Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-04, Aktenzeichen 1 A 651/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0604.1A651.13.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 6. März 2012 -9 K 3815/11.F- wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer für die Klägerin erstellten dienstlichen Beurteilung. Wesentlicher Gegenstand des Rechtsstreits ist die Frage, welche Anforderungen an eine nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistung eines Beamten gemäß § 49 Abs. 1 BLV zu stellen sind und ob die in den Beurteilungsrichtlinien der Beklagten (BRZV) vorgeschriebene, vordruckmäßige Darstellung den Anforderungen des § 49 Abs. 1 BLV genügt.
Am 12. Januar 2011 erstellte der Präsident des Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung für die Klägerin eine Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 1. November 2007 bis zum 31. Juli 2010. Das Gesamturteil dieser Beurteilung lautet „In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend (9 Punkte)“. Die Beurteilung wurde der Klägerin am 18. Januar 2011 eröffnet.
Die Klägerin erhob mit Schriftsatz vom 15. März 2011 gegen die Regelbeurteilung Widerspruch, den sie im Wesentlichen damit begründete, dass es nicht zulässig sei, die am 23. Juni 2010 vom Bundesministerium der Finanzen erlassene Beurteilungsrichtlinie auf den weitestgehend abgeschlossenen Beurteilungszeitraum anzuwenden. Es bestünden erhebliche inhaltliche Unterschiede zwischen den alten und den neuen Beurteilungsrichtlinien. Auch liege zwischen dem Erlass der Richtlinie und dem Ende des Beurteilungszeitraums lediglich ein Monat, sodass weder die Beurteilten noch die Beurteiler die Möglichkeit gehabt hätten, sich auf das neue Beurteilungsverfahren einzustellen. Weiterhin erweise sich die in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Weise zur Ermittlung des Gesamturteils als nicht transparent. Zudem würden in den neuen Beurteilungsrichtlinien verschiedene rein subjektiv unterlegte Beurteilungsmerkmale verwendet, die objektiv nicht fassbar und daher untauglich seien. Darüber hinaus sei der Beurteiler gegenüber der Klägerin offensichtlich voreingenommen gewesen. Letztlich sei auch kein Beurteilungsbeitrag des ihr unmittelbar vorgesetzten Dienstvorgesetzten eingeholt worden.
Das Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2011 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Beurteiler habe sich vorschriftsmäßig in der Gremiumsbesprechung durch die zuständige Berichterstatterin unterrichten lassen. Diese habe sich zuvor im notwendigen und gebotenen Umfang über den Leistungsstand der Klägerin informiert. Gegenstand der Regelbeurteilung sei nicht die dienstliche Tätigkeit als solche, sondern die dabei erkennbar gewordenen Fähigkeiten, Kenntnisse und Leistungen. Die zugrundeliegenden neuen Beurteilungsrichtlinien basierten wie auch die zuvor geltenden Richtlinien auf dem Bundesbeamtengesetz und der Bundeslaufbahnverordnung. Es seien lediglich die formale Ausgestaltung des Beurteilungsverfahrens und die schriftlichen Ausfertigung der Beurteilung geändert worden. Einer Anpassung und einer Übergangszeit habe es daher nicht bedurft. Auch sei die Gesamtbewertung nicht unschlüssig. Die dienstliche Beurteilung sei ein Akt wertender Erkenntnis. Der von der Klägerin geforderte Schlüssel für die Erstellung der Gesamtnote impliziere, dass die Einzelbewertungen im Rahmen einer Arithmetisierung in das Gesamturteil zu überführen sei. Dem stehe aber das Arithmetisierungsverbot (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 -) entgegen. Das Gesamturteil müsse mit den Einzelbewertungen vereinbar sein, dürfe aber auch von Erwägungen beeinflusst sein, die nicht vollständig in den Einzelbewertungen zum Ausdruck gekommen seien, sondern auf allgemeinen Laufbahnanforderungen basierten. Auch seien keine untauglichen Beurteilungsmerkmale zur Anwendung gebracht worden. Zur Eignung und Befähigung zählten sehr wohl soziale und persönliche Komponenten. Einschätzungen hierzu dienten der Weiterentwicklung und der Vorbereitung einer sachgerechten Personalentscheidung. Zwar sei es zutreffend, dass zwischen der Klägerin und ihrer Referatsleitung seit 2008 kein Mitarbeitergespräch stattgefunden habe. Dieses Gespräch sei jedoch gemäß Ziffer 2 der Informationen zum Mitarbeitergespräch mit dem unmittelbaren Vorgesetzten zu führen. So habe die Klägerin jährlich mit ihrem direkten Vorgesetzten ZAR xxxxxxxxx diese Gespräche geführt. Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit des Referatsleiters RR xxxxxxx bestünden nicht. Auch habe der Referatsleiter im Beurteilungszeitraum mit allen Arbeitsbereichsleitern regelmäßige Gespräche geführt, um den aktuellen Leistungsstand der Mitarbeiter zu erfahren. Maßgeblich sei nicht die Selbsteinschätzung der Klägerin, sondern die Einschätzung des Beurteilers, bezogen auf den Vergleich mit den anderen Beamten der Besoldungsgruppe A 11 des BWZ. Danach seien die Kompetenzen der Klägerin nicht besser ausgeprägt als in der Beurteilung festgestellt worden sei.
