Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-30, Aktenzeichen 10 K 1584/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2004:0630.10K1584.03.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten und ihr Widerspruchsbescheid vom 26.02.2003 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, die von der Klägerin 1983 in Italien erworbene Lehrbefähigung als Befähigung für das Lehramt für die Primarstufe anzuerkennen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte unter dem 14.11.2002 bei der Beklagten die Anerkennung ihrer in Italien erworbenen Befähigung für das Lehramt an Grundschulen. Die entsprechende Befähigung besitze in Italien auch, wer das entsprechende Diplom des instituto magistrale erworben sowie eine weitere Prüfung zur Lehrbefähigung erfolgreich absolviert habe. Sie legte insoweit ein entsprechendes Diplom der genannten Anstalt von 1983 sowie eine Bescheinigung der Schulaufsichtsbehörde der Autonomen Provinz Trient vom 05.02.2002 vor, wonach sie nach Ablegung einer staatlichen Prüfung über die uneingeschränkte Lehrbefähigung an Grundschulen verfügt.
Der Antrag wurde mit Bescheid vom 14.01.2003 abgelehnt. Es bestehe keine Möglichkeit, die in Italien erworbene Lehrerbefähigung mit der Lehramtsbefähigung für das Lehramt für die Primarstufe nach § 4 LABG NRW gleichzustellen bzw. anzuerkennen. Die Anerkennung von Befähigungen für den sowohl in Italien als auch in der Bundesrepublik Deutschland reglementierten Beruf des Lehrers richte sich nach der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21.12.1988 (89/48/EWG) - Hochschuldiplomrichtlinie - oder auch nach der zusätzlich ergangenen Richtlinie 92/51/EWG vom 18.06.1992. Nach Art. 3 letzter Absatz der letztgenannten Richtlinie scheide deren Anwendung auf den Beruf des Lehrers jedoch aus, da der Zugang zu diesem reglementierten Beruf und dessen Ausübung in allen Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland vom Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht werde, was unter anderem den erfolgreichen Abschluss eines postsekundären Ausbildungsganges von mehr als vier Jahren voraussetze. Ein der EU-Richtlinie 89/48/EWG entsprechendes Diplom werde nicht nachgewiesen. Als solches gelte nur ein Diplom, das der Inhaber auf Grund eines mindestens dreijährigen Studiums oder ein dieser Dauer entsprechendes Teilstudium an einer Universität oder einer Hochschule oder einer anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Niveau erworben und gegebenenfalls die über das Studium hinaus erforderliche berufliche Bildung abgeschlossen habe. Eine von Angehörigen eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union in einem Mitgliedsstaat erworbene Lehramtsbefähigung stehe daher der Befähigung zu einem in Nordrhein-Westfalen erworbenem Lehramt nur gleich, wenn das ausländische Diplom eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung abschließe, sich die Ausbildung auf mindestens zwei Fächer eines Lehramtes gemäß § 4 LABG NRW erstrecke und der Bewerber die entsprechenden deutschen Sprachkenntnisse nachweise. Bei der von der Klägerin erworbenen Qualifikation für Primarschullehrer handele es sich, wie sich aus den vorgelegten Unterlagen eindeutig ergebe, nicht um eine universitäre Ausbildung, sondern um eine schulische berufsqualifizierende Ausbildung im Sekundarbereich. Mit dem Zeugnis diploma di maturita magistrale sei die Berechtigung zur Aufnahme eines Lehrerstudiums an den Lehrerfakultäten der italienischen Universitäten verbunden, die auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 341 in den Hochschulbereich überführt worden seien. Die genannten Voraussetzungen erfülle die Klägerin jedoch nicht. Wegen der fehlenden abgeschlossenen Hochschulausbildung könne ebenfalls keine Anerkennung im Rahmen des § 20 Abs. 1 und 4 LABG NRW i. V. m. § 60 Lehramtsprüfungsordnung erfolgen bzw. in Aussicht gestellt werden.
Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Die Richtlinie gehe auf Grund ihres Wortlautes ausdrücklich davon aus, dass es nicht-universitäre Ausbildungsgänge gebe, die universitären Ausbildungsgängen gleichzustellen seien. Außerdem könne nach Art. 3 der Richtlinie der Zugang zu diesem Beruf einem Angehörigen eines Mitgliedsstaates unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigert werden, wenn der Antragsteller ein Diplom besitze, das in einem anderen Mitgliedsstaat erforderlich sei, um den Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedsstaat erworben worden sei. Dabei sei als Ausbildungsnachweis jedes Prüfungszeugnis gleichgestellt, das von einer zuständigen Stelle in einem Mitgliedsstaat ausgestellt werde, wenn es eine in der Gemeinschaft erworbene Ausbildung bestätige und von diesem Mitgliedsstaat als gleichwertig anerkannt werde. Diese Voraussetzung träfe auf den von ihr abgelegten Abschluss zu. Denn damit habe sie die volle Lehrbefähigung für die Primarstufe erlangt. Die einzelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union könnten davon nicht abweichen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26.02.2003 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Die Beklagte wies unter anderem darauf hin, wie sich bereits aus der Präambel der Richtlinie 89/48/EWG ergebe, sei diese ausschließlich auf Personen anwendbar, die Inhaber eines Hochschuldiploms seien.
Dagegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung legte sie Bescheinigungen der Abteilung für Gemeinschaftspolitik am Sitz des Ministerrates, vom 20.03.2003 vor, wonach die von der Klägerin erworbene Qualifikation die uneingeschränkte Lehrbefähigung an Grundschulen vermittele und nach italienischen Rechtsvorschriften der universitären Ausbildung "diploma di laurea inscienca della formacione primaria" gleichgestellt sei. Nach dem gesetzgebenden Erlass vom 16.04.1994 und dem Art. 2 des ministerialen Erlasses vom 10.03.1997 bestätige das "diploma di maturita magistrale", das vor dem Jahr 2001/2002 erworben worden sei, zusammen mit der bestandenen staatlichen Prüfung zum Erhalt der uneingeschränkten Lehrbefähigung in der Grundschule eine Ausbildung, die bezüglich des Zugangs und der Berufsausübung des Grundschullehrers die gleichen Rechte verleihe wie das wissenschaftliche Diplom für die Lehrtätigkeit in der Primarstufe mit vierjährigem Studium und bestandener staatlicher Prüfung zum Erhalt der uneingeschränkten Lehrbefähigung in der Grundschule. Entsprechende Bescheinigungen stellten das italienische Ministerium, für Universität und Forschung unter dem 03.11.2003 sowie das italienische Schulamt der autonomen Provinz Bozen-Südtirol unter dem 05.11.2003 aus, wobei es dort heißt, dass die von der Klägerin erworbene Lehrbefähigung an den Grundschulen den Voraussetzungen des Art. 1, Buchstabe b, Unterabs. 1 der Richtlinie 89/48/EWG entspreche. Nach Auffassung der Klägerin folge daraus, dass die Richtlinie auch die Gleichstellung anderer als universitärer Abschlüsse erwähne, dass auch die Anerkennung ihrer Ausbildung nicht schon generell ausgeschlossen sei. Da die zuständigen Stellen die Übereinstimmung ihrer Ausbildung mit einem Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG bescheinigt hätten, könne die Beklagte sich darüber nicht hinwegsetzen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 14.01.2003 und des Widerspruchsbescheides vom 26.02.2003 zu verpflichten, die von der Klägerin 1983 in Italien erworbene Lehrbefähigung als Befähigung für das Lehramt für die Primarstufe anzuerkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
