Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2001-08-16, Aktenzeichen 10 KN 1036/01

Tenor:

Tatbestand:
I. Die Antragsteller greifen die Gültigkeit einer Änderungssatzung zur Hauptsatzung der Stadt O. an, mit der die Ortsräte aufgelöst werden, die im Zuge der Gebietsreform für die Gebiete der in die Stadt O. eingegliederten Gemeinden errichtet worden sind.
Der Antragsteller zu 2) in dem Verfahren 10 KN 1036/01 - im Folgenden: Antragsteller S - ist Ortsrat der Ortschaft der früheren Gemeinde H., die durch das Gesetz über die Auflösung der Gemeinde H., Landkreis O., vom 4. März 1970 (NdsGVBl. S. 51) aufgelöst und teilweise - mit dem Ortsteil S. - der Antragsgegnerin zu 1) zugeteilt wurde. Mit Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt O. und der Gemeinde H. vom 30. Dezember 1969/7. März 1970 wurde in § 5 über die Ortsräte festgelegt, dass mit Beginn der neuen Legislaturperiode (1. Oktober 1972) der Ortsteil S. einen Ortsrat gemäß § 54 NGO erhalte, sofern in der Hauptsatzung der Stadt O. im Zusammenhang mit der Neugliederung des Stadtumlandes die Bildung von Ortsräten vorgesehen werde und der Rat dies für den Ortsteil S. beschließe.
Die frühere Gemeinde V. wurde durch § 7 des Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden im Raum O. - Neugliederungsgesetz - vom 10. Mai 1972 (NdsGVBl. S. 265) als bis dahin selbständige Gemeinde in die Stadt O. eingegliedert.
In den Gebieten der durch das Neugliederungsgesetz aufgelösten Gemeinden und für den Ortsteil S. wurden durch den Beschluss des Rates der Stadt O. vom 20. Juni 1972 Ortsräte gebildet, indem durch Änderungssatzung zur Hauptsatzung § 8 a in die Hauptsatzung eingefügt wurde. Abs. 1 der Vorschrift hat folgenden Wortlaut:
"In den Gebieten der durch Gesetz zur Neugliederung der Gemeinden im Raume O. vom 10.5.1972 aufgelösten früheren Gemeinden A., D., G., H., L., N., P. und V. werden für die Dauer der am 1.11.1972 beginnenden Wahlperiode Ortsräte gebildet, wobei die früheren Gemeinden L. und D. einen gemeinsamen Ortsrat haben.
Für die gleiche Dauer wird ferner ein Ortsrat für den Ortsteil S. der früheren Gemeinde H. gebildet.
Die Mitgliederstärke der Ortsräte wird wie folgt bestimmt:
A.
13
D./L.
11
G.
7
H.
N.
9
P.
V.
S.
Diese Hauptsatzung mit der in § 8 a enthaltenen Vorschrift über die Ortsräte ist bis zur laufenden Legislaturperiode in § 7 fortgeschrieben worden.
Durch Beschluss des Antragsgegners zu 2) vom 23. März 1999 mit der Mehrheit der Ratsmitglieder (31 : 17 bei 2 Enthaltungen) erfolgte die Abschaffung der Ortsräte durch eine entsprechende Änderung der Hauptsatzung. Die Änderungssatzung wurde von der Bezirksregierung W.-E. in O. am 13. April 1999 genehmigt und im Amtsblatt für den Regierungsbezirk W.-E., Nr. 17, vom 30. April 1999 öffentlich bekannt gemacht. Sie lautet:
"Satzung vom 23.3.1999 zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt O. vom 17.6.1997
Artikel 1
§ 7 der Hauptsatzung der Stadt O. vom 17.6.1997 wird gestrichen.
Artikel 2
Die vorstehende Änderung der Hauptsatzung der Stadt O. vom 17.6.1997 tritt mit Wirkung vom 1.11.2001 in Kraft."
Die Antragsteller sind vor dem Beschluss vom 23. März 1999 nicht angehört worden.
Nach dem Ratsbeschluss vom 23. März 1999 haben sich alle Ortsräte mit der Frage ihrer Abschaffung befasst und hierzu unterschiedliche Voten abgegeben. Gegen den Ratsbeschluss und für seine Aufhebung stimmten die Ortsräte A. (Sitzung vom 21. April 1999), D./G./L. (Sitzung vom 27. April 1999), H. (Sitzung vom 28. April 1999), N. (Sitzung vom 5. Mai 1999) und P. (Sitzung vom 1. Juni 1999). Mit Beschluss des Antragstellers zu 2) in dem Verfahren 10 KN 1188/01 - im Folgenden: Antragsteller V - vom 20. Mai 1999 wurde der Rat der Stadt O. aufgefordert, den Beschluss vom 23. März 1999 zur Auflösung der Ortsräte im Jahr 2001 kurzfristig aufzuheben und über diesen Punkt erneut, unter Einbeziehung aller Ortsräte, zu beraten. Einige Ortsräte, darunter der Antragsteller V, rügten dabei ausdrücklich eine Verletzung ihres Anhörungsrechts aus § 55 g Abs. 3 NGO.
Mit Erlass vom 11. Mai 1999 nahm das Niedersächsische Innenministerium auf Anfrage der Antragsgegnerin zu der Frage eines Anhörungsrechts der Ortsräte aus § 55 g Abs. 3 NGO Stellung und führte aus, dass die Abschaffung der Ortsräte insgesamt keine Frage im Sinne des § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO sei, die die Ortschaften berühre. Die Ortschaft sei hier nicht als konkreter Teil einer Gemeinde (§ 55 e Abs. 1 NGO) betroffen. Auf die Frage der Wichtigkeit komme es danach nicht mehr an. Zur weiteren Begründung hat das Niedersächsische Innenministerium in seiner Stellungnahme auf die Gesetzessystematik und die gleiche Regelung für die Stadtbezirke verwiesen sowie seine Auffassung mit der Rechtsnatur der Ortschaften und Ortsräte begründet, die nur Gemeindeorgane seien.
