Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-27, Aktenzeichen 1 K 150/09
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2009:0127.1K150.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger betreiben auf dem Grundstück E. Straße 54 in W. -L. eine Hobbygeflügelzucht.
Mit Allgemeinverfügung vom 26.03.2008 legte der Beklagte gemäß § 13 Abs. 3 der Verordnung zum Schutz gegen die Geflügelpest (GeflPestVO) ein Gebiet fest, in dem Geflügel auch außerhalb geschlossener Ställe gehalten werden darf, ohne dass es hierfür im Einzelfall einer Ausnahmegenehmigung bedarf. Für das übrige Kreisgebiet, für das die Freilandhaltung auf Grund der Allgemeinverfügung vom 30.11.2007 generell ausgeschlossen war, wies er darauf hin, dass im Einzelfall Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung nach § 13 Abs. 2 GeflPestVO erteilt werden könnten. Die Geflügelhaltung der Kläger liegt innerhalb dieses übrigen Kreisgebietes. Die Allgemeinverfügung erging unter Widerrufsvorbehalt. Danach konnte sie insbesondere widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen der GeflPestVO nicht mehr vorliegen.
Mit Bescheid vom 08.04.2008 erteilte der Beklagte den Klägern auf Antrag eine Ausnahmegenehmigung zur Freilandhaltung von Geflügel gemäß § 13 Abs. 2 GeflPestVO und fügte hinzu, dass diese jederzeit widerrufen werden könne, insbesondere bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage, bei Verschärfung der Seuchenlage oder bei Verstößen gegen tierseuchenrechtliche Vorschriften.
Erstmals am 10.12.2008 wurde der Ausbruch der niedrigpathogenen aviären Influenza in einem Geflügelbetrieb im Landkreis Cloppenburg in Niedersachsen amtlich festgestellt. In der Folge wurde in insgesamt 32 in diesem Landkreis gelegenen Geflügelbetrieben eine entsprechende Feststellung getroffen.
Nach Durchführung einer Telefonkonferenz mit Vertretern der mit Tierseuchenbekämpfung befassten Behörden in Nordrhein-Westfalen verfügte das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) mit Schreiben vom 15.12.2008, das u.a. auch an den Beklagten als Kreisordnungsbehörde gerichtet war, dass im Hinblick auf die Ereignisse in Niedersachsen und zum Schutz der Geflügelbestände in Nordrhein-Westfalen u.a. die Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung von Geflügel in den Regierungsbezirken Detmold und Münster bis auf Weiteres widerrufen werden sollten.
Mit Allgemeinverfügung vom 17.12.2008, bekannt gemacht im Amtsblatt des Kreises Gütersloh vom 18.12.2008, widerrief der Beklagte seine Allgemeinverfügung vom 26.03.2008 und wies darauf hin, dass mit Inkrafttreten dieser Allgemeinverfügung im gesamten Kreisgebiet gemäß § 13 Abs. 1 GeflPestSchV gehaltenes Geflügel aufzustallen sei. Zur Begründung führte er aus, dass seit dem 10.12.2008 in den Gemeinden Garrel und Bösel im Landkreis Cloppenburg/Niedersachsen niedrigpathogene aviäre Influenza des Subtyps H5 N3 in mehreren Geflügelbeständen amtlich festgestellt worden sei. Bis zum 17.12.2008 seien 14 Bestände betroffen, weitere Verdachtsbestände befänden sich dort in Abklärung. Das Geschehen zeige eine deutliche Ausbreitungstendenz. Weder die Einschleppungsursache noch konkrete Verbreitungsmechanismen seien derzeit geklärt. Wildvögel könnten ein Reservoir auch für niedrigpathogene aviäre Influenzaviren sein. Bei letzteren bestehe die Gefahr der Weiterentwicklung zu hochpathogenen aviären Influenzaviren. Auf Grund der bisher nicht geklärten Einschleppungsursache und der Gefahr des möglichen Eintrags der Seuche durch Wildvögel sei daher von einer erhöhten Gefährdung für die Geflügelbestände im Kreis auszugehen. Durch die Aufstallung solle eine Minimierung dieses Risikos erreicht werden. Der Widerruf sei geeignet, erforderlich und angemessen, da andere geeignete Maßnahmen zur Minimierung des Risikos nicht ersichtlich seien und die Geflügelhalter nicht mehr als erforderlich in ihren Rechten beeinträchtigt würden.
