Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-24, Aktenzeichen 16 K 3012/22
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0124.16K3012.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer von der Beklagten gegenüber der Klägerin verfügten wohnrechtlichen Ausgleichszahlung. Grundlage hierfür ist die „Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum (Wohnraumschutzsatzung)“ der Beklagten. Der Rat der Beklagten beschloss diese in seiner Sitzung am 24.06.2021. Die Satzung wurde am 30.06.2021 von der Oberbürgermeisterin der Beklagten ausgefertigt und ebenfalls am 30.06.2021 öffentlich bekannt gemacht. Gemäß § 22 Wohnraumschutzsatzung trat diese am 01.07.2021 in Kraft.
Die Klägerin, vormals noch firmierend unter der Bezeichnung D., ist seit dem 00.00.0000 Mieterin des Grundstücks J. in N01 Köln nebst dem dort ursprünglich vorhandenen Gebäude. Sie ist außerdem seit dem 00.00.0000 Mieterin des benachbarten Grundstücks J. in N01 Köln sowie des dort befindlichen Gebäudes, das als Lebensmittelmittelmarkt genutzt wird.
Die Grundstücke J. und N02 waren ursprünglich nach Maßgabe der Baugenehmigung der Beklagten vom 04.02.1966 (Bauschein-Nr. N03 bebaut worden. Die Baugenehmigung wies das Bauvorhaben als „Holzlager mit Büro- und Wohnhaus“ aus. Dabei wurde das Grundstück J. mit einem zweigeschossigen Baukörper bebaut. Die Nutzung des Baukörpers war in der zur Baugenehmigung gehörenden Grundrisszeichnung mit einem Büro im Erdgeschoss und zwei weiteren Nutzungseinheiten im Obergeschoss, deren Räume in der Grundrisszeichnung mit „Schlafraum“, „Küche“, „Wohnküche“, „Wohnraum“, „Zimmer“, „Bad/WC“, „Diele“ und „Abstellraum“ bezeichnet sind, beschrieben.
Die Grundstücke wurden in der Folgezeit zunächst von einem Holzgroßhandel genutzt. Dabei wurden die Nutzungseinheiten im Obergeschoss des Büro- und Wohngebäudes J. zunächst vom Betriebsinhaber und seiner Familie bewohnt. Später wurde der Gebäudebestand – mit Ausnahme des Büro- und Wohngebäudes – abgebrochen und durch den Neubau eines Lebensmittel-Discountmarktes ersetzt, der im Jahr N05 eröffnet wurde. Seitens der Beklagten wurde hierfür unter dem 00.00.0000 eine Baugenehmigung (Az.: N04) erteilt.
Die beiden Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. N06 vom 00.00.0000 der Beklagten. Sie unterfallen zudem dem Geltungsbereich des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Beklagten. Danach liegen die Grundstücke innerhalb des Stadtteilzentrums N. mit Versorgungsfunktion für die Stadtviertel im westlichen Q. (N., Siedlung G., Siedlung X.) für rund 9.141 Einwohner.
Nachdem die Klägerin in der Folgezeit den Lebensmittelmarkt an diesem Standort als nicht mehr wettbewerbsfähig einstufte, beabsichtigte sie, diesen durch einen Neubau zeitgemäß und wettbewerbsfähig aufzustellen. Ursprünglich war vorgesehen, die Gebäude inklusive des Büro- und Wohnhauses abzureißen und einen neuen Lebensmittelmarkt mit Wohnungen zu errichten. Hierfür wurde eine entsprechende Bauvoranfrage bei der Beklagten gestellt. Nachdem diese seitens des Bauaufsichtsamtes als nicht genehmigungsfähig angesehen worden war, insbesondere die beabsichtigte Wohnnutzung wurde als kritisch gesehen, nahm die Klägerin die Bauvoranfrage zurück und eine Umplanung des Bauvorhabens vor. Die sodann baurechtlich genehmigte Planung (Baugenehmigung vom 00.00.0000, Az.: N07) sah nur noch den Neubau eines Lebensmittelmarktes vor. Die bauaufsichtlich genehmigte Realisierung des Vorhabens umfasste auch den Abriss des ehemaligen Büro- und Wohngebäudes.
Mit bei der Beklagten am 29.03.2022 eingegangenem Antrag vom 24.03.2022 stellte die Klägerin einen „Antrag auf Zweckentfremdung von Wohnraum durch Abbruch“ hinsichtlich einer Gesamtwohnfläche von 105,3 qm. Aus dem Antrag ergab sich insbesondere, dass das Gebäude in der J., N01 Köln Q., mit einer Gewerbeeinheit im Erdgeschoss sowie einer Wohnung mit einer Wohnfläche von 40,80 qm im 1. Obergeschoss links und einer Wohnung mit einer Wohnfläche von 64,50 qm im 1. Obergeschoss rechts und das Gebäude in der J. mit dem Lebensmittelmarkt abgerissen werden sollten.
In dem von der Beklagten für den Antrag auf Zweckentfremdungsgenehmigung zur Verfügung gestellten Formular kreuzte die Klägerin von den unter der Überschrift „Antragsbegründung“ insoweit zur Verfügung stehenden drei Alternativen
„Es besteht ein öffentliches Interesse an der Zweckentfremdung“
„Es besteht ein berechtigtes Interesse der Antragstellerin beziehungsweise des Antragstellers (bitte besonders begründen)“
„Die Hauseigentümerin beziehungsweise der Hauseigentümer schafft Ersatzwohnraum im Kölner Stadtgebiet“
die Alternative des berechtigten Interesses an.
Zur Begründung ist in einem Schreiben des Architekten der Klägerin vom 23.03.2022 (Bl 15 GA) ausgeführt, dass die Wohnnutzung im Gebäude J. bereits im Jahr 2019 aufgegeben worden sei. Eine zuvor gestellte Bauvoranfrage mit zusätzlicher Wohnbebauung sei vom Bauaufsichtsamt der Beklagten als nicht genehmigungsfähig eingestuft worden, weswegen die Klägerin ihre Bauvoranfrage zurückgezogen habe. In einem Schreiben vom 07.04.2022 machte die Klägerin ergänzend geltend, dass ihr Lebensmittelmarkt an dem betroffenen Standort ohne die Realisierung des geplanten Neubaus inzwischen nicht mehr wettbewerbsfähig sei.
Mit Ziffer 1. des Bescheides vom 12.05.2022 erteilte die Beklagte der Klägerin die Zweckentfremdungsgenehmigung zum Abbruch von Wohnraum auf dem Grundstück J., N01 Köln, auf der Grundlage des Wohnraumstärkungsgesetzes – (WohnStG NRW) und der Wohnraumschutzsatzung wörtlich wie folgt:
„1. Der Abbruch des oben bezeichneten Wohnraums wird mit den unten genannten Nebenbestimmungen bedingt genehmigt.“
Ziffer 2. des Bescheides lautet:
„2. Nebenbestimmungen
Auf den genannten Rechtsgrundlagen des WohnStG NRW, der Wohnraumschutzsatzung und des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW beruhend sind folgende Nebenbestimmungen Bestandteil dieses Genehmigungsbescheides:
a) Aufschiebende Bedingung der Leistung einer Ausgleichszahlung
Die Genehmigung wird unter der aufschiebenden Bedingung erteilt, dass rechtzeitig vor dem Abbruch des Gebäudes eine Ausgleichszahlung in Höhe von N11 Euro geleistet wird.
Die Ausgleichszahlung ist unter Angabe des Kassenzeichens N08 auf das Konto der Stadtkasse Köln, IBAN Nummer: DEN09 bei der Sparkasse Köln Bonn, BIC Nummer: N10 zu leisten.
Zur Zahlung wird Ihnen eine Frist bis zum 11.11.2022 eingeräumt.
b) Befristete auflösende Bedingung
Die Genehmigung kann nur in Anspruch genommen werden, wenn eine Zahlung der vorgenannten Ausgleichszahlung innerhalb der oben genannten Frist erfolgt. Bei Nichtzahlung und nach Ablauf der vorgenannten Frist ist eine Inanspruchnahme der Genehmigung nicht mehr möglich.“
Zur Begründung führte die Beklagte unter anderem aus, dass der Klägerin die Zweckentfremdungsgenehmigung nur bei Bestimmung einer Ausgleichszahlung nach § 10 Wohnraumschutzsatzung erteilt werden könne. Die Voraussetzungen für eine Genehmigung der Zweckentfremdung ohne Ausgleichszahlung nach §§ 8, 9 Wohnraumschutzsatzung lägen nicht vor. Es sei kein dem öffentlichen Interesse am Erhalt von Wohnraum gegenüber überwiegendes berechtigtes privates Interesse der Klägerin am Abbruch des Wohnraums gegeben. Insbesondere sei keine wirtschaftliche Existenzgefährdung der Klägerin zu befürchten. Es bestehe auch kein überwiegendes öffentliches Interesse am Abbruch des Wohnraums. Die Voraussetzungen für eine Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung wegen der Schaffung von Ersatzwohnraum seien nicht erfüllt. Dagegen lägen die Voraussetzungen für eine Zweckentfremdungsgenehmigung bei Ausgleichzahlung gem. § 14 WohnStG NRW und § 10 Wohnraumschutzsatzung vor. Denn die Schaffung von Ersatzwohnraum sei an gleicher Stelle objektiv nicht möglich, weil das Bauaufsichtsamt der Beklagten dies wahrscheinlich nicht genehmigen werde. Die Berechnung der Ausgleichszahlung für die von der Zweckentfremdung betroffene Wohnfläche orientiere sich an den durchschnittlichen Neubaukosten/qm des geförderten Wohnungsbaus in Köln im Zeitpunkt der Antragstellung. Diese betrügen aktuell auf dem Gebiet der Stadt Köln nachweisbar 4.501,19 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche. Es würden insgesamt 105,3 Quadratmeter Wohnfläche zweckentfremdet. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid vom 12.05.2022 Bezug genommen. Der Bescheid wurde der Klägerin mittels Postzustellungsurkunde am 17.05.2022 zugestellt.
