Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-17, Aktenzeichen 6 B 3873/12

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragsteller wohnen mit ihrer Tochter D., die mit Beginn des Schuljahres 2012/2013 schulpflichtig wird, in der Gemeinde B. (Antragsgegnerin). Sie wenden sich mit ihrem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehung der Entscheidung der Antragsgegnerin, die als Halbtagsschule geführte, im Ortsteil C. gelegene Grundschule gleichen Namens mit Beginn des kommenden Schuljahres jahrgangsweise aufzuheben.
Die Antragsgegnerin ist eine aus neun Ortsteilen bestehende Gemeinde im Landkreis E. mit rund 30.000 Einwohnern und einer Fläche von ca. 60 qkm. Sie ist Trägerin von sechs in verschiedenen Ortsteilen eingerichteten Grundschulen, davon einer offenen Ganztagsschule (Grundschule F.). Auf dem Schulgelände der Grundschule C. befindet sich auch die Schule in der G., eine Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen.
Im Dezember 2008 endete ein Verfahren zur Besetzung der freien Stelle der Schulleiterin bzw. des Schulleiters der Grundschule C. ergebnislos. Die Niedersächsische Landesschulbehörde (Beigeladene) hatte die Stelle im Hinblick auf die rückläufige Entwicklung der Schülerzahlen seitdem nicht erneut ausgeschrieben, sondern die Leiterinnen der in benachbarten Ortsteilen gelegenen Grundschulen jeweils befristet mit der Wahrnehmung der Aufgaben einer Schulleiterin der Grundschule C. beauftragt.
Mit Beginn des Schuljahres 2011/2012 richtete die Grundschule C. angesichts der geringen Zahl der eingeschulten 11 Schulanfänger eine jahrgangsübergreifende Klasse (sog. Kombi-Klasse) ein, in der gegenwärtig noch 10 Schülerinnen und Schülern des 1. Schuljahrgangs und 16 des 2. Schuljahrgangs unterrichtet werden. Insgesamt besuchen im laufenden Schulhalbjahr noch 57 Schülerinnen und Schüler die Grundschule. Im Anschluss an eine am 14. Dezember 2011 durchführte Ortsbesichtigung, bei der der Brandschutzprüfer des Landkreises E. die brandschutzrechtliche Unzulässigkeit der Nutzung des Obergeschosses des im Jahre 1913 erbauten Schulhauses für Unterrichtszwecke festgestellt hatte, sperrte die Antragsgegnerin das Obergeschoss des Schulgebäudes für den Schulbetrieb. Seitdem überlässt der Landkreis E. der Antragsgegnerin zwei Schulräume in der Schule in der G., damit diese von der Grundschule C. als Klassenräume der 3. und 4. Klasse genutzt werden können.
Im Hinblick auf den Bericht des Ausschusses für Schule, Kindertagesstätten und Jugend über die sinkenden Schülerzahlen der Grundschule C. und den anstehenden Sanierungsbedarf der Schulanlagen erteilte der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 16. Januar 2012 dem Bürgermeister den Auftrag, zeitnah eine Entscheidung des Rates über die weitere Perspektive des Schulstandorts C. vorzubereiten.
Die Verwaltung der Antragsgegnerin holte daraufhin ein Gutachten über die voraussichtliche Entwicklung der Schülerzahlen der Grundschule C. von dem Unternehmen H., I., ein. Das Gutachten vom März 2012 gelangt zu dem Ergebnis, dass sich die Gesamtschülerzahl der Grundschule von 53 im Schuljahr 2012/2013 zunächst fortlaufend bis auf 35 im Schuljahr 2021/2022 vermindern und sodann auf 44 im Schuljahr 2026/2027 ansteigen wird. Grundlage dieser Prognose sind eine Fortschreibung der Meldeamtsdaten über schulpflichtig werdende Kinder, die ihren Wohnsitz im Schulbezirk der Grundschule C. und in den teilweise gemeinsamen Schulbezirken der Grundschulen F., J. und C. (sog. Schwebebezirken) haben. Grundlagen sind ferner eine Vorausschätzung der Zahlen der Kinder, die in diesen Schulbezirken angesichts der Zahlen und Alterstruktur der weiblichen Bevölkerung in den Jahren 2012 bis 2020 geboren werden, eine Einbeziehung der Daten der Zu- und Fortzüge von Kindern im Vorschulalter sowie eine zahlenmäßige Einbeziehung der Fälle, in denen sich Eltern aus den genannten Schulbezirken bisher für die Einschulung in einer anderen Grundschule entschieden haben.
Auf der Grundlage des Gutachtens vom März 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 15. März 2012 nach vorbereitender Beratung der Angelegenheit im Ausschuss für Schule, Kindertagesstätten und Jugend sowie im Verwaltungsausschuss, die Grundschule C. mit der Maßgabe jahrgangsweise aufzuheben, dass die Schulanfänger aus den betroffenen Schulbezirken ab dem Schuljahr 2012/2013 nicht mehr in C. eingeschult werden und die Schule bis zur vollständigen Aufhebung als Außenstelle einer anderen Grundschule geführt wird. Zugleich beschloss der Rat eine 2. Änderung der Satzung über die Festlegung von Schulbezirken für die Grundschulen in den Ortsteilen J., K., L., F., C. und M. der Gemeinde B. (Schulbezirkssatzung), mit welcher der Schulbezirk der Grundschule C. aufgehoben und sein Gebietsbereich auf die Schulbezirke der Grundschulen in den benachbarten Ortseilen J., L. und F. verteilt wird.