In der Bescheinigung der Provinzregierung der autonomen Provinz Bozen vom 05.02.2002 werde die erfolgreiche Teilnahme an der staatlichen Prüfung "Il Corso" bescheinigt, in der über die Rangplätze einer unbefristeten Ausstellung in den italienischen Schuldienst entschieden werde. Dabei handele es sich um keinen Nachweis über einen erfolgreichen Ausbildungsabschnitt. Die in der staatlichen Prüfung nachgefragten Kenntnisse und Fähigkeiten seien in Italien bisher im Eigenstudium erworben worden. Mit dem Erwerb des "diploma di maturita magistrale" des "instituto magistrale" im Jahre 1983 habe die Klägerin unter Berücksichtigung der Bewertung der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen eine - nach dem italienischen Bildungssystem - eingeschränkte Hochschulreife erworben. Bei der in Italien erworbenen Qualifikation für Primarschullehrer handele es sich nicht um eine universitäre Ausbildung, sondern um eine schulische berufsqualifizierende Ausbildung. Mit dem benannten Zeugnis sei die Berechtigung zur Aufnahme eines Lehrerstudiums an den Lehrerfakultäten der italienischen Universitäten verbunden gewesen, die selbst erst auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 341 in den Hochschulbereich überführt worden seien. Erst mit dem Schuljahr 1996/1997 sei durch die Einrichtung eines Studienganges für das Lehramt an Vor- und Grundschulen in Italien die Grundschullehrerausbildung in den Hochschulbereich überführt worden. Auch wenn die von der Klägerin erworbene Lehrbefähigung mittlerweile in Italien innerstaatlich dem "diploma die laurea inscienca della formacione primaria" als gleichwertig anerkennt werde, ändere dies nichts daran, dass die EU-Richtlinie den Nachweis eines Hochschulstudiums mit einer Mindestdauer von drei Jahren voraussetze. Nach dem Willen des Richtliniengebers solle die Richtlinie auch nicht für die Vergangenheit gelten. Der das Gleichstellungsgebot der Richtlinie prägende Vertrauensgrundsatz könne nur vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie an gelten. Anderenfalls wäre dies in der Hochschuldiplomrichtlinie ausdrücklich vermerkt worden. Die Richtlinie enthalte auch keine Regelungen für einen Personenkreis mit einer älteren, vor Inkrafttreten der Richtlinie abgeschlossenen beruflichen Qualifikation. Die Richtlinie könne nur Grundlage für die Gleichstellung einer Ausbildung sein, wenn eine zwischen Entsende- und Aufnahmestaat adäquate Lehrbefähigung erworben worden sei. Dementsprechend werde in der Richtlinie hierzu eine objektive Definition gewählt und von Studien an einer Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Niveau gesprochen, nicht jedoch von Studien in einer Ausbildungseinrichtung, die nach dem Recht des Entsendestaates auf gleichwertigem Niveau ausbildet bzw. ausgebildet hat. Dies werde bestätigt durch den allgemeinen Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts, dass die Definition bei dem Urherber des Rechtssatzes, also dem Gemeinschaftsgesetzgeber liege. Hätte die Definitionshoheit beim Entsendestaat liegen solle, hätte dies einer ausdrücklichen Regelung in der Richtlinie bedurft. Aus der Gesamtheit der Regelungen der Richtlinie sei auch nicht ersichtlich, dass sie auf frühere Ausbildungen, die den Anforderungen der Richtlinie nicht entsprochen hätten, anwendbar sein solle. Dass die in Italien erworbene Lehramtsbefähigung der Klägerin der Lehramtsbefähigung für das Lehramt für die Primarstufe in Nordrhein-Westfalen nicht gleichwertig sei, ergebe sich auch daraus, dass die Ausbildung in Nordrhein-Westfalen eine Mindestdauer von fünf Jahren habe, während die Klägerin ihre Lehrbefähigung für Grundschulen in Italien bereits im Alter von noch nicht einmal 20 Jahren erworben habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 14.01.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26.02.2003 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin ihren Rechten. Der Klägerin, die die deutsche Sprache beherrscht, steht ein Anspruch auf Anerkennung des von ihr in Italien erworbenen diploma di maturita magistrale in Verbindung mit der Bescheinigung der uneingeschränkten Lehrbefähigung in den Grundschulen als Befähigung für das Lehramt für die Primarstufe zu.
