Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-29, Aktenzeichen OVG 6 B 1/25
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:1029.OVG6B1.25.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die klagende Bundesrepublik Deutschland begehrt von dem beklagten (früheren) Studenten die Zahlung sog. Rückstandszinsen im Zusammenhang mit einem Bildungskredit.
Die Klägerin unterhält seit dem Jahr 2001 ein Programm für die Vergabe von Bildungskrediten, für das die jeweils zum Antragszeitpunkt einschlägigen Förderbestimmungen des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gelten. Ziel des Programms ist es, Auszubildende und Studierende unabhängig von eigenen Einkünften und dem Vermögen bzw. Einkommen der Eltern zu unterstützen. Ein entsprechender Kredit kann beim Bundesverwaltungsamt beantragt werden, dessen stattgebender Förderbescheid es sodann ermöglicht, einen zinsgünstigen privatrechtlichen Kreditvertrag mit der Deutschen Ausgleichsbank bzw. ab 2003 mit der Rechtsnachfolgerin, der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), abzuschließen. Die Klägerin garantiert dabei die Rückzahlung der Kreditschulden der vom Bundesverwaltungsamt bewilligten Förderung nach Maßgabe der Förderbestimmungen.
Auf Antrag des Beklagten bewilligte das Bundesverwaltungsamt ihm mit Bescheid 13. November 2013 für seinen Masterstudiengang Internationales Kunstmanagement an der Universität Osnabrück im Zeitraum vom 1. Oktober 2013 bis zum 30. September 2015 einen Bildungskredit in Höhe von monatlich 200 Euro, d.h. insgesamt 4.800 Euro. Zugleich übernahm es bezüglich der Rückzahlungsverpflichtung des Beklagten gegenüber der KfW eine Bundesgarantie nach Maßgabe näher aufgeführter „Bedingungen“. Diese sehen unter anderem vor:
„7. Falls die KfW die Bundesgarantie einlöst, sind Sie verpflichtet, der Bundesrepublik Deutschland den verauslagten Betrag zu erstatten: Dies ist nach § 14 Abs. 2 Satz 1 der Förderbestimmungen der Fall, wenn der/die Kreditnehmer/in mehr als sechs Monate in Verzug gerät und einen Stundungsantrag nicht gestellt hat oder die KfW einem entsprechenden Stundungsantrag nicht stattgeben kann. Diese Frist braucht nicht eingehalten zu werden, wenn die Einziehung aussichtslos ist (§ 14 Abs. 2 Satz 2 der Förderbestimmungen). Die Erstattung bemisst sich nach der Höhe des bezogenen Kredits, der aufgelaufenen Zinsen sowie der Kosten unter Abzug ggf. bereits erbrachter Tilgungsleistungen. Der zu erstattende Betrag wird der Höhe nach durch gesonderten Bescheid festgesetzt.
8. Dieser Betrag ist von dem Zeitpunkt an, in dem seine Höhe wirksam festgesetzt ist, in Höhe des jeweils geltenden, von der Deutschen Bundesbank bekanntgegebenen Basiszinssatzes gemäß § 247 Bürgerliches Gesetzbuch zuzüglich 5 v. H. zu verzinsen.“
In Ergänzung des vorgenannten Bescheids bewilligte das Bundesverwaltungsamt dem Beklagten mit im Wesentlichen gleichlautendem Bescheid vom 8. Juli 2014 einen weiteren Bildungskredit in Höhe einer Einmalzahlung von 2.400 Euro. Die beigefügte „Bedingung“ Ziffer 6 ist mit der Ziffer 7 der Erstbewilligung identisch, die Ziffer 7 nimmt abweichend zur Ziffer 8 der Erstbewilligung auf den „aktuellen Basiszinssatz[...] der Europäischen Zentralbank zuzüglich 5 v. H.“ Bezug.
Die KfW und der Beklagte schlossen auf Grundlage der Bewilligungsbescheide jeweils einen privatrechtlichen Kreditvertrag. Der Beklagte zahlte den Bildungskredit zum vereinbarten Zeitpunkt nicht zurück, weshalb die KfW den Kredit zur Einziehung an die Klägerin abgab und diese über die Bundesgarantie in Anspruch nahm. Das Bundesverwaltungsamt forderte daraufhin den Beklagten mit bestandskräftigem Rückforderungsbescheid vom 9. April 2019 zur Erstattung von insgesamt 7.477,98 Euro, zusammengesetzt aus einer Kapitalforderung in Höhe von 7.200 Euro sowie Zinsen und Kosten, auf. Dabei wies es darauf hin, dass bei Überschreiten des Fälligkeitstermins gemäß der Förderbestimmungen Zinsen in Höhe von fünf Prozent zuzüglich des jeweils geltenden, von der Deutschen Bundesbank veröffentlichten Basiszinssatzes auf den fälligen Garantiebetrag erhoben würden.
