Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-04, Aktenzeichen 9 K 1362/02

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Ablehnung des Antrags des Klägers vom 18.03.2001 auf Gewährung weiterer zwei Tage Zusatzurlaub für das Urlaubsjahr 2000 rechtswidrig war.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt die Gewährung von Zusatzurlaub für im Urlaubsjahr (Kalenderjahr) 2000 geleisteten Schichtdienst. Er steht als Feuerwehrbeamter im Rang eines Oberbrandmeisters im Dienst der Beklagten und wird im Feuerwehrleitstellendienst eingesetzt. Im Jahr 2000 hat er 64 Schichten im Tagesdienst mit 11 Stunden (7.30 Uhr bis 18.30 Uhr), 68 Schichten im Nachtdienst mit 13 Stunden (18.30 Uhr bis 7.30 Uhr), 3 Schichten mit 24 Stunden und an vier Tagen Tagesdienst mit 8 Stunden (Abordnungen) geleistet.
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Mit Schreiben an die Amtsleitung der Feuerwehr vom 18.03.2001 machte der Kläger für das Jahr 2000 einen Anspruch von vier Tagen Zusatzurlaub geltend und berief sich zur Begründung dieses Begehrens auf § 8 a Abs. 1 - 7 Urlaubsverordnung - UrlVO -. Er stellte sich auf den Standpunkt, § 8 a Abs. 8 UrlVO finde auf seine Tätigkeit in der Feuerwehrleitstelle keine Anwendung, da er im Regelfall nicht in 24 Stunden-Schichten arbeite.
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Mit Bescheid vom 30.07.2001 sprach die Beklagte dem Kläger zwei Tage Zusatzurlaub zu und lehnte den Antrag im Übrigen ab. Die Beklagte trat der Rechtsauffassung des Klägers, § 8 a Abs. 8 UrlVO finde auf seine Tätigkeit in der Feuerwehrleitstelle keine Anwendung, entgegen und führte zur weiteren Begründung aus: Gerade § 8 a Abs. 8 UrlVO beziehe sich auf die Beamten der Feuerwehr und des Wachdienstes. § 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO sei eine Pauschalregelung, welche auf die Beamten der Feuerwehr beschränkt sei, die im Regelfall keinen 24 Stunden-Schichtdienst leisteten, wobei jedoch mindestens ein Viertel der Schichten, die der Beamte leiste, kürzer als 24, aber länger als 11 Stunden sein müsse. Diese Beamten erhielten für je fünf Monate Schichtdienst im Urlaubsjahr einen Arbeitstag Zusatzurlaub. Demgegenüber erhielten Beamte der Feuerwehr, die in einem Schichtplan eingesetzt seien, der für den Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorsehe, keinen Zusatzurlaub.
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Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 17.08.2001 Widerspruch und machte zur Begründung geltend: Er erfülle sowohl die Voraussetzungen des § 8 a Abs. 1 als auch des § 8 a Abs. 2 UrlVO für die Gewährung von vier Tagen Zusatzurlaub, da er nach einem Schichtplan Dienst zu erheblich unterschiedlichen Zeiten verrichte, wobei die Lage und die Dauer der Schichten überwiegend um mindestens drei Stunden voneinander abwichen und er mehr als 600 Stunden Nachtdienst geleistet habe. Die Ausnahmevorschrift des § 8 a Abs. 8 UrlVO finde auf ihn keine Anwendung, da er zwar Beamter der Feuerwehr, jedoch nicht nach einem Schichtplan eingesetzt sei, der für den Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorsehe.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 04.10.2001 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Die Beklagte beharrte auf ihrem Rechtsstandpunkt, dass dem Kläger für das Jahr 2000 Zusatzurlaub lediglich nach Maßgabe von § 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO zu gewähren sei. Dieser Vorschrift lasse sich nicht entnehmen, dass sie nur für die in § 8 a Abs. 8 Satz 1 UrlVO angesprochenen Beamten gelte, die im Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer leisteten.
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Am 31.10.2001 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er zuletzt beantragt,
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festzustellen, dass die Ablehnung seines Antrags vom 18.03.2001 auf Gewährung weiterer zwei Tage Zusatzurlaub für das Urlaubsjahr 2000 rechtswidrig war.
