Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-16, Aktenzeichen 6 K 2434/12
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2013:1216.6K2434.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit polizeilichen Handelns durch einen Beamten der Kreispolizeibehörde F. (im Folgenden: Beklagter). Dem Rechtsstreit liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Kreis F. veranstaltete am 23. September 2012 einen Tag der offenen Tür am und im Kreishaus in F. . Der Kläger verteilte vor dem Kreishaus Flugblätter, die mit der Überschrift "Gegen Korruption und Vetternwirtschaft im Kreishaus F. und auf der ehem. Ordensburg W. " versehen waren. Die Aktion des Klägers führte zu Diskussionen mit dem persönlichen Referenten des Landrates, dem Zeugen Dr. B. A. , sowie einem herbeigerufenen Polizeibeamten, dem Zeugen POK O. I. . Über den Inhalt des Gespräches besteht zwischen den Beteiligten Streit.
Der Kläger hat am 29. September 2012 Klage erhoben, mit der er sich gegen ein am 23. September 2012 ihm gegenüber durch den Zeugen Dr. A. ausgesprochenes Hausverbot sowie einen seiner Meinung nach durch den Zeugen I. erteilten Platzverweis wendet.
Mit Beschluss vom 22. Oktober 2012 hat die erkennende Kammer das ursprünglich insgesamt unter dem Aktenzeichen 6 K 2296/12 anhängige Klageverfahren hinsichtlich des Platzverweises abgetrennt und unter dem vorliegenden Aktenzeichen fortgeführt. Die Klage betreffend das Hausverbot wurde von der 4. Kammer des erkennenden Gerichts durch Urteil vom 23. September 2013 abgewiesen (4 K 2296/12). Zur Begründung führte die 4. Kammer aus, der Kreis F. habe zwischenzeitlich die Rechtswidrigkeit eines Hausverbotes ausdrücklich zugestanden und sei dem klägerischen Begehren damit in vollem Umfang nachgekommen. Für eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des Hausverbotes fehle es vor diesem Hintergrund an einem Rechtsschutzbedürfnis des Klägers.
Zur Begründung der vorliegenden Klage führt der Kläger im Wesentlichen aus, man habe ihm gegenüber am 23. September 2012 einen polizeilichen Platzverweis zur Durchsetzung eines behördlichen Hausverbotes ausgesprochen. Nach der Verteilung einiger Flugblätter habe der Zeuge Dr. A. ein Hausverbot für das Gelände um das Kreishaus ausgesprochen. Der herbeigerufene Zeuge I. habe nach der Weigerung des Klägers, dem Hausverbot Folge zu leisten, ohne Zweifel einen Platzverweis erteilt bzw. die Anwendung unmittelbaren Zwangs und sogar eine Ingewahrsamnahme des Klägers zur Durchsetzung des Hausverbotes angedroht und nicht etwa nur eine mögliche Vollzugshilfe formlos angekündigt. Diese polizeiliche Maßnahme, bei der es sich nicht nur um einen nicht anfechtbaren Realakt gehandelt habe, verstoße ebenso wie das zugrundeliegende Hausverbot gegen sein Grundrecht auf Meinungsfreiheit. Denn das Verteilen von Flugblättern habe sich im Rahmen des eröffneten Allgemeinverkehrs gehalten. Dies habe das Oberlandesgericht Köln inzwischen ausdrücklich festgestellt. Das rechtswidrige Hausverbot infiziere aber alle Folgemaßnahmen, also auch das auf die Durchsetzung des Hausverbotes gerichtete polizeiliche Handeln.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die durch die Kreispolizeibehörde F. erlassene polizeiliche Maßnahme vom 23. September 2012, durch die ihm ein Platzverweis erteilt bzw. die Anwendung unmittelbaren Zwangs oder die Ingewahrsamnahme zur Durchsetzung eines behördlichen Hausverbots angedroht worden ist, rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung seines Klageabweisungsantrages weist er darauf hin, dass ein Platzverweis nicht erteilt worden sei. Dem Kläger sei durch den Zeugen I. lediglich erläutert worden, dass er aufgrund des ausgesprochenen Hausverbotes verpflichtet sei, das Gelände der Kreisverwaltung zu verlassen. Für den Fall, dass der Kläger dies missachte, habe der Zeuge dem Kläger mitgeteilt, dass er ihn unter Anwendung unmittelbaren Zwangs vom Gelände verbringen werde. Eine Androhung unmittelbaren Zwangs sei nicht durch die Polizei erfolgt, sondern vorher bereits durch den Zeugen Dr. A. . Zu einer anfechtbaren polizeilichen Maßnahme sei es überhaupt nicht gekommen. Das Handeln des Zeugen I. sei allein auf die Vorbereitung einer möglichen Vollzugshilfe nach § 47 Abs. 1 des Polizeigesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (PolG NRW) gerichtet gewesen. Insoweit sei die Polizei allein für die Art und Weise der Durchführung der Vollzugshilfe verantwortlich, nicht jedoch für die Rechtmäßigkeit der durchzusetzenden Maßnahme. Diese sei durch die Polizei vielmehr nicht zu prüfen. Das polizeiliche Handeln sei vor diesem Hintergrund nicht anfechtbar.
