Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-22, Aktenzeichen 21 K 91/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:1122.21K91.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Anspruch auf Zustimmung zu einem Grabmalerrichtungsantrag besteht, wenn das Grabmal den geltenden Grabmalvorschriften entspricht. (Rn.16)
2. Für die Beurteilung, ob die Gestaltung einer Grabstätte einem Belegungsplan entspricht, ist nicht maßgeblich, dass es für den Friedhof oder das Grabfeld, auf dem sich die Grabstätte befindet, einen Belegungsplan gibt. (Rn.18)
3. Nach dem Belegungsplan dürfen stehende Grabmäler (einschließlich Sockel) nur 80 bis 100 cm hoch sein. (Rn.19)
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 30. November 2021 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 28. März 2022 verpflichtet, über den Grabmalerrichtungsantrag der Klägerin vom 15. Oktober 2021 unter Beachtung der Rechtserfassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte zu 2/3 und die Klägerin zu 1/3.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsgläubiger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsschuldner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Größe eines von der Klägerin geplanten Grabmals.
Die Klägerin ließ im April 2021 ihren kurz zuvor gestorbenen Ehemann, F..., in einem Erdwahlgrab auf dem landeseigenen Waldfriedhof Zehlendorf – Feld 13 Nr. 107-110 (frühere Abteilung XIV Reihe W Nr. 188 c-190) – bestatten und erhielt ein entsprechendes Nutzungsrecht. In der Folge sondierte sie bei der Friedhofsverwaltung erfolglos die Genehmigung zur Errichtung eines Grabmals mit einer Höhe von bis zu 160 cm (im mittleren, 70 cm breiten Teilstück). Ihren im Oktober 2021 förmlich gestellten Antrag lehnte die Friedhofsverwaltung mit Bescheid vom 30. November 2021, abgesandt per Post am 1. Dezember 2021, mit der Begründung ab, nach dem Belegungsplan dürften stehende Grabmale bei Wahlstellen einschließlich Sockel nur 80-100 cm hoch sein. Diese Festlegung werde schon sehr großzügig gehandhabt, indem eine Höhe von 130 cm regelmäßig genehmigt werde. Toleranzen bis zu einer maximalen Höhe von 140 cm würden mitunter auch akzeptiert. Den hiergegen am 13. Dezember 2021 in Kopie eines Widerspruchsschreibens vom 9. Dezember 2021 eingelegten Widerspruch – die Originalunterschrift holte die Klägerin am 13. Januar 2022 nach – wies die Friedhofsverwaltung mit Widerspruchsbescheid vom 28. März 2022 unter Verzicht auf die Einhaltung einer Widerspruchsfrist in der Sache mit im Wesentlichen gleichlautender Begründung wie im Ausgangsbescheid zurück.
Mit der am 11. März 2022 zunächst als Untätigkeitsklage erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Vertiefung ihres Vorbringens im Verwaltungsverfahren weiter. Sie macht im Wesentlichen geltend, sie wolle ein der Persönlichkeit, dem Wirken und dem unermüdlichen ehrenamtlichen Einsatz ihres verstorbenen Ehemannes ehrendes Grabdenkmal errichten. Der alte Belegungsplan aus dem Jahr 1962 habe keine Gültigkeit mehr, wie zahlreiche auf dem Friedhof vorhandene Grabmale mit einer Höhe von mehr als 140 cm belegen würden und die Verwaltung selbst eingeräumt habe. Sie habe jedenfalls aus Gründen der Gleichbehandlung einen Anspruch eine Ausnahmegenehmigung.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 30. November 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. März 2022 zu verpflichten, die Zustimmung zu ihrem Grabmalerrichtungsantrag vom 15. Oktober 2021 zu erteilen,
hilfsweise,