Zwischenzeitlich ist das Gebäude J. abgerissen und der Lebensmittelmarkt errichtet worden. Die Klägerin hat die mit Bescheid vom 12.05.2022 verfügte Ausgleichszahlung geleistet.
Die Klägerin hat am 18.05.2022 Klage erhoben.
Zur Begründung ist sie der Auffassung, dass die Ausgleichszahlung rechtmäßig nicht habe verfügt werden dürfen. Für den Abriss des Gebäudes J. habe es nämlich einer Zweckentfremdungsgenehmigung schon gar nicht bedurft, da die Wohnraumschutzsatzung der Beklagten unwirksam sei. Es fehle für die Wohnraumschutzsatzung an der erforderlichen parlamentsgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Diese liege nicht in dem am 01.07.2021 in Kraft getretenen WohnStG NRW. Denn der Rat der Antragsgegnerin habe die Wohnraumschutzsatzung bereits zuvor am 24.06.2021 beschlossen und die Ausfertigung wie auch die Veröffentlichung der Satzung seien mit dem 30.06.2021 ebenfalls bereits vor Inkrafttreten der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage erfolgt. In § 214 Abs. 3 S. 1 BauGB komme ein allgemeiner Rechtsgrundsatz zum Ausdruck, dass für die Beurteilung der Wirksamkeit von Satzungen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Rates abzustellen sei. Im Übrigen seien die von der Rechtsprechung zur Gültigkeit von Rechtsverordnungen entwickelten Grundsätze bei Satzungen entsprechend anzuwenden.
Außerdem habe die Beklagte die Wohnraumschutzsatzung in einer Fassung verkündet und in Kraft gesetzt, die so nicht dem Ratsbeschluss vom 24.06.2021 entsprochen habe. In dem der Beschlussvorlage für die Ratssitzung am 24.06.2021 als Anlage 1 beigefügten Satzungstext sei § 21 Abs. 3 mit dem folgenden Wortlaut enthalten gewesen:
„Zum Vollzug dieser Satzung gehören die Überwachung des Verbots einschließlich notwendiger Ermittlungen, der Erlass von Anordnungen nach § 11 dieser Satzung, die Erteilung von Genehmigungen nach §§ 6 ff oder eines Negativattests nach § 10 dieser Satzung. “
In der verkündeten Fassung der Satzung habe § 21 Abs. 3 hingegen folgenden Wortlaut:
„Zum Vollzug dieser Satzung gehören die Überwachung des Verbots einschließlich notwendiger Ermittlungen, der Erlass von Anordnungen nach § 11 dieser Satzung, die Erteilung von Genehmigungen nach §§ 8 ff oder eines Negativattests nach § 10 dieser Satzung. “
Ausweislich des Aufstellungsvorgangs habe ein Mitarbeiter des Amtes für Wohnungswesen kurz zuvor einen falschen Bezug in § 21 Abs. 3 der Satzung in der vom Rat beschlossenen Fassung entdeckt. Die Korrektur stelle eine echte Änderung der Satzung dar, zu der die Verwaltung der Beklagten ohne entsprechende Beschlussfassung des Rates nicht befugt gewesen sei.
Weiter fehle der Wohnraumschutzsatzung eine von Verfassungs wegen erforderliche ausreichende Begründung zu den Tatbestandsvoraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG für den Erlass einer Wohnraumschutzsatzung. Weder die Ausführungen in der Präambel der Wohnraumschutzsatzung, noch die Aufstellungsvorgänge zum Erlass der Satzung ließen erkennen, dass sich der Rat der Beklagten im Vorfeld seiner Beschlussfassung über den Erlass einer neuen Wohnraumschutzsatzung aufgrund verlässlicher Quellen ein eigenes Bild von den tatsächlichen Verhältnissen verschafft und die insoweit gewonnenen Erkenntnisse entsprechend den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG mit gegenläufigen Interessen abgewogen und das Abwägungsergebnis zeitgleich mit dem Satzungserlass in nachvollziehbarer Weise öffentlich zugänglich dokumentiert habe. Es fehlten insbesondere nachvollziehbare Feststellungen zum aktuellen Wohnungsbestand, zur Anzahl der Haushalte, zum Leerstand, zur Zahl der als wohnungssuchend Gemeldeten, zum Zubau neuer Wohnungen, zur Nachfrage- und Versorgungssituation im Umland etc. In dieser unterlassenen Begründung dokumentiere sich zugleich, dass der Rat der Beklagten das ihm zustehende Satzungsermessen nicht, jedenfalls nicht in der gebotenen Weise ausgeübt habe.
Als unwirksam erwiesen sich überdies die Regelungen in § 9 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung betreffend die Erteilung von Zweckentfremdungsgenehmigungen bei Bereitstellung von Ersatzwohnraum. Diese Vorschrift enthalte in Satz 1 eine unzulässige Mietpreisregelung, die weder von § 12 Abs. 1 S. 3 WohnStG NRW noch von der ratio legis des Zweckentfremdungsverbots gedeckt sei. Ebenso sei 9 Abs. 3 S. 3 Wohnraumschutzsatzung unwirksam.
Weiter erweise sich auch § 8 Abs. 5 Wohnraumschutzsatzung als unwirksam. Diese Vorschrift sei nicht, auch nicht im Wege einer Auslegung, mit § 12 Abs. 1 S. 3 WohnStG NRW in Einklang zu bringen.
Bei unterstellter Wirksamkeit der Wohnraumschutzsatzung stelle der Abbruch des Gebäudes J. schon tatbestandlich keine Zweckentfremdung i.S.v. § 7 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung dar, sodass es hierfür auch keiner Genehmigung nach § 8 Wohnraumschutzsatzung bedürfe. Denn bei den Räumlichkeiten im Obergeschoss des Gebäudes handele es sich nicht um zweckentfremdungsrechtlich geschützten Wohnraum. Gegen die erforderliche objektive Eignung der Räumlichkeiten zur Wohnnutzung durch jedermann spreche, dass eine solche Nutzung der baurechtlichen Genehmigungslage widerspreche. Denn der damalige Genehmigungsadressat habe die Baugenehmigung vom 04.02.1966 nur so verstehen dürfen, dass eine Wohnnutzung nur in engem räumlichem Zusammenhang mit einer bestimmten Tätigkeit, nämlich dem auf dem Grundstück betriebenen Holzgroßhandel, genehmigt und nur in diesem eingeschränkten Rahmen zulässig sei. Außerdem sei eine objektive Eignung von Räumlichkeiten zu Wohnzwecken jedenfalls dann nicht mehr gegeben, wenn sie aus bauplanungs- und/oder bauordnungsrechtlichen Gründen nicht (mehr) bewohnt werden dürften. Dies sei hier der Fall, weil die Wohnnutzung des Gebäudes J. bauplanungsrechtlich unzulässig sei. Die Zulässigkeit einer Wohnnutzung beurteile sich nach § 30 Abs. 3 i.V.m. § 34 BauGB. Die nähere Umgebung werde in erster Linie durch (großflächige) Einzelhandelsbetriebe („Namen wurden entfernt“.) und weitere gewerbliche Nutzungen geprägt. Allein die Anzahl an Gewerbebetrieben, die mit Blick auf den von ihnen verursachten Ziel- und Quellverkehr sowie die mit ihnen einhergehenden Lärmimmissionen nicht mehr als wohngebietsverträglich einzustufen seien, schlössen gesunde Wohnverhältnisse auf dem Grundstück J. aus. Dem könne auch kein Bestandsschutz aufgrund der erteilten Baugenehmigung entgegengehalten werden Die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit von Wohnraum führe zugleich dazu, dass es sich bei den vorhandenen Wohnungen nicht mehr um Wohnraum i.S.d. Wohnraumschutzsatzung handele.
Aber selbst dann, wenn die Räumlichkeiten im Obergeschoss des Gebäudes als grundsätzlich schützenswerter Wohnraum anzusehen gewesen wären, habe die Zweckentfremdung durch Abriss nicht von der Leistung einer Ausgleichszahlung abhängig gemacht werden dürfen. Denn es sei gem. § 8 Abs. 2 S. 1 Wohnraumschutzsatzung sowohl ein überwiegendes öffentliches als auch ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der zweckfremden Nutzung gegeben, welches das öffentliche Interesse am Erhalt der Wohnnutzung überwiege.
Das öffentliche Interesse am Abriss des Gebäudes bestehe, weil der Wohnraum zur Verwirklichung städtebaulicher Ziele beseitigt werden müsse (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 Wohnraumschutzsatzung) und mit dem geplanten Lebensmittelmarkt im Sinne von § 8 Abs. 3 Nr. 3 Wohnraumschutzsatzung ein vordringlicher Bedarf an Einrichtungen oder Diensten bestehe, um die soziale und gesundheitliche Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Dies ergebe sich aus dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Beklagten, das schon den früheren Lebensmittelmarkt der Klägerin als Magnetbetrieb im Lebensmittelsektor definiere. Ohne die Verwirklichung des Bauvorhabens sei die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs nicht mehr sichergestellt, die Ziele des Einzelhandels- und Entwicklungskonzeptes für das Stadtteilzentrum N. würden ernsthaft gefährdet. In dem Lebensmittelmarkt der Klägerin seien zudem 13 Mitarbeiter beschäftigt, die im Falle einer Schließung der Filiale ihren Arbeitsplatz verlieren würden.
