Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-29, Aktenzeichen 2 K 1414/09.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2010:0929.2K1414.09.GI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Kostenbetrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Rechtsnachfolgerin der Firma F. eG, vormals G. eG. Diese entrichtete als Molkerei Abgaben nach dem Gesetz über die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der Deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgesetz – AbsFondsG). Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 03.02. 2009 – 2 BvL 54/06– (BVerfGE 122, 316 ff) entschieden, dass die gesetzlichen Grundlagen für diese Abgabenerhebung, nämlich § 2 Abs. 1 bis Abs. 4 S. 1, Abs. 6, § 10 Abs. 1 bis Abs. 8, sowie die §§ 11 und 12 Absatzfondsgesetz in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993, BGBl. I S. 998, mit den nachfolgenden Änderungen, zuletzt in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Absatzfondsgesetzes vom 4. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2342) seit dem 01. Juli 2002 mit dem Grundgesetz (Art. 12 i. V. m. Art. 105 und Art. 110) unvereinbar und nichtig sind.
Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin die Erstattung der von ihren Rechtsvorgängerinnen für den Zeitraum Juli 2002 bis Dezember 2004 erbrachten Abgaben in Höhe von insgesamt 972.338,74 €.
Die Abgaben waren jeweils aufgrund von an das Hess. Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft in Wetzlar adressierten Beitragsmitteilungen in Form eines Eintrags der monatliche Milchliefermenge und der errechneten Beitragshöhe unter der Rubrik „Bundeseinheitliche Abgabe“ auf einem mehrseitigen standardisierten Meldebogen, mit dessen Vorlage weiteren Meldepflichten genügt wurde, gezahlt worden. Das Regierungspräsidium Gießen hatte die Beitragsmitteilungen entgegengenommen und das weitere Verfahren abgewickelt. Allein für den Monat Dezember 2004 übersandte die Behörde der früheren Firma F. eG einen auf den 19.01.2005 datierten und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen „Bescheid über fällige Beiträge gemäß Absatzfondsgesetz“ unter Festsetzung einer Zahlungsfrist bis zum 15. Februar 2005.
Mit Schreiben an das Regierungspräsidium Gießen vom 04. Mai 2009 – eingegangen am 7. Mai 2010 - beantragte die Klägerin die Erstattung der von ihren Rechtsvorgängerinnen für den Zeitraum Juli 2002 bis Dezember 2004 geleisteten Beiträge und äußerte die Auffassung, für diese seien keine Beitragsbescheide ergangen. Vielmehr seien die Zahlungen lediglich aufgrund der monatlichen Meldungen erfolgt. Sie lege daher vorsorglich unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Widerspruch gegen die Beitragserhebungen ein und begehre die Rückerstattung der gezahlten Beiträge. Für den Fall, dass bestandskräftige Bescheide vorliegen sollten, beantrage sie, das zugrundeliegende Verwaltungsverfahren wieder aufzugreifen und die Bescheide aufzuheben sowie die in den Bescheiden festgesetzten Beiträge zu erstatten.
Mit an die Fa. H. GmbH (F.) adressiertem Bescheid vom 27. Mai 2009 hat das Regierungspräsidium Gießen den Antrag abgelehnt. Zur Begründung ist ausgeführt, entgegen der Auffassung der Klägerin lägen bestandskräftige Verwaltungsakte vor, auch wenn diese nicht ausdrücklich als Beitragsbescheide ergangen seien. Die Beitragserhebung sei auf der Grundlage des Absatzfondsgesetzes in Verbindung mit der aufgrund der in § 10 Abs. 8 AbsFondsG enthaltenen Verordnungsermächtigung erlassenen Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz (AbsFondsBeitrV) erfolgt. In § 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 der Verordnung werde hinsichtlich der Erhebung von Beiträgen von den Molkereien auf das Verfahren nach § 22 des Milch- und Fettgesetzes (MilchFettG) verwiesen. In § 3 Abs. 2 heiße es, dass in den Ländern, in denen keine Abgabe nach § 22 MilchFettG erhoben werde, § 4 der AbsFondsBeitrV entsprechend gelte. In § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsBeitrV sei festgelegt, dass die Beitragsmitteilung als Beitragsbescheid gelte, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben worden sei. In der Hessischen Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft vom 1.12.1981 (MilchWUmlVO HE) sei in § 3 geregelt, dass der Umlageschuldner dem RP Gießen bis zum 15. eines jeden Monats eine Erklärung über die im vergangenen Monat abgelieferte Milch abzugeben und gleichzeitig die sich danach ergebende Umlage zu entrichten habe. Eine Regelung wie in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsatzfondsBeitrV, der zufolge die Beitragsmitteilung als Bescheid gelte, finde sich in der hessischen Regelung nicht. Es gebe aber keinen Anhaltspunkt dafür, dass insoweit eine gegenüber der AbsFondsBeitrV abweichende Regelung vorgesehen sei. Somit sei § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsBeitrV entsprechend anzuwenden. Die Beitragsmitteilungen der Rechtsvorgängerinnen der Klägerin für die Monate Juli 2002 bis Dezember 2004 seien demnach als Bescheide i.S.d. beschriebenen Regelung zu verstehen. Diese seien mittlerweile bestandskräftig, da seit Bekanntgabe bzw. zumutbarer Kenntnisnahme seitens des Adressaten und dem vorsorglich erhobenen Widerspruch der Klägerin mehrere Jahre verstrichen seien.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Aufhebung der bestandskräftigen Beitragsbescheide. Die Bescheide seien weder nichtig noch vom RP Gießen im Rahmen einer ihm obliegenden Verpflichtung zum Wiederaufgreifen der bestandskräftig abgeschlossenen Verfahren aufzuheben. Nach § 79 Abs. 2 BVerfGG blieben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärten Norm beruhten, unberührt. Auch nach den Regelungen des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes gelte, dass Verwaltungsakte, deren Rechtsgrundlage nachträglich wegfalle, voll wirksam blieben. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 HVwVfG. Die Ungültigkeit eines Rechtssatzes stelle nach höchstrichterlicher Rechtsprechung keine nachträgliche Änderung der Rechtslage dar, des Weiteren sei die Klägerin nicht ohne grobes Verschulden außer Stande gewesen, den Grund für das Wiederaufgreifen in den früheren Verfahren insbesondere durch Rechtsbehelf geltend zu machen. Gegen die Beitragsbescheide habe die Klägerin bis Dezember 2004 einschließlich keine Rechtsmittel erhoben.
