Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-28, Aktenzeichen 1 K 7835/09
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:1128.1K7835.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein bundesweites Funkrufnetz. Dieses wurde 1989 von der Deutschen Bundespost Telekom als sogenanntes Cityrufnetz mit ca. 800 mit sogenannten Rundstrahlern ausgestatteten Funkstandorten bundesweit errichtet und später auf die Firma U. -N. übertragen. Von dieser übernahm die Klägerin im Januar 2000 das Netz und betrieb es zunächst im Namen und Auftrag von U. -N. . Nach Rückgabe der Lizenz durch U. -N. und neuer Ausschreibung erhielt die Klägerin am 26.06.2001 eine Lizenz zum Betreiben von Übertragungswegen für das Angebot von Funkrufdienstleistungen für die Öffentlichkeit im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland im Frequenzbereich 460 MHz. Im Rahmen der Lizenz erfolgte eine Zusicherung für die Zuteilung von drei Frequenzen (Teil A 3.1). Ferner wurde festgelegt, dass die Frequenzzuteilung, die für jeden ortsfesten Sender des Funkrufnetzes erfolgt, von der Klägerin vor Inbetriebnahme zu beantragen ist (Teil B 5.1). In der Anlage „Frequenznutzungsbestimmungen für den Funkruf 460 MHz“ zur Lizenz ist unter anderem aufgeführt, dass in Grenzgebieten die Frequenzen aufgrund einer notwendigen Koordinierung mit den Nachbarländern nur eingeschränkt zur Verfügung stehen (Ziffer 5).
Mit Schreiben vom 05.09.2001 wies die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (im Folgenden: Regulierungsbehörde), die die Rechtsvorgängerin der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur) ist, die Klägerin darauf hin, dass die im Rahmen der Netzübernahme von U. -N. seit Januar 2000 bislang gestattete übergangsweise Weiternutzung der zugeteilten Frequenzen durch die Erteilung der Funkruflizenz an die Klägerin beendet sei. Sie forderte die Klägerin auf, gemäß Teil B Ziffer 5.1 der Lizenz die Frequenzzuteilung zu beantragen.
Auf daraufhin erfolgte Anträge der Klägerin teilte die Regulierungsbehörde ihr mit Bescheid vom 04.09.2002 die Frequenzen 465,900 MHz, 466,075 MHz, 466,230 MHz und mit Bescheid vom 16.08.2004 die Frequenz 448,425 MHz zu. In der Anlage 1 „Frequenznutzungsbedingungen für den Funkruf“ ist u.a. geregelt: „In Grenzgebieten stehen die Frequenzen aufgrund einer notwendigen Koordinierung mit den Nachbarländern nur eingeschränkt zur Verfügung.“ Die Zuteilungsbescheide enthalten u.a. die Nebenbestimmung: „Die Frequenznutzung setzt eine vorherige Festlegung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter voraus. Der Inhaber der Frequenzzuteilung hat daher für jeden Standort vor Inbetriebnahme von Basisstationen unter Angabe der hierbei verwendeten Frequenzen und unter Angabe der für die Frequenznutzung erforderlichen funktechnischen Parameter nach dem mit der Regulierungsbehörde hierfür vereinbarten Verfahren die Festsetzung der funktechnischen Parameter zu beantragen.“ Hierzu enthalten die Bescheide den Hinweis, dass dieses Verfahren im Wege des elektronischen Datenaustausches erfolgt, und es ist eine Anlage 2 „Parameter für Funkruf-Frequenznutzungen (Datenschnittstelle)“ beigefügt. Dort wird auf die Anlage 2 der Wiener Vereinbarung bzw. die Anlage 2A der „Vereinbarung 2003“ Bezug genommen.
Diese Vereinbarungen und später die „Vereinbarung über die Koordinierung von Frequenzen zwischen 29,7 MHz und 39,5 GHz für den festen Funkdienst und für den mobilen Landfunkdienst“, sog. HCM-Vereinbarung, (s. http://hcm.bundesnetzagentur.de) haben die Verwaltungen verschiedener europäischer Staaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland und Polen geschlossen, um gegenseitige schädliche Störungen in diesen Funkdiensten zu verhindern und um die Nutzung des Frequenzspektrums zu optimieren (Präambel der HCM-Vereinbarung). Für zu koordinierende Frequenzen im Bereich 440 bis 470 MHz betragen danach die maximal zulässige Störfeldstärke 20 dBµV/m und die maximale grenzüberschreitende Störreichweite 50 km (Anlage 1). Die HCM-Programme (Harmonised Calculation Method - Harmonisiertes Berechnungsverfahren) wurden für die harmonisierte Anwendung der festgelegten Berechnungsverfahren entwickelt, auch zur Ermittlung der Störfeldstärke (Art. 1.7.1, 3.3). Die Vereinbarung enthält Regeln zum Koordinierungsverfahren (Art. 4). In Anhang 9 zu Anlage 2A „Feld 13Y: Koordinierungsstatus“ sind die Bedeutungen der verschiedenen für diesen Status verwandten Buchstaben beschrieben.
Für die Grenzkoordinierung mit Dänemark und Schweden ist die Empfehlung der Europäischen Konferenz der Post- und Fernmeldeverwaltungen T/R 25-08 „Planning criteria and coordination of frequencies in the land mobile service in the range 29,7-921MHz“ einschlägig. Diese nennt als anzustrebenden Grenzwert für Frequenzen im Bereich von 400 bis 606 MHz ebenfalls den Wert von 20 dBµV/m.
