Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-16, Aktenzeichen 17 A 2539/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0916.17A2539.03.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die im Tatbestand des angefochtenen Urteils aufgeführten Gebührenbescheide des Beklagten in der Fassung des Änderungsbescheids vom 20. Januar 2003 sowie die Widerspruchsbescheide vom 1. Oktober 1999 und 17. März 2003 werden aufgehoben, soweit die festgesetzten Gebühren die Pauschalbeträge überschreiten, die sich aus Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG er¬geben.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen werden unter Einbeziehung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung wie folgt verteilt:
Die Kosten erster Instanz tragen die Klägerin zu 60 % und der Beklagte zu 40 %. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstre-ckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betrieb bis zu ihrer Liquidation einen Fleischhandel. Einen Teil der hierfür benötigten Tiere ließ sie in der Großschlachtstätte W. schlachten. Diese wurde in dem streitbefangenen Zeitraum von der mittlerweile liquidierten Firma T. Schlacht- und A. als öffentliche Einrichtung für die Stadt W. betrieben. Die nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen in dem Schlachthof erfolgten durch Bedienstete des Beklagten.
Für Untersuchungen im Zeitraum von Januar bis August 1991 zog der Beklagte die Klägerin mit 173 Bescheiden vom 26. September 1991 zur Zahlung von Gebühren heran. Auf die Auflistung der Gebührenbescheide im Tatbestand des angefochtenen Urteils wird mit der Maßgabe Bezug genommen, dass der Bescheid zu Nummer 124 auf 740,60 DM und derjenige zu Nummer 148 auf 841,80 DM lauten. Ausweislich einer vom Beklagten vorgelegten Aufstellung (Gerichtsakten Blatt 99 ff.) beläuft sich die Gesamtsumme der durch die 173 Bescheide festgesetzten Gebühren auf 125.194,80 DM; die für die Untersuchungen anzusetzenden durchschnittlichen Pauschalbeträge gemäß Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG betragen hiernach insgesamt 75.024,57 DM. Wegen der Einzelheiten wird auf die Aufstellung verwiesen, die außer den genannten Gebührenbescheide noch drei weitere, vorliegend nicht streitgegenständliche Bescheide – betreffend Amtshandlungen am 29. Januar (10,90 DM), 18. März (824,00 DM) und 10. Juni 1991 (828,00 DM) – umfasst.
Die Gebührenbescheide waren gestützt auf die Satzung des Kreises W. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 10. Dezember 1990 (Abl. Krs. Vie. 1990, 701). Diese beruhte auf § 1 des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 in der Fassung des Gesetzes vom 26. Juni 1984. Sie sah unterschiedliche Gebührensätze für Untersuchungen innerhalb der Großschlachtstätte W. , in sonstigen gewerblichen Schlachtbetrieben sowie bei Hausschlachtungen vor; hinsichtlich der sonstigen gewerblichen Schlachtbetriebe differenzierte sie zusätzlich nach der Zahl der pro Tag geschlachteten Tiere.
Gegen die Gebührenbescheide legte die Klägerin unter dem 24. Oktober 1991 Widerspruch ein. Dieser wurde zunächst nicht beschieden, da der Ausgang eines zwischen den Beteiligten schwebenden Musterverfahrens abgewartet werden sollte. Der in jenem Verfahren angefochtene, ebenfalls vom 26. September 1991 datierende Gebührenbescheid über 10,90 DM wurde aufgehoben, weil es für eine von den gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Pauschalbeträgen abweichende Gebührenbemessung an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung fehlte (vgl. Urteil des erkennenden Gerichts vom 15. Dezember 1998 – 9 A 3201/97 –).
