Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-30, Aktenzeichen 4 S 934/18

Tenor:
Die Berufung des beklagten Landes und die Anschlussberufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Oktober 2017 - 8 K 5102/16 - werden zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens zu 2/3, das beklagte Land zu 1/3.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten über die Berücksichtigung von Zeiten des Urlaubs ohne Dienstbezüge als ruhegehaltsfähige Zeiten bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge der Klägerin.
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Die am … 1952 geborene Klägerin war seit 1979 bei dem beklagten Land als Lehrerin beschäftigt und stand ab 1982 bei diesem im Beamtenverhältnis. Mit Wirkung zum 01.08.2016 wurde sie antragsgemäß in den Ruhestand versetzt.
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Mit Verfügung vom 24.01.1995 bewilligte das damalige Oberschulamt T. der Klägerin für die Zeit vom 01.02.1995 bis zunächst zum 31.01.1997 unter Wegfall der Bezüge antragsgemäß Urlaub aus sonstigen Gründen, damit sie ihren im Auslandsschuldienst tätigen Ehemann an die Deutsche A.-v.-H. Schule in L. begleiten konnte. Die Klägerin wurde für den Fall, dass sie während ihrer Beurlaubung als sogenannte Ortslehrkraft tätig werden sollte, darum gebeten, hierüber einen Vertrag vorzulegen, um die Anerkennung öffentlicher Belange in Bezug auf eine solche Tätigkeit prüfen zu können. Im Folgenden verlängerte das damalige Oberschulamt T. die Beurlaubung der Klägerin auf ihren Antrag hin mehrmals, zuletzt bis zum 14.02.2003. Dabei wies es die Klägerin jeweils darauf hin, dass nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG die Zeit ihrer Beurlaubung nicht als ruhegehaltsfähige Dienstzeit gelte.
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Mit Schreiben vom 14.10.2002 an das damalige Staatliche Schulamt R. teilte die Klägerin mit, dass sie während ihrer Beurlaubung insgesamt sechs Jahre lang an der Deutschen A.-v.-H. Schule in L. unterrichtet habe. Sie habe gehört, dass „diese Jahre rentenwirksam angerechnet werden können“ und bat um Mitteilung, welche Nachweise sie diesbezüglich zu erbringen habe. Infolgedessen bat das damalige Oberschulamt T. - dieses hatte das Schreiben der Klägerin vom 14.10.2002 am 11.12.2002 per E-Mail erhalten - die Deutsche A.-v.-H.-Schule in L. am 09.01.2003 per E-Mail um Mitteilung, welche Art von Tätigkeit (Lehrauftrag, Fächer, Laufzeit des Dienstvertrags) die Klägerin an dieser Schule verrichtet habe, wobei aufgrund des bevorstehenden Ablaufs der Beurlaubung der Klägerin mit Ablauf des 14.02.2003 um rasche Bearbeitung gebeten wurde. Mit E-Mail vom 10.01.2003 teilte die Deutsche A.-v.-H. Schule in L. mit, dass die Klägerin in den Schuljahren 1995 bis 2001 bei ihr als Grundschullehrerin tätig gewesen sei. Im Schuljahr 1995 sei sie gelegentlich für Vertretungsstunden eingesetzt gewesen. In den Schuljahren 1996 bis 2001 habe sie jeweils einen Lehrauftrag mit 16 Wochenstunden innegehabt. Im Jahr 2002 habe sie nicht mehr unterrichtet.
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Mit Verfügung vom 22.01.2003 beurlaubte das damalige Oberschulamt T. die Klägerin für die Zeit vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 rückwirkend gemäß § 14 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über den Urlaub der Beamten und Richter in der Fassung vom 30.11.1998 (UrlVO a.F.; Urlaub aus sonstigen Gründen) unter Wegfall der Bezüge zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als sogenannte Ortslehrkraft an der Deutschen A.-v.-H. Schule in L., wobei anerkannt wurde, dass die Beurlaubung öffentlichen Belangen dient. Darüber hinaus wurde die Klägerin darüber informiert, dass über die Berücksichtigung des genannten Zeitraums als ruhegehaltsfähige Dienstzeit das Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: LBV) entscheiden werde. Mit Verfügung vom 04.03.2003 erklärte das LBV, dass die Zeit vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 nicht als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden könne. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG könne die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltsfähige Dienstzeit nur berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden sei, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. Hier sei ein schriftliches Zugeständnis jedoch erst mit Schreiben des Oberschulamts T. vom 22.01.2003 erfolgt und damit nach Beendigung der Beurlaubung.
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Mit Verfügungen vom 12.07.2006, 04.12.2006 und 06.02.2007 bewilligte das Regierungspräsidium T. der Klägerin auf ihren (erneuten) Antrag hin für den Zeitraum vom 15.02.2007 bis zunächst 14.02.2010 eine weitere Beurlaubung ohne Dienstbezüge gemäß § 153 c Abs. 1 Nr. 1 LBG a.F. (Beurlaubung bei Bewerberüberhang). Auch diese Beurlaubung erfolgte, damit die Klägerin ihren Ehemann für eine weitere Tätigkeit im Auslandsschuldienst an der Deutschen Schule M. begleiten konnte.
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Die Klägerin teilte dem Regierungspräsidium T. mit Schreiben vom 23.07.2008 mit, dass sie an der Deutschen Schule M. bereits im Schuljahr 2007 ein Lehrdeputat von zwölf Wochenstunden übernommen habe und auch im laufenden Schuljahr 2008 in diesem Umfang unterrichte. Sie bat um Mitteilung, ob „diese Tätigkeit rentenwirksam angerechnet werden kann“. Darüber hinaus wies die Klägerin (erneut) darauf hin, dass sie in den Jahren 1995 bis 2002 an der Deutschen A.-v.-H.-Schule in L. unterrichtet und entsprechende Nachweise bereits übersandt habe. Einer Rückmeldung zu der Frage, ob auch diese Zeit „für die Pension angerechnet werden“ könne, sehe sie entgegen. Daraufhin teilte das Regierungspräsidium T. der Klägerin mit E-Mail vom 21.08.2008 mit, dass eine Anrechnung der Tätigkeit als sogenannte Ortslehrkraft an der Deutschen Schule M. nicht erfolgen könne. Hierfür wäre erforderlich, dass sie mindestens mit einem halben Lehrauftrag unterrichte. Dies entspreche einem Lehrdeputat von mindestens 14 Stunden. Auch die Zeiten ihrer früheren Tätigkeit an der Deutschen A.-v.-H.-Schule in L. seien nicht ruhegehaltsfähig. Insoweit verwies das Regierungspräsidium T. auf das Schreiben des LBV vom 04.03.2003 und bat um Mitteilung, ob die Klägerin dieses Schreiben erhalten habe.
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Mit Schreiben vom 20.03.2009 teilte die Klägerin dem LBV mit, dass sie dessen Schreiben vom 04.03.2003 erst vor wenigen Tagen erhalten habe. Ihr Ehemann habe während eines Heimaturlaubs beim Regierungspräsidium T. nach diesem Schreiben gefragt und eine Kopie hiervon erhalten. Diesem Schreiben sei das Schreiben des Oberschulamts T. vom 22.01.2003 beigefügt gewesen, das an die Grund- und Hauptschule G. adressiert sei. Sie habe dort im Frühjahr des Jahres 2003 jedoch nicht gearbeitet, sondern an der Schule in S.-G. Des Weiteren führte die Klägerin aus, dass sie nicht nachvollziehen könne, wie das LBV in seinem Schreiben vom 04.03.2003 zu dem Ergebnis habe gelangen können, dass ihre Tätigkeit als Ortslehrkraft an der Deutschen A.-v.-H. Schule in L. nicht berücksichtigt werden könne. Sie bitte daher darum, „die mit Schreiben vom 04.03.2003 mitgeteilte Entscheidung, die mich auf dem Dienstweg nie erreicht hat, zu überprüfen“. Das LBV teilte der Klägerin daraufhin mit Schreiben vom 29.04.2009 mit, dass auch nach erneuter Prüfung der Zeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 nicht als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden könne und sein Bescheid vom 04.03.2003 „auch nach Prüfung Ihrer Einlässe weiterhin Gültigkeit“ habe. Darüber hinaus wies es die Klägerin darauf hin, dass bereits in der Verfügung des damaligen Oberschulamts T. vom 24.01.1995, mit dem der Klägerin erstmals eine Beurlaubung zur Begleitung ihres im Auslandsschuldienst tätigen Ehemanns bewilligt worden sei, ein Hinweis zu der Anerkennung öffentlicher Belange in Bezug auf eine etwaige Tätigkeit der Klägerin als sogenannte Ortslehrkraft enthalten gewesen sei.
