Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-22, Aktenzeichen OVG 6 A 5.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0622.OVG6A5.18.00

Tenor:
Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin werden Teil II Ziffer 3 in Verbindung mit Anlage 1 (Tabellen 1 bis 4) der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege im Landkreis Märkisch-Oderland vom 20. September 2017, veröffentlicht im Amtsblatt vom 25. September 2017, sowie die durch Beschluss vom 20. September 2017, veröffentlicht im Amtsblatt vom 25. September 2017, rückwirkend zum 1. Juli 2014 ersetzte Anlage 1 zu Teil II der Richtlinie der Kindertagespflege im Landkreis Märkisch-Oderland vom 23. Juli 2014 jeweils im Hinblick auf die Förderungsleistung für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreut in ihrem Haushalt mit behördlicher Erlaubnis bis zu fünf Kinder und erhält hierfür eine Vergütung durch den Landkreis als Träger der Jugendhilfe.
Das Verhältnis der Tagespflegepersonen im Landkreis Märkisch-Oderland ist in der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege im Landkreis Märkisch-Oderland geregelt. Die am 1. August 2017 in Kraft getretene Richtlinie ist vom Kreistag am 20. September 2017 beschlossen worden. Diese wurde im Amtsblatt vom 25. September 2017 veröffentlicht. Teil I der Richtlinie sieht u.a. den Abschluss eines Generalvertrages zwischen dem Jugendamt und der Tagespflegeperson nach einem bestimmten Muster vor, der die Grundlage zum Abschluss von Einzelvereinbarungen bildet. Die finanzielle Förderung, die die Tagespflegeperson vom Jugendamt erhält, richtet sich nach den Vorgaben des Teils II der Richtlinie. Insoweit wird vor allem der Sachaufwand entschädigt und ein Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung geleistet. Die Richtlinie sieht zudem Erstattungsregelungen für nachgewiesene Aufwendungen für Beiträge zur Unfallversicherung, zur angemessenen Alterssicherung, Kranken- und Pflegeversicherung vor.
Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die in der Richtlinie vorgesehene finanzielle Förderung allein im Hinblick auf den Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung, den sie für unzureichend hält. Für die vorgenommene Reduzierung der Förderungsleistung von 2,15 bis 2,50 EUR pro Stunde und Kind, wie sie in der Vorgängerrichtlinie aus dem Jahr 2014 vorgesehen gewesen sei, auf einen Betrag von 1,80 EUR bis 2,30 EUR pro Stunde und Kind bestehe kein sachlicher Grund. Mit der Richtlinie 2014 seien die Anerkennungsbeträge noch erhöht worden, da die Anpassungen aus den Jahren 2008, 2010 und 2012 nicht mehr als ausreichend erachtet worden seien. Eine Orientierung am gesetzlichen Mindestlohn lasse unberücksichtigt, dass Kindertagespflegepersonen in der Regel selbstständig tätig seien. Es sei sachfremd, bei der Berechnung der monatlichen Pauschale nicht mehr 22, sondern nur noch 20 Arbeitstage pro Monat zugrunde zu legen. Die rückwirkende Reduzierung der Förderungsleistung zum 1. Juli 2014 verstoße gegen den verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz. Die Richtlinie leide zudem an dem Mangel, dass sie keinen Anspruch auf Förderleistung für Tagespflegepersonen vorsehe, die Kinder im Haushalt der Personensorgeberechtigten betreuten.
Die Antragstellerin beantragt,
1. Teil II der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege im Landkreis Märkisch-Oderland mit der Anlage 1 vom 20. September 2017, veröffentlicht im Amtsblatt vom 25. September 2017, im Hinblick auf die Förderungsleistung für unwirksam zu erklären, sowie
2. die durch Beschluss vom 25. September 2017, veröffentlicht im Amtsblatt vom 25. September 2017, rückwirkend zum 1. Juli 2014 ersetzte Anlage 1 zu Teil II der Richtlinie der Kindertagespflege im Landkreis Märkisch-Oderland vom 23. Juli 2014 im Hinblick auf die Förderungsleistung für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Die Förderungsleistung sei leistungsgerecht ausgestaltet und orientiere sich an dem ab 2017 geltenden Mindestlohn. Der Aufwendungsersatz für die Sachleistung sei infolge des Urteils des Senats vom 26. April 2016 (OVG 6 A 4.15) von 0,50 EUR auf 1,88 EUR pro Stunde erhöht worden. Zugleich sei eine Neuberechnung der Förderungsleistung mit der Folge einer geringfügigen Reduzierung vorgenommen worden. Das Betreuungsentgelt, das sich aus den Stundensätzen für die Sachleistung und für die Förderungsleistung zusammensetze, sei insgesamt deutlich erhöht worden. Die Heranziehung von 20 Arbeitstagen entspreche den Ausführungen des Bundesministeriums der Finanzen zur ertragsteuerlichen Behandlung der Kindertagespflege. Die Gesamtvergütung habe sich für jede Betreuungskonstellation erhöht, so dass für zurückliegende Zeiträume ausnahmslos Nachzahlungen geleistet worden seien. Es liege somit keine Schlechterstellung der Kindertagespflegepersonen vor. Die Vergütungsregelungen seien als Gesamtpaket zu verstehen, das im Vergleich zu anderen Landkreisen in Brandenburg für die Tagespflegepersonen eines der günstigsten sei. So seien in der Richtlinie zusätzlich Regelungen zur Unfallversicherung, Alterssicherung und Krankenversicherung, zum besonderen Förderbedarf, zu einem Fortbildungszuschuss und der weiteren Ausgestaltung der Vertretung sowie der Finanzierung der Eingewöhnung beschlossen worden. Der Zuschuss zur Erstausstattung sei beibehalten worden. Über die Finanzierung der erlaubnisfreien Kindertagespflege im Haushalt der Personensorgeberechtigten werde auf Antrag im Einzelfall entschieden.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte verwiesen, die vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere ist er statthaft, denn die angegriffene Richtlinie stellt einen tauglichen Verfahrensgegenstand dar.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Gemäß § 4 Abs. 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes ist das Oberverwaltungsgericht im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO auch zur Entscheidung über die Gültigkeit einer anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift zuständig. Die in Rede stehende Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege vom 20. September 2017 ist eine „im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ in diesem Sinne (vgl. dazu im Einzelnen Urteil des Senats 26. April 2016 - OVG 6 A 4.15 - juris Rn. 12 ff.). Das gilt auch für die am 20. September 2017 beschlossene rückwirkende Änderung der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege vom 23. Juli 2014.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. § 23 SGB VIII vermittelt Tagespflegepersonen einen Rechtsanspruch auf Gewährung einer laufenden Geldleistung und damit ein subjektives Recht (vgl. Urteil des Senats vom 26. April 2016, a.a.O., Rn. 15).
