Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-25, Aktenzeichen 19 A 210/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0925.19A210.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit Schreiben vom 7. Juni 2004 beantragte der Kläger beim Beklagten die Erteilung einer Genehmigung zur Errichtung von Urnenstelen sowie der Anlage eines Urnenrasenfeldes als „Garten der Erinnerung" auf dem Grundstück X. Str. 203 in C. . Auf diesem Grundstück betreibt der Kläger ein Bestattungsunternehmen mit einer Trauerhalle für bis zu 70 Trauergäste und einem Klimaraum, in denen die Verstorbenen bis zur Einäscherung oder Überführung auf den Friedhof aufbewahrt werden können. Zur Begründung seines Antrags bezog sich der Kläger auf § 15 Abs. 6 BestG NRW.
Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 29. Juli 2004 ab. § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW regele ausschließlich die Zulässigkeit einer Beisetzung von Totenasche ohne Urne außerhalb eines Friedhofs im konkreten Einzelfall. Es seien nur Einzelverstreuungen und -beisetzungen zulässig. Fänden solche Beisetzungen in relativ kurzen zeitlichen Abständen mehrfach statt, liege ein vom Gesetz nicht gedeckter Betrieb eines gewerblichen Friedhofs vor, der ordnungsbehördlich zu untersagen sei. Ein Friedhof sei ein räumlich abgegrenztes, in der Regel eingefriedetes Grundstück, das zur Bestattung der irdischen Reste von Menschen diene. Ein Friedhof umfasse daher immer eine Vielzahl von Grabstellen, häufig verschiedener Art, gleich inwieweit diese belegt seien. Bei dem vom Kläger geplanten „Garten der Erinnerung" mit Urnenrasenfeld und Urnenstelen handele es sich somit um einen Friedhof. Dies werde zusätzlich durch die geplante Einfriedung bekräftigt. Die Zulässigkeit und Zuständigkeit für die Anlage und den Betrieb von Friedhöfen sei jedoch abschließend in § 1 BestG NRW geregelt. Nach § 1 Abs. 2 BestG NRW dürften ausschließlich Gemeinden und Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts seien, als Friedhofsträger Friedhöfe anlegen und unterhalten.
Hiergegen legte der Kläger am 26. August 2004 Widerspruch ein. Bei dem (geplanten) Garten der Erinnerung handele es sich um keinen Friedhof. Dort sollten keine Erdbestattungen durchgeführt, sondern Urnen vorübergehend aufbewahrt werden. Später würden diese dann auf einem Friedhof beigesetzt. Im Bestattungsgesetz sei nicht geregelt, in welchem Zeitraum nach der Kremation eine Urne beigesetzt werden müsse.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2005 zurück. Zur Begründung wiederholte er im Wesentlichen die Begründung des Ausgangsbescheids.
Der Kläger hat am 22. Februar 2005 Klage erhoben.
Er hat vorgetragen, er wolle ca. 100 m² seines 1.304 m² großen Grundstücks für die Anlegung eines Urnenrasenfeldes, die Aufstellung von Urnenstelen und die Anlegung eines - kleinen - Aschefeldes nutzen. Zunächst sei die Errichtung von zehn Urnenstelen beabsichtigt. In einer Urnenstele könnten vier Urnen beigesetzt werden. Auf dem Urnenrasenfeld solle die Größe jeder Grabstelle ca. 0,5 x 0,65 m betragen. Die Dauer des Verbleibs der Urnen solle - angelehnt an die Friedhofssatzung des Beklagten - 20 Jahre betragen. Sei vom Verstorbenen oder seinen Angehörigen eine längere Verweildauer gewünscht, könne diese vereinbart werden. Er stütze sein Vorhaben auf § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW. Die Beisetzung sei bodennutzungsrechtlich zulässig, hygienische Bedenken bestünden nicht. Von der Asche eines Verstorbenen gingen aufgrund der hohen Verbrennungstemperaturen bei der Einäscherung keinerlei gesundheitliche Risiken mehr aus. Durch seine Sachkenntnis als Bestatter sei eine pietätvolle Behandlung der Verstorbenen ebenso gesichert wie die Wahrung der Totenruhe durch die festzusetzende Ruhezeit von 20 Jahren. Die Bestattung der Verstorbenen auf seinem Grundstück solle nur stattfinden, wenn diese von dem Verstorbenen entweder durch Verfügung von Todes wegen oder durch einen entsprechenden Vorsorgevertrag festgelegt worden sei oder seinem ausdrücklichen oder vermeintlichen Willen entspreche. Sein Vorhaben sei auch kein Friedhof im Rechtssinne, weil es nicht entsprechend gewidmet sei. Unabhängig hiervon sei jedenfalls eine - auch Jahre andauernde - Aufbewahrung von Urnen auf seinem Grundstück zulässig. Die Aufbewahrung sei genehmigungsfrei, weil sich die Ausnahmevorschrift des § 15 Abs. 9 BestG NRW nur auf die Verwahrung außerhalb von Grundstücken beziehe. Den Hilfsantrag stelle er daher nur für den Fall, dass das Verwaltungsgericht die Aufbewahrung von Urnen auf Grundstücken für genehmigungsbedürftig halte.