Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-11, Aktenzeichen 5 S 2421/03

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2003 - 9 K 1354/02 - insoweit geändert, als auch der Gebührenbescheid der Beklagten vom 15. März 2001 aufgehoben worden ist. Insoweit wird die Klage abgewiesen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Gerichtskosten und ihren außergerichtlichen Kosten in beiden Rechtszügen tragen der Kläger 1/6 und die Beklagte 5/6. Ferner trägt der Kläger die außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu 2 im erstinstanzlichen Verfahren.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen eine Gebührenforderung der Beklagten sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid einschließlich der darin festgesetzten Gebühr.
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Der Kläger beabsichtigte, anlässlich des Landtagswahlkampfs in Baden-Württemberg am 16.03.2001 in der Zeit von 9.00 Uhr bis 20.00 Uhr Informationsmaterial an interessierte Bürger in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße der Beklagten zu verteilen, um im Rahmen der politischen Gruppierung „D. D. I.“ für kleine Parteien zu werben. Die zu verteilenden Handzettel sollten auf einem seitlich an der Häuserwand stehenden Tisch (Pult) mit einer Fläche von 90 cm x 45 cm ausgelegt werden. Am 13.03.2001 beantragte er „wie soeben telefonisch besprochen“ für „D. D. I.“ die Genehmigung zur Aufstellung eines Informationsstands von ca. 1 m² Größe. Mit Bescheid vom 15.03.2001 erteilte die Beklagte dem Kläger die jederzeit widerrufliche Erlaubnis, am 16.03.2001 während der Ladenöffnungszeiten in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße zwischen Kaufhof und Westliche 23 einen Informationsstand mit der Größe von maximal 1 m x 2 m zu errichten, wobei Sicht und Zugang zur Lammstraße nicht verdeckt werden dürfen; für die Erlaubnis wurde eine Gebühr in Höhe von 55,-- DM (= 28,12 EUR) festgesetzt.
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Mit Telefax vom 16.03.2001 legte der Kläger Widerspruch ein und forderte die Annullierung der Gebühr: Er werde von der Erlaubnis keinen Gebrauch machen. Es sei weder üblich noch zulässig, für einen Informationsstand im Rahmen demokratischer Wahlen eine Gebühr festzusetzen. Kleine demokratische Gruppierungen würden dadurch gehindert, ihre Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten, was gegen Art. 5 und 8 GG verstoße.
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Den Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 05.07.2001 zurück, wobei es zur Begründung ausführte: Mit der Errichtung eines Informationsstandes werde im öffentlichen Verkehrsraum ein Hindernis i. S. des § 32 Abs. 1 StVO bereitet, so dass eine Erlaubnis nach § 46 StVO erforderlich sei. Zugleich werde der Gemeingebrauch überschritten, so dass auch eine Sondernutzung vorliege, für die jedoch neben der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung keine Sondernutzungserlaubnis erforderlich sei. Die straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung sei gebührenpflichtig. Ein Ermessensspielraum bestehe nicht. Die festgesetzte Gebühr in Höhe von 55,-- DM bewege sich im unteren Bereich des vorgegebenen Rahmens von 20,-- DM bis 600,-- DM. Sie entspreche dem Verwaltungsaufwand und sei verhältnismäßig. Eine Gebührenbefreiung für Parteien oder politische Gruppierungen gebe es nicht. Dass der Kläger aus Protest gegen die Gebührenerhebung von der Ausnahmegenehmigung keinen Gebrauch gemacht habe, könne der Behörde nicht angelastet werden. Diese habe ihn nicht an der Ausübung seiner Grundrechte gehindert. Da die behördliche Entscheidung auf seinen Antrag hin ergangen sei, falle die Gebühr an, auch wenn er von der Genehmigung keinen Gebrauch gemacht habe. Die Widerspruchsgebühr wurde auf 240,-- DM (= 122,71 EUR) festgesetzt.
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Am 02.08.2001 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben, mit der er zuletzt beantragt hat, den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 einschließlich des Gebührenbescheids aufzuheben. Er hat geltend gemacht: Mit Rücksicht auf Art. 5 Abs. 1 GG könne bei Informationsständen und sonstigen Vorrichtungen eine Sondernutzung nur angenommen werden, wenn im konkreten Einzelfall der Straßenverkehr behindert werde. Eine solche Störung sei hier gänzlich unwahrscheinlich gewesen; er habe den Tisch seitlich an der Häuserwand aufstellen wollen, so dass insbesondere die Flächen der Rettungswege in der Fußgängerzone nicht beeinträchtigt worden wären. Die Praxis der Beklagten, bei Wahlen keine Sondernutzungsgebühr zu verlangen, dürfe nicht durch die Erhebung einer Verwaltungsgebühr umgangen werden. Außerdem würden kleinere politische Gruppierungen und Parteien in ihrer Betätigung beeinträchtigt, was gegen Art. 21 GG verstoße. Bei seiner telefonischen Anfrage habe ihn die Beklagte nicht auf die anfallende Gebühr hingewiesen. In den benachbarten Städten Karlsruhe, Ettlingen, Bruchsal und Bretten werde bei Landtagswahlen weder eine Sondernutzungsgebühr noch eine Verwaltungsgebühr erhoben. Jedenfalls müsse eine Gebührenfreiheit aus Gründen des öffentlichen Interesses bejaht werden. Die erhobene Verwaltungsgebühr sei auch zu hoch, da der Beklagten durch die Amtshandlung keine zusätzlichen Kosten entstanden seien. Für kleine Parteien und Gruppierungen bedeute die Gebührenerhebung eine unverhältnismäßig hohe Belastung, da sie im Gegensatz zu den etablierten Parteien nicht über Geld verfügten. Die Widerspruchsgebühr belaste ihn zusätzlich; auch sie sei unverhältnismäßig hoch. Zudem habe über den Widerspruch nicht die zuständige Kommunalabteilung beim Regierungspräsidium entschieden.
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Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat vorgebracht: Das Aufstellen eines Informationsstands in der Fußgängerzone sei nicht mehr Gemeingebrauch und auch verkehrsrechtlich genehmigungspflichtig, weil dadurch der Verkehr gefährdet oder zumindest erschwert werden könnte; der Nachweis einer konkreten Gefährdung oder Erschwerung sei nicht erforderlich. Im Bereich der Fußgängerzone habe die Stadt dafür zu sorgen, dass die Rettungswegeflächen und die Zugangsmöglichkeit zur Lammstraße sowie die Schaufensterflächen der Ladengeschäft frei blieben. Außerdem müsse der in den Vormittagsstunden gestattete Andienungsverkehr beachtet werden. Es sei Sache der Behörde, die widerstreitenden Interessen abzuwägen und zu bestimmen, wo ein Informationsstand ohne vermeidbare Behinderungen aufgestellt werden könne. Die erhobene Gebühr sei angesichts des Umfangs der entstandenen Aufwendungen für die Bearbeitung und Ausfertigung der Genehmigung gerechtfertigt. Da der Verwaltungsaufwand mit Erteilung der Genehmigung entstanden sei, könne von der Erhebung der Gebühr nicht deshalb abgesehen werden, weil der Kläger die Genehmigung nicht ausgenutzt habe. Die Chancengleichheit sei gewahrt, weil auch von anderen politischen Gruppierungen und Parteien für eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung Gebühren erhoben würden.
