Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-05-09, Aktenzeichen 11 K 3210/04
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2005:0509.11K3210.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleitung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht das beklagte Amt vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist seit Dezember 1996 Pächterin eines Mastgeflügelbetriebs mit zwei Stallgebäuden auf dem Grundstück Gemarkung P.-----weg , Flur 73, Flurstück 63 und 64 in W. . Die Ställe wurden bis 1982 vom früheren Eigentümer auf der Grundlage einer Baugenehmigung des Oberkreisdirektors des Kreises H. vom 12.11.1979 betrieben, nach der die Nutzung der Stallanlagen für die Aufzucht von bis zu 16.000 Zuchthähnen zugelassen war.
Kurz nachdem das ehemalige Staatliche Gewerbeaufsichtsamt im Jahr 1982 festgestellt hatte, dass der frühere Eigentümer ohne Genehmigung die Haltung von bis zu 192.000 Stück Mastgeflügel aufgenommen hatte, beantragte er nachträglich die Genehmigung zur Haltung von entweder je 20.000 Legehennen oder je 80.000 Stück Mastgeflügel. Nach Ablehnung des Antrags ordnete das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt im Jahr 1984 die Stilllegung der Anlage an. Im sich anschließenden gerichtlichen Verfahren 1 K 331/85 beim Verwaltungsgericht Minden verzichtete das Gewerbeaufsichtsamt vergleichsweise bis zum rechtskräftigen Abschluss des Genehmigungsverfahrens, das unter dem Aktenzeichen 1 K 644/85 beim Verwaltungsgericht Minden geführt wurde, auf die Vollstreckung der Untersagungsverfügung. Nach erfolgloser Beendigung des erstinstanzlichen Klageverfahrens 1 K 644/85 (Urteil vom 29.3.1988) führte der neue Eigentümer, der Landwirt M1. , der das Eigentum in der Zwangsvollstreckung erworben hatte, das Verfahren in zweiter Instanz vor dem Oberverwaltungsgericht NRW (21 A 1130/88) weiter und stellte parallel am 10.10.1990 einen neuen Genehmigungsantrag für die Aufzucht von 160.000 Stück Mastgeflügel. In der mündlichen Verhandlung vor dem OVG nahm der Landwirt M1. am 3.7.1992 die vom früheren Eigentümer erhobene und von ihm im Berufungsverfahren fortgeführte Klage im Hinblick darauf zurück, dass das Gewerbeaufsichtsamt bis zu seiner Entscheidung über den neuen Genehmigungsantrag aus der Stillegungsverfügung keine Folgen zu ziehen versprach, wenn der Antragsteller binnen drei Monaten abschließende Unterlagen zu dem Problem der Abluft vorlege.
Hierdurch veranlasst reichte der Landwirt M1. im August 1992 Nachtragsunterlagen ein, nach denen er acht Luftreinigungsanlagen zur Behandlung der Stallabluft errichten wollte. Mit Bescheid vom 21.5.1996 lehnte das Staatliche Umweltamt C. den Antrag des Landwirts M1. vom 10.10.1990 ab, weil das Vorhaben den unter Vorsorgegesichtspunkten nach den Bestimmungen der TA Luft geforderten Abstand zum Wald nicht einhalte. Gegen den ablehnenden noch an den Landwirt M1. gerichteten Bescheid, der auch der neuen Eigentümerin zugestellt wurde, legte diese Widerspruch ein und erklärte, sie führe das Genehmigungsverfahren mit Einverständnis des bisherigen Antragstellers fort.
Im Dezember 1996 übernahm die Klägerin als Pächterin den Betrieb, in dem noch immer mehr als 160.000 Masthähne aufgezogen wurden. Mit Ordnungsverfügung vom 29.8.1997, der Klägerin zugestellt am 3.9.1997, untersagte das Staatliche Umweltamt C1. der Klägerin nach Anhörung, die Anlage zum Halten von Geflügel drei Monate nach Bestandskraft der Anordnung weiter als Anlage zu betreiben, die dem Genehmigungsvorbehalt unterliegt. Zudem drohte es ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000,- DM an. In der Begründung führte es aus, der Genehmigungsantrag vom 10.10.1990 sei abgelehnt worden und es liege keine atypische Situation vor, die es rechtfertige, den ohne Genehmigung erfolgenden Betrieb der Anlage weiter zu dulden.