Unter dem 07.05.2002 übermittelte die Klägerin der Beklagten die Daten des Funkrufnetzes im Antragsformat nach der Wiener Vereinbarung. Am 17.09.2002 setzte die Regulierungsbehörde mit 2289 Festsetzungsbescheiden die standortbezogenen Frequenznutzungsparameter fest (Zuteilungsnummer 81.99.0001), darunter für den Standort Marlow die Koordinaten 012° E 33' 58“, 54° N 09' 33“ und die Strahlungsleistung von 19,5 dBW (Anlagen Nr. 1339-1341) und für den Standort Stralsund die Koordinaten 013°E 02' 09“, 54°N 18' 02“ und die Strahlungsleistung von 19,7 dBW (Anlagen Nr. 1990-1992).
Im Rahmen einer routinemäßigen Überprüfung von allen Frequenznutzungen im Bundesgebiet stellte der Prüf- und Messdienst der Bundesnetzagentur im Juli 2008 fest, dass sich die Funksender der Klägerin in Marlow und Stralsund nicht an den im Jahr 2002 zugeteilten Standorten befanden. Als Abstand der tatsächlichen von den zugeteilten Standorten wurden in Marlow 108 m und in Stralsund 125 m festgestellt. Dies wurde der Klägerin im März 2009 mitgeteilt.
Daraufhin beantragte die Klägerin am 06.03.2009 die Festsetzung der funktechnischen Parameter für die tatsächlichen Standorte in Marlow (012° E 33' 58“, 54° N09' 37“) mit einer Sendeleistung von 19,5 dBW bzw. 20 ERP und Stralsund (013°E 02' 10“, 54°N 18' 06“) mit einer Sendeleistung von 19,7 dBW/ ERP im elektronischen Datenaustausch gemäß der HCM-Vereinbarung. Berechnungen der Beklagten ergaben, dass die Funkparameter für beide Standorte zu einer deutlich über dem zulässigen Wert von 20 dBµV/m liegenden Störfeldstärke an allen Grenzen führten. Die Bundesnetzagentur führte ein individuelles Koordinierungsverfahren mit den betroffenen Staaten durch. Schweden und Dänemark hatten keine grundsätzlichen Einwände gegen die mitgeteilten Parameter, Polen hingegen lehnte die Koordinierungsanfrage ab (Status „Z“ gemäß HCM-Vereinbarung).
Mit Bescheid vom 23.06.2009 entschied die Bundesnetzagentur: „Es werden 6 Datensätze mit Status Z zugeteilt.“
Am 23.06.2009 übersandte die Klägerin im elektronischen Datenaustauschformat gemäß HCM-Vereinbarung Korrekturdaten für die Standorte Stralsund und Marlow mit einer Sendeleistung von 11,9 dBW bzw. 11 dBW zur Festsetzung.
Für den Standort in Stralsund ergab die daraufhin von der Bundesnetzagentur durchgeführte Grenzberechnung eine an allen Staatsgrenzen mehr als das Zweifache über dem zulässigen Grenzwert von 20 dBµV/m liegende Störfeldstärke. Die Bundesnetzagentur leitete kein Koordinierungsverfahren mit den betroffenen Staaten ein.
Mit Bescheid vom 26.06.2009 entschied die Bundesnetzagentur unter Bezugnahme auf den Antrag vom 23.06.2009 für den beantragten Standort Stralsund: „Es werden 3 Datensätze mit Status Z zugeteilt.“
Für den Standort in Marlow ergab die auf Grundlage der am 23.06.2009 beantragten Parameter durchgeführte Grenzberechnung eine Störfeldstärke von 28,92 dBµV/m an der schwedischen Grenze, von 20,13 dBµV/m an der polnischen Grenze und von 41,24 dBµV/m an der dänischen Grenze. Die Bundesnetzagentur teilte nach Abschluss der Grenzkoordinierung schließlich mit Bescheid vom 09.03.2010 drei Datensätze mit Status K (Zustimmung unter der Bedingung, dass keine schädlichen Störungen gegen- über dem Ausland auftreten) zu.
Für den Standort in Stralsund stellte die Klägerin am 30.06.2009 einen dritten Antrag auf Festsetzung funktechnischer Parameter, die sich bei einer die Abstrahlung insbesondere in Richtung Polen minimierenden Antennenkonfiguration für insgesamt 18 gerichtete Antennen ergeben würden. Die von der Bundesnetzagentur errechneten Werte lagen hinsichtlich der polnischen Grenze größtenteils unter 20 dBµV/m. Nach durchgeführter Grenzkoordinierung wurden mit Bescheid vom 09.03.2010 drei Datensätze mit Status „Z“ zugeteilt, 15 Datensätze mit Status „K“.
