Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2004-03-18, Aktenzeichen 7 LB 112/03

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid, mit dem sie der Beklagte für die Erteilung einer vorläufigen Gaststättenerlaubnis zu einer Gebühr in Höhe von 750,00 DM und für die Erteilung der (endgültigen) Gaststättenerlaubnis zu einer Gebühr in Höhe von 7.500,00 DM herangezogen hat.
Mit Beginn des Jahres 2001 übernahm die Klägerin von ihrem Vater den Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft mit Hotelbetrieb in Bad F.. Zu dem im Kurgebiet gelegenen Betrieb gehören 5 Schank- und Gasträume sowie 47 Hotelzimmer. Die Gesamtnutzfläche beträgt 2.152,63 qm.
Anlässlich einer Nachkontrolle seiner Lebensmittelüberwachung wies der Beklagte die Klägerin am 16. Februar 2001 auf die Notwendigkeit einer Erlaubnis auf ihren Namen hin, um das Gewerbe übernehmen zu können. Mit Antragsformular vom 4. März 2001 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Gaststättenerlaubnis nach § 2 GastG. Da der Betrieb bereits geöffnet war, erteilte der Beklagte der Klägerin zunächst unter dem 12. März 2001 eine vorläufige Erlaubnis gemäß § 11 GastG, gab in einem Begleitschreiben gleichen Datums die Verwaltungsgebühr für die Gaststättenerlaubnis mit 10.000,00 DM und für die vorläufige Erlaubnis mit 1.000,00 DM an und forderte die Klägerin zur Zahlung von 6.000,00 DM (Abschlag in Höhe von 50% + Gebühr für die vorläufige Erlaubnis) auf. Mit Bescheid vom 9. Mai 2001 erteilte der Beklagte der Klägerin die beantragte Gaststättenerlaubnis nach § 2 GastG und setzte durch förmlichen Bescheid vom gleichen Tage die Verwaltungsgebühr auf (die Rahmenhöchstgebühr von) 10.000,00 DM fest. Der Gebührenberechnung hinsichtlich des Wertes der Verwaltungshandlung lagen 267,63 qm à 15,00 DM = 3.114,45 DM (rechnerisch richtig: 4.014,45 DM) für Schank- und Gasträume, 47,78 qm à 5,00 DM = 238,90 DM für Außenflächen und 749,34 qm à 15,00 DM = 11.240,10 DM für Beherbergungsfläche/Hotel, insgesamt 14.593,45 DM, zugrunde. Zum Verwaltungsaufwand heißt es in der Gebührenberechnung, aufgrund der späten Antragstellung und des durchzuführenden aufwendigen Verfahrens habe sich ein sehr hoher Verwaltungsaufwand ergeben. Gegen diesen Gebührenbescheid erhob die Klägerin am 7. Juni 2001 Widerspruch und machte geltend, der Gebührenrahmen dürfe nur dann ausgeschöpft werden, wenn neben dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung auch das Maß des Verwaltungsaufwandes den üblichen Rahmen verlasse. Daran fehle es hier aber, weil es sich lediglich um einen Betriebsübergang innerhalb der Familie handele. Daraufhin hob der Beklagte mit Bescheid vom 4. Oktober 2001 seinen Gebührenbescheid vom 9. Mai 2001 auf und setzte die Gebühr für die Konzessionserteilung auf 7.500,00 DM fest. Ferner reduzierte er die Gebühr für die Ausstellung der vorläufigen Gaststättenerlaubnis auf 750,00 DM. Zur Begründung heißt es: Die Neuberechnung beruhe auf Vergleichsberechnungen benachbarter Kreise. Der Richtsatzkatalog zur Allgemeinen Gebührenordnung sehe bei Besitzübergang durch Rechtsgeschäft oder Erbgang jeweils 100 % der Ersterteilungsgebühr vor. In den Verwaltungsvorgängen des Beklagte befindet sich ein undatiertes Gebührenberechnungsformular, welches mit handschriftlichen Zusätzen ausgefüllt worden ist. Danach setzt sich die errechnete Endsumme in Höhe von 7.492,90 DM aus einer Zwischensumme von 1.300,00 DM für den Verwaltungsaufwand und von 6.192,90 DM für den Wert des Gegenstandes zusammen. Der Verwaltungsaufwand besteht aus den Einzelpositionen: eigener Verwaltungsaufwand - hoch 600,00 DM, Hotelzuschlag 300,00 DM, Stellungnahme der Wohnortgemeinde 100,00 DM, der Betriebsortgemeinde 100,00 DM und der Lebensmittelüberwachung 200,00 DM. Den Wert des Gegenstandes ermittelte der Beklagte wie folgt: Schank- und Gasträume bis 40 qm 600,00 DM, weitere 227,63 qm x 15,00 DM = 3.414,00 DM (gerundet), Außenfläche 47,78 qm x 5,00 DM = 238,90 DM, Beherbergungsbetrieb bis zu 10 Zimmer 500,00 DM, für jedes weitere Zimmer 40,00 DM (x 36 Zimmer) = 1.440,00 DM.
