Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-07-14, Aktenzeichen 4 K 17/06

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit ihrem am 13. Juli 2006 per Telefax beim Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern eingegangenen Normenkontrollantrag verfolgt die Antragstellerin - eine im Süden der Insel Usedom Richtung polnischer Grenze gelegene Kommune mit annähernd 10 000 Einwohnern, in der die ursprünglich selbständigen Gemeinden Ahlbeck, Heringsdorf und Bansin ("Kaiserbäder") sowie weitere Ortsteile seit Anfang 2005 (zunächst unter dem Namen "Dreikaiserbäder" - jetzt: Heringsdorf) zusammengeschlossen sind - ihr Begehren weiter, in dem Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern vom 03. Mai 2005 als Mittelzentrum ausgewiesen zu werden. Mit einem auf den gleichen Tag datierten Schriftsatz hat sie auch gegenüber dem Antragsgegner per Telefax eine fehlerhafte Anhörung und Abwägungsfehler im Planungsprozess gerügt.
In diesem Landesraumentwicklungsprogramm - LEP M-V - (Amtsbl. M-V 2005, Nr. 31 v. 15.07.2005, S. 797), das mit Landesverordnung vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V 2005, S. 308, ausgegeben am 13.07.2005) - LEP-LVO M-V - festgestellt worden ist, sind in der Region lediglich Wolgast und Anklam als Mittelzentren ausgewiesen und sämtliche Inselgemeinden einem der beiden Mittelbereiche zugeordnet, so auch die Antragstellerin noch als "Dreikaiserbäder" dem Mittelbereich Wolgast.
Im Rahmen der Anhörung im Verfahren zur Aufstellung des Programms hatte die Antragstellerin mit Schreiben ihres damaligen Bürgermeisters vom 08. November 2004 beantragt, sie gemeinsam mit Ahlbeck und Bansin - in diesem Zeitpunkt noch selbständige Gemeinden - als Mittelzentrum auszuweisen, und dies näher begründet. Unter Berücksichtigung der Planungskriterien (Einwohnerzahlen, Beschäftigtenzahlen, Einpendlerzahlen) und der besonderen Bedingungen der Inselstruktur sei es wesentlich sachgerechter, auf der Insel selbst ein Mittelzentrum in Gestalt der Kaiserbäder vorzusehen. In der Dokumentation der Abwägung auf der zweiten Ebene ist hierzu im Wesentlichen ausgeführt, da im Raum Wolgast/Insel Usedom die Einwohnerzahl nicht ausreiche, um zwei Mittelzentren auszuweisen, könne nur entweder die Stadt Wolgast oder die Gemeinde Dreikaiserbäder als Mittelzentrum eingestuft werden; beide erfüllten an sich die übrigen Einstufungskriterien. Die Auswertung des sog. "Steingrube-Gutachtens" zu Zentrale-Orte-Verflechtungen, der Arbeitsmarkt/Pendlerdaten und des Einwohnerstandes ergebe Vorteile für die Stadt Wolgast, für die sich im Abstimmungsgespräch auf Fachebene auch das Amt für Raumordnung und Landesplanung und der Landkreis Ostvorpommern ausgesprochen hätten.
Die Antragstellerin hält ihre Nichtausweisung als Mittelzentrum für rechtswidrig. Wegen der Abhängigkeit der Höhe der Finanzzuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz von der Einstufung im Zentrale-Orte-System sieht sie ihr kommunales Selbstverwaltungsrecht verletzt. Da die Raumordnungsprogramme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Landesplanungsgesetz - LPlG - unmittelbare Bindungswirkung für die Gemeinden entfalteten, unterlägen sie ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung ergäben und aus dem Gemeinwohlvorbehalt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Willkürverbot abzuleiten seien. Als Kontrollmaßstäbe seien insbesondere das Abwägungsgebot (gerade bei Planungsentscheidungen), das Anhörungsgebot mit Begründungspflicht, die Zielkontrolle mit Verbesserungsgebot, die Kontrolle der Sachverhaltsermittlung, die Prognosekontrolle, die Eignungs- und Erforderlichkeitsprüfung, die Verhältnismäßigkeitsprüfung, das Gebot der Systemgerechtigkeit und das Willkürverbot zu nennen. Sie sei zwar zu der beabsichtigten Maßnahme angehört worden; ihr seien aber nicht im Einzelnen überzeugende Gründe mitgeteilt worden, die die Einstufung lediglich als Grundzentrum rechtfertigten. Die getroffene Einstufungsentscheidung sei nicht sachgerecht und deswegen abwägungsfehlerhaft. Sie, die Antragstellerin, erfülle die Maßstäbe, an denen der Verordnungsgeber seine Festlegung der Mittelzentren ausgerichtet habe; diese dürften nicht schematisch angewendet werden, sondern hätten an die jeweiligen Verhältnisse angepasst werden müssen. Bei einer raumstrukturellen Betrachtung hätten ihrem Mittelbereich mehr Einwohner zugerechnet werden müssen; ihr Bürgermeister habe auf die Sondersituation als Seebad, die Lage in der Grenzregion zu Polen, ihre hohe Fremdenverkehrsfunktion und insbesondere ihre zentralörtliche Bedeutung im Hinblick auf den angrenzenden polnischen Raum hingewiesen, die noch durch die Öffnung und Durchlässigkeit der deutsch-polnischen Grenze als Folge der EU-Erweiterung verstärkt werde. All dies sei ebenso wenig in die Abwägung einbezogen worden wie die - damals geplante und inzwischen realisierte - Verbesserung der Verkehrsbeziehungen zu Polen durch Weiterführung der Usedomer Bäderbahn bis in das Ortszentrum von Swinemünde, der Umstand, dass in den Kindergärten, in Grund- und Regionalschule und im Gymnasium auf dem Gebiet der Antragstellerin Polnischunterricht vorgehalten und gemeinsamer Unterricht abgehalten werde, und das immer engere Zusammenwachsen des Wohnungsmarktes. Die Übernachtungszahlen sowie die Ein- und Ausreisen wiesen erhebliche Steigerungsraten auf. Die Verflechtungsintensität mit der Nachbarstadt Swinemünde werde immer stärker. Zumindest hätten aber Wolgast und Heringsdorf gemeinsam als Mittelzentrum ausgewiesen werden müssen.
