Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-02, Aktenzeichen 10 A 10472/19
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:1002.10A10472.19.00

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 15. Januar 2019 wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen den Ausbau der Gartenstraße in Heupelzen.
Die Ortsgemeinde Heupelzen beabsichtigt, in den nächsten Jahren alle Straßen der Ortsgemeinde zu sanieren. Die Maßnahmen sollen im Zuge der Erneuerung der Wasserleitungen und Regenwasserkanäle durch die Verbandsgemeinde durchgeführt werden.
Am 13. Oktober 2015 beschloss der Beklagte hinsichtlich der beabsichtigten Straßenbaumaßnahmen eine Prioritätenliste, welche die Gartenstraße auf der Position Nr. 2 nennt. Die Liste soll laut Sitzungsniederschrift die zeitliche Reihenfolge des Straßenbaus festlegen und als Information für die Bürger dienen. Mit weiterem Beschluss vom 12. Dezember 2017 änderte der Beklagte die Prioritätenliste und stellte den beabsichtigten Ausbau der Gartenstraße an die Position Nr. 4. Damit sollte die Einhaltung von Fristen für einen Antrag auf Zuwendung aus dem Investitionsstock zur Finanzierung der Straßenbaukosten ermöglicht werden. Zur entsprechenden Antragstellung beauftragte der Beklagte den Ortsbürgermeister mit Beschluss vom 5. Juni 2018.
Mit – ebenfalls – am 5. Juni 2018 bei dem Beklagten eingegangenem Schreiben beantragte der Kläger eine Beschlussfassung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, welches durch 60 gültige Unterschriften unterstützt wird. Die zur Abstimmung gestellte Frage lautet:
„Sind Sie dafür, dass ausbaubeitragspflichtige Erneuerungsarbeiten betreffend die Gartenstraße unterbleiben?“
Am 21. August 2018 erklärte der Beklagte das Bürgerbegehren einstimmig für unzulässig. Insbesondere ziele die in dem kassatorischen Bürgerbegehren gestellte Frage nicht auf eine abschließende Entscheidung über die Ausbauarbeiten in der Gartenstraße ab. Denn es sei offen, wie die Gemeinde auf den sich abzeichnenden Zustand des Straßenkörpers nach den Leitungsverlegungsarbeiten zu reagieren habe. Außerdem verstoße das Bürgerbegehren gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung, da der später erforderliche Ausbau der Gartenstraße zu wesentlich höheren Kosten für die Ortsgemeinde führe.
In der Sitzung vom 21. August 2018 beschloss die Beklagte das Ausbauprogramm für die Gartenstraße.
Der Kläger hat am 22. August 2018 Klage erhoben und im Wesentlichen vorgetragen: Bei der Frage, ob eine ausbaubeitragspflichtige Erneuerung einer Gemeindestraße durchgeführt werden solle, handele es sich nach der Neufassung des § 17a Gemeindeordnung – GemO - um eine Angelegenheit der Gemeinde. Die gestellte Frage sei auch hinreichend bestimmt. Insoweit sei klar, dass im Falle des Erfolges des Bürgerentscheides die ausbaubeitragspflichtige Erneuerung der Gartenstraße zu unterbleiben habe. Ein Verstoß gegen das Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung liege nicht vor. Es sei bereits fraglich, ob die Erneuerung der Gartenstraße veranlasst sei, weil sie sich in keinem schlechten Zustand befinde. Im Übrigen dürfte der Beklagte aufgrund des ihm zustehenden Beurteilungs- und Einschätzungsspielraums selbst von einer ausbaubeitragspflichtigen Erneuerung der Gartenstraße absehen.