Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-11-05, Aktenzeichen 10 LC 13/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:1105.10LC13.24.00

Tenor:
Die Berufungen der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Hannover - 10. Kammer - vom 14. März 2023 werden zurückgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in der Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Sportwettvermittlungsstelle im Hinblick auf den Abstand zu einer Grundschule.
Die Klägerin zu 1.), die Berufungsklägerin im früheren Verfahren zum Aktenzeichen 10 LC 14/24, ist eine Sportwettveranstalterin mit Sitz in D-Stadt, die über eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten im Bundesgebiet nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfügt. Sie beantragte am 2. November 2020 die Erteilung einer Erlaubnis auf Grundlage von § 4 i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 3 Satz 1 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG) für die Vermittlung ihrer Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H. -Straße. Betreiberin ist die in die Vertriebsorganisation der Klägerin zu 1.) eingegliederte Klägerin zu 2.), die Sportwetten auch von verschiedenen weiteren Wettvermittlungsstellen an die Klägerin zu 1.) vermittelt, seit 2016 über eine Baugenehmigung zur Errichtung einer Sportwettvermittlungsstelle in der H. -Straße verfügt und diese bereits seit dem 29. März 2019 betreibt.
In einer Entfernung von etwas weniger als 200 Metern zur Wettvermittlungsstelle befindet sich in nordwestlicher Richtung die Grundschule H. -Straße (H. -Straße ..., F-Stadt) einschließlich des im Schulgebäude betriebenen Horts des K., der werktags grundsätzlich bis 18 Uhr geöffnet ist. In südöstlicher Richtung ebenfalls in weniger als 200 Meter Entfernung zur Wettvermittlungsstelle befindet sich der Spielplatz am L..
Mit Bescheid vom 4. August 2021 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin zu 1.) auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle in der H. -Straße in F-Stadt ab und setzte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 150 EUR fest. Zur Begründung führte er aus, dass die erforderlichen Voraussetzungen gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG nicht erfüllt seien. Bei der Überprüfung der Lage der genannten Wettvermittlungsstelle sei festgestellt worden, dass sich in dem gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG von der Wettvermittlungsstelle einzuhaltenden Abstandsradius von 200 Metern Luftlinie zu bestehenden Einrichtungen und Orten, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht würden, die Grundschule H. -Straße und der Spielplatz am L. befänden. Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Falles, in welchem die Einhaltung des Abstandsgebots nach § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG eine unbillige Härte darstellen würde und eine Ausnahme gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG möglich sei, seien weder ersichtlich noch von den Klägerinnen vorgetragen worden. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen sei die Grundschule H. -Straße eine Einrichtung i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG.
Am 17. August 2021 hat zunächst die Klägerin zu 1.) Klage erhoben. Die Klägerin zu 2.) ist der Klage mit Schreiben vom 8. September 2021 beigetreten. Zur Begründung haben die Klägerinnen vorgetragen, dass es offensichtlich unionsrechtswidrig sei, Wettvermittlungsstellen - wie der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle in der H. -Straße -, die zuvor formell legal betrieben worden seien, die Nichteinhaltung von Mindestabständen vorzuhalten, da diese formellen Bestandsschutz genössen. Denn diesen Wettvermittlungsstellen hätte eine Sportwettvermittlungserlaubnis bei Betriebsaufnahme vor Inkrafttreten der Mindestabstandsregelung erteilt werden können, wenn der Beklagte hiervon nicht unionsrechtswidrig abgesehen hätte. Darüber hinaus stehe die Mindestabstandsregelung des § 8 Abs. 3 Satz1 NGlüSpG dem Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis grundsätzlich nicht entgegen, da diese mit Unions- und Verfassungsrecht u. a. wegen Inkohärenz nicht vereinbar sei. Weiterhin sei im vorliegenden Fall bereits kein Verstoß gegen § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG gegeben, da die von dem Beklagten benannten Einrichtungen von der gesetzlichen Regelung nicht erfasst seien; diese würden nicht von der besonders schutzbedürftigen Altersgruppe der 12 bis 18-Jährigen aufgesucht und stünden daher einer Erlaubniserteilung unabhängig vom gemessenen Mindestabstand zur streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle nicht im Wege. Schließlich erweise sich der angefochtene Ablehnungsbescheid als ermessensfehlerhaft.
Die Klägerinnen haben beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 4. August 2021 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H.-Straße in F-Stadt zu erteilen,
hilfsweise unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 4. August 2021 den Beklagten zu verpflichten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H.-Straße in F-Stadt unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
weiter hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 4. August 2021 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H.-Straße in F-Stadt unter der Auflage zu erteilen, dass ein Einlass erst ab 21 Jahren zulässig ist,
weiter hilfsweise unter der zusätzlichen Auflage, dass jegliche Außenwirkung und jegliche Hinweise auf Sportwetten in der Außengestaltung nicht zulässig sind und eine Einsehbarkeit von außen nicht gegeben ist,
weiter hilfsweise unter der zusätzlichen Auflage, dass das Sportwettenangebot wie in einer Lotto-Annahmestelle im Nebenerwerb vorgehalten wird,
die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist dem Vortrag der Klägerinnen entgegengetreten und hat geltend gemacht, dass der Gesetzgeber nicht nur eine Gefährdung durch eine tatsächliche Teilnahme von Kindern und Jugendlichen am Glückspiel im Blick gehabt habe, sondern mit der streitgegenständlichen Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an Wettvermittlungsstellen und einem Anreiz des für Kinder und Jugendliche verbotenen Glücksspiels entgegenwirken wolle. Auch Kinder vor dem zwölften Lebensjahr nähmen ihre Umwelt wahr, und es bestehe anderenfalls die Gefahr einer Gewöhnung an Wettvermittlungsstellen als Freizeitaktivität von Erwachsenen. Diese Einschätzung überschreite nicht den hier gegebenen weiten Beurteilungsspielraum des Landesgesetzgebers. Vorliegend hätte kein Ermessen ausgeübt werden können, da mangels einer unbilligen Härte eine gebundene Entscheidung vorliege. Aus diesem Grund komme auch kein milderes Mittel wie eine Erlaubniserteilung unter Auflagen in Betracht.
Mit Urteil vom 14. März 2023 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ausgeführt, dass die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle in der H.-Straße in F-Stadt nicht erteilt werden könne, da einer Erlaubniserteilung § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG entgegenstehe. Der in dieser Vorschrift vorgesehene Mindestabstand von 200 Metern zu Einrichtungen und Orten, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, soweit die Kinder und Jugendlichen diese Einrichtungen und Orte regelmäßig und ohne Begleitung durch Erziehungsberechtigte oder pädagogische Fachkräfte aufsuchten, werde im Hinblick auf die Grundschule H.-Straße und den dortigen Hort nicht gewahrt. Eine Ausnahme von diesem Abstandserfordernis liege nicht vor. Die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG sei verfassungskonform. Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit von privaten Wettveranstaltern und von Wettvermittlungsstellenbetreibern sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Auf eine weitergehende Beweiserhebung durch Einholung von Sachverständigengutachten zur Klärung der Frage, ob von stationären Wettvermittlungsstellen ein Gewöhnungseffekt für Kinder im Grundschulalter ausgehen könne, könne verzichtet werden, da die vorhandene Studienlage die Entscheidung des Gesetzgebers trage, eine Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu Kinder- und Jugendeinrichtungen einzuführen, was aus Sicht des Gerichts auch offenkundig sei. Ein einzelnes (nachträgliches) Gutachten mit einem (unterstellt) abweichenden Ergebnis vermöge die sonstige Studienlage nicht zu erschüttern, die die von Sportwettvermittlungsstellen ausgehenden Suchtgefahren für Kinder und Jugendliche ausreichend belege, so dass auch im Falle der Verneinung eines Gewöhnungseffekts die Einschätzung des Gesetzgebers, dass eine - mit der streitgegenständlichen Regelung vorgesehene - Abstandsregelung zum Zweck der Suchtprävention und des Kinder- und Jugendschutzes geeignet, erforderlich und angemessen sei, nicht fehlerhaft wäre. Weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen kämen vorliegend nicht in Betracht. § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG wirke zulasten der Betreiber von Wettvermittlungsstellen und der Erreichung ihrer ökonomischen Ziele störend, sei aber für diese in Relation zu dem mit der Regelung verfolgten Allgemeinwohlschutz nicht unerträglich und mithin nicht unangemessen. Denn es könne zwar nicht jede neue oder bereits bestehende Wettvermittlungsstelle an dem begehrten oder am lukrativsten Standort (fort-)betrieben werden, sie könne aber an einem anderen Standort in Niedersachsen gegebenenfalls mit Gewinneinbußen (wieder-)eröffnet werden.
Auch ein unterstellter Eingriff in das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei aus den genannten Gründen gerechtfertigt. Die glücksspielrechtlichen Erfordernisse stellten insoweit zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Ein anderes Ergebnis sei vorliegend auch nicht unter dem Gesichtspunkt des von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Bestands- bzw. Vertrauensschutzes indiziert. Der Betrieb der streitgegenständlichen Sportwettvermittlungsstelle sei zu keinem Zeitpunkt glücksspielrechtlich erlaubnisfähig gewesen. Eine grundsätzliche Erlaubnisfähigkeit habe sich erst unter dem Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (Glücksspielstaatsvertrag 2021 - GlüStV 2021) ergeben, als die streitgegenständliche Abstandsregelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG bereits in Kraft gewesen sei. Die Klägerinnen hätten also zu keinem Zeitpunkt darauf vertrauen können, den Betrieb fortsetzen zu können.
Es liege auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG im Hinblick darauf vor, dass eine vergleichbare Abstandsregelung zu Kinder- und Jugendeinrichtungen in Niedersachsen für Spielhallen (bisher) nicht eingeführt worden sei. Auch wenn das Niedersächsische Spielhallengesetz (NSpielhG) keine entsprechende Abstandsregelung vorsehe, könne das Gericht nicht feststellen, dass das straffe Regelungskorsett bezüglich des Gerätespiels beispielsweise im Hinblick auf das Erfordernis einer umfassenden Zertifizierung (§ 5 NSpielhG) weniger einschneidend sei als das Regelungsregime bezüglich der Wettvermittlungsstellen in § 8 NGlüSpG. Das Gericht teile zudem die Auffassung des Beklagten, dass der Sportwettmarkt stärker als das nach der Studienlage (gegenwärtig noch) mindestens ebenso gefährliche Automatenspiel im Wachstum begriffen sei, so dass hier weitergehende suchtpräventive Vorgaben wie die streitgegenständliche Mindestabstandsregelung zu rechtfertigen seien. Zumal auf Grund des starken Bezugs zum Sport und dessen Akteuren davon auszugehen sei, dass Sportwetten deutlich attraktiver auf Kinder und Jugendliche wirkten als das Automatenspiel in Spielhallen. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber weitergehende Maßnahmen im terrestrischen Bereich als im Onlinebereich ergriffen habe, da dieser Vertriebsweg nach der Studienlage für Jugendliche attraktiver sei und das problematische Sportwettspiel eher terrestrisch stattfinde.
