Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-12, Aktenzeichen 8 A 413/24
ECLI: ECLI:DE:VGBRAUN:2025:0212.8A413.24.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 18. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. März 2020 wird aufgehoben, soweit darin ein Zuwendungsbetrag i.H.v. 34.945,90 € widerrufen wird.
Die Beklagte wird verpflichtet, weitere zuwendungsfähige Ausgaben i.H.v. 69.891,79 € anzuerkennen.
Die Beklagte wird verurteilt, eine weitere Zuwendung i.H.v. 34.945,90 € zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21. April 2020 an den Kläger auszahlen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 34.945,90 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Aufhebung einer ihm gewährten Subvention aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).
Der Kläger beantragte am 20. November 2013 bei der Beklagten die Gewährung öffentlicher Finanzierungshilfen zur Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen aus dem EFRE im Rahmen des Regionalisierten Teilbudgets i.H.v. 396.000,00 €. Daraufhin gewährte die Beklagte mit Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 dem Kläger eine Zuwendung als nicht rückzahlbarer Zuschuss bis zur Höhe von 396.000,00 € in Form der Anteilsfinanzierung mit einem Fördersatz i.H.v. 50 % zur Durchführung des Projekts "Förderung von Investitionen in Unternehmen". Sie führte aus, die gewährte Zuwendung sei zweckgebunden zur Mitfinanzierung von Projekten zu verwenden, die vom Kläger nach Maßgabe seiner KMU-Richtlinie bezuschusst würden (Ziff. 1.1). Die Zuwendung stehe dem Kläger für Einzelbewilligungen an Endbegünstigte (Unternehmen) im Rahmen seiner KMU-Richtlinie vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2013 zur Verfügung; die von dem Kläger bewilligten Projekte müssten spätestens bis zum 31. Dezember 2014 abgeschlossen sein (Ziff. 1.2). Der verbindliche Finanzierungsplan sehe vor, dass 396.000,00 € aus Mitteln des EFRE - Zielgebiet Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (RWB) für Einzelbewilligungen und Overheadkosten zur Verfügung gestellt würden, und weitere 396.000,00 € aus kommunalen Mitteln erbracht werden müssten (Ziff. 2). Die Zuwendungen seien bis zum 31. März 2015 unter Verwendung des entsprechenden Formulars abzurufen. Bis dahin müsse auch der Verwendungsnachweis vollständig und in prüffähiger Form vorliegen (Ziff. 3, 4 und 5).
Auf einen entsprechenden Antrag des Klägers hin änderte die Beklagte mit Bescheid vom 15. Mai 2014 den Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 ab, bewilligte dem Kläger zur Durchführung seines Projektes unter Einbezug förderfähiger Gesamtausgaben i.H.v. 1.533.051,70 € nunmehr eine Zuwendung i.H.v. 766.525,85 € und verlängerte den Bewilligungszeitraum bis zum 30. Juni 2014. Die übrigen Bestimmungen und Regelungen des ursprünglichen Zuwendungsbescheides blieben hiervon unberührt (Ziff. 2).
Der Kläger verwendete die bewilligten Fördermittel, indem er nach Maßgabe seiner "Richtlinie Förderung von Investitionen in Unternehmen" (in der bis zum 31.12.2013 gültigen Fassung - KMU-Richtlinie) an über 30 Unternehmen Zuwendungen gewährte. Dabei förderte er unter anderem Unternehmen, die mit diesen Mitteln Photovoltaikanlagen bauten. Hierzu zählte auch die Firma G. GmbH, die auf ihren Antrag hin vom Kläger mit Bescheid vom 3. Juni 2013 eine Investitionsbeihilfe i.H.v. 15 % der zuwendungsfähigen Ausgaben (i.H.v. 10.830,00 €) zur Installation einer Photovoltaikanlage erhalten hatte.
Unter dem 20. August 2015 - bei der Beklagten am 25. August 2015 eingegangen - forderte der Kläger die Auszahlung der mit dem Zuwendungsbescheid gewährten Mittel an und fügte den Verwendungsnachweis samt Einzelaufstellung der tatsächlichen Ausgaben für Zuwendungen an Endbegünstigte (insgesamt 1.500.671,15 €) bei. Im Rahmen der Prüfung der Mittelanforderung beanstandete die Beklagte mehrere Aspekte und teilte dem Kläger mit E-Mail vom 16. September 2015 mit, dass ohne eine Klärung der Beanstandungen eine Mittelauszahlung nicht möglich sei. Unter anderem seien vom Kläger Photovoltaikanlagen gefördert worden. Diese seien bereits auf Grundlage des EEG gefördert worden und daher wegen des Verbotes der Doppelförderung nicht förderfähig. Der Kläger müsse gegenüber den Endbegünstigten eine Rückforderung verfügen, nur dann könne sie - die Beklagte - sich mit EFRE-Mitteln beteiligen.
Zur Ausräumung der Beanstandungen reichte der Kläger mit Schreiben vom 21. Oktober 2015 weitere Unterlagen nach. Er führte aus, dass er Zweifel habe, ob er gegenüber den Unternehmen, die mit den Zuwendungen ihrerseits Photovoltaikanlagen errichtet hätten, die Zuwendungen zurücknehmen und zurückfordern könne. Seine KMU-Richtlinie enthalte keinen Ausschluss der Förderung von Photovoltaikanlagen. Diese Richtlinie stehe ihrerseits im Einklang mit der Rahmenregelung des Landes. Auch ein Verbot der Doppelförderung ergebe sich jedenfalls nicht in Bezug auf Betriebsbeihilfen nach dem EEG.
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2015 teilte die Beklagte mit, dass sie einen Betrag i.H.v. 580.305,77 € zur Zahlung angewiesen habe, ausgehend von einer seitens des Klägers tatsächlich an Endbegünstigte auszahlten Summe i.H.v. 1.500.671,15 €. Nicht förderfähig seien die Auszahlungen des Klägers an fünf Endbegünstigte, die mit diesen Mitteln Photovoltaikanlagen errichtet hätten. Mit weiterem Schreiben vom 10. November 2015 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass die Prüfung des Verwendungsnachweises nunmehr abgeschlossen sei. Insgesamt werde ein Betrag i.H.v. 1.160.611,55 € als förderfähig anerkannt. Der übrige Betrag i.H.v. 340.059,60 € sei nicht förderfähig. Die vom Kläger geförderten Photovoltaikanlagen seien bereits nach dem EEG gefördert worden. Nach dem Rundschreiben des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vom 14. August 2014 zum EU-Beihilferecht Nr. 03/2014 habe die Europäische Kommission die Genehmigungsentscheidung für das EEG 2014 nur unter der Auflage erlassen, dass Förderungen, die auf Grundlage des EEG 2014 an Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Quellen gezahlt würden, nicht mit den anderen Beihilfen für die gleichen förderfähigen Kosten kumuliert würden. Dies betreffe auch Investitionsbeihilfen zur Förderung erneuerbarer Energien, die aufgrund von Länderprogrammen gezahlt werden würden. Für das EEG 2012 würden die für das EEG 2014 getroffenen Feststellungen ebenfalls gelten. Die vom Kläger an die Unternehmen gewährten Fördergelder für die Photovoltaikanlagen seien aufgrund des Verbotes der Doppelförderung rechtswidrige Beihilfen gewesen. Daher beabsichtige sie - die Beklagte -, gegenüber dem Kläger einen Teilwiderruf zu erlassen.
Der Kläger nahm mit Schreiben vom 25. November 2015 zum beabsichtigten Teilwiderruf Stellung. Er teilte mit, dass er die Unternehmen, denen er Zuwendungen für Photovoltaikanlagen gewährt habe, zu einer beabsichtigten Rücknahme und Rückforderung angehört habe. Er sei jedoch weiterhin der Auffassung, dass die Voraussetzungen hierfür nicht vorlägen. Die Leitlinien 2014 seien auf das EEG 2012 im Hinblick auf die Gewährung von Einspeisevergütung nicht anwendbar.