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Die wegen der Widerspruchsgebühr zunächst gegen das Land Baden-Württemberg (Beklagter zu 2) erhobene Klage hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommen und die Klage auch insoweit gegen die Beklagte gerichtet.
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Mit Urteil vom 23.01.2003 hat das Verwaltungsgericht der Klage antragsgemäß stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Gebührenbescheid vom 15.03.2001 sei rechtswidrig. Zwar könne nach § 6a StVG i.V.m der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr und Nr. 264 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr grundsätzlich für eine Entscheidung über eine Ausnahme von den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung eine Gebühr von 20,-- DM bis 600,-- DM erhoben werden. Mit dem Bescheid vom 15.03.2001 über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO für das Aufstellen eines Informationsstandes in der Fußgängerzone liege auch eine Amtshandlung vor. Diese sei jedoch nicht - wie erforderlich - rechtmäßig gewesen. Denn das Vorhaben des Klägers falle nicht unter das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO, Hindernisse (Gegenstände) auf die Straße zu bringen. Es sei nämlich keine erhebliche Gefährdung des Fußgängerverkehrs im Sinn dieser Vorschrift, die kein Verletzungs-, sondern ein Gefährdungsdelikt sei, zu befürchten gewesen. Ein Informationstisch mit einer Fläche von ca. 1 m², der zudem mangels Verankerung leicht weg geräumt werden könne, sei angesichts der gerichtsbekannten Breite bzw. Weite der Fußgängerzone im umstrittenen Bereich nicht geeignet, den Fußgängerverkehr zu gefährden oder zu erschweren. Der Einwand der Beklagten, es müsse gewährleistet sein, dass die Rettungswege, die Zufahrt zur Lammstraße und die Schaufenster der Ladengeschäfte frei blieben, was eine abwägende behördliche Entscheidung gebiete, greife nicht durch. Denn auch wenn das Aufstellen des Tisches nicht unter den Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO falle, bleibe es doch eine erlaubnispflichtige Sondernutzung und sei kein - auch kommunikativer - Gemeingebrauch mehr. Entfalle die Notwendigkeit einer verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung, so bleibe es dennoch bei der Sondernutzungserlaubnispflicht. Für die Beklagte bestehe damit die Möglichkeit, die angesprochenen Belange anderer Verkehrsteilnehmer, die abwägend miteinander in Einklang zu bringen seien, in dem Verfahren auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen. Ob in diesem Fall für einen Informationstisch im Rahmen eines Wahlkampfs eine Sondernutzungsgebühr und/oder eine Verwaltungsgebühr erhoben werden könne bzw. müsse, sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Für eine solche Amtshandlung sei die umstrittene Gebühr nicht festgesetzt worden. Eine Umdeutung komme insoweit nicht in Betracht.
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Gegen das am 12.02.2003 zugestellte Urteil hat die Beklagte Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 20.10.2003 - 5 S 710/03 -, zugestellt am 06.11.2003, entsprochen hat. Mit am 08.12.2003 (einem Montag) eingegangenen Schriftsatz hat die Beklagte die Berufung begründet.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2003 - 9 K 1354/02 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor: Die dem Kläger erteilte Ausnahmegenehmigung sei zu Recht auf die straßenverkehrsrechtliche Ermächtigungsgrundlage gestützt worden. Denn das Aufstellen des Informationsstandes sei ein Hindernis i. S. von § 32 Abs. 1 StVO gewesen, das geeignet gewesen sei, den Verkehr zu gefährden oder zu erschweren. Auf Grund der laufenden „heißen“ Wahlkampfphase habe ein erheblicher verkehrsrechtlicher Regelungsbedarf in der Fußgängerzone bestanden. Insbesondere sei sicherzustellen gewesen, dass die dort verlaufenden Rettungswege freigehalten würden. Darüber hinaus habe ein Abstimmungsbedarf mit einer Vielzahl von parallel gestellten Anträgen auf weitere Wahlkampfstände anderer politischer Parteien und Gruppierungen (u. a. Bündnis 90/Die Grünen, CDU, FDP und SPD) bestanden, denen ebenfalls Ausnahmegenehmigungen erteilt worden seien. Ferner gebe es für Gewerbetreibende und Anwohner ca. 80 bis 100 Ausnahmegenehmigungen zum Befahren der Fußgängerzone sowie für das Jahr 2001 ca. 130 Einzelausnahmegenehmigungen und für Handwerksbetriebe 2747 Blankoausnahmegenehmigungen, die je nach Bedarf ausgefüllt werden könnten und dann jeweils einen Tag gültig seien. Dies zeige, dass im streitgegenständlichen Bereich der Fußgängerzone auch außerhalb der Lieferzeiten in nicht unerheblichem Umfang noch Fahrzeugverkehr stattfinde. Daher bestehe für das Aufstellen von Informationsständen im Wahlkampf ein erheblicher verkehrlicher Regelungsbedarf. Im Einzelnen seien dabei die in Betracht kommenden Standorte zu benennen und sei durch Auflagen sicherzustellen gewesen, dass bei Kollisionen von Standortwünschen die definierten Rettungswege sowie ausreichend Raum für Fußgänger frei blieben. Gerade die Kumulation von Informationsständen in Wahlkampfzeiten bringe diese Erfordernisse mit sich. Dies gelte auch für kleinere Stände von etwa 1 m² Größe, die in Verbindung mit der Ansammlung Interessierter dazu führten, dass in Teilen der Fußgängerzone die Räume so eingeengt würden, dass nicht jeder gewünschte Standort geeignet und zulässig sei. Selbst wenn sich die Stadt bei Erteilung der Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt haben sollte, änderte dies nichts daran, dass diese Entscheidung mit Fristablauf bestandskräftig geworden sei; Nichtigkeitsgründe lägen nicht vor. Damit könne die Rechtmäßigkeit der erteilten Ausnahmegenehmigung nicht mehr in Frage gestellt werden. Ein aus den Grundrechten abzuleitender Rechtsanspruch auf Befreiung von Verwaltungsgebühren bestehe auch dann nicht, wenn politischen Parteien Sondernutzungserlaubnisse im Zusammenhang mit Wahlkämpfen erteilt würden. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit sei die verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung in eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis umzudeuten. Die angefochtene Gebührenentscheidung wäre dann eine Verwaltungsgebühr nach § 16 Abs. 1 StrG i.V.m. § 8 KAG und der städtischen Verwaltungsgebührensatzung. Die Voraussetzungen des § 47 LVwVfG für eine Umdeutung lägen vor. In die umstrittene Verwaltungsgebühr seien keine fiskalischen Interessen der Stadt eingeflossen, sondern lediglich der im Genehmigungsverfahren angefallene Personal-, Material-, Raum- und Technikaufwand, ferner der Verwaltungsaufwand für die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts für die Zeit des Wahlkampfs (Übersichtsplan und Belegungsplan) und für die Sicherstellung der Kontrolle. Über Anträge für mehrere Standorte und mehrere Tage könne ohne großen zusätzlichen Zeitaufwand entschieden werden. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe als Widerspruchsbehörde folge daraus, dass die Gebührenerhebung nicht auf einer städtischen Satzung, sondern auf Bundesrecht beruhe und die Stadt auch insoweit die Aufgabe einer unteren Verwaltungsbehörde wahrgenommen habe. Die Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM schöpfe deutlich weniger als die Hälfte des nach Nr. 400 i.V.m. Nr. 264 des Gebührentarifs eröffneten Rahmens aus.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er erwidert: Die beabsichtigte Inanspruchnahme der Fußgängerzone habe allenfalls eine erlaubnispflichtige straßenrechtliche Sondernutzung dargestellt, für die nur bei tatsächlicher Ausübung eine Sondernutzungsgebühr hätte verlangt werden können. Dies könne die Beklagte nicht dadurch umgehen, dass sie eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung mit Gebühr erteile. Zudem wäre bei einer Sondernutzungsgebühr eine Befreiung nach § 8 oder eine Rückerstattung nach § 9 der einschlägigen Satzung der Beklagten in Betracht gekommen. Die erteilte verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung sei nicht in Bestandskraft erwachsen, da sie nichtig sei. Für das Aufstellen des Tisches mit einer Größe von ca. 1 m² habe es keiner verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung bedurft, da am konkreten Aufstellort weder der Pas-santenverkehr noch Rettungswege hätten beeinträchtigt werden können. Im Übrigen hätte der Stand innerhalb von Sekunden zusammengeklappt werden können. Die von der Beklagten angeführten Berufungsfälle hinsichtlich der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für andere politische Gruppierungen und Parteien bezögen sich auf andere Aufstellorte. Die erhobene Gebühr diene nicht dem Ausgleich des verursachten Verwaltungsaufwands, der bereits durch anderweitige gemeindliche Einnahmen gedeckt sei, sondern allein der aufwandsunabhängigen Einnahmenerzielung. Auch das Äquivalenzprinzip sei verletzt; die Gebühr stehe in einem Missverhältnis zum Wert der erbrachten Gegenleistung, die sich auf eine Auskunft beschränke. Da er sein Vorhaben (wegen der Gebührenforderung) nicht realisiert, er also das gemeindliche Angebot nicht angenommen habe, könnten auch keine Kosten angefallen sein. Auf die Erhebung einer Gebühr habe ihn die Beklagte bei seiner Anfrage nicht hingewiesen. Anlässlich des Landtagswahlkampfs 2001 seien in den umliegenden Städten Karlsruhe, Ettlingen, Bruchsal und Bretten für das Aufstellen von Tischen weder Sondernutzungsgebühren noch Verwaltungsgebühren erhoben worden. Dadurch habe eine Selbstbindung aller Verwaltungen im Land bestanden. Dies gelte vor allem gegenüber kleineren Parteien und Gruppierungen, die bei ihrem Aufbau kein Geld hätten. Deren Recht auf Meinungsfreiheit erfasse auch die Werbung auf öffentlichem Straßengrund. An dessen Inanspruchnahme bestehe kein wirtschaftliches, sondern nur ein ideelles Interesse. Eine Umdeutung nach § 47 LVwVfG komme nicht in Betracht. In der der SPD erteilten Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001 sei eine Vielzahl von Aufstellorten für Informationsstände zugewiesen, aber - wie von ihm für das einmalige Aufstellen eines Informationsstandes - ebenfalls nur eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 55,-- DM verlangt worden. Mit einer solchen Gebührenpraxis würden er und andere kleine Parteien oder Gruppierungen massiv benachteiligt. Die Art der Erteilung der Ausnahmegenehmigung an die großen Parteien widerlege die Behauptung der Beklagten, in jedem Fall eine konkrete Prüfung des Rettungswegeplans durchgeführt zu haben. Die Mehrzahl der Kommunen habe im Landtagswahlkampf 2001 für Wahlwerbung weder Sondernutzungsgebühren noch Verwaltungsgebühren erhoben. An der Unzuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe für den Erlass des Widerspruchsbescheids, dessen Gebühr ebenfalls unverhältnismäßig hoch sei, werde festgehalten.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Behördenakten vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch Senatsbeschluss vom 20.10.2003 - 5 S 710/03 - statthafte und auch sonst zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung der Beklagten hat teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte deren Gebührenbescheid vom 15.03.2001 mangels Rechtsverletzung des Klägers nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht aufheben dürfen (I.). Demgegenüber ist die Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 - einschließlich der darin festgesetzten Widerspruchsgebühr - im Ergebnis zu Recht erfolgt (II.).
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I. Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001
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ist § 6a Abs. 1 Nr. 1a StVG. Danach werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach diesem Gesetz oder nach den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften erhoben. Gemäß § 6a Abs. 2 Satz 1 StVG wird das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, die Gebühren für die einzelnen Amtshandlungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen und dabei feste Sätze oder Rahmensätze vorzusehen. Nach § 1 Abs. 1 der auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebOSt - vom 26.06.1970 (BGBl. I S. 865, berichtigt S. 1298) in der - hier maßgeblichen - Fassung vom 20.07.2000 (BGBl. I S. 1090) werden für Amtshandlungen u. a. i. S. des § 6a StVG Gebühren nach dieser Verordnung erhoben (Satz 1); die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze ergeben sich aus dem als Anlage beigefügten Gebührentarif für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebTSt - (Satz 2). Nach Nr. 264 des Gebührentarifs beträgt die Gebühr für eine „Entscheidung über eine Ausnahme von einer Vorschrift der StVO je Ausnahmetatbestand und je Fahrzeug/Person“ 20,-- DM bis 600,-- DM (nunmehr 10,20 EUR bis 767,-- EUR). Ergänzt werden diese materiellen Gebührenvorschriften durch das Verwaltungskostengesetz (VwKostG), das allgemeine und formale kostenrechtliche Fragen regelt. Für den Vollzug von Bundesgesetzen - wie hier des Straßenverkehrsgesetzes und der Straßenverkehrsordnung - kann der Bund auch die Erhebung von Verwaltungskosten regeln. Macht der Bund insoweit von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, sind die Länder am Erlass eigener Gebührenregelungen gehindert (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.01.2000 - 11 C 5.99 - NVwZ-RR 2000, 533). Bundesrecht verdrängt insoweit Landesrecht. Eine bundesrechtliche Gebührenregelung in diesem Sinne ist die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG gilt dieses Gesetz für Kosten (Gebühren und Auslagen) öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände, wenn sie Bundesrecht ausführen. Während die Regelungen im 2. Abschnitt des Verwaltungskostengesetzes (§§ 2 bis 7) sich an den Verordnungsgeber richten, haben die Vorschriften des 3. Abschnitts (§§ 8 bis 22) unmittelbare Geltung.