Die streitgegenständliche Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG sei auch europarechtskonform. Ein möglicher Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweisen der Europäischen Union - AEUV) oder die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) sei jedenfalls zu Gunsten der Suchtbekämpfung und des Kinder- und Jugendschutzes europarechtlich gerechtfertigt. Die wissenschaftliche Grundlage für die Einführung dieser restriktiven Regelung liege vor. Zum aktuellen Zeitpunkt bestehe keine Verpflichtung des Gesetzgebers, den Vollbeweis hinsichtlich einer konkreten Gefahrenlage zur Rechtfertigung der die Grundfreiheiten beschränkenden Regelung zu erbringen. Es sei ihm im Falle des Vorliegens verschiedener Faktoren, die für das Vorliegen einer bestimmten Gefahrenlage sprächen, möglich, unmittelbar tätig zu werden und (ggf.) zu einem späteren Zeitpunkt etwaige weitere konkretisierende Studien einzuholen. Die Regelung sei geeignet und erforderlich, um die mit ihr verfolgten zwingenden Gründe des Allgemeinwohls zu erreichen. Die streitgegenständliche Regelung entspreche auch den unionsrechtlichen Anforderungen des Kohärenzgebotes sowohl in vertikaler als auch in horizontaler Hinsicht. Es sei nicht ersichtlich, dass das Fehlen eines entsprechenden Abstandsgebots zu Automatenspielhallen die Regulierungsbemühungen im Sportwettsektor konterkarieren würde. Es sei weder belegt noch zu erwarten, dass Sportwettspielerinnen oder -spieler auf Grund des hier in Rede stehenden Abstandsgebots zum Automatenspiel wechseln würden.
Es bestehe auch kein Anspruch der Klägerinnen auf die mit dem Hilfsantrag zu 2.) begehrte Neubescheidung. Die Klage sei zudem bezüglich der weiteren Hilfsanträge (zu 3. bis 5.) unbegründet. § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG sehe auch unter den insoweit von den Klägerinnen vorgesehenen Auflagen keine Ausnahme von der Mindestabstandsregelung vor. Ein atypischer Fall i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG liege ebenfalls nicht vor. Eine einschränkende Auslegung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG sei weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich indiziert und zudem unzulässig.
Gegen das ihnen am 29. März 2023 zugestellte Urteil haben die Klägerinnen am 24. April 2023 (Klägerin zu 1., Verfahren 10 LC 14/24) und am 27. April 2023 (Klägerin zu 2., Verfahren 10 LC 13/24) die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt; die zunächst getrennt erfassten Berufungsverfahren sind in der mündlichen Verhandlung wieder verbunden worden.
Zur Begründung machen die Klägerinnen im Wesentlichen geltend, dass sie entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis zum Betrieb der in Rede stehenden Wettvermittlungsstelle hätten, jedenfalls aber einen Anspruch auf Neubescheidung. Zunächst sei zu berücksichtigen, dass sie formellen Bestandsschutz genössen, da am streitgegenständlichen Standort bereits vor In-Kraft-Treten der Mindestabstandsregelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG formell legal eine Wettvermittlungsstelle betrieben worden sei. Es könne ihnen nicht entgegengehalten werden, dass sie zum damaligen Zeitpunkt der Betriebsaufnahme noch keine Erlaubnis hätten beantragen können, weil der Beklagte dies mit der ihm zurechenbaren unionswidrigen Durchführung des Sportwettkonzessionsverfahrens unmöglich gemacht habe. Der vom Verwaltungsgericht zitierte Umstand, dass die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle "zu keinem Zeitpunkt glücksspielrechtlich erlaubnisfähig" gewesen sei, beruhe einzig und allein auf der unionsrechtswidrigen Durchführung des Konzessionsverfahrens. Die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG berücksichtige - anders als beispielsweise die Regelung des § 20b Abs. 1 Satz 2 des baden-württembergischen Glückspielgesetzes, wonach die Mindestabstandsregelung keine Anwendung auf Wettvermittlungsstellen finde, die am Tag der Veröffentlichung des Gesetzesentwurfs bereits betrieben worden seien und für die eine Gewerbeanzeige gemacht worden sei - nicht ausreichend die Aspekte des Vertrauensschutzes.
Das Verwaltungsgericht verkenne zudem, dass § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG sowohl unions- als auch verfassungswidrig sei. Die streitgegenständliche Mindestabstandsregelung greife in unverhältnismäßiger Weise in ihre Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ein und verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Auf der Ebene des Unionsrechts liege eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu 1.) nach Art. 56 AEUV sowie ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot vor.
Die genannte Regelung reduziere die Anzahl möglicher Standorte ganz erheblich und schränke mithin die Berufsausübungsfreiheit der Veranstalter und Vermittler ein. Sie wirke an den vom Abstandsgebot konkret betroffenen Standorten wie ein "faktisches" Berufsverbot. Zudem sei sie nicht geeignet, das gesetzgeberische Ziel der Verhinderung eines Gewöhnungseffekts an Sportwetten bei Kindern und Jugendlichen zu erreichen, da eine solche Wirkung bereits durch die in den Medien geradezu omnipräsente und legale Werbung für diverse Wettanbieter - anders als für Spielhallen - eintrete. Jeder Sportinteressierte werde unabhängig von der Existenz von Sportwettvermittlungsstellen durch den Konsum von Sportmedien zwangsläufig und ständig mit Sportwettangeboten konfrontiert. Das Verwaltungsgericht nenne - ebenso wie der Beklagte - keine substantiierten Gründe oder gar Belege, weshalb die bloße Existenz einer Wettvermittlungsstelle im Straßenbild einen Gewöhnungseffekt bei Minderjährigen auslösen könnte. Dem Gesetzgeber sei es vorliegend ohne weiteres möglich und zumutbar gewesen, sich ein hinreichend sicheres Bild zu dieser Frage zu verschaffen. Nach der vom Verwaltungsgericht zitierten wissenschaftlichen Untersuchung von M. sei die physische bzw. räumliche Verfügbarkeit, die durch die streitgegenständliche Mindestabstandsregelung beschränkt werde, bei weitem nicht so maßgeblich für die Suchtprävention wie die soziale Verfügbarkeit. Die Mindestabstandsregelung sei damit zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels nicht geeignet und zudem nicht erforderlich, da mildere, gleich wirksame Mittel wie beispielsweise Auflagen zur Außengestaltung der jeweiligen Wettvermittlungsstelle sowie die Anpassung ihrer Öffnungszeiten an die Kinder- und Jugendeinrichtungen in deren Umfeld zur Verfügung ständen. Schließlich sei die Mindestabstandsregelung unangemessen bzw. unverhältnismäßig, weil sie die Wettveranstalter und Vermittler übermäßig belaste und aus der bloßen Existenz einer Wettvermittlungsstelle im Umfeld von Schulen oder Kinder- und Jugendeinrichtungen keine Gefahren abzuleiten seien. Die Schwere des Eingriffs werde auch nicht durch die Möglichkeit einer behördlichen Abweichungsentscheidung im Einzelfall (§ 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG) entschärft, weil diese Regelung restriktiv verstanden werde und daher faktisch leerlaufe.
Neben der Verletzung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG liege auch ein Gleichheitsverstoß nach Art. 3 Abs. 1 GG vor, da die Betreiber von Wettvermittlungsstellen sowohl gegenüber den übrigen terrestrischen Glücksspielangeboten (Annahmestellen, Buchmacherörtlichkeiten und Spielhallen) als auch sämtlichen Online-Vertriebsformen ohne ausreichenden Grund ungleich behandelt würden. Insbesondere von Geldspielgeräten in Spielhallen, Gaststätten oder Spielbanken gingen die größten Gefahren für Spieler und Jugendliche aus; es erscheine daher geradezu widersinnig, dass Spielhallen - als Betrieben mit dem gefährlichsten terrestrischen Glücksspielangebot - ein geradezu grenzenloser Bestandsschutz gewährt werde und entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts angesichts der für sie insoweit fehlenden Mindestabstandsregelung gerade kein "strengeres Regelungskorsett" für Spielhallen bestehe. Dabei sprächen suchtwissenschaftliche Studien dafür, dass Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten gerade auch für Kinder und Jugendliche mit einem höheren Gefährdungs- und Suchtpotential verbunden seien als Sportwetten in Sportwettvermittlungsstellen. Hinzu komme, dass auf Grund der vergleichbaren Außenwirkung von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen solche Spielstätten auch unabhängig von einer eventuellen Sportaffinität für Kinder und Jugendliche gleichermaßen anziehend seien.
Die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG erweise sich auf Grund des nicht erbrachten, unionsrechtlich aber gebotenen Gefährdungsnachweises als unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sei es die Aufgabe der zuständigen Behörden, die Rechtfertigungsgründe vorzubringen, die nach ihrer Auffassung den Nachweis der Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs begründeten. Dieser Nachweispflicht sei der Gesetzgeber nicht nachgekommen. Eine wissenschaftliche Untersuchung, die einen Gewöhnungseffekt für Kinder und Jugendliche belege, der durch die bloße Präsenz einer Wettvermittlungsstelle im Umfeld einer öffentlichen Schule oder Einrichtung für Kinder und Jugendliche entstehe, existiere nicht. Selbst wenn man aber mit dem Verwaltungsgericht annähme, dass eine Pflicht des Gesetzgebers zur Vorlage einer wissenschaftlichen Untersuchung nicht bestehe und sich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nur eine allgemeine Beweislastregel entnehmen lasse, könne eine derartige Beschränkung jedenfalls nicht durch eine bloße behauptete Gefahrenlage gerechtfertigt werden.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts erweise sich die streitgegenständliche Mindestabstandsregelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG für Wettvermittlungsstellen zu Kinder- und Jugendeinrichtungen mit Blick auf andere Glücksspielangebote als unvereinbar mit dem Kohärenzgebot. So beständen bereits an der vertikalen Kohärenz der Mindestabstandsreglung erhebliche Zweifel, da diese nicht konsequent an den Zielen ausgerichtet sei, mit denen sie gerechtfertigt werden solle. Denn die Regelung diene bei näherer Betrachtung in erster Linie städtebaulichen Zielen, um einen trading-down-effect in einzelnen Stadtteilen durch eine Häufung von Glücksspielbetrieben zu verhindern. Jedenfalls halte sie den Anforderungen an die horizontale Kohärenz nicht stand, denn auch wenn divergierende rechtliche Regelungen in unterschiedlichen Bereichen des Glücksspielsektors nicht per se dazu führten, dass restriktive Maßnahmen ihre Rechtfertigung verlören, und das Kohärenzgebot insoweit kein Uniformitätsgebot darstelle, so dürften die Mitgliedstaaten mit Blick auf Casino- und Automatenspiele, obwohl diese ein höheres Suchtpotenzial aufwiesen als Sportwetten, sowie mit Blick auf Lotteriespiele eines staatlichen Veranstalters keine Politik betreiben, die eher darauf abziele, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern. Denn dann könne das mit der hier umstrittenen Regelung angestrebte Ziel nicht mehr wirksam verfolgt werden. Entsprechend der unionsrechtlichen Beweislastverteilung bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit könne den Klägerinnen nicht aufgebürdet werden, den Beweis für die vom Verwaltungsgericht ohne Begründung verneinte, jedoch auf Grund der Einschränkungen bezüglich der Sportwettvermittlungsstellen zu befürchtende Wanderbewegung von Sportwetten hin zu Automatenspielen zu erbringen.
