Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-15, Aktenzeichen 13 A 1627/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0915.13A1627.08.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Ver¬waltungsgerichts Köln vom 29. April/13. Mai 2008 geändert.
Die Beklagte wird unter Änderung des Beschlusses der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006 (BK 5b - 06/056) verpflichtet, der Klägerin die Erhebung eines Entgelts i. H. v. 55,95 EUR für die Instal¬lation (Lieferung der Smartcard und des Lesegerätes, Versandkosten) im Rahmen des Blackbox-Verfah¬rens zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer im Zeitraum vom 1. Juli 2006 bis zum 31. Dezember 2008 zu genehmigen.
Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin zurückgewiesen.
Die Berufung der Beklagten wird zurück¬ge¬wie¬sen.
Die Kosten beider Rechtszüge tragen die Kläge¬rin zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicher¬heitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwen¬den, wenn nicht die jeweilige Voll¬streckungs¬¬gläu¬bigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstrecken¬den Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die bis Ende 2007 Inhaberin einer Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG für ein ausschließliches Beförderungsrecht von Briefsendungen und adressierten Katalogen innerhalb bestimmter Gewichts- und Preisgrenzen war, verfügt über einen bundesweiten Bestand an Adressänderungsdaten, die sie im Rahmen von bei ihr gestellten Nachsendeaufträgen erhalten hat.
Der Zugang zu Adressinformationen für Wettbewerber wird von der Deutschen Post Direkt GmbH, einer 100%igen Tochter der Klägerin, über das sog. "Blackbox-Verfahren" betrieben. Dabei handelt es sich um ein Adresszugangsverfahren, mit dem den Wettbewerbern Umzugsdaten in verschlüsselter Form zur Verfügung gestellt werden. Dazu erhält der Wettbewerber im Rahmen des Blackbox-Verfahrens ein netzwerkfähiges Serverprogramm, eine Client-Software für den Einzel- und Batchabgleich sowie ein Kartenlesegerät mit einer individuell programmierten Smartcard.
Informationen über Adressänderungen werden von der Klägerin seit etwa 1999/2000 zur Verfügung gestellt. Mit Beschluss vom 11. April 2002 (BK 5b – 02/007) erteilte die (damalige) Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - RegTP, (jetzt: Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen BNetzA ; im Folgenden: Regulierungsbehörde) der Klägerin eine von Mai 2002 bis Ende Juni 2004 geltende Entgeltgenehmigung für die Leistung Zugang zu Informationen über Adressänderungen im Wege des Blackbox-Verfahrens. Das einmalige Installationsentgelt wurde mit 59,64 EUR pro Wettbewerber und das Entgelt für einen Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber mit 0,16 EUR genehmigt. Der Bescheid ist Gegenstand des Klageverfahrens 22 K 4150/02 beim VG Köln, das - u. a. wegen dieses Verfahrens - ruht. Mit Beschluss vom 30. Juni 2004 (BK 5b-04/056) genehmigte die Regulierungsbehörde unter Ablehnung des Entgeltgenehmigungsantrags im Übrigen für die Lieferung des Lesegerätes und der Smartcard sowie für die Versandkosten ein Installationsentgelt von einmalig 54,70 EUR pro Wettbewerber und ein Entgelt für jeden Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber von 0,16 EUR für den Zeitraum von Juli 2004 bis Ende Juli 2006. Die Entgeltgenehmigung ist Gegenstand des beim Senat anhängigen Berufungsverfahrens 13 A 1628/08. Auf das Urteil vom selben Tage in jenem Verfahren wird Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 21. April 2006 beantragte die Klägerin für die nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen über den Zugang zu Informationen über Adressänderungen erbrachte Leistung die Genehmigung eines Entgelts i. H. v. von 78,73 EUR als Installationsentgelt und von 0,18 EUR pro Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber, zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer, für den Zeitraum von Juli 2006 bis Ende Dezember 2008. Hierzu legte die Klägerin eine Kostenkalkulation vor, in der bei den (fixen) Installationskosten Kosten für die Smartcard (13,27 EUR), für das Lesegerät (29,75 EUR) und für den Versand (15,00 EUR) i. H. v. insgesamt 58,02 EUR und für Gemeinkosten für Leitung/Service 8,70 EUR und als Gewinnzuschlag 12,01 EUR in Ansatz gebracht wurden. Für den variablen Entgeltanteil ("Kosten pro Treffer") wurden einmalige Vorlaufkosten (Wertschöpfungskosten I – WS I) i. H. v. 32.820,58 EUR p. a. und als Kosten für den laufenden Betrieb (Wertschöpfungskosten II – WS II) Personalkosten, Sachkosten und Kapitalkosten i. H. v. 168.128,71 EUR pro Jahr angesetzt, die bei einer zugrunde zu legenden – zwischen den Beteiligten nicht streitigen – jährlichen Trefferzahl von 1.495.000 ein Entgelt von 0,18 EUR pro Treffer ergeben würden.
Nach Verlängerung der Entscheidungsfrist um 4 Wochen und dem Verzicht auf eine mündliche Verhandlung genehmigte die Regulierungsbehörde mit Beschluss vom 30. Juni 2006 (BK 5b-06/056), auf den im Einzelnen Bezug genommen wird, für die Lieferung des Lesegerätes und der Smartcard sowie für (gekürzte) Versandkosten ein Installationsentgelt von einmalig 48,77 EUR pro Wettbewerber, errechnete ein Entgelt von 0,11 EUR für jeden Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber und genehmigte wegen der nicht kalkulierbaren Unwägbarkeiten im Hinblick auf Nutzer, Zahl der vorgenommenen Anfragen und erzielte Treffer ein Treffer-Entgelt von 0,14 EUR. Im Übrigen lehnte sie den Antrag der Klägerin auf Entgeltgenehmigung ab. Die Genehmigung gelte für den Zeitraum vom 1. Juli 2006 bis 31. Dezember 2008. Zur Begründung führte die Regulierungsbehörde im Wesentlichen an, das beantragte Entgelt orientiere sich nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung. Bei den Installationskosten dürften Zuschläge für Leitung/Service und Gewinn nicht angesetzt werden, weil die Smartcard und das Lesegerät von Drittanbietern bezogen würden, und in den Versandkosten, bei denen nur die Kosten für ein DHL-Paket berücksichtigt werden könnten, schon Gemeinkosten und Gewinnzuschläge enthalten seien. Die einmaligen Vorlaufkosten für das Blackbox-Verfahren seien in geringerer Höhe als von der Klägerin geltend gemacht anzuerkennen. Für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackbox-Verfahrens sei eine Nutzungsdauer von zehn Jahren statt der von der Klägerin angegebenen fünf Jahre zugrunde zu legen. Die Entwicklungskosten müssten auf eine größere Nutzergruppe umgelegt werden, weil die Klägerin das Blackbox-System auch in anderen Adressprodukten nutzen könne und deshalb Synergieeffekte zu berücksichtigen seien. Bei den Personalkosten im Rahmen der Wertschöpfungskosten II seien nur zwei – statt der beantragten drei – Vollzeitkräfte berücksichtigungsfähig. Der Zeitansatz für Supportleistungen und Administrationskosten sei unter Effizienzgesichtspunkten nicht angemessen. Die Höhe der geltend gemachten Kosten für Softwarepflege seien gleichfalls nicht anzuerkennen, ebenso nicht die Kapitalkosten. Der angesetzte Gemeinkostenzuschlag und der geltend gemachte Gewinnzuschlag, der sich nach dem unternehmerischen Risiko bewerte, sei ebenfalls in der beantragten Höhe nicht anerkennungsfähig.
