Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-12, Aktenzeichen 1 KO 358/17
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2022:1212.1KO358.17.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 23. Januar 2018 abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Anforderungen an die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Schweinemastanlage mit insgesamt 4.784 Mastplätzen.
Die Klägerin betreibt einen Schweinemaststall mit 1.488 Schweinen in der Gemarkung Prisselberg, Flur 4, Flurstück-Nr. a..._. Der Stall liegt ca. 1.000 m nordwestlich der Ortslage von G... und ca. 630 m südlich der Ortslage von M..., wo sich eine Rinderzuchtanlage befindet.
Die Klägerin beantragte bei dem Beklagten am 11.12.2009 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Erweiterung ihrer Mastanlage durch die Errichtung zweier Gebäude mit 1632 bzw. 1664 Plätzen auf insgesamt 4.784 Schweinemastplätze. Mit Schreiben vom 23.12.2015, eingegangen bei dem Beklagten am 29.12.2015, reichte die Klägerin die formgebundenen Antragsunterlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, die technische sowie die verfahrenstechnische Anlagenbeschreibung (Ordner 1), die Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) inklusive der Immissionsprognosegutachten für Ammoniak, Geruch und Staub, die Landschaftspflegerische Begleitplanung, die FFH-Verträglichkeitsstudie (alles Ordner 2) sowie die Bauplanungsunterlagen mit dem Brandschutzkonzept (Ordner 3) verbunden mit der Bitte um Mitteilung ein, ob die Unterlagen für die Durchführung der weiteren Verfahrensschritte ausreichend bzw. welche Änderungen/Ergänzungen gegebenenfalls erforderlich seien.
Mit Schreiben vom 07.01.2016 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass nach dem Ergebnis einer ersten überschlägigen Prüfung der Vollständigkeit der Antragsunterlagen die Schweinemastanlage offensichtlich ohne Abluftbehandlungsanlage ausgeführt werden solle. Nach seiner Auffassung stellten zertifizierte Abluftbehandlungsanlagen zur Minderung von Staub, Ammoniak und Geruch in Schweinemastanlagen mit 2.000 und mehr Tieren den Stand der Technik dar. Die Genehmigungsvoraussetzung des § 5 Absatz 1 Nr. 2 BImSchG wäre bei Errichtung der Anlage ohne Abluftbehandlung nicht gegeben, was zur Folge habe, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne und der Antrag abzulehnen wäre. Die Klägerin wurde aufgefordert, bis zum 25.01.2016 schriftlich mitzuteilen, ob sie den Betrieb einer geeigneten, zertifizierten Abluftbehandlungsanlage in Betracht ziehe und für welches System sie sich entscheide. Dem entgegnete die Klägerin, dass die beantragte Anlage ohne Abluftreinigung derzeit dem zu beachtenden Stand der Technik entspreche. Abluftreinigung für neu zu errichtende Schweinemastanlagen der beantragten Größe sei zu diesem Zeitpunkt weder bundesweit noch in Thüringen rechtlich verbindlich und wirtschaftlich nicht verhältnismäßig. Sie bitte um unverzügliche Weiterbearbeitung, insbesondere um Prüfung und Mitteilung der Vollständigkeit des Antrages im Sinne von § 7 der 9. BImSchV.
Mit Bescheid vom 24.02.2016 lehnte der Beklagte den Antrag auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb der Schweinemastanlage gemäß § 20 Absatz 2 Satz 1 der 9. BImSchV ab, da das beantragte Vorhaben ohne die Errichtung und den Betrieb einer Abluftreinigungsanlage nicht dem Stand der Technik entspreche und damit die Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Absatz 1 Nr. 1 BImSchG nicht vorlägen und ihre Erfüllung auch nicht durch Nebenbestimmungen sichergestellt werden könne. Abluftreinigungsanlagen seien nach dem Ergebnis seiner Abwägung, der der Forschungsreport 1/2012 des BMELV, die Empfehlungen der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz vom 13./14.03.2013, die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage von Bündnis 90/ Die Grünen aus dem Jahr 2013 (Drucksache 17/12918 vom 25.03.2013), die „Filtererlasse“ der Bundesländer NRW, Niedersachsen und Schleswig-Holstein aus den Jahren 2013 bzw. 2014 sowie der Entwurf der neuen TA Luft (Stand 18.06.2015) zugrunde gelegen hätten, bei großen Schweinehaltungsanlagen Stand der Technik.
Am 24.03.2016 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Gera erhoben und beantragt,
1. den Bescheid 36/09 des Beklagten vom 24. Februar 2016 aufzuheben und
2. den Beklagten zu verpflichten, ihr die unter dem 30. November 2009 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Halten und zur Mast von Schweinen mit 4.464 Schweinemastplätzen am Standort A..., Gemarkung Prisselberg, Flur 4, Flurstück a, zu erteilen,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 30. November 2009 auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Halten und zur Mast von Schweinen mit 4.464 Schweinemastplätzen am Standort A..., Gemarkung Prisselberg, Flur 4, Flurstück a..., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Am 24.06.2016 (Thüringer Staatsanzeiger Nr. 32/2016, S. 1043 bis 1047) veröffentlichte das Thüringer Ministerium für Umwelt, Energie und Naturschutz den Erlass „Immissionsschutzrechtliche Anforderungen an Tierhaltungsanlagen und Einführung der Geruchsimmissionsrichtlinie (GIRL)“ (im Folgenden: Filtererlass). Nach Nummer 5.1. des Filtererlasses ist bei neu gebauten großen Schweinemastanlagen als Vorsorgemaßnahme im Rahmen der jeweiligen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren der Einbau und Betrieb von Abluftreinigungsanlagen im Bescheid festzulegen. Für Bestandsanlagen ist gemäß Nr. 5.3. des Filtererlasses innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Erlasses anhand von drei Kriterien zu prüfen, ob die Installation und der Betrieb einer geeigneten Abluftreinigungsanlage nachträglich anzuordnen ist. Für Anlagen, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Filtererlasses bereits ein vollständiger Genehmigungsantrag vorgelegen hat, gelten die Regelungen für bestehende Anlagen (Nr. 10 des Erlasses).
Mit Urteil vom 02.03.2017, dem Beklagten am 20.03.2017 zugestellt, hat das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 24.02.2016 verpflichtet, über den Genehmigungsantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden und hat den auf Verpflichtung des Beklagten zur Genehmigungserteilung gerichteten Hauptantrag abgewiesen. Zudem hat es die Berufung gegen das Urteil zugelassen.
Der Beklagte hat am 11.04.2017 Berufung eingelegt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin habe - entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts - keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung der begehrten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung.
Die eingereichten Antragsunterlagen seien bereits nicht vollständig; dies habe er schon erstinstanzlich mit Schriftsatz vom 22.12.2016 dargelegt. Ergänzend sei dazu auszuführen, dass die Unterlagen hinsichtlich des 2-Kammer-Fahrsilos unvollständig seien. Die Frage, wie das 2-Kammer-Fahrsilo überdacht sei, betreffe nicht nur die materielle Genehmigungsfähigkeit des Antrages, sondern greife bereits auf der Stufe der Prüffähigkeit der Unterlagen ein. Eine eindeutige fachliche Überprüfung sei nicht möglich.
Der Antrag sei aber auch nicht genehmigungsfähig. Genehmigungsbedürftige Anlagen seien so zu errichten und zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden könnten (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) und Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen werde, insbesondere durch dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG).
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz seien Abluftreinigungsanlagen bei großen Schweinemastanlagen Stand der Technik im Sinne des § 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG. Ausweislich der Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) gemäß der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Intensivhaltung oder -aufzucht von Geflügel oder Schweinen (BVT 30) stellten Abluftreinigungsanlagen das notwendige Mittel dar, um die Einhaltung der unteren Emissionsbandbreite für Ammoniakemissionen zu ermöglichen. Der untere Wertebereich der Bandbreite im BVT 30 sei nach Fußnote 1 (Amtsblatt der EU L 43 vom 21.02.2017, S. 258) explizit mit dem Einsatz einer Abluftreinigungsanlage assoziiert. Hinzuweisen sei auch auf eine weitere konkrete Anforderung im BVT 30 für die Haltung von Schweinen in zwangsbelüfteten Ställen mit einer tiefen Güllegrube, wonach dieses Haltungsverfahren nur noch in Kombination mit einer zusätzlichen Minderungsmaßnahme betrieben werden dürfe. Daraus, dass die Emissionsbandbreiten die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte darstellten, könne geschlossen werden, dass Abluftreinigungsanlagen zum Kreis der besten verfügbaren Techniken zählten.
