Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-22, Aktenzeichen 2 KO 568/09
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2010:0422.2KO568.09.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 24. Juni 2009 - 2 K 992/08 Ge - wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor die Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass seine Wahl zum stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" rechtmäßig erfolgt ist.
Er ist ehrenamtlicher Bürgermeister der Gemeinde B., die der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" angehört. Das Amt des Vorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft war in der Zeit vom 23. August 2004 bis zum 30. Juni 2005 unbesetzt. Der Beigeladene hat in dieser Zeit als stellvertretender Gemeinschaftsvorsitzender die Geschäfte der Verwaltungsgemeinschaft geführt.
Der Beigeladene vergab als amtierender Gemeinschaftsvorsitzender mehrere Aufträge zur Sanierung der Verwaltungsgebäude, u. a. erteilte er am 8. September 2004 einen Auftrag zur Renovierung von Büroräumen und für den Einbau einer Trennwand in eine Garage zu einem Werklohn von 3.442,86 €, am 29. September 2004 einen Auftrag zur Mauerwerkstrockenlegung zu einem Werklohn von 5.846,40 € und im Herbst 2004 einen Auftrag zur Überdachung einer Terrasse zu einem Werklohn von 3.318,34 €. Am 17. März 2005 schloss er einen Vollservice-Mietvertrag für einen Kopierer zum Preis von 12.541,80 €.
Durch Beschluss vom 9. März 2005 (Beschluss-Nr. 138/28/2005) stimmte die Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft den überplanmäßigen Haushaltsausgaben zu, die durch den Abschluss der Bauverträge entstanden waren.
Das Rechnungsprüfungsamt des Landratsamtes Saalfeld-Rudolstadt stellte im Bericht über die örtliche Rechnungsprüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" für die Haushaltsjahre 2004 und 2005 vom 4. August 2006 fest, dass es beim Abschluss der Verträge zu Verstößen gegen den Wettbewerb und die Vergabegrundsätze gekommen sei. Der Beigeladene habe im Rahmen der Ausschreibung der Gewerke zur Renovierung der Büroräume sowie der Garage nach dem Submissionstermin Preisänderungen vorgenommen, Verhandlungen über Skonto unterlassen und ohne weitere Verhandlungen Nachträge abgerechnet. Weiter habe der Beigeladene die Mauerwerkstrockenlegung in Auftrag gegeben, ohne die Werkleistungen ausgeschrieben oder zur Angebotsabgabe aufgefordert zu haben. Im Übrigen seien sämtliche Werkverträge ohne Deckung im Haushalt und deshalb ohne den erforderlichen Beschluss der Gemeinschaftsversammlung abgeschlossen worden. Auch der Vollservice-Mietvertrag für den Kopierer sei ohne Vergabeverfahren und ohne den Beschluss der Gemeinschaftsversammlungen vereinbart worden.
Die Beanstandungen des Rechnungsprüfungsamtes wurden in der Sitzung der Gemeinschaftsversammlung am 13. September 2006 (Niederschrift 35/2006) verlesen. Die Entlastung des Beigeladenen für den Teilabschnitt des Haushaltsjahres vom 23. August bis zum 31. Dezember 2004 und für den Teilabschnitt des Haushaltsjahres vom 1. Januar 2005 bis zum 30. Juni 2005 wurde durch die Gemeinschaftsversammlung unter Bezugnahme auf den Bericht des Rechnungsprüfungsamtes mehrheitlich abgelehnt.
Am 30. Juli 2007 beantragten die der Verwaltungsgemeinschaft angehörenden Gemeinden B., Dröbischau, Döschnitz, Mellenbach-Gl., Meura, Oberhain, Rohrbach, Schwarzburg, Sitzendorf und Wittgendorf die Einberufung einer Sitzung der Gemeinschaftsversammlung mit dem Tagesordnungspunkt Abberufung des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden aus wichtigem Grund und Neuwahl des Stellvertreters. Zur Begründung führten sie aus: Die im Bericht des Rechnungsprüfungsamtes festgestellten Kompetenzüberschreitungen und Vergabeverstöße "im Zusammenhang mit der Renovierung von Büroräumen" (aufgezählt werden: Laminatarbeiten, Mauerwerkstrockenlegung und Terrassenüberdachung) hätten zu einem Vertrauensverlust geführt. Die festgestellten Pflichtverletzungen und die unterbliebene Unterrichtung der Gemeinschaftsversammlung rechtfertige die Annahme des für die Abwahl erforderlichen wichtigen Grundes.
Die Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" fasste am 17. September 2007 mit der erforderlichen Mehrheit den Beschluss, dass der Beigeladene als stellvertretender Gemeinschaftsvorsitzender aus wichtigem Grund abberufen werde. Zur Darlegung des wichtigen Grundes wurde auf den Antrag oben genannter Mitgliedsgemeinden vom 30. Juli 2007 verwiesen. Ausweislich des Protokolls über diese Sitzung der Gemeinschaftsversammlung teilte der Gemeinschaftsvorsitzende dem Beigeladenen mit, dass die Mehrheit der Gemeinschaftsversammlung einer Abberufung zugestimmt habe und führte aus: "Damit liegt meines Erachtens ein rechtswidriger Beschluss vor, der gemäß § 44 ThürKO außer Vollzug gesetzt wird. Die VG-Vollversammlung wird in den nächsten 4 Wochen einberufen. Dies hat zur Folge, dass der Beschluss über die Abberufung nicht rechtskräftig ist". Der Tagesordnungspunkt Wahl des Stellvertreters des Gemeinschaftsvorsitzenden wurde zuvor von der Tagesordnung genommen.
Der Beschluss der Gemeinschaftsversammlung wurde im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft vom 19. Oktober 2007 bekannt gemacht.
Ausweislich des Protokolls der Sitzung der Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" am 3. Dezember 2007 wurde die Aufhebung des Beschlusses der Verwaltungsgemeinschaft vom 17. September 2007 über die Abberufung des Beigeladenen als Tagesordnungspunkt geführt. Der entsprechende Beschlussantrag des Gemeinschaftsvorsitzenden wurde abgelehnt.
Der Gemeinschaftsvorsitzende legte mit Schreiben vom 1. März 2008 den Verwaltungsvorgang zur Abberufung des Beigeladenen der Kommunalaufsicht beim Landratsamt Saalfeld-Rudolstadt vor.
Unter dem 25. März 2008 teilte die Kommunalaufsichtsbehörde der Beklagten mit, dass es fraglich erscheine, inwieweit der Anwendungsbereich eines Beanstandungsverfahrens eröffnet sei. Mit der Bekanntmachung der Abberufungsentscheidung gegenüber dem Beigeladenen in der Sitzung am 17. September 2007 sei die Abberufung vollzogen worden und für ein förmliches Beanstandungsverfahren und eine Aussetzung der Entscheidung kein Raum mehr. Ungeachtet dessen sei die Abberufung des Beigeladenen nicht rechtswidrig gewesen. Allein aus dem Fehlen einer ausdrücklichen Regelung über die Abberufung des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden könne nicht der Schluss gezogen werden, dass eine Abberufung nicht möglich sei. Vielmehr komme über die Verweisungsvorschriften in § 52 Abs. 2 der Thüringer Kommunalordnung - ThürKO - i. V. m. § 23 Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - ThürKGG - eine analoge Anwendung der Vorschrift des § 32 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 27 Abs. 2 ThürKO in Betracht. Der hiernach erforderliche wichtige Grund für die Abberufung liege vor. Der Beigeladene habe gegen Vorschriften des Haushaltsrechts verstoßen und außerhalb seines Kompetenzbereichs unter Umgehung der Gemeinschaftsversammlung Aufträge vergeben. Dadurch sei das Vertrauensverhältnis zwischen der Gemeinschaftsversammlung und dem Beigeladenen nachhaltig beeinträchtigt worden.
Am 17. April 2008 erhob der Beigeladene vorsorglich Widerspruch gegen seine am 17. September 2007 durch die Gemeinschaftsversammlung beschlossene Abberufung.
Unter dem 25. April 2008 bat der Gemeinschaftsvorsitzende die Kommunalaufsichtsbehörde um den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheids. Mit Schreiben vom 29. April 2008 wies die Kommunalaufsichtsbehörde darauf hin, dass ein förmliches Beanstandungsverfahren nicht durchzuführen sei, weil eine rechtswidrige Vorgehensweise der Verwaltungsgemeinschaft nicht zu erkennen sei.
Am 14. Juli 2008 wurde der Kläger durch die Gemeinschaftsversammlung der Beklagten zum stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden gewählt (Niederschrift 41/2008). Der Gemeinschaftsvorsitzende beanstandete den Beschluss und setzte ihn außer Vollzug.
Mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 30. Juli 2008 bestellte die Kommunalaufsichtsbehörde beim Landkreis Saalfeld-Rudolstadt für die Zeit der urlaubsbedingten Abwesenheit des Gemeinschaftsvorsitzenden der Beklagten vom 4. bis zum 13. August 2008 einen Beauftragten für die Funktion des Stellvertreters. Der Bescheid ist bestandskräftig geworden.
Mit Schreiben vom 1. Dezember 2008 teilte die Kommunalaufsichtsbehörde dem Gemeinschaftsvorsitzenden ergänzend mit, dass die Beanstandung des Beschlusses der Gemeinschaftsversammlung vom 17. September 2007 auch nicht innerhalb eines Monats nach der Beschlussfassung und damit nicht fristgerecht erfolgt sei.
