Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-08-21, Aktenzeichen 6 L 807/19.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2019:0821.6L807.19.WI.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen.
Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutz gegen die Speicherung, Verarbeitung und Übermittlung von Fluggastdaten.
Der Antragsteller ist italienischer Staatsbürger mit Wohnsitz in C-Stadt, Belgien. Nach seinen eigenen Angaben unternahm er zwischen Mai 2018 und Juli 2019 insgesamt 35 Flüge mit dem Start- oder Zielland Belgien. Er möchte am 2. November 2019 von C-Stadt nach B-Stadt und am 5. November von B-Stadt zurück nach C-Stadt reisen. Entsprechende Flugbuchungen hat der Antragsteller seinem Eilantrag beigefügt.
Am 10.06.2017 trat in Deutschland das Gesetz über die Verarbeitung von Fluggastdaten zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/681 (Fluggastdatengesetz – im Folgenden: FlugDaG) in Kraft (BGBl. I S. 1484). Das Gesetz dient der Umsetzung der EU-Richtlinie 2016/681 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (sog. PNR-Daten, kurz für Passenger Name Record - Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität (im Folgenden: PNR-Richtlinie, ABl. EU L 119/132 vom 04.05.2016). Die Richtlinie regelt die Übermittlung von PNR-Daten zu Fluggästen von Flügen von Mitgliedstaaten in Drittstaaten und von Drittstaaten in Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die Verarbeitung dieser Daten. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einrichtung sog. PNR-Zentralstellen (Art. 4 Abs. 1 PNR-Richtlinie), die zur Erreichung des Zwecks der Richtlinie - Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität - für die Erhebung von PNR-Daten bei Fluggesellschaften, für die Speicherung, Verarbeitung und Übermittlung dieser Daten an die zuständigen Behörden sowie für den Austausch der PNR-Daten selbst wie auch der Ergebnisse von deren Verarbeitung zuständig sind. Gemäß Art. 8 PNR-Richtlinie haben die Mitgliedstaaten alle Fluggesellschaften zu verpflichten, einen definierten Satz von PNR-Daten an die PNR-Zentralstellen desjenigen Mitgliedstaates zu übermitteln, in dessen Hoheitsgebiet die betreffenden Flüge ankommen oder von dem sie ausgehen. Gemäß Art. 9 PNR-Richtlinie können Mitgliedstaaten die PNR-Daten untereinander anfordern und aneinander übermitteln. Unter den Voraussetzungen von Art. 11 PNR-Richtlinie ist auch eine Übermittlung der Datensätze an Drittstaaten möglich. Gemäß Art. 12 Abs. 2 PNR-Richtlinie sollen die gespeicherten Fluggastdaten, die fünf Jahre lang gespeichert werden sollen, nach Ablauf von 6 Monaten „depersonalisiert“, das heißt die Datenelemente, mit denen die Identität des Fluggastes unmittelbar festgestellt werden könnte, unkenntlich gemacht werden. Jedoch ist eine „Repersonalisierung“ dieser Datenelemente unter den Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 3 PNR-Richtlinie möglich. Art. 6 PNR-Richtlinie regelt die Verarbeitung der Daten, die insbesondere durch den automatisierten Abgleich derselben mit Datenbanken und sogenannten Mustern erfolgen soll.Die PNR-Richtlinie enthält für die nationalen Gesetzgeber eine Öffnungsklausel dahingehend, dass auch Flüge innerhalb des EU-Mitgliedstaates bzw. zwischen EU-Mitgliedstaaten erfasst werden können.
Das FlugDaG dient der Umsetzung dieser Richtlinie. Es erweitert, wie durch Art. 2 Abs. 1 PNR-Richtlinie ausdrücklich zugelassen, die Übermittlungspflicht auf alle zivilen Flüge, die in Deutschland starten und in einem anderen Land landen oder von einem anderen Land aus starten und in Deutschland landen, also auch auf Flüge innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, § 2 Abs. 3 FlugDaG.
