Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-04-23, Aktenzeichen 25 A 1938/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0423.25A1938.96.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 14. Februar 1996 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist anerkannter Kriegsdienstverweigerer. In der Zeit vom 1. Juli 1992 bis 30. September 1993 leistete er Zivildienst bei dem Deutschen Roten Kreuz, Kreisverband M. e.V.. In dem vom Kläger und der Beschäftigungsstelle eingereichten Einberufungsvorschlag von März 1992 war angegeben, daß eine dienstliche Unterkunft gestellt werde (Schlüsselübergabe) (U). Mit Einberufungsbescheid vom 28. April 1992 verpflichtete das Bundesamt für den Zivildienst (Bundesamt) den Kläger dazu, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Am 1. September 1992 händigte ihm die Beschäftigungsstelle einen "übergeordneten" Schlüssel für das Unterkunftsgebäude aus; ein konkretes Zimmer wies sie ihm erst am 26. Juni 1993 zu. Die Beschäftigungsstelle gewährte dem Kläger von Anfang an freien Nacht- und Wochenendausgang; diese Erlaubnis wurde mündlich erteilt. Bei einem mit Zivildienstleistenden der Beschäftigungsstelle geführten Gespräch vom 18. Juni 1993 äußerte der zuständige Regionalbetreuer seine Ansicht, die Unterbringungsmöglichkeiten für die Zivildienstleistenden bei der Beschäftigungsstelle seien nicht ausreichend. Daraufhin beantragte der Kläger bei der Beschäftigungsstelle am 1. Juli 1993 die Erstattung seiner seit dem Dienstantritt am 1. Juli 1992 entstandenen Fahrkosten. Diesen Antrag lehnte die Beschäftigungsstelle mit der Begründung ab, der Kläger sei verpflichtet, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Die von ihm getroffene Entscheidung, statt in der Unterkunft zu wohnen von dem gewährten Nacht- und Wochenendausgang Gebrauch zu machen, könne nicht zulasten der Beschäftigungsstelle gehen.
Mit Schreiben vom 21. September 1993 machte der Kläger daraufhin bei dem Bundesamt die Erstattung von Fahrkosten in Höhe von 1.368,-- DM, d.s. 114,-- DM monatlich, für die Zeit vom 1. Juli 1992 bis 26. Juni 1993 geltend. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, ihm sei erst am 26. Juni 1993 von der Beschäftigungsstelle ein Schlafplatz konkret zugewiesen worden.
Mit Schreiben vom 6. Januar 1994 teilte das Bundesamt dem Kläger mit, ein Anspruch auf Erstattung der Fahrkosten bestehe nicht. Ihm sei der Schlüssel für die dienstliche Unterkunft im September 1992 ausgehändigt worden, so daß deren erforderliche Zuweisung erfolgt sei.
Der Kläger hat mit Schreiben vom 12. Januar 1994 gegen diese Entscheidung Widerspruch erhoben und im wesentlichen ausgeführt, ihm sei lediglich der Schlüssel für die Eingangstür des Hauses P. straße in M. übergeben worden, dessen Besitz zur Ausübung des Dienstes notwendig gewesen sei. Der Schlüssel habe in keiner Beziehung zu einer Dienstunterkunft gestanden.
Das Bundesamt wies mit Bescheid vom 8. Februar 1994 den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, der Kläger sei verpflichtet worden, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Weder sei von dieser Anordnung abgesehen noch sei sie widerrufen worden. Die Unterkunft sei verfügbar gewesen und hätte auch genutzt werden können. Eine Prüfung, ob die dienstliche Unterkunft dem Kläger "förmlich zugewiesen" worden sei, sei nicht erforderlich, da er wegen der Gewährung des freien Nacht- und Wochenendausgangs ab dem ersten Tage der Dienstleistung keinen Anspruch auf die Erstattung von Fahrkosten geltend machen könne.
