Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-06, Aktenzeichen 16 A 3669/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0206.16A3669.02.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Aufhebung eines zugunsten des Klägers ergangenen Zuwendungsbescheides über Fördermittel für komplementäre ambulante Dienste und über die Erstattung der bewilligten Fördermittel für das Jahr 1998.
Der Kläger erhielt seit dem Jahr 1996 Fördermittel des Beklagten auf der Grundlage der Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1996 für von ihm unterhaltene Dienste dieser Art.
Unter dem Datum vom 31. Oktober 1996 beantragte der Kläger im Rahmen der genannten Förderung Personalkostenzuschüsse für das Jahr 1997 und gab an, er werde während des gesamten Jahres als qualifizierte Fachkraft in der psycho- sozialen Betreuung vollzeitig die Diplom-Sozialarbeiterin J. W. beschäftigen; der auf diese Stelle entfallende Förderbetrag belief sich auf 40.000 DM. Weitere beantragte Personalkostenzuschüsse von jeweils 14.000 DM bezogen sich auf im Bereich psychiatrisch/gerontopsychiatrische Hilfen einzusetzende Krankenschwestern. Am 3. September 1997 bewilligte der Beklagte antragsgemäß Fördermittel in Höhe von insgesamt 68.000 DM. Ein dem Beklagten am 3. Juli 1998 zugegangener Verwendungsnachweis vom 20. März 1998 für das Förderjahr 1997 enthielt die Angabe, dass im Gesundheits- und sozialpflegerischen Zentrum (GsZ) L. eine Mitarbeiterin mit einem Beschäftigungsumfang von 100% vom 1. Dezember 1997 an beschäftigt gewesen sei; nach einer Vakanzzeit seien die Aufgabenfelder der psycho-sozialen Betreuung wieder verstärkt worden. Ebenfalls unter dem 20. März 1998 reichte der Kläger einen Verwendungsnachweis ein, der auswies, dass Frau W. im gesamten Jahr 1997 im Bereich psycho-soziale Betreuung eingesetzt worden sei. Am 28. Juni 1999 legte der Kläger dem Beklagten einen korrigierten Verwendungsnachweis für das Jahr 1997 vor, der nunmehr keine Personalkosten für die Diplom-Sozialarbeiterin Frau W. in Höhe von 40.000 DM, sondern lediglich Kosten von 2.908,22 DM für den im Monat Dezember 1997 beschäftigten Diplom-Sozialarbeiter im Anerkennungsjahr C. W2. auswies. Der Differenzbetrag von 37.091,78 DM werde, so hieß es abschließend, in den nächsten Tagen erstattet.
Unter dem Datum vom 16. Oktober 1997 beantragte der Kläger beim Beklagten Fördermittel für das Jahr 1998. Ein vom Antrag umfasster Personalkostenzuschuss von 40.000 DM entfiel auf eine zunächst namentlich noch nicht benannte qualifizierte Fachkraft im Aufgabengebiet der psycho-sozialen Betreuung, weitere Zuschüsse von insgesamt 16.000 DM betrafen Krankenschwestern im Bereich der psychiatrisch/gerontopsychiatrischen Hilfen. Mit Schreiben vom 26. Januar 1998 meldete der Kläger nach, dass in der psycho-sozialen Betreuung ganzjährig und mit voller Stelle Herr C. W1. eingesetzt werde; dieser sei zum 1. Dezember 1997 als Sozialarbeiter eingestellt worden. Mit Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 gewährte der Beklagte dem Kläger die für 1998 beantragten Mittel, die im Hinblick auf einen geringeren anzuerkennenden Personaleinsatz bei den psychiatrisch/gerontopsychiatrischen Hilfen mit bestandskräftigem Rücknahmebescheid vom 8. März 1999 auf 55.000 DM vermindert wurden. Der in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten in Auszügen wiedergegebene Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 endet mit der Rechtsbehelfsbelehrung und der Unterschrift auf Seite 8. Nachfolgend legte der Beklagte weitere zum Zuwendungsbescheid gehörende Seiten vor, deren letzte (Seite 9) den folgenden fett gedruckten Passus enthält:
"Vorbehalt:
'Die Bewilligung für 1998 erfolgt vorbehaltlich der Ergebnisse der noch abschließenden Prüfungen der Verwendungsnachweise für den Zeitraum 1996/1997. Sollten die Verwendungsnachweisprüfungen für 1996/1997 zu Rückforderungen führen, wird dieser Zuwendungsbescheid gegenstandslos; aus diesem Zuwendungsbescheid erhaltene Zahlungen sind unverzüglich zurückzuerstatten.'"
Nachfolgend wird darauf hingewiesen, dass die Zuschussgewährung auf der Basis des Jahres 1997 (Stand: 31.12.1997) erfolge.