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass das am 5. Juni 2018 eingereichte Bürgerbegehren betreffend den Ausbau der Gartenstraße in 57612 Heupelzen zulässig ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er darauf hingewiesen, dass das Bürgerbegehren, welches sich gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 12. Dezember 2017 richte, die gesetzliche Viermonatsfrist nicht eingehalten habe. Bei diesem Beschluss handele es sich nicht lediglich um einen Konzept-/Grundsatzbeschluss, sondern er beinhalte wegen der Priorisierung des Ausbaus der Gartenstraße den konkreten gemeindlichen Willen zu Ausbaumaßnahmen. Darüber hinaus betreffe das Bürgerbegehren eine nicht zu entscheidende Gemeindeangelegenheit, weil durch die einschränkende Formulierung „Erneuerungsarbeit“ eine eindeutige und abschließende Entscheidung nicht möglich sei. Da das Bürgerbegehren zudem der Verhinderung einer beitragsrelevanten Entscheidung des Gemeinderats diene, handele es sich um einen gesetzwidrigen Antrag.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und im Wesentlichen ausgeführt, dass das Bürgerbegehren nicht wegen einer Verletzung der Viermonatsfrist unzulässig sei. Es richte sich gegen den vom Beklagten beabsichtigten Ausbau der Gartenstraße. Insoweit fehle es an einem dieser Zielrichtung entgegenstehenden förmlichen Grundsatzbeschluss des Beklagten. Der Beschluss vom 13. Oktober 2015, mit dem eine Prioritätenliste hinsichtlich eines Straßenausbaus aufgestellt worden sei, beinhalte keine Grundsatzentscheidung im Sinne eines verbindlichen Bekenntnisses zu einem Straßenausbau. Zwar komme in ihm neben der Ausbaureihenfolge auch der politische Wille zur Umsetzung der jeweiligen Ausbaumaßnahmen zum Ausdruck. Es fehle jedoch an Anhaltspunkten dafür, dass die Ortsgemeinde verpflichtet werden solle, alles rechtlich Zulässige zu unternehmen, um die genannten Ausbaumaßnahmen auch tatsächlich umzusetzen. Vielmehr sei die bloße Absichtsbekundung sowohl in zeitlicher Hinsicht als auch in Bezug auf ein konkretes Ausbauprogramm zu unbestimmt. Entsprechendes gelte für den Beschluss des Beklagten vom 12. Dezember 2017, der lediglich auf eine Änderung der Prioritätenliste vom 13. Oktober 2015 abziele.
Das Bürgerbegehren beziehe sich auch auf eine „zu entscheidende Gemeindeangelegenheit“, nämlich auf alle gesetzlichen Ausbautatbestände. Mit diesem Inhalt sei eine Grundsatzentscheidung zulässig, auch wenn sie im Hinblick auf die im Rahmen der Straßenbau- bzw. Unterhaltungslast bestehenden gemeindlichen Pflichten nicht alle Fragen beantworte. Auch verstoße das Bürgerbegehren nicht gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung, weil es mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens nicht schlechthin unvereinbar sei, zumal der Beklagte selbst im Rahmen des ihm zustehenden weiten Entscheidungsspielraums von der Ausbaumaßnahme absehen könnte. Schließlich richte sich das Bürgerbegehren nicht gegen etwaige Abgabensätze, sondern gegen den vom Beklagten beabsichtigten Ausbau der Gartenstraße als solchem.
Die hiergegen vom Senat zugelassene Berufung begründet der Beklagte im Wesentlichen damit, dass der Kläger die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens versäumt habe. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass sich ein Bürgerbegehren entweder „kassatorisch“ gegen eine bestehende Beschlusssituation oder aber „initiierend“ auf einen begehrten Beschluss richten müsse. Das hier in Rede stehende Bürgerbegehren ziele darauf ab, bereits getroffene Beschlüsse des Beklagten nicht zu vollziehen, so dass es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele. Ein solches sei nur innerhalb der Viermonatsfrist des § 17a Abs. 3 Satz 1 GemO zulässig. Diese Frist sei bezogen auf den maßgeblichen Beschluss des Beklagten vom 12. Dezember 2017, der konkret den Ausbau der Gartenstraße umfasst habe, nicht eingehalten. Soweit der Kläger von einem fristgerechten Bürgerbegehren mit Blick auf den Gemeinderatsbeschluss vom 21. August 2018 ausgehe, verkenne er, dass dieser Beschluss sowie der vom 5. Juni 2018 vor Einreichung des Bürgerbegehrens noch nicht gefasst gewesen seien.