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Zur Begründung nimmt er auf seine Ausführungen im Vorverfahren Bezug und trägt ergänzend vor: Die Anwendung des § 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO setze voraus, dass auch § 8 a Abs. 8 Satz 1 UrlVO Anwendung finde, dass also der Einsatz nach einem Schichtplan erfolge, der im Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorsehe. Da dies in seinem Fall nicht zutreffe, seien die Regelungen des § 8 a Abs. 1 bis 7 UrlVO anzuwenden, woraus sich ein Anspruch auf Gewährung von Zusatzurlaub von insgesamt vier Arbeitstagen ergebe.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor: § 8 a Abs. 8 UrlVO stelle eine auf Beamte der Feuerwehr beschränkte spezielle und pauschale Regelung dar. Nach dessen Satz 1 gälten § 8 a Abs. 1 - 7 UrlVO nicht für Beamte der Feuerwehr und des Wachdienstes, wenn sie nach einem Schichtplan eingesetzt seien, der für den Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorsehe. Bei Vorliegen dieses Tatbestandes erhielten die Beamten keinen zusätzlichen Erholungsurlaub. Ein Sonderfall werde mit § 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO geregelt. Für dessen Anwendung sei nicht Voraussetzung, dass der Schichtplan für den Regelfall 24 Stunden - Schichten vorsehe. Mit den Worten in § 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO „die diese Beamten leisten“ werde auf den anspruchsberechtigten Personenkreis (Beamte der Feuerwehr und des Wachdienstes) verwiesen. Eine andere Auslegung entspräche nicht dem Sinn und Zweck und der Systematik der Regelung. Dem Kläger sei der ihm nach der Spezialvorschrift des § 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO zustehende Sonderurlaub in Höhe von zwei Tagen gewährt worden. Ein weiterer Anspruch bestehe nicht.
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In der mündlichen Verhandlung hat die Kammer den Kläger zu den Einzelheiten des von ihm während der Nachtschichten geleisteten Dienstes informatorisch angehört. Auf die Niederschrift vom 04.03.2004 wird insoweit Bezug genommen.
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Die einschlägigen Akten der Beklagten sowie der Dienstplan des Klägers für das Jahr 2000 liegen der Kammer vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist mit dem zuletzt nur noch gestellten Antrag auf Feststellung, dass die Ablehnung des Antrags des Klägers vom 18.03.2001 auf Gewährung weiterer zwei Tage Zusatzurlaub für das Urlaubsjahr 2000 rechtswidrig war, in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Das auf Gewährung weiteren Zusatzurlaubes für das Urlaubsjahr 2000 gerichtete Begehren des Klägers hat sich bereits vor Klageerhebung durch Verfall des beanspruchten Urlaubs erledigt. Gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie Abs. 2 S. 1 der Verordnung der Landesregierung über den Urlaub der Beamten und Richter in der Fassung vom 06.10.1981 (GBl. S. 521), zuletzt geändert durch Verordnung vom 05.02.2002 (GBl. S. 94) - UrlVO - ist der Erholungsurlaub - auch zusätzlicher Erholungsurlaub im Sinne von § 8 a UrlVO - grundsätzlich bis zum Ende des Urlaubsjahres anzutreten. Kann der Erholungsurlaub bis zum Ende des Urlaubsjahres nicht angetreten werden, so ist er bis zum 31. Juli des folgenden Urlaubsjahres anzutreten. Erholungsurlaub, der bis zum 31. Juli des folgenden Urlaubsjahres nicht angetreten ist, verfällt. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass Resturlaubsansprüche ohne Rücksicht auf die Gründe verfallen, aus denen der Resturlaub nicht rechtzeitig angetreten wurde (BVerwG, Urt. v. 25.02.1988, Buchholz 232.3, § 5 EUrlVO Nr. 1; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.10.1993 - 4 S 1619/93 -, NVwZ 1995, 189). Der Anwendung der Verfallsregelung kann der Kläger also nicht entgegenhalten, die Beklagte habe seinen Antrag auf Gewährung weiteren Zusatzurlaubs rechtswidrig abgelehnt. Ein berechtigtes Interesse des Klägers an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 30.07.2001, mit dem sein Antrag auf Gewährung weiterer zwei Tage Zusatzurlaub für das Urlaubsjahr 2000 abgelehnt worden war, ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr anzuerkennen (vgl. dazu Eyermann, VwGO, 11. Aufl., § 113 Rdnr. 102 m. w. N.). Der Kläger begehrt auch für die auf das Urlaubsjahr 2000 folgenden Urlaubsjahre zusätzlichen Erholungsurlaub wegen geleisteten Schichtdienstes; die hierfür maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse haben sich seit dem Jahr 2000 nicht geändert, was die Beklagte auch nicht in Abrede stellt.
