Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-26, Aktenzeichen 15 A 1537/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0226.15A1537.00.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Kreistag des Kreises L. beschloss in seiner Sitzung vom 18. März 1996 die Errichtung einer Gesamtschule in eigener Trägerschaft. Als Standort der Gesamtschule wurde die Stadt L. festgelegt. Die Schule nahm mit dem Schuljahr 1996/1997 ihren Betrieb auf. Am 7. Oktober 1996 waren insgesamt 134 Schüler aus 9 kreisangehörigen Gemeinden angemeldet. Dabei waren 7 Schüler im Gebiet der Klägerin zu 1), 6 Schüler im Gebiet der Klägerin zu 2) und 3 Schüler im Gebiet der Klägerin zu 3) wohnhaft. Weitere 16 Schüler wohnten in der Gemeinde D. , der Klägerin zu 4) im erstinstanzlichen Verfahren. Aus 7 der insgesamt 16 kreisangehörigen Gemeinden besuchten keine Schüler die Gesamtschule des Kreises.
Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 19. August 1996 an den damaligen Oberkreisdirektor des Kreises L. wandten sich die Klägerinnen vorab gegen die Festsetzung einer Mehrbelastung zur Kreisumlage für die Kosten der Kreisgesamtschule. Die Einrichtung komme ihnen nicht in dem von der Kreisordnung geforderten Sinne zustatten, weil sie keine unmittelbaren Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft zeitige. Keine von ihnen entsende in einem Maße Schüler in die Gesamtschule, dass hierdurch eine Schulklasse in einer weiterführenden Schule eingespart werden könne. Zudem komme ihnen die Gesamtschule nicht in einem besonders großen Maße zustatten, was Voraussetzung für die Festsetzung einer differenzierten Kreisumlage sei. Noch nicht jede unterschiedliche Vorteilsziehung der einzelnen Kreisteile rechtfertige eine Mehrbelastung. Deren Festsetzung sei erst möglich, wenn eine Leistung des Kreises den Rahmen der üblichen Streubreite verlasse und einzelne Gemeinden besonders bevorzuge.
In seiner Sitzung vom 24. Februar 1997 beschloss der Kreistag des Kreises L. in § 5 lit. d) seiner Haushaltssatzung für das Jahr 1997, von den Städten und Gemeinden, die Schüler in die Kreisgesamtschule L. entsenden, zur Deckung des Netto-Ausgabebedarfs der Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 sowie des im Haushaltsjahr 1996 entstandenen und kreditierten Betrages eine ausschließliche Belastung (Mehrbelastung zur Kreisumlage) auf Grund der Schülerzahl nach dem Stand vom 1. Oktober 1996 (133 Schüler) zu erheben. Hierbei ging er von einem umlagefähigen Gesamtaufwand in Höhe von 1.181.125,-- DM aus, was einem Aufwand von 8.881,-- DM je Schüler entsprach und nach der Zahl der entsandten Schüler auf die 9 Wohnortgemeinden zu verteilen war.
Auf dieser Grundlage setzte der Beklagte mit Bescheiden vom 10. April 1997 gegen die Klägerin zu 1) eine Mehrbelastung von 62.164,-- DM (Umlagesatz 0,4187098 v.H.), gegen die Klägerin zu 2) eine Mehrbelastung von 53.284,-- DM (Umlagesatz 0,2222610 v.H.), gegen die Klägerin zu 3) eine Mehrbelastung von 26.642,-- DM (Umlagesatz 0,1323674 v.H.) und gegen die Gemeinde D. eine Mehrbelastung von 142.090,-- DM (Umlagesatz 1,2111177 v.H.) fest.
Die Klägerinnen und die Gemeinde D. erhoben hiergegen Widerspruch. Sie vertieften ihre zuvor vertretenen Rechtsauffassung. Bezugspunkt des Zustattenkommens einer Kreiseinrichtung sei die einzelne Gemeinde. Positive Auswirkungen auf den Haushalt der Klägerinnen habe die Kreisgesamtschule nicht. Zudem biete die Gesamtschule allen Kommunen im Kreisgebiet einen mittelbaren oder unmittelbaren Vorteil. Auf Grund ihrer zentralen Lage sei sie aus dem gesamten Kreisgebiet erreichbar. Die weiteren Gesamtschulen im Kreisgebiet in der Gemeinde L. und in der Stadt D. würden durch die Kreisgesamtschule entlastet. Auch könne nicht auf eine langfristige Betrachtung verzichtet werden, die einen Besuch der Schule aus anderen Teilen des Kreises erwarten lasse. Schließlich könne nach der Rechtsprechung von einem Zustattenkommen in besonders großem Maße nicht die Rede sein, wenn die Ausgaben für die Einrichtung des Kreises 1,7 % der Ausgaben des Verwaltungshaushaltes nicht überstiegen.