Die Betrachtungen des Gerichts zur (fehlenden) wirtschaftlichen Verhältnismäßigkeit von Abluftreinigungsmaßnahmen als Stand der Technik würden bereits dem Stellenwert dieses Kriteriums im Rahmen des § 3 Abs. 6 BImSchG i. V. m. dessen Anlage nicht gerecht. Danach sei bei der Bestimmung des Standes der Technik unter anderem die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen zu berücksichtigen. Daneben sei aber auch auf den Grundsatz der Vorsorge und der Vorbeugung abzustellen, der durch die nachfolgend in der Anlage aufgeführten Kriterien (insbesondere die Nrn. 3, 6, 9 und 10) weiter konkretisiert werde. Diese Grundsätze ließen sich auch als Einzelelemente einer Verhältnismäßigkeitsprüfung verstehen, bei der mögliche Belastungen einer Personengruppe durch die Maßnahme den Vorteilen gegenübergestellt würden, welche die Maßnahme für eine andere Personengruppe oder die Allgemeinheit herbeiführen könne. Zu nennen sei hier insbesondere die positive Wirkung, die Abluftreinigungsanlagen im Hinblick auf die Minderung von Ammoniakemissionen hätten. Auf deren besondere Relevanz habe neben der Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage im Bundestag auch der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) hingewiesen. Nähere Aussagen dazu, welche Vorteile bzw. welchen Nutzen eine Abluftanlage für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft haben könne, fänden sich in der Entscheidung des Verwaltungsgerichts an keiner Stelle. Somit habe das Gericht die entscheidenden Kriterien sowohl für die Feststellung des Standes der Technik insgesamt als auch für die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung gebotene Güterabwägung nicht vollständig erfasst. Insbesondere habe es sich bei seinen Erwägungen nicht von dem in § 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG normiertem Ziel des Standes der Technik, ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt zu sichern, leiten lassen. Entscheidend sei danach, was nach dem technischen Entwicklungsstand als das technisch Notwendige und Angemessene anzusehen sei. Ausweislich des Gutachtens des Umweltbundesamtes (UBA) „Aktuelle Entwicklung: Kosten-Nutzen-Analyse und Vollzugsempfehlungen für den Einsatz von Abluftreinigungsanlagen in der Tierhaltung“ (UBA-Bericht 61/2016) minderten Abluftreinigungsanlagen in Schweineställen die Emissionen verschiedener Luftschadstoffe mit einem sehr hohen Wirkungsgrad. Dem Luftschadstoff Ammoniak komme infolge seiner nachgewiesenen negativen Wirkungen auf die menschliche Gesundheit und auf die Umwelt dabei eine besondere Rolle zu, weshalb er zum Gegenstand internationaler Vereinbarungen geworden sei, um so die Emissionen zu mindern. Zur Einhaltung der Anforderungen dieser Regelwerke habe sich Deutschland verpflichtet. Seit 2010 würden die in der Richtlinie 2001/81/EG vom 30.06.2016 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-RL) geregelten nationalen Emissionshöchstmengen in Deutschland nicht eingehalten. Die Reduktionsverpflichtungen Deutschlands erforderten nach der novellierten NEC-RL weitere Minderungen auch bei Ammoniak; für die Ammoniakemissionen in Deutschland sei ganz überwiegend die Landwirtschaft verantwortlich. Soweit das Verwaltungsgericht seinen Ausführungen wissenschaftliche Erkenntnisse zugrunde lege, könnten diese nicht vollständig auf den vorliegenden Fall angewandt werden. So verweise das Gericht auf das UBA-Gutachten vom August 2016, das die mit der Installation von Abluftreinigungsanlagen in Betrieben mit mehr als 1.500 Tierplätzen verbundenen Verluste zwischen 15,10 € und 51,05 € je Mastplatz (MP) pro Jahr beziffert habe, weshalb sich der Einbau und Betrieb in durchschnittlichen Betrieben nicht realisieren lasse. Er - der Beklagte - bestreite, dass bei größeren Tierhaltungsanlagen die vom UBA zugrunde gelegten und ermittelten Zahlen und Verhältnisse, die sich ausschließlich auf Anlagen, die deutlich kleiner seien als die in Rede stehende bezögen, noch zuträfen. Auf diese Anlagengröße gehe die Landwirtschaftskammer Niedersachsen in ihrer ökonomischen Begutachtung nicht dezidiert ein. Die vom Gericht für den vorliegenden Fall zugrunde gelegten Annahmen könnten nicht belastbar herangezogen werden. Die Studie gehe nämlich von Tierhaltungsanlagen mit maximal 1.864 Tierplätzen aus, während die streitgegenständliche Anlage mehr als zweieinhalb Mal so groß sei. Es gebe in Richtung größerer Stallgebäude eine Kostendegression, was mit den Investitionskosten der einzubauenden Steuerungstechnik zusammenhänge, die sich bei kleineren Anlagen nicht von größeren unterscheide. Bei einer Größenordnung von ca. 4.000 Mastplätzen könnten jedoch die geringsten Investitionskosten pro Mastplatz angesetzt werden und lägen für die technische Installation bei ca. 30 €/MP. Da in den letzten Jahren die Anforderungen an den zu errichtenden Rohbau gestiegen seien, müssten hier nochmals die gleichen Investitionskosten angesetzt werden, so dass für die Errichtung einer Abluftreinigungsanlage in einem Stallgebäude mit 4.000 Mastplätzen Investitionskoten von maximal 60 €/MP einkalkuliert werden müssten. Bei einer Abschreibungsdauer von ca. 15 Jahren seien dies Kosten von ca. 4 €/MP pro Jahr.
Zur Beurteilung der einzukalkulierenden Betriebskosten sei die Erhebung der entsprechenden korrekten Verbrauchsdaten erforderlich. Diese würden in Prüfungsberichten der Deutschen Landwirtschaftsgesellschaft e. V. (im Folgenden: DLG) zu den einzelnen Abluftreinigungsanlagen veröffentlicht und seien Teil der Ergebnisse der Gebrauchswertprüfung der DLG. Die Ergebnisse der Prüfungen würden von einer Expertengruppe neutral bewertet und seien somit sehr belastbar. Bei der Betriebskostenermittlung bezüglich des Strommehrverbrauchs würden heute zum Teil Verbrauchsdaten angesetzt, die der Realität nicht mehr entsprächen. Bei einer ordnungsgemäßen Installation der Lüftungstechnik liege der Druckverlust über die Abluftreinigungsanlagen nämlich nur im Sommer und in der Endmastphase der Tiere zwischen 50 Pascal (Pa) und 80 Pa, im Jahresmittel aber lediglich zwischen 15 und maximal 30 Pa. Dies bedeute, dass für die einzubauende Lüftung nur ein minimaler Mehrverbrauch an Strom zur Betriebskostenermittlung herangezogen werden dürfe. Auch hinsichtlich des Mehrverbrauchs an Energie, der durch die eingesetzten Umwälzpumpen hervorgerufen werde, seien in den letzten Jahren durch Veränderungen der Berieselungseinrichtungen deutliche Einsparungen erzielt worden. Maßgeblich für die Höhe der Betriebskosten sei zudem bereits der Ansatz der Betriebskostenberechnung. Für die Beantwortung der Frage, welche tatsächlichen Kosten in Euro pro Ressourceneinheit zur Berechnung angesetzt würden, komme es auf die unterschiedliche Kalkulation des zu verwertenden Abschlämmwassers aus den entsprechenden Abluftreinigungssystemen an. In einer richtigen Betriebskostenanalyse müsse auch die Einsparung durch den Wegfall des Einkaufs eines stickstoffhaltigen Mineralstoffdüngers berücksichtigt werden, die im vorliegenden Fall bei 4.000 Mastschweinplätzen und unter Berücksichtigung einer 70-prozentigen Abscheideleistung der Abluftreinigungsanlage mehr als 5.000 € (1,25 €/MP) betrage. Mit dem Einsatz des richtigen Abluftreinigungssystems könne bei einem Mastschweinestall mit 4.000 Plätzen mit Gesamtkosten von rund 9 €/MP pro Jahr gerechnet werden. Dies seien bei rund drei Mastdurchgängen im Jahr, die heute angesetzt werden könnten, Mehrkosten von ca. 3 € pro gemästetem Schwein, wobei die Einsparung des Zukaufs von Nitratdünger noch nicht eingerechnet sei.
Der Einbau von Abluftreinigungsanlagen sei auch wirtschaftlich vertretbar. Dafür spräche, dass in Deutschland über 1.000 Schweinemastanlagen mit Abluftreinigungsanlagen existierten, bereits jetzt zumindest ein Viertel der Betriebe mit über 2.000 Schweinen Abluftreinigungsanlagen einbaue und die Betriebe dennoch einen Einnahmeüberschuss erzielen könnten und ein „Wettbewerbsdruck“ nicht mehr bestehe, wenn eine flächendeckende Verpflichtung zum Einbau von Filtern in allen großen Schweinemastanlagen bestehe, also ein einheitlicher Vollzug gewährleistet sei. Ausweislich eines von ihm in Auftrag gegebenen und inzwischen vorliegenden Gutachtens der Deutschen Landwirtschaftsgesellschaft DLG und einer ergänzenden Stellungnahme der DLG zur Bewertung ihres Gutachtens zur Bestimmung der Gesamtkosten von Abluftreinigungsanlagen durch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen könnten Tierhaltungsanlagen mit mehr als 2.000 Tieren auch mit Abluftreinigungsanlagen wirtschaftlich betrieben werden. Vor dem Hintergrund einer weiteren Stellungnahme der DLG vom 12.07.2019, die den kalkulatorischen Gewinnbeitrag bei Errichtung und Betrieb einer Abluftreinigungsanlage in allen Szenarien nunmehr negativ ausweise, werde nochmals auf die UBA-Untersuchungen und hier speziell auf das von diesem veröffentlichte, zusammenfassende Ergebnis der Publikation „Aktuelle Entwicklung Kosten-Nutzen-Analyse und Vollzugsempfehlungen für den Einsatz von Abluftreinigungsanlagen in der Tierhaltung“ hingewiesen. Danach gehöre die Abluftreinigung hier zu den fortschrittlichsten Verfahren zur Minderung luftgetragener Emissionen, so dass der Betrieb von Tierhaltungsanlagen mit mehr als 2.000 Tieren mit Abluftreinigungsanlagen den Stand der Technik markiere.
Hinzuweisen sei schließlich auf die Konsequenzen, die aus einer nicht gegebenen Wirtschaftlichkeit der Abluftreinigung bei einer Anlage mit mehr als 4.700 Tierplätzen im Hinblick auf die allgemeine Anwendbarkeit der BVT-Schlussfolgerungen zu Intensivtierhaltungsanlagen im immissionsschutzrechtlichen Vollzug folgen würden. Da es sich im vorliegenden Fall um eine Anlage handele, die den Schwellenwert der unter die Industrieemissions-Richtlinie fallenden Anlagen um das fast zweieinhalbfache überschreite, wäre diese Abluftreinigungstechnik bei einem sehr großen Teil der Anlagen mit hohen Ammoniakemissionen nicht einsetzbar, so dass die diesbezüglichen BVT-Schlussfolgerungen weitestgehend ins Leere laufen würden.