In der Folgezeit trat das Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG NW) vom 16. Dezember 1998 in Kraft. Hierauf gestützt änderte der Kreis W. seine Satzung vom 10. Dezember 1990 durch Artikel 1 der Änderungssatzung vom 30. Juli 1999 (Abl. Krs. Vie. 1999, 441) rückwirkend zum 1. Januar 1991. Die Änderung beinhaltet eine Neufassung der Gebührenregelung für Fleischhygieneuntersuchungen in der Großschlachtstätte W. (§ 2) und in sonstigen gewerblichen Schlachtstätten (§ 3). Die Absätze 1 der genannten Vorschriften lauten nunmehr übereinstimmend wie folgt:
"Für Untersuchungskosten im Zusammenhang mit Schlachttätigkeiten sind im Anhang A Kapitel 1 Nr. 1 der Richtlinie 85/73/EWG Pauschalgebühren festgesetzt. Diese Pauschalgebühren entsprechen nicht den tatsächlichen Untersuchungskosten im Kreis W. . Deshalb werden abweichend von diesen Pauschalgebühren betriebsbezogene Gebühren erhoben. Die Gebühren werden gemäß der Betriebsstruktur und den jeweiligen Lohnkosten festgesetzt. Zur Deckung der tatsächlichen Kosten (...) werden die nachfolgend genannten betriebsbezogenen Gebühren je Tier erhoben: (...)"
Höhe und Struktur der Gebührensätze entsprechen den bisherigen Regelungen.
Den gegen die Gebührenbescheide gerichteten Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 1999 zurück. In der Begründung heißt es, die erforderliche landesrechtliche Grundlage für die Erhebung von Gebühren, die über die gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Pauschalbeträge hinausgingen, liege nunmehr vor.
Die Klägerin hat am 4. November 1999 Klage erhoben, mit der sie ursprünglich die vollständige Aufhebung der Gebührenbescheide begehrte.
Während des erstinstanzlichen Verfahrens wurde in Hinblick auf das Urteil des EuGH vom 30. Mai 2002 – C-284/00 und C-288/00 – ("T1. u.a") die Satzung vom 10. Dezember 1990 durch Artikel 1 der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 (Abl. L. . W1. . 2002, 636) rückwirkend zum 1. Januar 1991 geändert. Unter anderem wurden der separate Gebührentatbestand für Trichinenuntersuchungen bei Schweinen aufgehoben und der auf diese Untersuchungen entfallende Kostenanteil der Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung zugeschlagen. Der Gebührentatbestand für bakteriologische Untersuchungen wurde ersatzlos aufgehoben.
Daraufhin erließ der Beklagte unter dem 20. Januar 2003 einen Änderungsbescheid. Dieser beinhaltet zum einen die Aufhebung der ursprünglichen Gebührenbescheide, soweit in ihnen Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schweinen mit einem Gewicht von mehr als 25 kg, für Trichinenuntersuchungen und für bakteriologische Untersuchungen festgesetzt waren. Zum anderen setzt der Änderungsbescheid die Gebühren für die im streitbefangenen Zeitraum durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Schweinen der genannten Gewichtsklasse auf der Grundlage des geänderten Satzungsrechts neu fest. In der Anlage des Bescheids ist das sich aus der ersatzlosen Aufhebung der Gebühren für bakteriologische Untersuchungen ergebende Guthaben mit 2.092,70 DM (1.069,98 EUR) ausgewiesen.
Den gegen den Änderungsbescheid erhobenen Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17. März 2003 zurück.
Die Klägerin hat die Klage aufrechterhalten und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Gebührenbescheide habe eine ausreichende gesetzliche Grundlage nicht vorgelegen. Eine solche habe durch das Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene auch nicht nachträglich geschaffen werden können, da dem das Rückwirkungsverbot entgegenstehe. Im Übrigen überstiegen die verlangten Gebühren die tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten. Die der Satzung zugrunde liegenden Gebührenbedarfsberechnungen seien fehlerhaft.
Im Umfang der Aufhebung der ursprünglichen Gebührenbescheide durch den Änderungsbescheid vom 20. Januar 2003 haben die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt.
