Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-19, Aktenzeichen 13 K 2032/11
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2013:0919.13K2032.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen Grundstücks Gemarkung C. , Flur 103, Flurstücke 447, 569 und 571 mit der postalischen Bezeichnung B. -C1. -Straße 61. Das Flurstück 447 grenzt mit einer Frontlänge von 15 m unmittelbar an die B. -C1. -Straße an. Hinter diesem Flurstück schließt sich das Flurstück 569 an. Das Flurstück 571 grenzt hieran westlich an und hat eine der B. -C1. -Straße zugewandte Grundstücksseite von ca. 3 m. Die B. -C1. -Straße ist in dem Straßen- und Wegeverzeichnis, das Teil der Satzung über die Reinigung öffentlicher Straßen im Stadtgebiet H. und über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren (Straßenreinigungs- und Gebührensatzung –SRGS-) vom 17. Dezember 1999 in der Fassung der 12. Änderungssatzung vom 10. Dezember 2010 ist, in die Winterdienststufe (im Weiteren: WD-Stufe) 4 eingeordnet. Im Straßen- und Wegeverzeichnis ist der Umfang des Winterdienstes in Straßen dieser WD-Stufe wie folgt bestimmt: „Streudienst wird grundsätzlich nicht geleistet. Ausnahme: Akute Gefahrenlage (z. B. Zugang für Krankentransportfahrzeug). Schneeräumdienst erfolgt entsprechend der Reihenfolge der WD-Stufen.“ Die Winterdienstgebühren betragen nach § 6 Abs. 6 SRGS für einen Meter Frontlänge in Straßen der WD-Stufe 1 1,30 €, der WD-Stufe 2 1,17 €, der WD-Stufe 3 0,91 €, der WD-Stufe 4 0,32 € und der WD-Stufe 0 0,00 €. Die Straßenreinigung und der Winterdienst wird durch die städtische eigenbetriebsähnliche Einrichtung Gelsendienste aufgrund der Betriebssatzung der Stadt H. über den Betrieb Gelsendienste vom 19. Dezember 2002 durchgeführt.
Mit Bescheid über Grundbesitzabgaben vom 1. Februar 2011 setzte die Beklagte u.a. Winterdienstgebühren für das Veranlagungsjahr 2011 auf der Grundlage einer Frontlänge von 15 m und einem Gebührensatz von 0,32 € je Frontmeter mit 4,80 € fest.
Der Kläger wandte sich mit Schreiben vom 15. Februar 2011 an die Beklagte und führte im Wesentlichen aus: Er wohne seit Herbst 2007 in der B. -C1. -Straße. Seitdem sei dort an keinem Tag ein Winterdienst erfolgt. Es habe Anfang Januar 2011 eine akute Gefahrenlage in der Straße vorgelegen. Zuvor habe bereits eine latente Gefahrenlage durch festgefahrenen Schnee und durch Eisstellen vorgelegen, die dann im Januar mit Beginn des Tauwetters aufgrund des puren Eises auf der Fahrbahn zu gesundheitsgefährdenden Situationen für die Anwohner geführt hätte.
Die Beklagte antwortete mit Schreiben vom 28. März 2011 und führte aus, der Winterdienst auf den Straßen müsse nach der satzungsmäßigen Reihenfolge durchgeführt werden. Als erstes seien die Hauptdurchgangsstraßen (Stufe 1) zu sichern, dann dürften die Straßen der Stufe 2 (mit weiteren wichtigen ÖPNV-Linien) geräumt und gestreut werden. Erst wenn nach wiederholten Einsätzen in diesen Straßen ein vertretbar sicherer Zustand erreicht sei, dürften die Fahrzeuge in die Straßen der Streustufe 3 (große Anliegersammelstraßen, z. T. mit ÖPNV-Verkehr oder Gefälllagen) vorrücken. In Straßen der Stufe 4 werde grundsätzlich kein Streudienst geleistet. Von dieser Regelung könne nur bei akuten Gefahrenlagen abgesehen werden. In diesem Zusammenhang werde darauf hingewiesen, dass nach der Rechtsprechung der Aufwand für die Winterdienstorganisation für die Gemeinde und damit auch für die Gebührenzahler vernünftig und zumutbar sein müsse. Eine allumfassende Winterwartung mit vertretbarem Aufwand sei nicht durchführbar. Ein Schneeräumdienst erfolge nur entsprechend der Reihenfolge der WD-Stufen, d. h. wenn die Straßen der Stufe 1 bis 3 sämtlich versorgt seien. Demzufolge seien die Gebühren in den Straßen der höher priorisierten Straßen (Stufe 1 bis 3) entsprechend gestaffelt hoch, die Gebühr für die WD-Stufe 4 entsprechend niedrig. Von der Organisation, den Hauptverkehrsfluss zu sichern, die im Wesentlichen durch die Anlieger der Stufen 1 und 2 über Gebühren „gezahlt“ werde, profitierten auch die Anlieger, die in ruhigen Anliegerstraßen wohnten und nach wenigen Metern ein funktionierendes Verkehrsnetz nutzen könnten.
