Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-26, Aktenzeichen 17 K 4845/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0226.17K4845.01.00

Tenor:
Der Erschließungsbeitragsbescheid des Beklagten vom 27. Oktober 2000 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 15. August 2001 werden insoweit aufgehoben, als ein den Betrag von DM 2.050,-- übersteigender Erschließungsbeitrag festgesetzt worden ist.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kostengläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümerin des Grundstücks G1, Flur 10, Flurstück 366 (postalisch: S Weg 7). Dieses Grundstück wird durch den S Weg erschlossen, dessen erschließungsbeitragsrechtliche Abrechnung Gegenstand dieses Verfahrens ist.
Mit Schreiben vom 25. September 1969 hatte die frühere Eigentümerin dieses Grundstücks, die Fer Baugenossenschaft eGmbH, den Beklagten um Mitteilung gebeten, ob eine Ablösung des Erschließungsbeitrags möglich sei. Daraufhin hatte der Beklagte unter dem 4. November 1969 einen Bescheid über die Ablösung des Erschließungsbeitrags erlassen. Dieser Bescheid hatte im Wesentlichen folgenden Wortlaut:
Auf Ihren Antrag vom 25.9.1969 wird hiermit für das Grundstück F, S Weg 7, Flur 10, Flurstück 366, die Ablösung des Erschließungsbeitrages gem. § 133 Abs. 3 Bundesbaugesetz (BBauG) vom 23.6.1960 (BGBl. I, S. 341) zugelassen.
Der Ablösungsbetrag wird auf 2.050,-- DM festgesetzt.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:
Dieser Betrag wurde in der Folgezeit gezahlt.
Der S Weg wurde 1999/2000 ausgebaut. Der Beklagte ermittelte einen Vorrausleistungsbeitrag in Höhe von DM 13,-- je m² und veranlagte die Eigentümer der durch den S Weg erschlossenen Grundstücke mit Bescheiden vom 18. März 1999 zu Vorausleistungen auf einen Erschließungsbeitrag. Die Kläger erhielten unter dem gleichen Datum einen Bescheid mit dem Hinweis, dass sie zu einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag für die erstmalige Herstellung des S Weges in Höhe von 0,-- DM (Die Beitragspflicht für das Grundstück ist abgelöst) veranlagt werden. Auf der Anlage war der handschriftliche Vermerk "Beitragspflicht kann nicht mehr entstehen" angebracht.
Mit Schreiben vom 10. Juni 1999 wurden die Kläger darauf hingewiesen, dass unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur sog. Missbilligungsgrenze (Urteil vom 9. November 1990 - 8 C 36.89 -) die Rechtsauffassung, eine Beitragspflicht könne nicht mehr entstehen, nicht mehr aufrecht erhalten werden könne. Mit Bescheid vom 27. Oktober 2000 setzte der Beklagte auf der Grundlage der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt F vom 19. Juni 1990 in der Fassung der 1. Nachtragssatzung vom 27. Juli 1994 (EBS) einen Erschließungsbeitrag in Höhe von DM 9.182,45 fest. Unter Berücksichtigung des Ablösungsbetrags von DM 2.050,--, den der Beklagte als Vorausleistung anrechnete, ergab sich ein Resterschließungsbeitrag in Höhe von DM 7.132,45. Der hiergegen am 30. November 2000 eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 15. August 2001 zurückgewiesen.
Die Kläger haben am 20. August 2001 Klage erhoben. Sie sind der Auffassung, dass sie auf Grund der Bestandskraft des "Negativ-Bescheides" vom 18. März 1999, der auch nicht mehr zu ihren Lasten korrigiert werden könne, nicht mehr zu Erschließungsbeiträgen herangezogen werden dürfen. Hilfsweise sind sie der Ansicht, dass der Aufwand für den Ausbau des S Weges nicht erforderlich gewesen sei.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
den Erschließungsbeitragsbescheid des Beklagten vom 27. Oktober 2000 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 15. August 2001 insoweit aufzuheben, als ein den Betrag von DM 2.050,-- übersteigender Erschließungsbeitrag festgesetzt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen der Kläger in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht entgegen.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (3 Hefte) einschließlich der im Parallelverfahren 17 K 4844/01 beigezogenen Verwaltungsvorgänge (3 Hefte) ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die form- und fristgerecht erhobene Klage ist zulässig. Sie ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide sind - soweit im Streit - rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Vorab ist klarzustellen, dass die Kläger nach ihrem gesamten Vorbringen die Unanfechtbarkeit des Ablösungsbescheids vom 4. November 1969 zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt haben. Sie haben sich lediglich gegen den vom Beklagten festgesetzten "Resterschließungsbeitrag" in Höhe von DM 7.132,45 gewehrt. Bei dieser Interessenlage waren der Antrag und damit auch der Urteilstenor anzupassen, um eine Teilabweisung der Klage mit der Folge einer Quotelung der Kosten zu vermeiden.
