Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-21, Aktenzeichen 1 A 214/07

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 10.10.2007 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger 57 %, der Beklagte 43 %.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beteiligten können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Wert des Streitgegenstandes wird festgesetzt auf 15.330,06 EUR.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung von durch den Beklagten gewährten Zuwendungen und begehrt die Gewährung weiterer Mittel.
Der Kläger richtete ein Pro-Aktiv-Center (PACE) zur Unterstützung individuell und sozial benachteiligter junger Menschen bei der Integration in Schule, Ausbildung und Beruf ein. Hierfür erhielt er vom Beklagten Zuwendungen aus Mitteln des Landes Niedersachsen und des Europäischen Sozialfonds (ESF). Diese Mittel wurden mit Zuwendungsvertrag vom 09.07.2004 als nicht rückzahlbarer Zuschuss im Wege der Anteilsfinanzierung gewährt (§ 5 Nr. 1 des Zuwendungsvertrages). § 5 Nr. 3 des Zuwendungsvertrages bestimmt, dass der Kläger als Träger des Vorhabens mindestens 20 % der zuwendungsfähigen Ausgaben selbst zu tragen hat. Der Zuwendungsvertrag galt gemäß seinem § 4 vom 13.01.2004 bis zum 31.12.2004. Aus dem Finanzierungsplan, der laut § 5 Nr. 5 des Zuwendungsvertrages Vertragsbestandteil ist, ergibt sich, dass die vom Beklagten zu gewährenden Zuwendungen einen Anteil von 60,4 % an den kalkulierten Einnahmen in Höhe von 319.514 EUR betragen.
Aufgrund von Geldbedarfsanforderungen vom 07.10.2004 und vom 06.12.2004 zahlte der Beklagte insgesamt 138.169,27 EUR an den Kläger. Am 07.10.2004 beantragte der Kläger Förderungen für das Jahr 2005 beim Beklagten.
Die Beteiligten schlossen am 22.01.2005 einen Änderungsvertrag zum Zuwendungsvertrag vom 09.07.2004, in dem die Vertragslaufzeit bis zum 31.12.2005 verlängert wurde (§ 1). Ein Finanzierungsplan für die Jahre 2004 und 2005, der wiederum zum Vertragsbestandteil erklärt wurde (§ 2), wies Gesamteinnahmen für beide Jahre in Höhe von 514.514 EUR aus, wobei 319.514 EUR auf das Jahr 2004 und 195.000 EUR auf das Jahr 2005 entfielen. Der Anteil der vom Beklagten zu gewährenden Förderungen (Landesmittel und ESF-Mittel) hieran betrug für beide Jahre zusammen im Mittel 67,44 %, wobei rechnerisch der Anteil für das Jahr 2004 60,4 % und der Anteil für das Jahr 2005 78,97 % betrug.