Mit weiteren Bescheiden vom 12. August 1997 reduzierte der Beklagte die festgesetzten Mehrbelastungen auf Grund einer Veränderung der Schlüsselzuweisungen durch den Nachtragshaushalt des Landes 1997 auf 26.487,53 DM für die Klägerin zu 3) und auf 141.265,62 DM für die Gemeinde D. . Beide Gemeinden erhoben auch gegen die geänderten Bescheide Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Dezember 1997 an die Klägerin zu 1) änderte der Beklagte den Betrag der differenzierten Kreisumlage wegen der veränderten Umlagegrundlagen auf 62.478,89 DM und mit weiterem Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 1997 an die Klägerin zu 2) auf 52.992,61 DM. Im Übrigen wies er die Widersprüche zurück. Die Widersprüche der Klägerin zu 3) und der Gemeinde D. wies er mit Bescheiden vom 11. Dezember 1997 bzw. 8. Dezember 1997 zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Das Merkmal "zustatten kommen" sei nach herrschender Meinung weit auszulegen. Hierfür reiche ein allgemeiner Nutzen aus. Konkrete Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen Gemeinden seien nicht erforderlich. Die Ausgleichsfunktion der allgemeinen Kreisumlage müsse dem Äquivalenzprinzip weichen, da ein nennenswerter Teil der kreisangehörigen Städte und Gemeinden die Einrichtung nicht nutze. Auf die Frage, ob die übrigen Gemeinden "in besonders großem Maße" oder in "besonders geringem Maße" begünstigt würden, komme es dann nicht mehr an.
Die Klägerinnen und die Gemeinde D. haben am 15. Januar 1998 in getrennten Verfahren Klage erhoben. Sie haben auf ihr vorgerichtliches Vorbringen verwiesen. Darüber hinaus haben sie vorgetragen: Die differenzierte Kreisumlage sei auch der Höhe nach fehlerhaft festgesetzt. Es seien in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes überhöhte Ansätze für Personalausgaben, Unterhaltungskosten und Lehrmittel eingeflossen. Auch sei der Ansatz für die Schülerbeförderungskosten um entsprechende Landeszuweisungen zu kürzen. Ebenso sei der Ansatz für den Schuldendienst fehlerhaft.
Mit Beschluss vom 27. Mai 1998 hat das Verwaltungsgericht die Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.
Die Klägerinnen und die Gemeinde D. haben beantragt,
den jeweils an sie selbst gerichteten Bescheid des Beklagten vom 10. April 1997 in der Fassung der Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 11. Dezember 1997 (Klägerin zu 1.), vom 17. Dezember 1997 (Klägerin zu 2.), in der Fassung des Änderungsbescheides vom 12. August 1997 und des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 11. Dezember 1997 (Klägerin zu 3.) beziehungsweise in der Fassung des Änderungsbescheides vom 12. August 1997 und des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 8. Dezember 1997 (Gemeinde D. ) aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Kreisgesamtschule komme den herangezogenen Städten und Gemeinden ausschließlich im Sinne der ersten Variante des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW zustatten. Auf ein Zustattenkommen im Sinne der zweiten und dritten Variante der Vorschrift komme es daher nicht mehr an. Die Höhe der im Einzelnen angesetzten Personal- und Sachkosten sei jeweils durch den Bau und Betrieb der Schule in den Jahren 1996 und 1997 bedingt. Der Ansatz von Kreditzinsen sei ebenso wenig zu beanstanden wie derjenige von Tilgungsleistungen. Letztere seien bei der Berechnung der Umlagehöhe gegebenenfalls durch Abschreibungen auf den Gebäudewert zu ersetzen. Überdies komme dem Kreistag bei der Festsetzung der Umlagesätze ein Ermessensspielraum zu.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die gegenüber den Klägerinnen ergangenen Bescheide aufgehoben und die Klage der Gemeinde D. abgewiesen. In den Entscheidungsgründen führte es unter Anderem aus: Den Klägerinnen komme die Kreisgesamtschule nicht ausschließlich zustatten. Allgemein komme eine Schule als Einrichtung des Kreises einer einzelnen kreisangehörigen Stadt oder Gemeinde zustatten, wenn sie von ihren Einwohnern besucht werde. In besonders großem Maße sei dies nur dann der Fall, wenn der Besuch durch eine Anzahl von Schülern erfolge, die außerhalb einer bestimmten "Streubreite" liege. Diese sei unter Zugrundelegung eines durchschnittlichen Besuchs der Schule durch die Schüler aller kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln.
