Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-12, Aktenzeichen 4 L 320/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0112.4L320.22.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersagungs- und Beseitigungsverfügung und eine Zwangsgeldandrohung.
Sie betreibt in der P... eine Wettvermittlungsstelle und vermittelt Sportwetten für die Veranstalterin H... (im Folgenden: Veranstalterin).
Die Veranstalterin beantragte am 20. Februar 2020 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: LABO) eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am o.g. Standort. Am 9. Oktober 2020 erteilte das Regierungspräsidium Darmstadt der Veranstalterin eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet und über terrestrische Wettvermittlungsstellen. Mit Bescheid vom 26. Januar 2022 lehnte das LABO den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, die Erlaubnis sei zu versagen, da der gesetzlich erforderliche Mindestabstand zu einer erlaubten öffentlichen Spielbank der X... im F... unterschritten sei. Er betrage laut Messung mittels Messrad etwa 485 Meter. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hatte der V... am 4... für ihren Betrieb eine bis zum 6... 2032 befristete Erlaubnis nach § 2 des Spielbankengesetz Berlin (SpBG) erteilt.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2022 untersagte das LABO der Antragstellerin nach Anhörung, sofort ab Zustellung des Bescheids in der P... Sportwetten zu vermitteln (Ziff. 1.a.i.) und hierfür in, am und außerhalb dieser Wettvermittlungsstelle zu werben (Ziff. 1.a.ii.). Ferner forderte es sie auf, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle binnen zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids dauerhaft einzustellen (Ziff. 1.b.i.) und die Werbung für Sportwetten in, an und außerhalb dieser Wettvermittlungsstelle binnen vier Wochen ab Zustellung zu beseitigen (Ziff. 1.b.ii.). Für den Fall, dass sie den Verfügungen aus Ziff. 1.a.i. und 1b.i. des Bescheids binnen zwei Wochen ab Zustellung nicht nachkomme, drohte es ihr die Versiegelung der Betriebsräume an. Für den Fall, dass sie den Verfügungen aus Ziff. 1.a.ii. und 1.b.ii. des Bescheids binnen vier Wochen ab Zustellung nicht nachkomme, drohte es ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro an. Zur Begründung führte das LABO aus, die Antragstellerin vermittle öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten, ohne über die für die Wettvermittlungsstelle erforderliche Erlaubnis zu verfügen. Den Erlaubnisantrag der Veranstalterin habe es abgelehnt. Sein Ermessen habe es zu einem Einschreiten gegen den Betrieb ausgeübt. Dem Einschreiten stehe keine schützenswerte Rechtsposition der Antragstellerin entgegen, da der Betrieb seit Eröffnung illegal gewesen sei. Die Untersagungs- und Beseitigungsverfügung sei auch verhältnismäßig.
Gegen den an sie gerichteten Bescheid erhob die Antragstellerin am 7. Juli 2022 Widerspruch. Am 12. Juli 2022 hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie meint, die Verfügungen in Ziff. 1.a. und 1.b. verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot, da unklar sei, was zu welchem Zeitpunkt konkret von ihr verlangt werde. Ihr sei gleichzeitig aufgegeben worden, sofort ab Zustellung keine Sportwetten mehr zu vermitteln sowie binnen zwei Wochen ab Zustellung der Verfügung dauerhaft keine Sportwetten mehr anzunehmen. Zudem folge die Rechtswidrigkeit der Verfügungen aus der Rechtswidrigkeit der Ablehnung der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle. Sie habe gemeinsam mit der Veranstalterin einen Anspruch auf Erteilung dieser Erlaubnis. Schon das Erlaubnisverfahren für die Veranstaltung von Sportwetten sei verfassungs- und unionsrechtswidrig, weshalb die Erlaubnisverfahren zur Vermittlung von Sportwetten ebenfalls rechtswidrig seien und nicht angewandt werden dürften. Das Erlaubnisverfahren für eine Wettvermittlungsstelle verstoße gegen den Transparenzgrundsatz, da die Betreiberin an diesem nicht beteiligt werde. Die im Berliner Landesrecht vorgesehenen Abstandsregelungen seien verfassungs- und unionsrechtswidrig. Sie bevorzugten Anbieter mit bestehenden Erlaubnissen gegenüber neu auf den Markt eintretenden Anbietern. Den Regelungen fehle es an einem Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Anbietern sowie an Übergangs- und Ausnahmemöglichkeiten unter Beachtung örtlicher Besonderheiten. Den Abstandsregelungen mangele es zudem an einer wissenschaftlichen Grundlage. Sie verstießen gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Regulierung von Online-Sportwetten. Entgegen der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags führten sie zu einer erheblichen Reduktion der Anzahl stationärer Wettvermittlungsstellen. Ihr Vertrauen in die Zulässigkeit des Betriebs der Wettvermittlungsstelle mangels eines verfassungs- und unionrechtskonformen Erlaubnisverfahrens sei durch das Fehlen einer Übergangs- oder Bestandsschutzregelung nicht berücksichtigt worden. Es bestehe eine verfassungs- und unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung von Wettvermittlungsstellen privatrechtlicher Wettveranstalter und den Annahmestellen des staatlichen Anbieters, da es für Lottoannahmestellen keine Abstandsregelungen gebe. Die vom Antragsgegner angestellten Ermessenserwägungen seien fehlerhaft. Insbesondere sei die Erwägung des Antragsgegners unzutreffend, das Angebot von Sportwetten durch die Veranstalterin und sie selbst sei in der Vergangenheit unzulässig und verboten gewesen. Das Gleiche gelte für die Erwägung, der Betrieb habe bei Fortsetzung eine Strafbarkeit nach § 284 des Strafgesetzbuchs (StGB) zur Folge. Schließlich sei die Frist zur Befolgung der Untersagung der Sportwettenvermittlung und -werbung unangemessen kurz.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 7. Juli 2022 gegen die Ziffern 1. und 2. des Untersagungs- und Beseitigungsbescheids vom 1. Juli 2022 wiederherzustellen bzw. anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er trägt in Ergänzung der Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren im Wesentlichen vor, der Antragstellerin fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, da das Eilverfahren nicht zu dem von ihr beabsichtigten Ziel führe, die Wettvermittlungsstelle bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über das Erlaubnisverfahren legal öffnen zu können. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die einzelnen Regelungen des Bescheides regelten verschiedene Aspekte. Eine etwaige Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisverfahrens für die Veranstaltung von Sportwetten sei vorliegend ohne Bedeutung, zumal die Veranstalterin über eine solche verfüge. Im Verfahren für die Erlaubniserteilung von Wettvermittlungsstellen bestehe kein Transparenzdefizit, da der Veranstalter nach der gesetzlichen Konzeption zur Verfahrensvereinfachung alleiniger Ansprechpartner sei. Die Abstandsvorschriften seien verfassungs- und unionsrechtskonform. Selbst eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols führte nicht zur Erlaubnisfähigkeit einer Wettermittlungsstelle bzw. zu einem Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Er habe die ohne Erlaubnis tätigen Wettvermittlungsstellen nicht geduldet. Die Antragstellerin könne sich auch nicht auf Bestandsschutz berufen, da zu keinem Zeitpunkt ein Vertrauenstatbestand dahin gesetzt worden sei, dass ein Erlaubnisverfahren nicht erforderlich sei. Ferner sei die Antragstellerin auch richtige und ermessensfehlerfrei gewählte Adressatin des Bescheids, da ohne ihr Zutun als Betreiberin in der nicht erlaubnisfähigen Wettvermittlungsstelle überhaupt keine Wetten entgegengenommen und vermittelt würden. Er habe sich bewusst zum Zwecke der effektiven Abwehr des illegalen Glücksspiels zu einem Vorgehen gegen die Betreiberin der Wettvermittlungsstelle und die Veranstalterin der Sportwetten entschieden. Es stehe auch zu befürchten, dass die Antragstellerin bei Herausnahme aus dem System der Veranstalterin die Räumlichkeiten faktisch weiter als Wettvermittlungsstelle nutze, indem die fortgesetzte Ausstrahlung von Sportereignissen und die Anzeige von Live-Quoten zum Verweilen und Wetten über Online-Angebote anrege.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Akte des Verfahrens Q... sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Hinsichtlich der Untersagungs- und Beseitigungsverfügungen in Ziff. 1 des Bescheids ist er gemäß § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO auszulegen und so verstanden auch statthaft. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 9 Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrags (in der Fassung vom 29. Oktober 2020; GlüStV), 9 Abs. 7 S. 4 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (in der Fassung vom 20. Juli 2012; AGGlüStV 2021), § 9 Abs. 1 GlüStV entfallen. Der Antrag ist auch zulässig. Insbesondere fehlt es der Antragstellerin nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Anders als der Antragsgegner meint, kann dieses nicht deshalb verneint werden, weil eine Wettvermittlung mangels Vorliegen der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohnehin unzulässig wäre. Denn die Frage der rechtlichen Konsequenzen einer fehlenden Erlaubnis oder der fehlenden Erlaubnisfähigkeit dieser Tätigkeiten ist keine Frage des Rechtsschutzbedürfnisses, sondern vielmehr eine der materiellen Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersagungsverfügung (vgl. VGH München, Urteil vom 12. Juni 2012 – 10 B 10.2959 – juris, Rn. 29). Die Veranstalterin verfolgt ihr Begehren auf Erteilung einer Erlaubnis im Übrigen weiter und hat Klage erhoben (Az. VG 4 K 362/22), so dass die Versagung der Erlaubnis auch noch nicht bestandskräftig ist.
2. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs ganz oder teilweise anordnen. Bei der im Rahmen dieser Entscheidung gebotenen Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten des Verfahrens in der Hauptsache besondere Bedeutung zu. Unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Entscheidung für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs ist in Anlehnung an § 80 Abs. 4 S. 3 VwGO die aufschiebende Wirkung dann anzuordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen.
Nach diesem Maßstab fällt die Interessenabwägung zwischen dem individuellen Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Vollziehung des in Rede stehenden Verwaltungsakts verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes zu Lasten der Antragstellerin aus. Es bestehen nach Auffassung des Gerichts keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides.
a. Die Verfügungen in Ziff. 1 des Bescheids genügen den Anforderungen an die Bestimmtheit gemäß § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Berlin (VwVfG Bln) i.V.m. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts liegt hiernach vor, wenn sich sein Regelungsgehalt durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 – juris, Rn. 13 m.w.N.). Diesen Bestimmtheitsanforderungen genügen die Regelungen des angegriffenen Bescheids, insbesondere sind die Fristen im Bescheidtenor jeweils hinreichend bestimmt. Die sofortige Wirkung der Untersagung (Ziff. 1.a.) und die Aufforderung, binnen zwei Wochen den Betrieb einzustellen sowie die Werbung zu beseitigen (Ziff. 1.b.) wird nicht, wie die Antragstellerin geltend macht, durch die in der Zwangsmittelandrohung (Ziff. 2) bestimmte Zwei- bzw. Vierwochenfrist ab Zustellung relativiert oder widersprüchlich. Eine mit der Zwangsgeldandrohung verknüpfte Fristbestimmung hat die Funktion, den Bescheidadressaten davon in Kenntnis zu setzen, ab wann er mit einer Vollstreckung der Grundverfügung für den Fall der Zuwiderhandlung zu rechnen hat. Diese Funktion erfüllt die Androhung der Zwangsmittel unmissverständlich und unabhängig davon, dass die Untersagung mit sofortiger Wirkung ab Zugang Geltung beanspruchen soll (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 16). Auch die sofortige Untersagung der Werbung (Ziff. 1.a.ii) wird nicht durch die Aufgabe der Beseitigung der Werbung binnen zwei Wochen (Ziff. 1.b.ii) widersprüchlich. Denn schon durch den Tenor wird deutlich, dass das Werben mittels der installierten Werbung erst zwei Wochen nach Zustellung des Bescheids durch Beseitigung zu beenden ist.
