Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-11-25, Aktenzeichen 1 K 30/19

Tenor:
Ziffern 2 und 3 der Bescheide des Landratsamtes Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2017 und vom 16.08.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 werden aufgehoben.
Im Übrigen wird das Verfahren eingestellt.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerinnen wenden sich gegen eine pflanzenschutzrechtliche Anordnung.
2
Sie sind die drei Miterbinnen einer Erbengemeinschaft. Diese ist Eigentümerin landwirtschaftlicher Flächen, die derzeit an einen Landwirt, der darauf Kartoffeln anbaut, verpachtet werden. Die Klägerinnen wenden sich gegen Bescheide des Landratsamtes Schwarzwald-Baar-Kreis zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses, durch die sie verpflichtet werden, in einer behördlich festgelegten Sicherheitszone verschiedene Maßnahmen zu befolgen und Kartoffelbestände zu vernichten.
3
Der Kartoffelkrebs wird durch den Pilz synchytrium endobioticum (Schilb.) Perc. verursacht. Der Kartoffelkrebserreger ist in Anhang I Teil A Kapitel II der Richtlinie 2000/29/EG als Schadorganismus aufgeführt, dessen Einschleppung in die EU-Mitgliedsstaaten sowie Ausbreitung in den EU-Mitgliedstaaten verboten ist.
4
Im Rahmen einer Saatgutverkehrskontrolle am 23.05.2017 fanden Mitarbeiter des Landratsamtes Sigmaringen in den noch unverkauften 250 kg einer Pflanzkartoffelpartie der Sorte „Jelly“ mit der Anerkennungsnummer DE086-1612 2460 eine auffällige Kartoffelknolle (Verdacht des Befalls mit dem Kartoffelkrebs). Ursprünglich umfasste die Partie 20 Tonnen Pflanzkartoffeln. Die Partie war jedoch bereits zum Zeitpunkt der Probenahme, bis auf den Restbestand von 250 Kg an Endkunden verkauft. Die Probe wurde dem Landwirtschaftlichen Technologiezentrum Augustenberg (LTZ) am 26.05.2017 zur weiteren Überprüfung übermittelt. Dies teilte das Regierungspräsidium Freiburg dem Beklagten mit E-Mail vom 31.05.17 mit. Der Prüfbericht des LTZ mit der endgültigen Feststellung des Befalls wurde dem Regierungspräsidium Karlsruhe mit Schreiben vom 14.06.2017 bzw. in korrigierter Fassung mit Schreiben vom 16.06.2017 übermittelt und an das Regierungspräsidium Freiburg und an den Beklagten weitergeleitet.
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Die Pflanzkartoffelpartie war im Jahr 2016 auf dem Flurstück-Nr. X, Gemarkung D. geerntet worden. Diese Fläche liegt direkt neben einer Sicherheitszone und einer Fläche, auf der 2011 ein Befall mit Kartoffelkrebs festgestellt wurde (Flurstück-Nr. Y, D.).
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Die Partie wurde mit Bescheid der Saatgutanerkennungsstelle des LTZ vom 21.06.2017 aberkannt. Da die Pflanzkartoffelpartie bereits zuvor das reguläre Anerkennungsverfahren durchlaufen hatte, war der Großteil der Kartoffeln bereits verkauft und ausgepflanzt worden. Unter den Abnehmern befand sich auch der Pächter der Klägerinnen, der bereits am 28.03.2017 150 Kg der entsprechenden Partie abgenommen hatte.
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Mit Bescheiden vom 13.07.2017, adressiert an jede der Klägerinnen sowie an den Pächter der landwirtschaftlichen Fläche, ordnete der Beklagte an, die Kartoffelbestände aus der betroffenen Partie mit einem Unkrautbekämpfungsmittel mit dem Wirkstoff „Glyphosat“ zu behandeln. Noch vorhandene nicht ausgepflanzte Reste der Partie seien in einer Müllverbrennungsanlage zu vernichten (Ziffer 1). Die Fläche mit der Flurstücknummer Z sowie die angrenzenden Flächen (Vermessung im Anhang) werde zur Sicherheitszone erklärt. In dieser dürften keine Kartoffeln und keine Pflanzen, die zum Verpflanzen auf andere Flächen bestimmt sind, angebaut, eingeschlagen oder gelagert werden, bis der Beklagte die Sicherheitszone ausdrücklich und schriftlich aufhebe (Ziffer 2). Der Bewirtschafter der Befallsfläche habe sicherzustellen, dass keine Verschleppung von Bodenmaterial auf andere Flächen stattfinde. Daher seien alle Gegenstände, Geräte und Maschinen, die mit der befallenen Partie oder mit der befallenen Fläche in Berührung gekommen seien, gründlich zu reinigen. Dabei anfallende Erde müsse vernichtet oder auf die Befallsfläche verbracht werden. Darüber hinaus dürften auf der befallenen Fläche keine Erdbewegungen durchgeführt werden, die zu einer Verschleppung des Kartoffelkrebserregers auf andere Flächen führen könnten (Ziffer 3). Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet (Ziffer 4).