Der Kläger hat am 1. März 1994 Klage erhoben und seinen bisherigen Vortrag vertieft. Ergänzend hat er geltend gemacht, die Anordnung zum Wohnen in der dienstlichen Unterkunft sei von der Beschäftigungsstelle zumindest konkludent widerrufen worden, indem angeordnet worden sei, daß er nicht in der Unterkunft wohnen müsse.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. Januar 1994 und dessen Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 1994 zu verpflichten, ihm die Fahrkosten für die Fahrt von seiner privaten Wohnung D. weg in P. W. zu seiner Dienststelle für die Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum 26. Juni 1993 in Höhe von monatlich 114,-- DM (insgesamt 1.368,-- DM) zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat vorgetragen, dem Kläger sei am Tage der Dienstaufnahme eine Unterkunft förmlich zugewiesen worden. Eine förmliche Schlafplatzübergabe sei allerdings nicht erfolgt. Der Kläger sei daran aber auch nicht interessiert gewesen. Die Dienststelle habe jederzeit ausreichend Schlafgelegenheiten für alle bei ihr beschäftigten Zivildienstleistenden bereit gehalten und diese seien den Zivildienstleistenden auch jederzeit zugänglich gewesen.
Nachdem das Verwaltungsgericht zu der Frage, ob dem Kläger bei Dienstbeginn von der Beschäftigungsstelle eine Unterkunft förmlich zugewiesen worden ist, durch Zeugenvernehmung Beweis erhoben hatte, gab es mit dem angegriffenen Urteil der Klage statt.
Gegen das der Beklagten am 5. März 1996 zugestellte Urteil hat diese am 1. April 1996 Berufung mit der Begründung eingelegt, für den Erstattungsanspruch fehle es an einer Rechtsgrundlage.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts M. vom 14. Februar 1996 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Bundesamtes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, über die mit dem Einverständnis der Beteiligten anstelle des Senats der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 87 a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.
Die Klage gegen den Bescheid des Bundesamtes vom 6. Januar 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 1994 ist unbegründet. Der ablehnende Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erstattung der Fahrkosten zwischen seiner Wohnung und der Beschäftigungsstelle in der Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum 26. Juni 1993, so daß offen bleiben kann, ob das Bundesamt für die geltend gemachte Forderung passivlegitimiert ist.
Vgl. zur Bejahung der Passivlegitimation des Bundesamtes für eine Mietkostenerstattung auf der Grundlage des Leitfadens für die Durchführung des Zivildienstes: OVG Bremen, Urteil vom 16. Mai 1989 - 2 BA 11/89 - NVwZ-RR 1989, 652 (653).
Als Grundlage für den geltend gemachten Anspruch kommt die in § 35 Abs. 1 Zivildienstgesetz (ZDG), § 31 Satz 2 Soldatengesetz (SG) normierte Fürsorgepflicht zugunsten des Zivildienstleistenden in Verbindung mit den einschlägigen Verwaltungsvorschriften des "Leitfadens für die Durchführung des Zivildienstes" (Leitfaden) in Betracht. Die abschließenden Regelungen in §§ 35 ZDG, 30 SG über Geld- und Sachbezüge hindern den Dienstherrn nicht an zusätzlichen Leistungen, die in Erfüllung der Fürsorgepflicht erbracht werden. Zusatzleistungen kraft Fürsorge sind allerdings nur dann erlaubt, wenn der Dienstpflichtige einer dienstlich veranlaßten Belastung ausgesetzt ist oder einen Nachteil erleidet, dem kein ausgleichender Vorteil gegenübersteht, und wenn dies seine Ursachen ausschließlich in der Sphäre des Dienstes hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1988 - 8 C 112.86 -, Buchholz 448.11 § 4 ZDG, Nr. 3, S. 15 (17).
Für den Bereich des Zivildienstes ist die Fürsorgeleistung "Fahrkostenerstattung" durch die Verwaltungsvorschriften des Leitfadens geregelt. Diesen Verwaltungsvorschriften kommt zwar als innerdienstlichen Weisungen keine unmittelbare, anspruchsbegründende Außenwirkung zu. Konkretisiert der Dienstherr zentral die Ausübung seines Ermessens - wie es hier im Rahmen der der Beklagten gegenüber den Zivildienstleistenden obliegenden Fürsorgepflicht hinsichtlich der Fahrkostenerstattung in Abschnitt F des Leitfadens geschehen ist -, bindet ihn das in Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) enthaltene Gleichbehandlungsgebot in der Weise, daß er gemäß seiner von den Verwaltungsvorschriften geleiteten Verwaltungspraxis alle gleichgelagerten Fälle gleich behandeln muß und von der Praxis nur abweichen darf, wenn eine wesentliche Besonderheit des Einzelfalles die Abweichung rechtfertigt bzw. die Praxis insgesamt geändert werden soll. Die Verwaltungsvorschriften entfalten, soweit sie der tatsächlichen Verwaltungspraxis entsprechen, über Art. 3 Abs. 1 GG insoweit anspruchsbegründende Außenwirkung.
