Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-13, Aktenzeichen 6 A 1414/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1213.6A1414.05.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 6. August 2002 verurteilt, die dienstliche Beurteilung vom 5. November 2001 aufzuheben und dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist bezüglich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 1. Dezember 19 geborene Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Er trat am 4. August 1980 in den Polizeivollzugsdienst des Bundesgrenzschutzes ein. Zum 1. Dezember 1989 wurde er zum Polizeipräsidenten L. und zum 1. Juni 1990 zum Polizeipräsidenten E. versetzt. Hier wurde er mehrfach befördert, zuletzt am 27. Juni 2006 zum Polizeioberkommissar.
Der Kläger nahm seit dem Jahr 1995 an verschiedenen Auslandseinsätzen teil. Vom 2. Januar 1997 bis zum 18. Juli 1997 war er an das Grenzschutzpräsidium X. abgeordnet. Von dort erfolgte für die Zeit vom 3. Januar 1997 bis zum 18. Juli 1997 die Entsendung zum multinationalen Polizeikontingent der UN „International Police Task Force" (IPTF) in Bosnien-Herzegowina. Nach Beendigung der Abordnung wurden dem Polizeipräsidenten auf dem Dienstweg zwei Stellungnahmen übermittelt, in denen die Leistungen des Klägers in Bosnien-Herzegowina beurteilt wurden. Im „UN CONFIDENTIAL REPORT" vom 2. Juli 1997 wurden die Leistungen des Klägers als „Operation Officer" mit der höchsten Stufe „outstanding, an exceptional performance" bewertet und
außerdem in einer Textpassage in englischer Sprache gewürdigt. Das in deutscher Sprache verfasste Schreiben des Leiters des deutschen IPTF-Kontingents vom 12. Juli 1997 bezog sich auf die Tätigkeit des Klägers als unmittelbarer Mitarbeiter des Leiters des deutschen Polizeikontingents, die er neben seiner Aufgabe als „Operations-Officer" im Distrikt HQ DOBOJ wahrgenommen hatte, und bescheinigte ihm im Ergebnis, sich „bewährt" zu haben.
Vom 19. Juli 1997 bis zum 21. April 1998 war der Kläger beim Polizeipräsidenten E. als Streifenführer eingesetzt.
Vom 22. April 1998 bis zum 26. Januar 1999 wurde der Kläger erneut unter Abordnung an das Grenzschutzpräsidium X. zum multinationalen Polizeikontingent der UN in Bosnien-Herzegowina entsandt. In dem „UN CONFIDENTIAL REPORT" vom 15. Januar 1998 (richtig: 15. Januar 1999) wurden seine Leistungen für die Zeit vom 1. Mai 1998 bis zum 15. Januar 1999 mit der zweithöchsten Stufe „above average, a sterling performance" bewertet und außerdem in zwei Textpassagen in englischer Sprache durch den Verfasser des „Reports" und den „Chief of Personnel Regional HQ" gewürdigt.
Im Anschluss an seinen Einsatz in Bosnien-Herzegowina wurde der Kläger wieder beim Polizeipräsidenten E. als Streifenführer eingesetzt.
Der Kläger wurde unter dem 9. Juni 2000 für den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 1999 dienstlich beurteilt. Unter Herabsetzung des Vorschlags des Erstbeurteilers „übertrifft die Anforderungen" lautete das Ergebnis „entspricht voll den Anforderungen". Gegen diese Beurteilung legte der Kläger nach vorheriger Gegenvorstellung Widerspruch ein, mit dem er u.a. rügte, für die Zeit zwischen August 1997 und April 1998 (Tätigkeit in der Polizeiwache L1.----straße ) sei kein Beurteilungsbeitrag eingeholt worden. Außerdem seien die Beurteilungsbeiträge für die in Bosnien-Herzegowina verbrachten Zeiten in englischer Sprache verfasst. Amtliche Übersetzungen lägen nicht vor. Es sei dem Erstbeurteiler vor diesem Hintergrund nicht möglich gewesen, wertende Schlüsse aus den Beiträgen zu ziehen. Im Übrigen habe er, der Kläger, in diesen Zeiträumen Dienst auf einer anderen Qualitätsebene verrichtet, so dass ein Quervergleich in der gebildeten Vergleichsgruppe nicht ohne weiteres möglich sei.
