Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-12, Aktenzeichen 1 L 304/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0212.1L304.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Begriff der staatlichen Einrichtung , die in öffentlicher Rechtsform geführt wird, ist weit gefasst und enthält keine weiteren spezifischen Merkmale, die von staatlichen Einrichtungen erfüllt werden müssen, er erfasst auch die Anstalten des öffentlichen Rechts. (Rn.19)
2. Der Staat hat den öffentlichen Rundfunk zu organisieren und durch eigene Anstalten zu erfüllen. (Rn.24)
3. Die Rundfunkfreiheit betrifft die Festlegung des Programms und steht einer Zuordnung zum Sektor Staat nicht entgegen. (Rn.33)
Verfahrensgang
Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Erteilung statistischer Auskünfte nach dem Gesetz über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst (FPStatG).
Die Antragstellerin ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung. Ihre Aufgabe ist es, Hörfunkprogramme, Fernsehprogramme und Telemedien herzustellen und zu verbreiten.
Mit Bescheid vom 1. Oktober 2019, zugestellt am 4. Oktober 2019, zog das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg die Antragstellerin zur vierteljährlichen Erhebung über die Finanzen der öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen nach § 1 Nr. 1 und Nr. 3 FPStatG ab dem Jahr 2019, beginnend ab dem 1. Quartal 2019, bis auf Widerruf heran. Es begründete diesen damit, dass die statistischen Ämter des Bundes und der Länder vierteljährlich Erhebungen nach dem FPStatG bei Stellen wie der Antragstellerin durchführten, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen würden und dem Sektor Staat zuzuordnen seien.
Gegen den Bescheid erhob die Antragstellerin mit Schreiben vom 4. November 2019 Widerspruch und beantragte die Aussetzung der Vollziehung. Sie begründete den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung damit, dass die Frage der Verpflichtung zur Auskunftserteilung im Vorfeld zwischen Rundfunkanstalten, Statistischen Landesämtern und dem Statistischen Bundesamt erörtert worden sei. Da unterschiedliche Rechtsauffassungen bestünden, habe man sich auf die Durchführung eines Musterverfahrens geeinigt. Bis zur rechtskräftigen Entscheidung des Musterverfahrens seien die Verfahren ruhend zu stellen.
Mit Verfügung vom 8. November 2019 setzte der Antragsgegner die Vollziehung des Heranziehungsbescheids aus.
Mit Schreiben vom 9. Juli 2020 hob der Antragsgegner die Aussetzung der Vollziehung wieder auf. Da auf absehbare Zeit das angestrebte Musterverfahren nicht zustande kommen werde, werde das Widerspruchsverfahren fortgeführt.
Am 17. August 2020 hat die Antragstellerin um verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht. Sie ist der Ansicht, dass es bereits an einer Rechtsgrundlage für den Heranziehungsbescheid fehle. Rundfunkanstalten fielen weder unter die Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG noch seien sie nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 in der jeweils gültigen Fassung dem Sektor Staat zuzuordnen. Der Heranziehungsbescheid verletze die Antragstellerin in ihrer Rundfunkfreiheit.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 4. November 2019 gegen den Heranziehungsbescheid des Antragsgegners vom 1. Oktober 2019, Az: HZB-191001/öR, anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie tritt dem Antrag unter Bezugnahme und Vertiefung der Begründung des angegriffenen Bescheids entgegen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber unbegründet.
Der Antrag ist zulässig. Er ist insbesondere gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da der Widerspruch gegen die Aufforderung zur Auskunftserteilung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 15 Abs. 7 BStatG keine aufschiebende Wirkung hat.
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 1. Oktober 2019 überwiegt das Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Erteilung statistischer Auskünfte verschont zu bleiben, § 80 Abs. 5 VwGO. Der angegriffene Bescheid erweist sich nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und allein gebotenen summarischen Prüfung im Ergebnis als offensichtlich rechtmäßig.
1. Rechtsgrundlage der im Bescheid vom 1. Oktober 2019 ausgesprochenen Pflicht zur Erteilung statistischer Auskünfte sind die § 3 Abs. 8, § 5 Nr. 4 FPStatG. Nach § 3 Abs. 8 FPStatG unterliegen Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG der Bundesstatistik der Ausgaben und Einnahmen (§ 1 Nr. 1 FPStatG), die nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 dem Sektor Staat zugerechnet werden. Sie sind danach abhängig von den Gesamteinnahmen und – ausgaben im Jahr vierteljährlich zur Auskunft über die in § 3 Abs. 8 FPStatG aufgeführten Erhebungsmerkmale verpflichtet. § 5 Nr. 4 FPStatG bestimmt, dass Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG, sofern sie nach § 3 Abs. 8 FPStatG herangezogen werden können, auch der Statistik über die Schulden, Sicherheiten für Schulden und Finanzaktiva (§ 1 Nr. 3 FPStatG) unterliegen. Sie sind danach auch vierteljährlich zur Auskunft über den Stand der Schulden und finanzielle Transaktionen verpflichtet.
