Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2007-04-19, Aktenzeichen 8 LA 170/06

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet, da die Voraussetzungen der geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO nicht gegeben sind.
Es bestehen insbesondere keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der das angegriffene Urteil tragenden Annahme, dass es sich bei der in § 2 Abs. 2 Satz 1 der Umlageverordnung zum Altenpflege-Berufegesetz (UmlVO-APBG) vom 2. Oktober 1996 (Nds. GVBl. S. 427), geändert durch Verordnung vom 5. August 1999 (Nds. GVBl. S. 319), geregelten Meldefrist nicht um eine sog. Ausschlussfrist handelt und deshalb eine nach Ablauf dieser Frist durch den Träger einer umlagepflichtigen Einrichtung geltend gemachte Verminderung der Anzahl des zum maßgebenden Stichtag beschäftigten Pflegepersonals nicht schon wegen Fristablaufs unbeachtlich ist. Die dagegen von der Beklagten erhobenen Einwände greifen nicht durch.
§ 2 Abs. 2 Satz 1 UmlVO-APBG lautet: “Die Träger der Einrichtungen … melden der Umlagestelle spätestens bis zum 1. Juli eines jeden Jahres nach dem Stand vom 15. Mai ihren Bestand an Pflegepersonal, umgerechnet in Vollzeitstellen.“ Welche Folgen eine verspätete oder unzureichende Meldung hat, wird in § 2 Abs. 2 UmlVO-APBG nicht bestimmt, und ergibt sich auch im Übrigen nur teilweise aus der Umlageverordnung, nämlich aus § 4 UmlVO- APBG. Darin heißt es: “Sofern ein Träger seine Mitteilungspflichten nach § 2 nicht termingerecht oder unvollständig erfüllt, kann die Umlagestelle die Höhe der Umlage schätzen … .“ Da die Umlagestelle von der Schätzungsbefugnis nur Gebrauch machen kann, nicht aber muss, muss ihr zumindest noch eine weitere, in der Umlageverordnung aber nicht ausdrücklich benannte Handlungsmöglichkeit offen stehen. Diese ergibt sich aus dem Altenpflege-Berufegesetz (APBG) vom 20. Juni 1996 (Nds. GVBl. S. 276), geändert durch Gesetz vom 15. Juli 1999 (Nds. GVBl. S. 158), und besteht darin, den für die Umlageberechnung nach § 8 Abs. 4 APBG maßgebenden “Bestand an Pflegepersonal“ auf Grund der der Umlagestelle nach § 9 Abs. 2 Satz 2 APBG gerade zu diesem Zweck (vgl. Pl.-Prot. 13/5890, 5892) zustehenden Befugnisse von Amts wegen zu ermitteln, indem entweder die dazu notwendigen Unterlagen, etwa Dienstpläne der Einrichtungen oder von den Einrichtungsträgern mit den Pflegekassen abgeschlossene Vereinbarungen einschließlich eines darin bezeichneten Personalschlüssels, von dem betroffenen Einrichtungsträger angefordert oder unmittelbar bei ihm eingesehen werden. Ein Endzeitpunkt für solche eigenen Ermittlungen der Beklagten ist nicht bestimmt. Ebenso wenig schließt die in § 4 UmlVO-APBG geregelte Schätzungsbefugnis der Beklagten als Umlagestelle es nach allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätzen aus, dass der Abgabenschuldner sich, wenn er nachträglich in einem Rechtbehelfsverfahren seiner Mitwirkungspflicht ordnungsgemäß nachgekommen ist und sich danach für ihn eine niedrigere als die geschätzte Abgabe ergibt, hierauf berufen kann (vgl. Tipke/Kruse, Kommentar zur AO und FGO, § 162 AO, Rn. 105). Der Landesgesetzgeber ist zwar frei, etwas anderes zu bestimmen. Dies muss er aber dann auch hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen. Das ist hier nicht geschehen. Weder dem Wortlaut des Altenpflege-Berufegesetzes noch der Umlageverordnung lässt sich der von der Beklagten geltend gemachte Rechtssatz entnehmen, dass ein Träger einer Einrichtung, der bis zum 1. Juli eines Jahres seinen Bestand an Pflegepersonal nicht oder unzutreffend angegeben hat, und nach diesem Stichtag, aber noch vor Eintritt der Bestandskraft des Umlagebescheides geltend macht, sich zu seinen Lasten geirrt zu haben (tatsächlich habe er weniger Pflegepersonal als angegeben beschäftigt bzw. er erstmals eine niedrigere als die vom Beklagten angenommene Beschäftigtenzahl benennt) mit diesem Vorbringen ausgeschlossen ist.