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Auf die genannten Regelungen gestützt hat die Beklagte für die dem Kläger antragsgemäß mit Bescheid vom 15.03.2001 erteilte Erlaubnis (Ausnahmegenehmigung), am 16.03.2001 in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße zwischen Kaufhof und Westliche 23 während der Ladenöffnungszeiten einen Informationsstand in der Größe von maximal 1 m x 2 m zu errichten, eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 55,-- DM festgesetzt. Das ist nicht zu beanstanden.
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Es liegt eine Amtshandlung im Sinne der genannten gebührenrechtlichen Regelungen vor, da dem Kläger mit Bescheid der Beklagten vom 15.03.2001 gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO erteilt wurde, Hindernisse auf die Straße zu bringen; damit sind Gegenstände gemeint, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Unter Hinweis auf das Urteil des erkennenden Gerichtshofs vom 08.02.1991 - 10 S 2674/90 - (VBlBW 1991, 303) hat das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass eine Verwaltungsgebühr nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nur für rechtmäßiges Verwaltungshandeln erhoben werden könne, dass die hier zugrunde liegende Ausnahmegenehmigung vom 15.03.2001, die sich durch Zeitablauf erledigt habe, jedoch rechtswidrig gewesen sei, weil mit der Errichtung des Informationsstandes an der vorgesehenen Stelle in der Fußgängerzone der Beklagten der Gefährdungstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO nicht erfüllt sei. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.
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Eine „Akzessorietät“ zwischen der Amtshandlung (Sachentscheidung) und der ihr gegenüber eigenständigen Festsetzung einer Verwaltungsgebühr ist materiell-rechtlich nur insoweit gegeben, als Voraussetzung für eine Gebührenfestsetzung die Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung ist, die wirksam ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.04.2004 - 2 S 340/04 - VBlBW 2004, 352). Das ist hier der Fall. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 15.03.2001 dem Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO erteilt. Unerheblich ist insoweit, dass der Kläger ihr nur das Gewicht einer Auskunft beimessen will und von ihr - wegen der Höhe der festgesetzten und von ihm als unzulässig empfundenen Gebühr - keinen Gebrauch gemacht hat. Unerheblich ist ferner, dass der Kläger den Antrag auf „Aufstellung eines Informationsstands“ erst nach vorheriger telefonischer Anfrage bei der Beklagten („wie soeben besprochen“) gestellt hat und dabei nicht auf eine Gebührenpflicht hingewiesen wurde. Entscheidend ist im vorliegenden Zusammenhang, dass der Kläger die Ausnahmegenehmigung antragsgemäß erhalten hat und damit eine - von ihm veranlasste - Amtshandlung vorliegt. Gründe für deren Nichtigkeit sind nicht ersichtlich.
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Selbst wenn man als Voraussetzung für die Erhebung einer Verwaltungsgebühr auch die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Amtshandlung verlangen wollte, führt dies nicht zum Erfolg der Klage. Insoweit stünde einer Überprüfung allerdings nicht schon die - eine Bindungs- bzw. Legalisierungswirkung auslösende - Bestandskraft der in Rede stehenden Amtshandlung entgegen. Auch wenn man insoweit die Möglichkeit einer (isolierten) Anfechtung unter dem Aspekt für zulässig hielte, dass die dem Kläger erteilte Ausnahmegenehmigung konkludent auch die vorgelagerte Feststellung ihrer Erforderlichkeit mit Blick auf den Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO enthalten habe, hätte sich die Ausnahmegenehmigung mit Ablauf des 16.03.2001 - nur für diesen Tag hat die Beklagte das Aufstellen des Informationsstandes erlaubt - und damit vor Eintritt der Bestandskraft erledigt, so dass eine Aufhebung dieser Amtshandlung - womit das „Substrat“ für die festgesetzte Verwaltungsgebühr entfallen wäre - nicht mehr in Betracht gekommen ist. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung stellt sich nur (und erstmals) im Zusammenhang der beanstandeten Verwaltungsgebühr, so dass der Kläger Einwendungen gegen die erteilte Ausnahmegenehmigung mit Blick auf den zugrunde liegenden Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO erstmals im Rahmen der vorliegenden Anfechtungsklage gegen die für die (erledigte) Amtshandlung festgesetzte Verwaltungsgebühr erheben kann (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.03.1986 - 1 S 2654/85 - ESVGH 36, 217).
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Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts unterfiel die vom Kläger geplante Aufstellung eines Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten der Vorschrift des § 32 Abs. 1 StVO, wonach es verboten ist, Gegen-stände auf die Straße zu bringen (oder dort liegen zu lassen), wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann, so dass der Kläger einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO bedurfte. Diese straßenverkehrsrechtliche Regelung kommt vorliegend - im Verhältnis zum Straßenrecht - zum Zuge.
