Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-03-19, Aktenzeichen 4 C 2527/21.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2025:0319.4C2527.21.N.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller erstrebt mit seinem Normenkontrollantrag die Unwirksamkeitserklärung der landesrechtlichen Verordnung über ergänzende Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach § 13a der Düngeverordnung vom 16. Dezember 2020 in der Fassung von 2022 (Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung – AVDüV 2020 – Fassung von 2022).
Der Antragsteller betreibt auf Betriebsflächen in Hessen Landwirtschaft. Er bewirtschaftet Flächen von insgesamt 109,1 Hektar im Landkreis Darmstadt-Dieburg im Gebiet des Grundwasserkörpers 2470_3201, der eine Fläche von 462 km2 hat. Seine bewirtschafteten Flächen unterliegen wegen des behördlich bewerteten chemischen Zustands des gesamten Grundwasserkörpers als mit Nitrat belastet weiterhin Bewirtschaftungseinschränkungen. Seine bewirtschafteten Flächen sind daher im als mit Nitrat belastetes, sog. rotes Gebiet ausgewiesen.
Die Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen vom 26. Mai 2017 (Düngeverordnung – DüV, BGBl. I 2017, S. 1305, im Folgenden: DüV 2017) trat am 2. Juni 2017 in Kraft. Diese Bundesverordnung dient u.a. zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31. Dezember 1991, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. L 311 vom 21. November 2008, S. 1) geändert wurde (im Folgenden: EU-Nitratrichtlinie). Die DüV 2017 wurde in der Folgezeit mehrfach geändert.
Zur Ausführung der DüV 2017 wurde für das Land Hessen am 20. August 2019 die inzwischen aufgehobene Verordnung über die ergänzenden Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung – AVDüV, im Folgenden: AVDüV 2019, GVBl. S. 203) beschlossen.
Mit Urteil vom 21. Juni 2018 entschied der Europäische Gerichtshof aufgrund der Klage der Europäischen Kommission im Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen unzureichender Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen hat (Rechtssache C-543/16). Am 26. Juli 2019 leitete die Europäische Kommission ein sog. Zweitverfahren ein, da nach ihrer Auffassung Deutschland noch immer nicht die notwendigen Maßnahmen zur Umsetzung des o.g. Urteils getroffen hatte.
Zur Umsetzung des vorgenannten Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 wurde die bislang geltende DüV 2017 geändert und die am 28. April 2020 beschlossene Änderung der DüV trat am 1. Mai 2020 in Kraft (im Folgenden: DüV 2017 – Fassung von 2020 –). Diese geänderte DüV enthält als Bundesverordnung nun u.a. bundesweit geltende Regelungen für die Bewirtschaftung ausgewiesener, mit Nitrat oder Phosphat belasteter Gebiete und regelt, dass die Bundesländer mindestens zwei zusätzliche oder ergänzende Anforderungen erlassen müssen, die sie aus einem vorgegebenen Katalog (§ 13a Abs. 3 DüV) auszuwählen haben. Ausgewählt sind in Hessen die Maßnahmen nach § 13a Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 12 DüV 2017 – Fassung von 2020 –.
Zur Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete erließ die Bundesregierung am 3. November 2020 die am 11. November 2020 in Kraft getretene allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Vereinheitlichung der Gebietsausweisung im Bundesgebiet (AVV Gebietsausweisung – AVV GeA, BAnz AT 10. November 2020 B4, im Folgenden: AVV GeA 2020).
Auf Grundlage der AVV GeA 2020 als Verwaltungsvorschrift des Bundes erließ die Landesregierung in Hessen am 16. Dezember 2020 für die Ausweisung der belasteten Gebiete die AVDüV, die am 31. Dezember 2020 in Kraft trat (im Folgenden: AVDüV 2020). Durch § 7 AVDüV 2020 wurde zugleich die AVDüV 2019 aufgehoben. Hessen entspricht mit der AVDüV 2020 der Mindestvorgabe der gemäß § 13a Abs. 3 DüV 2020 zu wählenden zwei zusätzlichen abweichenden oder ergänzenden Anforderungen für die nach Maßgabe von § 13a Abs. 1 DüV ausgewiesenen Gebiete. Durch die aufgrund der AVV GeA 2020 mögliche Binnendifferenzierung verkleinerten sich die mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete im Vergleich zur ersten Gebietsausweisung durch die AVDüV 2019.
Aufgrund einer in der Folgezeit uneinheitlichen Vorgehensweise der Bundesländer bei der Ausweisung der belasteten Gebiete und anhaltender Kritik der EU-Kommission (vgl. dazu etwa den unter https://eurlex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC1000&from=DE abrufbaren Bericht für den Rat und das Europäische Parlament) wollte die Bundesregierung mit einer Neufassung der AVV GeA 2020 den Forderungen der Europäischen Kommission zur Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 Rechnung tragen.
Die Bundesregierung beschloss als allgemeine Verwaltungsvorschrift – unter gleichzeitiger Aufhebung der AVV GeA 2020 – am 10. August 2022 die nunmehr geltende AVV GeA, die seit 16. August 2022 in Kraft ist (BAnz AT 16. August 2022 B2, im Folgenden: AVV GeA 2022). Nach § 4 AVV GeA 2022 ist Grundlage für die Gebietsausweisung das sogenannte Ausweisungsmessnetz, das immissionsbasiert ist. Der zuvor gewählte zusätzliche Emissionsansatz, der auch die tatsächliche Bewirtschaftung in einem Gebiet berücksichtigte, entfällt gemäß § 5 AVV GeA 2022 nunmehr.
Im Hinblick auf die Anforderungen der nunmehr geltenden AVV GeA 2022 änderte das Land Hessen seine AVDüV 2020 mit Verordnung vom 21. November 2022, die am 1. Dezember 2022 in Kraft getreten ist (GVBl. S. 646, im Folgenden: AVDüV 2020 – Fassung von 2022 –). Mit dieser geänderten AVDüV 2020 ist eine Vergrößerung der Flächenanteile belasteter Gebiete in Hessen erfolgt. Seitdem müssen mehr Betriebe die verschärften Bewirtschaftungsauflagen nach § 13a DÜV 2017 – Fassung von 2020 – erfüllen.
Am 29. Dezember 2021 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen die neu verordnete AVDüV 2020 gestellt.
Der Antragsteller führt aus, es bestünden bereits Bedenken an der europarechtlichen Grundlage für Maßnahmen, die auf der Ermächtigungsnorm des § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – beruhen. So seien bei § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 –die Vorgaben der EU-Nitratrichtlinie und der EU-Wasserrahmenrichtlinie (Richtlinie 2000/60/EWG, ABl. L 327, 22, im Folgenden: EU-WRRL) nicht eingehalten worden. Auch sei § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – verfassungswidrig, weil die Norm zu unbestimmt sei und zudem gegen das nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentumsrecht und die nach Art 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit verstoße. Es gebe durch die 20%ige Reduktion an Düngemitteleinsatz insbesondere beim Gemüseanbau, Kartoffelanbau und dem Anbau von Sonderkulturen erhebliche Ertragsausfälle, aber auch könnte etwa Qualitätsweizen nicht mehr angebaut werden. Letzteres würden Erfahrungen aus Dänemark belegen, wo es in der Vergangenheit starke Einschränkungen bei den Stickstoffdüngungen gegeben habe. Die Regelungen in der Düngeverordnung des Bundes sähen weder Ausnahmen von den Auflagen auf einzelbetrieblicher Ebene noch eine Entschädigung vor. Es könne keine ausnahmslose Einschränkung des Eigentums erfolgen; es hätte vielmehr auch zunächst geprüft werden müssen, ob nicht über freiwillige Maßnahmen entsprechend der EU-Nitratrichtlinie dasselbe Ergebnis hätte erzielt werden können. Es sei auch fachlich nicht nachvollziehbar, warum es keine allgemeine Obergrenze für Gesamtstickstoff im Jahr für die Aufbringung von mineralischem oder organischem Dünger, also für die betriebsindividuelle Aufbringung verschiedener Düngeformen, gebe.
Weiter trägt der Antragsteller im Hinblick auf die am 1. Dezember 2022 geänderte AVDüV 2020, die nunmehr geltende AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – vor, die Anforderungen gemäß § 4 AVV GeA 2022 an das Ausweisungsmessnetz in Hessen seien nicht eingehalten worden.
Das Ausweisungsmessnetz in Hessen sei nicht ordnungsgemäß ausgewiesen. Es umfasse lediglich 120 Messstellen, obwohl es 440 Wasserrahmenrichtlinien-Messstellen (im Folgenden: EU-WRRL-Messstellen) gebe, die alle hätten einbezogen werden müssen. Weiterhin hätten die 71 Messstellen des Europäische-Umwelt-Agentur-Messnetzes (im Folgenden: EUA-Messnetz) und (als Teil davon zumindest) die 35 Messstellen des EU-Nitratmessnetzes in das Ausweisungsmessnetz integriert werden müssen. § 15 Abs. 2 AVV GeA 2022 lasse zwar übergangsweise hinsichtlich der Messstellendichte nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 Ausnahmen zu, nicht aber hinsichtlich der mindestens zu verwendenden Messstellen für das Ausweisungsmessnetz. Weiterhin sei bezüglich des Ausweisungsmessnetzes gemäß § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 sicher zu stellen, dass bei weitgehend gleichen geohydrologischen Verhältnissen mindestens eine Messstelle je 50 km2 vorhanden sei. Das derzeitige Messnetz sei mit durchschnittlich einer Messstelle pro 123 km2 Fläche in Hessen weder als ausreichend noch als homogen in Bezug auf die Verteilung der Messstellen in der Fläche zu charakterisieren.
Mit der Einbeziehung der vier Messstellen werde weder bei deren Verteilung ein räumlich homogenes bzw. flächendeckendes Messstellenkollektiv erreicht noch der Messnetzdichte im 462 km2 großen Grundwasserkörper 2470_3201 noch den bautechnischen Anforderungen an Messstellen entsprochen. So decke jede der vier Messstellen eine Fläche von 115,5 km2 ab. Diesbezüglich verweist der Antragsteller auf die vom A... Regionalbauerverband … e.V. bei der B... GmbH (Berlin) – Hydrologische Planung und Beratung – in Auftrag gegebenen und von C... und Dipl. geol. Dr. D... erstellten „Fachliche(n) Evaluierung der behördlichen Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete nach § 1 der AVDüV (2020) im Grundwasserkörper 2470_3201 gemäß AVV GeA (2020)“ vom 4. Februar 2022 (im Folgenden: Fachliche Evaluierung von B... vom 4. Februar 2022). Dieses Gutachten sei zwar noch unter Geltung der AVV GeA 2020 erstellt worden, daraus ergebe sich aber, dass die Messstellen auch nicht den Anforderungen der aktuell gültigen AVV GeA 2022 entsprächen.
Im Bereich des Grundwasserkörpers 2470_3201, welcher zur Ausweisung eines roten Gebietes für die Betriebsflächen des Antragstellers führe, gebe es nach der fachlichen Evaluierung von B... vom 4. Februar 2022 noch viele weitere Messstellen des Landgrundwasserdienstes bzw. der Rohwasseruntersuchungsverordnung mit Nitratwerten gebe, die im relevanten Grundwasserleiter verfiltert seien; diese seien aber – fachlich nicht nachvollziehbar – nicht in das Ausweisungsmessnetz aufgenommen worden. Diesbezüglich verweist der Antragsteller auf die fachliche Evaluierung von B... vom 4. Februar 2022.
Alle vier Messstellen wiesen bautechnische Mängel auf, wie in Tabelle 6 der fachlichen Evaluierung von B... vom 4. Februar 2022 dargestellt sei. Die Ausbaupläne seien zu allen vier Ausweisungsmessstellen unvollständig, da z.B. Angaben zum Schüttkorndurchmesser der Filterkiesschüttung fehlen würden.
Die Überprüfung des bautechnischen Zustands auf Basis der allgemein anerkannten Regeln der Technik habe ergeben, dass die Messstelle ID 11533 (Brunnen 04.01, Birkig) im Grundwasserkörper 2470_3201 grundwasserschutzrelevante Mängel aufweise. Bei dieser Messstelle entspreche die oberflächennahe Abdichtung zur Geländeoberkante nicht den allgemeinen Regeln der Technik, weil aufgrund der Lage an ackerbaulich genutztem Bereich ein Eintrag von Oberflächenwasser nicht ausgeschlossen werde könne.
Zudem sei das zugrunde gelegte Zustromgebiet der Messstelle ID 11533 (Brunnen 04.01, Birkig) unplausibel, da nordwestlich des Brunnens mindestens ein aktiv genutzter Brunnen des Wasserwerks Lämmerhecke liege. Das Einzugsgebiet sei daher vermutlich kleiner.
Im Zustromgebiet der Messstelle ID 11387 (Dudenhofen) liege in 700 Metern eine Kompostierungsanlage der Stadt Rodgau, im Zustromgebiet liege auch eine Gärtnerei, eine Beeinflussung der Nitratwerte durch diese nicht landwirtschaftlichen Quellen sei möglich. Der Nachweis fehle, dass die Nitratwerte nicht durch außerlandwirtschaftliche Quellen beeinflusst werden. Die Ausdehnung des Zustromgebiets sei damit ebenfalls unplausibel.