Gegen diese Neufestsetzung der Gebühr erhob die Klägerin mit Schreiben vom 25. Oktober 2001 Widerspruch und führte zur Begründung an: Die Gebühr sei mit nunmehr 7.500,00 DM immer noch zu hoch angesetzt. Im Jahr 1969 habe ihr Vater das Hotel von seiner Großmutter übernommen und seinerzeit eine Konzessionsgebühr in Höhe von 1.000,00 DM entrichtet, bei Betriebserweiterungen in den Jahren 1977 und 1997 seien Gebühren in Höhe von 1.586,00 DM und 450,00 DM gefordert worden. Wenn der Richtsatzkatalog zur Allgemeinen Gebührenordnung bei Besitzübergang durch Rechtsgeschäft oder Erbgang jeweils 100 % der Ersterteilungsgebühr vorsehe, so mache die Gebühr auch hier 1.000,00 DM aus. Selbst unter Berücksichtigung der Gebühren für die Betriebserweiterungen sei jedenfalls die festgesetzte Gebühr unangemessen hoch.
Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung Weser-Ems mit Widerspruchsbescheid vom 8. Februar 2002 als unbegründet zurück. Die festgesetzte Gebühr bewege sich in dem zulässigen Gebührenrahmen nach Nr. 40.3.1 des Kostentarifs zur Allgemeinen Gebührenordnung, der von 102,00 Euro (200,00 DM) bis höchstens 5.110,00 Euro (10.000,00 DM) reiche. Der Beklagte habe sowohl den Verwaltungsaufwand mit 1.300,00 DM als auch den Wert der Amtshandlung mit 6.200,00 DM berücksichtigt, so dass die Gesamtgebühr von 7.500,00 DM angemessen sei. Angesichts der Gesamtnutzfläche habe die Schank- und Speisewirtschaft mit Hotelbetrieb einen überdurchschnittlichen Gegenstandswert, der Verwaltungsaufwand sei eher als durchschnittlich einzustufen. Bei der Besitzübernahme durch Rechtsgeschäft oder Erbgang werde jeweils 100 % der Ersterteilungsgebühr, welche zum heutigen Zeitpunkt fällig geworden wäre, erhoben. Damit sei insgesamt der Rahmen für die Gebührenfestsetzung hinsichtlich der endgültigen Gaststättenerlaubnis zu drei Vierteln ausgeschöpft worden. Die Gebühr für die vorläufige Erlaubnis orientiere sich mit 10 % ihres Wertes an dieser Festsetzung. Die Kostenfestsetzung sei somit unter Berücksichtigung der Bemessungsgrundsätze nicht zu beanstanden; Ermessensfehler könnten nicht festgestellt werden.
