Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-15, Aktenzeichen 9 K 2032/00
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2002:0815.9K2032.00.00

Tenor:
Die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten und der Widerspruchsbescheid vom 09.05.2000 werden aufgehoben, soweit in ihnen Gebühren für die Trichinenuntersuchung festgesetzt sind.
Im Einzelnen werden aufgehoben:
Bescheid vom in Höhe von Betrag DM
1. 23.06.1997 215,00 2. 30.06.1997 230,00 3. 07.07.1997 240,00 4. 14.07.1997 255,00 5. 04.08.1997 220,00 6. 11.08.1997 245,00 7. 18.08.1997 210,00 8. 25.08.1997 235,00 9. 01.09.1997 210,00 10. 08.09.1997 205,00 11. 15.09.1997 240,00 12. 22.09.1997 270,00 13. 29.09.1997 290,00 14. 06.10.1997 250,00 15. 13.10.1997 250,00 16. 20.10.1997 200,00 17. 27.10.1997 250,00 18. 03.11.1997 250,00 19. 10.11.1997 250,00 20. 17.11.1997 280,00 21. 24.11.1997 255,00 22. 01.12.1997 270,00 23. 08.12.1997 288,00 24. 15.12.1997 360,00 25. 19.12.1997 265,00 26. 29.12.1997 175,00 27. 05.01.1998 245,00 28. 12.01.1998 250,00 29. 19.01.1998 270,00 30. 26.01.1998 300,00 31. 02.02.1998 305,00 32. 09.02.1998 276,00 33. 16.02.1998 292,00 34. 23.02.1998 276,00 35. 02.03.1998 256,00 36. 09.03.1998 265,00 37. 16.03.1998 268,00 38. 23.03.1998 260,00 39. 30.03.1998 250,00 40. 06.04.1998 272,00 41. 14.04.1998 250,00 42. 20.04.1998 264,00 43. 27.04.1998 280,00 44. 04.05.1998 250,00 45. 10.05.1998 304,00 46. 18.05.1998 275,00 47. 25.05.1998 280,00 48. 02.06.1998 280,00 49. 08.06.1998 250,00 50. 15.06.1998 260,00 51. 22.06.1998 250,00 52. 29.06.1998 264,00 53. 06.07.1998 265,00 54. 13.07.1998 265,00 55. 20.07.1998 265,00 56. 27.07.1998 250,00 57. 03.08.1998 250,00 58. 10.08.1998 245,00 59. 24.08.1998 260,00 60. 31.08.1998 288,00 61. 07.09.1998 284,00 62. 14.09.1998 260,00 63. 21.09.1998 250,00 64. 28.09.1998 280,00 65. 05.10.1998 272,00 66. 12.10.1998 288,00 67. 19.10.1998 284,00 68. 26.10.1998 284,00 69. 02.11.1998 284,00 70. 09.11.1998 280,00 71. 16.11.1998 295,00 72. 23.11.1998 292,00 73. 30.11.1998 280,00 74. 07.12.1998 260,00 75. 14.12.1998 300,00 76. 21.12.1998 296,00 77. 04.01.1999 304,00 78. 11.01.1999 255,00 79. 18.01.1999 250,00 80. 25.01.1999 290,00 81. 01.02.1999 260,00 82. 08.02.1999 255,00 83. 15.02.1999 255,00 84. 22.02.1999 255,00 85. 01.03.1999 260,00 86. 08.03.1999 295,00 87. 15.03.1999 320,00 88. 22.03.1999 288,00 89. 29.03.1999 250,00 90. 06.04.1999 300,00 91. 12.04.1999 260,00 92. 14.04.1999 250,00 93. 26.04.1999 272,00 94. 03.05.1999 285,00 95. 10.05.1999 250,00 96. 17.05.1999 250,00 97. 25.05.1999 250,00 98. 31.05.1999 284,00 99. 07.06.1999 272,00 100. 14.06.1999 280,00 101. 21.06.1999 220,00 102. 28.06.1999 255,00 103. 05.07.1999 255,00 104. 12.07.1999 270,00 105. 19.07.1999 250,00 106. 26.07.1999 250,00 107. 02.08.1999 250,00 108. 09.08.1999 250,00 109. 16.08.1999 250,00 110. 23.08.1999 250,00 111. 30.08.1999 250,00 112. 06.09.1999 255,00 113. 13.09.1999 250,00 114. 20.09.1999 270,00 115. 27.09.1999 250,00 116. 04.10.1999 320,00 117. 11.10.1999 250,00 118. 18.10.1999 320,00 119. 25.10.1999 250,00 120. 02.11.1999 250,00 121. 08.11.1999 268,00 122. 15.11.1999 290,00 123. 22.11.1999 255,00 124. 29.11.1999 284,00 125. 06.12.1999 280,00 126. 20.12.1999 250,00 127. 27.12.1999 250,00
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen Klägerin und Beklagter je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der jeweilige Vollstreckungsgläubiger in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt eine Fleischerei, in der sie Schweine schlachtet. Der Beklagte zog die Klägerin für durchgeführte amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen (einschließlich Trichinenuntersuchungen) nach dem Fleischhygienerecht für die Zeit vom 23.06.1997 - 27.12.1999 durch die im Tenor aufgeführten Gebührenbescheide zu Gebühren in Höhe von insgesamt 89.183,70 DM heran.