Taggleich mit der Zustellung des Widerspruchsbescheides hat die Klägerin, nachdem sie bis dahin auf eine Sachstandsanfrage keine Nachricht erhalten hatte, beim Verwaltungsgericht Frankfurt Klage erhoben. Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren bezogen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Wissenschaftszentrums der Bundesfinanzverwaltung vom 27. Oktober 2011 zu verurteilen, ihr anstelle der ihr zum Stichtag 31. Juli 2010 erteilten dienstlichen Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. November 2007 bis zum 31. Juli 2010 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie sich auf ihren Widerspruchsbescheid bezogen und im Übrigen vorgetragen, die Beurteilung genüge den Anforderungen an eine nachvollziehbare Darstellung der im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen. Den Einzelmerkmalen der Beurteilung seien Texte zugeordnet, die durch ein in Buchstabenform gefasstes Prädikat vervollständigt würden.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. März 2012 die Beklagte antragsgemäß verpflichtet. Zur Begründung hat es wie folgt ausgeführt: Nach § 49 Abs. 1 BLV in der Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) seien in einer dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung der Beamtin nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen. Die frühere Fassung der Bundeslaufbahnverordnung habe demgegenüber weder eine Differenzierung zwischen einer nachvollziehbaren Darstellung der fachlichen Leistung und der Einschätzung von Eignung und Befähigung enthalten, noch Anforderungen dahingehend, dass die fachlichen Leistungen nachvollziehbar darzustellen seien. Daraus folge, dass im geltenden Recht insoweit neue und teilweise über das alte Recht hinausgehende abweichende Anforderungen an dienstliche Beurteilungen gestellt würden.
Für die Elemente der Eignung (§ 2 Abs. 2 BLV) und der Befähigung (§ 2 Abs. 3 BLV) solle sich die Beurteilung mit einer Einschätzung begnügen. Damit werde von vornherein nicht der Anspruch erhoben, die Beurteilung könne oder müsse Erkenntnisse liefern. Erkenntnisse im sozialwissenschaftlich verstandenen Sinne würden insoweit den Einsatz von eignungsdiagnostisch erprobten und wissenschaftlich anerkannten Verfahren etwa der Psychologie voraussetzen. Durch den Begriff der Einschätzung werde jedoch deutlich, dass § 49 Abs. 1 BLV keine Verpflichtung begründen wolle, derartige Verfahren im Beurteilungswesen zum Einsatz zu bringen. Daher könne die Rüge der Klägerin, viele Einzelmerkmale seien subjektiv unterlegt und setzten für eine sachgerechte Bewertung ein Psychologiestudium bzw. eine Qualifizierung des Beurteilers voraus, nicht durchgreifen.
