Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-03-12, Aktenzeichen 5 LC 68/17

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 13. Kammer - vom 28. Februar 2017 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung seiner Versorgungsbezüge um einen Versorgungsabschlag.
Der am … 1950 geborene Kläger leistete nach der Erlangung der allgemeinen Hochschulreife zunächst seinen Wehrdienst ab. Er studierte sodann von Oktober 1970 bis Februar 1971an der Universität …. Anschließend arbeitete er bis Juni 1971 beim Postamt A-Stadt. Am … 1971 trat er als Beamter der Steuerverwaltung in den Dienst des Landes Niedersachsen ein. Er hatte seit dem … 2003 das Statusamt eines Steueroberamtsrates (Besoldungsgruppe A 13) inne.
Auf Antrag des Klägers versetzte die Oberfinanzdirektion Niedersachsen ihn mit Bescheid vom 12. Februar 2015 gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 NBG i. V. m. § 38 Abs. 3 NBG mit Ablauf des 31. März 2015 vorzeitig in den Ruhestand.
Mit Bescheid vom 16. Februar 2015 setzte die Oberfinanzdirektion Niedersachsen das Ruhegehalt des Klägers aus der Besoldungsgruppe A 13 unter Berücksichtigung der „Tarifzulage“ und des Familienzuschlags fest. Sie nahm für ihn ruhegehaltfähige Dienstzeiten von 45,03 Jahren an und errechnete gemäß § 16 Abs. 1 NBeamtVG einen erdienten Ruhegehaltssatz von 80,77 Prozent. Sie setzte den höchstmöglichen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent fest. Sodann kürzte sie das Ruhegehalt des Klägers um einen Versorgungsabschlag in Höhe von 3,31 Prozent (115,15 EUR) mit der Begründung, bei der Versetzung in den Ruhestand vor Erreichen der maßgeblichen gesetzlichen Altersgrenze sei das Ruhegehalt gemäß §§ 16 Abs. 2, 90 Abs. 2 bis 4 NBeamtVG zu vermindern. Bei einem dem Versorgungsabschlag zugrunde zu legenden Zeitraum vom 1. April 2015 bis zum 29. Februar 2016 (335,00 Tagen bzw. 0,92 Jahren) sowie einem maßgeblichen Abschlagsfaktor von 3,6 Prozent pro Jahr ergebe sich im Falle des Klägers ein Versorgungsabschlag von 3,31 Prozent (0,92 Jahre x 3,6 Prozent = 3,31 Prozent).
Dagegen legte der Kläger mit Schreiben vom 16. März 2015 Widerspruch ein und bat um die Rücknahme des Versorgungsabschlags und die ungekürzte Auszahlung seines Ruhegehalts, weil er eine Dienstzeit von 45 Jahren erreicht habe. Es sei eine Diskriminierung, die Kürzung seiner Versorgungsbezüge nur mit seinem Lebensalter bei Eintritt in den Ruhestand zu begründen. Bei gleicher ruhegehaltfähiger Dienstzeit erfolge bei Eintritt in den Ruhestand mit einem vollendeten Lebensalter von 65 Jahren kein Abzug, obwohl derjenige Beamte nicht einen Tag länger gearbeitet habe, weil er später in den Dienst eingetreten sei. Nach dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz sei eine Benachteiligung wegen des Alters nicht zulässig.
Die Oberfinanzdirektion Niedersachsen wies mit Bescheid vom 26. März 2015 den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Das Ruhegehalt vermindere sich gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 2 NBeamtVG um 3,6 Prozent für jedes Jahr, um das ein Beamter ohne Schwerbehinderung vor Ablauf des Monats, in dem er die jeweils geltende gesetzliche Altersgrenze erreicht habe, nach § 37 Abs. 1 NBG in den Ruhestand versetzt werde. Da der Kläger am … 1950 geboren worden sei, hätte er die in § 35 NBG bezeichnete gesetzliche Altersgrenze mit Ablauf des Monats der Vollendung des 65. Lebensjahres und vier Monaten erreicht. Er sei jedoch vorzeitig mit Ablauf des 31. März 2015 auf seinen Antrag in den Ruhestand versetzt worden, so dass der Zeitraum vom 1. April 2015 bis zum 29. Februar 2015 (gemeint wohl 2016) bei der Ermittlung des Versorgungsabschlags zugrunde zu legen sei mit der Folge, dass der Versorgungsabschlag 3,31 Prozent betrage. Die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG seien im Falle des Klägers nicht erfüllt. Danach sei das Ruhegehalt nur nicht zu vermindern, wenn der Beamte zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand das 65. Lebensjahr vollendet und mindestens 45 Jahre ruhegehaltfähige Dienstzeiten aufweise. Der Kläger sei zum maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht 65 Jahre alt gewesen. § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.
Der Kläger hat am 24. April 2015 Klage erhoben.
Er hat weiterhin die Ansicht vertreten, ihm stehe eine abschlagsfreie Versorgung zu. Die Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG sei aufgrund der darin enthaltenen Altersdiskriminierung europarechtskonform dahingehend auszulegen, dass es auf die Vollendung des dort genannten Lebensalters nicht ankomme. Art. 1, 4. Variante i. V. m. Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (nachfolgend: Richtlinie 2000/78/EG) gewährleiste, dass jeder in Beschäftigung und Beruf gleichbehandelt werde, indem sie den Betroffenen einen wirksamen Schutz vor Diskriminierungen u. a. aus Gründen des Alters biete. Der Geltungsbereich der Richtlinie sei eröffnet, weil der streitgegenständliche beamtenrechtliche Versorgungsanspruch einen Bestandteil des Arbeitsentgelts nach Art. 3 Abs. 1 lit. c) der Richtlinie 2000/78/EG darstelle. Die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG diskriminiere ihn unmittelbar wegen seines Alters. Sie mache das Entfallen eines Versorgungsabschlags beim Eintritt in den Ruhestand vor dem Erreichen der jeweiligen gesetzlichen Altersgrenze nicht nur von einer Mindestzahl an vorzuweisenden Dienstjahren abhängig, sondern darüber hinaus vom zusätzlichen Erreichen eines Mindestlebensalters. Eine Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung sei nicht nach Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2000/78/EG ersichtlich. Zudem stehe ihm ein Entschädigungsanspruch aus § 15 Abs. 1 AGG zu, wobei die angemessene Entschädigung jeweils der Höhe des aufzuhebenden monatlichen Versorgungsabschlags entsprechen dürfte, d. h. 115,15 EUR pro Monat. Er habe den Entschädigungsanspruch in seinem Widerspruchsschreiben vom 16. März 2015 rechtzeitig geltend gemacht.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Niedersachsen vom 16. Februar 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2015 zu verpflichten, ihm Versorgungsbezüge ohne den Versorgungsabschlag zu gewähren, zuzüglich Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 24. April 2015.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Auffassung vertreten, die Klage sei hinsichtlich des geltend gemachten Schadensersatzanspruchs nach dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz bereits unzulässig. Sie müsste sich gegen das Land Niedersachsen richten. Der Kläger habe nicht rechtzeitig einen Schadensersatzanspruch geltend gemacht. Auch hinsichtlich der vom Kläger erstrebten Verpflichtung zur Änderung des Versorgungsfestsetzungsbescheides zwecks Zahlung einer abschlagsfreien Versorgung sei die Klage unzulässig, denn selbst im Falle der Unvereinbarkeit des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG mit höherrangigem Recht müsste der Gesetzgeber zunächst eine Neuregelung treffen. Vor einer Neuregelung könne der Kläger nur auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit seiner Versorgung klagen. Der Versorgungsabschlag bei vorzeitiger Versetzung in den Ruhestand sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die gesetzliche Bestimmung in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG werde nicht dadurch europarechtswidrig, dass der Gesetzgeber hierzu mit § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG eine begünstigende Ausnahmebestimmung geschaffen habe, deren Voraussetzungen der Kläger nicht erfülle. Die Altersgrenze in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG (Vollendung des 65. Lebensjahres) stelle zwar eine unmittelbare Diskriminierung wegen des Alters im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a) der Richtlinie 2000/78/EG dar. Diese Ungleichbehandlung sei indessen nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie gerechtfertigt, weil sie objektiv und angemessen sowie im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt sei. Es stehe in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, nicht nur den Versorgungsabschlag selbst, sondern auch den ausnahmsweisen Verzicht darauf davon abhängig zu machen, in welchem Abstand zur gesetzlichen Altersgrenze der Beamte die Dienstlaufbahn vorzeitig beende.
Mit Urteil vom 28. Februar 2017, den Prozessbevollmächtigten des Klägers zugestellt am 10. März 2017, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung Folgendes ausgeführt: Die zulässige Verpflichtungsklage sei unbegründet. Die Festsetzung des Versorgungsabschlags gegenüber dem Kläger finde ihre Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG i. V. m. §§ 35 Abs. 2 Satz 3, 4. Variante, 37 Abs. 1 Satz 1 NBG. In der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG habe der Gesetzgeber in typisierter bzw. generalisierter Form dem Umstand Rechnung getragen, dass Beamte im Falle von Frühpensionierungen aufgrund der hiermit statistisch einhergehenden steigenden Lebenserwartung Versorgungsbezüge über einen längeren Zeitraum bezögen als diejenigen, welche erst nach Erreichen der Regelaltersgrenze in den Ruhestand träten. Die Entscheidung des Gesetzgebers, diese Mehrausgaben für den öffentlichen Haushalt mit einem anteiligen Versorgungsabschlag zu kompensieren, erweise sich vor seinem weiten politischen Gestaltungsspielraum beim Erlass von Besoldungs- und Versorgungsregelungen nach Art. 33 Abs. 5 GG als verfassungsrechtlich zulässig.
