Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-23, Aktenzeichen 16 K 4356/23
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2025:0923.16K4356.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Zur Feststellung der tatsächlich geübten Verwaltungspraxis kann neben den einschlägigen Förderbestimmungen ergänzend auch auf öffentliche Verlautbarungen des Mittelgebers zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Dies gilt namentlich für im Internet veröffentlichte FAQ.(Rn.39)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, begehrt eine Förderung im Rahmen der 5. Förderphase des Bundesprogramms "Corona-Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen" (im Folgenden: Überbrückungshilfe IV).
Am 21. April 2022 beantragte die Klägerin durch ihren prüfenden Dritten über das Online-Portal der Beklagten unter Angabe der Zugehörigkeit zu der Branche "Handel mit Kraftwagen mit einem Gesamtgewicht von 3,5 t oder weniger", Branchenschlüssel G45.11.0, die Gewährung einer Überbrückungshilfe IV in Höhe von insgesamt EUR […]. Die Umsatzprognose gab sie, basierend auf den jeweils gleichen Monat aus dem Jahre 2019 als Vergleichsumsatz, dabei wie folgt an:
Betrag Vergleichsmonat
Betrag Fördermonat
Umsatzrückgang
Januar 2022
EUR […]
EUR 0,00
100 %
Februar 2022
März 2022
April 2022
Mai 2022
Juni 2022
Im Antrag bestätigte der prüfende Dritte, dass die angegebenen Umsatzeinbrüche coronabedingt eingetreten seien. Als "[z]usätzliche Begründung der Coronabedingtheit" gab dieser u.a. an, die Klägerin handele mit "ex-Mietfahrzeugen, hergestellt für Tourismusbranche". Die staatlichen Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung hätten auch Reisebeschränkungen beinhaltet, was zu einer Verringerung der Mietwagen-Flotte geführt habe. Diese Fahrzeuge hätten im Markt gefehlt. Wegen der weiteren Antragsangaben wird auf die Wiedergabe in der Handakte der Beklagten (Bl. 17 ff.) Bezug genommen.
In den – auch im Zeitpunkt der Antragstellung – öffentlich im Internet abrufbaren "Fragen und Antworten zur "Überbrückungshilfe IV" (im Folgenden: "FAQ") heißt es in Ziffer 1.2 (in Auszügen):
"[…]Überbrückungshilfe IV kann nur für diejenigen Monate im Zeitraum Januar 2022 bis Juni 2022 beantragt werden, in denen ein coronabedingter Umsatzrückgang von mindestens 30 Prozent im Vergleich zum Referenzmonat im Jahr 2019 erreicht wird.
Nicht gefördert werden Umsatzausfälle, die zum Beispiel nur aufgrund regelmäßiger saisonaler oder anderer dem Geschäftsmodell inhärenter Schwankungen auftreten. Nicht als coronabedingt gelten beispielsweise Umsatzeinbrüche, die zurückzuführen sind auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art (wie Liefer- oder Materialengpässe) oder die sich erkennbar daraus ergeben, dass Umsätze beziehungsweise Zahlungseingänge sich lediglich zeitlich verschieben. Ebenso sind Umsatzeinbrüche, die sich aufgrund von Schwierigkeiten in der Mitarbeiterrekrutierung ergeben, nicht coronabedingt. Im Falle von Betriebsferien sind die Umsatzausfälle nicht coronabedingt.
Der Antragsteller hat zu versichern und soweit wie möglich darzulegen, dass die ihm entstandenen Umsatzeinbrüche, für die Überbrückungshilfe beantragt wird, coronabedingt sind."
Mit Bescheid vom 22. April 2022 bewilligte die Beklagte eine Abschlagszahlung in Höhe von EUR […]. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt des Bescheids (Handakte, Bl. 28 ff.) Bezug genommen.
Am 26. April 2022 stellte die Beklagte dem prüfenden Dritten einige Rückfragen und bat u.a. um eine "explizite" Begründung, inwiefern die geltend gemachten Umsatzrückgänge auf "Corona" zurückzuführen seien und um eine kurze Stellungnahme, dass er die Angaben der Klägerin zur Begründung der Coronabedingtheit des Umsatzrückgangs auf Nachvollziehbarkeit und Plausibilität geprüft habe. Mit Nachricht vom 27. April 2022 übermittelte der prüfende Dritte u.a. eine Stellungnahme, auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird (Handakte, Bl. 33).
Mit Bescheid vom 16. Juni 2022 bewilligte die Beklagte den Antrag "zur Sicherung der beihilferechtlichen Zulässigkeit einer etwaigen späteren Auszahlung angesichts des Auslaufens des Befristeten Rahmens am 30. Juni 2022" vorläufig dem Grunde nach. In Ziffer 2 heißt es in Auszügen:
"Die vorliegende Festsetzung von Überbrückungshilfe IV dem Grunde nach steht […] unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und Berechnung der Anspruchshöhe. Es besteht insofern kein Vertrauensschutz, Überbrückungshilfe IV endgültig zu erhalten.
Der vorliegende Bescheid trifft zudem keine Aussage über etwaige zwischen Ihnen und uns offene Fragen.
Die Höhe der Überbrückungshilfe IV wird in einem weiteren Bescheid vorläufig festgesetzt und dann ausgezahlt. Die endgültige Festsetzung der Überbrückungshilfe IV erfolgt auf Grundlage einer Schlussabrechnung. […]"
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des Bescheids (Handakte, Bl. 34 ff.) verwiesen.
Mit Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vom 11. Oktober 2022 lehnte die Beklagte den Antrag ab, ersetzte den Bescheid über eine Abschlagszahlung für eine Billigkeitsleistung vom 22. April 2022 durch den Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vollständig und forderte die Abschlagszahlung zurück. In der Begründung hob sie darauf ab, dass der geltend gemachte Umsatzrückgang nicht coronabedingt sei. Die Rückforderung beruhe auf § 49a HmbVwVfG. Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid (Handakte, Bl. 39 f.) Bezug genommen.
