Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-17, Aktenzeichen 3 L 675/12
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2013:0417.3L675.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die teilweise Ablehnung der Übernahme der Schülerbeförderungskosten durch den Beklagten, die ihr dadurch entstehen, dass ihr Sohn eine Grundschule in einem anderen Landkreis besucht und begehrt deren vollständige Übernahme.
Der am (…) 2002 geborene Sohn der Klägerin leidet unter einer Lese-Rechtschreib-Schwäche (LRS). Er besuchte im Schuljahr 2010/2011 die 2. Klasse der Evangelischen Grundschule „Martin Luther“ in B-Stadt. Die Klägerin stellte ihn aufgrund schulischer Probleme einer Fachärztin für Kinder- und Jugendpsychiatrie vor, die zunächst eine „Rechtschreibschwäche auditiver Wahrnehmungsstörung, visuelle Wahrnehmungsstörung“ diagnostizierte und die Anwendung des Nachteilsausgleichs sowie sonderpädagogische Förderung empfahl. Später diagnostizierte sie eine dissoziierte Intelligenz. Der diagnostische Rechtschreibtest der Klasse 1 habe eine schwere Rechtschreibstörung ergeben. Das Kind solle in einer LRS-Spezialklasse beschult werden.
Am 08.11.2010 stellte die Klägerin beim Landesverwaltungsamt einen Antrag auf Beschulung des Kindes in einer LRS-Klasse. Die Förderung in der derzeit besuchten Grundschule genüge ihr nicht. Im Schulgebiet des Beklagten gebe es anders als im benachbarten Salzlandkreis keine Schule mit speziellen LRS-Klassen. Daher wolle sie ihren Sohn dort beschulen lassen. Das Landesverwaltungsamt ging von der Erfolglosigkeit des Antrags aus, weil das Modell spezieller LRS-Klassen auslaufe und alle staatlichen Grundschulen zu denselben Rahmenbedingungen eine integrative Förderung anbieten würden. Der Sohn der Klägerin könne auf eine staatliche Grundschule im Landkreis A-Stadt wechseln. Einen ablehnenden Bescheid erließ das Landesverwaltungsamt nicht.
Nach Einholung weiterer Gutachten mit teilweise divergierenden Diagnosen und Handlungsempfehlungen stellte die Klägerin am 15.03.2011 erneut einen Antrag auf Beschulung ihres Sohnes in der Grundschule „Am Pfeilergraben“ in E-Stadt, wo er eine Spezialklasse mit LRS-Förderung besuchen solle.
Mit Bescheid vom 18.03.2011 erteilte das Landesverwaltungsamt eine „Ausnahmegenehmigung nach § 41 (1) Schulgesetz“ und genehmigte den Antrag auf Umschulung des Kindes an die Grundschule „Am Pfeilergraben“ in E-Stadt mit Beginn des Schuljahres 2011/12. Zugleich wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass sie keinen Anspruch auf Erstattung zusätzlich entstehender Kosten habe. Am 20.04.2011 erließ das Landesverwaltungsamt einen „Genehmigungsbescheid zum Besuch der Fördergruppe LRS an der Grundschule „Pfeilergraben“ E-Stadt ab dem Schuljahr 2011/12“. Darin wurde mitgeteilt, dass das Kind der Klägerin in einem Verfahren hinsichtlich der Ermittlung von Förderbedarf aufgrund besonderer Schwierigkeiten beim Erlernen des Lesens und der Rechtschreibung überprüft worden sei. Im Ergebnis sei festgestellt worden, „dass die auch von Ihnen beobachteten Lernbeeinträchtigungen in einer partiellen Lernstörung bzw. Teilleistungsschwäche (LRS) begründet sind. Darüber wurden Sie bereits mündlich informiert. Entsprechend der Genehmigung der Beschulung außerhalb des Schulbezirks nach § 41 SchulG LSA kann ihr Sohn […] die integrative Fördergruppe 2 LRS an der Grundschule „Pfeilergraben“ E-Stadt besuchen. Ich möchte Sie bitten Kontakt mit der Schulleiterin, Frau F., aufzunehmen, um weitere Details zu besprechen.“ Seit dem 25.08.2011 besucht das Kind die Grundschule in E-Stadt.
Am 18.07.2011 beantragte die Klägerin formlos und am 09.08.2011 mit Formblatt beim Beklagten die Erstattung der Beförderungskosten für ihren Sohn. Dieser besuche entsprechend dem Genehmigungsbescheid die Fördergruppe 2 LRS der Grundschule Pfeilergraben in E-Stadt. Mit Bescheid vom 12.08.2011 bewilligte der Beklagte die Übernahme/Erstattung der Fahrtkosten für die Beförderung des Kindes vom Wohnort der Klägerin zur Grundschule in E-Stadt für das Schuljahr 2011/2012 ab August 2011 insoweit, wie sie bei Benutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln zur nächstgelegenen Schule entstehen würden. Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Die nächstgelegene Schule sei die Grundschule A-Stadt. Die Kosten für eine Wochen- oder Monatskarte nach A-Stadt (11,70 €/39,00 €) seien geringer als die für Karten nach E-Stadt (33,80 €/112,50 €).