Der Kläger machte mit Zwischenverwendungsnachweis vom 29.03.2005 für das Jahr 2004 unter Zugrundelegung einer Förderquote von 67,44 % eine Nachforderung von 8.685,73 EUR beim Beklagten geltend. Nach dreimaliger Anhörung des Klägers forderte der Beklagte mit Bescheid vom 10.10.2007 Zuwendungen in Höhe von 6.644,33 EUR mit der Begründung zurück, für die im Jahre 2004 tatsächlich angefallenen Ausgaben in Höhe von 217.756,52 EUR sei unter Berücksichtigung einer Förderquote von 60,4 % maximal ein Betrag von 131.524,94 EUR auszuzahlen. Tatsächlich habe der Kläger allerdings 138.169,27 EUR abgerufen und erhalten. Die Differenz in Höhe des geforderten Betrages sei daher zu erstatten. Die vom Kläger im Rahmen des Anhörungsverfahrens geäußerte Auffassung, durch den Änderungsvertrag vom 22.01.2005 sei die Förderquote für die Jahre 2004 und 2005 auf insgesamt 67,44 % festgesetzt worden, werde nicht geteilt. Es bleibe auch angesichts des Änderungsvertrages, der einzig die Verlängerung des Förderzeitraumes und die Erhöhung der Fördersumme, nicht aber die rückwirkende Erhöhung der Förderquote für 2004 zum Zweck habe, bei einer Förderquote von 60,4 % für das Jahr 2004. Aus dem Prinzip der Jährlichkeit im Haushaltsrecht folge, dass nach Abschluss des Haushaltsjahres 2004 durch den Änderungsvertrag für diesen Zeitraum keine grundsätzlichen Änderungen mehr hätten vorgenommen werden können.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 07.11.2007 Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt, durch den Änderungsvertrag vom 22.01.2005 sei die Förderquote für den gesamten Zeitraum vom 13.01.2004 bis zum 31.12.2005 auf einheitlich 67,44 % festgesetzt worden. Die Aufteilung der Quoten unter Beibehaltung einer Quote für 2004 von 60,4 % würde dazu führen, dass für das Jahr 2005 eine Quote von 78,97 % angenommen werden müsste. Darin liege aber ein Widerspruch zu der in § 5 Nr. 3 des Zuwendungsvertrages vom 09.07.2004 vereinbarten Mindestbeteiligung des Klägers in Höhe von 20 %, weil sich durch weitere Fördermittel für 2005 eine Eigenbeteiligung des Klägers von lediglich 7,7 % ergeben würde. Der Hinweis auf das Prinzip der Jährlichkeit führe zu keinem anderen Ergebnis, da sich der Beklagte durch die Erweiterung des Vertragszeitraumes im Änderungsvertrag selbst nicht daran gehalten habe.
Der Kläger beantragt,
1. den Rückforderungsbescheid vom 10.10.2007 aufzuheben und
2. den Kläger auf Grundlage des Zwischennachweises vom 29.03.2005 und auf der Grundlage des Änderungsvertrages vom 22.01.2005 zu verpflichten, weitere Mittel des Landes Niedersachsen bzw. des Europäischen Sozialfonds in Höhe von 8.685,73 EUR zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt ergänzend vor, der Kläger habe keinen Anspruch auf die geltend gemachte Gegenforderung. Er nimmt im Wesentlichen Bezug auf die im Bescheid vom 10.10.2007 gemachten Ausführungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der in seinen wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist mit dem Antrag zu 1. begründet (I.), mit dem Antrag zu 2. aber unbegründet (II.).
I. Der Rückforderungsbescheid vom 10.10.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), denn der Beklagte kann sich nicht mit Erfolg auf eine Ermächtigungsgrundlage für die Geltendmachung der Forderung durch Verwaltungsakt berufen. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist jedoch erforderlich, da auf einem Vertrag basierende Verpflichtungen nur dann mittels eines Verwaltungsaktes durchgesetzt werden dürfen, wenn dafür eine besondere gesetzliche Grundlage vorhanden ist (BVerwG, U. v. 13.02.1976 - IV C 44/74 -, NJW 1976, S. 1516). Denn mit dem Abschluss eines Vertrages begibt sich die Behörde der im Verwaltungsverfahrensrecht vorgesehenen Handlungsmöglichkeiten, die aus dem Subordinationsverhältnis erwachsen, und stellt sich mit dem Vertragspartner auf eine Stufe. Die Abwicklung von Ansprüchen aus dem Vertrag hat dann durch Leistungsklage zu erfolgen, wenn nichts anderes bestimmt ist.
Die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts enthalten keine Ermächtigungsgrundlage für die Rückforderung aufgrund eines Vertrages erbrachter Leistungen durch Verwaltungsakt. Gemäß § 5 Abs. 2 des Zuwendungsvertrags gelten für die Rückforderung des vereinbarten Förderbetrages die zu § 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO) erlassenen Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (VV-Gk). Nach VV-Gk Nr. 8.1 richtet sich die Erstattung der Zuwendungen nach Verwaltungsverfahrensrecht (insbesondere §§ 48 bis 49 a VwVfG und §§ 45, 47 und 50 SGB X).