Aus der Niederschrift über die öffentliche Sitzung des Rates der Antragsgegnerin vom 8. Juni 1999 geht hervor, dass der Rat beschlossen hat, "die vorliegenden Stellungnahmen der Ortsräte sowie des Innenministeriums des Landes Niedersachsen zur Kenntnis zu nehmen".
Mit Schreiben vom 28. November 2000 wandte sich der Antragsteller S an die Antragsgegnerin und rügte die Verletzung des § 55 i NGO, weil der Beschluss vom 23. März 1999 nicht mit Zwei-Drittel-Mehrheit gefasst worden sei, obwohl im Gebietsänderungsvertrag vom 30. Dezember 1969/7. März 1970 in § 5 die Bildung eines Ortsrates für S. vorgesehen worden sei.
Mit Schreiben vom 10. Januar 2001 an den Antragsteller S teilte die Antragsgegnerin diesem die Stellungnahme ihres Rechtsamtes mit, wonach § 55 i NGO der wirksamen Abschaffung des Ortsrates S. nicht entgegenstehe.
Die Antragsteller des Verfahrens 10 KN 1036/01 haben am 14. März 2001, der Antragsteller des Verfahrens 10 KN 1188/01 am 23. März 2001 Normenkontrollklage erhoben. Die Antragsteller machen übereinstimmend geltend, dass die Änderungssatzung vom 23. März 1999 nichtig sei.
Zum einen seien die Ortsräte entgegen § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO vor der Beschlussfassung am 23. März 1999 nicht rechtzeitig angehört worden. Der Ortsrat sei nach § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO in allen wichtigen Fragen zu hören. Eine solche sei die Abschaffung der Ortsräte im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Die Abschaffung der Ortsräte - so der Antragsteller V - sei aber keine Frage, die das gesamte Stadtgebiet der Antragsgegnerin, sondern nur diejenigen Ortsteile betreffe, für die ein Ortsrat eingerichtet gewesen sei. Etwa zum Zeitpunkt des Erlasses der Änderungssatzung, nämlich nach dem Stand vom 30. September 1999, habe die Stadt O. über 23 Stadtteile mit insgesamt 156.968 Einwohnern verfügt. Es seien aber nur in 7 Stadtteilen mit insgesamt 35.675 Einwohnern Ortsräte eingerichtet gewesen. Von der Änderungssatzung seien daher nur 22,7 % des Stadtgebietes betroffen gewesen, so dass die Abschaffung der Ortsräte nicht eine Angelegenheit sei, die alle Ortsteile der gesamten Gemeinde in gleicher Weise berühre. Der Antragsteller V habe am 20. Mai 1999 die Rüge der fehlenden Anhörung form- und fristgerecht beschlossen und der Antragsgegnerin schriftlich zugeleitet. Diese Rüge wirke auch zugunsten des Antragstellers S. Es sei ausreichend, wenn der Mangel innerhalb der Jahresfrist schriftlich geltend gemacht worden sei. Dabei genüge die Rüge durch einen Dritten. Daher sei die Änderungssatzung nicht nachträglich nach § 6 Abs. 4 NGO geheilt worden.
Der Antragsteller S macht darüber hinaus geltend, dass der Beschluss vom 23. März 1999 auch deswegen nichtig sei, weil er nicht gemäß § 55 i NGO mit der erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit der Mitglieder des Rates der Antragsgegnerin gefasst worden sei. Nach dieser Vorschrift könne der Rat nur mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit seiner Mitglieder die entsprechenden Vorschriften der Hauptsatzung ändern oder aufheben, wenn ein Gebietsänderungsvertrag die Einführung der Ortschaft regele. So liege der Fall hier. Seine Rechte seien im Gebietsänderungsvertrag vom 30. Dezember 1969 im Einzelnen geregelt worden. Eine Änderung oder Aufhebung dieser Rechte sei daher nur durch einen Satzungsbeschluss mit qualifizierter Zwei-Drittel-Mehrheit möglich. Einen Verstoß gegen § 55 i NGO habe die Antragsgegnerin in anderem Zusammenhang bereits mit Schreiben vom 25. Juni 1997, wovon auch sein Ortsbürgermeister und der Fraktionsvorsitzende eine Durchschrift zur Kenntnis erhalten hätten, sowie in einer Mitteilungsvorlage ihres Rechtsamtes vom 15. Oktober 1997 für die Sitzung des Ortsrates S. am 13. November 1997 gerügt, so dass eine erneute Rüge innerhalb der Jahresfrist des § 6 Abs. 4 NGO durch ihn entbehrlich gewesen sei. Er habe daher keinen Anlass gesehen, innerhalb der Jahresfrist erneut schriftlich die Verletzung von § 55 i NGO zu beanstanden. Nachdem ihm bekannt geworden sei, dass die Antragsgegnerin ihre diesbezügliche Meinung geändert haben könnte, habe er die Verletzung von § 55 i NGO mit Schreiben vom 28. November 2000 an die Antragsgegnerin ausdrücklich gerügt.
Die angefochtene Entscheidung sei, obwohl es hierauf zumindest wegen Nichtigkeit der Änderungssatzung aufgrund der gerügten fehlenden vorherigen Anhörung der Ortsräte nicht mehr ankomme, in Anlehnung an das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz vom 9. November 1999 - 7 C 10881/99 - (NVwZ-RR 2000, 375) auch aus materiellen Gründen nichtig, weil der Rat der Antragsgegnerin sein Abwägungsermessen hinsichtlich der Frage der Abschaffung der Ortsräte schon mangels Anhörung derselben nicht einmal ansatzweise ausgeübt habe.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung vom 23. März 1999 zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt O. vom 17. Juni 1997 für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzuweisen.