Die Klägerin hat am 25. Februar 2002 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Der Beklagte habe die Rahmengebühr nicht im Einklang mit den gesetzlichen Anforderungen festgesetzt. Der Verwaltungsaufwand sei mit 1.300,00 DM zu hoch bemessen worden; insbesondere werde eine Rechtfertigung für den Hotelzuschlag nicht gegeben. Tatsächlich sei der Verwaltungsaufwand unterdurchschnittlich gewesen, denn dem Beklagten seien Örtlichkeit und Zustand des Objekts bekannt gewesen, so dass nur ein geringer Arbeits- und Zeitaufwand angefallen sei. Im Übrigen seien die Faktoren Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert in gleichem Umfang zu gewichten, so dass aus den angesetzten Faktoren eine Mittelgebühr von 3.750,00 DM folgen würde. Eine Addition der ermittelten Teilwerte sei ausgeschlossen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2001 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 8. Februar 2002 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat entgegnet: Die Gebührenfestsetzung sei rechtmäßig. Der Verwaltungsaufwand sei als mindestens durchschnittlich anzusehen, weil die Klägerin zur Beantragung der Gaststättenerlaubnis erst habe aufgefordert werden müssen und für das Hauptprüfungsverfahren die Stadt Osnabrück, die Betriebsortgemeinde Bad Rothenfelde, der Fachdienst Gesundheit des Beklagten, die Industrie- und Handelskammer, das Gewerbezentralregister und die Generalbundesanwaltschaft eingeschaltet worden seien. Aufgrund der bereits erfolgten Betriebsübernahme zum Januar 2001 sei eine sofortige umfassende Vorprüfung des Antrags im Hinblick auf die notwendige vorläufige Erlaubnis erforderlich gewesen. Bei der Bestimmung des Wertes der Amtshandlung sei zu berücksichtigen gewesen, dass es sich um einen nicht nur für regionale Verhältnisse großen Betrieb handele, so dass ein überdurchschnittlicher Gegenstandswert habe angesetzt werden müssen. Wenn ein mindestens durchschnittlicher Aufwand mit einem überdurchschnittlichen Wert zur Findung der Gesamtgebühr kombiniert werden müsse, komme nur die Addition der Beträge in Betracht.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. September 2002 als unbegründet abgewiesen. Der Beklagte habe die Gebühren innerhalb des durch die Allgemeine Gebührenordnung in der für das Jahr 2001 maßgebenden Fassung vorgegebenen Gebührenrahmens ohne einen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegenden Fehler festgesetzt. In der Berücksichtigung der Nutzfläche für die Bewirtung und der Anzahl der Zimmer für den Hotelbetrieb liege eine zulässige, an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Betriebes anknüpfende Wertbemessung. Eine Ermittlung anhand des Pachtzinses sei ebenfalls zulässig, aber nicht zwingend. Auch der Verwaltungsaufwand sei nicht zu hoch angesetzt worden. Wenn die Klägerin einen bereits sei vielen Jahren im derzeitigen Umfang bestehenden Betrieb von ihrem Vater übernommen habe und deshalb dem Beklagten die örtlichen Gegebenheiten und Räumlichkeiten des Betriebes aus zuvor erfolgten Genehmigungsverfahren größtenteils bekannt gewesen seien, der Beklagte auch noch im Jahr 1997 eine Betriebsschau durchgeführt habe und er insbesondere auch über die Auswirkungen des Betriebes auf die Umgebung Kenntnis gehabt habe, habe er doch in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen nachvollziehbar darlegen können, dass und weshalb angesichts der Größe des Betriebes und tatsächlich vorgenommener Veränderungen der baulichen und betrieblichen Gegebenheiten ein noch als hoch anzusehender Verwaltungsaufwand nötig gewesen sei. Das bestätige auch die im Verwaltungsvorgang enthaltene konkrete Vergleichsberechnung, mit der der konkrete Zeitaufwand mit 3.000,00 DM bewertet worden sei. Dass der Beklagte die Gebühr aus einer Addition von Verwaltungsaufwand und Wert der Amtshandlung ermittelt habe, stehe nur scheinbar im Widerspruch zu § 9 Abs. 1 NVwKostG. Denn ersichtlich seien beide Bestimmungskomponenten im Hinblick auf dieses Additionsverfahren bereits zuvor relativiert (bzw. reduziert) worden, um eine den Grundsätzen dieser Vorschrift Rechnung tragende Ausfüllung des Gebührenrahmens zu erreichen. Dass dabei der Gebührenrahmen im untersten Bereich nicht ausgeschöpft werden könne und dem Wert des Gegenstandes gegenüber dem Verwaltungsaufwand im Regelfall das größere Gewicht zukomme, sei nicht ermessenswidrig. Das Gesetz sehe ein bestimmtes Verhältnis für die Gewichtung gerade nicht vor und die hier vom Beklagten gewählte Gewichtung erweise sich als noch ermessensgerecht. Das zeige sich insbesondere im Fall mittleren Aufwands und mittlerem Wert der Amtshandlung sowie konkret auch in Bezug auf den Betrieb der Klägerin, der bei einem unbestreitbar hohen Wert der Amtshandlung und einem zumindest mittlerem bis hohem Arbeitsaufwand eine in etwa zwischen der Mittel- und Höchstgebühr liegende Gebühr auslöse. Da auch die Bemessung der übrigen Einzelpositionen keinen durchgreifenden Bedenken unterlägen und sich also die festgesetzte Gebühr auch unter Berücksichtigung der Einzelheiten des konkreten Falles insbesondere wegen der Größe des Betriebes und des dadurch bedingten Vorteils der Erlaubnis angemessen in den Gebührenrahmen einfügen lasse, sei die Gebührenfestsetzung für die Erlaubnis nach § 2 GastG und auch die daran mit einem Bemessungsanteil von 10 % anknüpfende Erlaubnis nach § 11 GastG nicht zu beanstanden. Dass die Gebühr im Hinblick auf den Richtsatzkatalog zur Allgemeinen Gebührenordnung, der bei Besitzübergang durch Rechtsgeschäft oder Erbgang 100 % der Gebühr für die Erteilung vorsehe, nicht auf die Höhe der im Jahr 1967 angefallenen Gebühr begrenzt sei, liege auf der Hand, weil sich dieser Richtsatz ersichtlich auf die aktuell gemäß Nr. 1 des Richtsatzkataloges zu erhebende Gebühr beziehe.
