Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-17, Aktenzeichen 8 A 728/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0817.8A728.03.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Dezember 2002 unwirksam.
Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.
Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/5 und der Beklagte zu 3/5; die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen Anordnungen in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid, durch die ihr die Durchführung kontinuierlicher Messungen in der Abgasleitung der Entstaubungsanlage eines Schredders aufgegeben worden ist.
Die Klägerin betreibt auf dem Betriebsgelände in F. -L. , S. Straße, Gemarkung L. , einem ehemaligen Zechengelände, seit 1971 eine Schredderanlage mit Nebenanlagen zum Zerkleinern und Aufbereiten von Altautos, leichtem Sammelschrott, Verbundstoffen, Elektromotoren, Schalterschrott und Nichteisenmetallschrott mit einer Antriebsleistung von 920 kW. Ein weiterer Schredder, der nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist, befindet sich an dem in geringer Entfernung befindlichen Betriebsstandort K.------straße .
Durch Beschwerden von Pächtern einer benachbarten Kleingartenanlage gegen die Schredderanlagen der Klägerin veranlasst führte das Chemische und Geowissenschaftliche Institut der Stadt F. an Staubniederschlägen im Umfeld der Anlage Anfang 1996 orientierende Untersuchungen durch, die relativ hohe Schwermetallkonzentrationen und bedenklich hohe Konzentrationen an polychlorierten Biphenylen - PCB - nachwiesen. Insbesondere ungewaschener Grünkohl aus der Kleingartenanlage enthielt im Vergleich mit Literaturangaben deutlich erhöhte PCB-Gehalte, während Bodenproben unauffällig waren. Deshalb wurde im Untersuchungsbericht vom 1. Februar 1996 eine Verursachung durch Immissionen aus dem Betrieb der Schredderanlage als naheliegend angesehen.
In hierdurch ausgelösten weiteren Untersuchungen des Landesumweltamts NRW - LUA - von Nadelproben auf PCB- und Kupferbelastungen erhärtete sich der Verdacht, dass beide Schredder der Klägerin die Hauptemittenten an PCB darstellten. In entsprechend untersuchten Laubproben wurde der höchste PCB- Gehalt im unmittelbaren Nahbereich zu dem Gebäudeteil ermittelt, in dem die Schredderleichtfraktion anfiel und gelagert wurde. Der zweithöchste Gehalt wurde in unmittelbarer Nachbarschaft des Schredders festgestellt. Die ermittelten Belastungen lagen weit über denen, die das LUA an einer anderen Schredderanlage festgestellt hatte.
Um Rückschlüsse auf die Belastung von Nahrungsmitteln zu gewinnen, führte das LUA in den Jahren 1996 bis 1998 weitere Untersuchungen nach standardisierter Methode an küchenfertig aufgearbeiteten, gefriergetrockneten und vermahlenen Grünkohl- sowie anderen Gemüseproben aus der Umgebung des Betriebsgeländes der Klägerin durch. Auch hierbei bestätigte sich jeweils, dass deren PCB- Belastungen deutlich über der durchschnittlichen Belastung von Grünkohl in Gärten des Rhein-Ruhrgebiets und im Umfeld einer anderen Schredderanlage lagen.
Wegen der Beschwerden aus der Nachbarschaft beantragte die Klägerin im Juni 1996 die Genehmigung zur Änderung ihrer Schredderanlage an der S. Straße durch Errichtung und Betrieb einer Entstaubungsanlage sowie einer Absiebanlage zur Trennung der Schredderleichtfraktion. Nach den im Laufe des Genehmigungsverfahrens vervollständigten Antragsunterlagen sollte dem Schredder nach dem schon bestehenden Hochleistungsvorabscheider ein Reihen- Ovalschlauchfilter Typ ROVAL 118-4 mit einem Abgasvolumenstrom von 50.000 m³/h nachgeschaltet werden, durch den der Reststaubgehalt auf höchstens 5 mg/m³ reduziert werden sollte. Über diesen Filter sollte die Abluft beim Einsatz von Materialien geführt werden, bei denen keine Verpuffungen oder Explosionen zu befürchten sind. Er sollte über eine vollautomatische druckdifferenzabhängige Abreinigung der Filterschläuche verfügen. Eine Precoatanlage sollte bei eventuellen Schwelbränden zur Neutralisation der Dämpfe Kalk eindüsen. Zur Brandverhütung war eine Trockenlöschanlage vorgesehen. Bei Einsatz von Autokarossen und Mischschrott sollte alternativ weiterhin die bisherige Nassentstaubungsanlage eingesetzt werden. An der geplanten Absiebanlage war ein Reihenschlauchfilter vom Typ ROVAL 118-1 mit einem Abgasvolumenstrom von 15.000 m³/h vorgesehen, durch den der Reststaubgehalt auf höchstens 2 mg/m³ begrenzt werden sollte. Beide ROVAL-Schlauchfilter sollten elektronisch überwacht werden, um einen störungsfreien Betrieb zu gewährleisten. Bei einer Störung war ein akustisches und ein optisches Signal für das Bedienungspersonal vorgesehen; parallel dazu sollte die weitere Produktion durch elektrische Verriegelung sofort gestoppt werden, damit keine erhöhten Emissionen aus der Anlage emittieren könnten. Mit einem dritten Trockenfilter, einem Patronenfilter, mit einer Luftleistung von 3.400 m³/h sollten schließlich die Stäube erfasst werden, die im Aufgabebunker der Absiebanlage entstünden. Dieser Filter sollte den Reststaubgehalt auf höchstens 5 mg/m³ beschränken.