Zugleich ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung an und begründete sie dahingehend, dass das öffentliche Interesse, auch während eines etwaigen Klageverfahrens notwendige, wirksame, erforderliche und rechtzeitige Tierseuchenbekämpfungsmaßnahmen durchführen zu können, das private Interesse der betroffenen Geflügelhalter überwiege, bis zum Abschluss einer eventuellen rechtlichen Überprüfung die Anordnungen nicht befolgen zu müssen. Die umgehende Aufstallung liege im besonderen öffentlichen Interesse, weil eine Ausbreitung der niedrigpathogenen aviären Influenza und die daraus resultierende Gefahr der Weiterentwicklung zur Geflügelpest mit gravierenden wirtschaftlichen Folgen für alle Geflügelhalter der Region unbedingt soweit wie möglich vermindert werden müsse.
Mit Bescheid vom 18.12.2008 widerrief der Beklagte die den Klägern unter dem 08.04.2008 erteilte Ausnahmegenehmigung zur Freilandhaltung und wies darauf hin, dass das Geflügel ab sofort aufzustallen sei. Die Begründung entspricht wörtlich derjenigen in der Widerrufsverfügung vom 17.12.2008.
Am 16.01.2009 haben die Kläger gegen die Allgemeinverfügung und gegen den Widerrufsbescheid die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründung machen sie zunächst geltend, dass die aus § 13 GeflPestSchV folgende Stallpflicht rechtswidrig bzw. nichtig sei und verweisen insoweit auf ihr Vorbringen im Verfahren 1 K 3615/06. Die angefochtenen Verfügungen seien allerdings auch dann rechtswidrig, wenn man von der Anwendbarkeit dieser Regelung ausgehe. Es sei nicht ansatzweise erkennbar, welche konkreten Auswirkungen die in den Verfügungen angeführten Geschehnisse in Niedersachsen auf die Situation im Kreis Gütersloh bzw. im Umfeld der Geflügelhaltung der Kläger habe. Zum einen seien nur niedrigpathogene aviäre Influenzaviren festgestellt worden. Zum anderen sei ein Zusammenhang dieses ausnahmslos Massenhaltungsbetriebe erfassenden Ausbruchsgeschehens mit Wildvögeln nicht erkennbar. Ebenso wenig sei ersichtlich, dass und ggf. wodurch eine Ausweitung des "Seuchengeschehens" auf den mehr als 125 km entfernten Standort der Kläger erfolgen oder auch nur ernsthaft befürchtet werden könnte. Innerhalb der seit Erlass der Verfügungen vergangenen vier Wochen seien weder im L1. H. und dessen Umgebung (insbesondere im Bereich des T. C. ) noch im sonstigen Bundesgebiet weitere Vogelgrippefälle aufgetreten. Auch habe es keine Erkenntnisse über das Auftreten des Virus bei Wildvögeln gegeben. Die jüngsten Geschehnisse im L1. Cloppenburg böten auch keinen Anlass für eine generelle Neubewertung des bundesweiten Seuchenrisikos, was letztlich durch den Umstand bestätigt werde, dass das Friedrich-Löffler-Institut (FLI) bislang keinen Anlass gesehen habe, die Risikobewertung vom 22.10.2008 zu ändern, derzufolge das Risiko eines Eintrags der Geflügelpest durch Wildvögel als "gering" zu beurteilen sei. Im Übrigen sei die getroffene Maßnahme mit § 13 Abs. 9 GeflPestSchV unvereinbar, wonach im Fall einer amtlichen Feststellung der Geflügelpest von einer erteilten Ausnahmegenehmigung "im Umkreis von 50 km um den Seuchenbestand" kein Gebrauch gemacht werden dürfe, bis die angeordneten Schutzmaßregeln aufgehoben seien. Jedenfalls finde das Festhalten an einer ausnahmslosen Aufstallungspflicht zum jetzigen Zeitpunkt keine Rechtfertigung mehr, da sich zwischenzeitlich weder eine räumliche Ausweitung des "Seuchengeschehens" ergeben habe, noch Erkenntnisse zu Tage getreten seien, die die Befürchtung einer Ausbreitung durch Wildvögel stützen könnten. Nach dem Lagebericht Nr. 14 des Landeskrisenzentrums Niedersachsen vom 16.01.2009 seien sämtliche Untersuchungsergebnisse von ca. 480 Wildvögeln negativ.
