Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-30, Aktenzeichen 1 KN 1/12
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2012:0730.1KN1.12.0A

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller zu 1) und 2) tragen die Kosten des Verfahrens bis zur Teileinstellung zu je ¼, danach zu je ½.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Den Antragstellern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Landesverordnung über das Naturschutzgebiet "Besenhorster Sandberge und Elbsandwiesen" vom 12. Januar 2011 (GVOBl. 2011,7; im Folgenden: NSG-VO).
Die Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken, die auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg liegen. Die (früheren) Antragsteller zu 3) und 4) haben ihre Anträge zurückgenommen; insoweit ist das Verfahren durch Beschluss vom 28. Juni 2012 eingestellt worden.
Der Antragsteller zu 1) ist Eigentümer der Flurstücke …, … und …, eingetragen im Grundbuch von … Bl. … . Der Antragsteller zu 2) ist Eigentümer der Flurstücke …, … und …, eingetragen im Grundbuch von … Bl. …, … und …. Die im Bereich des … Hauptdeiches gelegenen Grundstücke liegen nach Angaben der Antragsteller in ca. 1.200 bis 1.400 m (Luftlinie) vom Geltungsbereich des Naturschutzgebietes auf dem Gebiet des Landes Schleswig-Holstein.
Die Elbsandwiesen und das Sanddünengelände des Elburstromtales im Bereich der Besenhorster Sandberge wurde bereits durch Landesverordnung vom 14. Dezember 1993 (GVOBl. 1994, 46) zum Naturschutzgebiet erklärt. In der damaligen Schutzverordnung heißt es zum Schutzzweck:
»§ 3 Schutzzweck
(1) Das Naturschutzgebiet besteht aus der Binnendünenlandschaft der Besenhorster Sandberge und den angrenzenden Elbtal-Sandwiesen mit einem fast verlandeten Elbtalaltwasser. Es ist von hervorragender natur- und landeskundlicher Bedeutung.
(2) Schutzzweck ist es, die Natur in diesem Gebiet in ihrer Ganzheit dauerhaft zu erhalten. Insbesondere gilt es,
1. …
2. die den Sandbergen vorgelagerten, ehemals im Überflutungsbereich der Elbe gelegenen Stromtalwiesen mit gleitenden Übergangsstadien zwischen Feucht- und Trockenstandorten
3. …,
4. …
zu erhalten und zu schützen.
(3) …«
Ab 2002 verfolgte der Antragsgegner Planungen zur Öffnung des Leitdammes an der Elbe, um u.a. die Elbsandwiesen dem Tideeinfluss der Elbe auszusetzen. Diese Planungen wurden Ende 2006 zunächst eingestellt. Nachdem im Zusammenhang mit der Teilverfüllung des sogenannten "Mühlenberger Lochs" an der Elbe eine Ausgleichsmaßnahme in der Haseldorfer Marsch (Unterelbe) 2008 gescheitert war, nahm der Antragsgegner die Planungen zur Öffnung des Leitdammes im hier fraglichen Bereich wieder auf. Das Projekt "Borghorster Elbwiesen" wurde als einzig noch vorhandene Alternative für Kohärenzmaßnahmen zum Ausgleich der Teilverfüllung des "Mühlenberger Loches" angesehen.
Gleiche Überlegungen bestanden in Hamburg. Dementsprechend wurde - dort - am 19. September 2000 die "Verordnung über das Naturschutzgebiet Borghorster Elblandschaft" (GVBl. Hamburg 2000, S. 289) erlassen, die den an das in Schleswig-Holstein gelegene Schutzgebiet angrenzenden Hamburger Bereich zum Naturschutzgebiet erklärt. Der Schutzzweck jenes Gebiets ist in § 2 der Verordnung dahingehend bestimmt worden, dass ein "repräsentativer Ausschnitt der ursprünglichen Naturlandschaft im Elbe-Urstromtal" erhalten, entwickelt und wiederhergestellt werden soll, insbesondere bzgl. der tidebeeinflussten Altengammer und Borghorster Elbwiesen und von tidebeeinflussten Süßwasserbiotopen.
Am 12. Januar 2011 wurde die hier angegriffene Landesverordnung erlassen. Zum Schutzzweck des Gebietes heißt es in § 3:
» (1) Das Naturschutzgebiet dient der Sicherung, dem Schutz, der Erhaltung und der Entwicklung der Binnendünenlandschaft der Besenhorster Sandberge mit den ... Flussdünen… und den angrenzenden, durch Qualmwassereinfluss oder direkte Überflutung geprägten Elb-Sandwiesen mit wechselnassen Mulden, Flutrinnen, Tide-Auwaldbeständen und Wasserflächen in ihrer natürlichen Dynamik. …
(2) Schutzzweck ist es, die Natur in diesem Gebiet in ihrer Gesamtheit dauerhaft zu erhalten und zu entwickeln.
Insbesondere gilt es,
2. einen natürlichen Wasserhaushalt mit einer tideabhängigen Überflutungsdynamik ...
