Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-04, Aktenzeichen 21 L 2082/20
ECLI: ECLI:DE:VGK:2021:0104.21L2082.20.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage vom 15. Januar 2020 (VG Köln 21 K 273/20) gegen Ziffer 1. des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2019 (XX0-00/000) wird im Verhältnis zwischen den Beteiligten angeordnet, soweit es um die Genehmigung der Entgelte für Standard-, für Kompakt-, für Groß- und für Maxibriefe (jeweils national) geht. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens zu 50%; Antragsgegnerin und Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens ebenfalls zu 50%. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge,
1. die aufschiebende Wirkung der am 15.01.2020 eingereichten Anfechtungsklage (Az.: 21 K 273/20) gegen den Beschluss der Antragsgegnerin vom 12.12.2019 (Az.: XX0-00/000) über die Genehmigung von EntgeIten für lizenzpflichtige Postdienstleistungen der Deutsche Post AG anzuordnen,
und
2. die Antragsgegnerin zu verpflichten unter Änderung ihrer Genehmigung vom 12. Dezember 2019 (XX0-00/000) die Entgelte für Standard-, für Kompakt-, für Groß- und für Maxibriefe (jeweils national) unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 - binnen 3 Monaten neu zu genehmigen,
sind sinngemäß auszulegen. Sie sind dahingehend zu verstehen, dass der Antragsteller beantragt,
1. die aufschiebende Wirkung der Klage vom 15 Januar 2020 (VG Köln 21 K 273/20) gegen Ziffer 1. des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2019 (XX0-00/000) im Verhältnis zwischen den Beteiligten anzuordnen, soweit es um die Genehmigung der Entgelte für Standard-, für Kompakt-, für Groß- und für Maxibriefe (jeweils national) geht,
2. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten unter Änderung ihrer Genehmigung vom 12. Dezember 2019 (XX0-00/000) die Entgelte für Standard-, für Kompakt-, für Groß- und für Maxibriefe (jeweils national) unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 - binnen 3 Monaten im Verhältnis zwischen den Beteiligten vorläufig neu zu genehmigen,
Die Beschränkung beider Anträge auf eine inter-partes-Wirkung ergibt sich aus dem Schriftsatz des Antragstellers vom 29. Dezember 2020. Die Beschränkung des Antrags zu 1. auf die Entgelte für Standard-, für Kompakt-, für Groß- und für Maxibriefe ergibt sich aus dem im Hauptsacheverfahren gestellten Antrag sowie aus dem hier zu 2. gestellten Antrag. Die Beschränkung des Antrags zu 1. auf Ziffer 1. der Entgeltgenehmigung ergibt sich jedenfalls aus dem im Hauptsacheverfahren gestellten Antrag sowie daraus, dass es für einen Angriff auf Ziffer 2. der Entgeltgenehmigung am Rechtsschutzbedürfnis fehlen würde.
Die so verstandenen Anträge haben teilweise Erfolg. Der Antrag zu 1. ist zulässig (1) und begründet (2). Der Antrag zu 2. ist hingegen unzulässig (3.).
1. Der Antrag zu 1. ist zulässig, insbesondere steht der Zulässigkeit des Antrags keine fehlende Antragsbefugnis (a), kein fehlender Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung bei der Antragsgegnerin (b) oder kein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis (c) entgegen.
a) Der Antragsteller ist antragsbefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Dritte sind nach § 42 Abs. 2 VwGO berechtigt, die Genehmigung des Entgelts für eine bestimmte Postdienstleistung gerichtlich anzugreifen, wenn sie diese Dienstleistung während der Geltungsdauer der Genehmigung in Anspruch genommen haben. Unter dieser Voraussetzung greift die Entgeltgenehmigung in die Vertragsfreiheit als Ausprägung des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ein. Hierauf können sich nach Art. 19 Abs. 3 GG auch juristische Personen wie der Antragsteller berufen. Der Grundrechtsschutz umfasst das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlichen Bindungen auszuhandeln. Diese Vertragsfreiheit wird durch die rechtsgestaltende Wirkung der Entgeltgenehmigung nach § 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG beeinträchtigt, weil weder das regulierte Unternehmen noch seine Kunden Einfluss auf die Höhe des Entgelts nehmen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 21 f. m.w.N.