Am 10. November 2022 erhob die Klägerin Widerspruch durch ihren prüfenden Dritten. Mit Schreiben vom 2. Dezember 2022 begründete sie diesen und vertiefte hierzu ihre Ausführungen aus der Stellungnahme vom 27. April 2022. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung (Handakte, Bl. 41 ff.) Bezug genommen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 1. September 2023, zugestellt am 14. September 2023, wies die Beklagte den Widerspruch zurück, forderte den mit Bescheid vom 22. April 2022 ausgezahlten Zuwendungsbetrag in Höhe von EUR […] zurück, änderte die Höhe der Billigkeitsleistung aus dem Bescheid vom 22. April 2022 auf EUR 0,00 ab, erlegte der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf und setzte für den Bescheid eine Gebühr in Höhe von EUR 50,00 fest. Der zulässige Widerspruch sei unbegründet. Die Klägerin habe nicht plausibilisieren können, dass ihr angegebener Umsatzrückgang coronabedingt eingetreten sei. Die Automobilbranche war in den Fördermonaten nicht von staatlich veranlassten Schließungsanordnungen oder ähnlich einschränkenden Maßnahmen betroffen. Im Wesentlichen hätten die Umsatzrückgänge auf einem Nachfrage- und Angebotsrückgang in der Tourismus- und Automobilbranche beruht. Dabei habe es sich um einen wirtschaftlichen Faktor allgemeiner Art gehandelt, der dem spezifischen Geschäftsmodell der Klägerin inhärent und somit seinem allgemeinen Risiko zuzuordnen sei.
Am 13. Oktober 2023 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung vertieft sie ihre Argumentation aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt sie an, die Beklagte habe bereits mit Bescheid vom 16. Juni 2022 bestandskräftig dem Grunde nach über die Förderberechtigung der Klägerin entschieden, so dass ihr, der Beklagten, eine abweichende Bewertung nunmehr verwehrt sei. Die Voraussetzung für einen Widerruf oder eine Rücknahme dieses Bescheids lägen nicht vor. Im Übrigen erfülle sie die Förderbedingungen. Insbesondere sei nicht erforderlich, dass sie von einer Schließungsanordnung direkt betroffen sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 11. Oktober 2022 in Gestalt des Widerspruchs- und Rückforderungsbescheids vom 1. September 2023 aufzuheben,
die Beklagte zu verpflichten, ihren Antrag vom 21. April 2022 auf Gewährung einer Billigkeitsleistung des Bundes in Form einer Corona-Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen, Soloselbständige und Angehörige der Freien Berufe, die in der Corona-Krise erhebliche Umsatzausfälle erleiden ("Überbrückungshilfe IV"), unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie an, die Klägerin sei nicht antragsberechtigt. Sie habe in keinem der Fördermonate einen coronabedingten Umsatzrückgang erlitten. Es sei ein strenger Maßstab anzulegen. Beim Ausfüllen dieses Maßstabes sei sie branchenspezifisch vorangegangen. Insoweit wiederholt und vertieft sie die Argumentation aus dem Widerspruchsbescheid. Mit dem Bescheid vom 16. Juni 2022 habe sie den Antrag nicht genehmigt. Einen derartigen Bescheid habe sie regelmäßig in den Fällen, in denen noch keine endgültige Bescheidung erfolgt sei, in Anbetracht des Auslaufens des Befristeten Rahmens zum 30. Juni 2022 erlassen. Die auf Grundlage des Bescheids über eine Abschlagszahlung vom 22. April 2022 ausgezahlte Förderung könne nach den Grundsätzen über vorläufige Verwaltungsakte entsprechend § 49a Abs. 1 HmbVwVfG zurückgefordert werden.
Mit Schreiben vom 11. September 2024 hat die Klägerin die Schlussabrechnung eingereicht (Anlage K2, Bl. 47 d.A.).
Mit Beschluss vom 7. Juli 2025 hat die Kammer den Rechtsstreit auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen; mit Beschluss vom 3. September 2025 hat dieser den Beteiligten und ihren Bevollmächtigten gemäß § 102a VwGO gestattet, sich bei der mündlichen Verhandlung an einem anderen Ort aufzuhalten und dort Verfahrenshandlungen vorzunehmen.
Auf Bitten des Gerichts hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 3. September 2025 näher zu der Anzahl der verkauften Fahrzeuge in den letzten Jahren ausgeführt.
In der mündlichen Verhandlung hat der Einzelrichter den Geschäftsführer der Klägerin informatorisch zu dem Geschäftsmodell der Klägerin angehört. Sowohl der Geschäftsführer der Klägerin als auch der Prozessbevollmächtigte der Beklagten haben an der mündlichen Verhandlung im Wege der Videoverhandlung teilgenommen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt des Sitzungsprotokolls Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Sachakte der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 23. September 2025 gewesen sind, sowie das Sitzungsprotokoll verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
Aufgrund des Übertragungsbeschlusses vom 7. Juli 2025 entscheidet der Einzelrichter anstelle der Kammer, § 6 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
II.
Die zulässige Verpflichtungsklage in Gestalt der sog. Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO hat keinen Erfolg. Die mit dem Bescheid vom 11. Oktober 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. September 2023 ausgesprochene Ablehnung der beantragten Überbrückungshilfe IV ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Weder steht ihr steht der geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu, § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO (dazu unter 1.), noch begegnet die mit dem Bescheid verfügte Rückforderung rechtlichen Bedenken (dazu unter 2.).
1. Ein Anspruch auf Neubescheidung des Antrags der Klägerin vom 21. April 2022 scheidet aus. Die Beklagte hat mit den angegriffenen Bescheiden den Antrag zu Recht abgelehnt, ohne dass ihr dabei Ermessensfehler unterlaufen sind.
Ein Anspruch auf eine staatliche Billigkeitsleistung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz dann, wenn die in den einschlägigen Förderbestimmungen dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis der Bewilligungsbehörde auch positiv beschieden wurden [dazu unter a)]. Da die so zu bestimmenden Fördervoraussetzungen – hier: die Coronabedingtheit des Umsatzrückgangs – im Fall der Klägerin nicht vorlagen, war die Ablehnung rechtmäßig [dazu unter b)].
a) Ein Anspruch auf eine staatliche Billigkeitsleistung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz dann, wenn die in den einschlägigen Förderbestimmungen dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis der Bewilligungsbehörde auch positiv beschieden wurden (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 3.7.2024, 1 Bf 154/23, juris Rn. 48 m.w.N.).
