Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-24, Aktenzeichen 8 L 1571/22
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2023:0124.8L1571.22.00

Tenor:
1. Die Anträge werden abgelehnt.Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf bis zu 200.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Zulassung der Produkte B. PASTA und B. GETREIDE für nichtberufsmäßige Verwender und berufsmäßige Verwender ohne besondere Sachkunde gemäß dem Antrag vom 24. Dezember 2019 bis zum 31. Dezember 2023 vorläufig zu verlängern,
hat keinen Erfolg.
Die von der Antragstellerin angeregte Vorsitzendenentscheidung nach § 123 Abs. 2 S. 3, § 80 Abs. 8 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) war nicht geboten, weil ein Zuwarten bis zum Zusammentreten des Spruchkörpers – auch angesichts der von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2022 erklärten Verlängerung der Frist für das Bereitstellen auf dem Markt bis zum 31. Januar 2023 – nicht zu rechtlich relevanten Nachteilen für das Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes führte.
Der Antrag ist zulässig. Er ist statthaft als Antrag auf Erlass einer Regelungsanordnung i.S.v. § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO, da die Antragstellerin angesichts der bis zum 31. Dezember 2022 befristeten Zulassungen der Produktfamilien B. Pasta und B. Getreide eine Veränderung des Status quo in Form der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur vorläufigen Verlängerung der Zulassungen begehrt. Sollte die Antragsgegnerin – was hier keiner Entscheidung bedarf – mit den Bescheiden vom 17. Oktober 2022 und vom 4. November 2022, mit denen die Zulassungen für die Verwendergruppe der geschulten berufsmäßigen Verwender bis zum 31. Dezember 2023 verlängert wurden, gleichzeitig die Verlängerung der Zulassungen für die restlichen Verwendergruppen bis zum 31. Dezember 2023 abgelehnt haben, stehen die dagegen gerichteten Widersprüche der Antragstellerin vom 15. und vom 16. November 2022, über die noch nicht entschieden wurde, der Zulässigkeit des hiesigen Antrags nicht entgegen.
Vgl. Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand 1. Juli 2022, § 123 Rn. 33.
Die Zulässigkeit des Antrags ist auch nicht deswegen zu verneinen, weil die Antragstellerin bislang keine Widersprüche gegen die Schreiben der Antragsgegnerin vom 24. November 2022 und vom 8. Dezember 2022 erhoben hat, mit denen die in den Widerspruchsschreiben enthaltenen Anträge (auf vorläufige Verlängerung der Zulassungen bis zum 31. März 2023) abgelehnt wurden. Die Kammer legt diese Schreiben als Verwaltungsakte nach § 35 S. 1 VwVfG aus. Da diese allerdings nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen waren, sind Widersprüche gegen sie – mangels Bestandskraft – derzeit noch zulässig, was wiederum für die Zulässigkeit des hiesigen Antrags ausreicht.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 24. August 1994 – 12 CE 94.2401 –, juris Rn. 26; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 123 Rn. 43
Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint. Der Antragsteller muss dabei gemäß § 123 VwGO i.V.m. §§ 935, 936, 920 ZPO glaubhaft machen, dass ihm der geltend gemachte Anspruch zusteht (Anordnungsanspruch) und dass die gerichtliche Eilentscheidung dringlich ist, weil das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren für ihn mit schlechthin unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (Anordnungsgrund).
Die Antragstellerin hat weder einen Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Ein Anordnungsanspruch, namentlich ein solcher auf Verlängerung der ursprünglichen Zulassungen vom 27. und vom 28. August 2013 für die Verwendergruppen der nichtberufsmäßigen Verwender und der berufsmäßigen Verwender ohne besondere Sachkunde bis zum 31. Dezember 2023 folgt nicht aus Art. 31 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten (fortan: BiozidVO) bzw. aus Art. 5 Abs. 4 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 492/2014 der Kommission vom 7. März 2014 (fortan: DelVO (EU) Nr. 492/2014).
Art. 31 Abs. 7 BiozidVO bzw. Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014 trifft folgende Regelung: Wird aus Gründen, die der Inhaber einer (nationalen) Zulassung nicht zu verantworten hat, vor Ablauf dieser Zulassung keine Entscheidung über deren Verlängerung getroffen, so erteilt die befasste zuständige Behörde eine Verlängerung für den Zeitraum, der für den Abschluss der Bewertung erforderlich ist. Die Norm vermittelt einem Zulassungsinhaber einen Anspruch auf Verlängerung seiner Zulassung, wenn es vor Ablauf derselben nicht zu einer Entscheidung über die Verlängerung kommt und die Gründe dafür nicht seiner Verantwortungssphäre entstammen. Hat er alles seinerseits Erforderliche getan, soll eine verzögerte Entscheidung nicht zu seinen Lasten gehen.
Es muss – da ein Anordnungsanspruch in Ansehung beider Vorschriften nicht glaubhaft gemacht ist – nicht entschieden werden, ob Art. 31 Abs. 7 BiozidVO auf die hiesige Konstellation überhaupt anwendbar ist bzw. neben Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014 (als höherrangiger Rechtsakt gleichsam überformend) zur Anwendung gelangen kann. Für eine Nichtanwendbarkeit spricht, dass sich Art. 31 Abs. 7 BiozidVO im Kapitel VI („Nationale Zulassung von Biozidprodukten“) BiozidVO befindet, es vorliegend aber um das Verfahren gegenseitiger Anerkennung nach Kapitel VII BiozidVO geht. Dieses Verständnis scheint auch der DelVO (EU) Nr. 492/2014 zu Grunde zu liegen, wenn es in deren 4. Erwägungsgrund heißt, der Inhalt eines Antrags auf Verlängerung einer nationalen Zulassung sei in Art. 31 der BiozidVO spezifiziert, der Inhalt von Anträgen auf Verlängerung von im Wege der gegenseitigen Anerkennung erteilten nationalen Zulassungen – um solche geht es vorliegend – sei jedoch (mit der DelVO (EU) Nr. 492/2014, Anm. der Kammer) näher zu spezifizieren, insbesondere um die Arbeit der an der Verlängerung solcher Zulassungen beteiligten Mitgliedstaaten zu erleichtern. Jedenfalls gewähren Art. 31 Abs. 7 BiozidVO und Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014 ein inhaltsgleiches Recht gegen den selben Normadressaten (die befasste zuständige Behörde).
Die im Wege des Eilrechtsschutzes geltend gemachten Ansprüche auf Verlängerung der Zulassungen nach Art. 31 Abs. 7 BiozidVO bzw. Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014 sind aber bereits deshalb mit der hier gebotenen Wahrscheinlichkeit zu verneinen, weil sie vorliegend nur nach Maßgabe der Art. 48, 19 Abs. 5 BiozidVO i.V.m. den Durchführungsbeschlüssen der Kommission 2022/1005 vom 23. Juni 2022 und 2022/1006 vom 24. Juni 2022 bestehen könnten, deren Voraussetzungen aber nicht vorliegen.
Denn die Besonderheit der vorliegenden Konstellation besteht darin, dass zwei Verfahren hier einander überlagern: zum einen die hier begehrte Zulassungsverlängerung nach DelVO (EU) Nr. 492/2014, zum anderen die erfolgten Aufhebungen bzw. Änderungen der ursprünglichen Zulassungen nach Art. 48 BiozidVO, die schließlich in die weitgehend gleichlautenden Durchführungsbeschlüsse der Kommission 2022/1005 vom 23. Juni 2022 und 2022/1006 vom 24. Juni 2022 mündeten. Im Einzelnen:
Nach Art. 48 Abs. 1 BiozidVO hebt die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats jederzeit eine von ihr erteilte Zulassung auf oder ändert sie, wenn sie der Auffassung ist, dass – u.a. – die in Artikel 19 oder gegebenenfalls in Artikel 25 genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Nach Abs. 3 der Vorschrift teilt die Behörde eine Änderung oder Aufhebung unverzüglich dem Zulassungsinhaber und den zuständigen Behörden der übrigen Mitgliedstaaten mit. Sind sich die zuständigen Behörden bestimmter Mitgliedstaaten über nationale Zulassungen, die der gegenseitigen Anerkennung unterliegen, nicht einig, so gelten die in den Artikeln 35 und 36 vorgesehenen Verfahren sinngemäß. Zu einem solchen Fall kam es hier, nachdem Frankreich und Schweden im Jahr 2019 Änderungen der Zulassungen (Registernummern FR-0019764-0000 und FR-0018427-0000) nach Art. 48 BiozidVO vornahmen und (vgl. auch den 4. Erwägungsgrund der beiden Durchführungsbeschlüsse) Deutschland sowie Dänemark daraufhin ihre Einwände der Koordinierungsgruppe übermittelten (vgl. den 7. Erwägungsgrund der beiden Durchführungsbeschlüsse). Innerhalb derselben konnte keine Einigung erzielt werden, sodass – dem vorgesehenen Verfahren nach Art. 36 BiozidVO entsprechend – die Kommission die erwähnten Durchführungsbeschlüsse erließ. Nach deren Art. 1 erfüllen die jeweiligen Produktfamilien nicht in vollem Umfang die in Art. 19 Abs. 1 BiozidVO festgelegten Bedingungen und können (daher) nur in den Mitgliedstaaten zugelassen werden, die der Auffassung sind, dass verglichen mit dem Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt, das sich aus der Verwendung der Biozidproduktfamilie unter den in der Zulassung festlegten Voraussetzungen ergibt, eine Nichtzulassung unverhältnismäßige negative Folgen für die Gesellschaft hätte. Der jeweilige Mitgliedstaat hat in der Folge auf Grundlage der besonderen Umstände und verfügbaren Nachweise für ein Auftreten von Sekundärvergiftungen in diesem Mitgliedstaat Risikominderungsmaßnahmen nach Art. 19 Abs. 5 BiozidVO zu erlassen.
