Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2022-11-15, Aktenzeichen 7 LB 83/20

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 2. Kammer - vom 11. Dezember 2019 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine luftaufsichtsrechtliche Maßnahme, mit der das Luftfahrt-Bundesamt ihr gegenüber das Ruhen ihrer Betriebsgenehmigung zur Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland angeordnet und die Durchführung dieses Fluglinienverkehrs unter Androhung eines Zwangsgeldes untersagt hat.
Die Klägerin ist ein privates Luftfahrtunternehmen mit Sitz in Iran und einer Zweigniederlassung in A-Stadt. Das Luftfahrt-Bundesamt erteilte ihr mit Bescheid vom 13. Oktober 2008 gemäß § 21a des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) die Genehmigung zur Durchführung von Fluglinienverkehr nach/von der Bundesrepublik Deutschland. Die Genehmigung wurde mit einem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs versehen.
Mit Bescheid vom 21. Januar 2019 ordnete das Luftfahrt-Bundesamt das Ruhen dieser Betriebsgenehmigung gegenüber der Klägerin an und untersagte ihr die Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland mit der Maßgabe, dass alle zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheids stattfindenden Flüge noch zu Ende geführt werden durften. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung wurde ein Zwangsgeld angedroht. Ferner wurde die sofortige Vollziehung der verfügten Maßnahmen angeordnet. Die Ruhensanordnung wurde zum einen auf § 49 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gestützt. Die Betriebsgenehmigung vom 13. Oktober 2008 sei gemäß §§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 2 Satz 1 LuftVG in zulässiger Weise mit einem Vorbehalt des Widerrufs versehen worden. Die Ausübung des Widerrufsvorbehalts erfolge aus Gründen, die den Zwecken entsprächen, die in den Rechtsvorschriften vorgezeichnet seien, aufgrund derer die Betriebsgenehmigung erteilt worden sei. Gemäß § 21a i. V. m. § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG liege ein Versagungsgrund für die Betriebsgenehmigung vor, wenn durch die beantragte Genehmigung öffentliche Interessen beeinträchtigt werden. Zu den öffentlichen Interessen gehörten die außen- und sicherheitspolitischen Interessen. Diese seien hier dadurch beeinträchtigt, dass bekannt geworden sei, dass die Klägerin Lufttransporte von Ausrüstung und Personen durchführe, wodurch Kriegshandlungen im Nahen Osten - insbesondere in Syrien - unterstützt würden und dabei mitgewirkt werde, Menschen in Kriegsgebieten zu unterdrücken. Es liege im außenpolitischen Interesse der Bundesrepublik Deutschland, keinen Luftverkehr nach Deutschland durch Unternehmen zuzulassen, die in dieser Weise Kriegsgeschehen unterstützten. Die vorgenannten Lufttransporte nach Syrien würden nach den der Behörde vorliegenden Informationen regelmäßig auf Veranlassung der iranischen Revolutionsgarden durchgeführt. Da diese Formation des Öfteren in staatsterroristische Akte verstrickt gewesen sei, könne die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden, dass mittels der Klägerin Transporte nach Deutschland durchgeführt werden, durch die deutsche Sicherheitsbelange beeinträchtigen werden. In diesem Zusammenhang sei auch beachtlich, dass in letzter Zeit gravierende Anhaltspunkte zutage getreten seien, wonach seitens des Iran staatsterroristische Akte in europäischen Staaten vorbereitet worden seien (Planung eines Anschlags auf den Kongress der oppositionellen iranischen Volksmudschaheddin in Paris im Juni 2018, Planung eines Anschlags auf Oppositionelle in Dänemark im Oktober 2018). Die Ruhensanordnung sei unter den gegebenen Umständen zur Wahrung von außen- und sicherheitspolitischen Interessen unverzüglich erforderlich. Zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung und zur Wahrung der dargelegten Interessen reiche es aus, dass anstelle eines Widerrufs der Betriebsgenehmigung deren Ruhen angeordnet werde. Die Anordnung des Ruhens sei ermessensgerecht und beeinträchtige die Klägerin nicht unzumutbar. Die Ruhensanordnung wurde zum anderen auf §§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 4, 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG gestützt. Die Betriebsgenehmigung sei zu widerrufen, sofern die Genehmigungsvoraussetzungen nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen seien. Ein Ruhen auf Zeit könne als milderes Mittel angeordnet werden, wenn dies ausreiche, um die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. Der Versagungsgrund des § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG liege hier vor, weil durch die Betriebsgenehmigung öffentliche Interessen beeinträchtigt seien. Die Voraussetzungen für einen zwingenden Widerruf der Betriebsgenehmigung seien gegeben. Als mildere Maßnahme könne statt eines Widerrufs das Ruhen der Betriebsgenehmigung angeordnet werden. Die Ruhensanordnung habe zur Folge, dass zugleich auch die Durchführung des weiteren Fluglinienverkehrs zu untersagen sei.
Die Klägerin legte gegen den Bescheid zunächst Widerspruch ein und wandte sich mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) an das Verwaltungsgericht Braunschweig. Dieses lehnte die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 25. Februar 2019 (2 B 25/19) ab; die dagegen eingelegte Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 14. Juni 2019 (7 ME 12/19, juris) zurück. Auch der Widerspruch hatte keinen Erfolg. Diesen wies das Luftfahrt-Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2019 zurück.
Die Klägerin hat am 12. August 2019 Klage erhoben und zu deren Begründung ergänzend und zum Teil wiederholend zu ihrem Vortrag im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltend gemacht: Das vom Luftfahrt-Bundesamt zugrunde gelegte, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vom Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht geteilte Begriffsverständnis in Bezug auf öffentliche Interessen im Sinne des § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG sei abzulehnen. Zu den öffentlichen Interessen gehörten keine allgemeinen politischen Interessen, sondern lediglich öffentliche Interessen mit Bezug zum Verkehrsrecht. Die für die gegenteilige Ansicht herangezogenen Bestimmungen des § 21 LuftVG (vormals § 11 LuftVG) und des § 27b LuftVG sowie die entsprechenden Gesetzesmaterialien legten eine weite Auslegung des Begriffs der öffentlichen Interessen, welche allgemeine politische Interessen wie das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland umfassten, nicht nahe. Die tatsächlichen Grundlagen für den angefochtenen Bescheid seien nicht hinreichend ermittelt worden. Etwaige staatsterroristische Akte des Iran könnten ihr, der Klägerin, nicht zugerechnet werden, denn sie sei eine private Fluggesellschaft ohne staatliche Beteiligung. Die tatsächlichen Behauptungen des Eufach0000000007s seien nur pauschal geblieben. Weder dem Ausgangsbescheid vom 12. Januar 2019 noch dem Widerspruchsbescheid könne entnommen werden, wann, mit welchem Flugzeug und durch wen sie das Kriegsgeschehen in Syrien unterstützt haben solle. Insoweit sei anzumerken, dass sie die Strecke zwischen Deutschland und Iran seit 2008 ununterbrochen bedient habe und es während der zehnjährigen Dauer des Linienverkehrs zu keinem Zeitpunkt Anlass zu der Annahme gegeben habe, ihr Handeln verletze die öffentlichen Verkehrsinteressen. Das Luftfahrt-Bundesamt habe nicht beachtet, dass eine Ruhensanordnung gemäß § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG nur auf Zeit verfügt werden dürfe. Hierzu verhielten sich der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid nicht. Eine Ruhensanordnung ohne zeitliche Begrenzung entfalte faktisch die Wirkung eines Widerrufs. Beide Maßnahmen dürften nicht vermischt werden. Das Luftfahrt-Bundesamt habe in ähnlich gelagerten Fällen, beispielsweise bei der Anordnung des Ruhens von Pilotenlizenzen, jeweils Zeitpunkte für die Anordnung aufgezeigt. Das Luftfahrt-Bundesamt habe die Ruhensanordnung auch verspätet verfügt, weil es die nach §§ 49 Abs. 2 Satz 2, 48 Abs. 4 VwVfG zu beachtende Jahresfrist nicht eingehalten habe.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Eufach0000000007s vom 21. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Klage unter Bezugnahme auf ihre Ausführungen im Verwaltungsverfahren und im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes entgegengetreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. Dezember 2019 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Der Rechtsstreit habe sich nicht erledigt. Zwar habe das Luftfahrt-Bundesamt inzwischen mit Bescheid vom 11. Oktober 2019 festgestellt, dass die Betriebsgenehmigung der Klägerin gemäß §§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG erloschen sei, weil die Klägerin von der Betriebsgenehmigung aufgrund der Ruhensanordnung länger als sechs Monate keinen Gebrauch gemacht habe. Dem könne aber nicht gefolgt werden, weil die Ruhensanordnung noch nicht bestandskräftig sei und für die Klägerin bis zum Abschluss des Klageverfahrens die Aussicht bestehe, dass die Anordnung durch Urteil aufgehoben werde und der Flugbetrieb wieder aufgenommen werden könne.
