Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-20, Aktenzeichen 6 L 476/16.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2016:0520.6L476.16.WI.0A

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Klage vom 17.03.2016 - 6 K 380/16.WI - gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 11.03.2016 aufschiebende Wirkung hat.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 4179,13 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller nimmt als politische Partei regelmäßig an den Wahlen teil, zuletzt bei den hessischen Kommunalwahlen im März 2016 sowie an den Bundes- und Landtagswahlen 2013. Er erhält Parteienfinanzierung nach dem Parteiengesetz.
Mit Mitteilung vom 12.02.2016 setzte der Bundestagspräsident gem. § 19a PartG die Höhe der staatlichen Mittel für die anspruchsberechtigten Parteien im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung für das Jahr 2015 fest. In diesem Rahmen informierte er die Landtage als für die Auszahlung der den Landesverbänden zuständige Stellen über die Höhe der bereitzustellenden Landesmittel. Die dem Antragsteller danach zustehenden Mittel bezifferte der Bundestagspräsident mit 16.716,50 Euro und die nach § 20 PartG zu leistenden vierteljährlichen Abschlagszahlungen für das Jahr 2016 dementsprechend mit 4.179,13 Euro. Die Abschlagszahlungen sind am 15.02., 15.05., 15.08. und 15.11.2016 fällig. Eine Auszahlung der Februar-Rate ist bislang nicht erfolgt.
Mit Bescheid vom 11.03.2016 ordnete der Antragsgegner an, dass die Zahlung des ersten Abschlags von einer Sicherheitsleistung des Antragstellers in Höhe der zu leistenden Zahlung abhängig gemacht werde. Es bestehe ein Sicherungsbedürfnis, weil gegen den Antragsteller ein Verbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht betrieben werde und wegen der Eröffnung der mündlichen Verhandlung nicht auszuschließen sei, dass mit dem Verbot und der damit verbundenen Liquidierung des Antragstellers die dann zu leistende Rückzahlung der staatlichen Zuwendungen gefährdet sei. Die Anforderung einer Sicherheitsleistung sei auch nicht unverhältnismäßig, weil sie ohne größere Kosten etwa im Wege einer selbstschuldnerischen Bankbürgschaft erbracht werden könne und es sich bei jeder einzelnen Abschlagszahlung um einen geringen Betrag handele. Eine Auszahlung der Februar-Rate komme vor Leistung der Sicherheit nicht in Betracht.
Hiergegen reichte der Antragsteller am 17.03.2016 Klage ein, die unter dem Aktenzeichen 6 K 380/16.WI geführt wird. Dort beantragt er, den Bescheid des Antragsgegners vom 11.03.2016 aufzuheben, den Antragsgegner zu verurteilen, an den Antragsteller 4.179,13 Euro nebst Zinsen in Höhe von 9 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 16.02.2016 zu zahlen und den Antragsteller von vorgerichtlichen Rechtsanwaltsgebühren gegenüber seinem Prozessbevollmächtigten in Höhe von 492,54 Euro freizustellen.
