Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-08, Aktenzeichen 4 S 1278/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0308.4S1278.23.00

Tenor:
Auf die Berufungen der Beteiligten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2023 - 13 K 494/21 - geändert. Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Reisekostenerstattung vom 24. September 2020 für die Fahrten am 26. Juni 2020, 19. Juli 2020 sowie 25. August 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Bescheide des Bundespolizeipräsidiums vom 01. Dezember 2020 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2021 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen und werden die Berufungen zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Reisekosten für Fahrten im Zusammenhang mit der Laufbahnausbildung der Klägerin für den gehobenen Polizeivollzugsdienst.
Die Klägerin wurde am 08.09.2017 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Polizeikommissaranwärterin im Dienst der Beklagten ernannt und befand sich bis zum 27.08.2020 im Vorbereitungsdienst des 74. Studienjahrgangs für den gehobenen Polizeivollzugsdienst. Der Hauptstudienabschnitt III (Module 17 und 18) an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Fachbereich Bundespolizei, in Lübeck wurde gem. Organisationsverfügungen der Hochschule vom 23. und 29.04.2020 aufgrund der Corona-Pandemie im Wechsel zwischen Fern- und Präsenzphase absolviert, wobei die Lehrgruppe 12, der die Klägerin angehörte, in der Zeit vom 02.06.2020 - 28.06.2020 (KW 23-26) sowie vom 20.07.2020 - 09.08.2020 (KW 30-32) in Präsenz in Lübeck und in der Zeit vom 04.05.2020 - 31.05.2020 (KW 19-22) sowie 29.06.2020 - 19.07.2020 (KW 27-29) im Wege der Fernlehre unterrichtet wurde. Die E-Learning-Phasen absolvierte die Klägerin, die im fraglichen Zeitraum über keine eigene Wohnung verfügte, vom Wohnort ihrer Eltern in Landau (Pfalz) aus. Mit Organisationsverfügung vom 31.07.2020 wurde die mündliche Abschlussprüfung für die Lehrgruppe, der auch die Klägerin angehörte, auf den Zeitraum 11.-14.08.2020 festgelegt und mit Organisationsverfügung vom 21.08.2020 wurden das Abschlussantreten, die Aushändigung der Diplomzeugnisse sowie die Ernennung der Widerrufsbeamten in Lübeck auf den 27.08.2020 terminiert. Am 02.09.2020 wurde die Klägerin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur Polizeikommissarin ernannt und wird seitdem bei der Dienststelle der Bundespolizei Offenburg, Revier Kehl, eingesetzt.
Unter dem 24.09.2020 beantragte die Klägerin für insgesamt vier Fahrten zwischen Landau und Lübeck Wegstreckenentschädigung (Abreise Lübeck --> Landau 26.06.2020, Anreise Landau --> Lübeck 19.07.2020; Abreise Lübeck --> Landau 15.08.2020, Anreise Landau --> Lübeck 25.08.2020).
Mit Abrechnungsbescheiden vom 01.12.2020 lehnte das Bundespolizeipräsidium die Erstattung dieser vier Fahrten ab.
Den hiergegen am 05.01.2021 eingelegten und im Wesentlichen mit dem Vorliegen einer Dienstreise begründeten Widerspruch wies das Bundespolizeipräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 19.01.2021, der Klägerin ausgehändigt am 01.02.2021, zurück. Bei den abgerechneten Fahrten handele es sich nicht um Dienstreisen i. S. d. § 2 Abs. 1 BRKG, da Beamtinnen und Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst grundsätzlich keine Dienstgeschäfte erledigen könnten. Anspruch auf Erstattung nach den Vorschriften der Trennungsgeldverordnung bestehe ebenfalls nicht. Voraussetzung für einen trennungsgeldrechtlichen Anspruch sei nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV eine Abordnung zu Ausbildungszwecken. Eine solche liege nicht vor. Die Klägerin sei auch während der Zeiten des Fernunterrichts weiterhin zu ihrer Ausbildungsdienststelle zugehörig (gewesen); sie habe lediglich an einem anderen Ort gelernt. Eine Kostenerstattung aus Fürsorgegründen sei ebenfalls nicht möglich.
Am 24.02.2021 erhob die Klägerin beim Verwaltungsgericht Freiburg unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Widerspruchsbegründung Klage und beantragte, die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide des Bundespolizeipräsidiums vom 01.12.2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19.01.2021 zu verpflichten, ihr Reisekostenvergütung i. H. v. 542,40 EUR einschließlich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu gewähren. Reisen von Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst, obwohl sie nicht der Erledigung von Dienstgeschäften, sondern der Ausbildung dienten, seien im Bereich des Bundes Dienstreisen (i. S. d. Bundesreisekostengesetzes). Durch den verpflichtenden Wechsel zwischen Fern- und Präsenzunterricht seien die Fahrten in Wahrnehmung der dienstlichen Verpflichtungen erfolgt und daher erstattungsfähig. Dies gelte auch für die Fahrten am 15. und 25.08.2020, welche aufgrund der Organisationsverfügungen vom 31.07.2020 sowie 21.08.2020 hätten angetreten werden müssen.
Dem trat die Beklagte entgegen. Soweit das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 19.04.2023 die vorläufige Rechtsauffassung geäußert habe, aus § 81 BBG ergebe sich ein gegenüber § 2 Abs. 1 BRKG erweiterter Begriff der Dienstreise, könne dem nicht gefolgt werden, da die vom Gericht in Bezug genommene Gesetzesbegründung zu § 81 Abs. 1 BBG nur Fälle erfasse, die (bereits) vom Bundesreisekostengesetz sämtlich erfasst seien. Auch werde der Annahme des Verwaltungsgerichts, § 81 BBG komme als „Lex posterior“ gegenüber § 2 Abs. 1 BRKG Vorrang zu, entgegengetreten, weil zwischenzeitlich mit dem „Gesetz zur Regelung des Erscheinungsbildes von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ (BGBl. I, S. 2250) vom 28.06.2021 u. a. auch § 2 Abs. 1 BRKG geändert worden sei. Schließlich könne der gerichtlichen Einschätzung, die Reisen zwischen Ausbildungsstätte und Wohnung lägen allein im dienstlichen Interesse, nicht beigepflichtet werden. Die Teilnahme an den Lehrveranstaltungen liege zumindest auch im Interesse der Widerrufsbeamtinnen und -beamten. Hierfür sprächen auch und gerade § 11 Abs. 4 sowie § 15 Abs. 3 BRKG.
Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklage mit Urteil vom 25.07.2023, der Klägerin am 02.08.2023 und der Beklagten am 01.08.2023 zugestellt, unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des Bundespolizeipräsidiums, der Klägerin für die Fahrten am 26.06.2020 und am 19.07.2020 Wegstreckenentschädigung i. H. v. insgesamt 271,20 EUR zu gewähren, wies die Klage aber im Übrigen i. H. v. weiteren 271,20 EUR ab. Rechtsgrundlage für die Gewährung von Reisekosten seien § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG i. V. m. § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 BRKG. Der Begriff des Dienstgeschäfts knüpfe an das konkrete Amt im funktionellen Sinne an. Danach liege für die Fahrten der Klägerin am 26.06.2020 und 19.07.2020 eine Dienstreise vor. Die beiden Reisen seien durch die Organisationsbefehle vom 23.04.2020 und 29.04.2020 i. S. d. § 2 Abs. 1 Satz 2 BRKG angeordnet worden. Den Erlassen lasse sich hinreichend deutlich entnehmen, dass die Klägerin die E-Learning-Phase - mangels anderweitiger Möglichkeit - an ihrem Wohnort habe absolvieren müssen. Die Teilnahme an obligatorischen dienstlichen Ausbildungsveranstaltungen im Rahmen der laufbahnrechtlichen Ausbildung sei ein Dienstgeschäft. § 11 Abs. 4 BRKG gebiete keine andere Sichtweise, weil er nur Ausbildungsreisen, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, betreffe, hier aber solche im alleinigen dienstlichen Interesse vorlägen. Denn deren Wahrnehmung sei originäre Hauptdienstpflicht der Widerrufsbeamtin. Zudem sei bei der Auslegung des § 2 (Abs. 1) Satz 1 BRKG auch in den Blick zu nehmen, dass § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG eine weite Legaldefinition der Dienstreise enthalte. Jedenfalls soweit - wie hier - das Bundesreisekostengesetz keine Sonderregelung für eine bestimmte Art der Dienstreise enthalte, verbiete sich schon nach dem Lex-posterior-Grundsatz eine Engführung. Dass der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstlicher Vorschriften vom 28.06.2021 geringfügige Änderungen am Bundesreisekostengesetz vorgenommen habe, die nicht die Definition der Dienstreise beträfen, ändere hieran nichts. Da die Klägerin an ihrem Wohnort die E-Learning-Phasen zu absolvieren gehabt habe, handele es sich bei den streitgegenständlichen Fahrten auch nicht um solche der allgemeinen Lebensführung (wie etwa Wochenendheimfahrten), sondern um Fahrten zur Wahrnehmung eines konkreten Dienstgeschäfts. Die Fahrten der Klägerin am 15.08.2020 sowie am 25.08.2020 stellten hingegen keine Dienstreisen dar, denn sie beträfen die (erzwungene) Rückfahrt zum Wohnort nach Abschluss der Ausbildung bzw. die Anfahrt zum Abschlussantreten und zur Aushändigung der Ernennungsurkunde als Beamtin auf Probe. Bei letzterer handele es sich auch nicht um eine Einstellungsreise i. S. d. § 11 Abs. 2 BRKG. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Trennungsgeld nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV, da eine Abordnung an ihren Wohnsitz, der keine Dienststelle der Bundespolizei sei, ausscheide.
Am 01.08.2023 hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt, soweit der Klage (bezüglich der Fahrten am 26.06. und 19.07.2020) stattgegeben worden war, und zur Begründung vorgetragen, dass der Begriff des Dienstgeschäftes, wie er § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG zugrunde liege, an das konkrete Amt im funktionellen Sinne anknüpfe. Als Beamtin auf Widerruf habe die Klägerin kein konkret-funktionelles Amt innegehabt, dessen Aufgaben sie hätte wahrnehmen können. Beamtinnen und Beamten auf Widerruf werde weder eine Planstelle noch ein Dienstposten zugewiesen. Mangels eines eigenen Aufgabenbereichs - Dienstpostens - und eines eigenen statusrechtlichen Amtes fehle es bei den vorrangig zu ihrer Ausbildung beschäftigten Beamten im Vorbereitungsdienst grundsätzlich an einem Amt im konkret-funktionellen und im abstrakt-funktionellen Sinne. Dass die Klägerin mit der Teilnahme sowohl am Fernunterricht als auch an den Präsenzveranstaltungen dienstlichen Pflichten nachgekommen sei, stehe der Feststellung, dass diese mangels Dienstposten keine Dienstgeschäfte wahrgenommen hat, nicht entgegen. § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG enthalte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch keine über § 2 Abs. 1 BRKG hinausgehende Legaldefinition des Begriffs der Dienstreise, insbesondere ergebe sich dies nicht aus dem Grundsatz des Lex posterior derogat legi priori: § 81 Abs. 1 BBG in der jetzigen Fassung unterscheide sich dem Wortlaut nach nicht von der vorherigen Fassung vom 05.02.2009. Mit der Änderung der Vorschrift vom 29.11.2019 sei lediglich im dritten Absatz die Behördenbezeichnung „Bundesministerium des Innern“ in „Bundesministerium das Innern, für Bau und Heimat“ geändert worden. Inhaltlich sei die Vorschrift unverändert geblieben. Das Bundesreisekostengesetz sei hingegen zuletzt durch Art. 9 des „Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbildes von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften" vom 28.06.2021 (BGBl. I, S. 2250) geändert worden, ohne dass der Begriff der Dienstreise nach § 2 Abs. 1 BRKG eine Erweiterung erfahren hätte oder die besonderen Fälle einer Dienstreise nach § 11 BRKG um weitere Tatbestände erweitert worden seien. Gerade der Umstand, dass die Bundesregierung von der Ermächtigung des § 81 Abs. 2 BBG zum Erlass einer die Reisekostenvergütung für Beamtinnen und Beamte regelnden Rechtsverordnung bislang keinen Gebrauch gemacht habe, führe dazu, dass die gesetzlichen Bestimmungen des Bundesreisekostengesetzes für Bundesbeamte weiter gelten (sollen). Auch § 11 Abs. 4 sowie § 15 BRKG kämen nicht als Anspruchsgrundlagen in Betracht. Ersterer verlange, dass es sich um Reisen zur Wahrnehmung von Dienstgeschäften handele, was vorliegend nicht der Fall sei. Zudem handele es sich bei der Wohnung der Klägerin auch um keine Ausbildungsstelle (i. S. d. § 15 Abs. 3 BRKG). Diese müsse vielmehr außerhalb der (eigenen) Wohnung liegen. § 15 (Abs. 1 BRKG) sei ebenfalls nicht einschlägig, weil es sich bei der Anordnung, Teile der Ausbildung im Wege der Fernlehre zu absolvieren, nicht um eine Abordnung im Rahmen der Ausbildung im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV handele und kein anderer der in § 1 Abs. 2 TGV aufgeführten Anlässe einschlägig sei. Weder zu § 15 noch zu § 11 Abs. 4 BRKG enthielten die Verwaltungsvorschriften zum Bundesreisekostengesetz Hinweise. Das Bundesministerium des Innern und für Heimat habe mit Grunderlass vom 27.03.2015 im Hinblick auf § 11 Abs. 4 BRKG die nachgeordneten Behörden ermächtigt, über die Erstattung von Kosten bei Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung, die nur teilweise im dienstlichen Interesse liegen, in eigener Zuständigkeit zu entscheiden. Allerdings habe das Bundesministerium des Innern und für Heimat mit Erlass vom 30.10.2020 klargestellt, dass eine pauschale Entschädigung der Aufwendungen für Heimfahrten der Anwärterinnen und Anwärter im Zusammenhang mit der angeordneten Fernlehre als Fürsorgeleistung gem. § 78 BBG nicht in Betracht komme, sondern hierzu ggfs. eine Einzelfallentscheidung zu treffen sei. Indirekt bestätige das Bundesministerium des Innern und für Heimat damit, dass reisekostenrechtliche Vorschriften nicht greifen, denn wenn dies der Fall wäre, wäre ein Rückgriff auf § 78 BBG schon aus diesem Grund ausgeschlossen.
Am 30.08.2023 hat die Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25.07.2023, soweit darin die Klage bezüglich der Fahrten am 15. und 25.08.2020 abgewiesen worden war, ihrerseits Berufung eingelegt und zu deren Begründung vorgetragen, dass auch diese beiden Fahrten aufgrund der Anordnungen der Beklagten als Dienstreisen zu qualifizieren und die hierbei angefallenen Reisekosten erstattungsfähig seien.
