Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-01-09, Aktenzeichen 5 A 2866/00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für eine Zufahrt zu einer Bundesstraße.
Sie ist Eigentümerin zweier Grundstücke an der Oldenburger Heerstraße - Bundesstraße 211 (B 211) - zwischen Oldenburg und Brake. Die Grundstücke liegen südlich der Bundesstraße an freier Strecke in der Ortslage Meyershof (Oldenburger Heerstraße 30 und 29 <Flurstücke 429/8 und 430/8 der Flur 3 der Gemarkung Hammelwarden>). Auf dem Grundstück Oldenburger Heerstraße 30 betreibt die Klägerin einen Reifen- und Autoservice. Die Zufahrt zu diesem Grundstück erfolgt bei km 30,375.
Anfang des Jahres 1998 beantragte die Klägerin eine Baugenehmigung für den Neubau einer Lager- und Montagehalle auf dem Grundstück Oldenburger Heerstraße 30. Das Grundstück ist 1.242 m² groß, und das vorhandene Altgebäude - an der Bundesstraße gelegen - hat eine Fläche von 119,37 m². Der geplante Anbau im rückwärtigen Bereich des Grundstücks sollte nach den Bauantragsunterlagen eine Fläche von 301,09 m² haben (Nutzfläche im Altbau: 109,06 m²; Nutzfläche im Neubau: 284,46 m²). Weiter ist den Unterlagen ein Stellplatznachweis über 14 Stellplätze zu entnehmen.
Der Beklagte erteilte am 10. März 1998 gegenüber der Baugenehmigungsbehörde die Zustimmung nach § 9 Abs. 2 FStrG zum beabsichtigten Bauvorhaben und bat um Aufnahme eines Hinweises, dass - wegen der Erweiterung des Gewerbetriebes - eine Sondernutzungsgebühr zu entrichten sei und hierüber noch ein gesonderter Gebührenbescheid ergehen werde.
Unter dem 26. Mai 1999 erging die Baugenehmigung mit dem erbetenen Hinweis.
Mit Bescheid vom 26. Oktober 1999 setzte der Beklagte die von der Klägerin für die Zufahrt zur Bundesstraße zu zahlende Sondernutzungsgebühr auf jährlich 450 DM (ab dem 01.01.2000) fest und forderte für die Zeit vom 01.07.1999 bis 31.12.1999 225,-- DM. Der Beklagte legte seiner Entscheidung eine Verkehrsdichte von bis zu 10.000 Kfz/24 h und bis zu 20 Zufahrten täglich zugrunde.
Die Klägerin erhob Widerspruch und führte zur Begründung aus: Durch die Baumaßnahme ändere sich weder die Art der Zufahrt noch das Ausmaß der Nutzung, weil sich der Umfang des Betriebes nicht ändere. Lediglich aus Gründen der Rationalisierung der Betriebsabläufe würden die gewerblichen Tätigkeiten, die in den vorhandenen Gebäuden ausgeübt worden seien, in die neu errichtete Halle verlegt, während die bestehenden Gebäude für die eigentliche gewerbliche Tätigkeit nicht mehr genutzt würden.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2000, zugestellt am 6. Juli 2000, wies das Nds. Landesamt für Straßenbau den Widerspruch mit folgender Begründung zurück: Für das Bauvorhaben sei der Klägerin eine Baugenehmigung und mit der Baugenehmigung zugleich die Sondernutzungserlaubnis für die vorhandene Zufahrt erteilt worden. Bei der gewerblich genutzten Zufahrt zum Grundstück habe es sich bislang um eine sogenannte Zufahrt „von alters her“ gehandelt. Derartige Zufahrten würden erst sondernutzungsgebührenpflichtig, wenn sie entweder baulich verändert würden oder einem wesentlich größeren oder andersartigen Verkehr als bisher dienen sollten. Der gebührenrechtlich privilegierte Zufahrtsverkehr sei aufgrund der Baumaßnahme entfallen. Es sei grundsätzlich davon auszugehen, dass durch den Neubau einer Lager- und Montagehalle ein erheblich größeres Verkehrsaufkommen und daher eine Änderung der Zufahrt anzunehmen sei. Auch die festgesetzte Höhe der Sondernutzungsgebühr sei rechtlich nicht zu beanstanden. Hinsichtlich „Art und Umfang des Anliegerverkehrs“ seien 20 Zufahrten täglich zugrunde gelegt worden, wobei ein nicht nur geringfügiger Schwerlastverkehr (Lkw, Pkw-Gespanne, Omnibusse usw.) nicht berücksichtigt worden sei.
