Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-04-26, Aktenzeichen 5 B 1083/16

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 150.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Mit ihrem Aussetzungsantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Teil-Stilllegungsverfügung des Antragsgegners vom 4. Februar 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. März 2016. Darin untersagte der Antragsgegner ihr unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung und weiteren Nebenanordnungen, ihre Anlagen zum Mahlen von Nahrungsmitteln, Futtermitteln oder ähnlichen nicht als Nahrungs- oder Futtermittel bestimmten pflanzlichen Stoffen (Mühlen) zu betreiben, soweit eine Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag überschritten wird.
Die Antragstellerin betreibt die bezeichneten Mühlen am Standort D…. in B.. Hierfür hatte der Landkreis V. ihr mit Baugenehmigung vom 12. April 1962 und weiteren zwischenzeitlich ergangenen baurechtlichen Genehmigungen den Bau und Betrieb einer Mühlenanlage mit einer Produktionskapazität von zuletzt 299 t Fertigerzeugnissen je Tag erteilt. Der Antragsgegner war im Jahre 2013 an einem Baugenehmigungsverfahren des Landkreises V. für den Neubau einer Annahme- und Lagerhalle beteiligt, das mit Baugenehmigung vom 9. Dezember 2013 abgeschlossen wurde. Die zugehörige Betriebsbeschreibung sah unter Nr. 2.1 einen Betrieb der Anlage an Werktagen von 6:00 Uhr bis 18:00 Uhr vor. Die Antragstellerin produziert nach eigenem Vortrag fast ausschließlich Futter für die Schweinemast. Hierzu mahlt sie einen Teil der verwendeten Ausgangsstoffe, vermischt aber auch bereits hinreichend feinteilige Komponenten ohne eigenen Mahlvorgang bei der Herstellung der Futtermittel. Infolge der Ausweitung von Produktionszeiten überschreitet die Antragstellerin offenbar seit einiger Zeit die baurechtlich genehmigte Tagesproduktion von 299 t Fertigerzeugnissen, wobei das genaue Ausmaß der Überschreitung unklar und zwischen den Beteiligten streitig ist (offenbar Zwei-Schicht-Betrieb, aus dem der Antragsgegner bei einer angenommenen Betriebszeit von 16 Stunden und einer Kapazität der Mahl- und Mischanlage von 30 t/h eine gegenwärtige Produktionskapazität von - mindestens - 480 t pro Tag errechnet).
Nachdem der Antragsgegner die Antragstellerin mit Revisionsschreiben vom 19. April 2012 (S. 6), einer E-Mail vom 22. Juli 2015 und anlässlich eines Gesprächs am 20. Oktober 2015 auf die Genehmigungsbedürftigkeit der Mühlen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) ab einer Produktionsleistung von 300 t pro Tag hingewiesen hatte, hörte er sie unter dem 27. Oktober 2015 zu einer beabsichtigten Teil-Stilllegung an. Im Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 22. Dezember 2015 führte die Antragstellerin u.a. aus, es werde auch künftig bei der Überschreitung der genehmigten Kapazität bleiben, da die Anlage in die Genehmigungsbedürftigkeit „hineingewachsen“ sei und die entstandenen Lieferverpflichtungen bei Reduzierung auf die genehmigte Kapazität nicht mehr erfüllt werden könnten. Eine Stilllegung sei indessen weder geboten noch verhältnismäßig, da zwischenzeitlich ein „Antrag zur Öffnung des Genehmigungsverfahrens“ gestellt worden und dieser - nach entsprechenden Signalen in der Antragskonferenz vom 24. November 2015 - auch genehmigungsfähig sei.
Mit Bescheid vom 4. Februar 2016 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, weiteren Nebenanordnungen und Zwangsgeldandrohungen den Betrieb der Mühlen, soweit eine Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnisse je Tag überschritten wird. Die Antragstellerin erhob am 10. Februar 2016 Widerspruch und beantragte - ergänzend begründet mit Schreiben vom 16. Februar 2016 - die behördliche Aussetzung der Vollziehung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Widerspruchsverfahrens und eines eventuellen nachfolgenden Klageverfahrens, was der Antragsgegner mit Bescheid vom 18. Februar 2016 ablehnte.
Am 22. Februar 2016 stellte die Antragstellerin einen Antrag auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Erweiterung des vorhandenen Mischfutterwerkes für einen künftigen Drei-Schicht-Betrieb der Produktion an ca. 300 Tagen im Jahr und einer Tagesleistung von maximal 800 t. Der Antragsgegner forderte betroffene Behörden (etwa Landkreis V., Gemeinde B., Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - LAVES -) unter dem 23. Februar 2016 mit Frist zum 29. März 2016 auf, zur Vollständigkeit der Antragsunterlagen Stellung zu nehmen.
Am 1. März 2016 hat die Antragstellerin die gerichtliche Aussetzung der sofortigen Vollziehung der Stilllegungsverfügung beantragt und - nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2016 - am 11. April 2016 Klage (5 A 1671/16) erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, bereits die Voraussetzungen für die Stilllegungsverfügung seien zweifelhaft, weil der Antragsgegner nicht hinreichend zwischen der Mahlleistung der Mühlen (295 t/Tag im Dezember 2015, 293 t/Tag im Januar 2016, 288 t/Tag im Februar 2016 und 292 t/Tag im März 2016) und der Leistung der täglich erzeugten Futtermittel (Summe aus selbstgemahlenen und angekauften Komponenten, 563 t/Tag im Dezember 2015, 526 t/Tag im Januar 2016, 496 t/Tag im Februar 2016 und 510 t/Tag im März 2016) differenziere. Die reine Mahlleistung liege nachweislich unter 299 t je Tag. Der Antragsgegner verkenne, dass hier die Genehmigungsbedürftigkeit erst durch Änderung der 4. BImSchV im Jahre 2013 eingetreten sei. Richtige Rechtsgrundlage könne wegen der zwischenzeitlichen Änderung des Wortlauts von Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV allenfalls § 25 Abs. 2 BImSchG analog i.V.m. § 67 Abs. 2 BImSchG sein, für die es aber an einer konkreten Gefährdung für Leben, Gesundheit oder bedeutsame Sachwerte durch den derzeitigen Betrieb der Mühlen fehle. Jedenfalls liege ein atypischer Ausnahmefall vor, um hier von einer Stilllegungsverfügung abzusehen. Das Genehmigungsverfahren sei beantragt, werde mit Nachdruck betrieben und sei hinreichend aussichtsreich. Verzögerungen seien allenfalls dem Verhalten des Antragsgegners zuzuschreiben. Die zur Genehmigung gestellte erhöhte Produktionskapazität ergebe sich im Wesentlichen aus der Ausweitung der Betriebszeiten, nicht aus bedeutsamen Änderungen der Anlage. Sie könne sich auch auf Vertrauensschutz, Ermessensfehler, Unverhältnismäßigkeit, Verstöße gegen Treu und Glauben sowie Zweckverfehlung berufen.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung der Klage (5 A 1671/16) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 4. Februar 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. März 2016 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der angedrohten Zwangsgelder anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält die Voraussetzungen der Stilllegungsverfügung für gegeben sowie ihren Erlass für ermessensfehlerfrei. Es liege ein Fall des ungenehmigten Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage i.S.v. § 20 Abs. 2 BImSchG i.V.m. Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV vor. Erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens klassifiziere die Antragstellerin die im Grunde zugestandene Überschreitung der genehmigten Produktionskapazität als bloß anzeigepflichtigen Anlagenbetrieb i.S.v. § 67 Abs. 2 BImSchG infolge einer Änderung der 4. BImSchV, ohne jemals eine entsprechende Anzeige erstattet zu haben. Jedenfalls die geltende Fassung der Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV stelle nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie unionsrechtlicher Vorgabe auf Fertigerzeugnisse, d.h. die Summe aller Erzeugnisse, auf die der Produktionsprozess gerichtet ist, ab und nicht (mehr) auf die bloße Mahlleistung. Anderslautende Kommentierungen seien überholt bzw. durch die zutreffende Definition der Fertigerzeugnisse überlagert. Auch der Anlagen-Begriff im Unionsrecht und die nochmalige Anpassung der Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV im Frühjahr 2013 belegten dies. Die grundlegende Änderung dort gelte bereits ab 2001 und habe 2013 keine für die streitige Anlage bedeutsame Änderung mehr erfahren. Bei einer angenommenen Betriebszeit von 16 Stunden im von der Antragstellerin eingeräumten Zwei-Schicht-Betrieb und einer Kapazität der Mahl- und Mischanlage von 30 t/h errechne sich eine gegenwärtige Mahl- und Mischleistung von - mindestens - 480 t je Tag, ggf. zuzüglich der hinzugemischten Fertigerzeugnisse. Die Gewerbeaufsicht habe die tatsächliche Überschreitungsmenge vor Erlass der Stilllegungsverfügung nicht näher feststellen müssen; bzgl. dieser in den eigenen Verantwortungsbereich fallenden Umstände dürfe die Antragstellerin jedenfalls eine unzureichende Aufklärung nicht rügen. Die mittlerweile vorliegenden Mengenangaben bestätigten seine Annahmen. Infolge der frühzeitigen Hinweise und der vorausgegangenen Anhörung zur Stilllegungsverfügung hätte die Antragstellerin auch rechtzeitig interne Vertragsbeziehungen zur Vermeidung von Konventionalstrafen und behaupteter Gemeinwohlbeeinträchtigungen (drohende Arbeitsplatzverluste; Futtermittelausfälle mit Gefährdung des Tierwohls bzw. der Tiergesundheit durch Wechsel des laufend eingesetzten Mastfutters) anpassen müssen. Keinesfalls habe die Antragstellerin im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung bereits alles Notwendige veranlasst, um die erst am 22. Februar 2016 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine nochmalige Erweiterung der Betriebsleistung zu erlangen, insbesondere fehlten vollständige Staub- und Geruchsgutachten. Für den zur Genehmigung gestellten Anlagentyp bedürfe es nach den Vorschriften zwingend eines sehr aufwendigen Verfahrens, dessen positives Ergebnis sich hier nicht aufdränge. Weder lägen ein atypischer Fall noch sonstige Ermessensfehler vor.

