Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-10, Aktenzeichen 3 K 2321/10

Tenor:
Die Beanstandungsverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2010 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen eine Beanstandungsverfügung der Rechtsaufsichtsbehörde bezüglich eines Gemeinderatsbeschlusses, mit dem ihr Oberbürgermeister rückwirkend mit seinem Amtsantritt zum 04.11.2007 in die Besoldungsgruppe B 6 eingewiesen wurde.
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Die Klägerin ist Große Kreisstadt mit ca. 25.000 Einwohnern und bildet mit den Gemeinden ..., ... und ... eine Verwaltungsgemeinschaft.
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Nachdem der Beigeladene am 14.10.2007 zum neuen Oberbürgermeister der Klägerin gewählt worden war, beschloss der Gemeinderat am 22.10.2007, den künftigen Oberbürgermeister in die Besoldungsgruppe B 5 einzuweisen. Am 04.11.2007 trat der Beigeladene sein Amt als Oberbürgermeister an. Am 17.12.2007 fasste der Gemeinderat den Beschluss, ihn rückwirkend zu seinem Amtsantritt am 04.11.2007 in die Besoldungsgruppe B 6 einzuweisen. Zur Begründung für den entsprechenden Beschlussvorschlag hieß es in der Sitzungsvorlage der Verwaltung u.a., ihr sei derzeit keine Große Kreisstadt bekannt, in welcher der Oberbürgermeister nicht in die obere Besoldungsgruppe eingewiesen worden sei.
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Nachdem das Regierungspräsidium Freiburg Ende 2008 Kenntnis vom Inhalt der Gemeinderatsbeschlüsse vom 22.10.2007 und 17.12.2007 erhalten hatte, teilte es der Klägerin mit, beide Beschlüsse genügten nicht den Anforderungen an eine sachgerechte Bewertung i.S. von § 1 Abs. 2 Satz 1 der Landeskommunalbesoldungsverordnung (LKomBesVO). Die Klägerin legte dem Regierungspräsidium daraufhin zur Vorbereitung einer erneuten Beschlussfassung des Gemeinderats den Entwurf einer Sitzungsvorlage mit dem abschließenden Beschlussvorschlag einer (erneuten) Einweisung in die Besoldungsgruppe B 6 rückwirkend zum 04.11.2007 vor. Mit Schreiben vom 25.05.2009 setzte sich das Regierungspräsidium im Einzelnen mit den in der Sitzungsvorlage angeführten 12 Sachverhaltskomplexen, die die Einweisung in die Besoldungsgruppe B 6 rechtfertigen sollten, auseinander. Abschließend wies es darauf hin, die Klägerin liege in der Einwohnerspanne von 30.000 bis 50.000 im untersten Zwanzigstel, weshalb für eine Einweisung in die höhere Besoldungsgruppe die Kriterien „Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes“ von besonderem Gewicht sein müssten. Dies werde hinsichtlich der von der Klägerin in der Sitzungsvorlage angeführten Sachverhalte als nicht gegeben angesehen. Es werde darum gebeten, das Schreiben dem Gemeinderat für seine Einweisungsentscheidung zur Kenntnis zu geben.
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Auf die (8-seitige) Sitzungsvorlage der Verwaltung beschloss der Gemeinderat der Klägerin am 29.06.2009 (erneut) die Einweisung des Beigeladenen in die Besoldungsgruppe B 6 rückwirkend mit seinem Amtsantritt zum 04.11.2007.
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Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 11.10.2010, die nach Anhörung der Klägerin erging, beanstandete das Regierungspräsidium Freiburg den Gemeinderatsbeschluss der Klägerin vom 29.06.2009 über die Einweisung des Beigeladenen in eine Besoldungsgruppe nach B 6. Gleichzeitig wurde dem Gemeinderat aufgegeben, unverzüglich, spätestens einen Monat nach Bestandskraft dieses Bescheides, den Beschluss vom 29.06.2009 aufzuheben und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums einen erneuten Einweisungsbeschluss zu fassen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Beschluss des Gemeinderats stehe nicht im Einklang mit den Vorschriften der Landeskommunalbesoldungsverordnung. Dem Gemeinderat sei ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, der von der Rechtsaufsichtsbehörde nur beschränkt nachprüfbar sei. Nach Hinzurechnung der Hälfte der Einwohnerzahl der übrigen an der Verwaltungsgemeinschaft A... beteiligten Gemeinden liege die hier maßgebliche Einwohnerzahl nach Angaben der Stadt bei 30.803. Somit sei die Einwohnerspanne von 30.000 bis 50.000 zugrundezulegen, der die Landeskommunalbesoldungsverordnung die Besoldungsgruppen B 5/B 6 zuordne. Innerhalb dieser Spanne liege die Klägerin knapp über der unteren Schwelle. Dieser Sachverhalt sei bei der Bewertung besonders zu berücksichtigen, da er deutlich für die niedrigere Besoldungsgruppe spreche. Deshalb müssten für eine Einweisung in die höhere Besoldungsgruppe die Kriterien „Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes“ von besonderem Gewicht sein. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt seien grundsätzlich die Verhältnisse zum Zeitpunkt des Amtsantritts am 04.11.2007. Im Einweisungsbeschluss gehe die Stadt zwar von den Verhältnissen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 29.06.2009 aus. Das Regierungspräsidium nehme aber an, dass sich die Verhältnisse, aus denen der Gemeinderat die Kriterien für seine Bewertung abgeleitet habe, seit dem Amtsantritt bis zum Einweisungsbeschluss am 29.06.2009 nicht gravierend verändert hätten, so dass von diesem Zeitpunkt ausgegangen werden könne. Die Klägerin habe - im Gegensatz zu den beiden ersten Einweisungsbeschlüssen - den vom Gemeinderat auszufüllenden Beurteilungsspielraum abstrakt richtig beschrieben. Hinsichtlich der von der Klägerin angeführten Sachverhalte gelte folgendes: Soweit mit der Begründung auf einen Investitionsstau verwiesen werde, dass allein im Doppelhaushalt 2008/2009 ca. 40 Mio. EUR Investitionen vorgesehen seien, und ein Vergleich mit den Vermögenshaushalten 2008 der Städte L..., K... und B... vorgenommen werde, handle es sich um einen sachlich falschen Vergleich. Die 40 Mio. EUR seien eine Summe von Einzelansätzen über einen Zeitraum von 5 Haushaltsjahren (2007 bis 2011), die mit der einjährigen Haushaltsgröße der anderen Städte verglichen werde. Hierdurch werde der unzutreffende Eindruck vermittelt, als betrage das Investitionsvolumen der Klägerin das bis zu 4-fache der anderen Städte. Die tatsächlichen Investitionsvolumina betrügen jedoch für das Haushaltsjahr 2008 in A... 11,38 Mio. EUR, in L... 7,9 Mio. EUR, in K... 9,915 Mio. EUR und in B... 10,374 Mio. EUR sowie für das Haushaltsjahr 2009 in A... 11,017 Mio. EUR, in L... 13,31 Mio. EUR, in K... 12,941 Mio. EUR und in B... 11,186 Mio. EUR. Damit bewege sich das Investitionsvolumen in A... in absoluten Zahlen in etwa auf dem Niveau der von der Verwaltung herangezogenen Vergleichsstädte. Das „Investitionsvolumen“ könne grundsätzlich ein sachgerechtes Kriterium für die Bewertung des Amtes des Oberbürgermeisters sein. Bei einer Pro-Kopf-Betrachtung in den Jahren 2008 und 2009 sei zwar von einem insgesamt überdurchschnittlichen Investitionsvolumen der Klägerin auszugehen. Der Investitionsumfang müsse jedoch längerfristig deutlich überdurchschnittlich sein, soweit dies absehbar sei. Dies sei nicht der Fall. Bereits im Jahr 2009 sei der Abstand zu den verglichenen Städten geringer gewesen. 2011 sei das Investitionsvolumen nach der Finanzplanung 2008/2009 auf rund 92,-- EUR/Kopf gefallen (2008: 456,-- EUR/ Kopf). Soweit in der Gemeinderatsvorlage das Investitionsvolumen nach der Finanzplanung für 2011 in Zweifel gezogen worden sei, sei darauf hinzuweisen, dass es zum einen die Stadt selbst gewesen sei, die den gesamten Finanzplanungszeitraum in die von ihr errechnete Investitionssumme einbezogen habe. Zum anderen habe die Finanzplanung nicht nur unverbindlichen Charakter, sondern sei Grundlage der städtischen Haushaltswirtschaft. Sie zeige - bei allen einer Prognose innewohnenden Unsicherheiten - auf, welche Verwaltungsaufgaben und Investitionen langfristig mit der Leistungsfähigkeit der Stadt vereinbar seien. Daher seien ein falscher Sachverhalt zugrundegelegt sowie elementare Wertmaßstäbe verletzt worden. Auch sei der Begriff des „Amtes“ verkannt worden, weil ein allenfalls nur vorübergehend überdurchschnittliches Investitionsvolumen ein Amt als solches nicht prägen könne. Im Übrigen könne eine unspezifizierte Aufzählung aller möglichen und denkbaren Investitionsvorhaben - wie in der Sitzungsvorlage - keine Beurteilungsgrundlage sein. Auch werde nicht darauf eingegangen, inwieweit dieser Aufgabenbereich in die Kompetenz des Oberbürgermeisters falle und damit ihm zugerechnet werden könne und inwieweit in die des Beigeordneten. Jedenfalls gehöre nach Darstellung der Stadt „die Aufarbeitung der durch den Investitionsstau der vergangenen Jahre anstehenden Bauprojekte“ zu den Aufgaben des Beigeordneten. Den Ausführungen zu „Konversion und interkommunale Zusammenarbeit“ könne für die Bewertung hinsichtlich des Umfangs und des Schwierigkeitsgrads der Inanspruchnahme des Oberbürgermeisters nichts entnommen werden. Es würden Zahlen von „Flächenpotentialen“ und „Gesamtarealen“ früherer Jahre genannt, aber kein Bezug zu der aktuellen Situation und Größenordnung hergestellt, etwa der noch freien Gewerbeflächen und deren Vermarktungsaussichten. Erst daraus ließe sich ein Rückschluss auf eine besondere Aufgabenstellung ziehen. Der Hinweis auf eine absehbare notwendige Erweiterung des Interkommunalen Gewerbegebiets (IKG) spreche eher für eine ausreichende Vermarktung, sonst wäre ein Erweiterungsbedarf nicht vorhanden. Im Einklang damit stehe, dass die Stadt bei der Fortschreibung des Flächennutzungsplans einen zusätzlichen Bedarf an neuen Gewerbeflächen begründet habe. Solche Planungen und deren Umsetzung gehörten zu den klassischen Aufgaben des Oberbürgermeisters einer Großen Kreisstadt mit der Größe der Klägerin. Eine Stellungnahme des Regierungspräsidiums vom 06.08.2009 hinsichtlich der Gewerbeflächenentwicklung, insbesondere im Hinblick auf die Konversionsflächen H... und S... E... (IKG) beziehe sich auf den Zeitpunkt der Offenlage des Flächennutzungsplans mit einem über 15-jährigen Planungshorizont im Jahr 2006 und auf einen Besprechungstermin im Jahr 2007. Sie könne zur Beschreibung der Situation zum Zeitpunkt des Amtsantritts herangezogen werden. Auch die Aussagen des Standortinformationssystems der Stadt A... zum Stand 04.08.2009 bestätigten die Beschreibungen in der Stellungnahme hinsichtlich einer gelungenen Vermarktung. Die gemeinschaftliche Organisation der Bereitstellung von Gewerbeflächen in Form interkommunaler Gewerbegebiete sei heute weit verbreitet. Die Klägerin nehme daher keine besondere Stellung ein, auch nicht hinsichtlich der Leitung des Zweckverbandes „Interkommunales Gewerbegebiet A...