b. Die Verfügungen in Ziff. 1 sind auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
aa. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach Satz 2 der Vorschrift kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und hierfür nach Satz 3 Nr. 3 insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
bb. Die Tatbestandsvoraussetzungen sind erfüllt, da es für die von der Antragstellerin betriebene Wettvermittlungsstelle an einer Erlaubnis fehlt. Eine solche ist erforderlich, da es sich bei Sportwetten um Glückspiel handelt und ihre Vermittlung erlaubnispflichtig ist, § 4 Abs. 1 S. 2 i.V.m. §§ 3 Abs. 1 S. 3 und 4, 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV. Der Antragsgegner hat die Erteilung der Erlaubnis nach § 7 AGGlüStV 2021 mit Bescheid vom 26. Januar 2022 gegenüber der Veranstalterin abgelehnt. Diese formelle Illegalität kann der Antragstellerin auch – anders als früher – entgegengehalten werden, da inzwischen Erlaubnisse nach § 4a GlüStV an Sportwettenveranstalter vergeben wurden und dem folgend auch Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten erlangt werden können (zur früheren Rechtslage vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – BVerwG 8 C 5.15 – juris, Rn. 27).
cc. Der Bescheid ist hinsichtlich der unter Ziff. 1 getroffenen Verfügungen auch nicht ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Ermessensentscheidung ist gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob die Behörde das ihr zustehende Ermessen in seiner Reichweite erkannt, ihre Erwägungen am Zweck der Ermessensermächtigung ausgerichtet und die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens nicht überschritten hat (vgl. § 114 S. 1 VwGO). Nach diesem Maßstab hat das LABO das ihm gem. § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Entschließungs- und Auswahlermessen nicht fehlerhaft ausgeübt. Sowohl die Untersagung der Vermittlung unerlaubter Glückspiele als auch die Untersagung der Werbung für diese sind ausdrücklich gesetzlich vorgesehen, vgl. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot das LABO nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Dies wäre nur der Fall, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – BVerwG 8 C 40.12 – juris, Rn. 52). So liegt es hier nicht. Die von der Antragstellerin betriebene Wettvermittlungsstelle ist nicht offensichtlich erlaubnisfähig.
i. Der Erlaubniserteilung steht § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 entgegen. Danach ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nach § 7 AGGlüStV 2021 unter anderem im Hinblick auf die Belange des Spielerschutzes zu versagen, wenn zu erlaubten Spielbanken ein Mindestabstand von jeweils 500 m unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9 Abs. 3 S. 4 AGGlüStV 2021 der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. So liegt es hier. Die in der P... betriebene Wettvermittlungsstelle unterschreitet den Mindestabstand von 500 m zu einer erlaubten Spielbank. Nach den Feststellungen des LABO, denen die Antragstellerin nicht entgegengetreten ist, beträgt der Abstand zu der am F...gelegenen Spielbank lediglich ca. 485 m. Die Spielbank ist auch erlaubt i.S.v. § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021. Die zuständige Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat ihr am 15. Dezember 2020 eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpBG erteilt.
Die der Spielbank seitens der Senatsverwaltung für Inneres und Sport erteilte Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpBG ist auch nicht offenkundig rechtswidrig. So sieht das Spielbankengesetz keine Mindestabstände zu anderen Glücksspielbetrieben vor. Dies ist auch rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere verstößt dies nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) (vgl. unter ii. (d) (i)).
ii. Darüber hinaus sind weder das für die Erteilung der Erlaubnis vorgesehene Verfahren noch die hier der Erteilung einer solchen Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu erlaubten Spielbanken in § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung verfassungs- oder unionsrechtlich zu beanstanden.
(a) Das Erlaubnisverfahren verstößt nicht gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot, weil die Antragstellerin als Betreiberin nach § 9 Abs. 1 AGGlüStV 2021 i.V.m. § 7 AGGlüStV 2021 an diesem nicht beteiligt wurde. Vielmehr folgt diese Ausgestaltung der Konzeption in § 21a Abs. 1 Hs. 2 GlüStV i.V.m. § 29 Abs. 2 S. 2 GlüStV, wonach der Veranstalter von Sportwetten für den in seine Vertriebsorganisation eingegliederten Vermittler (vgl. § 3 Abs. 6 GlüStV) den Erlaubnisantrag für den Betrieb einer bestimmten Wettvermittlungsstelle stellt. Sie ist auch sachlich gerechtfertigt. Die Verfahrensgestaltung dient der besseren Ausübung der Aufsicht über die Vermittler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, S. 101 und 129; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 12). Angesichts der (notwendigen) vertraglichen Beziehung zwischen Veranstalter und Wettvermittlungsstelle obliegt es diesen, ein Informationsdefizit zu verhindern. Die Antragstellerin kann für sich auch nichts daraus ableiten, dass andere Bundesländer sich entschieden haben, das Erlaubnisverfahren anders auszugestalten (vgl. § 13 Abs. 2 AGGlüStV NRW). Denn es steht jeweils den Ländern zu, das Nähere zu Wettvermittlungsstellen zu regeln, also die Ausgestaltung im Einzelnen eigenständig festzulegen, vgl. § 21a Abs. 5 GlüStV.
(b) Anders als die Antragstellerin meint, kann sie auch aus einer möglichen Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisverfahrens für die Veranstaltung von Sportwetten nichts für sich ableiten. Dies begründet jedenfalls keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle. Darüber hinaus kommt es hier schon deshalb nicht darauf an, da die Veranstalterin eine solche Erlaubnis erhalten hat (vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 – juris, Rn. 95 ff.).