Der am 19. September 2018 erhobene Normenkontrollantrag ist innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Dass der Kreistag am 20. September 2017 die neue Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege sowie die rückwirkende Änderung der Richtlinie vom 23. Juli 2014 beschlossen hat, wurde im Amtsblatt für den Landkreis Märkisch-Oderland vom 25. September 2017 bekannt gemacht.
II. Der gegen Teil II Anlage 1 der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege vom 20. September 2017 gerichtete Normenkontrollantrag ist begründet. Die angegriffene Richtlinie ist hinsichtlich der gewährten Förderungsleistungen unwirksam.
1. Die angegriffene Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege im Landkreis Märkisch-Oderland vom 20. September 2017 sieht hinsichtlich der den Tagespflegepersonen gewährten finanziellen Leistungen in Teil I Ziffer 8 vor, dass zwischen dem Jugendamt und der Tagespflegeperson einmalig ein Generalvertrag abgeschlossen wird, der die Grundlage zum Abschluss von Einzelvereinbarungen bildet.
Der Generalvertrag zur Kindertagespflege, der als Anlage 1 Bestandteil des Teils I der Richtlinie ist, sieht in § 6 Abs. 1 vor, dass das Jugendamt des Landkreises an die Kindertagespflegeperson zur Abgeltung des gesamten mit der Betreuung verbundenen Aufwandes und zur Abgeltung aller ihrer Leistungen zur Versorgung, Betreuung, Bildung und Erziehung der Kinder ein monatliches Betreuungsentgelt entsprechend des Bescheides zur Einstufung der Qualifikation und der Einzelvereinbarungen zahlt. Gemäß § 5 des Generalvertrages beruhen die abgeschlossenen Einzelvereinbarungen zur Betreuung des Kindes auf der Richtlinie Teil I und Teil II, dem Generalvertrag und dem beschiedenen Rechtsanspruch auf Kindertagesbetreuung. Die Höhe der finanziellen Leistungen richtet sich nach dem in § 9 des Generalvertrages in Bezug genommenen Teil II der Richtlinie. Nach dessen Ziffer 1 untergliedert sich die zu gewährende laufende Geldleistung gemäß § 23 Abs. 2 SGB VIII in die Erstattung des Sachaufwandes, den Betrag zur Anerkennung der Förderleistung, die Erstattung nachgewiesener Aufwendungen für Beiträge zur Berufsgenossenschaft/Unfallversicherung, die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung sowie zur Kranken- und Pflegeversicherung. Nach Ziffer 3 des Teils II der Richtlinie werden für die leistungsgerechte und differenzierte Ausgestaltung der Anerkennung der Förderungsleistung die pädagogische Ausbildung und Qualifikation der Kindertagespflegeperson berücksichtigt. Der zeitliche Umfang der Förderungsleistung wird bei der Berechnung des Betreuungsentgelts berücksichtigt und richtet sich nach dem in der Einzelvereinbarung festgelegten Betreuungsumfang. Die Höhen der Förderungsleistung einschließlich des Sachaufwands sind in der Anlage 1 zu Teil II der Richtlinie aufgeführt.
Die Anlage 1 zu Teil II der Richtlinie enthält insgesamt vier Tabellen, in denen für die nach § 43 Abs. 1 SGB VIII erlaubnispflichtige Kindertagespflege das Betreuungsentgelt – unterteilt in „Sachleistung“ und „Förderungsleistung“ – nach wöchentlichen Betreuungszeiten zwischen 10 und 50 Stunden in Intervallen à fünf Stunden gestaffelt ist. Tabelle 1 betrifft Kindertagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung, Tabelle 2 Kindertagespflegepersonen mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung, Tabelle 3 Kindertagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung, jedoch mit „tätigkeitsbegleitender Fortbildung mit spezifischen Schwerpunkten - mindestens 40 Stunden Umfang themenzentriert“ und Tabelle 4 Kindertagespflegepersonen mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung und „tätigkeitsbegleitender Fortbildung mit spezifischen Schwerpunkten - mindestens 40 Stunden Umfang themenzentriert.“ Der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung ist nach der Qualifikation der Kindertagespflegeperson und dem zeitlichen Umfang der wöchentlichen Betreuungszeit gestaffelt. Nach Tabelle 1 beträgt die Förderungsleistung bei einem Betreuungsumfang bis 40 Stunden pro betreutes Kind 288,00 EUR pro Monat bzw. 1,80 EUR pro Stunde. Tabelle 2 sieht für die genannte Betreuungskonstellation je betreutes Kind eine Förderungsleistung von 352,00 EUR pro Monat bzw. 2,20 EUR pro Stunde vor. Mit Blick auf die besondere Qualität der erbrachten Betreuungsleistung werden in Tabelle 3 die in Tabelle 1 vorgesehenen Förderungsleistungen und in Tabelle 4 die in Tabelle 2 vorgesehenen Förderungsleistungen jeweils um einen Zuschlag von 0,10 EUR pro Stunde und Kind erhöht. Die Erstattung des Sachaufwands erfolgt ungeachtet der Qualifikation der Kindertagespflegeperson pro Stunde je betreutes Kind bei einem Betreuungsumfang bis 40 Stunden in Höhe eines Festbetrages von 1,88 EUR.
2. Nach § 23 Abs. 1 SGB VIII gehört zur Förderung in Kindertagespflege nach Maßgabe von § 24 SGB VIII die Vermittlung des Kindes zu einer geeigneten Tagespflegeperson, soweit diese nicht von der erziehungsberechtigten Person nachgewiesen wird, deren fachliche Beratung, Begleitung und weitere Qualifizierung sowie die Gewährung einer laufenden Geldleistung an die Tagespflegeperson. Gemäß Absatz 2 umfasst die laufende Geldleistung nach Absatz 1 die Erstattung angemessener Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen (Nr. 1), einen Betrag zur Anerkennung ihrer Förderungsleistung nach Maßgabe von Absatz 2a (Nr. 2), die Erstattung nachgewiesener Aufwendungen für Beiträge zu einer Unfallversicherung sowie die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung der Tagespflegeperson (Nr. 3) und schließlich die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Kranken- und Pflegeversicherung (Nr. 4). Nach § 23 Abs. 2a SGB VIII wird die Höhe der laufenden Geldleistung von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt (Satz 1). Der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson ist leistungsgerecht auszugestalten (Satz 2). Dabei sind der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen (Satz 3).
