Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-04, Aktenzeichen 13 D 126/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1104.13D126.20NE.00

Tenor:
Die 2. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 25. Juli 2019 und die 3. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 22. Juni 2020 werden für unwirksam erklärt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein Omnibusunternehmen, das im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners eigenwirtschaftliche Linienverkehre mit Kraftomnibussen betreibt. Sie ist Mitglied der Tarifgemeinschaft Münsterland – X. GmbH. Im Verbundgebiet ist der Westfalentarif anzuwenden, wonach für Schüler, Studierende und Auszubildende ein bestimmter Höchsttarif vorgeschrieben ist. Im Ausbildungsverkehr ist ein Rabatt auf die Jedermann-Fahrkarte in Höhe von 27,97% zu gewähren.
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Satzung des Antragsgegners, mit der das Außerkrafttreten der Allgemeinen Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Absatz 2 ÖPNVG NRW vom 8. August 2011 (Amtsblatt des Kreises Warendorf Nr. 33/2011, S. 445), die zuletzt durch die vom Kreistag am 5. Oktober 2012 beschlossene 1. Änderungssatzung geändert wurde, angeordnet wird.
Gegenstand der Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ ist eine allgemeine Vorschrift im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3. Dezember 2007, S. 1). Geregelt werden die Einzelheiten der Weiterleitung der dem Kreis vom Land gewährten Ausbildungsverkehr-Pauschale an die Verkehrsunternehmen gemäß § 11a Abs. 2 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Nord-rhein-Westfalen - ÖPNVG NRW -.
Mit dem 8. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den öffentlichen Personen-nahverkehr in Nordrhein-Westfalen (8. ÖPNV-ÄndG) vom 15. November 2016 (GV. NRW. S. 1157) hat der Landesgesetzgeber § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW da-hingehend geändert, dass die für den Ausbildungsverkehr zuvor in § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW enthaltene „Soll-Regelung“ zur Weiterleitung der Mittel aus der Ausbildungsverkehr-Pauschale an die Verkehrsunternehmen über eine allgemeine Vorschrift i.S.d. Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 entfiel.
Um die Möglichkeit zu haben, die Ausbildungsverkehr-Pauschale künftig nur noch über Dienstleistungsaufträge weiterzuleiten, beschloss der Kreistag des Antragsgegners in seiner Sitzung am 5. April 2019 die 2. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 25. Juli 2019 (Amtsblatt des Kreises Warendorf vom 2. August 2019, Nr. 32/2019, S. 552 ff.).
Diese lautet wie folgt:
Artikel 1
Die Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Absatz 2 ÖPNVG NRW vom 05.08.2011 (Amtsblatt des Kreises Warendorf vom 08.08.2011 S. 445 ff.), die zuletzt durch die 1. Änderungssatzung, die vom Kreistag am 05.10.2012 beschlossen wurde, wird wie folgt geändert:
1. Nach Ziffer 13 wird folgende Ziffer 14 eingefügt:
14 Außerkrafttreten
Diese Satzung tritt vorbehaltlich der Übergangsregelung in Ziffer 15 rückwirkend mit Ablauf des 31.12.2018 außer Kraft."
2. Nach Ziffer 14 wird folgende Ziffer 15 eingefügt:
15 Übergangsregelung
Diese Satzung gilt für die weitere Abwicklung aller zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens dieser Satzung (Ziffer 14) bereits begonnenen Bewilligungsverfahren jeweils bis zum Abschluss dieser Bewilligungsverfahren durch bestandskräftigen endgültigen Bewilligungsakt fort.
Darüber hinaus haben Betreiber, die zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens dieser Satzung (Ziffer 14) im Geltungsbereich dieser Satzung eigenwirtschaftliche Verkehre auf Grundlage bestandskräftig erteilter personenbeförderungsrechtlicher Genehmigungen bzw. Erlaubnisse betreiben, für die restliche Geltungsdauer dieser Genehmigungen bzw. Erlaubnisse einen Anspruch auf Weiterleitung ihres Anteils an der Ausbildungsverkehrspauschale nach Maßgabe der Satzung. Die Satzung gilt insoweit bis zum Abschluss der jeweils bereits begonnenen Bewilligungsverfahren durch bestandskräftigen endgültigen Bewilligungsakt fort.
Bei der weiteren Anwendung der Satzung während des vorstehend beschriebenen Übergangszeitraums wird die jeweils geltende Gesetzeslage beachtet.
Artikel 2
Diese Satzung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
In seiner Sitzung am 19. Juni 2020 beschloss der Kreistag die im Amtsblatt des Kreises Warendorf vom 23. Juni 2020 (Nr. 28/2020, S. 504 f.) veröffentlichte 3. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 22. Juni 2020.
Diese lautet auszugsweise:
Die Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Absatz 2 ÖPNVG NRW vom 08.08.2011 (Amtsblatt des Kreises Warendorf vom 12.08.2011, S. 445 ff.), die zuletzt durch die 2. Änderungssatzung vom 25.07.2019 (Amtsblatt des Kreises Warendorf vom 02.08.2019, S. 552 ff.) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:
Ziffer 15 wird wie folgt gefasst:
Diese Satzung gilt für die weitere Abwicklung aller zum Zeitpunkt der Aufhebung dieser Satzung (Ziffer 14) bereits begonnenen Bewilligungsverfahren jeweils bis zum Abschluss dieser Bewilligungsverfahren durch bestandskräftigen endgültigen Bewilligungsakt fort.
Darüber hinaus haben Betreiber, die vor Aufhebung dieser Satzung (Ziffer 14) die eigenwirtschaftliche Erbringung von Verkehren im Geltungsbereich dieser Satzung beantragt haben und denen auf dieser Grundlage entsprechende personenbeförderungsrechtliche Genehmigungen bzw. einstweilige Erlaubnisse einschließlich Anschlusserlaubnisse von der Bezirksregierung Münster als zuständiger Genehmigungsbehörde erteilt wurden bzw. werden, für die gewährten (Rest-)Laufzeiten dieser Genehmigungen bzw. einstweiligen (Anschluss-)Erlaubnisse einen Anspruch auf Weiterleitung ihres Anteils an der Ausbildungsverkehrspauschale nach Maßgabe der Satzung. Die Satzung gilt insoweit für die vorstehend genannten (Rest-) Laufzeiten fort.
Diese Satzung tritt rückwirkend zum 01.01.2019 in Kraft.
Nach dem Beschluss des Kreistages vom 05.04.2019 sollte die Satzung für Verkehre im Geltungsbereich der Satzung, für die ein Antrag auf eigenwirtschaftliche Erbringung bereits vor Aufhebung der Satzung bei der zuständigen Genehmigungsbehörde gestellt worden ist, fortgelten. Dies soll durch diese Satzung klargestellt werden. Sollte sich die entsprechende rückwirkende Anpassung der Satzung im Nachgang als unwirksam herausstellen, dann tritt diese Satzung spätestens am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
Die Antragstellerin hat am 17. Juli 2020 einen Normenkontrollantrag gestellt, mit dem sie die Unwirksamkeit der 2. und 3. Änderungssatzung geltend macht.
