Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-03-27, Aktenzeichen 1 A 1093/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0327.1A1093.06.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert für das Berufungszulassungsverfahren wird auf die Wertstufe bis 300 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Er richtet sich, auch wenn dies in der Fassung des Zulassungsantrags nicht zum Ausdruck kommt, bei verständiger Auslegung auf jenen Teil des Urteils, in dem die Beklagte zur Gewährung eines weiteren Mietzuschusses verpflichtet worden ist. Insofern liegt der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht vor.
Ernstliche Zweifel im Sinne der Vorschrift sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 (83), und Kammerbeschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163 (1164), und im Anschluss daran die ständige Rechtsprechung des Senats, z.B. Beschluss vom 23. März 2005 - 1 A 1125/04 -.
Das für diese Prüfung allein maßgebliche Antragsvorbringen weckt solche Zweifel nicht:
Der Kläger begehrt die Gewährung eines höheren Mietzuschusses nach § 57 Abs. 1 BBesG. Im Streit sind die ihm für seine sechsköpfige Familie im August/September 2003 entstandenen Hotelunterkunftskosten aus Anlass seiner Abordnung in die USA. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte - unter Abweisung der Klage im Übrigen - zur Gewährung eines weiteren Mietzuschusses in Höhe von 240,06 EUR verpflichtet, weil der von den Hotelkosten abzuziehende Frühstücksanteil geringer zu veranschlagen sei als von der Beklagten angenommen. Andere Positionen als der Frühstücksanteil sind nicht (mehr) im Streit.
Der Verwaltungsgericht geht - sachlich zutreffend und unbeanstandet - von § 57 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BBesG als Anspruchsgrundlage aus. Danach wird als Mietzuschuss 90 vom Hundert des "Mehrbetrages" gewährt, womit auf § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG Bezug genommen ist, der eine Differenz von mindestens 18 vom Hundert der sich zwischen der Miete und der Summe der einzeln aufgeführten Besoldungsbestandteile ergibt. Ebenfalls zutreffend und in Übereinstimmung mit der Beklagten legt das Verwaltungsgericht bei der Berechnung der Miete (als Minuenden der Differenzrechnung) zugrunde, dass § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG mit diesem Begriff nicht ohne weiteres den vom Vermieter tatsächlich berechneten und gezahlten Betrag meint, sondern das Entgelt lediglich "für den als notwendig anerkannten leeren Wohnraum" (die Leerraummiete). Von diesem Ansatz aus ist es konsequent, bei Hotelaufenthalten all jene Beträge aus den Hotelkosten herauszurechnen, die dort im Einzelfall für Leistungen über den leeren Wohnraum hinaus gewährt worden sind und vorliegend für Möblierung, Heizung, Beleuchtung, Wasser und Bedienung mit Pauschalabzügen berücksichtigt worden sind (Urteilsabdruck S. 9 f.). Diese Erwägung gilt bei Hotelübernachtungen auch für einen Frühstücksanteil, sofern er wie im Falle des Klägers in den Hotelkosten enthalten ist.
Die Beklagte hat indes nichts dafür dargelegt, dass die danach entscheidungserhebliche Bestimmung der Höhe des konkreten Frühstücksanteils im angefochtenen Urteil zweifelhaft sein könnte. Sie bemängelt im Ergebnis zu Unrecht, dass das Verwaltungsgericht die Höhe des Frühstücksanteils durch Rückgriff auf die Kalkulation des Vermieters (Hoteliers) ermittelt hat; dies sei reine Hypothese und vom Gesetzgeber nicht gewollt. Richtig sei es vielmehr, so meint sie, den Pauschalbetrag nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BRKG abzuziehen, weil er in den Verwaltungsvorschriften zum Bundesbesoldungsgesetz (Nr. 57.1.10) verbindlich in Bezug genommen sei. Damit verfehlt die Beklagte indes den konkreten Begründungsgang des angefochtenen Urteils.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass ein bestimmter Berechnungsweg im Bundesbesoldungsgesetz weder vorgegeben ist noch ohne weiteres aus ihm erschlossen werden kann. Von daher ist die sinngemäß vorgetragene Rechtsansicht der Beklagten, die Berechnung des Verwaltungsgerichts sei wegen Verstoßes gegen die Verwaltungsvorschriften rechtswidrig, besonders begründungsbedürftig. Denn Verwaltungsvorschriften sind Innenrecht der Verwaltung, das für die Anwendung von Außenrechtssätzen durch die Gerichte im Grundsatz nicht verbindlich ist.