Schließlich sei nach § 8 Abs. 4 Nr. 1 Wohnraumschutzsatzung von einem überwiegenden berechtigten privaten Interesse der Klägerin an dem Abriss des Gebäudes mit den Wohnräumen im Obergeschoss auszugehen. Die Bestandsfiliale müsse modernisiert und erweitert werden, um eine wirtschaftliche Existenzgefährdung abzuwenden. Es könne auch nicht darauf ankommen, ob hinter dem einzelnen Betrieb ein größeres Unternehmen stehe, welches deutschlandweit oder gar international operiert. Ohne den Abriss und den vergrößerten Neubau könne der Betrieb an diesem Standort mittel- bis langfristig nicht aufrechterhalten werden.
Selbst wenn man dies anders sehe wollte, sei es jedenfalls offensichtlich ermessensfehlerhaft, die Zweckentfremdungsgenehmigung mit den angefochtenen Bedingungen zu erteilen. Denn § 11 Abs. 2 Wohnraumschutzsatzung sehe als Regelfall vor, eine Genehmigung gemäß §§ 8, 10 der Satzung mit einer Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung zu verbinden. Dagegen habe sich die Beklagte hier für die Ausgleichszahlung als Bedingung der Genehmigung entschieden, ohne diese Abweichung vom Regelfall zu begründen. Ermessensfehlerhaft seien zudem die Fristbestimmung für die Ausgleichzahlung in Nr. 2 lit. a) S. 3 i.V.m. Nr. 2 lit. b) des Bescheides vom 12.05.2022. Für eine unabhängig vom Abrisszeitpunkt erforderliche Ausgleichszahlung bestehe kein Anlass.
Die Klägerin beantragt,
die Nebenbestimmung unter Ziffer 2. des Bescheides der Beklagten vom 12.05.2022 aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12.05.2022 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 24.03.2022 zur Erteilung einer Genehmigung für die Zweckentfremdung von Wohnraum durch Abbruch unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist die Beklagte auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides. Ergänzend trägt sie vor: Die Wohnraumschutzsatzung sei eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die verfügte Ausgleichszahlung. Sie sei nicht vor dem Inkrafttreten des WohnStG NRW in Kraft getreten. Die Ausübung des Satzungsermessens sei erfolgt und in § 1 Abs. 2, 3 Wohnraumschutzsatzung begründet worden. Darüber hinaus sehe das WohnStG NRW die Unterschutzstellung einzelner Stadtbezirke, Stadtteile oder Straßenzüge innerhalb einer Stadt nicht vor. Die Satzung nehme das gesamte Gebiet der Stadt Köln in die Gebietskulisse auf, da das gesamte Stadtgebiet der Stadt Köln ein Gebiet mit erhöhtem Wohnbedarf sei, in dem die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen zudem besonders gefährdet sei.
Bei der Anpassung des offensichtlichen Schreibfehlers in § 21 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung durch die Verwaltung handele es sich nicht um eine inhaltliche Änderung, sondern um eine redaktionelle Richtigstellung ohne Änderung des Sinngehalts.
An der Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung bestünden keine Zweifel. Im Übrigen könne es im Rahmen des hiesigen Verfahrens nicht auf die Verfassungsmäßigkeit dieser Norm ankommen, da der hiesige Streitgegensand nicht die Schaffung von Ersatzwohnraum zum Gegenstand habe.
Auch § 8 Abs. 5 Wohnraumschutzsatzung sei wirksam. Diese Vorschrift komme in der Verwaltungspraxis nur dann zur Anwendung, wenn eine Zweckentfremdungsgenehmigung erteilt worden sei, weil ein berechtigtes Interesse eines Verfügungsberechtigten oder Nutzungsberechtigten vorgelegen habe. In allen anderen Fällen habe § 19 Abs. 6 WohnStG NRW Vorrang. Im Übrigen komme es auf die Wirksamkeit dieser Regelung im vorliegenden Verfahre gar nicht an, da ein Fall einer Rechtsnachfolge nicht in Streit stehe.
Es liege zudem geschützter Wohnraum im Sinne der Satzung vor. Die objektive Eignung der im 2. Obergeschoss des Gebäudes J. gelegenen Räumlichkeiten zu Wohnzwecken ergebe sich aus der mit Bescheid vom 04.02.1966 erteilten Baugenehmigung für ein Holzlager mit Büro- und Wohnhaus. Die Wohnnutzung sei damit ausdrücklich genehmigt worden. Es sei dabei irrelevant, in welchem Zusammenhang die Wohnnutzung stehe. Zudem sei es grundsätzlich weiterhin möglich, Gewerbe und Wohnen im maßgeblichen Gebiet verträglich zu verbinden.
Es bestehe kein überwiegendes öffentliches oder berechtigtes privates Interesse an der Zweckentfremdung des Wohnraums durch den Abbruch. Die Umsetzung des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Stadt Köln könne den Abbau von Wohnraum zur Schaffung größerer Verkaufsflächen in den zentralen Versorgungsgebieten gerade in Anbetracht des auch dort erhöhten Wohnraummangels nicht rechtfertigen.
Ein etwaiger Wegfall des Lebensmittelmarkts der Klägerin werde angesichts der übrigen inzwischen vorhandenen Lebensmittelmärkte die Funktionsfähigkeit des Stadtteilzentrums nicht beeinträchtigen. Der nächste Lebensmittelmarkt der Klägerin befinde sich fußläufig in 15 Minuten Entfernung. Die nächste M.-Filiale liege 10 Minuten fußläufig entfernt. Es sei auch kein berechtigtes privates Interesse im Sinne von § 8 Abs. 4 Nr. 1 Wohnraumschutzsatzung gegeben, da es schon an einer wirtschaftlichen Existenzgefährdung der Klägerin fehle. Die F.-Gruppe zähle zu den erfolgreichsten Unternehmen im deutschen Lebensmittelhandel, so dass eine wirtschaftliche Existenzgefährdung des Betriebs der Klägerin ausgeschlossen erscheine. Es sei fernliegend, dass die von der Klägerin angeführten 13 Arbeitsplätze tatsächlich gefährdet wären und im Zweifelsfall nicht in anderen Kölner Filialen aufgefangen werden könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und denjenigen der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Die von der Klägerin gegen die Nebenbestimmungen Nr. 2 a) und 2 b) der Genehmigung vom 12.05.2022 mit dem Hauptantrag erhobene Klage ist als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, die Genehmigung also ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des mit der Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17.10.2012 – 4 C 5.11 –, BVerwGE 144, 341 (342), und vom 22.11.2000 – 11 C 2.00 –, BVerwGE 112, 221 (224).
Letzteres ist hier nicht der Fall. Die Genehmigung vom 12.05.2022 ist auch ohne die Nebenbestimmungen Nr. 2 a) und Nr. 2 b) sinnvoll. Ferner ist es jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Genehmigung ohne sie nicht rechtmäßig bestehen bleiben könnte.
Die Nebenbestimmungen sind auch nicht infolge der Zahlung durch die Klägerin gem. § 43 Abs. 2 VwVfG NRW auf andere Weise erledigt. Sie bilden weiterhin die Rechtsgrundlage für das Behaltendürfen der Leistung durch die Beklagte und für den Eintritt der Vergünstigung der Zweckentfremdungsgenehmigung, der sie beigefügt sind.
Die Anfechtungsklage ist hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 2 a) und Nr. 2 b) der Genehmigung vom 12.05.2022 unbegründet. Diese sind zwar rechtswidrig, verletzen die Klägerin aber nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte hat die Zweckentfremdungsgenehmigung zum Abbruch des Wohnraums im Gebäude J., N01 Köln, in den Nebenbestimmungen Nr. 2 a) und Nr. 2 b) insgesamt und einheitlich unter der aufschiebenden Bedingung der rechtzeitigen Leistung einer Ausgleichszahlung vor Abbruch in Höhe von N11 EUR erteilt, unter Einräumung einer Zahlungsfrist bis zum 11.11.2022.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes des Adressaten und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Der Wortlaut von Nr. 2 a) der Nebenbestimmungen ist insoweit eindeutig, als er ausdrücklich die Genehmigung „unter der aufschiebenden Bedingung erteilt, dass rechtzeitig vor dem Abbruch des Gebäudes eine Ausgleichszahlung in Höhe von N11 EUR geleistet wird“. Danach ist bereits der Eintritt der Vergünstigung der Zweckentfremdungsgenehmigung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 Alt.1 VwVfG NRW) von der Leistung der fristgerechten Ausgleichzahlung abhängig. An dieser eindeutigen Regelung ändert auch nichts die Überschrift der Nebenbestimmung unter Nr. 2 b) mit der Formulierung „Befristete auflösende Bedingung“. Nr. 2 b) ist nicht als eigenständige Regelung im streng juristischen Sinne einer auflösenden Bedingung dahin zu verstehen, dass der Wegfall der begünstigenden Zweckentfremdungsgenehmigung von dem Eintritt des zukünftigen Ereignisses der fristgerechten Leistung der Ausgleichzahlung abhängig wäre (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 VwVfG NRW). Es handelt sich bei Nr. 2 b) vielmehr um unverbindliche Hinweise, die selbst keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen erzeugen. Abgesehen von der sonst gegebenen unauflösbaren Widersprüchlichkeit der Regelung zu Nr. 2 a) folgt dies bereits aus den weiteren Erläuterungen in Nr. 2 b), die ganz allgemein davon sprechen, dass eine Inanspruchnahme der Genehmigung nur bei einer fristgerechten Zahlung möglich sei. Dies ist aber gerade bei Annahme einer aufschiebenden Bedingung der Fall.