Der Gebührenerhebung lag ursprünglich die Satzung des Kreises L. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 20.03.1995 zu Grunde. Diese Satzung wurde ersetzt durch die Satzung des Kreises L. vom 13.12.1999 über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts (im Folgenden: GS), die nach § 16 Abs. 1 GS rückwirkend zum 01.01.1991 in Kraft trat. Die Satzung sieht in § 2 Abs. 1 GS unterschiedliche Untersuchungsgebühren für die Untersuchung in Schlachtbetrieben außerhalb öffentlicher Schlachthöfe und in öffentlichen Schlachthöfen vor. Im Gebiet des Kreises L. gab es in der hier fraglichen Zeit nur einen öffentlichen Schlachthof, die Firma P. in L. , die ausschließlich Schweine schlachtete.
Gegen die Gebührenbescheide erhob die Klägerin jeweils Widerspruch mit der Begründung, sie habe nur die EG-Pauschalgebühr zu bezahlen.
Die Widersprüche wurden durch Widerspruchsbescheid vom 09.05.2000 zurückgewiesen.
Am 08.06.2000 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen:
Eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von höheren Gebühren als die EG-Pauschalgebühren bestehe nicht. Hierfür liege weder eine bundesgesetzliche noch eine landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage vor. Die hier anzuwendenden Richtlinien (RL 85/73/EWG in der Fassung der RL 93/118/EG vom 22.12.1993 bis zum 30.06.1997 und RL 96/43/EG vom 26.06.1996 für die Zeit ab 01.07.1997) seien auf Grund der Bestimmung von § 24 Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes - FlHG - vom 18.12.1992 (BGBl. I, 2022) in nationales Recht transformiert worden, so dass sie sich auf die dort festgelegten EG-Pauschalgebühren berufen könne. Der Bundesgesetzgeber selbst habe in der Vorschrift des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG den Bundesländern verbindlich vorgegeben, bei der Erhebung der Fleischuntersuchungsgebühren die EG-Pauschalgebührensätze anzuwenden. Davon abgesehen habe der Beklagte keine Möglichkeit, selbstständig von den vorgegebenen EG-Pauschalgebührensätzen bei der Berechnung der Fleischuntersuchungsgebühren abzuweichen. Die Berechnung höherer Gebühren auf Grund der eigenen Satzung des Beklagten könne sich auch nicht auf eine landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen. Das Land Nordrhein-Westfalen habe zwar am 16.12.1998 das Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz (FlGFlHKostG NW) erlassen, jedoch könne die Abweichung von den EG-Pauschalgebührensätzen gerade nicht auf diese gesetzliche Grundlage gestützt werden. Das vorgenannte Gesetz erlaube in § 4 Abs. 1 FlGFlHKostG NW für Amtshandlungen grundsätzlich nur die Erhebung der Gebühr in Höhe der in den in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NW aufgeführten europäischen Richtlinien genannten EG-Pauschalgebühren. Die Regelungen in § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW erlaubten eine Abweichung von den Gemeinschaftsgebühren der Höhe nach nur, wenn sie betriebsbezogen erhoben würden, zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend seien und dies die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Regelungen zuließen. Zunächst sei davon auszugehen, dass auch das FlGFlHKostG NW grundsätzlich die Anwendung der EG-Pauschalgebührensätze für die Abrechnung der Kosten der Fleischuntersuchung vorsehe. Eine betriebsbezogene Gebühr nach § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW erhebe der Beklagte nicht, da in seinen Satzungsbestimmungen die Voraussetzungen für die Erhebung von betriebsbezogenen Gebühren nach der Bestimmung von Ziff. 4 a) Kapitel I des Anhanges A der neu kodifizierten RL 85/73/EWG überhaupt nicht benannt würden. Die dort aufgeführten Umstände stellten auf Mängel des einzelnen Schlachtbetriebs in seiner betrieblichen Organisation ab, die bei der Klägerin nicht vorlägen. Das Kriterium der täglichen, wöchentlichen oder monatlichen Schlachtzahlen finde sich in der Richtlinie nicht und scheide als Grundlage für eine Anhebung des EG- Pauschalgebührensatzes aus. Auch könne ein Abweichen von den EG-Pauschalgebührensätzen nur durch den Mitgliedsstaat erfolgen. Mitgliedsstaat der Europäischen Gemeinschaft sei ausschließlich die Bundesrepublik und nicht etwa das Land Nordrhein-Westfalen. Von den Abweichungsmöglichkeiten habe der Bund jedoch keinen Gebrauch gemacht. § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG erlaube es den Bundesländern lediglich, die Gebührentatbestände festzulegen. Hinsichtlich der Gebührenhöhe habe der Bundesgesetzgeber bereits eine abschließende Regelung dahingehend getroffen, dass diese nach Maßgabe der RL 85/73/EWG und den nachfolgenden Gemeinschaftsrechtsakten zu bestimmen sei. Zudem müsse auf Grund der ursprünglichen RL 85/73/EWG vom 29.01.1985 und deren Bestimmung in Art. 2 Abs. 2 eindeutig geschlossen werden, dass bei einer Erhöhung über die EG-Pauschalgebührensätze die Gesamtkosten des Mitgliedsstaates zu Grunde zu legen