Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-11, Aktenzeichen 16 K 9550/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:0411.16K9550.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks I.---------straße 58 in X. , Gemarkung F. Flur 277 Flurstück 84.
Das Grundstück ist mit einem Mehrfamilienhaus bebaut und an mehrere Parteien vermietet.
Es existieren zwei Grundstückszufahrten zu je einer Garage mit einer Durchfahrtbreite von 3,90 Meter jeweils seitlich vom Haus. Die Zufahrt besteht von der östlich verlaufenden I.---------straße aus. Nördlich und südlich des Hauseingangs befindet sich angrenzend an die zwei Garagenzufahrten ein Vorgarten. Zwischen Gehweg und Fahrbahn verläuft ein öffentlicher Parkstreifen, der sich fast durchgehend entlang der I.---------straße erstreckt. Auf der gegenüberliegenden Seite der I.---------straße sind schräg zum Straßenverlauf öffentliche Parkbuchten eingerichtet. Westlich des Grundstücks der Klägerin verläuft parallel zur I.---------straße eine Sackgasse, entlang derer fünf Mehrfamilienhäuser errichtet wurden.
Die Klägerin beabsichtigt auf der nördlichen Vorgartenfläche über eine Breite von 6 Metern zwei Stellplätze zu errichten.
Die Klägerin stellte deshalb am 13. April 2017 bei der Beklagten einen Antrag auf Genehmigung einer Grundstückszufahrt.
Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 27. April 2017 ab. Sie führte zur Begründung insbesondere aus, öffentliche Straßen dienten in erster Linie dazu, den Fahr- bzw. Fußgängerverkehr zu gewährleisten. Die innerörtlichen Straßen seien knapp bemessen und das „knappe Gut öffentliche Straße“ solle nicht durch zusätzliche Maßnahmen begrenzt werden. Da im Bereich der I.---------straße 58 bereits zwei Zufahrten zu privaten Parkeinrichtungen existierten, bestehe keine straßenrechtliche bzw. straßenverkehrliche Notwendigkeit, den öffentlichen Verkehrsraum zu verknappen, damit privilegierte Parkflächen auf Privatflächen entstünden und hierdurch Parkmöglichkeiten für die Allgemeinheit entfielen.
Hiergegen hat die Klägerin am 29. Mai 2017 Klage erhoben.
Sie erachtet die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis als ermessensfehlerhaft. Es sei zu berücksichtigen, dass es infolge der neu errichteten Mehrfamilienhäuser hinter ihrem Grundstück zu einer Verknappung der öffentlichen Parkplätze gekommen sei. Ferner seien die Mieter in ihrem Haus auf Parkmöglichkeiten angewiesen und hätten bei ihr um Schaffung von Stellplätzen gebeten. Es gebe für neun Mietparteien nur zwei Garagenstellplätze. Jede der beiden Garagen könne nur für einen Pkw genutzt werden. Sie habe sich im Vorfeld ihres Antrags bei der Bauberatung der Stadt X. erkundigt, wobei diese keine Probleme bei dem Vorhaben gesehen habe. Vielmehr sei ihr vorgeschlagen worden, die Anzahl der geplanten Stellplätze zu verdoppeln. Es sei auch zu bedenken, dass bei einem Neubau eines Wohnhauses mit neun Mietparteien die Schaffung von hinreichend Stellplätzen nach § 51 BauO NRW vorgeschrieben sei. Eine Verknappung des öffentlichen Verkehrsraums durch die Parkflächen auf ihrem Privatgelände trete nicht ein. Zwar entfalle eine Parkmöglichkeit für die Allgemeinheit durch die Zufahrt zu den geplanten Parkeinrichtungen. Allerdings werde von ihren Mietparteien bislang der öffentliche Verkehrsraum genutzt. Wenn zwei private Parkflächen geschaffen würden und hierfür nur ein öffentlicher Parkplatz entfalle, so parkten zwei ihrer Mieter nicht mehr im öffentlichen Raum. Mithin werde ein öffentlicher Parkplatz frei. Für die Schaffung der Stellplätze falle nur ein kleiner Teil des Vorgartens weg. Sie beabsichtige zudem, für die Stellplätze Rasengittersteine zu verwenden. Auf der Seite der Stellplätze verbleibe neben dem Eingang zusätzlich ein Längsstreifen für Pflanzen. In der I.---------straße seien bei zahlreichen Hausgrundstücken Stellplätze genehmigt worden; dies teilweise zeitnah zu ihrem Antrag. So seien beim Grundstück I.