Der Kläger könne sich nicht auf die Ausnahmebestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG berufen, da er zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand das 65. Lebensjahr nicht vollendet gehabt habe. Diese Regelung sei auch nicht aufgrund des Verbots der Diskriminierung wegen des Alters dahingehend in ihrer Anwendung zu modifizieren, dass die Altersgrenze nicht anzuwenden sei und ein Beamter lediglich das Tatbestandsmerkmal der 45-jährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit erfüllen müsse, um sich auf die Ausnahmebestimmung zum Versorgungsabschlag berufen zu können. Zunächst könne der Kläger das in Art. 21 Abs. 1, 16. Variante der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) niedergelegte Verbot der Diskriminierung wegen des Alters gegenüber dem Beklagten geltend machen, da dieses Prinzip dem Einzelnen ein subjektives Recht verleihe. Ebenso könne er sich auf die Anwendbarkeit der Regelungen des Art. 2 Abs. 1 und 2 lit. a), Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2000/78/EG berufen, welche dieses Verbot im Bereich von Beschäftigung und Beruf konkretisierten. Des Weiteren komme die vom Kläger begehrte unionsrechtskonforme Anwendung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG dem Grunde nach in Betracht. Indessen scheide die vom Kläger begehrte Anwendung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG deshalb aus, weil die Norm nicht gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 21 GRCh, Art. 2 Abs. 1 und 2 lit. a) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2000/78/EG verstoße.
Die Richtlinie 2000/78/EG finde Anwendung, weil die im streitgegenständlichen Bescheid geregelten Versorgungsbezüge Arbeitsentgelte einer im öffentlichen Bereich tätigen Person im Sinne des Art. 3 Abs. 1 lit. c) der Richtlinie 2000/78/EG darstellten. Der auf § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG gestützte Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 16. Februar 2015 führe zwar zu einer unmittelbaren Ungleichbehandlung des Klägers wegen seines Alters, die Ungleichbehandlung sei jedoch nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG gerechtfertigt. Die Vorgabe des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG stelle eine Festsetzung einer Altersgrenze als Voraussetzung für den Bezug von Altersrente im Rahmen eines betrieblichen Systems der sozialen Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG dar. Das werde bestätigt in Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2006/54/EG, wonach Rentensysteme für eine besondere Gruppe von Arbeitnehmern (wie beispielsweise Beamte) den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit gleichzustellen seien, wenn die aus dem System zu zahlenden Leistungen aufgrund des Beschäftigungsverhältnisses mit dem öffentlichen Arbeitgeber gezahlt würden.
Die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG orientiere sich ausweislich der Gesetzesbegründung zur inhaltsgleichen Norm des § 14 Abs. 3 Satz 7 Nr. 1 NBeamtVG-E an der Bestimmung des § 38 des Sozialgesetzbuchs (SGB) Sechstes Buch (VI) - Gesetzliche Rentenversicherung -. Hiernach hätten Versicherte Anspruch auf Altersrente für besonders langjährig Versicherte, wenn sie das 65. Lebensjahr vollendet (Nr. 1) und die Wartezeit von 45 Jahren erfüllt (Nr. 2) hätten. Bei einer allgemeinen Regelaltersgrenze, die wegen des demografischen Wandels von ursprünglich 65 Jahren auf nunmehr 67 Jahre heraufgesetzt worden sei (§ 35 SGB VI; vgl. hierzu das Gesetz zur Anpassung der Regelaltersgrenze an die demografische Entwicklung und zur Stärkung der Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Rentenversicherung vom 20.4.2007, nachfolgend: RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz, BGBl. I S. 554), privilegiere § 38 SGB VI diejenigen Rentenversicherten, welche 45 Jahre in die Rentenversicherung eingezahlt und damit im besonderen Maße zur Stabilität dieses sozialen Sicherungssystems beigetragen hätten (vgl. LT-Drs. 16/3207 S. 95 f.). Im Interesse eines insgesamt höheren tatsächlichen Renteneintrittsalters habe der Bundesgesetzgeber dabei auch im Falle des § 38 SGB VI die Mindestaltersgrenze für die Inanspruchnahme der abschlagsfreien Rente grundsätzlich auf die Vollendung des 65. Lebensjahres festgelegt. Letzteres gelte vorbehaltlich der Sonderregelung des § 236 b Abs. 1 und 2 Satz 1 SGB VI für besonders langjährig Versicherte, die - wie der Kläger - vor dem 1. Januar 1953 geboren seien und bereits mit Vollendung des 63. Lebensjahres abschlagsfrei in den Ruhestand versetzt werden könnten. Der niedersächsische Gesetzgeber habe sich in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG das Ziel der Grundregel des § 38 SGB VI zu Eigen gemacht, nicht hingegen dasjenige der Sonderbestimmung des § 236 b Abs. 1 und 2 Satz 1 SGB VI.
Diejenigen Beamten, welche bereits 45 Jahre ruhegehaltfähiger Dienstzeiten erdient hätten, weil sie in Ermangelung eines Fachhochschul- oder Universitätsabschlusses schon früh ins Erwerbsleben hätten einsteigen können (vgl. LT-Drs. 16/3207 S. 96), hätten die Möglichkeit, zwar nicht mit Vollendung des 63., aber mit Vollendung des 65. Lebensjahres ohne Versorgungsabschlag in den Ruhestand versetzt zu werden. Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG getroffene Entscheidung des Gesetzgebers beinhalte die innerhalb eines betrieblichen Systems der sozialen Sicherheit erfolgende Festsetzung einer spezifischen Altersgrenze für eine bestimmte Gruppe von Beschäftigen als Voraussetzung für den (ungekürzten) Bezug von Altersrente (Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG), weil sie bei diesem abgegrenzten Personenkreis den Bezug von (abschlagsfreien) Versorgungsbezügen von der Vollendung des 65. Lebensjahres zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand abhängig mache. Sie sei ebenso Ausdruck der durch Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG normierten Freiheit der Mitgliedstaaten, Altersgrenzen im Rahmen eines Beamtenpensionssystems festzusetzen, wie eine Regelung, welche im Rahmen eines Pensionssystems für Beamte bei der Gewährung eines Ruhegehaltsanspruchs und der Berechnung dessen Höhe die Anrechnung von Lehr- und Beschäftigungszeiten ausschließe, die ein Beamter vor Vollendung des 18. Lebensjahres zurückgelegt habe.
Im Übrigen müsse die Anwendung des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG im vorliegenden Fall nicht aufgrund der Vorgaben der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache HK Danmark (EuGH, Urteil vom 26.9.2013 - C-476/11 -, juris) ausscheiden. Eine unzulässige erweiternde Auslegung des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG liege auch deshalb nicht vor, weil die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG enthaltene Mindestaltersgrenze keine Wirkungen entfalte, welche geeignet seien, über die Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für den (ungekürzten) Bezug des Ruhegehalts hinauszugehen. Sie führe insbesondere nicht zu einer unterschiedlichen Entlohnung der Beamten während ihrer aktiven Beschäftigungszeit.
Das vorstehende Auslegungsergebnis zu Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG finde eine zusätzliche Bestätigung in der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Lesar (EuGH, Urteil vom 16.6.2016 - C-159/15 -, juris). Obgleich das vorlegende Gericht seine Frage auf die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG beschränkt gehabt habe, habe der Europäische Gerichtshof die Ungleichbehandlung - ebenso wie der Generalanwalt - bereits nach der spezielleren Norm des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie als gerechtfertigt angesehen.
Es liege auch kein Verstoß gegen § 7 Abs. 1 AGG i. V. m. § 1, 7. Variante AGG vor. Die Ungleichbehandlung des Klägers erweise sich nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AGG als zulässig, da sie aus einer Festsetzung einer Altersgrenze bei einem betrieblichen System der sozialen Sicherheit als Voraussetzung für den Bezug von Altersrente resultiere. Die vorstehenden Ausführungen gälten insoweit entsprechend, weil die in § 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AGG niedergelegten Kriterien mit denjenigen des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG identisch seien.