seien und nicht etwa die Kosten eines einzelnen Gliedstaates oder die der nachgeordneten Gebietskörperschaften die Bemessungsgrundlage dafür abgeben könnten, ob der Mitgliedsstaat von seinem Recht der Abweichung von den EG-Pauschalgebührensätzen Gebrauch mache oder nicht. Auch aus einem Schreiben des Ministeriums für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 24.07.2000 ergebe sich, dass selbst das Ministerium davon ausgehe, dass eine Berechtigung zur flächendeckenden Anhebung der EG-Pauschalgebühren, die der Beklagte auf Grund seiner Satzung vornehme, nicht möglich sei. Auch verstoße die Satzung gegen die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW, wonach auf Abweichungen in den Satzungen gesondert hingewiesen werden müsse. Schließlich sei auf die Entscheidung des EuGH vom 08.03.2001 - C-316/99 - hinzuweisen, wonach die Bundesrepublik wegen einer Vertragsverletzung verurteilt worden sei, weil sie gegen ihre Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 der RL 96/43/EG verstoßen habe, die Richtlinie rechtzeitig umzusetzen. Wegen der Vertragsverletzung müsse davon ausgegangen werden, dass alle Gebührenbescheide, die höhere Gebühren gegenüber den Gebührenpflichtigen als die EG-Pauschalgebühren festgelegt hätten, mangels ordnungsgemäßer Umsetzung der Richtlinie in das Recht der Bundesrepublik als gemeinschaftswidrig anzusehen seien, weil die Abweichungsvoraussetzungen mangels ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung der Richtlinie durch den Mitgliedsstaat überhaupt nicht vorlägen. Der Ansatz höherer Gebühren als die EG-Pauschal-gebühren verstoße daher bereits gegen den Grundsatz des Anwendungsvorranges des europäischen Gemeinschaftsrechtes. Derartige Vertragsverstöße könnten auch nicht durch Erlass von Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit rückwirkender Kraft geheilt werden. Sei gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoßen worden und sei die Vertragsverletzung durch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs festgestellt, so hätten die Mitgliedsstaaten oder nachgeordnete Bundesländer keine Möglichkeit, eine Heilung dieses Vertragsverstoßes mit Rückwirkung für den zurückliegenden Zeitraum des Vertragsverstoßes zu bewirken. Darüber hinaus habe der EuGH eindeutig entschieden, dass, soweit Gemeinschaftsrecht rückwirkend in Kraft gesetzt werde, die bis dahin erworbenen subjektiven Rechte des Bürgers in vollem Umfang gewahrt werden müssten. Außerdem setze die rückwirkende Inkraftsetzung von Gemeinschaftsrecht voraus, dass der Gemeinschaftsrechtsakt überhaupt eine Regelung hierzu enthalte, d.h., dass er in seiner Textfassung die Möglichkeit der Rückwirkung explizit vorsehe. Auch nach dem deutschen Verfassungsrecht sei die in der Gebührensatzung und dem FlGFlHKostG NW geregelte Rückwirkung als "echte" Rückwirkung unzulässig. Darüber hinaus dürfe nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW die rückwirkende Anwendung des Gesetzes nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen, als dies nach den bis zum Inkrafttreten des Gesetzes geltenden kommunalen Satzungen zulässig gewesen sei. Das OVG NRW habe jedoch in seinen Urteilen vom 15.12.1998 (u.a. 9 A 1290/93) eindeutig und bindend entschieden, dass vor Inkrafttreten des FlGFlHKostG NW keine höheren Gebühren hätten erhoben werden dürfen als die EG-Pauschalgebühren. Auf keinen Fall könne neben der Pauschalgebühr noch eine gesonderte Gebühr für Trichinenuntersuchungen verlangt werden.
Die Klägerin beantragt,
die als Anlage in der Klage aufgelisteten Gebührenbescheide des Beklagten und den Widerspruchsbescheid vom 09.05.2000 aufzuheben, soweit in diesen folgende Gebühren festgesetzt sind: a) Gebühren für die Trichinenuntersuchung nach § 4 Abs. 1 der Gebührensatzung vom 13.12.1999 in voller Höhe von insgesamt 33.509,00 DM, b) Gebühren für die Fleischuntersuchung nach § 2 Abs. 1 der Gebührensatzung vom 13.12.1999 in Höhe von insgesamt 37.768,30 DM, soweit sie nämlich die europäischen Pauschalgebühren übersteigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, die nach dem Inkrafttreten des FlGFlHKostG NW erlassene Satzung vom 13.12.1999 stimme mit den EG-, bundesrechtlichen und landesrechtlichen Vorschriften überein, die es zuließen, eine kostendeckende Gebühr zu erheben. Er verweist im Übrigen auf den Widerspruchsbescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, jedoch nur teilweise begründet. Nur soweit die Bescheide Gebühren für die Trichinenuntersuchung gem. § 4 Abs. 1 a) GS festsetzen, sind sie rechtswidrig und aufzuheben. Soweit die Gebührenbescheide dagegen Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie die Hygieneüberwachung in Schlachtbetrieben im Übrigen gem. § 2 Abs. 1 a) GS enthalten, sind sie rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Für die Erhebung einer besonderen Gebühr für die Trichinenuntersuchung gibt es keine wirksame Rechtsgrundlage.