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Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien (vgl. BVerfGE 40, 371 und 67, 299) mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Mit dem Straßenverkehrsrecht, das nach Art. 74 Nr. 22 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ist, soll die Teilnahme am Straßenverkehr, vor allem aber dessen Sicherheit und Leichtigkeit gewährleistet werden. Es dient als „sachlich begrenztes Ordnungsrecht“ der Abwehr von typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen oder durch Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des zur originären Gesetzgebungskompetenz der Länder gehörenden Straßen- und Wegerechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr durch Widmung zu regeln. Das Straßenrecht befasst sich daher vor allem mit der Entstehung, der Ein- und Umstufung öffentlicher Straßen und der Abgrenzung von Gemeingebrauch zur Sondernutzung. Beide Rechtsmaterien stehen allerdings in einem sachlichen Zusammenhang. Zum einen setzt das Straßenverkehrsrecht, insbesondere durch das Erfordernis der straßenrechtlichen Widmung, das Straßenrecht voraus (sogenannter Vorbehalt des Straßenrechts). Zum anderen wird der durch die Widmung eröffnete Gemeingebrauch wesentlich vom Straßenverkehrsrecht „mitbestimmt“. Dem wird in § 13 Abs. 1 StrG ausdrücklich dadurch Rechnung getragen, dass der Gemeingebrauch „im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften“ eröffnet wird. Hieraus folgt, dass ein Verkehrsvorgang, der im Rahmen der Verkehrsvorschriften liegt, sich gleichzeitig innerhalb des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs bewegt (sogenannter Vorrang des Straßenverkehrsrechts). Der Bund hat von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht insbesondere im Straßenverkehrsgesetz und zu dessen Ausführung u. a. in der Straßenverkehrsordnung weitgehend abschließend Gebrauch gemacht (vgl. BVerfGE 32, 319). Das gilt auch in Bezug auf das in § 32 Abs. 1 StVO enthaltene Verbot, für das - der Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts entsprechend - tatbestandliche Voraussetzung ist, dass durch die umschriebene Handlung des Einbringens von Gegenständen „der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann“. Die Abgrenzung der beiden Rechtsgebiete ist also danach vorzunehmen, ob es (im Schwerpunkt) um die Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr geht oder ob einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) begegnet werden soll.
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Bei der vom Kläger im Rahmen des Landtagswahlkampfes 2001 geplanten Aufstellung eines Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten war - im Verbund mit einer Vielzahl anderer gleichartiger Vorhaben - primär der verkehrsrechtliche Aspekt berührt, so dass das Straßenverkehrsrecht als Regelungsmaterie eingreift, das zur Legalisierung der in Rede stehenden Nutzung der Verkehrsfläche die Erteilung einer verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung vorsieht, und nicht das Straßenrecht mit dem Legalisierungsmittel der Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG. Verstärkt wird diese verkehrsrechtliche Sicht durch die damit zusammenhängende Genehmigung, zum Zwecke des Auf- und Abbaus des Informationsstands mit einem Fahrzeug in die Fußgängerzone einfahren und dort halten zu dürfen, um das Fahrzeug zu beladen und zu entladen. Zum (Rang-)Verhältnis der beiden Gestattungsmöglichkeiten bestimmt § 16 Abs. 6 Satz 1 StrG, dass es keiner Sondernutzungserlaubnis bedarf, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist (Satz 1); vor ihrer Entscheidung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören (Satz 2); die von dieser geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Genehmigung aufzuerlegen, soweit Träger der Straßenbaulast eine Gemeinde oder ein Landkreis ist (Satz 3). Auf diese Weise werden die spezifisch straßenrechtlichen Aspekte in die verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung, die im Außenverhältnis gegenüber dem Bürger allein ergeht, eingebracht.
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Die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 StVO, bei dem es sich - wie bereits erwähnt - um ein Gefährdungs-, nicht um ein Verletzungsdelikt handelt, sind gegeben. Das Verwaltungsgericht geht insoweit zu Recht davon aus, dass der Tatbestand dieser Vorschrift schon erfüllt ist, wenn der Verkehr durch den eingebrachten Gegenstand nicht unerheblich gefährdet oder erschwert werden kann (vgl. auch Senatsbeschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 - NVwZ-RR 1997, 679 = VBlBW 1997, 1029). Eine Gefährdung muss möglich und darf nicht ganz unwahrscheinlich sein. Als möglicherweise betroffener Verkehr i. S. des § 32 Abs. 1 StVO kommt hier (nur) der - allein widmungsgemäße - Fußgängerverkehr in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße der Beklagten in Betracht. Zu fragen ist, ob der hier eröffnete Fußgängerverkehr durch die Aufstellung eines Informationsstandes mit einer Größe von ca. 1 m² (so der maßgebliche Antrag des Klägers vom 13.03.2001) am vorgesehenen Standort (vor der Westecke des „Kaufhofs“) gefährdet oder erschwert werden kann. Dies hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die (gerichtsbekannte) Breite/Weite der Fußgängerzone im Bereich Westliche Karl-Friedrich-Straße sowie im Hinblick auf die Größe des Tisches (1 m²), der zudem nicht fest verankert sei und deshalb leicht weggeräumt werden könne, verneint, wobei es angenommen hat, dass auf dem Tisch nur die zu verteilenden Flugblätter abgelegt werden sollten. Demgegenüber verweist die Beklagte jedoch zu Recht auf den gerade während der „heißen“ Wahlkampfphase - Wahltermin war der 25.03.2001 - erheblichen Regelungsbedarf für das Aufstellen von Informationsständen in der Fußgängerzone. Es war sicherzustellen, dass die dort verlaufenden Rettungswege freigehalten werden. Zudem war eine Abstimmung erforderlich mit einer Vielzahl von Anträgen anderer politischer Parteien und Gruppierungen auf weitere Wahlkampf- bzw. Informationsstände; so sind im betreffenden Zeitraum Ausnahmegenehmigungen auch für die sogenannten etablierten Parteien erteilt worden; hierzu hat die Beklagte beispielhaft die der SPD erteilte Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001 vorgelegt. Dabei waren im Einzelnen die Standorte zu benennen und es war sicherzustellen, dass bei Kollisionen von Standortwünschen die definierten Rettungswege sowie ausreichend Raum für die Fußgänger frei geblieben sind. Insoweit können auch kleinere Stände mit einer Größe von lediglich ca. 1 m² - wie der vom Kläger zur Aufstellung vorgesehene - in Verbindung mit weiteren Wahlkampfständen und den um diese Stände sich versammelnden Personen dazu beitragen, dass in Teilbereichen der Fußgängerzone die Räume so eingeengt werden, dass nicht jeder gewünschte Standort als verkehrlich „verträglich“ zugelassen werden kann. So heißt es in der der SPD erteilten Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001, dass bei der Aufstellung von Informationsständen auf Gehwegen eine Durchgangsbreite von mindestens 1,50 m freizuhalten ist. Ferner ist in der Fußgängerzone auch Kfz-Verkehr zugelassen, einmal der Lieferverkehr bis 10.30 Uhr, zum anderen Verkehr auf Grund zahlreicher Ausnahmegenehmigungen für Handwerker, Anlieger und Personenbeförderungsunternehmen. Somit können Fußgänger je nach Verkehrsaufkommen durchaus gezwungen sein, Randbereiche der Fußgängerzone - wie etwa Schaufensterbereiche - zu nutzen. Jedenfalls in einer solchen Situation, in der während eines bestimmten Zeitraums („heiße“ Wahlkampfphase) in einer Fußgängerzone, die ihrerseits schon mit anderweitigem, ausnahmsweise zugelassenen Fahrzeugverkehr belastet ist, eine Vielzahl von Informationsständen aufgestellt werden soll, kann zur Frage einer Gefährdung des (Fußgänger-)Verkehrs nicht nur auf den einzelnen Informationsstand und dessen Größe im Verhältnis zur Breite der Fußgängerzone abgestellt werden. Vielmehr führt die Vielzahl der geplanten Informationsstände zu einem Gefährdungspotential i. S. des § 32 Abs. 1 StVO, das seinerseits einen Regelungsbedarf durch koordinierte Ausnahmegenehmigungen auslöst.