Der Kläger erwiderte daraufhin mit Schreiben vom 4. April 2011, ein Allgemeinnutzen im Zusammenhang mit der Erhebung einer Gebühr für den Winterdienst sei nicht maßgeblich. Selbst bei einer differenziert geringen Gebühr sei es eine zwingende Voraussetzung, dass die Nebenstraßen der Gemeinde bei extremen winterlichen Witterungslagen zu warten seien und die Gemeinde für diese kleinen Straßen eine spezielle Vorsorge treffen müsse. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) schreibe den Gemeinden auch vor, bei welchen akuten Gefahrenlagen sie auch in kleineren Straßen Winterdienst zu leisten hätten. Die Beklagte missachte dies – zumindest was die B. -C1. -Straße betreffe – ständig. Eine schlimmere akute Gefahrenlage als die extreme, gesundheitsgefährdende Eisglätte Anfang Januar 2011 habe es für die Anwohner der B. -C1. -Straße nicht geben können. Er beantrage daher, die Gebühren für den Winterdienst aus dem Bescheid über Grundbesitzabgaben „herauszunehmen“ und den schon geleisteten Teilbetrag zurückzuerstatten.
Die Beklagte teilte dem Kläger mit Bescheid vom 8. April 2011 – abgesandt am 12. April 2011 - u. a. mit, dass sie sein Schreiben vom 4. April 2011 als einen Antrag auf Erstattung zu viel gezahlter Kosten für den Winterdienst und als Antrag auf Befreiung von zukünftig zu entrichtenden Kosten des Winterdienstes ansehe. Nach Prüfung des Sachverhaltes könne den genannten Anträgen nicht entsprochen werden. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen in ihrem Schreiben vom 28. März 2011 sowie auf die geltenden Satzungsbestimmungen.
Der Kläger hat am 12. Mai 2011 Klage erhoben. Er führt unter Vertiefung seines bisherigen Vortrags im Verwaltungsverfahren weiterhin aus, dass die Beklagte weder die sächlichen noch die personellen Ressourcen für die Durchführung eines Winterdienstes in der B. -C1. -Straße vorhalte. Das Streugut sei im Winter 2010/2011 nach wenigen Tagen aufgebraucht gewesen. Die vorgehaltenen Mitarbeiter seien nicht einmal in der Lage gewesen, in den Straßen der WD-Stufe 3 für Verkehrssicherheit Sorge zu tragen. Die Erhebung einer allgemeinen Winterwartungsabgabe sei nicht zulässig.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 8. April 2011 zu verpflichten, den Festsetzungsbescheid vom 1. Februar 2011 hinsichtlich der Winterdienstgebühren i.H.v. 4,80 Euro zurückzunehmen und den Betrag zu erstatten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, die Organisation des Winterdienstes richte sich u.a. nach den Erfordernissen zur Herstellung von Verkehrssicherheit im Rahmen der Leistungsfähigkeit und Zumutbarkeit für die Gemeinden. Gesetzliche Vorgabe aus dem Straßenreinigungsgesetz Nordrhein-Westfalen sei das Räumen und der Fahrbahnstreudienst auf den gefährlichen und verkehrswichtigen Fahrbahnstellen. Den Gemeinden werde hinsichtlich der Durchführung der gesetzlichen Winterdienstaufgaben ein großer Ermessensspielraum zugestanden. Der gebührenrelevante Winterdienst sei wirtschaftlich durchzuführen. Er orientiere sich u.a. nach dem Umfang/ Erfahrungen der bislang erfolgten Winter. Eine Ausrichtung auf Extremwinter mit einer kostenintensiven Aufstockung von Personal und Fahrzeugpark sei gebührenrechtlich nicht zu vertreten. In der Wintersaison 2010/11 habe es sich um einen solchen extremen Winter gehandelt. Eine europaweite Ausdehnung anhaltender Schneefälle über mehrere Wochen habe in allen Gemeinden zu Salzengpässen geführt. In H. seien die Lager zu Beginn des Winters ordnungsgemäß gefüllt und Nachlieferungsverträge abgeschlossen worden. Die Extremlage sei nicht vorhersehbar gewesen. Die ununterbrochene Winterwetterlage in ganz Deutschland und in weiteren Teilen Europas habe allerdings dazu geführt, dass bereits in der ersten Dezemberhälfte die Salzlieferungen ausgeblieben seien, so dass die vorhandenen Salzreserven bei Gelsendienste für besonders gefährdete Straßenabschnitte (Brücken, Gefällelagen) hätten zurückgehalten werden müssen. Zeitlich und körperlich stark belastete Mitarbeiter hätten vielerorts Schneemengen in fußläufig wichtigen Bereichen beseitigen können. Zwischenzeitliches Tauen und anschließender Frost hätten in allen Straßen Eisplatten zur Folge gehabt, die – ohne auftauende Stoffe – natürliche Gewalten seien, auf die sich keine Gemeinde mit vertretbaren Vorhaltekosten hätte einstellen können.