Die Gewährung der begehrten Billigkeitsleistung erfolgt nach Maßgabe von § 56 der Haushaltsordnung der Freien und Hansestadt Hamburg (Landeshaushaltsordnung – LHO) vom 17. Dezember 2013 (HmbGVBl. S. 503, zuletzt geändert am 23.7.2025, HmbGVBl. S. 488) in Verbindung mit der (ergänzenden) Verwaltungsvereinbarung "erweiterte Novemberhilfe", "erweiterte Dezemberhilfe", "Überbrückungshilfe III", "Überbrückungshilfe III Plus" und "Überbrückungshilfe IV" zwischen dem Bund und der Freien und Hansestadt Hamburg über die Gewährung von Corona-Hilfen des Bundes als Billigkeitsleistungen für kleine und mittelständische Unternehmen in der Fassung der Änderungsvereinbarung zur ergänzenden Verwaltungsvereinbarung "erweiterte Novemberhilfe", "erweiterte Dezemberhilfe", "Überbrückungshilfe III", "Überbrückungshilfe III Plus" und "Überbrückungshilfe IV" zwischen dem Bund und der Freien und Hansestadt Hamburg über die Gewährung von Corona-Hilfen des Bundes als Billigkeitsleistungen für kleine und mittelständische Unternehmen vom 3. Juni 2022 (im Folgenden: "Verwaltungsvereinbarung") sowie der dazugehörigen Anlage, den Vollzugshinweisen für die Gewährung von Corona-Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen (im Folgenden: "Vollzugshinweise" – zuletzt mit Stand vom 2.7.2025 im Internet veröffentlicht; Anhaltspunkte dafür, dass etwaige frühere Fassungen der Vollzugshinweise hinsichtlich der hier maßgeblichen Ziffern inhaltlich abwichen, sind weder vorgetragen noch sonst für das Gericht ersichtlich).
Bei Billigkeitsleistungen der vorliegenden Art handelt es sich um freiwillige staatliche Maßnahmen. Eine explizite Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch der Klägerin auf Bewilligung der beantragten Überbrückungshilfe IV begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Mittelgewährung auf der Grundlage der einschlägigen Förderbestimmungen – hier die Verwaltungsvereinbarung in Verbindung mit den Vollzugshinweisen – im billigen Ermessen der Bewilligungsbehörde und im Rahmen der dafür im Haushaltsplan besonders zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel, § 56 LHO. Bei diesen Förderbestimmungen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, die unmittelbar außenwirksame Rechte und Pflichten entstehen lassen, sondern um interne Verwaltungsvorschriften, die dazu bestimmt sind, für die Verteilung vorhandener Fördermittel Maßstäbe zu setzen und insoweit das Ermessen der für die Verteilung zuständigen Behörde zu regeln bzw. zu lenken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.11.2008, 7 B 38/08, juris Rn. 9; Urt. v. 8.4.1997, 3 C 6/95, juris Rn. 18 f.; OVG Saarlouis, Urt. v. 4.6.2012, 3 A 33/12, juris Rn. 48). Es ist allein die Sache des Mittelgebers, die Modalitäten einer Förderung festzulegen, die Fördervoraussetzungen zu bestimmen sowie die Förderpraxis nach seinen Vorstellungen entsprechend auszurichten und auch zu ändern (vgl. VGH München, Beschl. v. 8.11.2021, 6 ZB 21.1889, juris Rn. 6; OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2021, 14 A 1131/18, juris Rn. 53; VG Würzburg, Urt. v. 14.10.2024, W 8 K 23.969, juris Rn. 37). Dementsprechend heißt es unter Art. 1 Abs. 4 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung (vgl. auch Buchstabe I Ziffer 1 Abs. 2 Satz 1 der Vollzugshinweise), dass ein Anspruch auf die Gewährung der Billigkeitsleistungen nicht besteht. Vielmehr entscheidet die Bewilligungsstelle gemäß Art. 1 Abs. 4 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung (vgl. auch Buchstabe I Ziffer 1 Abs. 2 Satz 2 der Vollzugshinweise) aufgrund ihres "pflichtgemäßen" Ermessens im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel.
Die Förderbestimmungen vermögen daher – anders als Gesetze – eine anspruchsbegründende Außenwirkung nur ausnahmsweise vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Bestimmungen zu begründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2018, 10 C 1/17, juris Rn. 15; Urt. v. 8.4.1997, 3 C 6/95, juris Rn. 19).Das Gericht ist somit grundsätzlich an die Förderbestimmungen gebunden, wie sie der Mittelgeber versteht; einer eigenständigen richterlichen Auslegung sind die Förderbestimmungen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften insoweit nicht unterworfen. Für die gerichtliche Prüfung einer Förderung ist deshalb entscheidend, wie die von dem Mittelgeber gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verwaltungsvereinbarung mit dem Vollzug betraute Bewilligungsstelle – hier in Person der Beklagten – die Förderbestimmungen im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist (vgl. allg. BVerwG, Urt. v. 17.1.1996, 11 C 5/95, juris Rn. 21; Urt. v. 16.6.2015, 10 C 15/14, juris Rn. 24; OVG Hamburg, Beschl. v. 27.2.2025, 1 Bf 44/24.Z, n.v., BA S. 9; VGH Mannheim, Urt. v. 13.7.2023, 14 S 2699/22, juris Rn. 63; VGH München, Beschl. v. 2.2.2022, 6 C 21.2701, juris Rn. 5 f.).
Zur Feststellung der tatsächlich geübten Verwaltungspraxis kann dabei neben den einschlägigen Förderbestimmungen ergänzend auch auf öffentliche Verlautbarungen des Mittelgebers zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Dies gilt hier namentlich für die im Internet veröffentlichten FAQ [zuletzt mit Stand vom 11. August 2023 (wegen Anpassungen zur Schlussabrechnung, vgl. Ziffer 3.12); Anhaltspunkte dafür, dass etwaige frühere Fassungen der FAQ Überbrückungshilfe IV hinsichtlich der hier maßgeblichen Ziffern, vgl. u., inhaltlich abwichen, sind weder vorgetragen noch sonst für das Gericht ersichtlich], unter denen auf häufig gestellte bzw. zu erwartende Fragen Antworten formuliert sind [vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 3.12.2021, 19 K 2760/20, juris Rn. 38 f.; VG Halle (Saale), Urt. v. 25.4.2022, 4 A 28/22, juris Rn. 20; VG Düsseldorf, Urt. v. 15.9.2022, 16 K 5167/21, juris Rn. 32 ff.]. Insoweit ist aber zu beachten, dass maßgeblich für die Selbstbindung der Verwaltung nicht der Wortlaut der einschlägigen Vollzugshinweise und FAQ ist, sondern ausschließlich das Verständnis des Mittelgebers und die daraus resultierende tatsächliche Verwaltungspraxis der von ihm mit dem Vollzug betrauten Bewilligungsstelle zum maßgeblichen Zeitpunkt (BVerwG, Urt. v. 26.4.1979, III C 111/79, juris Rn. 24; Beschl. v. 11.11.2008, 7 B 38/08, juris Rn. 9 f.; VGH Mannheim, Beschl. v. 21.10.2021, 13 S 3017/21, juris Rn. 33). Letzterer ist dabei, dem materiellen Recht folgend, das hier vor allem durch die Verwaltungsvereinbarung in Verbindung mit den Vollzugshinweisen sowie den FAQ und deren Anwendung durch die Beklagte in ständiger Praxis vorgegeben wird, nicht etwa der Tag der Antragstellung, sondern der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (vgl. nur VGH München, Beschl. v. 27.2.2023, 22 ZB 22.2554, juris Rn. 14; Beschl. v. 2.2.2022, 6 C 21.2701, juris Rn. 10; Beschl. v. 18.5.2020, 6 ZB 20.438, juris Rn. 15; VG München, Urt. v. 21.7.2023, M 31 K 22.3462, juris Rn. 25 f.; jeweils m.w.N.).
