Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-09-22, Aktenzeichen 8 A 2429/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0922.8A2429.99.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 4. März 1999 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin will als Überwachungsorganisation im Sinne der Anlage VIII b zu § 29 StVZO Hauptuntersuchungen und Sicherheitsprüfungen von Kraftfahrzeugen durchführen. Sie beantragte hierzu mit Schreiben vom 27. November und 2. Dezember 1995 beim beklagten Ministerium ihre Anerkennung. Dabei machte sie u.a. Angaben zum Gegenstand des Unternehmens, das sich mit der Durchführung sicherheitstechnischer Prüfungen, Untersuchungen und Abnahmen von Kraftfahrzeugen und technischen Anlagen befasst, und teilte mit, dass sie derzeit über fünf Prüfingenieure verfüge, von denen zwei ihren Sitz in Nordrhein-Westfalen hätten.
Gegenüber dem Hinweis des Beklagten vom 18. Dezember 1995, zunächst das Erfordernis der Anerkennung einer weiteren (neunten) Überwachungsorganisation in Nordrhein-Westfalen sowie die Frage der Bestandsgefährdung der Technischen Prüfstellen für den Kraftfahrzeugverkehr klären zu wollen, wandte die Klägerin mit Schreiben vom 29. Dezember 1995 u.a. ein, die Technischen Prüfstellen könnten sich in Nordrhein- Westfalen bereits deshalb nicht auf Bestandsschutz berufen, weil sie sich mit ihrer Tochterorganisation FKÜ selbst Konkurrenz machten. Überdies komme eine Versagung der Anerkennung aus Kapazitätsgründen einer Aufhebung der einschlägigen Rechtsvorschriften gleich und sei auch mittelstandsfeindlich.
In der Folgezeit äußerte der Beklagte Zweifel an der Zuverlässigkeit des damaligen Geschäftsführers der Klägerin und erhob Bedenken bezüglich einiger Bestandteile der Gesellschaftsverträge. Nachdem die Klägerin daraufhin personelle und satzungsmäßige Änderungen vorgenommen und mit Schreiben vom 20. November 1996 erneut um Bescheidung gebeten hatte, teilte der Beklagte ihr unter dem 19. Dezember 1996 mit, einen Beschluss der Verkehrsministerkonferenz über die Ergebnisse einer Arbeitsgruppe abwarten zu wollen, die damit beauftragt worden sei, nach der Liberalisierung der Kfz- Überwachung eingetretene Missstände zu beseitigen. Mit weiterem Schreiben vom 19. März 1997 teilte er mit, den Antrag weiter zurückstellen zu wollen, weil ein fehlendes Bedürfnis gegen die Anerkennung weiterer Überwachungsorganisationen spreche. In Nordrhein-Westfalen seien neben drei Technischen Prüfstellen mehrere weitere Organisationen zur Fahrzeugprüfung zugelassen, die eine hinreichende Auswahl für die Fahrzeughalter gewährleisteten. Da ein erheblicher Rückgang der Untersuchungszahlen zu verzeichnen sei, stelle sich bei Anerkennung weiterer Organisationen die Frage der Gefährdung des flächendeckenden Netzes der Technischen Prüfstellen. Der Beklagte wies erneut darauf hin, die Ergebnisse der Arbeitsgruppe abwarten zu wollen, die auch Maßnahmen für notwendige Änderungen aufgrund von Fehlentwicklungen nach Inkrafttreten der 8. Verordnung zur Änderung der StVZO vorschlagen solle. Als Mitglied dieser Arbeitsgruppe dränge er auf rasche Entscheidung. Bei deren Beratungen habe sich bereits herausgestellt, dass der Mindestgröße und Leis- tungsfähigkeit neuer Überwachungsorganisationen besonderes Gewicht beizumessen sei. Die Anzahl von vier Personen, die die Klägerin als Prüfingenieure benannt habe und von denen drei noch an andere Organisationen gebunden seien, liege unterhalb einer tragfähigen Größenordnung.
Zwischenzeitlich hatten die Bundesländer Baden-Württemberg und Mecklenburg-Vorpommern die Klägerin als Überwachungsorganisation anerkannt, während das Land Schleswig-Holstein die Anerkennung versagt hatte.
Am 21. April 1997 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorgetragen hat: Der Beklagte habe entgegen den rechtlichen Vorgaben für die Anerkennung von Überwachungsorganisationen keine konkreten Anhaltspunkte für die Gefährdung des Netzes der Technischen Prüfstellen infolge der Zulassung ihres Unternehmens genannt. Nach ihrer Auffassung könnten solche Anhaltspunkte schon deswegen nicht gegeben sein, weil sich - wie bereits im Verwaltungsverfahren dargelegt - die Technischen Prüfstellen mit eigenen gewinnorientierten Parallelorganisationen, sog. Freiwilligen Kraftfahrzeug-Überwachungen (FKÜ), selbst Konkurrenz machten. Überdies sei dem Verordnungsgeber bei der Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bewusst gewesen, dass die Anerkennung zusätzlicher Überwachungsorganisationen zu einem Leistungswettbewerb führen werde. Die Auffassung des Beklagten, im Rahmen des Anerkennungsverfahrens sei eine Bedürfnisprüfung durchzuführen, verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG, da sich aus den maßgeblichen Rechtsnormen keine Ermächtigung für eine solche Prüfung ergebe. Ihr stehe auch ein Anspruch auf Anerkennung als Überwachungsorganisation aus Art. 3 GG zu. Die Anerkennung von mindestens drei Überwachungsorganisationen begründe bereits eine Selbstbindung des Beklagten.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr den beantragten Bescheid auf Anerkennung als Überwachungsorganisation für das Land Nordrhein- Westfalen nach Nr. 7 der Anlage VIII zu § 29 Abs. 1 und 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung zu erteilen,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach Nr. 7 der Anlage VIII zu § 29 Abs. 1 und 2 der Straßenverkehrszulassungsordnung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, dass die 8. Änderungsverordnung zur StVZO, die auch die Anerkennung von Überwachungsorganisationen freiberuflicher Kfz-Sachverständiger ermöglicht habe, zu einem ruinösen Verdrängungswettbewerb auf Kosten der Technischen Prüfstellen geführt habe. Namentlich die abnehmende Qualität der Sicherheitsprüfungen sei bei einer hoheitlichen Aufgabe nicht zu vertreten. Außerdem sei bei den neu gegründeten Überwachungsorganisationen freiberuflich tätiger Kfz- Sachverständiger ein erhebliches Defizit etwa bei technischer Leitung, Aufsicht über die Prüfingenieure sowie deren Aus- und Fortbildung festzustellen gewesen, das erst mit steigender Größe (über 300-500 Prüfingenieure nach fünf Jahren Tätigkeit) ein vertretbares Niveau erreicht habe. In Kenntnis dieser Fehlentwicklungen habe die Verkehrsministerkonferenz im September 1996 das Bundesministerium für Verkehr gebeten, erforderliche Änderungen in der Anlage VIII zur StVZO und der Anerkennungsrichtlinie vorzunehmen. Diese Sachlage habe ihn - den Beklagten - dazu veranlasst, den Antrag der Klägerin noch nicht zu bescheiden. Derzeit bestehe kein Bedürfnis für die Anerkennung einer weiteren Überwachungsorganisation, weil in Nordrhein-Westfalen neben den drei Technischen Prüfstellen des TÜV Rheinland, des RWTÜV und des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt auch deren Freiwillige Kraftfahrzeug-Überwachungen sowie der DEKRA-e.V., der bereits 1971 anerkannte VÜK Sylbach sowie die nach der StVZO-Novelle anerkannten Organisationen GTÜ, KÜS und GFS tätig seien. Durch die Anerkennung weiterer Überwachungsorganisationen drohe eine Gefährdung des flächendeckenden Netzes der Technischen Prüfstellen, zumal bereits jetzt ein erheblicher Rückgang der Untersuchungszahlen bei diesen zu verzeichnen sei. Die Erwägungen der Klägerin zur "Eigenkonkurrenz" der Technischen Prüfstellen führten zu keiner anderen Betrachtungsweise. Sie müsse hinnehmen, dass den bereits bestehenden Organisationen die Anerkennung nicht entzogen werden könne, damit sie zum Zuge komme. In der Sache stehe der Klägerin kein Anspruch auf Anerkennung zu. Die Anerkennung von Überwachungsorganisationen stelle eine Berufsausübungsregelung dar. Angesichts der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter - wie Leben und Gesundheit der Bevölkerung - müsse der Anerkennungsbehörde ein weiter Spielraum bei Einschätzung der Auswirkungen jeder einzelnen weiteren Anerkennung eingeräumt werden.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 4. März 1999, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, der Klägerin stehe weder der Anspruch auf Anerkennung noch der hilfsweise erhobene Bescheidungsanspruch zu, weil es den innerhalb einer Rechtsverordnung getroffenen Regelungen der Anlage VIII bzw. VIII b der StVZO an einer gesetzlichen Ermächtigung gemäß Art. 80 Abs. 1 GG fehle. Auch aus Art. 12 Abs. 1 GG bzw. aus Art. 3 GG könne die Klägerin keine Ansprüche herleiten.
Das Urteil ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 15. April 1999 zugestellt worden.
Auf den am Montag, dem 17. Mai 1999, eingegangenen Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 5. April 2000, der Klägerin zugestellt am 7. April 2000, die Berufung zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin mit am Montag, dem 8. Mai 2000, eingegangenem Schriftsatz im Wesentlichen ergänzend vor: Ihrem Anerkennungsantrag sei die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Antragstellung zugrunde zu legen. Gehe man von der derzeitigen Rechtslage aus, so fehle es an rechtswirksamen Regelungen für die Anerkennung von Überwachungsorganisationen freiberuflicher Sachverständiger. Unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG folge jedoch ein Anerkennungs- bzw. zumindest ein Neubscheidungsanspruch. Das Verwaltungsgericht habe als Anerkennungsvoraussetzung fehlerhaft eine Mindestmitglieder-/Gesellschafterzahl gefordert. Es sei unzutreffend, dass eine Organisation mit 60 Sachverständigen bundesweit und wenigstens einem Mitglied/Gesellschafter je 100.000 zugelassener Kraftfahrzeuge im jeweiligen Anerkennungsgebiet, wie dies in der Anlage VIII b zu § 29 StVZO gefordert werde, leistungsfähiger sei als ein Unternehmen mit weniger Mitgliedern. Sie selbst könne die Überwachungsaufgaben mit Hilfe einer anderen als der in Anlage VIII b geforderten Struktur, namentlich durch angestellte Mitarbeiter erfüllen. Derzeit verfüge sie in Nordrhein-Westfalen über vier ihr als Mitglieder angehörende Sachverständige, von denen drei die Voraussetzungen als Prüfingenieure erfüllten.
Nachdem der Beklagte durch Bescheid vom 12. Juli 2000 den Antrag auf Anerkennung als Überwachungsorganisation abgelehnt hat, beantragt die Klägerin nunmehr,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Juli 2000 zu verpflichten, sie als Überwachungsorganisation für die Durchführung von Haupt-untersuchungen und Sicherheitsprüfungen im Sinne von §§ 29, 47 a StVZO sowie Abnahmen im Sinne von § 19 Abs. 3 Nr. 3 und 4 StVZO für das Land Nordrhein-Westfalen anzuerkennen,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Juli 2000 zu verpflichten, ihren Antrag auf Anerkennung als Überwachungsorganisation im vorgenannten Sinne unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Seiner Auffassung zufolge stellt § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG eine hinreichend bestimmte Generalermächtigung dar. Gleichwohl beabsichtige der Bundesgesetzgeber zur Klarstellung eine Ergänzung der Vorschrift um eine konkrete Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen, die die Anerkennung von Überwachungsorganisationen regeln. Der Klägerin stehe ein Anspruch aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO nicht zu, weil sie deren Voraussetzungen, insbesondere hinsichtlich der geforderten Gesellschafterzahl nicht erfülle. Selbst wenn jene Bestimmung verfassungswidrig sei, sei sie in einer Übergangszeit weiter anzuwenden. Die darin genannten Anerkennungskriterien seien sachgerecht.
Der Senat hat zu der Frage, wann mit einer Ergänzung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG zu rechnen ist, eine Stellungnahme des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, eingeholt, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Ministeriums ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) und auch im Übrigen zulässige Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie bleibt sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag erfolglos.