Sie entgegnet: Die Anträge seien zum Teil unzulässig, im Übrigen unbegründet.
Nicht statthaft seien die Anträge, soweit sie von den Ortsteilen gestellt beziehungsweise gegen die Stadt O. gerichtet seien. Den Ortsteilen fehle es für die Antragstellung an der notwendigen Rechts- und Prozessfähigkeit. Die Prozessfähigkeit der Ortsräte sei nur im Rahmen des Kommunalverfassungsstreitverfahrens gegeben. Für ein "normales" Normenkontrollverfahren gegen die Stadt O. fehle auch den Ortsräten die Prozessfähigkeit.
Soweit der Antrag statthaft sei, sei er jedoch unbegründet. Die Änderungssatzung ver-stoße nicht gegen § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO. Vor der vom Rat zu treffenden Grundsatzentscheidung, sämtliche im Gebiet der Stadt O. bestehenden Ortschaften und Ortsräte mit Wirkung für die nächste Wahlperiode abzuschaffen, hätten die Ortsräte nicht angehört zu werden brauchen, da es bei dieser Entscheidung nicht um Sonderinteressen einzelner Ortschaften gegangen sei. Diese Auffassung sei durch eine Stellungnahme des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Mai 1999 ausdrücklich bestätigt worden.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers S sei auch nicht gegen § 55 i NGO verstoßen worden. Diese Vorschrift sei hier nicht anwendbar. Die die qualifizierte Zwei-Drittel-Mehrheit regelnde Revisionsklausel gelte nur dann, wenn ein Gebietsänderungsvertrag oder die Bestimmungen der Kommunalaufsichtsbehörde aus Anlass einer Gebiets-änderung die Einführung von Ortschaften regelten. Eine solche rechtsverbindliche Regelung enthalte der Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt O. und der Gemeinde H. vom Dezember 1969, der die Eingliederung von S. in die Stadt O. betreffe, jedoch nicht. § 5 des Vertrages überlasse es ausdrücklich einem Beschluss des Rates im Rahmen der Hauptsatzung, ob ein Ortsrat nach der Neugliederung eingerichtet werde, habe also die Satzungshoheit der Stadt insoweit unberührt gelassen. Er habe die Satzungshoheit auch nicht im Rahmen des Gleichheitsgrundsatzes eingeschränkt. Denn § 5 fordere gezielt einen Beschluss des Rates für den Ortsteil S.. Diese Formulierung sei nicht auslegungsfähig, denn der zunächst von der Gemeinde H. erstellte Vertragsentwurf habe die Schaffung eines Ortsrates verbindlich vorgesehen. Diese Regelung sei aber von der Stadt bewusst nicht akzeptiert worden. Der Vertrag enthalte also bezüglich der Schaffung von Ortsräten keinerlei verbindliche Regelung zugunsten der seinerzeit noch selbständigen Gemeinde H., auf die sich heute der Antragsteller S berufen könnte. Nur solche vertragliche Rechts-position sei aber Anlass für die Regelung des § 55 i NGO gewesen. Die von der Gebietsänderung begünstigte Gemeinde habe sich von den bei einer Gebietsänderung eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen nicht mit der in § 7 NGO geregelten Mehrheit lösen können. Habe die Einrichtung von Ortsräten wie hier jedoch auf freiwilligem Entschluss der Stadt O. beruht, so sei keinerlei Grund ersichtlich, warum sie diese Entscheidung nicht mit gleicher Mehrheit solle revidieren können.
Im Übrigen könne sich der Antragsteller S nicht mit Erfolg auf die Revisionsklausel des § 55 i NGO berufen, weil er diesen vermeintlichen Rechtsverstoß nicht rechtzeitig gerügt habe. Nach § 6 Abs. 4 NGO sei eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften bei Satzungen unbeachtlich, wenn sie nicht schriftlich innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung einer Satzung gegenüber der Gemeinde unter Bezeichnung der verletzten Vorschrift und der Tatsache, die den Mangel ergebe, geltend gemacht worden sei. Als Verletzungen von Verfahrens- und Formvorschriften, die geheilt werden könnten, kämen insbesondere auch Verstöße gegen die notwendige qualifizierte Mehrheit bei Abstimmungen in Betracht. Der Ortsbürgermeister des Antragstellers S habe sich erstmals mit Schreiben vom 28. November 2000 und damit verspätet auf einen Verstoß des Satzungsbeschlusses gegen § 55 i NGO berufen. Zu Unrecht sei der Antragsteller S der Auffassung, dass die Rüge nach § 6 Abs. 4 NGO wegen der Schreiben des Rechtsamtes vom 25. Juni und 15. Oktober 1997 entbehrlich gewesen sei. Denn nach dem Gesetz müsse die Rüge eindeutig nach dem angeblichen Form- oder Verfahrensfehler erfolgen. Zum anderen habe dieser Schriftwechsel einen anderen Sachzusammenhang betroffen.
