Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-01, Aktenzeichen 26 K 5205/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:1201.26K5205.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 50,00 Euro abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Klägerin stand zuletzt als Stadtoberverwaltungsrätin (Besoldungsgruppe A 14 der Bundesbesoldungsordnung - BBesO) im Dienst der Beklagten, wobei sie zuletzt in Teilzeit mit 31 von 41 Stunden tätig war.
Seit dem 13. Juli 2009 war sie fortdauernd dienstunfähig erkrankt. Mit Schreiben vom 13. November 2009 legten die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin unter Hinweis auf Art. 7 der Richtlinie 2003/88/EG und die hierzu ergangene Rechtsprechung insbesondere des EuGH und des Bundesarbeitsgerichts dar, die Klägerin habe – nach einer möglichen Versetzung in den Ruhestand – einen Anspruch auf Abgeltung von 28 Urlaubstagen, welche sie im Jahr 2009 krankheitsbedingt nicht habe in Anspruch nehmen können. Mit Schreiben vom 20. November 2009 lehnte die Oberbürgermeisterin der Beklagten eine Geldleistung mit der Begründung ab, es fehle an einer eindeutig bestehenden Rechtsgrundlage. Die Klägerin wurde zum Ablauf des 31. Mai 2010 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Aufgrund der Erkrankung hatte sie im Jahr 2009 28 Tage und im Jahr 2010 13 Tage des ihr zustehenden Erholungsurlaubs nicht in Anspruch nehmen können.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 15. Juni 2010 beantragte die Klägerin, ihr den in den Jahren 2009 und 2010 nicht genommenen Erholungsurlaub im Umfang von insgesamt 41 Tagen abzugelten, und nahm zur Begründung auf das anwaltliche Schreiben vom 13. November 2009 Bezug.
Die Oberbürgermeisterin der Beklagten lehnte den Antrag mit Bescheid vom 22. Juli 2010 ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Obwohl die Erholungsurlaubsverordnung NRW (EUV) mit Änderungsverordnung vom 2. März 2010 an das EU-Recht angepasst worden sei, sehe die EUV weiterhin keinen Anspruch auf Abgeltung eines krankheitsbedingt nicht verwirklichten Urlaubsanspruchs vor. Dabei handele es sich nicht um ein Versäumnis, sondern um eine bewusste Klarstellung, wie sich aus einem Erlass des Innenministeriums vom 20. November 2009 ergebe. Auch die 26. Kammer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf habe mit Urteil vom 4. Juni 2010 – 26 K 3499/09 - entschieden, dass sich aus Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2003/88/EG kein Anspruch eines Beamten auf Abgeltung krankheitsbedingt nicht in Anspruch genommenen Urlaubs ergebe.
Die Klägerin hat am 11. August 2010 Klage erhoben.
Sie stützt ihre Klage auf Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2003/88/EG und die zu dieser Regelung ergangene Rechtsprechung des EuGH. Entgegen der Entscheidung der Kammer vom 4. Juni 2010 sei die Unterscheidung zwischen Beamten und Angestellten im deutschen Recht europarechtlich ohne Belang.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Oberbürgermeisterin der Beklagten vom 22. Juli 2010 zu verpflichten, ihr für den Jahresurlaub aus dem Jahr 2009 von 28 Tagen und aus dem Jahr 2010 von 13 Tagen die ihr zustehende Bruttovergütung nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Begehren der Klägerin unter Bezugnahme auf den angefochtenen Bescheid entgegen.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf eine mündliche Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Oberbürgermeisterin der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Mit dem Einverständnis der Beteiligten entscheidet die Kammer durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2, 3 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Abgeltung des infolge ihrer Dienstunfähigkeit vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht in Anspruch genommenen Erholungsurlaubs. Die Ablehnung der Abgeltung durch den angefochtenen Bescheid ist daher rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der geltend gemachte Anspruch auf finanziellen Ausgleich nicht genommener Urlaubstage kann nicht aus den Vorschriften des Beamtenrechts hergeleitet werden. Nach § 44 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) sowie § 73 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) steht dem Beamten jährlich ein Erholungsurlaub unter Fortgewährung der Leistungen des Dienstherrn zu. Eine Regelung über die Abgeltung des Urlaubsanspruchs ist in diesen Gesetzen nicht enthalten. Auch die Verordnung über den Erholungsurlaub der Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richter im Lande Nordrhein-Westfalen (Erholungsurlaubsverordnung – EUV) sieht keinen Abgeltungsanspruch vor.