Anhaltspunkte dafür, dass die Durchführungsbeschlüsse kompetenziell von Art. 36 Abs. 3 BiozidVO nicht gedeckt sein könnten, sind nicht ersichtlich; ebenso wenig ist ein Verstoß gegen die Europäische Grundrechtecharta (EUGrCh) erkennbar (vgl. Art. 51 EUGrCh zur Bindung der Kommission an sie). Durch die Durchführungsbeschlüsse findet angesichts der in den Mitgliedstaaten vorherrschenden unterschiedlichen Vorstellungen über die Zulassungsfähigkeit der Produktfamilien bzw. die Verlängerungsfähigkeit der Zulassungen eine Durchbrechung des Prinzips gegenseitiger Anerkennung statt, wobei dies – wie sich aus dem 23. Erwägungsgrund der Durchführungsbeschlüsse ergibt – nur bis zum Abschluss der Bewertung von B. gelten soll. Mit Blick auf bestehende Zulassungen normieren die Durchführungsbeschlüsse ihrerseits keine Eingriffsrechte – sie sind an die Mitgliedstaaten gerichtet –, berechtigten und verpflichten die Mitgliedstaaten indes, vorhandene Zulassungen nach Art. 48 BiozidVO zu modifizieren – wie vorliegend geschehen.
Dies hat Auswirkungen auf die hier geltend gemachten Ansprüche auf Verlängerung nach Art. 31 Abs. 7 BiozidVO bzw. Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014. Die Vorschriften vermitteln keinen Anspruch auf Erweiterung des Rechtskreises in inhaltlicher Hinsicht, sondern nur auf die zeitliche Fortschreibung einer bestehenden Zulassung. Denn die nach Art. 48 BiozidVO i.V.m. den Durchführungsbeschlüssen bestehenden Limitierungsrechte der Mitgliedstaaten beanspruchen in diesem Kontext ebenfalls Geltung, und zwar im Zusammenhang mit der inhaltlichen Reichweite der Ansprüche aus Art. 31 Abs. 7 BiozidVO bzw. Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014. Denn es wäre sinnwidrig, den vorgenannten Ansprüchen zunächst einen unbeschränkten Verlängerungsanspruch entnehmen zu wollen, um den Mitgliedstaaten sodann nach Erlass der inhaltlich unbeschränkten Zulassung das Recht zu gewähren, diese – gleichsam eine juristische Sekunde später – wiederum zu beschränken. Ein solches Beschränkungsrecht soll nämlich, dies geben die Durchführungsbeschlüsse u.a. in ihrem 23. Erwägungsgrund zu erkennen, in jedem Falle bis zum Abschluss der Bewertung von B. bestehen.
Aus diesem Grund ist – anders als die Antragstellerin annimmt – auch unerheblich, dass der Referenzmitgliedstaat Frankreich die Produktfamilien im Oktober 2022 inhaltlich unbeschränkt bis zum 31. Dezember 2023 zugelassen hat. Denn die DelVO (EU) Nr. 492/2014 sieht schon keine gegenseitige Anerkennung von Zulassungsverlängerungen des Referenzmitgliedstaats vor, soweit es sich – wie hier – um eine Verlängerung handelt, die auf noch nicht abgeschlossener Bewertung beruht. Daran ändert auch der zutreffende Einwand der Antragstellerin nichts, dass die Zulassungsverlängerung Frankreichs bis zum 31. Dezember 2023 eine (für diesen Zeitraum) endgültige, nicht nur eine vorläufige ist. Es handelt sich nämlich jedenfalls nicht um eine Verlängerung i.S.v. Art. 5 Abs. 2 DelVO (EU) Nr. 492/2014, die als endgültige (vollständige, d.h. den gesamten beantragten Verlängerungszeitraum betreffende) Entscheidung über den Verlängerungsantrag aus dem Jahr 2019 anzusehen ist. Selbst wenn die DelVO (EU) Nr. 492/2014 aber dem Grunde nach das Prinzip gegenseitiger Anerkennung auch solcher Zulassungsverlängerungen normierte, die aus noch nicht abgeschlossener Bewertung resultieren, wäre dieses Prinzip vorliegend – den vorstehenden Ausführungen entsprechend – durch die Durchführungsbeschlüsse wirksam durchbrochen. Dass die Antragsgegnerin mit Bescheiden vom 17. Oktober 2022 und vom 4. November 2022 die Zulassungen der Produktfamilien für geschulte berufsmäßige Verwender bis zum 31. Dezember 2023 verlängerte, ist – auch wenn die Antragsgegnerin sich in ihrem Schriftsatz vom 4. Januar 2023 dahingehend äußert, die Verlängerungen würden auf der Verlängerung Frankreichs „beruhen“ – nicht Ausdruck eines normativen Zusammenhangs i.S.e. daraus ableitbaren Rechts. Die Bescheide vom 17. Oktober 2022 und vom 4. November 2022 leiten (jeweils unter II.) die Verlängerung auch nicht aus der Verlängerung Frankreichs ab, sondern – in Übereinstimmung mit Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014 – daraus, dass bis zum Ablauf der Zulassungen keine abschließende Entscheidung über die Verlängerungen getroffen werden könne.
Aus all dem folgt – wie eingangs benannt –, dass die Antragstellerin die Ansprüche auf Verlängerung der Zulassungen aus Art. 31 Abs. 7 BiozidVO bzw. Art. 5 Abs. 4 DelVO (EU) Nr. 492/2014 nur nach Maßgabe von Art. 48, 19 Abs. 5 BiozidVO i.V.m. den Durchführungsbeschlüssen geltend machen kann. Dass die Antragstellerin danach einen Anspruch auf Verlängerung der Zulassungen für die Produktfamilien bis zum 31. Dezember 2023 hätte, hat sie aber nicht hinreichend glaubhaft gemacht.
Nach Art. 1 Abs. 2 der Durchführungsbeschlüsse (inhaltsgleich mit Art. 19 Abs. 5 BiozidVO) kann ein Biozidprodukt zugelassen werden, wenn seine Nichtzulassung – verglichen mit dem Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt, das sich aus der Verwendung des Biozidprodukts unter den in der Zulassung festgelegten Voraussetzungen ergibt – unverhältnismäßige negative Folgen für die Gesellschaft hätte.
Die Antragstellerin hat das Vorliegen der anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale der Norm weder hinreichend dargelegt noch glaubhaft gemacht. Die Vorschrift erfordert ein relationales Inbezugsetzen der Risiken für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt im Falle der Zulassung einerseits und der Folgen für die Gesellschaft im Falle der Nichtzulassung andererseits. Der Tatbestand der Vorschrift ist erfüllt, wenn die vorgenannte Abwägung zu dem Ergebnis führt, dass die Nichtzulassung „unverhältnismäßige negative Folgen“ für die Gesellschaft hätte.
Das ist vorliegend mit der hier gebotenen Wahrscheinlichkeit nicht der Fall.
Namentlich wird vorliegend in Art. 1 Abs. 1 der Durchführungsbeschlüsse festgestellt, dass die Produktfamilien „nicht in vollem Umfang“ die in Art. 19 Abs. 1 lit. b Ziff. iii BiozidVO festgelegten Bedingungen erfüllen, die im Wesentlichen darin bestehen, dass das Biozidprodukt keine unannehmbaren Wirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier hat. Zwar weist die Antragstellerin zutreffend darauf hin, damit sei noch nicht festgestellt, dass den Produktfamilien unannehmbare Wirkungen zukämen. Eine solche Feststellung ist aber mit Blick auf das Vorliegen eines Risikos im Rechtssinne nicht notwendig.
Der Risikobegriff ist – ganz allgemein – im Vergleich zum Gefahrbegriff im ordnungsrechtlichen Sinne dadurch gekennzeichnet, dass es zu einer Vorverlagerung des Rechtsgüterschutzes und einer Absenkung der Wahrscheinlichkeitsschwelle bezüglich des Schadenseintritts kommt. Der Risikobegriff bezeichnet einen Sachverhalt, im Rahmen dessen ein Schadenseintritt theoretisch möglich ist, ohne dass die Gefahrenschwelle bereits erreicht wäre.
Vgl. nur Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, S. 113; Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 163 ff.; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 6.
Mit Blick auf die hier festzustellenden Risiken für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt begründet mithin bereits eine wissenschaftliche Unsicherheit im Rahmen des Art. 19 Abs. 1 BiozidVO ein Risiko für die vorgenannten Schutzgüter.
Denn der BiozidVO, die freilich in einem ersten Zugriff autonom auszulegen ist, liegt die Erwägung zu Grunde, dass von Biozidprodukten aufgrund ihrer inhärenten Eigenschaften Risiken u.a. für Mensch und Tier ausgehen können (1. Erwägungsgrund). Dem folgend werden in der Verordnung ein hohes Schutzniveau sowie das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip festgelegt (Art. 1 Abs. 1 BiozidVO und 3. Erwägungsgrund).
Vgl. zum Vorsorgeprinzip nur Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 3 Rn. 80 ff.