Gegen die Bescheide vom 23.06.2009 und 26.06.2009 legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie machte im Wesentlichen geltend, die Bescheide seien unverständlich und unbestimmt. Die Formulierung „Es werden Datensätze mit Status Z zugeteilt“ sei schlicht unverständlich, auch im Zusammenhang mit der HCM-Vereinbarung. Dort sei in Anl. 2 zum Buchstaben Z ausgeführt: „Ablehnung der Anfrage mit Bitte um Zustimmung“. Es sei völlig unklar, wer hier etwas ablehne und wer zustimmen solle. Außerdem betreibe sie die Standorte nicht neu, sondern habe sie vielmehr von U. -N. übernommen. Schon in der seinerzeitigen Lizenz-Bewerbung habe sie darauf verwiesen, dass das Netz in der bestehenden Konfiguration von U. -N. übernommen und fortgeführt werden sollte. Auch die Regulierungsbehörde habe seinerzeit ein ganz erhebliches Interesse am kontinuierlichen Fortbetrieb des Netzes und der Kundenversorgung gehabt. Im Februar 2002 habe sie der Regulierungsbehörde mitgeteilt, dass sämtliche Netzbestandteile und damit einhergehend sämtliche Netzparameter, also das komplette Funkrufnetz der U. -N. übernommen worden seien. Daher sei für die Regulierungsbehörde offensichtlich gewesen, dass sie, die Klägerin, bei der seinerzeitigen Übermittlung der Daten zu den Basisstationen des Funkrufnetzes die vorhandenen Stationen der U. -N. mit den ihr von der U. -N. übergebenen Daten gemeint habe. Sie, die Klägerin, habe zu Recht davon ausgehen können, dass diese Daten von der Regulierungsbehörde während des mehr als zehnjährigen Netzbetriebes durch die Deutsche Bundespost Telekom und die U. -N. überprüft und genehmigt gewesen worden seien. Es sei klar gewesen, dass unabhängig von möglicherweise um eine geringe Distanz zu korrigierenden Daten die tatsächlichen Standorte gemeint gewesen seien. Hier gelte der Grundsatz, dass das wirklich Gewollte und nicht das tatsächlich Ausgedrückte entscheidend sei. Die Abweichungen seien so gering, dass eine klare Zuordnung zweifelsfrei möglich sei. Im Rahmen der durch die fortgeschrittene Technik verbesserten Erkenntnisse würden die Daten jetzt korrigiert werden, es würden die alten Standorte nur neu bezeichnet, aber keine neuen Standorte beantragt werden. Sie genieße für die „alten“ Standorte Bestandsschutz. Eine Untersagung des Betriebs der betroffenen Standorte würde dazu führen, dass die vom Telekommunikationsgesetz (TKG) geforderte flächendeckende Versorgung in wichtigen Teilen gestört würde. Sie habe auch nicht die Möglichkeit, auf andere Standorte oder wesentlich andere technische Konfigurationen zurückzugreifen. Sie würde dadurch von ihrem eigenen Lizenzantrag und den Lizenzbedingungen abweichen. Die durch die Lizenz und das TKG verlangte Versorgung wäre beschränkt und zumindest unterbrochen. Zudem würde dies auch zu einer ganz erheblichen wirtschaftlichen Mehrbelastung führen. Die kritischen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Funkrufbereich seien der Beklagten bekannt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 22.10.2009 wies die Bundesnetzagentur den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Die Ablehnungsbescheide seien inhaltlich hinreichend bestimmt und verständlich. Aus der hier maßgeblichen Sicht eines fachkundigen Zuteilungsinhabers handele es sich beim „Status Z“ um die Ablehnung der beantragten Festlegung der standortbezogenen Parameter wie im Datenaustauschformat gemäß der HCM-Vereinbarung vorgesehen. Die Klägerin sei mit diesem Datenaustauschformat vertraut, wie auch aus ihren zahlreichen Festsetzungsanträgen mit Übermittlung von Datensätzen hervorgehe. Die Anträge der Klägerin auf Festsetzung der standortbezogenen Parameter vom 06.03.2009 und 23.06.2009 seien abzulehnen. Die Zuteilungsvoraussetzungen nach § 55 Abs. 5 Nr. 4 und 5 TKG lägen nicht vor. Weder sei die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen gegeben noch eine störungsfreie Frequenznutzung durch die Klägerin sichergestellt. Diese beiden Voraussetzungen bezögen sich sowohl auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland als auch auf das Gebiet angrenzender Staaten. Die diesbezüglich geschlossene HCM-Vereinbarung stelle ein völkerrechtliches Verwaltungsabkommen dar, zu dessen Einhaltung die Bundesrepublik völkerrechtlich verpflichtet sei. Die dort enthaltene, an den Staatsgrenzen maximal zulässige Störfeldstärke sei mit den von der Klägerin beantragten Parametern erheblich überschritten worden. Dies sei Grund für die Ablehnung gewesen, nicht jedoch der Standort der Funkanlage; die Koordinatenabweichungen zwischen den 2002 genehmigten Standorten und den tatsächlichen Standorten habe für die Ablehnung keine Rolle gespielt. Die Klägerin könne sich auch nicht auf Bestandsschutz berufen. An den tatsächlichen Standorten sei bisher eine Frequenznutzung ohne eine gemäß § 55 Abs. 1 Satz 2 TKG erforderliche Frequenzzuteilung erfolgt. Zu den dort genannten „festgelegten Bedingungen“ der Frequenznutzung gehörten neben anderen Parametern wie z.B. der Strahlungsleistung auch die Standortkoordinaten der Sender. Diese Koordinaten stellten standortbezogene Parameter dar, die maßgeblich für das Vorliegen der Zuteilungsvoraussetzungen seien. Die Frage, ob ein Sender Störungen hervorrufe, hänge insbesondere von seinem genauen Standort ab. Die genauen Senderkoordinaten seien deshalb wesentlicher Bestandteil des Inhalts der Zuteilung.