Am 13.09.2011 hat die Klägerin dagegen Klage erhoben. Ihr Sohn könne nur in der Grundschule in E-Stadt seiner Einschränkung entsprechend gefördert werden. Dies sei auch mit Bescheiden des Landesverwaltungsamtes vom 18.03.2011 und 20.04.2011 festgelegt und genehmigt worden. Dabei handele es sich der Sache nach um die Anordnung des Schulbesuchs in E-Stadt. Da es im Bereich des Beklagten keine Schule mit entsprechenden Fördergruppen gebe, müsse auch die Schülerbeförderung nach E-Stadt übernommen werden. Eine Beförderung mit öffentlichen Verkehrsmitteln sei nicht möglich, da solche nicht regelmäßig zu den im Hinblick auf die Schulzeit notwendigen Zeiten verkehrten. Die Beförderung erfolge daher mit Privatwagen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr die Kosten der Schülerbeförderung für ihren Sohn (...)mit dem privaten Pkw zu der von diesem besuchten Grundschule „Am Pfeilergraben“ in E-Stadt im Schuljahr 2011/2012 pauschaliert zu erstatten und den Bescheid vom 12.08.2011 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Besuch der Schule in E-Stadt sei nicht angeordnet, sondern auf Antrag der Klägerin gestattet. Sie sei nur von der Verpflichtung entbunden worden, ihr Kind in A-Stadt beschulen zu lassen. Wortlaut, Inhalt und Entstehungsgeschichte der Genehmigungen sprächen gegen die Annahme einer „Anordnung“. Die Grundschule in E-Stadt sei keine Förderschule im Sinne des Gesetzes. Da Förderschulen zugunsten gemeinsamen Unterrichtens eingeschränkt werden sollen, verfüge der Beklagte nicht mehr über Förderklassen im Grundschulbereich, sondern berücksichtige besonderen Förderbedarf von Kindern mit Einschränkungen in anderer Weise im gemeinsamen Unterricht. Auch wenn das Kind in E-Stadt möglicherweise besser gefördert werden könne als in A-Stadt führe dies nicht zu einem Anspruch gegenüber dem Beklagten, den Transport nach E-Stadt abzusichern. Da die Beschulung nur auf Wunsch der Klägerin in E-Stadt stattfinde, sei diese auch selbst verantwortlich für die Bewältigung des Schulweges dorthin.
Mit Urteil vom 28.06.2012 verpflichtete das Verwaltungsgericht Halle – 6. Kammer - den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12.08.2011, soweit er dem entgegenstehe, der Klägerin die Kosten der Schülerbeförderung für ihren Sohn (...) zu der von diesem besuchten Grundschule „Am Pfeilergraben“ in E-Stadt im Schuljahr 2011/2012 bis zur Höhe der Kosten der teuersten Zeitkarte des öffentlichen Personennahverkehrs zu erstatten, die der Beklagte bei der Schülerbeförderung in seinem Gebiet zu erstatten habe. Der Anspruch der Klägerin auf Kostenerstattung folge aus § 71 Abs. 2 SchulG LSA i. V. m. der Schülerbeförderungssatzung des Beklagten vom 25.08.2008 i. d. F. der 2. Änderung vom 04.11.2009. Es sei davon auszugehen, dass der Sohn der Klägerin die Schule in E-Stadt aufgrund einer Anordnung der Schulbehörde besuche. Der Begriff der Anordnung sei mehrdeutig und auslegungsbedürftig. Er könne behördliche Entscheidungen im Allgemeinen oder im engeren Wortsinn eine (An-)Weisung im Sinne einer verbindlichen, befehlsähnlichen Aufforderung bezeichnen. Das SchulG LSA definiere den Begriff der „Anordnung“ nicht, auch die Gesetzesmaterialien böten keinen Aufschluss. Abzustellen sei daher für eine Auslegung des Begriffs der „Anordnung“ in § 71 SchulG LSA auf den Sinn und Zweck der Regelung über die Schülerbeförderung. Entscheidend sei für die „Anordnung“ des Besuchs einer anderen als der nächstgelegenen Schule, dass für den Schüler der Besuch dieser Schule im konkreten Fall nicht in Betracht komme und durch die Schulbehörde eine verbindliche Entscheidung über diese Frage getroffen werde. Auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung komme es hingegen nicht an, da der Beklagte daran gebunden sei. Ihm komme keine Verwerfungskompetenz zu.