b) In Anwendung dieser Grundsätze begegnet die Ablehnung des klägerischen Antrages nach der dem Gericht gemäß § 114 VwGO nur beschränkt möglichen Überprüfung keinen rechtlichen Bedenken. Es entspricht der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten, Umsatzeinbrüche im Rahmen des vorliegenden Förderprogramms der Überbrückungshilfe IV nur im Falle deren "Coronabedingtheit" zu berücksichtigen und den Begriff der "Coronabedingtheit" dabei grundsätzlich restriktiv auszulegen [dazu unter aa)]. Die im Einklang mit dieser ständigen Verwaltungspraxis erfolgte Ablehnung der begehrten Förderung ist rechtlich nicht zu beanstanden [dazu unter bb)].
aa) Es entspricht der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten, Umsatzeinbrüche im Rahmen des vorliegenden Förderprogramms nur im Falle einer "Coronabedingtheit" zu berücksichtigen und dabei diesen Begriff grundsätzlich restriktiv auszulegen. Dabei ist die Coronabedingtheit nicht erst dann anzunehmen, wenn der Antragsteller "unmittelbar[…]" durch "Schließungsanordnungen" betroffen ist, worauf die Klägerin zu Recht hinweist. Mit Urteil vom 30. Juli 2025 (16 K 131/24, juris Rn. 47 ff.) hat die Kammer, der der erkennende Einzelrichter angehört, vielmehr entschieden:
"Die Beklagte hat […] nachvollziehbar und im Wesentlichen gleichlautend ausgeführt, dass sie die Kausalität zwischen den Umsatzrückgängen und der pandemischen Lage in den Förderprogrammen der Neustart- und Überbrückungshilfen, anknüpfend an den Wortlaut der o.g. Vollzugshinweise und der FAQ, in ständiger Praxis seit der Überbrückungshilfe III Plus (dazu bereits VG Hamburg, Urt. v. 21.2.2024, 16 K 4273/22, juris Rn. 28) grundsätzlich restriktiv beurteile. Hierbei stelle sie in erster Linie darauf ab, ob der Umsatzrückgang konkret auf staatliche Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung zurückzuführen sei.
Für die Prüfung sei im Ausgangspunkt die Branche des Antragstellers maßgebend. Beispiel derartiger "betroffener" Branchen seien die Gastronomie, die Veranstaltungsbranche sowie der Bereich der körpernahen Dienstleistungen. In Abgrenzung zur November- und Dezemberhilfe fordere sie in den weiteren Überbrückungshilfen zwar keine (in-)direkte Betroffenheit gemäß Ziffer 1.1 der FAQ zur November- und Dezemberhilfe (mehr). Gleichzeitig lasse sie nicht jede auch nur mittelbare Folge der Corona-Pandemie genügen. Entscheidend sei daher der jeweilige Einzelfall. Insbesondere ein Umsatzrückgang aufgrund eines verändertes Kundenverhaltens durch eine allgemeine Verunsicherung sei ebenso wenig ausreichend wie der Umstand, dass Kunden des Antragstellers von staatlichen Eindämmungs-Maßnahmen betroffen seien.
Anders könne dies aber sein, wenn der Antragsteller eine vollständige wirtschaftliche Abhängigkeit von einem klar abgrenzbaren und konkret von Schließungsanordnungen – worunter die Beklagte, wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung auf gerichtliche Nachfrage erläutert haben und dies auch im Widerspruchsbescheid (dort S. 4 f.) zum Ausdruck kommt, allgemein staatliche Eindämmungs-Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung verstanden habe – betroffenen Kundenkreis darlegen könne. Die allgemeine Vorsicht bzw. Zurückhaltung und die damit einhergehende Verschiebung des Konsumverhaltens der Endverbraucher stellten daher auch unter den Bedingungen der Corona-Pandemie ein allgemeines Geschäftsrisiko dar. Derartige Umstände seien lediglich allgemeine wirtschaftliche Faktoren im Sinne der FAQ und Vollzugshinweise zur Überbrückungshilfe IV und sollten nicht mit der Überbrückungshilfe IV ausgeglichen werden. Diese Ausführungen gölten umso mehr im Fördermittelprogramm der Überbrückungshilfe IV, das einen Förderzeitraum von Januar 2022 bis Juni 2022 abdecke. Denn je weiter die Pandemie fortgeschritten sei, desto weiter seien die staatlichen Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens und die Auswirkungen in der Bevölkerung und Wirtschaft abgeklungen und desto höher seien die Anforderungen an die nachgewiesene Coronabedingtheit der Umsatzrückgänge gestiegen."
Diese ständige Verwaltungspraxis hat die Beklagte auch im hiesigen Verfahren im Wesentlichen kohärent (vgl. aber die auf "staatliche[..] Schließungsanordnungen" konzentrierte Darstellung auf S. 4 des Schriftsatzes v. 4.12.2023, Bl. 31 d.A.) beschrieben. Darüber hinaus hat die Beklagte, und zwar bereits im Widerspruchsbescheid, ausgeführt und dies durch ihren Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass es sich bei Nachfrage- und Angebotsrückgängen grundsätzlich um wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art handele, die explizit in den FAQ als nicht förderfähig bewertet würden. Im Bereich des Tourismus sei zudem zu berücksichtigen, dass Einschränkungen auch durch andere Staaten erfolgen könnten. Diese seien bei der Prüfung der Coronabedingtheit nicht zu berücksichtigen, da sie – aufgrund der Vielschichtigkeit der handelnden Länder – zu "Unwägbarkeiten" führen könnten (Schriftsatz v. 2.10.2024, S. 3, Bl. 77 d.A.). Würde man – im Rahmen einer "Conditio-Sine-Qua-Non"-Formel – jeglichen Bezug zu der Corona-Pandemie ausreichen lassen, liefe man Gefahr, die restriktive Handhabung dieser Einschränkung zu verwässern.