Selbst bei unterstellter Unanwendbarkeit einzelner Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG spreche im Übrigen vieles dafür, dass die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG auch durch Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG gerechtfertigt sei. Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG verfolge ein legitimes Ziel, denn sie stelle eine begünstigende Bestimmung dar, welche zugunsten der Beamten des früheren einfachen und mittleren Dienstes eine Ausnahmeregelung zu den Versorgungsabschlägen schaffe (LT-Drs. 16/3207 S. 96). Beamte des früheren gehobenen bzw. höheren Dienstes hätten demgegenüber in aller Regel nicht die Möglichkeit, bei Vollendung des 65. Lebensjahres bereits 45 Jahre ruhegehaltfähige Dienstzeiten geleistet zu haben, weil ihre Ausbildungszeiten nicht berücksichtigt würden. Dem stehe die vom Kläger zitierte Antwort des Niedersächsischen Finanzministeriums auf eine mündliche Anfrage im Landtag zu den mutmaßlichen Auswirkungen der Übertragung der „abschlagsfreien Rente mit 63“ auf das Beamtenversorgungsrecht (LT-Drs. 17/1825 S. 77 f.) nicht entgegen. Im Übrigen sei im Rahmen der Überprüfung der streitgegenständlichen Norm am Maßstab des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG nicht entscheidend, aus welchen Gründen der Gesetzgeber eine weitere Absenkung der Altersgrenze des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG abgelehnt, sondern mit welcher Zielsetzung er die Norm überhaupt eingeführt habe. Diesbezüglich verdeutlichten die Gesetzgebungsmaterialien zu § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG, dass der niedersächsische Gesetzgeber das Ziel des § 38 SGB VI umgesetzt habe, auch im Rahmen der Privilegierung besonders langjährig Beschäftigter auf die Verwirklichung des Ziels einer Anhebung des Renteneintrittsalters zu drängen (LT-Drs. 16/3207 S. 95 f.). Gerade die Festsetzung einer Altersgrenze mit dem Zweck, eine Voraussetzung für den Bezug von Altersrente zu schaffen, stelle jedoch im systematischen Rückschluss aus Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG ein legitimes Ziel im Sinne des Absatzes 1 der Norm dar. In Anbetracht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, der zufolge die Mitgliedstaaten im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik bei der Festlegung der zur Erreichung des konkreten Ziels geeigneten Maßnahmen über ein weites Ermessen verfügten, liege es nahe, dass sich die Altersgrenze des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG auch nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG als zur Erreichung eines höheren Pensionsalters von Beamten erforderlich und angemessen erweise. Das gelte vor allem deshalb, weil die hierin statuierte Altersgrenze bereits zwei Jahre unter der nunmehr grundsätzlich für alle übrigen Beamten geltenden Regelaltersgrenze des § 35 Abs. 2 Satz 1 NBG liege und die betroffenen Beamten auch nach der bis zum 30. November 2011 geltenden Rechtslage nicht darauf hätten vertrauen dürften, bereits vor Vollendung des 65. Lebensjahres abschlagsfrei in den Ruhestand versetzt werden zu können.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen, weil es der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung beigemessen hat.
Der Kläger hat am 3. April 2017 Berufung eingelegt.
Zur Begründung seiner Berufung führt er aus, die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG stelle eine unmittelbare Altersdiskriminierung dar, die nicht nach Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2000/78/EG gerechtfertigt sei. § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG sei deshalb europarechtskonform dahingehend auszulegen, dass die in dieser Vorschrift normierte Altersgrenze nicht zur Anwendung komme mit der Folge, dass er Anspruch auf eine abschlagsfreie Auszahlung seiner Versorgungsbezüge habe.
Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG sei auf die streitige Altersgrenze des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG nicht anwendbar. Die Ausnahmevorschrift sei eng auszulegen und einer entsprechenden Anwendung nicht zugänglich. Die Vorschrift sei daher lediglich und ausschließlich auf Altersgrenzen anwendbar, die eine Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersgrenzen darstellten. Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG festgesetzte Altersgrenze normiere im Gegensatz zu § 37 NBG keine Voraussetzung für den Bezug von Versorgungsbezügen. Sie stelle auch kein Alterskriterium für versicherungsmathematische Berechnungen des Ruhegehalts dar, denn durch die Festsetzungen des Versorgungsabschlags werde der dem Kläger gemäß § 16 Abs. 1 NBeamtVG zustehende Ruhegehaltssatz nicht abgeändert. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. Dezember 2015 (- 4 S 1211/14 -, juris), die sich auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 26. September 2013 (- C-476/11 - HK Danmark, juris) beziehe, sei auf den vorliegenden Fall übertragbar. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe entschieden, dass die Nichtberücksichtigung von Dienstzeiten vor dem 17. Lebensjahr nicht nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG gerechtfertigt sei. Eine in einem System der betrieblichen Altersvorsorge vorgesehene Altersgrenze stelle jedenfalls dann keine solche „Voraussetzung“ dar, wenn ein Beschäftigter - unabhängig von dieser Grenze - Mitglied des Systems werden könne und - altersunabhängig - nach einer gewissen Dauer der Betriebszugehörigkeit einen Rentenanspruch erwerbe. In § 16 NBeamtVG werde keine Höchstaltersgrenze normiert, die verhindere, dass der Kläger ab einem bestimmten Alter keinen Zugang mehr zu dem System der Beamtenversorgung erhalten könne. In der Norm werde auch nicht eine Voraussetzung für den Bezug von Versorgungsbezügen geregelt, denn ein Beamter könne auch im Anwendungsbereich dieser Vorschrift einen Anspruch auf Versorgungsleistungen gegen seinen Dienstherrn erwerben. Das Verwaltungsgericht sei unzulässig über den Wortlaut des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG hinausgegangen, weil es ausgeführt habe, dass nach dieser Regelung auch Altersgrenzen aufgestellt werden dürften, um eine Voraussetzung gerade für den Bezug des höchstmöglichen Ruhegehaltes bzw. der Höchstaltersrente zu schaffen.
Auch eine Rechtfertigung seiner Altersdiskriminierung nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG sei nicht gegeben, weil seine Diskriminierung nicht im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt sei. Wenn mit der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG langgedienten Beamten eine „Vergünstigung“ hätte gewährt werden sollen, so liege kein legitimer Grund dafür vor, der eine Unterscheidung bei Beamten, die mindestens 45 Dienstjahre erreicht hätten, allein hinsichtlich des Lebensalters rechtfertige. Die Regelung sei auch nicht geeignet, das von dem Beklagten formulierte Ziel der Abmilderung der Gesetzesverschärfung zu bewirken. Der Versorgungsabschlag werde nicht nur bis zur Vollendung seines 65. Lebensjahres, sondern bis zum Erreichen der angehobenen Altersgrenze berechnet, obwohl er eine überlange Dienstzeit erbracht habe.
Auch soweit der Beklagte als legitime Ziele die Verfolgung eines höheren tatsächlichen Versorgungseintrittsalters und die Minderung künftiger Versorgungsausgaben benannt habe, sei ihm nicht zu folgen. Durch § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG werde erst die Möglichkeit einer abschlagsfreien Versorgung vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze, d. h. bei Vollendung des 65. Lebensjahres, für langgediente Beamte geschaffen, so dass durch diese Regelung eine höhere finanzielle Belastung des Dienstherrn infolge längerer Versorgungslaufzeiten begründet werde. Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG stelle kein angemessenes und erforderliches Mittel für das Ziel eines höheren Versorgungseintrittsalters dar, weil diese Regelung keine Mindestaltersgrenze zur Erlangung der Versorgung regele. Die Begrenzung der öffentlichen Ausgaben (Versorgungslasten) allein stelle nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kein legitimes Ziel zur Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung aufgrund des Alters dar.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. Februar 2017 zu ändern und den Beklagten unter Änderung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Niedersachsen vom 16. Februar 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2015 zu verpflichten, dem Kläger Versorgungsbezüge ohne den Versorgungsabschlag zu gewähren, zuzüglich Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 24. April 2015.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verweist zur Begründung auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils und die Begründung der angefochtenen Bescheide.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.
Sie ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig, aber unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Festsetzung seiner Versorgungsbezüge ohne einen Versorgungsabschlag von 3,31 Prozent. Der angefochtene Bescheid der Oberfinanzdirektion Niedersachsen, der Funktionsvorgängerin des Beklagten, vom 16. Februar 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Der am … 1950 geborene Kläger ist auf seinen Antrag gemäß § 37 Abs. 1 NBG vorzeitig mit Ablauf des 31. März 2015 in den Ruhestand versetzt worden und hat seitdem einen Anspruch auf Gewährung von Ruhegehalt.
Die Höhe des Ruhegehalts hat die Funktionsvorgängerin des Beklagten rechnerisch korrekt ermittelt. Sie hat den höchstmöglichen Ruhegehaltssatz von 71,75 und einen Versorgungsabschlag von 3,31 Prozent festgesetzt. Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG vermindert sich das Ruhegehalt um 3,6 Prozent für jedes Jahr, um das ein Beamter ohne Schwerbehinderung im Sinne des § 2 Abs. 2 Sozialgesetzbuch (SGB) Neuntes Buch (IX) - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen - vor Ablauf des Monats, in dem er die jeweils geltende gesetzliche Altersgrenze erreicht, nach § 37 Abs. 1 NBG in den Ruhestand versetzt wird. Der Kläger ist nicht schwerbehindert. Für Beamte, die wie der Kläger im Jahr 1950 geboren wurden, beträgt gemäß § 35 Abs. 2 Satz 3 NBG die gesetzliche Altersgrenze 65 Lebensjahre und vier Monate. Der Kläger ist bereits mit dem Ablauf des 31. März 2015 und damit vor dem Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze mit dem Ablauf des 29. Februar 2016, d. h. 335 Tage bzw. 0,92 Jahre vorzeitig, auf Antrag in den Ruhestand versetzt worden. Es ergibt sich rechnerisch ein Versorgungsabschlag von 3,31 Prozent (0,92 Jahre x 3,6 Prozent = 3,31 Prozent).
Der Versorgungsabschlag von 3,31 Prozent entfällt im Falle des Klägers auch nicht nach § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG. Nach dieser Ausnahmeregelung ist das Ruhegehalt nicht zu vermindern, wenn der Beamte im Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand in den Fällen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG das 65. Lebensjahr vollendet und mindestens 45 Jahre mit ruhegehaltfähigen Dienstzeiten nach den §§ 6 und 8 bis 10 NBeamtVG, berücksichtigungsfähigen Pflichtbeitragszeiten nach § 17 Abs. 2 Satz 1 NBeamtVG, soweit sie nicht im Zusammenhang mit Arbeitslosigkeit stehen, Zeiten nach § 60 NBeamtVG sowie Zeiten einer dem Beamten zuzuordnenden Erziehung eines Kindes bis zu dessen vollendetem 10. Lebensjahr zurückgelegt hat. Der am … 1950 geborene Kläger hatte zwar nach der Berechnung der Funktionsvorgängerin des Beklagten 45,03 ruhegehaltfähige Dienstjahre zurückgelegt, er hatte jedoch im Zeitpunkt seiner Versetzung in den Ruhestand, d. h. mit dem Ablauf des 31. März 2015, das 65. Lebensjahr noch nicht vollendet.