Die Klägerin hat fristgerecht Klage erhoben und geltend gemacht, die Regulierungsbehörde habe sie weder angehört noch auf etwaige Lücken in den Kostenunterlagen hingewiesen. Die Kürzungen bei den einzelnen Kostenpositionen seien unberechtigt. Die Beklagte verkenne die Bedeutung des Gebots der Orientierung an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung (§ 20 Abs. 1 PostG).
Wegen des weiteren Sachverhalts nimmt der Senat gem. § 130b Satz 1 VwGO Bezug auf den Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts und macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang zu Eigen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2006 (Bk 5b-04/056) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragte Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Adressänderungsinformationen im Rahmen des Blackbox-Verfahrens nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen in Höhe von 78,73 EUR für die Installation und 0,18 EUR pro Treffer zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer für den Geltungszeitraum 01. Juli 2006 bis 31. Dezember 2008 zu erteilen,
hilfsweise,
den Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2006 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie gemäß ihrem Antrag vom 21. April 2006 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte hat unter Verweis auf die Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, der Klägerin die Erhebung eines Entgelts i. H. v. 49,92 EUR für die Lieferung des Lesegerätes und der Smartcard sowie der Versandkosten zur Gewährung des Zugangs zu Adressänderungsinformationen im Rahmen des Blackbox-Verfahrens im Zeitraum von Juli 2006 bis zum 31. Dezember 2008 zu genehmigen und im übrigen die Klage abgewiesen. Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin habe sich nicht durch den Ablauf der Geltungsdauer des angefochtenen Beschlusses erledigt, weil der Entgeltgenehmigung Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses zukomme. Entscheidender Maßstab für die Genehmigung eines Entgelts sei, ob sich dieses an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientiere. Für die Frage der gerichtlichen Kontrolle von Entgeltgenehmigungen könne dahinstehen, ob und in welchen Bereichen der Regulierungsbehörde ein gerichtlicher Kontrolle entzogener oder nur eingeschränkt zugänglicher Beurteilungsspielraum zukomme; jedenfalls müssten die bei Beurteilungsspielräumen üblichen Grenzziehungskriterien eingehalten werden. Im Bereich der fixen Installationskosten habe die Regulierungsbehörde falsche Zahlenwerte für die Smartcard, für das Lesegerät und für die Versandkosten zu Grunde gelegt. Zusätzlich geltend gemachter Personalaufwand für Leitung und Service sowie ein Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten könnten nicht anerkannt werden. Dies gelte auch für Zuschläge für Projektleitung sowie Leitung und Service auf die einmaligen Vorlaufkosten für das Blackbox-Verfahren. Im Übrigen habe die Regulierungsbehörde die von der Klägerin geltend gemachten Vorlaufkosten für das Blackbox-Verfahren zu Unrecht nicht zugrunde gelegt. Eine 10-jährige Nutzungsdauer der nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackbox-Verfahrens, von der die Regulierungsbehörde ausgegangen sei, sei nicht gerechtfertigt; maßgebend sei für Enterprise Resource Planning (ERP) – Software eine Nutzungsdauer von fünf Jahren. Auch die Effizienzvorgabe der Regulierungsbehörde, die Klägerin könne das Blackbox-Verfahren auch anderen Nutzerkreisen eröffnen, orientiere sich nicht an den Kosten effizienter Leistungs bereitstellung. Insgesamt seien die Vorlaufkosten mit 17.885,60 EUR zu veranschlagen. Die laufenden Betriebskosten habe die Regulierungsbehörde teilweise unzutreffend der Entgeltfestsetzung nicht zu Grunde gelegt, teilweise aber auch zu Unrecht (Zuschlag von 10 %, Kosten für Softwarepflege) anerkannt. Ein Anspruch der Klägerin auf Genehmigung höherer Entgelte für die Gewährung des Zugangs zu ihren Adressänderungsinformationen sei aber nicht gegeben; der angefochtene Beschluss verletze sie insoweit nicht in ihren Rechten.
Hiergegen richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen der Beteiligten.
Die Klägerin macht mit ihrer Berufung unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Berufungsverfahren 13 A 1628/08 geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf Rechtsfehlern bei der Anwendung der postrechtlichen Entgeltregulierungsvorschriften, insbesondere in Bezug auf die Orientierung der Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung. Bei den Installationskosten seien die falschen Zahlenwerte der Regulierungsbehörde für die Smartcards und die Lesegeräte durch das Verwaltungsgericht korrigiert worden. Die Versandkosten könnten angesichts des eingesetzten "Officepack Basis" und der im Genehmigungszeitraum nicht möglichen Paketbeförderung für 6,90 EUR nicht gekürzt werden. Die im Bereich der Installationskosten angesetzten Gemeinkosten in Höhe von 15% Aufschlag auf die Einzelkosten und eines Gewinnzuschlags in Höhe von 18% auf die Gesamtkosten, der dem unternehmerischen Risiko Rechnung tragen solle und nicht an der Eigenkapitalverzinsung orientiert werden könne, seien zu Unrecht von der Beklagten und vom Verwaltungsgericht nicht anerkannt worden. Das Verwaltungsgericht könne bei den Einzelkosten in den beiden Wertschöpfungsebenen (einmalige Vorlaufkosten und Kosten für den laufenden Betrieb) keine Streichungen oder Kürzungen bei Kosten vornehmen, die die Beklagte praktisch schon zugestanden habe. Die Kosten für Softwarepflege und die Kapitalkosten hätten in der beantragten Höhe anerkannt werden müssen. Die Beklagte und das Gericht hätten zwar die gleiche jährliche Trefferzahl wie sie, die Klägerin, angenommen, nämlich 1.495.000, aber deutliche Kürzungen vorgenommen, die nicht berechtigt seien. Die Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens habe das Verwaltungsgericht, anders als die Beklagte, zu Recht mit fünf Jahren angenommen, so dass die Berufung der Beklagten keinen Erfolg haben könne.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. April 2008 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen, und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. April 2008 zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen, und die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Sie macht geltend, die Berufung beziehe sich nur auf die vom Verwaltungsgericht angenommene 5-jährige Nutzungsdauer für das Blackbox-Verfahren. Externe, bilanzsteuerrechtliche Rechnungswesenvorgaben seien insoweit nicht einschlägig. Die Abschreibungsdauer sei vielmehr unter wirtschaftlich-technologischen Gesichtspunkten zu prüfen. Unter Berücksichtigung der Stabilität der Branche, der Entwicklung der Gesamtnachfrage, der voraussichtlichen Handlungen der Wettbewerber, des Produktlebenszyklusses und des Blackbox-Verfahrens als eigenständiges Wirtschaftsgut sei von einer Nutzungsdauer von zehn Jahren auszugehen.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
Aktuell (von Anfang 2009 bis Ende 2011) gilt die Entgeltgenehmigung der Beschlusskammer 5 der Bundesnetzagentur - BK 5b-08/068 - vom 2. Dezember 2008.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung der Klägerin hat nur zum Teil Erfolg und zwar in Bezug auf das genehmigte Installationsentgelt für die Lieferung des Lesegerätes und der Smartcard und für die Versandkosten. Entsprechend sind die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und der Regulierungsbehörde zu ändern. Für den Bereich des Treffer-Entgelts kommt eine Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts und des angefochtenen Beschlusses der Regulierungsbehörde nicht in Betracht. Die Berufung der Klägerin ist insoweit unbegründet, weil diese kein über das genehmigte Entgelt "pro Treffer" hinausgehendes Entgelt beanspruchen kann.