Im Zustromgebiet der Messstelle ID 11042 (Dietzenbach) liege circa einen Kilometer entfernt ein großes hochbelastetes Industriegebiet in Dietzenbach; in 1,5 Kilometer Entfernung befinde sich ein Recyclinghof, in 900 Metern eine städtische Kompostierungsanlage und im Zustromgebiet sei auch eine Altstoffannahmestelle. Diese identifizierten Punktquellen könnten den Nitratgehalt beeinflussen.
Das Zustromgebiet der Messstelle ID 11268 (Heusenstamm) befinde sich im Wesentlichen im Siedlungsgebiet Heusenstamm. Es hätten im Grundwasser Nachweise von EDTA, LHKW und PFC geführt werden können, was auf einen Siedlungseinfluss schließen lasse. Andererseits seien auch PSM-Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln (Metazachlorsulfonsäure, Desphenyl-Chloridazon) nachgewiesen, die auf einen landwirtschaftlichen Einfluss deuten. Der Nachweis müsse noch geführt werden, dass ein wesentlicher landwirtschaftlicher Einfluss vorliege.
Die jeweils angenommene Erstreckung der Zustromgebiete für die Messstellen könne nicht mit Hilfe des Teufe-Neubildungsverfahrens (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser – LAWA 2018) plausibilisiert werden.
Für keine der vier Messstellen des Ausweisungsmessnetzes seien durch das Hessische Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie (HLNUG) Dokumente vorgelegt worden, aus denen die Funktionstüchtigkeit hätte abgeleitet werden können. Es gebe keine Dokumentation zu Wartungsarbeiten.
Die Schlagausweisung in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – sei ebenfalls zu beanstanden. Die AVV GeA 2022 mache selbst keine Vorgaben, welches Jahr für die Ausweisung der Schläge als landwirtschaftliche Bewirtschaftungseinheit nach dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (im Folgenden: InVeKos) heranzuziehen sei. Die Verwendung der Daten aus dem 2021 sei aber nicht gerechtfertigt, da Stichtag für die Agrarantragstellung der 15. Mai eines jeden Jahres sei, mithin aktuellere Daten aus dem Jahr 2022 zu den bewirtschafteten Schlägen bei der im Herbst 2022 erfolgten Gebietsausweisung in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – zur Verfügung gestanden hätten. Die AVV GeA 2022 sei zudem fehlerhaft bzw. unbestimmt, weil sie nicht regele, ob und gegebenenfalls wie sich die Einstufung von Flächen ändere, wenn ein Schlag neu gebildet werde.
Auch seien in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – selbst (anders als noch in der AVDüV 2019) Ausnahmen von den Auflagen auf einzelbetrieblicher Ebene nicht vorgesehen und es gebe auch keine Entschädigungsmöglichkeit.
Zudem macht der Antragsteller einen Verkündungsmangel der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – geltend und verweist insoweit auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, wonach die Gebietsausweisung für Baden-Württemberg wegen eines Verkündungsmangels für unwirksam erklärt worden sei, weil die veröffentlichten Karten nicht transparent seien.
Schließlich trägt der Antragsteller mit ergänzendem Schriftsatz vom 6. März 2025 im Hinblick auf das Urteil des OVG Niedersachsen vom 28. Januar 2025 – Az. 20 KN 66/22 – vor, die wesentlichen Grundlagen für die Gebietsausweisung hätten nicht in der AVV GeA 2022 als allgemeine Verwaltungsvorschrift geregelt werden dürfen, sondern hätten bereits in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – selbst erfolgen müssen. Mangels ausreichender, zielgerichteter Ermächtigungsgrundlage für die Gebietsausweisung stelle sich die streitgegenständliche AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – als rechtswidrig dar. Insoweit nimmt der Antragsteller auf eine entsprechende Presseinformation des OVG Niedersachsen Bezug.
Der Antragsteller beantragt nunmehr,
die Verordnung über ergänzende Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach § 13a Abs. 1 der Düngeverordnung (Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung – AVDüV) vom 16. Dezember 2020 in seiner aktuellen Fassung vom 31. Dezember 2022 für unwirksam zu erklären, soweit sie mit Nitrat belastete Gebiete ausweist und die Düngung landwirtschaftlicher Flächen in diesen Gebieten einschränkt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antragsgegner macht sinngemäß Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers geltend, wenn er auf die bundesrechtlichen Auffangregelungen des § 13a Abs. 4 und 5 DüV 2017 – Fassung von 2020 – verweist. Diese würden für den Fall eingreifen, dass keine landesrechtlichen Regelungen über Gebietsausweisungen nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 DüV 2017 – Fassung von 2020 – getroffen bzw. diese unwirksam seien. In diesem Fall wären zugleich zusätzliche nachteilige überbetriebliche Auswirkungen für den gesamten landwirtschaftlichen Berufsstand in Hessen möglich.
Der Antragsgegner ist der Auffassung, das Land habe die mit Nitrat belasteten Gebiete in Einhaltung aller Vorgaben der AVV GeA 2022 rechtmäßig ausgewiesen.
Die Verordnungsermächtigung des § 13a Abs. 1 und 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – stelle eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage für die hiernach vom Land pflichtig zu erlassende AVDüV dar. Entgegen den Ausführungen des Antragstellers sei die Gebietsausweisung in der aktuell geltenden AVDüV 2022 auf Grundlage der AVV GeA 2022 rechtmäßig und ordnungsgemäß erfolgt.
Mit der AVV GeA 2022 und der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – gehe keine tiefgreifende Einschränkung des Eigentums einher. Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – stelle eine nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich zulässige und entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung sowie nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich zulässige Regelung der Berufsausübung und insofern auch keine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG dar. Wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers stünden das übergeordnete Schutzgut „Wasser“ und nach Art. 20a GG die diesbezüglichen Nutzungsinteressen gegenwärtiger und zukünftiger Generationen gegenüber.
Die ökonomische Belastung der Betriebe sei durch den Verordnungsgeber ausreichend berücksichtigt worden. Eine Verringerung des zulässigen Düngebedarfs im (Betriebs-)Durchschnitt führe nicht zu einer gleichwertigen Reduzierung des Ertrags. Die 20%ige Reduzierung der Düngung beziehe sich nicht auf den einzelnen Schlag, sondern auf alle als mit Nitrat belastet ausgewiesenen Flächen des Betriebs. Durch ein gutes Flächen- und Anbaumanagement und insbesondere durch ein optimales Nährstoffmanagement, welches neben der Steigerung der Stickstoffeffizienz durch pflanzenbauliche Maßnahmen auf der Fläche (z.B. angepasste Fruchtfolge, Bodenbearbeitung, Sortenwahl) auch die „Vorzüglichkeit“ der angebauten Kulturen innerhalb des Betriebs im Blick habe, könne auch weiterhin Qualitätsweizen produziert werden. Im Gemüseanbau bestünden Möglichkeiten, über angepasste Fruchtfolgen und entsprechendes Anbaumanagement, beim Sonderkulturanbau, wie Erdbeeren und Spargel, durch eine Sortenwahl und beim Kartoffelanbau durch die gewählte Verwendungsrichtung der Kartoffeln jeweils Mindererträgen entgegenzuwirken. Auf diese Möglichkeiten sei der Antragsteller im Verfahren aber nicht substantiiert eingegangen.
Die Messstellenauswahl sei korrekt erfolgt. Die Messstellenanzahl/-dichte sei im Hinblick auf die Übergangsvorschrift § 15 AVV GeA 2022 ebenfalls nicht zu beanstanden. Die vier für den Grundwasserkörper 2470_3201 ins Messstellennetz aufgenommenen Messstellen würden in ihrer Qualität den rechtlichen Vorgaben entsprechen. Dies belegten die vom Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 5. November 2024 erfolgte eigene Stellungnahme sowie die nachgereichten Unterlagen zu den jeweiligen Messstellen im Grundwasserkörper 2470_3201, die zum Ausweisungsnetz gehörten; dies seien insbesondere die als Anlagen Nrn. 1 bis 5 übersandten umfangreichen fünf Stellungnahmen und Unterlagen des HLNUG jeweils vom 15. August 2024, eine davon zum Grundwasserkörper 2470_3201 allgemein und zusätzlich je eine zum baulichen und technischen Zustand und zur Prüfung der Auswahl der vier ins Ausweisungsnetzwerk übernommenen Messstellen. Dazu gehörten etwa die entsprechende Vorlage der vier Messstellenpässe Hessen, der ergänzenden Messstellenpässe Grundwasserdatenbank für die Messstellen ID 11387 (Dudenhofen), ID 11286 (Heusenstamm) und ID 11042 (Dietzenbach), Ausführungen zur Vorgehensweise und verwendete Unterlagen bei der Prüfung der rechtlichen Vorgaben für die Aufnahme der vier Messstellen ins Ausweisungsnetz, die jeweiligen tabellarischen Darstellungen der Nitratkonzentrationen der Jahresmaximalwerte, jeweilige Ausführungen zum Zustromgebiet und zum Anteil der Flächennutzungen nach dem Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystem (ATKIS), die vier geologischen Schichtenverzeichnisse und Ausbaupläne der Messstellen sowie die Probennahmeprotokolle vom 29. März 2021 für die Messstelle Dudenhofen (Messstellen-ID 11387), vom 25. Mai 2021 für die Messstelle Heusenstamm (Messstellen-ID 11268) und vom 20. September 2021 für die Messstelle Dietzenbach (ID 11042). Auf diese fünf ausführlichen Stellungnahmen des HLNUG jeweils vom 15. August 2024 (als Anlagen Nr. 1 bis 5 des Schriftsatzes des Antragsgegners vom 5. November 2024) wird Bezug genommen. In allen vier Messstellen seien deutliche Überschreitungen des Schwellenwerts für Nitrat nach Anlage 2 der GrwV gemessen worden. Eine Binnendifferenzierung im Grundwasserkörper 2470_3201 sei nach den rechtlichen Vorgaben geprüft und danach nicht möglich gewesen.
Es seien bei den Schlägen die Daten von 2021 verwendet worden, weil die Daten von 2022 erst Ende des Jahres 2022 vollständig geprüft und plausibilisiert vorgelegen hätten. Die Gebietskulisse sei statisch, so dass Änderungen der bewirtschafteten Fläche im Verantwortungsbereich des Bewirtschafters lägen.
Ergänzend tritt der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 12. März 2025 inhaltlich der der Pressemitteilung des OVG Niedersachsen zum Urteil vom 28. Januar 2025 (Az.: 10 KN 66/22) entgegen, wonach die Regelung der Art und Weise der Gebietsausweisung bereits in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – erforderlich gewesen wäre.
Der Senat hat mit Urteilen jeweils vom 27. August 2024 (Az.: – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –) vier Grundsatzentscheidungen zur streitgegenständlichen AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – gefällt, auf die jeweils Bezug genommen wird.
Mit Schriftsätzen vom 18. November 2024 bzw. vom 27. November 2024 haben sich die Beteiligten jeweils mit einer Entscheidung durch die Berichterstatterin anstelle des Senats einverstanden erklärt.
Beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden neben dem Inhalt der Gerichtsakte 4 C 2527/21.N (drei Bände Papierakten mit Eingängen bis 31. Dezember 2024, seit 1. Januar 2025 elektronisch fortgeführt) zwei kopierte sog. Duplo-Ordner der Behörde zur Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung vom 21. November 2022 (ein Duplo-Ordner zur Gebietsausweisung und ein Duplo-Ordner zur Änderung der AVDüV).

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann durch die Berichterstatterin entscheiden, da sich die Beteiligten im Hinblick auf die vier Grundsatzentscheidungen des Senats (Urteile vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris) damit in ihren Schriftsätzen vom 18. November 2024 bzw. vom 27. November 2024 jeweils einverstanden erklärt haben (§ 87a Abs. 2,3 VwGO).
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft. Gemäß § 15 HessAGVwGO entscheidet der Hessische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag über die Gültigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, wozu die landesrechtliche AVDüV gehört.
Der Normenkontrollantrag ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, denn es besteht die Möglichkeit, dass er durch die angegriffene AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – in seinen Rechten verletzt ist.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an diejenigen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2021 – 4 BN 3.21 –, juris Rdnr. 4 und vom 27. September 2021 – 4 BN 17.21 –, juris Rdnr. 4). Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2021 – 7 CN 1.20 –, juris Rdnr. 10, vom 18. April 2013 – 5 CN 1.12 –, juris Rdnr. 16 und vom 22. Februar 1994 – 1 C 24.92 –, juris Rdnr. 11).
Der Antragsteller bewirtschaftet landwirtschaftlich genutzte Flächen im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung. Die mit der Ausweisung als Nitratgebiet bzw. eutrophiertes Gebiet einhergehenden Rechtsfolgen schränken die Nutzung dieser Flächen ein. Es besteht daher zumindest die Möglichkeit, dass der Antragsteller durch die Vorschriften der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – in seinen Rechten verletzt ist.
Dem Antragsteller steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Bei bestehender Antragsbefugnis ist regelmäßig das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses soll im Rahmen von Normenkontrollanträgen nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für einen Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern und die Unwirksamkeitserklärung der Norm auch nicht aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft sein kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Erklärung einer Norm als unwirksam unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Juni 2020 – 4 CN 5.18 –, juris Rdnr. 19 und vom 23. April 2002 – 4 CN 3.01 –, juris Rdnr. 10). Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn – im Sinne einer tatsächlichen Prognose – zu erwarten ist, dass der zuständige Normgeber eine neue Regelung mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Vorschriften trifft (BVerwG, Urteil vom 23. April 2002, a. a. O. Rdnr. 10).
