Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-06-28, Aktenzeichen 20 B 1345/00.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0628.20B1345.00AK.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2000 wird wiederhergestellt, soweit der Genehmigungsbescheid unter A.I.2. Feststellungen zu Stoppbahnen enthält. Im Übrigen wird der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Hälfte der Gerichtskosten und die Hälfte der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin sowie der Beigeladenen. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen jeweils ein Viertel der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin. Die außergerichtlichen Kosten im Übrigen trägt jeder Beteiligte selbst.
Der Streitwert beträgt 50.000,-- DM.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag mit dem Begehren,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2000 wiederherzustellen,
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die im Genehmigungsbescheid gegebene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Regelungen unter A.I.1-3. (C.III. des Genehmigungsbescheides) genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Es wird konkret dargetan, dass an der schnellstmöglichen Ausnutzbarkeit der neu festgelegten Tragfähigkeit der Start- und Landebahn sowie der als vorhanden und verwendbar festgestellten Stoppbahnen ein besonderes privates und öffentliches Interesse bestehe. Die angegriffenen baulichen und betrieblichen Maßnahmen sollen die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Flugplatzes vornehmlich im Regionalluftverkehr mit Strahlflugzeugen verbessern, woran wegen bisher angefallener wirtschaftlicher Verluste beim Flugbetrieb und noch nicht verfestigter Etablierung des Flugplatzes am Markt ein dringendes Interesse sowohl der Beigeladenen als auch des öffentlichen Wohls gesehen wird; die Wettbewerbsfähigkeit des Flugplatzes soll zur Vermeidung unter Umständen schwerwiegender und lang andauernder Nachteile ohne Verzögerung gesteigert werden. Diese Erwägungen stehen im Einklang mit dem Zweck des Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Ob sie sämtlich im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO tragfähig sind, was die Antragstellerin in Abrede stellt, ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht entscheidungserheblich. Die Begründungspflicht ist formeller Natur. Den Ausschlag für die Entscheidung des Gerichts über die beanspruchte Aussetzung der Vollziehung geben nicht die von der Behörde zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gesichtspunkte; das Gericht hat vielmehr aufgrund einer eigenständigen Interessenabwägung anhand der objektiven tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten zu entscheiden (§§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Das Unterbleiben einer gesonderten Erwähnung von Gründen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Bezug auf die Neufassung der Auflage II.9 des Genehmigungsbescheides vom 7. Juli 1995 (A.I.3. des angefochtenen Genehmigungsbescheides) stellt keine beachtliche Lücke in der Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO dar. Die neue Fassung der Auflage passt die näher umschriebenen Voraussetzungen für die Verpflichtung der Beigeladenen zur Vorlage eines erneuten "physikalischen Fluglärmgutachtens" an die Eckdaten des von der Beigeladenen beigebrachten fluglärmtechnischen Gutachtens X. vom 7. August 1996 an, das seinerseits von der Antragsgegnerin als Beurteilungsgrundlage für die Fluglärmimmissionen herangezogen worden ist, die sich unter Einfluss der vom Genehmigungsbescheid erfassten Vorhaben einstellen werden. Die Aktualisierung der Auflage ist demnach mit den als besonders eilbedürftig charakterisierten Regelungen zum Tragfähigkeitskennwert und zu den Stoppbahnen eng verknüpft. Die in der Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO im Hinblick auf diese Vorhaben niedergelegten Erwägungen erstrecken sich inhaltlich auch auf die Neufassung der Auflage II.9 des Genehmigungsbescheides vom 7. Juli 1995. Aus der Sicht der Antragsgegnerin wird der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung insgesamt durch die Dringlichkeit der Beseitigung von Verkehrshemmnissen gefordert.
Die dem Senat aufgegebene Interessenabwägung verlangt die Gegenüberstellung einerseits des Interesses der Antragstellerin daran, dass der Flugplatz nicht auf der Grundlage auch des angefochtenen Genehmigungsbescheides genutzt werden darf, bevor das Widerspruchsverfahren und ein sich gegebenenfalls anschließendes Klageverfahren abgeschlossen sind, und andererseits des Interesses der Beigeladenen daran, die baulichen und betrieblichen Nutzungsmöglichkeiten des Flugplatzes potentiellen Nutzern sofort unter den neu abgesteckten Rahmenbedingungen anbieten zu können, sowie des öffentlichen Interesses am Vorhandensein leistungsfähiger Einrichtungen der Luftverkehrsinfrastruktur. Hierbei sind die Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin und einer von ihr eventuell zu betreibenden Klage vorrangig in den Blick zu nehmen; eine Aufhebung des Genehmigungsbescheides kommt in Betracht, wenn und soweit der Bescheid rechtswidrig ist und außerdem Rechte der Antragstellerin verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ungewissheiten hinsichtlich der Erfolgsaussichten, die aus der im Verfahren nach §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO lediglich möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage herrühren, ist durch Einbeziehung der sonstigen für die sofortige Vollziehung des Genehmigungsbescheides bedeutsamen Umstände in die Interessenabwägung Rechnung zu tragen.
Hiernach überwiegt das Aufschubinteresse der Antragstellerin, soweit der Genehmigungsbescheid Regelungen in Bezug auf die Stoppbahnen enthält (A.I.2. Buchst. a und b des Bescheides). Im Übrigen kommt dem Vollziehungsinteresse der Beigeladenen und dem öffentlichen Interesse der Vorrang zu. Die Prüfung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin ergibt hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Genehmigungsbescheid aufzuheben ist, nur hinsichtlich der Regelungen zu den Stoppbahnen; hierbei handelt es sich um einen eigenständigen, abtrennbaren Bestandteil des Genehmigungsbescheides, der der isolierten Aufhebung zugänglich ist. Die insoweit im Genehmigungsbescheid getroffene Feststellung, dass die befestigten Sicherheitsflächen vor Kopf der beiden Enden der Start- und Landebahn als Stoppbahnen angelegt und betrieben und die dort befindliche Überflurbefeuerung unter Flur verlegt werden dürfen, ohne dass es hierfür der Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungs- oder Genehmigungsänderungsverfahrens bedarf (A.I.2. Buchst. b), stellt die angesprochenen Maßnahmen vom Erfordernis der luftverkehrsrechtlichen Zulassung in einem der genannten Verfahren frei. Mit Rechtsverbindlichkeit wird geklärt, dass die Verwirklichung des Vorhabens nicht deshalb rechtswidrig ist, weil es nicht in einem der luftverkehrsrechtlich bei anlagenbezogenen bzw. betriebsbezogenen Änderungen regelmäßig durchzuführenden planerischen Zulassungsverfahren im Wege der förmlichen Gestattung freigegeben worden ist. Das beinhaltet eine Zulassung des Vorhabens mit dem spezifischen Regelungsgehalt, dass es ohne eine "eigentliche" Zulassung in Gestalt von Planfeststellung, Plangenehmigung oder Genehmigung ausgeführt werden darf und somit nicht wegen Unterbleibens dieser Zulassung aufsichtsbehördlich unterbunden wird.
Vgl. Senatsurteil vom 26. August 1999 - 20 D 85/96.AK -, m.w.N.
Dem Vorhabenträger wird, anders als durch Planfeststellung, Plangenehmigung oder Genehmigung nicht im Wege der Rechtsgestaltung ein Recht zur Verwirklichung des Vorhabens verschafft. Der Regelungsgehalt der Freistellung geht vielmehr allein dahin, dass das Vorhaben der präventiven planerischen Kontrolle nicht unterworfen wird; eine Planungsentscheidung hinsichtlich der Zulässigkeit des Vorhabens, deren Kern die umfassende planerische Abwägung der betroffenen, widerstreitenden Belange ist, ergeht nicht. Das von der Behörde bei der Entscheidung nach §§ 8 Abs. 3 Satz 1, 10 Abs. 1 Satz 3 LuftVG auszuübende Ermessen bezieht sich demgemäß nicht auf die planerische Bewältigung von mit dem Vorhaben einhergehenden Konflikten, sondern nur auf die Möglichkeit, ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren trotz Vorliegens der Voraussetzungen für ihr Unterbleiben durchzuführen.