Entscheidungsgründe:
Der Aussetzungsantrag ist zulässig, jedoch unbegründet. Er ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft. Die Klage gegen die Anordnungen unter Nr. 1 - 3 der Verfügung hat keine aufschiebende Wirkung, da der Antragsgegner die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Die Begründung des Sofortvollzugs genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Die Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofort wirksamen Untersagung des Mühlenbetriebs, soweit eine Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag überschritten wird und der Betrieb außerhalb der baurechtlich genehmigten Betriebszeiten stattfindet, sowie weiterer flankierender Nebenanordnungen trotz des schwebenden Klageverfahrens ist nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung für die Kammer nachvollziehbar mit dem - vom Gesetzgeber im Regelfall vorgegebenen - Ziel der Vermeidung potentieller Umweltgefahren vor deren abschließender Prüfung im vorgeschriebenen aufwendigen Genehmigungsverfahren, der Unterbindung unberechtigter Vorteile gegenüber sich rechtskonform verhaltenden Anlagenbetreibern und der vorgesehenen Strafbarkeit des illegalen Anlagenbetriebs (§ 327 Abs. 2 StGB) begründet. Der gleiche Ausschluss des Suspensiveffekts der erhobenen Klage ergibt sich von Gesetzes wegen für die Zwangsgeldandrohungen in Nr. 5 der Verfügung (§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO i.V.m. § 64 Abs. 4, 70 Nds. SOG) als Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung.
Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherstellen bzw. anordnen, wenn dies zur Wahrung schutzwürdiger Interessen der Antragstellerin geboten ist. Insoweit erfolgt eine Entscheidung über den Aussetzungsantrag aufgrund einer Interessenabwägung, die sich im Wesentlichen an den Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs orientiert. Danach bleibt dem Antrag der Antragstellerin der Erfolg versagt, weil nach der ausreichenden, aber auch erforderlichen summarischen Prüfung überwiegend wahrscheinlich ist, dass die Teil-Stilllegungsverfügung und die Zwangsgeldandrohungen rechtmäßig sind und auch sonst die öffentlichen Belange am Sofortvollzug der Verfügung die privaten Belange der Antragstellerin überwiegen.
Zutreffend geht der Antragsgegner in der angefochtenen Teil-Stilllegungsverfügung zunächst davon aus, dass als rechtliche Grundlage für die Nutzungsuntersagung auf § 20 Abs. 2 BImSchG abzustellen ist (1 a), wobei die Sperrwirkung des § 67 Abs. 2 BImSchG bei bloß anzeigepflichtigen Altanlagen wegen der anzunehmenden Dominanz tatsächlicher Veränderungen des Anlagenbetriebs gegenüber Änderungen des maßgeblichen rechtlichen Regimes (1 b aa) weder gemessen am geltenden Recht (1 b bb) noch im Hinblick auf die Änderungshistorie des Immissionsschutzrechts (1 b cc) eintritt, zumal sich die Rechtsänderungen im Vergleich zu den bedeutsamen tatsächlichen Änderungen des Anlagenbetriebs (1 b dd) nicht auswirken (1 c). Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 BImSchG liegen vor, weil es an der erforderlichen Änderungsgenehmigung für die nach nationalen und europarechtlichen Bestimmungen anzunehmenden wesentlichen Änderung der Anlage fehlt (2). Ermessenfehler lassen sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht feststellen (3). Auch die Zwangsgeldandrohungen begegnen keinen rechtlichen Bedenken (4).
1. a) § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG setzt tatbestandlich voraus, dass die Anlage ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird. Ob eine Anlage ohne die erforderliche Genehmigung errichtet und betrieben wird, beurteilt sich nach § 4 BImSchG und dem Anlagenkatalog der 4. Verordnung zur Durchführung des BImSchG (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen - 4. BImSchV). Hängt die Genehmigungsbedürftigkeit der im Anlagenkatalog genannten Anlagen vom Erreichen oder Überschreiten einer bestimmten Leistungsgrenze oder Anlagengröße ab, ist nach § 1 Abs. 1 Satz 4 der 4. BImSchV jeweils auf den rechtlich und tatsächlich möglichen Betriebsumfang der durch denselben Betreiber betriebenen Anlage abzustellen.
Die von der Antragstellerin erstmals im Rahmen ihrer Duplik im gerichtlichen Verfahren aufgeworfene Frage nach der Anwendbarkeit des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG wegen der Sperrwirkung des § 67 Abs. 2 BImSchG bei bloß anzeigepflichtigen Altanlagen und der Änderung des Anlagenkatalogs zwingt zwar zu einer genauen Betrachtung des maßgeblichen rechtlichen Regimes. Dabei zeigt sich aber im Ergebnis, dass der Antragsgegner auf die zutreffende Rechtsgrundlage abstellt. Seine auch ohne Betrachtung aller seit 1962 erteilten baurechtlichen Altgenehmigungen getroffene Annahme, dass sich hier die Rechtsänderungen im Vergleich zu den dominierenden tatsächlichen Änderungen des Anlagenbetriebs nicht auswirken, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
b) Bei Altanlagen ist wegen des früher geltenden Rechts und der häufigen Änderungen des Anlagenkatalogs seit Einführung der Genehmigungspflicht zwar grundsätzlich die Übergangsregelung des § 67 Abs. 2 BImSchG zu berücksichtigen, die einen besonderen, aber auch begrenzten Bestandsschutz vorsieht. Danach unterliegen Anlagen, die vor Inkrafttreten der Genehmigungspflicht nach dem BImSchG errichtet oder wesentlich geändert worden sind, lediglich der Anzeigepflicht nach § 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG mit der Folge, dass grundsätzlich Stilllegungsverfügungen nach § 20 Abs. 2 BImSchG ausscheiden und Betriebsuntersagungen allenfalls unter den (strengeren) Vorschriften des § 25 Abs. 2 BImSchG in Betracht kommen. Dies gilt auch in den Fällen, in denen - wie hier - zu keinem Zeitpunkt eine solche Anzeige gestellt worden ist und ein Anzeigeverfahren auch sonst nicht stattgefunden hat. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin besteht hier eine solche Sperrwirkung für den Rückgriff auf § 20 Abs. 2 BImSchG nicht.
aa) Insoweit hat die Kammer bereits Zweifel, ob die verfahrensmäßige Privilegierung des § 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG für anzeigepflichtige Altanlagen hier greift. Denn der Eintritt der Genehmigungspflicht nach dem derzeit geltenden BImSchG ist nicht die wesentliche Folge einer Änderung des Anlagenkatalogs der 4. BImSchV (vgl. 1 c), sondern Ergebnis bedeutsamer tatsächlicher Änderungen des Betriebsumfangs der Anlage durch die Antragstellerin in jüngerer Zeit (dazu noch unten dd). Für Anlagen, die aufgrund von tatsächlichen Änderungen (wie hier einer bedeutsamen Erweiterung der Anlagennutzung) erstmals unter die Genehmigungspflicht nach dem BImSchG fallen, gilt nach Teilen der Literatur (Führ, in: GK - BImSchG, 2016, § 67 Rn. 2, 67 f., 127) die Anzeigevorschrift schon nicht. Insoweit wird auf die spezielle Sondervorschrift in § 1 Abs. 5 der 4. BImSchV verwiesen, wonach für den Fall, dass die Anlage durch die Änderung erstmals nach dem Immissionsschutzrecht genehmigungspflichtig wird, ein Genehmigungsverfahren für die Gesamtanlage vorgeschrieben wird. Auch andere Stimmen (Peschau, in: Feldhaus, § 20 BImSchG, Rn. 54) betonen, dass § 67 Abs. 2 BImSchG Altanlagen von der Erstgenehmigung freistellt, nicht aber von Genehmigungen bei wesentlichen Änderungen befreit. Es kann dahinstehen, ob dieser Auffassung des bereits fehlenden Anwendungsbereichs der Anzeigevorschrift zu folgen ist. Denn die Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1983 - 7 C 68.82 -, juris - Rn. 8 a. E.; VGH BW, Urteil vom 29. Januar 1991 - 10 S 405/90 -, zitiert nach juris, mit Gründen in VBl. BW 1991, 375; Bay. VGH, Beschluss vom 5. Januar 1984 - 22 CE 82 A.199 -, juris und GewArch 1985, 173 f.) und die Literatur (Hansmann, in: Landmann-Rohmer, § 20 Rn. 6 und 40; § 67 Rn. 29 und 32; Peschau, a.a.O., § 20 Rn. 54; Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz 2015, § 67 Rn. 34) halten auch in Fällen anzeigepflichtiger Anlagen eine Stilllegungsverfügung nach § 20 Abs. 2 BImSchG für zulässig, wenn diese ohne die erforderliche Genehmigung (nach §§ 15, 16 BImSchG) wesentlich geändert werden. Eine solche wesentliche Änderung liegt hier nach geltendem Recht (bb) vor, ohne dass vorausgegangenen Rechtsänderungen dies infrage stellen (cc und dd).