“. Der Haushaltsplan 2009 des Zweckverbandes sehe neben der Kredittilgung und der Zuführung an die Rücklage im Planjahr und im Finanzplanungszeitraum bis 2012 keine Investitionstätigkeit vor. Grundstückserlöse sehe er für das Planjahr keine und für den Finanzplanungszeitraum bis 2012 lediglich in Höhe von jeweils 60.000,-- EUR vor. Soweit die Stadt bezüglich bereits verwerteter Grundstücke auf nichtige Kostenvereinbarungen und eine deshalb notwendige erneute komplette Aufarbeitung abhebe, gehöre dies zu den täglichen Aufgaben eines mit der Umnutzung bzw. Erschließung von Gewerbeflächen beauftragten Zweckverbandes. Im Übrigen sei dieser Sachverhalt nicht Grundlage der Einweisungsentscheidung des Gemeinderats gewesen. Unbestritten sei, dass die Konversion des Areals „I...“ von einer militärisch genutzten Großliegenschaft in private und öffentliche Nutzungen als denkmalgeschützte Anlage eine Herausforderung für die Klägerin bedeutet habe und derzeit noch bedeute. Dem von der Kommunalentwicklung GmbH für die Klägerin erstellten „Sachstandsbericht 2009“, der auf den Verhältnissen im Jahr 2008 basiere, lasse sich entnehmen, dass mittlerweile große Teile der „I...“ einer neuen Nutzung hätten zugeführt werden können. Es gehe daher nicht mehr wie in den Jahren vor 2007 darum, für eine leerstehende Gesamtanlage in dieser Dimension ein Nutzungskonzept zu entwickeln und umzusetzen, sondern die Stadt werde mehr unter dem Gesichtspunkt der Fortführung und des Abschlusses von bereits eingeleiteten Maßnahmen gefordert sein. Bei der Frage, welches Gewicht der Gemeinderat dieser Aufgabe zumesse, sei zu berücksichtigen, dass die hierfür erforderlichen Investitionen im Investitionsvolumen enthalten seien, aus dem die Klägerin schon eine besondere Belastung für das Amt des Oberbürgermeisters ableite. Sie könnten zum einen nicht mehrfach in die Bewertung einfließen. Zum anderen zeige sich, dass sich das Investitionsvolumen jedenfalls nach den absoluten Zahlen in etwa auf dem Niveau der von der Verwaltung herangezogenen Vergleichsstädte bewege. Auch habe die Funktion des Beigeordneten, zu dessen Geschäftsbereich „die Entwicklung der I...“ zähle, keine Berücksichtigung gefunden. Was die „regionalplanerische Funktion der Stadt A...“, angehe, die im Landesentwicklungsplan (LEP) als Mittelzentrum ausgewiesen sei, seien keine besonderen Belastungen zu erkennen. Die Arbeitslosenquote von 3,1 % zum Zeitpunkt der Einweisungsentscheidung bedeute faktisch Vollbeschäftigung und sei so gering wie in keiner anderen Großen Kreisstadt des ... Kreises. Entsprechendes gelte für das Verkehrsangebot mit unmittelbarem Anschluss an die A 5 und die Rheintalbahn. Die von der Stadt angesprochene Aufgabe des Ausgleichs bestehender Disparitäten innerhalb eines Mittelbereichs sei in dieser Form als Aufgabe eines Mittelzentrums nicht beschrieben. Die sich aus dem LEP ergebende Aufgabe, in einem Mittelbereich auf eine ausgewogene Raumstruktur hinzuwirken, sei von allen Gemeinden des Mittelbereichs gemeinsam wahrzunehmen. Soweit der Gemeinderat in der „Innenstadtentwicklung“ eine besondere Belastung für das Amt des Oberbürgermeisters sehe, habe er jedenfalls keinen vernünftigen Wertungsmaßstab beachtet. In der Gemeinderatsvorlage werde darauf abgehoben, dass die Innenstadt A... als Sanierungsgebiet ausgewiesen sei. Dem Regierungspräsidium seien aber keine Großen Kreisstädte im Regierungsbezirk bekannt, die nicht zumindest ein Sanierungsgebiet ausgewiesen hätten. Aus der Gemeinderatsvorlage werde nicht deutlich, inwieweit sich die Innenstadtentwicklung von derjenigen vergleichbarer anderer Großen Kreisstädte abhebe. In der Vorlage werde auch auf die „Haushaltskonsolidierung“ als weitere Schwerpunktaufgabe für die kommenden Jahre hingewiesen. Es treffe zu, dass die Finanzlage der Stadt zum Zeitpunkt der Einweisungsentscheidung nicht einfach gewesen sei. Für 2009 habe sie als einzige der Großen Kreisstädte eine negative Nettoinvestitionsrate aufgewiesen sowie zum 31.12.2008 eine leicht überdurchschnittliche Verschuldung des Kernhaushalts. Die Eigenbetriebe eingeschlossen sei die Verschuldung pro Kopf jedenfalls überdurchschnittlich gewesen. Die Gesetzmäßigkeit des Haushaltes habe aber bestätigt werden können. Im Übrigen habe die Planung für 2010 und 2011 wieder positive Nettoinvestitionen vorgesehen. Demnach handle es sich bei der Beurteilung der Finanzlage um eine Momentaufnahme. Die Prognose des Finanzplans lasse jedenfalls keine Aussage dahin zu, dass die Finanzlage strukturell so schlecht sei, dass hiervon das Amt des Oberbürgermeisters als solches nachhaltig geprägt sein könnte. Dass sich die im Jahr 2008 zugrundegelegten Einnahmeerwartungen für 2009 wegen der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise nicht erfüllen würden, treffe jedoch zeitgleich für alle Großen Kreisstädte im Regierungsbezirk zu, so dass hierdurch keine besondere Belastung des Oberbürgermeisters zu erkennen gewesen sei. Es liege jedenfalls ein Verstoß gegen allgemein gültige Wertungsmaßstäbe vor, weil in keiner Weise verdeutlicht worden sei, inwieweit sich die Haushaltsschwierigkeiten der Klägerin von denjenigen anderer Großer Kreisstädte vergleichbarer Größenordnung abhebe, und zwar zumindest bis zum Ablauf der Amtszeit im Jahr 2015. Soweit auf den „Standort verschiedener Kreiseinrichtungen“ in A... hingewiesen werde, werde nicht berücksichtigt, dass sämtliche Großen Kreisstädte des ... Kreises Einrichtungen des Landkreises, insbesondere Krankenhäuser, beherbergten. Solche Kreiseinrichtungen würden in der Regel als positiv für die Stadt bewertet. In ihnen sei eine tendenziell entlastende Funktion zu sehen, da die von ihnen wahrgenommenen Aufgaben nicht von der Stadt selbst wahrgenommen werden müssten, soweit es sich nicht um Pflichtaufgaben des Landkreises handle. Hinsichtlich der angeführten „Integration von Spätaussiedlern und Ausländern“ sei der Sachverhalt insofern unvollständig ermittelt worden, als jeder Bezug im Hinblick auf die Anzahl oder die Quote von Aussiedlern und Ausländern zu benachbarten Großen Kreisstädten, zum ...kreis oder zum Land Baden-Württemberg fehle. Der Ausländeranteil bei der Klägerin betrage 7,7 % mit Stand 2007. Damit sei er weit unter Durchschnitt im Verhältnis zu den anderen Großen Kreisstädten des ... Kreises. Nur O... liege mit 7,1 % noch darunter. Die Ausländerquote im ...kreis liege nur leicht darunter (7,3 %), aber deutlich unter derjenigen des gesamten Regierungsbezirks Freiburg (9,6 %). Es sei keine Problematik bei der Klägerin erkennbar, die z.B. mit derjenigen in L... oder O... vergleichbar wäre. Dadurch, dass der Gemeinderat die „Organisation der Verwaltung“ als besondere Schwierigkeit des Amtes bewertet habe, habe er den Begriff des Amtes verkannt. Dieser beziehe sich nicht auf die zeitlich begrenzte Lösung einer einzelnen Aufgabe. Im Übrigen gehöre sie im Rahmen der Organisationshoheit des Oberbürgermeisters zum Kernbereich seiner originären Aufgaben. Die Aufgaben im Bereich „Zukunftskonzept Kinder/Jugend/Bildung“ stellten sich grundsätzlich jeder Kommune in der Größenordnung A... Unterstellt, es handle sich um Aufgaben, die das Amt des Oberbürgermeisters über zumindest eine Amtszeit hinweg prägten, werde nicht erkennbar, wie sie sich in Schwierigkeit und Umfang von denjenigen vergleichbarer Kommunen abhebten, zumal die deutlich unterdurchschnittlichen Quoten bei Arbeitslosigkeit und Ausländeranteil eine vergleichsweise stabile Sozialstruktur vermuten ließen. Der „Vorsitz in verschiedenen Verbänden“ - der Beigeladene habe den Vorsitz bei drei Zweckverbänden inne - sei durchaus als Kriterium anzuerkennen, das in die Bewertung des Amtes einfließen könne. Die Klägerin könnte als Sitz dreier Zweckverbände etwas über dem Durchschnitt vergleichbarer Großer Kreisstädte liegen. Der Vorsitz des Zweckverbandes IKG könne jedoch - aus den bereits dargelegten Gründen - keine besondere Belastung begründen. Der Vorsitz im Zweckverband „Musik- und Kunstschule A...-O...“ werde - wie in der Vorlage auch erwähnt - im Wechsel mit dem O... Kollegen wahrgenommen. Für den Zweckverband „Gruppenwasserversorgung A...“ hätten die Gemeindeprüfungsanstalt und das Landratsamt die Auflösung empfohlen. Zumindest über den tatsächlichen Sachverhalt beim Zweckverband IKG und den Zweckverband „Gruppenwasserversorgung A...“ hätte der Gemeinderat informiert werden müssen, um von einem vollständig ermittelten Sachverhalt auszugehen. Auch werde nicht erwähnt, dass die angeführte Beteiligung an zwei wirtschaftlichen Unternehmen für eine Stadt der Größenordnung der Klägerin eher unterdurchschnittlich und im Übrigen für sich genommen von eher untergeordneter Bedeutung sei. Die hervorgehobene „besondere Struktur“ mit neun Stadtteilen, die den Beigeladenen immer wieder vor besondere Herausforderungen stelle, stelle keine überdurchschnittliche „Belastung“ dar. In der gleichen bzw. der nächst geringeren Einwohnergrößengruppe hätten K... 10, L... 7 und O... 9 Ortsteile. - Der Gemeinderatsbeschluss sei daher rechtswidrig. Zwar sei die Gemeinderatsvorlage ungewöhnlich umfangreich und detailliert. In zahlreichen Aufgabenbereichen verbleibe es aber bei einer reinen Sachverhaltsdarstellung, ohne einen Bezug zu vergleichbaren Städten herzustellen oder auf eine andere Art zu einer Bewertung des Umfangs oder der Schwierigkeit einer Aufgabe hinsichtlich der Besonderheit der Klägerin zu kommen. Aus dem Protokoll der Gemeinderatssitzung sei nicht zu entnehmen, dass sich der Gemeinderat mit den einzelnen Punkten näher im Sinne einer Bewertung bzw. Gewichtung auseinandergesetzt oder zusätzliche Erwägungen eingebracht hätte. In wesentlichen Punkten seien allgemein gültige Wertmaßstäbe verletzt, der Begriff des Amtes verkannt worden, soweit zeitlich befristete Sachverhalte herangezogen worden seien, ohne dass sich diese prägend auf die gesamte Amtszeit oder zumindest auf deren überwiegenden Zeitraum auswirkten. Darüber hinaus sei versäumt worden, die Aufgaben des Beigeordneten in die Bewertung der Inanspruchnahme des Oberbürgermeisters mit einzubeziehen. Es fielen zumindest die wesentlichen Aufgabenschwerpunkte, die zur Bestimmung des Umfangs und des Schwierigkeitsgrads des Oberbürgermeisters durch den Gemeinderat herangezogen worden seien, in den Geschäftskreis des Beigeordneten. Da die Beigeordneten nach der Gemeindeordnung eine weitgehend selbständige Stellung einnähmen, könne diese