Zur Begründung seiner zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung trägt der Beklagte vor: § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW enthalte drei Alternativen des Zustattenkommens von Kreiseinrichtungen, die ihrer Intensität nach gestuft seien. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung werde dem nicht gerecht. Soweit das Verwaltungsgericht ein bei der Mehrbelastung berücksichtigungsfähiges Zustattenkommen der Kreiseinrichtung erst jenseits einer errechneten "Streubreite" annehme, sei dies mit Wortlaut und Sinn der Vorschrift nicht vereinbar. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Schulträgerschaft von den Kreisen nur subsidiär wahrgenommen werde. Kämen einzelne kreisangehörige Gemeinden ihrer originären Zuständigkeit nicht nach, sei es nicht gerechtfertigt, die übrigen Gemeinden im Wege der allgemeinen Kreisumlage für die Aufbringung der hierdurch verursachten Kosten heranzuziehen. Zudem komme dem Kreistag zumindest für die Bemessung des Verteilungsmaßstabes ein gesetzgeberischer Ermessensspielraum zu, den der Kreistag des Kreises L. fehlerfrei ausgenutzt habe.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klagen insgesamt abzuweisen.
Die Klägerinnen beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Das Verwaltungsgericht habe ein praktikables Kriterium zur Ermittlung des "besonderen Zustattenkommens" ermittelt. Mit dem Urteil sei hervorzuheben, dass andernfalls die anderen Varianten der Vorschrift praktisch leer liefen, weil bei Einrichtungen mit räumlich begrenztem Einzugsbereich regelmäßig ein ausschließliches Zustattenkommen vorliege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend die an die Klägerinnen gerichteten Bescheide aufgehoben.
Die Klage ist begründet.
Die Heranziehung der Klägerinnen zu einer ausschließlichen Belastung für die Kosten der Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren (Selbstverwaltungs-)Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Dies folgt jedoch nicht schon daraus, dass der Beklagte an einer Heranziehung der Klägerinnen zu den Kosten der Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 im Wege der ausschließlichen Belastung bestimmter Kreisteile generell gehindert wäre. Denn gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 646) - KrO NRW - muss der Kreistag eine ausschließliche Belastung oder eine nach dem Umfang näher zu bestimmende Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile beschließen, wenn eine Einrichtung des Kreises diesen ausschließlich, in besonders großem oder in besonders geringem Maße zustatten kommt. Es bestehen hiernach keine rechtlichen Bedenken dagegen, die Kosten der Kreisgesamtschule des Beklagten entsprechend der Kopfzahl der Schüler auf deren Wohnsitzgemeinden zu verteilen:
Die Kreisgesamtschule stellt eine Einrichtung des Kreises im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW dar. Zum Begriff der Einrichtung gehört die Vereinigung persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand des Kreises zur dauernden Wahrnehmung öffentlicher Zwecke, wobei die öffentliche Sache, die benutzt oder mit der eine Verwaltungsleistung erbracht wird, im Vordergrund steht. Der Begriff ist damit mit dem in § 6 KrO NRW verwendeten Einrichtungsbegriff überwiegend identisch, gleichzeitig aber - soweit er Einrichtungen im Verwaltungsgebrauch mit umfasst - weiter. Eine vom Kreis betriebene und im Rahmen ihres Widmungszwecks allen Einwohnern zur Verfügung stehende Schule erfüllt - ohne dass dies besonderer Vertiefung bedürfte - diese begrifflichen Voraussetzungen.
Vgl. Urteil des Senats vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (377); OVG NRW, Urteil vom 28. November 1994 - 22 A 2478/93 -, NWVBl. 1995, 313; Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (218); Kirchhof, in: Held/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 56 Erl. 5.2 m.w.N.
Die Einrichtung kommt den Klägerinnen auch in der von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW geforderten Weise zustatten. Hierfür reicht es aus, dass die in den betroffenen Gemeinden beheimateten Schüler die Kreisgesamtschule tatsächlich besuchen. Der Begriff des "Zustattenkommens" ist weit gefasst und setzt keinen für die Gemeinde haushaltstechnisch spürbaren Vorteil voraus. Die Klägerinnen können deshalb nicht darauf verweisen, der Besuch nur einiger weniger Schüler der Kreisgesamtschule habe nicht die Einsparung einzelner Klassen in den in eigener Trägerschaft betriebenen Schulen zur Folge und sei für sie - da mit einer ausschließlichen Belastung verbunden - sogar nachteilig. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW liegt vielmehr der Gedanke zu Grunde, dass besondere Vorteile für einzelne Kreisteile auch besonders finanziert werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob die kreisangehörigen Gemeinden bei Untätigbleiben des Kreises die Einrichtung selbst betrieben hätten oder nicht.
Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (218).
Die ausschließliche Belastung bestimmter Kreisteile knüpft an einen tatsächlichen Vorteil, nicht aber an das Haushaltsgebaren der von der Umlageerhebung betroffenen Gemeinden an.
Vgl. Bodenstaff, Die Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, 1962, S. 22; Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.3; abw.: Gode, Differenzierte Kreisumlage, StuGR 1982, 263 (266); Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, 1980, S. 118.