Mit ihrer hiergegen am 23.11.2009 erhobenen Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und trägt weiter vor: Sowohl die Deutsche Telekom als auch die U. -N. als Vorgängerin der Klägerin hätten mit hoheitsrechtlicher Genehmigung die Standorte Stralsund und Marlow unter den nicht ausreichend genauen Koordinatenbezeichnungen betrieben. Auf dieser Grundlage habe sie, die Klägerin, die Zuteilung der Frequenzen für die Standorte beantragt. Alle Beteiligten seien dabei weiterhin davon ausgegangen, dass die von den Vorgängerunternehmen ermittelten Standorte korrekt bezeichnet worden seien. Eine Überprüfung der Standortbezeichnungen wäre in der von der Regulierungsbehörde im September 2001 gesetzten Frist von zwei Wochen für die Beantragung mit den damaligen technischen Mitteln nicht möglich gewesen. Zudem habe niemand einen Anlass für eine Überprüfung gesehen. Die bisher betriebenen, tatsächlich genutzten Standorte sollten zugeteilt und fortbetrieben werden. An den ursprünglich bezeichneten Standorten befänden sich Wohnhäuser bzw. dichter Wald, so dass sie die tatsächlichen Standorte nicht habe wiedergeben können. Auch hieraus werde deutlich, dass die seinerzeit von den Vorgängerunternehmen übernommenen Koordinaten weder von der Klägerin noch von der Beklagten bei der Genehmigung hätten gemeint sein können. Sie begehre Berichtigung gemäß § 42 VwVfG der 2002 erteilten Frequenzzuteilungen für die beiden Standorte. Sie möchte die richtige Bezeichnung der seinerzeit zugeteilten Sendestandorte dokumentiert haben. Auch die HCM-Vereinbarung ermögliche explizit die Korrektur von technischen Merkmalen wie Standortdaten ohne Koordinierungsverfahren. Danach informiere eine nationale Verwaltung die betroffenen Verwaltungen lediglich über die Änderung technischer Merkmale. Nur wenn diese die Störwahrscheinlichkeit im betroffenen Land erhöhe, müsse ein Koordinierungsverfahren durchgeführt werden. Dies sei hier aber nicht der Fall. Das Funkrufnetz werde bereits seit 1989 störungsfrei betrieben. Eine Erhöhung der Störwahrscheinlichkeit sei tatsächlich nicht gegeben, weil sie, die Klägerin, die Standorte im gegenwärtigen Zustand belassen wolle. Davon abgesehen führten die neuen Koordinaten der Standorte nur zu einer geringfügig weiter nördlich gelegenen Position. Die Entfernung zwischen dem Standort und Polen bleibe gleich. Folglich ändere sich auch die Störsituation nicht. Im Übrigen wäre auch eine Veränderung des Standortes um wenige 100 m ohne jeglichen Einfluss auf die Störsituation; dies sei schlicht nicht messbar. Eine von ihr beauftragte Prüfung habe bestätigt, dass keinerlei Veränderungen der Störeinflüsse gemäß der HCM-Vereinbarung vorlägen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 23. Juni 2009 und 26. Juni 2009 in Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 22. Oktober 2009, Aktenzeichen: 211a WS 3261/e*Message, zu verpflichten, die Festsetzungen standortbezogener Frequenznutzungsparameter für die Standorte Stralsund und Marlow vom 17.09.2002, Anlagen Nrn. 1339, 1340, 1341 sowie 1990, 1991 und 1992 zur Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter, Zuteilungsnummer 81.99.0001, dahingehend zu korrigieren, dass für die Antennenstandorte folgende Koordinaten festgesetzt werden:
Stralsund: 013°E 02' 10“, 54°N 18' 06“
Marlow: 012° E 33' 58“, 54° N09' 37“,
hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 23. Juni 2009 und 26. Juni 2009 in Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 22. Oktober 2009, Aktenzeichen: 211a WS 3261/e*Message, zu verpflichten, ihr Frequenzzuteilungen gemäß den Anträgen vom 6. März 2009 wie folgt zu erteilen:
Stralsund: 013°E 02' 10“, 54°N 18' 06“ mit einer Leistung von 19,7 dBW und
Marlow: 012° E 33' 58“, 54° N09' 37“ mit einer Leistung von 19,5 dBW.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte wiederholt die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und trägt weiter vor: Da die funktechnischen Parameter, deren Festsetzung die Klägerin vorliegend begehre, zu einer deutlich über dem zulässigen Wert von 20 dBµV/m liegenden Störfeldstärke führten, komme eine Zuteilung nur dann in Betracht, wenn im Rahmen des Koordinierungsverfahrens einer entsprechenden Frequenznutzung von Seiten der betroffenen Nachbarstaaten zugestimmt werde. Die polnische Verwaltung habe aber die Koordinierungsanfrage abgelehnt. Bestandsschutz komme nicht in Betracht, selbst wenn man eine vorherige Frequenznutzung an den tatsächlichen Standorten annehme. Denn die ursprünglichen Festsetzungen aufgrund der fehlerhaften Koordinaten seien rechtswidrig gewesen. Rechtswidrige Verwaltungsakte vermittelten aber keinen Bestandsschutz. Zudem habe der Gesetzgeber den Bestandsschutz im Telekommunikationsrecht und im Bereich