Entlastungsfunktion nicht unberücksichtigt bleiben. In der Vorlage werde zwar ausgeführt, dass diese Aufgaben sich in der Gesamtverantwortung des Oberbürgermeisters als Leiter der Verwaltung wieder fänden. Dennoch erledige der Beigeordnete seinen Geschäftsbereich eigenverantwortlich. Dem Oberbürgermeister sei es daher nicht möglich, sich für bestimmte Angelegenheiten aus dem Geschäftsbereich des Beigeordneten die eigene Bearbeitung und Entscheidung vorzubehalten. Dem Beigeordneten komme daher entsprechend dem jeweiligen Umfang seines Geschäftsbereichs eine wesentliche Entlastungsfunktion für die Inanspruchnahme des Oberbürgermeisters zu, die der Gemeinderat bei der Wertung des Umfangs und Schwierigkeitsgrads des Amts des Oberbürgermeisters hätte mit berücksichtigen müssen. Die vom Gemeinderat herangezogenen Gesichtspunkte seien, soweit sie sich als geeignet und rechtmäßig erwiesen hätten, den Umfang und den Schwierigkeitsgrad des Amtes zu bestimmen, weder einzeln noch zusammen von solchem Gewicht, dass sie als sachgerechte Bewertung einer Einweisung in die höhere Besoldungsgruppe B 6 tragen könnten, ohne gegen allgemein gültige Wertmaßstäbe zu verstoßen oder den Beurteilungsspielraum zu überschreiten. Das Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde sei im öffentlichen Interesse erforderlich. Die Entscheidung liege in ihrem Ermessen. Das öffentliche Interesse an der Entscheidung ergebe sich aus der herausgehobenen Stellung eines Oberbürgermeisters. Die Bevölkerung der Klägerin wie auch die Bediensteten der Stadtverwaltung müssten darauf vertrauen können, dass die Besoldung des Stadtoberhauptes auf einer sachgerechten Bewertung beruhe. Bei der Ausübung des Ermessens lasse sich das Regierungspräsidium auch davon leiten, dass in dem Gemeinderatsbeschluss ein besonders deutliches Missverhältnis zum Ausdruck komme zwischen der sehr geringen anrechenbaren Einwohnerzahl innerhalb der Einwohnerspanne 30.000/50.000 einerseits und dem nur unter Verletzung des Beurteilungsspielraums ermittelten besonderen Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes andererseits. Die Duldung eines solchen Beschlusses würde dazu führen, dass die vom Verordnungsgeber gewollte Differenzierung zwischen zwei Besoldungsgruppen nach sachgerechter Bewertung ins Leere laufen würde. Das Regierungspräsidium berücksichtige ferner, dass 4 der insgesamt 19 derzeit amtierenden Oberbürgermeister des Regierungsbezirks in ihrer ersten Amtszeit in der niedrigeren der jeweils möglichen Besoldungsgruppe eingewiesen seien, obwohl die Stellung der entsprechenden Stadt innerhalb der jeweiligen Einwohnerspanne teilweise deutlich über derjenigen von A... liege. Diese Erwägung beziehe sich ausschließlich auf das Ermessen im Rahmen der rechtsaufsichtlichen Beanstandung. Sie bedeute nicht, dass eine Gleichbehandlung hinsichtlich der Einweisungsentscheidungen bei Oberbürgermeistern in verschiedenen Städten sichergestellt werden solle. Demgegenüber habe das Interesse der Klägerin an der Duldung einer rechtswidrigen Einweisungsentscheidung zurückzustehen. Die Anordnung eines erneuten Einweisungsbeschlusses beruhe darauf, dass nach bloßer Aufhebung des beanstandeten Gemeinderatsbeschlusses der Beschluss vom 17.12.2007 wieder aufleben würde, dieser aber rechtswidrig gewesen sei. - Der Bescheid wurde der Klägerin am 19.10.2010 zugestellt.
7
Die Klägerin hat am 18.11.2010 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, das Regierungspräsidium habe die der Rechtsaufsicht gesetzten Schranken bei Weitem überschritten. Es habe zur Begründung seiner Beanstandungsverfügung Zweckmäßigkeitserwägungen angestellt, in der Sache also Fachaufsicht ausgeübt. Bei der vom Gemeinderat vorzunehmenden Einweisungsentscheidung handle es sich um eine Entscheidung mit Beurteilungsspielraum. Dies ergebe sich vor allem aus dem Kriterium der sachgerechten Bewertung. Die Sitzungsvorlage, die Grundlage der Gemeinderatsentscheidung gewesen sei, sei von beispielhafter Ausführlichkeit. Der Gemeinderat sei daher umfassend informiert gewesen. Hinzu komme, dass ein Mitglied des Gemeinderates bei allen Punkten über zusätzliches Wissen verfüge und näher „an der Sache“ sei als die Mitarbeiter des Regierungspräsidiums. Auch habe der Gemeinderat nicht nur den Beschlussvorschlag der Stadtverwaltung übernommen, sondern sei auch über die Auffassung des Regierungspräsidiums in Kenntnis gesetzt worden. Das Regierungspräsidium rüge an mehreren Stellen die Verletzung „allgemeiner Wertmaßstäbe“, ohne diese näher zu bezeichnen. Es begnüge sich mit der Verwendung dieser Leerformel. Auch verfehlt sei, soweit das Regierungspräsidium an mehreren Stellen die Klägerin mit anderen Großen Kreisstädten des Regierungsbezirks vergleiche. Denn eine Berücksichtigung anderer Städte und Gemeinden könne bei der Einweisungsentscheidung keine Rolle spielen. Vielmehr gäben die örtlichen Verhältnisse den Ausschlag, in welche Besoldungsstufe ein Bürgermeister eingewiesen werden solle. Ein Gemeinderat sei bei seiner Entscheidung nicht aufgerufen, die Vergleichbarkeit mit anderen Städten und Gemeinden herzustellen, sondern die örtlichen Verhältnisse sachgerecht einzuordnen. Der Gesetzgeber hätte ansonsten entweder eine starre gesetzliche Regelung treffen oder die Entscheidung losgelöst von den örtlichen Gegebenheiten dem Regierungspräsidium übertragen müssen. Denn allenfalls dieses verfüge über die Übersicht, welcher Bürgermeister wie besoldet werde. In Wahrheit setze das Regierungspräsidium keinen allgemeinen Wertmaßstab an, sondern nehme eine Bewertung anhand dessen vor, was es für gut und richtig halte. Es führe aus, bei der Konversion von Gewerbeflächen, bei interkommunaler Zusammenarbeit und der Leitung eines Zweckverbandes nehme die Klägerin keine Sonderstellung ein. Auch werde die vollständige Aufarbeitung von Grundstücksverwertungen aufgrund nichtiger Kostenvereinbarungen als alltägliche Aufgabe eines Zweckverbands beurteilt. Anschließend werde eine Verletzung allgemein gültiger Wertmaßstäbe gerügt. Der Gemeinderat habe jedoch lediglich anders gewertet als das Regierungspräsidium, was im Rahmen seines Spielraums gerade nicht beanstandet werden könne. Das Regierungspräsidium setze bei diesem Punkt seine Wertung einfach an die Stelle derjenigen des Gemeinderats. Auch hinsichtlich des Punktes „Innenstadtentwicklung“ nehme es eine unzulässige Wertung der Angelegenheit vor, indem impliziert werde, die Sanierung der Innenstadt könne nicht besonders schwierig sein. Auch nehme es einen unzuverlässigen Vergleich zu anderen Großen Kreisstädten innerhalb des Regierungsbezirks vor. Der Vergleich mit anderen Großen Kreisstädten sei nicht tragfähig. Es sei nicht Aufgabe des Gemeinderats zu eruieren, inwieweit andere Städte und Gemeinden Innenstadtsanierungsprogramme aufgelegt hätten und wie groß die Schwierigkeiten bei deren Umsetzung seien. Der Gemeinderat müsse vielmehr beurteilen, wie schwierig die Innenstadtsanierung der Klägerin sei. Beim Punkt „Haushaltskonsolidierung“ ersetze das Regierungspräsidium die Wertung des Gemeinderats, indem ausgeführt werde, die Belastungen des Oberbürgermeisters der Klägerin durch die allgemeine Finanz- und Wirtschaftskrise stellten keine besondere Belastung dar. Es sei jedoch allein Aufgabe des Gemeinderats, die Schwierigkeiten der Haushaltskonsolidierung sowie die Auswirkungen der Finanzkrise zu bewerten. Er müsse lediglich eine sachgerechte Bewertung der Aufgaben des Oberbürgermeisters vornehmen, aber keine Vergleichbarkeit mit anderen Großen Kreisstädten herstellen. Soweit es um die Klägerin als „Standort verschiedener Kreiseinrichtungen“ gehe, nehme das Regierungspräsidium in besonderer Weise eine unzulässige Wertung vor, indem es solche Einrichtungen „in der Regel als positiv für die Stadt“ qualifiziere. Es gebe jedoch keine allgemeine Regel, dass beim Vorhandensein einer Kreiseinrichtung diese auch positiv zu bewerten sei. Andere Auffassungen seien denkbar. Es stehe der Beurteilung durch den Gemeinderat zu festzustellen, ob und wie solche Einrichtungen das Amt des Oberbürgermeisters beeinflussten. Eine andere Bewertung möge denkbar sein. Außerhalb jeglicher vernünftigen Bewertung sei die Meinung des Gemeinderats jedoch nicht. Das Regierungspräsidium bewerte die „Integration von Spätaussiedlern und Ausländern“ aufgrund der Ermittlung eines Ausländeranteils an der Bevölkerung. Diese Wertung „aus der Ferne“ sei unzulässig. Sie stütze sich nur auf Zahlen, nicht jedoch auf schwer fassbare Werte wie die allgemeine Situation der Bevölkerung und die Integration von Minderheiten. Auch lasse sie außer Acht, dass Spätaussiedler deutsche Staatbürger seien und daher ihre Zahl nicht ohne Weiteres zu ermitteln sei. Eine Bewertung könne daher sinnvoll nur durch die entsprechenden Gremien vor Ort erfolgen. Auch die Kritik des Regierungspräsidiums an der Bewertung des „Zukunftskonzepts Kinder/Jugend/Bildung“ fuße auf einem unzulässigen Vergleich mit anderen Gemeinden. Vielmehr seien die Verhältnisse vor Ort entscheiden. Die „besondere Struktur“ mit neun Stadtteilen werde ebenfalls nur im Vergleich mit anderen Gemeinden gesehen. Dabei überschreite das Regierungspräsidium seine Aufsichtskompetenz, indem es versuche, allein aus der Anzahl der Ortsteile einen Wertungsmaßstab herzuleiten. Es übersehe dabei, dass es Gemeinden gebe, in denen die einzelnen Ortsteile in einem harmonischen Verhältnis zueinander stünden, aber auch andere vorhanden seien, bei denen aufgrund eines komplexen Verhältnisses zwischen einzelnen Ortsteilen eine stärkere Einbindung des Oberbürgermeisters erforderlich sei. Eine solche Wertung könne fundiert nur vom jeweiligen Gemeinderat vorgenommen werden. Die Beanstandungsverfügung sei auch rechtswidrig, weil sie einen Gemeinderatsbeschluss angreife, der nicht im Widerspruch zu den Gesetzen ergangen sei. Die Annahme des Regierungspräsidiums, die Verhältnisse zum Zeitpunkt des Beschlusses am 29.06.2009 hätten sich im Vergleich zum maßgeblichen Zeitpunkt des Amtsantritts nicht gravierend verändert, weshalb Zahlen und Daten der Stadt aus dem Jahr 2009 herangezogen werden könnten, gehe fehl. Die Verhältnisse hätten sich vielmehr grundlegend verändert. Nach den Mitteilungen der Gemeindeprüfungsanstalt diene die konkrete Einwohnerzahl der Körperschaft nur als erster Anhaltspunkt für die Frage der Einweisung in die Besoldungsgruppe B 5 oder B 6. Die Einwohnerzahl entfalte nur Indizwirkung und müsse unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten von den Gremien sachgerecht