Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-05-23, Aktenzeichen 17 L 797/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0523.17L797.13.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.062,50 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Nach summarischer Prüfung ist die Ordnungsverfügung offenkundig rechtmäßig.
I.
Ermächtigungsgrundlage für die darin erfolgte Untersagung (Ziffer I.) der angezeigten gemeinnützigen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Ein Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.), ist seitens des Antragsgegners nicht erfolgt. Dies ist bei summarischer Prüfung zutreffend, da sich der Antragsgegner zu einer für die (endgültige) Untersagung nach dieser Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Antragstellerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Seine Entscheidung ist vielmehr als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG zu verstehen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 9.
1.
Von der Zuständigkeit des Antragsgegners als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist bei summarischer Prüfung auszugehen.
Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte hinsichtlich des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.
Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 13 ff., vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 – und vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 – 4 K 1905/10 –, juris, Rn. 67.
Ob letzteres beim Antragsgegner der Fall ist, kann vorliegend dahinstehen, da der Antragsgegner gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen hat, wie es bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 2. Alt. KrWG regelmäßig der Fall sein wird. Vielmehr hat sich der Antragsgegner einer solchen diese Interessen abschließend würdigenden Entscheidung – wie bereits dargestellt – gerade enthalten und rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entschieden,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 16.
Vor diesem Hintergrund bedarf es ebenfalls keiner Entscheidung, ob eine gegen das Neutralitätsgebot des Staates verstoßende Interessenkollision hier auch bei einer Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 oder Satz 2 2. Alt. KrWG schon deshalb ausschiede, da vom Antragsgegner im Rahmen des § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG zur Stellungnahme zur angezeigten Sammlung nur die nicht mit ihm identischen kreisangehörigen Gemeinden aufgefordert werden müssten, da vor allem deren Interessen als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für die Sammlung zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger berührt wären.
Auch die sonstigen formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Ziffer I. der Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
a)
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG sind erfüllt. Bei Erlass der Untersagungsverfügung bestand ein Durchführungs-/Vollzugserfordernis hinsichtlich des KrWG. Ein solches ist gegeben, wenn eine danach bestehende Rechtspflicht verletzt wird oder droht verletzt zu werden. Dies war der Fall. Es lag ein Verstoß zumindest gegen § 18 Abs. 2 Nr. 4 (ggf. i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 1) KrWG vor. Gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 KrWG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes (1. Juni 2012) bereits durchgeführt wurden, sind innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes durch ihren Träger der zuständigen Behörde anzuzeigen, § 18 Abs. 1 i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG; neue Sammlungen spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme.
aa)
Eine Sammlung in diesem Sinne ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage, § 3 Abs. 15 KrWG. Diese ist gewerblich, wenn sie zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt, § 3 Abs. 18 KrWG. Dass die Antragstellerin Altkleider und –schuhe zum Zweck der Einnahmeerzielung mittels Containern einsammelt, ist unstreitig.
Bei diesem Sammlungsgegenstand handelt es sich auch um Abfall. Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt (§ 3 Abs. 2 KrWG). Gebrauchte, vom bisherigen Besitzer nicht mehr verwendete und an eine Sammel-Organisation abgegebene Kleidungsstücke und Schuhe sind Gegenstände, deren sich der Besitzer durch Aufgabe der Sachherrschaft unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. und Abs. 2 3. Alt. KrWG entledigt,
vgl. zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung § 3 Absätze 1 und 2 KrW-/AbfG BVerwG, Urteil vom 19. November 1998 – 7 C 31/97 –, juris, Rn. 10.
Dass die Vorbesitzer der Kleidung ihre diesbezügliche Sachherrschaft aufgegeben haben, ist unstreitig. Soweit die Antragstellerin hingegen sinngemäß meint, diese würden die Sachherrschaft nur mit der Maßgabe/Zweckbestimmung aufgeben, dass der jeweilige Gegenstand weiter als Kleidung genutzt wird, überzeugt dies bei summarischer Prüfung nicht. Denn dabei handelt es sich um eine bloße Hoffnung. Für jeden Einwerfenden erkennbar gibt es insoweit keine Garantie, sondern wird sich das weitere „Schicksal“ des jeweiligen Kleidungsstückes (Wiederverwendung über „Second-Hand-Shops“ in Deutschland, Verwendung als Kleidung in Entwicklungsländern, Recycling, Beseitigung etc.) erst nach einem Sortierprozess erweisen. Eine diesbezügliche Sicherheit hat der Betreffende nur, wenn er einzelne konkrete Kleidungsstücke privat verkauft oder verschenkt oder etwa selbst einem Second-Hand-Shop bzw. einer Kleiderkammer anbietet und diese ihm dort nach Prüfung abgenommen werden,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 37.