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 29. Juli 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2005 zu verpflichten, ihm die Genehmigung zur Bereitstellung und zum Betreiben eines Urnenrasenfeldes und von Urnenstelen sowie für die Ausstreuung und Beisetzung von Totenasche auf dem dafür vorgesehenen besonderen Areal des Grundstücks X1. Straße 203 in C. zu erteilen,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Genehmigung zur Aufbewahrung von Urnen auf dem genannten Grundstück zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat ergänzend vorgetragen, auch nach § 15 Abs. 9 BestG NRW könne allenfalls eine vorübergehende Verwahrung von Urnen aufgrund eines von der Regel abweichenden besonderen Einzelfalls genehmigt werden. Dies könne etwa angenommen werden, wenn durch die unverzügliche Beisetzung der Urne auf einem Friedhof Rituale, die nachweislich unabdingbar in der Religion oder Weltanschauung des Verstorbenen oder der Angehörigen verwurzelt seien, nicht möglich wären oder wenn es Angehörigen aus persönlichen Gründen tatsächlich nicht möglich oder in keiner Weise zumutbar sei, einen Friedhof aufzusuchen, um zu trauern.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen und ausgeführt, eine Genehmigung nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW könne dem Kläger nicht erteilt werden, weil diese die Feststellung der Behörde im Einzelfall voraussetze, dass diese Art der Beisetzung vom Verstorbenen von Todes wegen verfügt worden sei. Außerdem stehe ein Anspruch auf Genehmigung nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW nur dem Totensorgeberechtigten zu. Schließlich stehe dem Vorhaben des Klägers auch entgegen, dass es nur in Form eines Friedhofs verwirklicht werden könne, dessen Errichtung und Betrieb ihm aber nach §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz BestG NRW verschlossen sei. Der Hilfsantrag sei unzulässig, weil der Kläger nach dem BestG NRW einer Genehmigung zur Aufbewahrung von Urnen nicht bedürfe, oder zumindest unbegründet, weil § 15 Abs. 9 BestG NRW nur eine Ausnahme im Einzelfall ermögliche.
Zur Begründung seiner mit Beschluss des Senats vom 11. März 2008 zugelassenen Berufung trägt der Kläger ergänzend vor, er strebe mit der beantragten Genehmigung die Feststellung an, dass sein Grundstück den Anforderungen des § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW entspreche, nämlich dass die Beisetzung dort bodennutzungsrechtlich zulässig sei, der Beisetzungort nicht in einer der Totenwürde widersprechenden Weise genutzt werde und (dauerhaft) öffentlich zugänglich sei. Damit die Beisetzung außerhalb eines Friedhofs genehmigt werden könne, müsse nachgewiesen werden, dass das Grundstück den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Daraus folge, dass der Betreiber einer entsprechenden Begräbnisstätte einen Anspruch auf Feststellung habe, dass seine Begräbnisstätte diesen Anforderungen entspreche. Es liege auch im Interesse der Verfügenden zu wissen, dass die von ihnen gewählte Bestattung nach ihrem Tod genehmigt werde.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt ergänzend vor, eine generelle Vorabprüfung der Voraussetzungen der Bodenbeschaffenheit, Wahrung der Totenruhe und der öffentlichen Zugänglichkeit, die mit einer gesonderten Genehmigung abschließe, sehe § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW nicht vor. Außerdem sehe § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW lediglich die Möglichkeit einer Beisetzung der Totenasche auf einem Grundstück außerhalb eines Friedhofs ohne Urne vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Es kann dahinstehen, ob die Klage als Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO mit dem Haupt- und Hilfsantrag zulässig ist. Der Haupt- (I.) und der Hilfsantrag (II.) sind jedenfalls unbegründet.
I. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag begehrte Erteilung einer Genehmigung zur Bereitstellung und zum Betreiben eines Urnenrasenfeldes und von Urnenstelen sowie für die Ausstreuung und Beisetzung von Totenasche auf dem dafür vorgesehenen besonderen Areal des Grundstücks X1. Straße 203 in C. . Insoweit ist der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 29. Juli 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2005 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
1. Der Kläger hat zunächst keinen Anspruch auf Genehmigung aus § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW. Danach darf die Behörde, wenn die Totenasche auf einem Grundstück außerhalb eines Friedhofs verstreut oder beigesetzt werden soll, dies genehmigen, wenn diese Beisetzung von Todes wegen verfügt und der Behörde nachgewiesen ist, dass die Beisetzung bodennutzungsrechtlich zulässig ist, der Beisetzungsort nicht in einer der Totenwürde widersprechenden Weise genutzt wird und dauerhaft öffentlich zugänglich ist.
a) Es spricht Einiges dafür, dass aus den Gründen des angefochtenen Urteils grundsätzlich nur der Totenfürsorgeberechtigte die Genehmigung gemäß § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW beantragen kann und dass die Genehmigung nur im Einzelfall, nicht aber wie vom Kläger begehrt für eine unbestimmte Vielzahl von Beisetzungen erteilt werden kann. Aus diesen Gründen spricht auch Einiges dafür, dass die vom Kläger im Schriftsatz seiner Prozessbevollmächtigten vom 17. März 2008 angesprochene Verpflichtung des Beklagten, durch Verwaltungsakt festzustellen, dass auf dem Grundstück des Klägers generell die Voraussetzungen gemäß § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW erfüllt sind, von vornherein nicht in Betracht kommt. Auch dieses Begehren des Klägers geht über die nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW aus den Gründen des angefochtenen Urteils nur mögliche Genehmigung im Einzelfall hinaus.
b) Das Vorhaben des Klägers ist jedenfalls deshalb nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW nicht genehmigungsfähig, weil er einen Friedhof errichten und betreiben will. Nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW können jedoch nur Beisetzungen auf einem Grundstück außerhalb eines Friedhofs genehmigt werden.
aa) Der Begriff des Friedhofs wird im Bestattungsgesetz NRW nicht definiert, sondern vorausgesetzt.
Vgl. Menzel/Hamacher, Gesetz über das Friedhofs- und Bestattungswesen (Bestattungsgesetz - BestG NRW) - Kommentar, § 1 Nr. 1.
Teilweise wird unter einem Friedhof ein eingefriedetes Grundstück verstanden, das der Bestattung der Körper und/oder der Beisetzung der Totenasche einer Vielzahl Verstorbener dient.
Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl., 2004, S. 13; Menzel/Hamacher, a. a. O.; Spranger, BestG NRW, 2. Aufl., 2006, S. 21.
Dieser Begriffsbestimmung folgt der Senat nicht in vollem Umfang. Unter einem Friedhof ist vielmehr ein Ort zu verstehen, an dem Verstorbene friedlich ruhen. Seine friedliche Ruhe findet der Verstorbene dann, wenn sein Bestattungs- oder Beisetzungsort nicht mehr kurzfristig verändert werden kann oder soll.
Die abweichende Begriffsbestimmung knüpft an die ursprüngliche Bedeutung des Wortes Friedhof an, das in Anlehnung an das alt- und mittelhochdeutsche Wort „frithof" und das frühneuhochdeutsche Wort „Freithof" als „umfriedigter Hof" oder „eingefriedetes Grundstück" gebraucht wurde. Die Bedeutung des Wortes Friedhof hat sich aber unter der Einwirkung des Wortes „Friede" gewandelt. In seiner heutigen Bedeutung knüpft der Begriff Friedhof an die friedliche Ruhe der Verstorbenen an.