Die Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Die Beklagte kann mit ihrer Auffassung zum gebotenen Ansatz einer längeren Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens, auf die allein sich ihre Berufung bezieht, nicht durchdringen.
Dem Berufungsgericht kommt – ebenso wie dem erstinstanzlichen Gericht – im Grundsatz eine volle Nachprüfungs- und Ersetzungsbefugnis zu (§ 128 VwGO), weil es als zweite Tatsacheninstanz den Streitfall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht innerhalb des Berufungsantrags im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht prüft und durch eine zulässig erhobene Berufung der Streitstoff des ersten Rechtszugs im Berufungsrechtszug fortwirkt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 1982 - 2 BvR 810/81-, BVerfGE 60,309; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll; VwGO, 5. Aufl., § 128 Rdnr. 2; Schoch/Schmidt-Aßmann/-Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 128 Rdnr. 3.
Gegenstand der Überprüfung im Berufungsverfahren ist danach, ausgehend davon, dass die Klägerin in diesem Verfahren ihren ursprünglichen und auch in der ersten Instanz gestellten Antrag auf Genehmigung betragsmäßig konkret angegebener Entgelte für den Zugang zu Adressänderungsinformationen nicht geändert hat, die Frage, ob der Klägerin entsprechend ihren Anträgen höhere Entgelte, als durch die Regulierungsbehörde oder das Verwaltungsgericht genehmigt, zustehen. Ob das Verwaltungsgericht einzelne von der Klägerin geltend gemachte Kostenpositionen anders als die Regulierungsbehörde zu Lasten der Klägerin bewerten durfte, ist dabei nicht von entscheidender Bedeutung, weil die umfassende Prüfungsbefugnis des Berufungsgerichts dadurch nicht tangiert wird. Der im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nicht geänderte Antrag der Klägerin auf Genehmigung der Höhe nach konkret bezeichneter Entgelte lässt auch nicht die Annahme zu, der Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2006 sei teilweise, nämlich hinsichtlich einzelner nicht beanstandeter Kostenpositionen, in Bestandskraft erwachsen und habe insoweit durch das Verwaltungsgericht nicht geändert werden dürfen. Das von der Klägerin eingelegte Rechtsmittel der Klage, der aufschiebende Wirkung zukam (§ 80 Abs. 1 VwGO), hat bewirkt, dass der Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006 insgesamt im gerichtlichen Verfahren zur Überprüfung anstand und zwar, weil den einzelnen Kostenpositionen nur mittelbar als Berechnungsposten der Entgelte Bedeutung zukommt, in Bezug auf die jeweils genehmigten Gesamt-Entgelte. Die Berufungen der Beteiligten haben den Eintritt der Rechtskraft des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts gehemmt, und zwar nicht nur hinsichtlich der ausdrücklich angegriffenen Teile, sondern umfassend.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., Vorb. zu § 124 Rdnr. 1.
Dementsprechend kann auch dahinstehen, ob die Verfahrensweise des Verwaltungsgerichts, den Beschluss vom 30. Juni 2006 bezüglich einzelner Kostenpositionen dahin zu werten, dass eine Rechtsverletzung der Klägerin nicht anzunehmen ist, zutreffend ist oder ob sich die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Beschlusses und der Rechtsverletzung der Klägerin nur an den im Tenor festgesetzten Gesamt-Entgelten ausrichten kann.
Die berufungsgerichtliche Entscheidung orientiert sich allerdings an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in der Weise, dass einzelne Kostenpositionen, deren Berechtigung zwischen den Beteiligten nicht streitig ist, ebenso nicht zum Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemacht werden wie Positionen, die von den Beteiligten im gerichtlichen Verfahren nicht angesprochen wurden. Dies gilt auch angesichts dessen, dass beim Senat zwei zeitlich nacheinander ergangene Entgeltgenehmigungen der Regulierungsbehörde zur Überprüfung anstehen und in beiden Genehmigungen gleiche Komplexe durch die Regulierungsbehörde unterschiedlich beurteilt wurden.
1. Der Senat, der die Entscheidung in diesem Verfahren in grundsätzlicher Anlehnung an das den Beteiligten bekannte Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 -, N&R 2011, 160, juris - zur Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Postfachanlagen trifft, nimmt zwecks Vermeidung entsprechender Wiederholungen Bezug auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit sich diese darauf beziehen, dass sich das Klagebegehren nicht wegen des zwischenzeitlichen Ablaufs des Geltungszeitraums der Entgeltgenehmigung in der Hauptsache erledigt habe, und dass es im Materiellen auf das Ende des Genehmigungsverfahrens als maßgeblichen Zeitpunkt ankomme. Diese Ansätze werden von der Beklagten zu Grunde gelegt und von der Klägerin nicht in Frage gestellt, so dass insoweit keine Notwendigkeit zu weiteren Ausführungen besteht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 -, a. a. O.; zum Fortbestehen des Rechtsschutzbedürfnisses trotz Ablaufs der Entgeltgenehmigung vgl. auch BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, N&R 2010, 43, und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, N&R 2009, 264.
Der mit dem Ende des Genehmigungsverfahrens anzunehmende maßgebende Zeitpunkt führt dazu, dass etwaige zwischenzeitlich veränderte Umstände – beispielsweise in der Verbesserung und Optimierung der Prozessschritte bei der Übermittlung von Adressänderungsinformationen an Wettbewerber der Klägerin – außer Betracht bleiben (müssen). Die Berücksichtigung nachträglicher Rechtserkenntnisse aus einschlägigen gerichtlichen Entscheidungen ist hingegen nicht ausgeschlossen. Zu diesem Bereich gehören auch die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts aus jüngerer Zeit zu mit den maßgebenden Regelungen im Postrecht vergleichbaren Bestimmungen im Bereich des Telekommunikationsrechts.
Z. B. EuGH, Urteil vom 14. April 2008 - Rechtssache C 55/06 -, juris; BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O., Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, vom 16. Juni 2010 – 6 B 81.09 u. a. -, und vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 -, jeweils juris.
Bedenken grundsätzlicher Art gegen die Verwertung telekommunikationsrechtlicher Entscheidungen auch im Bereich des Postrechts sind nicht erkennbar, zumal die maßgebenden Bestimmungen in beiden Bereichen zum Teil wort- und inhaltsgleich sind und eine vergleichbare Problematik besteht.