In seiner Stellungnahme vom 11. Juni 2001 zum Widerspruch des Klägers führte der Leiter der Polizeiinspektion Mitte, PD L2. -S. , u.a. aus:
„Die im Zusammenhang mit seiner Auslandsverwendung erstellten Beurteilungen lagen hier in englischer Sprache vor und sind wie es der Runderlass des IM NW vom 06.08.99 IV B 1 - 096/0 fordert „in angemessener Weise" berücksichtigt worden. Trotzdem zeigte sich bei dem erforderlichen Quervergleich mit den Leistungsstärksten dieser Vergleichsgruppe, dass die Leistungen und Befähigung des PK K. , betrachtet man den gesamten Beurteilungszeitraum im Gesamturteil, voll den Anforderungen entsprachen. Die offensichtlich besseren Leistungen während seiner Auslandseinsätze schließen diese Gesamtbetrachtung nicht aus."
Mit Blick auf den fehlenden Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum der Tätigkeit in der Polizeiwache L3.---straße wurde die dienstliche Beurteilung im Juni 2001 aufgehoben.
Nach Einholung des Beurteilungsbeitrags für die Zeit vom 1. August 1997 bis zum 1. April 1998 wurde der Kläger erneut für den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 1999 dienstlich beurteilt. Der Vorschlag des Erstbeurteilers lautete in Übereinstimmung mit der Bewertung der Hauptmerkmale erneut „die Leistung und Befähigung des PK Helmut K. übertreffen die Anforderungen". Die Submerkmale bewertete er wie folgt:
- 1x5, 5x4 und 1x3 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsverhalten)
- 2x4 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsergebnis)
- 2x4 und 1x3 Punkte (Hauptmerkmal Sozialverhalten).
Laut eines während des späteren Klageverfahrens erstellten Telefonvermerks vom 14. Januar 2003 hat der Erstbeurteiler „den Beamten auch mit 4 Punkten vorgeschlagen", weil „die UN-Beiträge des Beamten sehr gut waren (... meist Gefälligkeitsbeurteilungen)".
PD L2. -S. nahm unter dem 9. Oktober 2001 zur dienstlichen Beurteilung des Klägers Stellung und wies darauf hin, dass die Hauptmerkmale Leistungsverhalten und Leistungsergebnis seines Erachtens sachgerechter mit 3 Punkten zu beurteilen seien. Die Leistungen des Klägers entsprächen voll den Anforderungen. Der Leiter der Abteilung VL des Polizeipräsidiums E. , LRD L4. , setzte nach Durchführung der Beurteilerbesprechung vom 17. Oktober 2001 als Endbeurteiler die Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsverhalten und Leistungsergebnis sowie das Gesamturteil auf jeweils 3 Punkte herab. Zur Begründung für die Abweichung von dem Vorschlag des Erstbeurteilers führte er im Beurteilungsformular unter IV. aus: „Dem Beurteilungsergebnis liegt der behördenintern angelegte Beurteilungsmaßstab zugrunde. Die Abweichung vom Vorschlag ist Folge des Quervergleichs mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe."
Der Kläger legte mit Schreiben vom 15. Februar 2002 Widerspruch gegen diese unter dem 5. November 2001 unterzeichnete dienstliche Beurteilung ein. Es sei nach wie vor nicht zu erkennen, dass seine Auslandseinsätze angemessen berücksichtigt worden seien. Die Maßgaben des Runderlasses des IM NRW vom 6. August 1999 - IV B 1 - 096/0 - seien mithin nicht beachtet worden. Es fehle an einer Übersetzung der englischsprachigen Dokumente. Im Übrigen belege bereits der Umstand, dass man ihn für die Einsätze ausgewählt habe, dass sein Leistungsbild in keiner Weise dem Gesamturteil „entspricht voll den Anforderungen" zuzuordnen sei. Nach den für die fraglichen Zeiträume erteilten Dienstzeugnissen habe er sich zudem außerordentlich bewährt. Das Gesamturteil sei auch deshalb fehlerhaft, weil er in seiner Vergleichsgruppe mit Beamten verglichen worden sei, die keinen Auslandseinsatz vorzuweisen hätten. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass er sich im Anschluss an die Auslandseinsätze jeweils habe neu einarbeiten müssen.
Das Polizeipräsidium E. half dem Widerspruch nicht ab und legte ihn mit Schreiben vom 12. März 2002 der Bezirksregierung E. zur Entscheidung vor. Mit Schreiben vom 5. April 2002 wies diese darauf hin, dass die in englischer Sprache vorliegenden Beurteilungsbeiträge im Innenministerium NRW hinsichtlich des Punktwertes des Endergebnisses überprüft und den hier einschlägigen Beurteilungsrichtlinien angepasst würden. Das sei im Fall des Klägers bislang nicht geschehen.