Weiter beziehe sich das Bürgerbegehren nicht auf eine zu entscheidende Gemeindeangelegenheit i.S.d. § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO. Da die Verwendung des Begriffs „Erneuerungsarbeiten“ nur einen Teilbereich ausbaubeitragspflichtiger Maßnahmen betreffe, sei eine eindeutige und abschließende Entscheidung nicht möglich. Letztlich sei zu berücksichtigen, dass sich das Bürgerbegehren auf die Verhinderung einer beitragsrelevanten Entscheidung des Gemeinderats richte, so dass es sich um einen gesetzwidrigen Antrag i.S.d. § 17a Abs. 2 Ziffer 9 GemO handele. Insofern sei fraglich, ob es bei dem Entgeltsystem „Wiederkehrende Beiträge“ zulässig sein könne, Ausbaumaßnahmen zu unterbinden, um damit den für die Abrechnungseinheit relevanten Beitragssatz zu steuern.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der Beklagte verkenne, dass es sich vorliegend nicht um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele, da es zulässigerweise auf ein Unterlassen des Ausbaus der Gartenstraße gerichtet sei. Ein dahingehender Beschluss sei von dem Beklagten nicht vor dem 5. Juni 2018, sondern erst am 21. August 2018 gefasst worden. Der Beschluss über die Änderung der Prioritätenliste beinhalte auch keine hinreichend konkrete Grundsatzentscheidung und könne deshalb den Lauf der Viermonatsfrist nicht auslösen. Der Beklagte habe die Änderung der Prioritätsliste vom 12. Dezember 2017 auch selbst nicht als Grundsatzbeschluss hinsichtlich des Ausbaus einzelner Straßen aufgefasst, denn er habe z. B. in der Sitzung vom 27. Februar 2018 einen als solchen bezeichneten „Grundsatzbeschluss“ über die Erschließung der Straße „Im Winkel“, die ebenfalls im Beschluss vom 12. Dezember 2017 aufgeführt gewesen sei, gefasst. Letzteren Beschluss habe der Ortsbürgermeister auch nicht zum Anlass genommen, Zuwendungen aus Mitteln des Investitionsstocks zu beantragen. Des Weiteren liege es fern, einen verbindlichen Beschluss betreffend den Straßenausbau ohne entsprechende haushaltsmäßige Deckung anzunehmen. Auch habe nach dem Beschluss vom 12. Dezember 2017 im Hinblick auf die Gartenstraße keine Information der Bürger nach § 7 Abs. 6 Kommunalabgabengesetz – KAG - stattgefunden.
Entgegen der Auffassung des Beklagten könne ein Bürgerbegehren auf ein Unterlassen gerichtet sein, weil es möglich sein müsse, auch im Vorgriff auf Beschlüsse ein Vorhaben zu verhindern, zumal wenn diese mit genau dem Inhalt gefasst worden seien, wie es aufgrund der politischen Diskussion in der Gemeinde zu erwarten gewesen sei. Unter diesen Umständen sei es als treuwidrig anzusehen, dass sich der Beklagte auch auf das Fehlen eines zuvor ergangenen Ratsbeschlusses berufe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage, die darauf gerichtet ist, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens betreffend den Ausbau der Gartenstraße in 57612 Heupelzen festzustellen, abweisen müssen. Zwar bezieht sich das Bürgerbegehren auf eine Angelegenheit der Gemeinde i.S.d. § 17a Abs. 1 Satz 1 GemO (I.). Auch ist die vom Bürgerbegehren gestellte Frage zulässig (II.) und verstößt nicht gegen § 17a Abs. 2 Nrn. 4 und 9 i.V.m. § 93 Abs. 3 GemO (III.). Jedoch ist das hier in Rede stehende sog. kassatorische Bürgerbegehren nicht innerhalb der Frist von vier Monaten nach § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS GemO eingereicht worden (IV.).
I. Bei dem Ausbau der Gartenstraße in Heupelzen handelt es sich um eine Angelegenheit der Gemeinde i.S.d. § 17a Abs. 1 Satz 1 GemO. Denn der Ausbau von Gemeindestraßen wurzelt im örtlichen Wirkungskreis und ist deshalb als Selbstverwaltungsaufgabe anzusehen.