Im Übrigen könne nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Maßnahme zur Emissionsbegrenzung auch dann als erforderlich und wirtschaftlich zumutbar angesehen werden, wenn sie zur Emissionsminderung praktisch geeignet sei, aber aus wirtschaftlichen Gründen noch nicht dem Stand der Technik entspreche. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 23.07.2015 - 7 C 10.13 - hervorgehoben, dass nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG Vorsorge „insbesondere“ durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zu treffen sei, im Einzelfall aber darüber hinausgehen könne.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 2. März 2017 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die erstinstanzlich ausgesprochene Verpflichtung zur Neubescheidung sich auf den gestellten Antrag auf Genehmigung einer Anlage mit 4.784 Mastplätzen und nicht auf die im erstinstanzlichen Verfahren angegebenen 4.464 Mastplätzen bezieht.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus:
Entgegen der Auffassung des Beklagten sei der Einbau einer Abluftreinigungseinrichtung innerhalb der Schweinemasthaltung nicht Stand der Technik. Stand der Technik sei nach § 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lasse. Vor diesem Hintergrund sei der Schluss, dass die Abluftreinigung innerhalb der Schweinemast zu den fortschrittlichsten Verfahren zur Minderung luftgetragener Emissionen gehöre und daher den Stand der Technik markiere, bereits inhaltlich nicht haltbar. Daraus, dass die Abluftreinigung möglicherweise zu den fortschrittlichsten Verfahren gehöre, folge nicht, dass sie - gleichsam automatisch - zum Stand der Technik zähle.
Bei der Bestimmung des Standes der Technik sei nach § 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG insbesondere die Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG heranzuziehen. Danach sei der Stand der Technik unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen sowie des Grundsatzes der Vorsorge und der Vorbeugung zu beschreiben. Zur näheren Bestimmung des Standes der Technik gehörten insbesondere vergleichbare Verfahren, Vorrichtungen oder Betriebsmethoden, die mit Erfolg im Betrieb erprobt worden seien (Nr. 4), Fortschritte in der Technologie und in den wissenschaftlichen Erkenntnissen (Nr. 5), Art, Auswirkung und Menge der jeweiligen Emissionen (Nr. 6), die Notwendigkeit, die Gesamtwirkung der Emissionen und die Gefahren für den Menschen und die Umwelt soweit wie möglich zu vermeiden und zu verringern (Nr. 10) und Informationen, die in den BVT-Merkblättern enthalten seien.
Der Beklagte verkenne auch den Begriff des Stands der Technik und setze ihn zu Unrecht mit den „besten verfügbaren Techniken“ gleich. Nach Auffassung des Beklagten seien Abluftreinigungsanlagen deshalb zum Stand der Technik zu zählen, weil sie nach der von ihm zitierten BVT-Schlussfolgerung zu Intensivtierhaltungsanlagen das notwendige Mittel darstellten, um die Einhaltung der unteren Emissionsbandbreite für Ammoniakemissionen zu ermöglichen. Ein solcher Schluss verbiete sich aber deshalb, weil die beiden Begrifflichkeiten „beste verfügbare Techniken“ und „Stand der Technik“ nicht deckungsgleich seien. Der Begriff der „besten verfügbaren Techniken“ solle zwar grundsätzlich in Bezug auf Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie (Richtlinie 2010/75/EU vom 24.11.2010 über Industrieemissionen - Industrieemissionsrichtlinie - IE-Richtlinie) dieselbe Funktion wie der „Stand der Technik“ erfüllen, die besten verfügbaren Techniken gäben aber, anders als der Stand der Technik, das anzustrebende bzw. wünschenswerte Vorsorgeprofil an. Die Techniken sollten die „besten“ und „effizientesten“, d. h. die zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die gesamte Umwelt „wirksamsten“ sein. Sie seien der Schlüsselbegriff für die inhaltliche Ausfüllung der von der Industrieemissions-Richtlinie geforderten medienübergreifenden Integration. Indem die Definition den medienübergreifenden Ansatz mit dem „hohen Schutzniveau“ koppele und zum Leitbild des zu fordernden Technikniveaus mache, schraube sie den Vorsorgestandard begrifflich auf ein deutlich über dem des Standes der Technik liegendes Niveau. Diesen Unterschied verdeutliche auch Art. 3 Nr. 10 Buchstabe c der Industrieemissions-Richtlinie, wonach die „besten“ Techniken diejenigen seien, die „am wirksamsten“ zur Erreichung eines allgemeinen hohen Schutzniveaus für die gesamte Umwelt erschienen. Zwar schränke auch die Industrieemissions-Richtlinie selbst in Art. 3 Nr. 10 Buchstabe b die „besten verfügbaren Techniken“ dahingehend ein, dass „verfügbare“ Techniken nur die seien, die in einem Maßstab entwickelt seien, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermögliche. Der Stand der Technik kennzeichne nicht die effizienteste, wirksamste und beste Umwelttechnik, sondern ein der besten Technik angenähertes optimales Verfahren der Emissionsbegrenzung unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, insbesondere im Hinblick auf die wirtschaftliche Vertretbarkeit der Maßnahme. Der Stand der Technik sei also gerade nicht die „beste verfügbare“ Technik, sondern die insofern „etablierteste“. Nur weil eine Technik generell verfügbar und „machbar“ sei, die im Hinblick auf die Emissionsbegrenzung die „beste“ Technik darstelle, sei diese nicht schon Stand der Technik im Sinne des § 3 Abs. 6 BImSchG. Vielmehr müssten u. a. vergleichbare Verfahren, Vorrichtungen und Betriebsmethoden bereits mit Erfolg im Betrieb erprobt worden sein.
Zu den anerkannten Koordinaten der immissionsschutzrechtlichen Vorsorge anhand des Stands der Technik gehöre, dass die Anforderungen der gesetzlichen Vorsorgepflicht durch die immanente Schranke der Verhältnismäßigkeit begrenzt seien. Das angestrebte hohe Schutzniveau ziele nicht darauf ab, jegliches Restrisiko zu minimieren und bedeute gerade nicht, dass durch die Genehmigung eine Gefährdung gänzlich ausgeschlossen sein müsse. Vielmehr genügten insbesondere Vorschriften, denen zufolge die nach dem Stand der Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden getroffen werden könne. Dass es eine „bessere verfügbare“ Technik gebe, sei insofern irrelevant. Der Anlagenbetreiber müsse aufgrund der Vorsorgepflicht nicht jede technisch mögliche Maßnahme zur Emissionsbegrenzung ergreifen. Auch durch Auflagen eines Genehmigungsbescheides dürfe er nicht zu technisch zwar möglichen, aber unverhältnismäßig aufwendigen Vorsorgemaßnahmen verpflichtet werden. Das Maß der Vorsorge sei mithin durch den Stand der Technik begrenzt. Es komme dabei nicht allein auf das technisch Machbare an, sondern (auch) auf die Frage der Verhältnismäßigkeit, insbesondere der Wirtschaftlichkeit der geforderten Maßnahme. Auch nach der vom Beklagten zitierten BVT-Schlussfolgerung würden neben der Abluftreinigungsanlage weitere Emissionsminderungsmaßnahmen als geeignet angesehen. Genehmigungen seien daher auch dann zu erteilen, wenn sich nicht völlig ausschließen lasse, dass künftig durch das Gebrauchmachen von der Genehmigung ein Schaden auftreten werde. Die dem Stand der Technik entsprechenden Vorsorgemaßnahmen könnten nämlich gerade als Regel, d. h. unabhängig von den Umständen des Einzelfalls verlangt werden. Durch den Stand der Technik würden diese Umstände regelhaft berücksichtigt.
Der Einsatz und Betrieb einer Abluftreinigungsanlage in der Schweinemast erfülle aber bereits nicht die in der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG genannten Kriterien zur Konkretisierung des Stands der Technik. Der Betrieb einer Abluftreinigungsanlage sei auch nicht schon deshalb Stand der Technik, weil bereits verschiedene Bundesländer die Abluftreinigung in „großen Schweinehaltungsanlagen“ zur Reduktion von Staub-, Ammoniak- und Geruchsemissionen als betriebswirtschaftlich vertretbar und insgesamt dem Stand der Technik entsprechend qualifizierten. Der Stand der Technik bedürfe einer bundeseinheitlichen Regelung; er sei hier in der TA Luft festgeschrieben und sehe den Betrieb von Abluftreinigungsanlagen bislang nicht vor. Es sei nicht nachvollziehbar, warum in einigen Bundesländern der Betrieb einer Abluftreinigungsanlage zum Stand der Technik gehören solle und in anderen nicht. „Filtererlasse“ in drei Bundesländern könnten keinesfalls als gesicherte neue Erkenntnisse hinsichtlich des Stands der Technik anzusehen sein. Hieran ändere sich auch nichts dadurch, dass mittlerweile mehr als 1.000 Abluftreinigungsanlagen installiert worden sein sollen. Allein anhand der Anzahl der eingesetzten Anlagen könne nicht geschlussfolgert werden, dass diese Betriebsmethode als regelhafter Standard im Sinne der Nr. 4 der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG mit Erfolg im Betrieb erprobt worden sei. Die Abluftreinigungsanlage sei auch nicht deshalb als (neuer) Stand der Technik anzusehen, weil die Bundesrepublik Deutschland die unionsrechtlich vorgeschriebene Emissionshöchstmenge für das Schadgas Ammoniak nicht einhalte und die Tierhaltung einen der Hauptverursacher jener Emissionen darstelle. Für die Sicherstellung der Einhaltung der nationalen Höchstmengen an Ammoniakemissionen seien nicht die Länder, sondern die Bundesregierung zuständig. Nach der Amtlichen Begründung zu § 34 Abs. 1 der 39. BImSchV sei die Erstellung eines Programms zur dauerhaften Einhaltung der Emissionshöchstmengen durch die Länder nicht möglich, weil erfahrungsgemäß erfolgversprechende Maßnahmen, zu denen gerade auch strengere Umweltauflagen gehörten, länderübergreifend konzipiert werden müssten.