Die Klägerin hat sodann beantragt,
die Gebührenbescheide des Beklagten vom 26. September 1991 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Oktober 1999 aufzuheben, soweit sie nicht bereits im Änderungsbescheid vom 20. Januar 2003 aufgehoben wurden,
Nr. 2 des Änderungsbescheids vom 20. Januar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. März 2003 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Wesentlichen vorgetragen: Die angefochtenen Gebührenbescheide seien rechtmäßig. Sie beruhten auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Die Rückwirkung des Satzungsrechts sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Der gebotene Vertrauensschutz sei gewährleistet, da die ursprünglich festgesetzten Gebühren im Ergebnis nicht überschritten würden. Die Gebührenerhebung erfolge auch "betriebsbezogen" im Sinne von § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW, da zwischen Großschlachtbetrieb, sonstigen Schlachtbetrieben und Hausschlachtungen sowie innerhalb der sonstigen Schlachtbetriebe nach der Zahl der Schlachtungen pro Tag differenziert werde.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 29. April 2003, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Gegen das ihr am 16. Mai 2003 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 13. Juni 2003 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen:
Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, soweit sie höhere Gebühren als die EG-Pauschalgebühren festsetzten.
1. Eine über die EG-Pauschalgebühren hinausgehende Gebührenforderung für Fleischuntersuchungen sei schon gemeinschaftsrechtlich unzulässig.
a) Die Behörden eines Mitgliedstaates könnten von der in der Richtlinie 85/73/EWG in Verbindung mit der Entscheidung 88/408/EWG bzw. in den Fassungen der Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG vorgesehenen Möglichkeit, höhere als die EG-Pauschalgebühren zu fordern, erst Gebrauch machen, wenn die Gemeinschaftsrechtsakte zuvor ordnungsgemäß und vollständig in das gesamte nationale Recht des Mitgliedsstaates umgesetzt worden seien. Dies sei in der Bundesrepublik Deutschland nicht geschehen. Zum einen hätten einige Bundesländer die erforderliche Transformation nicht vollzogen. Zum anderen sehe das nordrhein-westfälische Landesrecht eine Gebührenerhebung nicht bei allen von den Gemeinschaftsrechtsakten erfassten Lebensmittelerzeugern vor und verstoße damit zugleich gegen Art. 3 GG.
b) Die für die Überschreitung der EG-Pauschalgebühr erforderlichen mitgliedstaatlichen Rechtsgrundlagen hätten auch nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden können. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich insoweit nicht lediglich um die Frage einer Rückwirkung von Landesrecht, sondern um die rückwirkende Anwendung von Gemeinschaftsrecht. Diese verstoße gegen das gemeinschaftsrechtliche Rückwirkungsverbot. Hiernach sei eine rückwirkende Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Ermächtigungen regelmäßig ausgeschlossen, da sie die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Effektivität und des Vertrauensschutzes gefährde. Die vom EuGH formulierten Voraussetzungen für eine Ausnahme lägen sämtlich nicht vor. Die Erhebung von über die EG-Pauschale hinausgehenden Gebühren verstoße daher gegen den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts.
Soweit die Rückwirkungsanordnung an bei Umsetzung bereits außer Kraft getretenes Gemeinschaftsrecht anknüpfe – hier: an die Entscheidung 88/408/EWG des Rates –, setze sie dessen rückwirkende Wiederinkraftsetzung voraus; hierzu sei der nationale Gesetzgeber indes nicht befugt.
Eine rückwirkende Inanspruchnahme der gemeinschaftsrechtlichen Gebührenanhebungsmöglichkeit greife in das Recht des Gemeinschaftsbürgers ein, sich bei nicht fristgerechter Umsetzung der Richtlinie gegenüber einem Erhöhungsverlangen auf die EG-Pauschalgebühren berufen zu können. Diese Rechtsposition, die sich aus dem Urteil des EuGH vom 10. November 1992 – C-156/91 – ("Mundt") ergebe, dürfe durch die Rückwirkungsregelung in § 6 FlGFlHKostG NW nicht praktisch beseitigt werden.
c) Die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Gebührenforderung des Beklagten, der dieser zugrunde liegenden Satzungen sowie der landesrechtlichen Ermächtigungen, insbesondere der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG-VO NRW) vom 18. September 2002, ergebe sich ferner daraus, dass sie sich als Umgehung des Urteils des EuGH vom 30. Mai 2002 – C-284/00 und C-288/00 – ("T1. u.a.") erwiesen und dessen Effektivität beeinträchtigten. Die ursprünglichen Gebührenbescheide sowie die ihnen zugrunde liegenden Satzungen seien wegen zusätzlicher Erhebung von Sondergebühren für Trichinen- und bakterielle Untersuchungen neben den Gebühren für Fleischuntersuchungen gemeinschaftsrechtswidrig gewesen. Hieran habe die nunmehr vorgenommene Einrechnung der auf die Trichinenuntersuchung entfallenden Sondergebühren in die Bemessungsgrundlagen der allgemeinen Fleischuntersuchungsgebühren nichts geändert.