über ihren Grabmalerrichtungsantrag vom 15. Oktober 2021 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte des Gerichts einschließlich des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen. Die genannten Unterlagen haben vorgelegen und sind Gegenstand der Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die Klage ist zulässig, auch im Hinblick auf den innerhalb der Widerspruchsfrist ohne eigenhändige (Original-) Unterschrift eingelegten Widerspruch und die erst nach Ablauf der Widerspruchsfrist (am 4. Januar 2022) nachgeholte Unterschrift. Denn der Beklagte hat unter Verzicht auf die Einhaltung der Widerspruchsfrist eine Widerspruchsentscheidung in der Sache getroffen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf die Widerspruchsbehörde in einem Widerspruchsverfahren, das (nur) das Verhältnis zwischen der Behörde und dem durch den Verwaltungsakt Betroffenen berührt – also keinen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung betrifft –, auch über einen verspäteten Widerspruch sachlich entscheiden und damit den Weg zur verwaltungsgerichtlichen Sachprüfung eröffnen. Die Widerspruchsfrist dient nämlich in derartigen Fällen vornehmlich dem Schutz der Behörde selbst. Ihr steht es deswegen frei, sich entweder mit dem Ergebnis der Unzulässigkeit des Widerspruchs auf die Fristversäumnis zu berufen oder aber unter Außerachtlassung der Fristversäumnis zur Sache selbst zu entscheiden. Eine sich über die Fristversäumnis hinwegsetzende Sachentscheidung schließt für das spätere gerichtliche Verfahren die Beachtlichkeit der Verspätung des Widerspruchs aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 1982 - 4 C 42.79 - juris Rn. 11). Im Übrigen hat der innerhalb der Widerspruchsfrist eingelegte Widerspruch der Klägerin das Schriftformerfordernis des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch ohne Originalunterschrift gewahrt. Das Bundesverwaltungsgericht hat nämlich in seiner Rechtsprechung das Erfordernis der eigenhändigen Unterzeichnung gelockert. Danach ist zwar grundsätzlich Voraussetzung für die Wirksamkeit einer schriftlich erhobenen Klage die eigenhändige Unterschrift des Klägers unter der Klageschrift, damit die verlässliche Zurechenbarkeit des Schriftsatzes sichergestellt wird. Da aber Verfahrensvorschriften nicht Selbstzweck sein dürfen, schließt selbst das vollständige Fehlen einer Unterschrift die Formgerechtigkeit nicht schlechthin aus, denn auch ohne jede eigenhändige Namenszeichnung könne sich aus anderen Anhaltspunkten eine der Unterschrift vergleichbare Gewähr für die Urheberschaft und den Willen, das Schreiben in den Verkehr zu bringen, ergeben und dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit genügt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1988 - 9 C 40.87 - juris Rn. 6 ff. zum Schriftformerfordernis des § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Derartige Umstände liegen hier vor. Die Klägerin hatte bereits am 11. Dezember 2021 per Email – über den bereits im Vorfeld mit der Behörde verwendeten Email-Account – ihr Widerspruchsschreiben als Anlage beigefügt und die Übersendung „im Original“ per Boten angekündigt. Außerdem hat sie, ebenfalls noch innerhalb der Widerspruchsfrist, mit Schreiben vom 28. Dezember 2021, eingegangen am 3. Januar 2022, auf die von ihr so verstandene Bitte der Behörde auf Vorlage des Original-Grabmalerrichtungsantrages reagiert und diesen im Original vorgelegt.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Zustimmung zu ihrem Grabmalerrichtungsantrag hat (I.), sie ist aber mit dem Hilfsantrag begründet, weil die Klägerin einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Grabmalerrichtungsantrages hat, ohne dass ihr Begehren auf Zustimmung zu ihrem Grabmalerrichtungsantrag spruchreif ist (II.), vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO.
I. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Zustimmung zu ihrem Grabmalerrichtungsantrag.
1. Als Anspruchsgrundlage hierfür kommt zunächst nur § 29 Abs. 1 der Berliner Verordnung über die Verwaltung und Benutzung der landeseigenen Friedhöfe vom 19. November 1997 (GVBl. S. 614), zuletzt geändert mit Verordnung vom 1. September 2020 (GVBl. S. 683) - Friedhofsordnung -, in Betracht.