Auch unter Berücksichtigung des pflichtgemäßen Ermessens (§ 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 VwVfG) habe der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens keinen Erfolg. Hier habe die Behörde einerseits zwischen der materiellen Gerechtigkeit im Einzelfall und andererseits dem durch die Bestandskraft der Bescheide eingetretenen Rechtsfrieden abzuwägen. Vorliegend werde der Rechtssicherheit Vorrang eingeräumt, was auch der Gesetzgeber so entschieden habe, indem er für die Anfechtung von Verwaltungsakten Fristen vorschreibe. Das gelte umso mehr, wenn es sich, wie vorliegend, um unanfechtbare Verwaltungsakte handele, deren Rechtsfolgen in der Vergangenheit abgeschlossen seien. Da die Klägerin auf die Einlegung von Rechtsbehelfen verzichtet habe, könne sie sich auch nicht auf Vertrauensschutz oder Billigkeitserwägungen berufen. Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass sie sich über die Jahre nicht gegen die Beitragsbescheide gewandt und diese akzeptiert habe. Die vereinnahmten Beiträge seien vom RP Gießen an den Absatzfonds zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben, der Durchführung von Absatzförderungsmaßnahmen abgeführt worden. Dieser habe die ihm zur Verfügung gestellten Mittel auch zur Absatzförderung verwendet, wovon die Klägerin profitiert habe. Darüber hinaus spreche gegen eine Stattgabe des Antrags auch die praktische Durchführung eines solchen Wiederaufgreifens aller Verfahren. Dies würde einen nicht leistbaren Personal- und Zeitaufwand bedeuten. Schließlich sei auch das Fehlen von Rückstellungen hinsichtlich bestandskräftiger Bescheide zu bedenken.
Am 26. Juni 2009 hat die Klägerin Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 27.05.2009 erhoben verbunden mit dem Antrag, den Beklagten zur Rückzahlung der von ihren Rechtsvorgängerinnen für die Monate Juli 2002 bis Dezember 2004 geleisteten Abgabenzahlungen in Höhe von 972.338,74 € zu verpflichten. Hilfsweise hat sie die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung ihres Antrags vom 04.05.2009 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt.
Sie ist der Auffassung, der Abgabenerhebung lägen keine wirksamen Abgabenbescheide des Beklagten zugrunde. Die Zahlungen seien jeweils im Wege der Selbstveranlagung erfolgt. In den monatlichen Selbstveranlagungen seien von den Rechtsvorgängerinnen der Klägerin jeweils die Menge der angelieferten Milch und die daraus folgende Beitragshöhe angegeben und die Zahlungen entsprechend getätigt worden. Entgegen der Auffassung des Beklagten könne ein den Abgabenzahlungen zugrundeliegender Verwaltungsakt auch nicht durch die Regelung in dem, im Rang unter dem förmlichen Bundesgesetz stehenden § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV, fingiert werden. Diese Regelung sei weder einschlägig, noch geeignet, die gesetzliche Regelung des § 35 HVwVfG abzuändern. In § 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 AbsFondsBeitrV werde insgesamt auf das Verfahren nach § 22 Milch- und Fettgesetz verwiesen. Die insoweit einschlägige MilchWUmlVO HE sehe im Gegensatz zu § 4 Abs. 3 S. 1 AbsFondsBeitrV keine Fiktion eines Verwaltungsakts vor. Letztere Bestimmung sei auch nicht entsprechend anzuwenden, weil die MilchWUmlVO HE eine abschließende Regelung des Umlageverfahrens darstelle.
Der Beklagte habe die von den Rechtsvorgängerinnen geleisteten Zahlungen in den Absatzfonds nicht durch Verwaltungsakte festgesetzt. Ein Verwaltungsakt setze eine Willenserklärung seitens der Behörde voraus. Daher könne ein Verwaltungsakt nicht bereits in dem Moment des Zugangs der Selbsterrechnungserklärung bei der Behörde angenommen werden, sondern erst, wenn sie diese zur Kenntnis genommen und sich dazu entschieden habe, der Selbsterrechnungserklärung nicht zu widersprechen. Es sei bereits höchst fraglich, ob die Beklagte im Hinblick auf jede einzelne der streitigen Zahlungen einen „Akt der Willensbildung“ im Sinne der Bildung eines Entscheidungs- und Regelungswillens vollzogen habe.
Falls diese stillschweigende widerspruchslose Annahme der Selbsterrechnungserklärung überhaupt einen Verwaltungsakt darstelle, so fehle es jedenfalls an einer Bekanntgabe dieses Verwaltungsaktes; ohne diese sei der Verwaltungsakt nicht wirksam, §§ 41, 43 VwVfG.
Der Klägerin stehe mithin ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung der geleisteten Abgabenzahlungen zu, da mit der Nichtigerklärung der § 10 Abs. 1 – 8 AbsFondsG die maßgebliche Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung entfallen sei. Weiterhin habe sie einen Anspruch auf Zinsen, § 291 ZPO analog.
Falls das Gericht dennoch die widerspruchslose Entgegennahme der Selbsterrechnungserklärungen sowie Erfassung der Mitteilungen als bekanntgegebene und bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte bewerten sollte, sei eine Verpflichtungsklage zulässig und begründet.
Der Beklagte sei dann gemäß § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO verpflichtet, das Verfahren gemäß § 51 Abs. 1 VwVfG wieder aufzugreifen und die Beitragsbescheide aufzuheben. Insbesondere sei die Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG gewahrt. Die Klägerin sei ohne grobes Verschulden außerstande gewesen, den Grund für das Wiederaufgreifen, nämlich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.02.2009, in einem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Die Änderung höchstrichterlicher Rechtsprechung, die die Nichtigkeit einer Rechtsnorm feststelle, könne eine Änderung der Rechtslage i.S.d. § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG darstellen. Zumindest stelle die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine neue allgemeine Rechtsauffassung dar, die einer Rechtsänderung i.S.d. § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG gleichgestellt sei. Zudem habe die Klägerin einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 Abs. 5 VwVfG. Neben diesem Anspruch habe die Klägerin auch einen Anspruch auf Aufhebung der Beitragsbescheide, da deren Rechtsgrundlage für verfassungswidrig erklärt worden sei. Insoweit stehe dem Beklagten auch kein Ermessen zu.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 27. Mai 2009 aufzuheben; 2. den Beklagten zu verpflichten, an die Klägerin 972.338,74 Euro zuzüglich Zinsen ab Klageerhebung zu zahlen; hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die für den Zeitraum Juli 2002 bis Dezember 2004 ergangenen Abgabenbescheide aufzuheben und die erhobenen Abgaben an die Klägerin zurückzuzahlen, zuzüglich Zinsen ab Klageerhebung.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen .
Er legt unter dem Datum 17.11.2009 eine Änderung seines Bescheids vom 27.05.2009 vor, worin er den an die Firma H. GmbH gerichteten Bescheid dahingehend „berichtigt“, dass als Antragstellerin nunmehr die Firma A. bezeichnet ist.
