Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-06-13, Aktenzeichen 6 S 517/06

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 01. Februar 2006 - 10 K 71/06 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für das dortige Verfahren und für das Beschwerdeverfahren jeweils auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die nach § 146 Abs. 1 und 4 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem ihr Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 11.01.2006 gegen die für sofort vollziehbar erklärte (Nr. 2) und mit der Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,-- EUR verbundene (Nr. 3) Anordnung des Landratsamts Freudenstadt vom 22.12.2005 abgelehnt worden ist, für die Baustelle auf der A 81 im Bereich Horb-Empfingen sämtliche Bautagebücher und abrechnungsbegründenden Arbeitszeitnachweise für deren gesamte Laufzeit (Aug. - Okt. 2005) vorzulegen (Nr. 1), bleibt ohne Erfolg.
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Der Senat sieht auch unter Würdigung der in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats - im Grundsatz - zu beschränken hat (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), keine Veranlassung, über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz anders als das Verwaltungsgericht zu entscheiden.
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1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht dem (besonderen) öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der unter Nr. 1 getroffenen Vorlageanordnung den Vorrang vor dem Interesse der Antragstellerin eingeräumt, von deren Rechtswirkungen einstweilen verschont zu bleiben.
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Auch der Senat geht davon aus, dass die Anordnung der Vorlage der in Nr. 1 der landrätlichen Entscheidung bezeichneten Unterlagen aller Voraussicht nach keinen materiell-rechtlichen Bedenken begegnet (a) und an der sofortigen Vollziehung dieser Vorlagepflicht auch ein besonderes öffentlichen Interesse besteht (b).
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a) Nach § 17 Abs. 4 des Arbeitszeitgesetzes (BGBl I 1994, 1170, zul. geänd. durch Art. 5 G. v. 22.12.2005, BGBl I. 3676) - ArbZG - kann das Landratsamt als die nach Landesrecht zuständige Aufsichtsbehörde (vgl. § 17 Abs. 1 ArbZG i.V.m. § 1 Nr. 3 der Arbeitszeitzuständigkeitsverordnung - ArbZZuVO - vom 08.02.1999, GBl. S. 86, i.V.m. § 13 Abs. 1 Nr. 1 LVG) vom Arbeitgeber neben den für die Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erforderlichen Auskünften (Satz 1) „ferner“ die Vorlage der vom Arbeitgeber nach § 16 Abs. 2 ArbZG aufzuzeichnenden Arbeitszeitnachweise verlangen (Satz 2).
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Das Landratsamt hat im Hinblick auf in einem Zeitungsartikel enthaltene Hinweise auf eventuelle Verstöße gegen das Arbeitszeitgesetz voraussichtlich zu Recht die Vorlage von Arbeitszeitnachweisen nach § 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG angeordnet; inwiefern die Vorschrift des § 17 Abs. 5 ArbZG, die die Beauftragten der Aufsichtsbehörden zum Betreten und Besichtigen, nicht jedoch zu einer Durchsuchung der Arbeitsstätten berechtigt (vgl. MünchArbR/Anzinger, 2. A. 2000, § 222 Rn. 17), ein die Antragstellerin weniger belastendes, jedoch gleich geeignetes Vorgehen ermöglichen sollte, vermag der Senat nicht zu erkennen.
7
Der Vorlagepflicht nach § 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG kann die Antragstellerin auch nicht das ihr nach § 17 Abs. 6 ArbZG zustehende Auskunftsverweigerungsrecht entgegenhalten. Dieses bezieht sich - schon nach dem Wortlaut der Vorschrift - nur auf A u s k ü n f t e auf einzelne Fragen, die nach § 17 Abs. 4 Satz 1 ArbZG vom Arbeitgeber verlangt werden dürfen, und nicht auf die Vorlage der in § 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG bezeichneten Unterlagen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.09.1984, VkBl 1985, 303; BVerwG, Urt. v. 09.08.1983, Buchholz 451.231 FPersG Nr. 1; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.03.2004 - 10 S 284/04 -; OLG Hamm, Beschl. v. 25.09.1991, NZV 1992, 159 jeweils zu § 4 Abs. 4 FPersG; auch BVerwG, Urt. v. 13.02.1997, Buchholz 406.25 § 31 BImSchG Nr. 1 zu § 52 Abs. 5 BImSchG; VG Berlin, Urt. v. 23.07.1987, NJW 1988, 1105 zu § 44 Abs. 4 KWG).