Dieser Anspruch ergibt sich allerdings nicht aus § 1 der Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21.12.1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome im Lehrerbereich (AVO-EG) vom 21.05.1991, geändert durch Verordnung vom 16.10.2002 (SGV.NRW.223), denn die Klägerin verfügt nicht - wie in § 1 Abs. 1 AVO-EG vorausgesetzt - über eine sich an eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung anschließende Lehramtsbefähigung. Das in Italien erworbene diploma di maturita magistrale hat die Klägerin vielmehr auf Grund der Ausbildung an einer Lehrerbildungsanstalt erworben, die nicht - was unstreitig ist - den Charakter und das Niveau einer Hochschule aufweist.
Ein Anspruch auf Anerkennung der Ausbildung der Klägerin folgt indessen aus Art. 3 Buchstabe a der EG-Richtlinie 89/48 selbst. Allerdings sind von EG-Organen erlassene Richtlinien nach Art 189 Abs. 3 EWG-Vertrag nur gegenüber den Mitgliedsstaaten und ausschließlich hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich; sie überlassen den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form sowie der Mittel. Da die Mitgliedsstaaten gem. Art. 5 Abs. 1 EWG-Vertrag verpflichtet sind, innerstaatliches Recht den Richtlinien anzupassen, treffen in der Regel die Wirkungen der Richtlinie den einzelnen Bürger erst durch die von dem jeweiligen Mitgliedsstaat vollzogene Umsetzung in nationales Recht. Nach der von dem EuGH entwickelten Rechtsprechung
vgl. EuGH, Urteil vom 19.01.1982 - Rs 8/81 - "Becker", NJW 1982, 499 ff.; Urteil vom 26.02.1986 - Rs 152/84 - "Marschall", NJW 1986, 2178 ff.; Urteil vom 19.11.1991 - Rs C 6/90 und 9/90 - "Frankovich", NJW 1992 - 165 ff; Urteil vom 23.02.1994 - Rs C-236/92 -, NVWZ 1994, 855; Urteil vom 14.07.1994
- Rs C-91/92 - "Paola Faccini Dori", NJW 1994 und Urteil vom 29.04.2004
- Rs C-102/02 - "Beuttenmüller",
die als mit Art. 24 Abs. 1 GG vereinbar anzusehen ist
vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 687/85 -, BVerfGE 75, 223 ff.,
gebieten aber die rechtliche Verbindlichkeit von Richtlinien gegenüber Mitgliedsstaaten und der Grundsatz des effet utile, einer nicht fristgemäß oder unzureichend umgesetzten Richtlinie unmittelbare Wirkung - mit Anwendungsvorrang vor entgegnstehendem nationalen Recht - beizumessen und dadurch die Nichtbeachtung der Richtlinie seitens des Mitgliedsstaates zu sanktionieren, wenn die Richtlinie inhaltlich unbedingt hinreichend genau ist.
Bei Zugrundelegung dieses Maßstabes ergibt sich ein Anspruch der Klägerin auf Anerkennung ihrer in Italien absolvierten Ausbildung unmittelbar aus Art. 3 Buchstabe a der EG-Richtlinie 89/48. Das nach Art. 70 Abs. 1 GG für die Umsetzung der EG-Richtlinie im Lehrerbereich zuständige Land Nordrhein-Westfalen hat die EG-Richtlinie dadurch unzureichend umgesetzt, dass die AVO-EG nur die von Mitgliedsstaaten ausgestellten bzw. anerkannten Lehramtsbefähigungsnachweise mit nordrhein-westfälischen Lehramtsbefähigungen gleichstellt, die nach einem mindestens dreijährigen Hochschulstudium erworben worden sind. Dagegen fehlt eine entsprechende Regelung für Diplome, die gemäß Art. 1 Unterabsatz 2 der EG-Richtlinie 89/48 denen in Unterabsatz 1 der Vorschrift gleichgestellt sind und daher ebenfalls von Art. 3 Buchstabe a der EG-Richtlinie 89/48 erfasst werden. Nach Unterabsatz 2 der genannten Vorschrift ist ein Diplom auch dann gleichgestellt, wenn dieses eine Ausbildung mit einer Dauer von weniger als drei Jahren abschließt und/oder wenn das entsprechende Studium nicht an einer Hochschule oder einer anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem
Niveau absolviert worden ist,
vgl. EuGH, Urteil vom 29.04.2004 - Rs C-102/02 - Rdnr. 49.