Vgl. Paul, Deutsches Wörterbuch, 10. Aufl. 2002; Kluge, Etymologisches Wörterbuch der deutschen Sprache, 24. Aufl. 2002; jeweils zum Wort „Friedhof".
Das Vorliegen eines umfriedeten Grundstücks ist deshalb keine notwendige Voraussetzung für das Vorliegen eines Friedhofs.
Ob das Vorliegen eines Friedhofs voraussetzt, dass dort eine unbestimmte Vielzahl Verstorbener friedlich ruht, oder ob ein Friedhof schon dann anzunehmen ist, wenn dort mehr als ein Verstorbener friedlich ruht, bedarf hier keiner näheren Erörterung. Nach den Plänen des Klägers sollen auf seinem Grundstück mehr als ein Verstorbener und zudem eine unbestimmte Vielzahl Verstorbener ruhen, weil offen ist, wer dort seine Ruhe finden soll und wieviele dies sind.
Die Widmung ist entgegen der Auffassung des Klägers keine Voraussetzung für das Vorliegen eines Friedhofs. Die Widmung ist lediglich eine Folge des Vorliegens eines Friedhofs. Denn die Widmung setzt voraus, dass der Friedhof von einem Friedhofsträger errichtet worden ist. Dies ergibt sich aus § 3 Abs. 2 BestG NRW, wonach die völlige oder teilweise Entwidmung nur zulässig ist, wenn der Friedhofsträger für Grabstätten, deren Grabnutzungszeit noch nicht abgelaufen ist, gleichwertige Grabstätten angelegt und Umbettungen ohne Kosten für die Nutzungsberechtigten durchgeführt hat. Friedhofsträger sind jedoch nach § 1 Abs. 2 BestG NRW nur die Gemeinden und Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind. Dann kann die Widmung aber nicht Voraussetzung, sondern nur Folge des Vorliegens eines Friedhofs sein, weil sonst Private, die keine Widmungsbefugnis besitzen, Friedhöfe betreiben könnten, ohne Friedhofsträger zu sein und ohne den für Friedhöfe geltenden Bestimmungen des Bestattungsgesetzes NRW zu unterliegen. Dies ist vom Bestattungsgesetz erkennbar nicht gewollt.
bb) Nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze erfüllt das Vorhaben des Klägers die Merkmale eines Friedhofs. Er beabsichtigt, sein Grundstück zu einem Ort zu machen, an dem Verstorbene friedlich ruhen. Dies gilt sowohl hinsichtlich des von ihm geplanten Urnenrasenfeldes wie auch hinsichtlich der Urnenstelen und des Aschefeldes.
Die Verstorbenen finden durch das Vergraben der Urne in dem geplanten Urnenrasenfeld ihre friedliche Ruhe. Nach dem Vergraben soll und kann der Beisetzungsort nicht mehr kurzfristig verändert werden. Durch das Vergraben wird dokumentiert, dass der Beisetzungsort der Urne nicht mehr kurzfristig verändert werden soll. Denn das Vergraben einer Urne ist ebenso wie die Bestattung einer Leiche, einer Tot- oder Frühgeburt die traditionelle Form der Beisetzung, die für gewöhnlich nicht mehr rückgängig gemacht wird, es sei denn, es ergeben sich im Laufe der Zeit neue, besondere Umstände. Außerdem darf das Vergraben der Urne auch aus Rechtsgründen nicht mehr ohne weiteres rückgängig gemacht werden. Nach § 14 Abs. 3 BestG NRW dürfen Tote und Aschenreste nur mit Genehmigung der örtlichen Ordnungsbehörde, in deren Bezirk sie bestattet worden sind, ausgegraben werden. Diese Vorschrift gilt unbeschadet ihrer systematischen Stellung selbstverständlich auch für Aschenreste in Urnen. Sie begründet ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich des Ausgrabens von Aschenresten. Das Gesetz macht damit deutlich, dass Aschenreste grundsätzlich nicht wieder ausgegraben werden sollen und deshalb durch eine Erdbestattung ihre friedliche Ruhe finden.
