Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-12-13, Aktenzeichen 6 L 358/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:1213.6L358.02.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag des Antragstellers,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm - dem Antragsteller - vorläufig, bis zu einer unanfechtbaren Entscheidung über seinen Antrag nach Maßgabe des § 16 Abs. 3 PBefG eine Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe zu erteilen,
hat keinen Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung zu erlassen, wenn der jeweilige Antragsteller eine besondere Eilbedürftigkeit, mithin das Drohen von unzumutbaren Nachteilen ohne die begehrte Entscheidung des Gerichts (Anordnungsgrund) und den geltend gemachten materiellen Anspruch (Anordnungsanspruch) glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Vorliegend fehlt es an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Dem Antragsteller steht unter Zugrundelegung der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen und möglichen summarischen Prüfung ein (Rechts- ) Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für den Taxiverkehr nach § 13 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl. I, S. 1690), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. August 2002 (BGBl. I S. 3322) (PBefG), nicht zu. Er dürfte zwar die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllen (I.). Die objektiven Versagungsgründe des § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG (II.) stehen seinem Anspruch indes entgegen. Dies gilt zwar nicht im Hinblick darauf, dass der Antragsgegner im Sinne des § 13 Abs. 4 PBefG dargelegt hätte, Genehmigungserteilungen oberhalb der für das Jahr 2002 vorgesehenen Anzahl bedrohten das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit (II.1.). Die - wenn auch nur vorläufige - Verpflichtung zur Erteilung einer Taxikonzession scheitert aber daran, dass sich der Antragsteller unter Zugrundelegung der Regelung des § 13 Abs. 5 PBefG mit seiner Bewerbung auf Grund seines derzeitigen Rangplatzes weder im Bereich einer sicher feststellbaren Mindestanzahl noch innerhalb einer sog. "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung eines bisher zu geringen Kontingents befindet (II.2.).
I. Der Antragsteller dürfte die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllen. Ausweislich der seinem Antrag beigefügten und nachgereichten Unterlagen dürfte die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes gegeben sein (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), dürfte angesichts der vorgelegten Bescheinigung die fachliche Eignung gegeben sein (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 PBefG) und dürften schließlich keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer dartun (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG). Insoweit hat auch der Antragsgegner Bedenken nicht vorgetragen.
II. Dem Anspruch steht indes ein objektiver Versagungsgrund entgegen.
1. Allerdings hat der Antragsgegner das Vorliegen des objektiven Versagungsgrundes des § 13 Abs. 4 PBefG im Hinblick darauf, dass - generell - Genehmigungserteilungen oberhalb der für das Jahr 2002 vorgesehenen Anzahl das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedrohen, nicht dargelegt.
Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist eine beantragte Genehmigung zum Taxenverkehr zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr (Nr. 1), die Taxendichte (Nr. 2), die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit (Nr. 3) und die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben (Nr. 4).
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG stellt damit eine objektive Berufszulassungsbeschränkung auf und greift in den Schutzbereich der Berufswahlfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) ein. An den verfassungsrechtlich gebotenen Nachweis der Notwendigkeit objektiver Berufszulassungsvoraussetzungen sind besonders strenge Anforderungen zu stellen. Der Eingriff muss zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut unabdingbar sein. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG kann im Hinblick auf Artikel 12 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in der Weise ausgelegt und angewandt werden, dass die wirtschaftliche Lage der am Ort das Taxengewerbe betreibenden Unternehmen Maßstab für die Erteilung oder Versagung weiterer Taxengenehmigungen in der Weise sein dürfte, dass diesen ein den Kapitaldienst, die laufenden Kosten und einen angemessenen Unternehmergewinn abdeckendes Einkommen gewährleistet sein müsste. Eine schwierige Ertrags- und Kostenlage ist kein Versagungsgrund, sondern nur ein Indiz für die Beurteilung, ob das öffentliche Verkehrsinteresse durch Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt ist
Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedarf es einer von der Behörde konkret zu belegenden Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwer wiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Das Gesetz hat in § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale aufgeführt, die indizielle Bedeutung für die Bewertung der Frage haben können, ob bei weiteren Genehmigungen über den vorhandenen Bestand hinaus die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird oder nicht.
