Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-03-31, Aktenzeichen 1 L 440/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0331.1L440.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamt-schuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 26. März 2009 bei Gericht gestellte Antrag,
den Antragsgegner unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom 8. Juli 2008 im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Abriss stoppen - Gebäude sanieren - Geld sparen" festzustellen,
hilfsweise,
dem Antragsgegner zu untersagen, in seiner Sitzung am 1. April 2009 Beschlüsse zu fassen, die dem Bürgerbegehren entgegenstehen, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt hätten rechtlich Verpflichtungen der Kommune hierzu bestanden,
hat keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen, vergleichbar dringenden Gründen notwendig erscheint. Dies setzt voraus, dass die Antragsteller die in Anspruch genommene Rechtsposition (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - von der Konsequenz auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 1997 - 15 B 1138/97.
Dabei ist hinsichtlich des Anordnungsanspruchs auch zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren Sperrwirkung gegenüber dem Bürgerbegehren entgegenstehenden Entscheidungen des Rates auslöst (§ 26 Abs. 6 Satz 6 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen -GO NRW-). Diese Folge verlangt, dass der Rat im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur verpflichtet wird, wenn nach der allein möglichen summarischen Prüfung die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ganz überwiegend wahrscheinlich ist.
Nach diesen Maßstäben sind sowohl Haupt- (I.) als auch Hilfsantrag (II.) unbegründet.
I. Die Antragsteller haben das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht ausreichend glaubhaft gemacht. Denn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erscheint nicht überwiegend wahrscheinlich. So steht ihr bereits die Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW entgegen (1.). Ferner genügt die Begründung des Begehrens nicht den in Rechtsprechung und Lehre hierzu entwickelten Anforderungen (2.). Auch enthält das Bürgerbegehren keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen erforderlichen Kostendeckungsvorschlag (3.).
1. Das Begehren ist gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO NRW verfristet. Nach dieser Vorschrift muss ein Bürgerbegehren drei Monate nach dem Sitzungstag eingereicht sein, wenn es sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, der -wie hier- nicht der Bekanntmachung bedarf. Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene, sogenannte kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendigerweise die Beseitigung eines Ratsbeschlusses erfordert, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Das ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit: Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann,
vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 8.
Maßgebend ist danach allein, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will, jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte. Unerheblich ist insbesondere, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2003 - 15 A 203/02.
Gemessen an diesen Maßstäben hat das Bürgerbegehren kassatorischen Charakter. Mit dem Bürgerbegehren wird gegenüber den Ratsbeschlüssen des Antragsgegners vom 27. September 2006, vom 13. Juni 2007 und vom 6. Februar 2008 ein konträres Konzept verfolgt: Nach den Entscheidungen der Vertretung soll das "Alte Rathaus" saniert und östlich daneben ein weiteres Verwaltungsgebäude (sog. Neues Rathaus) unter Abriss bestehender Gebäude (Verbindungstrakt, Altes Finanzamt und Zentralbibliothek) errichtet werden. Ferner soll an dem früheren Hallenbadstandort eine Neubebauung mit Kulturzentrum (Bücherei, VHS und Kulturbüro) erfolgen. Demgegenüber will das Bürgerbegehren im Kern die "schrittweise Sanierung der bestehenden Gebäude" (d.h. Altes Rathaus, Verbindungstrakt, Altes Finanzamt, Zentralbibliothek sowie Neues Rathaus mit VHS-Gebäude) und damit weder einen Abriss noch einen Neubau von Verwaltungsgebäuden oder der Sache nach überhaupt eine Veränderung, die über eine bloße Sanierung des Status quo hinausgeht.
