Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-06, Aktenzeichen 9 A 596/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:1206.9A596.01.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 3. November 1999 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin eines Mobilfunknetzes. Aufgrund eines mit der Beklagten geschlossenen Lizenzvertrages ist ihr das Recht verliehen, im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ein digitales zellulares Mobilfunknetz (D2-Netz) zu errichten und zu betreiben sowie hierüber Mobilfunkdienste zu erbringen. Aufgrund der Lizenz nutzt die Klägerin seit längerem die - jeweils aus 10 Mio. Rufnummern bestehenden - Rufnummernblöcke (RNB) mit den Netzzugangsnummern 0172 und 0173. Im Juni 1999 beantragte sie bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) die Zuteilung eines weiteren RNB, nämlich desjenigen mit der Netzzugangsnummer 0174. Im Juli 1999 teilte die RegTP der Klägerin den beantragten RNB zu. Dabei wies die RegTP darauf hin, dass die Zuteilung gegen Gebühr erfolge und die Gebührenfestsetzung zu einem späteren Zeitpunkt mit einem gesonderten Bescheid ergehe.
Bereits 1997 hatte das Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) den Erlass einer Gebührenverordnung eingeleitet. Dabei war es von einem Verwaltungsaufwand von 2.250,00 DM (18 Stunden je 125,00 DM Stundensatz) für die Zuteilung eines RNB für Funknetze ausgegangen; den wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung bemaß es mit 1,00 DM je Rufnummer. Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV bzw. Gebührenverordnung) trat schließlich mit ihrer Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 31. August 1999 rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft. Das in der Anlage zu § 1 enthaltene Gebührenverzeichnis legt unter der Gebührenposition B. 4 für die Zuteilung eines RNB für Funknetze in den Nummernbereichen 016 und 017 eine Gebühr in Höhe von 1,00 DM je Rufnummer, mindestens jedoch 2.250,00 DM fest; ausweislich der Entwurfsbegründung sollte damit neben dem Verwaltungsaufwand auch ein wirtschaftlicher Wert abgegolten sein.
Die RegTP setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 3. November 1999 unter Bezug auf § 43 Abs. 3 TKG und § 1 TNGebV eine Gebühr i.H.v. 10.000.000,00 DM fest.
Die Klägerin hat am 3. Dezember 1999 Klage erhoben und im Wesentlichen vorgetragen: Die Gebührenerhebung sei rechtswidrig erfolgt. Die Gebührenverordnung sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil sie gegen § 3 Satz 2 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der EU- Richtlinie 97/13/EG (RL 97/13/EG) verstoße, wonach die Höhe der Gebühr die Verwaltungskosten nicht übersteigen dürfe. Ferner sei nicht nachvollziehbar, dass der Verwaltungsaufwand mit der Zahl der zugeteilten Rufnummern kontinuierlich steigen solle, was wegen der gleichmässigen Gebührenerhebung von 1,00 DM je Rufnummer offenbar angenommen worden sei.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid vom 3. November 1999 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung u.a. ausgeführt: Die von der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung geltend gemachten Bedenken bestünden nicht. Da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG darstellten, könnten Abgaben erhoben werden, die die Notwendigkeit widerspiegelten, die optimale Nutzung dieser Ressource sicherzustellen; das sei hier der Fall. Auch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Die Rufnummernzuteilung vermittele vor allem den Telekommunikationsdienstleistern einen wirtschaftlichen Vorteil. Angesichts dessen sei die Gebührenhöhe, die nur 0,066 % des mit einem Mobilfunkanschluss je Nummer durchschnittlich jährlich zu erzielenden Umsatzes von 1.500,00 DM ausmache, nicht zu beanstanden. Zudem belaufe sich die entsprechende Gebührenhöhe in einigen europäischen Nachbarländern im Mittel ebenfalls auf etwa 1,00 DM pro Rufnummer.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die Klage abgewiesen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenverordnung sei wirksam. Sie verfüge mit § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Der Verordnungsgeber sei nach § 3 Satz 1 VwKostG i.V.m. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG ferner berechtigt gewesen, bei der Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert von Rufnummern zu berücksichtigen, weil sie eine knappe Ressource im Sinne der EU-Richtlinie darstellten. Der wirtschaftliche Wert sei mit 1,00 DM je Nummer anzusetzen. Ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip liege in Ermangelung eines offensichtlichen Missverhältnisses zwischen der Amtshandlung und der Höhe der Gebühr nicht vor. Schließlich sei unbedenklich, dass die Gebührenverordnung rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft gesetzt worden sei, da eine zulässige sog. unechte Rückwirkung vorliege, im Übrigen aber auch eine echte Rückwirkung zulässig wäre, weil die hierfür notwendigen Voraussetzungen gegeben seien.