Mit Bescheid vom 18. Dezember 2015 widerrief die Beklagte ihren Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 in der Fassung vom 15. Mai 2014 teilweise i.H.v. 42.988,24 €, sodass nunmehr noch ein Zuwendungsbetrag i.H.v. 723.537,61 € bewilligt war. Begründend führte sie aus, im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung habe sich ergeben, dass von den tatsächlichen Ausgaben i.H.v. 1.500.671,15 € nur ein Betrag i.H.v. 1.375.075,23 € förderfähig sei. In einem Förderfall (lfd. Nr. 27 des Verwendungsnachweises) seien bei der Berechnung der förderfähigen Kosten zwei Rechnungen doppelt berücksichtigt worden. In fünf weiteren Fällen (lfd. Nrn. 6, 16, 17, 18 und 22) seien Photovoltaikanlagen gefördert worden, die bereits nach dem EEG gefördert worden seien. Aufgrund des Kumulationsverbotes würde dies eine unzulässige Doppelförderung darstellen. Bei den in der Anlage 2 zum Widerrufsbescheid aufgelisteten Unternehmen seien die förderfähigen Kosten des Grunderwerbs unzutreffend ermittelt worden. Diese Ausgaben des Klägers seien nicht zuwendungsfähig und von ihm deshalb auch nicht zweckentsprechend verwendet worden, weshalb der Zuwendungsbescheid gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG widerrufen werden könne. Sie - die Beklagte - habe sich nach pflichtgemäßem Ermessen dazu entschieden, einen entsprechenden Teilwiderruf auszusprechen. Die Einwendungen des Klägers würden keine andere Entscheidung rechtfertigen können. Bei der beihilferechtlichen Prüfung des EEG 2014 sei festgestellt worden, dass es sich um eine Beihilfe handele, die nicht mit anderen Beihilfen für die gleichen förderfähigen Kosten kumuliert werden könne. Diese für das EEG 2014 getroffene Feststellung gelte auch für das EEG 2012. In gleich gelagerten Fällen habe sie - die Beklagte - ebenso entschieden, sodass eine entsprechende Verwaltungspraxis bestehe, die nunmehr den Widerruf rechtfertige.
Hiergegen erhob der Kläger am 14. Januar 2016, bei der Beklagten am 18. Januar 2016 eingegangen, Widerspruch und beschränkte diesen ausdrücklich auf die nicht anerkannte Mittelverwendung zur Förderung von Photovoltaikanlagen mit einer anteiligen Fördersumme i.H.v. 34.945,90 €. Er führte aus, er habe den betreffenden Firmen auf Grundlage seiner KMU-Richtlinie Fördermittel zur Errichtung von Photovoltaikanlagen bewilligt. Diese Richtlinie sehe keinen Ausschluss von Photovoltaikanlagen vor, sondern habe als Förderungsziel die Verbesserung der Umwelt- und Energiebilanz eines Unternehmens. Beabsichtigt sei eine Förderung von Investitionen, die eine Verbesserung des produktionsintegrierten Umweltschutzes sowie eine Umstellung auf umweltfreundlichere Produkte ermöglichen würden. Diese Richtlinie stehe im Einklang mit der Rahmenregelung des Landes Niedersachsen. In dem Erlass des Niedersächsischen Wirtschaftsministeriums vom 17. Juli 2007 seien Investitionen zur Verbesserung der Umwelt- und Energiebilanz ausdrücklich als förderfähige Maßnahme benannt worden. Daher sei weder für ihn - den Kläger - noch für die Zuwendungsempfänger ersichtlich gewesen, dass Photovoltaikanlagen nicht gefördert werden dürften. Der Kläger teilte mit, dass er dennoch die Unternehmen, die ausschließlich Zuwendungen für Photovoltaikanlagen erhalten hatten, zu einer Rückforderung angehört habe, und regte zugleich gegenüber der Beklagten an, das Widerspruchsverfahren auszusetzen, bis etwaige Rückforderungsbescheide gegenüber allen Endbegünstigten bestandskräftig geworden seien. Dieser Bitte entsprach die Beklagte mit Schreiben vom 25. Januar 2016.
Mit Bescheid vom 17. Februar 2016 nahm der Kläger gegenüber der Firma G. GmbH trotz fortbestehender eigener Zweifel seinen Zuwendungsbescheid vom 3. Juni 2013 mit Wirkung für die Vergangenheit zurück. Die Firma G. GmbH, bei der es sich um eines der Unternehmen handelt, dem der Kläger seinerseits Zuwendungen für Photovoltaikanlagen gewährt hatte, erhob am 17. März 2016 Klage beim hiesigen Verwaltungsgericht (Az.: 1 A 58/16, später 9 A 8/16). In diesem Verfahren wurde die Beklagte mit Beschluss vom 7. Juli 2016 beigeladen.
Unter dem 2. März 2016 fertigte die Beklagte einen in ihrem Verwaltungsvorgang enthaltenen Vermerk zur Frage der Förderfähigkeit von Photovoltaikanlagen (Bl. 258 f. BA). Hierin führte sie aus, dass sie im Rahmen der GRW-Förderung Photovoltaikanlagen nur gefördert habe, wenn der erzeugte Strom zu 100 % eigengenutzt worden sei. Schon im Bewilligungsjahr 2012 habe sie beim Kläger die Förderung einer Photovoltaikanlage im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung gestrichen. Weiter heißt es in dem Vermerk, dass die neuen Leitlinien zur Förderung nach dem EEG 2014 auch auf das EEG 2012 Anwendung finden könnten. Ungeklärt sei aber die Möglichkeit einer Kumulation, wenn die Förderungshöchstsätze eingehalten würden. In diesem Fall könne die Gewährung einer Investitionsbeihilfe gegebenenfalls doch keine unzulässige Doppelförderung darstellen. Gleichwohl solle an der bisherigen Verwaltungspraxis festgehalten werden.
In einem weiteren Vermerk im Verwaltungsvorgang der Beklagten findet sich zu der intern gestellten Frage, in welchen anderen Fällen die Förderung von Photovoltaik abgelehnt worden sei, die handschriftliche Antwort: "BS ➔ 1 Fall akzeptiert (ca. [unleserliche Zahl] € Förderung PV) + WF 2012 1 Fall" (Bl. 261 BA).
Nach einem am 20. April 2016 in den Räumlichkeiten des Klägers geführten Gespräches teilte die Beklagte mit Schreiben vom 18. Mai 2016 unter Einbezug der vom Kläger geltend gemachten Einwendungen mit, dass sie ohne Anerkennung einer Rechtspflicht im Rahmen des ihr zustehenden pflichtgemäßen Ermessens bereit sei, dem Kläger entgegenzukommen und eine nochmalige Prüfung der Förderfähigkeit der auf die Photovoltaikanlagen entfallenden Ausgaben vorzunehmen. Dies erfordere eine Überprüfung, ob eine Kumulierung der von dem Kläger gewährten Investitionsbeihilfen mit der Förderung nach dem EEG 2012 die geltende Beihilfeintensität übersteige und gleichzeitig nicht zu einer Überkompensation der Photovoltaikanlagen führe. Die Beihilfeintensität richte sich nach § 15 Abs. 2 AGFVO (sic) und dürfe 20 % bei kleinen sowie 10 % bei mittleren Unternehmen nicht überschreiten. Hierauf antwortete der Kläger mit E-Mail vom 27. Mai 2016, dass sich die Förderung durchweg auf kleine Unternehmen bezogen habe und daher die Beihilfeintensität bei 20 % liege. Hiervon seien "quasi schon 15 % gefördert" worden, sodass "schlussendlich nicht mehr viel offen bleibe bei der Verteilung auf 20 Jahre."
