Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-11-07, Aktenzeichen 3 K 7154/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:1107.3K7154.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Richter am Finanzgericht (Besoldungsgruppe R2, Stufe 12) im Dienst des beklagten Landes.
Mit Schreiben vom 21.12.2007 beantragte der Kläger beim Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: LBV), abweichend von dem bisherigen Zahlbetrag amtsangemessene Dienstbezüge bzw. Versorgungsbezüge für das Jahr 2007 für ihn festzusetzen und zu zahlen. Die ihm gewährten Bezüge genügten nicht den Anforderungen an die verfassungsrechtlich gebotene amtsangemessene Alimentierung eines Richters bzw. einer Richterin. Die letzte Anpassung habe am 01.08.2004 stattgefunden. Auf der anderen Seite sei das Urlaubsgeld komplett gestrichen und die Sonderzuwendung zwei Mal erheblich gekürzt worden. Zwischen 1992 und 2007 seien die Verbraucherpreise um 37% gestiegen, während die Besoldung nur um rund 24% angehoben worden sei.
Mit weiterem Schreiben vom 15. Februar 2008 beantragte der Kläger – unter Wiederholung der bereits wiedergegebenen Argumentation – beim LBV, abweichend von dem bisherigen Zahlbetrag amtsangemessene Dienstbezüge bzw. Versorgungsbezüge für das Jahr 2008 für ihn festzusetzen und zu zahlen.
Mit Schreiben vom 29.11.2009 beantragte der Kläger auch für das Jahr 2009 beim LBV die Festsetzung und Zahlung amtsangemessener Bezüge. Er beantragte außerdem, nunmehr über die bereits gestellten Anträge für die Jahre 2007 und 2008 zu entscheiden. Mit einem weiteren Ruhen sei er ausdrücklich nicht einverstanden. Er wies zudem darauf hin, dass das vorliegende Verfahren vom Deutschen Richterbund (DRB) Landesverband NRW als Musterverfahren betrieben werde.
Mit Bescheid vom 29.12.2009 lehnte das LBV die Anträge des Klägers für die Jahre 2007 bis 2009 ab. Für die begehrte höhere Besoldung bestehe keine gesetzliche Grundlage. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG sei nicht zu erkennen.
Mit Schreiben vom 21.01.2010 legte der Kläger dagegen Widerspruch ein, den er mit Schreiben vom 25.08.2010 näher begründete. Er wies zunächst darauf hin, dass seine Anträge betreffend die Jahre 2007 bis 2009 bei verständiger Würdigung dahingehend auszulegen seien, dass über die ausdrücklich gestellten Anträge hinaus ergänzend die Feststellung beantragt werde, dass die ihm gewährten Dienst- und Versorgungsbezüge verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen sind. Eine entsprechende Umdeutung sei problemlos möglich, da den bisherigen Anträgen ein entsprechendes Feststellungsbegehren immanent gewesen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 25.10.2010 wies das beklagte Land den Widerspruch zurück und führte ergänzend aus: Der Landesgesetzgeber sei nicht verpflichtet, die Ergebnisse der Tarifverhandlungen für die Arbeitnehmer_innen des öffentlichen Dienstes spiegelbildlich auf die Beamtenbesoldung und -versorgung zu übertragen. Die Gesetze über die Besoldungsanpassungen in Nordrhein-Westfalen würden den – durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums vorgegebenen – verfassungsrechtlichen und einfachrechtlichen Anforderungen an das Gebot der Anpassung der Besoldung an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse gerecht. Auch mit einer im Vergleich zur Höhe der Entgeltverbesserungen der Tarifbeschäftigten des Landes NRW niedrigeren Besoldungserhöhung werde die unterste Grenze einer amtsangemessenen Alimentation nicht verletzt.
Der Kläger hat am 25.11.2010 Klage erhoben.
Mit Beschluss vom 30.07.2013 hat die Kammer das Verfahren mit Einverständnis der Beteiligten bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in den Verfahren 2 BvL 17/09 und 2 BvL 18/09 ausgesetzt. Das Bundesverfassungsgericht hat über diese Verfahren mit Urteil vom 05.05.2015 entschieden.
Der Kläger ist der Ansicht, die Klage sei zulässig. Insbesondere stehe dem Erfordernis des ordnungsgemäß durchgeführten Vorverfahrens nicht der Umstand entgegen, dass er in seinen Anträgen ursprünglich ein Leistungsbegehren geltend gemacht habe. Ein Begehren, das sich unmittelbar auf die Auszahlung einer höheren als der gesetzlich vorgesehenen Besoldung richte, umfasse in der Regel zugleich das Verlangen nach der Feststellung, dass das Nettoeinkommen verfassungswidrig zu niedrig gewesen sei. Dies müsse jedenfalls dann gelten, wenn – wie vorliegend – die Verfassungswidrigkeit der Besoldung ausdrücklich thematisiert worden sei. Im Übrigen habe der Kläger seine Anträge im Rahmen der Widerspruchsbegründung auch ausdrücklich auf ein Feststellungsbegehren umgestellt.
Der Kläger ist weiterhin der Ansicht, die ihm in den streitgegenständlichen Jahren gewährte Besoldung bleibe – auch unter Zugrundelegung der nunmehr vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parameter – hinter dem durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgegebenen Niveau amtsangemessener Alimentation zurück.
Die Verfassungswidrigkeit der Richterbesoldung ergebe sich zunächst bereits aus einem Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Prozeduralisierungsanforderungen. Der Gesetzgeber sei gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die geforderte Prozeduralisierung sei angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Besoldungsgesetzgebers und der Beschränkung auf eine gerichtliche Evidenzkontrolle unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Alimentation der Beamten überhaupt auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden könne. In den vorliegend maßgeblichen Zeiträumen ab 1992 (für das Besoldungsjahr 2007) sei weder der ursprünglich zuständige Bundesgesetzgeber noch der später zuständige Landesgesetzgeber diesen Pflichten nachgekommen. Die Gesetze zur Besoldungsanpassung seien bis zum Jahr 2013 nahezu vollständig ohne Begründung geblieben. Dieser Verstoß führe auch zur Verfassungswidrigkeit der Richterbesoldung zwischen 2007 und 2009. Dies müsse schon deshalb gelten, weil ansonsten ein Verstoß gegen die vom Bundesverfassungsgericht als höchst bedeutsam herausgestellte Prozeduralisierungspflicht völlig folgenlos bliebe. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht diese Rechtsfolge aus dem Verstoß gegen die Begründungspflicht bezogen auf das Jahr 2003 und das Land NRW nicht gezogen; dies sei aber allein darauf zurückzuführen, dass den Landesgesetzgeber in der Phase der Teilföderalisierung zwischen den Jahren 2003 und 2006 nur eingeschränkte Begründungspflichten getroffen hätten. Diese Erwägung spiele für die hier streitgegenständlichen Jahre ab 2007 keine Rolle mehr.
Die Richterbesoldung genüge aber auch materiell nicht den Anforderungen. Die Frage der Verfassungskonformität sei anhand einer Gesamtschau sämtlicher für die Besoldung und Versorgung relevanter Vorschriften einschließlich des Beihilferechts zu beurteilen. Unter Verstoß gegen diesen Grundsatz habe das LBV bei seinen vorgelegten Berechnungen zur Entwicklung der Richterbesoldung mit den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten fünf Vergleichsparametern auf der sog. „ersten Stufe“ die Einschnitte im Beihilfebereich unberücksichtigt gelassen, insbesondere die im Jahr 1999 eingeführte und im Jahr 2003 auf den (für die Besoldungsgruppe R2) aktuell geltenden Stand von 450,- Euro erhöhte Kostendämpfungspauschale. Das gleiche gelte für die Einschnitte im Versorgungsbereich. Diese führten dazu, dass die betroffenen Amtsträger einen größeren Teil ihrer Bezüge zum Zwecke der privaten Altersvorsorge aufwenden müssten, was faktisch zu einer Reduzierung der monatlich verfügbaren Besoldung führe. Hier falle insbesondere ins Gewicht, dass die Pensionsansprüche der Richter_innen und Beamt_innen durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 deutlich abgesenkt worden seien. Der Höchstruhegehaltssatz betrage nunmehr statt 75% nur noch 71,75%. Daneben seien auch der jährliche Ruhegehaltssatz und das Witwengeld reduziert worden. Für den Kläger ergebe sich eine monatliche Pensionslücke von brutto 211,14 Euro. Um diese durch eine private Altersvorsorge zu schließen, müsse er angesichts seines fortgeschrittenen Alters wohl ungefähr einen ähnlich hohen Betrag monatlich einzahlen. Dies bewirke im Ergebnis eine faktische Besoldungskürzung um mehrere Prozent.
Was den Vergleich der Richterbesoldung mit der Entwicklung der Tarifbesoldung im öffentlichen Dienst angehe, so sei nicht berücksichtigt worden, dass die Besoldungsanpassungen teilweise deutlich zeitversetzt vorgenommen worden seien. Ungeachtet dessen, dass nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts bereits der bloße Umstand der zeitlich verzögerten Besoldungsanpassung einen Verstoß gegen das Abstandsgebot indiziere, sei die Verzögerung jedenfalls auch im Rahmen der Vergleichsbetrachtung auf der ersten Stufe bedeutsam. So bewirke etwa eine Besoldungserhöhung im Richterbereich, die abweichend von der Tarifanpassung im öffentlichen Dienst beispielsweise nicht zum 01.01. des Jahres, sondern erst zum 01.07. mit 2,4% erfolge, eine Steigerung – bezogen auf das Jahr – von nur 1,2%.