Die Ausnahmeregelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG verstößt nicht gegen das Verbot der Diskriminierung wegen des Alters. Es kann deshalb dahinstehen, ob § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG im Falle eines solchen Verstoßes unionsrechtskonform dahingehend auszulegen wäre, dass die Altersgrenze (Vollendung des 65. Lebensjahres bei Versetzung in den Ruhestand) keine Anwendung fände und ein Beamter, der wie der Kläger das Tatbestandsmerkmal der 45-jährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit erfüllte, Anspruch auf abschlagsfreie Versorgungsbezüge hätte.
Das allgemeine Verbot der Diskriminierung wegen des Alters ist in Art. 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert und als ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts anzusehen (vgl. EuGH, Große Kammer, Urteil vom 19.4.2016 - C-441/14, Dansk Industri -, juris Rn. 22). Die Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. L 303 S. 16; nachfolgend: Richtlinie 2000/78/EG) konkretisiert das allgemeine Verbot der Diskriminierung wegen des Alters im Bereich von Beschäftigung und Beruf (vgl. Art. 1 der Richtlinie 2000/78/EG). Durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz vom 14. August 2006 (AGG; BGBl. I S. 1897) hat der deutsche Gesetzgeber die Richtlinie 2000/78/EG umgesetzt.
Gemäß § 1 AGG ist Ziel des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes, Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Identität zu verhindern oder zu beseitigen. Die Vorschriften des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes gelten für „Beschäftigte“, wobei gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AGG Beschäftigte im Sinne des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes nur Arbeitnehmer, die zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten und arbeitnehmerähnliche Personen sind. Allerdings gelten die Regelungen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes gemäß § 24 Nr. 1 AGG unter Berücksichtigung ihrer besonderen Rechtsstellung entsprechend für Beamte des Bundes, der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Bundes oder eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Der persönliche Anwendungsbereich des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes ist folglich für den Kläger als ehemaligen Beamten des Landes Niedersachsen eröffnet. Auch der sachliche Anwendungsbereich des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes ist entsprechend § 2 Abs. 1 Nr. 2 AGG eröffnet, denn bei den im streitgegenständlichen Bescheid vom 16. Februar 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2015 festgesetzten Versorgungsbezügen handelt es sich um „Arbeitsentgelte“ einer zuvor in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis beschäftigten Person (vgl. zu dem identischen Begriff des „Arbeitsentgelts“ in Art. 3 Abs. 1 c) der Richtlinie 2000/78/EG: VGH Ba.-Wü., Urteil vom 17.12.2015 - 4 S 1211/14 -, juris Rn. 30 ff. m. w. N.).
Der Kläger hat zwar zutreffend gerügt, er werde durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 16. Februar 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2015 aufgrund seines Lebensalters ungleich behandelt; diese Ungleichbehandlung stellt jedoch entgegen seiner Ansicht keine unzulässige Diskriminierung dar, sondern ist nach § 10 AGG sachlich gerechtfertigt.
Eine unmittelbare Benachteiligung liegt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 AGG vor, wenn eine Person wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes eine weniger günstige Behandlung erfährt, als eine andere Person in einer vergleichbaren Situation erfährt, erfahren hat oder erfahren würde. Grundsätzlich vermindert sich das Ruhegehalt jedes Beamten gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG um 3,6 Prozent für jedes Jahr, um das dieser Beamte ohne Schwerbehinderung im Sinne des § 2 Abs. 2 SGB IX vor Ablauf des Monats, in dem er die jeweils geltende gesetzliche Altersgrenze erreicht, nach § 37 Abs. 1 NBG in den Ruhestand versetzt wird. Die Ausnahmeregelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG führt jedoch dazu, dass Beamte, die zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand das 65. Lebensjahr vollendet und mindestens 45 ruhegehaltfähige Dienstjahre zurückgelegt hatten, abschlagsfreie Versorgungsbezüge beziehen, während Beamte wie der Kläger, die ebenfalls 45 ruhegehaltfähige Dienstjahre zurückgelegt haben, aber zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand das 65. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, einen Versorgungsabschlag hinnehmen müssen. Die Tatbestandsvoraussetzung „zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand das 65. Lebensjahr vollendet“ knüpft an das Lebensalter an und führt zu einer unmittelbaren Benachteiligung im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 AGG von Beamten, die jeweils 45 ruhegehaltfähige Dienstjahre zurückgelegt haben.
Eine solche unterschiedliche Behandlung wegen des Alters ist gemäß § 10 Satz 1 AGG jedoch zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist. Die Mittel zur Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein (§ 10 Satz 2 AGG). § 10 Satz 3 AGG enthält eine Aufzählung von Tatbeständen, wonach derartige unterschiedliche Behandlungen insbesondere gerechtfertigt sein können. Nach § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG ist dies der Fall bei der Festsetzung von Altersgrenzen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit als Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersrente oder von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen von Beschäftigten und die Verwendung von Alterskriterien im Rahmen dieser Systeme für versicherungsmathematische Berechnungen. Indem der Gesetzgeber den in § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG geregelten Tatbestand in die Rechtfertigungsgründe des § 10 Satz 3 AGG eingeordnet hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass die Festsetzung von Altersgrenzen für den Anspruch auf Leistungen aus den dort aufgeführten betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit grundsätzlich objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel im Sinne von § 10 Satz 1 AGG gerechtfertigt ist.
§ 10 AGG dient der Umsetzung von Art. 6 der Richtlinie 2000/78/EG in das nationale Recht. Das Verwaltungsgericht hat eine Rechtfertigung bereits nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG angenommen. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG lautet:
„Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit die Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersrente oder von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen bzw. Kategorien von Beschäftigten und die Verwendung im Rahmen dieser Systeme von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen keine Diskriminierung wegen des Alters darstellt, solange dies nicht zu Diskriminierungen wegen des Geschlechts führt.“
Der deutsche Gesetzgeber hat den Wortlaut des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG fast vollständig (es fehlen die Worte „solange dies nicht zu Diskriminierungen wegen des Geschlechts führt“) in § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG übernommen. Sowohl nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG als auch nach § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG ist zuerst zu prüfen, ob die streitgegenständliche Regelung Teil eines betrieblichen Systems der Sicherheit ist. Sollte das zu bejahen sein, ist weiter zu prüfen, ob die streitgegenständliche Regelung von den genannten Fällen - „Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersrente oder von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen bzw. Kategorien von Beschäftigten und die Verwendung im Rahmen dieser Systeme von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen“ - erfasst wird.
Eine Definition, was unter „betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit“ zu verstehen ist, findet sich weder im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz noch in der Richtlinie 2000/78/EG. Dagegen enthält Art. 2 Abs. 1 lit. f) der Richtlinie 2006/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen (ABl. 2006, L 204, S. 23) eine Definition dieses Begriffs. Danach sind betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit „Systeme, die nicht durch die Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit [(ABl. 1979, L 6, S. 24)] geregelt werden und deren Zweck darin besteht, den abhängig Beschäftigten und den Selbstständigen in einem Unternehmen oder einer Unternehmensgruppe, in einem Wirtschaftszweig oder den Angehörigen eines Berufes oder einer Berufsgruppe Leistungen zu gewähren, die als Zusatzleistungen oder Ersatzleistungen die gesetzlichen Systeme der sozialen Sicherheit ergänzen oder an ihre Stelle treten, unabhängig davon, ob der Beitritt zu diesen Systemen Pflicht ist oder nicht“. Auf diese Definition hat der Europäische Gerichtshof zurückgegriffen (vgl. EuGH, Urteil vom 16.6.2016 - C-159/15, Lesar -, juris Rn. 27). Der Europäische Gerichtshof hat auch wiederholt entschieden, dass Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG eng auszulegen sei. Dafür spreche Wortlaut, Systematik und Zweck der Vorschrift. Der Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 200/78/EG lege nahe, dass diese Vorschrift nur in den dort abschließend festgelegten Fällen Anwendung finden solle, denn der Gesetzgeber habe keine offene Formulierung getroffen und auch nicht das Adverb „insbesondere“ verwendet. Zudem konkretisiere die Richtlinie 2000/78/EG im Bereich der Beschäftigung und des Berufs das Verbot der Diskriminierung wegen des Alters. Da Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG den Mitgliedstaaten gestattet, eine Ausnahme vom Verbot der Diskriminierung wegen des Alters vorzusehen, sei die Vorschrift eng auszulegen. Eine Auslegung von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG dahin, dass diese Vorschrift für alle Arten von betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit gelte, würde unter Verstoß gegen das Erfordernis, diese Vorschrift eng auszulegen, eine Ausdehnung ihres Geltungsbereichs bewirken. Demzufolge gelte Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG nur für betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit, die die Risiken von Alter und Invalidität abdeckten (EuGH, Urteil vom 16.6.2016, a. a. O., Rn. 24; Urteil vom 26.9.2013 - C-476/11, HK Danmark -, juris Rn. 39 ff. m. w. N.).
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, die materiellen Voraussetzungen eines solchen betrieblichen Systems der sozialen Sicherheit seien in Ansehung des in § 16 NBeamtVG geregelten Systems der Beamtenversorgung zu bejahen. Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG sei Bestandteil des Systems der Versorgung der niedersächsischen Ruhestandsbeamten. Die Beamtenversorgung gewähre den Ruhestandsbeamten Leistungen, die als Ersatzleistungen an die Stelle der Leistungen des gesetzlichen Rentenversicherungssystems träten und spezifisch die Risiken des Alters abdeckten. Beamte auf Lebenszeit, auf Zeit, auf Probe sowie Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst seien gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI von der Rentenversicherungspflicht befreit, weil ihnen aus ihrem Dienstverhältnis Ansprüche auf ein Ruhegehalt zustünden, welches den Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung entspreche.