2. Wie in dem Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006 und in dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts zutreffend ausgeführt wurde, richtet sich die Genehmigung des Entgelts für den Zugang zu bei einem marktbeherrschenden Lizenznehmer vorhandenen Informationen über Adressänderungen nach den §§ 29 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20, 21 PostG i. V. m. §§ 3, 7 Post-Entgeltregulierungsverordnung - PEntgV -.
a) Das Postgesetz normiert zwar nicht ausdrücklich, unter welchen Voraussetzungen eine Entgeltgenehmigung zu erteilen ist. Es enthält lediglich die Bestimmungen, dass die Regulierungsbehörde Entgelte auf der Grundlage der auf die einzelne Dienstleistung entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung genehmigt (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG) und dass die Genehmigung der Entgelte zu versagen ist, wenn die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG nicht entsprechen oder wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen (§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG). Nach § 20 Abs. 1 PostG haben sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren und dürfen u. a. keine Aufschläge enthalten, die der Anbieter nur auf Grund seiner marktbeherrschenden Stellung durchsetzen kann (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG). Dem § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ist dabei, wie im Beschluss der Regulierungsbehörde zutreffend ausgeführt, nicht zu entnehmen, dass beim Vorliegen der darin bezeichneten Tatbestandsmerkmale eine Versagung der Genehmigung in toto zwingend geboten ist. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen kommt als milderes Mittel zu einer totalen Genehmigungsversagung vielmehr auch eine (Teil-)Genehmigung mit in der Höhe und/oder in der Struktur modifizierten Entgelten in Betracht, die auch hier erfolgt ist.
b) Ebenso wie das Verwaltungsgericht, auf dessen diesbezügliche Ausführungen Bezug genommen wird, ist auch der Senat der Ansicht, dass dem in § 20 Abs. 1 PostG enthaltenen Merkmal, dass sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben, eine eigenständige regulatorische Bedeutung zukommt und das Merkmal nicht, wie die Klägerin meint, nur als Ausgangswert für die in § 20 Abs. 2 PostG normierten Aufschlags- und Abschlagsverbote zu werten ist. Das Verwaltungsgericht hat dies aus dem Wortlaut der Norm und in ergänzender Heranziehung von Bestimmungen der Post-Entgeltregulierungsverordnung sowie unter Auswertung der Gesetzesbegründung überzeugend hergeleitet. Dem schließt sich der Senat, der die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als selbständigen Regulierungsmaßstab auch für den Bereich telekommunikationsrechtlicher Entgelte,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 -, vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 -, und vom 15. August 2003 - 13 A 2773/01 -, jeweils juris,
und in dem o. a. Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 - auch für Entgelte beim Zugang zu Postfachanlagen angenommen hat, an. Die dieser Einschätzung entgegengestellten Erwägungen der Klägerin zwingen nicht zu einer anderen Sicht. Als Maßstabswert für die Prüfung des Aufschlags- und Abschlagsverbots sind die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung angesichts dessen, dass ein unzulässiger Aufschlag (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG) als Konsequenz daraus angenommen werden kann, dass ein Entgelt nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 1 PostG orientiert und das Orientierungs- und Effizienzgebot nicht eingehalten wurde, nicht geboten. In Bezug auf die Gesetzesfassungen des § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG einerseits (Versagung der Genehmigung bei Verstoß der Entgelte "gegen andere Rechtsvorschriften") und des § 27 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz 1996 - TKG 1996 - andererseits (Versagung der Genehmigung, wenn die Entgelte "mit diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen"), die ohnehin in ihrem Wortlaut nicht übereinstimmen, ergeben sich - auch aus der Gesetzesbegründung - keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber beim Erlass des Postgesetzes im Dezember 1997 bewusst und ausdrücklich von den beim vorhergehenden Erlass des Telekommunikationsgesetzes im Juli 1996 bedeutsamen Intentionen abweichen wollte. Die Fassung des die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung betreffenden jetzigen § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 besagt nur bedingt etwas zur Auslegung des Begriffs in der Ursprungsfassung des Telekommunikationsgesetzes und/oder des Postgesetzes und weist mit der Festlegung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung praktisch als Obergrenze für die Entgelte vielmehr auf deren größere Bedeutung als bisher hin und unterstreicht damit die Wertung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als eigenständige regulatorische Bestimmung in der - hier - maßgebenden Bestimmung des § 20 Abs. 1 PostG. Letztlich folgt ein bedeutendes Indiz für die Einschätzung, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung einen eigenständigen Prüfungsmaßstab begründen, aus den neueren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigungen und zu §§ 24, 27 TKG 1996.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 u. a. -, und vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 -, a. a. O.
In diesen Entscheidungen wird als Kriterium für Entgelte vorrangig auf das Merkmal der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abgestellt, hingegen nicht jedenfalls nicht vorrangig - auch auf das Verbot von Aufschlägen und Abschlägen bei den Entgelten. Dieser Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts zeigt eindeutig, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als eigenständiges Prüfungs- und Bewertungskriterium für die zur Genehmigung anstehenden Entgelte anzusehen sind. Diese Einschätzung muss, weil § 24 TKG 1996 nahezu wortgleich mit § 20 PostG ist, zumindest aber eine inhaltliche Vergleichbarkeit zwischen beiden Bestimmungen besteht und für eine unterschiedliche Interpretation der beiden Normen kein Ansatz erkennbar ist, auch im Rahmen des § 20 PostG gelten.
c) In dem Entgelte für den Zugang zu Postfachanlagen betreffenden o. a. Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 - hat der Senat die Annahme eines Beurteilungsspielraums durch die Regulierungsbehörde für angezeigt gehalten und dazu auf die Entscheidungsprärogative des regulierten Unternehmens und auf Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und nationaler Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit verwiesen. Ob diese Sichtweise angesichts der zwischenzeitlich ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 -, EuGRZ 2011, 394 = juris,
in der im Rahmen des Gebots effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erneut die grundsätzliche Pflicht der Gerichte und die Notwendigkeit zur vollständigen Nachprüfung angefochtener Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht betont wurde, so aufrechterhalten werden kann, kann bei dieser Entscheidung dahinstehen, weil - mit dem o. g. Vorbehalt der Überprüfung nur der "streitigen" Kostenpositionen - eine vollständige Prüfung erfolgt.
d) Zu den nach § 20 Abs. 1 PostG maßgebenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, an deren Orientierung die Regulierungsbehörde gem. § 3 Abs. 1 PEntgV die vom beantragenden Unternehmen vorgelegten Nachweise zu prüfen hat, führt § 3 Abs. 2 PEntgV aus, dass sich diese aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten ergeben, jeweils einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV werden bei der Prüfung der Effizienz der Leistungsbereitstellung die Entscheidungen des Unternehmens bezüglich seines Dienstleistungsangebots durch die Regulierungsbehörde berücksichtigt. Die Prüfung der zur Genehmigung gestellten Entgelte durch die Regulierungsbehörde beschränkt sich dabei, wie sich aus der Ablehnungsmöglichkeit für einen Entgeltantrag ergibt (§ 2 Abs. 3 PEntgV), nicht nur auf die vorgelegten Unterlagen. Die Regulierungsbehörde kann sich, um bei der Vorlage unvollständiger Kostenunterlagen eine Versagung der Genehmigung zu vermeiden, die erforderlichen Informationen vielmehr auch selbst verschaffen, etwa durch Marktdaten, durch Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren und durch Kostennachweise von dritter Seite.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., und vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 -, juris; Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., zur entsprechenden Bestimmung im TKG 1996; BGH, Urteil vom 20. Juli 2010 - EnZR 23/09 -, NJW 2011, 212 zu § 315 Abs. 3 BGB.
Der Vergleich mit Kostenpositionen aus früheren Genehmigungsverfahren und der sich aus jenen Verfahren ergebende Erkenntniswert sind im Rahmen des Prüfungsauftrags grundsätzlich bedeutende und wichtige Parameter für die Beurteilung von Kostenpositionen, weil gerade die Auswertung von Vergleichswerten aussagekräftige Rückschlüsse auf die Kostenentwicklung und damit auch auf die Notwendigkeit und Angemessenheit von Entgelten ermöglicht. Dementsprechend war es der Regulierungsbehörde grundsätzlich nicht verwehrt, (auch) auf die Erkenntnisse aus früheren Entgeltgenehmigungsverfahren für den Zugang zu Adressänderungsinformationen zurückzugreifen und einen Vergleich der geltend gemachten Kostenpositionen anzustellen.
e) Zwar enthält § 20 Abs. 1 PostG keine Definition oder Erläuterung dessen, was unter "Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung" zu verstehen ist. Unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. 13/7774, S. 24 zu § 19 Abs. 1 des Gesetzentwurfs) soll damit zum Ausdruck gebracht werden, dass als Grundlage für die Preisbildung des regulierten Unternehmens insgesamt nur der bewertete Güterverzehr in Betracht kommen kann, der in engem Zusammenhang mit der Leistungsbereitstellung steht. Dies führt zu der Annahme, dass es sich um solche Kostenpostionen handeln muss, die bei langfristiger Kostenbetrachtung, auch im Hinblick auf die künftige Entwicklung, für die Leistungsbereitstellung notwendig sind.