(c) Der Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Antragstellerin gemäß Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielhalle ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt. Berufsausübungsregelungen sind zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 1 BvR 335/97 – juris, Rn. 26; BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 706/08 – juris, Rn. 165). So liegt es hier.
(i) Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer Spielbank verfolgt das legitime Ziel der Spielsuchtprävention. Sie dient damit einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. zu Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133 ff.).
(ii) Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Geeignet ist eine gesetzliche Regelung nicht erst dann, wenn das Regelungsziel mit ihrer Hilfe unter allen Umständen auch tatsächlich erreicht wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 – juris, Rn. 207; BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvR 1299/05 – juris, Rn. 134). Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist dabei nicht zwingend erforderlich, dass mithilfe einer wissenschaftlichen Untersuchung ein Nachweis erbracht wird, welcher genaue Mindestabstand zu Spielbanken einzuhalten sein sollte. Dies mag zwar hilfreich sein, ist jedoch nicht notwendige Bedingung für die Rechtfertigung von Mindestabstandsgeboten. Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes folgt eine solche Voraussetzung nicht (vgl. VGH München, Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CS 09.1734 – juris, Rn. 46 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 13. November 2003, Lindman – C-42/02 – und Urteil vom 6. März 2007, Placanica, Palazzese und Sorricchio – C-338/04, C-359/04 und C-360/04 –, beide juris). Es gibt eine Vielzahl an Faktoren, die in die Frage des erforderlichen Abstands einfließen können. Dem Gesetzgeber ist zuzugestehen, im Wege einer Pauschalierung einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, soweit dieser nicht willkürlich gewählt ist. Davon ist bei dem in § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 festgelegten Abstand von 500 m einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielbank und anderen Glücksspielangeboten auszugehen. Ein Abstand von 500 m trägt ohne durchgreifende Zweifel die Erwägung des Gesetzgebers, eine echte Spielpause zwischen der Nutzung mehrerer Glücksspielangebote zu gewährleisten und Spielanreize zu unterbrechen, damit die Spieler „auf andere Gedanken kommen“ können (Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 14). Gleich wirksame gesetzgeberische Mittel, die genannten Ziele zu erreichen, sind nicht erkennbar. Der Erforderlichkeit der in § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 getroffenen Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass – soweit ersichtlich – allein Mecklenburg-Vorpommern (§ 11 Abs. 3 GlüStVAG M-V; 200 m Luftlinie) und Sachsen-Anhalt (§ 18 Nr. 6 b) GlüG LSA i.V.m. GlüVO LSA; 200 m Luftlinie) überhaupt einen Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen (nicht aber zu Spielbanken) geregelt haben. Denn die Bundesländer als Vertragsparteien des GlüStV haben in § 21a Abs. 1 und § 21a Abs. 5 GlüStV vorgesehen, dass die Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV in den Ausführungsbestimmungen der Länder zu regeln ist. Es liegt in der Einschätzungsprärogative der jeweiligen Landesgesetzgeber die Spielsuchtprävention als besonders wichtiges Gemeinwohlziels zu gewichten und unter Berücksichtigung des vorhandenen Spielangebots und der sozialen Bevölkerungsstruktur Mindestabstände festzulegen und zu bemessen sowie Zulassungen zu begrenzen (vgl. zu Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 49 f.).
(iii) Das Mindestabstandsgebot ist auch angemessen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass der Mindestabstand – auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen in § 9 AGGlüStV 2021 – die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschreitet und die Betroffenen nicht übermäßig belastet (vgl BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 155). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Einhaltung eines Mindestabstands zu einer erlaubten Spielbank nicht dazu führt, dass es Vermittlern von Sportwetten unmöglich wäre, eine Wettvermittlungsstelle in Berlin zu betreiben. Es hat zunächst lediglich den Ausschluss bestimmter Standorte sowie eine absolute Begrenzung des Sportwettenangebots im Stadtgebiet zur Folge und entspricht damit dem ausdrücklichen, legitimen gesetzlichen Ziel, vgl. § 21a Abs. 1 GlüStV. Die von der Antragstellerin angeführte Behauptung, durch das Mindestabstandsgebot seien in Berlin erlaubnisfähige Standorte überhaupt nicht verfügbar, ist durch nichts belegt. Denn die Regulierung der Anzahl von Glücksspielangeboten durch die Einhaltung von Mindestabständen führt nicht zu einem statischen Bild erlaubnisfähiger Standorte. Vielmehr ist die „Karte“ erlaubnisfähiger Standorte nur eine Momentaufnahme, die einem ständigen Wandel unterworfen ist. Es ist etwa davon auszugehen, dass derzeit örtlich mit dem gewünschten Betrieb einer Wettvermittlungsstelle kollidierende Glücksspielangebote, beispielsweise Spielhallen, ihren Betrieb aufgeben (müssen). Insbesondere ist neben der Kündigung/Nichtverlängerung von Gewerberaummietverträgen mit dem Widerruf von Erlaubnissen, z.B. wegen Unzuverlässigkeit, zu rechnen. Dass letzteres tatsächlich zu erwarten ist, entspricht auch der konkreten Erfahrung der Kammer aus den zahlreichen ähnlich gelagerten derzeit anhängigen Klageverfahren von Wettveranstaltern, deren Ziel es ist, Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen zu erhalten.
Die Kammer verkennt bei der Bewertung nicht, dass die Einhaltung von Mindestabständen für Betreiber von Wettvermittlungsstellen in einigen Fällen einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen kann. Dies gilt insbesondere für Vermittler, die – wie die Antragstellerin – seit längerem ohne Erlaubnis einen Standort betreiben und denen längere Zeit mangels eines abgeschlossenen Konzessionsverfahrens nicht die Möglichkeit offenstand, eine Erlaubnis zu erlangen. Angesichts der überragenden Bedeutung, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht beimessen darf, stellt dies die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelungen jedoch nicht in Frage. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die aus den Mindestabstandsvorschriften resultierende Reduzierung des Sportwettenangebots nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 158). Die zuvor genannten Allgemeinwohl gelange können wegen ihrer überragenden Bedeutung sogar eine objektive Berufswahlbeschränkung rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 50 mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01).
Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung der Abstandsvorschriften weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen hat noch ein Ermessen eröffnet hat. Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen. Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräume für die Verwaltung würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.
Die Angemessenheit wird auch nicht durch die Behauptung der Antragstellerin in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe es versäumt, eine Übergangsregelung für faktisch geduldete Wettvermittlungsstellen zu schaffen. Es kann dahinstehen, ob die in § 9 Abs. 9 S. 1 AGGlüStV (in der vom 29. März 2020 bis 24. September 2021 gültigen Fassung; im Folgenden AGGlüStV 2020) getroffene Regelung, wonach am 1. Januar 2020 bestehende unerlaubte Wettvermittlungsstellen, für die bis zum 30. Juni 2020 kein inhaltlich im Sinne des Absatzes 2 zu bescheidender Antrag gestellt worden war, ihren Betrieb bis spätestens zum 30. September 2020 einstellen müssen, faktisch leer lief, da ein solcher Antrag das Vorliegen einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten voraussetzte, die erst im Oktober/November 2020 erteilt wurden. Denn eine Übergangsregelung war nicht erforderlich. Dies wäre nur der Fall, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen der von einer Rechtsänderung Betroffenen – hier der Betreiber von Wettvermittlungsstellen – im Hinblick auf die bisherige Rechtslage bestehen würde. Das ist vorliegend nicht der Fall.
Eine Vertrauensschutz vermittelnde bestandskräftige Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle lag nicht vor. Bis Oktober 2020 konnte die antragsberechtigte Veranstalterin eine solche für die Antragstellerin auch nicht erhalten, da es an der hierfür erforderlichen Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten fehlte. Dies führt allerdings nicht dazu, dass die Antragstellerin sich auf eine der Erlaubniserteilung gleichstehende schutzwürdige Rechtsposition berufen kann. Hieran ändert auch nichts, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle wegen der nicht zu erlangenden Erlaubnis nicht untersagt werden durfte und diese faktisch über einen längeren Zeitraum betrieben werden konnte. Denn das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein – möglicherweise – rechtswidriges Verhalten lässt sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, nicht gleichsetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 – BVerwG 8 B 29.18 – juris, Rn. 14). Es liegt auch keine ggf. besonderen Vertrauensschutz vermittelnde aktive Duldung vor. Diese erfordert eine – regelmäßig schriftliche – Äußerung einer Behörde, der eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein muss, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb von ihr geduldet wird, sie also nicht gegen den Betrieb – etwa einer Wettvermittlungsstelle – einschreiten wird. Dies ist vorliegend weder dargelegt noch ersichtlich, wobei der Betroffene insoweit darlegungs- und beweispflichtig ist (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 6 S 3680/21 – juris, Rn. 13).
Der Antragsgegner hat auch zu keinem Zeitpunkt einen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, zukünftig kein gesetzliches Erlaubnisverfahren durchzuführen. Im Gegenteil belegen die Entwicklung der Regulierung sowie die zahlreichen Rechtsstreitigkeiten, dass alle Bundesländer die Wettvermittlung im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in jedem Fall und dauerhaft einem Erlaubnisverfahren unterziehen wollten (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 1. Juli 2022 – OVG 1 S 42/22 – UA S. 5). Mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 wurde der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen erstmals einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Angesichts dessen musste den Betreibern von Wettvermittlungsstellen seit langem bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand ihres Gewerbes abhängen würde. Die restriktive Zulassungsabsicht war von Anfang an im GlüStV erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (siehe nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV 2021), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV) zu begrenzen sind, auch normativ Ausdruck gefunden (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 98 ff.). Der Berliner Gesetzgeber hat bereits in § 9 Abs. 4 AGGlüStV der Fassung vom 1. Juli 2012 verschiedene Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für Wettvermittlungsstellen vorgesehen. So war zur Lage der Wettvermittlungsstellen geregelt, dass eine flächendeckende Verteilung anzustreben und eine räumliche Nähe zu Spielhallen oder Spielbanken zu vermeiden sei. Auch dies verdeutlichte Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten, dass eine Wettvermittlungsstelle für eine Erlaubnis gewisse standortbezogene Voraussetzungen zu erfüllen hat. Mit Inkrafttreten des § 9 Abs. 9 AGGlüStV 2020 am 29. März 2020 brachte der Landesgesetzgeber dann seinen Willen zum Ausdruck, dass nicht formell erlaubte und nicht erlaubnisfähige Wettvermittlungsstellen, die bisher betrieben worden waren, keinen Bestandsschutz genießen und nicht mit einem Weiterbetrieb rechnen dürfen sollten (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 17). Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Weiterbetrieb einer ohne Erlaubnis nur faktisch geduldeten Wettvermittlungsstelle konnte sich bei Veranstaltern und Vermittlern auch deshalb nicht bilden, weil der Antragsgegner schon im Zeitraum der fehlenden Erlaubnismöglichkeit mit Untersagungs- und Beseitigungsverfügungen gegen Standorte vorgegangen ist, die wegen Nichteinhaltung von Mindestabständen, insbesondere zu Schulen und Jugend- und Kindereinrichtungen, materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig waren, und dieses Vorgehen gerichtlich nicht beanstandet wurde (vgl. nur VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris; Beschluss vom 29. April 2020 – 4 L 228.19 – juris). Dies kommt auch in § 9 Abs. 9 S. 4 AGGlüStV 2020 zum Ausdruck, wonach die Möglichkeit der Betriebsuntersagung aufgrund fehlender materieller Erlaubnisfähigkeit nicht beschränkt sein sollte.
