Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-10-26, Aktenzeichen 19 K 386.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:1026.19K386.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines positiven Bauvorbescheids.
Sie plant die Errichtung eines dreigeschossigen Bürogebäudes auf dem 15.246 qm großen Grundstück Seeburger Straße 19b/24b in Berlin-Spandau. Das Grundstück besteht aus den Flurstücken 2449/114, 419 und 115/3. Das südlich belegene Flurstück 419 ist derzeit mit einer Werkstatthalle für Busse und mit einem zweigeschossigen Bürogebäude bebaut. Daran nördlich angrenzend befindet sich auf dem Flurstück 115/3 ein Omnibusparkplatz. Jenseits der nördlichen Grundstücksgrenze erstreckt sich der Grünzug „Bullengraben“, dahinter befinden sich Kleingartenanlagen. An der südlichen Grundstücksgrenze stoßen fünf viergeschossige gründerzeitliche Wohngebäude mit ihrer Rückwand an das Vorhabengrundstück an. In westlicher Richtung befindet sich auf dem nebenliegenden Grundstück ein Abstellplatz für Pkw und Kleintransporter und eine eingeschossige Halle. Auf dem angrenzenden Grundstück Seeburger Straße 25c ist ein dreigeschossiges Bürogebäude benachbart. Dahinter erstreckt sich in westlicher Richtung das Gelände eines Autohauses mit Werkstatt und Parkplatz. Östlich des Vorhabengrundstücks befindet sich ein Lebensmittelmarkt. Zwischen dem Lebensmittelmarkt und dem Wohngebäude Seeburger Straße 19 liegt an der Seeburger Straße das Flurstück 2449/114, über das die Zufahrt auf das Vorhabengrundstück erfolgt.
Das Vorhabengrundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Baunutzungsplans vom 11. März 1958 in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABl. Bln 1961 S. 742) (im Folgenden: Baunutzungsplan). Dieser weist das Grundstück als beschränktes Arbeitsgebiet der Baustufe II/3 aus. Für das Gebiet, in dem das Vorha-bengrundstück belegen ist, sind zudem förmlich festgestellte Straßen- und Baufluchtlinien nach dem Gesetz betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften vom 2. Juli 1875 in der Fassung vom 28. März 1918 (Preußisches Fluchtliniengesetz) festgesetzt. Ferner liegt das Vorha-bengrundstück im räumlichen Geltungsbereich des mit Verordnung vom 20. Juni 2006 (GVBl. S. 687) festgesetzten Bebauungsplans VIII-B2a vom 20. Juni 1988 (im Folgenden: Bebauungsplan VIII-B2a). Dieser enthält u.a. folgende textliche Festsetzungen:
„1. Für die Baugrundstücksflächen, die im Baunutzungsplan in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABl. 1961 S. 742) als beschränktes Arbeitsgebiet gemäß § 7 Abs. 10 der Bauordnung für Berlin in der Fassung vom 21. November 1958 (GVBl. S. 1087/1104) ausgewiesen sind, […] wird als Art der Nutzung Gewerbegebiet gemäß § 8 der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung) in der Fassung vom 23. Januar 1990 […] festgesetzt. […]
3. Im Geltungsbereich dieses Bebauungsplans treten alle bisherigen Festsetzungen und baurechtlichen Vorschriften, die verbindliche Regelungen im Sinne von § 9 Abs. 1 des Baugesetzbuchs hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung enthalten, außer Kraft.
Im Übrigen gelten die bisherigen Vorschriften und Festsetzungen.“
Das Vorhabengrundstück und die nähere Umgebung stellen sich nach dem Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS) wie folgt dar:
Am 19. Juli 2018 beantragte die Klägerin beim Bezirksamt Spandau von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) die Erteilung eines Vorbescheids für das Vorhaben „Errichtung eines 3-geschossigen Neubaus mit Büronutzung Seeburgerstraße 19b“, und zwar mit den folgenden Fragen:
„Frage 1.)
Wird einer Bebauung des Grundstücks mit Büronutzung zugestimmt?
Frage 2.)
Wird einer Überschreitung der Baumassenzahl von 2,4 um 1,04 auf 3,44 zugestimmt?“
Ausweislich der dem Antrag beigefügten Pläne soll das in Form eines Dreiecks mit abgerundeten Ecken geplante Bürogebäude drei Geschosse mit je 4.565 qm Fläche haben, was einer Geschossfläche von insgesamt 13.695 qm entspricht. Dabei soll das erste Geschoss eine Höhe von 4,50 Metern haben, die beiden darüber liegenden Geschosse jeweils eine Höhe von 3,50 Metern.
Am 23. November 2018 erteilte das Bezirksamt den der Klägerin am 29. November 2018 zugestellten Vorbescheid Nr. 2018/1245. Darin heißt es:
„Zu den gestellten Fragen nehme ich im Folgenden Stellung:
zu 1: Bebaubarkeit des Grundstücks mit einer Büronutzung:
Der Bebauung mit einer Büronutzung stimme ich gem. § 30 BauGB zu.
zu 2: a): Überschreitung der zulässigen Baumassenzahl:
Der Überschreitung der Baumassenzahl von 2,4 auf 3,44 sowie der Überschreitung der zulässigen Vollgeschosse von 2 auf 3 stimme ich gem. § 30 BauGB nicht zu.
zu 2: b): Überschreitung der zulässigen Zahl der Vollgeschosse
Der Überschreitung der zulässigen Vollgeschosse von 2 auf 3 stimme ich gem. § 30 BauGB nicht zu.“
Zur Begründung führt der Bescheid aus, Befreiungen gemäß § 31 Abs. 2 BauGB könnten nicht in Aussicht gestellt werden, da die geplanten Überschreitungen die Grundzüge der Planung berührten. Zudem sei eine Befreiung aufgrund der Massivität des Vorhabens städtebaulich nicht vertretbar.
Gegen die Beantwortung der Frage Nr. 2 erhob die Klägerin am 18. Dezember 2018 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, auf ihrem Grundstück sei die planungsrechtlich vorgesehene Hauptnutzung, nämlich „Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe“ im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1990 nicht realisierbar. Aufgrund der unmittelbar angrenzenden Wohnbebauung sei auf ihrem Grundstück jegliches produzierende Gewerbe ausgeschlossen. Das belege das von ihr zum Verfahren gereichte schalltechnische Gutachten vom 4. Juli 2018. Der Gebietscharakter eines Gewerbegebietes sei nicht sichergestellt, so dass die Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung als Gewerbegebiet im Bebauungsplan VIII-B2a unwirksam sei. Dieser Umstand begründe ein Befreiungsbedürfnis, denn die gleichzeitig im Baunutzungsplan festgesetzte Baustufe II/3 sei erkennbar auf produzierendes Gewerbe zugeschnitten, weil sie bei einer geringen Geschosszahl von nur zwei zulässigen Vollgeschossen eine verhältnismäßig große bebaubare Fläche durch eine hohe Grundflächenzahl (im Folgenden: GRZ) vorsehe. Ein solches Nutzungsmaß sei bei einer reinen Büro- und Verwaltungsnutzung städtebaulich verfehlt. Bei einer geringeren Geschossigkeit als mindestens drei bis vier Geschossen werde bei Bürogebäuden gegen den Flächenspargrundsatz verstoßen, außerdem würden Bürogebäude am Markt als mindestens drei- bis viergeschossig nachgefragt. Wenn dementsprechend atypischer Weise im einschlägigen Gewerbegebiet nur eine der in § 8 BauNVO 1990 genannten Regelnutzungen überhaupt denkbar sei – nämlich die Bebauung mit Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäuden im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1990 –, entspräche es dem Regelungsgedanken des § 31 Abs. 2 BauGB, die dadurch entstehende Besonderheit im Rahmen des städtebaulich Vertretbaren sachgerecht einzubeziehen.
