Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-23, Aktenzeichen 11 K 2953/20
ECLI: ECLI:DE:VGD:2023:0523.11K2953.20.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben und soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Die Ordnungsverfügungen der Beklagten vom 00. Mai 2020 betreffend die Aufforderung zum Aufstellen eines Gerüsts samt Schutznetz und vom 00. Mai 2020 und die jeweils zugehörigen Gebührenbescheide vom 00. Mai 2020 und vom 00. Mai 2020 sowie die mit Bescheiden der Beklagten vom 00. Mai 2020 und vom 00. Juni 2020 erfolgten Festsetzungen der Ersatzvornahme werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 18 % und die Beklagte zu 82 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Klägerin jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils gegen sie vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung F. , Flur 000, Flurstück 00 (postalisch: N.-----straße 000) in X. . Das Grundstück ist mit einem fünfgeschossigen, denkmalgeschützten Wohngebäude bebaut.
Westlich des Grundstücks der Klägerin verläuft die P. Straße in Nord-Süd-Richtung. Etwa 60 Meter südlich des Grundstücks der Klägerin zweigt von der P. Straße die N.-----straße ab, die eine Spitzkehre beschreibt und zunächst nach Norden ansteigend parallel zur P. Straße verläuft. Zum Ausgleich des Höhenunterschiedes zwischen den beiden Straßen verläuft zwischen diesen eine in der Spitzkehre beginnende, nach Norden immer höher werdende Mauer (im Folgenden: Rampenmauer). Unmittelbar südlich des Grundstücks der Klägerin wendet sich die N.-----straße nach Osten, wo sie entlang der Südgrenze des Grundstücks und der östlich daran anschließenden Grundstücke weiter hangaufwärts verläuft.
Das Gebäude auf dem Grundstück der Klägerin befindet sich mit seinem Erdgeschoss auf dem Höhenniveau der N.-----straße und damit rund acht bis neun Meter über der westlich verlaufenden P. Straße. Zur P. Straße hin befindet sich an der Grundstücksgrenze eine ebenso hohe Mauer (im Folgenden: Stützmauer), die leicht nach Nordwesten abknickend in der Verlängerung der zwischen der P. Straße und der N.-----straße verlaufenden Rampenmauer errichtet wurde. Kurz vor der nordwestlichen Ecke des Grundstücks der Klägerin beschreibt die Mauer eine Rundung und folgt nicht weiter dem Verlauf der P. Straße, sondern läuft entlang der Nordgrenze des Grundstücks der Klägerin, bis sie an das nördlich angrenzende Gebäude P. Straße 00 anschließt. Bauart und Erscheinung der Mauer weichen ab der Rundung vom direkt an der P. Straße gelegenen Teil ab.
Oberhalb der Stützmauer befindet sich westlich des Wohngebäudes der Klägerin eine etwa 35 m² große Terrasse, auf deren West- und Nordseite als Absturzsicherung ursprünglich eine Steinbrüstung auf die Mauerkrone aufgesetzt war, die die Oberkante der Terrasse um 70 cm überragte. Zwischen der Terrassenplatte und der Brüstung befand sich ein ca. 50 cm breiter Pflanzstreifen.
Die Entstehung der P. Straße reicht mehrere Jahrhunderte weit zurück. In den Jahren 1873 bis 1880 wurde sie von 3,50 Meter auf die heutige Breite von 11,30 Metern verbreitert. Zugleich wurde der von der P. Straße abzweigende Abschnitt der N.-----straße fertig gestellt. Im Jahr 1880 waren sowohl die Rampenmauer als auch die Stützmauer vorhanden.
Die Parzellierung des oberhalb der P. Straße gelegenen, durch die N.-----straße erschlossenen Geländes fand in den Jahren 1888 bis 1890 statt.
Das Gebäude N.-----straße 000 wurde im Jahr 1891 errichtet.
Die in der Spitzkehre verlaufende Rampenmauer zwischen P. Straße und N.-----straße war von der Beklagten etwa in den 1990er-Jahren saniert worden.
Am 00. März 2017 führte die Beklagte eine Ortsbesichtigung vor der Stützmauer sowie auf der Terrasse des Gebäudes N.-----straße 000 durch. Dabei wurden lose Teile des Verputzes der Mauer entfernt. Eine akute Gefährdung wurde nicht erkannt, aber eine zügige Entfernung des Bewuchses an der Stützmauer für ratsam gehalten. Die Klägerin wurde darüber in Kenntnis gesetzt.
Die Klägerin beauftragte in der Folge ein Unternehmen mit der Entfernung des Bewuchses. Der ausführende Unternehmer teilte der Beklagten mit E-Mail vom 00. April 2017 mit, die Arbeiten seien ausgeführt worden. Nach der Maßnahme habe sich gezeigt, dass der Mauerkopf doch ziemlich schlecht aussehe. Er empfehle, diesen Bereich abzusperren.
Die Beklagte führte noch am selben Tag eine weitere Ortsbesichtigung durch.
Mit Schreiben vom 00. April 2017 teilte die Beklagte der Klägerin mit, die Stützmauer weise bauliche Mängel auf. Die Mauer und insbesondere die Pfeiler auf der Balustrade seien auf lose Teile zu untersuchen. Alle losen Teile und solche, die herauszubrechen drohten, seien zu entfernen.
Bei einer Ortsbesichtigung am 00. Oktober 2018 stellte die Beklagte fest, dass keine Veränderungen eingetreten waren. Sie vermerkte, es werde zurzeit keine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gesehen.
Am 00. Mai 2019 meldete sich ein Anwohner bei der Beklagten und teilte mit, aus der Stützmauer würden Stuck und Steine auf den Gehweg fallen. Der Außendienst der Beklagten stellte vor Ort fest, dass es sich lediglich um Fassadenputz handelte, und kam zu dem Schluss, es liege keine Gefahr für Leib und Leben vor. Die Klägerin sagte mündlich zu, die Mängel bis Ende der Woche beheben zu lassen. Der Außendienst ließ den Bereich um die Mauer mit Flatterband absperren.
In der Folge tauschten sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin und die Beklagte über mögliche Sanierungs- und Sicherungsmaßnahmen betreffend die Mauerbrüstung aus.
Mit E-Mail vom 00. Februar 2020 meldete sich ein Handwerker, der am Nachbargebäude der Klägerin tätig war, bei der Beklagten und teilte mit, ihm sei aufgefallen, dass die Stützmauer nebenan starke Verformungen aufweise. Aufgrund seiner fachlichen Kenntnisse sehe er an dieser Stelle Gefahr im Verzug.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin teilte der Beklagten mit E-Mail vom 00. Februar 2020 mit, es gebe für sie keine Anhaltspunkte, dass von der Stützmauer eine Gefahr ausgehe. Sie gehe mindestens von Miteigentum an der Mauer durch die Beklagte aus. Ohne Anerkennung einer Rechtspflicht habe sie sich mit dem Statiker Dipl.-Ing. L. aus X. in Verbindung gesetzt, um von dort ein Testat zu erhalten, dass von der Mauer keine Gefahr ausgehe.
Die Beklagte nahm noch am selben Tag telefonisch Kontakt zu Dipl.-Ing. L. auf und bat ihn darum, die Mauer kurzfristig in Augenschein zu nehmen und eine kurze Gefährdungseinschätzung abzugeben. In einem Telefonat am 00. Februar 2020 teilte Herr L. mit, dass ihm bei der Inaugenscheinnahme keine akute Gefährdung durch die Stützmauer aufgefallen sei. Die Behauptungen aus dem Anzeigenschreiben vom 00. Februar 2020 könne er nicht nachvollziehen. Dass die Mauer einer Sanierung bedürfe, stehe außer Frage; dies bedürfe aber einer genaueren Untersuchung. Er rate davon ab, die Brüstung oberhalb der Mauer abzutragen, da dann Wasser ungehindert zwischen die gemauerte Stützwand und die vorgesetzte Natursteinwand dringen könne und so eine verschärfte Gefahrenlage provoziert werde.
Die Beklage forderte die Klägerin mit Schreiben vom 00. Februar 2020 auf, die Stützmauer aufgrund des allgemeinen schlechten Zustands von einem qualifizierten Tragwerksplaner untersuchen zu lassen und die entsprechende Stellungnahme bis zum 00. März 2020 einzureichen.
Dipl.-Ing. L. führte am 00. Februar 2020 eine Ortsbegehung durch und teilte der Beklagten im Anschluss telefonisch mit, dass keine akute Gefährdung durch Einsturz von Teilen der Stützmauer bestehe. Die Mauer mit ihren Aufbauten sei aber in einem sanierungsbedürftigen Zustand, der kurzfristig und auch mittelfristig durch Sanierungsarbeiten in Angriff genommen werden sollte. Die Klägerin habe ihn gebeten, die notwendigen Schritte einzuleiten.
Mit E-Mail vom 00. März 2020 übersandte die Klägerin der Beklagten den Bericht des Dipl.-Ing. L. vom 00. März 2020. Darin führt dieser aus, die Begehung des Terrassenbereichs und die Begutachtung der Brüstungen und Pfeiler ergebe einen stark geschädigten Bauzustand dieser Bauteile. Die provisorischen Sicherungsmaßnahmen seien mittlerweile witterungsbedingt wieder schadhaft und erfüllten den Sicherungszweck nur unzureichend. Es sei nicht auszuschließen, dass durch weitere Erosionen wieder Putz, Mörtel oder Steinteile auf den Gehweg stürzen könnten. Eine ausreichende Absturzsicherung sei schon wegen der zu geringen Höhe der Brüstung nicht vorhanden. Die Bodenfläche der Terrasse sei rissig und aufgeworfen und in keiner Weise geeignet, Oberflächenwasser kontrolliert zu einer Drainage abzuführen. Das Regenwasser versickere fast vollständig im Untergrund und führe zu einer Durchfeuchtung des Bodenkörpers hinter der Stützwand. Der ehemals vorhandene Bewuchs an der Stützwand habe die Baukonstruktion geschädigt und zur Folge, dass Wasser in die Wandkrone eindringe und zu einer Durchnässung des oberen Stützwandbereichs führe. Im unteren Drittel der Wand seien an mehreren Stellen Durchfeuchtungen und auch wasserführende Entwässerungsöffnungen erkennbar. Die in der E-Mail vom 00. Februar 2020 beschriebene Ausbauchung sei nicht auffindbar gewesen. Ein Hinweis auf eine eingeschränkte Standsicherheit der Wand sei nicht festzustellen. Die Behebung des Schadens am Mauerwerk sei aber zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit kurzfristig durchzuführen. Des Weiteren seien qualifizierte Instandsetzungsmaßnahmen im unteren Wandbereich zur Behebung des Mauerwerksschadens am Eckbereich der Stützwandkonstruktion, an der Gesamtwandfläche und zur Instandsetzung des gesamten Wandkopfes, der Brüstungen und der Mauerwerkspfeiler dringend erforderlich. Ferner sei eine Sanierung der gesamten Terrassenfläche mit einer kontrollierten Abführung des Niederschlagswassers zu empfehlen.
Die Beklagte führte gemeinsam mit Dipl.-Ing. L. am 00. April 2020 einen Ortstermin durch und stellte fest, dass gegenüber der letzten Begutachtung Veränderungen an der Stützmauer eingetreten waren.
Dipl.-Ing. L. übersandte der Beklagten am 00. April 2020 seinen Bericht vom gleichen Tage. Darin hielt er fest, die Stützwand unterhalb des Gebäudes N.-----straße 000 weise wegen des Fugenbildes, des Mauerwerksverbandes und des Gefüges der Verblendsteine, der Balustrade und auch wegen des alten Wandbewuchses erhebliche Defizite und Unsicherheiten bzgl. der Verkehrssicherheit auf. Es sei nicht auszuschließen, dass sich durch nicht vorhersehbare Einflüsse Teile der Wand lösten und herunterfielen und damit die öffentliche Sicherheit auf dem Gehweg und auf der P. Straße gefährdeten. Dies mache die Sperrung des Gehwegs und des Straßenbereichs erforderlich; alternativ könne die Sicherung der Wand auch durch eine Gerüststellung mit Schutznetz erfolgen.
Die Beklagte beauftrage Dipl.-Ing. L. mit E-Mail vom 00. April 2020 mit der statischen Berechnung einer Gerüstbefestigung und der sich daraus ergebenden Überwachung in der P. Straße. Das in der Folge beauftragte Gerüstbauunternehmen errichtete bis zum 00. April 2020 ein auf dem Gehweg der P. Straße aufstehendes Gerüst entlang der Stützmauer.