Rechtsgrundlage dieser einheitlichen aufschiebenden Bedingung sind § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW und §§ 10, 11 Wohnraumschutzsatzung vom 30.06.2021. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW kann die Genehmigung nach §§ 8, 12, 13 WohnStG NRW zur Zweckentfremdung von Wohnraum, wozu nach § 12 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 WohnStG NRW auch die Beseitigung von Wohnraum gehört, dem Verfügungsberechtigten oder dem Nutzungsberechtigten befristet, bedingt oder unter Auflagen, insbesondere zur Leistung einer einmaligen oder laufenden Ausgleichszahlung, erteilt werden. Nach § 11 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung kann die Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum befristet, bedingt oder unter Auflagen erteilt werden. Dabei ist nach § 11 Abs. 2 Wohnraumschutzsatzung eine Genehmigung gem. §§ 8,10 Wohnraumschutzsatzung in der Regel mit der Auflage zur Errichtung einer Ausgleichzahlung zu verbinden.
Die Wohnraumschutzsatzung der Beklagten findet die nach dem Gesetzesvorbehalt erforderliche Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 1 Satz 3 WohnStG NRW. Danach können die Gemeinden näheres zur Zweckentfremdungsgenehmigung in ihren Satzungen regeln, soweit sie den gesetzlichen Regelungen nicht widersprechen. Von dieser ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung hat die Beklagte im Ausgangspunkt in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.
Von einer gesetzlichen Ermächtigung kann erst Gebrauch gemacht werden, wenn sie vorliegt. Die ermächtigende Norm muss also in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 – 2 BvF 1/71 –, juris Rn. 50.
Dem hat die Beklagte mit der Bestimmung des § 22 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung zunächst insofern Rechnung getragen, als dass das Inkrafttreten der Satzung am 01.07.2021 zeitgleich mit dem Inkrafttreten des ermächtigenden WohnStG zum 01.07.2021 - § 29 Abs. 1 WohnStG erfolgt ist.
Allerdings entspricht es der Rechtsprechung, dass als Grundlage eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung nur solche Kompetenzvorschriften herangezogen werden können, die zum Zeitpunkt der Ausfertigung dieser Normen bereits in Geltung gestanden haben. Es muss mithin mit anderen Worten die Ausfertigung des Gesetzes/der Rechtsverordnung erfolgen, nachdem das zuständigkeitsbegründende Gesetz in Geltung getreten ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 – 2 BvF 1/71 –, juris Rn. 50; Kammerbeschluss vom 25.02.1999 – 1 BvR 1472/91, 1 BvR 1510/91 – NJW 1999, 3404 <3405>, BVerwG, Urteile vom 20.04.2023 – 2 C 18.21 –, juris Rn. 16; vom 29.04.2010 – 2 C 77.08 –, BVerwGE 137, 30 Rn. 20).
Auch dies war hier jedoch der Fall, ungeachtet der weiteren Frage der Übertragbarkeit der von der Rechtsprechung für den Erlass von Gesetzen und Rechtsverordnungen aufgestellten Maßstäbe für den Fall der hier allein maßgeblichen untergesetzlichen Vorschriften einer Satzung. Denn die Ausfertigung der Wohnraumschutzsatzung durch die Oberbürgermeisterin der Beklagten erfolgte im Laufe des 30.06.2021, also dem Tag, an dem das WohnStG NRW in Geltung trat. Hierfür kommt es nämlich nicht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des WohnStG NRW am 01.07.2021 (§ 29 Abs. 1 WohnStG NRW) an. Insoweit maßgeblich ist vielmehr der Tag der Verkündung des WohnStG NRW im Gesetz- und Verordnungsblatt NRW am 30.06.2021 (Gesetz- und Verordnungsblatt (GV. NRW.) Ausgabe 2021 Nr. 46 vom 30.6.2021 Seiten 765-772). Denn der Zeitpunkt des Inkrafttretens eines Gesetzes ist Teil des Inhalts des Gesetzes, nicht aber Teil des Gesetzgebungsverfahrens. Das Gesetz ist, gleichgültig mit welchem Tag des Inkrafttretens es versehen ist, rechtlich existent („erlassen“) mit seiner Verkündung, die den letzten Teil des Gesetzgebungsverfahrens bildet. Ein späterer Tag des Inkrafttretens des Gesetzes bestimmt nur seinen zeitlichen Geltungsbereich, den Tag, von dem an es anzuwenden ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 –, juris Rn. 50.
Aber selbst wenn man mit der Auffassung der Klägerin darauf abstellen wollte, dass bereits in dem – früheren – Zeitpunkt des Ratsbeschlusses zur Wohnraumschutzsatzung am 24.06.2021 ein zum Erlass der Satzung ermächtigendes Gesetz in Geltung sein müsse, ist dem nach Auffassung der Kammer vorliegend hinreichend Rechnung getragen. Zwar ist das ermächtigende WohnStG NRW nach dem Dargelegten erst am 30.06.2021 und damit zeitlich nach dem Ratsbeschluss zur Wohnraumschutzsatzung verkündet und damit formal in Geltung gesetzt worden. Jedoch stand der Inhalt des WohnStG NRW im Zeitpunkt des Ratsbeschlusses bereits endgültig fest. Denn die Ausfertigung des WohnStG NRW war gem. Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LVerf NRW als letzter Akt des Gesetzgebungsverfahrens bereits am 23.06.2021 und damit zeitlich vor dem Ratsbeschluss erfolgt. Danach lief nur noch eine bürokratisch-technische Phase des Gesetzgebungsverfahrens des WohnStG NRW ab. Waren damit aber zugleich keine Änderungen an dem seinem Inhalt nach bereits endgültig feststehenden WohnStG NRW mehr möglich, stand dem Rat der Beklagten schon im Zeitpunkt des Ratsbeschlusses materiell-rechtlich eine ausreichende, ihn ermächtigende Rechtsgrundlage, für den Erlass der Wohnraumschutzsatzung zur Verfügung. Insbesondere bildete das seinem Inhalt nach feststehende WohnStG NRW eine hinreichend eindeutige Grundlage für die Willensbildung des Rates hinsichtlich der zu erlassenen Wohnraumschutzsatzung.
Diese Bewertung des Aufstellungsprozesses der Wohnraumschutzsatzung ist auch mit dem Vorbehalt des Gesetzes vereinbar. Denn ein Eingriff in Grundrechte, welcher einer gesetzlichen Grundlage bedarf, erfolgt nicht bereits mit dem Beschluss des Rates der Beklagten oder mit der Verkündung der Wohnraumschutzsatzung, sondern erst, wenn der zeitliche Anwendungsbereich der Wohnraumschutzsatzung eröffnet ist. Denn erst ab diesem Zeitpunkt hat die Wohnraumschutzsatzung grundrechtsverkürzende Wirkung, auch wenn sie nach dem Vorstehenden bereits zuvor rechtlich existent gewesen sein mag. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Wohnraumschutzsatzung war jedoch auch die entsprechende Ermächtigungsgrundlage des WohnStG NRW in Kraft getreten, sodass die gesetzgeberische Ermächtigung zum Grundrechtseingriff durch den Erlass der Wohnraumschutzsatzung bestand.
In formeller Hinsicht bestehen entgegen der Auffassung der Klägerin ebenfalls keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der Wohnraumschutzsatzung.
Dies gilt zunächst mit Blick auf das Ausfertigungserfordernis des § 2 Abs. 3 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung – BekanntmVO). Danach bestätigt der Bürgermeister schriftlich, dass der Wortlaut des papiergebundenen Dokuments der Satzung mit den Ratsbeschlüssen übereinstimmt und dass nach Absatz 1 und 2 verfahren worden ist. Weiter ordnet er die Bekanntgabe der Satzung an. Dem ist hier durch die Oberbürgermeisterin in ihrem „Bestätigungsschreiben“ vom 30.06.2021 genüge getan.