Zur Begründung der vom Senat wegen dargelegter ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit dieses Urteils zugelassenen Berufung wiederholt und ergänzt die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen. Hinsichtlich des angenommenen Verwaltungsaufwandes habe der Beklagte nicht dargelegt, wie er auf die Einzelwerte gekommen sei, die in den Gesamtbetrag in Höhe von 1.300,00 DM eingeflossen seien. Insbesondere fehle es an einer nachvollziehbaren Begründung, warum ein Hotelzuschlag erhoben worden sei. Der Verwaltungsaufwand sei allenfalls ein durchschnittlicher gewesen. Der Aufwand der Amtshandlung und der Wert des Gegenstandes seien zu gewichten, aber nicht als Teilwerte zu addieren.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Osnabrück den Gebührenbescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2001 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 8. Februar 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil und bekräftigt seine Auffassung, dass sowohl der Verwaltungsaufwand als auch der Wert der Amtshandlung überdurchschnittlich gewesen seien. Die Geltendmachung eines Hotelaufschlags ergebe sich allein daraus, dass die Klägerin ein Hotel betreibe. Der Aufwand sei in solchen Fällen typischerweise höher als bei der Genehmigung einer reinen Gaststätte. Das könne auch nicht dadurch widerlegt werden, dass es einzelne Hotels geben möge, bei denen dies anders sei. In einem solchen Ausnahmefall könne gegebenenfalls auf die Erhebung eines Hotelzuschlags verzichtet werden.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 8. Februar 2002 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Die Festlegung einer Gebühr aus einem Gebührenrahmen hat mit Rücksicht auf den Verwaltungsaufwand und den Wert des Gegenstands zu erfolgen. Es handelt sich hierbei um eine Beurteilungsentscheidung, die gerichtlich nur auf grobe Missverhältnisse überprüfbar ist.
1. Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides sind die §§ 1 und 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in Verbindung mit § 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO - und Nr. 40.3.1 sowie 40.3.7 des Kostentarifs (Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO) in der hier maßgebenden Fassung vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171, 206). Nach dieser im Zeitpunkt der Entstehung und Geltendmachung der Gebührenschuld geltenden Fassung der Vorschrift betrug die Gebühr für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung des Gaststättengewerbes (§ 2 GastG) 200,00 - 10.000,00 DM (Nr. 40.3.1 des Kostentarifs) und für die vorläufige Erlaubnis nach § 11 GastG 85,00 - 800,00 DM (Nr. 40.3.7 des Kostentarifs). Ist - wie hier - für den Ansatz einer Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt, so hat die zuständige Behörde, soweit die Gebührenordnung nichts anderes vorschreibt, bei Festsetzung der Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung sowie den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 1 NVwKostG). Die Bestimmung der festzusetzenden Gebühr aus dem Gebührenrahmen ist eine durch die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG begrenzte Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung. Die Behörde muss ihren Verwaltungsaufwand für die einzelne Amtshandlung nicht durch eine bis ins Einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenberechnung ermitteln. Sie ist vielmehr berechtigt, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen. Ebenso gebietet § 9 Abs. 1 NVwKostG nicht, bei der Ermittlung des Gegenstandswertes für jeden Gebührenansatz ein exaktes Verhältnis zur Bedeutung, zum wirtschaftlichen Wert oder zum sonstigen Nutzen herzustellen. Es genügt vielmehr, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen und die Gebühr am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringt, zu orientieren. Die von der Behörde zu treffende Entscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen. Das Gericht hat lediglich zu prüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stehen. Der gesetzliche Maßstab führt nicht zu einem einzigen exakt bestimmbaren Gebührenwert, sondern lässt die Möglichkeit mehrerer richtiger Gebührenwerte zu, die - gemessen an den im Gesetz genannten Faktoren - nur nicht grob übersetzt sein dürfen (OVG Lüneburg, Urt. v. 16.2.1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415; Urt. v. 12.6.1984 - 9 OVG A 87/82 -, GewArch 1985, 244; Urt. v. 19.6.1996 - 7 L 2993/95 -)
Typisierende Bemessungsgrenzen sind zulässig, doch müssen ihre Grenzen im Hinblick auf den Einzelfall beachtet werden.