Dipl.-Ing. L. führte in seinem Bericht vom 00. April 2020 aus, in der Höhe der im vorangegangenen Termin festgestellten Ausbauchungen der Wand lasse sich ein Zollstock bis zu 1,10 Meter tief in die Fugen hineinschieben. Auch an weiteren Fugen ließen sich deutliche Hohlstellen hinter der Sandsteinverblendung feststellen. Die Verschiebung des kritischsten Sandsteins betrage ca. 3,5 cm. In anderen Wandbereichen ließen sich an vielen Stellen im Bereich der ausgewaschenen Fugen Hohlräume ertasten. Die Balustradenkörper seien fast vollständig gerissen, teilweise seien Zementstücke abgeplatzt. Während des Ortstermins habe er mehrere lose, ca. 500 bis 1000 Gramm schwere Brocken aus der Balustrade auf die Gerüstebene gelegt, um ein Abstürzen zu verhindern. Der Bewuchs an der Wand sei trotz des in der Vergangenheit erfolgten Rückschnitts immer noch sehr aktiv und führe weiter sein zerstörerisches Werk in allen Fugen und Klüften der Wandkrone. Die nun durchgeführte Erstbegehung der Wandfläche zeige, dass die Vermutungen einer aktiven Wasserhinterströmung der Wand bestätigt werde. Er empfehle in diesen Bereichen zumindest eine partielle Öffnung der Verblendung durch Demontage der Sandsteinblöcke, um die dahinter liegenden Wandbereiche und Klüfte in Augenschein nehmen zu können. Der Wandkopf der Stützwand wie auch der hinter dem Wandkopf befindliche Terrassenbereich sei hinsichtlich des Wasserablaufs und der Oberflächenentwässerung dringend instand zu setzen.
Mit Schreiben vom 00. April 2020 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass im Rahmen des Sofortvollzugs die Firma L1. T. Gerüstbau GmbH mit der Aufstellung eines Gerüsts an der Hangstützmauer beauftragt und dass dieses am 00. April 2020 aufgebaut worden war. Sie führte aus, dass durch das Aufstellen des Gerüsts Kosten entständen, die sich entsprechend der Dauer der Aufstellung erhöhten. Aufgrund der Gefahr für Leben und körperliche Unversehrtheit durch die nicht mehr standsichere Mauer sei das Ermessen zum ordnungsbehördlichen Einschreiten auf Null reduziert und sofortiges Handeln erforderlich. Das Gerüst könne erst entfernt werden, wenn ein qualifizierter Tragwerksplaner ein Gutachten erstellt und eingereicht habe, aus dem hervorgehe, dass keine statischen Bedenken bzgl. der Mauer mehr vorlägen.
Mit E-Mail vom 00. April 2020 informierte Dipl.-Ing. L. die Beklagte über die Ergebnisse eines am 22. April 2020 durchgeführten Ortstermins. Er führte aus, das Sandsteinmauerwerk sei in der Wandstärke zwischen 12 und 20 cm mit Naturstein hergestellt. Hinter dem Sandsteinmauerwerk sei nur gebundener Bauschutt verarbeitet und nicht wie erwartet eine standsichere Wand aus Ziegelmauerwerk errichtet. Der eingebrachte Bauschutt sei durch die lange Standzeit der Wand und die permanenten Feuchteeinwirkungen ausgewaschen. Für die vorgefundene Situation lasse sich keine Standsicherheit gegen die horizontalen Erddrucklasten nachweisen. Offenbar habe sich durch Erddruckumlagerungen und Anpassverformungen eine Lastabtragsstruktur im Erdkörper ergeben, die bisher für die Standsicherheit der Wand, des aufstehenden Gebäudes und des vorgelagerten Terrassenbereichs sorge. In welcher Form die Standsicherheit funktioniere, lasse sich nicht nachvollziehen. Der Nachweis mit rechnerischen Methoden gemäß DIN-EC sei nicht durchführbar. Er regte an, die im oberen Terrassenbereich verlaufenden Grundleitungen für Regenfallrohre mit einer Kamerabefahrung zu untersuchen.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin nahm am 00. April 2020 Akteneinsicht bei der Beklagten. In diesem Zusammenhang informierte eine Vertreterin der Beklagten ihn über die für erforderlich gehaltenen Maßnahmen. Bezüglich der Rohrbefahrung sicherte der Prozessbevollmächtigte die sofortige Erledigung zu; wegen der Entfernung der Pflanzen wollte er mit der Klägerin Rücksprache halten. Die Vertreterin der Beklagten und der Prozessbevollmächtigte der Klägerin tauschten sich ferner über die Notwendigkeit von Maßnahmen an der Terrasse und der Mauer sowie die Frage der diesbezüglichen Verantwortlichkeiten aus.
Die am 00. April 2020 durchgeführte Rohrbefahrung ergab, dass sich am Übergang der privaten zur städtischen Grundleitung kein Rohr mehr befand, sondern ein ausgespülter Bereich, der nicht unerheblich Wasser zur Seite der Stützwand entließ. Das Regenfallrohr des Gebäudes wurde daraufhin durch eine provisorische Leitung zur öffentlichen Fläche an der N.-----straße abgeführt.
Ein Mitarbeiter der Beklagten erläuterte dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 00. Mai 2020 telefonisch, dass der Erlass von drei Ordnungsverfügungen beabsichtigt sei.
Die Beklagte forderte die Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 00 Mai 2020 (in der Folge: erste Ordnungsverfügung) auf, innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung ein Gerüst samt Schutznetz an der gesamten Hangstützmauer auf dem Grundstück N.-----straße 000 an der öffentlichen Verkehrsfläche P. Straße aufzustellen. Für den Fall, dass die Klägerin der Forderung bis zum Ablauf der Frist nicht oder nicht ausreichend nachkommen sollte, drohte die Beklagte ihr das Zwangsmittel der Ersatzvornahme an. Sie gab an, die Aufstellkosten und wöchentlichen Mietkosten für ein entsprechendes Gerüst beliefen sich auf ca. 300,-- Euro. Die Kosten der Ersatzvornahme würden der Klägerin anschließend in Rechnung gestellt. Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung wurde angeordnet. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Es liege ausweislich der Feststellungen des Dipl.-Ing. L. ein Verstoß gegen die §§ 3 und 12 der BauO NRW 2018 vor. Die Klägerin werde als Eigentümerin der schadhaften Stützmauer in Anspruch genommen. Die Inanspruchnahme des Straßenbaulastträgers sei nicht angezeigt, da die Stützwand nicht in seiner Verkehrssicherungspflicht liege. Selbst wenn die Stützmauer der Verkehrssicherungspflicht der Beklagten unterliege, sei bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen, dass der instabile Zustand der Mauer vorrangig durch das vom Grundstück der Klägerin in die Mauer eindringende Wasser verursacht worden sei. Die Klägerin könne also auch als Handlungsstörerin in Anspruch genommen werden.
Mit Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 (in der Folge: erster Gebührenbescheid) erhob die Beklagte von der Klägerin eine Gebühr von 100,-- Euro.
Mit weiterer Ordnungsverfügung vom 00 Mai 2020 (in der Folge: zweite Ordnungsverfügung) gab die Beklagte der Klägerin auf, innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung von einem Fachunternehmen die gesamte Bepflanzung samt Wurzelwerk auf der Terrasse vollständig beseitigen zu lassen (Satz 1), innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung die gesamte Balustrade von einem Fachunternehmen vollständig beseitigen zu lassen (Satz 2), innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung die Grundleitung des Regenfallrohrs durch ein Fachunternehmen so instandsetzen zu lassen, dass das anfallende Niederschlagswasser vollständig ohne Verlust in die städtische Regenwasserkanalisation eingeführt wird (Satz 3), sowie innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung die Bodenplatte der Terrasse von einem Fachunternehmen so instandsetzen zu lassen, dass das anfallende Oberflächenwasser vollständig ohne Verlust in die vorhandene Grundleitung für Regenwasser abgeführt wird (Satz 4). Für den Fall, dass die Klägerin bis zum Ablauf der Fristen den Forderungen nicht oder nicht ausreichend nachkommen sollte, drohte die Beklagte ihr jeweils das Zwangsmittel der Ersatzvornahme an. Die Kosten der Ersatzvornahme bezifferte sie mit voraussichtlich 20.000.-- Euro (2.000,-- Euro für die erste Forderung, 4.000,-- Euro für die zweite Forderung, 6.000,-- Euro für die dritte Forderung, 8.000,-- Euro für die vierte Forderung). Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung wurde angeordnet. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Es lägen Verstöße gegen die §§ 3 und 12 BauO NRW 2018 vor. Die Maßnahmen seien erforderlich, um weitere Schäden an der Stützmauer zu verhindern und die derzeitige Gefahrenlage zu reduzieren. Sie seien Voraussetzung, um die Standsicherheit der Mauer dauerhaft wiederherstellen zu können. Die Entfernung der Balustrade diene zudem dazu, die Gefahr von herabfallenden Teilen zu beseitigen. Eine Instandsetzung der Balustrade sei im Vergleich zur Beseitigung aufwendiger und teurer. Die Klägerin werde als Zustandsstörerin und Handlungsstörerin in Anspruch genommen.
Mit weiterem Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 (in der Folge: zweiter Gebührenbescheid) erhob die Beklagte von der Klägerin eine weitere Gebühr von 100,-- Euro.
Die Bescheide gingen dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 00. Mai 2020 gegen Postzustellungsurkunde zu.
Die Beklagte forderte die Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 (in der Folge: dritte Ordnungsverfügung) auf, die Standsicherheit der direkt an der öffentlichen Verkehrsfläche P. Straße befindlichen Hangstützmauer auf dem Grundstück N.-----straße 000 wiederherzustellen. Hierfür benannte sie folgende Maßnahmen: Innerhalb einer Woche nach Zustellung der Ordnungsverfügung ist die Beauftragung eines Fachunternehmens zur Wiederherstellung der Standsicherheit und die Beauftragung eines qualifizierten Tragwerksplaners, der die Maßnahmen begleitet und anschließend die Wiederherstellung der Standsicherheit bescheinigt, nachzuweisen (Ziffer 1). Innerhalb von drei Wochen nach Zustellung der Verfügung ist der Baubeginn zur Wiederherstellung der Standsicherheit der Hangstützmauer anzuzeigen (Ziffer 2). Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung der Verfügung ist die Standsicherheit der Hangstützwand wiederherzustellen und diese durch ein Gutachten eines qualifizierten Tragwerksplaners nachzuweisen (Ziffer 3). Für den Fall, dass die Klägerin die Forderungen innerhalb der jeweiligen Fristen nicht oder nicht vollständig umsetzen sollte, drohte die Beklagte ihr für jede Forderung das Zwangsmittel der Ersatzvornahme an. Die Gesamtkosten der Ersatzvornahme bezifferte sie mit 70.000 Euro. Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung wurde für alle Forderungen angeordnet. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Geringer belastende Maßnahmen kämen im Hinblick auf die Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften sowie das bestehende Gefährdungspotenzial nicht in Frage. Der für die Klägerin entstehende hohe Nachteil finanzieller Art sei im Verhältnis zum angestrebten Erfolg, nämlich der Wiederherstellung der Standsicherheit der Mauer, von geringerer Bedeutung. Die Klägerin werde als Eigentümerin der schadhaften Stützmauer in Anspruch genommen. Die Inanspruchnahme des Straßenbaulastträgers sei nicht angezeigt, da die Stützwand nicht in seiner Verkehrssicherungspflicht liege. Selbst wenn die Stützmauer der Verkehrssicherungspflicht der Beklagten unterliege, sei bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen, dass der instabile Zustand der Mauer vorrangig durch das vom Grundstück der Klägerin in die Mauer eindringende Wasser verursacht worden sei. Die Klägerin könne also auch als Handlungsstörerin in Anspruch genommen werden.
Mit weiterem Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 (in der Folge: dritter Gebührenbescheid) erhob die Beklagte von der Klägerin eine weitere Gebühr von 100,-- Euro.
Mit Schreiben vom 00. Mai 2020 teilte die Beklagte der Klägerin mit, es sei festgestellt worden, dass die in der ersten Ordnungsverfügung geforderten Maßnahmen nicht umgesetzt worden seien. Stattdessen sei ein Gerüst, das auf der zu sanierenden Terrasse stehe, entlang der Hausseite aufgebaut worden. Die Klägerin wurde aufgefordert, spätestens bis zum 00. Juni 2020 eine detaillierte Auskunft zu geben, aus welchem Grund das Gerüst aufgebaut wurde. Darüber hinaus wurde die Einreichung eines Zeitplans gefordert, wann mit dem Abbau des Gerüsts gerechnet werden kann.
Mit Bescheid vom 00. Mai 2020 (im Folgenden: erster Festsetzungsbescheid) setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin das mit der ersten Ordnungsverfügung angedrohte Zwangsmittel der Ersatzvornahme fest. Sie führte aus, die gesamte Hangstützmauer auf ihrem Grundstück werde daher weiterhin durch das von der Beklagten beauftragte Unternehmen eingerüstet.
Der erste Festsetzungsbescheid ging dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 00. Mai 2020 gegen Postzustellungsurkunde zu.
