnerin im Übrigen mehrere Fehler unterlaufen, die zumindest teilweise auch erheblich im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB gewesen sind, also insbesondere auch das Abwägungsergebnis beeinflusst haben. Im Einzelnen:
aa) Fehlerhaft ist zunächst die pauschale Einstufung der von der Antragsgegnerin als „Siedlungsflächen“ bezeichneten Gebiete als harte Tabuzonen, wobei der Senat insoweit offenlässt, ob dieser Abwägungsfehler Einfluss auf das Abwägungsergebnis gehabt hat.
Die Antragsgegnerin hat unter der Bezeichnung „Siedlungsflächen“ die in ihrem Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbauflächen, gemischten Bauflächen und gewerblichen Bauflächen sowie vorhandene Bebauung erfasst. Zu diesen Flächen hat sie auch solche gezählt, auf denen bislang keine genehmigte Bebauung vorhanden ist und für die auch (noch) kein Bebauungsplan existiert (im Folgenden als „Bauerwartungsland“ bezeichnet). Die mit der Einstufung als harte Tabuzone zum Ausdruck gebrachte Annahme der Antragsgegnerin, eine Bereitstellung des Bauerwartungslands für die Windenergienutzung sei rechtlich oder tatsächlich ausgeschlossen, ist jedoch unzutreffend. Denn allein die von der Antragsgegnerin als maßgeblich zugrunde gelegte Darstellung im Flächennutzungsplan rechtfertigt nicht zwingend die Annahme, die Fläche könne nicht anderweitig ausgewiesen werden. Beruht nämlich die Einstufung als Bauerwartungsland ausschließlich auf der bisherigen Darstellung im Flächennutzungsplan, stellt dies kein rechtliches oder tatsächliches Hindernis dar, die Fläche als Windenergiekonzentrationsfläche vorzusehen, sondern geht allein auf die änderbare Planung der Antragsgegnerin sowie deren Willen, an dieser Planung festzuhalten, zurück (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 18.2.2019 - 12 KN 152/17 -, juris, Rn. 61, m. w. N.). Ihren diesbezüglichen planerischen Gestaltungsspielraum hat die Antragsgegnerin offenbar unzutreffend eingeschätzt und ist deswegen zu Unrecht ohne die erforderliche Differenzierung für sämtliche „Siedlungsflächen“ von einem harten Tabu ausgegangen. Für eine Zuordnung des von der Antragsgegnerin mit früheren Flächennutzungsplanungen geschaffenen Bauerwartungslands zu den weichen und nicht zu den harten Tabuzonen spricht zusätzlich die Überlegung, dass ihr Rat, wenn er am Ende des Planungsprozesses erkannt hätte, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft, seine Entscheidung, bestimmte Flächen als Bauerwartungsland zur Verfügung zu stellen, – wie bezogen auf sonstige weiche Ausschlussflächen auch – einer erneuten Betrachtung und Bewertung hätte unterziehen müssen und sie durch eine Änderungsplanung hätte aufheben können, sofern und soweit sonstige rechtliche Bindungen und tatsächliche Hindernisse dem nicht entgegenstanden.
Ob diese fehlerhafte Zuordnung sämtlicher „Siedlungsflächen“ zu den harten Tabuzonen auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist, lässt der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit vor dem Hintergrund offen, dass eine kurzfristige Klärung des Ausmaßes und der konkreten Auswirkungen dieses Fehlers in der mündlichen Verhandlung nicht möglich gewesen und seitens des von der Antragsgegnerin beauftragten Planungsbüros die – anhand von Karten nachvollziehbare – überschlägige Einschätzung abgegeben worden ist, dass sich andernfalls die ermittelte „Ausschlusszone“ nur sehr geringfügig, nämlich um Quadratmeterbereiche, vermindern würde.
bb) Bedenken bestehen aus den dargestellten Gründen gleichermaßen gegen die Zuordnung der im Flächennutzungsplan als Grünflächen dargestellten Gebiete zu den harten Tabuzonen. Ob es sich dabei um einen erheblichen, insbesondere für das Abwägungsergebnis kausalen Abwägungsfehler handelt, lässt der Senat jedoch ebenfalls aus dem vorgenannten Grund und zusätzlich im Hinblick darauf offen, dass einer – grundsätzlich möglichen – Änderung der Darstellung im Flächennutzungsplan hier möglicherweise zusätzlich die tatsächlich stattfindende Nutzung (insbesondere in Form von Friedhöfen und Sportplätzen) entgegenstehen könnte.
cc) Ein erheblicher, d. h. offensichtlicher und für das Ergebnis kausaler, Abwägungsfehler liegt jedenfalls insoweit vor, als die Antragsgegnerin bezogen auf Wohnbauflächen und gemischte Bauflächen einen harten Abstandsradius von 300 m festgelegt und diesen aufgrund einer unzureichenden Begründung anhand einer angenommenen Anlagenhöhe von „nur“ 150 m bemessen hat.
