Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-17, Aktenzeichen 10 K 3388/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2022:1117.10K3388.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Bei Stellungnahmen des Präsidialrats handelt es sich um die Entscheidung des Richterwahlausschusses vorbereitende Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO, deren gerichtliche Geltendmachung ausgeschlossen ist (VGH Mannheim, Urteil vom 06.06.2018 - 4 S 756/17 -, juris Rn. 36).(Rn.89)
Die Anträge werden abgelehnt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Stellungnahme des Präsidialrats der ordentlichen Gerichtsbarkeit - weiterer Beteiligter - vom 28.04.2022 im Rahmen des Besetzungsverfahrens des Präsidenten/der Präsidentin des Oberlandesgerichts Stuttgart.
Am 10.01.2022 schrieb das Ministerium für Justiz und Migration die Stelle des Präsidenten / der Präsidentin des Oberlandesgerichts Stuttgart zur Neubesetzung aus. Als Ende der Bewerbungsfrist wurde der 31.01.2022 genannt.
Am 17.01.2022 reichte der Präsident des Landgerichts St., Dr. S., seine Bewerbung auf diese Stelle beim Ministerium ein. Am 27.01.2022 folgte die Bewerbung der Abteilungsleiterin der Abteilung 1 des Justizministeriums, Ministerialdirigentin Dr. L..
Am 09.02.2022 fand eine Beurteilerkonferenz statt, an der Ministerialdirektor St. als Beurteiler von Dr. L., die - noch amtierende - Präsidentin des Oberlandesgerichts Stuttgart, H., als Beurteilerin von Dr. S., die Vizepräsidentin am OLG W., die Leitende Ministerialrätin S. (Leiterin des Referats I 2, u.a. Höherer Dienst OLG-Bezirk Karlsruhe und Justizministerium) und RaVGH Dr. K. (Leiter des Referats I 3, u.a. Höherer Dienst Fachgerichtsbarkeit und Recht des öffentlichen Dienstes) teilnahmen. Dabei wurde unter anderem vereinbart, dass die Beurteilungen bis Ende März 2022 vorliegen sollten, damit der weitere Beteiligte den Vorgang im April „zur Beschlussfassung“ erhalte.
Die dienstliche Beurteilung von Dr. L. durch MD St. datiert vom 09.03.2022, die dienstliche Beurteilung von Dr. S. durch Präs'in OLG H. vom 10.03.2022. Die Beurteilungen wurden den Beurteilten am 21.03.2022 bzw. am 10.03.2022 ausgehändigt. Beiden Kandidaten wurde bescheinigt, dass sie die Anforderungen des angestrebten Amtes in herausragendem Maße übertreffen würden. Der von LMR'in S. gefertigte Auswahlvermerk vom 11.04.2022 erkennt nach dem gesamten Duktus, aber auch nach einem Einzelvergleich der beurteilungserheblichen Kriterien einen Vorsprung der Bewerberin Dr. L. vor ihrem Mitbewerber Dr. S., zumal sich die beiden Beurteiler am 09.02.2022 auf gleiche und gleich angewendete Maßstäbe verständigt hätten.
Am 11.04.2022 wurde dem - damaligen - Vorsitzenden des Präsidialrats der ordentlichen Gerichtsbarkeit mitgeteilt, es sei beabsichtigt, Ministerialdirigentin Dr. L. dem Ministerpräsidenten zur Ernennung vorzuschlagen und sie in die bezeichnete Planstelle einzuweisen. Es möge hierzu die Stellungnahme des Präsidialrats gemäß § 32 Abs. 1 LRiStAG herbeigeführt werden. Um die zu besetzende Stelle habe sich außerdem der Präsident des Landgerichts St., Dr. S., beworben.
In seiner Sitzung am 28.04.2022 beschloss der weitere Beteiligte, er stimme der Ernennung von Ministerialdirigentin Dr. L. nicht zu und schlage im Wege des Gegenvorschlags Präsident des Landgerichts Dr. S. für diese Stelle vor. Er vermöge aus dem Vergleich der Beurteilungen der beiden Bewerber keinen Vorsprung der vorgeschlagenen Bewerberin herzuleiten. Nach dem Anforderungsprofil „Leitung eines Gerichts“ als Bestandteil der Grundanforderungen sei im Rahmen der „Tätigkeit und Bewährung auf mehreren Arbeitsfeldern“ die Verwendungsbreite zu berücksichtigen. Die Leitung des größten Landgerichts in Baden-Württemberg sei in diesem konkreten Einzelfall ein beachtliches Unterscheidungsmerkmal und begründe einen relevanten Erfahrungsvorsprung des Bewerbers Dr. S.. Ein solcher Vorsprung ergebe sich auch aus der Beurteilungshistorie.
Am 03.05.2022 erklärte die Antragstellerin gegenüber dem weiteren Beteiligten, sie sehe sich nicht in der Lage, dessen Vorschlag, die ausgeschriebene Stelle mit Dr. S. zu besetzen, aufzugreifen. Sie lade die Mitglieder des Präsidialrats daher zu der nach § 43 Abs. 5 LRiStAG vorgesehenen mündlichen Verhandlung der Angelegenheit mit dem Ziel der Einigung auf den 16.05.2022, 12.15 Uhr ein. Nach einem Vermerk des Ministeriums vom 16.05.2022 wurde die Einigungsverhandlung durchgeführt, habe aber zu keiner Einigung geführt.
Am 01.06.2022 wurde die (stellvertretende) Beauftragte für Chancengleichheit von der Angelegenheit unterrichtet.
Mit Schreiben vom 15.06.2022, beim Verwaltungsgericht Stuttgart eingegangen am 23.06.2022, hat die Antragstellerin ein Hauptsacheverfahren gemäß § 19 Abs. 1 LRiStAG i.V.m. §§ 80-85 ArbGG gegen den weiteren Beteiligten als „Antragsgegner“ eingeleitet und zugleich den Erlass einer einstweiligen Verfügung gemäß § 19 Abs. 1 LRiStAG i.V.m. § 85 Abs. 2 ArbGG und §§ 935 ff. ZPO begehrt. Die Entscheidung des weiteren Beteiligten sei offensichtlich rechtswidrig, weil er damit seine ihm im Rahmen der Beteiligung nach § 43 LRiStAG zustehenden Kompetenzen überschritten habe. Aufgrund der Kompetenzübertretung des weiteren Beteiligten werde die Antragstellerin den Richterwahlausschuss nicht einberufen. Es solle eine gerichtliche Entscheidung erwirkt werden, welche die eine Ernennung der ausgewählten Bewerberin hindernden Auswirkungen der Präsidialratsentscheidung überwinde.
§ 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG eröffne die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Entscheidung des Präsidialrats gerichtlich klären zu lassen. Danach stehe für Rechtsstreitigkeiten aus der Bildung und Tätigkeit der Richtervertretungen der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Für das Verfahren gälten die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren, wonach auch der Erlass einer einstweiligen Verfügung möglich sei. Dies gelte für sämtliche Anträge. Von der Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Präsidialrats hänge es ab, ob der Richterwahlausschuss einberufen werden müsse, oder ob die ausgewählte Bewerberin ernannt werden könne.
Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis folge aus der Regelung des § 19 Abs. 1 LRiStAG. Die Vorschrift des § 44a VwGO sei im Rahmen des arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahrens nicht anwendbar. Ein schnellerer und einfacherer Weg zur Erreichung des Rechtsschutzzieles stehe nicht zur Verfügung. Auch die Einberufung des Richterwahlausschusses stelle keine solche Möglichkeit dar. Denn damit würde das Verfahren in das nächste Verfahrensstadium überführt, was dazu führe, dass die Entscheidung des Präsidialrats nicht mehr korrigierbar, sondern überholt sei. So sei das eigentliche Rechtsschutzbegehren - Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit des Präsidialrats - nicht zu erreichen. Durch die Rechtsschutzmöglichkeit des § 19 LRiStAG solle vermieden werden, dass der Dienstherr durch sachfremde Erwägungen des Präsidialrats zur Einberufung des Richterwahlausschusses genötigt werden könne. Dessen Entscheidung beschränke die Kompetenz der dafür demokratisch legitimierten Exekutive, Bewerber um öffentliche Ämter auszuwählen und zu ernennen. Es könne eine Besetzung der Stelle mit dem nach Art. 33 Abs. 2 GG leistungsstärksten Bewerber endgültig blockiert werden, wenn im Richterwahlausschuss kein Vorschlag die erforderliche Mehrheit erreiche oder ein Beschluss getroffen werde, den der zuständige Minister nicht zu vollziehen vermöge. Diese gravierenden Rechtsfolgen seien nach der gesetzlichen Konzeption nur vorgesehen, wenn das bisherige Verfahren rechtmäßig verlaufen sei, nicht aber infolge einer gravierenden Kompetenzübertretung des Präsidialrats. Daher müsse eine Überprüfung nach § 19 Abs. 1 LRiStAG vor der Einberufung des Richterwahlausschusses stattfinden. Dies gebiete auch die Verwirklichung des Bewerbungsverfahrensanspruchs aus Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG. Der Richterwahlausschuss entscheide über Personalfragen in seltenen und herausgehobenen Einzelfällen. Er sei keine Instanz zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit des Präsidialrats, kein Organ zur Kontrolle von dessen Stellungnahme. Diese Aufgabe weise § 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG den Verwaltungsgerichten zu. Nach seiner Einberufung habe der Richterwahlausschuss zu prüfen, ob der vorgeschlagene Bewerber überhaupt und unter den Bewerbern die besten fachlichen und persönlichen Voraussetzungen für das angestrebte Amt besitze. Dabei habe er sich an den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren.
Die angegriffene Entscheidung des Präsidialrats der ordentlichen Gerichtsbarkeit sei offensichtlich rechtswidrig. Der Präsidialrat habe die Aufgabe und Kompetenz, die Auswahlentscheidung der obersten Dienstbehörde zu kontrollieren. Er habe dagegen kein eigenes Auswahlermessen. Diese limitierte beteiligungsrechtliche Befugnis im Rahmen von Personalentscheidungen entspreche den allgemeinen Grundsätzen des Personalvertretungsrechts. Diese seien auf das hier einschlägige spezielle richterliche Personalvertretungsrecht übertragbar. Die Personalvertretung habe - lediglich - zu kontrollieren, ob die zuständige Behörde die Grenzen des Art. 33 Abs. 2 GG eingehalten habe und ob andere Bewerber nicht aus unsachlichen Gründen benachteiligt worden seien (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.02.1981 - 6 P 44.79 -, juris Rn. 32). Nur in diesem Rahmen sei der Präsidialrat dazu ermächtigt, eine „Stellungnahme über die persönliche und fachliche Eignung des ausgewählten Bewerbers“ abzugeben und zu anderen Bewerbern Stellung zu nehmen (§ 43 Abs. 4 Satz 4 LRiStAG). Soweit die Auswahlentscheidung nicht „aus unsachlichen Gründen“ getroffen worden und also rechtmäßig sei, dürfe sich der Präsidialrat der Ernennung des ausgewählten Bewerbers nicht entgegenstellen. Er sei, anders als der Richterwahlausschuss, kein Entscheidungs-, sondern lediglich ein Kontrollgremium ohne eigene Auswahlkompetenz. Der tiefere Grund hierfür liege in der Regierungsverantwortung für Personalentscheidungen. Diese könne einfachgesetzlich nicht verfassungskonform durch Mitbestimmung von Personalvertretungsgremien eingeschränkt werden. Sie beruhe auf dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip und verhindere, dass Aufgaben von politischem Gewicht, wozu auch Beamtenernennungen zählten, auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen würden. Die selbständige politische Entscheidungsgewalt, ihre Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament seien zwingende Gebote der demokratischen rechtsstaatlichen Verfassung. Das Landespersonalvertretungsrecht sehe mit Rücksicht auf die Verantwortungsgrenze bei der uneingeschränkten Mitbestimmung ein Letztentscheidungsrecht der Landesregierung vor (vgl. § 78 Abs. 2 Satz 2 LPVG). Entsprechendes gelte auch für das Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetz. Dies entspreche auch der Intention des historischen Gesetzgebers. Dem Gesetzentwurf zur Änderung des Landesrichtergesetzes vom 20.04.1971 (LT-Drucks. 5/4485) habe der Gedanke zugrunde gelegen, „dass die parlamentarische Verantwortlichkeit des Ministerpräsidenten bzw. des zuständigen Ressortministers für Personalentscheidungen nicht beeinträchtigt werden“ dürfe (LT-Drucks 5/4485 S. 10).
Für Richterernennungen habe das Grundgesetz in Art. 98 Abs. 4 die landesrechtliche Möglichkeit zur - allenfalls - gemeinsamen Entscheidung von Landesjustizminister und einem Richterwahlausschuss vorgesehen. Davon mache das Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetz in seinen §§ 46-61 Gebrauch. Selbst das Ergebnis des Richterwahlausschusses unterliege der Bindung an die Regierungsverantwortung. Für den Präsidialrat sei demgegenüber keine vergleichbar starke Rechtsposition wie für den Richterwahlausschuss - als Mitentscheidungsgremium - vorgesehen. Er habe folglich kein Mitentscheidungsrecht, sondern eine bloße Kontrollfunktion. Diese zeige sich etwa darin, dass bei dessen Untätigkeit oder Fristversäumnis nach § 43 Abs. 1 Satz 3 LRiStAG eine Zustimmungsfiktion eintrete.
Das in Verbindung mit einer ablehnenden Stellungnahme ausgeübte Gegenvorschlagsrecht des Präsidialrats könne folgerichtig lediglich dann zum Zuge kommen, wenn die Kontrolle der Auswahlentscheidung des Ministeriums ergebe, dass diese rechtswidrig sei. Denn nur in diesem Fall liege ein nach verfassungsrechtlichen Maßstäben zulässiger Grund dafür vor, den zuständigen Minister dazu zu zwingen, die eigene Entscheidung entweder zu revidieren oder den Richterwahlausschuss mitentscheiden zu lassen mit den dargestellten, die Kompetenzen des Ministers wie die Rechte des ausgewählten Bewerbers aus Art. 33 Abs. 2 und Art, 19 Abs. 4 GG stark beschneidenden Rechtsfolgen. Jede davon abweichende Deutung der Befugnisse des Präsidialrats führe zu einer Verfassungswidrigkeit des Gesetzes und damit einer Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG.
In Ausübung seiner Kontrollfunktion unterliege auch der Präsidialrat der Bindung an Art. 33 Abs. 2 GG. Er dürfe nicht unabhängig vom Leistungsprinzip einen anderen Bewerber vorschlagen. Er müsse sowohl das Beurteilungsermessen des jeweiligen Beurteilers als auch das Auswahl- und Organisationsermessen des Ministeriums wahren und dürfe nicht seine eigene Einschätzung an die Stelle der Beurteiler oder der obersten Dienstbehörde setzen, weil er sich damit ein eigenes Beurteilungs- und Auswahlermessen anmaße. Der Präsidialrat unterliege also bei der Ausübung seiner Kontrollfunktion denselben Beschränkungen wie die Verwaltungsgerichte bei der Kontrolle dienstlicher Beurteilungen. Die Bedeutung des Gegenvorschlagsrechts beschränke sich auf ein eigenes Auswahlermessen des Präsidialrats in dem Ausnahmefall, in dem sich im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle die Rechtswidrigkeit der ministerialen Auswahlentscheidung erweise. Gleichwohl bestehe auch in diesem Fall die Bindung des Präsidialrats an das Beurteilungsermessen der Beurteiler und das Organisationsermessen des Ministeriums fort. Selbst dann, wenn der Auswahlentscheidung eine rechtswidrige Beurteilung zugrunde liege, sei der Präsidialrat nicht dazu berechtigt, eigenständig eine Beurteilung der Bewerber vorzunehmen. In diesem Fall sei lediglich eine Neubeurteilung nach dem System des Rechts der dienstlichen Beurteilung einzuholen.
Verhielte es sich anders, wäre das geltende, weit ausdifferenzierte und einer sehr feinen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegende System der Beurteilungen und Auswahlentscheidungen obsolet. Es wäre geradezu absurd, verlören Beurteilungen und Auswahlentscheidungen jegliche Bedeutung, sobald das Besetzungsverfahren bei der Beteiligung des Präsidialrats anlange. Es könne nicht sein, dass der Präsidialrat, sobald er anderer Auffassung (als das Ministerium) sei, allein deshalb eigenständige Einschätzungen vornehmen dürfe und nicht an die Beurteilungen und die Auswahlentscheidung gebunden sei, damit seine Entscheidung nach „Gutdünken“ und auf beliebiger Tatsachengrundlage treffen könne.