3. …
zu ermöglichen und
4. die naturraumtypischen, teilweise kulturhistorisch geprägten Lebensräume der
a) …
b) den Dünen vorgelagerten, naturnahen Stromtalwiesen und Auenkomplexen mit gleitenden Übergängen zwischen Trocken- und Magerrasen des wechselnassen Grünlandes, der feuchten Birken- und Erlen- Eschen- Weiden-Wälder ...,
c) wechselnassen Stillgewässer der Elbaue
sowie
5. die auf diese Lebensräume spezialisierten … Pflanzen- und Tierarten …
zu erhalten und zu schützen sowie
6. die … Lebensraumtypen und die … Vogelarten sowie deren Lebensräume zu erhalten oder einen günstigen Erhaltungszustand
wieder herzustellen.
(3) Schutzzweck für den Bereich der Elbsandwiesen ist es, tidebeeinflusste Süßwasserbiotope bestehend aus Flachwasserzonen, Süßwasserwatten, Tideröhrichten, Auwäldern und Stromtalwiesen mit ihren hierauf angewiesenen Pflanzen- und Tierarten in Kontakt mit den angrenzenden Binnendünen wieder herzustellen. Dieser Schutzzweck ist vorrangig gegenüber dem Erhalt der dort gegenwärtig vorkommenden Lebensräume und Arten.
(4) …«
Nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO sind von den (Bau-)Verboten des § 4 NSG-VO Maßnahmen zur Wiederherstellung, Entwicklung und Pflege einschließlich der hierfür erforderlichen baulichen Anlagen und Untersuchungen nach Maßgabe der Empfehlungen der oberen Naturschutzbehörde ausgenommen.
Die Landesverordnung wurde am 27. Januar 2011 bekannt gemacht.
Mit dem am 27. Januar 2012 eingegangenen Normenkontrollantrag erstreben die Antragsteller, die NSG-VO für unwirksam zu erklären. Sie halten ihren Antrag für zulässig. In die Abwägung zum Erlass der Schutzverordnung seien auch private Belange einzubeziehen, wenn bei der konkreten Verwirklichung der naturschutzrechtlichen Ziele eine Kollision mit diesen auftrete. Das sei insbesondere der Fall, wenn die von der Schutzmaßnahme betroffenen Belange Eigentümerpositionen beträfen. Die Abwägung privater Belange könne beansprucht werden. Die drittschützende Funktion des Abwägungsgebotes gelte auch für Grundstücke außerhalb des Geltungsbereichs der angegriffenen Verordnung. Es gehe hier um Auswirkungen, die in absehbarer Zeit durch die Anwendung der Norm gegebenenfalls in Kombination mit einer auf dieser aufbauenden Rechtsnorm bedingt seien. Solche Auswirkungen bestünden in der Vernässung ihrer Grundstücke. Die für die Antragsbefugnis erforderliche unmittelbare Rechtsverletzung gehe bereits von der Schutzverordnung selbst aus. Sie liege in dem "rechtlich geordneten Zusammenwirken" der NSG-VO mit der durch den wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss bewirkten Vernässung ihrer Grundstücke, weshalb die Abwägungselemente der Planfeststellung bereits in die NSG-VO vorzuverlagern seien. Die Normenkontrolle gegen die Schutzverordnung sei auch dann eröffnet, wenn eine zeitlich nachfolgende wasserrechtliche Planfeststellung zu einer Rechtsverletzung - wegen Vernässung der Privatgrundstücke - führe. Die angegriffene Schutzverordnung mache den Weg zu einer solchen Planfeststellung frei; es bestehe ein enger Kausalzusammenhang. Die Neufassung der angegriffenen NSG-VO ermögliche auch die Flutung im Hamburger Bereich. Das Zusammenwirken der NSG-VO mit der wasserrechtlichen Planfeststellung zur Öffnung des Leitdamms und die rechtliche Abhängigkeit der Folgemaßnahme von der zuvor zu ändernden NSG-VO seien ausdrücklich gewollt. Auf Vorschlag der Hamburger Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU) sei in § 5 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO aufgenommen worden, dass auch die zur Flutung erforderlichen baulichen Anlagen zulässig sind.
Nach Änderung der NSG-VO sei künftig auch auf Hamburger Gebiet eine Wasserstandshöhe möglich, die nach der früheren Schutzverordnung ausgeschlossen gewesen wäre. Einem von der Gemeinde Escheburg in Auftrag gegebenen Gutachten vom 08.06.2006 zufolge seien die Auswirkungen des Elbehochwassers im April 2006 auf die (weiter entfernte) Siedlung Vossmoor in Escheburg untersucht worden mit dem Ergebnis, dass der Grundwasserstand in der Siedlung Vossmoor während des Hochwassers um 0,15 bis 0,80 Meter angestiegen sei. Aufgrund der (geplanten) Elbvertiefung sei damit zu rechnen, dass das Hochwasser sehr viel schneller auflaufe.
Die angegriffene NSG-VO sei nicht erforderlich. Aus dem Staatsvertrag zwischen Schleswig-Holstein und Hamburg vom 20.11.1998, der nach dem Scheitern der in der Haseldorfer Marsch geplanten Maßnahme 2008/2009 auch kündbar gewesen sei, könne dies nicht abgeleitet werden. Die Erforderlichkeit sei allein nach § 23 Abs. 1 BNatSchG zu bestimmen. Insofern fehle eine Begründung in den Unterlagen des Normsetzungsverfahrens. Das Interesse, die "Malaise Mühlenberger Loch" zum Abschluss zu bringen, begründe die Erforderlichkeit nicht. Die gegen die Schutzverordnung erhobenen massiven Bedenken seien per Textbaustein abgewiesen worden. Ermittlungen zur Erforderlichkeit seien vollständig ausgefallen, ebenfalls Abwägungserwägungen. Die Schutzverordnung sei abwägungsfehlerhaft, weil sie einer "Blickverengung" aus der vermeintlichen Verpflichtung aus dem Staatsvertrag entsprungen sei. Wesentliche Sachargumente gegen die fundamentale Veränderung des Schutzzwecks der NSG-VO seien nicht zur Kenntnis genommen bzw. nicht mit dem ausreichenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.