Zu diesem Zweck wird in der Verordnung eine Zulassungsverpflichtung vorgesehen (Art. 17 Abs. 1 BiozidVO und deren 2. Erwägungsgrund). Die Notwendigkeit der Feststellung, dass die Biozidprodukte nach den derzeitigen wissenschaftlichen und technischen Erkenntnissen keinerlei unannehmbare Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier haben, wird in der BiozidVO jenseits ihrer normativen Festschreibungen auch in ihrem 37. Erwägungsgrund im Kontext des Zulassungsverfahrens besonders hervorgehoben. Wenn es in diesem Erwägungsgrund ferner heißt, ein Biozidprodukt solle nicht zugelassen werden, wenn diese Anforderungen nicht erfüllt seien, und zu diesem Grundsatz lediglich eng umgrenzte Ausnahmen vorsieht („es sei denn“), kommt darin das Regel-Ausnahme-Verhältnis zum Ausdruck, dass dem Normgeber in Ansehung des Grundkonzepts der BiozidVO vor Augen schwebte: Ist nicht festgestellt, dass ein Biozidprodukt keine unannehmbaren Auswirkungen u.a. auf Mensch oder Tier hat, soll eine Zulassung grundsätzlich nicht erfolgen. Dies steht im Lichte des Vorsorgeprinzips, dem Gedanken folgend, dass Biozide ihrem Namen und Wesen nach auf die Tötung biologischen Lebens ausgerichtet sind (vgl. auch die Legaldefinition des Begriffs „Biozidprodukt“ in Art. 3 Abs. 1 lit. a BiozidVO) und daher per se Risiken für die bezeichneten Schutzgüter begründen.
Im Übrigen wird auch in Art. 19 Abs. 5 BiozidVO deutlich, dass Risiken für die darin genannten Schutzgüter immer schon dann bestehen, wenn die in Art. 19 Abs. 1 lit. b Ziff. iii BiozidVO festgelegten Voraussetzungen nicht vollständig erfüllt sind. Denn für diesen Fall – nur dann ist die Vorschrift anwendbar – „sind“ nach Unterabsatz 2 geeignete Risikominderungsmaßnahmen zu treffen. Vor dem Hintergrund dessen, dass die Vorschrift das Ergreifen von Risikominderungsmaßnahmen für den Fall vorsieht, dass die in Art. 19 Abs. 1 lit. b Ziff. iii BiozidVO festgelegten Voraussetzungen nicht vollständig erfüllt sind und daher eine Zulassung nach Art. 19 Abs. 5 BiozidVO erfolgt, ist der Zulassung nach dieser Vorschrift also gleichsam ein Risiko inhärent.
Aber auch unabhängig von den vorstehenden Ausführungen geht die Kammer im Rahmen summarischer Prüfung davon aus, dass von den Produktfamilien bzw. einer Zulassung derselben Risiken für Tiere, die sog. Nichtzielorganismen sind, insbesondere für Katzen und Hunde, ausgehen. Diese werden schon in den Durchführungsbeschlüssen dokumentiert, die die Kammer insoweit als Erkenntnisquellen heranzieht. So heißt es in deren 2. und 3. Erwägungsgrund, im Jahr 2019 sei Frankreich von den Niederlanden und Finnland darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass Giftinformationszentren, Heimtierhalter und Tierkliniken im Jahr 2018 einen beträchtlichen Anstieg an Primär- und Sekundärvergiftungen von Katzen und Hunden mit Symptomen von B. -Vergiftung gemeldet hätten. Auch in Frankreich hätten die französischen Veterinär-Giftinformationszentren für die Jahre 2017 und 2018 einen Anstieg der Vergiftungen durch B. von Heimtieren gemeldet, vor allem Primärvergiftungen von Hunden. Im Jahr 2019 habe Schweden Informationen von Veterinärkliniken erhalten, die darauf hinwiesen, dass Rodentizide auf der Basis von B. zu Sekundärvergiftungen bei Katzen geführt hätten. Laut den Angaben der Klinik für Kleintiere der Schwedischen Universität für Agrarwissenschaften habe es in den letzten Jahren vermehrt Berichte über mutmaßliche Vergiftungen von Katzen durch B. gegeben. Nach dem 12. Erwägungsgrund der Durchführungsbeschlüsse habe die finnische Sicherheits- und Chemikalienagentur (Tukes) im Mai 2021 die finnische Lebensmittelbehörde und den finnischen Veterinärverband um ein Gutachten zu den Auswirkungen von B. -Produkten auf Heimtiere und zu der Notwendigkeit einer Beschränkung der Verwendung von B. -Produkten ersucht. In diesem Gutachten werde dargelegt, dass B. enthaltende Biozidprodukte erhebliche Schäden und Leiden für Heim- und Wildtiere verursachen könnten, dass die Zahl der an die Tukes und die finnische Lebensmittelbehörde gemeldeten Heimtiervergiftungen hoch sei und dass die im Jahr 2019 vorgenommenen Änderungen der Zulassungen, durch die das Inverkehrbringen und die Verwendung der betreffenden Biozidprodukte für nichtberufsmäßige Verwender auf vorgefüllte, manipulationssichere Köderboxen beschränkt worden sei, die Anzahl der Vergiftungen nicht gesenkt hätten. Deshalb habe die finnische Lebensmittelbehörde empfohlen, die Verwendung und Verfügbarkeit von Produkten, die B. enthalten, auf geschulte Fachleute zu beschränken. Außerdem habe, wie sich aus dem 13. Erwägungsgrund ergibt, die schwedische Chemikalienagentur von der Tierklinik der Universität Uppsala (Schweden) zusätzliche Informationen in Form von Untersuchungen von Blutproben erhalten, mit denen das Vorhandensein von B. im Blut der vergifteten Tiere bestätigt worden sei.
Bereits bei dieser Erkenntnislage, im Rahmen derer die Kammer berücksichtigt hat, dass Dänemark gegenüber der Kommission angegeben hatte, dort habe es seines Wissens keine Meldungen von Sekundärvergiftungen gegeben (9. Erwägungsgrund der Durchführungsbeschlüsse), ist von einer im hiesigen Verfahren ausreichenden Darlegung eines durch die Zulassung der Produktfamilien bestehenden Risikos für Hunde und Katzen als Nichtzielorganismen auszugehen. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Europäische Kommission die ihr vorliegenden Erkenntnisquellen unzutreffend wiedergibt. Unschädlich ist in diesem Zusammenhang, dass konkrete Zahlen an Vergiftungsfällen in den Erwägungsgründen nicht genannt werden und dass die Kammer die von der Kommission genannten Erkenntnisquellen nicht selbst eingesehen hat. Dies folgt jedenfalls aus der Anzahl an Mitgliedstaaten, die Vergiftungsfälle gemeldet haben, und ihren inhaltlichen Ausführungen dazu. Dass sich in den Erwägungsgründen keine Ausführungen zur Lage in Deutschland finden, macht sie als Erkenntnisquelle nicht unbrauchbar, weil nicht erkennbar ist, dass sich die Situation in den genannten Mitgliedstaaten grundlegend von jener in Deutschland unterscheiden würde. Es kann demnach – anders als die Antragstellerin vorbringt, Bl. 10 ff. der Gerichtsakte – keine Rede davon sein, die wissenschaftliche Erkenntnislage belege die „praktische Unbedenklichkeit“ der streitgegenständlichen Produktfamilien.
Vor diesem Hintergrund kommt es auf den Bericht „Evaluation of Companion Animal Poisoning by B. Containing Rodenticides in Germany“ von Dr. F. L. und Dr. W. S. (Bundesinstitut für Risikobewertung, fortan: BfR) aus Mai 2022, den die Antragstellerin umfangreich angreift, nicht (mehr) entscheidungserheblich an.
Selbst wenn (auch) auf ihn abzustellen wäre, ist ein Risiko für die Schutzgüter aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO aber plausibel dargetan und nicht hinreichend widerlegt. Denn es ist ausreichend, wenn – dem in der BiozidVO postulierten hohen Schutzniveau und dem Vorsorgeprinzip folgend und weit unterhalb der ordnungsrechtlichen Gefahrenschwelle – ein Schadenseintritt in Ansehung der Schutzgüter möglich ist. Dies ist mit Blick auf den Bericht des BfR aus Mai 2022 der Fall.
Denn ein von den Biozidproduktfamilien ausgehendes Risiko für die in Art. 19 Abs. 5 BiozidVO genannten Schutzgüter ist nicht erst anzunehmen, wenn im Wege einer systematisch angelegten und allen Qualitätskriterien entsprechenden Studie eine signifikante Anzahl an tatsächlich bestätigten Vergiftungen von Hunden und Katzen nachgewiesen ist. Der Grad hinreichender Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt ist nicht notwendig.