bb) Das nach derzeit geltendem Recht bestehende Genehmigungserfordernis für die von der Antragstellerin (jedenfalls) in den zurückliegenden Monaten gefahrene Betriebskapazität - die sie nach eigenem Vortrag auch bis auf weiteres beibehalten will - ergibt sich im Wesentlichen aus einer tatsächlichen Steigerung der Produktionsleistung durch zeitliche Ausweitung der Produktion. Demgegenüber wirkt sich - anders als die Antragstellerin meint - die zwischenzeitliche Änderung des Anlagenkatalogs der 4. BImSchV bei der Festlegung der Schwelle zur immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht (und hier etwa die ab 2001 wechselnde Bezugnahme von ursprünglich der reinen Mahlleistung von Futtermittelmühlen auf die Produktionskapazität sämtlicher Fertigerzeugnisse insgesamt, also Mahlleistung zuzüglich hinzugemischter Komponenten oder eine anknüpfende geringfügige Änderung 2013) nicht aus. Dabei ist hier für den begrenzten Bestandsschutz aus § 67 Abs. 2 BImSchG bedeutsam, dass auch die der Antragstellerin seit 2001 ergänzend erteilten Baugenehmigungen (zuletzt vom 9. Dezember 2013) den weiteren Betrieb (zumindest konkludent) unter das Regime der Schwelle von der baurechtlichen zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht gestellt haben, die seitdem nicht mehr allein an die Mahlleistung der Anlage, sondern an die Produktionskapazität insgesamt anknüpft, also zuzüglich der hinzugemischten Fertigerzeugnisse. Bezogen auf diese maßgebliche Schwelle hat die Antragstellerin derzeit aller Voraussicht nach ihre baurechtlich genehmigte Produktionskapazität um mehr als 50 % gesteigert und den genehmigten Ein-Schicht-Betrieb zeitlich annähernd verdoppelt. Im Einzelnen gilt Folgendes:
Nach geltendem Recht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. Nr. 7.21 des Anhangs 1 der 4. BImSchV vom 2. Mai 2013 [BGBl. I S. 973, 3756], zuletzt geändert durch Art. 3 der Verordnung vom 28. April 2015 [BGBl. I S. 670] - 4. BImSchV 2013), bedarf die Mühlenanlage der Antragstellerin einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, an der es fehlt. Nach Nr. 7.21 des genannten Anlagenkatalogs sind immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtig:
„Anlagen zum Mahlen von Nahrungsmitteln, Futtermitteln oder ähnlichen nicht als Nahrungs- oder Futtermittel bestimmten pflanzlichen Stoffen (Mühlen) mit einer Produktionskapazität von 300 t Fertigerzeugnissen oder mehr je Tag oder 600 t Fertigerzeugnissen oder mehr je Tag, sofern die Anlage an nicht mehr als 90 aufeinanderfolgenden Tagen im Jahr in Betrieb ist“.
Unterhalb der genannten Schwelle unterliegen Mühlen der baurechtlichen Genehmigungspflicht. Maßgeblich für den Übergang des Genehmigungsregimes ist der im Anlagenkatalog seit 2001 enthaltene Begriff der Fertigerzeugnisse als Bezugspunkt der Produktionsleistung bzw. -kapazität der Mühle. Dieser ist weit auszulegen, so dass unter Fertigungserzeugnisse die Summe aller Erzeugnisse fällt, auf die der Produktionsprozess gerichtet ist, und nicht nur die reine Mahlleistung der Mühle. Gemessen daran überschreitet die Antragstellerin derzeit (und geplant bis auf weiteres) die Schwelle zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht deutlich, weil sie die baurechtlich zulässige Produktionskapazität um mehr als deren Hälfte gesteigert und den baurechtlich genehmigten Ein-Schicht-Betrieb annähernd verdoppelt hat (im Einzelnen unter dd).
Die so verstandene Schwelle zwischen bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungspflicht anknüpfend an die Produktionskapazität der Mühle bei einem weiten Verständnis der Fertigungserzeugnisse erschließt sich bereits aus dem Wortlaut von Nr. 7.21 des Anlagenkatalogs, aber auch aus seiner Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Vorschrift. Der oben wiedergegebene Wortlaut von Nr. 7.21 des Anlagenkatalogs lässt eine Auslegung, die lediglich auf die reine Mahlleistung abstellt, nicht zu. Der dort auch enthaltene Begriff „Produktionskapazität“ (bzw. Produktionsleistung nach Nr. 7.21 des Anhangs 4. BImSchV 1985) ist systematisch im Zusammenhang mit dem Begriff „Fertigerzeugnisse“ auszulegen. Mit „Fertigerzeugnis“ ist die produzierte Menge an mit der Mühle gemahlenen Nahrungs- oder Futtermitteln und etwaiger sonstiger Produkte gemeint, auf die der Betriebszweck ausgerichtet ist (Ludwig, in: Feldhaus, 4. BImSchV, Anhang Nr. 7.21 Rn. 4). Fertigerzeugnis ist daher die Summe aller Erzeugnisse, auf die der Produktionsprozess ausgerichtet ist (Ludwig, a.a.O., Anhang Nr. 7.3 Rn. 7). Mithin sind hier neben in der Anlage gemahlenen Mengen auch die hinzugemischten Mengen hinreichend feinkörniger Ausgangskomponenten zu addieren. Nach den aktuellen Auslegungshinweisen der Landesarbeitsgemeinschaft Immissionsschutz - LAI - vom 9. Juli 2015 zu Nr. 7.21 des Anlagenkatalogs und anderen Nummern, in denen der Begriff Fertigungserzeugnisse auftaucht (http://www.lai-immissionsschutz.de/servlet/is/20172/), sind Fertigerzeugnisse ebenfalls Produkte oder Zwischenprodukte, auf die der Produktionsprozess ausgerichtet ist und die die Anlage verlassen. Hier ist der Produktionsprozess der streitigen Anlage der Antragstellerin das Mahlen, Vermischen, Verpacken und Veräußern von Futtermitteln. Die anderslautenden und vornehmlich auf den Mahlvorgang abstellenden Auslegungshinweise der LAI 1989 (zitiert bei Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, 4. BImSchV Anhang 1 Rn. 6) beziehen sich auf eine alte Rechtslage und sind überholt. Entsprechendes gilt, soweit eine weitere Literaturstimme (Ludwig, a.a.O., Rn. 3) zum Begriff der „Produktionsleistung“ ebenfalls noch maßgeblich auf die „(Mahl)Leistung der Mühle“ abstellt und sich damit gleichzeitig in Widerspruch zu ihrem (zutreffenden) Verständnis des Begriffs „Fertigerzeugnis“ (Ludwig, a.a.O., Rn. 4) setzt. Die hier vertretene Auslegung wird durch die historische Entwicklung des Anlagenkatalogs und die Einführung des Begriffs „Fertigerzeugnisse“ bestätigt.
cc) In (u.a.) Nr. 7.21 des Anlagenkatalogs (Mühlen) wurde der Begriff Fertigerzeugnisse am 3. August 2001 mit dem Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz - UVPuaEGRLUmsG - (BGBl. I S. 1950) eingeführt. Spalte 1 zu Nr. 7.21 erhielt folgende Fassung:
„Mühlen für Nahrungs- oder Futtermittel mit einer Produktionsleistung von 300 t Fertigerzeugnissen oder mehr je Tag als Vierteljahresdurchschnittswert.“
Diese Fassung knüpfte ausdrücklich an die Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 257, S. 26) - IVU-RL - an. Dort war in Nr. 6.4. lit. b) des Anhangs I Folgendes vorgegeben:
„6.4. a) …
b) Behandlungs- und Verarbeitungsanlagen zur Herstellung von Nahrungsmittelerzeugnissen aus:
- tierischen Rohstoffen…
- pflanzlichen Rohstoffen mit einer Produktionskapazität von mehr als 300 t Fertigerzeugnissen pro Tag (Vierteljahresdurchschnittswert);“
Die im Unionsrecht der IVU-RL später nachfolgende Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieimmissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) - IED-RL - (ABl. L 334, S.17) knüpft unverändert an den maßgeblichen Begriff der Fertigerzeugnisse an und stellt in der neugefassten Nummer 6.4. lit. b) des Anhangs I zu den in Rede stehenden Mühlen und allgemein in Art. 3 Nr. 3 den dazugehörigen Anlagenbegriff weiter klar. Unter Nr. 6.4. lit. b) des Anhangs I heißt es:
„6.4. b) Behandlung- und Verarbeitung, mit alleiniger Ausnahme der Verpackung, folgender Rohstoffe, unabhängig davon, ob sie zuvor verarbeitet wurden oder nicht, zur Herstellung von Nahrungsmitteln oder Futtererzeugnissen aus
i) …
ii) ausschließlich pflanzliche Rohstoffe mit einer Produktionskapazität von mehr als 300 t Fertigerzeugnissen pro Tag oder 600 t pro Tag, sofern die Anlage an nicht mehr als 90 aufeinanderfolgenden Tagen im Jahr in Betrieb ist;“
Diese Vorgabe, die der nationale Verordnungsgeber bei Schaffung der nunmehr ab dem 2. Mai 2013 geltenden 4. BImSchV 2013 durch Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie für Industrieimmissionen, zur Änderung der Verordnung über Immissionsschutz - und Störfallbeauftragte und zum Erlass einer Bekanntgabeverordnung (EURL75/2010/BImSchV51993uaUmsV) vom 2. Mai 2013 (BGBl. I S. 973, 3756) umgesetzt hat, bekräftigt das weite Verständnis der die Produktionskapazität prägenden Fertigerzeugnisse, bei dem allenfalls das Verpackungsgewicht außer Betracht zu lassen ist. Die grundlegend schon in der IVU-RL 1996 angelegte Vorgabe wird in der IED-RL nicht neu festgelegt, sondern nur bestätigt. Anders als die Antragstellerin meint, gab es im Jahre 2013 keine für sie relevante Veränderung des Anlagenkatalogs.