Die Antragstellerin unterliegt dieser auf § 3 Abs. 8, § 5 Nr. 4 FPStatG gestützten Pflicht zur Erteilung statistischer Auskünfte, weil sie nach der Ausgestaltung im Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg (rbb-StaatsV) Erhebungseinheit im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG ist (dazu a)) und nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 dem Sektor Staat zugerechnet wird (dazu b)).
a) Die Antragstellerin unterfällt der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG. Sie ist eine staatliche Einrichtung, die in öffentlicher Rechtsform geführt wird. Nach der als Auffangnorm konzipierten Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG erstreckt sich die Erhebung der Statistiken auf die Finanzwirtschaft und das Personal der staatlichen und kommunalen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die in öffentlicher oder privater Rechtsform geführt werden, soweit nicht die Nummern 1 bis 3, 7 und 8 Anwendung finden; erfasst werden auch solche Erhebungseinheiten, die in öffentlicher Rechtsform geführt werden und rechtlich unselbständig sind, wenn für sie Sonderrechnungen geführt werden.
Der Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG spricht zunächst dafür, dass der Begriff der staatlichen Einrichtung, die in öffentlicher Rechtsform geführt wird, auch die Antragstellerin als Anstalt des öffentlichen Rechts erfasst. Der Wortlaut ist weit gefasst und enthält keine weiteren spezifischen Merkmale, die von staatlichen Einrichtungen erfüllt werden müssen.
Für die Heranziehung der Antragstellerin spricht auch die Entstehungsgeschichte der Norm. Zwar sollten öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten ursprünglich nach dem Willen des historischen Gesetzgebers nicht unter den Auffangtatbestand des damaligen § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG fallen, in dem sonstige staatliche und kommunale Einrichtungen als Erhebungseinheiten bestimmt wurden (vgl. VGH München, Urteil vom 6. November 2019 – VGH 5 B 17.1997, juris Rn. 17). Dies ist an den Ausführungen des Gesetzgebers zu dem spezielleren Tatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 8 FPStatG in der Fassung vom 21. Dezember 1992 erkennbar (BT-Drs. 12/3256, S. 13). Die damalige Gesetzesfassung bestimmte die Deutsche Bundesbank und die rechtlich selbständigen Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit zu Erhebungseinheiten. In der Gesetzesbegründung heißt es, man habe mittels des Kriteriums der Dienstherrnfähigkeit in § 2 Abs. 1 Nr. 8 FPStatG von einer vollständigen Einbeziehung des mittelbaren Dienstes abgesehen, weil sonst eine Vielzahl heterogener juristischer Personen des öffentlichen Rechts, wie z. B. die öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften oder die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten, auskunftspflichtig geworden wären (BT-Drs. 12/3256, S. 13). Dem lag jedoch die Annahme zugrunde, dass Daten für diese Bereiche von den genannten Institutionen durch eigene Organisationen bereits umfassend erhoben, aufbereitet und veröffentlicht wurden (BT-Drs. 12/3256, S. 13).
Dass der Gesetzgeber diesen historischen Regelungswillen bei nachfolgenden Gesetzesänderungen, durch die auch das Kriterium der Dienstherrnfähigkeit in § 2 Abs. 1 Nr. 8 FPStatG weggefallen ist (siehe § 2 Abs. 1 Nr. 8 FPStatG in der Fassung vom 22. Dezember 1999), aufgeben wollte und Rundfunkanstalten erfassen wollte, hat er zwar nicht ausdrücklich in seinen Gesetzesbegründungen aufgeführt (BT-Drs. 15/5215, S. 1, 9 und BT-Drs. 17/12640, S. 11). Mit dem Gesetz zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes vom 25. Juni 2005 (Teil I 2005 Nr. 39 vom 30. Juni 2005, S. 1860) hat er seinen bisherigen Regelungswillen in Bezug auf Rundfunkanstalten jedoch konkludent aufgegeben. Schon die Tatsache, dass der Gesetzgeber Rundfunkanstalten allein deshalb nicht von Vorgängerfassung des § 2 Abs. 1 FPStatG vom 21. Dezember 1992 erfassen wollte, weil sie eigene Erhebungen durchgeführt haben, lässt dafür den Raum. Seit dem Gesetz zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes vom 25. Juni 2005 ist für den Gesetzgeber ausschlaggebend, das Finanz- und Personalstatistikgesetz an europäische Datenbedarfe anzupassen (BT-Drs. 15/5215, S. 1). Ziel des Gesetzesentwurfs zu diesem Änderungsgesetz war es, das EU-Recht umzusetzen, wodurch zum Beispiel solche Einheiten, die trotz Ausgliederung aus dem Kernhaushalt weiterhin dem Sektor Staat zuzurechnen sind, zu erfassen sind (BT-Drs. 15/5215, S. 1). Die Anpassung von § 3 Abs. 8 FPStatG, der auf § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG verweist, erfolgte auch ausdrücklich mit dem Ziel, die aus dem bisherigen finanzstatistischen Berichtskreis ausgegliederten öffentlichen Einrichtungen des Staatssektors zu erfassen (BT-Drs. 15/5215, S. 12). In diesem Zusammenhang hat der Gesetzgeber zwar nicht den Wortlaut der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG oder einer anderen der in § 2 Abs. 1 Satz 1 FPStatG aufgeführten Tatbestände dergestalt verändert, dass die früher ausgenommenen Rundfunkanstalten ausdrücklich aufgenommen worden sind. Er hat jedoch u. a. die zur Auskunft verpflichtende Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 8 FPStatG, wie oben bereits erwähnt, durch eine Begriffsbestimmung des Unionsrechts ergänzt und so eine unionsrechtliche Überlagerung auch des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG entsprechend dem Ziel seiner Gesetzesänderung vorgenommen. Die Gesetzesbegründung zum Gesetz zur Änderung des Finanz- und Personalstatistikgesetzes vom 25. Juni 2005 zeigt, dass dem Gesetzgeber bewusst war, dass öffentliche Einrichtungen, die bisher aus dem finanzstatistischen Berichtskreis ausgegliedert waren, als Erhebungseinheiten erfasst würden (BT-Drs. 15/5215, S. 12). Einer ausdrücklichen Klarstellung, dass davon Rundfunkanstalten erfasst werden sollten, bedurfte es entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht. Aufgrund des weit gefassten Wortlauts der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG war eine Anpassung des Wortlauts nicht erforderlich.