Die Kammer entnimmt (auch) dem Bericht des BfR ein im Rahmen summarischer Prüfung hinreichendes Risiko für die in Art. 19 Abs. 5 BiozidVO genannten Schutzgüter. Denn dem Bericht ist im Wesentlichen zu entnehmen, dass es zumindest Anhaltspunkte für eine nicht unerhebliche Anzahl an Vergiftungen von Katzen und Hunden in Deutschland durch AC-haltige Rodentizide gibt, wie dies anhand von Datenmaterial begründet wird. Die Verfasserinnen des Berichts erkennen selbst und machen explizit, dass die Datenerhebung nicht systematisch angelegt ist und dass Vergiftungen von Tierärzten oftmals (nur) symptomatisch diagnostiziert wurden (vgl. die Schlussfolgerungen des Berichts, S. 21 der von der Antragstellerin automatisch erstellten Übersetzung). Der schon auf diese Weise vom BfR befundeten Möglichkeit eines Schadenseintritts setzt das von der Antragstellerin vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. B1. aus München vom 6. Dezember 2022 nichts Durchgreifendes entgegen. Prof. Dr. B1. nimmt selbst keine systematisch angelegte Studie vor, um darzulegen, dass Risiken gerade nicht bestehen. Das ihm bzw. dem dortigen Institut vorliegende Material ist kein solches, das systematisch angefordert wurde (S. 4 seiner Stellungnahme). Dass der Bericht des BfR eine kritische wissenschaftliche Diskussion mit den Ergebnissen und ihrer Auswertung vermissen lasse (so die Kritik Prof. Dr. B1. , S. 3 seiner Stellungnahme), vermag die Kammer angesichts der vorstehend wiedergegebenen Passage aus den Schlussfolgerungen des Berichts des BfR nicht zu erkennen. Auch Prof. Dr. B1. weist auf eine Publikation zu Verdachtsfällen von Vergiftungen in Schweden hin (S. 6 seiner Stellungnahme), wobei sich mehr als ein Viertel der Verdachtsfälle auch bestätigten. Sein Hinweis darauf, dass in diesen Fällen keine einzige Katze verstorben sei, und die Genesungsprognose bei Vergiftungen mit B. als „exzellent“ beschrieben werde, können die Annahme eines Risikos nicht entkräften. Die Gesundheit von Katzen und Hunden ist auch dann nachteilig betroffen, wenn sie nicht versterben, zumal diese – wie das BfR in seiner Stellungnahme vom 16. Dezember 2022 unwidersprochen ausführt, Bl. 459 der Gerichtsakte – während der Therapie an massiven Einschränkungen und vermutlich auch Schmerzen leiden. Das Vorbringen der Antragstellerin, die Antragsgegnerin unterstelle falsche Maßstäbe für die Ermittlung von Risiken, denn diese seien Anhang VI BiozidVO und dort Nr. 14 i.S.e. realistischen Worst-case-Szenario zu entnehmen, geht fehl. Nach Nr. 1 des Anhangs VI werden in diesem Anhang „die gemeinsamen Grundsätze für die Bewertung von Dossiers für Biozidprodukte gemäß Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b dargelegt“; hier geht es aber, wie dargetan, um eine Zulassung nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 5 BiozidVO.
Die nach summarischer Prüfung dargelegten bzw. auch sonst erkennbaren Folgen für die Gesellschaft im Falle der Nichtzulassung der Produktfamilien wiegen vor dem Hintergrund der aufgezeigten Risiken für die Schutzgüter aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO letztlich nicht so schwer, dass vorliegend eine Zulassung der Produktfamilien in der beantragten Art und Weise und Laufzeit beansprucht werden könnte.
Mit Blick auf die festzustellenden Folgen für die Gesellschaft im Falle der Nichtzulassung der Produktfamilien ist zunächst klarstellend anzumerken, dass die Produktfamilien allein die Bekämpfung der Hausmaus (Mus musculus) zum Ziel haben, denn nur diese wird in Punkt 3.1.4.1 der Zulassungen als Zielorganismus ausgewiesen. Außer Betracht bleiben damit die – von der Antragstellerin auch in Bezug genommenen – Risiken, die z.B. von Ratten und anderen Nagetieren ausgehen.
Die Antragstellerin hat die hier in den Blick zu nehmenden Folgen für die Gesellschaft im Falle der Nichtzulassung der Produktfamilien auch in ihrer pauschal behaupteten Gewichtung weder hinreichend substantiiert dargelegt noch glaubhaft gemacht.
Allgemeinen Regeln materieller Beweislast folgend ist die Antragstellerin beweisbelastet hinsichtlich des anspruchsbegründenden Merkmals der negativen Folgen für die Gesellschaft. Dabei geht es nicht nur um Risiken, die generell von der Hausmaus ausgehen, sondern es sind gerade jene Risiken mit Blick auf die Hausmaus darzulegen, die infolge der Nichtzulassung der Produktfamilien für die Verwendergruppen der nichtberufsmäßigen Verwender und der berufsmäßigen Verwender ohne besondere Sachkunde drohen. Konkrete bzw. auch nur annäherungsweise Zahlen hinsichtlich der zu befürchtenden Population der Hausmaus bleibt die Antragstellerin schuldig. Der Hinweis auf die aktuell sichtbaren Verwerfungen durch Epidemien bleibt diffus; im Übrigen bezieht die Antragstellerin sich auf mildere Wintertemperaturen, die (ohnehin schon) einen erhöhten Nagetierbefall mit sich bringen würden, und die zunehmende Resistenz der Tiere gegen andere chemische Wirkstoffe (als die antragsgegenständlichen Produkte).
Auch vor dem Hintergrund mangelnder hinreichender Darlegung und Glaubhaftmachung der durch eine Nichtzulassung eintretenden negativen Folgen für die Gesellschaft verkennt die Kammer nicht die Risiken, die grds. von der Hausmaus ausgehen können. Insofern ist auch vor dem Hintergrund mangelnder Darlegung nicht generell auszuschließen, dass die Population der Hausmaus im Falle einer Nichtzulassung der Produktfamilien für die streitgegenständlichen Verwendergruppen zumindest geringfügig ansteigen wird. Mit einer Zunahme der Population der Hausmaus steigen indes auch die Risiken, die von ihr ausgehen. In Anknüpfung an die Stellungnahme des von der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) befragten Umweltbundesamtes vom 21. Juli 2022 (Bl. 33 der Beiakte 1, Bl. 85 der Beiakte 2) sowie der von der Antragstellerin zur Akte gereichten Information des Umweltbundesamtes zur Hausmaus vom 1. März 2019 (Bl. 423 ff. der Gerichtakte) ist davon auszugehen, dass Hausmäuse im Nahbereich des Menschen ein ernsthaftes Gesundheits- und Hygieneproblem darstellen können und daher als Gesundheitsschädlinge im Sinne des Infektionsschutzgesetzes bekämpft werden. Hausmäuse können – worauf die Antragstellerin zutreffend hinweist – eine Reihe von Krankheiten auf den Menschen übertragen, zum Beispiel Salmonellen, Typhus und die Weilsche Gelbsucht. Von großer medizinischer Bedeutung ist die Rolle der Hausmaus bei der Übertragung von Toxoplasma gondii, dem Erreger der Toxoplasmose. Toxoplasma wird außer durch den Verzehr rohen Schweinefleisches vor allem durch Katzen (Kot, Haare oder Hautpartikel) auf den Menschen übertragen. Obwohl die Infektion bei erwachsenen und nicht immungeschwächten Menschen in der Regel symptomlos verläuft, stellen Toxoplasma-Infektionen ein erhebliches Risiko für Schwangere dar (schwere Missbildungen des Kindes, Fehlgeburten). Katzen infizieren sich in Siedlungsgebieten fast ausschließlich über den Verzehr von erjagten Mäusen mit dem Erreger – in hausmausfreien Umgebungen stellen Katzen daher kaum eine Gesundheitsgefahr für Schwangere oder immungeschwächte Personen dar. Hausmäuse können zudem Allergien und Asthma auslösen oder verstärken. Sie machen nicht nur Lebensmittel durch Verschmutzung mit Kot und Urin ungenießbar, sie schädigen auch Gebrauchs- und Einrichtungsgegenstände durch ihre Nagetätigkeit. So können durch Benagen der Isolierung an elektrischen Leitungen Kurzschlüsse und Brände entstehen. Auch Materialien wie Stoffe oder Papier können stark beschädigt werden, wenn die Maus Material zum Auspolstern ihres Nests benötigt. Ein starker Befall durch Mäuse kann nicht nur zu einem wirtschaftlichen Schaden durch die Vernichtung von Lebens- und Futtermitteln sowie Materialien führen, sondern bedeutet auch eine akute Gesundheitsgefährdung.
Die nach summarischer Prüfung vorliegend erkennbaren Folgen für die Gesellschaft im Falle der Nichtzulassung der Produktfamilien wiegen vor dem Hintergrund der aufgezeigten Risiken für die Schutzgüter aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO letztlich aber nicht so schwer, dass vorliegend eine Zulassung der Produktfamilien in der beantragten Art und Weise und Laufzeit beansprucht werden könnte. Dies ergibt sich in Abwägung der dargestellten Risiken, die von den Produktfamilien für die Schutzgüter aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO ausgehen, und die soeben dargestellten Folgen für die Gesellschaft im Falle der Nichtzulassung der Produktfamilien für nichtberufsmäßige Verwender und berufsmäßige Verwender ohne besondere Sachkunde.
Denn die Tatbestandsmerkmale aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO lägen nur vor, wenn dieses Inbezugsetzen zu dem Ergebnis führen würde, dass eine Nichtzulassung unverhältnismäßige negative Folgen für die Gesellschaft hätte.
Das ist vorliegend aber nicht der Fall.
Der Begriff der „unverhältnismäßigen negativen Folgen für die Gesellschaft“ ist nicht legaldefiniert. Die englische Sprachfassung spricht von „disproportionate negative impacts for society“, die französische von „conséquences négatives disproportionnées pour la société“. Negative Folgen für die Gesellschaft als solche sind nicht ausreichend. Sie müssen sich – in Anknüpfung an die englische und französische Sprachfassung – als disproportional erweisen, also außer Verhältnis zu den Risiken stehen, die mit der Zulassung des Biozids einhergehen. Anders formuliert: Disproportionalität liegt (erst) vor, wenn die negativen Folgen für die Gesellschaft außer Verhältnis zu den Risiken für die in Art. 19 Abs. 5 BiozidVO genannten Schutzgüter stehen. Je größer und konkreter die Risiken für die Schutzgüter sind, desto größer müssen die negativen Folgen für die Gesellschaft sein, damit eine Nichtzulassung sich als disproportional erweist. Je weniger groß und unbestimmter die negativen Folgen für die Gesellschaft sind, desto geringer können die Risiken für die Schutzgüter aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO ausfallen, damit eine Verhältnisbestimmung keine Disproportionalität generiert.