Das Polizeipräsidium E. übersandte daraufhin zwei Beurteilungsbeiträge, nämlich das Schreiben des deutschen Kontingentsleiters vom 12. Juli 1997 und den „UN CONFIDENTIAL REPORT" vom 15. Januar 1998 (richtig: 15. Januar 1999) an das Innenministerium NRW mit der Bitte um Anpassung. Mit Schreiben vom 15. Juli 2002 teilte dieses mit, der Beitrag vom 12. Juli 1997 könne nicht eingeordnet werden, weil er eine Tätigkeit im Nebenamt betreffe. Er werde bei der Bewertung der offiziellen „UN- Beurteilung" angemessen berücksichtigt. Eine solche liege aber für den Zeitraum vom 3. Januar bis zum 18. Juli 1997 nicht vor. Die „UN-Beurteilung" für den Zeitraum vom 1. Mai 1998 bis zum 15. Januar 1999 ordnete das Innenministerium NRW als „entspricht voll den Anforderungen" ein und wies ferner darauf hin, dass die Anpassung von Beurteilungsbeiträgen nach Auslandseinsätzen nicht durch Erlass geregelt sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 6. August 2002 wies die Bezirksregierung E. den Widerspruch des Klägers zurück. Die in englischer Sprache verfassten „Beurteilungen" hätten bei der Erstellung der Beurteilung nach der Stellungnahme des Dienstvorgesetzten des Klägers, PD L2. -S. , vom 11. Juni 2001 vorgelegen und seien berücksichtigt worden. Der von dem Kläger zitierte Erlass schließe eine abweichende Beurteilung dieser in englischer Sprache verfassten Dokumente nicht aus. Die Einholung einer amtlichen Übersetzung sei nicht vorgesehen. Der Kläger sei der Vergleichsgruppe zugeordnet worden, die die Beamten der Besoldungsgruppe A 9 umfasse, die nicht die zweite Fachprüfung erfolgreich abgelegt hätten. Die Leistungen des Klägers entsprächen bei einem Quervergleich innerhalb dieser Vergleichsgruppe voll den Anforderungen. Durch die offensichtlich besseren Leistungen des Klägers während der Auslandseinsätze sei diese Gesamtbetrachtung nicht ausgeschlossen.
Der Kläger hat am 5. September 2002 Klage erhoben. Er hat auf seinen Vortrag im Widerspruchsverfahren verwiesen und ergänzend ausgeführt: Es liege ein Verfahrensfehler vor, weil keine Übersetzungen der englischsprachigen Beurteilungsbeiträge angefertigt worden seien. Die Beiträge hätten deshalb keine angemessene Würdigung erfahren. Der Erstbeurteiler habe ihm gegenüber erklärt, dass er die Beiträge nicht habe werten können, da er nicht in der Lage gewesen sei, sie zu übersetzen. Lediglich deshalb, weil sich das Kreuz an der obersten Stelle befunden habe, sei er zu dem Schluss gekommen, es müsse sich um Spitzenprädikate handeln. Aus diesem Grund habe er die Erstbeurteilung auf „übertrifft die Anforderungen" heraufgesetzt. Dem Erstbeurteiler seien außerdem die einschlägigen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (RdErl. des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV B 1 3034 H -, MBl. NRW. S. 278, geändert durch RdErl. des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. S. 96 (BRL Pol)) nicht bekannt gewesen. Ferner sei darauf hinzuweisen, dass bereits die Submerkmale der in deutscher Sprache verfassten Beiträge einen arithmetisch höheren Querschnitt als drei Punkte ergäben. Im Hinblick auf die englischsprachigen Beurteilungsbeiträge und die dort bescheinigten Leistungen ergebe sich daher ein unlösbarer Widerspruch der Submerkmale zum Gesamturteil. Schließlich dürfe die Bewertung ausländischer Beurteilungsbeiträge nicht - wie im Ergebnis geschehen - in das Ermessen des Beurteilers gestellt werden.