Unzweifelhaft sei dies im Falle sonderpädagogischen Förderbedarfs, der zum Besuch einer von der Schulbehörde festzulegenden Förderschule führe. Der Besuch dieser Schule sei alsdann nicht nur gestattet, sondern verpflichtend. Es sei davon auszugehen, dass die Schulbehörde auch vorliegend zumindest mit dem Bescheid vom 20.04.2011 eine solche Regelung habe treffen wollen. Dies ergebe sich aus der Bezugnahme auf ein „Verfahren hinsichtlich der Ermittlung von Förderbedarf“ und dem Fehlen einer anderweitigen Rechtsgrundlage. Die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung deute darauf hin, dass sowohl eine begünstigende als auch eine belastende Regelung getroffen werden sollte. Die Verwendung der Begriffe „Genehmigung“ und „kann“ beruhten nur darauf, dass dem Bescheid ein Antrag der Klägerin auf Umschulung des Kindes vorausgegangen sei und der Behörde bekannt gewesen sei, dass die verbindliche Entscheidung den Wünschen der Klägerin in vollem Umfang entspreche.
Es handele sich bei einer Ausnahmegenehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA im Anwendungsbereich des § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA auch deshalb um eine „Anordnung“, weil auch in diesem Falle der Besuch der räumlich nächstgelegenen Schule ausscheide. Die Maßstäbe lägen höher als bei einer Ausnahmegenehmigung nach § 41 Abs. 2 Satz 2 SchulG LSA. Nur wenn der Besuch der nächstgelegenen Schule für den Schüler eine unzumutbare Härte darstelle, könne eine Ausnahme nach § 41 Abs. 1 Satz 1 SchulG LSA erteilt werden. So liege der Fall hier. Die in der Genehmigung zum Ausdruck kommende Unzumutbarkeit des Besuchs der Schule in A-Stadt führe zu einem Anspruch gegen den Beklagten auf Übernahme der Kosten für den Schülertransport nach E-Stadt.
Jedenfalls müsse § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA entsprechend Anwendung finden, wenn man den Begriff der „Anordnung“ enger verstehe und nur eine gegen den Willen des Betroffenen gerichtete Entscheidung darunter fasse. Dann kämen grundsätzlich nur Entscheidungen nach § 39 Abs. 2, Abs. 1 SchulG LSA (Besuch von Förderschulen) als „Anordnung“ in Betracht, so dass Fälle unberücksichtigt blieben, in denen Schüler sich in einer vergleichbaren „Zwangslage“ befänden, weil sie aus objektiven Gründen die örtlich nächstgelegene Schule nicht besuchen könnten, etwa wegen besonderer Konflikte in der Schule oder der Verhängung von Ordnungsmaßnahmen. Ordnungsmaßnahmen nach § 44 Abs. 4 Nr. 4 SchulG LSA etwa treffe nicht die Schulbehörde, sondern die Klassenkonferenz, die lediglich einer Genehmigung der Schulbehörde bedürfe. Gleichwohl sei das Kind an dem weiteren Besuch der nächstgelegenen Schule aufgrund der Ordnungsmaßnahme gehindert.
Die Lage von Kindern, denen eine Ausnahmegenehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA erteilt worden sei, sei hiermit vergleichbar. Auch sie verzichteten nicht freiwillig auf den Besuch der ortsnäheren Schule, sondern aufgrund der behördlich bestätigten Unzumutbarkeit. Es stelle einen Wertungswiderspruch dar, trotz dieser festgestellten Unzumutbarkeit die Beförderungskosten zu einer zumutbaren Schule nicht zu übernehmen. Insbesondere finanzschwache Eltern könnten gezwungen sein, ihr Kind auf eine an sich nicht zumutbare Schule zu schicken, weil die Beförderungskosten nicht finanzierbar seien. Die Finanzierungspflicht bestehe aufgrund der Unzumutbarkeit des Besuchs der nächstgelegenen Schule daher auch dann, wenn das Landesverwaltungsamt die Beschulung in einer anderen Schule nicht „anordne“, sondern „genehmige“. Es seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber diese Fallgruppen bewusst von der Finanzierung habe ausnehmen und den Anwendungsbereich des § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA so eng fassen wollen.
Der Höhe nach bestehe der Erstattungsanspruch gemäß § 71 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA i. V. m. § 4 Nr. 3 der Schülerbeförderungssatzung des Beklagten in dem Umfang der teuersten Zeitkarte des öffentlichen Personennahverkehrs in dessen Gebiet.