Selbst wenn bei ihren Containern die Quote tragbarer Kleidung wie von der Antragstellerin vage behauptet bei „70 % bis 80 % und mehr“ läge und nur ca. 20 % aussortiert und als Textilreste verwertet würden (im Internetauftritt der Antragstellerin unter http://www.I.htm – Abrufdatum 22. Mai 2013 – ist die Rede außerdem von noch maximal 10 % der Altkleider, die verbrannt werden) sowie zudem die Wiederverwendung über „Second-Hand-Shops“ in Deutschland (laut o.g. Internetauftritt nur 15-20 % der Altkleider) und die Verwendung als Kleidung in Entwicklungsländern denselben Zweck darstellen sollte, änderte dies am grundsätzlichen Erfordernis eines dem Einwurf in den Container erst noch folgenden Sortier- und Zweckbestimmungsprozesses nichts. Daran änderte auch nichts, wenn die Antragstellerin zum Teil unsortierte Containerinhalte veräußerte und dann ein Dritter den jedenfalls nötigen Sortiervorgang durchführte. Im Übrigen dürfte es entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Alleinstellungsmerkmal darstellen, dass die bei ihr Einwerfenden mit insbesondere tragbarer Kleidung noch „etwas Gutes tun“ möchten, sondern einer weitverbreiteten Erwartungshaltung entsprechen,
selbst die Antragstellerin geht auf ihrer o.g. Internetseite davon aus: „In Deutschland werden Gebrauchtkleider traditionell von karitativen Organisationen gesammelt. Die Verwendung der Kleidung zu humanitären Zwecken motiviert die Bevölkerung zu vermehrten und qualitativ besseren Kleiderspenden.“
bb)
Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung ist nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten beizufügen. Dem ist die Antragstellerin trotz diesbezüglicher Aufforderung nicht nachgekommen. In ihrer unter dem 29. Oktober 2012 verfassten Anzeige führte sie lediglich weitgehend unbestimmt aus, der Sortiervorgang erfolge in ihrer Sortieranlage in I1 „und in anderen Sortierbetrieben im Ausland“, die Verwertung erfolge „über die jeweiligen Sortieranlagen“. Auf die Bitte des Antragsgegners, die konkreten Verwertungswege zu benennen und anzugeben, wie sie die dauerhafte Entsorgung gewährleiste, antwortete die Antragstellerin weiter vage, die Kleidung werde als Sammelgut „einem Sortierbetrieb“ zugeführt. Eventuelle Fehleinwürfe und neben den Containern abgelagerte Fremdstoffe würden am Logistikstützpunkt in G über die Firma C entsorgt. Diese verfüge über hinreichende Kapazitäten, „siehe http://www.C.de/start.htm.“ Insoweit handele es sich um geringe Mengen. Für die tragbare Bekleidung verfüge die I-Gruppe mit weltweit über 15 Sortierbetrieben und einer Gesamtkapazität von mehr als 150 Hektotonnen jährlich über eine branchenführende Verwertungsstruktur. Die Antragstellerin hat weiter nicht den oder die konkreten Verwertungswege für die im Kreisgebiet des Antragsgegners gesammelten Altkleider dargelegt. Weder hat sie sich auf eine oder mehrere konkrete Sortieranlagen festgelegt, noch ist nachvollziehbar, ob die Verwertung nun über die jeweiligen Sortieranlagen – also wohl nicht „in“ diesen – oder aber in G über die Firma C erfolgt. Sollte letzteres der Fall sein, d.h. die aussortierten Mengen aus allen Sortieranlagen nach G gelangen, ist nicht erkennbar, weshalb es sich dann nur um geringe Mengen handeln sollte. Bei 150 Hektotonnen Gesamtsortierkapazität der I-Gruppe, ergeben selbst die von der Antragstellerin eingeräumten auszusortierenden 20 % immer noch 3000 Tonnen. Unter der von der Antragstellerin angegebenen Internetadresse findet sich lediglich die Startseite der Firma C ‑ Abrufdatum 22. Mai 2013 ‑. Dass darin eine Darlegung der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Kapazitäten liegen könnte, ist nicht ersichtlich.