Der Beklagte vertritt die Auffassung, für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum lägen bestandskräftige Verwaltungsakte hinsichtlich der erbrachten Beitragszahlungen vor, eine Anfechtungsklage sei daher unzulässig. Für den Monat Dezember 2004 sei ein schriftlicher Bescheid erlassen worden. Dies beruhe darauf, dass die Behördenpraxis zum Jahreswechsel 2005 aufgrund der Umstellung des Rechnungswesens in der Hessischen Landesverwaltung geändert worden sei. Dies habe zur Folge gehabt, dass für die haushaltsmäßige Abwicklung schriftliche Bescheide erforderlich geworden seien, die im Zusammenhang mit der Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz erstmalig im Januar 2005 für den Monat Dezember 2004 erstellt worden seien.
Auch im Übrigen (Zeitraum Juli 2002 bis November 2004) seien die Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes erfüllt. Dahinstehen könne, ob eine analoge Anwendung der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV auf das in Hessen durchgeführte Beitragserhebungsverfahren möglich sei. Nach der vorliegend anwendbaren höchstrichterlichen Rechtsprechung zur vorbehaltlosen Entgegennahme einer Selbsterrechnungserklärung liege in der stillschweigenden Entgegennahme der monatlichen Mitteilung der Klägerin an das beklagte Land ein Verwaltungsakt, der die Feststellung der Milchmenge und den errechneten Beitrag für die Umlage nach dem Milch- und Fettgesetz und für den Beitrag nach dem Absatzfondsgesetz beinhalte. Insbesondere habe seitens der Behörde ein Akt der Willensbildung in Bezug auf die Entgegennahme der Mitteilungen vorgelegen; hierzu trägt der Beklagte mit Schriftsätzen vom 8.03., 20.09. und 27.09.2010 unter Beifügung von Belegen im einzelnen vor, in welcher Form die weitere Abwicklung der entsprechenden Zahlungen gehandhabt wurde. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.
Zum Hilfsantrag führt der Beklagte aus, die Ablehnung des Antrags auf Wiederaufgreifen sei zu Recht erfolgt. Eine Änderung der Rechtslage i.S.d. § 51 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG liege nicht vor, wenn eine Rechtsnorm durch ein Bundes- oder Landesverfassungsgericht für nichtig erklärt worden sei; dies ergebe sich unmittelbar aus § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Die Klägerin habe zwar einen Anspruch auf Wiederaufgreifen der abgeschlossenen Verfahren nach § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48, 49 HVwVfG, die ablehnende Entscheidung vom 27.05.2009 lasse jedoch keine Rechtsmängel erkennen, die zu einer Aufhebung des Bescheides führen könnten. Insbesondere habe das RP Gießen eine ermessensfehlerfreie Entscheidung getroffen; dabei sei nicht tragend auf Gründe der praktischen Durchführbarkeit des Wiederaufgreifens aller Verfahren abgestellt worden.
Zur weiteren Darstellung des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte des Verwaltungsgerichts Gießen mit dem Aktenzeichen 2 K 1417/09.GI.A sowie auf einen Hefter beigezogener Behördenunterlagen, die sämtlich zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat weder mit ihrem Hauptantrag noch dem Hilfsantrag Erfolg.
Die mit ihrem Hauptantrag auf Anfechtung des ablehnenden Bescheids vom 27.05.2009 und Verurteilung des Beklagten zur Erstattung der geleisteten Beiträge gerichtete Klage ist statthaft. Ist, wie hier, das Klagebegehren insoweit nicht auf Erlass eines Verwaltungsaktes, sonders auf unmittelbare Durchsetzung eines Anspruchs auf Geldleistung gerichtet und hat die Behörde den geltend gemachen Anspruch durch Verwaltungsakt abgelehnt, bedarf es dessen Anfechtung, mit der gemäß § 113 Abs. 4 VwGO im Wege der Stufenklage eine auf Zahlung gerichtete allgemeine Leistungsklage verbunden werden kann (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. Anh. § 42 Rdnr. 42; § 42 Rdnr. 14; § 113 Rdnr. 172; VGH Mannheim, Urt. v. 01.06.1990 – 8 S 637/90 -, NJW 1991, 2786 ff).
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt.
Mit ihrem Begehren auf Rückerstattung der von der Firma F. bzw. der G. geleisteten Beitragszahlungen macht die Klägerin als gesellschaftsrechtliche Gesamtrechtsnachfolgerin eigene Rechte geltend. Die frühere F. ist aufgrund bloßer Firmenänderung identisch mit der vormaligen G. Mit Eintragung der Verschmelzung in das Genossenschaftsregister (25.11.2005) ist das Vermögen der F. eG auf die Klägerin als übernehmender Rechtsträger übergegangen, §§ 2 Ziffer 1, 20 Umwandlungsgesetz (UmwG). Das durch die Beitragszahlungen begründete bzw. diesen zu Grunde liegende Rechtsverhältnis zwischen den vorgenannten Molkereien und dem Beklagten, dessen Rückabwicklung die Klägerin begehrt, ist einer Rechtsnachfolge zugänglich. Da ein Gesamtrechtsnachfolger in vollem Umfang in die Rechte und Pflichten des Rechtsvorgängers eintritt, gilt dies auch für das durch erbrachte Leistungen oder einen Verwaltungsakt begründete Rechtsverhältnis und die damit unter Umständen verbundene Rückerstattung bzw. Rücknahme des Verwaltungsakts, die einen Gegenakt zur Begründung des Rechtsverhältnisses darstellt (BVerwG für die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts: Urt. v. 25.03.99 – 3 C 17.98 – NVwZ-RR 2000, 378; Urt. v. 25.03.1982 – 2 C 23.81– ZBR 1983, 206, 207; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 48 Rdnr. 32). Zudem sind vorliegend keine höchstpersönliche Rechtspositionen betroffen (vgl. zu diesem Kriterium: Kopp/Schenke, a. a. O., § 42, Rdnr. 174).
Die Klägerin ist auch Adressatin des die Erstattung ablehnenden Bescheids des Beklagten vom 27.05.2009. Soweit dieser an die „H. GmbH“ adressiert und diese im Einleitungssatz genannt ist, handelt es sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit in der Bezeichnung der Klägerin. Wie sich aus dem Bescheid ergibt, richtet sich dieser an die Klägerin, was darin zum Ausdruck kommt, dass auf den Antrag der Klägerin auf Rückzahlung der für den Zeitraum Juli 2002 bis Dezember 2004 durch die frühere Firma F. eG erbrachten Beiträge Bezug genommen wird. Offenbar hat eine Verwechslung der Firmenbezeichnung der Klägerin mit derjenigen des unter gleicher Anschrift befindlichen Unternehmens „H. GmbH“ vorgelegen, zumal im Antrag der Klägerin vom 04.05.2009 auch das Logo „h.“ farblich aufgedruckt war (vgl. den Originalantrag Bl. 1 der Behördenunterlagen). Die offenkundige Verwechslung hat der Beklagte im Verwaltungsstreitverfahren durch Berichtigung mit Bescheid vom 17.11.2009 klargestellt.