3. Die Regelungen der angegriffenen Richtlinie sind hinsichtlich der hier angegriffenen Höhe der Förderungsleistung mit diesen Vorgaben nicht vereinbar.
a) Die Festlegung der Höhe des Anerkennungsbetrages im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII obliegt gemäß § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe, da im Land Brandenburg von dem Landesrechtsvorbehalt nach § 23 Abs. 2a SGB VIII insoweit kein Gebrauch gemacht worden ist. Dabei steht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe ein Beurteilungsspielraum zu.
aa) Der Begriff des "Betrages zur Anerkennung ihrer Förderungsleistung" im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung und leistungsgerechter Ausgestaltung die Träger der öffentlichen Jugendhilfe über einen Beurteilungsspielraum verfügen. Demzufolge haben die Träger der öffentlichen Jugendhilfe abschließend zu entscheiden, wie sie den Anerkennungsbetrag berechnen und welche Höhe er hat (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 C 18/16 - juris Rn. 10).
Das Recht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe, über die Leistungshöhe abschließend zu befinden, ist bereits in der Bezeichnung der Leistung als "Betrag zur Anerkennung ihrer Förderungsleistung" angelegt. Diese Wendung bringt zum Ausdruck, dass es sich bei dem Betrag um die Vergütung bzw. das Entgelt für die Tätigkeit der Tagespflegeperson handelt. Denn die ausdrückliche Bindung des Betrages an die erbrachte Leistung ("ihrer Förderungsleistung"), die in § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII durch das Merkmal der "Leistungsgerechtigkeit" und in den nach § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII einzustellenden Aspekten ("zeitliche[r] Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder") aufgegriffen und bekräftigt wird, ist für eine Vergütung bzw. ein Entgelt typisch. Dies deckt sich auch mit der Gesetzesbegründung, in der von "Honorierung/Entlohnung der Tagespflegepersonen" bzw. von deren "Vergütung" die Rede ist (BT-Drs. 16/9299 S. 2, 14 und 15). Zudem entspricht der Entgeltcharakter der allgemeinen Zielsetzung des § 23 SGB VIII. Die Vorschrift soll ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 16/9299 S. 2 und 14) die Attraktivität der Kindertagespflege mit Blick auf deren Bedeutung beim Ausbau der Kindertagesbetreuung steigern und diese als gleichrangiges alternatives Förderungsangebot neben den Tageseinrichtungen etablieren. Dem wird in besonderem Maße durch die Zahlung einer finanziellen Vergütung Rechnung getragen. Allerdings impliziert die Bezeichnung als "Betrag zur Anerkennung" zugleich, dass der Anerkennungsbetrag noch nicht auf eine Vollvergütung zur Sicherung des Lebensunterhaltes gerichtet ist, sondern dahinter zurückbleiben darf. Damit wird ein Spielraum eröffnet, weil es in der Regel mehrere leistungsgerechte Beträge unterhalb einer vollumfänglichen Vergütung gibt, deren Entgeltcharakter nicht in Zweifel steht. Einen weiteren Anknüpfungspunkt im Gesetzeswortlaut für die Einräumung eines Beurteilungsspielraums bildet der in § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII verwendete Begriff "ausgestalten". Dessen Begriffsinhalt wird herkömmlich mit "planend gestalten", "eine bestimmte Gestalt oder Form geben", "in bestimmter Weise ausformen" oder "zu etwas erweitern oder ausbauen" umschrieben. Allen Tätigkeiten ist gemeinsam, dass sie ohne eine gewisse Gestaltungsfreiheit nicht möglich sind. In dieselbe Richtung weist schließlich die Verwendung des Begriffs "berücksichtigen" in § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII. Er bedeutet dem Wortsinn nach, dass ein bestimmter Umstand oder Sachverhalt bei der Entscheidungsfindung einzubeziehen und mit dem ihm zukommenden Gewicht in Ansatz zu bringen ist. Er beschreibt mithin in erster Linie eine bestimmte Vorgehensweise, besagt zugleich aber auch, dass ein bestimmtes Ergebnis nicht vorgegeben wird (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018, a.a.O., Rn. 13 ff.).
Der durch den Wortlaut nahegelegte Befund wird durch die Gesetzesmaterialien unterstrichen. Dort wird zum einen im Rahmen der § 23 SGB VIII vorangestellten allgemeinen Erläuterungen ausdrücklich erklärt, dass den Ländern bzw. den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe in Bezug auf die Höhe des Betrages, mit dem die Förderungsleistung der Tagespflegeperson entgolten werde, ein eigener Gestaltungsspielraum belassen werden müsse (BT-Drs. 16/9299 S. 14). Zum anderen wird bei der konkreten Erläuterung zu § 23 Abs. 2a SGB VIII ausgeführt, dass durch die Änderung des § 23 SGB VIII auf Bundesebene für die Höhe des Anerkennungsbetrages eine klarere Vorgabe erfolgen, aber die Gestaltungsfreiheit der Länder und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe weitgehend erhalten bleiben solle (BT-Drs. 16/9299 S. 15) (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018, a.a.O., Rn. 18 f.).
Schließlich streitet der aus den Gesetzesmaterialien klar und eindeutig erkennbare Zweck der Bestimmung, die Kindertagespflege (erst) mittelfristig als eine anerkannte und damit angemessen vergütete Vollzeittätigkeit zu profilieren (BT-Drs. 16/9299 S. 10 und 14), mit erheblichem Gewicht für einen Beurteilungsspielraum der Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Es ist in erster Linie Sache der Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu entscheiden, auf welche Art und Weise sie vorgehen wollen, um dieses sozialpolitische Ziel umzusetzen. Diese Entscheidung enthält auch gestaltende Elemente. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe müssen insbesondere darüber befinden, wie schnell sie innerhalb des vorgegebenen zeitlichen Korridors ("mittelfristig") dafür sorgen wollen, dass Tagesmütter und -väter ab einem gewissen Umfang ein auskömmliches Einkommen durch die Ausübung ihrer Tätigkeit erwirtschaften können. Ob diese dazu bereits zeitnah zum Inkrafttreten der Änderung des § 23 SGB VIII in die Lage versetzt werden sollen oder ob ihnen dies durch eine zeitlich gestaffelte schrittweise Anhebung des Anerkennungsbetrages ermöglicht werden soll, hängt maßgeblich von der politischen Schwerpunktsetzung der jeweiligen Gebietskörperschaft in ihrer Funktion als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe ab. Denn diese können im Rahmen ihrer haushaltsrechtlichen Möglichkeiten nicht alle ihnen obliegenden Aufgaben zeitgleich und mit gleicher Intensität bearbeiten, sondern sind gehalten, die Aufgaben unter Berücksichtigung der jeweils betroffenen Interessen untereinander zu gewichten und nach Wichtigkeit und Dringlichkeit in eine Prioritätenliste einzufügen. Hierbei haben die Gebietskörperschaften durch das materielle Recht nicht unmittelbar determinierte Bewertungen anzustellen und Entscheidungen zu treffen, deren Ergebnis nicht allein durch die Kategorien als richtig oder falsch erfasst werden können. Die Entscheidung über die Höhe des Anerkennungsbetrages ist mithin in erster Linie politisch geprägt und geht damit auch für die Träger der öffentlichen Jugendhilfe über einen reinen Rechtsanwendungsvorgang hinaus. Das stellt zugleich einen hinreichend gewichtigen Grund für die Reduzierung der gerichtlichen Kontrolldichte dar (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018, a.a.O., Rn. 18 ff.).