Selbst wenn alle von dem Antragsgegner vorgesehenen zusätzlichen Sicherungsmaßnahmen (Sperrwerk/Schöpfwerk) ihrem Zweck entsprechend eine Überflutung verhindern bzw. begrenzen sollten, sei für die bebauten Grundstücke der Antragsteller mit einem Grundwasseranstieg von 0,1 Meter zu rechnen, was beträchtlich und grundsätzlich geeignet sei, Gebäudeschäden zu verursachen. Dabei sei zu bedenken, dass die Grundstücke der Antragsteller am … Hauptdeich ohnehin bereits mit einem äußerst hohen Grundwasserstand belastet seien. Darüber hinaus habe die frühere Schutzverordnung aus dem Jahr 1993 das Schutzgebiet als ein solches von "hervorragender natur- und landeskundlicher Bedeutung" bezeichnet. Der erforderliche Ausgleich für die teilweise Verfüllung des Mühlenberger Loches könne nicht dadurch bewirkt werden, dass ein bereits zuvor ökologisch hochwertiges Biotop durch die Änderung der Schutzverordnung eine allenfalls geringfügige Verbesserung erfahre.
Die Antragsteller beantragen,
die Landesverordnung über das Naturschutzgebiet "Besenhorster Sandberge und Elbsandwiesen" vom 12. Januar 2011 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält die Anträge für unzulässig. Die befürchtete Vernässung der Privatgrundstücke sei Folge der Öffnung eines Leitdammes an der Elbe. Diese Öffnung erfolge nicht durch die angegriffene NSG-VO, sondern auf der Grundlage eines wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses. Zwar sei die NSG-VO eine rechtliche Voraussetzung für diesen Planfeststellungsbeschluss. Dadurch sei jedoch kein Zurechnungszusammenhang dahingehend anzunehmen, dass der wasserrechtliche Planfeststellungsbeschluss eine Folge der NSG-VO darstelle. Die Antragsteller könnten sich gegen das Vorhaben in Bezug auf den Planfeststellungsbeschluss zur Wehr setzen. Die Öffnung des Leitdammes an der Elbe werde nicht durch die NSG-VO zugelassen; die Schutzverordnung beseitige nur eine Schranke für die Leitdammöffnung. Die Wiederherstellung des Tideeinflusses im Naturschutzgebiet versetzte dieses wieder in einen naturnäheren Zustand und führe deshalb zu einer Aufwertung des Gebietes. Da der Schutzzweck der früheren Schutzverordnung dem Ziel eines Kohärenzausgleiches für das "Mühlenberger Loch" entgegengestanden habe, sei der Schutzzweck entsprechend geändert worden. Die Antragsteller hätten keinen Rechtsanspruch auf die Aufrechterhaltung des früheren Schutzzwecks des Naturschutzgebiets. Ob die befürchteten hydrologischen Folgen (Gebäudeschäden durch aufsteigendes Grundwasser oder nasse Keller) entstünden, sei von den zuständigen Fachbehörden zu bewerten. Durch die wasserrechtliche Planfeststellung solle sichergestellt werden, dass keine negativen Folgen für Gebäude zu befürchten seien. Es sei geplant, in den zu öffnenden Leitdamm ein Schöpfwerk einzubauen, um Hochwasserspitzen zu kappen. Die Flut könne dann nur bis zu einer festgelegten Höchstgrenze einschwingen. Weiter seien eine Randdrainage am nördlichen Altengammer Hauptdeich und eine Sickerwasserdrainage am Gewerbegebiet geplant. Eine "Flutung" der Borghorster Elbwiesen sei nicht beabsichtigt. Es werde lediglich ermöglicht, dass die Tide ein- und wieder ausschwingen könne. Bei Hochwasser laufe der vorhandene Priel voll, bei Niedrigwasser laufe das Wasser wieder ab.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze - nebst Anlagen - sowie - ferner - auf die vom Antragsgegner vorgelegten Vorgänge zum Normsetzungsverfahren Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist unzulässig. Er ist zwar grundsätzlich statthaft (unten 1). Auch der Umstand, dass die im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg geltende (hinsichtlich des Schutzzwecks i. w. inhaltsgleiche) Naturschutzverordnung nicht angegriffen werden kann, steht dem Rechtsschutzbegehren der Antragsteller nicht entgegen (unten 2). Den Antragstellern fehlt aber die erforderliche Antragsbefugnis (unten 3).
1. Der gegen die Landesverordnung über das Naturschutzgebiet "Besenhorster Sandberge und Elbsandwiesen" vom 12. Januar 2011 gerichtete Antrag ist statthaft und innerhalb der Jahresfrist gestellt worden (§ 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 5 AGVwGO SH).
