Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-22, Aktenzeichen 2 A 721/17

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Verpflichtung zur Kostenerstattung wegen der von der Beklagten veranlassten Entsorgung von Leichtverpackungen.
Die Klägerin ist im Auftrag der Firma D mit der Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen im Gebiet der Beklagten betraut. Die Firma D ist als Systembetreiber i.S.d. § 6 Abs. 3 S. 1 Verpackungsverordnung (VerpackV) für die flächendeckende Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen im Gebiet des Landkreises C-Stadt verantwortlich.
Das von der Firma D betriebene Entsorgungssystem wird nach § 6 Abs. 4 VerpackVO auf das vorhandene Sammelsystem des Landkreises C-Stadt abgestimmt. Hierzu haben der Landkreis C-Stadt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und die Firma D als Systembetreiber eine Abstimmungsvereinbarung geschlossen. Die Vereinbarung regelt insbesondere die Gestaltung des Systems, die Verantwortlichkeit der Firma D im Hinblick auf Verunreinigungen sowie die Weisungs- und Eingriffsrechte des Entsorgungsträgers in dringenden Fällen.
Nach Anlage 1 der Abstimmungsvereinbarung werden von der Firma D Verkaufsverpackungen von privaten Haushalten mit zwei Arten von Müllbehältern mit Fassungsvermögen von 240 Liter und 1.100 Liter entsorgt (sogenannte gelbe Tonne bzw. Container). Die Firma D ist verpflichtet, jeden Haushalt mit ausreichend 240-Liter-Behältern auszustatten. Abholung von Verpackungen, die in gelben Säcken an der Anfallstelle abgelagert werden, ist nicht vorgesehen. Dementsprechend wurden auch private Haushalte mittels eines Abfallkalenders informiert. Im Abfallkalender 2017 wird nur auf die Möglichkeit der Entsorgung über Behälter und Container hingewiesen.
Die Anfallstelle T-Straße war ursprünglich mit mindestens sechs 240-Liter-Behältern ausgestattet. Nach den Angaben der Beklagten stand Anwohnern (6 Haushalte, 21 Personen) spätestens ab November 2016 nur ein 240-Liter-Behälter zur Verfügung. Weil keine Behälter vorhanden waren, stellten die Anwohner gebrauchte Verkaufsverpackungen in gelben Säcken am jeweiligen Abholtag auf dem Gehweg an der T-Straße zur Abholung bereit.
Am 02.02.2017, der ein regelmäßiger Entsorgungstermin war, wurden die von den Anwohnern auf dem Gehweg gelagerten transparenten Säcke von der Klägerin nicht eingesammelt. Daraufhin fand am 08.02.2017 eine Abfallberatung durch die Mitarbeiter des kommunalen Entsorgungsunternehmens des Landkreises C-Stadt Firma E statt. Die Mitarbeiter der Firma E und die Anwohner verständigten sich dabei dahingehend, dass die Firma E mit der Klägerin oder der Firma D Kontakt aufnimmt, damit den Anwohnern bis zum nächsten Entsorgungstermin, d.h. zum 02.03.2017, die weiteren fünf Behälter wieder zur Verfügung stehen. Die Verkaufsverpackungen wurden unter dem Vorbehalt des Ausnahmecharakters der Leistung durch die Firma E entsorgt.
Die Beklagte trägt vor, am nachfolgenden Entsorgungstermin, dem 02.03.2017, hätte den Anwohnern weiterhin nur ein 240-Liter-Behälter zur Verfügung gestanden. Nach der Schilderung der Beklagten wurden insgesamt 25 mit Verkaufsverpackungen gefüllte gelbe Säcke auch an diesem Termin auf dem Gehweg zur Abholung bereitgestellt und von der Klägerin nicht abgeholt. Daraufhin ließ die Beklagte die Säcke durch den städtischen Bauhof zur Abfallannahme- und Umladestation in C-Stadt bringen.
Mit Bescheid vom 06.04.2017 zog die Beklagte die Klägerin zur Erstattung der Kosten für die Beräumung von transparenten Säcken in Höhe von 56,60 € sowie der Kosten des Verfahrens in Höhe von 42,56 € heran.