Vgl. ähnlich BVerwG, Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., zur Entgeltgenehmigungspflicht nach TKG.
Der "Effizienz"-Begriff" des § 20 Abs. 1 PostG ist mit einer betriebswirtschaftlichen Sicht verbunden und bewirkt bei der Überprüfung von Kostenpositionen den Maßstab der Richtigkeit und Erforderlichkeit derselben. Er stellt mit dem begrifflichen Gegensatz zu "ineffizienten" Kosten darauf ab, dass (nur) die bei einer effizienten Produktionsstruktur und Betriebsführung anfallenden und die für die Leistungsbereitstellung unverzichtbaren und unvermeidbaren Kosten berücksichtigt werden können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., Urteil vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O. zu telekommunikationsrechtlichen Entgelten; Sedemund, a. a. O., § 20 Rdnr. 32 f.; vgl. zu Vorstehendem auch OVG NRW, Urteil vom 10. März 2011- 13 A 3211/06 -, a. a. O.
Ineffiziente Arbeitsprozesse und deren Kosten sowie für die Leistungsbereitstellung nicht notwendige Kosten sind hingegen nicht berücksichtigungsfähig. Dies führt zu einer Kostenbetrachtung in Orientierung an objektiven betriebswirtschaftlichen Erwägungen und lässt daher keinen Raum für eine Berücksichtigung von Besonderheiten in der Personal- und Organisationsstruktur eines Unternehmens.
3. Die Berufung der Klägerin ist danach zum Teil begründet und zwar in Bezug auf die Installationskosten (Kosten für Smartcards und Lesegeräte sowie Versandkosten). Im Übrigen stehen der Klägerin höhere Entgelte, als im Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006 genehmigt oder als vom Verwaltungsgericht zugestanden, nicht zu.
a) Bei den geltend gemachten Installationskosten hat die Regulierungsbehörde in dem angefochtenen Beschluss die Kosten für die Smartcard (13,27 EUR) und für das Lesegerät (29,75 EUR) anerkannt, bei der Addition offenbar aber nicht diese Werte, sondern fehlerhaft die entsprechenden Zahlenwerte der vorangegangenen Genehmigung vom 30. Juni 2004 zu Grunde gelegt. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend korrigiert.
Bei den Versandkosten hält der Senat einen höheren Betrag, als vom Verwaltungsgericht (mit 6,90 EUR) oder im angefochtenen Beschluss der Regulierungsbehörde (mit 7,00 EUR) angenommen, für angemessen. Für diesen Bereich ist zunächst festzustellen, dass es bei den in Frage stehenden Entgelten für den Zugang zu Adressänderungsinformationen offensichtlich keine einheitliche Genehmigungspraxis der Regulierungsbehörde gab oder gibt und die Kosten auch vom Verwaltungsgericht unterschiedlich genehmigt wurden, wie sich aus einer Auswertung der Entgeltgenehmigungen für den in Frage stehenden Leistungsbereich und der genehmigten Installationskosten herleiten lässt. In dem Beschluss der Regulierungsbehörde vom 11. April 2002 (BK 5b – 02/007) wurde der von der Klägerin für Versandkosten in Zusammenhang mit der Smartcard und dem Lesegerät geltend gemachte Betrag von 14,54 EUR (offenbar ohne die seinerzeitige gesetzliche Mehrwertsteuer von 16 %) als Teil der gesamten Installationskosten auch in dieser Höhe genehmigt. In der nachfolgenden Entgeltgenehmigung der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004 (BK 5b - 04/056) wurde der von der Klägerin angesetzte Betrag von 12,93 EUR (der zuzüglich der seinerzeit geltenden gesetzlichen Mehrwertsteuer - 16 % - einen Betrag von 15,00 EUR ausmacht) gleichfalls genehmigt und vom Verwaltungsgericht im Urteil vom 29. April 2008 - VG Köln - 22 K 5261/04-; Berufungsverfahren OVG NRW - 13 A 1628/08 - nicht beanstandet, während in dem diesem Berufungsverfahren 13 A 1627/08 zu Grunde liegenden Urteil des Verwaltungsgerichts - VG Köln - 22 K 3464/06 - vom selben Tage die von der Klägerin angesetzten Versandkosten nicht akzeptiert wurden. In den Antragsunterlagen der beiden ersten Entgeltgenehmigungsverfahren sind jeweils Angaben dazu enthalten, dass es sich um eine - wie die Klägerin geltend gemacht hat - Versendung mit "Officepack Basis" handelte, und auch Hinweise zu damit verbundenen Track & Trace-Optionen. Angesichts dieser Umstände mit in der Vergangenheit erfolgter Anerkennung der Versandkostenbeträge in Orientierung an den Kosten für "Officepack Basis" und vor dem anzunehmenden Hintergrund, dass in der Vergangenheit die gewählte Versendungsform mit "Officepack Basis" offenbar keine Beschwerden der Zugangsinteressenten zu Adressänderungsinformationen ausgelöst haben, die Art der Versendung und die Versandkosten demnach praktisch von den Empfängern akzeptiert worden waren, bestand nach Auffassung des Senats im Hinblick auf eine daraus ableitbare Art von Vertrauensschutz für die Klägerin keine Berechtigung der Regulierungsbehörde, nach entsprechenden Genehmigungen seit 2002 ohne entsprechende Vorankündigung und ohne ausdrücklichen Hinweis in der praktisch dritten Entgeltgenehmigung die Track & Trace-Funktionen der "Officepack Basis"-Versendung für unbedeutend zu halten und die Versandkosten auf die Kosten für ein DHL-Paket (6,90 EUR) zu kürzen. Eine solche Funktion ist sinnvoll und liegt zudem auch im Interesse des Empfängers. Ob auch auf einen entsprechenden Versandkosten-Preis der Hermes Logistik Gruppe verwiesen werden kann oder dies angesichts des im eigenen Unternehmensbereich der Klägerin zur Verfügung stehenden Produktsortiments ohnehin nicht opportun ist, kann dementsprechend dahinstehen. Es bedarf in diesem Verfahren auch keiner Entscheidung dazu, ob die von der Klägerin geltend gemachten Versandkosten auch künftig mit einem höheren Betrag als für ein DHL-Paket zu genehmigen sind; die derzeit geltende Entgeltgenehmigung der Regulierungsbehörde deutet, auch wenn die im Internet verfügbare Fassung wegen vorhandener Schwärzungen nicht vollständig lesbar ist, darauf hin, dass darin der Betrag für die Versandkosten ebenfalls nur in geringerer Höhe als beantragt genehmigt wurde.