Mit am 5. August 1999 zugestelltem Bescheid vom 22. Juli 1999 widerrief der Beklagte die Zuwendungsbescheide an den Kläger für die Jahre 1997 und 1998 teilweise, und zwar für beide Jahre jeweils im Umfang von 40.000 DM, und machte einen Erstattungsanspruch in Höhe von 80.000 DM abzüglich schon zurückgezahlter 37.091,78 DM geltend. Der Widerruf für das Jahr 1997 wurde darauf gestützt, dass zunächst Frau J. W. als vollzeitbeschäftigte Fachkraft gemeldet worden sei und der Kläger erst mit Schreiben vom 25. Juni 1999 mitgeteilt habe, dass stattdessen erst ab dem 1. Dezember 1997 eine entsprechende Fachkraft, nämlich Herr W1. , beschäftigt worden sei. Dessen nicht ganzjährige Beschäftigung liege unter der Mindestbeschäftigungszeit von 75% des jeweiligen Jahres und könne mithin überhaupt nicht berücksichtigt werden. Im Hinblick auf das Jahr 1998 entfalle die Förderung der Personalkosten für die psycho-soziale Betreuung, weil nach dem Grundsatz der Basisförderung, die sich aus dem Erlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW vom 27. März 1997 (Az. II B 2 - 5657.2-0) und dessen Besonderer Haushaltsverfügung vom 25. Februar 1998 ergebe, und wegen des Wegfalls der Förderung für das Vorjahr keine Mittel mehr beansprucht werden könnten. Das ihm, dem Beklagten, nach § 47 Abs. 2 SGB X iVm Ziff. 8.3 der VV zu § 44 LHO zustehende Ermessen sei zu Lasten des Klägers ausgeübt worden, da die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit für die Rückforderung der Zuschüsse sprächen, während entgegenstehende Belange des Zuwendungsempfängers nicht betroffen seien.
Am 2. September 1999 legte der Kläger Widerspruch gegen den Widerrufs- und Erstattungsbescheid des Beklagten ein, soweit sich dieser auf die Förderung für das Jahr 1998 bezieht, und begründete das sinngemäß damit, dass während des gesamten Jahres 1998 eine Vollbeschäftigung im geförderten Tätigkeitsbereich vorgelegen habe. Der vom Beklagten angeführte ministerielle Runderlass vom 27. März 1997 besage lediglich, dass die Förderung der komplementären Dienste auf der Basis der Förderung des Jahres 1996 festzuschreiben sei; während des gesamten Jahres 1996 sei indessen noch Frau J. W. angestellt gewesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 4. November 1999, dem Kläger zugestellt am 8. November 1999, wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und begründete dies damit, dass die rechtlichen Voraussetzungen nach § 47 Abs. 2 SGB X für den Widerruf der Zuwendungsbescheide für die Jahre 1997 und 1998 vorlägen. Im Jahr 1997 seien die Zuwendungen nicht für den vorgesehenen Zweck verwendet worden. Die daraus folgende Rechtswidrigkeit der Förderung wirke sich auch auf das Förderjahr 1998 aus, obwohl in diesem Jahr - anders als 1997 - eine ganzjährige Beschäftigung im geförderten Sachbereich stattgefunden habe. Der ministerielle Erlass vom 27. März 1997 habe nicht allein die Förderung für das Jahr 1997 an die Förderung des Jahres 1996 geknüpft, sondern auch für die Folgejahre die sog. Basisförderung zur maßgeblichen Richtschnur erhoben. Dies bedeute, dass eine Förderung nach Grund und Höhe fortlaufend nur kontinuierlich erfolgen dürfe. Von dieser Basisförderung dürfe, wie auch nachfolgend aus dem ihn, den Beklagten, bindenden ministeriellen Erlass vom 7. Dezember 1998 hervorgehe, in keinem Fall abgewichen werden.
Am 7. Dezember 1999 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, die vom Beklagten beabsichtigte Beschränkung der Förderung auf bestehende Dienste greife für das allein streitbefangene Förderjahr 1998 nicht, weil es sich bei der psycho-sozialen Betreuung um einen schon 1996 bestehenden und nicht etwa um einen 1998 neugeschaffenen Dienst gehandelt habe. 1997 habe der Dienst lediglich aus personellen Gründen die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt. Eine Kontinuität der Förderung habe mithin bestanden.
Der Kläger hat bezogen auf das Förderjahr 1998 beantragt,
den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 22. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. November 1999 aufzuheben.