Nach Auffassung des Senats liegen die weiteren Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG bzw. § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG - „Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersrente oder von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen bzw. Kategorien von Beschäftigten und die Verwendung im Rahmen dieser Systeme von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen“ - nicht vor. Die streitgegenständliche Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG setzt zwar eine Altersgrenze fest, denn sie sieht den Verzicht auf einen Versorgungsabschlag u. a. vor, wenn der Beamte zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand das 65. Lebensjahr vollendet hat. Die Festsetzung der Altersgrenze ist indes offensichtlich nicht Voraussetzung für „die Mitgliedschaft von Altersrente“ oder „von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen bzw. Kategorien von Beschäftigten und die Verwendung im Rahmen dieser Systeme von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen“. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG statuierten Mindestaltersgrenze auch nicht um die Festsetzung einer Altersgrenze als Voraussetzung für den „Bezug von Altersrente“ im Sinne des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG bzw. § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG.
Das Verwaltungsgericht hat zunächst zutreffend ausgeführt, Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG erfasse nicht nur Vorschriften, die den unmittelbaren Zugang zu dem betreffenden betrieblichen System der sozialen Sicherheit regelten, sondern auch solche, die innerhalb dieses Systems Voraussetzungen für den Bezug von Altersrente aufstellten, welche auf das Alter Bezug nähmen. Es hat auch zutreffend erkannt, die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG getroffene Entscheidung des Gesetzgebers beinhalte die innerhalb eines betrieblichen Systems der sozialen Sicherheit erfolgende Festsetzung einer spezifischen Altersgrenze für eine bestimmte Gruppe von Beschäftigten als Voraussetzung für den (ungekürzten) Bezug von Altersrente, weil sie bei diesem abgegrenzten Personenkreis den Bezug eines (abschlagsfreien) Ruhegehalts von der Vollendung des 65. Lebensjahres zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand abhängig mache. Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht jedoch nicht, soweit es angenommen hat, es mache keinen Unterschied, ob eine Altersgrenze die Voraussetzung für den Bezug einer Altersrente bzw. eines Ruhegehalts überhaupt schaffe, sich das Ruhegehalt also vor Erreichen der Altersgrenze bis auf Null reduziere, oder ob der Beamte das Ruhegehalt vor Vollendung der Altersgrenze stattdessen nur zu einem gewissen prozentualen Anteil erhalte, weil die letztgenannte Konstellation in der erstgenannten begriffsnotwendig als wesensgleiches Minus enthalten sei. Insoweit hat das Verwaltungsgericht eine unzulässige erweiternde Auslegung des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG bzw. von § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG vorgenommen. Die eng auszulegenden Regelungen sehen eine Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung wegen des Alters nur vor, in denen die jeweilige Altersgrenze den „Bezug von Altersrente“ dem Grunde nach (also das „Ob“), nicht aber der Höhe nach (also das „Wie“) festsetzt.
Es heißt sowohl in Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG als auch in § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG „Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für … den Bezug von Altersrente“. Nach diesem klaren Wortlaut ist eine sachliche Rechtfertigung der jeweiligen Altersgrenze nur gegeben, wenn sie Voraussetzung für den „Bezug“ von Altersrente bzw. Ruhegehalt ist. Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG geregelte Altersgrenze „Vollendung des 65. Lebensjahres zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand“ stellt keine Voraussetzung für den Bezug einer Altersrente bzw. von Ruhegehalt dar. Denn sie regelt nur den Verzicht auf die grundsätzlich nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG vorgesehene Festsetzung eines Versorgungsabschlags und betrifft damit die Höhe des Ruhegehalts. Unabhängig von § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG bzw. § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG kann ein Beamter einen Anspruch auf Versorgungsleistungen gegen seinen Dienstherrn erwerben. Die Altersgrenze, die im Falle des Klägers den Eintritt in den Ruhestand und damit den Anspruch auf Bezug von Ruhegehalt regelt, findet sich in § 37 Abs. 1 NBG und wird vom Kläger erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat die Festsetzung von Altersgrenzen, die Voraussetzung für den Bezug der („ungekürzten“) Höchstaltersrente bzw. der („abschlagsfreien“) höchstmöglichen Pension sind, als nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG bzw. § 10 Satz 3 Nr. 4 AGG zulässig erachtet und ist damit über den Wortlaut der Regelungen hinausgegangen.
Soweit das Verwaltungsgericht seine Auffassung auf die Entscheidung „Lesar“ des Europäischen Gerichtshofs vom 16. Juni 2016 (a. a. O.) gestützt hat, folgt ihm der Senat nicht. Denn die den Gegenstand des Vorlageverfahrens an den Europäischen Gerichtshof bildende österreichische Regelung betraf den Ausschluss von „Ruhegenussvordienstzeiten“. Zu prüfen war im Vorlageverfahren, ob die Anrechnung von Lehr- und Beschäftigungszeiten, die ein Beamter vor der Vollendung des 18. Lebensjahres zurückgelegt hat, und damit insoweit die Gewährung eines Ruhegehaltsanspruchs und die Berechnung der Höhe seines Ruhegehalts ausgeschlossen werden dürfen oder nicht (vgl. § 54 lit. a) des österreichischen Bundesgesetzes vom 18.11.1965 über die Pensionsansprüche der Bundesbeamten, ihrer Hinterbliebenen und Angehörigen). Eine solche Fallgestaltung ist vorliegend nicht gegeben. Streitgegenständlich ist nicht die (Nicht-)Anrechnung von Lehr- und Beschäftigungszeiten bzw. die „Verkürzung“ von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten des Klägers und die Höhe des daraus resultierenden Ruhegehaltssatzes, sondern allein die konkrete Höhe der Versorgungsbezüge des Klägers.
Die durch § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG bewirkte unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters ist aber nach der Generalklausel in § 10 Satz 1 und Satz 2 AGG gerechtfertigt.
Eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters ist gemäß § 10 Satz 1 AGG zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist. Die Mittel zur Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein (§ 10 Satz 2 AGG). Mit diesen Regelungen hat der deutsche Gesetzgeber Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG umgesetzt, der lautet:
„Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass Ungleichbehandlungen wegen des Alters keine Diskriminierung darstellen, sofern sie objektiv und angemessen sind und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel, worunter insbesondere rechtmäßige Ziele aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung zu verstehen sind, gerechtfertigt sind und die Mittel zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich sind.“
Die unterschiedliche Behandlung wegen des Alters nach § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG ist objektiv, denn sie trifft jeden Beamten gleichermaßen.
Mit der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG hat der niedersächsische Gesetzgeber auch legitime Ziele im Sinne von § 10 Satz 1 AGG verfolgt. Legitime Ziele im Sinne von § 10 Satz 1 AGG sind wegen der in Art. 6 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG genannten Beispielsfälle allgemein sozialpolitische Ziele wie solche aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt oder berufliche Bildung (vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 24.11.2011 - 1 BvR 1103/11 -, juris Rn. 15 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 13.9.2011 - C-447/09, Prigge -, juris). Um die Zielsetzung des niedersächsischen Gesetzgebers verstehen zu können, ist die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG in ihrer Historie zu sehen und in den Kontext mit anderen versorgungsrechtlichen Neuregelungen zu setzen.
Gemäß § 35 Abs. 1 Satz NBG treten Beamte mit Ablauf des Monats in den Ruhestand, in dem sie die Altersgrenze erreichen. Nach der bis zum 30. November 2011 geltenden Fassung des § 35 Satz 2 NBG erreichten Beamte die Altersgrenze dabei grundsätzlich mit Vollendung ihres 65. Lebensjahres. Mit Wirkung zum 1. Dezember 2011 trat das „Gesetz zur Neuregelung des Beamtenversorgungsrechts sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften" vom 17. November 2011 in Kraft (Nds. GVBl. S. 422). Hiermit änderte der niedersächsische Gesetzgeber § 35 NBG dahingehend, dass Beamte die Altersgrenze grundsätzlich nicht mehr mit Vollendung des 65. Lebensjahres erreichen, sondern erst mit Vollendung des 67. Lebensjahres (§ 35 Abs. 2 Satz 1 NBG). Für Beamte, die - wie der Kläger - nach dem 31. Dezember 1946 und vor dem 1. Januar 1964 geboren sind, schuf der Gesetzgeber in § 35 Abs. 2 Satz 2 NBG eine abgestufte Übergangsregelung zur Anhebung der Altersgrenze. Ebenfalls mit Wirkung zum 1. Dezember 2011 regelte der Gesetzgeber in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG, dass sich grundsätzlich das Ruhegehalt um 3,6 Prozent für jedes Jahr vermindert, um das ein Beamter ohne Schwerbehinderung im Sinne des § 2 Abs. 2 SGB IX vor Ablauf des Monats, in dem er die jeweils geltende gesetzliche Altersgrenze erreicht, nach § 37 Abs. 1 NBG in den Ruhestand versetzt wird (sog. Versorgungsabschlag). In Abweichung hierzu sieht die zeitgleich eingefügte Ausnahmeregelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG vor, dass das Ruhegehalt nicht zu vermindern ist, wenn der Beamte zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand in den Fällen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG das 65. Lebensjahr vollendet und mindestens 45 Jahre ruhegehaltfähige Dienstzeiten zurückgelegt hat.