Die Kammer hat zu den Umständen des polizeilichen Handelns am 23. September 2012 Beweis erhoben durch Vernehmung der Zeugen Dr. B. A. und POK O. I. . Wegen der Einzelheiten und des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie des Verfahrens 4 K 2296/12 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.
Die Kammer legt das Begehren des Klägers nach § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zunächst dahin gehend aus, dass dieser die Feststellung der Rechtswidrigkeit des polizeilichen Handelns am 23. September 2012 begehrt, und zwar unabhängig von der rechtlichen Einordnung dieses Handelns als Erteilung eines Platzverweises, als Androhung der Anwendung unmittelbaren Zwangs bzw. einer Ingewahrsamnahme oder als polizeilicher Realakt.
Dies vorausgeschickt erweist sich die Klage als zulässig.
Sie ist insbesondere unabhängig davon zulässig, ob sich das polizeiliche Handeln als Verwaltungsakt qualifizieren lässt oder ob es sich insoweit (lediglich) um schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln in Form eines Realaktes gehandelt hat. Denn ungeachtet der rechtlichen Qualifizierung des polizeilichen Handelns muss dieses vorliegend zur Gewährleistung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes - GG -) einer jedenfalls nachträglichen rechtlichen Überprüfung durch das Gericht zugänglich sein.
Handelte es sich bei der vom Kläger angegriffenen Maßnahme um die Erteilung eines Platzverweises oder die Androhung der Anwendung unmittelbaren Zwangs, wäre Gegenstand der Klage ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). In diesem Fall wäre die Klage, gerichtet auf die Feststellung, dass der - vorprozessual erledigte - Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO oder als Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Die Kammer braucht anlässlich des hier zu entscheidenden Falls die Frage nicht zu beantworten, welche dieser beiden in der Verwaltungsgerichtsordnung geregelten Klagearten in einem Fall, in dem sich der angefochtene Verwaltungsakt wie hier vor Klageerhebung erledigt hat, statthaft ist,
vgl. im Einzelnen: Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 19. Auflage 2013, § 113 Rdnr. 99 m.w.N. zur h.M., die eine Fortsetzungsfeststellungsklage für statthaft hält; demgegenüber Rachor in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage 2012, Abschnitt L Rdnr. 58 ff., 68 ff., zur abweichenden Meinung, die gestützt auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG) vom 14. Juli 1999 - 6 C 7.98 -, <juris>, auch insoweit von einer Statthaftigkeit der allgemeinen Feststellungsklage ausgeht.
Denn beide Betrachtungen führen zum gleichen Ergebnis, weil sich die Zulässigkeitsvoraussetzungen beider Klagearten praktisch nicht unterscheiden; in jedem Fall ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse erforderlich und eines Vorverfahrens bedarf es ebenso wenig wie - bei noch nicht bestandskräftig gewordenem Verwaltungsakt - der Einhaltung einer Klagefrist,
vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Urteil vom 27. Januar 2012 - 10 B 08.2849 -; Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 18 K 3554/11 -, beide <juris>, Rachor, a.a.O., Abschnitt L Rdnr. 70 f.; a.A. Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 99.
Die Statthaftigkeit eines (Fortsetzungs-)Feststellungsantrages im Hinblick auf einen erledigten Verwaltungsakt ist im Ergebnis nach keiner Betrachtung zweifelhaft und bedarf keiner näheren Ausführungen.
Ist das vom Kläger beanstandete polizeiliche Handeln hingegen als schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln in Form eines Realaktes zu qualifizieren, so wäre dieses hier ebenfalls justiziabel. Denn auch insoweit wäre ein (nachträglicher) gerichtlicher Rechtsschutz über die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO garantiert.
Nach dieser Vorschrift kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten ist hier auch bei der Annahme schlicht-hoheitlichen Handelns zu bejahen.
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Die rechtlichen Beziehungen haben sich dann zu einem Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist; es bedarf einer hinreichenden Konkretisierung und darf sich nicht lediglich um die Klärung abstrakter Rechtsfragen handeln Das erforderliche Rechtsverhältnis kann schließlich auch durch schlicht-hoheitliches Handeln begründet werden,
vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rdnr. 11 ff. m.w.N.
Handelte es sich vorliegend nicht um einen polizeilichen Verwaltungsakt, so stellte das polizeiliche Handeln jedenfalls eine Erscheinungsform des angesprochenen schlicht-hoheitlichen Verwaltungshandelns dar, und zwar in der Form einer Wissenserklärung bzw. polizeilichen Auskunft oder Empfehlung,
vgl. Rachor, a.a.O., Abschnitt E Rdnr. 35 und 36.
