Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-03, Aktenzeichen 14 K 8327/04
ECLI: ECLI:DE:VGK:2007:0403.14K8327.04.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Vorauszahlungsbescheid des ehemaligen Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 23.09.2004 in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 29.10.2004 rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt die Obstversuchsanlage L. -B. in S. . Diese ist dem Institut für Gartenbauwissenschaft der landwirtschaftlichen Fakultät des Klägers zugeordnet und nimmt Aufgaben in Forschung und Lehre wahr. Zur Bewässerung der zugehörigen Flächen fördert das Versuchsgut über zwei Vertikalfilterbrunnen Grundwasser.
Aufgrund seiner Erklärung vom 14.07.2004, in der er die Entnahmemengen im Jahr 2003 mit 5.843 m3 (Brunnen 1) und 13.899 m3 (Brunnen 2) angegeben hatte, wurde der Kläger mit Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes vom 23.09.2004 zu einer Vorauszahlung auf das Wasserentnahmeentgelt für das Veranlagungsjahr 2004 in Höhe von 813,15 Euro herangezogen.
Mit seinem dagegen eingelegten Widerspruch berief sich der Kläger auf den Ausnahmetatbestand des § 1 Abs. 2 Nr. 11 Wasserentnahmeentgeltgesetz (WasEG), wonach die Entnahme von Wasser zum Zwecke der Bewässerung landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen entgeltfrei ist. Die Obstversuchsanlage L. -B. sei keine gewerbliche Einrichtung und verfolge auch nicht das Ziel, Profit zu erwirtschaften. Erwirtschaftete Soll-Vorgaben flössen dem Land zu. Die Anlage sei eine Einrichtung des Landes und auf dessen finanzielle Unterstützung zur Erfüllung ihrer Aufgabe, Forschung und Lehre zu betreiben, angewiesen. Das Landesumweltamt wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 29.10.2004 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Befreiung von der Entgeltpflicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG gelte nur für die Bewässerung von Flächen, deren Bewirtschaftung vorrangig der erwerbsmäßigen Nutzung diene. Dies sei bei der Obstversuchsanlage L. -B. bereits nach den eigenen Angaben des Klägers nicht der Fall. Einrichtungen des Landes Nordrhein-Westfalen seien von der Entgeltpflicht nicht ausgenommen.
Dagegen hat der Kläger rechtzeitig Klage erhoben. Er macht geltend, das von ihm entnommene Wasser unterfalle dem in § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG geregelten Befreiungstatbestand, da es ausschließlich der Bewässerung landwirtschaftlicher, gärtnerischer oder forstwirtschaftlicher Flächen diene. Der Gesetzeswortlaut sei eindeutig. Für eine Auslegung, die die Befreiung auf erwerbsmäßige Landwirte beschränken wolle, lasse die Vorschrift keinen Raum, zumal sie sich ausdrücklich auf „Flächen" beziehe und nicht etwa auf entsprechende „Betriebe". Auch der allgemeine Sprachgebrauch stütze eher die vom Kläger vertretene Auslegung, da die betroffene Einrichtung immerhin zur landwirtschaftlichen Fakultät des Klägers gehöre und ihre Tätigkeiten nur mit dem Begriff der Landwirtschaft zutreffend zu bezeichnen seien. Gesetzessystematische Erwägungen ergäben ebenfalls keine Tendenz dahingehend, dass nur die gewerbliche Landwirtschaft privilegiert werden solle. So knüpfe § 33 Abs. 1 LWG nach seinem Wortlaut auch an nicht gewerbliche landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche oder gärtnerische Tätigkeiten wasserrecht- liche Privilegierungen. Ein Vergleich mit den anderen, in § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 10 WasEG geregelten Befreiungstatbeständen ergebe ebenfalls keinen Hinweis darauf, dass nur gewerbliche Tätigkeiten als Anknüpfungspunkt für eine Privilegierung in Betracht kämen. § 1 Abs. 2 Nr. 4 WasEG spreche im Gegenteil dagegen. Wollte die Beklagte den von ihr vertretenen, auf