Gegen die Klageabweisung wendet sich die Klägerin mit der zugelassenen Berufung, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen vertieft und ergänzend u.a. vorträgt: Die Gebührenverordnung sei auch deshalb nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil sie nicht auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe, da § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG nicht hinreichend bestimmt sei. Eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG sei im Hinblick auf Mobilfunkrufnummern nicht gegeben. Zudem stelle die Nummerngebühr keine Abgabe dar, die die Notwendigkeit einer optimalen Nutzung der Ressource widerspiegele.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag, den sie ergänzt und vertieft, sowie auf die Gründe des angefochtenen Urteils.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte, der Gerichtsakten 9 A 670/01 und 9 A 679/01 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BMPT und der RegTP.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid der RegTP vom 3. November 1999 ist in vollem Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die RegTP durfte von der Klägerin für die im Juli 1999 erfolgte Zuteilung des RNB 0174 keine Gebühren nach § 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120, (TKG) i.V.m. § 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999, BGBl. I S. 1887, (im Folgenden: TNGebV bzw. Gebührenverordnung) und Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG) erheben.
Nach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG erfolgt die Zuteilung von Nummern auf Antrag u.a. eines Anbieters von Telekommunikationsdienstleistungen, wobei gemäß Satz 3 der Norm für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr erhoben wird. Durch § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist das BMPT ermächtigt worden, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Justiz und dem Bundesministerium für Wirtschaft durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln. Von dieser Ermächtigung ist durch Erlass der Gebührenverordnung grundsätzlich Gebrauch gemacht worden. Gleichwohl ist die Gebührenerhebung nach § 1 TNGebV i.V.m. Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses nicht gerechtfertigt.
Vorliegend kann offen bleiben, ob wegen der Rückwirkung der Gebührenverordnung ein Verstoß gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes gegeben ist. Dahin stehen kann ferner, ob Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste, Abl. EG Nr. L 117, S. 15, vom 7. Mai 1997 (RL 97/13/EG) in Bezug auf Rufnummern im Mobilfunknetz einschlägig ist.
Vgl. zu beiden Gesichtspunkten im Hinblick auf die Gebührenerhebung für die Zuteilung von Rufnummernblöcken im Ortsnetzbereich: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 589/01 -
Selbst wenn man den für die Beklagte günstigsten Fall annehmen wollte, d.h. die Rückwirkung für unbedenklich und Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG für einschlägig hielte, verstößt die Gebührenerhebung gemäß § 1 TNGebV und Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG) jedenfalls gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip.
Der Verordnungsgeber wäre für diesen Fall nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG i.V.m. § 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes vom 23. Juni 1970, BGBl. I S. 821, zuletzt geändert durch Art. 4 des Einführungsgesetzes zur Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994, BGBl. I S 2911, (VwKostG) unter den Einschränkungen des Art. 11 Abs. 2 Sätze 1 und 2 RL 97/13/EG bei der Festlegung der Gebührenhöhe allerdings nicht prinzipiell auf die blosse Deckung des Verwaltungsaufwandes beschränkt gewesen.
Vgl. auch hierzu: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 589/01 -.
Vielmehr konnte er daneben (u.a.) den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung berücksichtigen. Dies durfte indes nicht zur Festsetzung einer Gebühr für einen RNB in Höhe von 10.000.000,00 DM führen. Diese Gebührenhöhe ist mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip unvereinbar.
Das Äquivalenzprinzip leitet sich letztlich aus dem bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus dem Rechtsstaatsprinzip ab. Es besagt, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der von der Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 - 11 C 12.95 -, NVwZ-RR 1997, 648 ff.; Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 ff.; Urteil vom 14. April 1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305 (308 f.).
Dieser Grundsatz findet sich in § 3 Satz 1 VwKostG wieder, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen muss.