Mit der zugelassenen Berufung hat der Beklagte ausgeführt, der Begriff der „Anordnung“ sei nach dem natürlichen Sprachgebrauch nicht mehrdeutig, sondern bezeichne eine Regelung mit verpflichtendem Charakter, die vom Adressaten ein bestimmtes Verhalten fordere. Einen Verwaltungsakt, der dem Bürger eine günstige Rechtsposition gewähre – etwa eine Baugenehmigung – bezeichne man nicht als „Anordnung“. Auch der Wortlaut des Bescheides lasse Rückschlüsse darauf, dass es sich dabei um eine „Anordnung“ handeln solle, nicht zu, ebenso wenig wie die Bezugnahme auf ein Verfahren zur Feststellung des Förderbedarfs, dessen ordnungsgemäße Durchführung hier ohnehin zweifelhaft sei. Zwar habe ein solches der Zuweisung an eine Förderschule vorauszugehen, nicht aus jedem Verfahren folge aber eine entsprechende Zuweisung. Ohne ordnungsgemäßes Verfahren verliere die Entscheidung des Landesverwaltungsamtes vom 20.04.2011 ihre Grundlage. Auch die beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung führe nicht dazu, in dem Bescheid eine „Anordnung“ zu sehen, denn auch begünstigende Bescheide erhielten in der Regel eine solche. Es liege folglich keine „Anordnung“, jedenfalls keine ordnungsgemäße „Anordnung“ zum Schulbesuch in E-Stadt vor, an die eine Kostenübernahmepflicht anknüpfen könne. Eine Bindungswirkung der Entscheidung des Landesverwaltungsamtes komme nur in Betracht, wenn diese eindeutig sei.
Ein Beförderungs- und letztlich Erstattungsanspruch ergebe sich auch nicht aus dem Wahl- und Entscheidungsrecht der Eltern. Dieses beziehe sich nur auf die Wahl der Schulform und des Bildungsgangs. Es handele sich aber sowohl bei der Schule in E-Stadt als auch bei der in B-Stadt besuchten oder einer alternativ zu besuchenden staatlichen Schule in A-Stadt jeweils um reguläre Grundschulen, die lediglich die Vorgabe der integrativen Förderung von Kindern mit Einschränkungen unterschiedlich umsetzten. Ein Wahlrecht zwischen vergleichbaren Grundschulen bestehe aber nicht.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28.06.2012 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Entscheidungsgründe des Urteils vom 28.06.2012. Sie meint, der Bescheid vom 20.04.2011 sei als Anordnung des Besuchs der Schule in E-Stadt zu verstehen. Der Bescheid sei auf der Grundlage von der Klägerin selbst eingeholter und vorgelegter Tests und Förderempfehlungen für ihr Kind ergangen. Das Landesverwaltungsamt habe diese Tests offenbar als ausreichende Grundlage für die Entscheidung über einen Schulwechsel angesehen. Gründe der Haushaltswirksamkeit müsse sie sich nicht entgegenhalten lassen, eine solche Einschränkung sehe auch das SchulG LSA nicht vor. Ihr sei zudem bekannt, dass Kinder aus dem Gebiet des Beklagten nach E-Stadt in die Grundschule gefahren würden. Würde ihr dies versagt, liege eine rechtswidrige Ungleichbehandlung vor. Das Kind mache in der Grundschule in E-Stadt erhebliche Fortschritte, die in der zuvor besuchten Schule nicht zu erwarten gewesen wären, denn diese habe den bestehenden Förderbedarf nicht ausreichend bedient.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28.06.2012 ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist abzuändern, weil der Klägerin kein Anspruch auf Erstattung der Aufwendungen für die Beförderung ihres Sohnes zu der von ihm besuchten Grundschule „Am Pfeilergraben“ in E-Stadt über den vom Beklagten mit Bescheid vom 12.08.2011 bereits übernommenen Betrag hinaus zusteht. Die Ablehnung der weitergehenden Erstattung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage, § 71 Abs. 2 Satz 1 SchulG LSA, begründet einen über den bereits bewilligten Umfang hinausgehenden Anspruch der Klägerin auf Erstattung der Schülerbeförderungskosten nicht. Danach hat der Träger der Schülerbeförderung die in seinem Gebiet wohnenden Schülerinnen und Schüler (unter anderem) der allgemeinbildenden Schulen bis einschließlich des 10. Schuljahrganges unter zumutbaren Bedingungen zur Schule zu befördern oder ihren Erziehungsberechtigten die notwendigen Aufwendungen für den Schulweg zu erstatten. Die Beförderungs- oder Erstattungspflicht besteht nur für die Wegstrecke zwischen der Wohnung der Schülerin oder des Schülers und der nächstgelegenen Schule der von ihr oder ihm gewählten Schulform, § 71 Abs. 2 Satz 2 SchulG LSA. Besucht die Schülerin oder der Schüler eine Schule mit inhaltlichen Schwerpunkten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA oder § 6 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA, besteht die Beförderungs- oder Erstattungspflicht bis zur nächstgelegenen Schule mit diesem Bildungsangebot, § 71 Abs. 2 Satz 4 SchulG LSA. Als nächstgelegene Schule gilt auch die Schule, die auf Anordnung der Schulbehörde besucht wird, § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA.