Gewinnerzielung eingeengten Begriff des land- wirtschaftlichen Hofbetriebs tatsächlich auch im Wasser- und Planungsrecht einsetzen, so müsste sie eine Reihe von derzeit praktizierten Privilegierungen abstellen. Denn viele Höfe seien zwar in technisch-biologischer Hinsicht und im seitens des Klägers definierten Sinn „Landwirtschaft", würden aber nicht tatsächlich zu Erwerbszwecken betrieben und seien auch nicht geeignet, dem Broterwerb ihrer Inhaber nachhaltig zu dienen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1984 - 4 C 27/81 -. Prägendes Merkmal bei der Bestimmung des Begriffes „landwirtschaftlich" sei auch nach diesem Urteil die technisch-biologische Komponente und nicht die betriebswirtschaftliche Frage der Gewinnerzielung. Im Übrigen sei - korrigierend - darauf hinzuweisen, dass die Versuchsgüter die Vorgabe hätten, Gelder zu erwirtschaften. Die Erlöse im Rahmen dieser Soll-Vorgaben flössen dem Land, darüber hinausgehende Einnahmen den Versuchsgütern zu. Die Gewinnerzielung sei damit durchaus ein wichtiges Ziel der Versuchsgüter, das von den Forschungsaufgaben nicht verdrängt werde, sondern diese ergänze. Auch den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren des Wasserentnahmeentgeltgesetzes ließen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass eine Beschränkung der Privilegierung auf die gewerbsmäßige Landwirtschaft gewollt gewesen sein könnte. Schließlich sei auch im Hinblick auf den Sinn und Zweck der Regelung kein Grund ersichtlich, landwirtschaftliche Versuchsflächen von der Entgeltbefreiung auszunehmen. Diese seien auf Wasserentnahmen im gleichen Umfang wie die gewerbliche Landwirtschaft angewiesen und somit von der erhöhten Kostenlast gleichermaßen betroffen. Die Argumentation der Beklagten, die Betreiber landwirtschaftlicher Forschungsflächen seien nicht auf landwirtschaftliche Einnahmen angewiesen, verkenne, dass bei erhöhter Kostenlast angesichts der Begrenztheit der zur Verfügung stehenden Forschungsmittel Kürzungen in anderen Forschungsberei- chen folgen müssten. Die wirtschaftliche Situation und die Belastungsintensität stellten sich daher für den Betrieb landwirtschaftlicher Forschungsflächen und für die gewerbliche Landwirtschaft im Ergebnis gleich dar.
Der Kläger hat zunächst beantragt, den Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 23.09.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29.10.2004 aufzuheben. Nachdem das Landesumweltamt das von dem Kläger zu zahlende Wasserentnahmeentgelt zwischenzeitlich mit - bestandskräftig gewordenem - Festsetzungsbescheid vom 7.11.2005 endgültig auf 333,87 Euro festgesetzt und die Erstattung des überzahlten Betrages von 479,28 Euro verfügt hat, führt er die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage fort. Er habe ein rechtliches Interesse an der Klärung der streitgegenständlichen Frage, da mit weiteren Bescheiden für die Folgejahre zu rechnen sei, in denen dieselbe Frage erneut beantwortet werden müsse.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 23.09.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der gleichen Behörde vom 29.10.2004 rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt die in den angegriffenen Bescheiden des Landesumweltamtes vertretenen Auffassung, wonach der in Rede stehende Befreiungstatbestand nur für Flächen gelten solle, deren Bewirtschaftung vorrangig der erwerbsmäßigen Nutzung diene. Diese einschränkende Auslegung stehe im Einklang mit den wasserrechtlichen Privilegierungen im Bereich der landwirtschaftlichen oder gärtnerischen Nutzung von Grundstücken (vgl. §§ 19 Abs. 4, 33 Abs. 1 Wasserhaushaltsgesetz - WHG; §§ 15 Abs. 3, 51 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Landeswassergesetz - LWG), deren Anwendung durchweg eine erwerbsmäßige Land-, Forst- oder Gartenwirtschaft voraussetze. Insbesondere privilegiere § 33 WHG nur erwerbsmäßige landwirtschaftliche Hofbetriebe. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit sei überdies schon nach allgemeinem Sprachgebrauch durch eine Gewinnerzielungsabsicht gekennzeichnet, müsse also zu Erwerbszwecken erfolgen. Das sei bei der Obstversuchsanlage L. -B. nicht der Fall. Sie werde vielmehr zu Versuchsanstellungen und Demonstrationszwecken geführt; eine Gewinnerzie- lung durch Verkauf der im Rahmen der Ausbildungs- und Forschungstätigkeit anfallenden Obst- und Gemüseprodukte sei lediglich ein Nebeneffekt dieser primären Tätigkeit, den das Wirtschaftsministerium vorgebe, weil es seinerseits dem Kläger Gelder für Forschungs- und Ausbildungszwecke zur Verfügung stelle. Für die Auslegung der Beklagten spreche auch der Zweck der Privilegierung, der darin bestehe, hauptberufliche Landwirte, die auf die Ernteeinnahmen angewiesen und im Falle einer Missernte finanziell erheblich belastet seien, von weiteren finanziellen Belastungen freizustellen. Es gelte damit eine potentielle Existenzbedrohung abzuwenden, die im Fall des Klägers nicht in vergleichbarer Weise auftreten könne. Gesetzliche Privilegierungen der landwirtschaftlichen Tätigkeit erfolgten generell zu dem Zweck, diese Bedrohung aufzufangen. Entgegen der Ansicht des Klägers sei es daher nicht erforderlich gewesen, diesen Zweck in die Gesetzesbegründung oder den Gesetzestext ausdrücklich aufzunehmen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1984 - 4 C 27/81 - bestätige schließlich die Auffassung der Beklagten. Es betone nicht die technisch-biologische Komponente der Landwirtschaft, sondern vielmehr die betriebswirtschaftliche Seite. Auch in einem neueren Urteil vom 16.12.2004 (NVwZ 2005, 587 f.) habe das Bundesverwaltungsgericht - bezogen auf § 201 BauGB - ausgeführt, dass „die Absicht der Gewinnerzielung (...) zu den prägenden Elementen der Landwirtschaft" gehöre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Landesumweltamtes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die gegen das Landesumweltamt erhobene Klage richtet sich nunmehr gegen die Beklagte, weil diese nach Auflösung des Landesumweltamtes durch Artikel 1 § 2 Abs. 1 Satz 2 des am 1.1.2007 in Kraft getretenen Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12.12.2006 gemäß Artikel 1 § 2 Abs. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes für den Vollzug des Wasserentnahmeentgeltgesetzes zuständig geworden ist. Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes vom 23.9.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29.10.2004 hat sich durch den nach Klageerhebung erlassenen endgültigen Festsetzungsbescheid vom 7.11.2005 erledigt, womit das Rechtsschutzinteresse für die zunächst erhobene Anfechtungsklage entfallen ist. Der Vorauszahlungsbescheid enthält zwei rechtlich selbständige Regelungen, zum einen die Festsetzung der Vorauszahlung und zum anderen das Leistungsgebot. Das Leistungsgebot ist vorliegend erloschen, weil davon auszugehen ist, dass der Kläger die mit dem Vorauszahlungsbescheid geforderte Leistung vor Erlass des Festsetzungs- bescheides erbracht hat. Hinsichtlich der Entgeltfestsetzung gilt folgendes: Soweit die Vorauszahlung den endgültig festgesetzten Betrag von 333,87 Euro nicht überstieg, ist nunmehr der Festsetzungsbescheid Rechtsgrund für das endgültige Behaltendürfen der vom Kläger erbrachten Zahlung. Hinsichtlich des 333,87 Euro überschreitenden Betrages ist mit Erlass des Festsetzungsbescheides der Rechts- grund für das (vorläufige) Behaltendürfen der Leistung (endgültig) weggefallen. An- haltspunkte dafür, dass von dem Vorauszahlungsbescheid noch irgendwelche den Kläger belastende Rechtswirkungen ausgehen, sind nicht ersichtlich.