Im weiteren Verlauf traf die Verwaltung der Antragsgegnerin die Entscheidung, die Grundschule C. bis zu ihrer endgültigen Aufhebung als Außenstelle der Grundschule M. zu führen.
Mit Bescheid vom 18. Mai 2012 genehmigte die Niedersächsische Landesschulbehörde (Beigeladene) antragsgemäß die auslaufende Aufhebung der Grundschule C. zum 1. August 2012. Zugleich erteilte sie der Antragsgegnerin die Genehmigung, die Grundschule C. bis zum 15. Juli 2015 befristet als Außenstelle der Grundschule M. zu führen.
Die Antragsgegnerin verfügte die Aufhebung der Grundschule C. mit Allgemeinverfügung unter Hinweis auf den Ratsbeschluss vom 15. März 2012, ordnete die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung an und gab den Wortlaut und die Begründungen beider Entscheidungen am 26. Mai 2012 durch Abdruck in der T.-Zeitung sowie nachrichtlich in der Zeitung W. - Regionale Rundschau - bekannt. Zeitgleich wies sie nachrichtlich auf die Verkündung der 2. Änderungssatzung zur Schulbezirkssatzung hin.
Die Antragsteller haben am 7. Juni 2012 im Verfahren 6 A 3872/12 Klage gegen die Allgemeinverfügung erhoben und im vorliegenden Verfahren einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gestellt.
Zur Antragsbegründung tragen die Antragsteller vor, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei rechtfehlerhaft, weil sie nur durch die Verwaltung der Antragsgegnerin selbst getroffen worden und von dem Rat der Gemeinde B. weder diskutiert noch beschlossen worden sei.
Die Antragsteller vertreten die Auffassung, dass die Antragsgegnerin ihr Planungsermessen nicht fehlerfrei ausübt habe. Die Aufhebung einer Schule sei nach Auffassung der Niedersächsischen Landesregierung in deren Antwort vom 17. August 2005 auf eine große Anfrage in der Landtagsdrucksache 15/2148 ein äußerstes Mittel und bedürfe einer sehr sorgfältigen Abwägung gegen andere geeignete schulorganisatorische Maßnahmen wie z.B. die Zusammenlegung oder Erweiterung von Schulen, die Errichtung von Außenstellen oder einen Standorttausch. In Betracht kämen auch Umgestaltungen der Schulbezirke, Änderungen in der Schülerbeförderung sowie Errichtung von Kombiklassen.
Die Sitzungsvorlage für den Fachausschuss, den Verwaltungsausschuss und den Rat am 15. März 2012 habe drei Beschlussvarianten für eine Schließung der Grundschule C. vorgesehen, darunter aber keine Alternativen zu einer Schließung. Diese seien im Rat der Gemeinde B. auch nicht diskutiert worden. Dagegen habe die Bürgerinitiative „G.f.C. - Gemeinsam für C.“ in ihrer schriftlichen Stellungnahme vom 9. März 2012 eine ausführliche Stellungnahme und einen entsprechenden Beschlussvorschlag vorgelegt, der ebenfalls nicht in den Gremien der Antragsgegnerin diskutiert worden sei. Die Frage eines Einwohners, warum nicht noch die Kinder für das Schuljahr 2012/2013 eingeschult würden, um auf diese Weise mehr Zeit für eine Entscheidungsfindung zu gewinnen, sei ebenfalls nicht beantwortet worden.
Vielmehr habe der Rat der Gemeinde seine Entscheidung allein auf die Schülerzahlenprognose des Stadtentwicklungsbüros H. gestützt. Diese Prognose gelange zu 10 Einschulungen für das Schuljahr 2012/2013. Tatsächlich lägen ausweislich des Protokolls der Ratssitzung vom 15. März 2012 aber bereits 16 Anmeldungen für die erste Klasse der Grundschule C. im Schuljahr 2012/2013 vor. Eine derartige Prognose, die offensichtlich nicht mit den tatsächlichen Zahlen übereinstimme, zur alleinigen Grundlage der Schließungsentscheidung zu machen, sei nicht ausgewogen und rechtsfehlerhaft. Der Schulentwicklungsplan des Landkreises E. aus dem Jahre 2004 gehe von 12 bis 14 Schülerinnen und Schülern für die Jahre 2009 bis 2015 aus. Auch dieses zeige, dass es keine tiefe Auseinandersetzung mit der weiteren Zukunft und den Alternativen zu einer Schließung der Grundschule C. gegeben habe. Demgegenüber sei die Prognose des Unternehmens H. fehlerhaft, weil die tatsächlichen Schülerzahlen in der Vergangenheit wesentlich höher gewesen seien, als dieses jetzt im Gutachten vorhergesagt werde. Hierzu hätten der Schulelternrat für die Sitzung des Fachausschusses vom 16. Januar 2012 eine eigene Auflistung der Schülerzahlen vorgenommen und Bürgerinitiative „G.f.C. - Gemeinsam für C.“ in ihrer schriftlichen Stellungnahme vom 9. März 2012 eine eigene Prognose der Entwicklung der Schülerzahlen vorgelegt.
Das Fehlen einer sorgfältigen Abwägung und Diskussion über die weitere Vorgehensweise, ergebe sich auch aus dem Antrag der CDU-Fraktion im Rat vom 8. Juni 2012. Darin werde nachgefragt, an welchen Grundschulen die verbleibenden Schüler der Grundschule C. beschult werden könnten. Der Beschluss des Rates vom 15. März 2012 sehe aber vor, dass die Grundschule C. zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 jahrgangsweise aufgehoben und bis zur vollständigen Aufhebung als Außenstelle einer anderen Grundschule geführt wird.