Danach besteht ein Anspruch auf Zustimmung zu einem Grabmalerrichtungsantrag, wenn das Grabmal den geltenden Grabmalvorschriften entspricht. Entsprechend heißt es bereits in der Begründung des Verordnungsgebers zu § 29 der Friedhofsordnung (Senatsvorlage an das Abgeordnetenhaus, S. 38 f. zu § 29), auf die Erteilung der Zustimmung habe der Nutzungsberechtigte nach Maßgabe der Bestimmungen der Friedhofsordnung und der Belegungspläne einen Rechtsanspruch, denn der Zustimmungsvorbehalt könne aus verfassungsrechtlichen Gründen dem Friedhofsträger kein Ermessen in der Entscheidung der Frage einräumen, ob die Zustimmung erteilt oder versagt wird. Der Errichtung des Grabmals müsse also zugestimmt werden, wenn es den Bestimmungen der Friedhofsordnung und der Belegungspläne entspricht. Die Zustimmungspflicht zum Errichten eines Grabmals erstrecke sich auf die Größe, die Gestaltung, das Material, die Bearbeitung des Grabmals, die Inschrift sowie auf die Fundamentierung. Sie solle gewährleisten, dass nur Grabmäler errichtet werden, die mit den Vorschriften der Friedhofsordnung und des Belegungsplans im Einklang stehen, verkehrssicher sind, die Würde des Ortes nicht verletzen und andere Benutzer in ihren berechtigten Empfindungen nicht stören.
Die Friedhofsordnung enthält zur – hier allein streitigen – Größe eines Grabmals die pauschalen Vorgaben, dass Grabmäler sich in das Gesamtbild des Friedhofs und des Grabfeldes einordnen und der Würde des Ortes entsprechen müssen (§ 26 Abs. 1 Satz 1) sowie eine den Größenverhältnissen der Grabstätte angemessene Größe und Form nicht überschreiten dürfen (§ 27 Abs. 1). Dies geht zurück auf die Regelung im Berliner Friedhofsgesetz, wonach die Gestaltung und Ausstattung der Grabstätten der Würde des Ortes und den Anforderungen an die Verkehrssicherheit entsprechen müssen (vgl. § 12 Abs. 1 des Gesetzes) und daher jeder Friedhofsträger Größe, Material und Gestaltung der Grabmäler regeln soll (§ 15 Abs. 2 Nr. 7 des Gesetzes). In § 27 Abs. 2 Satz 2 der Friedhofsordnung heißt es ferner, dass Näheres durch Belegungspläne geregelt wird.
Nach der Rechtsprechung des Berufungssenats der Kammer zu solchen Belegungsplänen ist für die Beurteilung, ob die Gestaltung einer Grabstätte einem Belegungsplan entspricht, nicht maßgeblich, dass es für den Friedhof oder das Grabfeld, auf dem sich die Grabstätte befindet, einen nach Maßgabe des § 19 der Friedhofsordnung vom Bezirksamt beschlossenen Belegungsplan gibt. Auch vor Inkrafttreten der Friedhofsordnung erstellte Belegungspläne und darin etwa enthaltene Regelungen zur Gestaltung von Grabstätten können danach herangezogen werden. Weder die Friedhofsordnung noch ihre gesetzliche Grundlage, das Friedhofsgesetz, enthielten Regelungen, mit denen bisher geltende Belegungspläne aufgehoben werden oder aus denen sich ergibt, dass sie obsolet sind. Mangels einer derartigen Regelung seien Belegungspläne weiterhin gültig, solange die Verwaltung danach verfährt und bis sie durch einen neuen, nach Maßgabe des § 19 der Friedhofsordnung beschlossenen Belegungsplan ersetzt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. April 2017 - 12 B 13.15 - juris Rn. 24).
Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung gilt für die Grabstätte, auf der das Grabmal errichtet werden soll – die Grabstätte befindet sich auf der früheren Abteilung XIV, dem heutigen Feld 13 – der Belegungsplan vom 9. März 1962, dessen Regelungen (zur Größe) das von der Klägerin geplante Grabmal nicht entspricht. Denn nach dem Belegungsplan dürfen stehende Grabmäler (einschließlich Sockel) nur 80 bis 100 cm hoch sein. Dem entspricht das Grabmalvorhaben der Klägerin unstreitig nicht.
Die Kammer vermochte auch nicht einen vom Berufungssenat der Kammer angeführten Ausnahmefall festzustellen, dass die Verwaltung nach dem Belegungsplan „nicht verfährt“.
Für die Kammer ergaben sich zwar bis zur mündlichen Verhandlung aus dem Verwaltungsvorgang erhebliche Zweifel hieran. So hat die Klägerin mit Email vom 7. Juli 2021 und mit Widerspruchschreiben vom 9. Dezember 2021 mehrere Fälle dokumentiert – vom Beklagten nicht in Abrede gestellt –, in denen Grabmäler auf dem Waldfriedhof Zehlendorf höher als 140 cm, in mehreren Fällen sogar 180 cm hoch sind. Zudem heißt es in einer internen Email des Bezirksamtes vom 25. August 2021, eine Liste über alle erfolgten Ausnahmen von den Belegungsplanvorschriften existiere nicht und sei auch nicht erstellbar, weil hierzu jedes Grabmal im gesamten Friedhof vermessen und im Anschluss die entsprechenden Grabakten der abweichenden Grabmäler durchgearbeitet werden müsste, zumal auch nicht alle alten Grabmalanträge zu den Akten sortiert seien oder noch existierten. Ferner hat der Leiter des Referats I A der Senatsinnenverwaltung mit einer internen Email vom 17. Februar 2022 an das Bezirksamt mitgeteilt, es sei gerichtlich nicht geklärt, welche Konsequenzen es hat, wenn ein Belegungsplan grundsätzlich angewendet, von einer einzelnen Vorgabe jedoch „regelmäßig abgewichen“ wird. Um insoweit Rechtssicherheit herzustellen und Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden, empfehle er in Abstimmung mit der Senatsumweltverwaltung eine Überarbeitung des Belegungsplans für den Waldfriedhof Zehlendorf. Das beklagte Bezirksamt hat zudem mit dem Widerspruchsbescheid vom 28. März 2022 ausgeführt, dass der Belegungsplan für den Waldfriedhof Zehlendorf zwar weiterhin angewandt werde, bei der Festlegung zur Höhe von stehenden Grabmalen auf Erdwahlgrabstätten jedoch „oftmals abgewichen“ werde. In dem Belegungsplan sei eine Höhe von 80 bis 100 cm vorgesehen. Diese damalige Festlegung werde „sehr großzügig“ gehandhabt, indem eine Höhe von 130 cm bei Grabmalanträgen „regelmäßig genehmigt“ werde und Toleranzen bis zu einer maximalen Höhe von 140 cm „mitunter auch akzeptiert“ würden. Außerdem heißt es im Widerspruchsbescheid, das von der Klägerin geplante Grabmal überrage die wenigen „mit einer Höhe von 150 cm genehmigten Grabmale“ um wiederum 10 cm. Hierzu passt, dass der örtliche Leiter des Waldfriedhofs Zehlendorf zum Grabmalerrichtungsantrag der Klägerin unter dem 21. Juni 2021 vermerkt hatte, da im Feld 13 schon einige größere Grabsteine stehen würden und bei der Größe der Grabstätte könne der Stein genehmigt werden (Blatt 47 des Verwaltungsvorganges). Danach konnte keine Rede davon sein, dass die Friedhofsverwaltung in Bezug auf die zulässige Grabmalhöhe nach dem Belegungsplan verfährt.
