Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-27, Aktenzeichen 1 B 111/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0827.1B111.20.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20. August 2020 wird insoweit angeordnet, als sich die angeordneten Maßnahmen auch auf den 30. und 31. August 2020 erstrecken.
Die Kosten des Verfahrens werden der Antragsgegnerin auferlegt.
Der Streitwert wird auf 5000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig. Er ist insbesondere statthaft, weil ein Widerspruch der Antragstellerin gegen die Verfügung – Anordnung der Absonderung bis zum 31.08.2020 und weitere begleitende Maßnahmen - nach § 16 Abs. 8 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 3 IfSG keine aufschiebende Wirkung hat.
Das Gericht geht auch davon aus, dass die Antragstellerin mit ihrem Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom 20. August 2020 dem Inhalt nach einen Widerspruch gegen die Ausgangsverfügung der Antragsgegnerin vom gleichen Tag eingelegt hat, soweit sich die angeordneten Maßnahmen, insbesondere die zu Ziff. 1 verfügte häusliche Absonderung auch auf den 30. und 31. August 2020 beziehen. Eine Rechtsgrundlage für die Erteilung einer „Ausnahme“ von einer nach § 28 Abs.1 IfSG verfügten Auflage lässt sich – anders als beispielsweise in der Landesverordnung zur Bekämpfung des Corona-Virus (SARS-CoV-BekämpfV) oder bislang ergangenen Allgemeinverfügungen - nicht erkennen.
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs hat zu erfolgen, wenn eine Interessenabwägung ergibt, dass das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners überwiegt. Im Rahmen dieser Abwägung finden vor allem die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei einer summarischen Prüfung Berücksichtigung. Ist der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse, ist er hingegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in der Regel das Vollziehungsinteresse. Lässt sich bei der Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aussetzungs- und Vollziehungsinteresse erfordert eine Gegenüberstellung der Folgen, die eintreten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 17. April 2020 – 3 MB 15/20 – m. w. N.; VG Schleswig, Beschluss vom 23. April 2020 – 1 B 57/20 –, juris, Rn. 15).
Bei dieser Interessenabwägung ist jeweils die Richtigkeit des Vorbringens desjenigen als wahr zu unterstellen, dessen Position gerade betrachtet wird, soweit das jeweilige Vorbringen ausreichend substantiiert und die Unrichtigkeit nicht ohne weiteres erkennbar ist (OVG Schleswig, Beschluss vom 13. September 1991 – 4 M 125/91 –, Rn. 14, juris; Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Beschluss vom 11. September 2017 – 1 B 128/17 –, Rn. 28 - 29, juris).
Bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als ermessenfehlerhaft. Die danach nach den obigen Grundsätzen vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das private Aufschubinteresse der Antragstellerin, von der grundrechtsbeschränkenden Maßnahme der Absonderung über den 30. August hinaus bis einschließlich zum 31. August 2020 verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der Abwehr von Gefahren für die Gesundheit der Allgemeinheit überwiegt.
Die streitgegenständliche Ordnungsverfügung kann ihre Rechtsgrundlage in der Vorschrift des §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 S. 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) in der Fassung des Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587), insoweit am Tag nach der Verkündung im Bundesgesetzblatt in Kraft getreten, finden. Nach dieser Vorschrift trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29-31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (Satz 1). Die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt (Satz 4). Nach § 30 Abs. 1 S. 1 IfSG hat die zuständige Behörde anzuordnen, dass Personen, die an Lungenpest oder an von Mensch zu Mensch übertragbarem hämorrhagischem Fieber erkrankt oder dessen verdächtig sind, unverzüglich in einem Krankenhaus oder einer für diese Krankheiten geeigneten Einrichtung abgesondert werden. Nach Satz 2 der Vorschrift kann bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden.
Es handelt sich bei der Bestimmung des § 28 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz IfSG n. F. um eine Generalklausel, die die zuständigen Behörden zum Handeln verpflichtet (sog. gebundene Entscheidung). Nur hinsichtlich Art und Umfang der Bekämpfungsmaßnahmen, – "wie" des Eingreifens – ist der Behörde ebenso wie bei § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG Ermessen eingeräumt. Die Behörde muss ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermessensermächtigung im Interesse des effektiven Schutzes des Lebens und der Gesundheit der Bevölkerung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausüben.
Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der verfügten Beschränkungen ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§ 1 Abs. 1, § 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Es erscheint sachgerecht, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten, "flexiblen" Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen (VG Bayreuth, Beschluss vom 11. März 2020 – B 7 S 20.223 –, Rn. 44 - 45, juris). Sind Schutzmaßnahmen erforderlich, so können diese grundsätzlich nicht nur gegen die in Satz 1 genannten Personen, also gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider getroffen werden, sondern – soweit erforderlich – auch gegenüber anderen Personen (Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl. § 28 Rn. 3). Es bestehen keine Zweifel daran, dass es sich bei der Infektion mit dem SARS-CoV-2, der zur Lungenkrankheit Covid-19 führen kann, um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG handelt, so dass der Anwendungsbereich des 5. Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes, der sich mit der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten befasst, eröffnet ist (vgl. hierzu den Steckbrief des RKI zur Coronavirus-Krankheit:
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/ nCoV_node.html).
Die Antragstellerin ist Ansteckungsverdächtige im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG und gehört damit zum Kreis der von §§ 28 Abs.1 S.1, 30 Abs. 1 S. 2 IfSG erfassten Personen.
Indes lässt sich bereits nicht feststellen, in welcher risikobehafteten Weise ein Kontakt mit dem infizierten Mitschüler überhaupt stattgefunden hat. Die aktuellen Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts, das bei der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen eine besondere Sachkunde aufweist (§ 4 IfSG), definiert in seiner Empfehlung „Kontaktpersonennachverfolgung bei respiratorischen Erkrankungen durch das Coronavirus SARS-CoV-2, Stand: 14.8.2020“ die Kontaktpersonen der Kategorie I (Personen mit engem Kontakt, „höheres“ Infektionsrisiko) wie folgt:
- Personen mit kumulativ mindestens 15-minütigem Gesichts- ("face-to-face") Kontakt, z.B. im Rahmen eines Gesprächs. Dazu gehören z.B. Personen aus Lebensgemeinschaften im selben Haushalt.
- Personen mit direktem Kontakt zu Sekreten oder Körperflüssigkeiten, insbesondere zu respiratorischen Sekreten eines bestätigten COVID-19-Falls, wie z.B. Küssen, Kontakt zu Erbrochenem, Mund-zu-Mund Beatmung, Anhusten, Anniesen, etc.
- Personen, die nach Risikobewertung durch das Gesundheitsamt mit hoher Wahrscheinlichkeit einer relevanten Konzentration von Aerosolen ausgesetzt waren (z.B. Feiern, gemeinsames Singen oder Sporttreiben in Innenräumen)
- Medizinisches Personal mit Kontakt zum bestätigten COVID-19-Fall im Rahmen von Pflege oder medizinischer Untersuchung (≤ 2m), ohne verwendete Schutzausrüstung.
- Falls die Person früher als COVID-19 Fall gemeldet wurde ist keine Quarantäne erforderlich, es soll ein Selbstmonitoring erfolgen und bei Auftreten von Symptomen eine sofortige Selbst-Isolation und -Testung. Bei positivem Test wird die Kontaktperson zu einem Fall. Bei diesem sollten alle Maßnahmen ergriffen werden wie bei sonstigen Fällen auch (inkl. Isolation).
- Kontaktpersonen eines bestätigten COVID-19-Falls im Flugzeug:
- Passagiere, die direkter Sitznachbar des bestätigten COVID-19-Falls waren, unabhängig von der Flugzeit. Saß der COVID-19-Fall am Gang, so zählt der Passagier in derselben Reihe jenseits des Ganges nicht als Kontaktperson der Kategorie I, sondern als Kontaktperson der Kategorie II.
- Besatzungsmitglieder oder andere Passagiere, sofern auf Hinweis des bestätigten COVID-19-Falls eines der anderen Kriterien zutrifft (z.B. längeres Gespräch; o.ä.).