Der Beklagte hat die Abweisung der Klage beantragt und zur Begründung vorgetragen, der erste vorgelegte Verwendungsnachweis für das Jahr 1997 habe noch, wie auch zuvor der Zuwendungsantrag, Frau W. als Beschäftigte aufgeführt, obwohl diese während des gesamten Jahres 1997 nicht mehr beim Kläger beschäftigt gewesen sei. Die Korrektur sei erst mit Schreiben des Klägers vom 25. Juni 1999 erfolgt. Daher beruhe auch der Förderbescheid für das Jahr 1998 auf den zumindest grob fahrlässig gemachten Falschangaben des Klägers. Wenn rechtzeitig bekannt gewesen wäre, dass nur im Monat Dezember 1997 die Stelle für psycho-soziale Betreuung besetzt gewesen sei, wäre eine Förderung für das Jahr 1998 wegen des Grundsatzes der Basisförderung unterblieben. Es spiele folglich keine Rolle, ob dem Kläger der Grundsatz der Basisförderung bekannt gewesen sei. Es müsse aber darüber hinaus angenommen werden, dass dem Kläger das Prinzip der Basisförderung bekannt gewesen sei, denn auf Seite 9 des Förderbescheides 1998 sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 9. April 2002 der Klage stattgegeben und den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 22. Juli 1999 für das Förderjahr 1998 aufgehoben. Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt der Beklagte unter anderem vor: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könne sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz nach § 47 Abs. 2 Satz 2 SGB X berufen, da er die den Widerruf begründenden Umstände gekannt bzw. nur infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Der Kläger habe aus dem Zuwendungsbescheid für das Jahr 1998 ersehen können, dass der Förderanspruch davon abhängig gewesen sei, dass keine Rückforderung für das vorangegangene Jahr 1997 erfolge. Dem Kläger seien auch die Tatsachen bekannt gewesen, aus denen sich die Rückforderbarkeit der Förderung für das Jahr 1997 ergeben habe. Ihm sei klar gewesen, dass mangels der zuvor angegebenen Beschäftigung von Frau W. eine Rückerstattungsverpflichtung für das Jahr 1997 bestanden habe. Die von Anfang an gegebene Möglichkeit, ihn, den Beklagten, über die Beschäftigungsverhältnisse aufzuklären, sei nicht genutzt worden. Vielmehr sei noch mit dem (ersten) Verwendungsnachweis vom März 1998 die Fehlvorstellung, Frau W. sei im Jahr 1997 durchgängig beim Kläger beschäftigt gewesen, aufrechterhalten worden. Das Verwaltungsgericht gehe auch zu Unrecht davon aus, dem Kläger sei die Abhängigkeit des Förderanspruchs im Jahr 1998 von der Förderung im Jahr 1997 unbekannt gewesen. Dieser Zusammenhang sei schon aus dem Förderbescheid für 1998 hervorgegangen. Außerdem könne davon ausgegangen werden, dass die ministeriellen Erlasse, die an den Spitzenverband der Wohlfahrtsverbände weitergeleitet worden seien, auch dem Kläger zur Kenntnis gelangt seien. Ebensowenig könne ihm, dem Beklagten, vorgehalten werden, das Fördersystem sei so häufigen Änderungen unterworfen, dass dem Kläger nicht habe zugemutet werden können, über den jeweiligen Stand der Fördergrundsätze im Bilde zu sein. Gerade das allgemeine Prinzip der Basisförderung sei über Jahre hinweg beibehalten worden. Abgesehen davon sei nicht in erster Linie auf die Kenntnis der Erlasslage, sondern auf das systematische Unterlassen des Klägers abzustellen, die zum Ausschluss der Förderung im Jahr 1997 führenden Umstände zeitnah mitzuteilen. Selbst wenn der Kläger indessen auf den Bestand des Förderbescheides für 1998 habe vertrauen dürfen, sei dieses Vertrauen unter Abwägung mit dem Interesse der Öffentlichkeit nicht schutzwürdig. Insoweit wirke sich insbesondere aus, dass - der langjährigen Verwaltungsübung folgend - der Bewilligungsbescheid für das Jahr 1998 erst gegen Ende des Förderjahres ergangen sei. Bis dahin habe der Kläger keinen Rechtsanspruch auf Förderleistungen besessen. Dem Verwaltungsgericht könne schließlich auch nicht in seiner Annahme zugestimmt werden, für das Behaltendürfen der Förderleistungen spreche, dass diese jedenfalls bestimmungsgemäß verwendet worden seien. Entscheidend sei vielmehr die zweckgemäße Verwendung; zu den Zwecken der Förderung gehöre aber auch deren Kontinuität, das heiße die Beachtung des Grundsatzes der Basisförderung. Im Übrigen seien auch die Voraussetzungen gegeben, unter denen nach § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X kein Vertrauensschutz beansprucht werden könne.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger stellt den Antrag,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt noch folgendes vor: Eine die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden rechtfertigende Zweckverfehlung müsse Zwecke betreffen, die in dem Verwaltungsakt selbst festgesetzt worden seien. Eine solche Festschreibung des Grundsatzes der Basisförderung sei dem Förderbescheid für das Jahr 1998 nicht zu entnehmen gewesen. Er, der Kläger, habe auch tatsächlich auf den Bestand des bewilligenden Bescheides vertraut und sei in diesem Vertrauen arbeitsrechtliche Verpflichtungen eingegangen. Jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Widerrufsbescheides seien die entsprechenden Vermögensdispositionen getroffen gewesen. Der Beklagte müsse sich auch die Kompliziertheit der Förderbestimmungen hinsichtlich des Prinzips der Basisförderung entgegenhalten lassen. Soweit ihm, dem Kläger, der Verstoß gegen Sorgfaltspflichten angelastet werde, müsse beachtet werden, dass der Maßstab der groben Fahrlässigkeit eine