Vgl. näher BVerwG, Beschlüsse vom 19. Dezember 1997 - 8 B 244/97 -, NVwZ-RR 1998, 577 ff., und vom 31.5.2005 - 10 B 65/04 -.
Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Es ist konkret absehbar, dass die Beklagte den Kläger auch in den auf 2004 folgenden Veranlagungsjahren unter gleichen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen erneut zur (Voraus-)Zahlung von Wasserentnahmeentgelt heranziehen wird (soweit noch nicht geschehen). Da das - hier streitige - Eingreifen der Befreiungsvorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG bereits der Entgeltpflicht als solcher entgegenstünde, hat der Kläger ein rechtliches Interesse an der Klärung dieser Frage für die Zukunft.
Der Umstand, dass der Kläger den Festsetzungsbescheid hat bestandskräftig werden lassen, steht der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach Auffassung des Gerichts nicht entgegen. Es gibt keine Vorschrift, nach der die in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ausdrücklich vorgesehene Fortsetzungsfeststellungsklage gegenüber einer Anfechtungsklage gegen einen anderen Verwaltungsakt subsidiär ist. Dies kann insbesondere nicht aus dem in § 43 Abs. 2 VwGO bestimmten Vorrang der Gestaltungsklage geschlossen werden, der lediglich im Verhältnis zur allgemeinen Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO gilt. Liegt daher ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse - wie hier - trotz bestandskräftig gewordenen Festsetzungsbescheides ausnahmsweise vor, erscheint es im Interesse der Prozessökonomie gerechtfertigt, dem Kläger die Früchte der bisherigen Prozessführung durch Zulassung der Fortsetzungsfeststellungsklage zu er- halten.
So im Ergebnis auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl. 2004, § 21 Rn. 39; HessVGH, Urteil vom 7.12.1978 - V OE 95/77; unklar, da dort - mangels Bestandskraft - wohl nicht entscheidungserheblich, OVG NRW, Urteil vom 16.3.1977 - II A 588/74 -, sowie VG Magdeburg, Urteil vom 22.1.2004 - 2 A 403/02 -, unklar auch BVerwG, Urteil vom 19.12.1997 - 8 B 244/97 - , Juris-Abdruck Rn. 18.
Die Klage ist auch begründet.
Der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes vom 23.09.2004 und sein Widerspruchsbescheid vom 29.10.2004 waren rechtswidrig und haben den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog). Die Wasserentnahmen des Klägers unterliegen nicht der Entgeltpflicht nach dem Gesetz über die Erhebung eines Entgelts für die Entnahme von Wasser aus Gewässern (Wasserentnah- meentgeltgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - WasEG) vom 27.1.2004, GV NRW S. 30.
Gemäß § 1 WasEG erhebt das Land für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Nr. 1) sowie für das Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern (Nr. 2) ein Wasserentnahmeentgelt, sofern das entnommene Wasser einer Nutzung zugeführt wird. Nach § 6 Abs. 1 WasEG sind für die jeweiligen Veranlagungszeiträume Vorauszahlungen auf das Wasserentnahmeentgelt zu entrichten.
Die klägerische Obstversuchsanlage erfüllt zunächst den Entgelttatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 1 WasEG, da sie Grundwasser entnimmt und dieses zur Bewässerung nutzt. Aus § 8 WasEG wird deutlich, dass auch Körperschaften des öffentlichen Rechts nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich entgeltpflichtig sind.
Nach § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG wird das Entgelt indes nicht erhoben für Entnahmen von Wasser zum Zwecke der Bewässerung landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen. Unter diesen Ausnahmetatbestand fällt auch die Bewässerung des klägerischen Versuchsgutes.