§ 49 a Abs. 1 VwVfG findet im vorliegenden Fall keine Anwendung. Gemäß dieser Vorschrift sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Diese Ermächtigung ist auf die Rückforderung von Leistungen, die auf einem anderen Rechtsgrund als einem Verwaltungsakt beruhen, nicht anwendbar, weil die Vorschrift einen Verwaltungsakt als Grundlage der zu erstattenden Leistung voraussetzt (BVerwG, U. v. 08.09.2005 - 3 C 50/04 -, juris). Der Beklagte bewilligte die Zuwendungen jedoch nicht durch Bewilligungsbescheid, sondern schloss zur Bewilligung einen Zuwendungsvertrag mit dem Kläger.
§ 50 Abs. 3 SGB X ist auf die Rückforderung des aufgrund des Zuwendungsvertrages Erbrachten ebenfalls nicht anwendbar. Nach dieser Vorschrift ist die zu erstattende Leistung durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Die gilt sowohl für aufgrund eines Verwaltungsaktes erbrachte Leistungen (§ 50 Abs. 1 SGB X) als auch für Leistungen, die ohne Verwaltungsakt zu Unrecht erbracht worden sind (§ 50 Abs. 2 SGB X). Von Abs. 2 der Vorschrift sind aufgrund von Verträgen erbrachte Leistungen jedoch nicht erfasst, weil die Vorschrift diesem Fall nicht vergleichbare Konstellationen betrifft, in denen entweder Leistungen durch schlichtes Verwaltungshandeln erbracht werden oder entgegen der eigentliche Intension aufgrund von Fehlern oder veränderten Umständen ein Verwaltungsakt nicht oder nicht mit der nötigen Reichweite vorliegt. Dies ist etwa der Fall bei der Weiterzahlung nach Unwirksamwerden des Verwaltungsaktes, der Weiterzahlung nach dem Tod des Berechtigten an dessen Erben, der ungewollte Leistung an einen Dritten oder der Leistung aufgrund einer vorläufigen gerichtlichen Entscheidung, wenn letztlich der Anspruch verneint wird (Freischmidt in: Hauck/Noftz, SGB X Kommentar, 2. Band, K § 50, Rn. 14 ff.). Um Abwicklungsprobleme für die Behörde zu verhindern, werden diese Situationen durch § 50 Abs. 2 SGB X der des Vorliegens eines Verwaltungsaktes gleichgestellt. Beim Abschluss eines Vertrages hingegen gibt die Behörde und in Kenntnis der sich daraus ergebenden Folgen ihr einseitiges Bestimmungsrecht auf. Sie benötigt nicht die Bereitstellung der Handlungsform Verwaltungsakt durch Gesetz wie in den genannten Fällen, sondern hat sich der Leistungsklage zur Durchsetzung ihrer Ansprüche zu bedienen. Auch dem schlichten Verwaltungshandeln ist der Abschluss eines Vertrages nicht gleichzustellen, da er ein Aliud zum Verwaltungsakt mit Regelungscharakter darstellt und kein Minus, wie es der Realakt ohne Regelung ist.
Weder der zwischen den Beteiligten geschlossene Zuwendungsvertrag noch der Änderungsvertrag enthalten eine ausdrückliche Ermächtigung für die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen durch Verwaltungsakt. Auch in Verbindung mit den implementierten VV-Gk ergibt sich keine Ermächtigung für die Rückforderung der Zuwendungen durch Verwaltungsakt.
Gemäß VV-Gk Nr. 8.2.1 Satz 3 erfolgt die Rückforderung von Zuwendungen durch Rückforderungsbescheid, soweit der Zuwendungsempfänger den Erstattungsanspruch nicht von sich aus erfüllt. Diese Ermächtigung ist aber auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da sie sich nur auf durch Zuwendungsbescheid, nicht aber auf durch öffentlich-rechtliche Verträge gewährte Zuwendungen bezieht. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von VV-Gk Nr. 8.2.1 Satz 1, wonach die Zuwendung insoweit zurückzufordern ist, als im Zuwendungsbescheid enthaltene Befristungen wirksam geworden oder auflösende Bedingungen eingetreten sind. Diese Vorschrift setzt durch die Bezugnahme auf den Zuwendungsbescheid denknotwendig die Bewilligung durch Verwaltungsakt voraus, die aber im vorliegenden Fall nicht erfolgt ist, da die Bewilligung durch den Zuwendungsvertrag geschah.