Außerdem würden die Grundzüge der Planung durch die Erteilung einer Befreiung nicht berührt. Da der Baunutzungsplan als Flächennutzungsplan entwickelt worden sei, wohne den Festsetzungen der Baustufen von vornherein ein erheblicher Entwicklungsspielraum inne. Daran ändere der später festgesetzte Bebauungsplan VIII-B2a nichts, da er keine entsprechenden materiellen Änderungen enthalte. Veränderungen des Nutzungsmaßes könnten daher unter keinen Umständen die Grundzüge der Planung berühren.
Das Vorhaben sei auch städtebaulich vertretbar. Auf allen direkt an das Grundstück der Klägerin angrenzenden Grundstücken, die eine Wohnnutzung aufwiesen, sei eine viergeschossige Bebauung mit Vorderhaus und Seitenflügel vorhanden, was zu einem mehr als doppelt so hohen Nutzungsmaß führe, als wie es von der Klägerin beantragt werde. Von „Massivität“ könne keine Rede sein, zumal das Vorhaben Fläche spare und der Nachfrage nach Büronutzung entspreche. Das Vorhaben sei städtebaulich erwünscht, weil es gut erreichbare Büroflächen schaffe. Es sei auch mit nachbarlichen Belangen vereinbar, da es einen erheblichen Abstand zur vorhandenen Wohnbebauung einhalte, deren Höhe deutlich unterschreite und zudem weniger geräuschintensiv als andere gewerbliche Nutzungen sei. Schließlich liege eine Büronutzung auch im öffentlichen Interesse, weil die Nachfrage danach massiv zugenommen habe. Das Ermessen der Behörde sei hier gebunden, weil für die Befreiung erhebliche öffentliche Interessen sprächen.
Den Widerspruch wies die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen durch Widerspruchsbescheid vom 15. April 2019, zugestellt am 29. April 2019, zurück.
Für die Überschreitung der im Baunutzungsplan festgesetzten Baumassenzahl (im Folgenden: BMZ) von 2,4 sei eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB erforderlich. Diese könne nicht erteilt werden.
Eine Abweichung vom Maß der baulichen Nutzung berühre die Grundzüge der Planung und sei städtebaulich nicht vertretbar. Die von der Klägerin geplante BMZ von 3,44 überschreite die planerische Festsetzung von 2,4 um 40%, was als erheblich anzusehen sei. Das Vorhaben der Klägerin hebe sich von der Dimensionierung und von seiner Kubatur her deutlich von der vorhandenen Struktur ab und schaffe eine unerwünschte Vorbildwirkung für eine verdichtete Baustruktur. Die BMZ gelte hier als wesentliches Nutzungsmaß. Ein Entwicklungsspielraum, wie ihn die Klägerin annehme, wonach auch Nutzungsmaße zulässig seien, die oberhalb der durch die jeweilige Baustufe getroffene Festsetzung lägen, existiere nicht. Es seien auch keine grundstücksspezifischen Gründe ersichtlich, die eine Befreiung erforderten.
Das schalltechnische Gutachten vom 4. Juli 2018 befasse sich mit der Verträglichkeit verschiedener Arten der baulichen Nutzung des Vorhabendgrundstücks. Es treffe indes keine Aussage zum Maß der baulichen Nutzung. Es sei nicht erkennbar, dass die Festsetzung als Gewerbegebiet im Bebauungsplan VIII-B2a nur auf die Ansiedlung von produzierendem Gewerbe ausgerichtet sei, da kein Ausschluss von Nutzungen erfolgt sei. Vielmehr seien alle in § 8 Abs. 2 BauNVO 1990 genannten Nutzungsarten grundsätzlich zulässig. Eine Funktionslosigkeit der GE-Festsetzung liege nicht vor. Das Plangebiet weise wesentliche Merkmale eines Gewerbegebietes auf. Bei der vorhandenen Wohnbebauung entlang der Seeburger Straße handle es sich um Bestandsgebäude, die bereits vor In-Kraft-Treten des Bebauungsplans VIII-B2a und des Baunutzungsplans vorhanden gewesen seien.
Dagegen richtet sich die am 28. Mai 2019 erhobene Klage, mit der die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Sie wiederholt im Wesentlichen ihre im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Erwägungen.
Ergänzend trägt sie vor, die das Maß der baulichen Nutzung betreffenden Festsetzungen des Baunutzungsplans i.V.m. den planungsrechtlichen Vorschriften der Bauordnung für Berlin in der Fassung vom 21. November 1958 (GVBl. S. 1087) (im Folgenden: BO 58) seien nicht ins geltende Recht gemäß § 233 Abs. 3 BauGB i.V.m. § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG vom 23. Juni 1960 (BGBl I, S. 340) übergeleitet worden. Denn es fehle an der von § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG vorausgesetzten Verbindlichkeit des Baunutzungsplans. Diese lasse sich - anders als von der Rechtsprechung des VG Berlin und des OVG Berlin-Brandenburg angenommen -, nicht aus § 7 Nr. 2 und Nr. 3 BO 58 herleiten. Der Baunutzungsplan sei als Flächennutzungsplan gemäß § 173 Abs. 2 BBauG übergeleitet worden. Daher bewirke jede Änderung des geltenden Flächennutzungsplans, dass eine davon abweichende Festsetzung des Baunutzungsplans unverbindlich werde. So liege es hier. Der Flächennutzungsplan weise das Gebiet, in dem das Vorhabengrundstück liege, als „gewerbliche Baufläche“ aus, sodass in Verbindung mit den Orientierungswerten des § 17 BauNVO von einer weitaus höheren Bebaubarkeit auszugehen sei, als die Maßfestsetzung des Baunutzungsplans es vorgesehen habe. Zudem lasse sich die Verbindlichkeit des Baunutzungsplans insbesondere nicht aus § 7 Nr. 3 BO 58 ableiten. Diese Vorschrift setze für die (verbindliche) Anwendung des Baunutzungsplans voraus, dass kein Bebauungsplan vorliege und außerdem eine Ausnahmebewilligung nach dem Berliner Planungsgesetz erteilt worden sei. Vom Vorliegen einer solchen Ausnahmebewilligung könne nicht (pauschal) ausgegangen werden, zumal diese im Ermessenswege zu erteilen gewesen sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Vorbescheides Nr. 2018/1245 des Bezirksamts Spandau von Berlin vom 23. November 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen vom 15. April 2019 zu verpflichten, ihr für die mit Antrag vom 19. Juli 2018 gestellte Frage Nr. 2 einen positiven Bauvorbescheid zu erteilen,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Vorbescheides Nr. 2018/1245 des Bezirksamts Spandau von Berlin vom 23. November 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen vom 15. April 2019 zu verpflichten, über die mit ihrem Antrag vom 19. Juli 2018 gestellte Vorbescheidsfrage Nr. 2 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich im Wesentlichen auf die Begründungen der angegriffenen Bescheide.
Im Übrigen verweist er auf die gefestigte Rechtsprechung des VG Berlin und des OVG Berlin Brandenburg, wonach der Baunutzungsplan gemäß § 233 Abs. 3 BauGB i.V.m. § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG als Bebauungsplan übergeleitet worden sei. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass der Baunutzungsplan ehemals als vorbereitender Plan erstellt worden sei.