Die Antragsteller beriefen sich hinsichtlich der vermeintlichen materiellen Rechtswidrigkeit der Hauptsatzungsänderung auch zu Unrecht auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz vom 9. November 1999, da die Rechtslage in Rheinland-Pfalz nicht mit der hier zu beurteilenden Rechtslage vergleichbar sei. Denn in Rheinland-Pfalz habe der Landesgesetzgeber in den im Rahmen der Neugliederung erlassenen Gesetzen die Bildung von Ortsbezirken verbindlich vorgeschrieben gehabt. Bei der Eingliederung der Ortsteile der Antragsteller habe es keine entsprechenden gesetzlichen oder gebietsvertraglichen Regelungen gegeben. Gerade aus der verbindlichen landesgesetzlichen Regelung habe jedoch das Oberverwaltungsgericht Koblenz die Einschränkung des Entscheidungsermessens des dort betroffenen Stadtrates hergeleitet und die getroffene Entscheidung für rechtswidrig erklärt, weil der Rat diese Einschränkung nicht erkannt habe. Da der Rat der Stadt O. seinerzeit die Ortschaften und Ortsräte nach Abschluss der Neugliederung im Jahre 1972 durch entsprechenden Hauptsatzungsbeschluss freiwillig eingeführt habe, und zwar zunächst ausdrücklich nur für eine Wahlperiode, und einen vom Landesgesetzgeber geschaffenen Bestandsschutz nicht zu berücksichtigen gehabt habe, habe er die Vor- und Nachteile der Arbeit mit Ortsräten freier als auf der in Rheinland-Pfalz gegebenen Rechtsgrundlage abwägen und zu einer Entscheidung für oder gegen die Abschaffung der Ortsräte gelangen können. Ebenso hätte er sich für den ebenfalls vorliegenden Antrag entscheiden können, flächendeckend für das gesamte Stadtgebiet Ortsräte einzuführen. Das Protokoll der Sitzung vom 23. März 1999 weise eindeutig aus, dass die unterschiedlichen Argumente und Standpunkte umfassend im Rat diskutiert und erwogen worden seien. Weder verfahrensmäßig noch im Ergebnis könne dem Rat ein Ermessensfehler bei der schließlich getroffenen Entscheidung vorgeworfen werden.
Der Antragsteller zu 1) des Verfahrens 10 KN 1036/01 und der Antragsteller zu 1) des Verfahrens 10 KN 1188/01 haben in der mündlichen Verhandlung ihre Normenkontrollanträge zurückgenommen, die Antragsteller S und V haben ihr Anträge jeweils auf die Antragsgegnerin zu 1) beschränkt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
II. Die Verfahren sind im Umfang der jeweils erklärten Rücknahme entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Hinsichtlich der verbleibenden Anträge der Ortsräte gegen die Stadt gilt Folgendes:
A. Die Normenkontrollklagen sind zulässig.
1. Richtiger Streitgegenstand ist - wie in der mündlichen Verhandlung klargestellt - nicht die Hauptsatzung in der mit Beschluss vom 23. März 1999 geänderten Fassung, sondern die Änderungssatzung, die mit Beschluss vom selben Tage ergangen ist und die Streichung von § 7 der Hauptsatzung vorsieht, der die Wahl, die Aufgaben und Rechte der Ortsräte in der Stadt O. regelt.
2. Die Anträge sind statthaft. Das erkennende Gericht kann nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 NdsVwGG über die bei ihm gestellten Anträge auf Kontrolle der Änderungssatzung des Rates der Antragsgegnerin entscheiden. Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Senates ist gegeben, weil die von den Antragstellern angegriffene Änderungssatzung eine unter dem Landesrecht stehende Rechtsvorschrift ist (vgl. Senatsurt. v. 19.7.1994 - 10 L 3957/93 -, NdsVBl. 1995, S. 45, unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 15.9.1987 - 7 N 1/87 -, NVwZ 1988, 1119). Die Antragsgegnerin berühmt sich auch unter Berufung auf eine Stellungnahme des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Mai 1999, Ortsräte in ihrem Gebiet ohne vorherige Anhörung nach § 55 g Abs. 3 NGO abschaffen zu können und ist danach verfahren.
3. Richtige Antragsteller sind - wie in der mündlichen Verhandlung klargestellt - die Ortsräte. Die Ortsteile beziehungsweise Ortschaften der Stadt sind keine Körperschaften und besitzen keine Rechtsfähigkeit (vgl. Ipsen, Niedersächsisches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1999, Rdn. 440). Die Ortsräte hingegen sind Organe der Gemeinde (Ipsen, a.a.O., Rdn. 441), denen durch die NGO eigenständige Rechte eingeräumt sind (vgl. Thiele, NGO, 5. Aufl. 1999, § 55 g Anm. 1 u. 5; Benne, Das Ortschaftsrecht des Landes Niedersachsen, 1982, S. 51). Der Ortsrat kann daher insbesondere im Wege einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit seine Rechte geltend machen (Thiele, a.a.O., Anm. 6; Benne, a.a.O.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 27.4.1989 - 10 M 13/89 -, DVBl. 1989, 937).
Da es sich hier nicht um ein Organstreitverfahren zwischen den antragstellenden Ortsräten und dem Rat der Stadt handelt, in dem der Antrag gegen den Rat zu richten wäre (so OVG Lüneburg, a.a.O.), sondern um ein Normenkontrollverfahren, ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO richtiger Antragsteller jede natürliche oder juristische Person sowie jede Behörde. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Antragsteller als Ortsräte und damit als Organe von Behörden, die nach § 55 g NGO Aufgaben der öffentlichen (Selbst-)Verwaltung wahrnehmen, bereits nach § 47 Abs. 2 Satz 1 2. Altern. VwGO als spezieller Norm beteiligungsfähig sind. Dagegen spricht jedenfalls, dass nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 Abs. 1 NdsVwGG nur Landesbehörden fähig sind, am Verfahren beteiligt zu sein.