Die Klägerin hat am 7. August 2000 - einem Montag - Klage erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage macht sie geltend: Die Annahme des Beklagten, dass die Zufahrt zu dem Grundstück Oldenburger Heerstraße 30 einem wesentlich größeren Verkehr als bisher dienen solle, sei unzutreffend. Die Struktur des Betriebes habe sich aufgrund der Baumaßnahme nicht geändert. Der Betrieb, der vorher in einem Altbau unzulänglich untergebracht gewesen sei, sei lediglich in die neue Halle verlegt worden, um moderne, zeitgemäße Bedingungen für den Arbeitsablauf zu schaffen. Das bisherige Gebäude werde als Verkaufs- und Ausstellungsfläche für Reifen und Autozubehör sowie als Warteraum für Kunden genutzt. Eine wesentliche Zunahme des Verkehrs sei hiermit nicht verbunden. Der Betrieb befasse sich nicht mit allgemeinen Kfz-Instandsetzungsarbeiten, sondern ausschließlich mit Reifenmontage und den zugehörigen Nebenarbeiten an Kfz-Rädern. Auch maschinenmäßig habe sich der Betrieb der Klägerin nicht wesentlich erweitert. Hinzugekommen seien lediglich eine Montagemaschine für Pkw-Reifen, ein Achsenmessstand und ein Bremsrollenstand. Die Leistung „Überprüfung der Bremsen auf einem Bremsrollenstand“ sei auch vor der Baumaßnahme angeboten worden. Die Arbeiten seien jedoch in einer nahe gelegenen Firma durchgeführt worden. Durch die Einrichtung des Bremsrollenstandes würden für die jeweilige Arbeit sogar zwei Verkehrsvorgänge auf der Zufahrt entfallen. Auch der Umfang des Personals sei gleich geblieben. Im Betrieb würden der Gesellschafter und Geschäftsführer Wolfgang Frerichs, eine Bürokraft und ein Monteur sowie eine Aushilfskraft im Nebenberuf arbeiten. Auch dem Stellplatznachweis sei keine Erweiterung des Betriebes zu entnehmen. Die Stellplätze seien auch vor der Baumaßnahme vorhanden gewesen; ein gesonderter Nachweis von Stellplätzen sei aber bislang nicht verlangt worden. Es sei von einer Vergrößerung der Betriebsfläche um das 1,4-fache auszugehen. Dabei sei aber zu beachten, dass mit dieser Vergrößerung der Betriebsfläche eine Ausweitung der Betriebsvorrichtungen und des Personalbestandes in entsprechendem Maße nicht verbunden sei, sondern dass die vergrößerte Betriebsfläche vornehmlich der Arbeitserleichterung und Arbeitssicherheit diene.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 26. Oktober 1999 und den Widerspruchsbescheid des Nds. Landesamtes für Straßenbau vom 1. Juli 2000 aufzuheben.
Der Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er entgegnet: Die gesamte Nutzfläche des Neubaues betrage 284,46 m². Dementsprechend sei der Betrieb gegenüber den bisherigen Baulichkeiten (109,06 m²) um das ca. 2 ?-fache vergrößert worden. Der Neubau stelle demnach entgegen der Auffassung der Klägerin nicht lediglich eine „Modernisierung“ des Altbaues dar. Vielmehr habe sich insgesamt durch den Neubau die Struktur des Betriebes grundlegend verändert. Aufgrund seiner quantitativen und qualitativen Veränderung gegenüber dem bisherigen Zustand diene der Betrieb künftig der Erschließung eines erheblich größeren Verkehrs als bisher. Anderenfalls hätte die Klägerin die im Zuge der Neuerrichtung notwendigen und nicht unerheblichen Investitionen nicht getätigt. Maßgeblich sei allein, dass der Betrieb künftig auf die Erschließung eines wesentlich größeren Kundenverkehrs ausgerichtet sei.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge (2 Bände) verwiesen. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 26. Oktober 1999 und der Widerspruchsbescheid des Nds. Landesamtes für Straßenbau vom 1. Juli 2000 sind rechtswidrig, verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) und sind demnach aufzuheben.