Hier besteht die Möglichkeit, dass der Antragsteller seine Rechtsposition bei einer Unwirksamkeit der aktuell geltenden AVDüV verbessern kann, obwohl gemäß § 13a Abs. 4 und 5 DüV 2017 – Fassung von 2020 – Nutzungseinschränkungen nach § 13a Abs. 2 und 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – gegebenenfalls auch gelten würden, wenn sich die Gebietsausweisung in Hessen als unwirksam erweist. Ob die Vorschriften, die die überfällige Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Juni 2018 – Rs. C-543/16 –, juris Rdnrn. 51 ff., 178) im Fall der nicht rechtzeitigen Gebietsausweisung durch die Länder bezwecken (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 59), auch eingreifen, wenn sich die fristgerechte Gebietsausweisung später als unwirksam erweist, kann dahinstehen. Denn der Antragsteller hat auch dann ein Rechtsschutzbedürfnis, wenn man das Eingreifen der Sicherungsklauseln in § 13a Abs. 4 und 5 DüV 2017 – Fassung von 2020 – unterstellt. Bei der Unwirksamkeitserklärung der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist davon auszugehen, dass bei der dann erforderlichen neuen Gebietsausweisung eine differenzierte Befassung mit den rechtlichen Vorgaben stattfinden wird und dabei die Möglichkeit besteht, dass diese dem Antragsteller zum Vorteil gereicht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. Oktober 2023 – 2 K 62/20 –, juris Rdnr. 52; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 21 f., vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 13a NE 21.2474 –, juris Rdnr. 28, und Urteile jeweils vom 22. Februar 2024 – 13a N 21.3145 –, Rdnrn. 29 ff., – 13a N 21.3158 –, Rdnrn. 23 ff., – 13a N 21.183 –, Rdnrn. 21 ff. und – 13a N 23.936 –, Rdnrn. 31 ff.).
Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – verstößt nicht gegen höherrangiges Recht (so bereits Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –).
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist formell rechtmäßig.
Der Senat sieht bei der seit dem 1. Dezember 2022 geltenden AVDüV 2020 vom 21. November 2022 die verkündungsrechtlichen Erfordernisse des Landes Hessen an die Bestimmtheit der Gebietsausweisungen und -darstellungen unter Berücksichtigung von § 6a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 (Hessisches) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen und anderen Rechtsvorschriften in der damals geltenden Fassung (im Folgenden: VerkG a.F.) als erfüllt an.
Soweit sich der Antragsteller auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. Februar 2023 (a.a.O., juris Rdnrn. 49 ff.) beruft, welches von einer nicht ordnungsgemäß verkündeten Ausweisung der Nitratgebiete und der eutrophierten Gebiete nach dem dort geltenden Landesrecht ausgeht, ist dieses Urteil auf die erfolgte Verkündung der seit 1. Dezember 2020 geltenden streitgegenständlichen AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – in Hessen nicht übertragbar.
Angesichts des Umfangs der Detailkarten mit den Gebietsausweisungen der mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete gemäß § 13a Abs. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – wurde in Hessen (im Unterschied zur Verkündung der Landesverordnung in Baden-Württemberg) bei der streitgegenständlichen AVDüV mit ihrer aktuellen und daher streitgegenständlichen Fassung von der Möglichkeit einer Ersatzverkündung durch Niederlegung der Karten bei der Behörde gemäß des bis zum 31. Dezember 2023 in Hessen geltenden § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG a.F. Gebrauch gemacht. Eigene Vorgaben für den Maßstab von zu verkündenden Karten sah dieses in Hessen geltende VerkG a.F. nicht vor. Insoweit wurde auf die bundeseinheitliche – mit der Europäischen Kommission abgestimmte und insofern fachrechtlich abzuleitende – Vorgabe in § 7 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. bzw. § 13 Abs. 3 Satz 2, 1. Alt. AVV GeA 2022 abgestellt und eine hiernach zulässige und hinreichende Kartendarstellung im Maßstab von 1:25.000 („Messtischblatt") gewählt. Die Größe und Darstellung der hier verkündeten Karten entspricht § 7 Abs. 2 AVV GeA 2022, wonach die nach Landesrecht zuständige Stelle Kartendarstellungen mindestens im Maßstab 1: 25.000 oder in einem flächenscharfen digitalen System anzufertigen hat, in denen die mit Nitrat belasteten Gebiete in der Farbkennung rot darzustellen sind. Die entsprechenden Karten sind nach den Angaben des Antragsgegners gemäß § 6a Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VerkG a.F. in unveränderlicher digitaler Form bei den drei Regierungspräsidien in Hessen niedergelegt. Sie sind nach § 6a Abs. 2 VerkG a.F. auch archivmäßig gesichert, d.h. es ist sichergestellt, dass diese nicht verändert oder unbrauchbar gemacht werden können. Die verwahrende Behörde hat nach § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG a.F. die Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten. Diese Vorgaben setzt im Übrigen auch § 1 Abs. 2 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – um, wonach die mit Nitrat belasteten Gebiete im Maßstab von mindestens 1:25.000 grafisch und farblich (rot) markiert und von den drei Regierungspräsidien in Hessen in unveränderlicher digitaler Form archivmäßig geordnet bereitgehalten werden; dort können sie während der allgemeinen Öffnungszeiten eingesehen werden.
Unabhängig von diesen rechtlichen Vorgaben der Verkündung sind die Karten nach § 1 Abs. 3 der AVDüV 2022 zusätzlich auch in einem digitalen System dargestellt und die Gebiete sind unter dem Geobox-Viewer (https://geobox-i.de/GBV-HE/) betriebsindividuell einsehbar. Es bietet den Bewirtschaftern als Normadressaten der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – eine unkomplizierte weitere Möglichkeit, Anhaltspunkte für die eigene Betroffenheit zu erkennen. Es können zur Orientierung die Katastergrenzen eingeblendet werden, zudem ist eine Darstellung bis zum Maßstab 1:72 möglich. Der Senat hat sich darüber vergewissert, dass die Karten mit der Gebietsausweisung – wie vom Antragsgegner ausgeführt – tatsächlich über den Geobox-Viewer problemlos und durch die Möglichkeit der Kartenauswahl (zum Beispiel unter Berücksichtigung des Bewirtschaftungsgebiets oder der Liegenschaftskarte) komfortabel eingesehen werden können und eine Darstellung bis zum Maßstab 1:72 möglich ist (Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris.).
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist auch materiell rechtmäßig (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 a.a.O.).
Die Rechtsgrundlage für den Erlass der angegriffenen AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – findet sich in § 13a DÜV 2017 – Fassung von 2020 –.
Die Regelung des § 13a Abs. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – genügt ihrerseits europarechtlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – haben die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nummer 3 und mit Abs. 5 des Düngegesetzes folgende Gebiete auszuweisen:
< 1. > Gebiete von Grundwasserkörpern im schlechten chemischen Zustand nach § 7 der Grundwasserverordnung aufgrund einer Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat; hiervon auszunehmen sind Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 der Grundwasserverordnung und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat festgestellt worden ist,
< 2. > Gebiete von Grundwasserkörpern mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 der Grundwasserverordnung und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat,
< 3. > Gebiete von Grundwasserkörpern mit Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat oder Gebiete mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 der Grundwasserverordnung und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat, die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 der Grundwasserverordnung liegen.
In methodischer Hinsicht ist bei der Ausweisung nach den Nummern 1 bis 3 zunächst danach zu unterscheiden, welchen chemischen Zustand im Sinne der Grundwasserverordnung (GrwV) die unterhalb der jeweiligen Landesfläche vorhandenen Grundwasserkörper haben. Auszuweisen sind Grundwasserkörper nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DÜV 2017 – Fassung von 2020 – nicht insgesamt, das heißt mit ihrer vollständigen Fläche, sondern – im Wege der sogenannten Binnendifferenzierung – nur mit denjenigen Teilflächen (Gebieten), die innerhalb dieser Grundwasserkörper nach den in den Nummern 1 bis 3 genannten Kriterien als nitratbelastet einzustufen sind. Dies ist bei denjenigen Gebieten der Fall, bei denen der in der Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltene Schwellenwert für Nitrat von 50 mg/l überschritten wird oder bei denen mindestens drei Viertel dieses Wertes, also eine Nitratkonzentration von 37,5 mg/l, vorhanden ist und einen steigenden Trend von Nitrat aufweist.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Ermächtigungsgrundlage des § 13a Abs. 1 DÜV 2017 – Fassung von 2020 – weder im Hinblick auf die Vorgaben der EU-Nitratrichtlinie und der EU-WRRL europarechtswidrig noch verfassungsrechtlich im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu unbestimmt noch wegen ungeeigneten und unangemessenen/unverhältnismäßigen Eingriffs in das Eigentumsrecht gemäß Art. 14 Abs. 1 GG und die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 a.a.O.).
Sofern der Antragsteller in seiner Auslegung der EU-Nitratrichtlinie und der EU-WRRL europarechtliche Bedenken gegen die pflichtigen Verordnungsermächtigungen der Länder zur Ausweisung von Gebieten nach den in § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – angeführten wasserrechtlichen Bundesvorschriften und zur Formulierung von mindestens zwei zusätzlichen Landesanforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen nach § 13a Abs. 3 S. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – äußert, überzeugt das nicht. Aus Sicht der EU-Kommission und des Bundesverordnungsgebers ist die mit der EU-Nitratrichtlinie seit 1991 angestrebte Verringerung der Belastung der Gewässer mit Nährstoffen nicht mehr primär mit freiwilligen Maßnahmen, sondern nun zunehmend auch mit zulässigen pflichtigen Vorgaben in der als „Aktionsprogramm“ zu Art. 5 der EU-Nitratrichtlinie aufzustellenden und durchzuführenden Düngeverordnung zu sichern. Dies ist im Hinblick auf den mangelnden Erfolg der in der Vergangenheit auf das Prinzip Freiwilligkeit gesetzten Maßnahmen aus Gründen des Grundwasserschutzes nach Auffassung des Senats folgerichtig und verhältnismäßig. Das vom Antragsteller besonders herausgestellte und in Art. 4 Abs. 1a der EU-Nitratrichtlinie angelegte Prinzip der Freiwilligkeit ist dabei nicht missachtet worden. Die weitergehenden pflichtigen Vorgaben in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – sind durch Art. 5 Abs. 5 der EU-Nitratrichtlinie gedeckt. Hiernach treffen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärken Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 der EU-Nitratrichtlinie zur Verwirklichung der in Art. 1 genannten Ziele nicht ausreichen. Der Antragsgegner führt diesbezüglich unwidersprochen aus, Kooperationen zwischen Wasserwirtschaft und Landwirtschaft würden vom Land als grundlegende Maßnahme der Bewirtschaftungspläne des Landes Hessen zur Umsetzung der EU-WRRL unterstützt und daraus resultierende Reduzierungen der Nährstoffeinträge in Gewässer dienten ebenfalls den Zielen der EU-Nitratrichtlinie. Zu Recht weist der Antragsgegner in diesem Zusammenhang aber auch zutreffend darauf hin, dass bisher durch das nationale Aktionsprogramm zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie, nämlich die Düngeverordnung, die seit 1996 in Deutschland flächendeckend gilt, weder eine substanzielle Verbesserung der Wasserqualität noch eine allgemeine Verminderung der Nitrateinträge aus der Flächenbewirtschaftung in das Grundwasser dokumentiert werden konnte. Zwar lassen sich Veränderungen im Grundwasser in der Regel erst Jahre später ablesen, doch der Europäische Gerichtshof und die EU-Kommission haben durch das Urteil vom 21. Juni 2018 bzw. das Vertragsverletzungsverfahren – wie oben bereits ausgeführt – deutlich gemacht, dass der Mitgliedsstaat Deutschland seine Ziele hinsichtlich der Verbesserung der Wasserqualität bei Weitem verfehlt hatte. Der Bund und somit auch die Länder waren daher angehalten, Maßnahmen zu ergreifen, die über die bisherigen Umsetzungen der EU-Nitratrichtlinie hinausgehen. Das Prinzip der Freiwilligkeit hatte nicht zu den erwünschten Ergebnissen geführt und ist damit auch aus Sicht des Senats als alleiniges Mittel zur Umsetzung der Vorgaben der EU-Nitratrichtlinie als nicht ausreichend zu qualifizieren.
Die in der Düngeverordnung des Bundes von 2017 – Fassung von 2020 – i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und 5 DüngG enthaltenen Verordnungsermächtigungen sind auch verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt. Der Antragsteller bezweifelt dies und bezieht sich mit Schriftsatz vom 6. März 2025 insoweit auf die Presseerklärung zum Urteil des OVG Niedersachsen vom 28. Januar 2025 (Az.: 10 KN 66/22); nach der veröffentlichten Presseerklärung des OVG Niedersachsen hätten die Vorgaben der AVV GeA 2022, die die Art und Weise der in der Düngeverordnung vorgeschriebenen Gebietsausweisung konkretisieren sollen, bereits in der Düngeverordnung als Verordnung selbst aufgenommen werden müssen. Denn allein durch einen gegenüber den betroffenen Landwirten und den Gerichten unverbindliche allgemeine Verwaltungsvorschrift sei das gewollte und erforderliche einheitliche Vorgehen der Bundesländer bei der Ermittlung der mit Nitrat belasteten Gebiete, für die die Düngeverordnung bundesweit einheitliche Beschränkungen zum Düngen vorsieht, nicht in der erforderlichen Verbindlichkeit und einer zur Zielerreichung geeigneten Weise sichergestellt, zumal damit eine sachgerechte gerichtliche Überprüfung der Gebietsausweisung anhand konkreter verbindlicher und einheitlicher Vorgaben des Bundesnormgebers nicht ermöglicht werde.