Die Beantwortung der Frage, ob die Erteilung weiterer Taxengenehmigungen das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht, setzt eine prognostische Entscheidung der Genehmigungsbehörde voraus, die gerichtlich nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat. Bei dieser Prognose ist nicht allein auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit abzustellen. Vielmehr ist eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse im örtlichen Taxengewerbe und der durch Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten.
Zum Vorstehenden vgl. mit vertiefenden Ausführungen: BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, 408; BVerwG, Urteile vom 27. November 1980 - 7 C 57.79 - BVerwGE 64, 239 (242), vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 - BVerwGE 79, 208 ff und vom 7. September 1989 - 7 C 44/88 und 7 C 45/88, BVerwGE 82, 295 ff..
Den hier aufgestellten Anforderungen an die Darlegung einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Fall der Erteilung von Genehmigungen oberhalb der für das Jahr 2002 vorgesehenen Anzahl genügen die Erläuterungen des Antragsgegners nicht. Er hat keine ausreichende Tatsachengrundlage ermittelt und dargelegt, die die Prognose einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Eer Taxigewerbes bei Erteilung einer höheren Anzahl von Genehmigungen stützen könnte.
Über Meinungsäußerungen Betroffener hinaus ist konkret die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage der Taxiunternehmen in E unter Einbeziehung der Einsatzzeit der Fahrer (§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG) nicht ermittelt worden. Geschäftsaufgaben (§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG) in Form der Rückgabe der Konzession hat es seit Erteilung der letzten Konzessionen im Jahr 1997 nicht gegeben. Bei Geschäftsaufgaben wurden die Unternehmen vom Käufer weiterbetrieben. Zwar wurden mehrere Insolvenzverfahren eingeleitet, die Unternehmen wurden aber entweder verkauft und durch andere Unternehmer weitergeführt oder Insolvenzverfahren wurden nach Zahlung der Außenstände eingestellt. Die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr (§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG) war in der jüngsten Vergangenheit auch nicht rückläufig. Werden die von der Fahrtenvermittlungszentrale der Taxi E EG und der S-Taxi Datenfunkzentrale 000000 GmbH angegebenen Fahrten addiert, zeigt sich vielmehr ein Ansteigen der vermittelten Fahrten auf das Niveau der Jahre 1992 und 1993: Zwar ist seit 1992 bei der Taxi E EG ein Rückgang der vermittelten Fahrten festzustellen (s. dazu Übersichten Beiakte Heft 4 zu 6 K 376/01 Bl. 181, 194, 263 f und 268 f: 1992: 3.309.464 Fahrten; 1993: 3.124.162 Fahrten; 1994: 3.041.615 Fahrten; 1995: 3.025.313 Fahrten; 1996: 2.971.450 Fahrten; 1997: 2.823.156 Fahrten; 1998: 2.856.217 Fahrten; 1999 2.786.077 Fahrten). Parallel dazu konnte aber die am 21. November 1996 gegründete S-Taxi Datenfunkzentrale 000000 GmbH ihre Vermittlungszahlen ab 1997 erheblich steigern (s. u.a. Beiakte Heft 4 zu 6 K 376/01 Bl. 266 ff: 1996; 7.200 Fahrten; 1997: 167.000 Fahrten; 1998: 302.000 Fahrten; 1999: 450.000 Fahrten). Darüber hinaus vermag die Zahl der über die Zentralen vermittelten Fahrten keine brauchbare Grundlage für die Ermittlung der Zahl der Beförderungsaufträge zu geben, weil die über die Taxiunternehmer unmittelbar, an Taxiständen oder durch Anhalten auf der Straße zustandegekommenen Aufträge nicht berücksichtigt sind. Das gilt insbesondere für die in E besonders bedeutsamen Aufträge am Flughafen. Eine zuverlässige Grundlage für die Beurteilung der Gesamtsituation des Taxigewerbes in E ist damit nicht ersichtlich. Die Taxendichte (§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG) von gegenwärtig 2,3 Taxen je 1000 Einwohner mag zwar im Vergleich mit anderen Städten hoch liegen; sie erreicht aber noch keinen Wert, der für sich allein eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes bei Erteilung weiterer Konzessionen über die beabsichtigten hinaus belegt.