Mit gesondertem Bescheid vom 25.9.1997 setzte das Staatliche Umweltamt C1. eine Verwaltungsgebühr für die Stilllegungsverfügung in Höhe von 500,- DM fest.
Gegen die Bescheide vom 29.8.1997 und vom 25.9.1997 legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie wandte ein, das Ermessen sei fehlerhaft ausgeübt worden, weil ihre Belange nicht hinreichend gewürdigt worden seien. Es liege ein atypischer Fall vor, weil die Anlage nur formell illegal, materiell aber genehmigungsfähig sei, so dass auch im Wege der Durchführung des Genehmigungsverfahrens rechtmäßige Zustände herbeigeführt werden könnten, zumal das Genehmigungsverfahren von der Eigentümerin aktiv betrieben werde. Auch wenn die von der Anlage ausgehenden Umwelteinwirkungen unter Kontrolle gehalten würden, könne es gerechtfertigt sein, die Fortsetzung des Betriebs bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens hinzunehmen. Eine weitere Besonderheit liege darin, dass weder die Klägerin noch die derzeitige Eigentümerin die Anlage unter Verstoß gegen das Genehmigungserfordernis errichtet hätten. Sie hätten vielmehr angenommen, dass die Anlage bei der Übertragung immissionsschutzrechtlich genehmigt sei. Ein Vertrauensschutz folge auch daraus, dass die Anlage trotz offensichtlichen Verstoßes gegen die Baugenehmigung seit 17 Jahren betrieben werde, ohne dass die zuständige Behörde eingeschritten sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18.3.2004 wies die Bezirksregierung E1. den Widerspruch der Eigentümerin gegen den die Genehmigung versagenden Bescheid zurück. Die darauf erhobene Klage blieb in erster Instanz erfolglos (VG Minden, Urteil vom 9.5.2005 - 11 K 1559/04 -).
Mit Widerspruchsbescheid vom 18.8.2004, der Klägerin zugestellt am 23.8.2004, änderte die Bezirksregierung E1. das angedrohte Zwangsgeld auf 10.000,- EUR sowie die Verwaltungsgebühr auf 255,65 EUR und wies die Widersprüche der Klägerin gegen die Stilllegungsverfügung und die Verwaltungsgebührenfestsetzung zurück. Sie erwiderte auf die Einwände der Klägerin, die Anlage sei gerade nicht genehmigungsfähig, weshalb die Genehmigung versagt worden und das daraufhin geführte Widerspruchsverfahren erfolglos geblieben sei. Auch die jahrelange Duldung des Betriebs begründe keinen Ausnahmefall, der es rechtfertige, von der regelmäßig gebotenen Stilllegung abzusehen. Dieser Umstand sei dadurch berücksichtigt worden, dass auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung verzichtet worden sei. Als Verwaltungsgebühr sei zu Gunsten der Klägerin lediglich die Mindestgebühr nach dem vorgegebenen Rahmen zwischen 500,- DM und 5.000,- DM festgesetzt worden.
Die Klägerin hat am 23.9.2004 Klage erhoben. Sie führt ergänzend zu ihren Einwänden aus dem Widerspruchsverfahren aus, die Stilllegung widerspreche dem Schutzzweck des § 20 Abs. 2 BImSchG, der dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen diene. Im Genehmigungsverfahren sei jedoch nicht zweifelhaft gewesen, dass der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen gewährleistet sei. Lediglich die Erfüllung der Vorsorgepflicht sei umstritten. Die vorliegenden gutachterlichen Aussagen belegten, dass die abstrakte Gefahr, zu deren Schutz § 20 Abs. 2 BImSchG bestimmt sei, im konkreten Fall nicht gegeben sei.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Staatlichen Umweltamts C1. vom 29.8.1997 sowie seinen Gebührenbescheid vom 25.9.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E1. vom 18.8.2004 aufzuheben.