Gegen die Rechtmäßigkeit der Feststellung zu A.I.2. Buchst. b des Genehmigungsbescheides bestehen durchgreifende Bedenken; diese Bedenken erfassen auch die Feststellung zu A.I.2. Buchst. a des Genehmigungsbescheides, weil das dort festgestellte funktionelle Vorhandensein der Stoppbahnen und ihre Verwendbarkeit (§ 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO) den unter A.I.2. Buchst. b des Genehmigungsbescheides als rechtmäßig festgestellten baulichen Zustand der Flugplatzanlage voraussetzen. Der von der Antragsgegnerin im Genehmigungsbescheid eingenommene Standpunkt, das die Stoppbahnen betreffende Vorhaben der Beigeladenen beinhalte die Änderung der baulichen Anlage des Flugplatzes und bedürfe somit, vorbehaltlich einer Freistellung nach § 8 Abs. 3 LuftVG, der Planfeststellung oder doch zumindest der Plangenehmigung (§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG), weil der Flugplatz der Beigeladenen ein Landeplatz mit beschränktem Bauschutzbereich ist, trifft zu. Die Ersetzung der Überflurbefeuerung durch eine Unterflurbefeuerung stellt, da die Befeuerungsanlage zur Flugplatzanlage zählt, für sich genommen eine Anlagenänderung dar. Der Rahmen bloßer Erhaltungs- oder Erneuerungsmaßnahmen wird beträchtlich überschritten. Zudem war die Überflurbefeuerung auf den vormals als "Sicherheitsflächen" befestigten und nunmehr zu Stoppbahnen erklärten Streifen angebracht, sodass das Vorhaben das in Gestalt der Befeuerungsanlage bestehende faktische Hindernis einer Benutzung der Sicherheitsflächen zu Rollvorgängen beseitigt. Unter dem Blickwinkel der äußerlichen Beschaffenheit und der faktischen Nutzbarkeit für den Flugbetrieb unterscheiden sich die Sicherheitsflächen nach der Entfernung der Überflurbefeuerung nicht von der eigentlichen Start- und Landebahn. Darüber hinaus erweitert die Schaffung der Stoppbahnen mittels der vorgenommenen "Umwidmung" der vorhandenen Sicherheitsflächen die Flugbetriebsflächen; auch dies ist als Änderung der Flugplatzanlage im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG zu werten. Eine auf die Betrachtung des Wechsels der betrieblichen Zweckbestimmung des Baukörpers der Sicherheitsflächen verengte funktionale Sichtweise, die den Weg zu einem Genehmigungsänderungsverfahren (§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG) weisen würde, vernachlässigt, dass eine solche "Umwidmung" mangels spezieller Rechtsgrundlage nach den allgemeinen Kriterien für die Abgrenzung der Anwendungsbereiche der §§ 6 und 8 LuftVG im Hinblick auf die Entstehung von Flugplatzanlagen zu beurteilen ist, und verfehlt den Sinn des § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG, Anlegung und Änderungen einer Flugplatzanlage - und damit die tatsächliche Ausstattung und Erscheinung - grundsätzlich von einer vorherigen Planfeststellung oder Plangenehmigung abhängig zu machen. Stoppbahnen zählen zu den Flächen eines Flugplatzes, die, wenn auch nur im Falle eines notwendigen Startabbruchs, für das Berollen mit Flugzeugen vorgesehen sind. Von Sicherheitsflächen, die lediglich faktisch bei einem außerplanmäßigen Abkommen von der Start- und Landebahn Sicherheit gegenüber der Entstehung schwerwiegender Schäden bieten können und sollen, unterscheiden sich Stoppbahnen durch die sich aus den unterschiedlichen Funktionen ergebenden abweichenden baulichen Anforderungen (Anhang 14, Kapitel 3, Nrn. 3.4 und 3.6 des ICAO-Abkommens) und durch ihre Einbeziehung in das regelgerechte Flugbetriebsgeschehen. Stoppbahnen bilden mit der verfügbaren Startrollstrecke die verfügbare Startabbruchstrecke (§ 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO), sodass ihre Anlegung nach vorangegangener Herstellung der Startbahn (§ 35 Abs. 1 der 1. DVOLuftBO) die zulässige Startmasse jedes einzelnen Flugzeugs - in dessen Betriebsgrenzen - erhöht (§ 24 Abs. 2 Satz 1 LuftBO, §§ 38 Abs. 1 Nr. 1, 43 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 der 1. DVOLuftBO), und dienen - je nach Startmasse des Flugzeugs im Einzelfall - beim Startabbruch dazu, das Flugzeug zum Stehen bringen zu können. In dieser Funktion für die sichere Abwicklung des Flugbetriebs sind Stoppbahnen, sollen Flugzeuge eingesetzt werden, deren erforderliche Startabbruchstrecke länger ist als die verfügbare Startrollstrecke, unerlässliche bauliche und rechtliche Voraussetzungen für das Antreten des jeweiligen Fluges (§ 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 der 1. DVOLuftBO). Damit erweitern die Stoppbahnen die Flugbetriebsflächen des Flugplatzes der Beigeladenen und dessen luftseitige Kapazität. Soweit die Antragstellerin weitergehend geltend macht, faktisch könne die Start- und Landebahn mit einer Länge von 1.440 m genutzt werden, sodass Art und Zahl der einsetzbaren Flugzeuge hieran zu messen seien, verhilft dieser Vortrag dem Anfechtungsbegehren jedoch nicht zum Erfolg. Eine 1.200 m übersteigende Startroll- bzw. Landestrecke des Flugplatzes ist behördlich nicht, namentlich nicht durch den angegriffenen Genehmigungsbescheid, zugelassen. Sollten die Stoppbahnen nicht nur zu dem in § 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO beschriebenen Zweck verwendet werden, was nicht ohne weiteres unterstellt werden darf, wäre dies unabhängig vom Regelungsgehalt des angegriffenen Genehmigungsbescheides rechtswidrig; rechtswidrige Benutzungen einer Flugplatzanlage sind gegebenenfalls aufsichtsbehördlich zu unterbinden.
Die Bedeutung sowohl baulicher als auch funktionaler Merkmale für die Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsbedürftigkeit von Maßnahmen nach § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG schließt es aus, dass das Erfordernis der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung für die Stoppbahnen allein deshalb entfällt, weil die als Stoppbahnen zu verwendenden Flächen schon zu Sicherheitszwecken so befestigt sind, dass sie den technischen Anforderungen an Stoppbahnen standhalten und unter baulichen Gesichtspunkten schon bestehen. Das Vorhandensein der Befestigung geht zurück auf einen grundlegend anderen Zweck; dieser Zweck wird durch einen anderen anlagenbezogen ersetzt, was die anlagenbezogene Änderung ausmacht. Die Änderung bedarf zur Erreichung der neuen Zweckbestimmung "Stoppbahnen" der planerischen Zulassungsentscheidung. Die "Umwidmung" der Sicherheitsflächen steht bezogen auf die Ausstattung der Flugplatzanlage der baulichen Anlegung der Stoppbahnen gleich; die planerische Zulassung ist zur Herbeiführung der neuen Zweckbestimmung der befestigten Flächen nach Maßgabe des § 8 LuftVG mit Bezug auf diese neue Zweckbestimmung vorzunehmen. Die tatsächlich vorhandene Eignung als Stoppbahn ist dabei außer Betracht zu lassen.
Die damit hinsichtlich der Stoppbahnen grundsätzlich erforderliche Planfeststellung oder jedenfalls Plangenehmigung konnte nur unterbleiben, wenn die in Frage stehende Änderung von unwesentlicher Bedeutung ist. Ein Fall unwesentlicher Bedeutung liegt, was Auswirkungen der Änderung auf Rechte Dritter angeht, mit denen Vereinbarungen nicht getroffen worden sind, vor, wenn unmittelbar durch die geänderte Anlage Rechte anderer nicht beeinflusst werden (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG). Recht im Sinne dieser Vorschrift ist jedenfalls jede Rechtsposition eines Betroffenen, welche diesem einen Anspruch auf - notwendige - Schutzvorkehrungen (§ 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG) vermittelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 1999 - 4 C 3.98 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 18 (zu § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG).
Beeinflusst wird ein Recht nicht erst dann, wenn es beeinträchtigt wird, sondern schon dann, wenn es durch das Vorhaben in abwägungserheblicher Weise betroffen wird. Das folgt aus dem Regelungszusammenhang der abgestuften Entscheidungsformen nach § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und Abs. 3 LuftVG; werden Rechte anderer (nur) nicht beeinträchtigt, kann an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt werden (§ 8 Abs. 2 LuftVG). Die durch § 8 Abs. 3 LuftVG eröffnete Möglichkeit, das Vorhaben von jeder planerischen Zulassung auszunehmen, greift im Vorfeld der Voraussetzungen für eine Plangenehmigung Platz. Die Möglichkeit soll dann zum Tragen kommen, wenn ein Konflikt des Vorhabens mit den rechtlich geschützten Belangen von Planbetroffenen von vornherein ersichtlich ausgeschlossen ist, das Vorhaben sich also nicht in planungsrechtlich relevanter Weise nachteilig auf rechtlich geschützte Belange Dritter auswirken kann.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. April 2000 - 5 S 1136/98 -, NVwZ 2001, 101; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 74 Rdnr. 177.
Denn ein durch das Vorhaben hervorgerufener oder mit ihm verbundener Konflikt zwischen widerstreitenden rechtlich geschützten Belangen ist planerisch mittels einer Abwägungsentscheidung zu bewältigen, für die im Verfahren nach § 8 Abs. 3 LuftVG kein Raum ist. Ein solches Verfahren kann voraussetzungsgemäß ausschließlich damit enden, dass der Vorhabenträger das Vorhaben ohne Einschränkungen auch bloß in Form von Schutzauflagen realisieren darf. Im Hinblick auf Fluglärm hat sich die planerische Abwägung bei - an sich - planfeststellungsbedürftigen Vorhaben auch auf Einwirkungen zu beziehen, die unterhalb der Schwelle liegen, die durch eine gerechte Abwägung nicht überwunden werden kann und ab der der Schutz der Rechte anderer deshalb zwingend durch Schutzauflagen sicher zu stellen ist. Abwägungserheblich ist jede Lärmbeeinträchtigung, die nicht lediglich als nur geringfügig einzustufen ist. Im Falle der Änderung einer Flugplatzanlage ist die Abwägung auf den Zustand zu beziehen, der sich infolge der Änderungsmaßnahme ergeben wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 11 A 1.97 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 15.
Jedoch sind nicht sämtliche von dem Flugplatz ausgelösten Lärmimmissionen gerade in dem die Änderung betreffenden Verfahren planerisch zu bewältigen. Der Einbeziehung der von der bisherigen Genehmigungslage unverändert gedeckten und demnach dem bisherigen Bestand zuzurechnenden Beeinträchtigungen bedarf es, sofern die hieraus erwachsende Vorbelastung nicht bereits Grundrechte verletzt, nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - 11 A 22.98 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17.
Hieraus ergibt sich für die "Wesentlichkeit" einer Änderung nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG, dass eine Vorbelastung infolge der zu ändernden Anlage bereits bei der Prüfung einer durch die Änderung verursachten unmittelbaren Beeinflussung der Rechte anderer zu berücksichtigen ist; die Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG könnte die ihr zugedachte Funktion der Freistellung von einer planerischen Abwägung wegen der bei der Änderung eines Flugplatzes typischerweise bereits bestehenden Lärmbetroffenheit der Umgebung nicht erfüllen, wenn die Vorbelastung als Element einer Minderung der Schutzwürdigkeit der nachteilig betroffenen Belange erst auf der Stufe des abwägenden Ausgleichs der widerstreitenden Belange in Ansatz zu bringen wäre.
Die Beeinflussung der Rechte anderer geschieht im Hinblick auf Fluglärm "unmittelbar", wenn eine Wertung aller Umstände ergibt, dass der Änderung der Anlage nach ihrer Eigenart und Zielrichtung als typische Folge eine Steigerung des Fluglärms zuzuordnen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2001 - 11 VR 16.00 -, DVBl. 2001, 402.
Maßgebend für das Vorliegen abwägungserheblicher Belange der Umgebung, namentlich der Antragstellerin, aus Anlass des Vorhabens der Stoppbahnen ist mithin die Kausalität der Stoppbahnen für die Belastung der Umgebung des Flugplatzes mit zusätzlichem Fluglärm; auf Art und Umfang des baulichen Aufwandes zur Anlegung der Stoppbahnen kommt es auch insoweit nicht an. Es ist jedenfalls nicht mit der gebotenen Verlässlichkeit festzustellen, dass die Stoppbahnen Rechte anderer nicht beeinflussen; im Gegenteil spricht Überwiegendes für eine Beeinflussung der Rechte der Nachbarn des Flugplatzes. Die Verlängerung der verfügbaren Startabbruchstrecke in beiden Startrichtungen um jeweils 120 m ist im Allgemeinen und unter den Verhältnissen am Flugplatz der Beigeladenen angesichts der lediglich 1.200 m langen Startbahn auch im Besonderen flugverkehrs- und fluglärmrelevant. Dabei kann auf sich beruhen, ob der Einsatz von bislang am Flugplatz nicht verkehrenden Flugzeugtypen überhaupt erst technisch ermöglicht wird und sich dies in einer für die Umgebung des Flugplatzes nachteiligen Veränderung der Fluglärmsituation auswirkt; eine unmittelbare - und auch sonst wesentliche - Beeinflussung kann auch als Folge einer Intensivierung eines seiner Art nach schon stattfindenden Verkehrs eintreten.
