Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-06-21, Aktenzeichen 11 LC 348/10

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, eine GmbH, die nach ihrer Gewerbeanmeldung Automatenspielhallen mit Internetzugängen betreibt, wendet sich gegen den Bescheid des Beklagten, mit dem ihr die Werbung für und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen, insbesondere Sportwetten, für in Niedersachsen nicht lizenzierte Unternehmen untersagt wird.
Die Klägerin unterhielt jedenfalls im Jahr 2009 - bei einer Überprüfung im Jahr 2010 wurde keine Wettvermittlung mehr festgestellt - in F. eine konzessionierte Spielhalle, in der mindestens auch ein vom Kunden eigenständig zu bedienender, mit einem Münz- und Banknoteneinzug versehener Sportwettenautomat (sog. Tipomat) der Fa. Cashpoint aufgestellt war; wegen der Funktionsweise des Automaten im Einzelnen wird auf die Anlage zum Schriftsatz der Klägerin vom 25. Februar 2011 Bezug genommen. Nach dem Vorbringen der Klägerin nahm sie in ihrer Spielhalle im Übrigen auch manuell Wetten entgegen und zahlte Gewinne aus; Letzteres war über den Automaten nicht möglich.
Die Sportwetten wurden nach den Angaben der Klägerin in der Vergangenheit zunächst an die Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service GmbH mit Sitz in Österreich und nachfolgend an die Fa. Cashpoint Malta Limited vermittelt; zukünftig sei in Spielhallen, aber auch in Gaststätten die Fortführung der Geschäftsverbindung mit der Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service GmbH geplant, die keine Internet- oder Livewetten anbiete. Weder eines der beiden vorgenannten Cashpoint-Unternehmen noch die Klägerin sind im Besitz von deutschen/niedersächsischen Wettveranstaltungs- bzw. -vermittlungserlaubnissen. Ob die Klägerin eine solche Erlaubnis inzwischen beantragt hat bzw. die Fa. Cashpoint Malta Ltd. (auch) für sie, ist unklar. Jedenfalls hat die Fa. Cashpoint (Malta) Ltd. - hilfsweise neben der vorrangig begehrten Ausstellung eines Negativattestes - im Oktober 2010 eine Erlaubnis zur Veranstaltung beantragt, aber zunächst keine näheren Angaben zu ihrem niedersächsischen Glücksspielangebot gemacht (vgl. Schriftsatz vom 9. Mai 2011); der Beklagte hält den diesbezüglichen Antrag deshalb nicht für hinreichend bestimmt (vgl. Schriftsatz vom 16. Mai 2011). Nachfolgend hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 3. Juni 2011 hinsichtlich des (zukünftigen) Geschäftsmodells der Fa. Cashpoint (Malta) Ltd. auf Unterlagen aus anderen Bundesländern als Anlage zu diesem Schriftsatz und in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich der Tätigkeit der Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service GmbH auf deren Antrag (vgl. das Berufungsverfahren vor dem Senat mit dem Aktenzeichen 11 LC 410/10) verwiesen.
Im Übrigen beruft sich die Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service auf eine ihr in Niederösterreich erteilte Bewilligung zur Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten und die Fa. Cashpoint Malta Ltd. auf eine ihr in Malta erteilte sog. "Class II Remote Gaming" Lizenz, die sich - soweit ersichtlich - auf die Veranstaltung von Sportwetten über das Internet an im Ausland befindliche Personen bezieht. Maltesische Bürger dürfen dieses Angebot jedoch nicht wahrnehmen. Es umfasst - soweit erkennbar - auch nicht die Vermittlung über stationäre Wettannahmestellen. Das Internetangebot der Fa. Cashpoint Malta Ltd. umfasst nicht nur umfänglich allgemeine Sportwetten, die sich etwa auch auf Fußballspiele der zweiten mexikanischen und mehrerer dritter finnischer Ligen erstrecken, einschließlich jeweils Live- und nicht Ergebnis bezogener Sportwetten (etwa nächstes Tor, Halbzeitstand), sondern auch andere entgeltliche Glücksspiele und jeweils umfangreiche Bonussysteme; wegen der Einzelheiten wird auf die Internetseite "Cashpoint.com" verwiesen. Dies gilt auch für die dort veröffentlichten und auch in der Anlage zum Schriftsatz der Klägerin vom 3. Juni 2011 enthaltenen allgemeinen Wettbestimmungen, in denen sich der Veranstalter u. a. vorbehält, auch nach Vertragsschluss und unabhängig von den Voraussetzungen einer Irrtumsanfechtung u. a. Quotenfehler "zu berichtigen" (Ziffer 1.8) sowie nach Maßgabe der Ziffer 1.21 auch nachträglich Gewinnlimits festzulegen.
Der Beklagte untersagte der Klägerin mit Bescheid vom 19. April in der Fassung vom 24. Juni 2010, in Niedersachsen unerlaubte öffentliche Glücksspiele, insbesondere Sportwetten, zu veranstalten, vermitteln, bewerben oder diese Tätigkeiten zu unterstützen und drohte andernfalls unmittelbaren Zwang durch Versiegelung der Sportwettgeräte sowie bei weiteren Zuwiderhandlungen durch die Schließung der Betriebs- und Geschäftsräume an. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass durch den o. a. Wettautomaten eine Vermittlung öffentlichen Glücksspiels erfolge. Dafür seien jeweils eine niedersächsische Vermittlungs- und eine Veranstaltungserlaubnis erforderlich. Keine dieser Erlaubnisse liege vor. Die der Fa. Cashpoint, mit Sitz in Österreich, (ggf.) in einem anderen EU-Mitgliedsstaat erteilte Erlaubnis ersetze weder die niedersächsische Vermittlungs- noch die niedersächsische Veranstaltungserlaubnis.
Die Klägerin hat daraufhin am 19. Mai 2010 den Verwaltungsrechtsweg beschritten und sich zur Begründung darauf berufen, dass die maßgeblichen Bestimmungen zum Glücksspiel- und Wettmonopol verfassungs- und europarechtswidrig seien und (deshalb) eine (wirksame) Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung fehle. Es fehle insbesondere an einem gebotenen kohärenten und systematischen Glücksspielrecht, da es vorrangig der Suchtbekämpfung diene solle, die insoweit im Vergleich zu Sportwetten gefährlicheren Spiele in Spielbanken und - hallen, also das Automatenspiel, aber weniger strikten Regelungen unterlägen. Zudem bestehe ein bereits normativ durch unzureichende begrenzende Bestimmungen vorgeprägtes tatsächliches Vollzugsdefizit beim Einschreiten gegen einen zu weitgehenden Werbeauftritt der "staatlichen" Lotto- und Totogesellschaften. Im Übrigen hätte zunächst ein Zwangsgeld angedroht und ggf. festgesetzt werden müssen, bevor unmittelbarer Zwang angedroht werde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19. April in der Fassung vom 24. Juni 2010 aufzuheben.
Die Beklagte hat die gesetzlichen Regelungen sowie die (geänderte) Zwangsmittelandrohung, letztere mit ihren in Niedersachsen gewonnenen Vollzugserfahrungen, gerechtfertigt und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht - Einzelrichter - hat die Klage mit Urteil vom 26. Juli 2010 abgewiesen. Nach niedersächsischem Landesrecht sei die unerlaubte Vermittlung öffentlichen Glücksspiels zwingend zu untersagen. Dies rechtfertige den Untersagungsbescheid. Denn weder die Vermittlungstätigkeit der Klägerin noch die Veranstaltungstätigkeit des Sportwettunternehmens seien in Niedersachsen genehmigt; eine ausländische (Veranstaltungs-)Erlaubnis ersetze die niedersächsische Erlaubnis nicht. Die jeweiligen Normen über diesen präventiven Erlaubnisvorbehalt seien mit höherrangigem Recht zu vereinbaren; eine andere, im Untersagungsverfahren unerhebliche Frage sei, ob alle gesetzlich bezeichneten Voraussetzungen für den Erhalt der jeweiligen Erlaubnis wirksam seien. Im Übrigen sei das staatliche Sportwettenmonopol verfassungs- und europarechtskonform. Auch die Androhung unmittelbaren Zwanges sei nicht zu beanstanden.
Die Klägerin hat gegen das ihr am 28. Juli 2010 zugestellte Urteil am 27. August 2010 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese am 21. September 2010 begründet. Sie vertieft ihr Vorbringen, dass es den glücksspielrechtlichen Regelungen insbesondere hinsichtlich der Regelungen des Automatenspiels im Verhältnis zu den Bestimmungen über Sportwetten an der notwendigen "Gesamtkohärenz" mangele, - wegen unzureichender Regelungen normativ bedingt - unzulässig Werbung für die Produkte der staatlichen Lottogesellschaften erfolge, die Bundesländer für sich und ihre Glücksspielgesellschaften vorrangig fiskalische Ziele verfolgten, zudem hinreichende Untersuchungen zur Gefährlichkeit von Sportwetten und staatlichen Lotterien fehlten und deshalb die Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung jedenfalls unanwendbar sei, und zwar ohne Übergangsfrist. Ebenso wenig könne Veranstaltern und Vermittlern das Fehlen einer Erlaubnis entgegengehalten werden, da sie "weder nach Auffassung der Behörde … noch nach den gesetzlichen Vorgaben" eine Möglichkeit hätten, solche Erlaubnisse zu erhalten und § 284 StGB unanwendbar sei. Weiterhin stellten die unterschiedlichen Regelungen für Pferdewetten einerseits und Sportwetten andererseits bundesrechtlich ebenso einen Verstoß gegen Art. 3 GG wie die Fortexistenz alter "DDR"-Lizenzen dar. Eine "Teilanwendbarkeit des Glücksspielstaatsvertrages" sei ausgeschlossen, bedürfe zumindest der Vorlage beim Europäischen Gerichtshof. Außerdem bezögen sich u. a. das Internetverbot, aber auch die weiteren Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages über Art und Zuschnitt der Wetten und deren Vermarktung nur auf die Tätigkeit des staatlichen Monopolisten und nicht auf private Veranstalter. Die streitige Untersagungsverfügung stelle nicht auf konkrete Einzelheiten der klägerischen Vermittlungstätigkeit ab und dürfe deshalb auch gerichtlich nicht aus solchen anderen als den vom Beklagten im Bescheid genannten Gründen aufrechterhalten bleiben. Hierin würde ein unzulässiger "Ermessensaustausch" sowie eine Wesensänderung des Bescheides liegen. Es stehe der Klägerin nach Auslaufen ihres Vertrages zudem frei, den Veranstalter zu wechseln. Im Übrigen seien inzwischen von der Klägerin und der Fa. Cashpoint (hilfsweise) Erlaubnisanträge gestellt worden; wegen der Einzelheiten werde dabei auf Unterlagen der Fa. Cashpoint Bezug genommen, die in Bayern bzw. Rheinland-Pfalz eingereicht worden seien. Schließlich würden nunmehr im Saarland entsprechende Untersagungsverfügungen nicht mehr erlassen. Wegen der angekündigten Beweisanträge wird auf den Schriftsatz vom 16. Juni 2011 Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - Einzelrichter der 10. Kammer - vom 26. Juli 2010 zu ändern sowie den Bescheid des Beklagten vom 19. April 2010 in der Fassung vom 24. Juni 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
Er hat sein erstinstanzliches Vorbringen zur Wirksamkeit der maßgeblichen landesrechtlichen Normen zum Glücksspielrecht vertieft und darauf verwiesen, dass die Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden für die staatlichen Lottogesellschaften in der Fassung vom 23. Mai 2011 mit den Vorgaben der aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmten, in der mündlichen Verhandlung aber zugleich erklärt, einem den gesetzlichen Anforderungen genügenden Erlaubnisantrag eines privaten Sportwettanbieters zu entsprechen und diesen nicht wegen des Monopols abzulehnen. Vorliegend sei die streitgegenständliche Untersagungsverfügung aber unabhängig von der Wirksamkeit des gesetzlichen Monopols schon allein wegen Nichterfüllung der Erlaubnispflicht und - voraussetzungen für Veranstalter und Vermittler rechtmäßig. So genügten die auf der Homepage von Cashpoint (Malta) Ltd. veröffentlichten Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) inhaltlich nicht den Vorgaben des Glücksspielrechts u. a. an den Jugend- und den Verbraucherschutz. Der Erlaubnisantrag dieses Veranstalters sei unzureichend, weil dem Antrag keine Unterlagen beigefügt worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes einschließlich der von den Beteiligten jeweils in Bezug genommenen gerichtlichen Entscheidungen wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren und im Verfahren 11 LC 410/10 sowie der Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin gegen das ihre Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts ist unbegründet. Der angegriffene Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig, insbesondere ist der Klägerin zu Recht die Vermittlung von Sportwetten und anderen Glücksspielen an private Veranstalter ohne die dazu jeweils erforderlichen niedersächsischen Erlaubnisse untersagt worden.
Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG. Danach ist u. a. die Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele zu untersagen, d.h. dem Beklagten als nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG zuständiger Glücksspielaufsichtsbehörde steht insoweit kein Ermessen zu.
Die von der Fa. Cashpoint Malta Ltd. angebotenen und von der Klägerin vermittelten kostenpflichtigen Sportwetten gelten jedenfalls nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV als Glücksspiele; gleiches gilt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV für die auf der Homepage von Cashpoint (auch hinsichtlich Niedersachsen) unverändert angebotene entgeltliche Teilnahme an weiteren Spielen wie etwa Black-Jack und Roulette. Sollten - wie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen - Sportwetten auch an die Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service vermittelt worden bzw. dies zukünftig beabsichtigt sein, so handelt es aus den vorgenannten Gründen auch insoweit um Glücksspiele. Die Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV ist mit höherrangigem Recht vereinbar und entsprach zudem bereits der überwiegenden, zutreffenden Ansicht zum zuvor geltenden Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.6.2006 - 6 C 19/06 -, BVerwGE 126, 149 ff., m. w. N.). Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, den Begriff des Glücksspiels zu definieren und dabei in Anknüpfung an die bezeichnete Rechtsprechung auch die Spiele einzubeziehen, deren Ausgang nicht allein, sondern "überwiegend" vom Zufall bestimmt wird (vgl. Senatsbeschl. v. 10.8.2009 - 11 ME 67/09 -, juris, m. w. N.).
Da der Personenkreis der Teilnehmer an dem o. a. Angebot nicht geschlossen ist, handelt es sich auch um ein öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 Abs. 2 GlüStV.
Entsprechendes gilt, soweit der Klägerin auch im Übrigen die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagt worden ist.