Vor dem 3. August 2001 und damit vor Umsetzung der genannten unionsrechtlichen Vorgabe für die Schwelle zwischen bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungspflicht galt eine insgesamt anders gestaltete Regelung, die zwar an die Mahlleistung entsprechender Mühlen anknüpfte, aber auch bedeutsam abweichende Kapazitätsgrenzen festlegte. Nr. 7.21 der 4. BImSchV vom 24. Juli 1985 (BGBl. I S. 1586) sah bis zum 2. August 2001 Folgendes vor:
Spalte 1:
„Mühlen für Nahrungs- und Futtermittel mit einer Produktionsleistung von 500 t je Tag oder mehr“.
Spalte 2:
„Mühlen für Nahrungs- und Futtermittel mit einer Produktionsleistung von 100 t bis weniger als 500 t je Tag.“
Wie die früheren Auslegungshinweise des LAI 1989 und die obengenannten veralteten Kommentierungen (Hansmann/Röckinghausen, a.a.O., Rn. 6; Ludwig, a.a.O., Rn. 3) zeigen, bezog sich diese Schwelle zwar auf die Mahlleistung der Mühlen und nicht auf die Menge des Endproduktes, dafür setzte aber die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht (im vereinfachten Verfahren nach Spalte 2) schon ab einer Produktionsleistung des Mahlvorgangs (also der Mahlmenge) ab 100 t je Tag ein. Durch die Vorgaben der IVU-RL war der nationale Verordnungsgeber innerhalb der Umsetzungsfrist bis zum 30. Oktober 1999 sowohl gehalten, künftig die vorgegebene Kapazitätsschwelle zu beachten als auch dabei auf die Fertigerzeugnisse (i.S.v. produzierter Gesamtmenge) abzustellen. Demgemäß verbot es sich, weiterhin allein auf den Mahlvorgang abzustellen. Im Übrigen finden sich auch keine Erwägungen des nationalen Verordnungsgebers, die dafür sprechen, dass er die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht gegenüber der zuvor geltenden Rechtslage in einem noch weiteren Maß zurücknehmen wollte, als ihm das Unionsrecht vorgab.
dd) Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Stilllegungsverfügung hat die Antragstellerin aller Voraussicht nach mit ihrer Produktionsmenge die Schwelle zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht nicht nur geringfügig oder vorübergehend überschritten. Der Antragsgegner durfte auch ohne weitere Untersuchungen davon ausgehen, dass die Antragstellerin bis auf weiteres über die baurechtlich genehmigte Kapazität hinausgeht. Nach glaubhaftem Vorbringen des Antragsgegners gab es schon deshalb keinen Anlass für weitergehende Untersuchungen der Menge täglicher und monatlicher Fertigerzeugnisse (Mahlleistung und zugemischte Komponenten), weil die Antragstellerin zunächst den - gemessen am geltenden Recht - illegalen Betrieb eingeräumt hatte. Wegen dieses Vorverhaltens und des Umstandes, dass die tatsächlichen Mengenüberschreitungen in den Organisations- und Verantwortungsbereich der Antragstellerin fallen, ist die erstmals im gerichtlichen Verfahren erhobene Rüge einer unzureichenden Aufklärung vor Bescheiderlass unzutreffend. In diesem Zusammenhang verkennt die Antragstellerin auch, dass sie gemäß Nr. 2 der streitigen Verfügung vom 4. Februar 2016 zusätzlich auch verpflichtet wird, die täglich produzierten Mengen an Fertigerzeugnissen zu dokumentieren, von der Geschäftsführung gegenzeichnen zu lassen und dem Antragsgegner regelmäßig zuzusenden; jedenfalls dieser Teil der Verfügung wäre auch nach eigener Auffassung der Antragstellerin nicht zu beanstanden.
Unabhängig davon hatte der Antragsgegner aber im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung hinreichende Anhaltspunkte, von einer mehr als geringfügigen und kurzfristigen Überschreitung der baurechtlich genehmigten Kapazität auszugehen und hat diese Kapazitätsüberschreitung in nicht zu beanstandender Weise hochgerechnet. Seine Annahme, die Antragstellerin habe den baurechtlich genehmigten Ein-Schicht-Betrieb annähernd verdoppelt und - gemessen am derzeit geltenden Schwellenwert - die baurechtlich zulässige Produktionskapazität um mehr als die Hälfte gesteigert, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere wird sie durch die mittlerweile vorgelegten Angaben zur Produktionskapazität bestätigt. Selbst nach eigener Darstellung der Antragstellerin (vgl. S. 2 und 9 der Antragsschrift) hält sie den genehmigten Ein-Schicht-Betrieb (vgl. Nr. 2.1 der Baugenehmigung vom 9. Dezember 2013: Betrieb der Anlage an Werktagen von 06:00 Uhr bis 18:00 Uhr) nicht ein, sondern fährt einen Zwei-Schicht-Betrieb. Ausgehend von einer demnach angenommenen Betriebszeit von 16 Stunden und einer angenommenen Kapazität der Mahl- und Mischanlage von 30 t/h (vgl. auch Antragsschrift der Antragstellerin vom 29. Februar 2016, S. 2 und 9 sowie Anlage 3: Angaben der H.-Werk I. GmbH vom 24. September 2015 zu den Leistungsdaten der seit September 2014 in Betrieb genommen Vermahlungsanlage, Bl. 26 f. GA) errechnet sie eine Mahl- und Mischleistung von 480 t Fertigerzeugnissen pro Tag. Dass dieser Wert nicht unrealistisch zu hoch angesetzt ist, bestätigen die von ihm angestellten Kontrollüberlegungen, wonach die vorgelegten Antragsunterlagen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags bei einer ersichtlichen Leistung der Mahl- und Mischanlage von 40 t/h (Formular 3.4, 11/109, Bl. 84 GA) auf eine Mahl- und Mischleistung von sogar 640 t/h hindeuten, sich die künftig angestrebte Produktionskapazität von bis zu 800 t/Tag im Wesentlichen aus einer zeitlichen Ausweitung auf einen Drei-Schicht-Betrieb ergeben solle und die Mengen möglicherweise wegen hinzugemischter Fertigerzeugnisse noch höher anzusetzen sein könnten. Die mittlerweile vorliegenden Zahlen zur täglichen Produktion an Fertigerzeugnissen für Dezember 2015 (563 t/Tag) Januar 2016 (526 t/Tag), Februar 2016 (496 t/Tag) und März 2016 (510 t/Tag) belegen die Belastbarkeit der von dem Antragsgegner angenommenen Kapazitätsüberschreitung eindrücklich. Aus Vortrag und Verhalten der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren wird ferner deutlich, dass diese gewillt ist, im Hinblick auf Erhalt der geschaffenen Arbeitsplätze und Nichtgefährdung eingegangener Lieferverpflichtungen auch bis auf weiteres beizubehalten. Soweit die Antragstellerin hinsichtlich der gelieferten Zahlen darauf verweist, dass sich jedenfalls die Mengen des Mahlgutes (295 t/Tag im Dezember 2015, 293 t/Tag im Januar 2016, 288 t/Tag im Februar 2016 und 292 t/Tag im März 2016) unterhalb der Schwelle nach 7.21 des Anlagenkatalogs bewegen, ist ihr entgegenzuhalten, dass es nach richtiger Auslegung auf die Gesamtmenge an Fertigungserzeugnissen ankommt.
c) Gegenüber der dargestellten bedeutsamen tatsächlichen Überschreitung der baurechtlich genehmigten Produktionskapazität der Mühlenanlage wirken sich die (zeitlich weit zurückliegenden) Rechtsänderungen im Anlagenkatalog der 4. BImSchV nicht aus. Eine insoweit aus § 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG abzuleitende Sperrwirkung für den Rückgriff auf die Rechtsgrundlage des § 20 Abs. 2 BImSchG (vgl. oben 1 b) besteht nicht. Eine derartige Sperrwirkung ließe sich allenfalls dann annehmen, wenn die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit ausschließlich oder im Wesentlichen auf eine zwischenzeitliche Änderung der maßgeblichen Rechtsvorschriften zurückzuführen wäre und dabei der Gehalt der ursprünglich erteilten (hier: baurechtlichen) Genehmigung entwertet würde. Davon kann nicht die Rede sein. Die Antragstellerin hat insbesondere keine baurechtliche Genehmigung vorlegen können, nach der ihr bereits vor erstmaligem Inkrafttreten der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht im November 1985 ein Mühlenbetrieb mit reiner Mahlleistung von mehr als 299 t je Tag erlaubt war. Der Blick auf die letzte baurechtliche Änderungsgenehmigung vom Dezember 2013 und ein Rückschluss vom jeweils zu beachtenden Grenzbereich der Rechtsregime auf die früheren Verhältnisse lassen die hinreichend belastbare Annahme zu, dass die Mühlen im Gegenteil früher nur mit einer weitaus geringeren reinen Mahlleistung betrieben wurden und der gegenwärtig tatsächlich erheblich größere Betriebsumfang erst in jüngerer Zeit eingerichtet wurde. Dies rechtfertigt es, von einer (aufwendigen) Untersuchung sämtlicher vorausgegangener Baugenehmigungen und eines möglicherweise aus ihnen ableitbaren Vertrauensschutzes abzusehen (aa). Außerdem ist die Annahme des Antragsgegners zutreffend, dass sich nach Einführung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht 1985 die spätere Änderung der maßgeblichen Schwelle und ihrer Bezugsgröße (Fertigerzeugnisse statt reine Mahlleistung) im Jahre 2001 gegenüber der tatsächlichen Betriebssteigerung nicht auswirkt (bb).