Auch der vorgesehene Einschluss in die geplante Urnenstele auf dem Grundstück des Klägers dokumentiert, dass der Standort der Urne nicht mehr kurzfristig verändert werden soll. Denn eine Urnenstele ist ein besonderer Ort für die Aufbewahrung einer Urne, vergleichbar einem Grabmal. Einen solchen besonderen Ort werden der Verstorbene oder die Hinterbliebenen in der Regel dann wählen, wenn die Aufbewahrung der Urne dort nicht nur kurzfristig erfolgen soll. Dies gilt erst Recht dann, wenn, wie nach den Plänen des Klägers, die Platte, mit der das Fach der Urnenstele, in das die Urne eingeschlossen wird, mit dem Namen des Verstorbenen beschriftet wird. Denn diesen zusätzlichen Aufwand - vergleichbar dem Beschriften eines Grabsteins oder einer Grabplatte - werden die Hinterbliebenen in der Regel nur dann betreiben, wenn die Urnenstele nicht nur der kurzfristigen Aufbewahrung der Urne dienen soll. Daran ändert auch die Absicht des Klägers nichts, mit den Hinterbliebenen individuelle Nutzungszeiten zu vereinbaren und nach Ablauf der Nutzungszeit die Urne in dem Urnenrasenfeld auf seinem Grundstück oder auf einem anderen Friedhof beizusetzen. Für die Dauer der vereinbarten Nutzungszeiten finden die Verstorbenen in der Urnenstele ihre Ruhe. Eine kurzfristige Aufbewahrung ist nur dann anzunehmen, wenn etwa bei einem Streit mehrerer Totenfürsorgeberechtigter über den Beisetzungsort letzterer noch nicht feststeht. Die Nutzungsvereinbarung des Klägers sieht jedoch vor, dass der Beisetzungsort für die Dauer der vereinbarten Nutzungszeit feststeht.
Schließlich findet die Asche eines Verstorbenen auch durch Verstreuen auf dem dafür vorgesehenen Areal des Grundstücks des Klägers ihre friedliche Ruhe. Die Totenasche kann nach dem Verstreuen nicht mehr ohne weiteres eingesammelt und ihr Aufenthaltsort damit nicht mehr kurzfristig verändert werden.
2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Genehmigung seines Vorhabens aus § 2 Abs. 3 BestG NRW. Danach ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der Friedhof den Erfordernissen des Wasserhaushaltsrechts und des Gesundheitsschutzes entspricht und ihr sonstige Vorschriften des öffentlichen Rechts nicht entgegenstehen. Das Vorhaben des Klägers kann nach dieser Vorschrift nicht genehmigt werden, weil die Errichtung und der Betrieb von Friedhöfen in Nordrhein-Westfalen den Gemeinden und Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, sowie denjenigen privaten Rechtsträgern vorbehalten sind, denen die Gemeinden oder Religionsgemeinschaften die Errichtung und den Betrieb eines Friedhofs übertragen (a). Der Kläger wird hierdurch auch nicht in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 14 Abs. 1 GG verletzt (b).
a) Die Errichtung und der Betrieb von Friedhöfen sind in Nordrhein-Westfalen den Gemeinden und Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, sowie denjenigen privaten Rechtsträgern vorbehalten, denen die Gemeinden und Religionsgemeinschaften die Errichtung und den Betrieb eines Friedhofs übertragen. Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 BestG NRW. Nach § 1 Abs. 2 BestG NRW dürfen Gemeinden und Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, Friedhöfe und Feuerbestattungsanlagen anlegen und unterhalten (Friedhofsträger). Nach § 1 Abs. 4 Satz 2 BestG NRW dürfen Friedhofsträger Errichtung und Betrieb der Friedhöfe, auf denen ausschließlich Totenasche im Wurzelbereich des Bewuchses beigesetzt wird, privaten Rechtsträgern (Übernehmern) übertragen. Andere natürliche oder juristische Personen nennt § 1 BestG NRW als mögliche Betreiber von Friedhöfen nicht.
Dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum BestG NRW regelt § 1 Abs. 2 BestG NRW, wer Friedhofsträger sein kann. Durch die Beschränkung auf Gemeinden - und damit auch Gemeindezweckverbände - sowie auf als Körperschaften des öffentlichen Rechts anerkannte Religionsgemeinschaften werde der langfristige Bestand von Friedhofsanlagen sichergestellt. Dies wäre bei anderen Trägern und auf Privatgelände nicht im gleichen Umfang gewährleistet.