Jedoch ergebe sich für die Darstellung der fachlichen Leistungen der Klägerin ein im Verhältnis zum früheren Recht höheres Maß an Anforderungen. Eine Darstellung fachlicher Leistungen sei nicht schon dann nachvollziehbar, wenn sich durch das Ankreuzen von Feldern in Verbindung mit kurzen Ankertexten ein vollständiger Satz ergebe, der zugleich eine Bewertungsstufe mitteile. Vielmehr müsse anhand tatsächlich erbrachter Leistungen, vor allem der geforderten Arbeitsergebnisse, des Arbeitsverhaltens und der Arbeitsweise individuell dargestellt werden, ob die Anforderungen und in welcher qualitativen Abstufung erreicht worden seien. Die Nachvollziehbarkeit sei nur dann gegeben, wenn die beurteilte Person anhand der konkreten Darstellung ihrer Leistungen die Aussagen in ihren verschiedenen Schritten erkennen und sich in ihrem konkreten Verhalten darin wiedererkennen könne. Dies bedinge die Mitteilung derjenigen Aspekte, die im Leistungsbereich aus bestimmten näheren Gründen in besonderer Weise anforderungsgerecht gewesen seien sowie die Mitteilung der Aspekte, die im Leistungsbereich weniger anforderungsgerecht gewesen seien. Es erfordere eine Darstellung, weshalb die praktischen Arbeitsweisen der Klägerin aus welchen Gründen weniger überzeugend gewesen seien oder als genügend zu beurteilen gewesen seien. Die beurteilten Personen müssten die ihnen erteilten Leistungsbewertungen ihren tatsächlich erbrachten Leistungen sowie den vom Dienstherrn dazu aufgestellten Anforderungen zuordnen können. Dies sei bei dem vom Beklagten gewählten System einer rein notenmäßigen Bewertung von kurz umrissenen Verhaltensweisen nicht der Fall. Der beurteilten Person werde lediglich das Ergebnis der Leistungsbeurteilung mitgeteilt. Den Weg zur Gewinnung dieses Urteils könnten die Beurteilten jedoch nicht nachvollziehen. Um diese Anforderungen zu erfüllen, müsse eine neue Beurteilungsrichtlinie erlassen werden, da die derzeit geltenden Richtlinien nicht den Anforderungen des § 49 Abs. 1 BLV genügten.
Im Hinblick darauf müsse auch nicht mehr darauf eingegangen werden, ob die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten an den Gremiumsbesprechungen am 18. und 19. August 2010 den gesetzlichen Vorgaben entspreche. Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BGleiG wirke die Gleichstellungsbeauftragte bei den Besprechungen mit, die eine einheitliche Anwendung von Beurteilungsrichtlinien sicherstellen sollen. Die Gremiumsbesprechungen unterfielen diesem Mitwirkungsrecht der Gleichstellungsbeauftragten. Nach dem Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 1. Februar 2005 stehe den Gleichstellungsbeauftragten bei den Gremiumsbesprechungen zur Vorbereitung der Erstellung dienstlicher Beurteilungen jedoch lediglich ein Beobachterstatus zu. Wäre im vorliegenden Verfahren die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten auf dieser Grundlage durchgeführt worden, würde dies den Anforderungen des Mitwirkungsverfahrens nicht gerecht, da die Gleichstellungsbeauftragte gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 BGleiG die Möglichkeit zur Abgabe eines Votums haben müsse. Die Beschränkung der Gleichstellungsbeauftragten auf einen Beobachterstatus wäre darüber hinaus auch mit § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG unvereinbar gewesen, da ihr nach dieser Vorschrift die Möglichkeit einer aktiven Teilnahme in personellen Angelegenheiten eröffnet sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung nicht zugelassen.
Auf den Antrag der Beklagten hin hat der Senat mit Beschluss vom 4. März 2013 die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Die Beklagte hat sodann mit Schriftsatz vom 4. April 2013 die Berufung wie folgt begründet:
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts genüge die Beurteilung der Klägerin den Anforderungen von § 49 Abs. 1 BLV. Die fachliche Leistung der Klägerin sei nachvollziehbar dargestellt. Die Entscheidung des Dienstherrn, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweise, sei ein Akt wertender Erkenntnis, bei dem dem Dienstherrn ein weiter Gestaltungs- und Ermessensspielraum zukomme. Die Beurteilungsrichtlinien hätten zum Ziel, ein aussagekräftiges Bild über Eignung, Befähigung und Leistung zu erstellen. Der Beurteilungsbogen ermögliche die Bewertung der Fachkompetenzen in neun Einzelwertungen, der sozialen Kompetenzen in sechs Einzelwertungen, der persönlichen Kompetenzen in