Nach einem in den Antragsunterlagen enthaltenen Emissionsmessungsbericht der DMT-Gesellschaft für Forschung und Prüfung mbH vom 8. Januar 1997 betrug die Emissionskonzentration an PCB in der Abluft der nach vorzeitiger Zulassung bereits betriebenen Schredderanlage bei einer Messung am 4. Dezember 1996 bei Einsatz von Elektroschrott im Mittel 3,6 µg/m³, die Maximalkonzentration lag bei 4,7 µg/m³.
Nachdem der Beklagte der Klägerin einen ersten Entwurf eines Genehmigungsbescheids übersandt hatte, aus dem unter anderem hervorging, dass er der Klägerin die Durchführung kontinuierlicher Messungen im Abluftstrom der Schredderanlage aufgeben wollte, wandte die Klägerin im Wesentlichen ein: Eine solche Anordnung könne nicht auf § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG gestützt werden. Die Schredderanlage sei keine Anlage mit erheblichen Emissionsmassenströmen luftverunreinigender Stoffe oder erheblichen Abgasströmen, insbesondere mit einem Abgasstrom von mehr als 50.000 m³/h. Es sei nicht gerechtfertigt, die Abgasvolumenströme der Absiebanlage hinzuzurechnen, weil es sich im Hinblick auf das Emissionsverhalten um zwei selbständige Anlagen handele und darüber hinaus ausschließlich für eine der beiden Anlagen eine kontinuierliche Messung verlangt werden solle. Auch die zweite Voraussetzung des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG sei nicht gegeben, weil eine Überschreitung der festgelegten Emissionsbegrenzungen ausgeschlossen werden könne. Diese Grenzwerte seien bisher immer erheblich unterschritten worden. Daher könne die Anordnung kontinuierlicher Messungen nur auf § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt werden, müsse aber auch dann ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig sein. Die Erforderlichkeit einer kontinuierlichen Messung werde durch Nr. 3.2.3.1 i.V.m. Nr. 3.2.3.2 der TA Luft konkretisiert, deren Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Die Anordnung sei im Übrigen gleichheitswidrig, weil bislang in Deutschland kein Schredderbetreiber verpflichtet worden sei, kontinuierliche Messungen durchzuführen, die mit einem erheblichen finanziellen Aufwand von mehreren 10.000,- DM allein für die Installation der Messgeräte verbunden wären. Das sei umso weniger nachvollziehbar, als für die Klägerin Emissionsgrenzwerte gälten, die wesentlich unter dem Grenzwert der TA Luft von 50 mg/m³ lägen und die sie darüber hinaus bis zum Faktor 10 unterschreite.
Mit Genehmigungsbescheid vom 22. September 1997 gestattete der Beklagte die von der Klägerin beantragte Änderung mit zahlreichen Nebenbestimmungen (Abschnitt IV.). Unter Nr. IV.9 wurden Grenzwerte für die Massenkonzentration luftverunreinigender Stoffe im Abgas festgesetzt. Danach war für die Schredderentstaubung bei Fahrweise mit Schlauchfilter eine höchstzulässige Massenkonzentration für Gesamtstaub von 5 mg/m³ und bei Fahrweise mit Nassabscheider von 30 mg/m³ festgelegt. Daneben sollten die Konzentrationen organischer Stoffe gemäß Nr. 3.1.7 der TA Luft eingehalten werden. Für die Schlauchfilterabluft der Absiebanlage war eine maximale Massenkonzentration an Gesamtstaub von 2 mg/m³ und für die Patronenfilteranlage von 5 mg/m³ festgelegt. Unter Nr. IV.10 bis 19 enthielt der Genehmigungsbescheid bis ins Einzelne gehende Regelungen über den Einbau, die Wartung, die Prüfung und die Manipulationssicherung einer Messeinrichtung zur kontinuierlichen Ermittlung der Massenkonzentration an Staub in der Abgasleitung der Schredderentstaubungsanlage, über die Ermittlung der Massenkonzentrationen sowie über die Aufzeichnung und Auswertung der Messwerte. Die Anordnung kontinuierlicher Messungen war gestützt auf § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, weil der Abgasstrom der Gesamtanlage mehr als 50.000 m³/h betrage und § 29 BImSchG insoweit mittlerweile über die Vorgaben in Nr. 3.2.3 der TA Luft hinausgehe.