Den Bescheid begründete die Beklagte mit dem Hinweis auf eine pflichtwidrige Entfernung von 5 gelben Tonnen und einem Container. Die Privathaushalte in der T-Straße hätten die Verpackungsabfälle in transparenten Säcken wegen der von der Klägerin verweigerten Behälterstellung am Straßenrand zur Abholung bereitgestellt. Eine unbefugte Abfallverbringung auf die Straße durch diese Haushalte sei somit nicht gegeben. Die Klägerin habe die ordnungsgemäß befüllten Säcke ungeachtet der Verpflichtung zur flächendeckenden Entsorgung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV nicht abgeholt. Somit sei die unbefugte Abfallverbringung der Klägerin zuzurechnen.
Nach erfolgloser Durchführung des Vorverfahrens hat die Klägerin am 23.06.2017 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, die Klägerin habe die illegale Ablagerung von Müll in gelben Säcken nicht verursacht. Sie sei nicht verpflichtet gewesen, Leichtverpackungen in gelben Säcken zu entsorgen. Zuständig für die Entsorgung der im öffentlichen Straßenraum vorhandenen gelben Säcke sei der Landkreis C-Stadt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 06.04.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 02.06.2017 aufzuheben
sowie
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert im Wesentlichen, die Verpflichtung zur Beseitigung der Verunreinigung richte sich nicht an die Bewohner der T-Straße. Diese hätten richtig gehandelt, indem sie die Verkaufsverpackungen am Entsorgungstag rechtzeitig zur Entsorgung bereitgestellt hätten. Wenn dies überwiegend nicht in gelben Tonnen, sondern in transparenten Säcken erfolgt sei, könne das den Anwohnern nicht vorgeworfen werden, weil die Klägerin ihnen die Tonnen zuvor in unzulässiger Weise entzogen habe. Wegen der pflichtwidrigen Unterlassung der Abholung sei sie zur Beseitigung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA verpflichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 06.04.2017 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 02.06.2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die von der Beklagten herangezogene Befugnisnorm (§ 17 Abs. 1 S. 1, 3 StrG LSA) ermächtigt sie nicht zur Kostenfestsetzung für die Ersatzvornahme, weil die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm nicht erfüllt sind.
Wer eine Straße über das übliche Maß hinaus verunreinigt, Abfall oder Gegenstände unbefugt auf die Straße auch zur Entsorgung bringt, hat ohne Aufforderung deren Beseitigung unverzüglich vorzunehmen (§ 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA). Ist der Verursacher zur Beseitigung nicht in der Lage, hat er die Polizei oder die Straßenmeisterei oder eine andere Stelle des Trägers der Straßenbaulast oder in Ortsdurchfahrten auch die Gemeinde unverzüglich zu benachrichtigen (§ 17 Abs. 1 S. 2 StrG LSA). Wenn der Verursacher seinen Pflichten zur Beseitigung nicht nachkommt oder dazu nicht in der Lage ist, kann der Träger der Straßenbaulast, in Ortsdurchfahrten die Gemeinde die Beseitigung auf Kosten des Verursachers vornehmen oder vornehmen lassen (§ 17 Abs. 1 S. 3 StrG LSA).
Vorliegend hat nicht die Klägerin, sondern haben die Anwohner die Verkaufsverpackungen auf die Straße gebracht. Insofern fehlt es an der Verursachung der Verunreinigung i.S.d. § 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA durch die Klägerin.
Seinem Wortlaut nach verpflichtet § 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA jene Personen zur Beseitigung des Abfalls, die den Abfall auf die Straße bringen. Durch den Wortlaut der Vorschrift sind damit nur diejenigen umfasst, die aktiv handeln, indem sie z.B. Kleinabfälle auf der Straße wegwerfen oder auch Sperrmüll auf die Straße bringen. Davon zu unterscheiden ist das Verbleiben des Abfalls auf der Straße infolge des unterlassenen Einsammelns durch eine andere Person, und zwar selbst dann, wenn eine rechtliche Verpflichtung zum Einsammeln besteht.