Mit der am 19. September 2008 erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht: Er sei als stellvertretender Gemeinschaftsvorsitzender wirksam gewählt worden, nachdem der Beigeladene durch Beschluss der Gemeinschaftsversammlung vom 17. September 2007 von diesem Amt wirksam abberufen worden sei. Als Rechtsgrundlage hierfür kämen die von der Kommunalaufsicht in ihrem Schreiben vom 25. März 2008 genannten Bestimmungen in Betracht. Allein aus dem Schweigen des Gesetzgebers darauf zu schließen, dass ein Mitglied der Gemeinschaftsversammlung nicht aus seiner Stellvertreterfunktion abberufen werden könne, widerspreche der Rechtsentwicklung zur Frage der vorzeitigen Abberufung aus Wahlämtern, dem Recht der demokratischen Selbstbestimmung als Wesenselement der Demokratie und dem in den kommunalrechtlichen Vorschriften zum Ausdruck kommenden Willen des Landesgesetzgebers. Die mehrfachen Pflichtverletzungen des Beigeladenen rechtfertigten den für die Abberufung erforderlichen wichtigen Grund. Da die Handlungen des Stellvertreters auch dann Außenwirkung entfalteten, wenn sie nicht durch entsprechende Beschlüsse der Gemeinschaftsversammlung gedeckt seien, sei das Vertrauen der Gemeinschaftsversammlung in die Person des Beigeladenen nicht mehr gegeben. Das Verwaltungshandeln des Vorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft und seines Stellvertreters sei im Wesentlichen durch den Beschlusswillen der Gemeinschaftsversammlung geprägt.
Der Kläger hat beantragt,
es wird festgestellt, dass der Beigeladene durch Beschluss der Gemeinschaftsversammlung der Beklagten vom 17. September ..., Beschluss Nr. ... und der Bekanntmachung im Amtsblatt Nr. ... vom 19. Oktober ... als stellvertretender Gemeinschaftsvorsitzender der Beklagten abberufen ist.
Es wird ferner festgestellt, dass seine Wahl zum nunmehrigen stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden gemäß Beschluss vom 14. Juli ... wirksam erfolgt ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Klageantrag sei unzulässig. Sofern eine Abberufung auf der Grundlage der vom Kläger angeführten Rechtsvorschriften zulässig wäre, läge ein Verwaltungsakt vor. Der hiergegen rein vorsorglich erhobene Widerspruch des Beigeladenen hätte aufschiebende Wirkung mit der Folge, dass ein Fall doppelter Rechtshängigkeit gegeben sei. Derselbe Gesichtspunkt gelte auch hinsichtlich des Beanstandungsverfahrens, das zwischen der Verwaltungsgemeinschaft und der Kommunalaufsichtsbehörde anhängig und noch nicht abgeschlossen sei. Die Klage sei aber auch unbegründet. Für die Abberufung fehle es an einer erforderlichen Rechtsgrundlage. Entgegen der Auffassung des Klägers könne auch nicht von einer Regelungslücke in den Vorschriften über die Verwaltungsgemeinschaft ausgegangen werden, die etwa eine analoge Anwendung der von der Kommunalaufsicht angeführten Rechtsgrundlagen für eine Abberufung rechtfertigten. Vielmehr ergebe sich aus § 48 Abs. 2 und 3 ThürKO, dass die Abberufung nur durch die jeweilige, den stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden entsendende Mitgliedsgemeinde beschlossen werden könne. Ein globaler Rückverweis über die Regelungen des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit auf die Vorschriften über die Gemeinde scheide auch deshalb aus, weil es die Thüringer Kommunalordnung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit noch nicht gegeben habe. Zudem unterschieden sich die Gemeindeorgane von den Organen einer Verwaltungsgemeinschaft. Durch die Abberufung werde im Übrigen ein Misstrauen ausgesprochen, das die Zusammenarbeit der Verwaltungsgemeinschaftsmitglieder und damit den geordneten Verwaltungsablauf dauerhaft gefährde, weil der von der Funktion des Stellvertreters Entbundene als sog. geborenes oder gekorenes "einfaches" Mitglied in der Gemeinschaftsversammlung verbleibe.
Das Verwaltungsgericht Gera hat durch Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung am 24. Juni 2009 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die zulässige Klage bleibe ohne Erfolg. Passivlegitimiert sei der Gemeinschaftsvorsitzende als Organ der Verwaltungsgemeinschaft, weil dieser die Abberufung des Beigeladenen und die Wahl des Klägers beanstandet und außer Vollzug gesetzt habe. Das Rubrum sei dementsprechend zu ändern. Statthafte Klageart sei die Feststellungsklage. Der Kläger begehre im Rahmen eines kommunalverfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens die Feststellung, dass der Beschluss der Gemeinschaftsversammlung vom 14. Juli 2008 über seine Wahl als neuer stellvertretender Gemeinschaftsvorsitzender wirksam sei, und damit die Feststellung organschaftlicher Rechte. Diese begehrte Feststellung schließe die Klärung der Frage, ob die Abberufung des Beigeladenen wirksam erfolgt sei, ein. Zwingende Voraussetzung für den Erfolg der Feststellungsklage sei die wirksame Abberufung des Beigeladenen, weil die Hauptsatzung der Verwaltungsgemeinschaft bestimme, dass nur ein Stellvertreter des Gemeinschaftsvorsitzenden gewählt werde. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis sei gegeben. Das Widerspruchsverfahren des Beigeladenen gegen dessen Abberufung ändere am Rechtsschutzinteresse des Klägers nichts. Ein kommunal-aufsichtliches Beanstandungsverfahren stehe dem Kläger als Rechtsschutzmöglichkeit nicht zur Verfügung. Im Übrigen habe der Gemeinschaftsvorsitzende bislang keine Klage gegen die Entscheidungen der Kommunalaufsicht erhoben.
Die Feststellungsklage sei aber unbegründet. Die Abberufung des Beigeladenen als stellvertretender Vorsitzender durch Beschluss der Gemeinschaftsversammlung vom 17. September 2007 sei rechtswidrig, weil sie einer Rechtsgrundlage entbehre. Die Regelungen der §§ 46 ff. ThürKO enthielten keine Befugnis der Gemeinschaftsversammlung, einen stellvertretenden Vorsitzenden abzuwählen. Eine Anwendung der kommunalrechtlichen Vorschriften über die Abberufung eines Beigeordneten aus wichtigem Grund im Wege der Doppelanalogie über die Verweisungsvorschriften der §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 ThürKGG verbiete sich. Die Verweisungsvorschriften fänden nur Anwendung, "soweit nichts anderes bestimmt sei". Hinsichtlich der in Streit stehenden Abberufung sei aber anderes bestimmt. Die Regelungen der §§ 46 ff. ThürKO wiesen keine Regelungslücke auf, sondern stellten eine abschließende Regelung dar. Dass der Gesetzgeber eine Abberufungsentscheidung für den Gemeinschaftsvorsitzenden oder seinen Stellvertreter habe vorsehen wollen, erschließe sich aufgrund der Konzeption der Verwaltungsgemeinschaft nicht. Die Verwaltungsgemeinschaft sei ein Exekutivorgan der Mitgliedsgemeinden. Im Gegensatz dazu sei der Gemeinderat ein gewähltes Organ der politischen Willensbildung und parlamentsähnlich strukturiert. Folglich habe der Gesetzgeber dem Gemeinderat konsequenterweise die Möglichkeit vorzeitiger Abberufung des hauptamtlichen Beigeordneten eingeräumt. Nichts anderes ergebe sich aus der in § 47 Abs. 3 ThürKO vorgesehenen Möglichkeit der Mitgliedsgemeinden, Selbstverwaltungsangelegenheiten auf die Verwaltungsgemeinschaft zu übertragen. Die Mitgliedsgemeinden müssten sich insofern nicht ihrer Beschlusshoheit begeben. Es bleibe ihnen unbenommen, der Verwaltungsgemeinschaft einzelne Aufgaben des eigenen Wirkungskreises durch Zweckvereinbarung zu übertragen, wobei geschlossene Zweckvereinbarungen auch kündbar seien. Demnach könnten die Mitgliedsgemeinden in einem erheblich größeren Umfang den Inhalt und den Umfang der Tätigkeit des Gemeinschaftsvorsitzenden und damit des Stellvertreters bestimmen als dies typischerweise den Gemeinderatsmitgliedern gegenüber dem Bürgermeister oder dem Beigeordneten möglich sei. Im Übrigen sei die Funktion des hauptamtlich tätigen Beigeordneten nicht mit der Funktion des nur ehrenamtlich tätigen Stellvertreters vergleichbar. Schließlich komme auch eine entsprechende Anwendung des § 86 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht in Betracht, weil die speziellen kommunalrechtlichen Vorschriften vorgingen.