Keiner Entscheidung bedarf, ob der Antragsgegner aufgrund § 18 Abs. 2 Nummern 1 bis 3 KrWG oder im Rahmen seiner allgemeinen Amtsermittlungspflicht nach § 24 Abs. 1 VwVfG NRW von gewerblichen Sammlern Angaben zu den konkreten Stellplätzen der Sammelbehälter – etwa zur Prüfung des § 17 Abs. 3 Satz 4 ff. KrWG – einschließlich Sondernutzungserlaubnissen bzw. privaten Einverständniserklärungen – etwa zur Prüfung der Zuverlässigkeit – oder zumindest zur Aufteilung der Sammelmenge auf einzelne kreisangehörige Kommunen verlangen kann. Gleiches gilt bezüglich der Fragen, ob die Sammlung der Antragstellerin überhaupt – wie von ihr ohne jeden Beleg oder sonstige nähere Angabe behauptet – vor dem 1. Juni 2012 im gesamten Kreisgebiet des Antragsgegners ausgeübt wurde und ob hinreichend Tatsachen bekannt sind, die auch eine (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG gerechtfertigt hätten, weil sich aus ihnen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
b)
Das ihm im Rahmen des § 62 KrWG eingeräumte Ermessen hat der Antragsgegner erkannt und ausgeübt. Fehler, auf deren Überprüfung das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO beschränkt ist, sind ihm dabei nach summarischer Prüfung nicht unterlaufen. Insbesondere hat er die Verhältnismäßigkeit durch die vorherige Aufforderung zur Ergänzung der Unterlagen (milderes Mittel) und Ankündigung der beabsichtigten Untersagung gewahrt. Der Antragstellerin verblieb hinreichend Zeit zur diesbezüglichen Ergänzung. Der Antragsgegner hingegen konnte mangels vollständiger Unterlagen die angezeigte laufende Sammlung nicht abschließend auf ihre materielle Rechtmäßigkeit überprüfen. Beruht dieser Zustand – wie hier – allein auf Gründen in der Sphäre des Anzeigenden, die diesem auch bewusst sind, ist es ihm zumutbar, seine Sammlung (zunächst) zu unterbrechen und das Anzeigeverfahren ordnungsgemäß weiter zu betreiben,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 23.
II.
Eigenständige Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) NRW beruhenden Zwangsgeldandrohung sind weder vorgetragen noch bei summarischer Prüfung ersichtlich. Insbesondere die Höhe des für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag angedrohten Zwangsgeldes von 2.500,00 Euro erscheint vor dem Hintergrund der nur erschwert zu ermittelnden, da nicht ortsfesten Sammelbehälter, deren Standorte die Antragstellerin dem Antragsgegner nicht nennt, noch verhältnismäßig (§ 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG).
III.
Auch hinsichtlich der auf §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 ff., 9 Abs. 1 Satz 1, 11, 13 Gebührengesetz NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung NRW i.V.m. Tarifstelle 28.2.1.6 des Allgemeinen Gebührentarifs beruhenden Gebührenfestsetzung hat die Antragstellerin keine eigenständigen Mängel vorgetragen.

Entscheidungsgründe:
Durchgreifende Gründe, die trotz offenkundiger Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung im Rahmen der Interessenabwägung für ein Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses sprechen, bestehen nicht. Der vorgetragene, aber nicht bezifferte wirtschaftliche Schaden durch eine vorübergehende Unterbrechung der Sammlungstätigkeit ist auch aus Gründen des Wettbewerbsschutzes für sich rechtmäßig verhaltende Sammler hinnehmbar. Zudem rechtfertigt der Gesichtspunkt der Nachahmungsgefahr eine sofortige Untersagung der Sammlung, um zeitnah die Entfernung der Sammelbehälter aus den Ortsbildern zu erreichen.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz, wobei das Gericht wegen des bloß vorläufigen Charakters der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, orientiert am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004, nur die Hälfte des in einem Klageverfahren maßgeblichen Streitwertes von 20.000,00 Euro für die Untersagungsverfügung (Streitwertkatalog Ziffern 1.5, 2.4.2) und nur ¼ der Gebührenforderung (Streitwertkatalog Ziffern 1.5, 3.1) angesetzt hat. Der Zwangsgeldandrohung kam wegen der Verbindung mit der Grundverfügung hierbei keine eigenständige Bedeutung zu (Streitwertkatalog Ziffer 1.6.2).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 KrWG
§ 62 KrWG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 ff. KrWG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 2. Alt. KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 oder Satz 2 2. Alt. KrWG
§ 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 15 KrWG
§ 3 Abs. 18 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 2 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. und Abs. 2 3. Alt. KrWG
§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 3 Satz 4 ff. KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2  Gerichtskostengesetz
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 17 K 4098/13
17 L 266/13
9 A 39/07
4 S 12.83
17 L 260/13
17 L 580/13
17 L 585/13
4 K 1905/10
7 C 31/97