Pflichtverletzung ungewöhnlich großen Ausmaßes voraussetze, die das gewöhnliche Maß der Fahrlässigkeit erheblich übersteige und auch subjektiv schlechthin unentschuldbar sei. Dergleichen sei nicht zu erkennen. Die vom Beklagten für richtig gehaltene Deckelung der Förderung könne im Hinblick auf die Unterbrechung der geförderten Stellenbesetzung im Jahr 1997 schon deshalb nicht durchgreifen, weil 1997 tatsächlich Mittel ausgeworfen worden seien. Schließlich dürfe sich der Beklagte nicht auf "Kleingedrucktes" in seinen Zuwendungsbescheiden berufen, zumal er sich im angefochtenen Widerrufsbescheid nicht auf den Vorbehalt auf Seite 9 des Förderbescheides bezogen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (zwei Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Die Anfechtungsklage des Klägers ist zulässig und auch begründet, denn der angefochtene Widerrufs- und Erstattungsbescheid des Beklagten erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Erstattungsverlangen des Beklagten ist nicht bereits unabhängig von der Beantwortung der Frage berechtigt, ob sein das Jahr 1998 betreffender Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 wirksam aufgehoben oder widerrufen worden ist. Dies wäre nur dann der Fall, wenn bereits der auf Seite 9 des Widerrufs- und Erstattungsbescheides enthaltene sog. Vorbehalt gleichsam automatisch zur Gegenstandslosigkeit der Bewilligungsentscheidung führte und unmittelbar die Rückzahlungspflicht der demnach rechtsgrundlos gewordenen Gewährung der Fördermittel nach sich zöge. Ohne dass es auf die genaue Bestimmung der Rechtsnatur des genannten Vorbehalts ankäme,
vgl. zu den in Betracht kommenden Auslegungsmöglichkeiten für derartige Vorbehaltsregelungen BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, BVerwGE 67, 99 = NJW 1983, 2043,
kann hiervon schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil der genannte Vorbehalt nicht am Regelungsgehalt des Zuwendungsbescheides vom 26. Oktober 1998 teilnimmt. Aus dem nur unvollständig in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Zuwendungsbescheid lässt sich unter zusätzlicher Berücksichtigung der im erstinstanzlichen Verfahren vom Beklagten nachgereichten weiteren - offenbar in standardisierter Form regelmäßig verwendeten - Seiten des Förderbescheides mit hinlänglicher Gewissheit rekonstruieren, dass der mit zahlreichen hier nicht interessierenden Nebenbestimmungen und Erläuterungen versehene Bescheid nach der Rechtsbehelfsbelehrung und der Unterschrift auf Seite 8 endete. Die nachfolgende Seite 9, die den im Tatbestand wiedergegebenen Vorbehalt und anschließend den Hinweis enthält, dass die Zuschussgewährung auf der Basis des Jahres 1997 erfolge, ist demnach nicht Bestandteil des Zuwendungsbescheides geworden, sondern vielmehr gleichsam als ein zusätzliche Erläuterungen enthaltender formblattmäßiger Anhang zum Förderbescheid anzusehen. Da dem Zuwendungsbescheid auch keine Inbezugnahme der Erläuterungen auf Seite 9 entnommen werden kann, ist diesen Erläuterungen die Rechtsqualität gestaltender und bestandskraftfähiger Regelungen abzusprechen. Insoweit kann es auch nicht darauf ankommen, welchen Grad der Rechtsverbindlichkeit der Beklagte dem Vorbehalt und dem Hinweis auf die "Zuschussgewährung auf der Basis des Jahres 1997" beigemessen sehen wollte. Entscheidend ist vielmehr, wie der Kläger als Adressat des Förderbescheides die im Anschluss an den eigentlichen Verwaltungsakt verlautbarten Zusätze verstehen durfte. Ausgehend von dessen Verständnishorizont stellen sich die kommentarlos nach der Unterschrift dem Bescheid beigefügten Zusätze als weitere Informationen dar, die nicht denselben Rang und dieselbe Verbindlichkeit wie die ohnehin umfangreichen Regelungen und Nebenbestimmungen des eigentlichen Zuwendungsbescheides beanspruchen und insbesondere nicht geeignet sind, zentrale Aussagen des Förderbescheides mit Einschränkungen oder Vorbehalten zu versehen. Selbst wenn dem "Vorbehalt" jedoch eine regelnde Funktion zugemessen würde, führt die Rückforderung von Fördermitteln für die Jahre 1996 oder 1997 nicht von sich aus zur Gegenstandslosigkeit des Zuwendungsbescheides für 1998. Insbesondere kann dem "Vorbehalt" jedenfalls nicht die Bedeutung einer auflösenden Bedingung zugemessen werden, denn der Vorbehalt auf Seite 9 des Bescheides nimmt mit der Anknüpfung an die Rückforderung auf einen von einem entsprechenden Willensentschluss des Beklagten abhängigen Umstand Bezug, was die Annahme hindert, es könne sich hierbei um eine Bedingung handeln. Des Weiteren ist der "Vorbehalt" nach der maßgeblichen Sicht des objektivierten Empfängerhorizonts schon aus dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz rechtmäßigen Verwaltungshandelns nicht dahin auslegungsfähig, die "Gegenstandslosigkeit" der (gesamten?) Bewilligung solle unabhängig vom Grund und der Höhe der jeweiligen Rückforderung eintreten. Der hergestellte Bezug zu der Prüfung der Verwendungsnachweise bestätigt, dass nur bei einer Kongruenz der jeweils festgestellten Versagungsgründe die Rückforderung von Fördermitteln für die Jahre 1996 oder 1997 zur Gegenstandslosigkeit der Bewilligungsentscheidung auch für das nachfolgende Jahr 1998 führen sollte. Dass nicht die Tatsache der Rückforderung allein, sondern ohnehin nur ein entsprechender bestandskräftiger Rückforderungsbescheid gemeint sein kann, hat auch der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt.