Die Heranziehung der Antragstellerin steht auch im Einklang mit der Grundintention des Finanz- und Personalstatistikgesetzes. Grundintention des Finanz- und Personalstatistikgesetzes war und ist, die öffentliche Finanzwirtschaft und das Personal im öffentlichen Dienst statistisch zu erfassen (vgl. § 1 FPStatG). Nach der Begründung des Entwurfs zum Finanz- und Personalstatistikgesetz vom 21. Dezember 1992 soll eine umfassende und lückenlose Darstellung der öffentlichen Finanzen gewährleistet werden (vgl. BT-Drs. 12/3256, S. 10). Die Finanzen der Antragstellerin als Anstalt des öffentlichen Rechts stellen öffentliche Finanzen im Sinne dieser Begründung dar. Der Begriff der öffentlichen Finanzen ist weit gefasst und enthält keine entsprechenden Beschränkungen.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin spricht auch ihre organisatorische Konzeption nicht gegen ihre statistikrechtliche Einordnung als staatliche Einrichtung im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG. Als Rundfunkanstalt unterliegt sie zwar dem Grundsatz der Staatsferne (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – BVerfG 1 BvF 1/11, juris Rn. 43 ff.). Ihr steht zudem das Recht der Selbstverwaltung zu (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 rbb-StaatsV). Die Heranziehung zur Auskunft nach dem Finanz—und Personalstatistikgesetz greift jedoch in die sich daraus ergebenden Rechte nicht ein.
Trotz des Gebots der Staatsferne steht die Antragstellerin nicht außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs. Der Staat hat den öffentlichen Rundfunk zu organisieren und durch eigene Anstalten zu erfüllen. Er muss dabei dafür Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – BVerfG 1 BvF 1/11, juris Rn. 44). Diese Regulierungsverantwortung des Staates ermöglicht eine statistikrechtliche Zuordnung der Antragstellerin zum staatlichen Bereich. Die Antragstellerin kann sich weiterhin selbst verwalten und entsprechend der von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rundfunkfreiheit ihre Freiheit in der Programmgestaltung vollständig ausüben, insbesondere kann sie ihre rundfunkpolitischen Grundentscheidungen selbst treffen und ihr Programm gestalten. Ein systematischer Vergleich mit anderen in § 2 Abs. 1 Satz 1 FPStatG aufgeführten Erhebungseinheiten weist überdies darauf hin, dass sich die grundrechtlich geschützte Gewährleistung der Selbstverwaltung und die Verpflichtung zur Datenerhebung nicht gegenseitig ausschließen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 FPStatG sind rechtlich selbständige Organisationen ohne Erwerbszweck für Wissenschaft, Forschung und Entwicklung sowie öffentliche Einrichtungen für diese Bereiche, die sich selbst verwalten und der Wissenschaftsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG unterfallen, und wie die Antragstellerin, nur einer Rechtsaufsicht unterliegen, Erhebungseinheiten im Sinne des Gesetzes. Ebenso werden Gemeinden und Gemeindeverbände, die über das grundrechtlich geschützte kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG) verfügen, nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FPStatG zur Erhebung herangezogen. Dies entspricht der Grundintention des Gesetzgebers, eine lückenlose Darstellung der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten.
b) Die Antragstellerin erfüllt das zweite in § 3 Abs. 8, § 5 Nr. 4 FPStatG genannte Kriterium. Sie ist eine Einheit, die nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 dem Sektor Staat zugerechnet wird.
