Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-17, Aktenzeichen 3 A 826/20 HGW

Tenor:
1. Der Bescheid des Beklagten vom 27.01.2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.05.2020 wird aufgehoben, soweit darin ein Entnahmeentgelt von mehr als 22.642,60 € festgesetzt ist.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor die Klägerin Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die teilweise Aufhebung eines Bescheides über die Festsetzung eines Wasserentnahmeentgelts.
Die Klägerin nimmt als beauftragtes Unternehmen kommunale Pflichtaufgaben der Daseinsvorsorge, u.a. der Trinkwasserversorgung wahr. Sie betreibt hierzu u.a. das Wasserwerk in N..
Mit Bescheid vom 25.01.2016 erteilte der Beklagte der Gemeinde N. die Erlaubnis zur Entnahme von Grundwasser an der Wasserfassung N. zur öffentlichen Wasserversorgung. Unter Punkt I.3.1. wird eine jährliche Entnahmemenge von 215.350 m³ festgesetzt. Unter Punkt III.1.1.1 (Nebenbestimmungen) heißt es: „Die unter Punkt 3.1 genannten Entnahmemengen sind nicht zu überschreiten.“ Unter Punkt III.5 heißt es: „Beabsichtigte Änderungen der erlaubten Entnahmemenge des zu entnehmenden Grundwassers sind vorab beim Landkreis Vorpommern-Rügen als zuständiger Untere Wasserbehörde zu beantragen.“
Der Beklagte setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 27.01.2020 – Az. 44.11.5 – das Wasserentnahmeentgelte für das Jahr 2019 für die Anlage N. in Höhe von 23.750,20 € für die Entnahme von 226.426 m³ fest. Zur Begründung führt er aus: Die erlaubte Entnahmemenge von 215.350 m³ sei überschritten worden. Für die erlaubte Entnahmemenge von 215.350 m³ ergebe sich bei einem Satz von 0,10 €/m³ ein Betrag von 21.535,00 €. Für die Mehrmenge von 11.076 m³ sei bei 2 * 0,10 €/m³ ein Betrag von 2.215,20 € anzusetzen.
Mit Schreiben vom 09.03.2020 legte die Klägerin Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Ihre Grundwasserentnahme sei eine zugelassene Gewässernutzung. Die genehmigte Menge betrage zwar 215.350 m³, der Bedarf der Bevölkerung habe im Kalenderjahr aber 226.426 m³ betragen. Das Überschreiten der genehmigten Entnahmemenge sei nicht vorhersehbar und damit eine rechtzeitige Beantragung der Genehmigung der Mehrentnahmemenge nicht möglich gewesen. Die Trinkwasserversorgung sei eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Es läge eine erlaubnisfreie Nutzung nach § 8 Abs. 2 und 3 Nr. 1 WHG vor. Die Mehrmenge habe der Sicherstellung der Trinkwasserversorgung gedient, sei von vorübergehender Dauer und zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erforderlich gewesen.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 18.05.2020 zurück. Er führte im Wesentlichen aus: Bei regelmäßiger Überprüfung der Wasserzähler wäre eine drohende Überschreitung erkennbar gewesen und es hätte hierauf reagiert werden können. Auch sei keine Mitteilung nach § 8 Abs. 2 Satz 2 WHG erfolgt. Die genehmigte Entnahmemenge sei auch bei der Wasserversorgung eine strikte Obergrenze, deren Überschreitung eine nicht zugelassene Benutzung darstelle. Hätte der Gesetzgeber solche Überschreitungen privilegieren wollen, hätte er sie ausdrücklich vom Anwendungsbereich des § 16 LWaG ausgenommen. Es habe keine Gefahr i.S.d. § 8 Abs. 2 WHG bestanden. Nähme man dies an, würde die Wasserentnahme zur Trinkwasserversorgung immer der Gefahrenabwehr dienen. § 8 Abs. 2 WHG diene der Erfassung unerwartet eintretender Ereignisse. Auch sei die Gegenwärtigkeit fraglich. Die Versorgung der Einwohner mit Trinkwasser im Falle kurzzeitiger Ausfälle sei durch Supermärkte gewährleistet. Zudem sei eine Versorgung aus dem Netz einer anderen Wasserfassung technisch möglich gewesen. Auch wäre es wertungswidersprüchlich, wenn die Grundwasserentnahme zur Trinkwasserversorgung bezüglich des Entgeltes für die genehmigte Entnahmemenge nicht privilegiert werde, die Mehrmenge aber einem entgeltbefreiten Gefahrentatbestand unterfalle.