Setzt somit das Erstattungsbegehren eine zuvor oder jedenfalls gleichzeitig verfügte Aufhebung der Bewilligungsentscheidung über Fördermittel voraus, hat sich der Beklagte insoweit zu Unrecht auf die Bestimmung des § 47 SGB X über den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts gestützt. Dabei hat der Beklagte allerdings im Ausgangspunkt zu Recht auf die Bestimmungen des Zehnten Buches des Sozialgesetzbuches und nicht auf diejenigen des nordrhein- westfälischen Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgegriffen. Die Förderleistungen für komplementäre ambulante Dienste sind in § 10 Abs. 3 des nordrhein- westfälischen Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes in der hier maßgeblichen Fassung vom 19. März 1996, GV. NRW S. 137 (Landespflegegesetz; im folgenden: PfG NRW 1996), angesprochen. Obwohl die Bestimmungen des Landespflegegesetzes nicht dem unmittelbaren Anwendungsbereich der allgemeinen Bestimmungen des Sozialgesetzbuchs, das heißt des SGB I (Allgemeiner Teil) und des SGB X (Verwaltungsverfahren, Schutz der Sozialdaten, Zusammenarbeit der Leistungsträger und ihre Beziehungen zu Dritten), unterfallen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 2007 - 16 A 2203/05 -, Juris,
ergibt sich die Anwendbarkeit der verfahrensrechtlichen Regelungen des Sozialgesetzbuches aus § 18 PfG NRW 1996. Dort ist vorbehaltlich etwaiger - hier nicht ersichtlicher - abweichender Vorschriften bestimmt, dass für Verwaltungsverfahren nach diesem Gesetz und nach den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen sowie hinsichtlich des Datenschutzes die Vorschriften des Sozialgesetzbuchs entsprechend gelten. Die Vergabe von Förderleistungen für komplementäre ambulante Dienste ist in diesem Sinne als "Verwaltungsverfahren nach diesem Gesetz", also nach dem Landespflegegesetz, anzusehen. Wenngleich § 10 Abs. 3 PfG NRW 1996 keinen strikten Rechtsanspruch auf derartige Förderleistungen gibt und die Einzelheiten der Förderung in den Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1996 - II B 2 - 5655.21.1 - (MinBl. NRW. S. 1208) und daneben in speziellen Erlassen sowie in den Bestimmungen des Haushaltsrechts geregelt sind, enthält § 10 PfG NRW 1996 über die bloße Benennung einer dem Land zugewiesenen Aufgabe auch zumindest rudimentäre Regelungen verfahrensrechtlicher Art, nämlich die in § 10 Abs. 2 PfG NRW 1996 getroffenen Bestimmungen über die Zuständigkeit für die Sicherstellung derartiger Dienste. Unterstrichen wird dieser Zusammenhang dadurch, dass auch in den Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen an verschiedenen Stellen (zB Ziff. 4.1.1 ff. und Ziff. 6.1) auf das Förderverfahren betreffende allgemeine Regelungen des Landespflegegesetzes Bezug genommen wird. Dass die Erläuterungen zu den Richtlinien ausweislich ihrer Präambel die Vorschrift des § 22 VwVfG NRW zitieren und damit anscheinend von der Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgehen, ist demgegenüber von nachrangiger Bedeutung.