Diese Rechtsprechung des OVG Niedersachsen (Urteil vom 28. Januar 2025 – 10 KN 66/22 –, juris, Rdnrn. 65 ff.,82 ff.), wonach von einer fehlenden Regelungsdichte der Gebietsausweisung in der DüV 2017– Fassung von 2020 –, auszugehen sei, die mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht im Einklang stehen würde, weil die Vorgaben der AVV GeA in die DüV selbst hätten aufgenommen werden müssen, teilt der Senat nicht.
Der Auffassung des OVG Niedersachsen folgt der Senat in Fortführung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris, die der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris, folgen) nicht.
Denn auch vor dem Hintergrund, dass die Rechtsfolgen der angegriffenen Verordnung zu einem schwerwiegenden Eingriff in die Führung der von ihr betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe führen können, was grundsätzlich ein hohes Maß an Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung des § 13a Abs. 1, 3 und 7 DüV 2017 – Fassung von 2020 – i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG gebietet, ist von ihrer hinreichenden Bestimmtheit i.S. von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auszugehen. Eine präzisere und abschließende Beschreibung der Maßnahmen ist angesichts der Vielgestaltigkeit der örtlichen Gegebenheiten, der Flächennutzung und der damit verbundenen Folgen für den Naturhaushalt auf der gesetzlichen Regelungsebene kaum möglich. Zugleich genießt der Schutz der Gewässer den Status eines überragend wichtigen Gemeinwohlbelangs (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 33; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78 –, juris Rdnrn. 153 ff.).
§ 13a Abs. 1, 3 und 7 DüV 2027 – Fassung von 2020 – entspricht dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Mit § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – hat der Verordnungsgeber von der Subdelegationsermächtigung in § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG in der Fassung vom 09.01.2009 (BGBl. I S. 54, 136) Gebrauch gemacht und die Verordnungsermächtigung nach § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 teilweise auf die Landesregierungen übertragen, soweit damit zum Erlass von Rechtsverordnungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat ermächtigt wird. Die Kriterien für die Ausweisung von Nitratgebieten gemäß § 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – sind hinreichend bestimmt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 34)
Die Kriterien für die Ausweisung von Nitratgebieten in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Bestimmtheitsgebots, denn Bedeutung und Grenzen dieser Ermächtigung lassen sich mithilfe juristischer Auslegungsregeln hinreichend bestimmt ermitteln (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr.35)
Die wesentlichen Voraussetzungen ergeben sich hiernach aus der Grundwasserverordnung und dem Wasserhaushaltsgesetz. Gem. § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – haben die Landesregierungen die Nitratgebiete zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5 auszuweisen. Dies sind Gebiete von Grundwasserkörpern im schlechten chemischen Zustand nach § 7 GrwV auf Grund einer Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat; hiervon auszunehmen sind Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat festgestellt worden ist (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 –). Außerdem sind als Nitratgebiete auszuweisen Gebiete von Grundwasserkörpern mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 –) und schließlich Gebiete von Grundwasserkörpern mit Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat oder Gebiete mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat, die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 GrwV liegen (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 –).
So ist der Begriff des Grundwasserkörpers in § 3 Nr. 6 WHG als abgegrenztes Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter legaldefiniert. Der Begriff des Grundwasserleiters (oder Aquifer) ist ein in der Hydrogeologie verwendeter Begriff für einen Gesteinskörper mit Hohlräumen, der zur Leitung von Grundwasser geeignet ist und bedarf deshalb keiner weiteren gesetzlichen Bestimmung. Die einzelnen Grundwasserkörper werden hinsichtlich ihrer Lage und Grenzen gemäß § 2 Abs. 1 GrwV durch die zuständige Behörde festgestellt. Der Schwellenwert von 50 mg/l Nitrat (NO3) ergibt sich aus § 7 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 i. V. m. Anlage 2 der GrwV sowie der EU-Nitrat-Richtlinie (vgl. Buchstabe A Ziffer 2 des Anhangs I der EU-Nitrat-Richtlinie) und der Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (ABl. L vom 27.Dezember 2006, S. 19; vgl. Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a i. V. m. Ziffer 1 des Anhangs I der RL 2006/118/EG). Von diesem Schwellenwert und den weiteren in § 7 Abs. 2 und 3 GrwV ausdrücklich normierten Anforderungen hängt die Einstufung des chemischen Grundwasserzustands als „gut“ oder „schlecht“ ab (vgl. § 7 Abs. 1 GrwV; auch Art. 4 Abs. 2 Buchstabe b RL 2006/118/EG). Auch die Voraussetzungen für die Annahme eines steigenden Trends sind in § 10 i. V. m. Anlage 6 der GrwV ausdrücklich geregelt (vgl. auch Art. 5 Abs. 3 RL 2006/118/EG i. V. m. Nummer 1 Anhang IV Teil B der Richtlinie), einschließlich des Gebots, Maßnahmen zur Trendumkehr zu ergreifen, wenn eine Schadstoffkonzentration von drei Vierteln des Schwellenwerts erreicht wird (§ 10 Abs. 2 Satz 2 GrwV; vgl. auch Teil B Ziffer 1 Buchstabe b des Anhangs II der Richtlinie 2006/118/EG). Die Eignung der mit der Gebietsausweisung einhergehenden Beschränkungen für die landwirtschaftliche Nutzung zum Gewässerschutz wird durch § 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV sichergestellt, nach dem Messstellen, an denen die Überschreitung eines Schwellenwerts auf natürliche, nicht durch menschliche Tätigkeiten verursachte Gründe zurückzuführen ist, wie Messstellen behandelt werden, an denen die Schwellenwerte eingehalten werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnrn. 36, 37)
Zwar enthält § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV für die exakte Abgrenzung der Gebiete, in denen diese Anforderungen erfüllt sind, keine genaueren Vorgaben. Es handelt sich bei dem Gebietsbegriff um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich aber mithilfe der allgemeinen Auslegungsmethoden in für eine Verordnungsermächtigung hinreichender Weise bestimmen lässt. Soweit es im Übrigen um eine parzellengenaue Grenzziehung geht, genießt der Verordnungsgeber einen „administrativen Vereinfachungsspielraum“ (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 38; vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 CN 1.11 –, juris Rdnr. 22).
Konturen gewinnt der Gebietsbegriff bereits dadurch, dass mit den abweichenden, ergänzenden und zusätzlichen Anforderungen gemäß § 13a Abs. 2 und 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – i. V. m. § 3 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – der Eigentumsgarantie in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG Schranken gesetzt werden. Demnach ist hinsichtlich der landwirtschaftlich genutzten Flächen, auf denen die Schrankenbestimmungen eingreifen, eine flurstückorientierte und -genaue räumliche Definition des „Gebiets“ bereits verfassungsrechtlich geboten, denn nur so können Grundeigentümer Inhalt des Grundeigentums und Schranken seiner Nutzung für ihr Grundstück hinreichend klar bestimmen. Darüber hinaus bestimmt das aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgende Gebot der Erforderlichkeit die räumliche Ausdehnung eines Schutzgebiets in zweierlei Hinsicht. Es setzt einerseits wegen der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG der räumlichen Ausdehnung Grenzen, weil die mit der Ausweisung eines Gebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig ist, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können. Andererseits kann ein „zu wenig“ an Schutz vorliegen. Die räumliche Ausdehnung eines Gebiets kann zu gering sein mit der Folge, dass die Eignung der Gebietsausweisung für den verfolgten Zweck zu verneinen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2015 – 7 CN 1.14 –, juris Rdnr. 26 und vom 2. August 2012 a. a. O., juris Rdnr. 21 m. w. N., jeweils zu Wasserschutzgebieten). So ist der Gebietsbegriff durch den Schutzgegenstand und den Schutzzweck definiert. Gegenstand des Schutzes sind (unterirdisch) gelegene Grundwasservolumen, Zweck der Gebietsausweisung ist der Schutz des Grundwassers vor schädlichem Nitrateintrag in das Grundwasser durch die (oberirdische) Landbewirtschaftung. Zu definieren sind demnach diejenigen Flächen oberhalb eines Grundwasserkörpers, aus denen in diesen Grundwasserkörper Nitrat eintritt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 39).
Die Abgrenzung des Gebiets muss sich folglich – soweit möglich – an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren (vgl. für Wasserschutzgebiete BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 a. a. O., juris Rdnr. 21). Eine exakte oberirdische Grenzziehung lässt sich auch danach nicht vornehmen. Sie trifft zwangsläufig auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 a. a. O, juris Rdnr. 22; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26. März 2015 – 3 S 166/14 –, juris Rdnr. 48 und vom 24. März 2014 – 3 S 280/10 –, juris Rdnr. 62). Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen (so auch die vom Deutschen Verein des Gas- und Wasserfaches, e. V. in Zusammenarbeit mit der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser erarbeiteten Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete; Teil 1: Schutzgebiete für Grundwasser, Technische Regel - DVGW-Arbeitsblatt W 101 (A) vom März 2021, Nummer 5.7). Insoweit ist ein „administrativer Vereinfachungsspielraum“ anzuerkennen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 40 mit zahlreichen Nachweisen). Er ist demnach rechtlich nur beschränkt, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe überprüfbar und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Gebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 a. a. O.). Der administrative Vereinfachungsspielraum ist kein Beurteilungsspielraum. Er verschafft der Verwaltung inhaltlich keinen Grad ungebundener Letztentscheidung, wie dies bei raumplanerischen oder wasserwirtschaftlichen Gestaltungs- und Ermessensentscheidungen der Fall ist. Der anzuerkennende Spielraum ergibt sich vielmehr aus sachlichen und rechtspraktischen Notwendigkeiten, deren teleologischer Berücksichtigung und der rechtsstaatlichen Normenklarheit, führt aber nicht zur Unbestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – .
Die DüV 2017 – Fassung von 2020 – verstößt zudem nicht gegen das grundgesetzlich geschützte Eigentumsgrundrecht und die Berufsausübungsfreiheit des Antragstellers.
Das Eigentumsgrundrecht gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG schützt zwar grundsätzlich die Herrschafts- und Nutzungsbefugnis, das Recht des „Habens“ und des „Gebrauchmachens“ an einem von der Eigentumsgarantie umfassten Gegenstand, aber nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums (BVerfG, Beschlüsse vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78 –, juris Rdnr. 166 und vom 9. Oktober 1991 – 1 BvR 227/91 –, juris Rdnr. 12).
Bei den auf der Grundlage des Düngegesetzes in § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – geregelten Einschränkungen des Einsatzes von Düngemitteln handelt es sich nicht um einen zielgerichteten Entzug einer konkreten Eigentumsposition zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sondern um eine abstrakt-generelle Regelung der künftigen Nutzungsmöglichkeiten der betroffenen Grundstücke und damit um eine entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG (so bereits vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 a.a.O.; Bay. VGH, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 13a N 21.2474 –, juris Rdnrn. 42 ff. und Urteile jeweils vom 22. Februar 2024 – 13a 21.183 –, juris Rdnrn. 37 ff.; – 13a N 21.3145 –, juris Rdnrn. 48 ff., – 13a N 21.3158 –, juris Rdnrn. 39 ff. und – 13a N 23.936 –, juris Rdnrn. 47 ff.).
Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung stellen hier insbesondere der Schutz von Wasser und der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen überragende Gemeinwohlinteressen dar, die hier einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigen können. Wasser ist eine der wichtigsten Grundlagen allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens und dem Grundwasser kommt hiernach für die Allgemeinheit, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, eine kaum zu überschätzende Bedeutung zu. Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentumsgebrauchs und der -nutzbarkeit muss der Eigentümer grundsätzlich entschädigungslos dulden, soweit sie sich in dem für Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG geltenden Regelungsrahmen halten, sie also insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das Gebot sachgerechter und willkürfreier Abwägung sowie die Wesensgehaltsgarantie beachten und keine Eigentumssubstanz entziehen. Gemessen hieran kann vorliegend nicht von einer Verfassungswidrigkeit der Regelungen des § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 –, die Inhalt und Schranken der Nutzbarkeit landwirtschaftlicher Grundstücke regeln, ausgegangen werden.
Es ist ohne weiteres plausibel und nachvollziehbar, dass eine Reduzierung der Stickstoff- (also der Nitrogenium- bzw. N-) Düngung in den belasteten Gebieten nach einer gewissen Zeit und in Abhängigkeit von den standörtlichen geologischen Verhältnissen zu einer Reduzierung der Belastung der Gewässer mit Nitrat führt, sie also im Ergebnis ein geeignetes Mittel darstellt. Auch sind zur Reduzierung der Belastung der Gewässer mit Nitrat derzeit keine milderen, gleich wirksamen, aber das betroffene Grundeigentum weniger einschränkenden anderen Mittel ersichtlich, die der Bundesverordnungsgeber anstelle von § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – hätte ergreifen können, um die Vorgaben der EU-Nitratrichtlinie aus dem Jahr 1991 gleich wirksam zu erreichen (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 a.a.O.; Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, a.a.O.).
Auch sind die Regelungen in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – angesichts des als sehr hochrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwassers verhältnismäßig im engeren Sinne, denn die mit den Regelungen verbundenen Belastungen stehen in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Zweck des Gewässerschutzes.