neun Einzelwertungen und der Führungskompetenzen in fünf Einzelwertungen. Die Einzelwertungen würden textlich in sechs verschiedenen Ausprägungsgraden bewertet. Der Übersichtlichkeit halber geschehe dies in einem Ankreuzverfahren, wobei sich aus den angekreuzten Feldern mit den dazugehörigen Ankertexten ein vollständiger Satz ergebe, der in der Darstellung nachvollziehbar sei. Aus allen Einzelbewertungen ergebe sich schlüssig ein in Worten ausgebrachtes Gesamturteil in der fünf-stufigen Notenskala. Die einzelnen Noten dieser Skala seien mit jeweils drei Leistungspunkten hinterlegt. So könne die Klägerin ihrer Beurteilung entnehmen, dass sie mit sieben sehr stark ausgeprägten, 10 stark ausgeprägten und sieben durchschnittlich ausgeprägten Kompetenzen in vollem Umfang den Anforderungen entspreche. Dieses Gesamturteil sei plausibel und lasse sich nachvollziehbar aus den Einzelwertungen herleiten. Das Gesamturteil werde nicht nur verbal, sondern durch eine Bepunktung differenziert. Durch die Bepunktung könne die Klägerin feststellen, dass sie sich unter den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe, die das gleiche Gesamturteil „in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ erhalten hätten, in der oberen Bandbreite befinde. Eine zusätzliche Begründung für den Schritt der Bewertung der Einzelkompetenzen sei nicht erforderlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Beschränkung der Beurteilung einzelner Kompetenzen auf die Vergabe von Noten bzw. entsprechend definierte Buchstaben ohne eine weitere Verbalisierung nicht schlechterdings unzulässig. Sofern keine gesetzlichen Vorschriften entgegenstünden, schließe dies die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken. Maßgeblich sei, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu anderen Beamten erkennen lasse und dass das Beurteilungssystem gleichmäßig auf alle Beamten angewendet werde (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5/94 -, juris). Das Verwaltungsgericht verlange demgegenüber, dass anhand der tatsächlich erbrachten Leistungen, d.h. vor allem der geforderten Arbeitsergebnisse, des Arbeitsverhaltens und der Arbeitsweise individuell dargestellt werde, in welchem Umfang und aus welchen Gründen die Anforderungen erreicht bzw. in welcher qualitativen Abstufung erreicht worden seien. Diese Anforderungen gingen weit über die bislang von der Rechtsprechung gestellten Anforderungen an ein Beurteilungssystem hinaus. Sie würden im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass ein Protokoll über Arbeitsergebnisse und die Tätigkeit für den gesamten Beurteilungszeitraum angelegt werden müsste. Dies käme einer unzulässigen Überwachung des Beamten gleich und würde datenschutzrechtliche Grenzen überschreiten. Auch müssten alle Dokumentationen mit den Beamten besprochen werden. Dieser Aufwand sei unverhältnismäßig. § 49 BLV ersetze § 41 BLV in der bis zum 13. Februar 2009 geltenden Fassung. Ausweislich der Begründung der Neuregelung entfielen die in § 41 BLV a.F. genannten Beurteilungskriterien der allgemeinen geistigen Veranlagung, des Charakters, des Bildungsstandes, der Arbeitsleistung und des sozialen Verhaltens und der Belastbarkeit mangels Zeitgemäßheit. Dass der Gesetzgeber mit der Änderung des Wortlauts der Vorschrift erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen habe einführen wollen, sei nicht erkennbar.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 6. März 2012 - 9 K 3815/11.F - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt sie wie folgt vor:
Die Beurteilung halte einer rechtlichen Prüfung nicht stand, weil sie ohne jegliche Begründung erfolgt sei. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe in Entscheidungen vom 25. September 2012 (- 4 S 660/11 -, juris) und vom 31. Juli 2012 (- 4 S 575/12 -, juris) entschieden, dass das Unterlassen jeglicher Begründung in einer durch Punkte ausgedrückten Bewertung von Leistungsmerkmalen rechtswidrig sei. Es mache insoweit keinen Unterschied, dass im vorliegenden Verfahren die Bewertung in dem Gesamturteil nicht durch Punkte, sondern durch Bewertungsstufen erfolgt sei. Die Beklagte habe sich für eine verwirrende Kombination von Buchstaben und Punkten entschieden. Zwar sei es mangels anderweitiger Regelungen im Gesetz oder in Rechtsverordnungen zulässig, Noten durch eine Punktzahl auszudrücken, doch erforderten Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 