Zur Begründung trägt sie vor, der Antrag sei zulässig, insbesondere sei sie antragsbefugt. Sie beabsichtige weiterhin, im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners eigenwirtschaftlich tätig zu sein.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Dem Antragsgegner fehle es in formeller Hinsicht an der erforderlichen Satzungskompetenz. Die Satzungsänderung sei auch materiell-rechtlich rechtswidrig, weil sie mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei. Gemäß §§ 45a, 64 PBefG seien die Länder nicht befugt, den Ausgleichsanspruch für ein Verkehrsunternehmen, das eigenwirtschaftlich tätig sei, abzuschaffen. Die Ausbildungsverkehr-Pauschale sei nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW auch weiterhin an alle Verkehrsunternehmen weiterzuleiten, die den Verbundtarif anwenden und mindestens einen Rabatt in Höhe von 20 % anbieten würden. Auch § 45a Abs. 1 PBefG, der gemäß § 64a PBefG durch § 11a ÖPNVG NRW lediglich ersetzt und nicht abgeschafft werden dürfe, schreibe vor, dass allen Verkehrsunternehmen, die Ausbildungsverkehre erbringen, ein Ausgleich zu gewähren sei. Die Annahme, es handele sich bei der Formulierung „alle“ um ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers, sei unzutreffend. Durch die Abschaffung des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F. sei den Aufgabenträgern ausschließlich für gemeinwirtschaftliche Verkehre ein Wahlrecht eingeräumt worden. Bei diesen Verkehren dürften sie entscheiden, ob sie die nach § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW zu gewährenden Ausgleichszahlungen mittels einer allgemeinen Vorschrift oder über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag leisten wollen. Weil in diesen Fällen die Abrechnungs-, Testats- und Verwaltungskosten reduziert werden könnten, sei die vorgenommene Änderung des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW für diesen Bereich durchaus sinnvoll. Die Abschaffung des Ausgleichsanspruchs verstoße weiter gegen den in § 8 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 8a Abs. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit und das aus dem Rechtstaatsgebot folgende Rückwirkungsverbot. Die Aufhebungssatzung stehe ferner nicht im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Sie, die Antragstellerin, werde ohne rechtfertigenden Grund als eigenwirtschaftliches Verkehrsunternehmen diskriminiert, weil der Antragsgegner nur noch den Verkehrsunternehmen einen Ausgleich für die Rabattierung nach § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW gewähre, welche im Besitz eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags seien. Ohne die Beantragung der Anwendung des Westfalentarifs in den eigenwirtschaftlichen Genehmigungsanträgen sei die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a Satz 2 f. PBefG zwingend zu versagen und werde von der Bezirksregierung Münster als zuständiger Genehmigungsbehörde auch konsequent aufgrund wesentlicher Abweichung von der Vorabbekanntmachung versagt. Die Satzungsänderung sei in unzulässiger Weise darauf gerichtet, eigenwirtschaftliche Verkehre zu verhindern, weil der Antragsgegner beschlossen habe, den überwiegenden Teil der in seinem Gebiet bestehenden Verkehrsleistungen im Rahmen einer Inhouse-Vergabe bzw. Direktvergabe an interne Betreiber zu vergeben. Der Antragsgegner versuche durch die angegriffenen Satzungsänderungen den vorrangigen eigenwirtschaftlichen Verkehr zu benachteiligen, um selbst finanzielle Vorteile hieraus zu ziehen. Dem Antragsgegner sei es durch die Satzungsänderung gelungen, die von seinen aus eigenen Mitteln zu leistenden Zahlungen an die Unternehmen, die aufgrund eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags tätig seien, zu reduzieren, da mehr Landesmittel für diese, teilweise sogar kommunal beherrschten Unternehmen zur Verfügung stünden und sich die Zahlungsverpflichtungen und der Kostenaufwand des Aufgabenträgers hierdurch entsprechend verringerten.
Schließlich folge auch aus der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ein Anspruch auf Gewährung von Ausgleichsleistungen. Der Gerichtshof der Europäischen Union habe mit Urteil vom 8. September 2022 - Rs C 614/20 -, NVwZ 2022, 1715, entschieden, dass auch eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen, die wegen einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung gehalten seien, bestimmte Gruppen von Fahrgästen unentgeltlich zu befördern, einen Rechtsanspruch darauf hätten, dass ihnen eine Ausgleichsleistung für die finanziellen Auswirkungen der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung gewährt werde. Dies sei für eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen beihilfekonform nur über eine allgemeine Vorschrift möglich.
