Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-15, Aktenzeichen 8 K 60.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:0215.VG8K60.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Rechtsgrundlage für die Befristung einer wohnungsbindungsrechtlichen Freistellung.(Rn.29)
2. Eine Erklärung bzw. Ankündigung, die im Rahmen informeller Verhandlungen oder Absprachen von einem Behördenmitarbeiter abgegeben wurde, ist nicht vom für eine Zusicherung erforderlichen Rechtsbindungswillen getragen.(Rn.35)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Befristung einer wohnungsbindungsrechtlichen Freistellung.
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks L... Straße 24-28 und 29 in 1... Berlin, welches mit einer im Rahmen sozialen Wohnungsbaus öffentlich geförderten Wohnanlage mit 77 Wohnungen bebaut ist (Förderungsobjekt).
Aufgrund wirtschaftlicher Schwierigkeiten setzte die Klägerin im Jahr 2013 ein Sanierungskonzept um, das unter anderem eine Reduzierung des Gesellschaftskapitals mit anschließender Kapitalerhöhung vorsah. Gleichzeitig wollte sie zur Steigerung ihrer Mieteinnahmen eine Freistellung von der Wohnungsbindung erwirken.
Mit Schreiben der Investitionsbank Berlin (IBB) vom 3. Juni 2013 teilte diese dem Bezirksamt Mitte von Berlin – Wohnungsamt – (Bezirksamt) unter anderem mit, der Bewilligungs- und Bürgschaftsausschuss habe dem Sanierungskonzept der Klägerin zugestimmt. Weiter heißt es:
„Unterstützend dazu wäre die generelle Freistellung des Objektes von der Belegungsbindung eine liquiditätsentlastende Maßnahme, um eine nachhaltige wirtschaftliche Sanierung und gesicherte Fortführungsprognose zu erreichen. In diesem Zusammenhang nehmen wir Bezug auf das durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung initiierte Verfahren zur Freistellung von den Belegungsbindungen nach § 7 WoBindG im Rahmen der wirtschaftlichen Sanierung – Vermerk von IV A 21 vom 16.11.2009 (Kopie anbei).
Wir bitten daher im Interesse einer schnellstmöglichen Umsetzbarkeit der für den Fortbestand des Engagements dringend erforderlichen Sanierungsmaßnahmen und der Vermeidung erheblicher Forderungsausfälle für das Land Berlin um kurzfristige Entscheidung zur Freistellung des Objektes von der Belegungsbindung.“
In dem beigefügten Vermerk der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung – IV A 21 – vom 16. November 2009 heißt es unter anderem:
„Das Verfahren sollte sich hiernach wie folgt gestalten:
1. Im Zuge der Antragsbearbeitung im Rahmen der wirtschaftlichen Sanierung von im Rahmen Sozialen Wohnungsbaus geförderten Objekten wird von der IBB ab sofort auch auf der Grundlage von § 7 WoBindG i.V.m. § 30 WoFG vorgeprüft, ob eine beantragte Bindungsfreistellung zur Erreichung des wohnungswirtschaftlichen Ziels angezeigt ist.
2. Kommt die IBB nach Vorprüfung zu dem Ergebnis der Erforderlichkeit der Bindungsfreistellung, wird hierzu die Stellungnahme des Bezirksamts eingeholt. […]
3. Mit der Stellungnahme des Bezirks muss der Bezirk auch darlegen, ob er selbst die Entscheidung auf der Grundlage von § 7 WoBindG i.V.m. § 30 WoFG zeitnah treffen will, oder ob er den Verfahrensweg nach Nr. 9 (3) Zuständigkeitskatalog AZG (Eigentümer / Erwerber nimmt ein Vertragsangebot SenStadt an) bevorzugt.
4. SenStadt wird zeitgleich von der IBB entsprechend informiert und erhält DU der Stellungnahme des Bezirks.
5. Einzelfallbezogene Entscheidung Bezirk bzw. SenStadt über die beauftragte Bindungsfreistellung.“
Im Schreiben des Bezirksamts vom 5. Juli 2013 an die IBB heißt es:
„in Beantwortung Ihres Schreibens teile ich Ihnen mit, dass der Bezirk Mitte von Berlin einer generellen Freistellung der Wohnungen zustimmen würde.
Allerdings könnten wir diese erst nach Beginn der Umsetzung des Sanierungskonzeptes vom 25.2.2013 unter Vorlage von entsprechenden Nachweisen (z.B. Kopien der unterschriebenen Verträge o.ä.) aussprechen.“
Mit Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 13. Dezember 2013 stellte der Beklagte die Klägerin hinsichtlich der Wohnungen von Belegungsbindungen frei. Die Freistellung wurde bis zum 31. Dezember 2018 befristet. Von der Forderung eines Ausgleichs sah der Beklagte ab.