Jedenfalls sind Ortsräte als Vereinigungen, denen ein Recht zustehen kann, beteiligungsfähig nach § 61 Nr. 2 VwGO. Für die Beteiligungsfähigkeit kommt es nur darauf an, ob die betreffende Vereinigung in Bezug auf den relevanten Normenkomplex allgemein Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes ist. Das ist etwa der Fall, wenn der "Rechtskreis" der Vereinigung berührt wird, innerhalb dessen der Vereinigung Rechte zustehen. Dies gilt auch für Organe sowie - als deren Unterfall - für Behörden unabhängig von einer eventuellen Beteiligungsfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO (Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 61 Rdn. 8). Danach sind auch Verwaltungsorgane und -organteile als Träger von Innenrechten beteiligungsfähig (Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdn. 88; Nds. OVG, Urt. v. 20.7.1999 - 10 K 4836/97 -, DVBl. 1999, 1737; BVerwG, Beschl. v. 15.9.1987 - 7 N 1/87 -, NVwZ 1988, 1119, 1120; VGH Kassel, Beschl. v. 5.1.1987 - 2 TG 3234/86 -, NVwZ 1987, 919; BVerwG, Urt. v. 9.7.1992 - BVerwG 7 C 32.91 -, BVerwGE 90, 304, 305; im Ergebnis ebenso OVG Koblenz, Urt. v. 9.11.1999 - 7 C 10881/99 -, NVwZ-RR 2000, 375). Gerade daraus, dass Organrechte trotz ihrer Zugehörigkeit zum Innenrechtskreis ebenso wie die subjektiv-öffentlichen Rechte des Bürgers im Klagewege durchgesetzt werden können, ergebe sich auch bei der Verfolgung dieser Rechte das Bedürfnis nach einer den Rechtssatz selbst zum Verfahrensgegenstand erhebenden Normenkontrolle (so BVerwG, Beschl. v. 15.9.1987, a.a.O.).
Nach diesen Maßstäben ist der Rechtskreis der antragstellenden Ortsräte berührt, weil ihnen als Organen der Gemeinde und damit als Zuordnungssubjekten nach § 55 g Abs. 3 NGO Anhörungsrechte gegenüber dem Normgeber zustehen können.
4. Richtiger Antragsgegner ist nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO - wie in der mündlichen Verhandlung klargestellt - die Körperschaft, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das ist die Stadt O..
5. Die Anträge sind fristgemäß innerhalb der Zwei-Jahres-Frist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erhoben worden, da der Ratsbeschluss vom 23. März 1999 stammt und erst am 30. April 1999 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk W.-E. (Seite 417) öffentlich bekannt gemacht worden ist.
6. Die Antragsteller sind auch antragsbefugt. Die Antragsbefugnis betrifft wie die Klagebefugnis die Frage, ob aus der konkret geltend gemachten Regelung ein Recht zustehen kann (Kopp/Schenke, a.a.O., § 61 Rdn. 8). Die Antragsteller können nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, in ihren Anhörungsrechten nach § 55 g Abs. 3 NGO beziehungsweise der Antragsteller S zusätzlich in seinem vermeintlichen Bestandsschutz nach § 55 i NGO verletzt zu sein.
7. Den Antragstellern fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrmals bekräftigt, dass das Rechtsschutzbedürfnis im Normenkontrollverfahren als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung neben die Antragsbefugnis tritt. Es fehlt, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichtes als nutzlos erweist, weil der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten Entscheidung nicht verbessern kann (BVerwG, Urt. v. 28.4.1999 - BVerwG 4 CN 5.99 -, UA S. 4). Den Antragstellern steht nach diesem Maßstab ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Antragsgegnerin bei ordnungsgemäßer Anhörung aller Ortsräte diese im Interesse einer bürgernahen Verwaltung im Sinne des § 55 h Abs. 1 Satz 3 NGO fortbestehen lässt.
B. Die Normenkontrollklagen sind auch begründet.
1. Die angegriffene Änderungssatzung ist wegen unterbliebener Anhörung aller Ortsräte der Antragsgegnerin nichtig.
a) Nach § 55 g Abs. 3 Satz 2 NGO besteht das Anhörungsrecht des Ortsrates vor der Beschlussfassung des Rates. Das Anhörungsrecht ist ein zwingendes verfahrensrechtliches Erfordernis. Es soll den Ortsrat im Interesse einer bürgernahen Verwaltung in die Lage versetzen, seine besonderen Ortskenntnisse und die ortschaftlichen Belange in die Entscheidungsfindung des die gesamte Gemeinde vertretenden Gemeinderates einzubringen. Bei Setzung von Ortsrecht durch Erlass einer Satzung führt die unterlassene Anhörung nach überwiegender Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum zur Nichtigkeit der Satzung (OVG Lüneburg, Beschl. v. 27.4.1989 - 10 M 13/89 -, DVBl. 1989, 937, 938 m.w.Nw.).
Ein Anhörungsrecht bestand im vorliegenden Fall der Abschaffung aller Ortsräte nach § 55 g Abs. 3 NGO (ebenso Benne, a.a.O., S. 76; a.A.: Thiele, NGO, 5. Aufl. 1999, § 55 g Anm. 5). Nach § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO ist der Ortsrat zu allen wichtigen Fragen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises, die die Ortschaft berühren, rechtzeitig zu hören. Nach Satz 2 besteht das Anhörungsrecht vor der Beschlussfassung des Rates u.a. insbesondere in folgenden Angelegenheiten: Nr. 6 Änderung der Grenzen der Ortschaft. § 55 Abs. 3 NGO ist danach so aufgebaut, dass er in seinem Satz 1 eine Generalklausel aufstellt und in Satz 2 Regelbeispiele ("insbesondere") aufzählt, wobei die Aufzählung gegenüber derjenigen beim sogenannten Enumerationsprinzip nicht abschließend ist.