Ein Erstattungsanspruch besteht danach für die Klägerin in der mit Bescheid vom 12.08.2011 übernommenen Höhe für die Kosten der Wegstrecke von A-Stadt, Ortsteil (…) nach A-Stadt, wo sich die nächstgelegene öffentliche Grundschule befindet. Ein darüberhinausgehender Anspruch besteht nicht, denn ein solcher kommt nur in Betracht, wenn das Kind eine weiter entfernt liegende Schule „auf Anordnung“ der Schulbehörde besucht. Das Kind der Klägerin besucht die Grundschule „Am Pfeilergraben“ in E-Stadt aber aufgrund einer Genehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA.
Knüpfen an die „Anordnung“ zum Besuch einer bestimmten Schule für den Schüler und seine Eltern andere Rechte und Pflichten als an die „Genehmigung“ eines solchen Besuchs, ist seitens der Schulbehörde zu differenzieren zwischen der „Anordnung“ eines Schulbesuchs oder dessen „Genehmigung“ (vgl. Wolff, Schulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt Kommentar, Stand 15. Nachlieferung September 2012, § 71 Ziffer 3), so hat das Landesverwaltungsamt dem Rechnung getragen, indem es beide dem Besuch der Grundschule „Pfeilergraben“ in E-Stadt zu Grunde liegenden Bescheide als Genehmigung bezeichnet (Bescheid vom 18.03.2011: „Ausnahmegenehmigung“; Bescheid vom 20.04.2011: „Genehmigungsbescheid“). Auch der Regelungscharakter beschränkt sich zum einen auf die Genehmigung eines Antrags auf Umschulung bzw. auf die Mitteilung, dass das Kind „entsprechend der Genehmigung der Beschulung außerhalb des Schulbezirks nach § 41 SchulG LSA […] die integrative Fördergruppe 2 LRS an der Grundschule ‚Pfeilergraben’ E-Stadt besuchen“ kann. Eine Verpflichtung zum Besuch dieser Schule im Sinne einer bindenden Zuweisung dorthin ist keinem der Bescheide zu entnehmen.
Anderes ergibt sich auch nicht aus der einleitenden Begründung des Bescheides vom 20.04.2011, nach dem das Kind „in einem Verfahren hinsichtlich der Ermittlung von Förderbedarf aufgrund besonderer Schwierigkeiten beim Erlernen des Lesens und der Rechtschreibung überprüft“ worden sei. Im Ergebnis sei festgestellt worden, „dass die auch von Ihnen beobachteten Lernbeeinträchtigungen in einer partiellen Lernstörung bzw. Teilleistungsschwäche (LRS) begründet sind.“ Denn selbst wenn eine ordnungsgemäße Testung des Kindes unter Einbeziehung des seit dem Schuljahr 2010/2011 bestehenden Mobilen Sonderpädagogischen Diagnostischen Dienstes (MSDD) Sachsen-Anhalt stattgefunden hätte, war der festgestellte Förderbedarf des Kindes nicht so gravierend, dass eine verpflichtende behördliche Zuweisung an eine Förderschule oder andere, die Eltern, das Kind oder die Schule verpflichtende Maßnahmen (etwa Zurückstufung um eine Klasse, Erweiterung der Schuleingangsphase auf drei Jahre, Gewährung eines Nachteilsausgleichs) notwendig geworden wären. Trotz des durchgeführten Tests erging lediglich eine auf der Genehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA basierende Genehmigung, eine „Fördergruppe 2 LRS“ zu besuchen. Eine „Anordnung“ wurde damit nicht getroffen. Gerade weil dem Beklagten hinsichtlich einer Anordnung zum Schulbesuch oder Zuweisung zu einer bestimmten Schule keine Prüfungskompetenz zukäme, muss aber der Charakter eines entsprechenden Bescheides klar sein.
Die der Klägerin erteilten Genehmigungen sind auch nicht wie Anordnungen zu behandeln mit der Folge etwa eines höheren Erstattungsanspruchs auf Schülerbeförderungskosten. Denn bei den Genehmigungen handelt es sich nicht um eine Anordnung im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA. Das ergibt sich aus einer Auslegung des Begriffs der „Anordnung“ nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck. Auch eine entsprechende Anwendung des § 72 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA, wie das Verwaltungsgericht sie zumindest für geboten hielt, kommt nicht in Betracht.
