Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-31, Aktenzeichen 7 K 7982/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0331.7K7982.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Kläger auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber eines Unternehmens für Kranken- und Rettungstransport mit Sitz in N. Er ist seit dem 25. März 1998 im Besitz einer Genehmigung zur Wahr- nehmung von Aufgaben des Krankentransports mit einem Krankentransportwagen (KTW) in den Rettungsdienstbereichen T und W. Im Kreis W werden fünf Rettungswachen betrieben und zwar in den Bereichen L, O, T, W und X.
Am 3. August 2000 beantragte der Kläger die Erteilung der Genehmigung für einen weiteren KTW beim Beklagten.
Vor dem Hintergrund, dass der Beklagte seinen Bedarfsplan für den Rettungsdienst überarbeitete, vereinbarten die Beteiligten am 4. August 2000, eine Entscheidung über den Antrag des Klägers bis zur Beschlussfassung über den neuen Bedarfsplan zurückzustellen. Der Bedarfsplan wurde am 21. März 2002 beschlossen und trat am 1. April 2002 in Kraft.
Am 21. März 2002 verlängerte der Beklagte die dem Kläger für den Betrieb eines KTW erteilte Genehmigung bis zum 31. März 2006.
Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Genehmigung für einen weiteren KTW mit Bescheid vom 24. Juni 2002 ab. Zur Begründung berief er sich auf eine zu erwartende Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst. Der Bedarf an KTW sei sowohl im Kreisgebiet W als auch in den Rettungsdienstbereichen T und W durch die vorhandenen KTW gedeckt. Vor dem Hintergrund, dass ein KTW am Tag durchschnittlich 10 Stunden (600 Minuten) im Einsatz sei - nächtliche Einsätze seien indisponible Krankentransporte und damit den Notfällen zuzurechnen -, könnten in dieser Zeit durchschnittlich acht Krankentransporte mit einer Dauer von durchschnittlich 60 Minuten durchgeführt werden (maximal 480 Minuten). Als Rüstzeit stünden zwischen den Einsätzen zur Vorbereitung der Fahrzeuge insgesamt weitere zwei Stunden (120 Minuten) zur Verfügung und damit ungefähr 15 Minuten zwischen zwei Einsätzen. Davon ausgehend seien unter Berücksichtigung der KTW-Einsatzzahlen des Jahres 2001 die KTW im Kreisgebiet W insgesamt lediglich zu 47,5 % und in den Rettungsdienstbereichen T und W nur zu 39,6 % bzw. 73,0% ausgelastet gewesen. Die KTW-Einsatzzahlen seien zwar in den letzten Jahren leicht angestiegen. Bei prognostizierten weiteren geringen Einsatzsteigerungen werde eine deutlich höhere Auslastung der vorhandenen KTW in den nächsten Jahren dennoch nicht erreicht werden. Der Einsatz eines weiteren KTW entziehe dem Beklagten Aufträge und beeinträchtige die Auslastung der KTW noch weiter.
Den gegen den Bescheid vom 24. Juni 2002 erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober 2002, zugestellt am 28. Oktober 2002, zurück.
Am 13. November 2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend, der Beklagte halte die Eintreffzeiten im Bereich der Notfallrettung nicht ein. Selbst wenn der Beklagte die Eintreffzeiten einhielte, stünde dem Kläger ein Anspruch auf Erteilung der beantragten KTW-Genehmigung zu. Durch die Genehmigungserteilung werde der öffentliche Rettungsdienst des Beklagten nicht unverträglich gefährdet.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Juni 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 24. Oktober 2002 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 3. August 2000 die Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem Bescheid und dem Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, er habe seine Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes erfüllt. Es bestehe ein funktionsfähiger öffentlicher Rettungsdienst. Im Kreisgebiet W werde das sog. "RTW/KTW-Fahrzeugsystem" angewandt. Dies bedeute, dass verschiedene Fahrzeugarten zum Einsatz kämen. Notfalleinsätze würden durch Rettungs- und Notarztwagen (RTW/NAW), Krankentransporte überwiegend durch KTW bedient. Eine durch private Konkurrenz im Bereich des Krankentransports entstehende Überkapazität könne daher nicht in die Notfallrettung verlagert werden. Die Erteilung weiterer KTW-Genehmigungen beeinträchtige die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes, da im Bereich des Krankentransports Kapazitäten mit Vorhaltekosten bestünden, denen keine entsprechenden Einnahmen gegenüber gestellt werden könnten. Auch könnten Überkapazitäten im Bereich des Krankentransports nicht abgebaut werden, da der Beklagte zur flächendeckenden Vorhaltung von Rettungsmitteln verpflichtet sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 24. Juni 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 24. Oktober 2002 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit einem (weiteren) KTW.