Die rechtlichen Ausführungen der Antragsgegnerin über Mindestschülerzahlen und die Bildung von Kombiklassen seien unzutreffend. Aus der Antwort der Niedersächsischen Landesregierung vom 17. August 2005 folge nämlich, dass eine Grundschule, die nicht mehr einzügig geführt werden kann, als kleine Grundschule erhalten bleiben könne, wenn die Jahrgangsstärke langfristig zwischen 14 und 8 Schülerinnen und Schülern liege, wobei die untere Zahl von 8 Schülerinnen und Schülern je Jahrgang für Schuljahrgänge 1 und 2 unterschritten werden dürfe. Das bedeute, dass Grundschulen mit nur 8 bis 14 Schülerinnen und Schülern je Jahrgang erhalten bleiben könnten, sie dann aber Kombiklassen bilden müssten. Die Antwort der Landesregierung betreffe diverse Schulen aus den Landkreisen Rotenburg/Wümme und Verden, die ähnliche Schülerzahlen aufwiesen wie die Grundschule C.. Danach sei eine Unterschreitung der Mindestzügigkeit durchaus zulässig. So dürfe eine Grundschule, die wegen geringer Schülerzahlen nicht einzügig geführt werden könne, fortgeführt werden, wenn andernfalls die Schulwege wesentlich ungünstiger werden. Dass vorliegend die Schulwege wesentlich ungünstiger werden, liege auf der Hand, weil die Schulkinder eine wesentlich weiter entfernte Grundschule aufsuchen müssten. Das betreffe insbesondere die Schülerinnen und Schüler, die in den Randgebieten des Ortsteils C. wohnten. Dies sei aber im Rat der Antragsgegnerin in keiner Weise diskutiert worden.
Die Antragsteller beantragen,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die am 26. Mai 2012 bekanntgegebene Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin, dass die Grundschule C. zum Beginn des Schuljahres 2012/2013 jahrgangsweise aufgehoben wird, wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin trägt vor, der Rat und die Verwaltung der Gemeinde hätten die Entscheidung über die Schließung der Grundschule C. sorgsam abgewogen.
Hierfür spreche zunächst das Gutachten des Sachverständigenbüros H., das zeige, dass sich die Antragsgegnerin nicht nur auf die eigenen Erhebungen verlassen sondern ergänzend den wissenschaftlichen Expertenrat eingeholt habe. Im Gutachten werde dargelegt, dass sich der demografisch bedingte Rückgang an Schülerzahlen im Schulbezirk der Grundschule C. in den nächsten Jahren noch ausweiten werde und deshalb ein umgehendes Handeln erforderlich mache.
Die Sitzungsvorlage zur Ratssitzung am 15. März 2012 stelle den umfassenden Abwägungsprozess dar und zeige, dass sich die Antragsgegnerin keinesfalls nur mit den Argumenten für eine Schulschließung befasst sondern dezidiert auch mit den Argumenten gegen eine Schulschließung auseinandergesetzt habe. Dem Protokoll lasse sich eindeutig entnehmen, dass die im Gutachten dargestellten prognostizierten Schülerzahlen vom Mitarbeiter des Gutachtenbüros H. umfassend dargestellt worden seien. Auch sei der Mitarbeiter des Büros innerhalb der Ratssitzung auf die Fragen und Einwände der Bürgerinnen und Bürger eingegangen.
Dass die Entscheidungsfindung zur Aufhebung der Grundschule C. nicht übereilt getroffen worden sei, zeige die vor dem Hintergrund eines stetigen Rückgangs der Schülerzahlen seit dem Jahr 2009 mit der Landesschulbehörde und dem Schulelternrat der Grundschule C. geführte Diskussion über eine Schulaufhebung. Schon Ende des Jahres 2010 habe es einen Runden Tisch zum Thema Schulschließung C. gegeben, an dem neben Ratsmitgliedern auch Vertreter des Schulelternrats der Grundschule C. teilgenommen hätten. Des Weiteren sei die Aufhebung der Grundschule C. im Vorfeld der Ratssitzung am 15. März 2012 in mehreren Fachausschusssitzungen intensiv erörtert worden. Am 9. Januar 2012 habe ein gemeinsames Treffen zwischen Vertretern der Beklagten und Antragsgegnerin mit Vertretern des Schulelternrates der Grundschule C. sowie dem Gemeindeelternrat B. stattgefunden. Hier sei den Anwesenden erläutert worden, dass die Gesetzeslage eine Aufhebung der Grundschule C. erforderlich mache, wenn die Richtgröße von 24 Schülern für eine Klasse nicht erreicht werde.
Das Gutachten und seine Schülerzahlenprognose seien dem Schulelternrat der Grundschule C. am 7. März 2012 umfassend erläutert worden. Am Ende der Sitzung habe sich der Schulelternrat für eine schnelle Entscheidung über die Schulaufhebung und deren Umsetzung ausgesprochen. Dasselbe habe der Gemeindeelternrat B. am darauf folgenden Tag erklärt.