Mit der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft wurde ein System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen eingeführt (ESVG 1995), um den Anforderungen der Wirtschafts-, Sozial- und Regionalpolitik der Gemeinschaft zu entsprechen. Dieses System wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 549/2013 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Union vom 21. Mai 2013 (ESVG 2010) überarbeitet (vgl. Erwägungsgründe 7, 12 VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010). Die Verordnung (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 ist daneben weiter in Kraft.
Es kann offen bleiben, ob sich § 3 Abs. 8, § 5 Nr. 4 FPStatG auf die Definitionen, nach denen eine Einheit dem Sektor Staat zuzurechnen ist, im Anhang A der Verordnung Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 oder im Anhang der Verordnung Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 bezieht. Denn die Anwendung beider Anhänge würde letztlich zu denselben Ergebnissen führen, weil die dort enthaltenen allgemeinen Definitionen nahezu wortgleich sind. Nach der Definition in Ziff. 2.68 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 umfasst der Sektor Staat alle institutionellen Einheiten, die zu den sonstigen Nichtmarktproduzenten zählen, deren Produktionswert für den Individual- und Kollektivkonsum bestimmt ist, die sich primär mit Zwangsabgaben von Einheiten anderer Sektoren finanzieren und/oder die Einkommen und Vermögen umverteilen. Auch nach der Definition in Ziff. 2.111 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 umfasst der Sektor Staat institutionelle Einheiten, die zu den Nichtmarktproduzenten zählen, deren Produktionswert für den Individual- und Kollektivkonsum bestimmt ist, und die sich mit Zwangsabgaben von Einheiten anderer Sektoren finanzieren, sowie institutionelle Einheiten, die hauptsächlich Einkommen und Vermögen umverteilen. Zur näheren Bestimmung dieser Definition enthalten sowohl das ESVG 1995 als auch das ESVG 2010 weitestgehend deckungsgleiche Fallgruppen (dazu sogleich). Die Ziff. 2.112 ff. Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 enthalten zudem noch präzisere Kriterien als die Ziff. 2.68 ff. Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995, die jedoch auch die im Anhang A der VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 vorkommenden nicht näher definierten Begriffe detaillierter beschreiben (z. B. zum Begriff der staatlichen Kontrolle, Ziff. 20.05 ff. Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010). Zwar verweisen § 3 Abs. 8, § 5 Nr. 4 FPStatG ausdrücklich auf die Definitionen in der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995. Doch die Tatsache, dass das ESVG 2010 nach und nach alle anderen Systeme als Bezugsrahmen der gemeinsamen Normen, Definitionen, Klassifikationen und Buchungsregeln für die Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Mitgliedsstaaten ersetzen soll (vgl. Erwägungsgrund 14 der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010) und die Tatsache, dass der deutsche Gesetzgeber das Finanz- und Personalstatistikgesetz an europäische Datenbedarfe anpassen wollte, sprechen wohl dafür, dass dieser Verweis als dynamischer Verweis auszulegen ist, der sich nun auf die Verordnung (EU) Nr. 549/2013 zum überarbeiteten ESVG 2010 bezieht, wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen.
Die Antragstellerin ist sowohl nach dem ESVG 1995 als auch nach dem ESVG 2010 dem Sektor Staat zuzurechnen.
Die Antragstellerin ist zwar entgegen der Ansicht des Antragsgegners keine staatliche Einheit im engeren Sinn nach der nur in der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 aufgeführten Fallgruppe unter Ziff. 2.112 Buchst. b) Anhang A, die anhand der Kriterien in Ziff. 20.06, 20.08 ff. Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 näher beschrieben wird. Danach sind staatliche Einheiten juristische Personen, die durch politische Verfahren entstanden sind und legislative, judikative oder exekutive Gewalt über andere institutionelle Einheiten in einem anderen Gebiet ausüben (Ziff. 20.06 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010). Nach der Ziff. 20.08 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010, die staatliche Einheiten zu deren Identifizierung näher beschreibt, bilden staatliche Einheiten die Kerneinheit, die die Exekutive, Legislative und Judikative auf nationaler Ebene wahrnimmt. Ziff. 20.10 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 stellt dabei klar, dass auch staatliche Einheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit und erheblicher Autonomie staatliche Einheiten im engeren Sinn sein können. Jedoch übt die Antragstellerin, entgegen der Ansicht des Antragsgegners, durch die Erhebung von Rundfunkbeiträgen wohl keine exekutive Gewalt aus; sie ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Rundfunkanstalt gerade keine Anstalt, die der Ausübung staatlicher Verwaltung dient (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 – BVerwG 7 C 139/81, juris Rn. 28). Außerdem werden nach der näheren Beschreibung in Ziff. 20.08 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 die Einnahmen und Ausgaben einer staatlichen Einheit im engeren Sinn des ESVG 2010 von einem Finanzministerium oder einer entsprechenden Stelle mittels eines allgemeinen, von der Legislative gebilligten Haushaltsplans direkt reguliert und kontrolliert. Selbst wenn staatliche Einheiten über eine direkte eigene Einnahmequelle verfügen, erhalten sie gemäß Ziff. 20.10 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 dennoch in Ergänzung der eigenen Einnahmen erhebliche Transferzahlungen aus dem zentralen Haushalt. Dies trifft jedoch auf die Antragstellerin nicht zu. Sie enthält keine Transferzahlungen aus dem zentralen Landeshaushalt. Vielmehr finanziert sie sich zu 86 % aus Rundfunkbeiträgen, die dem allgemeinen Haushalt nicht zufließen. Der verbleibende Teil der Einnahmen folgt aus Werbung und Sponsoring (vgl. § 7 rbb-StaatsV).