Ausgangspunkt für den Gebührenbescheid des Beklagten zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren ist § 8 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. April 1994 (BGBl. I S. 854) - FStrG -. Nach Absatz 1 Satz 1 der genannten Norm ist die Benutzung der Bundesfernstraßen über den Gemeingebrauch hinaus Sondernutzung, für die nach Absatz 3 Satz 1 Sondernutzungsgebühren erhoben werden können.
Die Gebührenerhebung ist rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für den Erlass eines Gebührenbescheides nicht vorlagen. Nach § 8 a Abs. 1 S. 1 FStrG gelten Zufahrten und Zugänge zur Bundesstraße außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung im Sinne des § 8, wenn sie neu angelegt oder geändert werden. Eine Änderung liegt auch vor, wenn eine Zufahrt oder ein Zugang gegenüber dem bisherigen Zustand einem erheblich größeren oder einem andersartigen Verkehr als bisher dienen soll (§ 8 a Abs. 1 S. 2 FStrG).
Bei der in Rede stehenden Zufahrt vom Grundstück der Klägerin bei km 30,375 zur B 211 handelt es sich um eine sogenannte Zufahrt von alters her, für die Gebühren demnach nicht erhoben werden konnten. Die Klägerin hat die seit alters her bestehende Zufahrt zur B 211, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten liegt, entgegen der Auffassung des Beklagten nicht geändert. Sie dient nämlich gegenüber dem bisherigen Zustand nicht einem erheblich größeren Verkehr als bisher.
§ 8 a Abs. 1 S. 2 FStrG verweist mit seiner gesetzlichen Erläuterung dessen, was als Änderung im Sinne des § 8 a Abs. 1 FStrG anzusehen ist („dienen soll“), auf eine objektive Betrachtungsweise. Danach ist maßgeblich eine näher bezeichnete Veränderung des bisherigen Verkehrs. Die Gründe, die zu dieser Änderung geführt haben, sind nach der insoweit eindeutigen Gesetzeslage unerheblich (BVerwG, Beschluss vom 31. März 1992 - 4 B 66/92 -, Buchholz 407.4 § 8 a FStrG Nr. 7). Mit dem Begriff „dienen“ wird ein Zustand von Dauer beschrieben, der nicht von ständig wechselnden Verhältnissen und nicht von den subjektiven Vorstellungen der Betroffenen abhängig ist. Auch aus Gründen der Praktikabilität ist es zulässig und erforderlich, auf die objektiven Verhältnisse abzustellen (vgl. Nds. Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 4. Februar 1997 - 12 L 6580/96 -, V.n.b.).