Zudem sei die hier in Rede stehende Grundschule H.-Straße unabhängig von der Unions- und Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG von deren Geltung nicht erfasst, so dass die Unterschreitung des diesbezüglichen Mindestabstandes der begehrten Erlaubniserteilung nicht entgegenstehe. Auf Grund der besonderen Altersstruktur der Schüler von Grundschulen seien diese vom Anwendungsbereich der Regelung auszunehmen. Suchtwissenschaftlich sei nur das Jugendalter (12 bis 18 Jahre) als Risikofaktor identifiziert, weil in dieser Zeit des Testens und Ausprobierens erwachsenen Verhaltens die Risikobereitschaft zunehme, zugleich aber die Mechanismen der Verhaltenskontrolle noch nicht ausdifferenziert seien. Dementsprechend hätten die Gesetzgeber in anderen Bundesländern wie Baden-Württemberg, Bremen, E-Stadt, Hessen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein klargestellt, dass Einrichtungen für Kinder im Grundschulalter nicht den jeweiligen entsprechenden (Abstand-)Regelungen unterfielen.
Schließlich erweise sich der Ablehnungsbescheid des Beklagten entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts als ermessensfehlerhaft. Zum einen hätte sich dem Beklagten eine Abweichung von den Mindestabstandsvorgaben nach § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG aufdrängen müssen, zum anderen hätte er gleich wirksame und mildere Mittel erwägen sowie Vertrauensschutzgesichtspunkte berücksichtigen müssen.
Die Klägerinnen beantragen,
jeweils unter Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 4. August 2021 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H.-Straße in F-Stadt zu erteilen,
hilfsweise unter Aufhebung dieses Bescheides den Beklagten zu verpflichten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H.-Straße in F-Stadt unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
weiter hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung dieses Bescheides zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle H.-Straße in F-Stadt unter der Auflage zu erteilen, dass ein Einlass erst ab 21 Jahren zulässig ist,
weiter hilfsweise, unter der zusätzlichen Auflage, dass jegliche Außenwerbung und jegliche Hinweise auf Sportwetten in der Außengestaltung nicht zulässig sind und eine Einsehbarkeit von außen nicht gegeben ist,
weiter hilfsweise, unter der zusätzlichen Auflage, dass das Sportwettangebot wie in einer Lotto-Annahmestelle im Nebenerwerb vorgehalten wird,
Die Klägerin zu 1.) beantragt darüber hinaus,
unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufungen zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen zur Vereinbarkeit des § 8 Abs. 3 NGlüSpG mit verfassungs- und unionsrechtlichen Vorgaben und wendet sich gegen die Übertragbarkeit des von den Klägerinnen mehrfach angeführten Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vom 21.3.2023 - 23 CS 22.2677 -, veröffentlicht bei juris) auf die niedersächsische Rechtslage. Ergänzend zu der in der Literatur an der bayerischen Entscheidung geäußerten Kritik sei darauf hinzuweisen, dass in Niedersachsen ein weitaus strengeres Regelungskorsett bezüglich des Spielhallensektors als in Bayern bestehe. Im Übrigen überspanne der bayerische Verwaltungsgerichtshof ebenso wie die Klägerinnen die unionsrechtlichen Anforderungen an das Kohärenzgebot. Im Rahmen der Kohärenzprüfung habe das Verwaltungsgericht richtigerweise darauf abgestellt, dass es nach der gefestigten Rechtsprechung ausschlaggebend sei, ob die staatliche Regierungspolitik Wanderungsbewegungen zu einem weniger restriktiv regulierten Glücksspielangebot auslösen würde, was bezüglich der streitgegenständlichen Regelung nicht zu erwarten sei, da sich das Automatenspiel und dasjenige der Sportwetten an unterschiedliche Adressatenkreise richte. Da der Sportwettsektor nicht mehr monopolisiert sei, komme es vorliegend nicht auf das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz an, sondern auf die intersektorale Kohärenz. Nach seiner Auffassung seien etwaige Wanderungsbewegungen als Folgebetrachtung im Rahmen der Kohärenzprüfung jedoch gar nicht maßgeblich, weil sich das Abstandsgebot in das kohärente Gesamtsystem der glücksspielrechtlichen Regelungen des niedersächsischen Gesetzgebers einfüge. Den Regelungen im Spielhallenbereich komme erkennbar nicht nur eine Alibifunktion zu; sie konterkarierten auch nicht die Regelungen im Sportwettbereich. Auch Spielhallen dürften nicht an jedem beliebigen Standort betrieben werden (z. B. nach § 3 NSpielhG), und die Spielhallenbranche beklage insgesamt eine Überregulierung ihres Sektors. Der Sportwettbranche bleibe trotz des streitgegenständlichen Abstandsgebots ein ausreichendes Maß an Entfaltungsmöglichkeiten. Diverse Restriktionen aus dem Regelungsregime des Spielhallenbereichs, die mittelfristig auch für Bestandsspielhallen geltend würden und dieselbe Zielrichtung verfolgten wie das Abstandsgebot, seien nicht auf den Sektor der Sportwetten übertragen worden.
Das niedersächsische Abstandsgebot füge sich in das vorhandene Schutzniveau ein und erfülle den Begrenzungsauftrag des § 21a Abs. 1 GlüStV. Der Gesetzgeber habe damit auch ein milderes Mittel gegenüber der Bestimmung einer anzahlmäßigen Obergrenze gewählt. Da noch unzählige erlaubnisfähige Standorte in Niedersachsen vorhanden seien, sei die Annahme einer "faktischen Kontingentierung" abwegig. Die streitgegenständliche Abstandsregelung beschränke damit unzweifelhaft lediglich die Berufsausübung und nicht die Berufswahl.
Die Sportwettbranche nutze den ihr - insbesondere auch durch die im Herbst 2022 erfolgten Gesetzesänderungen - zugestandenen gesetzlichen Spielraum intensiv, beispielsweise im Rahmen der Werbetätigkeit, die u. a. darauf abziele, das Potenzial der sportwettaffinen Risikogruppe des Amateursports zu nutzen. Das gegenüber anderen Glücksspielsegmenten stark erhöhte Risikogruppenpotenzial der Sportwetten liege diesbezüglich auf der Hand. Dass die Sportwettbranche innerhalb weniger Jahre zum umsatzstärksten Glücksspielsegment im deutschen Markt aufgestiegen sei, stelle ein deutliches Indiz dafür dar, dass ihr ausreichend wirtschaftliche Betätigungsfreiheit eingeräumt werde und die Abstandsgebote der einzelnen Bundesländer keinen erheblichen Einfluss auf ihre rasante Entwicklung hätten.
Das Land Niedersachsen gebe keine Anreize, an einem "monopolisierten Sportwettangebot" teilzunehmen, es bestehe kein Konkurrenzverhältnis des Glücksspielangebotes des Landes zu demjenigen der Klägerinnen. Anders als in Bayern werde in Niedersachsen die ODDSET-Sportwette terrestrisch nicht mehr angeboten. Das vorhandene "TOTO"-Angebot sei glücksspielrechtlich nicht als Sportwette zu klassifizieren, sondern als Lotterie (§ 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021) und sei mit dem von den Klägerinnen angebotenen Sportwetten-Produkt weder von seiner Ausgestaltung noch von der von ihm ausgehenden Suchtgefährdung her zu vergleichen. Nahezu jedem dritten Teilnehmer an terrestrischen Sportwetten sei eine Glücksspielstörung zu attestieren, während dies im Bereich der Lotterien nicht einmal auf jeden zehnten Teilnehmer zutreffe, wobei der Verzögerungseffekt hinsichtlich des noch sehr jungen Sportwettensektors noch nicht einmal einbezogen sei. Gerade vor diesem Hintergrund müssten die vulnerablen Gruppen mit dem streitgegenständlichen Abstandsgebot vor einem frühen Kontakt mit Wettvermittlungsstellen und einer Gewöhnung an diese geschützt werden. Auch Kinder im Grundschulalter könnten selbstverständlich einem Gewöhnungseffekt ausgesetzt sein, wie dies das Bundesverwaltungsgericht bereits zu Spielhallen entschieden habe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 60). Die diesbezügliche höchstrichterliche Rechtsprechung sei auf Sportwettvermittlungsstellen zweifelsfrei übertragbar. Dass das Produkt der Sportwetten omnipräsent beworben werde, führe nicht dazu, dass das Abstandsgebot seine Eignung zur Zweckerreichung verlöre. Während Kinder Werbung lediglich "sehen" würden, würden sie den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in unmittelbarer Nähe zu ihrer Schule "erleben", ohne in Begleitung einer erziehungsberechtigten Person zu sein. Ein solches Erlebnis dürfe wesentlich prägender sein als bloße Werbung in TV- oder Printmedien. Zudem könne Werbung für Sportwetten entgegen der Einschätzung der Klägerinnen nicht gleichzeitig permanent und legal sein. Das Abstandsgebot sei auch gerade auf Grund der offensiven und ggf. illegalen Werbepräsenz der Sportwetten (im Gegensatz zum Bereich der Spielhallen) erforderlich, um dem Gewöhnungseffekt bezüglich des Glücksspiels "Sportwetten" im Sinne des Kinder- und Jugendschutzes bestmöglich vorzubeugen.
Eine "Auslegung" der streitgegenständlichen Norm, so dass sie eine Erlaubniserteilung unter Auflagen - wie von den Klägerinnen mit ihren Hilfsanträgen angestrebt - zulasse, sei ersichtlich contra legem und weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich indiziert. Ein Zutrittsverbot für unter 21-Jährige - wie es für Spielhallen gelte - erweise sich zudem nicht als "offensichtlich" milderes Mittel als das streitgegenständliche Abstandsgebot, da es insbesondere langfristig zu erheblichen wirtschaftlichen Einbußen führe. Während durch eine solche für Spielhallen bestehende Altersgrenze ein Teil der potentiellen Kundschaft unabhängig vom Standort wegfalle, dürfe die Wettvermittlungsstelle lediglich an bestimmten Orten nicht betrieben werden. Weder die Anpassung der Öffnungszeiten noch Änderungen der äußeren Gestaltung wären zudem gleich wirksame Mittel im Vergleich zu der streitgegenständlichen Abstandsregelung. Die Umgestaltung eines Sportwettbetriebes schließe den von ihm ausgehenden Gewöhnungseffekt nicht aus.
Die Klägerinnen könnten sich zudem nicht auf Bestandsschutz berufen. Der Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle sei nicht formell legal erfolgt. Zwar habe die Tätigkeit der Vermittler trotz formeller Illegalität auf Grund des Europarechts und des de facto weiter fortbestehenden staatlichen Monopols im Sportwettbereich nicht untersagt werden können, dies habe jedoch nicht dazu geführt, dass sie auf eine örtliche Fortsetzung ihres Betriebs hätten vertrauen dürfen, da eine förmliche Duldung der Wettvermittlungstätigkeit in Niedersachsen in der Vergangenheit nicht erfolgt sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhaltes wird auf die Gerichtsakten der Verfahren zu den Aktenzeichen 10 LC 13/24 und 10 LC 14/24 sowie die beigezogenen Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässigen Berufungen der Klägerinnen haben keinen Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist - in dem von den jeweiligen Klägerinnen im Berufungsverfahren weiter verfolgten Umfang - zulässig. Sowohl die Klägerin zu 1.) als Wettveranstalterin als auch die Klägerin zu 2.) als in deren Vertriebsorganisation eingebundene Vermittlerin sind klagebefugt, da beide geltend machen können, durch die Ablehnung der Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis in eigenen Rechten verletzt zu sein. Auch wenn allein die Wettveranstalterin gemäß § 8 Abs. 1 Satz 5 NGlüSpG befugt ist, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 8 Abs. 1 Satz 4 NGlüSpG zu stellen, sind Veranstalterin und Vermittlerin sowohl im Rahmen der Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen (§ 8 Abs. 1 Satz 4 Nrn. 1 und 2 NGlüSpG) als auch im (möglichen) anschließenden Betrieb der Vermittlungsstelle (§ 8 Abs. 8 und 9 NGlüSpG) derart miteinander verknüpft, dass beide gleichermaßen von der Entscheidung über den Antrag in ihren Rechten betroffen sind. Diese Verzahnung wird auch in der Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 6 NGlüSpG deutlich, wonach die Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Wettvermittlungserlaubnis dem Vermittler in dem Zeitpunkt als bekannt gegeben gilt, in dem sie dem Wettveranstalter bekannt gegeben wurde.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerinnen haben weder einen Anspruch auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis noch auf Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts oder auf eine Erlaubniserteilung unter den von ihnen hilfsweise bezeichneten Auflagen.