Die Klägerin legte gegen eine Reihe von Nebenbestimmungen, darunter die Anordnungen unter Nr. 10 bis 19, des Genehmigungsbescheids vom 22. September 1997 Widerspruch ein und wiederholte in Bezug auf die Anordnung kontinuierlicher Messungen im Wesentlichen ihre bereits vorgebrachten Argumente.
Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Dezember 1999 wies die Bezirksregierung E. unter anderem den Widerspruch hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 zurück. Zur Anordnung kontinuierlicher Messungen führte sie aus: Die Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG seien gegeben, weil die Abgasvolumenströme der Absiebanlage und des Patronenfilters zu denen der Schredderentstaubung hinzuzurechnen seien. Die Absiebanlage sei eine Nebeneinrichtung der Schredderanlage mit vergleichbarem Emissionsverhalten, wobei der Schredder der Hauptemittent sei. Deshalb liege der tatsächliche Abgasvolumenstrom über 50.000 m³/h. Auch sei die Überschreitung der festgelegten Emissionsbegrenzungen nicht ausgeschlossen. Das Emissionsverhalten des Schredders sei von vielen Faktoren abhängig, in erster Linie aber vom eingesetzten Material. Das Emissionsverhalten sei auch bei Verwendung des Nassfilters anders als bei Einsatz des Schlauchfilters. Aus Eintragungen im Betriebstagebuch ergebe sich, dass es immer wieder zu Störungen des an sich hoch effizienten Schlauchfilters komme und auch die Funkenlöschanlage nicht immer störungsfrei arbeite. Bei Schlauchfiltern bestehe allgemein die Gefahr, dass Schläuche abrissen oder Undichtigkeiten durch (schleichenden) Verschleiß im Schlauchmaterial aufträten. Bei solchen Mängeln auftretende erhöhte Emissionen ließen sich nicht immer sofort erkennen. Die Differenzdruckmessung sei zu ihrer Feststellung nicht geeignet. Zwar könnten die vorliegenden Messergebnisse den Eindruck vermitteln, dass auf die Anordnung einer kontinuierlichen Messung verzichtet werden könne, jedoch stellten Einzelmessungen nur Momentaufnahmen des Emissionsverhaltens der Anlage dar, die aus den genannten Gründen ein diskontinuierliches Emissionsverhalten aufweise. Bei einem Rohgasmassenstrom der Hauptemissionsquelle von bis zu 200 kg Staub pro Stunde könne ein Filterdefekt zur Freisetzung erheblicher Schadstoffe, insbesondere von PCB, führen. Zudem befinde sich die Anlage der Klägerin ohnehin in einem unter anderem mit PCB hochbelasteten Gebiet. Die Emissionen an PCB gingen mit Verringerung des Gesamtstaubgehalts zurück, so dass sich mit der kontinuierlichen Staubmessung zugleich die PCB-Emissionssituation überwachen lasse. Im Hinblick auf die PCB-Problematik liege schließlich kein atypischer Sachverhalt vor, bei dem ausnahmsweise auf die Anordnung kontinuierlicher Messungen verzichtet werden könne.
Die Klägerin hat am 27. Dezember 1999 unter anderem gegen die Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 des Genehmigungsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids Klage erhoben. In Bezug auf die Anordnungen über kontinuierliche Messungen hat sie ihre Einwände vertieft und ergänzend ausgeführt: Der Hersteller der Entstaubungsanlage garantiere, dass der Reststaubgehalt maximal 2 mg/m³ betrage. Deshalb müsse als gesichert gelten, dass die Grenzwerte von 5 bzw. 30 mg/m³ ganz erheblich unterschritten würden. Störungen des Filters könnten zwar nicht völlig ausgeschlossen werden, aber auch bei deren Eintritt könnten die Emissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, weil der Schredder und die Entstaubungsanlage automatisch abschalteten, sobald es zu einer Störung komme. Zur Abschaltung komme es bei einer Druckdifferenz von 3 mbar.
Die Klägerin hat beantragt,
die Nr. 10 bis 19 des Genehmigungsbescheids des Beklagten vom 22. September 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1999 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat erwidert: Indem die Klägerin Maßnahmen ergriffen habe, um Grenzwertüberschreitungen möglichst zu vermeiden, habe sie damit zwar ihre Betreiberpflicht erfüllt. Sie könne aber nicht ausschließen, dass es zu Störungen komme.