aa) In diesem Zusammenhang sei vorausgeschickt, dass sich ein Fall der Fortgeltung einer Genehmigung der nach dem BImSchG vorgeltenden Gewerbeordnung - GewO - i.S.v. § 67 Abs. 1 BImSchG nicht vorliegt. Denn die streitige Mühle war nach § 16 GewO a.F. i.V.m. der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen nach § 16 der Gewerbeordnung vom 4. August 1960 (BGBl. I S. 690) nicht genehmigungsbedürftig. Auch nach Inkrafttreten des BImSchG am 1. April 1974 (BGBl. I S. 721, ber. 1193) und der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen vom 14. Februar 1975 (BGBl. I S. 499, 727 - 4. BImSchV 1975 -) ergab sich zunächst keine immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht. Mit den Regelungen in Spalte 1 und 2 der Nr. 7.21 der 4. BImSchV 1985 (BGBl. I S. 1586) wurde erstmals die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht für u.a. Futtermittelmühlen eingeführt, aber erst ab einer Produktionsleistung (seinerzeit noch i.S. einer reinen Mahlleistung) von 100 t/Tag und mehr im vereinfachten Verfahren und ab 500 t/Tag und mehr im normalen Verfahren. Da die Antragstellerin seinerzeit und bis heute trotz wiederholter behördlicher Überprüfung lediglich baurechtliche Genehmigungen erhielt, ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass sie von 1985 bis zum 2. August 2001 die genannte Produktionsleistung von 100 t/Tag noch unterschritten hatte. Im Übrigen beeinträchtigt die streitige Stilllegungsverfügung den insoweit ursprünglich baurechtlich genehmigungsfähigen Bereich (reine Mahlleistung unter 100 t/Tag) nicht ansatzweise, weil sie erst ab einer Gesamtmenge oberhalb von 299 t/Tag den Betrieb untersagt. Anders betrachtet überschreiten die derzeitigen Mengen des (reinen) Mahlgutes (295 t/Tag im Dezember 2015, 293 t/Tag im Januar 2016, 288 t/Tag im Februar 2016 und 292 t/Tag im März 2016) massiv die alte Schwelle nach 7.21 Spalte 2 des Anlagenkatalogs der 4. BImSchV 1985 für die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht. Außerdem ist anzunehmen, dass ab dem 1. November 1985 jeder erteilten baurechtlichen Änderungsgenehmigung (jedenfalls konkludent) die von da an geltende Schwelle zwischen bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungspflicht immanent war und damit die Annahme begründet ist, dass diese Kapazitätsgrenze in der Vergangenheit nicht überschritten war. Etwas anderes, nämlich dass sie die Mühlen mit einer reinen Mahlleistung von 299 t/Tag bereits vor dem Inkrafttreten der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht am 1. November 1985 betrieben hatte, hat die insoweit darlegungspflichtige Antragstellerin nicht ansatzweise glaubhaft gemacht. Die Beweislast für die Errichtung oder wesentliche Änderung einer Anlage vor dem Entstehen der Genehmigungsbedürftigkeit trägt der Anlagenbetreiber (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 14. Mai 1997 - 2 S 6/97 -, NVwZ-RR 1998, 412; Jarass, a.a.O., § 67 BImSchG Rn. 13); lässt sich die Frage nicht aufklären, ist davon auszugehen, dass die Anlage erst später errichtet bzw. wesentlich geändert wurde.
bb) Die ab dem 1. August 2001 geltende Veränderung der Schwelle zwischen bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungspflicht der 4. BImSchV 1985 - die sich im Wesentlichen unverändert in der 4. BImSchV 2013 fortsetzt - durch Anknüpfung an eine Produktionsleistung von nunmehr 300 t Fertigerzeugnissen oder mehr je Tag (allerdings bezogen auf die gesamten Produktionsmengen) wirkt sich gegenüber der bereits zuvor durch die 4. BImSchV 1985 eingeführte Genehmigungsschwelle nicht mehr nachteilig aus. Denn die neugefasste Schwelle ist höher als die zuvor geltende immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht im vereinfachten Verfahren ab einer Produktionsleistung von 100 t/Tag (reine Mahlleistung). Auch insoweit gilt im Übrigen, dass die streitige Stilllegungsverfügung den danach baurechtlich genehmigungsfähigen Betriebsteil unangetastet lässt. Ferner liegt auch jeder nach dem 3. August 2001 erteilten baurechtlichen Änderungsgenehmigung (jedenfalls konkludent) diese neugefasste Schwelle zugrunde. Dies gilt auch für die am 9. Dezember 2013 zuletzt erteilte Baugenehmigung, deren zugehörige Betriebsbeschreibung im Übrigen ausdrücklich die Kapazitätsgrenze von 299 t je Tag (Nr. 1) und Betriebszeiten eines Ein-Schicht-Betriebs (6:00 - 18:00 Uhr, vgl. Nr. 2.1) nennt.
2. a) Vor diesem Hintergrund erweist sich die dargestellte tatsächliche Ausweitung des Mühlenbetriebs jedenfalls als wesentliche Änderung der bloß baurechtlich genehmigten Anlage, für die es an der nach §§ 15, 16 BlmSchG erforderlichen Änderungsgenehmigung fehlt. Für den derzeit und bis auf weiteres erhöhten Mühlenbetrieb fehlt es bereits an einem Antrag auf Änderungsgenehmigung und für die noch weitergehende künftige Kapazitätserhöhung wurde erst am 22. Februar 2016 ein immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsantrag gestellt, dessen Bescheidung sich nicht zuletzt wegen des gesetzlich vorgeschriebenen aufwendigen Genehmigungsverfahrens derzeit nicht absehen lässt.
b) Es ist weder von der Antragstellerin hinreichend dargetan noch sonst ersichtlich, dass die hier vertretene Auslegung des § 20 Abs. 2 BlmSchG oder das Verständnis des Begriffs „wesentliche Änderung“ Unionsrecht widerspricht. Entsprechendes gilt für die konkrete Annahme einer wesentlichen Änderung in diesem Fall. Anders als die Antragstellerin meint, werden weder die Vorgaben aus Art. 20 noch aus Art. 3 Nr. 9 der IED-RL verletzt. Im Gegenteil fordert Artikel 20 Abs. 2 IED-RL von den Mitgliedstaaten gerade, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass keine vom Betreiber geplante, wesentliche Änderung ohne eine zuvor nach dieser Richtlinie erteilte Genehmigung durchgeführt wird. Nach Art. 20 Abs. 3 IED-RL gilt jede Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder Erweiterung einer Anlage (jedenfalls) als wesentlich, wenn die Änderung oder Erweiterung für sich genommen die Kapazitätsschwelle in Anhang I erreicht. Daneben legt Art. 3 Nr. 9 IED-RL die Maßstäbe für die jeweilige Einzelbeurteilung fest. Wie oben (1 dd) bereits ausgeführt, übersteigt die Produktionskapazität der Mühle zum Zeitpunkt des Erlasses der Stilllegungsverfügung und bis auf weiteres die in Nummer 6.4. lit. b) des Anhangs I der IED-RL genannte Schwelle um mehr als die Hälfte. Darauf, dass dort - wie im nationalen Recht (Nr. 7.21 des Anhangs I der 4. BlmSchV 2013) - Mühlen mit einer Produktionskapazität von 600 t Fertigerzeugnissen je Tag nicht der Genehmigungspflicht nach Immissionsschutzrecht unterfallen, sofern die Anlage an nicht mehr als 90 aufeinander folgenden Tagen im Jahr im Betrieb ist, kommt es in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht an. Denn die streitige Mühle ist nach den Feststellungen des Antragsgegners und selbst nach Vortrag der Antragstellerin regelmäßig an mehr als 90 aufeinander folgenden Tagen im Jahr im Betrieb. Soweit Art. 3 Nr. 9 IED-RL allgemein den Begriff „wesentliche Änderung“ als „eine Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder eine Erweiterung der Anlage, …., die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann“, definiert, ergibt sich nichts anderes. Schon nach dem Wortlaut („kann“) wird nicht gefordert, dass für die Annahme einer wesentlichen Änderung die erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt bereits feststehen oder konkret absehbar sein müssen; die genaue Prüfung ist gerade den vorgeschriebenen aufwendigen Prüfungen im Genehmigungsverfahren vorbehalten.
c) In diesem Zusammenhang finden sich auch keine Hinweise, dass - wie die Antragstellerin meint - die (hauptsächlich) zeitliche Ausdehnung der Nutzung einer (technisch im Wesentlichen den bisherigen Genehmigungen entsprechenden) Anlage keine wesentliche Änderung im Sinne der Richtlinie ist. Entscheidend sind die potenziell erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt, nicht aber ihre Ursachen. Inhaltlich ist dieser Einwand der Antragstellerin nicht überzeugend, weil sich auch durch zeitliche Ausdehnung der Nutzung in dem zwischenzeitlichen Zwei-Schicht-Betrieb oder dem künftigen Drei-Schicht-Betrieb das Ausmaß der Immissionen an Staub, Lärm und Gerüchen sowie die potenzielle Explosionsgefahr vergrößern und in ihrer neuen Dimension an den entsprechenden Grenz- oder Richtwerten zu messen ist, die insbesondere für Nachtzeiten strengere Vorgaben enthalten.
d) Die formelle Illegalität einer Anlage reicht im Rahmen des § 20 Abs. 2 BImSchG als Voraussetzung für die Stilllegung oder Beseitigung einer Anlage aus (vgl. Peschau, a.a.O., § 20 BImSchG, Rn. 52; Hansmann, a.a.O., § 20 BImSchG Rn. 42; Jarass, a.a.O., § 20 Rn. 37 mwN). Die Vorschrift will verhindern, dass das Erfordernis der vorherigen Genehmigung dadurch unterlaufen wird, dass vorab vollendete Tatsachen geschaffen werden. Mit dem Genehmigungserfordernis soll sichergestellt werden, dass Anlagen mit einem besonderen Gefährdungspotenzial nur nach vorheriger staatlicher Prüfung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert werden. Solange das Genehmigungsverfahren nicht durchgeführt worden ist, lässt sich regelmäßig nicht absehen, ob sich die vom Gesetz- oder Verordnungsgeber angenommene potenzielle Gefährlichkeit der Anlage realisieren kann. Deshalb schreibt § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG für den Regelfall formeller Illegalität die Stilllegung der Anlage vor (vgl. Peschau a.a.O.).
