Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-01-13, Aktenzeichen 1 B 106/12

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Am 20. April 2010 beschloss der Antragsgegner, von den eingerichteten sechs Grundschulstandorten mindestens fünf aufzuheben und im Zusammenhang mit der dann notwendig werdenden Neustrukturierung des Primarbereiches eine Grundschule neu zu errichten, die sog. "Grundschule Nord". Am 14. April 2011 beschloss er, ein Architekturbüro mit den weiteren Planungsleistungen zu beauftragen; mit Beschluss vom 13. Oktober 2011 stellte er die erforderlichen Haushaltsmittel für die Realisierung zur Verfügung. In der Vorlage Nr. VO/2011/027 zur Sitzung des Verwaltungsausschusses der Stadt M. vom 29. November 2011 schlug der Hauptverwaltungsbeamte der Stadt Bremervörde vor, weitere Planungsleistungen im Zusammenhang mit dem Neubau der Grundschule Nord nicht zu beauftragen. Zur Begründung legte er im Wesentlichen dar, es seien nicht unerhebliche und nicht wenige zeitliche/terminliche Risiken festzustellen, die außerhalb der Einflusssphäre der Stadt M. lägen und die gegebenenfalls zu erheblichen negativen Folgen bei der zeitlichen Abwicklung und damit auch bei der Finanzierung führen könnten. Der Verwaltungsausschuss beschloss zunächst, die Beratung insoweit zu vertagen und beauftragte die Verwaltung, die Risiken der Finanzierung nochmals darzustellen. Zur Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 legte der Hauptverwaltungsbeamte der Stadt M. einen Finanzierungsplan nebst zwei alternativen Berechnungen vor (Vorlage Nr. VO/2011/038). Am 15. Dezember 2011 beschloss der Verwaltungsausschuss, vorerst keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord zu vergeben und die Bauleitplanung vorläufig nicht fortzusetzen. Die Verwaltung werde beauftragt, das Schulzentrum N. in Abstimmung mit dem Landkreis Rotenburg/Wümme als denkbare Alternative zu prüfen, bevor eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur getroffen werde.
Mit der Vorlage VO/2011/034 zur Sitzung des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 beantragte die Antragstellerin zu 1) eine Aussprache zum Thema „Grundschule Nord“ sowie die Beauftragung des Architekturbüros mit weiteren Planungsleistungen. Nach einer Aussprache fasste der Antragsgegner den folgenden Beschluss:
„Es werden vorerst keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord vergeben. Die Bauleitplanung wird vorläufig nicht fortgesetzt. Die Verwaltung wird beauftragt, das Schulzentrum N. in Abstimmung mit dem Landkreis als denkbare Alternative zu prüfen, bevor eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur getroffen wird.“
Am 2. Januar 2012 haben die Antragsteller um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor:
Der Verwaltungsausschuss der Stadt M. und der Antragsgegner hätten am 15. Dezember 2011 anders beschlossen, als noch in den Ratsbeschlüssen vom 20. April 2010 und vom 14. April 2010. Die Beschlüsse vom 15. November 2011 seien rechtswidrig und verletzten sie, die Antragsteller, in ihren Rechten. Die Antragsteller zu 1) bis 5) seien in ihrem Recht auf umfassende und richtige Information verletzt worden. Zu dem Tagesordnungspunkt der Beschlussvorlagen VO/2011/027 bzw. VO/2011/038 seien sie zu spät und nur unzureichend informiert worden. Sie seien deswegen nicht in der Lage gewesen, das Ausmaß der Entscheidung zu erfassen. Die Antragsteller zu 4), zu 6) und zu 7) seien überdies als Mitglied des Ortsrates M. in ihren eigenen Rechten verletzt, denn das Anhörungsrecht des Ortsrates M. sei verletzt worden. Darauf könnten sich auch die Antragsteller zu 4), zu 6) und zu 7) berufen, es sei ihr anteiliges Recht als Abgeordnete im Ortsrat, an der Anhörung des Gremiums gegenüber dem Antragsgegner mitzuwirken. Die Rechte aller Antragsteller seien dadurch verletzt worden, dass die Verwaltung dem Rat inhaltlich falsche Berechnungsgrundlagen vorgelegt habe. Die Antragsteller erläutern dabei im Einzelnen, in welcher Hinsicht aus ihrer Sicht eine Fehlinformation erfolgt sei. Die fehlerhafte Information habe sich insbesondere darauf bezogen, dass eine wirtschaftlich prekäre Lage der Gemeinde nicht mehr gegeben gewesen sei. Ein solcher Hinweis habe um so mehr erfolgen müssen, als die Vorlage VO/2011/027 wesentlich auf finanzielle Risiken abstelle. Weiter seien sie, die Antragsteller dadurch in ihren Rechten verletzt worden, dass der Verwaltungsausschuss seine Kompetenz nach § 76 NKomVG überschritten habe, indem er faktisch den Ratsbeschluss vom 14. April 2011 aufgehoben habe. Zuletzt habe der Antragsgegner seinen Beschluss ohne Beteiligung des Ortsrates M. gefasst.