Die Antragstellerin beantragt,
die 2. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 25. Juli 2019 und die 3. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 22. Juni 2020 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Auffassung, der Antrag sei bereits unzulässig, weil die Antragstellerin, die Mitglied im Tarifausschuss Münsterland sei und in dieser Funktion über die Höhe und die Bedingungen der Tarife in den dafür zuständigen Gremien mit-entschieden habe, ihr Ziel, die Aufrechterhaltung der Satzung „Allgemeine Vor-schrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ in Gestalt der 1. Änderungssatzung im Wege des Normenkontrollantrags nicht erreichen könne. Wenn sie meine, einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zu haben, müsse sie eine Feststellungs- oder Leistungsklage erheben. Im Übrigen sehe die Satzung nur für die durch sie auferlegte Pflicht, ermäßigte Beförderungstarife anzuwenden, einen finanziellen Ausgleich vor. Mit dem Außerkrafttreten der Satzung sei diese Pflicht entfallen. Ob sich eine Pflicht zur Anwendung ermäßigter Tarife aus anderen Vorschriften ergebe, sei für das hiesige Verfahren unerheblich. Ob die eigenwirtschaftlich tätigen Verkehrsunternehmen gleichwohl ermäßigte Tarife anböten, unterliege ihrer eigenen unternehmerischen Freiheit. Die Antragstellerin sei auch nicht antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, weil ihr Interesse an dem Erhalt der Satzung zur Begründung einer Antragsbefugnis nicht geeignet sei. Auch im Übrigen seien die Änderungssatzungen rechtmäßig. Er, der Antragsgegner, sei für deren Erlass zuständig gewesen. Die Ersetzung der bundesrechtlichen Regelung des § 45a PBefG durch die landesrechtliche Norm des § 11a ÖPNVG NRW beruhe auf der Öffnungsklausel des § 64a PBefG. Dadurch sei der bundesgesetzliche Anspruch auf öffentliche Mitfinanzierung des sog. Ausbildungsverkehrs entfallen. Der Landesgesetzgeber habe den Aufgabenträgern mit dem 8. ÖPNV-ÄndG ein Wahlrecht einräumen wollen, ob die Ausbildungsverkehr-Pauschale über eine allgemeine Vorschrift oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag weitergeleitet werde. Die Verankerung eines Wahlrechts impliziere die Möglichkeit, den Ausgleichsanspruch auf Verkehre zu begrenzen, denen ein öffentlicher Dienstleistungsauftrag zugrunde liege. Andernfalls werde das politisch gewünschte und vom gesetzgeberischen Willen ausdrücklich umfasste Wahlrecht ad absurdum geführt. Bei der Formulierung in § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW „alle Verkehrsunternehmen“ handele es sich deshalb lediglich um ein Redaktionsversehen. Im Zusammenhang mit der Streichung des ehemaligen Satzes 6 des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW sei eine entsprechende Folgeanpassung versehentlich unterblieben. Ginge man davon aus, dass eine Weiterleitung - wie es die Antragstellerin unterstelle - auch nach Streichung des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW weiterhin an alle Verkehrsunternehmen erfolgen solle, bestünde kein Wahlrecht, weil die Weiterleitung der Pauschalmittel an Verkehrsunternehmen ohne öffentlichen Dienstleistungsauftrag (eigenwirtschaftliche Verkehrsunternehmen) aus beihilfenrechtlichen Gründen ausschließlich über allgemeine Vorschriften vorgenommen werden könne. Eine Einschränkung des Wahlrechts dergestalt, dass eine Verpflichtung zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift bestehe, ergebe sich, wie bereits das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. Oktober 2019 - 10 C 3.19 -, Rn. 31 ff. ausgeführt habe, nicht aus Art. 12 Abs. 1 GG oder aus § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG. Die Änderungsatzungen seien auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Satzungsänderung habe die sachgerechte Erwägung zugrunde gelegen, die Ausbildungsverkehr-Pauschale künftig nur noch für Verkehre einzusetzen, die der Aufgabenträger steuern könne. Verkehrsleistungen, die eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich erbracht würden, könnten nicht als wesentlich gleiche Sachverhalte betrachtet werden. Die angefochtene 2. Änderungssatzung entfalte auch keine unzulässige Rückwirkung. Durch die „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ werde die Antragstellerin nicht begünstigt. Vielmehr habe diese sie dadurch belastet, dass sie eine Verpflichtung zur Anwendung der ermäßigten Tarife überhaupt erst begründet habe. Diese Belastung sei durch die 2. Änderungssatzung entfallen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist gemäß §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 109a JustG NRW statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei der 2. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 25. Juli 2019 um eine solche handelt, mit der das Außerkrafttreten der Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 5. August 2011 in der Fassung vom 5. Oktober 2012 geregelt wird. Das Oberverwaltungsgericht überprüft im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit nicht nur im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, aus deren Vollzug oder Anwendung Streitigkeiten vor den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit entstehen können, sondern auch Vorschriften, durch die Rechtsvorschriften solcher Art lediglich aufgehoben werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2015 ‑ 7 CN 1.14 -, juris, das die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens unterstellt; ebenso Bay. VGH, Urteil vom 28. Juli 2016 - 14 N 15.1870 -, juris, Rn. 25; vgl. weiter OVG Schleswig, Urteil vom 21. Juni 1996 - 3 K 2/94 -, juris, Rn. 20; Hess. VGH, Urteil vom 17. August 1983 ‑ V N 5/82 - , juris, Leitsatz 1; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 47; Giesberts, in: BeckOK VwGO, 61. Edition, Stand 1. Juli 2022, § 47 Rn. 19.
II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.
1. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können bzw. eine vom Antragsteller geltend gemachte Rechtsposition nach keiner denkbaren Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 2013 - 5 CN 1.12 - juris, Rn. 16, und vom 17. Januar 2001 ‑ 6 CN 4.00 -, juris, Rn. 10, sowie Beschlüsse vom 25. Juli 2022 - 2 B 14.22 -, juris, Rn. 6, und vom 17. Juli 2019 - 3 BN 2.18 -, juris, Rn. 11 f.; OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2022 - 13 B 28/22.NE -, juris, Rn. 8 f., m. w. N.
2. Ausgehend hiervon ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu bejahen.
Die Antragstellerin meint, einen Anspruch auf das Fortbestehen der außer Kraft getretenen Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ in der Fassung der 1. Änderungssatzung zu haben. Dass ihr ein solcher Anspruch nach keiner denkbaren Betrachtungsweise zustehen kann, ist nicht offensichtlich der Fall.
a. Eine Auslegung des § 11a Abs. 2 ÖPNVG lässt es als möglich erscheinen, dass sich aus ihm ein solcher Anspruch ergibt. Danach könnte der Antragsgegner verpflichtet sein, die Ausbildungsverkehr-Pauschale auch an die Antragstellerin weiterzuleiten, was - weil sie eigenwirtschaftlich tätig ist - nur über eine allgemeine Vorschrift möglich ist.
aa. § 10 Abs. 1a ÖPNVG NRW bestimmt, dass die Finanzierung des Ausbildungsverkehrs in Ersetzung der bundesgesetzlichen Regelung des § 45a PBefG nach Maßgabe des § 11a ÖPNVG NRW erfolgt. § 11a Abs. 2 ÖPNVG selbst enthält zwar - anders als § 45a PBefG - keine Anspruchsgrundlage eines Verkehrsunternehmens auf die Gewährung einer Ausbildungsverkehr-Pauschale in bestimmter Höhe, sondern nur eine an die Aufgabenträger gerichtete Vorschrift zur Mittelverwendung.
Vgl. dazu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 24. November 2015 ‑ 13 A 2239/14 -, juris, Rn. 36 ff.
Es spricht dennoch Überwiegendes dafür, dass § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW die Aufgabenträger verpflichtet, die Ausbildungsverkehr-Pauschale allen Ausbildungsverkehr zu Höchsttarifen durchführenden Verkehrsunternehmen zur Kompensation ihrer Einnahmeausfälle zukommen zu lassen, mit der Folge, dass diese im Fall der Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an ein eigenwirtschaftlich tätiges Verkehrsunternehmen wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG eine Anspruchsgrundlage für entsprechende individuelle Ausgleichsansprüche schaffen müssen.
Vgl. dazu, dass allgemeine Vorschriften zur Weiterleitung einer Ausbildungsverkehr-Pauschale eine Anspruchsgrundlage darstellen: OVG NRW, Urteil vom 24. November 2015 ‑ 13 A 2239/14 -, juris, Rn. 41.