Die Hauptbeeinträchtigung der betroffenen Betriebe in den ausgewiesenen Gebieten besteht in der Verringerung des zulässigen Stickstoff-Düngebedarfs um 20% im (Betriebs-)Durchschnitt der in nitratbelasteten Gebieten bewirtschafteten Flächen (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 26). Bereits mit der Betriebsbezogenheit der Reduzierung erhalten betroffene Betriebe mit dem seit dem 1. Januar 2021 geltenden § 13 Abs. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – selbstbestimmt die Möglichkeit, die vorgegebene Gesamtreduktion auf den von ihnen bewirtschafteten Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, betriebsindividuell zu verteilen.
Die 20%-Reduzierung der Stickstoff-Düngung nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV bezieht sich nämlich ausdrücklich nicht auf den einzelnen Schlag (bzw. die landwirtschaftliche Referenzparzelle), sondern (wie oben bereits ausgeführt) auf alle als belastet ausgewiesenen Flächen des Betriebs im Ganzen. Ein Schlag ist nach § 2 Satz 1 Nr. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – eine einheitlich bewirtschaftete, räumlich zusammenhängende und mit der gleichen Pflanzenart oder mit Pflanzenarten mit vergleichbaren Nährstoffansprüchen bewachsene oder zur Bestellung vorgesehene Fläche. Nach § 2 Satz 1 Nr. 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – sind zwei oder mehr Schläge eine Bewirtschaftungseinheit, wenn sie vergleichbare Standortverhältnisse aufweisen, einheitlich bewirtschaftet werden und mit der gleichen Pflanzenart oder mit Pflanzenarten mit vergleichbaren Nährstoffansprüchen bewachsen sind oder zur Bestellung vorgesehen sind.
Zudem ist davon auszugehen, dass die 20%ige Reduktion an Düngemitteleinsatz nicht auch zu einer gleich hohen Reduzierung des Ertrags führt, sondern je nach Standort und angebauter Kultur unterschiedlich ausfallen wird. Die Verordnungsbegründung geht in ihrer Schätzung von einer durchschnittlichen Ertragsreduktion für Mais, Kartoffeln, Zuckerrüben, Wintergerste und Triticale langfristig von 3%, für alle anderen Getreidearten und Raps von 5%, für den Gemüseanbau von bis zu 10% aus, wobei auch mögliche Qualitätsverluste berücksichtigt wurden, für Möhren, Zwiebeln, Knollensellerie, Rote Beete und Spargel wird dabei nur eine Ertragsreduktion um 5% angenommen, für Dauergrünland und Feldgras von 5% (BR-Drs. 98/20, S. 49 f.). Da die Reduktion des Düngebedarfs um 20% eine Umverteilung von Stickstoffdüngemengen zwischen Kulturen erlaubt, stehen vermiedenen Ertragsverlusten in den höher gedüngten Kulturen höhere Ertragsverluste in noch reduzierter gedüngten Kulturen gegenüber. Durch die unterschiedlichen Ertragsverluste würden aber die durch Erlösverluste verursachten weiteren Kosten geringer als ohne Umverteilung ausfallen (BR-Drs. 98/20, S. 50).
Dies ist nach Überzeugung des Senats zum Schutz des Allgemeinwohlbelangs des Grundwassers hinsichtlich der Ertragseinbußen und schlechterer Qualitäten der Ernten auch zumutbar (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
Sofern der Antragsteller meint, durch die Reduktion der Düngung drohten erhebliche Ertragseinbußen, sind solche höheren Ertragseinbußen als wie in der Verordnungsbegründung geschätzt, bereits nicht substantiiert dargelegt.
So setzt sich der Antragsteller nicht substantiiert mit dem Vortrag des Antragsgegners auseinander, dass auch im Gemüseanbau Möglichkeiten bestünden, über angepasste Fruchtfolgen und entsprechendes Anbaumanagement Ertragseinbußen geringer zu halten. So können nach Angaben des Antragsgegners für den Anbau u.a. sog. „Schwachzehrer“ oder Kulturen gewählt werden, die wenig sensibel auf geringere Stickstoffdüngung reagieren, wie z.B. Dill, Radies und Möhren. Durch Düngemaßnahmen über das Blatt, Einsatz von stabilisierten Düngern und flächenspezifische Düngung könnten zudem Einsparpotentiale realisiert werden, ebenso wie durch angepasste Bewässerung, Anbau von Zwischenfrüchten und Bodenbearbeitungsmaßnahmen. Auch mit den vom Antragsgegner angeführten Möglichkeiten, durch gezielte Sortenauswahl Ertragsminderungen beim Anbau von Sonderkulturen, wie Erdbeeren und Spargel, entgegenzuwirken und dass bei einer gezielten Auswahl der Verwertungsrichtung der Kartoffeln bei deren Anbau ein reduzierter Stickstoff-Düngebedarf sogar sinnvoll sein könne, setzt sich der Antragsteller schon nicht dezidiert auseinander.
Die Aussage, es könne zudem kein Qualitätsweizen mehr produziert werden, überzeugt in ihrer pauschalen Form den Senat bereits nicht (vgl. bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
Der Antragsgegner legt nämlich nachvollziehbar mit Schriftsatz vom 5. November 2024 in dessen Anlage 8 dar, dass die dargestellte Verordnungsbegründung fachlich vertretbar ist. So gibt der Antragsgegner nachvollziehbare Erläuterungen und Untersuchungen fachlich versierter Stellen und Personen wieder, wonach durch ein gutes Flächen- und Anbaumanagement und insbesondere durch ein optimales Nährstoffmanagement auch weiterhin Qualitätsweizen produziert werden könne.
Er zitiert in seinem Schriftsatz vom 5. November 2024 (Anlage 8, handschriftlich von der Behörde auf der Anlage im vorliegenden Verfahren wohl irrtümlich als Anlage 3 bezeichnet) die Stellungnahme von M. Zinnbauer vom Thünen-Institut zum Thema „Umsetzung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV GeA)“ anlässlich der „Anhörung im Ausschuss für Klima, Landwirtschaft und Umwelt am 3. Mai 2023 im Landtag Mecklenburg-Vorpommerns“; diese bestätigt die inhaltliche Richtigkeit der Begründung des Bundesrats. Zinnbauer führt aus, es bestünden bei einer Reduzierung der Nitrogenium-Düngung (Stickstoff-Düngung) um 20% zwar mögliche Ertragseinbußen für Winterweizen in Höhe von 3 bis 5% bei einer Reduktion der Qualität um 0,7 bis 0,9% Protein. Insgesamt seien bei Wintergetreide also durchaus Ertrags- und Qualitätseinbußen zu erwarten. Da die Reduktion jedoch nicht schlagspezifisch erfolgen müsse, sondern im Durchschnitt der als belastet ausgewiesenen Flächen eines Betriebs, könnten Kulturen mit vergleichsweise geringen Qualitätsanforderungen und hohen Stickstoffausnutzungsgraden überproportional gekürzt werden, um im Gegenzug sehr anspruchsvolle Kulturen weiterhin (weitestgehend) bedarfsgerecht zu düngen. Voraussetzung sei ein ausgewogenes Anbauverhältnis.
Auch die vom Antragsgegner in der Anlage 8 zitierte Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (LfL) schlägt daher unter Heranziehung der Ausführungen von K. Offenberger, R. Knöpferl und C. Sperger zum Thema „Bewirtschaftung der roten Flächen optimieren – DüV meistern“ vor, den Düngebedarf kulturartenspezifisch unterschiedlich stark zu kürzen. Der Antragsgegner legt diesbezüglich auch Versuchsergebnisse der LfL zu Ertrag und Rohproteinergebnissen vor, zusammengestellt im „Bericht zur Versuchsserie103 Qualitätsweizenanbau unter den Bedingungen der novellierten Düngeverordnung“. Hiernach variiere der Einfluss der Stickstoffsteigerung auf Ertrag und Backqualität zwischen den einzelnen Umwelten erheblich. Die Witterung spiele während der Vegetation dabei eine entscheidende Rolle. Bei sehr trockenen Verhältnissen hätten an einigen Umwelten spätere Düngetermine nur eine geringe Wirkung erbracht. So führe die Teilung der 3. Nitrogenium-Gabe (also der 3. Stickstoffdüngung) in Günzburg im Jahr 2018 in der Stufe 2 aufgrund der Trockenheit zu niedrigeren Erträgen und Rohproteingehalten als die geringere Düngung in Stufe 1. Die Ergebnisse demonstrierten die Variabilität der Reaktion auf den Faktor Düngung an den verschiedenen Umwelten. Zwar werde geschlussfolgert, dass mit den Einschränkungen der Düngeverordnung in vielen Regionen der Anbau von A-Qualitätsweizen mit dem Ziel von 13% Rohproteingehalt schwierig umzusetzen sei, zugleich werde aber auf die bereits erwähnten Anpassungsstrategien hingewiesen.
Anpassungsmöglichkeiten sieht auch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen mit ihren vom Antragsgegner mit Schriftsatz vom 5. November 2024, Anlage 8 zitierten Ausführungen zu „Pflanzenbaulichen Anpassungsstrategien auf düngerechtliche Vorgaben für Niedersachsen“, die auf unterschiedliche pflanzenbauliche Möglichkeiten einschließlich der Ausgestaltung der Stickstoffdüngung hinsichtlich Technik und Zeitpunkt hinweist. Dieses entspreche im Wesentlichen der Checkliste der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) zu den „ackerbaulichen Maßnahmen für eine bessere Stickstoffausnutzung“.
Dem tritt der Antragsteller durch seiner in der mündlichen Verhandlung vom 19. März 2025 erfolgten Bezugnahme auf einen undatierten Aufsatz von Jan-Hendrik Buhk, Daniel Schröer und Uwe Latacz-Lohmann (jeweils vom Institut für Agroökonomie, Abteilung Landwirtschaftliche Betriebslehre und Produktionsökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel) in der Zeitschrift „Berichte über Landwirtschaft- Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft“ (Band 100, Ausgabe 1) mit dem Titel „Betriebswirtschaftliche Auswirkungen der Düngeverordnung 2020: Erwerbsverlustkalkulation und Prüfung auf Existenzgefährdung für fünf bayrische Betriebe“ auch nicht substantiiert entgegen. Im Ergebnis stellen die Verfasser des zitierten Aufsatzes nämlich nur fest, dass sich die Entwicklung der wirtschaftlichen Folgen im Zeitablauf in den roten Gebieten zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur schwer abschätzen lasse. Einerseits könne die langfristige Düngung unter Bedarf zu einer Verarmung der Böden führen und die Erträge und Qualitäten weiter sinken lassen. Andererseits stünden Lerneffekte der Landwirte demgegenüber: Optimierte Wahl der Düngemengen und -zeitpunkte, „Precision Farming“ und teilflächenspezifische Bewirtschaftung, Sortenwahl oder -mischungen und gezielte Politikmaßnahmen wie die neuen „Eco-Schemes“ (Öko-Regelungen) böten das Potenzial, den negativen Effekten entgegenzuwirken.
Auch der in der mündlichen Verhandlung vom 19. März 2025 erfolgte Verweis auf einen Artikel in der Veröffentlichung in „agrarheute“ vom 2. Dezember 2015 führt zu keinem anderen Ergebnis. Darin wird nur pauschal ausgeführt, Erfahrungen aus Dänemark, wo seit Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts mit Verschärfungen in den neunziger Jahren starke Einschränkungen bei den Nährstoffeinträgen gegolten hätten, hätten gezeigt, dass Qualitätsweizen nicht mehr hätte angebaut werden können, weshalb dort die strengen Düngevorschriften daher wieder gelockert worden seien. Dem tritt der Antragsgegner vom Antragsteller unwidersprochen und für den Senat überzeugend entgegen. Er weist nämlich darauf hin, dass die Düngebeschränkungen in Dänemark landesweit gegolten hätten, während diese in Deutschland nur in den sog. belasteten Gebieten gelten und die „geographische Lage“ zudem in Deutschland anders sei. In Hessen träten bereits deutliche klimatische Veränderungen und dadurch Verschiebungen um bis zu 3 Wochen bei den Aussaatzeitpunkten, den Entwicklungsphasen und den Erntezeitpunkten auf, durch die nördliche Lage in Dänemark dürften dort noch deutlich größere Verschiebungen der Zeitfenster vorliegen.
Die gesamten Regulierungen der Düngung durch die in § 13a Abs. 2 und Abs. 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – genannten Maßnahmen erweisen sich angesichts des hochrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwasserschutzes als zumutbar und damit verhältnismäßig (Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.; so auch die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
So enthält die Düngeverordnung zur Vermeidung einer unzumutbaren Belastung auch Ausnahmeregelungen, wie etwa in § 13a Abs. 2 Nr. 1, 2. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 –. Danach muss die Gesamtsumme des Stickstoffdüngebedarfs nicht um 20 % verringert werden, wenn die dort genannten Betriebe nicht mehr als 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln im Durchschnitt der Flächen, die in als belastet ausgewiesenen Gebieten liegen, aufbringen und ist daher auch verhältnismäßig im engeren Sinn (Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.). Dies ist eine Ausnahmeregelung zu den Beschränkungen des § 13a Abs. 2 Nr. 1, 1. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 –. Es obliegt dabei dem Bewirtschafter der landwirtschaftlichen Flächen, ob er von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch machten möchte (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.)