Der für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderliche Anordnungsgrund liege vor. Am 17. Januar 2012 begännen die Haushaltsberatungen, dann werde der Haushaltsentwurf in den Finanzausschuss eingebracht. Damit beginne auch die Umsetzung des hier streitigen Ratsbeschlusses. Durch die Verplanung der kommunalen Mittel werde die Umsetzung des rechtswidrigen Ratsbeschlusses weiter fortgesetzt und es würden womöglich unumkehrbare Fakten geschaffen. Die Investitionsmaßnahme „121107001 Neubau Grundschule Nord“ sei nicht nur für das laufende Kalender- und Haushaltsjahr sondern auch für die Vorplanungen 2013 bis 2015 in den Haushaltsvorberatungen auf „0“ gesetzt worden. Es bestehe die Gefahr, dass ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung der Anspruch auf Information und Beratung durch Zeitablauf vereitelt werde. Sie, die Antragsteller, hätten alle anderweitigen Möglichkeiten ausgeschöpft, durch weitere Fragen oder durch einen Vertagungsantrag die Angelegenheit zu einer weiteren Aufklärung zu führen. Da ihre Bemühungen fehlgeschlagen seien, hätten sie ihre Verpflichtungen als Ratsmitglieder und Fraktion nicht mehr verantwortlich ausüben können. Zu Recht habe die Rechtsprechung in derartigen Fällen eine mangelnde Beschlussfähigkeit des Rates angenommen. Bereits jetzt sei die Inanspruchnahme der eingeplanten Kredite und Modellvorhaben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung im Ergebnis nicht mehr möglich. Es müssten andere Finanzierungspläne erstellt werden. Zwar sei der Ratsbeschluss als „vorläufig“ bezeichnet, darauf komme es aber nicht an, denn in seiner Umsetzung sei dies einer endgültigen Einstellung des Planungsvorhabens „Grundschule Nord“ gleichzusetzen.
Die Antragsteller beantragen,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu untersagen, bis zur abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Verwaltungsausschusses und des Rates der Stadt M. vom 15. Dezember 2011 zu der Vorlage VO/2011/027 in einem noch einzuleitenden Hauptsacheverfahren weitere Maßnahmen aus den genannten Beschlüssen umzusetzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Der Antrag sei bereits unzulässig. Die Antragsteller seien nicht zum Antrag befugt. Es treffe nicht zu, dass sie zu spät, unzureichend oder fehlerhaft informiert worden seien. Aus den vorgelegten Ladungs- und Protokollunterlagen sei ersichtlich, dass alle Angehörigen des Stadtrates innerhalb der vorgesehenen Ladungsfristen vollständig und umfassend informiert gewesen seien. Für etwaigen Beratungs- und Gesprächsbedarf sei anlässlich der Sitzung des Verwaltungsausschusses der Stadt M. vom 29. November 2011 der Beratungsgegenstand „Grundschule Nord“ um zwei Wochen verlegt worden. Auch ein Anordnungsanspruch sei nicht ersichtlich. Es treffe nicht zu, dass die Verwaltung dem Rat inhaltlich falsche Berechnungsgrundlagen vorgelegt habe. Man habe Berechnungskalkulationen für die Finanzierung des Schulneubaus in unterschiedlichen Ausbauvarianten vorgelegt. Es entspreche dem Charakter einer Prognose, dass diese die zukünftigen Bau- und Finanzierungskosten nicht centgenau ermittele. Gleiches gelte für die prognostizierten Finanzierungskosten. Die Rüge, der Verwaltungsausschuss habe in seiner Sitzung vom 15. Dezember 2011 seine Kompetenzen überschritten, indem er den Ratsbeschluss vom 14. April 2011 aufgehoben habe, sei unrichtig. Dieser Ratsbeschluss sei weder durch den Verwaltungsausschuss der Stadt M. noch durch ihn, den Antragsgegner, aufgehoben worden. Er habe mehrheitlich in seiner Sitzung vom 15. Dezember 2011 beschlossen, zunächst keine kostenintensiven weiteren Planungsleistungen in Auftrag zu geben. Er habe damit den „Ist-Zustand“ eingefroren. Ausdrücklich habe er die bisherige Planung nicht