Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-19, Aktenzeichen 7 K 479/14.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2017:0919.7K479.14.DA.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 20.12.2012 (Gebührenbescheid Nr. 38671321) in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 04.02.2014 wird aufgehoben, soweit darin eine höhere Gebühr als 1.696.915,23 Euro festgesetzt ist. Die Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid wird aufgehoben, soweit darin eine höhere Gebühr als 4.764,-- Euro festgesetzt ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Hinzuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10 zu tragen.
Das Urteil ist für den jeweiligen Kostengläubiger hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die teilweise Aufhebung von Gebührenbescheiden über Kosten für Dienstleistungen der Flugsicherung im An- und Abflugbereich sowie die teilweise Aufhebung der Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid.
Die Klägerin ist ein Luftverkehrsunternehmen mit Sitz in Z. Sie betreibt eine einheitliche Flotte von Luftfahrzeugen des Herstellers Boeing Typ 737-800 auf der Basis von variablen Starthöchstgewichten (sog. Flex Weights). Die Klägerin bediente im Zeitraum zwischen dem 01.01.2009 und dem 20.05.2013 mit ihrer Flotte von Deutschland aus unterschiedlich lange Strecken mit entsprechenden Auswirkungen auf das technisch bedingte Starthöchstgewicht. Im Rahmen ihrer Tätigkeit nimmt die Klägerin regelmäßig Dienste und Einrichtungen der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) als Flugsicherungsorganisation der Beklagten beim An- und Abflug an und von deutschen Verkehrsflughäfen in Anspruch. Die DFS erhebt für diese Leistungen Gebühren nach der Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug (FSAAKV) in der jeweils jährlich geltenden Fassung. Für die Berechnung der Gebühren nach § 2 FSAAKV wird u.a. das maximal zulässige Starthöchstgewicht (Maximum Takeoff Weight, MTOW) des betreffenden Luftfahrzeugs als Faktor herangezogen.Im August 2004 teilte die Klägerin der DFS zwecks Berechnung der Gebühren das maximal zulässige Starthöchstgewicht für die Flotte ihrer Luftfahrzeuge mit und legte hierfür eine von der Z-Luftaufsichtsbehörde (X) zertifizierte Ergänzung zum englischsprachigen Flughandbuch (Airplane Flight Manual, AFM) für ihre Flotte von Luftfahrzeugen des Typs B737-800 vor. Aus dieser ergeben sich ausweislich der Einleitung revidierte Gewichtsbegrenzungen, wie sie von der Z-Luftaufsichtsbehörde zertifiziert wurden (Anlage B4, Bl. 386 ff. der Gerichtsakte). Die Einleitung weist zudem drei mögliche maximale Starthöchstgewichte von 74,99 t, 69,99 t und 66,99 t aus (Bl. 389 der Gerichtsakte). Auf der nachfolgenden Seite ist unter der Überschrift "Weight Limitations" (dtsch.: "Gewichtsbegrenzungen") in einer Tabelle als (Second Alternate) Maximum Takeoff Weight "66.990 kg" eingetragen (Bl. 390 der Gerichtsakte).
Die Beklagte glich diese Angaben mit den Eintragungen im Z-Luftfahrtregister ab und legte ihrer Gebührenberechnung daraufhin ein maximal zulässiges Starthöchstgewicht von 66,99 t zu Grunde.Aufgrund der von der Klägerin geflogenen Flugstrecken tauchten im Jahr 2012 Zweifel daran auf, dass diese Strecken mit dem angegebenen MTOW bei voller Ausnutzung der Kapazitäten der Luftfahrzeuge zu fliegen seien. Die DFS ersuchte daraufhin im Oktober 2012 das Luftfahrtbundesamt um Amtshilfe. Bei allen der sodann stichprobenartig durch das Luftfahrtbundesamt vor Abflug überprüften fünf Flugzeuge aus der Flotte zeigte sich ein höheres Startgewicht als 66,99 t, nämlich dreimal 74,99 t und zweimal 69,99 t. Zudem legte das Luftfahrtbundesamt der DFS im November 2012 von der Z- Luftaufsichtsbehörde ausgestellte Lärmzeugnisse (Noise Certificates) vom Februar 2009 vor, aus denen sich ergab, dass die Klägerin jedenfalls zwei Flüge mit einem Starthöchstgewicht von bis zu 74,99 t durchgeführt hatte (Schreiben des Luftfahrtbundesamts an die DFS vom 15.11.2012 mit Anlagen, Bl. 185 - 189 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 2).
Daraufhin legte die DFS ihrer Gebührenberechnung ein maximal zulässiges Starthöchstgewicht von 74,99 t zu Grunde und stellte der Klägerin mit den hier streitgegenständlichen 24 Gebührenbescheiden, erlassen zwischen dem 20.12.2012 und dem 29.05.2013, Gebühren für die Inanspruchnahme von Flugsicherungsleistungen im An- und Abflugbereich in Rechnung. Dabei erließ sie unter dem 20.12.2012, 07.01.2013 und 08.01.2013 für bereits abgerechnete und bezahlte Gebührenzeiträume von Anfang Januar 2009 bis Ende Oktober 2012 erneut fünf Gebührenbescheide (Nr. 38671321, Nr. 38671387, Nr. 38671388, Nr. 38671413 und Nr. 38671434) unter Festsetzung eines höheren Zahlungsbetrages. Im Übrigen wird wegen des genauen Datums des Erlasses der einzelnen Bescheide, ihrer inhaltlichen Gestaltung und der darin festgesetzten Gebühren Bezug genommen auf den Inhalt der Sonderordner 1 und 3 (dort Bl. 8 - 849) der Behördenakte zum Vorverfahren.Mit Schreiben vom 07.01.2013 informierte die DFS die Klägerin unter Wiedergabe des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV, wonach bei mehreren zertifizierten zulässigen Starthöchstgewichten das höchste heranzuziehen sei, über die Gründe für die Zugrundelegung des höheren Gewichts. Sie nahm dafür auf die Ergebnisse der vom Luftfahrtbundesamt durchgeführten Stichproben Bezug (Bl. 887 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 1).Am 21.12.2012 und 09.01.2013 versandte die DFS Gutschriften (Credit Notes) an die Klägerin. Danach sollte die Klägerin aufgrund der für bestimmte Zeiträume bereits erlassenen früheren Gebührenbescheide den Betrag, der bereits früher gezahlt worden war, von dem nunmehr geltend gemachten Gesamtbetrag abziehen bzw. ihn bei der nächsten Gebührenrechnung abziehen.
Mit E-Mail vom 30.01.2013, der ein eingescanntes Schreiben vom 29.01.2013 als Anlage beigefügt war, nahm die Klägerin auf das Schreiben der Beklagten vom 07.01.2013 Bezug und erklärte, die Berechnung auf Grundlage des Gewichtsfaktors von 74,99 t als unzutreffend zurückzuweisen. Zudem bot sie im Sinne einer Verständigung an, der Beklagten für jeden Flug das individuelle Startgewicht mitzuteilen (Bl. 884 - 886 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 1). Mit Schreiben vom 04.02.2013 bestätigte die Beklagte der Klägerin den Eingang des "Widerspruchs vom 29.01.2013" und lehnte unter Bezugnahme auf § 2 FSAAKV den Vorschlag einer Abrechnung je Luftfahrzeug und Flug ab (Bl. 873 - 875 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 1).
Gegen die fünf Bescheide bzgl. bereits abgerechneter und bezahlter Gebührenzeiträume (Nr. 38671321 vom 20.12.2012, Nr. 38671387, Nr. 38671388 und Nr. 38671413 jeweils vom 07.01.2013 und Nr. 38671434 vom 08.01.2013) legte die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten am 08.03.2013 per Fax Widerspruch ein (Bl. 274 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 2). Gegen die vier Gebührenbescheide Nr. 38669127 vom 22.11.2012, Nr. 38670001 vom 13.12.2012, Nr. 38671072 vom 20.12.2012 und Nr. 38671893 vom 16.01.2013 legte die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten am 15.03.2013 per Brief Widerspruch unter Benennung des jeweils angefochtenen Teilbetrages der Gesamtgebühren ein (vgl. Bl. 242 - 249 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 2).
Zwischen März und Juli 2013 legte die Klägerin zudem Widersprüche gegen die weiteren streitgegenständlichen Gebührenbescheide ein. Wegen der einzelnen Zeitpunkte und Reichweite der Widerspruchseinlegung zu jedem dieser Bescheide wird Bezug genommen auf Bl. 121, 145, 155 und 174 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 2.
Zur Begründung führte die Klägerin mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 10.07.2013 im Wesentlichen aus, es fehle an einer Bekanntgabe bzw. Zustellung der Bescheide, einer vorherigen Anhörung und der erforderlichen Begründung. Zudem sei die herangezogene Rechtsgrundlage wegen Verstoßes gegen Europarecht und nationales Verfassungsrecht unwirksam. Unabhängig davon sei die Annahme eines Starthöchstgewichts von 74,99 t falsch; die Beklagte habe insofern ihre Amtsermittlungspflicht verletzt und das Starthöchstgewicht nicht flug- und zeitraumbezogen bestimmt. Auch fehle es an den erforderlichen Konsultationen und Informationen zur Gebührenregelung, während die Beklagte gleichzeitig gegen das Kostendeckungsprinzip, das Gebot der Kosteneffizienz (Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit), den Gleichbehandlungsgrundsatz, den Vertrauensgrundsatz und den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verstoße. Zudem seien die Ansprüche der Beklagten inzwischen jedenfalls teilweise verjährt. Im Einzelnen wird hinsichtlich der Widerspruchsbegründung Bezug genommen auf die in der Gerichtsakte enthaltene Anlage K 28 (Anlagenordner).
Unter dem 26.09.2013 teilte die Beklagte durch die DFS dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung mit, dass den Widersprüchen nicht abgeholfen werden könne. Da das AFM als einziges offizielles Dokument zuverlässig alle möglichen MTOWs angebe, werde nunmehr allein dieses zu Grunde gelegt. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf Bl. 25 - 27 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 2.
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.02.2014, den Bevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 11.02.2014, wies die Beklagte durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die Widersprüche zurück und setzte für den Widerspruchsbescheid eine Gebühr in Höhe von 5.000,00 Euro fest. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Mitte März 2013 eingelegte Widerspruch gegen die vier Bescheide Nr. 38669127, Nr. 38670001, Nr. 38671072 und Nr. 38671893 wahre nicht die Monatsfrist und sei damit unzulässig. Zahlungen auf diese Bescheide seien bereits am 07.01.2013 und 05.02.2013 geleistet worden. Im Übrigen seien die Widersprüche unbegründet. Die Klägerin zahle auf Grundlage der streitgegenständlichen Verordnung bereits seit vielen Jahren widerspruchslos. Zudem trat die Beklagte im Widerspruchsbescheid dem Vorbringen der Klägerin zur Europarechtswidrigkeit entgegen und führte aus, ihr Vorgehen entspreche vollumfänglich den Vorgaben des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV, da dieser auf das höchste Starthöchstgewicht - hier 74,99 t - abstelle. Davon, dass die Klägerin Flex Weights nutze, habe sie erst durch ihre Ermittlungen Kenntnis erlangt. Das Z-Luftfahrtregister sei zur Validierung ungeeignet, da dort nach wie vor allein das niedrigere MTOW von 66,99 t angegeben sei, die Klägerin aber auf bestimmten Strecken mit höheren MTOW, als bei der Ausgangsbehörde angegeben, operiere. Verjährung sei nicht eingetreten; hinsichtlich der Gebühren des Jahres 2009 sei die neue Gebührenforderung der Klägerin am 24.12.2012 übergeben und damit bekannt gemacht worden. Die Ausgangsbehörde habe die Bescheide der Jahre 2009 bis 2012, mit denen bereits Gebühren erhoben worden waren, auch zulässigerweise nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückgenommen, wobei hinsichtlich des Anhörungs- und Begründungserfordernisses Heilung erfolgt sei. Die Klägerin habe unrichtige Angaben zum zulässigen Starthöchstgewicht gemacht bzw. Änderungen nicht mitgeteilt, weswegen sie sich nicht auf Vertrauensschutz berufen könne. Mit Rücksicht auf Art. 3 und Art. 12 GG würde auch aus Zweckmäßigkeitsgründen ein Verzicht auf die Nacherhebung der Gebühren der Klägerin einen unrechtmäßigen finanziellen Vorteil gegenüber anderen Marktteilnehmern gewähren und zu einer erheblichen, nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung führen. Es ergebe sich aus diesem Vorgehen auch keine Ungleichbehandlung gegenüber Luftverkehrsgesellschaften, die mit "festem" Starthöchstgewicht fliegen, da diese Möglichkeit auch der Klägerin offen stehe. Zur Begründung der Gebühr für den Widerspruchsbescheid stützte sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf Ziffer 34a der Anlage Gebührenverzeichnis zu § 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) sowie § 1 Abs. 2 LuftKostV i.V.m. § 3 des Verwaltungskostengesetzes in der bis zum 14.08.2013 geltenden Fassung (VwKostG). Da das Widerspruchsverfahren angesichts der gemeinsamen Bescheidung von 24 Bescheiden mit einem hohen rechtlichen wie auch tatsächlichen Verwaltungsaufwand verbunden gewesen sei, weitere Widersprüche noch anhängig seien und zudem das Verfahren auch Maßstäbe für den zukünftigen Umgang mit Flex Weights und die zukünftige Gebührenbemessung setze, sei auch der wirtschaftliche Wert der Entscheidung besonders hoch. Dagegen habe durch die Zusammenfassung der Widersprüche und gleichzeitige Bescheidung wiederum Verwaltungsaufwand eingespart werden können. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird ergänzend Bezug genommen auf Bl. 19 - 29 der Gerichtsakte.Am 10.03.2014 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung nimmt sie auf den Sach- und Rechtsvortrag der Widerspruchsbegründung Bezug und wiederholt und vertieft diesen. In formeller Hinsicht trägt sie vor, es fehle bereits an einer ordnungsgemäßen, fristauslösenden Bekanntgabe der Bescheide durch Zustellung im Ausland, so dass die Gebührenbescheide inexistent bzw. unwirksam seien. Jedenfalls sei eine Bekanntgabe bzw. Zustellung in Z mit Blick auf § 9 des Verwaltungszustellungsgesetzes (VwZG) rechtsfehlerhaft erfolgt, weil keine Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein durch eine Post stattgefunden habe. Die Beklagte habe nicht dargelegt, dass das Unternehmen "Y" lizenzberechtigt sei, im Ausland zuzustellen. Der Sendungsbeleg als bloßer elektronischer Auslieferungsbeleg sei als Zugangsnachweis mangels Angabe zum Sendungsinhalt nicht ausreichend. Für eine Heilung fehle es am erforderlichen Zustellungswillen der Beklagten sowie am tatsächlichen Zugang und der beweiskräftigen Feststellung des Zeitpunkts des Zugangs. Das Verwaltungskostengesetz gelte zudem nicht für Z und die Beklagte habe nicht dargelegt, dass Z die Bekanntgabe von Gebührenbescheiden wie in diesem Fall akzeptiere. Rechtsbehelfsfristen seien insofern nicht bzw. allenfalls mit dem Schreiben der Beklagten vom 07.01.2013 oder dem Versand der Gutschriften in Gang gesetzt worden, da erst zu diesem Zeitpunkt die Erhöhung erkennbar geworden sei.
