Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-18, Aktenzeichen 11 K 2045/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2015:0318.11K2045.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Am 13. Mai 2013 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf Auszahlung von Betriebsprämie für das Wirtschaftsjahr 2013.
Am 10. Oktober 2013 beabsichtigten Bedienstete des Kreises I. , der Veterinär Dr. F. C. und die Futtermittelkontrolleurin N. N1. zu F1. , im Betrieb des Klägers eine Kontrolle der Hunde– und Schafhaltung durchzuführen. Die Kontrolle war zuvor nicht angekündigt worden. Zu den Einzelheiten der Kontrolle lässt sich dem Kontrollblatt Tierschutzüberwachung folgender Vermerk entnehmen:
„Die Kontrolle des Betriebes fand u.a. statt, um den Betriebsinhaber Herrn L. über die gesetzlichen Vorschriften hinsichtlich des anstehenden islamischen Opferfestes“ Kurban Bayrami“ zu informieren. Da es in den letzten Jahren wiederholt zu tierschutzrechtlichen Verstößen seiner Schaf- und Hundehaltung gekommen war, wurde zunächst die Hundehaltung auf dem Betriebsgelände überprüft. Im Anschluss daran wurde Herr L. gebeten, uns mitzuteilen, wo sich zur Zeit seine Schafe befinden. Hierzu verweigerte Herr L. die Aussage. Auch auf den Hinweis, dass dieses eine Kontrollverweigerung darstelle und es in die HIT-Datenbank eingegeben wird und es Einfluss auf die Direktzahlungen haben kann, war Herr L. nicht bereit uns mitzuteilen, wo seine Schafe sind. Ebenso konnte von ihm kein Bestandsregister vorgelegt werden. Erst auf wiederholtes Nachfragen teilte er mit, dass er es momentan nicht greifbar hätte, da es sich bei einem Bekannten befinde, der ihm bei den Eintragungen helfen solle.“
Mit Schreiben vom 14. Oktober 2013 teilte der Kreis I. – Amt für Veterinär– und Lebensmittelüberwachung – dem Kläger mit, dass dessen Verhalten am 10. Oktober 2013 als Kontrollverweigerung gewertet und in die HIT-Datenbank als solche eingetragen worden sei. Es sei davon auszugehen, dass dies Auswirkungen auf die Direktzahlungen haben werde.
Mit Bescheid vom 25. Juli 2014 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers auf Auszahlung von Betriebsprämie für das Jahr 2013 ab. Zur Begründung machte er geltend, der Kläger sei im Rahmen der Kontrolle am 10. Oktober 2013 weder bereit gewesen, den Standort der Schafe zu benennen, noch sein Bestandsregister vorzulegen. Er habe dadurch die Fachrechtskontrolle zur Schafhaltung unmöglich gemacht. Da der Kläger seiner Mitwirkungspflichten im Rahmen der Kontrolle nicht nachgekommen sei, werte er die Fachrechtskontrolle vom 10. Oktober 2013 als verweigert i.S.d. Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. Danach seien Beihilfeanträge (hier: Betriebsprämie nach der Verordnung (EG) Nr. 73/2009) abzulehnen, falls der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle unmöglich mache.