Nichts anderes ergibt sich auch aus der Verwendung des Begriffs "Verursacher" in § 17 Abs. 1 S. 2, 3 StrG LSA. Der hier verwendete Begriff "Verursacher" hat keine eigenständige Bedeutung. Der Gesetzgeber verwendet ihn lediglich als Verweis auf den ersten Halbsatz des § 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA, um den pflichtbegründenden Tatbestand nicht wiederholt zu beschreiben. Der Verursacher ist daher nur derjenige, der die in § 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA aufgezählten Handlungen vornimmt. Für eine Erweiterung des Kreises der Beseitigungspflichtigen, die gegebenenfalls die Kosten der Ersatzvornahme zu tragen haben, bestehen nach dem Wortlaut der Vorschrift keine Anhaltspunkte.
Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf Personen, die nicht selbst aktiv Abfälle auf die Straße bringen, ist nicht geboten. Denn das würde gegen das im Bereich der Eingriffsverwaltung geltende verfassungsrechtliche Analogieverbot verstoßen. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, dass auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so dass die Eingriffe messbar und in gewissem Umfang für den Einzelnen voraussehbar und berechenbar werden. Zur Handlungsfreiheit des Einzelnen, die im umfassenden Sinne durch Art. 2 I GG geschützt ist, gehört auch das Recht, nur aufgrund solcher Rechtsvorschriften mit einem Nachteil belastet zu werden, die formell und materiell verfassungskonform sind, und deshalb zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören. Verwaltungsbehörden sind nicht befugt, im Wege der analogen Anwendung selbst neue Eingriffstatbestände zu schaffen (BVerfG, Beschluss vom 14.08.1996 – 2 BvR 2088/93, NJW 1996, 3146; siehe auch Bayerischer VGH, Urteil vom 23. Februar 2016 – 10 BV 14.2353 –, juris; a.A. BVerwG, Urteil vom 27.11.2002 – 6 A 4/02. NVwZ 2003, 986; BVerfG, Beschluss vom 07.05.2014 – 1 BvR 3571/13, NJW 2014, 2340).
Unabhängig davon scheidet aber eine analoge Anwendung des § 17 Abs. 1 StrG LSA auch deshalb aus, weil keine planwidrige Regelungslücke anzunehmen ist.
In den Gesetzgebungsmaterialien sind keine Anhaltspunkte zu finden, die belegen könnten, dass der Gesetzgeber Beseitigungs- und Kostenerstattungspflichten im Fall einer Untätigkeit statuieren wollte. § 17 Abs. 3 des Gesetzesentwurfs (Landtag LSA, Drucksache 1/1840, Anlage A, Seite 15) lautet:
"Abfall darf auch nicht zum Zwecke der Entsorgung unbefugt auf die Straße gebracht werden".
Die Formulierung des Absatzes 3 wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens in den Absatz 1 integriert und ist seit dem Inkrafttreten des Gesetzes unverändert geblieben (Landtag LSA, Drucksache 1/2463, Seite 14). In der Begründung des Gesetzesentwurfs (Landtag LSA, Drucksache 1/1840, Anlage B, Seite 5) heißt es:
"Die Vorschrift begründet nach dem Verursacherprinzip eine verschuldensunabhängige öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Beseitigung von Verunreinigungen. Die Verpflichtung umfasst alle Straßenbestandteile, also beispielsweise auch die Straßengräben. Absatz 3 zielt insbesondere darauf, das Wegwerfen von Kleinabfällen wie Dosen, Flaschen, Behältern usw. einzuschränken. Die Verkehrssicherungspflicht des Trägers der Straßenbaulast wird durch Abs. 3 nicht aufgehoben oder eingeschränkt"
Aus den oben angeführten Formulierungen ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber die Absicht gehabt hätte, in den Anwendungsbereich der Norm auch jene Personen einzubeziehen, die entgegen ihrer anderweitigen Verpflichtung die von anderen Personen auf die Straße gebrachten Abfälle nicht einsammeln.