der Zuteilung von Frequenzen abschließend geregelt. Die geregelte Fortgeltung von nach altem Recht erteilten Frequenzzuteilungen beziehe sich aber nicht nur auf die eingeräumten Frequenznutzungsrechte, sondern auch auf die in der Lizenz bzw. Zuteilung festgelegten Verpflichtungen. In der der Klägerin erteilten Lizenz und den nachfolgenden Frequenzzuteilungen sei von vorneherein der Bestand des Nutzungsrechts durch die Möglichkeit nachträglicher Änderungen zur Sicherstellung einer störungsfreien Frequenznutzung beschränkt gewesen; entsprechende nachträgliche Änderungen seien also Teil des ursprünglichen Bestandes. Für einen darüber hinausgehenden Bestandsschutz sei daher kein Raum. Außerdem seien erteilte Frequenznutzungsrechte von Gesetzes wegen aufhebbar ausgestaltet. Ein Anspruch auf die begehrte Frequenznutzung folge auch nicht aus dem Umstand, dass sie, die Beklagte, im Rahmen der Übertragung des Netzes auf die Klägerin Wert auf einen geordneten Übergang des Netzes gelegt habe. Es sei ihr dabei erkennbar stets um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften gegangen, nicht aber um eine Freistellung der Klägerin hiervon. Die Klägerin könne sich auch nicht mit Erfolg auf die HCM-Vereinbarung berufen. Die dort eröffnete Möglichkeit, technische Merkmale in der Frequenzdatei zu ändern, beziehe sich allein auf Standorte, die bereits ein Koordinierungsverfahren durchlaufen hätten und damit dem Grunde nach mit den Nachbarstaaten abgestimmt seien, was vorliegend nicht zutreffe.
Mit Beschluss vom 11.11.2009 - 1 L 1365/09 - hat die Kammer einen Eilantrag der Klägerin abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte, der Akte 1L 1365 / 09 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis gegeben und das nach § 68 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderliche Vorverfahren auch für den Hauptantrag durchgeführt worden. Zwar beruft sich die Klägerin in ihrer Klagebegründung nunmehr erstmals explizit auf § 42 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Diese Vorschrift setzt aber auch in Fällen ihres Satzes 2, wonach ein offenbar unrichtiger Verwaltungsakt bei berechtigtem Interesse des Beteiligten zu berichtigen ist, keinen Antrag voraus. Die Umstände, weshalb der Verwaltungsakt, nämlich die im Jahr 2002 erfolgten Festsetzungen, ihrer Ansicht nach fehlerhaft sei, und für ihr berechtigtes Interesse an einer Richtigstellung hat die Klägerin bereits im Rahmen ihrer Widerspruchsbegründung dargelegt; sie sind damit in das Vorverfahren eingegangen.
Die Klage ist aber unbegründet. Die Bescheide vom 23. und 26. Juni 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22.10.2009 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit ihrem Hauptantrag begehrte Korrektur der Festsetzungsbescheide vom 17.09.2002.
Dem steht zwar nicht bereits entgegen, dass, wie die Beklagte annimmt, diese Festsetzungsbescheide sich durch den Erlass der Festsetzungsbescheide vom 09.03.2010 erledigt hätten. Mit ihnen sind andere funktechnische Standortparameter als 2002 festgesetzt worden, so für den Standort in Stralsund mit einer völlig anderen Antennenkonfiguration. Insofern sind mit den Bescheiden vom 09.03.2010 andere Sachverhalte geregelt worden. Dies führt daher nicht zu einem Erlöschen der Rechtswirkung der Bescheide vom 17.09.2002. Eine Ersetzung dieser Bescheide, ohne dass diese aufgehoben worden wären, ist entsprechend auch nicht anzunehmen, zumal die Klägerin mit ihrem Widerspruch deutlich gemacht hat, dass sie eine Ersetzung nicht begehrt, sondern die Rechtswirkungen der alten Bescheide für sich in Anspruch nehmen will.
Die Klägerin kann aber nicht gemäß § 42 VwVfG die Berichtigung der beiden Festsetzungsbescheide vom 17.09.2002 für die Standorte Marlow und Stralsund verlangen. Nach § 42 Sätze 1 und 2 VwVfG kann die Behörde Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offenbare Unrichtigkeiten in einem Verwaltungsakt jederzeit berichtigen; bei berechtigtem Interesse des Beteiligten ist zu berichtigen. Eine Unrichtigkeit im Sinne dieser Vorschrift liegt nicht vor, wenn es sich nicht nur um Fehler im äußeren Erscheinungsbild des Verwaltungsakts, d.h. im Ausdruck handelt, sondern bei der Willensbildung der Behörde. Offensichtlichkeit ist nicht anzunehmen u.a. bei der Übernahme falscher Angaben des Bürgers und deren Zugrundelegung bei der Entscheidung. Die nach dieser Vorschrift gegebene Möglichkeit einer klarstellenden Berichtigung bedeutet, dass der sachliche Gehalt des Verwaltungsakts durch die Berichtigung nicht berührt wird, weil der Verwaltungsakt schon in seiner nicht berichtigten Fassung genau das aussagte, was durch die Berichtigung klargestellt wird.
Vgl. Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 42 Rn. 2, 7, 12.