Vgl. dazu Senatsbeschluss vom 24. Januar 2007 - 1 A 606/06 - (Juris).
Ein Verstoß gegen die von der Beklagten angeführten Verwaltungsvorschriften ‑ einen solchen hier unterstellt - könnte demgemäß eine Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Urteils nur aufgrund der weiterführenden Feststellung nach sich ziehen, dass die Verwaltung in dem in Rede stehenden Sachbereich durch den Gesetzgeber besonders ermächtigt ist, den Inhalt des Gesetzes (hier die Anspruchsvoraussetzung "Miete" in § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG) in Verwaltungsvorschriften nicht nur zu interpretieren, sondern mit einer auch die Gerichte bindenden Wirkung zu konkretisieren (sog. normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften). Dies ist für die Verwaltungsvorschriften zum Bundesbesoldungsgesetz nicht anerkannt und liegt - unbeschadet der Ermächtigung in § 71 BBesG - auch nicht in einer Weise auf der Hand, dass sich Darlegungen dazu in einem Zulassungsantrag erübrigen würden. Derartige Darlegungen enthält die Antragsbegründung aber nicht. Eine Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Urteils kommt mit Blick auf die von der Beklagten vertretene Abweichung von Nr. 57.1.10 BBesGVwV, diese als norminterpretierend verstanden, deswegen nur dann in Betracht, wenn die dort vorgenommene Präzisierung der Berechnung den einzig möglichen gesetzlichen Weg nachzeichnen würde. Auch dazu verhält sich die Antragsbegründung nicht.
Das mag im Einzelnen aber auf sich beruhen. Denn die Beklagte geht unzutreffend davon aus, dass das Verwaltungsgericht von Nr. 57.1.10 BBesGVwV abgewichen sei; das Gegenteil ist der Fall. Im Urteil (Abdruck S. 10) ist diese Bestimmung wörtlich wiedergegeben und der Prüfung ausdrücklich zugrunde gelegt worden. Was die Beklagte gegen die Auslegung und Anwendung der Bestimmung auf den Einzelfall vorbringt, überzeugt nicht. Ihre Einwände beruhen entscheidend auf der Ansicht, auf die Kalkulation des Vermieters dürfe generell nicht abgestellt werden, wenn in den Rechnungen separierbare Anteile für Nebenkosten nicht ausgewiesen sind. Nach Satz 2 der Nr. 57.1.10 BBesGVwV sind jedoch die in § 12 Abs. 1 Satz 1 BRKG vorgeschriebenen Vomhundertsätze nur in solchen Fällen pauschal abzusetzen, in denen der Besoldungsempfänger die Höhe der fraglichen Nebenkosten (unter anderem für Frühstück) nicht im Sinne des Satzes 1 der Nr. 57.1.10 BBesGVwV "im Einzelnen nachweisen kann". Für den Nachweis ist beispielhaft eine "hinreichende Erklärung des Vermieters" zugelassen. Diese Möglichkeit soll ersichtlich auch in Fällen von Pauschalpreisen offen stehen, in denen die Hotelrechnungen nicht gemäß Satz 1 "Beträge für Frühstück ... enthalten". Die in den Verwaltungsvorschriften erwähnte Möglichkeit eines Rückgriffs auf die Erklärung des Vermieters schließt dabei die Anknüpfung an dessen (interne) Kalkulation ohne weiteres ein. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten beruht somit auf einem vorschnellen Rückgriff auf die Hilfsregel in Satz 2 der Nr. 57.1.10 BBesGVwV. Dieser Rückgriff ist aber nach der den Verwaltungsvorschriften erkennbar zugrunde liegenden Vorstellung in all jenen Fällen versperrt, in denen konkret greifbare Wege für die Ermittlung der Leerraummiete bzw. der in einen Tagessatz eingerechneten Nebenkosten vorhanden sind. Dieses Verständnis der Verwaltungsvorschriften wird dem Gesetz, dessen Anwendung die Verwaltungsvorschriften dienen, besser gerecht als eine Pauschalierung. Denn § 57 Abs. 1 BBesG fordert grundsätzlich eine realitätsnahe Betrachtungsweise, bei der die tatsächliche Leerraummiete ermittelt wird. Für Pauschalierungen, wie sie in anderen Zusammenhängen durchaus anzutreffen sind (unter anderem in dem hier nicht einschlägigen § 12 Abs. 1 BRKG), fehlt in § 57 Abs. 1 BBesG ein hinreichender Anhaltspunkt; insbesondere erscheint die Inbezugnahme des § 12 Abs. 1 Satz 1 BRKG nicht zwingend.
