Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-08, Aktenzeichen 3 MR 25/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2020:0508.3MR25.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag,
gemäß § 47 Abs. 6 VwGO durch Erlass einer einstweiligen Anordnung die Regelungen in § 4 Abs. 2 Nr. 6 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein (SARS-CoV-2-BekämpfVO) vom 1. Mai 2020 bis zur Entscheidung über den vom Antragsteller noch einzureichenden Normenkontrollantrag vorläufig außer Vollzug zu setzen,
hilfsweise,
§ 4 Abs. 2 Nr. 6 SARS-CoV-2-BekämpfVO nur mit neun im einzelnen umschriebenen Maßgaben – auf die Bezug genommen wird –, anzuwenden,
hat keinen Erfolg.
Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet, weil die Voraussetzungen gemäß § 47 Abs. 6 VwGO, wonach das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, nicht vorliegen.
1. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen – bzw. des noch anhängig zu machenden – Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; OVG Schleswig, Beschl. v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris). Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn die in der Hauptsache angegriffene Norm in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthält oder begründet, sodass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte.
Ergibt demnach die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist.
Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; vgl. auch BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 – 20 NE 20.632 –, juris Rn. 31ff.).
2. Nach diesen Maßstäben kommt weder eine vorläufige vollständige Außervollzugsetzung von § 4 Abs. 2 Nr. 6 SARS-CoV-2-BekämpfVO vom 1. Mai 2020 noch eine solche unter Auflagen in Betracht. Ein noch einzulegender Normenkontrollantrag wird voraussichtlich unbegründet sein; denn bei summarischer Prüfung ergeben sich gegen die angegriffene Vorschrift keine durchgreifenden Bedenken.
Die in § 4 Abs. 2 Nr. 6 SARS-CoV-2-BekämpfVO geregelte Lockerung der Beschränkungen insbesondere für Zweitwohnungsbesitzer ist vom Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Es ist nicht erkennbar, dass die vom Antragsteller begehrte Außervollzugsetzung der Norm (gegebenenfalls unter Auflagen) die allein rechtmäßige Regelung – mithin das Auswahlermessen des Verordnungsgebers auf null reduziert – wäre. Gemäß der angegriffenen Norm sind von dem Aufenthaltsverbot nach Absatz 1 Personen ausgenommen, die als Dauercamper nach § 1 Satz 2 sich auf der Insel oder Hallig aufhalten oder aufhalten wollen oder die seit spätestens dem 3. Mai 2020 über einen Zweitwohnsitz auf der Insel oder Hallig verfügen oder die mit einer solchen Person am Erstwohnsitz in einem Hausstand wohnen und sich mit ihr gemeinsam auf der Insel oder Hallig aufhalten, soweit sie jeweils nicht seit mindestens 24 Stunden nach dem Infektionsschutzgesetz zur Absonderung verpflichtet sind. Nach § 4 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO ist der Aufenthalt auf den Inseln und Halligen an Nord- und Ostsee mit Ausnahme von Nordstrand und der Hamburger Hallig Personen untersagt, die nicht ihre Hauptwohnung an diesen Orten haben.
a) Die SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung vom 1. Mai 2020 ist – wie ihre Vorgängerversionen – aller Voraussicht nach formell rechtmäßig (vgl. z.B. Beschl. des Senats vom 8. Mai 2020 - 3 MR 23/20 -; 30. April 2020 - 3 MR - 15/20 -, juris).
b) § 4 Abs. 2 Nr. 6 SARS-CoV-2-BekämpfVO ist voraussichtlich auch materiell rechtmäßig.
Der Senat hat mehrfach in einstweiligen Rechtsschutzverfahren entschieden, dass die Voraussetzungen, des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen trifft, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist (vgl. exemplarisch Beschl. v. 06.05.2020 – 3 MR 17/20), derzeit vorliegen, weil es in ganz Schleswig-Holstein bestätigte Infektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 gibt, welches die übertragbare Krankheit COVID-19 auslöst. Der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ ist umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wird. Das heißt, das Auswahlermessen des Verordnungsgebers ist bei Ermessensausübung auf „notwendige Schutzmaßnahmen“ beschränkt; es muss sich bei den ergriffenen Maßnahmen mithin um solche handeln, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind. Darüber hinaus sind dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt.