Das Verwaltungsgericht hat mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Dezember 2002 ergangenem Urteil die Nr. 10 bis 19 der Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheids vom 22. September 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Dezember 1999 aufgehoben und das Verfahren, soweit es andere Nebenbestimmungen betraf, eingestellt bzw. die Klage abgewiesen. Es hat die Anordnungen über kontinuierliche Messungen als rechtswidrig angesehen, weil eine Überschreitung der in Nr. IV.9 des Genehmigungsbescheids festgelegten Emissionsbegrenzungen nach der Art der Anlage ausgeschlossen sei. Es schieden von vornherein alle Überschreitungen aus, die nicht im normalen Betrieb der Anlage erfolgten, sondern auf außergewöhnlichen Ereignissen beruhten. Im Übrigen habe die Klägerin überzeugend dargelegt, dass etwa bei einem Abriss von Filterschläuchen sowohl der Schredder als auch die Filteranlage automatisch abschalte. Auch unter Berücksichtigung üblicher Verschleißerscheinungen, die zu einer Minderung der Abreinigungsleistung des Filters führen könnten, sei im Normalbetrieb eine Überschreitung der Emissionsbegrenzungen ausgeschlossen. Denn der Hersteller garantiere eine Abreinigungsleistung der Schlauchfilteranlage für Staub, die mit 2 mg/m³ deutlich unter der festgesetzten Emissionsgrenze für die Fahrweise mit Schlauchfilter von 5 mg/m³ liege und es sei nichts dafür ersichtlich geworden, dass dieser Wert in der Praxis nicht eingehalten werden könne. Die Anlage entspreche dem Stand der Technik, so dass davon auszugehen sei, dass ihre praktische Eignung zur Begrenzung von Emissionen gesichert sei. Auch der Nassabscheider schalte bei möglichen Störungen automatisch ab, so dass eine Grenzwertüberschreitung ebenso beim Betrieb mit Nassabscheider ausgeschlossen erscheine.
Am 18. Dezember 2002 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht die Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 des angefochtenen Bescheids aufgehoben hat. Er räumt zwar ein, dass die für Staub festgelegten Emissionsgrenzwerte bei störungsfreiem Betrieb des Schredders eingehalten würden, hält damit aber ein Überschreiten noch nicht von der Art der Anlage für ausgeschlossen. Das sei nicht schon dann der Fall, wenn Emissionsminderungsmaßnahmen eingebaut seien, die dem Stand der Technik entsprächen. Die Druckdifferenzmessung schließe eine Grenzwertüberschreitung bei einer Filterstörung nicht absolut sicher aus. Es gebe keinen verlässlichen Nachweis für die von der Klägerin behauptete Korrelation zwischen Staubkonzentration und Druckdifferenz, weshalb die Wahl des Differenzwerts von 3 mbar willkürlich erscheine. Ergänzend führt der Beklagte aus, auch nach den Bestimmungen der TA Luft in der alten und der aktuellen Fassung sei die kontinuierliche Messung des Staubgehalts im Hinblick auf die im Staub gebundenen, nicht unerheblichen PCB-Bestandteile geboten, weil für PCB ein Minimierungsgebot bestehe. Zur PCB-Minimierung sei eine höchstwirksame Überwachung der vollen Funktionsfähigkeit des Filters besonders wichtig.
Im November 2003 hat die Klägerin dem Beklagtem gemäß § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigt, dass sie den alternativ genehmigten Nassabscheider am Schredder außer Betrieb nehme, weil aufgrund der Bestimmungen der Altautoverordnung und der Altfahrzeugverordnung lange keine Altautos mehr eingesetzt worden seien, die Trockenentstaubung seit Jahren auch für leichten Sammelschrott störungsfrei laufe und der Nassabscheider seit etwa zwei Jahren nicht mehr genutzt worden sei. Im Hinblick darauf haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend insoweit für erledigt erklärt, als sich die angefochtenen Nebenbestimmungen auf die Fahrweise mit Nassabscheider beziehen.
Der Beklagte beantragt,
unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage insoweit abzuweisen, als sie die Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 des Genehmigungsbescheids des Beklagten vom 22. September 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1999 zum Gegenstand hat.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, es müsse genügen, dass Grenzwerte nach menschlichem Ermessen nicht überschritten werden könnten. Bei allen denkbaren Störungen würden die festgelegten Grenzwerte eingehalten. Die Klägerin tritt im Übrigen der Einschätzung des Beklagten entgegen, die Voraussetzungen der TA Luft für die Anordnung kontinuierlicher Messungen lägen mit Blick auf PCB vor, zumal keine Messung des Einzelparameters PCB gefordert worden sei. Dem Minimierungsgebot in Bezug auf PCB entspreche sie bereits durch ihre Entstaubungsanlage. Das habe der Beklagte in einem Aktenvermerk auch ausdrücklich anerkannt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte einschließlich der von der Klägerin eingereichten Anlagen und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Bezirksregierung E. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist es in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen und das angefochtene Urteil für unwirksam zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 ZPO).