Die Ausfertigung von Rechtsnormen ist rechtsstaatlich geboten, um sicherzustellen, dass sie nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden. Mit der Ausfertigung der Zweckentfremdungssatzung wird beurkundet, dass der Text der ausgefertigten Satzung dem Satzungsbeschluss entspricht (Identitätsfunktion der Ausfertigung). Sie darf deshalb grundsätzlich nicht von dem abweichen, was Inhalt der Beschlussvorlage und ihrer gegebenenfalls beschlossenen Änderungen ist. Ausgenommen davon ist die Berichtigung von Schreibfehlern, grammatikalischen Fehlern oder sonst offenbaren Unrichtigkeiten in den Textvorlagen, die den Beschlussinhalt dokumentieren, da solche Berichtigungen nur der Wiedergabe des Willens der Gemeindevertreter in angemessener Form dienen. Die Korrektur solcher Unzulänglichkeiten des Beschlusstextes ist Aufgabe der Ausfertigung; mit ihr soll eine – möglichst – redaktionell einwandfreie Originalurkunde hergestellt werden, die zugleich Grundlage für die öffentliche Bekanntmachung der Norm ist. Bei Änderungen des Wortlauts ist insofern ein strenger Maßstab anzulegen, weil die Frage, wann eine Veränderung im Bedeutungsgehalt vorliegt, nicht immer eindeutig beantwortet und einheitlich beurteilt werden wird und der Ausfertigende nicht dazu berufen ist, seinen Willen an die Stelle desjenigen des Beschlussgremiums zu setzen. Seine primäre Aufgabe ist es, auf die Übereinstimmung des auszufertigenden mit dem beschlossenen Text und die Vermeidung offenbarer Unrichtigkeiten zu achten. Werden andere Unzulänglichkeiten einer beschlossenen Satzung bei ihrer Ausfertigung erkannt, obliegt ihre Behebung dem Beschlussgremium in dem dafür vorgesehenen Verfahren.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 01.07.2008 – OVG 1 A 1.07 –, juris Rn. 52; OVG Rheinland-Pfalz, Urteile vom 11.11.2019 – 6 C 10268/18.OVG –, juris Rn. 18 und vom 22.09.2022 - 1 C 11427/21 –, juris Rn. 32.
Hieran gemessen genügt die Ausfertigung der streitgegenständlichen Wohnraumschutzsatzung den Anforderungen an die Identitätsfunktion der Ausfertigung. Bei der von einem Mitarbeiter der Beklagten am 30.06.2021 beim Korrekturlesen des Satzungstextes vorgenommenen Korrektur in § 21 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung, indem der dortige Bezug „§§ 6 ff“ durch den – zutreffenden – Bezug „§§ 8 ff“ ersetzt wurde, handelt es sich um die – zulässige – Berichtigung einer offensichtlichen redaktionellen Unrichtigkeit. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt hier ein bloßer redaktioneller Fehler vor, der durch die Gemeindeverwaltung ohne Beteiligung des für den Satzungserlass zuständigen Rats korrigiert werden durfte. Bereits der „Beschlussvorlage für die aktualisierte Wohnraumschutzsatzung 2021“, die Grundlage des Ratsbeschlusses vom 24.06.2021 war, lässt sich ausreichend entnehmen, dass der Satzungsgeber in § 21 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung eine Bezugnahme auf die Genehmigungsvorschriften kodifizieren wollte und dies nur ziffernmäßig unrichtig erfolgte. Denn in der der Beschlussvorlage beigefügten „Synopse Wohnraumschutzsatzung 2019 – Wohnraumschutzsatzung 2021“ waren die entsprechenden Vorschriften § 2 alt und § 21 neu gegenübergestellt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin zu einem angeblichen Begründungsdefizit, bestehen auch unter diesem Aspekt keine Bedenken gegen die Wohnraumschutzsatzung in formeller Hinsicht. Sie bedarf zwar einer materiell-rechtlichen „Rechtfertigung“ im Hinblick darauf, dass die gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen des § 12 Abs. 1 WohnStG NRW für den Erlass der Satzung vorliegen müssen, jedoch keiner formellen Begründung.
Eine Pflicht zur formellen Begründung einer Zweckentfremdungssatzung ist gesetzlich nicht normiert. Sie ist auch nicht ausnahmsweise insbesondere im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich geboten. Für die Rechtmäßigkeit von untergesetzlichen Normen kommt es grundsätzlich nur auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens an, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive bei ihrem Erlass.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.04.1988 – 7 B 47.88 –, juris Rn. 12.
Das gilt insbesondere auch für Satzungen, die kommunale Kollegialgremien – wie hier der Rat der Beklagten - erlassen. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage überhaupt befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechtssetzungsakten der Exekutive oder der Selbstverwaltungskörperschaft typischerweise verbundenen normativen Ermessens (vgl. § 12 WohnstG NRW: „Sie können“). Die Grundsätze über die Ausübung des Ermessens beim Erlass von Verwaltungsakten sind auf die Ausübung dieses Ermessens nicht übertragbar.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003 – 6 C 6.02 –, BVerwGE 118, 128.
Die Ungültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann folglich, sofern sich aus dem Gesetz nicht ausnahmsweise – wie etwa beim der Bauleitplanung (vgl. § 2 Abs. 3, § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) – etwas Anderes ergibt, nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2006 – 6 C 19.05 –, juris Rn. 16.
Entscheidend ist vielmehr allein die inhaltliche Übereinstimmung mit höherrangigem Recht.
BVerwG, Beschlüsse vom 19.08.2013 – 9 BN 1.13 –, Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 56; vom 23.07.1993 – 4 NB 26.93 –, juris Rn. 7 zu einer Sanierungssatzung; BayVGH, Urteil vom 31.10.2023 – 5 N 22.2094 –, juris Rn. 49 zu einer Zweckentfremdungssatzung.
Für diese Auffassung spricht auch, dass in einzelnen Gesetzen, die zum Erlass einer untergesetzlichen Norm ermächtigen, ausdrücklich eine Pflicht zur förmlichen Begründung statuiert ist wie z.B. in § 556d Abs. 2 Satz 5 BGB zur Mieterschutzverordnung oder § 9 Abs. 8 BauGB zum Bebauungsplan. Soweit in § 12 Abs. 1 Satz 2 WohnStG NRW bestimmt ist, dass die Gemeinden in den Zweckentfremdungssatzungen darzulegen haben, welche Maßnahmen sie ergreifen, um die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum in dem in der Satzung bestimmten Wohnraum zu verbessern, ist die Beklagte dem in § 2 Wohnraumschutzsatzung ausreichend nachgekommen. Nach diesen Grundsätzen ist hier der Abwägungsvorgang zum Ratsbeschluss vom 24.06.2021 als solcher nicht weiter zu überprüfen.
Die von der Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 WohnStG NRW erlassene Satzung ist auch materiell rechtmäßig. Die Kammer ist bereits in der Vergangenheit von der Wirksamkeit der Wohnraumschutzsatzung ausgegangen,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 13.06.2024 – 16 L 665/24 –; so offenbar auch OVG NRW, Beschluss vom 24.10.2022 – 14 B 856/22 –, jedenfalls für das Eilverfahren,
und hält hieran auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin im vorliegenden Verfahren fest.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW für den Erlass der Zweckentfremdungssatzung der Beklagten liegen vor.
Bei der Beklagten handelt es sich um eine Gemeinde mit Wohnraummangel im Sinn von § 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW, d.h. um eine Gemeinde, in der die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.
Die in § 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG verwendeten Begriffe „ausreichende Versorgung“ und „zu angemessenen Bedingungen“ entsprechen den Begriffen in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen (MRVerbG) vom 04.11.1971 (BGBl. I S. 1745) in der hier einschlägigen Fassung des Gesetzes vom 19.04.2006 (BGBl. I S. 866). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweisen diese Begriffe nicht auf einen wünschbaren Idealzustand, sondern auf die Sicherstellung des Normalen, da eine Beeinflussung des Wohnungsangebots mit dem Mittel des Genehmigungsvorbehalts nur in besonders gefährdeten Gemeinden einsetzen soll. Mit „ausreichender Versorgung“ ist daher nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage gemeint, nicht aber ein – kurzfristig vielleicht erstrebenswertes – preisdrückendes Überangebot. Angestrebt wird ferner nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. „Angemessene Bedingungen“ bedeutet nicht außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die – für Wohnungen der entsprechenden Art – von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d.h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 04.02.1975 – 2 BvL 5/74 –, BVerfGE 38, 348 = juris Rn. 44 zu Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG.
Die in der gleichen Weise zu verstehende Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW muss nach dem Wortlaut der Vorschrift „besonders gefährdet“ sein. Verlangt wird damit kein bestimmtes quantitatives Maß der Unterversorgung. Wesentlich ist vielmehr, ob eine Gemeinde durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet wird, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität vermitteln. Sachliche Besonderheiten in diesem Sinne pflegen vor allem in Ballungsräumen, in Industriestädten, Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktionen sowie (bei entsprechenden Größenverhältnissen) in Universitätsstädten vorzuliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.03.1983 – 8 C 102.81 –, NJW 1983, 2893 = juris Rn. 24 zu Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG.
Für eine besondere Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gibt es verschiedene Indizien. Umstände, die für eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen sprechen, sind insbesondere, dass die Kaufpreise und Mieten deutlich stärker steigen als im bundesweiten Durchschnitt, die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte den bundesweiten Durchschnitt deutlich übersteigt, die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird sowie geringer Leerstand bei großer Nachfrage besteht (vgl. die Aufzählung von Umständen, die auf eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen hinweisen, in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB).
Die Beklagte ist in § 1 Wohnraumschutzsatzung zu Recht davon ausgegangen, dass solche Umstände in ihrem Fall gegeben sind. Hierfür ist zunächst ausschlaggebend, dass das gesamte Stadtgebiet der Beklagten von der Landesregierung Nordrhein-Westfalen unter Umsetzung von § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB in der Anlage 1 Nr. 2.7 zu § 1 der Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereichs bundesrechtlicher Mieterschutzvorschriften im Land Nordrhein-Westfalen (Mieterschutzverordnung – MietSchVO NRW) aufgeführt ist. Das gesamte Stadtgebiet der Beklagten ist danach ein Gebiet, in dem die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen im Sinne von § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB besonders gefährdet ist. Diese Ausweisung ist ein starkes Indiz dafür, dass das gesamte Stadtgebiet der Beklagten auch die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW erfüllt.