A. Mit dem Hauptantrag ist die Klage zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. 1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 zweite Alternative VwGO zulässig, nachdem nach der zulässigerweise erhobenen Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Anerkennung als Überwachungsorganisation durch Bescheid vom 12. Juli 2000 abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass die Voraussetzungen des § 75 Satz 1 VwGO zum Zeitpunkt seiner Entscheidung vorlagen, weil der Beklagte über den Anerkennungsantrag der Klägerin ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hatte. Nachdem im Berufungsverfahren ein ablehnender Bescheid ergangen ist, konnte dieser in das vorliegende Verfahren ohne erneute Klageerhebung vor dem Verwaltungsgericht einbezogen werden. Ob die darin liegende Modifizierung des Klageantrages als Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO anzusehen ist (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. Nr. 3 ZPO), kann dahinstehen; denn der Beklagte hat in die Klageänderung jedenfalls eingewilligt, indem er sich im Erörterungstermin vor dem Senat am 22. September 2000, ohne ihr zu widersprechen, auf sie eingelassen hat (vgl. § 91 Abs. 1 erste Alternative, Abs. 2 VwGO). Unabhängig davon ist die Einbeziehung des Bescheides in den ursprünglichen Klageantrag sachdienlich (§ 91 Abs. 1 zweite Alternative VwGO), weil sich dadurch an dem auf Verpflichtung des Beklagten zum Erlass des begünstigenden Verwaltungsaktes gerichteten Klagebegehren nichts ändert,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1983 - 4 B 232.83 -, Buchholz 310, § 75 VwGO Nr. 10, S. 3 (4),
und die Einbeziehung der Erledigung des Rechtsstreits dient.
2. Die Klägerin ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Sie kann geltend machen, durch die unterbliebene Anerkennung als Überwachungsorganisation in ihren Rechten verletzt zu sein.
Ob sich die Klagebefugnis im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO (eingefügt durch Verordnung vom 20. Mai 1998 - BGBl. I S. 1051 -, geändert durch Verordnungen vom 3. Februar 1999 - BGBl. I S. 82 - und vom 23. März 2000 - BGBl. I S. 310 -, in Kraft getreten am 1. März 1999, vgl. § 72 Abs. 2 StVZO) ergibt, die die Voraussetzungen für die Anerkennung als Überwachungsorganisation regelt, kann offen bleiben. Da die Klagebefugnis aus anderen rechtlich geschützten Rechtspositionen abgeleitet werden kann, brauchte der Senat der Frage nicht nachzugehen, ob eine untergesetzliche Norm ein subjektiv-öffentliches Recht vermitteln kann, welches zur Klage berechtigt, wenn diese Regelung mangels einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung möglicherweise unwirksam ist. Es erscheint nämlich jedenfalls möglich, dass die Klägerin durch die unterlassene Anerkennung in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und in ihrem Recht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG beeinträchtigt wird.
a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Durchführung von Kraftfahrzeuguntersuchungen und Sicherheitsprüfungen dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG unterfällt. Beruf im Sinne dieses Grundrechts ist jede auf Dauer berechnete und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung.
BVerwG, Urteil vom 4. November 1965 - I C 6.63 -, BVerwGE 22, 286 (287); Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20); Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293 (296); Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE 97, 12 (22).
Diese Voraussetzungen erfüllt die Klägerin. Zwar kann eine juristische Person nicht einen Beruf im Sinne einer Lebensaufgabe ausüben. Es ist aber anerkannt, dass von der Berufsfreiheit auch die Freiheit umfasst wird, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe, zu betreiben. Jedenfalls insoweit, als eine bestimmte Erwerbstätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann, kommt die Berufsfreiheit gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch inländischen juristischen Personen zugute.
BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1983 - 2 BvR 298/81 -, BVerfGE 65, 196 (209 f.); Beschluss vom 14. Januar 1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 (148); BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20); Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE 97, 12 (23); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 6 UA.
Die Überwachung und technische Prüfung von Kraftfahrzeugen ist eine Tätigkeit, die ihrem Wesen nach sowohl von einer natürlichen als auch von einer juristischen Person als Beruf ausgeübt werden kann. Insbesondere erfüllt sie, soweit sie von der Klägerin bereits in anderen Bundesländern ausgeübt wird und auch in Nordrhein-Westfalen betrieben werden soll, die Voraussetzungen, die an ein Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung zu stellen sind. Es handelt sich um eine selbständige, auf Dauer angelegte, nach staatlicher Anerkennung erlaubte und auf Gewinnerzielung gerichtete Tätigkeit.
Vgl. zum Begriff des Gewerbes: BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE 97, 12 (23) m.w.N.
Ohne Belang ist in diesem Zusammenhang, ob die hier in Rede stehende Betätigung nur ein Bestandteil der wirtschaftlichen Betätigung des klägerischen Unternehmens ist. Die Frage, ob insoweit eine eigenständige berufliche Betätigung erstrebt ist (bzw. in anderen Bundesländern schon ausgeübt wird), betrifft ausschließlich die Abgrenzung der Berufswahlregelungen von Berufsausübungsbeschränkungen, von der wiederum abhängt, welche Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs zu stellen sind.
BVerfG, Urteil vom 23. März 1960 - 1 BvR 216/51 -, BVerfGE 11, 30 (41 ff.); Beschluss vom 23. Juli 1963 - 1 BvL 1, 4/61 -, BVerfGE 16, 286 (296); Beschluss vom 11. Dezember 1986 - 1 BvR 1368/85 -, GewArch 1987, 267; BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109 (114 f.); Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999, 224 (225).
Dem Schutzbereich des Art. 12 GG unterfällt die Tätigkeit der Klägerin bereits dann, wenn sie (auch) Grundlage ihrer wirtschaftlichen Existenz ist. Dies ist bei der Klägerin unbeschadet des Umstandes der Fall, dass sie für die Kraftfahrzeugprüfung nicht frei aushandelbare Entgelte erheben darf, sondern sich nach den Gebührensätzen der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) vom 26. Juni 1970 (BGBl. I S. 865, 1298), zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. August 1998 (BGBl. I S. 2214), richten muss (vgl. § 6 a StVG, Nr. 6.2 Satz 2 der Anlage VIII b zu § 29 StVZO). Auch wenn diese sich nach § 6 a Abs. 2 Satz 2 StVG grundsätzlich nur an einer Kostendeckung orientieren, schließt dies die Gewinnerzielungsabsicht nicht von Vornherein aus, mag die Erwirtschaftung von Überschüssen auch erschwert sein.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 9 C 17.99 -, jeweils S. 6 UA; Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999, 224 (225), zur Anerkennung als medizinisch- psychologische Untersuchungsstelle, m.w.N.
Abgesehen davon ist die Annahme eines Berufs i.S.v. Art. 12 Abs. 1 GG bei juristischen Personen auch dann gerechtfertigt, wenn - etwa bei gemeinnützigen Unternehmen - eine Gewinnerzielungsabsicht ausscheidet, solange der ökonomische Grundbezug - wie hier - vorhanden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20).
Die von der Klägerin in anderen Bundesländern ausgeübte und auch in Nordrhein-Westfalen erstrebte Betätigung als anerkannte Überwachungsorganisation liegt auch dann nicht außerhalb des Schutzbereichs des Art. 12 Abs. 1 GG, wenn sie - was an dieser Stelle offen bleiben kann - infolge der Anerkennung mit hoheitlichen Befugnissen beliehen wird. Denn von Art. 12 Abs. 1 GG werden alle Berufe erfasst, also nicht nur selbständige Tätigkeiten, sondern auch die Arbeit in abhängiger Beschäftigung sowie die Tätigkeiten, die dem Staat vorbehalten bleiben müssen und deshalb von Angehörigen des öffentlichen Dienstes wahrgenommen werden, wie auch Betätigungen, die zwar nicht in die unmittelbare staatliche Verwaltung einbezogen sind, aber staatlich gebunden sind.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (387 f.).
Wenn auch die Zugehörigkeit oder Nähe zum öffentlichen Dienst gemäß Art. 33 GG Sonderregelungen ermöglicht, fällt eine solche Berufsausübung gleichwohl unter Art. 12 GG.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (397 f.); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292); BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109 (114); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 5 UA.
Ungeachtet dessen, wie weit die staatliche Bindung der von der Klägerin begehrten Betätigung geht, wird sie jedenfalls vom Schutzbereich der Berufsfreiheit umfasst.
Der Möglichkeit einer Verletzung dieses Grundrechts der Klägerin durch die Unterlassung der Anerkennung als Überwachungsorganisation steht dessen grundsätzliche Ausgestaltung als Abwehrrecht nicht entgegen. Schafft nämlich der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung einer beruflichen Qualifikation und damit Vorteile im beruflichen Wettbewerb, so wirkt sich die Verweigerung dieser Anerkennung als Eingriff in die Berufsfreiheit aus.
BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (37); BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1991 - 1 C 5.88 -, BVerwGE 89, 281 (283); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 6 UA.
Ein derartiger Wettbewerbsvorsprung resultiert im vorliegenden Fall aus der Verweigerung der Anerkennung schon deshalb, weil sie zu einem Schutz der bereits anerkannten Konkurrenten der Klägerin führt. Denn die Klägerin kann die in §§ 29, 47 a StVZO umschriebenen Aufgabenkreise (Haupt- und Abgasuntersuchung) ohne die staatliche Anerkennung nicht wahrnehmen, wird also an der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit von Vornherein gehindert. Darüber hinaus ist nicht auszuschließen, dass sich ein Wettbewerbsvorteil der anerkannten Konkurrenten auch hinsichtlich der Tätigkeiten ergibt, die nicht der staatlichen Anerkennung unterliegen. Wer insoweit Sachverstand benötigt, wird sich im Zweifelsfall zunächst an eine staatlich anerkannte Organisation wenden.
b) Die Klagebefugnis kann außerdem - wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend angenommen hat - aus Art. 3 GG abgeleitet werden. Die Möglichkeit einer Verletzung des Gleichbehandlungsgebots kann nicht ausgeschlossen werden, weil der Beklagte andere Überwachungsorganisationen bereits anerkannt hat, nämlich den K.Ü.S.-e.V., die Gesellschaft für Technische Überwachung mbH (GTÜ) sowie die Gesellschaft für Fahrzeugsicherheit GmbH (GFS).
II. Die Klage hat in der Sache indes keinen Erfolg.
Die Ablehnung der beantragten Anerkennung als Überwachungsorganisation durch Bescheid des Beklagten vom 12. Juli 2000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zum Erlass des begehrten Anerkennungsbescheides.
Die Klägerin kann die Anerkennung als Überwachungsorganisation nicht aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO beanspruchen, weil diese Bestimmung verfassungswidrig ist (1.). Für diese zum Zeitpunkt der Senatsentscheidung grundsätzlich anzuwendende Verordnungsregelung (dazu a) fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigung i.S.d. Art. 80 Abs. 1 GG (dazu b). Sie genügt insbesondere nicht den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine Vorschrift, die die Berufsfreiheit beschränkt (dazu c). Die daraus folgende Nichtigkeit der Vorschrift hinterlässt einen der Verfassung noch ferner stehenden Zustand, der während einer Übergangszeit eine weitere Anwendung der wesentlichen Rechtssätze der Norm gebietet. Deren Voraussetzungen erfüllt die Klägerin nicht (dazu 2.). Auch auf Art. 3 Abs. 1 GG kann die Klage nicht mit Erfolg gestützt werden (dazu 3.).
1. Ein Anspruch der Klägerin auf Anerkennung als Überwachungsorganisation zur Durchführung von Hauptuntersuchungen und Sicherheitsprüfungen folgt nicht aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO.
a) Prinzipiell wäre diese Vorschrift - und nicht Anlage VIII Nr. 7 zu § 29 StVZO in der bis zum 28. Februar 1999 geltenden Fassung (BGBl. 1998 I S. 1051) - entgegen der Auffassung der Klägerin in dem für das Verpflichtungsbegehren maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des erkennenden Senats anzuwenden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein Kläger mit einem Verpflichtungsbegehren nämlich nur durchdringen, wenn er im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch besteht, beurteilt sich nach dem materiellen Recht.