---------straße 56 Zufahrten zu drei Stellplätzen genehmigt worden. Das Grundstück I.---------straße 66 habe zwei Stellplätze und eine Garagenzufahrt. Das Grundstück I.---------straße 74/76 verfüge über Zufahrten für fünf Stellplätze.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 27. April 2017 zu verpflichten, ihr die beantragte Genehmigung zur Herstellung einer Grundstückszufahrt zum Grundstück I.---------straße 58 zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie stützt sich auf ihr Vorbringen aus dem ablehnenden Bescheid und trägt ergänzend vor, die geplante Zufahrt sei nicht erforderlich und damit schon im Rahmen des grundsätzlich geschützten Anliegergebrauchs nicht zu gewähren. Es handele sich nicht um eine Erstzufahrt. Auch das Parken gehöre zum öffentlichen Verkehr, dessen Sicherheit und Leichtigkeit durch § 20 Abs. 8 StrWG gewährleistet werden solle. Aufgrund der dichten Bebauung herrsche im Bereich der I.---------straße ein erhöhter Bedarf an Parkplätzen. Da vor Grundstückszufahrten sowie vor Bordsteinabsenkungen gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 und 5 StVO nicht geparkt werden dürfe, gehe bei Realisierung des Vorhabens der Klägerin mindestens ein weiterer öffentlicher Parkplatz verloren. Es käme zu Parkproblemen für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger seien und die nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügten. Zudem werde zusätzlicher Verkehr bei der Parkplatzsuche verursacht. Auch die Leichtigkeit der Parkplatzsuche gehöre zur Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs. Dass entsprechend der Kalkulation der Klägerin durch die Schaffung von zwei privaten Stellplätzen ein zusätzlicher öffentlicher Parkplatz frei werde, könne nicht berücksichtigt werden. Allein von Bedeutung sei, dass ein öffentlicher Parkplatz verloren gehe. Auch Belange des Straßen- und Stadtbildes seien betroffen. Die I.---------straße sei über die vorhandenen Zufahrten zu bestehenden Garagen hinaus geprägt durch die gärtnerisch genutzten Vorgärten. Die I.---------straße lebe in straßenbildlicher Hinsicht von diesen Vorgärten, welche durch die Anlegung von Stellplätzen zerstört würden. Auch aus städteplanerischer Sicht sei der Antrag der Klägerin somit abzulehnen. Für die Hausgrundstücke 66 und 74/76 seien keine Stellplätze bzw. in diesem Verfahren relevante Zufahrten genehmigt worden. Es müsse davon ausgegangen werden, dass diese illegal errichtet worden seien. Eine Ungleichbehandlung liege somit nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.
Der Bescheid der Beklagten vom 27. April 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Herstellung einer Gehwegüberfahrt zu der auf ihrem Grundstück geplanten Stellplatzfläche. Die Beklagte hat ihr Ermessen bei der Ablehnung auch nicht fehlerhaft ausgeübt, sodass auch ein Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ausscheidet, vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO.
Ein Anspruch auf Genehmigung der Gehwegüberfahrt ergibt sich weder aus § 38 VwVfG NRW noch aus dem Anliegergebrauch nach § 14a StrWG NRW noch besteht ein Anspruch auf Sondernutzung nach § 18 StrWG NRW. Ferner ergibt sich der Anspruch nicht aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer bestimmten Verwaltungspraxis.
Der Anspruch auf Genehmigung der Gehwegüberfahrt kann nicht auf § 38 VwVfG NRW gestützt werden. Eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen, bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Selbst wenn sich die Klägerin wie vorgetragen im Vorfeld ihres Antrags bei der Bauberatung der Stadt X. erkundigt hat und ihr mitgeteilt worden ist, es stehen dem Vorhaben keine Probleme entgegen, stellt dies allenfalls nur eine mündliche Zusicherung dar. Mündliche Zusicherungen entfalten keinerlei Verbindlichkeit, auch wenn durch sie ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist,
vgl. OVG Münster, Beschluss vom 02.11.2011 – 6 A 2677/10 –.