Ergänzend trägt der Beklagte vor, dass die Umgebung des Vorhabens – abgesehen von den bestandsgeschützten, vor In-Kraft-Treten des Baunutzungsplans errichteten Wohngebäuden südlich des Vorhabengrundstücks entlang der Seeburger Straße – von einer niedriggeschossigen und sehr lockeren Bauweise, wie in Gewerbegebieten üblich, geprägt sei. Lediglich das Gebäude Seeburger Straße 25 überschreite die im Baunutzungsplan vorgesehene Höhe und BMZ. Das Gebäude sei aber nicht mit dem Vorhaben der Klägerin vergleichbar, weil es eine sehr viel geringere Grundfläche besitze und nicht annähernd so massiv wirke. Ansonsten wiesen die Gebäude in der Umgebung durchgehend Ein- oder Zweigeschossigkeit auf und befänden sich bezüglich der BMZ innerhalb des zulässigen Maßes. Von einer Funktionslosigkeit der BMZ könne angesichts einer einzigen Ausnahme von der Festsetzung keine Rede sein. Die von der Klägerin begehrte Befreiung würde einen Präzedenzfall schaffen, der die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung obsolet werden ließe.
Die Kammer hat die Örtlichkeiten am 26. Oktober 2023 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Augenscheinseinnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung (Bl. 78 ff. d.A.) Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und - soweit wesentlich - Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Der Vorbescheid Nr. 2018/1245 des Bezirksamts Spandau von Berlin vom 23. November 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen vom 15. April 2019 ist, soweit streitgegenständlich, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat weder einen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids, der die Frage Nr. 2 positiv beantwortet, noch auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln (in der bis zum 19. Mai 2020 geltenden Fassung; im Folgenden: a.F.) i.V.m. § 89 Abs. 3 BauO Bln n.F. Ist die Erteilung einer Baugenehmigung vorgeschrieben, ist danach vor Einreichung des Bauantrags auf Antrag der Bauherrin oder des Bauherrn zu einzelnen in der Baugenehmigung zu entscheidenden Fragen des Bauvorhabens ein Vorbescheid zu erteilen. Für das Vorhaben der Klägerin ist das Baugenehmigungsverfahren gemäß § 64 BauO Bln a.F. vorgeschrieben, weil es sich dabei um einen Sonderbau gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 3 BauO Bln a.F. handelt. Denn das geplante Bürogebäude soll eine Grundfläche von 4.565 qm haben, mithin eine weitaus größere Brutto-Grundfläche als 1600 qm, ab der ein Gebäude ein Sonderbau im Sinne der vorbezeichneten Vorschrift ist. Im Baugenehmigungsverfahren gemäß § 64 BauO Bln a.F. ist unter anderem über das zulässige Maß der baulichen Nutzung zu entscheiden, § 64 Satz 1 Nr. 1 BauO Bln a.F., was die BMZ einschließt und Gegenstand der hier streitigen Vorbescheidsfrage Nr. 2 ist.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheides, der ihre Frage Nr. 2 („Wird einer Überschreitung der Baumassenzahl von 2,4 um 1,04 auf 3,44 zugestimmt?“) bejaht.
Die von der Klägerin geplante BMZ von 3,44 widerspricht der wirksamen Festsetzung der BMZ von 2,4 durch den Baunutzungsplan als qualifiziertem Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB (dazu siehe 1.). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB liegen nicht vor (dazu siehe 2.).
1. Das Vorhaben der Klägerin überschreitet die BMZ von 2,4, die der Baunutzungsplan für das Gebiet, in dem das Vorhabengrundstück liegt, festgesetzt hat (a). Im vorliegenden Fall gilt der Baunutzungsplan i.V.m. den planungsrechtlichen Vorschriften der BO 58 sowie den Modifizierungen durch den Bebauungsplan VIII-B2a sowie den förmlich festgesetzten Straßen- und Baufluchtlinien als qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB fort (b). Die festgesetzte BMZ von 2,4 ist im maßgeblichen Referenzgebiet nicht funktionslos geworden (c).
a) Das Maß der baulichen Nutzung richtet sich für das Vorhaben der Klägerin nach § 7 Nr. 13 Satz 1 und 3, Nr. 15 Satz 1 und 5 BO 58 i.V.m. den Festsetzungen des Baunutzungsplans. Dieser setzt das Gebiet, in dem das Vorhabengrundstück liegt, als beschränktes Arbeitsgebiet der Baustufe II/3 fest. Im beschränkten (ebenso wie im reinen) Arbeitsgebiet im Sinne der BO 58 ist die BMZ alleiniger Maßstab für das Maß der baulichen Nutzung (vgl. § 7 Nr. 13 Satz 3 BO 58), wobei nach § 7 Nr. 15 Satz 1, 4 und 5 BO 58 eine in den verschiedenen Baustufen entsprechend bemessene Freifläche auf dem Grundstück verbleiben muss (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2020 – OVG 2 B 11.17 –, juris Rn. 26; vgl. auch die Gesetzesbegründung zur BO 58, AbgHs Drs. Nr. 1623 vom 3. Mai 1958, S. 36 [41 f.]; von Feldmann / Möller, Berliner Planungsrecht, 4. Aufl. 2021, Rn. 182).
Dementsprechend ist hier gemäß § 7 Nr. 15 Satz 1 und 3 BO 58 i.V.m. der festgesetzten Baustufe II/3 von einer zulässigen BMZ von 2,4 auszugehen. Diese Maßfestsetzung wird nicht durch den am 20. Juni 2006 festgesetzten Bebauungsplan VIII-B2a in Frage gestellt. Denn dieser ersetzt bzw. verändert nur solche Festsetzungen, die die Art der baulichen Gebietsnutzung betreffen. So setzt der Bebauungsplan VIII-B2a das nach dem Baunutzungsplan als beschränktes Arbeitsgebiet festgesetzte Gebiet nunmehr als Gewerbegebiet fest (vgl. Nr. 1 erster Spiegelstrich der textlichen Festsetzungen). Zum Maß der Nutzung enthält der Bebauungsplan VIII-B2a keine eigenen Festsetzungen. Nach den letzten beiden Absätzen der textlichen Festsetzungen (Nr. 3) hat der Plangeber ausdrücklich bestimmt, dass die bisherigen Festsetzungen weitergelten sollen, mit Ausnahme der bisherigen Festsetzungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung, welche außer Kraft treten. In der Folge gelten unter anderem die im Baunutzungsplan enthaltenen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung weiter.
b) Der Baunutzungsplan gilt hier i.V.m. den planungsrechtlichen Vorschriften der BO 58, den Modifizierungen durch den Bebauungsplan VIII-B2a und den förmlich festgestellten Straßen- und Baufluchtlinien als qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB fort.
(1) Gemäß § 233 Abs. 3 BauGB gelten auf der Grundlage bisheriger Fassungen des Baugesetzbuches wirksame und übergeleitete Pläne, Satzungen und Entscheidungen fort. Die Vorschrift verweist u.a. auf § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG (BGBl. 1960 I S. 341). Danach gelten bei In-Kraft-Treten dieses Gesetzes – also des BBauG – bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne als Bebauungspläne, soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten. Das trifft auf den Baunutzungsplan zu.
Der Baunutzungsplan enthält Regelungen, die mit den in § 9 BBauG bezeichneten Festsetzungsmöglichkeiten vergleichbar sind: Er weist Baugebiete für das gesamte ehemalige Stadtgebiet Berlin (West) durch die Angabe von Art und Maß der baulichen Nutzung aus, wobei die Begriffe in den planungsrechtlichen Vorschriften der BO 58 näher definiert sind. Die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksflächen ergeben sich ebenfalls aus der BO 58 i.V.m. den jeweiligen Gebietsausweisungen (vgl. zum Ganzen von Feldmann / Möller, a.a.O., Rn. 49).