BVerwG, Urteil vom 7. November 1985 - 5 C 29.82 -, DVBl. 1986, 565 (566); Urteil vom 3. November 1987 - 9 C 254.96 -, BVerwGE 78, 243 (244); Urteil vom 17. Oktober 1989 - 9 C 58.88 -, Buchholz 402.25 § 5 AsylVfG Nr. 8, S. 8 (9); Urteil vom 1. Dezember 1989 - 8 C 17/97 -, NJW 1990, 2700 (2701).
Dem materiellen Recht ist auch zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sein müssen.
BVerwG, Urteil vom 3. November 1987 - 9 C 254.96 -, BVerwGE 78, 243 (244); Urteil vom 17. Oktober 1989 - 9 C 58.88 -, Buchholz 402.25 § 5 AsylVfG Nr. 8, S. 8 (9).
Die Neufassung der Anlage VIII b zu § 29 StVZO mit Wirkung vom 1. März 1999 bietet keinen Anlass, von dem für die gerichtliche Beurteilung von Verpflichtungsklagen grundsätzlich maßgebenden Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. Entscheidung abzuweichen. Zwar hatte die Klägerin den Antrag auf Anerkennung noch vor dem Inkrafttreten jener Neufassung gestellt. Allein daraus ist ihr aber kein Anspruch erwachsen, nach dem zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Recht beurteilt zu werden. § 29 StVZO oder seine Anlage VIII (b) enthält keine Bestimmung, aus der sich ergäbe, dass der Antragszeitpunkt für die Entscheidung, ob die Anerkennungsvoraussetzungen vorliegen, maßgeblich sein soll, wenn über den Antrag zu einem Zeitpunkt nach Inkrafttreten einer Rechtsänderung entschieden wird. Da die in Betracht kommenden Rechtsnormen keine dahingehende Übergangsregelung enthalten, vermittelt die Vorschrift der Anlage VIII Nr. 7 a.F. zu § 29 StVZO der Klägerin keinen Anspruch, dass über ihren Anerkennungsantrag nach Maßgabe der zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Voraussetzungen entschieden wird. Vielmehr regeln Anlage VIII b Nr. 7 n.F. sowie § 72 Abs. 2 StVZO lediglich das Bestehenbleiben bereits ausgesprochener Anerkennungen und die Geltung der neuen Vorschriften für schon anerkannte Organisationen, ohne eine Übergangsvorschrift für die Abwicklung noch anhängiger Verfahren zu enthalten. Dies kann nur so verstanden werden, dass für solche Verfahren das neue Recht gelten soll. Verfassungsrechtliche Überlegungen zwingen schon deshalb zu keiner anderen Beurteilung, weil auch die Anlage VIII Nr. 7 a.F. Anforderungen an die Qualifikation der Sachverständigen, die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen sowie die innerbetriebliche Organisation stellte.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 7. November 1985 - 5 C 29.82 -, DVBl. 1986, 565 (566).
Die von der Klägerin zum Beleg für die Maßgeblichkeit des Antragszeitpunktes angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteil vom 10. Juni 1960 - I C 198.58 -, DVBl. 1960, 778 f., unter Bezugnahme auf das Urteil vom 23. Juni 1959 - I C 206/55 -, DVBl. 1959, 664,
sind durch die vorstehend wiedergebenene neuere Rechtsprechung überholt, zumal sie sich auf die Rechtslage vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung stützen.
b) Die Anwendbarkeit der Anlage VIII b zu § 29 StVZO kommt jedoch nicht in Betracht, weil die Vorschrift unwirksam ist. Für sie fehlt es - worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat - an einer nach Art. 80 Abs. 1 GG erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung. Danach können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierung durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben.
§ 6 StVG, auf dem die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung beruht, enthält keine Bestimmung, die das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, die Anerkennung von Überwachungsorganisationen durch Rechtsverordnung zu regeln. Eine solche lässt sich dem Gesetz auch nicht im Wege der Auslegung entnehmen. Insbesondere stellt § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG i.d.F. vom 24. April 1998 (BGBl. I S. 747) keine taugliche Rechtsgrundlage dar. Dies gilt namentlich für Buchstabe a) der Vorschrift, der primär in der die Anlage VIII b einführenden Achtundzwanzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20. Mai 1998 (BGBl. I S. 1051) wie auch die in der jene Anlage ändernden Vierundzwanzigsten Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 3. Februar 1999 (BGBl. I S. 82) als Rechtsgrundlage angegeben ist (dazu unten aa). Aber auch die Generalklausel des Eingangssatzes des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG kommt als Ermächtigungsgrundlage für die Anerkennung von Überwachungsorganisationen nicht in Betracht (dazu bb). Weitere Ermächtigungsgrundlagen sind ebenfalls nicht einschlägig (dazu cc und dd).
aa) Durch § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG wird das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, Rechtsverordnungen zu erlassen über die sonstigen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen (...) erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr, und zwar hierzu unter anderem über die Beschaffung, die Ausrüstung, die Prüfung und die Kennzeichnung der Fahrzeuge. Die Regelung bestimmt Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) folgendermaßen: Über den Inhalt der durch Rechtsverordnung zu regelnden Fragen hat der Gesetzgeber zunächst die (generelle) Entscheidung getroffen, dass sie Regelungen über den Straßenverkehr enthalten muss, weiter, dass diese straßenverkehrsrechtlichen Regelungen sich (u.a.) zur Prüfung von Kraftfahrzeugen verhalten. Die Rechtsverordnung muss dem Ziel dienen, die Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen zu erhalten. Das Ausmaß der erteilten Ermächtigung ist dahin umschrieben, dass der Verordnungsgeber nur die erforderlichen Maßnahmen treffen darf. Von diesem Regelungsprogramm wird der hier in Rede stehende Bereich der Anerkennung von Überwachungsorganisationen nicht umfasst.
Ungeachtet der unten (bb) zu beantwortenden Frage, ob die Voraussetzungen des Eingangssatzes des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG erfüllt sind, unterfällt die Anerkennung jener Organisationen nicht dem Begriff der "Prüfung" in Buchstabe a) der Norm. Wie der Wortlaut nahe legt, der das Gleiche wie "Untersuchung" oder "Überprüfung" meint, bezieht sich der Ausdruck "Prüfung" auf die durch straßenverkehrsrechtliche Bestimmungen vorgegebenen, für die Halter verpflichtenden Untersuchungen ihrer Kraftfahrzeuge. Hierzu gehören namentlich die Hauptuntersuchung und Sicherheitsprüfung nach § 29 StVZO sowie die Abgasuntersuchung nach § 47 a StVZO. Dadurch wird dem Verordnungsgeber jedenfalls die Möglichkeit eröffnet, Regelungen über die prinzipielle Verpflichtung der Halter zur Untersuchung ihrer Fahrzeuge, das dazu erforderliche Verfahren und ggfs. über die Frage, vor welcher Stelle die Untersuchung zu erfolgen hat, durch Rechtsverordnung zu treffen. Dass diese Regelungsbereiche von der Verordnungsermächtigung umfasst werden, folgt auch aus dem oben beschriebenen Sinn und Zweck des Gesetzes, die Verkehrssicherheit auf den öffentlichen Straßen zu gewährleis-ten.
Hingegen kann aus der Ermächtigungsnorm nicht abgeleitet werden, dass mit "Prüfung der Fahrzeuge" auch die Frage zusammenhängt, ob die mit deren Durchführung Betrauten einer staatlichen Zulassung bedürfen. Zwar ließe sich bei weitestgehendem Verständnis des Begriffs diesem jegliche mit der Fahrzeugprüfung zusammenhängende Frage zuordnen; dies entspräche aber bereits nicht dem, was bei unbefangener Betrachtungsweise unter "Prüfung von Fahrzeugen" verstanden wird. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, der Gesetzgeber habe eine so weit gehende Auslegung beabsichtigt. Dies lässt sich aus den Gesetzesmaterialien jedenfalls nicht erschließen.
Die amtliche Begründung zum Straßenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837), das den Bundesminister für Verkehr durch - den zwischenzeitlich wieder außer Kraft getretenen - § 6 Abs. 1 Nr. 3 e) zum Erlass von Rechtsverordnungen über die Anforderungen an Fahrlehrer und Sachverständige im Kraftfahrzeugverkehr ermächtigte, enthält keinen näheren Hinweis darauf, welche Sachverständigen von der Ermächtigung erfasst werden sollten.
Vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung von Unfällen im Straßenverkehr, BT- Drucks. I/2674.
Auch der Begründung zum Entwurf des Zweiten Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 26. November 1964 (BGBl. I S. 921), mit dem § 6 Abs. 1 eine Nr. 4 angefügt wurde, die eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über die Beschaffenheit, Ausrüstung und Prüfung der Fahrzeuge enthielt, kann nicht entnommen werden, der Gesetzgeber habe damit auch zur Schaffung von Rechtsverordnungen über die amtliche Anerkennung von Sachverständigen oder Überwachungsorganisationen ermächtigen wollen.
Vgl. die amtliche Begründung, BT-Drucks. IV/651, sowie den schriftlichen Bericht des Rechtsausschusses, BT-Drucks. IV/2161.
In den Materialien zu späteren Änderungen des Straßenverkehrsgesetzes ist eine dahingehende gesetzgeberische Absicht ebenfalls nicht zum Ausdruck gekommen.
Vielmehr ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass die Regelung der amtlichen Anerkennung von Überwachungsorganisationen in der Anlage zu § 29 StVZO das Ergebnis einer jahrzehntelangen faktischen Entwicklung der kraftfahrtechnischen Überwachung ist, ohne dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber einem etwa bestehenden Willen Ausdruck verliehen hätte, jene Vorschriften sollten der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 (Buchstabe a) StVG (§ 6 Abs. 1 Nr. 4 a.F.) unterzuordnen sein.
Auf dem Gebiet der Fahrzeugüberwachung bestand zunächst ein Prüfmonopol der sog. Technischen Prüfstellen, denen bereits seit Erlass der Verordnung über Sachverständige für den Kraftfahrzeugverkehr vom 6. Januar 1940 (RGBl. I S. 23) die technische Überwachung von Kraftfahrzeugen unterstand. Gemäß § 3 jener Verordnung waren die nach § 1 amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr verpflichtet, einer Prüfstelle anzugehören, die innerhalb ihres Bezirks für die ordnungsgemäße Durchführung der Fahrzeugprüfung zu sorgen hatte. Nach § 11 erster Halbsatz der - die Verordnung aus dem Jahr 1940 aufhebenden - Verordnung über amtlich anerkannte Sachverständige und amtlich anerkannte Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr (Kraftfahrsachverständigen-Verordnung) vom 10. November 1956 (BGBl. I S. 855) bestimmte die zuständige Landesbehörde die Stelle, die die Aufgaben der technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr wahrnimmt; das ist seither in den meisten Bundesländern, so auch in Nordrhein-Westfalen, der Technische Überwachungs-Verein (TÜV). Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber ging offenbar zunächst davon aus, dass die Kraftfahrsachverständigen-Verordnung von der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 e) StVG i.d.F. vom 19. Dezember 1952 abgedeckt war. Erst aufgrund einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 1965 (I C 34/63) zu der verordnungsrechtlich geregelten Erlaubnis zum Betrieb einer Fahrschule erschien ihm zweifelhaft, ob diese Regelung eine ausreichende gesetzliche Grundlage für jene Verordnung darstellte.
Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. VI/2181, S. 7 (8).
Er übernahm deshalb die Bestimmungen der Rechtsverordnung in das Gesetz über amtlich anerkannte Sachverständige und amtlich anerkannte Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr (Kraftfahrsachverständigengesetz - KfSachvG) vom 22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2086). § 10 Abs. 1 dieses Gesetzes entspricht dem Sinngehalt des § 11 der Kraftfahrsachverständigen- Verordnung. Seit Schaffung dieser Regelungen obliegt den dem TÜV angehörenden amtlich anerkannten Sachverständigen bzw. Prüfern die Kraftfahrzeugüberwachung. § 29 Abs. 1 StVZO i.d.F. vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271) bestimmte, dass den anerkannten Sachverständigen oder Prüfern die Fahrzeuge in regelmäßigen Zeitabständen vorzuführen waren.