Doch bereits eine Auslegung des § 55 g Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO - Anhörungsrecht bei Änderung der Grenzen der Ortschaft - nach dem Wortlaut ergibt, dass zur Grenzänderung auch die Aufhebung bzw. Auflösung der Ortschaft gehört. Das ergibt sich zum einen aus einer dynamischen Betrachtungsweise, die von einer geringfügigen Veränderung von Grenzen der Ortschaft (vgl. hierzu RdErl. d. MI v. 27.8.1976, NdsMBl. S. 1497) bis hin zur totalen Veränderung der Grenzen "gegen Null", d.h. zur Auflösung der Ortschaft, reicht. Zum anderen kann der Begriff der "Grenzen der Ortschaft", der lediglich den Umfang beschreibt, ohne weiteres in den Begriff des "Gebietes der Ortschaft" umgeformt werden, der auf den Inhalt, die Fläche, abstellt. Der Begriff der Änderungen des Gebietes, also d.h. der Gebietsänderung, ist jedoch gesetzlich bis hin zur Verfassung geregelt. Das ergibt sich zunächst aus Art. 59 Abs. 1 NV, wonach aus Gründen des Gemeinwohls Gemeinden und Landkreise "aufgelöst, vereinigt oder neu gebildet und Gebietsteile von Gemeinden oder Landkreisen umgegliedert werden" können. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 NV sprechen dann nur noch von "Gebietsänderungen" bzw. der "Änderung von Gemeindegebieten". Noch klarer ist die Legaldefinition in § 17 Abs. 1 NGO: "Aus Gründen des Gemeinwohls können Gemeinden aufgelöst, vereinigt oder neu gebildet und Gebiete von Gemeinden umgegliedert werden (Gebietsänderungen)". Danach gehört zu den Gebietsänderungen auch die Auflösung der Gemeinde. Die Begriffe "Gebietsänderung" und "Grenzänderung" werden daher synonym gebraucht. Danach gehört zu den Gebietsänderungen auch die bloße Grenzänderung von Gemeinden (Thieme, NGO, 3. Aufl. 1997, § 17 Rn. 1). Umgekehrt kann dann eine Grenzänderung auch zur Auflösung der Gemeinde führen. Das für die Gemeinden in § 17 Abs. 1 NGO begrifflich Festgelegte muss entsprechend für ihre Ortschaften gelten, die nach § 55 e Abs. 1 NGO Teile einer Gemeinde sind, die eine engere Gemeinschaft bilden.
Jedenfalls ergibt sich auch daraus, dass § 55 g Abs. 3 Satz 2 NGO nur Regelbeispiele aufführt, und kein Enumerationsprinzip enthält in der Zusammenschau mit der Generalklausel in Satz 1 der Vorschrift, dass der Ortsrat zu allen wichtigen Fragen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises, die die Ortschaft berühren, zu hören ist, ein Anhörungsrecht der antragstellenden Ortsräte. Denn nach dem Kriterium der Wichtigkeit der Fragen, wobei der Begriff im Zweifel weit auszulegen ist (Smollich in KVR Nds/NGO, Stand: Dezember 2000, § 55 c Rn. 21), ist die Abschaffung der Ortsräte allemal wichtiger als die bloße Änderung der Grenzen ihrer Ortschaften. Dies ergibt sich auch im Wege des Erst-Recht-Schlusses, da die Existenz, der Bestand, wichtiger ist als der durch Grenzen bestimmte Umfang. Im Ergebnis ebenso führt Benne (a.a.O., S. 76, allerdings für den Fall der Anwendung der Revisionsklausel des § 55 i NGO) unter Berufung auf §§ 55 g Abs. 3, 55 h Abs. 1 Satz 6 NGO aus, dass vor der Änderung oder Aufhebung von Ortschaften der Ortsrat oder der Ortsvorsteher anzuhören seien. Eine Verletzung dieser Anhörungspflicht mache den Ratsbeschluss unwirksam. Für das Bestehen eines Anhörungsrechts macht es indessen keinen Unterschied, ob die Ortschaften mit Zwei-Drittel-Mehrheit nach § 55 i Satz 1 NGO oder mit der - absoluten - Mehrheit der Ratsmitglieder (§§ 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3, 32 NGO) aufgelöst werden, da in jedem Fall die Abschaffung der Ortsräte eine gleich wichtige Angelegenheit ist. Die durch Gebietsänderungsvertrag eingeführten Ortschaften genießen lediglich einen zusätzlichen Schutz durch Einführung einer qualifizierten Zwei-Drittel-Mehrheit. Allein das Erfordernis einer absoluten Ratsmehrheit bei Änderung der Hauptsatzung spricht für die Wichtigkeit der Frage. Nach Smollich (a.a.O., Rn. 21) soll für die Wichtigkeit einer Frage bereits sprechen, dass eine Regelung durch Satzung erfolgt.
Der entgegengesetzten Auffassung von Thiele (a.a.O. sowie in der Stellungnahme des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Mai 1999), wonach eine wichtige Frage, von der die Ortschaft in besonderem Maße berührt sein könne, dann nicht anzunehmen sei, wenn die Angelegenheit alle Ortschaften in gleicher Weise berühre, wie z.B. eine für das gesamte Gemeindegebiet geltende Satzung (ähnlich Thieme, NGO, 3. Aufl. 1997, § 55 g Rn. 3; Benne, a.a.O., S. 51), vermag der Senat nicht zu folgen.
Zum einen weist der Antragsteller V mit seinem Schriftsatz vom 7. August 2001 insoweit überzeugend darauf hin, dass die angefochtene Änderungssatzung nur einen Teil von 22,7 % des gesamten Stadtgebietes der Antragsgegnerin betrifft, wenn auch alle Ortsräte in sieben von 23 Stadtteilen der Antragsgegnerin. Denn die Antragsgegnerin hatte in ihrem Stadtgebiet Ortsräte nicht flächendeckend eingeführt gehabt. Adressaten der Änderungssatzung sind mithin nicht, wie etwa bei einer Beitragssatzung, alle Bürger der Antragsgegnerin, sondern lediglich alle Ortsräte.