In § 4 Abs. 1 GS und entsprechend in § 1 Abs. 2 c) der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 06. Mai 1999 (GV NRW 1999, 156), geändert durch VO vom 27.09.1999 (GV NRW 1999, 563), - FlGFlHKostG-VO NRW - ist zwar die gesonderte Erhebung einer Gebühr für die Trichinenuntersuchung vorgesehen, jedoch sind die Vorschriften nichtig. Sie verstoßen gegen § 3 Abs. 2 b) und c) FlGFlHKostG NW sowie § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG, die bestimmen, dass bei der Gebührenbemessung die europarechtliche Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen Fassung zu beachten ist. Artikel 2 Abs. 4 der Richtlinie 93/118/EG bzw. Artikel 5 Abs. 4 der Richtlinie 96/43/EG schreiben aber vor, dass die dort geregelte Gemeinschaftsgebühr an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr tritt, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedsstaaten für die Untersuchungen und Kontrollen entsprechend den in Bezug genommenen EG-Vorschriften erhoben wird. Zu den hygienerechtlichen Fleischuntersuchungen, die durch die Gemeinschaftsgebühr abgegolten werden, gehört aber auch die Trichinenuntersuchung. Das hat der EuGH auf Vorlage des BVerwG in seinem
Urteil vom 30. Mai 2002 - RS C-284/00 und C-288/00 -
verbindlich entschieden. Der EuGH ist damit nicht der entgegenstehenden Rechtsauffassung des OVG NRW gefolgt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1998 - 9 A 2561/97 -,
die auch der GS und der FlGFlHKostG-VO NRW zu Grunde lag. Er hat ausgesprochen, dass jede von einem Mitgliedsstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betrifft und als dessen Anhebung erfolgt und dass eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühr hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdecken muss. Das schließt es aus, die hier erhobene Trichinengebühr als zulässige Erhöhung der in § 2 GS geregelten Gebühr anzusehen. Sie ist vielmehr in § 4 GS ausdrücklich als gesonderte Gebühr vorgesehen (und auch kalkuliert). Das ist jedoch nach dem Urteil des EuGH gerade nicht zulässig.
Vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2002 - 3 BN 5.01 -.
Soweit der Beklagte dagegen in den angefochtenen Bescheiden eine Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie die Hygieneüberwachung in Schlachtbetrieben für die von der Klägerin geschlachteten Schweine erhoben hat, findet diese eine wirksame Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 a) GS. Hierbei handelt es sich um die Gemeinschaftsgebühr im Sinne der Richtlinie 85/73/EWG in ihren jeweiligen Fassungen.
Zwischen den Parteien besteht kein Streit darüber, dass die Gebühren entsprechend § 2 a) GS festgesetzt worden sind. Fehler sind auch für das Gericht nicht ersichtlich.
Die GS ist auch, soweit sie den hier streitigen Gebührentatbestand und Zeitraum betrifft, rechtswirksam und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Die Ermächtigung zur Regelung der Fleischhygienegebühren, insbesondere auch deren Höhe, durch eine Gebührensatzung des Kreises beruht auf dem FlGFlHKostG NW.
Die in § 4 FlGFlHKostG NW geregelte Befugnis, die Gebührenhöhe grundsätzlich auch abweichend von den EG-Pauschalbeträgen festlegen zu können, verstößt nicht gegen Bundesrecht.
§ 24 Abs. 2 FlHG ist nicht dahingehend auszulegen, dass die Regelungskompetenz der Länder darauf beschränkt ist, allein die gebührenpflichtigen Tatbestände festzulegen. Vielmehr ermächtigt die Vorschrift die Länder auch dazu, die Höhe der Gebühren zu bestimmen und überlässt es dem Landesrecht, unter den gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen von den EG-Pauschalgebühren abzuweichen, wenn dies zur bundesrechtlich vorgeschriebenen Kostendeckung erforderlich ist. Wegen der Einzelheiten wird auf das
Urteil des BVerwG vom 27.04.2000 - 1 C 7.99 -
verwiesen, dem die Kammer folgt.
Soweit § 1 FlGFlHKostG NW die Kreise und kreisfreien Städte zur Regelung der Gebühren durch Satzung ermächtigt und damit auch zur Erhebung von Gebühren, die von den Gemeinschaftsgebühren abweichen, ist dies nicht zu beanstanden.
Durch die Rechtsprechung des EuGH ist geklärt, dass es grundsätzlich zulässig ist, kommunalen Behörden die Befugnis zu übertragen, von den Pauschalbeträgen der EG-Gebühr bis zur Kostendeckung abzuweichen. Hinsichtlich der Höhe der kostendeckenden Gebühr kann dabei auf die der kommunalen Behörde entstandenen Kosten abgestellt werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 09. September 1999 - C 374/97 -, NVwZ 2000, 182, für die Richtlinie 93/118/EG, die mit der im vorliegenden Verfahren auch anwendbaren Richtlinie 96/43/EG insoweit inhaltsgleich ist.
Das Land Nordrhein-Westfalen und der Kreis L. waren auch nicht daran gehindert, nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinien von den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen abzuweichen. Darauf hat der Umstand, dass die EG-Richtlinie beim Inkrafttreten der Vorschriften noch nicht im gesamten Bundesgebiet umgesetzt war, wie der EuGH in seinem
Urteil vom 08.03.2001 - C-316/99 -
festgestellt hat, keinen Einfluss.
Das europäische Recht überläßt es dem einzelnen Mitgliedsstaat, in welcher Weise er innerstaatlich die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte umsetzt. Die Umsetzung muss nur eine ordnungsgemäße Durchführung des entsprechenden Gemeinschaftsrechtsakts ermöglichen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 09. September 1999, a.a.O.