Mit Schreiben vom 26.01.2008, das u.a. an den Beklagten als Kreisordnungsbehörde gerichtet ist, hat das LANUV nach erneuter Prüfung und in Abstimmung mit dem Ministerium für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Nordrhein- Westfalen seine Verfügung vom 15.12.2008 mit Wirkung zum 01.02.2009 u.a. insoweit aufgehoben, als sie den Widerruf der Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung anordnete.
Die Kläger beantragen,
die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 17.12.2008 (Nr. 54/2008) sowie den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 18.12.2008 aufzuheben.
Der Beklage beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, mit dem Auftreten der niedrigpathogenen aviären Influenza im Bereich Cloppenburg sei eine Verschärfung der Seuchenlage eingetreten, auch wenn das FLI dieses bislang nicht in aktuellen Risikobewertungen thematisiert habe. Die bisher vorliegenden Risikobewertungen des FLI bezögen sich im Übrigen nur auf die Risiken zum Auftreten von hochpathogenen H5 N1-Viren und seien deshalb der vorliegenden Situation nicht zu Grunde zu legen. Die angefochtenen Maßnahmen beruhten auf einer Risikobewertung des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV), die in Anlehnung an die in Niedersachsen ergriffenen Maßnahmen erfolgt sei und darauf beruhe, dass Eintragsquellen und Ausbreitungstendenz nicht geklärt gewesen seien. Der Widerruf erteilter Ausnahmegenehmigungen sei auf die beiden Grenzbezirke zu Niedersachsen beschränkt worden. Entgegen dem Vorbringen der Kläger bestehe die Gefahrensituation fort, da es zuletzt noch am 19.01.2009 im Bereich Cloppenburg zu neuen Ausbrüchen der niedrigpathogenen aviären Influenza gekommen sei und die Eintragsquelle noch nicht habe geklärt werden können. Die aktuellen Widerrufe unterschieden sich von früheren Widerrufsfällen dadurch, dass sie zum einen auf Grund von niedrigpathogener aviärer Influenza getroffen worden seien und zum anderen die Lage der Geflügelhaltung der Kläger in einem sog. Risikogebiet für die Entscheidung nicht maßgeblich gewesen sei. Die von den Klägern angesprochene Regelung in § 13 Abs. 9 GeflPestVO stehe den Widerrufen nicht entgegen. Dort sei die Unwirksamkeit erteilter Ausnahmegenehmigungen kraft Gesetzes geregelt. Der Widerruf solcher Genehmigungen außerhalb des 50-km- Bereichs werde dadurch nicht eingeschränkt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist, soweit sie auf Aufhebung der Allgemeinverfügung vom 17.12.2008 gerichtet ist, bereits mangels Klagebefugnis unzulässig. Der darin ausgesprochene Widerruf verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, weil die aufgehobene Allgemeinverfügung vom 26.03.2008 keine die Kläger begünstigende Regelung enthielt. Sofern der Beklagte dort unter Ziffer 2. ausgeführt hat, dass in einem näher bezeichneten Bereich, in dem auch die Geflügelhaltung der Kläger liegt, die Möglichkeit bestehe, Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung zu beantragen, hat er lediglich auf die bereits in § 13 Abs. 2 GeflPestVO getroffene Regelung hingewiesen. Der Widerruf der Allgemeinverfügung schmälert demnach die Rechtsposition der Kläger nicht.