Weitere Bedenken gegen die Richtigkeit der vorgelegten Berechnungen ergäben sich daraus, dass die vom LBV verwendeten Zahlen in Bezug auf die Tarifsteigerungen im öffentlichen Dienst von den Materialien abwichen, die das Statistische Bundesamt im Rahmen des vom Bundesverfassungsgericht am 05.05.2015 entschiedenen Verfahrens vorgelegt habe. Insbesondere finde die Annahme des beklagten Landes, dass die Umstellung vom Tarif BAT auf TV-L eine Tarifsteigerung von -4,07% bewirkt habe, in den Aufstellungen des Statistischen Bundesamtes keine Stütze.
Weitere Bedenken gegen die Verfassungsgemäßheit der Richteralimentation ergäben sich aus dem Gesichtspunkt des Abstandsgebots. Es sei bislang in NRW noch ungeklärt, ob die Alimentation der unteren Besoldungsgruppen einen hinreichenden Abstand zum Grundsicherungsniveau aufweise. Wenn aber die Alimentation der unteren Besoldungsgruppen anzuheben sei, so gelte dies auch für die höheren Besoldungsgruppen. Anderenfalls liege ein Verstoß gegen das Abstandsgebot vor.
Schließlich bestünden gegen die Richterbesoldung auch im Hinblick auf den Gesichtspunkt der Qualitätssicherung und der Nachwuchsgewinnung für den Richterdienst durchgreifende Bedenken. Die Richteralimentation erfülle in NRW ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr. Dies werde insbesondere anhand der Bewerberzahlen, Einstellungsnoten und der Zahl der unbesetzten Stellen im Bezirk des OLG Hamm deutlich. Die Einstellungshürde sei in diesem Bezirk nun sogar offiziell auf ein glattes befriedigend herabgesetzt worden.
Gelange man bei zutreffender Berechnung zu einer Erfüllung von mindestens drei der vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen fünf Parameter, könne die daraus folgende Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation weder widerlegt noch gerechtfertigt werden. Insbesondere ergebe sich keine Legitimation aus dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit von Haushaltseinsparungen bzw. einer Haushaltskonsolidierung. Die „Schuldenbremse“ komme vorliegend ohnehin nicht zum Tragen, da die Vorgaben erst ab 2011 anwendbar seien.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 29.12.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.10.2010 festzustellen, dass die ihm in den Kalenderjahren 2007 bis 2009 gewährten, familienneutralen Bestandteile seiner Dienst- und Versorgungsbezüge verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen sind.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei bereits unzulässig. Gegenstand des ursprünglichen Antrags sei ein Leistungsbegehren und nicht die Feststellung gewesen, dass die Alimentation verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei. Hinsichtlich des Feststellungsbegehrens sei deshalb kein Vorverfahren durchgeführt worden. Die Grundsätze der unzulässigen Klageänderung seien auch auf das Widerspruchsverfahren anwendbar. Es habe sich bei der Umstellung im laufenden Widerspruchsverfahren um eine unzulässige Änderung des Streitgegenstands gehandelt, da ein weiterer, bislang nicht anhängiger Streitgegenstand zum Gegenstand des Verfahrens gemacht worden sei.
Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Das beklagte Land hat für die streitgegenständlichen Kalenderjahre umfangreiche Berechnungen vorgelegt, nach denen nur einer der vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Vergleichsparameter in den Jahren 2007 und 2008 eine erhebliche Abweichung aufweise, nämlich die Entwicklung der Verbraucherpreise. Diese seien zwischen 1992 und 2007 um 28,74% und zwischen 1993 und 2008 um 27,74% gestiegen, während sich die Richterbesoldung um lediglich 17,43% bzw. 17,33% erhöht habe. Die Abweichung beim Vergleich zur Entwicklung der Tariflöhne und zum Nominallohnindex liege jeweils unter 5%. Im Rahmen eines systeminternen Besoldungsvergleichs lasse sich ein Abschmelzen der Abstände zwischen vergleichbaren Besoldungsgruppen nicht feststellen. Auch der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der übrigen Länder indiziere keinen Verfassungsverstoß.
Soweit der Kläger die mangelnde Berücksichtigung von Einschnitten bei Beihilfe und Versorgung im Rahmen des Besoldungsindexes rüge, verkenne er, dass nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts diese Kriterien erst auf der zweiten Prüfstufe Relevanz erlangten. Diese komme jedoch erst und nur dann zur Anwendung, wenn man auf der ersten Prüfstufe wegen Erfüllung von mindestens drei Parametern zur Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation gelange. Dies sei vorliegend aber gerade nicht der Fall.
Eine ggf. verzögerte Erhöhung der Besoldung im Vergleich zu den Tariflöhnen sei jedenfalls nicht im Rahmen der Berechnung des Besoldungsindexes zu berücksichtigen. Soweit sich der Kläger darauf berufe, dass die Besoldung der unteren Besoldungsgruppen nicht den Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum aufweise und eine diesbezügliche Erhöhung zwangsläufig wegen des Abstandsgebots auch eine Erhöhung der Besoldung der oberen Besoldungsgruppen nach sich ziehen müsse, stehe dem der weite Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers entgegen. Gegebenenfalls zu ergreifende Maßnahmen wirkten sich deshalb nur möglicherweise auf das Abstandsgebot aus. Im Übrigen seien selbst bei unterstellter Erfüllung des Parameters „systeminterner Besoldungsvergleich“ nur zwei von drei erforderlichen Kriterien auf der ersten Stufe erfüllt.
Da aus der ersten Stufe der vorzunehmenden Prüfung keine Vermutung für eine Unteralimentation resultiere, erübrige sich eine Befassung mit den Kriterien, die das Bundesverfassungsgericht der zweiten Stufe zugeordnet habe, wie etwa der Nachwuchsgewinnung.
Es seien schließlich keine weiteren Umstände ersichtlich, aus denen sich bei der laut Bundesverfassungsgericht gebotenen Gesamtabwägung eine evidente Unangemessenheit der Bezüge ergebe. Insbesondere vermöchten allein die in der Vergangenheit erfolgten Kürzungen der Sonderzahlung und die Anhebung der Kostendämpfungspauschale nicht die Annahme eines Verfassungsverstoßes zu begründen.
Aus einem möglichen Verstoß gegen Prozeduralisierungspflichten ergebe sich jedenfalls nicht die Verfassungswidrigkeit der Besoldung. Im Übrigen habe vom nordrhein-westfälischen Besoldungsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der für die Besoldung in den Jahren 2007 bis 2009 maßgeblichen Regelungen nicht erwartet werden können, dass er sich in der gebotenen Weise mit den erst im Jahr 2015 vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Parametern auseinandersetze.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die dem Kläger in den Jahren 2007 bis 2009 gewährte Alimentation genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
I. Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig.
1. Die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation ist im Wege der Feststellungsklage zu klären, weil aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (§ 2 Abs. 1 BBesG, § 2 Abs. 1 LBesG NRW) und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers Beamt_innen und Richter_innen dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden können, die gesetzlich nicht vorgesehen sind,
vgl. etwa BVerfGE 117, 330 (352 f.); 130, 263 (294); BVerwGE 117, 305 (306); 131, 20 (27 f.); OVG NW, Urteil vom 12.02.2014 – 3 A 155/09 –, juris, Rn. 29.
2. Das gem. § 126 BRRG in beamtenrechtlichen Streitigkeiten auch vor der Erhebung einer Feststellungsklage erforderliche Vorverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Dem steht insbesondere nicht der Umstand entgegen, dass der Kläger zunächst Anträge auf Auszahlung einer amtsangemessenen Besoldung gestellt hatte und erst im Zuge der Widerspruchsbegründung nach Ablehnung dieser Anträge neben seinem Leistungs- nunmehr auch das – klageweise weiterverfolgte – Feststellungsbegehren hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit der Alimentation geltend machte.
Das Feststellungsbegehren war der Sache nach von Beginn des Verwaltungsverfahrens an vom klägerischen Begehren umfasst. Es ist als nachrangiges Begehren in dem weitergehenden Leistungsantrag enthalten gewesen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.1996 – 2 C 7/95 –, juris, Rn. 20; dass., Urteil vom 28.04.2005 – 2 C 1/04 –, juris, Rn. 18 = BVerwGE 123, 308 (312); im Anschluss daran OVG NW, Beschluss vom 09.07.2009 – 1 A 1416/08 –, juris, Rn. 162 und 175 f.
Dies gilt umso mehr als der Kläger bereits im Vorverfahren die Frage der verfassungswidrig zu niedrig bemessenen Alimentation aufgeworfen hat.
Vgl. hierzu auch OVG NW, Beschluss vom 09.07.2009 – 1 A 1416/08 –, juris, Rn. 162.
Angesichts des Umstands, dass im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gar kein ausdrücklicher Antrag nötig, sondern die schlichte Erhebung des Widerspruches gegen die Höhe der Alimentierung ausreichend gewesen wäre, kann dem Kläger nunmehr nicht der Umstand entgegengehalten werden, dass er im Verwaltungsverfahren gleichwohl einen ausdrücklichen Antrag formuliert hat.
II. Die Klage ist unbegründet. Die dem Kläger in den Jahren 2007 bis 2009 gewährten Dienstbezüge genügen den Anforderungen an eine amtsangemessene Alimentation.
1. Zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden,
vgl. BVerfGE 8, 1 (16); 117, 330 (349); 119, 247 (263, 269); 130, 263 (292); stRspr,
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das auch für die Besoldung der Richter_innen und Staatsanwält_innen maßgebliche Alimentationsprinzip,
vgl. BVerfGE 12, 81 (88); 55, 372 (392); 107, 218 (238); 139, 64 (111 Rn. 92); 140, 240 (277 Rn. 71).
Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums,
vgl. BVerfGE 106, 225 (232); 117, 330 (344); 130, 263 (292); 139, 64 (111 Rn. 92); 140, 240 (277 Rn. 71).
Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamt_innen, Richter_innen und Staatsanwält_innen, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist,
vgl. BVerfGE 99, 300 (314); 107, 218 (236 f.); 117, 330 (344); 119, 247 (266); 130, 263 (292); 139, 64 (111 Rn. 92); 140, 240 (277 Rn. 71).
Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Richter_innen und Staatsanwält_innen sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung der rechtsprechenden Gewalt und des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt,
vgl. BVerfGE 8, 1 (14); 107, 218 (238); 117, 330 (351); 119, 247 (269); 130, 263 (292); 139, 64 (111 Rn. 93); 140, 240 (278 Rn. 72).
Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität der Dienstverhältnisse von Richter_innen und Staatsanwält_innen für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die von den Amtsinhaber_innen geforderte Ausbildung und ihre Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen.
Vgl. BVerfGE 139, 64 (111 f. Rn. 93) m.z.w.N.
Bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen“ Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar. Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung – Struktur und Höhe der Alimentation – unterliegt allerdings der gerichtlichen Kontrolle.
BVerfGE 139, 64 (112 Rn. 94) m.z.w.N.
Es ist jedoch nicht Aufgabe der Gerichte zu prüfen, ob der Gesetzgeber dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers entspricht vielmehr eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle dabei auf die Frage, ob die Bezüge der Richter_innen und Staatsanwält_innen evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden.
BVerfGE 139, 64 (112 f. Rn. 95 f.) m.z.w.N.
2. Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem Alimentationsprinzip fünf Parameter abgeleitet, die die Ermittlung eines durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmens für eine grundsätzlich verfassungsgemäße Ausgestaltung der Alimentationsstruktur und des Alimentationsniveaus ermöglichen. Ihnen kommt indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zu. Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt (1. Prüfungsstufe), besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Diese Vermutung kann durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (2. Prüfungsstufe). Führt die Gesamtabwägung zum Ergebnis einer verfassungswidrigen Unteralimentation, muss weiter geprüft werden, ob dafür ausnahmsweise eine Rechtfertigung vorliegt (3. Prüfungsstufe).
a) Der Gesetzgeber muss den für die Bemessung der amtsangemessenen Alimentation relevanten Kriterien sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg Rechnung tragen. Ebenso wenig wie die exakte Höhe der angemessenen Besoldung lässt sich dabei der Zeitpunkt, zu dem diese als gerade noch amtsangemessen anzusehen ist, unmittelbar der Verfassung entnehmen. Ob der Gesetzgeber seiner Pflicht zur Anpassung der Alimentierung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse bei der Fortschreibung der Besoldungshöhe nachkommt, zeigt sich vielmehr erst anhand einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung einerseits mit verschiedenen Vergleichsgrößen andererseits über einen aussagekräftigen Zeitraum hinweg. Die hierbei regelmäßig heranzuziehenden Schwellenwerte, ab denen eine erkennbare Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung oder -höhe und der heranzuziehenden Vergleichsgröße vorliegt, haben dabei lediglich Orientierungscharakter.
BVerfGE 139, 64 (113 f. Rn. 98).
Im Einzelnen ist auf der ersten Prüfstufe die Entwicklung der Besoldung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse der Angestellten im öffentlichen Dienst (aa)), des Nominallohnindexes (bb)) sowie des Verbraucherpreisindexes (cc)) zu vergleichen. Außerdem ist im Rahmen eines systeminternen Besoldungsvergleichs die Entwicklung des Abstands zwischen bestimmten Besoldungsgruppen in den Blick zu nehmen (dd)) sowie ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der anderen Länder anzustellen (ee)).
aa) Eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land ist ein wichtiger Parameter für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (erster Parameter).
Bezugsrahmen für die Amtsangemessenheit der Alimentation sind zunächst die Einkommen der Arbeitnehmer_innen mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit innerhalb des öffentlichen Dienstes. Wird bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkoppelung der Bezüge der Amtsträger_innen hinreichend deutlich sichtbar, ist dies mit der von Verfassungs wegen gebotenen Orientierungsfunktion der Tarifergebnisse für die Besoldungsanpassung unvereinbar. Dies ist in der Regel der Fall, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen.
BVerfGE 139, 64 (114 f. Rn. 99 ff.).
bb) Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindexes im jeweils betroffenen Land ist ein weiteres Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (zweiter Parameter).
Der Nominallohnindex misst die Veränderung des durchschnittlichen Bruttomonatsverdienstes inklusive Sonderzahlungen der vollzeit-, teilzeit- und geringfügig beschäftigten Arbeitnehmer_innen. Hierbei kann zur Gewährleistung der Vergleichbarkeit im Rahmen der hier vorgenommenen Gegenüberstellung der prozentualen Entwicklung des bruttolohnbasierten Nominallohnindexes mit der Besoldung über einen längeren Zeitraum auf die Bruttobesoldung abgestellt werden; Verzerrungen infolge der Steuerprogression oder der Belastung mit Sozialabgaben fallen bei dieser relationalen Betrachtung nicht signifikant ins Gewicht und könnten gegebenenfalls im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung berücksichtigt werden. Beträgt die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt sowie in einem überlappenden Zeitraum in der Regel mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation.
BVerfGE 139, 64 (115 f. Rn. 103 ff.).
cc) Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in dem jeweils betroffenen Land ist ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (dritter Parameter).
Der Gesetzgeber hat bei der Bemessung der Besoldung zu berücksichtigen, dass diese den Richter_innen oder Staatsanwält_innen über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen ihrem Amt angemessenen Lebensunterhalt ermöglichen muss. Das Alimentationsprinzip verlangt, durch eine entsprechende Bemessung der Bezüge zu verhindern, dass das Gehalt infolge eines Anstiegs der allgemeinen Lebenshaltungskosten aufgezehrt wird und den Richter_innen oder Staatsanwält_innen infolge des Kaufkraftverlustes die Möglichkeit genommen wird, den ihnen zukommenden Lebenszuschnitt zu wahren. Zur Ermittlung der wirtschaftlichen Situation der Richter_innen oder Staatsanwält_innen ist der Entwicklung ihres Einkommens die allgemeine Preisentwicklung anhand des Verbraucherpreisindexes gegenüberzustellen. Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in den zurückliegenden 15 Jahren und in einem weiteren gleichlangen überlappenden Zeitraum in der Regel um mindestens fünf Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation.
BVerfGE 139, 64 (116 f. Rn. 106 ff.).
dd) Der vierte Parameter ergibt sich aus einem systeminternen Besoldungsvergleich. Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG folgt ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Die Amtsangemessenheit der Alimentation der Richter_innen und Staatsanwält_innen bestimmt sich daher auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen.
Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten.
Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert daher einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 v.H. in den zurückliegenden fünf Jahren.
BVerfGE 139, 64 (117 f. Rn. 109 ff.).
Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem den erwerbstätigen Beamt_innen geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen. Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 vom Hundert über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge.
Vgl. BVerfGE 140, 240 (286 Rn. 93 f.)
ee) Der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder bildet schließlich ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (fünfter Parameter).
Eine unbegrenzte Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bund und den Ländern ist durch die infolge der Kompetenzverteilung im Grundgesetz eröffnete Befugnis zum Erlass eigener Besoldungsregelungen nicht gedeckt. Die Attraktivität eines Amtes als Richter_in/Staatsanwält_in bemisst sich – gerade angesichts einer erfahrungsgemäß erhöhten Flexibilität von Berufseinsteiger_innen – daher auch nach der Höhe der Bezüge im Ländervergleich. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
BVerfGE 139, 64 (118 ff. Rn. 113 ff.).
b) Sind mindestens drei der genannten Parameter erfüllt, besteht die Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Diese Vermutung kann sodann auf der zweiten Prüfungsstufe durch Berücksichtigung weiterer Kriterien widerlegt oder erhärtet werden. Zu diesen Kriterien gehören das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die von den Amtsinhaber_innen geforderte Ausbildung und Beanspruchung, die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber_innen, die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung, Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung sowie der Vergleich zu den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Position und Verantwortung.
BVerfGE 139, 64 (120 f. Rn. 116).
c) Bleibt es auch nach Prüfung der Kriterien auf der zweiten Stufe beim Ergebnis der verfassungswidrigen Unteralimentation, so kann diese ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein (3. Prüfungsstufe). Gegebenenfalls muss eine Kollision mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich gebracht werden.
BVerfGE 139, 64 (124 f. Rn. 125).
d) Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation der Beamt_innen einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient.
BVerfGE 139, 64 (126 Rn. 128).
e) Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann − auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz − effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung.
BVerfGE 139, 64 (126 f. Rn. 129 f.).
3. Gemessen an diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben wird die Besoldung des Klägers in den Jahren 2007 bis 2009 den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG gerecht. Es besteht nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien bereits auf der ersten Prüfungsstufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (a)). Sonstige besoldungsrechtliche Gründe für eine evidente Unangemessenheit der Besoldung sind ebenfalls nicht ersichtlich (b)). Es liegt auch kein Verstoß gegen den relativen Normenbestandsschutz vor (c)). Schließlich führen auch die vom Kläger gerügten Defizite hinsichtlich der Prozeduralisierungspflichten des Besoldungsgesetzgebers nicht zum Erfolg der Klage (d)).
a) Erste Prüfungsstufe
aa) Erster Parameter: Vergleich der Entwicklung von Besoldung und Tariflöhnen
Der erste vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Parameter (Vergleich der Entwicklung von Besoldung und Tariflöhnen) indiziert für die Jahre 2007 bis 2009 keine verfassungswidrige Unteralimentation, weil in keinem der streitgegenständlichen Jahre die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung in einem Zeitraum von 15 Jahren mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung betrug. In den für die Betrachtungsjahre 2007 und 2008 maßgeblichen Fünfzehn-Jahres-Zeiträumen blieb die Besoldungsentwicklung jeweils knapp hinter der Entwicklung der Tariflöhne zurück (Indexwert von 117,43% im Vergleich zu 118,53% bzw. von 117,33% im Vergleich zu 118,44%). Zwischen 1995 und 2009 stieg die Besoldung dagegen sogar etwas stärker als die vergleichbaren Tariflöhne (Indexwert von 121,28% im Vergleich zu 120,74%). Die Differenz zwischen der Entwicklung der Tarifeinkommen (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits in Relation zur Besoldungsentwicklung ergibt sich aus der Formel und beträgt somit für das Jahr 2007 0,94%, für das Jahr 2008 0,95% und für das Jahr 2009 -0,45%.
