Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-08, Aktenzeichen 5 K 348/18.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2018:1008.5K348.18.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, nachdem der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 395,30 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Nach § 155 Abs. 2 VwGO hat derjenige die Kosten des Verfahrens zu tragen, der die Klage zurücknimmt. Eine Sonderregelung trifft allerdings § 161 Abs. 3 VwGO, wonach in den Fällen des § 75 VwGO die Kosten stets dem Beklagten zur Last fallen, wenn der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte.
Gemäß § 75 Satz 1 VwGO ist die Klage ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, wenn über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Die Klage kann nach § 75 Satz 2 VwGO nicht vor Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Maßgeblich für den Zeitpunkt des Fristablaufs ist dabei nicht der Zeitpunkt der Klageerhebung, sondern der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1966 – I C 24/63 –, NJW 1966, 750).
Die Kostenfolge des § 161 Abs. 3 VwGO kann auch durch eine Klagerücknahme ausgelöst werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 – 3 C 56/90 –, NVwZ 1991, 1180; Clausing, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand Mai 2018, § 161 Rn. 43; Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 161 Rn. 216; Kunze, in: Posser/Wolff, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand Juli 2018, § 161 Rn. 20; a.A. Schmidt, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Auflage 2014, § 161 Rn. 22). Sinn der Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO ist es, den einzelnen vor einer Kostenbelastung zu bewahren, wenn er berechtigterweise die Gerichte in Anspruch genommen hat, um eine unangemessene Verzögerung der Bearbeitung seines Antrags bzw. seines Widerspruchs zu verhindern. Weitere Gesichtspunkte wie Billigkeit oder Sach- und Streitstand sind unbeachtlich. Dem Kläger darf kein Nachteil daraus erwachsen, dass er den Weg der Klagerücknahme wählt.
Die Anwendung des § 161 Abs. 3 VwGO im Falle der Klagerücknahme setzt aber eine Kausalität zwischen der Verzögerung der Verwaltungsentscheidung und dem Klageverfahren voraus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 – 3 C 56/90 –, NVwZ 1991, 1180; BVerwG, Beschluss vom 28. April 1992 – 3 C 50/90 –, Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 94; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Januar 2006 – 13 S 2220/05 –, VBlBW 2006, 200). Daran fehlt es, wenn der Kläger die nach § 75 VwGO erhobene Untätigkeitsklage (aus sonstigen Gründen) zurückzieht, bevor sich der Beklagte in der Sache geäußert hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 – 3 C 56/90 –, NVwZ 1991, 1180) oder der Kläger eine Verfahrensbeendigung herbeiführt, bevor die Behörde eine Entscheidung über den beantragten Verwaltungsakt getroffen bzw. einen Widerspruchsbescheid erlassen hat (vgl. VG Saarlouis, Beschluss vom 02. Mai 2017 – 5 K 881/15 –, juris; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 22. Auflage 2016, § 161 Rn. 41; Clausing, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 161 Rn. 41). Nimmt der Kläger die Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO erst zurück, nachdem der Beklagte zur Sache Stellung genommen oder einen ablehnenden (Widerspruchs-)Bescheid erlassen hat, so ist eine Kostenüberbürdung auf den Beklagten nach § 161 Abs. 3 VwGO nur dann nicht zwingend, wenn dieser einen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung hatte und dem Kläger dieser Grund auch bekannt war bzw. er diesen Grund kennen musste. Das beurteilt sich nach den Umständen des einzelnen Falles. Von Bedeutung ist insbesondere, ob dem Kläger eine informierende Zwischennachricht erteilt wurde, aus der er ersehen konnte, wann in etwa mit einer Bescheidung zu rechnen sei (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 – 3 C 56/90 –, NVwZ 1991, 1180; Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 161 Rn. 42).
Nach diesen Grundsätzen sind die Kosten des Verfahrens hier der Beklagten aufzuerlegen.