Die für kassatorische Begehren geltende Dreimonatsfrist ist abgelaufen. Zwar ist das Bürgerbegehren am 5. Mai 2008 und damit in Bezug auf den Ratsbeschluss vom 6. Februar 2008 innerhalb von drei Monaten eingereicht worden. Jedoch stellt sich dieser Ratsbeschluss als weitere Ausdifferenzierung eines vom Rat bereits zu einem früheren Zeitpunkt in wesentlichen Teilen beschlossenen Konzepts zur Neuordnung seiner Hauptverwaltungsgebäude dar. Der Rat hat bereits -nachdem zuvor zahlreiche Varianten der Neustrukturierung der Verwaltungsgebäude ermittelt wurden- in seiner Sitzung am 27. September 2006 beschlossen, dass "als Standort des Zentralen Rathauses der Bereich des Alten Rathauses ... festgelegt wird" (Ziff. 1) und "das Gebäude in dem aus Sicht des Denkmalschutzes notwendigen Umfang erhalten und saniert wird" (Ziff. 2, Satz 1). Östlich daran angrenzend solle ein An- und Umbau in ausreichend bemessener Größenordnung erstellt werden (Ziff. 2, Satz 2). Am 15. Mai 2007 beschloss der Rat der Stadt N, die weiter östlich des Alten Rathauses befindliche Zentralbibliothek wegen des größeren Platzbedarfs der Verwaltung mit in die Planungsüberlegungen einzubeziehen und legte mit Ratsbeschluss vom 13. Juni 2007 "den Bereich östlich des Alten Rathauses ... bis zur S Straße als Standort für das neu zu errichtende Bürgerhaus mit Verwaltungstrakt und Zentralbibliothek" fest. Entgegen der Ansicht der Antragsteller in ihrem Schriftsatz vom 31. März 2009 beinhaltet der Ratsbeschluss vom 27. September 2006 auch bereits den Abriss bestehender Gebäude (Verbindungstrakt, altes Finanzamt), denn Ziff. 2 des Beschlusses spricht u.a. von der Erstellung und damit Neuerrichtung eines Anbaus in ausreichend bemessener Größenordnung, was denknotwendig die vorherige Beseitigung der jetzigen Bebauung beinhaltet. Damit lagen aufgrund der Beschlüsse vom 27. September 2006 und 13. Juni 2007 jedenfalls die maßgeblichen Grundzüge und planerischen Vorstellungen der Gemeinde im Rahmen ihres Gesamtkonzepts fest. Denn als zentraler Standort der Stadtverwaltung ist der Bereich des Alten Rathauses und dessen östlicher Fläche bestimmt worden. Die Umsetzung dieser Beschlüsse bedeutet neben der Sanierung des Alten Rathauses den Abriss des östlich angrenzenden Verbindungstraktes, des Alten Finanzamtes und der Zentralbibliothek sowie die Errichtung des sog. Neuen Rathauses unter "Einbezug" einer neuen Zentralbibliothek. Wenn der Rat am 6. Februar 2008 nunmehr beschließt, "zukünftiger zentraler Standort der Stadtverwaltung ist das heutige Rathaus [Anm. des Gerichts: "Altes Rathaus"] und der Bereich östlich davon" (Ziff. 1) wiederholt er nur ohne weiteren Regelungsgehalt dass, was bereits grundlegend in den vorzitierten Ratsbeschlüssen festgelegt wurde (vgl. Beschluss vom 27. September 2006, Ziff. 1 und 2 Satz 2). Gleiches gilt für die Ziff. 4 Satz 1 des Beschlusses, nach dem das "Alte Rathaus" erhalten bleibt und unter Berücksichtigung des Denkmalschutzes saniert werden soll. Deren Inhalt entspricht der vorgenannten Ziff. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 27. September 2006. Die weiteren Ziffern 3, 4 Satz 2 und 5 der angegriffenen Ratsentscheidung stellen sich lediglich als nähere Ausdifferenzierung des Grundkonzeptes dar. Sie befassen sich vornehmlich mit Detailfragen, dem "Wie" der Planung, wie etwa einzuhaltenden Energiestandards der Gebäude oder bestimmten architektonischen Wünschen des Rates, nicht aber mehr mit dem "Ob" der Planung oder den grundlegenden Fragen der Örtlichkeit der Stadtverwaltungsgebäude. Insoweit stellen die vorzitierten Festlegungen im Beschluss keine Abkehr von den bisherigen Planungen dar. Es handelt sich um eine den Kern der bisherigen Planung wiederholenden Beschluss, der längst bestehende und in einem mehrjährigen Verwirklichungsprozess gewonnene Leitentscheidungen bekräftigt. Ein sich gegen einen solchen Beschluss richtendes Bürgerbegehren ginge in seinen Wirkungen auch gegen die in den früheren Beschlüssen getroffenen Festlegungen vor, die jedoch nach Ablauf der in § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW genannten Frist dem Bürgerbegehren entzogen sind und liefe daher der gesetzgeberisch mit der Fristbestimmung bezweckten Intention zuwider, Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung zu schaffen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2003 - 15 A 203/02; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, § 26 Ziff. IV.