Eine die Kläger belastende Regelung liegt auch nicht in der Formulierung "Wer im L1. H. Geflügel (...) hält, hat diese mit Inkrafttreten dieser Allgemeinverfügung entsprechend § 13 Abs. 1 GeflPestVO in geschlossenen Ställen (....) zu halten." Jedenfalls soweit den Geflügelhaltern eine individuelle Ausnahmegenehmigung erteilt worden ist, liegt in dieser Formulierung lediglich ein Hinweis auf die sich unmittelbar aus § 13 Abs. 1 GeflPestVO ergebende Aufstallungspflicht. Denn eine Aufhebung dieser Genehmigung hat der Beklage einer separaten Entscheidung vorbehalten, die im Fall der Kläger mit Widerrufsbescheid vom 18.12.2008 ergangen und laut Vermerk erst am 19.12.2008 abgesandt worden ist.
Hinsichtlich des Widerrufsbescheides des Beklagten vom 18.12.2008 ist die Anfechtungsklage zwar zulässig, in der Sache allerdings nicht begründet.
Der Widerrufsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Auf die seitens der Kläger angeführte Frage, ob die in § 13 Abs. 1 GeflPestVO geregelte grundsätzliche Aufstallungspflicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig ist, kommt es im vorliegenden Verfahren nicht an. Geht man zu Gunsten der Kläger von der Nichtigkeit dieser Regelung aus, entzieht die angefochtene Aufhebung den Klägern eine nicht erforderliche Genehmigung und verletzt sie mithin nicht in ihren Rechten.
Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW liegen vor. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Die Ausnahmegenehmigung vom 08.04.2008 ist vorbehaltlich des jederzeitigen Widerrufs erteilt worden, insbesondere bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage, bei Verschärfung der Seuchenlage oder bei Verstößen gegen tierseuchenrechtliche Vorschriften.
Der Beklagte hat auf Grund der Geschehnisse in Niedersachsen zu Recht eine Verschärfung der Seuchenlage angenommen. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei den in Niedersachsen nachgewiesenen Erregern lediglich um niedrigpathogene aviäre Influenza des Subtyps H5N3 gehandelt hat. Denn auch deren Auftreten bietet nach §§ 46 ff. GeflPestVO Anlass für konkrete Schutzmaßnahmen, weil - insoweit unbestritten - Mutationen dieser niedrigpathogenen in hochpathogene aviäre Influenza-A-Viren (Geflügelpest) zu besorgen sind.
Die Kammer vermag auch nicht zu erkennen, dass der Beklagte das ihm eröffnete Widerrufsermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Insbesondere dürfte diese Maßnahme nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen. Die Herbeiführung der flächendeckenden Aufstallung im Kreisgebiet ist ein geeignetes und erforderliches Mittel, um das Risiko eines Eintrags der Geflügelpest in heimische Geflügelbestände durch Wildvögel zu minimieren. Der Umstand, dass Wildvögel grundsätzlich als Träger niedrigpathogener aviärer Influenza-Viren diese großräumig verbreiten können, ist unstreitig. Wenn - wie hier im L1. Cloppenburg - ein Befall mit niedrigpathogener aviärer Influenza in einer Geflügelhaltung festgestellt wird, dieser Befall sich mit hoher Geschwindigkeit auf eine Vielzahl weiterer Ställe in der näheren Umgebung ausweitet, und die Ursache sowie insbesondere der Verbreitungsweg unklar sind, dürfen die zur Tierseuchenbekämpfung berufenen Behörden auch damit rechnen, dass die Viren aus den betroffenen Stallanlagen auf die Wildvogelpopulation der näheren Umgebung überspringen und von dort in relativ kurzer Zeit weitergetragen werden können. Deshalb ist es nicht willkürlich, auch für Geflügelhaltungen, die nicht in unmittelbarer Nähe des Ausbruchsherds liegen, die Aufstallung