Eine ordnungsgemäße Durchführung der Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG erfordert es hier nicht, dass die Länder oder kommunalen Körperschaften, denen die Umsetzung der Richtlinien zulässigerweise übertragen worden ist, mit dem Erlass von Rechtsvorschriften abwarten, bis im gesamten Bundesgebiet die Richtlinien umgesetzt sind. Aus der in den Richtlinien vorgesehenen Möglichkeit, abweichend von den Pauschalbeträgen kostendeckende Gebühren zu erheben, ist zu entnehmen, dass die Richtlinien keine Gebühren in einheitlicher Höhe für die gesamte Gemeinschaft einführen, sondern nur Wettbewerbsverzerrungen verhindern sollen, die sich aus der Anwendung von je nach Mitgliedsstaat unterschiedlichen Regeln für die Finanzierung der gemeinschaftsrechtlich geregelten Fleischuntersuchungen und Hygienekontrollen ergeben können.
Ist aber die - je nach Kosten - regional unterschiedliche Gebührenfestsetzung richtlinienkonform, so kann nicht festgestellt werden, dass es dem Inhalt oder dem Sinn und Zweck der Richtlinie widerspräche, wenn auch in zeitlicher Hinsicht die Umsetzung der Richtlinie regional unterschiedlich erfolgt.
Etwas anderes könnte der Richtlinie nur dann zu entnehmen sein, wenn der Einzelne nach Ablauf der Umsetzungsfrist bis zur endgültigen Umsetzung der Richtlinie im Mitgliedstaat das Recht gehabt hätte, sich der Erhebung von höheren Gebühren als den Pauschalgebühren zu widersetzen. Das ist aber nicht der Fall, wie der EuGH bindend in seinem
Urteil vom 09. September 1999 für die Richtlinie 93/118/EG (und damit auch für die insoweit inhaltsgleiche Richtlinie 96/43/EG)
entschieden hat.
Die den streitigen Gebührenbescheiden zu Grunde liegende Gebührenregelung in § 2 GS widerspricht nicht dem FlGFlHKostG NW.
Der Kreis L. hat insoweit von der Ermächtigung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW Gebrauch gemacht und die Gebühren abweichend von den EG-Pauschalgebühren, nämlich höher, festgesetzt.
Die formellen Voraussetzungen nach § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW sind eingehalten, da im Einleitungssatz des § 2 Abs. 1 GS darauf hingewiesen wird, dass die EG- Pauschalgebühren die tatsächlichen Kosten in den Schlachtbetrieben nicht deckten und die folgenden Gebühren unter Beachtung der Erhöhungskriterien der EG-Richtlinie erhoben würden. Damit ist in ausreichender Weise für die Gebührenpflichtigen zum Ausdruck gekommen, dass die festgesetzten Gebühren über den EG-Pauschalbeträgen liegen. Dem Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW ist damit Genüge getan, auch wenn die einzelnen EG-Pauschalgebühren nicht benannt werden.
Die Gebührenregelung des § 2 GS entspricht auch den materiellen Abweichungskriterien des § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NW und der dort in Bezug genommen europäischen Richtlinien.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NW können für die Amtshandlungen nach § 2 FlGFlHKostG NW, soweit die in § 3 FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Bestimmungen dies zulassen, Gebühren mit einer von den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist und dies die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Regelungen zulassen.
Soweit die Vorschrift nur eine "betriebsbezogene" Abweichung zulässt, bedeutet das zunächst, dass der Satzungsgeber in seinem Gebiet nicht flächendeckend eine einheitliche höhere Pauschalgebühr festsetzen darf, sondern differenzieren muss, wenn der Aufwand für die Untersuchung eines Tieres in den einzelnen Betrieben des Satzungsgebietes unterschiedlich hoch ist und dadurch unterschiedlich hohe Kosten entstehen. Darüber hinaus liegt es nahe, hierin auch einen Verweis auf die Anhebungsvoraussetzungen in Nr. 4 a) des Anhangs Kapitel 1 Richtlinie 93/118/EG bzw. Anhang A Kapitel 1 der Richtlinie 96/43/EG zu sehen, die betriebsbezogene Voraussetzungen für die Anhebung der Pauschalgebühren regeln, während die Nr. 4 b) diese Einschränkungen nicht enthält.
Nach Nr. 4 a) der - insoweit inhaltsgleichen - Richtlinien können die Mitgliedsstaaten zur Deckung höherer Kosten die unter Nr. 1 und Nr. 2 a) vorgesehenen Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe anheben.
Dabei ist der Begriff "bestimmte Betriebe" nicht dahin zu verstehen, dass die Gebühren jeweils nur für bestimmte Einzelbetriebe festgesetzt werden dürften. Es können vielmehr auch Gruppen von Betrieben gleichartiger Struktur zusammengefasst werden.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.03.2002 - Rechtssachen C-284/00 und C-288/00 - Rdnr. 75; vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.06.1992 - Rechtssache C-156/91 - Rdnr. 30.
Als Voraussetzungen für die Anhebung werden dabei Unterschiede in den Lebenshaltungs- und Lohnkosten der Mitgliedstaaten (Verweis auf Nr. 5 a)) sowie betriebliche Bedingungen genannt, die Einfluss auf den zeitlichen Umfang der Untersuchungen pro Tier und damit auch auf die Untersuchungskosten haben. Die genannten Voraussetzungen haben dabei nur Beispielscharakter ("können ... gelten").
Die Regelung in § 2 GS wird hinsichtlich der hier streitigen Gebühr für Schweine über 25 kg diesen Vorgaben gerecht.