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 5. November 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2002 zu verpflichten, ihm für den Beurteilungszeitraum vom 1. November 1997 bis 31. Dezember 1999 eine neue ermessensfehlerfreie dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat sein Vorbringen aus dem Widerspruchsbescheid wiederholt und ergänzend vorgetragen: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stehe es in der Verantwortung des Beurteilers, inwieweit er sich einen Beurteilungsbeitrag zu eigen mache. Der Beurteiler könne danach auch aufgrund weiterer Erkenntnisquellen (z.B. persönlicher Kontakte) zu einer anderen Bewertung gelangen. Der Beurteilungsbeitrag vom 12. Juli 1997 sei in deutscher Sprache verfasst und lasse keinen Schluss auf überragende Leistungen zu. Die UN-Beurteilung sei vom Innenministerium des Landes NRW als „entspricht voll den Anforderungen" eingeordnet worden. Die Beurteilungsbeiträge unterlägen zudem im Unterschied zu den Regelbeurteilungen keinerlei Quervergleich. Sie könnten daher nur als subjektive Bewertung ohne Vergleich mit anderen Beamten angesehen werden. Dass die Beurteilungsbeiträge angemessen berücksichtigt worden seien, ergebe sich im Übrigen aus der Stellungnahme des PD L2. -S. . Da die Anpassung von in englischer Sprache verfasster Beurteilungsbeiträge nicht geregelt sei, sei ein formeller Fehler im Rahmen der Erstellung der dienstlichen Beurteilung durch die Nichtanfertigung amtlicher Übersetzungen nicht zu erkennen. Die Zuordnung des Klägers zu der Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 9 (ohne erfolgreiches Ablegen der zweiten Fachprüfung) sei nicht zu beanstanden. Für die Bildung der Vergleichsgruppen sei nicht das wahrgenommene Aufgabengebiet, sondern die jeweilige Besoldungsgruppe maßgebend. Dass einzelne Aufgaben höhere Anforderungen stellten, werde bei der Erstellung der Beurteilungen berücksichtigt. Die Einzelbewertungen in der Beurteilung seien schlüssig und rechtfertigten das Gesamturteil, das nicht nach arithmetischen Regeln zu ermitteln sei. Dem Erstbeurteiler seien entgegen dem Vortrag des Klägers auch aufgrund durchgeführter Schulungen die BRL Pol bekannt gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 2. März 2005 abgewiesen. Die dienstliche Beurteilung verstoße nicht gegen die BRL Pol. Dass die dienstliche Beurteilung nicht durch den Polizeipräsidenten, sondern durch den Leiter der Abteilung VL als dessen Vertreter gefertigt worden sei, sei nicht zu beanstanden. Nach Angaben des Prozessvertreters des beklagten Landes im Termin zur mündlichen Verhandlung habe dies langjähriger Übung und mithin der Verwaltungspraxis entsprochen. Die Auslandseinsätze des Klägers seien hinreichend berücksichtigt worden. Die entsprechenden Beurteilungsbeiträge hätten in deutscher und in englischer Sprache vorgelegen, was ausreiche. Der Erstbeurteiler habe die Leistungen des Klägers wegen des nachträglich vom Innenministerium NRW eingeordneten Beurteilungsbeitrages mit „übertrifft die Anforderungen" bewertet. Dass er diesen Beurteilungsbeitrag im Übrigen nach seinen Angaben nicht verstanden habe, sei daher unschädlich. Die Herabsetzung des Gesamturteils im Wege des Quervergleichs begegne ebenfalls keinen Bedenken.
Gegen das dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 18. März 2005 zugestellte Urteil hat dieser am 13. April 2005 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 2. Mai 2006, dem Prozessbevollmächtigten des Klägers zugestellt am 10. Mai 2006, hat der Senat die Berufung zugelassen.