Dies zu Grunde gelegt, vermag die Kammer eine Disproportionalität hier nicht zu erkennen. Dies gilt, wie dargetan, selbst dann, wenn unterstellt wird, dass es im Falle der Nichtzulassung für die streitgegenständlichen Verwendergruppen zumindest zu einem geringfügigen Anstieg der Population der Hausmaus kommen wird. Angesichts der vorstehend beschriebenen Risiken für Katzen und Hunde steht diese Folge aber nicht außer Verhältnis zu ihnen. Dabei ist in Anknüpfung an die Stellungnahme des Umweltbundesamtes vom 21. Juli 2022 (Bl. 33 der Beiakte 1, Bl. 85 Beiakte 2) davon auszugehen, dass der breiten Öffentlichkeit wirksame nicht-chemische Verfahren wie z.B. Schlagfallen zum Zwecke der Bekämpfung der Hausmaus zur Verfügung stehen, um einen Befall mit Hausmäusen zu bekämpfen und ihre Etablierung und Ausbreitung zu verhindern. Zusätzlich besteht – da die Zulassung für die Verwendergruppe der geschulten berufsmäßigen Verwender bis zum 31. Dezember 2023 verlängert wurde – die Möglichkeit, ein professionelles Schädlingsbekämpfungsunternehmen mit der Bekämpfung zu beauftragen. Dieses kann zusätzlich oder in Kombination mit mechanischen Schlagfallen (u.a. auch Fallen mit Kohlenstoffdioxid) auf Rodentizide zur Hausmausbekämpfung zurückgreifen. Geschulten berufsmäßigen Verwendern stehen derzeit sowohl antikoagulante Rodentizide als auch solche mit Cholecalciferol und Alphachloralose zur Anwendung gegen Hausmäuse im Innenraum zur Verfügung. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Nachfrage nach geschulten berufsmäßigen Verwendern nunmehr so hoch wird, dass diese der Aufgabe praktisch nicht mehr wirksam nachkommen können.
Damit hat die Antragstellerin schon weder hinreichend dargelegt noch glaubhaft gemacht, dass die Tatbestandsmerkmale aus Art. 1 Abs. 2 der Durchführungsbeschlüsse bzw. aus Art. 19 Abs. 5 BiozidVO vorliegen.
Selbst wenn man aber davon ausginge, dass die Tatbestandsmerkmale vorlägen, hätte der vorliegende Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung keinen Erfolg. Der vorliegende Antrag auf Erlass einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO wäre bereits deshalb nicht erfolgreich, weil der Antragsgegnerin im Rahmen der Prüfung der Anspruchsnorm auf Rechtsfolgenseite Ermessen zukommt und eine Ermessensreduktion auf Null nicht vorliegt. Auch ein etwaiger Anspruch auf ermessensfehlerfreier Entscheidung wäre mangels erkennbarer Ermessensfehler zu verneinen.
So sehen die vorgenannten Vorschriften – im Gegensatz zu der von der Antragstellerin vertretenen Rechtsauffassung – als Rechtsfolge Ermessen vor. Das folgt bereits aus dem Wortlaut und der systematischen Zusammenschau mit Art. 19 Abs. 1 BiozidVO. Nach Art. 19 Abs. 1 BiozidVO „wird“ (engl. „shall be“, frz. „est“) ein Biozidprodukt im Falle des Vorliegens bestimmter Voraussetzungen zugelassen. Wenn Art. 19 Abs. 5 BiozidVO sodann davon spricht, dass ein Biozidprodukt zugelassen werden „kann“ (engl. „may be“, frz. „peut être“), spricht schon der norminterne Auslegungsbefund für ein auf Rechtsfolgenseite bestehendes Ermessen. Die Annahme von Ermessen auf Rechtsfolgenseite macht die Norm insgesamt auch aufnahmefähig etwa für die Interessen des Zulassungsinhabers bzw. Antragstellers, weil dessen Interessen zumindest in Ansehung des Wortlauts auf Tatbestandsebene nirgends berücksichtigungsfähig sind. Unabhängig von der Frage, wie ausdifferenziert die Ermessens-Dogmatik auf Unionsebene sein mag, kennt das Unionsrecht selbstverständlich Ermessen als Kategorie, was alleine darin zum Ausdruck kommt, dass der Europäische Gerichtshof (EuGH) nach Art. 263 Abs. 2 AEUV im Rahmen der Nichtigkeitsklage die Handlungen der Organe der Union ausdrücklich auch auf „Ermessensmissbrauch“ hin überprüft und Ermessensfehler auch generell in diesem Kontext zum Prüfungsprogramm des EuGH gehören.
Vgl. nur Cremer, in: Calliess/Ruffert, 6. Aufl. 2022, Art. 263 AEUV Rn. 95 f.
Auch wenn der EuGH mitunter nicht zwischen „Beurteilungsspielraum“ und „Ermessen“ und damit (insoweit) nicht zwischen Tatbestand und Rechtsfolge unterscheidet,
vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2022, EuR Rn. 215,
kennt er doch zweifelsohne behördliche Entscheidungsräume, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind. In Ansehung von Art. 19 Abs. 5 BiozidVO existiert ein solcher behördlicher, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Entscheidungsraum. Die unionsrechtlich determinierte gerichtliche Prüfungsdichte ist bei der Annahme eines „Beurteilungsspielraums“ dann ebenso beschaffen wie bei der Annahme von „Ermessen“; nachfolgend spricht die Kammer von „Ermessen“, die nachfolgenden Ausführungen gelten mit Blick auf einen etwaig anzunehmenden Beurteilungsspielraum mutatis mutandis.
Ein Antrag auf Erlass einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO kann grds. in den Fällen nicht erfolgreich sein, in denen der Behörde im Rahmen der Prüfung einer Anspruchsnorm auf Rechtsfolgenseite Ermessen zukommt und eine Ermessensreduktion auf Null nicht vorliegt. Das folgt daraus, dass im Eilverfahren nicht zugesprochen werden darf, was im Hauptsacheverfahren nicht erreichbar ist (sog. „Überschreitung der Hauptsache“); außerdem wird anderenfalls die Hauptsacheentscheidung unzulässigerweise vorweggenommen.
Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2021 – 19 B 821/21 –, juris Rn. 5; Schrader, Die Vorwegnahme der Hauptsache und das Ermessen im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes, JuS 2005, 37 (39).
So liegt der Fall hier.
Die vorgenannten Anspruchsnormen sehen auf Rechtsfolgenseite Ermessen vor. Eine Ermessensreduktion auf Null ist hier nicht herleitbar.
Sie folgt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aus dem unionsrechtlichen effet-utile-Grundsatz, also dem Grundsatz praktischer Wirksamkeit des Unionsrechts. Auch der hier in Rede stehende Art. 19 Abs. 5 BiozidVO ist Teil des Unionsrechts; Art. 1 Abs. 1 BiozidVO schreibt das Ziel eines funktionsfähigen Binnenmarktes ebenso fest wie ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier. Damit drängt der effet-utile-Grundsatz nicht zu einer binnenmarktbegünstigenden Auslegung. Der Grundsatz kann nicht gleichsam gegen das Unionsrecht selbst in Stellung gebracht werden. Anders als die Antragstellerin meint, setzen die Durchführungsbeschlüsse das Prinzip gegenseitiger Anerkennung auch nicht „gänzlich außer Kraft“. Vielmehr wird dieses Prinzip ausnahmsweise und nur bis zum Abschluss der Bewertung von B. durchbrochen, worauf der 23. Erwägungsgrund der Durchführungsbeschlüsse explizit hinweist. Auch die BiozidVO selbst kennt im Übrigen recht weitreichende Befugnisse der Mitgliedstaaten zur Durchbrechung des Prinzips gegenseitiger Anerkennung, wie aus Art. 48 BiozidVO deutlich wird.
Eine Ermessensreduktion auf Null folgt auch nicht aus verfassungsrechtlichen Rechtspositionen der Antragstellerin. Zu Gunsten der Antragstellerin geht die Kammer in diesem Zusammenhang davon aus, dass diese sich als Aktiengesellschaft französischen Rechts mit Sitz in Frankreich unter Durchbrechung von Art. 19 Abs. 3 GG, wonach die Grundrechte auch (und zugleich nur) für inländische juristische Personen gelten, aus Gründen des unionsrechtlichen Diskriminierungsschutzes auf grundrechtliche Schutzpositionen berufen kann, wobei der Schutz formal über Art. 2 Abs. 1 GG vermittelt wird, inhaltlich aber dem Schutzniveau bspw. von Art. 12 GG und Art. 14 GG entspricht.
Vgl. zu diesem Problem Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 99. EL September 2022, Art. 19 GG Rn. 92 ff.
Die Privatautonomie der Antragstellerin sowie ihre Wettbewerbsfreiheit, ihre Unternehmensfreiheit und ihre Eigentumsfreiheit gebieten indes keine Ermessensreduktion auf Null, weil die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht hat, dass diese verfassungsrechtlichen Positionen eine einzige Entscheidung – nämlich eine Zulassung der Produktfamilien für die streitgegenständlichen Verwendergruppen bis zum 31. Dezember 2023 – gebieten. Soweit die Nichtzulassung in die vorgenannten Grundrechtspositionen eingreift, ist der Eingriff auch unter Berücksichtigung seiner Intensität durch den Schutz der Tiere – ein Rechtsgut von Verfassungsrang, Art. 20a GG – gerechtfertigt.