Es handelt sich jeweils um unerlaubte Glücksspiele. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 NGlüSpG dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet werden. Nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV stellt deshalb das Veranstalten und Vermitteln ohne die erforderliche Erlaubnis unerlaubtes Glücksspiel dar. Über die demnach erforderlichen niedersächsischen Erlaubnisse zur Veranstaltung von privaten, d.h. nicht von der Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (= TLN) angebotenen Sportwetten verfügen weder die beiden zuvor bezeichneten Firmen Cashpoint noch aktuell andere Veranstalter; dementsprechend gibt es bislang in Niedersachsen auch keine diesbezüglichen, nach § 4 Abs. 7 Nr. 6 NGlüSpG veranstalterbezogenen Erlaubnisse zum Vermitteln.
Die den beiden Firmen Cashpoint in Österreich bzw. Malta erteilten Genehmigungen ersetzen die erforderliche niedersächsische Veranstaltungserlaubnis nicht (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 15/09 -, juris, Rn. 64, m. w. N.), zumal sie sich ohnehin nur auf den Onlinevertrieb (hinsichtlich der maltesischen Erlaubnis) bzw. den Betrieb einer Annahmestelle in Niederösterreich und nicht auf den hier vorrangig umstrittenen Vertrieb über ortsfeste besondere Annahmestellen oder -einrichtungen in Niedersachsen beziehen. Dies gilt angesichts des unterschiedlichen Schutzniveaus in Malta und Österreich einerseits und Deutschland andererseits auch für den Fall, dass private Sportwetten in Deutschland grundsätzlich erlaubnisfähig sind (vgl. etwa Schlussanträge des Generalanwalts Bot vom 31. März 2011 - C-347/09 -, Rn. 93 ff., m. w. N.). Erst recht legitimieren die ausländischen Veranstalter- und Vermittlererlaubnisse für die beiden Firmen Cashpoint nicht dazu, auf die niedersächsische Vermittlungserlaubnis für die Klägerin zu verzichten.
Haben somit die vorgenannten Bestimmungen Bestand, so ist die angegriffene Untersagungsgrundverfügung rechtmäßig.
Keine andere Beurteilung ergibt sich, soweit die Klägerin jedenfalls die Unanwendbarkeit, ggf. auch die Unwirksamkeit nicht nur der bezeichneten Regelungen über das Sportwettenmonopol, sondern in Folge dessen auch über die Genehmigungspflicht nach § 4 Abs. 1 NGlüSpG und sinngemäß auch über die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 NGlüSpG geltend macht.
Selbst wenn man nämlich mit der Klägerin von der Unzulässigkeit des sich aus § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV ergebenden Monopols für die Veranstaltung von Sportwetten - in Niedersachsen zu Gunsten der TLN - unter Ausschluss rein privater Veranstalter ausginge, so ergäbe sich aus den folgenden Gründen nicht die von ihr geltend gemachte Rechtsfolge, dass für solche privaten Veranstaltungen keine Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der ergänzenden landesrechtlichen Regelungen, hier also des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes und der Niedersächsischen Glücksspielverordnung, sowie des entgegenstehenden Bundesrechts Anwendung fänden und somit vorbehaltlich einer Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit nach § 35 GewO ein uneingeschränkter Marktzugang gegeben sei. Der Beklagte weist vielmehr zu Recht darauf hin, dass eine Unvereinbarkeit nationalen Rechts mit Unionsrecht lediglich zur Nichtanwendbarkeit der widersprechenden nationalen Regelungen führt, und zwar (nur) in dem Umfang, in dem dieser Anwendungsvorrang des Unionsrechts auch besteht (vgl. nur Karpenstein, Praxis des EG-Rechts, 2006, Rn. 97, m. w. N). Für die Folgen einer etwaigen Verfassungswidrigkeit des Monopols gemäß § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV ergibt sich aus den folgenden Gründen keine andere Beurteilung.
Denn bei unionsrechtlicher Rechtswidrigkeit/Verfassungswidrigkeit des Sportwettenmonopols - etwa wegen inkohärenter Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit bzw. unverhältnismäßigen Eingriffs in die Berufsfreiheit - sind lediglich die unmittelbar darauf bezogenen Bestimmungen des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV unanwendbar/unwirksam; gleiches gilt für diejenigen Bestimmungen, die ihren spezifischen Regelungsgehalt aus dem Monopol gewinnen. Ob und in welchem Umfang die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des ergänzenden (Glücksspiel-)Landesrechts Bestand haben, ist nach den (nationalen, hier landesrechtlichen) Regeln zu bestimmen, die allgemein für die Teilnichtigkeit von Normen anerkannt sind und wegen der vergleichbaren Interessenlage insoweit auch auf die vorliegende Fallgestaltung der (unterstellten) Teilunanwendbarkeit heranziehbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.11.1997 - 6 C 12/96 -, BVerwGE 105, 336 ff., zur Fortgeltung eines nationalen Erlaubnisvorbehalts im Übrigen bei teilweiser Unanwendbarkeit der Genehmigungsvoraussetzungen). Ob ein Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit bzw. im vorliegenden Fall zur Gesamtunanwendbarkeit der Norm oder nur zur Unanwendbarkeit einzelner Vorschriften der Norm führt, hängt demnach davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Unanwendbarkeit eine sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt, die mit höherrangigem Recht vereinbar ist, und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (vgl. allgemein BVerwG, Beschl. v. 28.8.2008 - 9 B 42/08 -, juris, m. w. N., sowie BVerfG, Beschl. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 -, juris, Rn. 159: "mit dem Ausspruch der Teilnichtigkeit werden die Regelungsabsichten des Gesetzgebers, soweit wie möglich, respektiert, ohne dass ein von seinem Willen nicht gedeckter Regelungstorso entstünde"; in der Sache bezogen auf die vorliegende Fallkonstellation auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 26.10.2010 - 1 S 154/10 -, juris, Rn. 6 f.; Bay. VGH, Beschl. v. 12.3.2010 - 10 CS 09.1734 -, juris, Rn. 42; und OVG Sachsen-Anh., Urt. v. 17.2.2010 - 3 L 6/08 -, juris, Rn. 34; vgl. ferner bereits BVerfG, Beschl. v. 27.9.2005 - 1 BvR 789/05 -, juris, Rn. 19, wonach "auch für den Fall der Notwendigkeit einer … gemeinschaftskonformen Auslegung einzelner Erlaubnisvoraussetzungen … die Norm hinsichtlich der davon unabhängigen und selbständigen weiteren Voraussetzungen das Einholen einer präventiven Kontrollerlaubnis notwendig macht").
Hieran gemessen kann eine Gesamtunanwendbarkeit bzw. -unwirksamkeit der staatsvertraglichen und ergänzenden niedersächsischen landesrechtlichen Regelungen über die Voraussetzungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nicht angenommen werden. Der Glücksspielstaatsvertrag ist vielmehr so aufgebaut, dass auch beim Wegfall der staatlichen Monopolregelung noch allgemeine Regelungen fortbestehen, die sich nicht spezifisch auf ein staatliches Monopol beziehen, sondern auch und gerade dann sinnvoll bleiben, wenn sie sich auf die Tätigkeit von rein privaten Veranstaltern beziehen (ebenso BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 13/09 - Rn. 73/77 - und für das Internetverbot nunmehr auch Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 - laut Pressemitteilung Nr. 45/2011, aus der obergerichtlichen Rechtsprechung zuletzt etwa Bay. VGH, Beschl. v. 18.4.2011 - 10 CS 11.709 -; Nordrhein-Westfälisches OVG, Beschl. v. 22.3.2011 - 4 B 48/11-, jeweils juris, m. w. N.). Dies gilt insbesondere für die allgemeinen Ziele in § 1, aber auch für die dieses Ziel konkretisierenden Bestimmungen über die Erlaubnispflicht (§ 4 Abs. 1), die Versagungsgründe (§ 4 Abs. 2), das Spielverbot für Minderjährige (§ 4 Abs. 3), das sog. Internetverbot in § 4 Abs. 4 und das Werbeverbot nach § 5, insbesondere für unerlaubtes Glücksspiel nach Absatz 4, sowie die weiteren, bewusst "vor die Klammer gezogenen" allgemeinen Vorschriften der §§ 6 und 7 über das erforderliche Sozialkonzept und die gebotene Aufklärung sowie schließlich die besonderen Vorschriften über die Veranstaltung von Sportwetten in § 21 Abs. 1 und 2, die u. a. eine Begrenzung des Wettangebots auf Sportwetten, also den Ausschluss etwa in Großbritannien beliebter Wetten auf gesellschaftliche Ereignisse, ein Verbot nicht auf den Ausgang des Sportereignisses bezogener Wetten (jeweils Abs. 1 Satz 1), ein weit verstandenes Trennungsgebot zwischen der Veranstaltung von Sport und Sportwetten (Abs. 2 Satz 1 und 2) sowie schließlich ein Verbot von Livewetten und der Wettvermittlung über Telekommunikationsanlagen vorsehen (Abs. 2 Satz 3 sowie zusätzlich § 4 Abs. 2 NGlüSpG). Diese Regelungen bilden auch beim Wegfall des Monopols einen sinnvollen (Rest-)Normbestand.
Ein solcher Restbestand von Regelungen ist mit höherrangigem Unions- und Verfassungsrecht vereinbar.
Dies gilt zunächst für die notwendige Erlaubnis für den Veranstalter und zusätzlich den Vermittler gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV, § 4 NGlüSpG.
Insoweit ist vorab der konkrete Inhalt der Erlaubnisvoraussetzungen zu bestimmen und dabei festzuhalten, dass nach niedersächsischem Recht - die Unwirksamkeit/Unanwendbarkeit des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV unterstellt - solche Erlaubnisse beim Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen tatsächlich erteilt werden können, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt hat, und damit zum maßgeblichen gegenwärtigen Zeitpunkt (vgl. Senatsbeschl. v. 16.2.2009 - 11 ME 367/08 -, juris, Rn. 8, m. w. N) nicht (mehr) der Fall vorliegt, dass solche Erlaubnisse effektiv nicht zu erhalten sind.
Denn der in Niedersachsen nach §§ 22, 23 NGlüSpG auch für die Erteilung der notwendigen Glücksspielerlaubnisse zuständige Beklagte hält - auch der Klägerin im vorliegenden Verfahren übersandte - "Checklisten" vor, aus denen sich die seiner Ansicht nach für die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch an private Veranstalter und deren Vermittler erforderlichen Voraussetzungen ergeben. Damit ist grundsätzlich die Möglichkeit zur Durchführung eines entsprechenden Verwaltungsverfahrens auch tatsächlich gegeben (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 8.12.2010 - 6 B 11013/10 -, juris, für die dortige Praxis). Dass bislang noch keine entsprechende Erlaubnis erteilt worden ist, liegt nach dem Kenntnisstand des Senats am Fehlen eines erlaubnisfähigen Antrages, insbesondere eines vollständig den Anforderungen an die Begrenzung des Wettangebots dienenden Geschäftsmodells eines privaten Wettveranstalters. Im Übrigen besteht bei Antragsablehnung selbstverständlich die Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes.
Dem Erlaubnisvorbehalt kann auch nicht erfolgreich entgegengehalten werden, dass die erforderlichen Voraussetzungen nicht hinreichend normativ vorab festgelegt seien (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 18.4.2011 - 10 CS 11/709 -, juris, Rn. 21 f.). Sie ergeben sich vielmehr hinreichend konkret aus dem Glücksspielstaatsvertrag, § 4 NGlüSpG sowie ergänzend aus § 3 der nach § 24 Satz 1 Nr. 1 NGlüSpG erlassenen Verordnung (NGlüSpVO). Diese Bestimmungen gelten grundsätzlich auch für private Veranstalter und Vermittler von Sportwetten, soweit sie sich nicht spezifisch auf die Tätigkeit des Monopolanbieters beziehen, wie etwa § 3 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG. Eine abschließende Bezeichnung der hinreichend bestimmten Erlaubnisvoraussetzungen ist demnach möglich, vorliegend aber nicht erforderlich.
Die Erteilung einer Veranstalter- oder Vermittlererlaubnis ist schließlich auch nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil sie aus Kapazitätsgründen zwingend zu versagen wäre. Die Grenze für (Sportwett-)Annahmestellen nach § 2 NGlüSpVO in Höhe von 1950 gilt als gegenwärtig spezifische Regelung des Vertriebssystems der TLN auch nur für die Annahmestellen, in denen die Produkte der TLN vertrieben werden, also nicht für die hier in Rede stehende Vermittlung der Wetten sonstiger privater Veranstalter - sie ist im Übrigen ohnehin noch nicht ausgeschöpft (vgl. S. 28 des letzten Geschäftsberichts von TLN: 1916; nach Angabe des Beklagten zum Ende März 2011: 1931). Damit ist der Vertrieb privater Sportwetten nicht unbegrenzt, aber in dem Rahmen der allgemeinen Ziele des § 1 GlüStV und in Abhängigkeit von den Einzelheiten des Angebots und dem Vertriebsweg auch nach § 5 Abs. 5 NGlüSpG und einer ggf. zukünftig angepassten Verordnung nach § 5 Abs. 6 i. V. m. § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG zulässig. Das bedeutet konkret: Ein inhaltlich erlaubnisfähiges Wettangebot könnte etwa postalisch uneingeschränkt vertrieben werden. Soll der Vertrieb über ortsfeste Annahmestellen erfolgen, so kommt es des Weiteren auf die Einordnung des Vermittlers an: Bei einer - nach dem Kenntnisstand des Senats wegen der üblichen vertraglichen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NGlüSpG) Ausschließlichkeitsklausel eher fernliegenden - gewerblichen Spielvermittlung durch einen selbständigen Vermittler gilt § 5 Abs. 5 NGlüSpG nicht, sondern nur die allgemeine Grenze des § 1 GlüStV, § 1 Abs. 3 NGlüSpG. Andernfalls, d.h. bei einer (üblichen) vertraglichen Einbindung in das Vertriebssystem des Wettanbieters, gilt zusätzlich die § 1 Abs. 3 GlüStV konkretisierende Regelung des § 5 Abs. 5 Satz 2 NGlüSpG. Sollte danach - was angesichts des gegenwärtigen Angebots privater Wettveranstalter sehr unwahrscheinlich ist und deshalb hier nicht zu Grunde gelegt werden muss (vgl. zur insoweit vergleichbaren tatsächlichen Lage für gewerbliche Spielvermittler i. S. d. § 7 NGlüSpG: Nds. LT-Drs. 15/4393 (Schriftlicher Bericht), S. 6) - eine Vielzahl von ortsfesten privaten Annahmestellen zusätzlich neben den bereits bestehenden der TLN zuzulassen sein, so käme entweder ein Widerruf bzw. Nichtverlängerung der bereits erteilten Vertriebsgenehmigungen bzw. der zu Grunde liegenden Verträge für den Vertrieb von Oddset oder eine Begrenzung aller Annahmestellen durch Verordnung nach § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG in Betracht. Im Übrigen müsste bei der Notwendigkeit zum Erlass solcher begrenzender Regelungen auch das konkrete Wettangebot beachtet und nicht zwingend allein auf die Zahl der Annahmestellen abgestellt werden. So wäre es etwa vorstellbar, dass eine sportarten- oder regionsspezifisch begrenzte Ergänzung des Wettangebots auch ohne zahlenmäßige Beschränkung der Annahmestellen noch dem vorgenannten zentralen Ziel der Kanalisierung des Spieltriebs ohne Suchtgefahr dienen kann. Daraus folgt zugleich, dass der Erlaubnisvorbehalt für die private Sportwetten auch dann sinnvoll bleibt, wenn die beabsichtigte Angebotssteuerung lediglich inhaltlich und nicht zusätzlich über die Begrenzung der Zahl der Annahmestellen erfolgt (ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 8.12.2010, a. a. O., Rn. 7).