Mit seiner am 18. Mai 2006 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung trägt der Kläger - im Wege der Bezugnahme auf die Begründung des Antrages auf Zulassung der Berufung - vor: Ein Verstoß gegen die BRL Pol liege schon deshalb vor, weil der falsche Endbeurteiler entschieden habe. Das Verwaltungsgericht gehe auch zu Unrecht davon aus, dass die seine Auslandseinsätze betreffenden Beurteilungsbeiträge angemessen berücksichtigt worden seien. Es übersehe nämlich, dass der englischsprachige Beitrag für den Zeitraum von Januar bis Juli 1997 offensichtlich gar nicht eingeordnet worden sei. Es sei aber willkürlich, nur hinsichtlich eines Beitrages eine Noteneinordnung durchzuführen. Willkürlich sei es ebenso, in seinem Fall eine solche Einordnung vorzunehmen, wenn es kein generelles System der Einordnung gebe. Die Bewertung ausländischer Beurteilungsbeiträge dürfe nicht, was die Vorgehensweise des beklagten Landes aber zur Folge habe, in das Ermessen des Beurteilers gestellt werden. Bei angemessener Berücksichtigung der englischsprachigen Beurteilungsbeiträge ergebe sich zudem ein nicht auflösbarer Widerspruch der Submerkmale zum Gesamturteil. Im Übrigen habe die Erstbeurteilung aufgrund der fehlenden Sprachkenntnisse des Beurteilers nicht dem Prinzip der vollständigen und richtigen Tatsachengrundlage genügt. Es werde auch daran festgehalten, dass er, der Kläger, nicht mit den regelmäßig in E. stationierten Beamten verglichen werden könne.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2002 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 5. November 2001 aufzuheben und ihm für die Zeit vom 1. Januar 1997 bis 31. Dezember 1999 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Prozessbevollmächtigte des beklagten Landes hat im Termin zur mündlichen Verhandlung am 13. Dezember 2007 einen Schriftsatz vorgelegt, in dem die Delegation der Endbeurteilung auf den Leiter der Direktion Zentrale Aufgaben (ehemals Leiter der Abteilung VL) erläutert wird. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz Bezug genommen (Gerichtsakte, Bl. 136). Er hat ferner eine Stellungnahme des Erstbeurteilers (Ausdruck einer E-mail vom 8. Dezember 2007) vorgelegt, in der es u.a. heißt: „Da die Auslandsbeurteilung in Englisch verfasst war, erkundigte ich mich über meine Führungsstelle bei der zuständigen Verwaltungsstelle nach einer Übersetzung bzw. Einstufung auf unser System. Dieser Bitte konnte nicht gefolgt werden. Ich konnte die Beurteilung zwar lesen, da sie sehr spezifische Begriffe beinhaltete, musste ich mich entschließen, das Gelesene nach meiner persönlichen Einschätzung einzustufen bzw. zu bewerten. Ich bewertete die Auslandsbeurteilung als erheblich überdurchschnittlich und sah die Gesamtbewertung dadurch im Bereich „übertrifft die Anforderungen". Diese Einschätzung floss in das Beurteilungsgespräch ein."
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten Hefte 1 bis 3) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegende Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 5. November 2001 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 1999.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005
- 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
Nach diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtswidrig. Sie verstößt gegen die Gebote der Plausibilität und Widerspruchsfreiheit. Die das Gesamturteil tragende Bewertung der Hauptmerkmale „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" steht in einem unlösbaren Widerspruch zu den Bewertungen der jeweils nachgeordneten Submerkmale.
Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt zwar nicht, dass die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. In die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch Überlegungen einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen. Insbesondere kann der Beurteiler den einzelnen Merkmalen unterschiedliche Bedeutung für die sie zusammenfassende Bewertung zumessen. Nr. 6.3 BRL Pol trägt diesem Grundsatz Rechnung, indem vorgegeben wird, dass die Festsetzung der für die Hauptmerkmale zu vergebenden Punktzahl auf der Bewertung der Submerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung beruht. Es wird weiter hervorgehoben, dass aufgrund der unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Submerkmale nicht gewollt sei. Eine vergleichbare Regelung trifft Nr. 8.1 BRL Pol für die Bildung des Gesamturteils.
Wenn jedoch der Umstand, dass den einzelnen Merkmalen aufgrund ihrer unterschiedlichen Gewichtung nicht zwingend die gleiche Bedeutung zukommt, eine Diskrepanz zwischen Einzelmerkmalen und den ihnen übergeordneten Gesamtbewertungen nicht mehr erklären kann, leidet die dienstliche Beurteilung an einem unlösbaren Widerspruch und ist nicht plausibel.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, DÖD 2001, 310, m.w.N., und vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, sowie Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -, NWVBl 2007, 119.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers leidet an einem solchen Plausibilitätsmangel. Den mit jeweils 3 Punkten bewerteten Hauptmerkmalen „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" sind Submerkmale zugeordnet, die im Schnitt mit 4 Punkten bewertet sind. Die Bewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis" kann schon im Ansatz nicht mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale erklärt werden, da die beiden zugehörigen Submerkmale mit jeweils 4 Punkten bewertet sind. Hinsichtlich des Hauptmerkmals „Leistungsverhalten" sind von sieben Submerkmalen eines mit 5 Punkten, fünf mit 4 Punkten und nur eines mit 3 Punkten bewertet worden, so dass hier zumindest ein deutliches Übergewicht in Richtung einer Bewertung mit 4 Punkten vorliegt. Allein die Möglichkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale ist nicht ausreichend, um den niedrigeren Punktwert des Hauptmerkmals schlüssig zu machen.