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Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Maßnahmen seien auf Grundlage der §§ 4, 5 und 6 der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden (KartKrebs/KartZystV), § 8 i.V.m. § 6 Abs. 1 Pflanzenschutzgesetz (PflanzSchG) sowie § 13 a der Pflanzenbeschauverordnung (PflBeschV) ergangen. Das Behandlungsgebot in Ziffer 1 stütze sich auf § 6 KartKrebs/KartZystV. Danach sei die Behandlung zwingend vorgeschrieben. Die Behandlung sei lediglich mit einem Herbizid möglich und Glyphosat am besten geeignet. Da der Erreger äußerst widerstandsfähig sei, sei die Vernichtung der Restbestände nur in einer Müllverbrennungsanlage möglich. Auch die Abgrenzung der Sicherheitszone und das darin enthaltene Anbauverbot (Ziffer 2 des Bescheides) sei in § 4 Abs. 1 und 2 KartKrebs/KartZystV zwingend vorgeschrieben. Die Anbaufläche gelte als befallen, da mindestens an einer Kartoffelpflanze oder Kartoffelknolle Kartoffelkrebs festgestellt worden sei. Eine Abgrenzung befallener von nicht befallenen Teilpartien sei nicht möglich. Da eine Rassenbestimmung des hier vorliegenden Kartoffelkrebses noch nicht erfolgt sei, könne derzeit nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, resistente Kartoffeln anzubauen. Der Zeitraum des Anbauverbotes dauere erfahrungsgemäß 20 Jahre. Auf Antrag und Kosten des Bewirtschafters könne die Befallsfläche schon früher, allerdings frühestens nach 15 Jahren untersucht werden. Die Sicherheitsvorkehrungen zur Verhinderung der Verschleppung (Ziffer 3 des Bescheides) seien gem. § 5 Abs. 5 KartKrebs/KartZystV, § 8 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 7 und 12 PflSchG sowie § 13 a PflBeschV im pflichtgemäßen Ermessen angeordnet worden, da die Ausbreitung des Kartoffelkrebses nach derzeitigem Erkenntnisstand hauptsächlich durch Dauersporen in befallenem Pflanzengewebe und durch kontaminierten Boden von Befallsflächen erfolge. Daher seien Gegenstände, die mit dem Boden in Kontakt kämen, als wahrscheinlich kontaminiert anzusehen. Die angeordneten Maßnahmen seien geeignet zur Verhinderung der Verschleppung dieses Schaderregers.
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Die Klägerinnen legten hiergegen am 07.08.2017 Widerspruch ein.
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Am 16.08.2017 wurde die Sicherheitszone in Anwesenheit einer der Klägerinnen neu vermessen. Die schriftliche Mitteilung des Vermessungsergebnisses erhielten die Klägerinnen mit Schreiben vom 24.08.2017.
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Mit Schreiben vom 13.10.2019 begründeten die Klägerinnen den Widerspruch wie folgt: Die Probe, in welcher Kartoffelkrebs festgestellt worden sei, stamme angeblich aus einem nicht verplombten Sack. Das insoweit mangelhafte Probenahmeprotokoll liege allerdings nicht vor. Zudem sehe § 4 KartKrebs/KartZystV die Einrichtung einer Sicherheitszone nur in Fällen vor, in denen der Befall mit Kartoffelkrebs auf der jeweiligen Anbaufläche festgestellt worden sei. Die Anbaufläche gelte allerdings erst dann als befallen, wenn auf dem von der Sperrung betroffenen Feld mindestens eine von Kartoffelkrebs befallene Pflanze oder Knolle nachgewiesen worden sei. Hier sei der Kartoffelkrebs bislang nur an einer einzelnen Knolle in der betroffenen Partie im Lager der Z und gerade nicht auf der landwirtschaftlichen Fläche der Klägerinnen nachgewiesen worden. Zudem seien die Klägerinnen nicht die Bewirtschafterinnen der betroffenen Flächen. Dementsprechend sei Ziffer 1 des Bescheides für die Klägerinnen rechtlich unmöglich. Auch Ziffer 3 richte sich nicht an die Klägerinnen und sei damit rechtswidrig.