Der auf das Vorliegen eines Verwaltungsaktes beschränkte Anwendungsbereich ergibt sich auch aus dem Verweis auf das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht in VV-Gk 8.1, weil dort insbesondere die Vorschriften genannt sind, in denen die Erstattung von aufgrund von Verwaltungsakten erbrachten Leistungen geregelt ist (48 bis 49 a VwVfG und §§ 45, 47 und 50 SGB X). Diese sind jedoch, wie gezeigt, auf öffentlich-rechtliche Verträge nicht anwendbar.
Eine Anwendbarkeit der Vorschriften über die Erstattung der Zuwendungen in VV-Gk Nr. 8 auf Zuwendungsverträge folgt auch nicht aus VV-Gk Nr. 4.3, wonach die Behörde, anstatt einen Bewilligungsbescheid zu erlassen, ausnahmsweise einen Zuwendungsvertrag mit dem Zuwendungsempfänger schließen kann. Die Vorschriften für Zuwendungen durch Bescheid gelten danach sinngemäß. Diese Anordnung der sinngemäßen Geltung bezieht sich jedoch nur auf die in Abschnitt 4 der VV-Gk vorgenommenen Regelungen und kann nicht auf Regelungen, die sich in einem anderen, gleichgeordneten Abschnitt zur Erstattung der Zuwendungen (Abschnitt 8) befinden, übertragen werden. Sollten die Vorschriften dieses Abschnittes ebenfalls sinngemäß auf Zuwendungsverträge anwendbar sein, so hätte auch hier eine entsprechende Regelung erfolgen müssen. Aus der Ausnahmevorschrift zur Bewilligung folgt nämlich nicht, dass die Grundsätze zum öffentlichen Vertrag generell nicht anwendbar seien und eine Ausnahme vom Prinzip der Geltendmachung von Ansprüchen durch Leistungsklage gemacht werde. Für eine solche Annahme wäre eine weitere ausdrückliche Ausnahmevorschrift in Abschnitt 8 erforderlich gewesen, die sich dort aber nicht findet.
Selbst wenn man die sinngemäße Anwendung der Vorschriften über Bescheide auf Zuwendungsverträge nicht nur auf die Bewilligung, sondern auch auf die Erstattung beziehen wollte, so wäre dies ein Verstoß gegen das sich aus dem materiellen Recht ergebende allgemeine Prinzip der Sperrung der Handlungsform Verwaltungsakt für Ansprüche aus Verträgen, das durch bloße Verwaltungsvorschriften nicht ausgehebelt werden kann.
II. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung von 8.685,73 EUR gegen den Beklagten.
Der Anspruch folgt nicht aus dem durch Änderungsvertrag vom 22.01.2005 geänderten Zuwendungsvertrag, weil der Kläger die dadurch bewilligten Zuwendungen bereits ausgeschöpft hat und ihm kein weiterer Anspruch zusteht. Der Kläger hat nämlich bereits Zuwendungen in Höhe von 138.169,27 EUR für das Jahr 2004 erhalten. Dies sind 63,45 % von den tatsächlich angefallenen, zuwendungsfähigen Ausgaben in Höhe von 217.756,52 EUR. Aufgrund des durch den Änderungsvertrag geänderten Zuwendungsvertrags hat der Kläger jedoch nur einen Anspruch auf anteilige Förderung in Höhe von 60,4 %. Durch den Änderungsvertrag hat sich die Förderquote für 2004 nicht nachträglich von 60,4 % auf 67,44 % erhöht.