Der Winterdienst auf Fahrbahnen richte sich zwingend nach den in der Satzung festgelegten Prioritäten nach WD-Stufen. Bedingt durch die erforderlichen wiederholten Einsätze in Straßen der WD-Stufen 1 bis 3 wegen ständiger Neuschneeereignisse und fehlender Wirksamkeit abtauender Stoffe sei es nicht flächendeckend zu Räumeinsätzen auf Fahrbahnen der WD-Stufe 4 gekommen. Solche Winterräumeinsätze seien aber grundsätzlich als Teil der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht auch hier möglich und planmäßig vorbereitet. Bei Vorliegen der satzungsmäßigen Bedingungen und entsprechenden Wetterverhältnisse (z.B. Abarbeitung der Fahrbahnen der jeweils vorausgehenden Stufe, kein Nachschneien, kein vorzeitiges witterungsbedingtes Wegtauen der Schneemengen) kämen die vorbereiteten Arbeitspläne zur Anwendung. Die Entscheidung, ob und wann die nächste „niedrigere Stufe“ gefahren werde, entscheide der jeweilige Einsatzleiter. Hierbei habe dieser zu berücksichtigen, ob der erreichte Straßenzustand in den „vorgelagerten“ priorisierten Fahrbahnen nach dem letzten Einsatz verkehrlich gut zu bewältigen sei, Wetterveränderungen, z.B. keine neue Glätte/Schneefall/Tauen oder steigende Temperaturen vorhergesagt seien und ein Einsatz in den WD-Stufen 3 oder 4 unter Abwägung der Zumutbarkeit/ Wirtschaftlichkeit zwingend erforderlich sei. Zu berücksichtigen seien dabei u. a. auch die Uhrzeit, z.B. kein Nachteinsatz und die Personaleinsatzdauer im Hinblick auf das Arbeitsschutzgesetz, ob der Straßenzustand in diesen Straßen für einen sorgfältigen und aufmerksamen Fahrer gut zu bewältigen sei und ob unnötige Kosten für alle Gebührenzahler vermieden werden könnten.
Die Höhe der Winterdienstgebühr für die niedrigste WD-Stufe 4 sei entsprechend der Vorhalteleistung angepasst. Die Gebührenbedarfsberechnung Straßenreinigung sei in vergangenen Jahren vom Verwaltungsgericht H. geprüft und die Straßenreinigungsatzung einschließlich der Gebührenkalkulation nicht beanstandet worden. Die Tatsache, dass es auf Grund des extremen Winters 2010/2011 durch eine nicht zu vertretende Unmöglichkeit faktisch zu keinem Räumungseinsatz in den Straßen der WD-Stufe 4 gekommen sei, führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung, da die Organisation für einen Einsatz in Straßen der WD-Stufe 4 vorgehalten worden sei. Es habe in den Wintern 2004/2005 bis 2012/2013 in vier Perioden jeweils einen Einsatz in Straßen der WD-Stufe 4 über insgesamt 13 Tage gegeben. Im Winter 2010/11 hätten 64 Einsätze auf Fahrbahnen der WD-Stufe 1, 30 Einsätze auf Fahrbahnen der WD-Stufe 2, 12 Einsätze auf Fahrbahnen der WD-Stufe 3 und 1 Einsatz über vier Tage inkl. Auflagen und Abtransport von Schneemengen in der WD-Stufe 4 gegeben. In der B. -C1. -Straße seien am 1. März 2004, am 28. Januar 2006 und am 29. Januar 2013 Einsätze gefahren worden. 64 % aller Straßen im Stadtgebiet (= ca. 950) seien der WD-Stufe 4 zugeordnet. Diese Straßen seien in Räumbezirke aufgeteilt. Sei ein tatsächlicher Einsatz in Straßen der WD-Stufe 4 vertretbar und geboten, seien daher die organisatorischen Grundlagen hierfür vorhanden. Diese Voraussetzungen seien z.B. dann gegeben, wenn alle vorpriorisierten Straßen in glättefreien Zustand hätten gesetzt werden können, die Wetterentwicklung es möglich gemacht habe und Anlieger aus eigener Kraft/Sorgfalt den Service durch Gelsendienste benötigt hätten.