Diesen Ergebnissen liegen folgende Annahmen und Berechnungen zugrunde:
(1) Besoldungsentwicklung
Die Besoldung ist von 1993 bis 2007 um 17,43%, von 1994 bis 2008 um 17,33% und von 1995 bis 2009 um 21,28% gestiegen. Die prozentuale Steigerung ergibt sich dabei aus dem Vergleich des Bruttoeinkommens am Beginn und am Ende des jeweiligen Betrachtungszeitraums. Weil das Bundesverfassungsgericht bei seinen Betrachtungen jeweils das letzte Kalenderjahr vor Beginn des Fünfzehnjahreszeitraums mit dem Indexwert 100 ansetzt, ist dabei bei der hier gewählten Berechnungsmethode das durchschnittliche Bruttomonatsgehalt im Dezember 1992, 1993 bzw. 1994 als Ausgangswert zu Grunde zu legen, um Erhöhungen, die zum 1. Januar eines Jahres erfolgten, bereits als solche zu erfassen.
Zu den einzelnen Erhöhungen der Richterbesoldung in NRW zwischen 1992 und 2009 im Einzelnen siehe z.B. BVerfGE 139, 64 (139 f. Rn. 169); VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 209 ff., 389 ff.
Die Kammer legt ihren Berechnungen dabei jeweils das Endgrundgehalt der jeweiligen Besoldungsgruppe (und bei den Tariflöhnen: der jeweiligen Entgeltgruppe) zugrunde. Im Falle prozentualer Steigerungen der Bezüge besteht kein Unterschied zur Besoldungsentwicklung niedrigerer Erfahrungsstufen; im Falle von Festbeträgen wirken sich diese innerhalb der höchsten Stufe hingegen prozentual am geringsten aus.
Die erwähnten Festbeträge sind bei der Betrachtung von Besoldungs- und Tariflohnentwicklung einzubeziehen, weil sie – ebenso wie eine prozentuale Erhöhung – eine Steigerung und damit Veränderung des Einkommens bewirken. Der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 05.05.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. – solche Festbetragserhöhungen unberücksichtigt gelassen hat, ist allein darauf zurückzuführen, dass diese sich nicht erheblich auswirkten und daher aus Gründen der Vereinfachung außen vor gelassen werden konnten.
Vgl. BVerfGE 139, 64 (130 Rn. 140, 145 Rn. 185); siehe auch BVerfGE 140, 240 (300 Rn. 124).
Die dogmatische Vorgabe, Festbetragserhöhungen im Zuge der anzustellenden Berechnungen immer unberücksichtigt zu lassen, war damit keineswegs verbunden.
Vgl. auch VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 73; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23.09.2015 – 1 K 331/14 –, juris, Rn. 109.
Den dargestellten Erhöhungsbeträgen liegen folgende Zahlenwerte und Berechnungen zu Grunde:
 für den Zeitraum 1993 bis 2007
Dezember 1992 (vgl. BBVAnpG 1992 vom 23.03.1993 (BGBl. I, 342))
Dezember 1992
(vgl. BBVAnpG 1992 vom 23.03.1993 (BGBl. I, 342))
Dezember 2007 (BBVAnpG 2003/2004)
Dezember 2007
(BBVAnpG 2003/2004)
Grundgehalt R2, Endstufe
3.934,16
5.503,83
Ortszuschlag
446,40
-
Allgemeine Stellenzulage
34,28
1/12 des Urlaubsgeldes
21,30 (insgesamt: 255,65)
1/12 der Sonderzahlung
367,90 (insgesamt 4414,84 = Bruttobezüge für Dezember)
137,60 (insgesamt 1.651,15 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
Summe
4.804,04
5.641,43
Der prozentuale Besoldungsanstieg berechnet sich nach der Formel und beträgt demnach 17,43% ().
 für den Zeitraum 1994 bis 2008
Dezember 1993 (vgl. BBVAnpG 1993 vom 20.12.1993 (BGBl. I, 2139)
Dezember 1993
(vgl. BBVAnpG 1993 vom 20.12.1993 (BGBl. I, 2139)
Dezember 2008 (BesVersAnpG 2008 NRW)
Dezember 2008
(BesVersAnpG 2008 NRW)
4.052,18
5.663,44
459,80
35,31
378,94 (insgesamt 4.547,29 = Bruttobezüge für Dezember)
141,59 (insgesamt 1.699,03 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
4.947,53
5.805,03
Die maßgebliche Berechnung für das Jahr 2008 lautet danach: .
 für den Zeitraum 1995 bis 2009
Dezember 1994 (vgl. BBVAnpG 1993 vom 20.12.1993 (BGBl. I, 2139)
Dezember 1994
Dezember 2009 (BesVersAnpG 2009/2010)
Dezember 2009
(BesVersAnpG 2009/2010)
5.853,94
146,35 (insgesamt 1.756,18 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
6.000,29
Die maßgebliche Berechnung für das Jahr 2009 lautet danach: .
Entgegen der Ansicht des Klägers sind hingegen Veränderungen in den Bereichen Versorgung und Beihilfe auf der ersten Prüfungsstufe, insbesondere im Rahmen der Berechnung der Besoldungsentwicklung, nicht zu berücksichtigen. Dies betrifft vorliegend im Bereich Versorgung namentlich die Absenkung des Höchstversorgungssatzes von 75% auf 71,75% und die Reduzierung des jährlichen Ruhegehaltssatzes von 1,875% auf 1,79375% zum 01.01.2002 sowie im Beihilfebereich die Anhebung der Kostendämpfungspauschale auf 450,- Euro in der Besoldungsgruppe R2 zum 01.01.2003. Zwar sind auch diese Aspekte nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bei der Bewertung der Amtsangemessenheit der Alimentation zu berücksichtigen. Das Bundesverfassungsgericht ist dabei aber eindeutig davon ausgegangen, dass die Bereiche Beihilfe und Versorgung erst auf der zweiten Prüfungsstufe zu betrachten sind.
Siehe BVerfGE 139, 64 (122 ff. Rn. 122 f., 136 f. Rn.158).
Eine – wie auch immer geartete – Berücksichtigung der genannten Einschnitte im Versorgungs- und Beihilfebereich bei den Berechnungen der Besoldungsentwicklung hat das Gericht dementsprechend gerade nicht vorgenommen. Im Falle einer Berücksichtigung wären die notwendigen Berechnungen wohl auch kaum mehr handhabbar, zumal im Rahmen der Tariflohnentwicklung dann auch Einschnitte bei den Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherungen und im Hinblick auf das Rentenniveau einzupreisen wären.
Auch der Umstand, dass die Erhöhung der Besoldung im Vergleich zur Tariflohnerhöhung zum Teil deutlich zeitversetzt erfolgt ist, bleibt im Rahmen des ersten Parameters außer Betracht. Es erschließt sich schon nicht, inwiefern sich die verzögerte Besoldungserhöhung im Rahmen des ersten Parameters überhaupt auswirken sollte, weil letztlich lediglich ein Vergleich der Vergütung zu einem bestimmten Anfangs- und einem bestimmten Endpunkt erfolgt. Wie sich die Erhöhungen (oder Absenkungen) in den einzelnen Jahren entwickelten, ist dadurch letztlich völlig irrelevant, wenn sie nur im maßgeblichen Betrachtungsschlusspunkt nicht zu weit auseinander liegen. Dies leuchtet auch deshalb ein, weil ja gerade nur die Angemessenheit der Besoldung in einem bestimmten Jahr überprüft wird und eine möglicherweise früher bestehende – aber inzwischen durch eine Besoldungserhöhung obsolet gewordene – Unteralimentierung sich im Rahmen dessen nicht auswirken darf. Die Verzögerung der Besoldungserhöhung im Vergleich zur Tariflohnerhöhung wirkt sich daher nur dann aus, wenn durch die Verzögerung etwa zum Ende des streitgegenständlichen Jahres die Tariflöhne bereits weiter erhöht wurden, die Besoldung hingegen noch nicht, oder wenn die immer größer werdenden Verzögerungen der allgemeinen Erhöhung letztlich dazu führen, dass die Tariflöhne im Betrachtungszeitraum öfter erhöht werden als die Besoldung.
(2) Tarifentwicklung
Die Tariflöhne im öffentlichen Dienst stiegen in der der Besoldungsgruppe R2 vergleichbaren Entgeltgruppe BAT Ia bzw. TV-L E 15 zwischen 1993 und 2007 um 18,53%, zwischen 1994 und 2008 um 18,44% und zwischen 1995 und 2009 um 20,74%.
