Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-06, Aktenzeichen 1 K 2121/08
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2009:0306.1K2121.08.00

Tenor:
Der beklagte Rat wird unter Aufhebung des Bescheids vom 26. August 2008 verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Technischer Beigeordneter" festzustellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Parteien streiten darüber, ob das gegen die 4. Änderung der Hauptsatzung der Stadt H. gerichtete Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" zulässig oder ein solches über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung" und deshalb nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) unzulässig ist.
§ 14 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt H. über Beigeordnete war bisher so gefasst, dass zwei Beigeordnete gewählt werden, die die Bezeichnung Erste Beigeordnete oder Erster Beigeordneter und Technische Beigeordnete oder Technischer Beigeordneter führen. Gemäß § 14 Abs. 2 der Hauptsatzung ist allgemeine Vertreterin oder allgemeiner Vertreter der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters die oder der Erste Beigeordnete. Der beklagte Rat beschloss am 18. Juni 2008 die 4. Änderung der Hauptsatzung der Stadt H. . Danach wurde § 14 Abs. 1 der Hauptsatzung mit Wirkung zum 1. Januar 2009 wie folgt gefasst: „Es wird ein Beigeordneter/eine Beigeordnete gewählt. Er/sie führt die Bezeichnung „Erster Beigeordneter/Erste Beigeordnete." Der Ratsbeschluss wurde am 25. Juni 2008 im Amtsblatt der Stadt H. öffentlich bekannt gemacht.
Die Kläger reichten daraufhin ein Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" zu folgender Frage ein:
Sind Sie dafür, dass § 14 (1) der Hauptsatzung der Stadt H. geändert wird und wieder folgende Fassung erhält: „(1) Es werden zwei Beigeordnete gewählt. Sie führen die Bezeichnung a) Erster Beigeordneter oder Erste Beigeordnete und b) Technischer Beigeordneter oder Technische Beigeordnete."
Das Bürgerbegehren enthält eine Begründung, Ausführungen zu einem Kostendeckungsvorschlag und benennt die drei Kläger als Vertretungsberechtigte. Nach dem Ergebnis der Prüfung der Stadt hatten auf den bis zum 6. August 2008 eingereichten Listen mehr als 7 % der Bürger das Bürgerbegehren unterzeichnet. Die Stadt H. hat mehr als 30000 und weniger als 50000 Einwohner.
Die Verwaltung der Stadt vertrat in ihrer Sitzungs-Vorlage 168/2008 vom 28. Juli 2008 unter Bezugnahme auf die Beschlüsse des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (HessVGH) vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 - und vom 13. Juli 2004 - 8 TG 1067/04 - die Auffassung, dass es sich nicht um ein Bürgerbegehren über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung" handele. Sie schlug dem Rat vor zu beschließen, dass das eingereichte Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" rechtlich zulässig sei. In der Ratssitzung am 13. August 2008 stimmten 18 Ratsmitglieder für und 29 Ratsmitglieder gegen diesen Beschlussvorschlag.
Der Bürgermeister teilte daraufhin den Klägern jeweils durch Bescheid vom 26. August 2008 mit, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Der Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW sei erfüllt, weil die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten in der Hauptsatzung der Gemeinde nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Münster (VG Münster) vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 - die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung" betreffe.
Die Kläger haben am 24. September 2008 Klage erhoben. Sie machen sich die Ausführungen aus der Vorlage 168/2008 der Verwaltung zu Eigen und führen zur Begründung unter anderem weiter aus: Zur inneren Organisation der Gemeindeverwaltung gehörten die Arbeits- und Dezernatsverteilung, Regelungen des Geschäftsgangs sowie der Schreib- und Büroausstattung, die Errichtung von Außenstellen und ähnliche Vorgänge. Die Festlegung der Zahl der Beigeordneten sei nicht diesem Bereich, sondern der „äußeren" Gemeindeverwaltung zuzuordnen. Die leitende und politische Funktion hebe die Beigeordneten aus dem Bereich der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung hervor. Nach dem Zweck des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW solle eine einseitige parteipolitische Ausrichtung von Verwaltungsstrukturen und eine Aufweichung der alleinigen Verantwortung des Bürgermeisters für die Leitung der Verwaltung verhindert werden. Dies sei durch das vorliegende Bürgerbegehren nicht zu befürchten, da die Geschäftsleitungs- und Organisationsgewalt des Bürgermeisters nicht beschränkt werde. Die Rechtsprechung des HessVGH zur Auslegung der hessischen Gemeindeordnung sei auch für das nordrhein-westfälische Recht heranzuziehen. Der Beigeordnete nach nordrhein-westfälischem Gemeinderecht sei zwar kein Organ. § 70 GO NRW hebe ihn aber als Mitglied des Verwaltungsvorstands aus der übrigen inneren Gemeindeverwaltung hervor. Dieser Bedeutung trage die Bestimmung des § 71 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 41 Abs. 1 Buchstabe f GO NRW dadurch Rechnung, dass der Rat die Zahl der Beigeordneten durch die Hauptsatzung festlege.