Soweit über die vom Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 1 VwGO zugelassene Berufung des Beklagten noch zu entscheiden ist, ist sie zulässig, aber unbegründet. Insoweit hat die Klage Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Die angefochtenen Nebenbestimmungen sind selbständig im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO anfechtbar. Denn die Klägerin macht der Sache nach geltend, die Genehmigung hätte rechtmäßig ohne die Nebenbestimmungen erlassen werden müssen, ohne dass dies von vornherein auszuschließen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 = NVwZ 2001, 429 = UPR 2001, 148; OVG NRW, Urteile vom 10. Dezember 1999 - 21 A 3481/96 -, NVwZ-RR 2000, 671, vom 25. Oktober 2001 - 21 A 1022/97 -, NWVBl. 2002, 229 m.w.N., und vom 19. Mai 2005 - 8 A 2228/03 -.
Die Klage ist auch begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Regelungen in den Nr. 10 bis 19 der Nebenbestimmungen unter IV. des Genehmigungsbescheids des Beklagten vom 22. September 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1999 zu Recht aufgehoben. Diese sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
I. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen ist derjenige der gerichtlichen Entscheidung. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass es keine prozessrechtliche Norm gibt, nach der es bei der Anfechtungsklage für die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung grundsätzlich auf die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung ankommt. Der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt richtet sich vielmehr nach materiellem Recht unter Beachtung des Regelungsgehalts einschließlich der zeitlichen Dimension der Regelung.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95 -, NVwZ-RR 1996, 20, und vom 26. März 1996 - 1 B 50.96 -.
Nur in diesem Rahmen ist tendenziell davon auszugehen, dass es bei der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt, weil es im Anfechtungsprozess Aufgabe der Verwaltungsgerichte ist, die Rechtmäßigkeit einer getroffenen Behördenentscheidung zu überprüfen und eine rechtswidrig getroffene Entscheidung aufzuheben.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1987 - 9 C 254.86 -, BVerwGE 78, 243 (244) m.w.N., und vom 6. Dezember 1985 - 4 C 23 u. 24.83 -, NJW 1986, 1186 (1187).
Von diesem Grundsatz gibt es eine Reihe von Ausnahmen. So sind bei der Anfechtung sogenannter Dauerverwaltungsakte Veränderungen der Sach- und Rechtslage bis zur gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1995, a.a.O.
Im Einzelfall kann auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebieten, bei einer für den Kläger günstigen Änderung der Sach- oder Rechtslage auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 - 4 B 132.88 -.
So liegt der Fall hier, weil die Durchsetzung der noch nicht vollzogenen angefochtenen Nebenbestimmungen - unabhängig davon, ob sie ursprünglich rechtmäßig gewesen sind - wegen einer inzwischen eingetretenen, für die Klägerin günstigen Änderung der Rechtslage und im Hinblick auf die zeitliche Dimension der angefochtenen Nebenbestimmungen unverhältnismäßig wäre.
Die Unverhältnismäßigkeit ergibt sich aus Folgendem: Die Klägerin ist im Zusammenhang mit den sachlich zusammengehörenden Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 nicht nur zum einmaligen Einbau von Messeinrichtungen verpflichtet worden, sondern auch dazu, künftig weiterhin kontinuierlich zu messen. Insoweit haben die Regelungen Dauerwirkung, die es gebietet, bis zur gerichtlichen Entscheidung eintretende Veränderungen der Sach- und Rechtslage grundsätzlich zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für eine Regelanordnung nach § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG liegen aber seit dessen Änderung durch das Siebte Gesetz zur Änderung des BImSchG vom 11. September 2002 (BGBl. I S. 3622) nicht mehr vor. Während nach § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG in der zur Zeit der Entscheidung über den Widerspruch geltenden Fassung des Gesetzes vom 19. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3178) - BImSchG F. 1998 - kontinuierliche Messungen im Regelfall auch bei Anlagen mit erheblichen Abgasströmen, insbesondere einem Abgasstrom von mehr als 50.000 m³/h, vorgesehen waren, kommt es nach der Neuregelung nur noch auf erhebliche Emissionsmassenströme an, die die Anlage der Klägerin aber nicht erreicht (dazu im Einzelnen unten unter II.1.). Aktuell darf der Klägerin deshalb nicht mehr auf der Grundlage von § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG in der derzeit geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865), - BimSchG - nur wegen der Höhe des Abgasstroms der Anlage abverlangt werden, kontinuierliche Emissionsmessungen durchzuführen. Vor diesem Hintergrund wäre es unverhältnismäßig, wenn die zu Messungen nicht mehr ohne Weiteres verpflichtete Klägerin heute noch eine mit erheblichem Aufwand verbundene Messeinrichtung installieren müsste, obwohl nach den in der Neuregelung zum Ausdruck kommenden wissenschaftlichen Erkenntnissen, die in der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft in ihrer Neufassung vom 24. Juli 2002 (GMBl. S. 511) - TA Luft - (II.1.a) sowie bereits in der alten Fassung vom 27. Februar 1986 (GMBl. S. 95, ber. S. 202) - TA Luft F. 1986 - (II.1.b) ihren Ausdruck gefunden haben, nicht zu rechtfertigen ist, eine genehmigungsbedürftige Anlage wie die der Klägerin nur deshalb kontinuierlichen Messungen zu unterwerfen, weil sie mit einem höheren Abgasstrom als 50.000 m³/h betrieben wird.