19 Abs. 4 GG, dass die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar gefasst sei (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 -, juris). Die Beurteilung müsse geeignet sein, den Leser, der den Beurteilten nicht kenne, in den Zustand zu setzen, sich ein klares Bild über das Leistungsvermögen und die charakterlichen Eigenschaften zu machen, wobei vom Wortlaut des verfassten Textes auszugehen sei (BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1992 - 1 B 87.91 -). Dem genüge eine Beurteilung auch jedenfalls dann nicht, wenn für die durch eine Punktzahl erfolgte Bewertung eines einzelnen Leistungsmerkmals jede Begründung fehle. Ohne eine Begründung könne die dienstliche Beurteilung nicht nachvollzogen werden. Auch eine effektive gerichtliche Kontrolle sei nicht möglich, wenn die Beurteilung weder überprüfbare Tatsachen, zusammenfassende Wertungen noch einen Hinweis auf die jeweils zugrundeliegende Erkenntnisquelle enthalte. Eine Beurteilung erhalte ihre wesentliche Aussagekraft aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Eine Begründung sei vor diesem Hintergrund Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck, nämlich den Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale ermögliche. Praktische Schwierigkeiten rechtfertigten es nicht, den durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsschutz einzuschränken. Die Verpflichtung zur Erstellung einer nachvollziehbaren Beurteilung ergebe sich auch unmittelbar aus § 49 Abs. 1 BLV. Der dem Dienstherrn eingeräumte weite Gestaltungs- und Ermessensspielraum bei der Erstellung von Beurteilungen erlaube es entgegen der Auffassung der Beklagten nicht, von einer Begründung der Einzelbewertungen sowie des Gesamturteils abzusehen. Hiergegen spreche im Übrigen auch die eigene Beurteilungsrichtlinie der Beklagten, die zum Ziel habe, ein aussagekräftiges objektives und vergleichbares Bild von Eignung, Befähigung und Leistung der Beamten zu gewinnen. Dies sei nur möglich, wenn die Einzelbewertung wie auch das Gesamturteil begründet seien. Das Beurteilungssystem der Beklagten sehe hinsichtlich der Einzelmerkmale Punktzahlen und hinsichtlich des Gesamturteils Großbuchstaben vor. Eine diesbezügliche Vorgabe ergebe sich weder aus der Beurteilungsrichtlinie noch aus sonstigen rechtlichen Vorgaben. Offensichtlich überlasse es die Beklagte einzelnen Führungskräften, hier ein weites Ermessen auszuüben. Insoweit sei es nicht ausgeschlossen, dass bei gleicher Zahlenkombination unterschiedliche Gesamturteile entstehen könnten. Es fehle jedoch eine Matrix, die vorgebe, bei welcher Punktzahl welcher Großbuchstabe zu vergeben sei. Im Ergebnis sei die Beurteilung daher unschlüssig und rechtswidrig und sei aufzuheben.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (zwei Bände) sowie der Behördenakten (zwei Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht Frankfurt hat die Beklagte zu Recht verurteilt, der Klägerin an Stelle der ihr erteilten Regelbeurteilung eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Beseitigung der über sie erstellten Regelbeurteilung. Der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 27. Oktober 2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil ihr ein Anspruch auf Erteilung einer neuen dienstlichen Beurteilung für den Beurteilungszeitraum zusteht.
Die dienstliche Beurteilung der Klägerin erweist sich zunächst aus dem Grund als rechtswidrig, als es an einer plausiblen Begründung des Gesamturteils fehlt. Schon unter Geltung von § 41 BLV a.F. ist vom Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich entschieden worden, dass eine dienstliche Beurteilung zwar zunächst keine Begründung von reinen Werturteilen enthalten muss, jedoch der Dienstherr im Streitfall gezwungen ist, die Wahrnehmungen im Einzelnen offen zu legen, aufgrund deren er sein Werturteil gebildet hat. Insbesondere sind allgemeine und pauschal formulierte Werturteile durch eine nähere schriftliche Darlegung zu erläutern, zu konkretisieren und dadurch plausibel zu machen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8/78 -, juris-Rn. 25 sowie Beschluss vom 17. März 1993 - 2 B 25/93 -, juris-Rn. 4.). Hierbei ist es entscheidend, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird. Die Beamtin bzw. der Beamte kann nur so die Gründe und Argumente des Dienstherrn für die vergebene Note erfahren und den Weg, der zu dem Urteil geführt hat, nachvollziehen.