Jedoch haben die Vertreter des Beklagten am Ende der mündlichen Verhandlung erstmalig erklärt, die bisherigen Angaben der Beklagtenseite, insbesondere mit dem Widerspruchsbescheid seien „missglückt“, weil tatsächlich gar keine regelmäßigen Abweichungen vom Belegungsplan erfolgt seien. In Bezug auf den hier streitigen Belegungsplan (Feld 13) seien vielmehr überhaupt nur zwei Ausnahmen gemacht worden. Die eine Ausnahme sei der 1998 errichtete Grabstein U... mit einer Höhe von 1,50 m. Die andere Ausnahme sei ein 2014 errichtetes Grab-Holzkreuz mit einer Höhe (bis zum Querbalken) von 1,60 m. Die Klägerin hat dem nicht widersprochen. Auch der von ihr vorgelegten Fotodokumentation lassen sich für das hier maßgebliche Feld 13 (ehemals Abteilung XIV) keine Anhaltspunkte für eine gegenteilige Praxis entnehmen. Da die Friedhofsordnung mit der Inbezugnahme auf (Näheres durch) Belegungspläne den jeweiligen für die betreffende Grabstätte geltenden Belegungsplan für maßgeblich bestimmt hat, kommt es hier nur auf die konkrete tatsächliche Praxis der Friedhofsverwaltung beim Feld 13 (ehemals Abteilung XIV) an und nicht auf die übrigen Felder des Friedhofs. Der Anregung der Klägerin, die Belegungspläne aller übrigen Felder beizuziehen, bei denen es zu Ausnahmen gekommen ist, war daher mangels Entscheidungserheblichkeit nicht nachzugehen.
2. Ein Anspruch ergibt sich auch nicht aus § 27 Abs. 3 der Friedhofsordnung. Danach kann die Friedhofsverwaltung Ausnahmen zulassen.
Nach dieser Vorschrift steht die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Ermessen der Friedhofsverwaltung. Der Begriff der Ausnahme in dieser Vorschrift ist dabei kein eigenständiges Tatbestandsmerkmal, sondern der Rechtsfolgenseite zugeordnet und damit Bestandteil der der Friedhofsverwaltung obliegenden Ermessensentscheidung; die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, erfordert den gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot anderer als der festgelegten Maße zugrunde liegt. Diese Normstruktur folgt aus der obergerichtlichen Rechtsprechung zu vergleichbaren Ausnahmevorschriften. So hat das Bundesverwaltungsgericht zu § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO – hiernach können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften dieser Verordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen – mit Urteil vom 18. September 1997 ausgeführt, die Eröffnung des in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO eingeräumten Ermessenspielraums setze nicht das Vorliegen eines „besonderen Ausnahmefalls“ als zwingendes objektives Tatbestandsmerkmal voraus. Der Begriff der Ausnahme in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO sei nämlich der Rechtsfolgenseite zugeordnet. Die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, erfordere den gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das Merkmal der Ausnahmesituation sei damit nicht als eigenständiges Tatbestandsmerkmal verselbständigt worden, sondern Bestandteil der der Behörde eingeräumten Ermessensentscheidung (vgl. zu Vorstehendem BVerwG, Urteil vom 18. September 1997 - 3 C 4.97 - juris Rn. 21; ebenso OVG Münster, Urteil vom 14. März 2000 - 8 A 5467/98 - juris Rn. 12).
