Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-08-25, Aktenzeichen 5 A 71/21 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2022:0825.5A71.21MD.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin versah seit 1991, zuletzt im Range einer Verwaltungsamtsrätin, ihren Dienst bei der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. Infolge der Organisationsreform in der deutschen Rentenversicherung trat die Klägerin zum 01.01.2010 aus dem Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund in den Dienst der Deutschen Rentenversicherung Mitteldeutschland über. Mit Bescheid vom 05.02.2010 bewilligte die Beklagte zum Ausgleich der Besoldungsdifferenzen zwischen der Landesbesoldungsordnung Sachsen und der Bundesbesoldungsordnung für die Zeit vom 01.01.2010 bis 28.02.2010 eine Zulage von monatlich 55,81 € und für die Zeit ab dem 01.03.2010 von monatlich 32,24 €. In der Begründung ist ausgeführt, die Zulage sei unter Berücksichtigung der nach § 13 Abs. 4 BBesG einzubeziehenden Besoldungsbestandteile dynamisch ausgestaltet und werde nach dem Vergleich der Besoldungsgesetze bemessen. Da nach dem sächsischen Besoldungsrecht zum 01.03.2010 eine Besoldungserhöhung wirksam werde, führe dies für die Zeit ab dem 01.03.2010 zu einer Verringerung der Ausgleichszulage. In der Folgezeit wurden die Anpassungsbeträge unter Berücksichtigung der jeweiligen Änderungen der Besoldung im Bund und im Land Sachsen angepasst.
Mit Schreiben vom 23.08.2019 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass nach der geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon auszugehen sei, dass die Ausgleichszulage nicht auf eine dynamische Rechtsstandwahrung angelegt, sondern nur betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt des Übergangs zum neuen Dienstherren wahren solle. Deshalb sei beabsichtigt, den Bescheid über die Festsetzung der Ausgleichszulage vom 05.02.2010 für den Zeitraum ab dem 01.09.2019 aufzuheben. Die Zahlung werde für den Monat September vorsorglich eingestellt. Die Klägerin machte hierauf geltend, das Bundesverwaltungsgericht sei in dem von der Beklagten genannten Verfahren nur deshalb zu einer anderen Auffassung gelangt, weil für den Kläger dort nach dem Übertritt zum neuen Dienstherrn unter Berücksichtigung der dortigen landesrechtlichen Besoldungsregelungen keine Änderung eingetreten sei. Dies verhalte sich bei ihr anders.
Mit Bescheid vom 05.05.2020 hob die Beklagte den Bescheid vom 05.02.2010 mit Wirkung vom 01.09.2019 auf und verfügte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Einstellung der Zahlung der Ausgleichszulage zum 01.09.2019. Das Bundesverwaltungsgericht gehe in seiner geänderten Rechtsprechung davon aus, dass die Bestimmung über die Bewilligung der Zulage keine dynamische Rechtsstandwahrung bewirke, sondern lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherren wahren solle. Mit dem dagegen erhobenen Widerspruch machte die Klägerin geltend, eine Rücknahme des Bescheides komme nicht in Betracht, weil die Zahlung einer Ausgleichszulage rechtmäßig gewesen sei. Denn im Zeitpunkt des Wechsels habe eine Differenz vorgelegen, die mit der Zahlung der Ausgleichszulage habe ausgeglichen werden sollen. Auch ein Grund für einen Widerruf des Bescheides liege nicht vor. Die Änderung der Rechtsprechung stelle keine Änderung der Rechtslage dar. Im Übrigen wiederholte die Klägerin ihr Vorbringen anlässlich der Anhörung vor Erlass des Bescheides.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18.01.2021 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und wiederholte ihre Begründung aus dem angefochtenen Bescheid.
Mit der dagegen am 22.02.2021 erhobenen Klage bezieht sich die Klägerin auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren.
Sie beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 05.05.2020 in den Ziffern 1 bis 3 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18.01.2021 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin die Ausgleichszulage ab dem 01.09.2019 nebst Zinsen hieraus i. H. v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, der Bescheid vom 05.02.2010 sei von Beginn an rechtswidrig gewesen, weil die Bewilligung einer dynamischen Zulage nicht zulässig gewesen sei. Da die Klägerin mit Zugang des Anhörungsschreibens vom 23.08.2019 mit der Einstellung der Zahlung habe rechnen müssen, sei ein Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der Zulagengewährung über den 01.09.2019 hinaus nicht schutzwürdig. Ungeachtet dessen sei schon nicht erkennbar, dass die Klägerin schützenswerte Vermögensdispositionen getroffen habe. Die Ermessensausübung sei nicht zu beanstanden. Die Klägerin habe Gesichtspunkte, die für eine Ermessensentscheidung relevant sein könnten, nicht vorgetragen, sondern sich auf Einwände gegen die Rücknahme dem Grunde nach beschränkt.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und allgemeine Leistungsklage statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet.