Mit der Formulierung ihres Antrages versuche sie, in Orientierung an § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO den Besonderheiten einer landesplanerischen Ausweisung vor dem Hintergrund des gestuften Verfahrens Rechnung zu tragen, in dem das Landesraumentwicklungsprogramm selbst lediglich Mittel- und Oberzentren namentlich benenne und hinsichtlich der Grundzentren nur die Maßstäbe feststelle, anhand deren die Regionalplanung diese dann festlege.
Die Antragstellerin beantragt,
die Landesverordnung über das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern vom 30. Mai 2005 für unwirksam zu erklären, soweit darin die Antragstellerin nicht als Mittelzentrum ausgewiesen ist (3.2.2/3.2.3).
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält den Normenkontrollantrag bereits für unzulässig, jedenfalls sei er unbegründet.
Es sei fraglich, ob man bei einem Plan, der Norm sei, durch Feststellungsklage den Normgeber zu einer Ergänzung der Norm verpflichten könne. Selbst wenn das Gericht der Auffassung sein sollte, die in Plansatz 3.2.3. formulierten Anforderungen seien aus rechtlichen Gründen fehlerhaft, hätte dies vorliegend keine Bedeutung und die Antragstellerin erreichte nicht das, was sie begehre. Gewollt sei wohl, den Plansatz 3.2.2 (3) dahin zu ergänzen, dass auch die Antragstellerin als Mittelzentrum in die Liste aufgenommen werde. Unstreitig sei die Antragstellerin allerdings von dem Plansatz 3.2.3 betroffen.
Das Land Mecklenburg-Vorpommern bekenne sich zum Zentrale-Orte-Konzept, dessen Bedeutung in den letzten Jahren deutlich gestiegen sei. Sinn und Zweck dieses Konzeptes sei, Versorgungseinrichtungen, technische, soziale, kulturelle, Verwaltungs-, Sport- und Bildungs-Infrastruktur zu bündeln und damit eine Vielzahl positiver Effekte zu erreichen. Angesichts des zu erwartenden dramatischen Bevölkerungsschwunds und sinkender Fördergelder müssten für den Einsatz der abnehmenden öffentlichen Mittel konzeptionell Schwerpunkte gebildet werden. Diesen Strukturwandel solle das Landesraumentwicklungsprogramm durch seine Straffung des Zentrale-Orte-Prinzips mit staatlichen Maßnahmen flankieren. Um überhaupt noch flächendeckend eine Infrastruktur und Daseinsvorsorgeeinrichtungen zu gewährleisten, habe die Zahl der in dieses System eingebundenen Orte erheblich reduziert werden müssen. Notwendigerweise beinhalte die Bündelungsfunktion, dass nicht oder nur auf niedrigerer Stufe einbezogene Orte nicht oder nur in geringerem Umfang profitierten. Die Aufteilung auf gemeinsame Zentrale Orte mit Teilfunktionen könne nur in extremen Ausnahmefällen eine Lösung sein. Bisher hätten trotz des EU-Beitritts von Polen noch kaum nennenswerte Verflechtungsbeziehungen bestanden, so dass man diesen besonderen Belang jedenfalls für den hier maßgeblichen Planungszeitraum (bis 2015) habe außer Betracht lassen können.
Die Antragstellerin, die als Trägerin hoheitlicher Gewalt nicht einem schutzbedürftigen Bürger gleichstehe, sei im Planaufstellungsverfahren ordnungsgemäß angehört worden; sie habe gewusst, dass sie nicht als Mittelzentrum habe eingestuft werden sollen. Die von ihr dagegen vorgetragenen Belange seien in die Abwägung eingestellt und angemessen gewichtet, letztlich aber nicht berücksichtigt worden.
Die Landesregierung habe in der Sache ein an objektiven Kriterien messbares Schema verfolgt, das in allen Situationen für alle Gemeinden des Landes eine Entscheidung nach einem einheitlichen Maßstab finden könne (für Mittelzentren z.B. 10.000 Einwohner in der Gemeinde, 30.000 im Mittelbereich und entweder 4.000 Beschäftigte oder 2.000 Einpendler). Es bestehe ein direkter Zusammenhang zwischen Siedlungsgröße und Zentralität. Bedeutsam sei die Zahl der Einwohner im Verflechtungsbereich, denn gerade für sie solle ja der Zentrale Ort die entsprechenden Infrastrukturleistungen vorhalten; die Arbeitsplatzzentralität spiegele die entsprechend hohe Bedeutung wieder.