Die Erteilung der begehrten Erlaubnis für den Betrieb einer Sportwettvermittlungsstelle am Standort H.-Straße in F-Stadt ist mit der Abstandsregelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG unvereinbar. Eine ausnahmsweise Zulassung scheidet aus.
Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG in der maßgeblichen Fassung vom 22. September 2022 muss der Abstand einer Wettvermittlungsstelle zu bestehenden Einrichtungen und Orten, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, soweit die Kinder und Jugendlichen diese Einrichtungen und Orte regelmäßig und ohne Begleitung durch Erziehungsberechtigte oder pädagogische Kräfte aufsuchen, mindestens 200 Meter betragen. Diese Voraussetzung ist bezüglich der Wettvermittlungsstelle H.-Straße nicht erfüllt, da sich aus den folgenden Gründen in einer Entfernung von weniger als 200 Metern die Grundschule H.-Straße ( H.-Straße ...) einschließlich des im Schulgebäude betriebenen Horts befindet.
Maßgeblich soll nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 NGlüSpG die Luftlinie als kürzeste Verbindung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 NGlüSpG) sein. Nicht erforderlich ist hierbei, dass der genannte (Luftlinien-)Mindestabstand bezüglich der (Haupt-)Eingangstür der betreffenden geschützten Einrichtung unterschritten ist. § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG ist weder dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck nach zu entnehmen, dass gerade auf den Eingang der Einrichtung oder des Ortes abgestellt werden müsste. Der vorgeschriebene Mindestabstand soll - wie später näher darzustellen sein wird - dazu dienen, dass Wettvermittlungsstellen möglichst wenig in das Blickfeld von Kindern und Jugendlichen geraten (vgl. LT-Drs. 18/5405, S. 6). Es ist daher sachgerecht, dazu grundsätzlich nicht auf die Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle zu dem etwaigen Eingang von Gebäuden abzustellen, in denen sich Kinder und Jugendliche aufhalten, sondern bereits zu der der Wettvermittlungsstelle nächstgelegenen Grenze des Grundstücks(teils), auf dem sich eine nach § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG geschützte Einrichtung befindet. Denn Minderjährige halten sich auch dort, etwa auf Schulhöfen, auf (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.6.2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 122; Sächsisches OVG, Beschluss vom 5.10.2017 - 3 B 175/17 -, juris Rn. 18 - 20), können die Wettvermittlungsstelle ggf. auch von näher als die Eingangstür liegenden Gebäudeteilen wahrnehmen und die in § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG genannten "Orte" bzw. "Einrichtungen" müssen ohnehin nicht zwingend über Gebäude mit (Haupt-)Eingängen verfügen. Bei der streitgegenständlichen Mindestabstandsregelung geht es um den Schutz vor der Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Wettvermittlungsstellen in dem täglichen Lebensumfeld der Kinder und Jugendlichen durch die bloße Wahrnehmung (vgl. auch Sächsisches OVG, Beschluss vom 12.8.2024 - 6 A 498/21 -, juris Rn. 10) und nicht etwa um das Ziel einer mindestens vorübergehenden "zeitlichen Abkühlung" nach dem Verlassen einer anderen Glücksspielstätte (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 135). Örtliche bzw. räumliche Besonderheiten können über § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG Berücksichtigung finden (s. unten).
Die Grundschule H.-Straße stellt danach entgegen der Auffassung der Klägerinnen eine Einrichtung i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG dar. Grundschulen sind Einrichtungen, die von Kindern regelmäßig ohne Begleitung von Erziehungsberechtigten oder pädagogischen Kräften aufgesucht werden. Eine einschränkende Auslegung dergestalt, dass nur weiterführende Schulen (ab Klassenstufe 5) von der genannten Regelung erfasst werden, widerspräche nicht nur dem klaren Wortlaut des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG, sondern auch dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers. Er hat sich bei der Modifizierung der Vorgaben zu den Mindestabstandsgeboten im Rahmen der Änderung des Niedersächsischen Glückspielgesetzes zum 22. September 2022 dazu entschieden, lediglich Krippen, Kindergärten, für die Kindertagespflege genutzte Räume sowie Spielplätze vom streitgegenständlichen Abstandsgebot auszunehmen. Schulen im Primarbereich sollten dagegen weiterhin ausdrücklich umfasst bleiben (LT-Drs. 18/11739, S. 7-8). Die Grundschule H.-Straße liegt zudem innerhalb des zuvor näher konkretisierten Abstands von 200 m zu der von den Klägerinnen geplanten Wettvermittlungsstelle und läge im Übrigen auch darin, sofern man entgegen den vorherigen Ausführungen auf die Entfernung zwischen den Schulgebäudeeingängen und der Wettvermittlungsstelle abstellen würde.
Der Beklagte ist auch nicht gehalten, im vorliegenden Fall gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG eine Ausnahme vom Mindestabstand zuzulassen. Nach dieser Vorschrift kann die Glücksspielaufsichtsbehörde zur Vermeidung unbilliger Härten im Einzelfall Ausnahmen vom Mindestabstand zulassen. Eine Abweichungsentscheidung wird dabei etwa umso näher liegen, je weniger wahrscheinlich es ist, dass Minderjährige, die die betreffende Schule besuchen, mit der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle überhaupt konfrontiert werden (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 23 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 23 bzgl. des Abstandes von Spielhallenstandorten zu geschützten Einrichtungen für Minderjährige). Dies käme etwa in Betracht, wenn sich zwischen der betreffenden Wettvermittlungsstelle und der zu berücksichtigenden geschützten Einrichtung natürliche Geländehindernisse oder andere örtliche Gegebenheiten wie etwa Bahnstrecken oder andere schwer zu überwindende Verkehrsschneisen befänden (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 23 zu § 7 Abs. 5 Satz 2 SächsGlüStVAG; VGH Bayern, Beschluss vom 21.3.2023 - 23 CS 22.2677 -, juris Rn. 23 zu Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV). Hier liegen derartige topographische oder verkehrstechnische Besonderheiten im Umfeld des Standorts, die eine Abweichung von dem Mindestabstandsgebot des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG rechtfertigen würden, nicht vor.
Dass die in Rede stehende Wettvermittlungsstelle bereits betrieben wird, begründet ebenfalls keine "unbillige Härte". Wie nachfolgend noch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauens- und Bestandsschutzes näher ausgeführt wird, besteht insoweit kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerinnen auf eine Betriebsfortführung. Zudem steht der Annahme einer so begründeten "unbilligen" Härte entgegen, dass der Landesgesetzgeber in Kenntnis der von den Klägerinnen angeführten teilweise abweichenden Regelungen in anderen Ländern davon abgesehen hat, eine Übergangsregelung zu schaffen.
Die damit der begehrten Erlaubnis hier entgegenstehende Mindestabstandsvorgabe des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG begegnet keinen durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf höherrangiges Recht.
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG verletzt nicht Verfassungsrecht und ist auch im Hinblick auf Unionsrecht anwendbar. Dem steht, anders als die Klägerinnen meinen, auch nicht entgegen, dass für Spielhallen keine entsprechenden Abstandsvorgaben bestehen. Denn weder Art. 3 Abs. 1 GG noch Art. 12 Abs. 1 GG oder das Unionsrecht hindern den Gesetzgeber, für verschiedene Glücksspielformen verschiedene, den unterschiedlichen Zugangs- und Regulierungsmöglichkeiten Rechnung tragende Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz zu treffen, sofern diese - wie vorliegend - jeweils verhältnismäßig sind und - bei Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Grundfreiheiten - das Kohärenzgebot in dem Sinne wahren, dass die jeweiligen Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, juris Rn. 9 und 6 zur Frage einer möglichen Ungleichbehandlung zwischen terrestrischem und virtuellem Glücksspiel).
Dazu im Einzelnen:
Die in § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG normierte Erteilungsvoraussetzung des Mindestabstands zu bestehenden Einrichtungen und Orten, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, soweit die Kinder und Jugendlichen diese Einrichtungen und Orte regelmäßig und ohne Begleitung durch Erziehungsberechtigte oder pädagogische Kräfte aufsuchen, ist materiell mit der Berufsfreiheit der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Sie greift in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerinnen ein, der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig.
Ein Eingriff in die Berufsfreiheit erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (ständige Rechtsprechung des BVerwG, beispielsweise Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 35 m. w. N.). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen, während objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen - mit Abstufungen im Einzelnen - nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010 - 1 BvL 3/07 -, juris Rn. 45). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (BVerfG, Beschluss vom 14.1.2015 - 1 BvR 931/12 -, juris Rn. 53). Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen dabei umso strenger aus, je mehr sich eine Regelung auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann. Das bedeutet, dass dann, wenn eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurückwirkt, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahekommt, ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung dementsprechend an den Anforderungen an Berufswahlbeschränkungen zu messen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5.8.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris Rn. 28 sowie Beschluss vom 14.1.2015 - 1 BvR 931/12 -, juris Rn. 54).
Gemessen an diesen Vorgaben stellt die in Rede stehende Beschränkung bezüglich der Standorte für Wettvermittlungsstellen eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung dar. Der Auffassung der Klägerinnen, das Mindestabstandsgebot wirke an dem vom Abstandsverbot konkret betroffenen Standort wie ein "faktisches Berufsverbot", also wie eine objektive Berufswahlbeschränkung, kann nicht gefolgt werden. Zur Einordnung der Eingriffsintensität sind die Auswirkungen der betreffenden Regelung auf die Berufsfreiheit in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich zu betrachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 36). Es ist nicht ersichtlich, dass es den Klägerinnen rechtlich, wirtschaftlich oder tatsächlich nicht möglich wäre, die in Rede stehende Sportwettvermittlungsstelle an einem anderen Standort in Niedersachsen oder auch in F-Stadt unter Wahrung des Abstandsgebots des § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG zu betreiben. Die Durchsetzung der Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu überwiegend von Kindern und Jugendlichen besuchten Einrichtungen führt ersichtlich nicht zu einer Erschöpfung der Standortkapazität für Wettvermittlungsstellen in Niedersachsen als dem gesamten Geltungsbereich der streitgegenständlichen Regelung und damit nicht zu einer faktischen Kontingentierung, deren Wirkung einer objektiven Berufswahlbeschränkung nahekäme (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 37 m.w.N.).