Der Sinn und Zweck des Umlageverfahrens gebietet eine solche Auslegung ebenfalls nicht. Die Höhe der Umlage richtet sich nach dem zum Stichtag - 15. Mai - tatsächlich vorhandenen, nicht aber nach dem bis zum 1. Juli eines Jahres gemeldeten Bestand an Pflegepersonal in den in § 8 Abs. 1 APBG bezeichneten Einrichtungen. Dieser Bestand kann von der Beklagten als Umlagestelle nach § 9 Abs. 2 Satz 2 APBG grundsätzlich auch unabhängig von den Eigenangaben der betroffenen Einrichtungsträger nach § 2 Abs. 2 UmlVO-APBG ermittelt werden. Dazu bedarf es zwar eines größeren Verwaltungsaufwandes. Dafür bietet das Ergebnis eigener Ermittlungen aber regelmäßig eine höhere Richtigkeitsgewähr und erübrigt nachträgliche Korrekturen der von den Einrichtungsträgern selbst gemachten Angaben.
Ebenso wenig überzeugen die von der Beklagten für ihre Ansicht herangezogenen systematischen Überlegungen. Zwar trifft es zu, dass eine - wie hier - erst nach Jahren geltend gemachte Verminderung des tatsächlich vorhandenen Bestands an Pflegepersonal gegenüber der ursprünglich gemeldeten Zahl von Pflegepersonen zu einer geringeren Umlage führt und der Unterschiedsbetrag nur aus der gemäß § 11 Nr. 3 APBG und § 3 UmlVO-APBG gebildeten Rücklage getragen werden kann. Die Beklagte hat es aber weitgehend selbst in der Hand, durch eine sorgfältige Ermittlung des tatsächlich vorhandenen Bestandes an Pflegepersonal zu verhindern, überhaupt in die “Verlegenheit“ zu kommen, nachträglich die Grundlagen ihrer Abgabenerhebung korrigieren zu müssen. In keinem Falle ist sie - wovon sie offenbar stillschweigend ausgeht und ihr insoweit folgend auch das Verwaltungsgericht - verpflichtet, allein auf die Eigenangaben des Einrichtungsträgers abzustellen. Dies gilt erst recht, wenn vom Einrichtungsträger - wie hier - nachträglich behauptet wird, tatsächlich nur die Hälfte des ursprünglich gemeldeten Pflegepersonals beschäftigt und mit nur zwei Vollzeitkräften ein Pflegeheim betrieben zu haben.
Verbleibt danach gleichwohl noch Korrekturbedarf, so ist es nicht zu beanstanden, dass dieser zu Lasten der Rücklage geht. Entgegen der Annahme der Beklagten darf die Rücklage auch zu diesem Zweck genutzt werden. Dafür spricht schon die Bezeichnung als Rücklage und ihre Höhe von immerhin 25% der jährlichen Summe der zu erstattenden Ausbildungsvergütungen (§ 3 Abs. 2 UmlVO-APBG). Eine gegenteilige ausdrückliche Regelung enthält auch § 6 Abs. 1 UmlVO-APBG nicht. Wenn danach einem Träger der praktischen Ausbildung ein (endgültiger) höherer Aufwendungsersatzanspruch zusteht als im Rahmen der vorläufigen Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 UmlVO-APBG angenommen und dieser Anspruch zu Lasten der Rücklage geht, so wird damit eben nur ein, nicht aber der einzige Fall beschrieben, in dem auf die Rücklage zurückzugreifen ist. Dass dies etwa auch dann nötig ist, wenn sich nachträglich - wie vorliegend - herausstellt, dass ein Einrichtungsträger (zeitweilig) nach § 8 Abs. 1 APBG gar nicht umlagepflichtig gewesen ist, kann nicht bezweifelt werden und wird von der Beklagten auch selbst nicht vorgetragen. Da dieser Fall in der Umlageverordnung nicht ausdrücklich geregelt ist, kann aber die Annahme der Beklagten nicht zutreffen, darin seien abschließend die Fälle bezeichnet, in denen auf die Rücklage zugegriffen werden dürfe. Ob der Verordnungsgeber dies gewollt hat, kann deshalb dahin stehen. Im Übrigen hätte er sich dann im Widerspruch zu dem Willen des Gesetzgebers gesetzt. Nach dem bereits zuvor angeführten Bericht zum Altenpflege-Berufegesetz (vgl. Pl.-Prot. 13/5890, 5892) sollen nämlich durch die Rücklage gerade auch “Fehlbeträge aufgefangen werden können“, die “wegen Zahlungsunfähigkeit des verpflichteten Trägers oder durch vollständige oder teilweise (verwaltungsgerichtliche) Aufhebung von Zahlungsbescheiden“ entstehen.