gewichtet in die Entscheidung einbezogen werden. An die örtlichen Gegebenheiten müssten keine besonders hohen Anforderungen gestellt werden, um eine Einweisung in die höhere zur Verfügung stehende Besoldungsgruppe zu rechtfertigen. Aus der gesetzlichen Regelung lasse sich die vom Regierungspräsidium behauptete Einschränkung des Beurteilungsspielraums nicht entnehmen. Die Bestellung eines Beigeordneten deute entgegen der Annahme des Regierungspräsidiums gerade darauf hin, dass das Amt des Oberbürgermeisters von solchem Umfang und einem solchen Schwierigkeitsgrad sei, dass es ohne Unterstützung durch einen weiteren Amtsträger mit im Vergleich zu Gemeindebediensteten weitem Geschäftsbereich nicht zu bewältigen sei. Der Beigeordnete trage die volle Verantwortung gegenüber dem Bürgermeister. Daraus folge, dass dieser die Aufgabenerfüllung des Beigeordneten zu überwachen habe und der Beigeordnete sich mit ihm abstimmen müsse. Auch wenn Beigeordnete bestellt seien, trage der Bürgermeister die Verantwortung für die gesamte Gemeindeverwaltung gegenüber dem Gemeinderat und der Bevölkerung. Dem entspreche auch sein Recht, durch allgemeine Weisung die Vertretungsbefugnis der Beigeordneten zu binden und auch in Einzelfällen bindende Weisungen zu erteilen. Bei Richtungsentscheidungen oder besonderen Problemen innerhalb des Geschäftsbereichs des Beigeordneten sei der Oberbürgermeister selbst gefragt. Hätte der Gesetzgeber einen Zusammenhang zwischen der Wahl von Beigeordneten und der Einweisungsentscheidung für den Oberbürgermeister gesehen, hätte er dies geregelt. Nach dieser Regelung wäre auch eine Einweisungsentscheidung nicht falsch, wenn ein Beigeordneter erst später hinzukomme. Die Argumentation des Regierungspräsidiums zum „Investitionsstau“ sei nicht zutreffend. Der Haushaltsplan für die Jahre 2008/2009 weise im betreffenden Zeitraum ein Investitionsvolumen von 39 Mio. EUR auf. Mit diesen Summen liege die Haushaltsplanung allein für diesen Zeitraum wesentlich über der verschiedener anderer Gemeinden im Umland. An dem Umstand, dass im Finanzplan 2008 für das Haushaltsjahr 2011 Baumaßnahmen mit einem Volumen i.H. von 1,807 Mio. EUR ausgewiesen worden seien, die tatsächliche Planung im Jahr 2011 in diesem Bereich jedoch 6,805 Mio. EUR ausmache, lasse sich deutlich machen, dass eine verlässliche Bewertung des Investitionsvolumens nur über die tatsächlichen endgültig für das jeweilige Haushaltsjahr gebildeten Ansätze möglich sei. Es sei ein Erfahrungswert, dass die vorausgeplanten Ausgaben häufig von den tatsächlich angesetzten übertroffen würden. Dieses Umstandes sei sich der Gemeinderat bewusst gewesen. In der Verwaltungsvorlage sei auf die Unsicherheit der Planung hingewiesen worden. Auch die angeführten, nicht bezifferten Projekte wie Sanierung des Schwimmbads, möglicher Neubau der Stadthalle und Hochwasserschutz hätten dank der Kenntnisse der Gemeinderatsmitglieder auch ohne endgültige Berechnung des Zahlenmaterials richtig eingeschätzt werden können. Im Gegensatz zur Ansicht des Regierungspräsidiums liege das Investitionsvolumen der Klägerin wesentlich höher als das vergleichbarer Gemeinden, weshalb besondere Anforderungen an das Amt des Oberbürgermeisters gestellt würden. Dies sei auch schon im Jahr 2007 bei Amtsantritt bekannt gewesen. Das Regierungspräsidium verkenne den Gesamtumfang der Konversionsflächen, insbesondere der „I...“. Es scheine nur die ehemalige Heil- und Pflegeanstalt I... zu meinen. Tatsächlich umfasse das Sanierungsgebiet weitere 14 ha, die zum relevanten Zeitpunkt des Amtsantritts entweder mit nicht sanierungsfähigen Gebäuden bebaut oder Brachland gewesen seien. Im Jahr 2007 habe es für den Bereich der ehemaligen Heil- und Pflegeanstalt kaum konkrete Planungen gegeben. Aus diesem Grund hätten seitens des Landes bereitgestellte Fördermittel nicht abgerufen werden können. Diesem Missstand habe durch den neu gewählten Oberbürgermeister begegnet werden müssen. Das Regierungspräsidium gehe von den Verhältnissen des Jahres 2008 aus. Zu diesem Zeitpunkt seien jedoch zumindest die Planungen zur Neunutzung der ehemaligen Heil- und Pflegeanstalt weiter gediehen gewesen, so dass sich hier insbesondere die Diskrepanz zwischen dem maßgeblichen Zeitpunkt des Amtsantritts 2007 und dem Prüfungszeitpunkt des Regierungspräsidiums 2009 zeige. Die Entwicklung der I... stelle ein kommunalpolitisch gewichtiges Thema dar. Während die Entwicklung von hoher Bedeutung für die Kernstadt sei, seien Ortsteilinteressen teilweise gegenläufig. Aus dieser kommunalpolitischen Gemengelage entstünden besondere Schwierigkeiten, bei denen eine verbindende und um Beachtung aller Beteiligteninteressen bemühte Mitwirkung des Oberbürgermeisters erforderlich und für das Gelingen wesentlich sei. Die Belastung des Oberbürgermeisters durch den Vorsitz im „Zweckverband interkommunales Gewerbegebiet A...“ lasse sich keineswegs nur anhand des Investitionsvolumens feststellen. Das IKG sei ausschließlich auf der Gemarkung der Stadt A... angesiedelt. Schwerpunkt der Tätigkeit des Zweckverbandsvorsitzenden sei die Abstimmung zwischen den Verbandsmitgliedern. Viele Flächen des Gebietes gehörten nicht der Klägerin oder dem Zweckverband. Dies erschwere die Ansiedlung von Unternehmen, da es der Absprache mit den Eigentümern bedürfe. Die Berücksichtigung der „regionalplanerischen Funktion und Innenstadtentwicklung“ sei nicht korrekt vorgenommen worden. Die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe in der Peripherie der Stadt B...-B... sowie die beabsichtigte Eröffnung eines Factory-Outlet-Centers im elsässischen R... stellten besondere Anforderungen an das Amt des Oberbürgermeisters zur Erhaltung der örtlichen Einzelhandelsstruktur und ihrer mittelzentrumsspezifischen Versorgungsfunktion. Es sei ein Einzelhandels- und Märktekonzept entwickelt worden. Dieses mache deutlich, welche besonderen Anstrengungen vorzunehmen seien. Im Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt vom 08.08.2006 sei angemahnt worden, die Maßnahmen zur „Haushaltskonsolidierung“ zu intensivieren. Die Genehmigung der Haushaltssatzung für den Doppelhaushalt 2008/2009 des Regierungspräsidiums stelle ausdrücklich fest, dass sich die Klägerin in einer schwierigen finanziellen Situation befinde und die notwendige Haushaltskonsolidierung noch nicht erreicht sei. Der Oberbürgermeister sei bezogen auf den „Standort verschiedener Kreiseinrichtungen“ besonders gefordert. Die Klägerin sei bemüht, ihre Position als Klinikstandort zu erhalten und zu stärken. Dabei sei die Konkurrenz, die auf diesem Gebiet zwischen öffentlichen und privaten Einrichtungen bestehe - bei der Klägerin zwischen dem O...-Klinikum und der Firma M... -, sowie die besondere Schwierigkeit zu berücksichtigen, sich im O...kreis in der Umgebung des starken Oberzentrums O... durchzusetzen. Das Regierungspräsidium fordere, dass der „Vorsitz in weiteren Verbänden“ nur ergänzend bzw. nachrangig herangezogen werden dürfe. Die Landeskommunalbesoldungsverordnung mache aber keine entsprechenden Vorgaben. Der Vorsitz in diesen Verbänden gehe mit dem Amt als Oberbürgermeister einher. Er bestehe zwar im Nebenamt, sei jedoch untrennbar mit dem Amt verbunden. Dem Gemeinderat seien auch andere Schwierigkeiten bekannt gewesen, die dem Oberbürgermeister bei seiner Amtsführung begegnen könnten. Unter anderem sei bekannt gewesen, dass die Konzessionsverträge der Klägerin für Strom und Gas im Jahr 2012 ausliefen und es Pläne gebe, die Strom- und Gasversorgung nicht mehr an ein bestehendes Energieversorgungsunternehmen zu vergeben. Vielmehr hätten schon Überlegungen im Raum gestanden, zusammen mit anderen Gemeinden eine Gesellschaft zu gründen, die die Versorgung des entsprechenden Gebiets selbst unternehmen sollte. Der Gemeinderat habe in seiner Sitzung vom 31.01.2011 seinen Beschluss vom 29.06.2009 ausdrücklich nochmals bestätigt und beschlossen, die Klage gegen die Beanstandungsverfügung aufrechtzuerhalten. Dem Gemeinderat der Klägerin stehe ein Beurteilungsspielraum zu. Diese Auffassung werde auch von der Gemeindeprüfungsanstalt vertreten. Die Einwohnerzahl stehe lediglich als Indikator neben Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes. Wäre sie - wie der Beklagte meine - ein überragendes Merkmal, hätte etwa die Hälfte der 19 amtierenden Oberbürgermeister im Regierungsbezirk Freiburg bei ihrem Amtsantritt in die höhere, die anderen aber in die niedrigere Besoldungsgruppe eingewiesen werden müssen. Tatsächlich seien jedoch 15 dieser Oberbürgermeister schon in ihrer ersten Amtsperiode in die jeweils höhere Besoldungsgruppe eingewiesen worden, ohne dass die Beklagte dies beanstandet habe. Dies gelte beispielsweise für die Stadt F..., die mit 208.294 Einwohnern (Stand: 2001) nur knapp oberhalb der für eine Eingruppierung in die Besoldungsstufen B 9 oder B 10 maßgeblichen Einwohnerzahl von 200.001 bis 500.000 Einwohnern liege. Dennoch sei ihr Oberbürgermeister beim Amtsantritt in die höhere Besoldungsstufe eingewiesen worden. Gleiches gelte auch für die Gemeinde G..., die über 2.225 Einwohner verfüge. Die maßgebliche Einwohnerspanne betrage 2001 bis 10.000. Auch der Oberbürgermeister der Verwaltungsgemeinschaft S... sei in die höhere Besoldungsstufe eingruppiert worden, obwohl diese mit 53.242 Einwohnern zum maßgeblichen Zeitpunkt 1995 dicht an der unteren Grenze gelegen habe. Der Schwierigkeitsgrad eines Amtes lasse sich nicht aus der Aktenlage entwickeln. Der Beklagte unternehme jedoch genau dies. Nur der Gemeinderat verfüge über die besondere Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten. Der Beklagte bleibe die Antwort schuldig, worin die „objektiven Kriterien“ bestünden, die die Besoldungsentscheidung seines Erachtens voll überprüfbar machten. Solche Kriterien könne es nicht geben, da jede Gemeinde sich von den anderen Gemeinden unterscheide. Das Aktenstudium könne diese Art von Wissen nicht liefern, weshalb das Regierungspräsidium keine sachgerechte Bewertung vornehmen könne. Es könne keine objektiven, d.h. abstrakt-generellen Lösungen für Einweisungsbeschlüsse geben, sondern nur solche, die an den Erfordernissen des Amtes als Bürgermeister einer speziellen Gemeinde ausgerichtet seien. Es handle sich um subjektive, konkret-individuelle Entscheidungen. Es sei unverständlich, weshalb das Regierungspräsidium nun in der Klageerwiderung einen Beurteilungsspielraum verneine und von seiner früheren Auffassung abrücke. Der Gemeinderat sei bei der Entscheidung über die Einweisung eines