Der mit dem Hauptantrag der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf eine Zustimmung zu ihrem Grabmalerrichtungsantrag kann sich bei einer solchen Ermessensvorschrift nur ergeben, wenn das der Verwaltung eingeräumte Ermessen dahin reduziert ist, dem Antrag entsprechen zu müssen. Eine solche Ermessensreduzierung auf Null kommt nur in engen Ausnahmefällen in Betracht. Sie setzt voraus, dass nach Lage der Dinge alle denkbaren Alternativen offenkundig nur unter pflichtwidriger Vernachlässigung eines eindeutig vorrangigen Sachgesichtspunkts gewählt werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 2016 - 5 C 36.15 - juris Rn. 31) oder dass sich die Behörde mit einer ständigen Verwaltungspraxis selbst gebunden hat und sich daher ein Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der ständigen Verwaltungspraxis ergibt. Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Für eine ständige Verwaltungspraxis des Beklagten, auf dem Feld 13 (ehemals Abteilung XIV) des Waldfriedhofs Zehlendorf Grabmalerrichtungsanträgen wie dem von der Klägerin zuzustimmen, ist nichts ersichtlich; dies wird auch von der Klägerin nicht geltend gemacht. Es ist auch nicht erkennbar, dass eine Zustimmung zum Grabmalerrichtungsantrag der Klägerin „alternativlos“ ist, also das das von der Klägerin geplante Grabmal mit seinen konkreten Abmessungen in Höhe und Breite eindeutig Vorrang haben muss vor jeder anderen Alternative, etwa der vom Gericht in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagenen und von den Vertretern des Beklagten abgelehnten Variante eines um 10 cm niedrigeren Grabmals, im Übrigen aber wie von der Klägerin geplant.
II. Die Klägerin hat aber einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Grabmalerrichtungsantrages, weil die Entscheidung des Beklagten ermessensfehlerhaft ist und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt.
§ 114 VwGO legt den gerichtlichen Prüfungsumfang bei behördlichen Ermessensentscheidungen fest. Das Gericht hat danach nur zu prüfen, ob die Verwaltung mit ihren Erwägungen den ihr eingeräumten Ermessensspielraum ausgeschöpft hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen der Ermessensbetätigung überschritten hat und ob sie die nach dem Zweck der Ermessensermächtigung für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat. Das Gericht darf die getroffene Entscheidung nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat. Hierzu zählen auch in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO nachgeschobene Erwägungen; eine solche Ergänzung von Ermessenserwägungen ist nur zulässig, wenn die nachträglich von der Behörde angegebenen Gründe schon bei Erlass des Verwaltungsaktes vorlagen, der Verwaltungsakt durch sie nicht in seinem Wesen geändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Tragen diese Erwägungen nicht, so ist die Entscheidung rechtswidrig und muss aufgehoben werden. Das Gericht ist nicht befugt, die behördliche Entscheidung aus Gründen, die für die Verwaltung nicht oder nicht allein ausschlaggebend waren, im Ergebnis aufrecht zu erhalten. Maßgeblicher Bescheid ist dabei die letzte Behördenentscheidung, hier also der Widerspruchsbescheid (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteile vom 11. Mai 2016 - 10 C 8.15 - juris Rn. 13 und vom 28. Mai 2015 - 3 C 13.14 - juris Rn. 17 ff.).
Danach ist die Ermessensentscheidung des Beklagten fehlerhaft, weil die mit dem maßgeblichen Widerspruchsbescheid erfolgten Ermessenserwägungen nicht tragfähig sind.
Die Erwägung, bei Grabmalanträgen sei eine Höhe von 130 cm regelmäßig genehmigt worden, weil ein solches Standard-Maß für stehende Grabmäler keine Probleme hinsichtlich der Standsicherheit hervorrufe, ist nicht tragfähig, weil nicht ansatzweise ersichtlich ist oder vom Beklagten Anhaltspunkte dafür benannt worden sind, dass Grabmäler wie das von der Klägerin geplante (im Mittelteil bis zu 160 cm hoch) Probleme hinsichtlich der Standsicherheit aufwerfen könnten. So hat die Klägerin mit der Klagebegründung (erneut) darauf hingewiesen, sie habe für das Grabmal einen europaweit agierenden Betrieb in R... und hierbei den verantwortlich zeichnenden Steinmetz Dipl.-Ing. R... beauftragt. Deren Qualität sei u.a. mit dem Bestattungen Award ausgezeichnet worden. Außerdem habe der Betrieb den von ihr geplanten Grabstein bereits einmal, in Berlin auf dem Parkfriedhof Lichterfelde, errichtet, zudem in viel größeren Maßen von 230 cm Breite und 195 cm Höhe, ohne dass Stabilitätsprobleme aufgetreten oder von der Beklagtenseite moniert worden seien. Auf Vorhalt in der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten eine Standfestigkeit des geplanten Grabmals auch nicht mehr in Abrede gestellt.