Mit Antrag vom 04.04.2016, bei Gericht eingegangen am selben Tag, begehrt der Antragsteller zudem vorläufigen Rechtsschutz. Die Auszahlung des ersten Abschlags sei zu Unrecht verweigert worden. Die Klage gegen den Bescheid vom 11.03.2016 habe aufschiebende Wirkung, sodass einer Auszahlung keine rechtlichen Gründe entgegenstünden.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Anfechtungsklage des Antragstellers in dem Verfahren 6 K 380/16.WI gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 11.03.2016 aufschiebende Wirkung hat
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er ist der Ansicht, der Antrag sei unzulässig. Zulässig in einem solchen Fall sei kein Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nach § 80 Abs. 5 VwGO analog, sondern ein Antrag nach § 123 VwGO auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, denn der Antragsteller verfolge ein Leistungsbegehren. Mit dem gestellten Antrag würde auch unbeabsichtigt die begünstigende Wirkung des die Abschlagszahlung gewährenden Bescheids der Antragsgegnerin außer Vollzug gestellt. Auch wenn sich der Antrag nur auf die Anordnung der Sicherheitsleistung beziehe, sei der Antrag in seiner jetzigen Form unstatthaft, denn bei dem hier vorliegenden Fall einer isolierten Anfechtung einer Nebenbestimmung komme eine Teilaufhebung der angefochtenen Anordnung nicht in Betracht, weil im Erfolgsfall ein rechtswidriger, vom Antragsgegner so nicht gewollter Rumpf-Verwaltungsakt in Gestalt der Gewährung der Abschlagszahlung vorläge. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet, weil das im Bescheid angeführte Sicherungsbedürfnis bestehe und der Bescheid im Übrigen ermessensfehlerfrei sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte im hiesigen und im Verfahren 6 K 380/16.WI Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist statthaft. Der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung ist statthaft, wenn im Hauptsacheverfahren ein Rechtsbehelf eingelegt wurde, der aufschiebende Wirkung hat. Das ist hier der Fall. Der nach §§ 88, 122 VwGO auszulegende Antrag ist bereits seinem Wortlaut nach als Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 VwGO analog zu verstehen, zumal der anwaltlich vertretene Antragsteller dies im Schriftsatz vom 26.04.2016 noch einmal ausdrücklich betont hat.
Der Antragsteller kann sein Rechtsschutzziel, die sofortige Auszahlung der staatlichen Mittel der Parteienfinanzierung zu erreichen, bereits mit der Einlegung einer Klage erreichen, weil diese aufschiebende Wirkung hat. Da der Antragsgegner den Sofortvollzug des Bescheids vom 11.03.2016 nicht nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat und kein Fall einer gesetzlichen Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1-3 VwGO vorliegt, genügt die Einlegung eines Rechtsbehelfs, hier also der Klage vom 17.03.2016 (zum faktischen Vollzug s. nur VGH Kassel NVwZ-RR 1988, 124; VGH BW, NVwZ-RR 2010, 463).
Anders als der Antragsgegner meint, ist der Umfang des derart verstandenen Antrags auch nicht unbestimmt. Der Umfang ist abhängig von der Reichweite der Regelungswirkung des angegriffenen Verwaltungsakts, weil der Antrag sich auf den Klageantrag zu 1) im Verfahren 6 K 380/16.WI bezieht, der sich wiederum gegen den angegriffenen Bescheid im Ganzen richtet. Inhalt des angegriffenen Bescheid ist lediglich die "Bedingung", dass der Antragsgegner vor der Gewähr der staatlichen Zuwendungen eine Sicherheitsleistung erbringt, nicht aber die Feststellung, dass und in welcher Höhe der Antragsgegner Begünstigter der Parteienfinanzierung ist. Die begrenzte Wirkung des angegriffenen Bescheids ergibt sich aus der Formulierung im Bescheid selbst, wenn es vor der Tenorierung heißt, der Bescheid werde "unter Bezugnahme auf die verbindliche Festsetzung des Deutschen Bundestags sowie" das "Schreiben vom 15.02.2016" ergehen.
Bei dem Schreiben vom 15.02.2016 handelt es sich um das Anhörungsschreiben, in dem dem Antragsteller die Mitteilung über die Höhe der Abschlagszahlungen gemacht wurde. Soweit der angegriffene Bescheid Bezug auf die verbindliche Festsetzung des Bundestags nimmt, greift er nur die Rechtslage auf, wie sie sich nach dem PartG (Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. Dezember 2015 (BGBl. I S. 2563) geändert worden ist) darstellt.