Das Verwaltungsgericht ist von diesen Grundsätzen ausgegangen und hat angenommen, dass sich ein Nachweis der Frühstücksanteile im Falle des Klägers führen lässt. Es hat zur Begründung unter eingehender Würdigung der konkreten Verhältnisse zur Zeit der Hotelunterbringung des Klägers und seiner Familie herausgearbeitet, dass und in welcher genauen Höhe in den Zimmerpreis Frühstücksanteile einkalkuliert waren (Urteilsabdruck S. 10-12). Dieses Vorgehen entspricht der Verwaltungsvorschrift, die - wie ausgeführt - grundsätzlich vorsieht, dass die tatsächlich angefallenen Beträge in voller Höhe von dem Zimmerpreis abzuziehen sind. Von daher kann das Abstellen auf die Kalkulation des Hoteliers jedenfalls dann weder als sachfremd noch als nicht nachvollziehbar oder gar spekulativ angesehen werden, wenn sich der ergebende Betrag als realitätsnah erweist, wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen dargetan hat. Es stellt dann insbesondere keinen Verstoß gegen die Vorgaben der Verwaltungsvorschrift dar, wenn sich im Einzelfall herausstellt, dass die tatsächlichen Kosten (zulasten der Beklagten) geringer gewesen sind als der Pauschbetrag nach dem Bundesreisekostengesetz.
Ob die Ermittlung der tatsächlichen Frühstücksanteile für die sechsköpfige Familie des Klägers zutreffend erfolgt ist, ist ebenfalls eine Frage der Würdigung des Einzelfalls. Dass diese im angefochtenen Urteil misslungen wäre, ist nicht dargelegt und nicht ersichtlich. Der Einwand der Beklagten, nach der Bescheinigung des Hotels (Blatt 76 der Verwaltungsvorgänge) würden Kostenanteile für Zimmer und Frühstück nicht getrennt ausgewiesen, ist hier wie gesagt nicht ausschlaggebend. Denn das Verwaltungsgericht hat eingehend dargetan, dass sich die Frühstücksanteile anderweitig konkret ermitteln lassen (Urteilsabdruck S. 11). Mit diesen entscheidungstragenden Erwägungen des Urteils setzt sich die Beklagte nicht auseinander.
Ebenso wenig trifft es die Verhältnisse des Einzelfalls, wenn die Beklagte meint, die Vorteile aus der Frühstücksgewährung müssten für jede einzelne der untergebrachten Personen, also ungeachtet der konkreten Verhältnisse, in Ansatz gebracht werden. Abgesehen davon, dass auch dieser pauschalierende Ansatz mit den Verwaltungsvorschriften nicht übereinstimmt, ist im angefochtenen Urteil im Einzelnen dargetan, warum im konkreten Fall ein Abzug für alle sechs Familienmitglieder nicht berechtigt sei. Der abweichende Standpunkt der Beklagten ist nicht überzeugend, was besonders bei dem seinerzeit drei Monate alten Säugling der Familie augenfällig wird, dem seitens des Hoteliers ein Frühstück weder gewährt noch in Rechnung gestellt worden ist. Warum für den Säugling gleichwohl ein Frühstücksanteil abzuziehen sein soll, erschließt sich nicht. Der Umstand, dass für ihn, wohl wegen vielfältiger anderweitiger Aufwendungen im Zusammenhang mit der Übersiedlung, Besoldungsanteile gezahlt worden sind, lässt für sich gesehen den Schluss auf die Notwendigkeit von Abzügen bei den Hotelkosten nicht zu.
Der abschließende Hinweis der Beklagten, es sei zu berücksichtigen, dass dem Kläger zusätzlich zu seiner Besoldung Auslandszuschlag, Kaufkraftausgleich und Auslandskinderzuschlag gewährt worden seien, geht an den rechtlichen Zusammenhängen vorbei. Sofern gemeint sein sollte, es sei dem Kläger zumutbar, die fraglichen Kosten aus diesen Beträgen zu bestreiten, wäre dies mit der vom Verwaltungsgericht festgestellten - von der Beklagten nicht entkräfteten - Rechtslage nicht in Einklang zu bringen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 3 i.V.m. § 47 Abs. 1 und 3 GKG und berücksichtigt, dass der Mietzuschuss im Berufungszulassungsverfahren nur noch in der zugesprochenen Höhe streitig ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 71 BBesG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 12 Abs. 1 BRKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
NVwZ 2000, 1163
1 BvR 461/03
1 BvR 830/00
1 A 1125/04
1 A 606/06