Der Beklagte kann den angefochtenen Bescheid aber deshalb nicht auf § 47 SGB X stützen, weil der Förderbescheid für das Jahr 1998 nicht rechtmäßig ergangen ist. Im Hinblick auf das der Förderung zugrundeliegende Prinzip der einzelfallbezogenen Basisförderung hätte, da im Jahr 1997 die Fördervoraussetzungen für den Bereich der psycho-sozialen Betreuung nicht vorgelegen haben, auch für das Jahr 1998 objektiv, d.h. auch unabhängig vom damaligen Kenntnisstand des Beklagten, eine Zuschussgewährung im Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides nicht erfolgen dürfen, wie auch der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat. Wenngleich sich weder aus § 10 Abs. 3 PfG NRW 1996 noch aus den Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen ergibt, dass es sich dabei um eine Basisförderung von der Art handeln soll, dass die Höhe des für den einzelnen Dienst gewährten Zuschusses in einem bestimmten Kalendarjahr zwingend den Anspruch für das jeweilige Folgejahr im Sinne einer Deckelung der Höhe nach begrenzt, ergibt sich eine derartige Beschränkung objektiv aus der Erlasslage. Insoweit ist auf den Erlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. März 1997 (II B 2 - 5657.2-0) wie auch die "Besondere Verfügung gemäß § 34 LHO" vom 25. Februar 1998 zu verweisen, in denen von einer Förderung auf der Basis des Jahres 1996 bzw. 1997 die Rede ist. Eine nähere Klarstellung ist durch den Erlass des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein- Westfalen vom 7. Dezember 1998 (IVA5 - 5172 324 - 5192) erfolgt, wonach mit dem Grundsatz der Basisförderung bezogen auf jeden Einzelfall der Förderung der Sinn verbunden war, ausnahmslos keine neuen Fördertatbestände zuzulassen, also eine Deckelung vorzusehen.
Abgesehen davon liegen auch im Übrigen die Voraussetzungen des § 47 SGB X nicht vor. Nach der allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X kann ein (rechtmäßiger) begünstigender Verwaltungsakt, der eine Geld- oder Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes zuerkennt oder hierfür Voraussetzung ist, auch mit Wirkung für die Vergangenheit nur dann widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Zentraler Zweck der Förderung war die Bezuschussung von Personalaufwendungen für die in § 10 Abs. 1 PfG NRW 1996 im Einzelnen benannten komplementären Dienste. Für das hier strittige Jahr 1998 steht fest, dass die zu fördernde hauptamtliche Stelle im Bereich der psycho-sozialen Betreuung ganzjährig durch eine über die geforderten Qualifikationsmerkmale verfügende Kraft besetzt war und beim Kläger entsprechende Personalkosten entstanden sind. Eine Zweckverfehlung iSv § 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X könnte trotz des demnach bedarfsgerechten Mitteleinsatzes allenfalls dann angenommen werden, wenn dem Beklagten in seiner Einschätzung gefolgt werden könnte, dass auch weitergehende Fördergrundsätze - hier das Prinzip der (einzelfallbezogenen) Basisförderung - zu den Zwecken der Förderung gerechnet werden können. Ob diese Ausweitung des Begriffes des Leistungszwecks im Grundsatz rechtlich tragfähig ist, kann jedoch dahingestellt bleiben. Denn nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X muss es sich jedenfalls um einen "in dem Verwaltungsakt bestimmten" Zweck handeln. Damit wird nicht auf den abstrakt-generellen und im Einzelfall unter Umständen nicht eindeutig bestimmbaren Zweck des jeweils zugrundeliegenden Fördergesetzes abgestellt, sondern allein die verhaltenssteuernde Zweckbestimmung im Verwaltungsakt selbst eröffnet die Widerrufsmöglichkeit.
Vgl. BSG, Urteil vom 14. Dezember 2000 - B 11 AL 63/00 R -, BSGE 87, 219 = FEVS 52, 385.
Vorliegend ist dem achtseitigen Zuwendungsbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 1998 nichts Dahingehendes zu entnehmen, dass zu den Zwecken der Förderung auch die Beachtung des Grundsatzes der Basisförderung gehöre. Die nachfolgenden Erläuterungen auf Seite 9 gehören - wie schon in anderem Zusammenhang verdeutlicht - nicht mehr zum regelnden Inhalt des Bewilligungsbescheides und lassen im Übrigen auch nicht erkennen, was genau mit der "Zuschussgewährung auf der Basis des Jahres 1997" gemeint war. Für sich gesehen ist die genannte Erläuterung daher ungeeignet, einen der Förderung komplementärer ambulanter Dienste über die eigentliche finanzielle Förderung derartiger Dienste hinausgehenden Leistungszweck zu verlautbaren. Erst recht können sonstige verwaltungsinterne Stellungnahmen - insbesondere die genannten ministeriellen Erlasse und haushaltsrechtlichen Verfügungen - nicht als Zweckbestimmungen anerkannt werden, soweit sie - wie vorliegend - nicht ausdrücklich im Bewilligungsbescheid in Bezug genommen worden sind.
Die Aufhebung des Förderbescheides für das Jahr 1998 kann auch nicht mit Erfolg auf die Bestimmung des § 45 SGB X über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte gestützt werden. Zwar handelte es sich - wie schon dargestellt - bei dem Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 1998 um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt, der auch iSv § 45 Abs. 1 SGB X ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat. Es bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken dagegen, statt der vom Beklagten angewandten Vorschrift des § 47 SGB X die hinsichtlich des Vertrauensschutzes und der Ermessensausübung weithin übereinstimmende Vorschrift des § 45 SGB X anzuwenden.