Zwar spricht nach Auffassung des Senats (vgl. Urt. v. 7.11.2017 - 12 KN 107/16 - ; v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953; v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866, und v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654) Überwiegendes dafür, dass nicht nur Siedlungsbereiche und die Wohnbebauung selbst, sondern in einem begrenzten Maße auch Abstände zu diesen als harte Tabuzone betrachtet werden können (so auch: BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017; OVG Berlin-Bbg, Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794; OVG Schl.-Holst., Urt. v. 20.1.2015 - 1 KN 18/13 -, juris; Gatz, a. a. O., Rn. 76, jetzt wohl auch OVG NRW, Urt. v. 17.1.2019 - 2 D 63/17 -, juris, Rn. 136 in Abgrenzung zu dem älteren Urteil vom 1.7.2013 - 2 D 46/12 -, NuR 2013, 831, juris, Rn. 56). Dies setzt jedoch voraus, dass in den „tabuisierten“ Bereichen die Errichtung von Windenergieanlagen aus Gründen des Immissionsschutzes oder des Gebots der Rücksichtnahme ausgeschlossen erscheint und dies dargelegt wird.
Angesichts der im Hinblick auf die Bemessung harter Abstandsradien bestehenden Schwierigkeit, dass der immissionsschutzrechtlich zwingend erforderliche Abstand nicht abstrakt bestimmt werden kann, sondern von den konkreten örtlichen Gegebenheiten und von der regelmäßig noch nicht bekannten Höhe, dem Typ und der Anzahl der Windenergieanlagen abhängig ist (vgl. nur Gatz, DVBl. 2017, 461, 463), obliegt dem Plangeber nach der Rechtsprechung eine Befugnis zur Typisierung (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3/18 -, juris, Rn. 26). Vor diesem Hintergrund hat es der Senat in der Vergangenheit nicht beanstandet, wenn ein Träger der Regional- oder Bauleitplanung die um Wohnnutzungen gelegte harte Tabuzone nur anhand des Gebots der Rücksichtnahme als unbenanntem öffentlichen Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestimmt (vgl.: Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953; anders: OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 5.7.2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 ff.) und dabei – wie es auch der niedersächsische Windenergieerlass vom 24. Februar 2016 (- MU-52-29211 -, Nds. MinBl. S. 190, 208) vorsieht – unter dem Gesichtspunkt „optisch bedrängender" Wirkung das Zweifache der Gesamthöhe (2 H) einer konkret festgelegten Referenzanlage zum Maßstab für die Reichweite der Tabuisierung genommen hat (vgl. auch Senatsurt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, juris, Rn. 173). Auf diese Art wird zwar dem von der TA Lärm vorgegebenen unterschiedlichen Schutzniveau verschiedener Baugebietstypen nicht differenziert Rechnung getragen. Die sich durch diese Vorgehensweise ergebenden Abstände zur Wohnbebauung haben aber als „Reflexwirkung“ zugleich eine „Entschärfung“ der Lärmproblematik zur Folge. Dies gilt gerade vor dem Hintergrund, dass der sich so aus dem Gebot der Rücksichtnahme ergebende Abstand zur Wohnbebauung an die Höhe der Windenergieanlage anknüpft und höhere Anlagen in der Regel leistungsstärker sind und höhere Lärmemissionen verursachen. Angesichts dessen hält es der Senat für vertretbar, wenn ein Plangeber, der einen als hart bewerteten Abstand der Windenergieanlagen zur Wohnbebauung unter dem Gesichtspunkt der optischen Bedrängung in seine Planungen einstellt, angesichts des kaum zu leistenden Aufwands und der sich zugleich ergebenden Unsicherheiten bei der Zuordnung des gesamten Plangebietes zu den einzelnen Gebietstypen der TA Lärm darauf verzichtet, immissionsschutzrechtlich zwingend erforderliche Abstände zur Wohnbebauung zu ermitteln und als harte Tabuzone zu werten (Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, juris, Rn. 115, sowie im Ergebnis ebenso OVG NRW, Urt. v. 17.1.2019, a. a. O., Rn. 134 f.).