Die Antragstellerin habe zum Stichtag mit 9452 Einwohnern um 550 unter der maßgeblichen Grenze gelegen, ferner bei der Einwohnerzahl eines gedachten Mittelbereichs, der sogar zu ihren Gunsten die im Süden der Insel an sich nach Anklam hin orientierten Einwohner erfasse, mit 21.392 Einwohnern um rund 30% unter der Grenze von 30.000. Bei sachgerechter funktionsräumlicher Zuordnung der jeweiligen Nahbereiche und Formung der Mittelbereiche in Auswertung der ermittelten Verflechtungsbeziehungen sei die abschließende Entscheidung nicht zu beanstanden, lediglich Wolgast und Anklam als Mittelzentren auszuweisen. Im Nahbereich orientierten sich lediglich die Gemeinden des Amtes Usedom-Süd - ausgenommen Zempin und Koserow, die sich ebenso wie alle Gemeinden des Amtes Usedom-Nord und Lütow aus dem Amt am Peenestrom nach Zinnowitz hin orientierten - nach Heringsdorf. Die Gemeinden Usedom, Rankwitz und Stolpe orientierten sich nach Anklam. Daraus folge dann wiederum auch die funktionsräumliche Ausrichtung der Mittelbereiche. Die Arbeitseinpendlerströme aus dem Amt Usedom-Nord seien deutlich stärker auf Wolgast hin orientiert als auf Heringsdorf (599 zu 199), das keine signifikanten Einpendlerzahlen verbuche. Entgegen der tatsächlichen Situation benötigte Heringsdorf daher als Einwohner im Mittelbereich praktisch alle Einwohner der Insel Usedom. Wegen des zu erwartenden demografischen Wandels werde sich deren Zahl zudem insgesamt weiter reduzieren.
Die Schaffung eines gemeinsamen Mittelzentrums sei mangels städtebaulichen Siedlungszusammenhangs zwischen Wolgast und Heringsdorf nicht in Betracht gekommen.
Am 25. Mai 2010 hat das Kabinett das in Umsetzung des Landesraumentwicklungsprogramms 2005 vom zuständigen Planungsverband erarbeitete und am 02. Juli 2009 beschlossene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (mit Ausnahmen, die nicht das Zentrale-Orte-System betreffen) als Rechtsverordnung beschlossen; deren Veröffentlichung steht noch aus. Darin ist Heringsdorf als Grundzentrum ausgewiesen (Nr. 3.2.4).
Das Gericht hat unter Hinweis auf § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO den Städten Wolgast und Anklam Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die Stadt Wolgast vertritt unter umfangreicher Darlegung ihrer städtischen Wohn-, Wirtschafts- und Siedlungsstruktur die Auffassung, sie erfülle voll umfänglich die Anforderungen an ein Mittelzentrum und bilde das Zentrum wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Aktivitäten in der Region. Sie sehe sich bereits durch die geplanten Entwicklungen der Grundzentren und der touristischen Siedlungsschwerpunkte auf der Insel Usedom in der weiteren Entwicklung als Mittelzentrum erheblich eingeschränkt. Heringsdorf befinde sich in direkter Nachbarschaft zur Stadt Swinoujscie (Swinemünde) in Polen mit weit über 40 000 Einwohnern. Im Grunde übernehme diese Stadt durch die europäische Erweiterung in Bezug auf die zentralörtlichen Funktionen ähnliche Funktionen wie das Oberzentrum Greifswald. Eine Ausweisung von Heringsdorf als Mittelzentrum hätte zur Folge, dass für einen viel zu dünn besiedelten Raum sehr viel Infrastruktur vorgehalten werden müsse; dabei stehe die besondere Funktion und Aufgabe dieser Gemeinde für den Tourismus außer Frage.
Die Stadt Anklam hat sich nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten und der in das Verfahren eingeführten Behördenakten sowie das Landesraumentwicklungsprogramm selbst verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG statthaft und auch sonst zulässig (I.); er hat jedoch in der Sache keinen Erfolg(II.).
I.
Das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern kann schon deswegen Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein, weil es auf der Grundlage des § 7 Abs. 3 Satz 1 Landesplanungsgesetz - LPlG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 05.Mai 1998 (GVOBl. M-V, S. 503, 613) von der Landesregierung festgestellt und als Rechtsverordnung (GVOBl. M-V 2005, S. 308) - LEP-LVO M-V - erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217, 220 unter Hinweis auf BVerwGE 81, 128 u. BVerwGE 80, 355; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. § 47 Rn. 118 m.w.N.; zu Festsetzungen in Regionalen Raumordnungsprogrammen vgl. entsprechend Urt. des Senats v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -, 25.06.2002 - 4 K 16/99 -, 19.01.2001 - 4 K 33/99 -, 07.09.2000 - 4 K 34/99 -).