Für die Annahme einer Weiterleitungspflicht an alle Verkehrsunternehmen, also auch solche, die eigenwirtschaftlich tätig sind, streitet bereits, dass nach § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPVG NRW die den Aufgabenträgern nach § 11a Abs. 1 ÖPNVG NRW zugeleiteten Finanzmittel an alle Verkehrsunternehmen weiterzuleiten sind. Die Regelung enthält nach ihrem Wortlaut zwingende an die Aufgabenträger gerichtete Vorgaben zur Mittelverwendung, die - ebenso wie die Vorgängerregelung des § 45a PBefG - dazu dienen, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Verkehrsunternehmen sicherzustellen, auch wenn dahinter die weitergehende Absicht steht, im öffentlichen Interesse die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs zu steigern.
Vgl. zur Zielsetzung des § 45a PBefG, Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes, BT-Drs. 7/2018, S. 1, 6.
Für die Annahme einer Weiterleitungspflicht, die die Schaffung einer entsprechenden Anspruchsgrundlage durch die Aufgabenträger erfordert, spricht zudem § 11a Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG NRW, in dem jedenfalls im Zusammenhang mit der Weiterleitung der vom Land den Aufgabenträgern zur Verfügung gestellten Finanzmittel von „Ausgleichsansprüchen“ der Verkehrsunternehmen die Rede ist. Hinsichtlich dieser „Ausgleichsansprüche“ wird nicht danach differenziert, ob ein Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich tätig wird.
Dass die Weiterleitungspflicht durch die bloße Streichung der Soll-Vorschrift des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F., wonach die Weiterleitung des 87,5 %-Anteils der Pauschale auf der Grundlage einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 erfolgen soll, für eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen gänzlich entfallen ist, ist jedenfalls nicht offensichtlich und zwischen den Beteiligten streitig.
Auf § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW kann sich die Antragstellerin berufen, da sie ‑ wie bereits in der Vergangenheit erfolgt - im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners ihren Verkehr eigenwirtschaftlich erbringen will und nach Maßgabe des Westfalentarifs vergünstigte Zeitfahrausweise im Ausbildungsverkehr anbietet bzw. weiterhin anbieten will, mithin die Voraussetzungen der Ziffern 3.2 f. der allgemeinen Vorschrift und auch diejenigen des § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW erfüllt.
Nach alldem könnte es wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG, § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW des Fortbestands der Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ in der Fassung der 1. Änderungssatzung bedürfen. Die Antragstellerin begehrt deshalb konsequent die Aufhebung der 2. und 3. Änderungssatzung, mit dem Ziel, die „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ in der Fassung der 1. Änderungssatzung wiederaufleben zu lassen.
bb. Der Einwand des Antragsgegners, mit dem Außerkrafttreten der „Allgemeinen Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ entfalle die dem Verkehrsunternehmen durch diese Vorschrift auferlegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtung, lässt die Antragsbefugnis nicht entfallen. Für das Bestehen einer Verpflichtung der Aufgabenträger zur Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale kommt es nach dem Wortlaut des die Voraussetzungen für eine Weiterleitung regelnden § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW nur darauf an, dass erstens die Verkehrsunternehmen die Gemeinschafts-, Übergangstarife oder den landesweiten Tarif gemäß § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW anwenden oder zumindest anerkennen, und zweitens die von den Verkehrsunternehmen angewendeten Tarife für Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs die Tarife für die entsprechenden allgemeinen Zeitfahrausweise in ihrer Höhe um mehr als 20 % unterschreiten. Der Grund für die Anwendung dieser Tarife (Auferlegung einer Verpflichtung durch eine allgemeine Vorschrift, Vorgaben in der Vorabbekanntmachung, vereinbarte Verbundtarife) ist nach dem Wortlaut des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW auch in seiner Neufassung unerheblich.
b. Ob sich die Antragstellerin zur Begründung ihrer Antragsbefugnis auch auf die VO (EG) Nr. 1370/2007 berufen kann, wonach eine Gegenleistung für der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen vorzusehen ist, die für die betroffenen Unternehmen eine Belastung darstellen,
vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 8. September 2022 ‑ Rs C 614/20 -, Rn. 48 ff, sowie den Schlussantrag des Generalanwalts Manuel Campos Sánchez-Bordona vom 10. März 2022 - Rs C-614/20 -, Rn. 59 ff.,
und es sich bei den in den Vorabbekanntmachungen des Antragsgegners enthaltenen Maßgaben zur Anwendung des Westfalentarifs um eine beihilfekonform nur über eine allgemeine Vorschrift zu kompensierende gemeinwirtschaftliche Verpflichtung handelt, kann dahinstehen.
III. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil im Falle ihres Obsiegens im Normenkontrollverfahren die allgemeine Vorschrift in der Gestalt der 1. Änderungssatzung wiederaufleben würde und sie dann mit Ausgleichsleistungen für die rabattierte Beförderung von Schülern und Studierenden im Ausbildungsverkehr rechnen könnte, die ihre eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung unberührt ließen (§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG).
Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer selbständigen Normenkontrolle entfällt zudem nicht dadurch, dass die Antragstellerin eine verwaltungsgerichtliche Klage erheben könnte, bei der die Gültigkeit der 2. und 3. Änderungssatzungen inzident zu prüfen wäre.
Vgl. etwa zur Statthaftigkeit einer gegen den Satzungsgeber gerichteten Feststellungsklage auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 10 C 3.19 -, juris, Rn. 25.
Dies gilt schon deshalb, weil Gegenstand und Wirkung der Verfahren verschieden wären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 2021 ‑ 13 B 93/21.NE -, juris, Rn. 73; Bay. VGH, Urteil vom 28. Juli 2016 - 14 N 15.1870 -, juris, Rn. 59.
IV. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Änderungssatzungen ist gewahrt. Die 2. Änderungssatzung ist im Amtsblatt des Antragsgegners am 2. August 2019 und die 3. Änderungssatzung im Amtsblatt des Antragsgegners am 23. Juni 2020 veröffentlicht worden. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist am 17. Juli 2020 beim Oberverwaltungsgericht eingegangen.
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die 2. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 25. Juli 2019 und die 3. Änderungssatzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 22. Juni 2020 sind unwirksam, weil sie zwar nicht in formeller (I.), aber in materieller Hinsicht (II.) gegen höherrangiges Recht verstoßen.
I. Die Satzungen leiden in formeller Hinsicht nicht an zu ihrer Aufhebung führenden Mängeln.
1. Der Antragsgegner war befugt, über die Aufhebung der Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ zu entscheiden. Die Aufhebungsbefugnis ist zwar nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt, folgt aber daraus, dass die Ermächtigung des Antragsgegners zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift in Gestalt einer Satzung auch die Befugnis zu ihrer Aufhebung als actus contrarius impliziert. Zuständige Behörde i.S.d. Art. 2 lit. b) und l) VO (EG) Nr. 1370/2007 für den Erlass und die Durchführung der allgemeinen Vorschrift ist der Antragsgegner als Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (vgl. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW, § 8a Abs. 1 Sätze 2 und 3 PBefG). Die finanzielle Förderung des Ausbildungsverkehrs ist nach § 3 Abs. 1 Satz 3 ÖPNVG NRW Bestandteil der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der kommunalen Aufgabenträger. Die Satzungsbefugnis folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW, wonach die Kreise ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln, soweit Gesetze - wie hier - nichts anderes bestimmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2015 ‑ 13 A 2239/14 -, juris, Rn. 47.