Die Klage sei aber unbegründet. Im Falle der Klägerin liege der Versagungsgrund für die Erteilung einer Betriebsgenehmigung nach §§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG vor. Die Beeinträchtigung öffentlicher Interessen sei als negatives Tatbestandsmerkmal ein fakultativer Versagungsgrund für die Erteilung der Genehmigung. Das Tatbestandsmerkmal sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der grundsätzlich der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliege. Zu den öffentlichen Interessen gehörten auch die allgemeinen politischen Interessen der Beklagten, insbesondere die außenpolitischen Interessen. Dieses habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in seinem Beschluss vom 14. Juni 2019 bestätigt. In Bezug auf das Definieren außenpolitischer Interessen stehe der Bundesregierung ein prinzipiell weit bemessener Spielraum eigener Gestaltung zu, der einer gerichtlichen Kontrolle weitgehend entzogen sei. Gemessen daran sei hier nicht zu beanstanden, dass die Beklagte sich darauf bezogen habe, es liege in ihrem außenpolitischen Interesse, keinen Luftverkehr durch die Klägerin von und nach der Bundesrepublik Deutschland zuzulassen. Es bestünden hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin bei regulären zivilen Flügen für die iranischen Revolutionsgarden Kämpfer und Ausrüstung aus Iran, Irak und Libanon nach Syrien transportiert habe. Daneben gebe es Hinweise dafür, dass die Klägerin auf den Rückflügen verletzte und tote Kämpfer zur Behandlung bzw. Beerdigung in den Iran transportiere. Inwieweit die Transporte bisher tatsächlich durchgeführt worden seien, müsse nicht abschließend geklärt werden. Denn im Rahmen der außenpolitischen Interessen sei maßgeblich auf den der Beklagten drohenden Ansehensverlust bzw. die Außendarstellung und Wahrnehmung im In- und Ausland abzustellen. Insoweit genügten bereits hinreichende Anhaltspunkte für die vorgeworfenen Transporte. Die Beklagte habe sich weiterhin darauf beziehen dürfen, dass ihre außenpolitischen Belange, insbesondere ihr Interesse am Kampf gegen den internationalen Terrorismus, und ihre Sicherheitsbelange beeinträchtigt werden, wenn die Klägerin ungeachtet ihrer engen Verbindung zu den iranischen Revolutionsgarden angesichts vorliegender Hinweise auf staatsterroristische Aktivitäten des Iran in Europa weiterhin einen Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland durchführen könne. Anhaltspunkte für staatsterroristische Akte des Iran in Europa lägen ausweislich eines Beschlusses des Oberlandesgerichts Bamberg (vom 27.09.2018 - 1 Ausl Ar 30/18 -, juris), Mitteilungen des dänischen Inlandsgeheimdienstes, der niederländischen Regierung und des Bundesamts für Verfassungsschutz (Verfassungsschutzbericht 2018) hinreichend vor. Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG lägen danach vor, anstelle des Widerrufs habe - als mildere Maßnahme - nach § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG das Ruhen der Betriebsgenehmigung angeordnet werden dürfen. Die Ermessensausübung der Beklagten sei rechtmäßig. Einer Befristung der Ruhensanordnung habe es nicht bedurft. Das Ruhen der Genehmigung sei von Natur aus immer nur vorübergehend, ohne dass es nötig sei, eine Frist zu bestimmen. Eine konkrete Zeitangabe für die Dauer der Ruhensanordnung sei regelmäßig auch nicht möglich, weil es nicht in der Sphäre der Beklagten liege, ob und innerhalb welcher Zeiträume Missstände abgeändert werden. Die dagegen vorgebrachten Einwände der Klägerin überzeugten nicht. Die Anordnung des Ruhens sei vorliegend nicht verspätet verfügt worden. Soweit ein Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Behörde von Tatsachen zulässig sei, die den Widerruf rechtfertigten, sei diese Frist vorliegend nicht überschritten. So hätten sich die Hinweise auf staatsterroristische Akte des Iran in Europa im Wesentlichen erst 2018 verdichtet. Soweit der Klägerin die weitere Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland gemäß Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheides untersagt worden sei, sei dies nicht zu beanstanden. Denn gemäß § 21a LuftVG bedürfe die Klägerin zur Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland einer Betriebsgenehmigung, an der es nunmehr fehle. Die Androhung eines Zwangsgeldes gemäß Ziffer 3 des streitgegenständlichen Bescheides sei ebenfalls nicht zu beanstanden.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 14. August 2020 (7 LA 16/20) die Berufung gegen das Urteil zugelassen.
Die Klägerin trägt zur Begründung der Berufung vor:
Die Klage sei mit dem erstinstanzlich gestellten Aufhebungsantrag zulässig. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass sich der Rechtsstreit nicht erledigt habe. Die ihr erteilte Betriebsgenehmigung sei nicht gemäß § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG erloschen. Sie habe den Flugbetrieb allein aufgrund behördlicher Anordnung eingestellt. Sie sei aber willens und in der Lage, den Betrieb jederzeit wieder aufzunehmen. Lege man § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG so aus, dass eine Betriebsgenehmigung auch dann erlösche, wenn der Flugverkehr aufgrund einer behördlichen Anordnung ruhe, so wäre jede Ruhensanordnung mit einem Widerruf der Betriebsgenehmigung gleichzusetzen. Dieses Ergebnis widerspreche der gesetzlichen Wertung. Wenn man dies anders sehe, dann sei die Klage jedenfalls als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Es drohe eine Wiederholungsgefahr, weil sie damit rechnen müsse, dass das Luftfahrt-Bundesamt erneut außenpolitische Belange als Grund für die Versagung einer Betriebsgenehmigung anführen werde. Darüber hinaus bestehe wegen der medialen Berichterstattung über ihren Fall ein Rehabilitierungsinteresse. Die unbewiesenen Behauptungen seitens der Beklagten hätten zu einer Stigmatisierung der Klägerin geführt. Schließlich beabsichtige sie, die Klägerin, gegenüber der Beklagten Staatshaftungsansprüche geltend zu machen.Das Verwaltungsgericht habe die Klage in der Sache zu Unrecht abgewiesen. Es habe die einschlägigen luftverkehrsrechtlichen Bestimmungen fehlerhaft ausgelegt. Dies gelte sowohl in Bezug auf die öffentlichen Interessen im Sinne des § 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, zu denen allgemeine politische Interessen ohne Verkehrsbezug nicht gehörten, als auch in Bezug auf das Erfordernis einer Befristung der Ruhens-anordnung. Nach § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG könne das Ruhen der Betriebsgenehmigung „auf Zeit“ angeordnet werden. Erforderlich sei eine zeitliche Begrenzung der Ruhensanordnung. In dem angefochtenen Bescheid des Eufach0000000007s finde sich eine derartige Begrenzung nicht. In tatsächlicher Hinsicht fehle es an einer plausiblen und nachvollziehbaren Darlegung des seitens der Beklagten behaupteten außenpolitischen Ansehensverlustes. Das Verwaltungsgericht unterstelle ihr, der Klägerin, in nicht belastbarer Weise eine Nähe zu den iranischen Revolutionsgarden. Worin sich diese Nähe manifestiert haben sollte, sei offengeblieben. In dieser Hinsicht würden seit einem Jahrzehnt lediglich Behauptungen aufgestellt. Ihr sei nicht bekannt, wen oder was sie in zu beanstandender Weise zwischen Iran und Syrien transportiert haben solle. Die Tatsache, dass eine Fluggesellschaft mit Sitz im Nahen Osten Strecken im Nahen Osten bediene, sei kein Beleg für eine besondere Nähe zu den iranischen Revolutionsgarden. Die vom Luftfahrt-Bundesamt herangezogenen Quellen legten eine Unterstützung des Kriegsgeschehens in Syrien nicht nahe. An der Planung und Durchführung staatsterroristischer Aktionen des Iran in Europa sei sie, die Klägerin, nicht beteiligt. Als milderes Mittel gegenüber der Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung seien zunächst weitere Ermittlungen gemäß § 23b LuftVG bzw. Bemühungen auf diplomatischer Ebene ausreichend gewesen.