aufgegeben, sondern er wolle vor der möglichen Schaffung irreversibler Maßnahmen ein Alternativkonzept prüfen. Aus diesem Grunde sei es auch nicht erforderlich gewesen, den Ortsrat der Innenstadt M. zuvor anzuhören. Da die Beschlüsse vom 15. Dezember 2011 keine endgültige Regelung beinhalteten, sei die Planung und Durchführung von Investitionsvorhaben in der Ortschaft nicht betroffen. Die Beschlüsse des Verwaltungsausschusses und auch des Rates hätten letztlich nur zum Gegenstand, dass zunächst keine Auftragserteilung an das Architekturbüro erfolgen solle. Hierbei handele es sich nicht um eine Investitionsmaßnahme im Sinne des § 94 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 1 NKomVG. Im Übrigen drohe auch keine Rechtsverletzung zum 17. Januar 2012. Dort begännen zwar im Finanzausschuss die Haushaltsberatungen. Diese berührten die vorliegende Planung jedoch nicht, da die Investitionsmittel für die Realisierung der Grundschule Nord weiterhin haushaltsrechtlich zur Verfügung stünden. Eine solche Einstellung der haushaltsrechtlichen Mittel werde bis auf Weiteres erhalten bleiben, solange er, der Antragsgegner, noch nicht endgültig über eine der Realisierungsvarianten entschieden habe. Die Schaffung unumkehrbarer Fakten drohe nicht.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleibt ohne Erfolg.
Das Gericht kann auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO).Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V. mit § 920 Abs. 2 ZPO).
Da die Antragsteller hier im Ergebnis eine Unterlassung von Maßnahmen begehren, kommt für den von ihnen erstrebten Eilrechtsschutz allein die sog. Sicherungsanordnung im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Frage. Eine solche ist jedoch nicht zu erlassen.
Der Antrag richtet sich nicht gegen den richtigen Antragsgegner, soweit sich die Antragsteller mit ihrem Antrag gegen die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 zur Vorlage VO/2011/027 wenden und die Unterlassung seiner Umsetzung begehren, denn für diesen Beschluss ist nicht der Antragsgegner sondern der Verwaltungsausschuss als eigenständiges Organ der Stadt verantwortlich. Dementsprechend kann auch die Rüge, der Verwaltungsausschuss habe seine Kompetenzen überschritten, weil er einen Beschluss des Antragsgegners vom 14. April 2011 aufgehoben habe, dem gegen den Antragsgegner gerichteten Begehren der Antragsteller nicht zum Erfolg zu verhelfen.
Soweit sich der Antrag gegen die Umsetzung des Beschlusses des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 wendet, kann ihm das Rechtsschutzziel nicht hinreichend bestimmt entnommen werden. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung muss so klar formuliert sein, dass im Falle der Stattgabe eine inhaltlich genau abgegrenzte und ggf. vollstreckbare Entscheidung ergehen kann (vgl. Schoch, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 123 Rn. 125). Daran fehlt es hier, denn es ist weder hinreichend substantiiert dargelegt, noch erkennbar, die Umsetzung welcher konkreter Maßnahmen unterbleiben soll. Welche Maßnahmen nach dem Begehren der Antragsteller nicht durchgeführt werden sollen, ergibt sich auch nicht ohne Weiteres eindeutig aus dem Wortlaut des Beschlusses des Antragsgegners. Neben dem Prüfauftrag an die Verwaltung beinhaltet dieser nämlich im Wesentlichen die Entscheidung, vorerst keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord zu vergeben und die Bauleitplanung vorläufig nicht fortzusetzen, d.h. insoweit ist der Beschluss nicht auf die Durchführung von Maßnahmen gerichtet sondern auf ihre Unterlassung.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer Sicherungsanordnung auf der Grundlage des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen aber auch ansonsten nicht vor.