2. Die Antragsteller können für ihren Normenkontrollantrag ein Rechtsschutzbedürfnis in Anspruch nehmen.
Die von ihnen im Kern befürchtete Vernässung ihrer Grundstücke könnte - allerdings - auch eintreten, wenn die angegriffene Verordnung unwirksam wäre, weil eine Öffnung des Leitdamms an der Elbe mit dem Schutzzweck der auf Hamburger Seite geltenden Naturschutzverordnung vom 19. September 2000 vereinbar wäre. Gegen die Hamburgische Naturschutzverordnung kann - nach dortigem Landesrecht - kein Normenkontrollantrag gestellt werden, weil die Freie und Hansestadt Hamburg von der in § 47 Abs. 1 Nr. 2 vorgesehen Möglichkeit ("sofern das Landesrecht dies bestimmt"), eine Normenkontrolle einzuführen, in seinem Gesetz zur Ausführung der VwGO vom 21. Januar 1960 (HmbGVBl. S. 291) keinen Gebrauch gemacht hat. Ob die Möglichkeit einer Feststellungsklage gegen die Hamburgische Naturschutzverordnung gegeben wäre, ist fraglich. Das OVG Hamburg hat diese Möglichkeit für den Streit um die Frage anerkannt, ob ein Grundstück einer Naturschutzverordnung mit den sich daran knüpfenden Folgen unterliegt (Urt. v. 26.02.1998, Bf II 52/94, NordÖR 1998, 443). Vorliegend könnte es um eine solche Frage nicht gehen.
Demgegenüber lässt sich nicht leugnen, dass die durch die Leitdamm-Öffnung eintretenden hydrologischen Folgen auch den Geltungsbereich der Schutzverordnung im Staatsgebiet Schleswig-Holsteins erreichen würden. Es ist - deshalb - nicht ausgeschlossen, dass die Antragsteller die auf ihrer "Seite" eintretende Vernässung auch durch einen Erfolg der Normenkontrolle gegen die (die andere "Seite" betreffende) vorliegende Schutzverordnung vom 12.01.2011 verhindern können. Sie sind - insbesondere - rechtlich nicht gehindert, die (für sie) bessere verfahrensrechtliche Situation in Schleswig-Holstein für sich auszunutzen.
3. Der Normenkontrollantrag erfordert zu seiner Zulässigkeit aber - weiter - die Möglichkeit, dass die Antragsteller durch die angegriffene Schutzverordnung "oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt" werden oder "in absehbarer Zeit verletzt" werden können (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO). Für die Antragsbefugnis ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Schutzverordnung in ihrem Grundeigentum verletzt werden (BVerwG, Urt. v. 10.02.1998, 4 CN 6.97, NVwZ 1998, 732).
Die danach zu bestimmende Antragsbefugnis ist nicht gegeben.
3.1 Die angegriffene Norm - als solche - kann die Antragsteller, deren Grundstücke weit außerhalb ihres Geltungsbereichs liegen, nicht in ihren Rechten verletzen. Ebenso ist die Möglichkeit einer unmittelbaren Rechtsverletzung durch die "Anwendung" der Norm - gegenwärtig wie auch "in absehbarer Zeit" - ausgeschlossen. Weder der Schutzzweck und die Erhaltungsziele noch die Verbotstatbestände in den §§ 3, 4 der Schutzverordnung entfalten eine unmittelbar die Recht der Antragsteller betreffende Wirkung.
3.2 Die Antragsteller versuchen ihre Antragsbefugnis - im Kern - aus einer Verletzung eines drittschützenden Gebots gerechter Abwägung sowie aus dem gewollten "Zusammenwirken" der angegriffenen Schutzverordnung mit einer Folgemaßnahme (der Öffnung des Leitdammes an der Elbe) abzuleiten. Beide Ansatzpunkte versagen.
3.2.1 Was das Abwägungsgebot anbetrifft, unterscheidet sich dessen Regelung im Naturschutzrecht von derjenigen im Planungsrecht (z. B. § 1 Abs. 7 BauGB).
3.2.2.1 Eine Abwägung im Zusammenhang mit dem Erlass von Naturschutzverordnungen sieht das Gesetz nur in Bezug auf die aus § 1 Abs. 1 BNatSchG abzulesenden Anforderungen (biologische Vielfalt, Leistungs-, Funktions-, Regenerations-, Nutzungsfähigkeit von Naturhaushalt und Naturgütern, Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie Erholungswert von Natur und Landschaft) und "die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft" vor (§ 2 Abs. 3 BNatSchG). Private Belange - insbesondere Eigentümerinteressen - werden davon nicht mit umfasst. Die Abwägung i. S. d. § 2 Abs. 3 BNatSchG hat somit nur die unterschiedlichen und z. T. gegenläufigen Allgemeininteressen des Naturschutzes zu bewältigen (vgl. Wolf, in: Schlacke [Hg.], GK-BNatSchG, 2012, § 2 Rn. 7; Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2011, § 2 Rn. 16; Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 2 Rn. 35).