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Das Regierungspräsidium Freiburg lehnte den Widerspruch der Klägerinnen mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2018 ab. Zur Begründung wird vorgetragen, dass die Art und Weise der Probenahme im Rahmen der Saatgutverkehrskontrolle vom 23.05.2017 nicht zu beanstanden sei. Zu diesem Ergebnis sei auch das LTZ in seinem Widerspruchsbescheid vom 30.07.2018 gegenüber der Firma E. gekommen. Da vorliegend Pflanzgut aus der mit Kartoffelkrebs befallenen Pflanzgutpartie auf der Anbaufläche der Klägerinnen ausgebracht worden sei, sei das Tatbestandsmerkmal „Auftreten von Kartoffelkrebs auf einer Anbaufläche“ erfüllt. Zwar sei an keiner dem Flurstück der Klägerinnen entwachsenen Knolle der Erreger des Kartoffelkrebses nachgewiesen, es genüge allerdings, dass an einer Kartoffelknolle der betreffenden Partie Kartoffelkrebs festgestellt werde, bevor diese auf den Acker verpflanzt worden sei. In § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV werde ausdrücklich bestimmt, dass bei Unsicherheiten, die aus einer nicht mehr aufzuklärenden Vermischung von befallenen mit nicht befallenen Kartoffeln resultierten, sämtliche Kartoffeln als befallen gelten. Genauso verhalte es sich mit Flächen, auf denen Pflanzkartoffeln, die aus einer Partie mit einzelnen befallenen Knollen stammten, angebaut worden seien. Auch wenn nicht mit Sicherheit feststehe, dass die ausgebrachten Kartoffeln aus der befallenen Partie tatsächlich von dem Erreger befallen seien, gelte die gesamte Anbaufläche, auf der Pflanzgut aus der betroffenen Partie angepflanzten worden sei, im Rahmen einer systematischen Auslegung als befallen. Auch eine teleologische Auslegung spreche dafür. Zweck der Verordnung sei die effektive Abwehr von Gefahren für die Landwirtschaft, die durch den Kartoffelkrebs verursacht würden. Ein Abwarten bis der Befall auf der Fläche festgestellt werde, würde nicht der dringend gebotenen Abwehr der Gefahr, sondern der Ausbreitung dienen, da sich bis zur endgültigen Feststellung der höchstgefährliche Erreger ungehindert ausbreiten könne. Zuletzt spreche die historische Auslegung dafür, dass der Befall nicht notwendigerweise auf der Fläche festgestellt werden müsse. Die Vorgängerverordnung (Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses vom 20. April 1972 (BGBl. I S 625) lege in ihrem § 2 Abs. 2 noch fest: „Eine Fläche gilt als befallen, wenn an mindestens einer Pflanze dieser Fläche Kartoffelkrebs festgestellt worden ist“. § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV bestimme jedoch: „Eine Anbaufläche gilt als befallen, wenn an mindestens einer Kartoffelpflanze oder Kartoffelknolle Kartoffelkrebs festgestellt worden ist.“ Der Satzteil „dieser Fläche“ sei entfallen. Daraus folge, dass die befallene Kartoffelpflanze oder -knolle nach dem Wortlaut nicht mehr von der Fläche selbst stammen müsse. Der Bezug zur Fläche könne auch auf andere Weise hergestellt werden, so wie hier durch das Einpflanzen von Kartoffeln aus einer befallenen Partie.
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Die angeordneten Pflichten seien auch nicht ermessensfehlerhaft oder unverhältnismäßig. Von dem Auswahlermessen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen habe der Beklagte in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Die Maßnahmen seien geeignet und erforderlich. Insbesondere sei kein milderes Mittel ersichtlich, um die Erreichung des von der KartKrebs/KartZystV beabsichtigten Ziels (effektive Bekämpfung des Kartoffelkrebses) sicherzustellen. Da die Dauersporagien des Kartoffelkrebserregers im Boden 20 bis 40 Jahre überleben könnten, könne eine nachhaltige Bekämpfung nur durch Verzicht auf Kartoffelanbau auf den befallenen Flächen sowie durch die Verhinderung der Verbreitung des Erregers in nicht befallene Gebiete erreicht werden. Die Anordnungen seien auch angemessen, da die Maßnahmen gerade auch unter der Berücksichtigung der Interessen der Klägerinnen getroffen worden seien. Der nur geringe Befall werde auf Rechtsfolgenseite durch die Festsetzung eines denkbar geringen Sicherheitsbereiches um die Befallszone angemessen berücksichtigt, sodass der Eingriff so weit wie möglich abgemildert werde. Auch sei die Schwere des Eingriffs nicht übermäßig gravierend. Die Fläche könne weiterhin verpachtet und landwirtschaftlich genutzt werden. Auch im Falle eines Verkaufs sei kein signifikanter Wertverlust zu erwarten. Lediglich der Kartoffelanbau auf dem befallenen Flurstück werde für die nächsten 20 Jahre nicht möglich sein. Auf Antrag und Kosten der Klägerinnen könne bereits nach 10 Jahren eine Untersuchung der zuständigen Behörde stattfinden und bei Befallsfreiheit die Sicherheitszone – allerdings nur teilweise – aufgehoben werden. In der Gesamtschau sei damit der Eingriff in die (Vermögens-)Interessen der Klägerinnen im Vergleich zum öffentlichen Interesse der Verhinderung einer weiteren Verbreitung einer gefährlichen Pflanzenkrankheit als nachrangig zu bewerten. Die Klägerinnen seien – neben dem Pächter – auch die richtigen Adressatinnen der Verfügung. Sie seien „Verfügungsberechtigte und Besitzer“ der betroffenen Flächen gem. §§ 4, 5, 6 KartKrebs/KartZystV. Zwar seien sie auf Grund der Verpachtung keine Bewirtschafter (Besitzer), als Eigentümerinnen aber jedenfalls „Verfügungsberechtigte“. Da die Dauersporen des Kartoffelkrebses im Boden 20 bis 40 Jahre überdauern können, sei es denkbar, dass die Eigentümer während des Zeitraums selbst als Bewirtschafter tätig werden. Da die Gefahr gerade in der Art der Nutzung des Grundstücks liege und der Eigentümer durch die Verpachtung wirtschaftlich profitiere, obliege ihm auch, die auferlegte rechtliche Verpflichtung auf den jeweiligen Pächter vertraglich zu übertragen und die Einhaltung einer solchen Verpflichtung zu überwachen oder sich jedenfalls im Innenverhältnis zum Pächter schadlos zu halten, wenn dieser die vertragliche übernommene Handlungspflicht verletzte und damit eine Inanspruchnahme des Eigentümers im Außenverhältnis zur Behörde auslöse.