Diese geschilderte ständige Verwaltungspraxis der Beklagten findet sich wieder in den Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung in Verbindung mit den Vollzugshinweisen und den FAQ (s. dazu im Einzelnen VG Hamburg, Urt. v. 30.7.2025, 16 K 131/24, juris Rn. 50 ff.).
Anhaltspunkte für die Annahme einer von diesen Maßstäben tatsächlich abweichenden (ständigen) Verwaltungspraxis der Beklagten sind weder von der Klägerin dargelegt noch dem Gericht aus gleichgelagerten Verfahren bekannt (vgl. zur Verwaltungspraxis bei der Feststellung der Coronabedingtheit i.R.d. Überbrückungshilfe IV neben dem bereits zitierten Urt. v. 30.7.2025, a.a.O. auch Urt. v. 1.2.2024, 16 K 1791/23, n.v.). Soweit die Klägerin das Bestehen einer ständigen Verwaltungspraxis mit Nichtwissen bestreitet, da insbesondere Bewilligungsbescheide nicht vorgelegt worden seien, stellt sie die Verwaltungspraxis der Beklagten nicht hinreichend in Frage. Insbesondere trägt sie eine gegenteilige Verwaltungspraxis nicht vor. Das Gericht macht die Ausführungen der Beklagten nicht "ungeprüft" zur Grundlage seiner Entscheidung. Für die richterliche Überzeugungsbildung, für die der Einzelrichter auf den gesamten, nach dem Vorstehenden plausiblen Vortrag der Beklagten zurückgegriffen hat, kommt es – jedenfalls im hier zu entscheidenden Einzelfall – auf die Vorlage einzelner Bescheide nicht an. Die Feststellung der Coronabedingtheit ist, wie die Beklagte auch in diesem Verfahren nachvollziehbar ausgeführt hat, bei nicht direkt "betroffenen" Branchen stets eine Frage des Einzelfalles. Die dabei zu berücksichtigen Gründe trägt die Beklagte nachvollziehbar vor. Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich die endgültige Verwaltungspraxis für das insgesamt zu betrachtende Zuwendungsverfahren der Überbrückungshilfe IV (erst) aus den insoweit verbindlichen Schlussbescheiden ergeben kann; "Fehler" bzw. "Ausreißer" ändern an der gewollten und bewusst verfolgten Verwaltungspraxis nichts (VG München, Urt. v. 17.9.2024, M 31 K 22.6543, juris Rn. 29 mit Verweis auf VGH München, Beschl. v. 27.2.2023, 22 ZB 22.2554, juris Rn. 18 ff.).
bb) Die in Einklang mit der vorstehend beschriebenen Praxis erfolgte Ablehnung der beantragten Förderung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die durch die restriktive Lesart des Kriteriums der Coronabedingtheit erfolgende Einschränkung des Kreises der Förderberechtigten begegnet als solche keinen rechtlichen Bedenken [dazu unter (1)]. Auch die Ablehnung im konkreten Fall der Klägerin erweist sich nicht als gleichheitswidrig oder sonst ermessensfehlerhaft [dazu unter (2)].
(1) Die durch die restriktive Lesart des Kriteriums der Coronabedingtheit erfolgende Einschränkung des Kreises der Förderberechtigten begegnet als solche keinen rechtlichen Bedenken.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis. Aufgrund des freiwilligen Charakters der begehrten Billigkeitsleistung und des weiten Spielraums des Mittelgebers bei der Gestaltung der Förderbedingungen ist eine gerichtliche Nachprüfung nur im Hinblick auf eine möglicherweise willkürliche Ungleichbehandlung potentieller Förderungsempfänger eröffnet, nicht aber in Form einer Verhältnismäßigkeitsprüfung (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2018, 10 C 1.17, juris Rn. 15 m.w.N. zur Rspr. des BVerfG). Es ist – wie bereits dargestellt – allein Sache des Mittelgebers, den Kreis der Antragsberechtigten und die Antragsvoraussetzungen nach seinem eigenen, autonomen Verständnis festzulegen. Ihm steht es dabei insbesondere frei, sich für eine bestimmte Förderpraxis zu entscheiden und diese zu handhaben bzw. – wie hier über die Beklagte – handhaben zu lassen. Die Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute Gründe gäbe. Eine Verletzung des Willkürverbots liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (BVerfG, Urt. v. 8.7.1997, 1 BvR 1934/93, juris Rn. 49; VGH München, Beschl. v. 8.11.2021, 6 ZB 21.2023, juris Rn. 13; VG Hamburg, Urt. v. 8.11.2023, 16 K 1953/22, juris Rn. 36).
Dass die dieser Verwaltungspraxis zugrundeliegenden Förderbestimmungen selbst gleichheitswidrig, da willkürlich wären, ist nicht ersichtlich. Insbesondere handelt es sich bei dem Erfordernis eines coronabedingten Umsatzrückganges um eine durch sachbezogene Gesichtspunkte gerechtfertigte Ab- bzw. Eingrenzung des Kreises der Förderberechtigten, die im Übrigen bereits aus dem Förderzweck, nämlich der Kompensation "Corona-bedingt[er] erhebliche[r] Umsatzausfälle" zur Sicherung der wirtschaftlichen Existenz (vgl. Buchstabe I Ziffer 1 Abs. 1 Sätze 9 und 10 der Vollzugshinweise), folgt. Dieses Ziel ist schon deshalb nicht als willkürlich zu beanstanden, weil die Überbrückungshilfen (und die übrigen corona-bezogenen Förderprogramme), worauf der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung zutreffend hingewiesen hat, keine Kompensation für durch Pandemiemaßnahmen erlittene Schäden oder Mindereinnahmen darstellen, sondern aus Billigkeit zur Existenzsicherung erfolgen. Da der Mittelgeber vor dem Hintergrund begrenzter Haushaltsmittel ein berechtigtes Interesse daran hat, den Kreis der Förderberechtigten bzw. den Umfang der förderfähigen Kosten zu begrenzen, erscheint dies als sachliches Kriterium und damit willkürfrei. Dass auch eine alternative Förderpraxis, wie sie die Klägerin offenbar für geboten hält, grundsätzlich denkbar wäre, ist nach dem dargelegten Prüfungsmaßstab ohne Belang und lässt den gewählten Ansatz nicht willkürlich werden.