Dabei steht weder einem Ratsmitglied noch einer Fraktion ein allgemeines Recht zur Kontrolle von Ratsbeschlüssen auf ihre Rechtmäßigkeit zu, dies ist vielmehr der Kommunalaufsicht vorbehalten (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 3.2.1994 - 7 B 11.94 -, juris; NdsOVG, Urt. v. 3.9.1991 - 10 M 5462/91 -). Teile von kommunalen Organen - wie hier die Antragsteller - können sich im Rahmen eines gerichtliche Verfahrens mit Aussicht auf Erfolg nur auf die Gefährdung eigener Rechte berufen, die ihnen durch das Kommunalverfassungsrecht als Mitglied eines kommunalen Organs zugewiesen werden.
Im vorliegenden Fall haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass durch die Veränderung des gegenwärtigen Zustands Rechte gefährdet werden, die ihnen selbst in ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Funktion zustehen.
Soweit die Antragsteller geltend machen, der Antragsgegner habe seinen Beschluss gefasst, ohne zuvor den Ortsrat anzuhören, betrifft dieser Einwand bereits kein Recht, das nach dem NKomVG den Antragstellern zugeordnet ist. Nach § 94 Abs. 1 Satz 1 NKomVG ist der Ortsrat zu allen wichtigen Fragen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises zu hören, das Anhörungsrecht besteht vor der Beschlussfassung des Rates, und zwar insbesondere auch bei der Planung und Durchführung von Investitionsvorhaben in der Ortschaft (§ 94 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NKomVG). Dieses Recht steht jedoch allein dem Ortsrat zu, der ein eigenständiges Gemeindeorgan ist (vgl. z.B. Thiele, NKomVG, S. 295). Auch die Antragsteller zu 4), zu 6), und zu 7), die Mitglieder des Ortsrats M. sind, können dieses Recht nicht als eigenes beanspruchen. Einzelne Mitglieder eines Kollegialorgans, dem Organrechte gegenüber anderen Organen derselben juristischen Person des öffentlichen Rechts zustehen, sind grundsätzlich nicht allein befugt, die Verletzung von Rechten des Kollegialorgans geltend zu machen, (vgl. hierzu Thiele, NKomVG, S. 194; BVerwG, Beschl. v.7.1.1994 - 7 B 224.93 -, NVwZ-RR 1994, 352; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. § 42 Rn. 80). Ungeachtet des Umstands, dass sie Ortsbürgermeisterin ist, gilt dies auch für die Antragstellerin zu 6), denn sie hat den vorliegenden Antrag im eigenen Namen und nicht im Namen des Ortsrats gestellt.
Soweit sich die Antragsteller auf eine Verletzung ihres Informationsrechts (§§ 56, 57 NKomVG) wegen unzureichender bzw. fehlerhafter Information berufen, rechtfertigt dies ebenfalls nicht den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung. Dabei muss nicht entschieden werden, ob die von den Antragstellern erhobenen Rügen zutreffen. Es ist nicht ersichtlich, dass das Informationsrecht der Antragsteller, dadurch bedroht wäre, dass als Folge des Beschlusses des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 die Schaffung unumkehrbarer Fakten zu befürchten wäre. Der Beschluss vom 15. Dezember 2011 trifft nach seinem eindeutigen Wortlaut keine endgültige Entscheidung über die Frage der Errichtung einer "Grundschule Nord"; die Formulierung lässt klar erkennen, dass eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur noch getroffen werden soll. Selbst für den Fall, dass - wie die Antragsteller vortragen - gegenwärtig in den haushaltsrechtlichen Planungen Mittel für den Bau der Grundschule Nord nicht mehr vorgesehen sein sollten - was der Antragsgegner bestreitet - , rechtfertigt dies nicht den Schluss, durch die Umsetzung des Beschlusses vom 15. Dezember 2011 drohe die Schaffung irreversibler Fakten. Beschlüsse zum Haushalt und zur Mittelverwendung sind nicht unveränderlich, sondern sie können veränderten Planungen der zuständigen Organe angepasst werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 56, 57 NKomVG
§§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 76 NKomVG
§ 123 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 94 Abs. 1 Satz 1 NKomVG
§ 94 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 352
7 B 11.94
10 M 5462/91
7 B 224.93