Die Beklagte beantragt sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2023 - 13 K 494/21 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen
sowie
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2023 - 13 K 494/21 - zu ändern, den Bescheid des Bundespolizeipräsidiums vom 01.12.2020 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 19.01.2021 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auch für die Fahrten am 15.08.2020 und 25.08.2020 eine Wegstreckenentschädigung in Höhe von (weiteren) 271,20 EUR zu gewähren nebst Zinsen hieraus in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 24.02.2021.
Die Klägerin verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, soweit dieses der Klage in Bezug auf die beiden Fahrten am 26.06.2020 und 19.07.2020 stattgegeben hat, und widerspricht der Annahme des Verwaltungsgerichts, bei den beiden Fahrten am 15.08.2020 und 25.08.2020 habe es sich nicht um Dienstreisen gehandelt. Dienstreisen im Rahmen des Vorbereitungsdienstes erforderten nicht zwingend die Erledigung eines Dienstgeschäfts im Sinne eines Beamten auf Lebenszeit, da die dienstlichen Aufgaben der Beamten im Vorbereitungsdienst anders gelagert seien. Da beide Fahrten seitens der Beklagten angeordnet gewesen seien, handele es sich um dienstlich veranlasste Fahrten und gerade nicht um „normale“ Fahrten zum Wohnort auf eigenen Wunsch. Soweit die Beklagte meine, dass § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG keine weitergehende Legaldefinition des Begriffs der Dienstreise als § 2 Abs. 1 BRKG enthalte, sei dem Verwaltungsgericht beizupflichten, wonach sich schon nach dem Lex-posterior-Grundsatz eine Engführung (des § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG) verbiete. Weiter verkenne die Beklagte, dass die Reise von der Ausbildungsstätte zur Wohnung der Eltern sehr wohl der Erledigung eines Dienstgeschäftes gedient habe, weil die E-Learning-Phase außerhalb der Ausbildungsstätte dienstlich angeordnet gewesen sei. Dabei sei unerheblich, dass in den Organisationsverfügungen kein konkreter Ort für das E-Learning angewiesen worden sei. Denn der Weisung habe unausgesprochen zugrunde gelegen, dass die Betroffenen an ihren Heimatort zurückkehrten.
In ihrer Berufungsreplik ergänzt und vertieft die Beklagte ihr Vorbringen. Die Berufung der Klägerin könne keinen Erfolg haben, da die Rückfahrt am 15.08.2020 zur Wohnung der Klägerin keine Dienstreise (gewesen) sei, weil diese zu Hause kein Dienstgeschäft zu erledigen gehabt habe. Selbiges gelte für die Fahrt zum Abschlussantreten und der Ernennung (am 25.08.2020), da die Entgegennahme der Ernennungsurkunde kein Dienstgeschäft (gewesen) sei.Dass der Dienstherr ein Interesse daran habe, dass die Unterkunft so schnell wie möglich geräumt wird, entbinde nicht von der Notwendigkeit, dass die Dienstreise der Erledigung eines Dienstgeschäftes dienen müsse. Die Beklagte halte auch daran fest, dass § 81 BBG keinen gegenüber dem Bundesreisekostengesetz erweiterten Begriff der Dienstreise enthalte. Die in § 81 BBG benannten „dienstlich veranlassten Reisen“, die nicht der Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststelle dienen, seien im Bundesreisekostengesetz konkretisiert (§ 2 Abs. 1 Satz 5; § 11 Abs. 2 bis 4, § 12 Satz 2; § 15 Abs. 3). In der Erläuterung (Gesetzesbegründung) zu § 81 Abs. 2 BBG heiße es hierzu, „[i]nhaltlich entsprechen die Regelung[en] (einer zu erlassen[d]en Rechtsverordnung) den geltenden Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes in der zum 01. September 2005 in Kraft getretenen Fassung.“ Eine Interpretation dieser Regelungen als Dienstreise würde zu einer Umgehung der weiteren Anforderungen in den benannten Sondertatbeständen führen. Es wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber bei einer derart durchgreifenden Änderung der Rechtslage, sofern er von der Verordnungsermächtigung des § 81 Abs. 2 BBG keinen Gebrauch macht, mit einer entsprechenden Anpassung des Bundesreisekostengesetzes reagiert (hätte). Dies sei nicht erfolgt. Stattdessen habe er das Bundesreisekostengesetz im Zuge des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes in § 15 Abs. 1 Satz 4 BRKG nur geringfügig redaktionell geändert (BT-Drs. 16/7076, S. 85) und sich auch bei den nachfolgenden Änderungen des Bundesreisekostengesetzes nicht veranlasst gesehen, den dort geregelten Tatbeständen von Reisen, die nicht der Erledigung von Dienstgeschäften dienen, vor dem Hintergrund des Dienstreisebegriffs des § 81 BBG einen weiteren Tatbestand hinzuzufügen. Spätestens mit dem Gesetz über das Erscheinungsbild von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 28.06.2021 hätte er Veranlassung dazu gehabt, den Aufwendungsersatz für pandemiebedingte Heimreisen im Bundesreisekostengesetz zu verankern. Eine entsprechende Anpassung des Bundesreisekostengesetzes sei indes, obgleich das Gesetz an anderen Stellen Regelungen zur Bewältigung der Corona-Pandemie enthalte, unterblieben. Die Tatsache, dass auch die letzte Fassung des § 2 BRKG auf den 26.06.2021 (gemeint: 28.06.2021) datiere, lasse den Einwand, dass § 81 BBG als „Lex posterior“ vorgehe, wenig überzeugend erscheinen. Schließlich bestünden auch Zweifel an einem hinreichenden Kausalzusammenhang zwischen der Anordnung, Teile des Studiums im E-Learning zu absolvieren, und den geltend gemachten Fahrtkosten. Ursächlich hierfür sei nicht die Anordnung (zum E-Learning) gewesen, sondern der Umstand, dass der Klägerin zeitweise keine kostenlose Unterkunft habe zur Verfügung gestellt werden können. Auf einen bestimmten Lernort sei es der Beklagten nicht angekommen.
Dem Senat liegen die Vorgangs- und Personalakten der Beklagten und die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten (A.) hat teilweise Erfolg, weil die zulässige Klage, soweit sie Gegenstand der Berufung der Beklagten ist, nur teilweise, d.h. in geringerem Umfang, als vom Verwaltungsgericht ausgeurteilt, begründet ist. Die Klägerin hat (lediglich) Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihre Dienstreisekostenanträge vom 24.09.2020 bezogen auf die Reisen am 26.06. und 19.07.2020 auf der Grundlage von § 11 Abs. 4 BRKG (dazu III.). Der Klägerin steht hingegen kein (gebundener) Anspruch auf Wegstreckenentschädigung auf der Grundlage von § 2 Abs. 1 BRKG (dazu I.), § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG (dazu II.) oder aus Fürsorgegründen (dazu IV.) zu. Die zulässige Berufung der Klägerin ist gleichermaßen (nur) teilweise begründet, weil die Klägerin auch in Bezug auf die Fahrt am 25.08.2020 Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten über ihren Dienstreiseantrag vom 24.09.2020 hat, soweit er sich auf diese Fahrt bezieht (B.).
A. I. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf (weitere) Reisekostenvergütung ist nicht § 2 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG in der zum Zeitpunkt der Vornahme der Reise gültigen Fassung vom 26.05.2005.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG erhalten Dienstreisende auf Antrag eine Vergütung der dienstlich veranlassten notwendigen Reisekosten. § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG bestimmt, dass Dienstreisen Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte sind. Sie müssen, mit Ausnahme von Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort, nach Satz 2 der Vorschrift schriftlich oder elektronisch angeordnet oder genehmigt worden sein, es sei denn, dass eine Anordnung oder Genehmigung nach dem Amt der Dienstreisenden oder dem Wesen des Dienstgeschäftes nicht in Betracht kommt. Dienstreisen sind nach Satz 4 (nunmehr 5) der Vorschrift auch Reisen aus Anlass der Versetzung, Abordnung oder Kommandierung.