Die Frage, welcher Betrag danach für die Versandkosten genehmigungsfähig ist, beantwortet der Senat dahin, dass insoweit ein Betrag von 12,93 EUR angezeigt erscheint. Der Ansatz der Kosten für ein DHL-Paket (6,90 EUR oder 7,00 EUR) kommt, wie dargelegt, nicht in Betracht. Die Annahme des von der Klägerin geltend gemachten Betrags von 15,00 EUR ist mangels eindeutiger Nachweise und wegen fehlender Erklärung der Klägerin im Genehmigungsantrag zu dem von dem vorherigen Wert abweichenden Betrag nicht zwingend. Ein etwaiger rechnerischer Mittelwert zwischen einem von der Klägerin beantragten Betrag und dem für ein DHL-Paket genehmigten Betrag scheidet gleichfalls aus, weil dies die Gefahr eines (zu) hohen Werts im Antrag in sich birgt. Der Betrag von 10,58 EUR, den die Klägerin in der Berufungsbegründung angegeben hat, wurde nach dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt genannt und ist ebenfalls nicht überzeugend dargelegt. Der Senat entscheidet sich daher dafür, den bekannten und genehmigten Versandkosten-Betrag von 12,93 EUR aus dem vorhergehenden Genehmigungsverfahren, der als Minus in dem von der Klägerin geltend gemachten Betrag (15,00 EUR) enthalten ist, auch für den hier in Frage stehenden Genehmigungszeitraum von Juli 2006 bis Ende Dezember 2008 zu übernehmen. Bei dessen Berücksichtigung ergeben sich demnach in Verrechnung mit dem von der Regulierungsbehörde genehmigten Betrag für Versandkosten (7,00 EUR), wie im Tenor angegeben, Installationskosten i. H. v. insgesamt 55,95 EUR (13,27 EUR - Smartcard - + 29,75 EUR - Lesegerät - + 12,93 EUR - Versand -).
Ein darüber hinausgehendes Entgelt unter Einbeziehung eines Gemeinkostenzuschlags und eines Gewinnzuschlags steht der Klägerin bei den Installationskosten nicht zu und ist sowohl von der Beschlusskammer als auch vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht anerkannt worden.
Den bei den Installationskosten für das Blackbox-Verfahren angesetzten Zuschlag für Leitung und Service hat die Klägerin im Genehmigungsantrag mit über die unmittelbare Leistungserstellung hinausgehenden Kosten wie Verwaltungsaufwand für Rechnungswesen, Personalabrechnung, IT-Unterstützung und Geschäftsführung begründet. Der Berücksichtigung der Kosten steht entgegen, dass sie bereits anderweitig unter der Kalkulationsposition "Personalkosten laufender Betrieb" angesetzt worden sind und eine Berücksichtigung (auch) bei den Installationskosten zu einer Doppelabgeltung führen würde. Auch wenn mit dem Verwaltungsgericht davon ausgegangen wird, dass die Smartcards und Lesegeräte nicht ausschließlich als Drittleistung bezogen werden und auch insoweit Leitungs- und Servicetätigkeit der Klägerin bei der Codierung des Magnetstreifens der Smartcard und der Fertigung einer Kopie der Card angenommen werden müsste, kommt eine Berücksichtigung des geltend gemachten Gemeinkostenzuschlags bei den Installationskosten nicht in Betracht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend ausgeführt, dass aus den Antragsunterlagen und Kostennachweisen der Klägerin der Anteil der Gemeinkosten für diesen Teil der Leistungsbereitstellung (Codieren und Kopieren der Smartcard) nicht konkret erkennbar ist.
b) Im Bereich der Kosten der Leistungserstellung hat die Klägerin im Genehmigungsantrag vom 21. April 2006 die einmaligen Vorlaufkosten (Wertschöpfungskosten I), die nach ihrem Vorbringen alle in Zusammenhang mit dem Blackbox-Verfahren bisher angefallenen Entwicklungskosten umfassen, mit 246.154,35 EUR als Gesamtbetrag angegeben und bei einer zu Grunde gelegten Nutzungsdauer von fünf Jahren für das Blackbox-Verfahren einen jährlichen Betrag von 49.230,87 EUR geltend gemacht. Der Gesamtbetrag ergibt sich offenbar unter Herleitung der in dem früheren Entgeltgenehmigungsantrag von Januar 2002 angesetzten Einmalkosten in Höhe von 255.585, 81 (vgl. Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006, Bl. 15 ff.) abzüglich eines Guthabens von 9.431,45 EUR bei der Deutsche Post Direkt GmbH. Der Gesamtbetrag und als Folge dessen auch der annuisierte Betrag sind, wie die Regulierungsbehörde und das Verwaltungsgericht ausgeführt haben, mit den geltend gemachten Beträgen nicht genehmigungsfähig.
aa) Bezüglich der in diesem Kostenbereich relevanten Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens, die in dem angefochtenen Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006 unter Übernahme der Erwägungen aus dem früheren Beschluss vom 11. April 2002 für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile - abweichend vom Antrag der Klägerin - mit zehn Jahren und für die sicherheitsrelevanten Teile mit fünf Jahren angenommen wurde, während das Verwaltungsgericht von einer einheitlichen Nutzungsdauer des in Frage stehenden Produkts von fünf Jahren ausgegangen ist, schließt sich der Senat vom Ergebnis her dem Verwaltungsgericht an und nimmt ebenfalls eine einheitliche fünfjährige Nutzungsdauer an. Über die Begründung des Verwaltungsgerichts hinaus gelten dazu folgende Erwägungen: Grundsätzlich unterliegt es im Rahmen der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit und der Freiheit der Kosten- und Entgeltkalkulation der Entscheidung des Produkt/-Leistungsanbieters, welche Nutzungsdauer er einer angebotenen Leistung zuschreibt. Zudem liegen vielfach keine eindeutigen Kriterien für die Herleitung der jeweiligen Kostenwerte unter Berücksichtigung der Nutzungsdauer eines Produkts/einer Leistung vor und ist die Wahl geeigneter Ansätze, die häufig nach entsprechenden Erfahrungswerten erfolgt, oft schwierig. Dies muss konsequenterweise dazu führen, dass dem Nutzungskonzept des Unternehmens für die angebotene Leistung und die daran anknüpfenden Kostenwerte generell ein hoher Stellenwert zukommt und deshalb im Grundsatz auch kein Raum für die Ersetzung der Unternehmens-Entscheidung durch andere Kostenwerte, die ihrerseits denselben Unsicherheitsfaktoren unterliegen, besteht. Dies gilt grundsätzlich auch im Rahmen dessen, ob postrechtliche Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung orientiert sind.