Dagegen erhob die Klägerin am 7. Januar 2014 Widerspruch, mit dem sie unter anderem die Aufhebung der Befristung begehrte. Sie habe auf eine unbefristete Freistellung vertrauen können; im Falle des Scheiterns der Sanierung der Klägerin und einer Zwangsversteigerung des Objekts würde die Eigenschaft „öffentlich-gefördert“ komplett entfallen.
Mit Widerspruchsbescheid des Bezirksamts vom 5. März 2015 wies der Beklagte den Widerspruch insoweit zurück. Die zeitliche Befristung der im Ermessen der Behörde stehenden Freistellungsentscheidung sei gerechtfertigt. Sie sei sachlich geboten, da derzeit nicht vollumfänglich absehbar sei, ob das Sanierungskonzept Erfolg haben werde. Mit dem Schreiben vom 5. Juli 2013 sei keine Zusicherung auf eine unbefristete Freistellung gegeben worden.
Hiergegen hat die Klägerin am 2. April 2015 Klage erhoben, mit der sie eine Entfristung der Freistellung erreichen will.
Die Klägerin meint, die Befristung sei rechtswidrig, weil eine solche der in dem Schreiben des Beklagten vom 5. Juli 2013 enthaltenden Zusicherung widerspreche. Die Formulierung, dass eine generelle Freistellung erteilt werden solle, lasse eine Befristung nicht zu. Die unbefristete Freistellung und damit die Vermietbarkeit des Objekts seien für den Erfolg des Sanierungskonzepts erforderlich und für die Investoren von entscheidender Bedeutung. Es sei auch nicht verständlich, warum die Auswirkungen des Sanierungskonzepts abgewartet werden sollten.
Die Klägerin beantragt,
die Befristung der Freistellung in dem Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 13. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids desselben vom 5. März 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Befristung der Freistellung auf fünf Jahre sei ermessensfehlerfrei ergangen. Mit dem Schreiben vom 5. Juli 2013 sei der Klägerin keine unbefristete Befreiung zugesichert worden.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Var. 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]), denn die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung in Form einer Befristung (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVfG] i. V. m. § 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Berlin [VwVfG Berlin]) eines sie begünstigenden Verwaltungsakts. Hiergegen stellt sich die Anfechtungsklage gegenüber der Verpflichtungsklage grundsätzlich als spezieller und rechtsschutzintensiver dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980 – 3 C 136/79 – juris, Rn. 36 ff.; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 6 C 5/00 – juris, Rn. 13; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 42 Rn. 22 m. w. N.). Ein Fall, im dem die Verpflichtungsklage ausnahmsweise rechtsschutzintensiver wäre, liegt nicht vor.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Befristung der Freistellung ist rechtmäßig und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Befristung ist § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin. Danach darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen unbeschadet des Absatzes 1 mit einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung), erlassen werden. Nach § 36 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden.
Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht (§ 36 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin), liegt nicht vor. Die Freistellung von der Wohnungsbindung richtet sich nach § 7 Abs. 1 Wohnungsbindungsgesetz (WoBindG) in Verbindung mit § 30 Wohnraumförderungsgesetz (WoFG). Danach kann die zuständige Stelle den Verfügungsberechtigten von Belegungsbindungen in entsprechender Anwendung des § 30 Abs. 1 Nr. 2 WoFG insbesondere freistellen, wenn und soweit an der Freistellung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht und für die Freistellung ein Ausgleich dadurch erfolgt, dass der Verfügungsberechtigte der zuständigen Stelle das Belegungsrecht für Ersatzwohnungen, die bezugsfertig oder frei sind, für die Dauer der Freistellung nachträglich einräumt oder einen Geldausgleich in angemessener Höhe oder einen sonstigen Ausgleich in angemessener Art und Weise leistet. Freistellungen können für bestimmte Wohnungen, für Wohnungen bestimmter Art oder für Wohnungen in bestimmten Gebieten erteilt werden (§ 30 Abs. 2 WoFG). Bei der Freistellung kann von einem Ausgleich abgesehen werden, wenn und soweit die Freistellung im überwiegenden öffentlichen Interesse erteilt wird (§ 30 Abs. 3 WoFG). Die Freistellung steht damit im Ermessen des Bezirksamts.
Als Ermessensentscheidung durfte die Freistellung – wiederum nach pflichtgemäßem Ermessen – mit einer Befristung versehen werden (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin). Dabei hatte das Bezirksamt dieses Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin). Insoweit ist die Prüfung des Gerichts darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zwecke der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Befristung erweist sich als ermessensfehlerfrei.