Gemessen hieran habe der Präsidialrat durch seine ablehnende Stellungnahme und seinen Gegenvorschlag vom 28.04.2022 seine Entscheidungskompetenzen offensichtlich überschritten. Er habe sich nicht im Ansatz mit der Auswahlentscheidung der obersten Dienstbehörde befasst, sich gleichwohl eine eigenständige Beurteilung darüber angemaßt, welcher Bewerber der bessere sei. In der Einigungsverhandlung habe der - damalige - Vorsitzende des Präsidialrats sinngemäß ausgeführt, der Präsidialrat nehme Beurteilungen und Auswahlvermerk zur Kenntnis, treffe aber eine eigene Einschätzung. Darin komme der eklatante Verstoß gegen die dem Präsidialrat zustehenden Kontrollkompetenzen pointiert zum Ausdruck. Er habe die Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung des Ministeriums nicht einmal behauptet, denn er trage nicht vor, dass die Annahme eines Vorsprungs der vorgeschlagenen Bewerberin auf der Grundlage der eingeholten Begründungen nicht rechtmäßig begründet werden könne. Zudem genüge die Stellungnahme des Präsidialrats nicht den Anforderungen des § 43 Abs. 4 Satz 3 LRiStAG an eine „begründete Stellungnahme“. Demgegenüber sei die Auswahlentscheidung rechtmäßig gewesen und es dem Präsidialrat daher verwehrt gewesen, sein Gegenvorschlagsrecht auszuüben.
Selbst wenn dem Präsidialrat ein eigenständiges Auswahlermessen zuzugestehen wäre, hätte er dieses überschritten. Denn er habe die eingeholten dienstlichen Beurteilungen ignoriert und dadurch die Anforderungen an eine rechtmäßige Auswahlentscheidung verfehlt, dass er willkürlich ein - noch dazu in sich unschlüssiges - Begründungselement isoliert und den einschlägigen Sachverhalt im Übrigen vollständig ausgeblendet habe.
Demgegenüber habe die Ministerin einen Anspruch darauf, dass der Präsidialrat dem beabsichtigten Ernennungsvorschlag zustimme. Zudem habe sie auch einen materiell-rechtlichen Anspruch darauf, dass sich der Präsidialrat rechtmäßig verhalte. Dieser folge aus ihren betroffenen Kompetenzen, die durch die rechtswidrige Entscheidung des Präsidialrats beeinträchtigt würden: Damit werde das ihr zustehende Auswahlermessen beschnitten und ihr die Entscheidung, den Bestgeeigneten auszuwählen, verunmöglicht, was zu nicht wiedergutzumachenden Nachteilen für die Durchsetzung des Bewerbungsverfahrensanspruchs des von ihr ausgewählten Bestgeeigneten führe. Sie sei indes verpflichtet, effektiven Rechtsschutz zu ermöglichen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Zustimmung des weiteren Beteiligten zur beabsichtigten Ernennung von Ministerialdirigentin Dr. L. zur Präsidentin des Oberlandesgerichts bei dem Oberlandesgericht Stuttgart zu ersetzen;
hilfsweise den weiteren Beteiligten zu verpflichten, die Zustimmung zur beabsichtigten Ernennung von Ministerialdirigentin Dr. L. zur Präsidentin des Oberlandesgerichts bei dem Oberlandesgericht Stuttgart zu erteilen,
weiter hilfsweise festzustellen, dass der weitere Beteiligte die beabsichtigte Ernennung von Ministerialdirigentin Dr. L. zur Präsidentin des Oberlandesgerichts bei dem Oberlandesgericht Stuttgart nicht wirksam abgelehnt hat, die beabsichtigte Ernennung daher als gebilligt im Sinne von § 43 Abs. 1 Satz 4 LRiStAG gilt und die Antragstellerin berechtigt ist, die Bewerberin Dr. L. zur Ernennung vorzuschlagen sowie festzustellen, dass die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren nicht verpflichtet ist, den Richterwahlausschuss einzuberufen,
weiter hilfsweise den weiteren Beteiligten zu verpflichten, zur beabsichtigten Ernennung von Ministerialdirigentin Dr. L. zur Präsidentin des Oberlandesgerichts bei dem Oberlandesgericht Stuttgart unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut eine Stellungnahme abzugeben.
Der Vertreter des weiteren Beteiligten beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Es gebe keinen Anspruch der Antragstellerin auf gerichtliche Ersetzung der Zustimmung des weiteren Beteiligten. Die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren sähen eine Ersetzung der Zustimmung durch das Arbeitsgericht nicht vor. § 19 Abs. 1 Satz 2 LRiStAG nehme auf § 99 Abs. 4 BetrVG nicht Bezug. Dies gelte auch für § 92 Abs. 2 LPVG. Auch die dortige Verweisung auf die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren eröffne nicht die Möglichkeit, die verweigerte Zustimmung des Personalrats gerichtlich zu ersetzen.
Auch für die mit dem ersten Hilfsantrag begehrte Verpflichtung, die Zustimmung zu der beabsichtigten Ernennung zu erteilen, gebe es offensichtlich keine rechtliche Grundlage. Das Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetz sehe keine Verpflichtung vor, einer beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen, unabhängig davon, ob die Maßnahme rechtswidrig oder rechtmäßig ist.
Der dritte Hilfsantrag sei schon im rechtlichen Ansatz verfehlt. Auch hierfür sei dem Gesetz keine Grundlage zu entnehmen. Da sich der weitere Beteiligte überhaupt nicht zu äußern brauche, könne er auch nicht gerichtlich verpflichtet werden, eine Stellungnahme mit einem bestimmten Inhalt abzugeben.
Auch hinsichtlich des Feststellungsantrags habe das Verfahren keine Aussicht auf Erfolg, weil das Begehren sowohl unzulässig als auch unbegründet sei. Es fehle das erforderliche rechtliche Interesse an der beantragten Feststellung, denn diese würde die Antragstellerin nicht von der in § 43 Abs. 6 LRiStAG normierten Verpflichtung entbinden, gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss zu entscheiden. Der Verfahrensablauf sei zwingend vorgegeben und stehe nicht unter der Bedingung, dass die Entscheidung des Präsidialrats rechtmäßig sei. Das habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 01.06.2012 - 4 S 472/12 -, juris, dort Rn. 12, entschieden. Bei der Vorbereitung des Gesetzentwurfs, der zum Änderungsgesetz vom 13.04.2013 (GBl. S. 77) geführt habe, sei zwar erwogen worden, ein gerichtliches Verfahren nach Vorlage der Stellungnahme des Präsidialrats zu ermöglichen. Davon sei jedoch bewusst abgesehen worden. Der entsprechende Vorschlag sei im Rahmen einer Anhörung u.a. mit der Begründung abgelehnt worden, es werde damit versucht, die Mitwirkung des Präsidialrats auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle zu beschränken. Dies entspreche nicht der Rechtsstellung des Präsidialrats. Daraufhin sei dieser Vorschlag nicht weiter verfolgt worden.
In der Sache entspreche die Stellungnahme des Präsidialrats in jeder Hinsicht den Vorgaben, die sich aus § 43 Abs. 4 Satz 3 und Satz 4 LRiStAG ergäben. Er habe dargelegt, dass bei dem Eignungsvergleich die Verwendungsbreite zu berücksichtigen sei und dass unter diesem Gesichtspunkt die Leitung des größten Landgerichts in Baden-Württemberg einen relevanten Erfahrungsvorsprung des Bewerbers Dr. S. begründe. Außerdem habe er sich auf den Gesichtspunkt der Leistungsentwicklung bezogen und die Auffassung vertreten, auch aus der Beurteilungshistorie ergebe sich ein Vorsprung des Bewerbers Dr. S.. Damit habe er sich zur fachlichen Eignung beider Bewerber geäußert. Zugleich habe er im Rahmen der Bewerbungen einen Gegenvorschlag unterbreitet. Damit habe er den gesetzlichen Rahmen, der ihm für seine Stellungnahme vorgegeben sei, durch seine vergleichende Äußerung zur fachlichen Eignung der Bewerber ausgeschöpft, aber nicht überschritten. Er habe kein „Auswahlermessen“ in Anspruch genommen. Die vergleichende Eignungsbewertung sei keine Ermessensentscheidung. Nach der üblichen verwaltungsrechtlichen Terminologie bestehe bei im Rahmen eines Eignungsvergleichs vorzunehmenden Wertungen kein Ermessensspielraum, sondern ein Beurteilungsspielraum, weil sie sich auf den gesetzlichen Tatbestand bezögen. Da die vergleichende Beurteilung der Eignung von Bewerbern, die die zwingenden Mindestanforderungen für das zu besetzende Amt erfüllten, immer Wertungen erfordere, stehe es dem Präsidialrat schon nach dem Wortlaut des § 43 Abs. 4 Satz 3 LRiStAG zu, solche Wertungen im Rahmen seiner Stellungnahme vorzunehmen. Ermessenserwägungen, die sich auf organisatorische Vorentscheidungen (mit Auswirkungen auf das Anforderungsprofil) oder auf die Auswahl zwischen mehreren gleichermaßen geeigneten Bewerbern bezögen, stünden ihm dagegen nicht zu. Solche Ermessenserwägungen habe der weitere Beteiligte auch nicht angestellt. Im Übrigen hätten ältere dienstliche Beurteilungen unter dem Gesichtspunkt der Leistungsentwicklung durchaus Bedeutung für den Eignungsvergleich, der gemäß Art. 33 Abs. 2 GG vorzunehmen sei.
Der Präsidialrat sei nicht, wie die Antragstellerin vortrage, darauf beschränkt, nach denselben Maßstäben wie ein Gericht die beabsichtigte Ernennung auf rechtliche Fehler zu überprüfen. Die entsprechenden gesetzlichen Vorgaben - bei der Argumentation der Antragstellerin mit einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1981 zu § 82 Nr. 1 LPVG NRW in der damaligen Fassung - und die damit einhergehende Begrenzung der Verweigerungsgründe enthalte § 43 Abs. 4 LRiStAG nicht. Die Auffassung, der Präsidialrat dürfe sich in seiner Stellungnahme nur dann gegen die beabsichtigte Maßnahme aussprechen, wenn Bewerber aus unsachlichen Gründen benachteiligt worden seien, sei mit dem Wortlaut des § 43 Abs. 4 Satz 3 LRiStAG offensichtlich unvereinbar.
Die verfassungsrechtliche Argumentation der Antragstellerin gehe darüber hinweg, dass die ablehnende Stellungnahme des Präsidialrats nicht zu einer alleinigen Entscheidungskompetenz des Richterwahlausschusses, sondern zu einer gemeinsamen Entscheidungskompetenz des Ministers und des Richterwahlausschusses führe. Der Minister sei an die Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht gebunden, sondern könne dieser entweder zustimmen oder dem Präsidialrat erneut einen Bewerber vorschlagen oder die Stelle neu ausschreiben. Der Präsidialrat habe - auch mit seinem Gegenvorschlag - keine eigene Entscheidungskompetenz.
Der Richterwahlausschuss besitze eine eigene demokratische Legitimation, die es rechtfertige, ihm die Zuständigkeit zur gemeinsamen Entscheidung mit dem Minister zu übertragen. Die Mitwirkung der nicht vom Volk gewählten Richter wirke mit Rücksicht auf die dadurch bewirkte Einbeziehung spezifischen Sachverstands in den Entscheidungsprozess legitimationsverstärkend. Im Übrigen würden sich etwaige verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Zusammensetzung des Richterwahlausschusses und das in § 58 Abs. 3 Satz 1 LRiStAG vorgeschriebene Entscheidungsquorum nicht auf die Verfassungsmäßigkeit der in § 43 Abs. 3 Satz 3 und Satz 4 LRiStAG begründeten Zuständigkeit des Präsidialrats für eine Stellungnahme zur Eignung der Bewerber auswirken.
Der weitere Beteiligte ziehe seine Bindung an Art. 33 Abs. 2 GG nicht in Zweifel, argumentiere vielmehr auf der Grundlage des Grundsatzes der Bestenauslese. Auch sei es nicht seine Aufgabe, die dienstlichen Leistungen der Bewerber zu bewerten. Soweit es um fachliche Kompetenzen und darauf aufbauende Prognosen gehe, habe seine Beteiligung den Zweck, die hohe Fachkompetenz seiner Mitglieder in das Auswahlverfahren einzubringen. Diese Fachkompetenz beziehe sich allerdings nicht auf die rechtlichen Anforderungen an die Durchführung von Auswahlverfahren zur Besetzung von Richterämtern, sondern auf die persönlichen und fachlichen Anforderungen der Richterämter. Diese Kompetenz solle der Präsidialrat auf der Basis der vorgegebenen Anforderungsprofile in das Auswahlverfahren durch seine Stellungnahme einbringen. Dies könne - wie vorliegend - auch dadurch geschehen, dass er die Bedeutung der Bewährung in einer bestimmten Vorverwendung anders gewichte als der Minister. Es wäre mit dem Zweck der Beteiligung des Präsidialrats evident unvereinbar, ihm dies vorzuenthalten und ihn stattdessen auf eine gerichtsähnliche Kontrolle des Ernennungsvorschlags zu beschränken. Die Auffassung der Antragstellerin, eine von ihrer Rechtsauffassung abweichende Beurteilung der Kompetenzen des Präsidialrats führe dazu, dass das „System der Beurteilungen und Auswahlentscheidungen obsolet“ würde, sei unverständlich und offensichtlich unzutreffend. Ebenso treffe es nicht zu, dass die Stellungnahme des weiteren Beteiligten den Anforderungen des § 43 Abs. 4 Satz 3 LRiStAG nicht genüge. Aus ihr ergebe sich, aus welchen Gründen er dem Besetzungsvorschlag der Antragstellerin entgegentrete. Angesichts der dort vorhandenen Kenntnisse über die dienstlichen Verwendungen und bisherigen dienstlichen Beurteilungen habe es keiner weiteren Erläuterungen bedurft. Es sei nicht seine Aufgabe, eine „schlüssige Auswahlentscheidung“ zu treffen, die sämtliche für die Eignungsprognose relevanten Gesichtspunkte abwägend darstelle. Denn nicht der Präsidialrat, sondern die Antragstellerin - nunmehr gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss - seien für die Auswahlentscheidung zuständig. Er habe auch nicht dienstliche Beurteilungen ignoriert oder sich über beurteilungsrechtliche Bindungen hinweggesetzt. Der von der Antragstellerin hervorgehobene Umstand, dass sich nach den dienstlichen Beurteilungen beide Bewerber auf mehreren Arbeitsfeldern bewährt hätten, schließe eine stärkere Differenzierung unter Berücksichtigung der Bedeutung dieser Bewährung für die Eignungsprognose in Bezug auf das zu besetzende Amt nicht aus. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin dokumentierten die in den dienstlichen Beurteilungen enthaltenen Formulierungen zur Verwendungsbreite keinen „Gleichstand“. Es sei auch nicht die „Prognosegrundlage“ mit dem „Prognoseschluss“ verwechselt worden. Angesichts der der Antragstellerin vorliegenden dienstlichen Beurteilung habe es der Erwähnung, dass sich der Mitbewerber in dem Amt des Präsidenten des Landgerichts hervorragend bewährt habe, nicht zusätzlich bedurft. Mit dem Hinweis auf die „Beurteilungshistorie“ habe der weitere Beteiligte die Leistungsentwicklung angesprochen. Diese weise beim Mitbewerber eine außergewöhnliche Kontinuität durch Spitzenprädikate auf, wie sie bei der vorgeschlagenen Bewerberin nicht in demselben Maße festzustellen sei. Auch dies habe angesichts der bei der Antragstellerin vorhandenen Informationen keiner weiteren Erläuterung bedurft. Dies gelte auch für den Umstand, dass sich aus der kontinuierlichen Erbringung hervorragender dienstlicher Leistungen in verschiedenen Funktionen über einen langen Zeitraum eine besonders zuverlässige Basis für eine auf das zu besetzende Amt bezogene Eignungsprognose ergebe.