Bürgermeisters in eine bestimmte Besoldungsstufe einem mit weisungsfreien Interessenvertretern besetzten Ausschuss vergleichbar. Auch sei diese Entscheidung einer „beamtenrechtlichen Entscheidung“ vergleichbar. Damit falle sie in zwei von der Rechtsprechung zum Beurteilungsspielraum anerkannte Fallgruppen. Das Gesetz nehme in Kauf, dass bei - theoretisch möglichen - gleichen Voraussetzungen unterschiedliche Einweisungsbeschlüsse gefasst würden. Wäre dem nicht so, hätte es den Gemeinden keinen Bewertungsspielraum gelassen und starre Besoldungsstufen eingeführt. Der Gemeinderat sei nicht in der Lage, Vergleiche zu anderen Gemeinden herzustellen. Damit stehe nicht im Widerspruch, dass der Gemeinderat der Klägerin, wo es ihm aufgrund besonderer Kenntnisse möglich gewesen sei, Vergleiche mit anderen Städten angestellt habe. Eine solche Vergleichbarkeit könne jedoch nicht durchgängig geleistet oder erwartet werden. Selbstverständlich müsse für Bewertungsentscheidungen eine Bezugsgröße existieren, anhand derer eine Beurteilung getroffen werden könne. Sie könne jedoch nicht in den Verhältnissen der anderen Großen Kreisstädte gesehen werden. Die Großen Kreisstädte unterschieden sich in vielen Aspekten, u.a. in der Einwohnerzahl voneinander. Vor allem kenne der Gemeinderat diese Verhältnisse nicht. Die Bezugsgröße müsse daher objektiviert sein, vergleichbar dem „objektiven Dritten“. Als Maßstab müsse - als gedankliches Konstrukt - die „Idealgemeinde“ mit ausgeglichenem Haushalt und gutem inneren Zusammenhalt herangezogen werden. Mit diesem „Soll-Zustand“ vergleiche der Gemeinderat den „Ist-Zustand“. Der Gemeinderat sei nicht bei einer reinen Sachverhaltsdarstellung geblieben. Aus der Sitzungsvorlage sowie dem Einweisungsbeschluss gehe hervor, dass er die einzelnen Punkte bewertet und seinen Beurteilungsspielraum auch wahrgenommen habe. Aus der Beschlussvorlage ergebe sich, dass es sich bei den zum Investitionsvolumen verwendeten Zahlen um einen Doppelhaushalt handle. Da die Stadtwerke ein nicht selbständiger Eigenbetrieb seien, seien sie Bestandteil des Doppelhaushaltes. Der ausdrückliche Hinweis auf Projekte der Stadtwerke bei der Wasserversorgung verdeutliche, dass schon in der ursprünglichen Beschlussvorlage das Investitionsvolumen der Stadtwerke einbezogen gewesen sei. Die Beschlussvorlage habe eindeutig darauf hingewiesen, dass es sich bei den verglichenen Haushalten der anderen Großen Kreisstädte um solche für das Jahr 2008 gehandelt habe. Die Annahme, ein interkommunales Gewerbegebiet könne leichter geführt werden, wenn es sich auf dem Gebiet nur einer Gemeinde befinde, überzeuge nicht. Denn es müsse dennoch ein Interessenausgleich geleistet werden. Einzelne Anmerkungen zur regionalplanerischen Funktion der Klägerin seien zwar erst in der Klagebegründung gemacht worden, gleichwohl aber bei der Beschlussfassung berücksichtigt worden.
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Die Klägerin beantragt,
9
die Beanstandungsverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2010 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
12
Zur Begründung führt er ergänzend aus, es liege näher, einen Beurteilungsspielraum bei der Entscheidung über die Einweisung in eine bestimmte Besoldungsgruppe nach der Landeskommunalbesoldungsverordnung zu verneinen. Die Entscheidung falle unter keine der von der Rechtsprechung anerkannten Fallgruppen. Gegenstand der zu treffenden Entscheidung sei vielmehr die Bewertung eines Amtes auf der Grundlage der in der Verordnung genannten objektiven Kriterien. Die Einwohnerzahl entfalte eine Vermutungswirkung dahingehend, dass eine Zuordnung in die untere bzw. in die obere Gruppe umso naheliegender sei, je mehr die Einwohnerzahl beim jeweiligen Schwellenwert liege. Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes müssten von besonderem Gewicht sein, wenn die Gemeinde im unteren Bereich der betreffenden Größengruppe liege. Die Prüfung der Gemeinde müsse nach objektiven Kriterien erfolgen. Es liege in der Natur der Sache, dass diese für eine Gemeinderatsentscheidung relevanten Grundlagen auch in vollem Umfang von der Rechtsaufsicht überprüfbar sein müssten. Die Einräumung eines Beurteilungsspielraums stünde im Widerspruch zur gesamten Systematik des beamtenrechtlichen Besoldungssystems. Im Falle der Annahme eines Beurteilungsspielraums wäre das ungerechte und systemfremde Ergebnis möglich, dass im Falle vergleichbarer Voraussetzungen der eine Bürgermeister höher und der andere niedriger besoldet werden könnte. Selbst wenn ein Beurteilungsspielraum zu bejahen wäre, hätte der Beklagte seine Befugnisse nicht überschritten. Zu Gunsten der Klägerin sei in der Beanstandungsverfügung ein solcher Spielraum angenommen worden. Das Regierungspräsidium habe keine Zweckmäßigkeitserwägungen angestellt und auch nicht die Bewertung der Klägerin durch eine eigene ersetzt. Die Gemeinderatsvorlage beinhalte bei einigen Punkten einen Vergleich zu anderen Großen Kreisstädten. Solche Vergleiche seien durchaus gerechtfertigt, da sich durch die Gegenüberstellung der örtlichen Situation mit den Gegebenheiten in vergleichbaren Städten eine eventuelle Sonderbelastung feststellen lasse. Dies diene auch dazu, einen belastbaren Bewertungsmaßstab zu ermitteln. Soweit das Regierungspräsidium auf Vergleiche mit anderen Großen Kreisstädten eingehe, würden Ausführungen aus der Gemeinderatsvorlage aufgegriffen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, warum die Klägerin nun solche Vergleiche rüge. Erst die vergleichende Betrachtung ermögliche es, für bestimmte Bereiche einen „Maßstab“ zu finden. Die Klägerin führe nicht aus, worin die sachgerechte Einordnung der örtlichen Verhältnisse bestehe. Es fehle auch der Bezugsrahmen. Sofern der Gemeinderat bei einer reinen Sachverhaltsdarstellung verbleibe, habe er keine Wertung vorgenommen, die Voraussetzung für eine abschließende Bewertung des Amtes des Oberbürgermeisters sei. Darin liege eine Verletzung allgemein gültiger Wertmaßstäbe. Aufgrund seiner neutralen Stellung und den Erfahrungswerten aus der Tätigkeit als Rechtsaufsichtsbehörde sei das Regierungspräsidium durchaus in der Lage, Entscheidungen über die Einweisung in die Besoldungsgruppe zu überprüfen. Der Gemeinderatsvorlage sei nicht explizit zu entnehmen, dass auf die Verhältnisse bei Amtsantritt abgestellt werde. Sollte der Gemeinderat nicht vom Zeitpunkt des Amtsantritts ausgegangen sein, wäre die Einweisung möglicherweise bereits aus diesem Grund fehlerhaft. Die Ausführungen im angefochtenen Bescheid würden ergänzt: In der Klagebegründung würden erstmals die Ausgaben des Vermögensplans der Stadtwerke in den Haushaltsjahren 2008/2009 einbezogen. Abgesehen davon, dass in der Gemeinderatsvorlage hierauf nicht hingewiesen worden sei, bleibe der Vergleich mit den in der Vorlage genannten Großen Kreisstädten fehlerhaft. Der Betrachtung eines Zwei-Jahres-Zeitraums für die Klägerin würden Ein-Jahres-Zeiträume bei den anderen genannten Großen Kreisstädten gegenübergestellt. Zum anderen bezögen sich die Zahlen der anderen Vergleichsstädte auf das Gesamtvolumen der Vermögenshaushalte des so genannten Kernhaushaltes, also ohne Einbeziehung auf dort vorhandene Eigenbetriebe und ohne Ermittlung des dortigen eigentlichen Investitionsvolumens. Aus der Tatsache, dass sich die Flächen des IKG ausschließlich auf der Gemarkung A... befänden, sei eine Erschwernis nicht ersichtlich. Vielmehr sei zu fragen, ob sich die Abstimmung mit den anderen Verbandsmitgliedern so nicht sogar leichter gestalte. Die Gemeinderatsvorlage sage zu einer Diskrepanz zwischen dem Amtsantritt im November 2007 und dem Zeitpunkt der Einweisungsentscheidung nichts aus. Die in der Klagebegründung zur regional-planerischen Funktion bzw. zur Innenstadtentwicklung genannten Aspekte würden nachträglich geltend gemacht und seien nicht Gegenstand der Gemeinderatsentscheidung. Im Übrigen seien großflächige Einzelhandelsbetriebe oder Factory-Outlet-Center und deren Einfluss auf die Einzelhandelsstruktur benachbarter Innenstädte Probleme, mit denen sich nahezu jede Stadt der Größenordnung der Klägerin auseinandersetzen müsse. Einzelhandels- und Märktekonzepte seien hierbei ein gängiges planerisches Instrument. Es sei nicht nachvollziehbar, wie die Entscheidung des ... Kreises für einen großen Erweiterungsbau des O...-Klinikums in A... als Erschwernis für das Amt des Oberbürgermeisters gewertet werden könne. Vielmehr spreche vieles dafür, dass der Landkreis damit auf absehbare Zeit eine positive Standortentscheidung zu Gunsten der Klägerin getroffen habe. Zur Frage der Integration von Spätaussiedlern und Ausländern werde - wenn schon der Maßstab „Ausländeranteil“ nicht akzeptiert werde - auch kein anderweitiger nachvollziehbarer Maßstab herangezogen. Dass die Anzahl der Spätaussiedler nicht ohne Weiteres zu ermitteln sei, sei in der Beanstandungsverfügung ausdrücklich festgehalten worden. Die Klägerin habe die angebliche Sonderbelastung mit Spätaussiedlern, die sich aus anderen Umständen ergeben könnte, in keiner Weise substantiiert. Wenn schon die Anzahl der Ortsteile im Vergleich zu vergleichbaren Nachbarstädten kein Kriterium sein solle, so würden Belastungen anderer Art von der Klägerin nicht nachvollziehbar substantiiert. In der Klagebegründung werde nicht auf die Ausführungen der Gemeinderatsvorlage und der Beanstandungsverfügung zur Organisation der Verwaltung, Beteiligung der Stadt an wirtschaftlichen Unternehmen und zur nochmaligen Wertung der Stellung der Stadt in der Verwaltungsgemeinschaft eingegangen. Der Bürgermeister habe allenfalls eine mittelbare Verantwortung für Angelegenheiten im Geschäftsbereich des Beigeordneten. Worin allein in der Kontrolle des Beigeordneten eine Steigerung des Umfanges des Amts des Bürgermeisters liegen solle, die die Entlastungswirkung zu Gunsten des Bürgermeisters aufhebe, erschließe sich nicht. Die Einweisungsentscheidung wäre im Übrigen aus den zuvor genannten Gründen auch dann rechtswidrig gewesen, wenn die entlastende Wirkung des Beigeordneten in die Einweisungsentscheidung eingeflossen wäre. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sei es zu berücksichtigen, dass die beratende Einwirkung auf die Klägerin nicht zum Erfolg geführt habe. In mehreren Gesprächen sei die Klägerin auf die Rechtslage hingewiesen worden. In den Schreiben vom 25.05.2009 und 19.10.2009 sei die Rechtslage ausführlich und unmissverständlich erläutert worden. Die gebotene Zurückhaltung sei daher gewahrt worden.