Abgesehen von der fehlenden Anhörung nach § 28 VwVfG seien die Gebührenbescheide auch nicht ausreichend begründet nach § 39 Abs. 1 VwVfG, da sie sich letztlich nur aus Flugdaten mit korrespondierenden einzelnen Zahlungsforderungen, jedoch ohne Angabe eines Gewichtsfaktors, zusammensetzten. Mangels aus den Bescheiden ersichtlicher Begründung der festgesetzten Gebühren seien deren Grund und Höhe für sie nicht nachvollziehbar.
Die Gebührenbescheide seien insofern auch mit Blick auf § 37 Abs. 1 VwVfG zu unbestimmt. Insbesondere lasse sich nicht erkennen, dass und welche früheren Gebührenbescheide aufgehoben und neu verfügt worden seien. Aus den Gebührenbescheiden sei eine Verrechnung ebenso wenig erkennbar wie eine Rechtsgrundlage, nach der (rückwirkend) höhere Gebühren verlangt werden könnten. Erst im Verlauf des Januar 2013 habe ihr die Beklagte Gutschriften wegen eines allein zu zahlenden Differenzbetrages übersandt.Daher müssten die An- und Abfluggebühren erneut festgesetzt und die entsprechenden Bescheide nachweisbar und rechtswirksam zugestellt werden. In diesem Zusammenhang erhebt die Klägerin der Einrede der Verjährung.Zudem sei in materieller Hinsicht bereits die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG ebenso die darauf beruhende FSAAKV rechtswidrig, insbesondere aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europarechts. Es fehle an der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften für einen Einheitlichen Europäischen Luftraum (Single European Sky, SES). Die Errichtung der funktionalen Luftraumblöcke (Functional Airspace Blocks, FAB, bzw. FABEC für Deutschland, Belgien, Frankreich, Niederlande, Luxemburg) würde zu einer Minimierung, wenn nicht sogar einem Entfallen einer gesonderten An- und Abfluggebühr führen. Mangels Umsetzung des diesbezüglichen EU-Sekundärrechts arbeiteten die Flugsicherungsdienste nicht kosteneffizient mit der Folge einer finanziellen Mehrbelastung für die Luftverkehrsunternehmen.
Die FSAAKV entspreche mit ihrer Bezugnahme auf das maximal zulässige Starthöchstgewicht auch nicht dem Regelungsauftrag der EU-Flugsicherungsdienste-Verordnung (EG) Nr. 1794/2006, die eine einzelfallbezogene Gebührenberechnung fordere. Die Klägerin trägt weiter vor, die für sie geltende Gebührenberechnung verstoße gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV), da sie gegenüber Fluggesellschaften, die nicht mit einem flexiblen Starthöchstgewicht arbeiten, benachteiligt werde. Es sei zu bezweifeln, dass deutsche und ausländische Luftverkehrsunternehmen gleich behandelt würden. Die Gebührenpraxis der Beklagten führe zugleich zu unzulässigen Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt und verstoße gegen Art. 116, 117 AEUV, da andere Mitgliedstaaten einen anderen - einzelfallbezogenen - Gebührenansatz verfolgten und andere Gesellschaften mit stets gleich bleibenden (statischen) Starthöchstgewichten operierten. Die Gebührenerhebung verstoße zudem gegen die EU-Grundrechtecharta, im Einzelnen gegen Art. 16 (unternehmerische Freiheit), Art. 15 (Berufsfreiheit), Art. 17 (Eigentumsrecht), Art. 20 (Gleichheit vor dem Gesetz) und Art. 41 (Recht auf eine gute Verwaltung). Im Einzelnen wird insofern Bezug genommen auf Bl. 237 ff., 443 ff. der Gerichtsakte.
Die erforderlichen Konsultationen im Sinne der EU-Gebührenregelungs-Verordnung für Flugsicherungsdienste (EG) Nr. 1794/2006 sowie der Verordnung (EG) Nr. 1191/2010 zur Gebührenerhebungsgrundlage seien unterblieben. Die Beklagte habe zudem notwendige Auskünfte zu den sachlich-finanziellen Grundlagen der Gebührenkalkulation und der Kostenumlage verweigert, welche sie in der Widerspruchsbegründung vom 10.07.2013 ausdrücklich beantragt habe. Die Einnahmen- und Ausgabenseite der DFS sei insofern intransparent. Die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips sei für sie bislang nicht nachzuvollziehen, ebenso verlange sie von der Beklagten eine Berechnung der Auswirkungen hinsichtlich der sie selbst betreffenden Über- oder Unterdeckung für den abgerechneten Gebührenzeitraum. Mangels Vorlage der Berichtstabellen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 sowie der Verordnung (EG) Nr. 1191/2010 sei nicht nachprüfbar, ob die Beklagte ihren europarechtlich vorgegebenen Berichtspflichten nachgekommen sei. Es liege ein Verstoß gegen die zwingenden Kostengrundsätze gemäß diesen Verordnungen vor bzw. es könne ein solcher - mangels Einblicks in die Kalkulation der Beklagten - nicht ausgeschlossen werden. Die Beklagte habe nachzuweisen, dass und wie sich gerade rückwirkende Nachzahlungen im Ergebnis (teilweise) gebührenmindernd auswirken würden. Weiterhin bestehe angesichts von Medienberichten Grund zur Vermutung, dass die Beklagte die vereinnahmten Gebühren entgegen den Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verwendet habe, z.B. im Hinblick auf die betriebliche Altersversorgung sowie Sonderurlaube der Fluglotsen. Wegen des Vortrags im Einzelnen wird ergänzend Bezug genommen auf Bl. 291 - 300 der Gerichtsakte.
Die Bestimmungen der FSAAKV seien zudem wegen Erhebung einer verdeckten Steuer oder verdeckten Sonderabgabe und damit aufgrund Verstoßes gegen das nationale Finanzverfassungsrecht nichtig. Darin liege auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, da Straßen- und Schienenverkehr nahezu ausschließlich aus öffentlichen Mitteln finanziert würden und auch der Flugverkehr als verkehrsmäßige "Grundversorgung" anzusehen sei. Flugsicherungsdienste kämen der Allgemeinheit zugute, der Nutzen für Luftfahrtunternehmen sei dabei ein bloßer Reflex. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liege auch in der Benachteiligung von Fluggesellschaften, die mit flexiblen Starthöchstgewichten arbeiten, gegenüber Haltern von Luftfahrzeugen mit niedrigerem bzw. starrem Starthöchstgewicht, ohne dass ein sachlicher Grund hierfür erkennbar sei. Die FSAAKV müsse gegenüber dem Gebührenschuldner berücksichtigen, wenn dieser auch mit flexiblen Starthöchstgewichten arbeite. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Wert der einzelnen Amtshandlung von dem Gewicht eines Luftfahrzeugs abhängen solle. Ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien (BR-Drs. 173/89) solle das zulässige Starthöchstgewicht keinen Einfluss auf die Leistung der Flugsicherung haben. Für die zulässige wirtschaftliche Nutzung des "Flex-Weight"-Ansatzes dürfe sie nicht gebührenrechtlich unverhältnismäßig und wettbewerblich regulierend in Anspruch genommen werden.Es bestehe Grund zur Vermutung, dass der Gebührenansatz bereits strukturell bedingt überhöht sei und die FSAAKV deswegen nichtig sei. Die Überhöhung müsse auch vermutet werden, da bei Geltendmachung der geforderten Nachzahlungen nicht zumindest auch Ausschüttungen von Überschüssen für das jeweilige Geschäftsjahr berücksichtigt worden seien. Die FSAAKV verstoße auch deswegen gegen das Äquivalenzprinzip bzw. gegen den Grundsatz leistungsgerechter Gebührenbemessung, weil sie keinen Gebührenrahmen vorsehe und genauso wenig eine Ermessensentscheidung erlaube.Zudem sei die FSAAKV auch wegen Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot rechtswidrig und nichtig, jedenfalls unwirksam. Es bleibe hinsichtlich § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV unklar, welche "gleichwertigen amtlichen Dokumente" geeignet seien, das zulässige Starthöchstgewicht nachzuweisen. Die Lärmzeugnisse der X seien jedenfalls kein dem Lufttüchtigkeitszeugnis "gleichwertiges Dokument" nach § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV, im Übrigen gelte dies auch für das AFM, da beide nicht die Lufttüchtigkeit bescheinigten. Stattdessen hätten die technischen Bordbücher herangezogen werden müssen.
In materieller Hinsicht trägt die Klägerin weiter vor, in den Gebührenbescheiden sei ein überhöhter Betrag festgesetzt worden. § 2 FSAAKV gehe nach dem Wortlaut von der Zugrundelegung des individuellen Starthöchstgewichts je Luftfahrzeug und einzelnem Flug jedenfalls dann aus, wenn das Luftfahrtunternehmen mit Flex Weights operiere. Diese Auslegung gebiete auch der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG und der damit verbürgten Grundsatz der Einzelfallgerechtigkeit. Zumindest müsse eine periodengerechte zeitliche Abgrenzung erfolgen. Auch hätte die Beklagte jedenfalls nach § 2 Abs. 2 Satz 4 FSAAKV zumindest den Durchschnitt der Starthöchstgewichte aller ihrer Luftfahrzeuge ermitteln und zu Grunde legen müssen, was auch keinen höheren Verwaltungsaufwand ausgelöst hätte. Jedenfalls sei der Rechtsgedanke des § 2 Abs. 2 Satz 4 FSAAKV heranzuziehen.
Die Beklagte habe den maßgeblichen Gewichtsfaktor einseitig geändert und für die Berechnung der Gebühren ein falsches Starthöchstgewicht herangezogen. Sie habe keine weiteren Ermittlungen dazu durchgeführt, wie viele der Luftfahrzeuge tatsächlich Flüge mit einem Starthöchstgewicht von 74,99 t durchführten, die streitgegenständlichen Gebührenbescheide insofern unter Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes nach § 24 VwVfG erlassen und damit willkürlich und rechtsstaatswidrig i.S.v. Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3 GG gehandelt. Die Flugzeuge ihrer Flotte seien nämlich im beispielhaften Zeitraum vom 01.-31.05.2013 in den weit überwiegenden Fällen mit einem Starthöchstgewicht von nur 66,99 t geflogen, was die Beklagte mangels gegenteiliger Beweise habe zu Grunde legen müssen (§ 24 Abs. 2 VwVfG). Stattdessen habe die Beklagte für die Gebührenberechnung bzgl. aller ihrer Luftfahrzeuge in dem gesamten streitgegenständlichen Zeitraum von mehreren Jahren und mehreren tausend Flugvorfällen in willkürlicher, pauschaler und undifferenzierter Weise ein (theoretisches) "Super-Starthöchstgewicht" auf Basis lediglich zweier stichprobenartiger Überprüfungen herangezogen, obwohl sie gewusst habe, dass es sich bei dem Gewicht von 74,99 t um Ausnahmefälle gehandelt habe. Die Beklagte habe nicht dargelegt, welche Gründe des Verwaltungsaufwandes es rechtfertigen könnten, Gebühren in pauschaler Abhängigkeit des Gewichts für eine gesamte Flugzeugflotte zu erheben.
Die Klägerin trägt weiter vor, eine Selbstauskunftsverpflichtung bestehe nach § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV nicht. Vielmehr habe die Beklagte als Gebührengläubigerin den Gebührentatbestand zu ermitteln. Soweit Erklärungspflichten ihrerseits überhaupt bestünden, habe sie diese vollumfänglich erfüllt. Die Beklagte habe ihr Angebot, entsprechende Informationen und Nachweise im Hinblick auf die flugbezogenen Starthöchstgewichte zur Verfügung zu stellen, ignoriert. Jedenfalls im August 2004 habe sie die Beklagte nebst Nachweisen darüber in Kenntnis gesetzt, dass ihre Luftfahrzeuge mit einem flexiblen Starthöchstgewicht von bis zu 74,99 t betrieben würden; das vorgelegte und von der X ordnungsgemäß zertifizierte AFM gebe ausdrücklich flexible Starthöchstgewichte an. Der Beklagten seien damit alle relevanten Gewichtsangaben für die Berechnung der Gebühren bekannt gewesen, die sich bis zum streitgegenständlichen Zeitraum ebenso wenig wie die Rechtsvorschriften geändert hätten. Vielmehr habe die Beklagte plötzlich die Art und Weise der Gebührenrechnung neu vorgenommen. Ebenso sei der Beklagten schon früher bekannt gewesen, dass sie selbst eine einheitliche Flotte auf Basis von Flex Weights betreibe und auch längere Strecken mit Auswirkungen auf das technisch bedingte Starthöchstgewicht bediene. Bereits anhand der in den Gebührenrechnungen enthaltenen ICAO-Codes der Start- und Zielflughäfen sei die Bedienung längerer Strecken ersichtlich gewesen. Zudem sei die Beklagte während des gesamten streitgegenständlichen Zeitraums verpflichtet gewesen, das Starthöchstgewicht der Flugzeuge der Klägerin einmal jährlich zu überprüfen. Ein Irrtum der Beklagten bis zum Jahr 2012 könne insofern nicht vorliegen. Gleichwohl habe sie seit 2004 bis zu den Stichproben im Oktober 2012 ununterbrochen als Berechnungsgrundlage ein Gewicht von 66,99 t herangezogen, das auch für ihre weit überwiegenden Flugbewegungen gelte und bei der X ordnungsgemäß ausgewiesen gewesen sei. Die Beklagte missachte diese Angaben im Z-Luftfahrtregister. Entsprechend sei bei ihr selbst ein schützenswertes Vertrauen bezüglich der Verwaltungspraxis der Beklagten entstanden, dass auch künftig ein Starthöchstgewicht von 66,99 t zu Grunde gelegt werde. Die Beklagte verstoße gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Ein sachlicher Grund für die Änderung der Verwaltungspraxis sei nicht ersichtlich. Sie habe ihre zehnjährige Verwaltungspraxis erst allein aufgrund von zwei einzelnen Stichproben, auch rückwirkend, für mehrere tausend Flugbewegungen geändert.Jedenfalls eine Gebührennachforderung sei vor diesem Hintergrund nicht möglich. Für den Zeitraum vor Oktober 2012 könne die Beklagte einzig das Starthöchstgewicht von 66,99 t heranziehen, da sie es für den zurückliegenden Zeitraum von 2009 bis 2012 unterlassen habe, das für das jeweilige Jahr zutreffende Starthöchstgewicht zu ermitteln. § 2 Abs. 2 Satz 5 FSAAKV wirke im Sinne einer "zeitlichen Sperre" dahingehend, dass eine rückwirkende Berechnung des jeweiligen Gewichtsfaktors für die Jahre 2009 bis 2011 nicht anhand der Feststellungen im Jahr 2012 vorgenommen werden dürfe. Auch insofern genieße sie Vertrauensschutz, da sie nach Ablauf der einzelnen Jahre habe davon ausgehen dürfen, dass es nun nicht mehr zu einer Änderung der entsprechenden Gebührenbescheide kommen werde.Hinsichtlich der Gebühren für den Widerspruchsbescheid trägt die Klägerin vor, die Widerspruchsbehörde habe die von ihr genannte Rechtsgrundlage falsch angewendet und den angeblich hohen Verwaltungsaufwand nicht begründet. Allein aus der Anzahl der Bescheide ergebe sich ein solcher nicht, zumal die Widerspruchsbegründung in jedem Fall identisch sei. Es erschließe sich nicht, warum für sie der wirtschaftliche Wert der Widerspruchsentscheidung besonders hoch sein solle. Im Einzelnen wird insofern Bezug genommen auf Bl. 308 ff. der Gerichtsakte.