Danach kann der Antragsteller die durch den Beschluss vom 12. Dezember 2019 erteilte Entgeltgenehmigung für die Beförderung von Standard-, von Kompakt-, von Groß- und von Maxibriefen (jeweils national) angreifen. Denn diesbezüglich hat der Antragsteller eine eidesstattliche Versicherung vom 11. Dezember 2020 vorgelegt, ausweislich derer er die genannten Produkte der Beigeladenen in Anspruch nimmt. Dass diese eidesstattliche Versicherung falsch wäre ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Im Übrigen stimmt diese Versicherung mit der Lebenswirklichkeit überein. Dienstleistungen betreffend Briefsendungen bis 1.000 Gramm werden von der Beigeladenen aufgrund formlos geschlossener Verträge massenhaft ausgeführt. Der Vertragsschluss erfolgt damit ohne ausdrückliche Abrede durch die tatsächliche Inanspruchnahme der Infrastruktureinrichtungen der Beigeladenen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 - 25 K 7243/15 -, juris Rn. 55.
b) Der Antragsteller war auch nicht gehalten, vor Stellung seines Antrages einen entsprechenden Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung bei der Antragsgegnerin zu stellen. Insbesondere ergibt sich aus § 80a Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 80 Abs. 4 VwGO keine Pflicht zur Stellung eines diesbezüglichen Antrages. Danach besteht zwar die Möglichkeit einen entsprechenden Antrag zu stellen, eine diesbezügliche Pflicht ist aber nicht normiert. Auch aus § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 6 VwGO ergibt sich keine entsprechende Pflicht.
VGH B.-W., Beschluss vom 6. Mai 2020 - 8 S 455/20 -, juris Rn. 18; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Loseblatt Stand Juli 2020, § 80a VwGO Rn. 78; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke VwGO, 25. Aufl. 2019, 3 80a Rn. 21; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 80a Rn. 19.
Der Verweis auf ein angeblich - sonst - fehlendes allgemeines Rechtsschutzbedürfnis geht fehl. Ob vor Stellung eines Eilantrags bei Gericht eine (erneute) Befassung der Behörde mit dem im Eilrechtsschutzverfahren vor dem Gericht erstrebten Entscheidungsinhalt erforderlich ist oder nicht, hat der Gesetzgeber abschließend geregelt (§§ 80 Abs. 6, 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO). Diese gesetzgeberische Entscheidung kann nicht unter Berufung auf ein sonst etwa fehlendes allgemeines Rechtsschutzbedürfnis umgangen werden.
c) Der Zulässigkeit des Antrags steht schließlich auch kein fehlendes allgemeines Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers entgegen. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt nur, wenn der Antrag für den Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann. Die Nutzlosigkeit muss also eindeutig sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen.
BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - BVerwG 3 C 25.03 -, BVerwGE 121, 1 (3) und Beschluss vom 26. Februar 2014 - 6 C 3.13 -, BVerwGE 149, 94 Rn. 15.
Hier liegt ein solches Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers vor. Dieses ergibt sich daraus, dass der Antragsteller nach einem Erfolg des Eilantrages bereits jetzt im Zivilrechtsweg die in der bisherigen Entgeltgenehmigungsperiode gezahlten Entgelte zurückfordern kann und dass er nach einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage für die laufende Entgeltperiode vorläufig nicht zur Zahlung der Beförderungsentgelte verpflichtet ist (aa). Dem steht nicht entgegen, dass der Antragsteller nach einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage aufgrund der vorläufigen Entgeltgenehmigung vom 19. Juni 2019 (XX0-00/000) gleichwohl zur Zahlung der Entgelte verpflichtet wäre (bb).
aa) Das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers ergibt sich zum einen bereits daraus, dass der Antragsteller nach einem Erfolg des Eilantrages - da die Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu einer umfassenden Vollziehbarkeitshemmung führt - bereits jetzt im Zivilrechtsweg die in der bisherigen Entgeltgenehmigungsperiode gezahlten Entgelte zurückfordern kann und nicht erst den Zeitpunkt einer späteren Hauptsacheentscheidung abwarten muss.