Bei der Tarifentwicklung ist als Ausgangswert wie gehabt der Bruttoverdienst im Dezember 1992, 1993 bzw. 1994 in der (der R2-Besoldung vergleichbaren) Entgeltgruppe BAT Ia zu Grunde zu legen. Da der Bundes-Angestelltentarifvertrag am 01.10.2005 (Bund und Gemeinden) bzw. am 01.11.2006 (Länder) außer Kraft trat, ist für das Ende des Betrachtungszeitraums auf die Tarifverträge der Länder (TV-L) abzustellen. Dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD), der seit Auslaufen des BAT für die Beschäftigten des Bundes und der Kommunen maßgeblich ist, nicht hingegen für Tarifbeschäftigte des Landes, ist demgegenüber nicht in den Vergleich einzubeziehen. Die hier zur Überprüfung stehende Alimentation der Besoldungsgruppe R2 erhalten Richter_innen und Staatsanwält_innen, die im Dienst des Landes NRW stehen. Dementsprechend kann Vergleichsmaßstab auch allein die Vergütung der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst des Landes NRW sein.
So im Ergebnis auch BVerfGE 139, 64 (130 Rn. 141); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.06.2016 – 4 S 1094/15 –, juris, Rn. 61; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 02.06.2016 – OVG 4 B 1/09 –, juris, Rn. 109; Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1009); vgl. aber VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 102 ff., sowie VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23.09.2015 – 1 K 331/14 –, juris, Rn. 123 ff., die zusätzlich auch die Vergütung nach dem TVöD in den Blick nehmen.
Die Entgeltgruppe BAT Ia wurde durch die Entgeltgruppe TV-L E 15 ersetzt. Die Summe der monatlich zu zahlenden familienneutralen Bezügebestandteile (Endgrundgehalt, Ortszuschlag Stufe 1 und allgemeine Zulage) nach BAT Ia am 31.10.2006 (4.901,60 Euro) war nominell höher als das (erste) Endgrundgehalt nach TV-L E 15 am 01.11.2006 (4.780,00 Euro). Die bereits vorhandenen Angestellten erhielten jedoch nach den Überleitungsregelungen mindestens die Summe aus (End-)Grundgehalt, Ortszuschlag Stufe 1 und allgemeiner Zulage weiter, die ihnen im Oktober 2006 zustand („individuelle Endstufe“, vgl. § 6 Abs. 4 TVÜ-L). Diese individuelle Endstufe nahm in der Folge an den Tariferhöhungen teil.
Aus diesem Grund wird zunächst als Zwischenschritt der Tariflohn eines Angestellten, der von BAT Ia, Endstufe, in den TV-L übergeleitet wurde, berechnet. Dieser beträgt im Oktober 2006 4.901,60 Euro (Grundgehalt: 4.293,34 Euro, Ortszuschlag: 565,28 Euro, allgemeine Zulage: 42,98 Euro, vgl. Vergütungstarifvertrag Nr. 35). Ausgehend von diesem werden dann die weiteren Tariflohnerhöhungen (2,9%, aufgerundet auf volle 5 Euro zum 01.01.2008 = 5.045,- Euro sowie weitere 40 Euro und sodann 3% zum 01.03.2009 = 5.237,55 Euro) berücksichtigt.
Dezember 1992 BAT Ia (vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 27)
BAT Ia
(vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 27)
Dezember 2007 TV-L E 15, „individuelle Endstufe“, vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 35 i.V.m. TVÜ-L und TV-L 2006
TV-L E 15, „individuelle Endstufe“, vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 35 i.V.m. TVÜ-L und TV-L 2006
Grundgehalt, Endstufe
3.423,74
4.901,60
450,77
Allgemeine Zulage
34,27
325,73 (insgesamt 3.908,78 = Bruttobezüge für Dezember)
142,96 (insgesamt 1.715,56 = 35% eines Bruttomonatsverdienstes, vgl. § 20 TV-L 2006)
4.255,81
5.044,56
Die maßgebliche Berechnung für das Jahr 2007 lautet demnach .
Dezember 1993 BAT Ia (vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 28)
(vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 28)
Dezember 2008 TV-L E 15, „individuelle Endstufe“, vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 35 i.V.m. TVÜ-L und TV-L 2006
3.526,45
5.045,00
464,29
36,12
335,57 (insgesamt 4.026,86 = Bruttobezüge für Dezember)
147,15 (insgesamt 1.765,75 = 35% eines Bruttomonatsverdienstes)
4.383,73
5.192,15
Die maßgebliche Berechnung für das Jahr 2008 lautet demnach: .
Dezember 1994 BAT Ia (vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 29)
(vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 29)
Dezember 2009 TV-L E 15, „individuelle Endstufe“, vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 35 i.V.m. TVÜ-L und TV-L 2006 sowie TV-L 2009
TV-L E 15, „individuelle Endstufe“, vgl. BAT, Vergütungstarifvertrag Nr. 35 i.V.m. TVÜ-L und TV-L 2006 sowie TV-L 2009
3.596,98
5.237,55
473,58
36,84
335,57 (insgesamt 4.026,86 = Bruttobezüge für Dezember 1993)
152,76 (insgesamt 1.833,14 = 35% eines Bruttomonatsverdienstes)
4.464,27
5.390,31
Die maßgebliche Berechnung für das Jahr 2009 lautet demnach .
(3) Überlappende Vergleichsberechnung
Eine Vergleichsberechnung für weitere überlappende 15-Jahreszeiträume erscheint vorliegend nicht angezeigt. Eine solche ist nur ergänzend und „gegebenenfalls“ durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll lediglich sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden.
BVerfGE 139, 64 (115 Rn. 102); vgl. auch VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 203.
Vorliegend ist für etwaige statistische Ausreißer nichts ersichtlich. Wegen der Berechnung des Parameters für insgesamt drei aufeinanderfolgende Jahre, deren Ergebnisse dicht beieinander liegen, sind statistische Ausreißer faktisch bereits auszuschließen. Im Übrigen wurde für alle drei betrachteten 15-Jahreszeiträume die 5%-Grenze deutlich unterschritten.
Die Berechnung für den Kontrollzeitraum erübrigt sich auch deshalb, weil ein Parameter nur dann als erfüllt angesehen wird, wenn die Überschreitung der jeweiligen Grenzwerte im streitgegenständlichen Abschnitt und im Kontrollzeitraum vorliegt.
Vgl. BVerfGE 139, 64 (117 Rn. 108); 140, 240 (284 Rn. 87); siehe auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15.03.2016 – 12 K 1012/14 –, juris, Rn. 452 ff.; a.A. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1010).
bb) Zweiter Parameter: Vergleich der Entwicklung von Besoldung und Nominallohnindex
Auch der zweite vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Parameter liefert kein Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation, weil die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindexes bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt für die Jahre 2007 bis 2009 jeweils unter fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt.
In den für die Betrachtungsjahre 2007, 2008 und 2009 maßgeblichen Fünfzehn-Jahres-Zeiträumen stieg die Besoldung jeweils stärker als die Nominallöhne (Indexwert von 117,43% im Vergleich zu 115,12%, von 117,33% im Vergleich zu 114,77% bzw. von 121,28% im Vergleich zu 114,0%). Die Differenz zwischen der Entwicklung der Nominallöhne (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits in Relation zur Besoldungsentwicklung ergibt sich aus der Formel und beträgt somit für das Jahr 2007 -1,97%, für das Jahr 2008 -2,18% und für das Jahr 2009 -6,0%.
Diesen Ergebnissen liegen die vom Statistischen Bundesamt zuletzt veröffentlichten Werte zu Grunde,
vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Verdienste und Arbeitskosten – Reallohnindex und Nominallohnindex, 2. Vierteljahr 2016, Wiesbaden, 2016, S. 34, im Internet abrufbar unter: <https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/VerdiensteArbeitskosten/ReallohnNetto/ReallohnindexPDF_5623209.pdf?__blob=publicationFile> (Stand: 12.10.2016).
Diese Werte weichen leicht von den vom beklagten Land herangezogenen Werten ab, die den vom Statistischen Bundesamt im letzten Jahr veröffentlichten Zahlen entsprechen,
vgl. dazu VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 450 ff.
Die dem VG Gelsenkirchen vom Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen zur Verfügung gestellten Zahlen zur Entwicklung des Nominallohnindexes,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23.09.2015 – 1 K 331/14 –, juris, Rn. 144 ff.,
weichen ebenfalls nur marginal von den Angaben des Statistischen Bundesamtes ab. Auch bei Zugrundelegung dieser leicht abweichenden Werte, ergibt sich keine Überschreitung des Schwellenwerts im Vergleich zur Besoldungsentwickung.
Nach den neuesten, vom Statistischen Bundesamt veröffentlichten Werten entwickelte sich der Nominallohnindex in NRW zwischen 1993 und 2007 wie folgt:
Jahr
Veränderung gegenüber dem Vorjahreszeitraum in %
Index
1992
100
1993
2,8
102,8
1994
1,4
104,24
1995
107,16
1996
0,9
108,12
1997
-0,1
108,01
1998
0,0
1999
0,6
108,66
2000
109,31
2001
1,2
110,62
2002
1,5
112,28
2003
0,8
113,18
2004
0,5
113,75
2005
114,32
2006
114,21
2007
115,12
Im Zeitraum 1994 bis 2008 stellte sich die Entwicklung des Nominallohnindexes in NRW wie folgt dar:
101,4
105,18
105,07
105,7
106,33
107,61
109,22
110,09
110,64
111,19
111,08
111,97
2008
2,5
114,77
Zwischen 1995 und 2009 entwickelte sich der Nominallohnindex folgendermaßen:
103,73
103,63
104,25
104,88
106,14
107,73
108,59
109,13
109,68
109,57
110,45
113,21
2009
0,7
114,0
Eine Vergleichsberechnung für weitere überlappende 15-Jahreszeiträume erscheint vorliegend aus den bereits für den ersten Parameter dargelegten Gründen ebenfalls nicht angezeigt.
cc) Dritter Parameter: Vergleich der Entwicklung von Besoldung und Verbraucherpreisen
Der dritte vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Parameter ist der Vergleich zwischen Besoldungs- und Verbraucherpreisentwicklung. In den Betrachtungsjahren 2007 und 2008 sind die maßgeblichen Schwellenwerte überschritten, weil die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in NRW bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt mehr als fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Für das Jahr 2009 liegt der Wert dagegen unter fünf Prozent.