Darüber hinaus sind die im Baunutzungsplan getroffenen Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art auch verbindlich im Sinne des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG. Davon gehen das VG Berlin und das OVG Berlin-Brandenburg in gefestigter, ständiger Rechtsprechung seit jeher aus (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Februar 2023 – OVG 10 B 15.18 –, juris Rn. 43; Urteile vom 6. Oktober 2015 – OVG 10 B 1.14 –, juris Rn. 38; vom 20. Mai 2003 – OVG 2 B 21.98 –, juris Rn. 19; vom 31. März 1992 – 2 A 9.88 –, juris Rn. 30; vom 13. Juni 1991 – OVG 2 B 29.88 –, juris Rn. 17; vom 6. März 1991 – OVG 2 S 29.20 –, juris Rn. 5; vom 10. März 1989 – OVG 2 B 4.87 –, juris Rn. 24; VG Berlin, Urteile vom 5. November 2019 – VG 19 K 156.18 –, juris Rn. 30; vom 2. Juni 2016 – VG 13 K 185.15 –, juris Rn. 16). Dabei verkennt die Rechtsprechung nicht, dass der Baunutzungsplan nach seiner Konzeption und nach seiner Stellung im System des Berliner Planungsgesetzes von 1949/1956 (Gesetz über die städtebauliche Planung im Lande Berlin vom 22. August 1949 in der Fassung vom 22. März 1956, GVBl. S. 272; i.F. Planungsgesetz) an und für sich ein vorbereitender Bauleitplan für das gesamte Gebiet von Berlin (West) war. Allerdings war der Baunutzungsplan über diesen Charakter hinaus auch seinerzeit bereits nach Maßgabe des § 7 Nr. 2 und 3 BO 58 für einzelne Bauvorhaben als Zulässigkeitstatbestand verbindlich geworden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 6. Oktober 2015, a.a.O., Rn. 38; vgl. Jaeckel/Förster, Bauordnung für Berlin, 1959, S. 39).
(2) Die Verbindlichkeit der Festsetzungen des Baunutzungsplans folgt hier jedenfalls aus § 7 Nr. 2 BO 58. Die Vorschrift lautet:
„Enthält der Bebauungsplan hinsichtlich der baulichen Nutzung nicht alle zur Entscheidung über den Baugenehmigungsantrag erforderlichen Festsetzungen, so gelten die nachstehenden Vorschriften in Verbindung mit dem als Teilplan zum Generalbebauungsplan aufgestellten Baunutzungsplan.“
Für den Bereich der hier in Rede stehenden Festsetzung des beschränkten Arbeitsgebiets im Baunutzungsplan galten und gelten weiterhin die im Fluchtlinienplan vom 9. April 1910 förmlich festgestellten Straßen- und Baufluchtlinien. Der nach § 8 des Preußischen Fluchtliniengesetzes förmlich festgestellte Fluchtlinienplan ist ein Bebauungsplan im Sinne von § 7 Nr. 2 BO 58 (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 31. März 1992, a.a.O., Rn. 30 ff.; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2020, a.a.O., Rn. 19). Dieser enthält jedoch nicht alle zur Entscheidung erforderlichen Festsetzungen. Über ihn wird die Verbindlichkeit des Baunutzungsplans gemäß § 7 Nr. 2 BO 58 vermittelt.
Anders als die Klägerin meint, vermag der Umstand, dass der geltende Flächennutzungsplan (vgl. Flächennutzungsplan Berlin in der Fassung der Neubekanntmachung vom 5. Januar 2015, ABl. S. 31, zuletzt geändert am 6. Dezember 2022, ABl. S. 3754) für das Gebiet des Vorhabengrundstücks eine „gewerbliche Baufläche“ vorsieht, zu keiner anderen Bewertung zu führen. Die Klägerin meint, hieraus lasse sich in Verbindung mit den Orientierungswerten des § 17 BauNVO eine GFZ von bis zu 2,4 entwickeln. Abgesehen davon, dass hier nicht die GFZ, sondern die BMZ maßgeblich ist, trifft die Annahme der Klägerin im Ausgangspunkt nicht zu, wonach Darstellungen des geltenden Flächennutzungsplans, die vom Baunutzungsplan abweichen, dessen Festsetzungen außer Kraft treten lassen. Der Flächennutzungsplan stellt neben dem Baunutzungsplan, der einen Teilplan des Generalbebauungsplanes war (vgl. Begründung des Baunutzungsplans, AbgHs Drs. Nr. 1621 vom 3. Mai 1958, S. 1), ein eigenständiges Planinstrument dar. Dem Flächennutzungsplan und dem Generalbebauungsplan war gemein, dass sie als „vorbereitende örtliche Pläne“ als Mittel der Bauleitplanung dienen sollten (vgl. § 2 Nr. 2 des Planungsgesetzes). Ihre Aufgaben hat der Gesetzgeber indessen unterschiedlich beschrieben: Schon nach der Konzeption des Planungsgesetzes sollte der Flächennutzungsplan die flächenmäßige Gliederung des Stadtgebietes in den Grundzügen darstellen und zeigen, wie die geeignete Nutzung des Bodens und bauliche Entwicklung gedacht ist (vgl. § 9 Abs. 1 des Planungsgesetzes). Dem entspricht die Funktion, wie sie heute für den Flächennutzungsplan in § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB beschrieben wird, nämlich dass der Flächennutzungsplan die Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darstellen soll. Demgegenüber sollte der Generalbebauungsplan „in Weiterführung des Flächennutzungsplanes und zur Vorbereitung aller Bebauungspläne“ die grundsätzlichen städtebaulichen Absichten erarbeiten und diese in größerem Maßstab darstellen; er sollte das „Gesamtbild der künftigen Stadt, die Gliederung ihrer Masse und ihres Raumes sowie die Grundzüge ihrer städtebautechnischen Einrichtungen“ zeigen. Dabei sollte er u.a. Art und Maß der baulichen Nutzung vorsehen (vgl. § 12 Abs. 1 und § 13 des Planungsgesetzes).
Die Klägerin weist zwar zutreffend darauf hin, dass der Baunutzungsplan durch Rechtsverordnung gemäß § 173 Abs. 2 BBauG als vorbereitender städtebaulicher Plan im Sinne des § 5 BBauG übergeleitet worden ist (Zweite Ausführungsverordnung zum BBauG vom 27. Juni 1961, GVBl S. 813). Das führt aber nicht dazu, dass der Baunutzungsplan selbst zum Flächennutzungsplan geworden ist. Mit der vorzitierten Ausführungsverordnung sind neben dem Baunutzungsplan zeitgleich der Flächennutzungsplan von 1950 und der Hauptgrünflächenplan von 1960 übergeleitet worden, und zwar mit der Maßgabe, dass bei voneinander abweichenden Darstellungen der Hauptgrünflächenplan vor dem Baunutzungsplan und dieser vor dem Flächennutzungsplan gelten sollte. Dies unterstreicht das Nebeneinander der verschiedenen Planinstrumente, deren Ineinandergreifen der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber geregelt hat. Im Übrigen ist die Überleitung der drei Pläne durch den 1965 aufgestellten Flächennutzungsplan gegenstandslos geworden, sie wurde aufgehoben durch § 17 der Verordnung zur Durchführung des BBauG vom 11. Juni 1981, GVBl S. 645 (vgl. die Darstellung bei von Feldmann / Möller, a.a.O., Rn. 40).
Schließlich war die (gegenstandslos gewordene) Überleitung des Baunutzungsplans nach § 173 Abs. 2 BBauG nicht geeignet, die Verbindlichkeit des Baunutzungsplans in Frage zu stellen, die Voraussetzung für die Überleitung nach § 173 Abs. 3 BBauG ist. An den nebeneinander anzuwendenden Überleitungsvorschriften des BBauG wird vielmehr der mehrdimensionale Charakter des Baunutzungsplans sichtbar, wie ihn das OVG Berlin-Brandenburg beschrieben hat: Neben dem Planinstrument des vorbereitenden Bauleitplans war der Baunutzungsplan darüber hinaus nach Maßgabe des § 7 Nr. 2 und 3 BO 58 verbindlicher Plan für einzelne Bauvorhaben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 6. Oktober 2015, a.a.O., Rn. 38).