Dabei stimmt das erkennende Gericht mit der Beklagten allerdings darin überein, dass die Anwendung der Vorschrift eine erwerbsmäßig betriebene Landwirtschaft, Gärtnerei oder Forstwirtschaft voraussetzt; von landwirtschaftlich bzw. gärtnerisch genutzten Flächen kann nur gesprochen werden, wenn auf diesen im Wege der Urproduktion zur Vermarktung bestimmte pflanzliche Erzeugnisse gewonnen werden. Dies folgt vor allem aus gesetzessystematischen Erwägungen sowie aus dem Sinn und Zweck des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG, der in erster Linie der Entlastung landwirtschaftlicher und gartenbaulicher Betriebe dienen soll. Wegen der Einzelheiten nimmt die Kammer Bezug auf die ausführliche Herleitung dieses Auslegungsergebnisses in ihrem Urteil vom 03.04.2007 - 14 K 7444/05 - (Urteilsabdruck S. 14 ff.).
Die Versuchsflächen des Klägers sind als landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Flächen im so definierten Sinne anzusehen. Dabei wird nicht verkannt, dass es sich bei dem Versuchsgut um eine „Lehr- und Forschungsstation" der Universität Bonn handelt, deren Obstanbau Lehr- und Forschungszwecken dient. Anders als die Beklagte ist die Kammer aber der Auffassung, dass das Vorliegen einer „landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Fläche" nicht voraussetzt, dass die Gewinnerzielung durch Veräußerung der erzeugten Produkte alleiniger Zweck des Betriebes ist; es reicht vielmehr aus, dass dieser Zweck auch verfolgt wird und nicht nur von ganz untergeordneter Bedeutung ist. Die Kammer ist unter Berücksichtigung der in der mündlichen Verhandlung ergänzten Angaben und vorgelegten Unterlagen davon überzeugt, dass diese Voraussetzung bei der klägerischen Obstversuchsanlage gegeben ist. Die Anlage erfüllt alle Anforderungen an einen landwirtschaftlichen bzw. gartenbaulichen Betrieb, wobei sich eine genaue Abgrenzung zwischen beiden Alternativen hier erübrigt. Es handelt sich um einen professionellen Obstbaubetrieb, der - wie die anderen Versuchsgüter der landwirtschaftlichen Fakultät des Klägers auch - als von der Landwirtschaftskammer anerkannter landwirtschaftlicher Ausbildungsbetrieb tätig ist. Er erwirtschaftet unstreitig auch Einnahmen durch Veräußerung der angebauten Produkte. Die Vertreter der Kläger haben in der mündlichen Verhandlung durch ergänzende Angaben anschaulich untermauert, dass es sich dabei keineswegs nur um ein völlig untergeordnetes Ziel handelt: Sie haben ausgeführt, dass die Versuchsgüter jeweils Mitglied einer Vermarktungsgemeinschaft seien und die dafür erforderliche Anerkennung als Anlieferbetrieb besäßen, und dass sie überdies Mitarbeiter beschäftigten, die aus dem Erlös des Vertriebs der landwirtschaftlichen bzw. gartenbaulichen Produkte bezahlt würden. Die nach Ansicht der Beklagten bei dem Kläger fehlende Gefahr der Existenzbedrohung gehört nicht zu den Wesensmerkmalen des Begriffs Landwirtschaft, sondern betrifft (lediglich) die Motiva-tion des Gesetzgebers für die Befreiung dieses Wirtschaftszweiges von der Pflicht zur Zahlung des Wasserentnahmeentgelts. Die Eigenschaft der Universität als Körperschaft des öffentlichen Rechts steht der hier vorgenommenen Bewertung schließlich ebenso wenig entgegen wie die Tatsache, dass die klägerischen Versuchsgüter vom Land Nordrhein-Westfalen finanziell unterstützt werden. Auch privat geführte Landwirtschaftsbetriebe werden bekanntermaßen in vielfältiger Form staatlich subventioniert.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 201 BauGB
§ 1 WasEG
§ 8 WasEG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG
§ 33 Abs. 1 LWG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 10
WasEG
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 WasEG
§ 113 Abs.
1 Satz 4 VwGO
§
113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 WasEG
§
1 Abs. 1 Nr. 1 WasEG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 587
NVwZ-RR 1998, 577
4 C 27/81
8 B 244/97
10 B 65/04
V OE 95/77
II A 588/74
2 A 403/02
14 K 7444/05