Damit schränkt das Äquivalenzprinzip den ansonsten weiten Gestaltungsspielraum des Normgebers - hier des Verordnungsgebers - insofern ein, als es ihn verpflichtet, die Gebühr nicht unangemessen hoch anzusetzen. Nach gefestigter Rechtsprechung ist insoweit jedoch nicht jedes Ungleichgewicht von Bedeutung, sondern es kommt darauf an, ob eine "gröbliche" Verletzung gegeben ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1996 - 6 B 72.95 -, NJW 1996, 1163; Urteil vom 3. März 1994, a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, NVwZ 1989, 456; Urteil vom 8. Dezember 1961 - VII C 2.61 -, BVerwGE 13, 214 (222 ff.); Urteil vom 24. März 1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162 (169); OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -,
ob die Gebühr einen erdrosselnden Charakter besitzt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, a.a.O. (457),
oder ob ihr etwa eine abschreckende Wirkung zukommt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 - VII C 109.60, a.a.O. (170).
Vorliegend ist das Äquivalenzprinzip gröblich verletzt.
Die Zuteilung des Nutzungsrechtes an einer Nummer stellt zwar, auch wenn Rufnummern als öffentliches Gut eingestuft werden können,
vgl. den in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen enthaltenen Abschlussbericht des Expertengremiums für Numerierungsfragen vom 4. Dezember 1995, S. 52,
unzweifelhaft einen wirtschaftlichen Wert dar, und zwar schon deshalb, weil ohne sie eine Wettbewerbsteilnahme auf dem Sprachtelefoniemarkt und damit die Gewinnung von Kunden nicht möglich ist. Neue Anbieter sind darauf angewiesen, an ihre Kunden Rufnummern vergeben zu können. Der wirtschaftliche Wert der zugeteilten Rufnummern nimmt daher mit steigender Anbieterzahl zu.
Vgl. Holznagel/Enaux/ Nienhaus, Grundzüge des Telekommunikationsrechts, 2001, S. 128.
Einen wirtschaftlichen Wert stellt darüber hinaus auch die "Qualität" der zugeteilten Rufnummern dar (etwa im Hinblick auf leichte Merkbarkeit, subjektive Gefälligkeit oder einen Wiedererkennungswert).
Vgl. "Grünbuch über ein Numerierungskonzept für Telekommunikationsdienste in Europa", BR-Drs. 991/96 vom 17. Dezember 1996, S. 16 f.
Daran ändert auch nichts, dass nach einer Weitergabe der Rufnummern an die Endkunden diese ein vom Anbieter unabhängiges, eigenes und dauerhaftes Nutzungsrecht an der Rufnummer erhalten (§ 20 Abs. 2 Satz 3 der Telekommunikations-Kundenschutzverordnung vom 25. Juli 1996).
Von einer messbaren Wertschmälerung aufgrund der sog. Netzbetreiberportabilität, § 43 Abs. 5 TKG, dürfte - unabhängig davon, dass diese für den Mobilfunkbereich noch nicht existiert - auch nicht auszugehen sein. Zum einen kann angenommen werden, dass die Zahl von Endkunden, die "ihre" Rufnummer bei einem Wechsel von einer Gesellschaft zu einer anderen "mitnehmen", durch eine gegenläufige Bewegung von anderen Gesellschaften weg teilweise kompensiert wird. Zum anderen dürfte die Zahl der diesbezüglichen "Wechsler" ohnehin relativ gering sein.
Ob die für die Ermittlung des wirtschaftlichen Wertes einer Rufnummernzuteilung vom Verordnungsgeber gewählte Bezugsgröße - der mit einer Rufnummer im Durchschnitt jährlich zu erzielende Umsatz - in gebührenrechtlicher Hinsicht grundsätzlich geeignet ist, kann offen bleiben. Ebenso kann dahin stehen, ob der vom Verordnungsgeber ebenfalls angestellte "Ländervergleich" als sachgerecht anzusehen ist und ob der wirtschaftliche Wert der Rufnummern nicht bereits - jedenfalls zum Teil - bei der Frequenzgebührenerhebung berücksichtigt worden ist. Auch wenn davon ausgegangen wird, dass ein nicht zu unterschätzender wirtschaftlicher Wert bei der Gebührenerhebung für die Zuteilung eines RNB berücksichtigt werden darf, ist die Erhebung einer Gebühr von 10.000.000,00 DM hierfür jedenfalls nicht gerechtfertigt.