Die Kläger beantragen,
unter Aufhebung des ablehnenden Bescheids des Bürgermeisters vom 26.08.2008 den Beklagten zu verpflichten, das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" für zulässig im Sinne des § 26 Abs. 6 GO NRW zu erklären.
Der beklagte Rat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist im Wesentlichen auf das Urteil des VG Münster vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 - und hebt unter anderem hervor: Die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW habe nur dann einen Anwendungsbereich, wenn der Begriff „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung" die gesamte innere Verwaltungsstruktur umfasse. Der von den Klägern genannte Bereich unter anderem der Arbeits- und Dezernatsverteilung, Regelung des Geschäftsgangs sowie der Schreib- und Büroausstattung wäre keine Angelegenheit der Gemeinde, über die im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat zu entscheiden hätte, weil er ausschließlich in die Zuständigkeit des Bürgermeisters falle. Die unterschiedliche Rechtsstellung eines Beigeordneten (Stadtrats) nach hessischem Gemeinderecht und eines Beigeordneten nach nordrhein-westfälischem Gemeinderecht rechtfertige eine unterschiedliche Beurteilung der Frage, ob die Entscheidung über die Zahl der Beigeordneten eine solche der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung sei. Der Hinweis der Kläger auf die Mitgliedschaft der Beigeordneten im Verwaltungsvorstand der Gemeinde sei nicht nachvollziehbar. Der Verwaltungsvorstand habe nur Mitwirkungsrechte und bei Meinungsverschiedenheiten entscheide der Bürgermeister.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (zwei Ordner) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die durch den Bescheid vom 26. August 2008 den Klägern bekannt gegebene ablehnende Entscheidung des beklagten Rats, dass das Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" unzulässig sei, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten; die Sache ist auch spruchreif (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW einen Anspruch darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für zulässig erklärt.
Das Bürgerbegehren ist zulässig. Es zielt auf die Festlegung der Zahl von zwei Beigeordneten in der Hauptsatzung ab, weil es auf die Aufhebung der vom beklagten Rat am 18. Juni 2008 beschlossenen 4. Änderung der Hauptsatzung und damit auf die Wiedereinführung eines satzungsmäßig vorgeschriebenen weiteren Beigeordneten mit der Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer Beigeordneter gerichtet ist. Dieses Bürgerbegehren erfüllt alle Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 26 GO NRW.
Mit ihm beantragen die Unterzeichner, das die Bürger im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW in einer Angelegenheit der Gemeinde an Stelle des Rats selbst entscheiden. Gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i. V. m. § 41 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe f GO NRW ist für die Festlegung der Zahl der Beigeordneten durch die Hauptsatzung der Rat zuständig.
Die formellen Anforderungen für das Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 bis 4 GO NRW sind ebenfalls gegeben. Dies zieht der Beklagte auch nicht in Zweifel.
Es liegt ferner kein Unzulässigkeitsgrund nach dem Katalog des § 26 Abs. 5 GO NRW vor. Namentlich ist das Bürgerbegehren entgegen der Auffassung des Beklagten nicht nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig, weil es kein solches über die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung" ist.
Der Begriff der „inneren Organisation der Gemeindeverwaltung" ist beschränkt auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, deren Ausübung bestimmt wird durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung. Dem steht der äußere kommunalverfassungsrechtliche Rahmen der Gemeindeverwaltung gegenüber. Die Kammer hält an der früheren anderslautenden Rechtsprechung des Gerichts,
vgl. VG Münster, Urteil vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 -, juris, insbesondere Rn. 27 ff.,
nicht fest und schließt sich der obergerichtlichen Rechtsprechung zur (angedeuteten) Auslegung des Begriffs „innere Organisation der Gemeindeverwaltung" in § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW und der Auslegung zum gleichlautenden Begriff in § 8b Abs. 2 Nr. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B 134/96 -, juris, Rn. 5 ff. = NVwZ-RR 1997, 110; HessVGH, Urteil vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 -, juris, Rn. 26 ff. = NVwZ-RR 2004, 281 (282 ff.).
Für diese Auslegung spricht die Wortwahl des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW, die den betroffenen Bereich durch die Begriffe "innere Organisation" und "Gemeindeverwaltung" eingrenzt. Diese Wortwahl weist auf ein organisatorisch- strukturbezogenes und gerade nicht weites „funktionell dynamisches" Verständnis des Begriffs „Gemeindeverwaltung" im Sinne einer Tätigkeit für die Gemeinde hin. Zweck der Vorschrift ist, die Funktionsfähigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns und den Kernbereich organschaftlicher Tätigkeitsbefugnisse zu wahren.
Vgl. Steinwachs/Zeiss, Änderung der Zahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder durch Bürgerentscheid? VR 1998, 203 (204) zu § 8b Abs. 2 Nr. 2 HGO.
Diese Auslegung wird zudem durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nahegelegt. Nach der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs sprechen ordnungspolitische Erwägungen dafür, dass die innere Organisation der Gemeinde im Rahmen der Kommunalverfassung von den zuständigen (also gewählten) Organen festzulegen sei.