1. Als Dienstgeschäfte eines Beamten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG sind die in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragenen Dienstaufgaben anzusehen (zuletzt BVerwG, Urteil vom 15.04.2021 - 2 C 13.20 -, BVerwGE 172, 187 = Juris Rn. 14 mit Verweis auf Urteile vom 12.12.1979 - 6 C 23.78 -, Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 79 S. 101 = Juris Rn. 15; vom 14. 02.1984 - 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24 = Juris Rn. 16 ff.; vom 22.01.2009 - 2 A 3.08 -, Juris Rn. 21). Ob danach eine Reise der unmittelbaren Erledigung eines dem Beamten übertragenen Dienstgeschäftes dient und deshalb dienstlich geboten ist, entscheidet der Dienstherr, nicht der Beamte (BVerwG, Beschluss vom 03.02.2010 - 2 B 113.09 -, Juris Rn. 4).
Zur hier maßgeblichen Frage der Abgrenzung zwischen einer Reise zur Erledigung eines Dienstgeschäfts (Dienstreise im engeren Sinne) und einer Fortbildungsreise hat das Bundesverwaltungsgericht zunächst ausgeführt, dass Reisen zum Zwecke der Fortbildung, die nur teilweise im dienstlichen Interesse ausgeführt werden, in keinem Fall Dienstreisen seien (BVerwG, Urteil vom 12.12.1979 - 6 C 23.78 -, Juris Rn. 15).
Hieran anknüpfend hat es zur Qualifizierung einer Reisekostenerstattung eines im Beamtenverhältnis auf Widerruf stehenden Gerichtsreferendars für die Teilnahme an einer Pflichtarbeitsgemeinschaft judiziert, dass eine Reisekostenerstattung für eine Dienstreise schon deswegen nicht in Betracht komme, weil der damalige Kläger während seines Vorbereitungsdienstes kein Amt im funktionellen Sinne innegehabt habe und folglich im Rahmen eines solchen Amtes auch keine Dienstgeschäfte habe erledigen können. Die dienstlichen Aufgaben des Gerichtsreferendars ließen sich dem Begriff des „Amtes im funktionellen Sinn“ weder unmittelbar noch auf der Grundlage eines „modifizierten“ Verständnisses zuordnen. Dieser Begriff sei eine Sammelbezeichnung für das „abstrakte Amt“, d.h. den der Rechtsstellung des Beamten entsprechenden Aufgabenkreis bei einer bestimmten Behörde, und für das „konkrete Amt“, unter dem der dem Beamten speziell übertragene Aufgabenkreis (Dienstposten) zu verstehen sei. Diese Merkmale erfüllten Aufgabe und Rechtsstellung eines Gerichtsreferendars nicht (BVerwG, Urteil vom 14.02.1984 - 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24 = Juris Rn. 16 f. zum Bremischen Reisekostengesetz; die Rechtsprechung auf das Bundesreisekostengesetz übertragend: Schulz in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, Dezember 2023, § 2 BRKG Rn. 17a).
Übertragen auf den vorliegenden Fall ergibt sich daraus, dass es der Klägerin als Beamtin auf Widerruf an dem für die Vornahme eines Dienstgeschäfts erforderlichen konkret-funktionellen Amt, mit dem die Reisetätigkeit im Zusammenhang steht, fehlte. Hinzu kommt zum Zweiten, dass die Teilnahme der Klägerin an den Präsenz- sowie Fernlehrephasen nicht im ausschließlichen Interesse der Beklagten als Dienstherrn stand und auch deshalb ausweislich der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Dienstreise im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG sein konnte (vgl. auch Schulz in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, Dezember 2023, § 11 BRKG Rn. 108).
2. Auch § 2 Abs. 1 Satz 4 BRKG kommt als taugliche Anspruchsgrundlage für das klägerische Begehren nicht in Betracht. Dieser erfasst Reisen aus Anlass der Versetzung, Abordnung oder Kommandierung und stellt sie den Dienstreisen i. S. d. § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG gleich, indem der (vordienstliche) Dienstantritt sowie die Rückreise zur bisherigen Dienststätte wie ein Dienstgeschäft behandelt werden, wohingegen § 15 Abs. 1 BRKG den Zeitraum während der Abordnung des Beamten regelt (OVG LSA, Beschluss vom 12.04.2007 - 1 L 270/06 -, Juris Rn. 27; s. a. Reich, BRKG, 1. AUfl. 2012, § 2 Rn. 28 Abs. 7).
Hier lag keine Abordnung der Klägerin an die Hochschule für öffentliche Verwaltung des Bundes vor (und erst recht keine Versetzung oder Kommandierung), sondern vielmehr die Anordnung der Anreise zum Hauptstudienabschnitt III. Abordnung und Anordnung der Anreise sind aber nicht gleichzusetzen. Denn mangels bisheriger Dienststelle (vgl. § 27 BBG) konnte die Klägerin nicht abgeordnet werden. Ferner sind die hier fraglichen vier Reisen auch nicht aus Anlass, sondern während der Teilnahme am Hauptstudienabschnitt III erfolgt, sodass sie von § 2 Abs. 1 Satz 4 BRKG auch tatbestandlich schon nicht erfasst sind.
II. Der Senat folgt der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG, wonach Beamtinnen und Beamte die notwendigen Kosten einer dienstlich veranlassten Reise (Dienstreise) vergütet erhalten, mit der Neudefinierung des Begriffs der Dienstreise die Erstattungsfähigkeit von Reisekosten gegenüber § 2 Abs. 1 BRKG erweitert habe, im Ergebnis nicht.
Zwar sprechen für eine solche Sichtweise die Gesetzesbegründung zu § 81 Abs. 1 BBG sowie dessen im Vergleich zu § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG abweichender Wortlaut. Dagegen sprechen aber die Gesetzesbegründung zu § 81 Abs. 2 BBG sowie systematische Gründe.
Die Gesetzesbegründung zum Dienstrechtsneuordnungsgesetz (BT-Drs. 16/7076, S. 119) formuliert zu § 81 Abs. 1 BBG, dass dieser den Anspruch auf Reisekostenvergütung definiert und den Kreis der Anspruchsberechtigten sowie den Umfang der Reisekostenvergütung festlegt. Weiter heißt es:
„Die Wendung „dienstlich veranlasste Reise“ ist weit gefasst und erfasst auch die Einstellungsreise aus Anlass des Dienstantritts, Reisen zum Zwecke der Aus- und Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, und aus Fürsorgegründen gebotene Besuchsreisen Angehöriger zu am auswärtigen Dienstort erkrankten Dienstreisenden.“
Hieraus wird - worauf auch das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - vielfach der Schluss gezogen, dass der Gesetzgeber (gegenüber § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG) einen weiteren Begriff der Dienstreise gewählt habe, dem (als lex posterior) Vorrang zu geben sei (Günther, in: Plog/Wiedow, Lfg. 435, 01.01.2022, BBG § 81 Rn. 6; Corsmeyer, in: GKÖD Bd. I: BR Lfg. 4/12, § 81 Rn. 3).