Demgegenüber hat der Gesetzgeber die amtliche Anerkennung von Überwachungsorganisationen zu keinem Zeitpunkt durch förmliches Gesetz festgeschrieben oder eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage für eine entsprechende Rechtsverordnung geschaffen, obgleich dies aus denselben Gründen nahe gelegen hätte. Diese Überwachungsorganisationen entwickelten sich neben der Überwachung durch den TÜV zunächst als sog. freiwillige Zusammenschlüsse, die die Fahrzeuge ihrer Mitglieder umfassend betreuten. Nachdem § 29 Abs. 4 Satz 1 StVZO i.d.F. vom 29. März 1956 für Fahrzeughalter, die den Nachweis erbrachten, dass sie ihre Fahrzeuge von nach Satz 2 der Vorschrift anerkannten Stellen überwachen ließen, lediglich Erleichterungen hinsichtlich der Fahrzeugprüfung vorsah, wurde bereits in § 29 Abs. 2 i.V.m. Anlage VIII Nr. 7 Abs. 1 StVZO i.d.F. vom 7. Juli 1960 (BGBl. I S. 485) geregelt, dass Fahrzeughalter, die ihre Fahrzeuge aufgrund eines entsprechenden Vertrags regelmäßig freiwillig von einer Überwachungsorganisation untersuchen ließen, von der Pflicht der Vorführung bei einem amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr befreit waren. Da sich die freiwillige Untersuchung bewährt hatte, wollte der Verordnungsgeber zu einer Entlastung der Technischen Prüfstellen beitragen.
Vgl. Begründung zur Änderung des § 29 StVZO durch Verordnung vom 7. Juni 1960, VkBl. 1960, 454 (475).
Nachdem in den folgenden Jahren der Anteil der Technischen Prüfstellen an den Untersuchungen laufend zurückging, änderte der Verordnungsgeber die Anlage VIII zu § 29 StVZO durch Verordnung vom 13. Juli 1971 (BGBl. I S. 979) dahin, dass neue Anerkennungen für Überwachungsorganisationen nicht mehr erteilt wurden (Anlage VIII Nr. 7). Durch die Neufassung jener Bestimmung durch die Achte Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 24. Mai 1989 (BGBl. I S. 1002) wurden wiederum die Voraussetzungen für eine Anerkennung von (neuen) Organisationen freiberuflicher Sachverständiger geschaffen. Grund hierfür war, dass die Entwicklung der freiwilligen Überwachung und die Entscheidung einer bedeutenden Zahl von Fahrzeughaltern für diese dem Verbot der Anerkennung neuer Organisationen aus Sicht des Verordnungsgebers den Boden entzogen hatte.
Vgl. Begründung zur Achten Änderungsverordnung, VkBl. 1989, 352 (354).
Diese Regelung wurde modifiziert durch Verordnung vom 20. Mai 1998 (BGBl. I S. 1051), geändert durch Verordnungen vom 3. Februar 1999 (BGBl. I S. 82) und 23. März 2000 (BGBl. I S. 310). Die Anerkennung richtet sich seitdem nach Anlage VIII b zu § 29 StVZO.
Hat der Gesetzgeber demnach diesem Entwicklungsprozess nicht durch Schaffung einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage Rechnung getragen, so ist auch nichts dafür ersichtlich, dass er die Zuordnung der amtlichen Anerkennung von Überwachungsorganisationen zu § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG in seinen Willen aufgenommen hätte. Dies steht im Einklang mit der Zielsetzung der Norm, die nicht dafür spricht, dass diese Fallkonstellation von ihr erfasst werden könnte.
Sinn und Zweck des § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG ist es nämlich, eine gesetzliche Ermächtigung für die die Kraftfahrzeughalter belastende Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung ihrer Fahrzeuge auf Einhaltung gewisser Sicherheitsstandards und umweltschutzrechtlicher Richtwerte zu schaffen. Darin erschöpft sich sein Zweck; alle weiteren mit der Prüfung von Kraftfahrzeugen zusammenhängenden Gesichtspunkte werden der Regelung durch Rechtsverordnung überlassen. Mit dieser Zielsetzung hängt die Frage der Qualifikation der zur Prüfung Berechtigten und die weiter gehende der Abhängigkeit der Prüfungsbefugnis von einem staatlichen Zulassungsakt lediglich mittelbar zusammen. Während die Untersuchungspflicht nur die Fahrzeughalter belastet, berührt die Schaffung eines staatlichen Anerkennungsverfahrens das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) derjenigen, die die Prüfung durchführen wollen. Damit ist aber ein verkehrsfremder Aspekt angesprochen, der mit dem spezifisch verkehrsordnungsrechtlichen Zweck der Bestimmung wenig gemein hat, zumindest aber über ihn deutlich hinaus reicht.
bb) Vor diesem Hintergrund kann der Auffassung des Beklagten nicht gefolgt werden, die Anerkennung von Überwachungsorganisationen unterfalle der allgemeinen Ermächtigung des Eingangssatzes des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG.
Diese verleiht dem Bundesverkehrsministerium das Recht, die sonstigen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen durch Rechtsverordnung zu regeln. Dem lässt sich die (allgemeine) gesetzgeberische Entscheidung entnehmen, einer nach Maßgabe der Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnung solle ordnungserhaltende Funktion auf dem Gebiet des Straßenverkehrswesens zukommen. Das Straßenverkehrsrecht als sachlich begrenztes Ordnungsrecht betrifft nicht nur die Abwehr der dem Straßenverkehr selbst drohenden Gefahren, sondern auch und gerade die Abwehr von Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die Umwelt beeinträchtigen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 -, BVerfGE 40, 371 (380); BVerwG, Urteil vom 13. De-zember 1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221 (228); Urteil vom 15. April 1999 - 3 C 25/98 -, NVwZ 1999, 1234 (1235).
Nicht nur sollen Verkehrsteilnehmer vor anderen Verkehrsteilnehmern und vor sich selbst geschützt werden, sondern u.a. Dritte vor Verkehrsteilnehmern und deren Fahrzeugen.
BVerwG, Urteil vom 15. April 1999 - 3 C 25/98 -, NVwZ 1999, 1234 (1235).
Die Generalklausel deckt aber nicht jedwede Rechtsverordnung ab, die nur irgendeinen der Verkehrssicherheit dienenden Bezug aufweist. Eine solches weitgehendes Verständnis würde den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage i.S.v. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gerecht. Weder ergäbe sich mit hinreichender Bestimmtheit, welche gesetzgeberische Entscheidung durch Verordnung umgesetzt werden soll, noch wäre deutlich genug vorhersehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden könnte und welchen Inhalt die Verordnungen haben dürften.
Vgl. zu den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274 (307); Beschluss vom 11. Januar 1966 - 2 BvR 424/63 -, BVerfGE 19, 354 (361 f.); Beschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348 (357 ff.); Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 460/80 -, BVerfGE 58, 257 (277 f.); Beschluss vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96 und 2 BvR 511/96 -, NJW 1998, 669 (670).
Bei der danach gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG stellt die Bestimmung der Exekutive auch in der geänderten Fassung keinen "Freibrief" aus, sämtliche auch nur entfernt der Sicherheit des Straßenverkehrs dienenden Gefahren autonom zu regeln. Vielmehr ermöglicht sie entsprechend ihrer Zielsetzung den Erlass von Rechtsverordnungen zur Abwehr verkehrsspezifischer Gefahren, wie sie beispielhaft in Buchstaben a) bis h) des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG aufgeführt sind. Dort geht es u.a. um Anforderungen an das Mindestalter der Fahrzeugführer, um die Auswirkungen von Lärm und Abgasen durch den Kraftfahrzeugverkehr, um die aus der Werbung resultierenden Gefahren für die Verkehrsteilnehmer sowie um Verkehrsbeschränkungen zum Schutz kultureller Veranstaltungen. Der Gesetzgeber hat zum Ausdruck gebracht, die Regelung solcher und ähnlicher unmittelbar mit der Teilnahme am Straßenverkehr zusammenhängender Gefahren dem Verordnungsgeber zu überlassen. Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob - worauf der Beklagte hingewiesen hat - der Eingangssatz des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG seit seiner Neufassung durch Gesetz vom 24. April 1998 umfassender zu verstehen ist als die vorherige Fassung, weil die in den Buchstaben a) bis h) geregelten Beispielsfälle nur noch mit der Wendung "unter anderem" überschrieben sind, während sie zuvor mit "insbesondere" bezeichnet waren. Denn den verfassungsrechtlichen Vorgaben wird nur durch eine Auslegung genügt, die den Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG auf Sachverhalte begrenzt, die - wie die ausdrücklich geregelten Beispielsfälle - ebenfalls die Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit durch Abwehr spezifischer verkehrsrechtlicher Gefahren gewährleisten sollen.
Zu § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG vgl.: BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 1969 - 2 BvR 321/69 -, BVerfGE 26, 259 (263); Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 -, BVerfGE 40, 371 (381 f.), wonach der Anwendungsbereich auf mit den von den Buchstaben a) bis h) geregelten Konstellationen vergleichbare Sachverhalte begrenzt war.
Um einen solchen Sachverhalt handelt es sich hier indessen nicht. Die Anerkennung als Überwachungsorganisation ist zwar dem Straßenverkehrsrecht im weiteren Sinne zuzurechnen. Durch ihren Bezug zur Kraftfahrzeugprüfung kommt ihr auch eine ordnungsrechtliche Bedeutung zu. Mit dem Erfordernis der amtlichen Anerkennung soll nämlich weitestgehend ausgeschlossen werden, dass nicht hinreichend sachverständige Personen Haupt- und Abgasuntersuchungen durchführen und mit der damit verbundenen Zuteilung der Prüfplakette (§§ 29 Abs. 2 Satz 2, 47 a Abs. 3 Satz 1 StVZO) möglicherweise nicht verkehrssicheren oder die Abgaswerte nicht erfüllenden Fahrzeugen die Teilnahme am Verkehr erlauben. Im Kern geht es jedoch um einen davon unabhängigen Gesichtspunkt, nämlich die Zulassung zu einem bestimmten Beruf. Indem der Staat nicht jedem gestattet, Haupt- und Abgasuntersuchungen durchzuführen, und sich vorbehält, die Sachkunde der Bewerber in einem amtlichen Anerkennungsverfahren zu überprüfen, schafft er Zulassungsschranken, die zwar auf besondere Bedürfnisse der Verkehrssicherheit zurückzuführen sind, aber in das Grundrecht der Bewerber aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Angesichts dessen verbietet sich die Annahme, der Gesetzgeber habe allein durch die Generalermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG dem Verordnungsgeber überlassen wollen, über die eigentliche Abwehr verkehrlicher Gefahren hinaus Eingriffe in ein damit nicht in sachnotwendigem Zusammenhang stehendes Grundrecht zu ermöglichen.
cc) Die weiteren in der Änderungsverordnung vom 20. Mai 1998 benannten Rechtsgrundlagen erfassen die Anerkennung von Überwachungsorganisationen ebenfalls nicht. § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG enthält eine Verordnungsermächtigung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, überlässt dem Verordnungsgeber also beispielsweise, Einzelheiten der Fahrerlaubnisprüfung sowie der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu regeln. Die amtliche Anerkennung von Überwachungsorganisationen fällt nicht hierunter. Die darüber hinaus in Bezug genommenen Rechtsgrundlagen enthalten ersichtlich Ermächtigungen anderen Regelungsgehalts. Nicht einschlägig sind ferner die weiteren in der die Anlage VIII b zu § 29 StVZO ändernden Verordnung vom 3. Februar 1999 aufgeführten Ermächtigungsgrundlagen. Regelungsgegenstand des § 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG ist die hier nicht in Rede stehende Zulassung von Kraftfahrzeugen einschließlich Ausnahmen von der Zulassungspflicht; § 6 Abs. 1 Nr. 5 a) StVG, der Rechtsverordnungen über die Beschaffenheit, Ausrüstung und Prüfung der Fahrzeuge zum Schutz vor den von den Fahrzeugen ausgehenden schädlichen Umwelteinwirkungen erlaubt, deckt die vorliegende Regelungsmaterie ebenfalls nicht ab. Das Gleiche gilt - ohne dass dies näherer Erörterung bedürfte - für § 6 Abs. 1 Nr. 4 StVG.