Die Ausnahmevorschrift des § 13a Abs. 2 Nr. 2, 2. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2022 – für die dort aufgeführten Betriebe (mit einer Aufbringung im Durchschnitt der Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, von maximal 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln) geht auch nicht etwa bei Wasserschutzgebieten mit einem vollständigen oder weitgehenden Verbot der organischen Düngung mit einer Beschränkung auf 80 Kilogramm Aufbringung mineralischen Dünger pro Hektar im Jahr einher, denn diese Regelung räumt nur eine Abweichungsmöglichkeit von der Regelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2, 1. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 – ein. Soweit Wasserschutzverordnungen im Einzelnen weitergehende düngerechtliche Vorgaben enthalten, sind diese bei der Bewirtschaftung der Flächen vorrangig zu beachten (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris).
Falls der Antragsteller meinen sollte, nur die Regelung einer allgemeinen Obergrenze für die Aufbringung mineralischen oder organischen Düngers in den als belastet ausgewiesenen Gebieten sei fachlich unter dem Gesichtspunkt des Grundwasserschutzes begründbar, wäre darauf hinzuweisen, dass nach der Grundregelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 Nr. 12 DüV 2017 – Fassung von 2020 – i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 AVDüV 2022 – Fassung von 2022 – eine Regelung der maximalen Aufbringung einer Gesamtstickstoffmenge erfolgt ist; dies ist in Hessen (abweichend von § 13a Abs. 2 Nr. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – ) demnach auf Ackerland eine Begrenzung für die Aufbringung auf 130 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und zwar je Schlag, je Bewirtschaftungseinheit oder je nach § 3 Abs. 2 Satz 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – zusammengefasster Flächen. Bei anderen Flächen als Ackerland verbleibt es dagegen (auch in Hessen) bei der in § 13a Abs. 2 Nr. 2, 1. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 – geregelten Höchstmenge von 170 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr. Hier bestehen somit betriebsindividuelle Möglichkeiten der Aufbringung verschiedener Düngeformen. Es obliegt dabei dem bewirtschaftenden Landwirt, ob er von der Ausnahmeregelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2, 2. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 – Gebrauch macht. Die Ausnahmeregelung verknüpft nämlich bei der Regelung der Höchstmenge des aufzubringenden Stickstoffs pro Hektar und Jahr diese nicht mit der jeweiligen Bewirtschaftungseinheit, sondern bezieht sich auf den Durchschnitt der Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
Außerdem wird der Eingriff dadurch abgemildert, dass nach Art. 3 Abs. 4 EU-Nitratrichtlinie die Mitgliedsstaaten gehalten sind, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete, wenn notwendig, mindestens aber alle vier Jahre zu prüfen und ggfs. anzupassen (Bay. VGH, Urteile vom Februar 2024, jeweils a.a.O.). Diese Regelung zur regelmäßigen Überprüfung setzt § 13a Abs. 8 Satz 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – um und verpflichtet die Landesregierungen dazu (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
Mangels einer unverhältnismäßigen Belastung durch die Vorgaben zur Düngung bedarf es weder einer Bildung von Sonderfallgruppen für etwaige Härtefälle noch einer Entschädigungsregelung; denn nicht jede Schmälerung des nutzungsrechtlichen Status quo stellt einen ausgleichpflichtigen Tatbestand dar (Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.). Angesichts der hohen Bedeutung des Schutzguts Wasser haben die privaten Interessen an der uneingeschränkten Düngung der landwirtschaftlichen Flächen zurückzustehen.
Ebenfalls ist hier kein rechtswidriger Eingriff etwa in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG – bzw. die allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG – gegeben. Da die Beschränkungen des Düngemitteleinsatzes durch die DüV 2017 – Fassung von 2020 – in belasteten Gebieten sowohl tätigkeits- und erwerbsbezogen („Bewirtschaftung“) als auch objektbezogen („Flächen in den ausgewiesenen Gebieten“) erfolgen, sind die Grundrechtsgarantien der Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG hier nebeneinander betroffen. Die Schrankenregelungen der Grundrechte weisen jedoch eine weitgehende Identität auf, so dass die dargestellte rechtmäßige Beschränkung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) im Hinblick auf das hochrangige Schutzgut Wasser zugleich eine zulässige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG rechtfertigt (so bereits Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris; Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.).
Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorgehensweise des Antragsgegners bei der konkreten Gebietsausweisung orientiert sich der Senat grundsätzlich an den Regelungen der AVV GeA 2022. Selbst wenn es ich dabei nicht um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift handelt, ist der Verwaltungsgerichtshof befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen. Hiervon ausgehend zieht der Senat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bayrischen Verwaltungsgerichtshof (vgl. nur Urteil vom 22. Februar 2024 –13a N 21.3158 –, juris Rdnr. 86) die Regelungen der AVV GeA 2022 als Orientierungsmaßstab für die Überprüfung der Gebietsausweisung dar. Die in der AVV GeA 2022 mit dem Ziel der Vereinheitlichung der Vorgehensweise der Länder bei der Ausweisung der Gebiete (§ 13a Abs. 1 Satz 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 –) enthaltenen und mit deren Zustimmung im Bundesrat erlassenen Vorgaben stellen nach Auffassung des Senats eine sachgerechte Grundlage für die Umsetzung der in § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – enthaltenen Pflicht der Landesregierung zur Gebietsausweisung und somit grundsätzlich einen geeigneten Orientierungsmaßstab für die gerichtliche Überprüfung dar (Bay. VGH a.a.O.).
Danach ist die Dichte des in Hessen ausgewiesenen Messnetzes derzeit rechtlich nicht zu beanstanden.
Der Umstand, dass in Hessen nur 120 der vorhandenen 440 EU-WRRL-Messstellen beim Ausweisungsmessnetz gemäß § 4 AVV GeA 2022 berücksichtigt wurden, ist derzeit (noch) nicht zu beanstanden (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
Das Ausweisungsmessnetz umfasst nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA 2022 mindestens „alle landwirtschaftlich beeinflussten Messstellen“, die die Länder in Umsetzung der Richtlinie 2000/60/EG, also des Wasserrahmenrichtlinien-Messnetzes (EU-WRRL-Messnetz), zur Berichterstattung an die Europäische Umweltagentur (EUA-Messnetz) und in Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG (EU-Nitratmessnetz) nutzen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA 2022 dürfen die Länder weitere Messstellen in das Ausweisungsmessnetz übernehmen. Das bedeutet, wie der Antragsgegner zutreffend ausführt, dass für die Umsetzung des geostatischen Regionalisierungsverfahrens nach § 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 nicht ausschließlich Messstellen mit landwirtschaftlichem Einfluss zu berücksichtigen sind, sondern auch Messstellen mit den Landnutzungen Wald und Siedlung berücksichtigt werden, um die notwendige Messnetzdichte zu erreichen. In § 4 Satz 4 AVV GeA 2022 wird einschränkend festgelegt, dass (nur) die Messstellen nach den Sätzen 1 bis 3 für das Ausweisungsmessnetz herangezogen werden können, die die Anforderungen nach Anlage 1 Nr. 1 bis 4 der AVV GeA 2022 erfüllen.
In die Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten sind in Hessen daher ausschließlich Messstellen einzubeziehen, die die Voraussetzungen nach Anlage 1 AVV GeA 2022 erfüllen. Somit ist die Auffassung des Antragstellers zum Ausweisungsmessnetz, dass hierfür vom Land Hessen sämtliche Messstellen des EU-WRRL-Messnetzes zu verwenden gewesen seien, unzutreffend. Der Antragsgegner hat mehrfach darauf hingewiesen, dass nur die verwendeten 120 Messstellen diesen Qualitätsanforderungen nach einer Überprüfung vom HLNUG nach eingehender Prüfung entsprachen und die übrigen Messstellen zum Zeitpunkt des Erlasses der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – am 21. November 2022 nicht die Anforderungen der Anlage 1 Nr. 1 bis 4 zu § 4 Abs. 1 Satz 4 AVV GeA 2022 erfüllten oder noch nicht ausreichend Prüfunterlagen vorlagen, um deren Eignung abschließend überprüfen zu können. Auch wurden Messstellen, die zum Messnetz des Landgrundwasserdienstes (LGD) bzw. der Rohwasseruntersuchung gehören, im Ausweisungsnetzwerk berücksichtigt, wenn sie den Anforderungen der AVV GeA 2022 entsprachen. Dem ist der Antragsteller für den maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses auch nicht dezidiert entgegengetreten. Die Überprüfung weiterer Messstellen – nach Aktenlage und ggf. Vor-Ort-Besichtigungen sowie Untersuchungen – wird nach Angaben des Antragsgegners derzeit durchgeführt. Dabei hat der Antragsgegner bekräftigt, dass bestehende Messstellen, die die Anforderungen der AVV GeA 2022 nicht erfüllen, ertüchtigt werden; dies sei mit hohen finanziellen und zeitlichen Aufwendungen verbunden. Ertüchtigte Messstellen sollen nach Feststellung der Einhaltung aller Vorgaben der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 S. 4 AVV GeA 2022 sukzessive in das Ausweisungsmessnetz überführt und bei der nächsten Ausweisung berücksichtigt werden.
Das Messnetz, das der Antragsgegner seiner Gebietsausweisung in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – zugrunde legt, weist für eine Übergangszeit eine hinreichende Messstellendichte nach der AVV GeA 2022 auf, auch wenn es hessenweit derzeit rechnerisch nur eine Messstelle pro 123 km2 Fläche geben sollte (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 a.a.O.).
Dem Antragsteller ist zwar darin beizupflichten, dass es auch im Grundwasserkörper 2470_3201 bei einer Fläche von 462 km2 mit seinen 4 Messstellen (noch) an der nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 erforderlichen Messstellendichte fehlt. Nach dieser Vorschrift ist für das Ausweisungsmessnetz sicherzustellen, dass bei stark variierenden hydrogeologischen Einheiten mindestens eine Messstelle je 20 Quadratkilometer und bei großflächig verbreiteten hydrogeologischen Einheiten mindestens eine Messstelle je 50 Quadratkilometer vorhanden ist. Mit dem Antragsgegner ist davon auszugehen, dass in Hessen in weiten Teilen variierende hydrogeologische Verhältnisse vorliegen. Diese Messstellendichte ist bei einer Gebietsausweisung aufgrund des geostatistischen Regionalisierungsverfahrens, dessen Durchführung nach § 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 vorgeschrieben ist, gemäß Anlage 2 Nr. 1b, Satz 2 AVV GeA 2022 nicht im Durchschnitt der Landesfläche, sondern im jeweiligen Grundwasserkörper zu erreichen. Nach dieser Vorschrift ist beim geostatistischen Regionalisierungsverfahren sicherzustellen, dass die in § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 vorgeschriebene Messstellendichte „im jeweiligen Grundwasserkörper“ vorhanden ist. Hier fehlt es an der erforderlichen Messstellendichte von mindestens einer Messstelle je 20 km2 bei stark variierenden hydrogeologischen Einheiten bzw. von 50 km2 bei großflächig verbreiteten hydrogeologischen Einheiten, wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen. Das mithin bestehende Defizit der Messstellendichte im Grundwasserkörper 2470_3201 steht aber nicht im Widerspruch zur AVV GeA 2022, weil dieses nach der Übergangsregelung in § 15 AVV GeA 2022 auch heute noch zulässig ist.
Denn sofern die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 angestrebte Messstellendichte bis zum 31. Dezember 2024 aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht erreicht werden kann, sind nach § 15 Abs. 1 AVV GeA 2022 die zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 AVV GeA 2022 zugrunde zu legen.
Durch diese Regelung hat die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 geforderte Messstellendichte zunächst nur den Charakter einer Zielvorgabe, die bis zum 31. Dezember 2024 nicht erfüllt sein, sondern nur angestrebt werden muss. Für den Fall, dass diese Zielvorgabe aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (wie vorliegend) nicht eingehalten wird, ordnet § 15 Abs. 1 AVV GeA 2022 daher nicht etwa entsprechend § 13a Abs. 4 DüV 2017 – Fassung von 2020 – eine Anwendung der Düngebeschränkungen auf den kompletten Grundwasserkörpern an, sondern schreibt lediglich vor, dass die Gebietsausweisung anhand der vorhandenen Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 AVV GeA 2022 erfolgen soll. Das Zurückbleiben der Messstellendichte hinter den Anforderungen des § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 ist noch unschädlich. Der Charakter einer Zielvorgabe wird in § 15 Abs. 2 Satz 1 AVV GeA 2022 noch einmal ausdrücklich klargestellt. Nach dieser Vorschrift haben die Länder bis zum 31. Dezember 2024 die Messstellen entsprechend den Anforderungen der Anlage 2 (geostatisches Regionalisierungsverfahren) auszubauen. Handelt es sich bei diesem Ausbau um eine (erst) bis Ende 2024 zu erfüllende Aufgabe, ist die im Dezember 2022 geänderte AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – rechtlich nicht zu beanstanden, obwohl die in ihrem § 1 geregelte Gebietsausweisung auf einem Messstellennetz beruht, dessen Dichte im Grundwasserkörper 2470_3201 den Vorgaben des § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 (derzeit noch) nicht genügt. Insoweit ist der Einwand des Antragstellers, das Ausweisungsnetzwerk sei derzeit nicht als homogen in Bezug auf die Verteilung der Messstellen in der Fläche zu charakterisieren, derzeit nicht erheblich. Wenn die Messstellendichte bis 31. Dezember 2024 – wie hier – noch nicht erreicht wird, ist dies im Zeitraum nach dem 31. Dezember 2024 bei einer Neuausweisung der Gebiete bis zum 31. Dezember 2028 begründungspflichtig; erst nach dem 31. Dezember 2028 ist die Messstellendichte nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 zwingend einzuhalten (so bereits Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. Oktober 2023 – 2 K 9/22 –, juris Rdnr. 143; Bay. VGH, Urteil vom 22. Februar 2024 – 13a N 21.3145 –, juris Rdnr. 107). Dass die Messstellendichte weiterhin nicht vollständig erreicht wurde, ist also unschädlich, da die fehlende Messstellendichte nach dem 31. Dezember 2024 erst mit der nächsten Ausweisung der belasteten Gebiete begründet werden muss (Bay. VGH, a.a.O., Rdnr. 107; vgl. auch BR-Drs. 275/22, S. 32 zu § 15 Abs. 1 AVV GeA 2022). Die Ausweisung der belasteten Gebiete muss dabei entsprechend der Vorgabe von Art. 3 Abs. 4 EU-Nitratrichtlinie, umgesetzt in § 13a Abs. 8 Satz 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 –, und in § 14 AVV GeA 2022, mindestens alle vier Jahre überprüft (und hier dann auch um die zwischenzeitlich zusätzlich überprüften und für geeignet erachteten Messstellen erweitert) werden. Damit wäre somit spätestens in Hessen im November 2026 eine Neuausweisung der belasteten Gebiete rechtlich zwingend geboten, ist bei einer (spätestens im November 2026) vorzunehmenden Neuausweisung der belasteten Gebiete die Messstellendichte immer noch nicht erreicht, hätte der Antragsgegner erst dann das weiter vorhandene Defizit bei der erforderlichen Messstellendichte – wie oben ausgeführt – zu begründen.