Die Klägerin beantragt,
1. das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2019 zu ändern und den Bescheid des Eufach0000000007s vom 21. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 aufzuheben,
hilfsweise,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2019 zu ändern und festzustellen, dass der Bescheid des Eufach0000000007s vom 21. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 rechtswidrig war,
2. die Hinzuziehung der Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt durch das Luftfahrt-Bundesamt vor: Die Ruhensanordnung habe sich aufgrund des Erlöschens der Betriebsgenehmigung erledigt. Für den Eintritt des Erlö-schenstatbestandes sei maßgeblich die Tatsache der Einstellung des Flugbetriebs. Es sei unerheblich, ob der Flugbetrieb aus eigenem Anlass oder aufgrund behördlicher Anordnung eingestellt worden sei. Wegen des Vorwurfs, die Klägerin habe Waffen und Teilnehmer an Kriegshandlungen in Syrien nach dorthin transportiert und stehe dabei in Verbindung mit den iranischen Revolutionsgarden, verweist die Beklagte zunächst auf ihren Schriftsatz vom 8. Februar 2019 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes und darüber hinaus - zum Teil ergänzend, zum Teil wiederholend - auf diverse Erkenntnismittel, welche diese Annahme stützten (vgl. Anlagen zum Schriftsatz vom 08.02.2021, GA Bl. 302 ff.). Ihre Schlussfolgerungen beruhten nicht auf Mutmaßungen. Die von ihr verwerteten Beweisstücke enthielten zum Teil zwar Bekundungen vom Hörensagen. Derartige Bekundungen seien aber nicht gänzlich unbrauchbar. Es lägen zahlreiche Indizien vor, die in der Zusammenschau die vom Luftfahrt-Bundesamt erhobenen Vorwürfe gegenüber der Klägerin und in deren Folge den Schluss auf eine Beeinträchtigung öffentlicher Interessen rechtfertigten.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Beiakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die vom Senat gemäß §§ 124a Abs. 5, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage ist in Bezug auf die Anfechtung der Ruhensanordnung unzulässig (I.), im Übrigen ist sie unbegründet (II.).
I. Die Klage ist unzulässig, soweit die Klägerin mit dem Klageantrag zu 1. die Aufhebung der Ruhensanordnung des Eufach0000000007s vom 21. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 begehrt. Die Betriebsgenehmigung der Klägerin für den Flugverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland ist erloschen. Die Ruhensanordnung geht demgemäß ins Leere und hat sich erledigt. Insoweit ist die Beschwer der Klägerin weggefallen und es fehlt an der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO bzw. dem Rechtsschutzbedürfnis für den Anfechtungsantrag.
Nach § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Eine Erledigung auf andere Weise tritt ein, wenn durch eine Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse der Regelungswirkung des Verwaltungsakts eindeutig die Grundlage entzogen wird (Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 43 Rn. 41). Das kann beispielsweise bei einem akzessorischen Verwaltungsakt der Fall sein, wenn der Hauptverwaltungsakt, auf den er sich bezieht, seine Wirksamkeit einbüßt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.2011 - 6 C 9.10 -, juris). So liegt es hier. Der streitgegenständlichen Ruhensanordnung ist die Grundlage entzogen, nachdem die Betriebsgenehmigung der Klägerin, auf die sich die Anordnung bezieht, wegen der Einstellung des Flugverkehrs der Klägerin von und nach der Bundesrepublik Deutschland erloschen ist. Eine Aufhebung der Ruhensanordnung hätte vorliegend nicht (mehr) zur Folge, dass die Klägerin von der Betriebsgenehmigung wieder Gebrauch machen könnte.
Die der Klägerin erteilte Betriebsgenehmigung zur Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland vom 13. Oktober 2008 ist eine solche im Sinne des § 21a Satz 1 LuftVG, denn die Klägerin ist ein Luftfahrtunternehmen mit Hauptsitz außerhalb des Geltungsbereichs des Luftverkehrsrechts der Europäischen Union. Die Betriebsgenehmigung erlischt gemäß §§ 21a Satz 2, 21 Abs.1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG, wenn von ihr länger als sechs Monate kein Gebrauch gemacht worden ist. Das ist hier der Fall. Die Klägerin hat den Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland nach Maßgabe des Bescheides vom 21. Januar 2019 mit sofortiger Wirkung einstellen müssen und hat dies, nachdem ihr der Bescheid am 21. Januar 2019 zugestellt wurde, auch getan. Die Einstellung des Fluglinienverkehrs - für eine Zeit von mehr als sechs Monaten - hat nach § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG das Erlöschen der Betriebsgenehmigung zur Folge. Für den Eintritt der Erlöschenswirkung kommt es auf die tatsächlichen Verhältnisse an, d. h. das Nichtgebrauchmachen von der Betriebsgenehmigung für länger als sechs Monate. Nicht maßgeblich ist, auf welchen Grund die Einstellung des Fluglinienverkehrs zurückzuführen ist. Der Fluglinienverkehr ist unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass er öffentlich und regelmäßig durchgeführt wird (§ 21 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, vgl. auch Art. 2 Nr. 16 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.09.2008). Das Merkmal der Regelmäßigkeit verlangt nach einer stetigen (regelmäßigen) Flugdienstleistung, wozu naturgemäß gehört, dass er überhaupt stattfindet. Dies gilt auch für den Fluglinienverkehr auf der Grundlage einer Betriebsgenehmigung nach § 21a LuftVG. Von der Betriebsgenehmigung nach § 21a Satz 1 LuftVG wird Gebrauch gemacht, indem sie „ins Werk gesetzt“ wird, d. h. der Fluglinienverkehr mit den dafür erforderlichen Maßnahmen tatsächlich durchgeführt wird. Geschieht dies über einen längeren Zeitraum - nach Maßgabe des § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG länger als sechs Monate - nicht, dann wird nach der im Interesse der Sicherheit des Luftverkehrs ergangenen gesetzlichen Bestimmung das Erlöschen der Betriebsgenehmigung angeordnet. Durch den Erlöschenstatbestand wird sichergestellt, dass die Betriebsgenehmigung nicht bzw. nicht längere Zeit ohne tatsächliche Durchführung des Flugliniendienstes Bestand haben und demgemäß auch nicht bevorratet werden kann. Ein Gebrauchmachen, durch welches der Eintritt der Rechtsfolge des § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG verhindert wird, liegt auch dann nicht vor, wenn der Flugliniendienst nicht freiwillig, sondern - wie hier - kraft behördlicher Anordnung eingestellt wird. Eine Differenzierung zwischen angeordneter und freiwilliger Einstellung des Fluglinienverkehrs findet in § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG keine Stütze. Wie die Beklagte zutreffend ausgeführt hat, genügt ein Wille zum Gebrauchmachen nicht, um im Falle einer nicht gegebenen Umsetzungsmöglichkeit mit dem Gebrauchmachen selbst gleichgesetzt zu werden.
Die Klägerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, der Zweck der Ruhensanordnung werde konterkariert, wenn ihre Befolgung in ein Erlöschen der Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG münde. Zwar ist der Einwand nicht gänzlich von der Hand zu weisen. Indessen ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Regelung in § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG in Konkurrenz zu den vorherigen Bestimmungen dieses Absatzes hat setzen und ihre Anwendbarkeit ausschließen wollen für den Fall, dass gegen den Inhaber der Betriebsgenehmigung ein Widerrufsverfahren bzw. Verfahren auf Erlass einer Ruhensanordnung geführt wird. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass, sofern das Ruhen der Betriebsgenehmigung angeordnet wird, dies nicht zwangsläufig darauf hinausläuft, dass die Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG erlöschen wird. Dem Inhaber der Betriebsgenehmigung bleibt es unbenommen, innerhalb der Frist des § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG den Grund für die Ruhensanordnung zu beseitigen. Im Falle des Ergehens einer Ruhensanordnung steht es ihm zudem frei, Rechtsschutz zu beantragen und, solange ein eingelegter Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung entfaltet (§ 80 Abs. 1 VwGO), von der Betriebsgenehmigung weiterhin Gebrauch zu machen. Im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung besteht die Möglichkeit, deren Aussetzung mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu begehren. Auch wenn die Klägerin vorliegend erfolglos vorläufigen Rechtsschutz nach dieser Vorschrift beantragt hat, führt dies nicht zu der Annahme, die Betriebsgenehmigung für den Fluglinienverkehr könne nicht gemäß § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG erlöschen, wenn der Flugbetrieb allein wegen einer Ruhensanordnung nach § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG nicht durchgeführt wird.
Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, bei dem Gebrauchmachen von einer Betriebsgenehmigung gehe es nicht um den Gebrauch von Luftfahrzeugen, und für ein Gebrauchmachen reiche es beispielsweise aus, wenn ein Luftfahrtunternehmen für Flüge in der nächsten Saison werbe, die Qualifikation des Personals aufrechterhalte oder Wartung und Instandhaltung der Luftfahrzeuge durchführe (vgl. auch Giemulla in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Stand: Juli 2022, § 20 LuftVG Rn. 14; Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 5. Aufl. 2019, Kap. 10 Rn. 127). Der Senat vermag sich dem Einwand jedenfalls im Anwendungsbereich der §§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG nicht anzuschließen. Denn dabei bleibt offen, wie es sich mit dem Gebrauchmachen verhalten soll, wenn das ausländische Luftfahrtunternehmen mit Hauptsitz außerhalb des Geltungsbereichs des Luftverkehrsrechts der Europäischen Union derartige Maßnahmen ohne klar erkennbaren Bezug zum genehmigten Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland durchführt. Davon abgesehen ist vorliegend nicht ersichtlich und wird von der Klägerin nicht mit Substanz dargetan, welche Aktivitäten sie im Anschluss an den Erhalt der Verfügung vom 21. Januar 2019 gezeigt haben will, die als ein Gebrauchmachen von der Betriebsgenehmigung angesehen werden könnten. Derartiges ließe sich auch mit der Ruhensanordnung nicht vereinbaren. Mit dem Bescheid vom 21. Januar 2019 wurde das Ruhen der Betriebsgenehmigung der Klägerin für die Durchführung des Fluglinienverkehrs von und nach der Bundesrepublik Deutschland in Gänze angeordnet und es wurden Aktivitäten, die nicht unmittelbar dem Flugbetrieb zugeordnet werden müssten wie Werbung, Personalqualifikation oder Wartung und Instandhaltung, von der Anordnung nicht ausgenommen. Die Ruhensanordnung war nicht darauf gerichtet, der Klägerin zu ermöglichen, von der Betriebsgenehmigung weiterhin in einem Teilumfang - gewissermaßen auf einem Basisniveau - Gebrauch zu machen. Ausgenommen von der Anordnung war lediglich die weitere Durchführung und Beendigung von im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheides bereits begonnenen Flügen nach Maßgabe der Ziffer 2 des Bescheides, die hier nicht mehr relevant sind.
Der Verweis der Klägerin auf die Gesetzeshistorie überzeugt in diesem Zusammenhang nicht. Soweit es in der Gesetzesbegründung zu § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG heißt, „entsprechend Art. 11 Abs. 2 der VO 2407“ erlösche nunmehr die Genehmigung bereits nach Ablauf von sechs Monaten, wenn von ihr kein Gebrauch gemacht worden sei (BT-Drucks. 13/9513, S. 29), führt dies auf kein anderes Begriffsverständnis in § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG. Art. 11 Abs. 2 der in der Gesetzesbegründung in Bezug genommenen Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 lautet wie folgt:
„Hat ein Luftfahrtunternehmen sechs Monate lang den Betrieb eingestellt oder hat es innerhalb von sechs Monaten nach Erteilung der Betriebsgenehmigung seinen Betrieb nicht aufgenommen, so entscheidet der zuständige Mitgliedstaat, ob die Betriebsgenehmigung erneut zur Genehmigung vorzulegen ist.“
Der Bestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass ihr Bezugspunkt das Luftfahrtunternehmen (insgesamt) sein sollte, vielmehr ist Anknüpfungspunkt der genehmigte Betrieb im Sinne des Art. 2 Buchst. c) der Verordnung, d. h. die mittels Betriebsgenehmigung erworbene Berechtigung, Fluggäste, Post und/oder Fracht im gewerblichen Luftverkehr zu befördern. Entsprechendes gilt für Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008, welche die Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 abgelöst hat. Die Betriebsgenehmigung ist nach der Begriffsbestimmung in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 auf die Berechtigung eines Unternehmens, Flugdienste zu erbringen, gerichtet. Dieses betriebsbezogene Verständnis liegt auch Art. 8 Abs. 3 der Verordnung zugrunde, demzufolge die Betriebsgenehmigung unter anderem dann erneut zur Genehmigung vorzulegen ist, wenn ein Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft den Betrieb nicht innerhalb von sechs Monaten nach Erteilung einer Betriebsgenehmigung aufgenommen hat (Buchst. a)) oder wenn ein Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft mehr als sechs Monate lang den Betrieb eingestellt hat (Buchst. b)). In den Bestimmungen geht es nicht um die Folgen einer Nichtaufnahme bzw. des Einstellens der betrieblichen Tätigkeiten eines Luftfahrtunternehmens der Gemeinschaft (insgesamt). Keiner weiteren Vertiefung bedarf danach, dass die Betriebsgenehmigung zur Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland nach § 21a LuftVG ohnehin keine solche nach Unionsrecht ist.
II. Die Klage ist im Übrigen zulässig, aber unbegründet.
1. Soweit es die Beanstandung der Ruhensanordnung betrifft, ist es folgerichtig, den Anfechtungsantrag auf einen (Fortsetzungs-)Feststellungsantrag umzustellen, gerichtet auf die Feststellung, dass die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung durch den Bescheid vom 21. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 rechtswidrig war.
a) Der Feststellungsantrag ist zulässig. Da sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat, ist der Antrag nicht unmittelbar nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, sondern in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (vgl. W.-R. Schenke/R. P. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2021, § 113 Rn. 99 m. w. N. zum Meinungsstand). Das erforderliche Feststellungsinteresse ist gegeben. Es folgt aus einer Wiederholungsgefahr. Diese besteht, wenn es hinreichend wahrscheinlich ist, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen die Behörde einen inhaltsgleichen oder gleichartigen Verwaltungsakt erlassen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 - 4 B 31.93 -, juris; Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, juris). Davon kann hier ausgegangen werden. Es ist konkret zu erwarten, dass die Beklagte bzw. das Luftfahrt-Bundesamt auch zukünftig in gleichgelagerten Fällen - insbesondere in einem Verfahren auf (Neu-)Erteilung einer Betriebsgenehmigung - der Klägerin den Versagungsgrund der Beeinträchtigung öffentlicher Interessen im Sinne der §§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG entgegenhalten wird.
b) Der Feststellungsantrag ist unbegründet. Das Luftfahrt-Bundesamt hat das Ruhen der Betriebsgenehmigung der Klägerin zu Recht angeordnet. Der Bescheid vom 21. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 war rechtmäßig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung wäre in einem Anfechtungsstreit der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, hier also des Widerspruchsbescheides (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 01.09.2003 - 12 LA 686/2002 -, juris, und Beschluss vom 01.08.2007 - 12 ME 402/06 -, juris). Sähe man demgegenüber den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung als maßgeblich an, wofür sprechen könnte, dass es sich bei der Ruhensanordnung um einen sogenannten Dauerverwaltungsakt handelt, würde sich daraus in der vorliegenden Konstellation keine nennenswerte Änderung ergeben. Denn die Hauptsache hat sich - wie dargelegt - durch das Erlöschen der Betriebsgenehmigung erledigt. Im Falle eines (Fortsetzungs-) Feststellungsbegehrens nach Erledigung der Hauptsache ist grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Erledigung abzustellen, d. h. hier auf das Erlöschen der Betriebsgenehmigung gemäß § 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG nach Ablauf der Sechsmonatsfrist Ende Juli 2019. Dass sich nach dem Erlass des Widerspruchsbescheides bis zu diesem Zeitpunkt die Sach- oder Rechtslage entscheidungserheblich geändert haben könnte, ist nicht ersichtlich und wird von den Beteiligten auch nicht behauptet.