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Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Dem Kläger standen für das Urlaubsjahr 2000 zwei weitere Tage zusätzlichen Erholungsurlaubs zu, so dass sich die mit Bescheid vom 30.07.2001 ausgesprochene Ablehnung des darauf gerichteten Begehrens als rechtswidrig erweist.
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Der Kläger hat - unstreitig - im Kalenderjahr (Urlaubsjahr; § 1 Abs. 1 UrlVO) 2000 680 Stunden Nachtdienst im Sinne von § 8 a Abs. 6 UrlVO geleistet, so dass ihm jedenfalls gemäß § 8 a Abs. 3 UrlVO vier Arbeitstage Zusatzurlaub zustehen. Ob sich dieser Anspruch zugleich aus § 8 a Abs. 1 und Abs. 2 UrlVO ergibt, kann dahinstehen.
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§ 8 a Abs. 3 UrlVO ist auf den Kläger ungeachtet dessen anwendbar, dass § 8 a Abs. 8 UrlVO eine Sonderregelung für Beamte der Feuerwehr (und des Wachdienstes) trifft; denn diese Regelung ist, wie ihre - verfassungskonforme - Auslegung ergibt, nicht abschließend.
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Dass § 8 a Abs. 8 UrlVO die Anwendung des Abs. 3 der Vorschrift im vorliegenden Fall nicht sperrt, ergibt sich allerdings nicht aus den vom Kläger hierfür angeführten Gründen. Er ist der Auffassung, § 8 a Abs. 8 UrlVO sei eine Sonderregelung nur für diejenigen Beamten der Feuerwehr, die nach einem Schichtplan eingesetzt seien, der für den Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorsehe. § 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO nehme mit den Worten „die diese Beamten leisten“ auf die in § 8 a Abs. 8 S. 1 UrlVO angesprochenen Feuerwehrbeamten, die im Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer leisteten, Bezug; die Anwendung des Satzes 2 sei auf diese Gruppe der Feuerwehrbeamten, zu der er nicht gehöre, beschränkt, so dass die Anwendung der Abs. 1 bis 7 eröffnet sei. Eine derartige Auslegung wäre jedoch erkennbar sinnwidrig; denn werden Schichten in dem in Abs. 8 Satz 2 näher bezeichneten zeitlichen Umfang geleistet, kann bereits nicht mehr davon gesprochen werden, dass nach dem Schichtplan für den Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorgesehen sind. Abgesehen davon knüpft § 8 a Abs. 8 UrlVO an die vom Verordnungsgeber bei Erlass der Regelung vorgefundenen Schichtdienstmodelle an, und es war gerade das Anliegen des Verordnungsgebers, den reinen 24-Stunden-Schichtdienst auf der einen Seite und den sogenannten „Mischdienst“ auf der anderen Seite einer unterschiedlichen Regelung zuzuführen (vgl. dazu das von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Schreiben des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 09.01.1984 an das Regierungspräsidium Karlsruhe). Sinn macht somit nur eine Auslegung des § 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO, der zufolge sich die Worte „die diese Beamten leisten“ auf die in Abs. 8 S. 1 bezeichneten Beamten der Feuerwehr (und des Wachdienstes) insgesamt beziehen.