Für die Frage der Unverhältnismäßigkeit ist es unerheblich, ob der Klägerin kontinuierliche Messungen möglicherweise wegen der PCB-Problematik auch heute noch nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG aufgegeben werden könnten. Denn der Beklagte hat sein Ermessen insoweit bisher nicht ausgeübt. Es steht auch nicht fest, dass dieselben Anordnungen auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG tatsächlich ermessensfehlerfrei ergehen werden (dazu unten unter II.2.).
II. Als Rechtsgrundlage für die streitigen Nebenbestimmungen unter Nr. 10 bis 19 des Genehmigungsbescheids vom 22. September 1997 kommt § 12 Abs. 1 BImSchG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung u.a. mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Nach § 6 Abs. 1 BImSchG ist eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Die umstrittenen kontinuierlichen Messungen sind nicht zur Sicherstellung dieser Voraussetzungen erforderlich. Die Klägerin ist derzeit weder im Rahmen der Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG noch im Zusammenhang mit § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zur Durchführung kontinuierlicher Messungen verpflichtet. Insbesondere begründet § 29 Abs. 1 BImSchG keine derartige Pflicht.
1. Die Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG liegen nicht vor.
Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kann die zuständige Behörde bei genehmigungsbedürftigen Anlagen anordnen, dass bestimmte Emissionen oder Immissionen unter Verwendung aufzeichnender Messgeräte fortlaufend ermittelt werden (kontinuierliche Messungen). Nach Satz 2 sollen bei Anlagen mit erheblichen Emissionsmassenströmen luftverunreinigender Stoffe unter Berücksichtigung von Art und Gefährlichkeit dieser Stoffe Anordnungen nach Satz 1 getroffen werden, soweit eine Überschreitung der in Rechtsvorschriften, Auflagen oder Anordnungen festgelegten Emissionsbegrenzungen nach der Art der Anlage nicht ausgeschlossen werden kann. Auf den Umfang des Abgasstroms kommt es anders als nach § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG F. 1998 nicht mehr an, weil der Abgasstrom allein nicht als geeigneter Indikator für den Schadstoffausstoß von Anlagen angesehen wird. Vielmehr soll aufgrund der verschärften Anforderungen, die an die zulässige Konzentration von Schadstoffen im Abgasvolumen von Anlagen durch die TA Luft seit 1986 begründet werden, neben dem Massenstrom auch auf die Art und Gefährlichkeit der emittierten Stoffe abgestellt werden <BT-Drs. 14/8450, S. 11; vgl. dazu bereits BT-Drs. 10/1862 (neu), S. 12>.
Die Konkretisierung dessen, ab welchem Umfang und welcher Schadstoffbelastung Emissionsmassenströme luftverunreinigender Stoffe im Sinne von § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG erheblich sind - auch unter Berücksichtigung von Art und Gefährlichkeit dieser Stoffe -, erfolgt durch die normkonkretisierenden Bestimmungen der TA Luft. Als solche sind diese auch im gerichtlichen Verfahren beachtlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C 21.00 -, NVwZ 2001, 1165 m.w.N.
Der Gesetzgeber hat sich in § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bewusst der Terminologie bedient, die in Nr. 2.1.3 Satz 2 Buchst. a) und b) der TA Luft F. 1986 und nunmehr in Nr. 2.5 Satz 2 Buchst. a) und b) der TA Luft verwendet wird.
Vgl. Lechelt, in: GK-BImSchG, § 29 Rn. 13, wo allerdings der Begriff des Emissionsmassenstroms unzutreffend zitiert wird.
Die TA Luft sieht ebenso wie schon die TA Luft F. 1986 kontinuierliche Messungen allein bei Überschreiten bestimmter genau festgelegter Emissionsmassenströme an staubförmigen Stoffen und an weiteren im Einzelnen in Bezug genommenen Schadstoffen vor, die in der Anlage der Klägerin nicht erreicht werden. Nach beiden Fassungen ist das Überschreiten bestimmter Abgasströme allein kein maßgebendes Kriterium für die Anordnung von kontinuierlichen Messungen.