Die Klägerin hat am 23.06.2020 Klage erhoben.
Ergänzend zu ihrem Vorbringen im Widerspruchsverfahren trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Sie versorge die Hansestadt Stralsund und weitere 24 Gemeinden mit Trinkwasser. Hierzu betreibe sie zehn Wasserwerke unter anderem das streitgegenständliche Wasserwerk N.. Dieses stehe im Verbund mit den Wasserwerken Eickhof, Franzburg und Hohendorf. Durch das Trinkwasserverbundnetz werde eine hohe Versorgungssicherheit gewährleistet. Teilkapazitäten einzelner Wasserwerke könnten zeitweise durch benachbarte Wasserwerke ausgeglichen werden. Bei zeitlich begrenzten höheren lokalen Entnahmen im Versorgungsgebiet könne es jedoch zu einer Verschiebung der Abgabemengen der einzelnen Wasserwerke kommen. Die Beeinflussung der Abgabemengen der einzelnen Wasserwerke sei hydraulisch bedingt jedoch nur schwer realisierbar. Das Trennen von Verbundnetzen führe grundsätzlich zur Einschränkung der Versorgungssicherheit. Die Erfüllung der Versorgung der Einwohner mit Trinkwasser wäre nicht mehr gewährleistet. Aus technischer Sicht hätte eine Reaktion auf die drohende Überschreitung der erlaubten Jahresmenge zur Folge gehabt, dass die Wasserversorgung Mitte Dezember 2019 einzustellen gewesen wäre. Ein mehrtägiger Ausfall der örtlichen Wasserversorgung und der damit einhergehende Ausfall der ordnungsgemäßen Abwasserentsorgung sei aus hygienischer Sicht und im Hinblick auf die Seuchenabwehr eine sehr große Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.
Bislang habe kein Anlass bestanden, die Entnahmemenge zu erhöhen. 2019 sei ein überdurchschnittlich heißes und niederschlagsarmes Jahr gewesen. Es ginge auch nicht um ein gezieltes Überschreiten, um in den Genuss entgeltfreier Übermengen zu gelangen, da sie das übliche Wasserentnahmeentgelt für die Übermenge mit einem Hebesatz von 0,10 €/m3 akzeptiere. Sie verkenne auch nicht ihre Unterrichtungsobliegenheiten. Aufgrund eines altersbedingten Personalwechsels sei es zu Versäumnissen gekommen. Die Überschreitung hätte jedoch auch bei entsprechender Anzeige nicht abgewendet werden können.
Der Beklagte habe in der Vergangenheit nicht den doppelten Satz bei Überschreitungen angesetzt. Insoweit sei eine Selbstbindung der Verwaltung eingetreten.
Die Klägerin beantragt,
den Festsetzungsbescheid über das Entgelt für Wasserentnahmen (Wasserentnahmeentgelt – WEE) vom 27.01.2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.05.2020 insoweit aufzuheben, als darin für die Wassererfassung N. ein Entnahmeentgelt von mehr als 22.642,60 € festgesetzt wurde.
Der Beklagte hat keinen ausdrücklichen Antrag. Er tritt der Klage entgegen und führt hierzu im Wesentlichen aus:
Es sei nicht seine Intention, die Klägerin mittels Festsetzungsbescheiden an der Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser zu hindern. Die Klägerin könne ihrem Versorgungsauftrag ungehindert nachkommen, müsse aber das insofern gesetzlich vorgesehene Entgelt bezahlen oder eine höhere Entnahmemenge beantragen. Nähme man an, dass eine Unterbrechung der Trinkwasserversorgung zu einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 WHG führe, führte dies zu Anreizen für die Versorger, zu niedrige und somit nicht dem tatsächlichen Bedarf entsprechende Entnahmemengen zu beantragen, da für die überschüssige Menge dann kein Entgelt anfiele. Dies entspreche nicht dem gesetzgeberischen Willen. Aus dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung könne die Klägerin keine Rechte herleiten, da kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht bestehe.
Mit Beschluss vom 03.03.2021 hat die Kammer den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten – die Klägerin mit Schreiben vom 11.01.2021 und der Beklagte mit Schreiben vom 29.07.2020 – hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung ).
II.
Die zulässige Teilanfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist im Umfang der Teilanfechtung aufzuheben, da er in diesem Umfang rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte war hier nicht berechtigt, für die Mehrmenge den erhöhten Abgabensatz nach § 16 Abs. 3 Satz 3 des Wassergesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG) anzusetzen.