Der Kläger hatte gegen den Kostenbescheid vom 28. November 2017 am 29. November 2017 Widerspruch eingelegt, ohne diesen zu begründen. Die Beklagte bestätigte dem Kläger den Eingang des Widerspruchs am 05. Dezember 2017. Zugleich wies sie den Kläger darauf hin, dass es ihr mangels Begründung des Widerspruchs nicht möglich sei zu prüfen, ob diesem abgeholfen werden könne. Er werde um Vorlage einer Begründung bis spätestens 18. Dezember 2017 gebeten. Sollte bis dahin keine Begründung eingereicht worden sein, werde der Widerspruch an den Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung Kaiserslautern abgegeben. Von diesem erhielt der Kläger, der in der Folgezeit seinen Widerspruch nicht begründete, mit Schreiben vom 16. Januar 2018 eine Abgabebestätigung. Der Kreisrechtsausschuss teilte dem Kläger weiter mit, dass er für den Fall, dass er zur Sache Stellung nehmen wolle, gebeten werde, dies innerhalb eines Monats zu tun. Ohne den Widerspruch gegenüber dem Kreisrechtsausschuss näher zu begründen, erhob der Kläger dann am 22. März 2018 Untätigkeitsklage mit dem Begehren, den Kostenbescheid vom 28. November 2017 aufzuheben. Die Klagebegründung reichte der Kläger am 08. August 2018 ein, auf die die Beklagte mit Schreiben vom 30. August 2018 erwiderte.
Die Untätigkeitsklage des Klägers hatte dieser erst nach Ablauf der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO erhoben, so dass die Klage von Anfang an zulässig war und zu einer gerichtlichen Sachentscheidung führen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 1973 – IV C 2.71 –, BVerwGE 42, 108). § 75 VwGO arbeitet mit der Vermutung, dass ein Zeitraum von drei Monaten in der Regel eine hinreichende, d.h. eine angemessene Frist für eine behördliche Entscheidung darstellt (Brenner, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 75 Rn. 38).
Die Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO soll einer verfrühten und deshalb unter Rechtsschutzgesichtspunkten (noch) nicht gerechtfertigten Klageerhebung entgegenwirken, der Behörde dadurch angemessene Zeit zu einer ausreichenden Sachprüfung gewährleisten und, ähnlich wie das Vorverfahren, auf diese Weise zugleich die Gerichte entlasten. Ferner soll die Eröffnung der Klagemöglichkeit nach Ablauf der Sperrfrist dem Bürger das Risiko abnehmen, mit Folgen für die Zulässigkeit der Klage jeweils selbst entscheiden zu müssen, ob die Voraussetzungen des § 75 Satz 1 VwGO gegeben sind, ob also nach den Umständen des konkreten Falles von der Behörde ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Hält der Rechtssuchende die gesetzliche Sperrfrist ein, so ist seine daraufhin erhobene Klage unabhängig davon zulässig, ob sich die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung in Wahrheit, d.h. nach der letzten Endes maßgebenden Beurteilung durch das Gericht, als zureichend begründet erweist oder nicht (BVerwG, Urteil vom 23. März 1973 – IV C 2.71 –, BVerwGE 42, 108).
Die Untätigkeitsklage ist jedoch auch bei Einhaltung der Sperrfrist nur dann zulässig, wenn es für die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung entweder schon von vornherein an einem zureichenden Grund fehlt (§ 75 Satz 1 VwGO) oder wenn ein zureichender Grund zwar für den Zeitpunkt der Klageerhebung anzuerkennen ist, die Behörde aber nicht innerhalb der ihr unter solchen Umständen vom Gericht zu setzenden Frist sachlich entscheidet (§ 75 Satz 3 VwGO). Der durch eine unangemessene Hinauszögerung der Verwaltungsentscheidung betroffene Rechtsuchende wird dann nicht darauf verwiesen, vor der Verwirklichung des von ihm in Anspruch genommenen gerichtlichen Rechtsschutzes auch noch eine behördliche Widerspruchsentscheidung herbeiführen oder doch jedenfalls abwarten zu müssen, für die es überdies an einem Gegenstand mangelt, solange die Behörde überhaupt untätig bleibt. Die Verwaltung andererseits muss sich in solchen Fällen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle stellen, ohne dass ihr die Gelegenheit gegeben wird, die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit ihres Verfahrens zunächst, nämlich vor dem Erlass einer gerichtlichen Sachentscheidung, innerhalb ihres eigenen Bereichs einer eigenen erneuten Prüfung zu unterziehen (BVerwG, Urteil vom 23. März 1973 – IV C 2.71 –, BVerwGE 42, 108).
Vorliegend hatte die Beklagte als Erstbehörde bzw. der Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung Kaiserslautern als Widerspruchsbehörde, für deren Verhalten die Beklagte gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO einzustehen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 – 8 C 21/86 –, NVwZ 1988, 51), weder zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch zu einem späteren Zeitpunkt bis zum Eingang der Klagebegründung des Klägers einen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung des Widerspruchs.