Demgegenüber gehe der Beklagte davon aus, dass insbesondere aus dem UBA-Bericht 61/2016 folge, dass die Abluftreinigung innerhalb der Schweinemast zu den fortschrittlichsten Verfahren zur Minderung luftgetragener Emissionen gehöre und daher den Stand der Technik markiere. Diese Schlussfolgerung verkenne, dass die vom Beklagten zitierte Passage nicht das Ergebnis des Berichtes bzw. dessen zugrunde liegender Studie darstelle, sondern lediglich die textliche „Kurzvorstellung des UBA-Berichts 61/2016“ auf der Homepage des Umweltbundesamtes. Diese Textvorstellung entspreche jedoch nicht den Ergebnissen der durchgeführten Studie, sondern verkehre das Studienergebnis ins Gegenteil. Erst die ausführliche Lektüre des UBA-Berichts 61/2016 selbst verdeutliche, dass die Zusammenfassung des Berichts auf der Homepage unzutreffend sei; hierauf sei das UBA bereits im Jahr 2016 durch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen hingewiesen worden. Zwar heiße es im UBA-Bericht aus dem Jahr 2016, dass DLG-zertifizierte Anlagen für die Schweinehaltung „ausgereift“ seien und „daher gegenwärtig den aktuellen technischen Stand“ darstellten. Der aktuelle technische Stand sei aber gerade nicht der Stand der Technik im Sinne von § 3 Abs. 6 BImSchG. Soweit in dem Bericht davon die Rede sei, dass der Einsatz einer Abluftreinigungsanlage nur ab einer Stallgröße von 1.500 Plätzen noch wirtschaftlich sein könne, könne daraus nicht abgeleitet werden, dass bei diesen Ställen der zusätzliche Betrieb einer Abluftreinigungsanlage stets die Wirtschaftlichkeit unangetastet lasse. Vielmehr werde im Bericht festgehalten, dass sich mit dem zusätzlichen Betrieb einer Abluftreinigungsanlage über alle Größenkategorien hinweg keine kalkulatorischen Gewinne errechnen ließen. Aus dem UBA-Bericht gehe demgegenüber hervor, dass sich ohne eine Senkung der Produktionskosten die zusätzlichen Kosten einer Abluftreinigungsanlage vor allem bei durchschnittlichen Betrieben, auf die es beim Regelstandard des Stands der Technik ankomme, nicht kompensieren ließen. Höhere Verkaufserlöse seien indes vor dem Hintergrund der globalen Märkte nicht zu erwarten.
Die Kernaussage des UBA-Berichts 61/2016 (S. 113 des Dokuments) laute:
„Nach Berechnungen der Landwirtschaftskammer Niedersachsen können neu zu errichtende Ställe mit mehr als 1.500 Mastschweinen nur dann mit Gewinn betrieben werden, wenn die Betriebe zu den wirtschaftlich erfolgreichen (bestes Viertel) gehören und zu den umsatzsteuerrechtlich pauschalierenden Betrieben gehören (Tabelle 2.1-8). Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass die Abluftreinigung für viele kleinere Anlagen bzw. nur durchschnittlich wirtschaftende umsatzsteuerrechtlich pauschalierende Betriebe unter den gegenwärtigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht kostendeckend betrieben werden kann.“
Die Studie komme somit zu dem Ergebnis, dass Abluftreinigungsanlagen innerhalb der Schweinemast nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten und sie daher nicht den Stand der Technik darstellten.
Der Versuch des Beklagten, mit Hilfe des UBA-Berichts 61/2016 zu begründen, dass die Abluftreinigung entgegen aller Expertenmeinungen zum Stand der Technik gehöre, gehe ebenso fehl wie der weitere hilfsweise Versuch, deren Wirtschaftlichkeit mit dem von ihm als Anlage B1 in Bezug genommenen DLG-Sachverständigengutachten vom 30.01.2018 und der als Anlage B2 in Bezug genommenen DLG-Stellungnahme vom 27.05.2019 zu begründen. Beide Gutachten stammten von Herrn Dr. S.... Sie - die Klägerin - habe die Annahmen des Herrn Dr. S... durch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen prüfen lassen, die sie in Zweifel gezogen habe. Dies sei Anlass für das neuerliche DLG-Gutachten vom 12.07.2019 gewesen. Hierin sei auch ein Expertenteam der DLG bei kritischer Würdigung der von Herrn Dr. S... ermittelten Werte zu dem Schluss gelangt, dass die von ihm gefundenen Ergebnisse zu korrigieren seien und habe konstatiert, dass sich die Schweinemast mit Abluftreinigung in keiner der unterstellten Konstellationen mit positivem kalkulatorischen Gewinnbeitrag darstellen lasse.
Maßgebend für die wirtschaftliche Eignung sei, ob der Aufwand für eine emissionsbegrenzende Maßnahme einem durchschnittlichen Betreiber einer Anlage der bestimmten Art unter in dem betreffenden Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen zugemutet werden könne. Entgegen der Behauptung des Beklagten habe sich die wirtschaftliche Eignung auch nicht anderweitig erwiesen. Sie folge insbesondere nicht aus den Antworten der Bundesregierung auf kleine Anfragen. Die Bundesregierung sei vielmehr der Auffassung, dass sich die Verpflichtung zum Betrieb einer Abluftreinigungsanlage an der Tierbestandsgröße und der damit verbundenen Wirtschaftlichkeit orientiere. Bei welchen Tierhaltungsanlagen dies aber generell als Stand der Technik anzusehen sei, stelle die Bundesregierung gerade nicht fest.
Daran ändere sich auch nicht dadurch etwas, dass die Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz und die 81. Umweltministerkonferenz im Jahr 2013 die Abluftreinigung als Stand der Technik bei der Intensivtierhaltung „beschlossen“ hätten und diese gleichsam als Stand der Technik ansähen. Dies könne schon deshalb nicht zutreffen, weil lediglich in drei von 16 Bundesländern entsprechende „Filtererlasse“ existierten. Aus dem Ergebnisprotokoll der Ministerkonferenz gehe lediglich hervor, dass die Umweltminister den Bund darum bäten, zur 83. Umweltministerkonferenz über die Entwicklung des Standes der Technik bei großen Schweinehaltungsanlagen zu berichten. Gleichzeitig hätten die Umweltminister der Länder Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt darauf hingewiesen, dass eine abschließende Aussage zum Stand der Technik gerade nicht getroffen werden könne. Im Rahmen der 83. Umweltministerkonferenz am 24.10.2014 sei sodann festgestellt worden, dass die gewünschte Berichterstattung der Bundesregierung über die Beurteilung des Standes der Technik noch ausstehe. Daran habe sich in den Folgejahren nichts geändert; in der 87. Umweltministerkonferenz sei dieses Thema nicht einmal mehr aufgegriffen worden.
Festzuhalten bleibe, dass der Einsatz einer Abluftreinigungsanlage in der Schweinemast nach wie vor nicht zum Stand der Technik zähle. Vielmehr bestimme sich die Erforderlichkeit hierfür nach Maßgabe einer Einzelfallprüfung der TA Luft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und auf die beigezogenen Behördenakten des Beklagten (vier Ordner und drei Heftungen) verwiesen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann über die Berufung des Beklagten im schriftlichen Verfahren entscheiden, nachdem sich die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 14.04.2021 damit einverstanden erklärt haben (vgl. § 125 Abs. 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Soweit das Verwaltungsgericht die Klage mit dem auf Verpflichtung des Beklagten zur Genehmigungserteilung gerichteten Hauptantrag abgewiesen hat, ist das Urteil in Rechtskraft erwachsen und nicht Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden.
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist zulässig und auch begründet. Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung; die von ihr geplante Erweiterung der Schweinemastanlage von 1.488 auf 4.784 Schweinemastplätze ist nicht genehmigungsfähig.
Das Vorhaben bedarf als Anlage zum Halten oder zur Aufzucht von Mastschweinen mit mehr als 2.000 Mastschweinplätzen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und 3 Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG - in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 2 Abs. 1 Nr. 1a der 4. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen - 4. BImSchV) i. V. m. Nr. 7.1.7.1 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gemäß § 10 BImSchG mit Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne des § 16 Abs. 2 BImSchG. Es handelt sich um eine Anlage nach Artikel 10 in Verbindung mit Anhang I der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. L. 334 vom 17.12.2010, S. 17), die dementsprechend in der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) im Anhang I mit einem „E“ gekennzeichnet ist (§ 3 der 4. BImSchV).
Die Klägerin hat zwar entgegen der Auffassung des Beklagten ihrem Antrag entsprechende vollständige und damit prüffähige Antragsunterlagen vorgelegt (dazu 1.), die beantragte Anlage ist jedoch nicht genehmigungsfähig (dazu 2.).
1. Dem Anspruch der Klägerin kann nicht entgegengehalten werden, dass ihre vorgelegten Anträge wegen Unvollständigkeit der Unterlagen nicht prüffähig sind.
a. Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG setzen einen schriftlichen Antrag voraus. Dem Genehmigungsantrag sind nach § 6 BImSchG die Unterlagen beizufügen, die zur Prüfung der Genehmigungsvoraussetzung erforderlich sind (§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 BImSchG, § 4 Abs. 1 Satz 1 der 9. BImSchV). Art und Umfang der Unterlagen ergeben sich aus § 4 Abs. 2 bis 4 und den §§ 4a bis 4e der 9. BImSchV. Da in § 4 Abs. 1 Satz 3 der 9. BImSchV aber von den „insbesondere“ erforderlichen Angaben die Rede ist, sind die Vorgaben in den eben genannten Vorschriften nicht abschließend. Die Länder sind nach wie vor grundsätzlich befugt, durch Verwaltungsvorschriften die Genehmigungsbehörden anzuweisen, die Vorlage weiterer Unterlagen zu verlangen (vgl. Dietlein in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band IV, St. d. B. Januar 2015, 9. BImSchV, § 4, Rn. 4). Insbesondere sind auch diejenigen Unterlagen mit dem Antrag vorzulegen, die zur Prüfung der nach § 13 BImSchG von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eingeschlossenen weiteren Genehmigungen erforderlich sind.
Soweit durch die Anlage und den Anlagenbetrieb schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden können, müssen die Unterlagen auch eine Prognose der zu erwartenden Immissionen, soweit Immissionswerte in Rechts- oder Verwaltungsvorschriften festgelegt sind und nach dem Inhalt dieser Vorschriften eine Prognose zum Vergleich mit diesen Werten erforderlich ist, enthalten (§ 4a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der 9. BImSchV).