Die Abhängigmachung der Gewähr staatlicher Zuwendungen zur Parteienfinanzierung von einer Sicherheitsleistung nach § 20 Abs. 1 S. 4 PartG stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt des Antragsgegners dar, der mit der Anfechtungsklage angegriffen werden kann. Regelungsgegenstand dieses Verwaltungsakts ist die Modifikation des Rechtsverhältnisses, dem der Leistungsanspruch des Antragsgegners entspringt, indem dessen Durchsetzbarkeit von der Sicherheitsleistung abhängig gemacht wird. Die Folge der Aufhebung der Abhängigmachung ist die Wiederherstellung der Durchsetzbarkeit des aus dem Festsetzungsbescheid des Bundestagspräsidenten folgenden Anspruchs auf Finanzierung in der dort genannten Höhe. Das ergibt sich aus der Systematik des PartG und des Verfahrens der Parteienfinanzierung:
Das Verfahren der Gewähr von staatlichen Mitteln zur Parteienfinanzierung ist zweistufig ausgestaltet. Zunächst werden die auf die jeweilige Partei entfallenden Beträge im Festsetzungsverfahren nach § 19a PartG durch den Präsidenten des Deutschen Bundestags ermittelt. Die Höhe der Zuwendungen bemisst sich, grob gesagt, nach dem in erhaltenen Stimmen gemessenen Wahlerfolg der Partei bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen einerseits und der Resonanz, die die Partei in der Bevölkerung im Hinblick auf Spendenbereitschaft und Mitgliederzahlen erzielt, andererseits (§ 18 Abs. 1 PartG). Grundlage für den zweiten Aspekt, der sich nur aus internen Erhebungen der jeweiligen Partei und nicht aus amtlichen Statistiken ergeben kann, ist der Rechenschaftsbericht gemäß §§ 23ff PartG. Die Höhe der an die Partei ausgeschütteten Mittel ist zudem durch eine relative Obergrenze bestimmt, die sich nach der Höhe der auf anderem Wege als staatlicher Finanzierung gewonnenen Einnahmen richtet (sog. relative Obergrenze, § 18 Abs. 5 S. 1 PartG). Daneben besteht die sog. absolute Obergrenze gemäß § 18 Abs. 5 S. 1 i.V.m. Abs. 2 PartG von derzeit ca. 159, 24 Mio. Euro (BT-Drucks. 18/4805), bei deren Überschreitung der Gesamtzuwendungen an Parteien eine anteilsmäßige Kürzung erfolgt. Die Ermittlung bei einer übergeordneten Stelle wie dem Bundestag ist notwendig, um die komplexen Berechnungen der Höhe der staatlichen Finanzierung einheitlich und aus einer bundesweiten Perspektive vorzunehmen, die im Hinblick auf die Bedeutung der jeweiligen Partei in Europa, Bund und Ländern nur sachgerecht ist. Die Festsetzung der an die jeweilige Partei gewährten Mittel erfolgt nach § 19a Abs. 1 S. 4 PartG durch Verwaltungsakt (Lenski, PartG, § 19a Rn. 15). Dieser ist begünstigend und konkretisiert den in § 18 Abs. 1 S. 1 PartG enthaltenen Anspruch auf Parteienfinanzierung.
Nach Abschluss des Festsetzungsverfahrens teilt der Bundestagspräsident in der zweiten Stufe den Ländern verbindlich das Ergebnis der Festsetzung mit (§ 21 Abs. 1 S. 2 PartG), denn diese tragen nach §§ 19a Abs. 6, 21 Abs. 1 S. 1 PartG die Kosten der Finanzierung der Landesverbände und zahlen die Mittel auch aus. Auch diese Mitteilung stellt einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG dar, dessen Außenwirkung sich daraus ergibt, dass es sich bei Bund und Ländern um unterschiedliche juristische Personen mit jeweils eigenen Rechtssphären handelt. Zudem statuiert die Mitteilung eine Auszahlungspflicht der Länder (Koch in: Ipsen, PartG, § 21 Rn. 5 m.w.N.; Schwarz in: Kersten/Rixen, PartG, § 21 Rn. 7; a.A. zur Rechtsnatur VG München, Beschl. v. 18.12.1996 - M 24 K 95.404). Die Länder nehmen also die Auszahlung vor, ohne dass ihnen vom PartG, was die Höhe des Anspruchs angeht, ein Spielraum eingeräumt ist.