Dies schließt allerdings nicht generell aus, dass sich Bürgerbegehren nach Fristablauf gegen einen Ratsbeschluss wenden dürfen. Ratsbeschlüsse können eine zeitlich begrenzte Wirkung haben. Auch kann etwa eine nach dem Ratsbeschluss eingetretene tatsächliche oder rechtliche Änderung der Verhältnisse so wesentlich sein, dass sie einem getroffenen Ratsbeschluss die Grundlage entzieht. Gleiches kann gelten, wenn der Rat seine früheren Beschlüsse -hier vom 27. September 2006 und 13. Juni 2007- durch ein neues Regelungsprogramm ersetzen will. Dann hätten die alten Beschlüsse nämlich ihre Wirksamkeit verloren, sodass auch ein Bürgerbegehren nicht mehr gegen sie gerichtet sein könnte,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2003 - 15 A 203/02; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, § 26 Ziff. IV; Wansleben, in: Held/Becker/ u.a., Gemeindeordnung NRW, § 26 GO Anm. 3.2.
Das ist aber -nur insoweit kommt dieser Punkt nach summarischer Prüfung überhaupt in Betracht- nicht durch den Ratsbeschluss vom 6. Februar 2008 geschehen. Dort ist in Ziff. 2 allein der Standort der Zentralbibliothek von dem Bereich östlich des Alten Rathauses nunmehr in ein neues Kulturzentrum an den Ort des früheren Hallenbades verlegt worden. Damit sollte ersichtlich aber nicht ein im Kern den Erhalt des Alten Rathauses und die Neuerrichtung von Verwaltungsgebäuden östlich davon vorsehendes Gesamtkonzept des Rates wieder in Frage gestellt werden. Denn der in einem mehrjährigen komplexen Abwägungsprozess gewonnene Standort der Stadtverwaltung (Altes und Neues Rathaus, dazu notwendige Gebäudeabrisse) bleibt unangetastet. Es geht allenfalls um die Frage der Veränderung der bestimmten Nutzung eines neu zu errichtenden Gebäudekomplexes vor allem wegen eines vergrößerten Raumbedarfs der Verwaltung (vgl. Ratsvorlage vom 25. April 2007). Dass der Rat an dem bisherigen Grundkonzept festhalten wollte und es auch keine wesentlichen tatsächlich oder rechtlichen Umstände in der Zwischenzeit gab, die die Beschlussfassung obsolet werden ließen, zeigt sich auch daran, dass die Kernaussagen seit dem Ratsbeschluss vom 27. September 2006 bis heute unverändert geblieben sind. Hätte die örtliche Verschiebung der Zentralbibliothek (die ja bereits mit Beschlüssen vom 15. Mai und 13. Juni 2007 Planungsgegenstand wurde) auf die Planung einen maßgeblichen Einfluss gehabt, hätte der Rat jedenfalls nicht mit den Ziff. 1 und 3 des Beschlusses vom 6. Februar 2008 inhaltlich unverändert seine früheren Beschlüsse bestätigt. Da sich das Bürgerbegehren von seiner Fragestellung her nicht isoliert gegen die Verlegung der Zentralbibliothek wendet, sondern für eine schon mit dem dargestellten Grundkonzept des Rates unvereinbare Festschreibung des sanierten "Status quo" der Gebäude eintritt, kommt es nicht darauf an, dass insoweit die Dreimonatsfrist eingehalten wäre.