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Mit Verfügung vom 26.06.2009 verlängerte das Regierungspräsidium T. die (ursprünglich nur bis zum 14.02.2010 dauernde) Beurlaubung der Klägerin zur Begleitung ihres im Auslandsschuldienst an der Deutschen Schule M. tätigen Ehemanns antragsgemäß bis zum 14.02.2013 (nach wie vor wegen Bewerber-überhangs nach § 153 c Abs. 1 Nr. 1 LBG a.F.). Eine weitere Verlängerung dieser Beurlaubung bis zum 14.02.2015 beantragte die Klägerin mit Schreiben an das Regierungspräsidium T. vom 22.05.2012. Nach weiterem Austausch zwischen der Klägerin und dem Regierungspräsidium T. per E-Mail bewilligte dieses die beantragte Beurlaubung mit Schreiben vom 27.07.2012 (Urlaub von längerer Dauer ohne Dienstbezüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1 LBG) zunächst bis zum 08.09.2013. Die Klägerin legte dem Regierungspräsidium T. am 04.01.2013 eine Bescheinigung der Deutschen Schule M. vor, aus der sich ergibt, dass sie seit dem 01.03.2007 an dieser Schule als sogenannte Ortslehrkraft beschäftigt gewesen sei und im Schuljahr 2013 in einem Umfang von 20 Wochenstunden unterrichten werde. Gleichzeitig stellte die Klägerin mit dieser E-Mail den Antrag, ihre „derzeitige Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft [...] auszudehnen“. Mit Verfügung vom 07.01.2013 gab das Regierungspräsidium T. diesem Antrag statt und beurlaubte die Klägerin gemäß „§ 31 der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung unter Wegfall der Dienstbezüge ohne Anerkennung öffentlicher Belange für die Zeit vom 09.09.2013 bis einschließlich 14.02.2015 [...] zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft“ an der Deutschen Schule M.“
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Mit Schreiben vom 04.08.2014 stellte die Klägerin beim Regierungspräsidium T. einen Antrag auf Wiederaufnahme in den Dienst des beklagten Landes ab dem 15.02.2014. Mit weiterem Schreiben vom 12.02.2015 teilte sie dem LBV unter Beifügung entsprechender Nachweise mit, dass sie von Februar 2007 bis Februar 2015 als sogenannte Ortslehrkraft an der Deutschen Schule M. tätig gewesen sei. Sie bat um Rückmeldung, da ihres Wissens „diese Zeit [...] für mein künftiges Ruhegehalt berücksichtigt werden“ könne. Mit Schreiben vom 16.04.2015 verwies das LBV auf § 21 Abs. 1 Nr. 3 LBeamtVG. Danach sei eine Beurlaubung ohne Dienstbezüge nur dann ruhegehaltsfähig, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden sei, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen diene und für diese Zeit ein Versorgungszuschlag entrichtet worden sei. Für die Zeit vom 15.02.2007 bis zum 14.02.2013 und weiter bis zum 08.09.2013 sei die Klägerin gemäß § 153 c LBG a.F. bzw. § 72 Abs. 2 Nr. 1 LBG beurlaubt gewesen. Öffentliche Belange oder dienstliche Interessen seien für diesen Zeitraum nicht anerkannt worden, sodass diese Zeit schon deshalb nicht als ruhegehaltsfähig berücksichtigt werden könne. Ab dem 09.09.2013 sei sie zwar unter Anerkennung öffentlicher Belange als Ortslehrkraft beurlaubt gewesen. Allerdings sei für diesen Zeitraum kein Versorgungszuschlag entrichtet worden, sodass eine Berücksichtigung dieser Zeit als ruhegehaltsfähig ebenfalls nicht erfolgen könne.
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Am 26.12.2015 stellte die Klägerin einen Antrag auf Versetzung in den Ruhestand mit Wirkung zum 01.08.2016. Diesem Antrag wurde am 26.01.2016 stattgegeben. Das Ruhegehalt der Klägerin setzte das LBV mit Bescheid vom 30.03.2016 auf insgesamt 1.741,33 EUR brutto fest.
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Gegen den Bescheid des LBV vom 30.03.2016 legte die Klägerin am 14.04.2016 Widerspruch ein. Diesen stützte sie darauf, dass ihre Tätigkeiten als Ortslehrkraft im Zeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 an der Deutschen A.-v.-H. Schule in L. sowie an der Deutschen Schule M. in den Jahren 2007 bis 2015 bei der Festsetzung ihres Ruhegehalts nicht berücksichtigt worden seien. Den Widerspruch wies das LBV mit Widerspruchsbescheid vom 24.10.2016 zurück. In Bezug auf die Tätigkeit der Klägerin an der Deutschen A.-v.-H. Schule in L. wurde dies damit begründet, dass die Klägerin durch das damalige Oberschulamt T. für den Zeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 erst mit Bescheid vom 22.01.2003 rückwirkend unter Anerkennung öffentlicher Belange beurlaubt worden sei. Damit sei, entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG, erst nach Beendigung der Beurlaubung zugestanden worden, dass diese öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. In Bezug auf die Tätigkeit der Klägerin an der Deutschen Schule M. im Zeitraum von 2007 bis 2015 fehle dieses schriftliche Zugeständnis gänzlich, sodass bereits deshalb eine Berücksichtigung dieser Zeit als ruhegehaltsfähig nicht erfolgen könne.
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Hiergegen erhob die Klägerin am 09.11.2016 Klage. Zur Begründung führte sie aus, dass der Zeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 durch das damalige Oberschulamt T. mit Schreiben vom 22.01.2003 als öffentlichen Belangen dienend anerkannt worden sei. Das Schreiben sei auch noch innerhalb des in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG genannten Zeitraums ergangen, denn ihre Beurlaubung habe nachweislich erst am 14.02.2003 geendet, wovon auch in der Anlage des angefochtenen Bescheids ausgegangen werde. Offensichtlich habe ihre Tätigkeit als Ortslehrkraft an der Deutschen A.-v.-H. Schule in L. auch öffentlichen Interessen gedient. Träger der Schule sei ein Schulverein gewesen, der die Schule zum Teil finanziert habe. Auch ihre Tätigkeit an der Deutschen Schule M., der sie nach einer vorübergehenden Tätigkeit im Dienst des Beklagten nachgegangen sei, habe öffentlichen Belangen gedient und sei daher bei der Festsetzung des Ruhegehalts anzusetzen gewesen. Des Weiteren hat die Klägerin Nachweise zu ihrer Tätigkeit an der Deutschen Schule M. vorgelegt, aus denen sich unter anderem ergibt, dass sie ab dem 12.03.2007 - dem dortigen Beginn des Schuljahres 2007 - an dieser Schule unterrichtet hat.
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Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten und hat ergänzend zu den Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid vom 24.10.2016 geltend gemacht, dass die Klägerin dem damaligen Oberschulamt T. zunächst nicht mitgeteilt habe, dass sie in der Zeit vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 als sogenannte Ortslehrkraft an der Deutschen A.-v.-H. Schule tätig gewesen sei, obwohl sie mit Schreiben vom 24.01.1995 darum gebeten worden war, im Falle einer Tätigkeit als Ortslehrkraft entsprechende Nachweise vorzulegen, um prüfen zu können, ob öffentliche Belange mit Blick auf die Anerkennung als ruhegehaltsfähige Dienstzeit anerkannt werden könnten. Erst am 11.12.2002 und damit nach Beendigung ihrer Tätigkeit als Ortslehrkraft, habe sie dem damaligen Oberschulamt T. mitgeteilt, dass sie eine solche Tätigkeit ausgeübt habe. Auch die Anerkennung, dass diese Tätigkeit öffentlichen Belangen gedient habe, sei erst am 22.01.2003 erfolgt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG seien die Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge nur dann als ruhegehaltsfähige Dienstzeit zu berücksichtigen, wenn spätestens bei Beendigung dieser Beurlaubung schriftlich zugestanden worden sei, dass diese öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen diene. Der Wortlaut des § 6 BeamtVG lasse dabei den Schluss zu, dass es bei der Frage, ob Zeiten einer Beurlaubung als ruhegehaltsfähig herangezogen werden können, auf die konkrete, öffentlichen Belangen dienende Zeit ankommen müsse. So heiße es im letzten Halbsatz des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG, dass „die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge [...] berücksichtigt werden [kann], wenn [...] spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich oder elektronisch anerkannt worden ist, dass dieser dienstlichen Interessen oder öffentlichen Belangen dient, ...“. Mit der Beendigung „des Urlaubs“ werde auf den konkreten Urlaub abgestellt. Dies folge zudem aus der Verwendung des Demonstrativpronomens „dieser“. Im Zeitpunkt der Anerkennung durch das Oberschulamt T. am 22.01.2003 habe nur noch eine Beurlaubung der Klägerin „als begleitende Ehefrau“ bestanden. Eine solche Beurlaubung könne jedoch nicht öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienen. Eine andere Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG als in dem genannten Sinne würde zu willkürlichen Ergebnissen führen. In diesem Fall könnte ein Beamter mit verschiedenen Beurlaubungen unterschiedliche Fristabläufe herbeiführen. Auch die Erhebung eines Versorgungszuschlags wäre nicht mehr unmittelbar an den Abschluss der anderweitigen Tätigkeit geknüpft. Sinn und Zweck der Vorschrift würde eine andere Auslegung der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG daher nicht entsprechen. Zu berücksichtigen sei auch, dass es sich bei dieser Vorschrift um eine Ausnahmevorschrift handle, die grundsätzlich eng auszulegen sei.