Zum anderen ist der Ortsrat anzuhören, wenn eine Angelegenheit eine Ortschaft gegenüber anderen Ortschaften individuell, also nicht nur als räumlichen Teil der gesamten Gemeinde berührt (ebenso Benne, a.a.O., S. 51). Eine stärkere individuelle Berührung einer Ortschaft als die durch ihre Auflösung ist indessen nicht vorstellbar. Diese Berührung wird nicht dadurch geringer, dass alle im Stadtgebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Ortsräte aufgelöst werden sollen.
Aus der systematischen Stellung von § 55 g Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO (Anhörung insbesondere bei "Änderung der Grenzen der Ortschaft") zu § 55 e Abs. 3 NGO ("Die Änderung der Grenzen und die Aufhebung von Ortschaften ist nur zum Ende der Wahlperiode zulässig") wie ebenso derjenigen von § 55 c Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO zu § 55 Abs. 3 NGO für die Stadtbezirke ist entgegen der im Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Mai 1999 geäußerten Rechtsauffassung nicht herzuleiten, dass das Anhörungsrecht von Ortsräten bei Aufhebung ihrer Ortschaften nicht bestehe. Daraus, dass die entsprechenden Bestimmungen für Stadtbezirke gleich lauten, lässt sich für die Auslegung der Bestimmungen selbst nichts entnehmen. Vielmehr lässt sich aus den ausdrücklichen Regelungen über die nur zum Ende der Wahlperiode zulässige Änderung der Grenzen von Stadtbezirken und Ortschaften bzw. deren Aufhebung (§§ 55 Abs. 3 und 55 e Abs. 3 NGO) eher schließen, dass diese Maßnahmen vom Gesetzgeber als gleichgewichtig angesehen werden, so dass das Anhörungsrecht selbstverständlich und erst recht auch für den Fall der Aufhebung von Stadtbezirken bzw. Ortschaften gelten muss. Denn auch § 55 i Satz 2 NGO bezieht das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit wie das der Zulässigkeit nur zum Ende einer Wahlperiode ausdrücklich auf die Fälle der Änderung oder Aufhebung einer Ortschaft. Insoweit spricht Vieles dafür, dass es sich bei der alleinigen Erwähnung des Begriffes "Änderung" in §§ 55 c Abs. 3 Satz 2 Nr. 6, 55 g Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO entweder um ein redaktionelles Versehen oder darum handelt, dass dieser Begriff, wie oben ausgeführt, im Grenzfall den Begriff der Aufhebung einschließt, wenn nicht der Fall der Anhörung bei Aufhebung von Stadtbezirken bzw. Ortschaften bereits von den Generalklauseln der Sätze 1 der genannten Vorschriften erfasst ist.
Das vom Senat gewonnene Verständnis des Anhörungsrechts der Ortsräte wird bestätigt durch die Gesetzesmaterialien (Nds. LT, 9. Wahlperiode, Stenografischer Bericht über die 23. Sitzung v. 24.10.1979, u.a. Sp. 2793, 2794, 2796) und Formulierungen des Gesetzgebers (§ 55 h Abs. 1 Satz 4 NGO: "Interesse einer bürgernahen Verwaltung"), in denen die gesetzgeberischen Ziele für die Einführung der Stadtbezirks- und Ortschaftsverfassung wie folgt beschrieben sind: Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und Mitverantwortung, größere Bürgernähe der Verwaltung, insbesondere das Vermeiden des Entscheidens "vom grünen Tisch" (a.a.O., Sp. 2796, 2800). Nach den Materialien darf die Bedeutung des Anhörungsrechts keineswegs unterschätzt werden. Bei einer vernünftigen Handhabung der Bezirksverfassung - und Entsprechendes muss für die Ortschaftsverfassung gelten - werde das, was im Rahmen der Anhörungen vorgetragen werde, sehr häufig in die Entscheidungsprozesse des Rates ganz konkret einfließen. Hier sei ein ganz wesentliches Mittel dafür geschaffen worden, dem Bürger das Gefühl zu nehmen, über örtliche Belange werde nur noch vom grünen Tisch aus entschieden (a.a.O., Sp. 2800). Wenn daher aus diesen Gründen einer stärkeren, bürgernäheren kommunalen Selbstverwaltung und Mitverantwortung wie hier bereits Ortsräte eingeführt wurden, hieße es, den Gesetzeszweck in sein Gegenteil zu verkehren, wenn die Ortsräte und damit letztlich die Bürger zu dieser die Existenz des Ortsrates betreffenden Frage nicht selbst angehört werden, wenn vielmehr, was gerade vermieden werden soll, aber im konkreten Fall geschehen ist, ihre Abschaffung vom "grünen Tisch" aus beschlossen wird.
b) Auf die Verletzung des Anhörungsrechts kann sich insbesondere der Antragsteller V berufen, da er innerhalb der Jahresfrist des § 6 Abs. 4 Satz 1 NGO mit schriftlichem Beschluss vom 20. Mai 1999 die Verletzung seines Anhörungsrechts durch die Änderungssatzung des Rates der Antragsgegnerin vom 23. März 1999 rechtzeitig gerügt hat. Der Rat der Antragsgegnerin hat laut Beschluss vom 8. Juni 1999 u.a. auch die Stellungnahme des Antragstellers V zur Kenntnis genommen.