Zutreffend verweist der Antragsgegner in diesem Zusammenhang darauf, dass die formelle Illegalität des wesentlich geänderten Betriebsumfangs nur durch eine Neugenehmigung der gesamten Anlagen behoben werden kann. Denn § 1 Abs. 5 der 4. BlmSchV 2013 schreibt vor, dass die gesamte Anlage der Genehmigung bedarf, wenn die für die Genehmigungsbedürftigkeit maßgebende Leistungsgrenze oder Anlagengröße durch die Erweiterung einer bestehenden Anlage erstmals überschritten wird. Demgemäß darf die zuständige Behörde sogar den gesamten weiteren Betrieb untersagen, sofern sich nicht im Rahmen der Ermessensausübung unter Verhältnismäßigkeitgesichtspunkten eine Teil-Stillegung aufdrängt, um etwa bei Altanlagen den Gehalt zuvor erteilte Genehmigungen angemessen zu berücksichtigen.
3. a) Die Entscheidung des Antragsgegners in seiner Verfügung vom 4. Februar 2016, den Mühlenbetrieb zu untersagen, soweit eine Produktionskapazität von 299 t Fertigerzeugnissen je Tag überschritten wird (Nr. 1), dabei betriebliche Tätigkeiten außerhalb der baurechtlich genehmigten Betriebszeiten von 6:00 Uhr bis 18:00 Uhr zu unterlassen (Nr. 3) sowie diesbezüglich die produzierten Mengen an Fertigerzeugnissen zu dokumentieren, von der Geschäftsführung gegenzeichnen zu lassen und der Gewerbeaufsicht regelmäßig zu melden (Nr. 2), erweist sich als ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig. Schon nach der gesetzlichen Vorgabe in § 20 Abs. 2 BImSchG („soll“) muss die Behörde im Regelfall einschreiten, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen eines illegalen Anlagenbetriebs vorliegen. Nur in atypischen Ausnahmefällen steht das Eingreifen in ihrem Ermessen (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, juris; Hansmann, a.a.O., § 20 BImSchG Rn. 50; Jarass, a.a.O., § 20 Rn. 30 f. mwN). Diesen Regelungszusammenhang hat der Antragsgegner zutreffend erkannt, in nicht zu beanstandender Weise einen atypischen Ausnahmefall verneint und demgemäß bei Bescheiderlass nur eingeschränkte, aber ausreichende Ermessenserwägungen niedergelegt. Im Übrigen hat er im Zuge des Widerspruchs- und des gerichtlichen Aussetzungsverfahrens seine Ermessenserwägungen ergänzt (vgl. § 114 S. 2 VwGO bezüglich des gerichtlichen Verfahrens).
b) In Rechtsprechung und Literatur wird ein atypischer Ausnahmefall nur unter ganz engen Voraussetzungen angenommen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht - Nds. OVG - hat in seinem Beschluss vom 12. Dezember 2013 (- 12 ME 194/13 -, juris, Rn. 7) den Meinungsstand wie folgt zusammengefasst:
„Der zuständigen Behörde ist durch § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ein nur eingeschränktes Ermessen eingeräumt; sie soll bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen eine Stilllegungsanordnung treffen. Die Behörde muss demnach in der Regel gegen eine ungenehmigte Errichtung, einen ungenehmigten Betrieb und eine ungenehmigte wesentliche Änderung einer Anlage einschreiten und darf nur bei Vorliegen besonderer Gründe, also eines atypischen Falls, davon absehen. Ein atypischer Fall liegt vor, wenn die Behörde begründeten Anlass für die Annahme hat, die Anlage entspreche, so wie sie betrieben wird, den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen. Dabei braucht die Behörde allerdings von sich aus keine umfangreichen und zeitraubenden Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit der Anlage anzustellen. Zweifel gehen wegen der hohen Bedeutung eines geordneten Genehmigungsverfahrens und zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen zu Lasten des Anlagenbetreibers. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Stilllegungsanordnung können hiernach allenfalls durchgreifen, wenn der Betreiber alles unternimmt, um eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung alsbald zu erlangen und die Genehmigungsfähigkeit der Anlage offensichtlich ist (vgl. Senat, Beschl. v. 25.4.2013 - 12 ME 41/13 -, NVwZ-RR 2013, 595; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 20 BImSchG Rn. 50; Koch, in: Koch/Pache/Scheuing/Führ (Hg.), GK-BImSchG, § 20 Rn. 98; Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 - Teil I, § 20 BImSchG Rn. 59, jeweils m. w. N.).“
Ebenso deutlich formuliert das Nds. OVG in seinem Beschluss vom 10. März 2011 (- 12 ME 319/10 - V.n.b.):
„Von einer Stilllegung muss auch bei gestelltem Genehmigungsantrag erst abgesehen werden, wenn der Antrag die erforderlichen Unterlagen beinhaltet und zugleich auch offensichtlich ist, dass die Anlage immissionsschutzrechtlich genehmigt werden muss.“
Hiervon ausgehend teilt die Kammer bereits die Zweifel des Antragsgegners daran, dass die Antragstellerin beizeiten alle Anstrengungen unternommen hat, um eine immissionsschutzrechtliche (Änderungs-)Genehmigung für die deutliche Überschreitung der baurechtlich genehmigten Betriebskapazität zu erlangen. Immerhin hatte der Antragsgegner sie nach glaubhaften Vorbringen seit Jahren, spätestens aber mit seinem Revisionsschreiben vom 19. April 2012, auf die Genehmigungspflicht im Falle einer Überschreitung der Grenze von 299 t/Tag hingewiesen. Einen Genehmigungsantrag für den derzeit und bis auf weiteres gefahrenen Zwei-Schicht-Betrieb hat sie bis heute nicht gestellt und der Genehmigungsantrag für den künftig beabsichtigten Drei-Schicht-Betrieb mit einer Kapazität von 800 t/Tag ist erst am 22. Februar 2016 gestellt worden. Dabei mag die Frage der Unverzüglichkeit des letztgenannten Antrags dahinstehen, da hier jedenfalls die Genehmigungsfähigkeit des künftigen Antrags (und damit der Sache nach auch die Genehmigungsfähigkeit der derzeit und bis auf weiteres erhöhten Produktionskapazität) nicht offensichtlich ist. Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang die Sach- und Rechtslage bei Erlass der Stilllegungsverfügung, hier also bei Erlass des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2016. Hinzu kommt, dass sich die Antragstellerin zwar seit Herbst 2015 mit Nachdruck um die Genehmigung des künftig nochmals erhöhten Betriebsumfangs bemühen mag, in keiner Weise aber bereit ist, bis dahin die illegale Überschreitung des Betriebs unter Anpassung ihrer internen Vertragsbeziehungen einzuschränken.
c) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin durfte der Antragsgegner durchaus auf das insoweit zu beachtende Verfahrensrecht - das im Übrigen den Vorgaben des Unionsrechts folgt - abstellen. Zutreffend und auch nach eigenem Verständnis beantragt die Antragstellerin für ihr künftiges Vorhaben gem. § 1 Abs. 5 und Nr.7.21 des Anhangs I der 4. BlmSchV 2013 insgesamt eine Neugenehmigung. Die Bezeichnung „G“ in Spalte c der Nummer 7.21 des Anhangs I der 4. BlmSchV 2013 bedeutet, dass hier ein Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich ist. In erster Linie heißt das, dass die Unterlagen öffentlich ausliegen müssen, die Möglichkeit für jedermann eröffnet ist, Einwendungen zu erheben und i.d.R. ein Erörterungstermin stattfindet (vgl. § 10 BImSchG sowie die Regelung der 9. BlmSchV). Über den Genehmigungsantrag ist - ab Vollständigkeit der Antragsunterlagen - i.d.R. in einer Frist von sieben Monaten zu entscheiden (§ 10 Abs. 6 a BImSchG). Insbesondere bei Erlass des Ausgangsbescheides vom 4. Februar 2016, aber auch noch bei Ergehen des Widerspruchsbescheides durfte der Antragsgegner davon ausgehen, dass für eine selbst überschlägige Prüfung des Vorhabens (bzw. der Genehmigungsfähigkeit der derzeit stattfinden den Kapazitätsüberschreitungen) unerlässliche Unterlagen fehlen, etwa ein vollständiges Staubgutachten und ein Geruchsgutachten. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die E-Mail vom 3. März 2016 und 21. März 2016 ihres Gutachters S. des Sachverständigenbüros M. (Anlage 16 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 21. März 2016, Blatt 138 ff. GA) verweist, verkennt sie die Anforderung an die Vollständigkeit eines Antrags im hier vorgeschriebenen Verfahren. Zwar verweist der Gutachter S. darin auf eine elektronische Zugriffsmöglichkeit auf sein in Bearbeitung befindliches Geruchs- und Staubgutachten, bestätigt die Vollständigkeit und bietet eine zeitnahe Erörterung an. Zutreffend wertet der Antragsgegner dies als Mitteilung eines Zwischenstandes vor Fertigstellung des Gutachtens und verneint die Vorlage eines abgeschlossenen und vom Gutachter autorisierten Gutachtens. Auch das Gericht sieht hier allenfalls einen Entwurf des Gutachters, dessen Inhalt er noch mit der Behörde abstimmen will und bei dem die Gesamtbelastungsberechnung erst demnächst fertiggestellt wird. Vor diesem Hintergrund erscheint keineswegs unvertretbar, wenn der Antragsgegner einen vom Gutachter angebotenen Besprechungstermin abgesagt haben soll.