Dem Kläger steht nach den die Fürsorgepflicht konkretisierenden Verwaltungsvorschriften aber kein Anspruch auf Erstattung von Fahrkosten zu. Gemäß Abschnitt F 7 Nr. 3.1 des Leitfadens in der während des Zivildienstes des Klägers geltenden Fassung muß die Beschäftigungsstelle die Fahrkosten von der Wohnung zum Arbeitsplatz übernehmen, wenn es sich bei der Unterkunft um das Elternhaus oder die eheliche Wohnung handelt, in der Beschäftigungsstelle Dienstleistenden Unterkunft nicht gewährt werden kann und deshalb bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen von der Anordnung, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen, abgesehen oder diese Anordnung widerrufen worden ist. Letztere Voraussetzung zeigt, daß nur ein anfänglicher oder nachträglicher Verzicht auf die Anordnung, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen, eine Fahrkostenerstattung rechtfertigt, sofern der Erstattungsanspruch nicht bereits wegen des hier nicht einschlägigen Falles des Überschreitens der Entfernungsgrenze zwischen Unterkunft bzw. Privatwohnung und der Dienststelle nach Nr. 3.2.1 entsteht. Die Erstattung dient im Falle der Nr. 3.1 des Leitfadens aus Fürsorgeerwägungen dem Ziel, den durch Fahrkosten entstehenden finanziellen Nachteil für Zivildienstleistende, denen keine dienstliche Unterkunft zur Verfügung gestellt wird, gegenüber solchen Zivildienstleistenden auszugleichen, die in einer dienstlichen Unterkunft wohnen können und müssen.
Der Kläger gehört nicht zu den von Abschnitt F Nr. 3.1 des Leitfadens erfaßten Zivildienstleistenden. Mit dem Einberufungsbescheid vom 28. April 1992 hat das Bundesamt für den Zivildienst gegenüber dem Kläger die dienstliche Anordnung im Sinne der §§ 30 Abs. 1, 31 Satz 1 ZDG getroffen, in einer dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Von dieser Anordnung ist daher in seinem Fall nicht abgesehen worden. Diese Anordnung ist auch nicht widerrufen worden. In dem vom Leiter der Beschäftigungsstelle dem Kläger gewährten freien Nacht- und Wochenendausgang liegt kein Widerruf der vom Bundesamt getroffenen Anordnung. Die Gewährung freien Ausgangs setzt als solche vielmehr voraus, daß der Zivildienstleistende kein sog. Heimschläfer ist, der nicht in einer dienstlichen Unterkunft zu wohnen hat. Die Gewährung freien Ausgangs durch die Dienststelle entbindet den Zivildienstleistenden nicht von der Pflicht, die dienstliche Anordnung zu befolgen, in einer dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Der Wille des Dienststellenleiters, diese Anordnung aufzuheben, ist der Gewährung freien Ausgangs auch deshalb nicht zu entnehmen, weil damit die Pflicht verbunden gewesen wäre, die Fahrkosten des Zivildienstleistenden gemäß Leitfaden Abschnitt F 7 Nr. 3.1 i.V.m. 3.2 in der damals geltenden Fassung zu übernehmen. Dazu war aber die Dienststelle ausweislich ihres Schreibens vom 6. Juli 1993 nie bereit. Für einen mangelnden Willen des Leiters der Dienststelle, die fragliche Anordnung des Bundesamtes aufzuheben, spricht auch, daß er dazu nicht befugt gewesen wäre. Nach Abschnitt F 7 Nr. 2.3 des Leitfadens in der damals geltenden Fassung war der Antrag auf Widerruf der Anordnung zum Wohnen in der dienstlichen Unterkunft schriftlich zu stellen, zu begründen und der Beschäftigungsstelle vorzulegen. Diese hatte den Antrag des Dienstleistenden mit ihrer Stellungnahme der zuständigen Verwaltungsstelle zur Prüfung und Entscheidung zuzuleiten, durfte mithin schon aus diesem Grund nicht selbst über den Widerruf der Anordnung des Bundesamtes entscheiden.