Im Zinsbescheid vom 28. März 2023 erhob das Bundesverwaltungsamt Zinsen in Höhe von 1.236,16 Euro für den Zeitraum ab 18. Mai 2019; Vollstreckungsmaßnahmen wurden angedroht. Nach Retournierung des Briefs durch die Deutsche Post sandte das Bundesverwaltungsamt dem Beklagten die „Zahlungsaufforderung vom 28.03.2023“ ausweislich des Verwaltungsvorgangs mit Schreiben vom 8. Mai 2023 (erneut) zu. Unter dem 9. Mai 2023 wurde intern festgehalten, dass „der RZ21 v. 28.03.2023 nicht neu versendet u. die darin erhobenen RZ storniert“ würden, nachdem das Verwaltungsgericht Köln im Januar 2023 einen Zinsbescheid der Klägerin aufgehoben und dabei ausgeführt hatte, es fehle an einer rechtlichen Grundlage, die Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts geltend zu machen. Mit Einschreiben vom 8. November 2023 forderte das Bundesverwaltungsamt den Beklagten erneut - erfolglos - zur Zahlung der bis dahin aktualisierten Rückstandszinsen auf.
Die Klägerin hat am 18. Dezember 2023 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage auf Verurteilung des Beklagten zur Zahlung der unverjährten Rückstandszinsen ab dem 1. Januar 2020 eingereicht. Das Verwaltungsgericht Berlin hat die Klage mit Urteil vom 15. November 2024 abgewiesen. Die erhobene allgemeine Leistungsklage sei unzulässig, weil es der Klägerin am erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis fehle. Sie könne den eingeklagten Anspruch auf Zahlung von Rückstandszinsen einfacher und schneller mittels Verwaltungsakts geltend machen. Eine Auslegung der Bewilligungsbescheide ergebe, dass die Befugnis der Klägerin zum Erlass eines Zinsbescheids als Annex aus der vorbehaltenen Rückforderung des Bildungskredits einschließlich der Geltendmachung von Kreditzinsen folge. Dafür spreche auch die jahrzehntelange Verwaltungspraxis der Klägerin, die erst im Laufe des Jahres 2023 infolge der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Köln geändert worden sei. Außerdem entspreche der nachträgliche Erlass eines Zinsbescheids als für beide Beteiligte vorteilhafterer Weg der übereinstimmenden Interessenlage der Beteiligten. Im Übrigen sei eine ausdrückliche vorbehaltene oder gesetzliche Verwaltungsaktbefugnis für den Erlass eines Zinsbescheids nicht erforderlich, weil die Pflicht zur Zahlung von Verzugszinsen Nebenpflicht der Rückzahlungspflicht sei, die von der Behörde als „actus contrarius“ in demselben Verfahren geltend gemacht werde könne, in dem die Leistung gewährt worden sei. Mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung über einen etwaigen Zinsbescheid sei angesichts des Vorverhaltens des Beklagten nicht zu rechnen.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie wendet sich gegen die erstinstanzliche Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses. Zur Begründung verweist sie auf die Rechtsprechung insbesondere des Verwaltungsgerichts Köln, wonach ihr die erforderliche Verwaltungsaktbefugnis für den Erlass von Zinsbescheiden fehle. Sie habe sich nur die nachträgliche Erhebung von Zinsen als Auflage vorbehalten, nicht aber die Erhebung der Zinsen mittels Verwaltungsakts. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts Berlin sei vom Ergebnis her gedacht, aber widerspreche dem Wortlaut der Bewilligungsbescheide, insbesondere der Formulierung in Ziffer 7 und dem Bestimmtheitsgrundsatz. Der Bescheidweg liege auch nicht immer im Interesse der Zinsschuldner, sondern sei wegen der Schaffung eines Vollstreckungstitels per se belastend. Die langjährige Verwaltungspraxis, Zinsbescheide zu erlassen, sei angesichts des Umstands, dass 22 Verwaltungsgerichte diese Praxis beanstandet hätten, kein Auslegungskriterium. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene „actus contrarius-Theorie“ greife nicht, weil sie die Rücknahme des Bewilligungsbescheids voraussetze, hier der dem Bildungskredit zugrunde liegende Bewilligungsbescheid aber infolge der Inanspruchnahme durch die KfW nicht zurückgenommen oder unwirksam geworden sei. Die Erwägung des Verwaltungsgerichts zur nicht zu erwartenden gerichtlichen Auseinandersetzung im Fall des Erlasses eines Zinsbescheids gehe fehl, weil die dafür zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an Sachverhalte anknüpfe, in denen für die Behörde eine Wahl zwischen dem Erlass eines Verwaltungsakts oder der Erhebung einer Leistungsklage bestehe; eine solche Wahl bestehe hier mangels Verwaltungsaktbefugnis gerade nicht.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. November 2024 den Beklagten zu verurteilen, an sie 1.456,87 Euro ausgerechnete Verzugszinsen zuzüglich laufender Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz auf die Garantieforderung in Höhe von 7.477,98 Euro seit dem 19. Dezember 2023 zu zahlen.