Am 25. August 2014 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, die Versagung der Betriebsprämie sei unverhältnismäßig. Die Auszahlung der Betriebsprämie könne mit Blick auf die erheblichen finanziellen Nachteile nur dann versagt werden, wenn die Gründe für die angenommene Verweigerung erheblich seien. Seine Schafe hätten sich zum Zeitpunkt der Kontrolle auf dem Grundstück der Firma P. U. GmbH in M. befunden. Ihm sei seitens des Firmeninhabers gestattet gewesen, die Schafe dort weiden zu lassen, fremde Personen seien auf dem Grundstück jedoch nicht geduldet worden. Da er befürchtet habe, die Mitarbeiter des Kreises I. könnten dieses Gelände aufsuchen, habe er diesen nicht den Standort der Tiere mitgeteilt. Da der Verwalter des Firmengrundstücks an dem Tag der Kontrolle nicht zu erreichen gewesen sei, habe er auch keine Rücksprache mit diesem gehalten. Bei Ankündigung der Kontrolle hätte er zeitnah die entsprechenden Vorkehrungen treffen können, so dass eine sachgerechte Kontrolle durchführbar gewesen wäre. Im Übrigen wäre es durchaus möglich gewesen, die Kontrolle zu einem späteren Zeitpunkt durchzuführen, da hierdurch der Kontrollzweck nicht gefährdet worden wäre, weil sich der Zustand der Tiere nicht innerhalb weniger Tage ändern könne.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Juli 2014 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 13. Mai 2013 Betriebsprämie für das Jahr 2013 auszuzahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, im vorliegenden Fall liege das Unmöglichmachen einer Vor-Ort-Kontrolle vor. Eine derartige Kontrolle müsse, wie sich aus § 27 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ergebe, nicht zwangsläufig angekündigt werden. Der Kläger sei nicht zur erforderlichen Mitwirkung bei der Vor-Ort-Kontrolle bereit gewesen. Ob er schuldhaft gehandelt habe, sei dabei unerheblich. Er habe es zumindest zu vertreten, dass er Tiere auf Flächen halte, zu denen Dritte keinen Zutritt hätten. Die Versagung der Betriebsprämie insgesamt verstoße nicht gegen das Übermaßverbot, da nur ein kleiner Teil der Betriebe kontrolliert werde. Ein Absehen von der Versagung sei nur beim Vorliegen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände möglich. Derartiges sei im vorliegenden Fall jedoch nicht anzunehmen.
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung Herrn Dr. F. C. und Frau N. N1. zu F1. informatorisch befragt. Wegen der Einzelheiten der Befragung wird auf die Sitzungsniederschrift, wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) und des Kreises I. (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte Verpflichtungsklage ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Der Beklagte hat den Antrag des Klägers auf Auszahlung von Betriebsprämie für das Jahr 2013 zu Recht abgelehnt; sein Bescheid vom 25. Juli 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5, Abs. 1 VwGO). Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf Bewilligung und Auszahlung der Betriebsprämie für das Wirtschaftsjahr 2013.
Nach Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 wird die Betriebsprämie unter Berücksichtigung der als beihilfefähig festgestellten Fläche im Rahmen der einem Betrieb zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche gewährt. Nach Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 werden die betreffenden Beihilfeanträge abgelehnt, falls der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht. Der Ausdruck „die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht“ ist in allen Mitgliedsstaaten einheitlich dahingehend auszulegen, dass davon neben vorsätzlichem Handeln jedes Tun oder Unterlassen erfasst ist, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird. Die Umstände, dass der Betriebsinhaber oder sein Vertreter alle in seiner Macht stehenden vernünftigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, dass die vollständige Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle nicht verhindert oder unmöglich gemacht wird, insbesondere dadurch, dass er der betreffenden Zahlstelle eine Telefonnummer mitgeteilt hat, unter der er erreichbar ist, dass er in gutem Glauben unter Aufwendung aller Sorgfalt eines verständigen Landwirts gehandelt hat, und dass ein betrügerisches Verhalten völlig ausgeschlossen ist, sind daher wichtige Faktoren für die Feststellung, ob dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht hat. Die Ablehnung der betreffenden Beihilfeanträge setzt dabei nicht voraus, dass der Betriebsinhaber oder sein Vertreter von dem Teil der Vor-Ort-Kontrolle, der seine Mitwirkung erfordert, angemessen benachrichtigt wurde. Die in der betreffenden Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen sollen so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Standards für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden. Die Durchführung der Kontrollen, insbesondere die Einhaltung der Bestimmungen der im Rahmen des integrierten Systems verwalteten Beihilferegelungen sollen wirksam überwacht und die finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch den Erlass geeigneter Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug wirksam geschützt werden. Kontrollen sind für die Erreichung der auf diese Weise angestrebten Ziele unverzichtbar und die Vereitelung ihrer Durchführung muss unter diesem Blickwinkel erhebliche rechtliche Folgen nach sich ziehen. Die erheblichen rechtlichen Folgen sind im Hinblick auf das genannte Ziel der Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug gerechtfertigt, wenn der Betriebsinhaber oder sein Vertreter mit dem Vorsatz handelt, einer Vor-Ort-Kontrolle zu entgehen.