Wenn in § 4 und § 4a der 9. BImSchV auf die erforderlichen Unterlagen und Angaben abgestellt wird, so beziehen sich diese Anforderungen auf den Umfang der von dem Antragsteller beizubringenden Unterlagen und die Detailliertheit der darin enthaltenen Angaben. Zwar ist der Begriff „erforderlich“ an sich ein unbestimmter Rechtsbegriff, der grundsätzlich der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Die genannten Vorschriften zielen aber darauf, der zuständigen Behörde die Unterlagen und Angaben zu vermitteln, die sie für die Entscheidung über den gestellten Antrag benötigt. Maßgeblich ist deshalb, was die Genehmigungsbehörde vertretbarerweise für erforderlich halten darf, so dass ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 18.07.2012 - 12 LA 114/11 - juris Rn. 8 m. w. N.).
Die erforderlichen Unterlagen sind insbesondere Angaben zur Anlage und zum Anlagenbetrieb (§ 4a der 9. BImSchV), zu den Schutzmaßnahmen (§ 4b der 9. BImSchV), ein Plan zur Behandlung der Abfälle (§ 4c der 9. BImSchV), Angaben zur Energieeffizienz (§ 4d der 9. BImSchV) sowie zusätzliche Angaben zur Prüfung der Umweltverträglichkeit (§ 4e der 9. BImSchV).
Reichen die Unterlagen für die Prüfung nicht aus, so hat sie der Antragsteller auf Verlangen der zuständigen Behörde innerhalb einer angemessenen Frist zu ergänzen (§ 10 Abs. 1 Satz 3 BImSchG, § 7 Abs. 1 Satz 3 der 9. BImSchV). Der Genehmigungsantrag soll gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV abgelehnt werden, wenn der Antragsteller einer Aufforderung zur Ergänzung der Unterlagen innerhalb einer ihm gesetzten angemessenen Frist nicht nachgekommen ist.
b. Die am 29.12.2015 von der Klägerin eingereichten Antragsunterlagen zur Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen sind gemessen an diesen Anforderungen ausreichend und mithin vollständig. Sie umfassen die technische sowie die verfahrenstechnische Anlagenbeschreibung, die Umweltverträglichkeitsstudie (UVS), das Immissionsprognosegutachten für Ammoniak, Geruch und Staub, die Landschaftspflegerische Begleitplanung, die FFH-Verträglichkeitsstudie sowie die Bauplanungsunterlagen einschließlich Brandschutzkonzept.
Der Beklagte selbst hat nach der ersten Prüfung der Vollständigkeit der Unterlagen keine fehlenden oder mangelhaften Angaben gerügt, obwohl die Klägerin mit Schreiben vom 23.12.2015 ausdrücklich gebeten hatte, ihr mitzuteilen, ob die Unterlagen für die Durchführung der weiteren Verfahrensschritte ausreichend oder Änderungen/Ergänzungen erforderlich seien, sondern sich allein zur Genehmigungsfähigkeit der Mastanlage ohne Abluftbehandlungsanlage geäußert. Die Genehmigungsfähigkeit ist jedoch von der Vollständigkeit des Genehmigungsantrages zu unterscheiden und stellt erst den zweiten Schritt der Prüfung dar. Die erforderlichen Unterlagen müssen ihrem Inhalt und ihrer Qualität nach nur so beschaffen sein, dass sie eine Prüfung tatsächlich ermöglichen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 16.09.2016 - 22 ZB 16.304 - juris Rn. 10). Die Vollständigkeit setzt hingegen nicht voraus, dass die eingereichten Unterlagen auch genehmigungsfähig sind. Fachliche Einwände und Nachfragen stehen der Annahme der Vollständigkeit solange nicht entgegen, als das betreffende Dokument eine fachliche Prüfung überhaupt ermöglicht (vgl. BayVGH, Beschluss vom 29.11.2016 - 22 CS 16.2101 - juris Rn. 23).
Das Vorbringen des Beklagten zur fehlenden Vollständigkeit des Genehmigungsantrages zeigt deutlich, dass eine solche fachliche Prüfung hier möglich war. Er beanstandet insbesondere die Leckage-Erkennungseinrichtung mit ihren einzelnen Bestandteilen, die Gülleleitung und -vorgrube, den Güllelagerbehälter, die Siloanlage, den Abfüllplatz, die geplante Lagerung und Abfüllung von Desinfektions- und Reinigungsmitteln, die vorgelegten Unterlagen zum Arbeitsschutz, die Angaben zu den bewirtschafteten Nutzflächen, die von der Klägerin angenommene Immissionsminderung von 40 % sowie, dass die FFH-Verträglichkeitsstudie offensichtliche Mängel enthalte und die Anlagen- und Betriebsbeschreibung unter Punkt 2 der Antragsunterlagen kein eigenständiges Dokument sei. Entgegen der Überschrift, wonach es sich um Einwendungen gegen die Vollständigkeit handeln sollte, stellten diese Rügen materielle Beanstandungen der Anlage und des Arbeitsumfeldes im Detail dar, die auf einer bereits vertieften Prüfung basierten und die Genehmigungsfähigkeit der Anlage betrafen. Sie berührten nicht (mehr) die Frage nach der Vollständigkeit der Genehmigungsunterlagen, sondern betrafen technische Einzelheiten der Anlage und Einzelheiten anderer Vorgaben für den Betrieb. Dass die Klägerin zu den nach § 4a bis § 4e der 9. BImSchV erforderlichen Angaben so mangelhafte Unterlagen eingereicht hat, dass sie einem nicht eingereichten Dokument gleichzustellen wären, ist nicht erkennbar und wird vom Beklagten auch nicht behauptet.
2. Die Erweiterung des bestehenden Schweinemastbetriebes ist jedoch nicht genehmigungsfähig.
Nach § 6 Abs. 1 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer auf Grund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Zu den Betreiberpflichten gehört damit auch das Vorsorgegebot, das in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG normiert ist. Danach sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen.
Das Vorhaben ohne Einbau einer Abluftreinigungsanlage widersprach zum maßgeblichen Zeitpunkt (dazu a.) dem Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (dazu b.).
a. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Feststellung, ob der beantragte Schweinemastbetrieb dem immissionsschutzrechtlichen Vorsorgegebot genügt, ist der Zeitpunkt der Stellung des vollständigen Genehmigungsantrags am 29.12.2015.
Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats wäre der Einbau einer solchen Anlage wohl ohne Weiteres Genehmigungsvoraussetzung. So bestimmt Nummer 5.1. des am Tage nach seiner Bekanntmachung am 24.06.2016 in Kraft getretenen Filtererlasses, dass bei neu gebauten großen Schweinemastanlagen als Vorsorgemaßnahme im Rahmen der jeweiligen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren der Einbau und Betrieb von Abluftreinigungsanlagen im Bescheid festzulegen. Für Bestandsanlagen ist gemäß Nr. 5.3. des Filtererlasses innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Erlasses anhand von drei Kriterien zu prüfen, ob die Installation und der Betrieb einer geeigneten Abluftreinigungsanlage nachträglich anzuordnen ist. Allerdings bestimmt der Filtererlass in Nr. 10, dass für Anlagen, für die - wie hier (s. o. zu 1.) - zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits ein vollständiger Genehmigungsantrag vorgelegen hat, die Regelungen für bestehende Anlagen anzuwenden sind.
Auch nach Nummer 5.4.7.1 h) der neu gefassten und seit dem 01.12.2021 geltenden Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA- Luft), die u. a. der Umsetzung der EU-Industrieemissionsrichtlinie und der auf ihrer Grundlage erlassenen Durchführungsbeschlüsse der EU-Kommission über die „besten verfügbaren Techniken“ (BVT-Schlussfolgerungen) dient, ist bei Neubauten zwangsbelüfteter Stallanlagen ab 2.000 Mastplätzen für Schweine (vgl. Nummer 7.1.7.1 Anh 1 zur 4. BImSchV) die Abluft einer qualitätsgesicherten Abluftreinigungseinrichtung zuzuführen, die die im Anhang 12 aufgeführten Kriterien erfüllt. Auch insoweit gilt aber, dass Genehmigungsverfahren gemäß der Übergangsregelung unter Nr. 8 TA Luft 2021 nach den Vorgaben der TA Luft 2002 zu Ende geführt werden sollen, wenn vom Vorhabenträger vor dem 01.12.2021 - wie hier - ein vollständiger Genehmigungsantrag gestellt wurde.
b. Zum hier maßgeblichen Beurteilungsstichtag, dem Zeitpunkt der vollständigen Vorlage der Genehmigungsunterlagen, entsprach die Forderung nach dem Einbau einer Abluftreinigungsanlage dem Stand der Technik.
aa. Stand der Technik ist nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG „der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt“. Nach § 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG sind bei der Bestimmung des Standes der Technik insbesondere die in der zu der Vorschrift erlassenen Anlage aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
Gemäß der Anlage zu § 3 Absatz 6 sind bei der Bestimmung des Standes der Technik unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen sowie des Grundsatzes der Vorsorge und der Vorbeugung, jeweils bezogen auf Anlagen einer bestimmten Art folgende Kriterien maßgeblich:
1. Einsatz abfallarmer Technologie,
2. Einsatz weniger gefährlicher Stoffe,
3. Förderung der Rückgewinnung und Wiederverwertung der bei den einzelnen Verfahren erzeugten und verwendeten Stoffe und gegebenenfalls der Abfälle,
4. vergleichbare Verfahren, Vorrichtungen und Betriebsmethoden, die mit Erfolg im Betrieb erprobt wurden,
5. Fortschritte in der Technologie und in den wissenschaftlichen Erkenntnissen,
6. Art, Auswirkungen und Menge der jeweiligen Emissionen,
7. Zeitpunkte der Inbetriebnahme der neuen oder der bestehenden Anlagen,
8. für die Einführung einer besseren verfügbaren Technik erforderliche Zeit,
9. Verbrauch an Rohstoffen und Art der bei den einzelnen Verfahren verwendeten Rohstoffe (einschließlich Wasser) sowie Energieeffizienz,
10. Notwendigkeit, die Gesamtwirkung der Emissionen und die Gefahren für den Menschen und die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden oder zu verringern,