Verbleibt es somit bei der Drei-Monats-Frist hinsichtlich der Ratsbeschlüsse vom 27. September 2006 und 13. Juni 2007, ist diese Frist bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 5. Mai 2008 verstrichen.
2. Inhaltlich mangelt es dem Bürgerbegehren zudem an einer zutreffenden Begründung. Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt diese u.a. zu dessen zwingendem Inhalt. Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Zwar dient die Begründung auch dazu, für das Bürgerbegehren zu werben und damit Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck zu bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache der Unterzeichner bleibt. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung wesentlich sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugrunde lag, denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen, ohne dass es auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung ankäme,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5594/00; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Oktober 2008 - 1 K 332/08 und vom 28. Oktober 2005 – 1 K 5195/04; Articus/Schneider, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 2.3.2; Rehn/Cronauge/u.a., Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. III.2; Wansleben, in: Held/Becker/u.a., Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 4.
In diesem Sinne enthält die Begründung des von den Antragstellern vertretenen Bürgerbegehrens in wesentlicher Hinsicht irreführende Angaben. Dabei befinden sich im Kostendeckungsvorschlag Elemente, die sachlich zur Begründung des Begehrens gehören.
Der maßgebliche Begründungsteil des Bürgerbegehrens lautet:
"... Wir halten die Neubauwünsche für den Weg in die Schuldenfalle. Stattdessen würde die schrittweise Sanierung der bestehenden Gebäude kostengünstiger ausfallen. Dies liegt auch im Interesse aller Bürgerinnen und Bürger von N (Anm.: Hervorhebung durch das Begehren selbst) ... Die Pläne des Rates würden viel Geld kosten ...".
Die Überschrift des Bürgerbegehrens heißt:
"Abriss stoppen - Gebäude sanieren - Geld sparen".
Dieser Begründungstext enthält irreführende, weil in tatsächlicher Hinsicht unzutreffende Angaben. Denn die Begründung suggeriert den Unterzeichnern, dass die erstrebte Sanierung der bestehenden Gebäude zu einer deutlichen Kosteneinsparung gegenüber dem vom Rat beschlossenen Modell führen würde. Kostet die Variante des Rates nach Angaben des Bürgerbegehrens 41,3 Mio. Euro, steht dem eine Sanierungsvariante mit einem nach den Aussagen des Bürgerbegehrens um 6,3 Mio. Euro niedrigeren Betrag von 35 Mio. Euro gegenüber.
Die vom Bürgerbegehren angegebenen Sanierungskosten sind in relevantem Umfang zu niedrig angesetzt. Die von einer Wirtschaftsberatergesellschaft (Q) im Rahmen einer Machbarkeitsstudie am 31. Januar 2006 erstellte Kostenschätzung -die offenbar auch das Bürgerbegehren zugrundelegt- geht von Sanierungskosten der Bestandsgebäude in Höhe von etwa 35,5 Mio. Euro aus. Zu den Bestandsgebäuden hat das Gutachten die Sanierung des Alten Rathauses und des Alten Finanzamtes, des Neuen Rathauses, des Weissen Hauses (insgesamt 30.622,4 Mio. Euro) sowie des VHS-Gebäudes (4.894,4 Mio. Euro) gezählt (vgl. Bl. 60 des Verwaltungsvorganges). Nicht Bestandteil der Kostenschätzung war jedoch die Sanierung und der Bestandserhalt der Zentralbibliothek. Hier erfolgte eine Ermittlung der Sanierungskosten erst zu einem späteren Zeitpunkt durch ein Architekturbüro (M), welches gesondert etwa 4,16 Mio. Euro hierfür ansetzte (vgl. Bl. 214 Verwaltungsvorgang). Dieser Sanierungsbetrag war den Initiatoren des