d) Daran anknüpfend verweist der Antragsgegner zutreffend darauf, dass sich auf dieser Grundlage der Genehmigungsantrag vom 22. Februar 2016 bei Erlass der Stilllegungsverfügung erst in der Vollständigkeitsprüfung befand. So lässt sich erst mit Vorlage eines autorisierten Gutachtens die vorgeschriebene Behördenbeteiligung und Öffentlichkeitsbeteiligung durchführen. Auch die Öffentlichkeitsbeteiligung ist Teil des Informationsgewinnungsprozesses. Demgegenüber ist es unzureichend, wenn die Antragstellerin einwendet, dass es bislang keine bzw. nur vereinzelt (mit sofortiger Abhilfe) Beschwerden gegen den derzeit und bis auf weiteres erweiterten Mühlenbetrieb gegeben habe. Da es sich hier zudem um eine Anlage nach der IED-RL handelt (siehe § 3 Abs. 8 BImSchG sowie § 3 der 4. BImSchV 2013 i.V.m. der Kennzeichnung “E“ in der Spalte d der Nummer 7.21 des Anhangs I der 4. BImSchV 2013) sind für eine Genehmigung sowohl verfahrensrechtlich als auch materiell-rechtlich besondere Regeln zu beachten (vgl. dazu Jarass, Das neue Recht der Industrieanlagen - Zur Umsetzung der Industrieimmissions-Richtlinie, NVwZ 2013, 169). So unterliegt der Betreiber einer IED-Anlage beispielsweise gem. § 31 BImSchG verschiedenen Auskunfts- und Berichtspflichten, im Hinblick auf Boden- und Grundwasserverschmutzung sind besondere Pflichten zu erfüllen (§ 5 Abs. 4 BImSchG) und die Überwachung der Anlagen im Rahmen vom Überwachungsplänen und Überwachungsprogrammen hat eine deutliche Ausweitung erfahren (§§ 52, 52 a BImSchG). Zudem muss ein Genehmigungsbescheid für die IED-Anlage ganz bestimmte Regelungen enthalten, die die erhöhten materiellen Anforderungen an die Anlage sowie die besondere Überwachungsbedürftigkeit widerspiegeln (§ 21 der 9. BlmSchV). Insgesamt wird daraus deutlich, dass die Neugenehmigung einer IED-Anlage über die ohnehin erforderlichen Prüfungen zahlreiche weitergehende Aspekte betrifft, die besonderes Augenmerk erfordern. Diese Regelungen umgeht derjenige, der eine solche Anlage ohne die erforderliche Genehmigung betreibt.
e) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Äußerungen der beteiligten Behörden im Vorfeld der Antragstellung. Dabei ist evident, dass Genehmigungsbehörden auf der Grundlage von erst rudimentären Projektinformationen, wie sie z.B. zum Zeitpunkt einer Antragskonferenz vorliegen, in keinem Fall verbindliche Äußerungen zur Genehmigungsfähigkeit machen können. Ausweislich des Protokolls über die Antragskonferenz vom 24. November 2015 (vgl. BA001) hat es solche Äußerungen von Seiten des Antragsgegners auch nicht gegeben. Lediglich die Gemeinde B. hat mitgeteilt, dass aus ihrer Sicht dem Vorhaben nichts entgegensteht, und der Landkreis V. hat Entsprechendes bzgl. der Genehmigung einer neuen Annahmegosse und der Silo-Anlage bekundet. Bei verständiger Würdigung bringt das Protokoll vielmehr zum Ausdruck, welche Genehmigungsvoraussetzungen im Verfahren nach dem BImSchG noch geprüft und in den Antragsunterlagen dargestellt werden müssen (Nr. 4), und welche Fachbegutachtungen z.B. erforderlich sind, um eine Prüfung der Genehmigungsbehörde zu ermöglichen (Nr. 5). In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner glaubhaft versichert, dass auch von keinem seiner Mitarbeiter geäußert wurde, es habe Konsens bestanden, dass die Anlage materiell genehmigungsfähig ist. Unabhängig davon wäre eine nur mündliche Äußerung in diese Richtung zu dem frühen Verfahrensstadium rechtlich unbeachtlich.
Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass im Hinblick auf den in der Antragskonferenz besprochenen Zeitplan zur Einreichung des Antrags nicht nur der Inhaber, sondern auch ihre Planer gr. M. und S. sowie Gutachter S. vollkommen überrascht vom Erlass der Stilllegungsverfügung vor Ablauf der besprochenen Frist gewesen seien (vgl. E-Mail des Dipl.-Ing. Seidemann vom 16. März 2016, unter Nr. 5, Anlage 17 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 21. März 2016, Blatt 141 f. GA), stellt der Antragsgegner glaubhaft richtig, dass die Äußerungen aus Antragstellersicht missverstanden worden sein müssen. Seine Mitarbeiterin Frau C. habe seinerzeit lediglich darauf hingewiesen, dass eine Untersagungsverfügung hätte unterbleiben können, wenn die Antragstellerin die tägliche Produktion von Fertigerzeugnissen bei 299 t/Tag belassen hätte. Vor dem für sie erkennbaren Wunsch, schnellstmöglich einen Antrag auf Genehmigung der ausgeweiteten Produktion auf dem Weg zu bringen, sei angeraten worden, eine Fristverlängerung zur Beantwortung der Fragen zu beantragen, weil die Vertreter der Antragstellerin sich nach der Konferenz mit ihrem Anwalt habe abstimmen wollen. Nur weil der Inhaber der Antragstellerin einen unsicheren Eindruck erweckt habe, sei diese Hilfestellung erfolgt. Anders als die Antragstellerin meint, ergeben derartige Hinweise durchaus einen Sinn.
f) Auch unter Berücksichtigung des Beschlusses des OVG Berlin vom 16. Juli 1985(- 2 S 90.85 -, NVwZ 1985, 756) lässt sich hier kein atypischer Fall annehmen. Zwar hat das Gericht im dort zu entscheidenden Fall einen atypischen Ausnahmefall angenommen, „wenn die Behörde nicht erstmals und unvermittelt mit dem ungenehmigten Betrieb befasst wird, sondern die davon verursachten Umwelteinwirkungen aufgrund ihrer bisherigen Überwachungstätigkeit und bzgl. der Anlage erlassenen Maßnahmen bereits so weit unter Kontrolle hält, dass die Fortsetzung des Betriebs für die Zeit bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens hingenommen werden kann.“ Indessen ist die Entscheidung vereinzelt geblieben und betraf einen anders gelagerten Fall. Dort hatte die Behörde die betroffenen und von ihr als genehmigt betrachteten Anlagen jahrelang einer intensiven Überwachung unterzogen und auch mit gezielten Maßnahmen/Anordnungen auf den Betreiber eingewirkt, um jegliche unrechtmäßigen Auswirkungen der Anlage zu unterbinden. Demgegenüber bezog sich hier die Überwachung durch den Antragsgegner allein auf den baurechtlich genehmigten (legalen) Anlagenumfang. Die ungenehmigte Ausweitung des Anlagenbetriebes, die nach Darstellung der Antragstellerin im Wesentlichen durch Überschreitung der genehmigten Betriebszeiten bewirkt wird, ist aber bisher nicht Gegenstand der Überprüfung und Bewertung durch ihn gewesen. Anders als in jenem Fall hat er auch zuvor keine Anordnungen zur Bewältigung der Problematik getroffen, sondern vielmehr jedenfalls seit 2012 auf das nachzuholende (aufwendige) Genehmigungsverfahren hingewiesen. Anders als die Antragstellerin meint, ergibt sich aus dem von ihr zitierten Beschluss des OVG Saarland vom 15. April 2014 (- 2 B 201/14 -, juris), der ersichtlich einen anderen Fall betrifft und den o.g. Beschluss des OVG Berlin auch nicht ausdrücklich erwähnt, nichts anderes.
g) Im Übrigen gilt für den Fall, dass entgegen behördlicher und auch gerichtlicher Auffassung doch ein atypischer Fall anzunehmen wäre, nicht automatisch, dass von einer Stilllegungsverfügung abzusehen wäre. Vielmehr müsste im konkreten Fall eine Abwägung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten erfolgen. Insoweit hat der Antragsgegner vorsorglich in nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass hier auch dann im Hinblick auf das bisherige Verhalten des Anlagenbetreibers (etwa Vorwerfbarkeit seines Verhaltens), das Ausmaß der Betriebsausweitung, die potentiellen Auswirkungen für die Nachbarschaft und das öffentliche Interesse an der Verhinderung eines ungenehmigten Betriebes - welches auch anhand der bestehenden Strafbarkeit zu Ausdruck kommt - dem Erlass der Teilstilllegungsverfügung der Vorrang vor einem Absehen des Einschreitens zu geben wäre. Unter anderem betont er in diesem Zusammenhang, dass die Antragstellerin in voller Kenntnis aller rechtlichen Aspekte und trotz vielfacher Hinweise die regelmäßige Überschreitung des genehmigten Betriebsumfangs hingenommen hat und nicht gewillt ist, diese übergangsweise während des erkennbar einige Zeit benötigenden Genehmigungsverfahrens wieder einzuschränken.