Die Klägerin hat am 00. Juni 2020 die vorliegende Klage gegen die erste, zweite und dritte Ordnungsverfügung, gegen den ersten, zweiten und dritten Gebührenbescheid sowie gegen den ersten Festsetzungsbescheid erhoben.
Die Beklagte führte am 00. Juni 2020 einen Ortstermin mit Fachleuten, u.a. Herrn Dr.-Ing. L2. , durch, die sie für die Sanierung der Mauer zu beauftragen beabsichtigte. Die Beklagte vermerkte hierzu im Nachgang, die Brüstung sei zu entfernen und durch eine funktionsfähige Betonabdeckung zu ersetzen. Die Grundleitung des Regenfallrohres sei vor den Sanierungsarbeiten zu erneuern und an den öffentlichen Regenwasserkanal anzuschließen. Zur besseren Befestigung des Gerüsts sollten sechs Bohrungen durchgeführt werden, die dann verpresst und mit Ankerstangen versehen würden. Diese Bohrungen ermöglichten auch eine nähere Untersuchung des Hintergrundmaterials durch Dr.-Ing. L2. für die Erstellung eines aussagekräftigen geotechnischen Gutachtens.
Herr Dr.-Ing. L2. fasste das Ergebnis des Ortstermins vom 00. Juni 2020 mit E-Mail an die Beklagte vom 00. Juni 2020 zusammen. Darin führte er aus, die mehr als 100 Jahre alte Mauer weise ein typisches Schadensbild für Natursteinmauern auf, das in der Regel auf Einwirkungen durch Wasser und Pflanzenbewuchs zurückzuführen sei. Es müsse von einer großflächigen Beschädigung des Natursteinmauerwerks über die sichtbare Ausbeulung hinaus ausgegangen werden. Er schlage die Durchführung von horizontalen Erkundungsbohrungen zur Ermittlung des Mauerquerschnitts und zur Überprüfung der Bausubstanz vor. Zur Ertüchtigung des entfestigten Bruchsteinmauerwerks sei eine sukzessive von unten nach oben zu führende Mauerwerksverpressung mit Trasskalkmörtel auszuführen. Im Anschluss müsse noch die Vorsatzschale durch das Einbringen von Mauerwerksankern wieder an den ertüchtigten Bruchsteinkörper angehangen werden.
Die Klägerin hat am 00. Juni 2020 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Hinblick auf ihre am 00. Juni 2020 erhobene Klage gestellt (11 L 1047/20).
Die Beklagte setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 00. Juni 2020 (in der Folge: zweiter Festsetzungsbescheid) das mit der dritten Ordnungsverfügung angedrohte Zwangsmittel der Ersatzvornahme fest. Der Bescheid ging dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 00. Juni 2020 gegen Postzustellungsurkunde zu.
Die Klägerin hat am 00. Juni 2020 ihre Klage und den vorläufigen Rechtsschutzantrag um die Anfechtung des zweiten Festsetzungsbescheides erweitert.
Das Gericht hat mit Beschluss vom 00. Juni 2020 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die erste und dritte Ordnungsverfügung wiederhergestellt bzw. bzgl. der darin enthaltenen Androhungen der Ersatzvornahme sowie bzgl. des ersten und dritten Festsetzungsbescheides angeordnet und den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Übrigen abgelehnt. Die hiergegen gerichteten Beschwerden der Klägerin und der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 17. September 2020 zurückgewiesen (2 B 990/20).
Mit Bescheid vom 00. Juli 2020 (in der Folge: dritter Festsetzungsbescheid) setzte die Beklagte das mit der zweiten Ordnungsverfügung angedrohte Zwangsmittel der Ersatzvornahme in Bezug auf die Beseitigung der Balustrade gegenüber der Klägerin fest. Der Bescheid ging dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 00. Juli 2020 gegen Postzustellungsurkunde zu.
Die Klägerin hat am 00. Juli 2020 ihre Klage um die Anfechtung des dritten Festsetzungsbescheides erweitert.
Die von der Beklagten beauftragte Firma T1. Baugesellschaft mbH begann Ende Juli mit ersten Sanierungsmaßnahmen an der Mauer, wobei zunächst die Baulustrade zurückgebaut und sodann die Verblendsteine im Bereich der festgestellten Ausbeulung aufgenommen und neu aufgemauert wurden.
Dr.-Ing. L2. nahm in einer gutachterlichen Stellungnahme vom 00. August 2020 sowie mit E-Mails an die Beklagte vom 00. September 2020, vom 00. September 2020, vom 00. Oktober 2020 und vom 00. November 2020 zu den Ergebnissen der fortlaufend durchgeführten Untersuchungen und zum Zustand der straßenseitigen Mauer Stellung. Dabei führte er im Wesentlichen aus, in einer Höhe von 1 Meter über dem Gehwegniveau habe ein drei Meter mächtiger Bruchsteinkörper nachgewiesen werden können. Ab gut vier Metern Höhe verjünge sich der Mauerquerschnitt auf unter 1 Meter Breite. Im obersten Wandabschnitt habe sich dann eine Querschnittsbreite von nur noch 70 cm nachweisen lassen. Der Terrassenbelag bestehe aus unbewehrtem Beton in etwa 10 cm Stärke. Darunter befinde sich eine ca. 40 cm dicke, durchwurzelte Bodenschicht, auf welche die 30 cm starke alte Terrassenplatte folge. Unterhalb dieser alten Terrassenplatte befinde sich ein Hohlraum von bis zu 5 Metern Tiefe. Das Gebäude N.-----straße 000 sei auf einer tief reichenden Gründungsmauer errichtet worden, die auf einem zur N.-----straße hin ansteigenden Felsuntergrund errichtet worden sei. Zwischen der Gründungsmauer des Gebäudes und der straßenseitigen Mauer verlaufe eine Querwand. Die Bodenschicht unter dem heutigen Terrassenbelag sei sehr stark durchwurzelt. Die darunter liegende alte Terrassenplatte sei als planmäßig freitragende Kappendecke mit Stahlträgern und dazwischen verlaufenden Gewölbebögen errichtet worden, die ringsum auf der straßenseitigen Mauer, der Gründungsmauer des Gebäudes und der Querwand aufliege. Es müsse allerdings davon ausgegangen werden, dass der alte Bodenbelag nicht für die Lasten aus der nachträglich aufgebrachten Bodenschicht und dem heutigen Terrassenbelag ausgelegt sei, da das Gewölbe dafür viel zu schlank sei. Die Kappendecke sei bereits signifikant beschädigt. Zum einen seien die Stahlträger stark korrodiert, zum anderen habe die Durchwurzelung der nachträglich auf die Kappendecke aufgebrachten Bodenschicht das Mauerwerksgewölbe schon sehr stark in Mitleidenschaft gezogen. Die Kappendecke sei aufgrund dieser Schäden nicht mehr als standsicher einzustufen.
In der Folgezeit führte die Firma T1. -Baugesellschaft mbH im Auftrag der Beklagten umfangreiche Sanierungsarbeiten an der Stützmauer aus. Die Klägerin ließ den Bewuchs auf der Terrasse sukzessive entfernen und im Jahr 2023 die gesamte Bodenplatte aus Beton und die Bodenschicht über der Kappendecke beseitigen.
Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend:
Es fehle im Hinblick auf die erste und zweite Ordnungsverfügung bereits an der gesetzlich vorgeschriebenen Anhörung.
Das Aufstellen eines Gerüsts durch sie – die Klägerin – sei nicht geboten, da die Beklagte vor Erlass der ersten Ordnungsverfügung ein solches Gerüst schon selbst aufgestellt habe.
Sie sei keine Zustandsstörerin. Die Stützmauer sei zwar grundbuchrechtlich zum Grundstück N.-----straße 000 erfasst, tatsächlich verlaufe die Grenze aber genau durch die Mitte der Mauer.
Die Stützmauer sei Teil der Gemeindestraße. Ohne die Errichtung der Stützmauer wären der Bau der N.-----straße , die Verbreiterung der P. Straße und damit die Bebauung der Nordstadt nicht möglich gewesen, da sonst ausgerechnet in der Kurve vor der N.-----straße 000 eine Lücke vorhanden gewesen wäre. Diese Lücke sei vor der Errichtung der Stützmauer durch die im Laufe des Verfahrens entdeckte, schon früher errichtete Querwand abgefangen worden. Durch die Verbreiterung der N.-----straße habe diese Querwand aber nicht mehr den statischen Ansprüchen genügt, um den Erddruck abzufangen. Infolge der Errichtung der streitgegenständlichen Stützmauer und der damit einhergehenden Hinterfüllung sei die Querwand gestützt worden, da sie auf der nördlichen Seite nun einen Gegendruck durch die Auffüllung erfahren habe. Für die Errichtung des Gebäudes N.-----straße 000 sei die Stützmauer gerade nicht notwendig gewesen; das zeige erst recht die im Laufe des Verfahrens festgestellte Existenz der Gründungsmauer des Gebäudes.
Sie sei auch keine Handlungsstörerin, da sie den Zustand der Mauer nicht herbeigeführt habe. Der größte Teil der Wasserbelastung auf die Stützmauer rühre aus der Versickerung von Schichtenwasser her. Die beschädigte Regenleitung befinde sich südlich der beim Öffnen der Stützmauer entdeckten Querwand. In diesem südlichen Teil sei aber gerade keine Ausspülung hinter der Stützmauer vorhanden.
Die Beklagte habe die Sanierung der Stützmauer zu einem Zeitpunkt von ihr verlangt, zu dem noch nicht einmal der Wandaufbau der Mauer und die Ursache für das Verschieben der Verblendersteine bekannt gewesen seien. Ohne vorherige Klärung, ob die Mauer standsicher sei, sei die geforderte Wiederherstellung der Standsicherheit ein Arbeiten ins Blaue hinein.
Die Forderung nach der Sanierung des Regenfallrohres sei nicht rechtmäßig, da nach der durchgeführten Kamerabefahrung des Rohres bereits sichergestellt worden sei, dass kein Wasser mehr durch das schadhafte Regenfallrohr hinter die Stützwand laufe. Die angeordneten Bauarbeiten zur Instandsetzung des Regenfallrohres würden zu Erschütterungen des Bodens und damit auch der Stützmauer führen. Wäre die Annahme der Beklagten zutreffend, dass die Standsicherheit der Mauer nicht gewährleistet sei, so wäre die Durchführung der Arbeiten aus diesem Grund unmöglich.
Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, die erste, zweite und dritte Ordnungsverfügung, den ersten, zweiten und dritten Gebührenbescheid sowie den ersten, zweiten und dritten Festsetzungsbescheid aufzuheben. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Klage gegen die zweite Ordnungsverfügung insoweit zurückgenommen, als darin die Beseitigung der gesamten Balustrade durch ein Fachunternehmen gefordert worden war. Darüber hinaus haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache in Bezug auf die Forderungen in der zweiten Ordnungsverfügung betreffend die Entfernung der gesamten Bepflanzung samt Wurzelwerk und die Instandsetzung der Bodenplatte der Terrasse übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt nunmehr sinngemäß,
die erste Ordnungsverfügung der Beklagten vom 00. Mai 2020, die zweite Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020, soweit darin die Instandsetzung der Grundleitung des Regenfallrohrs durch ein Fachunternehmen gefordert wird und diesbezüglich das Zwangsmittel der Ersatzvornahme angedroht wird, die dritte Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020, den ersten und den zweiten Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 und den dritten Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 sowie die mit Bescheiden vom 00. Mai 2020, vom 00. Juni 2020 und vom 00. Juli 2020 erfolgten Festsetzungen der Ersatzvornahme aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf die Begründungen der angefochtenen Bescheide und macht ergänzend geltend:
Dem Anhörungserfordernis sei durch mehrere Gespräche von Vertretern der Beklagten mit dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin Genüge getan worden.
Der Umstand, dass die Beklagte das Gerüst zunächst im Wege des Sofortvollzugs selbst gestellt habe, führe nicht dazu, dass die Klägerin hierzu nicht mehr verpflichtet sei. Es handele sich um den Übergang vom Sofortvollzug ins gestreckte Verfahren. Eine Behörde, die im Wege des Sofortvollzugs eine Ersatzvornahme durchführe, die sich nicht in einer punktuellen Maßnahme erschöpfe, sondern eine andauernde Maßnahme betreffe, müsse nach einer gewissen Zeit unter Verhältnismäßigkeits- und Rechtsschutzgesichtspunkten in das gestreckte Verfahren überwechseln. Die Klägerin hätte entweder das bereits gestellte Gerüst übernehmen oder nach Abbau des bisherigen Gerüsts ein neues Gerüst wiederaufbauen können.
Die Tatsache, dass vor Ergreifen der Maßnahmen zur Wiederherstellung der Standsicherheit noch Kernbohrungen durchzuführen seien, spreche entgegen der Ansicht der Klägerin nicht dafür, dass alle beteiligten Bauingenieure davon ausgingen, dass die Standunsicherheit noch nicht belegt sei. Die Kernbohrungen dienten vielmehr der Feststellung des Ausmaßes der Standunsicherheit sowie des Herausarbeitens der genauen Maßnahmen zur Herstellung der Standsicherheit.