Denn die durch die Richtlinie 89/48 eingeführte Regelung über die gegenseitige Anerkennung von Diplomen bedeutet nicht, dass die von den anderen Mitgliedsstaaten ausgestellten Diplome eine Ausbildung bescheinigen, die der im Aufnahmemitgliedsstaat vorgeschriebenen ähnlich oder vergleichbar ist. Nach dieser Regelung wird ein Diplom nicht auf Grund des ihm innewohnenden Wertes anerkannt, sondern weil es in dem Mitgliedsstaat, in dem ausgestellt oder anerkannt worden ist, den Zugang zu einem reglementierten Beruf eröffnet. Unterschiede in der Organisation oder im Inhalt der in
einem anderen Mitgliedsstaat erworbenen Lehrerausbildung im Verhältnis zur Ausbildung im Aufnahmemitgliedsstaat können nicht daher ausreichen, um eine Ablehnung der Anerkennung der betreffenden beruflichen Qualifikation zu rechtfertigen. Allenfalls können diese Unterschiede, wenn sie wesentlich sind, nach Art. 4 dieser Richtlinie rechtfertigen, dass der Aufnahmemitgliedsstaat vom Antragsteller verlangt, dass er
einer der beiden in dieser Vorschrift vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen nachkommt,
vgl. EuGH, Urteil vom 29.04.2004, Rdnr. 52.
Dabei ist allerdings zu beachten, dass ein Mitgliedsstaat, der seine Verpflichtung zur innerstaatlichen Umsetzung einer Richtlinie verletzt hat, den Gemeinschaftsbürgern die Beschränkungen, die sich aus diesen Bestimmungen ergeben, ebenso wenig entgegenhalten kann, wie er von ihnen die Erfüllung von in dieser Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen verlangen kann,
vgl. EuGH, Urteil vom 29.04.2004, Rdnr. 63.
Das diploma die maturita magistrale und die Bescheinigung der Schulaufsichtsbehörde der Autonomen Provinz Trient vom 05.02.2002 in Verbindung mit der Bescheinigung des Ministeriums für Lehre, Universität und Forschung vom 03.11.2003 als zuständige italienische Stelle erfüllen die Voraussetzungen des Art. 1 Buchstabe a Unterabsatz 2 der EG-Richtlinie 89/48. Denn daraus ergibt sich unter Berücksichtigung der Erläuterungen der Abteilung für Gemeinschaftspolitik des Sitzes des Ministerrates vom 20.03.2003 und der Bescheinigung des Schulamtes der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol vom 05.11.2003, dass die von der Klägerin absolvierte Ausbildung nach den dortigen innerstaatlichen Vorschriften bezüglich des Zugangs und der Berufsausübung des Grundschullehrers dieselben Rechte verleiht, wie ein seit dem Jahr 2001 nach
einem vierjährigen Studium und staatlicher Prüfung verliehenes wissenschaftliches Diplom zum Erhalt der uneingeschränkten Lehrbefähigung in der Grundschule. Darauf, dass die vierjährige Ausbildung an der Lehrerbildungsanstalt nicht die Qualität eines Hochschulstudiums aufweist, kommt es - wie bereits dargelegt - nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 1 Nr. 3 VwGO zugelassen worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 4 LABG
§ 167 VwGO
§ 20 Abs. 1 und 4 LABG
§ 1 Abs. 1 AVO-EG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 1 Nr. 3 VwGO
§ 1 der Verordnung
Art. 24 Abs. 1 GG
Art. 70 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1982, 499
NJW 1986, 2178
BVerfGE 75, 223
2 BvR 687/85