Der Beklagte hat sich im gerichtlichen Verfahren nicht geäußert, aber bei der Klägerin am 5. Oktober 2025 nach deren Mitteilung einen Stundungsantrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Klägerin verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat konnte trotz Ausbleibens des Beklagten zur Sache verhandeln und entscheiden, weil er mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (vgl. § 102 Abs. 2 VwGO).
I. Die Berufung der Klägerin ist zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene allgemeine Leistungsklage ist unzulässig, weil es ihr am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis fehlt.
Das Rechtsschutzbedürfnis ist eine aus dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben abgeleitete ungeschriebene Sachentscheidungsvoraussetzung und erfordert nach Art und Umfang ein berechtigtes Interesse für die Verwendung gerichtlichen Rechtsschutzes, um die Inanspruchnahme der Judikative auf das zur Durchsetzung subjektiver Rechte erforderliche Maß zu beschränken und einem Missbrauch prozessualer Rechte vorzubeugen. Kein Rechtsschutzbedürfnis besteht, wenn das Rechtsschutzbegehren nutzlos ist oder auf einfacherem und schnellerem Wege ohne Inanspruchnahme der Gerichte realisiert werden kann (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2018 - 1 C 18/17 -, juris Rn. 24); die Gerichte sollen nicht überflüssig bemüht werden.
So liegt es hier. Die Klägerin ist ermächtigt, Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts als Voraussetzung der Anwendung des Verwaltungszwangs festzusetzen (1.). Sie bedarf daher hinsichtlich der begehrten Zahlung von Rückstandszinsen keines gerichtlichen Rechtsschutzes im Wege der allgemeinen Leistungsklage (2.).
1. Der Klägerin steht eine Verwaltungsaktbefugnis für die Erhebung von Rückstandszinsen zu. Eine gesetzliche Ermächtigung zur Wahl des einseitig-hoheitlichen Handlungsinstruments des Verwaltungsakts ist notwendig (a) und in dem per Auslegung den Bewilligungsbescheiden zu entnehmenden Auflagenvorbehalt zu sehen (b). Ob die Verwaltungsaktbefugnis der Klägerin ferner aus der sogenannten Kehrseitentheorie abgeleitet werden kann, auf die das Verwaltungsgericht zusätzlich abgestellt hat, bedarf dann keiner Entscheidung.
a) Die Durchsetzung der Zinszahlungspflicht des Beklagten mittels Verwaltungsakts setzt wegen der mit dieser Handlungsform verbundenen spezifischen Eingriffswirkungen nach dem aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes eine hierauf bezogene Ermächtigungsgrundlage voraus (vgl. zum Erfordernis der doppelten Ermächtigung für materiellen Inhalt und Form eines belastenden Verwaltungsakts nur BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 2019 - 7 B 18/18 -, juris Rn. 7 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 35 Rn. 23; Schoch, Jura 2010, 670; Druschel, Verwaltungsaktbefugnis, 1999, S. 19 ff.).
Eine gesetzliche Grundlage für den Erlass eines Rückstandszinsbescheids ist auch nicht nach den für die Gewährung staatlicher Subventionen an Private geltenden Besonderheiten entbehrlich. Zwar bedarf es nach ständiger Rechtsprechung für die Bewilligung einer Subvention - als solche ist die Bewilligung der Inanspruchnahme eines verzinslichen Kredits der KfW und die Übernahme einer Bundesgarantie bezüglich der Rückzahlungsverpflichtung des Beklagten seitens der Klägerin anzusehen - keiner gesetzlichen Grundlage, denn die Bewilligung der Leistung begünstigt den Betroffenen lediglich, hier durch die Zurverfügungstellung eines Kreditbetrags für einen gewissen Zeitraum ohne weitere Sicherheiten zu günstigen Konditionen. Zu deren Legitimation genügt daher jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der erforderlichen Mittel. In diesen Fällen kann die Subvention auch in der Handlungsform Verwaltungsakt gewährt und mit belastenden Nebenbestimmungen versehen werden. Die Nebenbestimmungen müssen aber grundsätzlich gleichzeitig mit dem Hauptverwaltungsakt ergehen, mit diesem also unmittelbar verbunden werden; nachträglich können sie - wie hier der Zinsbescheid als Auflage - nur dann erlassen werden, wenn ein Gesetz dies vorsieht oder die Behörde sich den Erlass einer Nebenbestimmung ausdrücklich vorbehalten hat (vgl. insgesamt dazu VG Köln, Urteil vom 25. Januar 2023 - 26 K 6414/22 -, juris Rn. 155 ff. m.w.N.).