Das Verwaltungsgericht Gera hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Der Kläger hat am 11. August 2009 gegen das ihm am 13. Juli 2009 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Gera Berufung eingelegt, die er am 14. September 2009, einem Montag, im Wesentlichen wie folgt begründet hat: Allein der Umstand, dass die Gemeinde und die Verwaltungsgemeinschaft keine deckungsgleiche Struktur aufwiesen, schließe die Abwählbarkeit des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden nicht aus. Demokratisches Grundelement in der rechtshistorischen Entwicklung des Kommunalrechts sei, dass Wahl- und Abwahlkörper zusammenfielen. Es sei demokratisches Leitmotiv, dass der demokratische Wahlkörper zugleich auch die demokratische Legitimierung zur Abwahl habe. Aus welchen Gründen dieses demokratische Leitmotiv für den Wahlkörper einer Verwaltungsgemeinschaft nicht gelten solle, sei weder der Gesetzesbegründung zur Einführung der Thüringer Kommunalordnung zu entnehmen noch sonst erkennbar. Zudem sei zu berücksichtigen, dass das demokratische Prinzip der Wählbarkeit auf Vertrauensbeziehungen ausgerichtet sei. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts wäre selbst bei einem durch eine demokratische Mehrheit getragenen Misstrauen eine Abwahl nicht möglich. Soweit das Verwaltungsgericht auf die Möglichkeit verwiesen habe, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durch einen Beauftragten zu sichern, verkenne es, dass die "Selbstreinigung" der kommunalen Körperschaft vor einem kommunalaufsichtlichen Eingriff stehe. Ebenso wenig sei die Option, eine Zweckvereinbarung zu kündigen, eine adäquate Reaktion auf ein eingetretenes Misstrauen. Im Übrigen erschließe sich nicht, aus welchen Gründen das Verwaltungsgericht die Vergleichbarkeit der Funktion des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden mit der des hauptamtlichen Beigeordneten und nicht mit der des ehrenamtlichen Beigeordneten geprüft habe.
Der Kläger beantragt,
das auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juni 2009 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Gera aufzuheben und festzustellen, dass er durch die Gemeinschaftsversammlung am 14. Juli 2008 in das Amt des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden rechtmäßig berufen worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge (ein Ordner, zwei Heftungen) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und im Übrigen auch zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Der zuletzt im Berufungsverfahren gestellte Antrag auf Feststellung seiner wirksamen Berufung in das Amt des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden erfasst das Begehren des Klägers in vollem Umfang (vgl. § 88 VwGO). Für den ursprünglichen Hauptantrag würde mangels eigener Rechtsbetroffenheit des Klägers das Rechtsschutzinteresse nicht zu bejahen sein.
Mit diesem Rechtsschutzziel ist die Klage zulässig.
Das vom Verwaltungsgericht geänderte Passivrubrum war zu berichtigen. Eine Falschbezeichnung der Beklagtenseite lag hier nicht vor. Nach der Fassung des Klagebegehrens ist - wie noch darzulegen ist - Beteiligte des Rechtsstreits i. S. d. § 63 Nr. 2 VwGO und richtige Beklagte i. S. d. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Verwaltungsgemeinschaft, vertreten durch den Gemeinschaftsvorsitzenden. Dementsprechend hat der Senat das Rubrum geändert; ein Parteiwechsel folgt daraus nicht (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Januar 1967 - VI C 73.64 - BVerwGE 26, 31 und vom 3. März 1989 - 8 C 98/85 - NVwZ-RR 90, 44; ThürOVG, Beschluss vom 26. Januar 2009 - 4 ZKO 553/08 - NJW 2009, 2553).
Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage.Gemäß § 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. An einem Rechtsverhältnis im Sinne dieser Definition beteiligt sein können dabei nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch einer kommunalen Körperschaft (vgl. Urteile des Senats vom 18. September 2008 - 2 KO 1103/05 - DVBl 2009, 261 und vom 11. Dezember 2001 - 2 KO 730/00 - ThürVBl 2002, 235; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 - DVBl 2007, 454; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ders., VwGO, Kommentar, Stand November 2009, § 43 Rn. 5 ff., 26).
Anders als das Verwaltungsgericht meint, liegt hier aber kein Feststellungsbegehren im Sinne eines sog. Kommunalverfassungsstreits vor. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass er durch Beschluss der Gemeinschaftsversammlung vom 14. Juli 2008 in das Amt des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden rechtmäßig berufen worden ist. Hierbei handelt es sich weder um einen Streit zwischen den Organen der Verwaltungsgemeinschaft (Gemeinschaftsversammlung, Gemeinschaftsvorsitzender) noch um einen Streit innerhalb der Organe (vgl. Urteil des Senats vom 21. November 1995 - 2 KO 175/94 - ThürVBl 1996, 479). Zwischen dem Kläger und der Gemeinschaftsversammlung ist die Rechtmäßigkeit seiner Berufung zum Stellvertreter nicht strittig. Gegenstand des Streits ist auch nicht die Beanstandung des Beschlusses vom 14. Juli 2008 und die Aussetzung seines Vollzugs durch den Gemeinschaftsvorsitzenden. Hierdurch werden nicht die organschaftlichen Rechte der einzelnen Mitglieder der Gemeinschaftsversammlung berührt, sondern die organschaftlichen Rechte der Gemeinschaftsversammlung selbst, die im Rahmen des Beanstandungsverfahrens zu verfolgen sind (vgl. Rücker, in: Kommunalverfassungsrecht Thüringen Band I, Mai 2009, § 44 Erl. 8; Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, Vorb. § 44 Rn. 4).
In Streit steht vielmehr die im Rahmen einer allgemeinen Feststellungsklage zu klärende Rechtsstellung des Klägers zur Beklagten. Die Frage, ob der Kläger rechtmäßig zum Stellvertreter des Gemeinschaftsvorsitzenden berufen wurde mit der Folge, dass er im Fall der Verhinderung des Gemeinschaftsvorsitzenden dessen Funktion wahrzunehmen hat (insbesondere Erledigung der Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 47 der Thüringer Kommunalordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Januar 2003 , Vertretung der Verwaltungsgemeinschaft nach außen gemäß § 52 Abs. 2 ThürKO i. V. m. § 33 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 10. Oktober 2001 - ThürKGG - , Vorgesetzter der Bediensteten der Verwaltungsgemeinschaft gemäß § 48 Abs. 1 Satz 3 ThürKO etc.), betrifft nicht nur das Verhältnis zur Gemeinschaftsversammlung, sondern auch die rechtliche Beziehung des Klägers zur Beklagten als "Anstellungskörperschaft", die im Hinblick auf die unterschiedlichen Rechtsauffassungen der Beteiligten feststellungsbedürftig ist.
Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Die Klagebefugnis für eine Feststellungsklage erfordert, dass es dem Kläger um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte des Klägers abhängen (vgl. Urteil des Senats vom 11. Dezember 2001 - 2 KO 730/00 - ThürVBl 2002, 235; BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276). So liegt es hier. Von der Frage der Rechtmäßigkeit des Beschlusses der Gemeinschaftsversammlung vom 14. Juli 2008 hängt ab, ob ihm die Rechte des Stellvertreters des Gemeinschaftsvorsitzenden zustehen. Hieraus und aus den damit zugleich verbundenen Pflichten ergibt sich auch ein berechtigtes Interesse des Klägers i. S. d. § 43 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO an der begehrten Feststellung.
Die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, stehen dem Kläger keine effektiveren Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung.
Die Feststellungsklage ist aber unbegründet.
Der Kläger kann die Feststellung, dass seine Wahl zum stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden am 14. Juli 2008 rechtmäßig erfolgt ist, nicht verlangen. In dieses Amt konnte er nicht berufen werden. Eine Vakanz fehlte. Denn die Hauptsatzung der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" bestimmt in § 5, dass die Verwaltungsgemeinschaft nur über einen Stellvertreter verfügt; aus diesem kommunalen Ehrenamt ist der Beigeladene durch die Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft "Mittleres Schwarzatal" mit Beschluss vom 17. September 2007 indessen nicht wirksam abberufen worden (nachfolgend 1. und 2.).
1. Rechtsgrundlage für die Abberufung des stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden durch die Gemeinschaftsversammlung bilden § 32 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 27 Abs. 2 Satz 4 der Thüringer Kommunalordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Januar 2003 (GVBl. S. 41), zuletzt geändert durch das Thüringer Haushaltsbegleitgesetz 2006/2007 vom 23. Dezember 2005 (GVBl. S. 446) - ThürKO -. Diese Vorschriften sind über die Verweisungsvorschrift des § 52 Abs. 2 ThürKO und des § 23 Abs. 1 Satz 1 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 10. Oktober 2001 (GVBl. S. 290) - ThürKGG - entsprechend anzuwenden.
Nach § 52 Abs. 2 ThürKO gelten für die Verwaltungsgemeinschaften, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Bestimmungen zu den Zweckverbänden des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit. Soweit dieses Gesetz keine besonderen Bestimmungen enthält, finden nach § 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG die für Gemeinden geltenden Vorschriften entsprechende Anwendung. So liegt es hier.
Die Regelungen über die Verwaltungsgemeinschaft in § 46 bis § 50 ThürKO enthalten weder Bestimmungen über die Abwahl des Gemeinschaftsvorsitzenden noch über die Abwahl seines Stellvertreters. § 48 Abs. 3 Satz 1 ThürKO bestimmt lediglich, dass die Gemeinschaftsversammlung einen hauptamtlich tätigen Gemeinschaftsvorsitzenden auf die Dauer von sechs Jahren wählt und aus ihrer Mitte einen oder zwei ehrenamtlich tätige Stellvertreter auf die Dauer ihres gemeindlichen Amtes. Auch die Bestimmungen über Zweckverbände in §§ 16 ff. ThürKGG enthalten keine Regelung zu der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Verbandsvorsitzende und sein(e) Stellvertreter abberufen werden können. § 32 ThürKGG sagt lediglich, dass der Verbandsvorsitzende und sein(e) Stellvertreter von der Verbandsversammlung aus ihrer Mitte gewählt werden, soweit die Verbandssatzung nicht etwas anderes bestimmt.