Eine Anordnung ist nach dem gewöhnlichen Sprachempfinden Ausdruck eines „Über-Unterordnungs-Verhältnisses“, in dem die Behörde im Wege der Ausübung der ihr eingeräumten Befugnisse einseitig und bindend in die Rechtsverhältnisse des Bürgers eingreift. Auch wenn dem Begriff der „Anordnung“ die Bedeutung „behördliche Entscheidung“ oder „Weisung“ zugewiesen ist, deuten doch die Synonyme „Erlass, Anweisung, Befehl, Instruktion, Order, Weisung, Vorschreibung“ (https://de.wiktionary.org/wiki/Anordnung) darauf hin, dass die „behördliche Entscheidung“ keine für den Bürger begünstigende ist, sondern eine, die ihm eine bestimmte Pflicht auferlegt. Es handelt sich bei einer Anordnung um einen Verwaltungsakt, der ohne oder gegen den Willen des davon Betroffenen ergeht. Eine auf Antrag erteilte Baugenehmigung würde man nicht als „Anordnung“ bezeichnen, eine behördlich verfügte „Abbruchverfügung“ schon.
Die Entstehungsgeschichte der Norm gibt keinen näheren Aufschluss über Inhalt und Zweck der Regelung. § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA wurde durch Art. 3 Nr. 1 Buchstabe a) des Haushaltsbegleitgesetzes vom 30.03.1999 (GVBl. LSA S. 120 – HBegleitG ST 1999) § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA eingefügt. Der Gesetzentwurf der Landesregierung enthielt eine solche Regelung nicht (vgl. LT-Drs 3/702). Ihre Einfügung beruht auf Beschlussempfehlung des Ausschusses für Finanzen vom 10.02.1999 (LT-Drs 3/992), ohne dass eine Begründung ersichtlich ist. Auch den Redebeiträgen anlässlich der 2. Lesung zum Gesetzentwurf ist eine Begründung nicht zu entnehmen (vgl. Plenarprotokoll 3/14 vom 18.02.1999, S. 769 f.).
Nach der Gesetzessystematik handelt es sich um eine Ausnahmeregelung zu dem grundsätzlich auf die Wegstrecke zur „nächstgelegenen Schule“ begrenzten Beförderungs- bzw. Erstattungsanspruch der Eltern eines Schülers. Ausnahmeregelungen sind regelmäßig eng auszulegen.
Das Schulgesetz sieht den Begriff der Anordnung ausdrücklich nur in § 66 Abs. 4 SchulG LSA vor. Danach kann die Schulbehörde anordnen, dass an Schulen auch auswärtige Schülerinnen und Schüler aufzunehmen sind, wenn ein entsprechender Bedarf besteht und eine Vereinbarung zwischen den Schulträgern nach § 66 Abs. 1 bis 3 SchulG LSA nicht zustande kommen. Auswärtige Schüler sind solche, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt nicht im Gebiet des Schulträgers haben. Für Teilzeitschüler in der dualen Berufsausbildung gilt, dass auswärtige Schüler solche sind, deren Ausbildungsstätte nicht im Gebiet des Schulträgers liegt. Die danach „auf Anordnung“ der Schulbehörde besuchte Schule liegt zwangsläufig außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des jeweiligen Trägers der Schülerbeförderung, so dass der Anspruch der Schüler auf entsprechende Beförderung zu den Schulen in einem anderen Landkreis einer gesetzlichen Regelung bedurfte, die in § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA erfolgt ist.
Einer solchen Anordnung vergleichbar ist auch die behördliche Zuweisung eines Kindes zu einer bestimmten Förderschule. Eine solche behördliche Zuweisung erfolgt im Rahmen des § 39 Abs. 2 SchulG LSA, nach dem die Schulbehörde nach dem Ergebnis eines sonderpädagogischen Feststellungsverfahrens entscheidet, ob die Verpflichtung des Kindes besteht, eine geeignete Förderschule oder geeigneten Sonderunterricht zu besuchen und nach Anhörung der Eltern bestimmt, welche Förderschule das Kind besuchen soll. Eine solche Zuweisung liegt hier jedoch nicht vor, weil der Sohn der Klägerin nicht einer Förderschule zugewiesen wurde. Vielmehr besucht er eine reguläre Grundschule mit einem lediglich bei der Förderung von Kindern mit Lese-Rechtschreib-Schwäche abweichenden Unterrichtskonzept (http://www.salzlandkreis.de/Salzlandkreis/Bildung/Schulen/Foerder- schulen und Homepage des Landesverbandes Legasthenie und Dyskalkulie e.V. Sachsen-Anhalt [http://lvl-sachsen-anhalt.de] Stichwort „LRS-Klassen“). Vergleichbar sind auch Fälle einer Zuweisung von Kindern mit Förderbedarf an eine Regelschule zum gemeinsamen Unterricht nach § 41 Abs. 4 i.V.m. § 1 Abs. 3 a SchulG LSA. Auch eine solche ist hier nicht erfolgt, denn einen grundsätzlich an einer Förderschule zu beschulenden Förderbedarf des Sohnes der Klägerin hat keiner der von ihr veranlassten Tests ergeben. Ein solcher Förderbedarf lag auch nach dem Wortlaut des Bescheides vom 18.03.2011 der Genehmigung des Besuchs der Grundschule in E-Stadt nicht zu Grunde. Gemeinsam ist allen Fällen der behördlichen Zuweisung, dass die Schulbehörde eine bindende Entscheidung mit der Folge trifft, dass das Kind seine Schulpflicht nur noch an der zugewiesenen Schule erfüllen kann. Ein entgegenstehender Wille des Kindes oder der Eltern ist grundsätzlich unbeachtlich, jedenfalls aber nicht ausschlaggebend. Eines Antrags des Kindes oder der Eltern bedarf es grundsätzlich nicht.