Für die Sportwettvermittlung in den anderen Bundesländern gilt nach dem Kenntnisstand des Senats, dass dort ebenfalls Erlaubnisverfahren nach entsprechenden "Checklisten"
der Behörden durchgeführt werden (vgl. für Rheinland-Pfalz: OVG Rheinland-Pfalz, a. a.O., und für Bayern: Bay. VGH, Beschl. v. 18.4.2011 - 10 CS 11/709 -, a. a. O., juris, m. w. N.). Jedenfalls ist auch von der Klägerin nichts Gegenteiliges vorgetragen worden. Soweit auf die Verfahrensweise im Saarland Bezug genommen worden ist, ergibt sich aus der Anfrage der dort zuständigen Behörde, ob an der Durchführung eines solchen Verfahrens noch Interesse bestehe, nicht Gegenteiliges.
Schließlich besteht beim Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen zwar kein unbedingter Erteilungsanspruch; die Erlaubnis soll aber nach der § 4 Abs. 1 Satz 1, 2 Satz 3 GlüStV (vgl. insoweit BVerfG, Beschl. v. 14.10. 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338, 1342) ausdrücklich ergänzenden und vorrangigen Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 2 NGlüSpG erteilt werden. Soweit kein atypischer Fall gegeben ist, ist die Erlaubnis dann also zu erteilen (vgl. Nds. LT-Drs. 15/4393, S. 4).
Der so verstandene Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 NGlüSpG genügt Unionsrecht, insbesondere den Anforderungen der Dienstleistungsfreiheit, wobei hier zu Gunsten der Klägerin davon ausgegangen wird, dass sie dem in Malta ansässigen Sportwettenveranstalter - unabhängig von der genannten Begrenzung der der Fa. Cashpoint Malta Ltd. erteilten maltesischen Genehmigung - oder aber der österreichischen Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service grenzüberschreitende Dienstleistungen in Form sog. Korrespondenzdienstleistungen erbringt, die nach Art. 56 und 57 AEUV geschützt sind.
Staatliche Maßnahmen, die die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit beschränken, müssen die folgenden Voraussetzungen erfüllen, um mit Unionsrecht in Einklang zu stehen: Sie müssen mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar, nach Art. 62 i. V. m. Art. 51 AEUV (Ausübung öffentlicher Gewalt, früher: Art. 45 EGV), Art. 52 AEUV (öffentliche Ordnung; Sicherheit; Gesundheit, früher: Art. 46 EGV) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten; ferner dürfen sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (vgl. auch zum Folgenden: BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 15/09 -, Rn. 61, m. w. N.).
Diesen Voraussetzungen entspricht der Erlaubnisvorbehalt.
Das Verbot der Diskriminierung nach Art. 57 Abs. 3 AEUV (früher: Art. 50 Abs. 3 EGV) gewährleistet, dass der Leistende unbeschadet der Regelungen über die Niederlassungsfreiheit seine Tätigkeit zwecks Erbringung seiner Leistung vorübergehend in dem Mitgliedstaat ausüben darf, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen, welche dieser Mitgliedstaat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt. Der Dienstleistungserbringer darf nicht aus Gründen der Staatsangehörigkeit gegenüber den Staatsangehörigen des Mitgliedstaates diskriminiert werden.
Eine solche Diskriminierung liegt hier nicht vor. Denn der Erlaubnisvorbehalt gilt rechtlich und tatsächlich unterschiedslos für sämtliche potenziellen Sportwettenanbieter und -vermittler und damit gleichermaßen für Inländer wie für Ausländer.
Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots, die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und das Anliegen der Kriminalitätsbekämpfung durch Betrugsvorbeugung vom Gerichtshof als zwingende Gründe des Allgemeininteresses anerkannt (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - C-46/08 -, Rn. 55, m. w. N.), die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen. Diesen vorgenannten Zwecken dient der Erlaubnisvorbehalt.
Schließlich müssen die mit der Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit verfolgten, nach Unionsrecht zulässigen ("legitimen") Zwecke im Hinblick auf diese Gründe des Allgemeininteresses dem Gebot der Verhältnismäßigkeit genügen, also zur Zweckerreichung geeignet sein und nicht über das hinausgehen, was dazu erforderlich ist. Das setzt weiter eine - unabhängig von den nationalen Normsetzungskompetenzen - kohärente und systematische Normierung sowie eine Praxis der Rechtsanwendung voraus, die die legitimen Zwecke des Erlaubnisvorbehalts nicht anderweitig, etwa in anderen Glücksspielbereichen, konterkariert.
Auch diese Vorgaben erfüllt der Erlaubnisvorbehalt. Er ist geeignet und gerade angesichts des weit verbreiteten illegalen Wettangebots auch erforderlich, eine ordnungsgemäße Sportwettveranstaltung einschließlich Vertriebs zu gewährleisten, die die Schutzbestimmungen beachtet und eine effektive Kontrolle ermöglicht. Insbesondere wäre eine lediglich repressive Kontrolle durch eine Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit nicht in gleichem Umfang effektiv, da sie zu spät einsetzte und zudem - wie die Vollzugserfahrungen zeigen - durch Wechsel der Örtlichkeiten und der formal als Verantwortlicher auftretenden Person vielfach umgangen wird. Angesichts der hochrangigen Bedeutung der zu schützenden Güter sind den Betroffenen die Vorabkontrolle und der damit verbundene Aufwand auch zumutbar.
Ebenso wenig kann eine fehlende Kohärenz des Erlaubnisvorbehalts nach dem Glücksspielstaatsvertrag festgestellt werden.
Auch für andere zulässige Glücksspiele, deren Regulierung nicht bzw. nur eingeschränkt in den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages einbezogen ist, gelten vergleichbare Erlaubnisvorbehalte, und zwar nach §§ 33 c ff. GewO (bzw. zukünftig an deren Stelle tretenden Landesgesetzen, wie etwa nunmehr dem Berliner Spielhallengesetz vom 22. Mai 2011, Berl. GVBl. S. 223 ff.) für das Automatenspiel, für Pferdewetten nach §§ 1 ff. RennwLottG i. V. m. §§ 1 ff. RennwLottGABest sowie landesrechtlich für Spielbanken, in Niedersachsen beispielhaft nach §§ 2 ff. NSpielbG. Erlaubnisvoraussetzung sind danach jeweils personenbezogen die Zuverlässigkeit sowie ergänzend jeweils sachspezifische Anforderungen etwa an die einzusetzenden Geräte, die nach §§ 33 c ff. GewO zusätzlich einer besonderen Zulassung bedürfen oder nach § 2 Abs. 4 Nr. 5 NSpielbG Gegenstand von Auflagen sein können. Es kann also nicht festgestellt werden, dass insoweit normativ im Erlaubnisverfahren ein niedriges Schutzniveau als für Glücksspiele besteht, die in den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages fallen. Im Übrigen wäre aus den vorgenannten Gründen Rechtsfolge allenfalls eine partielle Unanwendbarkeit der "überschießenden" Genehmigungsanforderungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag bzw. dem NGlüSpG, nicht aber der gänzliche Wegfall insbesondere der jeweils einheitlich erforderlichen Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit des jeweiligen Antragstellers bzw. bei juristischen Personen der für den Antragsteller verantwortlich handelnden natürlichen Person.
Ebenso wenig besteht insoweit eine Praxis der Rechtsanwendung, die die legitimen Zwecke des Erlaubnisvorbehalts nach dem Glücksspielstaatsvertrag konterkariert.
Nach dem Kenntnisstand des Senats sind vielmehr bundesweit bei unerlaubter Vermittlung von ungenehmigten Glücksspielen, insbesondere Sportwetten, den Erlaubnisvorbehalt durchsetzende Untersagungsverfügungen erlassen worden (vgl. auch den entsprechenden Beschluss des Fachbeirates nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 10.12.2009). Soweit vom Erlass oder von der Durchsetzung entsprechender Verfügungen vorübergehend abgesehen worden ist bzw. wird, wird damit nicht der Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt oder in der Praxis konterkariert, sondern auf die Rechtsprechung insbesondere des örtlich zuständigen Obergerichts als letzter Tatsacheninstanz und sich daraus ergebende vorübergehende Unsicherheiten hinsichtlich der Feststellung, ob es sich tatsächlich um "unerlaubtes" Glücksspiel handelt, reagiert, etwa auf - in der Vergangenheit in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch vom Senat ausgesprochene - Bitten, vorläufig von der Vollstreckung abzusehen, oder - wie jüngst im Saarland - auf Vergleichsvorschläge. Gegen eine generelle Praxis auch nur einzelner Bundesländer, gegen die unerlaubte Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten durch Private nicht mehr einzuschreiten, spricht im Übrigen, dass darin ein Verstoß gegen die durch § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV begründete Verpflichtung liegen würde, darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt, eine entsprechende Verfahrensweise zumindest aber nach § 9 Abs. 3 Satz 1 GlüStV der hier nicht ersichtlichen Abstimmung mit den anderen Bundesländern bedürfte.
Der Erlaubnisvorbehalt auch für die Sportwettenvermittlung wird ferner nicht durch die Praxis der Genehmigungsbehörden hinsichtlich des jeweiligen "staatlichen" Anbieters unwirksam.
So ist etwa in Niedersachsen die TLN im Besitz einer Erlaubnis vom 22. Dezember 2008 in der Fassung vom 20. Juni 2011. Dass dabei die TLN in Niedersachsen auch als Veranstalter von Oddset angesehen worden ist, ist nicht erkennbar fehlerhaft. Der Begriff des Veranstalters im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages bzw. des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes ist nicht legal definiert. Nach allgemeinem Verständnis ist damit derjenige gemeint, der die planmäßige Ausführung des Spiels selbst oder durch andere verantwortet, das Spielgeschehen maßgeblich gestaltet und Schuldner des Gewinnanspruches ist (vgl. Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 4 GlüStV, Rn. 27, m. w. N.). Hiernach ist die TLN zu Recht als Veranstalter von Oddset angesehen worden, da sie in Niedersachsen den Vertrieb über ihre Annahmestellen steuert, insoweit das Wettgeschehen organisiert, ihr die Einnahmen zustehen und sie Schuldner der Gewinnansprüche ist. Dass in die Durchführung auch andere, nämlich die für die Quotengestaltung verantwortliche Staatliche Lotterieverwaltung Bayern einbezogen ist, steht der Veranstaltereigenschaft somit nicht entgegen. Vielmehr wird damit nur die dem Gesetzgeber beim Erlass des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes seit langem bekannte Kooperationspraxis der jeweiligen "Landeslottogesellschaften" hinsichtlich der im Deutschen Lotto- und Totoblock gemeinsam durchgeführten, "gepoolten" Glücksspiele, also insbesondere Lotto und die Sportwetten ohne feste Gewinnquoten, und ergänzend hinsichtlich Oddset aufgenommen, die ersichtlich nicht die Veranstaltereigenschaft der jeweiligen Landesgesellschaft in Frage stellen sollte. Auch für sonstige Veranstalter führt nach § 14 Abs. 2 GlüStV die "ganz oder überwiegende" Durchführung des Glücksspiels durch einen Dritten nicht zum Wegfall der Veranstaltereigenschaft.
Die weiterhin kritisierte Art der Aufklärung über die Wahrscheinlichkeit des Gewinns und Verlusts bei der Teilnahme an Oddset-Wetten durch TLN ist vorliegend schon unerheblich; im Übrigen ist diese Aufklärung ebenfalls nicht erkennbar fehlerhaft. Der Gesetzgeber ist bei der in § 7 Abs. 1 GlüStV enthaltenen Aufklärungsverpflichtung auf Grund der offenbar am Leitbild der ausschließlich vom Zufall abhängigen Glücksspiele, wie insbesondere Lotto oder auch Roulette, orientierten Empfehlung von Suchtexperten von einer Aufklärung über die statistische Gewinnwahrscheinlichkeit ausgegangen (vgl. die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, hier zit. nach der Nds. LT-Drs. 15/4090, S. 69). Für Glücksspiele, die zwar überwiegend, aber nicht ausschließlich vom Zufall abhängig sind, wie etwa Oddset, aber auch die Auswahlwette "6 aus 45" oder Poker, verfehlt aber eine allein auf mathematische Wahrscheinlichkeiten abstellende Aufklärung das erkennbare Ziel der Bestimmung, den mündigen Bürger über die tatsächlichen Gewinnchancen im Einzelfall zu informieren, da diese eben auch von anderen Faktoren beeinflusst werden. Wenn bei dieser Ausgangslage - wie hier - über die bei unterstellt gleicher Spielstärke der beteiligten Mannschaften theoretische Gewinnwahrscheinlichkeit und ergänzend durch die Erläuterung der Spielregeln von Oddset über die Bedeutung der Quoten aufgeklärt wird, so ist dies nicht zu beanstanden. Da die Quotenberechnung auch bei Oddset nur auf einer subjektiven, nicht laufend aktualisierten Einschätzung der Erfolgsaussichten der beteiligten Personen oder Mannschaften beruht und darin zudem die zu deckenden Unkosten einschließlich Abgaben des Veranstalters einfließen, wäre auch die Aufklärung dahingehend nicht exakt, dass sich die Gewinnwahrscheinlichkeit jeweils aus der vorgegebenen Quote ergebe. Schließlich würde eine solche Form der Aufklärung über die nicht allein mathematisch bestimmbare Wahrscheinlichkeit des Gewinns erst recht für Spiele wie Poker oder "6 aus 45" ausscheiden, da die insoweit maßgeblichen, nicht zufallsabhängigen Faktoren vorab nicht allgemeinverbindlich konkretisiert und in ein exaktes Verhältnis zum Zufallsfaktor gesetzt werden können.