Die bisherigen Maßnahmen betreffend das Regenfallrohr stellten lediglich ein Provisorium dar, welches die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Entwässerung nicht erfülle. Die diesbezüglich geforderten Instandsetzungsmaßnahmen wären per Hand durchzuführen und würden die Situation der Mauer nicht verschärfen. Die Gefahr gehe vorliegend von der weiteren Hinterspülung der Mauer und nicht von eventuellen Erschütterungen aus.
Die Klägerin sei als Eigentümerin der Stützmauer Zustandsstörerin; ihr obliege auch die Verkehrssicherungspflicht. Eine Erforderlichkeit der Mauer im Zeitpunkt der Verbreiterung der Straße in dem Sinne, dass die Mauer überwiegend dem Schutz der Straße diene, könne anhand der recherchierten Unterlagen und Informationen nicht festgestellt werden. Die Errichtung des streitgegenständlichen Teils der Mauer sei nicht erforderlich gewesen, um im Zeitpunkt der Änderung der P. Straße den Hang abzufangen. Diese Erwägungen fänden eine zusätzliche Stütze in den Ergebnissen der im Laufe des Verfahrens durchgeführten Begutachtungen. Die N.-----straße würde im Kurvenbereich durch die im Untergrund orthogonal zum Gebäude verlaufende Querwand gesichert. Der freitragend konzipierte alte Terrassenboden verdeutliche, dass nie ein Hinterfüllen der Mauer zur Schaffung eines Gegendrucks im Kurvenbereich geplant oder notwendig gewesen sei. Die Stützmauer selbst diene nach den Erkenntnissen der Untersuchungen allenfalls in ihrem untersten Bereich, wo sie am dicksten sei, zur Sicherung einer dahinter aufsteigenden Felsböschung; möglicherweise sei sogar dieser breite Mauersockel als Fundament für ein später darauf zu errichtendes Gebäude, das dann letztlich etwas nach hinten versetzt gebaut worden sei, gedacht gewesen. In beiden Fällen diene die Mauer ganz oder weit überwiegend der auf dem Grundstück der Klägerin geplanten und später auch durchgeführten Bebauung. Denkbar sei auch, dass die Mauer schon bei ihrer Errichtung planmäßig als Auflager für den Terrassenboden dienen sollte, um den Bau eines repräsentativen Terrassenanbaus zu ermöglichen.
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung Beweis durch Vernehmung der geladenen Zeugen Dr.-Ing. L2. und Dipl.-Ing. L3. sowie des präsenten Zeugen T2. erhoben. Wegen der Zeugenaussagen wird auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift und wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Hefte 1 bis 3) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war im Umfang der teilweisen Klagerücknahme sowie der übereinstimmenden teilweisen Erledigungserklärungen gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) (analog) einzustellen.
Im weiterhin anhängigen Umfang hat die Klage überwiegend Erfolg. Sie ist zulässig (A.) und im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).
A. Die Klage ist zulässig, insbesondere (nach wie vor) als Anfechtungsklage statthaft. Auch nachdem die Beklagte die von der Klägerin geforderte Sanierung der straßenseitigen Stützmauer (dritte Ordnungsverfügung) selbst vorgenommen hat, ist die betreffende Ordnungsverfügung weiterhin wirksam.
Ein Verwaltungsakt bleibt nach § 43 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG. NRW.) wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Ein Verwaltungsakt erledigt sich im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, wenn die mit der Anfechtungsklage bekämpfte, den Kläger beschwerende Regelung wegfällt. Ob ein Wegfall der Beschwer eingetreten ist, ist nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und nicht nach dem Klägerinteresse zu beurteilen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Dezember 1995 – 11 A 2734/93 –, juris, Rn. 15 und vom 18. Februar 2016 – 10 A 985/14 –, juris, Rn. 29.
Allein der Vollzug eines Handlungspflichten auferlegenden Verwaltungsaktes muss nicht bereits zu dessen Erledigung führen und zwar auch dann nicht, wenn hiermit irreversible Tatsachen geschaffen werden. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt vielmehr erst ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist. Von einem Verwaltungsakt, mit dem Handlungspflichten auferlegt werden, die im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt wurden, gehen auch weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus. Denn der Grundverwaltungsakt bildet zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid. Diese Titelfunktion des Grundverwaltungsaktes dauert an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 7 C 5/08 –, juris, Rn. 13.
Dies zugrunde gelegt hat sich die dritte Ordnungsverfügung durch die von der Beklagten durchgeführte Ersatzvornahme nicht erledigt. Von ihr gehen weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus, da die Beklagte noch keinen Kostenfestsetzungsbescheid erlassen hat.
Entsprechendes gilt auch in Bezug auf die erste Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020, mit der von der Klägerin das Aufstellen eines Gerüsts mit Schutznetz gefordert wurde. Zwar ist die durch das Gerüst zu sichernde Gefahrenquelle inzwischen infolge der Sanierung der Stützmauer entfallen. Einer Erledigung der Ordnungsverfügung steht jedoch entgegen, dass diese – zumindest nach der Ansicht der Beklagten – die Grundlage für eine spätere Kostenfestsetzung bilden soll.
Schließlich hat sich auch die Forderung in Satz 3 der zweiten Ordnungsverfügung vom 5. Mai 2020, nach der die Grundleitung des Regenfallrohres durch ein Fachunternehmen so instand zu setzen ist, dass das anfallende Niederschlagswasser vollständig ohne Verlust in die städtische Regenwasserkanalisation eingeführt wird, nicht erledigt. Zwar wird das Wasser durch die provisorische Umleitung des Regenfallrohrs nicht mehr in den Bereich unterhalb der Terrasse geleitet. Gleichwohl steht jedenfalls die von der Forderung umfasste ordnungsgemäße Einführung des Niederschlagswassers in die städtische Regenwasserkanalisation noch aus.
B. Die Klage ist überwiegend begründet.
Zwar sind sämtliche Ordnungsverfügungen formell rechtmäßig (I.). Die erste Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 (II.), die dritte Ordnungsverfügung 00. Mai 2020 (III.), der erste und dritte Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 bzw. vom 00. Mai 2020 (IV.) sowie der erste und zweite Festsetzungsbescheid vom 00. Mai 2020 bzw. vom 00. Juni 2020 (V.) sind jedoch materiell rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Lediglich die zweite Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 – soweit sie noch angefochten ist – (VI.), der zweite Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 (VII.) und der dritte Festsetzungsbescheid vom 00. Juli 2020 (VIII.) sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
I. Bezüglich der formellen Rechtmäßigkeit sämtlicher angefochtener Ordnungsverfügungen bestehen keine Bedenken. Insbesondere wurde die Klägerin, vertreten durch ihren Prozessbevollmächtigten, ordnungsgemäß nach § 28 Abs. 1 VwVfG. NRW. angehört. Eine Anhörung kann auch (fern-)mündlich erfolgen.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 28, Rn. 39 m.w.N.
Vorliegend hatte sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin am 00. Februar 2020 für diese bestellt und war, wie sich aus den Verwaltungsvorgängen im Detail nachvollziehen lässt, von der Beklagten regelmäßig und umfassend über die aktuellen Entwicklungen und beabsichtigten Maßnahmen auf dem Laufenden gehalten worden. Die Absicht der Beklagten, gegen die Klägerin Ordnungsverfügungen zu erlassen, war ihm spätestens seit einem Gespräch mit der Vertreterin der Beklagten im Rahmen einer Akteneinsicht am 00. April 2020 bekannt. Bereits im Rahmen dieses Gesprächs kündigte er an, sich gegen Bescheide, die seine Mandantin bezüglich der Mauer in Anspruch nähmen, gerichtlich zu wehren und nahm auch im Übrigen – soweit aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich –mündlich ausführlich Stellung zu konkreten Inhalten der späteren Ordnungsverfügungen. Über den Inhalt der beabsichtigten Ordnungsverfügungen wurde er (nochmals) am 00. Mai 2020 vom Sachbearbeiter der Beklagten fernmündlich in Kenntnis gesetzt (vgl. Blatt 332 des Verwaltungsvorgangs der Beklagten, Beiakte Heft 1).
II. Die erste Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 ist materiell rechtswidrig.
Rechtsgrundlage der ersten Ordnungsverfügung ist § 58 Abs. 2 der zum 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – Landesbauordnung 2018 (BauO NRW 2018). Danach haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung oder Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Ausgehend hiervon hält die erste Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020, mit der die Klägerin aufgefordert wurde, innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung ein Gerüst samt Schutznetz an der gesamten Hangstützmauer auf dem Grundstück N.-----straße 000 an der öffentlichen Verkehrsfläche P. Straße aufzustellen, einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.
Zwar dürfte die Aufstellung eines solchen Gerüsts zur Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften, konkret des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018, ursprünglich erforderlich gewesen sein. Nach dieser Vorschrift sind Anlagen so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instand zu halten, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit und die natürlichen Lebensgrundlagen, nicht gefährdet werden. Vorliegend dürfte ursprünglich vom in Rede stehenden Teil der Mauer durchaus eine Gefahr für Leben und Gesundheit Dritter ausgegangen sein. Wie sich aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten ergibt, befand sich die Mauer in einem bedenklichen Zustand. So waren stellenweise Aufbrüche im Mauerwerk entstanden und Ziegelsteine lose (vgl. Gutachten des Dipl.-Ing. H. L. vom 00. März 2020, Blatt 123 ff. des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1). Es war nicht auszuschließen, dass durch nicht vorhersehbare Einflüsse auf die Wand sich Teile lösen und herunterfallen und damit die öffentliche Sicherheit auf dem Gehweg und auf der P. Straße gefährden (Stellungnahme des Dipl.-Ing. H. L. vom 00. April 2020, Blatt 185 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1).
Allerdings lag eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch herabfallende Steine oder sonstige Mauerteile nicht mehr vor, seitdem die Beklagte am 00. April 2020 – ihrer Ansicht nach im Wege des Sofortvollzugs – das später von der Klägerin geforderte Gerüst bereits selbst aufgestellt hatte. Dieses Gerüst sollte, wie sich etwa aus der Begründung der späteren Festsetzung der Ersatzvornahme vom 00. Mai 2020 ergibt, auch dauerhaft stehen bleiben. Es bestand demzufolge kein Anlass mehr, die Klägerin zum Aufstellen eines (weiteren) Gerüsts aufzufordern. Vielmehr hat die Beklagte durch ihr Handeln am 00. April 2020 – ungeachtet der Frage, ob die Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) erfüllt wären – den erst durch Bescheid vom 00. Mai 2020 von der Klägerin geforderten Zustand bereits geschaffen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten handelte es sich bei der Forderung nach der Aufstellung eines Gerüsts in der ersten Ordnungsverfügung auch nicht um den „Übergang vom Sofortvollzug in das gestreckte Verfahren“. Eine solche Verfahrensweise ist dem Verwaltungsvollstreckungsrecht, im Gegensatz zum Übergang vom gestreckten Verfahren zum Sofortvollzug, fremd. Denn während im letztgenannten Fall ein bereits erlassener Grundverwaltungsakt ohne anschließende Festsetzung eines Zwangsmittels vollstreckt werden kann,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2015 – 11 A 2729/13 –, juris,
ist bei bereits erfolgtem Sofortvollzug der (hypothetische) Grundverwaltungsakt bereits vollzogen und kann nicht anschließend noch erlassen und nochmals vollzogen werden. Auch im Hinblick auf die spätere Kostentragung ist ein solches Vorgehen grundsätzlich nicht vorgesehen oder notwendig. Der bereits erfolgte Sofortvollzug führt, wenn und soweit die Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG NRW vorliegen, zu einer Kostentragungspflicht gemäß § 77 Abs. 1 und 2 VwVG NRW i. V. m. § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VO VwVG NRW), die im Übrigen durch § 24 Abs. 1 VO VwVG NRW begrenzt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2021 – 2 A 2901/19 –, juris, Rn. 68.
Etwas anderes folgt vorliegend auch nicht aus dem Umstand, dass sich die Maßnahme nicht in einer punktuellen Ersatzvornahme erschöpfte, die zu einer endgültigen Beseitigung der Gefahrenlage führte, sondern es sich um eine (zunächst) andauernde, in ihrem Wesen nur vorläufige Maßnahme handelte, die gleichzeitig aber laufende Kosten verursachte.