Für die Frage des Anspruchs auf Fahrkostenerstattung ist es unerheblich, ob die Art und Weise der Unterkunftsgewährung durch die Beschäftigungsstelle tatsächlich den Anforderungen des Bundesamtes entsprach. Bestehende Mängel mögen die Rechtmäßigkeit der Anordnung, in einer dienstlichen Unterkunft zu wohnen, berühren. Die Anordnung ist als Verwaltungsakt aber wirksam und zu befolgen, solange sie nicht aufgehoben ist (§ 43 Abs. 1 und 2 VwVfG); Widerspruch gegen die Anordnung hat der Kläger nicht erhoben. Entspricht die dienstliche Unterkunft nicht den gestellten Anforderungen, so muß sich der Zivildienstleistende an das Bundesamt wenden, damit dieses entweder durch Einschreiten gegenüber der Beschäftigungsstelle unverzüglich Abhilfe schafft oder die Anordnung widerruft. Solange aber die entsprechende Anordnung gilt, besteht kein Anspruch auf Fahrkostenerstattung seitens des Zivildienstleistenden.
Der Kläger kann seinen Anspruch nicht auf die Sonderinformation 7/1988 des Bundesamtes vom 1. Dezember 1988 (Gz.: I 1.20 - 72.00/75.14) stützen. Diese Verwaltungsvorschrift befaßt sich nicht mit Ansprüchen von Zivildienstleistenden auf Fahrkostenerstattung. Sie dient der Steuerung des behördlichen Ermessens bei der Frage, inwieweit von der Anordnung zum Wohnen in dienstlichen Unterkünften bei Zivildienstplätzen mit "Bedarfsunterkunft" abzusehen ist. In der Verwaltungsvorschrift ist bestimmt, wann das Bundesamt bei Einberufungen, Versetzungen oder Umsetzungen von Zivildienstleistenden auf Zivildienstplätze die Anordnung zum Wohnen in einer dienstlichen Unterkunft treffen oder davon absehen soll. Nach Ziffer 1. Absatz 2 der Sonderinformation 7/1988 wird eine dienstliche Unterkunft für einen Zivildienstplatz nur dann tatsächlich gestellt, wenn folgende Voraussetzungen vollständig erfüllt werden:
a) Die Räumlichkeit muß im Besitz (Eigentum, Miete oder Pacht) der Dienststelle oder ihres Rechtsträgers sein.
b) Die Räumlichkeit muß die nach Leitfaden, Abschnitt F 7, vorgeschriebene Größe und Ausstattung haben.
c) Die Räumlichkeit muß dem auf den Zivildienstplatz einberufenen Zivildienstleistenden bei Dienstantritt konkret zugewiesen und übergeben werden, d.h. dem Zivildienstleistenden müssen Zimmer und Bett zugeteilt werden, und er muß diese zu jeder Zeit benutzen können (er muß also insbesondere über die notwendigen Schlüssel verfügen).
Nur wenn alle diese Voraussetzungen gegeben sind, können die betreffenden Zivildienstpflichtigen bzw. Zivildienstleistenden mit der Anordnung zum Wohnen in dienstlicher Unterkunft einberufen, versetzt oder umgesetzt werden (Abs. 3). Erfüllte die Unterbringungsmöglichkeit bei der Beschäftigungsstelle des Klägers die genannten Anforderungen nicht vollständig, so mag die getroffene Anordnung, in der dienstlichen Unterkunft der Beschäftigungsstelle zu wohnen, rechtswidrig gewesen sein. Dies läßt aber die Wirksamkeit der Anordnung, die einem Anspruch auf Fahrkostenerstattung entgegensteht, unberührt.
Insbesondere Ziffern 4. und 4.1 der Sonderinformation 7/1988 verdeutlichen, daß dem Kläger aus dieser Verwaltungsvorschrift selbst kein über Art. 3 Abs. 1 GG vermittelter Erstattungsanspruch entstehen kann. In Ziffer 4.1 wird lediglich darauf verwiesen, daß der Zivildienstleistende gegebenenfalls einen Anspruch auf Fahrkosten nach Leitfaden, Abschnitt F 7 Nr. 3 haben kann. Zu Ziffer 4. ist ausdrücklich ausgesprochen, daß das Absehen von der Anordnung zum Wohnen in dienstlichen Unterkünften gegebenenfalls diese Konsequenz hat; mit anderen Worten: trifft das Bundesamt die entsprechende Anordnung, steht dem Zivildienstleistenden keine Fahrkostenerstattung zu.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35 ZDG, 30 SG
§§ 30 Abs. 1, 31 Satz 1 ZDG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 4 ZDG
§ 167 VwGO
§ 87 a Abs. 2 und 3, 101
Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO
§ 31 Satz 2
Soldatengesetz
§ 43 Abs. 1 und 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 652
2 BA 11/89
8 C
112.86