Ob diese Befugnis in den Förderbestimmungen des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gesehen werden könnte, die zwar als Verwaltungsvorschriften grundsätzlich nicht dem Vorbehalt des Gesetzes genügen (deshalb verneinend VG Köln, Urteil vom 25. Januar 2023 - 26 K 6414/22 -, juris Rn. 189 ff.), aber vorliegend durch die Bezugnahme in der Überschrift in die Bewilligungsbescheide miteinbezogen worden sein könnten, bedarf keiner Entscheidung. Denn auch die Förderbestimmungen in der hier maßgeblichen Fassung vom 1. April 2009 enthalten in § 14 Abs. 4 und Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 keine ausdrückliche Verwaltungsaktbefugnis für die Erhebung von Rückstandszinsen, sondern entsprechen inhaltlich den den Bewilligungsbescheiden beigefügten „Bedingungen“ Ziffer 7 und 8 im Bescheid vom 13. November 2013 (bzw. Ziffer 6 und 7 im Bescheid vom 8. Juli 2014).
b) Die Befugnis der Klägerin, Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts geltend zu machen, folgt aus einem in den Bewilligungsbescheiden enthaltenen Auflagenvorbehalt.
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ermöglicht es der Behörde, einen begünstigenden Verwaltungsakt - wie hier die zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide - mit einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage zu verbinden. Dass § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG eine Verwaltungsaktbefugnis vermittelt, ist nicht streitig. Umstritten zwischen den Verwaltungsgerichten ist allein die Frage, ob sich das Bundesverwaltungsamt in den Bewilligungsbescheiden den Erlass einer nachträglichen Auflage gerade in Bezug auf die Erhebung von Rückstandszinsen mittels Zinsbescheids vorbehalten hat. Diese Frage ist durch Auslegung mit den üblichen Mitteln zu beantworten und nach Wortlaut (aa), Systematik (bb) sowie Sinn und Zweck (cc) zu bejahen (so auch VG Berlin im angefochtenen Urteil vom 15. November 2024 - 18 K 693/23 -, juris Rn. 15 ff.; darin „gute Gründe“ sehend VG Cottbus, Urteil vom 27. Februar 2025 - 4 K 1538/23 -, juris Rn. 40; a.A. VG Köln, Urteil vom 25. Januar 2023 - 26 K 6414/22 -, juris Rn. 151 ff.; diesem folgend nach Angaben der Klägerin 22 weitere erstinstanzliche Verwaltungsgerichte, bei juris veröffentlicht: VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 29. Februar 2024 - 21 K 9194/23 -, juris Rn. 21 ff.; VG Magdeburg, Gerichtsbescheid vom 18. Juli 2024 - 6 A 420/23 MD -, juris Rn. 37 ff.; VG Trier, Urteil vom 23. Juli 2024 - 2 K 4619/23.TR -, juris Rn. 37 ff.; VG Koblenz, Gerichtsbescheid vom 20. August 2024 - 3 K 1139/23.KO -, juris Rn. 20). Maßgeblich für die Auslegung der Bewilligungsbescheide ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Grundsätzen der objektive Erklärungswert, also wie der Empfänger die Bescheide unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss (vgl. nur Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 6. EL November 2024, VwVfG § 36 Rn. 41 m.w.N.). In der Auslegung der Bewilligungsbescheide liegt auch kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, wie von der Klägerin gerügt. Dem aus § 37 Abs. 1 VwVfG folgenden Erfordernis inhaltlicher Bestimmtheit eines Verwaltungsakts ist Genüge getan, wenn sich der Bescheidinhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39/10 -, juris Rn. 15). So liegt es hier.
aa) Der Wortlaut der Bewilligungsbescheide ist - entgegen dem Berufungsvorbringen - nicht eindeutig. Dem Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 25. Januar 2023 - 26 K 6414/22 -, juris Rn. 174 ff.) ist im Ausgangspunkt zwar zuzugeben, dass die die Verzinsung regelnde „Bedingung“ Ziffer 8 (bzw. Ziffer 7) der Bewilligungsbescheide keinen ausdrücklichen Auflagenvorbehalt zur Geltendmachung der Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts enthält, anders als die „Bedingung“ Ziffer 7 (bzw. Ziffer 6), nach deren Satz 3 die Höhe des zu erstattenden Betrags nach Einlösung der Bundesgarantie durch gesonderten Bescheid festgesetzt wird. Daraus aber im Umkehrschluss zu folgern, dass die „Bedingung“ Ziffer 8 (bzw. 7) einen Auflagenvorbehalt zur Geltendmachung von Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts nicht enthalte, ist nicht nur kein zwingender, sondern auch kein überzeugender Schluss. Denn er lässt die weiteren anerkannten Auslegungsmethoden ohne Grund außer Acht. Dass insbesondere der Systematik im konkreten Fall eine besondere Bedeutung zukommt, ist bereits im Wortlaut angelegt, weil die „Bedingung“ Ziffer 8 (bzw. 7) durch den Beginn mit einem Demonstrativpronomen („Dieser Betrag…“) unmissverständlich auf die „Bedingung“ Ziffer 7 (bzw. 6) Bezug nimmt.