Auch die weiteren vom Antragsgegner eingeholten Stellungnahmen enthalten keine nachprüfbaren Tatsachen, auf deren Grundlage eine derartige Prognose hätte getroffen werden können. Die um Stellungnahme gebetene Industrie- und Handelskammer zu E hat darauf verwiesen, dass über die wirtschaftliche Gesamtsituation im Taxigewerbe verlässliche Daten nicht vorliegen, erklärt, dass es „reine Spekulation" sei, vor diesem Hintergrund ein Votum für eine konkrete Zahl von Neukonzessionen abzugeben, sowie gefordert, dass eine Bestandsaufnahme der wirtschaftlichen Situation des Eer Taxigewerbes Ausgangspunkt für die Neuerteilung von Taxikonzessionen sein sollte. Das Polizeipräsidium E hat zwar auf Verkehrsprobleme an bestimmten Stellen, das Stehen in 2. Reihe, Geschwindigkeitsüberschreitungen und Parkverstöße hingewiesen und erläutert, letztere würden mit Zeitdruck begründet. Es hat aber keine Bedenken hinsichtlich der Betriebssicherheit der Taxifahrzeuge aufgeführt. Mangelnde Wartung und nur notdürftige Reparaturen wären aber im Fall der wirtschaftlichen Existenzbedrohung der Betriebe zu erwarten. Der Taxiverband NRW e.V. führt aus, dass bereits gegenwärtig von einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes auszugehen sei, konkretisiert dies aber weder durch Tatsachen noch durch Zahlen und tendiert im Übrigen zu der Auffassung, dass durch Einholung eines Gutachtens die Bedrohung dokumentiert werden könne. Konkrete nachprüfbare Tatsachen werden auch durch die Fachvereinigung Personenverkehr in ihrer Stellungnahme nicht angeführt.
2. Trotz dieser fehlerhaften behördlichen Prognose scheitert eine - wenn auch nur vorläufige - Verpflichtung zur Erteilung einer Taxikonzession dennoch daran, dass der Antragsteller den aktualisierten Angaben des Antragsgegners vom 2. Dezember 2002 zufolge auf der Neubewerberliste den Rangplatz Nr. 304 inne hat und ihm ausgehend von der vom Antragsgegner geführten Altbewerberliste bei einer Berücksichtigung von Neu - und Altbewerbern im Verhältnis von zwei zu eins 93 Altbewerber vorgehen (a.). Damit dürfte er weder im Bereich einer sicher feststellbaren Mindestanzahl noch innerhalb einer sog. "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung eines bisher zu geringen Kontingents liegen (b.)
a. Der in Anwendung des § 13 Abs. 5 PBefG geführten Bewerber- bzw. Vormerkliste kommt nicht nur eine verfahrensmäßige Bedeutung zu; sie berührt vielmehr die materielle Rechtsposition eines Antragstellers, gibt ihm eine den Schutz des § 42 Abs. 2 VwGO genießende Rechtsposition und vermittelt ihm als Konsequenz daraus auch einen Anspruch darauf, dass diese Liste in Einklang mit den Bestimmungen des PBefG und unter Berücksichtigung der Folgerungen aus Art. 12 GG geführt und abgebaut wird.
Vgl. insbesondere OVG NRW, Beschluss vom 11. Juni 1990 - 13 B 1283/90 -.