28
Die Erhebung der umstrittenen Verwaltungsgebühr ist ferner nicht schon deshalb grundsätzlich unzulässig, weil - wie der Kläger (insbesondere schon mit dem Widerspruch) geltend macht - das Aufstellen des Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten im Rahmen (der „heißen“ Phase) des Landtagswahlkampfes 2001 vorgesehen gewesen sei und durch die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr gerade kleinere demokratische Gruppierungen unter Verstoß gegen Art. 5 und 8 GG gehindert würden, ihre Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Insoweit ist höchstrichterlich anerkannt (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 = NJW 1978, 1933), dass die Erhebung von Sondernutzungsgebühren und Verwaltungsgebühren für das Aufstellen eines Informationsstandes oder für das Anbringen von Plakatträgern im innerstädtischen Gehwegraum von Bundesstraßen und Gemeindestraßen zum Zwecke parteipolitischer Werbung nicht gegen Bundesrecht, insbesondere nicht gegen Art. 5, 8 und 21 GG verstößt.
29
Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg darauf verweisen, dass er in zahlreichen anderen Städten, in denen er im Rahmen des Landtagswahlkampfes 2001 ebenfalls einen Informationsstand aufgestellt habe, nicht zu einer Verwaltungsgebühr für die jeweilige behördliche Gestattung herangezogen worden sei. Diese „Gebührenpraxis“ anderer Hoheitsträger entfaltet keine Bindungswirkung für die Beklagte, die den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nur innerhalb ihres eigenen Verwaltungshandelns beachten muss. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang ferner der Einwand des Klägers, die Beklagte habe ihn bei seiner Anfrage nicht auf die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für eine Ausnahmegenehmigung hingewiesen.
30
Der Kläger ist Kostenschuldner i. S. des § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt, § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG, da er die auf §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO gestützte Ausnahmegenehmigung durch seinen Antrag vom 13.03.2001 veranlasst hat. Er (bzw. „D. D. I.“) gehört auch nicht zu den Personen und Institutionen, für die gemäß § 5 Abs. 1 GebOSt, § 8 Abs. 1 VwKostG persönliche Gebührenfreiheit besteht.
31
Auch die Höhe der festgesetzten Verwaltungsgebühr unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
32
Für eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nach §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO sieht Nr. 264 GebTSt - in der damals gültigen Fassung - einen Gebührenrahmen von 20,-- DM bis 600,-- DM vor. Nach § 9 VwKostG sind, wenn Rahmensätze für Gebühren vorgesehen sind, bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen - erstens - der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und - zweitens - die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse. Bemessungskriterien sind danach das Kostenüberdeckungsverbot und das Äquivalenzprinzip. Letzteres verlangt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung für deren Empfänger bestehen muss; insoweit genügt, dass die Gebühr an dem typischen Nutzen, den die Amtshandlung erbringt, ausgerichtet ist. Demgegenüber ist es nach dem Kostenüberdeckungsverbot nicht gestattet, Verwaltungsgebühren zur Erzielung von Überschüssen zu erheben; ein Verstoß hiergegen liegt allerdings erst dann vor, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteigt (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, RdNrn. 2 ff. zu § 9 VwKostG sowie RdNr. 6 ff. § 3 VwKostG, jeweils m.w.N.). Beim Ansatz einer Gebühr innerhalb eines Gebührenrahmens steht der Behörde für die Festlegung der konkreten Höhe ein Ermessensspielraum zu (zur vergleichbaren Regelung des § 8 LGebG vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.03.1991 - 14 S 2616/90 - KStZ 1991, 110 sowie Schlabach, a.a.O., RdNr. 9 zu § 8 LGebG m.w.N.). Die Beklagte hat plausibel darauf hingewiesen und in der mündlichen Verhandlung nochmals erläutert, dass in die Gebühr (nur) eingeflossen seien der Personal-, Material-, Raum- und Technikaufwand für die Erstellung und Ausfertigung des Bescheids, ferner der Aufwand für die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts für die Aufstellung von Informationsständen während des Landtagswahlkampfes, bestehend aus einem Übersichtsplan für die in Betracht kommenden Standortalternativen und einem (Tages-)Belegungsplan, wobei die Erkenntnisse und Ergebnisse aus vergangenen Wahlkämpfen Eingang gefunden hätten, sowie der Aufwand für die Sicherstellung der Kontrolle durch den gemeindlichen Vollzugsdienst, der durch den zuständigen Vorgesetzten in seine Aufgabe der Überwachung anhand des Konzepts und der erteilten Genehmigung eingewiesen werde; die Kontrolle vor Ort selbst hat die Beklagte dagegen nicht in die Kalkulation des Verwaltungsaufwands einbezogen. Mit Blick auf das Kostenüberdeckungsverbot wendet der Kläger nur pauschal und damit in unbeachtlicher Weise ein, dass die Gebühr nicht dem Ausgleich des verursachten Verwaltungsaufwands, der bereits durch anderweitige gemeindliche Einnahmen gedeckt sei, sondern allein der aufwandsunabhängigen Einnahmenerzielung gedient habe. Mit einer Höhe von 55,-- DM bewegt sich die umstrittene Verwaltungsgebühr, welche der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung als „Sockelbetrag“ bezeichnet hat, im untersten Bereich des eröffneten Gebührenrahmens. Den (ideellen) Wert bzw. Nutzen der Ausnahmegenehmigung für den Kläger hat die Beklagte dagegen - wie auch in den anderen Fällen - nicht in die Bemessung der Gebühr einbezogen. Unabhängig davon sieht der Kläger einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip gleichwohl darin, dass die erteilte Ausnahmegenehmigung für ihn nur den Wert einer Auskunft gehabt und er sie auch gar nicht in Anspruch genommen habe; beide Einwände sind im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.