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Der von der Antragstellerin vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Auskunft als einen - auch die Vorlage der Unterlagen nach Satz 2 umfassenden - Oberbegriff steht schon entgegen, dass in § 17 Abs. 4 ArbZG die Vorlagepflicht - in der gesteigerten Form der Einsendungspflicht - neben der Auskunftspflicht vorgeschrieben ist („ferner“; BVerwG, Urt. v. 09.08.1983, a.a.O.; VG Berlin, Urt. v. 23.07.1987, a.a.O.). Inwiefern systematische Erwägungen - etwa eine fehlende weitere Unterteilung innerhalb dieses Absatzes - gleichwohl für eine andere Auslegung sprechen sollten, vermag der Senat nicht zu erkennen; auch die von der Antragstellerin erwähnte Bußgeldvorschrift des § 22 Abs. 1 Nr. 10 ArbZG führt die Vorlage von Unterlagen neben der Erteilung einer Auskunft auf. Dass die Vorlagepflicht dennoch von dem Bestehen einer Auskunftspflicht abhängig sein sollte, ist nicht ersichtlich. Die Vorlage der in § 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG erwähnten Unterlagen stellt auch der Sache nach keine „Auskunft durch Vorlage von Unterlagen“ dar, welche nach § 17 Abs. 6 ArbZG verweigert werden könnte; mit ihr sollen keine Fragen der Aufsichtsbehörde beantwortet, sondern vielmehr ihr lediglich bereits vorhandene bzw. vom Arbeitgeber bereits nach § 16 Abs. 2 ArbZG aufzuzeichnende Unterlagen zur Verfügung gestellt werden.
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Auch aus Sinn und Zweck der Vorschrift ergibt sich nicht, dass das in § 17 Abs. 6 ArbZG geregelte Auskunftsverweigerungsrecht den Arbeitgeber ggf. auch von der nach § 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG bestehenden Vorlage- bzw. Einsendungspflicht befreien sollte. Zwar trägt dieses Recht, worauf die Antragstellerin zutreffend hinweist, dem allgemeinen Gedanken des Verbots der Selbstbelastung Rechnung, wonach niemand gezwungen werden soll, sich selbst oder nahe Angehörige zu belasten, doch wird dieses durch die gefundene Auslegung nicht entwertet (so aber die Stellungnahme des BR, BTDrs. 12/5888, S. 45 Nr. 43); denn die gesetzliche Regelung sieht eine besondere Unzumutbarkeit in der Erzwingung nachteiliger Äußerungen, will aber im Interesse der notwendigen Überwachungseffektivität der Verwaltung nicht alle Erkenntnismöglichkeiten nehmen, bei denen der Betroffenen in irgendeiner Weise mitwirken muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.08.1983, a.a.O.). Anderenfalls wäre die in § 16 Abs. 2 ArbZG vorgeschriebene Aufzeichnungspflicht sinnlos, deren Zweck es gerade ist, die Überwachung der Einhaltung des Arbeitszeitgesetzes durch die Aufsichtsbehörden sicherzustellen (vgl. RegE, BTDrs. 12/5888, S. 31). Die hier vertretene Auslegung findet ihre Bestätigung auch darin, dass die vom Bundesrat vorgeschlagene Ergänzung des § 17 Abs. 6 ArbZG um ein Vorlage- und Einsendungsverweigerungsrecht letztlich nicht Gesetz geworden ist.
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Diese einfachgesetzliche Auslegung hat auch vor dem Verfassungsrecht Bestand. Das Bundesverfassungsgericht leitet zwar aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG einen Schutz gegen Selbstbezichtigungen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.10.1980, BVerfGE 55, 144; BVerfG, Beschl. v. 13.01.1981, BVerfGE 56, 37), ordnet aber die Problematik einer Verhältnismäßigkeitswertung zu, bei der der Konflikt zwischen dem staatlichen Interesse an der Ermittlung der materiellen Wahrheit einerseits und dem Persönlichkeitsrecht des Betroffenen andererseits situationsgebunden und differenziert gelöst werden muss. Wie es nach dieser Rechtsprechung verfassungsrechtlich unbedenklich ist, dass sich der Betroffene im Hinblick auf ein behördliches Recht zur Einsichtnahme in Bücher und Geschäftspapiere einer Vorlagepflicht in den Räumen seines Unternehmens als einer Form der aktiven Mitwirkungspflicht auch unter den Voraussetzungen des Auskunftsverweigerungsrechts nicht entziehen kann, ist es auch mit Verfassungsrecht vereinbar, wenn das einfache Gesetz es ihm verwehrt, die Vorlage und Einsendung verlangter Unterlagen zu verweigern; denn der verfassungsrechtliche Schutz vor dem Zwang, sich selbst oder seine Angehörigen zu belasten, reicht keinesfalls weiter als die dem Auskunftsverweigerungsrecht des § 17 Abs. 6 ArbZG zu entnehmende Befugnis, gezielte Fragen nicht beantworten zu müssen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 09.08.1983, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.03.2004, a.a.O., jeweils zu § 4 Abs. 4 FPersG).