Zwar kann es die Behörde im Einzelfall aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und unter Rechtsschutzaspekten nicht dabei belassen, einen Unternehmer mit der Sicherung der öffentlichen Verkehrsfläche auf unbestimmte Zeit zu beauftragen, ohne die Maßnahme auf ihre Notwendigkeit hin unter Kontrolle zu halten und dabei im Einzelfall auch die Möglichkeiten abzuklären, dass der Pflichtige die erforderliche Absicherung selbst übernimmt und/oder die Gefahrenquelle beseitigt. In jedem Fall ist sie bei einer solchen Sachlage gehalten, alles Notwendige zu unternehmen, um den Verantwortlichen zumindest über die getroffenen Maßnahmen zu informieren und unnötige Kosten zu vermeiden. Diesem Gedanken einer „Schadensminderungspflicht“ trägt im Rahmen des Kostenrechts nicht zuletzt § 24 Abs. 1 VO VwVG NRW Rechnung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2021 – 2 A 2901/19 –, juris, Rn. 71.
In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen ist jedoch bisher nicht abschließend geklärt, ob bzw. (ab) wann eine Behörde in diesen Fällen unter Verhältnismäßigkeits- und Rechtsschutzgesichtspunkten die Sicherungsmaßnahme zeitlich begrenzen und eine anderweitige Ordnungsmaßnahme nachschieben kann oder muss, um weiterhin oder im Falle der neuerlichen Notwendigkeit einer Ersatzvornahme die Erstattung (erneuter) Kosten beanspruchen zu können. Allerdings sind selbst dann, wenn man das Nachschieben anderweitiger Ordnungsmaßnahmen als im Einzelfall möglich und notwendig erachtet, diese Maßnahmen vorrangig auf die Beseitigung der Gefahrenquelle zu richten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2021 – 2 A 2901/19 –, juris, Rn. 72.
Für den vorliegenden Fall folgt daraus, dass die Beklagte nicht aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gehalten war, von der Klägerin die Aufstellung eines Gerüsts zu fordern. Vielmehr hatte sie, um später die Kosten der bereits von ihr selbst in die Wege geleiteten Sicherungsmaßnahme vollumfänglich geltend machen zu können, Anordnungen zur Beseitigung der Gefahrenquelle, also der fehlenden Verkehrssicherheit der baulichen Anlagen auf dem Grundstück der Klägerin, zu treffen. Dies hat sie – etwa mit der zweiten Ordnungsverfügung vom selben Tage, die unter anderem auf die Beseitigung der besonders schadhaften und gefährdenden Balustrade abzielte – auch durchaus getan, sodass jedenfalls dieser Gesichtspunkt einer späteren Kostenfestsetzung ohnehin nicht entgegensteht.
Anders als die Beklagte meint, ist die erste Ordnungsverfügung auch nicht insofern von der vorgenannten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen gedeckt, als – nach ihrer Ansicht – die Klägerin die Möglichkeit gehabt hätte, das vorhandene, im Wege des Sofortvollzugs aufgestellte Gerüst zu übernehmen, um so der ersten Ordnungsverfügung nachzukommen. Zwar hält es das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Einzelfall für denkbar, dass die Behörde die Möglichkeit „abzuklären“ hat, dass der Pflichtige die erforderliche Absicherung selbst übernimmt. Ein solches „Abklären“ ist vorliegend jedoch nicht erfolgt; auch der streitgegenständlichen ersten Ordnungsverfügung ist eine dahingehende Aufforderung nicht zu entnehmen. Von der Klägerin wurde ausdrücklich verlangt, ein Gerüst „aufzustellen“. Dies war aus den bereits dargelegten Gründen nicht möglich. Darüber hinaus würde im hier zu entscheidenden Einzelfall eine (unterstellte) Forderung nach der Übernahme des vorhandenen Gerüsts den Vorrang der Beseitigung der Gefahrenquelle unterlaufen bzw. wäre neben solchen vorrangigen Beseitigungsmaßnahmen nicht zusätzlich notwendig. Eine Übernahme der Dauersicherungsmaßnahme durch den Pflichtigen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit einer späteren Kostenforderung dürfte stattdessen allenfalls in den Fällen in Betracht kommen, in denen eine Beseitigung der Gefahrenquelle in absehbarer Zeit nicht zu erreichen ist. Ein solcher Fall liegt hier, wie die in kurzer Folge erlassenen weiteren Ordnungsverfügungen der Beklagten deutlich machen, nicht vor.
Die Androhung der Ersatzvornahme in der ersten Ordnungsverfügung nach §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59, 63 VwVG NRW ist ebenfalls rechtswidrig. Infolge der Aufhebung der im selben Bescheid erlassenen Grundverfügung entfällt die für die Androhung der Ersatzvornahme gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW notwendige Voraussetzung, dass ein unanfechtbarer Verwaltungsakt vorliegen muss oder ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Unabhängig davon ist die Androhung der Ersatzvornahme auch deswegen rechtswidrig, weil der Klägerin das geforderte Aufstellen eines Gerüsts unmöglich war, sodass ein Vollzugshindernis vorlag, vgl. § 65 Abs. 3 lit. b) VwVG NRW.
III. Auch die dritte Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 ist materiell rechtswidrig.
Rechtsgrundlage dieser Ordnungsverfügung, mit der die Klägerin zur Wiederherstellung der Standsicherheit der direkt an der öffentlichen Verkehrsfläche P. Straße befindlichen Hangstützmauer aufgefordert wurde, ist abermals § 58 Abs. 2 BauO NRW 2018.
Es kann offen bleiben, ob der Zustand der Stützmauer nicht nur Mängel hinsichtlich der Verkehrssicherheit (§ 3 BauO NRW 2018), sondern auch – wie der Tenor der dritten Ordnungsverfügung nahe legt – ein Fehlen der Standsicherheit (§ 12 Abs. 1 BauO NRW 2018) zur Folge hatte. Denn obwohl die Klägerin als Zustandsstörerin für die Stützmauer verantwortlich ist (1.), führen jedenfalls die fehlende Bestimmtheit der dritten Ordnungsverfügung (2.) sowie Fehler bei der Ermessensausübung der Beklagten (3.) zu deren Rechtswidrigkeit.
1. Abweichend von den Ausführungen der Kammer im Beschluss vom 24. Juni 2020 (11 L 1047/20) fehlt es nicht an einer Verantwortlichkeit der Klägerin für die Behebung des bauordnungswidrigen Zustandes der Stützmauer. Die Stützmauer steht im Alleineigentum der Klägerin (a). Die daraus resultierende Zustandsverantwortlichkeit gemäß § 18 Abs. 1 des Gesetzes über den Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz – (OBG NRW) wird auch nicht von einer straßen- und wegerechtlichen Verkehrssicherungspflicht der Beklagten überlagert (b).
a) Dass die Klägerin Alleineigentümerin der Stützmauer ist, ergibt sich in hinreichender Deutlichkeit aus den in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen und im gerichtlichen Verfahren von der Beklagten vorgelegten Katasterunterlagen. Sowohl dem Lageplan vom 20. Februar 2020, herausgegeben vom Katasteramt der Beklagten (Blatt 297 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1), als auch dem Neuvermessungsriss aus dem Jahr 1910 (vgl. Blatt 211 ff. der Gerichtsakte sowie Blatt 140 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1) ist eindeutig zu entnehmen, dass sich die Stützmauer in vollem Umfang auf dem Grundstück der Klägerin befindet. Dem ist die Klägerin nicht in substantiierter Weise entgegen getreten. Ihre Behauptung, die Grundstücksgrenze verlaufe genau durch die Mitte der Mauer, hätte jedenfalls in Anbetracht der vorgenannten eindeutigen Planzeichnungen einer näheren Erläuterung bedurft. Hierzu war sie bzw. ihr Prozessbevollmächtigter auch auf ausdrückliche Nachfrage im Rahmen der mündlichen Verhandlung nicht imstande. Die Bedenken betreffend die zeichnerische Darstellung des Grundstücks aus dem Jahr 1891 ließen sich noch in der mündlichen Verhandlung ausräumen. Der Einwand der Klägerin bleibt daher ohne jeden erkennbaren tatsächlichen Anknüpfungspunkt und gibt der Kammer unter Berücksichtigung der nachfolgenden Erwägungen auch keinen Anlass zu weiterer Sachaufklärung. Die Darstellung der Planzeichnungen findet eine zusätzliche Stütze in der Anerkennungserklärung der damaligen Grundstückseigentümer Conradi zum Neuvermessungsergebnis aus dem Jahr 1910. Eine solche von den Eigentümern unterschriebene Erklärung lässt sich zwar nicht der Anlage zum Schriftsatz der Beklagten vom 00. April 2023 – dort ist lediglich eine Auflistung der Namen der betroffenen Eigentümer zu erkennen –, wohl aber der Spalte 10 des historischen Aktenauszugs auf Blatt 138 f. des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (Beiakte Heft 1) entnehmen. Dort heißt es zudem erläuternd in Spalte 9: „Gegen die P. […] bildet die Bebauung die Grenze“. Eine Aufteilung des Eigentums in der Mitte der Bebauung ist dort – im Unterschied zu den Grenzverläufen gegenüber den Nachbargebäuden N.-----straße 000 und P. Straße 00 – gerade nicht vorgesehen.
b) Die Beklagte ist nicht gemäß § 9 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) als Trägerin der Straßenbaulast der öffentlichen Straße P. Straße, § 47 Abs. 1 StrWG NRW, zur Unterhaltung der Stützmauer und zur Erhaltung der Verkehrssicherheit verpflichtet. Es steht nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme fest, dass die streitgegenständliche Stützmauer kein Bestandteil dieser öffentlichen Straße ist, § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. a) StrWG NRW.
Zu den Bestandteilen einer öffentlichen Straße gehören nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. a) StrWG NRW auch Stützwände. Die Eigenschaft von Stützwänden im Sinne dieser Vorschrift, wozu auch Stützmauern gehören, kommt solchen baulichen Anlagen zu, die zur Stützung des Erdkörpers einer (erhöhten) Straße oder zur Stützung des über Fahrbahnhöhe seitlich der Straße gelegenen Geländes dienen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2003 – 7 B 1995/02 –, juris, Rn. 4.
Eine Stützmauer ist als Straßenbestandteil zu werten, wenn sie bei Anlegung oder Änderung der Straße erforderlich ist. Dient die Mauer sowohl dem Schutz der Straße als auch dem des Anliegergrundstücks, knüpft die Unterhaltungspflicht des Straßenbaulastträgers allein an das überwiegende Schutzziel an.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Oktober 2018 – 2 B 928/18 –, juris, Rn. 10; vom 23. März 2018 – 11 A 508/15 –, juris, Rn. 15; sowie vom 14. Februar 2003 – 7 B 1995/02 –, juris, Rn. 6 ff.
Die Frage der Straßenbaulast beurteilt sich grundsätzlich unabhängig von den Eigentumsverhältnissen. Aus welchem Grund die von der Mauer eingenommene Grundfläche nicht dem Straßengrundstück zugeschlagen wurde, ist für die Frage der Straßenbaulast unerheblich. Rückschlüsse auf die Eigenschaft der Mauer als Straßenbestandteil lassen sich daraus jedenfalls nicht ziehen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Oktober 2018 – 2 B 928/18 –, juris, Rn. 10; sowie vom 14. Februar 2003 – 7 B 1995/02 –, juris, Rn. 15 ff.
Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der oberhalb der P. Straße auf dem (heutigen) Grundstück der Klägerin angelegten Mauer nicht um einen Bestandteil der P. Straße. Die Kammer hält an der gegenteiligen Einschätzung, zu der sie im Beschluss vom 24. Juni 2020 – 11 L 1047/20 – gekommen war, im Hauptsacheverfahren unter Berücksichtigung der Ergebnisse der seither durchgeführten Erkundungsarbeiten und der im Rahmen der mündlichen Verhandlung erfolgten Beweisaufnahme nicht fest. Es haben sich neue Erkenntnisse zum Aufbau der Mauer und dem dahinter liegenden Gelände ergeben, die zum Zeitpunkt der Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes noch nicht vorlagen.
Zum Zeitpunkt der Verbreiterung der P. Straße, abgeschlossen im Jahr 1880, war der mit der Errichtung der Mauer überwiegend verfolgte Zweck nicht die Sicherung der öffentlichen Straße. Das ergibt sich aus den Ergebnissen der Erkundungsarbeiten, die zeigen, dass das Gelände hinter der Mauer längst nicht so hoch ansteht wie ursprünglich angenommen. Nur hinter dem südlichen Teil der Stützmauer ist in Richtung der N.-----straße ansteigendes Gelände überhaupt vorhanden. So konnte ausweislich der Ausführungen des Dr.-Ing. L2. in der gutachterlichen Stellungnahme vom 00. August 2020 und in seiner E-Mail an die Beklagte vom 00. Oktober 2020 (jeweils Beiakte Heft 2) südlich der Querwand fester Grund in 3,7 Metern Tiefe unter der Terrassenoberkante erbohrt werden (DPM-A 6). Unmittelbar nördlich der Querwand befindet sich fester Grund demgegenüber allenfalls in – im Verhältnis zur Gesamthöhe der Mauer – geringfügiger Höhe (DPM-A 4: 6,6 Meter unterhalb der Terrassenoberkante bei einer Gesamthöhe der Mauer von 8 bis 9 Metern); noch weiter nördlich ließen sich nur der drei Meter starke Mauersockel (DPM-A 1 und 2) bzw. näher am Gebäude N.-----straße 000 gar kein fester Grund oberhalb des Straßenniveaus erbohren (DPM-A 3).