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Allerdings ist § 8 a Abs. 8 UrlVO entgegen der Auffassung der Beklagten keine abschließende pauschale Sonderregelung, die Ansprüche der Feuerwehrbeamten auf Zusatzurlaub nach Maßgabe der Abs. 1 bis 3 ausnahmslos ausschließt. Ein solches Ergebnis würde den Kläger im Verhältnis zu anderen Beamtengruppen und insbesondere auch zu anderen Feuerwehrbeamten benachteiligen, ohne dass eine derartige Ungleichbehandlung vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand haben könnte. Eine verfassungskonforme, an ihrer Entstehungsgeschichte orientierte und mit ihrem Wortlaut durchaus vereinbare Auslegung der Vorschrift ergibt vielmehr, dass § 8 a Abs. 8 UrlVO eine abschließende Sonderregelung nur für diejenigen Beamten der Feuerwehr darstellt, deren Schichtdienst zu einem nicht unerheblichen Anteil auch aus Bereitschaftsdienst mit entsprechend geringerer Inanspruchnahme besteht. Deutlich wird dies wiederum aus dem bereits erwähnten Schreiben des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 09.01.1984, das als authentische Interpretation des Willens des Verordnungsgebers angesehen werden kann. Dass gemäß § 8 a Abs. 8 S. 1 UrlVO Beamte der Feuerwehr dann keinen Zusatzurlaub für Schichtdienst erhalten, wenn sie nach einem Schichtplan eingesetzt sind, der für den Regelfall Schichten von 24 Stunden Dauer vorsieht, beruht danach auf der Einschätzung des Verordnungsgebers, dass der Grad der Belastung dieser Beamten insgesamt gesehen gering ist, da diese Schichten zu einem nicht geringen Teil aus Dienst in Bereitschaft bestehen. § 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO stellt sich demgegenüber als Pauschalregelung für diejenigen Feuerwehrbeamten dar, die im Regelfall keinen 24-Stunden-Schichtdienst leisten, sondern sogenannten „Mischdienst“ (beispielsweise 9 Stunden/15 Stunden/24 Stunden etc.) verrichten, wobei jedoch mindestens ¼ der Schichten kürzer als 24, aber länger als 11 Stunden sein muss. Diese Beamten sind nach Einschätzung des Verordnungsgebers stärker belastet als die Beamten in einem reinen 24-Stunden-Schichtdienst, da die Zeiten mit geringer Inanspruchnahme anteilsmäßig kleiner werden, was es rechtfertigt, ihnen unter denen in § 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO bezeichneten Voraussetzungen für je fünf Monate geleisteten Schichtdienst im Urlaubsjahr einen Arbeitstag Zusatzurlaub zu gewähren. Allerdings besteht auch der Dienst der von § 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO erfassten Feuerwehrbeamten nach den vom Verordnungsgeber vorgefundenen Schichtdienstmodellen, an die die Regelung anknüpft, zu einem nicht unerheblichen Teil aus Bereitschaftsdienst, was es rechtfertigt, sie mit einer pauschalen Regelung unter Ausschluss der Anwendung der Abs. 1 bis 7 des § 8 a UrlVO abzufinden.
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Feuerwehrbeamte, die Schichtdienst in Vollarbeitszeit, also ohne anteilige Bereitschaftsdienstzeiten leisten, hat der Verordnungsgeber, wie sich wiederum aus dem Schreiben des Innenministeriums vom 09.01.1984 ergibt, erkennbar nicht im Blick gehabt. Dies dürfte darauf beruhen, dass derartige Schichtdienstmodelle bei Erlass der Regelung im November 1982 noch nicht existierten.