Die prozentuale Verteilung der Anzahl der Straßen auf die WD-Stufen sehe wie folgt aus: Auf WD-Stufe 1 entfielen 4,94 % (= 19, 9 % der Fahrkilometer (FK) gemäß Einsatzplänen), auf WD-Stufe 2 10,22 % (= 16,73 FK), auf WD-Stufe 3 21,18 % (= 17,84 % FK) und auf WD-Stufe 4 63,66 % (= 45,53 % FK)).
In der mündlichen Verhandlung sind der Einsatz- und Bereichsleiter der Gelsendienste u.a. zur Durchführung von Winterdiensteinsätzen in der WD-Stufe 4 informatorisch angehört worden. Insoweit wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die auf Verpflichtung der Beklagten zum Erlass eines Bescheides gerichtete Klage, mit dem der Grundbesitzabgabenbescheid vom 1. Februar 2011 hinsichtlich der damit u. a. festgesetzten Winterdienstgebühren zurückgenommen werden soll, ist als Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, aber unbegründet. Soweit der Kläger weiterhin die Erstattung der geleisteten Winterdienstgebühren begehrt, ist die Klage als allgemeine Leistungsklage ebenfalls zulässig aber unbegründet.
Die Begehren des Klägers haben keinen Erfolg, weil er weder einen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass eines Bescheides, gerichtet auf Rücknahme des Grundbesitzabgabenbescheides vom 1. Februar 2011, soweit durch ihn Winterdienstgebühren festgesetzt worden sind noch auf Erstattung der für das Jahr 2011 veranlagten und geleisteten Winterdienstgebühren hat.
Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 8. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Ein Anspruch auf teilweise Rücknahme des Grundbesitzabgabenbescheides und Erstattung der gezahlten Winterdienstgebühren ergibt sich zum einen nicht aus städtischem Satzungsrecht. Nach § 5 Abs. 2 der Satzung über die Reinigung öffentlicher Straßen im Stadtgebiet H. und über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren vom 17. Dezember 1999 in der Fassung der 12. Änderungssatzung vom 10. Dezember 2010 (Straßenreinigungs- und Gebührensatzung – SRGS -) entsteht bei vorübergehenden Einschränkungen, Unterbrechungen oder Verspätungen der Straßenreinigung durch Witterungseinflüsse, Straßenbauarbeiten, Betriebsstörungen oder aus nicht von der Stadt H. zu vertretenden Gründen kein Anspruch auf Erlass oder Ermäßigung der Gebühren. Die Regelung enthält damit keine eigenständige Anspruchsgrundlage, sondern setzt vielmehr eine solche voraus, die satzungsrechtlich lediglich beschränkt wird. Soweit § 5 Abs. 2 SRGS im Übrigen einen „Erlass“ oder Ermäßigung der Gebühren“ ausschließt bei Leistungsmängeln, die auf Witterungseinflüssen, Straßenbauarbeiten, Betriebsstörungen oder aus nicht von der Stadt H. zu vertretenden Gründen beruhen, sind diese Einschränkungen im Hinblick auf das gesetzlich geregelte Verhältnis von Leistung und Gegenleistung und das gesetzlich geforderte Reinigungsergebnis nichtig, soweit mit ihnen das Ziel verfolgt wird, solche Gründe von vornherein aus der Berechnung der Höhe des Erstattungsanspruchs auszunehmen. Es kommt nämlich allein darauf an, ob die Leistungsstörungen nach Art, Umfang und Dauer sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht für das geschuldete Reinigungsergebnis erheblich sind, wobei der Grund der Leistungsstörung, insbesondere, ob für den Leistungsausfall nicht zu vertretende Gründe vorliegen, unerheblich ist.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. Mai 1994 – 9 A 199/94 – veröffentl. in juris; Urteil der Kammer vom 21. Oktober 2010 – 13 K 283/10 -, Kommunale Steuerzeitschrift (KStZ) 2011, S. 98 ff; hierzu auch Grieger, „Ohne Fleiß kein Preis“ Gebührenrechtliche Folgen bei Mängeln und Ausfällen der Reinigung öffentlicher Straßen?, Nordrhein-westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 2012, S. S. 48 ff.
Der Kläger kann zum anderen auch nicht aus anderen Normen einen Anspruch auf Rücknahme des bestandskräftig gewordenen Bescheides über Grundbesitzabgaben vom 1. Februar 2011 - soweit durch ihn Winterdienstgebühren festgesetzt worden sind ‑ ableiten.