Vgl. zu Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004: EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 – C-536/09 –, juris.
Mit der Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle soll u.a. zuverlässig geprüft werden, ob die Anforderungen der anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden. Hierauf bezogen liegt es im Ermessen der Kontrolleure, im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf der Grundlage der vor Ort angetroffenen Verhältnisse, Gegenstand und Umfang der Kontrolle sowie die sich hieraus ergebenden Kontrollmaßnahmen näher zu bestimmen. Verweigert der Betriebsinhaber die gebotene Mitwirkung und kann daher die geplante Kontrolle von vornherein nicht durchgeführt werden, werden die Beihilfeanträge abgelehnt, weil sich nicht in der unionsrechtlich vorgegebenen Weise feststellen lässt, ob oder inwieweit die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden. Nichts anderes gilt, wenn ein Betriebsinhaber die Kontrolleure zum Verlassen der einer Kontrolle unterzogenen Betriebsräume und damit zum Abbruch der Vor-Ort-Kontrolle zwingt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union macht der Betriebsinhaber die Durchführung der Kontrolle bereits dann unmöglich, wenn sie infolge seines schuldhaften Verhaltens nicht vollständig durchgeführt werden kann. Lässt sich im Falle eines solchen Geschehensablaufs nicht aufklären, ob und gegebenenfalls welche weiteren Kontrollmaßnahmen zur Überprüfung der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen ergriffen worden wären, so lassen sich die gebotenen Feststellungen gleichermaßen nicht zuverlässig treffen. Eine Vor-Ort-Kontrolle gilt demnach auch als verweigert, wenn sie unvollständig geblieben und damit ihr Zweck nicht erreicht wurde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 – 3 C 25/12 –, juris Rn. 35, 36.
Ausgehend hiervon ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle am 10. Oktober 2013 unmöglich gemacht hat.
Der Veterinär des Kreises I. , Dr. F. C. , sowie die Futtermittelkontrolleurin N. N1. zu F1. haben in der mündlichen Verhandlung glaubhaft und nachvollziehbar die Geschehnisse im Zusammenhang mit der beabsichtigten Vor-Ort-Kontrolle am 10. Oktober 2013 geschildert. Sie haben dargetan, dass sich der Kläger – trotz mehrfacher Aufforderung den Standort zu benennen und trotz des Hinweises auf die möglichen negativen Folgen bezüglich der Auszahlung der Betriebsprämie – geweigert habe, den Standort der Schafe mitzuteilen. Ebenso wenig sei er der Aufforderung zur Vorlage eines Bestandsregisters für die Tiere nachgekommen. Selbst von der Möglichkeit, das Bestandsregister in den folgenden Tagen vorzulegen und sodann den Standort der Tiere anzugeben, habe der Kläger keinen Gebrauch gemacht.