13
Der Beigeladene hat sich nicht geäußert.
14
Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums Freiburg vor.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Bescheid ist jedenfalls ermessensfehlerhaft.
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Rechtsgrundlage für die Beanstandungsverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2010 sind die §§ 121 Abs. 1, 122 GemO. Bei der Entscheidung des Gemeinderats der Klägerin, den Beigeladenen in die Besoldungsgruppe B 6 einzuweisen, handelt es sich - davon gehen auch die Beteiligten aus - um eine weisungsfreie Angelegenheit. Diese lediglich der Rechtsaufsicht unterliegt (§ 118 Abs. 1 GemO). Denn es ist die Personalhoheit und damit das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin betroffen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.02.1993 - 1 S 1371/91 -, VBlBW 1993, 226).
17
Die Rechtsaufsichtsbehörde kann Beschlüsse und Anordnungen der Gemeinde, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Gemeinde binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden (§ 121 Abs. 1 Satz 1 GemO). Erfüllt die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht, kann die Rechtsaufsichtsbehörde anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen durchführt (§ 122 GemO).
18
Der Erlass einer Beanstandungsverfügung setzt mithin voraus, dass der Beschluss der Gemeinde gesetzwidrig ist. Ob dies bezogen auf den Gemeinderatsbeschluss vom 29.06.2009 der Fall war, richtet sich nach den Vorschriften der Landeskommunalbesoldungsverordnung (zuletzt geändert mit Verordnung vom 10.10.2000, GBl. S. 664) - LKomBesVO -, die sowohl zum Zeitpunkt des Amtsantritts des Beigeladenen am 04.11.2007 als auch zum Zeitpunkt des Erlasses des Gemeinderatsbeschlusses am 29.06.2009 in Kraft war. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 LKomBesVO sind u.a. die hauptamtlichen Bürgermeister nach sachgerechter Bewertung, insbesondere unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl sowie des Umfangs und des Schwierigkeitsgrades des Amtes, in eine der nach § 2 LKomBesVO in Betracht kommenden Besoldungsgruppen einzuweisen. Wird der Beamte nach Ablauf seiner Amtszeit bei der unmittelbar darauffolgenden Wahl wiedergewählt, richtet sich die Besoldung nach der höheren Besoldungsgruppe (§ 1 Abs. 2 Satz 2 LKomBesVO). Vorliegend war das Amt des Beigeladenen den Besoldungsgruppen B 5/B 6 zugeordnet. § 2 LKom-BesVO sieht dies für hauptamtliche Bürgermeister von Gemeinden vor, die zwischen 30.001 und 50.000 Einwohner haben.
19
In welche Größengruppe nach § 2 LKomBesVO die Gemeinde fällt, richtet sich nach der Einwohnerzahl zum Zeitpunkt des Amtsantritts. An diesen Zeitpunkt ist die Bewertungsentscheidung anzuknüpfen (ebenso VG Stuttgart, Urt. v. 29.03.1995 - 17 K 481/94 -). Denn der Einweisungsbeschluss des Gemeinderats der Klägerin vom 29.06.2009 wirkte auf den Zeitpunkt des Amtsantritts zurück, weshalb auch bezogen auf diesen Zeitpunkt die Bewertungsentscheidung vorgenommen werden musste. Dem Beigeladenen stand mit seinem Amtsantritt ein Anspruch auf Besoldung zu (vgl. § 86 BBesG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 2 BBesG 2006). Wird ein Amt - wie vorliegend - aufgrund einer Regelung nach § 21 Abs. 2 Nr. 1 2.Halbs. BBesG 2006 eingestuft, so entsteht der Anspruch mit der Maßnahme, die der Einweisungsverfügung entspricht. Da vorliegend die Einweisungsverfügung mit Wirkung für die Vergangenheit vorgenommen wurde, besteht auch (rückwirkend) ein entsprechender Anspruch auf Besoldung. Tatsachen, die erst nach dem Amtsantritt eintraten und zu diesem Zeitpunkt noch nicht absehbar waren, müssen daher außer Betracht bleiben. Für die Einweisungsentscheidung ist nur die Tatsachengrundlage maßgeblich, die zum Zeitpunkt des Amtsantritts vorlag (vgl. Stuttgart, Urt. v. 29.03.1995, a.a.O.). Auch gilt die Einweisungsverfügung grundsätzlich für die gesamte Wahlperiode und kann während dieser Zeit nur unter engen Voraussetzungen geändert werden (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 19.08.1993 - 5 K 892/92 -; GPA-Mitteilung 07/2010). Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass die Verhältnisse zum Zeitpunkt des Amtsantritts für die Bewertungsentscheidung maßgeblich sind und nicht etwa laufend die maßgeblichen Bewertungskriterien und infolgedessen die Bewertungsentscheidung überprüft werden müssen.
20
Die Klägerin fiel zum Zeitpunkt des Amtsantritts am 04.11.2007 unstreitig in die Spanne von 30.001 bis 50.000 Einwohnern. Die Beteiligten gehen - unter Hinzurechnung der Hälfte der Einwohnerzahl der weiteren an der Verwaltungsgemeinschaft A... beteiligten Gemeinden (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 2 LKomBesVO) - übereinstimmend von einer Gesamteinwohnerzahl von 30.803 aus. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass diese Zahl nicht zutreffen könnte.
21
Bei dem Beschluss des Gemeinderats, den Beigeladenen in die Besoldungsgruppe B 6 einzuweisen, handelt es sich - entgegen der vom Beklagten im Klageverfahren vertretenen Auffassung - nicht um eine im Wege der Rechtsaufsicht voll überprüfbare Entscheidung. Die rechtliche Bewertung von Dienstposten, d.h. ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe, erfolgt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts durch den Dienstherrn aufgrund der ihm zustehenden organisatorischen Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.1991 - 2 C 7.89 -, NVwZ 1992, 573 = ZBR 1992, 176). Anerkannt ist dies etwa im Zusammenhang mit der vergleichbaren Vorschrift des § 18 BBesG, wonach die Funktionen der Beamten, Richter und Soldaten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen sind. Auch steht dem Dienstherrn bei der Bestimmung der Wertigkeit der Ämter (Funktionen) i.S. von § 18 Satz 2 BBesG ein weiter Beurteilungsspielraum (Organisationsermessen) zu. Die Zuordnung der Dienstposten zu einem statusrechtlichen Amt einer bestimmten Besoldungsgruppe liegt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts in der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.2011 - 2 C 19.10 -, NVwZ 2011, 1270). Nichts anderes hat im Rahmen der vom Gemeinderat gem. § 1 Abs. 2 Satz 1 LKomBesVO vorzunehmenden Bewertungsentscheidung zu gelten (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 20.08.1993 - 3 L 78/93 -, juris). Dass in dieser Vorschrift die bei der Bewertungsentscheidung zu berücksichtigenden Kriterien Einwohnerzahl sowie Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes besonders hervorgehoben sind, ändert an der Vergleichbarkeit mit der nach § 18 BBesG zu treffenden Bewertungsentscheidung nichts. Auch nach § 18 Satz 1 BBesG hat sich die Bewertung der Funktionen (Ämter) der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen zu richten. Aus der Betonung sachlicher Kriterien („sachgerecht“) folgt, dass personenbezogene Bewertungen (ebenfalls) verboten sind (vgl. Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Band I, A II/1 § 18 BBesG, Rn. 21).
22
Die Einhaltung des weiten Beurteilungsspielraums bzw. des Organisationsermessens des Dienstherrn ist gerichtlich - und damit auch von der Rechtsaufsicht (vgl. Gern, Kommunalrecht Bad.-Württ., 9. Aufl. 2005, Rn. 437) - nur daraufhin zu überprüfen, ob er von seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit in manipulativer Weise Gebrauch gemacht hat oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.1991, a.a.O., Rn. 20; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 26.01.2012 - 2 A 7.09 -, juris, wonach die Entscheidung, welchen „Zuschnitt“ eine Stelle erhalten soll, in das Organisationsermessen des Dienstherrn fällt, welches gerichtlich nur auf sachfremde Erwägungen überprüfbar ist). Zwar liegen diesen Grundsätzen regelmäßig Fallkonstellationen zugrunde, in denen der von der Dienstpostenbewertung (nachteilig) betroffene Beamte gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nimmt. Die Rechtsprechung dient mithin (in erster Linie) dazu zu bestimmen, in welchem Umfang der Beamte eine Überprüfung der Entscheidung seines Dienstherrn beanspruchen kann. Diese Grundsätze sind indessen entsprechend auf die Beantwortung der Frage übertragbar, in welchem Umfang der Beklagte im Wege der Rechtsaufsicht die Bewertungsentscheidung des Gemeinderats der Klägerin überprüfen kann.