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Am 03.01.2019 haben die Klägerinnen Klage erhoben.Zur Begründung verweisen sie weitgehend auf den Vortrag im Verwaltungsverfahren. Ergänzend führen sie aus, bereits am 27.06.2016 und am 10.07.2017 sei vom Julius-Kühn-Institut (Bundesforschungsinstitut für Kulturpflanzen) eine Bekanntmachung von Kartoffelsorten mit Resistenz gegen Kartoffelkrebs im Bundesanzeiger veröffentlicht worden. Demzufolge bestehe bei der Sorte „Jelly“ eine Resistenz gegen den hauptsächlich in Europa vorkommenden Pathotypen 1 des Kartoffelkrebses. Da eine Rassenbestimmung noch nicht erfolgt sei, sei nicht nachzuvollziehen, warum überhaupt eine Sicherheitszone ausgewiesen worden sei. Derart massive Maßnahmen der Eingriffsverwaltung dürften nicht auf ungesicherter Tatsachenfeststellung beruhen. Dies gelte umso mehr, als kein Befall auf dem Grundstück der Klägerinnen positiv festgestellt worden sei. Die KartKrebs/KartZystV differenziere sehr wohl zwischen einer (fiktiv) befallen „Fläche“ und einer „Partie“. Sämtliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr würden an einer (gegebenenfalls fiktiv) befallenen Fläche festgemacht, wogegen nach § 13 KartKrebs/KartZystV bei (mit Kartoffelzystennematoden) befallenen „Partien“ lediglich Einschränkungen bei der Anpflanzung vorgegeben würden. Eine mit Kartoffelkrebs „kontaminierte“ Partie, die zu einem (fingierten) Befall einer Kartoffelfläche führen könne, kenne die KartKrebs/KartZystV nicht. Eine Erweiterung im Wege einer über die Wortlautgrenze hinausgehenden Auslegung sei mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes nicht vereinbar. Auch die teleologischen und historischen Auslegungsansätze des Regierungspräsidiums verfängen nicht. Sinn und Zweck der KartKrebs/KartZystV sei zwar die schnelle und effektive Abwehr der Quarantänekrankheit. Damit könnten aber nicht alle über die Wortlautgrenze hinausgehenden drastischen Maßnahmen der Eingriffsverwaltung gerechtfertigt werden. Auch die historische Genese der Norm führe nicht weiter. Ausweislich Seite 17 der BT-Drucksache 466/10 sollte insbesondere in § 4 der Neufassung keinerlei inhaltliche Änderung im Vergleich zur analogen Regelung der Vorgängerverordnung vorgenommen werden. Zuletzt sei insbesondere Ziffer 3 des Bescheides unverhältnismäßig, da damit jedwede Bewirtschaftung der Sicherheitszone nicht mehr bzw. nur mit unvertretbarem Aufwand möglich sei. Dies komme einer Enteignung gleich.
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In der mündlichen Verhandlung erklärte die Vertreterin des Beklagten, dass der Beklagte eine mit der Ziffer 1 der streitgegenständlichen Bescheide vergleichbare Verfügung gegenüber den Klägerinnen auch in Zukunft nicht mehr erlassen werde, da die Verfügung voraussichtlich nur an den Pächter der Klägerinnen als Verfügungsberechtigten und Besitzer der Kartoffelknollen hätte ergehen dürfen.
16
Der Vertreter der Klägerinnen erklärte daraufhin den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt, soweit er die Ziffer 1 der angefochtenen Bescheide zum Gegenstand hatte.