Nach der Übergangsregelung des § 15 Abs. 2 S. 2 AVV GeA 2022 hat das jeweilige Land in den Fällen, in denen die Anforderungen an das geostatistische Regionalisierungsverfahren nach § 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 in einem Land in einem Grundwasserkörper (noch) nicht erreicht werden, übergangsweise, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2028, in allen Grundwasserkörpern entweder eine Interpolation nach den Anforderungen für deterministische Regionalisierungsverfahren nach Anlage 3 oder eine Abgrenzung nach hydrogeologischen, hydraulischen oder hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien nach Anlage 4 durchzuführen. Diese Bestimmung legt nicht nur fest, dass die Übergangsfrist am 31. Dezember 2028 endet. Sie stellt auch klar, wie bei einer Nichteinhaltung der Anforderungen der §§ 4 Abs. 2 und 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 bis dahin zu verfahren ist.
Die Gebietsausweisung in Hessen gemäß § 1 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – beruht auf einer in Anwendung des § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 nach Anlage 4 vorgesehenen Abgrenzung nach hydrogeologischen, hydraulischen oder hydrogeologischen Kriterien (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 a.a.O.).
Dabei ist Voraussetzung für die Binnendifferenzierung der Grundwasserkörper nach hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien nach der Anlage 4 Satz 1 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 das Vorliegen eines einheitlichen landesweiten Datenkollektivs. Dieses liegt in Hessen vor. Nach Satz 2 Nr. 1 der Anlage 4 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 dürfen folgende Informationen in Form von hydrologischen Karten berücksichtigt werden: „Lage und Verbreitung hydrogeologischer Einheiten, insbesondere der obersten, jeweils genutzten beziehungsweise nutzbaren Grundwasserleiterkomplexe, mindestens jedoch bundeseinheitliche hydrogeologische Übersichtskarte im Maßstab 1: 250 000 (HÜK250)“. Eine solche Karte der immissionsbasierten Binnendifferenzierung ist auch auf der Internetseite des HLNUG einsehbar (https://www.hlnug.de/themen/wasser/belastete-gebiete-nach-duengeverordnung).
Eine Binnendifferenzierung wurde nach Angaben des Antragsgegners nach § 15 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. AVV GeA 2022 in Verbindung mit der Anlage 4 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 auf Immissionsebene vorgenommen, sofern die Grundwasserkörper nach den hydrogeologischen Teilräumen immissionsbasiert weiter differenzierbar waren. Eine emissionsbasierte Bewertung ist nach § 5 AVV GeA 2022 – wie bereits ausgeführt – dagegen aktuell nicht (mehr) zulässig. Denn der unter besonderer Berücksichtigung landwirtschaftlicher Belange für eine „Binnendifferenzierung“ gewählte emissionsbasierte Ansatz in der AVV GeA 2020 genügte aus Sicht der Europäischen Kommission dem Grundansatz der Nitratrichtlinie nicht hinreichend. Da für eine konkrete Bewertung von jeweiligen betrieblichen Verursachungsbeiträgen die betriebsbezogenen und verwertbaren Datenbeiträge der Betriebe selbst fehlten, ist der emissionsbasierte Ansatz in der aktuell gültigen AVV GeA 2022 konsequenterweise nicht mehr enthalten. Mangels emissionsbasierter Binnendifferenzierung kann demnach derzeit auch keine „Befreiung“ von den Auflagen in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – im Einzelfall erfolgen (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024, a.a.O.).
Die aktuell geltende immissionsbasierte Abgrenzung von belasteten und unbelasteten Gebieten in den Grundwasserkörpern nach § 5 AVV GeA 2022 beruht auf einem mathematischen Modell. Die für die Ausweisung ermittelte unterirdische Grenze der Nitratbelastung des Grundwassers, die in der Gebietskulisse auf der Erdoberfläche abzubilden ist, beruht nicht etwa auf kleinteiligen empirischen Erhebungen vor Ort und damit nicht auf einer naturwissenschaftlichen Ermittlung im eigentlichen Sinne. Deswegen darf sich die Behörde mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Der daraus anzuerkennende „administrative Vereinfachungsspielraum“ ist rechtlich nur beschränkt auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe überprüfbar. Da ohne mathematische Modellierung als Alternative nur die vollständige Einbeziehung eines Grundwasserkörpers mit Blick auf den gebotenen Grundwasserschutz verbliebe, ist die vorgesehene Vereinfachung der Ermittlung der unterirdischen Grenzen der mit Nitrat belasteten Gebiete mit Blick auf die Handhabbarkeit der Gebietsabgrenzung mit vertretbarem Verwaltungsaufwand auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Damit ist zugleich deren Übertragung an die Geländeoberfläche trotz systemimmanenter Unschärfe beim Abgrenzungsverfahren und die Einbeziehung aller landwirtschaftlichen Referenzparzellen (Schläge), die gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA mit einem Anteil von 20% mit Nitrat belastet sind, in die Gebietskulisse als verhältnismäßig zu qualifizieren (so bereits Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –; Bay. VGH, Urteil vom 22. Februar 2024 – 13a N 21.3145 –, juris Rdnrn. 79 ff.).
Damit fehlt es beim Grundwasserkörper 2470_3201 nach den nicht dezidiert vom Antragsteller angegriffenen Angaben des Antragsgegners auch nicht an der erforderlichen Prüfung einer – hier bislang noch nicht möglichen – Binnendifferenzierung auf Immissionsbasis.
Es ist entgegen der Ansicht des Antragstellers auch gesichert, dass die ausgewählten Messstellen landwirtschaftlich beeinflusst sind.
Nach Nr. 2 f der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 Satz 4 der AVV GeA 2022 sollen das Zustromgebiet (Messstelle) oder Einzugsgebiet (Quelle) der Messstelle (mindestens die dominierende Landnutzung) beschrieben werden. Die Einteilung und Charakterisierung der relevanten Landnutzung im Zustrom soll mindestens durch Luftbilder qualitativ abgesichert sein. Die Grundwasserfließrichtung beziehungsweise der Anstrombereich der Messstelle soll fachlich ermittelt und dokumentiert werden.
Um eine einheitliche Vorgehensweise über alle Messstellen des Ausweisungsmessnetzes zur Abgrenzung des Zustromgebietes zu erhalten, wurde nach Angaben des Antragsgegners ein einheitliches Verfahren angewendet. Bei der räumlichen Abgrenzung der Einzugsgebiete von Trinkwassergewinnungsanlagen konnte nach Angaben des Antragsgegners meist auf vielfältige Daten und Informationen zu den hydrogeologischen, hydrohydraulischen sowie hydrochemischen Verhältnissen zurückgegriffen werden. Weitergehende Untersuchungen, z.B. in Form von Vorfeldmessstellen, Markierungs- und Pumpversuchen, konkretisierten die hydrogeologische Modellvorstellung und ermöglichten somit flächenhafte Aussagen zum Einzugsgebiet. Darauf aufbauend wurden die Grenzen der Schutzzonen festgesetzt. Für Grundwassermessstellen fehlen i.d.R. solche tiefergehenden Informationen, weshalb bei der Bestimmung des Zustromgebietes Ersatzkriterien angewendet wurden. Hierfür wurde mit Hilfe der bekannten Zustromrichtung des Grundwassers zur Messstelle ein 90-Grad-Winkel bis zur nächsten Wasserscheide als hydraulische Grenze festgelegt. Die so abgegrenzte Fläche stellt nach den für den Senat nachvollziehbaren Angaben des Antragsgegners einen Bereich dar, aus dem der Nitrateintrag mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit kommt. Die Flächennutzung unterteilt sich nach dem Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystem (ATKIS) in Siedlung, Wald, Gewässer und Landwirtschaft (Acker, Grünland sowie Sonderkulturen).
Diese generelle Vorgehensweise und deren Einhaltung im Einzelfall stellt der Antragsteller auch nicht substantiiert in Abrede.
Dabei hat der Antragsgegner dabei ausdrücklich klargestellt, dass das vom Antragsteller angeführte und kritisierte Teufe-Neubildungsverfahren hier nicht geeignet sei, um das Zustromgebiet hydrogeologisch korrekt festzulegen. Daher sei diese Methode bei keiner der Messstellen zur Definition der Zustromgebiete herangezogen worden.
Der Antragsteller kann auch nicht mit Erfolg bautechnische und grundwasserschutzrelevante Mängel der vier ausgewiesenen Messstellen im Grundwasserkörper 2470_3201 rügen.
In das Ausweisungsmessnetz wurden nach den Vorgaben der AVV GeA 2022 nur Messstellen aufgenommen, die die Vorgaben der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 S. 4 AVV GeA 2022 erfüllen. Das gilt auch für den Grundwasserleiter der betroffenen Messstellen.
Die vier aktuell ausgewiesenen Messstellen im Grundwasserkörper 2470_3201, die Messstelle Brunnen 04.01, Birkig (Messstellen-ID 11533), die Messstelle Dudenhofen (Messstellen-ID 11387), die Messstelle Heusenstamm (Messstellen-ID 11268) und die Messstelle Dietzenbach (Messstellen-ID 11042) erfüllen die Vorgaben der AVV GeA 2022 zur Aufnahme in das Ausweisungsmessnetz.
Soweit der Antragsteller mit der vorgelegten fachlichen Evaluierung von B... vom 4. Februar 2022 bautechnische Mängel der vier Messstellen geltend macht, ist der Antragsgegner dem dezidiert mit Schriftsatz vom 5. November 2024 und den mit den beigefügten fünf Stellungnahmen des HLNUG jeweils vom 15. August 2024 unter Vorlage der zuvor fehlenden Unterlagen und Nachweise substantiiert und überzeugend entgegengetreten. Der Antragsgegner hat mit diesem Schriftsatz vom 5. November 2024 ergänzend – wie oben bereits ausgeführt – eine eigene Stellungnahme und zudem fünf ausführliche Stellungnahmen des HLNUG jeweils vom 15. August 2024 zum Grundwasserkörper 2470_3201 allgemein und auch zu den vier Messstellen vorgelegt. Mit diesen vorgelegten Unterlagen und den detaillierten Ausführungen einschließlich Ausbauplänen wird eine ordnungsgemäße Funktionstüchtigkeit und Geeignetheit der vier Messstellen zur Aufnahme ins Ausweisungsnetz gemäß den Vorgaben der AVV GeA 2022 bestätigt.
So wird zur Messstelle ID 11533 (Brunnen 04.01, Birkig) ausgeführt, ein Eintrag von Oberflächenwasser könne ausgeschlossen werden, da aus dem Ausbauplan ersichtlich sei, dass eine Abdichtung von insgesamt acht Metern verbaut worden sei und das Sperrrohr bis 12 Meter unter Geländeoberkante reiche. Auch die noch fehlenden Angaben zum Schüttkorndurchmesser der Filterkiesschüttung wurden nachgereicht. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen wird wegen der umfangreichen Details auf diese im Schriftsatz des Antragsgegners vom 5. November 2024 als Anlagen Nrn. 1 bis 5 beigefügten Stellungnahmen des HLNUG jeweils vom 15. August 2024 verwiesen. Hieraus ergibt sich auch, dass bei den vier Messstellen die gemessenen Nitratwerte im Zeitraum 2018 bis 2021 jeweils zu hoch waren. Beim Brunnen 04.01.Birkig stets über 60 mg/l, bei den Messstelle Dudenhofen im Schnitt 126,75 mg/l, bei Heusenstamm durchschnittlich 98,42 mg/l und bei Dietzenbach durchschnittlich bei 76 mg/l, wobei bereits seit 1986 ununterbrochen die Nitratwerte jeweils nicht unter 60 mg/l lagen.
Diesen plausibel mit Schriftsatz vom 5. November 2024 erfolgten detailreichen ergänzenden Ausführungen des Antragsgegners ist der Antragsteller auch nicht dezidiert entgegengetreten.