Mit Urteil vom 28. September 2018 hob das Verwaltungsgericht Braunschweig den Rücknahmebescheid des Klägers vom 17. Februar 2016 gegenüber der Firma G. GmbH auf (Az.: 9 A 8/16). Nach diesem Urteil war die ursprüngliche Bewilligung des Klägers an die Firma G. GmbH nicht rechtswidrig. Die Zuwendung habe weder gegen §§ 23, 44 Nds. LHO und die hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften noch gegen die KMU-Richtlinie des Klägers verstoßen. Es bestehe zudem kein Verbot der Doppelförderung wegen der Kumulation der Einspeisevergütung mit der Zuwendung für die Errichtung einer Photovoltaikanlage, sodass auch hieraus nicht die Rechtswidrigkeit der gewährten Zuwendung folge. Der vom Kläger bewilligte Investitionskostenzuschuss für die Installation einer Photovoltaikanlage diene bereits nicht demselben Zweck wie die Einspeisevergütung nach dem EEG. Zudem sei die Zuwendung aus Mitteln der Europäischen Union erfolgt, weshalb auch keine Zuwendung von mehreren Stellen des Landes oder sowohl vom Land als auch vom Bund vorgelegen habe. Der Zuwendung habe auch nicht Ziff. 5.5 der KMU-Richtlinie des Klägers entgegengestanden, wonach die gewährten Beihilfen in Bezug auf dieselben förderfähigen Kosten zusammen mit den sonstigen Beihilfen der EU, des Bundes oder des Landes gesetzlich festgelegte Förderobergrenzen nicht überschreiten dürften. Mit der Einspeisevergütung nach dem EEG seien nicht die Investitionskosten für die Errichtung einer Photovoltaikanlage gefördert worden. Zudem folge aus Ziff. 5.5 der KMU-Richtlinie kein absolutes Kumulierungsverbot, sondern lediglich eine Deckelung der Förderung zu einer bestimmten Förderobergrenze. Das EU-Recht kenne keinen allgemeinen Grundsatz des Verbotes der Doppelförderung. Ein solcher ergebe sich auch nicht aus den zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides geltenden Verordnungen Nr. 1080/2006 und 1828/2006. Die Rundschreiben des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie seien ebenfalls unbeachtlich, da die öffentliche Wirtschaftsförderung vom Kläger im eigenen Wirkungskreis wahrgenommen werde und damit dem Erlass fachlicher Weisungen durch Bundesministerien nicht zugänglich sei. Insbesondere würden für das EEG 2012 und das EEG 2014 nicht die gleichen Grundsätze gelten. Die Bundesrepublik habe zudem lediglich zugesichert, dass die Beihilfe nach dem EEG 2014 nicht mit anderen Länderinvestitionsbeihilfen kumuliert werden könne. Diese bloße Zusicherung genüge aber nicht, um ein Kumulierungsverbot in Bezug auf Einspeisevergütung und Investitionsbeihilfen zu begründen. Vielmehr benötige es einer speziellen nationalen Rechtsgrundlage, wie sie beispielsweise in § 53c EEG 2017 enthalten sei. Die EU-Kommission habe zwar zum EEG 2012 entschieden, dass eine teilweise Rückforderung von Beihilfen erfolgen solle. Diese erstrecke sich jedoch nur auf staatliche Beihilfen für stromintensive Unternehmen, denen eine Verringerung der EEG-Umlage in den Jahren 2013/2014 gewährt worden sei. Der Betrieb der Firma G. GmbH sei nicht stromintensiv in diesem Sinne.
Diese Entscheidung wurde, nachdem weder der Kläger noch die in diesem Verfahren beigeladene Beklagte Rechtsmittel einlegten, am 5. November 2018 rechtskräftig.
Der Kläger regte schon am 11. Oktober 2018 bei der Beklagten an, den ausgesprochenen Teilwiderruf aufzuheben, soweit er ihm i.H.v. 34.945,90 € widersprochen habe. Nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei geklärt, dass die Förderung von Photovoltaikanlagen nicht aus den von der Beklagten genannten Gründen rechtswidrig gewesen sei. Er beabsichtige daher, auch die gegenüber den vier anderen Firmen schon bestandskräftig gewordenen Rücknahmebescheide ihrerseits wieder nach pflichtgemäßem Ermessen aufzuheben. Daher müsse auch die Beklagte den Teilwiderrufsbescheid i.H.v. 34.945,90 € aufheben.
Die Beklagte wies den Widerspruch gleichwohl mit Widerspruchsbescheid vom 17. März 2020, am 20. März 2020 zugestellt, zurück und führte aus, nach ihrer Verwaltungspraxis seien Photovoltaikanlagen nur förderfähig, wenn der erzeugte Strom zu 100 % eigengenutzt und keine weitere Förderung in Anspruch genommen werde. Die Eigennutzung sei von einem unabhängigen Sachverständigen zu bestätigen. Da diese Voraussetzungen in den vom Kläger geförderten Fällen nicht vorgelegen hätten, sei eine Förderung seitens der Beklagten ausgeschlossen. Sie sei daher nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG dazu berechtigt, aufgrund der zweckwidrigen Verwendung der gewährten verwendeten Zuwendungen ihren Bewilligungsbescheid teilweise zu widerrufen. Im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung habe sie das Interesse des Klägers am unveränderten Bestand des Zuwendungsbescheides mit dem öffentlichen Interesse am Widerruf aufgrund des Auflagenverstoßes abgewogen. Der Grundsatz sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung gebiete es dabei, beim Vorliegen von Widerrufsgründen auch tatsächlich die Zuwendung zu widerrufen. Die vom Kläger vorgetragenen Einwände würden zu keinem anderen Ergebnis führen. Eine Förderung von Photovoltaikanlagen wäre möglich gewesen, wenn diese zu 100 % eigengenutzt worden wären. Dies sei jedoch nicht der Fall, weil eine Einspeisung in das öffentliche Netz erfolgt sei. Zudem entscheide sie in gleich gelagerten Fällen ebenso, sodass eine entsprechende Verwaltungspraxis bestehe.
Am 20. April 2020 hat der Kläger Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, die Voraussetzungen der von der Beklagten herangezogenen Rechtsgrundlage aus § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG würden nicht vorliegen. Er habe die gewährte Zuwendung zweckentsprechend verwendet. Ausweislich des Zuwendungsbescheides sei diese bestimmt gewesen für die "Förderung von Investitionen in Unternehmen". Die gewährte Zuwendung sei zur anteiligen Finanzierung von Einzelbewilligungen an Endbegünstigte weiterzuleiten, die er nach Maßgabe seiner KMU-Richtlinie bezuschusst habe. Eine Bezuschussung nach Maßgabe der KMU-Richtlinie sei auch in den fünf Fällen erfolgt, in denen Photovoltaikanlagen gefördert worden seien. Diese Förderung sei ihrerseits rechtmäßig gewesen, wie das Verwaltungsgericht Braunschweig mit Urteil vom 28. September 2018 (Az.: 9 A 8/16) festgestellt habe. Diese Feststellungen seien für die Beklagte bindend, da sie in diesem Verfahren beigeladen gewesen sei. Auch sonst ergebe sich aus den angefochtenen Bescheiden keine Zweckverfehlung. Eine Vorgabe, dass Photovoltaikanlagen nur förderfähig seien, wenn der erzeugte Strom zu 100 % eigengenutzt und keine weitere Förderung in Anspruch genommen werde, würde der Zuwendungsbescheid nicht enthalten. Die Beklagte habe auch sonst keine rechtlichen Regelungen vorgelegt, aus denen sich eine solche Beschränkung der Förderung ergeben würde. Aus einer etwaigen dahin lautenden ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten könne nichts Anderes folgen. Es bestünden schon Zweifel, ob eine solche Verwaltungspraxis überhaupt bestanden habe. Den Akten der Beklagten sei sie nicht zu entnehmen. Vielmehr würde die handschriftliche Notiz auf Seite 261 der Verwaltungsakte nahelegen, dass die Beklagte bislang nur zwei solcher Fälle gehabt und hiervon in B-Stadt einen Fall akzeptiert habe. Im Übrigen sei eine etwaige Verwaltungspraxis nicht im Bewilligungsbescheid oder in den Richtlinien dokumentiert worden und könne daher keine Zweckverfehlung begründen.