Soweit die Klägerin mit ihrem Hilfsantrag die Verpflichtung des Beklagten auf Aufhebung der für den Zeitraum Juli 2002 bis Dezember 2004 ergangenen Abgabenbescheide begehrt, ist die Klage als Verpflichtungsklage zulässig, vgl. § 42 Abs. 1 VwGO.
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 27.05.2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), da die Klägerin weder auf die mit dem Hauptantrag begehrte Rückerstattung der geleisteten Beiträge (I.) noch auf die mit dem Hilfsantrag begehrte Aufhebung der bestandskräftigen Beitragsbescheide (II.) einen Anspruch hat. Mangels Rückzahlungspflicht besteht auch keine Verzinsungspflicht.
I.
Rechtsgrundlage des mit dem Hauptantrag im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemachten Rückzahlungsbegehrens ist der allgemeine, gewohnheitsrechtlich anerkannte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Dabei handelt es sich um ein aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht spezialgesetzlich (vgl. etwa § 37 Abs. 2 AO) geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist darauf gerichtet, eine ohne Rechtsgrund eingetretene Vermögensverschiebung auszugleichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.2007 – 2 C 15.06 -, juris Rdnr. 15 m. w. Nachw.; zuletzt etwa Beschluss vom 7.10.2009 – 9 B 24.09 -, juris Rdnr. 5 m. w. Nachw.; stdRspr.).
Der Anspruch ist im hier maßgeblichen Verhältnis von Bürger zu öffentlicher Hand gegeben, wenn der Bürger Leistungen ohne Rechtsgrund aufgrund öffentlich-rechtlicher Verpflichtung an den Bereicherungsschuldner erbracht hat. Hier sind die Abgaben für den Absatzfonds als erbrachte Leistungen an den Beklagten jedoch jeweils mit Rechtsgrund, nämlich aufgrund der formlosen Beitragsbescheide, die in der widerspruchslosen Annahme der Beitragsmitteilungen durch den Beklagten zu sehen sind, erfolgt.
Rechtsgrundlage der Erhebung von Beiträgen zum Absatzfonds war § 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 6 AbsFondsG i. d. F. v. 8.08.2002 (BGBl. I S. 3114). Danach betrug der Beitrag für Molkereien 1,22 Euro je 1000 Kilogramm angelieferte Milch. Hinsichtlich des Verfahrens der Beitragserhebung von den Molkereien verweisen § 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 der gemäß § 10 Abs. 8 AbsFondsG erlassenen Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz (AbsFondsBeitrV) auf das Verfahren nach § 22 MilchFettG, sofern, wie in Hessen, die Umlage nach § 22 MilchFettG erhoben wird.
Nach § 3 Abs. 1 der aufgrund § 22 MilchFettG erlassenen hessischen Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft vom 1.12.1981 (GVBl I S 427), zuletzt geändert durch Verordnung v. 1.12.2005 (GVBl I S. 808) - MilchWUmlV HE – hat der Umlageschuldner dem Regierungspräsidium Gießen bis zum 15. jeden Monats eine Erklärung über die im vergangenen Monat angelieferte Milch abzugeben und gleichzeitig die sich danach ergebende Umlage zu entrichten. Abs. 2 der Bestimmung regelt, dass das Regierungspräsidium Gießen den Umlagebetrag durch Bescheid festsetzt, wenn der Umlageschuldner seiner Erklärungspflicht nach Abs. 1 nicht oder nicht vollständig nachkommt. Hieraus folgt, dass im Regelfall kein (förmlicher) Bescheid ergeht. Entgegen den Ausführungen des Beklagten in seinem ablehnenden Bescheid vom 27.05.2009 kann ein Bescheid auch nicht gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV fingiert werden. Nach dieser Bestimmung gilt die Beitragsmitteilung als Beitragsbescheid, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben worden ist. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift kommt aber vorliegend nicht in Betracht, weil die Beitragserhebung von Molkereien aus dem Anwendungsbereich des § 4 AbsFondsGBeitrV explizit ausgenommen ist, wie aus Abs. 1 der Bestimmung folgt. Der Verordnungsgeber hat sich ersichtlich aus Praktikabilitätsgründen von der Überlegung leiten lassen, dass für die Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz in den Ländern, in denen eine Umlage nach § 22 MilchFettG erhoben wird, auf die Vorschriften über das Erhebungsverfahren und die Fälligkeit dieser Umlage zurückgegriffen werden kann. Dementsprechend hat er einen Regelungsbedarf für die entsprechende Anwendung des § 4 AbsFondsGBeitrV nur in den Ländern gesehen, in denen diese Umlage nicht erhoben wird (§ 3 Abs. 2 AbsFondsGBeitrV).
Die Beitragsmitteilungen sind vom Regierungspräsidium Gießen im Rahmen seiner Zuständigkeit entgegengenommen worden. Zwar waren die Mitteilungen jeweils an das Hess. Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft, Gebäude B9, Frankfurter Straße 69, Wetzlar, adressiert. Das vorbezeichnete Amt war jedoch bereits zum 01.01.2005 aufgrund Art. 1 § 3 Absätze 1 und 2, Art. 20 Abs. 1 Nr. 2 des „Gesetzes zur Reform der Landwirtschafts-, Forst-, Naturschutz-, Landschaftspflege-, Regionalentwicklungs- und Flurneuordnungsverwaltung ) und zur Änderung anderer Rechtsvorschriften vom 22.12.2000 (GVBl. I S. 588) aufgelöst und die Zuständigkeit desselben durch die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Gießen ersetzt worden. Hinsichtlich der Entgegennahme hat der Beklagte ausgeführt, das frühere Hess. Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft habe sich in den gleichen Gebäuden befunden, in denen das zuständige Dezernat des Regierungspräsidiums Gießen untergebracht sei, so dass das Regierungspräsidium Gießen die Mitteilungen trotz der unzutreffenden Adressierung unmittelbar entgegengenommen habe.
In der widerspruchslosen Entgegennahme der für den Zeitraum Juli 2002 bis Dezember 2004 an das Regierungspräsidium Gießen übermittelten monatlichen Mitteilungen der Rechtsvorgängerinnen der Klägerin ist der Erlass von Verwaltungsakten i. S. d. § 35 HVwVfG zu sehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.04.1995 – 3 C 9/95; juris). Verwaltungsakt ist nach der gesetzlichen Definition jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Reglung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine hoheitliche Maßnahme i. S. d. § 35 VwVfG bedarf grundsätzlich keiner besonderen Form; Verwaltungsakte können daher auch in einem konkludenten Verhalten zu sehen sein. Während Untätigkeit oder bloßes Schweigen im Regelfall nicht genügt, ist diese Form des Verwaltungsakts allgemein in der Literatur und Rechtsprechung anerkannt. Für die Beurteilung eines behördlichen Akts als Verwaltungsakt ist maßgeblich darauf abzustellen, ob dieser Akt sich nach objektiver Betrachtung als verbindliche und auf Rechtsbeständigkeit hin abzielende und von der Behörde erkennbar so gewollte Regelung darstellt oder nicht (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. A., § 35 Rn. 20, 22 m. w. N.).