Die Schließung der Schule stelle für die Schüler und Erziehungsberechtigten auch keine unzumutbare Beeinträchtigung dar. Die nächst gelegenen Grundschulen in J. und F. befänden sich in einer Entfernung von nur 3,5 km. Erwägungen wie die schulische Trennung von Geschwisterkindern für einige Jahre, eine aufwendigere Beförderung oder die Nähe der zu schließenden Schule zu anderen zentralen Einrichtungen könnten unzumutbare Beeinträchtigungen von Schülern und Erziehungsberechtigten nicht begründen.
Für die ordnungsgemäße Interessenabwägung für eine Schulschließung sei es ausreichend, wenn die Schülerzahlenprognose wie geschehen in einer methodisch einwandfreien Vorgehensweise vorgenommen wird. Eine Prognose ziele nicht darauf ab, treffsicher die Anzahl der Einschulungen im jeweiligen Jahr abzubilden, sondern auf eine langfristige Einschätzung über die Entwicklung der Schülerzahlen. Dem habe die Sitzungsvorlage zur Ratssitzung am 15. März 2012 Rechnung getragen und erklärt, dass eine Prognose auch mit Unsicherheiten behaftet sei und die tatsächlichen Werte von den Prognosewerten nach oben oder - wie im Schuljahr 2011/2012 geschehen - nach unten abweichen könnten. Diese Schwankungen änderten aber nichts daran, dass das eingeholte Gutachten eine Tendenz der deutlichen Verringerung der Schülerzahlen in den nächsten 15 Jahren belege. Der Umfang des eingeholten Gutachtens sowie die Vielzahl der geführten Gespräche zeigten, dass sich die Antragsgegnerin die Entscheidung über die Schulschließung nicht leicht gemacht und sich im Vorfeld des Ratsbeschlusses mit allen, von den betroffenen Erziehungsberechtigten vorgetragenen Argumenten für den Schulstandort befasst habe.
Der Antrag der CDU-Fraktion vom 8. Juni 2012 sei kein Hinweis auf eine fehlerhafte Abwägung. Dieser ziele lediglich darauf ab zu klären, wie der Unterricht in der Zeit bis zur vollständigen Schließung in der Grundschule C. stattfinden solle. Zu dieser Frage habe am 3. Juli 2012 eine Sitzung des zuständigen Fachausschusses stattgefunden. In der Sitzung habe die Fachbereichsleiterin mehrere Möglichkeiten der Umsetzung der schrittweisen Aufhebung der Grundschule C. vorgestellt. Im Anschluss daran habe der Bürgermeister die Fragen der Öffentlichkeit beantwortet.
Der Hinweis der Antragsteller auf die Fortführung kleiner Grundschulen mit Kombiklassen verkenne, dass § 106 Abs. 1 NSchG bei Vorliegen der Voraussetzungen von einer gebundenen Entscheidung zur Schulaufhebung ausgehe. Gemäß § 4 Abs. 1 SchOrgVO müsse eine Grundschule mindestens einzügig geführt und gemäß § 4 Abs. 3 SchOrgVO mit mindestens 24 Schülern je Klasse besetzt werden. Hieran knüpfe die seitens der Antragsteller zitierte Landtagsdrucksache an, wonach eine Schule nach einer Prüfung im Einzelfall bestehen bleiben könne, wenn dies aus Gründen des demografischen Wandels erforderlich sei und ohne eine Schule die Bildungsqualität in Frage stehe. Das sei im Gemeindegebiet der Antraggegnerin aber gerade nicht der Fall. Hier gebe es noch fünf weitere Grundschulen. Durch die Schulwege zu den am nächsten gelegenen Grundschulen in J. und F. entstünden keine wesentlich ungünstigere Schulwege, zumal gemäß § 2 Abs. 2 der Satzung über die Schülerbeförderung im Landkreis E. hierfür ein Anspruch auf Beförderung bestehe.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Die Beigeladene trägt vor, dass eine Grundschule mindestens einzügig geführt werden müsse, wobei eine Mindestschülerzahl von 24 zugrunde zu legen sei. Ausnahmsweise dürfe eine Schule, die nicht einzügig geführt werden kann, fortgeführt werden, wenn andernfalls die Schulwege wesentlich ungünstiger würden.
Danach habe sie die Aufhebung der Grundschule C. auf den Antrag der Gemeinde vom 20. April 2012 genehmigen müssen. Denn die Antragsgegnerin habe nachvollziehbar dargelegt, dass sie die Grundschule C. aufgrund der geringen Schülerzahlen dauerhaft nicht einzügig führen könne, und sich dabei gründlich mit der Situation der Schule und der Schülerbeförderung auseinandergesetzt. Gleichzeitig halte die Gemeinde fünf weitere Grundschulen in den einzelnen Ortsteilen vor, die von den Grundschülern aus C. unter zumutbaren Bedingungen erreicht werden könnten. Schließlich sei die Stelle der Leitung der Grundschule C. trotz mehrfacher Ausschreibung der Stelle seit 2009 unbesetzt. Dass die Schulleitung kommissarisch von Leitungen anderer Grundschulen wahrgenommen werde, führe zu erhöhten Belastungen der Schulleitungen und der Lehrkräfte. Im Übrigen könne eine Versorgung der kleinen Schule mit Lehrerstunden auf Dauer auch kein ausgewogenes Bildungsangebot gewährleisten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten nimmt die Kammer ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (Beiakte A) sowie der Genehmigungsvorgänge der Beigeladenen (Beiakte B) Bezug

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässige Antrag ist nicht begründet.
Den Antragstellern kann - entgegen der von ihnen vertretenen Auffassung - nicht schon aus verfahrensrechtlichen Gründen vorläufiger Rechtsschutz gewährt werden.