Bürgerbegehrens ausweislich der Erklärung des Antragstellers zu 1) in der Ratssitzung vom 18. Juni 2008 bei Erstellung des Begehrens -ohne dass dies maßgeblich wäre- bekannt. Werden die Sanierungskosten der Zentralbibliothek zu den Kosten für die Sanierung des Bestandes hinzuaddiert, ergeben sich -ungeachtet etwaiger Baukostenindizierungen und deren Berücksichtigungsfähigkeit- Gesamtkosten von mindestens 39,6 Mio. Euro. Da das Bürgerbegehren die bestehenden Gebäude, d.h. alle von dem Ratsbeschluss vom 6. Februar 2008 betroffenen Einrichtungen, erhalten will, entsprechen diese Kosten dem anfallenden Sanierungsaufwand der für die einzelnen Gebäude im Bestand aufgewendet werden müsste. Darunter fallen neben den Rathausgebäuden nicht nur die Zentralbibliothek, sondern auch das VHS-Gebäude. Soweit der Antragsteller zu 1) in der bezeichneten Ratssitzung jedenfalls der Sache nach ausführt, das Bürgerbegehren habe lediglich die Kosten der Sanierung des VHS-Gebäudes von ca. 4 Mio. Euro gegen die Sanierungskosten der Zentralbibliothek von ebenfalls ca. 4 Mio. Euro ausgetauscht, daher sei "zahlenmäßig" die Kostenschätzung von 35 Mio. jedenfalls im Ergebnis zutreffend, führt dies in die Irre. Denn vor dem Hintergrund des Begründungstextes des Bürgerbegehrens -auf diesen kommt es wegen des Rechtsetzungsbefehls des Bürgerentscheides allein für die Abstimmungsberechtigten an- ist nicht ersichtlich, dass das Begehren die Sanierungskosten für das VHS-Gebäude zu Gunsten des Erhalts der Zentralbibliothek nicht berücksichtigen will. Damit beträgt die Differenz zu der vom Bürgerbegehren angegebenen Variante der Verwaltung nicht 6,3 Mio. Euro, sondern tatsächlich höchstens 1,7 Mio. Euro. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Abstimmungsberechtigten, wäre ihnen bei der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens diese deutlich geringere Differenz bekannt gewesen, ihre Stimmabgabe und ihr Eintreten für das Bürgerbegehren überdacht hätten. Denn gegenüber einer Sanierung kann ein Neubau auch anderweitige Vorteile bieten, wie z.B. bauliche, energetische, unterhaltsorientierte sowie gestalterische, die die Unterzeichner bei einer derartigen Kostenannäherung möglicherweise von einer Unterschriftsleistung abgehalten haben könnten. Durch die nach dem Begründungsgehalt nicht zutreffende erhebliche Kostendifferenz wird die Wirk- und Aussagekraft des Bürgerbegehrens aufgrund einer von vornherein unvollständigen und einseitigen Informationslage unzulässig verstärkt.
Dieser Mangel betrifft auch einen Kernbereich des Begehrens und geht über die bloß unrichtige oder in Randbereichen überzeichnet werbende Darstellung für die Sache hinaus. Denn das Bürgerbegehren hat gerade die Kostenersparnis zum Hauptgegenstand, wie bereits die Überschrift zeigt "…. – Geld sparen". Über deren tatsächliche Höhe muss es die Unterzeichner zutreffend und sachgerecht informieren. Die den Unterzeichnern nahegelegte Annahme, "sie" könnten über 6 Mio. Euro bei der vom Bürgerbegehren favorisierten Lösung einsparen, die Neubauwünsche seien hingegen ein "Weg in die Schuldenfalle", verleiht dem Begehren eine den Tatsachen widersprechende psychologische Verstärkung, denn letztlich befinden sich die Baukosten für beide Varianten in einem eng beieinander liegenden und ohnehin bei diesem Kostenvolumen der Nivellierung fähigen Bereich.
3. Durchgreifende Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wirft bei summarischer Prüfung weiter der Kostendeckungsvorschlag auf.
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss das Bürgerbegehren "einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten".