Die Erwägung, stehende Grabmale seien nur bis zu einer Höhe von 130 cm regelmäßig genehmigt und Toleranzen nur bis zu einer maximalen Höhe von 140 cm in Ausnahmefällen akzeptiert worden, ist ebenfalls nicht tragfähig. Wie oben ausgeführt, ergeben sich aus der unwidersprochen gebliebenen Fotodokumentation der Klägerin zahlreiche weitere Fälle mit noch höheren Grabsteinen: Grabmal X...mit einer Höhe von 180 cm, Grabmal R...ebenfalls mit einer Höhe von 180 cm, Grabstelle I...ebenfalls mit einer Höhe von 180 cm, Grabmal O... mit einer Höhe von 175 cm, Grabmal ohne erkennbaren Namen mit einer Höhe von 160 cm, weiteres Grabmal ohne erkennbaren Namen mit einer Höhe von 150 cm, Grabmal I... mit einer Höhe von 160 cm sowie Grabmal P... mit einer Höhe von 150 cm. Hinzu kommt, wie bereits ausgeführt, dass der Beklagte mit dem Widerspruchsbescheid selbst auf weitere (wenige) mit einer Höhe von 150 cm genehmigte Grabmale Bezug genommen hat und sich aus dem Vermerk des Leiters des Waldfriedhofes ergibt, dass im Feld 13 schon einige größere Grabsteine stehen. Die erstmals am Ende der mündlichen Verhandlung ergänzte Erwägung des Beklagten, es seien tatsächlich gar keine regelmäßigen Abweichungen zugelassen worden und im Feld 13 gebe es überhaupt nur zwei Ausnahmefälle, ist keine zulässigerweise „nachschiebbare“ Erwägung, denn hiermit wird die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt. Von dieser Erwägung war im gesamten Verfahren nie die Rede. Sie war auch für das Gericht überraschend, zumal es nach der bereits angesprochenen internen Email des Bezirksamtes vom 25. August 2021 eine Liste über alle erfolgten Ausnahmen von den Belegungsplanvorschriften nicht gibt und eine solche Liste auch gar nicht erstellbar ist, zumal auch nicht alle alten Grabmalanträge zu den Akten sortiert sind oder noch existieren.
Die Erwägung, die Engelsfigur des Grabmals I... sei nicht mit einem stehenden Grabmal (wie dem von der Klägerin geplanten) zu vergleichen, sie sei eher als „stelenartig“ anzusehen, ist ebenfalls nicht tragfähig. Zum einen gestattet der Belegungsplan bei Stelen eine Überschreitung der Höchstmaße (80-100 cm) auch nur um 15 Prozent. Zum anderen geht es ausweislich des in der Akte befindlichen Fotos dieses Grabmals nicht nur um einen bloßen Engel anstelle eines Grabsteins, der als Stele angesehen werden könnte, sondern um ein echtes Grabmal, auf dem eine ca. 60 cm breite Engelsfigur aufsitzt; nach den unwidersprochen gebliebenen Messungen der Klägerin hat das Grabmal eine Gesamtbreite von 160 cm, gegliedert in ein 100 cm breites Element à 120 cm Höhe und ein 60 cm breites Element à 180 cm Höhe. Die weitere Erwägung, das geplante Grabmal sei auch in der Breite erheblich raumgreifender als die von der Klägerin aufgeführten Grabmäler, welche eine Höhe von 130 cm überschreiten, berücksichtigt schon nicht, dass es sich bei der Grabstätte, auf der das Grabmal errichtet werden soll, um vier zusammengefasste Grabstellen mit einer Gesamtbreite von 5 Metern handelt und das geplante Grabmal nur eine Gesamtbreite von 190 cm hat.