Zum Abfangen dieses Geländes war die Mauer, wie sie letztlich zur Ausführung kam, in ihrer Länge und Höhe bei Weitem nicht erforderlich. Der Zeuge Dr.-Ing. L2. hat in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt, dass hierfür eine „dreieckige“ Ausführung der Mauer, die dem Geländeverlauf folgt, genügt hätte. In Bezug auf den südlich der Querwand in 3,7 Metern Tiefe nachgewiesenen festen Grund vermochte er noch nicht einmal mit hinreichender Sicherheit zu sagen, dass es sich bei dem erbohrten Widerstand um einen Felsen handelt, der ohne die straßenseitige Stützmauer ungesichert wäre. Nach seinen Ausführungen ist es ebenso gut möglich, dass man bei der Rammsondierung auf einen unterirdisch verbreiterten Ausläufer der Querwand oder des Rampenmauerwerks gestoßen ist. Selbst wenn man zugunsten der Klägerin unterstellt, dass es sich um Felsuntergrund handelt, wäre eine darauf bezogene Schutzfunktion der Stützmauer bei Berücksichtigung der geringen Größe des betroffenen Mauerteils im Vergleich zum Gesamtbauwerk allenfalls untergeordneter Art.
Der ferner bei allen Bohrungen über dem festen Grund nachgewiesene lose Erdboden, mit dem die straßenseitige Mauer zumindest teilweise hinterfüllt ist, spielt für die Beurteilung der Frage, ob der Mauer bei der Verbreiterung der P. Straße eine überwiegende Stütz- oder Schutzfunktion zugunsten dieser Straße zukam, keine Rolle. Diesbezüglich hat der Zeuge Dr.-Ing. L2. überzeugend geschildert, dass es sich bei der losen Erde mit hoher Wahrscheinlichkeit um Auffüllboden handelt, der als Arbeitsebene für die Errichtung der Kappendecke – nach Errichtung der umliegenden Mauern – eingebracht und nach Süden ansteigend ausgeführt wurde, damit dort die Arbeiter und Materialien, etwa die Gerüste, aus dem Hohlraum gebracht werden konnten. Dieser Erklärungsansatz wird auch durch die historischen Planungsunterlagen gestützt. In diesen Unterlagen, konkret dem Stadtbauplan F. aus den Jahren 1869 bis 1873, ist die halbrunde nördliche Ziegelsteinmauer, die heute auf dem Grundstück der Klägerin die Verbindung zwischen der straßenseitigen Mauer und der Gebäudefassade samt Gründungsmauer darstellt, nicht als Bestandsmauer (schwarz) eingezeichnet, sondern als spätere Änderung (rot). Bereits das ist ein deutlicher Anhaltspunkt dafür, dass die Verbindungsmauer erst im Nachgang der Verbreiterung der Straße errichtet wurde, sodass schon aus diesem Grund nicht von Anfang an eine (teilweise) Hinterfüllung der Stützmauer erfolgen konnte. Für die erst spätere Errichtung der nördlichen Ziegelsteinmauer sprechen ferner die Verwendung eines anderen Baumaterials als bei der straßenseitigen Mauer und die fehlende Verzahnung der Mauerwerke („Vertikalfuge“).
Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Verbreiterung der P. Straße und der erstmaligen Errichtung der N.-----straße überschritt die Dimensionierung der Stützmauer den Zweck der Hangsicherung deutlich. Überwiegender Zweck der Mauer war folglich die Möglichkeit, das heutige Grundstück N.-----straße 000 bebaubar zu machen. Dem steht nicht entgegen, dass die Ausparzellierung des Grundstücks bei Errichtung der Mauer noch nicht erfolgt war. Den Ausführungen der Beklagten zufolge wurde bereits die Verbreiterung der P. Straße auf Initiative des Eigentümers erheblich großer Geländebereiche oberhalb derselben, des Herrn Gustav Wolff, betrieben. Damit deckt sich, dass im Rampenmauerwerk ein Grundstein mit der Jahreszahl „1874“ und den Initialen des Herrn Wolff zu finden ist. Dem entsprechen zudem auch die Ausführungen des Zeugen T2. , denen zufolge die Terraingesellschaft des Herrn X1. für die Errichtung der Rampenmauer verantwortlich war. Es liegt nahe, dass in diesem Zusammenhang ein Interesse seitens der Terraingesellschaft bestand, die Bebaubarkeit der an der Marienstaße gelegenen Geländebereiche durch die Errichtung der Mauer in ihrer konkreten Länge und Höhe zu maximieren. Dabei bedarf es keiner Festlegung, ob zunächst beabsichtigt war, die straßenseitige Mauer als Grundmauer des noch zu errichtenden Gebäudes zu verwenden, welches letztlich aber am heutigen Standort etwas eingerückt zur P. Straße gebaut wurde, oder ob von Anfang an die Überspannung des Raums zwischen straßenseitiger Mauer und (späterer) Gründungsmauer samt Kelleraußenwand des Gebäudes mittels einer Terrassendecke in Form einer Kappendecke geplant war. Möglich erscheint auch, dass die konkrete Form der Bebauung auf dem Grundstück bei Errichtung der Mauer noch gar nicht feststand, sodass die Mauer zunächst in einer Form errichtet wurde, die verschiedene Möglichkeiten der späteren Bebauung offen ließ. Jedenfalls macht das Missverhältnis zwischen Länge und Höhe der Mauer einerseits und dem dahinterliegenden Gelände andererseits deutlich, dass nicht das bloße Abfangen des Hangs im Vordergrund stand. Hiervon abweichende Anhaltspunkte ergeben sich auch nicht aus der Vernehmung der von der Klägerin benannten Zeugen. Die Aussage des Zeugen Dipl.-Ing. L3. , wonach die Mauer angesichts des zur N.-----straße hin ansteigenden Geländes zumindest in Teilen der Hangsicherung dient, bestätigt die diesbezügliche Auffassung der Kammer, sagt aber noch nichts zu einem Überwiegen dieser Funktion aus. Belastbare Anhaltspunkte für ein solches Überwiegen konnte der Zeuge Dipl.-Ing. L3. nicht benennen, zumal er über keine eigenen, über die Ergebnisse der Erkundungsarbeiten hinausgehenden Erkenntnisse verfügte.
Der vorgenannten Einordnung der Stützmauer steht die Existenz einer orthogonalen Querwand unter der Terrasse nicht entgegen. Die Funktion dieser Querwand konnte von den vernommenen Zeugen nicht übereinstimmend sicher bestimmt werden. Alle Zeugen hielten es aber zumindest für möglich, dass die Querwand – die allerdings in den historischen Planunterlagen der P. Straße und N.-----straße nicht verzeichnet ist – der Sicherung des Kurvenbereichs der oberhalb verlaufenden N.-----straße dienen kann. Demnach könnte aber allenfalls der südlich dieser Querwand befindliche Teil der Stützmauer als westliches Ende des der N.-----straße dienenden Mauerkomplexes an diesem Sicherungszweck teilgenommen haben. Dem (wesentlich größeren) nördlich an die Querwand anschließenden Mauerteil kann keine vergleichbare Funktion für die N.-----straße mehr zukommen.
Eine vertikale Zweiteilung der Mauer in zwei Bauwerksabschnitte, wie sie das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Beschluss vom 17. September 2020 – 2 B 990/20 – für den weiteren Verlauf des Hauptsacheverfahrens in Betracht gezogen hat, kommt letztlich nicht in Betracht. Für den südlich der orthogonalen Querwand befindlichen Mauerbereich fehlt es an einer baulichen Zäsur, anhand derer die Trennung vom weiter nördlich gelegenen Bereich von außen objektiv nachvollzogen werden könnte. Eine Vertikalfuge, wie sie in der Nordwestecke des Grundstücks zwischen der zunächst errichteten straßenseitigen Mauer und der später angefügten nördlichen Ziegelsteinmauer vorhanden ist, gibt es weiter südlich nicht. Vielmehr wurde straßenseitig eine in Bauweise und Material durchgängige Mauer errichtet, die als Gesamtbauwerk nur einheitlich beurteilt werden kann. Dabei führt der Umstand, dass der Stützmauer in ihrem südlichsten Bereich möglicherweise ein weitergehender Zweck zukam als dem nördlichen Bereich, nicht zum Überwiegen eines straßenbaulichen Sicherungszwecks der Mauer insgesamt, denn der weit überwiegende Teil der straßenseitigen Mauer liegt nördlich der orthogonalen Querwand und ist von diesem weitergehenden Zweck nicht betroffen.
Eine Teilung entlang des stattdessen einzig in Betracht kommenden äußeren baulichen Merkmals, der vorgenannten Vertikalfuge in der Nordwestecke des Grundstücks, würde den Regelungsgehalt der dritten Ordnungsverfügung unverändert lassen. Denn die dritte Ordnungsverfügung betrifft ausdrücklich nur die „direkt“ an der öffentlichen Verkehrsfläche P. Straße befindliche Hangstützmauer auf dem Grundstück N.-----straße 000. Bereits dieser Wortlaut ist eindeutig und erfasst nicht die nördliche Ziegelsteinmauer, die sich jenseits der Vertikalfuge anschließt und nicht an die öffentliche Verkehrsfläche, sondern an das Grundstück P. Straße 00 angrenzt. Etwas Gegenteiliges folgt auch nicht aus der Formulierung der ersten Ordnungsverfügung. Zwar ist in dieser von der Aufstellung eines Gerüsts „an der öffentlichen Verkehrsfläche P1. .“ die Rede. Dass der Regelungsgegenstand von dem der dritten Ordnungsverfügung abweicht, ergibt sich jedoch sowohl aus der Angabe, das Gerüst sei an der „gesamten“ Hangstützmauer aufzustellen, als auch aus dem beigefügten Lageplan, demzufolge sich diese Anordnung auf die gesamte Mauerkonstruktion einschließlich der nördlichen Ziegelsteinwand bezieht. Das erscheint angesichts des Umstandes, dass die erste Ordnungsverfügung (vor allem) auf den Schutz vor herabfallenden Bruchstücken abzielte und die besonders brüchige Balustrade die gesamte Terrasse bis zur Gebäudefassade umfasste, in der Sache auch ohne weiteres nachvollziehbar. Demgegenüber sind der dritten Ordnungsverfügung keine Anhaltspunkte zu entnehmen, dass sich die nach Ansicht der Beklagten fehlende Stand- und Verkehrssicherheit auch auf den Abschnitt der nördlichen Ziegelsteinmauer erstreckte.
2. Die dritte Ordnungsverfügung verstößt jedoch gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG. NRW.
Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Dazu reicht es aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10/12 –, juris, Rn. 10.
Bei bauaufsichtlichen Anordnungen muss der Adressat in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird; der Verwaltungsakt muss eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 10 B 306/00 –, juris, Rn. 8.
Diese Anforderungen gelten erst recht, wenn die Frist zur Befolgung der Ordnungsverfügung kurz bemessen ist, weil in einem solchen Fall Rechtsunsicherheiten bei der Auslegung des Verfügungsinhalts dazu führen können, dass der Adressat der Verfügung mit ihrer Umsetzung in Verzug gerät und sich behördlichen Vollstreckungsmaßnahmen aussetzt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2008 – 10 B 360/08 –, juris, Rn. 10.
Dient eine Ordnungsverfügung der Gefahrenabwehr, darf die Ordnungsbehörde sich regelmäßig nicht damit begnügen, dem Ordnungspflichtigen nur aufzugeben, den Eintritt der näher beschriebenen Gefahr zu verhindern. Der Erlass einer Ordnungsverfügung erfordert vielmehr sowohl die Bestimmung des mit ihr verfolgten Ziels als auch die Angabe des Mittels durch die Behörde. Die Ordnungsbehörde darf es nicht, ohne selbst ein Mittel zu bestimmen, dem Betroffenen frei stellen, die Gefahr auf irgendeine Weise zu beheben. Sie kann ihre Verantwortung für die Auswahl der zu treffenden Maßnahmen weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen abwälzen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Februar 2008 – 7 B 107/08 –, juris, Rn. 14, und vom 11. Mai 2000 – 10 B 306/00 –, juris, Rn. 12; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 5 L 1372/13 –, juris, Rn. 14.
Das folgt bereits aus den Regelungen der §§ 15 Abs. 1, 21 Satz 1 OBG NRW. Gemäß § 15 Abs. 1 OBG NRW haben die Ordnungsbehörden von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige zu treffen, die die einzelne Person und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Kommen zur Abwehr einer Gefahr mehrere Mittel in Betracht, so genügt es, wenn eines davon bestimmt wird, § 21 Satz 1 OBG NRW.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 – 20 A 2485/89 –, juris, Rn. 15.