In den für die Betrachtungsjahre 2007, 2008 und 2009 maßgeblichen Fünfzehn-Jahres-Zeiträumen stiegen die Verbraucherpreise jeweils stärker als die Besoldung (Indexwert von 128,74% im Vergleich zu 117,43%, von 127,74% im Vergleich zu 117,33% bzw. von 124,87% im Vergleich zu 121,28%). Die Differenz zwischen der Entwicklung der Verbraucherpreise (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits in Relation zur Besoldungsentwicklung ergibt sich aus der Formel und beträgt somit für das Jahr 2007 9,63%, für das Jahr 2008 8,87% und für das Jahr 2009 2,96%.
Diesen Ergebnissen liegen die vom Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen veröffentlichten Werte zu Grunde,
vgl. Information und Technik Nordrhein-Westfalen, Geschäftsbereich Statistik (Hrsg.), Statistische Berichte – Verbraucherpreisindex für Nordrhein-Westfalen, Februar 2015, S. 32, im Internet abrufbar unter:
<https://www.destatis.de/GPStatistik/servlets/MCRFileNodeServlet/NWHeft_derivate_00008271/M123201502_A.pdf;jsessionid=AE00D4BE630979BA1C4F9839A04C5CD0> (Stand: 13.10.2016).
Die Werte entsprechen den vom beklagten Land vorgelegten und nach dessen Angaben vom Statistischen Bundesamt stammenden Zahlen.
Danach entwickelte sich der Verbraucherpreisindex zwischen 1993 und 2007 wie folgt:
3,2
103,2
2,6
105,88
1,9
107,89
109,4
2,1
111,7
112,59
113,38
115,08
117,5
1,3
119,03
1,1
120,34
1,6
122,27
1,7
124,35
125,97
2,2
128,74
Im Zeitraum 1994 bis 2008 stellte sich die Entwicklung des Verbraucherpreisindexes wie folgt dar:
102,6
104,55
106,01
108,24
109,11
109,87
111,52
113,86
115,34
116,61
118,48
120,49
122,06
124,75
2,4
127,74
Zwischen 1995 und 2009 entwickelte sich der Verbraucherpreisindex in NRW wie folgt:
101,9
103,33
105,5
106,34
107,08
108,69
110,97
112,41
113,65
115,47
117,43
118,96
121,58
124,5
0,3
124,87
Eine Vergleichsberechnung für weitere überlappende 15-Jahreszeiträume erscheint auch im Hinblick auf den dritten Parameter nicht angezeigt. Für etwaige statistische Ausreißer ist nichts ersichtlich. Im Hinblick auf die Kalenderjahre 2007 und 2008 ist die 5%-Grenze deutlich überschritten. Zugunsten des Klägers kann hier auch ohne Vergleichsberechnung die Erfüllung des dritten Parameters für die Jahre 2007 und 2008 unterstellt werden, weil mangels Vorliegens weiterer Parameter auf der ersten Prüfstufe nicht die Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht. Für das Jahr 2009 fehlt es an der Erfüllung des Parameters.
dd) Vierter Parameter: Systeminterner Besoldungsvergleich
(1) Der systeminterne Besoldungsvergleich als vierter zu betrachtender Parameter indiziert für keines der streitgegenständlichen Betrachtungsjahre eine verfassungswidrige Unteralimentation. Der Abstand der Bezüge in der Besoldungsgruppe R2 zu den Bezügen der Besoldungsgruppe A5, A9 und R1 ist – ausgehend von den Prüfjahren 2007, 2008 und 2009 – in den zurückliegenden fünf Jahren nicht um mindestens 10% geringer geworden. Soweit überhaupt Verringerungen der Abstände eingetreten sind, lagen diese in allen Betrachtungszeiträumen und für alle verglichenen Besoldungsgruppen unter 1% und damit weit unter dem Wert, der eine verfassungswidrige Unteralimentation indiziert.
Die prozentuale Verringerung des Abstands zwischen den jeweiligen Besoldungsgruppen errechnet sich wie folgt: (dabei drücken Ergebnisse mit negativem Vorzeichen eine Vergrößerung des Abstands aus).
Die hier berechneten jeweiligen Abstände beziehen sich auf das durchschnittliche Monatseinkommen im Dezember des jeweiligen Jahres. Sonderzahlung und Urlaubsgeld wurden anteilig berücksichtigt, weil sie Bestandteil des Bruttogehalts sind. Die errechneten Abstände (und damit auch die Höhe der Abschmelzung) weichen geringfügig von den vom LBV vorgelegten Zahlen ab. Dies ist (möglicherweise) auf den Umstand zurückzuführen, dass die Behörde in den Vergleich lediglich das Endgrundgehalt und die Stellenzulage einbezogen, Sonderzuwendung und Urlaubsgeld indes unberücksichtigt gelassen hat. Unabhängig davon, dass dies nicht korrekt sein dürfte, sind die dadurch entstehenden Abweichungen nur marginal und führen nicht zu unterschiedlichen Ergebnissen im Hinblick auf die (fehlende) Überschreitung der Grenzwerte.
(a) Berechnungen für 2007
Der Abstand zwischen R2 und A5 schmolz im Betrachtungszeitraum um 0,76%; die Abstände zu den Besoldungsgruppen A9 und R1 wuchsen hingegen um 0,38 bzw. 0,36%.
Abstand R2 – A5
Abstand R2 – A9
Abstand R2 – R1
64,69%
52,47%
8,34%
64,2%
52,67%
8,37%
Differenz
0,76%
-0,38%
-0,36%
Diesen Berechnungen liegen folgende Werte zugrunde:
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe R2 betrug im Dezember 2002 5.669,21 Euro und im Dezember 2007 5.641,43 Euro.
Dezember 2002 (Gesetz über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000)
Dezember 2002
(Gesetz über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000)
5.268,94
378,97 (insgesamt 4.547,62 = 86,31% der monatlichen Bruttobezüge aus Dezember)
5.669,21
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe A5 betrug im Dezember 2002 2.001,54 Euro und im Dezember 2007 2.019,68 Euro.
Grundgehalt A5, Endstufe
1.825,72
1.907,12
15,68
16,38
27,70 (insgesamt: 332,34)
132,44 (insgesamt 1.589,31 = 86,31% der monatlichen Bruttobezüge aus Dezember)
96,18 (insgesamt 1.154,10 = 60% der Bruttobezüge für Dezember)
2.001,54
2.019,68
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe A9 betrug im Dezember 2002 2.694,49 Euro und im Dezember 2007 2.670,15 Euro.
Grundgehalt A9, Endstufe
2.425,65
2.533,80
68,17
71,22
179,37 (insgesamt 2.152,42 = 86,31% der monatlichen Bruttobezüge für Dezember)
65,13 (insgesamt 781,51 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
2.694,49
2.670,15
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe R1 betrug im Dezember 2002 5.196,32 Euro und im Dezember 2007 5.169,10 Euro.
Grundgehalt R1, Endstufe
4.827,78
5.043,02
347,24 (insgesamt 4.166,86 = 86,31% der monatlichen Bruttobezüge)
126,08 (insgesamt 1.512,91 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
5.196,32
5.169,10
(b) Berechnungen für 2008
Die Abstände zwischen der Besoldung in der Besoldungsgruppe R2 und der Besoldung nach A5 wuchs um 0,72%, die Abstände zu A9 und R1 wuchsen um 0,38 bzw. 0,36%.
63,74%
-0,72%
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe R2 betrug im Dezember 2003 5.641,50 Euro und im Dezember 2008 5.805,03 Euro.
Dezember 2003 (BBVAnpG 2003/2004)
Dezember 2003
5.395,39
224,81 (insgesamt 2.697,70 = 50% der monatlichen Bruttobezüge für Dezember)
5.641,50
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe A5 betrug im Dezember 2003 2.045,75 Euro und im Dezember 2008 2.078,25 Euro.
1.869,54
1.962,43
16,06
16,86
132,45 (insgesamt 1.589,37 = 84,29% der monatlichen Bruttobezüge)
98,96 (insgesamt 1.187,57 = 60% der Bruttobezüge für Dezember)
2.045,75
2.078,25
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe A9 betrug im Dezember 2003 2.681,38 Euro und im Dezember 2008 2.747,58 Euro.
2.483,87
2.607,28
69,81
73,29
106,40 (insgesamt 1.276,84 = 50% der monatlichen Bruttobezüge für Dezember)
67,01 (insgesamt 804,17 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
2.681,38
2.747,58
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe R1 betrug im Dezember 2003 5.170,94 Euro und im Dezember 2008 5.319,- Euro.
4.943,65
5.189,27
205,99 (insgesamt 2.471,83 = 50% der monatlichen Bruttobezüge)
129,73 (insgesamt 1.556,78 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
5.170,94
5.319,-
(c) Berechnungen für 2009
Die Abstände der R2-Besoldung zur Besoldung nach A5, A9 und R1 verringerten sich um 0,2 bzw. 0,36%.
64,09%
63,96%
52,48%
0,20%
0,36%
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe R2 betrug im Dezember 2004 5.733,16 Euro und im Dezember 2009 6.000,29 Euro.
Dezember 2004 (BBVAnpG 2003/2004)
Dezember 2004
229,33 (insgesamt 2.751,92 = 50% der monatlichen Bruttobezüge für Dezember)
5.733,16
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe A5 betrug im Dezember 2004 2.058,61 Euro und im Dezember 2009 2.162,23 Euro.