So auch Gesetzentwurf der Landesregierung zum WohnStG NRW, Drucksache 17/12073 vom 14.12.2020, Seite 43.
Verstärkt wird dies durch das vom Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen in Auftrag gegebene Gutachten zur sachlichen und räumlichen Differenzierung der Wohnraumförderung in Nordrhein-Westfalen (Gebietskulissen) vom Dezember 2020. In diesem Gutachten ist für das gesamte Stadtgebiet der Beklagten der Bedarf nach gefördertem Mietwohnraum bzw. Eigentum als „hoch“ eingestuft.
Demgegenüber hat die Klägerin keine Umstände vorgetragen, die die Kammer veranlassen könnten an der Richtigkeit der durch starke Indizien gestützten Einschätzung der Beklagten zu zweifeln und zu weiteren Ermittlungen Anlass geben könnten. Die Klägerin hat sich vielmehr insoweit darauf beschränkt, ganz allgemein fehlende eigene Feststellungen der Beklagten zum aktuellen Wohnungsbestand, zur Anzahl der Haushalte, zum Leerstand, zur Zahl der als wohnungssuchend Gemeldeten, zum Zubau neuer Wohnungen, zur Nachfrage- und Versorgungssituation im Umland zu rügen. Dieser Feststellungen bedurfte es aber angesichts der hierzu bereits nach dem Dargelegten sonst existierenden Erkenntnisquellen nicht. Auf den von der Klägerin und zudem nur ganz allgemein bezweifelten „generellen Wohnraummangel“ kommt es nach dem Dargelegten ohnehin nicht ausschlaggebend an. Abgesehen davon ist ein solcher genereller Wohnraummangel im Stadtgebiet der Beklagten gerichtsbekannt, was so auf der Hand liegt, dass es hierfür keiner näheren Begründung bedarf.
Es bestand für die Beklagte von Rechts wegen auch keine Veranlassung, die Wohnraumschutzsatzung nicht für das gesamte Stadtgebiet, sondern einschränkend nur für einzelne Teile des Stadtgebiets zu erlassen. Allerdings ist der Erlass einer Zweckentfremdungssatzung dann auf Teilgebiete einer Gemeinde zu beschränken, wenn in anderen Teilen des Gemeindegebiets kein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 31.10.2023 – 5 N 22.2094 –, juris Rn. 68.
Dafür, dass in Teilen von Köln kein angespannter Wohnungsmarkt vorläge, gibt es jedoch keine Anhaltspunkte. Bei einer Großstadt wie Köln ist auch kaum vorstellbar, dass es solche Gebiete gibt, da Wohnungssuchende schon aufgrund der eher überschaubaren räumlichen Entfernung im Stadtgebiet und vorhandener Verkehrsinfrastruktur ohne weiteres auf andere Gebiete innerhalb der Stadt, hier innerhalb des Kölner Stadtgebiets auszuweichen bereit sein dürften.
Soweit die Klägerin der Auffassung ist, dass einzelne Bestimmungen – §§ 9 Abs. 3, 8 Abs. 5 Wohnraumschutzsatzung – der Wohnraumschutzsatzung nichtig seien, ist dies unerheblich. Abgesehen davon, dass diese Vorschriften im konkreten Fall gar nicht einschlägig sind, führt ihre angebliche Nichtigkeit auch nicht zur Nichtigkeit der Wohnraumschutzsatzung insgesamt.
Die Teilbarkeit einer Satzung bestimmt sich analog § 139 BGB danach, ob die ohne den unwirksamen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt und ob mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24.05.2023 – 9 CN 1.22 –, juris Rn. 50; vom 11.07.2012 – 9 CN 1.11 –, BVerwGE 143, 301 Rn. 30.
Beides lässt sich hier bejahen. Sowohl § 9 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung als auch § 8 Abs. 5 Wohnraumschutzsatzung betreffen an den grundlegenden Zielsetzungen der Zweckentfremdungssatzung gemessen untergeordnete Einzelfragen, die den Bestand der Satzung im Übrigen unberührt lassen und auch ohne diese beschlossen worden wären.
Entgegen der Ansicht der Klägerin kann hinsichtlich des Entschlusses des Rates der Beklagten zum Erlass der Zweckentfremdungssatzung auch keine Ermessenskontrolle etwa gemäß § 40 VwVfG NRW stattfinden. Das normativen Ermessen wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zweckes der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Demgemäß beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle darauf, ob diese äußersten rechtlichen Grenzen der Rechtssetzungsbefugnis überschritten sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2006 – 6 C 19.05 –, BVerwGE 125, 384 Rn. 16.
Hierfür sind keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich.
In Anwendung der nach alldem wirksamen Regelungen des § 10 Wohnraumschutzsatzung hat die Beklagte die Ausgleichszahlung im Bescheid vom 12.05.2021 zwar rechtswidrig, aber die Klägerin nicht rechtsverletzend, verfügt.
Bei dem zum Abbruch vorgesehenen Wohnraum handelt es sich um geschützten Wohnraum im Sinne von §§ 3, 4 Wohnraumschutzsatzung. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Wohnraumschutzsatzung erfasst die Satzung alle freifinanzierten Miet- und Genossenschaftswohnungen, die am 1. Juli 2014 Wohnraum waren oder danach geworden sind. Die betroffenen Wohnungen waren jedenfalls am 01.07.2014 Wohnraum im Sinne des § 4 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung. Nach § 4 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung umfasst Wohnraum im Sinne dieser Satzung, der gegen Nutzung zu anderen als Wohnzwecken (Zweckentfremdung) geschützt ist, alle Räume, die zu Wohnzwecken objektiv geeignet und subjektiv bestimmt sind. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Wohnraumschutzsatzung sind Räume u.a. objektiv zu Wohnzwecken geeignet, wenn sie baurechtlich genehmigt sind. Nach dem eigenen Vortrag der Klägerin ist für das damalige Bauvorhaben eine Baugenehmigung der Beklagten vom 04.02.1966 (Bauschein-Nr. N03 erteilt worden. Die Baugenehmigung wies das Bauvorhaben als „Holzlager mit Büro- und Wohnhaus“ aus. Damit ist eine Baugenehmigung zumindest auch zu Wohnzwecken erteilt worden. Unerheblich ist dabei, ob es sich gegebenenfalls um eine (zulässige) Wohnnutzung (nur) nach § 34 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gehandelt haben mag. Denn auch bei den Wohnungen für die dort genannten Personen handelt es sich um eine Wohnnutzung. Die von der Klägerin vertretene Auffassung, dass es sich um eine genehmigte Wohnnutzung für „jedermann“ handeln müsse, ist § 4 Abs. 2 Wohnraumschutzsatzung nicht zu entnehmen. Dieser differenziert nicht nach den betroffenen Personen, sondern knüpft allein an die objektive Eignung zu Wohnzwecken und die entsprechende subjektive Bestimmung an. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin vertretenen Auffassung ist auch nicht erheblich, dass in der Wohnraumschutzsatzung in der Fassung vom 31.05.2019 in § 3 Abs. 3 Nr. 1 Wohnraumschutzsatzung Wohnraum, der dem Wohnungsmarkt nicht generell zur Verfügung steht, weil das Wohnen in einem engen räumlichen Zusammenhang an eine bestimmte Tätigkeit genknüpft ist, nicht als geschützter Wohnraum bestimmt wurde. Denn in § 5 Wohnraumschutzsatzung in der aktuellen Fassung ist diese Einschränkung gerade nicht mehr enthalten. Entfällt aber damit eine in der vorherigen Fassung noch ausdrücklich vorgesehene Begrenzung des Anwendungsbereichs der Wohnraumschutzsatzung, spricht dies für eine bewusste Entscheidung des Satzungsgebers, ohne dass die Beklagte mit der hiermit verbundenen Erweiterung des sachlichen Anwendungsbereichs der Wohnraumschutzsatzung ihre Normsetzungskompetenz überschritten hätte. Nach dem WohnStG NRW ist nämlich nicht ausschließlich solcher Wohnraum zu schützen, der dem Wohnungsmarkt generell zur Verfügung steht. In der Gesetzesbegründung wird der Wohnungsbegriff weit gefasst. Wohnraum wird danach als Sammelbegriff für Wohngebäude, Wohnungen und einzelne Wohnräume verstanden, die zu Wohnzwecken objektiv geeignet, d.h. zum Zeitpunkt der Errichtung dem üblichen durchschnittlichen baulichen Standard entsprechen und ihrem Zustand nach bewohnbar sind, und nach Maßgabe der Widmung in der Baugenehmigung zu Wohnzwecken auch subjektiv geeignet sind. Die Gesetzesbegründung formuliert sodann Einschränkungen und stellt klar, welche Räumlichkeiten nicht als Wohnraum anzusehen seien. Hierbei werden mitunter solche Räumlichkeiten ausgenommen, die nur ganz bestimmten, in der Gesetzesbegründung im Einzelnen aufgeführten Personenkreisen auf dem Wohnungsmarkt zur Verfügung stehen, woraus im Umkehrschluss folgt, dass das WohnStG NRW eine generelle Beschränkung seines Anwendungsbereiches auf solche Wohnungen, die jedermann zur Verfügung stehen, nicht vorsieht.
Vgl. LT-Drucksache 17/12073 vom 14.12.2020, Seite 30.