d) Schließlich sei auch nicht nachgewiesen, dass die in Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG normierten Anhebungsvoraussetzungen – Abweichung der Lohnkosten, der Betriebsstruktur und des Verhältnisses zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern vom Gemeinschaftsdurchschnitt – im Erhebungszeitraum vorgelegen hätten.
2. Eine über die EG-Pauschalgebühren hinausgehende Gebührenforderung für Fleischuntersuchungen sei auch nach nationalem Recht unzulässig.
a) Die Satzungen des Kreises W. könnten sich nicht auf eine ausreichende landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen, da die zulässige Höhe einer Abweichung von den EG-Pauschalgebühren gesetzlich nicht bestimmt sei. Diese Festlegung sei eine legislative Aufgabe, die nicht auf den Satzungsgeber übertragen werden könne.
b) Hinzu komme, dass § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW ausschließlich eine auf einzelne Betriebe bezogene Anhebung der EG-Pauschalgebühren gemäß Anhang Kapitel I Nr. 4 lit. a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG bzw. Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG zulasse, nicht hingegen die flächendeckende Erhebung kostendeckender Gebühren gemäß Kapitel I Nr. 4 lit. b der genannten Anhänge. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes. Voraussetzung für eine betriebsbezogene Anhebung nach § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW gleichermaßen wie nach Kapitel I Nr. 4 lit. a der genannten Richtlinienanhänge sei es, dass im Einzelfall die in Nrn. 4 lit. a und 5 lit. a genannten Umstände vorlägen. Dies habe der Beklagte nicht geprüft, geschweige denn dargelegt. Den von ihm für die Anhebung der EG-Pauschalgebühren für maßgeblich erachteten Kriterien, insbesondere Betriebsgröße und Schlachtzahlen, komme hingegen nach dem FlGFlHKostG NRW und der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG keine Bedeutung zu.
c) Schließlich sei die in § 6 Abs. 1 FlGFlHKostG NRW geregelte Rückwirkung der Satzungsermächtigung auch unvereinbar mit den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Als "echte" Rückwirkung bedürfe sie einer besonderen Rechtfertigung; eine solche liege indes nicht vor. Im Übrigen hätte im Anschluss an die rückwirkende Schaffung der Satzungsermächtigung eine neue Satzung erlassen werden müssen; das sei nicht geschehen.
3. Die Gebührenkalkulation sei fehlerbehaftet. Sie genüge nicht den Anforderungen, die der EuGH in seinen Urteilen vom 19. März 2009 – C-270/07 – ("Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland") und – C-309/07 – ("Baumann") an die Erhebung einer spezifischen Gebühr gestellt habe und im Grundsatz auf den vorliegenden Fall übertragbar seien. Hiernach dürften nur die tatsächlichen Kosten von der Anhebung erfasst werden (Realkostengebot) und seien Pauschalierungen nicht zulässig (Pauschalierungsverbot). Gegen beide Grundsätze werde verstoßen. Die kalkulierten Kosten beruhten auf den Haushaltsansätzen 1991, obwohl im Zeitpunkt der späteren Satzungsänderungen bereits die real angefallenen Kosten ermittelbar gewesen seien. Zudem würden die Personalkosten für Untersuchungen außerhalb des Schlachthofs als Verhältniszahl auf die einzelnen Tierarten verteilt.