Zur Auflösung eines solchen Widerspruchs zwischen der Bewertung von Sub- und Hauptmerkmalen einer dienstlichen Beurteilung hat der Endbeurteiler seine Bewertung zu plausibilisieren. Hieran fehlt es. Insbesondere bietet die der Endbeurteilung beigefügte Begründung, die nach Nr. 9.2 BRL Pol erforderlich ist, wenn - wie hier - Erst- und Endbeurteilung nicht übereinstimmen, keine Erklärung für den aufgezeigten Widerspruch. Denn der Endbeurteiler stellt lediglich allgemeine, auf den vorgenommenen Quervergleich bezogene Erwägungen an. Solche Erwägungen können zwar nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles die Herabsetzung eines Gesamturteils durch den Endbeurteiler rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266; Urteil vom 29. August 2001, a.a.O.
Sie führen aber in Bezug auf die hier festgestellte Widersprüchlichkeit schon deshalb nicht weiter, weil sie nicht auf die Bewertung der Submerkmale eingehen. Im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit der Beurteilung ist nämlich zu fordern, dass sich der Endbeurteiler, der die Erstbeurteilung hinsichtlich des Gesamturteils und ggf. auch der Hauptmerkmale abändert, auch zu den Benotungen der nachgeordneten Submerkmale äußert. Ob er dabei die Bewertung dieser Merkmale im Einzelnen dem von ihm vergebenen Gesamturteil anpasst oder die erforderliche Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeiführt, bleibt ihm überlassen.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006, a.a.O.
Die Widersprüchlichkeit zwischen der Bewertung der Submerkmale und der Bewertung der ihnen zugeordneten Hauptmerkmale „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" lässt sich nicht durch die Annahme ausräumen, mit der abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und der Bewertung der Hauptmerkmale habe sich der Endbeurteiler zugleich von der Benotung der Submerkmale distanziert, und diese hätten dadurch ihre Aussagekraft verloren. Zum einen bleibt für eine solche Annahme schon deshalb kein Raum, weil der Endbeurteiler im gerichtlichen Verfahren seine Auffassung bekräftigt hat, dass die Einzelbewertungen schlüssig und geeignet seien, das Gesamturteil zu tragen. Zum anderen wäre Folge wiederum eine fehlerhafte, weil unklare bzw. unvollständige Beurteilung, die in einem späteren Auswahlverfahren unter Umständen für den Qualifikationsvergleich unbrauchbar wäre.
Vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006, a.a.O.
Der Beklagte hat, obgleich ihm diese Möglichkeit rechtlich eröffnet ist, die danach erforderliche Begründung weder im Widerspruchs- noch im gerichtlichen Verfahren nachgeholt. Im Widerspruchsbescheid findet sich erneut ein - hier nicht weiterführender - allgemeiner Hinweis auf den vorgenommenen Quervergleich. In der durch den Endbeurteiler unterzeichneten Klageerwiderung wird, wie bereits erwähnt, die Schlüssigkeit der Einzelbewertungen sogar hervorgehoben. Die Erklärungen des Prozessvertreters des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht tragen ebenfalls nichts zur Behebung des festgestellten Plausibilitätsdefizits bei.
Die dienstliche Beurteilung leidet darüber hinaus an einem weiteren Mangel. Sie beruht auf einer unvollständigen Tatsachen- und Bewertungsgrundlage, weil der Erstbeurteiler die „UN CONFIDENTIAL REPORTS" (im Folgenden: UN-Beurteilungsbeiträge) nicht vollständig zur Kenntnis genommen hat.
Selbst wenn dem Erstbeurteiler - was zweifelhaft ist - anlässlich der Erstellung der streitgegenständlichen Fassung der dienstlichen Beurteilung beide UN-Beurteilungsbeiträge vorgelegen haben sollten, muss angenommen werden, dass sie in seiner Entscheidungsfindung keinen hinreichenden Niederschlag gefunden haben können. Denn dem Erstbeurteiler war es aufgrund mangelnder Sprachkenntnisse nicht möglich, die englischen Textpassagen der UN-Beurteilungsbeiträge vollständig zu erfassen. Das ergibt sich aus seiner per E-Mail vom 8. Dezember 2007 abgegebenen Erklärung, in der es heißt, er habe sich vergeblich um eine Übersetzung des fremdsprachigen Beurteilungsbeitrags beziehungsweise dessen Einstufung in das hiesige Bewertungssystem bemüht. Er habe den Beurteilungsbeitrag zwar lesen können, sei aber - weil er sehr spezifische Begriffe beinhaltet habe - gezwungen gewesen, das Gelesene nach seiner persönlichen Einschätzung einzustufen beziehungsweise zu bewerten. Danach habe er den Beurteilungsbeitrag als erheblich überdurchschnittlich gesehen.