zu verfügen, um einen Kontakt von Wildvögeln mit Geflügel zu vermeiden. Insbesondere ergibt sich aus der von den Klägern angeführten Regelung in § 13 Abs. 9 GeflPestVO keine räumliche Beschränkung für eine flächendeckende Geflügelaufstallung. Danach darf, wenn bei einem gehaltenen Vogel oder einem Wildvogel Geflügelpest amtlich festgestellt worden ist, von einer Ausnahmegenehmigung nach Abs. 2 und 3 in einem Umkreis von 50 km um den Seuchenbestand oder den Fundort kein Gebrauch gemacht werden. Der Beklagte weist insoweit zu Recht darauf hin, dass diese Vorschrift erteilten Ausnahmegenehmigungen unmittelbar die Wirksamkeit nimmt, ohne dass es einer behördlichen Entscheidung bedarf. Der Verordnungsgeber geht also davon aus, dass in jedem Fall eines - hier nicht gegebenen - Ausbruchs der Geflügelpest die Gefahr einer Wildvogelübertragung im Umkreis von 50 km gegeben ist. Diese der Verwaltungsvereinfachung dienende Regelung hindert allerdings nicht daran, Ausnahmegenehmigungen, die für Betriebe außerhalb eines solchen 50 km- Radius erteilt worden sind, aufzuheben, wenn im konkreten Fall auch außerhalb dieses Bereichs eine Übertragungsgefahr angenommen wird. Die Entscheidung der nordrhein-westfälischen Veterinärbehörden, für die nördlichen Bezirke Münster und Detmold eine relevante Übertragungsgefahr durch das Geschehen im L1. Cloppenburg anzunehmen, vermag die Kammer daher nicht als ermessensfehlerhaft anzusehen.
Der Erforderlichkeit der Geflügelaufstallung im L1. H. steht auch nicht entgegen, dass sämtliche über 480 Proben bei Wildvögeln im Umkreis des Ausbruchsgebietes negativ ausgefallen sind. Bei dem beschriebenen Ausbruchsszenario ist es nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner kurzfristig die Aufstallung anordnet und diese solange aufrecht erhält, bis das Ergebnis einer hinreichend umfangreichen Beprobung der Wildpopulation in der Umgebung des Ausbruchsherdes den hinreichend sicheren Schluss zulässt, dass eine Übertragung auf die Wildvogelpopulation nicht erfolgt ist. Es würde die Effektivität der Tierseuchenbekämpfung erheblich gefährden, wenn man die Rechtmäßigkeit eines Aufstallungsgebots davon abhängig machte, dass zuvor ein Nachweis für eine Übertragung der Erreger von Geflügel auf Wildvögel gefunden wird.
Die Maßnahme ist letztlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Gemessen an dem Ziel einer effektiven Tierseuchenbekämpfung haben die Kläger als betroffene Geflügelhalter die mit der Aufstallung verbundenen Einschränkungen hinzunehmen. Dies gilt auch für die mit der Aufstallung verbundenen gravierenden Beeinträchtigungen für das Wohlbefinden der Tiere, das zu schützen Zweck des Tierschutzgesetzes ist. Die Kammer verkennt nicht, dass insbesondere an Freilandhaltung gewöhntes Geflügel durch vorübergehende Aufstallung erheblichem Stress ausgesetzt wird und teilweise körperlichen Schaden nimmt, wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung eindrucksvoll dargelegt haben. Gleichwohl werden diese Auswirkungen durch die Gewährleistung einer effektiven Tierseuchenbekämpfung gerechtfertigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154, 159 Satz 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46 ff. GeflPestVO
§§ 154, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 13 GeflPestSchV
§ 13 Abs. 2 GeflPestVO
§ 13 Abs. 2
GeflPestVO
§ 13 Abs. 1 GeflPestSchV
§ 13 Abs. 9 GeflPestSchV
§ 13 Abs. 9 GeflPestVO
§ 13 Abs. 1 GeflPestVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 3
der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 K 3615/06