Die Antragstellerin ist jedoch sowohl nach dem ESVG 1995 als auch nach dem ESVG 2010 nach einer anderen Fallgruppe dem Sektor Staat zuzuordnen, weil sie eine institutionelle Einheit darstellt, die staatlich kontrolliert wird und zu den Nichtmarktproduzenten zählt (Ziff. 2.69 Buchst. b) Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und Ziff. 2.112 Buchst. c), 2.12, 2.39, 20.15, 20.29 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010). Die Antragstellerin ist als rechtlich selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts eine institutionelle Einheit (Ziff. 2.69 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und Ziff. 2.12 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010). Sie zählt zudem zu den Nichtmarktproduzenten. Nichtmarktproduzenten sind gemäß Ziff. 1.24, 3.16 ff. Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und Ziff. 20.29 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 solche, die weniger als 50 % ihrer Produktionskosten durch Verkaufserlöse decken. Der Begriff der Produktionskosten, ein sonst zivilrechtlicher Begriff, ist hier als die Gesamtheit des Finanzaufwandes für die Aufgaben der Antragstellerin zu verstehen. Die so verstandenen Produktionskosten der Antragstellerin werden jedoch nicht aus Verkaufserlösen gedeckt. Dem Begriff der Verkaufserlöse ist immanent, dass zwischen einem Produkt und den Einnahmen ein unmittelbares Austauschverhältnis besteht. Dies trifft auf die mehrheitliche Finanzierung der Antragstellerin durch Rundfunkbeiträge nicht zu. Denn ein Beitrag ist die Beteiligung eines Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung (Gersch in: Klein, AO, 15. Aufl. 2020, § 3 Rn. 20). Der Rundfunkbeitrag belastet jeden Wohnungsinhaber unabhängig davon, ob er ein Empfangsgerät benutzt oder nicht. Der Beitrag wird deshalb nicht als Austausch für eine konkrete Leistung erhoben, sondern allein für die Möglichkeit der Inanspruchnahme (BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 – BVerfG 2 BvR 2374/99, juris Rn. 91), weshalb er teilweise sogar als verkappte Steuer angesehen wird (siehe dazu Kämmerer, DStR 2016, 2370).
Die Antragstellerin wird auch im Sinne des ESVG 1995 und des ESVG 2010 staatlich kontrolliert. Das ESVG 1995 enthält selbst keine präzise Definition des Begriffs der staatlichen Kontrolle. Präzisere Kriterien sind allein im ESVG 2010 enthalten. Diese können allerdings auch für die Auslegung des Begriffs in Ziff. 2.69 Buchst. b) Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 herangezogen werden. Die im ESVG 2010 enthaltenen Kriterien sind als ergänzende Konkretisierungen zu verstehen. Schließlich hat der europäische Gesetzgeber den Begriff der staatlichen Kontrolle im ESVG 2010 unverändert vom ESVG 1995 übernommen. Gemäß der Ziff. 2.39, 20.15 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 (vgl. auch Ziff. 3.28 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995) sind für die Bestimmung, ob eine Organisation vom Staat kontrolliert wird, folgende Kriterien maßgeblich: die Einsetzung leitender Angestellter, die Bestimmungen der als „Geschäftsgrundlage“ dienenden „Dokumente“, vertragliche Vereinbarungen, der Grad der Finanzierung sowie die Höhe des Risikos für den Staat. Eine Kontrolle kann bei Erfüllung eines einzigen Kriteriums gegeben sein; in anderen Fällen können auch erst mehrere Kriterien zusammen darauf hinweisen, dass die Kontrolle gegeben ist (Ziff. 2.39 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 am Ende).
Nach der hier gebotenen summarischen Prüfung sprechen wenigstens drei der dort genannten fünf Kriterien – namentlich die als „Geschäftsgrundlage“ dienenden „Dokumente“, der Grad der Finanzierung und die Höhe des Risikos für den Staat – für eine staatliche Kontrolle im Sinne von Ziff. 2.69 Buchst. b) Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und von Ziff. 2.39, 20.15 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010.
