Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-06-07, Aktenzeichen 13 A 5342/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0607.13A5342.00.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.
Der Streitwert wird unter Änderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf jeweils 1 Mio. DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor. Der Senat hat keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des klageabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts.
Auch er gelangt zu dem Ergebnis, dass das von der Klägerin angegriffene Schreiben der Beklagten vom 26. September 1997 einen - nicht nichtigen - Verwaltungsakt darstellt, so dass die Klage mit ihrem Feststellungsantrag wegen Subsidiarität und mit ihrem Anfechtungsantrag wegen versäumter Klagefrist unzulässig ist. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.
Die diesbezüglich im Mittelpunkt stehende Frage nach der Rechtsnatur des Schreibens des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation (BMPT) vom 26. September 1997 ist entgegen der Ansicht der Klägerin dahin zu beantworten, dass es eine Regelung enthält, mithin Verwaltungsaktcharakter aufweist. Dabei kommt es, wie bereits vom Verwaltungsgericht ausgeführt, nicht auf die äußere Form des Schreibens an, etwa auf das Fehlen der Bezeichnung als Bescheid und der Rechtsmittelbelehrung, sondern auf den für den Adressaten des Schreibens, hier die Klägerin, aus den Gesamtumständen erkennbaren Erklärungswillen der das Schreiben verfassenden Behörde. Danach durfte sich die Klägerin nicht allein an isolierten Formulierungen des Schreibens orientieren, sondern musste redlicherweise seinen Erklärungswert unter Berücksichtigung aller insoweit relevanten Umstände ermitteln und musste zu dem Verständnis gelangen, dass das BMPT von ihr verbindlich die Abnahme eines Kunden-Identitätsnachweises und die Registrierung von Kundendaten als Voraussetzung der Freischaltung bei der Vermarktung ihrer Prepaid-Produkte im Mobilfunkdienst verlangte, mithin eine individuell-konkrete rechtsgestaltende Maßnahme treffen wollte, und nicht nur eine unverbindliche, schlichte Mitteilung über die Erarbeitung und den Inhalt von Leitlinien zur Vermarktung von Prepaid- Produkten vorlag.
Wie sich aus dem Schreiben der Klägerin vom 26. September 1995 an das BMPT ergibt, war ihr bereits frühzeitig bewusst, dass die Anonymität der Prepaid-Karte bei der Beklagten Bedenken im Zusammenhang mit der Überwachung des Fernmeldeverkehrs ausgelöst hatte. Mit Schreiben vom 9. November 1995 hob das BMPT sodann hervor, dass aus lizenzrechtlicher Sicht keine Einwendungen gegen die Verwendung von Prepaid-Karten bestünden, wenn bei ihrer Abgabe sichergestellt sei, dass die Überwachung des Fernmeldeverkehrs ermöglicht werde und damit eine Identitätsprüfung stattfände, die den Bedarfsträgern die Zuordnung einer Prepaid- Telefonnummer zu bestimmten Personen ermögliche. Im Zuge der Erläuterungen zur wiederaufladbaren Telefonkarte teilte die Klägerin sodann dem BMPT unter dem 29. Januar 1997 mit, die jeweiligen Kundenverhältnisse würden im "Hot Billing Server" geführt werden; in einem Hinweis-Papier der Klägerin war die Notwendigkeit der Verarbeitung und Speicherung von Kundendaten angeführt; das dem BMPT unter dem 28. Januar 1997 vorgelegte Auftragsformular für das Produkt Telly-D1-Xtra sah die Identifizierung des Kunden durch Personalausweis etc. und die Notierung der Ausweisnummer vor. Schließlich wurde der Klägerin unter dem 5. Februar 1997 die Stellungnahme des Referats Z 25 des BMPT vom 4. Februar 1997 an das Referat 214 zur Kenntnis gebracht, worin die Überwachbarkeit des D1-Netzes auch bei Einführung des o.a. Produktes als gegeben angesehen wird. Die Klägerin wusste demnach aufgrund der dem angegriffenen Schreiben vorausgegangenen Korrespondenz mit der Beklagten, dass es dieser entscheidend darauf ankam, die Überwachung des Fernmeldeverkehrs auch bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten sicher zu stellen.