Hiervon geht ersichtlich auch die angegriffene Entscheidung aus. Nicht mit den Bestimmungen der KrO NRW über die Erhebung der ausschließlichen Belastung vereinbar ist jedoch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Umlage könne von den Klägerinnen nicht erhoben werden, weil die Kreisgesamtschule ihnen nicht in besonders großem Maße zustatten komme. Denn die Frage der Rechtmäßigkeit der Erhebung bestimmt sich vorliegend nach der ersten Variante des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Hiernach muss eine ausschließliche Belastung einzelner Kreisteile erfolgen, wenn die Kreiseinrichtung diesen ausschließlich zustatten kommt. Diese Voraussetzungen sind gegeben.
Ausweislich der Angaben des Beklagten, die auch von den Klägerinnen nicht in Abrede gestellt werden, besuchten zum Stichtag 1. Oktober 1996 133 Schüler die Kreisgesamtschule, die ausschließlich aus dem Kreisgebiet stammten, wobei sieben Gemeinden keine Schüler stellten. Diese Sachlage reicht zur Annahme eines ausschließlichen Zustattenkommens aus.
Aus Wortlaut und Systematik der Vorschrift ergibt sich, dass ein ausschließliches Zustattenkommen dann vorliegt, wenn der durch die Kreiseinrichtung vermittelte Vorteil (lediglich) einzelnen Kreisteilen zugute kommt, während andere hieran nicht partizipieren. Für eine Abstufung des Vorteils im Sinne eines Zustattenkommens in "besonders großem Maße" oder "besonders geringem Maße", wie sie der angegriffenen Entscheidung zu Grunde liegt, bleibt damit auf der Ebene der Frage nach dem ausschließlichen Zustattenkommen kein Raum.
Dieser Befund wird durch die Geschichte der Vorschrift bestätigt. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW steht in der Kontinuität der bereits durch § 10 Abs. 1 des preußischen Kreis- und Provinzialabgabengesetzes vom 23. April 1906 (GS 1906 S. 159) - KruPAG - sowie die entsprechende Bestimmung des § 21 Satz 1 des Lippischen Gemeindeabgabengesetzes,
vgl. hierzu: Bodenstaff, Die Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, 1962, Seiten XVIII/XIX,
geschaffenen Möglichkeit der Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile. Diese konnte der Kreistag für Veranstaltungen beschließen, welche ausschließlich oder in besonders hervorragendem oder geringem Maße einzelnen Kreisteilen zustatten kamen. Diese Formulierung blieb durch die spätere Änderung in eine Soll- Vorschrift unberührt und wurde sinngemäß auch in § 45 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW in der bis 1994 geltenden Fassung übernommen, ohne dass erkennbar wäre, dass mit der Ersetzung der Konjunktion "oder" durch ein Komma eine inhaltliche Änderung beabsichtigt war. Vielmehr blieb stets sprachlich deutlich erkennbar, dass die Vorschrift auf der Tatbestandsseite drei Varianten aufwies, denen auf der Rechtsfolgenseite drei entsprechende Varianten, nämlich die der ausschließlichen Belastung sowie diejenigen der nach dem Umfang näher zu bestimmenden Mehr- oder Minderbelastung, zugeordnet waren.
Vgl. Urteil des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439.
Diese Gestaltung der Norm ist auch durch die Umwandlung in eine "Muss- Vorschrift" in der geltenden KrO NRW unangetastet geblieben.
Ob eine Einrichtung einem Kreisteil ausschließlich zustatten kommt, ist durch einen Vergleich dieses Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick zu nehmen sind, denn nur diesen gegenüber ist eine Umlagefestsetzung möglich. Ergibt sich hiernach, dass die Einrichtung nur bestimmten Kreisteilen zugute kommt und damit andere von dem durch die Kreiseinrichtung vermittelten Vorteil ausgeschlossen sind, muss zu Lasten dieser Kreisteile die Mehrbelastung festgesetzt werden. Raum für eine Abstufung nach dem Umfang des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils gibt es dann nicht mehr bei der Frage, ob überhaupt eine ausschließliche Belastung festgesetzt wird, sondern nur noch bei der Bemessung ihrer Höhe im Vergleich zu den anderen bevorteilten Gemeinden. Die so verstandene Differenzierung zwischen den bevorteilten Gemeinden dient der Vermeidung ungerechter Überbelastungen, wenn die Einrichtung den einzelnen Gemeinden ungleichgewichtig zustatten kommt, schließt aber dem Grunde nach nicht aus, nur bestimmte Kreisteile zur Umlage heranzuziehen.
Vgl. Urteile des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439; vom 27. März 1979 - XV A 340/78 -, GemHlt. 1979, 207 (210); Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kichhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.4.
Diese Auslegung der Vorschrift trägt dem Sinn der Umlagemehrbelastung Rechnung. Die Festsetzung einer ausschließlichen Belastung stellt gegenüber derjenigen der allgemeinen Kreisumlage den Ausnahmefall dar. Letztere wird von den Gemeinden als Fehlbetragsdeckungsabgabe erhoben, ohne dass sie Gegenleistung für eine Leistung des Kreises wäre und ist insofern steuerähnlich. Die allgemeine Kreisumlage ist Ausdruck der Ausgleichsfunktion des Kreises zwischen kreisangehörigen Gemeinden unterschiedlicher Leistungsfähigkeit.