Vgl. LT-Drs. 11/4983, Begründung, Seite 1 und 8.
Außerdem ist § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW als Ausnahmevorschrift eng auszulegen, um Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als Ausdruck direkter Demokratie in möglichst weitem Umfang für solche Fragen zuzulassen, die wie die Frage der Außenvertretung und Repräsentation der Gemeinde den Bürger unmittelbar berühren. Zu keiner anderen Beurteilung führt der Einwand des Beklagten, dass die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW keinen Anwendungsbereich habe, wenn der Begriff der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt beschränkt sei, weil es sich dann ohnehin nicht um Gegenstände handele, über die im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat zu entscheiden hätte. Zum einen weist etwa § 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW dem Rat eine der klassischen Organisations- und Geschäftsverteilungsgewalt und damit der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung zuzurechnende Zuständigkeit zu. Zum anderen kennt § 26 Abs. 5 GO NRW auch andere Fälle, in denen ein Bürgerbegehren schon ohne den im Katalog ausdrücklich geregelten Ausnahmetatbestand unzulässig wäre. Der Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 8 GO NRW, wonach ein Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig ist, für die der Rat keine gesetzliche Zuständigkeit hat, wiederholt ebenfalls nur, was sich bereits aus der Formulierung „an Stelle des Rates" in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt. Die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens über Anträge, die ein gesetzwidriges Ziel verfolgen, folgte ohne den Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 9 erste Alternative GO NRW schon gemäß Art. 20 Abs. 3 GG aus der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht.
Nach den vorstehenden Grundsätzen bezieht sich das Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" nicht auf die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung". Die erstrebte Festlegung der Zahl von zwei Beigeordneten in der Hauptsatzung betrifft nicht die durch fachlichtechnische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmte Geschäftsverteilungs- und Organisationsgewalt innerhalb des „Verwaltungsapparats", sondern den äußeren kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen der Gemeindeverwaltung, nämlich die Grundentscheidung über die Behördenleitung. Die satzungsmäßige Bestimmung der Zahl der Beigeordneten enthält losgelöst von der konkreten Person des Organwalters Vorgaben dafür, wie viele Personen in hervorgehobener Stellung die Gemeinde auch nach außen vertreten und repräsentieren sollen. Die hervorgehobene Stellung des Beigeordneten kommt in den Vorschriften der §§ 68, 69, 70, 71 GO NRW über die Vertretung des Bürgermeisters im Amt, die Teilnahme des Beigeordneten an Sitzungen, die Mitwirkung im Verwaltungsvorstand und die Wahl der Beigeordneten zum Ausdruck. Die Stellung der Beigeordneten als Außenvertreter ist zwar eine vom Bürgermeister abgeleitete, wird aber durch die Gemeindeordnung unentziehbar vorgegeben. Sie zeigt sich in der Funktion der Beigeordneten als allgemeine Vertreter nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 und als ständige Vertreter des Bürgermeisters in ihrem Arbeitsgebiet nach § 68 Abs. 2 GO NRW. Die allgemeine Vertretung nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 GO NRW erstreckt sich auf alle Dienstgeschäfte des Bürgermeisters und die Vertretung im Arbeitsgebiet auf eigene Wahrnehmungszuständigkeiten des Beigeordneten; sie umfasst insbesondere auch die Außenvertretung der Gemeinde gemäß § 63 Abs. 1 GO NRW. Eine Einschränkung der Vertretungsbefugnis nach außen ist nicht möglich.
Vgl. Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein- Westfalen, 2. Auflage 1997, Seite 130 f.
Wird durch die Hauptsatzung die Zahl der Beigeordneten festgelegt, bleiben die Funktionsfähigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns und des Kernbereiches der Tätigkeitsbefugnisse kommunalverfassungsrechtlicher Organe gewahrt. Die Anpassung der inneren Organisation der Gemeinde etwa durch Zuteilung etwaiger Dezernate ist nur mittelbare Folgemaßnahme der Festlegung der Anzahl der Beigeordneten. Die Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer Beigeordnete für den weiteren (zweiten) Beigeordneten mag eine mit der Festlegung der Zahl der Beigeordneten herkömmlich verbundene allgemeine Benennung der erwarteten Aufgaben sein. Sie bedeutet aber nicht, dass durch die Satzungsänderung schon Einzelheiten des Geschäftskreises des Beigeordneten nach § 73 Abs. 1 GO NRW festgelegt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat in Bezug auf die Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 70 GO NRW
§ 26 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 5 Nr. 1 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO
§
26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 1
GO NRW
§ 26 Abs. 1
Satz 1 GO NRW
§ 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 bis 4 GO
§ 26 Abs. 5 GO
§ 8b Abs. 2 Nr. 2 HGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 5 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr.
8 GO NRW
§ 26 Abs. 5
Nr. 9 erste Alternative GO NRW
§ 68 Abs. 2 GO
§ 63 Abs. 1
GO NRW
§ 73 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1
Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 110
NVwZ-RR 2004, 281
8 TG 2479/03
8 TG 1067/04
1 K
51/03
1
K 51/03
1 K 51/03
15 B 134/96