33
Die Beklagte hat mit der umstrittenen Gebührenforderung auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen hat. Dieser verbietet es, wesentlich Gleiches willkürlich und ohne sachlichen Grund ungleich sowie wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.03.1995 - 2 S 1595/93 - NVwZ 1995, 1029). In diesem Zusammenhang wendet der Kläger ein, dass die Beklagte für die ihm erteilte Ausnahmegenehmigung zum Aufstellen eines einzigen Informationsstandes mit einer Größe von 1 m² an einem einzigen Tag (nur am 16.03.2001) mit 55,-- DM die gleiche Verwaltungsgebühr verlangt habe wie - beispielsweise - von der SPD, der mit Bescheid vom 31.01.2001 ohne Beschränkung auf einen einzigen Tag die Ausnahmegenehmigung zur Errichtung von Informationsständen mit einer Größe von maximal 2 m x 2 m an insgesamt 13 Standorten (davon 8 in der Fußgängerzone) erteilt worden sei. Hierzu hat die Beklagte plausibel dargelegt, dass sich auf der Grundlage des erstellten Gesamtkonzepts (Übersichtsplan und Belegungsplan) der Zeitaufwand für die Bearbeitung eines Antrags zur Aufstellung von Informationsständen an verschiedenen Standorten und an mehreren Tagen nur geringfügig und damit in vernachlässigbarer Weise erhöhe. Der Verwaltungsaufwand fiel - wie bereits dargelegt - primär für die Ausarbeitung des Konzepts, für die Erstellung und Ausfertigung des Bescheids sowie für das Verfahren zur Sicherstellung der Kontrolle durch den gemeindlichen Vollzugsdienst an. Der Aufwand für die Kontrolle vor Ort, der bei mehreren Standorten und/oder an mehreren Tagen in entsprechend erhöhtem Umfang anfällt, wurde nicht einbezogen. Auch vom Kläger wäre nur der „Sockelbetrag“ in Höhe von 55,-- DM erhoben worden, wenn er - für die von ihm vertretene Gruppierung - die Genehmigung zum Aufstellen von Informationsständen an verschiedenen Standorten und/oder an mehreren Tagen beantragt hätte. Dass ihn die Entrichtung der (einheitlich) festgesetzten, am Verwaltungsaufwand orientierten Gebühr härter treffe als eine größere Gruppierung oder eine etablierte Partei, kann der Kläger gegen die Gebührenforderung nicht einwenden.
34
II. Den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001, einschließlich der festgesetzten Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM, hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Denn das Regierungspräsidium war zur Entscheidung über den Widerspruch nicht zuständig.
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1. Der Kläger hat im Verfahren gegen die Beklagte (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), die den angefochtenen Gebührenbescheid vom 15.03.2001 erlassen hat, neben diesem Ausgangsbescheid (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zulässigerweise auch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 zum selbständigen Anfechtungsgegenstand gemacht (vgl. hierzu BVerwG, Urt. 25.08.1982 - 8 C 50.80 - Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 18 sowie Senatsurt. v. 17.08.1995 - 5 S 71/95 - NVwZ-RR 1996, 61 = DVBl. 1996, 65). Der Kläger hat eigenständig - wenn auch Anfangs mit unzutreffenden Erwägungen - die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Entscheidung über den von ihm gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001 eingelegten Widerspruch und damit die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO) gerügt und sich vor allem gesondert auch gegen die festgesetzte Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM zur Wehr gesetzt (zu diesem Aspekt vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.03.1991 - A 14 S 2616/90 - KStZ 1991, 110 sowie Beschluss vom 28.01.1991 - 2 S 2384/90 - VBlBW 1991, 344).
36
2. Das Regierungspräsidium Karlsruhe war zur Entscheidung über den Widerspruch des Klägers gegen den Gebührenbescheid der Beklagen vom 15.03.2001 nicht zuständig.
37
Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entscheidet über den Widerspruch die nächsthöhere Behörde, soweit nicht durch Gesetz eine andere höhere Behörde bestimmt ist. Allerdings entscheidet in Selbstverwaltungsangelegenheiten gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO die Selbstverwaltungsbehörde, vorbehaltlich einer anderweitigen gesetzlichen Regelung. Die Beklagte hält die erstgenannte Regelung für einschlägig, da sie bei der Erteilung der verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO als - Bundesrecht ausführende - untere Verwaltungsbehörde gehandelt habe (§ 44 Abs. 1 StVO, § 13 Abs. 1 Nr. 2 LVG), was auch die Erhebung der Verwaltungsgebühr erfasse, die (demnach) nicht auf einer kommunalen Satzung beruhe; eine - wie erforderlich - einheitliche Gebührenerhebungspraxis sei auch nur gewährleistet, wenn insoweit der staatlichen Aufsichtsbehörde die Möglichkeit der Überprüfung im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens eröffnet sei. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Vielmehr handelt es sich (auch) bei der Gebührenerhebung für eine Amtshandlung, welche die Beklagte (Stadtkreis) - wie vorliegend - als untere staatliche Verwaltungsbehörde vorgenommen hat, um eine Selbstverwaltungsangelegenheit i. S. des § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO (so auch Hess. VGH, Urt. v. 15.12.1966 - OS V 50/66 - ESVGH 17, 235 sowie Dolde, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, RdNr. 14 zu § 73, Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Aufl., RdNr. 2 zu § 73 u. Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 10. Aufl., § 37 RdNr. 14).