(3) Unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 7 Nr. 2 BO 58 folgt die Verbindlichkeit der Maßfestsetzung des Baunutzungsplans hier außerdem aus § 7 Nr. 3 BO 58 (vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. August 2008 – OVG 10 S 32/07 –, juris Rn. 4). Die insoweit maßgeblichen Vorschriften lauten:
§ 7 Nr. 3 BO 58:
„Liegt ein Bebauungsplan noch nicht vor und wird die Ausnahmebewilligung nach § 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes erteilt, so gelten die nachstehenden Vorschriften in Verbindung mit dem Baunutzungsplan.“
§ 18 Planungsgesetz:
„(1) Bauvorhaben dürfen nur zugelassen werden,
1. wenn der Bebauungsplan gemäß § 17 Abs. 5 festgesetzt und das Grundstück nach ihm bebaubar ist, und
2. wenn zur Ausführung des Bauvorhabens weder eine Umlegung noch ein anderes baugesetzlich geregeltes Verfahren notwendig ist oder das Bauvorhaben diesem Vorhaben nicht entgegensteht.
(2) Die Baugenehmigungsbehörde kann mit Zustimmung der Planungsbehörde auch ohne die in Absatz 1 Nrn. 1 und 2 genannten Voraussetzungen Bauvorhaben, die den in Aussicht genommenen Regelungen nicht widersprechen, zulassen, wenn der Bauantragsteller sich ihnen unterwirft.“
Soweit unter Bezugnahme auf einen Aufsatz von Haaß (GE 2020, S. 240 ff.) klägerseits eingewendet wird, § 7 Nr. 3 BO 58 sei nicht geeignet, die Verbindlichkeit des Baunutzungsplanes zu begründen, weil die Vorschrift für die Anwendung des Baunutzungsplans im Einzelfall eine im Ermessen stehende Ausnahmebewilligung der Baugenehmigungsbehörde nach § 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes voraussetze (so Haaß, GE 2020, S. 240 [241, 243]; Jaeckel/Förster, a.a.O., S. 47), vermag sich die Kammer dem nicht anzuschließen. Diese Auffassung beruht zur Überzeugung der Kammer auf einem Fehlverständnis von § 7 Nr. 3 BO 58. Die in § 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes vorgesehene „Zustimmung“, auf die § 7 Nr. 3 BO 58 Bezug nimmt, kann erteilt werden, wenn ein Bauvorhaben den „in Aussicht genommenen Regelungen“ nicht widerspricht. Dabei handelt es sich bei den „in Aussicht genommenen Regelungen“ um die in einem qualifizierten Bebauungsplan nach dem Planungsgesetz vorgesehenen, aber noch nicht in Kraft getretenen Festsetzungen (vgl. von Feldmann / Möller, a.a.O., Rn. 31; a.A. Haaß, GE 2020, 240 [243], der meint, die „in Aussicht genommenen Regelungen“ seien die Festsetzungen des Baunutzungsplans). Bei dem hier zu Grunde gelegten Verständnis regelt § 7 Nr. 3 BO 58 die Ablösung des – grundsätzlich bindenden – Baunutzungsplans durch einen in Kraft getretenen Bebauungsplan oder durch einen planreifen Bebauungsplanentwurf mit Ausnahmebewilligung gemäß § 18 Abs. 2 Planungsgesetz (vgl. von Feldmann/Möller, a.a.O., Rn. 32). § 7 Nr. 3 BO 58 ist zwar insoweit wohl missverständlich formuliert, als nach dem Wortlaut und der Syntax („Liegt ein Bebauungsplan noch nicht vor und wird die Ausnahmebewilligung nach § 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes erteilt…“) das Vorliegen der Ausnahmebewilligung als Voraussetzung für die Anwendung des Baunutzungsplans erscheint. Gemeint ist jedoch, dass der Baunutzungsplan verbindlich gilt, wenn die Ausnahmebewilligung „noch nicht“ erteilt ist. Das ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift, wie er sich seinerseits der Gesetzesbegründung entnehmen lässt. Danach sollte der Verweis in § 7 Nr. 3 BO 58 auf § 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes letztlich den Vorrang der im Planungsgesetz vorgesehenen Möglichkeit einer Einzelfallentscheidung zu Gunsten des planreifen Bebauungsplanentwurfs vor dem grundsätzlich bindenden Baunutzungsplan festschreiben (vgl. AbgHs Drs. Nr. 1623 vom 3. Mai 1958, S. 36 [41] – Unterstreichungen hinzugefügt):
„2. Zu § 7
§ 7 enthält die Grundvorschriften über die bauliche Nutzung der Grundstücke. […]
Die Nummer 1-3 stellen wieder die Verbindung zum Planungsgesetz her. Bauliche Anlagen müssen den Festsetzungen des Bebauungsplanes entsprechen. Ist ein Bebauungsplan nicht festgesetzt oder enthält er nicht alle zur Entscheidung über einen Bauantrag erforderlichen Festsetzungen, so sollen die Vorschriften der Bauordnung in Verbindung mit dem Baunutzungsplan gelten, der als Teilplan des Generalbebauungsplanes definiert ist und praktisch an die Stelle des bisherigen Bauzonen- und Bauklassenplanes tritt. Dem Vorrang des Planungsgesetzes entsprechend soll jedoch eine andere in Aussicht genommene städtebauliche Einzelregelung im Sinne des § 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes dem Baunutzungsplan vorgehen.“
(4) Im vorliegenden Fall gilt der Baunutzungsplan als qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB. Zwar ist der Baunutzungsplan auch in Verbindung mit den fortgeltenden Regelungen der BO 58 kein qualifizierter Bebauungsplan, weil er nicht den Mindestumfang an Festsetzungen enthält, der erforderlich ist, damit § 30 Abs. 1 BauGB Anwendung finden kann. Ihm fehlen Festsetzungen über die örtlichen Verkehrsflächen (vgl. von Feldmann/Möller, a.a.O., Rn. 52; Rau, in: Meyer/Achelis u.a., Bauordnung für Berlin, 7. Aufl. 2020, Einf BO 58 Rn. 21). Anders verhält es sich jedoch, soweit – wie hier – in den früheren westlichen Bezirken übergeleitete förmlich festgesetzte Straßen- und Baufluchtlinien vorliegen, da mit den Straßenfluchtlinien Festsetzungen über öffentliche Verkehrsflächen im Sinne des § 16 Abs. 1 Nr. 6 des Planungsgesetzes und nunmehr § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB getroffen wurden (st. Rspr., vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 6. Oktober 2015, a.a.O., Rn. 24; OVG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2003, a.a.O., Rn. 19).
c) Die Festsetzung der BMZ von 2,4 ist im maßgeblichen Referenzgebiet nicht nachträglich funktionslos geworden.
(1) Eine Festsetzung in einem Bebauungsplan tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzung bezieht, müssen mithin ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen. Diese Tatsache muss ferner so offensichtlich sein, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Dabei wird eine Festsetzung nicht bereits dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 2003 – BVerwG 4 B 85/03 –, juris Rn. 8).