Aber auch der Antragsteller S kann sich auf die Rüge der Verletzung des Anhörungsrechts durch den Antragsteller V und andere Ortsräte berufen, obwohl er selbst diese Verletzung nicht bzw. nicht innerhalb der Jahresfrist des § 6 Abs. 4 Satz 1 NGO gerügt hat. Denn der rechtzeitig erhobenen Rüge des Antragstellers V wie denen anderer Ortsräte kommt eine "absolute" Wirkung zu. Eine nur "relative" Wirkung allein in Bezug auf den Rügenden wäre mit dem Rechtsnormcharakter der Satzung unvereinbar. Der Fehler bleibt also in jedem Gerichtsverfahren beachtlich, wenn ihn nur irgendjemand form- und fristgerecht geltend gemacht hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.6.1982 - 4 N 6.79 -, DVBl. 1982, 1095, 1096; Wefelmeier in KVR Nds/NGO, Stand: Juli 1999, § 6 Rn. 64; Nds. OVG, Urt. v. 13.10.1997 - 6 K 4517/93 -, UA S. 8, jeweils m.w.Nw.; ebenso Thiele, a.a.O., § 6 Anm. 6).
c) Eine nachherige Heilung des Verfahrensfehlers durch der Änderungssatzung nachfolgende bestätigende Ratsbeschlüsse, auf die sich die Antragsgegnerin beruft, sieht das Gesetz außerhalb von § 6 Abs. 4 Satz 1 NGO nicht vor.
2. Ist die Änderungssatzung mithin wegen Verletzung des Anhörungsrechts der Ortsräte nach § 55 g Abs. 3 NGO nichtig, kommt es an sich nicht mehr darauf an, ob die Änderungssatzung im Hinblick auf den Antragsteller S auch wegen Verletzung des § 55 i Satz 1 NGO nichtig ist, da bereits ein Nichtigkeitsgrund für die Nichtigkeit der Änderungssatzung ausreicht. Vorsorglich ist jedoch unabhängig von den Fragen, ob eine weitere Rüge neben der Anhörungsrüge nach § 6 Abs. 4 Satz 1 NGO überhaupt erforderlich und fristgemäß erhoben worden ist, festzustellen, dass die Voraussetzungen des § 55 i Satz 1 NGO nicht vorliegen.
Nach § 55 i Satz 1 NGO kann der Rat - nur - mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder die entsprechenden Vorschriften der Hauptsatzung ändern oder aufheben, wenn u.a. ein Gebietsänderungsvertrag die Einführung von Ortschaften regelt. Nach § 19 Abs. 1 NGO können die Gemeinden durch Gebietsänderungsvertrag solche Vereinbarungen über die Einführung von Ortschaften treffen, soweit nicht eine Regelung durch Gesetz erfolgt.
Diese Voraussetzungen liegen indessen nicht vor. Denn § 5 des Gebietsänderungsvertrages zwischen der Antragsgegnerin und der Gemeinde H. vom Dezember 1969 enthält keine rechtsverbindliche Regelung der Einführung eines Ortsrats für den Ortsteil S.. Nach § 5 des Gebietsänderungsvertrages erhält der Ortsteil S. einen Ortsrat, "sofern in der Hauptsatzung der Stadt O. im Zusammenhang mit der Neugliederung des Stadtumlandes die Bildung von Ortsräten vorgesehen wird und der Rat dies für den Ortsteil S. beschließt." Zu Recht weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass die Einführung des Ortsrates für den Ortsteil S. damit unter einem doppelten Vorbehalt stand, nämlich dass überhaupt Ortsräte im Zusammenhang mit der Neugliederung des Stadtumlandes eingeführt werden sollen und dass dies auch für den Ortsteil S. gelten solle. Der Gebietsänderungsvertrag schränkte damit die Satzungshoheit des Rates der Antragsgegnerin nicht einmal im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 GG ein. Die Bildung eines Ortsrates für den Ortsteil S. stand damit vollständig im Ermessen des Rates der Antragsgegnerin.
3. Auf die Frage, ob die Änderungssatzung vom 23. März 1999 auch aus inhaltlichen Gründen nichtig ist, kommt es nach allem nicht mehr an. Ob der Rat der Antragsgegnerin nur Ermessenserwägungen zur Dauer der Übergangszeit oder nach 27-jährigem Bestehen der Ortsräte und der Randlage insbesondere der antragstellenden Ortsräte auch solche zur inhaltlichen Rechtfertigung ihrer Abschaffung anzustellen hatte, muss nach allem offen bleiben.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 g Abs. 3, 55 h Abs. 1 Satz 6 NGO
§§ 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3, 32 NGO
§§ 55 Abs. 3 und 55 e Abs. 3 NGO
§§ 55 c Abs. 3 Satz 2 Nr. 6, 55 g Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO
§ 54 NGO
§ 55 i NGO
§ 7 NGO
§ 7 NdsVwGG
§ 55 g NGO
§ 55 g Abs. 3 NGO
§ 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO
§ 55 e Abs. 1 NGO
§ 6 Abs. 4 NGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 2. Altern. VwGO
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 NdsVwGG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 55 h Abs. 1 Satz 3 NGO
§ 55 g Abs. 3 Satz 2 NGO
§ 55 Abs. 3 NGO
§ 55 g Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO
§ 17 Abs. 1 NGO
§ 55 i Satz 1 NGO
§ 55 e Abs. 3 NGO
§ 55 c Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO
§ 55 i Satz 2 NGO
§ 55 h Abs. 1 Satz 4 NGO
§ 6 Abs. 4 Satz 1 NGO
§ 19 Abs. 1 NGO
Art. 59 Abs. 1 NV
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 NV
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 375
NVwZ 1988, 1119
NVwZ 1988, 1119, 1120
NVwZ 1987, 919
BVerwGE 90, 304, 305
10 KN 1036/01
10 KN 1188/01
7 C 10881/99
10 L 3957/93
7 N 1/87
10 M 13/89
10 K 4836/97
2 TG 3234/86
7 C 32.91
4 CN 5.99
4 N 6.79
6 K 4517/93