Die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG dient nach der Begründung des Landesgesetzgebers der Suchtprävention und dem Kinder- und Jugendschutz. Kinder und Jugendliche sollen vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Wettvermittlungsstellen in ihrem täglichen Lebensumfeld geschützt werden (vgl. LT-Drucks. 18/5405, S. 6). Dies stellt ein auf vernünftigen Erwägungen beruhendes Ziel des Gemeinwohls dar, das die Beschränkung der Berufsausübung der Veranstalter und Vermittler von Sportwetten legitimieren kann. Die Bekämpfung und auch die Prävention von Glücksspielsucht sind höchstrichterlich als überragend wichtige Gemeinwohlziele anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen selbst, für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - Rn. 98 f., sowie Beschluss vom 5.8.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris Rn. 22).
Das in Rede stehende Mindestabstandsgebot ist zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels geeignet, erforderlich und zumutbar.
Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (BVerfG, Beschluss vom 12.12.2006 - 1 BvR 2576/04 -, juris Rn. 64). Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzgeber auch für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu, der nur dann überschritten ist, wenn auf Grund der dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen (BVerfG, Beschluss vom 29.9.2010 - 1 BvR 1789/10 -, juris Rn. 21).
Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, dass ein Mindestabstand von 200 Metern zwischen Wettvermittlungsstellen und bestehenden Einrichtungen und Orten, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, soweit die Kinder und Jugendlichen diese Einrichtungen und Orte regelmäßig und ohne Begleitung durch Erziehungsberechtigte oder pädagogische Kräfte aufsuchen, zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet und erforderlich ist, überschreitet nicht diesen ihm zustehenden weiten Beurteilungsspielraum.
Denn das Mindestabstandsgebot soll Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Sportwettangebots in Form von Wettvermittlungsstellen in ihrem täglichen Lebensumfeld schützen (LT-Drucks. 18/5405, S. 6) und einem "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und Jugendlichen im Vorfeld des tatsächlichen Betretens einer derartigen Einrichtung und der Teilnahme an dieser Form des Glücksspiels, welche bereits durch § 4 Abs. 3 GlüStV 2021 verboten ist, wodurch die mit der Benutzung der Einrichtung, d. h. dem Wetten, verbundenen Gefährdungen für Minderjährige abgewehrt werden sollen. Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen über den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Wettvermittlungsstellen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, überschreitet nicht den ihm zustehenden, weiten Beurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlerhaft (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 34; VGH Bayern, Beschluss vom 21.3.2023 - 23 CS 22.2677 -, juris 40). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Bezug auf Spielhallen gilt dies auch im Hinblick auf den Schutz von kleineren Kindern davor, dass sie entweder allein oder in Begleitung einer Betreuungsperson im Umfeld ihrer Bildungs-, Freizeit- oder sonstigen Betreuungseinrichtungen mit den betreffenden Spielstätten konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können (BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 22). Zudem setzt das Mindestabstandsgebot den dem Gesetzgeber aus dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 obliegenden Begrenzungsauftrag (§§ 1 Satz 1 Nr. 2, 21 a Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021) um, der wiederum ebenfalls die Suchtbekämpfung durch Eindämmung der Möglichkeiten zum Glücksspiel zum Ziel hat.
Soweit die Klägerinnen geltend machen, der Beklagte verfolge mit der streitgegenständlichen Regelung andere als die genannten Ziele, vermag dies nicht zu überzeugen.
Für die Behauptung, der Beklagte strebe in erster Linie städtebauliche Ziele an und wolle mit Hilfe der Abstandsgebote einen "trading-down-Effekt" durch eine Häufung von Glücksspielbetrieben in einzelnen Stadtteilen oder Bereichen verhindern, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Weder findet sich in der Gesetzesbegründung ein Hinweis darauf, dass derartige Überlegungen bei der Normierung des streitgegenständlichen Abstandsgebotes eine Rolle gespielt haben, noch ist zu erkennen, wie die nur für Wettvermittlungsstellen geltende Mindestabstandsregelung objektiv dazu geeignet wäre, eine örtliche Häufung von (sonstigen) Glücksspielbetrieben zu verhindern.
Auch für der streitgegenständlichen Regelung zu Grunde liegende fiskalische Interessen des Gesetzgebers im Hinblick auf das eigene staatliche Glücksspielangebot in Niedersachsen in Form von TOTO bzw. LOTTO finden sich unabhängig von der Frage, ob diesbezüglich ein "direktes Konkurrenzverhältnis" zu der Vermittlung von Sportwetten vorliegt, im Rahmen der Gesetzgebungshistorie bezüglich der Mindestabstandsgebote und auch im Übrigen insbesondere seit Einstellung des stationären ODDSET-Angebots keine Anhaltspunkte.
Es bestehen auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerinnen keine Zweifel an der Geeignetheit der streitgegenständlichen Regelung im vorstehenden Sinne. Die Annahme, dass diese den gesetzgeberischen Zweck fördern kann, ist jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft. Auch wenn Kinder - sogar bereits im Grundschulalter - insbesondere im Online-Bereich oder im Fernsehen mitunter mit der Werbung für Sportwetten konfrontiert werden, bedeutet dies nicht, dass sie gegenüber weiteren diesbezüglichen Reizen wie der Wahrnehmung einer terrestrischen Sportwettvermittlungsstelle in ihrem täglichen Umfeld derart abstumpfen, dass keine (weitere) Gewöhnung mehr eintreten könnte. Orte, in denen Sportwetten vermittelt werden, werden als Teil der unmittelbaren Umgebung zudem anders wahrgenommen als mediale Glücksspielwerbung, sei es auf Plakatwänden und im Internet. Auch ist nicht jedes Kind für Sportwettenwerbung im selben Umfang und zu jeder Zeit in gleicher Weise empfänglich wie für stationäre Einrichtungen im schulischen Umfeld (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 36). Darüber hinaus hat nicht jedes - insbesondere jüngere - Kind (unbegleiteten) Zugang zum Internet oder sieht Sportübertragungen im Fernsehen, während Schulen und deren Umgebung auf Grund der allgemeinen Schulpflicht von jedem Kind ab sechs Jahren zwangsläufig besucht werden müssen. Demnach ist die Annahme des Gesetzgebers, dass die Konfrontation mit der realen Wettvermittlungsstelle zu einem Mehr an Gewöhnung führt, das durch den in § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG normierten Mindestabstand verhindert werden soll, plausibel.
In diesem Zusammenhang musste der Senat auch nicht dem hilfsweise gestellten Beweisantrag der Klägerinnen nachgehen, durch die Einholung eines Sachverständigen-Gutachtens feststellen zu lassen, dass Kinder im Grundschulalter kein Erinnerungsvermögen dahingehend haben, dass sie allein durch den Anblick von stationären Wettvermittlungsstellen im Umkreis von 200 Metern zu einer Grundschule mit Eintritt in die Volljährigkeit in Versuchung geführt werden könnten, eine Wettvermittlungsstelle zu besuchen. Denn dieser Antrag stellt sich als Ausforschungsantrag dar. Die Klägerinnen haben nicht aufgezeigt, warum es nach den allgemeinen Erfahrungen zum Sozial- und Lernverhalten von Kindern auch im Grundschulalter den in Rede stehenden Erinnerungs- bzw. Gewöhnungseffekt nicht geben solle. Darüber hinaus ist das Beweismittel unzulässig. Angesicht der erheblichen vom Glücksspiel ausgehenden Gefahren erscheint es ausgeschlossen, Erhebungen - insbesondere mit Kindern im Grundschulalter - hinsichtlich der aufgeworfenen Frage durchzuführen und die Probanden bewusst dem (möglichen) Risiko einer Gewöhnung an Sportwetten auszusetzen. Wie die Beweisfrage risikolos und in einem vertretbaren Zeitrahmen erwiesen werden soll, haben die Klägerinnen indes nicht dargelegt.
Mildere, gleich wirksame Mittel sind nicht erkennbar. Insbesondere stellen die von den Klägerinnen in ihren Hilfsanträgen angeführten "Auflagen" zum Betrieb von Wettvermittlungsstellen keine gleich wirksamen Mittel zur Erreichung des suchtpräventiven Zweckes der Regelung dar. Das Ziel, bei Kindern und Jugendlichen keine Gewöhnung an Sportwettvermittlungsstellen eintreten zu lassen, kann durch die Heraufsetzung des Teilnahmealters nicht erreicht werden; dann wäre die Gewöhnung bereits eingetreten. Durch die weiteren von den Klägerinnen in ihrem Hilfsantrag zu 4.) vorgeschlagenen Maßnahmen kann ggf. die Auffälligkeit und Anziehungskraft einer Sportwettvermittlungsstelle gesenkt werden, aber natürlich nicht in gleichem Maße wie bei ihrem Fehlen. Sportwetten statt haupt- nur nebenberuflich anzubieten, dürfte insbesondere für die Klägerin zu 2.) schon kein milderes Mittel darstellen, würde aber jedenfalls den zu vermeidenden Gewöhnungseffekt nicht senken.
Die streitgegenständliche Regelung ist nach alledem auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die durch die Mindestabstandsregelung verursachte Beeinträchtigung der Rechte der Wettvermittler und Wettvermittlungsstellenbetreiber, die auf Grund des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG an bestimmten Standorten keine Wettvermittlungsstellen betreiben können und deswegen ggf. im Einzelfall besonders lukrative Einrichtungen verlegen müssen, ist gering und steht nicht außer Verhältnis zu den damit verfolgten hochrangigen staatlichen Zielen. Wie bereits ausgeführt, stellen die Bekämpfung und auch die Prävention von Glücksspielsucht überragend wichtige Gemeinwohlziele dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen selbst, für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - Rn. 98 f., sowie Beschluss vom 5.8.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris Rn. 22), die die durch die Mindestabstandsgebote verursachten Beeinträchtigungen in der wirtschaftlichen Betätigung der Sportwettenvermittler und -veranstalter überwiegen.
Die allgemeine Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung und damit die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung wird letztendlich auch durch die bereits zuvor angeführte Möglichkeit der Erlaubnisbehörde gewahrt, nach § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG zur Vermeidung unbilliger Härten im Einzelfall Ausnahmen vom Mindestabstand zuzulassen.
