Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-11-28, Aktenzeichen 7 L 577/08
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2008:1128.7L577.08.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 12.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragstellerinnen zum 01. Dezember 2008 die einstweilige Erlaubnis für die im Linienbündel D 2 "M. " zusammengefassten Linien zu erteilen,
und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerinnen vom 29. Oktober 2008 gegen die den Beigeladenen erteilte einstweilige Erlaubnis vom 15. Oktober 2008 betreffend das Linienbündel D 2 "M. " wiederherzustellen,
haben keinen Erfolg.
Wegen der wechselseitigen Abhängigkeit der Antragsbegehren und des selben Entscheidungsergebnisses ist eine bestimmte Rangfolge des Begehrens der Antragstellerinnen nicht vorgezeichnet. Ein Erfolg nach § 123 VwGO setzt, da es sich bei § 20 PBefG um eine Ermessensentscheidung handelt, die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null in der Weise voraus, dass allein die Erlaubniserteilung an die Antragstellerinnen als richtig anzusehen ist. Ein Erfolg des Rechtsschutzbegehrens nach § 80 a Abs. 3 i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO ist davon abhängig, dass im Rahmen der anstehenden Interessenabwägung die Rechtswidrigkeit der Erlaubniserteilung an die Beigeladenen erkennbar ist.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -.
Bei der in den vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anstehenden summarischen Prüfung können beide Kriterien nicht bejaht werden. Weder ist die Rechtswidrigkeit der einstweiligen Erlaubnis vom 15.10.2008 an die Beigeladenen noch ein rechtlicher Zwang zur Erteilung der einstweiligen Erlaubnis an die Antragstellerinnen feststellbar.
Wegen des Auslaufens der bislang erteilten Linienverkehrsgenehmigungen und der fehlenden Unanfechtbarkeit der den Beigeladenen am 17.07.2008 erteilten Linienverkehrsgenehmigungen war die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses grundsätzlich geboten.
Vgl. zu einer vergleichbaren Situation OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -.
Die von der Antragsgegnerin getroffene Ermessensentscheidung, die einstweilige Erlaubnis den Beigeladenen zu erteilen, ist im Rahmen der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungskompetenz nicht zu beanstanden.
Aus der Überlegung heraus, dass für die Genehmigungsbehörden im Verfahren nach § 20 PBefG grundsätzlich kein Anlass zu einer erneuten Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen besteht, wenn bereits eine positive Entscheidung über den Betrieb einer oder mehrerer Linien getroffen worden ist, ist es im Grundsatz sachgerecht und nicht ermessensfehlerhaft, wenn dem Unternehmer, dem die endgültige Linienverkehrsgenehmigung nach § 15 Abs. 1 PBefG erteilt worden ist, auch die einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG bis zur Unanfechtbarkeit der Genehmigungsentscheidung erteilt wird. Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn eine zwischenzeitlich eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage Anlass für eine erneute Prüfung der Behörde gibt oder wenn bei der Erteilung der Genehmigung ganz offensichtlich eine falsche Rechtsanwendung erfolgt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -, m. w. N.
Beides ist hier nicht der Fall. Für eine zwischenzeitlich eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage findet sich kein Anhalt. Des Weiteren ist nicht erkennbar, dass die Genehmigungserteilung an die Beigeladenen bzw. die Ablehnung des Genehmigungsantrags der Antragstellerinnen durch die Antragsgegnerin (Bescheide vom 17.07.2008) offensichtlich rechtswidrig sind.
Wenn eine Linienverkehrsgenehmigung von mehreren Unternehmern wie hier im eigenwirtschaftlichen Verkehr (vgl. § 13 PBefG) beantragt wird, hat die Genehmigungsbehörde eine im Ermessen stehende Auswahlentscheidung zu treffen, die in erster Linie am Maßstab der infrage stehenden Verkehrsbedürfnisse und ihrer befriedigenden Bedienung zu orientieren ist. Die zutreffend auf dieser Grundlage von der Antragsgegnerin vorgenommene Entscheidung zu Gunsten der Beigeladenen ist nicht zu beanstanden.