Mit welchen Zielsetzungen der niedersächsische Gesetzgeber diese Neuregelungen geschaffen hat, ergibt sich aus der Begründung zum „Entwurf eines Gesetzes zur Überleitung und Änderung des Beamtenversorgungsrechts sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften“ (LT-Drs. 16/3207). Dort wird betont, der demografische Wandel in Gestalt einer steigenden durchschnittlichen Lebenserwartung bei gleichbleibend niedriger Geburtenrate mache es erforderlich, die Regelaltersgrenze des § 35 NBG entsprechend dem Gesetz zur Anpassung der Regelaltersgrenze an die demografische Entwicklung und zur Stärkung der Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Rentenversicherung vom 20. April 2007 (RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz, BGBl. I S. 554) von 65 Jahren auf 67 Jahre anzuheben. Die demografische Entwicklung führe damit auf der einen Seite zu zunehmend verlängerten Pensionsbezugszeiten, auf der anderen Seite zu einem Mangel an jüngeren Erwerbstätigen, die als Beitragszahler der gesetzlichen Sozialversicherung und als Steuerzahler eine Finanzierung der Alterssicherungssysteme auf ihrem gegenwärtigen Niveau sicherstellen können (LT-Drs. 16/3207 S. 135 f.).
In der Begründung zum Entwurf des § 14 Abs. 3 Satz 7 NBeamtVG, dessen Inhalt unverändert in die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 NBeamtVG übernommen worden ist, heißt es (LT-Drs. 16/3207 S. 94 ff.):
„Der Gesetzgeber hielt auch bei Beamtinnen und Beamten, deren Versorgungsfall bereits vor Erreichen der für sie maßgebenden Altersgrenze eintritt, in bestimmten Fällen eine Minderung des Ruhegehalts für erforderlich, um die längere Bezugsdauer der Versorgung auszugleichen. Dies gilt umso mehr, wenn der Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand wegen der angestrebten Flexibilisierung aus freiem Willen der Beamtin bzw. des Beamten deutlich vorgezogen wird.
…
Wie nachstehend ausgeführt, ist es nicht sachgerecht, die beiden Rechengrößen (jährlicher Versorgungsabschlag und jährlicher Steigerungssatz) in einen direkten Zusammenhang zu stellen:
– Eine über 40 Jahre hinausgehende ruhegehaltfähige Dienstzeit wirkt sich grundsätzlich nicht mehr auf den Ruhegehaltssatz aus. Die Begrenzung auf einen Höchstruhegehaltssatz, der auch durch weitere ruhegehaltfähige Dienstzeiten über die für den Höchstsatz erforderliche ruhegehaltfähige Dienstzeit hinausgehen, nicht mehr erhöht werden kann, ist auch verfassungsrechtlich zulässig. Nach welcher Dauer des Dienstverhältnisses der Höchstsatz erreicht wird, ist nur eine einfachrechtliche rechnerische Ausgestaltung des Versorgungsrechts.
– Insgesamt wird nach geltender Rechtsprechung der Anspruch auf amtsangemessene Versorgung der Beamtenschaft und ihrer Hinterbliebenen durch die Minderung des Ruhegehaltes auch bei längeren als der für die Höchstversorgung erforderlichen ruhege-haltfähigen Dienstzeit nicht in Frage gestellt. Die Länge der Dienstzeit bleibt trotz der Verminderung des Ruhegehaltes Berechnungsgrundlage für die Versorgungsbezüge.
– Das Alimentationsprinzip steht nicht in einem wechselseitig verbindlichen Verhältnis zur abgeleisteten Dienstzeit, sondern dazu, dass die Beamtin bzw. der Beamte ihr/sein Arbeitsleben bis zum Erreichen der Altersgrenze in den Dienst des Staates gestellt hat. Der Gesetzentwurf sieht daher die Möglichkeit einer abschlagsfreien Versetzung in den Ruhestand (auf Antrag) vor, wenn die Beamtin oder der Beamte das 65. Lebensjahr vollendet hat und 45 Jahre mit ruhegehaltfähigen Dienstzeiten zurückgelegt hat.
– Sein Vorbild hat die Regelung des § 14 Abs. 3 Satz 7 NBeamtVG-E in § 38 SGB VI (eingefügt durch das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz ab 1. Januar 2008). Der Bund, Baden-Württemberg, Bayern und B-Stadt haben dies bereits für ihr Beamtenversorgungsrecht geregelt. Andere Länder - wie Schleswig-Holstein - bereiten ebenfalls entsprechende Regelungen vor.
– Die Bundesregierung wollte mit der Einführung der Altersrente für besonders langjährig Versicherte diejenigen Versicherten privilegieren die besonders lange in die Rentenversicherung einbezahlt haben und damit in besonderem Maße zur Stabilität dieses Alterssicherungssystems beigetragen haben. Als Mindestbeitragsjahre wurden im Gesetz 45 Jahre festgelegt. Gleichzeitig wurde die Mindestaltersgrenze für die Inanspruchnahme auf die Vollendung des 65. Lebensjahres festgesetzt, da eine vorherige Inanspruchnahme der abschlagsfreien Altersrente mit der vom Gesetz verfolgten Zielrichtung eines höheren Renteneintrittsalters nicht vereinbar gewesen wäre.
– Das mit der Rentenreform verfolgte Ziel eines höheren tatsächlichen Renteneintrittsalters ist auf das Versorgungsrecht übertragbar. Auch hier soll durch die vorgesehenen Änderungen ein höheres tatsächliches Pensionseintrittsalter erreicht werden, um auf diese Weise künftige Versorgungsausgaben zu mindern.
– Da das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit angelegt ist, bestimmt der Dienstherr mit der Regelaltersgrenze das regelmäßige Ende der aktiven Dienstzeit. Es ist konsequent, wenn ein früherer Übertritt in den Ruhestand zu Versorgungsabschlägen führt, da die Beamtin bzw. der Beamte das austarierte Verhältnis zwischen aktiver Dienstzeit und Ruhestand zu ihren bzw. seinen Gunsten ändert.
– Im Rahmen der Anhebung der Altersgrenze stellt diese Regelung damit einfach eine begünstigende Ausnahmeregelung zu den Versorgungsabschlägen dar. Sie hat dagegen keinerlei Auswirkungen auf das Erreichen des Ruhegehaltssatzes nach 40 Jahren. Denn schon jetzt ist grundsätzlich ein Versorgungsabschlag hinzunehmen, wenn eine Versetzung in den Ruhestand auf eigenen Antrag vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze erfolgt.“
Danach hat der niedersächsische Gesetzgeber mit den oben dargelegten Neuregelungen insgesamt bezweckt, ein höheres tatsächliches Versorgungsalter seiner Beamten zu erreichen, um eine Finanzierung der Alterssicherungssysteme auf ihrem gegenwärtigen Niveau sicherzustellen. Dazu hat er die Regelaltersgrenze des § 35 NBG von 65 Jahren auf 67 Jahre angehoben. Der Gesetzgeber hat bei der Festsetzung der Altersgrenze, wann Beamte regulär in den Ruhestand zu versetzen sind, einen weiten Gestaltungsspielraum. Er kann auf der Grundlage von Erfahrungswerten generalisierende Regelungen dazu treffen, bis zu welchem Zeitpunkt er die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der jeweiligen Beamtengruppe noch als gegeben ansieht (vgl. dazu Verfassungsgerichtshof Ba.-Wü., Urteil vom 31.1.2019 - 1 VB 51/17 -, juris Rn. 33 ff.). Gleichzeitig hat der niedersächsische Gesetzgeber aber mit der Regelung in § 37 NBG eine Flexibilisierung des Zeitpunktes der Versetzung in den Ruhestand geregelt, denn danach können Beamte auf ihren Antrag bereits in den Ruhestand versetzt werden, wenn sie das 60. Lebensjahr vollendet haben. Um dem Trend der Frühpensionierung entgegenzuwirken und trotz der Regelung in § 37 NBG ein höheres tatsächliches Versorgungsalter zu erreichen, hat er in § 16 Abs. 2 Satz 1 NBeamtVG grundsätzlich einen Versorgungsabschlag im Falle der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand geregelt. Sodann hat er die Ausnahmevorschrift in § 16 Abs. 2 Satz 5 NBeamtVG geschaffen.
Ausweislich der obigen Gesetzesbegründung orientiert sich die Regelung im Entwurf des § 14 Abs. 3 Satz 7 Nr. 1 NBeamtVG (die inhaltsgleich mit § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG ist) an der Bestimmung des § 38 SGB VI. Hiernach haben Versicherte Anspruch auf Altersrente für besonders langjährig Versicherte, wenn sie das 65. Lebensjahr vollendet und die Wartezeit von 45 Jahren erfüllt haben. § 38 SGB VI privilegiert diejenigen Rentenversicherten, welche 45 Jahre in die Rentenversicherung eingezahlt und damit im besonderen Maße zur Stabilität dieses sozialen Sicherungssystems beigetragen haben. Im Interesse eines insgesamt höheren tatsächlichen Renteneintrittsalters hat der Bundesgesetzgeber dabei auch im Falle des § 38 SGB VI die Mindestaltersgrenze für die Inanspruchnahme der abschlagsfreien Rente grundsätzlich auf die Vollendung des 65. Lebensjahres gesetzt. Letzteres gilt vorbehaltlich der Sonderregelung des § 236 b Abs. 1, Abs. 2 S. 1 SGB VI für besonders langjährig Versicherte, die - wie der Kläger - vor dem 1. Januar 1953 geboren sind und bereits mit Vollendung des 63. Lebensjahres abschlagsfrei in den Ruhestand treten dürfen. Der niedersächsische Gesetzgeber hat ausweislich der Gesetzesbegründung mit der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG zum einen eine „begünstigende Ausnahmeregelung zu den Versorgungsabschlägen“ schaffen, zugleich aber auch das Ziel des § 38 SGB V, auch im Rahmen der Privilegierung besonders langjährig Beschäftigter auf die Verwirklichung des Ziels der Anhebung des Eintrittsalters in den Ruhestand zu drängen, umsetzen wollen und deshalb die streitgegenständliche Lebensaltersgrenze „Vollendung des 65. Lebensjahres zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand“ als Voraussetzung geschaffen.