Auch der belgische Gesetzgeber hat die Richtlinie mit seinem „Gesetz über die Verarbeitung von Passagierdaten“ vom 25.12.2016 (Loi relative au traitement des données des passagers, Moniteur Belge C - 2017/10166, S. 12905) umgesetzt und dabei ebenfalls von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Fluggastdatenverarbeitung auch auf innereuropäische Flüge auszuweiten, vgl. Art. 5 de Loi relative au traitement des données des passagers.
Mit Schreiben an das Bundeskriminalamt vom 26.03.2019 forderte der Antragsteller dieses dazu auf zu erklären, dass seine Fluggastdaten zu den von ihm gebuchten Flügen von C-Stadt nach B-Stadt und zurück nicht gespeichert, verarbeitet und/oder übermittelt würden. Solche Maßnahmen seien rechtswidrig und verstießen gegen sein Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens aus Art. 7 sowie sein Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten aus Art. 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) und sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz (GG).
Mit Antwortschreiben vom 04.04.2019 teilte das Bundeskriminalamt dem Antragsteller mit, dass es seiner Aufforderung nicht entsprechen könne. Das Fluggastdatengesetz sei geltendes Recht und mit ihm einhergehende Grundrechtseingriffe gerechtfertigt, da die Ziele des Gesetzes, namentlich die Verhinderung terroristischer Straftaten und schwerer Kriminalität, anerkannte Ziele der Grundordnung seien.
Der Antragsteller hat mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 13.05.2019, eingegangen beim Verwaltungsgericht Wiesbaden am 14.05.2019, Klage erhoben (Az. 6 K 806/19.WI) und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er trägt in dem vorliegenden Eilverfahren im Wesentlichen vor, der Antrag auf Unterlassen der Speicherung, Verarbeitung und Übermittlung seiner Fluggastdaten durch die Antragsgegnerin, sei trotz des geltend gemachten vorbeugenden Rechtsschutzes zulässig. Er müsse sich nicht auf nachträglichen Rechtsschutz verweisen lassen, da ihm andernfalls unzumutbare Nachteile entstehen und nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen würden. Seine PNR-Daten würden spätestens 24 Stunden vor Abflug gespeichert und verarbeitet werden, zudem drohe die Übermittlung an andere, auch ausländische Behörden. Diese Eingriffe seien durch nachgängigen Rechtsschutz nicht mehr zu beseitigen. Es spiele auch keine Rolle, dass er nicht in derselben Sache parallel in Belgien um Rechtsschutz nachgesucht habe. Jeder Grundrechtseingriff sei isoliert zu betrachten.
Der Antrag sei auch begründet. Ein Anordnungsgrund ergebe sich daraus, dass der Verweis des Klägers auf den rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens seine zu sichernden Rechte im Hinblick auf die bevorstehenden Flüge irreversibel vereiteln würde.
Es bestehe auch ein Anordnungsanspruch, da ihm mangels wirksamer Rechtsgrundlage für die Erhebung, Speicherung und Verarbeitung von PNR-Daten ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch zustehe. Das Fluggastdatengesetz stelle eine solche Rechtsgrundlage deshalb nicht dar, weil es, ebenso wie die ihm zugrunde liegende PNR-Richtlinie, gegen höherrangiges europäisches Recht, namentlich Art. 7 und 8 GRCh verstoße. Die Regelungen seien teilweise zu unbestimmt, ihr Anwendungsbereich zu weitreichend, die zeitlichen Grenzen für die Speicherung der Daten unangemessen lang, es bestünden keine ausreichenden verfahrensrechtlichen Garantien und der Abgleich der gespeicherten Daten mit Mustern sei ganz grundsätzlich aus verfassungsrechtlichen Gründen unzulässig.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Schriftsätze des Antragstellerbevollmächtigten vom 13.05.2019, 15.07.2019 und 19.07.2019 vollinhaltlich Bezug genommen.