Die Kammer lässt dahinstehen, ob sich die Antragstellerinnen auf das sogenannte Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG berufen können - Zweifel bestehen insoweit, als jedenfalls nicht alle Mitglieder der Bietergemeinschaft in der Vergangenheit auf den umstrittenen Linien tätig gewesen sind -, denn aus diesem Privileg folgt jedenfalls kein absoluter Vorrang der Antragstellerinnen. Nach § 13 Abs. 3 PBefG ist der Umstand, dass der Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen. Fest steht dabei allein, dass der Altunternehmerschutz nach § 13 Abs. 3 PBefG bei gleichbewerteten Angeboten zum Vorrang des Altunternehmers führt, andererseits aber auch, dass eine "wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung" durch das Angebot des Neubewerbers für dessen Vorrang nicht vonnöten ist. Was letztlich "angemessen" im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG ist, hängt vielmehr von den besonderen Umständen des Einzelfalles ab und stellt eine gerichtlich voll nachprüfbare Tat- und Rechtsfrage dar, hinsichtlich derer der Behörde kein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zugestanden wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.1968 - 7 C 16.66 -, BVerwGE 30, 242 f; OVG Lüneburg, Urteil vom 16.09.2004 - 7 LB 3545/01 -, NVwZ-RR 2005, 105 f.; Beschluss der Kammer vom 15.06.2007 - 7 L 226/07 -.
Diese Grundsätze hat die Antragsgegnerin denn auch ihrer Ablehnungsentscheidung vom 17.07.2008 zugrundegelegt, wie die dortigen Ausführungen belegen, dass § 13 Abs. 3 PBefG zwar zu Gunsten der Antragstellerinnen eingreife, die bessere Qualität des Antrags der Beigeladenen aber die für den Antrag der Antragstellerinnen sprechenden Besitzschutzgründe verdrängten.
Über dies hinaus ist eine massive und nicht tolerierbare Fehlgewichtung einzelner Abwägungsbelange unter der Prämisse einer hinreichenden Verkehrsbedienung mit Blick auf die getroffene Auswahlentscheidung nicht feststellbar. Bei der abwägenden Bewertung von (öffentlichen) Verkehrsbedürfnissen und ihrer befriedigenden Bedienung sowie der Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen steht der Genehmigungsbehörde wegen der damit verbundenen prognostischen, verkehrs- und raumordnungspolitischen Wertungen ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260 = NVwZ 1990, 161; OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 - .
Dass die Antragsgegnerin die Genehmigungsvoraussetzungen und/oder gesetzlichen Versagungsgründe in nicht mehr hinnehmbarer Weise verkannt oder sie den ihr als Genehmigungsbehörde eingeräumten Spielraum überschritten hat, ist im Rahmen dieses Verfahrens auf vorläufigen Rechtsschutz nicht erkennbar.
Dies gilt zunächst in Bezug auf die Zuverlässigkeit der Beigeladenen im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 PBefG. Zweifel sind insoweit nicht ersichtlich und werden auch von den Antragstellerinnen nicht geltend gemacht.
Darüber hinaus spricht vieles dafür, dass sowohl die Antragsgegnerin als auch die N. als Aufgabenträger eine auf zutreffenden Tatsachen beruhende und an objektiven Kriterien messbare Entscheidung getroffen haben.
Es ist nicht zu beanstanden, dass Berücksichtigung gefunden haben auch diejenigen Angebotsinhalte der Beigeladenen, die über die Vorgaben des Nahverkehrsplanes (NVP) hinausgehen. Denn die Vorgaben des NVP stellen regelmäßig nur die Mindestvoraussetzungen für die ordnungsgemäße Befriedigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses dar. Der Umstand, dass sich ein Bieter andererseits bei der Erstellung seines Angebots an den Vorgaben des NVP orientiert, ist insoweit ohne Belang, denn einem etwaigen, die Vorgaben des NVP überschießenden Konkurrenzangebot kann er im Wege der Nachbesserung seines Angebots begegnen.
Des Weiteren hat die Kammer keine Bedenken gegen die von der Antragsgegnerin im Rahmen des Abwägungsvorgangs verfolgte Systematik der differenzierten Betrachtung nach allgemeinem Personenverkehr und Schülerverkehr. Dies ist jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn Beides im Sinne einer Gesamtbetrachtung letztlich wertend zusammengeführt wird.