Die Antragstellerin hat repliziert, entgegen der Ansicht des weiteren Beteiligten fehle es nicht an einer rechtlichen Grundlage für die gestellten Anträge. Wegen der normativen Unvollständigkeit - dem Fehlen von ausdrücklichen Bestimmungen über den Urteilsausspruch (Tenor) - müssten diejenigen Vorschriften entsprechend herangezogen werden, die eine sachgerechte Handhabung der vom Gesetzgeber gewünschten gerichtlichen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten aus der Tätigkeit des richterlichen Personalvertretungsorgans Präsidialrat - hier: Abgabe einer Stellungnahme gemäß § 43 Abs. 4 Satz 3 LRiStAG - ermöglichten. Anzuwenden seien hier die allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Grundsätze. Die acht richterlichen Mitglieder des Richterwahlausschusses seien nicht demokratisch legitimiert, weil sie nur von der Berufsgruppe der Richterschaft gewählt würden und dem Parlament nicht verantwortlich seien. Angesichts seiner Besetzung sei es ausgeschlossen, dass die am Besetzungsvorgang demokratisch legitimierten Beteiligten eine Ernennung gegen die nicht demokratisch legitimierten Beteiligten durchsetzen könnten. Die in der Literatur geäußerten Zweifel an der Verfassungskonformität des Landesrechts (Hillgruber, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG 97. EL Januar 2022, Art. 98 Rn. 63; Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, 1974, S. 82 f.) könnten „allenfalls dadurch entkräftet werden“, dass die maßgebliche Weichenstellung im Beteiligungsverfahren, nämlich die Stellungnahme des Präsidialrats, gerichtlich darauf kontrolliert werde, ob die aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anforderungen eingehalten würden. „Allenfalls so“ könne fehlende personelle Legitimation durch die im rechtmäßigen Gesetzesvollzug liegende sachliche Legitimation aufgewogen und insgesamt ein hinreichendes Maß demokratischer Legitimation erreicht werden. Daher komme auch eine Einberufung des Richterwahlausschusses als einfacherer Weg zur Lösung des Konflikts zwischen Antragstellerin und weiterem Beteiligten nicht in Betracht. Die gesetzgeberischen Überlegungen des Jahres 2013 trügen zum Verständnis des § 19 oder § 43 LRiStAG nichts bei. Es sei nicht um eine Beschränkung des seit Jahrzehnten unverändert bestehenden § 19 Abs. 1 LRiStAG gegangen. Vielmehr sei diskutiert worden, zusätzlich die verwaltungsgerichtliche Feststellung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung des Justizministeriums am Maßstab des Art. 33 Abs. 2 GG zu eröffnen. Die damalige Diskussion sei für die historische Auslegung der §§ 19 und 43 LRiStAG ohne Aussagekraft, da sie nicht dem Gesetzgeber zurechenbar sei. Es werde daran festgehalten, dass eine Ablehnung - mit der Folge der Einberufung des Richterwahlausschusses - vom weiteren Beteiligten nicht bereits dann ausgesprochen werden könne, wenn der Präsidialrat bei der Einschätzung der Bewerber schlicht anderer Auffassung sei als die oberste Dienstbehörde. Da der Präsidialrat nicht demokratisch legitimiert sei und im Richterwahlausschuss die demokratisch legitimierten Mitglieder allein keine Entscheidung treffen könnten, würde eine solche voraussetzungslose Einschätzung dazu führen, dass im Ergebnis der bessergeeignete Bewerber endgültig verhindert werden könnte, ohne dass diese Personalentscheidung „auch nur im Ansatz“ demokratisch legitimiert wäre. Dies könne nicht richtig sein. Hinzu komme, dass die mit einem Gegenvorschlag verbundene ablehnende Stellungnahme begründet sein müsse. Je weniger offenkundig der Leistungsvergleich im Einzelfall sei, desto höhere Anforderungen seien an die Begründung der Stellungnahme zu stellen. Diesen werde die aus vier Sätzen bestehende Äußerung des weiteren Beteiligten nicht gerecht. Indem er seiner Stellungnahme eine eigene Bewertung der Leistungen der Bewerber zugrunde lege und von den vorliegenden dienstlichen Beurteilungen abweiche, missachte er diese.
Der weitere Beteiligte hat dupliziert, allein der zweite Hilfsantrag sei statthaft, wobei sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin keine neuen Gesichtspunkte ergäben. Eine Analogie zu § 47 Abs. 1 und Abs. 4 LPVG komme offensichtlich nicht in Betracht. Entgegen ihrem Vorbringen versuche die Antragstellerin, das Verfahren ohne Beachtung der Stellungnahme des weiteren Beteiligten durch Ernennung der von ihr ausgewählten Bewerberin zum Abschluss bringen zu können. Als Ergebnis der Überlegungen aus den Jahren 2012 und 2013 bleibe es dabei, dass nach geltendem Recht die ablehnende Stellungnahme des Präsidialrats nicht durch eine gerichtliche Feststellung ihrer Unbeachtlichkeit überwunden werden könne. Der Präsidialrat treffe keine eigene Auswahlentscheidung, sondern begründe mit seiner ablehnenden Stellungnahme nur die gemeinsame Zuständigkeit der Antragstellerin und des Richterwahlausschusses. Seine Aufgabe sei es, unter Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber eine vergleichende Eignungsbewertung vorzunehmen. Dabei stehe ihm - wie der Antragstellerin - ein Beurteilungsspielraum zu. Erst durch die Möglichkeit einer ablehnenden Stellungnahme auf der Grundlage eines Bewerbervergleichs werde „der richterlichen Mitwirkung Substanz auch im Lichte des Art. 33 Abs. 2 GG verliehen“ (OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 -, juris Rn. 34). Er sei als Organ der Judikative in einen Entscheidungsprozess der Exekutive eingebunden. Eine Auswahlentscheidung unter Beteiligung des Richterwahlausschusses sei hinreichend legitimiert. Der Richterwahlausschuss könne keine Wahlentscheidung gegen die Stimmen der vom Landtag gewählten Mitglieder treffen. Auch entscheide er nicht allein, sondern gemeinsam mit dem zuständigen Minister. Zudem besäßen auch die von den Richtern gewählten Mitglieder des Richterwahlausschusses eine - wenn auch vermittelte - demokratische Legitimation, da sie von Richtern auf Lebenszeit gewählt würden, die ihrerseits gemäß Art. 51 Satz 1 LV vom Ministerpräsidenten ernannt worden seien. Unabhängig davon sei die demokratische Legitimation der staatlichen Gewalt durch den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 3 GG) eingeschränkt und diene die Wahl der richterlichen Mitglieder des Richterwahlausschusses durch die Richter auf Lebenszeit der Gewährleistung der Unabhängigkeit der Justiz gegen politische Einflussnahme und damit auch der richterlichen Unabhängigkeit. Im Spannungsfeld zwischen der Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz und der demokratischen Legitimation der staatlichen Gewalt stehe dem Gesetzgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu.
Das streitgegenständliche Verfahren ist Gegenstand einer Anfrage der Abgeordneten N. W. und J. G. vom 23.06.2022 - LT-Drucks. 17/2769 - und der Verhandlung des ständigen Ausschusses des Landtags von Baden-Württemberg in seiner Sitzung vom 28.06.2022 gewesen. Das Protokoll des öffentlichen Teils der Sitzung hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 25.07.2022 ebenso vorgelegt wie die Anfrage und deren Beantwortung durch das Ministerium der Justiz und für Migration mit Schreiben vom 19.07.2022.
Richterin am VG Dr. B. hat mit dienstlicher Erklärung vom 10.08.2022 erklärt, sie sehe sich an der Mitwirkung am vorliegenden Verfahren gehindert, da sie vom November 2018 bis April 2022 an das Ministerium der Justiz abgeordnet gewesen und in dieser Zeit als Referentin in der Abteilung 1 unter der Leitung von Frau Dr. L. tätig gewesen sei. Für diese Zeit werde sie von Dr. L. eine Anlassbeurteilung erhalten. Zudem sei sie in jenem Referat - Dienstrechtsreferat I 3 - tätig gewesen, das für die Betreuung der vorliegenden Verfahren zuständig sei. Mit Beschluss vom 14.09.2022 hat die nach dem Geschäftsverteilungsplan des Gerichts zur Entscheidung berufene 3. Kammer die Selbstablehnung von Richterin am VG Dr. B. für begründet erklärt.
Dem Gericht liegen die Personalakten der beiden Bewerber sowie die Verwaltungsakte zum Auswahlverfahren vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf wie auch auf die vorgelegten Landtagsdrucksachen verwiesen und auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge sind unzulässig.
Im vorliegenden Hauptsacheverfahren ist zwar der Rechtsweg für das arbeitsgerichtliche Beschlussverfahren, §§ 80 ff. ArbGG, nach § 19 Abs. 1 LRiStAG eröffnet (I. 1.) und es liegen die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen vor (s. dazu unter I. 2. und 3.). Indessen ist gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber dem streitgegenständlichen Verhalten des Präsidialrats der ordentlichen Gerichtsbarkeit mangels Statthaftigkeit nicht eröffnet (II.). Im Übrigen wären die Anträge, ihre Zulässigkeit unterstellt, auch unbegründet, da das Verhalten des weiteren Beteiligten nicht rechtswidrig war (s. dazu unter III.).
I. Der Rechtsweg ist eröffnet (1.), das Verwaltungsgericht Stuttgart zuständiges Gericht (2.) und die Antragstellerin antragsbefugt (3.).
1. Der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht, das im arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahren tätig wird, ist eröffnet.
Nach § 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Landesrichter- und Staatsanwaltsgesetzes in der Fassung vom 22.05.2000, GBl. S. 504, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2020 (GBl. 2021 S. 1, LRiStAG) steht für Rechtsstreitigkeiten aus der Bildung und Tätigkeit der Richtervertretungen der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Für das Verfahren gelten die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren entsprechend. Nach § 15 LRiStAG werden „bei den Gerichten“ Richterräte (Nr. 1) und Präsidialräte (Nr. 2, „für die Beteiligung an Personalangelegenheiten der Richter“) gebildet. Der weitere Beteiligte ist somit eine der in § 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG genannten Richtervertretungen.
Der anhängige Rechtsstreit betrifft zwar nicht die Bildung des Präsidialrats der ordentlichen Gerichtsbarkeit (s. dazu §§ 33 ff. LRiStAG mit dem für die Anfechtung der Wahl ausdrücklich eröffneten Rechtsweg in § 38 Abs. 1 LRiStAG), wohl aber dessen Tätigkeit. Zur Reichweite dieses Begriffes verweist die Begründung des Landesrichtergesetzes in seiner ursprünglichen Fassung vom 25.02.1964, GBl. S. 79, in der - als § 16 - der aktuelle § 19 LRiStAG bereits wortgleich enthalten war, auf § 60 DRiG in der damaligen Fassung (LTDrucks. 3/3430 S. 6911: Die Vorschrift entspricht dem § 60 DRiG). § 60 DRiG in der damaligen Fassung vom 08.09.1961 (BGBl. I, S. 1665) verwies auf § 76 BPVG a.F. [……]. Danach entschieden die Verwaltungsgerichte u.a. über (Absatz 1 lit. c) „Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretungen“. (heute: § 108 Abs. 1 Nr. 3 BPVG). Auch § 73 LPVG, der in der Begründung zu § 16 LRiG genannt wird, nennt in der damaligen Fassung […] als mögliche Materie, Abs. 1 Nr. 3, „Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretungen“.
Nach der aktuellen personalvertretungsrechtlichen Rechtsprechung umfasst dabei der Begriff „Zuständigkeit“ nicht nur die Frage, ob eine Personalvertretung bei einem bestimmten personenbezogenen Vorgang einzubeziehen ist, sondern auch zur Frage der Reichweite eines - im Übrigen unstreitigen - Beteiligungsrechts kann grundsätzlich gerichtlicher Rechtsschutz begehrt werden. Während das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2008 feststellte, nach seiner ständigen Rechtsprechung gehörten „Streitigkeiten über Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung aller Stufen, insbesondere darüber, wann sie zu beteiligen sind, grundsätzlich … zur Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte“ und § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG stelle „insofern eine Generalklausel für alle Rechtsfragen dar, die sich aus der Wahrnehmung von Aufgaben und Befugnissen der Personalvertretungen ergeben“ (BVerwG, Beschluss vom 28.05.2008 - 1 WB 50.07 -, juris Rn. 16), damit also keine klare Aussage zur Reichweite dieser Beteiligung machte, interpretierte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg am 03.05.2012 die entsprechende Landesnorm, § 91 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 PersVG Berlin, so, dass „diese Vorschrift generalklauselartig alle Streitigkeiten über Art, Umfang, Abgrenzung und Durchführung der den Personalvertretungen übertragenen Aufgaben und Befugnisse erfasst“ (OVG Berlin-Bbg, Beschluss vom 03.05.2012 - OVG 60 PV 3.12 -, juris Rn. 11; Hervorhebungen nicht im Original). Entsprechend hat dann auch das VG Berlin in einem Beschluss vom 12.01.2022 (72 K 10/21 PVG, juris Rn. 19) darüber entschieden, aus welchem Grund ein Personalrat seine Zustimmung in einer der Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheit verweigerte und danach beurteilt, ob diese Verweigerung übergangen werden könne. Die Verweigerung sei dann unbeachtlich, „wenn die gegen die beabsichtigte Maßnahme angeführten Gründe offensichtlich nicht auf einen der gesetzlichen Verweigerungsgründe inhaltlich bezogen sind oder die Begründung aus sonstigen Gründen rechtsmissbräuchlich ist.“
Davon ausgehend kann für die Auslegung des § 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG im Ergebnis nichts Anderes gelten. Das Anliegen der Antragstellerin ist jedenfalls vom Wortlaut des § 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG umfasst und der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht damit eröffnet. Dieses entscheidet nach dessen Satz 2 und der Gesetzesbegründung aus dem Jahr 1964 nach den Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren, aber „in der normalen Besetzung“ (a.a.O. S. 6911).
2. Die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Stuttgart ergibt sich aus § 82 Satz 1 und 2 ArbGG in entsprechender Anwendung. Danach ist das Arbeitsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Betrieb liegt. In Angelegenheiten des Gesamtbetriebsrats, des Konzernbetriebsrats, der Gesamtjugendvertretung oder der Gesamt-Jugend- und Auszubildendenvertretung, des Wirtschaftsausschusses und der Vertretung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat ist das Arbeitsgericht zuständig, in dessen Bezirk das Unternehmen seinen Sitz hat. Da der Präsidialrat der ordentlichen Gerichtsbarkeit für die gesamte ordentliche Gerichtsbarkeit zuständig ist und die antragstellende Ministerin als Leiterin des Ministeriums der Justiz, insoweit wohl dem „Unternehmen“ des § 82 ArbGG vergleichbar, ihren „Sitz“ in Stuttgart hat, liegt hier auch die örtliche gerichtliche Zuständigkeit. Dass der Präsidialrat - als weiterer Beteiligter - „bei den Gerichten“ errichtet wurde (vgl. § 15 LRiStAG), ist insoweit nicht als örtliche Zuschreibung zu verstehen.
3. Auch die Antragsbefugnis der Antragstellerin ist gegeben. Obschon in den meisten Fällen das Begehren nach gerichtlicher Entscheidung von einem der Vertretungsorgane der Belegschaft oder - hier - der Richterschaft ausgehen dürfte, so ist es grundsätzlich doch auch denkbar, dass Rechte der personalführenden Stelle, hier des Ministeriums, betroffen und möglicherweise verletzt sind. Auch insoweit ist die im Personalvertretungsrecht belegbare Konstellation auf den vorliegenden Fall übertragbar, auch wenn Parallelfälle, in denen sich ein Justizministerium wegen einer Handlung eines Präsidialrats an ein Verwaltungsgericht gewandt hätte, nicht bekannt sind. Dabei ist nicht nur ein Widerantrag im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren zulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.02.2014 - 6 PB 39.13 -, juris Rn. 4), sondern es steht einer Dienststelle, die Pflichtverletzungen oder Vernachlässigungen von Aufgaben oder Befugnissen eines Personalrats oder eines seiner Mitglieder annimmt, ebenso wie dem Personalrat die Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes zu (Hamb. OVG, Beschluss vom 07.03.2008 - 8 Bf 233/07 -, juris Rn. 4).
Dies gilt entsprechend auch für die Antragstellerin.
II. Der Antrag auf gerichtlichen Rechtsschutz gegen einen Gegenvorschlag des weiteren Beteiligten [des Präsidialrats – hier der ordentlichen Gerichtsbarkeit –] ist nicht statthaft (1.). Dies ergibt sich entgegen dem insoweit offenen Wortlaut (a) aus der historischen (b), systematischen (c) wie teleologischen Auslegung (d) der §§ 19 und 43 LRiStAG. Ein solcher Rechtsschutz ist auch nicht aus übergeordneten Gründen geboten (s. dazu unter 2.), weder aus Gründen der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes (a) noch des individuellen Rechtsschutzes (b) oder allgemein rechtsstaatlichen Gesichtspunkten (c).