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In der mündlichen Verhandlung am 16.10.2017 vor dem Verwaltungsgericht hat die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen im Wesentlichen dahingehend ergänzt, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LBeamtVG aufgrund der darin enthaltenen Regelung, dass spätestens „bei Beendigung des Urlaubs“ zugestanden sein müsse, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient habe, verfassungswidrig sei. Diese „Stichtagsregelung“ sei sachlich nicht gerechtfertigt. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung ergänzend vorgetragen, dass Gründe der Rechtssicherheit die genannte „Stichtagsregelung“ rechtfertigten und es mit Blick auf diese Gründe auch geboten sei, bei Vorliegen mehrerer Teilbeurlaubungen hinsichtlich der „Beendigung des Urlaubs“ im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG auf die jeweils öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienende Teilbeurlaubung abzustellen. Auch sei zu berücksichtigen, dass der Versorgungszuschlag, werde er erhoben, in der Praxis häufig von derjenigen Stelle übernommen werde, bei der der Beamte während seiner Beurlaubung tätig werde. Auch dies rechtfertige es, für die Frage des Zeitpunkts der „Beendigung des Urlaubs“ nur auf die konkrete öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienende Tätigkeit abzustellen.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16.10.2017, dem Beklagen zugestellt am 19.03.2018, das beklagte Land verpflichtet, hinsichtlich des Zeitraums vom 01.03.1996 bis 31.03.2001 über die Ruhegehaltsfähigkeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden und - soweit dem entgegenstehend - den Bescheid des beklagten Landes vom 30.03.2016 und den Widerspruchsbescheid vom 24.10.2016 aufgehoben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG lägen für den Zeitraum der Beurlaubung der Klägerin vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 vor, so dass er grundsätzlich als ruhgehaltsfähig berücksichtigt werden könne. Das damalige Oberschulamt T. habe der Klägerin mit seinem Schreiben vom 22.01.2003 schriftlich zugestanden, dass ihre Beurlaubung für diesen Zeitraum öffentlichen Belangen diente. Dieses Zugeständnis sei vor Beendigung des Urlaubs der Klägerin erfolgt. Dabei sei es nach Auffassung der Kammer im Rahmen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG unerheblich, dass das Zugeständnis erst erteilt wurde, als derjenige Zeitraum der Beurlaubung, den das Oberschulamt T. (rückwirkend) als öffentlichen Belangen dienend anerkannt hat, bereits beendet war. Denn maßgeblich sei der Zeitraum der Gesamtbeurlaubung. Für eine dahingehende Auslegung, dass stets nur der (Teil-)Zeitraum der konkret öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienenden Beurlaubung für die „Beendigung des Urlaubs“ im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG maßgebend sein könne, enthalte die Vorschrift keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch die Praktikabilitätserwägungen des beklagten Landes legten eine solch enge Auslegung nahe.
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Hinsichtlich des Zeitraums vom 12.03.2007 bis 14.02.2015 stehe der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Anerkennung der Beurlaubung als ruhegehaltsfähig bzw. auf erneute Entscheidung über diese Frage dagegen nicht zu. Anspruchsgrundlage sei insoweit § 21 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG. Hinsichtlich des Zeitraums vom 12.03.2007 bis 14.02.2015 fehle es insoweit schon an dem nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LBeamtVG erforderlichen Zugeständnis, dass die Beurlaubung öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. Ein solches Zugeständnis könne nunmehr auch nicht mehr ergehen, nachdem dieses spätestens bei Beendigung des Urlaubs vorzuliegen habe und dieser zwischenzeitlich abgeschlossen sei. Überdies sei mit Bewilligung der Beurlaubung der Klägerin für den genannten Zeitraum durch Schreiben des Regierungspräsidiums T. vom 07.01.2013 zugleich auch die Ablehnung der Erteilung des nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 BeamtVG erforderlichen Zugeständnisses erfolgt. Dagegen habe die Klägerin keinen Widerspruch eingelegt, sodass hinsichtlich der Erteilung des Zugeständnisses nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LBeamtVG für den Zeitraum vom 09.09.2013 bis 14.02.2015 eine bestandskräftige Entscheidung vorliege, die im vorliegenden Verfahren nicht mehr zur Überprüfung stünde.
18
Gegen diese Entscheidung hat das beklagte Land nach Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache am 13.04.2018 Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt es insbesondere vor, die Anerkennung, dass die Beurlaubung der Klägerin öffentlichen Belangen diene, sei nach Beendigung der anzuerkennenden Beurlaubung am 22.01.2003 erfolgt. Die Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft habe nur den Zeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 umfasst. Anschließend sei die Klägerin bis 14.02.2003 als begleitende Ehefrau beurlaubt gewesen. Im Rahmen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG sei auf die konkret öffentlichen Belangen dienende Beurlaubung abzustellen. Dies folge aus dem Wortlaut der Vorschrift sowie aus dem Ausnahmecharakter der Vorschrift, der eine enge Auslegung gebiete. Überdies würde eine andere Auslegung dem Beamten ermöglichen, den Fristablauf durch verschiedenste Beurlaubungen selbst zu bestimmen und die Erhebung des Versorgungszuschlags sei nicht mehr unmittelbar an den Abschluss der anderweitigen Tätigkeit geknüpft.
19
Das beklagte Land beantragt,
20
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Oktober 2018 - 8 K 5102/16 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
21
Die Klägerin beantragt,
22
die Berufung zurückzuweisen.
23
Nachdem ihr die Berufungsbegründung des beklagten Landes am 25.05.2018 zugestellt worden war, hat die Klägerin am 20.06.2018 zudem Anschlussberufung eingelegt. Die Klägerin trägt im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht habe zu Recht § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG dergestalt ausgelegt, dass der Wortlaut der Norm sich nicht mit der nötigen Klarheit auf den Teilurlaub als Ortslehrkraft beziehe und folglich auf den Gesamturlaub abzustellen sei. Die Praktikabilitätserwägungen des beklagten Landes im Hinblick auf den Versorgungsausgleich stünden dem nach zutreffender Auffassung des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht entgegen, da das Gesetz für die Entscheidung, ob Bezüge ruhestandsfähig seien, keine Frist vorsehe. Im Übrigen gelte nach Ziff. 6.1.8 Satz 3 BeamtVGVwV unter anderem bei Beurlaubungen zur Wahrnehmung einer Lehrertätigkeit im Ausland das schriftliche Zugeständnis mit der Mitteilung der Beurlaubung als erteilt. Nach Ziff. 6.1.10 Satz 4 BeamtVGVwV seien in diesen Fällen keine Versorgungszuschläge zu erheben. Durch diese Selbstbindung seien eine etwaige Willkürlichkeit und Rechtsunsicherheit bei späterer Entscheidung über die Ruhegehaltsfähigkeit ausgeschlossen.
24
Zur Anschlussberufung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, die Ruhegehaltsfähigkeit beurteile sich für den Zeitraum vom 12.03.2007 bis 14.02.2015 ebenfalls nach § 6 BeamtVG in der damaligen Fassung und nicht nach § 21 LBeamtVG, da der fragliche Zeitraum vor Inkrafttreten des § 21 LBeamtVG begonnen habe. Damit seien auch insoweit die damals geltenden Verwaltungsvorschriften zu beachten. Danach enthalte die Mitteilung über die Beurlaubung das Zugeständnis. Unerheblich sei, aus welchen formalen Gründen der Urlaub gewährt worden sei. Im Ergebnis müssten dienstliche Interessen bzw. öffentliche Belange die Urlaubsgründe lediglich überwiegen. Dem Ausspruch „ohne Anerkennung öffentlicher Belange“ in dem Bescheid des Regierungspräsidiums T. vom 07.01.2013 komme mangels Regelungscharakter keine Verwaltungsakteigenschaft zu. Regelungscharakter habe lediglich die Anerkennung öffentlicher Belange. Die Nicht-Anerkennung sei der nicht zu regelnde Grundfall. Überdies habe auch kein entsprechender Antrag der Klägerin vorgelegen.
25
Mit ihrer Anschlussberufung beantragt die Klägerin sachdienlich gefasst,
26
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Oktober 2018 - 8 K 5102/16 - zu ändern und das beklagte Land unter Änderung des Bescheids des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 30.03.2016 und Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 24.10.2016 zu verpflichten, (auch) hinsichtlich des Zeitraums vom 12.03.2007 bis 14.02.2015 die Ruhegehaltsfähigkeit anzuerkennen, hilfsweise unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Berücksichtigung dieses Zeitraums als ruhegehaltsfähig zu entscheiden.
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die Anschlussberufung der Klägerin zurückzuweisen.
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Insoweit beruft es sich im Wesentlichen auf die Gründe der angegriffenen Entscheidung.
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Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 09.10.2018 und vom 22.10.2018 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
31
Dem Senat liegen die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts und die Behördenakten des LBV sowie des Regierungspräsidiums vor. Hierauf sowie auf die Senatsakte wird wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts verwiesen.

Entscheidungsgründe:
32
Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten gem. §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
33
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch sonst zulässige Berufung des beklagten Landes ist unbegründet. Auch die ebenfalls statthafte und zulässige unselbständige Anschlussberufung der Klägerin ist unbegründet.A.
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch sonst zulässige Berufung des beklagten Landes ist unbegründet. Auch die ebenfalls statthafte und zulässige unselbständige Anschlussberufung der Klägerin ist unbegründet.