Vgl. Urteile des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 - (Seite 12 des amtlichen Entscheidungsabdrucks); vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (378); vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217; vom 20. Dezember 1979 -XV A 1645/76 -, DVBl. 1980, 765; vom 27. März 1979 - XV A 340/78 -, GemHlt 1979, 207; zur Rechtsnatur der Kreisumlage vgl.: Fürst, Die Kreisumlage, Seiten 34 ff.; Hacker, Der Kreis, Band II, Seiten 366 ff.
Demgegenüber dient die ausschließliche Belastung einzelner Kreisteile der Abgeltung eines Vorteils und durchbricht das allgemeine umlageabhängige Kreisfinanzsystem zu Gunsten des Äquivalenzprinzips.
Vgl. Ehlers, Die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise und ihre Finanzierung, DVBl. 1997, 225 (231).
Anknüpfungspunkt der Umlage ist nicht mehr die Finanzkraft der Gemeinde, sondern der durch die Einrichtung des Kreises vermittelte Vorteil. Nehmen diesen nur bestimmte Kreisteile, also bestimmte kreisangehörige Gemeinden und deren Bewohner, in Anspruch, während andere die Einrichtung nicht nutzen, rechtfertigt dies, letztere nicht im Wege der allgemeinen Kreisumlage an den Kosten der Einrichtung zu beteiligen. Eine solche Kostenbeteiligung ist dann auf die bevorteilten Gemeinden beschränkt. Dies hat nicht zur Folge, dass - wie das Verwaltungsgericht meint - die übrigen Varianten des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW weitgehend leer liefen. Für eine Differenzierung im Wege einer Mehr- oder Minderbelastung bleibt stets dann Raum, wenn alle Kreisteile eine Einrichtung des Kreises nutzen, hierbei aber einzelne Gemeinden in besonders großem oder besonders geringem Maße hervortreten. In diesem Fall besteht schon nach der tatbestandlichen Konzeption der Vorschrift Anlass dafür, Abweichungen, die nicht besonders groß oder besonders gering sind, für unbeachtlich zu halten. Liegt aber ein ausschließliches Zustattenkommen zu Gunsten einzelner Kreisteile vor, ist für die Annahme einer "Streubreite", unterhalb derer eine Heranziehung zu einer ausschließlichen Belastung nicht mehr in Betracht kommt, kein Raum. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes: Ausschließliches Zustattenkommen für einzelne Kreisteile heißt, dass die Einrichtung den übrigen überhaupt nicht zustatten kommt. Ausschließlich bedeutet eben nicht "ein wenig".
Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen
Urteil des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439.
Die Entscheidung befasst sich mit der Ermittlung des Umlagesatzes anhand des durch die Einrichtung - dort ein kreiseigenes Gymnasium - vermittelten Vorteils. Anhaltspunkte für eine prozentuale Bestimmung einer etwaigen "Streubreite" oder für eine Bagatellgrenze, unterhalb derer eine Umlagefestsetzung zu unterbleiben hätte, sind ihr nicht zu entnehmen. Vielmehr hat der Senat auch in diesem Urteil die Notwendigkeit einer Differenzierung nach der Intensität des Zustattenkommens sowie den Sonderstatus der dort streitbefangenen Kreisumlage-Mehrbelastung betont und ausgeführt, dass Kostenanteile, die sich nicht proportional zu einem Vorteil verhalten, nicht nach der Ausnahmeregelung, sondern nach der allgemeinen Regelung zu finanzieren sind, die, soweit nicht sonstige Einnahmen zur Verfügung stehen, alle kreisangehörigen Gemeinden zur gemeinsamen Deckung des Kreisfinanzbedarfs verpflichtet.
Die Kreisgesamtschule kommt auch nicht deshalb allen kreisangehörigen Gemeinden zustatten, weil ihre Errichtung zu einer Entlastung der beiden weiteren Gesamtschulen im Kreis führt. Durch die zusätzliche Einrichtung einer Schule ausgelöste Wanderungsbewegungen, die auch über Kreisgrenzen hinweg denkbar sind, stellen mittelbare Vorteile dar, die keine Umlage der Kosten der Kreiseinrichtung auf weitere kreisangehörige Gemeinden rechtfertigen. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW hebt vielmehr auf den unmittelbaren durch die Einrichtung vermittelten Vorteil ab. Von der Kreisgemeinschaft sind nur diejenigen Kosten zu tragen, die nicht mit diesem unmittelbaren Vorteil korrespondieren und nicht anderweitig gedeckt sind. Einen unmittelbaren Vorteil haben nur diejenigen Gemeinden, die Schüler in die Kreisgesamtschule entsenden.