Zwar überschreitet insoweit nicht jedes polizeiliche Handeln die Schwelle zum Eingriff in Grundrechte des Einzelnen. Es gibt Bereiche, in denen die Polizei berät und informiert, ohne dass hiermit Belastungen für die Adressaten dieses staatlichen Handelns verbunden sind. Zu unterscheiden ist dieses Tätigwerden aber von Maßnahmen, die nicht nur im Anwendungsbereich eines Grundrechts stattfinden, sondern unmittelbar in den Schutzbereich eines Grundrechts eingreifen. So ist insbesondere für polizeiliche Ratschläge, Empfehlungen, Auskünfte oder auch Warnungen geklärt, dass insbesondere dann, wenn der auffordernde Charakter der Ansprache bzw. Empfehlung im Einzelfall so nachdrücklich hervortritt, dass der Betroffene vernünftigerweise keinen anderen Entschluss mehr treffen kann, als den, der polizeilichen Empfehlung Folge zu leisten, regelmäßig von einem Eingriff jedenfalls in die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG oder auch, wenn die Konsequenz das Zurückhalten einer zulässigen Meinungsäußerung ist, in die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG auszugehen ist,
vgl. Rachor, a.a.O., Abschnitt E Rdnr. 37 f., 754 ff., 757 (zur vergleichbaren “Gefährderansprache”), sowie ders., a.a.O., Abschnitt M Rdnr. 26 ff.; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (OVG Lüneburg), Urteil vom 22. September 2005 - 11 LC 51/04 -; VG Göttingen, Urteil vom 27. Januar 2004 - 1 A 1014/02 -, beide <juris>.
Dies war vorliegend zur Überzeugung der Kammer der Fall. Das Einschreiten des Zeugen I. bzw. dessen Einflussnahme auf den weiteren Geschehensablauf durch Einwirkung auf den Kläger hat letztlich dazu geführt, dass der Kläger das Verteilen der Flugblätter eingestellt hat, um auf dem Gelände des Kreishauses bleiben zu können. Dies sollte durch das polizeiliche Handeln gerade auch erreicht werden. Auch wenn das vorliegend streitgegenständliche Gespräch zwischen dem Kläger und dem Zeugen I. nach der von diesem beabsichtigten Zielrichtung deeskalierend wirken sollte und wohl in freundlicher Atmosphäre stattgefunden hat, kommt dem polizeilichen Handeln damit selbst dann, wenn es nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, eine grundrechtseingreifende Wirkung zu.
Hierdurch sind zwischen dem Kläger und dem Beklagten Rechtsbeziehungen entstanden, die ein konkretes und streitiges, mithin feststellungsfähiges Rechtsverhältnis darstellen. Der Umstand, dass das Hausverbot vor Ort offenbar bereits kurze Zeit später wieder aufgehoben wurde und wegen des Einlenkens des Klägers eine Vollstreckung desselben nicht mehr erfolgen musste, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein, gerichtet auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines inzwischen bereits erledigten Realaktes,
vgl. u.a. Rachor, a.a.O., Abschnitt L Rdnr. 72 und 102; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rdnr. 5.
Die demnach unabhängig von der rechtlichen Qualifizierung des polizeilichen Handelns statthafte (Fortsetzungs-)Feststellungsklage unterliegt keiner Klagefrist.
Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit des polizeilichen Handelns.
Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung kann auch der in Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich garantierte Anspruch auf effektiven Rechtsschutz es erfordern, dass gerade bei Eingriffen im grundrechtlich geschützten Bereich ein Feststellungsinteresse anerkannt wird. Dies kommt namentlich in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf, wie er sich häufig gerade bei der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben ergibt, auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung gegebenen Instanz kaum erlangen kann, in Betracht,
vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), zuletzt Beschluss vom 5. Juli 2013 - 2 BvR 270.13 -; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 20.12 - und vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 -, alle <juris>; vgl. dazu auch: Rachor, a.a.O., Abschnitt L Rdnr. 84 ff., 94.
Vorliegend hat das streitige Handeln der Polizei in den Schutzbereich der Grundrechte des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) und aus Art. 5 Abs. 1 GG (Meinungsfreiheit) eingegriffen. Da das Hausverbot, das dem polizeilichen Handeln zugrunde lag, noch vor Ort wieder aufgehoben und deswegen von einer Vollstreckung desselben abgesehen worden war, hätte der Kläger Rechtsschutz nicht mehr erhalten können. Die Verwehrung einer gerichtlichen Überprüfung des polizeilichen Handelns, das, wie dargelegt, grundrechtserheblich in den Rechtskreis des Klägers eingegriffen hat, wäre vor diesem Hintergrund nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren. Der Kläger hat daher ein berechtigtes Interesse an der begehrten gerichtlichen Feststellung.
Die mithin zulässige Klage ist jedoch nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des polizeilichen Handelns am 23. September 2012. Denn dieses ist im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
Zunächst handelte es sich - anders als der Kläger meint - nicht um einen polizeilichen Verwaltungsakt, etwa in der Form eines Platzverweises oder einer Androhung der Anwendung unmittelbaren Zwangs bzw. einer Ingewahrsamnahme. Dies hat die Beweisaufnahme zur Überzeugung des Gerichts ergeben.