Die dienstliche Beurteilung hat sämtliche Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsnachweise zu erfassen, die der Beurteilte während des gesamten Beurteilungszeitraums erbracht hat. War der Erstbeurteiler nicht in der Lage, sich während des gesamten Beurteilungszeitraums ein eigenes Bild von den zur Beurteilung anstehenden Merkmalen zu verschaffen, weil der zu Beurteilende zeitweise außerhalb seines Verantwortungsbereichs tätig war, ist er auf Beurteilungsbeiträge Dritter als Erkenntnisquelle angewiesen. In den BRL Pol ist zwar nicht ausdrücklich geregelt, wie zu verfahren ist, wenn der zu Beurteilende im Beurteilungszeitraum Aufgaben im Ausland wahrgenommen hat. Erfolgt ein Auslandseinsatz allerdings - wie hier - im Wege einer mindestens sechsmonatigen Abordnung, ergibt sich unmittelbar aus Nr. 3.6 BRL Pol, dass auf die Einholung eines Beurteilungsbeitrags nicht verzichtet werden kann und dieser „bei der nächsten Beurteilung zu berücksichtigen" ist. Das gilt ungeachtet dessen, dass die weiteren, die Gestaltung der Beurteilungsbeiträge und das Verfahren betreffenden Regelungen der Nr. 3.6 BRL Pol nicht auf den hier vorliegenden Fall der Erteilung eines ausländischen Beurteilungsbeitrages zugeschnitten sind.
Liegen Beurteilungsbeiträge vor, muss der Beurteiler unabhängig von einer entsprechenden Regelung in Beurteilungsrichtlinien nach allgemeinen Maßstäben die Einschätzungen, die ihm die Verfasser dienstlicher Stellungnahmen über Leistung, Befähigung und Eignung des zu Beurteilenden in einzelnen Teilzeiträumen des Beurteilungszeitraumes vermitteln, würdigen und sie zu dem von ihm selbst aufgrund eigener Anschauung gewonnenen Bild in Beziehung setzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 3374/00 -, DÖD 2001, 309.
Als Grundlage für die danach vorzunehmende Würdigung ist es aber unabdingbar, dass der Beurteiler den Inhalt des Beurteilungsbeitrages vollständig zur Kenntnis nimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 3/97 -, BVerwGE 107, 360.
Daran fehlt es hier, weil sich dem Erstbeurteiler der Inhalt der englischsprachigen Textpassagen nicht vollends erschlossen hat.
Es kann nicht festgestellt werden, dass dieser Mangel im weiteren Beurteilungsverfahren geheilt worden ist. Ungeachtet der Frage, an welche Voraussetzungen eine Heilung im Einzelnen gebunden wäre, ist schon nicht ersichtlich, dass die UN-Beurteilungsbeiträge im weiteren Beurteilungsverfahren, etwa in der Beurteilerbesprechung am 17. Oktober 2001, überhaupt Gegenstand der Erörterung gewesen sind. Einer Heilung im Widerspruchsverfahren steht entgegen, dass in die Entscheidungsfindung der Widerspruchsbehörde jedenfalls der UN-Beurteilungsbeitrag vom 2. Juli 2007 nicht eingeflossen ist.
Der aufgezeigte Beurteilungsmangel ist auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der Erstbeurteiler die während der Auslandseinsätze gezeigten Leistungen des Klägers mit Blick auf die Einstufung der in den UN-Beurteilungsbeiträgen ausgewiesenen Noten als „erheblich überdurchschnittlich" bzw. „Spitzenprädikate" mit 4 Punkten bewertet hat. Denn es ist nicht auszuschließen, dass die Beurteilung des Klägers, hätte der Erstbeurteiler die Textpassagen einer inhaltlichen Würdigung unterzogen, besser ausgefallen wäre, als es der Fall war. Weder kann ausgeschlossen werden, dass der Erstbeurteiler einzelne Submerkmale oder sogar Hauptmerkmale besser bewertet hätte, noch, dass sich diese bessere Bewertung im Rahmen der Endbeurteilung niedergeschlagen hätte. Den fraglichen englischsprachigen Passagen kann insbesondere nicht von vornherein jede Bedeutung für die Beurteilung des Klägers abgesprochen werden. In beiden UN-Beurteilungsbeiträgen finden sich etwa Aussagen zu dem während der Auslandseinsätze gezeigten Leistungs- und sozialen Verhalten des Klägers.
Die darüber hinaus von dem Kläger gegen die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Beurteilung erhobenen Beanstandungen greifen nicht durch.