Der Kläger meint weiter, die Beklagte könne den Bescheid auch nicht - wie erstmalig mit der ergänzenden Klageerwiderung geschehen - auf § 48 VwVfG stützen. Die ursprüngliche Zuwendung sei nicht rechtswidrig gewesen. Eine entsprechende ständige Verwaltungspraxis der Beklagten, die Außenwirkung begründen könne, sei nicht nachgewiesen. Die Zuwendung sei auch keine unzulässige Beihilfe, weil die Förderobergrenze nach Art. 15 Abs. 2 AGVO a.F. nicht auf Förderungen durch das EEG 2012 übertragbar seien, wie auch schon das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. September 2018 festgestellt habe. Im Übrigen habe er - der Kläger - mit dem Fördersatz von 15 % die Beihilfeintensität nicht überschritten.
Schließlich könne die Beklagte den streitgegenständlichen Bescheid auch nicht in einen Schlussbescheid umdeuten, wie sie ebenfalls erstmalig im Klageverfahren ausgeführt habe. Der Zuwendungsbescheid sei nicht vorläufig gewesen, weil er nicht unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung ergangen sei. Überdies hätte die Beklagte all ihre nunmehr neu vorgebrachten Argumente schon im gerichtlichen Verfahren mit dem Az.: 9 A 8/16 vorbringen können und müssen. Dort habe sie sich sachlich aber nicht geäußert. Im Widerspruchs- und Klageverfahren habe sie die Begründung für die Teilaufhebung der Förderung nunmehr vollständig ausgetauscht. Das müsse ihr angesichts der Möglichkeit, sich in dem vorangegangenen Verfahren als Beigeladene sachlich zu äußern, nunmehr verwehrt sein.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Bescheid der Beklagten vom 18. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. März 2020 aufzuheben, soweit darin ein Zuwendungsbetrag i.H.v. 34.945,90 € widerrufen wird,
die Beklagte zu verpflichten, weitere zuwendungsfähige Ausgaben i.H.v. 69.891,79 € anzuerkennen und
die Beklagte zu verurteilen, eine weitere Zuwendung i.H.v. 34.945,90 € zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit an ihn auszahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und erwidert:
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG würden vorliegen. Der streitgegenständliche Zuwendungsbetrag sei nicht für den dafür bestimmten Zweck verwendet worden. Maßgeblich sei ihre ständige Verwaltungspraxis hinsichtlich der Anerkennung förderfähiger Ausgaben. Photovoltaikanlagen seien nach ihrer ständigen Verwaltungspraxis nur förderfähig, wenn der erzeugte Strom zu 100 % selbst genutzt werde. Das sei bei den fünf Unternehmen, die der Kläger mit ihren Mitteln gefördert habe, nicht der Fall gewesen. Die hierauf entfallenden Ausgaben könnten damit auch nicht für den bestimmten Zweck verwendet worden sein. Im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung habe sie sich unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit für einen Widerruf entschieden; außergewöhnliche Umstände lägen nicht vor.
Im Übrigen lägen auch die Voraussetzungen für eine Rücknahme nach § 48 Abs. 1 und 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG vor. Der Zuwendungsbescheid sei nämlich rechtswidrig, soweit mit den durch ihn gewährten Mitteln Zuwendungen an Endbegünstigte für Photovoltaikanlagen bewilligt worden seien. Nach ihrer - der Beklagten - ständigen Verwaltungspraxis habe sie keine Photovoltaikanlagen gefördert, welche in das Stromnetz einspeisen und eine EEG-Umlage erhalten hätten. Darüber hinaus handele es sich bei der gegenständlichen Zuwendung um eine nicht angemeldete Beihilfe i.S.v. Art. 107, 108 AEUV. Sie habe bei dem Kläger angefragt, ob die Beihilfeintensität nach Art. 15 Abs. 2 AGFVO überschritten worden sei. Aus der Rückantwort vom 27. Mai 2016 habe sie gefolgert, dass die zulässigen Förderobergrenzen nicht eingehalten worden seien. Aus dem Durchführungsverbot aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV folge die Unionsrechtswidrigkeit der Zuwendung. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger als Behörde nicht berufen, im Übrigen habe der Zuwendungsbescheid ihm keine gesicherte Rechtsposition vermittelt.
Des Weiteren könne man den streitgegenständlichen Bescheid in einen Schlussbescheid umdeuten, mit dem die Höhe der Zuwendung abschließend festgesetzt werde. Aus der Formulierung im Bewilligungsbescheid "bis zur Höhe von" ergebe sich, dass die Zuwendungshöhe nur vorläufig bewilligt worden sei und die zuständige Behörde ohne Bindung an die Einschränkungen aus §§ 48, 49 VwVfG durch Schlussbescheid eine endgültige Regelung treffen könne.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogene Gerichtsakte zum Verfahren mit dem Az.: 9 A 8/16 und die Sachakten der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist vollumfänglich begründet.
Der Kläger hat einen prozessualen Aufhebungsanspruch hinsichtlich des Bescheides der Beklagten vom 18. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. März 2020, soweit er hier angefochten wurde. Dieser ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Daneben steht dem Kläger ein Anspruch auf Erlass eines Schlussbescheides zu, mit welchem ein Betrag i.H.v. 69.891,79 € als zuwendungsfähig anerkannt wird (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Ebenso steht ihm ein Anspruch auf Auszahlung eines weitergehenden Zuwendungsbetrages i.H.v. 34.945,90 € nebst Zinsen zu.
I. Der hier gegenständliche Bescheid vom 18. Dezember 2015 in Gestalt der Widerspruchsentscheidung vom 17. März 2020 ist - gleich welche rechtliche Grundlage hierfür herangezogen wird - rechtswidrig.
1. Auf die von der Beklagten in dem streitgegenständlichen Bescheid sowie im Widerspruchsbescheid angegebene Rechtsgrundlage (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG) kann die verfügte Teilaufhebung des Zuwendungsbescheides nicht gestützt werden.