LT-Drs. 13/2728, S. 16f.
Diese Begründung hat sich der Landtag durch die unveränderte Übernahme des § 1 Abs. 2 BestG NRW unbeschadet der Tatsache zu eigen gemacht, dass er den Friedhofsträgern in § 1 Abs. 4 Satz 2 BestG NRW die Möglichkeit eröffnet hat, die Errichtung und den Betrieb bestimmter Friedhöfe, nämlich solcher, auf denen ausschließlich Totenasche im Wurzelbereich des Bewuchses beigesetzt wird, auch privaten Rechtsträgern zu übertragen.
b) Der Kläger wird durch diese Beschränkung auch nicht in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG (aa) und Art. 14 Abs. 1 GG (bb) verletzt.
aa) Nach Art. 12 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Durch die Beschränkung der Errichtung und des Betriebs von Friedhöfen auf die in § 1 BestG NRW genannten Körperschaften und Personen wird der Kläger in seiner Berufsausübungsfreiheit beschränkt (1). Die Beschränkung ist jedoch durch hinreichend gewichtige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt (2).
(1) Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet das Recht eines jeden Bürgers, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet hält, als Beruf zu ergreifen und auszuüben. Ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit, nicht jedoch in die Berufswahlfreiheit, liegt dann vor, wenn (lediglich) einzelne Tätigkeiten eines umfassenderen Berufes untersagt oder die Erweiterung eines Berufes auf weitere Tätigkeitsfelder verwehrt wird und die Regelung die eigentliche Berufstätigkeit als Grundlage der Lebensführung unberührt lässt.
BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvL 13/81 -, BVerfGE 68, 272 (281).
Hiervon ausgehend stellt sich § 1 Abs. 2 BestG NRW als Berufsausübungsregelung dar. Der Betrieb einer privaten Beisetzungsstätte kommt vornehmlich als ergänzende Tätigkeit zu einem anderen Beruf, in erster Linie zu dem des Bestattungsunternehmers, in Betracht. So beabsichtigt auch der Kläger seine bisherige Tätigkeit, die hinsichtlich von Verstorbenen, die oder deren Hinterbliebene eine Feuerbestattung wünschen, in der Überführung der Leiche in sein Unternehmen, dem Waschen, Einkleiden und Einsargen dort, der Überführung zur Feuerbestattungsanlage, in der Ausrichtung der Trauerfeier und der Überführung des Behältnisses mit der Totenasche zum Friedhof liegt, auf die abschließende Beisetzung der Totenasche auf seinem Grundstück zu erweitern.
(2) Derartige Berufsausübungsregelungen sind statthaft, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist.
BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvL 13/81 -, a.a.O., 282.
Dies ist hier der Fall. Hinreichende Gründe des Gemeinwohls liegen vor. Der Gesetzgeber hat - wie erwähnt - die Errichtung und den Betrieb von Friedhöfen deshalb vorrangig den Gemeinden und Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, vorbehalten, weil hierdurch der langfristige Bestand von Friedhofsanlagen sichergestellt werde. Dies ist ein legitimes Gemeinwohlziel. Durch den langfristigen Bestand von Friedhofsanlagen werden die Totenruhe und die Totenfürsorge durch die Angehörigen, etwa in Form der Grabpflege, am besten gewährleistet. Der Schutz der Totenruhe und die Ermöglichung der Totenfürsorge durch die Angehörigen sind ihrerseits legitime Gemeinwohlziele. Der Schutz der Totenruhe wurzelt letztlich in der durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Menschenwürde. Die Ausübung der Totenfürsorge durch die Angehörigen ist durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1974 - VII C 36.72 -, BVerwGE 45, 224 (230 f.).
Darüber hinaus ist eine Beschränkung der Errichtung und des Betriebs von Friedhöfen auf die genannten Friedhofsträger auch deshalb gerechtfertigt, weil die Anlage eines Friedhofs umfangreiche planerische Abwägungen erforderlich macht. Dabei sind die verschiedensten Planungsziele (Schutz des Grundwassers und der Gesundheit (siehe § 2 Abs. 3 BestG NRW), Schutz der Totenruhe, Rücksichtnahme auf die Nachbarn, aber auch die Erreichbarkeit des Friedhofs für die Angehörigen) zu einem schonenden Ausgleich zu bringen.