Der Klägerin steht auch kein Abgeltungsanspruch nach § 7 Abs. 4 des Mindesturlaubsgesetzes für Arbeitnehmer (Bundesurlaubsgesetz – BUrlG) zu. Nach der Vorschrift haben Arbeitnehmer einen Anspruch auf Abgeltung des Urlaubs, soweit dieser wegen der Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr gewährt werden kann. Diese Bestimmung gilt nicht unmittelbar für Beamte.
§ 7 Abs. 4 BUrlG kann auch nicht analog auf Beamte angewendet werden. Es fehlt an der für die Analogie erforderlichen Vergleichbarkeit der Sachverhalte. Dem Alimentationsprinzip folgend knüpft der Besoldungsanspruch des Beamten nicht an die konkrete Dienstleistung an. Das Beamtenverhältnis unterscheidet sich damit wesentlich von dem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, das auf einen wirtschaftlichen Austausch von Leistung und Gegenleistung ausgerichtet ist. Der Beamte erhält seine Besoldung unabhängig von seiner Arbeitsleistung und damit auch während seines Erholungsurlaubs. Dagegen erhält der Arbeitnehmer ein Entgelt grundsätzlich nur für eine erbrachte Leistung, so dass mit der Vergütungspflicht während des Urlaubs ein zusätzlicher Entgeltanspruch begründet wird. Diese - in anderem Zusammenhang noch weiter auszuführenden - strukturellen Unterschiede stehen der analogen Anwendung des § 7 Abs. 4 BUrlG entgegen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG RP), Urteil vom 30.03.2010 - 2 A 11321/09 -, juris, m. w. N.
Die unterschiedliche rechtliche Behandlung von Arbeitnehmern und Beamten ist im deutschen Recht angelegt. Sie verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG).
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 31.07.1997 - 2 B 138/96 -, juris.
Darüber hinaus weist das Beamtenrecht auch keine planwidrige Regelungslücke - als zweite Voraussetzung der Analogie - auf, sondern enthält bewusst keine Regelung über die Abgeltung nicht genommenen Urlaubs, da es infolge des Alimentationsprinzips einer solchen Regelung nicht bedarf.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) München, Urteil vom 17.11.2009 - M 5 K 09.1324 -, ZBR 2010, 140 = juris.
Ein Abgeltungsanspruch kann - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch nicht aus Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und de Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestattung (ABl. L 299, S. 9) hergeleitet werden.
So bereits Urteile der Kammer vom 04.06.2010 - 26 K 3499/09 –, juris und 10.09.2010 26 K 2055/09 -, n.v.
Richtlinien der EU richten sich an die Mitgliedstaaten (Art. 288 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV). Der Einzelne kann aus Richtlinien grundsätzlich keine Rechte herleiten. Eine Richtlinienbestimmung entfaltet jedoch ausnahmsweise unmittelbare Wirkung zu Gunsten des Einzelnen, wenn die Umsetzungsfrist abgelaufen ist, der betreffende Mitgliedstaat die Richtlinie nicht oder nicht vollständig umgesetzt hat und die einzelne Bestimmung inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist.
Vgl. nur EuGH, Urteil vom 19.01.1982 - Rs. 8/81 - Becker, Slg. 1982, 53, Rdnr. 25; Urteil vom 08.10.1987 - Rs. 80/86 - Kolpinghuis Nijmegen, Slg. 1987, 3969, Rdnr. 7; Urteil vom 05.10.2004 Rs. C-397/01 bis C-403/01 - Pfeiffer, NJW 2004, 3547, Rdnr. 103.
Es kann offen bleiben, ob die Bundesrepublik Deutschland Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG nach Ablauf der Umsetzungsfrist nicht vollständig umgesetzt hat.
Ein Verstreichen der Umsetzungsfrist und eine fehlende Umsetzung nimmt an: VG Düsseldorf, Urteile vom 25.06.2010 - 13 K 5458/09 -, juris und vom 04.08.2010 - 13 K 8443/09 -, juris.