bb) Der systematische Zusammenhang zwischen den „Bedingungen“ Ziffer 7 und 8 (bzw. Ziffer 6 und 7) der Bewilligungsbescheide spricht eindeutig für eine Befugnis auch zur Festsetzung der Rückstandszinsen per Verwaltungsakt. Die Zinspflicht nach Ziffer 8 (bzw. 7) ist lediglich Nebenpflicht zu der hauptsächlichen Pflicht zur Erstattung des ausgelegten Garantiebetrags, die nach Ziffer 7 (bzw. 6) durch Bescheid festgesetzt wird. Bereits aus diesem Verhältnis folgt, dass die für die Hauptpflicht ausdrücklich festgehaltene Verwaltungsaktbefugnis auch für die Nebenpflicht gilt (vgl. so auch BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4/10 -, juris Rn. 29 zu Zinsen auf die in § 10 Abs. 3 MOG regelte Erstattungspflicht und Bay. VGH, Beschluss vom 29. Dezember 1999 - 4 B 99.526 -, juris Rn. 12). Die Zinspflicht in Ziffer 8 (bzw. 7) ist durch den unmittelbaren Bezug zur „Bedingung“ Ziffer 7 (bzw. 6) auch als bloßer Annex zu der darin vorbehaltenen Rückforderung mittels Verwaltungsakts anzusehen. Es ist im öffentlichen Recht allgemein anerkannt, dass behördliche Handlungsbefugnisse für mit der Sache unmittelbar zusammenhängende Bereiche akzessorisch auch ohne ausdrückliche Normierung aus entsprechenden Hauptbefugnissen folgen können, etwa bei der Begründung von Normsetzungskompetenzen oder Zuständigkeiten (vgl. nur Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz/Uhle, GG, Stand: 107. EL März 2025, Art. 71 Rn. 29).
Auch die allgemeine Systematik des Förderprogramms der Bildungskredite spricht für eine Verwaltungsaktbefugnis der Klägerin zum Erlass von Rückstandszinsbescheiden. Infolge der ungerechtfertigten Säumnis des Beklagten bei der Rückzahlung seines Bildungskredits gegenüber der KfW und der daraus resultierenden Inanspruchnahme der Klägerin aus der Bundesgarantie ist zwischen der Klägerin und dem Beklagten ein öffentlich-rechtliches finanzielles Forderungsverhältnis entstanden, das in den Bestimmungen der Bewilligungsbescheide und den Förderbestimmungen näher ausgestaltet ist und auch die Verzinsung des festgesetzten Erstattungsbetrags umfasst. Damit weist das konkrete Rückforderungsverhältnis - im Gegensatz zum fürsorgerischen Ansatz der Gewährung der Bildungskredite - Ähnlichkeiten zum Steuerrechtsverhältnis zwischen Staat und Bürger auf, in dem die Berechtigung zur Geltendmachung von Verzugszinsen auf Steuerforderungen mittels Verwaltungsakts nicht umstritten ist (auch bei der Zinspflicht im Fall der Säumnis mit der Rückzahlung eines regulären BAföG-Darlehens nach § 18 Abs. 2 BAföG wird die Verwaltungsaktbefugnis in der Rechtsprechung nicht thematisiert, sondern vorausgesetzt, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 1991 - 5 C 18/88 -, juris zur Rechtmäßigkeit der Erhebung von Verspätungszinsen auf die gesamte Restschuld; siehe zur Begründung der Verwaltungsaktbefugnis aus einem öffentlich-rechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis auch BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1981 - 5 B 18/81 -, juris Rn. 2 zur - thematisch verwandten - Geltendmachung des Ersatzanspruchs nach § 47a BAföG gegen die Eltern des Auszubildenden durch Verwaltungsakt).
Im Übrigen ist der Verwaltungsakt die typische Handlungsform der Verwaltung, weshalb an die Deutlichkeit der gesetzlichen Ermächtigung hinsichtlich einer Verwaltungsaktbefugnis in der Rechtsprechung und in der Literatur keine hohen Anforderungen gestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39/10 - , juris Rn. 14 m.w.N.; Urteil vom 30. Mai 2018 - 6 A 3/16 -, juris Rn. 58, wonach es genügt, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt; sowie Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35 Rn. 25; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2020, § 10 Rn. 30; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 35 Rn. 17; siehe auch Korte, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 13. Aufl. 2017, § 45 Rn. 18).
cc) Sinn und Zweck der auf die Rückzahlung bezogenen Zinsregelung lassen erkennbar ebenfalls auf das Vorliegen eines Auflagenvorbehalts schließen.
Die fraglichen Ausführungen in den Bewilligungsbescheiden bezwecken eine effiziente, einheitliche und für die Beteiligten berechenbare Abwicklung der Verfahren. Dies wäre durch eine unterschiedliche Handhabung bei der Abwicklung und Durchsetzung von Haupt- und Zinsforderung nicht gewährleistet.