h) Anders als die Antragstellerin meint, lassen die Haupt- und Hilfserwägungen des Antragsgegners keinerlei Ermessensfehler, etwa im Hinblick auf die zu beachtende Verhältnismäßigkeit, den Vorwurf des Missbrauchs des § 20 Abs. 2 BImSchG als Sanktionsnorm, den Vorwurf eines Verstoßes gegen Treu und Glauben oder einer angeblichen Zweckverfehlung annehmen. Insgesamt hat der Antragsgegner die Belange der Antragstellerin bereits dadurch hinreichend berücksichtigt, dass er von einer umfassenden Betriebsuntersagung abgesehen hat und ihr bis auf weiteres den baurechtlich genehmigten Betriebsumfang bis zu 299 t/Tag im Ein-Schicht-Betrieb zugesteht. Auf das bestehende Genehmigungserfordernis für den Gesamtbetrieb bei Überschreitung der Schwelle hatte er bereits seit längerem hingewiesen. Aus seinem Verhalten betreffend den laufenden Genehmigungsantrag vom 22. Februar 2016 nebst vorbereitenden Verfahrensschritten im letzten Quartal 2015 vermag die Kammer weder belastbare Hinweise auf eine vorwerfbare Verfahrensverzögerung noch Anknüpfungspunkte für einen anzuerkennenden Vertrauensschutz abzuleiten. Vielmehr verkennt die Antragstellerin die Reichweite ihrer eigenen Verantwortung für die Einhaltung des bislang nur baurechtlich genehmigten Betriebsumfangs, für die Klärung von Zweifelsfragen beim legalen Betriebsumfang nach Baurecht und die Zusammenstellung vollständiger Antragsunterlagen für die erstrebte Neugenehmigung. Soweit der Antragsgegner unter anderem darauf abgestellt hat, dass sich die Antragstellerin im Vergleich mit sich rechtskonform verhaltenden Antragstellern wissentlich einen unberechtigten Vorteil verschafft und sich diesen bis auf weiteres auch erhalten will, ist dieser Belang in erster Linie zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 3 VwGO) erfolgt und vor allem in der Sache zutreffend. Soweit die Antragstellerin neben einer gebotenen Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Interessen (Sicherung des laufenden Umsatzes und Gewinns durch Betriebsausweitung, in die sie „hineingewachsen“ sei; Vermeidung von Konventionalstrafen bei langfristig eingegangenen Verträgen) auch auf die angemessene Beachtung Belange Dritter oder des Gemeinwohls (etwa: Erhaltung der durch die Kapazitätssteigerung geschaffenen Arbeitsplätze; Tierwohl und Tiergesundheit) verweist, hält ihr der Antragsgegner zutreffend entgegen, dass sie angesichts der frühzeitigen Hinweise jedenfalls ab 2012 und konkret der Anhörung zur Stilllegungsverfügung bereits im Oktober 2015 Anlass und Möglichkeit gehabt hätte, ihre auf der illegalen Kapazitätserweiterung beruhenden längerfristigen Geschäftsbeziehungen schonend für sich und ihre Vertragspartner anzupassen. Unabhängig davon verkennt die Antragstellerin das Gewicht dieser Belange: Auch das Vertrauen Dritter in Störungsfreiheit und Fortbestand bestehender Vertragsbeziehungen ist nicht schützenswert, wenn diese an rechtswidrige Verhältnisse ihres Vertragspartners - hier der Antragstellerin - anknüpfen. Sollte die Antragstellerin infolge der Stilllegungsverfügung auch mit - vorrangig gebotenen - innerbetrieblichen Maßnahmen und Umorganisationen die Entlassung eines Teils ihrer Mitarbeiter nicht vermeiden können, ist dies zwar für die Betroffenen wie die örtliche Arbeits- und Sozialverwaltung misslich. Hieraus folgt aber nicht, dass ein illegaler Betrieb dieses Ausmaßes monatelang weiter hingenommen werden müsste. Entsprechendes gilt für die behauptete Fernwirkung einer Beeinträchtigung von Tierwohl und -gesundheit bei stilllegungsbedingten Futtermittelausfällen. Trotz Vorlage der - im Übrigen inhaltlich wenig überzeugenden - Bescheinigung der Tierärztin Dr. M. der Dr. B. K. & Kollegen GmbH vom 18. März 2016 (Blatt 143 GA) vermag die Kammer auch aus Gründen des Tierschutzes oder der Tiergesundheit - hier namentlich einer Vermeidung unnötigen Stresses und wahrscheinlicher Verdauungsprobleme der Schweine und Rinder bei einem Futterwechsel während des laufenden Mastvorgangs -, keine hinreichend gewichtigen Belange zu erkennen, die gebieten, die rechtswidrige Mehrproduktion weiterhin zu dulden und von der Teil-Stilllegungsverfügung abzusehen.
4. Die Voraussetzungen für die Androhung der hier in Rede stehenden Zwangsgelder (vgl. Nr. 5 des Tenors) gemäß §§ 64, 67 und 70 Nds. SOG sind offensichtlich gegeben, insbesondere hat die Kammer keine Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der gewählten Höhe.
Die Kostenentscheidung ergeht nach § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Die Kammer folgt der Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57), wonach gemäß Nr. 19.1.6 für eine Stilllegung auf den entgangenen Gewinn durch die Betriebsuntersagung abzustellen ist, sofern nicht anhand der Investitionssumme bei Einholung der an sich gebotenen Genehmigung (Verweis auf 50 % des Werts zu 19.1.1 des Streitwertkatalogs, vgl. insoweit: OVG Lüneburg, Beschluss vom 3. April 2014 - 12 ME 236/13 -, juris) das wirtschaftliche Interesse des Anlagenbetreibers zutreffender feststellbar ist. Hier hilft der Blick auf die Investitionssumme des mit Antrag vom 22. Februar 2016 eingeleiteten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens nicht weiter, weil sich die dort zur Genehmigung gestellte Anlagenkapazität deutlich von der durch die Teilstilllegung betroffenen Betriebskapazität unterscheidet und ferner die dort benannte Investitionssumme den Wert der zugehörigen, auch künftig im Wesentlichen technisch unverändert genutzten Mahl- und Mischanlagen unberücksichtigt lässt (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 18. März 2016, Blatt 89 GA). Daher orientiert sich die Kammer zum einen an der Höhe des monatlichen Gewinns der Antragstellerin durch die anteilige zusätzliche Futtermittelproduktion (ca. 200 t je Tag x 25 Produktionstage), der sich aus der durchschnittlichen Überschreitung der baurechtlich genehmigten Produktionsmenge an Fertigerzeugnissen ergibt, die hier untersagt wird. Zum anderen bezieht sie diesen auf die voraussichtliche Dauer der streitigen Stilllegung für etwa sieben Monate, zumal nach dem einschlägigen Verfahrensrecht (§ 10 Abs. 6 a BImSchG) eine - die Überschreitung legalisierende - Genehmigung des Antrags vom 22. Februar 2016 nicht vor Ablauf dieses Zeitraums zu erwarten ist. Den in dieser Zeit betroffenen Gewinn schätzt die Kammer mangels anderweitiger belastbarer Angaben auf rund 300.000 Euro. Die die Stilllegungsverfügung flankierenden Nebenanordnungen (Nr. 2 und 3 des Tenors) hat die Kammer nicht als streitwerterhöhend angesehen. Dasselbe gilt für (Nr. 5 des Tenors ausgesprochenen Zwangsgeldandrohungen (vgl. Nr. 1.7.2 des Streitwertkataloges). Dieser für ein Hauptsacheverfahren anzunehmende Streitwert war hier gem. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15, 16 BImSchG
§§ 15, 16 BlmSchG
§§ 52, 52 a BImSchG
§§ 64, 67 und 70 Nds. SOG
§ 4 BImSchG
§ 20 BImSchG
§ 16 GewO
§ 67 BImSchG
§ 20 BImSchG
§ 10 BImSchG
§ 31 BImSchG
§ 25 Abs. 2 BImSchG
§ 67 Abs. 2 BImSchG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 327 Abs. 2 StGB
§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 1 Abs. 1 Satz 4 der 4. BImSchV
§ 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 25 Abs. 2 BImSchG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 67 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 1 Abs. 5 der 4. BImSchV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 67 Abs. 1 BImSchG
§ 16 der Gewerbeordnung
§ 20 Abs. 2 BlmSchG
§ 1 Abs. 5 der 4. BlmSchV
§ 114 S. 2 VwGO
§ 10 Abs. 6 a BImSchG
§ 3 Abs. 8 BImSchG
§ 3 der 4. BImSchV
§ 5 Abs. 4 BImSchG
§ 21 der 9. BlmSchV
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 412
NVwZ-RR 2013, 595
NVwZ 2013, 169
NVwZ 1985, 756
5 A 1671/16
7 C 68.82
10 S 405/90
2 S 6/97
7 C 35.87
12 ME 194/13
12 ME 41/13
12 ME 319/10
2 B 201/14
12 ME 236/13