Die vorbehaltlose Entgegennahme einer Selbsterrechnungserklärung betreffend Abgaben, für deren Erhebung eine förmliche Festsetzung nicht vorgesehen ist, genügt diesen Anforderungen. Dies gilt zumindest dann, wenn der Zahlungspflichtige den von ihm selbst errechneten Betrag kennt und auch zahlt und dementsprechend das Heranziehungsverfahren mit der Entgegennahme abgeschlossen ist. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht für den Fall einer Steuerpflicht (Heranziehung zur Lohnsummensteuer gem. § 26 GewStG a.F.) entschieden (stdg. Rspr. Urt. v. 18.09.1970, - VII C 68.68 -, KStZ 1971, 10; v. 18.08.1972, - VII C 55.70 -, KStZ 1972, 236 und v. 30.06.1972, - VII C 36.70 -, juris) und dabei auf den Sinn und Zweck des Verfahrens abgestellt. Das Gesetz verpflichte den Steuerpflichtigen zur Abgabe einer Erklärung über die Berechnung der Steuer und schreibe ihm die Methode der Berechnung vor. Er sei auch dann zur Zahlung verpflichtet, wenn er die Steuer für verfassungswidrig halte; aus dem Gesetz ergebe sich, dass ein förmlicher Steuerbescheid nicht ergehe, wenn der Steuerpflichtige die Steuer entrichtet habe. Die Behörde habe, soweit sie nichts anderes erkläre, einen entsprechenden Bescheidungswillen, um etwaige Einwendungen des Steuerpflichtigen an Rechtsmittelfristen zu binden. Denn die Steuererhebung im Wege der Selbsterrechnung erfülle ihren Zweck nur, wenn der Steuerpflichtige nicht die Möglichkeit erlange, seine Einwendungen gegen die Heranziehung zeitlich unbegrenzt geltend zu machen, was für die Behörde zu Folgen führte, die mit dem Prinzip der Rechtssicherheit nicht mehr zu vereinbaren wären. Die gesetzliche Regelung des formlosen Heranziehungsverfahrens bleibe weiterhin nur sinnvoll, wenn auch die Bekanntgabe des Heranziehungsakts, auf welche die §§ 58 Abs. 2, 70 VwGO für den Beginn der Anfechtungsfrist abstellten, in der unbeanstandeten Entgegennahme der Steuererklärung durch die Behörde gesehen werde; dem Steuerpflichtigen, der die Selbsterrechnungserklärung abgegeben und die Steuer gezahlt habe, sei dieser Heranziehungsakt bekannt. Praktikabilitäts- wie Billigkeitsgesichtspunkte forderten daher die Wertung, dass mit der widerspruchslosen Entgegennahme der Selbsterrechnungserklärung auch die Bekanntgabe anzunehmen sei. Da die behördliche Bestätigung der sachlichen Richtigkeit der Steuererklärung durch das „zum-Soll-Stellen“ oder Verbuchen des erklärten Steuerbetrags behördenintern bleibe, beginne die Frist schon mit dem Zugang der Steuererklärung bei der Behörde, falls diese nicht ausdrücklich widersprochen oder nicht ein späteres Ereignis bestimmt habe. Bei dieser Wertung hat sich das Bundesverwaltungsgericht von der Erwägung leiten lassen, dass der Steuerpflichtige den Inhalt des (formlosen) Heranziehungsakts, der durch seine Erklärung begründet wird, kennt und dass mit dem Zugang der Selbsterrechnungserklärung beim Adressaten dessen Kenntnisnahme regelmäßig möglich und nach den Gepflogenheiten des Verkehrs zu erwarten ist. Diese gelte, so das Bundesverwaltungsgericht, für beide Beteiligte, solange die Behörde für den Zeitpunkt der Wirksamkeit ihres Heranziehungsbescheids keine andere Erklärung abgegeben habe. Der Zugang sei aus dem Eingangsstempel der Steuererklärung ersichtlich und für den Steuerpflichtigen ohne besondere Mitteilung hinreichend sicher bestimmbar, weil für ihn das Absendedatum feststehe (BVerwG, Urt. v. 18.08.1972, - VII C 55.70, a.a.O.).
Dieser Auffassung schließt sich das erkennende Gericht an. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass die vorzitierte Rechtsprechung aus der Zeit vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes am 01.01.1977 stammt. Der Gesetzgeber hat nämlich mit den Begriffsmerkmalen des Verwaltungsakts in § 35 VwVfG keine neuen Kriterien schaffen, sondern lediglich die zuvor bereits in Rechtsprechung und Schrifttum zu §§ 42, 113 VwGO entwickelten Kriterien aufnehmen und positivieren wollen; gleiches gilt für das in § 41 VwVfG geregelte Erfordernis der Bekanntgabe und die in § 43 VwVfG geregelte Wirksamkeit des Verwaltungsakts, wobei die Vorschriften selbst keine Definition des Begriffs der Bekanntgabe und der Wirksamkeit eines Verwaltungsakts enthalten (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O., § 35 Rdnr. 3; § 41 Rdnrn. 2, 7; § 43 Rdnr. 1).
Gegenteiliges folgt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.09.1982 (AZ.: 8 C 48/82, juris), worin ausgeführt ist, dass die Grundlage für die bisherige Rechtsprechung, nach welcher in der widerspruchslosen Annahme der Lohnsummensteuererklärung durch die Gemeinde ein formloser Steuerbescheid zu sehen ist, entfallen sei. Denn diese Entscheidung erging zu § 26 GewStG i.d.F. des Art. 12 Nr. 7 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung (EGAO 1977) vom 14.12.1976 (BGBl. I S. 3341), und die vorgenannten Ausführungen beziehen sich, wie den Urteilsgründen zu entnehmen ist, auf die neue Regelung in § 26 Abs. 2 Satz 3 GewStG, wonach die Lohnsummensteuererklärung des Steuerpflichtigen eine Steueranmeldung ist. Daraus folgt lediglich, dass die bisherige Rechtsprechung hinsichtlich der Lohnsummensteuererklärung aufgrund der Gesetzesänderung obsolet geworden ist.