23
Ob gemessen hieran in der Beanstandungsverfügung zu Recht davon ausgegangen wird, dass der Gemeinderatsbeschluss der Klägerin vom 29.06.2009 rechtswidrig ist und damit die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Beanstandungsverfügung vorliegen, kann offen bleiben. Denn jedenfalls erweist sich die Verfügung als ermessensfehlerhaft. Ein Ermessensfehler i.S. von § 114 VwGO liegt u.a. dann vor, wenn die Behörde von unzutreffenden tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 114, Rn. 12). Dies ist hier der Fall (siehe dazu im Einzelnen unten S. 29 ff.). Denn das Regierungspräsidium hat zum Teil den der Klägerin zustehenden weiten Beurteilungsspielraum missachtet, indem es seine eigene Bewertung an die Stelle derer der Klägerin gesetzt hat. Zum Teil hat es in unzulässiger Weise von der Klägerin eine vergleichende Betrachtung mit der Situation in anderen Städten und Gemeinden gefordert. Mitunter hat es die Sitzungsvorlage fehlinterpretiert. Zwar sind dem Regierungspräsidium diese Fehler im Rahmen der Rechtsanwendung, d. h. bei der Überprüfung der Gesetzmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses unterlaufen. Dies betrifft die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der Beanstandungsverfügung. Das Regierungspräsidium hat sich aber bei der Ausübung des Ermessens davon leiten lassen, dass in dem vorliegend gefassten Beschluss ein besonders deutliches Missverhältnis zum Ausdruck komme zwischen der sehr geringen anrechenbaren Einwohnerzahl innerhalb der Einwohnerspanne einerseits und dem nur unter Verletzung des dem Gemeinderat zustehenden Beurteilungsspielraums ermittelten besonderen Umfang und Schwierigkeitsgrad des Amtes andererseits. Ein „besonders deutliches Missverhältnis“ hat es aber gerade im Hinblick darauf angenommen, dass es - in fehlerhafter Weise - bezogen auf die 12 Sachverhaltskomplexe jeweils von einer nicht sachgerechten Bewertungsentscheidung ausgegangen ist. Ob das Regierungspräsidium eine solche Ermessensentscheidung auch getroffen hätte, wenn es von zutreffenden tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen wäre, ist zumindest offen. Die fehlerhafte Rechtsanwendung schlägt daher auf die Ermessensentscheidung durch.
24
Fraglich erscheint, ob ein Ermessensfehler sich bereits daraus ergibt, dass das Regierungspräsidium - wie in der Klageerwiderung ausgeführt wurde - „zu Gunsten“ der Klägerin von einem Beurteilungsspielraum ausgegangen ist, wie er etwa bei der Überprüfung beamtenrechtlicher Beurteilungen anerkannt ist. Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 11.12.2008 - 2 A 7.07 -, Buchholz 232.1, § 41a BLV Nr. 2; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.09.2010 - 4 S 1655/09 -, juris). Ob der Beklagte indem er von diesen Grundsätzen ausging, den Umfang des der Klägerin zustehenden weiten Organisationsermessens verkannt hat, welches lediglich auf sachfremde Erwägungen hin zu überprüfen ist, kann offen bleiben. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die vorliegende Bewertungsentscheidung nach Maßgabe der Grundsätze zu beamtenrechtlichen Beurteilungen überprüfbar ist bzw. die Überprüfungsbefugnisse bei Dienstpostenbewertungen sowie bei beamtenrechtlichen Beurteilungen deckungsgleich sind, ist von der Rechtswidrigkeit der Beanstandungsverfügung auszugehen.
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Bei der sachgerechten Bewertung nach § 1 Abs. 2 Satz 1 LKomBesVO sind insbesondere die Einwohnerzahl sowie der Umfang und der Schwierigkeitsgrad des Amtes zu berücksichtigen. Dabei handelt es sich um objektive Kriterien (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 19.08.1993 - 5 K 892/92 -; LT-Drucks. 14/6694, S. 579; GPA-Mitteilung 07/2010). Der Einwohnerzahl kommt eine richtungsweisende Bedeutung zu. Dies folgt zum einen aus der ausdrücklichen Nennung dieses Umstandes in § 1 Abs. 2 Satz 1 LKomBesVO. Zum anderen ergibt sich dies aus der für die Einweisung in die Besoldungsgruppen nach der Landeskommunalbesoldungsverordnung entscheidenden Bedeutung des Kriteriums der Einwohnerzahl (vgl. auch § 86 BBesG i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 2 BBesG 2006, wonach die Höchstgrenzen für die Zuordnung der Ämter der hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten auf Zeit zu den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen insbesondere unter Berücksichtigung der Zahl der Einwohner zu bestimmen sind). Im Ergebnis folgt daraus, dass umso mehr für die Einordnung in die niedrigere Besoldungsgruppe spricht, je näher die Einwohnerzahl am unteren Schwellenwert der maßgeblichen Einwohnerspanne liegt, und umso mehr für die höhere Besoldungsgruppe, je näher die Einwohnerzahl an den oberen Schwellenwert heranreicht.
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Hiervon ausgehend ist nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidiums angesichts der vorliegend nur geringfügigen Überschreitung des unteren Schwellenwertes von 30.001 Einwohnern gefordert hat, dass eine Einordnung in die höhere Besoldungsgruppe die Feststellung eines besonderen Umfangs und Schwierigkeitsgrades des Amtes voraussetzt. Ob solche Umstände vorliegen, ist in erster Linie ausgehend von den Verhältnissen der Gemeinde selbst zu beurteilen. § 1 Abs. 2 Satz 1 LKom-BesVO knüpft an das vom Beamten ausgeübte Amt und damit nicht an Anforderungen an Ämter in anderen Gemeinden an. Die Gemeinde bzw. der zur Entscheidung berufene Gemeinderat wäre auch in der Regel gar nicht in der Lage, sich die Kenntnis von der Situation in anderen Gemeinden zu verschaffen. Auch dies spricht dafür, dass grundsätzlich kein Vergleich mit anderen Gemeinden hergestellt werden muss. Hätte der Verordnungsgeber entsprechendes gewollt, hätte eine solche Regelung in § 1 Abs. 2 LKomBesVO ausdrücklich aufgenommen werden müssen. Dass er eine Zuordnung zu einer von zwei Besoldungsgruppen von der Bewertungsentscheidung des Gemeinderats abhängig gemacht und damit in Kauf genommen hat, dass u. U. vergleichbare Sachverhalte wegen der fehlenden Kenntnis von den Verhältnissen in anderen Gemeinden nicht gleichbehandelt werden, deutet darauf hin, dass ein solcher Vergleich grundsätzlich nicht vorgenommen werden muss. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass es dann am erforderlichen Bezugsmaßstab fehlte. Der Gemeinderat wird aufgrund seiner besonderen Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse sehr wohl in der Lage sein, die Schwierigkeiten des Amtes gerade unter Berücksichtigung früherer Gegebenheiten sowie eingetretener Veränderungen sachgerecht zu bewerten und etwa festzustellen, dass zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt die Schwierigkeiten des Amtes deutlich gewachsen oder im Verhältnis zur Situation früherer Jahre zurückgegangen sind.
27
Nicht zu beanstanden ist es aber, wenn die Gemeinde zur Plausibilisierung ihrer Bewertungsentscheidung auf ihr bekannte Verhältnisse in vergleichbaren Gemeinden abhebt. In einem solchen Fall ist es der Rechtsaufsichtsbehörde auch nicht verwehrt, diesen Vergleich auf seine Geeignetheit zu überprüfen. Dabei ist aber der (Wer-tungs-) Spielraum der Gemeinde zu beachten. Hat die Gemeinde einen Vergleich mit anderen Gemeinden unterlassen, so wird dies von der Rechtsaufsichtsbehörde nur dann beanstandet werden können, wenn der Vergleich unschwer anhand allgemeinkundiger Tatsachen durchgeführt werden kann oder nur so - etwa bei seit vielen Jahren unveränderten Verhältnissen in der Gemeinde oder im Hinblick auf die Besonderheiten des in Rede stehenden Aufgabengebietes - eine sachgerechte Bewertung vorgenommen werden kann. Wenn aber ein hiernach durchgeführter Vergleich etwa ergibt, dass vergleichbare Gemeinden ebenfalls mit (besonderen) Schwierigkeiten zu kämpfen haben, die in dieser Form in der Vergangenheit nicht aufgetreten sind, so mindert dies den Schwierigkeitsgrad des Amtes nicht. Die Forderung darzulegen, worin die (besonderen) Schwierigkeiten des Amtes im Verhältnis zu Situationen in anderen Gemeinden liegen, überschreitet die Prüfungsbefugnis der Rechtsaufsichtsbehörde jedenfalls dann, wenn dies die vorherige Durchführung umfangreicher Ermittlungen voraussetzen würde.
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Gemessen hieran hat das Regierungspräsidium in der Beanstandungsverfügung teilweise zu Unrecht einen Vergleich mit anderen Gemeinden bzw. Großen Kreisstädten angestellt bzw. das Fehlen eines solchen Vergleichs in der Sitzungsvorlage vom 29.06.2009 beanstandet. Der Beklagte hat auch zum Teil den weiten Beurteilungsspielraum der Klägerin nicht berücksichtigt und seine eigene Bewertungsentscheidung an die Stelle derer der Klägerin gesetzt. Dazu im Einzelnen:
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So hat das Regierungspräsidium zum Aspekt „Konversion und interkommunale Zusammenarbeit“ eine Stellungnahme des Referats 21 - Raumordnung, Baurecht und Denkmalpflege - vom 06.08.2009 hinsichtlich der Gewerbeflächenentwicklung, insbesondere im Hinblick auf die Konversionsflächen H... und S... E... im Wortlaut wiedergegeben und damit zum Gegenstand seiner Beanstandungsverfügung gemacht. In dieser Stellungnahme wird ausgeführt, es sei für die Verwaltungsgemeinschaft A... aus raumordnerischer und städtebaulicher Sicht nicht erkennbar, dass sich die zukünftigen Anforderungen an die Stadt und die übrigen Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft von den Aufgaben, die sich für andere Gemeinden an der Rheinschiene und in der Vorbergzone stellten, unterschieden. A... habe, begünstigt durch seine besonders verkehrsgünstige Lage, in den letzten Jahren eine sehr erfolgreiche Ansiedlungspolitik betreiben können. Auch im Hinblick auf städtebauliche Handlungsfelder, die sich durch die demographische Entwicklung ergäben, dürfte A im Vergleich zu anderen Gemeinden durch Wirtschaftsentwicklung und Lagegunst weniger hart getroffen werden. In den Ausführungen des Regierungspräsidiums heißt es im Anschluss daran, die gemeinschaftliche Organisation der Bereitstellung von Gewerbeflächen in Form interkommunaler Gewerbegebiete sei heute verbreitet, weshalb auch hier die Stadt keine Sonderstellung einnehme, auch nicht hinsichtlich der Leitung eines Zweckverbandes. Damit wird ein Vergleich zur Situation in anderen Städten bzw. Gemeinden (an der Rheinschiene und in der Vorbergzone) vorgenommen, der von der Klägerin selbst mangels Kenntnis der Verhältnisse in den anderen Gemeinden nicht durchgeführt werden kann und in der Sitzungsvorlage vom 23.06.2009 auch nicht angestellt worden ist. Im Übrigen ist kein sachlicher Grund dafür erkennbar, dass in der Stellungnahme des Referats 21 (nur) auf die Situation der Gemeinden „an der Rheinschiene und in der Vorbergzone“ abgestellt wird. Soweit das Regierungspräsidium ausgeführt hat, der Hinweis auf eine absehbar notwendige Erweiterung des Interkommunalen Gewerbegebiets spreche eher für eine ausreichende Vermarktung, da sonst ein Erweiterungsbedarf nicht vorhanden wäre, nimmt es zudem eine eigene Bewertungsentscheidung vor.