A.
34
Die Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage ist insgesamt zulässig. Dies gilt auch für den geltend gemachten Anspruch auf erneute Entscheidung über die Berücksichtigung der Zeit der Beurlaubung vom 01.03.1996 bis zum 31.12.2001 als ruhegehaltsfähig. Die Entscheidung des LBV vom 04.03.2003 steht dem nicht entgegen. Die Klägerin hat diese zwar nach eigenen Angaben - ebenso wie die Verfügung des Schulamts vom 22.01.2003 - im März 2009 erhalten und mit Schreiben vom 20.03.2009 um deren Überprüfung gebeten. Mit Verfügung vom 29.04.2009, die ihr am gleichen Tag per E-Mail bekannt gegeben wurde, hat das LBV zudem an seiner Entscheidung vom 04.03.2003 festgehalten. Dementsprechend ist diese Entscheidung bestandskräftig und weiterhin wirksam. Dies führt aber nicht zur Unzulässigkeit der Klage insoweit. Denn das LBV hat aufgrund des Widerspruchs der Klägerin vom 14.04.2016 gegen die Festsetzung ihrer Versorgungsbezüge mit Bescheid vom 30.03.2016 eine erneute Sachprüfung vorgenommen und sich im Widerspruchsbescheid vom 24.10.2016 nicht auf ihre bestandskräftige Ablehnungsentscheidung berufen und den Widerspruch nicht insoweit als unzulässig verworfen. Vielmehr hat es „nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage“ den Widerspruch auch insoweit als unbegründet zurückgewiesen und hierzu ausgeführt, das Zugeständnis vom 22.01.2003 sei erst nach Beendigung der Beurlaubung und damit verspätet ausgesprochen worden. Mit dieser erneuten Ablehnung der Berücksichtigung des Zeitraums vom 01.03.1996 bis zum 31.12.2001 als ruhegehaltsfähig wegen des Nichtvorliegens der ermessenseröffnenden Voraussetzungen in der Widerspruchsentscheidung vom 24.10.2016 ist der Rechtsweg erneut eröffnet. Die Klägerin hat nach Ergehen des Widerspruchsbescheids auch am 09.11.2016 fristgerecht Klage erhoben.B.
Die Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage ist insgesamt zulässig. Dies gilt auch für den geltend gemachten Anspruch auf erneute Entscheidung über die Berücksichtigung der Zeit der Beurlaubung vom 01.03.1996 bis zum 31.12.2001 als ruhegehaltsfähig. Die Entscheidung des LBV vom 04.03.2003 steht dem nicht entgegen. Die Klägerin hat diese zwar nach eigenen Angaben - ebenso wie die Verfügung des Schulamts vom 22.01.2003 - im März 2009 erhalten und mit Schreiben vom 20.03.2009 um deren Überprüfung gebeten. Mit Verfügung vom 29.04.2009, die ihr am gleichen Tag per E-Mail bekannt gegeben wurde, hat das LBV zudem an seiner Entscheidung vom 04.03.2003 festgehalten. Dementsprechend ist diese Entscheidung bestandskräftig und weiterhin wirksam. Dies führt aber nicht zur Unzulässigkeit der Klage insoweit. Denn das LBV hat aufgrund des Widerspruchs der Klägerin vom 14.04.2016 gegen die Festsetzung ihrer Versorgungsbezüge mit Bescheid vom 30.03.2016 eine erneute Sachprüfung vorgenommen und sich im Widerspruchsbescheid vom 24.10.2016 nicht auf ihre bestandskräftige Ablehnungsentscheidung berufen und den Widerspruch nicht insoweit als unzulässig verworfen. Vielmehr hat es „nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage“ den Widerspruch auch insoweit als unbegründet zurückgewiesen und hierzu ausgeführt, das Zugeständnis vom 22.01.2003 sei erst nach Beendigung der Beurlaubung und damit verspätet ausgesprochen worden. Mit dieser erneuten Ablehnung der Berücksichtigung des Zeitraums vom 01.03.1996 bis zum 31.12.2001 als ruhegehaltsfähig wegen des Nichtvorliegens der ermessenseröffnenden Voraussetzungen in der Widerspruchsentscheidung vom 24.10.2016 ist der Rechtsweg erneut eröffnet. Die Klägerin hat nach Ergehen des Widerspruchsbescheids auch am 09.11.2016 fristgerecht Klage erhoben.
B.
35
Die Klage ist teilweise begründet. Die Klägerin hat - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend entschieden - Anspruch darauf, dass der Beklagte unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Ruhegehaltsfähigkeit des Zeitraums vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 im Rahmen der Festsetzung ihrer Versorgungsbezüge entscheidet (hierzu I.). Im Übrigen (hinsichtlich des Zeitraums vom 12.03.2007 bis 14.02.2015) ist die Klage dagegen unbegründet (hierzu II).
36
Maßgeblicher Zeitpunkt für die der Beurteilung zugrunde zu legende Sach- und Rechtslage ist der Beginn des Ruhestandes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.08.2010 - 2 C 34.09 -, Juris). Denn für die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge gilt das Versorgungsfallprinzip. Danach ist jeweils auch das Recht anzuwenden, das zum Zeitpunkt des Eintritts des Versorgungsfalles Geltung hatte, wobei dessen Übergangsregelungen zu beachten sind (vgl. dazu Strötz in GKÖD, BeamtVG Bund, Rn. 9 zu § 5). Somit ist hier der 01.08.2016 der maßgebliche Zeitpunkt für die Sach- und Rechtslage, so dass grundsätzlich das am 01.01.2011 in Kraft getretene Landesbeamtenversorgungsgesetz vom 09.11.2010 und dessen Übergangsvorschriften anzuwenden sind.
37
Gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG entsteht der Anspruch auf Ruhegehalt mit dem Beginn des Ruhestands. Nach § 18 Abs. 3 LBeamtVG wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet. Die Frage, welche Zeiten ruhegehaltsfähig sind, richtet sich allerdings nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 BeamtVG in der bis zum 31.08.2006 geltenden Fassung. § 21 Abs. 1 LBeamtVG findet keine Anwendung, weil die Klägerin bereits am 31.12.2010 Beamtin des beklagten Landes war und aus diesem Beamtenverhältnis in den Ruhestand getreten ist. Insoweit ist die Übergangsregelung des § 106 Abs. 5 LBeamtVG für vorhandene Beamten zu beachten, wonach für Fälle wie diesen u.a. § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Absatz 2 und 3 BeamtVG in der bis zum 31.08.2006 geltenden Fassung weiterhin anzuwenden sind. Maßgebliche Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin auf Berücksichtigung der Zeiten ihrer Beurlaubung als ruhegehaltsfähig ist damit unabhängig vom jeweiligen Zeitraum der Beurlaubungen § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG in der bis zum 11.02.2009 geltenden Fassung vom 20.12.2001 (BeamtVG 2006).
38
II. Die Klägerin hat danach den ihr vom Verwaltungsgericht zugesprochenen Anspruch auf erneute Entscheidung über die Berücksichtigung des Zeitraums ihrer Beurlaubung vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 als ruhegehaltsfähige Zeit. Insoweit ist die Klage begründet und die Berufung des beklagten Landes daher zurückzuweisen.
39
Nach § 6 Abs. 1 BeamtVG (2006) ist ruhegehaltsfähig diejenige Dienstzeit eines Beamten, die dieser vom Tage seiner ersten Berufung in das Beamtenverhältnis an im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Beamtenverhältnis zurückgelegt hat. Dies gilt nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 1 BeamtVG (2006) nicht für Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge. Eine Ausnahme hiervon lässt § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) zu. Nach dieser Bestimmung kann die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge dann als ruhgehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient oder gedient hat. Die danach erforderliche Feststellung (Zugeständnis), dass die Beurlaubung ohne Dienstbezüge öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient, trifft die Stelle, die über die Beurlaubung entscheidet (hier zum damaligen Zeitpunkt das Oberschulamt). Soweit diese Entscheidung spätestens bei Beendigung des Urlaubs getroffen wird, steht die grundsätzliche Ruhegehaltsfähigkeit fest. Es ist dann von der das Ruhegehalt festsetzenden Behörde die in ihrem Ermessen stehende Entscheidung zu treffen, ob diese Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge auch im konkreten Einzelfall als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt wird.
40
Im vorliegenden Fall hat das damalige Oberschulamt T. die Klägerin mit seiner Verfügung vom 22.01.2003 schriftlich rückwirkend gemäß § 14 UrlVO a.F. für die Zeit vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft an der A.-v.-H. Schule in L., P. beurlaubt und gleichzeitig anerkannt, dass ihre Beurlaubung für diesen Zeitraum öffentlichen Belangen diente. Diese Verfügung, die am 28.01.2003 zur Bekanntgabe auf dem Dienstweg zunächst an das Staatliche Schulamt R. gesandt wurde, ist ihr - trotz der falschen Adressierung an die GHS G. - zu einem nicht bekannten Zeitpunkt (spätestens im März 2009) zugegangen und damit auch nach außen hin ihr gegenüber wirksam geworden. Dem LBV ist die Entscheidung ebenfalls am 28.01.2003 „mit der Bitte, die Berücksichtigung der Zeit der Beurlaubung als ruhegehaltsfähige Dienstzeit zuzuerkennen“, zugesandt worden.