§ 2 GS unterscheidet bei der Festlegung der Gebühren zwischen "Schlachtbetrieben außerhalb öffentlicher Schlachthöfe" und "öffentlichen Schlachthöfen".
Diese Unterscheidung ist zumindest im vorliegenden Fall gerechtfertigt. Sie findet ihre Rechtfertigung allerdings nicht allein darin, dass der öffentliche Schlachthof gegenüber den sonstigen gewerblichen Schlachtbetrieben einen besonderen Rechtsstatus innehat, nämlich den einer öffentlichen Einrichtung im Sinne von § 8 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW, sondern in den unterschiedlichen betrieblichen Gegebenheiten. Im Kreis L. gab es in dem hier entscheidungserheblichen Zeitraum nur einen einzigen öffentlichen Schlachthof, nämlich die Firma P. . Dieser öffentliche Schlachthof war, wie - zumindest in früheren Zeiten - üblich, der weitaus größte Schlachtbetrieb im Satzungsgebiet. So wurden nach den Unterlagen des Beklagten etwa im Jahre 1998 in dem öffentlichen Schlachthof 93.718 Tiere (ausschließlich Schweine) geschlachtet, während die übrigen gewerblichen Schlachtereien zwischen 2 und maximal 14.139 Tieren jährlich schlachteten. Angesichts der signifikant höheren Schlachtzahlen des öffentlichen Betriebs und der damit möglichen kontinuierlichen Schlachtung, die ein rationelleres Einsetzen des Untersuchungspersonals ermöglicht und damit grundsätzlich geringere Kosten verursacht, liegt es auf der Hand, dass es sinnvoll und gerechtfertigt ist, diesen Schlachthof getrennt zu kalkulieren und - betriebsbezogen - entsprechende Gebühren festzusetzen.
Hinsichtlich der übrigen nicht öffentlichen gewerblichen Schlachtbetriebe differenziert die Satzung nach den täglichen Schlachtzahlen. Auch das ist eine betriebsbezogene Regelung und steht in Übereinstimmung mit § 4 Abs. 1 FlGFlHKostG NW und den europarechtlichen Richtlinien.
Die Berücksichtigung der täglichen Schlachtzahlen beruht auf der zutreffenden Erwägung, dass in Betrieben mit höherer täglicher Schlachtleistung der Aufwand des Untersuchungspersonals pro untersuchtem Tier sinkt. Die jeweilige Staffelung hat der Satzungsgeber dabei offensichtlich dem "Tarifvertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe" entnommen, der für die hygienerechtliche Schlachttieruntersuchung eine Stückvergütung vorsieht, die sich bei täglichen Schlachtungen in einem Betrieb von 36 bis 64 Tieren auf 80 v.H., von 65 bis 119 Tieren auf 65 v.H. und von 120 und mehr Tieren auf 50 v.H. vermindert. Auch das hält die Kammer für sachgerecht. Es ist davon auszugehen, dass die dort von den Tarifparteien vereinbarte Regelung dem jeweiligen Untersuchungsaufwand pro Tier in den genannten Staffeln entspricht. Dabei wird sich der unterschiedliche zeitliche Aufwand pro Tier bei unterschiedlicher täglicher Schlachtzahl daraus ergeben, dass - pauschalierend - bei geringerer Schlachtzahl der Anteil für Wege- und Wartezeiten pro Tier größer wird, die Schlachtungen sich etwa durch eine geringe Anzahl des Schlachtpersonals in kleineren Betrieben oder wegen der Durchführung von Hygienemaßnahmen zwischen den Schlachtungen verzögern oder ähnliche Verzögerungen eintreten, wie sie gerade als mögliche Voraussetzungen für eine Anhebung der Pauschalgebühr in Nr. 4 a) der Richtlinie genannt werden. Dabei muss es sich aus der Sicht des kleineren Betriebes nicht um "Missstände" handeln, da etwa die Zahl der täglichen Schlachtungen, die Zahl des eingesetzten Personals usw. optimal den betrieblichen Gegebenheiten entsprechen kann, sich jedoch für den zeitlichen Aufwand des Untersuchungspersonals als negativ herausstellen kann.
Offensichtliche Fehler in der Gebührenkalkulation sind nicht ersichtlich. Zusätzlich zu den Stückkosten hat der Satzungsgeber den allgemeinen Verwaltungsaufwand, der auf den gewerblichen Bereich entfällt, getrennt ermittelt und berücksichtigt. Dass er andere Kosten als die Löhne und Gehälter einschließlich der Sozialabgaben sowie der Verwaltungskosten und der Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals, die er nach den europarechtlichen Vorschriften berücksichtigen darf, in die Festlegung der Gebühr eingesetzt hätte, ergibt sich nicht. Von einer Überprüfung der Kalkulation im Einzelnen sieht die Kammer ab, da die Klägerin Bedenken insoweit nicht vorgetragen hat und sich im übrigen bei einer möglichen falschen Zuordnung einzelner Kostenposten nur unerhebliche Verschiebungen innerhalb der Staffeln ergeben könnten.
Vgl. zu der Überprüfungspflicht einer Gebührenkalkulation durch das Gericht BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 - 9 CN 1.01 -.
Nach den vorgelegten Unterlagen übersteigt das Gebührenaufkommen der gewerblichen Betriebe auch nicht die tatsächlichen Kosten, sondern liegt darunter. Für das Jahr 1998 etwa beträgt der Kostendeckungsgrad 96,13 %, der für das Jahr 2000 (Prognose) 99,91 %.