Die Änderungssatzungen wurden vom Kreistag beschlossen, dessen Organkompetenz aus § 26 Abs. 1 lit. f) KrO NRW folgt.
2. Sonstige formelle Fehler beim Zustandekommen der angefochtenen Satzungen sind ungeachtet eines möglichen Rügeverlusts nach § 5 Abs. 6 KrO NRW, weder geltend gemacht worden, noch sonst ersichtlich.
II. Die 2. und 3. Änderungssatzung verstoßen jedoch in materieller Hinsicht gegen höherrangiges Recht.
Aus § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW folgt die Notwendigkeit des Fortbestehens der Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ vom 8. August 2011 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 5. Oktober 2012. Danach sind die Aufgabenträger verpflichtet, einen Anteil der ihnen vom Land zur Verfügung gestellten Ausbildungsverkehr-Pauschale unter den in § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW benannten Voraussetzungen auch an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten (1.). Dieser Pflicht kann der Antragsgegner als Aufgabenträger nur nachkommen, solange eine die Weiterleitung regelnde allgemeine Vorschrift fortbesteht (2.).
1. § 11a ÖPNVG NRW vermittelt den Verkehrsunternehmen zwar keinen Anspruch auf eine Ausbildungsverkehr-Pauschale in bestimmter Höhe, er enthält jedoch die an die Aufgabenträger gerichtete verpflichtende Handlungsanweisung, einen Teil der ihnen gewährten Landesmittel auch an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten (a.). Diese Regelung stellt eine rechtlich nicht zu beanstandende Umsetzung der §§ 45a, 64 PBefG dar (b.).
a. In der Senatsrechtsprechung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2015 ‑ 13 A 2239/14 -, juris, Rn. 36 ff.,
ist - wie bereits ausgeführt - geklärt, dass § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW objektiv-rechtlich die „Weiterleitung“ der Landesmittel vom Aufgabenträger an die Verkehrsunternehmen (Satz 2) sowie die Voraussetzungen und Maßstäbe für deren „Verteilung“ (Satz 4) regelt. Es handelt sich um Handlungsanweisungen an die Aufgabenträger zur Mittelverwendung, die keine unmittelbare Anspruchsgrundlage für die Verkehrsunternehmen enthalten. Daran, dass aus § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW kein unmittelbarer Anspruch des Verkehrsunternehmens gegenüber dem Aufgabenträger auf Gewährung einer Ausbildungsverkehr-Pauschale in bestimmter Höhe folgt, hat sich durch das 8. ÖPNV-ÄndG nichts geändert.
Dieser Befund lässt jedoch die Verpflichtung der Aufgabenträger, die Ausbildungsverkehr-Pauschale auch an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten, unberührt.
aa. Hierfür spricht bereits der Wortlaut des § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW.
(1) Aus diesem folgt, dass der Aufgabenträger die Ausbildungsverkehr-Pauschale unter den weiter benannten Voraussetzungen an alle im jeweiligen Gebiet des Aufgabenträgers tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten hat. Erfasst werden alle, also sämtliche Verkehrsunternehmen unabhängig davon, ob sie eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich tätig werden.
(2) Voraussetzung für die Weiterleitung ist nach den gesetzlichen Vorgaben in § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW ferner lediglich, dass die Verkehrsunternehmen die Gemeinschafts-, Übergangstarife oder den landesweiten Tarif gemäß § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW anwenden oder zumindest anerkennen sowie die von den Verkehrsunternehmen angewendeten Tarife für Zeitausweise des Ausbildungsverkehrs die Tarife für die entsprechenden allgemeinen Zeitfahrausweise in ihrer Höhe spätestens ab dem 1. August 2012 um mehr als 20 vom Hundert unterschreiten. Weitere Voraussetzungen für die Weiterleitung benennt § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW nicht. Ihrem Wortlaut nach berechtigt die Regelung den Aufgabenträger auch nicht dazu, die Frage des „Obs“ der Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an die Verkehrsunternehmen von weiteren Voraussetzungen abhängig zu machen.
bb. Dass eine Weiterleitung unabhängig davon, ob die Verkehre eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich erfolgen, an alle im jeweiligen Gebiet des Aufgabenträgers Verkehre nach § 11a Abs. 2 Satz 1 ÖPNVG NRW betreibenden Verkehrsunternehmen erfolgen soll, entspricht zudem der Systematik des § 11a ÖPNVG NRW.
(1) Dieser stellt auch bei der Bestimmung der Höhe der Finanzmittel, die den Aufgabenträgern vom Land zur Verfügung gestellt werden (§ 11a Abs. 1 ÖPNVG NRW) darauf ab, wieviel Wagenkilometer von den Verkehrsunternehmen erbracht werden. Danach, ob die Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich tätig geworden sind, wird nicht differenziert.
(2) Weiter bestimmt § 11a Abs. 2 Satz 4 ÖPNVG NRW als Maßstab für die Verteilung des Anteils der Pauschale an die Verkehrsunternehmen die Erträge im Ausbildungsverkehr des jeweiligen Jahres im Gebiet der jeweiligen Aufgabenträger. Dieser vom Gesetzgeber vorgegebene und mit § 11a Abs. 1 ÖPNVG NRW korrespondierende Verteilungsmaßstab macht jedoch nur Sinn, solange (über die Pflicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften) sichergestellt ist, dass tatsächlich allen im Gebiet des Aufgabenträgers tätigen und Erträge im Ausbildungsverkehr erzielenden Verkehrsunternehmen ein Ausgleich gewährt wird.
So auch Barth/Meerkamm, Die Neuregelung der Finanzierung des Ausbildungsverkehrs in Niedersachsen und NRW, Markt und Recht 2017, 61 (62).
cc. Die historische Auslegung des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW gebietet kein vom eindeutigen Wortlaut des § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW abweichendes Verständnis dahingehend, dass die Aufgabenträger ermächtigt wären, von der Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen abzusehen. Ein solches Verständnis des Gesetzgebers ist schon nicht mit hinreichender Sicherheit feststellbar (1). Selbst wenn dies so wäre, könnte diesem Willen des Gesetzgebers nicht durch eine den Wortlaut der Vorschrift korrigierende Auslegung Wirkung verschafft werden (2).