11. Notwendigkeit, Unfällen vorzubeugen und deren Folgen für den Menschen und die Umwelt zu verringern,
12. Informationen, die von internationalen Organisationen veröffentlicht werden,
13. Informationen, die in BVT-Merkblättern enthalten sind.
Außerdem ist zu beachten, dass der Gesetzgeber mit der Neufassung dieser Legaldefinition seinerzeit u. a. die Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung - IVU-Richtlinie -, ABl. Nr. L 24 vom 29.01.2008, S. 8 (inzwischen neugefasst durch die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.11.2010 über Industrieemissionen , ABl. L 334/17 vom 17.12.2010), umsetzen wollte und der deutsche Standard „Stand der Technik“ daher inhaltlich mindestens dem Anforderungsniveau der „besten verfügbaren Techniken“ (BVT) nach dem damaligen Artikel 2 Nr. 11 bzw. später Nr. 12 IVU-Richtlinie (s. heute Art. 3 Nr. 10 IE-Richtlinie) entsprechen sollte (vgl. dazu die Begründung des der Neuregelung zugrunde liegenden Gesetzentwurfs, BT-Drs. 14/4599, S. 1 unter A. und insb. S. 125 f.; dazu auch Jarass, BImSchG, Kommentar, 10. Aufl. 2013, § 3 Rn. 92 sowie allgemein zur Umsetzung jetzt BVerwG, Beschluss vom 13.01.2021 - 4 B 23.20 - juris Rn. 6). Das zeigt sich schon daran, dass die oben genannten Kriterien der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG denen entsprechen, die nach der IVU-Richtlinie (dort im Anhang IV) zur Ausgestaltung der „besten verfügbaren Techniken“ heranzuziehen waren und heute nach der IE-Richtlinie (dort im Anhang III) heranzuziehen sind (vgl. dazu auch Krohn in: Führ, GK-BImSchG, 2. Aufl. 2019, § 3 Rn. 258). Dies entspricht auch den heutigen Vorgaben in Art. 11 IE-Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, damit u. a. alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen getroffen (Art. 11 a) und die besten verfügbaren Techniken angewandt werden (Art. 11 b). Diese Vorgaben sind auch im vorliegenden Verfahren zwingend zu beachten, da die Intensivhaltung von Schweinen mit mehr als 2.000 Plätzen für Mastschweine zu den in Anhang I (dort unter Nr. 6.6 Buchstabe b) aufgeführten Tätigkeiten gehört, für die nach Art. 10 IE-Richtlinie diese und die weiteren Vorgaben ihres Kapitels II gelten. Bei diesen Tätigkeiten haben die Mitgliedstaaten nach Art. 14 Abs. 1 und 84 IE-Richtlinie u. a. dafür zu sorgen, dass die Genehmigung alle Maßnahmen umfasst, die zur Erfüllung der in Artikel 11 genannten Genehmigungsvoraussetzungen notwendig sind.
Angesichts dieser zwingenden europarechtlichen Vorgaben ist der Auffassung der Klägerin, dass der Maßstab der „besten verfügbaren Techniken“ den Vorsorgestandard entgegen den Anforderungen des § 5 Abs. 2 BImSchG begrifflich auf ein deutlich über dem des Standes der Technik liegendes Niveau schraubten, nicht zu folgen. Der „Stand der Technik“ kennzeichnet vielmehr nach alledem gerade kein niedrigeres Schutzniveau als die „besten verfügbaren Techniken“, so dass zur Bestimmung des immissionsschutzrechtlich geforderten Schutzniveaus hier auf die entsprechenden Aussagen der Industrieemissionsrichtlinie zu den „besten verfügbaren Techniken“ zurückzugreifen ist.
Nach Art. 3 Nr. 10 IE-Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „beste verfügbare Techniken“ den effizientesten und fortschrittlichsten Entwicklungsstand der Tätigkeiten und entsprechender Betriebsmethoden, der bestimmte Techniken als praktisch geeignet erscheinen lässt, als Grundlage für die Emissionsgrenzwerte und sonstige Genehmigungsauflagen zu dienen, um Emissionen in und Auswirkungen auf die gesamte Umwelt zu vermeiden oder, wenn dies nicht möglich ist, zu vermindern. Die Begriffe „Techniken“, „verfügbare Techniken“ und „beste Techniken“ werden sodann unter a) bis c) näher definiert bzw. erläutert. Dabei kommt es hier maßgeblich vor allem auf die Definition der „verfügbaren Techniken“ unter Art. 3 Nr. 10 b) der Richtlinie an. Die Richtlinie versteht darunter
„die Techniken, die in einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht, gleich, ob diese Techniken innerhalb des betreffenden Mitgliedstaats verwendet oder hergestellt werden, sofern sie zu vertretbaren Bedingungen für den Betreiber zugänglich sind“.
Eine besondere Bedeutung bei der Bestimmung der besten verfügbaren Techniken soll nach der Industrieemissionsrichtlinie den sogenannten BVT-Merkblättern und den darin enthaltenen BVT-Schlussfolgerungen (vgl. dazu die entsprechenden Definitionen in Art. 3 Nr. 11 und 12 der Richtlinie) zukommen (vgl. dazu auch die Begriffsbestimmungen in § 3 Abs. 6a und 6b BImSchG). Hierzu heißt es in dem der eigentlichen Richtlinie vorangestellten Erwägungsgrund Nr. 21:
„Um Entwicklungen bei den besten verfügbaren Techniken oder anderen Änderungen an einer Anlage Rechnung zu tragen, sollten die Genehmigungsauflagen regelmäßig überprüft und erforderlichenfalls auf den neuesten Stand gebracht werden, insbesondere dann, wenn neue oder aktualisierte BVT-Schlussfolgerungen festgelegt wurden“.
Für die in Artikel 14 der Richtlinie („Genehmigungsauflagen“) angesprochenen Maßnahmen bestimmt dessen Absatz 3, dass die BVT-Schlussfolgerungen als Referenzdokument für die Festlegung der Genehmigungsauflagen dienen. Die Schlussfolgerungen bilden die für verbindlich erklärten zentralen Elemente der BVT-Merkblätter (vgl. dazu näher den der Richtlinie vorangestellten Erwägungsgrund Nr. 13). BVT-Schlussfolgerungen stellen Durchführungsbeschlüsse der EU-Kommission und damit bindendes EU-Recht dar. Die Mitgliedstaaten sind an die BVT-Schlussfolgerungen in dem durch die Richtlinie vorgegebenen Maß gebunden (vgl. dazu näher Krohn, a. a. O., § 3 Rn. 279). Dementsprechend kann entgegen der Auffassung der Klägerin keine Rede davon sein, dass es sich bei den BVT-Merkblättern und -Schlussfolgerungen lediglich um einen Informationsaustausch bzw. um „beschreibende Dokumente“ in Form von Wissenserklärungen und nicht um (bindende) Rechtsvorschriften handelt.
Die Bezugnahme auf „Anlagen einer bestimmten Art“ in der Anlage zu § 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG weist den Stand der Technik als einen generellen Maßstab aus, für den die Umstände des jeweiligen Einzelfalles keine Rolle spielen, was auch für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen gilt (BVerwG, Urteil vom 23.07.2015 - 7 C 10.13 - juris Rn. 18).
bb. Ausgehend hiervon entsprach der Einbau einer Abluftreinigungsanlage zum Zeitpunkt der Stellung des Genehmigungsantrags grundsätzlich dem Stand der Technik.
Abluftreinigungsanlagen sind jedenfalls in der Schweinemast entgegen der Ansicht der Klägerin mittlerweile technisch ausgereift und praktisch vollständig geeignet, luftgetragene Emissionen aus zwangsbelüfteten Ställen zu reduzieren. Bei ordnungsgemäßem Betrieb erfolgt etwa eine Ammoniakabscheidung von 70 bis 90 %, Stickstoffentfrachtung von 70 bis 80 %, die Abscheidung von Bioaerosolen zu 85 bis 95 % (vgl. UBA-Bericht zum Thema „Aktuelle Entwicklung Kosten-Nutzenanalyse und Vollzugsempfehlungen für den Einsatz von Abluftreinigungsanlagen in der Tierhaltung“ - auf der Homepage des UBA, zum Download bereitgestellt, Bericht 61/2016 - fortan UBA-Bericht 2016 - S. 112).
Bereits seit 2005 wird die Abluftreinigung als Auflage in Genehmigungsverfahren als geeignet angesehen, um eine Zusatzbelastung für die Nachbarn zu vermeiden und eine Genehmigungsfähigkeit von geplanten Ställen nur unter dieser Voraussetzung angenommen (vgl. VG München Urteil vom 30.11.2005 - M 9 K 00.2353 - juris Rn. 125 ff.; Urteil vom 30.11.2005 - M 9 K 00.2375 - Orientierungssatz und Rn. 125 ff. zu einer beauflagten Abluftreinigung [Biofilter oder Biowäscher] für einen Schweinemaststall mit 220 Mastplätzen, die innerhalb eines Dorfgebietes als gerechtfertigt angesehen wurde; VG Osnabrück, Urteil vom 10.11.2016 - 2 A 443/14 - juris Leitsatz 1 und Rn. 43 ff.). Eignungsgeprüfte Abluftreinigungsanlagen sind seit geraumer Zeit verfügbar (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 13.03.2012 - 12 ME 270/11 - juris Rn. 31), in großen Schweinehaltungsanlagen sind sie auch mit Erfolg im Betrieb erprobt worden: Zwischen 1997 und 2010 wurden 762 Abluftreinigungsanlagen in der Schweinehaltung errichtet (vgl. BT-Drs. 17/12918, S. 12). Es existieren mindestens 11 DLG-anerkannte Verfahren von 9 verschiedenen Herstellern, die umfangreiche Funktionsnachweise erbracht haben (Einzelheiten zu Art und Umfang der DLG-Prüfung unter http://www.dlg.org/abluftreinigungsanlagen.html). Nach dem UBA-Bericht wurden von 1997 bis Ende 2013 insgesamt 1012 Anlagen in der Schweinehaltung in unterschiedlichen Stallgrößen errichtet (vgl. UBA- Bericht 2016, S. 60, letzter Abs.). In der Zeit von 2009 bis 2013 stieg die Zahl einstufiger Biofilter nach Herstellerangaben um weitere 85 Anlagen an. Im gleichen Zeitraum wurden in der Schweinehaltung insgesamt 146 mehrstufige Abluftreinigungsanlagen errichtet, wovon 105 auf die Mast, 24 auf die Sauen- und 17 auf die Ferkelhaltung entfielen (vgl. fortan UBA-Bericht, S. 46/47).