Bereits die Voraussetzungen für eine Erhöhung der Zuwendung liegen nicht vor. Gemäß VV-Gk Nr. 4.4 kann eine Zuwendung ausnahmsweise nur dann erhöht werden, wenn sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Zuwendungszweck mit der bewilligten Zuwendung nicht zu erreichen ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Im Gegenteil konnte der Zuwendungszweck mit deutlich geringeren als den bewilligten Mitteln erreicht werden, denn die im Finanzierungsplan angenommenen erforderlichen Einnahmen von 319.514 EUR haben sich nachträglich als deutlich zu hoch erwiesen, da nur Einnahmen in Höhe von 217.756,52 EUR benötigt wurden.
Zudem war der Parteiwillen, der dem Änderungsvertrag vom 09.07.2004 zugrunde liegt, erkennbar nicht auf die rückwirkende Änderung der Förderquote für das Jahr 2004 gerichtet. Denn die Beteiligten beabsichtigten damit einzig die Bewilligung von Förderungen für das Jahr 2005 auf den Antrag des Klägers vom 07.10.2004 hin. Angesichts dessen folgt die Erhöhung der Förderquote nicht reflexartig als Nebenfolge aus einer bloßen zeitlichen Erweiterung des Vertrages, nur weil aus den Förderquoten für die beiden Jahre in der Darstellung im Finanzierungsplan (Anlage 2 zum Änderungsvertrag) ein Durchschnittswert gebildet wurde. Der Wille der Beteiligten, die Vereinbarungen für das Jahr 2004 unangetastet zu lassen, zeigt sich demgegenüber deutlich im Finanzierungsplan, der die Förderquote von 60,4 % für das Jahr 2004 unverändert übernimmt. Die in der Darstellung der Einnahmen aufgeführten Landesmittel in Höhe von 52.000 EUR und ESF-Mittel in Höhe von 141.000 EUR für das Jahr 2004 ergeben nämlich exakt 60,4 % der nach der Darstellung kalkulierten Einnahmen in Höhe von 319.514 EUR. Hätten die Parteien im Änderungsvertrag die Förderquote für das abgelaufene Jahr verändern wollen, so hätten sie kaum die ursprünglich vereinbarte Quote unverändert in den Finanzierungsplan übernommen.
Jedenfalls aber läge in der rückwirkenden Erhöhung der Förderquote für das Jahr 2004 ein Verstoß gegen das im Haushaltsrecht geltende Prinzip der Jährlichkeit, das auch bei der Auslegung eines Zuwendungsvertrages zu berücksichtigen ist. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass bei getrennter Betrachtung der Jahre 2004 und 2005 die Landes- und ESF-Mittel für das Jahr 2005 zusammen 78,97 % ergeben, der Kläger bei Berücksichtigung weiterer Fördermittel weniger als 20 % der Einnahmen selbst beisteuert und darin ein Verstoß gegen § 5 Nr. 3 des Zuwendungsvertrages liegt. Dieser Verstoß gegen eine Regelung der zwischen den Parteien geschlossenen Vereinbarung führt nämlich zu keiner Durchbrechung des Prinzips der Jährlichkeit. Vielmehr muss der Zuwendungsvertrag entsprechend der salvatorischen Klausel in seinem § 11 Nr. 2 durch eine Regelung über eine anteilige Senkung der Zuwendungen bis zu einer Eigenbeteiligung des Klägers von 20 % angepasst werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
Gründe für die Zulassung der Berufung nach § 124 a Abs. 1 VwGO durch das erkennende Gericht liegen nicht vor..
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 bis 49 a VwVfG und §§ 45, 47 und 50 SGB X
§§ 45, 47 und 50 SGB X
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 a Abs. 1 VwVfG
§ 50 Abs. 3 SGB X
§ 50 Abs. 1 SGB X
§ 50 Abs. 2 SGB X
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 44 der Landeshaushaltsordnung

Zitierte Entscheidungen: IV C 44/74
3 C 50/04