Der Erteilung einer Genehmigung nach den §§ 18 ff. RettG, die hier allein als Anspruchsgrundlage in Betracht kommen, steht die sog. Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG entgegen, wonach die Genehmigung zu versagen ist, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 RettG beeinträchtigt wird.
Allerdings kann nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
vgl. Beschluss vom 2. August 1994 - 13 B 1085/94 -, OVGE 44, 126; Beschluss vom 26. März 1996 - 13 B 1975/95 -, NZV 1996, 335; Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 B 5617/98 -, NWVBl. 2000, 103 und Beschluss vom 5. Juli 2001 - 13 B 452/01 -, NWVBl. 2002, 66,
der gegenüber die Kammer in einem Fall, in dem es, wie hier, um Krankentransport geht, bislang nur im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bedenken geäußert hat,
vgl. Beschluss vom 27. September 2002 - 7 L 167/02 -, n.v., in dem die Kammer an der Rechtsauffassung Zweifel geäußert hat, dass ein Träger des Rettungsdienstes sich auch dann nicht auf die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG berufen kann, wenn nur im Bereich der Notfallrettung hinsichtlich der Einhaltung der Eintreffzeit Defizite bestehen, der Privatunternehmer aber gar nicht Notfallrettung, sondern Krankentransport betreiben möchte --
eine Behörde sich gegenüber Privatunternehmern nur dann auf die Funktionsschutzklausel berufen, wenn sie selbst ihre Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes in den beiden Teilbereichen Notfallrettung und Krankentransport erfüllt, ein funktionsfähiger Rettungsdienst also bereits existiert. Diese Voraussetzungen liegen hier vor, sodass es auch in diesem Fall keiner weiter gehenden Auseinandersetzung mit der genannten Rechtsprechung bedarf.
Bei der Beurteilung, ob ein funktionsfähiger Rettungsdienst besteht, ist danach als wesentliches Kriterium (u.a.) auf die sog. Eintreffzeit abzustellen (vgl. § 19 Abs. 4 Satz 3 RettG). Im Rahmen der Notfallrettung soll - wie sich aus den Materialien zum Rettungsgesetz NRW,
vgl. Landtags-Drucksache 11/3181, S. 51,
ergibt - jeder an einer Straße gelegene Notfallort in einer Eintreffzeit (Hilfsfrist) von bis zu acht Minuten, im ländlichen Bereich in bis zu zwölf Minuten erreichbar sein. Erst wenn diese Eintreffzeiten in dem von einem privaten Unternehmer vorgesehenen Betriebsbereich (§ 22 Abs. 1 Satz 1 RettG) eingehalten werden, kommt nach der Rechtsprechung des OVG NRW die Funktionsschutzklausel zum Tragen, weil anderenfalls ein funktionsfähiger und damit schützenswerter, den Ausschluss privater Unternehmer rechtfertigender öffentlicher Rettungsdienst nicht besteht. Maßgebend für die Beurteilung der Einhaltung der Eintreffzeiten sind hier die Rettungsdienstbereiche T und W. Der an den Beklagten gerichtete Antrag vom 3. August 2000 enthielt zwar nicht die Einschränkung, dass (lediglich) eine Genehmigung für diese beiden Rettungsdienstbereiche beantragt wird. In den zwischen den Beteiligten geführten Gesprächen stellte der Kläger aber klar, dass der KTW, für den er die Genehmigung beantragt hatte, ebenso wie der KTW, für den er bereits eine Genehmigung besitzt, in den Rettungsdienstbereichen T und W eingesetzt werden soll. So bestätigte der Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 4. August 2000 auch, dass dieser eine Genehmigung zur Durchführung von Krankentransporten mit einem weiteren KTW "in den Rettungsbereichen T und W" beantragt habe. Die Beteiligten vereinbarten darüber hinaus, dass über diesen Antrag erst nach der Beschlussfassung über den neuen Rettungsdienstbedarfsplan entschieden werden sollte. Auch mit Schreiben vom 2. April 2001 wies der Beklagte darauf hin, dass eine Entscheidung über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer weiteren KTW-Genehmigung für die "Rettungsdienstbereiche T und W" noch zurückgestellt werden müsse, da der Rettungsdienstbedarfsplan noch nicht beschlossen worden sei. In den genannten Rettungsdienstbereichen hält der Beklagte die für die Notfallrettung maßgebenden Eintreffzeiten ausweislich seines Rettungsdienstbedarfsplans (Stand: 1. April 2002), der sich auf die Einsätze des Jahres 2001 bezieht, ein. An der Richtigkeit der dem Bedarfsplan zu Grunde liegenden statistischen