Diesem Ergebnis stehen vorliegend auch keine Aspekte des Vertrauens- oder Bestandschutzes entgegen. Dafür fehlt es schon an einem Vertrauenstatbestand. Denn außer für Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde (Rennwett- und Lotteriegesetz i. d. F. des Dritten Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher Vorschriften vom 24.8.2002, RennwLottG, BGBl. I, S. 3412, 3420) gab es zunächst keine Erlaubnistatbestände für die gewerbsmäßige Vermittlung und Veranstaltung von (Sport-)Wetten. Die Veranstaltung von Lotterien und Wetten unterlag einem staatlichen Monopol und war (und ist) ohne eine solche Erlaubnis strafbar (§ 284 StGB). Erst durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01, juris) war der Gesetzgeber gehalten, den Bereich der Sportwetten neu zu regeln. Aus dieser Entscheidung ergab sich jedoch keine Pflicht zur Marktöffnung, das Bundesverfassungsgericht stellte vielmehr klar, dass ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit vereinbar sei, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahr ausgerichtet sei (BVerfG, Urteil vom 28.2.2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris Rn. 97 ff. und 120 ff.). Vor diesem Hintergrund wurde mit dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag zunächst ein rechtlicher Rahmen geschaffen, der an der Monopolregelung festhielt (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV 2008). Im Hinblick auf die Unionsrechtswidrigkeit dieses Regelwerks (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 37 ff. unter Verweis auf EuGH, Urteile vom 8.9.2010 - C.316/07 u.a. -, juris) wurde mit der ersten Änderung des Glücksspielstaatsvertrags vom 15. Dezember 2011 mit § 10a GlüStV 2012 eine "Experimentierklausel" für Sportwetten geschaffen und der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen einem Erlaubnisverfahren unterstellt, um den entstandenen Schwarzmarkt zu bekämpfen und den Sportwettmarkt unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten in geordnete Bahnen zu lenken (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 12.12.2023 - 1 B 19/23 -, juris Rn. 16; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.6.2022 - 4 B 1864/21 -, juris 98). Nach § 10a Abs. 1 und 3 GlüStV 2012 konnten in einem Zeitraum von sieben Jahren maximal 20 Konzessionen für die Veranstaltung von Sportwetten vergeben werden. Schon eine solche ggf. vertrauensbegründende Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten ist jedoch nicht erteilt worden. Die restriktive Zulassungsabsicht des Gesetzgebers war durchgängig erkennbar und manifestierte sich auch in § 10a Abs. 5 GlüStV 2012, wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der in § 1 genannten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages zu begrenzen war. Dementsprechend wurde den Klägerinnen hiernach (und im Übrigen) auch keine - zusätzlich erforderliche - Vermittlungserlaubnis für die in Rede stehende Stelle erteilt. Angesichts dieser Umstände konnte schon ein Vertrauen des Inhabers bzw. Betreibers einer Wettvermittlungsstelle darauf, seinen - nach dem aufgezeigten nationalen geschriebenen Recht glücksspielrechtlich rechtwidrigen - Betrieb unverändert selbst in unmittelbarer Nähe beispielsweise von Schulen fortführen zu können, nicht entstehen, zumal in § 1 Abs. 3 GlüStV 2012 bereits ausdrücklich das Ziel der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes genannt wurde (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.6.2022 - 4 B 1864/21 -, juris 102 ff.; OVG E-Stadt-Brandenburg, Beschluss vom 29.3.2023 - OVG 1 S 11/23 -, juris Rn. 16). Vielmehr musste den Klägerinnen bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden würde, von dem es abhängen würde, ob und wie die umstrittene Betriebsstätte eine Zukunft hat.
Zu berücksichtigender Vertrauens- bzw. Bestandsschutz ergibt sich auch nicht daraus, dass die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle zwischenzeitlich auf Grund unionsrechtlicher Vorgaben - wie die Klägerinnen meinen - hätte "formell legal" betrieben werden können. Das Unionsrecht verlangt selbst bei Rechtswidrigkeit eines staatlichen Monopols keine Öffnung des Glücksspielmarktes für alle Anbieter ohne Kontrolle und vermittelt keinen vorbehaltlosen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 39.12 -, juris Rn. 53). Zudem würde selbst eine aktive Duldung einer formell illegalen Wettvermittlungsstelle nicht die (vorübergehende) formelle Legalisierung des Betriebs bewirken; diese Legalisierung kann vielmehr allein durch eine - ggf. auch nur vorläufige - Erlaubniserteilung durch die hierfür zuständige Behörde erfolgen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26.9.2019 - 4 B 256/18 -, juris Rn. 7). Denn das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten lässt sich nicht mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, gleichsetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.11.2018 - 8 B 29.18 -, juris Rn. 14; VGH Bayern, Beschluss vom 21.3.2023 - 23 CS 22/26 -, juris Rn. 22). Im Übrigen ist es - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - rein spekulativ, zu unterstellen, dass die Klägerin zu 1.) bei ordnungsgemäßer Durchführung des Konzessionsverfahrens von der Regelung des § 10a GlüStV 2012 profitiert, also eine Veranstaltererlaubnis erhalten, hätte und in der Folge auch die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle von der Klägerin zu 2.) legal hätte betrieben werden können. Aus der von den Klägerinnen angeführten (vorübergehenden) Unmöglichkeit, eine Konzession nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 bzw. eine Wettvermittlungserlaubnis zu erhalten, folgt damit nicht, dass der Betrieb einer schon in diesem Zeitraum betriebenen - und behördlich geduldeten - Wettvermittlungsstelle Bestandsschutz genießt. Vielmehr wurde durch die Aussetzung des ohnehin zeitlich begrenzten Konzessionsverfahrens lediglich die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes - letztlich zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber - verzögert (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.6.2022 - 4 B 1864/21 -, juris 105; OVG E-Stadt-Brandenburg, Beschluss vom Beschluss vom 29.3.2023 - OVG 1 S 11/23 -, juris Rn. 16). Unter diesen Umständen getätigte Investitionen erfolgten damit unter Inkaufnahme des Risikos zeitnaher Rechtsänderungen (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 12.12.2023 - 1 B 19/23 -, juris Rn. 18).
Schließlich ergibt sich ein hier relevanter Vertrauens- oder Bestandsschutz auch nicht aus der der Klägerin zu 2.) erteilten Baugenehmigung. Denn diese Genehmigung schloss nach niedersächsischem Baurecht die zusätzlich erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nicht ein und konnte daher als solche nicht die Grundlage für ein Vertrauen auf den unveränderten Fortbestand der Betriebsstätte bilden.
Die vorstehenden Ausführungen gelten gleichermaßen für einen möglichen Eingriff in das Recht der Klägerinnen am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
Dem streitgegenständliche Mindestabstandsgebot des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG kommt keine enteignende Wirkung zu, da eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraussetzt (vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. -, juris Rn. 246), die vorliegend nicht in Rede steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 25 zum Mindestabstandsgebot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG Rheinland-Pfalz). Vielmehr stellt die streitgegenständliche Regelung eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar.
Das zwischen Wettvermittlungsstellen und Schulen zu beachtende Mindestabstandsgebot des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG verletzt auch nicht das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Klägerinnen werden gegenüber anderen Einrichtungen, in denen Glücksspiel betrieben wird, nicht in einer verfassungswidrigen Weise ungleich behandelt.
Die einschlägigen Vorgaben, die sich für örtliche Beschränkungen der Zulässigkeit von Spielhallen aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben, sind bereits höchstrichterlich geklärt (BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 171 ff.; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 76 ff.). Diese Grundsätze sind auf das streitgegenständliche Mindestabstandsgebot für Wettvermittlungsstellen übertragbar (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, Beschluss vom juris Rn. 31; VGH Bayern, Beschluss vom 21.3.2023 - 23 CS 22.2677 -, juris Rn. 38).
Danach gilt:
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Das Grundgesetz enthält dabei jedoch kein Gebot konsequenter Glücksspielregulierung. Aus ihm lässt sich weder ein Konsistenzgebot jenseits des aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebots noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen ableiten (BVerwG, Beschluss vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, juris Rn. 5; sowie Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 51). Unterschiedliche Regelungen sind demnach zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (BVerwG, Beschluss vom 1.8.2022 - 8 B 15.22 -, juris Rn. 6).
Dies ist vorliegend der Fall. Nach der gebotenen Gesamtbetrachtung der rechtlichen Anforderungen (BVerwG, Urteil vom 14.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn 78) hat der Gesetzgeber die maßgeblichen Restriktionen auf die jeweilige Glücksspielart und deren individuelle Besonderheiten abgestimmt und dabei jeweils den Gesetzeszweck im Auge behalten. Zwar weisen die niedersächsischen Regelungen bezüglich anderer - hinsichtlich der Gefährlichkeit vergleichbarer - Glücksspielarten, wie insbesondere im Bereich der Spielhallen, keine mit § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG identische Bestimmung zum Mindestabstand zu Schulen oder anderen von Kindern und Jugendlichen regelmäßig ohne Aufsichtspersonen aufgesuchten Einrichtungen auf; jedoch wird auch in diesem Bereich durch alternative und teilweise strengere Beschränkungen ein angemessener Kinder- und Jugendschutz in Form der Suchtprävention gewährleistet.
Es kann insbesondere nicht festgestellt werden, dass das Niedersächsische Spielhallengesetz, das gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG ausdrücklich der Erreichung der Ziele von § 1 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glückspielwesens in Deutschland 2021 und damit unter anderem dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV 2021) dient, diesen Zielen nicht gerecht wird bzw. diese weniger einschneidend und effektiv verfolgt als die streitgegenständliche Bestimmung zum Mindestabstand. So schließt die räumliche Nähe zu einer Schule zwar nicht grundsätzlich die Zulässigkeit des Betriebs einer Spielhalle aus, doch ist bei der Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallen im Rahmen eines abgestuften Prüfverfahrens gemäß § 11 Abs. 5 NSpielhG diejenige auszuwählen, die am weitesten von berufsbildenden und allgemeinbildenden Schulen mit Ausnahme des Abendgymnasiums und des Kollegs entfernt liegt. Darüber hinaus existieren weitere Bestimmungen, die der Gewährleistung des hier maßgeblichen Kinder- und Jugendschutzes dienen. So muss im Rahmen der erforderlichen Zertifizierung einer Spielhalle gemäß § 1 Satz 2 Nr. 5 NSpielhG gewährleistet sein, dass der Zutritt zu der Spielhalle erst ab Vollendung des 21. Lebensjahrs gestattet wird. Auch ist nach § 3 Nr. 3 NSpielhG die Erlaubnis zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umweltauswirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten lässt. Anders als das bayerische Landesrecht, das der von den Klägerinnen mehrfach angeführten Entscheidung des bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. März 2023 (23 CS 22.2677) zu Grunde liegt, sieht § 13 Abs. 1 NSpielhG zudem bei der äußeren Gestaltung von Spielhallen ein umfassendes Werbungsverbot vor.
Entgegen dem Vortrag der Klägerinnen können sich Spielhallen weder "überall" ansiedeln noch besteht ein "ewiger" Bestandsschutz für Altspielhallen. Nach § 4 NSpielhG ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten. Zusätzlich dürfen Spielhallen u. a. weder in dem gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex wie Wettvermittlungsstellen betrieben werden, § 3 Nr. 7 NSpielhG, noch dort, wo die zum Betrieb der Spielhalle bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen oder behördlichen Anforderungen nicht genügen, § 3 Nr. 2 NSpielhG. Bezüglich der Frage des Bestandsschutzes für Spielhallen in Bezug auf die jugend- und spielerschützenden Neuregelungen wird auf die Entscheidung des erkennenden Gerichts vom 5. Juli 2023 verwiesen (Beschluss vom 5.7.2023 - 11 ME 120/23 -, juris).
Hinsichtlich anderer terrestrischer Glücksspielangebote (Spielbanken, Buchmacher-Örtlichkeiten und TOTO/LOTTO-Annahmestellen) liegt ein Art. 3 Abs. 1 GG genügender hinreichender Sachgrund für die hier relevante unterschiedliche Behandlung - einem fehlenden, § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG entsprechenden Abstandsgebot - in der unterschiedlichen Verfügbarkeit der Glücksspielstätten bzw. dem niedrigeren Gefährdungspotential der Spielangebote.
Wegen der sehr begrenzten Anzahl von Spielbanken (derzeit gibt es niedersachsenweit lediglich zehn derartige Einrichtungen) ist ihre Ungleichbehandlung zu gewerblichen Sportwettstätten bereits durch die sehr unterschiedliche Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten begründet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, juris Rn. 10 bezüglich der unterschiedlichen Behandlung von Spielhallen und Spielbanken unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 174, wonach die in Rede stehenden Typen der Spielstätten zudem ein anderes Gepräge aufweisen, da Spielhallen im Alltag verankert sind, während bei Spielbanken ein Abstand zum Alltag besteht; vgl. auch OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 40).