II. Die in dem durch 60 gültige Unterschriften unterstützten Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellte Frage, „Sind Sie dafür, dass ausbaubeitragspflichtige Erneuerungsarbeiten betreffend die Gartenstraße unterbleiben?“ wird den Anforderungen des § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO gerecht. Danach muss das Bürgerbegehren u.a. die zu entscheidende Gemeindeangelegenheit in Form einer mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortenden Frage enthalten. Die Frage muss hinreichend bestimmt (1.) und einer abschließenden Entscheidung zugänglich sein (2.).
1. An die Bestimmtheit und damit an die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Vielmehr verlangt das Gesetz eine Fragestellung, die von Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnis formuliert werden kann. Zudem ist bei der Auslegung der Frage eine „wohlwollende Tendenz“ gerechtfertigt, um das Rechtsinstitut Bürgerbegehren für die Bürger handhabbar zu machen. Ausreichend, aber auch erforderlich ist, dass das sachliche Begehren aufgrund des objektiven Erklärungsinhalts, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden kann, erkennbar ist (vgl. BayVGH, Urteil vom 21. März 2012 – 4 B 11.221 –, juris, Rn. 21). Wendet man diese Grundsätze auf die hier gestellte Frage an, bestehen keine Zweifel, dass sich das Bürgerbegehren gegen die von der Gemeinde Heupelzen beabsichtigte ausbaubeitragspflichtige Maßnahme in der Gartenstraße richtet. Hiervon ist ungeachtet der Verwendung des Begriffs „Erneuerungsarbeiten“ auszugehen. Denn diese Formulierung greift das in den Gemeinderatsbeschlüssen vom 13. Oktober 2015 und 12. Dezember 2017 verwandte Wort „Sanierung“ auf. Dass nach § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG neben der Erneuerung weitere Ausbautatbestände existieren, ändert an der Bestimmtheit der Fragestellung nichts, zumal nicht ersichtlich ist, dass andere als Erneuerungsarbeiten an der Gartenstraße beabsichtigt sind.
2. Des Weiteren ist die gestellte Frage einer abschließenden Entscheidung zugänglich und weist damit den von § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO geforderten Entscheidungscharakter auf. Hierfür ist zu verlangen, dass die in einem Bürgerbegehren enthaltene Frage im Falle eines anschließend erfolgreichen Bürgerentscheides für wenigstens drei Jahre, in dem der Bürgerentscheid für den Gemeinderat gemäß § 17a Abs. 8 Satz 3 GemO bindend ist, abschließend entschieden ist. Dies ist hier der Fall. Sollte die Frage, „Sind Sie dafür, dass ausbaubeitragspflichtige Erneuerungsarbeiten betreffend die Gartenstraße unterbleiben?“ mit der erforderlichen Mehrheit mit „ja“ beantwortet werden, stünde fest, dass der Beklagte mindestens drei Jahre keine Erneuerungsarbeiten an der Gartenstraße beschließen kann. Dies hätte zur Folge, dass die Verbandsgemeindewerke nach der Erneuerung der Wasserleitungen und Regenwasserkanäle die Gartenstraße in den bisherigen Zustand versetzen müssten. Hiervon unberührt bliebe die ohnehin bestehende und von der Gemeinde wahrzunehmende Unterhaltungspflicht.
III. Das Bürgerbegehren betreffend den Ausbau der Gartenstraße in Heupelzen ist auch nicht gemäß § 17a Abs. 2 Nrn. 4 und 9 i.V.m. § 93 Abs. 3 GemO unzulässig.
Nach § 17a Abs. 2 Nr. 4 GemO ist ein Bürgerbegehren u.a. über Abgabensätze unzulässig. Dieser Ausschlussgrund ist ausdrücklich nur auf die Höhe einer Abgabe, also ihre rechnerische Ermittlung bezogen. Hiervon zu unterscheiden ist die grundlegende Frage, ob eine spezifische Abgabe überhaupt erhoben werden soll. Da § 17a Abs. 2 Nr. 4 GemO insofern keine Regelung enthält, sind jedenfalls danach Bürgerbegehren gegen eine Abgabenerhebung dem Grunde nach nicht unzulässig (vgl. Dietlein, in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, November 2014, Anm. 3.3.5 zu § 17a). Hieraus folgt, dass Gegenstand eines Bürgerbegehrens erst recht die Frage sein kann, ob eine abgabenpflichtige, hier eine ausbaubeitragspflichtige Maßnahme durchgeführt werden soll. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht daraus, dass bei der Abrechnung von Ausbaumaßnahmen über wiederkehrende Beiträge das Absehen von beitragspflichtigen Maßnahmen an einer einzelnen Verkehrsanlage im Abrechnungsgebiet den Beitragssatz beeinflusst. Ein solch mittelbarer Bezug auf Abgabensätze reicht für die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Sinne des § 17a Abs. 2 Nr. 4 GemO nicht aus.