Das gilt zunächst für seine Auffassung, es sei unzulässig, seine Leistungen im Quervergleich den Leistungen von Beamten zu gegenüberzustellen, die im Beurteilungszeitraum keine Auslandseinsätze vorzuweisen hätten.
Der Beklagte hat die Leistungen des Klägers mit den Leistungen derjenigen Beamten verglichen, die der Besoldungsgruppe A 9 BBesO angehörten und nicht die zweite Fachprüfung erfolgreich abgelegt hatten. Das ist mit Blick auf die Regelung des § 10a Abs. 2 Satz 2 der Laufbahnverordnung NRW nicht zu beanstanden und entspricht den Vorgaben von Nr. 8.2.1 BRL Pol (1. Spiegelstrich), wonach in erster Linie Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe eine Vergleichsgruppe bilden sollen.
Es ist nicht erkennbar, dass die Zuordnung des Klägers zu dieser Vergleichsgruppe mit Blick auf seine Auslandsaufenthalte nicht sachgerecht gewesen ist. Sinn und Zweck der Vergleichsgruppenbildung ist es vor allem, Leistung, Befähigung und Eignung der in Beförderungskonkurrenz stehenden Beamten einander gegenüberzustellen. Dass die zu Vergleichenden im Beurteilungszeitraum zusätzlich die gleichen oder ähnliche Aufgaben wahrgenommen haben müssen, ist weder von den BRL Pol vorgesehen noch aus sonstigen Gründen geboten. Vergleichsgegenstand sind im Grundsatz nicht die jeweils wahrgenommenen Tätigkeiten, die allerdings in der Aufgabenbeschreibung Erwähnung finden und bei der individuellen Bewertung des zu Beurteilenden einfließen können, wenn dieser etwa im Beurteilungszeitraum besonders anspruchsvolle Aufgaben wahrgenommen hat. Vergleichsgegenstand bzw. - anders ausgedrückt - Maßstab der Bewertung sind vielmehr die Anforderungen des innegehabten Statusamts, das zugleich die gemeinsame Klammer der in der Vergleichsgruppe zusammengefassten Beamten bildet. Hierzu gehören folglich auch die Beamten, die keine Auslandstätigkeit vorzuweisen haben.
Keinen Bedenken begegnet schließlich der Umstand, dass nicht der Polizeipräsident, sondern der Leiter der Abteilung VL, LRD L4. , die dienstliche Beurteilung als Endbeurteiler verfasst und unterzeichnet hat. Der Beklagte hat erläutert, es sei innerhalb des Polizeipräsidiums E. festgelegt, dass die dienstlichen Beurteilungen bis einschließlich Besoldungsgrupe A 11 BBesO durch den Leiter der Abteilung VL (jetzt Leiter der Direktion Zentrale Aufgaben) als Endbeurteiler gefertigt würden. Für eine solche allgemeine Delegation auf den allgemeinen Vertreter des Polizeipräsidenten (vgl. § 8 Abs. 1 und 2 der Geschäftsordnung für die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen (alte Fassung), Runderlass des Innenministeriums vom 10. September 1993 - IV A 1 - 0302 -, MBl. NRW. S. 1674, in der Fassung der Änderung vom 23. Oktober 2000, MBl. NRW. S. 1528) lässt Nr. 9.3 BRL Pol in Verbindung mit den diesbezüglichen Erläuterungen des Innenministeriums NRW Raum. Zwar sieht Nr. 9.3 Satz 1 BRL Pol vor, dass die Beurteilung der Beamten des mittleren und gehobenen Dienstes der Leiterin oder dem Leiter der Beschäftigungsbehörde oder -einrichtung obliegt. Die zugehörigen Erläuterungen regeln jedoch ausdrücklich, dass „diese Zuständigkeit" auf die Vertreterin oder den Vertreter „delegiert" werden kann. Schon aus dem Wortlaut ergibt sich, dass Gegenstand dieser Regelung der über den einer sogenannten Verhinderungs- oder Abwesenheitsvertretung hinausgehende Fall einer umfassenden Delegation der Aufgabe der Erstellung und Zeichnung der dienstlichen Beurteilungen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2006 - 6 B 2124/06 -, IÖD 2007, 139.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 und 2 der
Geschäftsordnung
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1398
BVerwGE 107, 360
2 C 31.01
6 A 3355/03
6 A 2967/00
6 A 1216/04
6 B 618/06
6 A 3593/98
6 A 3374/00
2 A 3/97
6 B 2124/06