1. Rechtsgrundlage für die die Erhebung des Entgelts ist hier § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 LWaG. Danach erhebt das Land für die Benutzung eines Gewässers – durch Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser – ein Entgelt, soweit kein Befreiungstatbestand nach § 16 Abs. 2 LWaG vorliegt.
Für die Übermenge in Höhe von 11.076 m³ war hier nicht der erhöhte Abgabensatz nach § 16 Abs. 3 Satz 3 LWaG anzusetzen, da die Entnahme der Übermenge keine nicht zugelassene Gewässerbenutzung ist. Die Entnahme der Übermenge ist hier eine (erlaubnisfrei) zugelassene Gewässerbenutzung nach § 8 Abs. 2 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz – WHG), da sie zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Trinkwasserversorgung notwendig war (vgl. auch Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/ders., WHG AbwAG; Stand 53. EL August 2019, WHG § 8 Rn. 48; Hasche, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK-UmweltR, 55. Ed. 1.12.2017, WHG § 8 Rn. 7a).
Gemäß § 8 Abs. 2 WHG bedürfen Gewässerbenutzungen keiner Erlaubnis oder Bewilligung, die der Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit dienen, sofern der drohende Schaden schwerer wiegt als die mit der Benutzung verbundenen nachteiligen Veränderungen von Gewässereigenschaften.
§ 8 Abs. 2 WHG ist mit der Neufassung des Wasserhaushaltsgesetzes durch Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585) geschaffen worden. Im Wasserhaushaltsgesetz a.F. hat die Vorschrift keinen unmittelbaren Vorgänger. Nach den Gesetzesmaterialien ist § 8 Abs. 2 WHG „eine Neuregelung, die in Anlehnung an landesrechtliche Vorschriften den auch bislang schon anwendbaren Grundsatz ‚Not kennt kein Gebot‘ nunmehr bundesgesetzlich konkretisiert“ (BR-Drs. 280/09, S. 156).
Eine Gefahr liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für ein Schutzgut führt (vgl. BVerwG, B. v. 14.09.2017 – 3 C 4.16 –, Rn. 19, juris; Urt. v. 26.06.2014 – 4 C 3.13 –, Rn. 13, juris; Urt. v. 26.02.1974 – I C 31.72 –, Rn. 32, juris). Die öffentliche Wasserversorgung als Ganzes gehört zu den von der staatlichen Rechtsordnung besonders geschützten Rechtsgütern und unterfällt den polizeirechtlich beachtlichen Schutzgütern (BVerwG, Urt. v. 16.11.1973 – 4 C 44.69 –, Rn. 25, juris). Die der Allgemeinheit dienende Wasserversorgung (öffentliche Wasserversorgung) ist eine Aufgabe der Daseinsvorsorge (§ 50 Abs. 1 WHG), die zwingend zu erfüllen ist (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 LWaG M-V).
Eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Trinkwasserversorgung liegt vor, wenn die genehmigte Entnahmemenge ausgeschöpft ist und dem Wasserversorger jenseits der Mehrentnahme keine zumutbaren Alternativen zur Verfügungen stehen, um die Trinkwasserversorgung weiterhin zu gewährleisten. Dies war hier der Fall. Nach den plausiblen, unwidersprochenen Ausführungen der Klägerin konnte der Mehrbedarf nach Ausschöpfung der zulässigen Entnahmemenge nicht durch andere Wasserwerke des Verbunds in zumutbarer Weise befriedigt werden, da die Trennung der Entnahmestelle N. vom Verbund mit den Wasserwerken Eickhof, Franzburg und Hohendorf die Versorgungssicherheit gefährdet hätte. Gänzlich unerheblich für das Vorliegen einer Gefahrenlage ist der Verweis des Beklagten auf die Sicherung der Trinkwasserversorgung durch Supermärkte: Diese sind nicht Teil der öffentlichen Wasserversorgung und stellen keine öffentliche Trinkwasserversorgung im Sinne des Schutzgutes sicher.
Der drohende Schaden – Abbruch der öffentlichen Trinkwasserversorgung – wiegt schwerer als die mit der Benutzung verbundenen nachteiligen Veränderungen von Gewässereigenschaften. Es ist hier schon nichts dafür ersichtlich, dass bei der begrenzten Mehrentnahme von 11.076 m³ überhaupt eine relevante nachteilige Veränderung von Gewässereigenschaften vorliegt.
Ob und welche Folge es hat, wenn planmäßig eine zu niedrige Entnahmemenge beantragt wurde, bedarf hier keiner Klärung, da hierfür nichts ersichtlich ist.