Auffällig ist allerdings, dass der Kostendeckungsgrad der Gebühren des öffentlichen Betriebes deutlich geringer ist (71,08 % für 1998 und 78,03 % Prognose für 2000) als der der gewerblichen Betriebe. Worauf das beruht und ob es durch besondere Umstände gerechtfertigt werden kann, mag dahinstehen, denn die Tatsache hat keinen Einfluss auf die Wirksamkeit der hier im Streit stehenden Gebühr für einen nicht öffentlichen Betrieb. Wie oben ausgeführt, sind die Gebühren für den öffentlichen Betrieb einerseits und die gewerblichen Betriebe andererseits zu Recht getrennt kalkuliert und die Kosten dementsprechend getrennt zugeordnet worden. Sollten die Gebühren für den öffentlichen Betrieb tatsächlich rechtswidrig zu niedrig festgesetzt sein - der Satzungsgeber ist nach § 24 Abs. 1 FlHG zur Erhebung einer kostendeckenden Gebühr verpflichtet -, hätte das zur Folge, dass der Satzungsgeber zur Anhebung der Gebühr verpflichtet wäre. Ein Anspruch der gewerblichen Betriebe darauf, dass ihre Gebühren ebenfalls rechtswidrig zu niedrig festgesetzt werden, besteht dagegen nicht. Insoweit kann die Klägerin sich nicht auf den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG berufen, denn einen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht gibt es nicht.
Die GS ist auch nicht deshalb insgesamt nichtig, weil einzelne Bestimmungen wie die Festsetzung der Trichinengebühr nach § 4 GS, der Gebühr für die bakteriologische Fleischuntersuchung oder sonstige Untersuchung nach der Fleischhygieneverordnung nach § 9 GS,
vgl. dazu Urteil des EuGH vom 30.05.2002, a.a.O.,
sowie möglicherweise die Wartegebühr nach § 12 GS nichtig sind.
Es mag dahinstehen, ob sich das bereits aus § 15 GS ergibt, wonach bei Rechtsunwirksamkeit einzelner Bestimmungen die Gültigkeit der übrigen Bestimmungen nicht berührt wird, oder aus der entsprechenden Anwendung des § 139 BGB. Die GS bleibt auch ohne die nichtigen oder möglicherweise nichtigen Gebührentatbestände eine sinnvolle Regelung. Es ist davon auszugehen, dass der Satzungsgeber bei Kenntnis der nichtigen Gebührentatbestände die unabhängig von den nichtigen Gebühren kalkulierte Gebühr nach § 2 GS zwar wahrscheinlich höher, jedoch im Hinblick auf seine Pflicht zur Gebührenerhebung zumindest in der jetzigen Höhe erhoben hätte. Eine möglicherweise beabsichtigte rückwirkende Erhöhung der Gebühr des § 2 GS - sollten dafür die Voraussetzungen vorliegen - wäre von der Frage, ob Gesamt- oder Teilnichtigkeit anzunehmen ist, nach Auffassung der Kammer nicht betroffen.
Die GS ist auch nicht insoweit unwirksam, als sie sich in § 16 Abs. 1 GS Rückwirkung beilegt und deshalb auch die hier angefochtenen Gebührenbescheide von Juni 1996 bis Ende 1999 erfasst. Das gilt auch, soweit darin höhere Gebühren als die EG-Pauschalgebühren festgesetzt werden.
Ein Verstoss gegen § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW liegt nicht vor.
Nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW darf die rückwirkende Anwendung des Gesetzes auf Tatbestände nach dem Fleischhygienegesetz nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen, als dies nach den bis zu dem Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden kommunalen Satzungen zulässig war. Soweit dabei auf die nach den damaligen "geltenden" Satzungen zulässigen Gebühren abgestellt wird, ist damit der Geltungsanspruch des früheren Satzungsrechts gemeint. Dass nicht - wie die Klägerin meint - die Rechtsgültigkeit der damaligen Satzungen, sondern ihr Geltungsanspruch gemeint ist, ergibt sich schon daraus, dass die Vorschrift ansonsten überflüssig wäre. Sinn und Zweck des FlGFlHKostG NW war es, eine einwandfreie rechtliche Grundlage für die Erhebung von höheren, kostendeckenden Gebühren zu schaffen, die dem Landesgesetzgeber durch § 24 Abs. 1 FlHG aufgegeben war.
Die Rückwirkung sowohl des FlGFlHKostG NW als auch der GS ist auch verfassungsrechtlich zulässig und verstößt nicht gegen das Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG).
Die Kammer folgt dem BVerwG, das sich mit der Frage der verfassungsrechtlich zulässigen Rückwirkung des FlGFlHKostG NW in seinen
Beschlüssen vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - und - 1 C 12.99 -
bereits befasst und darin ausgeführt hat:
"Das Landesrecht hat sich unter den vorliegenden Umständen nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben (BVerfGE 13,261,271; 30,367,385; 94,241,258; 95,64,86; 97,67,78) Rückwirkung beimessen dürfen. Die zuständigen Normgeber waren befugt, die insbesondere wegen der Verflechtung des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht unklar gewordene Rechtslage einer Bereinigung zu unterzuziehen. Die betroffenen Betriebe mussten schon auf Grund der gemeinschaftsrechtlichen und bundesrechtlichen Vorgaben gem. § 24 FlHG mit der Erhebung von Gebühren für amtliche Fleischuntersuchungen rechnen. Dem Prinzip des Vertrauensschutzes ist durch Beibehaltung der früheren Gebührensätze Rechnung getragen worden; ein weitergehendes Vertrauen darauf, für in Anspruch genommene kostenpflichtige Amtshandlungen deswegen, weil die früheren Rechtsgrundlagen vorrangigem Recht nicht entsprochen haben mögen, keine Gebühren entrichten zu müssen, ist nicht schutzwürdig."