41
1. Ausgehend von dem tatsächlichen Geschehensablauf lag dem LBV mit der Verfügung des Oberschulamts T. vom 22.01.2003 Anfang Februar 2003 die Feststellung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) vor, dass hinsichtlich des Urlaubs ohne Dienstbezüge vom 01.02.1995 bis zum 14.02.2003 - lediglich - der Zeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 als öffentlichen Belangen dienend anerkannt wird. Bei dieser, auch vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Betrachtung endete der Urlaub im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) hier nicht am 31.12.2001, sondern am 14.02.2003, da ein einheitlicher Lebenssachverhalt vorliegt. Die Klägerin wurde zunächst auf ihren Antrag mit Verfügung vom 24.01.1995 für die Zeit vom 01.02.1995 bis 31.01.1997 zur Begleitung ihres Ehemanns in den Auslandsschuldienst beurlaubt. Diese Beurlaubung wurde anschließend auf entsprechende Anträge der Klägerin zum gleichen Zweck jeweils ohne Unterbrechung bis zum 14.02.2003 verlängert. Nach Ablauf der letzten Verlängerung nahm die Klägerin den Schuldienst zum Schuljahr 2003/2004 an der B.-Schule G. in S. wieder auf, nachdem ihr Einsatz ab dem 15.02.2003 ursprünglich in der GHS B. vorgesehen war. Damit endete „dieser Urlaub“ am 14.02.2003. Hieran ändert nichts, dass die Feststellung vom 22.01.2003 lediglich für die Zeit bis zum 31.12.2001 getroffen worden ist. Denn die Beurlaubung war zuletzt mit Verfügung vom 17.08.1998 bis zum 14.02.2001 und mit Verfügung vom 09.05.2000 bis zum 14.02.2003 verlängert worden. Damit hat der Urlaub weder am 31.12.2001 noch am 14.02.2001, sondern erst am 14.02.2003 geendet.
42
a) Dieses Verständnis des Wortlauts der Norm wird maßgeblich durch den Begriff des Urlaubs als einer Freistellung von der Verpflichtung zur Dienstleistung geprägt. Der Urlaub findet sein Ende mit der Wiederaufnahme des Dienstes. Hiergegen spricht auch nicht die Formulierung, „dass dieser [Urlaub] öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient“, die lediglich den Inhalt der bei Beendigung des Urlaubs spätestens zu treffenden Feststellung bestimmt. Dass mit der vorliegenden Formulierung grundsätzlich an die tatsächliche Beendigung eines einheitlich begründeten und ununterbrochenen Urlaubs angeknüpft wird, macht auch der Vergleich mit der sprachlichen Fassung der Vorgängervorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BBG a.F. deutlich, ohne dass es darauf ankommt, ob diese in der vom beklagten Land favorisierten Weise auszulegen gewesen wäre (vgl. dazu unten b). Nach dieser damaligen Regelung war die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge nur ruhegehaltfähig, soweit „die Berücksichtigung spätestens bei Beendigung eines öffentlichen Belangen dienenden Urlaubs zugestanden ist“.
43
b) Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift stützt die Ansicht des beklagten Landes nicht, dass es sich bei demjenigen Urlaub, auf dessen Beendigungszeitpunkt es ankommt, um denjenigen (Teil des) Urlaub(s) handeln muss, für den dienstliche Interessen oder öffentliche Belangen anerkannt werden. Sie enthält für die Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG (2006) insoweit keine weiterführenden Anhaltspunkte. Nach dem ursprünglichen Regierungsentwurf sollte die Regelung lauten:
44
„5. einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge; die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge kann berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient,"
45
In der Begründung (BT-Drs. 7/2505, S. 47) hieß es hierzu:
46
Zu § 6 (Regelmäßige ruhegehaltfähige Dienstzeit) Absatz 1 ersetzt den § 111 Abs. 1 BBG sowie den Kernbereich des § 66 BRRG, wobei Nr. 5 die Beurlaubung aus dienstlichen Interessen besonders erwähnt.
47
Die hier maßgebliche Fassung der Vorschrift geht auf Stellungnahme des Bundesrats zurück, der vorgeschlagen hatte, § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 wie folgt zu fassen:
48
„5. einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge; die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge kann berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient,"... .
49
Zur Begründung wurde ausgeführt:
50
„Die Berücksichtigung einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge muss einer Ermessensentscheidung vorbehalten bleiben. Anderenfalls lässt sich nicht ausschließen, dass Beurlaubungen ruhegehaltsteigernd berücksichtigt werden, obwohl der Beamte aus der während der Beurlaubung ausgeübten Tätigkeit einen weiteren Versorgungsanspruch erworben hat. Eine derartige Doppelversorgung wäre insbesondere dann ungerechtfertigt, wenn während der Beurlaubungszeit keine Versorgungszuschläge im Sinne von Nummer 4 Abs. 3 der VwV zu § 111 BBG erhoben worden sind“ (BT-Drs. 7/2505, Anlage 2, S. 62).
51
Die Bundesregierung hat diesem Vorschlag zugestimmt und darauf hingewiesen, dass es sich auch bei der dem Regierungsentwurf entsprechenden Vorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BBG hinsichtlich der Anerkennung der Ruhegehaltsfähigkeit eines öffentlichen Belangen dienenden Urlaubs um eine Ermessensentscheidung („Zugeständnis") gehandelt habe (BT-Drs. 7/2505, Anlage 3, S.67). Damit ging es bei der auf die Stellungnahme des Bundesrats zurückgehenden Fassung im Wesentlichen nur darum klarzustellen, dass die Berücksichtigung als ruhegehaltsfähig - weiterhin - im Ermessen des Dienstherrn steht.
52
c) Die Systematik der Vorschrift stützt die Auslegung des LBV ebenfalls nicht. Auch wenn sich der Entstehungsgeschichte, wie dargelegt, insoweit keine klare gesetzgeberische Absicht entnehmen lässt, wurde mit der beschlossenen Fassung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG im Unterschied zur Vorgängervorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BBG a.F. nun eine zweistufige Entscheidung eingeführt. Auf der ersten Stufe besteht, wenn öffentliche Belange oder dienstliche Interessen für die Beurlaubung vorliegen, grundsätzlich ein Anspruch auf eine entsprechende Feststellung durch die für die Beurlaubung zuständige Behörde, weshalb die Weiterverwendung des ursprünglich hinsichtlich der versorgungsrechtlichen Ermessensentscheidung gebrauchten Begriffs „zugestanden“ (vgl. hierzu BT-Drs. 7/2505, Anlage 3, S. 67) hier redaktionell missglückt ist. Die Feststellung der beurlaubenden Behörde hat nach der Vorstellung des Gesetzgebers spätestens bei Beendigung des Urlaubs ohne Dienstbezüge zu erfolgen, so dass der Beamte sie nach diesem Zeitpunkt nicht mehr beanspruchen kann. Auch sein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Berücksichtigung der Zeit der Beurlaubung als ruhegehaltsfähig scheitert in diesem Fall, weil die feststellende Entscheidung nunmehr Voraussetzung für diese auf der zweiten Stufe zu treffende Ermessensentscheidung der die Versorgungsbezüge festsetzenden Behörde ist, die selbst nicht mehr prüft, ob der Urlaub öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient hat. Liegt die Feststellung - bei Beendigung des Urlaubs - vor, ist dagegen nun bei Festsetzung der Versorgungsbezüge von der hierfür zuständigen Behörde über die Berücksichtigung der Zeit als ruhegehaltsfähig eine Ermessensentscheidung zu treffen.
53
Damit greift zunächst das Argument des beklagten Landes nicht durch, dass es hier um eine Ausnahme von dem Grundsatz gehe, dass Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge nicht ruhegehaltsfähig seien, weshalb die Regelung grundsätzlich eng auszulegen sei. Insoweit mag dahinstehen, ob der Grundsatz der engen Auslegung von Ausnahmevorschriften auch auf darin geregelte Vorgaben für den Zeitpunkt von behördlichen Entscheidungen anwendbar ist. Denn die Feststellung, ob der Urlaub öffentlichen Belangen dient, unterliegt schon nicht dem rechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbsatz 1 und Halbsatz 2 BeamtVG (2006), sondern ist eine gebundene Feststellung, bei der es allein auf die Gegebenheiten des Einzelfalls, insbesondere den konkreten Zweck der jeweiligen Beurlaubung ankommt, und für die der tatsächliche Umstand, dass Beurlaubungen ohne Dienstbezüge meist nicht öffentlichen Belangen oder dienstlichen Bedürfnissen dienen, nicht entscheidungserheblich ist.