Nach § 35 Satz 1 VwVfG NRW ist Verwaltungsakt jede Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Hier fehlte es an der Absicht des Zeugen I. , in eigener Zuständigkeit eine verbindliche Regelung zu treffen. Dies konnte bei objektiver Betrachtung auch aus der insoweit maßgeblichen Sicht des Klägers als des Empfängers nach Treu und Glauben nicht anders verstanden werden,
vgl. Kopp/Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, 14. Auflage 2013, § 35 Rdnr. 54 ff.
Nach den Angaben des Zeugen I. hat dieser einen Platzverweis nach Polizeirecht, also gestützt auf § 34 PolG NRW, nicht erteilt. Dies hat der Zeuge auf Nachfragen ausdrücklich bekräftigt. Soweit er zu Beginn seiner Vernehmung von einem „Platzverweis“ gesprochen hatte, hat er im weiteren Verlauf seiner Vernehmung klargestellt, dass er hiermit das vom Zeugen Dr. A. ausgesprochene Hausverbot gemeint habe. Aus Sicht des Zeugen I. bestand auch überhaupt keine Veranlassung, einen Platzverweis zu erteilen, weil der Kläger bereits aufgrund des ausgesprochenen Hausverbotes nicht mehr berechtigt war, weiter auf dem Gelände des Kreishauses zu verbleiben. Auch aus den Angaben des Zeugen Dr. A. ergeben sich keine Anhaltspunkte für einen durch den Zeugen I. erteilten Platzverweis. Der Kläger selbst hat in seiner Befragung in der mündlichen Verhandlung schließlich ebenfalls von einem förmlichen Platzverweis nicht (mehr) gesprochen. Er hat vielmehr betont, der Zeuge I. habe ihm wiederholt gesagt, dass er dem Hausverbot Folge leisten und das Gelände verlassen müsse. Wenn er dies nicht tue, werde das Hausverbot durch die Polizei vollstreckt werden. Die verbindliche Anordnung der polizeilichen Standardmaßnahme eines Platzverweises nach § 34 PolG NRW kann bei verständiger Würdigung hierin nicht gesehen werden.
Ebenso wenig ist bei objektiver Betrachtung davon auszugehen, dass der Zeuge I. dem Kläger in eigener Zuständigkeit die Anwendung unmittelbaren Zwangs förmlich angedroht hat. Hierzu bestand nach den Angaben des Zeugen ebenfalls schon keine Veranlassung, weil der Kläger unaufgeregt und entspannt war und es sich aus Sicht des Zeugen daher um ein rein informatives Gespräch gehandelt hatte, in dessen Verlauf er den Kläger lediglich darüber aufklären wollte, dass er notfalls unmittelbaren Zwang anwenden werde, wenn der Kläger dem Hausverbot nicht Folge leiste. Hierin ist aber nicht die förmliche Schaffung einer Vollstreckungsvoraussetzung im Sinne des § 61 PolG NRW zu sehen, da der Zeuge erkennbar lediglich im Rahmen der Vollzugshilfe nach § 47 PolG NRW hinzugerufen worden war, um das bereits durch den Zeugen Dr. A. ausgesprochene Hausverbot notfalls mittels Anwendung körperlicher Gewalt durchzusetzen. Der Zeuge I. sah gerade „gar keine Veranlassung, formal aufzutreten“. Auch der Zeuge Dr. A. hat in diesem Zusammenhang davon gesprochen, dass der Zeuge I. mit dem Kläger „ein sehr ausführliches Aufklärungsgespräch geführt“ und „schulbuchmäßig dem Kläger die verschiedenen Konsequenzen aufgezeigt“ habe. Dass der Zeuge I. dem Kläger diese Konsequenzen tatsächlich aufgezeigt und die Anwendung unmittelbaren Zwangs angekündigt hat für den Fall, dass der Kläger dem Hausverbot nicht Folge leiste, ist durch das Ergebnis der Beweisaufnahme bestätigt worden und kann im Grunde als unstreitig angesehen werden. Entgegen der Auffassung des Klägers liegt hierin aber keine förmliche Androhung im Sinne des Vollstreckungsrechts, sondern lediglich eine formlose Ankündigung der Anwendung unmittelbaren Zwangs im Rahmen der Vollzugshilfe. Eine Androhung der Anwendung unmittelbaren Zwangs durch die Polizei im Wege der Vollzugshilfe hat allenfalls der Zeuge Dr. A. für den hierfür auch zuständigen Kreis F. ausgesprochen, indem er den Kläger darauf hinwies, dass er sich jetzt der Hilfe der Polizei bedienen werde, um den Kläger vom Gelände zu entfernen.
Bei der vom Kläger ebenfalls behaupteten, durch die Beweisaufnahme letztlich aber nicht bestätigten Ankündigung, den Kläger notfalls auch in Gewahrsam zu nehmen, hätte es sich, sollte sie überhaupt in der vom Kläger vorgetragenen Form erfolgt sein, ebenfalls nicht um einen polizeilichen Verwaltungsakt, sondern allenfalls um die Ankündigung der möglicherweise nachfolgenden Vornahme einer entsprechenden Maßnahme gehandelt,
vgl. zur fehlenden VA-Qualität: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rdnr. 92.