Die Klägerin hat eine tabellarische Auflistung sämtlicher streitgegenständlicher Bescheide mit den Nummern der einzelnen 24 Gebührenbescheide vorgelegt (Bl. 212 f. der Gerichtsakte).
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH vom 20. Dezember 2012, drei Bescheide vom 7. Januar 2013, vom 8. Januar 2013, vom 22. November 2012, vom 13. Dezember 2012, vom 20. Dezember 2012, vom 16. Januar 2013, zwei Bescheide vom 7. Februar 2013, einen Bescheid vom 25. Februar 2013, einen Bescheid vom 21. Februar 2013, einen Bescheid vom 14. März 2013, einen Bescheid vom 28. Februar 2013, einen weiteren Bescheid vom 14. März 2013, einen Bescheid vom 21. März 2013, einen Bescheid vom 27. März 2013, einen Bescheid vom 17. April 2013, einen Bescheid vom 24. April 2013, einen Bescheid vom 30. April 2013, einen Bescheid vom 16. Mai 2013, einen Bescheid vom 23. Mai 2013 sowie einen Bescheid vom 29. Mai 2013 jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung vom 4. Februar 2014 aufzuheben, soweit der Berechnung der Gebühren ein zulässiges Starthöchstgewicht von mehr als 66,99 Tonnen zu Grunde gelegt wurde,
die Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung vom 4. Februar 2014 aufzuheben, soweit darin eine Gebühr von mehr als 2.500 Euro festgesetzt wurde,
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Hinsichtlich der Gebührenbescheide Nr. 38669127, Nr. 38670001, Nr. 38671072 sowie Nr. 38671893 sei der Widerspruch nicht innerhalb der Monatsfrist erhoben worden, so dass diese Bescheide nicht Klagegegenstand sein könnten. Zur Wirksamkeit der streitgegenständlichen Gebührenbescheide genüge der formlose Zugang. Es sei absolut übliche und allgemein anerkannte Praxis, allen ausländischen Airlines Gebührenbescheide mit einfacher Post zu senden. Hinsichtlich des Vorbringens der Beklagten zu Fragen der Zustellung im Einzelnen wird auf Bl. 352 ff. der Gerichtsakte Bezug genommen.
Sie selbst habe im Rahmen der mindestens einmal im Jahr vorgenommenen stichprobenartigen Überprüfungen den Erfordernissen des § 2 FSAAKV genügt. Aus den 2004 vorgelegten Workorder Certificates (Anlage B14, Bl. 515 ff. der Gerichtsakte) sowie den Eintragungen im Z-Luftfahrtregister habe sie den Schluss gezogen, dass das nach dem AFM mögliche zulässige Starthöchstgewicht bis zu 74,99 t amtlicherseits durch den Eintragungsstaat auf niedrigere Gewichte begrenzt worden sei. Das im AFM eingetragene höchste Gewicht sei nur maßgeblich, soweit auf der Zulassungsebene keine amtliche Herunterregelung erfolge. Damals seien auch einige Maschinen mit einem höheren Starthöchstgewicht angegeben und - in hier nicht streitgegenständlichen Zeiträumen - entsprechend abgerechnet worden. Nach 2004 sei die Flotte der Klägerin erheblich gewachsen und die bereits bekannten Luftfahrzeuge seien jährlich mit den Eintragungen im Z-Luftfahrtregister abgeglichen worden. Insgesamt habe die Flotte der Klägerin seit dem Jahr 2006 ein einheitliches Gewicht von 66,99 t ausgewiesen. Sie sei daher (ursprünglich fälschlicherweise) davon ausgegangen, dass dies das rechtlich bzw. behördlich zulässige Starthöchstgewicht sei.
Erst im Jahr 2012 sei ihr aufgefallen, dass die zunehmende Bedienung längerer Strecken - allein aufgrund des Treibstoffgewichts - hiermit nicht in Einklang zu bringen gewesen sei. Bei den stichprobenartigen Überprüfungen durch das Luftfahrtbundesamt hätten alle überprüften fünf Luftfahrzeuge ein Gewicht von mehr als 66,99 t aufgewiesen; im Z-Luftfahrtregister würden diese Luftfahrzeuge allerdings nach wie vor mit einem MTOW von 66,99 t geführt. Das Register habe sich danach ebenso wie eigene Aussagen der Klägerin nicht mehr als plausibel erwiesen. Die Klägerin habe allerdings eine Meldung von Gewichtsänderungen unterlassen. Dadurch habe sie das Vertrauen in die fortbestehende Richtigkeit der Angaben seitens der Beklagten durchbrochen und müsse die aus der Aufdeckung dieses Umstands entstandene Unsicherheit gegen sich wirken lassen. Es habe aufgrund der Eigenauskünfte der Klägerin und der damit übereinstimmenden Ausweisung im X-Register vorher keinen Grund gegeben, die Angaben der Klägerin in Zweifel zu ziehen und das Gewicht von 66,99 t nicht anzuerkennen. Von den internationalen Verkehrsflughäfen nach § 1 FSAAKV seien zum damaligen Zeitpunkt auch keinerlei längere Strecken von der Klägerin bedient worden.Bei dem Flugzeugtyp B737-800 liege die absolute Gewichtsobergrenze bei 74,99 t. Daneben seien für diesen Flugzeugtyp die weiteren zulässigen Starthöchstgewichte 69,99 t und 66,99 t bekannt. Die Regelung des § 2 Abs. 2 FSAAKV, wonach bei mehreren zulässigen Starthöchstgewichten für ein Luftfahrzeug das höchste Starthöchstgewicht herangezogen werde, finde sich nahezu wortgleich in der Rechtsgrundlage für die Erhebung von Streckengebühren durch EUROCONTROL wie auch in den einschlägigen EU-Verordnungen.Ein Durchschnittsgewicht sei nicht als Gebührengrundlage anzuwenden, insbesondere sei § 2 Abs. 2 Satz 4 FSAAKV nicht einschlägig, da es sich bei den eingesetzten Flugzeugen vom Typ Boeing 737-800 (ausweislich der identischen letzten beiden Ziffern "00") um dieselbe Ausführung handele.
Bei der Ermittlung der An- und Abfluggebühren werde jedes registrierte Luftfahrzeug je Abflug abgerechnet. Insoweit finde keine Pauschalierung, sondern eine Einzelabrechnung statt. Lediglich der Gewichtsfaktor ändere sich nicht je einzelnem Abflug. Eine solche Einzelfallbezogenheit der Abrechnung sei vom Verwaltungsaufwand nicht möglich und gesetzlich auch nicht vorgeschrieben. Da Gebühren in der Regel in Massenverfahren erhoben würden, genüge eine generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelung. Nur bei einer exakten Aufschlüsselung der Flotte nach den einzelnen jeweils registrierten Flugzeugen mit Festlegung auf jeweils ein bestimmtes Starthöchstgewicht könnten unterschiedliche Gewichte als Gebührengrundlage herangezogen werden. Es habe der Klägerin freigestanden, im streitgegenständlichen Zeitraum einen Nachweis über eine rechtliche Beschränkung einzelner Flugzeuge ihrer Flotte durch entsprechende Eintragung im AFM nachzuweisen. Die Klägerin habe später, im Jahr 2014, die Möglichkeit der Anpassung des AFM selbst genutzt ("Revision 86", Anlage B15, Bl. 552 ff. der Gerichtsakte). Nur aufgrund der von der Klägerin in Anspruch genommenen Flottenflexibilität könne von fünf Flugzeugen auf den Rest der Flotte geschlossen werden und für alle Flugzeuge der Flotte das insgesamt höchste rechtlich zulässige MTOW zu Grunde gelegt werden. Die DFS werde bei der Nutzung von Flex Weights nicht automatisch von den jeweils vorgenommenen MTOW-Änderungen (bzw. den entsprechenden technischen Einstellungen) informiert, sondern es gelte nach der gegenüber § 24 VwVfG spezielleren Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV das Selbsterklärungsprinzip bzw. der Beibringungsgrundsatz, nach dem der Luftfahrzeughalter die entsprechenden Tatsachen - wie Änderungen des Starthöchstgewichts - mitteilen müsse. Insofern könne die Klägerin sich nicht auf Vertrauensschutz berufen.Gebührenrechtlich werde dem wirtschaftlichen Vorteil durch größte Flottenflexibilität entsprochen. Die vorgenommene gebührenrechtliche Behandlung sei nicht zuletzt aus wettbewerbsrechtlicher Sicht und dem Aspekt der Gleichbehandlung geboten. Das Äquivalenzprinzip werde beachtet. Dem Verordnungsgeber stehe bei der Festlegung der Gebührentatbestände ein weiter Ermessensspielraum zu. Die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen der Leistungen der Flugsicherung sei für Halter größerer Flugzeuge höher als bei kleinen Flugzeugen. Da dieses Prinzip für alle deutschen und ausländischen Fluggesellschaften gelte, die von der Möglichkeit flexibler Starthöchstgewichte Gebrauch machten, sei auch der Gleichheitsgrundsatz beachtet.
Der Erhebung von Gebühren für die Jahre 2009 bis 2012 durch die Gebührenbescheide Nr. 38671321, 38671387, 38671388, 38671413 und 38671434 stehe weder Verjährung entgegen noch dass zuvor bereits Gebührenbescheide für diesen Zeitraum erlassen worden seien. Insofern wiederholt die Beklagte das Vorbringen aus dem Widerspruchsbescheid.Ein von der Klägerin gefordertes Akteneinsichtsrecht nach § 29 VwVfG könne sich grundsätzlich nur auf die das Verfahren betreffenden Akten der jeweiligen Beteiligten - hier der DFS - beziehen, nicht aber auf Akten des Ministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI), die dieses vermutlich im Zusammenhang mit dem Verordnungsgebungsverfahren führe. Es seien in mehreren ausführlichen Telefongesprächen Fragen offen und transparent beantwortet worden und sowohl durch Übersendung wesentlicher Schriftstücke als auch durch einen Termin vor Ort Einsicht in die Akten der DFS gewährt worden.
Eine ausreichende Information der Klägerin über die Gebührenerhebungspraxis ergebe sich aus den regelmäßig durchgeführten Konsultationen vor Veröffentlichung neuer Gebührensätze, wozu die Beklagte eine Auflistung der entsprechenden Termine der Jahre 2008 bis 2014 vorlegt (Bl. 370 f. der Gerichtsakte). Zudem seien die Gebühren auch im AIC (Aeronautical Information Circular, Luftfahrtinformationsblatt) veröffentlicht. Zum Gebührenmaßstab trägt die Beklagte unter Bezugnahme auf die Verordnungen (EG) 1794/2006 und (EU) 1191/2010 vor, die Kosten würden entsprechend den Verordnungen geplant und vom unabhängigen Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung geprüft. Hinsichtlich der Einhaltung des Kostendeckungsprinzips verweist sie auf die veröffentlichten EU-Meldetabellen. Die Leistungen im Bereich der Personalkosten orientierten sich an den jeweils gültigen Tarifverträgen. Im Bereich der An- und Abflugkosten habe bis zum 31.12.2014 noch das Vollkostendeckungsprinzip gegolten. Über- und Unterdeckungen führten zu einer Anpassung des Gebührensatzes.Fragen betreffend die Bildung eines funktionalen Luftraumblocks im Sinne des Art. 9a der Flugsicherungsdienste-Verordnung - Verordnung (EG) Nr. 550/2004 - hätten mit dem vorliegenden Rechtsstreit und der Frage nach dem zu Grunde zu legenden maximalen Starthöchstgewichte für die Gebührenbescheide nichts zu tun. Wegen der weiteren Ausführungen hierzu wird Bezug genommen auf Bl. 357 f. der Gerichtsakte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst eines Aktenordners mit Anlagen der Klägerin und der beigezogenen Behördenakten der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte über die Klage entscheiden, ohne den von den Klägerbevollmächtigten beantragten Schriftsatznachlass zur Erwiderung auf den letzten Schriftsatz der Beklagten - der den Klägerbevollmächtigten am Tag vor der mündlichen Verhandlung zur Kenntnisnahme per DigiFax (Sendebericht: 18.09.2017, 11:33 Uhr) übermittelt worden war - zu gewähren, da dieser Schriftsatz keinen neuen entscheidungserheblichen Tatsachenvortrag enthält, es sich bei ihm inhaltlich lediglich um eine Erwiderung auf den Vortrag im Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 11.09.2017 handelt und die Klägerbevollmächtigten zum Vortrag auch im Rahmen der mündlichen Verhandlung Stellung nehmen konnten.
Die Klage hat nur in dem tenorierten Umfang Erfolg.Ob die im Übrigen zulässige Klage dabei bereits hinsichtlich der vier Gebührenbescheide Nr. 38669127 vom 22.11.2012, Nr. 38670001 vom 13.12.2012, Nr. 38671072 vom 20.12.2012 und Nr. 38671893 vom 16.01.2013 unzulässig ist, weil gegen diese Bescheide erst am 15.03.2013 schriftlich Widerspruch bei der Beklagten eingelegt worden ist, kann hier dahinstehen, da die Klage (auch) insoweit jedenfalls unbegründet ist. Insofern bedarf es an dieser Stelle auch keiner Auseinandersetzung mit der Frage, ob diese Bescheide - die ausweislich der angebrachten Stempel der Klägerin mit dem Wort "received" (dtsch.: "zugegangen") am 26.11.2012, 17.12.2012, 24.12.2012 und 18.01.2013 in den Machtbereich der Klägerin gelangt sind - über die bloße Bekanntgabe hinaus einer förmlichen Zustellung bedurften, um den Lauf der Widerspruchsfrist auszulösen. Aus demselben Grund spielt auch keine Rolle, dass die DFS die E-Mail der Klägerin vom 30.01.2013 im Verwaltungsverfahren zunächst teilweise als Widerspruch angesehen hat, den am 15.03.2013 als Brief eingegangenen Widerspruch sodann allerdings als verfristet zurückgewiesen hat.
Hinsichtlich aller weiteren streitgegenständlichen Bescheide kann die Einhaltung der Widerspruchsfrist bereits deswegen dahinstehen, weil sich die Beklagte insoweit auf den Vortrag der Klägerin im Widerspruchsbescheid sowie in der Klageerwiderung sachlich eingelassen hat und damit jedenfalls die Heilung einer nicht ordnungsgemäßen Durchführung des Widerspruchsverfahrens gegeben wäre (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 27.02.1963 - V C 105.61 -, BVerwGE 15, 306-316, Rn. 28, juris).