Zum zivilrechtlichen Rückzahlungsanspruch für überzahlte Entgelte vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 67 m.w.N. Zur umfassenden Vollziehbarkeitshemmung nach einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung z.B. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 30; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 80 Rn. 12.
Ein solches Rechtsschutzbedürfnis folgt zum anderen daraus, dass der Antragsteller nach einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage für die laufende Entgeltperiode - bis zum Ergehen einer wirksamen Entgeltgenehmigung - vorläufig nicht zur Zahlung der Beförderungsentgelte verpflichtet ist. Denn die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage führt dazu, dass jedenfalls insoweit die Wirksamkeit der diesbezüglichen zivilrechtlichen Verträge gehemmt ist (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG).
Die fehlende Verpflichtung zur sofortigen Zahlung der verlangten Beförderungsentgelte wird auch nicht dadurch entwertet, dass insoweit auch der Beförderungsanspruch gegenüber der Beigeladenen entfiele. Denn dieser Beförderungsanspruch besteht - jedenfalls für einen Zeitraum von 6 Monaten, innerhalb dessen die Antragsgegnerin eine neue Entgeltgenehmigung erlassen kann - weiter. Insoweit kann dahinstehen, ob sich ein diesbezüglicher Beförderungsanspruch gegenüber der Beigeladenen bereits daraus ergibt, dass der Beförderungsanspruch von der Wirksamkeitshemmung nach § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG nicht erfasst wird,
vgl. zum TKG in seiner alten Fassung BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2004 - 6 C 1.03 -, juris Rn. 49 ff. A.A. möglicherweise für das PostG Lübbing, in: Beck´scher PostG Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 23 Rn. 21,
oder ob er aus einer Selbstverpflichtung der Beigeladenen zur Erbringung von Universaldienstleistungen folgt.
Vgl. zur Übernahme der Universaldienstverpflichtung durch die Beigeladene https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Post/Verbraucher/Universaldienst/universaldienst-node.html.
Jedenfalls folgt hier rechtlich ein solcher Beförderungsanspruch für die Dauer von 6 Monaten aus § 3 PDLV i.V.m. § 56 PostG. Nach diesen Vorschriften hat ein Endkunde der Post dann einen Anspruch auf Erbringung der entsprechenden Leistungen im Rahmen der Gesetze und der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, wenn die Post diese Leistungen nach § 56 des Postgesetzes tatsächlich erbringt und sie die Einstellung dieser Leistungserbringung nicht bereits vor 6 Monaten der Regulierungsbehörde mitgeteilt hat. Daraus folgt jedenfalls für die Dauer von 6 Monaten bis nach einer Mitteilung nach § 56 PostG grundsätzlich eine Pflicht zur weiteren Erbringung von bislang erbrachten Universaldienstleistungen.
Vgl. BGH, Urteil vom 20. September 2012 - I 1 ZR 116/11 -, juris Rn. 17; v. Danwitz, in: Beck´scher PostG Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 56 PostG Rn. 3 f. So im Ergebnis ähnlich Förtsch/Koenig/Meyer, in: Groebel/Katschmann/Koenig/Lemberg, Postrecht, 2014, D Rn. 454 ff.
Dem Beförderungsanspruch steht nicht entgegen, dass er nur im Rahmen der „Gesetze“ und der „allgemeinen Geschäftsbedingungen“ besteht. Die „allgemeinen Geschäftsbedingungen“ der Post kommen hier schon deshalb nicht zur Anwendung, da ein Beförderungsvertrag nicht wirksam geschlossen werden kann (§ 23 Abs. 2 Satz 2 PostG). Im Übrigen wird Ziffer 5 Abs. 1 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG Brief National - wonach der Absender grundsätzlich verpflichtet ist, für jede Leistung das dafür in dem Verzeichnis „Leistungen und Preise“ vorgesehene Entgelt im Voraus spätestens bei Einlieferung der Sendung zu zahlen - natürlich durch die Regulierung nach den §§ 19 ff. PostG überlagert. Auch die Bezugnahme auf die „Gesetze“ führt hier nicht dazu, dass der Beförderungsanspruch ausgeschlossen wäre. Zwar muss gesetzlich grundsätzlich nur gegen Zahlung eines Entgelts befördert werden. Die Entgeltzahlung als solche wird hier jedoch nicht in Frage gestellt - und dass vorliegend allein das wirksame genehmigte Entgelt bezahlt werden muss, ergibt sich unmittelbar aus §§ 19, 23 PostG. Die Beigeladene kann als Marktbeherrscherin nicht die Vorauszahlung rechtswidriger Entgelte dadurch erzwingen, dass sie ohne eine Zahlung nicht leistet (vgl. auch § 37 Abs. 3 Satz 1 TKG). Daraus folgt auch, dass ein Beförderungsanspruch selbst dann bestünde, wenn er sich allein aus § 2 PDLV ergäbe und daher unter dem Vorbehalt einer Interessenabwägung stünde.