Die durch die Existenz der Stoppbahnen nach dem oben Gesagten bewirkte Erhöhung der zulässigen Startmasse startender Flugzeuge führt jedenfalls unmittelbar zu einer Anhebung der Nutzlast der bislang am Flugplatz der Beigeladenen eingesetzten bzw. einsetzbaren Flugzeugtypen. Auf die Herbeiführung dieses Ergebnisses zielt das Vorhaben ab. Es soll eine (weitere) Voraussetzung dafür schaffen, dass die Flugzeuge durch Passagiere und/oder Treibstoff in höherem Maße als bislang ausgelastet werden. Pro Flug sollen mehr Passagiere transportiert werden können; weiter entfernt liegende Flugziele sollen ohne Zwischenlandung zum Auftanken angesteuert werden können. Die diesbezüglich in der Vergangenheit aufgetretenen "flugbetrieblichen Restriktionen" haben nach eigener Auffassung der Antragsgegnerin dazu beigetragen, dass der Regionalluftverkehr hinter der prognostizierten Entwicklung zurückgeblieben ist und Marktchancen für Strahlflugverkehr entgegen einem generellen "Trend zum Jet" nicht genutzt werden konnten. Ins Auge gefasst ist mit dem Vorhaben - sowie der Änderung des Tragfähigkeitskennwertes - vor allem der erneute Einsatz des von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen wegen der begrenzten Länge der Start- und Landebahn als "oberes Referenzflugzeug" eingestuften Flugzeugtyps BAe-146/AVRO RJ; nachdem - so der Genehmigungsbescheid - der "Trend zum Jet" anfänglich nicht erkannt worden ist, soll ihm jetzt ein entsprechendes flugplatzseitiges Angebot zur Verfügung gestellt werden. Die Nutzlast von Flugzeugen ist augenfällig entscheidend dafür, dass Flugzeuge auf dem Flugplatz der Beigeladenen nicht nur technisch - und damit letztlich hypothetisch - verkehren können, sondern dass diese Möglichkeit sich auch im praktischen Flugbetrieb auswirkt, weil der Verkehr wirtschaftlich und deswegen auf Dauer tragfähig ist. Ohne eine wirtschaftlich sinnvolle Auslastung von Flugzeugen durch zahlendes Publikum findet der von der Beigeladenen erstrebte Regionalluftverkehr unter der zentralen Marktbedingung des Verhältnisses von Kosten und Ertrag nicht statt. Die durch die Erhöhung der Nutzlast wesentlich (mit-)bestimmte wirtschaftliche Grundvoraussetzung für Flugbewegungen ist mit der im Genehmigungsbescheid verwandten Formulierung der Steigerung der "Attraktivität" des Flugplatzes nicht zulänglich beschrieben. Angesichts dessen, dass der genannte Strahlflugzeugtyp im Regionalluftverkehr nach Meinung der Antragsgegnerin allgemein eine bedeutsame Rolle einnimmt, Strahlflugzeuge am Flugplatz der Beigeladenen zumindest zuletzt allein von dem inzwischen wirtschaftlich gescheiterten Flugverkehrsunternehmen E. eingesetzt worden sind und die Einstellung des Flugbetriebs seitens der E. zumindest zeitweilig am Flugplatz der Beigeladenen zu einem starken Einbruch des Bewegungsaufkommens im Regionalluftverkehr geführt hat, geht es darum, den Flugplatz baulich so herzurichten, dass realistische Marktchancen für Strahlflugverkehr bestehen. Der Sache nach soll mittels der Stoppbahnen eine (mit-)entscheidende Grundlage dafür gelegt werden, dass sich das im Zusammenhang mit der Aufnahme des Regionalluftverkehrs nach der Genehmigung vom 7. Juli 1995 für den Verkehr nach Instrumentenflugregeln prognostizierte Bewegungsaufkommen tatsächlich, nunmehr modifiziert hinsichtlich des Anteils der Strahlflugzeuge, einstellt bzw. unter Umständen übertroffen wird; die Stoppbahnen sind darauf gerichtet, die Zahl der Flugbewegungen mit speziellen - fluglärmrelevanten - Flugzeugen gegenüber dem derzeitigen Stand zu steigern.
Das fluglärmtechnische Gutachten X. vom 7. August 1996 basiert zwar zahlenmäßig auf einem Start- und Landegeschehen, wie es vor der Aufnahme des Regionalluftverkehrs im Jahre 1996 prognostiziert worden ist, weicht hiervon aber in der Zusammensetzung des in erster Linie dem Regionalluftverkehr zuzuordnenden Anteils der Bewegungen mit größeren und schwereren Flugzeugen ab; von den 7.800 Bewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres, die bisher Flugzeugen der Klasse P2 zugeordnet wurden, werden jetzt 4.000 Bewegungen, also mehr als 50 %, als Verkehr mit Strahlflugzeugen der Klasse S5 in die Prognose eingestellt. Zusätzlich sind die in der Flugbetriebsprognose genannten Flugziele seitens der Beigeladenen in erheblichem Maße ausgetauscht und durch entfernter liegende Zielorte wie z.B. Barcelona ersetzt worden. Die Stellungnahme N. (Aviation Consultant) vom Juli 1999 zu den Flugleistungsbeschränkungen nimmt, entsprechend der Aufgabenstellung seitens der Beigeladenen, die erzielbaren Reichweiten für am Flugplatz der Beigeladenen einsetzbare Flugzeuge zu ermitteln, mit den Zielorten Mailand, Barcelona und Palma gleichfalls entfernte, in der ursprünglichen Prognose für den Regionalluftverkehr nicht aufgeführte Orte zum Gegenstand der Betrachtung. Da mit zunehmender Entfernung der Flugziele bei Direktflügen als Folge des höheren Teibstoffbedarfs der maximale Auslastungsgrad mit Passagieren sinkt, der Zuspruch von Passagieren aber gerade auch von den Flugzielen abhängt, drängt sich hiernach die Annahme auf, dass ohne u.a. die Stoppbahnen das lärmrelevante Bewegungsaufkommen am Flugplatz der Beigeladenen weit hinter den insoweit im Zusammenhang mit der Genehmigung vom 7. Juli 1995 prognostizierten Werten zurückbleiben würde.
Schlägt die vorhabenbedingte Steigerung der höchst zulässigen Nutzlast der Flugzeuge daher unmittelbar und erheblich auf die Zahl der Flugbewegungen durch, ist auch bei der Beurteilung der Beeinflussung der nachbarlichen Lärmschutzbelange durch den den Stoppbahnen zuzurechnenden Lärm nicht das fiktive Lärmgeschehen infolge eines theoretisch am Flugplatz der Beigeladenen auch ohne die Stoppbahnen abwickelbaren Flugverkehrs maßgebend. Entscheidend für eine realitätsnahe Erfassung der Auswirkungen der Stoppbahnen ist vielmehr, dass die Flugplatzanlage erstmalig auf die reale Nachfrage nach von dem Flugplatz am Markt anzubietenden Leistungen zugeschnitten werden soll, was gegenüber dem ohne Durchführung (auch) des Vorhabens zu erwartenden Umfang der Flugbewegungen zu einer starken Zunahme namentlich des Strahlflugverkehrs führen soll. Das wiederum macht ein erhebliches Mehr an Fluglärm für die Umgebung wahrscheinlich.
Dem Schluss auf eine Lärmmehrbelastung kann nicht entgegengehalten werden, dass ein Überschreiten des bei Erlass der Genehmigung vom 7. Juli 1995 prognostizierten Bewegungsaufkommens nicht erwartet wird und eine signifikante Lärmsteigerung gegenüber den insoweit im fluglärmtechnischen Gutachten X. vom 18. Februar 1993 prognostizierten Ansätzen von der Antragsgegnerin nicht angenommen wird. Nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin im Genehmigungsbescheid ist nicht zuletzt das Ausbleiben von Regionalluftverkehr mit Strahlflugzeugen (mit-)ursächlich auf ohne die Stoppbahnen gegebene Unzulänglichkeiten des Flugplatzes zurückzuführen. Die 1993 erarbeitete Prognose ist daher aus der Sicht der bis zum Erlass des angefochtenen Genehmigungsbescheides im Jahr 2000 zusätzlich gewonnenen Kenntnisse in nicht unerheblichem Maße überholt; mit einer Herausbildung des ursprünglich - bei Erteilung der Genehmigung vom 7. Juli 1995 - für wahrscheinlich gehaltenen Fluggeschehens im Regionalluftverkehr wird, sollte das Änderungsvorhaben unterbleiben, nicht mehr gerechnet. Dass dennoch die 1995 gehegten Erwartungen zur Entwicklung der Anzahl der Flugbewegungen noch im Jahre 2000 hinreichend sicheren Aufschluss über die für wahrscheinlich zu erachtenden Einwirkungen durch Fluglärm bieten sollen, ist nicht nachzuvollziehen. Ebenso ist offen, warum die Abschätzung des Bewegungsaufkommens nach wie vor auf das Jahr 2005 bezogen ist, also ein im Vergleich mit in der Praxis üblichen Prognosezeiträumen bemerkenswert kurzer Prognosehorizont gewählt worden ist, obwohl vor dem Hintergrund der sonstigen Begleitumstände nicht ansatzweise ein Anhaltspunkt dafür erkennbar ist, der die Annahme eines sich ab 2005 ergebenden zahlenmäßigen Stillstandes des Wachstums oder einer nicht hinreichenden Verlässlichkeit der Prognosebasis stützen könnte. Im angefochtenen Genehmigungsbescheid führt die Antragsgegnerin u.a. die allgemeine Prognose zur Entwicklung des Luftverkehrs an, die bis zum Jahr 2015 erhebliche jährliche Steigerungsraten der Flugbewegungszahlen erwarten lassen, und verweist auf allgemeine Anzeichen für eine zunehmend größere Bedeutung des Regionalflugverkehrs und auf die bislang ausgebliebene Etablierung des Flugplatzes der Beigeladenen am Markt. Wenn die Nachfrage nach einem vom Vorhaben abhängigen Angebot des Flugplatzes sich nicht in einem völlig ungewissen Prognosejahr in nicht absehbarer Zukunft einstellen soll, kann es im Sinne einer Unvorhersehbarkeit weiterreichender Wirkungen (§ 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG) bei einer Planungsentscheidung im Jahre 2000 zumindest nicht ohne triftige Gründe sein Bewenden damit haben, an dem 1995 gewählten Prognosehorizont festzuhalten und so den prognostisch überblickten Zeitraum gegenüber 1995 trotz der zwischenzeitlichen Erfahrungen um fünf Jahre zu verkürzen. Im Rahmen der Neufassung der Auflage II.9 der Genehmigung vom 7. Juli 1995 nimmt die Antragsgegnerin denn auch eine Neubegutachtung des Fluglärms spätestens zum 1. Januar 2010 in den Blick.