Die Antragsgegnerin hat demnach vorliegend in grundsätzlich zulässiger Weise das Ziel verfolgt, einen harten Schutzabstand für bestimmte Gebiete festzulegen. Dabei ist sie jedoch mit dem Bezugspunkt „Wohnbauflächen und gemischte Bauflächen“ unzutreffend über die nach dem oben Gesagten zulässige harte Schutzabstandsbemessung für Siedlungsbereiche und Wohnbebauung hinausgegangen. Sie hat außerdem den harten Abstandsradius fehlerhaft ermittelt, weil sie den Abstandswert unter Zugrundelegung einer nach den hier maßgebenden Ausführungen in ihrer Planbegründung für das Planungsgebiet zu geringen Anlagenhöhe von „nur“ 150 m bemessen hat.
Denn in ihrer Planbegründung führte die Antragsgegnerin zur berücksichtigten Anlagenhöhe auf Seite 19 Folgendes aus:
„Für die vorliegende Flächennutzungsplanänderung wird angenommen, dass zukünftige WEA mindestens eine Gesamthöhe von 150 m erreichen. Aufgabe und Ziel der Flächennutzungsplanänderung ist die Ausweisung von WEA-Konzentrationszonen, welche eine substanzielle Nutzung der Windenergie ermöglichen. Dies setzt voraus, dass der Betrieb von WEA unter wirtschaftlichen Bedingungen möglich ist. Sowohl der Energieertrag als auch die Wirtschaftlichkeit nehmen mit ansteigender Höhe der WEA deutlich zu. Es wird davon ausgegangen, dass ein wirtschaftlicher Betrieb von WEA bei Anlagenhöhen bis zu 100 m nicht (mehr) zuverlässig zu erreichen ist. „Hingegen lassen sich neu zu errichtende Anlagen im Offenland in der Regel oberhalb einer Gesamthöhe von 150 m (…) wirtschaftlich betreiben“ (Windenergieerlass NRW vom 04.11.2015). Um zum einen die energie- und klimapolitischen Ziele zu erreichen und zum anderen einen wirtschaftlichen Betrieb von WEA zuverlässig zu ermöglichen, wird daher von einer Mindesthöhe von 150 m für zukünftige WEA im Plangebiet ausgegangen21. Die zweifache Höhe einer solchen WEA wird als ‚hartes‘ Abstandskriterium zur nächstgelegenen Wohnbebauung angenommen. Dieser Abstand beträgt somit 2 x H = 300 m.
Fußnote 21:
Für die vorliegende Planung wird davon ausgegangen, dass WEA zukünftig i.d.R. mit einer Höhe von mindestens 150 m errichtet werden. Aufgrund des derzeitigen technischen Entwicklungsstandes ist damit zu rechnen, dass auch WEA mit Höhen bis ca. 200 m gebaut werden, sofern die Rahmenbedingungen am konkreten Standort dies zulassen. Es ist nicht Ziel der Flächennutzungsplanung, Standorte auszuweisen, auf welchen offensichtlich nur die Errichtung von WEA < 150 m möglich ist. Eine solche Planung würde das Ziel verfehlen, die Voraussetzungen für eine räumliche Konzentration und einen wirtschaftlichen Betrieb von WEA zu schaffen. Eine konkrete ‚Referenzanlage‘ wird der vorliegenden Windenergie-Konzeption nicht zugrunde gelegt, da derzeit noch nicht bekannt ist, welche Anlagentypen im Stadtgebiet zukünftig errichtet werden.“
Auf diese Weise hat die Antragsgegnerin für die Bemessung einer harten Tabuzone um die von ihr in diesem Zusammenhang als relevant angesehenen Gebiete – entgegen ihren Ausführungen – faktisch doch eine Referenzanlage bestimmt, und zwar eine solche, die der angenommenen Mindesthöhe von 150 m entspricht. Die Zugrundelegung einer Anlagenhöhe von 150 m für die Abstandsberechnung wird jedoch weder von der eigenen Argumentation der Antragsgegnerin in der Planbegründung getragen noch entspricht sie den in der Rechtsprechung anerkannten Kriterien, nach denen die Höhe einer – hier faktisch bestimmten – Referenzanlage zu bemessen ist.
Die Antragstellerin geht selbst davon aus, dass Windenergieanlagen in ihrem Gebiet erst ab einer Höhe von 150 m wirtschaftlich betrieben werden können und mit dem Bau von Anlagen bis zu einer Höhe von ca. 200 m zu rechnen sei. Angesichts dessen ist es unrealistisch, von einer „nur“ 150 m hohen Anlage auszugehen. Dies wird auch darin deutlich, dass die Antragsgegnerin an weiteren Stellen in ihrer Planung selbst von Anlagenhöhen von ca. 200 m ausgeht (etwa auf S. 24 und 34 der Planbegründung sowie die Visualisierung der Domäne L., Bl. 1484 f. der Beiakte 4, die bezogen auf die Potentialfläche D grafische Darstellungen alternativ für fünf 100 m hohe – nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin aber schon zum Planungszeitpunkt nicht mehr wirtschaftlich zu betreibende – Windenergieanlagen oder zwei 200 m hohe Anlagen enthält).