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Die Klägerinnen beantragen zuletzt,
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die Bescheide des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2017 und vom 16.08.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 aufzuheben unddie Zuziehung des Verfahrensbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagtenvertreterin schloss sich der Erledigungserklärung des Klägerinnenvertreters in Bezug auf Ziffer 1 der angefochtenen Bescheide an und beantragt im Übrigen,
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die Klage abzuweisen.
21
Zur Begründung verweist der Beklagte im Wesentlichen auf die Begründungen der Bescheide und des Widerspruchsbescheides. Er ergänzt, dass lediglich eine Teilfläche von Flurstück Z (0,11 ha) betroffen sei. Der Beklagte habe die Fläche so klein wie möglich bemessen (je nach Örtlichkeit erlaube die KartKrebs/KartZystV eine Sicherheitszone von 300 m um die Befallsfläche). Das Anbauverbot bestehe im Übrigen nur für die Befallsfläche. Die Herleitung des Befalls der Fläche über die befallene Partie sei durch den Musterbescheid des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 26.06.2017 festgelegt worden. Dies sei für den Beklagten bindend. Selbst durch eine engmaschige Bodenbeprobung sei ein sicherer Befallsnachweis bzw. der Nachweis der Befallsfreiheit nicht möglich. Es könne auch keine Aussage darüber getroffen werden, ob in den Feldern in diesem Jahr die Infektionsbedingungen für den Pilz günstig gewesen seien und damit eine Verbreitung des Pilzes überhaupt möglich gewesen wäre. Der Umstand, dass der Pathotyp noch nicht geklärt sei, spiele bei einer phänotypischen Ausprägung des Krankheitsbildes, also dem offensichtlichen Befall mit Kartoffelkrebs, keine Rolle. Die direkten Quarantänemaßnahmen seien nicht eingeschränkt. Eine kurzfristige Abgrenzung von gesund und befallen sei außerdem unpraktikabel und nach der Auspflanzung überhaupt nicht mehr möglich. Die Sorte „Jelly“ sei jedenfalls nur gegen den Pathotypen 1 des Kartoffelkrebses resistent, nicht jedoch bezüglich der Pathotypen 2, 6 und 18. § 6 KartKrebs/KartZystV hebe zudem hervor, dass die gesamte Partie vernichtet werden müsse, wenn Knollen von befallenen Flächen nicht sicher von Knollen anderer Flächen getrennt werden könnten. Auch bei einem bloßen Gefahrenverdacht fingiere die Verordnung damit das Vorliegen einer Gefahr. Die Eingriffsmaßnahmen seien auch bei geringer Wahrscheinlichkeit des Vorliegens einer Gefahr gerechtfertigt, da für die Ausbreitung des Kartoffelkrebses ein hohes Risiko bestehe. In § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV werde im Übrigen ausdrücklich der Befall von Knollen genannt, der einen Rückschluss auf befallene Flächen zulasse. Daraus ergebe sich der logische Rückschluss, dass befallene Knollen einer Pflanzgutpartie, die bereits ausgepflanzt worden seien, zur Kontamination in der Fläche führten.Die sofortigen Abwehrmaßnahmen seien notwendig, da ansonsten durch Bodenverschleppung durch Pflege- und Erntemaschinen eine weit größere Ausweitung von Flächen mit Befall und folglich Anbauverbote für viele Bewirtschafter bzw. Eigentümer drohen würden. Daher erscheine die frühzeitige Eindämmung sinnvoll und zumutbar. Die Bewirtschaftung der Fläche sei entgegen der Annahme der Klägerinnen weiterhin möglich. Es sei lediglich der Kartoffelanbau in der Befallsfläche ausgeschlossen. Durch Reinigen der Geräte und Maschinen könne eine Verschleppung von Bodenmaterial verhindert werden. Dies sei auch zumutbar.
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Dem Gericht liegen ein Ordner Originalakten des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis und ein Heft Akten des Regierungspräsidiums Freiburg vor. Auf diese Akten und die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Soweit das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, ist es entsprechend § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen. II.
Soweit das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, ist es entsprechend § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen.
II.
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Im Übrigen ist die zulässige Klage begründet.
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Die Bescheide des Beklagten vom 10.07.2017 und vom 16.08.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 sind hinsichtlich ihrer Ziffern 2 und 3 rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
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1. Das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis ist als untere Landwirtschaftsbehörde gem. § 29 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 8 Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz (LLG, vom 14.03.1972 in der Fassung vom 23.02.2017) i.V.m. §§ 15 Abs. 1 Nr. 1, 19 Abs. 1 Nr. 3 lit. a LVG für pflanzenschutzrechtliche Entscheidungen zuständig.
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2. Ermächtigungsgrundlage für die in Ziffer 2 der Bescheide der Beklagten ausgewiesene Sicherheitszone mit dem darin enthaltenen Anbauverbot sind §§ 4 und 5 KartKrebs/KartZystV.