Fehlen damit gegenläufige Normanordnungen, sind zugleich auch die weiteren Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung der Regelungen der Thüringer Kommunalordnung über die Abberufung haupt- bzw. ehrenamtlicher Beigeordneter auf die Abwahl des Gemeinschaftsvorsitzenden bzw. des Stellvertreters erfüllt. Der Landesgesetzgeber hat kommunalverfassungsrechtlich die Verwaltungsgemeinschaft im Dritten Abschnitt des Ersten Teils der Thüringer Kommunalordnung nicht abschließend geregelt (1.1). Die Stellungen eines haupt- bzw. ehrenamtlichen Beigeordneten einer Gemeinde mit denen des Gemeinschaftsvorsitzenden bzw. des Stellvertreters einer Verwaltungsgemeinschaft sind vergleichbar (1.2).
1.1 Das Normprogramm zur Verwaltungsgemeinschaft in § 46 bis § 50 ThürKO hat keinen abschließenden Charakter.
1.1.1 Dies zeigt sich wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen schon beispielhaft an der dem Gemeinschaftsvorsitzenden in § 47 Abs. 2 Satz 5 ThürKO eingeräumten Beanstandungskompetenz. Hält der Gemeinschaftsvorsitzende einen Beschluss oder eine Weisung einer Mitgliedsgemeinde für rechtswidrig, hat er hiernach den Vollzug auszusetzen und den Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde sowie die Rechtsaufsichtsbehörde unverzüglich zu unterrichten. Dem Gemeinschaftsvorsitzenden ist ein eigenes Beanstandungsrecht eingeräumt, das ihn verpflichtet, eine Entscheidung der Mitgliedsgemeinde, gleichgültig ob sie vom Gemeinderat oder Bürgermeister getroffen worden ist, zu suspendieren und das rechtsaufsichtliche Verfahren nach §§ 120 ff. ThürKO in Gang zu setzen. Hieraus kann aber nicht gefolgert werden, dass der Gemeinschaftsvorsitzende auf dieses Kontrollinstrument beschränkt ist. Intention des Gesetzgebers war es nicht, nur ein "reduziertes Beanstandungsrecht" des Gemeinschaftsvorsitzenden vorzusehen. Der Landesgesetzgeber hat dem Gemeinschaftsvorsitzenden mit der Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 5 ThürKO vielmehr ein zusätzliches Recht eingeräumt, das neben das Beanstandungsrecht des Bürgermeisters tritt, um die Rechtsposition des Gemeinschaftsvorsitzenden im Verhältnis zu den Mitgliedsgemeinden zu stärken (vgl. LT-Drucks 3/2206, Begründung zu Nr. 28 a) dd) S. 44; Vetzberger, in: Kommunalverfassungsrecht Thüringen Band I, Stand Mai 2009, § 47 Erl. 3.3). Davon unberührt bleibt das dem Gemeinschaftsvorsitzenden zweifelsohne zustehende Recht, Beschlüsse der Gemeinschaftsversammlung zu beanstanden. Dieses Verfahren zur Beanstandung von Beschlüssen der Gemeinschaftsversammlung bestimmt sich folgerichtig - wovon im Übrigen auch die Beklagte selbst ausgeht - nach § 44 ThürKO, der über die Verweisungsvorschriften des §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG zur Anwendung kommt.
1.1.2 Nichts anderes ergibt sich aus der Regelung zur Abberufung der sog. gekorenen Mitglieder der Gemeinschaftsversammlung in § 48 Abs. 2 Satz 6 ThürKO.
Die Gemeinschaftsversammlung besteht gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 ThürKO neben dem zu wählenden hauptamtlichen Gemeinschaftsvorsitzenden aus den Vertretern der Mitgliedsgemeinden. Vertreter der Mitgliedsgemeinden sind gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 ThürKO die Bürgermeister kraft Amtes als sog. geborene Mitglieder und mindestens je ein Gemeinderatsmitglied als sog. gekorenes Mitglied, wobei für jedes volle Tausend ihrer Einwohner die Mitgliedsgemeinden ein weiteres Gemeinderatsmitglied entsenden. Für die gekorenen Mitglieder ist nach § 48 Abs. 2 Satz 6 ThürKO die in § 27 Abs. 2 ThürKO vorgesehene Abberufung aus wichtigem Grund entsprechend anzuwenden. Aus dieser expliziten Regelung zur Abberufung der sog. gekorenen Mitglieder der Gemeinschaftsversammlung ist aber nicht zu schließen, dass der Gesetzgeber nur diese Abberufungsmöglichkeit vorsehen wollte.
Eine Gesamtschau der kommunalrechtlichen Vorschriften zeigt, dass der Gesetzgeber eine unwiderrufliche Bindung einer Körperschaft an ihren Vorsitzenden, an dessen Vertreter oder an die Vorsitzenden, Vertreter oder Mitglieder von Teilorganen nicht gewollt hat (vgl. § 27 Abs. 2 Satz 3, Abs. 4 Satz 2, § 28 Abs. 6, § 32 Abs. 4 und 6, § 45 Abs. 2 Satz 4 i. V. m. § 28 Abs. 6, § 45a Abs. 2 Satz 4 i. V. m. § 28 Abs. 6, § 105 Abs. 2 i. V. m. § 27, § 106 Abs. 3 i. V. m. § 28 Abs. 6, § 110 Abs. 3 i. V. m. § 27 Abs. 2, § 110 Abs. 5 ThürKO). Um dieses gesetzgeberische Anliegen auch für die sog. gekorenen Mitglieder umzusetzen, bedurfte es einer speziellen Regelung, wie sie in § 48 Abs. 2 Satz 6 ThürKO enthalten ist, weil eine Abberufung nicht über die allgemeinen Verweisungsvorschriften der §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG möglich gewesen wäre. Eine über die Doppelverweisung entsprechende Anwendung der für Gemeinden geltenden Vorschriften, insbesondere der Regelung des § 27 Abs. 2 Sätze 3 und 4 ThürKO zur Abberufung eines Ausschussmitglieds, wäre nicht in Betracht gekommen, weil es an der Vergleichbarkeit der Norminhalte fehlt. Bei der Bestellung der sog. gekorenen Mitglieder durch die Mitgliedsgemeinden geht es um die Entsendung eines Gemeinderatsmitgliedes in eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, in die Verwaltungsgemeinschaft als mitgliedschaftlichen Verband kreisangehöriger Gemeinden und zwar in ihr selbständiges Organ - die Gemeinschaftsversammlung. Diese Bestellung ist nicht mit der Entsendung von Gemeinderatsmitgliedern in Gemeindeausschüsse, die bloße Teilorgane des Gemeinderats darstellen, zu vergleichen.
Dass der Gesetzgeber abweichend von den für Gemeinden geltenden Vorschriften eine auf die Verwaltungsgemeinschaft zugeschnittene, spezielle Regelung für die Frage der Abberufung der sog. gekorenen Mitglieder treffen wollte, wird auch in der beschränkten Bezugnahme auf die Regelung des § 27 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 ThürKO deutlich. Nur einzelne Bestimmungen sind in Anlehnung an die in § 27 ThürKO geregelten Grundsätze in das Normgefüge der Verwaltungsgemeinschaft aufgenommen worden. Während etwa der Gemeinderat bei der Entsendung eines Gemeinderatsmitglieds in die Gemeinschaftsversammlung das Stärkeverhältnis der Parteien, Fraktionen oder Wählergruppen nach § 48 Abs. 2 Satz 6 i. V. m. § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO zu berücksichtigen hat, ist die Regelung des § 27 Abs. 3 ThürKO, wonach u. a. veränderte politische Mehrheitsverhältnisse in der kommunalen Vertretung auch auf die personelle Besetzung der Ausschüsse durchschlagen, von der entsprechenden Anwendung ausgenommen worden. Der Gesetzgeber hat sich damit gegen den Ausgleich des Stärkeverhältnisses in der Gemeinschaftsversammlung ausgesprochen. Bestand demnach ein besonderes Regelungsbedürfnis für die Abberufung der sog. gekorenen Mitglieder der Gemeinschaftsversammlung, dem durch eine allgemeine Verweisung über die §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG nicht hätte Rechnung getragen werden können, kann hieraus nicht geschlossen werden, dass die Abberufungsmöglichkeiten mit der Regelung in § 48 Abs. 2 Satz 6 ThürKO abschließend normiert sein sollen.
1.1.3 Ein die Abwahlmöglichkeit ausschließendes Normverständnis ergibt sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts auch nicht aus der Konzeption der Verwaltungsgemeinschaft.
Zwar ist die Verwaltungsgemeinschaft im Grundsatz Exekutivorgan der Mitgliedsgemeinden. Die Verwaltungsgemeinschaft ist im Verwaltungsaufbau des Freistaats Thüringen keine den Mitgliedsgemeinden übergeordnete Organisationsstufe mit eigenem Aufgabenzugriffsrecht im Bereich der kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten. Die Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften bleiben eigenständige Gebietskörperschaften mit dem Recht zur kommunalen Selbstverwaltung (§ 47 Abs. 2 Satz 1 ThürKO). Das Schwergewicht der Zuständigkeiten von Verwaltungsgemeinschaften liegt auf den ihnen kraft Gesetzes übertragenen staatlichen Aufgaben (§ 47 Abs. 1 Satz 1 ThürKO) und auf der verwaltungstechnischen Abwicklung der Angelegenheiten des gemeindlichen Wirkungskreises. Die Verwaltungsgemeinschaft führt die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden als Dienstleister aus. Ihr obliegt die verwaltungsmäßige Vorbereitung und der verwaltungsmäßige Vollzug der Beschlüsse der Mitgliedsgemeinden sowie die Besorgung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten, die für die Mitgliedsgemeinden keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen (§ 47 Abs. 2 Satz 3 ThürKO). Sie erfüllt diese Aufgaben als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinden nach deren Weisung (§ 47 Abs. 2 Satz 2 ThürKO; vgl. auch Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990, LT-Drucks 1/1012, S. 22 ff.; Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, Vorb. zur Kennzahl 10.30 Rn. 6; BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - BVerwGE 107, 1 zur vergleichbaren Funktion von Verwaltungsgemeinschaften im Verwaltungsaufbau des Landes Sachsen-Anhalt).