Die 19 streitgegenständlichen Bescheide, die sich auf die Abrechnungszeiträume zwischen dem 01.11.2012 und dem 20.05.2013 beziehen (Gebührenbescheide Nr. 38669127 vom 22.11.2012, Nr. 38670001 vom 13.12.2012, Nr. 38671072 vom 20.12.2012, Nr. 38671893 vom 16.01.2013, Nr. 38672695 vom 24.01.2013, Nr. 38673264 vom 31.01.2013, Nr. 38673987 vom 14.02.2013, Nr. 38674583 vom 21.02.2013, Nr. 38675433 vom 28.02.2013, Nr. 38675688 vom 14.03.2013, Nr. 38676090 vom 14.03.2013, Nr. 38676775 vom 21.03.2013, Nr. 38677673 vom 27.03.2013, Nr. 38678373 vom 17.04.2013, Nr. 38679023 vom 24.04.2013, Nr. 38680159 vom 30.04.2013, Nr. 38680935 vom 16.05.2013, Nr. 38681629 vom 23.05.2013, Nr. 38682907 vom 29.05.2013), sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Da sich die Formulierung des Klageantrags in der mündlichen Verhandlung auf die von der Klägerin vorgelegte tabellarische Auflistung streitgegenständlicher Bescheide (Bl. 212 f. der Gerichtsakte) bezogen hat, wurden die drei Bescheide Nr. 38672695 vom 24.01.2013, Nr. 38673264 vom 31.01.2013 und Nr. 38673987 vom 14.02.2013 im Klageantrag irrtümlich mit den Erlassdaten "07.02.2013", nochmals "07.02.2013" und "25.02.2013" bezeichnet. Die Bescheide sind allerdings aufgrund der Aktenlage (insbesondere Bl. 212 f. der Gerichtsakte sowie Sonderordner 3 der Behördenakte) ohne Weiteres identifizierbar und auch das Klagebegehren insofern eindeutig (vgl. § 88 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Erlass der Bescheide sind §§ 1, 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und 3, Abs. 4 der Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug (FSAAKV) vom 28. September 1989 (BGBl. I S. 1809) in ihrer im jeweiligen Abrechnungszeitraum geltenden Fassung. Hinsichtlich der Flüge im Jahr 2010 ist dies die bis zum 31.12.2012 geltende Fassung der 13. Änderungsverordnung vom 15.12.2009 (BGBl. I S. 3957), hinsichtlich der Flüge im Jahr 2011 die bis zum 31.12.2011 geltende Fassung der 14. Änderungsverordnung vom 16.12.2010 (BGBl. I S. 2278), hinsichtlich der Flüge im Jahr 2012 die bis zum 31.12.2012 geltende Fassung der 15. Änderungsverordnung vom 14.12.2011 (BGBl. I S. 2802) und hinsichtlich der Flüge aus dem Jahr 2013 die bis zum 14.08.2013 geltende Fassung der 16. Änderungsverordnung vom 19.12.2012 (BGBl. I S. 2724). Denn grundsätzlich sind die sich aus einem Sachverhalt (hier die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung) ergebenden Rechtsfolgen (hier die Erhebung von Kosten) anhand der Regelungen zu prüfen, die zum Zeitpunkt des Entstehens dieses Sachverhaltes galten (vgl. VG Darmstadt, Urteil vom 05.12.2006 - 6 E 160/05 (3), BeckRS 2010, 45954).Obwohl für den Regelungsbereich der An- und Abfluggebühren eine Verordnung der Kommission vom 6. Dezember 2006 zur Einführung einer gemeinsamen Gebührenregelung für Flugsicherungsdienste - Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 - sowie eine Verordnung der Kommission vom 16. Dezember 2010 zur Änderung der genannten Verordnung - Verordnung (EU) 1190/2010 - existieren, sind diese hier nicht als in allen Teilen verbindliches und unmittelbar geltendes Recht (Art. 288 Abs. 2 AEUV) vorrangig anzuwenden. Denn die Beklagte hat gegenüber der Europäischen Kommission unter dem 30.05.2011 mitgeteilt, dass die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) 1190/2010 die Anwendung der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 in der Fassung der Verordnung (EU) 1190/2010 auf An- und Abfluggebühren bis zum 31.12.2014 aufschiebt (vgl. Anlage B18, Bl. 563 der Gerichtsakte).
Die FSAAKV findet in allen genannten Fassungen als untergesetzliche Norm ihre gesetzliche Grundlage in § 32 Abs. 4 Nr. 7 i.V.m. Abs. 4a Nr. 2 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) i.V.m. dem 2. Abschnitt des Verwaltungskostengesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821), wobei § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG in der maßgeblichen Fassung zuletzt durch das Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2424) geändert worden ist und § 32 Abs. 4a Nr. 2 LuftVG durch die Gesetze vom 24. August 2009 (BGBl. I S. 2942) und 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032). Nach § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG erlässt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes und von Rechtsakten der Europäischen Union notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen zur Durchführung der Flugsicherung. § 32 Abs. 4a Nr. 2 LuftVG enthält Vorgaben zur Ausgestaltung der Gebührensätze.Entgegen der Auffassung der Klägerin verstoßen weder die gesetzliche Regelung des § 32 Abs. 4 Nr. 7, Abs. 4a Nr. 2 LuftVG noch die darauf beruhenden §§ 1, 2 FSAAKV gegen höherrangiges Recht. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Gebührenerhebung als solcher als auch für die Heranziehung des höchsten Gewichts in den in der Rechtsverordnung genannten Fällen.
Ein Verstoß gegen europäisches Sekundärrecht liegt nicht vor.Die Ausführungen der Klägerin zu einer verspäteten Umsetzung der Rechtsvorschriften über einen Einheitlichen Europäischen Luftraum bzw. des FABEC gemäß Art. 9a der Verordnung (EG) 550/2004 sind nicht entscheidungserheblich. Denn der diesbezügliche Vortrag der Klägerin zu hypothetischen Kosteneinsparungen und Effizienzsteigerungen steht in keinem erkennbaren Zusammenhang mit ihrem Klagebegehren, das sich auf die Anfechtung der Gebührenbescheide in dem Umfang beschränkt, in dem der Berechnung der Gebühren ein zulässiges Starthöchstgewicht von mehr als 66,99 t zu Grunde gelegt wurde. Es ist auch nicht ersichtlich, wie sich aus den von der Klägerin in diesem Zusammenhang vorgetragenen Erwägungen eine Unwirksamkeit der einschlägigen Rechtsgrundlagen - insbesondere der streitentscheidenden Norm des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV - ergeben soll. Nicht nachvollziehbar ist nämlich, was nach Auffassung der Klägerin rechtlich gelten soll, wenn das Luftverkehrsgesetz und die FSAAKV nicht anwendbar sein sollten. Eine unmittelbare Anwendbarkeit der Verordnung (EG) 550/2004 kommt allein deswegen nicht in Betracht, weil dessen Bestimmungen keine konkreten Regelungen vorsehen. Art. 9a der genannten Verordnung vermittelt keine subjektiven Rechte. Unabhängig davon gibt es keine Anhaltspunkte für den Vortrag der Klägerin, dass An- und Abfluggebühren ganz entfallen würden. So gehen die Erwägungsgründe 19 bis 27 sowie das Kapitel III der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 von Gebühren für die Nutzung von Flugsicherungsdiensten und den entsprechenden Einrichtungen aus. Auch die weiteren von der Klägerin selbst benannten Verordnungen - die sich ihrerseits auf die Verordnung (EG) Nr. 550/2004 stützen - sehen vor, dass für Flugsicherungsdienste Gebühren anfallen. So sprechen bereits Erwägungsgrund 3 der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 und die Erwägungsgründe 1 und 2 der heute anwendbaren Verordnung (EU) Nr. 391/2013 davon, dass (auch) bei Verwirklichung des Einheitlichen Europäischen Luftraums eine Gebührenregelung für in allen Flugphasen erbrachte Flugsicherungsdienste existiert.Für das Gericht ist weiter nicht ersichtlich, dass sich aufgrund des Sekundärrechts - weder zum Zeitpunkt der gebührenrelevanten Flüge noch des Erlasses des Widerspruchsbescheids - eine Zugrundelegung des höchsten zulässigen Starthöchstgewichts bei der Berechnung der Gebühren verbietet. Insbesondere geht das Europarecht selbst davon aus, dass sich die Gebühren für Dienstleistungen beim An- und Abflug u.a. nach dem Startgewicht eines Luftfahrzeugs bestimmen. Da der Wortlaut des Art. 11 Abs. 3 i.V.m. Anhang V Nr. 2 i.V.m. Anhang IV Nr. 5 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 und des Anhangs V Nr. 1.2 i.V.m. Anhang IV Nr. 1.5 Satz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1191/2010 ebenso wie der heute maßgebliche Art. 12 Abs. 2 i.V.m. Anhang V Nr. 1.2 i.V.m. Anhang IV Nr. 1.5 Satz 3 der Verordnung (EU) Nr. 391/2013 insoweit mit dem hier maßgeblichen § 2 Abs. 2 FSAAKV jeweils nahezu identisch ist, bestehen - auch bei der erforderlichen autonomen Auslegung der europarechtlichen Vorschriften - keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Frage stehenden nationalen Gebührenregelungen gegen europäisches Sekundärrecht verstoßen. Denn auch dieses stellt für die Berechnung der An- und Abfluggebühren auf das zulässige Starthöchstgewicht ab und regelt ebenso wie § 2 Abs. 2 FSAAKV, dass wenn das zulässige Starthöchstgewicht unbekannt ist, der Gewichtsfaktor unter Zugrundelegung des Gewichts der schwersten Ausführung berechnet wird, die von diesem Luftfahrzeugtyp bekannt ist. Sind für ein Luftfahrzeug mehrere zulässige Starthöchstgewichte eingetragen, wird auch nach den Regelungen der Verordnung das höchste Starthöchstgewicht herangezogen. Insofern ist der Vortrag der Klägerin nicht nachvollziehbar, dass die FSAAKV nicht dem Regelungsauftrag der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 entspreche und dass von dieser eine Differenzierung der Luftfahrzeugtypen anstelle einer Bezugnahme auf das maximal zulässige Starthöchstgewicht gefordert werde.
Das Gericht vermag auch keinen Verstoß des § 32 Abs. 4 Nr. 7, Abs. 4a Nr. 2 LuftVG oder der streitgegenständlichen Vorschriften der FSAAKV in ihren hier maßgeblichen Fassungen gegen Art. 14 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 oder Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 bzw. gegen europarechtliche Kostengrundsätze zu erkennen.
Das Luftverkehrsgesetz als Grundlage für den Erlass der FSAAKV nimmt im Zusammenhang mit Flugsicherungsgebühren selbst ausdrücklich auf das Europarecht Bezug. Nach § 32 Abs. 4a Nr. 2 Satz 2 bis 4 LuftVG sind die Gebührensätze, soweit nicht das Recht der Europäischen Union eine abweichende Regelung enthält, so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Verwaltungsaufwand gedeckt wird. Die in den Rechtsakten der Europäischen Union, insbesondere in den Artikeln 14 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004, enthaltenen Grundsätze sind dabei ebenso zu berücksichtigen wie bei begünstigenden Amtshandlungen daneben auch die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner.
Dass die FSAAKV in den maßgeblichen Fassungen wiederum unter Missachtung dieser Vorgaben des Luftverkehrsgesetzes und insofern auch der europäischen Verordnungen erlassen worden wäre, hat die Klägerin nicht dargetan und ist auch sonst nicht ersichtlich. § 2 Abs. 3 FSAAKV bestimmt insbesondere, dass die zwecks Festlegung des Gebührensatzes für das betreffende Jahr geschätzten Kosten den Saldo aus der Über- oder Unterzahlung der Vorjahre enthalten. In § 2 Abs. 4 FSAAKV wird sodann der Gebührensatz für eine Inanspruchnahme durch ein Luftfahrzeug genau beziffert, so für das Jahr 2010 mit 162,54 Euro, für das Jahr 2011 mit 163,05 Euro, für das Jahr 2012 mit 171,29 Euro und für das erste Halbjahr 2013 mit 181,99 Euro. Auf diesen mindestens einmal jährlich aktualisierten Gebührensatz nach § 2 Abs. 4 FSAAKV (vgl. Bl. 293 ff. der Gerichtsakte) bezieht sich der Vortrag zum Kostendeckungsprinzip und zur Kosteneffizienz letztendlich. Einer eingehenden Auseinandersetzung mit den von der Klägerin in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen bedarf es hier nicht. Zum einen bezieht sich das Klagebegehren der Klägerin ausdrücklich auf die Anfechtung der Gebührenbescheide in dem Umfang, in dem der Berechnung der Gebühren ein zulässiges Starthöchstgewicht von mehr als 66,99 t zu Grunde gelegt wurde und ist damit primär auf die Zugrundelegung eines anderen Gewichtsfaktors (§ 2 Abs. 2 FSAAKV) gerichtet. Zum anderen gibt ihr Vortrag insoweit keinen genügenden Anlass für die Kammer, die Höhe des Gebührensatzes im Einzelnen zu überprüfen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den ausführlichen Vortrag der Klägerin, sie könne mangels hinreichender Auskünfte zu den sachlich-finanziellen Grundlagen der Gebührenkalkulation und der Kostenumlage nicht überprüfen, ob die europarechtlichen Kostengrundsätze beachtet worden seien. Dem Informationsaustausch und dem Transparenzerfordernis gemäß Art. 3 Abs. 5, 8 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1191/2010 ist genügt worden. Aus den Akten ergibt sich, dass die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten einen gesonderten Antrag auf Akteneinsicht direkt beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gestellt hat und von diesem unter dem 15.01.2015 die von ihr verlangten endgültigen Berichtstabellen (vgl. Anhänge II, III und VI der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006) einschließlich zusätzlicher Informationen erhalten hat. Darüber hinaus hat das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zur Nachvollziehbarkeit der Gebührenhöhe die finalen Entwürfe der FSAAKV 2012 und 2013 einschließlich Begründung übersandt (vgl. Anlage B17, Bl. 561 f. der Gerichtsakte). Des Weiteren ergibt sich aus den Akten, dass entgegen dem Vortrag der Klägerin regelmäßig Konsultationen stattgefunden haben, um die Luftraumnutzer über die jährliche Anpassung der Gebührensätze für den An- und Abflug zu informieren und dazu anzuhören. Die Klägerin ist über den Verband "U" bei diesen Konsultationen vertreten. In diesem Zusammenhang erhalten die Luftraumnutzer und Verbände ebenfalls die genannten EU-Berichtstabellen vorab zur Vorbereitung (vgl. hierzu Bl. 370 ff. der Gerichtsakte sowie die Anlagen B5 und B17, Bl. 394 ff., 561 f. der Gerichtsakte). Ob bei den Konsultationen die Interessen der Klägerin durchgesetzt werden konnten, ist nicht erheblich. Für das Gericht ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich, dass die Klägerin nicht über die erforderlichen Informationen verfügt hätte, um die Einhaltung der Kostengrundsätze zu überprüfen bzw. ihren Vortrag zu einem entsprechenden Verstoß gegen Art. 14, 15 der Verordnung (EG) Nr. 550/2014 und Art. 3, 5, 6, 7 und 11 der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 weiter zu substantiieren.