Nach dieser Norm kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Kläger verwendete die mit dem Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 15. Mai 2014 gewährten Geldleistungen nicht zweckwidrig.
a) Vorangestellt sei, dass - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht schon nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 28. September 2018 (Az.: 9 A 8/16) bindend zwischen den Beteiligten feststeht, dass der Kläger die Mittel vollumfänglich zweckentsprechend verwendete. Denn obgleich sich die Bindungswirkung über § 121 Nr. 1 VwGO auch auf die Beklagte, die im dortigen Verfahren Beigeladene war, erstreckt, umfasst sie inhaltlich nur den konkreten Streitgegenstand, d.h. den geltend gemachten prozessualen Anspruch (vgl. Lindner, in: BeckOK VwGO, 72. Ed. 01.10.2023, VwGO § 121 Rn. 33). Dahinter steht der Rechtsgrundsatz, dass, was rechtskräftig entschieden ist, nicht zum erneuten Gegenstand einer gerichtlichen Entscheidung gemacht werden darf (vgl. Nds. OVG, Urteil v. 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, juris Rn. 36; Clausing/Kimmel, in: Schoch/Schneider, 46. EL 08/2024, VwGO § 121 Rn. 24 jeweils m.w.N.). Durch das stattgebende verwaltungsgerichtliche Urteil vom 28. September 2018 ist damit zwischen den Beteiligten (nur) bindend entschieden, dass der Kläger gegenüber der dort klagenden Endbegünstigten nicht berechtigt gewesen ist, die gewährte Zuwendung für die Errichtung einer Photovoltaikanlage zurückzunehmen. Nicht betroffen und daher auch nicht von der Rechtskraftwirkung des Urteils umfasst ist hingegen das hier gegenständliche und eigenständige Zuwendungsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter. Zwar kann die materielle Rechtskraft auch Bindungswirkung bei nicht identischem Streitgegenstand entfalten, wenn die rechtskräftig entschiedene Frage in einem weiteren Verfahren vorgreiflich ist (vgl. Nds. OVG, Urteil v. 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, juris Rn. 38 m.w.N.). Das ist hier aber nicht der Fall. Während es im Verfahren, das mit dem Urteil vom 28. September 2018 endete, darum ging, ob die vom Kläger an den Endbegünstigten gewährte Subvention aufgrund eines Verstoßes gegen §§ 23, 44 LHO, die KMU-Richtlinie oder ein etwaiges Kumulierungsverbot rechtswidrig war, betrifft der hiesige Streitgegenstand die Frage, ob die Beklagte in dem Zuwendungsbescheid gegenüber dem Kläger eine Zweckbestimmung traf. Folglich kann das Urteil auch keine Bindungswirkung zur Frage, welcher Zuwendungszweck im Verhältnis zwischen Kläger und Beklagter bestimmt wurde, entfalten.
b) Gleichwohl liegt die von der Beklagten angenommene Zweckverfehlung im Ergebnis nicht vor.
Die Zweckbestimmung aus dem Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 umfasste (nur) die Pflicht des Klägers, die gewährten Mittel zur Mitfinanzierung von Projekten zu verwenden, die von ihm nach Maßgabe seiner KMU-Richtlinie bezuschusst wurden (Ziff. 1.1); die von dem Kläger bewilligten Projekte mussten spätestens bis zum 31. Dezember 2014 abgeschlossen sein (Ziff. 1.2). Diesen Zweck verfehlte der Kläger nicht. Das ergibt sich in Bezug auf die der Firma G. GmbH gewährten Subventionen schon aus der materiellen Rechtskraftwirkung (§ 121 VwGO) des Urteils des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 28. September 2018 (Az.: 9 A 8/16). Mit diesem Urteil entschied die Einzelrichterin der 9. Kammer, dass die Förderung der Firma G. GmbH der KMU-Richtlinie entsprach (vgl. S. 17 UA). In der Sache gilt nach den überzeugenden Ausführungen, denen sich die hiesige Kammer nach eigener Prüfung anschließt, auch für die übrigen vier Zuwendungsverhältnisse, in denen der Kläger Zuwendungen für die Errichtung von Photovoltaikanlagen gewährte, nichts anderes. Von einer Verfehlung dieses Zwecks (Förderung im Rahmen der KMU-Richtlinie) geht im Übrigen die Beklagte ebenfalls nicht aus.
Eine weitergehende Zweckbindung, wie sie die Beklagte dem Zuwendungsbescheid entnehmen möchte, enthält dieser nicht. Insbesondere gewährte der Zuwendungsbescheid die Fördermittel nicht mit dem einschränkenden Verwendungszweck, Photovoltaikanlagen dann nicht zu fördern, wenn diese bereits eine anderweitige Förderung (hier durch das EEG 2012) erhielten (von der Beklagten stets als "Kumulierungsverbot" oder "Doppelförderungsverbot" bezeichnet). Ebenso wenig enthielt der Zuwendungsbescheid hinsichtlich des Zwecks zur Verwendung der Fördermittel die Einschränkung, dass Photovoltaikanlagen nur dann gefördert werden dürfen, wenn diese den Strom zu 100 % eigennutzen.
Für die Beurteilung der Einhaltung der Zweckbestimmung bei der Verwendung von Fördermitteln ist der im Zuwendungsbescheid ausgewiesene Zuwendungszweck maßgebend. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG sowie der besonderen Bedeutung des Zuwendungszwecks für den Widerrufstatbestand (vgl. VG Hamburg, Urteil v. 14.03.2022 - 17 K 4793/21 -, juris Rn. 79). Wie die Zweckbestimmung in dem Bescheid zu verstehen ist, bemisst sich danach, wie der Adressat sie bei objektiver Würdigung verstehen musste. Es liegt an der geldgebenden Stelle, durch ihre Formulierungshoheit das größtmögliche Maß an Bestimmtheit und Klarheit zu erreichen (vgl. Nds. OVG, Beschluss v. 16.10.2014 - 8 LA 52/14 -, juris Rn. 20). Unklarheiten bei der Formulierung gehen daher zu deren Nachteil. Ebenso berechtigen einseitige Zweck-erwartungen oder Vorstellungen der gewährenden Behörde, die keinen Anklang in dem Zuwendungsbescheid gefunden haben, nicht zum Widerruf. Das gilt selbst dann, wenn diese der ständigen Förderpraxis entsprechen (vgl. BVerwG, Urteil v. 25.05.2022 - 8 C 11/21 -, juris Rn. 13; VG Hamburg, Urteil v. 28.04.2023 - 16 K 5209/21 -, juris Rn. 60).
In Anwendung dieser Maßgaben wurde weder das von der Beklagten angeführte Kumulierungs- oder Doppelförderungsverbot noch eine erforderliche 100 %-ige Eigenverstromung in dem Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 15. Mai 2014 zum einschränkenden Zuwendungszweck.
aa) Offenbleiben kann an dieser Stelle, ob sich dem Unionsrecht oder nationalen Bestimmungen überhaupt die von der Beklagten angenommene Einschränkung entnehmen lässt, dass Photovoltaikanlagen nicht förderfähig sind, wenn diese bereits eine Förderung nach dem EEG 2012 erhalten haben. Denn ausgehend von dem zuvor genannten Maßstab war eine solche Einschränkung zur Verwendung der gewährten Mittel nicht im Zuwendungsbescheid zum Zweck bestimmt worden. Dort wurde lediglich zum Zweck erhoben, dass der Kläger seinerseits nur Projekte fördert, die nach seiner KMU-Richtlinie förderfähig sind. Die KMU-Richtlinie ihrerseits enthält kein Verbot der Doppelförderung. Im Zuwendungsbescheid wurde ein solches Verbot ebenfalls nicht aufgeführt. Die Beklagte fügte dem Zuwendungsbescheid auch sonst keine Anlagen bei, aus denen sich für den Kläger hätte ergeben können, dass sie - die Beklagte - eine doppelte Förderung von Photovoltaikanlagen für unzulässig erachte. Vielmehr handelte es sich hierbei um eine einseitige Vorstellung der Beklagten, die sich gerade nicht aus dem Inhalt des Zuwendungsbescheids ergab.
bb) Auch der von der Beklagten erstmals im Widerspruchsbescheid angeführte Verwendungszweck, eine Förderung von Photovoltaikanlagen sei nach ihrer ständigen Verwaltungspraxis nur möglich, wenn die Photovoltaikanlagen den erzeugten Strom zu 100 % eigennutzen würden, wurde in dem Zuwendungsbescheid nicht als Zweck bestimmt. Eine solche Verwaltungspraxis, die den Zuwendungszweck konkretisieren könnte, ist im Zuwendungsbescheid nicht einmal angedeutet. Dieser verhält sich nicht hierzu und nimmt auch nicht Bezug auf Richtlinien oder sonstiges Verwaltungsbinnenrecht, aus dem die Beklagte ihre Verwaltungspraxis herleiten möchte. Vielmehr handelt es sich insoweit abermals um eine einseitige Vorstellung der Beklagten. Nichts anderes gilt für die von der Beklagten erstmals im Widerspruchsverfahren angenommene (und vorgeblich verfehlte) Zweckbindung, dass die Endbegünstigten die Eigenverstromung durch einen unabhängigen Sachverständigen nachzuweisen haben.