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Bezüglich des Gesichtspunkts „I...“ nimmt das Regierungspräsidium Bezug auf einen von der Klägerin in der Sitzungsvorlage gar nicht erwähnten Aufstockungsantrag der Stadt A..., aus dem sich entnehmen lasse, dass mittlerweile große Teile der ehemaligen „I...“ einer neuen Nutzung hätten zugeführt werden können. Außerdem stellt es fest, dass es nicht nur wie in den Jahren 2007 darum gehe, für eine leerstehende Gesamtanlage in dieser Dimension ein Nutzungskonzept zu entwickeln und umzusetzen, sondern die Klägerin mehr unter dem Gesichtspunkt der Fortführung und des Abschlusses von bereits eingeleiteten Maßnahmen gefordert sei. Damit nimmt das Regierungspräsidium (erneut) eine allein dem Gemeinderat der Klägerin vorbehaltene Wertung vor.
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Auch zur Frage der Haushaltskonsolidierung stellt das Regierungspräsidium einen Vergleich mit anderen Gemeinden an, indem es feststellt, dass sich zwar die von der Klägerin im Jahr 2008 zugrundegelegten Einnahmeerwartungen für 2009 wegen der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise nicht erfüllen würden, dass dies jedoch zeitgleich alle Großen Kreisstädte im Regierungsbezirk treffe und deshalb keine „Sonderbelastung“ des Beigeladenen zu erkennen gewesen sei. Die Klägerin habe in keiner Weise verdeutlichen können, inwieweit sich die Haushaltsschwierigkeiten der Klägerin von denjenigen anderer Großer Kreisstädte vergleichbarer Größenordnung abhebten. Insoweit trifft ebenfalls die Aussage in der Klageerwiderung nicht zu, der Beklagte habe einen Vergleich mit anderen Städten nur dann vorgenommen, wenn die Klägerin selbst einen solchen Vergleich zur Begründung ihrer Entscheidung angeführt habe. Denn die Klägerin hat in der Sitzungsvorlage zum Aspekt Haushaltskonsolidierung gerade keinen Bezug auf die Situation in anderen Städten genommen. Der Beklagte stellt auch nicht in Abrede, dass die Haushaltslage zum Zeitpunkt des Amtsantritts des Beigeladenen schwierig gewesen ist. Er räumt ein, dass zum Zeitpunkt der Einweisungsentscheidung, also im Juni 2009, nicht auszuschließen war, dass sich die Einnahmeerwartung für 2009 wegen der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise nicht erfüllen würden. Die Klägerin weist in diesem Zusammenhang auch zu Recht auf das Schreiben des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.04.2008 hin, mit dem die Gesetzmäßigkeit der vom Gemeinderat der Klägerin am 10.03.2008 beschlossenen Haushaltssatzung für die Jahre 2008 und 2009 zwar bestätigt, jedoch festgestellt wurde, die notwendige Haushaltskonsolidierung sei trotz der allgemeinen Verbesserung der Kommunalfinanzen noch nicht erreicht. Die Entwicklung einer auskömmlichen Haushaltsstruktur müsse auch in den kommenden Jahren das vorrangige Ziel der Haushaltsgestaltung sein. So begrüßenswert investive Haushalte für die Stadtentwicklung seien, vorausgehen müsse eine auf Dauer angelegte nachhaltige Haushaltswirtschaft. Damit steht außer Frage, dass die Haushaltssituation der Klägerin sowohl zum Zeitpunkt des Amtsantritts als auch zum Zeitpunkt der Einweisungsentscheidung schwierig war. Die Richtigkeit der in der Sitzungsvorlage angestellten Prognose, dass die aktuelle Finanzkrise ebenso wie die strukturelle Finanzsituation insbesondere im Verwaltungshaushalt nachhaltig zu einer schwierigen Herausforderung werden und die Arbeit auch des Oberbürgermeisters entsprechend nachhaltig prägen werde, wird durch die Argumentation, alle Großen Kreisstädte im Regierungsbezirk seien gleichermaßen betroffen, nicht in Frage gestellt. Dass alle Großen Kreisstädte mit den Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise zu kämpfen hatten, mindert - wie schon ausgeführt - nach Auffassung der Kammer den Schwierigkeitsgrad des vom Beigeladenen ausgeübten Amtes nicht. Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass zum Zeitpunkt des Amtsantritts bzw. der Einweisungsentscheidung nur von kurzzeitigen Haushaltsproblemen ausgegangen werden musste. Auch das Regierungspräsidium behauptet nicht, dass zum damaligen Zeitpunkt mit einer baldigen Überwindung der Krise zu rechnen war. Im Ergebnis vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass die Klägerin unter Berücksichtigung ihres Beurteilungsspielraums keine sachgerechte Bewertung ihrer Haushaltssituation vorgenommen hätte.
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Zum von der Klägerin angeführten Gesichtspunkt „Standort verschiedener Kreiseinrichtungen“ beanstandet das Regierungspräsidium, dass sämtliche Großen Kreisstädte des O... Kreises Einrichtungen des Landkreises, insbesondere Krankenhäuser beherbergten, und deshalb der Gemeinderat die Einhaltung allgemeiner Wertungsmaßstäbe vermissen lasse, wenn er von einer besonderen Belastung für das Amt des Oberbürgermeisters ausgehe. Insoweit erfolgt erneut ein Vergleich mit der Situation in anderen Städten, ohne dass die Klägerin selbst einen entsprechenden Vergleich vorgenommen hätte. Im Übrigen setzt das Regierungspräsidium seine Bewertung an die Stelle derer der Klägerin und schränkt den Beurteilungsspielraum der Klägerin in unzulässiger Weise ein, soweit es ausführt, Einrichtungen des Landkreises, insbesondere Krankenhäuser würden zum einen in der Regel als positiv für die Stadt bewertet, zum anderen sei in den Kreiseinrichtungen eine tendenziell entlastende Funktion zu sehen. Dies mag die (nachvollziehbare) Auffassung des Regierungspräsidiums sein. Es ist aber nicht Aufgabe der Rechtsaufsichtsbehörde, eine solche Wertung - anstelle der Klägerin - vorzunehmen. Im Übrigen geht das Regierungspräsidium insoweit von falschen Tatsachen aus. In der Sitzungsvorlage wurde keineswegs in Abrede gestellt, dass die Kreiseinrichtungen (auch) positive Effekte für die Klägerin mit sich bringen. Dies folgt gerade aus dem in der Sitzungsvorlage hervorgehobenen Ziel, in Abstimmung zwischen Stadt und Landkreis die Zukunft des Krankenhauses zu sichern. Landesweit seien 50 % der Kliniken defizitär, so dass der Trend zur Zentralisierung der Kliniken gehe. Der Oberbürgermeister als Vertreter der Klägerin bemühe sich um Entscheidungen, die das Klinikum in A... zukunftsfähig machten. Neben dem Neubau solle ein Ärztehaus durch einen privaten Investor entstehen. Daraus ergibt sich, dass nicht die Existenz der Kreiseinrichtungen, insbesondere des Klinikums O... im Rahmen der Bewertungsentscheidung berücksichtigt werden sollte, sondern die vom Beigeladenen zu bewältigenden Aufgaben, die der dauerhaften Sicherung der Kreiseinrichtung bzw. des Klinikums dienen. Insoweit wird in der Beanstandungsverfügung nicht dargelegt, dass es sich etwa um sachfremde Erwägungen handelt oder allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet wurden.
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Hinsichtlich des in der Sitzungsvorlage angeführten Zukunftskonzepts Kinder/Jugend/Bildung beanstandet das Regierungspräsidium ebenfalls (zu Unrecht), es sei nicht erkennbar, wie sich die Aufgaben des Beigeladenen in Schwierigkeit und Umfang von denjenigen vergleichbarer Kommunen abhebten. Es fehle an Anhaltspunkten für die besondere Schwierigkeit und den Umfang des Amtes im Vergleich zu anderen vergleichbaren Städten. Damit fordert das Regierungspräsidium die Durchführung eines Vergleichs mit der Situation in anderen Kommunen, der von der Klägerin mangels Kenntnis nicht geleistet werden kann.
34
Bezüglich des Aspekts „Vorsitz in verschiedenen Verbänden“ stellt das Regierungspräsidium fest, die in der Sitzungsvorlage erwähnte wirtschaftliche Beteiligung an zwei wirtschaftlichen Unternehmen sei für eine Stadt der Größenordnung der Klägerin eher unterdurchschnittlich. Damit wird erneut die Bewertungsentscheidung gerade im Hinblick auf den Vergleich mit den Verhältnissen in anderen Städten der Größenordnung der Klägerin beurteilt. Darüber hinaus nimmt das Regierungspräsidium in unzulässiger Weise eine eigene Wertung vor, indem es ausführt, die Anzahl der wirtschaftlichen Beteiligungen der Klägerin sei für sich genommen von eher untergeordneter Bedeutung.
35
Offen bleiben kann, ob die Argumentation das Regierungspräsidium trägt, soweit es geltend macht, die entlastende Funktion des Beigeordneten sei von der Klägerin nicht berücksichtigt worden, weshalb die Bewertungsentscheidung nicht sachgerecht erfolgt sei. Denn es hat in der Klageerwiderung ausgeführt, der gefasste Einweisungsbeschluss sei aus den übrigen Gründen auch dann rechtswidrig, wenn die entlastende Wirkung des Beigeordneten in die Einweisungsentscheidung eingeflossen wäre. Aus diesen ergänzenden Ermessenserwägungen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) ergibt sich, dass ein eventueller Fehler bei der Ermessensentscheidung nicht kausal geworden sein kann. Nicht entschieden werden muss auch, ob das Regierungspräsidium in fehlerhafter Weise die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Einweisungsbeschlusses nicht bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt des Amtsantritts des Beigeladenen durchgeführt hat.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.
37
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung gem. §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 121 Abs. 1, 122 GemO
§§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 122 GemO
§ 2 LKomBesVO
§ 2 LKom-BesVO
§ 86 BBesG
§ 18 BBesG
§ 114 VwGO
§ 41a BLV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 118 Abs. 1 GemO
§ 121 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 LKomBesVO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 LKomBesVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 LKomBesVO
§ 18 Satz 2 BBesG
§ 18 Satz 1 BBesG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 LKom-BesVO
§ 1 Abs. 2 LKomBesVO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 der Landeskommunalbesoldungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1992, 573
NVwZ 2011, 1270
1 S 1371/91
17 K 481/94
5 K 892/92
2 C 7.89
2 C 19.10
3 L 78/93
2 A 7.09
2 A 7.07
4 S 1655/09