dd) Auch eine andere, in der Rechtsverordnung nicht benannte Ermächtigungsgrundlage für die Regelung der amtlichen Anerkennung von Überwachungsorganisationen ist weder im Straßenverkehrsgesetz noch in anderen Bundesgesetzen enthalten. Insbesondere regelt das Kraftfahrsachverständigengesetz die Anerkennung von Überwachungsorganisationen nicht. Dieses Gesetz bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Sachverständige und Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr amtlich anerkannt werden. Jene Sachverständigen sind andere als die Prüfingenieure der amtlich anerkannten Überwachungsorganisationen. Bei ihnen handelt es sich - wie oben bereits dargelegt wurde - um die so genannten TÜV-Sachverständigen, die ihre Tätigkeit nur für die Technische Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr ausüben, der sie angehören (§ 6 Abs. 1 Satz 1 KfSachvG). Die strukturellen Unterschiede zwischen den TÜV-Sachverständigen auf der einen und den Prüfingenieuren der amtlich anerkannten Überwachungsorganisationen, die keiner bestimmten technischen Prüfstelle zugeordnet sind, sondern ihre Tätigkeit für die jeweilige Überwachungsorganisation ausüben, auf der anderen Seite schließen eine Gleichstellung aus. Sie wäre auch unter Berücksichtigung der oben beschriebenen Entstehungsgeschichte des Kraftfahrsachverständigengesetzes bzw. der Anlage VIII zu § 29 StVZO nicht gerechtfertigt.
c) Selbst wenn die Auslegung der Generalklausel zu dem Ergebnis führte, die Anerkennung von Überwachungsorganisationen fiele unter den Regelungsbereich, so stellte sie gleichwohl keine geeignete Ermächtigungsgrundlage hierfür dar. Denn die allgemeine Ermächtigung trägt den aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG resultierenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht hinreichend Rechnung.
aa) Danach darf in die Berufsfreiheit nur durch oder aufgrund einer gesetzlichen Regelung eingegriffen werden. Diesem Gesetzesvorbehalt unterliegen Maßnahmen, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, ebenso wie solche, die lediglich die Ausübung des Berufs berühren. Lediglich die Anforderungen an die gesetzliche Bestimmung sind unterschiedlich, je nachdem, welcher Grad der Berufsfreiheit betroffen ist.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (405 ff.); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294); Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (40); BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 6 f. UA.
In dem einen wie dem anderen Fall hat der Gesetzgeber selbst zu entscheiden, ob und inwieweit Freiheitsrechte des Einzelnen gegenüber Gemeinschaftsinteressen zurücktreten müssen. Der verfassungsrechtliche Hintergrund schließt es zwar nicht aus, dass die Berufsfreiheit beschränkende Regelungen durch die Exekutive getroffen werden können. In der gesetzlichen Ermächtigung muss aber der Wille des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck kommen, die Regelung der Voraussetzungen eines Eingriffs in die Berufsfreiheit auf die Exekutive zu übertragen. Wird durch staatliche Maßnahmen der Wettbewerb beeinflusst, muss der Gesetzgeber zumindest die Auswahlkriterien und ein rechtsförmiges Auswahlverfahren selbst vorsehen.
BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (40 f.); BVerwG, Urteil vom 1. Juni 1965 - I C 34/63 -, VRS 29, 238 f.; Urteil vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, BVerwGE 64, 238 (245); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 7 UA.
Diese Mindestanforderungen sind nicht einmal bei staatlich gebundenen Berufen entbehrlich.
BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294 f.); Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (41).
Weil es an einer solchen Entscheidung des Gesetzgebers gänzlich fehlt, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob im vorliegenden Fall die Freiheit der Berufswahl oder die der Berufsausübung betroffen ist. Selbst dann, wenn die Schaffung der Anerkennungsvoraussetzungen mit dem Vorbringen des Beklagten als Berufsausübungsregelung anzusehen wäre, käme diese jedenfalls einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl nahe. Es ist anerkannt, dass Berufsausübungsregelungen auf das Recht zur freien Berufswahl zurückwirken können, wenn sie wegen ihrer Folgen die sinnvolle Ausübung eines Berufs faktisch unmöglich machen.
BVerfG, Urteil vom 23. März 1960 - 1 BvR 216/51 -, BVerfGE 11, 30 (43); Beschluss vom 2. Oktober 1973 - 1 BvR 459, 477/72 -, BVerfGE 36, 47 (58); Urteil vom 3. November 1982 - 1 BvL 4/78 -, BVerfGE 61, 291 (309); Beschluss vom 17. Oktober 1984 - 1 BvL 18/82 u.a. -, BVerfGE 68, 155 (170); Beschluss vom 11. Dezember 1986 - 1 BvR 1368/85 -, GewArch 1987, 267; Beschluss vom 17. April 2000 - 1 BvR 1538/98 -, DVBl. 2000, 1050.
Wäre die Prüfung von Kraftfahrzeugen in Bereichen, die nicht der amtlichen Zulassung unterliegen, als eigenständiger Beruf und das Anerkennungsbegehren der Klägerin lediglich als Erweiterung dieses Berufs zu qualifizieren, so käme die Verweigerung der Anerkennung einer Beschränkung der Freiheit der Berufswahl nahe. Die nicht anerkannte Organisation wäre nicht nur gehindert, einen großen Bereich der Fahrzeugprüfung durchzuführen; sie hätte auch sonst einen erheblichen Wettbewerbsnachteil gegenüber denjenigen hinzunehmen, die neben "sonstigen" Fahrzeuguntersuchungen auch die von der StVZO vorgesehenen Prüfungen durchführen dürften. Denn mit der amtlichen Anerkennung wird dem jeweiligen Unternehmen eine besondere Fachkompetenz bescheinigt, die zu Wettbewerbsvorsprüngen auch bei nicht dem Anerkennungsvorbehalt unterliegenden Prüfungen führen kann.
Diese Umstände rechtfertigen es - unabhängig von einer hier nicht erforderlichen Abgrenzung zwischen Berufsausübungs- und Berufswahlbeschränkung -, strenge Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu stellen. Eine gesetzgeberische, insoweit konturenlose Generalermächtigung, die - wie § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG - den Eingriff in die Berufsfreiheit schon nicht zweifelsfrei erfasst, trägt den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht hinreichend Rechnung. An einer eindeutigen, auch für den betroffenen Bürger zweifelsfrei erkennbaren Entscheidung des Gesetzgebers, den Verordnungsgeber zur Einschränkung der Berufsfreiheit zu ermächtigen, mangelt es ebenso wie an der Entscheidung, in welcher Weise und aufgrund welcher Gesichtspunkte in jenes Freiheitsrecht eingegriffen werden darf.
Das so gefundene Ergebnis widerspricht nicht der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Vereinbarkeit des § 7 der früheren Verordnung über die Organisation der technischen Überwachung vom 2. Dezember 1959 (GV NRW S. 174) - OrgVO NRW - , mit Art. 12 GG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. September 1985 - 1 C 18.83 -, GewArch 1986, 54 ff.; ferner zur Vereinbarkeit der OrgVO des Landes Schleswig- Holstein mit § 24 c GewO: BVerwG, Urteil vom 20. September 1985 - 1 C 22.82 -, BVerwGE 72, 126 ff.; Nichtannahmebeschluss des BVerfG vom 11. Dezember 1986 - 1 BvR 1368/85 -, GewArch 1987, 267 f.
Diese Vorschrift ließ sich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 24 c Abs. 4 GewO i.d.F. vom 29. September 1953 (BGBl. I S. 1459), aufgehoben durch Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gerätesicherheitsgesetzes vom 26. August 1992 (BGBl. I S. 1564), zurückführen, wonach den Länderregierungen die Regelung der technischen Überwachung, die Aufsicht über sie sowie die Durchführung der Überwachung überlassen war. Damit hatte der Gesetzgeber für die Fallgruppe der überwachungsbedürftigen Anlagen eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen, die die Regelung der technischen Überwachung und damit noch hinreichend deutlich auch die Normierung der Voraussetzungen für die Anerkennung technischer Überwachungsorganisationen auf den Verordnungsgeber delegierte.
BVerwG, Urteil vom 20. September 1985 - 1 C 18.83 -, GewArch 1986, 54 f.
An einer solchen gesetzgeberischen Entscheidung fehlt es hier.
bb) Die von der Klägerin erstrebte Betätigung als Überwachungsorganisation zur Durchführung von Hauptuntersuchungen und Sicherheitsprüfungen ist dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht mit Blick darauf entzogen, dass die staatliche Zulassung Voraussetzung für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben ist.
Auch Berufe, die einer staatlichen Bindung unterliegen oder sonst durch eine Nähe zum öffentlichen Dienst gekennzeichnet sind, fallen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, wie oben bereits ausgeführt wurde. Dies ist dann nicht anders, wenn die behördliche Zulassung die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben überhaupt erst ermöglicht, der diese Zulassung Beantragende also eine Tätigkeit ausüben will, die an sich der staatlichen Verwaltung obliegt, die der Gesetzgeber aber im Wege der Beleihung Privater aus der Staatsverwaltung ausgegliedert hat. Um eine solche Tätigkeit handelt es sich bei der Kraftfahrzeughauptuntersuchung nach § 29 StVZO wie auch bei der Abgasuntersuchung nach § 47 a StVZO durch die dazu berechtigten amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfer bzw. die Prüfingenieure der amtlich anerkannten Überwachungsorganisationen (§§ 29 Abs. 2 Satz 2, 47 a Abs. 2 Satz 1 StVZO). Denn die Aufgabe der Kraftfahrzeugüberwachung stellt eine originär staatliche Aufgabe der Gefahrenabwehr dar, weil die Prüfung von Kraftfahrzeugen auf ihren verkehrssicherheitstechnischen und den immissionsschutzrechtlichen Richtwerten genügenden Zustand unmittelbar der Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen dient. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben bedient sich die öffentliche Verwaltung privater Sachverständiger, die mit der Fahrzeuguntersuchung und der damit einher gehenden Zuteilung, Versagung oder Entfernung der Prüfplakette (vgl. Anlage VIII Nr. 3.1.4 zu § 29 StVZO, § 47 a Abs. 3 StVZO) die Befugnis erhalten, staatliche Kompetenzen in eigener Verantwortung und Zuständigkeit wahrzunehmen.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. November 1967 - VII ZR 34/65 -, BGHZ 49, 109 (111 ff.); Urteil vom 25. März 1993 - III ZR 34/92 -, BGHZ 122, 85 (87 f.).
Durch § 29 StVZO und die dazu ergangene Anlage sowie § 47 a StVZO werden diese Sachverständigen mit den vorerwähnten einzelnen hoheitlichen Kompetenzen beliehen. Gesetzliche Ermächtigung für die unter Gesetzesvorbehalt stehende Beleihung,
BVerwG, Urteil vom 25. November 1971 - I C 7.70 -, Buchholz 310, § 43 VwGO Nr. 40, S. 7 (8); OVG NRW, Urteil vom 13./27. September 1979 - XVI A 2693/78 -, NJW 1980, 1406 (1407); Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 104 Rn. 6,
ist § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG, weil die Kraftfahrzeuguntersuchung eine Prüfung im Sinne dieser Vorschrift ist. Dass die amtlich anerkannten Sachverständigen des TÜV in Ausübung ihrer nach der Straßenverkehrs-Zulassungs- Ordnung übertragenen Funktionen als beliehene Unternehmer tätig werden, entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 20. Februar 1986 - 1 BvR 859, 937/81 -, NJW 1987, 2501 (2502),
sowie gefestigter zivilgerichtlicher Rechtsprechung,
Bundesgerichtshof, Urteil vom 30. November 1967 - VII ZR 34/65 -, BGHZ 49, 109 (111 ff.); Urteil vom 25. März 1993 - III ZR 34/92 -, BGHZ 122, 85 (87 f.); OLG Köln, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 6 U 83/88, NJW 1989, 2065 f., jeweils zur Amtshaftung für jene Sachverständige; OLG Schleswig-Holstein, Urteil vom 4. Januar 1996 - 2 U 37/95 -, BB 1996, 399, zum hoheitlichen Handeln bei der Abgasuntersuchung nach § 47 a StVZO,
und dürfte auch in der verwaltungsgerichtlichen Literatur inzwischen im Wesentlichen unbestritten sein.
Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 119 ff; Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 104 Rn. 2; Erichsen, in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995, § 12 II 2, Rn. 14; Bouska, BayVbl. 1984, 412; Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 35. Aufl. 1999, § 29 StVZO Rn. 22; bei Prüfung überwachungsbedürftiger Anlagen: Ossenbühl/Ritgen, DVBl. 1999, 1301 (1304); a.A. noch: Siebert, Rechtsstellung und Haftung der Technischen Überwachungs-Vereine im Kraftfahrzeugprüfungswesen, 1957, S. 26 ff.; Herschel, Rechtsfragen der Technischen Überwachung, 1972, S. 34, 55.
In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die Frage der Beleihung der Sachverständigen des TÜV nur selten behandelt.
Bejahend: BayVGH, Urteil vom 11. Februar 1974 - Nr. 5 VII 72 -, DÖV 1972, 210; VG Münster, Urteil vom 22. Juli 1966 - 1 K 233/66 -, NJW 1967, 171 f. (letztlich offen lassend).
Für ähnliche Tätigkeiten ist indes bereits entschieden worden, dass sie Privaten als hoheitliche Aufgabe im Wege einer Beleihung übertragen worden sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1971 - I C 7.70 -, Buchholz 310, § 43 VwGO Nr. 40; Urteil vom 27. Oktober 1978 - 1 C 15.75 -, BVerwGE 57, 55 (58), jeweils zur Prüfung genehmigungspflichtiger Bauvorhaben durch anerkannte Prüfingenieure; Urteil vom 20. September 1985 - 1 C 18.83 -, GewArch 1986, 54 ff., zur Prüfung überwachungsbedürftiger Anlagen; Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 7/90 -, NVwZ-RR 1991, 330 f., zur Ausstellung von Prüfbescheinigungen auf dem Gebiet des Bergbauwesens durch eine juristische Person des Privatrechts, vgl. auch: OVG NRW, Urteil vom 13./27. September 1979 - XVI A 2693/78 -, NJW 1980, 1406 ff., zur Bewilligung und Auszahlung von Beihilfen aus dem sog. Garantiefonds durch eine juristische Person des Privatrechts.
Auch der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber geht davon aus, dass die amtlich anerkannten Sachverständigen und Prüfer mit hoheitlichen Kompetenzen beliehen werden.
Begründung des Entwurfs eines Kraftfahrsachverständigengesetzes, BT-Drucks. VI/2181, S. 7 (10); Begründung der Achten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften, VkBl. 1989, 352 (353).
Die Prüfingenieure der amtlich anerkannten Überwachungsorganisationen, die die gleichen Aufgaben wie die TÜV-Sachverständigen wahrnehmen, werden ebenso wie diese als Beliehene tätig.
Aus dem Umstand, dass mit der Anerkennung als Überwachungsorganisation die Übertragung hoheitlicher Kompetenzen verbunden ist, folgt nicht, dass an die Form der sie regelnden Rechtsnorm geringere Anforderungen zu stellen wären. Lediglich für den Inhalt der Regelung kann die Nähe zum öffentlichen Dienst von Bedeutung sein. Der Gesetzgeber hat auch im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG sowie für Regelungen von dem öffentlichen Dienst nahestehenden Berufen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, wenn auch inhaltlich Sonderregelungen zulässig sind, die sich an die für den öffentlichen Dienst nach Art. 33 Abs. 5 GG geltenden Grundsätze anlehnen.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (398); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294 f.); Beschluss vom 21. Juni 1989 - 1 BvR 32/87 -, BVerfGE 80, 257 (265); BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109 (114); Urteil vom 1. Juni 1995 - 2 C 16.94 -, BVerwGE 98, 324 (327); vgl. auch Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999, 224 (226).
2. Die Nichtigkeit der Anlage VIII b zu § 29 StVZO, die der Senat in eigener Zuständigkeit feststellen kann, weil sich das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nicht auf (untergesetzliche) Rechtsverordnungen bezieht,
BVerfG, Beschluss vom 1. März 1978 - 1 BvL 20/77 -, BVerfGE 48, 40 (44); Beschluss vom 14. April 1987 - 1 BvL 25/84 -, BVerfGE 75, 166 (173); BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 5 UA,
führt indes weder zu einem Aufleben der Anlage VIII Nr. 7 zu § 29 StVZO a.F. noch zu einem Anerkennungsanspruch losgelöst von jeglichen Zugangsvoraussetzungen; daraus folgt aber auch nicht, dass der Klägerin die amtliche Anerkennung von Vornherein zu versagen wäre. Ein Anerkennungsanspruch steht ihr gleichwohl nicht zu.
a) Infolge der Nichtigkeit der Anlage VIII b zu § 29 StVZO lebt die zuvor geltende Anspruchsgrundlage, die Anlage VIII Nr. 7 zu § 29 StVZO a.F., nicht wieder auf. Dieser ermangelt es nämlich aus denselben Gründen wie der neugefassten Anerkennungsvorschrift an einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung. Wie sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen (A.II.1.b.aa., S. 21 f.) ergibt, enthielt § 6 StVG auch früher keine spezifisch auf die Anerkennung von Überwachungsorganisationen ausgerichtete Regelung; eine andere Ermächtigungsgrundlage war ebenso wenig vorhanden.
b) Das Fehlen der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 12 Abs. 1 Satz 2 GG erforderlichen gesetzlichen Grundlage hat allerdings auch keinen ungeregelten Zulassungsanspruch zur Konsequenz. Denn die amtliche Anerkennung dient u.a. der Sicherstellung der Qualität der Haupt- und Abgasuntersuchung, von der wiederum die Sicherheit des Straßenverkehrs abhängt. Würde die Anerkennung allen Bewerbern gegenüber auch ohne Erfüllung bestimmter Qualifikationsanforderungen ausgesprochen, so gefährdete dies die ordnungsgemäße Erfüllung der staatlichen Aufgabe der Kraftfahrzeugüberwachung und damit die Verkehrssicherheit. Letztlich drohte die Funktionsunfähigkeit der Fahrzeugprüfung.
c) Vielmehr ist übergangsweise von einer Fortgeltung der betroffenen Bestimmungen auszugehen. Es sind jene Grundsätze heranzuziehen, die das Bundesverfassungsgericht für Fallgestaltungen entwickelt hat, die trotz erkannter Verfassungswidrigkeit die weitere Anwendung der Rechtsnormen für eine Übergangszeit erfordern. Stehen die Folgen der Nichtigerklärung einer Norm der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner als der bestehende verfassungswidrige Rechtszustand, ist in Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Verfassungswidrigkeit der Regelung deren Nichtigkeit nach sich zieht, die geltende Regelung in einer Übergangszeit bis zur Schaffung verfassungsgemäßer Bestimmungen weiter anzuwenden.
BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266 f.); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (297 f.); Beschluss vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81, 195/87 -, BVerfGE 76, 171 (189); Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 1430/88 -, BVerfGE 85, 386 (400 f.); vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März 1979 - XIII A 2117/78 -, VRS 57, 473 (474); Urteil vom 22. Mai 1990 - 5 A 216/88 -, MedR 1990, 357 (358 f.); Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999, 224 (227).
Die Notwendigkeit einer solchen Notkompetenz hat das Bundesverfassungsgericht insbesondere in Fällen gesehen, in denen es eine sonst zu vermeidende Funktionsunfähigkeit einer staatlichen Einrichtung zu vermeiden galt.
BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266 f.); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (297 f.); Beschluss vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81, 195/87 -, BVerfGE 76, 171 (189); Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 1430/88 -, BVerfGE 85, 386 (400 f.).
Bis zur Herstellung eines verfassungsmäßigen Zustandes reduzieren sich die Befugnisse von Behörden und Gerichte zu Eingriffen in das betroffene Grundrecht auf das, was zur Vermeidung verfassungsfernerer Folgen unerlässlich ist.
BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (297); Beschluss vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81, 195/87 -, BVerfGE 76, 171 (189); Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266 f.).
aa) Hier besteht die Notwendigkeit für eine vorübergehende weitere Anwendung der Anlage VIII b zu § 29 StVZO. Würde infolge der Verfassungswidrigkeit der Anspruchsgrundlage jedwede Anerkennung in einer Übergangszeit grundsätzlich unterbleiben, wäre zwar die Funktionsfähigkeit der Kraftfahrzeugüberwachung nicht gefährdet. Denn die Fahrzeugprüfung ist jedenfalls durch das flächendeckende Netz der technischen Prüfstellen gewährleistet (vgl. Anlage VIII d Nr. 2.1.2 zu § 29 StVZO), ferner durch die schon bestandskräftig anerkannten weiteren Überwachungsorganisationen. Eine auch nur übergangsweise Ablehnung jeglicher Anerkennungsanträge bis zum Inkrafttreten einer wirksamen Verordnungsermächtigung unter Berufung auf deren Fehlen hinterließe aber eine Rechtsschutzlücke. Eine solche Handhabung führte zu einer Verfestigung des Wettbewerbsvorteils der ebenfalls auf verfassungswidriger Grundlage anerkannten Überwachungsorganisationen.
Zur Ausübung einer Notkompetenz zur Verhinderung einer Monopolstellung vgl.: Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999, 224 (227 f.).
Die Hinnahme eines solchen Schutzes der Konkurrenten der Klägerin, die allein davon profitierten, dass ihre bestandskräftigen Anerkennungsbescheide von der Nichtigerklärung unberührt blieben (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, dessen Rechtsgedanke hier heranzuziehen ist), ist verfassungsrechtlich nicht haltbar. Der der Klägerin als Mitbewerberin zukommende Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG stünde bei bloßer Nichtig-erklärung der Norm vollständig auf dem Spiel. Immerhin hat der Verordnungsgeber Voraussetzungen geschaffen, bei deren Erfüllung die Berufszulassung erfolgen kann. Der Umstand, dass sich diese Vorschrift nicht auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen lässt, darf einem Anerkennungsbewerber nicht entgegengehalten werden. Dies bedeutete nämlich, dass der Gesetzesvorbehalt, der dem Schutz des Bürgers dient, sich letztlich gegen ihn richtete und eine Anerkennung erst nach Schaffung der notwendigen gesetzlichen Regelungen in Betracht käme. Eine solche Praxis wäre mit Art. 12 Abs. 1 GG noch weniger vereinbar als der derzeit bestehende Zustand.
bb) Aus der übergangsweisen weiteren Anwendung der wegen Fehlens einer Ermächtigungsgrundlage verfassungswidrigen Anspruchsgrundlage folgt jedoch, dass der Klägerin in der Sache ein Anspruch nicht zusteht, weil sie nicht alle Anerkennungsvoraussetzungen erfüllt. Allerdings zwingt die Inanspruchnahme einer Notkompetenz nicht grundsätzlich dazu, sämtliche Voraussetzungen der für verfassungswidrig erkannten Vorschrift so anzuwenden, als seien sie verfassungsrechtlich unbedenklich. Vielmehr ist nach dem oben Gesagten zu prüfen, welche Maßnahmen zur Abwendung der durch das Fehlen der gesetzlichen Ermächtigung entstandenen Rechtsschutzlücke im konkreten Fall unerlässlich sind. Hieraus wiederum resultiert indes im Allgemeinen keine Kompetenz des die Verfassungswidrigkeit feststellenden Verwaltungsgerichts, von sich aus eigene Anerkennungsmaßstäbe festzulegen, die übergangsweise von der Verwaltung als Normersatz anzuwenden wären. Dies wäre weder mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 GG), der die Normsetzung den Legislativorganen bzw. der von ihnen ermächtigten Exekutive vorbehält, noch mit dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) vereinbar. Mit diesen Grundsätzen ebenfalls nicht im Einklang stünde es, wenn das Gericht nur Teile der (lediglich aus Gründen einer nicht hinreichenden Ermächtigung) verfassungswidrigen Bestimmung heranzöge und andere Bestandteile nicht anwendete, es sei denn, dies geschähe, weil sich deren materielle Unvereinbarkeit mit Verfassungsrecht aufdrängte. Hinzu kommen die aus dem Institut der Beleihung folgenden Besonderheiten: Wie oben ausgeführt, ist mit der Anerkennung als Überwachungsorganisation die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf die einzelnen Prüfingenieure verbunden. Bei Berufen, die durch eine Nähe zum öffentlichen Dienst gekennzeichnet sind, können Sonderregelungen in Anlehnung an Art. 33 GG die (materielle) Wirkung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG zurückdrängen.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (398); Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL 8/62 -, BVerfGE 17, 371 (376 f.); Urteil vom 1. Juli 1980 - 1 BvR 247/75 -, BVerfGE 54, 237 (246); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292); Beschluss vom 21. Juni 1989 - 1 BvR 32/87 -, BVerfGE 80, 257 (265); Steiner, Staatliche Gefahrenvorsorge und technische Überwachung, 1984, S. 13 f. und 28.