(1) Nachdem die Landesgesetzgeber durch § 64a PBefG mit Wirkung zum 1. Januar 2007 ermächtigt wurden, die in § 45a PBefG festgelegten Ausgleichsleistungen durch Landesrecht zu ersetzen, hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber sich entschieden, die bisherigen bundesgesetzlichen Ausgleichsleistungen durch die Leistung einer Pauschale für den Ausbildungsverkehr an die Aufgabenträger zu ersetzen und hierzu insbesondere den § 11a ÖPNVG NRW geschaffen. Mit den in diesem enthaltenen Vorgaben bei der Mittelverteilung, die darauf angelegt sind, dass eine Verteilung der Mittel an alle im Gebiet des Aufgabenträgers tätigen und Erträge im Ausbildungsverkehr erzielenden Verkehrsunternehmen erfolgt, wollte der Gesetzgeber die Sicherung des Ausbildungsverkehrs innerhalb des ÖPNV, die Rabattierung dieser Tarife sowie den Fortbestand und die Weiterentwicklung der erfolgreichen Schüler- und Semestertickets sicherstellen und damit gleichsam rechtliche Bedenken, dass eine Überführung der Ausgleichsleistungen in die allgemeine ÖPNV-Pauschale ohne Vorgaben nicht von § 64 a PBefG gedeckt sei, ausräumen. Der Landesgesetzgeber hat ausgeführt, die Regelung, dass als Referenz für die Mittelverteilung die im Jahr 2009 festgesetzten Ausgleichsansprüche der Verkehrsunternehmen nach § 45a PBefG herangezogen würden, stelle sicher, dass eindeutig bestimmbare Ansprüche - gemeint sein können nur diejenigen der einzelnen Verkehrsunternehmen - maßgeblich seien und eine nachträgliche Veränderung der Ausgleichsansprüche nicht zu einer Anpassung der Pauschalenverteilung führe. Die vorgesehene Verteilregelung stelle sicher, dass es nicht zu finanziellen Verwerfungen bei einem Wechsel des Finanzierungssystems komme.
Vgl. LT. Drs. 15/444, S. 19 f.
Zum früheren § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW erläuterte der Gesetzgeber, dass die Pauschalenempfänger zur Weiterleitung der Pauschalenanteile allgemeine Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen sollten, um einen europarechtskonformen und transparenten Mitteleinsatz sicherzustellen. In den allgemeinen Vorschriften sollten das Antragsverfahren, das Bewilligungsverfahren (ggfs. mit Voraus- und Restzahlungen), die Umsetzung der Voraussetzungen hinsichtlich der Unterschreitung des Ausbildungstarifs gegenüber dem entsprechenden Regeltarif sowie das Verfahren zur Prüfung der weiteren Voraussetzungen insbesondere nach Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 näher geregelt werden. Grundlage für die Aufteilung des Pauschalenanteils bei der Weiterleitung an die Verkehrsunternehmen seien die von den Unternehmen erzielten Erträge im Ausbildungsverkehr. Hierdurch sei eine transparente, weitgehend unbürokratische und sachgerechte Mittelverteilung gewährleistet.
Vgl. LT. Drs. 15/444, S. 20.
All diese Erwägungen lassen darauf schließen, dass der Landesgesetzgeber die Aufgabenträger ursprünglich verpflichten wollte, die ihnen gewährten Pauschalen an alle unter den in § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW genannten Voraussetzungen Ausbildungsverkehr erbringenden Verkehrsunternehmen weiterzuleiten.
Im 8. ÖPNV-ÄndG hat der Gesetzgeber sodann den früheren § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW, wonach zur Weiterleitung der Pauschalenanteile allgemeine Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen werden sollten, gestrichen. Hierzu heißt es erläuternd (LT-Drs. 16/13704, S. 15):
„§ 11a Absatz 2 Satz 6 enthielt die Regelung, dass die Pauschalenempfänger zur Weiterleitung des nach Absatz 2 weiterzuleitenden Anteils der Ausbildungsverkehr-Pauschale allgemeine Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates erlassen sollen. Durch die Aufhebung der Regelung wird es in das Ermessen des jeweiligen Pauschalenempfängers gestellt, ob er die Weiterleitung über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 oder eine allgemeine Vorschrift nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgestaltet.“
Möglicherweise wollte - wie der Antragsgegner meint - der Gesetzgeber den Aufgabenträgern durch diese Änderung freistellen, ob sie die Pauschalen mittels allgemeiner Vorschrift an alle Verkehrsunternehmen weiterleiten oder ob sie sich darauf beschränken, diese Mittel nur im Wege von Dienstleistungsaufträgen - und damit nicht mehr an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsbetriebe - auszuschütten. Für das Verständnis, der Gesetzgeber habe ein Wahlrecht schaffen wollen, ob überhaupt eine Weiterleitung an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmer erfolgt, könnte sprechen, dass eine solche Forderung im Gesetzgebungsverfahren vorgetragen worden war.
Vgl. 75. Sitzung des Ausschusses für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr vom 7. November 2016, Ausschussprotokoll APr 16/1511 vom 7. November 2016, Redebeitrag N. G. (Landkreistag Nordrhein-Westfalen), S. 4, sowie Redebeitrag D. F. (Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen), S. 6; Landkreistag NRW und Städte- und Gemeindebund NRW, Stellungnahme 16/4391 vom 26. Oktober 2016, S. 2 und 10; kritisch hingegen Stellungnahme des Verbandes Nordrhein-Westfälischer Omnibusunternehmen e.V. vom 27. Oktober 2016, LT-Drs. 16/4399, S. 4.
Angeregt worden war auch, die Soll-Vorschrift des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW in eine Kannvorschrift zu ändern,
vgl. zu den diesbezüglichen Forderungen 75. Sitzung des Ausschusses für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr vom 7. November 2016, Ausschussprotokoll APr 16/1511 vom 7. November 2016, Redebeitrag N. G. (Landkreistag Nordrhein-Westfalen), S. 5; Landkreistag NRW und Städte- und Gemeindebund, Stellungnahme 16/4391 vom 26. Oktober 2016, S. 2 und 11,
möglicherweise in der Annahme, dass es den Aufgabenträgern bereits dadurch ermöglicht würde, eigenwirtschaftliche Verkehrsunternehmen bei der Weiterleitung der Mittel nicht mehr zu berücksichtigen.
Dafür, dass der Gesetzgeber diesen Forderungen nachkommen und ein Wahlrecht schaffen wollte, ist der Gesetzesbegründung indes eindeutig nichts zu entnehmen. Jedenfalls ist nicht auszuschließen, dass der Gesetzgeber es den Aufgabenträgern z. B. lediglich ermöglichen wollte, zweigleisig zu fahren und die Mittel an die gemeinwirtschaftlichen Betreiber im Wege eines Dienstleistungsauftrags und an die eigenwirtschaftlichen Betreiber mittels allgemeiner Vorschriften auszuschütten.