Diesen Anforderungen genügt die dritte Ordnungsverfügung nicht.
Die Forderung im Tenor der Ordnungsverfügung, die Standsicherheit der direkt an der öffentlichen Verkehrsfläche P. Straße befindlichen Hangstützmauer auf dem Grundstück N.-----straße 000 wiederherzustellen, stellt eine bloße Umschreibung des Ziels des ordnungsbehördlichen Einschreitens dar.
Der des weiteren aufgeführte Maßnahmenkatalog beschränkt sich auf die Vorgaben, innerhalb abgestufter Fristen ein Fachunternehmen und einen qualifizierten Tragwerksplaner zu beauftragen, den Baubeginn zur Wiederherstellung anzuzeigen sowie schließlich die Standsicherheit der Hangstützwand wiederherzustellen und diese durch ein Gutachten eines qualifizierten Tragwerksplaners nachzuweisen. Damit ist noch nichts dazu gesagt, mit welchem Mittel das Ziel der Wiederherstellung der Standsicherheit erreicht werden soll. Der Klägerin wird nicht nur die Auswahl der konkreten Maßnahme aus mehreren in Betracht kommenden Mitteln zur Umsetzung, sondern sogar die Ermittlung der überhaupt in Betracht kommenden Mittel überlassen.
Die dritte Ordnungsverfügung wird auch nicht dadurch hinreichend bestimmt, dass der Klägerin aufgegeben wird, Fachleute mit der Wiederherstellung der Standsicherheit zu beauftragen. Auch auf Sachverständige darf die Bestimmung des einzusetzenden Mittels nach den vorstehenden Grundsätzen nicht abgewälzt werden. Zwar ist eine Ordnungsverfügung noch nicht deshalb unbestimmt, weil der Betroffene sich zu ihrer Erfüllung sachkundiger Hilfe bedienen muss. Dies setzt aber die Bestimmung des einzusetzenden Mittels – mag dessen Einsatz auch Sachkunde voraussetzen – durch die Behörde voraus,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 10 B 306/00 –, juris, Rn. 15,
an der es hier gerade fehlt.
Dem steht nicht entgegen, dass in der Begründung der Ordnungsverfügung ausgeführt wird, Herr Dipl.-Ing. L. habe den Vorschlag gemacht, die Fugen der Natursandsteine in Teilabschnitten zu entfernen und neu mit entsprechendem Mörtel zu verfugen, damit eine zusätzliche Stabilität erreicht werde; anschließend könne durch eine Zementinjektion das hintere Gefüge verpresst werden (Seite 4, erster Absatz). Hierbei handelt es sich um eine schlichte Wiedergabe einer Äußerung des Dipl.-Ing. L. im Rahmen der Sachverhaltsschilderung. Eine konkrete Forderung gegenüber der Klägerin wird damit nicht verknüpft. Das folgt gleichermaßen aus der Verwendung der indirekten Rede, der Bezeichnung als „Vorschlag“ eines Dritten und dem fehlenden Aufgreifen dieser Eingabe sowohl im Tenor der Verfügung als auch im Rahmen der (später folgenden) rechtlichen Würdigung.
Nichts anderes ergibt sich ferner aus dem Umstand, dass dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin in einem Telefonat am 00. Mai 2020 – also einen Tag vor Erlass der dritten Ordnungsverfügung – angekündigt worden war, es werde mittels Ordnungsverfügung die „direkte Standsicherheit der Stützwand gefordert mit den Arbeiten zur Neuverfugung der Natursteine und anschließendem Zementinjektionsverfahren“ (Blatt 332 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1). Eine konkretisierte Forderung in dieser Form enthielt die dann erlassene Ordnungsverfügung – wie vorstehend dargelegt – trotz der angesichts der Größe der Anlage und der Komplexität des Sachverhalts äußerst knapp bemessenen Fristen gerade nicht.
Hinzu kommt, dass weder der in der Bescheidbegründung angeführte „Vorschlag“ noch die telefonische Ankündigung am Vortag erkennen ließen, dass zur Mauersanierung auch die Anbringung von Mauerwerksankern gehören sollte. Diese Mauerwerksanker sind nach den Angaben des Dr.-Ing. L2. in der mündlichen Verhandlung wesentlicher Bestandteil der Gesamtmaßnahme im Anschluss an die Durchführung der Zementinjektion. Schon wegen dieser Unvollständigkeit der Angaben zum einzusetzenden Mittel können der in der Bescheidbegründung enthaltene „Vorschlag“ und die Ausführungen am Telefon nicht die Bestimmtheit der Ordnungsverfügung herbeiführen.
3. Unabhängig davon und selbstständig tragend ist die dritte Ordnungsverfügung selbst dann, wenn man entgegen der Auffassung der Kammer infolge der Wiedergabe des „Vorschlags“ des Dipl.-Ing. L. in Verbindung mit dem Inhalt des vorab geführten Telefonats von einer (noch) hinreichenden Bestimmtheit ausginge, auch deshalb rechtswidrig, weil es die Beklagte unter Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz aus § 24 Abs. 1 VwVfG. NRW. unterlassen hat, selbst den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln, und infolgedessen ihr Ermessen bei der Auswahl des von der Klägerin geforderten Verhaltens nicht ausgeübt hat (§ 114 Satz 1 VwGO).
Vgl. zur Verknüpfung von Untersuchungsdefizit und Ermessensausübung: OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2008 – 10 B 360/08 –, juris, Rn. 15.
Dem Verwaltungsvorgang der Beklagten lässt sich entnehmen, dass diese selbst davon ausging, dass nach Erlass der dritten Ordnungsverfügung noch Ermittlungsmaßnahmen notwendig waren, um zu ergründen, auf welche Weise sich das Ziel ihres Einschreitens – die Wiederherstellung der Standsicherheit der straßenseitigen Mauer – erreichen lässt. So fand am 00. Juni 2020 – rund zwei Wochen nach Bescheiderlass – auf ihre Veranlassung ein Ortstermin statt, bei dem die weitere Vorgehensweise geplant wurde, wobei zunächst beabsichtigt war, sechs Bohrungen zur näheren Untersuchung des Hintergrundmaterials durchzuführen (vgl. Aktenvermerk vom 4. Juni 2020, Blatt 386 f. des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1). Zu diesem Zeitpunkt war die in der dritten Ordnungsverfügung angedrohte Ersatzvornahme noch nicht festgesetzt worden; dies erfolgte erst mit Bescheid vom 00. Juni 2020. Die Beklagte ging folglich davon aus, dass die Durchführung des Ortstermins noch nicht zu den Maßnahmen gehörte, die Gegenstand der dritten Ordnungsverfügung waren, sondern diesen vorauszugehen hatte. Gleichwohl führte sie den Termin erst durch, nachdem sie die Klägerin bereits unter Setzung knapper Fristen in Anspruch genommen hatte. Zugleich wurde infolge des Ortstermins deutlich, dass weiterer Erkundungsbedarf bestand, um zu ermitteln, mit welchen Mitteln sich die Standsicherheit der Mauer wiederherstellen ließ. Diesbezüglich führte die Beklagte in einer E-Mail an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 00. Juni 2020 selbst aus, es sei „notwendigerweise erforderlich, wenn eine Mauer standsicher gemacht werden soll, diese vorher auf ihre Beschaffenheit zu untersuchen, um die richtigen Maßnahmen auszuwählen“; dieser Untersuchung dienten die vorgenannten Erkundungsbohrungen (vgl. Blatt 396 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 1). Entsprechendes hat sie auch im gerichtlichen Verfahren nochmals in ihrer Klageerwiderung vom 00. Juni 2020 (Blatt 87 der Gerichtsakte) vorgetragen. Die Beklagte ging folglich davon aus, dass gesicherte Aussagen über das zu wählende Mittel zur Gefahrbeseitigung erst nach der Durchführung der Bohrungen getroffen werden konnten, obwohl die Klägerin zu diesem Zeitpunkt schon (pauschal) in die Pflicht genommen worden war.
Noch deutlicher wird das im Zeitpunkt des Bescheiderlasses bestehende Ermittlungsdefizit der Beklagten unter Berücksichtigung der gutachterlichen Stellungnahmen des Dr.-Ing. L2. . Dieser ermittelte durch horizontale Kernbohrungen und vertikale Rammsondierungen, dass die straßenseitige Mauer in ihrem oberen Bereich nur noch eine Stärke von 1 m bis 70 cm aufweist und dass sich dahinter ein Hohlraum von bis zu 5 Metern Tiefe befindet (vgl. Stellungnahme vom 00. August 2020, Blatt 455 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 3). Hieraus schloss Herr L2. , es bestehe die Gefahr, dass bei einer Mauerwerksverpressung mit Trasskalkmörtel das Verpressgut unkontrolliert in den Rückraumbereich der Mauer ablaufe (Seite 18 der Stellungnahme). Dies konkretisierte er in seiner E-Mail an die Beklagte vom 00. September 2020, in der er mitteilte, eine Wiederherstellung der inneren Standsicherheit auf dem beschriebenen Wege sei derzeit nur sinnvoll möglich, wo die Wandstärke mindestens 90 cm betrage. Er hielt ferner fest, dass eine vollständige Wiederherstellung der inneren Standsicherheit daher nicht möglich sei, solange keine Klarheit über den Zustand der Mauerrückseite in dem beschriebenen Hohlraum bestehe (Blatt 506 des Verwaltungsvorgangs, Beiakte Heft 3). Ob schlussendlich doch – abweichend von dieser Einschätzung – eine Mauerwerksverpressung an der gesamten Stützmauer einschließlich der weniger als 90 cm starken Bereiche vorgenommen wurde, vermochte Herr L2. bei seiner Zeugenvernehmung in der mündlichen Verhandlung nicht mehr mit hinreichender Sicherheit zu sagen.
Aus dem Vorstehenden folgt zum einen, dass sich das von der Beklagten in der Begründung der Ordnungsverfügung als „Vorschlag“ erwähnte Mittel zur Erreichung des Ziels im Zuge der erst nachträglich durchgeführten Erkundungsmaßnahmen als für Teile der Mauer möglicherweise ungeeignet, zumindest aber nur unter erschwerten Voraussetzungen einsetzbar erwies, und zum anderen, dass selbst über zwei Monate nach der Festsetzung der Ersatzvornahme noch weitere Ermittlungen notwendig waren, bevor die Herstellung des gegenüber der Klägerin eingeforderten Zustands erfolgen konnte. All dies hätte der dritten Ordnungsverfügung richtigerweise vorausgehen müssen.
Dem steht nicht entgegen, dass eine frühzeitige Durchführung der Erkundungsarbeiten die Mitwirkung der Klägerin erfordert hätte, da sowohl die straßenseitige Mauer als auch die Terrassendecke, die jeweils durchbohrt und teilweise geöffnet wurden, in ihrem Eigentum stehen. Die Beklagte hätte die Möglichkeit gehabt, die Klägerin diesbezüglich – notfalls durch sofort vollziehbare Ordnungsverfügungen – in die Pflicht zu nehmen.
Vgl. zur Vereinbarkeit einer Ordnungsverfügung, mit der vom Eigentümer die Durchführung näher spezifizierter Untersuchungsmaßnahmen verlangt wird, mit § 24 VwVfG. NRW.: VG Minden, Urteil vom 26. Mai 2010 – 11 K 1271/09 –, juris, Rn. 19 ff. und 96 ff.
Insbesondere hätte es sich dabei nicht um einen bloßen Gefahrerforschungseingriff gehandelt, sondern um eine geeignete und erforderliche, auf die Ermittlung des Umfangs und der Modalitäten der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zielende Anordnung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. September 1995 – 21 A 2273/91 –, juris, Rn. 34.
Hierauf hat die Kammer bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren 11 L 1047/20 hingewiesen (vgl. Seite 10 des Beschlusses vom 24. Juni 2020).
Schließlich ist ein solches Verständnis des Untersuchungsgrundsatzes – entgegen der von der Beklagten im Rahmen der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung – auch nicht mit der Effektivität der behördlichen Gefahrenabwehr in der Praxis unvereinbar. Die Heranziehung der Klägerin zur Durchführung der Erkundungsarbeiten durch eine oder mehrere entsprechende Ordnungsverfügungen wäre unter Setzung knapper Fristen ohne weiteres möglich gewesen. Eine nicht zu rechtfertigende Verzögerung der Mauersanierung wäre dadurch nicht zu befürchten gewesen. Die Beklagte hätte die sofortige Vollziehung der entsprechenden Ordnungsverfügungen anordnen können und wäre für eine etwaige Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme nicht gehalten gewesen, den Lauf der Rechtsmittelfristen abzuwarten (wie sie es im Übrigen in Bezug auf die hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen auch nicht getan hat). Sollte zum Zeitpunkt des Erlasses der dritten Ordnungsverfügung tatsächlich die Befürchtung bestanden haben, ein Versagen der Stützmauer könnte jederzeit bevorstehen – was sich angesichts des Zeitraums, den das von der Beklagten beauftragte Fachunternehmen dann letztlich bis zum Beginn der Sanierungsarbeiten verstreichen ließ, nicht unbedingt aufdrängt –, so hätte für die Beklagte die Möglichkeit bestanden, die Erkundungsmaßnahmen im Wege des Sofortvollzugs selbst vorzunehmen und anschließend – abhängig von deren Ergebnis – entweder von der Klägerin die Umsetzung der gemäß den Erkundungen angezeigten Sanierungsmaßnahmen zu verlangen oder diese nötigenfalls abermals selbst im Wege des Sofortvollzugs durchzuführen.