Vor diesem Hintergrund konnten der Sinn und Zweck des Schreibens des BMPT vom 26. September 1997 nicht anders verstanden werden, als dass mit ihm die Überwachbarkeit des Mobilfunks bei Vermarktung von Prepaid-Produkten gewährleistet werden sollte. Dieses Ziel konnte die Beklagte erkennbar nur erreichen, indem generelle, für alle Anbieter von Prepaid- Produkten geltende Regelungen zur Sicherstellung der Überwachbarkeit aufgestellt und diesen bekannt gemacht wurden sowie jeder Anbieter zur Einhaltung derselben verbindlich angehalten wurde. Zwar stellen regelmäßig, wie die Klägerin richtig feststellt, abstrakt-generelle Leitlinien keine Rechtsnormen dar und gehen von ihnen, isoliert betrachtet, keine Bindungswirkungen aus. Doch musste sich der Klägerin in Kenntnis der Absicht der Beklagten, die Überwachung des Telefondienstes bei Verwendung von Prepaid-Produkten - eben durch allseits zu beachtende Leitlinien - sicherzustellen, und unter Berücksichtigung der zwingenden Forderungen der Leitlinien - z. B. 1. Die Identität ... muss ... nachgewiesen werden; 2. Es muss sichergestellt werden ...; 4. Der Telefondienst darf erst freigeschaltet werden ... - die Erkenntnis aufdrängen, dass das umstrittene Schreiben des BMPT eine Umsetzung der Leitlinien für den jeweiligen Adressaten mit der Folge seiner verpflichtenden Bindung an die darin enthaltenden Vorgaben darstellte. Insoweit enthielt die einleitende Formulierung, wonach die Leitlinien "zu berücksichtigen sind" und "Bitte" an die Klägerin zur Berücksichtigung der Leitlinien ein Gebot zu deren Beachtung. Dem entsprechend liegt eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG mit Wirkung für die Klägerin vor.
Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, der Formulierung des Schreibens vom 26. September 1997 und seiner äusseren Form ein Anwendungsgebot nicht entnehmen zu können. Eine Erfahrung, dass das frühere BMPT Schreiben mit anordnendem Charakter stets eine Rechtsbehelfsbelehrung angefügt habe, ist nicht feststellbar. Bei ihr ggf. gekommenen Zweifeln am Rechtscharakter des umstrittenen Schreibens hätte die Klägerin redlicherweise hinterfragen müssen, was denn die um die Sicherstellung der Überwachbarkeit des Telefonverkehrs bemühte Beklagte mit dem angegriffenen Schreiben vernünftigerweise anderes hätte beabsichtigen können als eine Inpflichtnahme des jeweiligen Adressaten im Sinne der Leitlinien. Eine schlichte, unverbindliche Mitteilung des Inhalts der Leitlinien an die Wettbewerber in der Hoffnung, diese würden die Leitlinien trotz des mit ihnen verbundenen Mehraufwandes auch ohne drohenden Verwaltungszwang beachten, kann der Beklagten aus objektiver Empfängersicht nicht unterstellt werden. Da, soweit ersichtlich, allen im Markt der Prepaid-Produkte tätigen Wettbewerbern das Ziel der Beklagten, die Überwachbarkeit des Fernmeldeverkehrs sicher zu stellen, klar war und dieses Ziel vernünftigerweise nur durch individuelle Inpflichtnahme des einzelnen Wettbewerbers im Sinne der Leitlinien erreichbar war, musste auch die Klägerin - ebenso wie andere Wettbewerber - das umstrittene Schreiben als Gebot, die in den Leitlinien enthaltenen Vorgaben zu beachten, mithin als Regelung im Sinne eines Verwaltungsakts verstehen.
Soweit die Klägerin meint, dass an die Bestimmtheit und Eindeutigkeit eines behördlichen Schreibens, mit dem ein vollstreckbarer Titel geschaffen und in einen empfindlichen Grundrechtsbereich eingedrungen werden soll, hohe Anforderungen zu stellen seien, betrifft das nicht die Frage des Rechtscharakters einer behördlichen Maßnahme, sondern die Frage ihrer materiellen Rechtmäßigkeit.
Auch soweit das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage in eine Feststellungsklage gegen einen nichtigen Verwaltungsakt umgedeutet hat, hat der Senat keine Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils. Denn selbst wenn der Bescheid vom 26. September 1997 rechtswidrig wäre, litte er nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler und wäre dies nicht offensichtlich i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG. Offensichtlichkeit verlangt eine dem verständigen Durchschnittsbetrachter ohne weiteres ersichtliche, sich ihm geradezu aufdrängende, etwaigen Zweifeln nicht unterliegende Fehlerhaftigkeit. Hieran fehlt es. Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides hängt entscheidend von der Interpretation der §§ 89, 90 und 91 TKG und deren Verhältnis zueinander ab. Die Beklagte vertritt diesbezüglich eine von den Erwägungen des Verwaltungsgerichts abweichende Sicht, die nicht ohne weiteres als unzutreffend bezeichnet werden kann. Vielmehr ist die Beantwortung der insoweit entscheidenden Fragen und der Ausgang der Parallelverfahren - 13 A 5293/00 und 5294/00 - offen. Dementsprechend hat der Senat in jenen Verfahren die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, was nicht geschehen wäre, wenn sich die entscheidenden Fragen ohne weiteres klar und eindeutig im Sinne der Klägerin beantworten ließen. Ist das nicht der Fall, kann von besonders schwerwiegender Fehlerhaftigkeit und deren Offensichtlichkeit keine Rede sein. Allein die Tatsache, dass das Verwaltungsgericht in den Parallelverfahren im Sinne der Klägerin erkannt hat, macht einen eventuellen Rechtsfehler noch nicht offensichtlich i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG.
Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht vor. Ausgehend von der diesbezüglichen Darlegung der Klägerin weist die Rechtssache keine das normale Maß überschreitenden tatsächlichen und/oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Die Kriterien zur inhaltlichen Auslegung von Behördenakten sind allgemein anerkannt und es geht vorliegend lediglich um deren Anwendung auf einen unstrittigen, überschaubaren Sachverhalt.
Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht zu. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob bei der Auslegung eines Schreibens einer obersten Bundesbehörde ... im Hinblick auf die Frage, ob es sich um einen Verwaltungsakt handelt oder nicht, strengere Anforderungen zu stellen sind als bei den Schreiben sonstiger Behörden, erfordert die Durchführung einer Berufung nicht. Sie lässt sich ohne weiteres im Zulassungsverfahren dahin beantworten, dass auch Schreiben einer obersten Bundesbehörde hinsichtlich der Inhaltsbestimmung den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Auslegungsregeln unterliegen und die danach bei der Bestimmung des objektiven Sinngehalts des Behördenakts zu berücksichtigenden Gesamtumstände je nach Lage des Einzelfalles eine strengere Anwendung der Auslegungskriterien erlauben können, aber nicht deshalb zwingend erfordern, weil die auszulegende Erklärung von einer obersten Bundesbehörde stammt. Auf die weiter von der Klägerin gestellte Frage nach der Verpflichtung eines Anbieters von Prepaid-Produkten zur Erhebung von Kundendaten usw. kommt es auf Grund der Unzulässigkeit der Klage bzw. der fehlenden Nichtigkeit des angegriffenen Bescheids nicht an.
Die von der Klägerin behauptete Divergenz von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) greift nicht durch.
Es kann offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht mit seinen Ausführungen auf Blatt 10/11 des Urteilsabdrucks überhaupt von dem von der Klägerin in Bezug genommenen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 22. Februar 1985 - 8 C 107.83 -, NJW 1985, 2658, abgewichen ist. Soweit es einen besonders schwerwiegenden offensichtlichen Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG als einen solchen definiert, "der in einem so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zugrundeliegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft steht, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte", erscheint dies jedenfalls inhaltlich nicht im Widerspruch stehend zu dem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts "Nach wie vor ist daher "besonders schwerwiegend" nur ein Fehler, der den davon betroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich erscheinen, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar sein lässt".
Jedenfalls aber ist der dem Bescheid vom 26. September 1997 eventuell anhaftende Fehler nicht offensichtlich, wie oben ausgeführt ist, und beruht daher die klageabweisende Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis nicht auf der behaupteten Abweichung.
Schließlich ist auch der von der Klägerin behauptete Verfahrensmangel in Form eines Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) nicht feststellbar.
Offen bleiben kann dabei, ob § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO überhaupt eine den Verfahrensablauf regelnde Vorschrift ist und ein Verstoß gegen eine Verfahrensnorm, die den Weg zu dem Urteil und die Art und Weise des Urteilserlasses und nicht dessen Inhalt betrifft (error in procedendo), oder in Wirklichkeit ein lediglich in eine Verfahrensrüge gekleideter Mangel der sachlichen Entscheidung (error in judicando) geltend gemacht wird.
Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 2. November 1995 - 9 B 710.84 -, NVwZ-RR 1996, 359; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Januar 2001 - 13 A 5076/00.A - und vom 4. Mai 2001 - 13 A 1604/01.A -.
Jedenfalls ist nicht erkennbar, dass das Verwaltungsgericht die Auswirkungen des Bescheids vom 26. September 1997 auf die große Zahl der Kunden der Klägerin nicht in seine Entscheidungsfindung eingestellt hätte und dieser Umstand nicht Gegenstand seiner Überzeugung gewesen wäre. Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil (Seite 11) führte selbst "die unterstellte Fehlerhaftigkeit des Bescheids im Hinblick auf das Urteil im Parallelverfahren - Az: 11 K 7710/98 -" nur zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Nichtigkeit des angegriffenen Bescheids. In jenem Urteil hat das Verwaltungsgericht den datenschutzrechtlichen Schutz der Nutzer und die Rechte der Telekommunikationskunden (Seite 14) sowie die zu fordernde Respektierung des Datenschutzes - der Kunden - (Seite 17) herausgestellt, mithin die Rechtsauswirkungen des angegriffenen Bescheids auf die Kunden gesehen. Damit ist hinreichend klar, dass auch der von der Klägerin unter dem o. a. Zulassungsgrund dargestellte Aspekt Gegenstand der Überzeugungsgewinnung des Verwaltungsgerichts im vorliegenden Rechtsstreit war.
Nur am Rande sei erwähnt, dass die Frage der Verpflichtung eines Anbieters von Prepaid-Produkten im Sinne der Leitlinien Gegenstand der - zugelassenen - Berufungen 13 A 5293/00 und 5294/00 ist und der Beklagten im Falle der Verneinung einer solchen Verpflichtung nicht nur aus Gleichbehandlungsgesichtspunkten eine zwangsweise Durchsetzung ihres Bescheides vom 26. September 1997 gegen die Klägerin verwehrt sein dürfte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 89, 90 und 91
TKG
§ 35 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs.
2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr.
4 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs.
2 Nr. 5 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1985, 2658
NVwZ-RR
1996, 359
13 A 5293/00
8
C 107.83
9 B 710.84
13 A 5076/00
13 A 1604/01
11 K 7710/98