Das polizeiliche Handeln ist demzufolge zwar nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren, jedoch - wie bereits ausgeführt - als Realakt, der in den Rechtskreis des Klägers eingegriffen hat. Der Kläger hat angesichts dessen einen Anspruch auf Prüfung, ob das schlicht-hoheitliche polizeiliche Handeln rechtmäßig gewesen ist.
Diese Prüfung ergibt, dass das polizeiliche Handeln rechtlich nicht zu beanstanden ist. Denn die vom Zeugen I. erteilte Information, dass das Hausverbot im Falle einer fortdauernden Weigerung, das Gelände zu verlassen, notfalls durch die Polizei im Wege der Anwendung unmittelbaren Zwangs auch vollstreckt werden könne, erweist sich als zutreffend.
Der Zeuge I. ist im Rahmen der Vollzugshilfe nach § 47 PolG NRW tätig geworden. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift leistet die Polizei anderen Behörden auf Ersuchen Vollzugshilfe, wenn unmittelbarer Zwang anzuwenden ist und die anderen Behörden nicht über die hierzu erforderlichen Dienstkräfte verfügen oder ihre Maßnahmen nicht auf andere Weise selbst durchsetzen können. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW ist die Polizei nur für die Art und Weise der Durchführung verantwortlich.
Daraus folgt, dass die Zulässigkeit der Maßnahme, die im Rahmen der Vollzugshilfe durch unmittelbaren Zwang durchgesetzt werden soll, allein nach dem für die ersuchende Behörde geltenden Recht zu beurteilen ist. Die Polizei ist als ersuchte Behörde lediglich für die Art und Weise der Durchführung der Vollzugshilfe verantwortlich. Sie hat also insbesondere die Vorschriften über die Anwendung unmittelbaren Zwangs nach dem für sie geltenden Recht, hier also nach §§ 57 ff. PolG NRW, zu beachten,
vgl. Tegtmeyer/Vahle, Kommentar zum PolG NRW, 9. Auflage 2004, § 47 Rdnr. 8 ff.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist es regelmäßig nicht Pflicht, nicht einmal Recht der ersuchten Behörde, die Rechtmäßigkeit der zu vollstreckenden Maßnahme zu prüfen. Dies entspricht allen Bundes- und Länderregelungen zur Amts- und Vollzugshilfe und stellt auch keine Besonderheit der Vollzugshilfe durch die Polizei dar. Eine Prüfungskompetenz der ersuchten Behörde besteht im Hinblick auf die Tatbestandswirkung des zu vollziehenden Verwaltungsaktes regelmäßig nicht,
vgl. allgemein: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 5 Rdnr. 15; Engelhardt/App, Kommentar zum VwVG und VwZG, 9. Auflage 2011, § 8 Rdnr. 4; Erlenkämper/Rhein, VwVG NRW und VwZG NRW, 4. Auflage 2011, Vorb. §§ 55 ff. VwVG NRW Rdnr. 43; für den Bereich der polizeilichen Vollzugshilfe: Tegtmeyer/Vahle, a.a.O., § 47 Rdnr. 8; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Auflage 2003, Rdnr. 408 ff., 411 sowie Fußnote 5; Pewestorf/Söllner/Tölle, Polizei- und Ordnungsrecht - Berliner Kommentar, 2009, § 52 Rdnr. 14 f.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Auflage 2000, Rdnr. 107; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1986, § 10 Ziffer 3.; aus der Rechtsprechung u.a. VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2012 - 1 K 321.11 -, <juris>.
Ungeachtet der Besonderheiten der Amts- und Vollzugshilfe sollen vollstreckbar gewordene Verwaltungsakte aus rechtsstaatlichen Gründen ohnehin grundsätzlich notfalls auch gegen den Widerstand des Pflichtigen vollstreckt werden, ohne dass die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes zunächst Voraussetzung für die Vollstreckung ist. Dies ist ein allgemeiner Befund für das Verwaltungsvollstreckungsrecht und dient insbesondere der Effektivität der Gefahrenabwehr. Der Betroffene soll die Rechtswidrigkeit der Grundverfügung nicht im Vollstreckungsverfahren geltend machen und dieses hierdurch verzögern können. Ihm bleibt vielmehr die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes in dem gegen diesen Verwaltungsakt eröffneten Rechtsbehelfsverfahren, gegebenenfalls auch im Wege des Eilrechtsschutzes, überprüfen zu lassen. Denn grundsätzlich bleibt es dabei: auch rechtswidrige Verwaltungsakte sind, wenn sie nicht ausnahmsweise nichtig sind, wirksam und fordern, wenn sie sich nicht erledigt haben, Beachtung (vgl. § 43 Abs. 2 und 3 VwVfG NRW). Demzufolge bestimmt auch § 55 Abs. 1 VwVG NRW als für die ersuchende Behörde auch vorliegend anzuwendendes Recht, dass Voraussetzung für die Zulässigkeit des Verwaltungszwangs nicht die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes ist, sondern seine Unanfechtbarkeit oder sofortige Vollziehbarkeit. Insbesondere bestandskräftige Verwaltungsakte dürfen demnach im gestreckten Verfahren grundsätzlich auch dann vollzogen werden, wenn sie zwar rechtswidrig, aber wirksam sind,
vgl. BVerwG, u.a. Urteil vom 25. September 2008 - 7 CD 5.08 -, <juris>; Rachor, a.a.O., Abschnitt E Rdnr. 799 ff.