Die Entscheidung über die Aufhebung der Grundschule C. ist nach Vorbereitung im Fach- und im Verwaltungsausschuss von dem Rat der Antragsgegnerin am 15. März 2012 in dessen (Einzelfall-) Zuständigkeit nach § 58 Abs. 3 Satz 1 NKomVG getroffen worden. Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung der von dem Rat beschlossenen jahrgangsweisen Aufhebung der Grundschule C. mit der schriftlichen Bekanntgabe der Allgemeinverfügung am 26. Mai 2012 wirksam angeordnet und die Anordnung mit einer nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO notwendigen Begründung versehen.
Zuständig für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist der nach Maßgabe der gemeindlichen Geschäftsverteilung handelnde Bürgermeister der Gemeinde, der als Hauptverwaltungsbeamter gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG die in Selbstverwaltungsangelegenheiten gefassten Beschlüsse des Rates ausführt, in diesem Rahmen die ergänzend notwendigen Geschäfte der laufenden Verwaltung führt und dabei die Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten nach außen vertritt. Das gilt auch für die Ausführung von Beschlüssen der Kommunalvertretung zu den als Selbstverwaltungsaufgabe zu treffenden schulorganisatorischen Entscheidungen einer Schulträgerin (VGH Mannheim, Beschluss vom 9.8.1990 – 9 S 1716/90 – NVwZ-RR 1991 S. 73; OVG Saarlouis, Beschluss vom 11.8.1989 – 1 W 137/89 –, JURIS L.S.). Hierzu zählt auch die in § 106 Abs. 1 NSchG vorgesehene Aufhebung einer Schule, die ein Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG ist. Dieser Verwaltungsakt wird mit seiner Bekanntgabe nicht als Verwaltungsakt der beschließenden Kommunalvertretung erlassen, sondern als Verwaltungsakt der vom Hauptverwaltungsbeamten vertretenen, mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen handelnden kommunalen Körperschaft. Eines gesonderten Beschlusses der Vertretung über die Anordnung des Sofortvollzugs durch die Kommunalverwaltung bedarf es hierfür nicht (VGH Mannheim, a.a.O.; OVG Saarlouis, a.a.O.)
Der Antrag ist auch in der Sache unbegründet.
Für die beantragte Entscheidung wägt das Verwaltungsgericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO das Interesse der Antragsteller, für die Dauer des Klageverfahrens vom Vollzug der Schulaufhebung verschont zu bleiben, mit dem besonderen öffentlichen Vollzugsinteresse an der sofortigen Umsetzung der Schulaufhebung ab. Diese Abwägung geht im vorliegenden Fall zu Ungunsten der Antragsteller aus. Entscheidend hierfür ist, dass die im Hauptsacheverfahren erhobene Anfechtungsklage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. Unter diesen Umständen ist das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Aufhebung der Grundschule C., das maßgeblich durch die personellen und organisatorischen Schwierigkeiten einer nur vorübergehenden Fortführung des Schulbetriebs eines künftigen 1. Jahrgangs der Grundschule sowie die dabei berührten Rechte und Pflichten des notwendigerweise einzusetzenden Schulpersonals bedingt wird, vorrangig.
Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin leidet nach dem gegenwärtigen Sachstand nicht an Rechtsfehlern, durch welche die Antragsteller gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in eigenen Rechten verletzt wären und die aus diesem Grund im Klageverfahren zur Aufhebung des Verwaltungsakts führen könnten.
Die Aufhebung der Grundschule C. stützt sich auf § 106 Abs. 1 NSchG. Danach haben die Schulträger Schulen zu errichten, zu erweitern, einzuschränken, zusammenzulegen, zu teilen oder aufzuheben, wenn die Entwicklung der Schülerzahlen dies erfordert.
§ 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NSchG verpflichtet die Schulträger, bei der planerischen und organisatorischen Entscheidung, ob die Entwicklung der Schülerzahlen die Aufhebung einer Schule erfordert, die Bestimmungen über die Mindestgrößen von Schulen in § 4 der nach § 106 Abs. 9 Nr. 2 NSchG erlassenen Verordnung für die Schulorganisation (SchOrgVO) einzuhalten. Diese Regelung wird durch § 6 Abs. 1 SchOrgVO ergänzt, wonach sich die Prognose des Schulträgers, ob die von einer Entscheidung nach § 106 Abs. 1 NSchG erfasste Schule die festgesetzte Mindestgröße erreichen und einhalten wird, auf einen Entwicklungszeitraum von mindestens zehn Jahren beziehen muss.
Die gesetzliche Verpflichtung des Schulträgers zur Einhaltung von Mindestgrößen für öffentliche Schulen hat der Gesetzgeber mit der durch den Wegfall der Schulentwicklungsplanung bedingten Novellierung des § 106 NSchG (durch Art. 11 des Niedersächsischen Gesetzes zur landesweiten Umsetzung der mit dem Modellkommunen-Gesetz erprobten Erweiterung kommunaler Handlungsspielräume vom 28.10.2009, Nds. GVBl. S. 366) eingeführt. Durchgreifende Zweifel an der Vereinbarkeit der §§ 4 und 6 SchOrgVO mit höherrangigem Recht bestehen nach Auffassung der Kammer (Urteil vom 17.04.2012 - 6 A 701/11 -), die insoweit der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 13.02.2012 - 2 MN 244/11 -, JURIS) folgt, nicht. Die Planungserwägungen der Antragsgegnerin über die Notwendigkeit der Einhaltung von Mindestschülerzahlen und die nur vorübergehend mögliche Bildung von Kombiklassen sind daher entgegen der Rechtsauffassung der Antragsteller zutreffend.