a) Die Voraussetzungen der Nr. 5.3.3 der TA Luft für die Anordnung kontinuierlicher Messungen liegen für die Anlage der Klägerin nicht vor. Nach Nr. 5.3.3.1 soll grundsätzlich eine Überwachung der Emissionen relevanter Quellen durch kontinuierliche Messungen gefordert werden, soweit die in Nr. 5.3.3.2 festgelegten Massenströme überschritten und Emissionsbegrenzungen festgelegt werden. Nach Nr. 5.3.3.2 sollen die relevanten Quellen bei Anlagen mit einem Massenstrom an staubförmigen Stoffen von 1 kg/h bis 3 kg/h mit Messeinrichtungen ausgerüstet werden, die in der Lage sind, die Funktionsfähigkeit der Abgasreinigungseinrichtung und die festgelegte Emissionsbegrenzung kontinuierlich zu überwachen (qualitative Messeinrichtungen); bei Anlagen mit einem entsprechenden Massenstrom von mehr als 3 kg/h sollen die Massenkonzentrationen der staubförmigen Emissionen an den relevanten Quellen kontinuierlich ermittelt werden.
Massenströme an staubförmigen Stoffen von mindestens 1 kg/h verursacht die Anlage der Klägerin nicht. Ausgehend von der maximal zulässigen Reingaskonzentration an Staub an der Schredderentstaubung von 5 mg/m³ und einem maximal zulässigen Abluftstrom von 50.000 m³/h (vgl. Nr. 5.3.3.1 Abs. 1 Satz 3 der TA Luft) ergibt sich ein Emissionsmassenstrom für Staub von 250 g/h (50.000 m³/h x 5 mg/m³). Hinzu kommen entsprechend ermittelte Emissionsmassenströme der übrigen Quellen der Anlage von insgesamt 47 g/h (15.000 m³/h x 2 mg/m³ + 3.400 m³/h x 5 mg/m³). Der sich daraus ergebende Gesamtmassenstrom von 297 g/h liegt deutlich unter den in Nr. 5.3.3.2 der TA Luft für die Anordnung qualitativer Messungen festgelegten Emissionsmassenströmen von mindestens 1 kg/h. Erst recht wird der Massenstrom von 3 kg/h unterschritten, dessen Erreichen quantitative Messungen rechtfertigt.
Ein erheblicher Emissionsmassenstrom liegt auch nicht unter Berücksichtigung von Art und Gefährlichkeit in der Abluft enthaltener Stoffe vor. Diesem Erfordernis trägt Nr. 5.3.3.2 Abs. 3 der TA Luft Rechnung, indem danach kontinuierliche Messungen auch erfolgen sollen bei Anlagen mit staubförmigen Emissionen an Stoffen nach den Nr. 5.2.2, 5.2.5 Klasse I oder 5.2.7 der TA Luft, wenn der Massenstrom das Fünffache eines der dort genannten Massenströme überschreitet. Das ist nach den durchgeführten und zu den Genehmigungsunterlagen genommenen Emissionsmessungen nicht der Fall und zwischen den Beteiligten nicht streitig. Auch im Hinblick auf die PCB-Belastung wird das Fünffache des in Nr. 5.2.5 Klasse I der TA Luft genannten Massenstroms von 0,10 kg/h nach allen bisher aktenkundig gewordenen Messungen bei Weitem unterschritten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dieser Wert bei Berücksichtigung der diffusen Quellen der Anlage erreicht würde. Dieser Massenstrom ist ungeachtet des Klammerzusatzes in Nr. 5.2.7.2 Abs. 2 der TA Luft für PCB maßgeblich, weil PCB im Verzeichnis krebserzeugender, erbgutverändernder oder fortpflanzungsgefährdender Stoffe (TRGS 905, www.baua.de) die Einstufungen K3, RF2 und RE2 erhalten hat und damit gemäß Nr. 5.2.5 Abs. 6 Satz 1 Spiegelstriche 1 und 2 der TA Luft der Klasse I zuzuordnen ist, obwohl es im Anhang 4 nicht namentlich genannt ist. Der vom Beklagten angeführte Bagatellmassenstrom von 0,25 µg/h für die hochtoxischen organischen Stoffe Dioxine und Furane nach Nr. 5.2.7.2 Abs. 1 der TA Luft gilt nicht für PCB. Allein das Bestehen des Emissionsminimierungsgebots nach Nr. 5.2.7 bzw. nach Nr. 5.2.7.2 Abs. 2 der TA Luft, das gegenüber dem nach Nr. 5.2.5 Klasse I der TA Luft einzuhaltenden Massenstrom weitergehende Anforderungen stellt, führt nach Nr. 5.3.3.2 der TA Luft nicht dazu, dass im Hinblick auf die unbestrittene Gefährlichkeit von PCB von einem erheblichen Emissionsmassenstrom im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG auszugehen ist. Das Emissionsminimierungsgebot kann damit allenfalls im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG von Bedeutung sein.