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Ob sich die Antragstellerin als Kommanditgesellschaft in vorliegendem Zusammenhang überhaupt auf den aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG folgenden Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts berufen könnte (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG; hierzu BVerfG, Beschl. v. 26.02.1997, BVerfGE 95, 220), kann hiernach dahinstehen.
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Aus dem Umstand, dass die Antragstellerin ggf. auch ein Ermittlungsverfahren nach dem Ordnungswidrigkeiten-Gesetz zu gewärtigen hat, folgt nichts anderes (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.10.1980, a.a.O.); dies führt insbesondere nicht dazu, dass die Antragsgegnerin im vorliegenden gewerbeaufsichtsrechtlichen Überwachungsverfahren auf die ihr nach dem Ordnungswidrigkeiten-Gesetz zu Gebote stehenden Maßnahmen zu beschränken wäre. Vielmehr sind beide Verfahren rechtlich selbständige Vorgänge mit unterschiedlicher Zielrichtung und unterschiedlichen Regelungen und insofern nach den für sie geltenden Bestimmungen unabhängig davon durchzuführen, ob sie denselben historischen Sachverhalt zum Gegenstand haben. Auch die Rechte und Pflichten des Betroffenen richten sich in beiden Verfahren nach den für das jeweilige Verfahren geltenden Vorschriften (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.08.1983, a.a.O.). Die weitergehenden Befugnisse im Überwachungsverfahren sind letztlich eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Folge davon, dass ein Arbeitgeber u. a. aus Gründen des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer (vgl. § 1 Nr. 1 ArbZG) gesetzlich verpflichtet ist, Arbeitszeitnachweise aufzuzeichnen und aufzubewahren, um die Aufsichtsbehörde in die Lage zu versetzen, die Einhaltung der Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes in den Betrieben zu kontrollieren.
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b) Auch nach Einschätzung des Senats überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse das Interesse der Antragstellerin, von der zwangsweisen Durchsetzung der Vorlagepflicht einstweilen verschont zu bleiben. Dieses besteht vorliegend in dem besonderen Interesse an einer raschen Aufklärung des aufgrund konkreter Anhaltspunkte bestehenden Verdachts von Verstößen gegen das Arbeitszeitgesetz, um im Interesse des mit dem Gesetz bezweckten Gesundheitsschutzes betroffener Arbeitnehmer ggf. drohenden weiteren Verstößen nach Maßgabe des § 17 Abs. 2 ArbZG - etwa durch den Erlass gesetzeskonkretisierender Anordnungen (vgl. Neumann/Biebl, ArbZG, 13. A. 2001, § 17 Rn. 2) - zeitnah entgegentreten zu können. Dass das so umschriebene besondere Vollzugsinteresse letztlich mit dem Interesse am Erlass der Vorlageanordnung identisch ist, steht dem angeordneten Sofortvollzug nicht entgegen. Dies ist ausnahmsweise nicht zu beanstanden, wenn der mit dem Verwaltungsakt angestrebte Gesetzeszweck ohne Vollzugsanordnung nicht erreicht werden kann, was im Gefahrenabwehrrecht stets in Betracht zu ziehen ist (vgl. schon in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO <Stand: Okt. 2005>, § 80 Rn. 148 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 14. A. 2005, § 80 Rn. 92; Funke-Kaiser in Bader, VwGO, 3. A. 2005, § 80 Rn 42). So verhält es sich auch hier, da der mit dem Arbeitszeitgesetz bezweckte Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer nicht erreichbar wäre, müsste die Aufsichtsbehörde zunächst die Bestandskraft einer auf § 17 Abs. 4 ArbZG gestützten Anordnung abwarten. Dass der Gesetzgeber ungeachtet dessen nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO verfahren ist, steht der Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an einer sofortigen Vollziehung i. S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in solchen Fällen nicht entgegen.