Ferner ist die Veränderung in der Lärmbelastung der Umgebung mit der vergleichenden Gegenüberstellung der Prognosewerte der Gutachten X. vom 18. Februar 1993 einerseits und vom 7. August 1996 andererseits methodisch nicht vollständig und sachgerecht erfasst. Der der 1993 erstellten Lärmprognose zugrunde liegende Umfang des Flugbetriebs war bei Erlass des angegriffenen Genehmigungsbescheides im Jahr 2000 bei weitem noch nicht eingetreten. Statt der für den Regionalluftverkehr wesentlichen 7.800 Flugbewegungen mit Flugzeugen der Klasse P2 in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres, die seinerzeit für das Prognosejahr 2005 angesetzt worden waren, waren im Regionalluftverkehr im gesamten Jahr 1998 rund 8.400 und im Jahr 1999 rund 7.000 Bewegungen angefallen; für das Jahr 2000 setzte die Antragsgegnerin im angefochtenen Genehmigungsbescheid unter Auswertung des Flugplans ein Aufkommen von rund 8.300 Bewegungen an, sodass das 1993 prognostizierte Aufkommen lediglich zu etwa 60 % abgewickelt wurde. Demgemäß blieb auch die tatsächliche Lärmbelastung im Jahre 2000 hinter dem insoweit für 2005 prognostizierten Ausmaß zurück; die Antragsgegnerin legt im angegriffenen Genehmigungsbescheid demzufolge keine tatsächlich gegebene Vorbelastung in dem von ihr berücksichtigten Umfang zugrunde. Die als Folge der Genehmigung vom 7. Juli 1995 seinerzeit prognostizierte Lärmbelastung durch Regionalluftverkehr ist der Beurteilung des Änderungsvorhabens auch nicht etwa vorgegeben in dem Sinne, dass sie - gleichsam wie ein Lärmkontingent - die schon zugelassene Obergrenze für die lärmmäßigen Auswirkungen von zum Regionalluftverkehr gehörenden Maßnahmen der Beigeladenen und deswegen den planerisch schon abgesicherten sowie von der Umgebung des Flugplatzes unanfechtbar hinzunehmenden Ausgangswert für eine Mehrbelastung bilden würde. Die bisherige Genehmigungslage deckt die Lärmbelastung, die (mit-)ursächlich auf den Stoppbahnen beruht, nicht ab; die bereits genehmigte technische Kapazität des Flugplatzes,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - 11 A 22.98 -, a.a.O.,
wird, wie oben gesagt, durch die Stoppbahnen erhöht. Die Antragsgegnerin nimmt gleichwohl eine plangegebene Vorbelastung im Umfang mindestens der 1993 prognostizierten Lärmbelastung an, hält also das Interesse der Umgebung an der Vermeidung der tatsächlichen Zunahme des Verkehrs und des damit einhergehenden Fluglärms für nicht schutzwürdig. Diese Betrachtungsweise geht fehl; umso weniger geht es an, aus dem Fehlen einer mengenmäßigen Betriebsbeschränkung in der Genehmigung vom 7. Juli 1995 und der deshalb als eine "letztlich unverbindlich bleibende Planungsfolge" eingestuften Prognosebelastung auf eine noch höhere Vorbelastung der Umgebung zu schließen. Eine plangegebene Vorbelastung, die ebenso wie eine tatsächliche Vorbelastung Schutzansprüche nachteilig betroffener Dritter in ihrem Umfang mindern kann, ist gegeben, wenn aufgrund einer zwar noch nicht verwirklichten, aber bereits verfestigten Planung Immissionen zu erwarten sind. Der Betroffene muss mit der Verwirklichung der Planung und den daraus sich ergebenden Belastungen rechnen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990 - 4 B 249.89 -, NVwZ-RR 1991, 118.
Was an planbedingtem Lärm zu erwarten ist, ist - im Sinne einer Obergrenze - nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der früheren Planung zu bestimmen; eine in diesem Zeitpunkt nicht vorhersehbare Lärmzunahme zählt von vornherein nicht zu einer plangegebenen Vorbelastung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1983 - 4 C 40 und 41.80 -, Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 5.
Für die Berücksichtigung als eine plangegebene Vorbelastung im Rahmen einer späteren Planung ist erforderlich, dass die insoweit eingestellte Lärmbelastung im Zeitpunkt der neuen Planung noch konkret zu erwarten ist. Die plangegebene Vorbelastung wird einer tatsächlichen Vorbelastung gleichgestellt, weil die Verwirklichung der Planung und der daraus wachsenden Belastungen für die Umgebung hinreichend wahrscheinlich ist. Eine sich noch nicht in den tatsächlichen Immissionsverhältnissen niederschlagende Planung für die Schutzwürdigkeit von Grundstücken in der wechselseitigen Beeinflussung von emittierender Nutzung (Flugplatz) und immissionsbetroffener Nutzung (Umgebung) zugrunde zu legen, den bei der Planung vorgestellten Endzustand also gedanklich vorwegzunehmen, ist nur dann vertretbar, wenn und solange die Planung ihrem Inhalt nach bei der nachfolgenden Planungsentscheidung noch der Verwirklichung harrt.
Vgl. Senatsbeschluss vom 28. Mai 1999 - 20 B 675/98.AK -.
Mit einem der Planung entsprechenden Maß an Lärmbelastung muss deshalb - ohne das Vorhaben, das Gegenstand der neuen Planung ist - noch zu rechnen sein. So ist es hier bezogen auf die von der Genehmigung vom 7. Juli 1995 umfasste Planung aber gerade nicht. Die unter dem 7. Juli 1995 genehmigten Maßnahmen sind durch die Beigeladene schon verwirklicht worden; ausgeblieben in gewissem Umfang ist allerdings der Zugriff auf das von der Beigeladenen hierdurch erbrachte Angebot im Wege der Inanspruchnahme des Flugplatzes durch Luftverkehrsunternehmen. Selbst wenn man die Einschätzung der Nachfragesituation im Ansatz als Element der Planung mit Bezug zur plangegebenen Vorbelastung versteht, obwohl die Nachfrage selbst nicht Gegenstand der Planung ist, sondern eine - abzuschätzende - Folge der Planung, ist die Vorbelastung zumindest auf das beschränkt, was an Nachfrage im Jahr 2000 noch konkret anstand.
Mit den Stoppbahnen reagiert die Beigeladene darauf, dass sich der Flugverkehr an ihrem Flugplatz gerade nicht so entwickelt hat, wie im Zusammenhang mit der Genehmigung vom 7. Juli 1995 prognostiziert worden war; der Flugverkehr ist seinem Umfang nach hinter der Prognose erheblich zurückgeblieben. Es ist schlicht ein Widerspruch in sich, trotzdem den Standpunkt einzunehmen, der 1995 erwartete Flugbetrieb würde auch ohne das jetzige Vorhaben abgewickelt und stehe noch zur Verwirklichung an. Wäre das so, bestünde keinerlei Veranlassung, mit dem Vorhaben das Verkehrsgeschehen mit der Zielrichtung der Vermehrung des Flugverkehrs im Regionalluftverkehr dahin zu beeinflussen, dass der schon 1995 in Aussicht genommene Flugbetrieb doch noch, jedoch in modifizierter Form, stattfindet. In Wahrheit werden die Voraussetzungen für den Flugbetrieb nachgebessert, weil - so der angefochtene Genehmigungsbescheid ausdrücklich an anderer Stelle - der 1995 nicht bedachte "Trend zum Jet" das Vorhaben aus der Sicht der Beigeladenen unumgänglich gemacht hat. Der Sache nach leitet die Antragsgegnerin aus der Genehmigung vom 7. Juli 1995 ein "Lärmkontingent" des Flugplatzes ab, dessen Ausfüllung unter Vornahme 1995 nicht berücksichtigter baulicher und betrieblicher Maßnahmen von der Umgebung ohne weiteres hinzunehmen sei. Für eine solche Betrachtungsweise, die die realen Ursachenzusammenhänge weitgehend ausblendet, gibt es keine Grundlage.
Dass der vorhabenbedingte Fluglärm die Schwelle der Abwägungserheblichkeit dennoch nicht erreicht, wird durch das Gutachten X. vom 7. August 1996 wegen dessen konzeptionell fehlerhaften - bzw. für die gebotene Prüfung unergiebigen - Ausrichtung nicht belegt, sondern sogar widerlegt. Die angestrebte Steigerung des Einsatzes von Strahlflugzeugen wird dem Gutachten zufolge schon gegenüber den zuvor prognostizierten - im Jahr 2000 nicht mehr realitätsnahen - Verhältnissen in der näheren Umgebung des Flugplatzes, vor allem unter bzw. nahe der Anfluggrundlinie, zu einer Anhebung der äquivalenten Dauerschallpegel um bis zu mehr als 1 dB(A) führen. Auch die mittleren Maximalpegel werden in bestimmten Bereichen in einem Maße steigen, das nicht von vornherein vernachlässigt werden kann. Wird die Tatsache berücksichtigt, dass aus den vorgenannten Gründen die Abschätzung der Zunahme des Fluglärms der Korrektur bedarf, und ferner eingestellt, dass unter Umständen auch die erhöhte Zahl der Einzelschallereignisse von Bedeutung ist, weist nichts auf eine lediglich geringfügige und deshalb nicht abwägungserhebliche Veränderung hin. Der Kritik der Antragstellerin an den von der Antragsgegnerin angelegten Bewertungskriterien für die Zumutbarkeit und die Gewichtung von Fluglärm braucht deshalb im gegebenen Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden; auch die Beurteilung der "Wesentlichkeit" des Vorhabens unter dem Blickwinkel einer bevorstehenden "Umwidmung" der Stoppbahnen zu Teilen der Start- und Landebahn ("Salamitaktik") bedarf keiner Erörterung.
Die Abwägungserheblichkeit der Zunahme des Fluglärms infolge der Stoppbahnen entfällt nicht deshalb, weil durch den Genehmigungsbescheid gleichzeitig der Tragfähigkeitskennwert geändert worden ist, sodass es auf die Erfolgsaussichten des Vorgehens der Antragstellerin gegen diese Regelung im vorliegenden Zusammenhang nicht ankommt. Die Neufestsetzung des Tragfähigkeitskennwertes ist ebenfalls darauf gerichtet, "flugbetriebserschwerende Umstände" zu beseitigen und die Zahl der Flugbewegungen, insbesondere derjenigen mit Strahlflugzeugen, zu erhöhen. Um das Ziel des Genehmigungsbescheides zu erreichen, sind nach Einschätzung der Antragsgegnerin sowohl die Stoppbahnen als auch der höhere Tragfähigkeitskennwert nötig. Ausgangspunkt jeder planerischen Abwägung sind das jeweilige Vorhaben und die von ihm ursächlich ausgehenden Wirkungen. Werden funktionell und in ihren Auswirkungen für den Vorhabenträger sich zu einem einheitlichen Ganzen zusammenfügende Maßnahmen nicht zu einem gemeinsam zu bescheidenden Vorhaben zusammengefasst und folglich im Hinblick auf die behördliche Zulassung unterschiedlich behandelt, kann das zu praktischen Zurechnungsschwierigkeiten bei der Beurteilung der Immissionsverhältnisse führen. Das Zusammentreffen mehrerer Vorhaben eines Vorhabenträgers kann aber jedenfalls keinen Einfluss darauf haben, dass das einzelne Vorhaben jeweils eigenständige Ursachenbeiträge für die Immissionsverhältnisse insgesamt, d.h. für zusätzlichen Flugverkehr und Fluglärm, bildet. Bei Mitursächlichkeit mehrerer Vorhaben für eine Veränderung des Fluggeschehens und des Fluglärms sind die Vorhaben nebeneinander planerisch zu bewältigen.