Bei objektiver Betrachtung bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin eine solch uneinheitliche Vorgehensweise mit erheblich divergierenden Rechtsfolgen hinsichtlich Festsetzung, Durchsetzung und Vollstreckung innerhalb des (einheitlichen) Rückforderungsverhältnisses vereinbaren wollte (vgl. zur rechtsfolgenorientierten Betrachtung auch Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 6. EL November 2024, VwVfG § 36 Rn. 43). Das Gegenteil ist der Fall, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil mit dem Verweis auf die jahrzehntelange Verwaltungspraxis der Klägerin, bei Verzug mit der Rückzahlung des Bildungskredits Rückstandszinsen per Zinsbescheid geltend zu machen, verdeutlicht hat.
Unabhängig davon ergibt es - auch aus der Adressatensicht - keinen erkennbaren Sinn anzunehmen, die Klägerin habe sich als Bescheiderstellerin zwar einerseits die Befugnis eingeräumt, den zu erstattenden Betrag durch Bescheid festzusetzen, andererseits aber hinsichtlich der Festsetzung der - wirtschaftlich deutlich weniger bedeutsamen - Rückstandszinsen auf diese Ermächtigung verzichten und den umständlicheren Weg der gerichtlichen Durchsetzung wählen wollen.
Hinzu kommt, dass die Geltendmachung der in Rede stehenden Zinsforderungen im Klageweg zu unterschiedlichen örtlichen Zuständigkeiten und damit zu uneinheitlichen rechtlichen Bewertungen führen kann und führt. Werden Zinsbescheide erlassen, ist für gerichtliche Auseinandersetzungen aufgrund des Sitzes des Bundesverwaltungsamts örtlich stets das Verwaltungsgericht Köln zuständig (vgl. § 52 Nr. 2 VwGO). Werden die Zinsforderungen im Klageweg geltend gemacht, hängt die Zuständigkeit vom Wohnort des jeweiligen Beklagten ab (vgl. § 52 Nr. 5 VwGO). Die dadurch mögliche unterschiedliche Handhabung betrifft zum einen die Frage, wie die Formulierung in den Bescheiden „in Höhe des aktuellen Basiszinssatzes der Europäischen Zentralbank zuzüglich 5 v.H.“ auszulegen ist, als auch die Frage, nach welcher Methode der Zinssatz (kaufmännisch/taggenau) zu berechnen ist. Zu beiden Aspekten gibt es divergierende Entscheidungen (zur Erhöhung des Bezugszinssatzes siehe einerseits etwa: VG Köln, Urteil vom 22. Mai 2024 - 26 K 7034/23 - , juris Rn. 63; andererseits VG Halle, Urteil vom 18. März 2025 - 5 A 699/23 HAL -, juris Rn. 165 ff.; zur Zinsberechnungsmethode siehe einerseits etwa: VG Köln, a.a.O., juris Rn. 74 ff.; VG Halle, a.a.O., juris Rn. 170; andererseits VG Koblenz, Gerichtsbescheid vom 20. August 2024 - 3 K 1139/23.KO -, juris Rn. 28; VG Cottbus, Urteil vom 27. Februar 2025 - 4 K 1538/23 -, juris Rn. 48 f.).
Der Einwand der Klägerin, der Bescheidweg liege nicht immer im Interesse der Zinsschuldner, sondern sei wegen der Schaffung eines Vollstreckungstitels per se belastend, berücksichtigt nicht, dass mit der Alternative zum Erlass eines Zinsbescheids, nämlich der - auch vorliegend von der Klägerin erhobenen - Leistungsklage, ebenfalls ein Vollstreckungstitel geschaffen wird.
2. Die vorstehend begründete Verwaltungsaktbefugnis der Klägerin zum Erlass von Rückstandszinsbescheiden beseitigt jedenfalls im konkreten Fall ihr Rechtsschutzbedürfnis für die gerichtliche Inanspruchnahme des Beklagten.
a) Dies folgt bereits daraus, dass die Bewilligungsbescheide die Klägerin zum Erlass eines Zinsbescheids nicht nur berechtigen, sondern in der gegebenen Situation verpflichten. Denn das Rechtsschutzbedürfnis einer Behörde für eine allgemeine Leistungsklage fehlt anerkanntermaßen dann, wenn sie nach dem zugrunde liegenden materiellen Recht allein auf die Durchsetzungsform des Verwaltungsakts festgelegt ist (vgl. nur Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 42 Rn. 52; Hartwig/Himstedt/Eisentraut, DÖV 2018, 901, 907). Diese Verpflichtung muss im materiellen Recht nicht ausdrücklich vorgeschrieben sein, sondern kann sich auch durch Auslegung ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2017 - 9 C 30/15 -, juris Rn. 12 ff.; Urteil vom 24. November 1966 - II C 27.64 -, juris Rn. 18).