Auch durch die bis Oktober 2020 unterbliebene Erteilung bundesweiter Erlaubnisse für Sportwettenveranstaltung wurde kein besonderes Vertrauen geschaffen. Vielmehr wurde hierdurch letztlich lediglich die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 105). Dass Wettvermittler Dispositionen oder Investitionen im Hinblick auf einen für sie günstigen, aber unsicheren und absehbar auslaufenden Zustand getätigt haben, ist ihr eigenes unternehmerisches Risiko. Sie mussten mit der Änderung dieser Lage sowie dem tatsächlichen Vollzug der bestehenden Gesetzeslage rechnen. Die bis zu diesem Zeitpunkt mögliche wirtschaftliche Betätigung stand erkennbar unter der auflösenden Bedingung der Erteilung der bundesweiten Veranstaltungserlaubnisse sowie eines nachfolgenden Erlaubnisverfahrens.
Die Antragstellerin musste demnach jederzeit mit einem Einschreiten aufgrund fehlender materiell-rechtlicher Erlaubnisfähigkeit (§ 9 Abs. 9 S. 4 AGGlüStV 2020) oder mit der Beendigung der faktischen Duldung, insbesondere nach Abschluss des bundesweiten Erlaubnisverfahrens und des standortbezogenen Erlaubnisverfahrens, rechnen. Soweit die Betreiber bei dieser Sachlage längerfristige Verbindlichkeiten eingegangen oder größere Investitionen getätigt haben sollten, geschah dies bewusst unter Inkaufnahme des erkennbaren und absehbaren Risikos kurzfristiger Rechtsänderungen (vgl. VG Leipzig, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 5 L 23/22 – juris, Rn. 77). Es gibt kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen, wobei sogar ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz begründet (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen gem. § 33i GewO: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, 189).
(iii) Die Mindestabstandsvorschrift in § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüstV 2020 verstößt auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Regulierung von Online-Sportwetten. Dieses fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich – auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen – zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt, zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland, jedoch weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 (D. N3.), juris, Rn. 55, 64 ff., 6 und vom 6. November 2003 - C-243/01 (H2 u. a.), juris, Rn. 66 f.; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – BVerwG 8 C 10.12 –juris, Rn. 31 ff. m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 – juris, Rn. 17 f.). Aus der Öffnung des Online-Glückspielmarkts mit Inkrafttreten des GlüStV 2021 folgt keine Inkohärenz der Abstandsvorschriften für stationäre Wettvermittlung (vgl. zu Geldspielgeräten in Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21.17 – juris, Rn. 68). Denn das gesamte Online-Spiel ist eine gänzlich andere, mit dem stationären Glücksspiel generell nicht vergleichbare Glücksspielkategorie, die im Glücksspielstaatsvertrag eigenen Regulierungen und Schutzmechanismen unterliegt, welche kohärent die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes verfolgen. Davon ausgehend kann der Gesetzgeber eine differenzierte Gefahreneinschätzung treffen und abweichende gesetzliche Rahmenbedingungen für andere Glücksspielbereiche schaffen, solange die in Rede stehende Regelung noch wirksam zur Verwirklichung des Schutzes vor den Gefahren des Glücksspiels beitragen können. Das ist hier aus den bisher getroffenen Erwägungen zur Verfassungsmäßigkeit der Abstandsregelung der Fall.
(d) Die Antragstellerin kann auch aus Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf eine Erlaubnis ableiten.
(i) Der Umstand, dass Lotto-Annahmestellen keinem Mindestabstandsgebot zu anderen Glückspielangeboten unterliegen, begründet keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Es fehlt insoweit schon an einer Vergleichbarkeit. In Lotto-Annahmestellen werden neben dem staatlichen Glücksspielangebot Artikel des täglichen Lebens, wie Zeitungen, Tabakwaren, Schreibwaren, Getränke und Snacks verkauft, so dass auch Kunden, die nicht am Glücksspiel teilnehmen wollen, den Eindruck der Annahmestelle prägen. Schon deshalb haben sie eine völlig andere Gestaltung und Atmosphäre. Die Tatsache, dass dort auch Kunden ein- und ausgehen, die mit gewöhnlichen, ihren Alltagsbedarf deckenden Bedürfnissen befasst sind, gibt ihnen ein anderes, alltäglicheres und weniger auf die Befriedigung des Spieltriebs ausgerichtetes Gepräge. Wettvermittlungsstellen sind demgegenüber reine Sportwetteinrichtungen, in denen sich naturgemäß ausschließlich Kunden befinden, die Sportwetten abschließen möchten und sich hierfür gegebenenfalls auch über Stunden in den typischerweise bestuhlten – und damit zum längeren Verweilen einladenden – Örtlichkeiten aufhalten. Die hiermit einhergehende erhöhte Suchtgefahr rechtfertigt eine unterschiedliche Behandlung (vgl. Kammerbeschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris, Rn. 40). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Angebot von TOTO-Wetten in Lotto-Annahmestellen, die die einzigen Lotterieangebote darstellen, die Bezug zum Bereich Sport haben. Es werden lediglich die Auswahlwette TOTO 6aus45, die 45 Fußballspiele betrifft, sowie die TOTO 13er Ergebniswette angeboten, bei der 13 Fußballspiele Gegenstand der Wette sind. Im Vergleich zum umfangreichen Wettprogramm der Veranstalterin, die die Antragstellerin vermittelt, ist das staatliche TOTO-Angebot demnach verschwindend gering (Kammerbeschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris, Rn. 33).