Vgl. Menzel/Hamacher, a.a.O., § 1, S. 45.
Dies können die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung (§§ 1 ff. BauGB) am besten.
Die Regelung ist zur Erreichung der genannten Gemeinwohlziele auch geeignet, erforderlich und angemessen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass Private den langfristigen Bestand von Friedhofsanlagen und damit den langfristigen Schutz der Totenruhe und die langfristige Ausübung der Totenfürsorge durch die Angehörigen in gleicher Weise gewährleisten könnten wie die genannten Friedhofsträger. Die Grundstücke privater Betreiber sind frei verkehrsfähig und könnten daher jederzeit an andere Private übergehen, die sie in anderer Weise nutzen wollen. Mit Mitteln des Privatrechts ließe sich dem nur begrenzt entgegenwirken. So könnte etwa die Nutzung als Grabstätte nur durch eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit der Totenfürsorgeberechtigten an dem Grundstück des privaten Betreibers gesichert werden; eine solche ist indessen nicht übertragbar und würde mit dem Tode des Berechtigten erlöschen (§§ 1090 Abs. 2, 1061 Satz 1 BGB).
Außerdem steht dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels ein Einschätzungsspielraum zu, den er nur überschreitet, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die gesetzgeberische Maßnahme abgeben können.
BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086, 1468, 1623/82 -, BVerfGE 77, 84 (106).
Hiervon ausgehend ist es jedenfalls nicht offensichtlich fehlsam, wenn der Gesetzgeber davon ausgeht, bei anderen Trägern und auf Privatgelände wäre ein langfristiger Bestand der Friedhofsanlagen (und damit ein langfristiger Schutz der Totenruhe sowie eine langfristige Ausübung der Totenfürsorge durch die Angehörigen) nicht in gleichem Umfang gewährleistet wie durch Gemeinden und Religionsgemeinschaften. Denn Gemeinden und Religionsgemeinschaften bieten als Körperschaften des öffentlichen Rechts die Gewähr für einen langfristigen Bestand und damit auch den langfristigen Bestand der von ihnen betriebenen Friedhöfe. Private bieten diese Gewähr schon deshalb nicht, weil sie keine Körperschaften des öffentlichen Rechts sind.
Dass die Gemeinden die erforderliche planerische Abwägung bei der Anlage eines Friedhofs besser leisten können als ein Privater, ergibt sich bereits daraus, dass sie über Instrumente zur Ermittlung der bei der Planung zu berücksichtigenden Interessen verfügen, nämlich die Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden (§§ 3 und 4 BauGB), über die ein Privater nicht verfügt. Außerdem steht zu erwarten, dass die Gemeinden die verschiedenen Interessen bei der Planung und Anlage eines Friedhofs unparteiischer gegeneinander abwägen werden als ein Privater. Denn die Gemeinden verfolgen mit der Planung und Anlage eines Friedhofs keinen anderen Zweck als die Erfüllung der ihnen in § 1 Abs. 1 BestG NRW auferlegten Pflicht, zu gewährleisten, dass Tote auf einem Friedhof bestattet und ihre Aschenreste beigesetzt werden können. Dagegen wird ein Privater die Errichtung einer Beisetzungsstätte in erster Linie zum Zweck der Gewinnerzielung planen. Auch ein Genehmigungsvorbehalt wie in § 2 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW oder die Herstellung des Benehmens mit der Gemeinde wie in § 2 Abs. 2 BestG NRW würde die erforderliche planerische Abwägung bei der Anlage eines Friedhofs durch einen Privaten nicht so gut sichern wie die Planung und Errichtung eines Friedhofs durch die Gemeinde selbst.
bb) Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG werden das Eigentum und das Erbrecht gewährleistet. Gewährleistung des Eigentums bedeutet vor allem, dass seine freie Nutzung durch den Eigentümer gewährleistet ist.
BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1971 - 1 BvR 765/66 -, BVerfGE 31, 229 (240);
Die freie Nutzung des Eigentums kann jedoch durch Gesetz, das einem legitimen Gemeinwohlziel dient und hierzu geeignet, erforderlich und angemessen ist, beschränkt werden, Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dies ist aus den vorstehend unter aa) genannten Gründen, die auf den Eigentumsschutz übertragbar sind, der Fall.