2. Der streitgegenständliche Bescheid ist auch nicht dann rechtmäßig, wenn zu seiner Beurteilung § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG als maßgebliche Rechtsgrundlage herangezogen wird.
Zwar ist im vorliegenden Fall ein Austausch der Rechtsgrundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG hin zu § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG möglich, jedoch liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht vor.
a) Es ist anerkannt, dass die zur Kontrolle des Verwaltungshandelns berufenen Gerichte in ihrer Bewertung der Rechtslage, namentlich in der Frage, anhand welcher Rechtsnormen das Verwaltungshandeln zu überprüfen und aufgrund welcher Rechtsnormen es als rechtmäßig erachtet werden kann, unabhängig von der Rechtsauffassung der Verwaltung sind (vgl. BVerwG, Beschluss v. 29.07.2019 - 2 B 19/18 -, juris Rn. 24 m.w.N.). Im geltenden Verwaltungsprozessrecht findet dieser Grundsatz seinen Niederschlag in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht einen angefochtenen Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid nur aufhebt, wenn und soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Kommt das Gericht zu der Erkenntnis, dass der Verwaltungsakt zu Unrecht auf die von der Behörde herangezogene Rechtsnorm gestützt ist, folgt aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Verpflichtung zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Bescheid mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann. Voraussetzung ist, dass der Bescheid durch die Berücksichtigung der anderen Rechtsnorm und die dadurch geänderte Begründung nicht in seinem Wesen verändert wird sowie den Adressaten nicht unzumutbar in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt (vgl. Hamb. OVG, Urteil v. 08.072024 - 1 Bf 154/23 -, juris Rn. 63; OVG NRW, Beschluss v. 09.12.2015 - 15 A 121/15 -, juris Rn. 10; Decker, in: BeckOK VwGO, 71. Ed. 01.10.2024, VwGO § 113 Rn. 24 ff. m.w.N.).
Ausgehend hiervon kann zumindest dem Grunde nach § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG als Rechtsgrundlage herangezogen werden (vgl. OVG NRW, Beschluss v. 09.12.2015 - 15 A 121/15 -, juris Rn. 12.; a.A. ohne Begründung VG Berlin, Beschluss v. 27.09.2019 - 8 L 184.19 -, juris Rn. 25). Der Regelungsgegenstand des Bescheides wird durch die Anwendung dieser Rechtsgrundlage nicht verändert. Dass der ursprüngliche Zuwendungsbescheid bei Anwendung von § 48 Abs. 1 VwVfG nunmehr "zurückgenommen" und nicht wie durch die Beklagte formuliert "widerrufen" wird, ist nur ein sprachlich-terminologischer Unterschied; beides meint in der Sache die Aufhebung (vgl. VG Münster, Urteil v. 28.11.2014 - 1 K 1383/13 -, juris Rn. 19). Beide Rechtsgrundlagen sehen zudem die hier durch die Beklagte verfügte Aufhebung für die Zukunft vor. Auch eine Wesensveränderung liegt nicht vor, weil beide Rechtsgrundlagen der Aufhebung des Zuwendungsbescheides dienen und auf denselben Lebenssachverhalt abstellen. Des Weiteren ist hier im Verhältnis von § 48 VwVfG und § 49 VwVfG ausnahmsweise unschädlich, dass es sich bei beiden Rechtsgrundlagen um Ermessensentscheidungen handelt. Die Zwecke der beiden Aufhebungsvorschriften liegen eng beieinander. Ermächtigungszweck ist jeweils die Rückführung fehlgeleiteter Haushaltsmittel, die nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit hohe Bedeutung genießt und für beide Rechtsgrundlagen eine tragende Ermessenserwägung ist (vgl. OVG NRW, Beschluss v. 09.12.2015 - 15 A 121/15 -, juris Rn. 12). Schließlich wird der Kläger in seiner Rechtsverteidigung nicht unzumutbar beeinträchtigt, denn die Beklagte führte (erstmalig) mit Schriftsatz vom 18. November 2024 selbst aus, der streitgegenständliche Bescheid könne auch auf § 48 Abs. 1 VwVG gestützt werden. Der Kläger hatte die Möglichkeit (und nahm sie mit Schriftsatz vom 8. Januar 2025 auch wahr), hierzu vorzutragen. Zudem hätte er, wenn er die Ausführungen der Beklagten für fachlich zutreffend erachtet hätte, zur Abwehr der Kostenfolge eine Erledigungserklärung abgeben können (vgl. Nds. OVG, Urteil v. 19.04.2023 - 9 LB 189/20 -, juris Rn. 138 m.w.N.).
b) Der Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 war allerdings nicht rechtswidrig, weil er weder gegen eine ständige Verwaltungspraxis der Beklagten mit Außenwirkung noch gegen das unionsrechtliche Durchführungsverbot verstieß.
aa) Ein Zuwendungsbescheid, der entgegen der sonstigen Förderpraxis eine Zuwendung gewährt, ist nicht schon allein deshalb rechtswidrig i.S.v. § 48 Abs. 1 VwVfG. Rechtswidrig in diesem Sinne ist nur der Verwaltungsakt, der durch die unrichtige Anwendung bestehender Rechtssätze zustande gekommen ist, wozu bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht zählen (vgl. BVerwG, Urteile v. 17.01.1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21, u. v. 23.04.2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 14). Eine über deren bloße verwaltungsinterne Bindung hinausgehende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vermittelt, wobei es darauf ankommt, wie die Verwaltungsvorschriften in ständiger Verwaltungspraxis umgesetzt wurden (vgl. BVerwG, Urteil v. 23.04.2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 17). In einem solchen Fall kann eine von der ständigen Verwaltungspraxis abweichende Bewilligung einer Zuwendung ausnahmsweise rechtswidrig i.S.v. § 48 Abs. 1 VwVfG sein, weil damit das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion zum Nachteil der übrigen Zuwendungsbewerber verletzt wird (vgl. Nds. OVG, Urteil v. 26.09.2013 - 8 LB 205/12 -, juris Rn. 36).
Diese Überlegungen können aber nur dann Platz greifen, wenn wirklich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vorliegt. Das setzt die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil v. 23.04.2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 18). Hierfür hat die insoweit materiell darlegungsbelastete Beklagte jedoch nichts substantiiert vorgebracht. Sie behauptet lediglich wiederholend, es sei ihre ständige Verwaltungspraxis gewesen, keine Zuwendungen zu gewähren, wenn damit Endbegünstigte gefördert worden seien, die bereits nach dem EEG geförderte und/oder in das öffentliche Stromnetz einspeisende Photovoltaikanlagen errichtet hätten. Greifbare tatsächliche Anhaltspunkte für das Bestehen einer solchen Verwaltungspraxis ergeben sich aus den beigezogenen Sachakten oder aus dem sonstigen Vorbringen aber nicht.