Vgl. Förtsch/Koenig/Meyer, in: Groebel/Katschmann/Koenig/Lemberg, Postrecht, 2014, D Rn. 454 ff.
Schließlich stehen diesem rechtlich bestehenden Beförderungsanspruch des Antragstellers - ohne die Verpflichtung zur Zahlung von Entgelten bis zum Ergehen einer wirksamen Entgeltgenehmigung - auch keine unüberwindbaren tatsächlichen Hindernisse gegenüber. Insoweit ist es Sache der Beigeladenen, ihr Entgeltsystem so zu organisieren, dass sowohl ihren rechtlichen Verpflichtungen als auch ihrem Recht, Entgelte zu erheben, Rechnung getragen werden kann. So mag die Beigeladene Sendungen gerade des Antragstellers identifizieren und sodann zunächst einmal unfrankiert befördern (um diese Sendungen dann nach Ergehen einer wirksamen Entgeltgenehmigung abzurechnen). Auch mag sie gegen Rechnung zunächst einmal unentgeltlich Postwertzeichen an den Antragsteller herausgeben und die Entgelte dann ihm gegenüber abschließend - nach Ergehen einer wirksamen Entgeltgenehmigung - nacherheben. Einzelvereinbarungen sind den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG Brief National jedenfalls nicht unbekannt.
Ein anderes Ergebnis wäre im Übrigen mit dem Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung schwer vereinbar. Dieses zielt im Rahmen des kassatorischen Rechtsschutzes auch und gerade auf einen Schutz gegen Verwaltungsakte, die aktuell eine belastende Wirkung entfalten (§§ 80 Abs. 5 Satz 1 und 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Käme man im Postregulierungsrecht bei Drittanträgen bzw. Klagen gegen Entgelte zum Ergebnis, dass solche Anträge bzw. Klagen wirksam erst nach Ablauf der jeweiligen Genehmigungsperiode erhoben werden könnten (da sonst eine weitere Erbringung von Postdienstleistungen in der Periode ausschiede), würde dieses Rechtsschutzsystem für das Postregulierungsrecht (bei Drittanträgen bzw. Klagen) ausgesetzt. Für eine solche Aussetzung - selbst wenn sie mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar sein sollte - fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage.
bb) Dem steht nicht entgegen, dass der Antragsteller auch nach einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage aufgrund der vorläufigen Entgeltgenehmigung vom 19. Juni 2019 (XX0-00/000) zur Zahlung der Entgelte verpflichtet wäre. Das folgt schon daraus, dass die vorläufige Entgeltgenehmigung vom 19. Juni 2019 in Ziffer 2 der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 bestandskräftig aufgehoben wurde. Dies steht damit in Übereinstimmung, dass ein vorläufiger Verwaltungsakt nur eine begrenzte Regelungswirkung entfaltet, die unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung steht. Mit der endgültigen Regelung des Verfahrensgegenstandes erlischt grundsätzlich die vorläufige Regelung. Zwar ist damit nicht gesagt, ob diese Wirkung des Erlöschens schon mit dem Ergehen des endgültigen Bescheides oder erst mit dessen Bestandskraft eintritt; dies hängt von dem Regelungsgehalt des konkreten Verwaltungsakts ab.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2009 - 6 C 3.08 -, juris Rn. 16.