Im Gegensatz dazu berücksichtigt eine in der Regel auf Antrag der Eltern bzw. des schulpflichtigen Kindes erteilte Ausnahmegenehmigung gemäß § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA, nach der ein Kind seine Schulpflicht auch an einer anderen als der Schule seines Schulbezirks erfüllen kann, private Belange des Kindes oder seiner Eltern. Da schulorganisatorischen Gründen im Grundschulbereich von Gesetzes wegen grundsätzlich der Vorrang einzuräumen ist, verlangt die Erteilung einer „Ausnahme“ gem. § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA, dass im konkreten Einzelfall gewichtige Gründe dafür bestehen, wenn von der Beschulung im Schulbezirk abgesehen werden soll. D. h. ein Festhalten an der Wohnsitzbindung muss sich für die Betroffenen als unzumutbar erweisen und sich die Ablehnung für die Betroffenen als „Härte“ darstellen (OVG LSA, Beschl. v. 30.12.2008 – 3 M 554/08 -, juris). Gleichwohl bleibt entscheidend, dass nicht objektive, schulorganisatorische oder objektiv pädagogische Gründe in Vordergrund stehen, sondern der subjektive Wunsch der Eltern oder des Kindes. Kann dem Wunsch nachgekommen werden, folgt daraus aber nicht, dass das Kind auch zukünftig seiner Schulpflicht nur noch an seiner „Wunschschule“ nachkommen kann. Vielmehr bleibt es ihm unbenommen, seiner Schulpflicht an der Schule im Schulbezirk zu genügen. Eine systematische Vergleichbarkeit der Ausnahmegenehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA mit einer Anordnung nach § 66 Abs. 4 Satz 1 SchulG LSA oder einer Zuweisung nach § 39 Abs. 2 SchulG LSA ist damit nicht gegeben, so dass deswegen eine unmittelbare Anwendung des § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA auch auf Fälle eines genehmigten Wechsels des Schulbezirks nicht geboten ist.
Sinn und Zweck der Regelung gebieten keine abweichende Betrachtung. Sinn der Übernahme höherer Beförderungskosten durch den Träger der Schülerbeförderung nach § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA ist es, den Eltern eine Kompensation dafür zu bieten, dass ihnen bzw. dem schulpflichtigen Kind die Pflicht zum Besuch einer bestimmten Schule auferlegt wird, auch wenn diese Schule nicht die nächstgelegene und mithin am leichtesten zu erreichende ist, sondern eine weiter entfernte. Da dem Willen der Eltern, der auch die finanzielle Situation der Familie berücksichtigen wird, für die Zuweisung zu einer bestimmten Schule keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt, soll der dadurch gegebenenfalls entstehende finanzielle „Schaden“, der aus der schulorganisatorisch begründeten teureren Beförderung zu einer weiter entfernten Schule resultiert, kompensiert werden. Dies lässt sich auf Fälle einer Ausnahmegenehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA nicht übertragen. Denn dort entsteht den antragstellenden Eltern kein kompensationsbedürftiger Schaden durch einen Eingriff in ihren Anspruch auf Beschulung in der nächstgelegenen Schule. Vielmehr ergeht die Ausnahmegenehmigung auf Wunsch der Eltern. Dem Kind wird die Möglichkeit eingeräumt, seiner Schulpflicht auch an einer anderen, seiner Wunschschule nachzukommen. Ein Eingriff in seine Rechte liegt hier gerade nicht vor.
Die Anwendung des § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA auch auf den nur genehmigten Besuch einer anderen als der nächstgelegenen Schule ist aber auch nicht deshalb geboten, weil eine Genehmigung nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA zwar in der Regel auf Wunsch (und Antrag) der Eltern bzw. des Kindes ergeht, aber nur unter der Voraussetzung, dass der Besuch der nächstgelegenen Schule eine unzumutbare Härte darstellen würde. Die Eltern, die einen Ausnahmeantrag nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA stellen, befinden sich nicht in einer vergleichbaren Zwangslage wie die Eltern, deren Kind gegen ihren Willen einer anderen Schule zugewiesen wird. Daher stellt es keinen Wertungswiderspruch dar, auf der einen Seite die Unzumutbarkeit des Besuchs der nächstgelegenen Schule festzustellen, auf der anderen Seite aber die Kosten für die Beförderung zu einer zumutbaren Schule nicht zu übernehmen, während bei einer Zuweisung „von Amts wegen“ eine Kostenübernahme erfolge.