Zwar wird in einem Vermerk vom 2. März 2016 ausgeführt, eine Förderung von Photovoltaikanlagen sei im Rahmen der GRW-Förderung nur unter der Voraussetzung gewährt worden, dass der erzeugte Strom zu 100 % eigengenutzt werde. Weiter heißt es dort, im Bewilligungsjahr 2012 sei die Förderung einer Photovoltaikanlage im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung gestrichen worden. Das genügt für sich genommen aber noch nicht, um eine "ständige" Verwaltungspraxis zu begründen. Erforderlich ist vielmehr eine Verdichtung in der Weise, dass objektiv der Eindruck vermittelt wird, Fälle einer bestimmten Kategorie würden stets und systematisch auf diese Weise behandelt werden (vgl. BVerwG, Urteil v. 28.04.1978 - IV C 49.76 -, juris Rn. 12, 18; Wolff, in: Sodan/Ziekow, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 114 Rn. 155). Daran mangelt es hier, denn aus einem weiteren, handschriftlichen Vermerk im Verwaltungsvorgang ergibt sich, dass es offenbar nur zwei Fälle zur Förderfähigkeit von Photovoltaikanlagen gab (einen in B-Stadt und einen bereits im Jahr 2012 beim Kläger), wobei die Beklagte bei dem Fall in B-Stadt sogar die Förderung akzeptiert hatte. Gegen das Bestehen einer solchen Verwaltungspraxis spricht im Übrigen auch das wechselnde und inkohärente Vorbringen der Beklagten. In dem Teilwiderrufsbescheid vom 18. Dezember 2015 führte sie nur aus, sie widerrufe bei einer zusätzlichen Förderung der Photovoltaikanlagen nach dem EEG generell in ständiger Verwaltungspraxis die Zuwendungen. Abweichend hiervon behauptete sie erstmals im Widerspruchsbescheid vom 17. März 2020, eine Förderung von Photovoltaikanlagen wäre grundsätzlich möglich gewesen, jedoch sehe ihre ständige Verwaltungspraxis insoweit vor, dass eine 100%-ige Eigenverstromung erfolgen müsse, die durch einen Sachverständigen nachzuweisen sei.
Da der Kläger das Bestehen einer Verwaltungspraxis wie von der Beklagten behauptet im gerichtlichen Verfahren mehrfach substantiiert unter Bezugnahme auf die beiden zuvor genannten und in den Sachakten enthaltenen Vermerke bestritten hat, wäre es erforderlich und im Übrigen auch für die Beklagte bei tatsächlich bestehender Verwaltungspraxis ein Leichtes gewesen, eine entsprechende Praxis darzulegen. Das Gericht war angesichts dieser Sachlage auch trotz des Untersuchungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO) nicht gehalten, den Sachverhalt hierzu eigenständig weiter aufzuklären. Denn dieser Grundsatz findet seine Grenzen dort, wo die Beteiligten - die gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwGO zur Mitwirkung verpflichtet sind - keine weitergehenden Einlassungen abgeben, obschon sie wie hier objektiv zu erwarten gewesen wären (vgl. BVerwG, Urteil v. 08.07.1964 - V C 126.62 -, juris Rn. 2; Dawin/Panzer, in: Schoch/Schneider, 46. EL 08/2024, VwGO § 86 Rn. 72 m.w.N.). Aufgrund des Hinweises des Klägers, dass die Sachakten keinen Nachweis einer ständigen Verwaltungspraxis enthalten würden, hätte es der Beklagten bewusst sein müssen, dass ihrerseits weitere Darlegungen erforderlich gewesen wären. Eines (zusätzlichen) gerichtlichen Hinweises bedurfte es daher nicht.
bb) Der Zuwendungsbescheid der Beklagten vom 6. Dezember 2013 ist auch nicht aufgrund eines Verstoßes gegen das Durchführungsverbot aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV rechtswidrig.
Das nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbare Durchführungsverbot aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV (vgl. EuGH, Urteil vom 11.12.1973 - Rs. 120/73 -, Slg. 1973, 1471 Rn. 8; VGH BaWü, Urteil v. 10.04.2019 - 9 S 75/17 -, juris Rn. 47) besagt, dass der betreffende Mitgliedstaat nicht unangemeldet aus staatlichen Mitteln Beihilfen gewähren darf, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktzweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und deshalb mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit diese den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Kein Verstoß gegen dieses Durchführungsverbot liegt jedoch vor, wenn die Voraussetzungen der (zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides gültigen) VO (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 (Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung - AGFVO; inzwischen außer Kraft) vorliegen. Diese Verordnung stellt Gruppen von Beihilfen von der Anmeldepflicht frei und legt zugleich die materiellen Vereinbarkeitsvoraussetzungen für diese Beihilfegruppen fest (vgl. VG Frankfurt, Urteil v. 20.11.2019 - 11 K 742/18.F -, juris Rn. 63). In Art. 15 Abs. 2 AGFVO sind Beihilfen für kleine und mittelständische Unternehmen von der Anmeldepflicht freigestellt, wenn die Beihilfeintensität 20 % der beihilfefähigen Kosten bei Kleinunternehmen und 10 % der beihilfefähigen Kosten bei mittleren Unternehmen nicht überschreitet.
Nach diesen Grundsätzen steht das Durchführungsverbot aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV der gewährten Zuwendung nicht entgegen. Die Beklagte leitet eine Unionsrechtswidrigkeit ihrer eigenen mit Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 gewährten Beihilfe an den Kläger daraus ab, dass der Kläger seinerseits mit diesen Mitteln Beihilfen an kleine Unternehmen gewährt habe, die über der Beihilfeintensität nach Art. 15 Abs. 2 AGFVO gelegen haben sollen. Mit dieser Behauptung mutmaßt die Beklagte aber lediglich einen Verstoß, ohne hierfür wie prozessual geboten greifbare Anhaltspunkte zu benennen. Zwar haben die nationalen Gerichte das Vorliegen einer anmeldepflichtigen Beihilfe sowie das Vorliegen eines Verstoßes gegen das Durchführungsverbot nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV eigenständig zu prüfen, dies gilt jedoch nur in dem prozessrechtlich vorgegebenen Umfang (vgl. BVerwG, Urteil v. 26.10.2016 - 10 C 3/15 -, juris Rn. 30). Daraus folgt, dass das Verwaltungsgericht nicht schon bei der unsubstantiierten Behauptung eines Verstoßes gegen das Durchführungsverbot zu ermitteln hat, ob ein solcher Verstoß vorliegt. Vielmehr obliegt es - wie auch sonst im Verwaltungsprozess - im Rahmen der prozessualen Darlegungslasten den Beteiligten, ihre Behauptung jedenfalls dann substantiiert darzulegen, wenn derartige Angaben hierzu objektiv zu erwarten gewesen wären (vgl. BVerwG, Urteil v. 08.07.1964 - V C 126.62 -, juris Rn. 2) . Fehlt es hieran, ist das Gericht auch nicht zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts verpflichtet (vgl. Breunig, in: BeckOK VwGO, 72. Ed. 1.7.2024, VwGO § 86 Rn. 48 f.; VG München, Urteil v. 12.01.2017 - M 10 K 16.1190 -, juris Rn. 27).
Ausgehend hiervon steht aufgrund der prozessual vorwerfbar unzureichenden Darlegungen der Beklagten ein Verstoß gegen das Durchführungsverbot nicht zur Überzeugung der Kammer (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) fest. Die Überschreitung der Beihilfeintensität will die Beklagte aus einer E-Mail des Klägers herleiten, der auf eine entsprechende Anfrage hin mitgeteilt hatte, dass sich die Förderung durchweg auf kleine Unternehmen bezogen habe und daher die Beihilfeintensität bei 20 % liege. Hiervon seien "quasi schon 15 % gefördert" worden, sodass "schlussendlich nicht mehr viel offen bleibe bei der Verteilung auf 20 Jahre." Hieraus ergibt sich nicht, dass mit der gewährten Zuwendung die Beihilfeintensitätsgrenzen überschritten wurden. Im Gegenteil legt der Wortlaut der E-Mail eher nahe, dass keine Förderung über 20 % erfolgt ist. Die Äußerung des Klägers mag nicht die erhoffte klare Antwort auf die Frage der Beklagten gewesen sein; sie ermöglicht aber nicht ohne Weiteres den Schluss, dass die Beihilfeintensitätsgrenzen überschritten wurden. Es hätte an der Beklagten gelegen, eine präzise Rückantwort durch klarstellende Nachfragen herbeizuführen, was aber unterblieben ist. Sie führte diesen Aspekt vielmehr erstmals neun Jahre nach Erlass des streitgegenständlichen Bescheides im gerichtlichen Verfahren als Argument für eine - zuvor ebenfalls nie benannte - Unionsrechtswidrigkeit an und substantiierte ihr diesbezügliches Vorbringen trotz Hinweises des Klägers auf die Pauschalität dieser Annahme nicht weiter. Daher bestand für die erkennende Kammer keine Veranlassung, diesem Aspekt weiter nachzugehen.