Des Weiteren hat die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz in ihrer Sitzung am 13./14.03.2013 zum Thema Abluftreinigungsanlagen als Stand der Technik bei der Intensivtierhaltung unter Punkt 2 den Beschluss gefasst, dass bei der Bestimmung des Standes der Technik die Größe der Anlage maßgeblich und sie der Auffassung sei, dass jedenfalls bei großen Anlagen zur Haltung von Schweinen Abluftreinigungsanlagen Stand der Technik seien und die TA Luft bei nächster Gelegenheit anzupassen sei. Ebenfalls aus dem Jahr 2013 datiert der Beschluss der 52. Amtschefkonferenz, wonach diese der Umweltministerkonferenz unter Punkt 1 empfiehlt, zur Kenntnis zu nehmen, dass für große Schweinehaltungsanlagen (gemäß Nr. 7.1.7.1, 7.1.8.1 und 7.1.9.1 des Anhangs zur 4. BImSchV) Abluftreinigungsanlagen dem Stand der Technik gemäß § 3 Abs. 6 BImSchG entsprächen. Genau dieser Beschlussempfehlung ist die 81. Umweltministerkonferenz am 15.11.2013 in Erfurt gefolgt. Ebenso zeigen die bereits in den Jahren 2013 und 2014 geltenden sogenannten Filtererlasse (Niedersachen vom 02.05.2013, Nordrhein-Westfalen vom 19.02.2013 und Schleswig-Holstein vom 15.07.2014) schon damals die Anerkennung dieser Anlagen als Stand der Technik.
cc. Es bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob der Annahme des Standes der Technik im vorliegenden entgegenstehen kann, dass der Klägerin der Einbau einer Abluftreinigungsanlage möglicherweise wirtschaftlich nicht zumutbar ist (dazu (1)), denn das Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gebietet vorliegend einen solchen Einbau (dazu (2)).
(1) Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen sowie der Grundsatz der Vorsorge und Vorbeugung zu berücksichtigen. Der Stand der Technik ist ein genereller Maßstab, für den die Umstände des jeweiligen Einzelfalls keine Rolle spielen (vgl. Jarass, BImSchG, 10. Aufl. 2013, § 3 Rn. 99; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand Januar 2015, § 5 Rn. 150). Das gilt auch für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Aufwand und Nutzen. Maßgebend für die sogenannte wirtschaftliche Eignung ist, ob der wirtschaftliche Aufwand für eine emissionsbegrenzende Maßnahme einem durchschnittlichen Betreiber einer Anlage der bestimmten Art unter den in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen (vgl. Art. 3 Nr. 10 Buchst. b der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen, ABl. L 334 S. 17 - im Folgenden: IE-RL) zugemutet werden kann (vgl. Jarass, a. a. O., § 3 Rn. 107 f.). Die wirtschaftliche Lage des betroffenen Betreibers und die jeweiligen Gegebenheiten in der Nachbarschaft seiner Anlage sind hierfür ohne Bedeutung (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.07.2015 - 7 C 10.13 - juris Rn. 18).
Diese Wirtschaftlichkeit stellt die Klägerin hier unter Berufung auf u. a. die Stellungnahme der Landwirtschaftskammer - LWK - Niedersachsen vom 24.08.2018 zum DLG-Sachverständigengutachten zur Bestimmung der Gesamtkosten von Abluftreinigungsanlagen, ergänzt um eine Äußerung vom 27.05.2019 zu der Stellungnahme der LWK Niedersachsen und eine weitere Äußerung der DLG dazu vom 12.07.2019 in Abrede (vgl. zur wirtschaftlichen Unverhältnismäßigkeit des Einsatzes eignungsgeprüfter Abluftreinigungsanlagen in der Schweinehaltung auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13.03.2012 - 12 ME 270/11 - juris Rn. 31 m. w. N.). In den einschlägigen, am 21.02.2017 im Amtsblatt der Europäischen Union L 43/231 veröffentlichten Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken gemäß der Richtlinie 2010/75/EU in Bezug auf die Intensivhaltung oder -aufzucht von Geflügel oder Schweinen heißt es im Anhang BVT-Schlussfolgerungen für die Intensivhaltung oder Aufzucht von Geflügel oder Schweinen zu Ammoniakemissionen aus Schweineställen (ABl. vom 21.2.2017 L 43/255) unter Nr. 2. Ammoniakemissionen aus Schweineställen (Nr. 2.2):
„BVT 30. Die BVT zur Verminderung der Ammoniakemissionen in die Luft aus Schweineställen besteht in einer oder einer Kombination der folgenden Techniken“.
Zu den sodann in einer Tabelle aufgeführten Techniken zählt auch der Einsatz eines Abluftreinigungssystems (Buchstabe c), wobei sich hier zur Anwendbarkeit die einschränkende Formulierung
„Aufgrund der hohen Umsetzungskosten möglicherweise nicht allgemein anwendbar“
findet. In der nachfolgenden Tabelle 2.1 BVT-assoziierte Werte für Ammoniakemissionen in die Luft aus Schweineställen (ABl. vom 21.02.2017, L43/258) werden sodann bezogen auf NH3 für die Tierkategorie Mastschweine ein BVT-assoziierter Emissionswert (kg NH3/ Tierplatz/Jahr) ein Wertebereich von 0,1 bis 2,6 genannt. In der beigefügten (und vom Beklagten in seiner Berufungsbegründung zitierten) Fußnote 1 heißt es zu den angegebenen Wertebereichen:
„Der untere Wertebereich ist mit dem Einsatz eines Abluftreinigungssystems assoziiert.“
Damit enthalten die einschlägigen BVT-Schlussfolgerungen keine zwingende Aussage des Inhalts, dass Abluftreinigungsanlagen hier stets die „beste verfügbare Technik“ sind, sondern weisen selbst darauf hin, dass der Einsatz eines Abluftreinigungssystems aufgrund der hohen Kosten möglicherweise nicht allgemein anwendbar ist.
Allerdings kann dies nicht dazu führen, dass bei einer generell schlechten Ertragslage immer dann, wenn Betriebe ohnehin schon unwirtschaftlich arbeiten und der Ausbau einer Anlage zu weiteren Verlusten führen könnte, generell davon auszugehen wäre, dass eine Abluftreinigung in zwangsbelüfteten Ställen nicht dem Stand der Technik entspricht bzw. nicht als beste verfügbare Technik angesehen werden kann. Gesundheits- und Umweltgesichtspunkte sowie das Tierwohl hätten dann immer hinter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zurückzutreten und die Anforderungen an Betriebsanlagen im Hinblick auf die besten verfügbaren Techniken würden abgesenkt oder letztlich sogar leerlaufen. Anders als die Klägerin wohl meint, liegen die von der Industrieemissions-Richtlinie geforderten „wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnisse“ nicht erst dann vor, wenn eine Anlage stets mit Gewinn betrieben werden kann. Dies gilt umso mehr, da die Preise für Schweinefleisch starken Schwankungen unterliegen. Nach der Preistabelle des Raiffeisen Viehverbandes für das Jahr 2022 lag der Preis für ein Kilogramm Schlachtschwein im Januar bei nur 1,23 €, fiel im Februar auf 1,20 € und stieg dann auf 1,80 € im Mai und Juni an und erreichte im September einen Höchststand mit 2,10 €, um danach im Oktober und November wiederum auf 1,90 € zu sinken (vgl. RVV Raiffeisen Viehverband www.rvv-verbund.de/preisnotierungen/preistabellen-schlachtschweine.html).
Da sich die Frage der Wirtschaftlichkeit des Betriebs einer Schweinemast mithin als Momentaufnahme darstellt, weil einerseits der erzielbare Preis für das Schweinefleisch vom Weltmarkt abhängt und andererseits auch vom Konsumentenverhalten, und gerade in Deutschland der Konsum von Schweinefleisch rückläufig ist (vgl. UBA-Bericht 61/2016 S. 118), kann der durch die Schweinemast zu erzielende Ertrag letztendlich nicht als ausschlaggebend für die Bestimmung des Standes der Technik herangezogen werden. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der hier angegriffenen Entscheidung des Beklagten, von der Klägerin den (zusätzlichen) Aufwand der Einrichtung einer Abluftreinigung zu fordern, ist vielmehr auch zu berücksichtigen, dass die Entscheidung in eine Zeit des Umbruchs fiel, in der die Notwendigkeit einer Abluftreinigung in Mastbetrieben der Größe des zur Genehmigung gestellten Betriebs zunehmend für erforderlich gehalten wurde und sich die TA Luft deshalb bereits in Überarbeitung befand. Da schon im Jahr 2016 angenommen wurde, dass Abluftanlagen bei größeren Schweinemastbetrieben von über 1500 Tieren wirtschaftlich sind (vgl. UBA-Bericht, S. 105 ff.), wäre für den klägerischen Betrieb mit geplanten 4.784 Mastplätzen erst recht die Annahme gerechtfertigt, dass er auch bei Einbau einer Abluftreinigungsanlage wirtschaftlich betrieben werden kann.