Für die Dauer des Erlaubnisverfahrens, die von der jeweiligen Kooperationsbereitschaft des Antragstellers und natürlich auch den Erfahrungen der jeweiligen Genehmigungsbehörde abhängt, gilt nichts anderes. Daher kann allein aus der Tatsache, dass jedenfalls in Niedersachsen bislang für einen privaten Wettveranstalter und dessen Vertrieb keine, sehr wohl aber wiederkehrend etwa Erlaubnisse für die Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten sowie für den Betrieb von Spielhallen erteilt werden, nicht geschlossen werden, insoweit liege eine inkohärente Genehmigungspraxis vor. Neben den fehlenden wechselseitigen Erfahrungen liegt der maßgebliche Grund vielmehr schlicht darin, dass die jeweiligen Antragsteller hinsichtlich der Veranstaltung von Sportwetten bislang nur unzureichende oder nicht genehmigungsfähige Unterlagen eingereicht haben, obwohl - wie dargelegt - der Anforderungskatalog bekannt ist.
Auch im Übrigen ist eine Unvereinbarkeit des Erlaubnisvorbehalts mit Unionsrecht nicht zu erkennen.
Das vorgenannte Verständnis des Glücksspielstaatsvertrages liegt im Übrigen letztlich auch der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 in dem Verfahren C 46/08 (Carmen Media) zu den Fragen 3) und 4) des vorlegenden Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts zugrunde. Denn die diesbezüglichen Fragen, unter welchen unionsrechtlichen Vorgaben ein nationaler Erlaubnisvorbehalt für private Sportwettenveranstalter (Frage 3) und ein nationales Verbot von Sportwetten im Internet (Frage 4) rechtmäßig sind, stellten sich sowohl aus Sicht des vorlegenden Gerichts als auch für den Europäischen Gerichtshof im maßgeblichen Ausgangsfall unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrages ersichtlich (vgl. Rn. 73 ff. des Urteils) gerade nur hilfsweise für den Fall, dass das in den Fragen 1) und 2) angeführte Sportwettenmonopol unionsrechtlich keinen Bestand hat, private Veranstalter - wie Carmen Media - aber gleichwohl weiterhin eine nationale Veranstaltererlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag benötigen und dazu u. a. das Verbot zu beachten haben, Sportwetten im Internet anzubieten. Einer - für den Senat nach Art. 267 Satz 2 und 3 AEUV ohnehin nicht verpflichtenden - Vorlage an den Europäischen Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren bedarf es deshalb insoweit nicht.
Auch verfassungsrechtlich ist der Erlaubnisvorbehalt nicht zu beanstanden, da die sich daraus ergebende Beschränkung der Veranstaltungs- und Vermittlungstätigkeit mit den Grundrechten, insbesondere der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG, vereinbar ist.
Der Erlaubnisvorbehalt schränkt zwar die Berufsfreiheit ein, weil alle Grundrechtsträger vor Aufnahme der gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten bzw. der Vermittlung zunächst erfolgreich einen entsprechenden Antrag gestellt haben müssen. Dieser Eingriff ist aber vom Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 GG gedeckt, weil mit § 4 GlüStV und ergänzend § 4 NGlüSpG formell-gesetzliche, kompetenzgerechte Regelungen bestehen, die durch hinreichende, der Art der betroffenen beruflichen Betätigung und der Eingriffsintensität Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls legitimiert und verhältnismäßig sind.
Der Erlaubnisvorbehalt dient dem Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter, nämlich der mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten verfassungsrechtlich legitimen Ziele der Suchtvorbeugung und -bekämpfung sowie des Spieler- und Jugendschutzes, indem schon vorab geprüft werden kann, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler bereit und in der Lage ist, sich an die zu den vorgenannten Zwecken erlassenen normativen Beschränkungen für ein legales Wettangebot zu halten.
Der Erlaubnisvorbehalt ist - wie bereits zur Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht ausgeführt - geeignet und gerade angesichts des weit verbreiteten illegalen Wettangebots auch erforderlich, eine ordnungsgemäße Veranstaltung einschließlich Vertrieb zu gewährleisten, die die Schutzbestimmungen beachtet und eine effektive Kontrolle ermöglicht. Insbesondere wäre eine lediglich repressive Kontrolle durch eine Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit nicht in gleichem Umfang effektiv, da sie zu spät einsetzte und zudem - wie die Vollzugserfahrungen zeigen - häufig durch Wechsel der Örtlichkeiten und der formal als Verantwortlicher auftretenden Person umgangen würde.
Der Erlaubnisvorbehalt ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne und damit für die Betroffenen zumutbar. Er steht nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Insoweit sind nicht die Kriterien für die Zumutbarkeit des Sportwettenmonopols einschlägig. Diese tragen der besonderen Schwere des Eingriffs durch eine objektive, sämtliche Grundrechtsträger vom Beruf ausschließende Zulassungsschranke Rechnung. Die Eingriffe durch den Erlaubnisvorbehalt und das damit verbundene Zuverlässigkeitserfordernis, das den Zugang zum Beruf nur kanalisiert, wiegen deutlich weniger schwer. Sie stehen nicht außer Verhältnis zum damit verfolgten Zweck des Jugendschutzes und des Schutzes vor den Suchtgefahren des Wettens.
Der demnach zumindest zu bejahende teilweise Fortbestand von Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und ergänzenden Landesrecht über die Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Vertrieb von Sportwetten privater Veranstalter im Bundesgebiet, hier also zunächst über den Erlaubnisvorbehalt und ferner (jedenfalls) über die nachfolgend bezeichneten materiellen Erlaubnis- bzw. Tätigkeitsvoraussetzungen, entspricht zwar insoweit nicht dem historischen Willen des Normgebers, als er private Veranstalter zum Sportwettenbetrieb überhaupt nicht zulassen wollte. Hierauf kommt es nach den vorhergehenden Ausführungen aber auch nicht an. Maßgebend ist vielmehr der hypothetische Wille des Landes als Normgebers, d. h. entscheidend ist, ob es im Wissen, dass ein Monopol im vorgesehenen Umfang (ggf.) unionsrechtlich nicht aufrechtzuerhalten ist, nach den Gesetzgebungsmaterialien zumindest den Fortbestand von materiellen (Rest-)Regelungen zum Auftreten privater Veranstalter von Sportwetten gewollt hat oder ihr Tätigkeitsfeld auch nur vorübergehend insoweit vollständig hätte freigeben wollen. Dass Letzteres nicht gewollt ist, liegt angesichts der Kernziele der Länder beim Abschluss des Staatsvertrages auf der Hand. Sie wollten nämlich das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht verhindern, das Glücksspielangebot begrenzen sowie den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken. Dementsprechend wird in den Erläuterungen zum Staatsvertrag (hier wiederum zit. nach der Nds. LT-Drs. 15/4090, S. 61, unter Ziffer 2.1) ausdrücklich darauf verwiesen, dass "die zur Vermeidung von Glücksspielsucht notwendigen Schranken für die Veranstaltung, die Vermarktung und den Vertrieb von Glücksspielangeboten allgemein für staatliche wie für private Veranstalter" gelten. Das - hier bei unterstellter Unionsrechts- bzw. Verfassungswidrigkeit unanwendbare bzw. unwirksame - Monopol (u. a. bei Sportwetten) stellt danach nur eine zusätzliche Schutzmaßnahme dar, mit der nicht zugleich auch alle anderen allgemeinen Schranken des Staatsvertrages fallen. Im Übrigen steht es dem Gesetzgeber selbstverständlich unter Beachtung höherrangigen Rechts frei, seinen so verstandenen Normenbestand jedenfalls zukünftig, ggf. auch mit Rückwirkung zu ändern und etwa ein generelles Monopol für alle relevanten Glücksspielbereiche zu normieren. Dabei besteht grundsätzlich auch kein Verbot, bereits erteilte Genehmigungen an private Veranstalter oder Vermittler durch Gesetz wieder aufzuheben.
Selbst wenn man aber entgegen den vorherigen Ausführungen im Hinblick auf die Unsicherheiten hinsichtlich des Fortbestandes des "staatlichen" Sportwettenmonopols und der davon abhängigen Möglichkeit zum Erhalt einer eigenen Veranstaltungs- oder Vermittlungserlaubnis zu Gunsten der betroffenen privaten Veranstalter und Vermittler für das Vorliegen des untersagten "unerlaubten" Glücksspiels allein das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis, d.h. die formelle Illegalität ihrer Tätigkeit, nicht für ausreichend erachtet, so liegt doch jedenfalls dann ein solches "unerlaubtes" Glücksspiel vor, wenn die in Rede stehende Tätigkeit auch inhaltlich nicht genehmigungsfähig ist. Denn auch insoweit gilt aus den vorgenannten Gründen, dass die nicht spezifisch auf die Tätigkeit der jeweiligen "staatlichen" Landeslottogesellschaft bezogenen, mit höherrangigem Recht in Einklang stehenden Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages eigenständig Bestand haben und damit eben sowohl von einem Veranstalter auch aus dem EU-Ausland, der über keine in Niedersachsen erteilte Erlaubnis verfügt, als auch von Vermittlern - wie der Klägerin - bei einer Tätigkeit in Niedersachsen einzuhalten sind.
Auch dieser Ansatz steht in Übereinstimmung mit der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (C-46/08), soweit er auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig in einem gegen einen ähnlichen Untersagungsbescheid gerichteten Klageverfahren hilfsweise ausdrücklich die grundsätzliche unionsrechtliche Zulässigkeit einzelner materieller Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages - speziell bezüglich eines Wettverbots im Internet (Frage 4) - bestätigt hat und zwar Letzteres auch für den im Bundesgebiet gegebenen Fall, dass das Anbieten von Sportwetten (durch die staatlichen Anbieter) über herkömmliche Kanäle rechtmäßig ist.
Ebenso setzt eine unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols auf einen Verstoß gegen das "Trennungsgebot" nach § 21 Abs. 2 GlüStV gestützte und mit dieser Begründung vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 24. November 2010 (8 C 13/09) ausdrücklich bestätigte Untersagungsverfügung voraus, dass im Übrigen die nicht monopolspezifischen materiellen Regelungen - als "nicht auf den Anbieter der Wetten, sondern nur auf eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs" abstellende Regelungen - (BVerwG, a. a. O., dort Rn. 77) für die Sportwettveranstaltung und -vermittlung Bestand haben. Soweit das Bundesverwaltungsgericht vorab in demselben Urteil ausgeführt hat, dass "die vom Kläger für unzureichend gehaltenen Bestimmungen über Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten und die Vorgaben für deren Vermarktung nicht die dem Parlamentsvorbehalt unterworfene Regelung der Grundrechtsausübung privater Sportwettenanbieter oder -vermittler betreffen, sondern nur das Angebot der nicht grundrechtsfähigen staatlichen oder staatlich beherrschten Monopolträger regeln" (Rn. 30), bezieht sich das auf die Rechtslage bei Geltung des staatlichen Monopols und dem damit verbundenen Ausschluss privater Sportwettenanbieter. Mit dem - hier ebenso wie nachfolgend vom Bundesverwaltungsgericht unterstellten - Wegfall des staatlichen Monopols gilt diese Argumentation nicht mehr. Andernfalls wäre auch nicht zu erklären, warum für private Sportwettenveranstalter und -vermittler zwar das eher weniger bedeutsame Trennungsgebot nach § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, als vermeintliche Vermarktungsregelung nicht aber das Trennungsgebot nach Satz 2 dieser Bestimmung gelten soll. Erst recht wäre unverständlich, warum das vorab in § 4 Abs. 4 GlüStV normierte Internetverbot für Private nicht gelten soll. Es gilt im Gegenteil sogar bereits für die private gewerbliche Vermittlung des staatlichen Lottospiels und damit erst recht für die Veranstaltung der im Hinblick auf die Ziele des § 1 sehr viel bedeutenderen Sportwetten. Zudem ist in § 4 Abs. 2 NGlüSpG noch einmal u. a. das Verbot von Livewetten unterstrichen worden, ohne dass sich diese Bestimmung erkennbar nur auf den staatlichen Monopolanbieter beziehen soll (vgl. Nds. LT-Drs. 15/4393, S. 4). Schließlich unterwirft bei einer probeweise begrenzten Zulassung von privaten Sportwettveranstaltern auch der gegenwärtig beratene Entwurf einer Ersten Änderung des Glücksspielstaatsvertrages (vgl. etwa Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/4142) deren Tätigkeit ausdrücklich den Beschränkungen des § 21 GlüStV.
Zu den fortbestehenden materiellen Anforderungen an eine legale Sportwettveranstaltung und -vermittlung zählen damit neben den in § 4 Abs. 1 NGlüSpG angeführten allgemeinen Voraussetzungen, die insbesondere die erforderliche Zuverlässigkeit (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NGlüSpG) einschließen, jedenfalls das Verbot der Veranstaltung von Sportwetten im Internet sowie von Live-, Zwischen- und Telefonwetten, das Gebot der Trennung von Sportausübung und Sportwetten, das Verbot der Vermittlung von Glücksspielen einschließlich Sportwetten in Annahmestellen, die zugleich als Spielhallen dienen (§ 5 Abs. 3 NGlüSpG), das dem Sportwettenangebot über die speziellen Vorgaben des § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hinaus inhaltlich und vor allem quantitativ weiter Grenzen setzende allgemeine Kanalisierungsziel des § 1 Nr. 2 GlüStV sowie schließlich die Verknüpfung zwischen Veranstalter und Vermittler dergestalt, dass die Veranstaltererlaubnis vertriebs- bzw. vermittlungsbezogen (§ 4 Abs. 7 Nr. 4 NGlüSpG) und die Vermittlererlaubnis wiederum veranstalterbezogen ist (§ 4 Abs. 7 Nr. 6 NGlüSpG).
Die vorgenannten Bestimmungen sind auch mit höherrangigem Recht vereinbar, wie das Bundesverfassungsgericht etwa für das Verbot, Glücksspiele im Internet zu veranstalten und zu vermitteln (§ 4 Abs. 4 GlüStV, BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, a. a. O., juris, Rn. 58 f., sowie weiterhin BVerwG, Urt. v. 1.6.2010, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg in seinem o. a. Beschl. v. 26.10.2010; Nordrhein-Westfälisches OVG, Beschl. v. 6.11.2009 - 13 B 723/09 -, juris, Rn. 57 ff.; Bay. VGH, Beschl. v. 12.3.2010 - 10 CS 09.1734 -, juris, Rn. 42; Hess. VGH, Beschl. v. 24.6.2010 - 8 B 2939/09 -, juris, Rn. 20 ff. unter Bezugnahme auf Schleswig-Holst. OVG, Beschl. v. 27.5.2010 - 4 MB 19/10 -), und das Bundesverwaltungsgericht in den zuvor bezeichneten Urteilen vom 24. November 2010 und vom 1. Juni 2011 exemplarisch für das sog. Trennungsge- und das Internetverbot entschieden haben. Sie enthalten zur Durchsetzung der in § 1 GlüStV, § 1 Abs. 3 NGlüSpG bestimmten Ziele rechtmäßige Beschränkungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit.