Diese grundlegenden Erwägungen zum Verhältnis von Verwaltungszwang und Grundverfügung bedeuten jedoch ebenso wenig wie die Besonderheiten der polizeilichen Vollzugshilfe, dass - wie der Kläger es befürchtet - die um Vollzugshilfe ersuchte Polizei zum willenlosen Werkzeug degradiert würde und einem Missbrauch der staatlichen Vollzugsgewalt der Polizei durch die ersuchenden Behörden Tür und Tor geöffnet würden. Denn vor einer Anwendung von unmittelbarem Zwang, auf den die Vollzugshilfe nach § 47 Abs. 1 PolG NRW ohnehin beschränkt ist, hat die Polizei regelmäßig jedenfalls in Form einer Evidenzkontrolle zu überprüfen, ob die Vollstreckungsvoraussetzungen nach §§ 55 ff. VwVG NRW überhaupt vorliegen, ob also insbesondere eine wirksame und zusätzlich bestandskräftige oder sofort vollziehbare Grundverfügung vollstreckt werden soll, ob die allgemeinen Voraussetzungen für die Vollzugshilfe nach §§ 47 ff. PolG NRW vorliegen und ob in entsprechender Anwendung von § 47 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW i.V.m. § 5 VwVfG NRW kein Verbots- oder Weigerungsgrund für die Leistung von Vollzugshilfe vorliegt. So wird die ersuchte Behörde die Leistung von Vollzugshilfe insbesondere dann verweigern dürfen bzw. müssen, wenn die zu vollstreckende Maßnahme offensichtlich rechtswidrig ist, wenn durchgreifende Zweifel an der Wirksamkeit oder Vollziehbarkeit des Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die Vollzugshilfe aus anderen Gründen erkennbar rechtlich unzulässig ist,
vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 5 Rdnr. 16 und 28; Engelhardt/App, a.a.O., § 8 Rdnr. 4; Tegtmeyer/Vahle, a.a.O., § 47 Rdnr. 11; Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O. § 52 Rdnr. 15; Erlenkämper/Rhein, a.a.O., § 56 VwVG NRW Rdnr. 9; VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2012 - 1 K 321.11 -, <juris>.
Hierin liegt auch ein ausreichendes Korrektiv, um Fehlentwicklungen zu vermeiden, wie sie der Kläger mit Blick auf die nationalsozialistische Gewaltherrschaft im Dritten Reich befürchtet. Insbesondere dürfen strafbare Handlungen und Verstöße gegen die Menschenwürde durch Vollzugshilfemaßnahmen der Polizei selbstverständlich nicht erfolgen.
Dies vorausgeschickt erweist sich die Belehrung des Klägers durch den Zeugen I. über das weitere Vorgehen der um Vollzugshilfe ersuchten Polizei hier als rechtmäßig.
Zunächst lagen die allgemeinen Voraussetzungen der Vollzugshilfe vor. Die Polizei in Person des Zeugen I. wurde durch den Zeugen Dr. A. als für den Kreis F. verantwortlich Handelnden im Sinne des § 47 Abs. 1 PolG NRW um Leistung von Vollzugshilfe zur Durchsetzung eines Hausverbotes im Wege der Anwendung unmittelbaren Zwangs ersucht,
vgl. zur Vollstreckung eines Hausverbotes im Wege der polizeilichen Vollzugshilfe: VG Aachen, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 6 L 33/10 -, <juris>.
Das Ersuchen war nach § 48 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls ausnahmsweise formlos möglich. Der Kreis F. verfügte schließlich auch offenkundig nicht über die zur Durchsetzung des Hausverbotes erforderlichen Dienstkräfte und konnte diese Maßnahme auch nicht auf andere Weise selbst durchsetzen.
Das Vollzugshilfeersuchen musste vom Zeugen I. als dem Vertreter der ersuchten Behörde auch nicht abgelehnt werden.
Insbesondere war der Zeuge I. unter Zugrundelegung der aufgezeigten rechtlichen Grundlagen für die Vollzugshilfe weder verpflichtet noch auch nur berechtigt, die Rechtmäßigkeit des Hausverbotes zu prüfen. Er hätte die Leistung von Vollzugshilfe nur dann ablehnen dürfen, wenn die Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten, weil etwa die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen wegen durchgreifender Zweifel an der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes oder seiner evidenten Rechtswidrigkeit offensichtlich schon nicht vorlagen. Dies lässt sich hier aber nicht feststellen.