Dem steht zunächst nicht entgegen, dass die Antragstellerin dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit unterfällt und somit bei Festlegung des Programms frei ist. Zwar bejaht der europäische Gesetzgeber eine staatliche Kontrolle im Sinne des ESVG 1995 und ESVG 2010 dann, wenn der Staat die Möglichkeit hat, die allgemeine Politik oder das allgemeine Programm einer Institution festzulegen (Ziff. 3.28 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995, Ziff. 20.15 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010), was mit Blick auf die Antragstellerin wegen der Rundfunkfreiheit ausscheiden könnte. Dies steht jedoch einer Zuordnung der Antragstellerin zum Sektor Staat nicht entgegen. Die Begriffe der allgemeinen Politik und des Programms werden weder im ESVG 1995 noch im ESVG 2010 definiert. Sie sind hier jedoch so zu verstehen, dass damit die Grundsätze des Tätigwerdens einer institutionellen Einheit gemeint sind und es nicht – im Fall einer Rundfunkanstalt – um die Auswahl, den Inhalt und die Ausgestaltung des Rundfunkprogramms geht. Die durch den europäischen Gesetzgeber gewählten Kriterien, bei deren Vorliegen von einer staatlichen Kontrolle im Sinne von ESVG 1995 und ESVG 2010 auszugehen ist, zeigen, dass die Begriffe vor allem eine Kontrolle in Form der organisatorischen Ausgestaltung (Bestimmung leitender Angestellter, die als „Geschäftsgrundlage“ dienenden „Dokumente“, vertragliche Vereinbarungen) und in Bezug auf die finanziellen Strukturen einer Einheit (Grad der Finanzierung, Höhe des Risikos für den Staat) meinen.
Zunächst zeigen bereits die als „Geschäftsgrundlage“ dienenden „Dokumente“, dass von einer staatlichen Kontrolle im Sinne von Ziff. 2.69 Buchst. b) Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und Ziff. 2.39, 20.15 Buchst. b) Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 auszugehen ist. Die als „Geschäftsgrundlage“ dienenden „Dokumente“ meinen hier anders als im deutschen Zivilrechtskontext die normativen Rechtsgrundlagen einer institutionellen Einheit. Gemeint ist hier jede Art von normativer Grundlage, d. h. auch solche des öffentlichen Rechts. Das ist daran erkennbar, dass der europäische Gesetzgeber in Ziff. 20.15 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 das Kriterium weiter dahingehend beschreibt, dass damit sonstige Bestimmungen der Rechtsgrundlage, z. B. auch die Verpflichtungen in der Satzung einer Organisation, gemeint sind. „Geschäftsgrundlage“ von Rundfunkanstalten wie der Antragstellerin sind damit u. a. die Landesmediengesetze und die Staatsverträge, wenn mehrere Bundesländer betroffen sind. Sie bilden die Grundlage der Existenz und der organisatorischen Ausgestaltung der Rundfunkanstalten. Der Kreationsakt einer Rundfunkanstalt erfolgt durch den Staatsvertrag und entsprechende Begleitgesetze durch den Staat auf landesrechtlicher Ebene. Es ist der Staat, der jeweils eine konkrete Rundfunkanstalt errichtet. Der Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg schuf die Antragstellerin. Die Landesmediengesetze und die Staatsverträge sind entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht mit Gesetzen vergleichbar, die lediglich bestimmte Modalitäten für privatrechtlich organisierte Gesellschaften, z. B. Gesellschaften mit beschränkter Haftung, regeln. Im Gegensatz zum rbb-Staatsvertrag errichten etwa die Vorschriften des GmbH-Gesetzes nicht selbst eine GmbH. Die Vorschriften ermöglichen vielmehr die Gründung einer solchen. Sie geben den Rahmen der Organisation vor. Es bleibt jedoch der Privatautonomie vorbehalten, ob eine GmbH gegründet wird. Der rbb-Staatsvertrag hingegen geht weit darüber hinaus. Er errichtet die Antragstellerin unmittelbar, schafft damit einen weiteren staatlichen Akteur und bestimmt u. a. seinen Sitz, seinen Auftrag, Angebote sowie Organisation, das Finanzwesen und die Rechtsaufsicht über ihn.
Darüber hinaus spricht auch die Regelung in § 30 rbb-StaatsV für eine staatliche Kontrolle im oben genannten Sinne. Die Antragstellerin ist danach staatsvertraglich einer Finanzkontrolle durch oberste Landesbehörden unterworfen. In § 30 Abs. 1 Satz 2 rbb-StaatsV wird bestimmt, dass der Rechnungshof von Berlin und der Landesrechnungshof von Brandenburg die Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie die Rechnungslegung der Antragstellerin prüfen. Das Ergebnis der Prüfung leiten sie neben den Organen der Antragstellerin der Landesregierung von Brandenburg und dem Senat von Berlin zu (§ 30 Abs. 1 Satz 2 rbb-StaatsV).