Nach der in den §§ 18ff PartG angelegten Rollenverteilung kommt den Ländern damit grundsätzlich keine eigenständige Entscheidungsbefugnis zu, was die Gewährung von Mitteln der staatlichen Parteienfinanzierung angeht. Eine Ausnahme stellt die streitgegenständliche Abhängigmachung der Gewährung von einer Sicherheitsleistung nach § 20 Abs. 1 S. 4 PartG dar. Zwar ist hierüber nach dem Wortlaut zunächst nur der Präsident des Deutschen Bundestages entscheidungsbefugt, denn dieser nimmt die Festsetzung vor, an die § 20 Abs. 1 S. 1, 4 PartG anknüpft. Allerdings ist Sinn und Zweck einer solchen Regelung, das Sicherungsbedürfnis der auszahlenden Stelle im Falle der Rückzahlungspflicht zu wahren. Gläubiger einer Rückzahlung ist der vormalige Schuldner des Anspruchs, also im Falle der §§ 19a Abs. 6 S. 1, 21 Abs. 1 PartG das Land. Besteht nach den Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 S. 4 PartG ein Sicherungsbedürfnis, liegen also Anhaltspunkte dafür vor, dass es zu einer Rückzahlungsverpflichtung kommen kann, dann ist auch das betroffene Land zum Erlass einer Anordnung in diesem Sinne berechtigt. Umgekehrt besteht für den Bund kein Sicherungsbedürfnis, was die Länderhaushalte angeht, sodass dem Bundestagspräsidenten insoweit keine Befugnis eingeräumt wird, auch für die Zahlungen an die Landesverbände eine Sicherheit zu verlangen.
Damit ist zwischen dem festsetzenden Bescheid des Bundestagspräsidenten gem. § 19a Abs. 1 S. 5 PartG und der auf Grundlage des § 20 Abs. 1 S. 4 PartG ergehender Abhängigmachung von einer Sicherheitsleistung zu unterscheiden. Es handelt sich um zwei unterschiedliche Verwaltungsakte mit unterschiedlichen Urhebern. Angesichts der Tatsache, dass es sich einmal um ein Bundesorgan und einmal um ein Landesorgan handelt, und die Befugnisse an unterschiedlichen Stellen im Gesetz normiert sind, kommt eine Einordnung der Anordnung nach § 20a Abs. 1 S. 4 PartG, anders als der Antragsgegner meint, als Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG nicht in Betracht. Zwar lässt sich in Teilen ein akzessorisches Verhältnis von Abhängigmachung und Festsetzung feststellen, das für das Verhältnis von Hauptregelung und Nebenbestimmung typisch ist: So hängt die Wirksamkeit der Abhängigmachung von der Wirksamkeit der Festsetzung ab (vgl. Stelkens, in: Ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 26 Rn. 20). Zudem besteht ein einheitlicher Sachzusammenhang in der Gewähr staatlicher Mittel. Andererseits ist eine Abhängigmachung auch bei einem rechtswidrigen (etwa zu geringe Mittel gewährenden) Festsetzungsbescheid nicht ebenfalls rechtswidrig. Zudem stellt sich das Auseinanderfallen des Urhebers von Hauptregelung und Nebenbestimmung als vor § 36 VwVfG systemwidrig dar, weil Nebenbestimmungen der Einzelfallgerechtigkeit dienen und es dem Urheber der Hauptregelung ermöglichen sollen, eine ermessensgerechte Entscheidung zu treffen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 2). Wo der Urheber der Hauptregelung und der vermeintlichen Nebenbestimmung aber nicht identisch sind und daher auch unterschiedliche Ermessenserwägungen denkbar sind, kann eine "Nebenbestimmung" ihren Zweck nicht erfüllen.
Aus der dargestellten Rollenverteilung folgt ferner, dass der festsetzende Bescheid des Bundestagspräsidenten nach § 19a Abs. 1 S. 4 PartG nicht nur Ansprüche gegen den Bund auf Finanzierung des Bundesverbands der Partei gewährt, sondern auch einen Anspruch (regelmäßig der Landesverbände) gegen die Länder.
Demnach stellt das Verlangen einer Sicherheitsleistung einen die Durchsetzbarkeit des Anspruchs des Landesverbands einer Partei, hier des Antragstellers, hindernden gestaltenden Verwaltungsakt dar. Es handelt sich um eine Regelung, die das durch den Festsetzungsbescheid statuierte Rechtsverhältnis zwischen dem Landesverband und dem Land modifiziert. Der Anspruch auf Finanzierung wird damit erst durchsetzbar, wenn entweder die Sicherheitsleistung erfüllt wird oder wenn der Verwaltungsakt, der die Sicherheitsleistung zur Bedingung der Auszahlung macht, unwirksam wird, sei es durch Aufhebung, sei es durch Erfüllung (§ 43 Abs. 2 HVwVfG).