Selbst wenn man davon ausginge, dass im Kontext der Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO auch der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung „sicherungsfähig“ ist,
mit dieser Einordnung und einer Entfaltung der entsprechenden Rechtsansicht m.z.N. Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 123 Rn. 159 ff.,
würde dies der Antragstellerin nicht zum Erfolg verhelfen, weil Ermessensfehler der Antragsgegnerin nicht ersichtlich sind. Der Antragsgegnerin kann nicht entgegengehalten werden, sie habe die Bewertungs- bzw. Prüfungsfrist nach Art. 31 BiozidVO unzutreffend bestimmt. Vorliegend geht es um die Verlängerung solcher Zulassungen, die im Wege gegenseitiger Anerkennung erteilt wurden. Das entsprechende Verfahren richtet sich nach DelVO (EU) Nr. 492/2014 und den dort normierten Fristen. Ein Zuwarten kann der Antragsgegnerin hier nicht angelastet werden, da die abschließende Entscheidung über die Verlängerungsanträge aus dem Jahr 2019 im Verfahren gegenseitiger Anerkennung naturgemäß grds. erst getroffen werden kann, wenn der Referenzmitgliedstaat – hier Frankreich – abschließend und vollständig über den dortigen Verlängerungsantrag entschieden hat. Dies bedingt die Akzessorietät der hiesigen Zulassungen. Dass die Antragsgegnerin sich im Rahmen ihrer Bewertung wohl nicht an Anhang VI der BiozidVO orientiert hat, ist hier unschädlich und führt nicht zu einem Ermessensfehler, weil dieser Anhang (nur) für die Bewertung einer Zulassung nach Art. 19 Abs. 1 BiozidVO gilt. Die Frage, ob die Antragsgegnerin die Fristen aus Art. 52 BiozidVO zutreffend bestimmt hat, ist dort von Relevanz, nicht aber im Kontext von Art. 19 Abs. 5 BiozidVO. Die Antragstellerin dringt ferner nicht mit dem Einwand durch, die Antragsgegnerin habe sich unzutreffend verpflichtet gefühlt, alleine schon durch die Durchführungsbeschlüsse der Kommission dergestalt gebunden zu sein, dass sie gleichsam unabhängig von einer eigenen Prüfung die Verlängerung der Zulassungen für die streitgegenständlichen Verwendergruppen zu versagen habe. Dies lässt sich weder den Änderungsbescheiden vom 26. und 29. Juli 2022, noch den eine Verlängerung ablehnenden Bescheiden vom 24. November 2022 und vom 8. Dezember 2022 entnehmen. In den Änderungsbescheiden, auf welche die letztgenannten Bescheide Bezug nehmen, wird – zutreffend – die Notwendigkeit von Risikominderungsmaßnahmen nach Art. 19 Abs. 5 BiozidVO herausgestellt, um sodann festzustellen, dass eine Prüfung der Situation in Deutschland ergeben habe, die vorgenommene Beschränkung stelle die einzige hinreichende Risikominderungsmaßnahme dar, um das Risiko von Sekundärvergiftungen zu begrenzen. Eine unzutreffend angenommene Bindung an die Kommissionsentscheidungen kann darin nicht gesehen werden.
Es verstößt darüber hinaus insbesondere auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die Zulassungen der Produktfamilien für die Verwendergruppen der nichtberufsmäßigen Verwender und der berufsmäßigen Verwender ohne besondere Sachkunde nicht bis zum 31. Dezember 2023 zu verlängern. Diese Maßnahme ist nicht von vornherein ungeeignet zur Zielerreichung (Schutz von Katzen und Hunden). Ausreichend ist für eine Eignung bereits, dass die Maßnahme hinsichtlich der Zielerreichung förderlich sein kann. Dies ist der Fall, da eine Beschränkung der Verwendung der Produktfamilien auf eine solche nur durch geschulte berufsmäßige Verwender die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass diese durch die ihnen obliegenden Pflichten und ihre Sachkunde eher als die übrigen Verwendergruppen ein Vergiftungsrisiko für Katzen und Hunde reduzieren können. Die Kammer hält es anders als die Antragstellerin nicht für lebensfern, dass professionelle Verwender die Entfernung der Kadaver in einer höheren Frequenz vornehmen. Dies gehört zu ihren (auch vertraglich festgelegten) Pflichten. Es ist davon auszugehen, dass diese auch eher in der Lage sind als etwa nichtberufsmäßige Verwender, verendete Mäuse aufzuspüren und sodann zu entfernen. Die Maßnahme ist auch erforderlich. Sie ist unter den gleich geeigneten Mitteln das mildeste. Die Antragstellerin hat nicht hinreichend dargelegt und glaubhaft gemacht, dass Warnhinweise auf der Verpackung bzw. den Produkten zur Zielerreichung ebenso geeignet sind. Selbst wenn man dieser Maßnahme – anders als die Antragsgegnerin – eine Eignung für die Reduzierung von Sekundärvergiftungen zuspricht, ist sie vor dem Hintergrund der nur professionellen Verwendern zukommenden Sachkunde nicht ebenso effektiv zur Zielerreichung. Dies gilt in gleicher Weise für die von der Antragstellerin ins Feld geführten Aufklärungsmaßnahmen hinsichtlich der Halterinnen und Halter von Katzen und Hunden sowie der Tierärztinnen und -ärzte. Die Maßnahme ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Mit Blick auf die Eingriffsintensität der Maßnahme ist in Rechnung zu stellen, dass weiterhin eine Zulassung für die Verwendergruppe der geschulten berufsmäßigen Verwender existiert und es für die Antragstellerin bereits seit dem Jahr 2019/2020 und namentlich seit den Änderungsbescheiden vom 26. und vom 29. Juli 2022 absehbar war, dass sie auf eine Verlängerung der Zulassungen jedenfalls für die hier streitgegenständlichen Verwendergruppen nicht würde vertrauen können, sodass sie die Möglichkeit hatte, sich darauf betrieblich entsprechend einzustellen. Der Gesundheitsschutz der Bevölkerung kann, wie dargetan, auch durch nicht-chemische Verfahren gefördert werden, u.a. die erwähnten mechanischen Fallen. Die von der Antragstellerin als Anlage AS 27 (Bl. 488 ff. der Gerichtsakte) eingereichte Broschüre „Authorisation of Anticoagulant Rodenticides in Germany“ des Umweltbundesamtes aus Dezember 2019 weist – jenseits des Umstandes, dass die Antragstellerin keine vollständige Übersetzung in die deutsche Sprache eingereicht hat – solche Fallen nicht als unwirksam aus. Sie werden, im Gegenteil, in manchen Konstellationen als vorzugswürdig bezeichnet (S. 42 der Broschüre). Die Kammer teilt nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass die Beauftragung eines sachkundigen berufsmäßigen Verwenders finanziell insbesondere für die breite Öffentlichkeit nicht finanzierbar sei. Es ist auch nicht hinreichend dargelegt und glaubhaft gemacht, dass „professionelle“ Verwender nicht in ausreichender Zahl zur Verfügung stehen würden. Jedenfalls steht die Maßnahme auch unter Berücksichtigung ihrer Eingriffsintensität angesichts der Bedeutsamkeit des zu schützenden Rechtsguts (der Tiere) nicht außer Verhältnis zum erstrebten Zweck.
Der Einwand der Antragstellerin, die vorgenommenen Zulassungsbeschränkungen (also jene durch Änderungsbescheide vom 26. und 29. Juli 2022) seien vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 BiozidVO rechtswidrig, führt vorliegend ebenfalls nicht zum Erfolg des Antrags. Unter bestimmten Voraussetzungen wird danach ein Biozidprodukt nicht zur Bereitstellung auf dem Markt zwecks Verwendung durch die breite Öffentlichkeit zugelassen. Denn zum einen geht es in der hiesigen Verpflichtungskonstellation nicht um die Rechtmäßigkeit der Änderung bestehender Zulassungen (die Zulassungen für beide Produktfamilien waren unabhängig von den Änderungsbescheiden bis zum 31. Dezember 2022 befristet), zum anderen kommt Art. 19 Abs. 4 BiozidVO nicht die Funktion zu, abschließend zu regeln, in welchen Fällen ein Biozidprodukt nicht zur Bereitstellung auf dem Markt zwecks Verwendung durch die breite Öffentlichkeit zugelassen wird, sodass daraus auch nicht das Argument abgeleitet werden kann, ein (hier vorliegender) Ausschluss der Verwendung durch die breite Öffentlichkeit sei ausschließlich in den dort normierten Fällen zulässig. Eine derartige Auslegung widerspricht schon dem Vorsorgeprinzip aus Art. 1 Abs. 1 BiozidVO und ist auch systematisch wenig überzeugend. Die Vorschrift verengt vielmehr (nur) unter bestimmten Voraussetzungen den Zulassungsanspruch aus Art. 19 Abs. 1 BiozidVO.