Unerheblich ist der seitens des Klägers erstmals im Klageverfahren vorgetragene Einwand, die Tiere hätten sich auf einem Firmengelände befunden, zu dem unbefugte Dritte keinen Zugang gehabt hätten. Da er Angst gehabt habe, dass die Mitarbeiter des Kreises I. dieses Betriebsgrundstück aufsuchen könnten und ihm hierdurch Probleme im Zusammenhang mit seinem Weidegrundstück entstehen könnten, habe er den Standort der Tiere nicht mitgeteilt. Selbst wenn man diesen Vortrag als wahr unterstellt, hätte der Kläger, um seiner Mitwirkungspflicht zu genügen, die Mitarbeiter des Kreises I. über diesen Umstand aufklären müssen. Anstatt mit den Mitarbeitern des Kreises I. die Problematik des von ihm gewählten Standortes der Tiere näher zu erörtern, hat sich der Kläger generell geweigert, Einzelheiten zum Standort der Tiere anzugeben. Hierzu war er jedoch verpflichtet, da er als Betriebsinhaber alle Maßnahmen treffen muss, die von ihm vernünftigerweise für den Erfolg der Vor-Ort-Kontrolle verlangt werden können. Die Mitwirkungshandlung der Betriebsinhaber ist insbesondere vor dem Hintergrund notwendig, dass Kontrolleure nach den unionsrechtlichen Bestimmungen weder ermächtigt noch gehalten sind, die Kontrolle zwangsweise unter Hinzuziehung von Polizeivollzugsbeamten gegen den Willen des Betriebsinhabers durchzuführen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 – 3 C 25/12 –, juris Rn. 43, 44.
Des Weiteren hätte es nahegelegen, das Bestandsregister, so es sich denn tatsächlich bei einem Bekannten des Klägers befunden hat, zeitnah beim Kreis I. vorzulegen, um zumindest in dieser Hinsicht eine Überprüfung der Tierzahlen zu ermöglichen. Dieser Verpflichtung ist der Kläger ebenfalls nicht nachgekommen. Die Nichtdurchführbarkeit der Vor-Ort-Kontrolle ist dem Kläger letztlich zuzurechnen, weshalb er sie i.S.v. Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 mit der Folge unmöglich gemacht hat, dass die Betriebsprämie seitens des Beklagten zu Recht abgelehnt wurde.
Das Gericht lässt offen, ob beim Vorliegen der Voraussetzungen für ein Unmöglich-machen der Vor-Ort-Kontrolle i.S.d. Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Behörde überhaupt ein Ermessen dahingehend eingeräumt wird, von der Versagung der Betriebsprämie unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten abzusehen.
Vgl. hierzu wohl bejahend: VGH Mannheim, Urteil vom 23. August 2012
– 10 S 2023/10 –, juris Rn. 63.
Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 zum Schutz der wirksamen Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen der Beihilferegelungen und letztlich auch zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft auf eine unmöglich gemachte Vor-Ort-Kontrolle die Versagung der Betriebsprämie folgen lässt. Eine bloße Kürzung der Beihilfen, evtl. gestaffelt nach Verschuldensanteilen, sieht Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht vor, auch ist eine derartige ins Ermessen der Behörde gestellte Sanktionierung im Fall der Verweigerung einer Vor-Ort-Kontrolle nicht aus anderen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 herleitbar. Selbst wenn man den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hier für anwendbar hielte, folgt hieraus für den Kläger nichts Günstigeres. Im Zusammenhang am 10. Oktober 2013 ist die beabsichtigte fachrechtliche Kontrolle der Schafhaltung des Klägers nicht einmal in Teilen möglich gewesen, da weder Tiere in einem bestimmten Umfang noch das Bestandsregister seitens des Klägers zwecks Überprüfung gezeigt bzw. zur Verfügung gestellt wurden. Die Einhaltung tierschutzrechtlicher Bestimmungen konnte daher nicht verlässlich überprüft werden.
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Kontrolle hätte nicht unangekündigt durchgeführt werden dürfen. Wie der Beklagte zutreffend angeführt hat, lässt sich Art. 27 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 entnehmen, dass Vor-Ort-Kontrollen unangekündigt durchgeführt werden können, wenn der Prüfungszweck ansonsten gefährdet wäre. Diese Voraussetzung war vorliegend erfüllt, da mit Blick auf die Ereignisse des Vorjahres im Zusammenhang mit dem islamischen Opferfest nicht nur der körperliche Zustand der Tiere und deren Unterbringung, sondern insbesondere auch der Verbleib von Tieren sowie deren ordnungsgemäße Schlachtung kontrolliert werden sollte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5, Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 27 Abs. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 C 25/12
10 S 2023/10