Die Vollstreckungsvoraussetzungen nach den für die ersuchende Behörde maßgeblichen Regelungen der §§ 55 ff. VwVG NRW, die hier im Übrigen von dem für die ersuchte Behörde geltenden Recht der §§ 50 ff. PolG NRW nicht abweichen, lagen vor.
Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Voraussetzung ist damit - wie dargelegt - nicht die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung, sondern deren Unanfechtbarkeit oder sofortige Vollziehbarkeit.
Anhaltspunkte dafür, dass das Hausverbot einen absoluten Nichtigkeitsgrund gemäß § 44 Abs. 2 VwVfG NRW erfüllte und bereits deswegen nicht zum Gegenstand der Verwaltungsvollstreckung gemacht werden konnte, liegen nicht vor.
Auch eine Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW scheidet aus. Nach dieser Vorschrift ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
Dies lässt sich hier jedoch weder für die für das polizeiliche Handeln regelmäßig maßgebliche ex-ante-Sicht,
vgl. u.a. BayVGH, Urteil vom 27. Januar 2012 - 10 B 08.2849 -, <juris>,
noch aus heutiger Sicht feststellen. Das Hausverbot war zwar nach den Feststellungen im Klageverfahren 4 K 2296/12 rechtswidrig, weil nach dem zwischenzeitlich ergangenen Beschluss des Oberlandesgerichtes Köln vom 7. Dezember 2012 (III-1 RVs 253/12 - 82 Ss 65/12) davon auszugehen sein dürfte, dass auch das Verteilen der Flugblätter anlässlich des Tages der offenen Tür am 23. September 2012 vom Grundrecht des Klägers auf Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) geschützt gewesen ist, weil er sich in öffentlich zugänglichen Bereichen aufgehalten, Sicherheitsbelange nicht beeinträchtigt und den ordnungsgemäßen Betrieb des Kreishauses und der dortigen Veranstaltung nicht übermäßig gestört hat. Gleichwohl ist diese Einschätzung Ergebnis erst einer unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit vorzunehmenden Abwägung zwischen dem Grundrecht des Klägers auf Meinungsfreiheit und dem Hausrecht der Behörde und liegt hier auch nicht derart offenkundig auf der Hand, dass das Hausverbot von vornherein unter einem besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler litt und bereits aus diesem Grund nichtig war und nicht beachtet werden musste. Das Hausverbot war daher zwar rechtswidrig, aber wirksam,
vgl. zu ähnlichen Fällen (lediglich) rechtswidriger Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 8 Abs. 1 GG: VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 18 K 3554/11 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 28. Juni 2010 - 3 K 2356/09 -, beide <juris>.
Das Hausverbot war allerdings weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW. Dass es noch nicht bestandskräftig geworden sein konnte, bedarf keiner näheren Erläuterung. Es war aber auch nicht sofort vollziehbar, weil ein Fall des gesetzlichen Wegfalls der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 2 VwGO nicht vorlag, insbesondere fehlte es an einer Anordnung der sofortigen Vollziehung des Hausverbotes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO.
Gleichwohl konnte das Hausverbot in entsprechender Anwendung des § 55 Abs. 2 VwVG NRW vollstreckt werden. Danach kann der Verwaltungszwang auch ohne vorausgehenden Verwaltungsakt durchgeführt werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Insoweit ist anerkannt, dass die Grundsätze des Sofortvollzugs nicht nur dann angewendet werden können, wenn ein Grundverwaltungsakt völlig fehlt, sondern im Sinne eines „Erst-Recht-Schlusses“ auch dann, wenn zwar ein Grundverwaltungsakt vorliegt, jedoch die Vollstreckungsvoraussetzungen des gestreckten Verfahrens nicht vollständig erfüllt werden können,
vgl. Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O. Kapitel 1 - Vollstreckungsrecht, Rdnr. 85; Erlenkämper/Rhein, a.a.O., Vorb. §§ 55 ff. VwVG NRW Rdnr. 13 und § 55 VwVG NRW Rdnr. 63; Sadler, Kommentar zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz, 7. Auflage 2010, § 6 VwVG Rdnr. 287 ff., jeweils mit weiteren Nachweisen.
Hier konnte das mündlich ausgesprochene Hausverbot im Wege des Sofortvollzugs vollstreckt werden, weil die Umstände die Schaffung der Vollstreckungsvoraussetzungen für das gestreckte Verfahren, insbesondere die schriftliche Anordnung und Begründung der sofortigen Vollziehung des Hausverbots sowie die schriftliche Androhung der Zwangsmaßnahme und die Zustellung dieser Androhung (vgl. §§ 63 Abs. 1 und 6, 69 VwVG NRW), offenkundig nicht zuließen.
Die Vollstreckungsvoraussetzungen lagen damit grundsätzlich vor.