Urteil des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439 (440).
Gegen die Festsetzung einer ausschließlichen Belastung spricht nicht, dass in der weiteren zeitlichen Entwicklung die Möglichkeit besteht, dass auch Schüler aus anderen kreisangehörigen Gemeinden die Gesamtschule in L. besuchen. Gemäß § 56 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 KrO NRW wird die ausschließliche Belastung wie die allgemeine Kreisumlage für jedes Haushaltsjahr neu festgesetzt. Maßstab hierfür ist das jeweils aktuelle Zustattenkommen der Einrichtung. Es ist damit nicht ausgeschlossen, dass in späterer Zeit andere Gemeinden herangezogen werden oder Gemeinden nicht mehr umlagepflichtig sind, weil sie keine Schüler mehr in die Kreisgesamtschule entsenden.
Schließlich bestehen auch keine rechtlichen Bedenken gegen eine Verteilung der auf die Kreisgesamtschule entfallenden Kosten entsprechend der Schülerzahl der Wohnsitzgemeinden. Bereits in dem
Urteil vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439 (440)
hat der Senat hervorgehoben, dass sich die Höhe der Mehrbelastung an dem durch die Einrichtung vermittelten Vorteil zu orientieren hat und genau ermittelt werden muss, um eine dem Finanzausgleich zwischen den kreisangehörigen Gemeinden abträgliche zusätzliche Belastung insbesondere finanzschwacher Gemeinden auf einen verhältnismäßigen Umfang zu begrenzen. Hieran ist auch nach der Umwandlung des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW in eine "Muss-Vorschrift" festzuhalten. Maßgebend für die Berechnung ist hierbei das Maß des konkreten Zustattenkommens der Einrichtung. Zur Verteilung der Mehrbelastung ist zunächst ein wirklichkeitsorientierter Maßstab zu suchen, der dem Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils entspricht. Dies ist jedenfalls dann geboten, wenn sich der unmittelbare Vorteil und das Maß des unterschiedlichen Zustattenkommens innerhalb der Gemeinschaft der bevorteilten Gemeinden ohne weiteren Aufwand exakt berechnen lässt. Erst wenn eine genaue Ermittlung aus technischen, finanziellen, praktischen oder anderen Gründen nicht möglich, nicht zumutbar oder besonders schwierig ist, darf der Vorteilsermittlung ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu Grunde gelegt werden.
Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (219); vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.4.
Der unmittelbare Vorteil der Einrichtung drückt sich vorliegend in der Zahl derjenigen Einwohner einer Gemeinde aus, welche die Gesamtschule des Kreises besuchen. Dies vorausgesetzt, stellt die Umlegung der Kosten anhand der Kopfzahl der Schüler zu einem dem Haushaltsjahr unmittelbar vorausgehenden Stichtag ein praktikables und haushaltsrechtlich nicht zu beanstandendes Kriterium dar.
Die angefochtenen Umlagebescheide sind jedoch rechtswidrig, weil die in § 5 lit. d) der Haushaltssatzung des Kreises L. vom 24. Februar 1997 bestimmten Umlagesätze zur Deckung der Kosten der Kreisgesamtschule nichtig sind. Denn die Berechnung des den Umlagesätzen zu Grunde liegenden Aufwandes hält einer Überprüfung anhand kommunaler Haushaltsgrundsätze nicht stand.
Der Überprüfung des geltend gemachten Aufwandes durch das Gericht steht nicht entgegen, dass die Festsetzung des Umlagesatzes in Ausübung der Rechtsetzungsautonomie des Kreises erfolgte. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt insoweit das vom Kreistag in der Haushaltssatzung gefundene Entscheidungsergebnis, nicht aber der vorausgegangene Entscheidungsvorgang als solcher. Der Umfang der vom Kreistag beschlossenen ausschließlichen Belastung ist damit insofern überprüfbar, als das Gesetz den Bezug der umlagefähigen Aufwendungen zu den Aufwendungen der Kreiseinrichtung vorgibt. Enthält die Berechnung des Umlagesatzes Aufwendungen, die nicht umlagefähig und durch die den Vorteil vermittelnde Kreiseinrichtung bedingt sind, verstößt sie gegen § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Eine Beschränkung des Prüfungsumfangs ist zu Gunsten der Gestaltungsfreiheit des Kreises insofern nicht vorgegeben.
Vgl. hierzu Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 - (Seite 16 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) zur Jugendamtsumlage; vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (zur differenzierten Kreisumlage für einen Verkehrsbetrieb); Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, 1980, S. 87 - 92.