Zudem finden sich auch jüngere Anwendungsfälle in der höchstrichterlichen Rechtsprechung, bei denen es an einer nach außen wahrnehmbaren „Maßnahme der Behörde“, verstanden als Willensäußerung, fehlt. Insbesondere hat das Bundesverwaltungsgericht an der Konstruktion einer konkludenten Willensäußerung durch widerspruchslose Entgegennahme einer Mitteilung festgehalten. In seinem Urteil vom 27.04.1995 zu § 5 Abs. 4 der Verordnung zur Durchführung des Weinwirtschaftsgesetzes (a. a. O. sowie NVwZ-RR, 1996, 107 ), wonach die Mitteilung des Abgabeschuldners als Abgabebescheid gilt, wenn der Betrag der Abgabe darin zutreffend angegeben worden ist, führt es aus, diese Bestimmung bedürfe der gesetzeskonformen Auslegung, da es sich nach der Definition des § 35 VwVfG beim Verwaltungsakt um eine hoheitliche Maßnahme handele, die eine Behörde treffe. Gegenstand der Klage könne daher nicht die Abgabemitteilung als solche sein, sondern deren stillschweigende Annahme durch die Behörde.
Entsprechendes gilt für die Entgegennahme einer Steuererklärung bei Abgaben, bei denen eine förmliche Festsetzung nicht vorgesehen oder nicht üblich ist. Dies hat der Bundesfinanzhof mit ähnlichen Erwägungen wie das Bundesverwaltungsgericht in dessen älteren Entscheidungen für die Entgegennahme der Mitteilungen der Molkereien über die Summe der Referenzmengen nach § 4 Abs. 5 Satz 2 der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGVO) und die Entgegennahme der Anmeldung der Summe der Abgaben gemäß § 11 MGVO entschieden (B. v. 25.03.1986, - VII B 164-165/85 -, juris u. v. 16.07.1985, - VII B 53/85 -, juris), ebenso das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 18.12.1985, - 2 BvR 1167/84 -, juris) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 23.04.1993, - 3 C 12/91 -, juris).
Diese in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Selbsterrechnungserklärung aufgezeigten Erwägungen und Wertungen sind nach Auffassung des erkennenden Gerichts für das Umlageverfahren nach der MilchWUmlV HE, auf das § 3 Abs. 1 AbsFondsGBeitrV für die Erhebung der Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz verweist, entsprechend heranzuziehen. Die Verordnung hat eine besondere Art der Heranziehung angeordnet, die mit der Verpflichtung zur Abgabe der Mengenmitteilung und zur Zahlung des nach vorgegebenen Kriterien selbst ermittelten Beitrags typische Elemente der vom Bundesverwaltungsgericht beurteilten Selbsterrechnungserklärung enthält. Mit der unbeanstandeten Entgegennahme der monatlichen Mitteilungen der Rechtsvorgängerinnen der Klägerin hat der Beklagte konkludent den Willen zum Ausdruck gebracht, den aufgrund der mitgeteilten Menge errechneten Beitrag vereinnahmen zu wollen und damit jeweils hoheitliche Maßnahmen getroffen. Die Rechtsvorgängerinnen der Klägerin kannten die von ihnen selbst errechneten und gezahlten Beiträge und mussten diese auch als für sich rechtlich verbindlich festgestellt annehmen. Erkennbar sollte mit der jeweiligen Mitteilung das Erhebungsverfahren abgeschlossen sein. Dies folgt aus dem Zusammenhang der Absätze 1 und 2 des § 3 MilchWUmlV HE, wonach im Regelfall die (stillschweigende) Entgegennahme der Erklärung des Abgabeschuldners die Rechtsgrundlage für die Zahlung darstellt (Abs. 1) und nur im Ausnahmefall ein förmlicher Bescheid ergeht, der den Beitrag festsetzt, nämlich dann, wenn der Umlageschuldner seiner Erklärungspflicht nicht oder nicht vollständig nachkommt (Abs. 2). Die im Ausnahmefall geregelte Festsetzung des Beitrags durch Bescheid ist aber nur sinnvoll, wenn auch im Regelfall ein entsprechender Bescheid zustande kommen soll, der die Rechtsbehelfsfristen in Lauf setzt. Damit wird den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit und der Verwaltungsökonomie zugleich Rechnung getragen, was umso mehr gilt, als es im Regelfall bei dieser Berechnung sein Bewenden hat, wie der vorliegende Fall bestätigt.
Aus alldem folgt, dass es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf die fehlende Kundgabe der ihr nicht bekannten behördeninternen Vorgänge, wie etwa der Prüfung oder Billigung seitens des Beklagten, ankommt. Maßgeblich ist allein der Zugang bei der Behörde; dieser kann in entsprechender Anwendung der verfahrensrechtlichen Vorschriften geschätzt und davon ausgegangen werden, dass die Mitteilungen binnen 3 Tagen nach Absendung eingegangen sind.
Soweit der Beklagte für den Monat Dezember 2004 einen Bescheid erlassen hat, folgt hieraus nichts anderes für die Beurteilung der Beitragsmitteilung. Hierbei handelt es sich hinsichtlich der Beitragshöhe um eine bloße Wiederholung eines bereits vorhandenen Verwaltungsakts ohne neuen Regelungsgehalt (vgl. Kopp/Ramsauer, § 35 Rdnr. 55; § 41 Rdnr. 19), verbunden mit der Einräumung einer verlängerten Zahlungsfrist als Neuregelung, die der Beklagte im Rahmen seiner nach § 4 MilchWUmlV HE gegebenen Zuständigkeit aus Gründen der haushaltsmäßigen Abwicklung einzuräumen befugt ist.
Der damit bestehende Rechtsgrund für das Behalten der entrichteten Beiträge ist auch nicht nachträglich wieder entfallen. Die als Beitragsbescheide geltenden Beitragsmitteilungen sind nicht durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nichtig geworden. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 03.02.2009 – 2 BvL 54/06 -, a.a.O.) die gesetzlichen Grundlagen der Beitragserhebung (§ 10 Abs. 1 bis Abs. 8 AbsFondsGBeitrV) als mit dem Grundgesetz unvereinbar und damit nichtig erklärt. Nach § 31 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) hat die Entscheidung Gesetzeskraft und entfaltet damit Allgemeinwirkung. Nach §§ 82 Abs. 1, 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bleiben jedoch die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhenden, nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen unberührt.
Auch liegt eine Nichtigkeit i. S. v. § 44 HVwVfG nicht vor. Zwar stellt der Um- stand, dass das Bundesverfassungsgericht die Beitragsregelung für nichtig erklärt hat, einen besonders schwerwiegenden Fehler dar, weil die Ermächtigungsgrundlage wegen deren Verfassungswidrigkeit fehlt; die Unvereinbarkeit der Beitragsregelung mit dem Grundgesetz war jedoch im Zeitraum der Heranziehungen nicht offenkundig im Sinne dieser Vorschrift. Mehrere Gerichte haben die Beitragserhebung selbst dann noch für zulässig erachtet bzw. die Verfassungswidrigkeit des AbsFondsG nicht als offensichtlich bezeichnet, als der Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18.05.2006 bereits dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorgelegen hat (so VG München, B. v. 8.01.2007 – M 18 S 06.4166 -, juris; Bay VGH, B. v. 4.04.2007 – 19 CS 07.400 -, juris). Daran gemessen fehlt es hier an der zu fordernden Evidenz.