So liegen die Voraussetzungen des für den Klageantrag allein als Anspruchsgrundlage für den Erlass eines auf teilweise Rücknahme des Grundbesitzabgabenbescheides vom 1. Februar 2011 gerichteten Bescheides in Betracht kommenden § 12 Abs. 1 Nr. 3 b des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfallen (KAG NRW) i.V.m. § 130 Abs. 1 der Abgabenordnung (AO) – und zwar in analoger Anwendung - nicht vor. Nach § 130 AO kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Nach Ansicht der Kammer können während des Veranlagungszeitraumes eintretende Leistungsstörungen auf Seiten der Gemeinde wegen Schlecht- oder Nichtleistung bei der gebührenrelevanten Leistung, die nach Erlass eines eine antizipierte Gebührenfestsetzung für das gesamte Jahr regelnden Gebührenbescheids auftreten, den am Jahresanfang rechtmäßig erlassenen Bescheid rechtswidrig werden lassen.
Vgl. dazu VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Oktober 2010 – 13 K 283/10 -, KStZ 2011 98 und Grieger, a.a.O., S. 49 f m.w.N.
Da es für die unmittelbare Anwendung des § 130 AO auf die Rechtswidrigkeit bei Erlass des Bescheides ankommt,
Rüsken in: Klein, Abgabenordnung, 10. Auflage, § 130 Rdnr. 20m.w.N.; zum Verwaltungsverfahrensgesetz Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 11. Auflage, § 48 Rdnr. 57 ff.,
ein – wie vorliegend - der Heranziehung zu Winterdienstgebühren zugrunde liegender, zu Jahresbeginn erlassener Festsetzungsbescheid aber erst durch nach seinem Erlass auftretende Leistungsstörungen beim Winterdienst rechtswidrig werden kann, kommt nur eine analoge Anwendung der Vorschrift in Betracht. Eine auf Erlass der Gebühr nach § 13 Abs. 1 Nr. 5 a KAG NRW i.V.m. § 227 AO aus Gründen sachlicher Unbilligkeit gerichtete Klage ist nach der hier vertretenen Ansicht nicht sachdienlich.
Abweichend: OVG NRW, Urteil vom 28. September 1989– 9 A 242/88 -.
Der Grundbesitzabgabenbescheid vom 1. Februar 2011 ist hinsichtlich der festgesetzten Winterdienstgebühren weder nachträglich rechtswidrig geworden noch hätte ‑ die Rechtswidrigkeit unterstellt – die Beklagte das ihr in § 130 Abs. 1 VwGO eingeräumte Ermessen fehlerhaft i. S: des § 114 VwGO ausgeübt.
In der Rechtssprechung ist geklärt, dass Schlecht- oder Nichtleistungen bei der Erfüllung der gemeindlichen Leistungspflicht zur Straßenreinigung zu einer Minderung der Gebühr (nur) führen können, wenn sie nach Art und Umfang - sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Art - erhebliche Mängel darstellen, wobei die Reinigung der gesamten Straße – nicht nur einzelner Stellen - in den Blick zu nehmen ist. Erst wenn unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit bzw. Hygiene nicht mehr hinzunehmende Unvollkommenheiten der Straßenreinigung über einen längeren Zeitraum, d.h. zumindest über mehrere Wochen andauern, ist die Frage nach einer Gebührenermäßigung zu stellen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Dezember 1980 - 2 A 2018/08 -,Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVGE) 35, S. 180 ff. (185 f.), vom 28. September 1989 ‑ 9 A 242/88 -, vom 2. März 1990 - 9 A 299/88 ‑ und Beschlüsse vom 27. Mai 1994 - 9 A 199/94 ‑, in: juris und vom 21. Januar 2010 ‑ 9 A 383/09 -.
Nach dieser obergerichtlichen Rechtsprechung führen Fälle derart erheblicher Leistungsmängel zwingend zu einer Ermäßigung, Minderung oder einem Erlass der streitigen Gebührenforderung,
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Dezember 1980 ‑ 2 A 2018/80 -, a.a.O.; vom 28. September 1989 ‑ 9 A 242/88 ‑; Beschluss vom 27. Mai 1994 ‑ 9 A 199/94 ‑, a.a.O.; umfassend: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Oktober 2010 – 13 K 283/10 – KStZ 2011, S. 98 und NRWE.de,
übertragen auf die hier zugrunde gelegte Anspruchsgrundlage des § 130 Abs. 1 AO also zu einer nachträglichen Rechtswidrigkeit der betreffenden Gebührenfestsetzung und einer Ermessensreduzierung hinsichtlich der Rücknahme des Bescheids auf Null.
Dieser Prüfungsmaßstab ist auch für (erhebliche) Leistungsstörungen bei Winterdienstgebühren anzuwenden. Denn nach § 1 Abs. 2 StrReinG umfasst die Reinigung die Winterwartung mit den dort näher beschriebenen Leistungstatbeständen des Räumens und des Streuens, der Abgabentatbestand. „Reinigung“ ist also als umfassender Oberbegriff zu verstehen.