Nach § 4 Abs. 3 Wohnraumschutzsatzung sind Räume subjektiv zu Wohnzwecken bestimmt, wenn sie als solche von dem oder der Verfügungsberechtigten im Rahmen des geltenden Rechts durch ausdrückliche Erklärung oder schlüssiges Verhalten nach außen gewidmet sind oder werden. Dabei kommt es nicht darauf an, dass die Klägerin selbst die streitbefangenen Wohnungen seit dem Jahr 2019 offenbar leer stehen lässt. Denn maßgeblich ist auf den 01.07.2014 abzustellen. Zu diesem Zeitpunkt wurden die Wohnungen nach den von der Beklagten im Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen, die das Gericht – wie in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt – stichprobenartig überprüft hat, tatsächlich bewohnt. Dies indiziert zugleich eine subjektive Bestimmung zur Wohnnutzung.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch nicht inzwischen eine bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit einer Wohnnutzung im maßgeblichen Gebiet eingetreten, die dazu führte, dass auch kein zweckentfremdungsrechtlicher Schutz für Wohnraums mehr bestünde. Sollte es sich – wie von der Klägerin selbst vorgetragen – bei dem maßgeblichen Gebiet um ein Gewerbegebiet handeln, ist eine Wohnnutzung jedenfalls gem. § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO bauplanungsrechtlich weiterhin zulässig, was nach dem bereits Ausgeführten ausreicht.
Die Klägerin ist als Mieterin des inzwischen abgebrochenen Wohnraums im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 12.05.2024 gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 Wohnraumschutzsatzung auch taugliche Adressatin der Ausgleichszahlung.
Die angefochtene Nebenbestimmung ist nicht bereits deswegen rechtswidrig, weil der Klägerin ein Anspruch auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung ohne Ausgleichzahlung zustünde. Auch wenn man ihren Antrag auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung vom 24.03.2022 als – zumindest auch – auf eine solche – unbedingte – Zweckentfremdungsgenehmigung abzielend versteht, liegen jedenfalls nicht die Voraussetzungen hierfür vor. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW ist eine Genehmigung nach § 12 WohnStG NRW auf Antrag zu erteilen, wenn ein öffentliches oder ein berechtigtes Interesse Verfügungsberechtigter oder Nutzungsberechtigter an der zweckfremden Nutzung vorliegt, welches das öffentliche Interesse am Erhalt der Wohnnutzung überwiegt. Hierzu enthält § 8 Abs. 3 und 4 Wohnraumschutzsatzung Regelbeispiele, wann ein überwiegendes öffentliches oder überwiegendes berechtigtes privates Interesse angenommen werden kann. Diese Voraussetzungen sind hier in beiden Alternativen nicht erfüllt. Nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 Wohnraumschutzsatzung kann ein überwiegendes öffentliches Interesse insbesondere vorliegen, wenn der Wohnraum zur Verwirklichung städtebaulicher Ziele beseitigt werden muss. Die hierzu von der Klägerin angeführte Verwirklichung des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Beklagten gibt das nicht her. Mag auch die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs grundsätzlich als städtebauliches Ziel anzuerkennen sein, ist nicht ersichtlich, dass der Wohnraum zur Verwirklichung dieses Ziels abgebrochen werden musste. Die Behauptung der Klägerin, die Neuerrichtung des Lebensmittelmarktes habe zwingend den Abriss des Wohnraums erfordert, ist durch nichts belegt und die Beklage hat dem widersprochen. Außerdem ist die Einschätzung der Klägerin, dass die Ziele des Einzelhandels- und Entwicklungskonzeptes für das Stadtteilzentrum N. bei Nichterteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung ohne Ausgleichzahlung ernsthaft gefährdet wären, nach Auffassung der Kammer nicht überzeugend. Nach dem von der Klägerin nicht bezweifelten Vortrag der Beklagten zu den weiteren, in unmittelbarer Nachbarschaft vorhandenen, sonstigen Lebensmittelmärkten ist nämlich offensichtlich, dass die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs auch ohne den Neubau der Klägerin ausreichend gewährleistet war. Damit liegen entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht die Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 Nr. 3 Wohnraumschutzsatzung vor.
Ebenfalls ist kein überwiegendes berechtigtes privates Interesse der Klägerin an der Erteilung einer unbedingten Zweckentfremdungsgenehmigung zu erkennen. Nach § 8 Abs. 4 Nrn. 1 und 2 Wohnraumschutzsatzung kann ein überwiegendes privates Interesse als Regelbeispiel vorliegen, wenn Geschäfts- oder Gewerbebetriebe erweitert werden müssen, um eine wirtschaftliche Existenzgefährdung abzuwenden und die Versagung der Genehmigung unabdingbar zu einer unmittelbaren Notlage oder zu einer Abwanderung des Unternehmens führen würde. Allein der von der Klägerin hierzu behauptete Umstand, dass sich die betroffene Filiale an diesem Standort andernfalls nicht mehr wirtschaftlich habe betreiben lassen und 13 Arbeitsplätze entfielen, erfüllt die genannten Voraussetzungen nicht. Abgesehen davon, dass die Klägerin ihre diesbezügliche Behauptung nicht näher substantiiert hat, zeigt die Nr. 2 des § 8 Abs. 4 Wohnraumschutzsatzung bereits ihrem Wortlaut nach, dass auf die Situation des Unternehmens insgesamt abzustellen ist und nicht auf die einer einzelnen Filiale an einem bestimmten Standort. Für eine Abwanderung der Klägerin als Unternehmen oder eine unmittelbare Notlage des Unternehmens ist aber nichts ersichtlich.
Für eine bedingungslose Zweckentfremdungsgenehmigung in der Fallgruppe des § 9 Wohnraumschutzsatzung liegen die Voraussetzungen jedenfalls schon deswegen nicht vor, weil die Klägerin in ihrem Antrag vom 24.03.2024 keinen Ersatzwohnraum angeboten hat.
Im Ausgangspunkt konnte die Genehmigung der Zweckentfremdung durch Abbruch durch den Bescheid vom 12.05.2022 daher gem. § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW rechtmäßiger Weise nur unter Bestimmung einer Ausgleichszahlung erteilt werden. Gleichwohl ist diese Bestimmung hier rechtswidrig erfolgt. Denn die in der Wohnraumschutzsatzung bestimmten näheren Voraussetzungen für die Bestimmung einer Ausgleichszahlung lagen nicht vor. Gemäß § 10 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung kann bei einem berechtigten Interesse bei vorübergehender Umnutzung der Räume zu anderen als Wohnzwecken oder einem entsprechendem Leerstand oder ausnahmsweise, falls die Schaffung von Ersatzwohnraum nachweisbar objektiv oder subjektiv nicht möglich ist, eine Genehmigung erteilt werden, wenn durch eine einmalige oder laufende Ausgleichszahlung das öffentliche Interesse an der Erhaltung eines bestimmten Wohnraums ausgeglichen wird. Von den damit aufgestellten alternativen Voraussetzungen kommt vorliegend ausschließlich die letzte Alternative aus § 10 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung in Betracht. Mag das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der Errichtung des Lebensmittelmarktes noch als ausreichendes berechtigtes Interesse im Sinne von § 10 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung anzusehen sein, ist die Beklagte in dem streitbefangenen Bescheid jedenfalls zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Schaffung von Ersatzwohnraum nachweisbar objektiv nicht möglich ist. Ihre Annahme, dass „die Schaffung von Ersatzwohnraum an gleicher Stelle laut Ihrer Aussage und der meines Bauaufsichtsamtes wahrscheinlich nicht genehmigt werden würde“ und es deshalb „an der objektiven Möglichkeit hinsichtlich der Schaffung von Ersatzwohnraum an gleicher Stelle“ mangele, verkennt die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung zur Bestimmung einer Ausgleichszahlung. Für die danach erforderliche nachweisbare objektive Unmöglichkeit der Schaffung von Ersatzwohnraum genügt nämlich nicht die von der Beklagten konstatierte bloße Wahrscheinlichkeit der Versagung einer Baugenehmigung für die Schaffung von Ersatzwohnraum. Denn die nach § 10 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung erforderliche nachweisbare objektive Unmöglichkeit der Schaffung von Ersatzwohnraum ist erst dann gegeben, wenn dies durch entsprechende behördliche Ablehnungsbescheide verbindlich feststeht. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, da die Klägerin die diesbezügliche Bauvoranfrage zurückgenommen hat. Außerdem ist nicht ausreichend, dass die Schaffung von Ersatzwohnraum „an gleicher Stelle“ objektiv unmöglich ist. Vielmehr stellt § 13 Abs. 2 Nr. 1 WohnStG NRW als eine Voraussetzung für ein beachtliches Angebot zur Bereitstellung von Wohnraum das Erfordernis auf, dass der Ersatzwohnraum innerhalb des Geltungsbereichs der Gemeinde geschaffen wird. Dem folgend eröffnet die Beklagte in ihrem eigenen Antragsformular zur Zweckentfremdungsgenehmigung für das Angebot an Ersatzwohnraum nicht nur die Möglichkeit der Schaffung von Ersatzwohnraum „auf demselben Grundstück“, sondern auch die Schaffung auf dem „nachfolgend angegebenen Grundstück“ als Option. Dass aber der Klägerin die Schaffung von Ersatzwohnraum im gesamten Geltungsbereich der Stadt Köln objektiv unmöglich war, ist nicht ersichtlich. Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angedeutete Unmöglichkeit der Schaffung von Ersatzwohnraum an den bereits bestehenden Filialstandorten ihres Unternehmens im Stadtgebiet führt ebenfalls nicht zur Unmöglichkeit im erläuterten Sinn, sondern ist als subjektive – einschränkende – Bestimmung in Frage kommender Bauplätze durch die Klägerin unbeachtlich. Ihre offenbar eigene konzeptionelle Beschränkung auf das Angebot zur Schaffung von Ersatzwohnraum an bereits bestehenden Filialstandorten führt nicht zur Unmöglichkeit für andere Standorte.