Ein Ermessensfehler ergibt sich zunächst nicht mit Blick auf das Schreiben des Bezirksamts an die IBB vom 5. Juli 2013. Zu Unrecht leitet die Klägerin daraus einen Anspruch auf unbefristete Freistellung von Belegungsbindungen auf Grundlage einer Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin her. Eine Zusicherung ist nach dieser Vorschrift eine Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Ob eine Zusicherung vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln, und zwar in entsprechender Anwendung des § 133 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgebend ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1986 – 4 C 28/84 – juris, Rn. 11 f.).
Danach liegt eine Zusicherung des Beklagten nicht vor. Das Schreiben des Bezirksamts richtet sich bereits nicht an die Klägerin, sondern stellt sich als vorbereitende Stellungnahme des Bezirksamts gegenüber der IBB im Rahmen des durch den Vermerk der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung – IV A 21 – vom 16. November 2009 vorgegebenen Verfahrens in Sanierungsfällen dar (dort Punkt 3., insoweit inhaltsgleich Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung – IV A 33 – an die Wohnungsämter vom 23. März 2010 [Bl. 31 Verwaltungsvorgang, zweiter Absatz]). Das Bezirksamt teilt der IBB darin mit, dass es einer generellen Freistellung der Wohnungen zustimmen „würde“, allerdings „könnte“ es diese erst nach Beginn der Umsetzung des Sanierungskonzepts und nach Vorlage entsprechender Nachweise aussprechen. Aus dieser behördlichen Korrespondenz kann die Klägerin nichts herleiten.
Selbst wenn man die Klägerin jedoch als Adressatin des Schreibens ansähe, ließe sich die vermeinte Zusicherung diesem nicht entnehmen. Eine Freistellungsentscheidung im Einzelfall (vgl. Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung an die Wohnungsämter vom 23. März 2010 – IV A 33 – [Bl. 31 Verwaltungsvorgang, sechster Absatz]) liegt darin noch nicht. Vielmehr handelt es sich um eine Erklärung bzw. Ankündigung, die im Rahmen informeller Verhandlungen oder Absprachen von einer Behördenmitarbeiterin abgegeben wurde, jedoch nicht von Rechtsbindungswillen getragen ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 38 Rn. 11). Die vom Bezirksamt darin in Aussicht gestellte einzelfallbezogene Entscheidung über die Bindungsfreistellung gegenüber der Klägerin selbst sieht das von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vorgegebene Verfahren erst als letzten Schritt vor (Vermerk Punkt 5.). Diesem Schritt sollten nach der im Rahmen objektiver Würdigung erkennbaren Vorstellung des Bezirksamts noch weitere Prüfungen vorausgehen, namentlich des Beginns der Umsetzung des Sanierungskonzepts, der entsprechenden Nachweise und sich aus dem Gesetz ergebender Prüfungspunkte, insbesondere des Absehens von einem Ausgleich (§ 30 Abs. 3 WoFG) und auch des etwaigen Versehens der Freistellung mit einer verwaltungsverfahrensrechtlich vorgesehenen Befristung (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin).
Selbst wenn man schließlich das Schreiben als Zusicherung begreifen würde, ließe sich ihm mit Blick auf die Formulierung einer „generellen Freistellung“ nicht ohne Weiteres eine zeitliche Komponente, also ein Verzicht auf eine Befristung entnehmen. Es liegt viel näher, dass die Formulierung mit der Vorschrift des § 30 Abs. 2 WoFG in Zusammenhang steht. Danach können Freistellungen für bestimmte Wohnungen, für Wohnungen bestimmter Art oder für Wohnungen in bestimmten Gebieten erteilt werden. Insoweit dürfte das Schreiben lediglich klarstellen, dass eine Freistellung hinsichtlich aller 77 Wohnungen in Betracht kommt.
Sonstige Ermessensfehler sind weder aufgezeigt noch ersichtlich. Die Befristung wahrt insbesondere den gesetzlich intendierten Zweck, künftigen Entwicklungen der maßgeblichen Sach- oder Rechtslage, welche im Zeitpunkt des Erlasses noch nicht hinreichend übersehbar sind, Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980 – 3 C 136/79 – juris, Rn. 54 ff.; Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 36 Rn. 55). Das gilt insbesondere mit Blick auf den Tatbestand des die Freistellung rechtfertigenden öffentlichen Interesses (§ 30 Abs. 1 Nr. 2 WoFG). Eine Befristung auf (nur) fünf Jahre erweist sich unter Berücksichtigung der Möglichkeit, eine Folgefreistellung zu beantragen, auch nicht als unverhältnismäßig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
192.500,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 WoBindG
§ 30 WoFG
§ 40 VwVfG
§ 133 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 7 Abs. 1 Wohnungsbindungsgesetz
§ 30 Abs. 1 Nr. 2 WoFG
§ 30 Abs. 2 WoFG
§ 30 Abs. 3 WoFG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 3 C 136/79
6 C 5/00
4 C 28/84