Der am 13. Juli 2006 beim OVG eingegangene Antrag wahrt die in der seinerzeit noch geltenden Fassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte zweijährige Antragsfrist ab Bekanntmachung der angegriffenen Rechtsvorschrift auch dann, wenn man für die Berechnung der Jahresfrist auf die am 13. Juli 2005 erfolgte Bekanntmachung abstellt. Die durch Gesetz vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I, S. 3316) vorgenommene Verkürzung der Antragsfrist auf ein Jahr und die Übergangsvorschrift des § 195 Abs. 7 VwGO spielen hier keine Rolle. Erst recht ist nicht von Bedeutung, dass nach § 2 Abs. 1 Satz 2 LEP-LVO M-V die Regelung im Landesraumentwicklungsprogramm über Zentrale Orte unter Nr. 3.2 ohnehin erst am 01. Januar 2006 in Kraft getreten ist.
Schon mit Blick auf Art. 73 Abs. 2 der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern - LV - ist die Antragstellerin auch antragsbefugt i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, denn ihre qualitative Einstufung im Zentrale-Orte-System hat nach den Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes - FAG - unmittelbare Folgen für ihre Finanzausstattung; nach den Regelungen über Zuweisungen für übergemeindliche Aufgaben in § 10e FAG (i.d.F. der Bekanntmachung v. 12.01.2006, GVOBl. M-V 2006, S. 22; jetzt § 16 FAG M-V v. 10.11.2010, GVOBl. M-V 2010, S. 606) waren und sind unterschiedlich hohe Grundbeträge für Ober-, Mittel- und Grundzentren vorgesehen. Aber auch im Übrigen bindet eine Festlegung im Zentrale-Orte-System die Antragstellerin z.B. als Planungsträger bei öffentlichen Planungen und kann nach den Vorgaben des Raumordnungsrechts des Bundes Anpassungsgebote auslösen; so ist die Festsetzung der Mittelzentren als bindende Zielfestlegung im Sinne des Raumordnungsrechts gestaltet. Es kann dahinstehen, ob sich eine Antragsbefugnis der Antragstellerin auch aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO mit Blick auf ihre Behördeneigenschaft ergeben würde.
Da der Antrag jedenfalls in der Sache keinen Erfolg hat, muss nicht weiter auf die Frage eingegangen werden, ob der von der Antragstellerin gestellte Antrag, mit dem sie weder ihre Aufnahme als Mittelzentrum in das Landesraumentwicklungsprogramm fordert noch die Einstufung von Wolgast und/oder Anklam als Mittelzentren aufzuheben verlangt, so überhaupt Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann, ihrem Begehren tatsächlich umfassend Rechnung trägt und wie im Erfolgsfalle zu tenorieren wäre. Ein Antrag auf Normergänzung, der darauf gerichtet ist, einen von einer bereits existierenden Rechtsvorschrift nicht berücksichtigten Sachverhalt in den Geltungsbereich einer Norm einzubeziehen, wird wohl im Normenkontrollverfahren - anders als der Normerlassantrag - als zulässig angesehen, wobei in analoger Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO dahingehend zu tenorieren wäre, dass der Normgeber durch sein teilweises Unterlassen gegen höherrangiges Recht verstoßen habe; eine Ausdehnung der Norm durch das Oberverwaltungsgericht selbst dürfte wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung nicht möglich sein (vgl. zur Problematik insgesamt Ziekow in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 47 Rn. 70 m.w.N.; Sodan, NVwZ 2000, 601; siehe auch OVG Saarlouis, Urt. v. 27.11.2008 - 2 C 120/07 -, juris).
II.
Der Senat hat weder Verfahrens- oder Formfehler im Planaufstellungsverfahren erkannt (1.) noch feststellen können, dass der Antragsgegner die Ausweisung der Antragstellerin als Mittelzentrum in rechtsfehlerhafter Weise unterlassen hätte (2.). Die Entscheidung, im Ergebnis bei der Festlegung von Mittelzentren im Raum Ostvorpommern Wolgast und Anklam den Vorzug zu geben, hält sich im Rahmen des dem Verordnungsgeber eingeräumten landesplanerischen Ermessens, das wie auch andere vergleichbare Planungsentscheidungen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt.
1. Zwar hat die Antragstellerin ihre verfahrensbezogenen Rügen durch Übermittlung des Antragsschriftsatzes am 13. Juli 2006 zeitgleich mit der Antragstellung bei Gericht auch unmittelbar an den Antragsgegner diesem gegenüber form- und fristgerecht im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG a.F. erhoben; die dort genannte Jahresfrist ist auch dann gewahrt, wenn man für ihren Beginn auf das Inkrafttreten der Verordnung und damit des Landesraumentwicklungsprogramms insgesamt am Tage nach der Verkündung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 LEP-LVO M-V) abstellt, die im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 13. Juli 2005 (S. 308) erfolgt ist, und nicht auf den Tag des Inkrafttretens der Regelung über die zentralen Orte in Nr. 3.2 des Landesraumentwicklungsprogramms, die hier ausschließlich angegriffen und erst 01. Januar 2006 in Kraft getreten ist (§ 2 Abs. 1 Satz 2 LEP-LVO M-V).