Das gilt auch insoweit, als die Klägerin damit rechnen musste, zu kostendeckenden Gebühren und nicht nur zu den EG-Pauschalgebühren herangezogen zu werden. Die Klägerin musste nach den von ihr zitierten Urteilen des BVerwG und des OVG NRW vom 15. Dezember 1998 davon ausgehen, dass der Landesgesetzgeber und dem folgend der Kreis L. als Satzungsgeber versuchen würden, die bisherigen Gebührenforderungen auf eine rechtswirksame normative Grundlage zu stellen. Ein Vertrauen darauf, nur nur zu den EG- Pauschalgebühren herangezogen zu werden, konnte die Klägerin nicht haben, da der Beklagte sie durchgehend zu den kostendeckenden Gebühren herangezogen hat.
Ebenso OVG NRW, Urteil vom 06.12.2000 - 9 A 2228/97 -; BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 -.
Die Rückwirkung verstößt auch nicht gegen europäisches Recht.
Entgegen der Auffassung der Klägerin war es nicht erforderlich, dass die EG-Richtlinien eine Rückwirkung regelten, denn sie sind nicht rückwirkend in Kraft getreten.
Unschädlich ist, dass im Zeitpunkt des Erlasses der GS und des FlGFlHKostG NW die Richtlinie 93/118/EG bereits ausser Kraft getreten war. Die Gültigkeit dieser Richtlinie endete zwar am 30.06.1997. Sie trat jedoch nicht rückwirkend ausser Kraft, sondern ist während ihrer Geltungsdauer vom 01.01.1994 bis 30.06.1997 weiterhin als gültiges Recht anzusehen, an das die Satzung und das FlGFlHKostG NW rückwirkend anknüpfen konnten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 -.
Europarechtlich war es auch nicht unzulässig, die Richtlinie 93/118/EG nach Ablauf ihrer Umsetzungsfrist rückwirkend umzusetzen. Eine schutzwürdige Vertrauensposition der Klägerin wurde dadurch nicht berührt. Nach Art. 118 Abs. 4 EWG-Vertrag (= Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag Amsterdamer Fassung) sind Entscheidungen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnen. Die bis 30.06.1997 geltende Richtlinie 93/118/EG richtet sich ausschließlich an die Mitgliedsstaaten. Sie ist von den Mitgliedsstaaten innerhalb der in der Richtlinie genannten Frist umzusetzen. Ist das nicht geschehen, so ist eine rückwirkende Umsetzung jedoch nicht untersagt,
vgl. dazu das von der Klägerin zitierte Urteil des EuGH vom 08.03.1988 - RS 80/87 - "Dik".
Dabei sind allerdings Rechte zu beachten, die dem Einzelnen nach Ablauf der Umsetzungsfrist entstanden sind. Solche Rechte können nämlich nach der Rechtsprechung des EuGH dem Einzelnen auch aus einer eigentlich nur an den Mitgliedsstaat gerichteten Richtlinie entstehen. Voraussetzung ist, dass die Richtlinie den Mitgliedsstaaten eine unbedingte und hinreichend klare und genaue Verpflichtung auferlegt. In diesem Fall kann er sich den staatlichen Stellen gegenüber auf die Regelungen der nicht umgesetzten Richtlinie berufen. Eine solche Ausnahmesituation hat der EuGH in der Rechtssache "Dik", die eine zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit beinhaltet, angenommen. Anders hat der EuGH jedoch hinsichtlich der im vorliegenden Fall anzuwendenden Richtlinie 93/118/EG entschieden. Nach dem
Urteil des EuGH vom 09. September 1999 - C - 374/97 -
kann sich ein Einzelner nach Ablauf der Umsetzungsfrist gerade nicht unter Berufung auf die Richtlinie der Erhebung von höheren Gebühren als den EG-Pauschalbeträgen widersetzen, sofern diese Gebühren - wie hier - die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten.
Die Klage war daher insoweit abzuweisen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist zuzulassen, da die Auslegung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW, insbesondere die Frage, welche Voraussetzungen für eine "betriebsbezogene" Abweichung erfüllt sein müssen, von grundsätzlicher Bedeutung ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 4 FlGFlHKostG
§ 1 FlGFlHKostG
§ 3 FlGFlHKostG
§ 139 BGB
§ 24 FlHG
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
§ 4 Abs. 1 FlGFlHKostG
§ 4 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 3 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 4 Abs. 2
FlGFlHKostG
§ 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG
§ 6 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 2 FlHG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG
§ 8 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 24 Abs. 1 FlHG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes
§ 4 Abs. 1 GS und entsprechend in § 1 Abs. 2 c) der Verordnung
Art. 3 Abs. 1
GG
Art. 20 Abs. 3
GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 182
BVerfGE 13,261,271
9 A 1290/93
9 A 2561/97
3 BN 5.01
1 C 7.99
9 CN 1.01
1 C 8.99
1 C 12.99
9 A 2228/97
3 C 1.01