Die insoweit insbesondere gegen die unionsrechtlich gebotene Kohärenz des Internetspiel- und -vermittlungsverbots vorgetragenen Einwände greifen nicht durch.
Dabei mag offen bleiben, ob die vom Europäischen Gerichtshof für die unionsrechtliche Zulässigkeit des gänzlichen Ausschlusses von privaten Veranstaltern aus anderen (EU-)Ländern vom nationalen Sportwettenmarkt, d.h. für ein Niederlassungs- bzw. Dienstleistungserbringungsverbot, entwickelten Kriterien für die Kohärenz der nationalen Regelungen auch auf die weniger einschneidenden Regelungen über die Art und Weise der Veranstaltung von solchen Spielen durch private Veranstalter, d.h. für Modalitäten einer grundsätzlich möglichen (grenzüberschreitenden) Tätigkeit, anzuwenden sind oder insoweit dem nationalen Gesetzgeber nicht vielmehr ein größerer Spielraum verbleibt (vgl. Rn. 110 des o. a. EuGH - Urteils v. 8.9.2010 - C-46/08). In jedem Fall ist insoweit - anders als ggf. hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung auf dem herkömmlichen Vertriebsweg - aus den folgenden Gründen kein Missverhältnis zwischen Glücksspielen, die dem Internetverbot nach dem Staatsvertrag unterfallen, und sonstigen Glücksspielen, die vom Geltungsbereich des Staatsvertrages ausgenommen sind, zu erkennen.
Das Internetverbot gilt unabhängig von der Staatsangehörigkeit oder dem Ort der Niederlassung des Veranstalters im gesamten Bundesgebiet einheitlich, ist also rechtlich gegenüber EU-Bürgern, die in einem anderen Staat der EU ansässig sind oder von dort aus (als EU-Bürger) Sportwetten ins Bundesgebiet vermitteln wollen, nicht diskriminierend. Ebenso wenig kann eine faktische Ungleichbehandlung bejaht werden. Legale, d. h. genehmigte Annahmestellen privater Wettanbieter gibt es nach dem Kenntnisstand des Senats bislang nicht. Dass die staatlichen Lottogesellschaften über entsprechende Annahmestellen verfügen, verschafft ihnen faktisch ebenfalls keinen Marktvorteil, weil sie dort nur das begrenzte Angebot von Oddset für Sportwetten mit festen Quoten anbieten, während der Markt faktisch in einem im Einzelnen nicht genau bestimmbaren, jedoch tatsächlich mutmaßlich vielfach höheren, zudem steigenden Umfang von privaten Anbietern im Internet bestimmt wird und ihnen nach den vorherigen Ausführungen bei unterstellter Unwirksamkeit des Sportwettenmonopols auch tatsächlich die Möglichkeit offen steht, legal im Bundesgebiet ein eigenes (entsprechend eingeschränktes) Wettangebot zu machen.
Das Internetverbot ist auch geeignet, insbesondere jedenfalls durch Anwendung der im Glücksspielstaatsvertrag in § 9 Abs. 1 Satz 3 vorgesehenen rechtlichen Maßnahmen tatsächlich effektiv durchsetzbar, also nicht nur durch den Erlass von Untersagungsverfügungen unmittelbar gegenüber den Veranstaltern (vgl. dazu zuletzt etwa Bay. VGH, Beschl. v. 1.4.2011 - 10 CS 10/2180 -, juris, m. w. N.) und Vermittlern (Nr. 3), sondern nach Nrn. 4 und 5 auch gegenüber Server- und Accessbetreibern (vgl. zu entsprechenden Verfügungen der Bezirksregierung Düsseldorf zuletzt etwa heise online v. 26.5.2011, m. w. N.) und den am Sportwettengeldfluss beteiligten Finanzinstituten (vgl. dazu die Empfehlung Nr. 2/2011 des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 6. Februar 2011). Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels nach § 284 StGB, § 25 NGlüSpG strafbar ist, diese Bestimmungen bei dem hier aufgezeigten Verständnis des Glücksspielrechts auch auf die Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubten Sportwetten anwendbar sind, die Beteiligten also nicht nur mit dem Erlass einer ordnungsbehördlichen Verfügung, sondern auch mit strafrechtlichen Sanktionen zu rechnen haben. Dass im Hinblick auf rechtliche Bedenken und insbesondere die gebotene Subsidiarität (vgl. Nagel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., § 9 GlüStV, Rn. 43) bislang kaum von der ordnungsrechtlichen Befugnis des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV Gebrauch gemacht worden ist, ist deshalb hier im Ergebnis unerheblich.
Das Internetverbot gilt für alle vergleichbar gefährlichen Glücksspiele:
So gilt nach §§ 2 Satz 2, 4 Abs. 4 GlüStV für Spielbanken das Verbot des Internetspiels ebenfalls. Soweit gleichwohl übergangsweise noch Alterlaubnisse fortbestehen sollten (vgl. Senatsbeschl. v. 31.3.2008 - 11 LA 458/07-, juris), ist dies nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes unerheblich, zumal von einer solchen Erlaubnis jedenfalls in Niedersachsen kein Gebrauch mehr gemacht wird.
Eine Erlaubnis nach §§ 33c ff. GewO bezieht sich allein auf ortsgebundene Spiele, gestattet also - ebenso wenig wie sonstiges Recht - die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet gerade nicht (vgl. nur OVG Sachsen-Anh., Beschl. v. 29.8.2005 - 1 M 297/04 -; LG Köln, Urt. v. 25.2.2010 - 31 O 717/09 -, jeweils juris, m. w. N.).
Soweit von Personen, die sich im Bundesgebiet aufhalten, noch Pferdewetten im Internet platziert werden können, mag die rechtliche Zulässigkeit dieses Verfahrens (vgl. nunmehr verneinend BVerwG, Urt. v. 1.6.2011, a. a. O.) und die Frage, ob insoweit ggf. unabhängig von der Rechtslage jedenfalls wirksame Genehmigungen in nennenswertem Umfang erteilt worden sind, dahin stehen. Erhebliche Bedenken gegen die Zulässigkeit einer solchen Vermittlung von Pferdewetten im Internet ergeben sich deshalb, weil das zu Grunde liegende Bundesrecht, das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG), zu einer Internettätigkeit keine ausdrückliche Regelung enthält, dies jedenfalls im Erlasszeitpunkt 1922 auch ersichtlich kein Regelungsgegenstand war, der damals beabsichtigte und unverändert fortbestehende Schutz der Betreiber von Totalisatoren (vgl. § 4 Abs. 3 und 4) angesichts der zunehmenden Verbreitung auch von mobilen internetfähigen Geräten aber für ein Verbot auch von Pferdewetten im Internet (jedenfalls bezüglich in Deutschland stattfindender Rennen) spricht und zudem § 2 Abs. 2 RennwLottG ausdrücklich von einem Ortsbezug der Buchmachererlaubnis ausgeht, der bei Internetwetten weitgehend aufgehoben ist.
Unabhängig davon ist der Pferdewettenbereich jedoch mit einem Volumen am Gesamtglücksspielmarkt von maximal einem Prozent so gering, dass es sich bei einer notwendigen Gesamtbetrachtung um einen vernachlässigbaren Sonderbereich handelt (vgl. etwa die im Internet über die Homepage der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e. V. (dhs) abrufbaren Angaben zum (abnehmenden) Anteil der "Pferderennen" am Gesamtumsatz des Glücksspielmarktes von im Jahr 2007 zuletzt 0,3%). Die dagegen unter Bezugnahme auf eine - ebenfalls im Internet abrufbare - "Marktuntersuchung zum deutschen Markt für Pferdewetten" nach dem Stand vom März 2010 von Schneider/Maurhart vorgetragenen Einwände, wonach der Jahresumsatz der Pferdewetten im Bundesgebiet tatsächlich bis zu 300 Millionen EUR betrage und damit sogar größer als die Einnahmen aus der staatlichen Sportwette sei, greifen nicht durch. Es ist schon sehr fraglich, wie zuverlässig die der Untersuchung zu Grunde liegenden Angaben insbesondere der befragten "Wetthalter" sind. Jedenfalls wäre der Gesamtmarkt für Pferdewetten (einschließlich der Internetwetten) für den hier maßgeblichen Vergleich mit dem Gesamtmarkt für (sonstige) Sportwetten und Glücksspiele (jeweils einschließlich der Internetwetten) zu vergleichen. Da der letztgenannte Vertriebsweg für allgemeine Sportwetten und Glücksspiele im Bundesgebiet aber - wie dargelegt - verboten ist und somit über die Größe dieses Marktes keine verlässlichen Zahlen vorliegen, ist insoweit auch kein aussagekräftiger Vergleich möglich. Die Bedeutung der auf dem herkömmlichen Weg, d.h. am Totalisator und bei in Deutschland zugelassenen Buchmachern im Wettbüro abgegebenen Pferdewette gegenüber der allgemeinen Sportwette der staatlichen Veranstalter und insbesondere dem sonstigen Glücksspiel, für das das Internetverbot gilt, ist hingegen - wie dargelegt und wohl unbestritten - verschwindend gering. Im Übrigen haben zwei von drei neueren Untersuchungen (vgl. Meyer, in: Jahrbuch " Sucht 2010", S. 120, 134, Tabelle 7) bei Pferdewetten gerade kein Suchtpotential ergeben, während für die (sonstigen) allgemeinen Sportwetten durchaus eine entsprechende Gefahr bejaht wurde. Auch dieser Gesichtspunkt sowie zusätzlich die langjährige, ein spezifisches Risiko der Pferdewette nicht aufzeigte bundesdeutsche Erfahrung trägt jedenfalls die unterschiedliche Handhabung.
Im Übrigen würde eine unionsrechtliche Inkohärenz insoweit ohnehin vorab die - hier unterstellte - innerstaatliche Wirksamkeit des RennwLottG voraussetzen. Hieran mangelt es aber, wenn man der Ansicht folgen würde, dass der Bundesgesetzgeber für alle hier betroffenen Glücksspielbereiche (also neben dem Automatenspiel insbesondere auch für den gesamten Sportwettbereich) konkurrierend gesetzgebungsbefugt (gewesen) ist, er insoweit unabhängig davon, ob er von dieser Befugnis auch tatsächlich insgesamt oder - wie in der Vergangenheit - nur partiell Gebrauch gemacht hat, an Art. 3 GG gebunden ist, er sich wegen Nichtausschöpfung seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz also insoweit auch die Regelungen über das staatliche Sportwettenmonopol im Recht der bislang landesrechtlich normierten Lotterien und Wetten zurechnen lassen müsste, und wenn man darin einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sehen und deshalb eine - allein vom Bundesverfassungsgericht festzustellende - Ungleichbehandlung mit der Folge der Unwirksamkeit des bundesrechtlich geregelten Glücksspiels, das die privaten Veranstalter begünstigt, bejahen würde (Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, S. 71 f.).
Einen vergleichbaren Sonderfall wie die Pferdewette stellen die wenigen (vier) privaten Veranstalter dar, die über Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten noch aus der früheren DDR verfüg(t)en, zumal diese Erlaubnisse nach zutreffender Ansicht im alten Bundesgebiet ohnehin nicht gelten (BVerwG, Urt. v. 21.6.2006 - 6 C 19/06 -, BVerwGE 126, 149 ff.; Senatsbeschl. v. 3.4.2009 - 11 ME 399/08 -, OVGE 52, 416 ff., juris, Rn. 46, m. w. N. auch zur Gegenansicht), sie sich aber jedenfalls nach Erlass des insoweit keine Übergangsregelung mehr enthaltenden Glücksspielstaatsvertrages nicht (mehr) auf den Vertrieb im Internet beziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011, a. a. O., sowie Senatsbeschl. v. 3.4.2009, a. a. O., Rn. 56, m. w. N.) und ohnehin unklar ist, ob und ggf. in welchem Umfang von ihnen im Internet Gebrauch gemacht wird (vgl. Nds. LT-Drs. 16/1803, S. 2 zu den Unternehmen bwin e. K. und Sportwetten Gera GmbH).
Das Verbot, im Internet Sportwetten zu veranstalten und zu vermitteln, kann ebenso wenig durch einen Verweis auf die vermeintliche Möglichkeit, sich über das Internet am staatlichen Lottospiel zu beteiligen, erfolgreich zu Fall gebracht werden.
Die Teilnahme am Lottospiel ist zunächst schon im Hinblick auf die ungleich geringere Ereignisfrequenz - Lotto kann nur zweimal wöchentlich gespielt werden - und der damit verbundenen deutlich geringeren Suchtgefahr nicht gleichwertig mit der Teilnahme an täglich bis zu mehreren tausend unterschiedlichen Sportwetten u. a. bei der damit ausdrücklich werbenden, hier betroffenen Fa. Cashpoint Malta Ltd. ("mit über 30.000 Wettmöglichkeiten wöchentlich bietet Cashpoint eines der umfangreichsten Wettangebote europäischer Wettbüros an").
Außerdem bietet etwa "xotto" auch über sein privates Onlineportal für die Vermittlung der Produkte der "staatlichen" niedersächsischen Lottogesellschaft grundsätzlich keine unmittelbare Teilnahmemöglichkeit; diese ist danach vielmehr nur per Post oder Fax möglich.
Die nach dem Kenntnisstand des Senats in Hamburger und teilweise auch in sächsischen Annahmestellen vorgehaltenen sog. Selbstbedienungsterminals erscheinen im Hinblick auf das Internetvermittlungsverbot grenzwertig, enthalten aber - soweit ersichtlich - jedenfalls gerade keinen allgemeinen Internetzugang, sondern erlauben nur die Teilnahme am weniger gefährlichen Lottospiel und befinden sich schließlich in Annahmestellen mit begrenzten Öffnungszeiten unter Kontrolle des Aufsichtspersonals.
Ebenso bietet der neue E-Postbrief in Hessen auch nur eine zeitlich und regional eingeschränkte (vgl. dazu FAZ v. 26.2.2011, S. 6, sowie die Angaben auf der Homepage von "Lotto-Hessen" zum "Lotto spielen per E-Postbrief") Teilnahmemöglichkeit am Glücksspiel. Zudem sind im Hinblick auf das Verbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV die - u. a. vom Beklagten und vom Fachbeirat Glücksspielsucht bestrittene - rechtliche Zulässigkeit und damit die Dauerhaftigkeit der Verwendung des E-Postbriefes zum Lottospiel auch in Hessen bislang ungeklärt.
Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 13/09 -, Rn. 58) auch zu Recht bestätigt, dass Rundfunkgewinnspiele, soweit sie nach § 3 GlüStV als Glücksspiele einzuordnen sind, nach § 8a RStV ebenso erlaubnispflichtig und von denselben Erlaubnisvoraussetzungen abhängig sind wie die übrigen dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallenden Spiele. Für Gewinnspiele in dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 RStV gilt dasselbe, da diese Vorschrift auf § 8a RStV verweist. Im Übrigen ist das Geschäftsmodell für Rundfunkgewinnspiele auch tatsächlich stark rückläufig (vgl. ALM - Jahrbuch 2009/2010, S. 41; 2010/2011, S. 38; SZ vom 7. Dezember 2010: "Call-in ist out"). Der ehemalige "Marktführer" Neun Live hat mangels Rentabilität seit Juni 2011 entsprechende Gewinnspiele eingestellt.
Durchgreifende Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Verbots von Livewetten und von nicht ergebnisbezogenen Wetten sowie gegen die weiteren o. a. Bestimmungen - ihre zuvor bejahte Geltung für private Veranstalter vorausgesetzt - mit höherrangigem Recht sind nicht substantiiert geltend gemacht worden und für den Senat auch sonst erkennbar, insbesondere sind die ausdrücklichen Verbote des § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV auch für Privatpersonen hinreichend bestimmt.
Wie der Senat bereits mit Beschluss mit 6. Juni 2011 (- 11 MC 118/11 -) entschieden hat, überzeugt auch der Einwand nicht, aus den in § 1 GlüStV enthaltenen allgemeinen Zielen ließen sich ohne verfassungsrechtlich gebotene, hier aber fehlende konkretisierende gesetzliche Bestimmung zu Lasten privater Anbieter von Sportwetten keine - etwa zahlenmäßigen - Einschränkungen ihres Sportwettangebots entnehmen. Der Gesetzesvorbehalt steht der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht entgegen, deren Bedeutungsinhalt mit den üblichen Auslegungsmethoden ermittelt werden kann und deren möglicher Wortsinn der Interpretation eine hinreichende Grenze zieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.2.2011 - 8 C 51/09 -, juris, Rn. 49, m. w. N.). Das ist hier hinsichtlich § 1 Nr. 2 GlüStV der Fall. Denn es liegt auf der Hand, dass beispielsweise das dem Senat bekannte Angebot eines einzelnen Veranstalters von über 30.000 Sportwettmöglichkeiten pro Woche nicht der Begrenzung und Kanalisierung des Glücksspielangebots gemäß § 1 Nr. 2 GlüStV dient, sondern das zulässige Maß um ein Vielfaches übersteigt, und zur Verwirklichung der Ziele des § 1 GlüStV zudem Wetten auf besonders intransparente oder manipulationsanfällige Sportereignisse zu untersagen sind (vgl. Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 GlüStV, Rn. 23, m. w. N.). Die von betroffenen privaten Wettveranstaltern darüber hinaus für erforderlich erachtete gesetzliche Konkretisierung erscheint hingegen verfassungsrechtlich zur Wahrung des Gesetzesvorbehalts schon deshalb nicht geboten, weil Art und Umfang des jeweils zulässigen Sportwettenangebots ggf. auch im Jahresverlauf z. B. in Abhängigkeit von den Spielplänen der besonders beliebten Ballsportarten variieren können und eine starre gesetzliche Regelung der dann gebotenen Flexibilität entgegenstünde. Im Übrigen zeigen auch die im Internet abrufbaren Empfehlungen des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV bei der Einführung neuer Glücksspielangebote (§ 9 Abs. 5 GlüStV), dass sich aus den benannten Zielen hinreichend klare Vorgaben entnehmen lassen. Für die Praxis der Sportwetten gilt insoweit nichts anderes, zumal die Genehmigungsbehörden bei dem genehmigten Angebot von Oddset bislang sowohl hinsichtlich der Zahl der wöchentlich maximal zulässigen Wettangebote als auch hinsichtlich der wettbaren Ereignisse einen großzügigen Maßstab angelegt haben.
Auf diese Erfordernisse kann auch nicht teilweise übergangsweise nach § 25 Abs. 6 GlüStV i. V. m. § 27 Abs. 3 NGlüSpG verzichtet werden. Danach konnte im Jahr 2009 unter den im Einzelnen genannten Voraussetzungen hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien vom Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV abgesehen werden. Die Vorschrift ist damit auf die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet im Jahr 2011 ersichtlich unmittelbar nicht anwendbar und kann auch nicht im Wege der Analogie dahin ausgeweitet werden. Sie bezieht sich nämlich ohnehin nicht auf Sportwetten und trägt dem - hier angesichts des stets entgegenstehenden Gesetzeswortlauts fehlenden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.3. 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221, 1224, juris, Rn. 50) - schutzwürdigen Vertrauen derjenigen Rechnung, die zuvor rechtmäßig tätig waren und nunmehr ihre Geschäftstätigkeit der geänderten Rechtslage anpassen müssen. Schließlich ist auch nicht zu erkennen, dass private Veranstalter von Sportwetten überhaupt die in § 25 Abs. 6 GlüStV bezeichneten Voraussetzungen erfüllen.
Haben demnach aus den vorgenannten Gründen u. a. das Verbot der Veranstaltung von Sportwetten im Internet, das Verbot von Live-, Zwischen- und Telefonwetten, das Kanalisierungsziel, das Trennungsgebot und das Spielhallenverbot gemäß § 5 Abs. 3 NGlüSpG jeweils bezogen auf im Bundesgebiet ansässige Kunden ebenso Bestand wie die allgemeinen Erfordernisse des § 4, insbesondere der Zuverlässigkeit, so erfüllen Veranstalter oder Vermittler, die diese Vorgaben missachten, nicht die materiellen (Erlaubnis-)Voraussetzungen für eine Tätigkeit in Niedersachen, wobei grundsätzlich schon ein einzelner Verstoß gegen die o. a. Bestimmungen jeweils bereits für sich ausreicht, um die materielle Erlaubnisfähigkeit zu verneinen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2011 - 8 C 13/09 -, Rn. 72 zur zwingenden Versagung der Vermittlungserlaubnis wegen Verstoßes gegen § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Ist aber die Tätigkeit des jeweiligen Wettveranstalters unter diesen Umständen nicht erlaubnisfähig, so ist wegen der ausdrücklichen Akzessorietät auch das Vermitteln schon deshalb unzulässig. Denn nach § 4 Abs. 5 NGlüSpG, § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV kann eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels nur erteilt werden, wenn die Veranstaltung des Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden bzw. zumindest erlaubnisfähig ist. Die notwendige Erlaubnis des Veranstalters ist nach § 4 NGlüSpG wiederum personenbezogen und damit unteilbar. Sie setzt nämlich nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NGlüSpG u. a. die Zuverlässigkeit des Veranstalters voraus. Er muss die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß, also auch entsprechend den Vorgaben des Glücksspielvertrages durchgeführt wird. Damit muss die Tätigkeit des jeweiligen Veranstalters von Glücksspielen insgesamt und nicht lediglich bezogen auf Teiltätigkeiten den Vorgaben des Glücksspielvertrages entsprechen. Wenn also ein Veranstalter bezogen auf das Bundesgebiet einschließlich Niedersachsen sein Angebot an Internetsportwetten, Live-, Zwischen- oder Telefonwetten oder auch sonstigen Internetglücksspielen fortführt, kann weder ihm eingeschränkt, d.h. zumindest für den herkömmlichen Vertriebsweg über örtliche Wettbüros, eine entsprechende Erlaubnis erteilt werden noch einem Vermittler. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt auf die gegenwärtige Sachlage abzustellen; d.h. maßgeblich für die Beurteilung der materiellen Erlaubnisfähigkeit bzw. der Rechtmäßigkeit der jeweiligen Tätigkeit von Veranstaltern und den betroffenen Vermittlern ist deren gegenwärtiges und nicht ein - zudem nicht näher konkretisiertes - zukünftiges Geschäftsmodell (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 11.11.2010 - 11 MC 429/10 -, ZfWG 2010, 430 ff. = NdsVBl. 2011, 81 ff.; juris, Rn. 35). Wird ein gegenwärtig rechtswidriges Geschäftsmodell zukünftig im Sinne der zuvor bezeichneten Anforderungen geändert und entsprechend der Ankündigung des Beklagten zukünftig (sowohl für den Veranstalter als auch für den jeweiligen Vermittler) genehmigt, so handelt es sich schon begrifflich nicht mehr um ein "unerlaubtes" Glücksspiel. Besteht hingegen Streit darüber, ob ein geändertes und umgesetztes Geschäftsmodell erlaubnisfähig ist, so kann der Betroffene insoweit verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen, wie dies etwa inzident auch in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes bereits bislang vom Senat in seiner neueren Rechtsprechung praktiziert worden ist (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 6.6.2011 - 11 MC 118/11 -).
Die bislang im Bundesgebiet aufgetretenen, im Ausland konzessionierten privaten Veranstalter haben jedoch alle ein nicht erlaubnisfähiges Geschäftsmodell, beinhalten nämlich ganz überwiegend ein umfangreiches Internetangebot von Sportwetten einschließlich Livewetten. Der Senat hat sich hiervon nicht nur durch den stichprobenartigen Aufruf von Internetseiten einzelner (größerer) privater Veranstalter, sondern auch durch Überprüfung der Geschäftstätigkeit aller ihm in einer Vielzahl von Verfahren bekannt gewordener unterschiedlicher Veranstalter überzeugt. Soweit dabei im Einzelfall auf Internet- oder auch auf Livewetten verzichtet wird, verbleibt jedenfalls ein viel zu umfangreiches Sportwettangebot. Ein genehmigungsfähiges Wettangebot auch nur eines einzigen privaten Veranstalters ist dem Senat demnach derzeit nicht bekannt.
Nicht materiell erlaubnisfähig ist insbesondere auch das Internetangebot des Veranstalters, nämlich der Cashpoint Malta Ltd., mit dem die Klägerin jedenfalls in der Vergangenheit in Geschäftsverbindung stand. Cashpoint Malta Ltd. bietet unverändert (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 12.4.2011 - 11 ME 70/11 -, Aktenzeichen des PB d. Klägerin: G. -, sowie OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 2.3.2011 - 2 M 225/10 -, juris, Rn. 17 f.) gezielt an ein deutsches Publikum gerichtete Internetwetten unter Einschluss von Livewetten und von unzulässigen nichtergebnisbezogenen Zwischenwetten, was in der Werbung sogar besonders hervorgehoben wird: "Alles oder nichts. Bieten wir ein sportliches Ereignis in unserem Wettprogramm an, dann werden auch alle dazu gehörigen Sonder- und Spezialwetten offeriert", sowie sonstige ungenehmigte entgeltliche Glücksspiele an. Die zusammengenommen "über 30.000 Wettmöglichkeiten wöchentlich", die von Cashpoint Malta Ltd. angeboten werden, widersprechen offensichtlich dem Ziel der Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspiels. Der Verstoß gegen diese grundlegenden Ziele des geltenden Rechts wird durch die vorgehaltenen Bonussysteme unterstrichen, mit denen der Kunde u. a. durch die Bedingungen zum Erhalt des 100,- €-Ersteinzahlungsbonus gezielt zum Wetten animiert wird. Denn er muss die dazu eingezahlten 100 € binnen 90 Tagen mindestens achtmal in dieser Höhe mit einer Quote von mindestens 2,0 setzen; die gleiche unzulässige Zielrichtung verfolgt der sog. "Xtrem Bonus" für den Abschluss von Kombinationswetten. Das Cashpoint-Geschäftsmodell mit der gezielten beworbenen Aufstellung von Tipomaten in Spielhallen ("Sie haben eine Spielhalle …, wo Menschen online Wetten platzieren möchten? Dann sind unsere Tipomaten ein Juwel für Sie!") missachtet zudem gezielt das o. a. Spielhallenaufstellungsverbot, wie dem Senat auch aus einer Mehrzahl weiterer Verfahren bekannt ist (vgl. 11 LC 393/10, 414/10, 415/10, 419/10). Schließlich bestehen Zweifel an der erforderlichen Zuverlässigkeit, wenn sich der Veranstalter in seinen Allgemeinen Geschäftsbedingungen noch nachträglich Änderungen der Quoten unter Berufung auf nicht näher konkretisierte Fehler und die nachträgliche Begrenzung des Gewinnlimits vorbehält.
Soweit sich die Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf berufen hat, bei einer Wiederaufnahme ihrer Wettvermittlungstätigkeit keine Wetten der Cashpoint Malta Ltd., sondern der Cashpoint Agentur & IT-Service vermitteln zu wollen, so fehlt es schon an der erforderlichen, aber unterbliebenen Konkretisierung des insoweit maßgeblichen Wettangebots. Das bloße Vorbringen, dieses Wettangebot umfasse weder Internet- noch Livewetten, reicht dafür ersichtlich nicht aus. Im Übrigen steht dieses Vorbringen in der mündlichen Verhandlung auch in einem gewissen Widerspruch zu dem gesonderten Erlaubnisverfahren der Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service (- 11 LC 410/10 -), in dem unverändert die Erteilung eines Negativattestes, hilfsweise einer Genehmigung auch für ein Internetangebot beantragt wird und zuvor zur näheren Angebotskonkretisierung gerade auf die Internetseite "cashpoint.at." verwiesen wurde, die aber wiederum bei Aufruf als "cashpoint.com" das Wettangebot der Cashpoint Malta Ltd. wiedergibt. Auf diese Homepage, nicht aber ein gesondertes Wettangebot wird außerdem sowohl auf dem Briefkopf der Cashpoint Agentur & IT-Service in deren von der Klägerin eingereichten Schreiben vom 30. Mai 2011 als auch auf der aktuellen Internetpräsentation der Gauselmanngruppe (www.gauselmann.de) zur Cashpoint Agentur & IT-Service verwiesen.