Die Erwägung, das von der Klägerin geplante Grabmal füge sich nicht in das Gesamtbild des Friedhofs und des Grabfeldes ein, ist ebenfalls nicht tragfähig. Sie berücksichtigt nicht die eher als „luftig“ zu beschreibende Anordnung der Grabreihen im Feld 13, den gewachsenen hohen Baumbestand, die abschirmend wirkende hohe Vegetation an der Rückseite des geplanten Grabmals, die Größe der Grabstätte (vier Grabstellen sind zu einer vereinigt zu einer Grabstätte mit einer Gesamtbreite von 5 Metern) sowie deren Lage an der Ecke zu einem Wirtschaftsweg und am Ende eines abschüssigen Grabreihenweges. Gegen die Erwägung spricht auch die fachliche Einschätzung des örtlichen Leiters des Waldfriedhofs Zehlendorf. Dieser hat auf dem Grabmalerrichtungsantrag in der Rubrik „Friedhofsleitung“ unter dem 3. November 2021 vermerkt „geprüft, keine Einwendungen“ (Blatt 75 des Verwaltungsvorganges). Hinzu kommt, dass eine der beiden bisher von der Friedhofsverwaltung zugelassenen Ausnahmen, das Grabmal U..., genau gegenüber von der Grabstätte liegt, auf der das von der Klägerin geplante Grabmal stehen soll. Angesichts der unstreitigen Höhe (150 cm) sowie der sich aus den vorgelegten Fotos ersichtlichen Breite und Erscheinungsform dieses Grabmals ist die pauschale Erwägung des Beklagten, das von der Klägerin geplante Grabmal füge sich nicht ein, offensichtlich unzureichend. Vielmehr hätte die Erwägung nahegelegen, ein von der Klägerin geplantes Grabmal wenigstens in dieser Höhe (150 cm) als ebenso (ausnahme-) genehmigungsfähig anzusehen.
Schließlich sind die Erwägungen des Beklagten auch deswegen fehlerhaft, weil sie der Absicht des Verordnungsgebers nicht (ausreichend) Rechnung tragen. Dieser hat die mit § 27 Abs. 3 der Friedhofsordnung geschaffene Ausnahmemöglichkeit damit begründet (vgl. Senatsvorlage an das Abgeordnetenhaus, S. 38 zu § 27), dass die Friedhofsverwaltung unter der Voraussetzung, dass sich ein Grabmal in das Gesamtbild des Friedhofs und des Grabfeldes einordnet und der Würde des Ortes entspricht, in Einzelfällen, insbesondere bei künstlerisch gestalteten Grabmälern, Ausnahmen von den Vorschriften der Absätze 1 und 2 zulassen kann, soweit die Anforderungen an die Verkehrssicherheit erfüllt werden. Das Ziel sei eine größere Vielfalt hinsichtlich der Grabstättengestaltung und somit die gestalterische Aufwertung von Friedhöfen, deren oftmals monotones Erscheinungsbild in allzu einheitlichen Grabmälern begründet liege. Diesem Ziel werden die Erwägungen des Beklagten nicht gerecht, insbesondere nicht die in der mündlichen Verhandlung betonte Erwägung, man wolle grundsätzlich keine (weiteren) Ausnahmen zulassen, um nicht den Ausnahmefall zum Regelfall werden zu lassen.
Die Berufung ist nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keine der dafür im Gesetz genannten Voraussetzungen vorliegt (§ 124 a VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO), insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Die Frage der Weitergeltung eines „alten“ Belegungsplanes ist vom Berufungssenat der Kammer geklärt und die rechtlichen Maßstäbe für die Prüfung einer Ermessensentscheidung zu einer Ausnahmegenehmigung sind ebenfalls obergerichtlich geklärt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 124 a VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 29 der Friedhofsordnung
§ 15 Abs. 2 Nr. 7 des Gesetzes). In § 27 Abs. 2 Satz 2 der Friedhofsordnung
§ 19 der Friedhofsordnung
§ 27 Abs. 3 der Friedhofsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 42.79
9 C 40.87
12 B 13.15
3 C 4.97
8 A 5467/98
5 C 36.15
10 C 8.15
3 C 13.14