Das Vorgehen der Antragsgegnerin, für die Abstandsberechnung die zu erwartende Mindesthöhe möglicher Anlagen zugrunde zu legen, entspricht auch nicht der hinsichtlich der Bestimmung einer Referenzanlage einzunehmenden typisierenden Betrachtungsweise. Wie der Senat in seinem Urteil vom 25. Oktober 2018 (- 12 LB 118/16 -, a. a. O., Rn. 178) klargestellt hat, ist gerade bei der Prognose rechtlich unüberwindbarer Hindernisse, welche die Grundlage der Feststellung harter Tabuzonen sind, ein typisierender, aber ausgewogener Realismus der referentiellen Einsatzgrößen anzustreben. Dem wird die Berechnung der Antragsgegnerin anhand einer Mindestanlagenhöhe nicht gerecht. Dabei hat die Antragsgegnerin bei ihrer Festlegung auf eine Anlagenhöhe von 150 m für die weitere Berechnung erklärtermaßen schon gar nicht das Ziel verfolgt, mit dem Wert für eine „Referenzanlage“ zu arbeiten, sondern ist davon ausgegangen, es sei sachgerecht, die Mindestanlagenhöhe als maßgeblich zugrunde zu legen. Dies ist bereits vom Ansatz her unzutreffend, weil sich aus einem Mindestwert im vorliegenden Zusammenhang keine realistischen und praxistauglichen Abstandswerte ermitteln lassen. Die Antragsgegnerin geht bei Zugrundelegung der Mindestanlagenhöhe auch nach ihrer eigenen Begründung nicht von einem typischen Fall aus.
Die Betrachtung der Antragsgegnerin ist – im anzuerkennenden Bemühen um eine möglichst rechtssichere Planung – allein auf die Bemessung eines Mindestabstandes bezogen und verliert dabei aus dem Blick, dass die Referenzanlage auch für die bezeichneten weiteren Teile der Planung, etwa für die Bestimmung der Mindestgröße einer Konzentrationszone, von (ausschlaggebender) Bedeutung ist, insoweit aber eine für die gesamte Planung einheitliche Höhe einer typischen Windenergieanlage zu Grunde zu legen sein dürfte.
Nur dann, wenn der Plangeber bei der Berechnung der harten Abstandsradien eine (mindestens) typische Anlagenhöhe zugrunde legt, kann außerdem angenommen werden, dass der nach der doppelten Anlagenhöhe bemessene Schutzabstand auch zur Wahrung der an die Planung zu stellenden immissionsschutzrechtlichen Mindestanforderungen bezogen auf die vorhandene Wohnbebauung ausreicht. Der Senat ist in seiner bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass bei einer durch typisierte Betrachtungsweise bestimmten Anlagenhöhe und eines der zweifachen Gesamthöhe einer Referenzanlage entsprechenden Schutzabstands im planerischen Kontext nicht nur dem Rücksichtnahmegebot hinreichend Rechnung getragen wird, sondern „reflexartig“ auch dem Immissionsschutz (vgl. Urt. v. 5.3.2019, a. a. O.). In der vorliegenden Konstellation könnte diese Annahme angesichts der fehlerhaft zu gering bemessenen Anlagenhöhe ggf. nicht aufrechterhalten werden. In der Konsequenz würde das auch bedeuten, dass die Antragsgegnerin angesichts dieses Fehlers nicht (mehr) davon freigestellt bleiben könnte, konkrete immissionsschutzrechtliche Überlegungen zur Bemessung eines harten Schutzabstands anzustellen, was sich nach Ansicht des Senats – wie bereits ausgeführt – in der Praxis kaum realisieren lassen dürfte.
Die fehlerhafte Bemessung des harten Schutzabstands für die Wohnbebauung stellt aus den folgenden Gründen einen erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang dar, der offensichtlich ist und sich auch auf das Ergebnis der Planung ausgewirkt hat.
Die fehlerhafte Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden (harten) Ausschlusskriterien nach § 1 Abs. 3 BauGB und den einer Abwägung zugänglichen (weichen) Kriterien i. S. d. § 1 Abs. 7 BauGB bei der Ermittlung der Potenzialflächen ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt (BVerwG, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25/09 -, BauR 2010, 82; Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 und v. 13.12.2013 - 4 CN 1/11 -, juris; Senatsurt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Senatsbeschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504, und Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838 Rn. 22).