Dieser Fall liegt hier vor. Bereits die für das Bestehen einer Verwaltungsaktbefugnis angeführten Argumente belegen zugleich eine Verpflichtung der Klägerin zum Handeln durch Verwaltungsakt. Geben die Bewilligungsbescheide der Klägerin hinsichtlich der Rückforderung des über die Bundesgarantie erstatteten Betrags das Handeln durch Verwaltungsakt ausdrücklich vor, liegt es aus systematischen Gründen nahe, auch für die Nebenpflicht der Verzinsung nicht nur eine Ermächtigung, sondern eine Pflicht zum Handeln mittels Verwaltungsakts anzunehmen.
Überdies ist eine nachträgliche Geltendmachung von Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts und damit eine einheitliche Vorgehensweise nicht nur sachangemessen, sondern sowohl für die Klägerin als auch für den Beklagten vorteilhafter. Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich (und unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 3 C 19.10 -, juris Rn. 16) zu Recht darauf hingewiesen, dass ein Zinsbescheid nur auf der Grundlage eines Verwaltungsverfahrens ergehen darf, in dem die betroffene Person gesetzlich bestimmte Verfahrensrechte wie insbesondere das Recht auf Anhörung genießt, und dass der Bescheid im vom Bundesgesetzgeber vorgesehenen Regelfall gemäß § 68 VwGO der Überprüfung in einem Widerspruchsverfahren durch eine zumeist höhere Behörde unterliegt, in dem die Möglichkeit einer Stundung oder einer sonstigen vergleichsweisen Lösung zwischen den Beteiligten erörtert werden kann, so dass es der - zeitaufwändigeren, teureren und für den Betroffenen psychisch belastenden - Inanspruchnahme der Gerichte oft gar nicht mehr bedarf (VG Berlin, Urteil vom 15. November 2024 - 18 K 693/23 -, juris Rn. 24). Diese Argumentation erhält weiteres Gewicht dadurch, dass sich der Beklagte aufgrund der vorgeschriebenen Festsetzung des Rückerstattungsbetrags durch Bescheid ohnehin der Geltendmachung einer finanziellen Forderung per Verwaltungsakt ausgesetzt sieht, der durch die Erhebung einer Klage auf Zinszahlung ohne Not ein zusätzliches, anderen rechtlichen Regelungen unterliegendes Prozessrechtsverhältnis hinzugefügt wird.
b) Doch selbst wenn man den Bewilligungsbescheiden keine Verpflichtung, sondern lediglich eine Ermächtigung zur Festsetzung der Rückstandszinsen mittels Verwaltungsakts entnehmen wollte, fehlte der Klägerin vorliegend das Rechtsschutzbedürfnis.
Das Bundesverwaltungsgericht lässt in Fällen, in denen die Verwaltung einen vollstreckbaren Verwaltungsakt erlassen kann, aber nicht muss, zwar grundsätzlich wahlweise eine Leistungsklage zu (vgl. dies als stRspr bezeichnend BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2017 - 9 C 30/15 -, juris Rn. 12 m.w.N.; vgl. auch Urteil vom 26. März 2015 - 7 C 17/12 -, juris Rn. 18 für eine Feststellungsklage; die Literatur dagegen spricht sich überwiegend für ein Primat der administrativen Rechtsdurchsetzung aus, vgl. Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 47. EL Februar 2025, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 171; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, vor § 40 Rn. 13; Hartwig/Himstedt/Eisentraut, DÖV 2018, 901, 908 f.). Ein solches Wahlrecht wurde vom Bundesverwaltungsgericht - soweit ersichtlich - indes stets damit begründet, dass in den entschiedenen Fällen ohnehin mit einem Rechtsstreit zu rechnen gewesen sei, weil Grund oder Höhe des geltend gemachten Zahlungsanspruchs streitig waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 C 53/09 -, juris Rn. 12 m.w.N.; Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 6/01 -, juris Rn. 9; auch das oben zitierte Urteil vom 25. Januar 2017 - 9 C 30/15 -, juris Rn. 12, in der das Wahlrecht als stRspr bezeichnet wurde, verweist zur Begründung ausschließlich auf das hier zuerst genannte Urteil, in dem mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen war; siehe auch die Zusammenfassung der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bei Pietzcker/ Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 47. EL Februar 2025, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 171; Hartung, in: Quaas/Zuck/Funke-Kaiser, Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Aufl. 2018, § 3 Rn. 17).
Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Wie das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil zu Recht ausgeführt hat, war und ist angesichts des Vorverhaltens des Beklagten nicht mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung über die von der Klägerin geltend gemachte Forderung von Rückstandszinsen zu rechnen. Der Beklagte hat der Forderung im Verwaltungsverfahren weder nach Grund noch nach Höhe je widersprochen, sondern sich wohl lediglich aus persönlichen bzw. finanziellen Gründen außer Stande gesehen, die Forderung zu begleichen.