Schon zum Zeitpunkt der Neufassung des § 81 BBG durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz war diese Rechtsauffassung jedoch zweifelhaft. Denn mit der Neufassung des BBG hat der Gesetzgeber zugleich - wenn auch nur redaktionell - § 15 Abs. 1 Satz 4 BRKG geändert (Art. 15 Abs. 47 DNeuG vom 05.02.2009, BGBl. I S. 160, vgl. BT-Drs. 16/0776, S. 85) und damit implizit die Fortgeltung des Bundesreisekostengesetzes (im bisherigen Umfang) bestätigt.
Erst recht spricht die seitherige Rechtsetzungstätigkeit des Gesetzgebers gegen die Annahme, § 81 BBG komme als dem „neueren“ Gesetz gegenüber § 2 BRKG Vorrang zu: Mit Art. 9 des Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 28.06.2021 (BGBl. I, S. 2250, vgl. BT-Drs. 19/26839, S. 2, 23) hat der Gesetzgeber die Aufnahme der Aspekte Umweltverträglichkeit und Nachhaltigkeit in §§ 2 und 3 BRKG beschlossen und diese dem bislang bereits geltenden Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gleichgestellt. Am Begriff der Dienstreise, § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG, bzw. am bisherigen System der Einteilung von Reisen in Dienstreisen im engeren Sinne und solche, die diesen „nur“ gleichgestellt sind, hat der Gesetzgeber demgegenüber explizit festgehalten. Wenn hier der Lex-posterior-Grundsatz gelten soll, dann allenfalls in dem Sinne, dass sich der Begriff der Dienstreise (weiterhin) an § 2 Abs. 1 BRKG und nicht an § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG orientiert.
Für die Annahme, der Gesetzgeber habe am bisherigen Verständnis des Dienstreisebegriffs (und der Erstattungssystematik des Bundesreisekostengesetzes) festhalten wollen, spricht auch, dass ein rein funktionales Verständnis des Dienstreisebegriffs, wie es der Wortlaut des § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG impliziert, unvereinbar mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum gesetzgeberischen Leitbild des Reisekostenrechts wäre, wonach der Begriff des Dienstgeschäftes (s. o.) an das Amt im konkret-funktionellen Sinne anknüpft und die Verknüpfung der beiden Begriffe „Reise“ und „Dienstgeschäft“ mittels der final zu verstehenden präpositionalen Bestimmung „zur Erledigung“ verdeutlicht, dass die Reise bestimmungsgemäß in der Regel darauf beschränkt ist, die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben außerhalb der Dienststätte zu ermöglichen, ohne selbst Teil der Dienstausübung zu sein (BVerwG, Urteil vom 26.06.2014 - 5 C 28.13 -, BVerwGE 150, 108 = Juris Rn. 10 ff.). Wenn sich der Gesetzgeber von diesem in jahrzehntelanger Rechtsprechung bestätigten Leitbild hätte lösen wollen, wäre anzunehmen gewesen, dass er dies explizit zum Ausdruck bringt.
Gegen die Annahme, die in der Gesetzesbegründung aufgeführten Reisetätigkeiten seien Dienstreisen im engeren Sinne, spricht auch, dass dies schon denklogisch für die letzte aufgeführte Konstellation („aus Fürsorgegründen gebotene Besuchsreisen Angehöriger zu am auswärtigen Dienstort erkrankten Dienstreisenden“) nicht der Fall sein kann, weil es sich bei den Angehörigen auch dem Wortlaut nach - selbst bei funktionalem Verständnis - nicht um „Beamte“ handelt.
Hiergegen spricht im Ergebnis auch die Gesetzesbegründung zu § 81 Abs. 2 BBG, die das wortlautorientierte Verständnis des § 81 Abs. 1 BBG relativiert. Denn hierin heißt es:
„Inhaltlich entsprechen die Regelungen den geltenden Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes in der zum 1. September 2005 in Kraft getretenen Fassung.“
Auch wenn dies nicht zwingend ist, lässt sich dieser Passage doch eher entnehmen, dass der Gesetzgeber gerade keinen fundamentalen Systemwandel im Reisekostenrecht (weg vom Erfordernis eines konkret-funktionalen Amtes, Dienstgeschäfts; hin zu einem rein funktionalen Verständnis) vornehmen, sondern das bisherige „System“, das dem Bundesreisekostengesetz innewohnt, beibehalten und nur aus Gründen der Reduzierung von Gesetzen und damit der Deregulierung die Rechtsform der Verordnung, mit der zugleich leichter und flexibler auf einen künftigen Anpassungsbedarf reagiert werden kann, wählen wollte (so die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16/7076, S. 119; Kugele, BBG, § 81 Rn. 4; Corsmeyer, in: GKÖD Bd. I, BR Lfg. 4/12, BBG § 81 Rn. 1). Darüber hinausgehende Zwecke werden in der Gesetzesbegründung jedenfalls nicht benannt, sodass es fernliegt, dass mit der Neufassung des § 81 BBG im Zuge des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes die Systematik des Bundesreisekostengesetzes grundlegend umgestaltet werden sollte.
Gegen die Annahme eines gegenüber dem Bundesreisekostengesetz erweiterten Dienstreisetatbestandes in § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG spricht auch, dass mit den in der Gesetzesbegründung zu der Vorschrift genannten Fallgruppen nur solche erfasst sind, die schon nach dem bisherigen Recht des Bundesreisekostengesetzes zwar nicht als Dienstreisen im engeren Sinne, wohl aber im Rahmen der Sondertatbestände als sonstige Reisen abrechenbar waren (Einstellungsreise aus Anlass des Dienstantritts: § 11 Abs. 2 und 3 BRKG; Reisen zum Zwecke der Aus- und Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen: § 11 Abs. 4 BRKG, zusätzlich ggf. § 15 Abs. 3 BRKG; aus Fürsorgegründen gebotene Besuchsreisen Angehöriger zu am auswärtigen Dienstort erkrankten Dienstreisenden: § 12 Satz 2 BRKG). All diesen Sonderfallgruppen ist gemein, dass sie weitere (strengere) Voraussetzungen (Ermessen, Zustimmungsvorbehalt der obersten Dienstbehörde, Kappungsgrenzen, Begrenzung auf die kleine Wegstreckenentschädigung etc.) aufstellen als die Erstattung von Kosten für Dienstreisen i. e. S., mithin nicht an deren Niveau heranreichen. Qualifizierte § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG jene Reisetätigkeiten als „echte“ Dienstreisen, wären sie zwingend und in voller Höhe erstattungsfähig. Mit der Beklagten ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber, hätte er eine solch weitreichende Regelung treffen wollen, dies klar(er) geäußert hätte. Stattdessen ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber über das bisherige System gerade nicht hinausgehen wollte, denn andernfalls hätte er zugleich mit § 81 BBG die entsprechende Reisekostenverordnung (auf der Grundlage von § 81 Abs. 2 BBG) erlassen können (a. A. Corsmeyer, in: GKÖD Bd. I, BR Lfg. 4/12, BBG § 81 Rn. 3). Für die Einschätzung, dass das bisherige System beibehalten bleiben sollte, spricht auch der Gleichlauf von § 81 Abs. 1 Satz 2 BBG und § 1 Abs. 2 BRKG, da nicht erkennbar ist, dass Letzterer hinter Ersterem zurückbleibt.