Aus den von der Beklagten im Zulassungsverfahren vorgetragenen und vom Oberverwaltungsgericht nach § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO zu prüfenden Gründen ergeben sich daher keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Da sich die Beklagte nur darauf berufen hat, die nachträgliche Meldung der Klägerin sei aus Rechtsgründen unbeachtlich, nicht aber vorträgt, diese Meldung sei tatsächlich falsch, kann das Oberverwaltungsgericht die Berufung auch nicht wegen etwaiger Richtigkeitszweifel in tatsächlicher Hinsicht zulassen. Allerdings dürfte in den weiteren von der Beklagten in ihrem Zulassungsantrag bezeichneten und noch vor den Verwaltungsgerichten anhängigen Verfahren insoweit eine kritische Überprüfung angezeigt sein, etwa durch Vorlage von Dienstplänen und/oder der von den Einrichtungsträgern mit den Pflegekassen abgeschlossenen Vereinbarungen einschließlich eines darin bezeichneten Personalschlüssels.
Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Es lässt sich bereits im Zulassungsverfahren ohne besonderen Aufwand feststellen, dass die Umlageverordnung zum Altenpflege-Berufegesetz nicht den sinngemäß von der Beklagten geltend gemachten Rechtssatz enthält, dass ein Träger einer Einrichtung, der bis zum 1. Juli eines Jahres seinen Bestand an Pflegepersonal nicht oder unzutreffend angegeben hat, und nach diesem Stichtag, aber noch vor Eintritt der Bestandskraft des Umlagebescheides geltend macht, sich zu seinen Lasten geirrt zu haben, mit diesem Vorbringen ausgeschlossen ist.
Unter Berufung auf die Klärungsbedürftigkeit der Frage, ob die Umlageverordnung einen so verstandenen Rechtssatz enthält, kann daher auch nicht erfolgreich die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO begehrt werden. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht Osnabrück in einer rechtskräftig gewordenen Einzelrichterentscheidung vom 21. Juli 2005 (6 A 57/04) die in § 2 Abs. 2 Satz 1 UmlVO-APBG vorgesehene Mitteilungsfrist als “Ausschlussfrist“ bezeichnet hat. Es mag dahin stehen, ob die Verwendung dieses Begriffs überhaupt passt (vgl. zum üblichen Begriffsverständnis: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 6. Aufl., § 31, Rn. 8 - 10. m. w N.), wenn das Verwaltungsgericht gleichzeitig ausführt, es stehe ungeachtet des Verstreichens der “Ausschlussfrist“ im Ermessen der Beklagten als Umlagestelle, das verspätete erstmalige oder korrigierte Vorbringen des Einrichtungsträgers zu seinem Personalbestand dennoch zu berücksichtigen. Jedenfalls kann dem Verwaltungsgericht Osnabrück nach den vorstehenden Ausführungen nicht gefolgt werden, soweit es angenommen hat, die Beklagte könne als Umlagestelle eine nach Erlass eines Umlagebescheides, aber vor dessen Bestandskraft vom Einrichtungsträger geltend gemachte Verminderung des der Umlageberechnung zu Grunde liegenden Pflegepersonalbestandes ermessensfehlerfrei allein wegen der Fristüberschreitung und ohne sachliche Überprüfung der Richtigkeit dieses Vorbringens zurückweisen. Der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf es dazu nicht.
Kann schon der Umlageverordnung die von der Beklagten reklamierte Regelung nicht entnommen werden, so braucht im Übrigen auch nicht geklärt zu werden, ob es für eine so verstandene Bestimmung in der Umlageverordnung als Rechtsverordnung einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf (vgl. zuletzt Nds. OVG, Beschl. v. 14.3.2007 - 4 LC 16/05 -, m. w. N.) und ob das Altenpflege-Berufegesetz eine solche enthält.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 UmlVO-APBG
§ 162 AO
§ 3 UmlVO-APBG
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 UmlVO-APBG
§ 2 Abs. 2 UmlVO-APBG
§ 8 Abs. 4 APBG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 APBG
§ 8 Abs. 1 APBG
§ 11 Nr. 3 APBG
§ 3 Abs. 2 UmlVO-APBG
§ 6 Abs. 1 UmlVO-APBG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 UmlVO-APBG
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 der Umlageverordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 A 57/04
4 LC 16/05