Jedoch sind Verletzungen von Verfahrens- oder Formvorschriften nicht ersichtlich. Insbesondere trägt der Vorwurf einer nicht ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin nicht. Das in § 7 Abs. 1 und 2 LPlG a.F. vorgeschriebene zweistufige Verfahren ist eingehalten worden; danach war den Beteiligten - dabei mittelbar über die Landkreise auch den kreisangehörigen Gemeinden - unter Mitteilung der Planungsabsicht bereits vor Erarbeitung des Landesraumordnungsprogramms Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Sodann war der erarbeitete Entwurf den Beteiligten unter Angabe einer Frist zur Stellungnahme zuzuleiten. Dieser Beteiligung der kommunalen Ebene vor der Beschlussfassung über die zentralörtliche Gliederung hat der Senat schon in früheren Entscheidungen (vgl. Beschl. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -) besondere Bedeutung beigemessen. Sie diene - ebenso wie bei Bestands- und Gebietsänderungen im Rahmen kommunaler Neugliederungen oder bei Veränderungen der Ämterstruktur - dem Schutz des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der umfassenden Ermittlung des Sachverhalts und der betroffenen Interessen mit dem Zweck der Sicherstellung eines bestmöglichen Entscheidungsergebnisses sowie ferner der prozeduralen Absicherung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts; sie solle den betroffenen Gebietskörperschaften ermöglichen, "die beabsichtigte Maßnahme in eine ihre Interessen wahrende Richtung zu lenken oder durch eigene Initiative selbst dafür Sorge zu tragen, dem gesetzlichen Leitbild (vorliegend wäre zu ergänzen: zur Ausfüllung des Zentrale-Orte-Systems) zu entsprechen" (so BVerfG, B. v. 19.11.2002 - BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1 <24>).
Dabei ist - so der Senat in seinem Beschluss vom 06. Januar 2005 (- 4 M 332/04 -, NordÖR 2005, 163), der die Anforderungen an die Anhörung in dem durchaus vergleichbaren Verfahren zur Neuordnung der Ämterstruktur beschreibt - zu berücksichtigen, dass es gerade Sinn einer Anhörung ist, dass der Entscheidungsträger "ergebnisoffen" die Position möglichst aller von geplanten Maßnahmen Betroffenen ermittelt, sie zur Kenntnis nimmt, abwägt und sich dann für eine Lösung entscheidet. Schon daraus ergibt sich, dass selbst der Umstand, dass ein Planungsträger von seiner im Anhörungsschreiben bzw. im Planentwurf zum Ausdruck gebrachten vorläufigen Meinungsbildung abrückt und sich im Ergebnis für eine andere Struktur der Neuordnung entscheidet, zu der nicht erneut angehört wird, als solcher die Anhörung nicht fehlerhaft macht, es sei denn, die nunmehr gewählte Lösung stellte sich als völliges aliud zu den bisher in der Diskussion befindlichen Entscheidungsmöglichkeiten dar.
Vorliegend hat der Antragsgegner von Anfang an deutlich gemacht, an welchen Einstufungskriterien sich die Festlegungen im Zentrale-Orte-System orientieren sollten und warum aus Sicht der übergeordneten Landesplanung Überwiegendes dafür sprach, in Anwendung der abstrakten Kriterien nach Abwägung mit der Antragstellerin und unter Berücksichtigung der Besonderheiten einer Insellage letztlich doch Wolgast und Anklam als Mittelzentren einzustufen. Darauf, ob aus der Sicht der Antragstellerin diese angeführten Gründe "überzeugend" waren, kommt es für die Frage der Ordnungsgemäßheit des Anhörungsverfahrens nicht an.
Die Antragstellerin hat von den ihr eingeräumten Möglichkeiten der Äußerung Gebrauch gemacht; ihre über den Landkreis Ostvorpommern eingebrachten Einwände (siehe insbesondere das Schreiben des damaligen Bürgermeisters vom 08.11.2004) hat der Antragsgegner ausweislich der Abwägungsdokumentation zur Kenntnis genommen und in die Abwägung eingestellt. Ob den Einwendungen in der Sache hätte Rechnung getragen werden müssen, ist keine Frage des Verfahrens, sondern eine inhaltliche.