(2) Auch im konkreten Fall erweist sich die Ablehnung nicht als gleichheitswidrig oder sonst ermessensfehlerhaft. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte – gerade mit Blick auf das aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Erfordernis einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis – im konkreten Fall der Klägerin einen coronabedingten Umsatzrückgang nicht angenommen hat.
(a) Als Kfz-Händlerin, die im Übrigen kein Ladengeschäft, sondern ein Büro in der Neustadt unterhält (s. dazu auch den Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten der Klägerin v. 3.9.2025, S. 6: "Sie [gemeint ist: die Klägerin] unterhält (bzw. unterhielt in dem streitrelevanten Zeitraum) keinen stationären Autohandel. Das Geschäftsmodell beruhte und beruht auf der spezifischen Branchenerfahrung und den besonderen Kontakten, die der Geschäftsführer der Klägerin u.a. in den Jahren 2000 bis 2003 gewonnen hat […]"), war die Klägerin im Förderzeitraum keinen unmittelbaren staatlichen Eindämmungs-Maßnahmen ausgesetzt, die kausal zu einem coronabedingten Umsatzrückgang geführt hätten. Dies hat auch die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht in Abrede gestellt.
(b) Soweit nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten im Falle einer vollständigen bzw. nahezu vollständigen wirtschaftlichen Abhängigkeit von einem klar abgrenzbaren und konkret von staatlichen Eindämmungs-Maßnahmen betroffenen Kundenkreis eine Coronabedingtheit von Umsatzrückgängen angenommen werden kann, konnte sich der Einzelrichter nicht davon überzeugen, dass diese Voraussetzungen im Falle der Klägerin erfüllt waren. Denn die Klägerin, die nach eigenen Angaben ausschließlich Autohändler zu ihren Kunden zählt, hatte nach den Angaben ihres Geschäftsführers in der mündlichen Verhandlung Anfragen von Abnehmern, die sie aber aufgrund von nicht vorhandenen Fahrzeugen (dazu sogleich) nicht bedienen konnte (Protokoll, S. 3 f.: "[…] ich hatte aber Kontakte, man hat mich angerufen, aber ich habe einfach keine Fahrzeuge gefunden. […] ich wurde von Händlern angefragt, die Autos haben wollten"). Die Nachfrage war also da. Soweit die Klägerin noch in der Klageschrift (dort S. 7, Bl. 7 d.A.) vorgetragen hat, sie habe "im Sinne der "Allgemeinen Bundesregelung Schadensausgleich, COVID-19" mehr als 80% ihres Umsatzes "nachweislich und regelmäßig mit direkt von den Schließungsanordnungen betroffenen Unternehmen erzielt", verkennt sie zum einen, dass dieses Erfordernis aus den November- bzw. Dezemberhilfen herrührt und zum anderen, dass der Kfz-Einzelhandel im Förderzeitraum über die allgemeinen Anforderungen hinausgehend jedenfalls keinen unmittelbaren Schließungsanordnungen mehr unterlegen war.
(c) Soweit die Klägerin schließlich anführt, dass das Angebot an Mietwägen aufgrund der Corona-Pandemie verknappt war, trifft dies zwar grundsätzlich zu – wenn auch Umfang und Zeitpunkt nicht ganz klar sind (vgl. dazu einerseits die auch in der mündlichen Verhandlung thematisierten Hinweise der Klägerin auf S. 2 ff. ihrer letzten Stellungnahme v. 22.9.2025, Bl. 336 ff. d.A. – wo indes auch "Zulieferprobleme" als ursächlich für die Verknappung dargestellt werden – ; andererseits die Hinweise des Gerichts in den gerichtlichen Schreiben v. 18. und v. 19.9.2025, Bl. 325 und 328 d.A.). Auf die Einzelheiten kommt es aber nicht an. Denn der Einzelrichter konnte sich nicht davon überzeugen, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, dass die Verknappung nach der feststellbaren Verwaltungspraxis der Beklagten für sich genommen ausreicht, um von einer Coronabedingtheit auszugehen. Vielmehr handelt es sich bei einem Lieferengpass um einen "wirtschaftliche[n] Faktor[…] allgemeiner Art", der nach der feststellbaren Verwaltungspraxis der Beklagten, wie sie dies seit dem Widerspruchsbescheid durchgehend vertreten hat und es bereits in Ziffer 1.2 Absatz 2 Satz 2 der FAQ ausdrücklich angesprochen ist, keine Coronabedingtheit begründet.
Der Einzelrichter konnte sich nicht davon überzeugen, dass ausschließlich nationale Eindämmungs-Maßnahmen ursächlich für den Rückgang an von der Klägerin nachgefragten ehemaligen Mietwägen gewesen sind. Soweit sich die Klägerin im gerichtlichen Verfahren erstmals ausführlich zu der Coronabedingtheit verhält und – mit Schriftsatz vom 3. September 2025 – konkret zu der Anzahl und der Herkunft der verkauften Fahrzeuge vorträgt, handelt es sich dabei um neuen Vortrag, der bei Erlass des Widerspruchbescheids nicht berücksichtigt werden konnte, und der für die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung der Beklagten zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung über den Förderantrag grundsätzlich unbeachtlich ist (dazu bereits oben II. 1. a). Im Verwaltungsverfahren hatte die Klägerin nicht nur die – von ihr freilich genutzte – Möglichkeit, die Coronabedingtheit bereits im Antragsformular zu begründen (Handakte, Bl. 6), sie wurde zu diesem Punkt auch vor Erlass des Ablehnungsbescheids angehört und konnte ihren Standpunkt im Widerspruchsverfahren weiter erläutern. Die diesbezüglichen Stellungnahmen waren indes relativ generisch ("Verringerung der Mietwagen-Flotte aufgrund der Reisebeschränkungen in 2020 & 2021, stellenweise um jeweils 70 % wegen ausbleibender Gäste"; s. Handakte, a.a.O.; "Der Widerspruchsführer ist zu 100% von einer gedeihlichen Tourismus-Saison abhängig", Widerspruchsbegründung, Handakte, Bl. 103) und verhielten sich insbesondere nicht näher zu der Anzahl und der (konkreten) Herkunft der verkauften Fahrzeuge. Bei Billigkeitsleistungen wie der Vorliegenden liegt es zudem in der Sphäre des Antragstellers, die Voraussetzungen für deren Gewährung bis zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt darzulegen und nachzuweisen (VG Hamburg, Urt. v. 17.6.2025, 16 K 1094/24, juris Rn. 36 m.w.N.).