Nach dem beschriebenen objektiven Maßstab ist entgegen der Auffassung des Beklagten die Annahme, dass die Zufahrt vom Grundstück der Klägerin zur B 211 einem erheblich größeren Verkehr als bisher dienen soll, nicht gerechtfertigt. Dem Beklagten ist zwar darin zu folgen, dass die der Klägerin nach Errichtung der Reifen- und Montagehalle im Jahre 1999 zur Verfügung stehende Nutzfläche größer geworden ist. Nicht von der Hand zu weisen sein dürfte darüber hinaus die Annahme des Beklagten, dass die Klägerin sich aufgrund der Baumaßnahme eine Vergrößerung ihres Kundenstammes erhofft. Nach den Bauantragsunterlagen, dem Vorbringen der Beteiligten im Widerspruchs- und Klageverfahren und den Erläuterungen des Geschäftsführers in der mündlichen Verhandlung ist aber bei objektiver Betrachtungsweise nicht die Annahme gerechtfertigt, dass die Errichtung der Reifen- und Montagehalle einem erheblich größeren Verkehr als bisher dienen soll. Im Gegensatz zu dem den Beteiligten bekannten Sachverhalt, der dem o.g. Beschluss des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 4. Februar 1997 zugrunde lag, ist vorliegend unter Beachtung der objektiven Verhältnisse nicht feststellbar, dass die Baumaßnahme einen erheblich größeren Verkehr verursacht. In der genannten Entscheidung ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass erfahrungsgemäß die Bewohner jeder Wohneinheit mindestens ein Kraftfahrzeug halten und benutzen und darüber hinaus einen auf die jeweilige Wohneinheit bezogenen weiteren Kraftfahrzeugverkehr auslösen. Durch das Hinzutreten einer weiteren Wohneinheit auf einem Grundstück werde danach der zu erwartende Verkehr verdoppelt. Objektive Anhaltspunkte bzw. Erfahrungswerte über den Umfang des betriebsbezogenen Kfz-Verkehr vom Grundstück der Klägerin zur B 211 lagen aber vor der Durchführung der Baumaßnahme und liegen auch jetzt - nach Durchführung der Maßnahme - nicht vor. Folglich kann im Gegensatz zum Sachverhalt des genannten Beschlusses des Nds. Oberverwaltungsgerichts vorliegend unter Berücksichtigung objektiver Verhältnisse nicht festgestellt werden, dass die Zufahrt nunmehr nach Errichtung der Reifen- und Montagehalle einem erheblich größeren Verkehr als bisher dienen soll.
Eine umfangreiche Erweiterung von Montagehallen mit gleichzeitiger erheblicher Aufstockung der maschinellen Ausstattung und des Betriebspersonals kann zwar - bei objektiver Betrachtungsweise - ein Anzeichen dafür sein, dass eine Zufahrt zu einer Bundesstraße einem erheblich größeren Verkehr als bisher dienen soll. Derartige objektive Anzeichen sind vorliegend aber nicht gegeben. Der Bau der Lager- und Montagehalle auf dem Grundstück der Klägerin lässt trotz eines möglicherweise nicht unerheblichen Investitionsvolumens nicht den Schluss zu, dass die Erweiterung der Betriebshallen einen erheblich größeren Verkehr verursacht. Der Klägerin steht nunmehr zwar eine größere (Hallen-)Betriebsfläche zur Verfügung. Die maschinelle und personelle Ausstattung des Betriebes nach Durchführung der Baumaßnahme lässt aber - objektiv betrachtet - nicht den Schluss auf eine erhebliche Expansion des Betriebes zu, sondern rechtfertigt nach den Bauunterlagen und insbesondere den Ausführungen des Geschäftsführers der Klägerin in der mündlichen Verhandlung lediglich die Annahme, dass die Baumaßnahme auf Modernisierung und Rationalisierung des Betriebes ausgerichtet war. So ist das Service-Angebot der Klägerin auch nicht erweitert worden. Sämtliche Leistungen, die die Klägerin nunmehr nach Durchführung der Baumaßnahme anbietet, waren auch ursprünglich im Angebot (Montage von Pkw- und Lkw-Reifen, Stoßdämpfer- und Bremsentest und Vermessung der Achsen). Bezüglich der jetzt geschaffenen Möglichkeit, auf dem eigenen Betriebsgelände nunmehr auch die „Überprüfung der Bremsen auf einem Bremsrollenstand“ durchführen zu können, ist - objektiv gesehen - insoweit sogar von einer geringeren Inanspruchnahme der Zufahrt zur B 211 auszugehen. Dieser Service wurde zwar auch vor der Baumaßnahme angeboten, die Arbeit aber in einem nahe gelegenen Betrieb durchgeführt, so dass die Zufahrt nunmehr - sollte ein Kunde die Überprüfung der Bremsen wünschen - weniger in Anspruch genommen wird.