Die Führung der Bewerberlisten durch den Antragsgegner dürfte zwar in einzelnen Punkten rechtlichen Zweifeln unterliegen (aa.); eine grundlegende Veränderung der Anzahl der dem Antragsteller gegenüber vorrangig zu berücksichtigenden Bewerber dürfte sich hierdurch indes nicht ergeben (bb.).
aa. Voraussetzung für die Aufnahme in die Bewerberliste ist die Stellung eines Antrags im Sinne des § 12 PBefG, dem - anders als vom Antragsgegner bislang gefordert - jedenfalls die in § 12 Abs. 2 PBefG genannten Unterlagen beizufügen sind. Dies ergibt sich aus der Zusammenschau von § 12 Abs. 2 PBefG und § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG. § 13 Abs. 5 Sätze 2 und 3 PBefG stellen hinsichtlich der Bewerberlisten auf die Reihenfolge des Eingangs der „Anträge" ab. Welche Anforderungen an einen Antrag zu stellen sind, regelt § 12 PBefG, insbesondere dessen Abs. 2, wonach Unterlagen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes ermöglichen, beizufügen sind. Diese Anforderungen sind auch zu stellen, wenn von vornherein nur ein Antrag auf Aufnahme in die Bewerberliste gestellt wird, bzw. allenfalls eine solche in Betracht kommt. Bei der Aufnahme in die Bewerberliste und der Erteilung der Taxikonzession handelt es sich um ein einheitliches Genehmigungsverfahren, wobei bei dem Antrag auf Aufnahme in die Bewerberliste eine Entscheidung über die Genehmigungserteilung selbst noch nicht getroffen wird. Die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG müssen nämlich noch nicht erfüllt sein; insoweit ist grds. erst auf den Zeitpunkt der Konzessionsvergabe abzustellen.
Vgl. insoweit ausführlicher VG Augsburg, Urteil vom 23. Juli 1998 - Au 3 K 97.908 -, BayVBl. 1999, 412.
Bedenken des Antragsgegners im Hinblick auf die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 PBefG greifen schon im Hinblick darauf nicht durch, dass auf die Einhaltung der Genehmigungsfrist durch den jeweiligen Antragsteller verzichtet werden kann
vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Juni 2002, § 15, R. 22
und die Fiktionsfrist des § 15 Abs. 1 PBefG im Übrigen nur in Lauf gesetzt wird, wenn der Antrag auch alle Angaben enthält, die für die Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG von Bedeutung sind.
Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 28. Februar 1996 - 4 L 40/95 -, GewArch 1997, 118.
Zur Behandlung Minderjähriger bei Antragstellung und Genehmigungsvergabe enthält das PBefG keine ausdrückliche Regelung. Bewerbungen geschäftsunfähiger Minderjähriger unter sieben Jahren hat der Antragsgegner seiner Mitteilung vom 2. Dezember 2002 zufolge nunmehr aus den Bewerberlisten gestrichen. Ob die Vorgehensweise, beschränkt Geschäftsfähige, bei denen die Bestellung eines Geschäftsführers in Betracht kommt, in die Bewerberliste aufzunehmen, sie aber im Hinblick darauf, dass von einer hauptberuflichen Tätigkeit nicht ausgegangen werden könne, nachrangig zu behandeln, rechtlichen Bedenken unterliegt, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes offen bleiben - eine nachrangig zu behandelnde Bewerbung beeinflusst aktuell die Chancen des Antragstellers nicht. Die Frage der Zulässigkeit dieser Vorgehensweise müsste u.a. unter Berücksichtigung der Vorschrift des § 112 BGB und auch der Minderjährigenhaftungsbeschränkung in § 1629a BGB geprüft werden.