Hiervon abgesehen, ist die Bestimmung der Ausgleichszahlung durch die Beklagte auch ermessensfehlerhaft erfolgt.
Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW i.V.m. §§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung steht die Bestimmung einer Ausgleichszahlung im Ermessen der Beklagten. Ob die Behörde ihrer Verpflichtung zu der gebotenen Ermessensausübung nachgekommen ist, ist durch Auslegung des Bescheides zu ermitteln,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.1978 - III C 18.77 -, juris Rn. 20; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 114 Rn. 18.
Eine fehlende Begründung der Ermessensentscheidung indiziert dabei einen Ermessensnichtgebrauch, sofern sich nicht aus den Gesamtumständen ergibt, dass die Behörde eine Ermessensentscheidung getroffen und welche Erwägungen sie hierzu angestellt hat,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.01.1988 – 7 B 182.87 –, juris Rn. 7; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.02.2022 – 1 S 2283/20 –, juris Rn. 56 m.w.N.; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 114 Rn. 23.
Nach diesen Maßstäben ist die Bestimmung der Ausgleichszahlung ermessensfehlerhaft erfolgt. Dem Bescheid vom 12.05.2022 kann weder nach dem Wortlaut oder Inhalt bzw. nach den Gesamtumständen entnommen werden, dass die Beklagte bei der Bestimmung der Ausgleichszahlung die erforderliche Interessenabwägung vorgenommen hat, ob dies im Wege einer Auflage oder – wie geschehen – durch eine aufschiebende Bedingung umzusetzen ist. Eine solche Abwägung war gem. § 11 Abs. 2 Wohnraumschutzsatzung geboten. Danach ist eine Genehmigung gemäß §§ 8, 10 dieser Satzung in der Regel mit der Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung zu verbinden. Durch § 11 Abs. 2 Wohnraumschutzsatzung wird das der Beklagten in § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW, § 11 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung eröffnete Ermessen zur Verbindung der Genehmigung mit Befristungen, Bedingungen oder Auflagen dahingehend gelenkt, dass die Genehmigung im Fall der Erteilung nach §§ 8, 10 Wohnraumschutzsatzung in der Regel mit einer Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung zu verbinden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11.04.2022 – 14 B 255/22 –, juris Rn. 13.
Dies bedeutet zugleich, dass ein Abweichen von diesem Regelfall als atypischer Fall im Einzelnen abzuwägen und diese Abwägung zu begründen ist. Eine solche Abwägung ist dem Bescheid vom 12.05.2022 nicht zu entnehmen. Er beschränkt sich auf die schlichte Bestimmung einer aufschiebenden Bedingung, ohne eine mögliche Auflage überhaupt zu erwägen.
Weder durch die voraussetzungslose Bestimmung der Ausgleiszahlung noch durch die fehlerhafte Ermessensausübung wird die Klägerin jedoch in ihren Rechten verletzt. Hierdurch wird nicht in eine der Klägerin zustehende schützenswerte Rechtsposition eingegriffen.
Im Ausgangspunkt muss der Adressat aufgrund des allgemeinen Abwehranspruchs aus Art. 2 Abs. 1 GG einen belastenden Verwaltungsakt nur gegen sich gelten lassen, wenn dieser sämtliche Verfahrensvorschriften, die beim Erlass zu beachten sind, und sämtliche materiellen Voraussetzungen einhält. Mit der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes geht angesichts dessen regelmäßig bereits eine subjektive Rechtsverletzung einher, die einen Aufhebungsanspruch begründet. Nichtsdestoweniger hat der Adressat eines Verwaltungsaktes keinen allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch. Die objektive Rechtsverletzung muss mit der Verletzung eines individualschützenden Rechtes des Adressaten einhergehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.2015 – 1 C 32.14 –, BVerwGE 153, 162 = NVwZ 2016, 154 Rn. 19; Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2024, VwGO § 113 Rn. 30; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO § 113 Rn. 36.
Dies ist hier nicht der Fall. Denn die der Klägerin aus der bedingten Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung formal erwachsene „Anwartschaft“ auf das Wirksamwerden derselben durch Leistung der Ausgleichszahlung ist hier ausnahmsweise keine schützenswerte Rechtsposition. Die bei einer Aufhebung der Nebenbestimmungen fortbestehende, dann unbedingte Zweckentfremdungsgenehmigung, unterläge nämlich der sofortigen Aufhebung. Die Zweckentfremdungsgenehmigung hätte nämlich mangels Vorliegens der Voraussetzungen für die Bestimmung einer Ausgleichszahlung in der Fallgruppe der Überwindung des öffentlichen Interesses am Erhalt des Wohnraums durch Ausgleichszahlung gar nicht erteilt werden dürfen. Dies deshalb, weil nach dem Dargelegten die Schaffung von Ersatzwohnraum jedenfalls nicht (nachweislich) objektiv unmöglich war. Jede andere Entscheidung als die Versagung der Zweckentfremdungsgenehmigung in der Fallgruppe der Anordnung einer Ausgleiszahlung wäre mithin rechtswidrig gewesen. Damit ist die mit dem angefochtenen Bescheid (formal) erlangte Rechtsposition einer bedingten Zweckentfremdungsgenehmigung materiell-rechtlich nicht schützenswert und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.
Selbständig die Entscheidung tragend ist die Anfechtungsklage auch deswegen unbegründet, weil die aufschiebende Bedingung der Leistung der Ausgleiszahlung in Nr. 2 a) und Nr. 2 b) des Bescheides vom 12.05.2022 materiell-rechtlich untrennbar mit der Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung in Nr. 1 verbunden ist. Die Zweckentfremdungsgenehmigung kann ohne die Nebenbestimmung der Ausgleichszahlung keinen Bestand haben. Denn die Ausgleichszahlung schafft in der hier allein in Rede stehenden Konstellation des Ausgleichs des öffentlichen Interesses an der Erhaltung eines bestimmten Wohnraums eben gerade durch Anordnung einer Ausgleichszahlung die notwendige Voraussetzung für die Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung gem. § 10 Abs. 1 Wohnraumschutzsatzung.
Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.
Die als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO hilfsweise für den Fall der Erfolglosigkeit des Hauptantrags erhobene Klage ist zulässig.
Die Klage ist aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12.05.2022 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 24.03.2022 zur Erteilung einer Genehmigung für die Zweckentfremdung von Wohnraum durch Abbruch unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Nach dem bereits dargelegten scheidet ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung gem. § 8 Wohnraumschutzsatzung mangels überwiegendem öffentlichem oder privatem Interesse aus.
Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg eine erneute Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung gem. § 10 Wohnraumschutzsatzung beanspruchen. Denn wie ausgeführt liegen bereits die Voraussetzungen für die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung in der Fallgruppe der Bestimmung einer Ausgleiszahlung nicht vor. Es fehlt an der Unmöglichkeit der Schaffung von Ersatzwohnraum.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 708 Nr. 11 Alt. 2, § 711 Satz 1, 2, § 709 Satz 2 ZPO in Verbindung mit § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
N11 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der streitigen Ausgleichszahlung. Für den Hilfsantrag ist kein eigener Wert – erhöhend – in Ansatz zu bringen, da der Streitgegenstand insoweit in der Sache im Wesentlichen demjenigen des Hauptantrags entspricht.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 8, 12, 13 WohnStG
§ 14 WohnStG
§ 34 BauGB
§ 12 WohnstG
§ 139 BGB
§ 40 VwVfG NRW
§ 12 WohnStG
§ 214 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 12 Abs. 1 Satz 1 WohnStG
§ 12 Abs. 1 S. 3 WohnStG
§ 19 Abs. 6 WohnStG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 Alt.1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 VwVfG NRW
§ 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 WohnStG
§ 12 Abs. 1 Satz 3 WohnStG
§ 29 Abs. 1 WohnStG
§ 12 Abs. 1 WohnStG
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 556d Abs. 2 Satz 5 BGB
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 12 Abs. 1 Satz 2 WohnStG
§ 1 Abs. 1 MRVerbG
§ 556d Abs. 2 Satz 3 BGB
§ 556d Abs. 2 Satz 1 BGB
§ 556d Abs. 2 Satz 2 BGB
§ 34 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG
§ 13 Abs. 2 Nr. 1 WohnStG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 2 Abs. 3 der Verordnung
§ 1 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 144, 341
BVerwGE 112, 221
NJW 1999, 3404
BVerwGE 137, 30
BVerwGE 118, 128
BVerfGE 38, 348
NJW 1983, 2893
BVerwGE 143, 301
BVerwGE 125, 384
BVerwGE 153, 162
NVwZ 2016, 154
4 C 5.11
11 C 2.00
2 BvF 1/71
1 BvR 1472/91
1 BvR 1510/91
2 C 18.21
2 C 77.08
1 A 1.07
6 C 10268/18
1 C 11427/21
7 B 47.88
6 C 6.02
6 C 19.05
9 BN 1.13
4 NB 26.93
5 N 22.20
16 L 665/24
14 B 856/22
2 BvL 5/74
8 C 102.81
9 CN 1.22
9 CN 1.11
III C 18.77
7 B 182.87
1 S 2283/20
14 B 255/22
1 C 32.14