Ein Anspruch auf Verlängerung ist auch nicht den Art. 32 ff. BiozidVO zu entnehmen, insbesondere nicht den von der Antragstellerin angeführten Art. 34, 32 Abs. 2 BiozidVO. Diese Vorschriften regeln das Verfahren gegenseitiger Anerkennung in zeitlich nachfolgender sowie zeitlich paralleler Weise, allerdings namentlich im Falle einer in Rede stehenden Erstzulassung. Soweit es um die Verlängerung von Zulassungen geht, die Gegenstand der gegenseitigen Anerkennung waren, ist die von der Antragstellerin in der Antragsschrift postulierte „sinngemäße Anwendung“ der Art. 32 ff. BiozidVO weder notwendig noch geboten, weil sich normative Vorgaben insbesondere in der DelVO (EU) Nr. 492/2014 finden, die ihrerseits auf der Ermächtigung der Kommission aus Art. 40 Abs. 1 BiozidVO beruht. Die Kammer geht vor diesem Hintergrund davon aus, dass die DelVO (EU) Nr. 492/2014 zumindest lex specialis zu den Art. 32 ff. BiozidVO ist, wiewohl die letztgenannten Normen unabhängig davon wohl schon nicht anwendbar sind, da es hier nicht um Erstzulassungen geht. Selbst wenn sie aber dem Grunde nach anwendbar wären, wären – den vorstehenden Ausführungen entsprechend – auch hier die Durchführungsbeschlüsse als Durchbrechungen des Prinzips gegenseitiger Anerkennung dergestalt zu berücksichtigen, dass Ansprüche nach Art. 32 ff. BiozidVO im Ergebnis nur nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 5 BiozidVO bestünden.
Mit Blick auf einen hilfsweise von der Antragstellerin in ihrer Antragsschrift angeführten Anspruch nach Art. 52 BiozidVO – danach gewährt eine Behörde grds. einen Übergangszeitraum für die Beseitigung, die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Lagerbeständen, wenn sie eine Zulassung aufhebt, ändert oder beschließt, diese nicht zu verlängern – hat die Kammer bereits Zweifel daran, ob die Gewährung einer Übergangsfrist nach dieser Vorschrift überhaupt streitgegenständlich geworden ist. Denn obwohl die Vorschrift in der Antragsbegründung und auch in den weiteren Schriftsätzen der Antragstellerin genannt wird, korrespondiert damit kein ausdrücklich gestellter Antrag. Beantragt ist die Verpflichtung der Antragsgegnerin zu einer vorläufigen Verlängerung der Zulassungen der Produktfamilien für die streitgegenständlichen Verwendergruppen. Die Verpflichtung derselben zur Gewährung eines Übergangszeitraums für die Beseitigung, die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Lagerbeständen ist von der anwaltlich vertretenen Antragstellerin nicht beantragt. Selbst wenn man die Geltendmachung eines solchen Anspruchs als streitgegenständlich qualifiziert – etwa indem man ihn als „Minus“ zu der beantragten Verpflichtung zur vorläufigen Verlängerung ansieht –, bleibt sie im Ergebnis erfolglos. Die Vorschrift dient einer verhältnismäßigen Ausgestaltung der Aufhebung, Änderung und Nichtverlängerung von Zulassungen. Die Antragsgegnerin hat bereits mit Änderungsbescheiden vom 26. und 29. Juli 2022 Übergangsfristen für die Bereitstellung auf dem Markt bis zum 26. und 29. Oktober 2022 und für die Verwendung bis zum 31. Dezember 2022 festgesetzt. Wie die Antragsgegnerin zutreffend mit Schriftsatz vom 4. Januar 2023 ausführt, wäre es widersinnig, die Übergangsfristen im Falle der Änderung bzw. Teilaufhebung der Zulassungen erst beginnen zu lassen, wenn diese regulär ausgelaufen sind, hier also mit Ablauf des 31. Dezember 2022. Die Übergangsfristen beginnen spätestens mit dem Wirksamwerden der jeweiligen Entscheidung (Änderung, Aufhebung etc.). Dass die Antragstellerin Widerspruch gegen die Änderungsbescheide erhoben hat, dem aufschiebende Wirkung zukommt, zwingt nicht zu einer Verlagerung der Übergangsfristen nach hinten. Die Antragstellerin kann sich ferner nicht mit Erfolg auf Art. 52 BiozidVO berufen, auch wenn man zu Gunsten der Antragstellerin davon ausgeht, dass die Vorschrift mit Erlass der ablehnenden Bescheide vom 24. November 2022 und vom 8. Dezember 2022 abermals aktiviert wurde (nunmehr nicht angesichts einer Änderung, sondern der Entscheidung über die Nichtverlängerung). Denn erneut mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2022 hat die Antragsgegnerin die Übergangsfristen für das Bereitstellen auf dem Markt bis zum 31. Januar 2023 verlängert. Dass sie dabei ggf. nicht den Maximalzeitraum von 180 Tagen (vgl. Art. 52 Abs. 2 BiozidVO) ausgeschöpft hat, hält die Kammer nicht für ermessensfehlerhaft. Die Festsetzung einer Übergangsfrist von einem Monat hält sich innerhalb der Grenzen zulässiger Ermessensausübung. Hinsichtlich der von der Antragstellerin zudem geltend gemachten Übergangsfrist von zusätzlich maximal 180 Tagen für die Beseitigung und Verwendung der Lagerbestände ist schon nicht klar, ob sie eigene Rechte geltend macht, weil sie darlegt, diese Übergangsfrist solle ein Aufbrauchen der Vorräte durch die Verbraucher ermöglichen. Unabhängig davon hat sie aber jedenfalls weder hinreichend dargelegt noch glaubhaft gemacht, dass bei ihr Lagerbestände existieren, die zu beseitigen und zu verwenden sind, zumal die Verwendergruppe der geschulten berufsmäßigen Verwender die Produktfamilien weiter verwenden dürfen.
Die Antragstellerin hat darüber hinaus auch einen Anordnungsgrund weder hinreichend dargelegt noch glaubhaft gemacht. Sie hat nicht hinreichend dargetan, dass der Erlass der Regelungsanordnung i.S.v. § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO „nötig“ erscheint, „um wesentliche Nachteile abzuwenden“, oder „aus anderen Gründen“ nötig ist.
Ob eine vorläufige Regelung „nötig erscheint“, ist auf der Grundlage einer Interessenabwägung zu beantworten. Es ist zu prüfen, ob es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen, aber auch der öffentlichen Interessen nicht zumutbar ist, die Hauptsacheentscheidung abzuwarten.
Vgl. exemplarisch OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2015 – 16 B 270/15 –, juris Rn. 4, und vom 1. August 2022 – 1 B 653/22 –, juris Rn. 10.
Zu diesem Zweck ist die Situation, die sich bei Erlass der einstweiligen Anordnung ergibt, mit der zu vergleichen, die sich ergibt, wenn der Antrag zurückgewiesen wird.
Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1. Juli 2022, § 123 Rn. 127; Puttler, in: Sodann/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 84; Buchheister, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 123 Rn. 20 f.
Je schwerer die sich aus der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ergebenden Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werden können, umso weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung oder Sicherung der geltend gemachten Rechtspositionen zurückgestellt werden. Entscheidend ist im Hinblick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, dass die Prüfung eingehend genug ist, um den Antragsteller vor erheblichen und unzumutbaren, anders weder abwendbaren noch reparablen Nachteilen effektiv zu schützen.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 11. März 2005 – 1 BvR 2298/04 –, juris Rn. 15 m.w.N. aus der Rspr. des BVerfG; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 1. August 2022 – 1 B 653/22 –, juris Rn. 12.
Wesentliche Nachteile ergeben sich nicht allein aus einem möglichen finanziellen Schaden. Sie liegen vielmehr erst dann vor, wenn der Antragsteller so langfristig und nachhaltig in seiner wirtschaftlichen Betätigung beeinträchtigt wird, dass die erlittenen Einbußen bei einer späteren Regelung nicht mehr ausgeglichen werden können,
vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 25. Februar 2005 – 1 B 41/05 –, juris Rn. 4; VG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2010 – 15 E 894/10 –, juris Rn. 137; Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1. Juli 2022, § 123 Rn. 129.
Die vorgenannten Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes werden im Kontext einer begehrten Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO teilweise auch aus dem grundsätzlichen Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache durch Erlass einer einstweiligen Anordnung abgeleitet,
exemplarisch VG Aachen, Beschluss vom 12. August 2003 – 2 L 663/03 –, juris Rn. 40 und VG Braunschweig, Beschluss vom 15. Dezember 2011 – 5 B 184/11 –, juris Rn. 32; vgl. zum Meinungsstand auch Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, Rn. 174 ff.,
und die von Verfassungs wegen sodann zuzulassenden Ausnahmen von diesem Verbot münden regelmäßig in das bereits genannte Erfordernis von andernfalls eintretenden existentiellen wirtschaftlichen Schwierigkeiten. So wird davon ausgegangen, dass im Bereich der Erlangung öffentlich-rechtlicher Genehmigungen oder Erlaubnisse zum Zwecke der Ausübung der Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG eine Ausnahme vom Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache dann in Betracht kommt, wenn der jeweilige Antragsteller ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung mit hoher Wahrscheinlichkeit wirtschaftlich in existentielle Schwierigkeiten geraten würde und sich irreparable, existenzbedrohende Rechtsnachteile ergeben, die auch mit einer späteren Hauptsacheentscheidung rückwirkend nicht mehr ausgeglichen werden könnten,
vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 15. Dezember 2011 – 5 B 184/11 –, juris Rn. 32; VG Aachen, Beschluss vom 12. August 2003 – 2 L 663/03 –, juris Rn. 43 m.w.N.
Ist ein Anordnungsanspruch eindeutig glaubhaft gemacht, kann (auch ohne existenzbedrohende Nachteile) die Glaubhaftmachung des Anordnungsgrundes indiziert werden, wenn sonst die Gefahr einer schwerwiegenden, unumkehrbaren Grundrechtsverletzung droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 – 2 BvR 745/88 –, juris Rn. 27 f.; OVG NRW, Beschluss vom 05. Juli 2001 – 13 B 452/01 –, juris Rn. 6.
Unter Zugrundelegung der vorstehenden Maßstäbe fällt die vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus.