II. Der Hilfsantrag ist unbegründet, weil der Kläger keinen Anspruch nach der allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 15 Abs. 9 BestG NRW auf die Erteilung einer Genehmigung zur Aufbewahrung von Urnen auf dem Grundstück X1. Straße 203 in C. hat. Auch insoweit ist der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 29. Juni 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2005 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Nach § 15 Abs. 9 BestG NRW können in besonderen Fällen Ausnahmen von der Bestimmung des Absatzes 5 durch die Ordnungsbehörde des Ortes, an dem die Verwahrung der Totenasche stattfinden soll, soweit nötig, im Benehmen mit der Ordnungsbehörde des Einäscherungsortes zugelassen werden.
Die Ausnahmegenehmigung des § 15 Abs. 9 BestG NRW kann nur für die Verwahrung der Totenasche einer bestimmten Person erteilt werden, nicht im voraus für die Verwahrung einer unbestimmten Vielzahl von Urnen mit der Totenasche auf einem bestimmten Grundstück. Dies ergibt sich aus dem Erfordernis des besonderen Falles, den die Ordnungsbehörde des Ortes, an dem die Verwahrung stattfinden soll, prüfen muss, bevor sie die Ausnahme vom Beisetzungszwang für Urnen aus § 15 Abs. 5 Satz 2 BestG NRW zulässt. Der Kläger begehrt demgegenüber die Erteilung einer Genehmigung für eine unbestimmte Vielzahl von Urnen auf seinem Grundstück.
Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die vom Kläger unter Bezugnahme auf das von ihm vorgelegte Gutachten von Dr. Spranger aus November 2006 vertretene Auffassung, die Aufbewahrung von Urnen sei nicht genehmigungspflichtig, unzutreffend ist. Dr. Spranger vertritt die Auffassung, da für die Beisetzung der Asche auf einem Grundstück außerhalb eines Friedhofs § 15 Abs. 6 Satz 2 BestG NRW lex specialis sei, verbleibe als Anwendungsbereich von § 15 Abs. 9 BestG NRW lediglich die Beisetzung außerhalb eines Grundstücks, etwa im Falle der „Weltraumbestattung"; außerdem setze die Anwendung des § 15 Abs. 9 BestG als Ausnahme von § 15 Abs. 5 BestG NRW voraus, dass eine Beisetzung angestrebt werde. Schon aus der Gegenüberstellung der Begriffe Beisetzung in § 15 Abs. 5 und Abs. 6 BestG NRW und Verwahrung in § 15 Abs. 9 BestG NRW ergibt sich, dass § 15 Abs. 9 BestG NRW eine Ausnahme von der Beisetzung durch Verwahrung, also durch vorübergehende Aufbewahrung der Urne, normiert. Die Auffassung des Klägers läuft demgegenüber auf die vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollte Gleichsetzung der Begriffe Beisetzung und Verwahrung hinaus.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz BestG
§§ 1 ff. BauGB
§§ 1090 Abs. 2, 1061 Satz 1 BGB
§§ 3 und 4 BauGB
§§
708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 BestG
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 6 BestG
§ 15 Abs. 6 Satz 2
BestG
§ 1 Abs. 2 BestG
§ 15 Abs. 6 Satz 2 BestG
§ 15 Abs. 9 BestG
§
42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs.
6 Satz 2 BestG
§ 3 Abs. 2 BestG
§ 14 Abs. 3 BestG
§ 2 Abs.
3 BestG
§ 1 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 BestG
§ 1 Abs. 4 Satz 2 BestG
§ 1 Abs.
2 BestG
§
1 Abs. 4 Satz 2 BestG
§ 2 Abs. 3 BestG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BestG
§ 2 Abs. 2 BestG
§ 15 Abs. 5 Satz 2 BestG
§
15 Abs. 9 BestG
§ 15 Abs. 5 BestG
§ 15 Abs. 5
und Abs. 6 BestG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2
VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art.
12 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 68, 272
BVerwGE 45, 224
BVerfGE 77, 84
BVerfGE 31, 229
1 BvL 13/81
VII C 36.72
1 BvR 765/66