Hier ergibt sich sowohl aus Ziffer 1 der vorläufigen Entgeltgenehmigung vom 19. Juni 2019 als auch aus Ziffer 2 der endgültigen Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019, dass die vorläufige Entgeltgenehmigung bereits mit Ergehen der endgültigen Entgeltgenehmigung ihre Wirkung verlieren sollte. In Ziffer 1 der vorläufigen Entgeltgenehmigung vom 19. Juni 2019 ist ausdrücklich davon die Rede, dass die Geltung der genehmigten Entgelte „bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache“ angeordnet werde; eine solche liegt hier nunmehr vor. Jedenfalls stellt Ziffer 2 der endgültigen Entgeltgenehmigung unmissverständlich klar, dass bereits mit dem Ergehen der endgültigen Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 die vorläufige Entgeltgenehmigung ihre Wirkung verlieren sollte. In den Gründen der endgültigen Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 wird ausdrücklich ausgeführt, dass die vorläufige Regelung einen übergangsweise geregelten Zustand geregelt habe, der nunmehr in eine rechtsverbindliche und endgültige Regelung überführt werde. Der Regelungszweck der einstweiligen Anordnung sei damit entfallen.
2. Der Antrag zu 1. ist auch begründet. Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer eigenen Abwägung des widerstreitenden Vollzugsinteresses der Antragsgegnerin bzw. der Beigeladenen und des Suspensivinteresses des Antragstellers. Wesentliches Element dieser Interessenabwägung ist - auch, wenn von Gesetzes wegen der Sofortvollzug angeordnet worden ist (vgl. § 44 Satz 2 PostG i.V.m. § 80 Abs. 2 TKG 1996) - die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Hat der Rechtsbehelf in der Hauptsache aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage offensichtlich Erfolgsaussichten, kommt eine Ablehnung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur in Betracht, wenn ungeachtet dieser offensichtlichen Erfolgsaussichten das öffentliche Interesse bzw. ein sonstiges privates Interesse an der Beibehaltung des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung überwiegt. Dies wird allerdings nur selten der Fall sein, denn es kann kaum ein Interesse geben, das den Vollzug eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigt.
Hoppe, in Eyermann, VwGO, 15. Auflage, 2019, § 80 Rn. 90 m.w.N; Funke-Kaiser, in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Auflage 2018, § 80 Rn. 93 m.w.N.
Nach diesen Maßstäben ist der Antrag begründet. Die Klage VG Köln 21 K 273/20 hat ganz überwiegende Erfolgsaussichten, da der Beschluss der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2019, soweit es um die Genehmigung der Entgelte für Standardbriefe, für Kompaktbriefe, für Großbriefe und für Maxibriefe (jeweils national) geht, offensichtlich rechtswidrig ist (a). Ein ungeachtet dieses Umstandes überwiegendes Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin oder der Beigeladenen besteht nicht (b).
a) Der Beschluss der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2019 ist, soweit es um die Genehmigung der Entgelte für Standardbriefe, für Kompaktbriefe, für Großbriefe und für Maxibriefe (jeweils national) geht, offensichtlich rechtswidrig (was auch die Antragsgegnerin und die Beigeladene jedenfalls insoweit nicht verkennen, als es um eine Rechtswidrigkeit als solche geht).
Für eine Rechtswidrigkeit des Beschlusses auch Holznagel, N&R 2020, 317 (320).
Grundlage für den Beschluss der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2019 war der sog. Maßgrößenbeschluss vom 3. Juni 2019 (XX0-00/000). Die Rechtmäßigkeit dieses Maßgrößenbeschlusses ist im Rahmen der Überprüfung der jeweiligen Entgeltgenehmigung mit zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 -, juris Rn. 32 und vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 44.
Der Maßgrößenbeschluss ist offensichtlich rechtswidrig. Nach § 20 Abs. 1 PostG haben sich die genehmigungsbedürftigen Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren. Dies gilt auch für Postdienstleistungen des Universaldienstes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 24 ff.
Zu den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung gehört auch ein Gewinnzuschlag, der die zu erwartende Kapitalrendite des konkret regulierten Unternehmens abbildet. Es ist die angemessene Verzinsung des Kapitals zu ermitteln, das das konkret regulierte Unternehmen einsetzt, um die Postdienstleistung zu erbringen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 53 ff.