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Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass weitere Gesetzesverstöße im Bereich anderer von ihr betriebener Baustellen einstweilen allenfalls vermutet werden können, doch soll durch eine rasche Auswertung der verlangten Arbeitszeitnachweise gerade geklärt werden, ob - etwa aufgrund systematischer, fortgesetzter Verstöße gegen § 3 ArbZG - konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die ein weiteres präventives Vorgehen der Aufsichtsbehörde rechtfertigten. Insofern sind für das besondere Vollzugsinteresse an der Durchsetzung einer - berechtigten - Vorlageanordnung besondere Feststellungen im Regelfall entbehrlich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.03.1985, BVerfGE 69, 233). Anderenfalls würde der mit der Pflicht zur Aufzeichnung und Aufbewahrung von Arbeitszeitnachweisen verfolgte Zweck verfehlt.
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Ein Zurückstehen des Rechtsschutzanspruchs des Arbeitgebers ist in Fällen der vorliegenden Art im Hinblick auf den Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit um so eher hinzunehmen, als die ihm auferlegte Belastung - die Vorlage von ohnehin zum Zwecke der Überwachung aufzuzeichnender Unterlagen - nicht schwer wiegt (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 18.07.1973, BVerfGE 35, 382 <401>).
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Lediglich beiläufig sei bemerkt, dass Zwecke, die in § 1 ArbZG nicht festgeschrieben sind - wie die von der Antragsgegnerin angeführten wettbewerbsrechtlichen Überlegungen -, ein besonderes Vollzugsinteresse an einer auf § 17 Abs. 4 ArbZG gestützten Anordnung nicht begründen können (vgl. hierzu Baeck/Deutsch, ArbZG 1999, § 1 Rn. 9; Gegenäußerung der BReg, BTDrs. 12/5888, S. 50 zu Nrn. 1 u. 2). Da ein Ermittlungsverfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz und das gewerbeaufsichtsrechtliche Überwachungsverfahren rechtlich selbständige Vorgänge sind, vermag auch eine andernfalls drohende Verjährung eines Ordnungswidrigkeitentatbestandes noch kein besonderes Vollzugsinteresse zu begründen.
17
2. Soweit der Antragstellerin unter Nr. 3 der Anordnung für den Fall, dass der Vorlagepflicht nicht bis spätestens einen Monat nach Bekanntgabe der Entscheidung nachgekommen werde, ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 5.000,-- angedroht wurde, hat das Verwaltungsgericht den begehrten vorläufigen Rechtsschutz ebenfalls zu Recht versagt. Dies folgt freilich nicht bereits aus § 12 LVwVG, sondern daraus, dass auch die Zwangsgeldandrohung rechtlichen Bedenken nicht begegnet (vgl. §§ 2 Nr. 2, 19, 20, 23 LVwVG) und das oben beschriebene besondere Vollzugsinteresse auch insoweit das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt. Denn auch bei einer gesetzlichen Regelung i. S. des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung unter den gleichen Voraussetzungen in Betracht wie bei einer behördlichen Anordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.03.1985, BVerfGE 69, 220, Beschl. v. 12.11.1998, DVBl 1999, 163).
18
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 und 3, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Wegen Vorwegnahme der Hauptsache erscheint insoweit die Festsetzung des sich nach § 52 Abs. 2 GKG zu bestimmenden Hauptsachestreitwerts angemessen.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 Nr. 2, 19, 20, 23 LVwVG
§§ 63 Abs. 2 und 3, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Wegen Vorwegnahme der Hauptsache erscheint insoweit die Festsetzung des sich nach § 52 Abs. 2 GKG
§ 31 BImSchG
§ 3 ArbZG
§ 1 ArbZG
§ 12 LVwVG
§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 17 Abs. 1 ArbZG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 LVG
§ 16 Abs. 2 ArbZG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 ArbZG
§ 17 Abs. 5 ArbZG
§ 17 Abs. 6 ArbZG
§ 17 Abs. 4 Satz 1 ArbZG
§ 4 Abs. 4 FPersG
§ 52 Abs. 5 BImSchG
§ 44 Abs. 4 KWG
§ 17 Abs. 4 ArbZG
§ 22 Abs. 1 Nr. 10 ArbZG
§ 1 Nr. 1 ArbZG
§ 17 Abs. 2 ArbZG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2  Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 4 des Arbeitszeitgesetzes
§ 1 Nr. 3 der Arbeitszeitzuständigkeitsverordnung
§ 80 Rn 42). So verhält es sich auch hier, da der mit dem Arbeitszeitgesetz
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NZV 1992, 159
NJW 1988, 1105
BVerfGE 55, 144
BVerfGE 56, 37
BVerfGE 95, 220
BVerfGE 69, 233
BVerfGE 35, 382
BVerfGE 69, 220
DVBl 1999, 163
10 K 71/06
10 S 284/04