Ist somit selbst bei Unanwendbarkeit/Unwirksamkeit der Regelungen über den gänzlichen Ausschluss von privaten Veranstaltern für Sportwetten das Geschäftsmodell der Cashpoint Malta Ltd. materiell rechtswidrig und damit nicht erlaubnisfähig und ein abweichendes genehmigungsfähiges Wettangebot der Fa. Cashpoint Agentur & IT-Service nicht zu erkennen, erfüllt auch ein in Niedersachsen ansässiger Vermittler entsprechender Sportwetten eines privaten Veranstalters - wie die Klägerin - unverändert schon deshalb nicht die materiellen Voraussetzungen für eine entsprechende Vermittlungstätigkeit. Hinzukommt, dass die Sportwettenvermittlung in einer Spielhalle gegen § 5 Abs. 3 NGlüSpG verstößt, da die Klägerin jeweils gleichzeitig nur an einen Veranstalter vermittelt bzw. vermitteln will und ihre jeweilige Betriebsstätte deshalb als Annahmestelle i. S. d. § 5 Abs. 3 NGlüSpG anzusehen ist. Weiterhin hat sie mit der dortigen Aufstellung des internetfähigen, unmittelbar vom Kunden zu bedienenden Tipomaten, der auch zukünftig eingesetzt werden soll, selbst gegen § 4 Abs. 4 GlüStV verstoßen. Schließlich fehlt der Nachweis, dass sie bzw. ein Veranstalter für sie überhaupt den notwendigen Genehmigungsantrag gestellt hat. Damit besteht unverändert auch über das (Nicht-)Vorliegen der weiteren Genehmigungsvoraussetzungen Unklarheit, etwa über die finanziellen Verhältnisse der Klägerin und ob sie über die für die Zusatznutzung ihrer Spielhallen oder Gaststätten zur Sportwettenvermittlung schon wegen des deshalb zusätzlich zu erwartenden Besucherverkehrs ggf. nach §§ 2 Abs. 5, 68 Abs. 1 NBauO erforderliche Baugenehmigung verfügt (vgl. zum jeweiligen Landesrecht: Schleswig-Holst. OVG, Beschl. v. 18.1.2011 - 1 MB 29/10 -, und OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 21.10.2010 - 2 S 80/10 -, jeweils juris).
Soweit die Klägerin vorträgt, dass sie den Veranstalter wechseln könne, trifft dies - eine zivilrechtlich wirksame Vertragsbeendigung einschließlich nachwirkender Wettbewerbsverbote vorausgesetzt - zu, bedingt aber nicht die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung. Denn der Bescheid bezieht sich als Dauerverwaltungsakt auf die aktuelle Sach- und Rechtslage. Sollte die Klägerin zukünftig für einen anderen Veranstalter vermittelnd tätig sein wollen, so bedürfte dieser ebenfalls einer - nach den vorherigen Ausführungen gegenwärtig noch nicht erteilten - niedersächsischen Erlaubnis und die Klägerin einer hierzu akzessorischen Vermittlungserlaubnis. Ebenso unerheblich sind die vorgelegten Unterlagen der Cashpoint Malta Ltd. zu Erlaubnisanträgen aus Bayern und Rheinland-Pfalz, da sie ersichtlich nicht das maßgebliche gegenwärtige Geschäftsmodell mit der umfangreichen Internetpräsenz wiedergeben, sondern lediglich eine Modifikation für die Zukunft in unklarer Weise in Aussicht stellen. Zudem werden der genaue Gegenstand und der Umfang des Sportwettangebots nicht beschrieben; die o. a. AGB-Bestimmungen zum Nachteil der Kunden bleiben weiterhin aufrechterhalten.
Dass bei dieser Sachlage nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG zwingend und nicht lediglich wie im Übrigen nach § 22 Abs. 2 NGlüSpG bzw. § 9 Abs. 1 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen eine Untersagungsverfügung ergangen ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden, steht insbesondere in Übereinstimmung mit höherrangigem Recht. Im Übrigen hat die Aufsichtsbehörde gegen die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter vergleichbarer Glücksspiele ohnehin grundsätzlich auch dann zwingend einzuschreiten, wenn dies nicht - wie in Niedersachsen nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG - ausdrücklich vorgeschrieben ist, sondern nach § 9 Abs. 1 GlüStV "nur" in ihrem pflichtgemäßen Ermessen steht (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 13/09 -, Rn. 72, 88).
Eine Unvereinbarkeit des § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG mit Unionsrecht wegen einer rechtlichen oder faktischen Benachteiligung von Sportwettenveranstaltern aus dem EU-Ausland beim Einschreiten der Glücksspielaufsicht zu ihren Lasten ist insoweit nicht zu erkennen (vgl. insoweit zu den Maßstäben EuGH, Urt. v. 8.7.2010 - C-447 und 448/08 -, Rn. 55 ff.). Denn § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG gilt nicht nur rechtlich, sondern auch tatsächlich gegenüber allen Veranstaltern und Vermittlern unerlaubter öffentlicher Glücksspiele im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes, unabhängig davon, ob diese unerlaubt lediglich im Inland, auch vom EU-Ausland oder vom sonstigen Ausland aus veranstaltet werden. Der Beklagte ist dementsprechend in der Vergangenheit ordnungsrechtlich nicht nur mittelbar gegen ausländische Sportwettenveranstalter, sondern auch gegen die TLN (vgl. Senatsbeschl. v. 12.9.2008 - 11 ME 476/07 -, juris) sowie gegen deutsche und ausländische Staatsangehörige bei unerlaubten Pokerturnieren (Senatsbeschl. v. 10.8.2009 - 11 ME 67/09 -, juris), Hausverlosungen (vgl. VG Göttingen, Beschl. v. 12.11.2009 - 1 B 247/09 -, juris) oder Lotterien vorgegangen. Dass der zahlenmäßige Hauptanwendungsfall der Eingriffsermächtigung des § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG gegenwärtig ein Einschreiten gegenüber Veranstaltern ist, die (nur) über eine Konzession aus einem anderen EU-Mitgliedsstaat verfügen, aber nicht die formellen und materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für eine Veranstaltung im Bundesgebiet erfüllen, beruht demnach nicht auf einer unionsrechtlich unzulässigen Diskriminierung dieser Veranstalter, sondern beruht schlicht auf der Tatsache, dass ansonsten bislang keine so zahlreichen Anwendungsfälle zum Einschreiten gegeben sind (vgl. zur Vollzugspraxis insbesondere in Niedersachsen: Nds. LT-Drs. 16/1803).
Schließlich steht einem kohärenten Verfahren insoweit auch nicht die Praxis in anderen Bundesländern entgegen. Wie bereits zuvor zur Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts ausgeführt, sind nach dem Kenntnisstand des Senats vielmehr bundesweit bei unerlaubter Vermittlung von ungenehmigten Glücksspielen, insbesondere Sportwetten, Untersagungsverfügungen erlassen worden. Soweit vom Erlass oder von der Durchsetzung entsprechender Verfügungen vorübergehend abgesehen worden ist bzw. wird, wird damit weder der Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt oder in der Praxis konterkariert noch generell die unerlaubte Sportwettenvermittlung geduldet, sondern auf die Rechtsprechung insbesondere des jeweils örtlich zuständigen Obergerichts als letzter Tatsacheninstanz und sich daraus ergebende vorübergehende Unsicherheiten hinsichtlich der Feststellung, ob es sich tatsächlich um "unerlaubtes" Glücksspiel handelt, reagiert, etwa auf - in der Vergangenheit in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch vom Senat ausgesprochene - Bitten, vorläufig von der Vollstreckung abzusehen, oder - wie jüngst im Saarland - auf Vergleichsvorschläge. Gegen eine generelle Praxis auch nur einzelner Bundesländer, gegen die unerlaubte Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten durch Private nicht mehr einzuschreiten, spricht im Übrigen, dass darin ein Verstoß gegen die durch § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV begründete Verpflichtung liegen würde, darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt, eine entsprechende Verfahrensweise zumindest aber nach § 9 Abs. 3 Satz 1 GlüStV der hier nicht ersichtlichen Abstimmung mit den anderen Bundesländern bedürfte.
Ebenso wenig kann ein erhebliches aktuelles Vollzugsdefizit beim Einschreiten gegenüber anderen, nicht in den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes einbezogenen, aber vergleichbar gefährlichen Glücksspielen festgestellt werden. So ist der Beklagte etwa gegen das inzwischen eingestellte Internetangebot niedersächsischer Spielbanken vorgegangen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.3.2008 - 11 LA 458/07 - juris). Dass etwa gegen illegale Spielhallen regelmäßig nicht eingeschritten würde, ist nicht zu erkennen und wird auch nicht substantiiert geltend gemacht. Die stattdessen kritisierte vermeintliche Hinnahme des Einsatzes unzulässiger Geräte in einer konzessionierten Spielhalle in der Vergangenheit ist schon im Ansatz mit dem hier umstrittenen aktuellen Einschreiten gegen eine in vollem gewerberechtlichen Umfang illegale Betriebsstätte nicht vergleichbar und vernachlässigt zudem, dass zahlreiche Ausweichbewegungen der Automatenwirtschaft, z.B. in die Richtung der angeführten "Fungames", angesichts der schwierigen Abgrenzung zwischen Geld- und Unterhaltungsspielgeräten (vgl. Dürr, GewArch 2011, 142, 148) nicht bereits vorab normativ zuverlässig zu verhindern sind und dementsprechend nur nachträglich reagiert werden kann, dies aber z. B. durch ein ausdrückliches Verbot der sog. Fungames nach dem durch Verordnung vom 17. Dezember 2005 (BGBl. I S. 3495) mit Wirkung zum 1. Januar 2006 eingeführten § 6a SpielVO auch geschehen ist (vgl. zu verbleibenden Kontrollproblemen etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 21.10.2010 - OVG 1 N 51.10 -, juris, sowie Dürr, a. a. O., jeweils m. w. N.).
Schließlich ist § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG auch nicht inkohärent oder unverhältnismäßig, weil der Beklagte als Glücksspielaufsichtsbehörde dadurch zu Unrecht unabhängig vom Einzelfall und in Abweichung von sonstigen Grundsätzen zwingend zum Einschreiten gezwungen würde.
Über die vorliegend im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen stehende Vorfrage der Wirksamkeit der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes und der sich erst daraus ergebenden Einschätzung, ob die private Sportwettenvermittlung rechtmäßig oder "unerlaubt" i. S. d. Glücksspielstaatsvertrages ist, ist vielmehr vorrangig und unabhängig davon zu entscheiden, ob gegen unerlaubtes Glücksspiel zwingend oder auf Grund fachgesetzlicher Eingriffsermächtigungen außerhalb des Anwendungsbereichs des § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG, etwa § 15 Abs. 2 GewO, nur fakultativ vorzugehen ist. Insoweit besteht also kein Unterschied etwa zu der Prüfung, ob es sich bei einem in einer Spielhalle befindlichen Gerät um ein unzulässiges Geldspielgerät handelt. Erst wenn diese Vorfrage bejaht worden ist, stellt sich dann dem Wortlaut nach ggf. die Folgefrage nach einem zwingenden oder fakultativen Einschreiten, wobei aber bei einem der unerlaubten Sportwette vergleichbaren Gefahrenpotential eines anderen illegalen Glücksspiels in der Regel ein etwaiges Ermessen auf ein Einschreiten reduziert ist.
Ebenso wenig zwingt § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG dazu, ein erkennbar erlaubnisfähiges Glücksspielangebot zu untersagen. In diesem Fall gebietet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz es vielmehr, stattdessen auf eine Legalisierung durch Antragstellung (und Genehmigung) hinzuwirken.
Der Senat sieht schließlich auch weiterhin keinen überzeugenden Grund für die Annahme, eine - wie hier - zutreffend auf das gesetzliche Verbot der ungenehmigten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten gestützte Untersagungsverfügung könne nicht mit der "Begründung" aufrechterhalten bleiben, das gesetzliche Verbot sei zwar ggf. in hier unerheblichen Teilen - nämlich hinsichtlich des gänzlichen Ausschlusses Privater von der Erteilung einer Veranstaltererlaubnis für Sportwetten - unanwendbar bzw. unwirksam, im Übrigen aber jedenfalls hinsichtlich der hier nicht erfüllten (zahlreichen) Erlaubnisvoraussetzungen weiterhin gültig.
Ein unzulässiger Wechsel der tragenden Ermessenserwägungen liegt darin schon deshalb nicht, weil es sich bei der Untersagung nach niedersächsischem Recht um eine gebundene Entscheidung handelt. Bei einer solchen gebundenen Entscheidung sind die Verwaltungsgerichte nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen von Amts wegen zu überprüfen (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 24.11.1998 - 9 C 53/97 -, BVerwGE 108, 30 ff., juris, Rn. 16). Ihre Grenze findet diese Befugnis erst, wenn das Wesen des Untersagungsbescheides verändert (vgl. zu dieser Voraussetzung allg. etwa BVerwG, Beschl. v. 15.11.2006 - 6 C 18/05 -, Buchholz 442.066 § 150 TKG Nr. 2, juris, Rn 20.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl., § 113, Rn. 84 ff., jeweils m. w. N.) oder der Rechtsschutz des Betroffenen, also in der Regel des Klägers, unzumutbar erschwert würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.1998, a. a. O., und v. 21.11.1989 - 9 C 28/89 -, juris, Rn. 12; Wolff, a. a.O., Rn. 88). Beides ist hier nicht der Fall.
Der Bescheid richtet sich nicht an den Veranstalter, sondern an den Vermittler und beruht unverändert auf der gleichen Rechtsgrundlage und weiterhin tragend auf der unveränderten Annahme, der Vermittler dürfe Sportwetten nicht an einen privaten Veranstalter vermitteln, weil hierfür die notwendigen Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnisse fehlen; über die Erteilung der Erlaubnisse ist grundsätzlich in einem gesonderten Verfahren zu entscheiden. Ebenso unverändert ist der weitere (ungeschriebene) Begründungsansatz, dass die hier maßgeblichen glücksspielrechtlichen Bestimmungen wirksam sind; geändert hat sich (ggf.) lediglich der Umfang der der Erlaubnisfähigkeit entgegenstehenden Bestimmungen. Die Annahme der Klägerin, mit dem Wegfall des Sportwettenmonopols seien die ihrer Geschäftstätigkeit entgegenstehenden Normen insgesamt entfallen, gehört hingegen nicht zur Begründung des Bescheides.