54
In Anbetracht der Systematik können auch die vom beklagten Land angeführten Praktikabilitätserwägungen nicht für die von ihm vertretene enge Auslegung herangezogen werden. Denn die Frage der Erhebung von Versorgungszuschlägen steht, nachdem keine einheitliche Vorab-Entscheidung mehr zu treffen ist, nicht im Zusammenhang mit der hier streitigen Feststellung der beurlaubenden Behörde, sondern stellt sich erst bei der versorgungsrechtlichen Entscheidung über die Berücksichtigung der Zeiten des Urlaubs ohne Dienstbezüge als ruhegehaltsfähig, die nach dem allgemeinen Grundsatz des Versorgungsfallprinzip bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge getroffen wird. Letzteres mag hinsichtlich der Erhebung von Versorgungszuschlägen unpraktikabel sein, weshalb das LBV weiterhin versorgungsrechtliche „Vorabentscheidungen“ in Form von Zusicherungen der Berücksichtigung der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltsfähige Dienstzeit vornimmt, die von der Erhebung eines Versorgungszuschlags abhängig gemacht werden (vgl. hierzu z.B. Bekanntmachung des Justizministeriums vom 18.08.2008 - 2121/0231 - zur „Erhebung eines Versorgungszuschlags in den Fällen einer Beurlaubung“, Die Justiz 2008, 289, dort I.; s. auch unten II.), wodurch den betroffenen Beamten zugleich Rechtssicherheit gewährt wird. Der Senat verkennt nicht, dass diese sinnvolle Praxis des LBV eine möglichst frühzeitige Feststellung der beurlaubenden Behörde erfordert. Sie ist aber gerade nicht von der Systematik der Vorschrift vorgegeben ist, da gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) die versorgungsrechtliche Entscheidung erst beim Eintritt des Versorgungsfalles beansprucht werden kann, und lässt dementsprechend auch für deren Auslegung keine Rückschlüsse zu. Entsprechendes gilt für die Regelung der Tz. 6.1.9 Satz 1 der „Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetzes“ des Bundesjustizministeriums vom 03.11.1980 (GMBl. 1980, 742; gültig bis zum 05.02.2018 - BeamtVGVwV -), die sich mit der Vorgabe, dass gleichzeitig mit der Beurlaubung in der Regel auch über die Berücksichtigung von Zeiten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG zu entscheiden ist, in Widerspruch zu der gesetzlichen Bestimmung setzt (vgl. unten d).
55
d) Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen gegen die enge Auslegung des LBV. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG (2006) trägt wie bereits seine Vorgängervorschrift dem Erfordernis der Beweissicherung Rechnung. Mit dieser Vorab-Entscheidung soll gewährleistet werden, dass hinsichtlich des Urlaubs ohne Bezüge zeitnah eine rechtliche Bewertung erfolgt und diese nicht ggf. erst viele Jahre später bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge vorgenommen werden muss, wenn die Ermittlung der tatsächlichen Verhältnisse erheblich schwerer oder nicht mehr möglich ist. Nach der ursprünglichen Konzeption des § 111 Abs. 1 BBG a.F. wurde zu diesem Zweck sowie aus Vertrauensschutzgründen der Grundsatz, dass Entscheidungen über die Berücksichtigung ruhegehaltfähiger Dienstzeiten erst beim Eintritt des Versorgungsfalles getroffen werden, durchbrochen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.1982 - 2 C 4.81 -, Juris zu § 155 Abs. 2 Satz 2 BBG a.F.). Denn § 111 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BBG a.F. setzte für die Berücksichtigung von Zeiten der Beurlaubung als ruhegehaltsfähig eine einheitliche Vorab-Entscheidung der die Versorgungsbezüge festsetzenden Behörde voraus (Zugeständnis), bei der auch zu prüfen war, ob der Urlaub öffentlichen Belangen dient. Allerdings konnte auch unter Geltung dieser Bestimmung eine sich vom damaligen Wortlaut lösende rechtliche Beurteilung unter besonderen Umständen des Einzelfalls im Hinblick auf die Treue- und Fürsorgepflicht des Dienstherrn geboten und es dem Dienstherrn verwehrt sein, unter Berufung auf den Gesetzeswortlaut einen Antrag auf Berücksichtigung des Urlaubs als ruhegehaltfähige Dienstzeit allein aus einem formalen Gesichtspunkt, nämlich wegen Fehlens einer fristgerechten Vorab-Entscheidung, abzulehnen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 09.02.1972 - VI C 20.69 -, Juris).
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§ 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) sieht eine Durchbrechung des Versorgungsfallprinzips zur Gewährleistung von Vertrauensschutz bzw. Rechtssicherheit hinsichtlich der Berücksichtigung von Zeiten eines Urlaubs ohne Dienstbezüge, der öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient hat, nicht mehr vor. Denn nach der neuen Konzeption bezieht sich die erforderliche Vorab-Entscheidung auf die Feststellung, dass der Urlaub öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. Mit dieser Feststellung auf der ersten Stufe wird ausschließlich noch der Beweissicherung Rechnung getragen. Ob vor diesem Hintergrund auch eine Feststellung, auf die ein Anspruch nach Beendigung des Urlaubs nicht mehr besteht, weiterhin - von Amts wegen - zulässig ist und grundsätzlich noch Rechtswirkungen nach Maßgabe des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) entfaltet, wenn sie vor Eintritt des Versorgungsfalles ergeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.1982 - 2 C 4.81 -, Juris zu § 155 Abs. 2 Satz 2 BBG a.F.), bedarf hier keiner Entscheidung. Insofern kann aber jedenfalls eine Feststellung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006), die spätestens bei Beendigung eines einheitlichen Urlaubs von der zuständigen Stelle getroffen worden ist, nicht als verspätet gewertet werden, unabhängig davon, ob sie für den gesamten Zeitraum oder lediglich für einen oder mehrere Zeitabschnitte innerhalb des Beurlaubungszeitraums getroffen wird. Es macht aus Beweissicherungsgründen auch keinen Unterschied, auf welchen Teilzeitraum einer durchgehenden Zeit der Beurlaubung sich diese bezieht.
57
2. Geht man demgegenüber nicht von dem rein tatsächlichen Geschehensablauf aus, sondern von der nachträglichen und rückwirkenden Änderung der Beurlaubung, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Klägerin wurde zwar mit Verfügung vom 22.01.2003 nur für die Zeit (vom 01.03.1996) bis 31.12.2001 rückwirkend zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft beurlaubt (a). Die Feststellung des damaligen Oberschulamts T., dass dieser Urlaub öffentlichen Belangen gedient hat, ist aber gleichzeitig mit der rechtlichen Zäsur in der Verfügung vom 22.01.2003 erfolgt, die diesen Urlaub rückwirkend beendet hat (b).
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a) Die ursprüngliche Beurlaubung und deren Verlängerungen sind mit der nicht angefochtenen Verfügung vom 22.01.2003 rückwirkend bestandskräftig geändert worden, unabhängig davon, ob und ggf. auf welcher Rechtsgrundlage eine - nachträgliche - mehrjährige Beurlaubung in der Zuständigkeit des Oberschulamts stand. Diese rückwirkende Beurlaubung ist auch wirksam. Dem steht nicht entgegen, dass grundsätzlich für eine weitere Freistellung weder Bedarf noch Raum besteht, soweit ein Beamter von der Verpflichtung zur Dienstleistung bereits vollständig freigestellt ist. Denn die Klägerin hat eine weitere Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft weder neben der gewährten und verlängerten Beurlaubung aus persönlichen Gründen begehrt noch mit der Verfügung vom 22.01.2003 erhalten. Dieser ist hinreichend deutlich zu entnehmen, dass für den Beurlaubungszeitraum vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 - lediglich - der Zweck der ursprünglichen Beurlaubung und - nur - insoweit die Verfügungen vom 24.01.1995 (Beurlaubung vom 01.02.1995 bis 31.01.1997), vom 13.03.1996 (Verlängerung vom 01.02.1997 bis 14.02.1998), vom 04.04.1997 (Verlängerung vom 15.02.1998 bis 14.02.1999), vom 17.08.1998 (Verlängerung vom 15.02.1999 bis 14.02.2001) und vom 09.05.2000 (Verlängerung vom 15.02.2001 bis 14.02.2003) rückwirkend geändert werden sollen. Eine solche Änderung war möglich. Anders als die Freistellung als solche können zweckabhängige Rechtswirkungen einer ursprünglichen Beurlaubung durch insoweit günstigere Rechtswirkungen einer anderweitigen Beurlaubung auch für eine in der Vergangenheit liegende Zeit beseitigt werden (zum nachträglichen Erziehungsurlaub vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.1996 - 2 C 8.95 -, Juris).
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b) Wenn man - wie das beklagte Land - von der rückwirkenden Änderung des Urlaubszwecks durch die Verfügung vom 22.01.2003 ausgehend den Urlaub vom 01.03.1996 bis 31.12.2001 getrennt betrachtet, darf dabei aber nicht ausgeblendet werden, dass er rückwirkend beendet wurde und die Feststellung, dass dieser Urlaub in dem gebildeten Zeitabschnitt öffentlichen Belangen gedient hat, in der gleichen Verfügung und aufgrund der darin vorgenommenen Änderung des Beurlaubungszwecks erfolgt ist. Da aber auch das Ende dieses Urlaubs somit erst mit der Verfügung vom 22.01.2003 bewirkt worden ist, ist die für diesen Urlaub getroffene Feststellung in dieser Verfügung auch „bei Beendigung dieses Urlaubs“ im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) erfolgt.