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Die für die Festlegung einer Sicherheitszone erforderliche Feststellung des Auftretens von Kartoffelkrebs auf einer Anbaufläche (§ 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV) liegt hier nicht vor. Zwar fingiert § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV den Befall einer Anbaufläche, wenn an mindestens einer Kartoffelpflanze oder Kartoffelknolle Kartoffelkrebs festgestellt worden ist. Die Feststellung des Befalls einer Kartoffelpflanze oder Kartoffelknolle konnte auf der landwirtschaftlichen Fläche der Klägerinnen allerdings nicht nachgewiesen werden. Die Auffassung des Beklagten, die in Abs. 3 genannten Knollen oder Pflanzen müssten nicht von der Anbaufläche stammen, sondern könnten auch aus einer als befallen geltenden Partie herrühren, teilt das Gericht nicht.
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Zunächst ist festzuhalten, dass die Partie, aus der die vom Pächter der Klägerinnen ausgepflanzten Kartoffeln entnommen wurden, tatsächlich als befallen angesehen werden muss. Bei der Probenahme bei der Z wurde der Befall einzelner Knollen der Pflanzgutpartie (Kartoffeln der Sorte „Jelly“ mit der Anerkennungsnummer DE86 1612 2460) bemerkt und vom LTZ Augustenberg bestätigt. § 6 S. 2 KartKrebs/KartZystV bestimmt, dass die gesamte Partie nach S. 1 zu behandeln ist, wenn sich in einer Partie Knollen und Kraut von befallenen Flächen nicht sicher von Knollen und Kraut anderer Flächen trennen lassen. Die Knollen stammten alle von der gleichen Fläche, sodass es der Fiktion des § 6 S. 2 KartKrebs/KartZystV gar nicht bedarf. Daraus ergibt sich jedoch erst Recht, dass die gesamte Partie als befallen gilt, wenn – wie hier – in der Partie mindestens eine befallene Knolle festgestellt wurde und alle Knollen von derselben Fläche stammen.
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Zwar kam es – wie die Klägerinnen zutreffend anführen – bei der Beprobung zu Unregelmäßigkeiten; ausweislich des Protokolls zur Saatgutverkehrskontrolle vom 23.05.2017 und den Prüfberichten zu der Kartoffelprobe vom 14.06.2017 und vom 16.06.2017 handelte es sich dabei jedoch lediglich um einen Schreibfehler. Die Probenehmer hatten auf dem Sackanhänger der Saatgutverkehrskontrolle versehentlich eine falsche Anerkennungsnummer eingetragen, den Fehler jedoch nachträglich korrigiert. Die Probenehmer hatten 10 Säcke der Partie vorgefunden, davon waren acht durch Plomben verschlossen. Die Probenahme erfolgte aus den verschlossenen Säcken. Der Einwand der Klägerinnen, die Probe sei aus unverplombten Säcken entnommen worden, trifft danach nicht zu.
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Aus dem Befall einer Partie kann jedoch zumindest dann nicht auf den Befall einer Fläche geschlossen werden, wenn nicht die gesamte Partie auf einem Feld ausgebracht wird. So liegt es hier: Von der gesamten Pflanzkartoffelpartie von 20 Tonnen sind lediglich 150 Kilogramm auf dem Feld der Klägerinnen eingepflanzt worden.
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Der Wortlaut der Bestimmung ist nach Auffassung des Gerichts eindeutig. § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV stellt einen direkten Bezug zwischen Kartoffelknolle oder -pflanze und Fläche her.
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Auch die Systematik der Verordnung spricht dafür, dass eine Befallsfiktion der (gesamten) Fläche nur dann angezeigt ist, wenn an einer Pflanze oder Knolle der Fläche der Befall positiv festgestellt wird. Der Aufbau der Verordnung gibt keinen Anlass dafür, die Befallsfiktion der Fläche auf Fälle auszuweiten, in denen lediglich eine kleine Teilmenge einer als befallen geltenden Partie auf einer Fläche ausgepflanzt wurde. Im Gegenteil war sich der Verordnungsgeber der Fallkonstellation einer befallenen Partie durchaus bewusst und hat die Maßnahmen, die in einem solchen Fall zu treffen sind, in § 6 S. 2 KartKrebs/KartZystV abschließend geregelt. Wie sich aus dem Verweis von § 6 S. 2 KartKrebs/KartZystV ausschließlich auf Satz 1 des § 6 KartKrebs/KartZystV ergibt, sind bei Vorliegen einer (fiktiv als befallen geltenden) Partie die Kartoffelknollen und das Kartoffelkraut dieser Partie so zu behandeln, dass der Erreger des Kartoffelkrebses vernichtet wird. Der Verordnungsgeber hatte dabei offensichtlich auch den Fall vor Augen, dass zumindest Teile der Partie bereits ausgepflanzt wurden, da in § 6 S. 1 auch die Vernichtung von Kartoffelkraut – also Kartoffelpflanzen – vorgesehen ist. Gleichwohl hat er weitergehende Maßnahmen wie beispielsweise die Ausweisung einer Sicherheitszone für Flächen, auf denen Kartoffeln einer (fiktiv) befallenen Partie ausgepflanzt wurden, nicht vorgesehen. Dies wäre zum Beispiel durch einen Verweis von § 6 S. 2 KartKrebs/KartZystV auf § 4 KartKrebs/KartZystV ohne weiteres möglich gewesen.