Dies gilt gleichermaßen für niedergelassene Buchmacher i. S. d. § 2 Abs. 1 RennwLottG, die ihr Gewerbe nur an den Orten öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde betreiben. Diese Glücksspielstätten unterliegen bedingt durch ihre historischen Besonderheiten und auf Grund ihrer Seltenheit im Alltag aus hinreichenden Sachgründen unterschiedlichen Regelungen (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 42).
Das in TOTO/LOTTO-Annahmestellen in Niedersachsen noch zur Verfügung stehende Glücksspielangebot beispielsweise in Form von Rubbellosen ist insbesondere seit Aufgabe des stationären ODDSET-Spiels bezüglich des Suchtpotentials nicht mit dem einer Sportwettvermittlungsstelle zu vergleichen, so dass diesbezüglich nicht von wesentlich gleichen Sachverhalten auszugehen ist (vgl. Klienten*innendokumentation der ambulanten Glücksspielsuchtberatungen in Niedersachsen 2017-2022, Tabelle 20, wonach lediglich 0,72 % der Betroffenen Lotto/Lotterien vor Ort als problemverursachende Glücksspielform angeben).
Hinsichtlich des virtuellen Spiels ist angesichts der zahlreichen im aktuell gültigen Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Beschränkungen (vgl. §§ 6a - 6f GlüStV 2021) weder vorgetragen noch ersichtlich, dass das dortige Schutzniveau jenes des terrestrischen Spiels in einem verfassungsrechtlich bedenklichen Maß unterschreitet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, juris Rn. 9; so auch die Klägerin zu 2.) im Schriftsatz vom 14.5.2023, S. 32, Bl. 347 R GA des Verfahrens 10 LC 13/24). Im Übrigen kommt insoweit schon tatsächlich kein räumliches Abstandsgebot in Betracht.
Zudem verstößt § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Die Mindestabstandsregelung schränkt zwar die durch Art. 49 und 56 AEUV geschützten Freiheiten der Klägerinnen ein (vgl. zum Verhältnis der genannten Grundfreiheiten im Bereich des Glücksspielrechts Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, juris Rn. 20 ff.), da die Klägerin zu 2.) für einen Veranstalter (Klägerin zu 1.) mit Sitz in D-Stadt Sportwetten vermittelt und damit ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist. Die Einschränkungen sind jedoch gerechtfertigt, da sie im Einklang mit dem auch im Unionsrecht verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen. Zudem findet eine Diskriminierung ausländischer Anbieter nicht statt, da das Mindestabstandsgebot gleichermaßen für inländische und ausländische Anbieter gilt.
Wie auch der bayerische Verwaltungsgerichtshof in der von den Klägerinnen mehrfach zitierten Entscheidung (Beschluss vom 21.3.2023 - 23 CS 22.2677 -, juris) ausgeführt hat, steht es den Mitgliedstaaten in Ermangelung einer unionsrechtlichen Harmonisierung im Glücksspielbereich grundsätzlich frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das von ihnen angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (VGH Bayern, a.a.O., juris Rn. 30 unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 11.6.2015 - C-98/14, E-Stadtgton Hungary u.a., juris Rn. 56 m.w.N.). Insoweit bleibt es jedem Mitgliedstaat überlassen, zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Dabei ist die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau sowie die verfolgten Ziele zu beurteilen.
Das Bundesverwaltungsgericht, dem der Senat insoweit folgt, hat in seiner Entscheidung zu § 11 Abs. 2 Satz 2 des in Mecklenburg-Vorpommern geltenden Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrages, das den Mindestabstand von Spielhallen zu Schulen oberhalb des Primarbereichs regelt, erneut offengelassen, ob und inwieweit das unionsrechtliche Kohärenzgebot außerhalb des Monopolsektors überhaupt anwendbar ist (BVerwG, Beschluss vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, Rn. 6; so auch Beschluss vom 17.11.2023 - 8 B 28.23 -, juris Rn. 5, sowie Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 85); es gebietet danach allenfalls, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (BVerwG, Beschluss vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, Rn. 6; sowie Beschluss vom 1.8.2022 - 8 B 15.22 -, juris Rn. 6; Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 17.12 -, juris Rn. 67; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28.2.2019 - 11 LC 242/16 -, juris Rn. 91). Dies kann beispielsweise dann der Fall sein, wenn die zuständigen Behörden eine Politik verfolgen, die zur Teilnahme an Glücksspielen, die dem staatlichen Monopol unterliegen, anregt (EuGH, Beschluss vom 18.5.2021 - C-920/19 -, juris Rn. 32).
Schon angesichts der vorliegenden gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung zu diesem kohärenzspezifischen Prüfungsumfang im nicht-monopolisierten Bereich des Glücksspiels (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 51 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 20.3.2009 - 1 BvR 2009 -, juris Rn. 17) bedarf es keiner Vorlage der von der Klägerin zu 2.) in ihrer Berufungsbegründung aufgeworfenen Frage,
"ob es zwingend voraussetzt, um eine unionsrechtswidrige Inkohärenz einer Mindestabstandsregelung[en] für Wettvermittlungsstellen anzunehmen, dass die insoweit miteinander zu vergleichenden Regelungen eines anderen Glücksspielsektors in einem monopolisierten Bereich angesiedelt sein müssten, oder ob es ausreicht, dass die glücksspielrechtlichen Regelungen, die miteinander verglichen werden, letztlich auf de[n]selben Gesetzen beruhen, mit denen jeweils dieselben Ziele verfolgt werden (hier: GlüStV 2021 i.V. mit dem NGlüSpG)".
Im Übrigen besteht eine solche Vorlagepflicht gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV auch nur für das letztinstanzliche Gericht, also nicht im vorliegenden Berufungsverfahren.
Die streitgegenständliche Regelung wahrt entgegen der im Ergebnis abweichenden Auffassung der Klägerinnen das unionsrechtliche Kohärenzgebot im vorstehend erläuterten Sinne. Das Mindestabstandsgebot des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG dient der (Glücksspiel-)Suchtprävention bei Kindern und Jugendlichen. Es ist - wie vorstehend ausgeführt - zur Verfolgung dieser zwingenden Gründe des Allgemeinwohls geeignet und erforderlich. Dieses Ergebnis wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass - wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend erklärt haben - keine Studien bekannt sind, die sich speziell zu der Frage verhalten, ob und welcher Gewöhnungseffekt bei Kindern im Grundschulalter gegeben ist, wenn sich (auf ihrem Schulweg) in dem hier streitigen Umfang von 200 Metern um ihre Schule eine Wettvermittlungsstelle befindet. Auch wenn es keine wissenschaftlichen Untersuchungen gibt, die einen (gerade) von stationären Wettvermittlungsstellen ausgehenden Gewöhnungseffekt für Kinder im Grundschulalter substantiell untermauern, ist die Einschätzung des Landesgesetzgebers, dass ein Mindestabstand von 200 Metern zwischen Wettvermittlungsstellen und bestehenden Einrichtungen und Orten, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden, soweit die Kinder und Jugendlichen diese Einrichtungen und Orte regelmäßig und ohne Begleitung durch Erziehungsberechtigte oder pädagogische Kräfte aufsuchen, zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziel geeignet und erforderlich ist, plausibel und überschreitet somit nicht den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum. Anders wäre dies zu beurteilen, wenn der Gesetzgeber vorhandene fundierte wissenschaftliche Studien missachtet hätte, die das Gegenteil belegen würden. Solche Studien gibt es jedoch nicht. Auch unionsrechtlich besteht unter den hier gegebenen Umständen darüber hinaus keine diesbezügliche Nachweispflicht des Gesetzgebers. Dem Gesetzgeber, der wegen der bislang fehlenden Legalisierung von stationären Wettvermittlungsstellen über keine entsprechend spezifischen, statistisch abgesicherten Erfahrungen verfügen kann, ist es nicht versagt, zum Kinder- und Jugendschutz stattdessen aufbauend auf allgemeinen wissenschaftlichen Erfahrungen zum Sozial- und Lernverhalten von Kindern vorsorglich tätig zu werden. Dass auch diese vom Beklagten näher angeführten Erkenntnisse nicht den Schluss auf einen zu bekämpfenden Gewöhnungseffekt an Sportwettstätten bereits von Kindern zulassen, ist nicht zu erkennen.
Allein die differenzierte, im Einzelnen divergierende Regulierung sämtlicher Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential, die die Klägerinnen anführen, führt hingegen noch nicht zur Inkohärenz der Mindestabstandsregelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG. Dazu bedürfte es, wie ausgeführt, über die Abweichung im Einzelnen hinaus einer niedersächsischen glücksspielrechtlichen Regelung oder Politik, die dem Mindestabstandsgebot entgegenläuft. Daran mangelt es aus den nachfolgenden Gründen.
Bezüglich der Glücksspielbereiche Spielbanken und Buchmacher-Örtlichkeiten wird dazu auf die vorstehenden Ausführungen im Rahmen der Prüfung des Gleichbehandlungsgrundsatzes verwiesen. Hier kann eine gegenläufige Glücksspielregulierung des Landes schon wegen der sehr geringen Anzahl der entsprechenden Spielbanken und Buchmacher-Örtlichkeiten nicht angenommen werden (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 40 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn 174 zur unterschiedlichen Behandlung von Spielhallen und Spielbanken); zur Erreichung der gesetzlichen Ziele bedarf es schon deshalb in diesem Bereich keiner Mindestabstandsregelung. Für diese Bereiche wird die Suchtprävention nicht aufgegeben, sondern anderweitig sichergestellt.
Der Senat sieht ebenfalls keine Verletzung des Kohärenzgebotes darin, dass trotz höheren bzw. gleichen Suchtpotentials für das Automatenspiel in Gaststätten nach § 2 Abs. 4 GlüStV 2021 teilweise geringere Anforderungen als für Wettvermittlungsstellen (und auch Spielhallen) gelten und insbesondere keine mit § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG vergleichbare Mindestabstandsvorgabe besteht. Zwar ist nicht zu bestreiten, dass Spielautomaten in Gaststätten im unmittelbaren Lebensumfeld potentieller Spieler leicht zugänglich sowie auf dem Schulweg für Kinder und Jugendliche eine alltägliche Erscheinung sein können und dass darüber hinaus die in Gaststätten in der Regel angebotenen alkoholischen Getränke bereits in geringen Mengen zu einer Enthemmung (auch) in Bezug auf das Glücksspiel führen können (vgl. Senatsbeschluss vom 18.6.2024 - 10 LA 8/24 -, juris Rn. 6 zu § 10a Abs. 8 NGlüSpG). Die unterschiedlichen landesrechtlichen Schutzbestimmungen rechtfertigen sich aber auf Grund der erheblichen Beschränkung der Spielmöglichkeiten in Gaststätten, da dort maximal zwei Geldspielgeräte betrieben werden können (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Spielverordnung), und der Unterschiede im Gepräge der Spielorte. Während Wettvermittlungsstellen in aller Regel hauptsächlich dem Glücksspiel dienen, liegt der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern in dem entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeiten und Anreize zum Glücksspiel sind daher in Wettvermittlungsstellen ungleich höher als in Gaststätten, in denen Spieler zudem anders als in Wettvermittlungsstellen einer größeren Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste unterliegen (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 41; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn 175 zum Verhältnis von Spielhallen zum Automatenspiel in Gaststätten), während Wettvermittlungsstellen in aller Regel ausschließlich von Personen aufgesucht werden, die selbst Sportwetten abschließen und die entsprechenden Sportereignisse verfolgen wollen und dementsprechend das Glücksspiel anderer Personen nicht kritisch beurteilen.