bb) Hiervon ausgehend ist die gerichtliche Kontrolle der Höhe des Anerkennungsbetrages auf das auch sonst in Fällen eines Beurteilungs- oder Einschätzungsspielraums anerkannte Prüfprogramm beschränkt. Demzufolge haben die Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob die Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Bestimmung der Leistungshöhe gegen Verfahrensvorschriften verstoßen haben, von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen können, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde und damit willkürliche Erwägungen angestellt haben. Die Gerichte haben hingegen nicht zu kontrollieren, ob nicht auch die Festsetzung eines Betrages in anderer Höhe möglich und von dem Beurteilungsspielraum gedeckt wäre. Weist die Entscheidung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe keinen der aufgeführten Rechtsfehler auf, ist der von ihnen festgelegte Betrag vielmehr hinzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018, a.a.O., Rn. 21).
b) Es steht zwischen den Verfahrensbeteiligten außer Streit, dass der Antragsgegner bei der Ausgestaltung der Förderungsleistung zutreffende Leistungsfaktoren zugrunde gelegt hat. Es ist mit Blick auf die in § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII vorgegebene Berücksichtigung des „zeitlichen Umfangs der Leistung“ sachgerecht, eine stundenbezogene Betrachtung der Finanzierung pro Kind als Bemessungsgrundlage zu wählen. Leistungsempfänger ist nämlich das Kind und eine Dienstleistung dieser Art wird in der Arbeitswelt üblicherweise nach Stunden berechnet (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 15. Oktober 2012 - 12 A 1445/12 - juris Rn. 24). Der Senat hat bereits entschieden, dass die in Anlage 1 der Richtlinie 2014 vorgesehene Staffelung der Förderungsleistung, die in der Richtlinie 2017 übernommen worden ist, mit den Vorgaben des § 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII vereinbar ist (s. im Einzelnen Urteil des Senats vom 26. April 2016, a.a.O., Rn. 28 ff.). Dies steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Soweit der Antragsgegner die Qualifizierung und Fortbildungsbereitschaft der Tagepflegeperson in der Bewertung der von dieser erbrachten Leistung berücksichtigt, ist dies mit Blick auf die gesetzlichen Vorgaben des § 23 Abs. 2a Satz 1 und 2 SGB VIII zwar nicht ausdrücklich vorgegeben, stellt jedoch einen sachgerechten Gesichtspunkt dar, um den Leistungswert zu bemessen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 15. Oktober 2012, a.a.O., Rn. 26).
c) Der Antragsgegner hat allerdings weder dargelegt noch ist ersichtlich, dass die Reduzierung der Förderungsleistung durch die Richtlinie 2017 pro Stunde je betreutes Kind um 0,20 EUR in den Tabellen 2 und 4 sowie um 0,35 EUR in den Tabelle 1 und 3 noch als leistungsgerecht anzusehen sind. Damit hat er den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht sachgemäß ausgeübt.
aa) Die Reduzierung der Förderungsleistung ist bereits im Beschlussverfahren nicht nachvollziehbar begründet worden. In der Begründung der Beschlussvorlage Nr. 2017/ KT/ 341 wird lediglich die infolge des Senatsurteils vom 26. April 2016 (OVG 6 A 4.15) zu beschließende Erhöhung des Sachaufwands sowie die Einführung der Anerkennung des besonderen Förderbedarfs erwähnt (Beschlussvorlage Nr. 2017/ KT/ 341 zur Richtlinie 2017 S. 2). Es ist vor dem Hintergrund, dass der Antragsgegner im Jahr 2014 die bis dahin erfolgten Anpassungen der Förderungsleistung aus den Jahren 2008, 2010 und 2012 selbst als nicht mehr ausreichend angesehen hat (vgl. Beschlussvorlage Nr. 2014/ KT/ 009 zur Richtlinie 2014, dort Anhang 1 S. 3), nicht nachvollziehbar, aus welchen konkreten Gründen der Antragsgegner drei Jahre später um 16 bis 24 % pro Monat reduzierte Förderungsleistungen für angemessen gehalten haben will, zumal die Lebenshaltungskosten in diesem Zeitraum nicht gesunken, sondern gestiegen sind. Der Antragsgegner macht weder geltend noch ist ersichtlich, dass die örtlichen Marktverhältnisse im Landkreis, die grundsätzlich berücksichtigungsfähig sind, eine derartige Reduzierung rechtfertigten. Mit Blick auf die zuletzt im Jahr 2014 erfolgte Erhöhung der Förderungsleistungen hätte es einer plausiblen Begründung bedurft, weshalb die Förderungsleistung trotz der in der Richtlinie 2017 vorgesehenen Reduzierung noch als leistungsgerecht angesehen wird.