Dass der Beklagte den Verwaltungsaufwand und den Wert des Gegenstandes unter Anwendung fester Bemessungskriterien zu ermitteln sucht, ist im Ansatz nicht zu beanstanden. Eine verwaltungsinterne Typisierung dient der Verwaltungsvereinfachung und ist geeignet, den Gleichheitssatz zu wahren. Allerdings hat der Beklagte den rechtlichen Stellenwert derartiger interner Richtlinien und ihre begrenzte Tragfähigkeit zu beachten. Solche ermessenssteuernden Richtlinien haben den durch Gesetz und Verordnung festgelegten Bemessungselementen Rechnung zu tragen und dürfen der Berücksichtigung besonderer Umstände des Einzelfalls nicht entgegenstehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8. 11. 1988 - 14 S 940/87 -, GewArch 1989, 344).
2. Der Beklagte hat bei der Bemessung der von der Klägerin zu zahlenden Gebühr für die Erteilung der (endgültigen) Gaststättenerlaubnis die vorgenannten Grundsätze nicht hinreichend beachtet.
Die Annahme eines hohen Verwaltungsaufwands ist ohne nähere nachvollziehbare Begründung nicht zulässig. Dabei dürfte in der Regel bei einem Betriebsübergang ohne Umbau ein geringerer Verwaltungsaufwand entstehen.
a) Der Beklagte ist bei der Gebührenberechnung anhand eines Berechnungsformular vorgegangen, in dem der Verwaltungsaufwand unter Einsatz des eigenen Aufwandes und der Stellungnahmen anderer Dienststellen und Fachabteilungen berücksichtigt wird. Im Rahmen des eigenen Verwaltungsaufwandes wird nach "einfach", "durchschnittlich" und "hoch" differenziert sowie gegebenenfalls ein - pauschaler - Hotelzuschlag angesetzt. Hier hat der Beklagte den eigenen Verwaltungsaufwand als "hoch" eingeschätzt und ist unter Hinzurechnung des Hotelzuschlags und des Aufwands für Stellungnahmen der Wohnort- und der Betriebsortgemeinde sowie der Lebensmittelüberwachung zu einem (Teil-)Betrag für den Verwaltungsaufwand in Höhe von 1.300,00 DM gekommen, der sich im oberen Bereich des nach diesem Berechnungsschema maximal möglichen Betrages bewegt. Danach kann bei Erteilung einer Gaststättenkonzession an einen deutschen Antragsteller (also ohne Einschaltung der Ausländerabteilung) ein Höchstbetrag von 1.600,00 DM erreicht werden. Schon gemessen an diesen von dem Beklagten entwickelten Kriterien ist der hier gefundene Wertanteil übersetzt. Das hat ersichtlich auch die Bezirksregierung Weser-Ems so gesehen, wenn sie in ihrem Widerspruchsbescheid den Verwaltungsaufwand "eher als durchschnittlich" eingestuft hat, ohne daraus allerdings betragsmäßig Konsequenzen zu ziehen.