Vgl. entsprechend zur Anwendung des § 48 SGB X statt der von der beklagten Behörde herangezogenen Bestimmung des § 45 SGB X OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 16 A 2919/03 -, Juris.
Die Anwendung des § 45 SGB X, der auch die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte für die Vergangenheit ermöglicht (§ 45 Abs. 1 SGB X), scheitert jedoch daran, dass sich der Kläger auf Vertrauensschutz berufen kann. Nach § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X darf ein solcher Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf dessen Bestand vertraut hat und sich sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme als schutzwürdig erweist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte erbrachte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann (§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB X). Trotz des Vorliegens der genannten Voraussetzungen ist die Berufung auf Vertrauensschutz in den Fällen des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X ausgeschlossen.
Vorliegend hat der Kläger auf den Bestand der ihm durch den Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 zuerkannten Förderleistungen auch insoweit vertraut, als es um den Personalkostenzuschuss für die Stelle im Bereich der psycho-sozialen Betreuung in Höhe von 40.000 DM für das Förderjahr 1998 ging. Dieses Vertrauen war auch schutzwürdig. Es kann insbesondere davon ausgegangen werden, dass der Kläger sein Verhalten an der Förderung der Personalaufwendungen für diese Stelle ausgerichtet hat. Er hätte mit einem hohen Grad an Gewissheit von vornherein anders disponiert, also keine Stellenbesetzung für die psycho-soziale Betreuung vorgenommen, wenn er mit einem Ausbleiben der öffentlichen Förderung bzw. nach deren Zuerkennung mit dem Wegfall der bereits zuerkannten Förderung gerechnet hätte. Die Schutzwürdigkeit seines Vertrauens wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Entscheidung über die Förderung für das Jahr 1998 - wie auch in den Vorjahren - erst im letzten Quartal des Förderjahres und mithin zu einem Zeitpunkt getroffen worden ist, zu dem die darauf bezogene Vermögensverfügung, d.h. die Beschäftigung einer qualifizierten Fachkraft, bereits weiten Umfangs ins Werk gesetzt worden war. Denn aufgrund des Erlasses der Förderrichtlinien und der Schaffung entsprechender Haushaltstitel konnte sich bei den für die Förderung in Frage kommenden Diensten unabhängig vom Zeitpunkt des Ergehens der Bewilligungsbescheide bzw. der tatsächlichen Leistung der Fördermittel ein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend bilden, dass bei Erfüllung der in den Richtlinien genannten Voraussetzungen die auf mehrere Jahre angelegte Förderung beibehalten würde. Wollte man dies anders sehen, wäre es dem Beklagten in die Hand gegeben, allein aufgrund der zeitlichen Ausgestaltung des Förderverfahrens - die es mit sich bringt, dass die zu fördernden Dienste zur Erfüllung der Fördervoraussetzungen mit ihren sozialen Angeboten gleichsam in Vorlage treten müssen - das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens bei den Empfängern der Förderung weithin ausschließen.
Schließlich ist auch keiner der Tatbestände erfüllt, aufgrund derer dem Begünstigten gemäß § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X die Berufung auf Vertrauensschutz versagt bleibt.
Dem Kläger kann - der Fall des § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 SGB X (Erwirkung des Verwaltungsakts durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung) liegt ersichtlich nicht vor - zunächst nicht entgegengehalten werden, dass der Verwaltungsakt auf Angaben beruhe, die er vorsätzlich oder grob fahrlässig in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gemacht habe (§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X). Es verhält sich zwar so, dass der Kläger bei der Beantragung der Förderung für den Bereich der psycho-sozialen Betreuung für das Jahr 1997 im Hinblick auf die Stellenbesetzung eine unrichtige Angabe gemacht und diese im Nachhinein über einen längeren Zeitraum hinweg auch nicht richtiggestellt hat. Zudem spricht auch viel dafür, die Fehlerhaftigkeit dieser auf das Jahr 1997 bezogenen Angaben als grob fahrlässig zu bewerten. Anders verhält es sich aber in Bezug auf den Förderantrag für das Jahr 1998, durch den ein neues Verwaltungsverfahren eingeleitet wurde, das sich mit dem noch nicht endgültig abgeschlossenen Verfahren für das Jahr 1997 - es fehlten noch die Verwendungsnachweise und deren Prüfung - zeitlich überlappte. In diesem neuen Verwaltungsverfahren hat der Kläger, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, keine unzutreffenden oder unvollständigen Angaben gemacht. Er hat es auch nicht pflichtwidrig unterlassen, etwa Angaben zu den Verhältnissen in den Vorjahren zu machen, denn hiernach ist nicht gefragt worden. Soweit der Förderbescheid für das Jahr 1998 auf den vom Kläger für dieses Jahr gemachten Angaben beruht, liegen die Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X daher nicht vor.