An dieser Plausibilisierung fehlt es bei der dienstlichen Beurteilung der Klägerin im Hinblick auf die Bildung des Gesamturteils auf der Grundlage der Einzelbewertungen. Einer näheren Begründung des Gesamturteils, deren Fehlen die Klägerin schon in der Begründung ihres Widerspruchs vom 7. Juli 2011 beanstandet hatte, hätte es insbesondere deshalb bedurft, weil die Bewertungen der Einzelmerkmale anhand eines Beurteilungsbogens erfolgt ist, in dem insgesamt sechs verschiedene Bewertungsstufen (A bis F) vorgesehen sind (vgl. die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten - BRZV - , Anlage 1). Demgegenüber sehen die Beurteilungsrichtlinien unter Nr. 9.2 eine Notenskala von fünf Noten mit ausformulierten Prädikaten vor, die zugleich einem Punkteschema von 0 bis 15 Punkten zugeordnet sind, wobei die unterste Note 0 bis 3 Punkte und jede nächsthöhere Notenstufe jeweils drei weitere Punkte umfasst. Zwar ist grundsätzlich eine rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils durch ein arithmetisches Mittel der Bewertungen der Einzelmerkmale nicht zulässig, sondern es bedarf einer nochmaligen eigenständigen Wertung der Einzelbewertungen zum Zwecke der Bildung des Gesamturteils (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128, 131 sowie Urteil vom 21. März 2007 – 2 C 2/06 -, juris-Rn. 14). Eine solche Plausibilisierung findet sich jedoch nicht in der dienstlichen Beurteilung über die Klägerin, die lediglich eine im Ankreuzverfahren vorgenommene Einschätzung der Ausprägungsgrade der verschiedenen Beurteilungsmerkmale und die Feststellung des Gesamturteils „in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend (9 Punkte)“ enthält. Auch im weiteren Verfahren hat die Beklagte, obschon die Klägerin gerade das Fehlen einer Erläuterung geltend gemacht hat, nicht dargelegt, wie sie unter Berücksichtigung der Bewertungen der verschiedenen Einzelmerkmale zu dem Gesamturteil gelangt ist. Insbesondere in der Berufungserwiderung beschränkt sich ihr Vortrag letztlich auf die Wiedergabe des Inhalts der dienstlichen Beurteilung und der Regelungen in der Beurteilungsrichtlinie und der anschließenden Behauptung, die Klägerin könne der streitgegenständlichen Beurteilung beispielsweise entnehmen, dass ihr Fachwissen im Vergleich zu anderen Beamten ihrer Besoldungsgruppe stark ausgeprägt sei und dass die 24 Einzelwertungen die Erstellung eines Gesamtbildes ermöglichten, bei dem Stärken und Schwächen nachvollziehbar herausgearbeitet werden könnten. Aus allen Einzelbewertungen ergebe sich schlüssig ein in Worte gebrachtes Gesamturteil und die Klägerin könne ihrer Beurteilung entnehmen, dass sie mit sieben sehr stark ausgeprägten, 10 stark ausgeprägten und sieben durchschnittlich ausgeprägten Kompetenzen in vollem Umfang den Anforderungen entspreche. Eine abschließende, zusammenfassende und eigenständige Bewertung bzw. eine Begründung dafür, weshalb die Klägerin auf der Grundlage der Beurteilung der Einzelmerkmale in vollem Umfang den Anforderungen entspricht, ist damit jedoch nicht gegeben. Auch soweit die Beklagte ausführt, die Klägerin könne anhand der Bepunktung feststellen, dass sie sich unter den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe, denen ebenfalls das Gesamturteil „in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ zuerkannt worden sei, in der oberen Bandbreite befinde, erläutert sie lediglich die Systematik der Benotungsstufen, gibt jedoch keine für den Senat und die Klägerin nachvollziehbare Begründung dafür wieder, weshalb sich aus den Einzelbewertungen gerade die Vergabe des genannten Prädikates und der diesem zugeordneten Punkte rechtfertigt. Auch unter Berücksichtigung dieses Vortrages bleibt das Werturteil eine formelhafte Behauptung, die einer näheren Erläuterung bedarf. Da es somit an der Plausibilisierung mangelt, also die Bildung der Gesamtnote nicht nachvollziehbar dargelegt worden ist, hat die Klägerin schon aus diesem Grund einen Anspruch auf Erstellung einer neuen, nachvollziehbaren Beurteilung und der Widerspruchsbescheid vom 27. Oktober 2011 ist aufzuheben.
Aus den gleichen Erwägungen heraus erweist sich die dienstliche Beurteilung der Klägerin weiterhin auch deshalb als fehlerhaft, weil es an einer plausiblen Begründung der Bewertungen der Einzelmerkmale fehlt. So hat die Klägerin schon im Widerspruchsverfahren in der Begründung ihres Widerspruchs vom 7. Juli 2011 gerügt, dass ihre dienstlichen Leistungen nicht hinreichend gewürdigt worden seien. Insoweit hat sie einerseits zu ihrem Aufgabenbereich und zu den von ihr durchschnittlich im Jahr gefertigten Gutachten und Stellungnahmen vorgetragen und andererseits ausgeführt, dass in der Beurteilung nicht erkennbar sei, dass ihre erheblichen Erfahrungen und ihr Engagement hinreichend berücksichtigt worden seien. Insbesondere die äußerst geringe Zahl ihrer Rückstände sei unberücksichtigt geblieben, ihr Tätigkeitsfeld sei nicht hinreichend deutlich begutachtet und in der Beurteilung wiedergespiegelt worden. Auch im Berufungsverfahren hat die Klägerin gerügt, dass für die Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale keine Begründung gegeben worden sei und sie deshalb nicht in der Lage sei, ihre dienstliche Beurteilung nachzuvollziehen. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8/78 -, juris-Rdnr. 24 f.) hätte es danach der Beklagten obliegen, auch ungeachtet der Frage, ob § 49 BLV neue, über den Regelungsgehalt von § 41 BLV a.F. hinausgehende Maßgaben und Begründungsanforderungen enthält, jedenfalls spätestens im Rahmen des Gerichtsverfahrens die Einzelbewertungen, die in der dienstlichen Beurteilung der Klägerin enthalten sind, durch entsprechenden Vortrag nachvollziehbar zu begründen. An einer solchen Begründung fehlt es jedoch. Das Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren beschränkt sich auf einen Hinweis auf den Inhalt der dienstlichen Beurteilung und der darin enthaltenen im Ankreuzverfahren vergebenen Einzelbewertungen zu den verschiedenen Beurteilungsmerkmalen. Eine Plausibilisierung insbesondere der tatsachenbezogenen, die Leistung der Klägerin betreffenden Beurteilungsmerkmale fehlt im Vorbringen der Beklagten gänzlich.