2. Der angegriffene Teil des durch Landesverordnung festgestellten Raumentwicklungsprogramms ist auch materiell rechtmäßig. Die von der Antragstellerin geltend gemachten Rechtsverstöße liegen nicht vor. Insbesondere ist ein Abwägungsmangel - der, läge er vor, nur unter den Einschränkungen des § 5 Abs. 4 LPlG a.F. Wirkung entfalten könnte - nicht feststellbar.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats hat sich bei der Aufstellung von Raumordnungs- bzw. Raumentwicklungsprogrammen - die nach § 4 Abs. 2 LPlG die anzustrebende Entwicklung für einen längerfristigen Planungszeitraum von in der Regel 10 Jahren festlegen sollen - der Abwägungsvorgang im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die dabei zu beachtenden Abwägungsschritte entwickelt worden sind. Insbesondere sind auch im Raumordnungsverfahren das Gebot der gerechten Abwägung und die daraus entwickelten Grundsätze zu beachten. Danach muss eine Abwägung überhaupt stattfinden, in die Abwägung muss an Belangen eingestellt werden, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, und diese planungserheblichen Belange müssen gegen- und untereinander gerecht abgewogen werden. Dabei hängt das Maß der Abwägung auch vom Grad der Konkretheit der raumordnungsrechtlichen Zielbestimmung ab (zu Regionalen Raumordnungsprogrammen vgl. insoweit Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 28/99 -, UA S. 14; Beschl. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -, UA S. 10). Zu berücksichtigen ist daher, dass es sich bei der Raumordnung nicht um eine Fachplanung handelt, sondern um eine rahmenrechtliche Planung, die in der Regel noch Raum lässt für eigene Abwägungsentscheidungen anderer Planungsträger und mit der Ziele für künftige Entwicklungen formuliert und damit Schwerpunkte gesetzt werden dürfen und sollen; erst recht gilt dies für die Ausgestaltung des Zentrale-Orte-Prinzips in Umsetzung des § 6 Abs. 3 LPlG a.F., die auf der Ebene eines Landesraumentwicklungsprogramms gekennzeichnet ist vom Ineinandergreifen der darin formulierten allgemeinen Kriterien für die Ausweisung der Zentralen Orte der Nahbereichsstufe in den regionalen Raumordnungsprogrammen einerseits und abschließender Festlegungen der Zentralen Orte für die Ober- und Mittelbereiche andererseits. Der Landesgesetzgeber hat sich von Anfang an grundsätzlich für dieses "Zentrale-Orte-Prinzip" in der Landesplanung entschieden und hält daran weiterhin fest. Erstmals umgesetzt wurde dieses Prinzip in dem Ersten Landesraumordnungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern - LROP - vom 16. Juli 1993 (Amtsbl. M-V 1993, Sonderausgabe vom 30.07.1993), das mit Verordnung vom 16. Juli 1993 (GVOBl. M-V 1993, S. 733) für verbindlich erklärt wurde. Dort war noch eine insgesamt vierstufige Kategorisierung vorgesehen (Oberzentren - Mittelzentren [ggfs. nur mit Teilfunktion] - Unterzentren - Ländliche Zentralorte). Demgegenüber hat der Verordnungsgeber - in Auswertung der Erfahrungen der Vergangenheit und in Reaktion auf veränderte Rahmenbedingungen und Entwicklungstendenzen, insbesondere die Prognose einer deutlich abnehmenden Bevölkerung und zurückgehender staatlicher Mittel, den wirtschaftlichen Strukturwandel und die fortschreitende Integration Europas (dargestellt unter Abschnitt 1. des LEP M-V) - im Landesraumentwicklungsprogramm 2005 eine Straffung vorgenommen und sich für eine Dreistufigkeit (Oberzentren - Mittelzentren - Grundzentren [mit Gemeindehauptorten]) entschieden. Dies wiederum hatte veränderte Anforderungen in Bezug auf die maßgeblichen Zentralitätskriterien wie Städtischer Siedlungskern, Einwohnerzahlen in den Gemeinden selbst und in den Ober-, Mittel- und Nahbereichen, Beschäftigtenzahlen, Einpendlerzahlen, vorhandene Infrastruktureinrichtungen zur Folge (vgl. Abb. 8 LEP M-V), die - teilweise nach Maßgabe von Mindestzahlen - alle oder jedenfalls ganz überwiegend erfüllt sein müssen.
Nach Nr. 3.2 LEP M-V sollen Zentrale Orte "überörtliche Bündelungsfunktion übernehmen und als Schwerpunkte der wirtschaftlichen Entwicklung, Versorgung, Siedlungsentwicklung, kulturellen, Bildungs-, sozialen und Sportinfrastruktur und Verwaltungsinfrastruktur vorrangig gesichert und ausgebaut werden", sie sollen "so entwickelt werden, dass die infrastrukturelle Versorgung der Bevölkerung ihres Verflechtungsbereichs sichergestellt ist, wobei Maßstab der Entwicklung die Tragfähigkeit des Verflechtungsbereichs sein soll".
Dafür, dass schon die dargestellten Maßstäbe für die Einstufung in die unterschiedlichen Kategorien von Zentralen Orten oder die gewählten Kriterien und Zielsetzungen selbst auf unsachlichen Erwägungen beruhen oder schlechthin untauglich sind, eine "nachhaltige und zukunftsfähige Entwicklung des Landes im Interesse seiner Menschen" (siehe Vorwort zum LEP M-V, Abs. 1) zu fördern, hat die Antragstellerin nichts vorgetragen und ist auch sonst nichts ersichtlich.
Gemessen an den vorgenannten Maßstäben für eine ordnungsgemäße Abwägung und unter Berücksichtigung der dargestellten Zielsetzungen im Zentrale-Orte-System ist ein im Sinne des § 5 Abs. 4 LPlG a.F. beachtlicher Abwägungsmangel bei der hier streitigen Ausweisung der Städte Wolgast und Anklam als Mittelzentren ohne gleichzeitige Verleihung dieses Status an die Antragstellerin bzw. alternativ zu einem der beiden Orte nicht ersichtlich.