Dessen ungeachtet trifft den Kläger, selbst wenn man die fehlerhafte Angabe für das Jahr 1997 in die Betrachtung einbezieht, bezogen auf das Jahr 1998 auch nicht der Vorwurf grober Fahrlässigkeit. Grobe Fahrlässigkeit liegt vor, wenn der Begünstigte die erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt hat (§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 SGB X). Sie wäre vorliegend nur anzunehmen, wenn der Kläger ohne weiteres hätte erkennen können, dass es für die Bewilligung der Leistungen für das Jahr 1998 auch auf das Vorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen für das Vorjahr ankommt. Das ist nicht der Fall, und zwar unabhängig davon, ob der Kläger die fraglichen ministeriellen Erlasse kannte oder nicht. Denn sowohl der Erlass vom 27. März 1997 als auch die - im Übrigen erst nach Antragstellung ergangene - Haushaltsverfügung vom 25. Februar 1998 lassen sich aufgrund der gewählten Formulierungen auch dahin verstehen, dass lediglich das Gesamtvolumen der Förderung nicht über die Förderung des vorangegangenen Basisjahres hinausgehen sollte. Erst der nach dem Ergehen des Zuwendungsbescheides bzw. nach dem Einsatz der darin vergebenen Fördermittel herausgegebene Erlass vom 7. Dezember 1998 stellte in einer auch für den Kläger erkennbaren Deutlichkeit klar, dass der Grundsatz der Basisförderung auf den jeweils einzelnen Förderfall bezogen wird. Nichts anderes gilt, wenn zu Gunsten des Beklagten unterstellt wird, dass auch dem dem Kläger erteilten Förderbescheid für das Jahr 1997 ein "Vorbehalt" entsprechend dem Jahr 1998 beigefügt war. Denn der "Vorbehalt" sagt über irgendwelche bei der Antragstellung für das Folgejahr zu machenden Angaben nichts aus.
Schließlich kann dem Kläger auch nicht deshalb der Vertrauensschutz versagt werden, weil er die Rechtswidrigkeit des Förderbescheides vom 26. Oktober 1998 gekannt oder nur infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt hat (§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 SGB X). Da der Kläger die den Fördertatbestand betreffenden Voraussetzungen für die Förderung im Jahr 1998 unzweifelhaft erfüllt hat, könnte eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit des ihn begünstigenden Bewilligungsbescheides nur dann angenommen werden, wenn er auch den allein zur Rechtswidrigkeit führenden Grundsatz der Basisförderung im Sinne einer auf den einzelnen Förderungsfall durchschlagenden Deckelung kannte oder kennen musste. Aus der bei Bekanntgabe des Förderbescheides im Oktober 1998 vorliegenden Erlasslage ergibt sich dies jedenfalls nicht mit einer für den Kläger erkennbaren Deutlichkeit. Auch der dem Förderbescheid für 1998 angefügte "Vorbehalt" lässt dies nicht erkennen. Er thematisiert - unabhängig von der Frage seiner inhaltlichen Bestimmtheit - lediglich die mögliche Abhängigkeit der Förderung von der Prüfung der Verwendungsnachweise für die Vorjahre und daraus resultierenden Rückforderungen, die ihrerseits aber wiederum im Ermessen des Beklagten stehende Aufhebungsbescheide voraussetzen. Dass der Beklagte sein Ermessen nur im Sinne einer Rückforderung aller Mittel hätte ausüben können, die den Rahmen bisher geförderter und zugleich förderfähiger Maßnahmen im Einzelfall überschritten, also entsprechende Aufhebungsbescheide hätte erlassen müssen, lässt sich dem "Vorbehalt" jedoch nicht entnehmen. Vor diesem Hintergrund kann dem "Vorbehalt" nichts entnommen werden, was dem Kläger Anlass zu der Annahme hätte geben müssen, das Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen für das Jahr 1997 führe notwendig auch zum Entfall der Leistungen für das Folgejahr, obwohl die Mittel auch im Folgejahr für den sachlichen Förderzweck vollen Umfangs eingesetzt wurden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10 und 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10 und 713
ZPO
§ 44 LHO
§ 47 SGB X
§ 18 PfG
§ 22 VwVfG NRW
§ 34 LHO
§ 45 SGB X
§ 48 SGB X
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 SGB X
§ 47 Abs. 2
SGB X
§ 47 Abs. 2 Satz 2 SGB X
§ 45 Abs. 2
Satz 3 Nr. 2 SGB X
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 3 PfG
§ 10 Abs. 2 PfG
§ 47 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 SGB X
§ 10 Abs. 1 PfG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X
§ 45 Abs. 1 SGB X
§ 45 Abs. 1
SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 3
Nr. 3 SGB X
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
67, 99
NJW 1983, 2043,

27
BSGE 87, 219
3 C 8.82
16 A 2203/05
B 11 AL 63/00 R
16 A 2919/03