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass Personalmaßnahmen gegenüber dem Gemeinschaftsvorsitzenden und seinem Stellvertreter aufgrund dieser im Grundsatz lediglich administrativen Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft allein der zuständigen Dienst- und Kommunalaufsicht oblägen, findet hingegen weder in der Systematik noch in Sinn und Zweck der Vorschriften der §§ 46 ff. ThürKO eine Stütze.
Die nach § 47 Abs. 3 ThürKO eröffnete Möglichkeit der Aufgabenübertragung kann entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts bei der Frage der rechtlichen Einordnung der Verwaltungsgemeinschaft nicht außer Acht gelassen werden. Nach § 47 Abs. 3 ThürKO können die Mitgliedsgemeinden einzeln oder gemeinsam einzelne Aufgaben und Befugnisse des eigenen Wirkungskreises durch Zweckvereinbarung auf die Verwaltungsgemeinschaft übertragen. Die Mitgliedsgemeinden werden im Fall der Übertragung von ihrer Verpflichtung zur Durchführung der Selbstverwaltungsaufgabe befreit, die Verwaltungsgemeinschaft hat in eigener Entscheidungskompetenz die infrage stehenden Aufgaben zu erledigen (vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, § 47 Rn. 6; Vetzberger, in: Kommunalverfassungsrecht Thüringen Band I, Stand Mai 2009, § 47 Erl. 4.). Die Verwaltungsgemeinschaft ist in diesem Fall Repräsentativorgan der Mitgliedsgemeinden. Zwar bleibt es den Mitgliedsgemeinden unbenommen, eine solche Zweckvereinbarung abzuschließen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die mögliche Aufgabenübertragung das kommunalrechtliche Institut der Verwaltungsgemeinschaft kennzeichnet und dieses, nicht die im Einzelfall gebildete Verwaltungsgemeinschaft zu betrachten ist.
Im Hinblick auf die beabsichtigte und bereits in Angriff genommene Neuordnung der Gemeindegliederungen entspricht es gerade auch dem gesetzgeberischen Anliegen, dass die Mitgliedsgemeinden zumindest in einem Zwischenschritt von der Bestimmung des § 47 Abs. 3 ThürKO Gebrauch machen. Nach der Intention des Landesgesetzgebers soll das Institut der Verwaltungsgemeinschaft bei der Weiterentwicklung der gemeindlichen Strukturen, die durch die Veränderungsprozesse in den gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen nach Ansicht des Gesetzgebers nötig geworden ist, nur den Ausgangspunkt bilden und ein Übergangsmodell darstellen (LT-Drucks 4/3965, S. 9). Die durch Landtagsbeschluss vom 2. Juni 2005 eingesetzte Enquetekommission "Zukunftsfähige Verwaltungs-, Gemeindegebiets- und Kreisgebietsstrukturen in Thüringen und Neuordnung der Aufgabenverteilung zwischen Land und Kommunen" hat in ihren Vorabempfehlungen für eine Verwaltungsreform auf Gemeindeebene in Thüringen festgestellt, dass die Konstruktion der Verwaltungsgemeinschaft bei der Bewältigung von Verwaltungsentscheidungen, die zunehmend komplexer werden, an ihre Grenzen stößt und sich nicht bewähren wird. Leitbild der künftigen Entwicklung gemeindlicher Strukturen sollen deshalb starke und bürgernahe Gemeinden sein, neben die (Einheits-)Gemeinde als klassischem Vorbild soll das Modell der Thüringer Landgemeinde treten (LT-Drucks 4/3965, S. 9 ff.). Durch das Gesetz zur Weiterentwicklung der gemeindlichen Strukturen vom 9. Oktober 2008 (GVBl. 2008, S. 369) ist die Regelung des § 46 ThürKO an die Vorgaben des "Leitbilds starke und bürgernahe Gemeinden" angepasst worden. Hiernach sollen sich die Gemeinden in Verwaltungsgemeinschaften und erfüllenden Gemeinden möglichst auf freiwilliger Basis zu Landgemeinden mit erweitertem Ortschaftsrecht nach § 45a ThürKO oder zu Einheitsgemeinden mit einem Ortsteilrecht nach § 45 ThürKO zusammenfinden (LT-Drucks 4/4239 S. 1 f., 15 f.; vgl. auch LT-Drucks 4/3965, S. 10; Entschließung des Landtags vom 11. April 2008 - LT-Drucks 4/4004; Vetzberger, in: Kommunalverfassungsrecht Thüringen Band I, Stand Mai 2009, § 47 Erl. 4.; Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, § 46 Rn. 6). Im Rahmen dieses freiwilligen Anpassungsprozesses ist die in § 47 Abs. 3 ThürKO geregelte Übertragung von Selbstverwaltungsaufgaben in die originäre Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft ein wesentlicher erster Schritt für die Weiterentwicklung der Verwaltungsgemeinschaft hin zur Land- oder Einheitsgemeinde.
Eine Grundüberlegung kommt hinzu: Die Berufung des Stellvertreters beruht auf der Wahl durch die Gemeinschaftsversammlung und diese Wahl stellt mittelbar einen Akt demokratischer Willensbildung dar. Die Gemeinschaftsversammlung ihrerseits ist ein mittelbar demokratisch legitimiertes Gremium. Sie besteht - wie oben bereits erwähnt - gemäß § 48 Abs. 2 Sätze 1 und 3 ThürKO neben dem auch zu wählenden hauptamtlichen Gemeinschaftsvorsitzenden aus den geborenen Mitgliedern, den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden, und den sog. von den Mitgliedsgemeinden bestellten gekorenen Mitgliedern, wobei jeder Vertreter einer Mitgliedsgemeinde nach Satz 7 eine Stimme hat. Die darin liegende Anerkennung des in der Repräsentation zum Tragen kommenden Demokratieprinzips bei der Bestellung von Organen der öffentlichen Gewalt rechtfertigt als ultima ratio grundsätzlich auch deren Abberufung, wenn das durch den Wahlakt bestätigte Vertrauen in Wegfall gerät. Auch die Organe der Verwaltungsgemeinschaft - die Gemeinschaftsversammlung einerseits und der Vorsitzende der Gemeinschaftsversammlung sowie im Fall seiner Verhinderung sein Stellvertreter andererseits - sind zur Gewährleistung ihrer Funktionsfähigkeit auf eine vertrauensvolle Zusammenarbeit angewiesen. Der von der Gemeinschaftsversammlung gewählte Vorsitzende und sein Stellvertreter haben ihre Ämter aufgrund eines ihnen durch die Wahl der Gemeinschaftsversammlung ausgesprochenen Vertrauens gewonnen. Die Amtsausübung verlangt eine gewisse Gleichgestimmtheit mit der Gemeinschaftsversammlung; sie erschöpft sich nicht in einer verwaltenden Erfüllung gesetzlicher Aufgaben, insbesondere nicht im Fall der Übertragung von Selbstverwaltungsaufgaben auf die Verwaltungsgemeinschaft (§ 47 Abs. 3 ThürKO).
Folglich wird in der Spruchpraxis die grundsätzlich gegebene Abberufungsmöglichkeit von Wahlbeamten in Kommunalvertretungen einhellig gebilligt (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 - BVerfGE 7, 155; Kammerbeschluss vom 20. Dezember 1993 - 2 BvR 1327/87, 2 BvR 420/90, 2 BvR 1544/90 - NVwZ 1994, 473; BVerwG, Beschlüsse vom 26. Juli 1985 - 2 B 102/84 - Buchholz 230 § 95 BBRG Nr. 1, vom 28. November 1989 - 7 B 161/89 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 67 und vom 22. September 1992 - 7 B 49/92 - DVBl 2003, 209; Urteile vom 15. März 1989 - 7 C 7/88 - BVerwGE 81, 318 und vom 15. Dezember 1989 - 7 C 25/89 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 68; vgl. auch zur Abberufung der Inhaber von Spitzenämtern einer Körperschaft oder einer rechtsfähigen Anstalt im Rahmen funktionaler Selbstverwaltung: OVG Lüneburg, Urteil vom 12. November 2009 - 8 LC 58/08 - GewArch 2010, 74).
Stellt man zusätzlich ein, dass der Thüringer Landesgesetzgeber bei einer Gesamtbetrachtung der Normen der Thüringer Kommunalordnung - wie oben erörtert - keine unwiderrufliche Bindung an durch Wahl gewonnene Funktionen gewollt hat, wäre vom Normgeber der Hinweis zu erwarten gewesen, dass er die Regelungen über die vorzeitige Abberufung von Wahlämtern von der Verweisung der §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG ausnimmt, wenn er eine solche Abberufung für die Verwaltungsspitze einer Verwaltungsgemeinschaft - ausnahmsweise - ausschließen wollte. Hinzu kommt: Ein solcher Ausschluss müsste hinnehmen, dass die Abberufung eines ehrenamtlichen Amtsinhabers selbst in dem Fall nicht möglich ist, in dem er aus gesundheitlichen Gründen zu einer weiteren Amtsausübung nicht mehr in der Lage ist. Vorliegend finden sich hierfür weder in den Gesetzesbegründungen zur Verweisungsvorschrift des § 52 Abs. 2 ThürKO (LT-Drucks 1/2149, 3/2206) oder zur Vorgängerregelung in § 31 f. Abs. 2 der Vorläufigen Kommunalordnung vom 11. Juni 1992 (GVBl. S. 384, LT-Drucks 1/1012) noch in der Gesetzesbegründung zur Verweisungsvorschrift des § 23 ThürKGG in der Fassung der Erstbekanntmachung vom 19. Juni 1992 (LT-Drucks 1/788) entsprechende Anhaltspunkte. Zur Begründung des § 23 ThürKGG führt der Gesetzgeber vielmehr an, dass aus Gründen der Rechtsvereinfachung auf eine abschließende Regelung des für die Zweckverbände geltenden Rechts verzichtet und auf die subsidiäre Geltung des allgemeinen Kommunalrechts verwiesen werde. Grundsätzlich komme das Recht der untersten kommunalen Ebene, also Gemeinderecht zur Anwendung.