Die Betriebsgenehmigung zur Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland für Luftfahrtunternehmen, die ihren Hauptsitz nicht im Geltungsbereich des Luftverkehrsrechts der Europäischen Gemeinschaft haben, ist nach §§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 LuftVG zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen sind. Die Genehmigung kann widerrufen werden, wenn die erteilten Auflagen nicht eingehalten werden. Sie ist zurückzunehmen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht vorgelegen haben. Das Ruhen der Genehmigung auf Zeit kann angeordnet werden, wenn dies ausreicht, die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. Versagt werden kann die Betriebsgenehmigung nach §§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, wenn durch den beantragten Fluglinienverkehr öffentliche Interessen beeinträchtigt werden.
Der Versagungsgrund der Beeinträchtigung öffentlicher Interessen war hier gegeben. Bei dem Begriff der öffentlichen Interessen in § 21 Abs. 1 Satz 4 Luft VG handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Der Begriff ist weit gefasst. Zu den öffentlichen Interessen gehören nicht lediglich Verkehrsinteressen, vielmehr auch die allgemeinen politischen Interessen (vgl. von Landwüst in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Januar 2021, § 21 Rn. 19; Giemulla in: Giemulla/Schmid, a. a. O., § 21 LuftVG Rn. 12; Giemulla/Rathgeb in: Giemulla/Schmid, a. a. O., § 6 LuftVG Rn. 36 ff.). Die in dem Bescheid des Eufach0000000007s vom 21. Januar 2019 und dem Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2019 angeführten außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland sind als solche allgemeinen politischen Interessen anzusehen. Eine restriktive Auslegung der Vorschrift, die dieses ausschlösse, ist nicht geboten. Insoweit nimmt der Senat im Wesentlichen Bezug auf die Ausführungen in seinem Beschluss im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vom 14. Juni 2019 (7 ME 12/19, juris), in dem es heißt:
„Die … Einwände der Antragstellerin überzeugen nicht. Die von ihr in Bezug genommenen Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. 3/100, S. 15 zu § 11 LuftVG, BT-Drucks. 11/6745, S. 17 zu § 27b LuftVG) erfordern keine Auslegung dahingehend, dass im Rahmen des § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG allgemeine politische Interessen, hier in der Gestalt von sicherheits- und außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland, nicht berücksichtigt werden können. Zwar mag den genannten Fundstellen entnommen werden, dass der Gesetzgeber bei dem Begriff der öffentlichen Interessen in erster Linie öffentliche Verkehrsinteressen im Blick hatte. Sie verhalten sich zu der Frage einer Berücksichtigung allgemeiner politischer Interessen aber nicht. Dies schließt es nicht aus, die geltende Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG im Sinne einer Berücksichtigungsfähigkeit von allgemeinen politischen Interessen auszulegen. Der Antragstellerin kann auch nicht darin gefolgt werden, dass, sofern weitergehende Interessen tangiert seien, diese für die Erteilung einer Betriebsgenehmigung jedenfalls nur dann relevant seien, wenn deren Verletzung zugleich eine Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen der Antragsgegnerin mit Verkehrsbezug darstelle. Dieses Normverständnis findet in der weitgefassten Bestimmung des § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG und in den genannten Gesetzesmaterialien keine Stütze. Gleiches gilt für die von der Antragstellerin zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. Dezember 1971 (4 K 1009/70, V. n. b.). Die zitierte Passage aus der Entscheidung, dass der Begriff des öffentlichen Interesses in § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG weiter zu fassen sei als der der öffentlichen Verkehrsinteressen in § 13 Abs. 1 Personenbeförderungsgesetz (PBefG), und insoweit insbesondere die internationalen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland mit zu berücksichtigen seien, steht der Annahme, dass sicherheits- und außenpolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland zu den öffentlichen Interessen gehören können, nicht entgegen.
Auch die weiteren rechtsstaatlichen Bedenken der Antragstellerin gegen eine Berücksichtigung allgemeiner politischer Interessen zur Begründung des belastenden Verwaltungsakts teilt der Senat nicht. Ergänzend zu den zuvor gemachten Ausführungen, dass unbestimmte Rechtsbegriffe grundsätzlich der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen, ist zwar anzumerken, dass dies nicht gelten kann, soweit es Einschätzungen betrifft, die unter einem sogenannten Politikvorbehalt stehen (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 114 Rn. 61). In Bezug auf die außenpolitischen Belange hat das Verwaltungsgericht zutreffend angemerkt, dass sie einer gerichtlichen Prüfung weitgehend entzogen sind. Das Grundgesetz räumt der Bundesregierung zur Regelung der Außenpolitik einen prinzipiell weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein (vgl. BVerfG, Urteil vom 07.05.2008 - 2 BvE 1/03 -, BVerfGE 121, 135; Urteil vom 18.12.1984 - 2 BvE 13/83 -, BVerfGE 68, 1). Innerhalb dieses Spielraums bestimmt die Bundesregierung die außenpolitischen Ziele und die zu ihrer Erreichung verfolgte Strategie. Welche Ziele die Bundesregierung mit Hilfe welcher Strategie verfolgen will, entzieht sich mangels hierfür bestehender rechtlicher Kriterien weithin einer gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 - 7 C 22.08 -, NVwZ 2010, 321). Einem willkürlichen Handeln der Exekutive ist dadurch - entgegen der Beschwerde - nicht Tür und Tor geöffnet. Denn auch bei einer weitgehenden Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle aufgrund eines der Exekutive zugewiesenen Beurteilungsspielraums obliegt es den Verwaltungsgerichten, wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, zu prüfen, ob die Prognose plausibel und nachvollziehbar erscheint, was die Prüfung verlangt, ob die Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Prognose eingehend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat (BVerwG, Urteil vom 29.10.2009, a .a. O.). Eine Willkürkontrolle ist danach ohne Weiteres gewährleistet.“
Der Senat hält an diesen Ausführungen nach nochmaliger Prüfung fest. Mit ihrer Berufungsbegründung zeigt die Klägerin keine überzeugenden Gesichtspunkte auf, die Anlass für eine abweichende Auffassung geben könnten. Der Begriff der öffentlichen Interessen ist - wie auch sonst (vgl. § 17 Abs. 1 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz (WHG), dazu Guckelberger in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 61. Edition, Stand: 01.07.2022, § 17 WHG Rn. 7) - allgemeinwohlorientiert. Insoweit unterscheidet sich § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG - auch mit Blick auf das Gebot der hinreichenden Normenklarheit - nicht von anderen Vorschriften, in denen generalklauselsartig öffentliche Interessen oder Belange als Schutzgut angeführt werden (vgl. nur §§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 53 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz (AufenthG), § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch (BauGB)). Der Begriff der öffentlichen Interessen in § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG ist nicht auf den Schutz der öffentlichen Sicherheit beschränkt und erst recht nicht auf den Schutz von spezifischen Verkehrsinteressen. Die öffentlichen Verkehrsinteressen werden, wie die Beklagte zu Recht angemerkt hat, als Schutzgut in §§ 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Satz 1 LuftVG bezeichnet. Dass der Gesetzgeber zwischen den öffentlichen Interessen und öffentlichen Verkehrsinteressen unterscheidet, ist danach evident. Im Zusammenhang mit dem Fluglinienverkehr im Sinne des § 21a LuftVG, d. h. dem Fluglinienverkehr von Luftfahrtunternehmen, die ihren Hauptsitz nicht im Geltungsbereich des Luftverkehrsrechts der Europäischen Gemeinschaft haben, begegnet es keinen Bedenken, dass öffentliche Interessen auch Interessen allgemeiner politischer Art bzw. außen- und sicherheitspolitische Interessen sein können.