2.041,90
17,37
135,11 (insgesamt 1.621,32 = 84,29% der monatlichen Bruttobezüge für Dezember)
102,96 (insgesamt 1.235,56 = 60% der Bruttobezüge für Dezember)
2.058,61
2.162,23
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe A9 betrug im Dezember 2004 2.713,56 Euro und im Dezember 2009 2.851,13 Euro.
2.706,10
75,49
108,54 (insgesamt 1.302,51 = 50% der monatlichen Bruttobezüge für Dezember)
69,54 (insgesamt 834,48 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
2.713,56
2.851,13
Die durchschnittliche monatliche Besoldung in der Besoldungsgruppe R1 betrug im Dezember 2004 5.253,15 Euro und im Dezember 2009 5.499,69 Euro.
5.365,55
210,13 (insgesamt 2.521,51 = 50% der monatlichen Bruttobezüge)
134,14 (insgesamt 1.609,67 = 30% der Bruttobezüge für Dezember)
5.253,15
5.499,69
(2) Soweit das Bundesverfassungsgericht im Rahmen des systeminternen Besoldungsvergleichs weiter verlangt, dass die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen muss, ergibt sich vorliegend ebenfalls kein Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass möglicherweise die unteren Besoldungsgruppen in NRW unter dieser Schwelle liegen – jedenfalls sofern man vom Bedarf einer vierköpfigen Familie in einer Großstadt ausgeht – kann dies hier dahinstehen. Denn daraus folgt entgegen der Ansicht des Klägers gerade nicht zwingend die Verletzung des Abstandsgebots für die Besoldungsgruppe R2. Der Gesetzgeber hat einen weiten Gestaltungsspielraum, wie bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebots des Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau Rechnung zu tragen ist. Dies kann etwa durch eine Anhebung des Bemessungssatzes der Beihilfe, eine Anhebung des Eingangsgehaltes einer Besoldungsstufe, eine Anhebung des Familienzuschlags in den unteren Besoldungsgruppen oder durch sonstige geeignete Maßnahmen unter Berücksichtigung der sich in diesem Falle für höhere Besoldungsgruppen möglicherweise aufgrund des Abstandsgebots ergebenden Konsequenzen geschehen.
BVerfGE 140, 240 (286 f. Rn. 94).
In Anbetracht der Vielzahl der dafür zur Verfügung stehenden Möglichkeiten folgte daher selbst bei unterstellter Unteralimentation in den unteren Besoldungsgruppen und der sich daraus ergebenden Notwendigkeit der Anpassung nicht zwingend die Verletzung des Abstandsgebots. So sind etwa Veränderungen denkbar, die sich gar nicht auf den vorliegenden Vergleich auswirken (z.B. Erhöhung der Familienzuschläge oder der familienbezogenen Beihilfeleistungen).
So auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15.03.2016 – 12 K 1012/14 –, juris, Rn. 461 ff.; VG Bremen, Urteil vom 17.03.2016 – 6 K 83/14 –, juris, Rn. 82; VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 669 ff.
Falls die Beamt_innen der unteren Besoldungsgruppen in den streitgegenständlichen Jahren tatsächlich unteralimentiert gewesen sein sollten, so ist darüber hinaus – jedenfalls bislang – noch keine entsprechende Anpassung erfolgt. Solange dies aber nicht der Fall ist und demzufolge auch kein Problem in Bezug auf das Abstandsgebot innerhalb des Besoldungssystems besteht, erscheint es fernliegend, aus der (eventuellen) Verfassungswidrigkeit der unteren Besoldungsgruppen die Unteralimentierung der höheren Gruppen wegen der Verletzung des Abstandsgebots herleiten zu wollen. Der Kläger beruft sich insoweit faktisch nicht auf eigene, sondern auf die Rechte anderer und verlangt eine Überprüfung des gesamten Besoldungssystems. Dies käme einer Art Popularklage gleich.
A.A. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1014).
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass selbst bei unterstellter Überschreitung der Schwellenwerte des vierten Parameters wegen der Unteralimentation der unteren Besoldungsgruppen letztlich nur zwei Parameter auf der ersten Prüfungsstufe erfüllt wären, was für die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation ebenfalls noch nicht ausreicht.
ee) Fünfter Parameter: Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder
Der in den Blick zu nehmende Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder indiziert keine verfassungswidrige Unteralimentation, weil das jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen in den streitgegenständlichen Jahren in der Besoldungsgruppe R2 nicht mindestens 10% unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum liegt. Es liegt außerdem auch nicht 10% unter der Bundesbesoldung. Dabei wurde – zugunsten des Klägers – für den Vergleich mit den übrigen Bundesländern in Bezug auf die ostdeutschen Länder jeweils von der „Besoldung West“ ausgegangen, obwohl die vollständige Anpassung überwiegend erst im Jahr 2010 erfolgte.
Diesem Ergebnis liegen folgende Berechnungen und Werte zugrunde:
(1) Jahr 2007
Das Jahresbruttoeinkommen in der Besoldungsgruppe R2, Endstufe, in NRW betrug im Jahr 2007 67.697,11 Euro (12 x 5.503,83 Endgrundgehalt plus 1.651,15 Euro Sonderzahlung) und lag damit um lediglich ca. 0,25% unter dem durchschnittlichen Jahresbruttoeinkommen der anderen Bundesländer, welches 67.853,23 Euro betrug. Die Besoldung im Bund entsprach im Jahr 2007 exakt der Besoldung in NRW.
Bundesland
Endgrundgehalt R2
Urlaubsgeld / Einmalzahlung
Sonderzahlung
Jahresbruttoeinkommen
Baden-Württemberg
12 x 5.797,18
200,-
69.766,16
Bayern
9 x 5.503,83 3 x 5.668,94
9 x 5.503,83
3 x 5.668,94
250,-
3.684,77
70.476,06
Berlin
12 x 5.503,83
640,-
66.685,96
Brandenburg
1.040,-
67.085,96
Bremen
66.045,96
Hamburg
560,-
3.302,30
69.908,26
Hessen
12 x 5.779,02
69.598,24
Mecklenburg-Vorpommern
1.975,87
68.021,83
Niedersachsen
860,-
66.905,96
Rheinland-Pfalz
2.751,92
68.797,88
Saarland
800,-
67.095,96
Sachsen
500,-
1.500,-
68.045,96
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
726,51
67.272,47
Durchschnitt
67.853,23
(2) Jahr 2008
Das Jahresbruttoeinkommen in der Besoldungsgruppe R2, Endstufe, in NRW betrug im Jahr 2008 68.702,65 Euro (6 x 5.503,83 und 6 x 5.663,44 Endgrundgehalt plus 1.699,03 Euro Sonderzahlung) und lag damit um lediglich ca. 0,01% unter dem durchschnittlichen Jahresbruttoeinkommen der anderen Bundesländer, welches 68.706,41 Euro betrug. Die Besoldung im Bund betrug 70.429,80 Euro (12 x 5.726 plus 1.717,80 Euro Sonderzahlung), die Besoldung in NRW lag damit etwa 2,5% niedriger.
10 x 5.819,34 2 x 5.900,81
69.995,02
12 x 5.668,94
71.712,05
940,-
66.985,96
12 x 5.586,39
668,-
67.704,68
12 x 5.663,44
67.961,28
12 x 5.608,40
400,-
3.365,04
71.065,84
3 x 5.779,02 3 x 5.917,72 6 x 5.952,39
3 x 5.779,02
3 x 5.917,72
6 x 5.952,39
100,-
70.904,56
1.920,18
67.966,14
68.027,28
6 x 5.733,34 6 x 5.790,82
6 x 5.733,34
6 x 5.790,82
69.144,96
3 x 5.503,83 9 x 5.663,44
3 x 5.503,83
9 x 5.663,44
68.282,45
8 x 5.503,83 4 x 5.663,44
8 x 5.503,83
4 x 5.663,44
68.184,40
4 x 5.503,83 8 x 5.663,44
4 x 5.503,83
8 x 5.663,44
67.322,84
6 x 5.503,83 6 x 5.725,74
6 x 5.503,83
6 x 5.725,74
67.377,42
68.706,41
(2) Jahr 2009
Das Jahresbruttoeinkommen in der Besoldungsgruppe R2, Endstufe, in NRW betrug im Jahr 2009 71.622,46 Euro (2 x 5.663,44 und 10 x 5.853,94 Euro Endgrundgehalt plus 1.756,18 Euro Sonderzahlung) und lag damit sowohl über dem durchschnittlichen Jahresbruttoeinkommen der anderen Bundesländer (71.019,58 Euro), als auch über der Besoldung im Bund (71.515,98 Euro = 6 x 5.886,33 + 6 x 6.033,00).
2 x 5.900,81 10 x 6.119,03
2 x 5.900,81
10 x 6.119,03
72.991,92
2 x 5.668,94 10 x 5.880,21
2 x 5.668,94
10 x 5.880,21
3.822,09
73.962,07
2 x 5.586,39 10 x 5.774,58
2 x 5.586,39
10 x 5.774,58
69.418,58
2 x 5.663,44 10 x 5.853,94
2 x 5.663,44
10 x 5.853,94
69.866,28
2 x 5.608,40 10 x 5.817,85
2 x 5.608,40
10 x 5.817,85
3.490,71
72.886,01
3 x 5.952,39 9 x 6.130,96
3 x 5.952,39
9 x 6.130,96
73.035,81
2 x 5.503,83 10 x 5.853,94
2 x 5.503,83
1.959,31
71.506,37
2 x 5.668,94 10 x 5.859,61
10 x 5.859,61
69.933,98
2 x 5.790,82 10 x 6.005,74
2 x 5.790,82
10 x 6.005,74
71.639,04
2 x 5.663,44 4 x 5.874,54 6 x 5.941,21
4 x 5.874,54
6 x 5.941,21
70.472,30
2 x 5.663,44 10 x 5.874,54
10 x 5.874,54
71.572,28
70.072,28
2 x 5.725,74 10 x 5.938,71
2 x 5.725,74
10 x 5.938,71
40,-
70.878,58
71.019,58
ff) Zwischenergebnis
Von den fünf auf der ersten Stufe zu überprüfenden Parametern ist in den Jahren 2007 und 2008 lediglich ein Kriterium und im Jahr 2009 gar kein Kriterium für die evidente Unteralimentierung erfüllt, weshalb sich die weitere Prüfung anhand des vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Schemas erübrigt. Da nach Prüfung der ersten Stufe keine Vermutung für einen Verfassungsverstoß besteht, kann eine solche Vermutung auch nicht widerlegt oder erhärtet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat demgegenüber nicht die Prüfung aller drei Stufen für erforderlich gehalten, wenn bereits die erste Stufe nicht die Vermutung der Unteralimentation ergibt.
Vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.10.2016 – OVG 4 B 37/12 –, juris, Rn. 121; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15.03.2016 – 12 K 1012/14 –, juris, Rn. 530 ff.; VG Münster, Urteil vom 26.01.2016 – 5 K 1609/14 –, juris, Rn. 666; im Ergebnis ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.06.2016 – 4 S 1094/15 –, juris, Rn. 81; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23.09.2015 – 1 K 331/14 –, juris; a.A. Müller, RiA 2015, 193 (196); Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1012).
b) Es liegen auch keine sonstigen Anhaltspunkte für eine evident unangemessene Alimentation in der Besoldungsgruppe R2 in den Jahren 2007 bis 2009 vor. Wenngleich wie dargelegt eine weitere Prüfung des bundesverfassungsgerichtlichen Schemas bei Erfüllung von weniger als drei Parametern in der Regel nicht erforderlich ist, so müssen Aspekte, die sich aufdrängen, gleichwohl in den Blick genommen werden. Ansonsten könnte der Besoldungsgesetzgeber etwa zahlreiche Kürzungen vornehmen, die sich allesamt nicht in erheblicher Weise auf der ersten Prüfstufe auswirken, in ihrer Summe aber gleichwohl zu einer Unteralimentierung führen können. So wäre etwa die Anpassung der Besoldung in einer Weise, die zu einer knappen Unterschreitung der Grenzwerte der fünf Parameter führt, in Kombination mit einer vollständigen Streichung der Beihilfe und erheblichen Einschnitten bei der Versorgung verfassungsrechtlich durchaus bedenklich.
Vgl. zur Frage des „Weiterprüfens“ auch Jerxsen/Schütter, DRiZ 2015, 428 (430), wo ebenfalls die Möglichkeit einer evidenten Unteralimentierung trotz Fehlens der Vermutung auf der ersten Stufe eingeräumt wird, dies aber wohl auf Sonderfälle beschränkt sein soll (besonders deutliche Erfüllung von nur zwei Parametern oder nur knappe Unterschreitung mehrerer Parameter); vgl. ferner Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1008 f.).
Vorliegend sind keine Aspekte ersichtlich, die trotz fehlender Vermutung der Verfassungswidrigkeit der Besoldung auf der ersten Prüfstufe noch zu diesem Ergebnis führen könnten. Insbesondere begründen die vom Landesgesetzgeber vorgenommenen Einschnitte in den Bereichen Besoldung und Versorgung nicht die Verfassungswidrigkeit der Alimentation. Im Bereich der Beihilfe ist zum 01.01.2003 die Kostendämpfungspauschale für Richter der Besoldungsgruppe R2 durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18.12.2002 auf 450,- Euro jährlich angehoben worden. Es kann vorliegend dahinstehen, ob diese faktische Kürzung hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Besoldung in den Jahren 2007 bis 2009 überhaupt noch herangezogen werden kann. Jedenfalls genügt dieser Umstand angesichts der sonstigen, bereits dargestellten Besoldungsentwicklung und unter Berücksichtigung dessen, dass die Besoldung nicht in relevanter Weise hinter der Tariflohnentwicklung und noch weniger hinter den Nominallöhnen zurückgeblieben ist, nicht für die Feststellung einer verfassungswidrig zu niedrigen Alimentation.
Vgl. dazu auch bereits BVerfGE 139, 64 (141 f. Rn. 176).
Ein weiterer Einschnitt, der auf der ersten Stufe der Prüfung nicht zum Tragen kommt, ist die Anpassung der Versorgung. Aufgrund des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 wurde der Höchstruhegehaltssatz ab dem 01.01.2003 stufenweise von 75% auf 71,75% gesenkt. Dies hat für den Kläger eine Verringerung der zu erwartenden Versorgung zur Folge. Will er diese Verringerung nicht in Kauf nehmen, so ist er gezwungen einen (größeren) Teil seiner aktuellen Besoldung in private Vorsorgemaßnahmen zu investieren, was sein verfügbares Einkommen senkt.
Vgl. BVerfGE 139, 64 (124 Rn. 123).
Gleichwohl kann auch aus den Anpassungen im Versorgungsbereich nicht die Verfassungswidrigkeit der Alimentation des Klägers abgeleitet werden. Die vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Kriterien zur Bemessung einer amtsangemessenen Besoldung stehen in engem Bezug zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und sollen (nur) dafür Sorge tragen, dass die Beamt_innen bzw. Richter_innen angemessen an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards beteiligt werden.
BVerfGE 139, 64 (120 Rn. 116).
Deshalb muss bei der Bewertung der Einbußen im Versorgungsbereich berücksichtigt werden, dass die gesetzliche Rentenversicherung infolge der demographischen Entwicklung durch die Rentenreform von 2001 ebenfalls erheblich umstrukturiert wurde. So wird das Rentenniveau von 53,6% (Stand 1998) auf 43% (im Jahr 2030) abgesenkt, während parallel private Altersvorsorge staatlich gefördert wird. Der Besoldungsgesetzgeber wollte die erfolgten Kürzungen des Rentenniveaus auf die Beamt_innen und Richter_innen übertragen,
BT-Drucks. 14/7223, S. 1,
was auch deshalb naheliegend ist, weil diese ebenfalls in den Genuss der staatlichen Förderung privater Altersvorsorge gelangen. Bei den Einschnitten im Hinblick auf das Einkommen im Alter und der Verschiebung hin zu mehr privater Vorsorge handelt es sich daher um ein gesamtgesellschaftliches und -wirtschaftliches Phänomen. Soweit sich der Besoldungsgesetzgeber dazu entschließt, diese Entwicklung auf die Beamt_innen und Richter_innen zu übertragen, lässt sich daraus – jedenfalls vorliegend unter Berücksichtigung der Ergebnisse der ersten Prüfstufe – nicht eine evidente Unteralimentierung ableiten.
c) Relativer Normenbestandsschutz
Eine Besoldungskürzung ist in den streitgegenständlichen Jahren nicht erfolgt. Die Streichung des Urlaubsgeldes erfolgte bereits im Jahr 2003, die – verfassungsrechtlich unbedenkliche – Absenkung der Sonderzahlung von 86,31% auf 30% war bereits im Jahr 2006 abgeschlossen.
Vgl. dazu auch BVerfGE 139, 64 (140 Rn. 170, 141 ff. Rn. 176 ff.).
d) Prozeduralisierungspflichten
Es kann hier dahinstehen, ob der Besoldungsgesetzgeber die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Begründungspflichten in den streitgegenständlichen Jahren erfüllt hat. Zum einen kann der Kläger in Anbetracht des Fehlens hinreichend vieler Indizien sein Klageziel, die Feststellung einer nicht mehr amtsangemessenen Alimentation, nicht auf Grundlage einer bloß unzureichenden Begründung der jeweiligen Besoldungsanpassungsgesetze erreichen.
So auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.06.2016 – 4 S 1094/15 –, juris, Rn. 85; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15.03.2016 – 12 K 1012/14 –, juris, Rn. 537; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23.09.2015 – 1 K 331/14 –, juris, Rn. 206; vgl. dazu auch den Prüfungsgang in BVerfGE 139, 64 (142 f. Rn. 177 f.), und BVerfGE 140, 240 (315 Rn. 168), wo auf die Begründungspflichten lediglich im Zusammenhang mit dem relativen Schutz des Alimentationsprinzips bei Besoldungskürzungen eingegangen wird.
Dies gilt vorliegend umso mehr, da das Bundesverfassungsgericht die entsprechenden Anforderungen im Einzelnen erst in der Entscheidung vom 05.05.2015 aufgestellt hat und der Besoldungsgesetzgeber im Vorhinein keine Kenntnis davon haben konnte. Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur W-Besoldung aus dem Jahr 2012,
BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 – 2 BvL 4/10 –, juris,
in dem bereits Prozeduralisierungspflichten festgestellt worden waren, erging erst nach den hier streitgegenständlichen Besoldungsjahren.
Vgl. dazu auch VG Bremen, Beschluss vom 17.03.2016 – 6 K 83/14 –, juris, Rn. 34.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 126 BRRG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 2 Abs. 1 LBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 109 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 117, 330
BVerwGE 117, 305
BVerwGE 123, 308
BVerfGE 8, 1
BVerfGE 12, 81
BVerfGE 106, 225
BVerfGE 99, 300
BVerfGE 139, 64
BVerfGE 140, 240
NVwZ 2015, 1007
RiA 2015, 193
2 BvL 17/09
2 BvL 18/09
3 A 155/09
2 C 7/95
2 C 1/04
1 A 1416/08
5 K 1609/14
1 K 331/14
4 S 1094/15
4 B 1/09
5 Euro zum 01.01
12 K 1012/14
6 K 83/14
4 B 37/12
2 BvL 4/10