Eine Gebühr ist inadäquat, wenn mit ihr eine erhebliche Kostenüberdeckung erreicht wird, wobei Gebühren nur in kostendeckendem Umfang, also nicht zur Gewinnerzielung erhoben werden dürfen. Dass die DFS - deren Geschäftstätigkeit neben dem gebührenfinanzierten Segment auch "sonstigen Segmente" (wie Beteiligungen und gebührenunwirksame Finanztransaktionen) umfasst - durch die Erhebung von An- und Abfluggebühren einen dauerhaften Überschuss oder Gewinn erwirtschaftet hätte, vermag das Gericht auch anhand der von den Beteiligten zitierten Geschäftsberichte der DFS (verfügbar über https://www.dfs.de/dfs_homepage/de/Presse/Publikationen/, zuletzt abgerufen am 30.09.2017) nicht zu erkennen, aus denen vielmehr ersichtlich ist, dass eine Verrechnung einer etwaigen Gebührenüber- oder -unterdeckung der Vorjahre stattfindet. Auch ist entgegen dem Vortrag der Klägerin keine stetige Erhöhung der An- und Abfluggebühren festzustellen; so betrug der Gebührensatz im Jahr 2009 noch 167,78 Euro und war damit höher als in den beiden folgenden Jahren 2010 (162,54 Euro) und 2011 (163,05 Euro).Auch eine Primärrechtswidrigkeit ist nicht festzustellen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt weder § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG noch die darauf beruhende FSAAKV gegen die in Art. 56 ff. AEUV normierte Dienstleistungsfreiheit. Denn nach Art. 58 Abs. 1 AEUV werden Verkehrsdienstleistungen eigenen Regelungsmechanismen im Rahmen der Verkehrspolitik zugewiesen. Für sie gelten primär die Bestimmungen des Titels über den Verkehr (Art. 90 ff. AEUV) bzw. für den Luftverkehr die vom Europäischen Parlament und dem Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Vorschriften (Art. 100 Abs. 1 und 2 AEUV). Der freie Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs unterliegt damit innerhalb des Primärrechts einer besonderen Regelung, wobei der Luftverkehr von anderen Verkehrsarten unterschieden wird (vgl. EuGH, Urteil vom 18.03.2014 - C-628/11 -, Rn. 36 ff., juris). Darauf, dass die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV auch im Bereich des Luftverkehrs nicht unmittelbar anwendbar ist, hat auch der Europäische Gerichtshof in mehreren Entscheidungen hingewiesen (vgl. EuGH, Urteil vom 18.03.2014 - C-628/11 -, Rn. 55-59, juris). Unabhängig davon ist vorliegend aber auch weder eine Diskriminierung noch eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit erkennbar. Eine direkte Diskriminierung scheidet schon deshalb aus, weil alle Fluggesellschaften von den hier in Frage stehenden Berechnungsgrundsätzen für An- und Abfluggebühren gleich betroffen sind und daher nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit benachteiligt werden. Soweit die Klägerin bestreitet, dass die FSAAKV gleichermaßen für alle Fluggesellschaften gilt, ist dieser Vortrag unsubstantiiert. Das Gericht trifft insofern auch im Zusammenhang mit dem Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) keine Pflicht, weitere Ermittlungen anzustellen. Ebenso wenig ist durch die Gebührenerhebung als solche oder durch die Ausgestaltung der Berechnungsgrundlagen nach § 2 Abs. 2 FSAAKV eine indirekte Diskriminierung ersichtlich. Auch die hier im Mittelpunkt stehende Nutzung von Flex Weights wird nicht ausschließlich von Fluggesellschaften anderer Mitgliedstaaten praktiziert. So ergibt sich aus der vorgelegten Behördenakte ausdrücklich, dass variable Starthöchstgewichte teilweise auch von deutschen Unternehmen verwendet werden (vgl. Schreiben des Luftfahrtbundesamts vom 15.01.2012, Bl. 927). Wie die Beklagte zutreffend ausführt, ist die Wahl des Gebührenmodells Flex Weights nicht einzelnen Mitgliedstaaten zugeordnet; jede Fluggesellschaft hat unabhängig von der Nationalität die freie Wahl zwischen diesen. Schließlich stellen die Gebühren im An- und Abflugbereich auch keine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar, weil sie angesichts der im Verhältnis zu den Gesamtkosten eines Flugs geringen Höhe (vgl. insoweit in anderem Zusammenhang auch BVerfG, Beschluss vom 11.08.1998, 1 BvR 1270-94, NVwZ 1999, 176 , beck-online) schon nicht geeignet sind, Flugdienstanbieter davon abzuhalten, ihre Dienstleistung anzubieten, und insofern keine marktzugangsrelevante Wirkung haben (vgl. zu Luftsicherheitsgebühren insofern auch BayVGH, Beschluss vom 29.03.2011, 8 ZB 10.3174, Rn. 13 f.). Selbst wenn man Letzteres annähme, liegt eine Rechtfertigung in dem zwingenden Grund des Allgemeininteresses, die Sicherheit in der An- und Abflugphase zu gewährleisten.
Ein Verstoß der hier maßgeblichen Rechtsgrundlagen gegen die von der Klägerin benannten Art. 116, 117 AEUV, die systematisch zum Kapitel "Angleichung der Rechtsvorschriften" gehören, kommt schon deswegen nicht in Betracht, weil diese lediglich Beratungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission bzw. Befugnisse der Kommission regeln und Rechtsgrundlagen für den Erlass von unionsrechtlichem Sekundärrecht darstellen. Aber auch sonst sind die von der Klägerin behaupteten Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt durch die Gebührenerhebung nach der FSAAKV nicht erkennbar. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang vorträgt, dass andere Mitgliedstaaten einen einzelfallbezogenen Gebührenansatz verfolgten, ist wiederum auf den eindeutigen Wortlaut der europäischen Verordnungen in diesem Bereich zu verweisen (siehe oben, Seite 21), wobei das Gericht nicht verkennt, dass die europarechtlichen Vorschriften autonom auszulegen sind.
Es liegt auch kein Verstoß gegen die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) vor, die nach Art. 6 Abs. 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) im gleichen Rang mit den Verträgen steht.Entgegen der Auffassung der Klägerin besteht kein Zusammenhang zwischen einer etwaigen Nichtumsetzung des FABEC und der Verletzung von europäischen Grundrechten. Zudem gilt nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Es ist hier davon auszugehen, dass die Beklagte bei Erlass des Luftverkehrsgesetzes und der FSAAKV bzw. sodann bei dem Erlass der streitgegenständlichen Gebührenbescheide "bei der Durchführung" des Unionsrechts gehandelt hat, weil das Luftverkehrsgesetz auch der Umsetzung der Richtlinie 2004/36/ EG dient, zudem der Wortlaut des § 32 Abs. 4 LuftVG auf Unionsrecht Bezug nimmt ("die zur Durchführung dieses Gesetzes und von Rechtsakten der Europäischen Union notwendigen Rechtsverordnungen"), das europäische Sekundärrecht der FSAAKV entsprechende Bestimmungen hinsichtlich der Gebührenberechnung enthält und das Handeln der Beklagten somit jedenfalls unionsrechtlich determiniert ist (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 26.02.2013 - C-617/10 -, Åkerberg Fransson, Rn. 21 f.; Urteil vom 06.03.2014 - C-206/13 -, Siragusa, Rn. 24, beide juris; Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2010, Art. 51 Rn. 16).
Die von der Klägerin vorgetragenen Verstöße gegen EU-Grundrechte liegen nicht vor.Hinsichtlich Art. 15 GRC (Berufsfreiheit) ist bereits die Anwendbarkeit auf juristische Personen und selbstständige wirtschaftliche Tätigkeit fraglich, da Art. 16 GRC das speziellere Grundrecht darstellen dürfte (vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2010, Art. 15 Rn. 4; Wollenschläger, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, Band 1, 7. Aufl., Art. 15 GrC, Rn. 10, 19 ff. m.w.N.). Jedenfalls aber verursacht die Gebührenerhebung nach der FSAAKV keine erhebliche Behinderung einer Berufsausübung bzw. zielt nicht - im Sinne eines hinreichenden berufsspezifischen Zusammenhangs - als staatliches Verhalten gerade auf eine Grundrechtseinschränkung (vgl. insofern Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2010, Art. 15 Rn. 10; Wollenschläger, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, Band 1, 7. Aufl., Art. 15 GrC, Rn. 29 f.).
Hinsichtlich Art. 16 GRC ist schon nicht erkennbar, inwiefern die Erhebung von An- und Abfluggebühren, die mit der Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung an deutschen Verkehrsflughäfen typischerweise verbunden ist, die unternehmerische Freiheit verletzt. Zudem wären an die Rechtfertigung eines Eingriffs keine besonders strengen Anforderungen zu stellen, da eine Gebührenerhebung allenfalls die Ausübung der unternehmerischen Freiheit betrifft und angesichts des für die erforderliche Sicherstellung der Sicherheit und Koordination im Luftraum verbundenen Verwaltungsaufwands entsprechende Geldmittel zur Kostendeckung erforderlich sind. Dies schränkt die freie unternehmerische Betätigung der Flugunternehmen nicht in unzumutbarer Weise ein.Die Erhebung von An- und Abfluggebühren verstößt auch nicht gegen Art. 17 GRC. Da das Vermögen als solches kein Eigentum im Sinne der Norm darstellt, liegt in der Auferlegung von Abgaben oder anderen Geldzahlungspflichten grundsätzlich keine Eigentumsbeeinträchtigung (vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2010, Art. 17 Rn. 28). Soweit die Klägerin ihren Vortrag auch auf das sog. Detention-Verfahren nach § 32c LuftVG bezieht, das während des Verwaltungsverfahrens zeitweise eine Rolle spielte, hatte dieses nichts mit der Gebührenerhebung als solcher zu tun, sondern nur damit, dass die Klägerin zunächst eigenmächtig Abzüge von den Gebührenrechnungen der DFS vorgenommen hatte. Schließlich gilt auch in diesem Zusammenhang, dass die Erhebung von Gebühren der Sicherstellung des An- und Abflugs und der Sicherheit und Leichtigkeit des Luftverkehrs dient und insofern selbst bei einer Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 17 GRC zumindest gerechtfertigt wäre.
Die Klägerin kann sich insofern auch nicht erfolgreich auf einen Verstoß gegen Art. 20 GRC berufen, der nachrangig zu den Grundfreiheiten und den allgemeinen Diskriminierungsverboten, z.B. Art. 18 AEUV, ist (vgl. Lemke, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, Band 1, 7. Aufl., Art. 20 GrC, Rn. 6 m.w.N.). Art. 20 GRC soll - ebenso wie das nationale Verfassungsrecht - sicherstellen, dass Personen in vergleichbaren Sachverhalten gleich behandelt werden. Die insofern anzustellenden Erwägungen lassen sich der Sache nach übertragen. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz deswegen geltend macht, weil Fluggesellschaften, die mit flexiblen Starthöchstgewichten arbeiten, anders behandelt würden als Halter von Luftfahrzeugen mit einem niedrigeren und auch solche mit einem festen Starthöchstgewicht, fehlt es schon an wesentlich gleichen Sachverhalten. Vielmehr bedarf es der Regelungen in § 2 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 FSAAKV gerade für die Fälle, in denen das Gewicht der einzelnen Maschinen einer Flotte nicht verlässlich feststellbar ist, weil es entweder unbekannt ist oder weil mehrere zulässige Gewichte eingetragen sind. Selbst wenn man mit der Klägerin von einem im wesentlichen vergleichbaren Sachverhalt ausgehen würde, ergäbe sich ein sachlicher Grund für die unterschiedliche Behandlung daraus, dass eine Ermittlung des Startgewichts bei jedem einzelnen Flug einen weiteren Verwaltungsaufwand speziell bei solchen Fluggesellschaften verursachen würde, für deren Flugzeuge keine oder mehrere zulässige Starthöchstgewichte eingetragen sind. Dieser Verwaltungsaufwand müsste sich in den Gebühren niederschlagen, da sonst im Gegenteil eine ungerechtfertigte Bevorzugung gegenüber Luftfahrtunternehmen mit festgelegten Gewichten für jede Maschine gegeben wäre.Soweit die Klägerin sich auf eine Verletzung von Art. 41 GRC (Recht auf eine gute Verwaltung) beruft, bezieht sich ihr Vortrag allein auf die Anwendung und Auslegung der FSAAKV im konkreten Einzelfall, nicht aber auf eine Unionsrechtswidrigkeit des Luftverkehrsgesetzes oder der FSAAKV als solcher, die insoweit auch nicht ersichtlich ist.Die gesetzliche Grundlage des Luftverkehrsgesetzes bzw. der darauf beruhende § 2 Abs. 2 FSAAKV halten sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch im Rahmen des Verfassungsrechts.Die Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV in den hier anwendbaren Fassungen, wonach das bei der Gebührenberechnung maßgebliche Starthöchstgewicht "im Lufttüchtigkeitszeugnis oder in einem anderen vom Luftfahrzeughalter vorgelegten, gleichwertigen amtlichen Dokument" eingetragen sein muss, verstößt nicht gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot. Es wird damit ermöglicht, ein anderes Dokument als das Lufttüchtigkeitszeugnis vorzulegen, das jedenfalls von einer zuständigen Behörde zertifiziert worden ist und eine vergleichbare Verlässlichkeit aufweist. Für den Rechtsanwender ist hinreichend klar, was von ihm verlangt wird.Es ist auch kein Verstoß gegen das Finanzverfassungsrecht festzustellen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ist bereits geklärt, dass Gebühren nach dem Luftverkehrsgesetz bzw. der darauf beruhenden FSAAKV kein verdeckter Steuertatbestand und keine verdeckte Sonderabgabe sind, sondern Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer konkreten Dienstleistung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1997 - 11 C 12/95 -, Rn. 16 f.; Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1/93 -, BVerwGE 95, 188-208, Rn. 22; Hess. VGH, Urteil vom 06.07.1995 - 5 UE 1989/94 -, Rn. 27, alle juris).
So hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof zu An- und Abfluggebühren ausgeführt:"Es handelt sich bei den Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren nicht (...) um einen verdeckten Steuertatbestand. Eine Steuer gilt allgemein als eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 Abs. 1 Abgabenordnung 1977). Hier sollen die An- und Abfluggebühren ausdrücklich eine Leistung abgelten, die der Bundesgesetzgeber in der Flugsicherung als Amtshandlung sieht. Gerade das aber ist Wesen einer Gebühr. Unter Gebühren werden im allgemeinen öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f; BVerwG, [Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1/93 -], BVerwGE 95, 188, 200). Das Grundgesetz selbst kennt keinen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, so daß dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum verbleibt. Außer dem - bereits erörterten - Verbot der Erhebung einer verdeckten Steuer gilt auch ein Verbot der Einführung einer verdeckten, die verfassungsrechtlichen Grenzen überschreitenden Sonderabgabe (vgl. BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95,188, 200 m.w.N.). Das Vorliegen einer Gebühr ist allerdings nicht bereits zu verneinen, wenn die gebührenpflichtige Leistung auch oder sogar in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt (vgl. BVerwG, ebenda). Da staatliches Handeln grundsätzlich einen Bezug zum öffentlichen Wohl hat, hindert es die Erhebung einer Gebühr nicht, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung auch öffentliche Interessen verfolgt. Die Leistungen der Flugsicherung im Rahmen der Sicherung der An- und Abflugphase (Start und Landung, Sicherung des Luftraums und "Platzkontrolle") dienen auch dem öffentlichen Wohl, indem sie den Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des Luftverkehrs verbessern. Daraus kann jedoch nicht etwa der Schluß gezogen werden, diese Leistungen in der Flugsicherung seien nicht mehr individuell zurechenbar. Vielmehr bedeutet die Flugsicherung für die Halter der Luftfahrzeuge eine Minderung des durch das konkrete Betreiben hervorgerufenen Gefährdungsrisikos. Dadurch wird die Leistung ausreichend individualisiert, um den Begriff der Gebühr zu erfüllen. Auch die Annahme einer verdeckten Sonderabgabe scheidet somit aus."(Hess. VGH, Urteil vom 06.07.1995, a.a.O, Rn. 27).Dieser Rechtsprechung schließt sich die Kammer insoweit vollumfänglich an.Ebenso wenig verstößt die Anknüpfung an das zulässige Starthöchstgewicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet sowohl die Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte als auch die Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte und enthält im Kern ein "Willkürverbot". Der Gesetzgeber bzw. der Verordnungsgeber braucht nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen, vielmehr genügt ein sachlich vertretbarer Grund für seine Lösung. Der Verordnungsgeber hat also eine sehr weite Gestaltungsfreiheit und im Rahmen seines Ermessenspielraums das Recht, verwaltungspraktikable Lösungen zu wählen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 06.07.1995, a.a.O., Rn. 46 m.w.N.), während sich die Kontrolldichte der Gerichte im Wesentlichen auf eine Willkürkontrolle beschränkt.