Die Vorschrift des § 20 Abs. 1 PostG findet auch im Maßgrößenverfahren Anwendung. Der Effizienzkostenmaßstab nach § 20 Abs. 1 PostG stellt auch dort nicht lediglich eine Orientierungsgröße für die Entgeltfestsetzung dar, sondern bildet die Obergrenze des genehmigungsfähigen Entgelts. Dem ist durch die Auslegung des Begriffs der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV und durch die Anwendung dieser Maßgröße bei der Entgeltregulierung Rechnung zu tragen (vgl. § 4 Abs. 3 PEntgV).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 37, 41.
Damit ist die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV unvereinbar. Denn nach dieser Vorschrift wird bei der Ermittlung des Gewinnzuschlags nicht auf das konkret regulierte Unternehmen abgestellt, sondern auf die Gewinnmargen solcher Unternehmen, die mit dem beantragenden Unternehmen in struktureller Hinsicht vergleichbar sind und in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren Märkten tätig sind. Indes bietet das Postgesetz keine Handhabe für eine Entgeltregulierung von Postdienstleistungen aufgrund einer Vergleichsmarktbetrachtung. Tritt eine solche Betrachtung an die Stelle der Ermittlung der Effizienzkosten aufgrund der Kostensituation des regulierten Unternehmens, gilt der ermittelte Vergleichspreis als der "Als-Ob-Wettbewerbspreis". Eine unternehmensspezifische Überprüfung dieses Preises findet nicht statt. Entsprechendes gilt, wenn - wie in § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV vorgesehen - die Höhe des Gewinnzuschlags anhand einer Vergleichsmarktbetrachtung ermittelt werden soll.
Nachdem die Antragsgegnerin ihren Maßgrößenbeschluss vom 3. Juni 2019 ausdrücklich auch auf die rechtswidrige Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV gestützt hat (vgl. dort S. 63 ff.) ist auch der Maßgrößenbeschluss rechtwidrig, was wiederum zur Rechtswidrigkeit der Entgeltgenehmigungen führt.
Die aufschiebende Wirkung der Klage konnte auch isoliert in Bezug auf Ziffer 1 der Entgeltgenehmigung angeordnet werden, denn Ziffer 1 und 2 der Entgeltgenehmigung sind teilbar. Die Regelungswirkung der beiden Ziffern (Genehmigung und Aufhebung einer Genehmigung) ist eine vollkommen unterschiedliche. Auch ist nicht ersichtlich, weshalb eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich Ziffer 1 der Entgeltgenehmigung Ziffer 2 den Entgeltgenehmigung rechtswidrig oder sinnlos machen sollte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2018 - 6 C 7.17 -, juris 24 m.w.N.
b) Ein ungeachtet dieses Umstandes überwiegendes Vollzugsinteresse der Antrags-gegnerin oder Beigeladenen besteht nicht. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an dem Vollzug der offensichtlich rechtswidrigen Entgeltgenehmigung folgt insbesondere nicht daraus, dass ohne einen solchen Vollzug die Erbringung von Universaldienstleistungen durch die Beigeladene zwischenzeitlich insgesamt gefährdet wäre. Eine solche Gefährdung liegt nämlich schon deshalb nicht vor, da die Anordnung der aufschiebenden Wirkung auf das Verhältnis zwischen den konkret Beteiligten beschränkt ist. Wird eine Entgeltgenehmigung auf die Anfechtungsklage durch Gerichtsurteil aufgehoben, ist die Wirkung dieses Urteils nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf die Verträge des Klägers mit dem Unternehmen beschränkt. Die Entgeltgenehmigung behält ihre rechtsgestaltende Wirkung für Verträge anderer Kunden, die während ihrer Geltungsdauer abgeschlossen wurden; diese Verträge gelten mit dem genehmigten Entgelt fort.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 23.