Im Übrigen handelt es sich bei dem Verweis auf die Rechtswidrigkeit des insbesondere auch auf einem umfangreichen Internetangebot, jedenfalls aber auf einem zu viel weitgehenden Wettangebot beruhenden Geschäftsmodells der bislang am Markt aufgetretenen privaten Sportwettenanbieter ohne niedersächsische Genehmigung auch nicht lediglich - wie von der Klägerin in den Raum gestellt wird - um die Beanstandung einer einzelnen Vertriebsmodalität. Vielmehr dürfte ein den Anforderungen des deutschen Glücksspielrechts genügendes Sportwettenangebot bei dem dann gebotenen Verzicht auf das Internet als Vertriebsweg, auf "Spezial"- und Livewetten und der ganz deutlichen Verminderung des Umfanges des täglichen Sportwettenangebots - vorliegend etwa hinsichtlich des Angebots der Cashpoint Malta GmbH um mehr als 99% - bei im Übrigen unveränderten Wettbewerbsverhältnissen wirtschaftlich kaum tragfähig sein, wie beispielsweise der beständig schwindende Umsatz des an diesen Vorgaben ausgerichteten staatlichen Wettanbieters "Oddset" oder auch deutlich die - negativen - Bewertungen von Anbietern mit einem noch nicht einmal an den gesetzlichen Vorgaben orientierten, sondern schlicht weniger exzessiven Angebot auf Internetvergleichsportalen für interessierte Spieler zeigen (vgl. etwa "wettbueros.net" oder "wettbasis.com"). Damit trifft auch der sinngemäße Einwand nicht zu, ein zuvor auf ein generell bestehendes Verbot gestützter Bescheid werde nunmehr auf einzelfallbezogene tatsächliche Umstände gestützt, die nur einen Teilbereich der verbotenen Tätigkeit beträfen und leicht geändert werden könnten. Im Übrigen ist auch einzelfallbezogen nicht ersichtlich, wie in den von der Klägerin betriebenen Spielhallen ohne Verstoß gegen die zuvor bezeichneten Bestimmungen Sportwettenvermittlung möglich oder in welcher Weise der Einsatz der bezeichneten Tipomaten legal sein könnte.
Ebenso wenig wird durch die der Klägerin seit längerer Zeit bekannte o. a. Argumentation deren Rechtsschutz erschwert. Vielmehr ist unverändert zentraler rechtlicher Streitpunkt, ob und ggf. in welchem Umfang die der Sportwettentätigkeit privater Veranstalter entgegenstehenden Bestimmungen insbesondere des Landesrechts wirksam bzw. anwendbar sind. Dass dazu auch Tatsachen hinsichtlich der Geschäftstätigkeit insbesondere des jeweils betroffenen Vermittlers und Veranstalters der Sportwette zu berücksichtigen sind, erschwert den Rechtsschutz der Klägerin nicht, sondern erleichtert ihn eher, weil es sich um ihr bekannte Umstände aus ihrer "Sphäre" (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: BSG, Urt. v. 29.6.2000 - B 11 AL 85/99 R -, juris, Rn. 26) handelt und nicht (mehr) vorrangig die Geschäftstätigkeit einzelner oder aller "staatlichen" Lottogesellschaften zu überprüfen ist.
Ist der Klägerin somit zu Recht die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagt worden, so gilt nach § 5 Abs. 4 GlüStV Gleiches auch für das Verbot hierauf gerichteter Werbung, da bei der beabsichtigten Wiederaufnahme der Vermittlungstätigkeit für ein Cashpointunternehmen angesichts der engen Grenzen für eine zulässige Werbung nach § 5 GlüStV auch mit entsprechenden Verstößen, und sei es auch "nur" durch weitere plakative Hinweise vor bzw. in der jeweiligen Betriebsstätte, zu rechnen ist. Ob und in welchem Umfang die Klägerin zuvor unerlaubt geworben hat, ist deshalb unerheblich. Gleiches gilt für den klarstellenden Hinweis, dass Sportwetten auch nicht über andere (Zwischen-)Vermittler ohne niedersächsische Erlaubnis, etwa die Cashpoint Agentur & IT-Service, vermittelt werden dürfen. Damit soll - nach den Vollzugserfahrungen zu befürchtenden - Umgehungsversuchen entgegen gewirkt werden.
Schließlich ist auch die gestaffelte Androhung unmittelbaren Zwanges in der Fassung des Bescheides vom 24. Juni 2010 nicht zu beanstanden (vgl. zum Folgenden bereits den Senatsbeschl. v. 1.6.2010 - 11 ME 568/09 -, NordÖR 2010, 308 f. = NdsVBl 2010, 298 f.). Wird - wie hier wegen eines Verstoßes gegen den GlüStV und das NGlüSpG, d.h. wegen der Vermittlung von in Niedersachsen nicht zugelassenen Sportwetten - zu Recht die Ausübung der betroffenen gewerblichen Tätigkeit untersagt, so schließt die Befugnis, eine solche Verfügung mit unmittelbarem Zwang nach § 69 Nds. SOG durchzusetzen, grundsätzlich auch das Recht ein, Gegenstände oder Räume, die zum Zweck der unerlaubten Gewerbeausübung genutzt werden, sicherzustellen bzw. zu versiegeln (vgl. auch Nds. MI, Nds. LT-Drs. 16/1803, S. 2). Dies ist im allgemeinen Gewerbe- (vgl. § 35 Abs. 5 GewO a. F. sowie dazu Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, Loseblatt, 57. Ergänzungslieferung, Stand Juli 2010, § 35 GewO, Rn. 171 f.; Tettinger/Wank, GewO, 7. Aufl., § 35, Rn. 191 f., jeweils m. w. N.) und Handwerksrecht (vgl. zu § 16 Abs. 9 HwO Schmitz, in: Schwannecke (Hrsg.), HwO, Loseblatt, Stand April 2011, § 16, Rn. 42) anerkannt; für das Glücksspielrecht gilt nichts anderes (vgl. nur VG Bremen, Beschl. v. 29.4.2010 - 5 V 386/10 -, juris). Dass solche Gegenstände oder Räume ggf. auch anderweitig und dann zu legalen Zwecken - wie hier als Spielhalle - genutzt werden können, steht der Sicherstellung bzw. Versiegelung insbesondere bei einem beharrlichen Verstoß weder grundsätzlich entgegen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 9.5.2005 - 8 ME 52/05 -, GewArch 2005, 381 f., m. w. N.) noch ist eine solche Maßnahme unverhältnismäßig (§ 69 Abs. 6 Nds. SOG), da eine lediglich zwangsgeldbewehrte Untersagungsverfügung im Sportwettenbereich nach den gerichtsbekannten Vollzugserfahrungen in Niedersachen (vgl. Nds. LT-Drs. 16/1803, S. 3) und anderen Bundesländern (vgl. etwa VG Bremen, Beschl. v. 29.12.2009 - 5 V 1886/09 -, sowie VG München, Urt. v. 31.7.2008 - M 22 K 08.1806 -, jeweils juris) häufig wenig erfolgversprechend ist (OVG Berlin- Brandenburg, Beschl. v. 8.5.2009 - 1 S 70/08 -, juris, Rn. 36). Es ist dann vielmehr Aufgabe des jeweils Betroffenen, für eine "Freigabe" darzulegen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 9.5.2005, a. a. O.), dass die bisherige, rechtswidrige Nutzung tatsächlich aufgegeben worden ist und keine Wiederholungsgefahr (vgl. dazu etwa Senatsbeschl. v. 25.11.2009 - 11 ME 376/09 -, sowie VG München, Beschl. v. 7.10.2008 - M 22 E 08.4772 -, juris) mehr besteht. Dazu, d.h. zur Darlegung der endgültigen Aufgabe der illegalen gewerblichen Tätigkeit, eignen sich etwa die wiederholt vom Beklagten genannten Gesichtspunkte, nämlich die Abmeldung des untersagten Gewerbes, die dauerhafte Abgabe der zur Vermittlung genutzten Geräte, die Kündigung der Geschäftsbeziehungen zu dem Veranstalter des unerlaubten Glücksspiels sowie die Einstellung jeglicher Werbung hierfür.
Den mit Schriftsatz der Klägerin vom 16. Juni 2011 angekündigten Beweisanträgen war nicht nachzugehen, wobei offenbleiben kann, ob es sich dabei um Hilfsbeweisanträge oder Beweisanregungen handelt. Wie sich aus dem Zusammenhang und der nachfolgenden Erläuterung in dem bezeichneten Schriftsatz ergibt, sollen sie sich auf die nach den vorherigen Ausführungen hier unerhebliche (Un-)Wirksamkeit des staatlichen Wettmonopols beziehen. Sollten sie sich hingegen auf einzelne der zuvor der Entscheidung zugrunde gelegte Tatsachenfeststellungen beziehen, so wird dies nicht deutlich; zudem wird insoweit regelmäßig von überholten tatsächlichen Verhältnissen ausgegangen. So ist zunächst die Entscheidungserheblichkeit der unter Ziffer 1 thematisierten Außendarstellung der staatlichen Lottogesellschaften nicht zu erkennen. Zudem wird insoweit nicht auf die aktuellen, im Termin zur mündlichen Verhandlung vom Beklagten eingereichten einheitlichen Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder eingegangen, die z. B. jede Form der Imagewerbung, die über den Hinweis auf die Legalität der Angebote hinaus Sympathien für das Wetten selbst weckt, bezogen auf die Angebote der staatlichen Lottogesellschaften für unzulässig erklären und dies unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts näher erläutern. Ebenso wenig wird der aktuelle Stand der Entwicklung der vom Fachbeirat Glücksspielsucht (zuletzt mit ergänzendem Beschluss 1/2011) gerade abgelehnten staatenübergreifenden Lotterie "Eurojackpot" (vgl. dazu etwa die im Internet abrufbaren Geschäftsberichte Westlotto 2010, S. 29, sowie Lotto Niedersachsen, S. 21) zutreffend wiedergegeben. Insoweit stellten sich die Anträge also auch als unzulässige Beweisermittlungsanträge dar. Gleiches gilt nach vorherigen, gerade auf Angaben der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten beruhenden Ausführungen zur aktuellen, deutlich rückläufigen Entwicklung von Gewinnspielen im Rundfunk (Ziffer 2). Da nach dem Vorstehenden beim unterstellten Wegfall des Sportwettenmonopols für die Erlaubnisfähigkeit von privaten Sportwetten im Verhältnis zu "staatlich" veranstalteten Sportwetten jedenfalls keine weitergehenden und im Verhältnis zu anderen Glücksspielen vergleichbare Anforderungen bestehen, kommt es auch insoweit nicht auf die diesbezüglichen Anträge unter Ziffern 3 und 5 an. Im Übrigen sind diese Anträge zu Ziffer 5 auch zu unbestimmt, soweit das maßgebliche Sportwettenangebot zu festen Quoten der privaten Veranstalter nicht näher konkretisiert wird. Denn die Suchtgefahr wird nicht nur durch die Wettart an sich, sondern gerade auch durch die konkrete Ausgestaltung maßgeblich mitbestimmt (vgl. Wissenschaftliches Forum Glücksspiel, Mess- und Beurteilungsinstrumente zur Feststellung des Gefährdungspotenzials von Glücksspielprodukten, ZfWG 2008, 2, 11) und dementsprechend beispielsweise durch das - beim staatlichen Anbieter fehlende - Angebot von Livewetten sowie eine Vielzahl von Wettmöglichkeiten "rund um die Uhr" vor Ort und im Internet erheblich gesteigert. Die auf die Größe und Entwicklung des nationalen Sportwettenmarktes bezogenen Anträge zu 4) sind unerheblich und beziehen sich im Übrigen, soweit der Umsatz der "staatlichen" Lottogesellschaften betroffen ist, auf aus ihren öffentlich zugänglichen Geschäftsberichten ersichtliche, nicht weiter beweisbedürftige Tatsachen und im Übrigen, soweit der zukünftige Gesamtmarkt einschließlich des Umsatzes der illegalen Sportwetten beurteilt worden ist, auf nicht dem Beweis zugängliche Spekulationen. Unerheblich ist schließlich auch die unter Ziffer 6 thematisierte Ausgestaltung des Vertriebsnetzes der staatlichen Anbieter; im Übrigen sind etwa die Zahlen für die TLN aus deren o. a. öffentlichen letzten Geschäftsbericht (S. 28) und aktualisiert aus den Angaben des Beklagten ersichtlich und damit nicht mehr beweisbedürftig.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22, 23 NGlüSpG
§§ 33 c ff. GewO
§§ 1 ff. RennwLottG i. V. m. §§ 1 ff. RennwLottGABest sowie landesrechtlich für Spielbanken, in Niedersachsen beispielhaft nach §§ 2 ff. NSpielbG
§§ 33 c ff. GewO zusätzlich einer besonderen Zulassung bedürfen oder nach § 2 Abs. 4 Nr. 5 NSpielbG
§§ 2 Satz 2, 4 Abs. 4 GlüStV
§§ 33c ff. GewO
§§ 2 Abs. 5, 68 Abs. 1 NBauO
§ 284 StGB
§ 4 NGlüSpG
§ 35 GewO
§ 2 NGlüSpVO
§ 1 GlüStV
§ 7 NGlüSpG
§ 4 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 25 NGlüSpG
§ 9 GlüStV
§ 3 GlüStV
§ 8a RStV
§ 6a SpielVO
§ 150 TKG
§ 5 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 7 Nr. 6 NGlüSpG
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 4 Abs. 2 NGlüSpG
§ 24 Satz 1 Nr. 1 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG
§ 5 Abs. 5 NGlüSpG
§ 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 NGlüSpG
§ 1 Abs. 3 NGlüSpG
§ 1 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 5 Satz 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 NGlüSpG
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 14 Abs. 2 GlüStV
§ 7 Abs. 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NGlüSpG
§ 5 Abs. 3 NGlüSpG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 7 Nr. 4 NGlüSpG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 58 Abs. 4 RStV
§ 9 Abs. 5 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 27 Abs. 3 NGlüSpG
§ 4 Abs. 5 NGlüSpG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 22 Abs. 2 NGlüSpG
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 35 Abs. 5 GewO
§ 16 Abs. 9 HwO
Art. 56 und 57 AEUV
Art. 3 GG
Art. 51 AEUV
Art. 45 EGV
Art. 52 AEUV
Art. 46 EGV
Art. 57 Abs. 3 AEUV
Art. 50 Abs. 3 EGV
Art. 267 Satz 2 und 3 AEUV
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 149
BVerwGE 105, 336
NVwZ 2008, 1338, 1342
NVwZ 2009, 1221, 1224
BVerwGE 108, 30
NordÖR 2010, 308
11 LC 410/10
6 C 19/06
11 ME 67/09
8 C 15/09
6 C 12/96
9 B 42/08
2 BvF 1/09
1 S 154/10
10 CS 09.17
3 L 6/08
1 BvR 789/05
8 C 13/09
8 C 5/10
10 CS 11.70
4 B 48/11
11 ME 367/08
6 B 11013/10
10 CS 11/70
1 BvR 928/08
13 B 723/09
8 B 2939/09
10 CS 10/21
11 LA 458/07
1 M 297/04
31 O 717/09
11 ME 399/08
11 MC 118/11
8 C 51/09
1 BvR 2410/08
11 MC 429/10
11 ME 70/11
2 M 225/10
11 LC 393/10
2 S 80/10
11 ME 476/07
1 B 247/09
1 N 51.10
9 C 53/97
6 C 18/05
9 C 28/89
B 11 AL 85/99 R
11 ME 568/09
5 V 386/10
8 ME 52/05
5 V 1886/09
22 K 08.18
1 S 70/08
11 ME 376/09
22 E 08.47