Den durchgreifenden Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Entscheidung, hinsichtlich der Stoppbahnen kein Planfeststellungs-, Plangenehmigungs- oder Genehmigungsänderungsverfahren durchzuführen, steht schließlich nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin im angefochtenen Genehmigungsbescheid eine Abwägung vorgenommen hat, in die sie dem Wortlaut nach auch die Auswirkungen der Stoppbahnen einbezogen hat. Die Antragsgegnerin hat hierbei zugrunde gelegt, die fluglärmrelevanten Folgen der aktualisierten Flugbetriebsprognose würden gleichermaßen durch den neuen Tragfähigkeitskennwert und die Stoppbahnen ausgelöst, und ist unter Hinweis auf das Gutachten X. vom 7. August 1996, das sich auf das prognostizierte Fluggeschehen insgesamt bezieht, nicht gesondert auf die einzelnen Ursachenbeiträge eingegangen. Die nach den Ausführungen im Genehmigungsbescheid durchgeführte Abwägung auch der Auswirkungen der Stoppbahnen auf die Umgebung besagt aber nicht, dass die Antragsgegnerin entgegen der von ihr insoweit verfügten Regelung nach § 8 Abs. 3 LuftVG doch eine planerische Zulassungsentscheidung unter ordnungsgemäßer abwägender Berücksichtigung der rechtlich geschützten Belange der Fluglärmbetroffenen getroffen hätte. Zwar ist nicht zu verkennen, dass eine im Rahmen der Begründung des Genehmigungsbescheides erfolgte Abwägung nicht mit der unter A.I.2. des Genehmigungsbescheides ausgesprochenen und eingehend begründeten Feststellung harmoniert, durch die das Vorhaben für planerisch zulassungsfrei erklärt wird. Diese Unstimmigkeit zwischen dem Entscheidungssatz des Genehmigungsbescheides und Teilen der gegebenen Begründung ändert jedoch weder etwas an der Eindeutigkeit der verfügten Regelung (§§ 133, 157 BGB) noch etwas daran, dass das Vorgehen nach § 8 Abs. 3 LuftVG der Antragsgegnerin notwendig die Erkenntnis versperrt hat, in wertender Ausfüllung eines planerischen Gestaltungsspielraums über das "Ob" sowie "Wie" der Stoppbahnen entscheiden zu dürfen und zu müssen. Jedenfalls entkräften die im Genehmigungsbescheid enthaltenen Ausführungen zur Abwägung nicht den Aussagegehalt der angegriffenen Feststellung und belegen nicht, dass die Antragsgegnerin sich entgegen der im Entscheidungssatz fixierten Regelung ihrer Entscheidungsmöglichkeiten bewusst und außerdem entschlossen gewesen wäre, ihre objektiv gegebenen Entscheidungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Die Würdigung der Lärmsituation seitens der Antragsgegnerin und die Erwägung, auf eine Ermittlung der durch die Stoppbahnen bedingten Lärmmehrbelastung könne verzichtet werden, deuten im Gegenteil darauf hin, dass die Antragsgegnerin der im Hinblick auf den Tragfähigkeitskennwert nach eigenem Verständnis zwingenden Abwägung nach ihrem Dafürhalten für das Ergebnis unerhebliche Formulierungen im Hinblick auf die Stoppbahnen hinzugefügt hat. Auf Fragen der Fehlerhaftigkeit bzw. Fehlerfreiheit der Abwägung ist daher an dieser Stelle nicht einzugehen.
Eine zur Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides führende Verletzung von Rechten der Antragstellerin als Folge des Verstoßes gegen § 8 Abs. 3 LuftVG liegt nahe, ist zumindest zureichend wahrscheinlich. Allerdings zieht das Unterbleiben einer an sich notwendigen Planfeststellung oder Plangenehmigung die Aufhebung der Entscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG nicht ohne Rücksicht auf das Ergebnis in der Sache nach sich. Die Wahl der Verfahrensart gehört zu den Anforderungen des Verfahrensrechts, die Schutz allein im Hinblick auf die Verwirklichung einer materiell-rechtlichen Rechtsposition gewähren. Auswirkungen in der Sache hat ein Verstoß gegen Verfahrensbestimmungen dann, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Entscheidung ohne den Verfahrensfehler anders ausgefallen wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1998 - 11 A 14.98 -, NVwZ-RR 1999, 296.
Diese Möglichkeit besteht. Sie folgt daraus, dass bei zutreffender Erkenntnis der Wesentlichkeit der Änderung des Flugplatzes durch die Stoppbahnen eine Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin erforderlich gewesen wäre, was notwendig mit Entscheidungsalternativen einhergegangen wäre. Diese Alternativen sind nicht nur abstrakt denkbar, sondern aufgrund der oben angesprochenen Bedenken gegen die ordnungsgemäße inhaltliche Bewältigung der Fluglärmproblematik konkret greifbar. Bei sachgerechter Ermittlung der vorhabenbedingten Zunahme des Fluglärms und bei hierauf aufbauender fehlerfreier Abwägung hätte sich die Antragsgegnerin zumindest mit der Frage anderer bzw. zusätzlicher Lärmschutzauflagen zum Ausgleich von Mehrbelastungen befassen können und müssen. Es ist nicht erkennbar, dass die Grenzziehung für die Zuerkennung passiven Lärmschutzes - Dauerschallpegel von mehr als 65 dB(A) - anhand von nach Lage der Dinge allein vertretbaren Gewichtungen vorgenommen worden ist und eine für die Umgebung des Flugplatzes günstigere Lärmschutzkonzeption rechtlich zu beanstanden wäre. Einer Ergänzung im Sinne des § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG ist die Entscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG nicht zugänglich, weil hier voraussetzungsgemäß Schutzvorkehrungen zum Ausgleich widerstreitender Belange nicht erforderlich sein können und damit rechtlich nicht zulässig sind. Die fehlende normative Festlegung der Zumutbarkeit von Fluglärm bringt es mit sich, dass die Zumutbarkeitsgrenze im Einzelfall anhand der konkreten Gegebenheiten zu bestimmen ist. Die Antragsgegnerin ist des Weiteren nicht gehindert, in Ausfüllung ihres planerischen Ermessensspielraums über das Lärmschutzniveau hinauszugehen, das aus der äußersten Grenze der gerechten Abwägung abzuleiten ist.
Hiervon wird in konkreter Weise auch die Antragstellerin betroffen, weil zum Abwägungsmaterial rechtlich geschützte Belange der Antragstellerin gehören. Sie verweist, was ihr Betroffensein durch die vorhabenbedingte Änderung des Fluggeschehens anbelangt, auf Beeinträchtigungen ihrer Bauleitplanung und des Betriebs kommunaler Einrichtungen. Im Vordergrund ihres Vortrags stehen die lärmmäßigen Auswirkungen des Vorhabens auf die N. -Grundschule, die sich im Stadtteil F. etwa 4 km vom südöstlichen Ende der Start- und Landebahn entfernt in enger Nähe zur Fluggrundlinie befindet. Ausgehend davon, dass gemeindliche Einrichtungen unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Planungshoheit eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen dann vermitteln, wenn sie erheblich beeinträchtigt werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 1999 - 4 C 3.98 -, a.a.O.,
hat der Senat in dem die Genehmigung vom 7. Juli 1995 betreffenden Verfahren gleichen Rubrums,
Urteil vom 26. August 1999 - 20 D 85/99.AK -,
im Hinblick u.a. auf Funktionsbeeinträchtigungen der N. -Grundschule ein Abwehrrecht der Antragstellerin gegen das seinerzeitige Vorhaben nicht anerkannt. Diese Beurteilung wird sich, was das Vorliegen jedenfalls in die Abwägung einzustellender Belange der Antragstellerin angeht, bei summarischer Prüfung nicht auf das Vorhaben der Stoppbahnen übertragen lassen; in Würdigung der nunmehr in Frage stehenden Lärmbelastung wird die Abwägungserheblichkeit nachteiliger Wirkungen der Lärmzunahme auf die zweckentsprechende Nutzung der Schule voraussichtlich zu bejahen sein. Die Funktionsfähigkeit einer Schule wird durch Fluglärm u.a. unter dem Blickwinkel von Störungen der Möglichkeit zur Kommunikation betroffen. Insoweit hat der Senat sich bislang, auch in dem die Genehmigung vom 7. Juli 1995 betreffenden Klageverfahren, an Maximalpegeln von 55 dB(A) (innen) orientiert. Der Gutachter X. hat in Ergänzung seines Gutachtens vom 7. August 1996 den Standort der N. -Grundschule einer eigenständigen Einzelpunktbetrachtung (Einzelpunkt 30) unterzogen. Die generelle Einschätzung des Gutachters für F. (Einzelpunkt 24), der Übergang zu Flugbewegungen mit Flugzeugen der Klasse S5 werde sich dahin auswirken, dass die wesentlichen Lärmanteile in diesem Gebiet von Flügen der Klasse S5 verursacht würden (Seite 18 f. des Gutachtens), schlägt sich in der ergänzenden Stellungnahme zur N. - Grundschule vom 10./11. September 1997 dahingehend nieder, dass für den Einzelpunkt 30 nunmehr ein äquivalenter Dauerschallpegel von 54,0 dB(A) und ein mittlerer Maximalpegel von 74,7 dB(A) ermittelt worden sind. Diese Werte übersteigen die entsprechenden Ergebnisse der Lärmprognose für die Genehmigung vom 7. Juli 1995 (52,2 dB(A) bzw. 71,8 dB(A)) um 1,8 dB(A) bzw. 2,9 dB(A). Der Anteil der Maximalpegel von 70 dB(A) und mehr, der bei leicht geöffneten Fenstern in Innenräumen unter Berücksichtigung der üblichen Dämmwirkung von Fenstern Lärmbelastungen in der Größenordnung von 55 dB(A) und mehr hervorrufen kann, bleibt mit 20,8 % bzw. 20,7 % annähernd gleich. Indessen verändert sich die Verteilung der einzelnen Pegelwerte innerhalb dieses Anteils in Richtung auf deutlich stärkere Belastungen. Die Zahl lauterer Einzelschallereignisse nimmt in der Weise zu, dass der Anteil der Pegel von 80 dB(A) und mehr von 1,6 % auf 7,5 % steigt, wobei erstmals Pegel zwischen 85 und 90 dB(A) auftreten und sogar einen Anteil von 4 % erreichen. Danach dürfte zwar das Maß der Dauerschallbelastung weiterhin nicht für nachhaltige nachteilige Auswirkungen des Fluglärms auf die Erfüllung der Zweckbestimmung der Schule sprechen, wenngleich nicht außer Acht gelassen werden darf, dass etwa in der im Jahre 2000 vom Umweltbundesamt herausgegebenen Stellungnahme "Fluglärmwirkungen" eine Verschärfung der Anforderungen gegenüber früheren Maßstäben vorgeschlagen wird. Ungeachtet dessen kann jedenfalls die Zahl der Schallereignisse, die Störungen des Unterrichts in den Räumen der N. - Grundschule auslösen können, nicht mehr als bloß unbedeutend und für die Abwägung zu vernachlässigen außer Betracht bleiben. Abgesehen davon, dass in Innenräumen der Störgeräuschpegel nach der angesprochenen Stellungnahme des Umweltbundesamtes besonders für Kinder, vor allem solche jüngeren Alters, erheblich niedriger anzusetzen ist als in der Praxis bislang geschehen, bedingt die steigende Häufigkeit der auffällig lauten und damit kurzfristig sehr störintensiven Schallereignisse, dass nicht mehr von relativ seltenen Geschehnissen gesprochen werden kann, auf die gemeinhin und unproblematisch mit dem bloßen Schließen von Fenstern adäquat reagiert zu werden pflegt. Vorsorglich sei angemerkt, dass mit der sich danach ergebenden Abwägungserheblichkeit der Lärmschutzbelange der Antragstellerin hinsichtlich der N. -Grundschule noch nicht die Frage beantwortet ist, ob bzw. wie dieser Belang abwägend überwunden werden kann. Nach dem Vorstehenden kann dahingestellt bleiben, ob die Antragstellerin auch in sonstiger Hinsicht abwägungserheblich in ihrer Planungshoheit betroffen ist und ob sie zusätzlich als Eigentümerin etwa der von ihr genannten Schul- und Kindergartengrundstücke wie ein privater Grundstückseigentümer in der Nachbarschaft eines lärmemittierenden Vorhabens nach den allgemeinen Maßstäben,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 (391),
beanspruchen kann, dass ihre Lärmschutzbelange in der Abwägung ordnungsgemäß Berücksichtigung finden.