Die Zulassung zu einem solchen Beruf kann erheblich größeren Einschränkungen unterworfen werden, als dies beim Zugang zu einem gänzlich freien Beruf der Fall sein dürfte. Wie der Staat öffentliche Aufgaben erledigen will, ist nämlich im Allgemeinen Sache seines freien Ermessens. Für Berufe des öffentlichen Dienstes sind Sonderregelungen nach Art. 33 GG möglich, da hier der Staat nach Gesichtspunkten des sachlichen Bedürfnisses die Zahl der verfügbaren Arbeitsplätze bestimmt. Inwieweit derartige Sonderregelungen auch bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch außerhalb der Staatsverwaltung stehende Privatpersonen zulässig sind, hängt von der Eigenart der öffentlichen Aufgabe und der Nähe des Berufs zum öffentlichen Dienst ab.
BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL 8/62 -, BVerfGE 17, 371 (377); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (293 f).
Für den Beruf des Notars hat das Bundesverfassungsgericht in den angeführten Entscheidungen eine besonders ausgeprägte Nähe zum öffentlichen Dienst angenommen, weil der Notar nach § 1 BNotO Träger eines öffentlichen Amtes ist und wegen der von ihm zu erfüllenden Aufgaben im Bereich der vorsorgenden Rechtspflege dem Richter nahe steht.
BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL 8/62 -, BVerfGE 17, 371 (376); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292).
Es hat deshalb bei der Zulassung zu jenem Beruf und seiner inhaltlichen Ausgestaltung eine weitgehende Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers angenommen.
Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL 8/62 -, BVerfGE 17, 371 (377 f.); Urteil vom 1. Juli 1980 - 1 BvR 247/75 -, BVerfGE 54, 237 (249); Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292 ff.).
Der uneingeschränkten Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall ließe sich entgegenhalten, dass die Kraftfahrzeugsachverständigen zwar infolge der Beleihung (einzelne) hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, aber nicht wie die Notare kraft ihres Berufes Amtsträger sind. Überdies finden dort die inhaltlichen Beschränkungen des Art. 12 Abs. 1 GG ihre innere Legitimation darin, dass der der Rechtspflege als originärer Staatsaufgabe dienende Notarberuf dem öffentlichen Dienst funktionell näher steht als der Beruf des Fahrzeugprüfers.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292 f.).
Gleichwohl ermöglicht der Tatbestand der Beleihung als solcher dem Normgeber eine größere Gestaltungsfreiheit als sie ihm bei freien Berufen zukommt. Dies gilt hier insbesondere deswegen, weil die Verkehrssicherheit, der die staatliche Aufgabe der Fahrzeugüberwachung dient, ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut ist, das beispielsweise dazu legitimierte, die Überwachungsaufgabe - wie in anderen Bundesländern im Wege staatlicher Überwachungsämter - ganz innerhalb der staatlichen Verwaltung zu belassen. Vor diesem Hintergrund ist es sowohl gerechtfertigt als auch geboten, für eine Übergangszeit bis zur Schaffung einer wirksamen Gesetzesgrundlage im Wesentlichen auf die Anerkennungsvoraussetzungen zurückzugreifen, die der Normgeber bei Verfassungsmäßigkeit der verordnungsrechtlichen Regelung zu verlangen berechtigt wäre. Denn aufgrund der dargelegten Besonderheiten des vorliegenden Falles spricht alles dafür, dass das Gericht nicht ohne weiteres ermächtigt ist, im Wege einer Notkompetenz von sich aus Zugangsvoraussetzungen für Überwachungsorganisationen festzulegen. Vielmehr ist namentlich mit Blick auf die weite Organisationshoheit des Staates bei Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zunächst der Wille der normsetzenden Stelle über die Anerkennungserfordernisse zu ermitteln, die diese nach dem derzeitigen Stand der Dinge in der Rechtsnorm verlangen würde. Allenfalls dann, wenn diese "quasinormative" Vorgabe der Sache nach ersichtlich mit höherrangigem Recht unvereinbar wäre, erwüchse dem Gericht die Notkompetenz, selbst vorübergehende "Ersatznormen" zu bilden.
Derartige verfassungsrechtliche Bedenken in materieller Hinsicht gegen die in Anlage VIII b zu § 29 StVZO aufgestellten Voraussetzungen drängen sich dem Senat nicht auf.
Inhaltlich im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG steht zunächst die Forderung gewisser Qualifikationsvoraussetzungen auch in einem vorübergehenden Zeitraum: Anforderungen an die Qualifikation der bei einer antragstellenden Organisation tätigen einzelnen Sachverständigen (vgl. Anlage VIII b Nr. 3 zu § 29 StVZO) sind verfassungsrechtlich ebenso unerlässlich wie unbedenklich. Das Gleiche gilt für Anforderungen an die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen (Anlage VIII b Nr. 2.2) sowie die innerbetriebliche Organisation, Fortbildung und Versicherung der mit den Fahrzeugprüfungen betrauten Personen (Anlage VIII b Nrn. 2.3 bis 2.6 a).
Ob die Klägerin jenen Anforderungen genügt, bedarf keiner Entscheidung. Denn sie erfüllt jedenfalls die Voraussetzungen der Nr. 2.1 der Anlage VIII b nicht. Gegen deren Regelungsgehalt bestehen keine sich auf den ersten Blick aufdrängenden verfassungsrechtlichen Zweifel. Es ist nämlich unverzichtbar, dass die Organisation über eine leistungsfähige Binnenstruktur nicht nur im Bundesgebiet, sondern auch im jeweiligen Bundesland verfügt. Das setzt voraus, dass ihr dort eine gewisse Anzahl der sie als Gesellschafter tragenden und hauptberuflich tätigen Kraftfahrzeugsachverständigen angehören. Soweit der Verordnungsgeber hierfür eine Zahl von 30 Sachverständigen, übertragen auf Nordrhein-Westfalen, verlangt, erscheint dies dem Senat zwar hoch gegriffen, mag aber noch im Rahmen des ihm zustehenden organisatorischen Ermessens bei der Beleihung Privater mit hoheitlichen Aufgaben liegen. Nach den als solchen nachvollziehbaren Vorstellungen des Verordnungsgebers soll durch Nr. 2.1 der Anlage VIII b sichergestellt werden, dass eine angemessene Anzahl von die Organisation tragenden Sachverständigen zur Gewährleistung und Aufrechterhaltung ihrer Leistungsfähigkeit im Anerkennungsgebiet auch tatsächlich präsent und tätig ist.
Vgl. die Begründung zum Entwurf der Vierundzwanzigsten Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, S. 2 und 4 f.
Die Verkehrsminister der Bundesländer, auf deren Beratungen die StVZO-Novelle 1998 zurückgeht, beabsichtigten mit der Neuregelung u.a. eine Sicherstellung leistungsfähiger Verwaltungskraft der anerkannten Überwachungsorganisationen mit effizienten Qualitätssicherungssystemen, um den Aufwand für die staatliche Anerkennung und Aufsicht zu verringern. Dem sollte namentlich eine stärkere dezentrale Ausrichtung in den Anerkennungsbereichen der Länder dienen.
Vgl. Protokoll der Verkehrsministerkonferenz am 19./20. September 1996 in Rostock, S. 69 f.
Diese Erwägungen begegnen vor dem Hintergrund des überragend wichtigen Gemeinschaftsguts der Verkehrssicherheit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dass es sich bei den 30 Sachverständigen nicht nur um angestellte Prüfingenieure, sondern um Mitglieder (Gesellschafter) der Organisation handeln muss, ist deswegen sachgerecht, weil diese - wie auch die Klägerin einräumt - dem Unternehmen nicht nur finanzielle und sächliche Mittel zur Verfügung stellen sollen, sondern nach der insbesondere in Nrn. 3.8 und 3.9 der Anlage VIII b zum Ausdruck gekommenen Vorstellung des Normgebers selbst mit der Durchführung der Fahrzeugprüfungen zu betrauen sind. Die der Organisation angehörenden Sachverständigen sollen - zwar nicht ausnahmslos, aber doch nach diesem Leitbild des Normgebers - also gerade nicht nur Verwaltungs- und Aufsichtsaufgaben ausüben, für die es einer geringeren Zahl als 30 bedürfte, sondern daneben vor Ort die gleiche Tätigkeit wie ihre Angestellten durchführen, schon allein deshalb, damit sie ihre Kontrollfunktion auch mittels eigener Sachkunde wahrnehmen können. Auch die Kontrolle der Angestellten kann wirksamer am Ort selbst und nicht ebenso effektiv durch eine lediglich zentrale Kontrollinstanz am Sitz der Gesellschaft erfolgen (vgl. hierzu auch Nr. 3.6a der Anlage VIII b, wonach im Anerkennungsgebiet grundsätzlich ein Sachverständigenbüro unterhalten werden muss).
Für die Tragfähigkeit der Überlegungen des Normgebers spricht auch, dass die der Organisation angehörenden Sachverständigen - im Unterschied zu den Angestellten - eine gewisse Stabilität der Einheit vor Ort gewährleisten. Sie bilden eine auf Kontinuität ausgerichtete Basis im Anerkennungsgebiet, während die Verfügbarkeit der bei dem Unternehmen tätigen Angestellten eher von der Auftragslage abhängt und das Risiko, dass sie das Unternehmen wieder verlassen, wesentlich größer als bei den Gesellschaftern ist.
Aus jenen Gründen ist es nachvollziehbar und sachgerecht, dass der Verordnungsgeber eine Abhängigkeit der Organisation von nur wenigen Sachverständigen vermeiden wollte. Auf diesen Gesichtspunkt hat das Verwaltungsgericht bereits zu Recht hingewiesen; auf diese zutreffenden Ausführungen nimmt der Senat Bezug.
Schließlich sollen die Anforderungen der Nr. 2.1 der Anlage VIII b mit Blick auf die Publizität des Handelsregisters eine Transparenz der Gesellschaft gewährleisten und einen Mittelzufluss durch anonyme Kapitalgeber verhindern, ein sachlicher Gesichtspunkt, auf den die Klägerin im Erörterungstermin vom 22. September 2000 unter Bezugnahme auf die Vorgeschichte der Anlage VIII b selbst hingewiesen hat.