Der Inhalt der mit der Antragsbegründung zitierten Antwort der Niedersächsischen Landesregierung vom 17. August 2005 auf eine große Anfrage, wonach eine Grundschule, die nicht mehr einzügig geführt werden kann, ausnahmsweise als kleine Grundschule erhalten bleiben darf, ist dennoch nicht überholt. Die Systematik des Gesetzes schließt es nämlich nicht aus, bei einer Unterschreitung der festgesetzten Mindestgröße einer Schule von ihrer Aufhebung nach § 106 Abs. 1 NSchG Abstand zu nehmen. § 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 NSchG gibt dem Schulträger auf, neben den Festlegungen der SchOrgVO gleichrangig auch das Interesse der Erziehungsberechtigten oder der volljährigen Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen, welches im Fall einer Schulaufhebung - je nach Interessenlage - dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung von Mindestgrößen entgegenstehen und für eine Fortführung der Schule sprechen kann. Mit dem Berücksichtigungsgebot des § 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 NSchG trägt der Gesetzgeber der verfassungsimmanenten Grenze der Aufsicht des Staates über das Schulwesen Rechnung:
Das in Art. 7 Abs. 1 GG und Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV begründete Recht des Staates zu organisatorischen Maßnahmen im Schulwesen findet nämlich seine Grenze in dem Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 GG und dem Recht ihrer Kinder auf Bildung aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 4 Abs. 1 NV. Das hat zur Folge, dass das „Bedürfnis“ für eine Schulaufhebung entscheidend durch zwei Elemente bestimmt wird, nämlich auf der einen Seite die Entwicklung der Schülerzahlen und auf der anderen das Interesse der Erziehungsberechtigten sowie der Schülerinnen und Schüler an der Weiterführung der Schule (Nds. Landtag, LT-Drs. 16/1787 S. 7 zu § 106). Allerdings ist es verfassungsrechtlich auch anerkannt, dass das Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 GG und das Recht auf Bildung aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 4 Abs. 1 NV keinen einklagbaren Anspruch auf den Besuch einer bestimmten Schule vermitteln.
Unter Berücksichtigung der so begrenzten Reichweite des elterlichen Elternerziehungsrechts und des Rechts auf Bildung hat die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ausgehend von der grundlegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. vom 31.01.1964 - BVerwG VII C 65.62 - BVerwGE 18, 40 ff., DVBl. 1969 S. 930; Beschl. vom 23.10.1978 - BVerwG 7 CB 75.78 -, DVBl. 1979 S. 352) den rechtlichen Rahmen ermittelt, in dem Schulaufhebungen im Klagewege von den betroffenen Schülerinnen und Schülern sowie ihren Erziehungsberechtigten gerichtlich überprüft werden können. Danach muss eine nach § 106 Abs. 1 NSchG zu treffende Entscheidung dem Gebot der gerechten Abwägung genügen, dessen Verletzung die betroffenen Erziehungsberechtigten und ihre Kinder im Hinblick auf ihre eigenen Belange rügen können. Insbesondere müssen unzumutbare Beeinträchtigungen, welche eine Schulaufhebung für die Betroffenen hat, zwingend in die Erwägungen, ob die negative Entwicklung der Schülerzahlen die Schulaufhebung im Sinne von § 106 Abs. 1 NSchG tatsächlich „erfordert“, eingestellt werden. Hierzu hat das Nds. Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 17. Juni 2011 - 2 MN 31/11 - (Nds. Rpfl. 2011 S. 278 ff.) grundlegend ausgeführt:
„Zur Gewährleistung des Spielraums planerischer Gestaltungsfreiheit ist die Rechtskontrolle einer planerischen Schulorganisationsmaßnahme durch das Gericht auf die Prüfung einer etwaigen Verletzung des Gebots gerechter Abwägung beschränkt. Gegenstand dieser Prüfung ist insoweit nur, ob sämtliche tragfähigen Belange zutreffend abgewogen worden sind, nicht hingegen, ob alternative Entscheidungen möglich wären oder die getroffene Entscheidung die beste von ihnen ist. Schülern und ihren Erziehungsberechtigten steht bei schulorganisatorischen Maßnahmen kein umfassender Anspruch auf Abwägung ihrer privaten mit den öffentlichen Belangen zu. Gegen die Schließung einer Schule und gegen die damit einhergehende Neueinteilung der Schulbezirke können sie sich erst dann erfolgreich wehren, wenn sie in unzumutbarer Weise beeinträchtigt werden ...
Das Abwägungsgebot ist dann verletzt, wenn eine Abwägung der zu berücksichtigenden Interessen überhaupt nicht stattgefunden hat, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie hätte eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb dieses Rahmens besteht ein vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbarer planungsrechtlicher Gestaltungsspielraum.“
In Anwendung dieser Grundsätze ist nicht erkennbar, dass die jahrgangsweise Aufhebung der Grundschule C. das Erziehungsrecht der Antragsteller in unzumutbarer Weise beeinträchtigen könnte.