1. Das Verfahren der Beteiligung des Präsidialrats wie – im Konfliktfall – des Richterwahlausschusses nach § 43 LRiStAG schließt die Anrufung eines Gerichts mit dem Ziel gerichtlichen Rechtsschutzes in dieser Phase eines Ernennungs- oder Beförderungsverfahrens aus. Nach § 43 Abs. 6 LRiStAG entscheidet dann, wenn die mündliche Erörterung nach Absatz 5 zu keiner Einigung führt, über die Berufung in ein Richteramt (Anstellung, Übertragung eines Richteramts mit höherem Endgrundgehalt als dem des Eingangsamts) sowie über eine Versetzung mit Ausnahme der Versetzung im Interesse der Rechtspflege (§ 31 des Deutschen Richtergesetzes) und der Versetzung wegen Veränderung der Gerichtsorganisation (§ 32 des Deutschen Richtergesetzes) der zuständige Minister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss. Die Entscheidung des Richterwahlausschusses ist unverzüglich herbeizuführen. Dies gilt generell und auch im vorliegenden Fall.
a) Der Wortlaut des § 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG eröffnet lediglich einen allgemeinen Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten. Zwar ist dieser Rechtsweg und ein hieraus folgender Rechtsschutz nicht ausdrücklich mit irgendwelchen Einschränkungen verbunden, diese sind aber auch nicht ausgeschlossen.
b) Die historische Betrachtung lässt die Eröffnung von Rechtsschutz zum vorliegenden Zeitpunkt bereits als überaus zweifelhaft erscheinen.
aa) Vor Einführung des Richterwahlausschusses durch das am 02.03.1972 beschlossene und am 30.03.1972 verkündete Gesetz zur Änderung des Landesrichtergesetzes (LT-Drucks. 5/6517, GBl. S. 85) bedurfte es des vorliegend begehrten Rechtsschutzes nicht, denn wegen der Endentscheidungsbefugnis des Ministers wäre ein Dissens zwischen Präsidialrat und ihm folgenlos geblieben.
Nach dem bis 1972 insoweit unverändert gebliebenen Landesrichtergesetz von 1964 sollte der Präsidialrat zur persönlichen und fachlichen Eignung des Bewerbers, den die oberste Dienstbehörde für die Ernennung vorgesehen hatte, eine schriftlich begründete Stellungnahme abgeben. Er war dagegen ausdrücklich „nicht dazu berufen, alle Bewerber für das zu besetzende Richteramt zu überprüfen und der obersten Dienstbehörde einen ihm geeigneter erscheinenden Bewerber vorzuschlagen“. Diese Beschränkung sei durch § 75 Abs. 1 Satz 2 DRiG verbindlich vorgegeben. Die Gesetzesbegründung zu § 44 (Verfahren bei der Beteiligung) hält weiter fest: „Die Stellungnahme ist fristgebunden, um die Ernennung durch die Beteiligung des Präsidialrats nicht übermäßig zu verzögern. … Die dem Präsidialrat in Übereinstimmung mit der Regelung in allen Bundesländern eingeräumte Form der Beteiligung bei Ernennungen von Richtern stellt weder ein Vetorecht gegenüber der Ernennungsbehörde noch ein bindendes Vorschlagsrecht dar. Aus den gleichen verfassungsmäßigen Bedenken, welche den Bundesgesetzgeber bei Schaffung des Deutschen Richtergesetzes zur Ablehnung dahin gehender Wünsche des Deutschen Richterbundes veranlasst haben, ist eine solche Einengung der Staatsgewalt durch die damit zwangsläufig verbundene Beeinträchtigung der Entscheidungsgewalt des Ministerpräsidenten oder des zuständigen Fachministers und ihrer Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament nicht tragbar“ (LT-Drucks. 3/3430 S. 6918). Äußerte sich der Präsidialrat nicht innerhalb der gesetzlichen Monatsfrist, so galt die beabsichtigte Maßnahme als gebilligt (§ 44 Abs. 1 Satz 3 LRiG 1964).
An diesem entscheidenden Element des Letztentscheidungsrechts der obersten Dienstbehörde (Minister bzw. Ministerpräsident) sollte sich auch nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Landesrichtergesetzes vom 8. bzw. 20.04.1971 - LT-Drucks. 5/4485 - nichts ändern. Zwar sollten neben der unmittelbaren Wahl sämtlicher Präsidialratsmitglieder und - soweit rechtlich möglich - des Vorsitzenden durch die Richter des betreffenden Gerichtszweigs auch das Beteiligungsverfahren neu gestaltet und die Mitwirkungsbefugnisse des Präsidialrats verstärkt werden (vgl. allg. Teil der Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucks. 5/4485 S. 6 unter Nr. 2). So sollte nun der Präsidialrat nicht mehr eine schriftlich begründete Stellungnahme nur über die persönliche und fachliche Eignung des Bewerbers abgeben, den die oberste Dienstbehörde ernennen oder zur Ernennung vorschlagen will, sondern „er kann auch zu anderen Bewerbern Stellung nehmen und im Rahmen der Bewerbungen Gegenvorschläge machen“ (§ 44 Abs. 3 Satz 3 des Gesetzentwurfs, LT-Drucks. 5/4485 S. 5). Zudem ist in einem neuen Absatz 4 eine Einigungsverhandlung vorgesehen: „Spricht sich der Präsidialrat in seiner Stellungnahme gegen die von der obersten Dienstbehörde beabsichtigte Maßnahme aus und erklärt sich diese nicht bereit, einem etwaigen Gegenvorschlag des Präsidialrats zu folgen, so kann der Präsidialrat innerhalb einer Woche nach dem Zugang der Erklärung der obersten Dienstbehörde verlangen, dass die Angelegenheit von dem für den Gerichtszweig zuständigen Minister oder seinem ständigen Vertreter, im Verhinderungsfalle dessen Vertreter mit dem Präsidialrat mündlich mit dem Ziel einer Einigung erörtert wird. Die Einigungsverhandlung hat innerhalb eines Monats nach Eingang des Verlangens des Präsidialrats stattzufinden.“ Die etwas umständliche Formulierung erklärt sich dadurch, dass im Jahr 1972 noch nicht sämtliche Richter dem Justizministerium unterstanden, vielmehr die Personalhoheit auch noch bei anderen Ministerien (z.B. für die Verwaltungsgerichtsbarkeit beim Innenministerium) lag.
Für den Konfliktfall, in dem die angestrebte Einigung nicht zustande kam, sollte es jedoch nach der Vorstellung der Landesregierung und des - damaligen - Justizministers beim Letztentscheidungsrecht des zuständigen Ministers bzw. des Ministerpräsidenten verbleiben: § 44 Abs. 5 des Gesetzentwurfs: „Ein Richter darf erst ernannt werden, wenn die Stellungnahme des Präsidialrats vorliegt oder die in Absatz 1 Satz 2 genannte Frist verstrichen ist, im Falle des Absatzes 4 Satz 1 kein Verlangen gestellt wird oder die dort vorgesehene mündliche Beratung durchgeführt ist oder ein von dem zuständigen Minister oder seinem ständigen Vertreter, im Verhinderungsfall dessen Vertreter dem Präsidialrat mitgeteilter Termin für die Einigungsverhandlung vom Präsidialrat nicht wahrgenommen worden ist.“
In der Begründung zur Neufassung von § 44 ist ausgeführt (LT-Drucks. 5/4485 S. 10): „Allerdings liegt auch den vorgeschlagenen Änderungen weiterhin der Gedanke zugrunde, dass die parlamentarische Verantwortlichkeit des Ministerpräsidenten bzw. des zuständigen Ressortministers für Personalentscheidungen nicht beeinträchtigt werden darf. Es wird dem Präsidialrat daher kein bindendes Auswahl-, Vorschlags- oder Vetorecht eingeräumt. … Tritt ein Konfliktsfall (sic!) auf, d.h. widerspricht der Präsidialrat der beabsichtigten Maßnahme und ist die oberste Dienstbehörde nicht bereit, einen Gegenvorschlag zu akzeptieren, so ist eine mündliche Einigungsverhandlung zwischen dem Präsidialrat und dem zuständigen Minister bzw. dessen ständigem Stellvertreter durchzuführen. … Führt die Einigungsverhandlung zu keinem Ergebnis, so bleibt es letztlich bei der Entscheidungsbefugnis des Ministers bzw. des Ministerpräsidenten.“
Mit dieser Haltung brachte der damalige Justizminister Dr. Sch., SPD, den Gesetzentwurf am 29.04.1971 in den Landtag ein. Er führte aus, „dem berechtigten Anliegen der Richter nach einer Verstärkung ihrer Mitwirkung in den sie betreffenden Personalangelegenheiten trägt der Entwurf der Landesregierung dadurch Rechnung, dass die Stellung und Mitwirkungsbefugnisse des Präsidialrats verstärkt werden sollen. Ich bin der Meinung und befinde mich da in völliger Übereinstimmung mit den Richtervertretungen, dass darüber hinaus in Baden-Württemberg kein Bedürfnis besteht, einen Richterwahlausschuss einzurichten. … Der Regierungsentwurf schlägt eine Stärkung der Stellung des Präsidialrats und eine Verbesserung seiner Mitwirkungsbefugnisse vor. … Das Justizministerium hat bisher in den Jahren der Zusammenarbeit mit dem Präsidialrat in keinem Fall eine Personalentscheidung gegen das Votum des Präsidialrats getroffen. (Es hat) das negative Votum des Präsidialrats stets beachtet. Es hat sich auf dieser Grundlage in unserem Lande -…- eine gute partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen dem Justizministerium und dem Präsidialrat entwickelt. … Ich meine, dass die Regelung, wie sie im Regierungsentwurf vorgesehen ist, einen echten Beitrag zur Demokratisierung der Justiz und auch zur Stärkung der Rechtspflege insgesamt darstellt. … Die zu § 44 des Landesrichtergesetzes vorgeschlagenen Änderungen sehen eine Neugestaltung des Beteiligungsverfahrens des Präsidialrats vor. … Seine Befugnisse sollen dadurch erweitert werden, dass er künftig … auch im Rahmen der Bewerbungen, die insgesamt vorliegen, Gegenvorschläge machen kann. … Es wird dem Präsidialrat allerdings nach wie vor kein bindendes Auswahl-, Vorschlags- oder Vetorecht eingeräumt. Der Regierungsentwurf schlägt zu dem Konfliktfall, das heißt, wenn der Präsidialrat der beabsichtigten Maßnahme widerspricht und die oberste Dienstbehörde nicht bereit ist, einen Gegenvorschlag des Präsidialrats zu akzeptieren, die Durchführung einer mündlichen Einigungsverhandlung … vor. In dieser Einigungsverhandlung soll eine Einigung in der strittigen Frage angestrebt werden. … [Auf die Frage, was geschehe,] wenn eine Einigung in dieser Einigungsverhandlung nicht erreicht werden könne. Dann bleibt es nach dem Regierungsentwurf bei dem Ernennungsrecht des parlamentarisch verantwortlichen Ministers“ (Protokolle 5. Wahlperiode 105. Sitzung S. 6117-6119). Zu der im Raume stehenden Einführung eines Richterwahlausschusses meinte der Minister: „Der Gedanke, an Stelle der im Regierungsentwurf vorgeschlagenen Einigungsverhandlung ein unbeteiligtes Gremium einzuschalten, ist einer ernsthaften Prüfung wert. … Ich halte allerdings die in den vorliegenden Initiativgesetzentwürfen vorgesehene Verpflichtung des Justizministers, auch einen gegen seinen Willen und gegen seine Stimme gewählten Bewerber zur Ernennung beantragen zu müssen, für nicht mit Art. 98 Abs. 4 GG vereinbar. Art. 98 Abs. 4 GG sieht eine gemeinsame Entscheidung des Richterwahlausschusses und des Justizministers vor und erfordert damit mindestens ein gleichwertiges Mitwirkungsrecht des Justizministers, praktisch ein Einvernehmen zwischen Justizminister und Richterwahlausschuss.“ Erst dann sei dies „eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Kompetenz“ (a.a.O. S. 6120).
bb) Das alleinige Letztentscheidungsrecht des Ministers wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens durch die Einführung eines Richterwahlausschusses als - ausdrücklich so bezeichnetem - „Konfliktausschuss“ beseitigt und der Regierungsentwurf damit an dieser Stelle grundlegend geändert.
Nach den Beschlüssen des Ständigen Ausschusses (LT-Drucks. 5/6330 vom 16.02.1972), die der zweiten Lesung des Gesetzes am 24.02.1972 zugrunde lagen (Landtagsprotokolle 5. Wahlperiode 133. Sitzung S. 8429-8437), sollte § 44 Abs. 5 LRiG folgende Fassung erhalten: „Führt die mündliche Erörterung nach Absatz 4 zu keiner Einigung, so entscheidet über die Berufung in ein Richteramt (Anstellung, Übertragung eines Richteramts mit höherem Endgrundgehalt als dem eines Eingangsamts) sowie über eine Versetzung, mit Ausnahme der Versetzung im Interesse der Rechtspflege (§ 31 des Deutschen Richtergesetzes) und der Versetzung wegen Veränderung der Gerichtsorganisation (§ 32 des Deutschen Richtergesetzes) der zuständige Minister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss. Die Entscheidung des Richterwahlausschusses ist unverzüglich herbeizuführen.“ In einem neuen Dritten Abschnitt „Richterwahl“ wurde in den neuen Paragraphen 46a bis 46p alles Weitere, den Richterwahlausschuss Betreffende, geregelt. Dabei ist das Vorschlagsrecht des Ministers in § 46m Abs. 1 Satz 1 fixiert. Danach habe - laut § 46m Abs. 2 - der Richterwahlausschuss „zu prüfen, ob der für ein Richteramt Vorgeschlagene überhaupt und unter den Bewerbern die besten fachlichen und persönlichen Voraussetzungen für dieses Amt“ besitze. Und weiter: „Erhält der Vorgeschlagene nicht die erforderliche Mehrheit, so kann der Richterwahlausschuss einen der anderen Bewerber wählen.“ Über die Vollziehung der Entscheidung sieht § 46o vor: Abs. 1: „Stimmt der zuständige Minister der Entscheidung des Richterwahlausschusses zu, so trifft er die weiteren Maßnahmen“. Abs. 2: „Erreicht kein Bewerber im Richterwahlausschuss die für die Wahl erforderliche Mehrheit oder stimmt der zuständige Minister der Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht zu, so kann der zuständige Minister dem Präsidialrat erneut einen Bewerber vorschlagen oder die Stelle neu ausschreiben.“
Der Schriftliche Bericht über die Beratungen des Ständigen Ausschusses am 01.02.1972 über den Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drucks 5/4485) sowie über die Initiativgesetzentwürfe der Abgeordneten Dr. B. und Gen. (LT-Drucks 5/3869) und der Abgeordneten K. und Gen. (LT-Drucks 5/4379) führte dazu aus, die Antragsteller der Initiativgesetzentwürfe hätten schließlich auf die Einführung eines Richterwahlausschusses für alle Fälle verzichtet. Sie hätten zuletzt die Installierung dieses Ausschusses nur noch für den Konfliktfall begehrt. Gegen diesen hätten sich die Unterausschussmitglieder der SPD und FDP/DVP ausgesprochen, während alle CDU-Abgeordneten auf seiner Durchsetzung bestanden hätten. Seine Einrichtung sei daher mit einer Mehrheit von 5:4 Stimmen beschlossen worden. Mit Mehrheit habe der Unterausschuss beschlossen, der Konfliktausschuss solle nicht auf die beiden im Streit befindlichen Kandidaten - den Kandidaten des Präsidialrats und den Kandidaten des Justizministeriums - beschränkt sein, sondern auch weitere Bewerber benennen und sich nach geheimer Abstimmung mit Zweidrittelmehrheit für diese entscheiden können. Der Ständige Ausschuss habe die Empfehlung des Unterausschusses im Wesentlichen gebilligt. Lediglich über den § 46m des Entwurfs habe sich eine längere Debatte ergeben. Streitig sei, über welche Bewerber der Konfliktausschuss zu entscheiden habe. Ein Abgeordneter der SPD habe die Beschränkung auf die beiden im Streit befindlichen Kandidaten beantragt. Abgeordnete der CDU hätten diesem Begehren widersprochen und darauf hingewiesen, dass der Konfliktausschuss den Konflikt zwischen Präsidialrat und Justizminister nicht perpetuiere, sondern, wenn zwingend geboten, auch aus anderen Bewerbern frei wählen könne. … Der Konfliktausschuss müsse die Möglichkeit haben, den Konflikt durch Wahl eines anderen geeigneten Bewerbers zu lösen. Von dieser Möglichkeit hänge das spezifische Gewicht des Kon-fliktausschusses ab. Dieser Ansicht sei der Ständige Ausschuss mehrheitlich gefolgt (Landtagsprotokolle, 5. Wahlperiode, 133. Sitzung 24.02.1972, Anlage 4 S. 8463 f.).
