Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-11-21, Aktenzeichen 8 L 358/06

Tenor:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald - 7. Kammer - vom 23.11.2006 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Antragsteller ist der Hauptpersonalrat beim beteiligten Ministerium. Im Streit sind Mitbestimmungsrechte des Antragstellers im Zusammenhang mit dem Erlass der Verordnung über die Unterrichtsversorgung an den allgemeinbildenden Schulen und beruflichen Schulen für das Schuljahr 2006/2007 (GVOBl. M-V 2006, Seite 317) bzw. (im Beschwerdeverfahren zusätzlich) der entsprechenden Verordnung für das Schuljahr 2007/2008 (GVOBl. M-V 2007, Seite 122).
Durch Beschluss vom 23.11.2006 hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, dem Antragsteller das begehrte Mitbestimmungsrecht zuzusprechen und zur Begründung u.a. folgendes ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob sich der Ausschluss der Mitbestimmung aus § 70 Abs. 1 PersVG M-V ergebe. Jedenfalls stelle der Erlass von Rechtsverordnungen grundsätzlich keine "Maßnahme" im Sinne von § 62 Abs. 1 PersVG M-V dar. Zudem sei die Unterrichtsversorgungsverordnung keine Maßnahme im Sinne von § 70 Abs. 1 Nr. 4 PersVG M-V.
Gegen die ihm am 04.12.2006 zugestellte Entscheidung hat der Antragsteller am 22.12.2006 Beschwerde eingelegt und diese am 04.01.2007 begründet. Er vertritt die Auffassung, es gehe bei der Verordnung insbesondere um eine - der Mitbestimmung unterliegende - Hebung der Arbeitsleistung der Lehrer. Dass es sich um eine Rechtsnorm handele, schließe das Mitbestimmungsrecht nicht aus.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald - 7. Kammer - vom 23.11.2006 zu ändern und festzustellen, dass dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht bei dem Erlass der Unterrichtsversorgungsverordnung 2006/2007 und der Unterrichtsversorgungsverordnung 2007/2008 zusteht.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt die angefochtene Entscheidung und vertritt u.a. die Auffassung, dass der Mitbestimmungstatbestand der Hebung der Arbeitsleistung nicht vorliege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Gegen ihre Zulässigkeit bestehen keine Bedenken. Dies gilt auch im Hinblick auf die Antragserweiterung, auf die sich der Beteiligte (rügelos) zur Sache eingelassen hat (vgl. §§ 87 Abs. 1 PersVG M-V, 87 Abs. 2, 81 Abs. 3 ArbGG).
Die Beschwerde ist unbegründet, weil das Verwaltungsgericht den auf Feststellung eines Mitbestimmungsrechts gerichteten Antrag zu Recht abgelehnt hat.
Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass ihm beim Erlass der Unterrichtsversorgungsverordnungen für die Schuljahre 2006/2007 und 2007/2008 ein Mitbestimmungsrecht zusteht bzw. zugestanden hat. Beim Erlass von Rechtsvorschriften besteht keine Mitbestimmung, es handelt sich dabei nicht um eine "Maßnahme" im Sinne von § 62 PersVG M-V (vgl. auch: § 69 BPersVG).
Von einer Maßnahme, bei der die Beteiligung des Personalrats in Betracht kommt, wird im Allgemeinen gesprochen bei einer Handlung oder Entscheidung, die den Rechtsstand der Bediensteten oder eines Bediensteten berührt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.01.2003 - 6 P 16.01 -, PersV 2003, 297). Dabei braucht es sich nicht um eine Einzelmaßnahme zu handeln wie etwa eine Höhergruppierung, auch der Erlass von Verwaltungsvorschriften kann der Mitbestimmung unterliegen, wie sich bereits aus dem Gesetz selbst ergibt; in diesem Zusammenhang kann etwa auf § 68 Abs. 1 Nr. 19 bzw. 20 PersVG M-V hingewiesen werden (vgl. auch: BVerwG, Beschl. v. 10.01.2006 - 6 P 10/04 -, NVwZ-RR 2006, 325). Nicht entscheidungserheblich ist vorliegend allerdings, ob dem Antragsteller in seiner Auffassung beizupflichten ist, dass auch normvollziehende Entscheidungen mitbestimmungspflichtig sein können (vgl. zu einer Höhergruppierung: BVerwG, Beschl. v. 13.02.1976 - 6 P 4.74 -, PersV 1977, 183) und dass es der Mitbestimmung nicht entgegenzustehen braucht, wenn dem Dienststellenleiter für seine Entscheidung kein eigener Spielraum verbleibt (vgl. zur Rückgruppierung: BVerwG, Beschl. v. 01.02.1989 - 6 P 2.86 -, PersV 1989, 354). Diese Fragen stellen sich vorliegend nicht. Auch ihre Beantwortung im Sinne der Auffassung des Antragstellers rechtfertigt nicht, daraus abzuleiten, dass auch (oder gar erst recht) eine Mitbestimmung beim Erlass von Rechtsvorschriften in Betracht kommt. Den zitierten Entscheidungen lagen insoweit andere Fälle zugrunde, als es darin ausschließlich um innerbehördliche Angelegenheiten ging. Davon unterscheiden sich Rechtsvorschriften jedoch grundlegend insoweit, als ihnen allgemeine Verbindlichkeit zukommt, d.h. Rechtsgültigkeit über den Dienstbetrieb hinaus. Dass das Personalvertretungsrecht die Normsetzungsgewalt der öffentlichen Hand durch die Mitbestimmung des Personalrats nicht einschränken will, ergibt sich auch aus § 70 Abs. 1 PersVG M-V. Danach hat der Personalrat in den dort genannten organisatorischen Angelegenheiten nur mitzubestimmen, "soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht" (vgl. zu § 75 Abs. 3 BPersVG: BAG, Urt. v. 25.05.1982 - 1 A ZR 1073/79 -, zit. nach juris). Soweit der Antragsteller meint, aus dieser Regelung schließen zu können, dass - wenn die sonstigen Voraussetzungen vorliegen - ein Mitbestimmungsrecht beim Erlass von Rechtsvorschriften gegeben ist, kann ihr nicht gefolgt werden. Rechtsvorschriften können sich zwar auch innerbehördlich auswirken, d.h. im Verhältnis von Behördenleitung und Beschäftigten; dies würde aber nichts daran ändern, dass sie auch darüber hinaus Rechtswirkungen entfalten. Mit der Rechtsnatur der Personalvertretung als einem dienststelleninternen Organ wäre es nicht zu vereinbaren, wenn sie beim Erlass von allgemeinverbindlichen Rechtsnormen mitzubestimmen hätte.
Soweit der Antragsteller meint, der Beteiligte könnte das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung durch den Erlass von Rechtsvorschriften umgehen, berücksichtigt er nicht genügend, dass es nicht freigestellt ist, in welchen Fällen Rechtsvorschriften erlassen werden. Nach Art. 57 Abs. 1 Satz 1 LV M-V kann die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung nur durch Gesetz erteilt werden. Das Gesetz muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen (Art. 57 Abs. 1 Satz 2 LV M-V). Die beiden Normen, um die es hier geht, sind ausdrücklich auf § 70 Nr. 10 SchulG M-V gestützt, durch den die oberste Schulaufsichtsbehörde, d.h. also der Beteiligte, ermächtigt wird, durch Rechtsverordnung Regelungen über die Unterrichtsversorgung zu erlassen, insbesondere zur Verteilung der Lehrerstunden, die den Schulen zur Verfügung stehen, zur Zügigkeit der Schulen, zur Bildung von Klassen und Lerngruppen und deren jeweilige Mindest- und Höchstschülerzahlen sowie zur Stundenzuweisung. Dafür, dass diese Verordnungsermächtigung hier nicht einschlägig oder gar nur vorgeschoben ist, gibt es keine Anhaltspunkte. Dies könnte auch nicht im vorliegenden Verfahren, sondern etwa im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO geltend gemacht werden; inwieweit in einem solchen Verfahren der Personalrat antragsbefugt sein kann, bedarf an dieser Stelle keiner weiteren Vertiefung (bejahend wohl: VGH München, Beschl. v. 27.05.1998 - 7 NE 98.1097 -, zit. nach juris).
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht (vgl. Beschl. des Senats v. 29.11.2006 - 8 L 426/05 -, m.w.N.).
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinne von §§ 87 Abs. 2 PersVG M-V, 92 Abs. 1 Satz 1, 72 Abs. 2 ArbGG vorliegen. Die Frage der Mitbestimmung bei Rechtsvorschriften ist bereits anhand der Gesetzeslage mit hinreichender Eindeutigkeit zu verneinen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 Abs. 1 PersVG M-V, 87 Abs. 2, 81 Abs. 3 ArbGG
§§ 87 Abs. 2 PersVG M-V, 92 Abs. 1 Satz 1, 72 Abs. 2 ArbGG
§ 62 PersVG
§ 69 BPersVG
§ 47 VwGO
§ 70 Abs. 1 PersVG
§ 62 Abs. 1 PersVG
§ 70 Abs. 1 Nr. 4 PersVG
§ 68 Abs. 1 Nr. 19 bzw. 20 PersVG
§ 75 Abs. 3 BPersVG
§ 70 Nr. 10 SchulG
Art. 57 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 57 Abs. 1 Satz 2 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 325
6 P 16.01
6 P 10/04
6 P 4.74
6 P 2.86
1 A ZR 1073/79
7 NE 98.10
8 L 426/05