Die Eltern eines Kindes, dem der Besuch der nächstgelegenen Schule nicht zuzumuten ist, haben neben dem Weg eines Ausnahmeantrags nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA die Möglichkeit, das Kind auf einer privaten Ersatzschule anzumelden. Melden die Eltern ihr Kind in einer privaten Ersatzschule an, besteht ein Anspruch auf Erstattung der Schülerbeförderungskosten auch nur für die Wegstrecke zwischen der Wohnung und der nächstgelegenen Schule der gewählten Schulform, § 71 Abs. 2 Satz 2 SchulG LSA (zur insoweit abweichenden Regelung des § 71 Abs. 2 SchulG LSA in der bis zum 12. Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 14.07.2009 – GVBl. S. 358 geltenden Fassung: OVG LSA, Urt. v. 19.08.1998 – A 2 S 875/97 -; juris). Liegt die private Ersatzschule weiter entfernt als die nächstgelegene (öffentliche) Schule, tragen die Eltern die darüberhinausgehenden Schülerbeförderungskosten selbst, obwohl auch diese Eltern den als unzumutbar empfundenen Besuch der nächstgelegenen Schule vermeiden wollen. Ein Wertungswiderspruch zwischen einer – alternativ möglichen – auf Antrag nach § 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA erfolgten Genehmigung des Besuchs einer anderen öffentlichen Schule und der ausbleibenden Erstattung der hierfür anfallenden Kosten über die für den Schulweg zur nächstgelegenen Schule hinaus anfallenden besteht demnach nicht, weil die Unzumutbarkeit des Besuchs der nächstgelegenen Schule zwar Voraussetzung für die Genehmigung ist, ein Antrag auf Genehmigung aber nicht die einzige Möglichkeit, den unzumutbaren Besuch der nächstgelegenen Schule zu vermeiden.
Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen gegen die so verstandene Regelung des § 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA nicht. Denn weder das Verfassungsrecht des Bundes noch das des Landes enthalten Vorgaben für die Schülerbeförderung (vgl. OVG LSA, a. a. O.). Die nach Maßgabe des Landesrechts gewährte Schülerbeförderung stellt eine freiwillige Leistung der öffentlichen Hand dar, so dass dem Landesgesetzgeber wie dem Träger der Schülerbeförderung bei der Ausgestaltung der anwendbaren Rechtsnormen ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. In diesem Zusammenhang ist von maßgeblicher Bedeutung allein, dass die getroffene Regelung sachlich gerechtfertigt ist und nicht willkürlich erscheint. Demgegenüber kommt es nicht darauf an, ob es andere denkbare, insbesondere für die Schülerinnen und Schüler sowie ihre Erziehungsberechtigten günstigere Regelungen gibt, die ebenfalls sachlich gerechtfertigt sind oder möglicherweise sogar sinnvoller erscheinen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.08.2011 - 2 LA 283/10 -; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 10.06.1991 - 9 S 2111/90 -; beide: juris). Es ist anerkannt, dass eine Regelung, die die Beförderung bzw. Erstattung der Beförderungskosten auf den Weg bzw. Betrag begrenzt, der für den Schulweg zur nächstgelegenen Schule entsteht oder entstehen würde, verfassungsrechtlichen Bedenken nicht begegnet (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 04.06.2008 - 2 LB 5/07 -; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.01.1997 - 9 S 1904/94 -; beide: juris).
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf Kosten § 154 Abs. 1 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision bestehen nicht, § 132 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision bestehen nicht, § 132 Abs. 2 VwGO
§ 41 SchulG LSA
§ 71 SchulG LSA
§ 167 VwGO
§ 71 Abs. 2 SchulG LSA
§ 41 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA
§ 71 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA
§ 41 Abs. 2 Satz 2 SchulG LSA
§ 41 Abs. 1 Satz 1 SchulG LSA
§ 39 Abs. 2, Abs. 1 SchulG LSA
§ 44 Abs. 4 Nr. 4 SchulG LSA
§ 71 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 71 Abs. 2 Satz 1 SchulG LSA
§ 71 Abs. 2 Satz 2 SchulG LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA
§ 6 Abs. 1 Satz 3 SchulG LSA
§ 71 Abs. 2 Satz 4 SchulG LSA
§ 72 Abs. 2 Satz 5 SchulG LSA
§ 66 Abs. 4 SchulG LSA
§ 66 Abs. 1 bis 3 SchulG LSA
§ 39 Abs. 2 SchulG LSA
§ 1 Abs. 3 a SchulG LSA
§ 66 Abs. 4 Satz 1 SchulG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 M 554/08
2 S 875/97
2 LA 283/10
9 S 2111/90
2 LB 5/07
9 S 1904/94