Ob der Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB zu beurteilen. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Der dargestellte Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich gewesen. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, a. a. O., m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Die Berechnung des harten Schutzabstands anhand einer 150 m hohen Anlage geht aus der Planbegründung hervor. Danach rechnet die Antragsgegnerin aber typischerweise nicht mit dem Bau einer 150 m, sondern einer höheren Anlage.
Der aufgetretene Abwägungsfehler ist auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Das ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, a. a. O., m. w. N). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (BVerwG, Beschl. v. 9.10.2003 - 4 BN 47/03 -, BauR 2004, 1130; Beschl. v. 20.1.1992 - 4 B 71/90 -, NVwZ 1992, 663, jeweils m. w. N.), in der vorliegenden Fallgestaltung ohne den Fehler also etwa mehr, andere und/oder größere (oder auch kleinere) Konzentrationszonen für die Windenergienutzung dargestellt worden wären (vgl. Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, a. a. O., Rn. 137, m. w. N.), wie hier aus den folgenden Gründen: Hätte die Antragsgegnerin eine andere (größere) Anlagenhöhe und damit einen anderen harten Abstandsradius bestimmt, hätte sich dies sowohl auf die inneren Radien der weichen Abstandsflächen gegenüber Wohnnutzung als auch potenziell auf die generelle Bemessung des Umfangs dieser weichen Abstandsflächen ausgewirkt. Damit hätte sich insbesondere – da bei typisierender Betrachtung von einer höheren Anlage hätte ausgegangen werden müssen – ergeben können, dass nach Berücksichtigung aller (weichen) Tabuflächen die verbleibenden Potenzialflächen entweder für den Rat der Antragsgegnerin zu gering oder gar objektiv zu klein gewesen wären, um der Nutzung der Windenergie substanziell Raum zu verschaffen; dann hätte die Antragsgegnerin jeweils in eine erneute Überprüfung aller ihrer „weichen“ Tabukriterien mit ungewissem Ausgang eintreten müssen. Alternativ hätte mangels aus Sicht der Antragsgegnerin ausreichender Potenzialflächen von einer Konzentrationszonenplanung insgesamt abgesehen werden können.
Die Kausalität des bei der Bestimmung des harten Schutzabstands aufgetretenen Abwägungsfehlers für das Abwägungsergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Antragsgegnerin auch dann zu einem aus einem harten und einem weichen Anteil zusammengefügten Gesamtabstand von 900 m zur Wohnbebauung gekommen wäre, wenn sie den harten Abstandradius größer und den weichen Abstand entsprechend geringer bemessen hätte. Eine solche Alternativüberlegung, die die Antragsgegnerin schon selbst nicht für sich in Anspruch nimmt, scheidet schon deswegen aus, weil sie sich nicht dem maßgeblichen, in den Aufstellungsunterlagen dokumentierten Willen des Plangebers entnehmen lässt. Überdies würde damit die erforderliche eindeutige Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht mehr gewährleistet.
dd) Ein weiterer (erheblicher) Fehler in der Abwägung ergibt sich daraus, dass die Antragsgegnerin bezüglich gewerblicher Bauflächen/Gewerbegebieten einen harten Schutzabstand von 300 m annimmt, ohne diesen hinreichend nachvollziehbar zu begründen.
Denn aus der Planbegründung geht nicht hervor, woraus sich bezüglich dieser Flächen ein rechtliches oder tatsächliches Hindernis hinsichtlich einer potenziellen Windenergienutzung ergeben soll, welches einen zwingend einzuhaltenden Abstand von exakt 300 m erfordert.
Es liegt zwar nahe, dass sich die Antragsgegnerin bei der Bemessung des diesbezüglichen harten Abstandsradius an dem hinsichtlich der Wohnbebauung angenommenen Abstand von „2 H“ orientiert hat. Derartige Erwägungen hat sie jedoch in der Planbegründung nicht dokumentiert. Die bereits in Bezug auf die Wohnbebauung als fehlerhaft eingestufte Vorgehensweise könnte zudem aus den insoweit unter II. 2. b) cc) ausgeführten Gründen auch bezogen auf Gewerbeflächen nicht als fehlerfrei angesehen werden. Hinzu kommt, dass eine Wohnbebauung im Gewerbegebiet, auf die die Antragsgegnerin argumentativ an einer Stelle ihrer Begründung abstellt, nicht dem typischen Fall der Nutzung gewerblicher Flächen entspricht und dementsprechend von einem dort im Vergleich zu einem Wohngebiet nicht nur vor Lärmimmissionen gemäß. Nr. 6.1 Buchst. b) TA Lärm deutlich herabgesetzten Schutz auszugehen ist.