Auch der Grad der Finanzierung weist auf eine staatliche Kontrolle im Sinne von Ziff. 2.69 Buchst. b) Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und Ziff. 2.39, 20.15 Buchst. d) Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 hin. Es braucht hier nicht entschieden zu werden, ob der Rundfunkbeitrag nach einer autonomen Definition des europäischen Statistikrechts als Steuer zu qualifizieren ist. Beiträge stellen neben Steuern und Gebühren ein klassisches Finanzierungsinstrument der staatlichen Ebene dar. Durch sie werden, wie oben bereits dargestellt, Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1958 – BVerfG 2 BvL 31/56, juris Rn. 25). Darüber hinaus begründet aber auch der Festsetzungsprozess der Höhe des Rundfunkbeitrags die Zuordnung zum Sektor Staat nach dem ESVG 1995 und ESVG 2010. Denn die Antragstellerin kann die Höhe des Rundfunkbeitrags selbst nicht festsetzen. Vielmehr erfolgt dieser unter staatlicher Teilhabe. Zunächst ermittelt die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten (§ 3 Abs. 1 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV)). Diese Kommission besteht aus 16 Sachverständigen, die vom Regierungschef oder der Regierungschefin eines jeden Bundeslandes ernannt werden (§ 4 Abs. 1, 5 RFinStV). Dabei haben die Bundesländer im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag zuvor bestimmt, wie die Ermittlung der Höhe der Rundfunkbeiträge durch die KEF erfolgt. Diese hat nicht freie Hand bei der Ermittlung des Finanzbedarfs. Sie ermittelt vielmehr den Finanzbedarf, der sich ausschließlich daran orientiert, welche Geldmittel zur Erfüllung des Rundfunkauftrags und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erforderlich sind (§ 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV). Es besteht insoweit noch ein Spielraum für die Länder. Denn die KEF erarbeitet lediglich einen Beitragsvorschlag, der die Grundlage einer Entscheidung der Landesregierung und der Landesparlamente darstellt; die darauf folgende Umsetzung in Landesrecht ist zwingend (§ 7 Abs. 2 RFinStV). Wie groß der Spielraum der Länder ist, bedarf noch einer weitergehenden Klärung. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage mit seiner jüngst ergangen Eilentscheidung offen gelassen (BVerfG, Beschluss vom 22. Dezember 2020 – BVerfG 1 BvR 2777/20, juris). Jedoch hat es den Ländern schon in seiner Entscheidung vom 22. Februar 1994 im Einzelfall die Möglichkeit der Abweichung zugestanden, soweit die Rundfunkfreiheit nicht tangiert wird (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 – BVerfG 1 BvL 30/88, juris Rn. 185).
In diesem Sinne ist auch das allein in der hier einschlägigen Fallgruppe im ESVG 1995 noch zusätzlich enthaltene Merkmal, wonach eine institutionelle Einheit dem Sektor Staat zuzuordnen ist, wenn deren Hauptmittel aus Zuwendungen von öffentlichen Körperschaften stammen, zu verstehen (Ziff. 2.69 Buchst. b), letzt. Hs. Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995). Der Begriff der Zuwendung wird im ESVG 1995 nicht definiert. Er ist hier so zu verstehen, dass dieses Merkmal nicht lediglich direkte Zuflüsse, z. B. aus dem Haushalt einer öffentlichen Körperschaft, meint, sondern auch einschließt, dass ein Land als öffentliche Körperschaft – wie hier – dafür Sorge trägt, dass die institutionelle Einheit mit den zur Ausübung ihrer Aufgabe erforderlichen Mitteln ausgestattet wird. Dies zeigen zum einen die sonstigen Formulierungen im ESVG 1995, die genau kenntlich machen, wenn nur direkte Finanzierungen gemeint sind (z. B. Ziff. 1.39 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995). Zum anderen stellt das ESVG 1995 selbst in weiteren Ziffern in Bezug auf die hier einschlägige Fallgruppe stets entscheidend auf das Merkmal der staatlichen Kontrolle ab, ohne das Merkmal der Zuwendung überhaupt zu erwähnen (z. B. Ziff. 2.71, 2.72 und 2.73 Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995).
Zuletzt trifft den Staat die Regulierungsverantwortung und in diesem Umfang auch ein Risiko im Sinne der Ziff. 2.39, 20.15 Buchst. e) Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 für die Rundfunkanstalten wie die Antragstellerin, was auf eine staatliche Kontrolle im Sinne von Ziff. 2.69 Buchst. b) Anhang A VO (EG) Nr. 2223/96 zum ESVG 1995 und Ziff. 2.39 Anhang A VO (EU) Nr. 549/2013 zum ESVG 2010 hindeutet. Auch der Begriff des Risikos wird im ESVG 2010 nicht näher definiert. Das von Eurostat herausgegebene Handbuch „On Government and Deficit Debt“ konkretisiert den Begriff des Risikos im Sinne des ESVG 2010 und bestimmt, dass es sich um ein finanzielles Risiko handelt (vgl. Eurostat, Manual an Government Deficit, 2016, S. 19). Ein solches Risiko trifft den Staat in Bezug auf die Antragstellerin. Zwar wird die finanzielle Ausstattung der Antragstellerin durch die Einnahmen aus den Beiträgen und aus Werbung und Sponsoring gedeckt. Den Staat trifft insoweit aber eine Letztverantwortlichkeit. Die Bundesländer tragen in Bezug auf Rundfunkanstalten die sich aus der verfassungsrechtlichen Funktionsgewährleistung abgeleitete finanzielle Gewährleistungspflicht, weil ein Insolvenzverfahren der Freiheit der Berichterstattung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entgegensteht (BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1993 – BVerfG 1 BvL 35/81, juris Rn. 29 f.). Danach scheidet die Durchführung eines Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Antragstellerin aus, was auch in § 1 Abs. 2 StaatsV verankert wurde. Die Gewährleistungspflicht gebietet es dem Land, die Zahlungsunfähigkeit einer Rundfunkanstalt abzuwenden (BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1993 – BVerfG 1 BvL 35/81, juris Rn. 33). Im Übrigen spricht für eine staatliche Kontrolle in diesem Zusammenhang auch, dass der Staat, wie der Antragsgegner richtig ausführt, verpflichtet ist, den Bestand und die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks überhaupt zu gewährleisten. Der Staat ist aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet, einen unabhängigen öffentlichen Rundfunk zu schaffen und dafür Sorge zu tragen, dass dieser mit den zur Ausübung seiner Aufgabe erforderlichen finanziellen Mitteln ausgestattet wird.