Denn aus der Bestimmung der Richtlinie ergibt sich nicht inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ein Anspruch der Klägerin auf Ausgleich des nicht in Anspruch genommenen Erholungsurlaubs in Geld.
Nach dem Wortlaut des Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG regelt die Vorschrift lediglich, dass der bezahlte Mindesturlaub außer bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht durch eine finanzielle Vergütung ersetzt werden darf. Damit wird ein grundsätzliches Verbot der Abgeltung statuiert, von dem lediglich für den Fall der Beendigung des Arbeitsverhältnisses eine Ausnahme zugelassen wird. Ein Anspruch auf Abgeltung bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses ist der Vorschrift bei allein am Wortlaut orientierter Auslegung nicht inhaltlich unbedingt und hinreichend genau zu entnehmen.
Vgl. VG München, Urteil vom 17.11.2009, a.a.O.
Zwar steht Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG nach der Rechtsprechung des EuGH einzelstaatlichen Rechtsvorschriften entgegen, nach denen für nicht genommenen Jahresurlaub am Ende des Arbeitsverhältnisses keine finanzielle Vergütung gezahlt wird, wenn der Arbeitnehmer während des gesamten Bezugs- und/oder Übertragungszeitraums krankgeschrieben war und deshalb seinen Anspruch auf bezahlten Jahresurlaub nicht ausüben konnte.
Vgl. EuGH, Urteil vom 20.01.2009 - Rs. C-350/06 u.a. - Schultz-Hoff u.a., NJW 2009, 495 = juris.
In dem Urteil führte der EuGH ausdrücklich aus, die Bestimmung der Richtlinie "sieht (...) vor, dass der Arbeitnehmer Anspruch auf eine finanzielle Vergütung hat" (a.a.O., Rdnr. 56).
Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG kann indes auch unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung kein Abgeltungsanspruch eines Beamten bei Versetzung in den Ruhestand entnommen werden.
Die Bestimmungen der Richtlinie 2003/88/EG gelten grundsätzlich auch für Beamte. Der Richtlinie 2003/88/EG unterfallen gemäß Art. 1 Abs. 3 dieser Richtlinie i.V.m. Art. 2 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl. L 183, S. 1) grundsätzlich auch öffentliche Tätigkeitsbereiche, somit auch Beamten zugewiesene Tätigkeiten.
Vgl. EuGH, Beschluss vom 14.07.2005 - Rs. C-52/04 - Feuerwehr Hamburg, Slg. 2005 I-7111 = juris, Rdnr. 35 ff.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 07.05.2009 - 1 A 2652/07 -, ZBR 2009, 352 m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 30.03.2010, a.a.O.
Die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand ist aber keine Beendigung des Arbeitsverhältnisses im Sinne des Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG. Durch die Versetzung in den Ruhestand endet lediglich das aktive Beamtenverhältnis. Das Rechtsverhältnis zu dem Dienstherrn besteht dagegen fort. Insbesondere hat der Ruhestandsbeamte weiterhin einen Anspruch auf (Versorgungs-) Bezüge und Fürsorge (insbesondere Beihilfe).
Vgl. VG Koblenz, Urteil vom 03.11.2009 - 2 K 180/09.KO -, juris; VG München, Urteil vom 17.11.2009, a.a.O.; VG Freiburg, Urteil vom 06.07.2010 - 3 K 1985/09 -, juris; a.A.: VG Berlin, Urteil vom 10.06.2010 - 5 K 175.09 -, juris; VG Düsseldorf, Urteile vom 25.06.2010 und 04.08.2010, a.a.O.; VG Frankfurt, Beschluss vom 25.06.2010 – 9 K 836/10.F -, juris.
Darüber hinaus ist ein Abgeltungsanspruch nicht erforderlich, um die mit Art. 7 RL 2003/88/EG bezweckte soziale (Mindest-) Sicherung für Beamte zu gewährleisten. Das folgt aus den strukturellen Unterschieden des Beamtenverhältnisses gegenüber dem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, das Gegenstand des Rechtsstreits vor dem Landesarbeitsgericht E war, der dem Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH zugrunde lag.