(2) Letztlich kann aber offenbleiben, ob der Gesetzgeber ein - auch hinsichtlich des Kreises der Mittelempfänger - umfassendes Wahlrecht schaffen wollte. Denn jedenfalls hat er die hierzu erforderlichen Gesetzesänderungen nicht vorgenommen. Weiterhin sind gemäß § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW die Finanzmittel an alle im jeweiligen Gebiet des Aufgabenträgers Ausbildungsverkehre nach Satz 1 betreibenden Verkehrsunternehmen weiterzuleiten. Der auf dieser Grundlage aufbauende Verteilmaßstab nach § 11a Abs. 2 Satz 4 ÖPNVG NRW wurde beibehalten. Die für den Erhalt der Mittel erforderlichen Voraussetzungen nach § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW, die sich auf das Anbieten bzw. Anwenden entsprechender Tarife beschränken, sind ebenfalls unverändert geblieben. In der bloßen Streichung des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F. hat ein Wahlrecht keinen Niederschlag gefunden. Mit Blick auf die vorgesehene Mittelverteilung an alle Verkehrsunternehmen hätte es der Vorschrift in § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F,, wonach allgemeine Vorschriften erlassen werden sollten, schon von vorneherein nicht bedurft. Der Erlass solcher Vorschriften war ohnehin notwendig, um die gesetzlich vorgesehene Verteilung der Mittel an alle Ausbildungsverkehr betreibenden Verkehrsunternehmen beihilfenkonform zu ermöglichen. Da § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F. insoweit nur deklaratorisch war, lässt sich aus seiner Streichung nicht ableiten, mit ihr habe der Gesetzgeber nunmehr ein den Aufgabenträgern eingeräumtes Wahlrecht zum Ausdruck gebracht.
Selbst bei der Annahme, dass der Gesetzgeber eindeutig den Willen zur Schaffung eines umfassenden Wahlrechts gehabt hätte, könnte der Regelung in § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW dieser Bedeutungsgehalt nicht im Wege einer ein Redaktionsversehen korrigierenden Auslegung beigemessen werden. Ein Redaktionsversehen liegt insbesondere vor, wenn dem Gesetzgeber absichtslos Fehler bei der Abfassung des Gesetzes unterlaufen sind.
Vgl. Riedel, Die Rechtsfigur des Redaktionsversehens des Gesetzgebers, AÖR 1994, S. 642 (645) .
Unter Zuhilfenahme dieser Rechtsfigur kann einer Norm allerdings nicht stets der Bedeutungsgehalt zuerkannt werden, den der Gesetzgeber subjektiv bei Erlass einer Norm bezwecken wollte. Für den Inhalt einer als Gesetz das Gericht bindenden Norm kommt es auf den in ihr zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers an, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesvorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1978 - 2 BvR 952/75 -, juris, Rn. 29.
Gesetzesmaterialien sollen mit Vorsicht, nur unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden, als sie auf einen objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen. Der sogenannte Wille des Gesetzgebers bzw. der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten kann hiernach bei der Interpretation insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text Niederschlag gefunden hat. Die Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Februar 1983 - 2 BvE 1- 4/83 -, juris, Rn. 124.
Der Vorrang des im Gesetzestext objektivierten Willens des Gesetzgebers vor dem historisch vorhandenen realen Willen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten bei der Bestimmung des Inhalts eines Gesetzes begründet sich aus dem Umstand, dass der Rechtsunterworfene an den in Sprachform niedergelegten Willen des Gesetzgebers, das Gesetz, gebunden ist. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet eine hinreichende Bestimmtheit der Gesetze. Unbeschadet unvermeidlicher Auslegungsschwierigkeiten muss der von der Norm Betroffene in zumutbarer Weise die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach einrichten können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, juris, Rn. 164 f.
Deshalb kann der historisch vorhandene reale Wille der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten nur dann für den Inhalt des Gesetzes Bedeutung erlangen, wenn der Gesetzestext von seinem Wortlaut, seinem systematischen Zusammenhang oder seinem objektiv erkennbaren Zweck her Anlass gibt, ihn so, wie der historische Gesetzgeber es gewollt hat, zu verstehen. Das gilt auch bei Redaktionsversehen. Wo Gesetzestext, systematischer Zusammenhang und objektiv erkennbarer Zweck für den verständigen Rechtsunterworfenen keinen Anlass dafür geben, ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers anzunehmen, sondern sich Anhaltspunkte hierfür allein aus einer historischen Auslegung ergeben, ist dieser Wille des historischen Gesetzgebers nicht - im Wege der Auslegung oder Rechtsfortbildung korrigierbar - nur unvollständig, sondern überhaupt nicht Gesetz geworden. Es ist dem Gericht verwehrt, einer fehlgeschlagenen Gesetzgebung im Wege der Auslegung ohne Anhalt im Gesetzestext und im Widerspruch zur Systematik des Gesetzes nur auf Grund von Motivanhaltspunkten aus dem Gesetzgebungsverfahren Wirksamkeit zu verleihen, selbst wenn diese eindeutig sind.
Vgl. zu Redaktionsversehen in Form einer ungewollten Regelungslücke: OVG NRW, Urteil vom 15. September 2002 - 15 A 4544/02 -, juris, Rn. 31 u. 33.
Deswegen ist auch in Fällen, in denen dem Gesetzgeber die rechtlichen Folgen einer Gesetzesänderung nicht oder zumindest nicht in vollem Umfang bewusst waren, eine korrigierende Auslegung nicht möglich. Eine auf einem solchen Irrtum beruhende Gesetzesfassung kann nur der Gesetzgeber selbst korrigieren, um die von ihm gewollte Rechtslage herbeizuführen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 ‑ 1 C 15.18 -, juris, Rn. 16.
Eine solche Konstellation liegt hier - einen entsprechenden Willen des Gesetzgebers an dieser Stelle unterstellt - vor, weil der Gesetzgeber eine Änderung der Rechtslage bewirken wollte, hierfür notwendige Änderungen am Gesetzestext aber nicht vorgenommen hat. Eine korrigierende Auslegung scheidet damit aus, so dass auch offenbleiben kann, ob diese mit der Entscheidung des Gerichtshof der Europäischen Union vom 8. September 2022 - Rs C 614/20 - in Einklang zu bringen wäre.
b. Ausgehend von dem aus den Ausführungen zu a. folgenden Verständnis des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW hat der Landesgesetzgeber den § 45a PBefG in nicht zu beanstandender Weise gemäß § 64 PBefG ersetzt.
Vgl. Barth, in: Recht des ÖPNV, Bd. 2, A2 Rn. 207; vgl. zu den einzelnen landesrechtlichen Regelungen Barth/Meerkamm, Allgemeine Vorschriften im Ausbildungsverkehr, TranspR 2016, 381 ff.; vgl. im Übrigen auch zur Beihilfenkonformität der Kommunalisierung der Mittel für den Ausbildungsverkehr EuGH, Urteil vom 24. März 2022 - C-666/20 P - Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. (GVN) / Kommission und EuG, Urteile vom 5. Oktober 2020 - Rs. T-583/18 - und T-597/18 -.