Ein solcher erheblicher Leistungsmangel bei der Erfüllung des satzungsgemäßen Winterdienstes in Straßen der WD-Stufe 4, insbesondere auch in der B. -C1. -Straße, lag im maßgeblichen Veranlagungsjahr 2011 aber nicht vor, so dass offen bleiben kann, ob und inwieweit eine erhebliche Leistungsstörung die Prüfung der Rechtswidrigkeit der Festsetzung der Winterdienstgebühr für 2011 und/oder der Ermessensausübung betrifft.
Maßgebend für die Beurteilung einer erheblichen Leistungsstörung sind die Anforderungen, die nach den gesetzlichen Vorgaben durch das StrReinG und die einschlägigen satzungsrechtlichen Regelungen der Gemeinde an Quantität und Qualität der Reinigungsleistung (vgl. § 4 Abs. 2 StrReinG) zu stellen sind. Hieran hat sich die tatsächlich erbrachte Leistung zu orientieren. Geschuldet ist nicht eine bestimmte Anzahl an Reinigungsvorgängen, sondern ein dem erforderlichen Reinigungsstandard, dessen Erfüllung einem Beurteilungs- und Organisationsermessen der Gemeinde unterliegt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. März 1990 – 9 A 299/88 -,
genügendes Reinigungsergebnis.
Die Beklagte hat den von ihr zu leistenden Winterdienst im Rahmen ihres Organisationsermessens den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechend im Hinblick auf die verkehrlichen Anforderungen in nicht zu beanstandender Weise geregelt.
Die Reinigung als Winterwartung umfasst nach der für die Beklagte maßgeblichen Leistungsbeschreibung in § 1 Abs. 2 StrReinG insbesondere das Schneeräumen auf den Fahrbahnen und Gehwegen und das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege und gefährlichen Stellen auf den Fahrbahnen bei Schnee- und Eisglätte. Ergänzende Regelungen finden sich im Straßen- und Wegeverzeichnis als Teil der Straßenreinigungs- und Gebührensatz der Beklagten. Das Verzeichnis sieht mit seiner Einteilung der zu wartenden Straßen in vier Stufen einen an verkehrlichen Erfordernissen orientierten, in Prioritäten abgestuften Winterdienst vor. Das Verzeichnis bestimmt zunächst den Leistungseinsatz in den vorrangig eingestuften Straßen der Stufen 1 – 3. Nach der Beschreibung des Leistungseinsatzes in Straßen der WD-Stufe 4 wird ein Streudienst grundsätzlich (mit beispielhaft genannter Ausnahme) nicht geleistet, was nach den gesetzlichen Bestimmungen möglich ist, da Winterwartung auch allein das Schneeräumen beinhalten kann. Einen Schneeräumdienst in WD-Stufe 4 sieht das Verzeichnis „entsprechend der Reihenfolge der WD-Stufen“ vor. Damit bestimmt die Satzung den Umfang der von der Beklagten in WD-Stufe 4 zu erbringenden Leistung in nicht zu beanstandender Weise dahingehend, dass der Winterdienst erst dann in Straßen der geringst priorisierten WD-Stufe 4 durchzuführen ist, wenn die Fahrbahnen und Gehwege in den vorrangigen Straßen der WD-Stufen 1 bis 3 in einen die Verkehrssicherheit gewährleistenden Zustand gebracht worden sind.
Eine solche Regelung entspricht den gesetzlichen Anforderungen. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Winterdienst, insbesondere die Schneeräumung nicht in einem bestimmten Zeitintervall nach der Anzahl bestimmt wird, sondern nach Prioritäten, die sich an der Verkehrsbedeutung der Straße orientieren und differenzierte Gebührensätze zur Folge hat. Eine gleichzeitige, allumfassende Winterwartung ist mit vertretbarem Aufwand nicht durchführbar.
OVG NRW, Urteil vom 16. September 1996– 9 A 1888/93 -, NWVBl. 1997, S. S. 218.
Die Beklagte hat im hier streitigen Zeitraum Anfang 2011 ihre danach satzungsrechtlich wirksam geregelte Leistungsverpflichtung hinsichtlich des Winterdienstes erfüllt. Ein erheblicher Leistungsausfall in der WD-Stufe 4 liegt nicht vor, auch wenn in der B. -C1. -Straße bis März 2011 weder gestreut noch Schnee geräumt worden ist.