II.
Auch mit dem danach zur Entscheidung des Gerichts gestellten Hilfsantrag, der zulässigerweise vom angekündigten Bescheidungsantrag in einen Verpflichtungsantrag umgestellt werden konnte (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 91, Rdnr. 9) hat die Klage keinen Erfolg.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die im Wege des Wiederaufgreifens der Verfahren begehrte Aufhebung der bestandskräftigen Beitragsbescheide (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), womit auch kein Anspruch auf Erstattung der geleisteten Beitragszahlungen und Verzinsung besteht.
Die Voraussetzungen des von den Wiederaufgreifensgründen allein in Betracht kommenden § 51 Abs. 1 Nr. 1 HVwVfG liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes – hier: der bestandskräftigen Beitragsbescheide – zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert hat. Durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, mit der die hier maßgeblichen Normen des Absatzfondsgesetzes für nichtig erklärt worden sind, ist jedoch eine Änderung der Rechtslage in diesem Sinne nicht eingetreten (vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 51, Rn. 30). Gerichtliche Entscheidungen über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften wirken nicht konstitutiv auf das materielle Recht ein. Vielmehr bestätigen Nichtigerklärungen eine schon gegenüber dem Verwaltungsakt jedenfalls von den Gerichten aufgrund des richterlichen Prüfungsrechts durch eigene Verwerfung oder gegebenenfalls Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu beachtende, unverändert gebliebene Rechtslage (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 51 Rdnr. 100). Von dieser rechtstheoretischen Grundannahme hat sich ersichtlich auch der Gesetzgeber leiten lassen, wenn er in dem einzigen Fall, in dem gerichtlichen Entscheidungen ausdrücklich Gesetzeskraft beigemessen wird (vgl. § 31 BVerfGG), in dem also nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ein Wiederaufgreifen alter Verfahren grundsätzlich geboten sein könnte, in § 79 Abs. 2 BVerfGG geregelt hat, dass die Bestandskraft unanfechtbarer, auf der nichtigen Norm beruhenden, Entscheidungen unberührt bleibt. Eine Auslegung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG, nach der die Nichtigkeitserklärung des Bundesverfassungsgerichts eine Änderung der Rechtslage bedeutete und mithin zu einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens führte, würde in einem Wertungswiderspruch zu der ausdrücklichen Regelung des § 79 Abs. 1 BVerfGG stehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 – 1 BvR 178/64, BVerfGE 20, 230).
Ohne dass es von daher noch entscheidungserheblich darauf ankommt, sei darauf hingewiesen, dass die Klägerseite auch nicht ohne grobes Verschulden außer Stande gewesen ist, den Grund für das Wiederaufgreifen in den früheren Verfahren insbesondere durch Rechtsbehelfe geltend zu machen (§ 51 Abs. 2 VwVfG). Sie hat gegen die Beitragsbescheide für den Zeitraum ab Januar 2005 Rechtsmittel eingelegt, gleiches hätten sie auch bereits hinsichtlich der streitgegenständlichen Zeiträume tun können. Weiterhin spricht auch vieles dafür, dass die Klägerin die Antragsfrist (§ 51 Abs. 3 VwVfG) nicht gewahrt hat. Die Drei-Monats-Frist beginnt mit dem Tage, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat, zu laufen. Es kann angenommen werden, dass die Klägerin angesichts der vom Bundesverfassungsgericht im Voraus publik gemachten Mitteilungen über den Verkündungstermin von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts am Tage der Verkündung, am 03.02.2009, Kenntnis erlangt hat und daher der erst am 07.05.2010 beim Beklagten eingegangene Antrag verspätet ist.
Die Klägerin kann die Aufhebung der Beitragsbescheide in Form der Rücknahme im vorliegenden Verfahren auch nicht über eine Ermessensentscheidung des Beklagten auf der Grundlage des § 48 VwVfG erreichen, der gemäß § 51 Abs. 5 VwVfG grundsätzlich neben § 51 Abs. 1-4 VwVfG zur Anwendung gelangt. Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger belastender Verwaltungsakt auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die vorliegenden Beitragsbescheide sind aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts rechtswidrig geworden. Damit war der Beitragserhebung formell wie materiell bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Beitragsbescheide, auf den es maßgeblich ankommt, die Rechtsgrundlage entzogen.
Einer Rücknahme steht § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, durch den die Rechtsfolgen der Nichtigkeit im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit begrenzt werden, auch nicht entgegen (vgl. Bethge, in Maunz/W./Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 79, Rn. 56 m.w.N.).
Der Beklagte hat jedoch ermessensfehlerfrei die Rücknahme abgelehnt.
Bei der Ausübung des Rücknahmeermessens hinsichtlich belastender Verwaltungsakte kommt dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zu als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.01.1974 – 8 C 20.72 –BVerwGE 44,333). Das der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit ein Konstitutionsprinzip des Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte. Gibt die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit, durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen, zu begründen oder zu verändern, so besteht auch ein verfassungsrechtliches Interesse daran, die Bestandskraft des Hoheitsaktes herbeizuführen. Die mögliche Folge, auch rechtswidrige, aber bestandskräftige Verwaltungsakte hinzunehmen, wird in ihren Auswirkungen begrenzt durch die Möglichkeit der fristgerechten Anfechtung belastender Verwaltungsakte mit Widerspruch und Anfechtungsklage. Die mit dem Verstreichen der Anfechtungsfrist regelmäßig einhergehende Bestandskraft eines Verwaltungsakts ist mithin ein Instrument zur Gewährleistung von Rechtssicherheit (BVerfG, B. v. 20.04.1982 – 2 BvL 26/81– BVerfGE 60, 253). Tritt der Grundsatz der Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so ist es zunächst Sache des Gesetzgebers und dann der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu regelnden Fall zukommt, abzuwägen und zu entscheiden, welchem der beiden Prinzipien der Vorrang gegeben werden soll (vgl. BVerfG, B. v. 14.03.1962 – 1 BvL 28/62 – BVerfGE 15,313 ).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das erkennende Gericht folgt, besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ ist. Ob sich die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes als schlechthin unerträglich erweist, hängt von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte ab. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist etwa dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstößt, dass sie in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund absieht. Genauso liegt es, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen. Auch eine – im Zeitpunkt des Erlasses - offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kann die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Ferner kann in dem einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung für die Rücknahme des Verwaltungsaktes ausgeübt werden kann, so dass sich das Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.07.2004 – 6 C 24.03 -, BVerwGE 121, 226 ff m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 – 6 C 32,06, NVwZ 2007, 709 ff ).