Der Ansatz des Verwaltungsgerichts, für die mit dem Blackbox-Verfahren eingesetzte Software ohne Differenzierung nach sicherheitsrelevanten und nicht sicherheitsrelevanten Programmteilen einheitlich (nur) eine fünfjährige Nutzungsdauer (und nicht zehn Jahre für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile) anzusetzen, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Dass der Ansatz des Verwaltungsgerichts, für die bei Softwaresystemen anzusetzende Nutzungsdauer auf die bilanzsteuerrechtliche Beurteilung von Aufwendungen zur Einführung eines betriebswirtschaftlichen Softwaresystems durch das Bundesministerium der Finanzen (Erlass vom 18. November 2005) schlechterdings unzutreffend und ungeeignet ist, ist für den Senat vor dem Hintergrund, dass es offensichtlich die einzig richtige Bewertungsmethode nicht gibt, nicht erkennbar. Bei der anzusetzenden Nutzungsdauer geht es nicht um die Frage der rein technischen Nutzungsdauer. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 PEntgV ist von der Regulierungsbehörde zu prüfen, ob die Kostenermittlung des Unternehmens nach allgemein anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsätzen erfolgt ist. Dieser betriebswirtschaftliche Bereich umfasst auch eine steuerrechtliche Betrachtung. Dem betriebswirtschaftlichen Aufgabengebiet unterfällt auch das Erstellen der unternehmensinternen Kosten-(und Leistungsrechnung), die ihrerseits viele Quelldaten aus sog. Enterprise Resource Planning (ERP)–Systemen bezieht. Dabei handelt es sich um ein aus verschiedenen Modulen bestehendes Softwaresystem, das der Steuerung und Optimierung von Geschäftsprozessen im gesamten Unternehmen dient. Das Blackbox-Verfahren, das sich aus verschiedenen Modulen zusammensetzt und der Optimierung der Leistung "Zugang zu Adressänderungsinformationen" dient, kann mit dem Verwaltungsgericht diesem Bereich zugeordnet werden, auch wenn es eine geringere Komplexität aufweist als das das gesamte Unternehmen betreffende ERP-System selbst. Es handelt sich dabei um ein immaterielles Wirtschaftsgut. Die Beklagte hat in Zusammenhang damit und mit der angenommenen zehnjährigen Nutzungsdauer für den Bereich der nicht sicherheitsrelevanten Programmteile die Verordnung (EG) Nr. 2236/2004 der Kommission vom 29. Dezember 2004 zur Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards, ABl. EG 2004, L 392, genannt. Es ist schon zweifelhaft, ob diese Verordnung überhaupt anwendbar ist, weil diese die Rechnungslegung bei einem Unternehmenszusammenschluss transparenter machen soll. Ein solcher Zusammenschluss steht hier aber nicht in Frage, und die Verordnung ist nach ihrer Nr. 2 vom Anwendungsbereich für die Bilanzierung von Unternehmenszusammenschlüssen gedacht und betrifft damit den Bereich externer Rechnungswesenvorgaben, deren Anwendbarkeit die Beklagte in Bezug auf die Nutzungsdauer von Softwaresystemen gerade in Abrede stellt. Selbst wenn die Verordnung anwendbar sein sollte, wird nach den darin beschriebenen entsprechenden Standards im Europäischen Wirtschaftsraum wegen des realistischer Weise anzunehmenden rasanten Technologiewandels, der eine technologische Veralterung bewirkt, für Computersoftware üblicherweise eine "kurze Nutzungsdauer" angenommen (vgl. Nr. 92 der Verordnung). Einer solchen kurzen Nutzungsdauer entspricht eine auf bestimmte Programmteile von Computersoftware bezogene Nutzungsdauer von zehn Jahren schon im Grundsatz nicht.
Die von der Beklagten für eine teilweise längere Nutzungsdauer angeführten Erwägungen zur Stabilität der Branche, zur Entwicklung der Gesamtnachfrage, zu den voraussichtliche Handlungen der Wettbewerber und zum Produktlebenszyklus zwingen nicht zu einer anderen Sicht. Zwar trifft es zu, dass die Klägerin auf Grund ihrer bundesweiten Tätigkeit derzeit offenbar vorhandene Informationen zu Adressänderungen umfassend zur Verfügung stellen kann, auch wenn ihr bei diesem Produkt möglicherweise nicht mehr einer monopolartige Stellung zukommt. Der Schluss, dass sich insoweit keine bedeutenden Änderungen hinsichtlich der Gesamtnachfrage, des Verhaltens der Wettbewerber und des Produktlebenszyklusses ergeben werden, ist jedoch nicht gerechtfertigt. Schon die von der Klägerin dazu genannten Werte, dass sich die Zahl der Zugangspetenten zu den Adressänderungsinformationen von Ende 2007 bis Ende 2010 um ca. 20 % und die Zahl der aktiven Nutzer der Zugangsmöglichkeiten in diesem Zeitraum um ca. 45 % verringert habe, und die in diesem Verfahren und dem Verfahren 13 A 1628/08 genannten Zahlen der Zugangstreffer lassen erkennen, dass in diesem Marktbereich erhebliche Bewegung vorhanden ist und es sich nicht um einen Bereich mit relativ festgefügten Strukturen handelt. Die darin zum Ausdruck kommende ständige Veränderung der Nachfrage kann, auch wenn mit dem Zeitpunkt des Auslaufens der Exklusivlizenz der Klägerin Ende 2007 eine stärkere Fluktuation bei deren Wettbewerbern und in Bezug auf die in Frage stehende Leistung des Zugangs zu Adressänderungsinformationen verbunden sein sollte, - praktisch bei rückschauender Betrachtung - tendenziell auch angenommen werden bezüglich des hier in Frage stehenden Zeitraums der Entgeltgenehmigung. Der Postmarkt allgemein und der Markt für Adressänderungsinformationen im Speziellen einerseits und der Computer- und Softwaremarkt andererseits unterliegen wegen des Hinzutretens und des Wegfalls weiterer Wettbewerber und der vermehrten Entwicklung von Datenbanken der hier in Frage stehenden Art einem ständigen und rasanten Wandel, insbesondere in Anpassung an die technische Entwicklung. Dies schließt Veränderungen in den entsprechenden Marktbereichen ein. Deshalb ist auch das Vorbringen der Beklagten, es habe ab 2001 erst erkannt werden müssen, inwieweit Wettbewerber der Klägerin für welchen Zeitraum die Adressänderungsinformationen der Klägerin nutzen würden und deshalb habe man eine zehnjährige Nutzungsdauer für nicht sicherheitsrelevante Programmteile angenommen, nicht überzeugend. Gerade wegen der Unsicherheit in Bezug auf die Entwicklung des Programms in den folgenden Jahren hätte seinerzeit die Annahme einer kürzeren Nutzungsdauer nahegelegen, um eine kurzfristige Anpassung an die Gegebenheiten des Marktes und die Entwicklung des fraglichen Bereichs zu erreichen. Die Klägerin unterliegt zudem im Bereich des Zugangs zu Informationen für Adressänderungen vielleicht deshalb nicht einem intensiven Wettbewerb, weil sie derzeit die einzige Anbieterin ist, die die in Frage stehenden Adressänderungsinformationen bundesweit zur Verfügung stellen kann, aber wohl deshalb, weil die Wettbewerber, bei denen zudem eine hohe Fluktuation mit einer damit einhergehenden Änderung der Ansprüche angenommen werden kann, hohe Anforderungen an die Qualität der entsprechenden Software stellen und bei veralteter Technik von dem Informationsangebot der Klägerin keinen Gebrauch (mehr) machen werden. Dies und die sich verändernden technischen Vorgaben Dritter (z. B. bei Software-Updates) erfordern ständige Anpassungen, die die Auffassung der Beklagten, der in Frage stehende Marktbereich sei relativ festgefügt und unterliege keinen gravierenden Veränderungen, nicht tragen, und denen die von der Beklagten angenommene Nutzungsdauer von zehn Jahren für den nicht sicherheitsrelevanten Teil des Blackbox-Verfahrens nicht hinreichend Rechnung trägt. Von dieser "Wettbewerbssituation" kann nach Auffassung des Senats der nicht sicherheitsrelevante Bereich des Blackbox-Verfahrens nicht ausgenommen werden, so dass eine zwischen diesem und dem sicherheitsrelevanten Programmteil differenzierende Betrachtungsweise nicht angezeigt ist.