In zeitlicher Hinsicht kommt es bei der Prüfung der Funktionslosigkeit der Festsetzung des Baunutzungsplans nur auf die Verhältnisse seit dem In-Kraft-Treten des Baunutzungsplans an. Da der Zweck eines Bebauungsplans auch darin bestehen kann, eine vorhandene Bebauung – gegebenenfalls auf längere Sicht – zu verändern, lässt sich aus einer dem Bebauungsplan widersprechenden Bebauung aus der Zeit vor seinem In-Kraft-Treten nicht einmal ein Indiz für seine Funktionslosigkeit herleiten. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die Geltung der planerischen Festsetzungen kann erst verloren gehen, wenn sich die weitere bauliche Entwicklung abweichend vom Bebauungsplan vollzieht. Allerdings kann bei einem planwidrigen Altbestand und bei Fortführung der dem neuen Plan widersprechenden Bebauung u.U. schneller ein Zustand eintreten, bei dem mit einer Realisierung des Plans nicht mehr gerechnet werden kann, wobei „schneller“ nicht den zeitlichen Aspekt betrifft, sondern u.U. ein „Weniger“ an baulicher Entwicklung zur Annahme der Funktionslosigkeit einer Festsetzung führen kann. Allein durch Zeitablauf wird eine Festsetzung hingegen nicht funktionslos (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2020, a.a.O., juris Rn. 30).
In räumlicher Hinsicht ist nach dem 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg – in Abkehr von der früheren Rechtsprechung des Gerichts (vgl. etwa OVG Berlin, Urteil vom 22. Juni 2005 – OVG 2 B 5.05 –, juris Rn. 44) – nicht allein auf den jeweiligen Baublock abzustellen. Gleichwohl ist angesichts der Besonderheiten des Baunutzungsplans als vorbereitender Bebauungsplan für das gesamte Stadtgebiet nicht das gesamte Plangebiet in den Blick zu nehmen. Die Zuständigkeit des Bezirks für den Erlass von Bebauungsplänen steht einer Überschreitung der Bezirksgrenzen entgegen. Zu betrachten sind – bezogen auf den vorliegenden Fall – außerdem nur Flächen der Baustufe II/3 und innerhalb dieser Baustufenfestsetzung lediglich die als beschränktes Arbeitsgebiet bzw. Gewerbegebiet ausgewiesenen Flächen, da § 7 Nr.13-15 BO 58 an Baugebiete anknüpft und ausweislich der Planbegründung mit der Festsetzung dieser Baustufe in verschiedenen Baugebieten unterschiedliche Ziele verfolgt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2020, a.a.O., Rn. 32 ff.).
Erforderlich ist schließlich eine Gesamtbetrachtung. Diese kann nicht (allein) in quantitativer Hinsicht erfolgen, sondern beinhaltet eine Wertung der Umstände des Einzelfalles. Sie baut aber auf einer quantitativen Betrachtung der Entwicklung auf (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2020, a.a.O., Rn. 35 m.w.N.).
(2) Gemessen hieran ist die Festsetzung der BMZ im maßgeblichen Gebiet nicht funktionslos geworden.
In räumlicher Hinsicht ist nach Auffassung der Kammer das im Baunutzungsplan als beschränktes Arbeitsgebiet der Baustufe II/3 ausgewiesene Gebiet zu betrachten, in dem das Baugrundstück liegt. An das Gebiet grenzen keine weiteren vergleichbaren Gebiete an.
Die Klägerin hat bereits selbst nicht geltend gemacht, dass es innerhalb des Gebietes zu berücksichtigende Gebäude geben würde, die die BMZ nicht einhalten. Das drängt sich auch nicht auf: Sofern die entlang der nördlichen Straßenseite der Seeburger Straße belegenen Wohnhäuser die BMZ von 2,4 überschreiten, kommt es darauf bei der Prüfung der Funktionslosigkeit nicht an. Nach den unbestrittenen Angaben des Beklagten im Widerspruchsbescheid und im Klageverfahren waren diese Gebäude bereits vor dem In-Kraft-Treten des Baunutzungsplans erbaut. Zudem hat der Beklagte dargelegt, dass die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks ansonsten von einer niedriggeschossigen und sehr lockeren Bebauungsstruktur geprägt ist, wie in Gewerbegebieten üblich. Dem entspricht der Eindruck der Kammer, den diese im Ortstermin durch Augenscheinseinnahme gewinnen konnte. Die weitere Bebauung hält sich nach den Angaben des Beklagten bezüglich der BMZ innerhalb des zulässigen Maßes. Dies bezweifelt auch die Klägerin nicht. Die einzige Ausnahme stellt den Darlegungen des Beklagten zufolge das Gebäude Seeburger Straße 25 dar. Unabhängig davon, dass ein einzelnes Gebäude in der Regel nicht ausreichen dürfte, um eine Funktionslosigkeit anzunehmen, hat sich die Kammer vor Ort davon überzeugt, dass dieses Gebäude aufgrund einer wesentlich geringeren Grundfläche nicht annähernd so massiv wirkt wie das Vorhaben der Klägerin.
Angesichts dessen kann eine Funktionslosigkeit der BMZ nicht festgestellt werden. Eine einzige Ausnahme vermag angesichts der Größe des Referenzgebietes keine Funktionslosigkeit der BMZ-Festsetzung zu begründen.
Dieses Ergebnis wird nicht durch den Vortrag der Klägerin in Frage gestellt, wonach die Festsetzung des ehemaligen beschränkten Arbeitsgebietes als Gewerbegebiet im Bebauungsplan VIII-B2a unwirksam sei, weil die allgemeine Zweckbestimmung des Gebietes nicht mehr gewahrt sei. Zum einen trifft es bereits nicht zu, dass die allgemeine Zweckbestimmung des Gebietes als „Gewerbegebiet“ nicht mehr gewahrt ist. Die allgemeine Zweckbestimmung des Gewerbegebiets setzt keineswegs eine Vielfalt verschiedener Arten von Gewerbebetrieben voraus. Mit § 8 Abs. 1 BauNVO vereinbar sind besondere Festsetzungen im Bebauungsplan, welche die vorwiegende Prägung des Gebiets durch einzelne Arten von Gewerbebetrieben, wie etwa produzierende und verarbeitende Betriebe, störungsarme Dienstleistungsbetriebe oder Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude zum Ziel haben. Im Rahmen der planerischen Feinsteuerung ist demnach nur sicherzustellen, dass gewerbliche Nutzungen überhaupt überwiegen (vgl. Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 5. Aufl. 2022, Rn. 6). Das steht hier außer Zweifel. In dem festgesetzten Gewerbegebiet sind alle der in § 8 Abs. 2 BauNVO 1990 genannten Nutzungsarten zulässig. Die Kammer hat sich vor Ort davon überzeugt, dass das Gebiet wesentliche Merkmale eines Gewerbegebietes aufweist. So befindet sich auf dem Vorhabengrundstück eine großflächige Werkstatthalle für Busse und ein zweigeschossiges Bürogebäude. Östlich des Vorhabengrundstücks existiert ein Lebensmittelmarkt. Westlich des Grundstücks befindet sich ein Abstellplatz für Pkw und Kleintransporter und eine eingeschossige Halle, auf dem angrenzenden Grundstück Seeburger Straße 25 befindet sich ein Bürogebäude. Dahinter erstreckt sich in westlicher Richtung das Gelände eines Autohauses mit Werkstatt und Parkplatz.
Zum anderen führte eine Unwirksamkeit der GE-Festsetzung, wollte man diese unterstellen, nicht zur Funktionslosigkeit der BMZ-Festsetzung. Denn die Festsetzung betreffend das Maß der baulichen Nutzung erfolgt unabhängig von der Festsetzung der Art der Nutzung. Wie bereits ausgeführt, folgt das Nutzungsmaß aus der im Baunutzungsplan festgesetzten Baustufe, § 7 Nr. 13 Satz 1 und Satz 3, Nr. 15 Satz 1 und 5 BO 58, und ist nicht nachträglich funktionslos geworden.