Diese Einführung des Richterwahlausschusses – auch in seiner Begrenzung als „Konfliktausschuss“ – hatte nach dem Willen der Antragsteller der Initiativgesetzentwürfe ausdrücklich das Ziel, die Personalhoheit der Exekutive im Rahmen des verfassungsrechtlich Möglichen zu beschränken. Bereits zur ersten Lesung führte der Antragsteller Dr. B. (CDU) aus: „Der Berufungsvorgang soll von der engen ausschließlichen Bindung an die Exekutive, also vom Ernennungsmonopol der Verwaltung des Ministeriums gelöst werden und auf eine breitere und durchschaubarere Basis gestellt werden. Es geht dabei nicht nur um die Verbesserung der Transparenz … des Berufungsvorgangs, sondern vor allem um die Verminderung der Gefahr oder doch zumindest des Anscheins parteipolitischer Orientierung, sachfremder Orientierung richterlicher Personalwirtschaft durch die Exekutivspitze, das heißt um die Verminderung des Anscheins, dass ausschließlich sachbezogene Argumente zurückgedrängt werden.“ - „Art. 98 Abs. 4 des Grundgesetzes gibt den Ländern die Möglichkeit der Einführung von Richterwahlausschüssen, die gemeinsam mit dem Justizminister über die Ernennung von Richtern entscheiden und den Ernennungsvorgang nicht nur demokratischer, sondern auch transparenter und kontrollierbarer machen, damit im Sinne der Unabhängigkeit objektivieren und den Richterstand in seiner Bedeutung schlechthin stärken.“ - „Ich verhehle nicht, dass wir, die Initiatoren dieser beiden Gesetzentwürfe, uns ursprünglich für die reine Richterwahl entschieden hatten“, aber das Ergebnis geführter Gespräche „hat in uns die Überzeugung wachsen lassen, dass für unser Land die Verstärkung der Kompetenzen des Präsidialrats der Richter in Verbindung mit der Einrichtung eines Richterwahlausschusses im Konfliktfalle eine praktikable, realisierbare und politisch durchsetzbare Lösung darstellt, die unserem rechtspolitischen Ziel durchaus nahekommt.“ - „Das Berufungsverfahren soll so funktionieren:“ Nach unserer Vorstellung „soll … der Präsidialrat, der insgesamt unmittelbar zu wählen ist, das Recht haben, die beabsichtigte Ernennungsmaßnahme des Ministers abzulehnen und aus dem Kreis der Bewerber einen eigenen Vorschlag, einen Gegenvorschlag, zu unterbreiten. Entspricht das Ministerium … dem abweichenden Vorschlag des Präsidialrats nicht, so tritt ein Richterwahlausschuss in Aktion“ (Protokolle 5. Wahlperiode 105. Sitzung 29.04.1971 S. 6115 f). In der zweiten Lesung fasste Dr. B. das Ziel seines - letztlich erfolgreichen - Gesetzentwurfes wie folgt zusammen: „Wir wollen … die Letztendscheidung der Exekutivspitze im richterlichen Personalbereich lockern. … Wir meinen, dass wir eine ausgewogene Form des Zusammenwirkens von Präsidialrat, der Vertreterschaft der Richter(,) und Minister gefunden haben, und wir meinen, dass wir im Konfliktwahlausschuss auch eine Form und eine Basis gefunden haben, in der ein echter Konflikt wirklich sinnvoll gelöst werden kann“ (Protokolle 5. Wahlperiode 133. Sitzung 24.02.1972 S. 8433). Dem mochte letztlich auch der Justizminister nicht mehr widersprechen: „Sie haben vorhin schon vorsichtig angedeutet, dass man im Grunde gerade bei Personalentscheidungen des Justizministers besondere Vorsicht walten lassen müsse, weil es da ja um die Unabhängigkeit der Richter gehe. Ich gewichte dieses Argument durchaus. Wir müssen gerade bei Personalentscheidungen im Bereich der Richterschaft und auch bei anderen Entscheidungen im Bereich der Justiz streng darauf achten, die Unabhängigkeit der Richterschaft zu wahren und sie in keiner Weise, in keiner Beziehung und Hinsicht von der politischen Seite her anzutasten. Ich habe im Grunde jetzt auch keine schwerwiegenden Bedenken mehr gegen die Einführung dieses Konfliktausschusses. Ich wage nur nach wie vor Zweifel anzumelden, ob dieser Konfliktausschuss je große praktische Bedeutung haben wird“ (a.a.O. S. 8434).
Durch diese vom Ständigen Ausschuss als dem faktischen Rechtsausschuss des Landtags befürwortete gravierende Änderung des Regierungsentwurfs hätte - in der von der Antragstellerin ausgefeilt dargestellten Theorie - ein Bedürfnis nach Rechtsschutz für den Fall eines rechtswidrigen Verhaltens des Präsidialrats vor Einschaltung des Richterwahlausschusses begründet werden können. Die im Parlament vertretenen Abgeordneten und damit der Gesetzgeber hatten indes diese Möglichkeit offenkundig nicht im Blick. Wenn deren Streit im Wesentlichen darum ging, aus dem Kreis welcher Kandidaten - nur der von der Exekutivspitze einerseits und dem Präsidialrat andererseits favorisierten oder aller, damit auch weiterer Bewerber - der Konfliktausschuss sollte wählen können, dann spielte bei dieser Diskussion die Frage, ob die Kriterien einer Bestenauslese in diesem Stadium des Verfahrens gerichtlicher Kontrolle unterlägen, offenkundig keine Rolle: Der Justizminister, der für eine Beschränkung der Auswahlmöglichkeiten eintrat, führte aus: „Man kann nämlich davon ausgehen, dass es sich bei den Kandidaten, die einerseits vom Minister vorgeschlagen sind und andererseits vom Präsidialrat eine Befürwortung erhalten haben, um die Spitzenbewerber handelt. Nicht nur die Personalabteilung des Justizministeriums hat eine umfassende Personalkenntnis und weiß, wer Spitzenbewerber ist, sondern auch der Präsidialrat hat in seiner langjährigen Befassung eine entsprechende Kenntnis, und man kann wirklich davon ausgehen, dass sich die Auswahl dann auf echte Spitzenbewerber konzentriert. Gestattet man nun dem Richterwahlausschuss, der Entscheidung dieses Konflikts dadurch auszuweichen, dass er dritte oder vierte Bewerber aus dem übrigen Bewerberfeld auswählt,…, so muss man davon ausgehen, dass es sich dann um einen Bewerber dritter oder vierter Wahl handelt, der weder vom Präsidialrat noch vom Minister eine Zustimmung gerade für dieses Amt erhalten hat. Das halte ich für keine gute Sache“ (Protokolle 5. Wahlperiode 133. Sitzung 24.02.1972 S. 8435). Der Abgeordnete K., der den Antrag der SPD auf Beschränkung der Auswahlmöglichkeiten des Richterwahlausschusses befürwortete, gab zu bedenken: „Ich bin der Meinung, dass auf der anderen Seite sichergestellt sein muss, dass möglichst der geeignetste Bewerber herangezogen wird. Wer der geeignetste Bewerber ist? Ich bin der Meinung, dass es hierfür verschiedene Kriterien geben kann. Darüber mag sich das Justizministerium seine Gedanken machen, darüber mag sich der Präsidialrat seine Gedanken machen. In Konfliktfall steht nach meinem Dafürhalten mit ziemlicher Sicherheit auf der einen oder anderen Seite der geeignete Bewerber schon fest. Bei der Frage, wie man den Konfliktfall löst, greift man dann auf einen vierten oder fünften Bewerber zurück. … Diese Ausweichmöglichkeit führt aber nach aller Erfahrung zum bequemsten Weg und zum weniger geeigneten Bewerber. Deswegen bin ich der Meinung, man soll diesen Konflikt austragen und sich nicht davor drücken“ (a.a.O. S. 8436). Dem widerspricht zum Ende der dritten Lesung dezidiert der Antragsteller Dr. B.: „Wir sind der Meinung, dass eine Einengung der Kompetenz des Konfliktswahlausschusses eine Verschlechterung dieses Objektivierungsgebots (gemeint: der Richterbestellung) beinhaltet. … Da der Minister bereits den Präsidialvorschlag abgelehnt hat, bevor es überhaupt zum Konfliktsausschuss-Verfahren kommt, und da er in der Einigungsverhandlung sich offensichtlich mit dem Präsidialrat nicht einigen konnte und aus diesem Grunde auch dort den Präsidialratsvorschlag abgelehnt haben muss und die Ablehnung somit verhärtet und verstärkt wurde, wird er möglicherweise wenn jetzt im Konfliktswahlausschuss lediglich noch die Möglichkeit bestünde, den Präsidialratsvorschlag zu akzeptieren, diesen Vorschlag nicht vollziehen. … Damit würde der Konflikt nicht beigelegt, sondern er würde … perpetuiert“ (Protokolle 5. Wahlperiode 135. Sitzung 02.03.1972 S. 8618). Von der Möglichkeit einer gerichtsförmlichen Überprüfung ist bei alledem nicht die Rede.
Vielmehr führt der vorgegebene Verfahrensweg bei fehlender Einigkeit nach Einigungsverhandlung zwischen Minister/in und Präsidialrat „unverzüglich“ zum Richterwahlausschuss. Dieser sollte gemeinsam mit dem Minister entscheiden, gestützt auf Art. 98 Abs. 4 GG. Mit diesem Inhalt wurde das Gesetz zur Änderung des Landesrichtergesetzes in seiner dritten Lesung am 02.03.1972 einstimmig beschlossen (Landtagsprotokolle 5. Wahlperiode 135. Sitzung S. 8618-8620).
cc) Gegen die Annahme, § 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG stelle der Antragstellerin gerichtlichen Rechtschutz gegen die Ablehnung ihres Vorschlags durch den Präsidialrat bereit, spricht auch die Interpretation des seit 1972 geltenden Gesetzes durch das Justizministerium im Zusammenhang mit der Gesetzesänderung in den Jahren 2012 und 2013. Damals wollte das Justizministerium einen „zusätzlichen Weg“ in das Landesrichtergesetz einführen, „der den Beteiligten die Chance eröffnet, ihre Auseinandersetzung in einem rechtsstaatlichen Verfahren beizulegen, bevor dazu unter Verlust der Verfahrensherrschaft die anderen Staatsgewalten bemüht werden müssen“ (Diskussionsentwurf für ein Gesetz zur Änderung des Landesrichtergesetzes, zum 17.02.2012 ins Internet eingestellt, dort S. 41). Grund für die „Einführung einer der obersten Dienstbehörde und dem Präsidialrat zustehenden Option, die Frage nach der Bestenauslese gerichtlich klären zu lassen“ (a.a.O.) war, dass nach Überzeugung des Justizministeriums nach der geltenden Rechtslage bei fehlender Einigung zwischen oberster Dienstbehörde und Präsidialrat „unverzüglich die Entscheidung des Richterwahlausschusses herbeizuführen“ sei. „Das Scheitern eines Einigungsgesprächs führt also dazu, dass sowohl die oberste Dienstbehörde als auch der Präsidialrat die Verfahrensherrschaft verlieren und keine Möglichkeit haben, den bestehenden Konflikt auf andere Weise zu lösen“ (Diskussionsentwurf a.a.O. S. 40). Hier sollte eine „Feststellungsklage sui generis“ (Diskussionsentwurf a.a.O. S. 45) einen Ausweg bieten, indem binnen Monatsfrist nach gescheiterter Einigungsverhandlung nach § 43 Abs. 4 LRiG oberste Dienstbehörde wie auch Präsidialrat auf dem Verwaltungsrechtsweg die Feststellung beantragen können sollten, „dass die dem Präsidialrat nach Absatz 1 unterbreitete Vorauswahlentscheidung der obersten Dienstbehörde rechtmäßig bzw. rechtswidrig ist“ (Diskussionsentwurf a.a.O. S. 37). Auch wenn sich, wie die Antragstellerin zutreffend vorträgt, die in Rede stehende Feststellungsklage auf den Vorschlag des Ministeriums und nicht auf die Rechtmäßigkeit eines Gegenvorschlags des Präsidialrats bezieht, so ändert dies doch nichts an dem Umstand, dass das Justizministerium im Rahmen der Gesetzänderung in den Jahren 2012 und 2013 keine Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle während eines laufenden Besetzungsverfahrens und bei Dissens zwischen Ministerium und Präsidialrat gesehen hat. Wäre der vorliegend von der Antragstellerin vertretenen Rechtsansicht zu folgen, hätte es dieses Gesetzesvorstoßes - der auf verbreitete Ablehnung stieß und nicht weiter verfolgt wurde - hingegen nicht bedurft.
dd) Entgegen der von der Antragstellerin vertretenen Ansicht spricht auch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in den Jahren 2012 und noch 2018 dafür, dass ihr keine Klagemöglichkeit zusteht: In seinem Beschluss vom 01.06.2012 stellt der Verwaltungsgerichtshof fest: „Die Beteiligung des Präsidialrats ist zwingend; eine ablehnende Haltung des Präsidialrats kann nicht über seine Nichtbeteiligung oder die Feststellung, seine Stellungnahme sei unbeachtlich, überwunden werden, sondern nur auf dem gesetzlich vorgesehenen Weg, wobei die Regelung in § 43 Abs. 4 und 5 LRiG zeigt, dass eine Personalmaßnahme gegen den Präsidialrat nicht durchsetzbar ist“ (VBlBW 2012, 423-430 und juris, dort Rn. 12). Dieser allein - „nur“ - gesetzlich vorgesehene Weg ist der der Einbeziehung des Richterwahlausschusses in das Verfahren gemäß § 43 Abs. 6 LRiStAG, denn die vom Gericht genannten Absätze 4 und 5 des § 43 entsprechen den aktuellen Absätzen 5 und 6 LRi-StAG. Hintergrund ist die Neufassung der Absätze 1 und 2 und die Einführung eines neuen Absatzes 3 durch das Gesetz vom 16.04.2013 (GBl. S. 77) mit Wirkung vom 07.05.2013. Dabei ist Absatz 5 (alt) bzw. Absatz 6 (neu) unverändert geblieben. Von einer anderen Möglichkeit, etwa einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung vor Befassung des Richterwahlausschusses, ist gerade nicht die Rede. Auch in der von der Antragstellerin herangezogenen Passage, in der der Verwaltungsgerichtshof in derselben Entscheidung in einem Nebensatz ausführt, dass der Präsidialrat „eine Kontrollfunktion, aber kein eigenes Auswahlermessen“ habe, erklärt jenes Gericht im Folgenden: „Spricht sich der Präsidialrat in seiner Stellungnahme gegen die von der obersten Dienstbehörde beabsichtigte Maßnahme aus und erklärt sich diese nicht bereit, einem etwaigen Gegenvorschlag des Präsidialrats zu folgen, so ist die Angelegenheit nach § 43 Abs. 4 Satz 1 LRiG [heute: § 43 Abs. 5 Satz 1 LRiStAG] zwischen dem zuständigen Minister und dem Präsidialrat mit dem Ziel einer Einigung mündlich zu erörtern. Führt diese Erörterung zu keiner Einigung, so entscheidet nach § 43 Abs. 5 LRiG [heute: § 43 Abs. 6 LRiStAG] der zuständige Minister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss, ohne dass etwa dem Minister ein Letztentscheidungsrecht zustünde“ (a.a.O. Rn. 18). In seinem Berufungsurteil vom 06.06.2018 - 4 S 756/17 - zum Präsidialrat beim Bundesgerichtshof stellt der Verwaltungsgerichtshof fest, es handele sich „bei den angegriffenen Stellungnahmen des Präsidialrats … um die Entscheidung des Richterwahlausschusses und die Ernennungsentscheidung des Bundesjustizministers vorbereitende Verfahrenshandlungen i.S.d. § 44a VwGO, deren isolierte Geltendmachung ausgeschlossen“ sei (DRiZ 2019, 66 f. und juris, dort Rn. 36). Auch wenn die Präsidialräte bei den Bundesgerichten mit dem weiteren Beteiligten nur bedingt vergleichbar sind, so kann doch der Ausschluss der isolierten Geltendmachung seiner Stellungnahme auch auf ihn bezogen werden, denn zum Beleg zitiert der Verwaltungsgerichtshof u.a. auch die Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 - (juris Rn. 35), in der es - wie vorliegend - nicht um einen Präsidialrat bei einem Bundesgericht, sondern um einen Präsidialrat in einem Bundesland ging.