Nach diesen Grundsätzen scheidet hier die Annahme einer Reduzierung des Rücknahmeermessens auf Null von vornherein aus. Die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung, die Beitragsbescheide nicht zurückzunehmen, führt nicht zu einem „schlechthin unerträglichen“ Ergebnis. Allein der Umstand, dass damit auf verfassungswidriger Grundlage ergangene Bescheide aufrecht erhalten bleiben, begründet eine solche Bewertung keinesfalls, wie § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG aufzeigt.
Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Beitragsbescheide im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses ist – wie unter I. bei der Frage der Nichtigkeit der Beitragsbescheide ausgeführt - nicht gegeben. Auch im Übrigen liegen keine Umstände vor, die die Aufrechterhaltung der Beitragsbescheide als „schlechthin unerträglich“ erscheinen ließen und daher zu einer Ermessensreduzierung führen könnten. Dem einschlägigen Fachrecht lässt sich nichts für eine zwingende Rücknahme Sprechendes entnehmen, so dass es bei dem in § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG niedergelegtem allgemeinen Grundsatz verbleibt. Der Gesetzgeber räumt darin dem der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufigen Gebot der Rechtssicherheit grundsätzlich den Vorrang ein.
Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes des Art. 3 GG ist nicht ersichtlich.
Auch ein Verstoß gegen Treu und Glauben oder die guten Sitten liegt nicht vor. Aus den oben dargelegten Gründen zur offensichtlichen Rechtswidrigkeit war es für den Beklagten nicht ersichtlich, dass das Absatzfondsgesetz in maßgeblichen Teilen verfassungswidrig war. Er hat daher nicht „sehenden Auges“ verfassungswidrige Beitragsbescheide erlassen in der Hoffnung, dass sie mangels Anfechtung bestandskräftig würden.
Die Ablehnungsentscheidung des Beklagten hält sich auch im Übrigen im Rahmen der gesetzlichen Grenzen des Ermessens (vgl. § 114 S. 1 VwGO). Zu Recht hat der Beklagte in die Erwägungen einbezogen, dass die Rechtsfolgen der bestandskräftigen Verwaltungsakte in der Vergangenheit abgeschlossen sind und die Rechtsvorgängerinnen der Klägerin die Beitragserhebungen über die Jahre akzeptiert haben. Insbesondere war es auch nicht ermessensfehlerhaft, dass sich der Beklagte darauf berufen hat, dass er die vereinnahmten Beiträge an den Absatzfonds zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben, der Durchführung von Absatzförderungsmaßnahmen, abgeführt und dieser die ihm zur Verfügung gestellten Mittel auch zur Absatzförderung verwendet hat. Der Einwand des Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung, der Absatzfonds verfüge aufgrund umfangreich getätigter Rückstellungen noch über erhebliche Mittel, deren Verwendung Gegenstand eines aktuellen Gesetzgebungsverfahrens sei, entzieht diesen Erwägungen nicht die Grundlage. Tatsache ist, dass die Beitragszahlungen an den Absatzfonds weitergeleitet worden sind. Das etwaige aktuelle Vorhandensein erheblicher Mittel bedeutet nicht etwa, dass der Absatzfonds, in dessen Aufgabenbereich die Absatzförderung einer Vielzahl von Betrieben der Land- und Ernährungswirtschaft lag (vgl. § 10 Abs. 3 AbsatzFondsG), keine Absatzfördermaßnahmen zu Gunsten der Molkereien mehr wahrgenommen hätte. Dafür gibt es keine Anhaltspunkte; im Übrigen lässt sich nicht bemessen, dass konkret die Beitragszahlungen der Rechtsvorgängerinnen der Klägerin noch zur Verfügung stehen; eine solche Zuordnung wäre nur möglich, wenn gerade für diese Beitragszahlungen Rückstellungen getätigt worden wären. Soweit sich der Beklagte ferner auf die Vielzahl der im Falle einer Rücknahme ebenfalls wiederzueröffnender Verfahren und den damit verbundenen, nicht zu bewältigenden Personal- und Zeitaufwand berufen hat, handelt es sich zwar grundsätzlich um legitime Ermessenserwägungen. Vorliegend erscheint diese Erwägung allerdings nicht tragfähig, da das Regierungspräsidium Gießen lediglich für die Beitragserhebungen eines überschaubaren Kreises von Molkereien, Milchsammelstellen und Rahmstationen, an die hessische Erzeuger Milch liefern, zuständig war. Wie der Beklagte im Schriftsatz vom 23.11.2009 ausgeführt hat, hat er allerdings diesen Erwägungen auch kein tragendes Gewicht beigemessen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 41, 43 VwVfG
§§ 48, 49 HVwVfG
§§ 2 Ziffer 1, 20 Umwandlungsgesetz
§§ 42, 113 VwGO
§ 22 MilchFettG
§ 48 VwVfG
§ 35 HVwVfG
§ 291 ZPO
§ 4 AbsFondsGBeitrV
§ 35 VwVfG
§ 26 GewStG
§ 41 VwVfG
§ 43 VwVfG
§ 11 MGVO
§ 3 MilchWUmlV
§ 4 MilchWUmlV
§ 44 HVwVfG
§ 31 BVerfGG
§ 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 8 AbsFondsG
§ 4 der AbsFondsBeitrV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsBeitrV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AbsatzfondsBeitrV
§ 79 Abs. 2 BVerfGG
§ 51 Abs. 1 HVwVfG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV
§ 3 Abs. 1 AbsFondsBeitrV
§ 4 Abs. 3 S. 1 AbsFondsBeitrV
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 3 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG
§ 51 Abs. 5 VwVfG
§ 51 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG
§ 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 2 AO
§ 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 6 AbsFondsG
§ 3 Abs. 2 AbsFondsGBeitrV
§ 58 Abs. 2, 70 VwGO
§ 26 Abs. 2 Satz 3 GewStG
§ 3 Abs. 1 AbsFondsGBeitrV
§ 10 Abs. 1 bis Abs. 8 AbsFondsGBeitrV
§ 82 Abs. 1, 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 HVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 79 Abs. 1 BVerfGG
§ 51 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 10 Abs. 3 AbsatzFondsG
§ 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 4 der Verordnung
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 122, 316
NJW 1991, 2786
NVwZ-RR 2000, 378
BVerfGE 20, 230
BVerwGE 44,333
BVerfGE 60, 253
BVerfGE 15,313
BVerwGE 121, 226
NVwZ 2007, 709
2 BvL 54/06
2 K 1417/09
8 S 637/90
3 C 17.98
2 C 23.81
2 C 15.06
9 B 24.09
3 C 9/95
VII C 68.68
VII C 55.70
VII C 36.70
8 C 48/82
VII B 53/85
2 BvR 1167/84
3 C 12/91
18 S 06.41
19 CS 07.40
1 BvR 178/64
8 C 20.72
2 BvL 26/81
1 BvL 28/62
6 C 24.03