Der Senat hat nicht nachvollziehen können, dass sich die Einordnung des eigenen Verwaltungsaufwandes des Beklagten als "hoch" noch in dem gesetzlich zulässigen Rahmen bewegt. Der Verwaltungsaufwand ist hier allenfalls durchschnittlich, eher sogar unterdurchschnittlich gewesen. Insoweit ist zum einen von besonderer Bedeutung, dass die Klägerin den Betrieb nicht neu eröffnet, sondern einen im Jahr 1969 mit Nachträgen aus den Jahren 1977 und 1997 genehmigten, seit langem eingeführten Betrieb übernommen hat. Allenfalls die Prüfung der von der Klägerin vorgelegten Zusammenstellung der Nutzflächen durch das Architekturbüro G. vom 4. April 2001 konnte einen gewissen Bearbeitungsaufwand auslösen. Die Berechnung der Nutzfläche beruhte indes auf einem Bestandsplan aus dem Jahr 1990 und war offenbar nicht durch bauliche Veränderungen veranlasst. Es macht jedoch einen Unterschied, ob ein Gaststättenbetrieb (erstmals) nach Errichtung oder Umbau zur Genehmigung gestellt oder ob ein vorhandener Betrieb ohne bauliche Veränderungen übernommen wird (vgl. OVG Münster, Urt. v. 14.8.1979 - II A 1764/77 -, GewArch 1980. 346; VG Lüneburg, Urt. v. 8.10.1997 - 5 A 127/95 -, GewArch 1998, 255; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 4.12.1992 - 14 S 1253/91 -, GewArch 1993, 253). Zwar ist die Gaststättenerlaubnis eine Personalkonzession und hat die zuständige Behörde deshalb (vornehmlich) die persönlichen Verhältnisse des Gewerbetreibenden zu überprüfen. Die Gaststättenerlaubnis ist aber einer bestimmten Person für eine bestimmte Betriebsart und für bestimmte Räume zu erteilen. Deshalb erstreckt sich die Prüfung nicht nur auf die persönlichen Voraussetzungen des Betreibers, sondern ist auch darauf gerichtet, ob die zum Betrieb des Gewerbes oder zum Aufenthalt der Beschäftigten bestimmten Räume wegen ihrer Lage, Beschaffenheit, Ausstattung oder Einteilung geeignet sind und der Gewerbebetrieb im Hinblick auf seine örtliche Lage oder auf die Verwendung der Räume dem öffentlichen Interesse widerspricht, insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und sonst erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen für die Allgemeinheit befürchten lässt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 GastG). Insoweit bestand hier ein Prüfungsbedarf aber nicht.
Eine späte Antragstellung rechtfertigt für sich noch nicht den Ansatz eines hohen Verwaltungsaufwands.
Demgegenüber meint der Beklagte, den von ihm zunächst sogar als sehr hoch bezeichneten Verwaltungsaufwand mit der späten Antragstellung und dem durchzuführenden aufwendigen Verfahren begründen zu können. Indessen rechtfertigt der Umstand, dass die Klägerin bei Gelegenheit einer Nachkontrolle zur Antragstellung aufgefordert und sie möglicherweise noch einmal telefonisch erinnert worden ist, die Annahme eines hohen oder gar sehr hohen Aufwandes nicht. Ebenso fehlt es sonst an Anhaltspunkten für ein überdurchschnittlich aufwendiges Verfahren. Die Beteiligung der Wohnort- und Betriebsortgemeinde, des Fachdienstes Gesundheit sowie die Einholung einer Auskunft aus dem Gewerbezentralregister und des Führungszeugnisses sind Standardvorgänge im Erlaubniserteilungsverfahren, die umfängliche weitere Ermittlungen nicht erforderlich gemacht haben. Soweit das Verwaltungsgericht gleichwohl festgestellt hat, der Beklagte habe in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar darlegen können, dass und weshalb angesichts der Größe des Betriebes und tatsächlich vorgenommener Veränderungen der baulichen und betrieblichen Gegebenheiten ein noch als hoch anzusetzender Verwaltungsaufwand nötig gewesen sei, hat der Senat eine entsprechende Überzeugung nicht gewinnen können. Das Verwaltungsgericht hat seine Feststellung nicht näher begründet. Auch das Protokoll über die mündliche Verhandlung vermittelt insoweit weiterführende Erkenntnisse nicht. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Beklagte in diesem Zusammenhang tragfähige Gesichtspunkte nicht vortragen können. Insgesamt überschreitet daher die Kennzeichnung des eigenen Verwaltungsaufwandes als hoch den dem Beklagten eingeräumten Spielraum.
Ein schematischer Hotelzuschlag ohne Rücksicht auf den Einzelfall ist nicht sachgerecht.
Aus den dargelegten Gründen fehlt es auch an einem Anhalt dafür, dass ein überdurchschnittlicher Verwaltungsaufwand aufgrund des von der Klägerin ebenfalls betriebenen Hotels angenommen werden konnte. Der Senat weist zudem darauf hin, dass der Ansatz eines Hotelzuschlages in der hier praktizierten Weise regelmäßig zu nicht sachgerechten Ergebnissen führt. Selbst wenn dem Beklagten darin zu folgen ist, dass der Verwaltungsaufwand typischerweise von den verschiedenen Betriebsarten eines Gaststättengewerbes abhängt und ein Hotel regelmäßig einen höheren Prüfungsbedarf auslöst als eine Schank- oder Speisewirtschaft ohne Beherbergungsbetrieb, so fragt sich, ob diesen Unterschieden mit einem Pauschalzuschlag von 300,00 DM Rechnung getragen werden kann, der jede Differenzierung nach Art und Größe des Hotels vermissen lässt und somit selbst von einer typisierenden Betrachtung von Beherbergungsbetrieben ganz unterschiedlichen Zuschnitts absieht.