4. Im Übrigen werde in Bezug auf die Gebührenneufestsetzung in dem Änderungsbescheid vom 20. Januar 2003 die Einrede der Festsetzungsverjährung erhoben.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
die im Tatbestand des angefochtenen Urteils aufgeführten Gebührenbescheide des Beklagten in der Fassung des Änderungsbescheids vom 20. Januar 2003 sowie die Widerspruchsbescheide vom 1. Oktober 1999 und 17. März 2003 aufzuheben, soweit die festgesetzten Gebühren die Pauschalbeträge überschreiten, die sich aus Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG ergeben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor:
Die den Gebührensatzungen zugrundeliegende gesetzliche Ermächtigung sei wirksam. Namentlich begegne die Rückwirkungsanordnung keinen Bedenken, da die betroffenen Schlachtbetriebe nicht darauf hätten vertrauen können, nur die EG-Pauschalgebühren zahlen zu müssen. Die in den Satzungen vorgesehene Erhebung kostendeckender Gebühren sei betriebsbezogen. Ob der Umstand, dass das nordrhein-westfälische Landesrecht das einschlägige Gemeinschaftsrecht nicht bezüglich aller von ihm erfassten Lebensmittelerzeuger transformiert habe, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Schlachtbetrieben impliziere, sei zweifelhaft; jedenfalls erwachse ihnen hieraus kein Anspruch, von der Erhebung kostendeckender Gebühren verschont zu bleiben.
Bei Erlass der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 sei von einer retrospektiven Neuberechnung des Gebührenbedarfs auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten abgesehen worden, weil diese mit Ausnahme der Jahre 1991, 1993 und 1997 stets über den prognostizierten Kosten gelegen hätten; bezogen auf den Gesamtzeitraum der Veranlagung ergebe sich hieraus eine Kostenunterdeckung. Die vom Kläger beanstandete Verteilung der Personalkosten für Untersuchungen außerhalb des Schlachthofs betreffe nicht die Kosten der von ihr genutzten Großschlachtstätte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet.
Mit ihr erstrebt die Klägerin eine Aufhebung der angefochtenen Bescheide nurmehr insoweit, als die festgesetzten Fleischhygienegebühren die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträge überschreiten, die sich aus Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG ergeben. Dieses Begehren ist berechtigt. Die angefochtenen Bescheide sind in dem beantragten Umfang aufzuheben, da sie rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die den Gebührenbescheiden zugrunde liegende Satzung des Kreises W. vom 10. Dezember 1990 in der Fassung von Art. 1 der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 ist bezogen auf den streitbefangenen Untersuchungszeitraum unwirksam, da sie insoweit den in § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW in Bezug genommenen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht genügt.
1. Gemeinschaftsrechtliche Grundlage der Gebührenbemessung war für die Zeit vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 die Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in Verbindung mit der Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988. Hiernach werden für Fleischhygieneuntersuchungen Gebühren auf der Grundlage durchschnittlicher Pauschalbeträge erhoben. Nach Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr je Mitgliedstaat die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Diese Befugnis wird in Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG dahin konkretisiert, dass die Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben können. Nach Unterabsatz 2 gehen sie dabei von den im Anhang der Entscheidung genannten Grundsätzen aus. Dieser regelt in Nr. 1 bindende Kriterien für Abschläge und in Nr. 2 beispielhafte Voraussetzungen für Aufschläge. Letztere sind begrenzt durch die Höhe der zu deckenden Kosten.
2. Die in der Satzung des Kreises W. vom 10. Dezember 1990 in der Fassung von Art. 1 der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 festgelegten Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts überschreiten die in der Entscheidung 88/408/EWG vorgesehenen Pauschalgebühren. Es mag insoweit zugrunde gelegt werden, dass die in Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG normierten Anhebungsvoraussetzungen in dem streitbefangenen Untersuchungszeitraum vorlagen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2007 – 3 C 50/06 –, NVwZ-RR 2008, 387 = Juris Rdn. 27 unter Bezugnahme auf die Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997 (BAnz S. 13298); ebenso bereits OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 – 9 A 2228/97 –, NVwZ-RR 2001, 601 = Juris Rdn. 11.