Soweit sich die Antragsgegnerin auf Seite 22 der Planbegründung insgesamt auf immissionsschutzrechtliche Erwägungen stützt, ergibt sich daraus kein generell zwingend einzuhaltender Abstand in der vorgesehenen Größenordnung. Die Antragsgegnerin hat nämlich nicht begründet, wie sie – etwa unter Berücksichtigung der vorbezeichneten Werte aus der TA Lärm – den angenommenen harten Schutzabstand ermittelt hat; dies erschließt sich auch dem Senat nicht.
Soweit sie in der weiteren Begründung auf den Schutz von Gewerbegebieten abstellt, für die Schallkontingente bzw. flächenbezogene Schalleistungspegel festgesetzt sind, ergibt sich bereits aus ihrer eigenen Begründung, dass dies nicht auf sämtliche Gewerbegebiete im Samtgemeindegebiet zutrifft und dieser Gesichtspunkt damit für die gebotene und erfolgte verallgemeinernde Betrachtung ersichtlich kein tauglicher Ausgangspunkt ist.
Auch dieser Abwägungsfehler ist erheblich, also offensichtlich, weil er sich u. a. aus der Planbegründung ergibt, und kausal für das Abwägungsergebnis, weil Überwiegendes dafürspricht, dass die Antragsgegnerin bei zutreffender Vorgehensweise einen geringeren harten Schutzabstand zu „Gewerblichen Bauflächen/Gewerbegebieten“ bestimmt hätte, wodurch sich insoweit zusätzliche oder größere Potenzialflächen ergeben hätten.
ee) Die Antragsgegnerin hat außerdem ein im Regionalen Raumordnungsprogramm festgelegtes Vorranggebiet für Natur und Landschaft fehlerhaft als harte Tabuzone eingeordnet. Insoweit lässt der Senat jedoch offen, ob es sich um einen erheblichen, also u. a. für das Abwägungsergebnis kausal gewordenen Abwägungsfehler gehandelt hat.
Der Senat in seiner von den Beteiligten unterschiedlich verstandenen Rechtsprechung entschieden, dass solche Vorranggebiete für Natur- und Landschaft nicht pauschal den harten Tabuzonen zuzuordnen sind (Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 65 f.), und insoweit ausgeführt:
„Die Antragsgegnerin geht allerdings zutreffend davon aus, dass als harte Tabuzonen auch solche Flächen eingeordnet werden dürfen, die deshalb der planerischen Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen sind, weil eine dortige Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergieanlagen dem sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Gebot zuwiderliefe, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, das seinerseits eine Konkretisierung der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG ist. Diese Überlegung setzt zwar nicht bei der Frage nach der Verwirklichungsfähigkeit der Vorhaben und damit der Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an. Sie betrifft aber ebenfalls eine Unterscheidung zwischen Bereichen strenger Bindung und planerischer Abwägung. Denn die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB stellt grundsätzlich ebenfalls ein zwingendes rechtliches Hindernis für eine Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergie dar, soweit eine solche Darstellung keine Konkretisierung des Rahmens eines tendenziell gegenläufigen Ziels der Raumordnung mehr sein könnte, sondern sie dieses Ziel nicht unerheblich, namentlich in seinem Kern, beeinträchtigen würde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 65, m. w. N.). Die Festlegung eines Vorranggebietes hat nämlich die normative Steuerungswirkung eines Zieles der Raumordnung, sodass derartige Festlegungen grundsätzlich nach § 1 Abs. 4 BauGB eine Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergieanlagen ausschließen und damit harte Tabuzonen begründen könnten (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 67, m. w. N.). Die Prüfung, ob in einem Vorranggebiet Sonderbauflächen für Windenergieanlagen ausgeschlossen sind, weil die Nutzung der Windenergie mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen nicht vereinbar ist (vgl. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG), bleibt also keineswegs stets der „Abwägungsebene“ vorbehalten.