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners muss der Antragsteller sein Leistungsbegehren nicht in Form eines Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO verfolgen. Zwar handelt es sich in der Sache um eine Leistungskonstellation, was auch aus dem Klageantrag zu 2) des Antragstellers im Hauptsacheverfahren ersichtlich wird. Weil der Leistungsanspruch aber durch einen Verwaltungsakt gehindert wird, ist ein Vorgehen nach § 80 Abs. 5 VwGO bzw. durch Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO gemäß § 123 Abs. 5 VwGO vorrangig.
Der Antragsteller hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt in Fällen des § 80 Abs. 5 VwGO analog dann, wenn der Antragsgegner nach seinem Verhalten keinen Anlass zu der Befürchtung gibt, er werde die aufschiebende Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs ignorieren. Umgekehrt ist das Rechtsschutzbedürfnis gegeben, wenn der Antragsgegner Anstalten macht, zum Vollzug des angegriffenen Verwaltungsakts zu schreiten oder diesen bereits vollzieht (vgl. Schoch, in: Ders./Schneider/Bier, VwGO, 29. EL 2015, § 80 Rn. 353). Demgemäß bestehen keine Zweifel am Bestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses. Der Antragsgegner hat durch die Verweigerung der Auszahlung auch nach Einreichung der Klage am 17.03.2016 zu Erkennen gegeben, dass er deren aufschiebende Wirkung nicht anerkennen will.
Außerdem ist für das Rechtsschutzinteresse erforderlich, dass der eingelegte Rechtsbehelf, von dem aufschiebende Wirkung ausgehen soll, nicht offensichtlich unzulässig ist (VGH Kassel, Beschl. v. 29.08.1986 - 2 TH 1569/86 - juris Rn. 5). Denn derartige Rechtsbehelfe haben keinen Suspensiveffekt (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 80 Rn. 50 m.w.N.). Bedenken bestehen insoweit nicht. Insbesondere die Klagebefugnis liegt im Verfahren 6 K 380/16.WI wegen der Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG vor. Auch ist die Klage nicht verfristet.
Der Antrag ist damit auch begründet. Ergibt sich bereits im Hinblick auf die Zulässigkeit des Antrags, dass der Hauptsache-Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat (§ 80 Abs. 1 VwGO), kommt es für die Begründetheit nicht auf die Abwägung zwischen einem öffentlichen Vollzugsinteresse und dem Suspensivinteresse des Antragstellers an. Denn die faktische Vollziehung ist ohne Anordnung nach § 80 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 VwGO rechtswidrig (VGH BW, NVwZ-RR 2010, 463, 464 ). Eine summarische inhaltliche Prüfung des Bescheids der Antragsgegnerin ist nur im Falle eines zulässigen Antrags nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO (und nicht nach § 80 Abs. 7 VwGO) erforderlich, sollte die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung anordnen und der Antragsteller dann hiergegen vorgehen (vgl. VGH BW a.a.O.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zum Streitwert beruht auf §§ 52, 53 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 122 VwGO
§§ 23ff PartG
§§ 18ff PartG
§ 19a PartG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 20 Abs. 1 S. 4 PartG
§ 18 Abs. 1 PartG
§ 18 Abs. 5 S. 1 PartG
§ 18 Abs. 5 S. 1 i.V.m. Abs. 2 PartG
§ 19a Abs. 1 S. 4 PartG
§ 18 Abs. 1 S. 1 PartG
§ 21 Abs. 1 S. 2 PartG
§ 19a Abs. 6, 21 Abs. 1 S. 1 PartG
§ 20 Abs. 1 S. 1, 4 PartG
§ 19a Abs. 6 S. 1, 21 Abs. 1 PartG
§ 19a Abs. 1 S. 5 PartG
§ 20a Abs. 1 S. 4 PartG
§ 43 Abs. 2 HVwVfG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1988, 124
NVwZ-RR 2010, 463
NVwZ-RR 2010, 463, 464
6 K 380/16
24 K 95.40
2 TH 1569/86