Demgegenüber wird der Widerspruch der Antragstellerin dagegen, dass der in der Genehmigung vom 24. Oktober 1968 auf "LCN 25" festgesetzte Tragfähigkeitskennwert durch das Merkmal "PCN 30" ersetzt wird (A.I.1. des Genehmigungsbescheides), voraussichtlich nicht zur Aufhebung dieser Regelung führen. Eine Verletzung von Rechten der Antragstellerin wegen eines Verstoßes gegen Verfahrensvorschriften ist insoweit nicht wahrscheinlich. Zwar dürfte Überwiegendes dafür sprechen, dass an Stelle des von der Antragsgegnerin durchgeführten Genehmigungsänderungsverfahrens nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren nach § 8 Abs. 1 oder Abs. 2 LuftVG geboten war, da die Festlegung des Tragfähigkeitskennwertes ebenfalls als Regelung über die Änderung der baulichen Anlage des Flugplatzes zu verstehen sein dürfte. Das kann aber dahinstehen; denn auf den dann sich ergebenden Verstoß gegen § 8 LuftVG könnte die Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides nicht gestützt werden. Den konkreten Umständen sind keine zureichenden Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin aufgrund eines Verfahrens nach § 8 Abs. 1 oder Abs. 2 LuftVG anders, zu Gunsten der Antragstellerin, entschieden hätte; die Antragstellerin zeigt eine solche Möglichkeit nicht substantiiert auf. Die Antragsgegnerin hat die Gestaltung des Verfahrens einem Planfeststellungsverfahren - ohne Erörterungstermin - angenähert, vor allem die in ihrem Aufgabenbereich betroffenen Träger öffentlicher Belange beteiligt sowie die Öffentlichkeit im Wege der öffentlichen Bekanntmachung, der Auslegung der Antragsunterlagen sowie der Möglichkeit der Anbringung von Anregungen und Bedenken angehört. Die Antragsgegnerin hat ferner die von der Beigeladenen erstellte Flugbetriebsprognose sowie Erkenntnisse aus dem Verfahren zur Genehmigung vom 7. Juli 1995 herangezogen und sich anhand des öffentlich ausgelegten fluglärmtechnischen Gutachtens X. vom 7. August 1996 einen Überblick über die zu erwartende Fluglärmbelastung der Umgebung des Flugplatzes verschafft. Die Entscheidung hat die Antragsgegnerin schließlich in planerischer Abwägung getroffen. Soweit die von der Antragsgegnerin ausgewerteten Unterlagen keinen oder keinen zutreffenden Aufschluss über entscheidungserhebliche Gesichtspunkte geben mögen, ist nicht zu erkennen, dass der hieraus folgende Mangel des Fehlens einer vollständig und richtig ermittelten Sachverhaltsgrundlage für die Abwägungsentscheidung ursächlich auf das Unterbleiben eines Verfahrens nach § 8 LuftVG zurückgeht. Die Einschätzung des Aussagewertes der im Verfahren nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG beigezogenen Unterlagen durch die Antragsgegnerin ist nicht verknüpft mit den Besonderheiten des durchgeführten Verfahrens im Verhältnis zu einem Verfahren nach § 8 LuftVG. Es gibt auch keinen tatsächlich greifbaren Anhalt dafür, dass bei dem in einem Planfeststellungsverfahren durchzuführenden Erörterungstermin neue oder zusätzliche Umstände hervorgetreten wären, die auf eine andere, für die Antragstellerin günstigere Gewichtung abwägungserheblicher Belange hingewiesen oder wenigstens der Antragsgegnerin Veranlassung zu weiterer Sachverhaltsaufklärung gegeben hätten. Soweit inhaltliche Mängel der Abwägung in Rede stehen - worauf noch einzugehen ist -, ist auch vor dem Hintergrund möglicher Ansprüche der Antragstellerin auf ergänzende Schutzauflagen nicht erkennbar, dass diese Mängel gerade darauf beruhen, dass ein Verfahren nach § 8 LuftVG nicht durchgeführt worden ist. Mit der Kritik, die die Antragstellerin gegen den auf die Kausalität eines Verfahrensfehlers für die Sachentscheidung abhebenden rechtlichen Prüfungsansatz vorbringt, hat sich der Senat in dem die Genehmigung vom 7. Juli 1995 betreffenden Verfahren gleichen Rubrums eingehend befasst; der Vortrag der Antragstellerin enthält keine Gesichtspunkte, die den Senat im vorliegenden Verfahren veranlassen könnten, von seiner bisherigen Rechtsauffassung abzurücken. Insbesondere ergibt sich aus der Behauptung, die Tragfähigkeit der Start- und Landebahn bleibe in tatsächlicher Hinsicht hinter dem Tragfähigkeitskennwert zurück bzw. die Tragfähigkeit sei erst durch die 1995/96 durchgeführten Sanierungsmaßnahmen derart erhöht worden, dass sie dem Tragfähigkeitskennwert genüge, kein zureichender Anhaltspunkt für die Annahme, dass den materiellen Rechten der Antragstellerin ausschließlich oder doch zumindest besser in dem von ihr befürworteten Verfahren nach § 8 LuftVG hätte Geltung verschafft werden können. Die Antragstellerin enthält sich auch diesbezüglich jeder Präzisierung möglicher positiver Auswirkungen eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens auf ihre materiellen Rechtspositionen; vor allem benennt sie keine eigenen abwägungserheblichen Belange, die als Folge gerade des stattgefundenen Genehmigungsverfahrens nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG außer Acht gelassen oder fehlgewichtet worden sind.
Auch das Beteiligungsrecht, das kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften in einem luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren zusteht, gibt keinen Anspruch auf Beteiligung in dem eigentlich "richtigen" Verfahren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 1993 - 4 B 68.93 -, Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 1.
Dass die Antragstellerin nicht in einer ihrem Beteiligungsrecht faktisch genügenden Weise zur Änderung des Tragfähigkeitskennwertes angehört worden ist, obwohl die Antragsgegnerin ihr unter Übermittlung der Antragsunterlagen Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt hat, ist nicht ersichtlich. Soweit die Antragstellerin eine unzureichende Beteiligung darin sieht, dass sie nicht zu den für eine Umweltverträglichkeitsprüfung erheblichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt angehört worden sei, bezieht sie sich auf die hinsichtlich der Stoppbahnen stattgefundene Einzelfalluntersuchung. Hinsichtlich des Tragfähigkeitskennwertes sind eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder eine Einzelfalluntersuchung, zu der die Antragstellerin hätte Stellung nehmen können, nicht durchgeführt worden. Dass eine Verletzung des Beteiligungsrechts aus dem Absehen von einer solchen Prüfung folgen könnte, trägt die Antragstellerin selbst nicht vor. Soweit die Antragstellerin als Verletzung ihres Beteiligungsrechts beanstandet, dass ihr die gutachterliche Stellungnahme X. vom 10./11. September 1997 zur Fluglärmbelastung der N. -Grundschule im Verwaltungsverfahren nicht zur Kenntnis gebracht worden ist, ist eine Rechtsbeeinträchtigung nicht erkennbar. Die gutachterliche Stellungnahme war nicht erforderlich, um der Antragstellerin ihr Betroffensein durch das Vorhaben vor Augen zu führen und sie in die Lage zu versetzen, ihr Interesse an einer frühzeitigen und sachgerechten Äußerung zu den von der Änderung des Tragfähigkeitskennwertes berührten kommunalen Belange zu wahren. Die Stellungnahme vom 10./11. September 1997 diente dazu, dem von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand der Lärmbeeinträchtigung der N. -Schule detailliert nachzugehen und die allgemeinen gutachterlichen Aussagen vom 7. August 1996 in Verdichtung des Netzes der gutachterlich bereits betrachteten Einzelpunkte speziell hinsichtlich der Schule abzurunden. Das Bestreben der Antragstellerin, über die durch das Gutachten X. vom 7. August 1996 vermittelten Kenntnisse u.a. von der gutachterlichen Methodik und von den zentralen Ansatzpunkten hinaus auch von der ergänzenden gutachterlichen Abschätzung zu erfahren, betrifft deshalb nicht Informationen über Art und Umfang des Vorhabens, die für eine fundierte Stellungnahme der Antragstellerin notwendig waren, sondern lediglich die Aufklärung über einen zur inhaltlichen Prüfung des von der Antragstellerin bereits vorgebrachten kommunalen Belangs zusätzlich ermittelten Umstand. Ebenso wenig liegt eine Verletzung des Beteiligungsrechts der Antragstellerin darin, dass ihr die Äußerungen der Beigeladenen zu den vorgebrachten Einwänden nicht zur Stellungnahme zugeleitet worden sind. Tatsachen, die darauf schließen lassen könnten, dass die Antragstellerin speziell durch die Erwiderung der Beigeladenen auf die vorgebrachten Einwendungen in die Lage hätte versetzt werden müssen, ihre Belange interessengerecht an die Antragsgegnerin heranzutragen, sind nicht gegeben. Die Absicht der Antragstellerin, die Äußerungen der Beigeladenen "ausräumen" zu können, zielt auf die Teilhabe an einem umfassenden Meinungsaustausch über die Zulassung des Vorhabens und geht über das hinaus, was an Ansprüchen aus dem kommunalen Beteiligungsrecht abgeleitet werden kann.