2. Zur Klarstellung der entgeltrechtlichen Folgen ist darauf hinzuweisen, dass die gefahrenabwehrrechtliche Benutzung eines Gewässers zur Aufrechterhaltung der Trinkwasserversorgung nach Ausschöpfung der genehmigten Entnahmemenge für dieses Gewässer nicht zur Entgeltfreiheit nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 LWaG i.V.m. § 8 Abs. 2 WHG führt. Für die Übermenge ist der einfache Abgabensatz (§ 16 Abs. 3 Satz 1 LWaG M-V) anzusetzen. Bei unbefangener Lesart unterfällt zwar auch dieser Fall dem Wortlaut des § 16 Abs. 2 Nr. 1 LWaG i.V.m. § 8 Abs. 2 WHG. Dieses Ergebnis führte jedoch, wie der Beklagte im Ansatz zutreffend aufzeigt, zu einem vom Gesetzgeber nicht intendierten Wertungswiderspruch. Die Vorschrift ist daher insoweit teleologisch zu reduzieren.
Die teleologische Reduktion eines zu weit gefassten Wortlautes einer Norm ist dann geboten, wenn eine gesetzliche Regelung nach ihrem Wortsinn Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung auf ihren nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (vgl. BVerwG, B. v. 30.04.2020 – 1 WRB 1/19 –, Rn. 15, juris).
Schon im Ausgangspunkt wäre es sachlich nicht nachvollziehbar, dass die Entnahme der genehmigten Grundmenge zu vergüten ist, die Entnahme der Übermenge durch den Versorgungsträger aber entgeltfrei sein soll, da in beiden Fällen die Wasserentnahme der Aufrechterhaltung der öffentlichen Trinkwasserversorgung dient. Zu berücksichtigen ist dabei, dass § 16 Abs. 2 Nr. 1 LWaG i.V.m. § 8 Abs. 2 WHG ausschließlich gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen privilegieren soll. Die Mehrentnahme durch den Versorger nach Ausschöpfung der genehmigten Entnahmemenge geht aber über den bloßen gefahrenabwehrrechtlichen Aspekt hinaus. Mit einer solchen Maßnahme erfüllt der Versorger zugleich und unmittelbar auch eine Aufgabe der Leistungsverwaltung, seine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge (vgl. § 50 Abs. 1 WHG i.V.m. § 43 Abs. 1 LWaG).
Dass der Wortlaut überschießend ist, zeigt sich auch an der Wertung des § 16 Abs. 4 Satz 2 LWaG, der einen Verzicht auf die Erhebung des Entgeltes nach § 16 Abs. 4 Satz 1 LWaG für die Wasserentnahme zur Trinkwasserversorgung ausschließt. § 16 Abs. 4 LWaG ist durch Art. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 18.12.2009 (GVOBl. S. 760) neu gefasst worden. Die Gesetzesbegründung verhält sich zwar nicht dazu, warum Wasserentnahmen zur Trinkwasserversorgung von der Verzichtsmöglichkeit ausgeschlossen sind (vgl. LT-Drs. 5/2699, S. 16). Es ist jedoch erkennbar, dass der Landesgesetzgeber sicherstellen wollte, dass die Wasserentnahme für die Trinkwasserversorgung in keinem Fall entgeltbezogen privilegiert wird.
Die Entgeltfreiheit für die Entnahme von Mehrmengen würde zudem die kostenrechtlichen Anreize für eine effiziente Nutzung der Ressource Wasser schwächen (vgl. § 6a Abs. 1 Satz 3 WHG; Art. 9 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung(ZPO). Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 LWaG
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 8 Abs. 2 und 3 Nr. 1 WHG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 WHG
§ 8 Abs. 2 WHG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 LWaG
§ 16 Abs. 2 LWaG
§ 16 Abs. 3 Satz 3 LWaG
§ 50 Abs. 1 WHG
§ 43 Abs. 1 Satz 1 LWaG
§ 16 Abs. 2 Nr. 1 LWaG
§ 16 Abs. 3 Satz 1 LWaG
§ 43 Abs. 1 LWaG
§ 16 Abs. 4 Satz 2 LWaG
§ 16 Abs. 4 Satz 1 LWaG
§ 16 Abs. 4 LWaG
§ 6a Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 3 des Wassergesetzes

Zitierte Entscheidungen: 3 C 4.16
4 C 3.13
I C 31.72
4 C 44.69
1 WRB 1/19