Das beklagte Amt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hält den Ausführungen der Klägerin entgegen, weder die Erfüllung der Vorsorgeanforderungen noch der Schutzpflichten sei im Genehmigungsverfahren nachgewiesen worden, seitdem die nunmehr maßgebliche TA Luft 2002 strengere Anforderungen auch an die Erfüllung der Schutzpflicht stelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 11 K 1559/04 sowie die in beiden Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Amts (sechs Hefter), der Bezirksregierung E1. (zwei Hefter) und des Landrats des Kreises H. (drei Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Bescheide des Staatlichen Umweltamts C1. vom 29.8.1997 und vom 25.9.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E1. vom 18.8.2004 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Untersagung, den Mastgeflügelbetrieb als Anlage zu betreiben, die dem Genehmigungsvorbehalt unterliegt, ist § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. Danach soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderlicher Genehmigung betrieben wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Das stellt auch die Klägerin nicht in Frage.
Der Betrieb wird seit Jahren unstreitig für die Aufzucht von mindestens 160.000 Stück Mastgeflügel genutzt und übersteigt damit bei Weitem einen Betriebsumfang, der noch nicht der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit unterliegt. Das Genehmigungserfordernis gilt gemäß Nr. 7.1 c) des Anhangs zur 4. BImSchV für Anlagen ab 30.000 Mastgeflügelplätzen. Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nie erteilt worden.
Soweit der Betrieb einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf und ohne sie geführt wird, hatte das Staatliche Umweltamt seine Einstellung anzuordnen, weil das Gesetz in § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG durch die Formulierung "soll" ein Einschreiten gebietet, sofern keine außergewöhnlichen Umstände rechtfertigen, hiervon abzusehen. Solche Umstände sind nicht gegeben.
Ungeachtet dessen, dass die Sollvorschrift allein an die formelle Illegalität anknüpft und es deshalb grundsätzlich auf die materielle Rechtmäßigkeit der Anlage nicht ankommt, ist insbesondere der Nachweis der Genehmigungsfähigkeit bisher nicht erbracht worden. Insofern wird auf die Ausführungen im Urteil der Kammer vom heutigen Tag im Verfahren 11 K 1559/04 Bezug genommen. Nur wenn die Behörde begründeten Anlass zu der Annahme hat, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen und sei lediglich formell illegal, hat sie zu prüfen, ob sie von der Stilllegung als einem unverhältnismäßigen Mittel absieht und dem Betreiber aufgibt, unverzüglich die für die Erteilung einer Genehmigung erforderlichen Unterlagen einzureichen. Zweifel gehen indes zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde braucht nicht erst umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit anzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220 = DVBl. 1990, 371.
Nach diesen Grundsätzen bestand wegen der seit Jahren umstrittenen Frage, ob die Unterschreitung der Mindestabstände zum Wald der Einhaltung der Betreiberpflichten entgegenstehen würde, kein begründeter Anlass für die Behörde, die Anlage sei lediglich formell illegal, materiell aber ohne Weiteres genehmigungsfähig. Gerade auch weil sowohl die Ausgangs- als auch die Widerspruchsbehörde ihre Entscheidungen über die Stilllegung jeweils erst nach der ablehnenden Sachentscheidung über den Genehmigungsantrag getroffen haben, konnte den Behörden nicht abverlangt werden, trotz der ohnehin schon außergewöhnlich langen Dauer des Verwaltungsverfahrens von insgesamt über 13 Jahren weitere zeitraubende Untersuchungen zur Klärung der Frage, in welchem Umfang der Mindestabstand unterschritten werden könnte, nachzufordern, bevor sie die Stilllegung anordnen durften. Insbesondere zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids waren bereits die Anforderungen der TA Luft 2002 zu erfüllen, die ohne weitere Untersuchungen im Regelfall Mindestabstände der Anlage zum Wald zur Einhaltung der Schutzpflicht von 550 m und unter Vorsorgegesichtspunkten von mindestens 150 m vorsehen und genaue Vorgaben für die Durchführung einer Ausbreitungsrechnung machen, auf deren Basis gegebenenfalls eine Sonderbeurteilung von Ammoniakemissionen zu erstellen ist. Da die deutliche Unterschreitung der Mindestabstände ungeachtet der durchgeführten Probenahmen an Boden und Blattwerk benachbarter Bäume nach den hier maßgeblichen Bestimmungen der TA Luft 2002 einen Anhaltspunkt dafür gibt, dass erhebliche Nachteile auf Grund der Einwirkung von Ammoniak auf benachbarte Ökosysteme vorliegen und auch der Vorsorgepflicht nicht entsprochen wird, bestand hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit der Anlage - nicht nur unter Vorsorgegesichtspunkten - noch erheblicher Klärungsbedarf. Im Hinblick auf die bloße Möglichkeit der materiellen Rechtmäßigkeit der Anlage ist jedoch die Annahme eines atypischen Falls nicht zu rechtfertigen.