Auswertung der Einsätze hat die Kammer zu zweifeln keinen Anlass. In dem Rettungsdienstbereich T wurde die Eintreffzeit von bis zu 8 Minuten in 65,55 %, die Eintreffzeit von bis zu zwölf Minuten in 95,71 % der Einsätze eingehalten. Im Rettungsdienstbereich W wurde die Eintreffzeit von bis zu acht Minuten in 88,5 %, die Eintreffzeit von bis zu zwölf Minuten in 98,4 % der Einsätze eingehalten. Die zum Rettungsdienstbereich T gehörenden Gemeinden (B, O1, T) sind zwar überwiegend ländlich geprägt. Nicht unberücksichtigt bleiben kann aber, dass diese Bereiche nicht ausschließlich ländlich geprägt sind. Ein pauschales Abstellen auf acht bzw. zwölf Minuten würde diesen Unterschieden in der Struktur des Bereichs nicht gerecht werden. Es erscheint deshalb sachgerecht, auf eine mittlere Eintreffzeit von zehn Minuten abzustellen. Für den Rettungsdienstbereich W gilt dasselbe. Dieser Rettungsdienstbereich umfasst das Stadtgebiet W mit den Ortsteilen C1, E1 und T1. Auch diese Bereiche können weder ausschließlich als ländlich, noch ausschließlich als innerörtlich bewertet werden. Deshalb ist es auch für diesen Einsatzbereich angebracht, auf eine mittlere Eintreffzeit von bis zu zehn Minuten abzustellen. Der Beklagte hielt in den beiden Rettungsdienstbereichen W und T die Eintreffzeit von bis zu zehn Minuten insgesamt in durchschnittlich 92, 7 % der Einsätze ein. Mit diesem Erreichungsgrad ist die Funktionsfähigkeit der Notfallrettung in dem vom Kläger vorgesehenen Betriebsbereich gewahrt.
Bislang war zwar in der Rechtsprechung ungeklärt, ob die Eintreffzeit in 90 % oder 95 % der Notfalleinsätze einzuhalten ist, um von einem funktionsfähigen Rettungsdienst ausgehen zu können.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Juli 2001 - 13 B 452/01 -, a.a.O., und vom 22. Oktober 1999 - 13 A 5617/98 -, a.a.O.; Mahn, Rettungsdienst 1998, 46, 48.
In den von der Kammer geteilten Gründen des vom Prozessbevollmächtigten des Klägers zu den Akten gereichten Beschlusses vom 15. März 2004 hat das OVG NRW,
vgl. 13 B 16/04 (jedenfalls für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes), n.v.,
aber nunmehr überzeugend die Auffassung vertreten, zur Annahme eines funktionsfähigen Rettungsdienstes reiche es aus, wenn die Eintreffzeiten in 90 % der Fälle eingehalten würden. Es hat in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass nach § 19 Abs. 4 RettG NRW neben der Eintreffzeit unter anderem die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage zu berücksichtigen sei. Dies korrespondiere mit der Aufgabenbeschreibung in § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW, die bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung einschließlich der notärztlichen Versorgung im Rettungsdienst und des Krankentransports sicherzustellen. Zu strenge Anforderungen an die Eintreffzeiten würden eine finanzintensive Vorhaltung von Überkapazitäten erforderlich machen, die die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes gefährden könnten.
Vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20.98 -, DVBl. 2000, 124 (zum Hessischen Rettungsdienstgesetz).
Die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes ist auch gewahrt, soweit man nur das öffentliche Krankentransportwesen in den beiden Rettungsdienstbereichen T und W betrachtet, die Notfallrettung also nicht in die Bewertung miteinbezieht. Im Unterschied zur Notfallrettung ergeben sich aus den Materialien zum Rettungsgesetz für diesen Bereich keine exakten Hilfsfristen. Angesichts dessen, dass es sich bei Krankentransporten nicht um Transporte handelt, bei denen die zu befördernden Personen sich in einem, wie dies häufig bei Notfalleinsätzen der Fall ist, lebensbedrohlichen Zustand befinden, erscheint die Vorgabe in dem Rettungsdienstbedarfsplan des Beklagten, dass mindestens 90 % aller notwendigen Krankentransporte innerhalb einer Wartezeit von 60 Minuten nach Transportanmeldung qualifiziert durchzuführen sind (Ziffer 1.5.3), als angemessen. Diese Vorgaben hat der Beklagte erfüllt. In T und W hielt er ausweislich der zu den Gerichtsakten übersandten statistischen Auswertung, an der zu zweifeln das Gericht keinen Anlass hat, im Jahr 2003 die Eintreffzeit von 60 Minuten in 100 % der Einsätze ein.