b) Dass kontinuierliche Messungen nach den Bestimmungen der TA Luft bei der Anlage der Klägerin grundsätzlich nicht durchgeführt werden müssen, hat sich gegenüber der Vorgängerfassung der TA Luft nicht geändert. Auch die nach Nr. 3.2.3.2 der TA Luft F. 1986 früher zugrunde zu legenden Emissionsmassenströme an staubförmigen Stoffen von mindestens 2 kg/h für qualitative Messeinrichtungen und von mindestens 5 kg/h für die kontinuierliche Ermittlung der Massenkonzentration werden damit erheblich unterschritten. Ebenso wird gemäß Nr. 3.2.3.2 Abs. 3 der TA Luft F. 1986 das jeweils Fünffache der in den Nr. 2.3, 3.1.4 oder 3.1.7 Klasse I der TA Luft F. 1986 genannten Massenströme für gefährliche Abgasbestandteile, die tendentiell niedriger sind als nach der TA Luft, bei Weitem unterschritten.
c) Liegen auch unter Berücksichtigung von Art und Gefährlichkeit der in der Abluft enthaltenen Stoffe bereits keine erheblichen Emissionsmassenströme vor, kommt es nicht mehr darauf an, ob eine Überschreitung der festgelegten Emissionsbegrenzungen nach der Art der Anlage ausgeschlossen werden kann.
2. Die angefochtenen Nebenbestimmungen können ihre Rechtfertigung nicht in § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG finden. Das folgt schon daraus, dass der Beklagte das hierdurch eingeräumte Ermessen bisher nicht ausgeübt hat, weil er von einer Bindung durch die Sollvorschrift des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG F. 1998 ausgegangen ist. Unabhängig davon würden die im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vom Beklagten ergänzend zur Rechtfertigung angeführten Erwägungen, die vor allem auf die besondere Gefährlichkeit von PCB abstellen, allein für eine ordnungsgemäße Ermessensausübung nicht ausreichen. Eine Einzelfallentscheidung müsste sich mit den weiteren Besonderheiten des Falls auseinandersetzen: So stammt die vorhandene PCB-Belastung ganz überwiegend noch aus einer Zeit vor der Sanierung der Anlage der Klägerin. Darüber hinaus stellt nach Erkenntnissen des LUA vom Wind abgetragener Schredderleichtmüll und nicht die Abluft der Schredderentstaubung die maßgebliche PCB-Emissionsquelle dar (Aktenvermerk des Beklagten vom 22. August 1996). Dementsprechend sind für die PCB-Belastung der Nachbarschaft nach dem Ergebnisprotokoll des Beklagten vom 20. Oktober 2004 zumindest zu einem erheblichen Anteil Staubabwehungen aus dem Schrotteingangslager und sonstige diffuse Quellen verantwortlich, in Bezug auf die die Klägerin bereits im Verfahren erster Instanz Verbesserungen angekündigt hat.
Vor einer Ermessensentscheidung im Einzelfall über Anordnungen kontinuierlicher Messungen in der Abluft der Schredderentstaubung bedürfte es zudem einer näheren Prüfung, ob die Einhaltung des Emissionsminimierungsgebots für PCB wegen der Abhängigkeit von der Zusammensetzung der Einsatzstoffe durch Messungen der Massenkonzentration an Staub überhaupt sinnvoll überwacht werden kann und ob gegebenenfalls qualitative Messeinrichtungen (z. B. Abgastrübungsmessungen) oder sonstige Vorkehrungen hierfür ausreichen.
Vgl. zu Möglichkeiten einer Funktionskontrolle von Gewebefiltern Davids/Lange, Die TA Luft ´86, 1986, Nr. 3.2.3.1 Anm. 161, Abs. 2 a. E.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist deutlich geworden, dass diese Gesichtspunkte vom Beklagten noch nicht hinreichend in den Blick genommen worden sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens beider Instanzen auch insoweit aufzuerlegen, als sich die streitigen Nebenbestimmungen auf den Betrieb der Anlage mit Nassabscheider bezogen. Auch insoweit lagen keine erheblichen Emissionsmassenströme vor, die zur Anwendung des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG hätten führen können. Hinsichtlich der Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens verbleibt es im Ergebnis bei der im angefochtenen Urteil ausgesprochenen Quote, weil bereits das Verwaltungsgericht für den nun erledigten Teil des Verfahrens von der Kostenpflicht des Beklagten ausgegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 29 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 7 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 15 Abs. 1
BImSchG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 1
Satz 2 BImSchG
§ 12 Abs. 1
BImSchG
§ 6 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 29 Abs. 1 BImSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 1
BImSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 2
BImSchG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
NVwZ 2001, 429
NVwZ-RR
2000, 671
NVwZ-RR 1996, 20
BVerwGE 78, 243
NJW
1986, 1186
NVwZ 2001, 1165
11 C 2.00
21 A 3481/96
21 A 1022/97
8
A 2228/03
1 B
23.95
1 B 50.96
9 C 254.86
4 B 132.88
7 C
21.00