Die Antragstellerin hat vorgetragen, zu dem betroffenen infizierten Mitschüler keinen direkten Kontakt gehabt und im Klassenraum weit entfernt von diesem gesessen zu haben. Ob außerhalb des Unterrichts in der Schule oder auf dem Weg von und zur Schule mit dem Infizierten Kontakt in der oben genannten Weise stattgefunden hat, ist nicht festzustellen. Diese Kontakte legt die Antragsgegnerin ihrer Entscheidung auch nicht zugrunde.
Selbst für Kontaktpersonen der Kategorie I lässt sich den Empfehlungen des RKI indes keine zwingende Anordnung einer häuslichen Absonderung für 14 Tage in jedem Fall eines möglichen Kontaktes mit einer infizierten Person entnehmen.
Hierzu wird ausgeführt:
Empfohlenes Vorgehen für das Management von Kontaktpersonen der Kategorie I
- Ermittlung, namentliche Registrierung sowie Mitteilung der Telefonnummer der Ansprechpartner des Gesundheitsamtes.
- Information der Kontaktpersonen über das COVID-19-Krankheitsbild, mögliche Krankheitsverläufe und Übertragungsrisiken.
- Reduktion der Kontakte zu anderen Personen, häusliche Absonderung (ggf. in einer anderen Einrichtung unter Abwägung der Möglichkeiten und nach Risikobewertung des Gesundheitsamtes)
- Generell im Haushalt nach Möglichkeit zeitliche und räumliche Trennung der Kontaktperson von anderen Haushaltsmitgliedern. Eine „zeitliche Trennung“ kann z.B. dadurch erfolgen, dass die Mahlzeiten nicht gemeinsam, sondern nacheinander eingenommen werden. - Eine räumliche Trennung kann z.B. dadurch erfolgen, dass sich die Kontaktperson in einem anderen Raum als die anderen Haushaltsmitglieder aufhält.
- Häufiges Händewaschen, Einhaltung einer Hustenetikette.
- Gesundheitsüberwachung bis zum 14. Tag nach dem letzten Kontakt mit dem bestätigten COVID-19-Fall auf folgende Weise:
Zweimal täglich Messen der Körpertemperatur durch die Kontaktperson selbst.
Führen eines Tagebuchs durch die Kontaktperson selbst bezüglich Symptomen, Körpertemperatur, allgemeinen Aktivitäten und Kontakten zu weiteren Personen:
Retrospektiv kumulativ oder, wenn möglich/erinnerlich, retrospektiv täglich (Beispiel eines „Tagebuchs“ auf den RKI-Seiten, www.rki.de/covid-19-kontaktpersonen)
Prospektiv täglich.
Tägliche Information des Gesundheitsamts zu der häuslichen Quarantäne sowie über den Gesundheitszustand.
Zwar soll danach eine Gesundheitsüberwachung bis zum 14. Tag erfolgen; hieraus ließe sich – in Zusammenhang mit der längsten anzunehmenden Inkubationszeit – die Empfehlung einer 14-tägigen Absonderung für Kontaktpersonen der Kategorie I schließen. Zur Inkubationszeit stellt das RKI dar:
„Die Inkubationszeit gibt die Zeit von der Ansteckung bis zum Beginn der Erkrankung an. Die mediane Inkubationszeit wird in den meisten Studien mit 5 Tagen angegeben. In verschiedenen Studien wurde berechnet, zu welchem Zeitpunkt 95% der Infizierten Symptome entwickelt hatten, dabei lag die 95ste Perzentile der Inkubationszeit bei 10-14 Tagen (205-211).
Das serielle Intervall definiert das durchschnittliche Intervall vom Beginn der Erkrankung eines ansteckenden Falles bis zum Erkrankungsbeginn eines von diesem angesteckten Falls. Das serielle Intervall ist bei vielen Infektionskrankheiten länger als die Inkubationszeit, weil die Ansteckung oft erst dann erfolgt, wenn ein Fall symptomatisch geworden ist. Letzteres scheint auf SARS-CoV-2-Infektionen nicht zuzutreffen (212), was auch Studien zu asymptomatischen Übertragungen belegen (siehe unten). Das Robert Koch-Institut schätzt das serielle Intervall für SARS-CoV-2 im Median auf vier Tage (Interquartilsabstand: 3–5 Tage), was durch verschiedene Studien gestützt wird (45, 213-215). Prinzipiell ist das serielle Intervall jedoch keine stabile Eigenschaft eines Erregers, sondern hängt (wie die Reproduktionszahl) ebenso von den Eigenschaften der Gesellschaft ab, in der sich ein Virus verbreitet.“
(https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html).
Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung führt dazu aus: „Die Inkubationszeit, das heißt die Dauer von der Ansteckung bis zum Beginn der Erkrankung, beträgt beim Coronavirus SARS-CoV-2 im Mittel fünf Tage. In verschiedenen Studien wurde berechnet, dass nach zehn bis 14 Tagen 95 Prozent der Infizierten Krankheitszeichen entwickelt hatten.
Wenn man Krankheitszeichen hat, ist man ansteckend. Ein Übertragungsrisiko besteht aber schon ein bis zwei Tage vor Auftreten von Krankheitszeichen (präsymptomatisch). Es wird angenommen, dass sich ein beträchtlicher Anteil von Personen in dieser Phase vor Beginn der Krankheitszeichen ansteckt.
Vermutlich gibt es auch Übertragungen von Personen, die zwar infiziert und ansteckend sind, aber selbst gar nicht erkranken (asymptomatische Übertragung). Diese Ansteckungen spielen jedoch wahrscheinlich eine untergeordnete Rolle“ (https://www.infektionsschutz.de/coronavirus/fragen-und-antworten/ansteckung-und-uebertragung.html).
Es ist nach den dargelegten wissenschaftlichen Erkenntnissen davon auszugehen, dass in dem Zeitraum vom 11.-14. Tag nach dem letzten direkten Kontakt noch eine Wahrscheinlichkeit von bis zu 5 % für eine Infektion besteht.
Ist mithin bereits fraglich, ob die Antragstellerin zu einer Kontaktperson der Kategorie I gehört, kommt hier hinzu, dass es sich bei dem hier noch streitigen Absonderungszeitraum des 30./31. August um den 13.und 14. Tag der Absonderung handelt, das Risiko einer Ansteckung bei der Antragstellerin mithin bereits deswegen statistisch erheblich vermindert ist. Darüber hinaus ist auch zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin zweimal negativ getestet wurde, sodass das das Ansteckungsrisiko nochmals geringer einzustufen ist.
Weiter tritt hinzu, dass auch die beabsichtigte Teilnahme an der Konfirmationsfeier sowohl im offiziellen als auch im privaten teil strengen Hygieneanforderungen unterliegt; dies folgt bereits aus den Anforderungen der SARS-CoV-2 BekämpfV, unter denen solche Veranstaltungen öffentlicher und privater Natur – zumal auch in öffentlichen Gaststätten – stattfinden dürfen.
Diese konkreten Umstände des Einzelfalles hat die Antragsgegnerin bei ihrer Ermessenentscheidung über das „Wie“ anzuordnender Maßnahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung unberücksichtigt gelassen. Konkrete Ermittlungen und Darlegungen, warum auch unter Berücksichtigung dieser Faktoren gleichwohl eine häusliche Absonderung auch noch am 30./31. August – und nur um diese Tage der Quarantäneanordnung geht es vorliegend – zwingend geboten ist, sind seitens der Antragsgegnerin bislang nicht erfolgt.
Erweist sich danach der angefochtene Bescheid nach dem jetzigen Erkenntnisstand als voraussichtlich rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin nicht alle erheblichen Umstände bei ihrer Ermessensentscheidung berücksichtigt hat, überwiegt gegenwärtig das grundrechtsrelevante private Aufschubinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung in dem beschriebenen Umfang.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert wurde gem. § 63 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 iVm § 52 Abs. 2 GKG festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 Abs.1 S.1, 30 Abs. 1 S. 2 IfSG
§ 4 IfSG
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 28 Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs.1 IfSG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 30 Abs. 1 S. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 57/20
4 M 125/91
1 B 128/17
B 7 S 20.22