Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-04-21, Aktenzeichen 4 B 1376/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0421.4B1376.14.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung nicht allein auf die Annahme gestützt, die Anfechtungsklage des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 18. September 2014 habe voraussichtlich keinen Erfolg. Es hat vielmehr selbstständig tragend zugrunde gelegt, selbst wenn offene Erfolgsaussichten unterstellt würden, falle die allgemeine Interessenabwägung angesichts der in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertung und des Umstandes, dass der Antragsteller sein Gewerbe erst nach Inkrafttreten des Änderungsvertrages zum Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen habe, zu dessen Lasten aus. Diesen Ausführungen, die die einschlägige Rechtsprechung des Senats zutreffend zugrunde legen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -, NWVBl 2014, 190 = juris Rn. 31,
setzt der Antragsteller nichts Durchgreifendes entgegen. Insbesondere ergibt sich aus seinen Ausführungen nicht, dass die angefochtene Ordnungsverfügung entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts offensichtlich rechtswidrig ist und deshalb die Interessenabwägung zugunsten des Antragstellers ausfallen müsste.
Allerdings lässt sich aufgrund der nicht zuletzt vom Antragsteller erhobenen Einwände und der derzeit erkennbaren tatsächlichen Umstände auch nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen, dass sich die angefochtene Verfügung im Ergebnis als rechtmäßig erweisen wird. Ein Trennungsgebot dürfte nämlich – wie der Antragsteller zu Recht geltend macht – im Sinne der Intention des Gesetzgebers und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in allen Anwendungsfällen, die der § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 seinem zu weitem Wortlaut nach erfasst, anzunehmen sein, sondern nur dann, wenn tatsächlich beide Angebote im selben Geschäftslokal erfolgen oder ein vergleichbar enger örtlicher Zusammenhang vorliegt. Bei der Anwendung des gesetzlichen Verbots dürfte eine entsprechende verfassungskonforme, einschränkende Auslegung erforderlich sein. Der Senat legt jedenfalls für das vorliegende Eilverfahren die Möglichkeit einer solchen verfassungskonformen Handhabung des Verbotstatbestandes zugrunde.
Während ein „Gebäude“ regelmäßig einen das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang zwischen dem Angebot einer Spielhalle und eines Wettbüros implizieren dürfte,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -, NWVBl 2014, 190 f. = juris Rn. 17 f. m. w. N.,
gilt dies jedenfalls nicht ohne weiteres für einen „Gebäudekomplex“. Zumindest dieser gesetzlich nicht definierte und auch in den Gesetzesmaterialien nicht erläuterte Begriff erfasst vielmehr im Tatsächlichen heterogene Fallgestaltungen und bedarf deshalb der – einschränkenden – Auslegung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -, NWVBl 2014, 190 f. = juris Rn. 19 ff. ; Nds. OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2014 - 11 ME 211/14 -, ZfWG 2015, 62 = juris Rn. 8 ff.; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2012, GlüStV § 21 Rn. 38 ff., § 25 Rn. 10; im Ergebnis auch Bay. VGH, Beschluss vom 27. Mai 2014 ‑ 10 CS 14.503 -, GewArch 2014, 403 = juris Rn. 18.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist etwa ein Einkaufszentrum als ein Gebäudekomplex angesehen worden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2007 - 4 B 29.07 -, BauR 2007, 2023 = juris Rn. 3.
Bahnhöfe oder Flughafengebäude können ebenfalls solche Gebäudekomplexe sein.
Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 38 ff., § 25 Rn. 10.
Architektonisch wird von einem Gebäudekomplex bereits dann gesprochen, wenn eine Gruppe oder ein Block von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind, als Gesamteinheit wahrgenommen werden. Dies kann möglicherweise – worauf der Antragsteller hinweist – ganze Bereiche von Innenstädten erfassen, soweit sie in geschlossener Bauweise bebaut sind. Die Größe solcher baulichen Räume kann damit jedenfalls stark variieren. Angesichts dessen stellte es einen Wertungswiderspruch dar, allein auf das Bestehen eines Gebäudekomplexes ohne weitere, einschränkende Voraussetzungen abzustellen. Denn es ist letztlich auch unter Einbeziehung einer zulässigen typisierenden Betrachtung nicht nachzuvollziehen, warum eine Spielhalle und ein Sportwettbüro zwar in benachbarten, baulich getrennten Gebäuden untergebracht sein dürfen, nicht jedoch beispielsweise an entgegengesetzten Enden eines Gebäudekomplexes in Form eines Einkaufszentrums, die unter Umständen mehrere 100 m auseinander liegen. Dies gilt um so mehr, als die nordrhein-westfälische Glücksspielverordnung keinen generellen Mindestabstand zwischen Spielhallen und Sportwettbüros statuiert und die zwischen zwei Spielhallen bzw. zwei Sportwettbüros liegenden Mindestabstände lediglich 350 (§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW) und 200 Meter (§ 22 GlüSpVO NRW) betragen.
Für eine einschränkende Anwendung spricht zudem der systematische Vergleich mit der Regelung des § 25 Abs. 1 GlüStV 2012, der bezüglich Spielhallen von einem „baulichen Verbund“ als Oberbegriff spricht und Gebäudekomplexe lediglich beispielhaft aufführt. Noch deutlicher in diese restriktive Hinsicht deutet die Gesetzesbegründung. Danach dient „das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in (Hervorhebung durch den Senat) Spielhallen und Spielbanken (des § 21 Abs. 2 GlüStV 2012) der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs“ (Bay LT-Drs. 16/11995 S. 30). Ungeachtet des Umstandes, dass diese Begründung dem Gesetzeswortlaut letztlich widerspricht, lässt sich ihr entnehmen, dass der Gesetzgeber zumindest vorrangig ein Angebot im gleichen Betrieb im Auge hatte (vergleichbar mit der früheren Regelung in § 5 Abs. 3 GlüStV AG NRW; jetzt § 20 Abs. 1 GlüSpVO NRW).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -, NWVBl 2014, 190 f. = juris Rn. 26; ferner Saarl. OVG, Beschluss vom 6. Dezember 2012 - 3 B 268/12 -, juris Rn. 12 ff.