3. Der Bescheid vom 18. Dezember 2015 ist auch nicht als (umgedeuteter) Schlussbescheid rechtmäßig.
Ob die Voraussetzungen für eine Umdeutung des als "Teilwiderrufsbescheid" bezeichneten hier gegenständlichen Bescheides in einen sog. Schlussbescheid nach § 47 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG vorliegen, ist aus Sicht der Kammer zweifelhaft. Denn der streitgegenständliche Bescheid setzt - anders als für einen Schlussbescheid erforderlich - gerade nicht endgültig die abschließende Höhe der Zuwendung fest; vielmehr weist er weiterhin einen noch zur Auszahlung offenen Betrag i.H.v. 107.231,84 €, dessen Zuwendungsfähigkeit noch geprüft werden muss, aus. Diese Frage muss aber nicht abschließend beurteilt werden, denn selbst wenn man eine solche Umdeutung bejahen würde, wäre der angegriffene Bescheid gleichwohl rechtswidrig.
Der Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 15. Mai 2014 ist nur hinsichtlich der Zuwendungshöhe vorläufig und daher auch nur insoweit einer Neuregelung durch Schlussbescheid zugänglich. Ganz regelmäßig sind Zuwendungsbescheide, die die Bewilligung einer anteiligen, nur durch Angabe eines Maximalbetrages begrenzten Anteilsfinanzierung der anfallenden zuwendungsfähigen Ausgaben vorsehen, als Verwaltungsakte mit lediglich vorläufigem Regelungsgehalt zu qualifizieren (vgl. BVerwG, Urteil v. 15.03.2017 - 10 C 1/16 -, juris Rn. 15; VG Aachen, Urteil v. 13.12.2019 - 7 K 375/18 -, juris Rn. 27 f.). Das trifft auch auf den hier erteilten Zuwendungsbescheid zu. Er enthält lediglich die verbindliche Zusage der Anteilsfinanzierung i.H.v. 50 %, eine Zuwendungsobergrenze i.H.v. 766.525,85 € und die Festlegung der Verfahrensmodalitäten für die nachfolgende Bestimmung des endgültigen Förderbetrags. In diesem Fällen entscheidet der Zuwendungsgeber - hier also die Beklagte - abschließend durch Schlussbescheid über die endgültige Höhe der Zuwendung.
Gleichwohl darf die Beklagte die endgültige Zuwendungshöhe durch einen Schlussbescheid nicht willkürlich festlegen. Sie muss sich vielmehr daran messen lassen, ob die als zuwendungsfähig beantragten Ausgaben nach den zuvor festgelegten Kriterien förderfähig sind. Dieses Gebot missachtete die Beklagte auch bei Umdeutung des als Teilwiderrufsbescheid bezeichneten Verwaltungsakts in einen Schlussbescheid. Denn der Kläger verwendete die Mittel, deren Anerkennung als zuwendungsfähig hier noch im Streit steht, nach den vorstehenden Erwägungen zweckentsprechend. Weitergehende Zweckbestimmungen, die die Beklagte in den angegriffenen Bescheiden erstmals erwähnte, fanden gerade keinen hinreichenden Anklang im Zuwendungsbescheid. Auch eine ständige Verwaltungspraxis, die der Anerkennung der hier streitigen Beträge als zuwendungsfähig entgegensteht, wurde durch die Beklagte nicht dargetan.
II. Der Kläger hat des Weiteren einen Anspruch auf Anerkennung eines Betrages i.H.v. 69.891,79 € als zuwendungsfähig und auf Auszahlung eines Betrages i.H.v. 34.945,90 €.
1. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Erlass eines Schlussbescheides zu, mit welchem ihm die Beklagte den Betrag i.H.v. 69.891,89 €, der auf die Förderung der fünf Endbegünstigten entfällt, die damit Photovoltaikanlagen errichtet haben, als zuwendungsfähige Ausgaben anerkennt. Die Beklagte verweigerte zu Unrecht deren Anerkennung als zuwendungsfähig im gegenständlichen Bescheid.
Dabei handelt es sich - auch wenn die Mittelgewährung grundsätzlich im Ermessen der Beklagten steht - um einen gebundenen Anspruch. Dem Kläger vermittelt der Zuwendungsbescheid vom 6. Dezember 2013 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 15. Mai 2014 nach § 38 Abs. 1 VwVfG i.V.m. 1 Abs. 1 NVwVfG als Zusicherung einen Förderanspruch, soweit er die in das Zuwendungsverhältnis einbezogenen Voraussetzungen erfüllt. Zwischen den Beteiligten ist auch unstreitig, dass der Kläger dem Grunde nach einen Förderanspruch hat; insoweit ist der Zuwendungsbescheid nicht vorläufig. Nachdem die Beklagte die Anerkennung der hier noch streitigen Ausgaben als zuwendungsfähig rechtsfehlerhaft verneint hat, kann sie aus diesem Grund die begehrte Anerkennung an den Kläger nicht verweigern. Für die Kammer ist des Weiteren nicht ersichtlich, dass die Beklagte sonst noch Ermessen hinsichtlich der Höhe der zuwendungsfähigen Ausgaben hätte oder noch weitere Voraussetzungen prüfen müsste, sodass unter diesen Umständen (ausnahmsweise) nicht nur eine Verpflichtung zur Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), sondern aufgrund der Spruchreife (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) ein gebundener Anspruch auf Anerkennung der hier gegenständlichen Ausgaben als förderfähig besteht.
2. Zugleich hat der Kläger nach der in dem Zuwendungsbescheid festgelegten Förderquote i.H.v. 50 % einen Anspruch auf Auszahlung eines Betrages i.H.v. 34.945,90 €. Der Zinsanspruch folgt aus §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB analog i.V.m. § 187 Abs. 1 BGB analog.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.
IV. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Die Kammer setzt insoweit die Höhe der widerrufenen Zuwendung (34.945,90 €) an. Der Verpflichtungsantrag sowie der Leistungsantrag sind auf dasselbe Rechtsschutzziel wie der Anfechtungsantrag gerichtet und wirken sich insoweit nicht streitwerterhöhend aus.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§ 53c EEG
§ 48 VwVfG
§ 121 VwGO
§ 49 VwVfG
§ 47 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 15 Abs. 2 AGFVO
§ 48 Abs. 1 und 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 und 2 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVG
§ 86 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 107, 108 AEUV
Art. 15 Abs. 2 AGVO
Art. 15 Abs. 2 AGFVO
Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 58/16
9 A 8/16
12 LB 244/10
17 K 4793/21
8 LA 52/14
8 C 11/21
16 K 5209/21
2 B 19/18
1 Bf 154/23
15 A 121/15
8 L 184.19
1 K 1383/13
9 LB 189/20
11 C 5.95
3 C 25.02
8 LB 205/12
IV C 49.76
V C 126.62
9 S 75/17
11 K 742/18
10 C 3/15
10 K 16.11
10 C 1/16
7 K 375/18