Insofern ist zunächst voranzustellen, dass der von der Antragstellerin begehrte Tenor eine Vorwegnahme der Hauptsache darstellt. Streitgegenstand im (noch nicht anhängig gemachten) Hauptsacheverfahren wäre die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Verlängerung der Zulassungen für die streitgegenständlichen Verwendergruppen bis zum 31. Dezember 2023. Die Voranstellung des Epitheton „vorläufig“ nimmt einer solchen Zulassung nicht ihren endgültigen Charakter, da die Antragstellerin auf dieser Grundlage voraussichtlich im gesamten Jahr 2023 Umsätze erwirtschaften könnte, deren Rückabwicklung im Nachhinein nicht in Rede steht.
Es ist nicht glaubhaft gemacht und auch sonst nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin ohne die begehrte vorläufige Zulassung der Produktfamilien für die Verwendergruppen der nichtberufsmäßigen Verwender und der berufsmäßigen Verwender ohne besondere Sachkunde akut in ihrer Existenz bedroht wäre oder sie unwiderruflich und schwerwiegend in ihren Grundrechten verletzt würde. Eine Existenzbedrohung macht sie selbst nicht geltend, sondern gibt vielmehr zu erkennen, dass eine solche gerade nicht droht, wenn sie mit Schriftsatz vom 29. Dezember 2022 die Ansicht vertritt, eine Existenzbedrohung sei in rechtlicher Hinsicht nicht erforderlich. Eine nachhaltige und schwerwiegende wirtschaftliche Beeinträchtigung folgt auch nicht aus der von der Antragstellerin eingereichten Aufstellung der Verkaufszahlen und Umsätze in Deutschland (Anlage 26 zur Antragsschrift, Bl. 427 der Gerichtsakte). Es ist nicht erkennbar, wie hoch der Gesamtumsatz der Antragstellerin ist, sodass sich aus der Aufstellung – ungeachtet des Umstandes, dass die Aufstellung auch nur die Verkaufszahlen hinsichtlich der nichtberufsmäßigen Verwender aufführt – nicht ablesen lässt, wie schwerwiegend die Umsatzeinbußen durch eine Nichtzulassung der Produktfamilien für die streitgegenständlichen Verwendergruppen sind.
Der Hinweis der Antragstellerin auf mittelbare und längerfristige Auswirkungen auf Kundenbeziehungen und Lieferketten sowie schlechtere Einkaufskonditionen bei einer Reduktion der Abnahmemenge bleibt unbelegt, unbeziffert und diffus; die Anforderungen an ein hinreichend konkretes Darlegen und Glaubhaftmachen sind insoweit nicht erfüllt. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass etwaige wirtschaftliche Nachteile der Antragstellerin, die – wie dargestellt – nicht existenzbedrohend sind, nicht etwa im Wege von Staatshaftungsansprüchen nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens wieder ausgeglichen werde könnten, wenn sich dabei herausstellen würde, dass die Antragsgegnerin die begehrte Verlängerung der Zulassungen bis zum 31. Dezember 2023 rechtswidrig versagt hätte.
Zu Gunsten der Antragstellerin geht die Kammer davon aus, dass auch die Interessen Dritter bzw. öffentliche Interessen an einer Verlängerung der Zulassungen für die streitgegenständlichen Verwendergruppen bis zum 31. Dezember 2023 in die Interessenabwägung einzustellen sind. So unterstellt die Kammer, wie schon dargelegt, dass es im Falle der Nichtzulassung der Produktfamilien für die streitgegenständlichen Verwendergruppen bis zum 31. Dezember 2023 zumindest zu einem geringfügigen Anstieg der Population der Hausmaus kommt und damit auch der dargestellten Risiken, die durch sie verursacht werden. Es besteht ein öffentliches Interesse am Gesundheitsschutz der Bevölkerung und an einem wirksamen Schutz von Lebensmitteln, das durch staatliche, in den Grundrechten wurzelnde Schutzpflichten radiziert wird. Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang angeführte Gefahr eines „Kipppunkts“, der auch bei einem für sich genommen unerheblich erscheinenden Nachlassen der Bekämpfung der Hausmaus erreicht und überschritten werden könne, ist nicht näher dargelegt und bleibt spekulativ. Der Rekurs der Antragstellerin auf ein Einschreiten der Ordnungsbehörden im Falle einer Mäuseplage nach dem IfSG beschreibt nur in abstrakter Weise ordnungsbehördliche Befugnisse bzw. Pflichten. Die angeführten systemischen Risiken für die Versorgungssicherheit sind ebenfalls weder hinreichend dargelegt noch glaubhaft gemacht. Es ist abermals darauf hinzuweisen, dass es nicht-chemische Bekämpfungsmöglichkeiten der Hausmaus gibt und dass die Produktfamilien für die Verwendergruppe der geschulten berufsmäßigen Verwender bis zum 31. Dezember 2023 zugelassen sind. Insbesondere vor diesem Hintergrund sind die von der Antragstellerin angeführten Folgen nicht hinreichend glaubhaft gemacht.
All dem stehen die Risiken insbesondere für Katzen und Hunde gegenüber, die bestünden, wenn die begehrte Regelungsanordnung erginge. Der Tierschutz ist eigens in Art. 20a GG verankert und genießt als Rechtsgut von Verfassungsrang einen herausragenden Stellenwert. Realisieren sich die geschilderten Risiken für sie, drohen erhebliche Gesundheitsbeeinträchtigungen bis hin zum Tod. Jedenfalls dieser wäre nicht revisibel, wenn sich im Falle des Erlasses einer Regelungsanordnung im Nachhinein im Hauptsacheverfahren herausstellt, dass die Antragstellerin für den in Rede stehenden Zeitraum keinen Anspruch auf Verlängerung ihrer Zulassungen hatte.
Eine schwerwiegende Grundrechtsverletzung droht nicht, zumal ein Anordnungsanspruch auch nicht offensichtlich besteht, sondern vielmehr – wie dargetan – nicht glaubhaft gemacht ist.
Die gestellten, allein zeitlich eingegrenzten Hilfsanträge bleiben ebenfalls ohne Erfolg. Hinsichtlich der Hilfsanträge gelten die vorstehenden Ausführungen in gleicher Weise. Zwar sind bei einer zeitlich weniger weitreichenden Verlängerung der Zulassungen für die Produktfamilien die Risiken für Tiere insgesamt auch geringer, aber gleichzeitig sind die namentlich wirtschaftlichen (und grundrechtlich abgesicherten) Interessen der Antragstellerin an einer nur bis zum 30. Juni 2023/bis zum 31. März 2023/bis zu einem in das Ermessen des Gerichts gestellten Zeitpunkt befristeten Verlängerung der Zulassungen proportional dazu als weniger bedeutsam einzuschätzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes. Die Bedeutung der Sache wird vorliegend durch den voraussichtlichen Gewinn der Antragstellerin durch den Verkauf der Produktfamilien in Ansehung der streitgegenständlichen Verwendergruppen im Jahr 2023 abgebildet. Da die Antragstellerin lediglich ihre Umsatzzahlen vorgelegt hat und diese sich auch nur auf den Verkauf an nichtberufsmäßige Verwender beziehen (und gleichzeitig nicht deutlich wird, welche Monate für das Jahr 2022 schon bzw. noch nicht berücksichtigt wurden), hat die Kammer den voraussichtlichen Gewinn schätzweise zu ermitteln. Dabei geht die Kammer von einem Gewinn in Höhe von etwa 50 Prozent des Umsatzes aus. Der Empfehlung nach Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit folgend war der Streitwert des Hauptsacheverfahrens nicht zu halbieren, weil das hiesige Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes eine Vorwegnahme der Hauptsache darstellt.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen den Beschluss zu 1. steht den Beteiligten die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen. Sie ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss zu 1. muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.
Gegen den Beschluss zu 2. findet innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen einzulegen. Über sie entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.

Zitierte Normen: §§ 935, 936, 920 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 VwGO
§ 80 Abs. 8 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 35 S. 1 VwVfG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 12 und 14 GG
Art. 31 Abs. 7 BiozidVO
Art. 5 Abs. 4 DelVO
Art. 31 Abs. 7 BiozidVO
Art. 31 der BiozidVO
Art. 5 Abs. 4 DelVO
Art. 48 BiozidVO
Art. 48 Abs. 1 BiozidVO
Art. 36 BiozidVO
Art. 19 Abs. 1 BiozidVO
Art. 19 Abs. 5 BiozidVO
Art. 36 Abs. 3 BiozidVO
Art. 5 Abs. 2 DelVO
Art. 19 Abs. 5 BiozidVO
Art. 1 Abs. 1 BiozidVO
Art. 17 Abs. 1 BiozidVO
Art. 3 Abs. 1 lit. a BiozidVO
Art. 19 Abs. 5 BiozidVO
Art. 19 Abs. 5 BiozidVO
Art. 19 Abs. 1 BiozidVO
Art. 263 Abs. 2 AEUV
Art. 263 AEUV
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 14 GG
Art. 19 GG
Art. 20a GG
Art. 31 BiozidVO
Art. 52 BiozidVO
Art. 19 Abs. 4 BiozidVO
Art. 19 Abs. 4 BiozidVO
Art. 1 Abs. 1 BiozidVO
Art. 32 ff. BiozidVO
Art. 40 Abs. 1 BiozidVO
Art. 52 Abs. 2 BiozidVO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 CE 94.24
19 B 821/21
16 B 270/15
1 B 653/22
1 BvR 2298/04
1 B 41/05
15 E 894/10
2 L 663/03
5 B 184/11
2 BvR 745/88
13 B 452/01