Zwar wird, worauf der Kläger zutreffend hingewiesen hat, eine Zwangsmaßnahme regelmäßig von der Rechtswidrigkeit der - noch nicht bestandskräftigen - Grundverfügung infiziert, weshalb im Bereich der Verwaltungsvollstreckung im Wege des Sofortvollzuges nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW die Rechtmäßigkeit der (regelmäßig hypothetischen, bei analoger Anwendung im Einzelfall aber auch tatsächlich erlassenen) Grundverfügung ausnahmsweise doch geprüft wird,
vgl. statt Vieler: Rachor, a.a.O., Abschnitt E Rdnr. 799 ff., 803; Erlenkämper/Rhein, a.a.O., § 55 VwVG NRW Rdnr. 63.
Vorliegend schlägt die hier anzunehmende Rechtswidrigkeit der Grundverfügung aber nicht auf die - beabsichtigte - Vollstreckung im Wege der Anwendung unmittelbaren Zwangs durch, weil die Polizei im Wege der Vollzugshilfe tätig geworden ist bzw. tätig werden wollte. In Fällen der Vollzugshilfe wird - wie dargelegt - die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung von den beschriebenen Ausnahmen abgesehen grundsätzlich von der ersuchten Behörde aber nicht nur nicht geprüft. Sie ist auch für eine etwaige Rechtswidrigkeit der Grundverfügung und nachfolgend der hierauf gestützten Zwangsvollstreckung grundsätzlich nicht verantwortlich (vgl. § 47 Abs. 2 PolG NRW i.V.m. § 7 Abs. 2 VwVfG NRW).
Dies führt auch nicht zu einer Rechtsschutzlücke, weil der Betroffene die Rechtswidrigkeit der - hier nur beabsichtigten - Vollstreckungsmaßnahme im Rahmen der Anfechtung der Grundverfügung und der Maßnahmen des Verwaltungszwangs (Androhung, Festsetzung, Anwendung) gegenüber der ersuchenden Behörde geltend machen kann. Gerichtlicher Rechtsschutz ist somit umfassend gewährleistet.
Der Kläger hatte hier ebenfalls die Möglichkeit, nicht nur die Rechtswidrigkeit der Grundverfügung, sondern auch die Rechtswidrigkeit der - im Ergebnis nur angedrohten - Vollstreckungsmaßnahmen im Verfahren 4 K 2296/12 geltend zu machen und die Maßnahmen vollständig einer gerichtlichen Überprüfung zu unterwerfen.
Selbst wenn vorliegend bei hypothetischem Geschehensablauf das Hausverbot aufgrund einer fortdauernden Weigerung des Klägers, diesem Folge zu leisten, tatsächlich vollstreckt worden wäre und sich die Anwendung unmittelbaren Zwangs daher ebenfalls als rechtswidrig erwiesen hätte, hätte die Rechtswidrigkeit des Verwaltungszwangs - abgesehen von Umständen, die spezifisch die Art und Weise der Durchführung der Vollstreckung betreffen (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW) - allein im Verfahren gegen die ersuchende Behörde geltend gemacht werden können.
Gegenüber der ersuchten Behörde kann der Kläger jedoch nur die Art und Weise der - hier tatsächlich ja nicht durchgeführten - Anwendung unmittelbaren Zwangs sowie die evidente Rechtswidrigkeit oder Unwirksamkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes oder das offenkundig fehlende Vorliegen der Voraussetzungen der Vollzugshilfe geltend machen. Insoweit hat die hier vorzunehmende Prüfung aber nicht zu rechtlichen Beanstandungen geführt. Die Auskunft des Zeugen I. , das Hausverbot könne durch die Polizei im Wege der Vollzugshilfe durch die Anwendung unmittelbaren Zwangs durchgesetzt werden, ist zutreffend gewesen, weshalb der gegen den Träger der Polizei gerichtete Feststellungsantrag des Klägers im Ergebnis unbegründet ist.
Die Klage ist daher in vollem Umfang abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 57 ff. PolG NRW
§§ 55 ff. VwVG NRW
§§ 47 ff. PolG NRW vorliegen und ob in entsprechender Anwendung von § 47 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW i.V.m. § 5 VwVfG NRW
§§ 55 ff. VwVG NRW, die hier im Übrigen von dem für die ersuchte Behörde geltenden Recht der §§ 50 ff. PolG NRW
§§ 55 ff. VwVG NRW Rdnr. 13 und § 55 VwVG NRW
§§ 63 Abs. 1 und 6, 69 VwVG NRW
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 34 PolG NRW
§ 61 PolG NRW
§ 47 PolG NRW
§ 56 VwVG NRW
§ 6 VwVG
§ 55 VwVG NRW
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW
§ 43 Abs. 2 und 3 VwVfG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 47 Abs. 1 PolG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 47 Abs. 2 PolG NRW
§ 7 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 des Polizeigesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 2296/12
4 K 2296/12
4 K 2296/12 B
6 C 7.98
10 B 08.28
18 K 3554/11
11 LC 51/04
1 A 1014/02
2 BvR 270.13
8 C 20.12
8 C 39.12
1 K 321.11
7 CD 5.08
6 L 33/10
1 RVs 253/12
82 Ss 65/12
3 K 2356/09