c) Auch aus systematischer Sicht spricht viel für die fehlende Statthaftigkeit des vorliegenden Antrags:
aa) § 19 LRiStAG steht im ersten ‚allgemeinen‘ Titel des zweiten, die Richtervertretungen generell behandelnden Abschnitts des Gesetzes. In dieser Allgemeinheit und auf beide Richtervertretungen (die Richterräte und die Präsidialräte, vgl. § 15 Nr. 1 und Nr. 2 LRiStAG) bezogen wird der Rechtsweg „für Rechtsstreitigkeiten aus (deren) Bildung und Tätigkeit“ eröffnet und zugleich ein besonderes Verfahren hierzu benannt. Konkrete Anwendungsfälle finden sich in diesem Titel nicht. Als Anhaltspunkt kann allenfalls der Verweis in der Begründung des ursprünglichen Landesrichtergesetzes auf den damals geltenden § 73 LPVG dienen („Dieses Verfahren ist auch für Streitigkeiten aus dem Personalvertretungsrecht vorgesehen; § 73 Abs. 2 LPVG“, LT-Drucks. 3/3430 S. 6911). Ausdrücklich genannt werden in § 21c LRiStAG mit seinem Verweis auf § 21 Abs. 1 LPVG für die Richterräte und in § 38 Abs. 1 LRiStAG für die Präsidialräte gerichtliche Entscheidungen im Rahmen der Wahlanfechtung. Weitere Hinweise auf Zuständigkeiten des Verwaltungsgerichts enthält das Gesetz nicht. Ob von der allgemeinen Eröffnung des Rechtswegs auch die Frage nach der Reichweite der Kontrollmöglichkeiten des Präsidialrats umfasst wird, ist denkmöglich, aber durchaus nicht naheliegend. Dagegen spricht § 43 Abs. 6 LRiStAG ausdrücklich davon, dass die Entscheidung des Richterwahlausschusses „unverzüglich“ herbeizuführen sei. Dass dies allein bei - erforderlichenfalls gerichtlich bestätigter - „Rechtmäßigkeit“ des vorausgegangenen Verfahrens möglich sei, findet sich nicht im Gesetz und war nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers auch nicht vorausgesetzt.
bb) § 43 LRiStAG stellt keinen „Spezialfall“ des § 19 LRiStAG in dem Sinne dar, wie das Verhältnis von Allgemeinem zu Speziellem von der Antragstellerin offenbar verstanden wird. Es geht nicht darum, dass zum allgemein Geltenden noch etwa Zusätzliches hinzutreten müsste, das die Spezialität dieses Besonderen ausmacht, sondern § 43 enthält ein eigenständiges Verfahren, das nach und neben § 19 LRiStAG eingeführt wurde und den dort genannten Rechtsschutz für dieses Verfahren ausschließt. Dies stellt keine Einschränkung eines Rechtsschutzes dar, der ohne diese Einschränkung zuvor bestanden hätte, denn ein solcher Rechtsschutz war, wie ausgeführt, nicht erforderlich. An die Stelle des Letztentscheidungsrechts des Ministers sollte nach dem Willen des Gesetzgebers das – maßgebliche – Mitentscheidungsrecht des Richterwahlausschusses treten. Daher sollte dieser schlicht und ungeprüft in jedem „Konfliktfall“ aktiv werden.
d) Schließlich führt auch Sinn und Zweck der Regelung des § 43 LRiStAG (teleologische Auslegung) allein zur Verneinung eines möglichen gerichtlichen Rechtsschutzes:
Die Ablehnung oder der Gegenvorschlag des Präsidialrats sollten nach dem Willen des Gesetzgebers zur Einschaltung des Richterwahlausschusses führen. Eine Rechtmäßigkeitskontrolle, wie sie von der Antragstellerin gefordert ist, würde über die insoweit angedachte aber nicht umgesetzte Gesetzänderung aus den Jahren 2012/2013 hinaus zu einer massiven Reduzierung des Wirkungskreises des Richterwahlausschusses führen, ihn faktisch bedeutungslos werden lassen. Er käme nur noch dann zum Zuge, wenn sich das Ministerium bei seiner Auswahlentscheidung rechtswidrig verhalten hätte, daher der Präsidialrat zu Recht einen Gegenvorschlag gemacht hätte und zugleich das Ministerium darauf nicht einginge, sondern auf seinem Vorschlag beharrte. Zudem wäre der Entscheidungsspielraum des Richterwahlausschusses - der ebenfalls an das Gebot der Bestenauslese gebunden ist, vgl. § 58 Abs. 2 LRiStAG - gravierend beschränkt durch die gerichtliche Vorgabe der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit eines bereits bekannten ministeriellen Vorschlags.
Überdies würde die von der Antragstellerin behauptete Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung dazu führen, dass das Ministerium über eine gegenüber dem Präsidialrat wie auch dem Richterwahlausschuss vorteilhafte bis überlegene Position verfügte: Verhielte sich der Präsidialrat rechtswidrig, so könnte das Ministerium dieses gerichtlich prüfen lassen und in diesem Fall seine Rechtsmeinung durchsetzen, ohne dass der Richterwahlausschuss ins Spiel käme, verhielte sich umgekehrt das Ministerium rechtswidrig, dann hätte es die Wahl, auf eine entsprechende Kritik des Präsidialrats einzugehen oder den Richterwahlausschuss anzurufen. Konstellationen dieser Art waren vom Gesetzgeber der Jahre 1971/1972 ersichtlich nicht gewollt.
e) Mit der Einführung des Richterwahlausschusses sollte nach fehlender Einigung zwischen Minister und Präsidialrat allein der Richterwahlausschuss ins Spiel gebracht werden und dem keine gerichtliche Überprüfung vorausgehen. Daran hat sich seither auch nichts geändert. Auch wenn der Gesetzgeber des Jahres 2013 im Zusammenhang mit der Frage, welche Personalaktenteile dem Präsidialrat vorzulegen sind, dessen entsprechenden Rechte damit begründet, die Stellungnahme des Präsidialrats diene der Kontrolle der Ermessensentscheidung des Justizministers, welche insbesondere auf Grundlage der vorliegenden dienstlichen Beurteilungen ergehe (LT-Drucks. 15/3161 - Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Landesrichtergesetzes - vom 05.03.2013, S. 29), dem Präsidialrat also eine Kontrollfunktion zumisst, stellt dies keinen Widerspruch zu dieser Feststellung dar. Dies gilt umso mehr, als derselbe Gesetzgeber, wie ausgeführt, zu dem von der Antragstellerin gewählten Zeitpunkt gerade keine Möglichkeit gesehen hat, das Verwaltungsgericht anzurufen.
2. Das Nichtvorhandensein gerichtlichen Rechtsschutzes in dieser Phase stellt keinen Widerspruch zur Rechtsordnung, gar eine unzulässige Beschneidung von Rechten Beteiligter dar. Verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich der Besetzung des Richterwahlausschusses in Baden-Württemberg führen nicht dazu, dass aus diesem Grund ein - vorhergehender - gerichtlicher Rechtschutz geboten wäre (a). Auch individuelle Rechtschutzpositionen des Konkurrenten (b) oder die objektive rechtliche Situation der Exekutive (c) und (d) zwingen nicht zu einer rechtlichen Überprüfbarkeit des Verhaltens des Präsidialrats.
a) Zwar ist die Besetzung des nun anzurufenden Richterwahlausschusses - möglicherweise – verfassungswidrig (aa). Dies kann aber nicht dazu führen, dass dessen Einbeziehung von einer gerichtlichen Überprüfbarkeit der vorangegangenen Schritte abhängig gemacht werden müsste (bb).
aa) Wie von der Antragstellerin zutreffend ausgeführt, ist nach in der Wissenschaft verbreiteter Ansicht die Besetzung von Richterwahlausschüssen, die entscheidend an der Berufung von Richterinnen und Richtern mitwirken, durch Personen, die ihre Legitimation nicht zumindest mittelbar vom Willen des Volkes als des Souveräns ableiten können, unter dem Gesichtspunkt der demokratischen Legitimation zumindest problematisch. Danach ist Inhalt des Prinzips der demokratischen Legitimation, wie es in Art. 20 Abs. 2 GG (Demokratieprinzip) seinen Niederschlag gefunden hat, dass das Volk nicht nur Träger und Bezugspunkt der Staatsgewalt in dem Sinne ist, dass alle Staatsgewalt stellvertretend für das Volk und in Orientierung an seinem Interesse ausgeübt werden soll, sondern auch in dem Sinn, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und Kompetenzen durch die verschiedenen staatlichen Organe sich konkret vom Volk (als dem Staatsvolk) herleiten muss (Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, 2. unv. Aufl. 1998, S. 73).
Das gilt auch für Richterwahlausschüsse wie den, der durch §§ 46 ff. LRiStAG geschaffen wurde. Dieser verfügt zwar nicht über die Kompetenz, allein über die Besetzung von Richterstellen zu entscheiden, ist insoweit von der Entscheidung des zuständigen Ministers bzw. der zuständigen Ministerin abhängig (§ 60 LRiStAG). Er verfügt indes über ein sogenanntes negatives Veto, denn ohne dass eine bestimmte Person von diesem Richterwahlausschuss gewählt würde, kann sie auch nicht vom Ministerpräsidenten ernannt werden, § 58 und § 60 Abs. 1 LRiStAG mit Art. 51 LV und §§ 1, 2 ErnennungsG in der Fassung vom 29.01.1992, GBl. S. 141, zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 15.11.2022, GBl. S. 540, 549. Von den 15 Mitgliedern des Richterwahlausschusses (§ 46 LRiStAG) werden zwar sieben (sechs Landtagsabgeordnete, ein Vertreter der Rechtsanwaltschaft) vom Landtag - der Vertreter der Rechtsanwaltschaft auf Grund von Vorschlägen der Rechtsanwaltskammer - gewählt (§§ 47, 49 LRiStAG), die acht übrigen und damit die Mehrheit indes nicht. Es handelt sich um die sechs ständigen und zwei nichtständige richterliche Mitglieder. Sie werden von der Gesamtheit der Richter auf Lebenszeit, und zwar die ständigen richterlichen Mitglieder und ihre Vertreter von allen wahlberechtigten Richtern im Landesdienst, die nichtständigen richterlichen Mitglieder von den wahlberechtigten Richtern des betreffenden Gerichtszweiges, gewählt (§ 48, bes. Abs. 3 LRiStAG). Auch wenn die so bestehende Mehrheit richterlicher Mitglieder des Richterwahlausschusses nicht imstande ist, eine positive Entscheidung zu einer bestimmten Person allein herbeizuführen, da hierzu eine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich ist (§ 58 Abs. 3 LRiStAG), so kann sie doch eine solche Entscheidung stets verhindern. Diese Form der negativen Kooptation sei unzulässig und immer dann gegeben, wenn die Richtervertreter in einem zur Mitentscheidung zuständigen Richterwahlausschuss über eine Veto-, bzw. Verhinderungsposition verfügten, wenn sie also als Vertreter eines Berufsstandes die Möglichkeit hätten, jede ihnen nicht genehme Personalentscheidung zu verhindern. Für Baden-Württemberg gelte, dass das Mitwirkungsrecht des Präsidialrats auf der Stufe einer qualifizierten Mitberatung verbleibe, die lediglich eine Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit bewirke (und damit verfassungsrechtlich haltbar sei), dass aber der Richterwahlausschuss über eine effektive Veto- und Verhinderungsposition verfüge, was verfassungsrechtlich nicht haltbar sei (Böckenförde a.a.O. S. 82 f).
Diese Rechtsansicht wird von anderen Verfassungsrechtlern geteilt (vgl. Hillgruber, in Dürig/Herzog/Scholz, GG Kommentar, Stand März 2022, Art. 98 Rn. 58ff; ebenso schon Teubner, Die Bestellung zum Berufsrichter in Bund und Ländern, 1984, S. 76), wenn auch nicht von allen. Sie steht und fällt mit der Definition der richterlichen Legitimation. Dem dargestellten organisatorisch-formalen Modell kann ein Kontrollmodell gegenübergestellt werden. Dieses sieht in der Gesetzesbindung (Art. 20 Abs. 3 GG: die Rechtsprechung ist an Gesetz und Recht gebunden) „in sachlicher Hinsicht … das einzige offene Einfalltor für demokratische Steuerung im Bereich der dritten Gewalt“ (Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, 2006, S. 190). Nach diesem Modell ist richterliche Kooptation nicht insgesamt als demokratiewidrig einzustufen (Tschentscher a.a.O. S. 261) und folgen aus dem Demokratieprinzip auch keine fixen Gestaltungsgrenzen bei Richterwahlausschüssen (Tschentscher a.a.O. S. 262). Für den Richterwahlausschuss folgt aus dem von Tschentscher in extenso ausgebreiteten Kontrollmodell, dass danach zu fragen ist, „wie sich das mit der starken richterlichen Beteiligung geschaffene Kooptationselement inhaltlich auf die Gesetzesbindung der Gewählten auswirkt“. „Durch das Leistungsprinzip (Art. 33 Abs. 2 GG) und die Zweidrittelmehrheit (seien) hinreichende Verfahrenssicherungen getroffen, um einer Homogenisierung in der Richterschaft vorzubeugen.“ Solange diese Sicherungen bestünden, genügten sie prima facie, um der mit Kooptationselementen einhergehenden Verselbständigungsgefahr in ausreichendem Maße zu begegnen. Im Ergebnis sei darum - entgegen den Kriterien der herrschenden Meinung - der baden-württembergische Richterwahlausschuss trotz seiner überwiegend richterlichen Zusammensetzung demokratiekonform (Tschentscher a.a.O. S. 361).
bb) Unabhängig davon, wie die dargestellte Problematik der Verfassungsmäßigkeit der Zusammensetzung des Richterwahlausschusses zu behandeln ist, kann sie sich auf die sich hier allein stellende Frage der Eröffnung gerichtlichen Rechtsschutzes vor dessen Anrufung nicht auswirken.
Zum einen steht, wie ausgeführt, die verfassungsrechtliche Unhaltbarkeit dieser Zusammensetzung durchaus nicht eindeutig fest. Zudem ist - auch aus Sicht der Antragstellerin - die von ihr befürchtete Rechtsverletzung, nämlich die Wahl des aus ihrer Sicht nicht bestgeeigneten Kandidaten - (noch) nicht eingetreten. Auch der Richterwahlausschuss ist laut dem Wortlaut des Gesetzes gehalten, zu prüfen, „ob der für ein Richteramt Vorgeschlagene unter den Bewerbern die besten fachlichen und persönlichen Voraussetzungen für dieses Amt besitzt“ (§ 58 Abs. 2 Satz 1 LRiStAG), ist somit auf die Grundsätze der Bestenauswahl nach Art. 33 Abs. 2 GG verpflichtet. Welche Auswahl der Richterwahlausschuss treffen wird und ob diese den Vorstellungen der Antragstellerin entspricht oder nicht, steht daher durchaus noch nicht fest.
Zum anderen könnte eine - mögliche - Verfassungswidrigkeit der Besetzung des Richterwahlausschusses durch die begehrte vorangehende gerichtliche Kontrolle des - bisherigen - Verfahrens in keiner Weise „geheilt“ werden, denn die Frage der Besetzung des Richterwahlausschusses ist weder von der Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit des Verhaltens des Präsidialrats abhängig noch ist sie hierfür von irgendeiner Bedeutung (ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 -, juris Rn. 20 a.E.). Auch der Versuch der Antragstellerin, über eine gerichtliche Kontrolle des Verhaltens des Präsidialrats die Tätigkeit des Richterwahlausschusses möglichst zu beschränken, trägt zur Lösung der angesprochenen verfassungsrechtlichen Fragestellung nichts bei.
b) Durch die Mitwirkung des Richterwahlausschusses ist der subjektive Bewerberverfahrensanspruch (dazu unter aa) beschränkt. Dies ist aber nicht verfassungswidrig, denn dieser Anspruch besteht nur nach Maßgabe des Verfahrens bb).
aa) Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des Grundsatzes der Bestenauslese zu besetzen. Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten Auswahlentscheidungen können grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Dabei dient Art. 33 Abs. 2 GG zum einen dem öffentlichen Interesse der bestmöglichen Besetzung des öffentlichen Dienstes. Zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2 GG dem berechtigten Interesse der Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen dadurch Rechnung, dass er ein grundrechtsgleiches Recht auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl begründet (sogenannter Bewerbungsverfahrensanspruch, BVerfG, 2. Senat 1. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 25.01.2017 - 2 BvR 2076/16 -, juris Rn. 24 unter Verweis auf BVerfG, Beschlüsse des Zweiten Senats vom 16.12.2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris, Rn. 31; vom 20.09.2016 - 2 BvR 2453/15 -, juris, Rn. 18 und der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 09.07.2007 - 2 BvR 206/07 -, juris, Rn. 15 und vom 23.06.2015 - 2 BvR 161/15 -, juris, Rn. 28 f., ebenso BVerfG, 2. Senat 1. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 25.11.2011 - 2 BvR 2305/11 -, juris Rn. 12). Der Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG bezieht sich daher auf ein konkretes Stellenbesetzungsverfahren (BVerfG, 2. Senat 1. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 25.01.2017 - 2 BvR 2076/16 -, Rn. 24 unter Verweis auf BVerwGE 151, 14,18 Rn. 16). Ein solcher Bewerberverfahrensanspruch besteht auch insoweit, als die Besetzung eines Richteramtes im Streit ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 01.06.2012, 4 S 472/12 -, juris Rn. 4).
bb) Er ist indes in diesem Bereich in unterschiedlicher Weise beschränkt.