Nach diesen Grundsätzen scheidet vorliegend eine Berichtigung gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG aus. Die für die Standorte Marlow und Stralsund von der Klägerin selbst beantragten und daraufhin von der Beklagten mit Bescheiden vom 17.09.2002 festgesetzten standortbezogenen Frequenznutzungsparameter bezogen sich nicht auf die tatsächlichen Standorte Marlow mit den zutreffenden Standortkoordinaten 012° E 33‘ 58‘‘ 54° N 09’ 36,5‘‘ und Stralsund mit den zutreffenden Standortkoordinaten 013° E 02‘ 09,8‘‘ 54° N 18’ 06,2‘‘, sondern auf davon abweichende Koordinaten. Diese Abweichungen in den Standortkoordinaten, die zu über 100 m auseinander liegenden Stand- orten führen, sind mit den in § 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genannten Schreib- oder Rechenfehlern oder einer ähnlichen Unrichtigkeit nicht vergleichbar. Eine Berichtigung würde nicht nur klarstellende Funktion haben, sondern den Verwaltungsakt in seinem sachlichen Gehalt berühren. Es ist hier nicht bloß das äußere Erscheinungsbild des Verwaltungsakts betroffen, sondern die auf den Angaben der Klägerin zu den standortbezogenen Parametern beruhende Willensbildung der Behörde, so dass entgegen der Ansicht der Klägerin die Festsetzungsbescheide nicht mit dem gewollten Inhalt der tatsächlich genutzten Standorte gelten. Denn das Fachgebiet der Frequenznutzungen ist von besonderer Genauigkeit geprägt und der genaue Senderstandort ist typischer Bestandteil der Frequenzzuteilung. Die Frequenzzuteilung ist gemäß § 55 Abs. 1 Satz 2 Telekommunikationsgesetz in der für die vorliegende Verpflichtungsklage maßgebenden Fassung vom 03.05.2012 (TKG) die behördliche oder durch Rechtsvorschriften erteilte Erlaubnis zur Nutzung bestimmter Frequenzen unter festgelegten Bedingungen. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 TKG sind im Rahmen der Frequenzzuteilung insbesondere die Art und der Umfang der Frequenznutzung festzulegen, soweit dies zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen erforderlich ist. Im Sinne dieser Vorschrift sind die auf den Verwendungszweck abgestellten Parameter, wie das Funkversorgungsgebiet und die Senderstandorte, die abgestrahlte Sendeleistung, die Kanalbandbreite u.a., typische Bestandteile der Frequenzzuteilung.
Vgl. Göddel in: Geppert/ Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 60 Rn. 3.
Angesichts der rund 800 verschiedenen Funkstandorte im bundesweiten Netz der Klägerin, die hinsichtlich der örtlichen Gegebenheiten und der funktechnischen Parameter durchaus unterschiedlich sind, ist es zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung, auch in Bezug auf Dritte, erforderlich, die Frequenznutzung am jeweiligen einzelnen Standort konkret und genau festzulegen, also auch mit den zutreffenden Senderstandortkoordinaten. Soweit die Klägerin anführt, dass die postalischen Adressen bekannt seien, spricht dies vielmehr gegen die offenbare Unrichtigkeit der Bescheide, mit denen die standortbezogenen funktechnischen Parameter festgelegt werden, wenn für die Standortbestimmung noch die nicht zu diesen Parametern gehörenden postalischen Adressen herangezogen werden müssen.
Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unbegründet.
Zu Recht hat die Beklagte mit den Bescheiden der Bundesnetzagentur vom 23. und 26.06.2009 die Festsetzung der beantragten standortbezogenen funktechnischen Parameter abgelehnt, nämlich durch die Zuteilung des Status „Z“. Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die Bescheide diesbezüglich verständlich und hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 09.10.2012 - 7 VR 10/12 - und Urteil vom 03.12. 2002 - 6 C 20.02 -, beide juris.
Danach war für die Klägerin klar und eindeutig erkennbar, dass die Regelung in den Bescheiden, es werden Datensätze mit Status Z zugeteilt, die Ablehnung der begehrten Festsetzung bedeutete. Die Kläger hat ihr Verhalten danach gerichtet. Denn sie hat nach Erhalt des Bescheids vom 23.06.2009 noch am selben Tag Korrekturdaten zur Festsetzung im elektronischen Datenaustauschformat gemäß der HCM-Vereinbarung an die Bundesnetzagentur übersandt. Die Ablehnung ihrer Anträge ließ sich für die Klägerin auch aus den ihr bekannten weiteren Umständen erkennen. Bereits in den Frequenzzuteilungsbescheiden vom 04.09.2002 und vom 16.08.2004 ist auf die Anlage 2 der Wiener Vereinbarung bzw. die Anlage 2A der Vereinbarung 2003 hingewiesen worden. Diese Anlagen enthalten eine Beschreibung der verschiedenen für den Status verwandten Buchstaben, so unter Z: „Ablehnung der Anfrage mit Bitte um Zustimmung“. Wenn nun in den vorliegend angegriffenen Bescheiden dieser Status Z zugeteilt und an die Klägerin adressiert wird, ist für sie die Ablehnung klar erkennbar. Die Klägerin ist vertraut mit dem Datenaustauschformat und den Statuszuteilungen. Sie hat bereits vor den hier streitigen Bescheiden eine Vielzahl von Festsetzungsanträgen bei der Beklagten gestellt und verschiedene Statuszuteilungen erhalten.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit ihrem Hilfsantrag begehrten Fest-setzungen.
Gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 TKG bedarf jede Frequenznutzung einer vorherigen Frequenzzuteilung. Diese ist die behördliche oder durch Rechtsvorschriften erteilte Erlaubnis zur Nutzung bestimmter Frequenzen unter festgelegten Bedingungen, § 55 Abs. 1 Satz 2 TKG. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 TKG sind im Rahmen der Frequenzzuteilung insbesondere die Art und der Umfang der Frequenznutzung festzulegen, soweit dies zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen erforderlich ist. Demgemäß ist bereits in der Lizenz unter Teil B 5.1 festgehalten, dass die Frequenzzuteilung, die für jeden ortsfesten Sender des Funkrufnetzes erfolgt, von der Lizenznehmerin vor Inbetriebnahme bei der Lizenzgeberin zu beantragen ist. Auch der Frequenzzuteilungsbescheid vom 16.08.2004 sowie der Frequenzzuteilungsbescheid vom 04.09.2002, der auf Grundlage der entsprechenden Vorschriften in § 47 TKG 1996 und der Frequenzzuteilungsverordnung erlassen worden ist, enthalten die Nebenbestimmung, dass die Frequenznutzung eine vorherige Festlegung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter voraussetzt; der Inhaber der Frequenzzuteilung hat daher für jeden Standort vor Inbetriebnahme von Basisstationen unter Angabe der hierbei verwendeten Frequenzen und unter Angabe der für die Frequenznutzung erforderlichen funktechnischen Parameter nach dem mit der Regulierungsbehörde hierfür vereinbarten Verfahren die Festsetzung der funktechnischen Parameter zu beantragen.
Für die erforderliche Festsetzung der begehrten standortbezogenen funktechnischen Parameter für die Standorte Marlow und Stralsund kann sich die Klägerin nicht auf Bestandsschutz berufen. Dies gilt zunächst, soweit die Klägerin geltend macht, dass entsprechende Frequenzzuteilungen für die beiden Standorte an die vorherigen Netzbetreiberinnen und Lizenznehmerinnen bzw. Genehmigungsinhaberinnen erfolgten. Die Frequenzzuteilung ist ein personengebundener Verwaltungsakt. Bestandsschutz wird durch die Frequenzzuteilung deren Inhaber gewährt.
Vgl. Göddel, a.a.O., § 55 Rn. 2.
Die der Deutschen Bundespost Telekom und der U. -N. erteilten Frequenzzuteilungen gingen nicht auf die Klägerin über. Es lag kein Fall der Rechtsnachfolge vor. Die Weiternutzung der der U. -N. zugeteilten Frequenzen war nur übergangsweise gestattet. Die U. -N. gab ihre Lizenz zurück und die Klägerin musste sich um eigene Frequenzzuteilungen bemühen, worauf sie die Beklagte mit ihrem Schreiben vom 05.09.2001 auch hinwies.
Aber auch hinsichtlich der ihr erteilten Festsetzungsbescheide vom 17.09.2002 kann sich die Klägerin nicht auf Bestandsschutz berufen. Wie dargelegt, gehören die genauen Senderstandortkoordinaten zu den festzusetzenden Frequenznutzungsparametern. Von Art und Umfang im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 TKG abweichende Nutzungen stellen eine (rechtswidrige) Nutzung ohne die erforderliche Frequenzzuteilung dar.
Vgl. Göddel, a.a.O., § 60 Rn. 1.
Die Klägerin kann auch nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten die begehrten Festsetzungen beanspruchen. Vertrauensschutz ist dann anzunehmen, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, sein Vertrauen schutzwürdig ist und sein Vertrauensinteresse gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung der Gesetzmäßigkeit überwiegt. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens ist zu verneinen, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt erschlichen hat oder wenn er die Rechtswidrigkeit kannte oder kennen musste oder wenn die Rechtswidrigkeit in seinem Verantwortungsbereich liegt, etwa weil er falsche Angaben machte, wobei es unerheblich ist, ob ihn dabei ein Verschulden trifft oder nicht.
Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2012, § 11 Rn. 23 m. w. N. zur Rechtsprechung des BVerwG, die in § 48 VwVfG ihren Niederschlag gefunden hat.
Nach diesen Grundsätzen ist, soweit die Klägerin darauf vertraut hat, dass sie die Frequenzen mit den entsprechenden, hier begehrten Frequenznutzungsparametern an den Standorten Marlow und Stralsund nutzen durfte, dieses Vertrauen nicht schutzwürdig. Die fehlerhaften Angaben zu den Standorten sind dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuzurechnen. Trotz unveränderter Übernahme des Netzes und der Standorte von U. -N. unterlag die Beantragung der Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter der Verantwortung der Klägerin als Lizenznehmerin, wie auch aus der der Klägerin erteilten Lizenz vom 26.06.2001 unter Teil B 5.1, hervorgeht. Die Festsetzungsanträge vom Mai 2002 hat die Klägerin selbst gestellt. Die Klägerin hat die Herrschaft über das Netz, die Standorte und die standortbezogenen funktechnischen Parameter. Auch soweit die Klägerin auf die ihr von U. -N. übergebenen Daten zurückgegriffen und in ihren Festsetzungsantrag übernommen hat, verbleiben die von ihr beantragten Daten in ihrem Verantwortungsbereich. Hieran ändert auch nichts der Umstand, dass die Beklagte und die Klägerin ein Interesse am Fortbetrieb des Netzes hatten, wobei die Beklagte ersichtlich nur einen rechtmäßigen Netzbetrieb im Blick hatte. Unerheblich ist, dass die falschen Koordinatenangaben durch die Klägerin beantragt wurden, weil sie diese ohne weitere Prüfung von der U. -N. übernommen hatte; auf die Frage eines Verschuldens kommt es hier nicht an. Gleichfalls nicht rechtlich relevant ist, dass eine Prüfung der Daten unterblieb, weil die Beteiligten sie als nicht notwendig ansahen. Entsprechend dringt die Klägerin nicht mit ihrem Einwand durch, dass der Zeitraum für eine solche Prüfung zu knapp bemessen gewesen sei, was schon angesichts des Zeitraums zwischen Erteilung der Lizenz am 26.06.2001 und der Beantragung der Frequenzzuteilung und der Festsetzung der standortbezogenen Frequenzparameter am 07.05.2002 fraglich ist. Zudem kann der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin die Bestimmung in den ihr erteilten Frequenzzuteilungsbescheiden und der Lizenz entgegengehalten werden, wonach in Grenzgebieten die Frequenzen aufgrund einer notwendigen Koordinierung mit den Nachbarländern nur eingeschränkt zur Verfügung stehen.