Zum Zustromverfahren hat der Antragsgegner ebenfalls in den bereits mit Schriftsatz vom 5. November 2024 ergänzten eigenen Stellungnahme und den als Anlagen vorgelegten Stellungnahmen des HLNUG zu den vier Messstellen vom 15. August 2024 jeweils nachvollziehbare und umfangreiche Ausführungen getätigt und Unterlagen unter jeweiliger Berücksichtigung der Flächennutzungen im Zustromgebiet der Messstellen, jeweils unter Verwendung der ATKIS-Daten, vorgelegt. So hat er dezidiert vorgetragen, die Vorgaben zur Abgrenzung des Zustromgebietes seien im Grundwasserkörper 2470_3201 eingehalten worden.
Diese Abgrenzung sei bei der Messstelle ID 11533 (Brunnen 04.01 Birkig) durch ein Wasserschutzgutachten des Hessischen Landesamtes für Bodenforschung zur Festsetzung des Trinkwasserschutzgebietes für die Brunnen des Wasserwerk Birkig der Stadtwerke Offenbach vom 15. August 1987 (Wasserschutzgebietsgutachten) und bei den Messstellen Dudenhofen, Heusenstamm und Dietzenbach jeweils durch die Geologieoberräte X... und Y..., die als Hydrogeologen beim HLNUG arbeiten und mit der Ortslage und den hydrogeologischen Bedingungen bestens vertraut seien, erfolgt.
Bei der Messstelle ID 11533 (Brunnen 04.01 Birkig) grenze das Wasserschutzgebiet des Brunnen Birkig zwar unmittelbar an das des Brunnens Lämmerhecke an, jedoch erfolgt keine Überschneidung der Einzugsbereiche, wie sich aus dem Wasserschutzgebietsgutachten vom 15. August 1987 (S. 3) ergebe.
Bei der Messstelle ID 11387 (Dudenhofen) lasse sich – trotz Kompostierungsanlage und Gärtnerei im Zustrombereich – der landwirtschaftliche Einfluss auf die Grundwasserbeschaffenheit anhand der Funde von Pflanzenschutzmitteln belegen; so seien seit 2010 z. T. erhebliche Schwellenüberschreitungen von Metholachlor (Herbizidwirkstoff im Maisanbau), Metazachlor (Herbizidwirkstoff im Rapsanbau), Dimethylsulfamid (DMS, Fungizidwirkstoff im Getreideanbau) und Chloridazon (Herbizidwirkstoff im Zuckerrübenanbau) vorgefunden worden.
Bei der Messstelle ID 11268 (Heusenstamm), liege der Flächenbereich der Siedlungsgebiete der Gemeinde Heusenstamm zwar bei 71%, der vom Antragsteller erwähnte Nachweis im Grundwasser von EDTA, LHKW und PFC aus dem Siedlungsbereich habe aber im Ergebnis auf den Nitratgehalt keinen wirksamen Einfluss. Der Nitrateintrag aus Siedlung betrage lediglich 3 %, wohingegen der Nitrateintrag aus der Landwirtschaft 90 % betrage und der Antragsgegner verweist insoweit auf eine „Wissenschaftliche Studie über die nicht-agrar-bedingten im Vergleich zu den agrarbedingten Einflussfaktoren auf die Nitratbelastung von Grundwasserkörpern“ der Justus-Liebig-Universität vom 11. Mai 2021 (Anlage 7 zum Schriftsatz vom 5. November 2024). Die Messstelle Heusenstamm weise aber Nitratwerte von rund 100 mg/l Nitrat aus, so dass der landwirtschaftliche Einfluss eindeutig ursächlich für die hohen Nitratgehalte sei.
Die für die Messstelle ID 11042 (Dietzenbach) vom Antragsteller angeführte Kompostierungsanlage, die Altstoffsammelstelle und der Recyclinghof lägen nicht oder nur am Rand des Zustromgebietes und der gemessene Nitratgehalt von 76 mg/l liege weit über dem Schwellenwert von 50 mg/l. Daher liege die Messstelle ID 11042 (Dietzenbach) nicht im Abstrom dominierender Punktquellen nicht landwirtschaftlichen Ursprungs, die zu einer wesentlichen Veränderung der Nitratkonzentrationen führen.
Weder beim Wasserschutzgebietsgutachten noch bei der Abgrenzung der Zustromgebiete im Grundwasserkörper 2470_3201 durch X... und Y... stellt der Antragsteller deren Qualifikation und Arbeitsweise dezidiert in Abrede. Auch werden die ausführlichen nachträglich gegebenen Begründungen des Antragsgegners im Schriftsatz vom 5. November 2024 vom Antragsteller in der Folgezeit nicht in Frage gestellt.
Soweit der Antragsteller vorträgt, im Grundwasserkörper 2470_3201 befänden sich weitere WRRL-Messstellen, an denen Nitratkonzentrationen gemessen worden und deren Zustromgebiete auch landwirtschaftlich beeinflusst seien, führt das derzeit zu keinem anderen Ergebnis. Insoweit ist der Antragsteller auf die Aufnahme von neuen geprüften Messstellen auf die nächste Überprüfung der Gebietsausweisung aufgrund aktualisiertem Ausweisungsnetzwerk zu verweisen. Mindestens alle 4 Jahre ist – wie oben bereits ausgeführt – die Gebietsausweisung im Hinblick auf Art. 3 Abs. 4 EU-Nitratrichtlinie, wie in § 13a Abs. 8 Satz 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – und danach in § 14 AVV GeA 2022 umgesetzt, zu überprüfen. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang mit Schriftsatz vom 5. März 2025 ausgeführt, dass 85 weitere Messstellen geprüft worden seien, von denen 17 zur Aufnahme ins Ausweisungsmessnetz geeignet seien; weitere 47 Messstellen seien noch im Prüfverfahren.
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist auch bezüglich der Gebietskulisse der belasteten Gebiete hinreichend bestimmt (so bereits die vier Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris).
Soweit der Antragsteller moniert, auf den Karten der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – für die belasteten Gebiete, für die es Einschränkungen bei der Düngung gibt, werde nicht auf die im Jahr 2022 maßgeblichen Schläge (bzw. konkreter auf die landwirtschaftliche Referenzparzelle nach § 3 InVeKos) abgestellt, überzeugt das nicht. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA 2022 ist eine landwirtschaftliche Referenzparzelle nach § 3 der InVeKos-Verordnung dann insgesamt als nitratbelastetes, also „rotes Gebiet“, auszuweisen, wenn mindestens 20% der landwirtschaftlichen Referenzparzelle in einem belasteten Gebiet liegt. Wenn Schläge zu einem Anteil von weniger als 20% in den mit Nitrat belasteten Gebieten liegen, sind die betroffenen Schlaganteile separat auszuweisen. Der in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – zugrunde gelegte Datensatz aus dem Jahr 2021 stellte damals den aktuellen Stand der Einteilung landwirtschaftlicher Referenzparzellen nach § 3 InVeKos-Verordnung zum Zeitpunkt der durch Verordnung vom 21. November 2022 geänderten AVDüV 2020, mithin der hier nun maßgeblichen Fassung von 2022, dar. Da sich die DüV 2017 – Fassung von 2020 – mit ihren maßgeblichen Vorgaben auf Schläge bzw. Bewirtschaftungseinheiten (vgl. § 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3) bezieht, hatte das Land Hessen nach Erlass der AVV GeA 2022 im Verfahren zur dadurch erforderlich gewordenen Änderung der AVDüV 2020 die zu diesem Zeitpunkt rechtssicher geprüften Schläge (inkl. aller Attributdaten), deren Geometrien die Gebietsgrenzen bestimmten, zu berücksichtigen. Das waren die seit Ende 2021 vorhandenen InVeKos-Daten. Die entsprechenden vollständig geprüften und plausibilisierten Datensätze für das Jahr 2022 dagegen konnten – entgegen der Auffassung des Antragstellers – nicht mehr berücksichtigt werden, weil diese erst später, nämlich zum Ende des Jahres 2022 – und mithin nach Erlass der geänderten AVDüV 2020 vom 21. November 2022, der nunmehr geltenden AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – vorlagen.
Die Zugrundelegung der Daten aus dem Jahr 2021 für die „Schlagermittlung“ unterliegt – entgegen der Auffassung des Antragstellers – auch hinsichtlich der Bestimmtheit keinen rechtlichen Bedenken. Die „Schlagermittlung“ erfolgt unabhängig von Fristen für die Agrarförderung oder Darstellungen im Agrarportal. Die rechtsverbindlich ausgewiesene und verkündete Kulisse belasteter Gebiete ist statisch und unterliegt insofern keinen weiteren Veränderungen durch Verschneidungen bei der Förderantragsstellung o.ä. Die Einhaltung der fachrechtlichen Anforderungen obliegt in den flächenmäßig klar ausgewiesenen Bereichen dem Bewirtschafter der Fläche als Normadressat der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 –, auch wenn die ausgewiesenen Bereiche nur Teilflächen eines Schlags ausmachen (so bereits Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris).
Die aktuelle individuelle Betroffenheit kann – wie oben ausgeführt – hinreichend klar durch Einsicht in die bei den drei Regierungspräsidien in unveränderlicher digitaler Form niedergelegten Karten während der allgemeine Dienstzeiten gemäß § 1 Abs. 2 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – eingesehen und zudem über den gemäß § 1 Abs. 3 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – als weiteres Hilfsmittel zur Verfügung stehenden Geobox-Viewer (https://geobox-i.de/GBV-HE/) betriebsindividuell ermittelt werden (so bereits Urteile des Senats vom 27. August 2024 – 4 C 1035/20.N –, – 4 C 1436/20.N –, – 4 C 1492/20.N – und – 4 C 2499/21.N –, alle in juris).
Der Antragsgegner weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass Änderungen der Schlag-Geometrien im Regelfall alleine im Verantwortungsbereich des Bewirtschafters liegen und von selbigem etwa aus betrieblichem Interesse an einer Generierung von flächenbezogener Landwirtschaftsförderung mitunter geändert werden.
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens hat der Antragsteller zu tragen, da er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 AVDüV
§ 4 AVV
§ 5 AVV
§ 13a DÜV
§ 13a DüV
§ 15 AVV
§ 15 HessAGVwGO
§ 7 GrwV
§ 10 GrwV
§ 3 AVDüV
§ 14 AVV
§ 1 AVDüV
§ 167 VwGO
§ 13a Abs. 3 DüV
§ 13a Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 12 DüV
§ 13a Abs. 1 DüV
§ 15 Abs. 2 AVV
§ 4 Abs. 2 AVV
§ 1 der AVDüV
§ 13a Abs. 4 und 5 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 DüV
§ 13a Abs. 1 und 3 DüV
§ 87a Abs. 2,3 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 13a Abs. 2 und 3 DüV
§ 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG
§ 13 Abs. 3 Satz 2, 1. Alt. AVV
§ 7 Abs. 2 AVV
§ 6a Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VerkG
§ 6a Abs. 2 VerkG
§ 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG
§ 1 Abs. 2 AVDüV
§ 1 Abs. 3 der AVDüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 DÜV
§ 13a Abs. 1 DÜV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 DüV
§ 13a Abs. 3 S. 1 DüV
§ 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und 5 DüngG
§ 13a Abs. 1, 3 und 7 DüV
§ 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG
§ 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG
§ 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV
§ 7 Abs. 4 GrwV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV
§ 3 Nr. 6 WHG
§ 2 Abs. 1 GrwV
§ 7 Abs. 2 und 3 GrwV
§ 7 Abs. 1 GrwV
§ 10 Abs. 2 Satz 2 GrwV
§ 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV
§ 13 Abs. 2 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV
§ 2 Satz 1 Nr. 2 DüV
§ 2 Satz 1 Nr. 3 DüV
§ 13a Abs. 2 und Abs. 3 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1, 2. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1, 1. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2, 2. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2, 1. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 Nr. 12 DüV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AVDüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2 DüV
§ 3 Abs. 2 Satz 3 DüV
§ 13a Abs. 8 Satz 2 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 2 DüV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 AVV
§ 5 Abs. 2 AVV
§ 4 Satz 4 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 4 AVV
§ 4 Abs. 1 S. 4 AVV
§ 15 Abs. 1 AVV
§ 4 Abs. 1 AVV
§ 13a Abs. 4 DüV
§ 15 Abs. 2 Satz 1 AVV
§ 15 Abs. 2 S. 2 AVV
§ 4 Abs. 2 und 5 Abs. 2 AVV
§ 15 Abs. 2 Satz 2 AVV
§ 15 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. AVV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 4 der AVV
§ 1 Abs. 3 AVDüV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13a der Düngeverordnung
§ 13a Abs. 1 der Düngeverordnung
§ 3 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nummer 3 und mit Abs. 5 des Düngegesetzes
§ 7 der Grundwasserverordnung aufgrund einer Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung
§ 10 der Grundwasserverordnung
§ 7 Abs. 4 der Grundwasserverordnung
§ 3 InVeKos-Verordnung zum Zeitpunkt der durch Verordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 S 3646/21
20 KN 66/22
10 KN 66/22
4 C 1035/20
4 C 1436/20
4 C 1492/20
4 C 2499/21
4 C 2527/21
4 BN 3.21
4 BN 17.21
7 CN 1.20
5 CN 1.12
1 C 24.92
4 CN 5.18
4 CN 3.01
2 K 62/20
13a NE 21.24
13a N 21.31
13a N 21.18
13a N 23.93
1 BvL 77/78
3 RL 2006/11
7 CN 1.11
7 CN 1.14
3 S 166/14
3 S 280/10
1 BvR 227/91
13a N 21.24
2 K 9/22