Zwar soll dem Erlass einer Schutzverordnung ein "frühzeitiger Austausch mit Betroffenen" (§ 3 Abs. 6 BNatSchG) vorausgehen, so dass private Belange im Rahmen der Abwägung, "soweit es im Einzelfall ... angemessen ist", als relevant erscheinen könnten. Dies ist jedoch zu verwerfen, denn der Abwägungshorizont des § 2 Abs. 3 BNatSchG ist ausschließlich auf Anforderungen der Allgemeinheit ausgerichtet. Der "Austausch mit Betroffenen" kann in diesem Kontext nur den Sinn haben, (weitere) Allgemeinbelange - etwa solche des Erholungswerts der Landschaft - zu ermitteln und in die Abwägung einzustellen, nicht aber dazu führen, (rein) private Eigentümerpositionen zum Gegenstand der naturschutzfachlichen Abwägung zu erheben. Die Antragsteller können ihre Antragsbefugnis deshalb - anders als etwa im Bauplanungsrecht (vgl. zu § 1 Abs. 7 BauGB BVerwG, Urt. v. 24.09.1998, 4 CN 2.98, BVerwGE 107, 215) - nicht auf einen drittschützenden Gehalt des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots gem. § 2 Abs. 3 BNatSchG stützen, weil es einen solchen nicht gibt.
3.2.2.2 Eine die Antragsteller schützende Abwägungsposition könnte sich - unabhängig von § 2 Abs. 3 BNatSchG - ergeben, wenn die angegriffene Schutzverordnung unmittelbar Grundrechtseingriffe, etwa in Bezug auf Art. 14 Abs. 1 GG, auslösen würde. In diesem Fall fordern das Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) und das daraus resultierende Gebot der Verhältnismäßigkeit eine Abwägung der privaten (grundrechtlich geschützten) Rechte (BVerwG, Urt. v. 11.12.1981, 4 C 69.78, BVerwGE 64, 270 ff.; vgl. Hendrischke, a.a.O., § 2 Rn. 35).
Dementsprechend können die Eigentümer von Grundstücken innerhalb des Schutzgebietes eine Abwägung ihrer Rechte beanspruchen, um sicherzustellen, dass ihre Rechte nicht mehr eingeschränkt werden, als es zur Erreichung rechtmäßiger Schutzziele erforderlich und angemessen ist. Diese Überlegung liegt auch den von den Antragstellern benannten Entscheidungen zugrunde, wonach sich das Abwägungsgebot "auch auf die von der Schutzmaßnahme betroffenen privaten Belange, insbesondere die Eigentümerpositionen" erstrecke (VGH Mannheim, Urt. v. 18.11.1986, 5 S 650/86, BRS 46 Nr. 210 [S. 487, zu 4.] - zur Einbeziehung eines Gewerbegrundstücks in eine Schutzverordnung; ähnlich OVG Magdeburg, Urt. v. 21.11.2003, 2 K 341/00, Juris [Tn. 55] - zu einem Steinbruch in einem Schutzgebiet; OVG Bautzen, Urt. v. 12.04.2000, 1 D 560/98, Juris [Tn. 51] - zum Kiesabbau in einem Schutzgebiet). Die Geltung des Abwägungsgebots folge in diesen Fällen aus "allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen" (VGH Mannheim, a.a.O.).
Diese Überlegungen können indes auf "Außenlieger" von Schutzgebieten - wie die Antragsteller - nicht übertragen werden. Für Eigentümer in diesen Bereichen bewirkt die Schutzverordnung weder eine unmittelbare Einschränkung von Rechten noch verbindliche und unmittelbar geltende oder anwendbare Rechtsbeeinträchtigungen (s. o. 3.1). Die nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 NSG-VO zulässige "tideabhängige Überflutungsdynamik" bzw. die "tidebeeinflussten Süßwasserbiotope" (§ 3 Abs. 3 NSG-VO) wirken in Verbindung mit den Verbotstatbeständen (§ 4 NSG-VO) - nur - innerhalb des Schutzgebiets und führen zu "Lasten" der dort betroffenen Eigentümer zu Beschränkungen.
Auf die Rechtsstellung der Antragsteller wirkt sich der Schutzzweck der angegriffenen Verordnung nur indirekt aus, weil dadurch eine (von mehreren rechtlich erforderlichen) Voraussetzung für die - materiell nach wasserrechtlichen Vorschriften zu entscheidende - "tidebeeinflusste" Vernässung der niederen Elbwiesen zwischen Altengamme und Geesthacht geschaffen wird. Die Vernässung selbst wird durch die Verordnung weder herbeigeführt noch verursacht, zugelassen oder sonstwie "frei gegeben". Damit können die angegriffenen Regelungen - als solche - (auch) "in absehbarer Zeit" keine Rechte der Antragsteller verletzen.
3.2.2 Die befürchtete Vernässung der - nach Angaben der Antragsteller ca. 1.200 bis 1.400 m vom Schutzgebiet entfernt gelegenen - Grundstücke der Antragsteller kann sich aus einer Öffnung des Leitdammes an der Elbe ergeben, die - ihrerseits - auf einem eigenständigen "Erlaubnisakt" (wasserrechtlicher Planfeststellungsbeschluss) beruht. Der Annahme der Antragsteller, sie könnten dieser - künftigen - Folgewirkung wegen des "gewollten Zusammenwirkens" der Planfeststellung mit der Naturschutzverordnung (auch) bereits durch einen gegen die vorliegende Schutzverordnung gerichteten Normenkontrollantrag entgegentreten, kann aus mehreren Gründen nicht gefolgt werden.