Die konkrete Möglichkeit einer anderen Sachentscheidung wird auch nicht hinsichtlich des Unterbleibens einer Umweltverträglichkeitsprüfung deutlich; es sind keine Tatsachen dafür zu Tage getreten, dass durch eine Umweltverträglichkeitsprüfung tatsächlich nicht oder nur unzureichend berücksichtigte, entscheidungserhebliche Umweltbelange in das Blickfeld der Antragsgegnerin gerückt worden wären oder an Gewicht im Rahmen der Abwägung gewonnen hätten. Diese Annahme wird bestätigt durch die von der Antragsgegnerin hinsichtlich der Stoppbahnen aufgrund der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a, Abs. 3, Anhang II Nr. 10 d, Nr. 13 der UVP- Richtlinie in der Fassung der UVP-Änderungs-Richtlinie vom 14. März 1997) durchgeführte Einzelfalluntersuchung. Die Antragsgegnerin ist insoweit zum Ergebnis gelangt, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei nicht notwendig, und hat hierbei die prognostizierte Fluglärmmehrbelastung in vollem Umfang den Stoppbahnen zugerechnet. Unter dem Blickwinkel der für eine Umweltverträglichkeitsprüfung wesentlichen und der von der Antragsgegnerin bei der Einzelfalluntersuchung berücksichtigten Kriterien (Art. 4 Abs. 3, Anhang III der UVP- Richtlinie in der Fassung der UVP-Änderungs-Richtlinie) weisen die Stoppbahnen und die Anhebung des Tragfähigkeitskennwertes auch keine bedeutsamen Unterschiede auf, die darauf schließen lassen könnten, dass hinsichtlich des Tragfähigkeitskennwertes eine abweichende Auffassung der Antragsgegnerin im Bereich des konkret Möglichen liegen würde. Beide Vorhaben zielen auf den vermehrten Einsatz schwererer und größerer Flugzeuge - hauptsächlich Strahlflugzeuge - auf dem Flugplatz ab und setzen, um dieses Ziel zu erreichen, an für das zulässige Start- und Landegewicht des jeweiligen Flugzeugs herausragend wichtigen Faktoren der Beschaffenheit der Start- und Landebahn an.
In materieller Hinsicht ist die Genehmigung des neuen Tragfähigkeitskennwertes in Abwägung der einander wiederstreitenden Belange ergangen; ein Abwägungsmangel mit der Folge einer Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides ist nicht festzustellen. Der geltend gemachten Beeinträchtigung städtischer Planungen und Einrichtungen durch Fluglärm ist entgegenzuhalten, dass dem planerischen Mangel unzureichenden Lärmschutzes typischerweise mit Schutzauflagen (§ 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG) begegnet werden kann. Ein Mangel des planerischen Lärmschutzkonzeptes kann nur dann die Aufhebung einer Planungsentscheidung nach sich ziehen, wenn er für die Planungsentscheidung von so großem Gewicht ist, dass dadurch die Ausgewogenheit der Gesamtplanung oder eines abtrennbaren Planungsteils überhaupt in Frage gestellt wird. Ist das nicht der Fall, besteht für den Lärmbetroffenen ein gerichtlich mittels eines Verpflichtungsbegehrens zu verfolgender Anspruch auf ergänzende Anordnung von Schutzauflagen - ggf. auf Entschädigung in Geld nach Maßgabe des § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG -, jedoch kein Anspruch auf Aufhebung der Planungsentscheidung. Dieser für Planfeststellungsbeschlüsse entwickelte Grundsatz,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 1998 - 11 VR 9.97 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 14,
findet bei einer Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, die die in Frage stehenden Änderungen luftverkehrsrechtlich abschließend zulässt und bei der es sich deshalb gleichermaßen um eine planerische Abwägungsentscheidung handelt, ebenfalls Anwendung.
Vgl. Senatsurteil vom 17. September 1998 - 20 A 3483/91 - m.w.N.
Die Antragstellerin trägt nichts dafür vor, dass die Gesamtkonzeption der Planung, den Flugplatz unter Beibehaltung der für seine Nutzbarkeit besonders wichtigen Länge der Start- und Landebahn zu ertüchtigen und hierdurch seine Auslastung durch schwerere bzw. größere Flugzeuge zu steigern, durch das Absehen von zusätzlichem aktiven oder passiven Lärmschutz aus Anlass des Genehmigungsbescheides bedingt wäre. Auch das Vorbringen der übrigen Beteiligten und der Inhalt der Verwaltungsvorgänge lassen nicht den Schluss zu, dass die bisherige Ausgestaltung des Lärmschutzkonzeptes (A.II.1. des Genehmigungsbescheides) ausschlaggebende Bedeutung besitzt für die Planung insgesamt. Insbesondere ergibt sich zumal in Anbetracht der nach dem fluglärmtechnischen Gutachten X. vom 7. August 1996 in Rede stehenden Lärmbelastungen der Umgebung kein aussagekräftiger Hinweis darauf, dass die Zulassung des Vorhabens damit steht und fällt, ob die Beigeladene hierfür den "Preis" von Lärmminderungsmaßnahmen erbringen muss. Die Zweifel der Antragstellerin daran, dass das Vorhaben vernünftigerweise geboten ist ("Planrechtfertigung"), sind entscheidungserheblich nicht für sich genommen, sondern im Zusammenhang mit der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abwägung unter Einbeziehung der Immissionsschutzbelange der Antragstellerin, also vor allem dafür, ob die Lärmproblematik ordnungsgemäß bewältigt worden ist. Der Bedarf an Regionalluftverkehr unter Einschluss des geänderten Tragfähigkeitskennwertes ist, bezogen auf Rechte der Antragstellerin, ein Kriterium für die Bestimmung des Gewichts der in die Abwägung zu Gunsten des Vorhabens einzustellenden Belange. Ein Fehlen des Bedarfs für das Vorhaben berührt als solcher geschützte Belange der Antragstellerin nicht. Hinsichtlich des außerdem angeführten Risikos von Kollisionen fliegender Flugzeuge und hieraus erwachsender Gefahren für die Antragstellerin sind Anhaltspunkte, die die vom Senat im Verfahren betreffend die Genehmigung vom 7. Juli 1995 insoweit vertretene Rechtsauffassung erschüttern könnten, nicht vorgebracht worden oder sonst erkennbar; in der Antragsschrift kommt die Antragstellerin auf diesen Gesichtspunkt auch nicht mehr zurück.
Soweit der Widerspruch der Antragstellerin die Änderung der Auflage II.9 der Genehmigung vom 7. Juli 1995 betrifft (A.I.3. des Genehmigungsbescheides), wird er voraussichtlich nicht zur Aufhebung des Genehmigungsbescheides führen. Durch die Auflage wird die Beigeladene verpflichtet, erneut ein physikalisches Fluglärmgutachten vorzulegen, und zwar spätestens zum 1. Januar 2010, und früher, wenn die dem Gutachten X. vom 7. August 1996 zugrunde liegenden Eckpunkte der Flugbetriebsprognose überschritten werden. Damit soll die Auflage als Bestandteil des Lärmschutzkonzeptes sicherstellen, dass die Antragsgegnerin von Steigerungen der Fluglärmbelastung über das prognostizierte Maß hinaus Kenntnis erlangt und gegebenenfalls regelnd eingreifen kann. Da das Lärmschutzkonzept als ein Element und Ergebnis planerischer Abwägung nur entweder mit der Genehmigung vom 7. Juli 1995 oder mit der vorliegend angefochtenen Genehmigung der Änderung des Tragfähigkeitskennwertes verbunden sein kann, ist bei etwaigen Mängeln nach den vorstehenden Ausführungen von vornherein an Stelle eines Aufhebungsanspruchs lediglich ein Anspruch auf Verbesserung des Lärmschutzkonzepts um Lärmschutzmaßnahmen in Erwägung zu ziehen. Im Übrigen ist die Beigeladene mit dem Gutachten X. vom 7. August 1996 der Auflage in ihrer ursprünglichen Fassung nachgekommen, nachdem die dort festgelegte Zahl von 200 Instrumentenflugbewegungen mit Strahlflugzeugen im Flugbetrieb überschritten worden war.