Für einen Abwägungsausfall dergestalt, dass der Verordnungsgeber die Interessen der Antragstellerin überhaupt nicht wahrgenommen oder ihre Gewichtung offensichtlich verkannt hätte, ist vorliegend nichts ersichtlich. Die - auch von der Antragstellerin in Bezug genommene - Abwägungsdokumentation weist aus, dass der Verordnungsgeber die Probleme gesehen hat, die sich bei Anwendung der von ihm selbst gesetzten Kriterien in der fraglichen Region stellen, und ihm die im Vorfeld gewonnenen Erkenntnisse über die von ihm für maßgeblich erachteten Verhältnisse in den drei betroffenen Kommunen - insbesondere auch das Zahlenmaterial - vorlagen. Die einzelnen Aspekte, die für und gegen die jeweils möglichen Einstufungen der in Frage kommenden Gemeinden als Mittelzentrum sprechen könnten, sind benannt. Anhaltspunkte dafür, dass bedeutsame Belange vom Planungsträger offensichtlich übersehen wurden, sind nicht ersichtlich. Dabei muss die niedergelegte Abwägungsdokumentation nicht auf jeden Einzelaspekt ausführlich eingehen.
Auch bei der konkreten Abwägung der Belange gegen- und untereinander sind Mängel nicht erkennbar. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass die Belange der Antragstellerin unverhältnismäßig und unvertretbar zurückgesetzt worden wären. Im Gegenteil weist die Abwägungsdokumentation aus, dass der Planungsträger speziell die - auch von anderen Einwendern unterstützten - Einwendungen der Antragstellerin in den Blick genommen und - ausgehend von seiner Einschätzung dass "im Raum Wolgast/Insel Usedom die Einwohnerzahl nicht ausreicht, um für zwei Mittelzentren die ... erforderliche Anzahl von jeweils 30 000 Einwohnern für den jeweiligen Mittelbereich zu stellen", so dass "entweder nur die Stadt Wolgast oder die Gemeinde Dreikaiserbäder (beide Gemeinden erfüllen die anderen Einstufungskriterien) als Mittelzentrum eingestuft werden kann" - daraufhin eine "Analyse durchgeführt hat, in deren Ergebnis eine Entscheidung zugunsten der Stadt Wolgast getroffen wurde". Dabei wurden nicht nur die Ergebnisse des sog. "Steingrube-Gutachtens" zu Zentrale-Orte-Verflechtungen, die Arbeitsmarkt/pendlerdaten und der Einwohnerstand der betroffenen Gemeinden analysiert, wobei "alle drei Analysen Vorteile für die Stadt Wolgast ergeben hätten", sondern es fand auch ein Abstimmungsgespräch mit Vertretern des Amtes für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern und des Landkreises Ostvorpommern statt. Beide votierten für den Fall, dass nicht Wolgast und Dreikaiserbäder zugleich als Mittelzentrum eingestuft werden könnten, für Wolgast.
Dass den erforderlichen Einwohnerzahlen im Mittelbereich und den bestehenden Verflechtungsbeziehungen besondere Bedeutung zuerkannt wurde, ist mit Blick auf die dem Zentrale-Orte-Prinzip generell zugemessene Bündelungsfunktion beim Einsatz finanzieller, aber auch sonstiger Ressourcen und das dabei der "Tragfähigkeit des Verflechtungsbereichs" zugewiesene besondere Gewicht nicht zu beanstanden.
Der Senat hat vor allem nicht erkennen können, dass in diesem Zusammenhang von falschen Annahmen ausgegangen worden wäre. Wenn der Planungsträger zugrunde gelegt hat, dass die beiden konkurrierenden Gemeinden Wolgast und Dreikaiserbäder die "anderen Einstufungskriterien erfüllten", ist zugunsten der Antragstellerin mit seinerzeit knapp 9 500 Einwohnern bereits berücksichtigt, dass die "mit konkreten Schwellenwerten (Zahlen) belegten Kriterien als erfüllt gelten können, wenn zumindest 90% des vorgegebenen Wertes erreicht werden" (so LEP M-V, Text zu Abb. 8 a.E.). Demgegenüber wies Wolgast 13 083 Einwohner auf, die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse dort überwog mit 5 089 ebenfalls die der Antragstellerin mit 4 285. Soweit die Antragstellerin in ihren Einwendungen bei der Zahl der Einpendler nach den Zahlen vom 30. Juni 2002 für sich (2 992) einen Vorteil gegenüber Wolgast (2 868) sah, muss berücksichtigt werden, dass bei allen Zählungen vor dem Zusammenschluss der selbständigen Gemeinden Ahlbeck, Heringsdorf und Bansin als "Einpendler" auch diejenigen gerechnet worden sind, die in einem dieser Orte wohnten und im anderen arbeiteten. Auf der Berechnungsgrundlage einer einheitlichen Gemeinde ("Heringsdorf neu") hatte - wie sich aus der vom Antragsgegner erstellten Auswertung ergibt, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, - am 30. Juni 2004 dementsprechend die Antragstellerin 2 198 Einpendler aufgewiesen, die Stadt Wolgast 2 666.