2. Die Heranziehung der Antragstellerin zur Auskunft nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz stellt bei summarischer Prüfung auch keinen Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Eingriffe in die Rundfunkfreiheit liegen vor allem dann vor, wenn es um Einflussnahmen auf Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung des Programms der Rundfunkveranstalter geht. In die Rundfunkfreiheit greifen auch staatliche Handlungen ein, welche die zur Veranstaltung des Rundfunks geschützten Tätigkeiten der Rundfunkanstalten bzw. der privaten Rundfunkunternehmer verhindern oder wenigstens behindern (Grabenwarter in: Maunz/Dürig, GG, 91. EGL April 2020, Art. 5 Rn. 844). Einen solchen Eingriff hat die Antragstellerin jedoch nicht hinreichend glaubhaft gemacht. Vielmehr schließen sich die Unabhängigkeit des Rundfunks und die Heranziehung der Antragstellerin zur Auskunft nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz nicht gegenseitig aus. Die Heranziehung zur Auskunft nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz nimmt keinen Einfluss auf die inhaltliche Programmgestaltung. Die Antragstellerin hat auch nicht dargelegt, dass die Auskunftsverpflichtung eine andere ihrer durch die Rundfunkfreiheit geschützte Tätigkeit behindert.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin stellt bei der hier gebotenen summarischen Prüfung auch der Eindruck der statistikrechtlichen Zuordnung zum „staatlichen Bereich“ keinen solchen Eingriff dar. Die Antragstellerin hat zunächst nicht glaubhaft gemacht, inwieweit eine statistikrechtliche Einordnung den Eindruck hervorrufen könne, sie könne ihre durch die Rundfunkfreiheit geschützten Tätigkeiten nicht mehr selbstbestimmt ausüben. Vielmehr führt der autonom auszulegende Begriff der staatlichen Kontrolle zum Sektor Staat nach ESVG 1995 bzw. ESVG 2010 nicht dazu, dass Rundfunkanstalten, wie die Antragstellerin, in ihrem durch die Rundfunkfreiheit geschützten Tätigkeiten nunmehr abhängige Einrichtungen würden. Denn an dem durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen und durch den rbb-Staatsvertrag konkretisierten rechtlichen Rahmen ändert sich nichts.
3. Zuletzt steht die Heranziehung der Antragstellerin zur Auskunft nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz nicht im Widerspruch zu einer Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik. Der Gesetzgeber legt anhand von Begriffsbestimmungen fest, welche Erhebungseinheiten zu einzelnen Statistiken heranzuziehen sind. Soweit die Antragstellerin die Voraussetzungen der Begriffsbestimmungen verschiedener Statistikgesetze erfüllt, unterfällt sie auch der jeweiligen Auskunftspflicht. Sofern der Gesetzgeber den Willen hätte, Erhebungseinheiten entweder nur für die Finanz-Personal-Statistik oder nur für die Dienstleistungsstatistik heranzuziehen, so wäre es an ihm, die Begriffsbestimmungen entsprechend anzupassen.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 39, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 FPStatG
§ 1 Nr. 1 und Nr. 3 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 FPStatG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 15 Abs. 7 BStatG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Nr. 4 FPStatG
§ 3 Abs. 8 FPStatG
§ 1 Nr. 1 FPStatG
§ 1 Nr. 3 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Nr. 8 FPStatG
§ 2 Abs. 1 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FPStatG
§ 4 Abs. 1, 5 RFinStV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV
§ 7 Abs. 2 RFinStV
§ 1 Abs. 2 StaatsV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 8, _________________ ausdrücklich auf die Definitionen in der Verordnung
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 S 15/21
5 B 17.19
1 BvF 1/11
7 C 139/81
2 BvR 2374/99
2 BvL 31/56
1 BvR 2777/20
1 BvL 30/88
1 BvL 35/81