(3) Soweit die Klägerin meint, die Festsetzung der BMZ von 2,4 sei in einem Gewerbegebiet nicht mehr zeitgemäß, wie auch die sonstigen Festsetzungen des Baunutzungsplans, verfängt dies nicht bzw. führt dies nicht zur Funktionslosigkeit der Festsetzungen. Die Kritik der Klägerin vermag nichts am Maßstab für die Prüfung der Funktionslosigkeit zu ändern, den die höchstrichterliche Rechtsprechung entwickelt hat. Soweit die Klägerin die planerischen Festsetzungen als nicht mehr sachgerecht und unzeitgemäß empfindet, stellt dies eine Kritik am Plangeber dar, der die entsprechenden Festsetzungen des Baunutzungsplans beibehalten bzw. (noch) nicht verändert hat. Zuletzt hat der Plangeber – wie sich aus den textlichen Festsetzungen ergibt – im Jahr 2006 im Zuge der Festsetzung des Bebauungsplans VIII-B2a entschieden, dass die Maßfestsetzungen des Baunutzungsplans weiterhin gelten sollen.
2. Setzt der Baunutzungsplan daher – hier als qualifizierter Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB – die BMZ im maßgeblichen Gebiet auf 2,4 fest, so bedarf das Bauvorhaben der Klägerin einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB, denn sie möchte mit ihrem Bauvorhaben die festgesetzte BMZ überschreiten. Eine solche kann die Klägerin aber nicht beanspruchen.
Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen eines Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung und des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern (Nr. 1) oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3) und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Der Gesetzgeber stellt mit der Befreiung ein Instrument zur Verfügung, das im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen eines Bebauungsplans zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität schafft (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 2012 – BVerwG 4 C 14.10 –, juris Rn. 22; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. Juni 2017 – OVG 10 B 10.15 –, juris Rn. 21 m.w.N.).
a) Hieran gemessen liegen die Voraussetzungen einer Befreiung nicht vor.
Die von der Klägerin beabsichtigte Maßüberschreitung der BMZ um 1,04 (3,44 statt 2,4) berührt die Grundzüge der Planung.
(1) Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört und andererseits die Feststellung, ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung berührt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – BVerwG 4 C 10/09 –, juris Rn. 37). Die Grundzüge der Planung ergeben sich aus der den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegenden und in ihnen zum Ausdruck kommenden planerischen Konzeption (BVerwG, Urteil vom 9. August 2018 – BVerwG 4 C 7.17 –, juris Rn. 8). Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Plansituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Plankonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (BVerwG, Urteil vom 19. Mai 2004 – BVerwG 4 B 35.04 –, juris Rn. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. Juni 2017, a.a.O.). Ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Willen (Bayerischer VGH, Urteil vom 12. Februar 2015 – VGH 2 B 14.2817 –, juris Rn. 28). Befreit werden kann daher von Festsetzungen, die das jeweilige Planungskonzept nicht tragen. Solche Festsetzungen liegen dann vor, wenn sie das Plangebiet oder maßgebliche Teile dieses Gebiets nicht wie ein roter Faden durchziehen, sondern gewissermaßen „zufällig“ erfolgt sind. Dagegen kann von Festsetzungen, die die Grundzüge der Planung tragen, nur dann befreit werden, wenn die jeweilige Abweichung für das Plangefüge von untergeordneter Bedeutung ist. Die Frage der untergeordneten Bedeutung ist mit Rücksicht auf die Vorbildwirkung einer Befreiung und den Gleichheitssatz nicht nur nach den Auswirkungen der einzelnen Befreiung zu beurteilen, sondern auch danach, welche Auswirkungen Befreiungen in gleich gelagerten Fällen zur Folge haben (Bayerischer VGH, Beschluss vom 31. Juli 2008 – VGH 9 ZB 05.1476 –, juris Rn. 6; VG Berlin, Urteil vom 21. Mai 2015 – VG 19 K 335.13 –, S. 10 d. amtl. Abdr.). Durch das Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung stellt der Gesetzgeber sicher, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht beliebig durch Verwaltungsakt außer Kraft gesetzt werden. Die Änderung eines Bebauungsplans obliegt nach § 2 Abs. 1 BauGB der Gemeinde und nicht der Bauaufsichtsbehörde. Hierfür ist in den §§ 3 und 4 BauGB ein bestimmtes Verfahren unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange vorgeschrieben, von dem nur unter den in § 13 BauGB genannten Voraussetzungen abgesehen werden kann. Diese Regelung darf nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben. Sie darf - jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind - nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen (st. Rspr., vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Februar 2023, a.a.O., Rn. 87 m.w.N.).
(2) Ausgehend von diesen Grundsätzen sind die Grundzüge der Planung vorliegend berührt.
aa) Bei der Festsetzung einer Baustufe im Baunutzungsplan und des damit verbundenen zulässigen Maßes der baulichen Nutzung handelt es sich nicht um eine „zufällige“ Festsetzung im oben beschriebenen Sinn. Vielmehr sind diese Festsetzungen entgegen der Ansicht der Klägerin regelmäßig Teil des planerischen Grundkonzepts, weil sie maßgeblich die Bebauungs- und Nutzungsdichte in den jeweiligen Gebieten bestimmen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 23. Februar 2017 – VG 19 K 236.13 –, S. 17 d. amtl. Abdr.; nachgehend bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Januar 2020 – OVG 2 N 17.17 –, S. 5 f. d. amtl. Abdr.). Dass der BMZ in den beschränkten Arbeitsgebieten eine zentrale Bedeutung im Sinne eines Leitbildes zukommt, ergibt sich auch aus der Begründung des Baunutzungsplans (AbgHs Drs. Nr. 1621 vom 3. Mai 1958, S. 1 ff.) und der dort in Bezug genommene Gesetzesbegründung der BO 58 (AbgHs Drs. Nr. 1623 vom 3. Mai 1958, S. 36 ff.). Ausweislich der Begründung des Baunutzungsplans war dessen zentrales Anliegen die Entflechtung der Nutzungsarten und die „bessere Ordnung des Maßes der baulichen Nutzung“ (S. 1, III.1.1. der Begründung). In den höheren Baustufen sollte das Maß der baulichen Nutzung herabgesetzt werden, um die Besiedelungsdichte zu verringern und die „Durchgrünung“ der Bebauung zu ermöglichen (S. 2, III.1.3 der Begründung). Mit Blick auf die geschäftsintensiven Gebiete, zu denen die beschränkten Arbeitsgebiete zählen, heißt es dort:
„Für die geschäftsintensiven Gebiete ist es für das verkehrsmäßige Funktionieren der Stadt unbedingt erforderlich, die Wageneinstellplätze auf dem Baugrundstück unterzubringen, was ohne Herabsetzung der Nutzung nicht möglich ist.