Ein atypischer Fall wäre auch dann nicht gegeben, wenn die Klägerin, wie sie vorträgt, bei Übernahme des Betriebs nicht gewusst hätte, dass die erforderliche Genehmigung nicht vorliegt. Insofern ist sie nicht schutzwürdig, weil sie sich als künftige Betreiberin hätte informieren können und müssen, ob eine Genehmigung erteilt wurde. Unterlässt sie das, so ist es nicht Aufgabe der Behörde, diesem Versäumnis dadurch Rechnung zu tragen, dass der illegale Betrieb weiterhin geduldet wird. Ein einen atypischen Fall begründender Vertrauensschutz ist schließlich nicht dadurch entstanden, dass der illegale Betrieb insgesamt nun schon seit über 20 Jahren andauert. Das folgt schon daraus, dass eine Stillegung bereits im Jahr 1984 durch Ordnungsverfügung angeordnet worden ist und im gerichtlichen Verfahren eine Duldung zunächst lediglich für die Dauer des im Sommer 1992 rechtskräftig abgeschlossenen ersten Genehmigungsverfahrens und seitdem nur bis zur Behördenentscheidung über den neuen Antrag vom 10.10.1990 in Aussicht gestellt worden ist. Abgesehen davon führt eine behördliche Duldung eines offensichtlich rechtswidrigen Anlagenbetriebs ohnehin zu keiner Ermessenseinschränkung oder gar zur Annahme eines atypischen Falls.
Vgl. Jarass, BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 20 Rn. 39.
Die Zwangsgeldandrohung war zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung am 18.8.2004 ebenfalls rechtmäßig. Insbesondere hat das Staatliche Umweltamt gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW eine angemessene Frist für die Betriebseinstellung von drei Monaten nach Bestandskraft der Anordnung gesetzt. Gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW konnte die Zwangsgeldandrohung ergehen, obwohl der Verwaltungsakt weder sofort vollziehbar noch unanfechtbar war. Die Höhe des Zwangsgelds ist im Hinblick auf die beim Betrieb der Anlage zu erzielenden Einnahmen ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig.
Die mit Bescheid vom 25.9.1997 festgesetzte Verwaltungsgebühr ist rechtmäßig nach § 2 Abs. 1 GebG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 der zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung geltenden Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3.7.2001 (GV. NRW 2001, 262) in der Fassung der Verordnung vom 22.7.2003 (GV. NRW 2003, 428) und der Tarifstelle 15a.2.3 des allgemeinen Gebührentarifs, die einen Gebührenrahmen zwischen 250,- und 2.500,- EUR eröffnet. Mit 255,65 EUR hält sich die Gebühr am äußersten unteren Rand des vorgegebenen Rahmens.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgen aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20 Abs. 2 BImSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1
BImSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 220
1 K 331/85
1 K 644/85
21 A 1130/88
11 K 1559/04
11 K 1559/04 B
7 C 35.87