Die Gebührenhöhe steht auch bei Berücksichtigung des wirtschaftlichen Werts der Rufnummernzuteilung zu dem anfallenden Verwaltungsaufwand außer Verhältnis. Die Gebühr je RNB übersteigt bereits den vom Verordnungsgeber selbst zugrunde gelegten Verwaltungsaufwand von 2.250,00 DM je RNB um ca. das 4444fache. Tatsächlich fällt das Verhältnis indes noch krasser aus, weil der Verordnungsgeber auch nicht berücksichtigungsfähigen - weil nicht durch die "Entscheidung über die Zuteilung" (§ 43 Abs. 3 Satz 3 TKG) verursachten - Verwaltungsaufwand berücksichtigt hat. Wie der Betrag von 2.250,00 DM ermittelt worden ist, ergibt sich aus den Anlagen zum Entwurf der Gebührenverordnung vom 15. August 1997 (die Anlagen zu den späteren Entwürfen weichen hinsichtlich der hier aufgeführten Gesichtspunkte nicht ab). Danach ist der Verordnungsgeber von folgendem durch die Gebühren abzugeltenden Verwaltungsaufwand der RegTP hinsichtlich der Rufnummern für Funkdienste ausgegangen:
1. 10 Std. Arbeitsaufwand je Antrag in Bezug auf die "Erarbeitung von Zuteilungsregeln auf Anträge entsprechend des langfristigen Antragsaufkommens",
2. 8 Std. Arbeitsaufwand je Antrag in Bezug auf die "Prüfung der Antragsberechtigung, Ermittlung der Größe der zuzuteilenden Nummernblöcke, Bereitstellung freier Nummernblöcke, Fest-legung der Gebühren, Zuteilung, Nummernverwaltung und Kon-trolle der Einhaltung von Auflagen und Nebenbestimmungen".
Der so ermittelte Verwaltungsaufwand ist indes um verschiedene Kostenteile zu bereinigen, da diese nicht im Zusammenhang mit der nach § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG allein gebührenpflichtigen Entscheidung über die Zuteilung anfallen. Dazu gehören auf jeden Fall die unter Nr. 2 aufgeführten Kosten für die Nummernverwaltung und Kontrolle der Einhaltung von Auflagen und Nebenbestimmungen. Es spricht viel dafür, dass dies auch für die Kosten im Zusammenhang mit den unter Nr. 1 aufgeführten Arbeiten gilt.
Daraus folgt, dass die erhobene Gebühr je zugeteiltem RNB den tatsächlich berücksichtigungsfähigen Verwaltungsaufwand um noch deutlich mehr als das 4444fache übersteigt. Eine derartiges Verhältnis kann auch bei Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummernzuteilung nicht mehr als angemessen i.S.d. § 3 Satz 1 VwKostG angesehen werden. Denn die Höhe der Gebühr nach § 1 TNGebV i.V.m. Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses "berücksichtigt" den Verwaltungsaufwand nicht mehr, wie es das Gesetz formuliert, sondern hat sich von ihm vielmehr nahezu völlig gelöst. Damit liegt eine "gröbliche" Verletzung des Äquivalenzprinzips vor.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
VwGO
§ 1 TNGebV
§ 1 TKG
§ 43 Abs. 3 TKG
§
3 Satz 2 des Verwaltungskostengesetzes
§ 43 Abs. 3 Satz 3 TKG
§ 3 Satz 1 VwKostG
§ 43 Abs. 3 Satz 4 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes
§ 43 Abs. 5 TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 648
BVerwGE 95, 188
BVerwGE 26, 305
NJW 1996, 1163
NVwZ 1989,
456
BVerwGE 13, 214
BVerwGE 12, 162
2 RL 97/13
2 RL
97/13
1 RL 97/13
9 A 670/01
9 A 679/01
9 A 589/01
1
RL 97/13
11 C 12.95
4 C 1.93
IV C 179.65
6 B 72.95
7 C 5.87
VII C 2.61
VII C 109.60
9 A 5943/96
VII C
109.60