Es ist nicht zulässig, eine jeweils getrennt ermittelte Gebühr in Ansehung des Gegenstandswerts und des Verwaltungsaufwands einfach zu addieren. Vielmehr muss eine Abwägung der Gebührenmaßstäbe erfolgen, um eine angemessene Wertrelation herzustellen.
b) Die Klägerin wendet sich auch mit Erfolg gegen die Praxis des Beklagten, die Rahmengebühr durch Addition der Teilwerte für die Bemessungsfaktoren "Verwaltungsaufwand" und "Gegenstandswert" zu ermitteln. Der Beklagte hat den als Gegenstandswert ermittelten Teilbetrag von (gerundet) 6.200,00 DM dem Teilbetrag für den Verwaltungsaufwand in Höhe von 1.300,00 DM hinzugerechnet und ist auf diese Weise zu einem Gebührengesamtbetrag in Höhe von 7.500,00 DM gelangt. Diese Vorgehensweise ist ermessensfehlerhaft. Wenn § 9 Abs. 1 NVwKostG bestimmt, dass die Behörde das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung und den Gegenstandswert zu berücksichtigen hat, so wird von ihr damit gefordert, zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert eine angemessene Wertrelation herzustellen. Damit ist es unvereinbar, eine Teilgebühr für den Verwaltungsaufwand einerseits und den Gegenstandswert andererseits zu ermitteln und die beiden Teilbeträge sodann zusammenzurechnen (OVG Lüneburg, Urt. v. 14.7.1988 - 1 OVG A 136/87 -, Nds. MBl. 1989, 133 (Ls); Urt. v. 2.12.1996 - 12 L 182/95 -, Juris). Statt dessen müssen die beiden Gebührenmaßstäbe in verhältnismäßiger Weise einander zugeordnet werden; die Gebühr muss aus einer Abwägung der Faktoren gewonnen werden (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 22. 3. 1974 - VII OVG A 39/73 -, GewArch 1976, 93).
Der vom Verwaltungsgericht zu dieser Frage demgegenüber vertretenen Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Die Vorinstanz hat gemeint, die additive Vorgehensweise des Beklagten stehe nur scheinbar im Widerspruch zu § 9 Abs. 1 NVwKostG, denn ersichtlich seien beide Bestimmungskomponenten im Hinblick auf dieses Additionsverfahren bereits zuvor relativiert (bzw. reduziert) worden, um eine den Grundsätzen des § 9 Abs. 1 NVwKostG Rechnung tragende Ausfüllung des Gebührenrahmens zu erreichen. Woraus das Verwaltungsgericht diese Erkenntnis schöpft, wird nicht deutlich. Richtig ist, dass der Beklagte sowohl den Verwaltungsaufwand als auch den Gegenstandswert anhand von Wahrscheinlichkeitsmaßstäben ermitteln will. Was das Verhältnis von Verwaltungsaufwand zu Gegenstandswert angeht, folgt aus der Berechnungsweise des Beklagten insofern ein gewisses Verhältnis, als der Verwaltungsaufwand sich zwischen einem (eher theoretischen) Minimalbetrag von 250,00 DM und maximal 1.700,00 DM bewegen kann, während der Gegenstandswert in einem Spielraum zwischen 550,00 DM und (wiederum nur theoretisch) 9.750,00 DM anzusiedeln ist. Inwiefern aber der Gebührenberechnungsbogen des Beklagten schon aus sich heraus und regelmäßig geeignet sein soll, die zu fordernde angemessene Wertrelation zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert zu vermitteln, lässt sich den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht entnehmen und ist auch sonst nicht erkennbar.
Der schematische Ansatz von 10% der Hauptgebühr für eine vorläufige Erlaubnis ist rechtswidrig, da hierin ein Verstoß gegen die Gebührenfindungsgrundsätze bei einer Rahmengebühr liegt.