§ 45a PBefG räumte Verkehrsunternehmen, die Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs befördern, einen Ausgleichsanspruch für ihre Mindereinnahmen ein, wenn der Ertrag aus den für die Beförderung von derartigen Auszubildenden genehmigten Entgelten zur Deckung der Kosten nicht ausreichte. Der Ausgleich war von dem Land zu bezahlen, in dessen Gebiet der Verkehr betrieben wurde. Die genannten Ausgleichsvorschriften wurden 1976 auf der Grundlage des Art. 74 Nrn. 22 (Straßenverkehr) und 23 (Schienenbahnen, die nicht Bundesbahnen sind) des Grundgesetzes im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt.
Vgl. BT-Drs. 16/1039, S. 6.
Da die Beibehaltung dieser Ausgleichsvorschriften nach den Maßstäben des Art. 72 Abs. 2 GG als Bundesrecht nicht mehr erforderlich war, wurde den Ländern durch § 64 PBefG die Möglichkeit eröffnet, die bundesrechtlichen Regelungen aufzuheben und durch eigenes Landesrecht zu ersetzen („Rückholklausel“). Den Ländern ist es danach freigestellt, ob, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Ausgestaltung sie von der eigenen Regelungskompetenz Gebrauch machen.
Vgl. BT-Drs. 16/1039, S. 1.
Ihnen bleibt lediglich die Möglichkeit versperrt, die bundesrechtlichen Vorschriften ersatzlos aufzuheben.
Vgl. BT-Drs. 16/1039, S. 1, 6; vgl. dazu auch Linke, in: Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, Stand 21. EL Februar 2022, § 64a PBefG Rn. 2.
In Bezug auf den Inhalt und die Ausgestaltung einer Ausgleichsregelung hat der Bundesgesetzgeber den Ländern keine Vorgaben für die Neugestaltung gemacht, sie insbesondere nicht verpflichtet, einen unmittelbaren landesgesetzlichen Ausgleichsanspruch der Verkehrsunternehmen zu normieren. Ebenso wenig hat er sie verpflichtet, Ausgleichsleistungen über eine allgemeine Vorschrift und/oder über öffentliche Dienstleistungsaufträge weiterzuleiten.
Vgl. Linke, in: Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, Stand 21. EL Februar 2022, § 64a PBefG Rn. 2a.
2. Sind die Aufgabenträger danach verpflichtet, die Ausbildungsverkehr-Pauschale auch an Verkehrsunternehmen weiterzuleiten, die eigenwirtschaftlich tätig sind, verstoßen die 2. und 3. Änderungssatzung zur Satzung „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ gegen die aus § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW folgende Handlungsanweisung.
Vgl. demgegenüber OVG NRW, Urteil vom 25. August 2016 - 13 A 788/15 -, juris, Rn. 80, in dem eine nach den gesetzlichen Vorgaben an alle Verkehrsunternehmen weiterzuleitende Ausbildungsverkehrs-Pauschale nicht in Rede stand.
Da nach § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW eine beihilfekonforme Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale über eine allgemeine Vorschrift oder über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag in Betracht kommt,
vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Beschlussempfehlung und Bericht vom 8. Dezember 2016, LT-Drs. 16/13704, S. 15, wonach der Gesetzgeber andere Weiterleitungsmöglichkeiten nicht in Betracht gezogen hat,
führt das Außerkrafttreten der allgemeinen Vorschrift dazu, dass ein Verkehrsunternehmen, das über eine Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr verfügt, keine seine Eigenwirtschaftlichkeit unberührt lassenden Ausgleichsleistungen erhalten kann, obgleich es im Übrigen die in § 11a Abs. 2 Sätze 2 und 3 ÖPNVG NRW benannten Voraussetzungen für die Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale erfüllt. Die Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag an Verkehrsunternehmen, die über die Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr verfügen, scheidet wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG aus.
Die 2. und 3. Änderungssatzung sind deshalb unwirksam. Die „Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ in der Fassung der 1. Änderungssatzung lebt folglich wieder auf und besteht fort. Auch wenn der Antragsgegner grundsätzlich verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich des Inhalts von allgemeinen Vorschriften zur Verteilung der Ausbildungsverkehr-Pauschale hat, ist der Fortbestand der „Allgemeinen Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW“ erforderlich, um einen regelungslosen Zustand für die Zeit nach dem Inkrafttreten der 1. Änderungssatzung zu vermeiden und eine diskriminierungsfreie Mittelverwendung auch für die Vergangenheit sicherzustellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2016 ‑ 13 A 788/15 -, juris Rn. 72, wonach die allgemeine Vorschrift sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein muss, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist.
Dies schließt es nicht aus, dass der Antragsgegner für die Zukunft andere allgemeine Vorschriften erlässt, wenn er damit dem entsprechenden Weiterleitungsauftrag an alle Verkehrsunternehmen aus § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW nachkommt.
Ob die angefochtenen Satzungsänderungen auch gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen oder den Maßgaben des Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 8. September 2022 - Rs C 614/20 - widersprechen, kann dahinstehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45a, 64 PBefG
§§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 109a JustG NRW
§§ 45a, 64 PBefG
§§ 708 ff. ZPO
§ 64a PBefG
§ 11a ÖPNVG
§ 45a PBefG
§ 64a PBefG
§ 45a PBefG
§ 11a ÖPNVG
§ 64 a PBefG
§ 64 PBefG
§ 167 VwGO
§ 11a Abs. 2 ÖPNVG
§ 11a Absatz 2 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG
§ 45a Abs. 1 PBefG
§ 11a Abs. 2 ÖPNVG
§ 8a Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 2 f. PBefG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 11a Abs. 2 ÖPNVG
§ 10 Abs. 1a ÖPNVG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPVG
§ 11a Abs. 1 ÖPNVG
§ 11a Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG
§ 5 Abs. 3 ÖPNVG
§ 3 Abs. 1 ÖPNVG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 ÖPNVG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 5 Abs. 6 KrO
§ 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG
§ 5 Abs. 3 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 Satz 1 ÖPNVG
§ 11a Abs. 2 Satz 4 ÖPNVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 2 VO
Art. 72 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2022, 1715
10 C 3.19
7 CN 1.14
14 N 15.18
3 K 2/94
V N 5/82
5 CN 1.12
6 CN 4.00
2 B 14.22
3 BN 2.18
13 B 28/22
13 A 2239/14
13 B 93/21
2 BvR 952/75
2 BvK 1/00
15 A 4544/02
1 C 15.18
13 A 788/15
13 A 788/15