Soweit der Antragsgegner bei der Erteilung von Taxikonzessionen diejenigen Bewerber, die ausgehend vom Zeitpunkt des Eingangs ihres Antrags zwar zu berücksichtigen wären, die aber die Voraussetzungen für eine nachrangige Behandlung gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 Nrn. 1, 2 oder 3 PBefG erfüllen - weil sie insbesondere das Taxigewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigen (Nr. 1) oder weil sie ihr Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben haben oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet haben (Nr. 2) -, unter Belassung ihrer Rangplätze „überspringt", dürfte dies nicht zu beanstanden sein. § 13 Abs. 5 PBefG betrifft in erster Linie die Erteilung der Taxikonzession und deren Modalitäten. Einen dauernden Verlust der Rangstelle als zusätzliche Sanktionierung, verbunden mit einer - dann erforderlichen - mehr oder minder willkürlichen Fiktion eines neuen Antragsdatums, sieht das Gesetz nicht vor. Liegen zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag die Voraussetzungen des § 13 Abs. 5 Satz 3 Nrn. 1, 2 oder 3 PBefG nicht (mehr) vor, verbleibt es bei der grundsätzlichen Berücksichtigung nach der zeitlichen Reihenfolge des Antragseingangs.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. November 1991 - 13 B 2722/91 - zum Fall des § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG; diese Vorgehensweise sieht auch Ziffer 5.5 des Runderlasses des Ministers für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr NW vom 20. November 1987 - II C 6-33-32 - MBL NW 1988, 7 vor.
Bewerber hingegen, so der Antragsgegner, die ausgehend vom Zeitpunkt des Eingangs ihres Antrags zu berücksichtigen wären, indes aus sonstigen Gründen kein Interesse zeigen, werden - was rechtlich nicht zu beanstanden ist - aus der Liste gestrichen. Die Richtigkeit dieser Angaben des Antragsgegners zu bezweifeln, sieht die Kammer keine Veranlassung, zumal auch der Antragsteller keine konkreten Anhaltspunkte vorgetragen hat, die Anlass zu Zweifeln bieten könnten. Schließlich begegnet auch die Berücksichtigung von Neubewerbern gegenüber Altunternehmern nach dem Schlüssel von zwei zu eins keinen rechtlichen Bedenken.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 19. September 1989 - 7 CB 32/89 -.
bb. Auch unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen und ohne eine - im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht angezeigte - in Einzelheiten gehende Überprüfung der vorgelegten Neu- und Altbewerberliste dürfte sich indes eine grundlegende Veränderung der Anzahl der dem Antragsteller gegenüber vorrangig zu berücksichtigenden Bewerber nicht ergeben.
Die bisherige Praxis des Antragsgegners, Bewerbern um die Aufnahme in die Bewerberliste mittels eines Vordrucks die Rücknahme ihres „Antrags" auf Erteilung einer Taxikonzession nahe zu legen, führt nicht dazu, dass solche Bewerber, die diesen Vordruck ausgefüllt zurückgereicht haben, aus der Bewerberliste zu streichen wären. Die Erklärung in dem Vordruck ist vielmehr dahin auszulegen, dass lediglich auf die umgehende Entscheidung über die Genehmigungserteilung verzichtet wird - mithin zugleich der Verzicht auf die Einhaltung der Genehmigungsfrist des § 15 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 PBefG erklärt wird. Denn die vorformulierte Erklärung in dem Vordruck lässt gerade nicht darauf schließen, dass der Erklärende von dem Begehren auf Erteilung einer Taxikonzession Abstand nimmt - er äußert darin nämlich zugleich die Bitte um Aufnahme in die Bewerberliste.
Auch der Umstand, dass der Antragsgegner bislang bei Antragstellung von dem Erfordernis der Vorlage der in § 12 Abs. 2 PBefG genannten Unterlagen abgesehen hat, dürfte nicht zu einer pauschalen vorrangigen Berücksichtigung des Antragstellers jedenfalls vor den Bewerbern führen, die in der Vergangenheit der Praxis des Antragsgegners folgend diese Unterlagen nicht vorgelegt haben. Das gilt schon im Hinblick darauf, dass es - bei Zugrundelegung des obigen Rechtsstandpunktes - Sache des Antragsgegners gewesen wäre, seiner Beratungs- und Auskunftspflicht (vgl. § 25 VwVfG) gemäß, auf die Unvollständigkeit von Antragsunterlagen hinzuweisen und anzugeben, welche weiteren Unterlagen vorzulegen sind. Eine Streichung dieser Bewerber aus der Bewerberliste, ohne ihnen nunmehr nach Umstellung der Verwaltungspraxis die Möglichkeit zu geben, die gemäß § 12 Abs. 2 PBefG erforderlichen Unterlagen nachzureichen, dürfte gegen den auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen.