(ii) Es liegt ferner keine Art. 3 Abs. 1 GG widersprechende Ungleichbehandlung darin, dass der Gesetzgeber für Wettvermittlungsstellen keine mit der für Spielhallen geschaffenen Übergangsregelung (vgl. zu dieser, BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 180 ff.) vergleichbare Regelung vorgesehen hat. Es fehlt diesbezüglich bereits an einer Vergleichbarkeit, da die Bestandsspielhallen über bestandskräftige und in der Regel unanfechtbare Erlaubnisse nach § 33i GewO verfügten, als sie einem zusätzlichen Erlaubnisvorbehalt nach dem GlüStV unterworfen wurden. Im Wettvermittlungsstellen schuf § 10a Abs. 5 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 erstmalig eine Erlaubnispflicht. Darüber hinaus führt auch die Verzögerung des Gesetzesvollzugs wegen des sich hinziehenden Erlaubnisverfahren für Sportwettenveranstalter nicht dazu, dass die Wettvermittlungsstellen eine vergleichbar schutzwürdige Rechtsposition erlangt haben wie Spielhallen. Im Übrigen erloschen die Erlaubnisse für Spielhallen nach § 33i GewO gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG Bln a.F. bereits mit Ablauf des 31. Juli 2016, das heißt vor über sechs Jahren. Eine ungerechtfertige Ungleichbehandlung liegt auch nicht darin, dass die Spielhallen vor den Wettvermittlern Erlaubnisse beantragen konnten und deshalb – wie die Antragstellerin ausführt – die Möglichkeit hatten, sich Standorte „zu sichern“. Es ist nicht sachwidrig, für die Frage des Vorrangs eines Gewerbebetriebes im Falle von einzuhaltenden Abstandsvorschriften darauf abzustellen, welcher Betrieb bereits über eine Erlaubnis verfügt. Bei dem hier gegebenen Fall des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt vermittelt erst die Erlaubnis eine schutzfähige Rechtsposition, die in Konkurrenzsituationen zu beachten ist (vgl. Kammerbeschluss vom 29. April 2020 – 4 L 228.19 – juris, Rn. 33 ff.). Die Position der Antragstellerin ist demgegenüber weniger schützenswert, ohne dass dies der Antragsgegner zu verantworten hätte. Diese Lage erfordert nicht, dass der Antragsgegner die Verzögerung der Erlaubniserteilung gesetzgeberisch derart aufgreift, dass er bei Erlaubnisbeantragung der Wettvermittlungsstelle eine Auswahlentscheidung zwischen dieser und den Glückspielangeboten vornimmt, die – wie Spielbanken – derzeit über Erlaubnisse verfügen.
Auch der Umstand, dass ein Mindestabstand zu anderen Glückspielangeboten nicht ausdrücklich Voraussetzung der Erlaubniserteilung nach § 2 Abs. 1 SpBG ist, begründet keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Selbst wenn man von einer Vergleichbarkeit der Glückspielangebote ausgeht, liegt ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielbanken in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential (Verankerung im Alltag bei Spielhallen und Wettvermittlungsstellen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 174; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 77 f.; OVG, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – juris, Rn. 176; derzeit laut k... vier Spielbankstandorte in Berlin). § 20 Abs. 1 GlüStV sieht insoweit zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch auf Landesebene sowohl der Zulassung öffentlicher Spielbanken (ausdrückliche § 1 SpBG) als auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144). Ferner haben auch Untersuchungen ergeben, dass die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer ausfällt als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144 m.w.N.).
(e) Aus den vorstehenden Erwägungen verstößt die Mindestabstandsregelung in § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre zwar eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge. Die Kammer hält die Eingriffe in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach der im hiesigen Verfahren gebotenen summarischen Prüfung jedenfalls aber durch die Spielsuchtprävention für gerechtfertigt. Zunächst ist eine Diskriminierung ausländischer Anbieter durch die Regelungen zum Mindestabstand nicht ersichtlich. Vielmehr gelten die Vorschriften gleichermaßen für private Anbieter aus dem Inland und dem EU-Ausland. Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung ist dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 124 m.w.N.).
iii. Auch im Übrigen sind keine Ermessensfehler ersichtlich.
(a) Das Ermessen ist bei der gefahrenabwehrrechtlichen Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV zum Einschreiten intendiert. Ein atypischer Fall liegt nicht vor. Der Einwand der Antragstellerin, die Adressatenauswahl sei ermessensfehlerhaft, da eine gesonderte Untersagungs- und Beseitigungsverfügung neben der gegen die Veranstalterin gerichteten Verfügung, wobei eine solche dem Verwaltungsvorgang nicht zu entnehmen ist, nicht erforderlich sei, verfängt bereits deshalb nicht, weil ein derartiges Auswahlermessen nicht eröffnet ist. Veranstalter und Vermittler von Sportwetten treffen unterschiedliche Handlungspflichten. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV unterscheidet die Untersagungsmöglichkeit nach unterschiedlichen Handlungen („Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele“). Diese Trennung zwischen Veranstalten und Vermitteln prägt die Systematik des Glückspielrechts. Hieran anknüpfend hat die Behörde beanstandungsfrei zwei gesonderte Bescheide erlassen. Der an die Antragstellerin gerichtete Bescheid untersagt ihr, Sportwetten zu vermitteln und dafür zu werben, wohingegen der an die Veranstalterin adressierte Bescheid ihr ggf. untersagt, Sportwetten zu veranstalten und keine Sportwetten mehr entgegenzunehmen.