bb) Soweit der Antragsgegner geltend macht, dass sich der Stundensatz für die Förderungsleistung an dem ab 2017 geltenden gesetzlichen Mindestlohn von 8,84 EUR orientiere, stellt dies bereits kein geeignetes Kriterium zur Bemessung der Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrages dar. Unmittelbar kann der Anspruch auf Zahlung eines Arbeitsentgelts mindestens in Höhe des gesetzlich festgelegten Mindestlohns nach § 1 Mindestlohngesetz (MiLoG) schon deshalb nicht zur Anwendung kommen, weil der Mindestlohn nur für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gilt, zu denen selbstständige Tagespflegepersonen offensichtlich nicht gehören (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 29. Januar 2019 - 1 LC 75/17 - juris Rn. 49). Er ist hier aber auch als mittelbares Kriterium ungeeignet, da nach § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII der Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Ausgestaltung der Förderungsleistung an das Merkmal der Leistungsgerechtigkeit und an die nach Satz 3 dieser Regelung einzustellenden Aspekte des zeitlichen Umfangs und die Anzahl sowie den Förderbedarf der betreuten Kinder gebunden ist. Diese spezialgesetzlich für den Bereich der Kindertagespflege geregelten Aspekte haben bei der Festlegung des allgemeinen Mindestlohns für Arbeitnehmerinnen und Arbeitsnehmer durch den Bundesgesetzgeber keine Berücksichtigung gefunden. Mit der Einführung eines flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohnes wurde unter anderem der Schutz von Arbeitsnehmerinnen und Arbeitnehmern vor unangemessen niedrigen Löhnen bezweckt. Vor allem für den Bereich einfacher Tätigkeiten sollte eine untere Grenze für die Entlohnung aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer festgelegt werden (vgl. BT-Drs.18/1558 S. 26). Einer Orientierung am gesetzlichen Mindestlohn steht zudem entgegen, dass selbst Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung nicht mit Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern verglichen werden können, die über keine berufliche Ausbildung verfügen und lediglich nach dem gesetzlichen Mindestlohn vergütet werden. Dies ließe unberücksichtigt, dass die Erteilung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII voraussetzt, dass die Kindertagespflegeperson über vertiefte Kenntnisse hinsichtlich der Anforderungen der Kindertagespflege verfügen sollen, die sie in qualifizierten Lehrgängen erworben oder in anderer Weise nachgewiesen haben. Das gilt erst recht für Tagespflegepersonen mit pädagogischer Ausbildung. Auch ist bei der Ausgestaltung der Förderungsleistung dem Ziel des Bundesgesetzgebers Rechnung zu tragen, die Kindertagespflege als gleichrangiges alternatives Förderungsangebot neben den Tageseinrichtungen zu profilieren (vgl. BT-Drs. 16/9299 S. 2 und 14). Es kommt daher nicht entscheidungserheblich darauf an, dass im Jahr 2017 der Stundenlohn einer Tagespflegeperson nach Tabelle 1 bei einer Betreuung von fünf Kindern und einem Betreuungsumfang je betreutes Kind von 40 Stunden pro Woche mit einer Förderungsleistung von 9,00 EUR brutto (1,80 EUR x 5 Kinder) pro Betreuungsstunde knapp über dem Mindestlohn lag. Das gilt ebenso für die Förderungsleistung nach Tabelle 4, die bei entsprechender Betreuungsleistung pro Stunde 11,00 EUR brutto (2,20 EUR x 5 Kinder) beträgt.
Im Übrigen lässt der Antragsgegner unberücksichtigt, dass der bundesweite Mindestlohn seit dem 1. Januar 2019 9,19 EUR und seit dem 1. Januar 2020 9,35 EUR brutto pro Stunde beträgt und damit die Förderungsleistung für Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung inzwischen hinter dem bundesweiten Mindestlohn zurückbleibt. Das gilt erst recht, wenn man für das Land Brandenburg auf den deutlich oberhalb des bundesweiten Mindestlohns liegenden Vergabe-Mindestlohn abstellt, der mit Wirkung vom 1. Mai 2019 auf 10,50 EUR und ab dem 1. Januar 2020 auf 10,68 EUR pro Zeitstunde angehoben worden ist (§ 6 Brandenburgisches Vergabegesetz – BbgVergG vom 29. September 2016 i.d.F. vom 30. April 2019).
Soweit der Antragsgegner, ohne dies näher zu konkretisieren, geltend macht, er biete den Tagespflegepersonen im Vergleich zu anderen Landkreisen im Land Brandenburg bereits sehr günstige Konditionen, ist dies weder entscheidungserheblich noch für den Senat nachvollziehbar, zumal die Landkreise zum Teil unterschiedliche Entgeltgruppen und Staffelungsmodelle zugrunde legen.
cc)Der Antragsgegner kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er in der Richtlinie 2017 Teil II Ziffer 9 die Finanzierung des besonderen Förderbedarfs neu aufgenommen habe. Danach kann die laufende Geldleistung (Sachleistung und Förderungsleistung) bei Kindern mit nachgewiesenem, besonderem, individuellem Förderbedarf, für die sich eine Betreuung in der Kindertagespflege grundsätzlich eignet, zeitlich befristet um 50 v.H. angehoben werden. Der Antragsgegner lässt unberücksichtigt, dass sich diese Regelung, die von der Antragstellerin nicht angegriffen wird, auf den Einzelfall der Betreuung eines Kindes mit besonderem Förderbedarf bezieht und nicht den Regelfall darstellt. Zwar mag dies dazu führen, dass die Förderungsleistung im Einzelfall leistungsgerecht ist. Für die Frage, ob die für den Regelfall festgesetzten Förderungsleistungen dem Merkmal der Leistungsgerechtigkeit entsprechen, hat die Regelung jedoch keine Bedeutung.
dd) Auch ein in der mündlichen Verhandlung von dem Senat gezogener Vergleich der von dem Antragsgegner festgelegten Förderungsleistungen mit dem tariflichen Einkommen von im öffentlichen Dienst beschäftigten Erziehern bzw. Erzieherinnen, spricht gegen die Annahme des Antragsgegners, die Förderungsleistungen leistungsgerecht ausgestaltet zu haben.
(a) Es liegt nahe, die Vergütung der Kindertagespflegepersonen, die über eine pädagogische Ausbildung verfügen, mit der tariflichen Vergütung der ebenfalls pädagogisch ausgebildeten Erzieherinnen und Erzieher zu vergleichen, da die Tätigkeit von Tagespflegepersonen, die fremde Kinder in ihrem Haushalt oder in anderen geeigneten Räumen betreuen und fördern, und die Tätigkeit der genannten Personengruppen, die diese Leistungen in Kindertageseinrichtungen erbringen, vergleichbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 C 18.16 - juris Rn. 35). Dies trägt zudem der allgemeinen Zielsetzung des § 23 SGB VIII Rechnung, die Kindertagespflege als gleichrangiges alternatives Förderungsangebot neben den Tageseinrichtungen zu profilieren.
(b) Das Jahresbruttoeinkommen einer Erzieherin bzw. eines Erziehers betrug nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst, Sozial- und Erziehungsdienst (TvöD SuE) Entgeltgruppe S 8a auf Stufe 3 im Zeitraum vom 1. März 2018 bis 31. März 2019 bei einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden (Tarifgebiet Ost) 37.477,56 EUR (3.123,13 EUR x 12 Monate). Als Vergleichsgruppe wird die Stufe 3, die die mittlere Stufe zwischen den Stufen 1 bis 6 ist, herangezogen, da die Richtlinie 2017 einen Stufenaufstieg nicht vorsieht, die Tagespflegepersonen somit unabhängig von ihrer Berufserfahrung vergütet werden.