Damit ist hinsichtlich des Rangplatzes des Antragstellers und der Anzahl der ihm vorgehenden Bewerbungen im Ergebnis Folgendes festzuhalten: Zunächst sind ausgehend von den Angaben des Antragsgegners in der Neubewerberliste 21 Bewerber nachrangig zu behandeln - zu denen der Antragsgegner auch beschränkt geschäftsfähige Minderjährige zählt. Von den verbleibenden insgesamt 376 vorgehenden Bewerbern (283 von der Neubewerberliste und 93 Altbewerber) ist ferner ein - jedenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein zu schätzender - Anteil an Bewerbern abzuziehen, der entweder nicht (mehr) interessiert ist oder der die für den Antrag und die Erteilung der Genehmigung erforderlichen Unterlagen und Belege nicht in der Lage ist vorzulegen. Diesen Anteil auf ca. ein Drittel zu schätzen dürfte auch im Hinblick auf die Angaben des Antragsgegners im Schriftsatz vom 21. August 2002 zu den Rangplätzen der Bewerber, die im gegenwärtigen Zuteilungsverfahren eine Konzession erhalten haben, angemessen sein, zumal die „Ausfallquote" bei den zeitlich jüngeren Bewerbungen geringer sein dürfte. Hiervon ausgehend verbliebe es bei ca. 250 dem Antragsteller vorgehenden Bewerbungen.
b. Der Antragsteller dürfte sich damit weder im Bereich einer sicher feststellbaren Mindestanzahl noch innerhalb einer sog. "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung eines bisher zu geringen Kontingents, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht, liegen.
Zu den Konsequenzen einer - wie hier - fehlerhaften behördlichen Prognose hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 7. September 1989 - 7 C 44 und 45/88 u.a - (a.a.O.) ausgeführt:
„....Allerdings setzt die Verpflichtung der Behörde zu positiver (statt nur zu erneuter) Bescheidung des Zulassungsantrags voraus, dass die Behörde nicht ihrerseits substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Der Kläger muss auf der Vormerkliste eine Rangstelle erreicht haben, bei der für das Gericht - bei nur begrenzt möglicher Überprüfung der behördlichen Prognose - nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis zu (einschließlich) dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Gericht im Regelfall nicht zuverlässig beurteilen kann, wie viele der dem Kläger zeitlich vorrangigen Bewerber noch ernsthaft eine Genehmigung anstreben. Auch dies hat der erkennende Senat in dem genannten Urteil vom 15. April 1988 (a.a.O. Seite 218) bereits ausgeführt. Zwar mag ein Gericht eine solche Feststellung nur in Ausnahmefällen treffen können, weil ihm eine Prognose darüber, wie viele Taxen ohne konkrete Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen letztlich zugelassen werden können, nicht zusteht. Zur Festlegung einer genauen Zahl als Grenze für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist vom Gesetz nämlich nur die Behörde ermächtigt. Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles bereits die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchen Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der Genehmigung zu verpflichten, wenn der Kläger eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht. Das schließt nicht aus, dass die Behörde dieses Spektrum durch eine spätere Prognose rechtmäßig eingrenzt. Ein Bewerber, der nach seiner Rangstelle auf der Vormerkliste innerhalb einer solchen "Grauzone" liegt, hat aber, da er im Sinne des genannten Senatsurteils vom 15. April 1988 nicht aussichtslos ist, gleichfalls einen Anspruch auf positive und nicht nur auf erneute Bescheidung seines Antrags....."
Diesen zu einer früheren Fassung des PBefG entwickelten, aber auch für das PBefG in der hier maßgeblichen Fassung geltenden Grundsätzen schließt sich die Kammer an.