Das Ziel eines höheren Versorgungseintrittsalters (zur Begrenzung von Versorgungslasten) ist ein legitimes Ziel im Sinne von § 10 Satz 1 AGG. Auch der Kläger erkennt dies grundsätzlich an, ist allerdings der Ansicht, die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG stelle kein darauf gerichtetes angemessenes und erforderliches Mittel dar (Berufungsbegründung - BB - vom 8.5.2017, S. 8 [Bl. 137/GA]). Insoweit folgt der Senat ihm nicht.
Gemäß § 10 Satz 2 AGG ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters nur zulässig, wenn die Mittel zur Erreichung des legitimen Ziels angemessen und erforderlich sind. Eine Regelung, die eine Benachteiligung wegen des Alters bewirkt, ist nach § 10 Satz 2 AGG grundsätzlich angemessen, wenn sie erlaubt, das mit ihr verfolgte Ziel im Sinne von § 10 Satz 1 AGG zu erreichen, ohne zu einer übermäßigen Beeinträchtigung der legitimen Interessen der benachteiligten Arbeitnehmer bzw. Beamten zu führen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl der Maßnahmen ihrer Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik verfügen. Dieser Ermessensspielraum darf nur nicht dazu führen, dass der Grundsatz des Verbots der Diskriminierung wegen des Alters ausgehöhlt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 26.2.2015 - C-515/13, Ingeniørforeningen i Danmark -, juris Rn. 25 f.; Urteil vom 21.1.2015 - C-529/13, Felber -, juris Rn. 30, 39; Urteil vom 19.6.2014 - C-501/12 u. a., Specht -, juris Rn. 46 m. w. N.). Die Regelung ist erforderlich im Sinne von § 10 Satz 2 AGG, wenn sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des angestrebten Ziels notwendig ist (vgl. EuGH, Urteil vom 26.9.2013 - C-546/11 -, juris Rn. 59).
Unter Berücksichtigung des weiten Ermessensspielraums des niedersächsischen Gesetzgebers ist die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG festgesetzte Altersgrenze „Vollendung des 65. Lebensjahres zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand“ angemessen und erforderlich zur Erreichung des Ziels eines höheren Versorgungseintrittsalters der niedersächsischen Beamten (siehe zur vergleichbaren Regelung in § 16 SH BeamtVG: Schl.-H. OVG, Urteil vom 19.2.2015 - 2 LB 1/14 -, juris Rn. 28 f.). Diese Altersgrenze führt nicht zu einer Aushöhlung des Verbots der Diskriminierung wegen des Lebensalters. Im Übrigen obliegt es der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, nicht nur den Versorgungsabschlag selbst, sondern auch den Verzicht in Ausnahmefällen davon abhängig zu machen, in welchem Abstand zur gesetzlichen Altersgrenze vorzeitig eine Versetzung in den Ruhestand auf eigenen Antrag erfolgt.
Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG festgesetzte Altersgrenze erlaubt, das legitime Ziel eines höheren Versorgungseintrittsalters zu erreichen. Das hat der Kläger auch nicht mit seinem Vortrag widerlegt, durch § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG werde erst die Möglichkeit einer abschlagsfreien Versorgung vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze, also einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand, für langgediente Beamte geschaffen, so dass durch diese Regelung eine höhere finanzielle Belastung des Dienstherrn infolge längerer Versorgungslaufzeiten begründet werde (vgl. BB, S. 8 [Bl. 137/GA]). Zwar handelt es sich bei der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG um eine Ausnahmevorschrift zu der Grundregelung in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG, wonach grundsätzlich ein Versorgungsabschlag im Falle der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand festzusetzen ist. Privilegiert werden jedoch nicht alle Beamten, die zum Zeitpunkt ihrer Versetzung in den Ruhestand 45 ruhegehaltfähige Dienstjahre aufweisen, sondern nur diejenigen Beamten, die zugleich das 65. Lebensjahr vollendet haben. Diese Altersgrenze liegt allerdings vor der nunmehr in § 35 NBG grundsätzlich vorgesehenen Regelaltersgrenze von 67 Lebensjahren, sie liegt aber erheblich über der nach § 37 NBG vorgesehenen Altersgrenze von 60 Lebensjahren, ab der auf Antrag eine vorzeitige Versetzung in den Ruhestand möglich ist. Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG festgesetzte Altersgrenze verhindert, dass Beamte, die 45 ruhegehaltfähige Dienstjahre aufweisen, nachdem sie das 60. Lebensjahr, aber noch nicht das 65. Lebensjahr vollendet haben, abschlagsfrei in den Ruhestand versetzt werden können. Insoweit regelt § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG die Fortgeltung des Versorgungsabschlags nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG auch im Rahmen der Privilegierung besonders langjährig Beschäftigter, um das Ziel der Anhebung des Versorgungseintrittsalters auch insoweit zu verwirklichen. Dass die Festsetzung eines Versorgungsabschlags der Vermeidung von Frühpensionierungen dienen kann und deshalb grundsätzlich zulässig ist, hat das Bundesverwaltungsgericht schon in seinem Urteil vom 19. Februar 2004 (- BVerwG 2 C 12.03 -, juris Rn. 18) und hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Nichtannahmebeschluss vom 20. Juni 2006 (- 2 BvR 361/03 -, juris) ausgeführt.
Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG festgesetzte Altersgrenze ist zur Erreichung eines höheren Pensionsalters von Beamten erforderlich im Sinne von § 10 Satz 2 AGG, denn sie geht nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses angestrebten Ziels notwendig ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Altersgrenze nur zum Fortgelten des Versorgungsabschlags nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG führt und damit weder Auswirkungen auf die Besoldung aktiver Beamter noch auf die Höhe des Ruhegehaltssatzes pensionierter Beamter noch auf die Maßgeblichkeit der Höhe des zuletzt bezogenen Diensteinkommens hat. Der Versorgungsabschlag führt gerade nicht zu einer Reduzierung des Ruhegehaltssatzes, sondern lediglich zu einer Verminderung des sich aus den Faktoren des Ruhegehaltssatzes und der ruhegehaltfähigen Bezüge ergebenden Betrages. Ungeachtet des Versorgungsabschlags bleibt die Länge der Dienstzeit Berechnungsgrundlage der Versorgungsbezüge. Ein Verstoß gegen den sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Grundsatz, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der Dienstjahre widerspiegeln müssen, ist insoweit nicht ersichtlich. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert einem Beamten nicht die unverminderte Höhe seiner Bezüge. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, dem durch ein vorzeitiges Ausscheiden eines Beamten entstehenden Ungleichgewicht zwischen Alimentation und Dienstleistung durch eine Verminderung des Ruhegehalts Rechnung zu tragen (vgl. zu § 14 Abs. 3 BeamtVG: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20.6.2006, a. a. O., Rn. 13 ff.).
Schließlich ist die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG festgesetzte Altersgrenze auch angemessen im Sinne von § 10 Satz 2 AGG, denn sie führt nicht zu einer übermäßigen Beeinträchtigung der legitimen Interessen der benachteiligten Beamten und insbesondere des Klägers.
Soweit der Kläger der Ansicht ist, in seinem Fall sei zu berücksichtigen, dass er bereits deutlich mehr als 40 Dienstjahre abgeleistet habe, folgt der Senat ihm nicht. Zwar hat der Kläger zutreffend darauf hingewiesen, dass Beamte in der Regel nach 40 Dienstjahren den Höchstruhegehaltssatz erreicht hätten und über dieses 40. Dienstjahr hinausgehende Dienstzeiten sich bei der Höhe der Versorgung daher grundsätzlich nicht mehr auswirkten. Er hätte aufgrund seiner 45,03 ruhegehaltfähigen Dienstjahre einen Ruhegehaltssatz von 80,77 Prozent erdient. Zusätzlich zu der Begrenzung des Ruhegehaltssatzes auf 71,75 Prozent habe er auch noch einen Versorgungsabschlag von 3,31 Prozent „bis zum Erreichen der angehobenen Altersgrenze hinzunehmen“ (BB, S. 6 ff. [Bl. 135 ff./GA]). Die Begrenzung auf einen Höchstruhegehaltssatz, der auch durch weitere ruhegehaltfähige Dienstzeiten über die für den Höchstsatz erforderliche ruhegehaltfähige Dienstzeit hinausgehen, nicht mehr erhöht werden kann, ist verfassungsrechtlich zulässig. Das Alimentationsprinzip steht nicht im synallagmatischen Verhältnis zu einer in Jahren bemessenen Dienstzeit, sondern dazu, dass der Beamte sein ganzes Arbeitsleben bis zum Erreichen der vom Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums festgelegten Altersgrenze in den Dienst des Staates gestellt hat. Der Gesetzgeber kann im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgehen, dass der finanzielle Bedarf des Ruhestandsbeamten geringer ist als derjenige des aktiven Beamten. Nach welcher Dauer des Dienstverhältnisses der Beamte diesen Höchstsatz erreicht, betrifft lediglich die - einfachgesetzliche - rechnerische Ausgestaltung des Versorgungsrechts. Durch sie wird der Gesetzgeber nicht daran gehindert, dem Zusammenspiel von Alimentation und dienstlicher Hingabe dadurch Rechnung zu tragen, dass er einem vorzeitigen Ausscheiden des Beamten - und damit einem Ungleichgewicht zwischen Alimentierung und Dienstleistung - durch eine Verminderung des Ruhegehalts Rechnung trägt (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20.6.2006, a. a. O., Rn. 14 f. m. w. N.). Dementsprechend heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 14 Abs. 3 NBeamtVG-E (der § 16 Abs. 2 NBeamtVG entspricht) zutreffend, es sei nicht sachgerecht, die beiden Rechnungsgrößen des jährlichen Versorgungsabschlags und des jährlichen Steigerungssatzes (des Ruhegehaltsatzes) in einen direkten Zusammenhang zu stellen (vgl. LT-Drs. 16/3207 S. 95).