Das von dem Antragsgegner in der Richtlinie 2017 Teil II Anlage 1 Tabelle 2 für eine Tagespflegeperson mit pädagogischer Ausbildung festgelegte Bruttojahrespflegeentgelt (nur Förderungsleistung, ohne Sachkostenerstattung) beträgt bei einer Betreuungszeit von 40 Stunden pro Woche bzw. 160 Stunden pro Monat bei einer Betreuung von fünf Kindern pro Jahr 21.120,00 EUR brutto (352,00 EUR x 5 Kinder = 1.760 EUR x 12 Monate). Bei der das Bruttojahreseinkommen in den Blick nehmenden Vergleichsbetrachtung wird zu Lasten der Tagespflegeperson davon ausgegangen, dass diese durchgehend fünf Kinder betreut. Eine tatsächliche Beschränkung der Betreuung auf lediglich vier Kinder und eine damit verbundene Nichtausschöpfung der erteilten Tagespflegeerlaubnis fällt als unternehmerische Entscheidung in den Verantwortungsbereich des Erlaubnisinhabers und ist nicht zu Lasten des Antragsgegners zu berücksichtigen (OVG Münster, Urteil vom 22. August 2014 - 12 A 591/14 - juris Rn. 196; vgl. auch OVG Bremen, Urteil vom 29. Januar 2019 - 1 LC 75/17 - juris Rn. 46).
Das Jahresbruttoeinkommen einer Tagespflegeperson nach Tabelle 2 bleibt somit deutlich hinter der tariflichen Vergütung einer Erzieherin bzw. eines Erziehers nach TvöD SuE S 8a Stufe 3 zurück. Das gilt auch dann, wenn man sowohl bei der Erzieherin bzw. dem Erzieher als auch bei der Tagespflegeperson die jeweils von dem Jahresbruttoeinkommen zu leistenden Sozialversicherungsbeiträge abzieht. Selbst bei einem Vergleich der Förderungsleistung für Tagespflegepersonen „mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung und tätigkeitsbegleitender Fortbildung mit spezifischen Schwerpunkten – mindestens 40 Stunden Umfang themenzentriert“ nach der Richtlinie 2017 Teil II Anlage 1 Tabelle 4 mit der Vergütung nach Entgeltgruppe S 8a Stufe 3 TVöD SuE ist eine erhebliche Einkommensdifferenz festzustellen. In diesem Fall beträgt das Bruttojahrespflegeentgelt bei einer Betreuungszeit von 40 Stunden pro Woche bzw. 160 Stunden pro Monat bei einer Betreuung von fünf Kindern pro Jahr 22.080,00 EUR brutto (368,00 EUR x 5 Kinder = 1.840 EUR x 12 Monate) und bleibt damit erheblich hinter dem oben dargestellten Jahresbruttoeinkommen einer Erzieherin bzw. eines Erziehers zurück. Das gilt auch bei Zugrundlegung der in Tabelle 2 für eine wöchentliche Betreuungszeit von 45 Stunden festgelegten monatlichen Förderungsleistung von 433,80 EUR pro Kind, die bei der Betreuung von fünf Kindern zu einem Bruttojahrespflegeentgelt von 26.028,00 EUR (433,80 EUR x 5 Kinder = 2.169,00 x 12 Monate) führt und damit noch ca. 30 % hinter der hier in den Blick genommenen Tarifvergütung zurück bleibt, wobei noch nicht berücksichtigt ist, dass der erhöhte Betreuungsumfang auch bei der Erzieherin bzw. dem Erzieher zu einer Zunahme des Bruttojahreseinkommens führt.
(c) Zwar ist es weder sachfremd noch willkürlich, für Tagespflegepersonen einen Stundensatz unterhalb der tariflichen Vergütung festzulegen. Die dahinterstehende Überlegung, dass jedenfalls ein Abstand zu dieser Vergütung einzuhalten ist, soweit Tagespflegepersonen nicht über einen ähnlich qualifizierten Berufsabschluss verfügen wie die in Kindertageseinrichtungen tätigen Personen, ist nicht grundsätzlich als außerhalb des sachlich Vertretbaren zu bewerten und damit nicht schlechthin unhaltbar (vgl. OVG Bremen, a.a.O., Rn. 41 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 C 18.16 - juris Rn. 35). Eine Förderungsleistung, die ungefähr 40 % hinter dem Tarifentgelt für eine Erzieherin bzw. einen Erzieher zurückbleibt, kann jedoch in dem hier maßgeblichen Betrachtungszeitraum seit dem 1. August 2017 nicht mehr als leistungsgerecht angesehen werden, zumal der Bundesgesetzgeber im Jahr 2008 eine „mittelfristige“ Anpassung des Einkommens der Tagespflegepersonen an ein auskömmliches Einkommen angestrebt hat (s.o.) und seit Verabschiedung des § 23 SGB VIII in seiner bis heute gültigen Fassung zwölf Jahre vergangen sind, ohne dass dieses Ziel im Landkreis Märkisch-Oderland auch nur entfernt erreicht worden ist. Der Antragsgegner hat mit der hier in Rede stehenden Reduzierung der Förderungsleistungen unter das von ihm selbst im Jahr 2014 für erforderlich gehaltene Niveau das bei der Ausgestaltung der Förderungsleistung zu berücksichtigende Ziel der Bundesgesetzgebers unbeachtet gelassen.
ee) Auch die von dem Antragsgegner für Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung festgelegten Förderungsleistungen halten einem Vergleich mit der tariflichen Vergütung von im öffentlichen Dienst beschäftigten sog. Kinderpflegerinnen und Kinderpflegern, die auch als Sozialassistenten oder Sozialhelfer bezeichnet werden, nicht Stand. Der Heranziehung der Kinderpflegerinnen und Kinderpfleger als Vergleichsgruppe entspricht, dass der Antragsgegner seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung zufolge diese grundsätzlich wie Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung nach den Tabellen 1 und 3 der Anlage 1 vergütet, da sie nicht zu dem notwendigen pädagogischen Personal im Sinne des § 9 KitaPersV zählen.