4. Infolge der Aufhebung des Grundverwaltungsaktes ist auch die Androhung der Ersatzvornahme in der dritten Ordnungsverfügung nach §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59, 63 VwVG NRW rechtswidrig.
IV. Der erste und der dritte Gebührenbescheid der Beklagten vom 00. Mai 2020 bzw. vom 00. Mai 2020 sind jeweils rechtswidrig.
Voraussetzung für eine rechtmäßige Gebührenerhebung ist – wie auch in § 14 Abs. 2 Satz 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) zum Ausdruck kommt – nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, dass sich die gebührenpflichtige Amtshandlung als rechtmäßig erweist.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. September 2011 – 10 S 2850/10 –, juris, Rn 17; VG Koblenz, Urteil vom 23. Juli 2012 – 4 K 215/12.KO –, juris, Rn 30; VG Stuttgart, Urteil vom 6. Dezember 2011 – 5 K 4898/10 –, juris, Rn 49 ff.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 11. Juli 2008 – 5 L 559/08 –, juris, Rn 10.
Dies ist hier in Bezug auf die den Gebührenbescheiden zugrundeliegenden Amtshandlungen, die erste und dritte Ordnungsverfügung der Beklagten, aus den bereits dargelegten Gründen nicht der Fall.
V. Rechtswidrig sind ferner der erste und der zweite Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 00. Mai 2020 bzw. vom 00. Juni 2020. Auch insoweit fehlt es infolge der Aufhebung der ersten und der dritten Ordnungsverfügung jeweils an einem vollstreckbaren Grundverwaltungsakt, § 55 Abs. 1 VwVG NRW.
VI. Die zweite Ordnungsverfügung vom 5. Mai 2020 ist – soweit sie noch Gegenstand der Anfechtungsklage ist – hingegen materiell rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Forderung, innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung die Grundleitung des Regenfallrohrs durch ein Fachunternehmen so instandsetzen zu lassen, dass das anfallende Niederschlagswasser vollständig ohne Verlust in die städtische Regenwasserkanalisation eingeführt wird, ist § 58 Abs. 2 BauO NRW 2018.
Es handelt sich bei der geforderten Instandsetzung der Grundleitung um eine Maßnahme, die notwendig ist, um die baulichen Anlagen auf dem Grundstück der Klägerin so instand zu halten, dass die öffentliche Sicherheit nicht gefährdet wird (§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018). Die schadhafte Grundleitung verläuft unterhalb der Terrasse der Klägerin im Bereich südlich der von außen nicht zu erkennenden Querwand (vgl. Anlage zur E-Mail der Beklagten an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 00. Oktober 2020, Beiakte Heft 2). Dieser Bereich ist nach den Ergebnissen der Rammsondierungen erdhinterfüllt. Es besteht die Gefahr, dass das austretende Regenwasser – jedenfalls bei größeren Regenmengen – nicht an Ort und Stelle versickert, sondern im Erdreich hangabwärts in Richtung der straßenseitigen Stützmauer abfließt. Ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang Wasser aus der Grundleitung für die im Jahr 2020 festgestellten Schadstellen an der Stützmauer verantwortlich war, ergibt sich aus den schriftlichen Ausführungen des Dipl.-Ing. L. , dass es infolge des Schadens an der Leitung jedenfalls bei künftigen Regenereignissen zu einem Hinterspülen der Stützmauer kommen konnte, durch die die zu diesem Zeitpunkt ohnehin nicht mehr verkehrssichere Mauer (weiteren) Schaden zu nehmen drohte. Dieses Gefahrenpotenzial ist durch die inzwischen erfolgte Sanierung der Stützmauer nicht vollständig entfallen. Der Zeuge L2. hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass zur Instandhaltung der sanierten Mauer der Kontakt mit größeren Mengen an Regenwasser zu vermeiden ist. Andernfalls droht die gerade instandgesetzte Mauer abermals Schaden zu nehmen. Nichts anderes kann für die (im Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch nicht bekannte) Querwand unter der Terrasse gelten. Auch diese liegt hangabwärts von der Schadstelle an der Grundleitung und droht so bei einem Wasseraustritt in größeren Mengen hinterspült zu werden. Der Querwand kommen Stützfunktionen sowohl für die historische Kappendecke der Terrasse als auch möglicherweise für die Erddrucklasten vonseiten der N.-----straße zu.
Der Rechtmäßigkeit der Forderung steht nicht entgegen, dass das Wasser aus dem Regenfallrohr seit dem 24. April 2020 oberirdisch auf die öffentliche Verkehrsfläche der N.-----straße abgeleitet wird. Es handelt sich um ein reines Provisorium, das die Beseitigung der eigentlichen Gefahrenquelle nicht entbehrlich macht.
Die Klägerin ist Zustandsstörerin i.S.d. § 18 Abs. 1 OBG NRW.
Die Forderung nach der Instandsetzung der Grundleitung erweist sich auch insoweit als rechtmäßig, als die gesetzlichen Grenzen des der Beklagten eingeräumten Ermessens nicht überschritten sind und von dem Ermessen auch in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde, § 114 Satz 1 VwGO.
Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Ordnungsverfügung. Solche ergeben sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Beklagte zumindest bei Bescheiderlass Zweifel an der Standsicherheit der Stützmauer hatte. Die Ordnungsverfügung ist deswegen nicht widersprüchlich zu den übrigen von der Beklagten (rechtswidrig) erlassenen Verwaltungsakten. Ein Betreten der Terrasse zur Durchführung der geforderten Arbeiten, für die keine schweren Baugeräte benötigt werden, wurde von den eingeschalteten Sachverständigen schon seinerzeit ohne weiteres für möglich gehalten. Widersprüchlich ist insoweit einzig die Argumentation der Klägerin, die mit Nachdruck die Standunsicherheit der Stützmauer bezweifelt hat, zugleich aber die Durchführbarkeit der geforderten Arbeiten im Bereich der Terrasse für unmöglich hielt. Letztlich scheint die Klägerin diese Bedenken selbst nicht mehr aufrechterhalten zu haben, da sie inzwischen wesentlich umfangreichere Arbeiten auf der Terrasse, nämlich die Entfernung sämtlicher Schichten über der historischen Kappendecke, durchführen ließ.
Die Androhung der Ersatzvornahme in der zweiten Ordnungsverfügung in Bezug auf die Forderung nach der Instandsetzung der Grundleitung ist ebenfalls rechtmäßig. Sie genügt den Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 57, 59, 63 VwVG NRW und ist dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin zusammen mit der Ordnungsverfügung ausweislich der Zustellungsurkunde am 00. Mai 2020 förmlich zugestellt worden, § 63 Abs. 2 und 6 VwVG NRW.
VII. Der zweite Gebührenbescheid vom 00. Mai 2020 ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr ist § 2 Abs. 1 GebG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW). Die zweite Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 ist eine gebührenpflichtige Amtshandlung i.S.d. Allgemeinen Gebührentarifs (vgl. Tarifstelle 2.8.2.1 des AGT). Gegen die vorgenommene Berechnung der Gebühr bestehen keine Bedenken. Es handelt sich um die Mindestgebühr, die die Tarifstelle 2.8.2.1 des AGT in der bei Bescheiderlass geltenden Fassung vom 14. Dezember 2019 vorsah. Schließlich erweist sich die zugrundeliegende Amtshandlung ihrerseits als rechtmäßig, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen zu VI. sowie aus den Gründen des Beschlusses vom 24. Juni 2020 (11 L 1047/20) ergibt.
VIII. Der dritte Festsetzungsbescheid vom 1. Juli 2020 ist ebenfalls rechtmäßig.
Die Festsetzung der Ersatzvornahme beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59, 64 VwVG NRW.
Der Grundverwaltungsakt, die Forderung nach der vollständigen Beseitigung der Balustrade in der zweiten Ordnungsverfügung, ist bestandskräftig, nachdem die Klägerin ihre Klage insoweit zurückgenommen hat. Ob die Forderung rechtmäßig war, bedarf daher an dieser Stelle keiner Klärung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30/03 –, juris, Rn. 15 m.w.N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Mai 2021 – 7 B 238/21 –, juris, Rn. 8, und vom 15. August 2013 – 2 A 740/13 –, juris, Rn. 8.
Die Ersatzvornahme ist ein geeignetes Zwangsmittel, da es sich bei der Entfernung der Balustrade um eine vertretbare Handlung i.S.d. § 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW handelte. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit des Zwangsmittels, § 58 VwVG NRW, bestehen nicht. Die Frist zur Vornahme der Handlung durch die Klägerin, die in der zweiten Ordnungsverfügung bestimmt war, war bei Erlass des Festsetzungsbescheides abgelaufen, § 64 Satz 1 VwVG NRW.
IX. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO.
Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Klägerin aufzuerlegen, da die Forderungen nach der Entfernung des Bewuchses und der Instandsetzung der Bodenplatte der Terrasse (Sätze 1 und 4 der zweiten Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020) ursprünglich rechtmäßig waren. Auf die diesbezüglichen Ausführungen im Beschluss vom 24. Juni 2020 (11 L 1047/20) wird Bezug genommen.
Die vorgenommene Kostenquotelung entspricht den Anteilen am Gesamtstreitwert der rechtswidrigen Verwaltungsakte einerseits und der rechtmäßigen Verwaltungsakte sowie der Verwaltungsakte, die Gegenstand der teilweisen Klagerücknahme und der teilweisen Erledigungserklärungen waren, andererseits.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:
Soweit das Verfahren eingestellt wurde, ist die Entscheidung – einschließlich der zugehörigen Kostenentscheidung – unanfechtbar. Im Übrigen kann gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 115.050,-- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1, 2 und 3 GKG erfolgt. Das Gericht berücksichtigt dabei die erste Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 mit dem Auffangstreitwert (5.000,-- Euro) sowie die zweite und dritte Ordnungsverfügung vom 00. Mai 2020 bzw. vom 00. Mai 2020 nach Ziffer 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit jeweils in Höhe der geschätzten Kosten der Ersatzvornahme (20.000,-- Euro, aufgeteilt auf vier Forderungen zu 2.000, 4.000, 6.000 und 8.000 Euro, bzw. 70.000,-- Euro). Die Festsetzungsbescheide sind gemäß Satz 2 der Ziffer 1.7.1 des Streitwertkatalogs mit 1/4 des Streitwerts in der Hauptsache (1.250,-- Euro, 1.000,-- Euro und 17.500,-- Euro) zu berücksichtigen, die Gebührenbescheide in Höhe der bezifferten Geldleistung.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 3 und 12 der BauO NRW
§§ 3 und 12 BauO NRW
§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59, 63 VwVG NRW
§§ 15 Abs. 1, 21 Satz 1 OBG NRW.
§§ 55 Abs. 1, 57, 59, 63 VwVG NRW
§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59, 64 VwVG NRW.
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 BauO NRW
§ 24 VwVfG
§ 58 VwVG NRW
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 77 Abs. 1 und 2 VwVG NRW
§ 24 Abs. 1 VO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 58 Abs. 2 BauO NRW
§ 12 Abs. 1 BauO NRW
§ 47 Abs. 1 StrWG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 15 Abs. 1 OBG
§ 21 Satz 1 OBG
§ 24 Abs. 1 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 OBG
§ 63 Abs. 2 und 6 VwVG NRW
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 64 Satz 1 VwVG NRW
§ 708 Nr. 11, 709, 711 der Zivilprozessordnung
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1, 2 und 3 GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 43 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55 Abs. 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 7 der Verordnung
§ 14 Abs. 2 Satz 1 des Gebührengesetzes
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 11 L 1047/20
2 B 990/20
11 A 2734/93
10 A 985/14
7 C 5/08
11 A 2729/13
2 A 2901/19
7 B 1995/02
2 B 928/18
11 A 508/15
7 VR 10/12
10 B 306/00
10 B 360/08
7 B 107/08
5 L 1372/13
20 A 2485/89
11 K 1271/09
21 A 2273/91
10 S 2850/10
4 K 215/12
5 K 4898/10
5 L 559/08
1 C 30/03
7 B 238/21
2 A 740/13