38
Ausgangspunkt für diese rechtliche Einordnung ist die Eigenständigkeit der Gebührenfestsetzung gegenüber der zugrunde liegenden Amtshandlung, vorbehaltlich der unter I. erörterten „Akzessorietät“ zur Sachentscheidung im Hinblick auf deren Wirksamkeit (bzw. Rechtmäßigkeit). Im vorliegenden Zusammenhang kommt es darauf an, ob das materielle Recht zugunsten der Beklagten einen eingriffsgeschützten Anspruch auf die erhobene Verwaltungsgebühr begründet. Das ist nach Auffassung des Senats der Fall. Der Anspruch der Beklagten auf die nach den genannten gebührenrechtlichen Tatbeständen erhobene Verwaltungsgebühr folgt aus § 3 Abs. 1 GebOSt, § 12 VwKostG, wonach Kostengläubiger der Rechtsträger ist, dessen Stelle (Behörde) die kostenpflichtige Amtshandlung vornimmt. Das ist hier die Beklagte als Gemeinde (Stadtkreis), für deren Verwaltungstätigkeit die umstrittene Gebühr erhoben worden ist (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG). Wie bereits dargelegt, wird damit der Verwaltungsaufwand abgedeckt, welcher der Beklagten in personeller und sachlicher Hinsicht aus Anlass der vom Kläger beantragten Amtshandlung entstanden ist. Auch soweit die Beklagte dabei die Funktion einer unteren staatlichen Verwaltungsbehörde wahrgenommen hat, obliegt es allein ihrer Personal- und Organisationshoheit, die dafür notwendigen personellen und sachlichen Voraussetzungen zu schaffen. Bei den Verwaltungsgebühren handelt es sich auch um eine wesentliche Einnahmequelle der Beklagten für ihren kommunalen Haushalt. Dass ihr (auch) die Einnahmen zufließen, die aus der Gebührenerhebung für Amtshandlungen im staatlichen (übertragenen) Verwaltungsbereich resultieren, hat die Beklagte selbst eingeräumt (vgl. Schrifts. v. 15.02.2005). Die etwaige Herabsetzung oder vollständige Aufhebung einer Gebührenforderung bedeutete für die Beklagte einen unmittelbaren Einnahmeausfall und berührt damit unmittelbar ihre Finanzhoheit (Abgabenhoheit) als Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.01.2001 - 8 B 258.00 - NVwZ-RR 2001, 326 = DVBl. 2001, 918). Der Vertreter der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung selbst auf den in § 78 GemO verankerten Grundsatz der Einnahmebeschaffung hingewiesen, wozu nach Abs. 1 der Regelung auch die Erhebung von Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften gehört. Dass Rechtsgrundlage für die vorliegend festgesetzte Verwaltungsgebühr nicht das Kommunalabgabengesetz in Verbindung mit der Gebührensatzung der Beklagten, sondern die genannte bundesrechtliche Regelung ist, steht der vorgenommenen Zuordnung der Gebühr zum Selbstverwaltungsbereich der Beklagten nicht entgegen. Die - verfahrensrechtlich unbefriedigende - Konsequenz einer Aufsplitterung der Zuständigkeit für den Widerspruch gegen die Amtshandlung einerseits und gegen die festgesetzte Verwaltungsgebühr andererseits ist als Folge der materiellen Rechtslage hinzunehmen, kann jedoch verwaltungstechnisch gemildert bzw. bewältigt werden durch ein Zuwarten der Selbstverwaltungsbehörde mit der Entscheidung über den Widerspruch gegen die Gebührenforderung, bis die nächsthöhere Behörde über den Widerspruch gegen die zugrunde liegende Amtshandlung entschieden hat (vgl. auch Pietzner/Ronellenfitsch, a.a.O., RdNr. 14).
39
Das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) steht der dargestellten Sichtweise des Senats nicht entgegen. § 4 Abs. 3 LGebG - i. d. F. von Art. 1 des Neuregelungsgesetzes - bestimmt, dass die Landratsämter, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden für ihren Bereich, sofern sie Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde im Sinne des Landesverwaltungsgesetzes oder Aufgaben der unteren Baurechtsbehörde im Sinne der Landesbauordnung wahrnehmen, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren festsetzen; die Landratsämter treffen die Festsetzungen durch Rechtsverordnung, die Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften durch Satzung (S. 1); für die Festsetzung und Erhebung der Gebühren und Auslagen gilt für die Landratsämter dieses Gesetz, für die Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden das Kommunalabgabengesetz (S. 3). Nach der Begründung (LT-Drucks. 13/3477 S. 24) setzen die sachnäheren Behörden wie Landratsämter, Stadtkreise, Große Kreisstädte, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden erstmals - in eigener Zuständigkeit und Verantwortlichkeit - die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Gebührensätze sowie Gebührenerleichterungen fest (obligatorische dezentrale Gebührenfestsetzung). Das Gesetz gilt jedoch nicht für die Erhebung und Festsetzung von Gebühren, die - wie vorliegend - bundesgesetzlich geregelt sind (vgl. LT-Drucks. a.a.O. S. 37). Begründet wird die obligatorische dezentrale Festsetzung der Gebührentatbestände wie auch der Höhe mit dem Bedürfnis nach Verwaltungsvereinfachung durch Aufgabenverlagerung sowie mit der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Gebührenrechts angemessen Rechnung zu tragen; Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften bemessen die Höhe der Gebühr aus Vereinfachungsgründen nach dem Kommunalabgabengesetz, sie wenden damit nur noch ein Gebührenrecht an; dass danach zur Umsetzung der Dezentralisierung der Gebührenfestsetzung zusätzliche - in der Regel auf ihren kommunalen Wirkungskreis begrenzte - Regelungen erforderlich sind, wird in Kauf genommen; mit der Aufgabenverlagerung wird - neben der Stärkung der Kommunen - auch eine Verwaltungsvereinfachung angestrebt, da künftig die sachnähere Behörde die Gebühren selbst festsetzen kann (vgl. LT-Drucks. a.a.O. S. 28 f. u. S. 43). Dass mit der Einführung der obligatorischen dezentralen Gebührenfestsetzung erstmals auch eine materielle Neuzuweisung dieser Verwaltungsgebühren zum kommunalen Selbstverwaltungsbereich bewirkt worden wäre, lässt sich der Neuregelung nicht entnehmen.
40
Mangels Zuständigkeit für den Erlass des Widerspruchsbescheids selbst war das Regierungspräsidium Karlsruhe auch nicht zuständig für die Festsetzung der Verwaltungsgebühr (Widerspruchsgebühr) in Höhe von 240,-- DM als einer eigenständigen, den Kläger belastenden Gebührenforderung.
41
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
42
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
Sonstige Literatur
43

Rechtsmittelbelehrung:
44
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
45
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
46
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
47
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
48
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
49
Beschluss
50
Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 13 Abs. 2 GKG a. F. i.V.m. § 5 ZPO analog auf 150,83 EUR festgesetzt.
51
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Zitierte Normen: §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO
§§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO sieht Nr. 264 GebTSt - in der damals gültigen Fassung - einen Gebührenrahmen von 20,-- DM bis 600,-- DM vor. Nach § 9 VwKostG
§ 46 StVO
§ 6a StVG
§ 8 KAG
§ 47 LVwVfG
§ 9 VwKostG
§ 3 VwKostG
§ 8 LGebG
§ 79 VwGO
§ 12 VwKostG
§ 78 GemO
§ 5 ZPO
§ 32 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO
§ 16 Abs. 1 StrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6a Abs. 1 Nr. 1a StVG
§ 6a Abs. 2 Satz 1 StVG
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG
§ 13 Abs. 1 StrG
§ 16 Abs. 6 Satz 1 StrG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG
§ 8 Abs. 1 VwKostG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 44 Abs. 1 StVO
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 LVG
§ 4 Abs. 3 LGebG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
Art. 5 und 8 GG
Art. 5, 8 und 21 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 21 GG
Art. 74 Nr. 22 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 533
BVerfGE 40, 371
BVerfGE 32, 319
NVwZ-RR 1997, 679
BVerwGE 56, 63
NJW 1978, 1933
NVwZ 1995, 1029
NVwZ-RR 1996, 61
NVwZ-RR 2001, 326
9 K 1354/02
00 Uhr bis 20.00
5 S 710/03
11 C 5.99
10 S 2674/90
2 S 340/04
1 S 2654/85
5 S 1775/96
7 C 5.78
14 S 2616/90
2 S 1595/93
8 C 50.80
5 S 71/95
2 S 2384/90
8 B 258.00