3.2.2.1 Der (in der mündlichen Verhandlung erörterte) Gedanke, die angegriffene Schutzverordnung sei für die künftige Vernässung kausal, weil sie nicht hinweg gedacht werden könne, ohne der Zulassungsentscheidung für die Öffnung des Leitdammes an der Elbe "den Boden" zu entziehen, ist - zwar - insoweit plausibel, als eine Dammöffnung, die absehbar zur Folge hätte, dass naturschutzwidrige Zustände entstehen, nicht zugelassen werden dürfte. Es wird deshalb auch vom Antragsgegner nicht in Abrede gestellt, dass die Änderung des Schutzzwecks der hier angegriffenen Verordnung gegenüber demjenigen der Verordnung vom 14.12.1993 durch das Bestreben motiviert war, ein "Hindernis" für die wasserrechtliche Zulassung der Dammöffnung zu beseitigen. Diese Motivation lässt indes die rechtliche Beurteilung der "adäquaten" Kausalität bezüglich der (befürchteten) Vernässung unbeeinflusst. Der Verursachungsbeitrag der geänderten Schutzverordnung ist "schadensferner" und vor allem nur "passiv", indem auf den Elbsandwiesen eine tidenabhängige Überflutung naturschutzrechtlich "erlaubt" wird, während die Dammöffnung die Tide "aktiv" über die Elbsandwiesen ein- und ausschwingen lässt. Eine Vernässung wird somit durch die Dammöffnung und nicht durch den geänderten Schutzzweck des Naturschutzgebiets herbeigeführt; letztere ist damit nicht mehr in die juristische Kausalitätsbetrachtung einzubeziehen.
3.2.2.2 Das "gewollte Zusammenwirken" zwischen der angegriffenen Schutzverordnung und der Zulassung der Dammöffnung führt - entgegen der Ansicht der Antragsteller - auch nicht deshalb zur Antragsbefugnis, weil damit ein Teil der Zulassungsentscheidung in das Normsetzungsverfahren der Naturschutzverordnung "vorverlagert" worden ist. Von einer derartigen "Vorverlagerung" kann keine Rede sein:
Soweit im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Folgen einer Dammöffnung und deren naturschutzrechtliche Konformität zu prüfen ist, besteht – zwar – ein sachlicher Zusammenhang zum (geänderten) Schutzzweck der angegriffenen Naturschutzverordnung (s. o.). Gleichwohl gehören weder die naturschutzfachlichen Gründe für oder gegen den geänderten Schutzzweck noch deren Rechtfertigung durch die gesetzlichen Vorgaben in § 1 Abs. 1 und § 23 Abs. 1 BNatSchG zum Prüfungsprogramm der Planfeststellungsbehörde. Der geänderte Schutzzweck wird als Vorgabe in das Planfeststellungsverfahren "importiert", ohne einen Teil dieses Verfahrens "vorzuverlagern". Infolge des geänderten § 3 NSG-VO wird das im Planfeststellungsverfahren zu beurteilende Vorhaben schutzzweckkonform, weil eine "tidebeeinflusste" Vernässung der Elbsandwiesen naturschutzrechtlich erlaubt worden ist.
Die Änderung des Schutzzwecks in der angegriffenen Verordnung ist auch deshalb keine "Vorverlagerung", weil das Planfeststellungsverfahren dadurch nur zu einem Prüfungspunkt, nicht aber hinsichtlich des Gesamtergebnisses des Planfeststellungsverfahrens beeinflusst wird. Unter dem Aspekt des (drittschützenden) Gebots gerechter Abwägung, das auch im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren gilt (vgl. Berendes, WHG (Kurzkomm.), 2010, § 69 Rn. 7; Maus, in: Berendes/Frenz/Müggenborg [Hg.], WHG, 2011, § 68 Rn. 54), ist dies unbedenklich, weil die naturschutzrechtliche Zulässigkeit der Vernässung mit der wasserrechtlichen Abwägung nichts zu tun hat. Die Abwägung der Planfeststellungsbehörde ist überhaupt erst eröffnet, nachdem die naturschutzrechtliche Zulässigkeit festgestellt worden ist. Folglich kann auch insoweit keine dem - im Planfeststellungsverfahren bestehenden - Anspruch der Antragsteller auf gerechte Abwägung zuzuordnende Fragestellung in das Verfahren zur Änderung der angegriffenen Naturschutzverordnung "vorverlagert" worden sein.