Eine Aufstockung der in Düsseldorf bislang erteilten 1334 Taxikonzessionen in einem Zug um 250 weitere Konzessionen auf dann insgesamt 1.584 Konzessionen dürfte die Funktionsfähigkeit des Eer örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedrohen. Dabei würde es sich um eine Erhöhung des Kontingents um knapp 19 % handeln. Die Taxendichte würde ausgehend von einer Einwohnerzahl von 569.046 (Stand 31. Dezember 2000) von 2,3 auf 2,784 Taxen je 1000 Einwohner steigen und damit (ausgehend von der in den Verwaltungsvorgängen Beiakte 4 Blatt 217 aufgeführten Aufstellung mit dem Stand 10. März 1999) mit deutlichem Abstand den Spitzenplatz selbst im Vergleich mit anderen im oberen Bereich liegenden Städten einnehmen. Die Taxendichte beläuft sich in der Stadt München auf 2,688, in der Stadt Frankfurt auf 2,634, in der Stadt Hamburg auf 2,263 und schließlich im Bezirk des Landeseinwohneramtes Berlin auf 1,951 je 1000 Einwohner. Von besonderer Bedeutung wäre darüber hinaus, dass diese Aufstockung in einem Zug. d.h. ohne Einschaltung eines Beobachtungszeitraumes (vgl. § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG ) erfolgen würde, in dem die Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen festgestellt werden könnten.
B. Ob im Hauptsacheverfahren ein Anspruch des Antragstellers auf erneute Bescheidung seines Antrags auf Erteilung einer Taxikonzession durchsetzbar ist, bedarf für das hier anhängige Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keiner Entscheidung. Zwar kann eine einstweilige Anordnung im Einzelfall auf eine Verpflichtung zur Neubescheidung eines Genehmigungsantrages mit vorläufiger Wirkung gerichtet sein, etwa dann, wenn im konkreten Fall ein berechtigtes Interesse daran besteht, dass eine Genehmigungsbehörde möglichst frühzeitig und nicht erst nach Durchführung eines Hauptsacheverfahrens in eine erneute Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen eintritt. Der Antragsteller hat aber in seiner Antragsbegründung weder substantiiert dargelegt, dass er im vorliegenden Fall ein derartiges Interesse hat, noch ist im Übrigen ein auf eine Neubescheidung gerichtetes Interesse angesichts des Rangplatzes des Antragstellers und des Umstandes, dass der Antragsgegner eine Überprüfung der Bewerberlisten im Hinblick auf die Erörterung der Sach- und Rechtslage im Termin vom 5. September 2002 bereits eingeleitet hat, erkennbar.
C. Es bedarf ebenso wenig einer Entscheidung, ob ein Anspruch des Antragstellers auf Zuordnung des Rangplatzes in der Neubewerberliste, der ihm bei ordnungsgemäßer Führung und Überarbeitung bzw. Aktualisierung der Liste zustehen würde, mittels eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durchsetzbar wäre. Einen hierauf gerichteten Antrag hat der Antragsteller - anders als im Klageverfahren 6 K 376/01 - im Eilverfahren nicht gestellt. Überdies hat der Antragsgegner, wie oben ausgeführt, bereits eine Überarbeitung der Vormerkliste eingeleitet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Das Interesse an der Erteilung einer Taxikonzession wird im Hauptsacheverfahren in ständiger Rechtsprechung der Kammer mit 10.000,00 Euro (früher 20.000,00 DM) bewertet (vgl. Ziffer 46.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 1996: 20.000,00 DM). In Verfahren betreffend die Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes ermäßigt sich dieser Betrag um die Hälfte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
§ 12 PBefG
§ 13 PBefG
§ 112 BGB
§ 1629a BGB
§ 25 VwVfG
§ 16 Abs. 3 PBefG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2,
294 ZPO
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4
Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2
PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG
§ 13 Abs. 4
Satz 2 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 3 Nrn. 1, 2 oder 3 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 des
Personenbeförderungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Artikel 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 7, 377, 408
BVerwGE 64, 239
BVerwGE 79, 208
BVerwGE 82, 295
1 BvR 596/56
7 C 57.79
7 C 94.86
7 C 44/88
7 C
45/88
6 K 376/01 B
13 B 1283/90
3 K 97.90
4 L 40/95
13 B 2722/91
7 CB 32/89
6 K 376/01