Es erscheint jedoch bereits fraglich, ob die im Anhang der Entscheidung 88/408/EWG genannten Grundsätze, von denen die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Entscheidung 88/408/EWG bei einer Anhebung der pauschalen Leitgebühr auszugehen haben, beachtet worden sind (a); jedenfalls ist die gebührentechnische Ausgestaltung der Abweichung mit den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG nicht vereinbar (b).
a) Nr. 2 Satz 1 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG bestimmt als Zweck einer Anhebung der pauschalen Leitgebühr die Deckung höherer Kosten. Diesem Zweck dient die in der Satzung des Kreises W. vorgesehene Gebührenbemessung. Ausweislich § 2 Abs. 1 Sätze 2 und 3 sowie § 3 Abs. 1 Sätze 2 und 3 der Satzung erfolgt die Gebührenerhebung abweichend von den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren, weil diese nicht den tatsächlichen Untersuchungskosten im Kreis W. entsprechen.
Nach Satz 2 von Nr. 2 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG können als Voraussetzung für eine Anhebung der pauschalen Leitgebühr die dort beispielhaft genannten Sachverhalte gelten. Allen Beispielsfällen ist gemein, dass strukturelle oder organisatorische Defizite einzelner Betriebe einen erhöhten Untersuchungsaufwand bedingen. Ein derartiger Fall steht vorliegend nicht in Rede. Die Unterdeckung der tatsächlichen Untersuchungskosten durch die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren beruht nicht auf kostensteigernden betrieblichen Unzulänglichkeiten, sondern auf den im Vergleich mit dem Gemeinschaftsdurchschnitt höheren Lohnkosten in der Bundesrepublik Deutschland. Ob auch dieser Gesichtspunkt unter der Geltung der Entscheidung 88/408/EWG eine Anhebung der gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren zu rechtfertigen vermochte, ist fraglich.
Offen lassend: Urteil des Senats vom 26. März 2009 – 17 A 4781/03 –, n.v.
Dafür könnte sprechen, dass die in Nr. 2 Satz 2 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG genannten Voraussetzungen für eine Anhebung der Pauschalbeträge lediglich beispielhaften Charakter hat ("z.B.") und somit Raum für eine Berücksichtigung weiterer kostenrelevanter Sachverhalte lässt.
Hierauf abstellend: OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2005 – 9 A 2382/03 –, n.v.
Für die Annahme, dass hierzu insbesondere auch das im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt erhöhte Lohnkostenniveau in Deutschland gehört, ließe sich anführen, dass Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG als Orientierungsziel einer möglichen Anhebung der Pauschalbeträge den "Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten" bezeichnet, die ihrerseits maßgeblich durch die Höhe der Lohnkosten geprägt werden. Ohne die Berücksichtigung ihrer konkreten Höhe ließe sich zudem das in Art. 1 Abs. 1 Spiegelstrich 1 der Richtlinie 85/73/EWG vorgegebene Kostendeckungsziel nur unvollkommen erreichen. Hinzu kommt, dass Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG die Möglichkeit einer Anhebung der Pauschalbeträge unter anderem davon abhängig macht, dass die Lohnkosten vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen; hiermit wäre es schwerlich vereinbar, wenn deren Berücksichtigung durch die im Anhang der Entscheidung 88/408/EWG genannten Grundsätze ausgeschlossen wäre.
Gegen die Annahme, dass sich eine Anhebung der Pauschalbeträge auf das höhere Lohnkostenniveau in Deutschland stützen lässt, spricht hingegen, dass dieser Gesichtspunkt im Gegensatz zu den in Nr. 2 Satz 2 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG beispielhaft genannten Anhebungsvoraussetzungen nicht betriebsbezogener Natur ist.
Hierauf abstellend: Bay.VGH, Urteil vom 25. Mai 1994 – 4 N 93.749 –, BayVBl. 1994, 593 mit ablehnender Anmerkung von Kraft.
Zwar ist eine beispielhafte Aufzählung per definitionem nicht abschließend. Ihr normativer Sinn besteht jedoch darin, die strukturelle Beschaffenheit möglicher weiterer Anwendungsfälle zu kennzeichnen. Diese müssen den Beispielsfällen in wesentlicher Hinsicht ähnlich sein. Vorliegend ist allen ausdrücklich genannten Beispielen gemein, dass durch schlechte Betriebsorganisation ein erhöhter Aufwand verursacht wird. Demgegenüber ist das allgemeine Lohnkostenniveau in Deutschland eine betriebsunabhängige Größe.