Auch dem Stellplatznachweis über insgesamt 14 Einstellplätze nach Durchführung der Baumaßnahme kann objektiv nicht entnommen werden, dass die Zufahrt einem erheblich größeren Verkehr dienen soll. Das Erfordernis, gemäß § 47 Abs. 2 NBauO bei Planung einer Baumaßnahme notwendige Einstellplätze nachzuweisen, lässt nicht den Schluss zu, dass vorher auf dem Grundstück der Klägerin keine Einstellplätze vorhanden waren. So hat der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf ausdrückliches Befragen erläutert, dass auch vor der Baumaßnahme die Räder außerhalb des (Alt-) Gebäudes an die Fahrzeuge montiert wurden und dementsprechend auch Einstellplätze für Pkw und Montageplätze für Lkw vorhanden waren. Hieran hat sich nach Erstellung der Reifen- und Montagehalle durch die Klägerin nichts geändert, da die Lkw-Reifen zwar in der Halle auf die Felge gezogen werden, die Räder jedoch wie bisher außerhalb der Halle montiert werden. Nicht zwingend ist demnach der Schluss des Beklagten, da nunmehr 14 Einstellplätze hätten nachgewiesen werden müssen, habe es zuvor keine Stellplätze auf dem Grundstück der Klägerin gegeben. In rechtlicher Hinsicht ist darauf hinzuweisen, dass die Baugenehmigungsbehörde vor der Baumaßnahme gemäß § 89 NBauO berechtigt gewesen wäre, unter Berücksichtigung von § 99 NBauO die Herstellung fehlender notwendiger Einstellplätze zu verlangen, wenn ihr Fehlen im konkreten Fall den Verkehr gefährdet oder unzumutbar behindert hätte. Nach dem Vorbringen der Beteiligten und unter Berücksichtigung der Ausführungen des Geschäftsführers der Klägerin in der mündlichen Verhandlung liegen Anzeichen hierfür jedoch nicht vor, so dass auch die Ausweisung von 14 Einstellplätzen in der Baugenehmigung vom 26. Mai 1999 objektiv nicht den Schluss zulässt, dass die Zufahrt nach Errichtung der Reifen- und Montagehalle einem erheblich größeren Verkehr dienen soll.
Liegen - wie aufgezeigt - objektive Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Zufahrt nunmehr einem erheblich größeren Verkehr dienen soll, nicht vor, hätte es dem Beklagten oblegen, eigene Ermittlungen anzustellen, die geeignet gewesen wären, objektiv zu belegen, dass nunmehr nach dem Umbau ein erheblich größerer Verkehr als vorher stattfindet. Dies hätte - möglicherweise - den Erlass des Gebührenbescheides rechtfertigen können. Anhaltspunkte für derartige Ermittlungen im Hinblick auf die Verursachung eines erheblich größeren Verkehrs vom Grundstück der Klägerin zur B 211 sind vom Beklagten weder vorgetragen noch ersichtlich, obwohl der Beklagte bereits im März 1998 seine Zustimmung nach § 9 Abs. 2 FStrG erteilt hatte und bis zum Erlass des Gebührenbescheids am 26. Oktober 1999 über 1 Jahre vergingen.
Der Beklagte selbst geht im Übrigen in seinem Gebührenbescheid vom 26. Oktober 1999 von einem täglichen Zufahrtsverkehr von - lediglich - bis zu 20 Fahrzeugen (ohne Schwerlastverkehr) aus, ohne dass - im Gegensatz zu den durch Zählung ermittelten Verkehrsbewegungen auf der B 211 - hierdurch deutlich wird, wie diese Annahme - im Vergleich zum bisherigen Verkehr - den erheblich größeren Verkehr belegen soll.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 a FStrG
§ 89 NBauO
§ 99 NBauO
§ 9 Abs. 2 FStrG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 8 des Bundesfernstraßengesetzes
§ 8 a Abs. 1 S. 1 FStrG
§ 8 a Abs. 1 S. 2 FStrG
§ 8 a Abs. 1 FStrG
§ 47 Abs. 2 NBauO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 66/92
12 L 6580/96