Soweit sich die Antragstellerin zur Hervorhebung ihrer besonderen Situation auf die Insel- und zugleich Grenzlage zu Polen und die wirtschaftlichen und verkehrlichen Verflechtungsbeziehungen dorthin beruft, ist dem entgegenzuhalten, dass in der Raumordnung und Landesplanung grundsätzlich die Zuständigkeit des Planungsträgers an den Landesgrenzen endet. Damit können auch planungsbezogene Einstufungskriterien bei Raumentwicklungsprogrammen nur auf Flächen und Sachverhalte innerhalb des Landes angewendet werden. Zwar beinhaltet Raumordnung und Landesplanung als Aufgabe des Landes u.a. auch, "die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit den angrenzenden Bundesländern und den Nachbarstaaten zu fördern und raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die erhebliche Auswirkungen auf Nachbarstaaten haben können, nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit abzustimmen" (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 LPlG); ebenso haben Raumordnung und Landesplanung "darauf hinzuwirken, dass in der Europäischen Union sowie bei der Raumordnung und den raumbedeutsamen Fachplanungen des Bundes einschließlich der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone und der Länder den Belangen des Landes Mecklenburg-Vorpommern Rechnung getragen wird" (§ 1 Abs. 2 LPlG). Von diesen Bestimmungen wird jedoch das Zentrale-Orte-System im Planungsinstrument Landesraumentwicklungsprogramm ersichtlich nicht erfasst. Würde man aber gleichwohl die Staatsgrenze außer Acht lassen wollen und die Grenzregion einheitlich unter landesplanerischen Gesichtspunkten betrachten, könnten nicht lediglich einzelne Aspekte zugunsten der Antragstellerin herausgegriffen werden; angesichts der Einwohnerzahl (rund 41 000) und der deutlich stärker städtisch geprägten Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur von Swinoujscie wäre dann wohl vorrangig dieser Stadt die Funktion eines Mittelzentrums zuzuschreiben.
Dass der Planungsträger von einer Ausweisung von Wolgast und Heringsdorf als gemeinsames Mittelzentrum Abstand genommen hat, ist ebenfalls Ausfluss seines planerischen Ermessens; wenn er sich insoweit ersichtlich an die von ihm selbst festgelegten Kriterien gebunden gesehen hat, wonach mehrere Gemeinden zusammen nur dann als Mittel- oder Grundzentrum eingestuft werden können, wenn die Gemeindehauptorte eine städtebaulich zusammenhängende Siedlungsstruktur aufweisen (siehe Nr. 3.2 Abs. 6 LEP M-V), ist dies nicht fehlerhaft. Auf diese Regelung hätten sich die Gemeinden Ahlbeck, Heringsdorf und Bansin berufen können, um antragsgemäß zumindest auch dann gemeinsam Grundzentrum - oder gar Mittelzentrum - zu werden, wenn sie weiterhin selbständige Gemeinden geblieben wären. Zwischen Wolgast und der Antragstellerin jedenfalls ist eine derartige örtliche Situation zweifelsfrei nicht gegeben, ebenso nicht in Bezug auf Anklam.
Auch auf den Umstand, dass eine derartige Ausweisung in einem Fall auf Ebene der Oberzentren - die als "wichtigste Wirtschaftsstandorte" in besonderer Weise gestärkt werden sollen - mit dem gemeinsamen Oberzentrum Stralsund/Greifswald vorgenommen wurde, kann sich die Antragstellerin schon mangels vergleichbarer Umstände nicht berufen. Die dafür angeführte Begründung ("aus übergeordneten raumstrukturellen Gründen notwendig, um die Versorgung der Region Vorpommern mit oberzentralen Einrichtungen in angemessener Entfernung sicherzustellen") ist von der landesweiten Betrachtung auf die regionale Ebene nicht übertragbar. Ebenso unterscheidet sich die siedlungsstrukturelle Situation von Heringsdorf im Verhältnis zu Wolgast signifikant von der im Bereich der nahe beieinander liegenden Zentralen Orte Rostock (Oberzentrum) und Bad Doberan (Mittelzentrum), wo aufgrund von "Überlappungen bzw. räumlich ausnahmsweise nicht eindeutig zuzuordnenden Einzugsbereichen" ein gemeinsamer Mittelbereich festgelegt worden ist (siehe LEP M-V Begründung zu 3.2.2 a.E.; Abb. 23: Zuordnung der Gemeinden zu den Ober- und Mittelbereichen).
Sonstige Abwägungsmängel sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Ein Ausspruch nach § 711 ZPO erscheint angesichts der ausschließlichen Beteiligung von Körperschaften des öffentlichen Rechts entbehrlich.
Gründe, die Revision zuzulassen, sind nicht ersichtlich (§ 132 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 AGGerStrG
§ 10e FAG
§ 16 FAG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 132 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Landesplanungsgesetz
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 1 Landesplanungsgesetz
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 LEP-LVO
§ 5 Abs. 3 LPlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LEP-LVO
§ 7 Abs. 1 und 2 LPlG
§ 5 Abs. 4 LPlG
§ 4 Abs. 2 LPlG
§ 6 Abs. 3 LPlG
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 LPlG
§ 1 Abs. 2 LPlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 217, 220
BVerwGE 81, 128
BVerwGE 80, 355
NVwZ 2000, 601
BVerfGE 107, 1
NordÖR 2005, 163
4 CN 6.03
4 K 40/02
4 K 16/99
4 K 33/99
4 K 34/99
2 C 120/07
4 M 332/04
4 K 28/99