Unabhängig davon ist die Durchsetzung des Rückstandszinsanspruchs durch Verwaltungsakt und Verwaltungszwang auch nach dem Vortrag der Klägerin gegenüber der allgemeinen Leistungsklage der einfachere Weg, so dass selbst bei grundsätzlicher Annahme eines Wahlrechts der Klägerin die Wahl der Leistungsklage jedenfalls im konkreten Fall keines Schutzes bedarf. Vielmehr ist die Klägerin auch im Rahmen eines angenommenen Wahlrechts hinsichtlich der Verfahrensweise gehalten, sowohl das fiskalische und sonstige öffentliche Interesse an effizientem Verwaltungshandeln (vgl. § 10 Satz 2 VwVfG) zu berücksichtigen, wie auch die Situation der Betroffenen, die in den einschlägigen Fällen regelmäßig durch Liquiditätsschwierigkeiten geprägt ist, die eine flexible Handhabung der Anspruchsdurchsetzung nahelegen.
Die Klägerin hat in der Berufungsverhandlung eingehend dargelegt, dass die seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln im Jahr 2023 begonnene Aufsplittung der Verfahren in Rückforderungsbescheide einerseits und Leistungsklagen auf Zinsen andererseits einen enormen zusätzlichen Aufwand verursacht. Seit Bestehen des Förderprogramms seien rund 318.000 Bewilligungsbescheide erlassen worden, die bislang zu circa 44.000 Rückforderungsbescheiden geführt hätten. In jährlich durchschnittlich 4.600 Verfahren sei bisher um Zinsen gestritten worden, so dass prognostisch in dieser Höhe Klagen im ganzen Bundesgebiet erhoben werden müssten, sofern die Betroffenen der Zahlungsaufforderung nicht entsprächen. Die Zahlungsaufforderungen unterlägen deutlich kürzeren Verjährungsfristen und schränkten den Handlungsspielraum der Klägerin - etwa zur Gewährung von Stundungen - ein. Demgegenüber sei mit einem bestandskräftigen Zinsbescheid die Forderung für 30 Jahre gesichert. Überdies entstünden durch die nunmehr praktizierte Geltendmachung der Zinsen im Klageweg erhebliche Mehrkosten für Gerichtsverfahren, Vollstreckung und Verwaltung. Diese seien in der ursprünglichen Planung des Förderprogramms nicht berücksichtigt gewesen.
Vor diesem Hintergrund führt auch der Umstand, dass die Frage der Verwaltungsaktbefugnis der Klägerin von den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten unterschiedlich beurteilt wird, nicht zu einer abweichenden Einschätzung. Die anders lautende Rechtsprechung überzeugt nicht, weil sie die hier angeführten Aspekte nicht berücksichtigt (vgl. für den auch hier streitgegenständlichen Fall der Leistungsklage auf Rückstandszinsen: VG Halle, Urteil vom 18. März 2025 - 5 A 699/23 HAL -, juris Rn. 151 f. und VG Cottbus, Urteil vom 27. Februar 2025 - 4 K 1538/23 - , juris Rn. 38; vgl. auch Nieders. OVG, Urteil vom 13. März 2008 - 8 LC 2/07 -, juris Rn. 42 bei einer zweifelhaften und tendenziell nicht bestehenden Verwaltungsaktbefugnis).
Im Übrigen dürfte es der Klägerin, soweit sie Rückstandszinsen im Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum 28. März 2023 geltend macht, auch deshalb an einem Rechtsschutzbedürfnis fehlen, weil sie am 28. März 2023 gegenüber dem Beklagten einen Zinsbescheid erließ, der diesen Zeitraum mitumfasst. Zwar erreichte der erste Versendungsversuch den Beklagten aufgrund eines Adressfehlers nicht, der Bescheid wurde indes ausweislich des Verwaltungsvorgangs der Klägerin am 11. Mai 2023 mit korrigierter Adresse erneut zur Post gegeben, ohne dass ein Rückbrief zu verzeichnen ist. Damit dürfte die Klägerin bereits einen Vollstreckungstitel für den benannten Zeitraum besitzen, mit dem sie einen erheblichen Teil der vorliegend geltend gemachten Rückstandszinsen beitreiben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1974 - V C 25.74 -, juris Rn. 5; Hartwig/Himstedt/Eisentraut, DÖV 2018, 901, 907).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei, weil es sich um ein Verfahren in Angelegenheiten der Ausbildungsförderung handelt (vgl. § 188 Satz 2 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 247 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 47a BAföG
§ 68 VwGO
§ 711 ZPO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 10 Abs. 3 MOG
§ 18 Abs. 2 BAföG
§ 52 Nr. 2 VwGO
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 10 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2018, 901, 907
DÖV 2018, 901, 908
1 C 18/17
7 B 18/18
26 K 6414/22
18 K 693/23
4 K 1538/23
21 K 9194/23
6 A 420/23
2 K 4619/23
3 K 1139/23
6 C 39/10
3 C 4/10
4 B 99.52
5 C 18/88
5 B 18/81
6 A 3/16
26 K 7034/23
5 A 699/23
9 C 30/15
II C 27.64
3 C 19.10
7 C 17/12
8 C 53/09
2 C 6/01
8 LC 2/07
V C 25.74