Bei Stellungnahmen des Präsidialrats handelt es sich um die Entscheidung des Richterwahlausschusses und die Ernennungsentscheidung des Bundesjustizministers vorbereitende Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO, deren gerichtliche Geltendmachung ausgeschlossen ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.06.2018 - 4 S 756/17 -, juris Rn. 36). Diese vom Bundesverwaltungsgericht in seiner Revisionsentscheidung, Urteil vom 13.11.2019 - 2 C 35/18 -, BVerwGE 167, 77-89 und juris, dort Rn. 19-24, bestätigte Feststellung (dort Rn. 20: Wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat, ist eine Präsidialratsstellungnahme eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO und nicht vollstreckbar im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO. Sie kann nur im Rahmen eines Konkurrentenschutzantrags gegen die Ernennung eines oder mehrerer der gewählten Kandidaten angegriffen werden.) bezieht sich zwar im konkreten Fall auf einen Präsidialrat bei einem Bundesgericht, soll indes nach dem erkennbaren Willen des Verwaltungsgerichtshofs hierauf nicht beschränkt sein. Dies ergibt sich nicht nur aus dessen allgemeiner Feststellung, wonach es sich bei dem Präsidialrat „nach den Richtergesetzen des Bundes und der Länder“ „um ein besonders zusammengesetztes Vertretungsorgan eines Gerichts oder eines Gerichtszweiges“ handelt (VGH Baden-Württemberg a.a.O. Rn. 30), dessen Stellungnahmen dazu dienten, „dem Richterwahlausschuss und der obersten Dienstbehörde aufgrund einer eigenständigen Beurteilung der persönlichen und fachlichen Eignung des Bewerbers eine Einschätzung aus Sicht des von der Ernennung des Bewerbers betroffenen Gerichts oder Gerichtszweigs zu vermitteln“ (VGH Baden-Württemberg a.a.O. Rn. 39). Noch deutlicher wird der Bezug zu jeglichem Präsidialrat und dessen die Entscheidung eines Richterwahlausschusses vorbereitender Äußerung dadurch, dass zum Ausschluss von deren isolierter gerichtlicher Geltendmachung auch der Beschluss des OVG Rheinland-Pfalz vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 -, juris Rn. 35, zitiert wird, der einen Parallelfall im dortigen Bundesland zum Gegenstand hat (VGH Baden-Württemberg, a.a.O. Rn. 36).
Noch einschneidender sind Beschränkungen des Bewerberverfahrensanspruchs, die mit dem Tätigwerden eines Richterwahlausschusses einhergehen. In diesem Fall erfordert das dem Richterwahlausschuss eigentümliche Wahlelement „eine Modifikation der zu Art. 33 Abs. 2 GG bestehenden dogmatischen Aussagen“ (BVerfG, Beschluss vom 20.09.2016 - 2 BvR 2453/15 -, juris Rn. 27). Zwar müssen sich „auch die Mitglieder des Richterwahlausschusses von Art. 33 Abs. 2 GG leiten lassen“. Das - auch bei Tätigwerden des Richterwahlausschusses nach Landesrecht - zu beachtende „Wahlelement“ führt indes dazu, dass die „Wahlentscheidung selbst nicht isoliert gerichtlich überprüfbar ist“ [BVerfG a.a.O Rn. 28 mit Hinweis auf dessen Randnummer 34. Dort führt das Bundesverfassungsgericht zur Bedeutung des Wahlaktes aus:
„Da der eigentliche Wahlakt keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegt, bedarf sein Ergebnis auch keiner Begründung (vgl. bereits BVerfGE 24, 268, 276 f. sowie im Anschluss daran BGHZ 85, 319, 323 f.). Eine Begründungspflicht ergibt sich insbesondere nicht aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Zwar garantiert dieses Grundrecht jedem den Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Damit wird sowohl der Zugang zu den Gerichten als auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Der Bürger hat einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle in allen ihm von der Prozessordnung zur Verfügung gestellten Instanzen. Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen (vgl. BVerfGE 129, 1, 20 m.w.N.). Dabei richtet sich gerichtlicher Rechtsschutz in gestuften Verfahren häufig erst gegen die Endentscheidung (vgl. § 44a VwGO; siehe hierzu Ziekow, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 44a Rn. 11, 52 m.w.N.). Auch im vorliegenden Fall ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte (erst) die Entscheidung des Bundesministers unmittelbarer Verfahrensgegenstand im gerichtlichen Verfahren ist, während es sich bei der Entscheidung des Richterwahlausschusses um einen nicht selbständig anfechtbaren Verfahrensschritt handelt (vgl. BVerwGE 70, 270 und BVerwGE 105, 89 <91> m.w.N. sowie Gärditz, ZBR 2015, S. 325 <331>). Gleichzeitig sind die verfassungsrechtlichen Modifikationen des subjektiven Rechts zu berücksichtigen, das Art. 19 Abs. 4 GG nicht gewährleistet, sondern voraussetzt (vgl. BVerfGE 129, 1 <20 f.> m.w.N.). Im vorliegenden Fall wird der Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG, der bereits nach ständiger Rechtsprechung lediglich zu einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle der Auswahlentscheidung führt (vgl. oben Rn. 19 [, wonach sich die Nachprüfung durch die Fachgerichte im Wesentlichen darauf beschränkt, ob der Dienstherr von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den beamten- und verfassungsrechtlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat]), zusätzlich durch den in Art. 95 Abs. 2 GG vorgesehenen Wahlmodus eingeschränkt“.
Diese Relativierung des Bewerberverfahrensanspruchs ist nicht auf die Besetzung von Funktionsstellen bei Bundesgerichten beschränkt, sondern gilt immer dann, wenn eine Stellenbesetzung vom Ausgang eines Wahlvorgangs abhängig gemacht wird. Für den Wahlvorgang nach § 58 Abs. 3 LRiStAG zur Vorbereitung einer Entscheidung des zuständigen Ministers nach § 60 LRiStAG kann nichts Anderes gelten, da sich die unterschiedlichen Regelungen zwar in Bezug auf die konkrete Entscheidungsfindung, nicht aber in der Form des Wahlvorgangs und den damit einhergehenden Besonderheiten unterscheiden.
Ganz allgemein steht und fällt die Existenz eines Bewerberverfahrensanspruchs damit, wie das Bewerberverfahren von der Verwaltung betrieben wird. So besteht ein Bewerberverfahrensanspruch nur dann, wenn es im Anschluss daran zu einer Ernennung kommt. Die Durchführung einer Stellenausschreibung zwingt den Dienstherrn nicht, das Amt mit einem Bewerber zu besetzen, denn die Ausschreibung ist nur ein Hilfsmittel zur Gewinnung geeigneter Bewerber. Daher ist der Dienstherr rechtlich nicht gehindert, ein eingeleitetes Bewerbungs- und Auswahlverfahren vor einer Ernennung aus sachlichen Gründen zu beenden (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 01.06.2012 - 4 S 472/12 -, juris Rn. 21 in einem Verfahren der Besetzung der Stelle eines Vorsitzenden Richters / einer Vorsitzenden Richterin am Landessozialgericht). Zu möglichen sachlichen Beendigungsgründen führt der Verwaltungsgerichtshof hierbei aus (a.a.O. Rn.22 und 23): „Ein sachlicher Grund in diesem Sinne liegt etwa dann vor, wenn sich der Dienstherr entschließt, mit dem Ziel der bestmöglichen Besetzung der Beförderungsstelle einen breiteren Interessentenkreis anzusprechen, weil er den einzigen Bewerber nicht uneingeschränkt für geeignet hält (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.04.1996, a.a.O., und vom 22.07.1999 - 2 C 14.98 -, Buchholz 237.2 §12 BlnLBG Nr. 3; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 28.10.2009 - 2 L 209/06 -, juris), oder wenn seit der ersten Ausschreibung ein erheblicher Zeitraum verstrichen ist und der Dienstherr den Bewerberkreis aktualisieren und vergrößern will (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.09.2006 - 5 ME 219.06 -, Juris) oder wenn der Dienstherr aufgrund der während des Auswahlverfahrens gewonnenen Erkenntnisse funktionsspezifische Differenzierungen des Anforderungsprofils vornimmt, um den Bewerberkreis sachbezogen einzugrenzen (Bayerischer VGH, Beschluss vom 08.07.2011 - 3 CE 11.859 -, Juris). Darüber hinaus sind weitere Fallgestaltungen für den Abbruch eines Stellenbesetzungsverfahrens denkbar (Bayerischer VGH, Beschluss vom 01.02.2012 - 3 CE 11.2725 -, Juris).“
Alle diese Beschränkungen sind dem Anspruch immanent und führen nicht dazu, dass zum Zwecke der effektiven Durchsetzung des Anspruchs Modifikationen am Verfahren vorzunehmen wären. Darüber hinaus ist es auch nicht Sache der Antragstellerin, gewissermaßen als Anwältin der von ihr als am geeignetsten angesehenen Bewerberin deren Anspruch zur Durchsetzung zu verhelfen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 -, juris Rn. 35). Umgekehrt würde eine gerichtliche Kontrolle der „Bestenauslese“ bereits in dem von der Antragstellerin favorisierten aktuellen Verfahrensstadium es erforderlich machen, bereits im Vorgriff auf eine noch nicht unmittelbar bevorstehende, sondern von weiteren Verfahrensschritten abhängige Ernennung zur Vermeidung widersprüchlicher gerichtlicher Entscheidungen den allfälligen „Konkurrentenstreit“ bereits in diesem Stadium durch Beiladung der Protagonisten in gewisser Weise vorwegzunehmen, was über den Zuschnitt des vorliegenden personalvertretungsrechtlichen - oder einem personalvertretungsrechtlichen Verfahren zumindest angenäherten - Beschlussverfahren weit hinausginge.
c) Durch die Einführung und das Tätigwerden des Richterwahlausschusses wird die Personalhoheit der Exekutive beschränkt. Dies ist aber vom Landesparlament so gewollt und bewusst geregelt (aa) und steht grundsätzlich auch nicht im Widerspruch zu verfassungsrechtlichen Grundsätzen (bb). Es ist aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit auch nicht geboten, dass jeglicher Verfahrensschritt und das Verhalten der daran beteiligten Organe bzw. Stellen auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden könnte (cc). Zur Geltendmachung verfassungsrechtlicher Bedenken gegen die Besetzung des Richterwahlausschusses kann sich die Antragstellerin gesonderter Rechtsbehelfe bedienen (dd).
aa) Wie bereits ausführlich dargestellt, war es Ziel des Initiativantrags aus dem Landesparlament, bei der Änderung des Landesrichtergesetzes in den Jahren 1971 und 1972 die Machtfülle der Exekutive bei der Ernennung von Richtern zu beschränken. Dies wurde dadurch erreicht, dass in der Konsequenz einer Uneinigkeit zwischen Ministerium und Präsidialrat die Frage einer Richterernennung von der Entscheidung des Richterwahlausschusses - im Wege der Wahl mit Zwei-Drittel-Mehrheit - abhängig wird. Zwar sollte diese Entscheidung die vom Richterwahlausschuss gewünschte Ernennung nicht unmittelbar nach sich ziehen. Vielmehr sollte dem zuständigen Minister die Auswahl zwischen Ernennung oder Fortsetzung des Auswahlverfahrens verbleiben (vgl. § 43 Abs. 6, §§ 58, 60, 61 LRiStAG). Gleichwohl ist die damit einhergehende Bindung - auch gegen die eigene Überzeugung und das Bewusstsein der Bindung an das Bestenauslesegebot des Art. 33 Abs. 2 GG - erheblich.
bb) Diese Beschränkung ist indes verfassungsrechtlich zulässig. Art. 98 Abs. 4 GG sieht ausdrücklich vor, dass die Länder bestimmen können, dass über die Anstellung der Richter in den Ländern der Landesjustizminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss entscheidet. Gemeint ist über die (Erst-)Anstellung hinaus auch jegliche Ernennung von Richtern auch in höheren Funktionen (Hillgruber, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand März 2022, Art. 98 Rn. 52 [Januar 2010]). Dabei bedeutet „gemeinsame Entscheidung“ eine maximal paritätische Mitentscheidung (Hillgruber a.a.O. Rn. 56). Sie kann aber vermittels des Wahlelements zu einer Modifikation der zu Art. 33 Abs. 2 GG bestehenden dogmatischen Aussagen führen mit der Folge, dass die Bindung des Richterwahlausschusses an Art. 33 Abs. 2 GG nur mit Einschränkung gegeben ist, was hingegen für den zuständigen Minister nicht gilt. Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu aus (BVerfG, Beschluss vom 20.09.2016 - 2 BvR 2453/15 - juris Rn. 28 und 29): „Dem Wahlelement trüge eine strikte Bindung der Entscheidung des Richterwahlausschusses an Art. 33 Abs. 2 GG nicht ausreichend Rechnung. Während Art. 33 Abs. 2 GG auf die eine „‘richtige' Antwort“ (Grigoleit/Siehr, DÖV 2002, S. 455 <457>) beziehungsweise darauf gerichtet ist, „von oben her“ den Besten auszuwählen, zeichnen sich Wahlen gerade durch Wahlfreiheit aus, wenngleich die Wählbarkeit zumeist von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängt (vgl. Classen, JZ 2002, S. 1009 <1012>; Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, 2006, S. 222 f.). An derartigen (Mindest-)Wählbarkeitsvoraussetzungen sind für Bundesrichter insbesondere die Anforderungen von § 9 Deutsches Richtergesetz (DRiG) zu nennen sowie - mangels anderweitiger Bestimmung im Sinne von § 28 Abs. 1 DRiG - die Voraussetzungen des § 10 DRiG für die Ernennung auf Lebenszeit. Schließlich muss das Mindestalter von 35 Jahren erreicht sein (vgl. für den Bundesgerichtshof § 125 Abs. 2 GVG). Der mit der Wahl einhergehende legitimatorische Mehrwert könnte jedoch nicht erreicht werden, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimmten Kandidaten gäbe. Es bliebe (nur) eine auf eine breite Grundlage gestützte Auswahl-, aber keine Wahlentscheidung (vgl. Dietrich, Richterwahlausschüsse und demokratische Legitimation, 2007, S. 165 f.; Grigoleit/Siehr, DÖV 2002, S. 455 <457 f.>; Lovens, ZRP 2001, S. 465 <467>). Zwar müssen sich auch die Mitglieder des Richterwahlausschusses von Art. 33 Abs. 2 GG leiten lassen. Ihre Wahlentscheidung selbst ist dabei aber nicht isoliert gerichtlich überprüfbar (vgl. unten Rn. 34). Für den zuständigen Bundesminister bestehen derartige Besonderheiten nicht. Bei seiner Zustimmungsentscheidung nach § 13 RiWG ist er an Art. 33 Abs. 2 GG gebunden (vgl. aber unten Rn. 32).“ Entgegen dem von der Antragstellerin vermittelten Eindruck ist es demnach kein Zeichen von Absurdität, dass der Grundsatz der Bestenauslese bei einer Veränderung des Auswahlverfahrens hin zu einem Wahlverfahren gewisse - im Ergebnis dem Wahlgremium größere Freiheiten gewährende - Modifikationen erfährt.
cc) Auch rechtsstaatliche Grundsätze stehen dem Umstand, dass eine isolierte gerichtliche Kontrolle des Verhaltens des Präsidialrats nicht eröffnet ist, nicht entgegen.