Der Antragsteller beantragt,
es der Antragsgegnerin einstweilen zu untersagen, die Fluggastdaten des Antragstellers hinsichtlich des Fluges mit der Nummer XY 0000 am 2. November 2019 um xx:xx Uhr von C-Stadt (…) nach B-Stadt (…) sowie des Fluges mit der Nummer WZ 1111 am 5. November 2019 um 00:00 Uhr von B-Stadt (…) nach C-Stadt (…) zu speichern, zu verarbeiten und zu übermitteln.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt im Wesentlichen vor, der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei unzulässig. Vorbeugender Rechtsschutz stelle im Verwaltungsprozessrecht einen Ausnahmefall dar. Er sei nur zulässig, wenn ein besonders schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes bestehe, also nachgängiger Rechtsschutz für den Antragsteller mit unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre. Ein solches qualifiziertes Rechtsschutzinteresse bestehe vorliegend nicht. Die vom Antragsteller dargelegten Nachteile seien weder irreparabel noch schwerwiegend. Zudem habe auch der belgische Gesetzgeber die PNR-Richtlinie umgesetzt, sodass es bei den Flügen von C-Stadt nach B-Stadt und zurück auch in Belgien zu einer Verarbeitung der Daten des Antragstellers kommen werde. Gleichwohl habe der Antragsteller nach Kenntnis der Antragsgegnerin bislang keine Schritte unternommen, die vorhersehbare Verarbeitung seiner Daten in Belgien zu verhindern. Es könne mitgeteilt werden, dass zwischen den deutschen und belgischen Fluggastdatenzentralstellen in einigen Fällen bereits Anfragen zu Fluggastdaten gestellt worden seien, die belgische Fluggastdatenzentrale also – nach den Kenntnissen der Antragsgegnerin seit 15.01.2018 – operativ tätig sei und Fluggastdaten auch tatsächlich verarbeite.
Der Antrag sei auch unbegründet. Die mit der Fluggastdatenverarbeitung verbundenen Grundrechtseingriffe seien nicht unangemessen und rechtfertigten sich aus dem besonders wichtigen Zweck der Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten (Az. 6 K 806/19.WI und 6 L 807/19.WI) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg, da er unzulässig ist.
Der Antrag ist nach § 123 VwGO zunächst statthaft. Denn das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers richtet sich auf die Unterlassung der Speicherung, Verarbeitung und Übermittlung von Fluggastdaten, mithin gegen ein schlicht hoheitliches Handeln und nicht gegen einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 S. 1 HVwVfG.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, d.h. ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d.h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Der Antragsteller hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz ist jedoch grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Die Gewährung des durch den Antragsteller begehrten vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes kommt daher nur ausnahmsweise in Betracht, nämlich wenn es dem Rechsschutzsuchenden unzumutbar ist, die befürchtete Rechtsverletzung abzuwarten und sodann erst die nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegebenen (repressiven) Rechtsbehelfe auszuschöpfen. Dies ist etwa dann der Fall, wenn schon die kurzfristige Hinnahme der befürchteten Handlungsweise geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten in schwerwiegender Weise zu beeinträchtigen. Insoweit muss eine erhebliche, über bloße Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten drohen, die auch über eine spätere gerichtliche Entscheidung nicht mehr ohne weiteres beseitigt werden kann (vgl. dazu Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 15. August 2002 – 1 BvR 1790/00 –, juris; BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 – 3 C 53.85 –, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 2. März 2001 – 5 B 273/01, und vom 17. März 2004 – 13 B 2691/03 –, juris; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschlüsse vom 16. Dezember 1998 – 7 ZE 98.3115 –, und vom 28. April 1992 – 21 CE 92.949 –, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. Mai 1994 – 10 S 451/94 –, juris.).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, sodass es dem Antragsteller an dem erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzinteresse mangelt.
Es fehlt vorliegend bereits an der für die Zulässigkeit des Antrags erforderlichen Unzumutbarkeit der vorläufigen Hinnahme des bevorstehenden und durch die Antragsgegnerin angekündigten Verwaltungshandelns, da der Antragsteller nach Inkrafttreten des FlugDaG, aber auch des Belgischen Umsetzungsgesetzes vielfach innerhalb Europas geflogen ist. Dabei hat der Antragsteller die von ihm nun gerügten Grundrechtseingriffe in der Vergangenheit hingenommen und sich ihnen immer wieder bewusst selbst ausgesetzt. Durch dieses Verhalten hat der Antragsteller wiederholt erkennen lassen, dass er selbst nicht von einer Unzumutbarkeit der vorläufigen Hinnahme der Verarbeitung seiner Fluggastdaten ausgeht.