(2) Ungeachtet dieser von der Klägerin in den Vordergrund gestellten Wirtschaftlichkeitserwägungen entspricht der Einbau einer Abluftreinigungsanlage bei der geplanten Erweiterung der Schweinemastanlage von 1.488 auf 4.784 Mastschweinplätzen dem Stand der Technik, da ohne diesen Einbau dem Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG nicht hinreichend Rechnung getragen würde. Selbst wenn die Abluftbehandlung in der Schweinemast allein aus wirtschaftlichen Gründen allgemein als noch nicht dem Stand der Technik entsprechend anzusehen wäre, erweist sich im vorliegenden Einzelfall der Einsatz einer Abluftreinigungsanlage in der geplanten zwangsbelüfteten Schweinemast als erforderliche und wirtschaftlich zumutbare Vorsorgemaßnahme im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23.07.2015 - 7 C 10/13 - juris Rn. 16 für die Geflügelhaltung).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass mit dem Einbau einer solchen Abluftreinigungsanlage entsprechend der gesetzgeberischen Intention in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG eine Emissionsminderung erreicht werden kann (vgl. dazu auch Nr. 10 der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG), so dass es im Rahmen der Entscheidung über die Genehmigung letztlich einer Abwägung zwischen den mit dem Einbau einer Abluftreinigungsanlage für den Betrieb verbundenen wirtschaftlichen Belastungen einerseits und den zu erzielenden positiven Auswirkungen auf die Umwelt andererseits bedarf. Insoweit ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass es bei dieser Abwägung nicht auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des einzelnen Betriebs oder auf die Gegebenheiten am jeweiligen Standort und in der Nachbarschaft ankommen kann. Vielmehr ist hier ein genereller Maßstab anzulegen, wie die Bezugnahme auf „Anlagen einer bestimmten Art“ in der Anlage zu § 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG zeigt; Differenzierungen etwa nach der Leistungsfähigkeit des Betreibers oder nach den Gegebenheiten am Standort und in der Nachbarschaft seiner Anlage sind demnach ausgeschlossen (vgl. in diesem Sinne zuletzt BVerwG, Beschluss vom 13.01.2021 - 4 B 23.20 - juris Rn. 5). Eine Maßnahme zur Emissionsbegrenzung kann auch dann eine erforderliche und wirtschaftlich zumutbare Vorsorgemaßnahme sein, wenn sie zur Emissionsminderung geeignet ist, aber aus wirtschaftlichen Gründen noch nicht dem Stand der Technik entspricht. Gemäß § 5 Absatz 1 Nr. 2 BImSchG ist Vorsorge „insbesondere“ durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zu treffen. Sie kann im Einzelfall demzufolge auch über den Stand der Technik hinausgehen (BVerwG, a. a. O., Rn. 21).
Der Beklagte durfte davon ausgehen, dass hier eine Vorsorge im Einzelfall zu treffen war. Selbst wenn es sich erweisen sollte, dass die Klägerin die erweiterte Schweinemast nach Einbau und Betrieb einer Abluftreinigungsanlage nicht wirtschaftlich betreiben kann, bliebe zum einen offen und allein vom globalen Markt abhängig, ob sie das ohne den Einbau könnte, zum anderen würde selbst die Unwirtschaftlichkeit des konkreten Betriebes nicht notwendigerweise zur Unverhältnismäßigkeit des Einbauverlangens führen. Das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O., Rn. 26) führt dazu aus:
„Auch ein hoher, den Betreiber stark belastender Aufwand ist ins Verhältnis zu den mit der Abluftbehandlung erreichbaren günstigen Wirkungen für die Nachbarschaft zu setzen. Bei der Gewichtung der Auswirkungen für den Betreiber ist zudem zu berücksichtigen, dass die Wirtschaftlichkeit des Anlagenbetriebs auch von den jeweiligen Standort- und Marktbedingungen abhängt. Ist die Höhe des Aufwands durch den Ertrag der Abluftbehandlung gerechtfertigt, müssen unter vergleichbaren Standortbedingungen andere Betreiber ebenfalls für eine Abluftbehandlung sorgen und die Mehrkosten an die Verbraucher weitergeben. Kann der betroffene Betreiber die Mehrkosten nicht weitergeben, weil andere Betreiber ausreichenden Abstand zu empfindlichen Nutzungen halten und deshalb eine Abluftbehandlung nicht benötigen, kann es verhältnismäßig sein, den Betreiber darauf zu verweisen, entweder seinerseits einen besser geeigneten Standort zu suchen oder am gewählten Standort die Mehrkosten der Abluftbehandlung in Kauf zu nehmen. Bei Errichtung einer neuen Anlage kann die Vorsorgepflicht nicht nur dazu zwingen, die Art und Weise des Anlagenbetriebs zu modifizieren; sie kann auch der Genehmigungsfähigkeit der Anlage am gewählten Standort entgegenstehen (vgl. Jarass, BImSchG, 10. Aufl. 2013, § 5 Rn. 56; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand Januar 2015, § 5 Rn. 154; Schmidt-Kötters, in: Giesberts/Reinhardt, Umweltrecht, 2007, § 5 Rn. 106 - dort jeweils im Hinblick auf raumbezogene Vorsorge; a.A. Storost, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, Band 1, Stand Juli 2015, § 5 Rn. C 27).“
Dem folgend ist hier anzunehmen, dass die Forderung nach Einbau und Betrieb einer zertifizierten Abluftreinigungsanlage nicht unverhältnismäßig und der Beklagte die Genehmigung des geplanten Vorhabens ohne Abluftreinigung zu Recht aus Gründen der Vorsorge abgelehnt hat.
Bereits durch den Betrieb mit 1.488 Mastschweinen kam es zu erheblichen Beeinträchtigungen der Nachbarschaft. Die Ortsteilbürgermeisterin von A... legte dem Beklagten mit Schreiben vom 09.09.2013 Beschwerden von Einwohnern insbesondere der Ortsteile T......_ und M..._, zunehmend auch des Ortsteiles G..._, wegen Geruchsbelästigungen dar und forderte, die Genehmigung zur Erweiterung der Schweinemastanlage nur bei Einbau einer Filteranlage in allen neuen Ställen sowie der Nachrüstung der vorhandenen Anlage zu erteilen (VA 4 S. 267).
Nach den in der Verwaltungsakte vorliegenden Geruchsprotokollen von November 2012 bis Juli 2013 (9 Monate) kam es im Ortsteil M... ohne die streitgegenständliche Erweiterung im November 2012 an 10 Tagen zu 54,5 Stunden sehr starken Geruchsimmissionen, im Dezember an 8 Tagen zu 36,5 Stunden, im Januar an 3 Tagen zu 16 Stunden, im Februar an einem Tag zu 16 Stunden, im April an 8 Tagen zu 57 Stunden, im Mai an 4 Tagen zu 26 Stunden, im Juni an 3 Tagen ebenfalls zu 26 Stunden, im Juli an 17 Tagen zu 132 Stunden, nach einem anderen Protokoll dort in demselben Zeitraum von 9 Monaten an insgesamt 47 Tagen zu mindestens 300 überwiegend als extrem stark eingestufte oder etwa an 44 Tagen zu 473 bzw. an 51 Tagen zu 462 zwischen stark und extrem stark liegenden Geruchsstunden, in diesem Zeitraum wurden in der M... an insgesamt 56 Tagen etwa 472 Stunden bzw. an 62 Tagen 479 Stunden, an 58 Tagen ca. 393 Stunden mit einer Geruchsstärke von überwiegend sehr stark bis extrem stark angegeben. Nach den Protokollierungen waren jeweils erkennbar im Juli die häufigsten, andauernden und stärksten Geruchsbelastungen vermerkt. Als beeinträchtigend stellte sich für die Nachbarn auch die Gülleausbringung auf die Feldflächen dar. Außerdem zeichnet sich bei ihren Einwendungen ab, dass die Belästigungen nach Aufnahme des Betriebes stetig zugenommen haben.
Bei einer Erweiterung der Mastanlage um mehr als das Dreifache von 1.488 Mastschweinen auf 4.784 muss daher davon ausgegangen werden, dass sich die Situation ohne Abluftreinigung weiter verschlechtern wird, da mit der Erweiterung zu einer der Industrieemissions-Richtlinie unterfallenden Anlage auch die Geruchsemissionen ansteigen werden. Vor diesem Hintergrund reicht es nicht aus, dass die von der Klägerin vorgelegte Geruchs- und Staubimmissionsprognose für die Erweiterung der Schweinemastanlage am Standort M..._, Gutachten Nr. 213/2015-4 vom 21.12.2015 (S. 689 Beiakte 2) für die in ca. 960 m Entfernung und leicht außerhalb der Hauptwindrichtung liegende T...... nach Realisierung des Vorhabens eine deutlich geringere Geruchsbelastung prognostiziert als in M... und für die Ortschaft G... sogar von irrelevanten Geruchsbelastungen ausgeht, da auch dort bereits jetzt über starke bis extrem starke Geruchsstunden geklagt wird.
Ob die Klägerin vor dem Hintergrund der von ihr behaupteten Unwirtschaftlichkeit die Mastanlage auch mit einer Abluftreinigungsanlage realisieren will, bleibt ihre ureigene unternehmerische Entscheidung. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Behörden selbst bei eingeführten Betrieben, gemäß Nr. 5.3 des Thüringer Filtererlasses innerhalb von zwei Jahren nach seinem Inkrafttreten gehalten sind, anhand von drei Kriterien zu prüfen, ob die Installation und der Betrieb einer geeigneten Abluftreinigungsanlage nachträglich anzuordnen ist.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 709, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
5. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 46.370,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §§ 47 und 52 Abs. 1 GKG. Insoweit wird zur Begründung auf die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung Bezug genommen.
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a bis 4e der 9. BImSchV
§§ 709, 711 ZPO
§ 10 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 5 Absatz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 7 der 9. BImSchV
§ 20 Absatz 2 Satz 1 der 9. BImSchV
§ 6 Absatz 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 3 Abs. 6 Satz 1 BImSchG
§ 3 Abs. 6 BImSchG
§ 3 Abs. 6 Satz 2 BImSchG
§ 34 Abs. 1 der 39. BImSchV
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 16 Abs. 2 BImSchG
§ 3 der 4. BImSchV
§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 der 9. BImSchV
§ 4 Abs. 1 Satz 3 der 9. BImSchV
§ 4a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der 9. BImSchV
§ 4a der 9. BImSchV
§ 4b der 9. BImSchV
§ 4c der 9. BImSchV
§ 4d der 9. BImSchV
§ 4e der 9. BImSchV
§ 10 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 der 9. BImSchV
§ 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV
§ 6 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 2 BImSchG
§ 3 Abs. 6a und 6b BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 und 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 10.13
12 LA 114/11
22 ZB 16.30
22 CS 16.21
4 B 23.20
9 K 00.23
2 A 443/14
12 ME 270/11
17 L 43/25
7 C 10/13