Inhaltlich durfte die Antragsgegnerin mit Blick auf den allgemeinen Personenverkehr davon ausgehen, dass das Angebot der Beigeladenen auf der Linie 430 deutlich besser als das der Antragstellerinnen ist und dieser Qualitätsvorsprung geeignet ist, den Vorsprung der Antragstellerinnen auf den Linien 431, 437 und 438 auszugleichen.
Auf der Linie 430 stellt die höhere Anzahl sogenannter Festbedienungen gemessen am öffentlichen Verkehrsbedürfnis einen gravierenden Vorteil zu Gunsten der Beigeladenen dar, denn bei einer Festbedienung kann der eingesetzte Bus ohne weiteres benutzt werden, während bei einem Taxibus rechtzeitig, d.h. mindestens 30 Minuten vor Fahrtantritt, eine entsprechende Bestellung aufgegeben werden muss. Diesem Erschwernis steht keine Komfortverbesserung etwa im Hinblick auf eine andere Fahrtroute oder flexible Fahrtzeiten beim Einsatz eines Taxibusses gegenüber, so dass insgesamt die Bedienung einer Strecke mit einem Taxibus zwar als ausreichend, eine Festbedienung jedoch aus Sicht des Fahrgastes als komfortabler anzusehen ist.
Die Antragsgegnerin hat zu Recht erkannt, dass die Antragstellerinnen auf den Linien 431, 437 und 438 bessere Angebote unterbreitet haben als die Beigeladenen, und hinsichtlich der Linie 432 eine Gleichwertigkeit vorliegt. Die Linie 430 hat jedoch das ihr von der Antragsgegnerin zuerkannte größere Gewicht. Sie ist aufgrund ihrer Streckenführung die Verbindung zwischen C. P. und M. , was durch die Fahrtenhäufigkeit und die Verteilung der Fahrten auf den Tag deutlich wird. Dies hebt sie von den anderen Linien des Bündels ab.
Zutreffend ist die Einschätzung der Antragsgegnerin, der Schülerverkehr - wie er von den Beigeladenen in deren Angebot dargestellt ist - sei bei isolierter Betrachtungsweise qualitativ besser als derjenige der Antragstellerinnen. Es ist nicht festzustellen, dass die Antragsgegnerin oder auch die N. bei der Bewertung der vorliegenden Anträge insoweit von falschen Voraussetzungen ausgegangen sind. Von daher kann insoweit auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide bzw. der Stellungnahmen der N. vom 08.07.2008 und vom 13.10.2008 verwiesen werden. Soweit die Antragstellerinnen geltend machen, im Hinblick auf die Wertungen der N. als Aufgabenträger seien ihnen keine ausreichenden Informationen zugänglich gemacht worden, kann diese Frage nicht Gegenstand des vorliegenden, nur summarischen Verfahrens sein. Etwaigen Bedenken in dieser Richtung könnte allenfalls im Hauptsacheverfahren nachgegangen werden. Anhaltspunkte dafür, dass die Auswertungen der N. , die die Antragsgegnerin zur Grundlage ihrer Entscheidung gemacht hat, offensichtlich fehlerhaft sind, bestehen jedenfalls nicht.
Fügt man die Teilabwägungen zum allgemeinen Personenverkehr und zum Schülerverkehr zusammen, ergibt sich zwanglos ein Angebotsvorsprung für die Beigeladenen. Dass sich eine andere Bewertung dann ergeben könnte, wenn sowohl der allgemeine Personenverkehr als auch der Schülerverkehr von vornherein als Einheit betrachtet würden, oder die Qualität des Schülerverkehrs nach anderen Parametern bestimmt würde, ist nicht zu erkennen, geschweige denn von den Antragstellerinnen ausreichend dargelegt.
Schließlich ist gegen die abschließende Wertung, der deutliche Qualitätsvorsprung überwiege die Altunternehmerinteressen der Antragstellerinnen, nichts zu erinnern.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52, 53 GKG.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 -13 B 929/08 -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 52, 53 GKG
§ 123 VwGO
§ 20 PBefG
§ 13 PBefG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 15 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 8 Abs. 3
PBefG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 PBefG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 30, 242
NVwZ-RR 2005,
105
BVerwGE 82, 260
NVwZ 1990, 161
13 B 929/08
7 C 16.66
7 LB 3545/01
7 L 226/07
7 C 39.87