Der sog. Kostendeckungsvorschlag besteht dabei aus zwei Elementen. Einmal aus der Angabe der "Kosten der verlangten Maßnahme", der Kostenschätzung, und dem eigentlichen, sich daran orientierenden Deckungsvorschlag,
vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07.
Mit "Kosten der verlangten Maßnahme" bezeichnet das Gesetz den finanziellen Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über die Verwirklichung mehrerer, kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben würden, bleiben außer Betracht,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04.
Der Deckungsvorschlag im eigentlichen Sinne bezieht sich auf die Verpflichtung, für die entstehenden Kosten der angestrebten Maßnahme eine nach den gesetzlichen Vorschriften tragfähige Gegenfinanzierung anzugeben. Dabei sind an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen Anforderungen zu stellen, jedoch materiell alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass -und wie- sie bezahlt werden soll,
vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom 26. Januar 1999 - 1 K 11023/96, NWVBl. 1999, S. 356; Urteil vom 13. Februar 1998 – 1 K 5181/96, NWVBl. 1998, S. 368 sowie Urteil vom 22. Oktober 2004 – 1 K 2006/03.
Hier fehlt es an einem solchen Kostendeckungsvorschlag. Das Bürgerbegehren hat mit der Begründung, ein Kostendeckungsvorschlag sei gänzlich entbehrlich, da das Begehren "Geld einspare", keinen solchen Vorschlag vorgenommen. Es verzichtet vielmehr auf die Darlegung einer tragfähigen Gegenfinanzierung.
Ein Kostendeckungsvorschlag ist -ungeachtet seiner Richtigkeit- auch nicht entbehrlich. Aus dem zwingenden Wortlaut der gesetzlichen Regelung in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW ("...muss einen Vorschlag für die Deckung der Kosten ... enthalten") und aus dem Zweck des Kostendeckungsvorschlages selbst folgt zunächst seine Notwendigkeit. Denn die Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW), setzt bei den Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht darin erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.
In teleologischer Reduktion der Norm des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW können zwar im Einzelfall Ausnahmen von dem Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlages dort anzuerkennen sein, wo die beantragte Maßnahme überhaupt keine Kosten verursacht oder sie die tatsächlich billigere Alternative zu einem von der Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 28. Oktober 2005 – 1 K 5195/04; Klenke, NWVBl. 2002, S. 45, 48.
Denn in einem solchen Fall ist es ausgeschlossen, dass sich durch das Bürgerbegehren gegenüber der vom Rat verfolgten Lösung nachteilige Folgen für den gemeindlichen Haushalt ergeben. Es spricht aber -ungeachtet der Frage einer Evidenz- vieles dafür, dass die ohnehin angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung restriktiv zu handhabende Ausnahme bereits keine Anwendung findet, wenn hinter den von der Gemeinde beschlossenen Maßnahmen ein bestimmtes Finanzierungssystem steht, welches sich nicht ohne weiteres auf die vom Bürgerbegehren verlangte Maßnahme übertragen lässt. Dies ist hier der Fall. Die Kommune beabsichtigt aufgrund der voraussichtlichen wirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit ihr Vorhaben mittels eines sog. "Public-Private-Partnership"-Projektes (PPP) als Inhabermodell zu finanzieren (vgl. etwa Sitzungsvorlage zur Ratssitzung vom 27. September 2006 sowie entsprechender Ratsbeschluss; Ratsbeschluss zur Beauftragung einer Ausschreibung für das PPP-Projekt am 25. Oktober 2007; vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung der Beratungsgesellschaft Q1, Bl. 428 des Verwaltungsvorganges). Dabei wird ein im Wege einer Ausschreibung zu bestimmender privater Partner der Kommune auf ihrem eigenen Grund und Boden das Rathausgebäude sanieren bzw. weitere Gebäude errichten und finanzieren. Während einer bestimmten Vertragslaufzeit werden weitere Leistungen, wie z.B. Instandsetzung und Hausmeisterdienste erbracht. Dafür entrichtet der Antragsgegner ein periodisches Entgelt, welches in gleichbleibenden, indexierten Raten erbracht wird. Angestrebt wird hier eine Finanzierungsstruktur in Form einer PPP-Fortfaitierung (vgl. dazu näher Q-Gutachten, Bl. 143, 173ff. Verwaltungsvorgang). Bei einer solchen PPP-Finanzierung trägt der Investor zunächst die maßgebliche finanzielle Last, wodurch eine Entlastung des Öffentlichen Haushalts eintritt, da im Wesentlichen eine über lange Zeiträume (z.B. 25 Jahre) erfolgende Ratenzahlung an diesen oder über eine Bank erfolgt. Dadurch mindert sich der ad hoc aufzunehmende Fremdkapitalanteil erheblich.