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Schichtdienst in der Feuerwehrleitstelle, wie ihn der Kläger verrichtet, ist demgegenüber, wie sich bereits aus dem von der Beklagten vorgelegten Dienstplanrahmen ergibt, Vollarbeitszeit ohne Bereitschaftsdienstzeiten. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger eindrucksvoll dargelegt, dass insbesondere auch der Nachtdienst, den er zusammen mit einem weiteren Kollegen verrichtet, seine ständige physische und psychische Präsenz erfordert, die lediglich von drei jeweils 20-minütigen Pausen innerhalb der 13-stündigen Nachtdienstschicht unterbrochen wird. Dies beruht darauf, dass die Feuerwehrleitstelle die Alarmierungsstelle sowohl für die Berufsfeuerwehr der Beklagten, als auch für neun freiwillige Feuerwehren der Ortsteile sowie für 70 freiwillige Feuerwehren der Gemeinden des Enzkreises ist. In die Feuerwehrleitstelle durchgestellt werden nachts außerdem bei der Verwaltung der Beklagten eingehende Anrufe, Störmeldungen der Kläranlage und der Verkehrsbetriebe sowie alle Rettungsdienstmeldungen und Nummer 112 - Notrufe. Nach einer Erhebung gehen in einem Zeitraum von 24 Stunden durchschnittlich 1000 Anrufe bei der Feuerwehrleitstelle der Beklagten ein. Aufgabe des Klägers ist es, die erforderlichen Einsätze in Notfällen zu koordinieren und zu entscheiden, in welcher Stärke Kräfte der Feuerwehr ausrücken.
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Aus diesen Angaben des Klägers, deren Richtigkeit die Beklagte nicht in Abrede gestellt hat, wird deutlich, dass auch in den von ihm geleisteten Nachtdienstschichten von bloßem Bereitschaftsdienst mit entsprechend geringerer Inanspruchnahme keine Rede sein kann. Bei dieser Sachlage stellte es eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung dar, ihn schlechter zu stellen als Beamte, die gemäß § 8 a Abs. 3 Nr. 4 UrlVO ohne weitere Voraussetzungen vier Arbeitstage Zusatzurlaub erhalten, wenn sie - wie er - mindestens 600 Stunden Nachtdienst geleistet haben. Eine willkürliche Ungleichbehandlung ergäbe sich indessen auch im Verhältnis zu denjenigen Feuerwehrbeamten im Dienst der Beklagten, deren Schichten, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, auch Bereitschaftsdienst umfassen; denn diese Beamten erhalten wie er zwei Tage Zusatzurlaub nach Maßgabe des § 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO, obwohl sie weniger stark als er belastet sind. Jedenfalls in Bezug auf die letztgenannte Vergleichsgruppe lässt sich eine Ungleichbehandlung des Klägers auch nicht mit einer Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis des Verordnungsgebers rechtfertigen; denn die Gruppe der in der Feuerwehrleitstelle eingesetzten Beamten ist im Verhältnis zu den anderen Feuerwehrbeamten im Dienst der Beklagten zu groß, um vernachlässigt werden zu dürfen.
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Zur Vermeidung eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist es nach alledem geboten, den Kläger als von der Regelung in § 8 a Abs. 8 UrlVO nicht erfasst anzusehen; denn diese Regelung spricht nach ihrem erkennbaren Sinn und Zweck nur diejenigen Feuerwehrbeamten an, die einen nicht unerheblichen Teil ihrer Schichten in Gestalt eines weniger belastenden Bereitschaftsdienstes ableisten. Die Anwendung der Abs. 1 bis 7 des § 8 a UrlVO ist demzufolge eröffnet, was es geboten hätte, dem Kläger für das Urlaubsjahr 2000 antragsgemäß vier Tage zusätzlichen Erholungsurlaub zu gewähren.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Berufung ist gemäß § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen; denn die Auslegung des § 8 a Abs. 8 UrlVO hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 a UrlVO
§ 5 EUrlVO
§ 8 a Abs. 8 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 Satz 2 UrlVO
§ 8 a Abs. 2 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 Satz 1 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 Satz 1 UrlVO
§ 8 a Abs. 1 bis 7 UrlVO
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 1 Abs. 1 UrlVO
§ 8 a Abs. 6 UrlVO
§ 8 a Abs. 3 UrlVO
§ 8 a Abs. 1 und Abs. 2 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 S. 1 UrlVO
§ 8 a Abs. 8 S. 2 UrlVO
§ 8 a Abs. 3 Nr. 4 UrlVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 5 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie Abs. 2 S. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1995, 189
30 Uhr bis 18.30
30 Uhr bis 7.30
4 S 1619/93