Beamte haben gemäß § 3 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) Anspruch auf Besoldung, der grundsätzlich unabhängig von der Leistung des Dienstes besteht. Nach § 9 BBesG verliert der Beamte den Besoldungsanspruch nur, wenn er ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fernbleibt. Das Beamtenrecht sieht keinen Verlust des Besoldungsanspruchs im Fall der Dienstunfähigkeit oder des Urlaubs vor. Bei dauernder Dienstunfähigkeit sind Beamte - unter weiteren Voraussetzungen - (vorzeitig) in den Ruhestand zu versetzen (§ 26 BeamtStG). Wie bereits dargelegt, dauert das Beamtenverhältnis in diesem Fall fort, wird also nicht beendet. Der Beamte hat (weiterhin) Anspruch auf (Versorgungs-) Bezüge.
Diese beamtenrechtlichen Vorschriften gehen bei struktureller Betrachtung über den von der Richtlinie 2003/88/EG begründeten Mindeststandard hinaus und weichen damit in gemäß Art. 15 der Richtlinie zulässiger Weise zu Gunsten des Beamten von der unionsrechtlichen Vorgabe ab. Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG verfolgt den Zweck, den Arbeitnehmer auch bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses wirtschaftlich in die Lage zu versetzen, seinen Jahresurlaub, d. h. eine Zeit bezahlter Erholung, tatsächlich in Anspruch zu nehmen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 20.01.2009, a.a.O.; Schlussanträge der Generalanwältin Trstenjak vom 24.01.2008 - Rs. C-350/06 - Schultz-Hoff, Rdnr. 71.
Dieser Zweck ist durch die genannten Vorschriften gewährleistet. Im Gegensatz zu einem Arbeitnehmer behält der Beamte auch bei einer länger andauernden Erkrankung seinen Besoldungsanspruch und ist nicht dem Risiko einer krankheitsbedingten Kündigung ausgesetzt. Anders als im Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer entstehen dem Dienstherrn auch bei einer länger andauernden Erkrankung des Beamten keine Vorteile durch Freiwerden von der Vergütungspflicht, noch entstehen dem Beamten Nachteile. Ein allein auf den Abgeltungsanspruch begrenzter punktueller Vergleich zwischen dem deutschen Recht und der Richtlinie lässt die Besserstellung des Beamten gegenüber den unionsrechtlichen Vorgaben und gegenüber Arbeitnehmern unberücksichtigt. Mit der Zuerkennung eines Abgeltungsanspruchs würde diese Lage des Beamten nur zusätzlich verbessert.
Vgl. OVG RP, Urteil vom 30.03.2010, a.a.O.; unter Hinweis auf die strukturellen Unterschiede zwischen Beamten- und Arbeitsverhältnis verneinen einen Abgeltungsanspruch ferner VG Koblenz, Urteile vom 03.11.2009, a.a.O. und vom 21.07.2009 - 6 K 1253/08.KO -, juris; VG Hannover, Urteil vom 15.10.2009 - 13 A 2003/09 -, juris; VG Freiburg, Urteil vom 06.07.2010, a.a.O.; VG München, Urteil vom 17.11.2009, a.a.O.; a.A.: VG Berlin, Urteil vom 10.06.2010, a.a.O.; VG Düsseldorf, Urteile vom 25.06.2010 und 04.08.2010, a.a.O.; VG Frankfurt, Beschluss vom 25.06.2010, a.a.O.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer hat die Berufung zugelassen, weil sie die entscheidungserhebliche Rechtsfrage, ob aus Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ein Anspruch eines Beamten auf Abgeltung nicht in Anspruch genommenen Urlaubs bei Eintritt in den Ruhestand folgt, im Hinblick auf eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle und die divergierende erstinstanzliche Rechtsprechung für grundsätzlich klärungsbedürftig hält (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 BBesG
§ 26 BeamtStG
§ 167 VwGO
§ 87a Abs. 2, 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 4 BUrlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 44 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) sowie § 73 des Beamtengesetzes
§ 7 Abs. 4 des Mindesturlaubsgesetzes
§ 3 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 2004, 3547
NJW 2009, 495
26 K 3499/09
2 A 11321/09
2 B 138/96
5 K 09.13
26 K 2055/09
2 RL 2003/88
13 K 5458/09
13 K 8443/09
1 A 2652/07
2 K 180/09
3 K 1985/09
5 K 175.09
9 K 836/10
7 RL 2003/88
6 K 1253/08
13 A 2003/09