Der Straßenanliegergebrauch gemäß § 14a StrWG NRW rechtfertigt den geltend gemachten Anspruch ebenfalls nicht. Hiernach dürfen Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer öffentlichen Straße gelegen sind (Straßenanlieger), innerhalb der geschlossenen Ortslage die an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus benutzen, soweit diese Benutzung zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt oder in den Straßenkörper eingreift.
Die Anlegung der Zufahrt zu den beiden Stellplätzen überschreitet die Grenzen des § 14a Abs. 1 StrWG NRW, weil sie nicht erforderlich im Sinne dieser Bestimmung ist.
Straßenanliegergebrauch ist der Gebrauch, der zur Nutzung eines Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt und nicht in den Straßenkörper eingreift. Der Anliegergebrauch reicht grundsätzlich nur so weit, wie eine angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 1980 – VII C 32.77 – und Urteil vom 08. September 1993 – 11 C 38.92 –.
Gewährleistet sind danach vor allem der Zugang zur Straße und die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Straße her.
Die Frage, wann die Anlegung einer (weiteren) Zufahrt „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist, lässt sich nur auf Grund der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls unter Betrachtung der Situation, in die das Anliegergrundstück eingebunden ist, beantworten,
vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 1097/12 –.
Das Grundstück der Klägerin verfügt bereits über zwei Garagenzufahrten und damit über eine für seine bestimmungsgemäße Grundstücksnutzung erforderliche und ausreichende Zufahrt, um dem Anliegergebrauch nach § 14a StrWG NRW Genüge zu tun. Weitere Stellplätze vor dem Haus mit der dafür vorgesehenen Schaffung einer Zufahrt mögen aus Sicht der Klägerin zwar sinnvoll sein, für die angemessene Grundstücksnutzung ist die Klägerin aber nicht darauf angewiesen.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Sondernutzungserlaubnis durch die Beklagte gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW.
Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Diese hat ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßenrechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Die behördliche Ermessensausübung hat sich an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen: ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches). Auch die Erwägung, dass der ohnehin knappe Parkraum nicht noch weiter eingeschränkt werden soll, kann einen sachgerechten straßenbezogenen Ablehnungsgrund darstellen.
Vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 1097/12 –.
Danach liegt eine Ermessensreduktion auf Null, die für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch erforderlich ist, nicht vor. Die konkrete Ablehnung des klägerischen Antrags seitens der Beklagten ist nicht zu beanstanden.
Die Begründung der Beklagten in dem angegriffenen Bescheid, keine (weitere) Grundstücksüberfahrt zu genehmigen, weil hierdurch zusätzlich zu den bereits bestehenden Gehwegüberfahrten eine fortschreitende Einschränkung der öffentlichen Stellplätze entstehe, was eine erhebliche Verschlechterung der öffentlichen Parkraumsituation darstelle, ist nicht zu beanstanden. Diese Erwägungen lassen keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Denn sie haben einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, zu dem auch der ruhende Verkehr – das heißt das Parken – gehört, sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Anlieger und sonstigen Benutzer der Straße.
Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2017 – 11 A 2758/15 –.
Es ist zwar richtig, dass bei Schaffung zweier Stellplatzflächen Mietern der Klägerin eine private Parkplatzmöglichkeit gegeben wird und diese mit großer Wahrscheinlichkeit keine öffentlichen Parkflächen mehr für sich beanspruchen werden. Allerdings kann durch die Gehwegüberfahrt ein öffentlicher Parkplatz nicht mehr genutzt werden, so dass die Einrichtung der Zufahrt zu Lasten der Allgemeinheit geht.
Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten besteht im fraglichen Bereich ein Mangel an öffentlichem Parkraum. Dies ist angesichts des vorliegenden Lichtbildmaterials auch nachzuvollziehen, weil die nähere Umgebung durch eine dichte Bebauung geprägt ist. Zudem bestehen entlang der I.---------straße etliche Grundstückszufahrten, so auch die beiden Zufahrten zu den Garagen, die sich jeweils seitlich des Hauses der Klägerin befinden. Da vor Grundstücksein- und -ausfahrten sowie vor Bordsteinabsenkungen gemäß § 12 Abs. 3 Nrn. 3 und 5 StVO nicht geparkt werden darf, würde bei einer Realisierung des klägerischen Vorhabens im öffentlichen Verkehrsraum mindestens ein weiterer Parkplatz verloren gehen. Dies würde Parkprobleme für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger sind und nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, vergrößern und zusätzlichen Verkehr bei der Parkplatzsuche verursachen.
Ein Ermessensfehler ist auch nicht deshalb zu erkennen, weil die Beklagte § 51 Abs. 1 BauO NRW nicht in ihre Erwägungen mit eingestellt hat.
§ 51 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW schreibt vor, dass bei der Errichtung von baulichen Anlagen und anderen Anlagen, bei denen ein Zu- und Abgangsverkehr zu erwarten ist, Stellplätze oder Garagen hergestellt werden müssen, wenn und soweit unter Berücksichtigung der örtlichen Verkehrsverhältnisse und des öffentlichen Personenverkehrs zu erwarten ist, dass der Zu- und Abgangsverkehr mittels Kraftfahrzeug erfolgt (notwendige Stellplätze und Garagen).
Diese Vorschrift knüpft an den Vorgang des Errichtens an und damit an die erstmalige Herstellung einer baulichen Anlage. Die Entscheidung darüber, ob und wie viele notwendige Stellplätze und Garagen hergestellt werden müssen, ist folglich bei der Errichtung von baulichen Anlagen und anderen Anlagen zu treffen.
Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: Februar 2013, § 51 Rn. 24 und 29.
Nur im Falle einer wesentlichen Änderung einer Anlagen oder einer wesentlichen Änderung ihrer Benutzung, die vorliegend nicht gegeben sind, kann die Stellplatzpflicht neu zu betrachten sein, § 51 Abs. 2 BauO NRW. In diesem Fall ist der Stellplatzfehlbestand auszugleichen, der etwa durch zwischenzeitlich geänderte Vorschriften über die Anzahl der notwendigen Stellplätze entstanden ist.
Auch insoweit als die Beklagte ferner darauf verweist, dass der Vorgarten derzeit gärtnerisch gestaltet sei, und damit maßgeblich auf die optisch beeinträchtigende Wirkung parkender Fahrzeuge in den Vorgartenbereichen abstellt, ist kein Ermessensfehler festzustellen. Die Beklagte führt aus, die I.---------straße lebe in straßenbildlicher Hinsicht von diesen Vorgärten. Der Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes stellt einen Gesichtspunkt dar, den die Beklagte in ihre Ermessenserwägungen einstellen durfte.
Es besteht auch kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG. Denn dies setzt voraus, dass eine entsprechende Genehmigungspraxis besteht, von der lediglich im Fall der Klägerin ohne sachlichen Grund abgewichen wurde.
Dies ist nicht der Fall. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte in gleich gelagerten Fällen Genehmigungen für die Herstellung einer Gehwegüberfahrt erteilt hat. Hinsichtlich der auf den Grundstücken I.---------straße 66 und 74/76 befindlichen Stellplätze führte die Beklagte aus, dass Anträge auf Herstellung von PKW-Stellplätzen nicht vorliegen, diese Nutzung also nicht genehmigt ist. Soweit auf dem Grundstück I.---------straße 56 zwei Stellplätze vorhanden sind, resultiert auch hieraus kein Anspruch für die Klägerin. Die Anzahl der von der I.---------straße aus zugänglichen Abstellmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge auf dem Grundstück I.---------straße 56 entspricht derjenige der bei der Klägerin bereits vorhandenen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 51 BauO NRW
§ 38 VwVfG NRW
§ 14a StrWG NRW
§ 18 StrWG NRW
§ 167 VwGO
§ 20 Abs. 8 StrWG
§ 12 Abs. 3 Nr. 3 und 5 StVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 14a Abs. 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 12 Abs. 3 Nrn. 3 und 5 StVO
§ 51 Abs. 1 BauO NRW
§ 51 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 51 Abs. 2 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 2677/10
VII C 32.77
11 C 38.92
11 A 1097/12
11 A 2758/15