Das Bürgerbegehren ist auch nicht gemäß § 17a Abs. 2 Nr. 9 i.V.m. § 93 Abs. 3 GemO gesetzeswidrig. Nach § 93 Abs. 3 GemO ist der Haushaltsplan nach den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit aufzustellen und auszuführen. Gegen diesen Grundsatz verstößt ein Bürgerbegehren insbesondere dann, wenn ein erfolgreicher Bürgerentscheid auch unter Berücksichtigung des dem Gemeinderat bei einer eigenen Entscheidung eingeräumten Ermessens schlechterdings unvertretbar wäre (vgl. OVG RP, Urteil vom 18. September 1979 – 5 A 56/79 –, AS 15, 293 [295]). Ob dies der Fall ist, ergibt sich aus einer Abwägung der Umstände des Einzelfalls. Dabei ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines gemeinsamen Ausbaus der Gartenstraße mit den Verbandsgemeindewerken im Vergleich mit einem späteren Ausbau insbesondere von einer Prognose über die voraussichtliche Nutzungsdauer der jetzigen Straße abhängt. Dabei sprechen für beide Alternativen jeweils verschiedene Annahmen über den Zustand der Straße vor und nach den Leitungsverlegungsarbeiten. Da diese von Bewertungen abhängig sind, deren Richtigkeit im Vorhinein nicht hinreichend genau abschätzbar ist, kann auch nicht festgestellt werden, dass das Absehen von einem gemeinsamen Ausbau der Gartenstraße mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit schlechterdings unvereinbar ist. Vielmehr würde der Gemeinderat seinen Entscheidungsspielraum nicht überschreiten, wenn er trotz der Leitungsverlegung von einem gleichzeitigen Ausbau der Straße absehen würde.
IV. Bei dem Bürgerbegehren betreffend den Ausbau der Gartenstraße in Heupelzen handelt es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren (1.), welches i.S.d. § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS GemO verfristet und deshalb unzulässig ist (2.).
1. In der Rechtsprechung wird zwischen initiierenden Bürgerbegehren, die den Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, gleichsam ein noch unbestelltes Feld bearbeiten und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoßen, und sog. kassatorischen Bürgerbegehren, die vom Rat bereits getroffene Regelungen zum Gegenstand haben (vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 –, juris, Rn. 5), unterschieden. Insofern ist maßgeblich, ob das Bürgerbegehren bei verständiger Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2018 – 15 B 337/18 –, juris, Rn. 12).
Von diesen Grundsätzen ausgehend handelt es sich vorliegend um ein kassatorisches Bürgerbegehren. Zwar wird in der zur Entscheidung gestellten Frage das Wort „unterlassen“ verwendet und nicht ausdrücklich die Aufhebung oder Änderung eines Gemeinderatsbeschlusses verlangt. Jedoch zielt das Bürgerbegehren bei lebensnaher Auslegung darauf ab, den Ausbau der Gartenstraße zu verhindern. Insoweit liegen mehrere Gemeinderatsbeschlüsse, nämlich die vom 13. Oktober 2015, 12. Dezember 2017, 5. Juni 2018 und 21. August 2018 vor, die den Ausbau dieser Straße betreffen und dem Inhalt des Bürgerbegehrens entgegenstehen. Deshalb kommt es auf die vom Kläger mit Blick auf eine neuere Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juli 2019 – 15 B 822/19 -, juris) aufgeworfene Frage, ob ein initiierendes Bürgerbegehren auf ein Unterlassen gerichtet sein kann, nicht an.
2. Das somit in Rede stehende kassatorische Bürgerbegehren ist gemäß § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS GemO verfristet. Danach muss ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richtet, innerhalb von vier Monaten nach der Beschlussfassung eingereicht werden. Diese Viermonatsfrist wird im vorliegenden Fall, wenn nicht bereits durch den Gemeinderatsbeschluss vom 13. Oktober 2017, jedenfalls durch den Beschluss vom 12. Dezember 2015 ausgelöst.