Die Festlegung der Umlagesätze ist rechtsfehlerhaft, weil in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes für die Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 in erheblichem Umfang bereits im Jahre 1996 angefallene Kosten eingeflossen sind. Ausweislich der vom Beklagten hierzu überreichten Aufstellung wurden Personalkosten in Höhe von gerundet 118.000,-- DM (im gerichtlichen Verfahren korrigiert auf 120.811,33 DM) angerechnet, obwohl diese bereits im vorausgegangenen Haushaltsjahr 1996 kassenwirksam geworden waren. Dies ist mit haushaltssystematischen Grundsätzen unvereinbar. Denn die Festsetzung der ausschließlichen Belastung steht in engem sachlichen Zusammenhang mit derjenigen der allgemeinen Kreisumlage. Gemäß § 56 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 KrO NRW erfolgt ihre Festsetzung ebenfalls für jedes Haushaltsjahr neu. Als zeitlicher Bezugspunkt für die Feststellung des umlagefähigen Aufwandes kommt damit nur das jeweilige Haushaltsjahr des Kreises in Betracht. Die Höhe des Umlagesatzes bestimmt sich daher nach den im betreffenden Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksamen Aufwendungen.
Vgl. Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 - (Seiten 9 und 10 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) zur ausschließlichen Belastung für das Jugendamt.
Dies schließt es aus, Aufwendungen in die Berechnung einzustellen, die bereits vor dem hier maßgeblichen Haushaltsjahr kassenwirksam geworden sind.
Auch die Berechnung des Schuldendienstes hinsichtlich der kreditfinanzierten Investitionen für die Kreisgesamtschule ist rechtsfehlerhaft. Denn die Feststellung der umlagefähigen Aufwendungen hat sich auch insofern auf diejenigen Aufwendungen zu beschränken, die durch die konkrete Einrichtung in dem maßgebenden Haushaltsjahr bedingt und nicht durch sonstige Einnahmen des Kreises gedeckt sind. Nach den vorliegenden Berechnungen, die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt worden sind, wurden zur Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes alle Investitionskosten der Kreisgesamtschule in den Jahren 1996 und 1997, soweit sie nicht durch zweckgebundene Landeszuweisungen gedeckt waren, einer Verzinsung und einem Tilgungssatz unterworfen und die hiernach ermittelte Summe insgesamt in die Umlageberechnung eingestellt. Die Berechnung setzt damit voraus, dass der gesamte Investitionsbedarf für die Kreisgesamtschule kreditfinanziert war. Für diese Annahme bieten weder das kommunale Haushaltsrecht noch die Haushaltspraxis des Kreises eine Grundlage. Der Senat hat in dem bereits angesprochenen
Urteil vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 - (Seite 20 des amtlichen Entscheidungsabdrucks)
hervorgehoben, dass der Kreis zu einer Kreditaufnahme nur befugt ist, wenn eine anderweitige Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Eine Kreditaufnahme kommt mithin nur in Betracht, wenn andere Deckungsmöglichkeiten des Vermögenshaushalts ausgeschöpft sind. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob und inwieweit eine Maßnahme aus Zuführungen aus dem Verwaltungshaushalt, Entnahmen aus der Rücklage oder externen Zuwendungen an die Kreiskasse gedeckt werden kann. Es kann folglich nicht unterstellt werden, investive Ausgaben im Kreishaushalt seien vollständig kreditfinanziert. Zuflüsse aus Kreditaufnahmen können nur einen bezifferbaren Teilbetrag des Vermögenshaushalts als Ganzem erfassen. Dies gilt auch dann, wenn man mit dem Beklagten davon ausgeht, dass eine Kreditaufnahme in Höhe der Investitionskosten unterblieben wäre, wenn die Investition nicht getätigt worden wäre.
Allerdings ist es auf Grund des haushaltsrechtlichen Gesamtdeckungsprinzips nicht möglich, bestimmte Kredite bestimmten investiven Ausgaben zuzuordnen.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5. Auflage 1997, Einf., Rn. 9 - 14.
Die Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes kann daher unter Zugrundelegung einer Fremdfinanzierungsquote erfolgen. Diese ergibt sich aus dem Verhältnis aller Gesamtausgaben für Investitionen des Vermögenshaushalts abzüglich haushaltsrechtlich wirksam zu Gunsten bestimmter Aufgaben zweckgebundener Zuwendungen und Zuschüsse (§ 17 GemHVO) zu der Summe der in dem betreffenden Haushaltsjahr aufgenommenen Kredite. Nur mit der sich hieraus ergebenden Quote ist der auf die Maßnahme entfallende Ausgabenbetrag - wiederum abzüglich haushaltsrechtlich zweckgebundener Zuwendungen und Zuschüsse - einer Tilgung und Verzinsung zu unterwerfen.
Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 - (Seiten 18 und 19 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Diese für die Berechnung der Mehrbelastung für das Kreisjugendamt nach § 45 Abs. 4 KrO NRW a.F. (= § 56 Abs. 5 KrO NRW) entwickelten Grundsätze sind auf die hier streitbefangene Berechnung der ausschließlichen Belastung einzelner Kreisteile nach § 56 Abs. 4 KrO NRW übertragbar. Sie beruhen auf der Überlegung, dass nur diejenigen Aufwendungen umlagefähig sind, die für die konkrete Aufgabe tatsächlich entstanden und im maßgeblichen Haushaltsjahr haushaltsrechtlich wirksam geworden sind. Diese Überlegung gilt für die Mehrbelastung für das Kreisjugendamt und für die ausschließliche Belastung bestimmter Kreisteile für eine Kreiseinrichtung gleichermaßen. Denn in beiden Fällen besteht eine sachliche Verknüpfung zwischen der Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch den Kreis und der Umlagefähigkeit der hierfür entstandenen Kosten auf die bevorteilten kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Abweichendes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Kreis die Gesamtschule in Wahrnehmung seiner subsidiären Schulträgerschaft nach § 10 Abs. 2 Satz 3 SchVG NRW errichtet hat und die kreisangehörigen Gemeinden, hätten sie die Gesamtschule selbst errichtet, deren Kosten selbst zu tragen gehabt hätten. Denn auch im letztgenannten Fall wären Fremdfinanzierungskosten für die betroffenen Gemeinden - bezogen auf deren Gesamthaushalt und auf die konkrete Einrichtung - nur mit einem quotenmäßig bestimmbaren Ausgabenanteil haushaltsrechtlich wirksam geworden. Vor diesem Hintergrund greift auch der Einwand des Beklagten nicht durch, die infolge der Einrichtung der Schule bevorteilten Gemeinden dürften nicht durch die Bildung einer Fremdfinanzierungsquote an der durch die allgemeine Kreisumlage mitbestimmten Entwicklung des Gesamthaushalts des Kreises beteiligt werden. Denn Maßstab der Umlagefähigkeit sind die tatsächlich durch die Einrichtung bedingten Kosten. Anhaltspunkte für eine Differenzierung nach dem Grund der Aufgabenwahrnehmung durch den Kreis bietet das Gesetz nicht.
Die dargestellten Fehler bei der Feststellung der umlagefähigen Kosten führen zur Nichtigkeit der in der Haushaltssatzung bestimmten Vomhundertsätze der Umlagegrundlagen und haben die Aufhebung der Umlagebescheide zur Folge, womit sich die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als zutreffend erweist. Denn alleiniger Maßstab für die Beurteilung einer Satzungsnorm ist deren Vereinbarkeit mit höherrangigen Recht. Wie im insoweit vergleichbaren Fall der Jugendamtsumlage ist § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW das Verbot zu entnehmen, durch die Umlageerhebung die durch die Wahrnehmung der Aufgabe - hier durch die Kreiseinrichtung - verursachten Kosten zu überschreiten (Aufwandsüberschreitungsverbot). Das Aufwandsüberschreitungsverbot ist verletzt, wenn in erheblichem Umfang nicht umlagefähiger Aufwand in die Berechnung der ausschließlichen Belastung bestimmter Kreisteile eingestellt wurde oder wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht.
Vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 - (Seiten 21 und 22 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) unter Hinweis auf den Beschluss vom 3. November 2000 - 15 A 2340/97 -, KStZ 2001, 134 und das Urteil vom 2. Juni 1995 - 15 A 3123/93 -, NWVBl. 1996, 9.
Die der Umlageerhebung zu Grunde liegende Aufwandsberechnung enthält - wie aufgezeigt - in erheblichen Umfang nicht umlagefähigen Aufwand und weist zudem methodische Fehler auf, weil die Kalkulation schon vom Ansatz her das haushaltsrechtliche Gesamtdeckungsprinzip nicht beachtet.
Angesichts dessen bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob die Umlageberechnung, wie von den Klägerinnen gerügt, weitere nicht umlagefähige Kostenanteile enthält. Allerdings bleibt in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass gegen die Umlageerhebung nicht ohne Weiteres eingewendet werden kann, mit der Umlage werde ein unzulässiger Aufwand bestritten. Denn die zulässige Höhe der Umlage hängt nicht vom rechtlich korrekten Einnahme- und Ausgabeverhalten des Kreises, sondern allein vom tatsächlich entstandenen und nicht anderweitig gedeckten Aufwand im maßgeblichen Kreishaushalt ab.
Vgl. Urteil des Senats vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NWVBl. 1997, 75 (76) (Landschaftsumlage).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 KrO
§ 56 KrO
§ 17 GemHVO
§ 56 Abs. 4
Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs.
4 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 1
KrO
§ 45 Abs. 3 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 2
Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 5 KrO
§ 56 Abs. 4 KrO
§ 10 Abs. 2 Satz 3 SchVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10,
711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 56 Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 A
1190/93
22 A 2478/93
15 A 1440/88
15 A
1440/88
15 A
2407/85
XV A 340/78
15 A 2905/97
XV A 1645/76
15 A 2407/85
15 A
2905/97
15 A
2340/97
15 A 3123/93
15 A 4171/93