Der Baunutzungsplan sieht aber nicht nur eine Herabsetzung der Nutzung vor; entsprechend der Auflockerung der bisher zu dichten Bebauung der Innenstadt wird in den bisher zu gering ausgenutzten Außenbereichen eine Heraufzonung, und zwar hauptsächlich von Bauklasse II auf Baustufe II/3 […] vorgesehen.“
In der Begründung der BO 58 (S. 41 f. – Unterstreichungen hinzugefügt), auf die die Begründung des Baunutzungsplans verweist (S. 2, III.3.1. der Begründung) heißt es:
„Das Maß der Nutzung, das Gegenstand der Regelung der Nummern 13 bis 16 ist, soll – wie bisher – grundsätzlich nach der bebaubaren Fläche des Baugrundstücks und der zulässigen Zahl der Vollgeschosse festgelegt werden. […] Zusätzlich zur Geschoßflächenzahl ist in allen Baustufen auch die Baumassenzahl (cbm umbauter Raum je qm Grundstücksfläche) als Höchstmaß festgelegt. Die Bestimmung ist notwendig für alle Bauten, die ungewöhnliche Geschoßhöhen ausweisen – wie Kirchen, Schulen, Versammlungsräume, Fabrikhallen – . In den Arbeitsgebieten, in denen diese ungewöhnlichen Geschosshöhen die Regel bilden, ist in Nr. 13 Satz 3 wie bisher die Baumassenzahl als alleiniger Maßstab vorgesehen […].“
bb) Soweit die Klägerin meint, die Maßfestsetzungen des Baunutzungsplans könnten mit Blick auf die heute als Gewerbegebiete festgesetzten Gebiete schon deshalb keine Grundzüge der Planung mehr darstellen, weil der Baunutzungsplan lediglich die weitere Gebietsentwicklung durch Bebauungspläne habe vorbereiten sollen, so dass das durch die jeweilige Baustufe vorgegebene Nutzungsmaß jedenfalls bis zur nächsthöheren Baustufe „entwicklungsfähig“ sei, übersieht sie erneut, dass der Baunutzungsplan in den Fällen des § 7 Nr. 2 und 3 BO 58 gerade verbindliche Vorgaben macht und insoweit auf verbindlichen Vollzug angelegt ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Januar 2020, a.a.O., S. 6 d. amtl. Abdr.). Aus diesem Grund beinhalten die verbindlichen Festsetzungen der Baustufe im Baunutzungsplan, anders als die Klägerin meint, auch keinen „Spielraum“. Vielmehr verkörpert die BMZ von (höchstens) 2,4 die Grundzüge der Planung.
cc) Die von der Klägerin begehrte Abweichung von der BMZ ist für das Plangefüge auch nicht von untergeordneter Bedeutung. Es handelt sich nicht um eine Abweichung von minderem Gewicht, die noch als von dem im Baunutzungsplan zum Ausdruck kommenden Willen des Plangebers umfasst angesehen werden kann. Vielmehr kommt der Abweichung vom Planinhalt hier eine derartige Bedeutung zu, dass die angestrebte und im Baunutzungsplan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt würde. Denn das Vorhaben der Klägerin würde mit einer BMZ von 3,44 die zulässige BMZ um mehr als 40% überschreiten. Damit kann von einer geringfügigen Abweichung keine Rede sein. Vielmehr würde – nach den eben dargelegten Grundsätzen – die planerische Festsetzung aus den Angeln gehoben werden.
dd) Weiterhin ist auch nichts dafür ersichtlich, dass der mit der Planung verfolgte Interessenausgleich bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet nachhaltig gestört ist, weswegen eine planerische Grundkonzeption durch das Vorhaben nicht mehr berührt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – BVerwG 4 C 10/09 –, juris Rn. 39). Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch insoweit eine von den Festsetzungen abweichende Bebauung, die vor dem In-Kraft-Treten des Baunutzungsplans entstanden ist, allein nicht die Grundzüge der Planung im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB mit der Folge einer erleichterten Zulassung von Befreiungen verändert. Andernfalls könnte ein Bebauungsplan, der ein bebautes Gebiet überplant, für dieses Gebiet keine neue bauliche Entwicklung vorsehen (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Werkstand: Mai 2023, § 31 Rn. 37a). Wie bereits dargestellt, ist nach dem Ergebnis der Augenscheinseinnahme die Planung angesichts der vorhandenen Betriebe auch am Vorhabenstandort nicht nachhaltig gestört.
ee) Soweit die Klägerin vorträgt, die Nutzung ihres Grundstücks sei ohne die begehrte Befreiung nicht wirtschaftlich, weil nur ein dreigeschossiges Bürogebäude entsprechend rentabel sei, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Zum Beleg ihrer Auffassung führt die Klägerin das von ihr in Auftrag gegebene schalltechnischen Gutachten vom 4. Juli 2018 an. Aus diesem gehe hervor, dass die Klägerin auf ihrem Grundstück kein produzierendes Gewerbe ansiedeln könne, weil die nach der TA-Lärm zulässige Lärmbelastung für die südlich ihres Grundstücks belegenen Wohnhäuser ansonsten überschritten werde, was insbesondere für das an der Zufahrt belegene Wohnhaus der Fall sei, zumal hier eine Lärmvorbelastung durch den östlich angrenzenden Lebensmittelmarkt hinzutrete.
Die Kammer vermag dem Vortrag bereits deshalb nicht zu folgen, weil es der Klägerin unbenommen ist, auf dem Grundstück ein Bürogebäude zu errichten. Dass diese Art der Nutzung des Baugrundstücks zulässig ist, hat der Beklagte bereits im (insoweit bestandskräftigen) Vorbescheid vom 23. November 2018 bestätigt. Infolge der festgesetzten BMZ von 2,4 ist die Klägerin zwar in der maximal zulässigen Baumasse begrenzt. Die von der Klägerin geltend gemachten Besonderheiten des Vorhabengrundstücks vermögen jedoch nicht in Frage zu stellen, dass das Vorhaben die Grundzüge der Planung hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung berührt. Es war der Plangeber des Baunutzungsplans, der sich in Kenntnis der bestehenden Wohnbebauung für das festgesetzte Nutzungsmaß entschieden hat. Der Plangeber von 2006 hat die damals getroffene Entscheidung nicht in Frage gestellt, vielmehr hat er in Kenntnis der festgesetzten Nutzungsmaße das hier maßgebliche Gebiet als Gewerbegebiet festgesetzt.
b) Für eine Ermessensentscheidung, die die Klägerin hilfsweise begehrt, ist wegen der aufgezeigten fehlenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB kein Raum.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 4 BauGB
§ 30 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 17 BauNVO
§ 64 BauO
§ 9 BBauG
§ 5 BBauG
§ 13 BauGB
§ 167 VwGO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 2 BauNVO
§ 233 Abs. 3 BauGB
§ 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG
§ 7 Nr. 2 und Nr. 3 BO
§ 173 Abs. 2 BBauG
§ 7 Nr. 3 BO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO
§ 89 Abs. 3 BauO
§ 2 Abs. 4 Nr. 3 BauO
§ 64 Satz 1 Nr. 1 BauO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 7 Nr. 13 Satz 1 und 3, Nr. 15 Satz 1 und 5 BO
§ 7 Nr. 13 Satz 3 BO
§ 7 Nr. 15 Satz 1, 4 und 5 BO
§ 7 Nr. 15 Satz 1 und 3 BO
§ 7 Nr. 2 und 3 BO
§ 7 Nr. 2 BO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 173 Abs. 3 BBauG
§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB
§ 8 Abs. 1 BauNVO
§ 7 Nr. 13 Satz 1 und Satz 3, Nr. 15 Satz 1 und 5 BO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 7 Abs. 10 der Bauordnung
§ 8 der Verordnung
§ 2 Nr. 2 des Planungsgesetzes
§ 9 Abs. 1 des Planungsgesetzes
§ 12 Abs. 1 und § 13 des Planungsgesetzes
§ 17 der Verordnung
§ 18 Abs. 2 des Planungsgesetzes
§ 16 Abs. 1 Nr. 6 des Planungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 B 11.17
10 B 15.18
10 B 1.14
2 B 21.98
2 A 9.88
2 B 29.88
2 S 29.20
2 B 4.87
19 K 156.18
13 K 185.15
10 S 32/07
4 B 85/03
2 B 5.05
4 C 14.10
10 B 10.15
4 C 10/09
4 C 7.17
4 B 35.04
2 B 14.28
9 ZB 05.14
19 K 335.13
19 K 236.13
2 N 17.17