Schließlich hat die Klägerin keinen Anspruch aus § 55 Abs. 5 TKG auf Festsetzung der begehrten Parameter. Nach dieser Vorschrift werden Frequenzen zugeteilt, d.h. es besteht ein Zuteilungsanspruch, wenn die dort aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind, u.a. die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen gegeben ist (Nr. 3) und eine effiziente und störungsfreie Nutzung durch den Antragsteller sichergestellt ist (Nr. 4). § 60 Abs. 1 Satz 2 TKG in der aktuellen Fassung vom 03.05.2012 bestimmt, dass bei Festlegung von Art und Umfang der Frequenzzuteilung internationale Vereinbarungen zur Frequenzkoordinierung zu beachten sind. Eine solche internationale Vereinbarung ist für den Frequenzbereich von 29,7 MHz bis 39,5 GHz die aktuelle am 01.07.2013 in Kraft getretene HCM-Vereinbarung 2013 (s. http://hcm.bundesnetzagentur.de). Da bezüglich der von der Klägerin begehrten Frequenznutzung mit den beantragten standortbezogenen Parametern keine Einigung zwischen der Beklagten und Polen erfolgte, ist sie vorliegend anwendbar (Art. 9). In Art. 2.5 der HCM-Vereinbarung 2013 ist bestimmt, dass im Falle des mobilen Landfunkdienstes die äquivalente Strahlungsleistung und die effektive Antennenhöhe so zu wählen sind, dass nur das Einsatzgebiet versorgt wird; die maximalen grenzüberschreitenden Störreichweiten für zu koordinierende Frequenzen sind in Anlage 1 angegeben. Im mobilen Landfunk ist nach Art. 4.1 eine Sendefrequenz zu koordinieren, wenn der Sender an der Landesgrenze zu der betroffenen Verwaltung eine Feldstärke erzeugt, die in einer Höhe von 10 m über dem Erdboden die maximal zulässige Störfeldstärke gemäß Anlage 1 überschreitet. In Anlage 1 ist bestimmt, dass für den Frequenzbereich 440 bis 470 MHz die Störfeldstärke den Wert von 20 dBµV/m nicht überschreiten darf und die maximale grenzüberschreitende Störreichweite 50 km beträgt. Die von der Klägerin zur Festsetzung beantragten Parameter führen zu einer diesen Wert deutlich übersteigenden Störfeldstärke. Polen hat dem nicht zugestimmt. Die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen ist damit nicht gegeben und eine störungsfreie Nutzung ist nicht sichergestellt. Mangels Erfüllung der Zuteilungsvoraussetzungen hat die Klägerin daher keinen Anspruch auf die begehrte Zuteilung der Frequenzen an den beiden Standorten mit den begehrten funktechnischen Parametern.
Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass nach Art. 4.1.8 der HCM-Vereinbarung 2013 bei einer Korrektur von technischen Merkmalen wie Standortdaten kein Koordinierungsverfahren zu erfolgen habe. Nach dieser Vorschrift verständigt eine Verwaltung, die bei in der Frequenzdatei eingetragenen Funkstellen technische Merkmale zu ändern wünscht, hiervon die betroffenen Verwaltungen. Bleibt die Störsituation unverändert oder wird sie günstiger, werden die betroffenen Verwaltungen von der Änderung lediglich in Kenntnis gesetzt. Die Regelung betrifft in der Frequenzdatei eingetragene Funkstellen, also bereits koordinierte Frequenzen. Denn nach der Begriffsbestimmung in Art. 1.4 der HCM-Vereinbarung 2013 besteht die Frequenzdatei aus den von jeder Verwaltung erstellten Listen ihrer koordinierten Frequenzen. Da im Fall der vorliegend von der Klägerin begehrten Parameter noch keine koordinierten Frequenzen vorliegen, ist Art. 4.1.8 der HCM-Vereinbarung 2013 hier nicht anwendbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 VwVfG
§ 68 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 47 TKG
§ 48 VwVfG
§ 55 Abs. 5 Nr. 4 und 5 TKG
§ 55 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 55 Abs. 1  Satz 1 TKG
§ 55 Abs. 5 TKG
§ 60 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 L 1365/09
7 VR 10/12
6 C 20.02