Zunächst reicht die nach Art. 6 Abs. 2 GG begründete Rechtsstellung der Antragsteller als von der Schulaufhebung betroffene Eltern nicht soweit, dass sie von der Antragsgegnerin eine vertiefte Diskussion des von der Bürgerinitiative „G.f.C. - Gemeinsam für C.“ unterbreiteten alternativen Beschlussvorschlag vom 9. März 2012 (befristete Bestandsgarantie) verlangen könnten. Gleiches gilt für die von der Antragsgegnerin ebenfalls als nicht „dauerhaft tragfähige Alternativen“ angesehenen Möglichkeiten eines Neuzuschnitts der Schulbezirke bzw. der Einrichtung einer (Grundschul-) Außenstelle in C. (Beschlussvorlage der Antragsgegnerin S. 10; Bl. 29 GA).
Ebenso wenig können die Antragsteller es als Abwägungsfehler rügen, dass sich die Antragsgegnerin für ihre Entscheidung auf eine Entwicklung der Schülerzahlen stützt, die nicht auf eigenen empirischen Erkenntnissen sondern auf dem Ergebnis des Gutachtens des Beratungsunternehmens H. beruht, in welchem eine Schülerzahlenprognose für den Zeitraum von 15 Jahren aufgestellt worden ist. Die Methode, mit welcher ein Schulträger die Entwicklung der Schülerzahlen seiner vorhandenen oder geplanten Schulen prognostisch ermittelt, wird ihm weder im NSchG noch in der SchOrgVO vorgeschrieben. Der Gesetzgeber hat es mit der Novellierung des § 106 NSchG ausschließlich dem Schulträger überlassen, eine zuverlässige Methode der Entwicklungsprognose zu entwickeln, was ihm zugleich die Möglichkeit bietet, die Besonderheiten der Schülerströme in seinem Gebietsbereich zu beachten und diese in die Vorhersage einzubeziehen. Das bedeutet, dass sich der Schulträger dabei auch der gutachterlichen Einschätzung eines Beratungsunternehmens bedienen und von diesem diejenigen Elemente für die Vorhersage der Entwicklung der Schülerzahlen erarbeiten lassen kann, welche einen sachlich nachvollziehbaren Bezug zu der voraussichtlichen Größe der Grundschule und ihrer Jahrgänge im Mindestprognosezeitraum aufweisen (vgl. BVerwG, Beschl. vom 07.01.1992 - BVerwG 6 B 32.91 -, DVBl. 1992 S. 1025 ff.). Dagegen können die von einer Schulaufhebung betroffenen Eltern angesichts der oben dargestellten eingeschränkten rechtlichen Überprüfung von Planungsentscheidungen nicht verlangen, dass einzelne sachlich begründete Prognosegrundlagen entweder ausgeblendet oder anders gewichtet werden.
Dass die Prognose des Beratungsnehmens H. vom März 2012 auf unzutreffenden Basisdaten oder anderen, sachlich nicht begründbaren Einschätzungsannahmen beruhen könnte, ist weder ersichtlich noch von den Antragstellern mit greifbarer Substanz vorgetragen worden. Insbesondere können sich die Antragsteller auf keinen geschriebenen oder ungeschriebenen Rechtssatz berufen, welcher der Antragsgegnerin vorschriebe, für die Entwicklungsprognose nur auf den Zeitraum von 10 Schuljahren abzustellen, dabei ausschließlich auf die bekannten Meldeamtsdaten der im C. bereits geborenen und künftig schulpflichtig werdenden Kinder zurückzugreifen und diese durch Schätzungsannahmen der bisherigen Einschulungszahlen von Kindern aus den sog. „Schwebebezirken“ zu ergänzen. Die von dem Unternehmen H. einbezogenen Einschätzungsfaktoren haben ausnahmslos einen sachlich begründeten Prognosebezug. Dies gilt sowohl für die aus der Altersstruktur und den alterspezifischen Geburtenziffern der weiblichen Bevölkerung des Landkreises E. abgeleitete Entwicklung künftiger (Grund-) Schülerzahlen in C. (S. 11 ff. des Gutachtens) und den angrenzenden Schulbezirke als auch für den voraussichtlichen Umfang der auf § 63 Abs. 4 Nr. 2 NSchG gestützten Wahl einer Ganztagsschule, hier der im Nachbarortsteil gelegenen Grundschule F.. Dafür, dass die Wahrscheinlichkeit der Wahl eines Ganztagsschulangebots von der Antragsgegnerin im Anschluss an das Gutachten mit einem Durchschnittswert von 16 % zu hoch angesetzt worden wäre, lässt sich dem vorliegenden Sachverhalt und dem Vorbringen der Antragsteller nichts entnehmen. Die in der Antragsbegründung hervorgehobene Tatsache, dass insgesamt 16 Kinder zur Einschulung in die Grundschule C. im Schuljahr 2012/2013 angemeldet worden waren, macht die Schülerzahlenprognose naturgemäß noch nicht fehlerhaft. Die Schulanfängeranmeldung findet stets bis zum Mai des der Einschulung vorangehenden Kalenderjahres statt (Nr. 5.1 der ErgBest. zu § 64 NSchG). Nach der Anmeldung treten erfahrungsgemäß mehrere Umstände ein, die zu einer deutlichen Abweichung der Einschulungs- von den Anmeldezahlen nach unten führen können, wie z.B. Wohnortwechsel, Feststellung eines sonderpädagogischen Förderbedarfs, Zurückstellung vom Schulbesuch, Wahl eines Ganz- oder Halbtagsangebots, Aufnahme in eine Ersatzschule oder die Gestattung des Besuchs einer anderen Schule (§ 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG). Im Fall der Gemeinde B. werden diese typischen Reduzierungsumstände dadurch ergänzt, dass die Eltern aus den sog. Schwebebezirken gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 NSchG bisher die Möglichkeit hatten, ihr Kind abweichend von der Anmeldung in einer anderen Grundschule desselben Schulbezirks einzuschulen. Für das Schuljahr 2010/2011 haben diese Faktoren beispielsweise bewirkt, dass der Zahl der von 19 Schulanfängeranmeldungen bei der Grundschule C. nur noch 10 Einschulungen gegenüber standen (s. Bericht der kommissarischen Schulleiterin vom 06.01.2012, Beiakte A).
Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die von der Bürgerinitiative „G.f.C. - Gemeinsam für C.“ selbst erstellte Prognose der Entwicklung der Schülerzahlen vom 9. März 2012 rügen, dass sich die tatsächliche Entwicklung weitaus günstiger darstelle, als sich dieses aus dem Gutachten des Unternehmens H. ergebe, greift ihr Einwand gegen die Abwägungsgrundlage der Antragsgegnerin schon im Ansatz nicht durch. Nach § 4 Abs. 1 und Abs. 3 SchOrgVO setzt für die planerische Mindestgröße einer Grundschule voraus, dass eine Mindestzügigkeit von 1 je Schuljahrgang und innerhalb des Zuges eine Klassenfrequenz von 24 Schülerinnen und Schülern erreicht wird, was zu einer (Mindest-) Gesamtschülerzahl der Grundschule von 96 führt. Die in der Stellungnahme der Bürgerinitiative vom 9. März 2012 angestellte Prognose erreicht schon hinsichtlich der kommenden fünf Einschulungsjahrgänge nicht mehr die Mindestschülerzahl von 24 je Jahrgang und befasst sich im Übrigen nicht mit dem in § 6 Abs. 1 SchOrgVO zwingend vorgeschriebenen Mindestzeitraum der Schülerzahlenentwicklung bis zum Schuljahr 2021/2022.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Aufhebung der Grundschule C. für die Antragssteller und ihre Tochter zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung führte. Von der Entscheidung der Antragsgegnerin, den Betrieb der Grundschule C. mit den bereits vorhandenen Schuljahrgängen als Außenstelle der Grundschule M. auslaufen zu lassen, sind sie rechtlich nicht betroffen. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass die Schulaufhebung im Fall der Antragsteller zu unzumutbaren tatsächlichen Erschwernissen führen könnte. Es ist angesichts der örtlichen Verhältnisse schon sehr zweifelhaft, dass die Tochter der Antragstellerin dadurch, dass ihr Wohnort mit Eintritt ihrer Schulpflicht nur noch im Schulbezirk der Grundschule J. liegen wird (Art. 2 Nr. 2 der 2. Änderungssatzung), einen ungünstigeren Schulweg hat als dass dies bei einer Einschulung in die Grundschule C. der Fall gewesen wäre. Nach dem allgemein öffentlich zugänglichen Kartenmaterial (google maps) liegt der Wohnort der Antragsteller mit der Anschrift A. etwa auf halbem Weg zwischen der Grundschule C. (N. straße 10) und der Grundschule J. (O. straße 49). Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob der Schulweg des Mädchens zur Grundschule J. tatsächlich weiter sein wird als der zur Grundschule C.. Jedenfalls kann bei derart geringen Abweichungen in den Schulweglängen nicht von einer Unzumutbarkeit der Aufhebung der Grundschule C. die Rede sein.
Das gilt auch für alle anderen betroffenen Schulanfängerinnen und Schulanfänger aus dem Ortsteil C., die nach der von den Antragstellern nicht bestrittenen Tatsachenannahme der Antragsgegnerin im ungünstigsten Fall einen Schulweg von ca. 3,5 km Länge auf sich nehmen müssen. Auch diese Entfernung zur zukünftig nächstgelegenen Grundschule ist unzweifelhaft zumutbar. Der Landkreis E. ist nach Maßgabe der in § 2 Abs. 2 seiner Satzung über die Schülerbeförderung im Landkreis E. - Schülerbeförderungssatzung - (Abl. Reg.-Bez. Hannover 1997 S. xxx) festgesetzten Mindestentfernung von 2 km nach § 114 Abs. 1 Satz 2 NSchG gesetzlich verpflichtet, diesen Schülerkreis zur jeweils zuständigen Grundschule in den benachbarten Ortseilen J., L. oder F. zu befördern. Angesichts der für eine Beförderung im Kraftfahrzeugverkehr verhältnismäßig kurzen Entfernung von höchstens 3,5 km werden für die Grundschülerinnen und Grundschüler auch keine unzumutbaren Schulwegzeiten (§ 3 Schülerbeförderungssatzung) eintreten.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 6 SchOrgVO
§ 106 NSchG
§ 64 NSchG
§ 106 Abs. 1 NSchG
§ 4 Abs. 1 SchOrgVO
§ 4 Abs. 3 SchOrgVO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 58 Abs. 3 Satz 1 NKomVG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NSchG
§ 106 Abs. 9 Nr. 2 NSchG
§ 6 Abs. 1 SchOrgVO
§ 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 NSchG
§ 63 Abs. 4 Nr. 2 NSchG
§ 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 NSchG
§ 4 Abs. 1 und Abs. 3 SchOrgVO
§ 114 Abs. 1 Satz 2 NSchG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 NV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 18, 40
6 A 3872/12 K
9 S 1716/90
1 W 137/89
6 A 701/11
2 MN 244/11
VII C 65.62
7 CB 75.78
2 MN 31/11
6 B 32.91