Aufgrund der erheblichen Grundrechtseinschränkungen, die mit den getroffenen Maßnahmen für die Bevölkerung und für Unternehmen einhergehen, hat der Verordnungsgeber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit fortlaufend zu prüfen, ob die einzelnen Regelungen noch erforderlich sind. Der Antragsgegner hat sich nach dem messbaren Erfolg der bisherigen einschränkenden Maßnahmen für ein stufenweises Hochfahren des öffentlichen Lebens entschieden (vergleiche Begründung unter A zur SARS-CoV-2-BekämpfVO). Dabei hat er zutreffend erwogen, dass dabei eine strikt am Gedanken der Gleichbehandlung aller betroffenen Lebensbereiche orientierte Regelung nicht leistbar ist. Die Entscheidung, welche konkreten Bereiche des öffentlichen Lebens wieder eine Öffnung erfahren, die infektionsschutzrechtlich vertretbar ist, hat der Verordnungsgeber in ex-ante-Perspektive unter Abwägung der verschiedenen Belange des Grundrechtsschutzes und weiterer, auch volkswirtschaftlicher Gesichtspunkte zu treffen. Dabei kommt ihm ein weiter Einschätzungsspielraum zu. Die Maßnahmen würden fortlaufend evaluiert, um ihre Notwendigkeit und Geltungsdauer ebenso wie ihre Vertretbarkeit zu überprüfen (vgl. Begründung zur Verordnung, a.a.O.). In der Begründung heißt es auch, dass es weiterhin schwerwiegender und grundrechtseinschränkender Maßnahmen zur Eindämmung der Infektion bedürfe, sich aber gleichzeitig abzeichne, dass es gelungen sein könnte, die Kurve abzuflachen und damit eine zu befürchtende Überforderung des Gesundheitswesens abzuwenden.
Die vom Antragsteller angegriffene derzeitige Lockerung ist – auch unter Berücksichtigung der von ihm angeführten, aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Schutzpflicht des Staates gegenüber den auf den Inseln und Halligen lebenden Menschen – vom Einschätzungsspielraum des Antragsgegners gedeckt.
Die auch gegenüber der Sylter Bevölkerung bestehende Schutzpflicht hat der Antragsgegner im Blick gehabt, als er sich für die Lockerung entschieden hat. Dies ergibt sich aus der Begründung zu § 4 der SARS-CoV-2-BekämpfVO. Darin heißt es, dass das Aufenthaltsverbot in Absatz 1 vorrangig der Sicherstellung der (notfall-)medizinischen Versorgung der einheimischen Bevölkerung diene und auch die Ausnahmeregelungen in Absatz 2 dem Gedanken aus Absatz 1 konsequent folgten. Der Ausnahmetatbestand zugunsten der Zweitwohnungsbesitzer werde angesichts des in Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Eigentumsschutzes eingefügt; wegen des nach Art. 6 Abs. 1 GG garantierten Schutzes des Familienlebens dürfen sich auch die Hausstandsangehörigen des Zweitwohnungsinhabers gemeinsam mit ihm auf der Insel oder Hallig aufhalten.
Soweit der Antragsteller meint, der Antragsgegner hätte konkrete Vorkehrungen zum Schutz der Bevölkerung treffen müssen, dringt er – der Antragsteller – damit nicht durch. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 6. Mai 2020 - 1 B 75/20 -, mit dem ein Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt worden ist, zutreffend ausgeführt, dass eine Verletzung der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Schutzpflicht angesichts der weiterhin geltenden zahlreichen Ge- und Verbote, die der Ausbreitung des Virus entgegenwirken sollen, nicht festgestellt werden könne. Dem folgt der beschließende Senat. Zwar hat der Staat die Pflicht, sich schützend und fördernd vor das Leben des Einzelnen zu stellen; auch der Schutz vor Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit und der Gesundheit werden von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.07.2016 - 1 BvL 8/15 -, juris Rn. 69 m.w.N.). Die Aufstellung und normative Umsetzung eines Schutzkonzepts ist aber Sache des Gesetzgebers (bzw. hier Verordnungsgebers), dem grundsätzlich auch dann ein Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukommt, wenn er dem Grunde nach verpflichtet ist, Maßnahmen zum Schutz eines Rechtsguts zu ergreifen. Eine Verletzung der Schutzpflicht kann nur festgestellt werden, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 70 m.w.N.). Das ist vorliegend – wie sich aus vorstehenden Erwägungen ergibt –, nicht der Fall.
Der Antragsgegner hat das Infektionsgeschehen weiter zu beobachten und darauf angemessen zu reagieren; dies könnte – im Bedarfsfalle – auch eine erneute Verschärfung der Regelungen bedeuten. Dem trägt der Antragsgegner unter anderem dadurch Rechnung, dass er die Geltungsdauer der streitgegenständlichen Landesverordnung bis zum 17. Mai 2020 begrenzt hat (vgl. § 13 SARS-CoV-2-BekämpfVO). In der Begründung zu vorstehender Norm heißt es zum einen, dass die Befristung notwendig sei, weil die durch die Verordnung geregelten Eingriffe zum einen sehr gravierend sind und einer ständigen Überprüfung mit dem Ziel der Rücknahme oder Lockerung bedürften. Zum anderen wird angeführt, dass es der Infektionsschutz als Grund für die Verordnung auf der anderen Seite gebiete, dass sehr genau geprüft werde, ob auch mit einem weniger einschneidenden Instrumentarium der gleiche Zweck, nämlich die Corona-Ausbreitung zu verlangsamen, erreicht wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 Abs. 2 Nr. 6 der Landesverordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
3 MR 4/20
20 NE 20.63
3 MR 23/20
3 MR 17/20
1 B 75/20
1 BvL 8/15