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Würde man dagegen in solchen Fällen auf den in der Vergangenheit liegenden Endzeitpunkt des rückwirkend geänderten Urlaubs abstellen, könnten hinsichtlich der Berücksichtigung dieser Zeit als ruhegehaltsfähig nachträglich regelmäßig keine günstigeren Rechtswirkungen mehr geschaffen werden. Ein solches, zulässige rückwirkende Korrekturen des Beurlaubungszwecks grundsätzlich von der versorgungsrechtlichen Berücksichtigung ausschließendes Verständnis lässt sich nicht rechtfertigen. Entgegen der Ansicht des Beklagten lässt sich ein solches Ergebnis insbesondere nicht mit dem Beweissicherungszweck der Regelung begründen. Richtig ist zwar, dass es der Klägerin oblegen hätte, der beurlaubenden Behörde rechtzeitig die Aufnahme der Tätigkeit als Ortslehrkraft anzuzeigen, nachzuweisen und eine Änderung der Beurlaubung zu beantragen. Hier geht es aber nicht um die Frage, ob und ggf. unter welchen Umständen ein Anspruch auf eine rückwirkende - hier sogar erst nach Beendigung der Tätigkeit als Ortslehrkraft beantragte und erfolgte - Änderung des Urlaubszwecks noch besteht. Denn die insoweit zuständige Behörde hat dem Antrag entsprochen und sich nicht durch den inzwischen erfolgten Zeitlauf an einer ausreichenden Aufklärung des Sachverhalts gehindert gesehen. Der Beweissicherungszweck des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) bietet in einem solchen Fall keinen Anhaltspunkt dafür, dass eine zugunsten des Beamten getroffene Feststellung, auch dann, für die die Versorgungsbezüge festsetzende Behörde unbeachtlich wäre, wenn sie zusammen mit einer rückwirkenden Änderung des Urlaubszwecks und noch vor Eintritt des Ruhestands getroffen worden ist.
61
II. Hinsichtlich des Zeitraums der Beurlaubung vom 12.03.2007 bis 14.05.2015 ist die Klage unbegründet. Die Anschlussberufung der Klägerin ist damit zurückzuweisen. Der Klägerin steht kein Anspruch darauf zu, dass dieser Zeitraum als ruhegehaltsfähig anerkannt wird, oder - wie hilfsweise begehrt wird - darauf, dass der Beklagte über die Berücksichtigung dieser Zeit des Urlaubs ohne Dienstbezüge als ruhegehaltsfähig erneut entscheidet.
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1. Eine hierfür erforderliche Feststellung, dass der Urlaub öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient hat, ist in den Verfügungen des Regierungspräsidiums T. vom 12.07.2006 (Beurlaubung vom 01.02.2007 bis 14.02.2010 bei Bewerberüberhang), vom 06.02.2007/13.02.2007 (Änderung des Zeitraums: Beurlaubung vom 15.02.2007 bis 14.02.2010 bei Bewerberüberhang), vom 26.06.2009 (Verlängerung vom 15.02.2000 bis 14.02.2013, Beurlaubung bei Bewerberüberhang), vom 27.07.2012 (Verlängerung vom 15.02.2013 bis 08.09.2013 (gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1 LBG, Beurlaubung bei Bewerberüberhang) und vom 07.01.2013 für die Zeit vom 09.09.2013 bis 14.02.2015 (gemäß § 31 AzUVO zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft) nicht enthalten. Auch im Folgenden ist eine solche Feststellung nicht ergangen.
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Die Klägerin beruft sich insoweit auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetzes“ des Bundesjustizministeriums vom 03.11.1980 (GMBl. 1980, 742). In dieser wird unter Tz. 6.1.8 Satz 3 bestimmt, dass bei Beurlaubungen zur Wahrnehmung einer Lehrtätigkeit im Auslandsschuldienst das schriftliche Zugeständnis mit der Mitteilung über die Beurlaubung als erteilt gilt. Tz. 6.1.10 BeamtVGVwV regelt in Satz 2, dass die Berücksichtigung der Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähige Dienstzeit von der Erhebung eines Versorgungszuschlages abhängig gemacht werden kann. Gemäß Tz. 6.1.10 Satz 4 BeamtVGVwV gilt dieser Satz u.a. nicht bei der Beurlaubung in den Fällen der Tz 6.1.8 Satz 3 BeamtVGVwV. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift ist mit ergänzenden Hinweisen zum Beamtenversorgungsgesetz des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 23.04.1981 (P 1600 - 36/81) eingeführt worden (Die Justiz, 337). In den ergänzenden Hinweisen heißt es:
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„Zu § 6 1. Auslandschuldienst i.S. der Tz. 6.1.10 Satz 4 i.V.m. Tz. 6.1.8 Satz 3 BeamtVGVwV ist a) eine Tätigkeit als Auslandslehrer, die mit Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Stelle und mit Zustimmung des Bundesverwaltungsamts - Zentralstelle für das Auslandschulwesen - ausgeübt wird, b) eine Tätigkeit als Ortskraft an einer deutschen Schule im Ausland, die vom Auswärtigen Amt gefördert wird. Kein Auslandschuldienst i.S. der genannten Tz. ist eine Tätigkeit als Lehrer an einer deutschen Firmenschule im Ausland.“
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Aus diesen Regelungen kann die Klägerin für die Zeit vom 12.03.2007 bis 08.09.2013 schon deswegen nichts herleiten, weil sie in diesem Zeitraum nicht zum Zweck der Wahrnehmung einer Lehrtätigkeit im Auslandsschuldienst bzw. als Ortslehrkraft beurlaubt worden war.
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2. Die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften stützen den geltend gemachten Anspruch der Klägerin aber auch bezüglich des Zeitraums vom 08.09.2013 bis zum 14.02.2015 nicht, unabhängig davon, ob die in Tz. 6.1.8 Satz 3 BeamtVGVwV vorgesehene Fiktion mit der in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG 2006 geforderten schriftlichen Feststellung (Zugeständnis) vereinbar ist. Denn die Klägerin ist mit Verfügung des Regierungspräsidiums T. vom 07.01.2013 für die Zeit vom 09.09.2013 bis einschließlich 14.02.2015 gemäß § 31 AzUVO unter Wegfall der Dienstbezüge zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft an der Deutsche Schule M. (U.). ausdrücklich „ohne Anerkennung öffentlicher Belange“ beurlaubt worden. Mit dieser ausdrücklichen Feststellung, dass die Beurlaubung ohne Anerkennung öffentlicher Belange erfolgt, ist hier jedenfalls eine Beurlaubung ausgesprochen worden, die keinen Raum für die Fiktion eines erteilten Zugeständnisses lässt. Es bedarf auch keiner Klärung, ob dies mit einer allgemeinen Praxis korrespondierte, nach der abweichend von der in Tz. 6.1.8 Satz 3 BeamtVGVwV vorgesehenen Fiktion auch in den dort geregelten Fällen der Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Lehrtätigkeit im Auslandsschuldienst - im Hinblick auf das gesetzlich geforderte schriftliche Zugeständnis - jeweils eine konkrete Feststellung der beurlaubenden Behörde getroffen wurde. Für eine solche Praxis spricht aber zumindest, dass in der Verfügung vom 22.01.2003 sowie bei der Beurlaubung des Ehemanns der Klägerin zum Zwecke des Auslandsschuldienstes vom 20.10.2006 durch das Regierungspräsidium T. eine ausdrückliche Feststellung erfolgt ist, dass der Urlaub öffentlichen Belangen dient. Auch wenn hier eine Abweichung von einer allgemeinen, mit dem Gesetz zu vereinbarenden Praxis im Einzelfall zum Nachteil der Klägerin vorliegen würde und diese im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigt wäre, ließe sich hieraus nicht die gesetzlich geforderte schriftliche Feststellung bei Beendigung des Urlaubs am 14.02.2015 herleiten, die sie mit Widerspruch und ggf. Klage hätte rechtzeitig vor Beendigung des Urlaubs erstreiten müssen, nachdem das Regierungspräsidium die Beurlaubung unter Wegfall der Dienstbezüge ausdrücklich „ohne Anerkennung öffentlicher Belange“ vorgenommen hatte.
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3. Die Klägerin kann sich damit auch nicht auf die „Vorabentscheidung des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg über die Ruhegehaltfähigkeit von Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG)“ vom 09.02.2009 berufen (- 0331.1-30/0334.5 -, Die Justiz, 77; ersetzt mit Wirkung zum 01.04.2018 durch Entscheidung vom 23.03.2018, Die Justiz, 405). Nach Abschnitt I dieser Entscheidung sind bei Beamtinnen, Beamten/Richterinnen und Richtern des Landes Baden-Württemberg Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge u.a. zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft an einer deutschen Auslandsschule unter dem Vorbehalt ruhegehaltfähig, dass aus der während der Beurlaubung ausgeübten Tätigkeit keine Versorgung/Rente oder ähnliche Leistung gewährt wird. Diese „Vorabentscheidung“ des LBV kann die gesetzlich geforderte Feststellung der insoweit zuständigen Landesbehörde (hier: Regierungspräsidium T.) nicht ersetzen oder obsolet machen. Wie dargelegt hat das LBV nur dann eine Entscheidung über die Berücksichtigung von Zeiten eines Urlaubs ohne Dienstbezüge als ruhegehaltsfähig zu entscheiden, wenn hierzu von der beurlaubenden Behörde festgestellt worden ist, dass die Beurlaubung öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient hat. Es kann für seine Entscheidung ermessensbindende Regelungen treffen und auf deren Grundlage ggf. auch vorab eine Berücksichtigung bestimmter Zeiten als ruhegehaltsfähig bei der zukünftigen Festsetzung der Versorgungsbezüge unter dem Vorbehalt gesetzlicher Änderungen zusichern. Voraussetzung hierfür ist aber, dass die ermessenseröffnenden Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Dem trägt die aktuelle „Vorabentscheidung“ des LBV vom 23.03.2018 Rechnung, indem sie nun ausdrücklich nur Zeiten einer öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienenden Beurlaubung betrifft (Die Justiz, 405).