Doch selbst unter Berücksichtigung des klägerischen Vortrags im gerichtlichen Verfahren steht nicht zur Überzeugung des Einzelrichters fest, dass der geltend gemachte Umsatzrückgang im Sinne der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten coronabedingt war. Es steht bereits nicht fest, dass die bezogenen Fahrzeuge ausschließlich touristisch genutzt wurden, da sie laut Angaben des Geschäftsführers der Klägerin auch an Geschäftsreisende vermietet werden konnten. Er könne nur anhand der Papiere sehen, auf welches Mietwagenunternehmen die Fahrzeuge zugelassen waren. Entscheidend sei für ihn (allein) die Kurzzeitmiete, da sich diese Fahrzeuge etwa von sonstigen Leasingrückläufern aufgrund des Fortbestehens der Herstellergarantie unterscheiden. Darüber hinaus stamm(t)en die bezogenen Fahrzeuge zu 90 % aus dem Ausland, wie der Geschäftsführer der Klägerin erstmals im gerichtlichen Verfahren erläuterte. Der Einzelrichter konnte sich aufgrund des schriftsätzlichen Vortrages (s. Schriftsatz v. 2.10.2024, S. 3, Bl. 77 d.A) sowie der Erläuterung ihres Vertreters in der mündlichen Verhandlung davon überzeugen, dass die Beklagte nach ihrer ständigen Verwaltungspraxis – jedenfalls – durch andere Staaten (nicht unbedingt: andere Bundesländer) erlassene Eindämmungs-Maßnahmen bei der Coronabedingtheit unberücksichtigt lässt (vgl. zur übereinstimmenden Verwaltungspraxis anderer Bewilligungsstellen etwa VG Bayreuth, Urt. v. 7.10.2024, B 7 K 23.443, juris; VG Aachen, Urt. v. 6.11.2023, 7 K 981/23, juris Rn. 29). Da die Klägerin die Fahrzeuge schließlich in aller Regel nicht direkt von den Mietwagenunternehmen, sondern nach ihrer Rückgabe von den Herstellern erwirbt, tritt ein weiterer Zwischenschritt hinzu, der den – bereits in der behaupteten Absolutheit nicht bestehenden – Bezug zum Tourismus weiter verwässert.
(d) Nichts anderes ergibt sich schließlich aus dem Bescheid vom 16. Juni 2022. Insbesondere reduziert dieser nicht das Ermessen der Beklagten im Hinblick auf die Anerkennung der Coronabedingtheit des Umsatzrückgangs und damit der Antragsberechtigung der Klägerin auf "Null".
Für den Einzelrichter steht schon nicht fest, dass die Beklagte die Förderfähigkeit dem Grunde nach "unbedingt" feststellen wollte. Vielmehr ergibt sich aus der Überschrift ("zur Sicherung der beihilferechtlichen Zulässigkeit einer etwaigen späteren Auszahlung angesichts des Auslaufens des Befristeten Rahmens am 30. Juni 2022") und der Ziffer 1
("[…] Dieser Bescheid ergeht allein, um die mit Ablauf des Befristeten Rahmens der Europäischen Kommission (C(2020) 1863)) am 30. Juni 2022 endende Frist für die Gewährung von Überbrückungshilfe zu wahren.
Daher setzt dieser Bescheid für den beantragten Zeitraum Ihren Anspruch auf Überbrückungshilfe IV vorläufig dem Grunde nach fest. Dies bedeutet, dass Sie bereits fristgerecht einen Anspruch auf Überbrückungshilfe IV erwerben, eine Auszahlung aber erst nach weiterer Prüfung erfolgt und das Ergebnis dieser Prüfung auch sein kann, dass Ihr Anspruch auf Überbrückungshilfe IV entfällt und keine Auszahlung erfolgt.
Die vorliegende Festsetzung von Überbrückungshilfe IV dem Grunde nach steht also unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und Berechnung der Anspruchshöhe. Es besteht insofern kein Vertrauensschutz, Überbrückungshilfe IV endgültig zu erhalten.
Der vorliegende Bescheid trifft zudem keine Aussage über etwaige zwischen Ihnen und uns offene Fragen.")
aus Sicht eines objektiven Empfängers eindeutig (OVG Münster, Urt. v. 17.3.2023, 4 A 1987/22, juris Rn. 139, m.w.N. zur Rspr. des BVerwG), dass die Beklagte (allein) wegen des Ablaufs des Befristeten Rahmens am 30. Juni 2022 einen (möglichen) Anspruch sichern wollte. Dies hat die Beklagte auf Nachfrage des Gerichts schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt. Ob es sich bei dem Bescheid um eine bloße "Eingangsmitteilung" handelt, wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin meint, oder diesem europarechtlich überhaupt eine Bedeutung beikommt (krit. OVG Münster, Beschl. V. 1.7.2025, 4 A 2468/24, juris Rn. 10), muss nicht entschieden werden. Aus dem Bescheid lässt sich jedenfalls nicht ableiten, dass sich die Beklagte durch ihn uneingeschränkt habe binden wollen, ohne die Sach- und Rechtslage zu einem späteren Zeitpunkt prüfen und sich insoweit auch anders entscheiden zu können.
Anders als die Klägerin meint, ergibt sich dies auch nicht aus den Grundsätzen des vorläufigen Verwaltungsakts, wie sie das Bundesverwaltungsgericht vor allem im Kontext von – insoweit hier mangels einer Auszahlung auf Grundlage des in Rede stehenden Bescheids nicht gegebenen – Rückforderungskonstellationen aufgestellt hat. Angesichts des Ablaufs des Befristeten Rahmens bestand aus der damaligen Sicht der Beklagten eine Notwendigkeit für eine vorläufige Regelung für Anträge, die noch nicht geprüft werden konnten [die Zulässigkeit auch annehmend etwa VGH München, Beschl. v. 14.8.2025, 21 ZB 24.927; juris Rn. 23: "allein zur beihilferechtlichen Fristwahrung"; VG Düsseldorf, Urt. v. 16.1.2025, 9 K 6196/23, juris Rn. 73; VG Halle (Saale), Urt. v. 29.4.2024, 4 A 475/22 HAL, juris Rn. 36). Dass der Ablehnungsbescheid den Bescheid vom 16. Juni 2022 dabei nicht ausdrücklich ersetzt, ist unerheblich, da sich aus seinem Gesamtkontext, insbesondere der Ablehnung in Ziffer 1 ergibt, dass sich die Beklagte nicht mehr an die (vorläufige) Regelung gebunden sieht. Auch für die Klägerin war dies erkennbar, da sie den Widerspruch zu der ihrer Meinung nach bestandskräftigen vorläufigen "unbedingten" Bewilligung ausführlich thematisiert. Dass die Beklagte im vom Gericht als Anlage B11 vorgelegten Antragsverfahren schließlich eine Ablehnung bereits im Mai 2022 ausgesprochen hat, macht die Beschreibung ihres Ansatzes nicht unrichtig, da sie die Anträge nach Eingang "und Prüfungsumfang" beschieden habe (Schriftsatz v. 17.9.2025, S. 2, Bl. 142 d.A.).