Auch bezüglich der Regelungen des Onlineglücksspiels bestehen keine kohärenzspezifischen Bedenken. So stellt sich die Zulassung des Onlineglücksspiels trotz dessen Gefährlichkeit nicht als inkohärente gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential dar. Zwar sehen die Bestimmungen zum Onlineglücksspiel naturgemäß kein vergleichbares Abstandsgebot vor, der Glücksspielstaatsvertrag 2021 etabliert jedoch - wie ausgeführt - für die Kategorie des nicht stationären Spiels ein vollkommen eigenständiges bereichsspezifisches Regulierungssystem, das die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes gleichermaßen verfolgt (vgl. OVG E-Stadt-Brandenburg, Beschluss vom 29.3.2023 - OVG 1 S 11/23 -, juris Rn. 15, sowie Urteil vom 22.6.2022 - OVG 1 B 21.17 -, juris Rn. 68 ff.).
Hinsichtlich des staatlichen Glückspielangebots in Form von LOTTO-/TOTO-Annahmestellen in Niedersachsen bestehen - anders als vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof für die Lage in Bayern angenommen - ebenfalls keine Zweifel an der Vereinbarkeit des streitgegenständlichen Mindestabstandsgebot mit dem Unionsrecht. Das für die Wertung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (noch) maßgebliche stationäre ODDSET-Sportwetten-Angebot gibt es in Niedersachsen nicht. Der Anteil der ggf. problematischen TOTO-Fußball-Wetten, die mangels fester Quoten nicht als Sportwetten i. S. d. § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV gelten, jedoch gegebenenfalls ein gewisses Suchtpotential aufweisen, ist gemessen an dem Gesamt-Lotterie-Angebot und im Vergleich zu den umfangreichen Sportwetten-Produkten einer Wettvermittlungsstelle verschwindend gering, und die unter Suchtgesichtspunkten gefährlichsten Live-Wetten (vgl. BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschlang, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, S. 161; Glücksspielteilnahme und glücksspielbezogene Probleme in der Bevölkerung, Ergebnisse des Glücksspiel-Survey 2023, Abbildung 12, S. 35) werden dort - anders als in Wettvermittlungsstellen - ohnehin nicht angeboten, §§ 21 Abs. 1, 1a und 4, 21a Abs. 2 GlüStV 2021. Darüber hinaus bestehen erhebliche Unterschiede im Gepräge von Annahmestellen und Wettvermittlungsstellen. So befinden sich Annahmestellen typischerweise in Ladenlokalen, in denen im Hauptgeschäft Dinge des täglichen Bedarfs wie Zeitungen, Schreibwaren und Lebensmittel angeboten werden, die auch von Kindern, die nicht am Glücksspiel teilnehmen dürfen, aufgesucht werden. Sie haben daher ein völlig anderes, alltägliches und weniger auf den Spieltrieb gerichtetes Erscheinungsbild als Wettvermittlungsstellen (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 17.10.2022 - 6 B 62/22 -, juris Rn. 43). Vor diesem Hintergrund und der erheblich geringeren Attraktivität des Wettangebotes in Annahmestellen ist nicht zu erwarten, dass die Beachtung des streitgegenständlichen Mindestabstandsgebots eine verstärkte Nutzung der glücksspielrechtlichen Angebote von Annahmestellen in der Umgebung von nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG geschützten Einrichtungen nach sich zöge und damit eine konterkarierende Glücksspielpolitik verfolgt würde, die die Wirksamkeit der Regelung für Wettvermittlungsstellen beeinträchtigen könnte.
Auch in Bezug auf Spielhallen ist nicht festzustellen, dass das Land Niedersachsen Anreize schafft oder die Verbraucher ermuntert, dort an anderen, unter dem Gesichtspunkt des Suchtrisikos im Vergleich zu Sportwetten ebenso gefährlichen oder sogar gefährlicheren Formen des Glücksspiels teilzunehmen, oder dass es insoweit eine Politik der Expansion betreibt, die mit den Zielen der Prävention und Eindämmung der Spielsucht unvereinbar wäre (vgl. EuGH, Urteil vom 6.11.2003 - C-243/01 -, juris Rn. 69). Spielhallen unterliegen in Niedersachsen - wie bereits ausgeführt - in ihrer Wirkung und Schutzrichtung vergleichbaren Restriktionen wie Wettvermittlungsstellen. Ein völliger Gleichklang der Regelungen ist nicht gegeben, jedoch auch unionsrechtlich nicht gefordert. Maßgeblich ist, dass das allgemeine Schutzniveau im Spielhallenbereich jenes im Bereich der Sportwetten - zumindest in Niedersachsen - nicht unterschreitet und damit die mit dem streitgegenständlichen Mindestabstandsgebot verfolgte Glücksspielpolitik nicht konterkariert wird. Es ist nicht zu erwarten, dass sich an Sportwetten interessierte Personen auf Grund der Schließung von Wettvermittlungsstellen in der Umgebung von geschützten Einrichtungen wie Grundschulen unter Suchtgesichtspunkten gefährlicheren Glücksspielformen wie dem Automatenspiel zuwenden. Zwar befriedigt auch diese Form des Glücksspiels ebenso wie der Abschluss von Sportwetten den Spieltrieb, doch bestehen erhebliche Unterschiede in der Attraktivität der jeweiligen Spielformen. Auch wenn es sich bei Sportwetten grundsätzlich ebenfalls um eine Form des Glücksspiels handelt, besteht die Besonderheit, dass der sportaffine Adressatenkreis meint, durch eigenen Sachverstand den Erfolg des Spiels herbeiführen zu können. Auf dieses Verständnis zielt auch die Werbung für Sportwetten klar ab, die vermittelt, dass das eigene Wissen die Gewinnchancen verbessert. Dagegen ist beim klassischen Geld-Automatenspiel offenkundig, dass die spielende Person das Ergebnis weder durch Wissen noch besondere Geschicklichkeit beeinflussen kann.
Dem diesbezüglichen Hilfs-Beweisantrag der Klägerinnen, durch Sachverständigenbeweis feststellen zu lassen, dass die räumliche Begrenzung von stationären Wettvermittlungsstellen durch Mindestabstände zu Grundschulen dazu führt, dass das terrestrische Automatenspiel, insbesondere in Spielhallen, aber auch in Gaststätten und LOTTO-Annahmestellen zunimmt, war ebenfalls nicht nachzugehen, da es sich wiederum um einen Ausforschungsantrag handelt, der den an einen Beweisantrag zu stellenden Anforderungen nicht genügt. Die Klägerinnen haben diese Behauptung unsubstantiiert ins Blaue hinein aufgestellt, sie haben keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür benannt, dass es auf Grund lediglich räumlicher Verlegungen von Wettvermittlungsstellen zu Wanderungsbewegungen zu anderen Glücksspielformen kommen könnte. Derartige Anhaltspunkte sind - wie zuvor ausgeführt - auch nicht ersichtlich, für die Richtigkeit der aufgestellten Behauptung spricht mithin nicht wenigstens eine gewisse Wahrscheinlichkeit. Dies wird auch durch den Glücksspielsurvey 2023 belegt, nach dessen - in der mündlichen Verhandlung erörterten - Ergebnissen die überwiegende Mehrheit parallel nur an einem, zu acht Gruppen zusammengefassten Glücksspiel teilnimmt (vgl. Glücksspielteilnahme und glücksspielbezogene Probleme in der Bevölkerung, Ergebnisse des Glücksspiel-Survey 2023, Abbildung 7, S.30).
Die Klage ist auch hinsichtlich der Hilfsanträge unbegründet.
Es besteht kein Anspruch auf Neubescheidung. Ein dazu nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO grundsätzlich erforderliches (und fehlerhaft ausgeübtes) Ermessen wäre dem Beklagten allenfalls nach der Ausnahmevorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG beim Vorliegen einer unbilligen Härte eröffnet. Dies ist aus den zuvor angeführten Gründen, auf die verweisen wird, jedoch nicht der Fall.
Da § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG entsprechend den vorstehenden Ausführungen entgegen der Auffassung der Klägerinnen sowohl verfassungs- als auch unionsrechtskonform ist, ist dieser vorliegend anwendbar, so dass auch die Hilfsanträge zu 3. bis 5. an diesem zu messen und abzulehnen sind.
Eine Erlaubniserteilung unter Auflagen ist nämlich gesetzlich nicht vorgesehen. Ist der Mindestabstand des § 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG - wie vorliegend zu nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG geschützten Einrichtungen - unterschritten, ist die begehrte Erlaubnis zwingend zu versagen.
Es besteht weder Anlass, diese Norm zur Herstellung der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, einschränkend auszulegen, noch wäre dies in der wohl den Klägerinnen bei ihren Hilfsanträgen vorschwebenden Weise möglich, dass die an Stelle des zwingendenden Mindestabstandes die von ihnen genannten "Alternativen" treten; hierzu wäre nur der Gesetzgeber befugt.
Die von der Klägerin zu 1.) zudem angefochtene, in dem Bescheid vom 4. August 2021 enthaltene Kostenfestsetzung in Höhe von 150 EUR ist weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6a - 6f GlüStV
§ 5 NSpielhG
§ 8 NGlüSpG
§ 3 NSpielhG
§ 284 StGB
§ 10a GlüStV
§ 4 NSpielhG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 3 Satz 1 NGlüSpG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 NGlüSpG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 NGlüSpG
§ 8 Abs. 3 Satz1 NGlüSpG
§ 8 Abs. 3 NGlüSpG
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 8 Abs. 1 Satz 5 NGlüSpG
§ 8 Abs. 1 Satz 4 NGlüSpG
§ 8 Abs. 1 Satz 4 Nrn. 1 und 2 NGlüSpG
§ 8 Abs. 1 Satz 6 NGlüSpG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 NGlüSpG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 NGlüSpG
§ 7 Abs. 5 Satz 2 SächsGlüStVAG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 10a Abs. 1 und 3 GlüStV
§ 10a Abs. 5 GlüStV
§ 1 Abs. 3 GlüStV
§ 10a Abs. 2 GlüStV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 11 Abs. 5 NSpielhG
§ 1 Satz 2 Nr. 5 NSpielhG
§ 3 Nr. 3 NSpielhG
§ 13 Abs. 1 NSpielhG
§ 3 Nr. 7 NSpielhG
§ 3 Nr. 2 NSpielhG
§ 2 Abs. 1 RennwLottG
§ 2 Abs. 4 GlüStV
§ 10a Abs. 8 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 49 und 56 AEUV
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 AGGlüStV
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 267 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 10 LC 14/24
10 LC 13/24
23 CS 22.26
8 C 6.15
10 LC
14/24
4 B 1864/21
3 B 175/17
6 A 498/21
1 BvR 1314/12
6 B 62/22
8 C 4.16
8 B 46.23
1 BvL 3/07
1 BvR 931/12
2 BvR 2190/14
1 BvR 1054/01
1 BvR 2576/04
1 BvR 1789/10
8 C 17.12
1 B 19/23
1 S 11/23
8 C 39.12
4 B 256/18
8 B 29.18
23 CS 22/26
1 BvR 2821/11
8 B 15.22
11 ME 120/23
11 ME 206/17
8 B 28.23
11 LC 242/16
10 LA 8/24
1 B 21.17