Der Beklagte hat mit seinem Ablösungsbescheid vom 25. September 1969 wirksam darauf verzichtet, für den S Weg weitere Erschließungsbeiträge zu erheben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
- vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 30.1.1968 - IV C 60.66 -, Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 20 S. 83 (84), vom 18.4.1975 VII C 15.73 , BVerwGE 48, 166 (168 ff.) und vom 23.5.1975 IV C 73.73 , BVerwGE 48, 247 (251); Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. April 1989 3 A 1637/88 -, NVwZ-RR 1990, 435 = NWVBl. 1990, 63; -
sind mit Blick auf die gesetzliche Verpflichtung der Gemeinden zur Beitragserhebung an die Annahme eines gemeindlichen Verzichtswillens hohe Anforderungen zu stellen. Der Wille, auf zukünftige Beiträge zu verzichten, muss sich unzweifelhaft aus der Erklärung der Gemeinde ergeben. Es sind dabei stets die besonderen Umstände des Einzelfalles zu würdigen.
a) Ein eindeutiger Verzichtswille ergibt sich aus dem Ablösungsbescheid des Beklagten vom 4. November 1969. Die Erklärung ist in Bescheidform, also als Verwaltungsakt erlassen. Die Erklärung weist eine Rechtsbehelfsbelehrung auf und bezeichnet sich selbst dort als "Bescheid". Die Formvorschriften der Gemeindeordnung für gemeindliche Verpflichtungserklärungen sind demnach nicht anwendbar. Jedenfalls handelte es sich aber um ein einfaches Geschäft der laufenden Verwaltung, das die Doppelzeichnung nicht als Wirksamkeitsvoraussetzung hat.
Angesichts der aus §§ 125 ff BBauG (heute: §§ 127 ff BauGB) folgenden Pflicht zur Beitragserhebung, hat das Bundesverwaltungsgericht der gemeindlichen Verfügungsbefugnis (vgl. § 133 Abs. 3 S. 5 BauGB/§ 133 Abs. 3 S. 2 BBauG und § 11 der jeweiligen EBS der Stadt F) über ihre Pflicht zur Beitragserhebung eine so genannte Missbilligungsgrenze gezogen. Danach sind Verträge über die Ablösung von Erschließungsbeiträgen u. a. dann unwirksam, wenn sich bei der Abrechnung herausstellt, dass der auf das Grundstück entfallende Betrag wenigstens das Doppelte des vereinbarten Ablösungsbetrags ausmacht. Betragsmäßig ist diese Voraussetzung beim klägerischen Grundstück erfüllt. Allerdings wurde der Verzicht nicht im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung (Ablösungsvertrag) ausgesprochen, sondern in einem Verwaltungsakt. Während die Wirksamkeit von Verträgen sich nach den Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuches richtet, soweit sie nach Maßgabe der §§ 54 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG NRW) in das öffentliche Recht inkorporiert sind, sind die Nichtigkeitsgründe für Verwaltungsakte speziell geregelt.
Für Beitragsbescheide, die Kommunalabgaben festsetzen - hierzu gehören auch Erschließungsbeiträge -, gilt gemäß § 12 Nr. 3 lit. b Kommunalabgabengesetz (KAG NRW) die Vorschrift des § 125 Abgabenordnung (AO). Nach dessen Absatz 1 ist ein Verwaltungsakt außer in den hier nicht einschlägigen Fällen des Absatzes 2 nichtig, "soweit er an einem besonders schwer wiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist".
Als besonders schwer wiegend stellen sich solche Fehler dar, die in einem so erheblichen Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zu Grunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft stehen, dass es unerträglich wäre, wenn der Bescheid die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Oktober 1983, NVwZ 1984, 578; Urteil vom 22. Februar 1985, NJW 1985, 2658.
Als maßgebend erscheint nicht so sehr der Verstoß gegen bestimmte Rechtsvorschriften, sondern die Verletzung der Rechtsordnung insgesamt oder in bestimmter Hinsicht zu Grunde liegenden wesentlichen Zweck- und Wertvorstellungen
Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 44 Rn. 8 m.w.N. der Rspr. und Literatur.
Dieser besonders schwer wiegende Fehler muss darüber hinaus offenkundig sein. Die schwere Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts hat für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne weiteres ersichtlich zu sein, sie muss sich geradezu aufdrängen. Steht dem Bescheid der Makel auf die Stirn geschrieben, so ist er als nichtig einzuordnen.