Das Verwaltungsgericht hat die Begründung für den angefochtenen Verwaltungsakt, durch den Fluglinienverkehr der Klägerin von und nach der Bundesrepublik Deutschland würden öffentliche Interessen in der Gestalt außen- und sicherheitspolitischer Interessen beeinträchtigt, in tatsächlicher Hinsicht zu Recht nicht beanstandet. Das Luftfahrt-Bundesamt hat die Beeinträchtigung außen- und sicherheitspolitischer Interessen der Bundesrepublik damit begründet, dass die Klägerin in das Kriegsgeschehen in Syrien zumindest mittelbar involviert sei, indem es auf Verlangen der iranischen Revolutionsgarden Lufttransporte von Personen und Ausrüstung nach Syrien zu Gunsten des syrischen Regimes durchgeführt habe, und dass nicht auszuschließen sei, dass für staatsterroristische Aktivitäten des Iran in Europa der Fluglinienverkehr der Klägerin in Anspruch genommen worden sei und auch zukünftig in Anspruch genommen werde. Die Begründung ist hinreichend nachvollziehbar. Soweit es die Durchführung von Lufttransporten nach Syrien betrifft, hat sich das Luftfahrt-Bundesamt in dem Bescheid vom 21. Januar 2019 auf „hier vorliegende Informationen“ bezogen. Welche Informationen das gewesen sein sollen, ist in dem Bescheid zwar offengeblieben. Insoweit hat das Luftfahrt-Bundesamt seine Begründung aber - noch hinreichend - nachgebessert. Im Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2019 wird diesbezüglich auf eine Behördenerklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 8. Februar 2019 Bezug genommen, in der von glaubhaften nachrichtendienstlichen Informationen über die Nutzung von Flugzeugen der Klägerin durch die iranischen Revolutionsgarden für Flüge von Militärangehörigen zwischen Iran und Syrien und über einen nachrichtendienstlichen Einzelhinweis auf eine Nutzung der Klägerin für Waffentransporte nach Syrien berichtet worden sei. Nach Einschätzung des Bundesnachrichtendienstes schließe die Nutzung der Klägerin durch das iranische Militär auch Personentransporte von irannahen schiitischen Milizen, insbesondere afghanischen Milizionären der Fatemiyoun-Brigade, ein. Nach Erkenntnissen des Bundesnachrichtendienstes habe die Klägerin die Flugverbindungen nach Syrien auch noch im Jahr 2019 bedient. Soweit es eine Beeinträchtigung von Sicherheitsbelangen durch staatsterroristische Aktivitäten des Iran in Europa betrifft, hat das Luftfahrt-Bundesamt in seinem Bescheid vom 21. Januar 2019 ausgeführt, dass die iranischen Revolutionsgarden des Öfteren in derartige Aktionen verstrickt gewesen seien. Deshalb könne die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden, dass mittels der Klägerin auch Transporte nach Deutschland durchgeführt werden könnten, durch die deutsche Sicherheitsbelange beeinträchtigt werden. Es seien zuletzt gravierende Anhaltspunkte für die Vorbereitung staatsterroristischer Akte seitens des Iran in europäischen Staaten zutage getreten. Diesbezüglich wurde in dem Bescheid - allerdings nur pauschal - verwiesen auf die Planung eines Anschlags auf den Kongress der oppositionellen iranischen Volksmudschaheddin in Paris im Juni 2018 sowie die Planung eines Anschlags auf Oppositionelle in Dänemark im Oktober 2018. Im Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2019 heißt es ergänzend, es bestehe die Gefahr, dass die Klägerin unter Umgehung der üblichen Sicherheitsprozeduren Anschlägen in Deutschland und Europa Vorschub leisten könnte.
Das Luftfahrt-Bundesamt hat die entsprechenden Erkenntnismittel für seine Beurteilung dokumentiert und für die Klägerin nachvollziehbar gemacht. Sie wurden in dem Bescheid vom 21. Januar 2019 zwar nicht bezeichnet. Allerdings hat die Beklagte das Erkenntnismaterial im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 8. Februar 2019 vorgelegt. Neben der Behördenmitteilung des Bundesnachrichtendienstes vom 8. Februar 2019 waren dies Presseberichte und sonstige Mitteilungen zu dem Thema der militärischen Zwecken dienenden Lufttransporte der Klägerin von und nach Syrien (New York Times vom 04.09.2012, Reuters vom 19.09.2012, Financial Times vom 11.05.2015, Telegraph vom 25.03.2016, Bild vom 16.05.2016, MEMRI vom 06.03.2017, Washington Institute for Near East Policy vom 13.04.2017, Correctiv vom 30.01.2018, Foreign Policy vom 02.03.2018, t-online vom 08.05.2018, OFAC vom 24.05.2018, Washington Institute for Near East Policy vom 01.06.2018) sowie Erkenntnisse über den Verdacht staatsterroristischer Aktivitäten des Iran in den Niederlanden, Frankreich und Dänemark (vgl. dazu Anlagen 16 und 17 des Schriftsatzes vom 08.02.2019). Die Klägerin wurde dadurch in die Lage versetzt, sich mit den Erkenntnismitteln auseinanderzusetzen. Wie der Berichterstatter des Senats in seiner Verfügung vom 7. Dezember 2020 angemerkt hat, ist die Aussagekraft der vorgelegten Erkenntnismittel zum Teil zwar nur beschränkt, soweit sie Bekundungen vom „Hörensagen“ enthalten und eher Mutmaßungen wiedergeben. Allerdings wurden die in den amtlichen Erklärungen, Presse- und sonstigen Berichten beschriebenen Verstrickungen der Klägerin in Lufttransporte von militärischem Personal und Material von und nach Syrien sowie die Nähe zu den iranischen Revolutionsgarden und wiederum deren Verstrickung in staatsterroristische Aktivitäten des Iran nicht lediglich in den Raum gestellt, vielmehr hat sich aufgrund eines breiten Spektrums an Hinweisen ein Gesamtbild ergeben, welches die Beklagte in der vom Luftfahrt-Bundesamt dargelegten Weise bewerten durfte. Die Klägerin ist den Hinweisen auf Flugtransporte von und nach Syrien sowie staatsterroristische Aktivitäten des Iran in Europa auch nicht mit Substanz entgegengetreten, obwohl dies - jedenfalls im Hinblick auf die mit Schriftsatz vom 8. Februar 2019 konkret bezeichneten Erkenntnismittel - im gerichtlichen Verfahren und ebenso in dem seinerzeit noch laufenden Widerspruchsverfahren möglich gewesen ist. Ihr Einwand, dass ihr als rein privates Luftfahrtunternehmen staatliche Aktivitäten des Iran nicht zugerechnet werden könnten, verfängt nicht, weil ihr dies seitens der Beklagten auch nicht zur Last gelegt wurde. Vielmehr geht es um die Durchführung von Flugdienstleistungen im Zusammenhang mit den kriegerischen Auseinandersetzungen in Syrien sowie etwaigen staatsterroristischen Aktivitäten Irans in Europa.
Es unterfällt dem politischen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum der Beklagten, dass sie den in Rede stehenden Flugtransporten von militärischem Personal und Material zwischen Iran und Syrien sowie der Nähe der Klägerin zu den iranischen Revolutionsgarden, die wiederum in dem Verdacht stehen, in staatsterroristische Aktivitäten des Iran, auch solche in Europa, verstrickt zu sein, erhebliches Gewicht beigemessen hat und zu der Beurteilung gelangt ist, durch den Fluglinienverkehr der Klägerin gemäß der Betriebsgenehmigung vom 13. Oktober 2008 würden außen- und sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik beeinträchtigt. Die Beurteilung beruht weder auf sachfremden Erwägungen, noch erscheint sie willkürlich. Auf den Nachweis jeder der aufgezeigten Sachverhaltselemente kommt es - wie dargelegt - nicht an. Es hat sich ein sowohl durch nachrichtendienstliche Tätigkeiten als auch durch öffentliche Berichterstattung vermitteltes Erscheinungsbild ergeben, welches einen Handlungsspielraum für ein Einschreiten der Beklagten zur Abwendung einer Beeinträchtigung öffentlicher Interessen eröffnet hat.
Ohne dass es darauf mit Blick auf den entscheidungserheblichen Zeitpunkt ankäme, ist ergänzend anzumerken, dass die Beklagte im Berufungsverfahren (mit Schriftsatz vom 08.02.2021) weitere Erkenntnismittel vorgelegt hat, in denen die in Rede stehenden Lufttransporte der Klägerin von und nach Syrien, personelle Verquickungen ihres Personals mit hochrangigem Personal der iranischen Revolutionsgarden sowie eine Zusammenarbeit mit den iranischen Revolutionsgarden thematisiert und bestätigt worden sind (u. a. AMAD News vom 24.10.2018, Iran Freedom vom 07.02.2019, Iran Wire vom 09.05.2020 und 20.06.2020, US Department of the Treasury vom 23.07.2019, Iran Journal vom 19.06.2020, Avatoday vom 24.07.2020, BBC-Filmbericht vom 05.05.2020). Die Unterlagen fügen sich ein in das Gesamtbild, welches das Luftfahrt-Bundesamt zu dem Einschreiten gegen den Fluglinienverkehr der Klägerin veranlasst hat. Auch mit diesen Erkenntnismitteln hat sich die Klägerin nicht weiter auseinandergesetzt und es unterlassen, den Berichten mit eigenem Tatsachenvortrag entgegenzutreten.