Die Argumentation der Beklagten, ein Rückverweis auf die Vorschriften für die Gemeinden über die Regelung des § 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG scheide schon deshalb aus, weil es die Kommunalordnung bei Inkrafttreten des Thüringer Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 11. Juni 1992 (GVBl S. 232) am 20. Juni 1992 noch nicht gegeben habe, überzeugt nicht. Gleichzeitig mit diesem Gesetz trat auch die Vorläufige Kommunalordnung vom 11. Juni 1992 (GVBl. S. 219) in Kraft, die ebenso wie die jetzige Kommunalordnung die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften (§§ 31 ff. VKO) und die vorzeitige Abberufung von haupt- und ehrenamtlichen Beigeordneten vorsah (§ 30 VKO). Ebenso wenig trägt der Einwand der Beklagten, es sei unlogisch anzunehmen, die Vorschrift des § 52 Abs. 2 ThürKO verweise auf die Norm des § 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG und diese verweise wiederum im Zirkelschluss auf die Vorschriften des Ersten Teils der Thüringer Kommunalordnung zurück. Da die Verwaltungsgemeinschaft zweckverbandsähnlichen Charakter hat, ist es sachgerecht, dass der Gesetzgeber zunächst auf die besonderen Bestimmungen zu den Zweckverbänden im Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit verwiesen und diese Regelungen im Übrigen um die Regelungen der Thüringer Kommunalordnung ergänzt hat (vgl. Vetzberger, in: Kommunalverfassungsrecht Thüringen Band I, Stand Mai 2009, § 52 Erl. 2; Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, Vorb. zur Kennzahl 10.30, Rn. 6). Dem widerspricht es nicht, dass in einzelnen Vorschriften zur Verwaltungsgemeinschaft direkt auf die für Gemeinden geltenden Vorschriften verwiesen wird (vgl. §§ 48 Abs. 1 Satz 3, 49 Abs. 1 Satz 3, 52 Abs. 1 ThürKO). Der allgemeine Verweis gemäß § 52 Abs. 2 ThürKO hätte in diesen Fällen bei sonst in Betracht kommenden Vorschriften zu den Zweckverbänden (vgl. § 21 ThürKGG zur Dienstherrneigenschaft, § 35 ThürKGG zur Einrichtung einer Geschäftsstelle und Bestellung eines Geschäftsleiters) keinen Sinn ergeben oder wäre jedenfalls nicht praktikabel gewesen (vgl. § 22 ThürKGG zur Bekanntmachung von Rechtsvorschriften im eigenen Amtsblatt, im Amtsblatt des Landkreises oder im Thüringer Staatsanzeiger, vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, § 52 Rn. 1).
Ein Wertungswiderspruch ist auch nicht darin zu sehen, dass der von der Funktion der Stellvertretung Entbundene mit Ausnahme seiner Abwahl als geborenes Mitglied nach § 28 Abs. 6 ThürKO oder als gekorenes Mitglied nach § 48 Abs. 2 Satz 6, 27 Abs. 4 Satz 2 ThürKO grundsätzlich weiter Mitglied der Gemeinschaftsversammlung bleibt (ebenso wie der entbundene Beigeordnete weiter Gemeinderatsmitglied). Zwar mag durch den Verbleib die weitere Arbeit in der Gemeinschaftsversammlung belastet sein, maßgebend ist aber, dass der Betroffene von der herausgehobenen Funktion der Stellvertretung entbunden ist und damit künftig zu befürchtendes Fehlverhalten im Amt ausgeschlossen ist, das die Funktionsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaft und die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen den Organen beeinträchtigen würde. Der Abberufene bleibt künftig auf eine Mitwirkung als einfaches Mitglied der Gemeinschaftsversammlung beschränkt.
1.2 Über die Verweisungsvorschriften der §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG sind für die Abwahl der Verwaltungsspitze der Verwaltungsgemeinschaft - also des Gemeinschaftsvorsitzenden und seines Stellvertreters - die Regelungen über die Abwahl der hauptamtlichen und ehrenamtlichen Beigeordneten gemäß § 32 Abs. 4 und 6 ThürKO entsprechend anzuwenden.
Zunächst ist klarzustellen: Für die Abwahl des Gemeinschaftsvorsitzenden kann nicht die Vorschrift über die Abwahl des Bürgermeisters in § 28 Abs. 6 ThürKO herangezogen werden, weil sich das Wahl- und Ernennungsverfahren für das Amt des Bürgermeisters von dem des Gemeinschaftsvorsitzenden deutlich unterscheidet und damit auch das Abwahlverfahren. Der Bürgermeister wird anders als der Gemeinschaftsvorsitzende in direkter Wahl vom Volk gewählt und deshalb auch vom Volk abgewählt.
Die Abwahl des Gemeinschaftsvorsitzenden richtet sich vielmehr nach den Regelungen über die Abwahl des hauptamtlichen Beigeordneten in § 32 Abs. 6 ThürKO. Die Vergleichbarkeit drängt sich für diese Wahlämter auf. Der hauptamtlich tätige Beigeordnete ist ebenso wie der hauptamtlich tätige Gemeinschaftsvorsitzende kommunaler Wahlbeamter, § 1 Abs. 2 Nr. 3 und 4 des Thüringer Gesetzes über kommunale Wahlbeamte - ThürKWBG. Das in § 32 Abs. 5 ThürKO geregelte Wahl- und Ernennungsverfahren für das Amt eines hauptamtlichen Beigeordneten weicht nicht wesentlich von dem in § 48 Abs. 3 ThürKO geregelten Wahl- und Ernennungsverfahren für das Amt des Gemeinschaftsvorsitzenden ab. Auch in der Funktion sind beide Ämter vergleichbar. Zwar verfügen beide Ämter nicht über die Kompetenzen eines Bürgermeisters (vgl. § 29 ThürKO). In beiden Ämtern werden aber eigene Handlungs- und Entscheidungsbefugnisse wahrgenommen, die sich nicht grundsätzlich voneinander unterscheiden. Der Gemeinschaftsvorsitzende erledigt in eigener Zuständigkeit gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 ThürKO die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und die Aufgaben, die der Verwaltungsgemeinschaft durch Gesetz übertragen worden sind, die Personalangelegenheiten nach § 48 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 29 Abs. 3 ThürKO und im Bereich des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden die Besorgung der laufenden Angelegenheiten nach § 48 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 47 Abs. 2 und 3 ThürKO. Der Beigeordnete ist gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 ThürKO gesetzlicher Vertreter der Gemeinde. Dabei hat der hauptamtliche Beigeordnete kraft Gesetzes eine herausgehobene Stellung in der Hierarchie der Gemeindeverwaltung. Der Bürgermeister muss dem hauptamtlichen Beigeordneten gemäß § 32 Abs. 7 Satz 1 ThürKO die Leitung einzelner Geschäftsbereiche übertragen, wobei es sich um solche Geschäftsbereiche handeln muss, die eine amtsangemessene Beschäftigung des Beigeordneten gewährleisten. Der hauptamtliche Beigeordnete hat die Aufgaben der ihm übertragenen Organisationseinheit selbständig und in eigener Zuständigkeit zu erledigen (vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand 1. Januar 2010, § 32 Rn. 12.1). Darüber hinaus kann der Bürgermeister - unabhängig von der Frage seiner Verhinderung - dem hauptamtlichen Beigeordneten in dessen Geschäftsbereich nach § 32 Abs. 7 Satz 3 ThürKO die Außenvertretung übertragen. Schließlich ist es möglich, dem Beigeordneten nach § 32 Abs. 7 Satz 4 ThürKO bestimmte Gruppen von typischen "einzelnen Amtsgeschäften" (Auftragsvergabe oder Beschaffung von Sachmitteln bis zu einer bestimmten Summe etc.) zu übertragen.
Zwischen dem Amt eines ehrenamtlichen Beigeordneten und dem Amt eines ehrenamtlichen Stellvertreters des Gemeinschaftsvorsitzenden einer Verwaltungsgemeinschaft bestehen ebenso wenig grundsätzliche Unterschiede. Der Aufgabenbereich des "lediglich" ehrenamtlich tätigen Beigeordneten wird auch angesichts der kleinteiligen Gemeindestruktur in Thüringen in der Regel auf die "bloße" Stellvertretung des Bürgermeisters bei dessen Verhinderung, insbesondere bei urlaubs- und krankheitsbedingter Abwesenheit oder bei Nichtbesetzung des Bürgermeisteramtes beschränkt sein (vgl. Rücker, in: Kommunalverfassungsrecht Thüringen Band I, Stand Mai 2009, § 32 Erl. 13). Kein wesentlich anderes Aufgabenspektrum umfasst die Funktion des Stellvertreters des Gemeinschaftsvorsitzenden (vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Kommentar, Stand 1. Januar 2010, § 48 Rn. 7).