Es kommt hinzu, dass der Aspekt unterschiedlicher Lohnkosten in den einzelnen Mitgliedstaaten im Anhang der Entscheidung 88/408/EWG Rat durchaus Berücksichtigung gefunden hat. Er findet Erwähnung allerdings nur im Rahmen der Voraussetzungen für eine Senkung der Pauschalbeträge (Nr. 1 lit. a), nicht aber im Rahmen ihrer Anhebung. Dies könnte die Schlussfolgerung e contrario nahe legen, dass ein überdurchschnittliches Lohnniveau keine Anhebungsmöglichkeit eröffnen soll.
Hierfür könnte schließlich auch ein Vergleich der Entscheidung 88/408/EWG mit der sie ablösenden Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 sprechen. Die in Nr. 2 Satz 2 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG beispielhaft genannten Anhebungsvoraussetzungen sind nahezu textidentisch mit denjenigen in Kapitel I Nr. 4 lit. a des Anhangs zur Richtlinie 93/118/EG. Letztere Norm bezieht sich ausdrücklich auf "bestimmte Betriebe" und setzt das Vorliegen eines oder mehrerer der dort genannten Organisationsmängel voraus. Für eine Berücksichtigung allgemein überdurchschnittlicher Lohnkosten bietet diese Regelung keinen Raum. Ihnen kann nur im Rahmen der Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 lit. b Rechnung getragen werden, die in Nr. 2 Satz 2 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG keine Entsprechung findet.
b) Letztlich bedarf die Frage, ob die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen für eine die Pauschalbeträge überschreitende Gebührenerhebung vorlagen, keiner Entscheidung. Denn jedenfalls genügt die Ausgestaltung der Gebührenbemessung nicht den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG.
Nach Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG können die Mitgliedstaaten unter den dort genannten Voraussetzungen "die Pauschalbeträge (…) anheben". Diese Formulierung entspricht derjenigen in Kapitel I Nr. 4 lit. a des Anhangs A zur Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996. Die letztgenannte Bestimmung ist nach der Rechtsprechung des EuGH dahin auszulegen, dass sie es den Mitgliedstaaten nicht erlaubt, von der in Kapitel I Nr. 1 und 2 lit. a des besagten Anhangs A vorgesehenen Gebührenstruktur abzuweichen und eine Gebühr zu erheben, deren Satz nach der Größe der Betriebe und degressiv nach der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt ist.
EuGH, Urteil vom 19. März 2009 – Rs. C-309/07 – ("Baumann").
Genau dies tut indes die Satzung des Kreises W. : Die Gebührensätze differenzieren sowohl nach der Betriebsgröße (vgl. § 2, 3) als auch – bei Schlachtungen außerhalb der Großschlachtstätte Gerberstraße – nach der Zahl der geschlachteten Tiere. Ausweislich der zugrunde liegenden Gebührenbedarfsrechnungen sind die Gebühren jeweils kostendeckend berechnet worden. Sie beruhen damit auf einer Kalkulation, die der einer spezifischen Gebühr nach Kapitel I Nr. 4 lit. b des Anhangs zur Richtlinie 93/118/EG bzw. des Anhangs A zur Richtlinie 96/43/EG entspricht. Eine solche Erhebungsform sah die Entscheidung 88/408/EWG indes nicht vor; sie kannte allein die – dem Procedere gemäß Kapitel I Nr. 4 lit. a der genannten Anhänge entsprechende – Möglichkeit einer Anhebung der Pauschalbeträge unter Wahrung der gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Gebührenstruktur.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass die Klägerin ihr in der ersten Instanz uneingeschränktes Aufhebungsbegehren im Berufungsrechtszug auf den die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträge überschreitenden Teil der Gebührenforderung beschränkt hat.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 6 FlGFlHKostG
§ 4 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 6 Abs. 1 FlGFlHKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO
§ 1 des Fleischbeschaukostengesetzes
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 387
NVwZ-RR 2001, 601
9 A 3201/97
3 C 50/06
9 A 2228/97
17 A 4781/03
9 A 2382/03
4 N 93.74