Das Vorliegen eines zureichenden Grundes ist nach objektiven Gesichtspunkten zu beurteilen. Ein Grund ist nur dann „zureichend“ im Sinne des § 75 Satz 1 VwGO, wenn er mit der Rechtsordnung in Einklang steht (Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 13). Die besondere Schwierigkeit der Sachverhaltsermittlung kann ein zureichender Grund sein. Dagegen liegt bei rechtlichen Schwierigkeiten des Falles regelmäßig kein zureichender Grund vor, weil die Behörde in der Lage sein muss, schwierige Rechtsfragen in angemessener Zeit zu entscheiden. Auf die Verletzung von Mitwirkungspflichten bei der Sachverhaltsermittlung oder auf die Unvollständigkeit von Unterlagen kann sich die Behörde nur berufen, wenn sie dem Betroffenen mitteilt, welche Informationen oder Unterlagen noch benötigt werden (Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 75 Rn. 8).
Hier beruft sich die Beklagte darauf, über den Widerspruch habe nicht zügig entschieden werden können, weil der Kläger den Widerspruch nicht begründet habe. Die fehlende Begründung eines Widerspruchs stellt indessen keinen zureichenden Grund für die Verzögerung dar.
Ebenso wie die Verwaltungsgerichtsordnung eine Klagebegründung nicht zwingend vorschreibt (s. BVerwG, Beschluss vom 12. April 2001 – 8 B 2/01 –, NVwZ 2001, 918), ergibt sich aus den §§ 68 ff. VwGO nicht, dass der Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt gesondert zu begründen ist (s. Kopp/Schenke, a.a.O., § 70 Rn. 5; Clausing, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 70 Rn. 12; Geis, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 70 Rn. 17). Anders als im Klageverfahren steht auch weder der Ausgangsbehörde im Abhilfeverfahren noch der Widerspruchsbehörde im Widerspruchsverfahren die Möglichkeit zu, den Widerspruchsführer gegebenenfalls zum Betreiben des Vorverfahrens durch Einreichung einer Widerspruchsbegründung zu zwingen (vgl. zur Zulässigkeit einer Betreibensaufforderung im Klageverfahren wegen fehlender Klagebegründung BVerwG, Beschluss vom 12. April 2001 – 8 B 2/01 –, NVwZ 2001, 918; VG Berlin, Beschluss vom 07. Juni 2018 – 19 K 552.17 –, juris: „Eine Aufforderung nach § 92 Abs. 2 VwGO kann jedenfalls dann gerechtfertigt sein, wenn der Kläger die Einreichung einer Begründung selbst angekündigt hat“). Daher muss die Erstbehörde sich auf den eingelegten Widerspruch hin auch dann, wenn dieser keine Begründung enthält, darüber schlüssig werden, ob sie abhilft oder nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1959 - BVerwG IV C 367/58 -, NJW 1959, 2084). Ebenso muss sich die Widerspruchsbehörde nach Abgabe des Widerspruchs an sie mit dem nicht begründeten Widerspruch beschäftigen und darüber zügig entscheiden. Im Falle des hier zuständigen Kreisrechtsausschusses hat dieser gemäß § 16 Abs. 2 Landesgesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – vor Erlass des Widerspruchsbescheids den Widerspruch zudem grundsätzlich mit den Beteiligten mündlich zu erörtern.
Vorliegend gab es für die Beklagte bzw. den Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung Kaiserslautern rechtlich auch ansonsten keinen Grund, mit der inhaltlichen Befassung des von dem Kläger eingelegten Widerspruchs bis zum Eingang einer Widerspruchsbegründung zuzuwarten. Der Beklagten war aufgrund des zuvor eingelegten Widerspruchs des Klägers gegen den Kostenbescheid vom 19. Oktober 2017, der wegen Angabe eines falschen Einsatzortes aufgehoben worden war, bekannt, dass es dem Kläger um die Nachvollziehbarkeit der Einsatzkostenberechnung ging. Es lag daher nahe, dass der neuerliche Widerspruch gegen den Kostenbescheid vom 28. November 2017 einen identischen Hintergrund hatte. Der Kreisrechtsausschuss gab dem Kläger mit Schreiben vom 16. Januar 2018 Gelegenheit, sich zur Sache innerhalb eines Monats zu äußern. Da innerhalb dieser Frist keine Widerspruchsbegründung eingegangen war und der Kläger auch nicht ausdrücklich darum gebeten hatte, mit der Entscheidung über den Widerspruch zuzuwarten, wäre es vor dem Hintergrund des § 75 Satz 2 VwGO sowie des Umstands, dass besondere Schwierigkeiten in Bezug auf die Sachverhaltsermittlung nicht ersichtlich waren, Sache des Kreisrechtsausschusses gewesen, die Widerspruchssache umgehend zu terminieren. Daraus hätte der Kläger ersehen können, wann über die Sache voraussichtlich entschieden werden würde.