3. Bei der Bemessung der Gebühr für die Erteilung der vorläufigen Gaststättenerlaubnis hat der Beklagte den Gebührenrahmen ebenfalls nicht sachgerecht ausgefüllt. Insoweit hat er eine Gebühr in Höhe von einem Zehntel der Gebühr für die Konzession nach § 2 GastG festgesetzt. Da für die Erteilung der vorläufigen Gaststättenerlaubnis nach der Gebührenordnung ebenfalls eine Rahmengebühr vorgesehen ist, war es Aufgabe des Beklagten, auch bei Festsetzung dieser Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für diese Amtshandlung sowie deren Gegenstandswert angemessen zu berücksichtigen. Er hat indessen nicht die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG auf diese Amtshandlung angewandt, sondern schlicht 10 % der für die Erteilung der Gaststättenerlaubnis festgesetzten Gebühr pauschal zugrunde gelegt, also sein Ermessen nicht ausgeübt. Abgesehen davon, dass die anteilige Anknüpfung dieser Gebühr an die "Hauptgebühr" zu einer fehlerhaften Bemessung führen musste, weil schon die Bestimmung dieser Gebühr an Fehlern leidet, ist die Festlegung eines Anteils in Höhe von 10 % auch deshalb ein Fehlgriff, weil der Verordnungsgeber das Verhältnis der Gebühr für die Erlaubnis nach § 2 GastG und für die vorläufige Erlaubnis nach § 11 GastG selbst und anders bestimmt hat. Während der Gebührenrahmen für die endgültige Erlaubnis in der hier anzuwendenden Fassung 200,00 DM - 10.000,00 DM beträgt, ist für die vorläufige Erlaubnis ein Rahmen von 85,00 DM - 800,00 DM vorgegeben. Daran wird deutlich, dass eine Gebühr in Höhe von 750,00 DM den oberen Gebührenrahmen fast ausschöpft und damit nicht einmal nach den von dem Beklagten zugrunde gelegten Kriterien Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert angemessen berücksichtigt werden.
Ein ermessensfehlerhafter Gebührenbescheid ist aufzuheben.
4. Bei Vorliegen eines Ermessensfehlers ist der angefochtene Gebührenbescheid in voller Höhe aufzuheben, weil die Verwaltungsgerichte - wie ausgeführt - nicht befugt sind, anstelle der Behörde unter Ausübung eigenen Ermessens ganz oder teilweise einen anderen Gebührenbetrag festzulegen.
Wird für den Wert der Amtshandlung auf einen differenzierten Flächenmaßstab Bezug genommen, ist dies ein zulässiger Ansatz. Hinsichtlich der Vergleichbarkeit der Gebühr in anderen Fällen ist nicht auf den Zuständigkeitsbereich der Behörde abzustellen, sondern auf den landesweiten Geltungsbereich der Gebührenverordnung.
5. Was die erneut zu treffende Ermessensentscheidung des Beklagten betrifft, so ist es nicht Aufgabe des Senats, eine bestimmte Bemessungsmethode vorzugeben. Es sind verschiedene Ansätze denkbar, die zu einer innerhalb des dem Beklagten zugestandenen Spielraums liegenden Gebühr führen können. So kann der Beklagte von dem - zutreffend bemessenen - Verwaltungsaufwand ausgehen. Er hat sodann den Wert der Amtshandlung zu berücksichtigen. Soweit er dabei bisher nach einem differenzierten Flächenmaßstab hinsichtlich der Schank- und Gasträume und der Außenfläche sowie nach der Zimmerzahl bezogen auf den Beherbergungsbetrieb vorgegangen ist, ist das im Ansatz nicht zu beanstanden. Auf dieser Grundlage mag der Betrieb der Klägerin nach seinem Gepräge aus der Sicht des Beklagten beim Vergleich mit ähnlichen Betrieben in seinem Zuständigkeitsbereich das Bild eines überdurchschnittlichen Wertgegenstandes hervorrufen. Der Beklagte darf allerdings bei der Bewertung des Gegenstandes der Amtshandlung nicht nur die entsprechenden Betriebe und ihre Wertunterschiede in seinem Zuständigkeitsbereich im Auge haben. Vielmehr wird die Bandbreite der Amtshandlungen vom Geltungsbereich des Gebührenrahmens bestimmt. In den Blick zu nehmen ist daher die vergleichbare Gastronomie des gesamten Landes einschließlich der in den Großstädten angesiedelten großen Beherbergungsbetriebe (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 16. 2. 1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8. 11. 1988 - 14 S 940/87 -, GewArch 1989, 344).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§ 2 GastG
§ 11 GastG
§ 9 Abs. 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 AllGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 GastG
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: VII OVG A 73/72
9 OVG A 87/82
7 L 2993/95
14 S 940/87
II A 1764/77
5 A 127/95
14 S 1253/91
1 OVG A 136/87
12 L 182/95
VII OVG A 39/73