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Das sich daraus ergebende abgestufte Maßnahmenprogramm ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch nachvollziehbar. So stellt die Anordnung der Vernichtung zwar einen nicht unerheblichen Eingriff in das Eigentumsrecht dar, sie ist jedoch zeitlich begrenzt und hat im Grunde insbesondere finanzielle Einbußen zur Folge. Dem gegenüber steht das Interesse an einer schnellen und effektiven Bekämpfung der Quarantänekrankheit. Bei Abwägung dieser Belange, muss das (finanzielle) Interesse des Eigentümers der Kartoffeln hinter dem Interesse an der effektiven Bekämpfung des Kartoffelkrebses zurückstehen. Dabei ist auch zu bedenken, dass die Bekämpfung des Kartoffelkrebses nicht nur im öffentlichen Interesse erfolgt, sondern auch gerade der betroffene Eigentümer der Kartoffelknollen und -pflanzen von der Eindämmung des Kartoffelkrebses profitiert, da bei einer Ausbreitung des Kartoffelkrebses auf der Fläche mit Ernteeinbußen zu rechnen wäre. Um schnell auf einen Befall reagieren zu können und eine Verbreitung auf der Fläche zu verhindern, reicht daher auch der bloße Verdacht einer Gefahr aus, um die Vernichtung der gesamten Partie anzuordnen. Dass im Gegensatz dazu bezüglich der sehr viel gravierenderen Festsetzung einer Sicherheitszone und den damit verbundenen Anbauverboten für mehrere Jahrzehnte der positive Nachweis des Befalls gerade in der Fläche erforderlich ist, ist angemessen. Hinzukommt, dass durch die umgehende Vernichtung der Partie das Risiko des Befalls der Fläche noch weiter reduziert wurde. In die Bewertung einzubeziehen ist auch, dass die Befallsfreiheit der Fläche womöglich niemals festgestellt werden kann, da nach Angaben der Beklagten selbst ein engmaschige Bodenbeprobung nicht aussagekräftig wäre. Wie der Fall zu bewerten wäre, wenn die gesamte Partie auf einer Fläche ausgepflanzt worden wäre, muss hier nicht entschieden werden. In einem solchen Fall wäre es durchaus denkbar, dass tatsächlich von einem Befall der Fläche ausgegangen werden müsste. Hier wurden allerdings nur 150 Kg der 20 Tonnen umfassenden Partie auf der Fläche der Klägerinnen verpflanzt. Zudem muss der Befall der Partie als gering eingestuft werden. Bei der Probenahme wurde in den letzten noch nicht verkauften acht Säcken mit insgesamt 200 kg Pflanzgut lediglich eine sicher als befallen zu identifizierende Kartoffelknolle aufgefunden. Es ist zwar möglich, dass weitere Knollen äußerlich nicht erkennbar einen Befall aufwiesen, dies bedeutet allerdings nicht zwingend, dass die von dem Pächter der Klägerinnen ausgepflanzten Kartoffeln mit Kartoffelkrebs befallen waren.
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Auch die Genese der Verordnung spricht – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht für die Übertragung der Befallsfiktion der Partie auf die betroffene Fläche. Zwar trifft es zu, dass sowohl Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 69/464/EWG des Rates vom 8. Dezember 1969 zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses, als auch die sie umsetzende Vorgängervorschrift der heutigen KartKrebs/KartZystV (Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses vom 20. April 1972 [BGBl. I S. 625]) so formuliert waren, dass eine Anbaufläche als befallen gelte, wenn an mindestens einer Pflanze dieser Fläche Kartoffelkrebs festgestellt worden sei. In der heutigen Fassung wurde der Zusatz „dieser Fläche“ weggelassen. Aus den Gesetzesmaterialien zur KartKrebs/KartZystV ergibt sich jedoch, dass die Regelungen zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses inhaltlich unverändert übernommen werden sollten (BR-Drucksache 466/10 S. 2 und 17). Ob der Zusatz „dieser Fläche“ versehentlich oder absichtlich, weil selbsterklärend, nicht übernommen wurde, ist unklar. Fest steht jedoch, dass der Verordnungsgeber inhaltlich an der insofern eindeutigen Vorgängervorschrift festhalten wollte, wonach eine Fläche nur dann als befallen gilt, wenn an mindestens einer Pflanze dieser Fläche Kartoffelkrebs festgestellt wird.