2. Ist die Abberufung aus dem Amt des stellvertretenden Vorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft deshalb von Rechts wegen möglich, kann der Kläger dennoch nicht mit seinem Feststellungsbegehren zur eigenen rechtmäßigen Wahl durchdringen. Ein kommunales Wahlamt, das zur Besetzung offen war, stand zum Zeitpunkt der Wahl nicht zur Verfügung. Die vorgängige Abberufung des Beigeladenen aus dem Amt erweist sich als unwirksam.
Gemäß § 52 Abs. 2 ThürKO, § 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG i. V. m. § 32 Abs. 4 Satz 2 und § 27 Abs. 2 Satz 4 ThürKO kann die Gemeinschaftsversammlung mit der Mehrheit ihrer Mitglieder den Stellvertreter des Gemeinschaftsvorsitzenden abberufen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Die Gründe für die Abberufung sind in § 27 Abs. 2 Satz 4 ThürKO nicht abschließend geregelt, sondern nur beispielhaft aufgezählt ("insbesondere"). Ein wichtiger Grund liegt danach namentlich vor, wenn der Stellvertreter seine Pflichten gröblich verletzt oder sich als unwürdig erwiesen hat (Nr. 1) oder seine Tätigkeit nicht mehr ordnungsgemäß ausüben kann (Nr. 2).
Eine gröbliche Pflichtverletzung i. S. d. § 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 1. Alt. ThürKO ist gegeben, wenn der Stellvertreter wesentliche mit seinem Amt verbundene, für dessen ordnungsgemäße Ausübung wichtige Pflichten, wie etwa die Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Amtswahrnehmung oder die Verschwiegenheitspflicht, verletzt hat, wobei einfache Pflichtverletzungen auch durch ihre jeweilige Wiederholung als "gröblich" angesehen werden können. Als unwürdig i. S. d. § 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 2. Alt. ThürKO erweist sich der Stellvertreter, wenn sein Verhalten im Amt oder im privaten Leben geeignet ist, ihn in den Augen der Öffentlichkeit und der Gemeinschaftsversammlung herabzusetzen und dadurch das für eine geordnete Verwaltung notwendige Vertrauensverhältnis zwischen Bürger und Verwaltung gestört wird. Die ordnungsgemäße Ausübung der Tätigkeit des Stellvertreters i. S. d. § 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 ThürKO ist nicht mehr gewährleistet, wenn der Betroffene infolge eines körperlichen Gebrechens oder wegen einer Schwäche seiner körperlichen oder geistigen Kräfte nicht mehr zur Erfüllung seiner aus dem Amt erwachsenden Dienstpflichten in der Lage ist (vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Kommentar, Stand 1. Januar 2010, § 27 Rn. 11.3; Wachsmuth/Oehler u. a., Thüringer Kommunalrecht, Stand Juli 2002, § 27 Nr. 10, S. 15 f.).
Ob diese Abberufungsgründe oder sonstige wichtige Gründe von vergleichbarem Gewicht vorliegen und ob sie die Abberufung des Stellvertreters der Gemeinschaftsversammlung rechtfertigen, kann der Senat nur in eng begrenztem Umfang nachprüfen. Der Gemeinschaftsversammlung steht bei der Abwahl ein weiter kommunalpolitischer Entscheidungsspielraum zu. Jedes Mitglied der Gemeinschaftsversammlung muss aufgrund der ihm bekannten Tatsachen für sich beurteilen, ob der Stellvertreter sein Amt weiter zum Wohl der Verwaltungsgemeinschaft ausüben kann und deshalb das ihm durch die Wahl ausgesprochene Vertrauen fortbesteht. Die dieser höchstpersönlichen Einschätzung zu Grunde liegenden Motive, die den einzelnen Vertreter der Gemeinschaftsversammlung ggf. dazu bestimmen, sich für eine Abwahl zu entscheiden, entziehen sich der rechtlichen Qualifizierung und Kategorisierung, weil sie im kommunalpolitischen Raum wurzeln. Andernfalls würde das Gericht seine eigenen Vorstellungen von der kommunalpolitischen Realität an die Stelle des mehrheitlichen Willens der Gemeinschaftsversammlung setzen. Infolgedessen erstreckt sich die gerichtliche Überprüfung der Abberufungsentscheidung darauf, ob auf der Tatbestandsseite ein wichtiger Grund in der Person des Stellvertreters vorliegt, der an sich geeignet ist, die ordnungsgemäße Amtsführung zu beeinträchtigen, und auf der Rechtsfolgenseite darauf, ob sich mit der Abberufung verfassungswidrige oder sonstige mit dem Gesetz nicht zu vereinbarende Zwecke verbinden. Es muss sich um einen erkennbaren Missbrauch handeln, weil andernfalls auch insofern der kommunalpolitische Wille zu sehr eingeengt würde (vgl. zur gerichtlichen Überprüfung der Abberufung eines kommunalen Wahlbeamten: Urteil des Senats vom 21. November 1995 - 2 KO 175/94 - ThürVBl 1996, 82; BVerwG, Urteile vom 14. Januar 1965 - II C 53.62 - BVerwGE 20, 160 und vom 14. Juli 1978 - VII C 45.76 - BVerwGE 56, 163; Beschlüsse vom 28. November 1989 - 7 B 161/89 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 67 und vom 22. September 1992 - 7 B 40/92 - DVBl 1993, 209; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 17. Dezember 1991 - 10 L 231/89 - DVBl 1992, 982; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Februar 1995 - 15 B 2556/94 - NVwZ-RR 1995, 591; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 30. Juli 1997 - 1 M 55/97 - LKV 1998, 112; Sächsisches OVG, Beschluss vom 9. Juni 2009 - 4 B 411/07 - Juris).
Hieran gemessen liegt im Fall des Beigeladenen zwar ein die Abberufung an sich rechtfertigender wichtiger Grund vor. Der Beigeladene hat gröbliche Pflichtverletzungen i. S. d. § 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 1. Alt. ThürKO begangen (2.1). Die hierauf gestützte Abberufung erweist sich jedoch als rechtsmissbräuchlich (2.2).
2.1 Der Beigeladene hat wiederholt seine Pflicht zur ordnungsgemäßen Amtswahrnehmung verletzt.
Der Beigeladene hat in der Zeit, in der er als stellvertretender Gemeinschaftsvorsitzender die Geschäfte der Verwaltungsgemeinschaft wegen der Nichtbesetzung der Vorsitzendenstelle geführt hat, mehrfach seine Kompetenzen überschritten. Gemäß § 4 der Hauptsatzung in Verbindung mit § 17 Abs. 3 der Geschäftsordnung - GO - erledigt der Gemeinschaftsvorsitzende u. a. die laufenden Verwaltungsgeschäfte der Verwaltungsgemeinschaft, wobei seine Zuständigkeit beschränkt ist gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 GO bei der Beschaffung des laufenden Geschäftsbedarfs und den damit zusammenhängenden Rechtsgeschäften auf einen Verpflichtungsrahmen von 10.000,00 DM (= 5.112,92 €) und gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 7 GO bei der Verfügung über im Haushaltsplan festgelegte Einzelbeträge auf einen Wert von 10.000,00 DM (= 5.112,92 €).
Mit dem Abschluss des Vertrags über Bauleistungen in Büroräumen und in einer Garage in Höhe von 3.442,86 €, des Vertrags zur Mauerwerkstrockenlegung zu einem Werklohn von 5.846,40 € und des Vertrags zur Überdachung der Terrasse zu einem Werklohn von 3.318,34 € hat der Beigeladene jedenfalls den für die Unterhaltung der Verwaltungsgebäude im Haushaltsplan 2004 vorgesehenen Ansatz von 2.000,00 € und damit die durch § 17 Abs. 3 Nr. 7 GO eingeräumte Zuständigkeit überschritten; offen bleiben kann, ob daneben der Vertragsabschluss zur Mauerwerkstrockenlegung zu den Geschäften des normalen Geschäftsgangs zählt und auch der insofern bestehende Verfügungsrahmen überschritten ist. Weiterhin hat der Beigeladene jedenfalls bei der Vergabe der Bauleistungen an der Garage und zur Mauerwerkstrockenlegung gegen die Vergabegrundsätze nach § 31 der Thüringer Gemeindehaushaltsverordnung i. V. m. der Vergabe-Mittelstandsrichtlinie vom 22. Juni 2004 (ThürStAnz 28/2004) verstoßen.
2.2 Dieses Verhalten des Beigeladenen, das in dem Antrag auf Abberufung vom 30. Juli 2007 beanstandet und zur Begründung der Abwahlentscheidung herangezogen worden ist, kann zwar für sich genommen geeignet sein, einen wichtigen Abberufungsgrund im Sinne des § 32 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 27 Abs. 2 Satz 4 ThürKO darzustellen. Die hierauf gestützte Abwahlentscheidung der Gemeinschaftsversammlung verstößt jedoch gegen das im Grundsatz von Treu und Glauben wurzelnde Verbot des widersprüchlichen Verhaltens ("venire contra factum proprium"). Mit der Abwahl hat sich die Gemeinschaftsversammlung zu ihrem vorangegangenen Verhalten in Widerspruch gesetzt. Die Gemeinschaftsversammlung hat die durch die Werkverträge entstandenen überplanmäßigen Ausgaben in Höhe von 11.561,23 € in der unter dem Vorsitz des Beigeladenen geführten Sitzung am 9. März 2005 (Beschluss-Nr. 138/28/2005) nachträglich gebilligt, ohne das Verhalten des Beigeladenen zu beanstanden.