Hiernach kommt nach Aktenlage ernsthaft in Betracht, dass vorliegend – unabhängig davon, ob von einem Nebeneinander von Spielhalle und Wettbüro innerhalb eines Gebäudes oder innerhalb eines Gebäudekomplexes ausgegangen wird – eine den Verbotstatbestand auch bei der gebotenen einschränkenden Auslegung ausfüllende räumliche Nähebeziehung besteht und die Antragstellerin deshalb zu Recht von einer fehlenden Erlaubnisfähigkeit des Betriebs der Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers ausgegangen ist. Hierfür spricht insbesondere, dass der Betrieb des Antragstellers („bestehendes Ladenlokal“ in der Terminologie der in der Verwaltungsakte enthaltenen Grundrisszeichnung) und die benachbarte Spielhalle („Konzession 3“) auf demselben Flurstück unter einem Dach angeordnet sind, unmittelbar aneinander grenzen und beim Betreten der einen wie der anderen Lokalität ein unmittelbarer Sichtkontakt zum jeweils anderen Betrieb zwangsläufig besteht. Dieser wird durch die unmittelbar aneinander liegenden markanten Werbeanlagen noch verstärkt. Die jeweiligen Eingänge ohne getrennten Hausnummern liegen auch nur wenige Schritte auseinander.
Trotz dieser unmittelbaren Nähebeziehung ist bei der gebotenen verfassungskonformen einschränkenden Auslegung in Betracht zu ziehen, dass der erforderliche enge örtliche Zusammenhang nicht besteht, weil zwischen dem Sportwettbüro und der Spielhalle kein direkter Durchgang möglich ist. Ein Wechsel zwischen den beiden Betrieben setzt vielmehr das - kurzzeitige - Betreten der Straße voraus. Es erschließt sich jedenfalls nicht ohne weiteres, warum der Umstand, dass sich die Betriebe hier in einem Gebäude oder Gebäudekomplex befinden, als zureichendes Unterscheidungskriterium herangezogen werden könnte, obwohl etwa die Nutzung eines gegenüber liegenden oder direkt benachbarten, aber baulich getrennten Gebäudes in gleicher Entfernung und vergleichbarer Sichtbeziehung zulässig wäre. Deshalb könnte die Frage, ob ein Betreten des öffentlichen Straßenraumes für einen Wechsel zwischen den Einrichtungen erforderlich ist, ein taugliches Abgrenzungskriterium zur Bestimmung der erforderlichen engen Nähebeziehung sein, die Angeboten innerhalb desselben Geschäftslokals vergleichbar ist. Ob dies zur Vermeidung der bezeichneten Wertungswidersprüche sachgerecht und erforderlich ist, wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -, NWVBl 2014, 190 f = juris Rn. 30; Bay. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 10 CS 13.145 -, ZfWG 2013, 338 = juris Rn. 22; Beschluss vom 27. Mai 2014 - 10 CS 14.503 -, GewArch 2014, 403 = juris Rn. 18; gegen eine Erheblichkeit Nds. OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2014 - 11 ME 211/14 -, ZfWG 2015, 62 = juris Rn. 9, das auf die „Griffnähe“ abstellt.
Diese komplexen Fragen können im vorliegenden Eilverfahren aufgrund seines vorläufigen Charakters nicht abschließend beantwortet werden. Ihnen wird ggfs. im Hauptsacheverfahren näher nachzugehen sein. Damit kann derzeit weder mit dem Verwaltungsgericht von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit noch mit dem Antragsteller von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung ausgegangen werden.
Im Hinblick auf das Beschwerdevorbringen merkt der Senat im Übrigen an, dass sich dem vom Antragsteller zitierten Urteil des Senats vom 8. Dezember 2011 – 4 A 1965/07 -, NWVBl 2012, 271 = juris Rn. 59, keine Aussage dahingehend entnehmen lässt, der Senat halte gerade die benachbarte Betriebsführung von Spielhallen und Sportwettbüros für sinnvoll, jedenfalls aber für unbedenklich. Zu einer solchen Einschätzung bestand auf der Grundlage des damals geltenden Rechts (§ 5 Abs. 3 AG GlüStV NRW a. F.) keine Veranlassung. Der Senat hat sich vielmehr darauf beschränkt, den gesetzlichen Verweis auf eine zwingend getrennte Betriebsführung als zumindest unter wirtschaftlichen Aspekten unbedenklich zu qualifizieren. Weitergehende Aussagen, welcher Art die getrennte Betriebsführung zu sein hätte, enthält die Entscheidung nicht. Auch auf der Grundlage des geltenden Rechts stellt sich nicht die generelle Frage, ob die benachbarte Betriebsführung von Spielhallen und Sportwettbüros sinnvoll ist. Wegen des Fehlens einer Mindestabstandsregelung bedarf es lediglich einer Abgrenzung, unter welchen Voraussetzungen benachbarte Betriebe ohne Verstoß gegen das Trennungsgebot nach § 21 Abs. 2 GlüStV zulässig sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 22 GlüSpVO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 20 Abs. 1 GlüSpVO
§ 5 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 2  VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 574/13
11 ME 211/14
10 CS 14.50
4 B 29.07
3 B 268/12
10 CS 13.14
4 A 1965/07