Ist die dienstliche Beurteilung der Klägerin danach schon unter Berücksichtigung der Maßgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 41 BLV a. F. nicht hinreichend plausibilisiert, so erweist sie sich weiterhin auch deshalb als fehlerhaft, weil § 49 BLV nicht hinreichend beachtet worden ist. Jede Leistungsbeurteilung muss nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 28. August 2013 – 1 A 1274/12 -, juris) darauf aufbauen, welche Aufgaben mit welchem Schwierigkeitsgrad der Beamte bzw. der Beamtin auf dem konkreten Dienstposten wahrzunehmen hatte. Maßgeblich ist dabei die Bewertung der im Beurteilungszeitraum erzielten Arbeitsergebnisse im Hinblick auf Menge und Güte.
Die diesbezüglich in § 49 Abs. 1 und 2 BLV geregelten inhaltlichen Anforderungen der dienstlichen Beurteilung unterscheiden sich insoweit deutlich von § 41 BLV a. F.. Die frühere Fassung beschränkte sich insoweit auf eine nicht abschließende Aufzählung bestimmter Merkmale, die sowohl auf die Leistung, wie auch auf die Befähigung und Eignung bezogen waren. Hervorgehoben waren hierbei die allgemeine geistige Veranlagung, Charakter, Bildungsstand, Arbeitsleistung, soziales Verhalten und Belastbarkeit. Nunmehr verlangt § 49 Abs. 1 BLV für den Inhalt der dienstlichen Beurteilung, dass in ihr die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen sind. Diese Vorschrift enthält somit gegenüber der Vorgängerregelung erhöhte Anforderungen. Als zwingende Regelung war in § 41 Abs. 2 BLV a. F. lediglich vorgesehen, dass die Beurteilung mit einem Gesamturteil und einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung abschließt. Diese Regelung ist im Wesentlichen unverändert nunmehr in § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV erhalten geblieben.
Darüber hinaus enthält § 49 Abs. 2 BLV weitere differenzierte Anforderungen für den Inhalt der dienstlichen Beurteilung, indem gefordert wird, dass die fachliche Leistung insbesondere nach den Arbeitsergebnissen, der praktischen Arbeitsweise, dem Arbeitsverhalten und für Beamtinnen und Beamte, die bereits Vorgesetzte sind, nach dem Führungsverhalten zu beurteilen ist.
Soweit die Beklagte vorgetragen hat, der Verordnungsgeber habe mit der Änderung des Wortlauts der Vorschrift keine erhöhten Anforderungen an die dienstlichen Beurteilungen einführen wollen, ist schon fraglich, ob diese Auffassung eine Bestätigung in der insoweit verfügbaren Begründung des Bundesministeriums des Inneren für die Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung findet. In der im Internet verfügbaren Begründung vom 21. Januar 2009 wird zu § 49 Abs. 1 BLV ausgeführt, die dienstliche Beurteilung hebe die fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten hervor und umfasse eine Eignungs- und Befähigungseinschätzung. Wenn man hieraus maßgeblich auf den Willen des Verordnungsgebers schließen wollte, würde dies jedoch mehr für die Auffassung der Klägerin streiten. Denn wenn eine dienstliche Beurteilung die Leistung der Beamtin bzw. des Beamten hervorheben soll, spricht dies eher dafür, dass diese Leistung auch in der Beurteilung beschrieben und erläutert wird und nicht bloß die Bewertung dieser Leistung wiedergegeben wird. Auch aus der Begründung zu § 49 Abs. 2 BLV lässt sich nicht der Wille des Verordnungsgebers entnehmen, gleichsam „alles beim Alten“ belassen zu wollen. So wird ausgeführt, die nicht mehr zeitgemäßen Beurteilungskriterien des früheren § 41 Abs. 1 BLV sollten entfallen und zukünftig die fachliche Leistung nach den an den dienstlichen Anforderungen zu bewertenden Arbeitsergebnissen, der praktischen Arbeitsweise, dem Arbeitsverhalten und dem Führungsverhalten beurteilt werden. Auch diese Ausführungen streiten eher für eine differenziert ausgestaltete Beurteilung, bei der die Plausibilisierung nicht erst einem späteren Rechtsbehelfs- bzw. Gerichtsverfahren vorbehalten bleiben soll.