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4. Unabhängig hiervon steht nach Abschnitt II der Vorabentscheidung vom 09.02.2009 die Berücksichtigung von Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft an einer deutschen Auslandsschule auch unter der Auflage, dass für diese Zeiten ein Versorgungszuschlag in Höhe von 33 v.H. der ohne die Beurlaubung jeweils zustehenden ruhegehaltfähigen Dienstbezüge entrichtet wird. Schon mit Schreiben des Finanzministeriums vom 06.08.2008 - 2121/0231 - zur „Erhebung eines Versorgungszuschlags in den Fällen einer Beurlaubung“ war die Tz. 6.1.10 Satz 4 BeamtVGVwV, auf die sich die Klägerin insoweit beruft, für nicht mehr anwendbar erklärt (V.) und die Erhebung eines Versorgungszuschlages für die Fälle einer Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Lehrtätigkeit als Ortslehrkraft an einer deutschen Auslandsschule angeordnet worden (Abschnitt II. 1, Bek. d. JuM vom 18.08.2008, Die Justiz, 289; vgl. hierzu auch Abschnitt II der Vorabentscheidung des LBV vom 04.09.2008 - 0331.1-30/0334.5 -, Die Justiz, 312). Zwar war die Erhebung des Versorgungszuschlages zunächst bereits mit Schreiben des Finanzministeriums an das Ministerium für Kultus/Jugend und Sport vom 27.10.2008 - 1-0334.5/33 - bis auf weiteres ausgesetzt worden. Diese, im Justizbereich nicht bekannt gegebene Anordnung ist aber am 01.01.2011 mit Inkrafttreten der Anordnung des Finanzministeriums vom 23.12.2010 (vgl. Bek. d. JuM vom 18.01.2011 - 2121/0231 - „Erhebung von Versorgungszuschlägen bei Beurlaubungen ohne Dienstbezüge“, Die Justiz 2011, S. 62) ebenso wie die Anordnung vom 06.08.2008 außer Kraft getreten. Es bedarf hier keiner Klärung, ob die Anordnung vom 23.12.2010, die für Ortslehrkräfte ausgehend von § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LBeamtVG eine Zustimmung zum Absehen von der Erhebung des nun gesetzlich vorgesehenen Versorgungszuschlags nicht enthält, ab dem 01.01.2011 auch auf Fälle anwendbar ist, in denen - wie hier - weiterhin § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG (2006) maßgeblich ist. Denn, auch wenn man dies verneint, bleibt es jedenfalls bei der Auflage des Abschnitts II in der Vorabentscheidung vom 09.02.2009 und ist nach Wegfall der Anordnung vom 27.10.2008 die Erhebung des Zuschlags nicht mehr ausgesetzt. Auch im Übrigen gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass in der Verwaltungspraxis des beklagten Landes nach dem 01.01.2011 für die Zeit der Beurlaubung zur Wahrnehmung einer Tätigkeit als Ortslehrkraft bei Bestandsbeamten, wie der Klägerin, von der Erhebung des Versorgungszuschlags - ggf. unter Rückgriff auf Tz. 6.1.10 Satz 4 BeamtVGVwV - regelmäßig abgesehen worden wäre.
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5. Schließlich kann die Klägerin den geltend gemachten Anspruch nicht auf Beschlüsse der Kultusministerkonferenz und Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern stützen. Diese haben grundsätzlich keine Gesetzeskraft (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1998 - 2 C 2.97 -, Juris). Zudem empfiehlt die Kultusministerkonferenz im Beschluss vom 04.02.1965 „Vereinbarung über die rechtliche Behandlung der Auslandslehrer“ auch lediglich den zuständigen innerdeutschen Dienstbehörden, den Lehrkräften, die vertraglich als Ortskraft eine Unterrichtstätigkeit an einer vom Auswärtigen Amt geförderten deutschen Schule im Ausland ausgeübt haben, die Beschäftigungszeit, die mehr als die Hälfte der vergleichbaren innerdeutschen Pflichtstundenzahl in Anspruch genommen hat, nach den geltenden Landesgesetzen sowohl auf das Besoldungsdienstalter als auch auf die ruhegehaltfähige Dienstzeit anzurechnen, wenn sie nach Rückkehr aus dem Ausland in ein Beamtenverhältnis übernommen werden oder wenn dieses erneut begründet wird. Sofern das geltende Landesbeamtenrecht eine solche Anrechnung nicht zulässt, wird empfohlen, auf eine entsprechende Änderung hinzuwirken. Weitergehende Regelungen enthalten auch das „Rahmenstatut für die Tätigkeit deutscher Lehrkräfte im Ausland“ vom 21.12.1994 (GMBl. 1995, 71 und GMBl. 2000, 804, 805; vgl. dort 3.6.1 sowie Anhang 4) und die (u.a.) dieses ersetzende „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bundesminister des Auswärtigen und den Kultusministern der Länder in der Bundesrepublik Deutschland zum Einsatz von Lehrkräften im deutschen Auslandsschulwesen und zum Auslandsschulgesetz“ vom 05.12.2013 nicht, welche auf Lehrkräfte, die sich am 01.01.2014 bereits im Auslandsschuldienst befanden, noch keine Anwendung findet (vgl. Ziffer 3.3 Abs. 2 der Vereinbarung vom 05.12.2013).C.
5. Schließlich kann die Klägerin den geltend gemachten Anspruch nicht auf Beschlüsse der Kultusministerkonferenz und Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern stützen. Diese haben grundsätzlich keine Gesetzeskraft (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1998 - 2 C 2.97 -, Juris). Zudem empfiehlt die Kultusministerkonferenz im Beschluss vom 04.02.1965 „Vereinbarung über die rechtliche Behandlung der Auslandslehrer“ auch lediglich den zuständigen innerdeutschen Dienstbehörden, den Lehrkräften, die vertraglich als Ortskraft eine Unterrichtstätigkeit an einer vom Auswärtigen Amt geförderten deutschen Schule im Ausland ausgeübt haben, die Beschäftigungszeit, die mehr als die Hälfte der vergleichbaren innerdeutschen Pflichtstundenzahl in Anspruch genommen hat, nach den geltenden Landesgesetzen sowohl auf das Besoldungsdienstalter als auch auf die ruhegehaltfähige Dienstzeit anzurechnen, wenn sie nach Rückkehr aus dem Ausland in ein Beamtenverhältnis übernommen werden oder wenn dieses erneut begründet wird. Sofern das geltende Landesbeamtenrecht eine solche Anrechnung nicht zulässt, wird empfohlen, auf eine entsprechende Änderung hinzuwirken. Weitergehende Regelungen enthalten auch das „Rahmenstatut für die Tätigkeit deutscher Lehrkräfte im Ausland“ vom 21.12.1994 (GMBl. 1995, 71 und GMBl. 2000, 804, 805; vgl. dort 3.6.1 sowie Anhang 4) und die (u.a.) dieses ersetzende „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bundesminister des Auswärtigen und den Kultusministern der Länder in der Bundesrepublik Deutschland zum Einsatz von Lehrkräften im deutschen Auslandsschulwesen und zum Auslandsschulgesetz“ vom 05.12.2013 nicht, welche auf Lehrkräfte, die sich am 01.01.2014 bereits im Auslandsschuldienst befanden, noch keine Anwendung findet (vgl. Ziffer 3.3 Abs. 2 der Vereinbarung vom 05.12.2013).
C.
70
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.D.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
D.
71
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 Nr. 1 BRRG gegeben ist.
72
Beschluss vom 30. April 2019
73
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 7.945,68.- EUR festgesetzt.
74
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO
§ 153 c LBG
§ 6 BeamtVG
§ 21 LBeamtVG
§ 14 UrlVO
§ 66 BRRG
§ 111 BBG
§ 31 AzUVO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG
§ 153 c Abs. 1 Nr. 1 LBG
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 LBG
§ 21 Abs. 1 Nr. 3 LBeamtVG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LBeamtVG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG
§ 18 Abs. 3 LBeamtVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 BeamtVG
§ 21 Abs. 1 LBeamtVG
§ 106 Abs. 5 LBeamtVG
§ 6 Abs. 1 BeamtVG
§ 111 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BBG
§ 111 Abs. 1 BBG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Halbsatz 1 und Halbsatz 2 BeamtVG
§ 155 Abs. 2 Satz 2 BBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 127 Nr. 1 BRRG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 14 Abs. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 K 5102/16
2 C 34.09
2 C 4.81
VI C 20.69
2 C 8.95
2 C 2.97
1 GKG auf 7.94