bb) Die von der Klägerin im Bereich der einmaligen Vorlaufkosten geltend gemachten Projektleitungskosten sind zu Recht nicht anerkannt worden. Die Beklagte hat dies in dem Beschluss vom 30. Juni 2006 mit einer ansonsten erfolgenden unzulässigen Doppelverrechnung versagt; das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil auch darauf abgestellt, dass insoweit wegen fehlender Nachweise durch die Klägerin eine verursachungsgerechte Überprüfung auf Doppelverrechnungen nicht möglich sei. Diese Wertung begegnet keinen Bedenken; das Vorbringen der Klägerin im Berufungsverfahren bedingt keine andere Einschätzung. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil diese geltend gemachte Kostenposition schon im Beschluss der Beklagten vom 11. April 2002 wegen fehlender vollständiger Nachweise nicht anerkannt worden ist und es deshalb der Klägerin oblag, für den nachfolgenden Entgeltgenehmigungs-Zeitraum entsprechend aussagekräftige Nachweise beizubringen.
cc) Es begegnet im Ergebnis auch keinen Bedenken, dass das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil die Vorlaufkosten mit der Annahme, dass die wirtschaftliche Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens zum 30. Juni/ 1. Juli 2007 geendet habe und deshalb von dem 30monatigen Antragszeitraum nur 12 Monate relevant gewesen seien, den zu berücksichtigenden Betrag auf 17.885,60 EUR festgelegt hat. Zwar ist dieser Ansatz insoweit zu korrigieren, als die Entgeltgenehmigung vom 11. April 2002 ab Mai 2002 galt und deshalb die fünfjährige wirtschaftliche Nutzungsdauer bereits Ende April 2007 endete und somit weniger als 12 Monate in dem beantragten Zeitraum relevant waren, die wirkt sich im Ergebnis des genehmigten Gesamt-Entgelts aber nicht aus. Das Vorbringen der Klägerin, sie gehe von einem Berechnungszeitraum von Anfang 2006 bis Ende 2008 und von einem Ende der fünfjährigen Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens Ende Dezember 2007 aus, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Diese Sichtweise führt zu einer teilweisen Überschneidung der Laufzeiten und Wirkungen der erteilten Entgeltgenehmigungen und trägt dem anzunehmenden Ablauf der wirtschaftlichen Nutzungsdauer des Verfahrens nicht hinreichend Rechnung.
c) Bezüglich der Kosten für den laufenden Betrieb (Wertschöpfungskosten II), die die Klägerin in Personalkosten, Sachkosten und Kapitalkosten aufgeteilt hat, hat die Berufung der Klägerin keinen Erfolg.
Insoweit bedarf es nicht einer detaillierten Auseinandersetzung mit von der Klägerin geltend gemachten einzelnen Kostenpositionen, weil sich selbst bei Hinzurechnung aller vom Verwaltungsgericht in diesem Bereich nicht anerkannten Kostenpositionen rechnerisch kein höheres Entgelt ergibt, als in dem Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2006 mit 0,14 EUR für jeden Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber genehmigt wurde. Dass auf diesen wegen Unwägbarkeiten erhöhten Wert im Tenor des Beschlusses abzustellen ist und nicht auf den von der Regulierungsbehörde errechneten Betrag von 0,11 EUR pro Treffer, unterliegt keinen Zweifeln und wird auch von den Beteiligten nicht in Abrede gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat in diesem Bereich gegenüber dem Beschluss der Regulierungsbehörde höhere Kosten bei den Personalkosten für Fachkräfte (114.048,36 EUR p. a. statt 101.539,82 EUR im Beschluss) und bei den Kapitalkosten (3.475,53 EUR p. a. statt 3.165,00 EUR im Beschluss) ermittelt und ist damit den Ansätzen der Klägerin gefolgt. Es hat hingegen Kosten für die Softwarepflege, die die Klägerin i. H. v. 38.785,78 EUR beantragt hatte und die die Regulierungsbehörde zur Hälfte i. H. v. 19.392,00 EUR genehmigt hatte, gar nicht anerkannt und insoweit eine Rechtsverletzung der Klägerin durch den Beschluss verneint. Selbst wenn die Kosten für Softwarepflege in voller Höhe den vom Verwaltungsgericht ermittelten Werten zugeschlagen und auch die anderen höheren Werte des Verwaltungsgerichts zu Grunde gelegt werden, ergibt sich rechnerisch kein Entgelt, das höher ist, als das im Beschluss vom 30. Juni 2006 mit 0,14 EUR pro Treffer genehmigte. Bei Hinzurechnung der Softwarekosten in voller Höhe (38.785,78 EUR) ergäbe sich auf der Grundlage der Tabelle, die die Klägerin in ihrer Berufungsbegründung angeführt hat, ein Betrag von [149.228,54 EUR + 38.785,78 EUR =] 188.014,32 EUR als Summe bei den Wertschöpfungskosten I und II. Umgelegt auf die jährliche Trefferzahl für die Abfrage nach Adressänderungsinformationen, die von den Beteiligten übereinstimmend mit 1.495.000 angenommen wird, ergäbe dies einen Wert von 0,125762 EUR und nach kaufmännischer Rundung ein Entgelt von 0,13 EUR pro Treffer. Dieser Betrag liegt unterhalb des genehmigten Entgelts von 0,14 EUR pro Treffer bei der Adressänderungsabfrage.
Dies gilt auch in Zusammenhang mit dem Gemeinkostenzuschlag und dem Gewinnzuschlag, die die Klägerin in allen relevanten Kostenbereichen mit pauschalen Werten von 15% bzw. 18 % geltend gemacht hat. Der Senat nimmt insoweit Bezug auf die entsprechenden Ausführungen in dem Urteil vom selben Tage in dem Berufungsverfahren 13 A 1628/08.
4) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Berufung der Beklagten nicht begründet ist. Deren Berufung richtet sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nur insoweit, als darin die Annahme in dem Beschluss der Regulierungsbehörde, für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackbox-Verfahrens eine Nutzungsdauer von zehn Jahren anzusetzen, nicht bestätigt und die Nutzungsdauer einheitlich auf fünf Jahre festgesetzt wurde. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Nutzungsdauer von fünf Jahren unterliegt, wie ausgeführt, keinen Bedenken. Da bezüglich der Nutzungsdauer aus anderen Gründen als wegen der Nutzerzahlen und -kreise des Blackbox-Verfahrens zu Gunsten der Klägerin entschieden wurde, besteht nicht die Notwendigkeit einer eigenständigen Überprüfung dieses Bereichs, auch wenn er in der Berufung der Beklagten erneut angesprochen wurde. Im Übrigen ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch insoweit nicht zu beanstanden.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und orientiert sich am wechselseitigen Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten in Relation zu den in Frage stehenden Entgelten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 S. 2, 711 ZPO.
Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 7 Post-Entgeltregulierungsverordnung - PEntgV
§§ 24, 27 TKG
§ 128 VwGO
§ 24 TKG
§ 20 PostG
§ 167 VwGO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 29 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20, 21 PostG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 3 Abs. 1 PEntgV
§ 3 Abs. 2 PEntgV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV
§ 2 Abs. 3 PEntgV
§ 315 Abs. 3 BGB
§ 3 Abs. 3 Satz 1 PEntgV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 709 S. 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 60,309
NJW 2011, 212
22 K 4150/02
13 A 1628/08
2 BvR 810/81
13 A 3211/06
6 C 34.08
6 C 19.08
6 B 7.10
6 B 81.09
6 B 17.09
13 A 1521/03
13 A 1699/02
13 A 2773/01
6 B 7.10
1 BvR 857/07
22 K 5261/04
13 A 1627/08
22 K 3464/06