Der Antragsgegnerin sind fachliche Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 68, m. w. N.) zuzugestehen. Diese beziehen sich aber nicht auf die Beurteilung von Rechtsfragen. Es reicht daher nicht aus, wenn die Antragsgegnerin hinsichtlich der harten Tabuisierung bestimmter Flächenkategorien eine „vertretbare“ Rechtsauffassung eingenommen hat. Die ihr insoweit zuzugestehenden Spielräume beziehen sich vielmehr lediglich auf die natur-, und landschaftsschutzfachliche Bewertung von Tatsachen, die für die Beantwortung der Frage Bedeutung haben, ob die Nutzung der Windenergie mit den in bestimmten Arten von Vorranggebieten jeweils vorrangigen Funktionen und Nutzungen vereinbar ist. Das schließt zwar eine Befugnis zu Typisierungen ein, die zur Folge hat, dass sich nicht für jeden Punkt innerhalb solcher Vorranggebiete durch eine fiktive Einzelfallprüfung der Nachweis führen lassen muss, gerade dort sei die Errichtung einer Windkraftanlage mit den vorrangigen Funktionen und Nutzungen nicht vereinbar. Umgekehrt reicht es für die Annahme, bestimmte Arten von Vorranggebieten seien harte Tabuzonen, aber nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren, sofern nicht aus den Merkmalen der jeweiligen Art des Vorranggebietes hergeleitet werden kann, dass theoretisch denkbare Ausnahmen von der Unvereinbarkeit auf Einzelfälle beschränkt bleiben, die durch individuelle Umstände geprägt sind. Die Unvereinbarkeit der in Vorranggebieten einer bestimmten Art vorrangigen Funktionen und Nutzungen einerseits sowie der Windenergienutzung andererseits muss sich also bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedürfte. Bezogen auf Vorranggebiete für Natur und Landschaft kann jedoch nicht ohne nähere Betrachtung der jeweiligen Ausprägung von Natur und Landschaft, namentlich der dort beheimateten Flora und Fauna sowie der Schönheit des vorhandenen Landschaftsbildes, beurteilt werden, ob eine Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung vorliegt. Insbesondere fehlt es hierfür auf der Ebene der Raumordnung an einer normativen Konkretisierung besonderer Schutzzwecke und dort verbotener Handlungen, an die sich anknüpfen ließe (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 68, m. w. N.).
Die Feststellung …, dass in diesen Vorranggebieten eine Bebauung mit räumlich und landschaftlich technisch industriell wirkenden Windenergieanlagen regelmäßig im Widerspruch zu den übergeordneten Zielen des Landkreises zum Erhalt und zur Entwicklung solcher Bereiche stehe, ist hiernach zu pauschal, um die Annahme einer harten Tabuzone zu begründen. Der Umstand, dass die Festlegung eines Vorrangs von Natur und Landschaft nicht konkret genug ist, um die Frage nach der Vereinbarkeit mit der Windenergienutzung zu beantworten, kann auch nicht dadurch aufgefangen werden, dass die Antragsgegnerin die Schutzwürdigkeit der im Westen des Stadtgebiets in dem Regionalen Raumordnungsprogramm als Vorranggebiet für Natur und Landschaft festgelegten Fläche des J. moors aus deren gleichzeitiger Ausweisung als Naturschutzgebiet herzuleiten versucht. Denn die Festlegung eines Vorranggebietes ist als Kriterium für die Bestimmung einer harten Tabuzone nur anzuerkennen, soweit sie selbständig trägt. Es ist deshalb nicht zulässig, eine harte Tabuzone lediglich formal anhand des abstrakten Kriteriums „Festlegung als Vorranggebiet für Natur und Landschaft“ zu identifizieren, dieses Kriterium aber in Wahrheit durch solche weiteren einzelfallbezogenen Erwägungen zu der natur- und landschaftsschutzfachlichen Wertigkeit davon erfasster Teilflächen „anzureichern“, die sich nicht aus dem Inhalt der Festlegung selbst ergeben, sondern aus anderweitigen rechtlichen Einordnungen der Teilflächen abgeleitet werden, die ihrerseits eigenständige Tabukriterien bilden oder an diese angelehnt sind (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 69).
Hieran gemessen ist die vorliegende Einstufung des Vorranggebiets für Natur und Landschaft als harte Tabuzone fehlerhaft erfolgt. Zum einen fehlt es auch hier an einer normativen Konkretisierung besonderer, mit der Windenergienutzung unverträglicher Schutzzwecke eines solchen Vorranggebiets auf raumordnerischer Ebene im RROP des Landkreises Schaumburg. Zum anderen rechtfertigt die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung nicht die Annahme einer harten Tabuzone für das Vorranggebiet für Natur und Landschaft. Sie hat insoweit angegeben, allein aufgrund der konkreten Ausprägung der naturschutzfachlichen Belange in diesen Gebieten stünden diese für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung. Diese Begründung ist zu pauschal, um die Annahme einer harten Tabuzone rechtfertigen zu können.
Allerdings drängt sich die Kausalität des Abwägungsfehlers auf das Abwägungsergebnis nicht auf und wird daher offengelassen. Betroffen von der Einstufung als Vorranggebiet für Natur und Landschaft ist lediglich der sehr schmale Bereich um zwei Bachläufe sowie ein (weich tabuisiertes) Waldgebiet, was gegen eine Kausalität des Abwägungsfehlers sprechen könnte.
ff) Ob die Zuordnung der – ebenfalls im Regionalen Raumordnungsprogramm festgelegten – Vorranggebiete für ruhige Erholung in Natur und Landschaft zu den harten Tabuzonen vorliegend zu beanstanden ist, lässt der Senat ebenso offen, wie eine Auseinandersetzung mit den weiteren umfangreichen Beanstandungen der Antragstellerin unterbleibt.