Nach seinen eigenen Angaben unternahm der Antragsteller zwischen Mai 2018 und Juli 2019 nicht weniger als 35 Flüge mit dem Start- oder Zielland Belgien. Der belgische Gesetzgeber hat mit seinem „Gesetz über die Verarbeitung von Passagierdaten“ vom 25.12.2016 ebenso wie der deutsche Gesetzgeber von der durch Art. 2 Abs.1 der PNR-Richtlinie eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Fluggastdatenverarbeitung auch bei innereuropäischen Flügen vorzusehen. Auch sonst entspricht der Regelungsgehalt des belgischen Gesetzes dem Inhalt des FlugDaG. Nach Art. 9 des belgischen Umsetzungsgesetzes werden dieselben PNR-Daten erhoben und verarbeitet, Art. 18 und 19 sehen eine fünfjährige Speicherungsdauer mit einer Depersonalisierung nach sechs Monaten vor. Der Gesetzestext ist im Internet kostenfrei abrufbar. Zudem wäre es dem Antragsteller auch möglich gewesen, bei den Behörden in seinem Heimatland anzufragen, ob eine Verarbeitung seiner Fluggastdaten stattfinden würde – so wie er sich auch bei den deutschen Behörden danach erkundigt hat. Er kann sich insoweit nicht darauf berufen, von der Verarbeitung seiner PNR-Daten in Belgien nichts gewusst zu haben. Die Antragsgegnerin hat mitgeteilt, dass zwischen den deutschen und belgischen Fluggastdatenzentralstellen in einigen Fällen bereits Anfragen zu Fluggastdaten gestellt worden seien, die belgische Fluggastdatenzentrale also – nach den Kenntnissen der Antragsgegnerin seit 15.01.2018 – operativ tätig sei und Fluggastdaten auch tatsächlich verarbeite.
Der Antragsteller musste also davon ausgehen, dass bei den von ihm angetretenen Flügen nach Inkrafttreten des belgischen Umsetzungsgesetzes seine Fluggastdaten genauso verarbeitet werden würden, wie es auch bei den von ihm geplanten Flügen im kommenden November der Fall sein soll. Augenscheinlich war er stets bereit, diese Eingriffe in seine Grundrechte aus Art. 7 und 8 GRCh widerspruchslos hinzunehmen. Warum für ihn dasselbe Vorgehen, das er von Seiten der belgischen Behörden vielfach zu dulden bereit war, nun plötzlich unzumutbar sein soll, wenn die Datenerhebung und
-verarbeitung durch deutsche Behörden erfolgt, ist nicht ersichtlich. Denn damit sind keine über die bislang durch den Antragsteller geduldeten hinausgehenden Grundrechtseingriffe verbunden. Die den Art. 7 und 8 GRCh entsprechenden deutschen Regelungen, insbesondere das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, gewähren vorliegend auch keinen über die Grundrechtecharta hinausgehenden Grundrechtsschutz. Insoweit widerlegt der Antragsteller durch sein Vorverhalten die von ihm nun geltend gemachte Unzumutbarkeit dieser Grundrechtseingriffe.
Es mangelt dem Antragsteller mithin am im Rahmen des vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzinteresse. Er hat eine Entscheidung des Gerichts im Hauptsacheverfahren abzuwarten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG, wobei der Auffangstreitwert im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert wurde, vgl. Ziff. 1.5 Streitwertkatalog.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 2 Abs. 3 FlugDaG
§ 35 S. 1 HVwVfG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 806/19
6 L 807/19
1 BvR 1790/00
3 C 53.85
5 B 273/01
13 B 2691/03
7 ZE 98.31
21 CE 92.94
10 S 451/94