(a) Das Jahresbruttogehalt einer im öffentlichen Dienst beschäftigten Kinderhelferin bzw. eines Kinderhelfers betrug nach Entgelttabelle S 2 Stufe 3 im Zeitraum vom 1. März 2018 bis zum 31. März 2019 28.504,86 EUR (2.375,39 EUR x 12 Monate). Für eine Tagespflegeperson, die fünf Kinder jeweils 40 Stunden pro Woche betreut, beträgt das in der Richtlinie 2017 Teil II Anlage 1 Tabelle 1 festgelegte Bruttojahrespflegeentgelt 17.280 EUR (288,00 EUR x 5 Kinder = 1.440 EUR x 12 Monate). Das Bruttojahresgehalt einer Tagespflegeperson liegt somit knapp 40 % unter der tariflichen Vergütung einer Kinderhelferin bzw. eines Kinderhelfers. Selbst bei einem Vergleich der Förderungsleistungen für Tagespflegepersonen „ohne pädagogische Ausbildung und (mit) tätigkeitsbegleitender Fortbildung mit spezifischen Schwerpunkten – mindestens 40 Stunden Umfang themenzentriert“ nach der Richtlinie 2017 Teil II Anlage 1 Tabelle 3 mit der Vergütung für Kinderhelferinnen bzw. Kinderhelfer nach Entgeltgruppe S 2 Stufe 3 TVöD SuE ist eine Einkommensdifferenz von ungefähr 35 % festzustellen.Legt man die in Tabelle 1 für eine wöchentliche Betreuungszeit von 45 Stunden festgelegte monatliche Förderungsleistung von 361,80 EUR pro Kind zugrunde, die bei der Betreuung von fünf Kindern zu einem Bruttojahrespflegeentgelt von 21.708,00 EUR (361,80 EUR x 5 Kinder = 1.809,00 x 12 Monate) führt, bleibt auch diese mit ca. 24 % zu weit hinter der in den Blick genommenen Tarifvergütung zurück, wobei noch nicht berücksichtigt ist, dass der erhöhte Betreuungsumfang auch bei der Kinderpflegerin bzw. dem Kinderpfleger zu einer Zunahme des Bruttojahreseinkommens führt.
(b) Der Vergleich zeigt, dass auch bei der Vergütung von Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung ein zu großer Abstand zu der Vergütung von Kinderhelferinnen und Kinderhelfern besteht, die nach Entgeltgruppe S 2 TVöD SuE vergütet werden. Das gilt erst recht bei einem Vergleich mit den nach der Entgeltgruppe S 3 TVöD SuE vergüteten Kinderhelferinnen und Kinderhelfern sowie den nach der Entgeltgruppe S 4 TVöD SuE vergüteten Kinderpflegerinnen und -pflegern mit schwieriger Tätigkeit. Ein Bruttojahresbetreuungsentgelt, das ungefähr 35 bis 40 % unter dem tariflichen Jahresbruttoeinkommen liegt, kann auch unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Qualifikationen der Vergleichsgruppe der Kinderpflegerinnen bzw. Kinderpfleger sowie den unterschiedlichen Anforderungen an die Betreuung von Kindern in der Kindertagespflege und in Tageseinrichtungen für Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung nicht mehr als leistungsgerecht angesehen werden.Bei der Festlegung der Höhe des Anerkennungsbetrags hat sich der zuständige Träger der Jugendhilfe daher stärker an der tariflichen Vergütung der jeweiligen Vergleichsgruppen zu orientieren, wobei – wie eingangs ausgeführt – auch ein geringerer Betrag durchaus noch leistungsgerecht sein kann.
ff) Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die von der Tagespflegeperson geleisteten Betreuungsstunden nicht mit den Arbeitsstunden einer Erzieherin bzw. eines Erziehers in einer Kindertageseinrichtung gleichgesetzt werden können, führt dies für sich genommen nicht zu einem Mangel der angegriffenen Richtlinie.Zwar trifft es zu, dass es sich bei den Betreuungsstunden lediglich um eine Berechnungseinheit für die Zeit handelt, während der die Tagespflegeperson die Kinder betreut, die Tagespflegepersonen jedoch – im Unterschied zu den Tarifbeschäftigten – zusätzlich zu diesen Betreuungsstunden noch Vor- und Nachbereitung zu leisten sowie administrative Aufgaben zu erfüllen haben. Die Tagespflegepersonen dürften damit also in jedem Fall deutlich mehr als 40 Stunden in der Woche arbeiten, um die von dem Antragsgegner festgelegten ca. 60% des durchschnittlichen Gehaltes von in Vollzeit arbeitenden Erzieherinnen bzw. Erziehern zu erzielen (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 29. Januar 2019, a.a.O., Rn. 47). Es ist jedoch nicht zu beanstanden, wenn eine Richtlinie für etwaige Vor- und Nachbereitungszeiten sowie administrative Aufgaben, die nicht zur Förderungsleistung gemäß § 23 SGB VIII im engeren Sinne zählen, keine zusätzlichen Geldleistungen vorsieht, sondern diese als von der laufenden Geldleistung mit abgedeckt ansieht (so OVG Münster, Urteil vom 8. August 2018 - 10 KN 5/18 - juris Rn. 90). Dies setzt jedoch voraus, dass die Förderungsleistung leistungsgerecht ausgestaltet ist. Davon kann hier nicht ausgegangen werden.
gg) Soweit die Antragstellerin rügt, dass der Antragsgegner bei der Berechnung der monatlichen Pauschalen für die Förderungsleistung – anders als bei der Vorgängerrichtlinie aus dem Jahr 2014 – nicht mehr 22 Arbeitstage, sondern nur noch 20 Arbeitstage pro Monat zugrunde gelegt habe, führt auch dies für sich genommen nicht zur Unwirksamkeit der Festsetzung.
Zwar trifft es zu, dass die von dem Antragsgegner anhand von 20 Arbeitstagen vorgenommene Berechnung zu einer (weiteren) Reduzierung der Monatspauschalen geführt hat. Auch mag zweifelhaft sein, ob die von dem Antragsgegner hierfür herangezogenen Ausführungen des Bundesministeriums der Finanzen vom 11. November 2016 zur ertragsteuerlichen Behandlung der Kindertagespflege im vorliegenden Zusammenhang anwendbar sind, da sich diese nicht auf die Berechnung der Förderungsleistung beziehen, sondern steuerrechtlich aus Vereinfachungsgründen zugelassen wird, anstelle der tatsächlichen Betriebsausgaben von den erzielten Einnahmen 300 EUR je Kind und Monat pauschal als Betriebsausgaben abzuziehen, wobei sich diese Pauschale auf eine Betreuungszeit von acht Stunden und mehr pro Kind und Tag bezieht. Dies bedarf indes keiner näheren Betrachtung, da die in der Richtlinie 2017 festgelegten monatlichen Förderungsleistungen für Tagespflegepersonen mit oder ohne pädagogische Ausbildung – wie oben dargestellt – unabhängig von der Berechnung anhand von 20 oder 22 Arbeitstagen der Höhe nach zu niedrig bemessen sind.