Lagen die Voraussetzungen für eine Versagung der Betriebsgenehmigung und damit auch eines Widerrufs der Genehmigung vor (§§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3 und 4, 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG), so ist es nicht zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt gegen den Fluglinienverkehr der Klägerin eingeschritten ist. Dabei kann dahinstehen, ob § 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG, wonach die Genehmigung zu widerrufen ist, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen sind, als zwingendes Recht auch Fälle umfasst, in denen - wie hier - lediglich der fakultative Versagungsgrund nach § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG („kann versagt werden“) vorliegt. Denn das Luftfahrt-Bundesamt hat den Bescheid vom 21. Januar 2019 zunächst auf § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG in Verbindung mit dem der Betriebsgenehmigung vom 13. Oktober 2008 beigefügten Widerrufsvorbehalt gestützt, und im Übrigen - selbstständig tragend - auf §§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 4, 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG. Nach § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG kann das Ruhen der Betriebsgenehmigung auf Zeit unter den in der Vorschrift genannten Voraussetzungen angeordnet werden. Soweit es die Anwendung dieser Vorschrift betrifft, ist der Behörde Ermessen eingeräumt. Das Luftfahrt-Bundesamt hat die Struktur dieser Vorschrift erkannt und sie zu Recht nicht dem zwingenden Recht zugeordnet. Es hat das Ermessen fehlerfrei dahin ausgeübt, das Ruhen der Betriebsgenehmigung gegenüber der Klägerin anzuordnen. Die Maßnahme stellt im Verhältnis zu einem Widerruf der Genehmigung nach § 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG eine mildere Maßnahme dar und belastet das betroffene Luftfahrtunternehmen weniger stark.
Der Beanstandung der Klägerin, die angefochtene Ruhensanordnung sei hier bereits deshalb rechtswidrig, weil sie nicht zeitlich befristet oder anderweitig „auf Zeit“ verfügt worden sei, ist das Verwaltungsgericht zu Recht nicht gefolgt. Zu dem Einwand haben sich das Verwaltungsgericht und der Senat bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geäußert, maßgeblich neue Gesichtspunkte, die zu einer abweichenden Beurteilung führen könnten, haben sich im Hauptsacheverfahren erster und zweiter Instanz nicht ergeben. In seinem Beschluss vom 14. Juni 2019 (7 ME 12/19, juris) hat der Senat wie folgt ausgeführt:
„Nach §§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG kann - bei Vorliegen der Widerrufsvoraussetzungen nach § 20 Abs. 3 Satz 1 oder 2 LuftVG bzw. der Rücknahmevoraussetzungen nach § 20 Abs. 3 Satz 3 LuftVG - das Ruhen der Betriebsgenehmigung auf Zeit angeordnet werden, wenn dies ausreicht, um die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass durch die Beifügung der Wörter „auf Zeit“ der Charakter der Ruhensanordnung hervorgehoben wird als eine Maßnahme, die darauf ausgerichtet ist, die Betriebsgenehmigung für einen vorübergehenden Zeitraum zu suspendieren, wobei der Zeitraum im Zeitpunkt des Erlasses nicht notwendigerweise feststehen muss und regelmäßig auch nicht verlässlich prognostiziert werden kann. Die Ruhensanordnung bleibt in ihrer Gestaltungswirkung damit hinter dem Widerruf oder der Rücknahme zurück, denn sie beinhaltet keine (dauerhafte) Aufhebung der Betriebsgenehmigung. Der Wortlaut des § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG spricht entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht dafür, dass die Ruhensanordnung bei ihrem Erlass mit einer zeitlichen Befristung versehen werden muss. Denn wenn der Gesetzgeber dies so gewollt hätte, hätte sich eine andere Gesetzesfassung aufgedrängt, d. h. eine Fassung, die sich explizit zu einer Ruhensanordnung für eine bestimmte Dauer bzw. einen bestimmten Zeitraum (z.B. für die Dauer von bis zu x Monaten) verhielte. Die geltende Vorschrift des § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG entspricht dem nicht. Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend angemerkt hat, entspricht sie der in Art. 9 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 293, S. 3) geregelten Aussetzung der Betriebsgenehmigung, welche nach dem Verordnungstext ebenfalls nicht mit einer Befristung versehen werden muss. Zwar trifft es - wie die Beschwerde geltend macht - zu, dass die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 hier nicht anwendbar ist, weil es nicht um einen innergemeinschaftlichen Luftverkehr geht. Das Verwaltungsgericht hat jedoch zutreffend auf eine Vergleichbarkeit der Begriffe der Aussetzung einerseits und der Ruhensanordnung andererseits verwiesen (vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 01.08.2007 - 12 ME 402/06 -, juris zu Art. 5 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen vom 23. Juli 1992, ABl. Nr. L 240, S. 1). Der Verweis der Antragstellerin auf die Gesetzesmaterialien zu § 20 LuftVG (BT-Drucks. 13/9513, S. 29: „Neu ist die Möglichkeit der Genehmigungsbehörde, das Ruhen der Genehmigung auf Zeit anzuordnen“) führt in dieser Hinsicht nicht weiter. Auch insoweit gilt, dass mit dem Ruhen auf Zeit der Charakter der Maßnahme als eine vorübergehende Maßnahme bezeichnet wird. Bei den von der Antragstellerin in Bezug genommenen Regelungen in § 29 Abs. 3 Satz 1 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) (a. F.) bzw. § 15 der Verordnung über Luftfahrtpersonal (LuftPersV) ist zu berücksichtigen, dass sie ähnlich wie § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG offen formuliert sind („An Stelle des Widerrufs kann das Ruhen der Lizenz auf Zeit… angeordnet …werden“ bzw. „Das vorübergehende Ruhen eines Luftfahrerscheins… kann angeordnet werden…“) und ein Begriffsverständnis, demzufolge im Anwendungsbereich des § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG die Ruhensanordnung bei ihrem Erlass mit einer Befristung versehen werden muss, nicht als zwingend erscheinen lassen. Soweit die Beschwerde des Weiteren gerichtliche Entscheidungen zu § 29 LuftVZO (a. F.) auszugsweise referiert (Beschwerdebegründung S. 27 ff.), denen Sachverhalte zugrunde gelegen haben sollen, bei denen Ruhensanordnungen jeweils mit einer Befristung versehen worden seien, weist dies auf eine - wohl nicht einheitliche - Verwaltungspraxis hin, der nicht die Erkenntnis entnommen werden kann, dass eine Ruhensanordnung im Anwendungsbereich des § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG fehlerhaft ist, wenn sie bei ihrem Erlass nicht mit einer Befristung versehen wird.