Dies gilt entsprechend für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Auch besteht kein überwiegendes privates Interesse an dem Vollzug der offensichtlich rechtswidrigen Entgeltgenehmigung durch die Beigeladene. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass nach einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung die Beigeladene faktisch zu einer im Ergebnis unentgeltlichen Beförderung verpflichtet würde. Wie dargestellt ist es Sache der Beigeladenen, ihr Entgeltsystem so zu organisieren, dass dem Anspruch des Antragstellers Rechnung getragen werden kann und sie gleichwohl mit ihrem berechtigten Verlangen nach Vereinnahmung eines Entgelts - nach Ergehen einer wirksamen Entgeltgenehmigung - nicht ausfällt (siehe oben).
3. Der Antrag zu 2. ist hingegen unzulässig. Der Antragsteller ist nicht antragsbefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog), soweit die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung - unter bestimmten Maßgaben - verpflichtet werden soll der Beigeladenen eine Entgeltgenehmigung zu erteilen. Eine diesbezügliche Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich nicht aus den §§ 19 ff. PostG (a). Auch Art. 2 Abs. 1 GG hilft dem Antragsteller nicht weiter (b).
a) Eine Antragsbefugnis des Antragstellers folgt nicht aus den §§ 19 ff. PostG. Dies ergibt sich schon daraus, dass es allein Zweck des PostG ist durch die Regulierung im Bereich des Postwesens den Wettbewerb zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten (§ 1 PostG). Damit ist allein das objektive Allgemeininteresse an dem Bestehen von Wettbewerb im Bereich der Post angesprochen. Deshalb kann daraus, dass ein wesentliches Ziel der Regulierung nicht nur in der Förderung des Wettbewerbs, sondern auch in der Wahrung der Kundeninteressen besteht (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 PostG), nicht auf das Bestehen subjektiver Rechte zu Gunsten der Nutzer von Postdienstleistungen geschlossen werden. Die Kunden werden hier nicht als Träger von Individualinteressen angesehen, sondern ihre Interessen werden als Teil des (objektiven) Allgemeininteresses an dem Bestehen von Wettbewerb im Bereich der Post erfasst. Dies entspricht der Rechtslage im Telekommunikationsrecht.
Vgl. zum Postrecht Lübbig, in: Beck´scher PostG Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 22 PostG Rn. 68. Zum Telekommunikationsrecht BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris Rn. 28 ff.
Aus den Besonderheiten des Entgeltgenehmigungsverfahrens ergibt sich nichts Abweichendes. Mit der in §§ 19 ff. PostG geregelten Entgeltregulierung verfolgt das Postgesetz keine anderen als die beschriebenen Ziele. Auch hier geht es nicht um einzelne Nutzer und deren subjektive Rechte, sondern um die Förderung der gemeinsamen Nutzerinteressen durch Förderung des Wettbewerbs. Zwar dient die Regulierungsbehörde gerade dann, wenn sie dafür sorgt, dass die von dem marktbeherrschenden Unternehmen erhobenen Entgelte den an einem funktionsfähigen Wettbewerb ausgerichteten Maßstäben des Postgesetzes genügen, den Interessen der Nutzer daran, von der Privatisierung des Postwesens und der Einführung von Wettbewerb auch unter Preisgesichtspunkten zu profitieren. Doch darf das Interesse eines jeden einzelnen Kunden, nur den gesetzlich zulässigen Preis zahlen zu müssen, nicht mit dem kollektiven Interesse aller Kunden an dem Bestehen von (Preis-) Wettbewerb gleichgesetzt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris Rn. 30.
Der Umstand, dass Endkunden nicht die Erteilung einer Entgeltgenehmigung an das Unternehmen, dass die jeweiligen Postdienstleistungen erbringt, verlangen können folgt im Übrigen bereits daraus, dass allein das Unternehmen, das die jeweilige Dienstleistung erbringt, einen Entgeltgenehmigungsantrag stellen kann (§ 22 Abs. 1 Satz 1 PostG i.V.m. § 21 Abs. 4 PostG i.V.m. § 2 Abs. 1 PEntGV). Dies entspricht der jetzigen Rechtslage im Telekommunikations- und im Eisenbahnrecht.
VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, juris Rn. 44 ff. m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 1. Dezember 2017 - 13 E 503/17 -, juris Rn. 11 ff.