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG deswegen geltend macht, weil Flugsicherungsdienste der Allgemeinheit zu Gute kämen, auch Straßen- und Schienenverkehr nahezu ausschließlich aus öffentlichen Mitteln finanziert würden und auch der Flugverkehr als verkehrsmäßige "Grundversorgung" anzusehen sei, schließt sich die Kammer der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 03.03.1994, a.a.O., Rn. 40 ff.) und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ebenfalls an. Dieser hat hierzu ausgeführt:"Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß Verkehrssicherheitsmaßnahmen im Straßen- und Eisenbahnverkehr im wesentlichen aus Steuermitteln finanziert werden. Zwar sieht der Gesetzgeber auch den Luftverkehr als im öffentlichen Interesse liegend an. Das verpflichtet ihn aber nicht, den von ihm als erforderlich angesehenen Sicherheitsstandard als Teil einer aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden verkehrsmäßigen "Grundversorgung" anzusehen (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 203 f.). Gerade in Bezug auf den erforderlichen Aufwand und die Kosten im Bereich der Flugsicherung werden die erheblichen Unterschiede zu den übrigen Verkehrssystemen deutlich."(Hess. VGH, Urteil vom 06.07.1995, a.a.O., Rn. 30).Hinsichtlich einer ungleichen Behandlung von Fluggesellschaften, die mit flexiblen Starthöchstgewichten arbeiten, und solchen, die mit niedrigeren oder mit festem Starthöchstgewicht arbeiten, wird auf die Ausführungen zu Art. 20 GRC Bezug genommen (siehe oben, Seite 27).
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch nicht das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip verletzt, nach dem zwischen Leistung und Gegenleistung ein angemessenes Verhältnis bestehen muss und die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217-234, Rn. 37; BVerwG, Urteil vom 22.01.1997, a.a.O., Rn. 19 m.w.N.).
Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung vorträgt, dass der Wert der einzelnen Amtshandlung nicht von dem Gewicht eines Luftfahrzeugs abhänge und ihre wirtschaftliche Vorgehensweise für die Gebührenhöhe völlig irrelevant sei, überzeugt dies nicht. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang unvollständig zitierte Passage der Gesetzesbegründung (BR-Drs. 173/89, S. 11) erläutert im Gegenteil, dass der wirtschaftliche Nutzen mit degressiver Wirkung in die Berechnung der Gebühr eingeführt wird. Die Passage lautet vollständig:
"Da die Leistung der Flugsicherung im Prinzip für jedes Luftfahrzeug unabhängig von seiner zulässigen Starthöchstmasse und der Anzahl der beförderten Passagiere gleich ist, wird diese Bewertung des aus der Leistung der Flugsicherung erwachsenden wirtschaftlichen Nutzens als angemessen angesehen."
Der Gesetzgeber ist ausweislich seiner weiteren Ausführungen davon ausgegangen, dass die Bedeutung und der wirtschaftliche Nutzen für den Halter bei Luftfahrzeugen mit einer größeren zulässigen Starthöchstmasse größer als bei kleineren Luftfahrzeugen ist. Erst recht können diese Erwägungen also für den Fall gelten, dass ein noch darüber hinausgehender Vorteil daraus gezogen wird, dass jedes Flugzeug auf jeder Strecke mit entsprechenden variablen Starthöchstgewichten eingesetzt werden kann. Das Gericht teilt insofern nicht die Auffassung der Klägerin, wonach eine Anknüpfung an das zulässige Starthöchstgewicht dem Äquivalenzprinzip nicht gerecht werde, weil der "Wirklichkeitsmaßstab" durch einen "Wahrscheinlichkeitsmaßstab" ersetzt werde. Insofern wird ebenfalls ergänzend Bezug genommen auf die bereits zitierten Entscheidungen zur früheren Fassung des Luftverkehrsgesetzes, die sich angesichts des Wortlauts des § 32 Abs. 4a Nr. 2 Satz 2 bis 4 LuftVG auch auf die im vorliegenden Fall maßgebliche Rechtslage übertragen lässt. Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Vereinbarkeit der Gebühren im An- und Abflugbereich mit dem Äquivalenzprinzip ausgeführt:
"Dem Verordnungsgeber steht bei der Festlegung der Gebührentatbestände ein weiter Ermessensspielraum zu, der von den Gerichten auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung im Abgabenrecht nicht darauf geprüft werden kann, ob der Verordnungsgeber die gerechteste, vernünftigste oder zweckmäßigste Lösung gewählt hat, sondern nur darauf, ob einleuchtende Gründe für eine vorhandene oder fehlende Differenzierung gegeben sind und ob die getroffene Regelung willkürlich ist (vgl. BVerwGE 80, 36 <41>; Beschluß vom 28. März 1995 - BVerwG 8 N 3.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 75). Von Willkür kann bei der Anknüpfung der Gebühr an die zulässige Starthöchstmasse keine Rede sein; denn ersichtlich sind Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen der Leistungen der Flugsicherung für die Halter größerer Flugzeuge höher als bei kleinen Flugzeugen."
(BVerwG, Urteil vom 22.01.1997, a.a.O., Rn. 19).
Ebenso hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof entschieden:
"Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, daß die Einbeziehung des Gewichts bei der Gebührenbemessung nicht zu beanstanden ist. Wie bereits oben ausgeführt, kennt das Grundgesetz keinen eigenen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, aus dem sich Maßstäbe für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gebührenbemessungen, -sätze oder -höhen ergeben könnten. Dem gebührensetzenden Verordnungsgeber bleibt also ein weiter Ermessensspielraum bei der Wahl des Gebührenmaßstabs, ohne daß er gerade den zweckmäßigsten oder vernünftigsten wählen müßte (vgl. BVerfG, [Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 ,] 225 ff.). § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG, auf den Nr. 14 Bezug nimmt, legt als Bemessungsgrundsatz zugrunde, daß Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden können. Diesen Anforderungen genügt die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse im Rahmen der Gebührenbemessung. Zwar ließe sich vorbringen, daß der Wert der einzelnen Amtshandlung bei der Flugsicherung vom Gewicht des Luftfahrzeugs unabhängig ist. Die Bedeutung und der wirtschaftliche Nutzen für den Halter ist jedoch bei Luftfahrzeugen mit einer größeren zulässigen Starthöchstmasse offensichtlich größer als bei kleineren Luftfahrzeugen. Diese Motivation des Verordnungsgebers geht auch aus den Materialien eindeutig hervor (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 11). Ob es sich bei dem vom Verordnungsgeber gewählten Maßstab um den sachdienlichsten oder wirklichkeitsnächsten handelt, hat der Senat nicht zu beurteilen. Deshalb ist auch ohne Bedeutung, ob es weitere Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe gäbe, die ebenfalls geeignet wären, die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen zu bewerten (…). Die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse ist jedenfalls nicht ungeeignet und hält sich damit im Rahmen des weiten Ermessensspielraums des Verordnungsgebers."
(Hess. VGH, Urteil vom 06.07.1995, a.a.O., Rn. 36).
Es ist nicht willkürlich, dass der Verordnungsgeber bei mehreren eingetragenen Starthöchstgewichten eine klare Regelung dahingehend geschaffen hat, dass das höchste Gewicht herangezogen wird. Insbesondere steht jedem Luftraumnutzer die Möglichkeit offen, für Teile seiner Flotte oder für die gesamte Flotte die Eintragung auf ein bestimmtes Gewicht zu beschränken. Umgekehrt würde die Festlegung auf das niedrigste oder ein gemitteltes Gewicht zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung solcher Luftfahrtunternehmen führen, die keiner Beschränkung auf nur ein bestimmtes Gewicht unterworfen sind und bereits daraus einen wirtschaftlichen Vorteil haben. Insofern ist auch das Vorbringen der Beklagten, dass gebührenrechtlich bei Anknüpfung an das höchste Startgewicht dem wirtschaftlichen Vorteil durch größte Flottenflexibilität entsprochen werde, nicht als ein unzulässiger wettbewerbsrechtlicher Regulierungsansatz zu sehen.Die über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage verfügenden Gebührenbescheide sind im tenorierten Umfang auch formell wie materiell rechtmäßig erlassen worden.
Hinsichtlich der formellen Voraussetzungen fehlt es insbesondere nicht an der erforderlichen Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG, da diese jedenfalls gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG im Widerspruchsverfahren nachgeholt wurde.
Soweit die Klägerin eine Verletzung des § 29 VwVfG wegen nur unzulänglich gewährter Akteneinsicht durch die Beklagte rügt, mithin in der Sache die Verletzung rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren geltend macht, könnte dieser Einwand allenfalls der Rechtmäßigkeit des Widerspruchsbescheids entgegenstehen (vgl. VG Darmstadt, Urteil vom 05.12.2006 - 6 E 160/05 (3) -, BeckRS 2010, 45954). Allerdings ist aus den beigezogenen Behördenvorgängen ersichtlich, dass die DFS den Bevollmächtigten der Klägerin Einsicht in die bei ihr entstandenen Vorgänge gewährt hat (u.a. Bl. 146 f., 152, 163, 182 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 2). Das Akteneinsichtsrecht nach § 29 VwVfG erstreckt sich gegenüber der ausführenden Behörde bzw. hier der DFS als beauftragtem Unternehmen nicht auch auf ein hier von der Klägerin beanspruchtes Recht auf Einsicht in die einem Gesetz- oder Verordnungsgebungsverfahren zu Grunde gelegten Vorgänge (vgl. VG Darmstadt, Urteil vom 05.12.2006, a.a.O.). Im Übrigen hat die Klägerin - wie bereits ausgeführt - durch ihre Bevollmächtigten ausweislich der Akten auch einen gesonderten Antrag auf Akteneinsicht direkt beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gestellt und in diesem Rahmen die von ihr begehrten Informationen erhalten.
Die streitgegenständlichen Bescheide leiden auch nicht an einem Formfehler, der ihrer Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit entgegenstehen würde. Soweit die Klägerin vorgetragen hat, allein aufgrund der Versendung nach Z hätte es zur wirksamen Bekanntgabe der Bescheide einer förmlichen Zustellung nach § 9 VwZG bedurft, wofür eine Sendung mit "Y" nicht genüge, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Denn der über § 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG anwendbare § 14 VwKostG in der bis zum 14.8.2013 geltenden Fassung sieht keine besondere Formstrenge für Kostenentscheidungen vor. Auch § 9 VwZG regelt als solcher nicht, dass eine förmliche Zustellung stattfinden muss, sondern nur, wie eine solche - wenn sie erforderlich ist - zu erfolgen hat. Es ist auch keine andere Rechtsgrundlage ersichtlich, nach der Gebührenbescheide der DFS im Ausland zwingend zuzustellen sind. Damit können auch an dieser Stelle die weitergehenden aufgeworfenen Fragen offen bleiben. Für eine von der Klägerin vorgetragene völkerrechtliche Unzulässigkeit der Bekanntgabe von Gebührenbescheiden der DFS in Z ist ebenfalls nichts ersichtlich, zumal die Klägerin nach übereinstimmendem Vortrag der Beteiligten auch in der Vergangenheit und Gegenwart auf die mit einfacher Post übermittelten Gebührenbescheide der Beklagten hin Zahlungen geleistet hat und leistet.
Die 19 angefochtenen Gebührenbescheide der DFS, die sich auf die Abrechnungszeiträume zwischen dem 01.11.2012 und dem 20.05.2013 beziehen, verstoßen auch nicht gegen die Begründungspflicht (§ 39 Abs. 1 VwVfG).
Nach dem gemäß § 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG anwendbaren § 14 Abs. 1 Satz 3 VwKostG müssen aus der Kostenentscheidung mindestens die kostenerhebende Behörde, der Kostenschuldner und die kostenpflichtige Amtshandlung hervorgehen, zudem die als Gebühren und Auslagen zu zahlenden Beträge und wo, wann und wie die Gebühren und die Auslagen zu zahlen sind. Diese Voraussetzungen erfüllen die streitgegenständlichen Gebührenbescheide.Soweit nach § 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 5 VwKostG bei schriftlichen Kostenentscheidungen auch die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kosten sowie deren Berechnung anzugeben ist, genügt, dass in den streitgegenständlichen Gebührenbescheiden auf die FSAAKV insgesamt Bezug genommen wird. Die FSAAKV - deren Regelungen auch im jeweils geltenden Luftfahrtinformationsblatt in deutscher und englischer Sprache veröffentlicht sind (Bl. 1007-1014 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 1) - ist mit insgesamt nur sechs Paragraphen sehr kurz und die Berechnungsformel bereits in § 2 enthalten.
Hinsichtlich des formellen Begründungserfordernisses ist im Sinne des § 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG außerdem zu berücksichtigen, dass es sich bei den Bescheiden zur Erhebung von An- und Abfluggebühren um gleichartige Verwaltungsakte handelt, die in größerer Zahl erlassen werden und in denen eine über die eben genannten Inhalte hinausgehende Begründung (grundsätzlich) nicht erforderlich ist. Jedenfalls aber ermöglicht § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG, dass eine erforderliche Begründung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden kann. Nachdem die DFS auf entsprechende Nachfrage der Klägerin bereits mit E-Mail vom 17.12.2012 (Bl. 912 der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 1) die Verwendung des höheren Gewichtsfaktors erläutert hatte, ist ein etwaiger Begründungsmangel jedenfalls durch die Ausführungen in der Begründung des Widerspruchsbescheids des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 04.02.2014 als geheilt anzusehen.
Die Gebührenbescheide sind auch hinreichend transparent und bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Soweit die Klägerin vorträgt, Grund und Höhe der Gebührenforderung seien für sie nicht nachvollziehbar, steht dem entgegen, dass die streitgegenständlichen Gebührenbescheide jeweils eine genaue tabellarische Auflistung der einzelnen Flüge enthalten, für die Gebühren in Rechnung gestellt werden. Diese bestehen aus dem Datum jedes Fluges im jeweiligen Abrechnungszeitraum in chronologischer Abfolge, laufender Nummer jedes Fluges als Referenzangabe, Ruf-/Kennzeichen jedes Fluges, Details (Abflugzeit, Startflughafen, Zielflughafen, Flugzeugtyp, Registrierung), Kennzeichnung als Instrumenten- oder Sichtflug sowie Gebührenanteil DFS und Gebührenanteil DWD (Deutscher Wetterdienst). Es wurde kein Pauschalbetrag festgesetzt, wie in dem von der Klägerin zitierten Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 06.07.1995, a.a.O., 2. Leitsatz). Die streitgegenständlichen Gebührenbescheide zählen vielmehr einzelne gleichartige Gebührentatbestände auf, die summiert werden.