Denn der streitgegenständliche Flächennutzungsplan ist im bezeichneten Umfang bereits aufgrund der unter II. 2. b) cc) und dd) dargestellten Fehler im Abwägungsvorgang für unwirksam zu erklären.
Weil für die Antragstellerin ersichtlich die – von der Antragsgegnerin verneinte – Eignung „ihrer“ Potenzialfläche A im Mittelpunkt des Interesses steht und zur Vermeidung weiteren Streits bei einer etwaigen erneuten Konzentrationsflächenplanung der Antragsgegnerin, weist der Senat insoweit jedoch vorsorglich noch auf Folgendes hin: Die o. a. Stufe des Auswahlprozesses, d. h. die Selektion unter den Potenzialflächen, ist entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht auf eine relative Eignungsbeurteilung dieser Potenzialflächen unter allen noch nicht berücksichtigten, aber berücksichtigungsbedürftigen Gesichtspunkten beschränkt. Vielmehr kann es nicht nur zulässig, sondern sogar geboten sein, vorab solche Potenzialflächen auszuschließen, auf denen „die Dichte oder der Flächenanteil von Problemfeldern zu hoch“ ist oder bei denen, anders formuliert, die gegen eine Eignung als Windpark sprechenden Gesichtspunkte zwar zu schwach für die Annahme eines Tabus, aber zu stark für die erforderliche Prognose sind, „Vorhaben der Windenergienutzung – namentlich solche einer der Planung des Sondergebietes zugrunde gelegten Referenzgröße – setzen sich regelhaft gegenüber konkurrierenden Nutzungen durch“ (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 - a. a. O., juris, Rn. 144 ff. auch zum Folgenden, m. w. N.). Je mehr Anzeichen dafür gegeben sind, dass aufgrund einer bestimmten Problematik die Genehmigung von Windenergieanlagen auf größeren geschlossenen Flächen (Problemfeldern) innerhalb eines Potenzialgebietes Schwierigkeiten bereiten wird, umso genauer muss daher der Plangeber das Ausmaß dieser Schwierigkeiten prognostizieren. Er hat deshalb nicht nur in einem frühen Arbeitsschritt zu prüfen, ob es geboten ist, die von der jeweiligen Problematik betroffenen Flächen ganz oder teilweise als „harte Tabuzonen“ einzuordnen, sondern er muss auch noch auf der Abwägungsebene eine Potenzialfläche aussondern oder ihren Zuschnitt ändern, wenn die Dichte oder der Flächenanteil der darin eingeschlossenen Problemfelder sonst zu hoch würde. Hieraus lässt sich unschwer ableiten, dass es dem Plangeber nicht generell verwehrt ist, auch eine Potenzialfläche allein aus – bei prognostischer Betrachtungsweise mutmaßlich – entgegenstehenden artenschutzrechtlichen Gründen auszuscheiden (vgl. Senatsurt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, juris, Rn. 112).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 709, 711 ZPO
§ 47 VwGO
§ 215 BauGB
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 BauNVO
§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 6 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 Alt. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 869
BVerwGE 152, 49
NordÖR 2012, 494
NVwZ 2013, 1017
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 120, 239
NVwZ 2008, 559
NVwZ 1992, 663
12 KN 64/14
12 KN 29/13
12 KN 64/16
4 CN 1/12
12 KN 144/17
12 KN 16/16
4 CN 3/18
4 BN 60/01
4 BN 25/15
4 CN 6/14
4 C 4/92
12 KN 152/17
12 KN 191/17
12 KN 41/17
4 BN 18/16
4 B 11/18
4 BN 11/09
4 C 16/07
4 NB 40/96
10 D 23/17
12 KN 119/16
12 KN 206/15
12 KN 216/13
12 KN 107/16
4 BN 4/18
12 KN 285/12
12 LB 243/07
12 LC 18/07
12 LA 194/11
4 CN 2/12
12 KN 146/12
12 KN 22/10
12 KN 80/12
12 LA 49/12
4 CN 4/03
4 CN 2/07
4 CN 1/11
12 KN 202/17
12 LB 64/11
12 KN 244/12
2 A 2.09
1 KN 18/13
2 D 63/17
2 D 46/12
2 A 2/16
12 LB 118/16
4 BN 25/09
4 CN 2.12
4 BN 47/03
4 B 71/90