2. Auch die Rückforderung der mit Bescheid vom 22. April 2022 bewilligten Abschlagszahlung in Höhe von EUR […] erweist sich als rechtmäßig.
Rechtsgrundlage hierfür ist § 49a Abs. 1 HmbVwVfG in entsprechender Anwendung (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 9.4.2025, 16 K 5194/23, n.v., UA S. 15 ff.; Urt. v. 9.7.2024, 16 K 4318/23, juris Rn. 61). Diese Vorschrift ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 19.11.2009, 3 C 7/09, juris Rn. 24) entsprechend anzuwenden, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Billigkeitsleistung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig in geringerer Höhe festsetzt ("Schlussbescheid"). Die Wirkung eines solchen Vorbehalts liegt darin, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 49, 48 HmbVwVfG gebunden zu sein (BVerwG, Urt. v. 19.11.2009, a.a.O., Rn. 16). Der Regelungsinhalt eines vorläufigen Ausgangsbescheids besteht insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Billigkeitsleistung nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Billigkeitsleistung bildet. Das bedeutet, dass es bei der späteren endgültigen Regelung keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf. Subventionen können in diesem Sinne unter den Vorbehalt einer späteren Regelung gestellt werden, wenn bei Bewilligung über die zu treffende endgültige Entscheidung noch Ungewissheit besteht, sei es, weil die Rechtslage noch ungeklärt ist, sei es, weil eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.2009, a.a.O. Rn. 15: "[…] gerade für den Sachbereich des Subventionsrechts […] vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich anerkannt […]"). Die Behörde darf allerdings eine Regelung nicht beliebig nur vorläufig treffen, sondern nur, wenn ihr eine bestehende Ungewissheit hierzu sachlichen Grund gibt. Soweit dies nicht der Fall ist, vermittelt der Zuwendungsbescheid bereits eine gesicherte Rechtsposition, von der sich die Behörde in späteren Bescheiden – auch im Schlussbescheid – nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs wieder lösen kann. Die Vorläufigkeit muss sich nicht auf den Bewilligungsbescheid insgesamt beziehen, sondern kann auf einzelne Aspekte beschränkt sein. Auch wenn daher die Behörde einen unter Vorbehalt gestellten Bewilligungsbescheid später durch einen Schlussbescheid ersetzt, so kommt doch eine inhaltlich abweichende Regelung im Schlussbescheid – außer in den Fällen der §§ 48, 49 HmbVwVfG – nur in Betracht, wenn sie aus den Gründen ergeht, wegen derer die Bewilligung unter Vorbehalt gestellt wurde (vgl. zum Vorstehenden: OVG Münster, Urt. v. 17.3.2023, 4 A 1987/22, juris Rn. 135 ff. m.w.N.).
Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Rückforderung nicht zu beanstanden. Denn aus der Sicht eines objektiven Empfängers (§§ 133, 157 BGB) stellt sich der Bescheid vom 22. April 2022 "über eine Abschlagszahlung für eine Billigkeitsleistung" ohne Weiteres erkennbar als vorläufiger Bescheid dar, auf dessen Grundlage die Klägerin vorbehaltlich einer vollständigen Prüfung der Fördervoraussetzungen einen Teilbetrag der begehrten Fördermittel erhielt. Der vorläufige Charakter der Mittelzuweisung folgt bereits aus den klaren und unmissverständlichen (Neben-)Bestimmungen des Bescheids selbst. In Ziffer 2 des Bescheids heißt es, dass die Bewilligung der Höhe der Überbrückungshilfe IV "unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid" ergehe. Ziffer 5 Satz 2 der Nebenbestimmungen enthält die Formulierung "Der Restbetrag wird nach erfolgter Prüfung des Antrags auf dasselbe Konto ausbezahlt". In Ziffer 13 der Nebenbestimmungen "behält" sich die Beklagte "im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Überbrückungshilfe IV (..) vor". Für die Vorläufigkeit der Bewilligung spricht dabei auch der Zeitpunkt des Bescheid-Erlasses einen Tag nach der Antragstellung. Nach Art. 4 Abs. 7 der Verwaltungsvereinbarung handelt es sich bei der Bewilligung einer Abschlagszahlung um einen vollständig automatisierten Erlass eines Verwaltungsakts im Sinne der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder. Die automatische Prüfung und "vorläufige Bescheidung" der Anträge erfolgt durch die Bewilligungsstellen der Länder auf Basis der vom Bund bereitgestellten Daten.
Die Beklagte war zu einem solchen Vorgehen auch berechtigt. Denn zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids über die Abschlagszahlung war der Beklagten eine endgültige Ermittlung des Sachverhaltes nicht möglich; zugleich bestand in Anbetracht der Vielzahl von Anträgen und des legitimen Interesses der Antragsteller an einer raschen und effektiven Hilfe ein sachlicher Grund, gleichwohl eine vorläufige Entscheidung zu treffen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49, 48 HmbVwVfG
§§ 48, 49 HmbVwVfG
§§ 133, 157 BGB
§ 49a HmbVwVfG
§ 102a VwGO
§ 56 LHO
§ 114 VwGO
§ 49a Abs. 1 HmbVwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 56 der Haushaltsordnung
Art. 20 und 28 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 Bf 154/23
7 B 38/08
3 C 6/95
3 A 33/12
6 ZB 21.18
14 A 1131/18
8 K 23.96
10 C 1/17
11 C 5/95
10 C 15/14
1 Bf 44/24
14 S 2699/22
6 C 21.27
19 K 2760/20
4 A 28/22
16 K 5167/21
III C 111/79
13 S 3017/21
22 ZB 22.25
6 ZB 20.43
31 K 22.34
16 K 131/24
16 K 4273/22
16 K 1791/23
31 K 22.65
10 C 1.17
1 BvR 1934/93
6 ZB 21.20
16 K 1953/22
16 K 1094/24
B 7 K 23.44
7 K 981/23
4 A 1987/22
4 A 2468/24
21 ZB 24.92
9 K 6196/23
4 A 475/22
16 K 5194/23
16 K 4318/23
3 C 7/09