Das Gewicht, das den Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin bei der Interessenabwägung nach §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO zukommt, wird durch sonstige Umstände nicht aufgewogen. Es gibt keinen zureichenden Grund, der Beigeladenen die Ausnutzung des Tragfähigkeitskennwertes trotz der wahrscheinlichen Erfolglosigkeit des Anfechtungsbegehrens zu verwehren. Es besteht auch kein Anlass, der Beigeladenen trotz des absehbaren Ausgangs des Widerspruchsverfahrens bezüglich der Stoppbahnen die Möglichkeit der Aufnahme eines Flugbetriebs unter Berücksichtigung der Stoppbahnen zu eröffnen. Auf Seiten der Antragstellerin ist hierbei zu berücksichtigen, dass sie die durch die Stoppbahnen bedingte zusätzliche Lärmbelastung während der nicht konkret absehbaren Dauer der sofortigen Vollziehung des Genehmigungsbescheides auch dann endgültig zu tragen hat, wenn ihrem Widerspruch stattgegeben wird. Die Entscheidung über den Widerspruch wirkt nur für die Zukunft und beendet außerdem den Streit nicht endgültig, weil sich hieran gegebenenfalls ein mehrjähriges Klageverfahren anschließt. Das Ausmaß der zusätzlichen Lärmbelastung ist nicht verlässlich ermittelt und geklärt. Es ist indessen, geht man von der mit dem angefochtenen Genehmigungsbescheid vorgebrachten Nachfrage nach auf das Vorhandensein der Stoppbahnen angewiesenem Flugverkehr aus, konkret spürbar. Zumindest wird der Antragstellerin das Risiko aufgebürdet, dass der Flugbetrieb den mit dem Vorhaben bezweckten und zu einer Verschärfung der Lärmsituation führenden Aufschwung nimmt. Dem Interesse der Antragstellerin, diese Verschärfung zu vermeiden, steht auf Seiten der Beigeladenen sowie der öffentlichen Infrastrukturbelange kein gleichwertiges Interesse gegenüber. Die Beigeladene hat den Regionalluftverkehr noch 1996 unter bestimmten Rahmenbedingungen gerade hinsichtlich der Startabbruchstrecke als aussichtsreich und reibungslos machbar aufgenommen. Ein überzeugender Grund dafür, dass diese Bedingungen dennoch nicht einmal mehr übergangsweise ohne schwerwiegende Nachteile hingenommen werden können und mit besonderer Dringlichkeit durch die Stoppbahnen verbessert werden müssen, fehlt. Andere Flugzeugmuster als bislang sollen nach den Angaben der Beigeladenen und der Antragsgegnerin nicht eingesetzt werden. Es ist nicht im Einzelnen dargetan worden, dass die bisherige Nutzlast der Flugzeuge sich tatsächlich in Einschränkungen an sich beabsichtigter Betriebsabläufe nennenswert bemerkbar gemacht hat. Die Beigeladene hat lediglich einen Flug genannt, bei dem ein hoher Auslastungsgrad und ein entfernt liegendes Flugziel zusammentrafen, ohne auch nur in Umrissen Tatsachen zu bezeichnen, denen entnommen werden könnte, dass dieses Ereignis als repräsentatives Beispiel für im täglichen Betrieb auftretende Unzulänglichkeiten gelten kann. Ebenso ist kein Beleg für die Annahme beigebracht worden, die Stoppbahnen würden sich gegenwärtig oder jedenfalls kurzfristig in einer entsprechenden Nachfrage niederschlagen und so die wirtschaftliche Lage der Beigeladenen spürbar verbessern bzw. das Fehlen von Stoppbahnen werde eine wirtschaftliche Auslastung des Flugplatzes mangels an einer Nutzung interessierter Luftverkehrsunternehmen von vornherein vereiteln. Der gesehene "Trend zum Jet" war Ausgangspunkt schon für das Gutachten X. vom 7. August 1996, das die Beigeladene und die Antragsgegnerin für aussagekräftig auch für den mit Hilfe der später (1999) als Vorhaben angezeigten Stoppbahnen abzuwickelnden Flugverkehr halten. Es ist nicht deutlich gemacht worden, dass die Stoppbahnen aufgrund von Einsichten, die nach Erarbeitung des Gutachtens X. vom 7. August 1996 erzielt worden sind, als zwingendes Erfordernis eines wirtschaftlich lebensfähigen Flugbetriebes auf dem Flugplatz und dessen "Etablierung" einzustufen sind. Soweit hierbei weniger die Erhöhung des Auslastungsgrades der Flugzeuge mit Passagieren als die Vergrößerung der Reichweite der Flugzeuge eine Rolle spielen sollte, gibt die Beigeladene die 1995 in der Flugbetriebsprognose verlautbarte örtliche Ausrichtung des Flugbetriebes auf, ohne hierfür in Würdigung der tatsächlichen Gegebenheiten eine Erläuterung zu geben und eine sofort oder doch alsbald abzudeckende Bedarfsituation aufzuzeigen. Die unter weitgehender Beibehaltung der Erwägungen im Genehmigungsbescheid vom 7. Juli 1995 vorgebrachte Argumentation im angefochtenen Genehmigungsbescheid, die verkehrspolitischen Aufgaben und die Entlastungsfunktion des Flugplatzes erforderten das Vorhaben, ist lediglich allgemeiner Ausdruck des Angebotscharakters des Vorhabens, nicht aber Ergebnis einer detaillierten Analyse, die die bisherige Entwicklung des Regionalluftverkehrs vor dem Hintergrund der hierbei 1995 angenommenen Eckpunkte sowie die mit dem Vorhaben realistischerweise zu erwartenden Marktchancen einbezieht. Sollte aufgrund der bisherigen Dauer der sofortigen Vollziehbarkeit des Genehmigungsbescheides Flugbetrieb unter funktionsgerechter Ausnutzung der Stoppbahnen aufgenommen worden sein, ist die Einräumung einer Übergangsfrist bis zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nicht angezeigt. Die Beigeladene hat auf eigenes Risiko gehandelt; die für die Ausnutzung der Stoppbahnen zentralen Umstände eines Starts sind umgehend durch Beeinflussung der Passagierzahl und/oder der Treibstoffaufnahme steuerbar. Welche Dispositionen auf der Grundlage des Genehmigungsbescheides lediglich "innerhalb eines angemessenen Zeitraums reversibel" sind, ist der von der Antragsgegnerin gegebenen Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht zu entnehmen.
Damit ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der zu den Stoppbahnen getroffenen Feststellungen wiederherzustellen. Jedoch besteht, soweit die Beigeladene von der Regelung zu A.I.2. Buchst. b des Genehmigungsbescheides bereits durch Umbau der Befeuerungsanlage Gebrauch gemacht hat, unabhängig von allem anderen jedenfalls kein zureichender Anlass, weitergehend im Sinne einer Regelung nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO die Rückgängigmachung der erfolgten Ausnutzung des Genehmigungsbescheides durch Wiederherstellung der Überflurbefeuerung anzuordnen. Dem Anliegen der Antragstellerin, nicht infolge der Einbeziehung der vormaligen "Sicherheitsflächen" in den Flugbetrieb mit zusätzlichem Fluglärm belastet zu werden, ist dadurch ausreichend Genüge getan, dass die Sicherheitsflächen weiterhin ausschließlich zu ihrem bisherigen Zweck und nicht als Stoppbahnen verwendet werden dürfen. Die Rechtmäßigkeit des Flugbetriebes insoweit erforderlichenfalls wirkungsvoll durchzusetzen, ist Aufgabe der behördlichen Überwachung des Flugplatzes. Derzeit ist eine Erforderlichkeit, zum Schutz der Antragstellerin vorsorglich einer möglichen rechtswidrigen Benutzung der Sicherheitsflächen tatsächlich durch die Überflurbefeuerung vorzubeugen, nicht zu erkennen; die behördliche Überwachungstätigkeit zur Gewährleistung rechtmäßiger Verhältnisse als "Augenwischerei" zu bezeichnen, entbehrt der für einen solchen Vorwurf unerlässlichen tatsächlichen Grundlage.
Hinsichtlich der Neufestsetzung des Tragfähigkeitskennwertes scheidet eine Auslegung oder Umdeutung des Antragsbegehrens dahingehend aus, dass die Antragstellerin jedenfalls hilfsweise den Erlass einer einstweiligen Anordnung in Bezug auf einen möglichen Anspruch auf Lärmschutzauflagen begehrt (§ 123 Abs. 1 VwGO). Für ein solches Rechtsschutzziel würde es absehbar an einem Anordnungsgrund fehlen. Eine einstweilige Anordnung, die der Antragstellerin für die Dauer des Widerspruchsverfahrens bzw. des sich anschließenden Klageverfahrens die in der Hauptsache erstrebte Rechtsposition vermitteln würde, würde die Hauptsache - wenn auch zeitlich befristet - vorwegnehmen. Die Hauptsache darf nur vorweggenommen werden, wenn dies zur Abwendung sonst drohender unzumutbarer Nachteile geboten ist. Derartige Nachteile für die Antragstellerin sind nicht zu befürchten; es ist der Antragstellerin zuzumuten, ihre Rechtspositionen im Hauptsacheverfahren zu wahren. Die Mehrbelastung der Antragstellerin mit Fluglärm als Folge des neuen Tragfähigkeitskennwertes wird nicht sogleich zu tatsächlich wahrnehmbaren Beeinträchtigungen führen. Die vom Gutachter X. ermittelte Fluglärmsituation ist für einen Flugbetrieb prognostiziert, mit dem erst in einigen Jahren gerechnet wird; Bezugspunkt des Gutachtens ist ein Bewegungsaufkommen im Regionalluftverkehr - mit Flugzeugen der Klassen P2 und S5 - von 7.800 Flugzeugen in den sechs verkehrsreichsten Monaten. Das derzeitige Aufkommen im Regionalluftverkehr bleibt zahlenmäßig hinter den Prognoseansätzen deutlich zurück. Der Strahlflugzeugtyp BAe-146/AVRO RJ, bei dem der bisherige Tragfähigkeitskennwert sich im Betrieb nachteilig ausgewirkt hat, wird dem Genehmigungsbescheid zufolge gegenwärtig ebenso wenig eingesetzt wie andere Strahlflugzeuge. Welche Erfolge das Bemühen der Beigeladenen um die Zunahme des Flugverkehrs, der den Wert "LCN 25" überschreitet, haben wird, ist ungewiss und wird sich erst in Zukunft erweisen. Nach jetzigem Stand ist auch nicht davon auszugehen, dass die Entscheidung in der Hauptsache nicht ergehen wird, bevor sich das prognostizierte Bewegungsaufkommen mit der hierdurch ausgelösten Lärmbetroffenheit der Antragstellerin verwirklicht hat. Es ist auch nicht zu erwarten, dass während der Dauer des Hauptsacheverfahrens vollendete Tatsachen geschaffen werden, die über den Zeitpunkt der Entscheidung in der Hauptsache hinauswirken. Sollte, was von der Beigeladenen und der Antragsgegnerin verneint wird, infolge des neuen Tragfähigkeitskennwertes der Einsatz bislang am Flugplatz nicht verkehrender Flugzeugtypen stattfinden und sollten Lärmschutzmaßnahmen gerade hiergegen zu ergreifen sein, lässt sich die Einbindung dieser Flugzeuge in den Flugbetrieb erforderlichenfalls rückgängig machen; hinsichtlich des Flugzeugtyps BAe-146/AVRO RJ ist eine Rückkehr zur früheren Praxis der Veränderung des Reifendrucks möglich.
Das Begehren der Antragstellerin, der Antragsgegnerin einstweilen die Veröffentlichung der Ausweisung der Stoppbahnen zu untersagen, zielt bei verständiger Auslegung darauf ab anzuordnen, während des vorliegenden Verfahrens von der Veranlassung der Bekanntmachung der verlängerten Startabbruchstrecke in den Nachrichten für Luftfahrer (§ 44 Abs. 2 und 3 LuftVZO) abzusehen, und ist gegenstandslos, weil die Antragsgegnerin die Veröffentlichung bereits unter dem 14. August 2000 - vor Stellung des vorläufigen Rechtsschutzgesuchs der Antragstellerin - veranlasst hat und die abschließende Bescheidung des Aussetzungsbegehrens durch den vorliegenden Beschluss jeglicher Zwischenregelung die Grundlage entzieht.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO und orientiert sich am jeweiligen Obsiegen bzw. Unterliegen der Beteiligten. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO
§§ 6 und 8 LuftVG
§§ 133, 157 BGB
§§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
§ 8 LuftVG
§ 1 FStrG
§ 25 LuftVG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 3 Satz 1, 10
Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO
§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 35 Abs. 1
der 1. DVOLuftBO
§ 24 Abs. 2 Satz 1 LuftBO
§ 38 Abs. 1 Nr. 1, 43 Abs. 2
Nr. 1, 47 Abs. 1 der 1. DVOLuftBO
§ 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1
der 1. DVOLuftBO
§ 8 Abs. 1
Satz 1, Abs. 2 LuftVG
§ 8 Abs. 3 Satz 2
Nr. 2 LuftVG
§ 9 Abs. 2
LuftVG
§ 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 2
VwVfG
§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und Abs. 3
LuftVG
§ 8 Abs. 2 LuftVG
§ 8 Abs. 3 LuftVG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG
§ 8 Abs. 3
LuftVG
§ 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG
§ 8 Abs. 1 oder Abs. 2
LuftVG
§ 8 Abs. 1 oder Abs. 2 LuftVG
§ 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 80 a
Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5
Satz 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 44 Abs. 2 und 3 LuftVZO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 101
NVwZ-RR
1991, 118
NVwZ-RR 1999,
296
BVerwGE 87, 332
20 D 85/96
4 C 3.98
5 S 1136/98
11 A 1.97
11 A 22.98
11 VR 16.00
4 B 249.89
20 B 675/98
11 A 14.98
20 D
85/99
4 C 51.89
4 B 68.93
11 VR 9.97
20 A 3483/91