Diese Fragen können auf sich beruhen. Von entscheidender Bedeutung ist der unmissverständliche Wortlaut des neu gefassten § 49 Abs. 1 BLV. Indem darin nämlich die nachvollziehbare Darstellung der Leistung in der dienstlichen Beurteilung gefordert wird, zieht die neue Regelung gleichsam die Anforderungen, deren Erfüllung das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Plausibilisierung der dienstlichen Beurteilung auch noch im Rahmen des Gerichtsverfahrens für möglich gehalten hat, in das Stadium des Beurteilungsverfahrens vor. Eine nachvollziehbare Darstellung der Leistung beinhaltet nach der Wortbedeutung mehr als die bloße Angabe einer Bewertungsstufe. Insbesondere wird nach dem Wortlaut der Vorschrift gerade nicht bloß gefordert, dass die Benotung bzw. die Bewertung nachvollziehbar sein muss, sondern dass die Leistung als solche nachvollziehbar dargestellt sein muss. Der Schritt der nachvollziehbaren Darstellung einer fachlichen Leistung ist von der auf der Grundlage dieser Darstellung vorzunehmenden Bewertung eben dieser Leistung inhaltlich zu trennen.
Letztlich spricht auch die Überschrift von § 49 BLV („Inhalt der dienstlichen Beurteilung“) dafür, dass es nunmehr, anders als unter Zugrundelegung der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nicht mehr nur genügen kann, im Rahmen des Vorverfahrens bzw. des verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens eine nachvollziehbare Begründung der Einzelbewertungen vorzunehmen, sondern dass diese unmittelbar in der dienstlichen Beurteilung vorzunehmen ist bzw. dass die dienstliche Beurteilung auch diese Begründung zum Inhalt haben muss.
Hiervon ausgehend ergibt sich für die Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien der Beklagten folgendes Bild: Zwar mögen die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten ein sprachlich ausdifferenziertes und in sich schlüssiges Konzept von fünf Notenstufen beinhalten. Allerdings betreffen diese Regelungen allein die Bewertung der fachlichen Leistungen. Eine nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistungen ist unter Berücksichtigung des Formulars, welches die Beurteilungsrichtlinien vorgeben, jedoch nicht möglich. Das Formular bzw. die darin enthaltenen Bewertungen können sich seinem Inhalt nach sinnvollerweise nur an eine nachvollziehbare Darstellung der Leistungen anschließen, da das Formular eben nur eine Bewertung bzw. das Ergebnis einer Bewertung beinhaltet. Danach genügen die Beurteilungsrichtlinien und das darin enthaltene Beurteilungsformular nicht den Vorgaben von § 49 BLV.
Vor diesem Hintergrund braucht auf die weiteren, in der erstinstanzlichen Entscheidung aufgeworfenen beteiligungsrechtlichen Fragen nicht mehr eingegangen zu werden.
Da die Beklagte unterlegen ist, hat sie gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils und die Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 32 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die Frage der Auslegung von § 49 Abs. 1 BLV über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 BLV
§ 41 BLV
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 1 BLV
§ 2 Abs. 2 BLV
§ 2 Abs. 3 BLV
§ 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BGleiG
§ 20 Abs. 2 Satz 2 BGleiG
§ 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG
§ 49 Abs. 1 und 2 BLV
§ 41 Abs. 2 BLV
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BLV
§ 49 Abs. 2 BLV
§ 41 Abs. 1 BLV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 32 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 128, 131
9 K 3815/11
2 C 2.06
2 B 5/94
4 S 660/11
4 S 575/12
2 A 7.07
1 B 87.91
2 C 8/78
2 B 25/93
2 C 21.93
2 C 2/06
1 A 1274/12