Eine analoge Anwendung scheitert auch an der fehlenden Vergleichbarkeit der Interessenlagen. Die Anwendung des § 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA auf die Fälle der Nicht-Beseitigung des auf der Straße befugt oder unbefugt abgelagerten Abfalls kann denklogisch nur dann in Frage kommen, wenn unabhängig von § 17 StrG LSA eine Handlungspflicht besteht. So kann zum Beispiel ein kommunaler Entsorgungsbetrieb auf Grund des Vertragsverhältnisses mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet sein, von Einwohnern ordnungsgemäß bereitgestellten Sperrmüll einzusammeln. Ähnlich verhält es sich mit dem Einsammeln von Verkaufsverpackungen durch den Systembetreiber. Dieser ist gegenüber den Herstellern und Vertreibern von Verkaufsverpackungen vertraglich verpflichtet, die gegebenenfalls nach Vorgaben einer Abstimmungsvereinbarung bereitgestellten Verkaufsverpackungen einzusammeln. Diese Verpflichtung besteht unabhängig von etwaigen straßenrechtlichen Regelungen. Folgen von Leistungsstörungen können darüber hinaus in Abstimmungsvereinbarungen geregelt werden. So kann dem Entsorgungsträger gegebenenfalls ein vertraglicher Anspruch auf Kostenerstattung zustehen. Eine zusätzliche straßenrechtliche Verpflichtung ist nicht notwendig, um Straßen von Verunreinigungen zu schützen, die durch vertragswidrig unterlassene Abholung von Abfällen entstehen.
Anders verhält es sich mit der aktiven Verunreinigung. Hier besteht Regelungsbedarf, weil eine uneingeschränkte Nutzung der Straße für die Lagerung von Abfällen unterbunden werden soll. Ohne straßenrechtliche Begrenzung würde der Straßenbaulastträger keine geeignete rechtliche Handhabe gegen den Verunreiniger haben. Der Straßenbaulastträger wäre auf sachenrechtliche Ansprüche angewiesen, die aber schon deshalb keinen lückenlosen Schutz bieten, weil nicht alle öffentlichen Straßen im Eigentum des Straßenbaulastträgers stehen.
Selbst wenn man § 17 StrG analog auf "passive Verursacher" anwenden würde, wäre das nur im Hinblick auf die befugt gelagerten Abfälle denkbar und zwar nur, soweit die anderweitige – z.B. vertragliche - Beseitigungspflicht reicht. Unter der Annahme einer solchen Erweiterung des Anwendungsbereichs der Norm wäre im gegebenen Fall ihr Tatbestand gleichwohl nicht erfüllt. Denn die Anwohner waren nicht befugt, die gelben Säcke auf dem Gehweg zu lagern. Die Abstimmungsvereinbarung sieht eine solche Bereitstellung nicht vor. Dementsprechend wurden die Anwohner informiert. Ausweislich des Abfallberatungsprotokolls vom 08.02.2017 war den Anwohnern bewusst, dass die Bereitstellung in gelben Säcken nicht erlaubt war. Sie konnten auch nicht davon ausgehen, dass die Säcke von der Klägerin oder der Firma E eingesammelt werden. Die Vertreter der Firma E haben unmissverständlich erklärt, dass die Abholung nach dem Abfallberatungstermin als Ausnahme erfolgte. Ob die Klägerin die Müllbehälter berechtigterweise entfernt hat, spielt im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Straßennutzung für Lagerung von gelben Säcken keine Rolle.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zuziehung des Bevollmächtigten durch die Klägerin im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, denn es war der Klägerin nicht zuzumuten, im Vorverfahren ihre Rechte gegenüber der Beklagten ohne rechtskundigen Beistand ausreichend zu wahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 StrG LSA
§ 17 StrG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 4 VerpackVO
§ 6 Abs. 3 VerpackV
§ 17 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 S. 1, 3 StrG LSA
§ 17 Abs. 1 S. 1 StrG LSA
§ 17 Abs. 1 S. 2 StrG LSA
§ 17 Abs. 1 S. 3 StrG LSA
§ 17 Abs. 1 S. 2, 3 StrG LSA
§ 17 Abs. 1 StrG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 2 I GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 3146
NVwZ 2003, 986
NJW 2014, 2340
40 Liter und 1.10
2 BvR 2088/93
10 BV 14.23
6 A 4/02
1 BvR 3571/13