Auch der Umstand, dass das zu genehmigende Entgelt ein Endkundenentgelt ist, das keine Aufschläge enthalten darf (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG) und dass es am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu bemessen ist (§ 20 Abs. 1 PostG) ändert an dem Gesagten nichts. Auch das Aufschlagsverbot bzw. die Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung dienen - wie im Telekommunikationsrecht - zunächst einmal der Förderung des Wettbewerbs als solchem und nicht dem Interesse der einzelnen Kunden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris Rn. 45 ff, 55.
Im Übrigen ist es dem Antragsteller - wie der vorliegende Antrag zu 1. zeigt – unbenommen, überhöhte Entgelte mit der Anfechtungsklage bzw. einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO anzugreifen (siehe oben). Weshalb der Antragsteller darüber hinaus auch das Recht haben sollte, die Erteilung einer Entgeltgenehmigung an die Beigeladene zu erstreiten ist unklar. Schon aus diesem Grund hilft dem Antragsteller auch das Erschwinglichkeitsgebot nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG nicht weiter (auf das er sich als Geschäftskunde im Übrigen nicht berufen kann).
Vgl. zu letzterem v. Danwitz, in: Beck´scher PostG Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 11 PostG Rn. 44.
Schließlich und endlich würde sich die Zubilligung eines Rechts an den Antragsteller dahingehend, dass er die Erteilung einer Entgeltgenehmigung an die Beigeladene erstreiten kann, in Widerspruch dazu setzen, dass diese Entgeltgenehmigung ihn selbst negativ in eigenen Rechten treffen würde, da es ihm mit dieser Genehmigung verwehrt würde, Postbeförderungsverträge mit der Beigeladenen frei von staatlichen Bindungen auszuhandeln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 -, juris Rn. 21 m.w.N.
b) Eine Antragsbefugnis des Antragstellers folgt auch nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Der Grundrechtsschutz nach dieser Vorschrift umfasst zwar das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlichen Bindungen auszuhandeln. Um dieses Recht geht es hier jedoch nicht – vielmehr erstrebt der Antragsteller die Erteilung einer Genehmigung an die Beigeladene (siehe oben). Auch soweit der Antragsteller sinngemäß vorträgt, dass er in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG schon deshalb verletzt sein könne, da die Beigeladene ohne die Erteilung einer Entgeltgenehmigung (in einer bestimmten Höhe) nicht (vertraglich) verpflichtet sei die von ihm aufgegebenen Postsendungen zu befördern (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG), hilft ihm das nicht weiter. Dabei kann dahinstehen ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen überhaupt ein solches Beförderungsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG ableitbar wäre. Jedenfalls steht dem Antragsteller ein solches Beförderungsrecht auch ohne die Erteilung einer Entgeltgenehmigung für 6 Monate zu (siehe oben), so dass es auch insoweit - jedenfalls zunächst einmal - nicht der kurzfristigen Erteilung einer Entgeltgenehmigung an die Beigeladene bedarf.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2, 52 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG. Dabei hat das Gericht für jeden der beiden Streitgegenstände den Auffangstreitwert von 5.000 Euro in Ansatz gebracht. Dieser Streitwert wurde dann entsprechend dem vorläufigen Charakter des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens um die Hälfte reduziert.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 6, 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO
§§ 19 ff. PostG
§§ 19, 23 PostG
§§ 80 Abs. 5 Satz 1 und 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 19 ff. PostG. Dies ergibt sich schon daraus, dass es allein Zweck des PostG
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2, 52 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 80a VwGO
§ 3 PDLV
§ 56 PostG
§ 2 PDLV
§ 1 PostG
§ 22 PostG
§ 11 PostG
§ 55a VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG
§ 80 Abs. 4 VwGO
§ 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 23 Abs. 2 Satz 2 PostG
§ 37 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 44 Satz 2 PostG
§ 80 Abs. 2 TKG
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV
§ 4 Abs. 3 PEntgV
§ 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 PostG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 21 Abs. 4 PostG
§ 2 Abs. 1 PEntGV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 56 des Postgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 1
BVerwGE 149, 94
21 K 273/20
6 C 1.19
25 K 7243/15
8 S 455/20
3 C 25.03
6 C 3.13
6 C 1.03
1 ZR 116/11
6 C 3.08
6 C 8.14
6 C 7.17
6 C 8.01
21 K 1013/15
13 E 503/17