Unabhängig von den dargestellten Erwägungen, die eine übergangsweise Anwendung der Nr. 2.1 der Anlage VIII b gebieten, könnte die Klägerin mit ihrem Anerkennungsbegehren selbst dann nicht durchdringen, wenn die in der Vorschrift geforderte Zahl von 30 Gesellschaftern verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre. Denn aus den vorstehenden Gründen ist es jedenfalls unverzichtbar, dass einer Überwachungsorganisation in dem Bundesland, für das sie die Anerkennung erstrebt, mehr als vier sie tragende Sachverständige angehören. Die Klägerin verfügt aber in Nordrhein-Westfalen nur über vier Gesellschafter, von denen lediglich drei die Voraussetzungen als Prüfingenieure erfüllen. Angestellte Prüfingenieure sind überhaupt nicht vorhanden. Die oben aufgeführten Aufgaben lassen sich mit vier Gesellschaftern jedenfalls nicht bewältigen, gerade auch dann nicht, wenn sich die bundesweit zuständige Verwaltungszentrale (wie im Fall der Klägerin) an anderer Stelle befindet, weil immer auch am Ort der Zweigstelle Verwaltungsaufgaben anfallen, deren effiziente Wahrnehmung eine Präsenz voraussetzen. Urlaub und Erkrankung von Arbeitskollegen erfordern außerdem eine zeitweise Vertretung innerhalb des Unternehmens. Würden Organisationen mit einer so geringen Zahl von Sachverständigen zugelassen, wäre insbesondere nicht auszuschließen, dass die wenigen vorhandenen Prüfingenieure die Untersuchungen nicht zeitgerecht durchführen könnten, jedenfalls dann nicht, wenn das Unternehmen - aus welchen Gründen auch immer - wie die Klägerin über keine ausreichende Zahl an angestellten Prüfingenieuren verfügt. Aus § 29 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1, Anlage VIII Nr. 3.1.2 StVZO ergibt sich nämlich die Pflicht der Fahrzeughalter, das Fahrzeug bis zum Ablauf des auf der Plakette vermerkten Monats dem Sachverständigen oder Prüfer vorzuführen. Entstünde in der Organisation durch krankheits- oder urlaubsbedingte Ausfälle ein Rückstau und könnte die Haupt- und/oder Abgasuntersuchung nicht innerhalb des vorgeschriebenen Monats erfolgen, könnten die Fahrzeughalter sich der Gefahr eines Verwarnungs- bzw. Bußgeldes (vgl. Nr. 113 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für die Erteilung einer Verwarnung bei Straßenverkehrsordnungswidrigkeiten - VerwarnVwV - vom 12. Juni 1975, Vkbl. S. 342, Nr. 50 der Verordnung über Regelsätze für Geldbußen und über die Anordnung eines Fahrverbots wegen Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr - BußgeldkatalogVO - vom 4. Juli 1989, BGBl. I S. 1305) mit dem Hinweis entziehen, gegen die ihnen obliegenden Verpflichtungen schuldlos (vgl. § 10 OWiG, § 69 a Abs. 2 Nr. 14 StVZO) verstoßen zu haben, weil sie ihrer Vorführpflicht genügt hätten. Das aber eröffnete Missbrauchsmöglichkeiten, weil die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften einerseits kein Verbot für den Halter kennen, das Fahrzeug in einem solchen Fall weiter zu benutzen und andererseits auch keine Verpflichtung, es bei einer anderen Organisation oder dem TÜV anzumelden. Könnten die Halter mithin ihre Vorführpflicht unter Umgehung von Verwarnungs- und Bußgeldern hinausschieben, ließe sich ein Missbrauch der ordnungsgemäßen Erfüllung der Fahrzeugüberwachung durch zu kleine Unternehmen jedenfalls nicht ausschließen. Die Qualität der Untersuchungen zu gewährleisten, war indes gerade ein Anliegen des Verordnungsgebers der StVZO-Novelle.
Da die Klägerin die Anerkennungsvoraussetzungen insoweit nicht erfüllt, bedarf es keines näheren Eingehens auf ihre Ausführungen, mit denen sie unter Berufung auf die Struktur und Organisation ihres Unternehmens bestreitet, über eine Zahl von 30 Mitgliedern verfügen zu müssen. Insbesondere ist unerheblich, in welcher Weise sie die Überwachungsaufgaben wahrnehmen will, mag sie auch ihrer Auffassung nach hierdurch eine effiziente Fahrzeugprüfung gewährleisten. Entscheidend ist allein, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die ordnungsgemäße Erfüllung der hoheitlichen Aufgabe bei Vorhandensein von lediglich vier Sachverständigen nicht so bewältigt werden kann, wie es das wichtige Gemeinschaftsgut der Verkehrssicherheit erfordert.
Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die weiteren Anerkennungsvoraussetzungen der Anlage VIII b zu § 29 StVZO erfüllt sind. Dem Senat drängen sich zwar auf den ersten Blick keine nachhaltigen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die vorübergehende Anwendung der Anlage VIII b Nr. 2.7 auf, wonach die Anerkennung weiterer Überwachungsorganisationen die Grundversorgung der Bevölkerung durch das flächendeckende Netz der Technischen Prüfstellen (vgl. Anlage VIII d Nr. 2.1.2 zu § 29 StVZO) nicht gefährden darf. Wenn der Staat infolge der Auslagerung hoheitlicher Aufgaben aus der staatlichen Verwaltung diese nicht vollständig dem privaten Wettbewerb überlässt, sondern Maßnahmen zur dauerhaften Grundversorgung des Bedarfs der Bevölkerung ergreift, dürfte mit Rücksicht auf den Schutz des Gemeinschaftsguts der Verkehrssicherheit nicht grundsätzlich etwas dagegen einzuwenden sein, dass die möglicherweise aus der Gefährdung dieser Grundsicherung folgende zeitweise Ablehnung neuer Anerkennungsanträge sich wie eine Zulassungsschranke auswirkt. Aus den vorgenannten Gründen bedurfte diese Frage indessen keiner abschließenden Beantwortung.
Die der vorübergehenden Anwendung der beschriebenen Voraussetzungen gegenüberstehenden Nachteile sind schon deswegen gering, weil der Zeitraum der Fortdauer des bestehenden Zustandes überschaubar ist. Denn im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats lag bereits der Arbeitsentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vor, mit dem eine eigenständige gesetzliche Ermächtigung für die Anerkennung von Überwachungsorganisationen geschaffen werden soll. Darin soll der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG um folgende Passage ergänzt werden: "... die für die Anerkennung von Überwachungsorganisationen zur Durchführung von Untersuchungen und Abnahmen notwendigen Voraussetzungen und Anforderungen an diese Organisationen, sowie die Voraussetzungen für die von den Überwachungsorganisationen mit der Durchführung von Untersuchungen und Abnahmen betrauten Kraftfahrzeugsachverständigen und deren Angestellten ...". Nach Mitteilung des Bundesverkehrsministeriums ist beabsichtigt, diese Novelle im Verlauf des Jahres 2001 zu verabschieden. Ob die geplante Neuregelung den oben beschriebenen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 12 Abs. 1 Satz 2 GG in vollem Umfang gerecht wird, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.
3. Auch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG kann die Klägerin keinen Anerkennungsanspruch ableiten. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit den oben benannten, bereits anerkannten Überwachungsorganisationen scheidet bereits deshalb aus, weil deren Anerkennung ebenfalls auf verfassungswidriger Grundlage ausgesprochen worden ist. Dies gilt insbesondere auch für die nach Anlage VIII Nr. 7 a.F. zu § 29 StVZO erteilten Anerkennungen, für die es aus denselben Gründen wie für Anlage VIII b an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlte. Ungeachtet dessen könnte die Klägerin eine Gleichbehandlung mit jenen Organisationen selbst dann nicht beanspruchen, wenn eine Ermächtigungsgrundlage vorhanden gewesen wäre. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass den damaligen Anerkennungen anders gelagerte Sachverhalte und insbesondere andere Rechtsnormen zugrunde lagen. Eine Gleichstellung mit den auf ausreichender gesetzlicher Grundlage - dem Kraftfahrsachverständigengesetz - anerkannten Sachverständigen und Prüfern der Technischen Prüfstellen scheidet mangels Vergleichbarkeit der zu regelnden Sachverhalte aus. Die Sachverständigen und Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr werden als Einzelpersonen anerkannt und dürfen danach nur im Bereich einer technischen Prüfstelle tätig werden (§§ 1, 2, 6 Abs. 1 KfSachvG). Demgegenüber begehrt die Klägerin ihre Zulassung als Überwachungsorganisation insgesamt.
B. Mit dem Hilfsantrag führt die Klage ebenfalls nicht zum Erfolg.
Der Klägerin steht ein Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres Anerkennungsbegehrens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Da sie - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - die Voraussetzungen für eine Anerkennung bereits nicht erfüllt, kann sie eine erneute Entscheidung über ihren Antrag nicht beanspruchen.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), weil bereits höchstrichterlich geklärt ist, unter welchen Umständen untergesetzliche Rechtsnormen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen und ob bzw. wann eine richterliche Notkompetenz bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Norm in Anspruch genommen werden kann. Die hier erfolgte Anwendung jener Grundsätze entzieht sich einer fall- übergreifenden Klärung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29, 47 a StVZO
§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 1, 2, 6 Abs. 1 KfSachvG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 29 StVZO
§ 75 VwGO
§ 173 VwGO
§ 6 a StVG
§ 5 AsylVfG
§ 6 StVG
§ 47 a StVZO
§ 24 c GewO
§ 43 VwGO
§
1 BNotO
§ 10 OWiG
§
29 StVZO
§ 167 VwGO
§ 19 Abs. 3 Nr. 3 und 4 StVZO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§
6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 124 Abs. 2 VwGO
§
42 Abs. 1 zweite Alternative VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 bzw. Nr. 3 ZPO
§ 91 Abs. 1 erste
Alternative, Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 zweite Alternative VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 72 Abs. 2 StVZO
§ 6 a Abs. 2 Satz 2 StVG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 72 Abs. 2
StVZO
§ 6 Abs. 1
Nr. 3 StVG
§ 29 Abs. 1 StVZO
§ 29 Abs. 4 Satz 1
StVZO
§ 6 Abs. 1 Nr.
3 StVG
§ 29 Abs. 2
Satz 2, 47 a Abs. 3 Satz 1 StVZO
§ 6 Abs. 1 Nr. 1
StVG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KfSachvG
§ 6 Abs.
1 Nr. 3 StVG
§ 24 c Abs. 4 GewO
§ 29 Abs. 2 Satz 2, 47 a Abs. 2
Satz 1 StVZO
§ 47 a
Abs. 3 StVZO
§ 47 a
StVZO
§ 79 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG
§ 69 a
Abs. 2 Nr. 14 StVZO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 und 2 der
Straßenverkehrszulassungsordnung
§ 7
der früheren Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19
Abs. 3 GG
Art. 12 GG
Art. 12
Abs. 1 GG
Art. 33 GG
Art. 80 Abs.
1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs.
1 Satz 2 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 12 Abs. 1
Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1
GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 12
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 22, 286
BVerwGE 95, 15
BVerwGE 96,
293
BVerwGE 97, 12
BVerfGE 65, 196
BVerfGE
74, 129
BVerfGE 11, 30
BVerfGE 16, 286
BVerwGE 75, 109
BVerfGE 7, 377
BVerfGE 73, 280
BVerfGE 86, 28
BVerwGE 89, 281
BVerwGE 78, 243
NJW 1990,
2700
BVerfGE 40, 371
BVerwGE 59, 221
NVwZ 1999, 1234
BVerfGE 8, 274
BVerfGE 19, 354
BVerfGE 38, 348
BVerfGE 58, 257
NJW 1998, 669
BVerfGE 26,
259
VRS 29, 238
BVerwGE 64, 238
BVerfGE 36, 47
BVerfGE 61, 291
BVerfGE 68, 155
BVerwGE 72, 126
BGHZ 49, 109
BGHZ 122, 85
NJW 1980, 1406
NJW 1987, 2501
NJW 1989, 2065
BB 1996,
399
DÖV 1972, 210
NJW 1967, 171
BVerwGE 57,
55
NVwZ-RR 1991, 330
NJW
1980, 1406
BVerfGE 80, 257
BVerwGE 98, 324
BVerfGE 48, 40
BVerfGE 75, 166
BVerfGE 41, 251
BVerfGE 76, 171
BVerfGE 85, 386
VRS 57, 473
BVerfGE 76,
171
BVerfGE 17, 371
BVerfGE 54, 237
4 B 232.83
I C 6.63
11 C 46.92
1 C 18.91
1 C 13.93
2
BvR 298/81
1 BvR 1052/79
3 C 10.99
3 C
17.99
1 BvR
216/51
1 BvR 1368/85
3 C 72.84
25 A
4670/95
3 C
10.99
9 C 17.99
25 A 4670/95
11
C 46.92
1 BvR 596/56
1 BvR 787/80
3 C 17.99
1 BvR
298/86
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5 C
29.82
9 C 254.96
9 C 58.88
8 C 17/97
9 C
254.96
5 C 29.82
I C 198.58
I C 206/55
I C 34/63
1 BvR 118/71
7 C 46.78
3
C 25/98
3 C 25/98
2 BvR
424/63
2 BvL 5/74
1 BvR
460/80
2 BvR 509/96
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1
BvR 118/71
1 BvR 298/86
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1 BvR
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18.83
VII
ZR 34/65
III ZR 34/92
I C
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XVI
A 2693/78
VII ZR 34/65
6
U 83/88
2 U 37/95
1 K 233/66
I
C 7.70
1 C 15.75
1 C 18.83
7 C 7/90
XVI A 2693/78
1 BvR
596/56
1 BvR
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2 C 16.94
1 BvL
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1 BvL 25/84
3
C 17.99
1 BvR
2325/73
1 BvR 537/81
1 BvR 1430/88
XIII A 2117/78
5 A 216/88
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247/75
1
BvR 787/80