(b) Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ab sofort erweist sich auch in zeitlicher Hinsicht nicht als ermessensfehlerhaft. Die sofortige Untersagung in Ziff. 1.a.i. bezieht sich auf das reine Vermitteln von Sportwetten iSv § 3 Abs. 6 GlüStV, also das Herbeiführen eines Vertragsschlusses zwischen Spieler und Veranstalterin als Teil der Vertriebsorganisation. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Antragstellerin an der sofortigen Beendigung dieser Tätigkeit rechtlich oder technisch gehindert sein sollte. Sofern sie auf die Abwicklung bestehender Wettverträge und die Auszahlung von Wettgewinnen verweist, wird dies von der Untersagung des Vermittelns nach der Definition des Glückspielstaatsvertrags nicht erfasst. Vielmehr ergibt sich aus der Gesamtschau der einzelnen Verfügungen des Bescheids, dass die Abwicklung und Auszahlung bereits vermittelter Wetten unter den Betrieb der Wettvermittlungsstelle fällt, welcher nach Ziff. 1.b.i. binnen zwei Wochen einzustellen ist. Die sofortige Einstellung der Vermittlung von Sportwetten ist auch in der Sache gerechtfertigt. Die Untersagung unerlaubten Glücksspiels dient den Zielen der Spielsuchtprävention und dem Spielerschutz (vgl. § 1 Nr. 1 und Nr. 3 und § 9 Abs. 1 S. 1 GlüStV). Das besondere Gewicht dieser Gemeinwohlbelange lässt eine sofortige Untersagung zu und überwiegt die damit einhergehenden Belastungen für den betroffenen Wettvermittler (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 27; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 – juris, Rn. 75). In dem von der Antragstellerin herangezogenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg (VG Hamburg, Beschluss vom 27. Juni 2022 – 14 E 4288/21 – juris) war schon die tatsächliche Situation eine andere, da die Versagung des Antrags auf Betrieb der Wettvermittlungsstelle und die (sofortige) Untersagung der Wettvermittlung dem Vermittler und Veranstalter in einem Bescheid bekannt gegeben wurde. Im vorliegenden Fall musste die Antragstellerin spätestens mit Bekanntgabe des Versagungsbescheids vom 26. Januar 2022 gegenüber der Veranstalterin jederzeit damit rechnen, dass ihr die Vermittlung untersagt wird. Denn in Anbetracht der Vertriebsstruktur zwischen Veranstalter und Vermittler (vgl. §§ 3 Abs. 6, 9 Abs. 1 S.3 Nr. 3 GlüStV; § 9 Abs. 1 AGGlüStV 2021) ist davon auszugehen, dass die Veranstalterin die Antragstellerin über die Versagung informierte. Die Antragstellerin hat auch nichts Gegenteiliges behauptet. Die in Ziff. 1.b.i. getroffene Anordnung, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle binnen zwei Wochen einzustellen, erweist sich ebenso voraussichtlich als rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 S. 1 und S. 2 GlüStV. Die Fristsetzung von zwei Wochen zur Umsetzung der Anordnung begegnet aus den obigen Erwägungen keinen rechtlichen Bedenken.
3. Hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln in Ziff. 2.a. und 2.b. ist der Antrag ebenfalls als Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und zulässig. Denn es handelt sich hierbei um Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung, bei denen die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs von Gesetzes wegen entfällt, vgl. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 63 Abs. 1 S.1 JustG Bln und § 9 Abs. 7 S. 4 AGGlüStV 2021. Der Antrag ist auch insoweit unbegründet. Denn sowohl die Androhung der Versiegelung als auch die Androhung des Zwangsgeldes genügen den gesetzlichen Vorschriften der § 8 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 9, 11, 12, 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG) i.V.m. § 9 Abs. 2 S. 2 bis 4 GlüStV, § 9 Abs. 7 S. 1 AGGlüStV 2021. Nach dem Vorstehenden ist insbesondere die Frist von zwei Wochen bzw. vier Wochen zur Erfüllung der Verpflichtungen der Antragstellerin zumutbar, § 13 Abs. 1 S. 2 VwVG. Zudem ist das Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro nicht zu beanstanden. Im Falle der Vollstreckung von Anordnungen nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV mittels Zwangsgeld soll dieses das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Daran gemessen begegnet die Höhe von 5.000,- Euro unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin an der Fortführung des Betriebs der Wettvermittlungsstelle und der dazugehörigen Werbung keinen Bedenken.
4. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei hat die Kammer die Ziff. 54.2.1 und Ziff. 1.7.2 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit aus dem Jahr 2013 zur Grundlage ihrer Entscheidung gemacht. Der Untersagungs- und Beseitigungsverfügung ist ein Streitwert von 15.000,- Euro beizumessen, der zu halbieren war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 7 AGGlüStV
§ 4a GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9 AGGlüStV
§ 33i GewO
§ 1 SpBG
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 S. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 S. 3 und 4, 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 S. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV
§ 9 Abs. 3 S. 4 AGGlüStV
§ 2 Abs. 1 SpBG
§ 9 Abs. 1 AGGlüStV
§ 29 Abs. 2 S. 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 13 Abs. 2 AGGlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 11 Abs. 3 GlüStVAG
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 9 S. 1 AGGlüStV
§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 S. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüstV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 1 SpielhG
§ 20 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 6, 9 Abs. 1 S.3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 S. 1 und S. 2 GlüStV
§ 63 Abs. 1 S.1 JustG
§ 9 Abs. 7 S. 4 AGGlüStV
§ 8 Abs. 1 VwVfG
§ 9 Abs. 2 S. 2 bis 4 GlüStV
§ 9 Abs. 7 S. 1 AGGlüStV
§ 13 Abs. 1 S. 2 VwVG
§ 9 Abs. 1 und 1a GlüStV
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 2 des Spielbankengesetz
§ 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Berlin (VwVfG Bln) i.V.m. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 6 Abs. 1, 9, 11, 12, 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
Art. 56 und 49 AEUV
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 B 10.29
4 K 362/22
8 C 14.16
6 B 62/22
8 C 5.15
8 C 40.12
24 K 1472/21
1 BvR 335/97
1 BvR 706/08
1 BvR 1314/12
1 BvR 256/08
1 BvR 263/08
1 BvR 586/08
1 BvR 1299/05
10 CS 09.17
8 C 6.15
1 BvR 1054/01
8 B 29.18
6 S 3680/21
1 S 42/22
4 B 1864/21
4 L 290.19
4 L 228.19
5 L 23/22
8 C 10.12
4 B 659/18
1 B 21.17
1 B 5.13
8 S 22.76
14 E 4288/21