Die Altersgrenze „Vollendung des 65. Lebensjahres zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand“ ist unter Berücksichtigung des weiten Ermessensspielraums des niedersächsischen Gesetzgebers ihrer konkreten Höhe nach angemessen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass diese statuierte Altersgrenze bereits zwei Jahre unter der nunmehr grundsätzlich für alle übrigen Beamten geltenden Regelaltersgrenze des § 35 Abs. 2 Satz 1 NBG liegt. Zudem hätten die betroffenen Beamten auch nach der bis zum 30. November 2011 geltenden Rechtslage nicht darauf vertrauen dürfen, bereits vor Vollendung des 65. Lebensjahres abschlagsfrei in den Ruhestand versetzt werden zu können. Nur Personen, die nach altem Recht die bis dato bestehende Altersgrenze von 65 Jahren erreicht hätten und deshalb an sich bei einer Pensionierung vor dem 67. Lebensjahr keinen Versorgungsabschlag hinnehmen müssten, sollten nach dem Willen des Gesetzgebers die Möglichkeit haben, bei einem vorangegangenen sehr langen Beschäftigungszeitraum von 45 Jahren auch nach neuem Recht dem Versorgungsabschlag zu entgehen. Es ist daher angemessen, die Ausnahmeregelung nicht zugleich auf diejenigen Personen anzuwenden, welche die bisherige Altersgrenze von 65 Lebensjahren zum Zeitpunkt ihrer Versetzung in den Ruhestand noch nicht erreicht haben und deshalb auch nach der bisherigen Rechtslage einen Versorgungsabschlag hätten hinnehmen müssen. Im Übrigen ist auch in Fällen langjähriger Beamter nicht zwingend ein Versorgungsabschlag nur bis zum Erreichen des 65. Lebensjahres festsetzbar. Es ist vielmehr systemgerecht und unterfällt dem weiten Ermessensspielraum des niedersächsischen Gesetzgebers, eine Regelung zu schaffen, wonach die Zeit des vorzeitigen Ruhestands unter Berücksichtigung der jeweils für den individuellen Beamten geltenden gesetzlichen Altersgrenze, d. h. unter Einschluss des Übergangsrechts (§ 35 Abs. 2 S. 2 und S. 3 NBG), zu bestimmen ist mit der Folge, dass der Versorgungsabschlag sich bis zum Erreichen der angehobenen Altersgrenze (hier 65 Jahre und 4 Monate) errechnet.
Die in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG geregelte Altersgrenze führt auch nicht zu einer gezielten Benachteiligung der Beamten des früheren einfachen und mittleren Dienstes. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, diese Regelung begünstige gerade die vorgenannten Beamten. Denn Beamte des früheren gehobenen bzw. höheren Dienstes hätten demgegenüber in aller Regel nicht die Möglichkeit, bei Vollendung des 65. Lebensjahres bereits 45 Jahre ruhegehaltfähige Dienstzeiten geleistet zu haben, weil ihre längeren Ausbildungszeiten nicht anerkannt würden, und erfüllten bereits deshalb nicht die Voraussetzungen der Privilegierungsvorschrift. Dem steht die vom Kläger zitierte Antwort des Niedersächsischen Finanzministeriums auf eine mündliche Anfrage im Niedersächsischen Landtag zu den mutmaßlichen Auswirkungen der Übertragung der „abschlagsfreien Rente mit 63“ auf das Beamtenversorgungsrecht (LT-Drs. 17/1825 S. 77 f.) nicht entgegen. Das Niedersächsische Finanzministerium hat vielmehr klargestellt, dass es der Absenkung der Altersgrenze auf 63 Jahre skeptisch gegenüberstehe, weil die Rente mit 63 im System der gesetzlichen Rentenversicherung rentenversicherte Arbeitnehmer, die früh in das Erwerbsleben eingestiegen und erhöhten körperlichen Belastungen ausgesetzt gewesen seien, zu Gute kommen solle, es im Beamtenbereich aber für Laufbahnen, in denen der Dienst mit erhöhter physischer Beanspruchung verbunden sei (z. B. Vollzugsdienste, Feuerwehreinsatzdienst), seit jeher besondere Altersgrenzen gebe. Es hat damit die zwischen beiden Rechtsgebieten bestehenden systematischen Unterschiede herausgestellt, aber sich nicht mit Sinn und Zweck der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG auseinandergesetzt. Auch die Aussage des Niedersächsischen Finanzministeriums, es könne davon ausgegangen werden, dass die Voraussetzungen einer 45-jährigen Berufstätigkeit in aller Regel nur von denjenigen Beamten erfüllt würden, die vor Vollendung des 18. Lebensjahres in das Berufsleben eingetreten seien, d. h. von den Beamten der Laufbahngruppe 1 (LT-Drs. 17/1825 S. 78), lässt keinen Rückschluss auf eine gezielte Benachteiligungsabsicht hinsichtlich der Beamten des früheren einfachen und mittleren Dienstes zu. Sie nimmt lediglich zu den Auswirkungen einer hypothetischen Absenkung der Altersgrenze Stellung.
Abschließend ist auf zweierlei hinzuweisen. Zum einen fällt der Grad der Harmonisierung der unterschiedlich ausgestalteten Versorgungssysteme Renten- und Beamtenversorgungsrecht in den weiten Spielraum des Gesetzgebers. Zum anderen ist von den Gerichten nicht zu überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat (zur Regelung in Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG, die 64 Lebensjahre vorsieht: Bay. VGH, Beschluss vom 30.11.2017 - 3 ZB 14.2559 -, juris Rn. 6 f.).
Mangels unzulässiger Diskriminierung hat der Kläger auch keinen Anspruch auf Schadensersatz oder Entschädigung nach § 15 Abs. 1 und 2 AGG.
Hat der Kläger - wie dargelegt - keinen Anspruch auf abschlagsfreie Versorgung, hat er auch keinen Anspruch auf die Gewährung von Prozesszinsen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3BeamtStG, § 127 BRGG liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 Abs. 2, 90 Abs. 2 bis 4 NBeamtVG
§§ 35 Abs. 2 Satz 3, 4. Variante, 37 Abs. 1 Satz 1 NBG. In der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG
§§ 6 und 8 bis 10 NBeamtVG, berücksichtigungsfähigen Pflichtbeitragszeiten nach § 17 Abs. 2 Satz 1 NBeamtVG, soweit sie nicht im Zusammenhang mit Arbeitslosigkeit stehen, Zeiten nach § 60 NBeamtVG
§ 35 NBG
§ 35 SGB VI
§ 38 SGB VI
§ 37 NBG
§ 16 NBeamtVG
§ 1 AGG
§ 10 AGG
§ 38 SGB V
§ 167 VwGO
§ 127 BRGG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 NBG
§ 38 Abs. 3 NBG
§ 16 Abs. 1 NBeamtVG
§ 16 Abs. 2 Nr. 2 NBeamtVG
§ 37 Abs. 1 NBG
§ 16 Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG
§ 15 Abs. 1 AGG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NBeamtVG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 5 Nr. 1 NBeamtVG
§ 38 des Sozialgesetzbuchs
§ 236 b Abs. 1 und 2 Satz 1 SGB VI
§ 7 Abs. 1 AGG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AGG
§ 35 Abs. 2 Satz 1 NBG
§ 35 Abs. 2 Satz 3 NBG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 AGG
§ 24 Nr. 1 AGG
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AGG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AGG
§ 2 Abs. 2 SGB IX
§ 10 Satz 1 AGG
§ 10 Satz 2 AGG
§ 10 Satz 3 AGG
§ 10 Satz 3 Nr. 4 AGG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI
§ 10 Satz 1 und Satz 2 AGG
§ 35 Abs. 1 Satz NBG
§ 35 Satz 2 NBG
§ 35 Abs. 2 Satz 2 NBG
§ 14 Abs. 3 Satz 7 NBeamtVG
§ 16 Abs. 2 Satz 5 NBeamtVG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 NBeamtVG
§ 14 Abs. 3 Satz 7 Nr. 1 NBeamtVG
§ 236 b Abs. 1, Abs. 2 S. 1 SGB VI
§ 14 Abs. 3 BeamtVG
§ 16 Abs. 2 NBeamtVG
§ 35 Abs. 2 S. 2 und S. 3 NBG
§ 15 Abs. 1 und 2 AGG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3  
    BeamtStG
§ 54 lit. a) des österreichischen Bundesgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG

Zitierte Entscheidungen: 4 S 1211/14
1 BvR 1103/11
1 VB 51/17
2 LB 1/14
2 C 12.03
2 BvR 361/03
3 ZB 14.25