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Auch eine teleologische Auslegung vermag zu keinem anderen Ergebnis kommen. Sinn und Zweck der Verordnung ist zwar die effektive Bekämpfung des Kartoffelkrebses; dies kann jedoch nicht über den eindeutigen Wortlaut, die Systematik und die Historie der Norm hinweghelfen. Eine Art Generalklausel, die sämtliche erforderlichen Maßnahmen zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses erlaubt, ist lediglich in § 5 Abs. 5 KartKrebs/KartZystV und nur für den Bereich der Sicherheitszone – also gerade nicht voraussetzungslos – vorgesehen. Dass die Bestimmung der Sicherheitszone wiederum von bestimmten Voraussetzungen abhängig ist, nämlich der Feststellung des Befalls mindestens einer Kartoffelpflanze oder -knolle der Fläche fügt sich in das abgestufte Vorgehen des Verordnungsgebers ein, wonach Maßnahmen mit zeitlich und räumlich weitreichenden Folgen an engere Voraussetzungen geknüpft werden, als punktuelle, zeitlich und räumlich eng umgrenzte Maßnahmen. Eine teleologische Extension ist nicht angezeigt, da der Sinn und Zweck der Verordnung durchaus auch ohne die Erweiterung der Fiktionswirkung im Rahmen eines abgestuften Maßnahmenprogramms erreicht werden kann.
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Im konkreten Fall kommt erschwerend hinzu, dass der Beklagte keine Rassebestimmung des Erregers des Kartoffelkrebses vorgenommen hat, bzw. nicht vornehmen konnte, da die Probe zu klein war, obwohl dies in § 5 Abs. 4 KartKrebs/KartZystV als zwingend vorgeschrieben ist. Dies führt dazu, dass nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden kann, in der Befallszone zumindest resistente Kartoffeln anzubauen. Ob dies im Ergebnis dazu führen würde, dass die Festlegung einer Sicherheitszone unverhältnismäßig wäre, kann hier allerdings dahinstehen, da bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen nicht vorliegen.
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3. Aus den oben genannten Gründen ist auch die Ziffer 3 der Bescheide, in der angeordnet wird, dass in der Sicherheitszone keine Verschleppung von Bodenmaterial in andere Flächen stattfinden darf, rechtswidrig. Eine Sicherheitszone durfte ohne die Feststellung des Befalls zumindest einer Kartoffelpflanze oder -knolle nicht ausgewiesen werden.
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Die einheitliche Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO und geht zulasten des Beklagten, da er unterliegt. Für den übereinstimmend für erledigt erklärten Teil gilt § 161 Abs. 2 VwGO, sodass unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen über die Kosten zu entscheiden ist. Es entspricht billigem Ermessen, dem Beklagten auch insoweit die Kosten aufzuerlegen. Nach der angezeigten summarischen Prüfung war die Teilerledigung des Rechtsstreits zunächst unklar. Sie und wurde endgültig erst durch die Erklärung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung herbeigeführt, einen derartigen Bescheid nicht mehr gegenüber den Klägerinnen zu erlassen. Erst daraufhin haben die Klägerinnen den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Ziffer 1 der Bescheide des Beklagten war aller Voraussicht nach rechtswidrig, da die darin aufgeführte Vernichtungsanordnung nicht an die Klägerinnen, sondern ausschließlich an den Pächter und damit Eigentümer der Kartoffelknollen und -pflanzen hätte gerichtet werden müssen. Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus § 6 KartKrebs/KartZystV, der explizit lediglich den Verfügungsberechtigten und den Besitzer von Kartoffelknollen und Kartoffelkraut, nicht hingegen den Verfügungsberechtigten und Besitzer der Fläche (anders als § 5 Abs. 4 KartKrebs/KartZystV) in die Pflicht nimmt, sodass es keiner Prüfung bedarf, ob es den Klägerinnen zivilrechtlichen überhaupt möglich gewesen wäre, der Anordnung nachzukommen.
40
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war angesichts der schwierigen Rechtslage nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.
41
Die Kostenentscheidung ist, soweit sie auf § 161 Abs. 2 VwGO beruht, gemäß §§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO unanfechtbar.
42
Da die Kammer die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zulässt (§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), gilt im Übrigen folgende ….

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 Abs. 1 Nr. 1, 19 Abs. 1 Nr. 3 lit. a LVG
§§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO
§§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 13 a PflBeschV
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 und 12 PflSchG
§ 92 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 4, 5 und 6 der Verordnung
§ 8 i.V.m. § 6 Abs. 1 Pflanzenschutzgesetz (PflanzSchG) sowie § 13 a der Pflanzenbeschauverordnung
§ 4 der Neufassung keinerlei inhaltliche Änderung im Vergleich zur analogen Regelung der Vorgängerverordnung