3.2.2.3 Eine Verknüpfung der naturschutzrechtlichen Schutzverordnung – insbesondere des darin bestimmten Schutzzwecks – mit dem (noch andauernden) wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren ist schließlich auch deshalb nicht festzustellen, weil in jenem Verfahren eigenständig zu prüfen und abzuwägen ist, ob und ggf. inwieweit eine Öffnung des Leitdamms zu einer für die betroffenen Grundstückseigentümer nicht mehr zumutbaren Vernässung ihrer Grundstücke und/oder Gebäude führt (vgl. zu ähnlichen Problemen: OVG Koblenz, Urt. v. 12.02.2009, 1 A 10772/08, UPR 2009, 316 [bei Juris insbes. Tn. 189 ff.]; VGH München, Urt. v. 17.11.2005, 2 N 03.2420, Juris). Diese Abwägung wird durch die angegriffene Naturschutzverordnung und den (darin) geänderten Schutzzweck in keiner Weise präjudiziert. Aus dem geänderten Schutzzweck der hier angegriffenen Verordnung - insbesondere demjenigen der Wiederherstellung von tidebeeinflussten Süßwasserbiotopen im Bereich der Elbsandwiesen (§ 3 Abs. 2 NSG-VO) - kann nicht abgeleitet werden, dass sich dieses Ziel in der wasserrechtlichen Planfeststellung und der dort vorzunehmenden Abwägung (s. o. 3.2.2.2) gegen die zu berücksichtigenden Privatbelange der Antragsteller quasi automatisch durchsetzen wird. Das Wiederherstellungsziel der Schutzverordnung ermöglicht eine Öffnung des Leitdamms, erzwingt sie aber nicht und kann für den Fall, dass die durch die Dammöffnung bedingten hydrologischen Folgen für die betroffenen Grundstückseigentümer unzumutbar sind, auch unerreichbar sein. Insofern ist das "politische" Ziel des Staatsvertrages zwischen Schleswig-Holstein und Hamburg vom 20.11.1998, einen Ausgleich des Eingriffs im "Mühlenberger Loch" zu erreichen, allein durch die angegriffene Schutzverordnung noch nicht erreicht; es kann scheitern, wenn die Abwägung im Planfeststellungsverfahren – auf der Grundlage fachlich solide ermittelter hydrologischer Fakten – zu einer Ablehnung des Vorhabens führt.
3.2.2.4 Soweit die Antragsteller auf "vergleichbare" Fallgestaltungen zur sog. "mittelbaren Normwirkung" (vgl. Gerhard/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann u.a., VwGO, Komm., 2011, § 47 Rn. 50) verweisen, vermag auch dies ihre Antragsbefugnis nicht zu begründen.
Zu § 47 Abs. 2 VwGO in der bis zum 31.12.1996 geltenden Fassung hatte das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass ein "Nachteil" sich schon daraus ergeben könne, dass "die zu prüfende Rechtsvorschrift den Landschaftsschutz für ein dem Grundstück des Antragstellers benachbartes Gebiet zu dem Zweck aufhebt, dort eine bisher nicht zulässige Nutzung durch Bebauungsplan zuzulassen" (BVerwG, Beschl. v. 18.12.1987, 4 NB 1.87, NVwZ 1988, 728). Die Antragsbefugnis wurde somit auch in Bezug auf eine (die eigentliche Rechtsverletzung) "vorbereitende" Norm angenommen.Allerdings wurde auch seinerzeit für das Zusammenwirken der angegriffenen Norm zu der als Nachteil geltend gemachten Betroffenheit "eine dergestalt konkrete Wahrscheinlichkeit" gefordert, dass "der Nachteil bereits "durch" die Änderung der Naturschutzverordnung ‚in absehbarer Zeit zu erwarten‘ und deshalb die Antragsbefugnis zu bejahen ist" (BVerwG, Urt. v. 09.02.1995, 4 NB 17.94, NVwZ 1995, 895 ff, bei juris Tn. 6).
Das trifft in diesem Sinne auf den vorliegenden Fall nicht zu. Selbst wenn die angegriffene NSG-VO als "erster Schritt" zur befürchteten Zulassung einer Dammöffnung mit der Folge einer Vernässung der Grundstücke der Antragsteller verstanden würde, wäre damit noch nicht - gleichsam unausweichlich - der zweite "Schritt" verbunden, dass die Planfeststellung auch tatsächlich – wie von den Antragstellern befürchtet - erfolgt, weil im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens noch zahlreiche weitere, die genannte Befürchtung beseitigende Entscheidungsmöglichkeiten verbleiben. Dazu gehört nicht nur die Möglichkeit, das Vorhaben einer Dammöffnung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens abzulehnen, weil sich die Befürchtungen der Antragsteller zum Anstieg des Grundwassers, zur Entstehung sog. "Qualmwassers", zur Gefahr einer Überflutung oder zum gestörten Abfluss des Niederschlagswassers nicht oder nur mit nicht verantwortbaren Maßnahmen ausräumen lassen. Entscheidet sich die Planfeststellungsbehörde für eine Dammöffnung, kommen die - "flankierenden" - Möglichkeiten vorhabenbezogener technischer Vorkehrungen in Betracht, wie sie vom Antragsgegner angesprochen worden sind (Schöpfwerk, Wasserstandsregulierungen, Rand-, Sickerwasserdrainage u. a.; vgl. Maus, a.a.O., § 68 WHG Rn. 54). Die Leistungsfähigkeit und dauerhafte Verlässlichkeit derartiger Maßnahmen wird die Planfeststellungsbehörde im Rahmen der Abwägung zum wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss im Hinblick auf die berechtigten Belange der Grundstückseigentümer zu beurteilen und ggf. durch geeignete Nebenbestimmungen zu konkretisieren und abzusichern haben .