Die angefochtene Aufhebung des Bescheides vom 05.02.2010 durch den Bescheid der Beklagten vom 05.05.2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bescheides ist § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit widerrufen werden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Bescheid über die Festsetzung der Ausgleichszulage vom 05.02.2010 rechtswidrig. Zwar stand der Klägerin wegen des Übertritts von der Deutschen Rentenversicherung Bund zur Beklagten dem Grunde nach eine Ausgleichszulage zu. Die Ausgleichszulage ist in den Bescheid auch der Höhe nach zutreffend bemessen. Darin erschöpft sich aber die materielle Regelung in dem Bescheid nicht. Da die Zulagengewährung zeitlich gestaffelt erfolgte und in zeitlicher Hinsicht für den Zeitraum ab dem 01.03.2020 nicht weiter eingeschränkt ist, ist zur Auslegung des verfügenden Teils die Begründung des Bescheides mit heranzuziehen, um den Umfang der materiellen Bestandskraft des Bescheides erfassen zu können. Aus der Begründung des Bescheides ergibt sich, dass die Ausgleichszulage als dynamisch ausgestaltete Zulage bewilligt worden ist, „so dass sich jeder Änderung in einem der Besoldungsgesetze auf die Höhe der Ausgleichszulage“ auswirke. Das gelte „sowohl für allgemeingültige Besoldungserhöhungen als auch für individuelle Entwicklungen z.B. durch Steigen in den Stufen oder Beförderungen“.
Der so verstandene materielle Inhalt des Bescheides vom 05.02.2010 verstieß von Anfang an gegen das Gesetz, so dass er von Beginn an rechtswidrig gewesen ist. Für die nach dem Bescheid bewilligte dynamische Anpassung der Ausgleichszulage, die darauf hinausläuft, dass die Zulage nicht nur die im Zeitpunkt des Dienstherrenwechsels bestehenden, sondern auch später eintretende besoldungsrechtliche Unterschiede im Sinne einer dynamischen Rechtsstandswahrung ausgleichen, und nach der Begründung in dem Bescheid auch individuelle Entwicklungen, wie der Aufstieg in Erfahrungsstufe oder Beförderungen, berücksichtigen soll, fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Nach der (geänderten) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.06.2019 – 2 C 9/18 –, Rdnr. 13 ff., juris) ist § 4 Abs. 3 Satz 3 des Gesetzes zu Übergangsregelungen zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung vom 09.12.2004 (BGBl. I S. 3242 <3292>; im Folgenden: RVOrgRefÜG), der für die von einem unfreiwilligen Dienstherrnwechsel betroffenen Beamten die Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG vorschreibt, nicht im Sinne einer dynamischen Rechtsstandswahrung aufzufassen. Die Vorschrift ist vielmehr dahingehend zu verstehen, dass sie lediglich betragsmäßig den Besitzstand des Beamten im Zeitpunkt seines Übertritts zum neuen Dienstherren wahrt. Dieser rechtliche Mangel haftete dem Bescheid vom 05.02.2010 bereits im Zeitpunkt seines Erlasses an, so dass sich seine Aufhebung nach den Maßgaben des § 48 VwVfG bestimmt. Dass die Gewährung einer dynamisch ausgestalteten Zulage auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gebilligt worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.01.2014 – 2 C 12/13 – juris), ändert nichts, weil das Bundesverwaltungsgericht diese Auffassung ausdrücklich aufgegeben hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.06.2019 – 2 C 9/18 – juris). Da die Gerichte das Recht (lediglich) erkennen und nicht schaffen, ist mit der Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch keine neue Rechtslage geschaffen, sondern nur erkannt worden, dass die §§ 4 RVOrgRefÜG, 13 Abs. 1 BBesG von Beginn an nicht zur Gewährung einer dynamischen Ausgleichszulage ermächtigten.
Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist. Diesen Maßgaben ist mit der rückwirkenden Rücknahme des Bescheides durch den 05.05.2020 zum 01.09.2019 Rechnung getragen. Die Klägerin ist mit Schreiben der Beklagten vom 23.08.2019 zu der beabsichtigten Rücknahme des Bescheides mit Wirkung zum 01.09.2019 angehört worden. Unter diesen Umständen musste sie damit rechnen, dass die Zulage ab dem 01.09.2019 nicht mehr gewährt würde. Soweit die Klägerin im Termin hat vortragen lassen, ihr Interesse am weiteren Bestand der gewährten dynamischen Anpassung der Zulage sei schutzwürdig, weil sie im Vertrauen auf den (dauerhaften) Bestand des Bescheides vom 05.02.2010 davon abgesehen habe, sich beruflich neu zu orientieren und sich um eine anderweitige Beschäftigung bei einer Bundesbehörde zu bemühen, greift der Einwand nicht durch. Ein abstraktes Vertrauen in den Fortbestand einer Regelung im Sinne eines festen Glauben an die Richtigkeit der eigenen Rechtsauffassung als eine nur innere Tatsache, ist für sich besehen, unabhängig davon, ob sie in der (höchstrichterlichen) Rechtsprechung eine Stütze findet, nicht schutzwürdig ist. Schutzwürdig ist nur ein betätigtes Vertrauen. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin im Vertrauen auf den Fortbestand der Zulagengewährung Vermögensdispositionen getroffen hätte, die sie nicht oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen könnte, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Es ist schließlich auch nicht ersichtlich oder vorgetragen, wie man im Vertrauen auf eine dynamische Anpassung der Zulage Vermögensdispositionen soll treffen können, wenn doch in der Dynamik angelegt ist, dass die Zulage der Höhe nach variiert und bis auf 0,00 € absinken kann, wenn die Besoldung in Sachsen das Niveau im Bund erreicht.
Auf § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG kann sich die Klägerin nicht berufen. Danach ist das Vertrauen in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht hat. Die Klägerin indes hatte keine Gelegenheit, Leistungen zu verbrauchen, weil die Beklagte bereits im Anschluss an die Anhörung der Klägerin die Zahlung der Ausgleichszulage seit September 2019 „vorsorglich“ eingestellt hat, so dass im Hinblick auf die mit dem Bescheid vom 05.05.2020 verfügte rückwirkende Aufhebung des Bescheides vom 05.02.2010 mit Wirkung zum 01.09.2019 keine Überzahlung der Bezüge eingetreten ist.
Die Beklagte hat auch das ihr für die Rücknahme des Bescheides nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (vgl. § 40 VwVfG). Diesen Erfordernissen genügen die angefochtenen Bescheide. Die Beklagte hat ihr Ermessen dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechend ausgeübt. Der Zweck der gesetzlichen Ermächtigung in § 48 VwVfG liegt darin, rechtswidrige Regelungen und Zustände bereinigen zu können. Die Beklagte hat sich nach der Begründung des angefochtenen Bescheides und des Widerspruchsbescheides davon leiten lassen, dass unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gesetzesbindung der Verwaltung und der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Ausführung des Haushalts (§ 69 Abs. 2 SGB IV) ein Interesse an der Aufhebung der rechtswidrigen Zulagenbewilligung bestehe. Die Ermessensbetätigung erweist sich in Bezug auf den Umfang der Rücknahme auch als verhältnismäßig und wahrt die gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Die Beklagte hat hierzu in den angefochtenen Bescheiden zutreffend ausgeführt, etwaigen schutzwürdigen Belangen der Klägerin, namentlich Vertrauensschutzgesichtspunkten, sei durch die Aufhebung des Bescheides und die Einstellung der Zahlung mit Wirkung ab dem 01.09.2019 Rechnung getragen. Auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der Zulagengewährung könne sich die Klägerin, die zur beabsichtigten Rücknahme bereits vor dem 01.09.2019 angehört worden war, nicht berufen. Soweit die Klägerin erstmalig in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, die Beklagte habe bei ihrer Ermessensausübung zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass die Klägerin im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2014 auf den Fortbestand der dynamischen Anpassung der Zulage vertraut habe, werden damit Rechtsfehler bei der Ermessensbetätigung nicht aufgezeigt. Nach dem oben ausgeführten ist allein der Glaube an die Richtigkeit einer bestimmten Auslegung des Rechts nicht geeignet, ein schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Schutzwürdig ist ein Vertrauen dann, wenn das Vertrauen betätigt worden ist, sodass sich im Vertrauen auf den Fortbestand der Vermögensdispositionen getroffen worden sind. Dass die Klägerin solche Vermögensdispositionen getroffen hätte, hat sie weder ein Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2007,12 € festgesetzt.
Wegen der Einzelheiten der Begründung der Streitwert Entscheidung wird auf den Beschluss vom 23.02.2021 verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 VwVfG
§ 4 RVOrgRefÜG
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 4 BBesG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 69 Abs. 2 SGB IV
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 C 9/18
2 C 12/13