Auch die weiteren materiellen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage sind erfüllt.Nach § 1 Abs. 1 FSAAKV werden für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung durch Luftfahrzeuge beim An- und Abflug an den dort genannten Flughäfen Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Die Gebühr für eine Inanspruchnahme durch ein Luftfahrzeug ergibt sich nach sämtlichen hier relevanten Fassungen der FSAAKV nach der in § 2 Abs. 1 FSAAKV genannten Formel R = t * p, wobei R die Gebühr bezeichnet, t den Gebührensatz und p den Gewichtsfaktor des Luftfahrzeuges.Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV entspricht der Gewichtsfaktor dem auf zwei Dezimalstellen berechneten Quotienten aus der durch 50 geteilten Zahl, die das in Tonnen ausgedrückte, im Lufttüchtigkeitszeugnis oder in einem anderen vom Luftfahrzeughalter vorgelegten, gleichwertigen amtlichen Dokument eingetragene, zulässige Starthöchstgewicht des Luftfahrzeuges angibt, potenziert mit 0,7.
Die Sätze 2 bis 6 FSAAKV treffen nähere Bestimmungen für den in die Formel einzustellenden Gewichtsfaktor. Da die Klägerin mit Flex Weights operiert, gelten insoweit die Maßgaben des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV. Dieser lautet in allen in den Abrechnungszeiträumen zwischen dem 01.11.2012 und dem 20.05.2013 geltenden Fassungen:
"Sind für ein Luftfahrzeug mehrere zulässige Starthöchstgewichte eingetragen, wird das höchste Starthöchstgewicht herangezogen".
Soweit zwischen den Beteiligten unterschiedliche Auffassungen dazu bestehen, welches vom Luftfahrzeughalter vorgelegte amtliche Dokument maßgeblich für die entsprechende Eintragung zulässiger Starthöchstgewichte sein kann, kommt es zur Überzeugung des Gerichts im vorliegenden Fall allein auf die Angaben in dem im August 2004 von der Klägerin vorgelegten Flughandbuch an, das von der Z-Luftaufsichtsbehörde zertifiziert worden ist (vgl. Bl. 387 der Gerichtsakte: "Revision Approval" sowie die Vermerke auf den einzelnen Seiten: "X approved 08-13-02"). Dass das Flughandbuch maßgeblich ist, wird auch durch den Beschluss zu Agenda-Item 14 der 98. Sitzung des erweiterten Streckengebührenausschusses EUROCONTROL vom 14.03.2013 bestätigt (vgl. Bl. 448, 679 der Gerichtsakte). Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass das Flughandbuch zuvor nicht als amtliches Dokument anzuerkennen gewesen wäre. Soweit die Klägerin in ihrem letzten Schriftsatz etwas anderes vorgetragen hat, widerspricht sie sich zudem grundlegend selbst. Dass das maßgebliche Dokument dem Lufttüchtigkeitszeugnis "gleichwertig" sein muss, bedeutet nicht, dass es ebenfalls die Lufttüchtigkeit bescheinigen, sondern dass es eine ebenso aussagekräftige und verlässliche Informationsquelle sein muss. Zudem nehmen Lufttüchtigkeitszeugnisse für Flugzeuge entsprechend Anhang IV Nr. 4a zu Art. 8 der Verordnung (EG) 216/2008 hinsichtlich des Starthöchstgewichts auch Bezug auf das jeweilige Flughandbuch (vgl. Bl. 470, 477, 671 der Gerichtsakte). Die von der Klägerin zuletzt verlangte Heranziehung der technischen Bordbücher kommt bereits deswegen nicht in Betracht, weil dies auf eine vom Gesetzgeber gerade nicht gewollte Einzelfallbetrachtung jedes Fluges hinausliefe. Soweit die Klägerin vorträgt, dass die beiden im Jahr 2012 von der DFS herangezogenen Lärmzeugnisse keine dem Lufttüchtigkeitszeugnis gleichwertigen amtlichen Dokumente seien, kommt es darauf nicht an. Denn die DFS bezieht sich für ihre Berechnungen letztendlich nicht auf die Eintragungen in den Lärmzeugnissen - die hier allein die Funktion eines stichprobenartigen Nachweises erfüllen -, sondern auf die Eintragungen im Flughandbuch. Aus den Lärmzeugnissen der Z- Luftaufsichtsbehörde hat sie lediglich den Schluss gezogen, dass die Eintragungen im Z-Luftfahrtregister keine valide Aussage zu einer behördlichen Beschränkung liefern.
Auch die tatbestandliche Voraussetzung mehrerer eingetragener zulässiger Starthöchstgewichte ist erfüllt, da in dem von der Klägerin im August 2004 vorgelegten Flughandbuch drei verschiedene Gewichte (66,99 t, 69,99 t und 74,99 t) angegeben sind.
Nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV hatte die Beklagte 74,99 t als das höchste zulässige Starthöchstgewicht als Faktor in die Berechnung der Gebühren einzustellen. Im Flughandbuch sind sämtliche vom Hersteller zugelassenen Starthöchstgewichte eingetragen. Diese gelten auch für die Frage des zulässigen Starthöchstgewichts im Gebührenbereich, solange und soweit nicht in einem weiteren Schritt auf der Zulassungsebene des Eintragungsstaates eine amtliche Herunterregelung erfolgt. Von einer solchen amtlichen Beschränkung auf 66,99 t für die Flotte der Klägerin durch die Z-Luftaufsichtsbehörde geht die Kammer - trotz der entsprechenden Eintragungen im Z-Luftfahrtregister - nicht aus, da dies bedeuten würde, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum mit der Nutzung ihrer Flugzeuge auf längeren Strecken mit einem Starthöchstgewicht von 74,99 t entgegen der behördlichen Zulassung gehandelt hätte.
Aus § 2 FSAAKV ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, dass das individuelle Starthöchstgewicht je Luftfahrzeug und einzelnem Flug zu Grunde zu legen ist. § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV steht nach seinem eindeutigen Wortlaut und auch nach seinem Sinn und Zweck einer Abrechnung je Luftfahrzeug und Flug entgegen. Anderenfalls würde die Nutzung von Flex Weights im Vergleich zu festgelegten Gewichten wegen einer Einzelfallprüfung bei jedem Flug einen erhöhten Verwaltungsaufwand mit sich bringen, der sich dann notwendigerweise in der Gebührenhöhe niederschlagen müsste. § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV soll aber gerade weiteren Ermittlungsaufwand der Flugsicherungsdienste ausschließen. Ebenso spricht der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 5 FSAAKV gegen eine Einzelfallbestimmung des Gewichtsfaktors für jeden Flug, da danach die Berechnung des Gewichtsfaktors "pro Luftfahrzeugtyp und Luftfahrzeughalter (…) mindestens einmal jährlich" erfolgt und insoweit darauf ausgerichtet ist, dass in einem (längeren) Zeitraum nur ein bestimmter Gewichtsfaktor gilt.Ob die weit überwiegende Zahl der Flüge im maßgeblichen Abrechnungszeitraum tatsächlich mit einem geringeren Starthöchstgewicht als 74,99 t durchgeführt wurde, wie die Klägerin vorträgt, ist aus diesem Grund nicht relevant. Außerdem stellt der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV allein auf die "Eintragung" und damit eine gewisse Dauerhaftigkeit und Formalisierung ab.
Aus demselben Grund geht auch der Vortrag der Klägerin ins Leere, die Beklagte habe den Amtsermittlungsgrundsatz nach § 24 VwVfG nicht beachtet, weil sie nicht weiter ausermittelt habe, wie viele Flugzeuge der Flotte in welchem Zeitraum mit welchem Starthöchstgewicht geflogen sind. Da die von der Klägerin geltend gemachte Zugrundelegung des konkret-individuellen Starthöchstgewichts den gesetzlichen Vorgaben widersprechen würde, musste bzw. durfte die Beklagte nicht auf das Angebot der Klägerin eingehen, dass sie Nachweise und Informationen zur Verfügung stellen könne, um das flugbezogene, individuelle Starthöchstgewicht zu ermitteln.
Soweit die Klägerin sich in diesem Zusammenhang auf Art. 41 GRC (Recht auf eine gute Verwaltung) beruft, ergibt sich daraus nichts anderes. Insofern ist bereits fraglich, ob Art. 41 GRC entgegen seinem Wortlaut ("Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union") auch auf das Verwaltungshandeln der Mitgliedstaaten anwendbar ist (vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2010, Art. 41 Rn. 10). Jedenfalls aber ist hier aus den bereits dargelegten Gründen keiner der von der Klägerin vorgetragenen Verstöße ersichtlich. Zum einen ist eine Nachholung der Anhörung bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens möglich (vgl. Klatt, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, Band 1, 7. Aufl., Art. 41 GrC, Rn. 13 m.w.N. zu EuGH-Rspr.), zum anderen ist den Begründungserfordernissen genügt (siehe oben, Seite 34 f.). Dass die Beklagte im konkreten Fall nicht das individuelle Starthöchstgewicht jedes Fluges ermittelt hat, steht einer ordnungsgemäßen und sorgfältigen Verwaltung schon angesichts der Vorgaben der - den europäischen Verordnungen inhaltlich entsprechenden - Rechtsgrundlagen nicht entgegen. Es ist insofern auch unerheblich, dass sich die fünf Stichproben aus dem Jahr 2012 und die beiden Lärmzeugnisse aus dem Jahr 2009 ausschließlich auf längere Flugstrecken bezogen, zumal die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt haben, dass man gerade überprüfen wollte, ob diese Strecken doch mit 66,99 t bedient werden können.Auch das Begehren der Klägerin, dass sogar ausschließlich das niedrigste eingetragene zulässige Starthöchstgewicht von 66,99 t heranzuziehen sein soll, steht im direkten Widerspruch zum Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV.
Das Gericht teilt auch nicht die Auffassung, dass die Nutzung von Flex Weights sinnlos sei, wenn bei der Gebührenberechnung stets auf das höchste zulässige Startgewicht Bezug genommen werde. Denn die im An- und Abflugbereich erhobenen Gebühren sind im Verhältnis zu den Gesamtkosten eines Flugs nur von geringer Bedeutung (vgl. zu Luftsicherheitsgebühren: BVerfG, Beschluss vom 11.08.1998 - 1 BvR 1270/94 -, Rn. 23; BayVGH, Beschluss vom 29.03.2011 - 8 ZB 10.3174, Rn. 13 f., beide juris), während die Nutzung variabler Starthöchstgewichte das Flottenmanagement erheblich vereinfacht, wenn jedes Flugzeug an einem bestimmten Startflughafen ein anderes kurzfristig ersetzen kann.Entgegen der Auffassung der Klägerin findet auch § 2 Abs. 2 Satz 4 FSAAKV keine Anwendung. Betreibt ein Luftfahrzeughalter mehrere Luftfahrzeuge, bei denen es sich um verschiedene Ausführungen desselben Typs handelt, wird nach diesem Absatz der Gewichtsfaktor für jedes Luftfahrzeug dieses Typs auf der Grundlage des Durchschnitts der Starthöchstgewichte aller seiner Luftfahrzeuge dieses Typs bestimmt. Aus der Begründung des Verordnungsgebers (BR-Drs. 173/89, S. 11) sowie einem Vergleich mit dem inhaltlich § 2 Abs. 2 Satz 4 FSAAKV entsprechenden § 2 Abs. 1 Satz 4 FSAAKV in der Gültigkeit vom 01.01.2009 bis 31.12.2009 ergibt sich, dass dabei "Typ" das Baumuster meint und "Ausführung" die Baureihe. Unabhängig davon, dass die Klägerin eine einheitliche Flotte von Luftfahrzeugen des Typs Boeing 737-800 in einheitlicher Ausführung betreibt und Gegenteiliges auch nach entsprechender Darlegung der Beklagten (Bl. 368 der Gerichtsakte) nicht substantiiert vorgetragen hat, ist eine Bestimmung des Gewichtsfaktors auf der Grundlage des Durchschnitts der Starthöchstgewichte aller Maschinen beim Einsatz von Flex Weights bereits deswegen von vornherein nicht möglich, weil die wesentliche Eigenschaft des Flex Weights-Ansatzes gerade darin besteht, dass jede einzelne Maschine bei jedem Flug ein anderes Starthöchstgewicht aufweisen kann. Eine Durchschnittsberechnung setzt hingegen eine genaue Kenntnis des einzelnen Gewichts jedes einzelnen Luftfahrzeugs voraus. Das kann allerdings nicht dazu führen, dass die Beklagte bei jedem Start individuell das Starthöchstgewicht ermitteln muss, da dies gerade dem Sinn und Zweck der Durchschnittsberechnung entgegenstehen würde, eine "wesentliche Verwaltungsvereinfachung" zu ermöglichen (vgl. BR-Drs. 173/89, S. 11) und zu einem gesetzessystematischen Widerspruch zwischen dem dritten und dem vierten Satz des § 2 Abs. 2 FSAAKV führen würde. Insofern ist auch kein Raum für die von der Klägerin beanspruchte Anwendung im Wege eines "Rechtsgedankens" oder einer Analogie.Die Klägerin kann sich auch nicht auf den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung berufen, weil die Beklagte über einen Zeitraum von mehreren Jahren stets ein Gewicht von 66,99 t herangezogen hat. Zum einen hat die Beklagte entgegen der Auffassung der Klägerin den Gewichtsfaktor nicht "einseitig geändert", sondern aufgrund von Plausibilitätsüberlegungen lediglich Veranlassung zu Stichproben gesehen und nach den dabei festgestellten Tatsachen ihre bislang verwendete Berechnungsgrundlage korrigiert. Zum anderen durfte die Klägerin nicht darauf vertrauen, dass die Beklagte dauerhaft das falsche Gewicht heranzieht. Dabei kann dahinstehen, ob die Klägerin alles Erforderliche getan hat, um ihren Erklärungspflichten zu genügen. Ebenso kann an dieser Stelle offen bleiben, ob die Beklagte die Nutzung von Flex Weights bereits früher - trotz der unveränderten Eintragung im Z-Register von ausschließlich 66,99 t (vgl. Bl. 986 ff. der Behördenakte zum Vorverfahren, Sonderordner 1), dem Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Liste (jp airline fleets international 2008/2009, Anlage B2, Bl. 376 ff. der Gerichtsakte) und den im Juli 2004 vorgelegten Workorder Certificates (Bl. 514 ff. der Gerichtsakte) - anhand der bedienten Strecken oder aus dem Flughandbuch selbst hätte erkennen können. Denn auch ein solcher Umstand stünde der Korrektur einer (in diesem Fall dann) bisher fehlerhaften Anwendung des § 2 Abs. 2 FSAAKV nicht entgegen.