Unabhängig davon ist die frühere Rechtsprechung zu § 47 Abs. 2 a.F. VwGO nicht auf die Rechtslage zu übertragen, die seit der (ab dem 01.01.1996 geltenden) Neufassung des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO maßgeblich ist. Nunmehr ist auf eine Verletzung in eigenen Rechten abzustellen (vgl. dazu Schmitz-Rode, NJW 1998, 415/416). Die in der angegriffenen Schutzverordnung erfolgte Neubestimmung des "Schutzregimes" des Naturschutzgebiets begründet weder eine unmittelbare Betroffenheit der Antragsteller (s. o. 3.1) noch die – für die Antragsbefugnis erforderliche – Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte. Erst die rechtliche Entscheidung, die zu der befürchteten Vernässung der Grundstücke der Antragsteller führt, also die im wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren "freigegebene" Öffnung des Leitdammes an der Elbe kann – möglicherweise - eine Rechtsverletzung der Antragsteller begründen, nicht aber – schon - die Schutzgebietsausweisung.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 17.01.2001 (6 CN 3.00, Juris [Tn. 9]) angemerkt, das Vorliegen oder Fehlen der Antragsbefugnis in Fällen der vorliegenden Art sei nicht mit der Änderung des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO ("Rechtsverletzung") und auch nicht "untrennbar mit dem Begriff des "Nachteils" verbunden", sondern beruhe auf "Zurechenbarkeitserwägungen". Auch aus dieser Überlegung lässt sich für die Antragsteller kein antragsbefugender Ansatz gewinnen. Für die "Zurechnung" einer Rechtsverletzung zu einer Norm, die diese noch nicht unmittelbar begründet, hat das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) Fallgestaltungen in den Blick genommen, in denen eine weitere Maßnahme der Lösung von Konflikten dient, die ein Bebauungsplan aufgeworfen, aber nicht ausreichend gelöst hat und die weitere Maßnahme absehbar im Zusammenhang mit dem Bebauungsplan ergriffen werden wird. Konkret ging es (als weitere Maßnahme) um eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung bzw. um die Regelung einer Werkszufahrt (BVerwG, Beschl. v. 14.02.1991, 4 BN 25.89, NVwZ 1991, 980 sowie Beschl. v. 13.12.1996, 4 NB 26.96, NVwZ 1997, 682). Ähnlich dürften auch Fälle einer abschnittsweisen Planung liegen, die in "entfernteren" Abschnitten Zwangspunkte bestimmt, die ihrerseits als Abwägungsinhalt in die Planung weiterer Teilabschnitte eingehen; dann kann der - als solcher nicht rechtsverletzende - frühere Abschnitt bereits angegriffen werden (vgl. OVG Münster, Urt. v. 18.12.2009, 7 D 124/07.NE, BauR 2010, 1717 [bei Juris Tn. 41 f.])
Vergleichbare "Zurechenbarkeitserwägungen" kommen vorliegend schon im Ansatz nicht in Betracht, weil die angegriffene Naturschutzverordnung selbst keine Konflikte aufwirft. Das Ziel einer Wiederherstellung von tidebeeinflussten Süßwasserbiotopen im Bereich der Elbsandwiesen (§ 3 Abs. 2 NSG-VO) wird zwar angegeben, doch enthält die Schutzverordnung - anders als (etwa) ein Bebauungsplan - selbst keine Mittel, um dieses Ziel zu erreichen. Soweit diese Mittel durch andere Rechtsakte geschaffen werden, werfen diese - erstmals - Konflikte auf, die der Schutzverordnung noch nicht anhaften konnten. Aus diesem Grunde kann die angegriffene Schutzverordnung einerseits und ein (möglicherweise ergehender) Planfeststellungsbeschluss zur Dammöffnung andererseits auch nicht als "gleichsam zusammengesetzter Rechtsakt" (S. 7 des Schriftsatzes der Antragsteller) angesehen werden, weil die Naturschutzverordnung nur ein Schutzziel bestimmt, während der Planfeststellungsbeschluss - abwägungsgesteuert - über die Erreichbarkeit oder Nichterreichbarkeit (auch) des Schutzziels entscheidet. Im "Bilde" der Überlegung des Bundesverwaltungsgericht ist es Aufgabe dieser Entscheidung, die mit einer Dammöffnung verbundenen Konflikte - selbständig, ohne "Präjudiz" durch die Schutzzwecke und Erhaltungsziele der hier angegriffenen Schutzverordnung - zu bewältigen.
3.3 Die Antragsbefugnis der Antragsteller ist nach alledem nicht gegeben. Ihr Normenkontrollantrag ist deshalb unzulässig.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO. Sie umfasst nicht die Kosten, die von den (früheren) Antragstellern zu 3) und 4) zu tragen sind und die diese nach Rücknahme ihrer Anträge aufgrund des Senatsbeschlusses vom 28.06.2012 zu tragen haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 S. 1 VwGO, 709 S. 1 ZPO.
Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 S. 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO
§§ 167 S. 1 VwGO, 709 S. 1 ZPO
§ 4 NSG-VO
§ 5 AGVwGO SH
§ 3 NSG-VO
§ 68 WHG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 3 Abs. 6 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 NSG-VO
§ 3 Abs. 3 NSG-VO
§ 3 Abs. 2 NSG-VO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 der Verordnung
§ 3, 4 der Schutzverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 1998, 443
NVwZ 1998, 732
BVerwGE 107, 215
BVerwGE 64, 270
NVwZ 1988, 728
NVwZ 1995, 895
NJW 1998, 415
NVwZ 1991, 980
NVwZ 1997, 682
4 CN 6.97
4 CN 2.98
4 C 69.78
5 S 650/86
2 K 341/00
1 D 560/98
1 A 10772/08
2 N 03.24
4 NB 1.87
4 NB 17.94
6 CN 3.00
4 BN 25.89
4 NB 26.96
7 D 124/07