In der Rechtsprechung wird bei der Beantwortung der Frage, welche Gemeinderatsbeschlüsse zum Gegenstand von Bürgerbegehren gemacht werden können, zwischen Grundsatzbeschlüssen und Projektbeschlüssen sowie sogenannten Konzeptbeschlüssen unterschieden. Grundsatzbeschlüsse leiten ein Projekt in dem Sinne ein, dass sie „weichenstellend“ sind und Projektbeschlüsse geben für die Verwirklichung einer Maßnahme „grünes Licht“. Beide Arten dieser Beschlüsse sind bürgerbegehrensfähig. Dies gilt auch für Grundsatzbeschlüsse, weil diese auf die Verwirklichung einer Maßnahme verbindlich angelegt sind (vgl. VGH BW, Beschluss vom 30. September 2010 – 1 S 1722/10 –, juris, Rn. 21; Beschluss vom 27. Juni 2011 – 1 S 1509/11 –, juris, Rn. 18 und 29). Demgegenüber können Konzeptbeschlüsse nicht mit einem Bürgerbegehren angegriffen werden. Solche Beschlüsse dienen lediglich der Ermittlung der tatsächlichen Grundlagen für spätere Entscheidungen, damit der bloßen Vorbereitung eines verbindlichen Grundsatz- oder Projektbeschlusses, ohne diesen bereits gefasst zu haben (vgl. OVG RP zu einem Ratsbeschluss, mit dem die Entwicklung eines Konzepts für eine Abfallverbrennungsanlage beauftragt wird, Urteil vom 25. November 1997 – 7 A 12417/96 –, juris, Rn. 26). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (ebenso Dietlein, a.a.O., Anm. 4.1.2.2.1.3.3 zu § 17a GemO) können deshalb die Begriffe Konzeptbeschluss und Grundsatzbeschluss nicht synonym verwendet werden.
Dies vorausgeschickt handelt es sich bei den Beschlüssen des Beklagten vom 13. Oktober 2015 und 12. Dezember 2017 um bürgerbegehrensfähige Grundsatzbeschlüsse mit dem Inhalt, die in der Prioritätenliste enthaltenen Verkehrsanlagen im Zuge der Erneuerung der Wasserleitungen und Regenwasserkanäle in der festgelegten Reihenfolge auszubauen beziehungsweise erstmals herzustellen. Trotz der Verwendung des Wortes „beabsichtigt“ beinhalten beide Beschlüsse verbindliche Regelungen und nicht lediglich resolutionsartige Bekundungen, die in Rede stehenden Maßnahmen in der Zukunft irgendwann einmal möglicherweise ins Auge zu fassen. Nicht zuletzt wegen der Festlegung der Reihenfolge der Straßen, auf welche sich die Baumaßnahmen beziehen sollen, hat der Beklagte in den genannten Beschlüssen vielmehr den grundsätzlichen Willen geäußert, die Ausbau- und Erschließungsmaßnahmen zu verwirklichen. Insofern hat er sich mit den beabsichtigten Baumaßnahmen nicht nur unverbindlich beschäftigt, sondern den Beratungsgegenstand in dem Umfang, in welchem er auf der Tagesordnung der Gemeinderatssitzung stand, auch inhaltlich erledigt.