(1) Das Grundgesetz nennt in Art. 20 Abs. 3 GG als Grundmerkmale des Rechtsstaats die Bindung der Legislative an die verfassungsmäßige Ordnung sowie die Bindung der Exekutive wie der Judikative an „Gesetz und Recht“. Dem dort niedergelegten allgemeinen Rechtsstaatsprinzip sind zuzurechnen die Rechtssicherheit, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Anforderungen an Organisation und Verfahren der Ausübung von Staatsgewalt sowie Vorgaben für die Staatshaftung (Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand März 2022 Art. 20 Abschnitt VII Rn. 49). Dabei gehören zur Rechtssicherheit die Klarheit des Rechts bis hin zu seiner immanenten Widerspruchsfreiheit (Grzeszick a.a.O Rn. 51-57) und seine Bestimmtheit (Grzeszick a.a.O Rn. 58-68) sowie der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes in allen seinen Bezügen (Grzeszick a.a.O Rn. 69-108). Das Übermaßverbot bzw. der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird als die unter der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entscheidend gewordene materielle Vorgabe im Bereich des verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzips bezeichnet (Grzeszick a.a.O Rn. 109 und 110-130). Auch die Anforderungen an Organisation und Verfahren bei der Ausübung von Staatsgewalt (Grzeszick a.a.O Rn. 131-152) sowie die Frage nach den Folgen der Verletzung subjektiver Rechte von Staatsbürgern - Staatshaftung (Grzeszick a.a.O Rn. 153-158) - sind Elemente des Rechtsstaatsprinzips. Zu einer rechtsstaatlichen Ansprüchen genügenden Organisation gehört hierbei auch der Justizgewähr. Er folgt für im Grundgesetz nicht gesondert erfasste Bereiche wie dem Zivil- und dem Arbeitsrecht aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip, findet sich für den Fall der Verletzung durch die öffentliche Gewalt in Art. 19 Abs. 4 GG (Grzeszick a.a.O Rn. 135). Allerdings greift die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nur ein, wenn der Rechtsschutzsuchende in seinen Rechten verletzt ist. Das Grundgesetz garantiert umfassenden Rechtsschutz nur zu dem Zweck des Schutzes subjektiver Rechte und daher auch nur unter der Voraussetzung, dass die Verletzung einer Rechtsposition geltend gemacht wird, die die Rechtsordnung im Interesse des Einzelnen gewährt. Das klägerische Recht ist nicht nur Anstoß, sondern Schutzziel des gerichtlichen Prüfungsauftrags. Auch der Umfang der gerichtlichen Kontrolle wird durch das subjektive Recht mitbestimmt (Schmidt-Aßmann, in: Dürig/Herzog/Scholtz, GG, Kommentar, Stand März 2022, Art. 19 Abs. 4 Rn. 116 unter Hinweis auf BVerfGE 116, 1,11 [August 2020]). Wo es an diesem spezifisch personalen Element fehlt, handelt es sich nicht um subjektive Rechte im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG. Dies gilt für die Rechtspositionen des organschaftlichen Rechtskreises, etwa die Rechte verselbständigter Verwaltungsträger. Erst recht keine subjektiven Rechte im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG sind die Kompetenzen unselbständiger Verwaltungseinheiten, Organe und Organteile. Selbst wenn beachtliche Gründe dafürsprechen mögen, einigen solcher Kompetenzen, zum Beispiel solchen sog. Kontrastorgane, eine eigene prozessuale Verteidigungsfähigkeit zuzuerkennen und sie im Rahmen des § 42 Abs. 2 VwGO als subjektive Rechte im weiteren Sinne fungieren zu lassen, bleiben sie doch außerhalb des Garantiebereichs von Art. 19 Abs. 4 GG (Schmidt-Aßmann, a.a.O. Rn. 151).
(2) Daraus folgt für die gerichtliche Kontrolle: Weil diese im Rechtsstaat des Grundgesetzes auf den Schutz und das System der subjektiven Rechte ausgerichtet ist, ist gerichtliche Kontrolle jedenfalls nicht zwingend geboten, wo kein subjektives Recht verletzt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.07.1985 - 7 C 59/84 -, juris Rn. 9). Dies gilt auch für die Antragstellerin, die als Organ der Regierung und damit der Exekutive keine Grundrechtsfähigkeit beanspruchen kann.
dd) Im Übrigen ist die Exekutive und mit ihr die Antragstellerin durch die Verneinung eines Rechtsschutzes gegen das für rechtswidrig erachtete Verhalten des Präsidialrats nicht vollständig rechtlos gestellt. Zwar muss sie, wie ausgeführt, eine verfassungsmäßig zulässige Beschränkung ihrer Kompetenzen, hier des Rechts zur Auswahl des Bestgeeigneten im Rahmen ihrer Personalhoheit, durch einen Richterwahlausschuss hinnehmen. Verfassungsrechtlichen Bedenken kann indes im Wege der abstrakten Normenkontrolle (aaa) und – möglicherweise – auch einer Feststellungsklage gegen den Richterwahlausschuss, wenn dieser rechtswidrig handeln sollte (bbb), auch in Bezug auf dessen Zusammensetzung nachgegangen werden.
aaa) Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit auch von Landesrecht mit diesem Grundgesetz auf Antrag einer Landesregierung. Ein solcher Antrag ist - unbefristet - zulässig, wenn der Antragsteller Landesrecht wegen seine förmlichen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig hält (§ 13 Nr. 6 und § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG). Auf diesem Wege wäre es der Landesregierung ohne Gesetzesänderung und damit Einbeziehung des Landtags möglich, die Verfassungsmäßigkeit der Zusammensetzung des Richterwahlausschusses nach § 46 LRiStAG auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen.
bbb) Anders als im Verhältnis zwischen Präsidialrat und Ministerium, für das vom Justizministerium im Februar 2012 das Vorhandensein eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses verneint wurde (Diskussionsentwurf für ein Gesetz zur Änderung des LRiG S. 44: „Wenn verwaltungsgerichtlich geklärt werden soll, ob der „Beförderungsvorschlag“ der obersten Dienstbehörde rechtmäßig oder rechtswidrig war, steht indes kein „Rechtsverhältnis“ zwischen dieser und dem Präsidialrat im Streit, sondern lediglich die Klärung einer konkreten Rechtsfrage. Eine solche Frage ist aber kein für eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO geeigneter Feststellungsgegenstand“.), erscheint die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zwischen Richterwahlausschuss und dem Ministerium nicht von vornherein ausgeschlossen, da sie gemeinsam dazu aufgerufen sind, eine Auswahlentscheidung zu treffen. Wenn nun die Erfüllung dieser gemeinsamen Aufgabe daran leiden sollte, dass einem der Beteiligten Rechtswidrigkeit seines Verhaltens oder auch seiner Entstehung und damit Zusammensetzung vorgeworfen werden könnte, so erscheint die Annahme einer Konstellation, die den Weg zu einer Binnenstreitigkeit nach Art eines Organstreits eröffnet, jedenfalls sachnäher als diese Frage in das vorliegende Verfahren vorzuverlagern.
III. Im Übrigen wären die Anträge auch unbegründet, denn es liegt kein rechtswidriges Verhalten des Präsidialrats vor. Seine Funktion ist die eines Anstoßes und der Einschaltung des Richterwahlausschusses bei Nichteinigung (1.). Hierzu bedarf es keiner eingehenden Begründung einer abweichenden Meinung (2.). Jedenfalls muss ihm eine solche Meinung und eigene Stellungnahme bis hin zum Gegenvorschlag möglich sein, die über die Beschränkungen einer gerichtlichen Kontrolle hinausgeht, solange sie an der Bestenauslese orientiert bleibt, weil ansonsten seine Bedeutung wie insbesondere auch die des Richterwahlausschusses marginalisiert würden (3.) Das gilt jedenfalls für den Fall, dass es lediglich um die aus der Wortwahl abzuleitende Ausschärfung einzelner wesentlicher Merkmale innerhalb ansonsten übereinstimmend positiver Beurteilungen durch den Beurteilungsvermerk geht (4.).
1. Ebenso wie zum Zeitpunkt der Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz im Jahr 1991 gilt, wie ausführlich dargestellt, auch für den Richterwahlausschuss des LRiStAG, dass er ausschließlich und speziell in den Fällen der Nichteinigung zwischen oberster Dienstbehörde und Präsidialrat bei der Ernennung von Richtern einzuschalten ist. Der Stellungnahme des Präsidialrats kommt somit eine Anstoßfunktion für das Tätigwerden des Richterwahlausschusses zu, der seinerseits nicht an das Votum des Präsidialrats gebunden ist (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 -, juris Rn. 26 mit ausdrücklicher Parallele zu Baden-Württemberg in Rn. 29).
2. Zur Aktivierung dieser Anstoßfunktion genügt es vollständig, wenn eine von Minister / Ministerin oder Ministerium abweichende Meinung des Präsidialrats, orientiert an den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG, nachvollziehbar formuliert wird. Einer detailliert entwickelten, der Qualität eines Auswahlvermerks gar nahekommenden Ausarbeitung bedarf es insoweit nicht. Vielmehr genügt es, wenn die geäußerte Meinung so zu verstehen ist, dass aus der Sicht des Präsidialrats der Mitbewerber / die Mitbewerberin gegenüber dem vom Ministerium bevorzugten Kandidaten / der vom Ministerium bevorzugten Kandidatin als geeigneter angesehen wird „und zwar aufgrund von Überlegungen und Einschätzungen, die sich für eine Eignungsbeurteilung anlässlich der Vergabe des (in Rede stehenden Amtes) noch im Rahmen des grundsätzlich Zulässigen“ halten (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.02.1991 - 2 B 1005/91 -, juris Rn. 45). Dabei führte aus der Sicht jenes Oberverwaltungsgerichts selbst eine ablehnende Stellungnahme zu dem Kandidaten, der eine um einen Punkt bessere Beurteilung erhalten hat, noch nicht zu deren Rechtswidrigkeit (a.a.O.). Darüberhinausgehende Anforderungen würden auch der beschränkten Funktion des Präsidialrats, der nicht zur (Mit-)Entscheidung berufen ist, mit den Worten des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg „eine Kontrollfunktion, aber kein eigenes Auswahlermessen“ hat (Beschluss vom 01.06.2012 - 4 S 472/12 -, juris Rn. 18), dem „ein Beteiligungsrecht, nicht jedoch ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt“ ist (Urteil vom 06.06.2018 - 4 S 756/17 -, juris Rn. 39 unter Hinweis auf OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.02.1991 - 2 B 10005/91 -, juris Rn. 8), nicht gerecht.
3. Zugleich muss es auch dem Präsidialrat zur Wahrnehmung seiner Anstoßfunktion erlaubt sein, über eine bloß gerichtsförmliche Kontrolle des ministeriellen Auswahlvorschlags hinaus (vgl. dazu S. 40) in seiner Stellungnahme auch wertende Elemente zur Geltung zu bringen. Nur so ist es möglich, dass der Richterwahlausschuss überhaupt die vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollte Gelegenheit erhält, selbst eine - sachgerechte - Auswahl zu treffen. Eine ein mögliches nachfolgendes Konkurrentenstreitverfahren vorwegnehmende Beschränkung des Präsidialrats auf eine Überprüfung „nach Art des Verwaltungsgerichts“ würde dazu führen, dass zum einen die Bedeutung des Richterwahlausschusses marginalisiert würde und zum anderen die innere Berechtigung und Richtigkeit eines Auswahlvermerks und einer darauf gestützten Auswahl nicht mehr hinterfragt werden könnten, was dem Willen des Landesgesetzgebers, wie er bei der Einführung des Richterwahlausschusses formuliert und einstimmig bestätigt wurde, klar widerspräche.
4. Zumindest in den Fällen, in denen es nur darum gehen kann, die aus der Wortwahl abzuleitende Ausschärfung einzelner wesentlicher Merkmale innerhalb ansonsten übereinstimmend positiver Beurteilungen durch den Beurteilungsvermerk zu würdigen, steht dem Präsidialrat das Recht auf eine abweichende Meinung zu. Zutreffend stellt der Auswahlvermerk vom 11.04.2022 heraus, dass beide Bewerber zu Recht mit dem Gesamturteil „übertrifft in herausragendem Maße“ beurteilt wurden und eine Auswahlentscheidung nach beamtenrechtlichen Grundsätzen „im Wege der inhaltlichen Ausschärfung“ zu erfolgen habe. Diese erfolgt dann durch eine Analyse der gewählten Formulierungen und deren Zuordnung zu den verschiedenen Kompetenzfeldern und deren Einzelmerkmalen. Sie ist einerseits - im Sinne einer „gerichtsförmlichen“ Überprüfung anhand der Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG - gut nachvollziehbar, andererseits aber notwendigerweise von der Ausdrucksweise und Darstellungsart der Beurteilenden abhängig und insoweit subjektiv in dem Sinne, dass erkennbar jede/r der Beurteilenden die bzw. den Beurteilten für die am besten geeignete Person hält. Das wird etwa deutlich, wenn in einer Beurteilung festgestellt wird, eine Prognose, der Kandidat/die Kandidatin werde die Anforderungen des Amtes in herausragendem Maße übertreffen, habe diese Person „nicht nur erfüllt, sondern sogar noch signifikant und deutlich übertroffen“, was nach logischen Gesetzen ein Ding der Unmöglichkeit wäre. Vergleichbar ist die parallele Einschätzung, dass ein Kandidat / eine Kandidatin seine / ihre Leistungen „noch einmal in einem Maße [gesteigert habe], das in meiner Wahrnehmung einzigartig ist und das selbst die Anforderungen, die an Leistungsbereitschaft und Leistungsfähigkeit von Inhabern höchster Führungsämter in der Justiz gestellt werden, in herausragender Weise übertrifft.“ Wenn es somit bei der Auswahl unter in ganz besonderer Weise geeigneten Kandidaten / Kandidatinnen erkennbar auf nur geringe Nuancen der Einschätzung und Bewertung ankommen kann, muss es nach dem erkennbaren Willen des Gesetzes möglich sein, dass der Präsidialrat in Wahrnehmung der ihm zugedachten Kontroll- und Anstoßfunktion eine abweichende Stellungnahme abgibt, und zwar auch dann, wenn er dabei nicht exakt darauf abhebt, welche Formulierungsunterschiede nun aus seiner Sicht kritisch zu beleuchten sind.
IV. Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80-85 ArbGG
§§ 935 ff. ZPO
§§ 19 und 43 LRiStAG
§§ 80 ff. ArbGG
§§ 33 ff. LRiStAG
§§ 46 ff. LRiStAG
§§ 1, 2 ErnennungsG
§§ 47, 49 LRiStAG
§§ 58, 60, 61 LRiStAG
§ 43 LRiStAG
§ 44a VwGO
§ 19 LRiStAG
§ 15 LRiStAG
§ 60 DRiG
§ 76 BPVG
§ 73 LPVG
§ 16 LRiG
§ 82 ArbGG
§ 21c LRiStAG
§ 60 LRiStAG
§ 46 LRiStAG
§ 10 DRiG
§ 13 RiWG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 32 Abs. 1 LRiStAG
§ 43 Abs. 5 LRiStAG
§ 19 Abs. 1 LRiStAG
§ 85 Abs. 2 ArbGG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG
§ 43 Abs. 4 Satz 4 LRiStAG
§ 78 Abs. 2 Satz 2 LPVG
§ 43 Abs. 1 Satz 3 LRiStAG
§ 43 Abs. 4 Satz 3 LRiStAG
§ 43 Abs. 1 Satz 4 LRiStAG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 LRiStAG
§ 99 Abs. 4 BetrVG
§ 92 Abs. 2 LPVG
§ 43 Abs. 6 LRiStAG
§ 43 Abs. 4 Satz 3 und Satz 4 LRiStAG
§ 82 Nr. 1 LPVG
§ 43 Abs. 4 LRiStAG
§ 58 Abs. 3 Satz 1 LRiStAG
§ 43 Abs. 3 Satz 3 und Satz 4 LRiStAG
§ 47 Abs. 1 und Abs. 4 LPVG
§ 38 Abs. 1 LRiStAG
§ 108 Abs. 1 Nr. 3 BPVG
§ 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG
§ 91 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 PersVG
§ 82 Satz 1 und 2 ArbGG
§ 31 des Deutschen Richtergesetzes
§ 32 des Deutschen Richtergesetzes
§ 75 Abs. 1 Satz 2 DRiG
§ 44 Abs. 1 Satz 3 LRiG
§ 44 Abs. 5 LRiG
§ 43 Abs. 4 LRiG
§ 43 Abs. 4 und 5 LRiG
§ 43 Abs. 4 Satz 1 LRiG
§ 43 Abs. 5 Satz 1 LRiStAG
§ 43 Abs. 5 LRiG
§ 15 Nr. 1 und Nr. 2 LRiStAG
§ 21 Abs. 1 LPVG
§ 58 Abs. 2 LRiStAG
§ 60 Abs. 1 LRiStAG
§ 58 Abs. 3 LRiStAG
§ 58 Abs. 2 Satz 1 LRiStAG
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 DRiG
§ 125 Abs. 2 GVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 44 des Landesrichtergesetzes
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 51 Satz 1 LV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 98 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 51 LV
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 95 Abs. 2 GG
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 151, 14,18
BVerwGE 167, 77
BVerfGE 24, 268, 276
BGHZ 85, 319, 323
BVerfGE 129, 1, 20
BVerwGE 70, 270
BVerwGE 105, 89
BVerfGE 129, 1
BVerfGE 116, 1,11
4 S 756/17
6 P 44.79
4 S 472/12
2 B 10005/91
1 WB 50.07
60 PV 3.12
72 K 10/21
6 PB 39.13
8 Bf 233/07
2 BvR 2076/16
2 BvR 1958/13
2 BvR 2453/15
2 BvR 206/07
2 BvR 161/15
2 BvR 2305/11
2 C 35/18
2 C 14.98
2 L 209/06
5 ME 219.06
3 CE 11.85
3 CE 11.27
7 C 59/84
2 B 1005/91