Der Senat sieht sich zu dieser Sichtweise auch nicht durch den von der Antragstellerin zitierten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 29. Januar 2010 (8 A 11008/09, juris) veranlasst. Der Beschluss verhält sich zu den Voraussetzungen nach § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO (a. F.) für die Anordnung des Ruhens der Lizenz auf Zeit anstelle des Widerrufs. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat ausgeführt, mit der Maßgabe, dass ein Ruhen der Erlaubnis lediglich „auf Zeit“ angeordnet werden dürfe, setze § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO (a. F.) das Bestehen einer zeitlichen Perspektive voraus, innerhalb der mit einer Wiedererlangung der Eignungsvoraussetzungen für die Luftfahrerlizenz gerechnet werden könne. Insoweit hat das Gericht die Maßnahme der Anordnung des Ruhens gegenüber dem Widerruf der Lizenz abgegrenzt. Es hat nicht ausgeführt, die Ruhensanordnung müsse von vornherein mit einer Geltungsdauer versehen werden, die der zeitlichen Perspektive für einen prognostizierten Wegfall der Widerrufsgründe entspricht. Würde man die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz - übertragen auf den Anwendungsbereich des § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG - dahin verstehen, dass die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung bei ihrem Erlass mit einer Befristung versehen werden muss, die der zeitlichen Perspektive entspricht, innerhalb der mit dem Wegfall des Grundes für einen Widerruf der Betriebsgenehmigung gerechnet werden kann, so führte dies hier im Übrigen mangels Vorliegens einer solchen zeitlichen Perspektive, zu der die Antragstellerin auch nichts weiter dargelegt hat, lediglich zu der Annahme, dass das Luftfahrt-Bundesamt es bei dem Widerruf nach §§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG hätte bewenden lassen müssen. Dadurch, dass das Luftfahrt-Bundesamt zugunsten der Antragstellerin die weniger belastende Maßnahme des Ruhens der Betriebsgenehmigung möglicherweise zu Unrecht verfügt hätte, wäre die Antragstellerin nicht in ihren Rechten verletzt.“
Auch an diesen Ausführungen hält der Senat nach nochmaliger Prüfung fest. Demgegenüber überzeugt es nicht, soweit die Klägerin kritisiert, ohne das Aufzeigen einer zeitlichen Perspektive sei eine Beendigung der Ruhensanordnung nicht absehbar und dies habe zur Folge, dass der Adressat ähnlich wie bei einem Widerruf aktiv tätig werden müsse, um das Ruhen zu beseitigen. Zwar trifft es zu, dass, soweit es an einer zeitlichen Befristung der streitigen Ruhensanordnung fehlt, es vornehmlich Sache des betroffenen Unternehmens ist, den Wegfall der Gründe für die Anordnung gegenüber der Behörde darzutun. Dies ist aber nicht zu beanstanden und ändert nichts daran, dass die Ruhensanordnung „auf Zeit“ angelegt ist und das Ruhen nach dem Wegfall der maßgeblichen Gründe beendet werden kann. Es besteht weiterhin ein Unterschied zu einem Widerruf der Genehmigung, welcher eine kassatorische Wirkung entfaltet. Soweit die Klägerin geltend macht, für die Anordnung des Ruhens „auf Zeit“ reiche es aus, wenn das Ruhen „bis zur Beseitigung der Missstände“ o. ä. angeordnet werde, mag dies zutreffen. Eine derartige Beschränkung muss indes nicht ausdrücklich verfügt werden, sie ist der Ruhensanordnung immanent.
Die Ruhensanordung war verhältnismäßig. Sie war - wie dargelegt - im Vergleich zu einem Widerruf der Betriebsgenehmigung das mildere Mittel und hat die Klägerin nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Die Anordnung betraf den Fluglinienverkehr der Klägerin ohnehin nur in beschränktem Umfang, nämlich dem der Betriebsgenehmigung vom 13. Oktober 2008. Diese hatte lediglich den Fluglinienverkehr auf der Strecke Teheran - Frankfurt v. v. mit vier näher bezeichneten Luftfahrzeugen zum Gegenstand. Das Luftfahrt-Bundesamt war schließlich auch nicht gehalten, von der Ruhensanordnung zugunsten weiterer Ermittlungen oder Verhandlungen der Bundesrepublik auf diplomatischer Ebene abzusehen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt (vgl. UA S. 16), dass dies keine geeignete Handlungsoption war. Nach der - gerichtlich nicht zu beanstandenden - Beurteilung der Beklagten wurden durch den genehmigten Fluglinienverkehr der Klägerin öffentliche Interessen beeinträchtigt. Das Luftfahrt-Bundesamt durfte unter diesen Umständen gegen den weiteren Fluglinienverkehr der Klägerin von und nach der Bundesrepublik einschreiten und war nicht gehalten, dies zu unterlassen bzw. weiter hinauszuschieben. Es ist auch nicht ersichtlich, dass in dieser Hinsicht noch zielführende Erkenntnisse zu gewinnen waren.
2. Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass selbst dann, wenn man entgegen den zuvor gemachten Ausführungen die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung nicht als erledigt ansehen und im Rahmen der dann zulässigen Anfechtungsklage überdies als maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ruhensanordnung auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Gerichts abstellen sollte, dies nicht auf einen Erfolg des Klagebegehrens führen würde. Denn wie zuvor dargelegt ist die Ruhensanordnung - jedenfalls in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2019 - rechtmäßig ergangen und es haben sich in der Folgezeit keine neuen Gesichtspunkte ergeben, die zu der Annahme führen könnten, die Gründe für die Ruhensanordnung seien entfallen und es bestehe Anlass für das Luftfahrt-Bundesamt, die Anordnung aufzuheben. Dagegen sprechen die Ausführungen in dem Schriftsatz der Beklagten vom 8. Februar 2021 sowie die dem Schriftsatz beigefügten Erkenntnismittel, die darauf schließen lassen, dass die außen- und sicherheitspolitischen Aspekte, die das Luftfahrt-Bundesamt zum Anlass nehmen durfte, gegen den Fluglinienverkehr der Klägerin von und nach der Bundesrepublik Deutschland einzuschreiten, weiterhin Geltung beanspruchen. Auch in der mündlichen Verhandlung über die Berufung haben sich in dieser Hinsicht keine neuen Erkenntnisse ergeben.
3. Die Klage ist mit ihrem Anfechtungsantrag zulässig, soweit es die Untersagung der Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland durch Ziffer 2 des Bescheides vom 21. Januar 2019 betrifft. Die Untersagungsanordnung hat sich zwar für vergangene Zeiträume erledigt, wegen ihrer fortdauernden Wirkung aber nicht für die Zukunft. Insoweit ist die Klägerin weiterhin beschwert und klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Das Anfechtungsbegehren hat in der Sache keinen Erfolg. Bei der Untersagungsanordnung handelt es sich um eine Folgeentscheidung zu der Ruhensanordnung, deren Beachtung sichergestellt werden soll. Sie findet - entgegen der Begründung des Bescheides vom 21. Januar 2019 - ihre Rechtsgrundlage nicht in § 21a LuftVG, sondern in der Generalermächtigung nach § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18.12.2014 - 4 C 36.13 -, juris; Eckart in: Grabherr/Reidt/Wysk, a. a. O., § 29 Rn. 36 ff.). Die Klägerin hat - abgesehen von ihren Angriffen gegen die Anordnung des Ruhens ihrer Betriebsgenehmigung - weder erstinstanzlich noch im Berufungsverfahren Gründe dargelegt, die auf die Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung schließen lassen könnten.
4. Wegen der auf §§ 6, 9, 11 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) gestützten Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Bescheides vom 21. Januar 2019 für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 des Bescheides gilt das zuvor Gesagte entsprechend. Das Klage- und Berufungsvorbringen der Klägerin verhält sich zu dieser Androhung nicht. Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb die Vollstreckungsmaßnahme rechtswidrig sein sollte.
B. Der Antrag der Klägerin, die Zuziehung ihrer Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Er geht im Hinblick auf die Ausführungen unter A. ins Leere.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 4, 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG
§§ 49 Abs. 2 Satz 2, 48 Abs. 4 VwVfG
§§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG
§§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§§ 124a Abs. 5, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§§ 21a Satz 2, 21 Abs.1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG
§§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG
§§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 LuftVG
§§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 53 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz
§§ 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Satz 1 LuftVG
§§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3 und 4, 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§§ 21a, 21 Abs. 1 Satz 4, 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG. Nach § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG
§§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG kann - bei Vorliegen der Widerrufsvoraussetzungen nach § 20 Abs. 3 Satz 1 oder 2 LuftVG bzw. der Rücknahmevoraussetzungen nach § 20 Abs. 3 Satz 3 LuftVG
§§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 21 LuftVG
§ 11 LuftVG
§ 27b LuftVG
§ 21a LuftVG
§ 23b LuftVG
§ 20 LuftVG
§ 6 LuftVG
§ 17 WHG
§ 29 LuftVZO
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG
§ 20 Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 20 Abs. 3 Satz 5 LuftVG
§ 21a Satz 2, 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 21a Satz 1 LuftVG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 1 Abs. 7 Baugesetzbuch
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO
§ 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 21a des Luftverkehrsgesetzes
§ 29 Abs. 3 Satz 1 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) (a. F.) bzw. § 15 der Verordnung
Art. 11 Abs. 2 der VO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 121, 135
BVerfGE 68, 1
NVwZ 2010, 321
2 B 25/19
7 ME 12/19
1 Ausl Ar 30/18
7 LA 16/20
6 C 9.10
4 B 31.93
8 C 14.12
12 LA 686/20
12 ME 402/06
4 K 1009/70
2 BvE 1/03
2 BvE 13/83
7 C 22.08
8 A 11008/09
4 C 36.13