Der Einwand des Klägers in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, durch die Beschlussfassung sollten die ohne Vertretungsmacht geschlossenen und deshalb schwebend unwirksamen Werkverträge lediglich im Außenverhältnis nachträglich genehmigt werden, geht fehl. Zivilrechtliche Rechtshandlungen des Gemeinschaftsvorsitzenden bzw. hier des amtierenden Vertreters sind gegenüber Dritten für und gegen die Verwaltungsgemeinschaft auch dann wirksam, wenn sie nicht durch einen Willensakt der zuständigen Gemeinschaftsversammlung gedeckt sind. Im Bereich des privaten Rechtsverkehrs gilt für den Gemeinschaftsvorsitzenden nichts anderes als für den Bürgermeister. Ebenso wie dieser nach § 31 Abs. 1 ThürKO die Gemeinde im Rechtsverkehr nach außen vertritt, vertritt der Gemeinschaftsvorsitzende nach § 52 Abs. 2 ThürKO i. V. m. § 33 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG die Verwaltungsgemeinschaft im Rechtsverkehr nach außen. Das Fehlen der Mitwirkung des beschließenden Organs (Gemeinderat, Gemeinschaftsversammlung) berührt nicht die Vertretungsmacht des zur Außenvertretung berufenen Organs (Bürgermeister, Gemeinschaftsvorsitzender), sondern nur dessen von der Außenvertretung zu trennende interne Pflichtenbindung (vgl. OLG Jena, Urteil vom 4. Dezember 2002 - 2 U 341/02 - OLG-NL 2003, 25 zur Vertretungsbefugnis des Bürgermeisters). Nichts anderes ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung des § 34 Abs. 1 ThürKGG, wonach Verpflichtungserklärungen für die Verwaltungsgemeinschaft in schriftlicher Form abzugeben sind (vgl. insofern zur Begrenzung der Vollmacht: BGH, Urteil vom 17. April 1997 - III ZR 98/96 - DtZ 1997, 358). Die Werkverträge wurden schriftlich geschlossen (vgl. BA 1, Bl. 178 ff.). Da die rechtsgeschäftlichen Erklärungen des Beigeladenen auch ohne vorherigen Beschluss der Gemeinschaftsversammlung rechtsverbindlich waren, konnte die Beschlussfassung am 9. März 2005 allein dazu dienen, die Billigung der Rechtsgeschäfte und damit der Rechtshandlungen des Beigeladenen im Innenverhältnis zwischen dem Beigeladenen als amtierenden Gemeinschaftsvorsitzenden und der Gemeinschaftsversammlung herbeizuführen.
Entgegen der Annahme des Klägers waren der Gemeinschaftsversammlung bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 9. März 2005 die Umstände bekannt oder hätten ihr jedenfalls bekannt sein müssen, die der Abberufungsentscheidung am 17. September 2007 zu Grunde gelegt worden sind. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Gemeinschaftsversammlung Kenntnis von den Kompetenzverletzungen des Beigeladenen. Die Zuständigkeitsüberschreitungen ergaben sich bereits ohne weiteres aus der Beschlussvorlage. Hier waren die aufgrund der Verträge ausgeführten Bauleistungen und die dadurch entstandenen überplanmäßigen Haushaltsausgaben in Höhe von 11.561,23 € ausgewiesen. Dahinstehen kann, ob darüber hinaus der Gemeinschaftsversammlung die Vergaberechtsverletzungen bekannt waren - wofür spricht, dass ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 9. März 2005 wohl auch der Gang des Ausschreibe- und Vergabeverfahrens Gegenstand der Diskussion der Gemeinschaftsversammlung war. Jedenfalls hätten der Gemeinschaftsversammlung die Vergaberechtsverletzungen bekannt sein müssen. Bei der nachträglichen Billigung von Rechtshandlungen des (amtierenden) Gemeinschaftsvorsitzenden im innerorganschaftlichen Verhältnis gilt nichts anderes als bei der ordnungsgemäß vor dem Abschluss von Rechtsgeschäften erfolgten Beschlussfassung. In beiden Fällen gehört es zur ordnungsgemäßen Beschlussfassung, dass sich die Gemeinschaftsversammlung über den Gang des Vergabeverfahrens, das dem zu beschließenden Rechtsgeschäft in der Regel vorauszugehen hat, informiert.
Dem Kläger ist auch nicht darin zu folgen, dass der Gemeinschaftsversammlung die Pflichtverstöße des Beigeladenen erst mit der Vorlage des Rechnungsprüfungsberichts vom 4. August 2006 bekannt geworden seien. Der von Amts wegen erstellte Rechnungsprüfungsbericht zeigt keinerlei neue, die Amtsführung des Beigeladenen betreffende Umstände auf, die nicht bereits zum 9. März 2005 bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen. Damit, dass die Gemeinschaftsversammlung nunmehr diesen Rechenschaftsbericht zum Anlass nahm, die Abwahl des Beigeladenen zu betreiben, setzte sie sich zu ihrem vorangegangenen Verhalten - der im innerorganschaftlichen Verhältnis erteilten Zustimmung zur Vorgehensweise des Beigeladenen durch Beschluss vom 9. März 2005 - in Widerspruch.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig (§ 154 Abs. 3 VwGO). Er hat keinen Antrag gestellt und damit auch kein eigenes Kostenrisiko übernommen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird unter gleichzeitiger Abänderung des Streitwerts im erstinstanzlichen Verfahren für beide Rechtszüge auf je 5.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. Mangels anderer Anhaltspunkte ist die Bedeutung der Sache für den Kläger mit dem Auffangwert zu bemessen. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist auch nicht mit einem Streit um ein Amt eines kommunalen Wahlbeamten im Beamtenverhältnis auf Zeit zu vergleichen.
Die Abänderungsbefugnis ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Hinweis:
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46 ff. ThürKO enthielten keine Befugnis der Gemeinschaftsversammlung, einen stellvertretenden Vorsitzenden abzuwählen. Eine Anwendung der kommunalrechtlichen Vorschriften
§§ 46 ff. ThürKO
§§ 16 ff. ThürKGG
§§ 120 ff. ThürKO
§§ 31 ff. VKO
§ 44 ThürKO
§ 88 VwGO
§ 50 ThürKO
§ 32 ThürKGG
§ 27 ThürKO
§ 46 ThürKO
§ 45a ThürKO
§ 45 ThürKO
§ 95 BBRG
§ 23 ThürKGG
§ 30 VKO
§ 21 ThürKGG
§ 35 ThürKGG
§ 22 ThürKGG
§ 29 ThürKO
§ 132 VwGO
§ 27 Abs. 2 ThürKO
§ 48 Abs. 2 und 3 ThürKO
§ 52 Abs. 2 ThürKO
§ 47 Abs. 3 ThürKO
§ 63 Nr. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 3 ThürKO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG
§ 48 Abs. 3 Satz 1 ThürKO
§ 47 Abs. 2 Satz 5 ThürKO
§ 48 Abs. 2 Satz 6 ThürKO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 48 Abs. 2 Satz 3 ThürKO
§ 110 Abs. 5 ThürKO
§ 27 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 ThürKO
§ 27 Abs. 1 Satz 3 ThürKO
§ 27 Abs. 3 ThürKO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 47 Abs. 2 Satz 3 ThürKO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 ThürKO
§ 48 Abs. 1 Satz 3, 49 Abs. 1 Satz 3, 52 Abs. 1 ThürKO
§ 28 Abs. 6 ThürKO
§ 48 Abs. 2 Satz 6, 27 Abs. 4 Satz 2 ThürKO
§ 32 Abs. 4 und 6 ThürKO
§ 32 Abs. 6 ThürKO
§ 32 Abs. 5 ThürKO
§ 48 Abs. 3 ThürKO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 29 Abs. 3 ThürKO
§ 47 Abs. 2 und 3 ThürKO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 32 Abs. 7 Satz 1 ThürKO
§ 32 Abs. 7 Satz 3 ThürKO
§ 32 Abs. 7 Satz 4 ThürKO
§ 27 Abs. 2 Satz 4 ThürKO
§ 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 1. Alt. ThürKO
§ 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 2. Alt. ThürKO
§ 27 Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 ThürKO
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 GO
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 7 GO
§ 17 Abs. 3 Nr. 7 GO
§ 31 Abs. 1 ThürKO
§ 33 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG
§ 34 Abs. 1 ThürKGG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 der Hauptsatzung in Verbindung mit § 17 Abs. 3 der Geschäftsordnung
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 26, 31
NVwZ-RR 90, 44
NJW 2009, 2553
DVBl 2009, 261
DVBl 2007, 454
BVerwGE 111, 276
BVerwGE 107, 1
BVerfGE 7, 155
NVwZ 1994, 473
DVBl 2003, 209
BVerwGE 81, 318
BVerwGE 20, 160
BVerwGE 56, 163
DVBl 1993, 209
DVBl 1992, 982
NVwZ-RR 1995, 591
2 K 992/08
VI C 73.64
8 C 98/85
4 ZKO 553/08
2 KO 1103/05
2 KO 730/00
15 A 817/04
2 KO 175/94
11 C 13.99
2 BvR 329/97
1 BvL 1/57
2 BvR 1327/87
2 BvR 420/90
2 BvR 1544/90
2 B 102/84
7 B 161/89
7 B 49/92
7 C 7/88
7 C 25/89
8 LC 58/08
II C 53.62
VII C 45.76
7 B 40/92
10 L 231/89
15 B 2556/94
1 M 55/97
4 B 411/07
2 U 341/02
III ZR 98/96