Am Vorliegen einer verbindlichen Grundsatzregelung ändern die vom Kläger vorgetragenen Umstände nichts. Die bloße Bezeichnung des Ratsbeschlusses vom 27. Februar 2018 bezüglich der Straße „Im Winkel“ als Grundsatzbeschluss hat insoweit bereits deshalb keine Bedeutung, weil dieser von der Zielrichtung mit den Beschlüssen vom 13. Oktober 2015 und vom 12. Dezember 2017 vergleichbar ist. Denn er beschränkt sich vor dem Hintergrund geänderter zeitlicher Perspektiven für die Verwirklichung der Maßnahme auf die Willensbekundung, die Erschließungsanlage „Im Winkel“ nunmehr 2019 erstmals herzustellen und damit die Prioritätenlisten vom 13. Oktober 2015 und 12. Dezember 2017 zu modifizieren. Auch die in den Beschlüssen vom 13. Oktober 2015 und 12. Dezember 2017 zunächst noch offen gebliebenen Fragen nach der Beantragung von Mitteln aus dem Investitionsstock und der haushaltsmäßigen Absicherung der Maßnahmen nimmt diesen nicht die für das Vorliegen eines bürgerbegehrensfähigen Grundsatzbeschlusses erforderliche Verbindlichkeit. Denn jeder Beschluss über gemeindliche Maßnahmen steht unter einem Finanzierungsvorbehalt und kann auch sonst geändert werden. Schließlich knüpft die Informationspflicht nach § 7 Abs. 6 KAG nicht an einen Grundsatzbeschluss über eine beabsichtigte Ausbaumaßnahme an, sondern – wie § 7 Abs. 6 Satz 2 KAG zeigt – an das spätere Vorliegen einer konkreten Planung.
Handelt es sich demnach bei den Beschlüssen vom 13. Oktober 2015 und 12. Dezember 2017 um verbindliche, die darin erwähnten Maßnahmen einleitende und insoweit weichenstellende Grundsatzentscheidungen, sind diese bürgerbegehrensfähig (VGH BW, Beschluss vom 30. September 2010 – 1 S 1722/10 –, juris, Rn. 21; Beschluss vom 27. Juni 2011 – 1 S 1509/11 –, juris, Rn. 18 und 29). Deshalb lösen sie die Frist des § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS GemO aus und entfalten zusätzlich Sperrwirkung gegenüber einem Bürgerbegehren in derselben Angelegenheit, soweit es sich gegen das „ob“ der Maßnahme richtet (a.A. VGH BW, Beschluss vom 30. September 2010 – 1 S 1722/10 –, juris, Rn. 15). Allein die durch die Versäumung der Viermonatsfrist des § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS GemO bewirkte Sperrwirkung auch hinsichtlich weiterer Bürgerbegehren, welche sich gegen eine Maßnahme als solche richten, steht mit dem Sinn und Zweck der Frist für kassatorische Bürgerbegehren gegen Gemeinderatsbeschlüsse in Einklang. Denn mit ihr soll erreicht werden, dass im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung ein sachliches Regelungsprogramm des Rates nicht beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2018 – 15 B 337/18 –, juris, Rn. 8). Insbesondere bei Maßnahmen, hinsichtlich derer eine Reihe von Beschlüssen aufeinander aufbauen (z.B. Ausbauprogramm, Planungsauftrag, Auftragsvergaben) besteht ein Interesse der Gemeinde daran, nach Ablauf der Viermonatsfrist sicher zu sein, dass die Maßnahme nicht mehr dem Grunde nach in Frage gestellt werden kann. Dies bedeutet zugleich, dass die Sperrwirkung insoweit nicht besteht, als spätere Gemeinderatsbeschlüsse erstmals die Ausgestaltung einer Maßnahme, also das „wie“, regeln und damit über den Inhalt einer Grundsatzentscheidung hinausgehen.
Ist das Bürgerbegehren bereits wegen der Versäumung der Viermonatsfrist gemäß § 17a Abs. 3 Satz 1 2. HS GemO unzulässig, kommt es nicht auf die Frage an, ob es bezüglich der Beschlüsse des Beklagten vom 5. Juni und 21. August 2018 deshalb unzulässig wäre, weil es jeweils vor deren Ergehen eingereicht wurde (vgl. VGH BW, Beschluss vom 8. April 2011 – 1 S 303711 –, juris, Rn. 25).
Nach alledem war der Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben und die Klage abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169) auf 15.000,00 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 17a Gemeindeordnung
§ 17a GemO
§ 17a Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 17a Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 7 Abs. 6 Kommunalabgabengesetz
§ 17a Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 93 Abs. 3 GemO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 17a Abs. 8 Satz 3 GemO
§ 17a Abs. 2 Nr. 4 GemO
§ 7 Abs. 6 KAG
§ 7 Abs. 6 Satz 2 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
4 B 11.22
5 A 56/79
15 A 203/02
15 B 337/18
15 B 822/19
1 S 1722/10
1 S 1509/11
7 A 12417/96