Auch wenn der Rettungsdienst des Beklagten Funktionsschutz genießt, bedeutet dies nicht ohne Weiteres, dass dem Kläger die begehrte Genehmigung nicht erteilt werden kann. Das RettG geht vielmehr von einem Nebeneinander von funktionsfähigem öffentlichen Rettungsdienst und privaten Unternehmen aus. Unter Funktionsschutz ist daher zu verstehen, dass der Anwendungsbereich des § 19 Abs. 4 RettG eröffnet ist und in eine inhaltliche Prüfung einzutreten ist. Entscheidend ist dabei, ob sich aus der weiteren Genehmigung Auswirkungen auf den Rettungsdienst ergeben, die die sog. Verträglichkeitsschwelle überschreiten. Insoweit handelt es sich um eine behördliche Prognoseentscheidung wertenden Charakters. Dem Träger des öffentlichen Rettungsdienstes steht dabei ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. (bei ähnlichem Gesetzeswortlaut) VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, DÖV 1997, 694 ff.; BayVGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl 1996, 176 ff.
Das Gericht hat die behördliche Prognoseentscheidung nur darauf hin zu überprüfen, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft ist.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95. 1221 - , a.a.O.
Die Einschätzung des Beklagten, dass die Zulassung eines weiteren KTW in den Rettungsdienstbereichen T und W die Verträglichkeitsschwelle überschreitet, lässt Rechtsfehler in diesem Sinne nicht erkennen. Unter Berücksichtigung der KTW- Einsatzzahlen des Jahres 2001 ergibt sich aus der vom Beklagten zu den Akten gereichten Auswertung, dass bereits die vorhandenen KTW des Beklagten in dem vom Kläger vorgesehenen Betriebsbereich lediglich zu 39,6 % bzw. zu 73,0 %, durchschnittlich also nur zu 56,3 %, ausgelastet waren. Angesichts des geringen Bevölkerungszuwachses in T und W, wie im Übrigen im Kreisgebiet insgesamt, ist mit einem erheblichen Anstieg dieser Einsatzquote nicht zu rechnen. Der Vergleich der Einsatzzahlen des Beklagten in den Jahren 2001 und 2003 verdeutlicht im Gegenteil, dass die Entwicklung der Krankentransporte rückläufig ist. In T und W wurden im Jahr 2001 1.733 bzw. 6.400, also insgesamt 8.133 Transporte durchgeführt. Im Jahr 2003 wurden insgesamt nur noch 7.823 Einsätze durchgeführt, und zwar in T 1.760 und in W 6.063. Aus den in der mündlichen Verhandlung zu den Akten gereichten jüngsten Einsatzzahlen des Jahres 2003 folgt, dass die Auslastungsquote, entsprechend der abnehmenden Zahl der Einsätze bereits jetzt sinkt. So fuhren die KTW des Beklagten in T und W im Jahr 2003 am Tag durchschnittlich 3,2 bzw. 5,5 Einsätze, was einen Auslastungsgrad von nur noch 40 % bzw. 68,75 %, und damit eine durchschnittliche Auslastung von 54,38 % bedeutet. Wenn in dieser Situation die Prognose des Beklagten dahin geht, dass die Zulassung eines weiteren KTW die defizitäre Lage des öffentlichen Rettungsdienstes weiter verschärft und deshalb zur Überschreitung der Verträglichkeitsschwelle führt, ist dies nicht offensichtlich fehlerhaft.
Damit ist für den vom Kläger schriftsätzlich angekündigten Hilfsantrag auf Neubescheidung seines Antrags vom 3. August 2000 (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) von vornherein kein Raum.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat und das Urteil auch nicht von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichtes, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 ff. RettG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1
ZPO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 6 RettG
§ 113 Abs.
5 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 4 RettG
§ 19 Abs. 4
Satz 3 RettG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NZV 1996, 335
DÖV 1997, 694
BayVBl 1996, 176
13 B 1085/94
13 B 1975/95
13 B 5617/98
13 B 452/01
7 L 167/02
13 A 5617/98
13 B 16/04
3 C 20.98
10 S 3346/96
4 B 95.12