Der Festsetzungs- und Verzichtsbescheid des Beklagten leidet nicht an einem Fehler, der den von § 125 Abs. 1 AO vorausgesetzten Schweregrad erreicht. Die bloße Rechtswidrigkeit, wie sie vorliegend gegeben ist, genügt dafür nicht. Im Abgabenrecht kommen den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz) und der Gleichbehandlung aller Abgabenschuldner zwar besonderes Gewicht zu. Das Gleichbehandlungsgebot erhält seine erschließungsbeitragsrechtliche Ausformung u. a. in Gestalt des Grundsatzes, dass derjenige, der durch ein größeres oder intensiver genutztes Grundstück mehr Vorteile erlangt auch mit einem höheren Beitrag herangezogen wird. Gelangen diese Grundsätze auch durch den nämlichen Bescheid nicht voll zur Entfaltung, sind wesentliche Zweck- oder Wertvorstellungen in Form von tragenden Verfassungsprinzipien aber noch nicht berührt. Spricht man dem Festsetzungs- und Verzichtsbescheid die Wirksamkeit nicht ab, werden die übrigen Beitragspflichtigen nicht mehr belastet, sondern die Gemeinde muss den Fehlbetrag aus ihrem Haushalt decken und so die Folgen ihres Tuns aus der Vergangenheit tragen. Der verlorene Betrag erreicht auch nicht solche Dimensionen, dass diese Rechtsfolge schlechthin nicht hinnehmbar wäre.
b) Schließlich hat der Beklagte den Beitrags- und Verzichtsbescheid auch nicht (schlüssig durch Erlass des streitbefangenen Erschließungsbeitragsbescheids) wirksam zurückgenommen. Die Voraussetzungen für die Rücknahme eines Bescheids in Erschließungsbeitragsangelegenheiten sind in § 130 AO niedergelegt, dessen Anwendung § 12 Nr. 3 lit. b KAG NRW vorschreibt. Angesichts des ausgesprochenen Verzichts handelt es sich um einen begünstigenden Verwaltungsakt im Sinne des § 130 Abs. 2 AO. Dessen Rücknahmevoraussetzungen sind aber offensichtlich nicht erfüllt.
c) Der Verzicht wirkt auch gegenüber dem Rechtsnachfolger im Grundstückseigentum. Der Beitrag wird zwar vom in Anspruch genommenen Grundstückseigentümer persönlich geschuldet, er dient aber dem Ausgleich eines andauernden grundstücksbezogenen Vorteils, der allen Rechtsnachfolgern im Grundstückseigentum gleichermaßen geboten wird.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.12.1982 2 A 1066/82 , S. 8 des amtlichen Umdrucks.
Nicht entscheidend ist daher, ob der Verzicht gerade gegenüber demselben Grundstückseigentümer erklärt wurde. Der Veranlagungs- und Verzichtsbescheid ist mithin dinglicher Natur und haftet dem Grundstück in dem Sinne an, dass dieses beitragsrechtlich soweit veranlagt ist, wie der Inhalt des früheren Bescheids reicht.
Vgl. zur Rechtsfigur des dinglichen Verwaltungsakts Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.6.1991 - 7 A 23/90 -, NWVBl 1992, 322; P. Stelkens/U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Auflage, § 35 Rdnrn. 192 ff.; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage, § 45 Rdnrn. 89 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Auflage, § 9 Rdnrn. 56f.; Henneke, in Knack u.a., VwVfG, 4. Auflage, § 35 Rdnr. 5.2.7; Kopp, VwVfG, 7. Auflage, § 35 Rdnr. 106 ff.
Die begünstigende Wirkung des Beitragsbescheides geht daher kraft seiner Dinglichkeit auf den Rechtsnachfolger im Grundstückseigentum über. Der neue Grundstückseigentümer kann sich gegenüber einer nochmaligen Heranziehung auf die Vorveranlagung und den darin erklärten Verzicht berufen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.12.1982 2 A 1066/82 , S. 9 des amtlichen Umdrucks; zur Rechtsnachfolge in grundstückbezogene Ordnungsverfügungen vgl. Urteil vom 23.4.1996 - 10 A 3565/92 -, BauR 1996, 700 (701) m.w.N.
Bei dieser Sachlage ist es unerheblich, wie der "Negativ-Bescheid" des Beklagten vom 18. März 1999 rechtlich zu bewerten ist.
Der Klage war daher in vollem Umfang mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig, vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Ziff 11, 711 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO hat. Soweit ersichtlich, ist bisher nicht geklärt, ob die Missbilligungsrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 9. November 1990 - 8 C 36.89 -) zu Ablösungsvereinbarungen sich auch auf Sachverhalte erstreckt, bei denen der Ablösungsbetrag durch unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt festgesetzt worden ist.

Zitierte Normen: §§ 125 ff BBauG
§§ 127 ff BauGB
§§ 54 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 708 Ziff 11, 711 ZPO
§ 133 BBauG
§ 125 Abgabenordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 133 Abs. 3 S. 2 BBauG
§ 12 Nr. 3 lit. b Kommunalabgabengesetz
§ 125 Abs. 1 AO
§ 12 Nr. 3 lit. b KAG NRW
§ 130 Abs. 2 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 48, 166
BVerwGE 48, 247
NVwZ-RR 1990, 435
NVwZ 1984, 578
NJW 1985, 2658
8 C 36.89
17 K 4844/01
IV C 60.66
VII C 15.73
IV C 73.73
3 A 1637/88
2 A 1066/82
7 A 23/90
10 A 3565/92