Wenig überzeugend ist die Auffassung, den Regelungen in § 81 BBG sei zweifelsfrei zu entnehmen, dass das Bundesreisekostengesetz mit Inkrafttreten einer Rechtsverordnung nach § 81 Abs. 2 BBG keine Anwendung mehr finden solle (so Corsmeyer, in: GKÖD Bd. I, BR Lf.g 4/12, BBG § 81 Rn. 6; in diesem Sinne wohl auch Grigoleit, in: Battis, BBG, 6. Aufl. 2022, BBG § 81 Rn. 7; Heid, in: Brinktrine/Schollendorf, BeckOK BeamtenR Bund, 31. Ed. 01.10.2023, BBG § 81 Rn. 9; BayVGH, Beschluss vom 28.03.2018 - 14 ZB 18.45 -, Juris Rn. 18; a. A. explizit Reich, BRKG, 1. Aufl. 2012, Einführung Rn. 3; a. A. sinngemäß auch Guenther, in: Plog/Wiedow, BBG, 435. Lfg. § 81 Rn. 1; ferner Schulz in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, § 11 BRKG Rn. 90b; ders, a. a. O. Vorbemerkungen Rn. 3). Zwar mag es so sein, dass weder der Lex-superior-Grundsatz noch das Gewaltenteilungsprinzip fundamental gegen die Möglichkeit sprechen, dass ein Gesetz durch eine Rechtsverordnung außer Kraft gesetzt werden kann. Wenn aber der (formelle) Gesetzgeber ein förmliches Gesetz (hier: das BRKG vom 26.05.2005) durch dessen Änderung (hier: Art. 9 des Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 28.06.2021, BGBl. I, S. 2250) neuerlich bestätigt, liegt der Schluss fern, dass es der formelle Gesetzgeber allein dem Willen des Verordnungsgebers überlassen wollte, mit dem Gebrauchmachen von der Verordnungsermächtigung festzulegen, wie lange das neuerlich geänderte, formelle Gesetz noch fortgelten soll. Zudem enthält - worauf die Beklagte schon im erstinstanzlichen Verfahren hingewiesen hat - § 81 Abs. 2 BBG seinem Wortlaut nach lediglich eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Rechtsverordnung, die Einzelheiten zu Art und Umfang der Reisekostenvergütung sowie Grundsätze des Abrechnungsverfahrens regelt, und ermächtigt daher wohl nicht zur Regelung von Dienstreisetatbeständen oder von Dienstreisen gleichgestellten Tatbeständen. Letztendlich bedarf dies indes keiner Entscheidung, da eine entsprechende Verordnung bislang nicht erlassen worden ist.
III. Die Reisetätigkeiten der Klägerin am 26.06.2020, 19.07.2020 sowie am 25.08.2020 sind demgegenüber (dem Grunde nach) gem. § 11 Abs. 4 BRKG erstattungsfähig, nicht jedoch ihre Fahrt am 15.08.2020.
Nach § 11 Abs. 4 BRKG können für Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten Behörde entstandene Kosten bis zur Höhe der für Dienstreisen zustehenden Reisekostenvergütung erstattet werden.
1. § 11 Absatz 4 BRKG spricht allgemein von einer Reise und versteht darun-ter wie in § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG die Fahrten zu einem Ort außerhalb der Dienststätte, ohne dass dieser Ort von dem eigenen Wohnort verschieden sein muss (so zu § 2 Abs. 4 Satz 4 LRKG RP: BVerwG, Urteil vom 24.04.2008 - 2 C 14.07 -, Juris Rn. 17; Reich, BRKG, 1. Aufl. 2012, § 11 Rn. 26; vgl. auch Art. 24 Abs. 1 Satz 2 BayRKG). Die Ausbildung oder die Fortbildung muss der Zweck der Reise sein (Reich, BRKG, 1. Aufl. 2012, § 11 Rn. 26). Eine Reise zum Zwecke der Ausbildung liegt insbesondere bei Reisen von Beamtinnen oder Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst - insbesondere zur Ausbil-dungsstelle - vor (siehe erneut BVerwG, Urteil vom 14.02.1984 - 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24 = Juris Rn. 22; so auch Reich, BRKG, 1. Aufl. 2012, § 11 Rn. 27, der dies aus dem systematischen Kontext zu § 15 Abs. 3 BRKG ableitet und insoweit konstatiert, dass die Nennung der Beamtinnen und Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst durch § 15 Abs. 3 BRKG deshalb als ein Re-gelbeispiel für eine Beamtenausbildung im Sinne des § 11 Abs. 4 BRKG anzu-sehen sei).
Ausbildungsreisen nach § 11 Abs. 4 BRKG sind damit von privaten/freiwilligen (Wochenend-)Heimreisen nach § 15 Abs. 1 und 3 BRKG (§ 83 Abs. 1 und 2 BBG) i. V. m. § 5 Abs. 1, 4 TGV i. V. m. § 8 Satz 3 BRKG abzugrenzen, wobei die Abgrenzung nach dem Zweck der Reise zu erfolgen hat: Dient die Reise an den Wohnort (oder woanders hin) allein privaten Zwecken, handelt es sich um eine Heimreise, für die vorbehaltlich der Trennungsgeldberechtigung dem Grunde nach eine Reisebeihilfe nach trennungsgeldrechtlichen Bestimmungen gewährt werden muss (§ 15 Abs. 1 BRKG) oder kann (§ 15 Abs. 3 BRKG). Dient die „Heimreise“ demgegenüber auch einem dienstlichen Zweck wie dem, dass der Widerrufsbeamte dort seiner vom Dienstherrn angeordneten Pflicht, die Ausbildung im Wege der Fernlehre „im Homeoffice“ fortzusetzen, nachkommt, handelt es sich um eine Reise zum Zwecke der Ausbildung gem. § 11 Abs. 4 BRKG (ebenso zur insoweit parallelen Vorschrift im BayRKG: BayVGH, Urteil vom 16.02.2023 - 24 B 22.931 -, Juris Rn.14).
Für die Fahrt von Lübeck nach Landau am 26.06.2020 ergibt sich der erforderliche Zweckzusammenhang zur Ausbildung daraus, dass die Klägerin ab dem 29.06.2020 am E-Learning teilnehmen musste und ihr in dieser Zeit keine Unterkunft in Lübeck zur Verfügung stand, weshalb sie bereits am 26.06.2020 ebendiese räumen musste. Selbiges gilt für die (umgekehrte) Fahrt am 19.07.2020 von Landau nach Lübeck, um nach Abschluss der E-Learning-Phase dort wiederum an der Präsenzphase vom 20.07.-09.08.2020 teilzunehmen.
Auch die Fahrt am 25.08.2020 steht im Zusammenhang mit der Ausbildung und diente diesem Zweck. Zwar sind nach der amtlichen Begründung zu § 11 Abs. 4 BRKG (BT-Drs. 15/4919 zu § 23 Abs. 2; hierzu Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht, 92. Erg. Nov. 2009, § 11 S. 180/1) „nur“ Reisen zum Ablegen vorgeschriebener Laufbahnprüfungen Dienstreisen. Auch das verpflichtende Abschlussantreten, die Übergabe der Ernennungsurkunde sowie des Diplomzeugnisses ist jedoch Teil und zugleich Abschluss der Ausbildung (vgl. § 38 Verordnung über den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei, GBPolVDVDV), weshalb ein sachlicher Konnex zur Ausbildung vorliegt, sodass die Reisen in diesem Kontext einer Dienstreise gleichzustellen sind.
Demgegenüber erweist sich die Fahrt am 15.08.2020 von Lübeck nach Landau nicht als abrechnungsfähige Reise zum Zwecke der Ausbildung. Denn sie diente allein dem Zweck, die Unterkunft zu räumen, damit auch die andere Hälfte des Studienjahrgangs ihre Prüfung würde ablegen können. Am Zielort der Reise war jedoch keine Ausbildung mehr vorgesehen, sodass sich die Reisetätigkeit - worauf schon das Verwaltungsgericht in anderem Kontext hingewiesen hat - als „normale“ (gemeint: private) Reise als Teil der allgemeinen Lebensführung darstellte. Dass die Klägerin diesbezüglich verpflichtet war, die Unterkunft zu räumen, ändert an dieser Bewertung nichts. Denn ebendies ist notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für die Erstattungsfähigkeit der Reisekosten nach § 11 Abs. 4 BRKG. Hinzukommen muss der erforderliche Bezug zur Ausbildung, an dem es hier fehlt.