Lag damit im Ergebnis ein zureichender Grund für ein Zuwarten mit der Widerspruchsentscheidung nicht vor, so sind die Kosten des Verfahrens gemäß § 161 Abs. 3 VwGO, der es nicht zulässt, Billigkeitserwägungen in die Entscheidung mit einfließen zu lassen, der Beklagten aufzuerlegen.
Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren war für notwendig zu erklären. Nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind, soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung für notwendig erklärt.
Der Anwendungsbereich des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist eröffnet. An das Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO hat sich ein Klageverfahren angeschlossen; eine Untätigkeitsklage genügt (Bader in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Auflage 2018, § 162 Rn. 17). Die Beklagte hat gemäß § 161 Abs. 3 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Einer positiven Entscheidung über den Antrag des Klägers gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO steht nicht entgegen, dass das Vorverfahren bis zuletzt „in der Schwebe“ geblieben ist (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15. Juni 2001 – 3 E 529/00 –, NVwZ-RR 2002, 77; Bader in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, a.a.O., § 162 Rn. 17). Eine Entscheidung über die Kosten des Vorverfahrens muss nicht mehr abgewartet werden, sondern liegt in dem hier ergangenen Beschluss bereits vor, durch den die Kosten des Verfahrens der Beklagten auferlegt worden sind.
Anders als im gerichtlichen Verfahren ist die Erstattungsfähigkeit von Kosten eines Anwalts im Vorverfahren nicht automatisch, sondern je nach Lage des Einzelfalls und nur unter der Voraussetzung der konkreten Notwendigkeit anzuerkennen. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten, wenn es dem betroffenen Bürger nicht zuzumuten ist, seine Interessen gegenüber der Verwaltung ohne sachkundigen Beistand zu wahren. Hier stellte sich u.a. die vom Prozessbevollmächtigten des Klägers bereits in seinem Widerspruch gegen den vorangegangenen Kostenbescheid vom 19. Oktober 2017 aufgeworfene nicht einfache Rechtsfrage, ob die von der Beklagten in Ansatz gebrachten Kosten für den Einsatz der Feuerwehrangehörigen und der Einsatzfahrzeuge korrekt und in Einklang mit der Satzung der Beklagten über den Kostenersatz und die Gebührenerhebung für Hilfe und Dienstleistungen der Feuerwehr vom 29. März 2017 berechnet worden waren. Das sind Fragen, welche der Kläger, ein rechtlicher Laie, nicht allein mit eigenem Sachverstand zu beantworten brauchte (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 27. Juni 2018 – 20 ZB 16.1870 –, juris).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG –.
Da mit Eingang der Klagerücknahme die Wirkung des über § 173 VwGO anwendbaren § 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozessordnung – ZPO – eingetreten ist, d.h. die Rechtshängigkeit ex tunc entfallen ist, erledigte sich auch das zum Zeitpunkt der Rücknahme noch anhängige Prozesskostenhilfeverfahren (Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, a.a.O., § 92 Rn. 12).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§§ 52, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 75 VwGO
§ 161 VwGO
§ 173 VwGO
§ 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 3 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 75 Satz 3 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 92 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozessordnung
§ 16 Abs. 2 Landesgesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: NJW 1966, 750
NVwZ 1991, 1180
BVerwGE 42, 108
NVwZ 1988, 51
NVwZ 2001, 918
NJW 1959, 2084
NVwZ-RR 2002, 77
I C 24/63
3 C 56/90
3 C 50/90
13 S 2220/05
5 K 881/15
IV C 2.71
8 C 21/86
8 B 2/01
19 K 552.17
IV C 367/58
3 E 529/00
20 ZB 16.18