Dieses komplexe Finanzierungsmodell über 41,3 Mio. Euro lässt sich nicht auf die Bestandssanierung von tatsächlich 39,6 Mio. Euro übertragen. Denn es kann schon nicht davon ausgegangen werde, dass ein privater Investor ein gänzlich anders gelagertes Konzept (i. W. Neubau gegen sanierende Bestanderhaltung) zu den gleichen Konditionen und überhaupt als PPP-Finanzierungsform betreiben würde. Dafür ergeben sich nach der gegenwärtigen Aktenlage auch keinerlei Anhaltspunkte. Ist diese speziell auf die vom Rat beschlossene Variante zugeschnittene Finanzierung nicht auf das Bürgerbegehren übertragbar, kann somit nicht davon ausgegangen werden, die Durchführung des Bürgerbegehrens verursachte gegenüber der von dem Rat vorgeschlagenen Variante keine nachteiligen Folgen für den gemeindlichen Haushalt, wie es für die dargestellte Ausnahme von der Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlages erforderlich wäre. Denn die Sanierung der bestehenden Gebäude wäre maßgeblich über die erhebliche Aufnahme von Fremdkapital über 39,6 Mio. Euro möglich (vgl. auch Schriftsatz des Antragsgegners vom 27. März 2009, S. 19). Damit ist ein Kostendeckungsvorschlag erforderlich, den das Bürgerbegehren indes schuldig bleibt.
Im Übrigen fehlt es an einer tauglichen Kostenschätzung. Denn die Kosten für die verlangte Maßnahme sind zu gering angesetzt; es wird die wesentliche Kostenposition der Sanierung der Zentralbibliothek in Höhe von 4,1 Mio. Euro ausgeblendet. Will das Bürgerbegehren aber die sanierende Bestandserhaltung der bestehenden Gebäude, und damit auch der Zentralbibliothek, müssen sämtliche Kosten die bei einer Betriebsfortführung anfallen, den Abstimmungsberechtigten aufgezeigt werden. Hier fallen an Sanierungskosten tatsächlich mindestens 39,6 Mio Euro und nicht 35 Mio. Euro -wie in der Kostenschätzung des Begehrens angegeben- an (vgl. näher die Ausführungen oben zu 2.).
Auf die weiter vom Antragsgegner in seinem Schriftsatz vom 27. März 2009 aufgezeigten vermeintlichen Unzulänglichkeiten der Kostenschätzung (vgl. dort S. 17ff.) und die hiergegen erhobenen Einwände der Antragsteller im Schriftsatz vom 31. März 2009 (vgl. dort S. 7ff.), kommt es aufgrund der dargelegten Mängel nicht mehr an.
II. Der zulässige Hilfsantrag ist unbegründet. Die Antragsteller haben keinen Anspruch auf die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens glaubhaft gemacht (siehe Ziff. I.) und bedürfen daher auch keiner weiteren Sicherung ihrer Rechte.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG i.V.m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, S. 1327ff.) und berücksichtigt, dass der Antrag faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG
§ 26 GO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 8 GO NRW

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1138/97
15 A 203/02
15 A 5594/00
1 K 332/08
1 K 5195/04
15 A 2697/07
15 B 522/04
1 K 11023/96
1 K 5181/96
1 K 2006/03