Soweit die Beklagte in Abrede stellt, dass § 11 Abs. 4 BRKG hier anwendbar ist, weil es an dem auch für § 11 Abs. 4 BRKG erforderlichen Dienstgeschäft fehle, übersieht sie, dass es hierauf nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Gerichtsreferendar (vom 14.02.1984 - 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24-30 = Juris Rn. 22) gerade nicht ankommt: § 11 Abs. 4 BRKG erfasst Reisen, die keine Dienstreisen im engeren Sinne sind und stellt sie - nur von der Rechtsfolge her - jenen gleich (enger OVG LSA, Beschluss vom 12.04.2007 - 1 L 270/06 -, Juris Rn. 31). Gegen das hiesige Verständnis und für die Rechtsauffassung der Beklagten spricht auch nicht die Gesetzesbegründung zur weitgehend inhaltsgleichen Vorgängervorschrift des § 23 Abs. 2 BRKG i. d. F. vom 20.03.1965 (BGBl. I, S. 133), in der es heißt: „Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung, die nur teilweise im dienstlichen, z. T. aber auch im persönlichen Interesse liegen, sind keine Dienstreisen. Das Gesetz sieht aber die Möglichkeit vor, Auslagen auch in diesen Fällen zu erstatten“ (BT-Drs. IV/2533, S. 13). Darin bringt der Gesetzgeber dieselbe Bewertung des Tatbestandsmerkmals des ausschließlichen bzw. teilweisen dienstlichen Interesses zum Ausdruck wie das Bundesverwaltungsgericht in dem wiedergegebenen Urteil vom 12.12.1979 (Az. 6 C 23.78 -, Juris Rn. 15), verhält sich aber nicht zu der Frage, ob zusätzlich auch für § 23 Abs. 2 BRKG a. F. (§ 11 Abs. 4 BRKG n. F.) ein Dienstgeschäft vorliegen muss. Mit dem im Anschluss an die Neufassung des § 23 Abs. 2 BRKG a. F. (vom 13.11.1973) zum wortlautidentischen § 24 Abs. 2 BremRKG ergangenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.02.1984 (Az. 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24 = Juris Rn. 19) ist aber anzunehmen, dass es auf das Vorliegen eines Dienstgeschäftes nicht ankommt, weil es einem Gerichtsreferendar als Widerrufsbeamten bei einer Fahrt zu einer Pflichtarbeitsgemeinschaft an einem solchen gerade fehlt und das Bundesverwaltungsgericht gleichwohl (a. a. O. Juris Rn. 20) konstatiert hat, dass die Erstattungsfähigkeit dieser Fahrtkosten nach § 24 Abs. 2 BremRKG (§ 23 Abs. 2 BRKG a. F.) dem Grunde nach gegeben sei.
Zudem ist auch nicht, wie die Beklagte meint, für die Anwendbarkeit des § 11 Abs. 4 BRKG schädlich, dass es sich bei der Wohnung der Klägerin nicht um eine Ausbildungsstelle handelt. Hierauf kommt es schon nach dem Wortlaut der Vorschrift (anders als bei § 15 Abs. 3 BRKG) nicht an. Zudem ist auch nach der Systematik sowie der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. o.) nicht erforderlich, dass der Dienstort, an dem die Aus- oder Fortbildung stattfindet, von dem Wohnort der Dienstreisenden verschieden ist.
2. Die Reisetätigkeit der Klägerin lag auch teilweise im dienstlichen Interesse.
Auch, wenn das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang (bezogen auf einen Gerichtsreferendar als Widerrufsbeamten) betont, dass es zuallererst dessen eigenes Ausbildungsinteresse sei, welches die Reisetätigkeit, an einer Pflichtarbeitsgemeinschaft teilzunehmen, veranlasse, konstatiert es doch zugleich, dass die Pflicht des Widerrufsbeamten, sich ausbilden zu lassen, es rechtfertigt, ihn „jedenfalls zum Teil von den aus diesem Anlass entstehenden Fahrkosten freizustellen. Ob und in welchem Maße das geschehen soll, muss aber der an Fürsorgepflicht und Billigkeit abgemessenen Ermessensentscheidung des Dienstherrn vorbehalten bleiben“ (BVerwG, Urteil vom 14.02.1984 - 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24 = Juris Rn. 21; vgl. Schulz in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, § 2 BRKG Rn. 17a und § 11 Rn. 90d, e). Folglich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem zitierten Urteil die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts bestätigt, dem dortigen Kläger stehe auf der Grundlage der § 11 Abs. 4 BRKG entsprechenden landesgesetzlichen Bestimmung im Bremischen Reisekostengesetz ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zu.
3. Die Rechtsfolge des § 11 Abs. 4 BRKG sieht vor, dass die entstandenen Kosten mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten Behörde bis zur Höhe der für Dienstreisen zustehenden Reisekostenvergütung erstattet werden können. Die Entscheidung über die Gewährung einer Kostenerstattung liegt damit im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (§ 40 VwVfG, 114 VwGO; s. a. Reich, BRKG, 1. Aufl. 2012, § 11 Rn. 31). Sie kann zwischen der vollen Ausschöpfung des vorgegebenen Rahmens (bis zur Höhe der für Dienstreisen zustehenden Reisekostenvergütung) oder der völligen Ablehnung der Kostenerstattung entscheiden. Diesem Ermessensspielraum sind durch die dem Dienstherrn gegenüber seinen Bediensteten obliegende allgemeine Fürsorgepflicht (§ 78 BBG) Grenzen gesetzt. Ob und in welchem Umfang eine Kostenerstattung gewährt werden soll, ist an dieser Fürsorgepflicht und Billigkeit zu messen. Dabei sind insbesondere der Zweck der Veranstaltung und der Anteil des dienstlichen und persönlichen Interesses an ihr zu berücksichtigen. Aus Gründen der Zweckmäßigkeit und im Interesse einer einheitlichen Handhabung sollte die Entscheidung für gleiche (künftige) Fälle generell getroffen werden (so zu § 11 Abs. 4 BRKG: Schulz in: Meyer/Fricke/Baez u.a., Reisekosten im öffentlichen Dienst, § 11 BRKG Rn. 102 f.).
Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Regelung des § 11 Abs. 4 BRKG ist vorliegend zu gewärtigen, dass es die Beklagte als Dienstherrin der Klägerin war, die den Grund für die zusätzlichen Fahrten derselben geschaffen hat, indem sie (pandemiebedingt) einen Wechsel der Ausbildung zwischen Präsenz- und Fernlehrephasen angeordnet und in der Zeit der Fernlehre den Studierenden keine Unterkunft zur Verfügung gestellt, sondern vielmehr deren Räumung angeordnet hatte (in diesem Sinne bereits VG Würzburg, Urteil vom 01.06.2021 - W 1 K 21.440 -, Juris Rn. 20; BayVGH, Beschluss vom 16.02.2023 - 24 B 22.931 -, Juris Rn. 17).