4. Die Antragstellerin kann mit ihrem Einwand, dass in der Richtlinie 2017 eine Regelung über den Anspruch auf Förderungsleistung für eine erlaubnisfreie Kindertagespflege im Haushalt der Erziehungsberechtigten zu treffen gewesen wäre, nicht durchdringen.
Zwar spricht Überwiegendes dafür, dass die Konkretisierung des Anspruchs auf Förderung einer Betreuung im Privathaushalt der Personensorgeberechtigten durch den Jugendhilfeausschuss vorzunehmen ist, da es sich bei der Verpflichtung zur Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung um eine grundlegende Aufgabe und nicht bloß um ein Geschäft der laufenden Verwaltung (§ 70 Abs. 2 SGB VIII) handeln dürfte(vgl. Rixen in Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, 2. Aufl. § 23 SGB Rn. 22; Kaiser in LPK-SGB VIII, 7. Aufl. 2018, § 23 Rn. 15).Dies lässt der Antragsgegner mit seinem Vortrag, über die Gewährung der Finanzierung einer Kindertagespflegeperson im Haushalt der Eltern werde nach Feststellung des Rechtsanspruchs auf Kindertagesbetreuung und nach Prüfung der Voraussetzungen im Einzelfall entschieden, außer Acht. Darauf kommt es vorliegend jedoch nicht entscheidungserheblich an, da die von der Antragstellerin geltend gemachte Unvollständigkeit der Richtlinie nicht zur Unwirksamkeit der hier angegriffenen, für die erlaubnispflichtige Kindertagesbetreuung festgelegten Förderungsleistungen führen kann. Im Übrigen bietet das Normenkontrollverfahren keinen Raum für ein auf Normergänzung gerichtetes Begehren (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. Mai 2020 - 13 MN 156/20 - juris Rn. 5 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 16.4.2015 - BVerwG 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55, 56 f. - juris Rn. 4 m.w.N.).
III. Der Normenkontrollantrag ist auch hinsichtlich der angegriffenen rückwirkenden Änderung der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege vom 23. Juli 2014 begründet.
Zwar ist es nach dem Urteil des Senats vom 26. April 2016 (OVG 6 A 4.15) erforderlich gewesen, die Erhöhung Sachkostenpauschale rückwirkend zum 1. Juli 2014 anzuordnen. Soweit die geänderte Anlage 1 jedoch zugleich eine Reduzierung der Förderungsleistungen in den Tabellen 1 bis 4 beinhaltet (siehe oben unter II.), verstößt dies in materieller Hinsicht gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG, namentlich gegen das aus dem Vertrauensschutzgrundsatz entwickelte Rückwirkungsverbot.
1. Die Änderungsrichtlinie hat echte Rückwirkung, denn sie regelt die Vergütung der Tagespflegepersonen für einen Zeitpunkt vor ihrem Inkrafttreten. Sie greift nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende, abgeschlossene Tatbestände ein. Die Vergütung der Tagespflegepersonen ist in dem Zeitraum vom 1. Juli 2014 bis zum 31. Juli 2017 bereits auf der Grundlage der Richtlinie 2014 Teil II Anlage 1 a.F., die zum 1. August 2017 außer Kraft getreten ist, abgewickelt worden. Auch einkommensteuerrechtlich handelt es sich bei den Kalenderjahren 2014, 2015, 2016 und 2017 um abgelaufene Veranlagungszeiträume. Durch die Kürzung der Förderungsleistung als der von der Tagespflegeperson zu versteuernde Gewinn wird eine bereits entstandene Steuerschuld nachträglich abgeändert. In diesen Fällen wird auch im Steuerrecht eine echte Rückwirkung angenommen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 - juris Rn. 44).
2. Die rückwirkende Kürzung der Förderungsleistung ist auch nicht ausnahmsweise gerechtfertigt, weil die Änderungsrichtlinie bei den betroffenen Tagespflegepersonen – so auch der Antragstellerin – für den Zeitraum vom 1. Juli 2014 bis zum 31. Juli 2017 zu Nachzahlungen geführt hat, mithin nach Auffassung des Antragsgegners unter dem Strich keine Schlechterstellung erfolgt ist. Dies lässt unberücksichtigt, dass die Förderungsleistung und die Sachkostenpauschale isoliert zu betrachten sind. Wie eingangs dargestellt, ist die leistungsgerechte Vergütung der Tagespflegepersonen im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII auf den Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung beschränkt. Mit der Sachkostenpauschale im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII, die der Antragsgegner mit der Änderungsrichtlinie auf das einkommensteuerrechtlich anerkannte Maß angehoben hat, werden lediglich die pauschalierten Betriebsausgaben der Tagespflegeperson erstattet, wobei anstelle der tatsächlichen Betriebsausgaben auf einen pauschalen Betrag abgestellt wird. Eine Erhöhung der Sachkostenpauschale kann daher eine zugleich erfolgende Kürzung der Förderungsleistung nicht kompensieren (zu einer möglichen Kompensation im Bereich des Besoldungsrechts s. OVG Koblenz, Urteil vom 15. Dezember 2015 - 2 A 11055/14 - juris Rn. 48 unter Bezugnahme auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. September 2015 - 2 BvR 1066/10- juris Rn. 75). Das gilt auch für die weiteren in der Richtlinie vorgesehenen zusätzlichen Leistungen wie die anteilige Erstattung von Sozialversicherungsbeiträgen (siehe dazu § 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 SGB VIII), den Fortbildungszuschuss, die Ausgestaltung der Vertretung sowie die Finanzierung der Eingewöhnung und die Bezuschussung der Erstausstattung. Die rückwirkende Ersetzung der Anlage 1 mit den gekürzten Förderungsleistungen stellt demnach eine echte Rückwirkung dar, die mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes unvereinbar ist.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 23 SGB VIII
§ 24 SGB VIII
§ 9 KitaPersV
§ 23 SGB
§ 711 ZPO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 23 Abs. 2 SGB VIII
§ 43 Abs. 1 SGB VIII
§ 23 Abs. 1 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a SGB VIII
§ 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 1 und 2 SGB VIII
§ 43 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII
§ 70 Abs. 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII
§ 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 SGB VIII
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 152, 55, 56
6 A 4.15
5 C 18/16
12 A 1445/12
1 LC 75/17
5 C 18.16
12 A 591/14
10 KN 5/18
13 MN 156/20
4 CN 2.14
1 BvL 6/07
2 A 11055/14
2 BvR 1066/10