Ein erheblicher Leistungsmangel liegt nicht vor, weil die Beklagte aufgrund einer auf Erfahrungswerten beruhenden Prognose ausreichende Vorsorge für den Winterdienst auch im Falle durchschnittlicher längerer Winterperioden getroffen hat, aber aufgrund eines seiner Intensität nach außergewöhnlich strengen und langen Winters mit heftigen Schneefällen ein Winterdienst in nachrangigen Straßen nicht mehr möglich war. Denn eine Gemeinde muss für meteorologisch außergewöhnlich heftige und ungewöhnlich lange andauernde Winterperioden keine umfassende Vorsorge betreiben. Sie muss lediglich für den (Regel-)Fall Sorge tragen, dass bei längeren Witterungsperioden mit Minustemperaturen und Schneefällen ein tatsächlicher Einsatz (Streuen und/oder Schneeräumen) in den Straßen der WD-Stufe 4 nach erfolgtem ausreichenden Einsatz in den vorrangigen Straßen erfolgen kann. So soll es nach Ansicht des OVG NRW,
Urteil vom 16. September 1996 – 9 A 1888/93 –, a.a.O.,
schon für die Frage der Rechtmäßigkeit der Erhebung der Winterdienstgebühr – wobei hier offen bleiben kann, ob dies nicht allein die Erhebung einer Grundgebühr betrifft –,
vgl. dazu Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2012, § 6 Rn. 471 a,
ausreichend sein, wenn die Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und der jeweiligen Witterungsverhältnisse hinreichend Vorsorge getroffen hat, um den Gefahren des Winters auch in gering priorisierten Straßen im nötigen Umfang begegnen zu können - ohne konkrete tatsächliche Durchführung von Leistungen.
Das Gericht ist aufgrund der Ausführungen der Beklagten, insbesondere der Schilderungen der für die Organisation des Winterdienstes zuständigen Mitarbeiter von Gelsendienste in der mündlichen Verhandlung zu der Überzeugung gelangt, dass aufgrund der außergewöhnlichen Witterungsverhältnisse zu Beginn des Jahres 2011 ein Schneeräumeinsatz in den Straßen der WD-Stufe 4 trotz getroffener Vorsorge nicht möglich war, weil die Kapazitäten durch den vorrangigen Winterdienst in den Stufen 1-3 erschöpft waren. Erst recht gilt das mangels noch vorhandener Mittel für das Streuen. Die Witterungsverhältnisse wichen über einen langen Zeitraum, beginnend Mitte November 2010 bis Februar 2011 soweit von den sonst in Westeuropa zu erwartenden durchschnittlichen winterlichen Witterungsverhältnissen ab, dass eine dementsprechende Vorsorge personeller und sachlicher Art den auf Erfahrungswerten beruhenden Prognoserahmen überschritten hätte. So setzte aufgrund der Anfang Januar 2011 für eine kurze Zeit über dem Gefrierpunkt liegenden Temperaturen eine Tauphase ein, die nach darauf folgenden Minustemperaturen zu einer Vereisung der auf bis dahin nicht geräumten Fahrbahnen festgefahrenen Schneeschichten führte. Die Mitarbeiter von Gelsendienste haben nachvollziehbar dargelegt, dass nachdem im Januar 2011 kein Streugut mehr vorhanden war, bereits ein Räumen der vereisten Fahrbahnen auf den Straßen der WD-Stufe 1 mit den hierfür erforderlichen speziellen Räumfahrzeugen (insbesondere Radladern) mangels genügender Anzahl von Fahrzeugen und des hierbei erforderlichen hohen personellen Aufwandes beim Abtransport der Eisplatten nicht flächendeckend durchgeführt werden konnte. Zudem zwangen erneute starke Schneefälle Anfang Januar 2011 die Beklagte, den einzigen in den Straßen der WD-Stufe 4 im Veranlagungsjahr 2011 durchgeführten Einsatz nach 4 Tagen wieder abzubrechen, weil vorrangige Straßen zu Räumen waren. Die Mitarbeiter haben weiterhin nachvollziehbar dargelegt, dass die vorgehaltenen Kapazitäten an Material und Personal zur umfassenden Erfüllung der Winterdienstleistungen in allen Stufen ausreichend waren.
War die Erbringung der Winterdienstleistung in Form des Schneeräumdienstes in den Straßen der WD-Stufe 4 damit Anfang des Jahres 2011 für die Beklagte nicht möglich und beruhte dies nicht auf einer unzureichenden Vorsorgeleistung, sondern auf außergewöhnlichen, in die Planung des satzungsgemäß durchzuführenden Winterdienstes nicht einzubeziehenden außergewöhnlichen Witterungsverhältnissen, beruht das Ausbleiben der Schneeräumung in Straßen der WD-Stufe 4, gemessen an den durch Satzung dem Umfang nach vorherbestimmten Räumungspflichten, nicht auf einem einen erheblichen Leistungsmangel darstellenden Verstoß gegen die satzungsrechtlichen Leistungspflichten.