Eine Ermessensreduktion auf Null dergestalt, dass die Kostenerstattung zugunsten der Klägerin zwingend geboten und damit die einzig rechtmäßige Ermessensbetätigung wäre, vermag der Senat allerdings nicht anzunehmen. Denn im Rahmen der Bestimmung des der Klägerin entstandenen Mehraufwandes verbleibt der Beklagten ein gewisser Spielraum bei der Bewertung der Frage, ob die Klägerin während des Hauptstudienabschnitts III im fraglichen Zeitraum auch sonst an Wochenenden „Heim-“fahrten angetreten hätte, die bei ihr auch ohne den angeordneten Wechsel von Präsenz- und Fernlehrephasen zu Fahrtkosten geführt hätten. Die Frage, inwieweit durch die Anordnung, die Unterkunft während der Fernlehrephase zu verlassen, bei den Studierenden ein Fahrtkostenmehraufwand entstanden ist, entzieht sich tendenziell einer abstrakten Bewertung und macht - vorbehaltlich eines pauschalierenden Erlasses der obersten Dienstbehörde (vgl. hierzu im Zusammenhang mit § 11 Abs. 4 BRKG Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht, 97. Erg. März 2012, BRKG § 11 Rn. 38 = S. 180/17) - eine Bewertung des jeweiligen Einzelfalles erforderlich. Diese Bewertung hat die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung vorzunehmen. Dabei ist sie allerdings an die äußeren Ermessensgrenzen, insbesondere den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), gebunden.
Entscheidet sich die Beklagte, was angesichts der wechselseitigen Verantwortlichkeiten für die entstandenen Kosten hier allerdings geboten sein dürfte (in diesem Sinne auch - zu Art. 24 Abs. 1 BayRKG - BayVGH, Urteil vom 16.02.2023 - 24 B 22.931 -, Juris Rn. 13 ff.), für die Erstattung der Kosten, richtet sich die Höhe der Wegstreckenentschädigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG und beträgt bei Benutzung eines Kraftfahrzeuges oder eines anderen motorbetriebenen Fahrzeuges 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke.
Die Höhe der Wegstreckenentschädigung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 BRKG wurde im Grunderlass auf den Höchstbetrag von 150,00 EUR festgesetzt. Diese Kappungsgrenze ist daher auch vorliegend zu berücksichtigen. Im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung wird die Beklagte aber zu berücksichtigen haben, dass die Begrenzung der Wegstreckenentschädigung auf 150,00 EUR je „Dienstreise“ besteht (vgl. BT-Drs. 15/4919, S. 12). Es kann dabei nicht darauf ankommen, ob mehrere Fahrten in demselben Reisekostenvergütungsantrag zusammen oder jeweils einzeln abgerechnet werden. Der Senat geht daher entsprechend Tz. 5.1.3 BRKGVwV davon aus, dass die Kappungsgrenze für alle drei abrechnungsfähigen Fahrten eingreift, weil es sich jeweils um separate „Dienstreisen“ handelte.
IV. Die Fürsorgepflicht gebietet vorliegend keine über § 11 Abs. 4 BRKG hinausgehende Erstattung der Fahrkosten der Klägerin.
Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 14.02.1984 - 6 C 46.83 -, BVerwGE 69, 24-30 = Juris Rn. 21) hat (für die Reise eines Gerichtsreferendars) entschieden, dass die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (Art. 33 Abs. 5 GG; § 78 BBG) gegenüber dem Widerrufsbeamten hinsichtlich der Erstattung von Reisekosten nicht weiter reicht, als dies allgemein in § 11 Abs. 4 BRKG festgelegt ist.
Dies gilt auch für die hier streitgegenständliche, vergleichbare Fallkonstellation und insbesondere auch für die Fahrt am 15.08.2020 von Lübeck nach Landau, obwohl diese schon tatbestandlich nicht unter § 11 Abs. 4 BRKG fällt. Hier erscheint es nicht geboten, dass der Dienstherr eine auch nur anteilige Übernahme der Kosten, die mittelbar der Pandemiebekämpfung zuzurechnen sind, erklärt. Denn der Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften (s. o., dazu BT-Drs. 19/26839) Sonderregelungen zur Bewältigung der Corona-Pandemie getroffen, für den Bereich des Dienstreiserechts aber auf weitergehende Erstattungstatbestände (etwa für Home-Office-Fahrten) verzichtet. Dass er damit ganz grundsätzlich seine Fürsorgepflicht verletzt hätte, vermag der Senat nicht zu erkennen.
B. Die eigenständige Berufung der Klägerin ist zulässig und ebenfalls teilweise begründet. Denn sie hat ausweislich der obigen Ausführungen auch für die Anreise am 25.08.2020 einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung auf der Grundlage von § 11 Abs. 4 BRKG. Da die Klägerin - wie oben ausgeführt - keine weitergehenden Ansprüche hat, ist ihre Berufung im Übrigen zurückzuweisen. Eine Zusprechung von Zinsen ab Rechtshängigkeit gemäß § 291 BGB kommt nicht in Betracht, wenn - wie hier - die Behörde nur zur Neubescheidung verpflichtet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.1995 - 11 C 22.94 -, Juris Rn. 10 f.).
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Nachdem die Klägerin zwar bezüglich dreier der vier Reisen dem Grunde nach einen Erstattungsanspruch mit Erfolg geltend machen kann, insoweit aber „nur“ eine Bescheidung zur ermessensfehlerfreien Entscheidung in Betracht kommt, hält auch der Senat eine hälftige Kostenteilung für angemessen.
D. Die Revision ist gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Frage, ob mit § 81 Abs. 1 Satz 1 BBG der Dienstreisebegriff grundlegend neugestaltet wurde, bislang höchstrichterlich noch nicht geklärt ist und sich die Frage in einer Vielzahl an Fällen (nicht nur im Zusammenhang mit „Corona-Homeoffice-Verpflichtungen“) stellt.
Beschluss vom 08. März 2024
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2, § 43 Abs. 1 GKG auf
542,40 EUR
festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 3 BRKG
§ 81 BBG
§ 11 BRKG
§ 15 BRKG
§ 78 BBG
§ 2 BRKG
§ 27 BBG
§ 40 VwVfG
§ 291 BGB
§ 2 Abs. 1 BRKG
§ 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV
§ 81 Abs. 1 BBG
§ 15 Abs. 3 BRKG
§ 81 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 5 Abs. 1 BRKG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BRKG
§ 11 Abs. 4 BRKG
§ 11 Abs. 2 BRKG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 81 Abs. 2 BBG
§ 1 Abs. 2 TGV
§ 15 Abs. 1 Satz 4 BRKG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 2 Abs. 1 Satz 4 BRKG
§ 15 Abs. 1 BRKG
§ 11 Abs. 2 und 3 BRKG
§ 12 Satz 2 BRKG
§ 81 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 1 Abs. 2 BRKG
§ 11 Absatz 4 BRKG
§ 2 Abs. 4 Satz 4 LRKG
§ 15 Abs. 1 und 3 BRKG
§ 83 Abs. 1 und 2 BBG
§ 5 Abs. 1, 4 TGV
§ 8 Satz 3 BRKG
§ 23 Abs. 2 BRKG
§ 24 Abs. 2 BremRKG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 BRKG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 15 (Abs. 1 BRKG) sei ebenfalls nicht einschlägig, weil es sich bei der Anordnung
Art. 15 Abs. 47 DNeuG
Art. 24 Abs. 1 Satz 2 BayRKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 24 Abs. 1 BayRKG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 172, 187
BVerwGE 69, 24
BVerwGE 150, 108
13 K 494/21
2 C 13.20
6 C 23.78
6 C 46.83
2 A 3.08
2 B 113.09
1 L 270/06
47 DNeuG vom 05.02
5 C 28.13
14 ZB 18.45
2 C 14.07
24 B 22.93
1 K 21.44
11 C 22.94