Der Vollständigkeit halber sei aber noch auf Folgendes hingewiesen: Eine Beschränkung des satzungsgemäßen Leistungsumfanges in der Weise, dass aufgrund von Einsatzplänen ein Einsatz in den geringpriorisierten Straßen der WD-Stufen 3 und 4 nach Herstellung eines ausreichenden Straßenzustandes in den höher priorisierten Straßen von weiteren Zumutbarkeits-„Parametern“ abhängig gemacht wird, wie es die Beklagte in ihrer Klageerwiderung, insbesondere im Schriftsatz vom 23. April 2013, dargelegt hat, enthält die Satzung nicht. Danach kommt es nicht darauf an, ob der Straßenzustand in diesen Straßen für einen sorgfältigen und aufmerksamen Fahrer gut zu bewältigen ist und ob unnötige Kosten für alle Gebührenzahler vermieden werden können. Vielmehr unterscheidet sich der Umfang des in diesen Straßen durchzuführenden Winterdienstes nach dem Satzungsrecht nicht von dem in vorrangig zu räumenden Straßen. Das bedeutet konkret, dass der Schneeräumdienst in diesen Straßen - die „Abarbeitung“ der Straßen der WD-Stufen 1 und 2 vorausgesetzt - immer dann durchzuführen ist, wenn dieser bei vergleichbaren Schneeverhältnissen auf Straßen der WD-Stufen 1 und 2 auch durchgeführt worden wäre. Der Schneeräumdienst unterscheidet sich lediglich in der Häufigkeit der Einsätze, da diese nur bei länger andauernden winterlichen Witterungslagen nach Abarbeitung der vorrangigen Straßen möglich sind. Aus haftungsrechtlicher Sicht mag zwar eine Beschränkung des Winterdienstes in den Straßen der WD-Stufe 4 zulässig sein, weil Verkehrsteilnehmer bei winterlichen Verhältnissen mit schlecht- oder nichtgeräumten Nebenstraßen rechnen müssen. Dies rechtfertigt aber gebührenrechtlich nicht, eine Winterdienstgebühr zu erheben, eine satzungsrechtlich vorbestimmte Leistung aber aus Gründen der Kostenminimierung oder wegen fehlender Verkehrssicherungspflicht der Gemeinde nicht zu erbringen. Ob die geringe Anzahl von Winterdiensteinsätzen in Straßen der WD-Stufe 4 im Stadtgebiet H. seit dem Jahre 2004 im Verhältnis zu der Anzahl der Einsätze in den vorrangigen Straßen auf einer Missachtung der durch Satzung geregelten Winterdienstpflicht beruht, ist aus den oben genannten Gründen nicht entscheidungserheblich und bedarf ebenso wie Kalkulation des Gebührensatzes keiner weiteren Überprüfung.
Soweit der Kläger neben der Verpflichtung zum Erlass eines Rücknahmebescheids auch die Erstattung der Winterdienstgebühren in Gestalt der allgemeinen Leistungsklage begehrt, ist dem Antrag bereits deshalb der Erfolg zu versagen, weil ohne Erlass eines Rücknahmebescheids der Beklagten der Erstattungsanspruch, der vorliegend seine Rechtsgrundlage nur in § 12 Abs. 1 Nr. 2 b des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) i.V.m. § 37 Abs. 1 und 2 Satz 1 und 2 der Abgabenordnung (AO) finden kann, ersichtlich daran scheitert, dass die streitbefangenen Winterdienstgebühren aufgrund des unverändert fortbestehenden bestandskräftigen Jahres-Veranlagungsbescheides vom 1. Februar 2011 von ihm nicht ohne rechtlichen Grund „gezahlt“ worden sind. Damit mangelt es für den so verstandenen Klageanspruch an dessen gesetzlicher Voraussetzung gemäß § 37 Abs. 1 AO.
Die Klage ist nach alledem abzuweisen.
Die Kosten des Verfahrens trägt nach § 154 Abs. 1 VwGO der Kläger als unterlegene Partei.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war gemäß den §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, da obergerichtlich nicht geklärt ist, aufgrund welcher Rechtsgrundlagen ein Anspruch auf Erstattung von Straßenreinigungs- und Winterdienstgebühren besteht und welche Prüfungsmaßstäbe bei der Prüfung eines Anspruchs auf Erstattung von Winterdienstgebühren zu beachten sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 130 AO
§ 227 AO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 130 Abs. 1 der Abgabenordnung
§ 13 Abs. 1 Nr. 5 a KAG NRW
§ 130 Abs. 1 VwGO
§ 130 Abs. 1 AO
§ 1 Abs. 2 StrReinG
§ 4 Abs. 2 StrReinG
§ 37 Abs. 1 und 2 Satz 1 und 2 der Abgabenordnung
§ 37 Abs. 1 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 Nr. 3 b des Kommunalabgabengesetzes
§ 12 Abs. 1 Nr. 2 b des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 9 A 199/94
13 K 283/10
9 A 242/88
2 A 2018/08
9 A 242/88
9 A 299/88
9 A 383/09
2 A 2018/80
9 A 199/94
9 A 1888/93