Auch aus § 2 Abs. 2 Satz 5 FSAAKV lässt sich keine Selbstbindung der Verwaltung bzw. kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin herleiten. Unabhängig davon, dass sich der Vorschrift nicht entnehmen lässt, dass die Beklagte mindestens einmal jährlich selbstständig überprüfen müsste, ob sich die Anknüpfungstatsachen geändert haben und § 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV davon ausgeht, dass das entscheidende amtliche Dokument "vom Luftfahrzeughalter vorgelegt" wird, sind Behörden verpflichtet, Gebühren grundsätzlich in voller Höhe geltend zu machen. Eine Gleichbehandlung im Unrecht gibt es nicht. Der Gebührenschuldner hat innerhalb der Festsetzungsverjährungsfristen keinen Anspruch darauf, dass eine zu niedrig festgesetzte Gebühr nicht erneut mit höherer, richtiger Berechnung nacherhoben wird oder dass für andere Gebührenzeiten weiterhin eine zu niedrige Gebühr festgesetzt wird (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 11.10.2017 - Au 6 K 17.67 -, Rn. 40, juris).
Nach allem hat die Beklagte bei Erlass der 19 streitgegenständlichen Bescheide, die sich auf die Abrechnungszeiträume zwischen dem 01.11.2012 und dem 20.05.2013 beziehen, rechtmäßig 74,99 t als Gewichtsfaktor in die Berechnung eingestellt.Auch die fünf streitgegenständlichen Bescheide, die sich auf die Abrechnungszeiträume 01.01.2009 bis 31.10.2012 beziehen, sind mit Ausnahme des Gebührenbescheids Nr. 38671321 vom 20.12.2012 rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der letztgenannte Gebührenbescheid ist nur teilweise rechtmäßig und verletzt die Klägerin auch nur insoweit nicht in ihren Rechten.
Die Beklagte durfte Gebühren für den Zeitraum vom 01.01.2009 bis 31.10.2012 nacherheben.Es kommt hier entgegen dem Vortrag der Klägerin nicht darauf an, ob die Voraussetzungen des § 48 VwVfG für die Rücknahme eines Verwaltungsaktes vorliegen. Denn die Klägerin hat auf Nachfrage des Gerichts zu Beginn der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass sie eine Aufhebung sämtlicher streitgegenständlicher Bescheide nur insoweit begehrt, wie der Berechnung der Gebühren ein zulässiges Starthöchstgewicht von mehr als 66,99 t zu Grunde gelegt wurde, und dass sie ihre Pflicht zur Gebührenzahlung in Höhe dieses "Sockelbetrages" auch nicht in Frage stellt. Dementsprechend hat sie ihren Antrag von Beginn an auf eine Teilanfechtung der Bescheide begrenzt. Ob die früheren Bescheide für die Abrechnungszeiträume zwischen Januar 2009 und Oktober 2012 ordnungsgemäß aufgehoben wurden, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 VwVfG für eine Rücknahme vorliegen und von der Beklagten bezogen auf die Rücknahme auch Ermessen ausgeübt wurde, ist für die hier allein streitgegenständliche Nacherhebung als solche damit aber auch nicht entscheidungserheblich.
Die Kammer vermag § 2 Abs. 2 Satz 5 FSAAKV auch keine zeitliche Sperre zu entnehmen, die einer Nachberechnung entgegenstehen würde. In den Grenzen der Verjährung besteht vielmehr auch bei Anwendung der FSAAKV die Möglichkeit, Gebühren für zurückliegende Abrechnungszeiträume bei zu niedriger Festsetzung nachzuerheben, ohne dass es Erwägungen zu einem etwaigen intendierten Ermessen bedarf (vgl. etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 27.04.2017 - 9 LA 40/17 -, Rn. 24, juris m.w.N.). Bei Gebührenbescheiden handelt es sich ebenso wie bei anderen Abgabenbescheiden um belastende Verwaltungsakte, weshalb in einer bestimmten Festsetzung entgegen der Auffassung der Klägerin grundsätzlich keine begünstigende Aussage dahingehend liegt, dass die Gebühr nicht noch höher festgelegt werden kann. Ein Verwaltungsakt wird nämlich nicht dadurch begünstigend, dass er den Betroffenen weniger als möglich oder erwartet belastet (vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 26.06.2017 - 20 CS 17.346 -, Rn. 22 f., juris m.w.N.). Ausnahmsweise kann zwar auch ein ausschließlich belastender Bescheid, mit dem eine zu niedrige Gebühr verlangt wird, ein geeigneter Gegenstand für ein verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen sein. Ein solches Vertrauen setzt jedoch eine adäquate Vertrauensbetätigung und deren Schutzwürdigkeit voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.1988 - 8 C 92/87 -, BVerwGE 79, 163-170, Rn. 19 m.w.N.; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 14/94 -, Rn. 14; OVG Lüneburg, Beschluss vom 27.04.2017 - 9 LA 40/17 -, Rn. 24 m.w.N., alle juris).
Dafür gibt es hier jedoch weder in den angegriffenen Bescheiden noch in Anbetracht der sonstigen Umstände tragfähige Anhaltspunkte. Insbesondere genügt nicht allein der Umstand, dass die Beklagte erst im Jahr 2012 bemerkt hat, dass sie sich nicht auf die unveränderte Eintragung von ausschließlich 66,99 t im Z-Luftfahrtregister stützen kann, weil diese sich nicht mit luftfahrttechnischen Erfordernissen bzw. dem tatsächlichen Treibstoffbedarf für die Bedienung längerer Strecken in Einklang bringen lässt. Dadurch, dass die Klägerin gegenüber der Beklagten die Art und Weise der Flottennutzung im Hinblick auf das zulässige Starthöchstgewicht über mehrere Jahre hinweg nicht hinreichend spezifiziert hat, war die Beklagte während dieser Zeit im Unklaren darüber, dass variable Starthöchstgewichte genutzt werden. Die Klägerin hat weder in den Schriftsätzen noch in der mündlichen Verhandlung dargetan, dass sie die Beklagte über die Nutzung von Flex Weights für ihre Flotte informiert hatte und sie etwa wegen einer solchen eindeutigen Mitteilung davon hätte ausgehen können, dass die DFS ihren Berechnungen gleichwohl nur ein Gewicht von 66,99 t zu Grunde legt auf und auf höhere Gebühren verzichtet. Die Eintragungen unter dem Punkt "Introduction" (dtsch.: "Einleitung") im vorgelegten Flughandbuch genügen hierfür nach Überzeugung der Kammer nicht. Dieser Abschnitt ist allgemein auf die vom Hersteller Boeing zugelassenen Starthöchstgewichte des Luftfahrzeugtyps bezogen, bei denen eine sichere Benutzung des Flugzeugs möglich ist, ohne dass sich daraus ergibt, dass die Klägerin jedes dieser drei möglichen Gewichte für jedes Flugzeug ihrer Flotte flexibel nutzt. Das Flughandbuch enthält keinerlei Vorgaben dazu, ob eine Fluggesellschaft den entsprechenden Luftfahrzeugtyp B737-800 in allen drei Gewichten 66,99 t, 69,99 t und 74,99 t innerhalb ihrer Flotte betreibt und ob sie sich dabei für jedes Flugzeug, für Teile ihrer Flotte oder für ihre gesamte Flotte festlegt oder ob sie diese mit flexiblem Gewicht betreibt. In Zusammenschau mit dem Z-Luftfahrtregister gab es gerade Hinweise darauf, dass die Klägerin nicht mit Flex Weights fliegt.
Die Gebührenforderungen für den Abrechnungszeitraum vom 01.01.2009 bis 31.10.2012 sind entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht verjährt. Dies gilt unabhängig davon, ob sich diese Einrede zunächst nur auf die Annahme der Klägerin bezog, die Beklagte müsse mangels wirksamer Bekanntgabe die Bescheide neu erlassen, oder im Laufe des Klageverfahrens auch darauf, dass bereits den streitgegenständlichen Bescheiden bei ihrem Erlass die Verjährung der Ansprüche entgegengestanden habe.Nach § 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG i.V.m. § 20 Abs. 1 VwKostG verjährt der Anspruch auf Zahlung von Kosten nach drei Jahren, spätestens mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung. Die Verjährung beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch fällig geworden ist. Mit dem Ablauf dieser Frist erlischt der Anspruch.Weder die dreijährige noch die vierjährige Verjährungsfrist sind abgelaufen.Hinsichtlich der Frage, ob eine Festsetzung von Kosten noch möglich ist, ist die Vierjahresfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG relevant (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 11.12.2003 - 5 B 11.01 -, Rn. 26 ff.; VG Darmstadt, Urteil vom 17.04.2008 - 3 E 395/07 -, Rn. 25, beide juris). Diese hat mit dem Zeitpunkt der Entstehung einen eigenständigen Anknüpfungspunkt für den Lauf der Verjährungsfrist (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.02.2005 - 3 C 38/04 -, BVerwGE 123, 92-101, Rn. 17 f.; OVG Berlin, Urteil vom 11.12.2003, a.a.O., Rn. 26 f.). Die Entstehung des Anspruchs ist in § 11 VwKostG geregelt. Danach entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.02.2005, a.a.O., Rn. 18). Bis zu welchem Zeitpunkt die Beklagte Gebühren von der Klägerin nacherheben konnte, ist dementsprechend abhängig von dem Zeitpunkt des jeweiligen Fluges, für den die DFS Amtshandlungen erbracht hat.
Die Ansprüche, die die DFS mit ihrem Gebührenbescheid Nr. 38671321 vom 20.12.2012 bei der Klägerin für den Zeitraum vom 01.01.2009 bis zum 31.12.2009 geltend gemacht hat, sind nach diesen Maßgaben nicht verjährt. Denn die Frist wäre selbst hinsichtlich der Flüge vom 01.01.2009 (als älteste von diesem Bescheid benannte Gebührentatbestände) erst am 01.01.2013 um 24 Uhr abgelaufen (§ 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG i.V.m. § 31 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB).
Nach der Überzeugung des Gerichts wurde der Klägerin der Gebührenbescheid Nr. 38671321 vom 20.12.2012 bereits am 24.12.2012 bekanntgegeben. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung plausibel dargelegt, dass die Versendung von Gebührenbescheiden als Massengeschäft üblicherweise nach elektronischer Verarbeitung mit einfacher Post erfolge. So sei auch der andere streitgegenständliche Gebührenbescheid vom 20.12.2012 (Nr. 38671072), mit dem Gebühren für den Zeitraum 01.-15.12.2012 erhoben wurden, auf dem üblichen Wege versandt worden, da insoweit keine Verjährung gedroht habe. Den Gebührenbescheid Nr. 38671321 für den Zeitraum 2009 habe man hingegen als einzigen Bescheid vom 20.12.2012 wegen der zu besorgenden Verjährung ausnahmsweise mit "Y" zusammen mit den entsprechenden Gutschriften als Paket noch kurz vor den Weihnachtsfeiertagen versandt. Aus dem in der Behördenakte enthaltenen Auslieferungsnachweis (Sonderordner 1, Bl. 3 f.) ergibt sich, dass am 21.12.2012 "Y" das Paket entgegengenommen hat - was auch mit auf dem Bescheid angebrachten Absendevermerk (Bl. 364 der Behördenakte mit Gutschriften/Nachbelastungen, Geschäftsjahr 2009-2010) übereinstimmt - und dass es am 24.12.2012 am Empfang der Zentrale der Klägerin in Dublin gegen Unterschrift von T ausgeliefert wurde. Die Kammer ist aufgrund dieser zahlreichen und in sich stimmigen Indizien, welche die Klägerin auch nicht substantiiert widerlegt hat, davon überzeugt, dass es sich bei dem Inhalt des fraglichen Pakets auch um den Gebührenbescheid Nr. 38671321 vom 20.12.2012 gehandelt hat.Aus denselben Erwägungen heraus sind auch die vier weiteren nachträglichen Gebührenforderungen für die Jahre 2010 (Gebührenbescheide Nr. 38671387 und Nr. 38671388 vom 07.01.2013) und 2011 (Gebührenbescheid Nr. 38671413 vom 07.01.2013) sowie für den Zeitraum vom 01.01.2012 bis 31.10.2012 (Gebührenbescheid Nr. 38671434 vom 08.01.2013) nicht verjährt. Zum einen enthält die Behördenakte auch insofern einen Auslieferungsnachweis (Sonderordner 1, Bl. 5 f.), nach dem - übereinstimmend mit den Absendevermerken (Bl. 4 und 5 der Behördenakte mit Gutschriften/Nachbelastungen, Geschäftsjahr 2009-2010 sowie Bl. 3 und 194 der Behördenakte mit Gutschriften/Nachbelastungen, Geschäftsjahr 2011-2012) - "Y" am 09.01.2013 ein Paket entgegengenommen hat und es bereits am Folgetag am Empfang der Zentrale der Klägerin in Dublin gegen Unterschrift von S ausgeliefert wurde. Zum anderen hat die Klägerin am 08.03.2013 per Fax Widerspruch u.a. gegen diese Bescheide eingelegt, was deren vorherige Bekanntgabe voraussetzt.Angesichts der festgestellten wirksamen Bekanntgabe der Bescheide kommt es auf die von der Klägerin ebenfalls aufgeworfene Frage, ob einem neuen Erlass der Bescheide inzwischen die Verjährung entgegenstehe, nicht an.
Die vier Bescheide Nr. 38671387, Nr. 38671388 und Nr. 38671413 vom 07.01.2013 sowie Nr. 38671434 vom 08.01.2013 sind aus denselben Gründen formell und materiell rechtmäßig wie die streitgegenständlichen 19 Bescheide, mit denen erstmals Gebühren für bestimmte Abrechnungszeiträume erhoben wurden. Insbesondere ist auch hinsichtlich dieser Bescheide die nach § 28 Abs. 1 VwVfG erforderliche Anhörung - insofern mit Blick auf die Nachberechnung - jedenfalls gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG ebenso wie die erforderliche Begründung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden.
Der Gebührenbescheid Nr. 38671321 vom 20.12.2012, der sich auf die Abrechnungszeiträume des gesamten Jahres 2009 bezieht, ist jedoch teilweise rechtswidrig.Maßgeblich ist insoweit die FSAAKV in der bis zum 31.12.2009 geltenden Fassung der 12. Änderungsverordnung vom 04.12.2008 (BGBl. I S. 2410), deren gesetzliche Grundlage sich aus dem seinerzeit geltenden § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6a LuftVG ergibt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 4 FSAAKV in der genannten Fassung gilt, dass wenn für ein Luftfahrzeug mehrere zulässige Starthöchstmassen eingetragen sind, der Faktor Gewicht unter Zugrundelegung der maximalen Starthöchstmasse bestimmt wird, welche für dieses Luftfahrzeug vom entsprechenden Eintragungsstaat genehmigt wurde. Insofern gelten die obenstehenden Ausführungen entsprechend, da sich in der Sache keine Unterschiede gegenüber § 2 Abs. 2 Satz 3 in den anderen Fassungen der FSAAKV ergeben.
Allerdings leidet der Gebührenbescheid Nr. 38671321 an einem formellen Fehler. Denn insoweit ist die erforderliche Begründung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG im Widerspruchs- und Klageverfahren nur teilweise nachgeholt worden. Dieser Bescheid lässt nur die Hälfte der gebührenauslösenden Flüge erkennen, für die die Beklagte insgesamt Gebühren in Höhe von 1.744.776,32 Euro erhoben hat. Denn in diesem Bescheid fehlt bei der Auflistung der Flüge jede zweite Zeile und lässt damit 4.246 von insgesamt 8.492 Flügen nicht erkennen. Die Vertreter der Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, in der Additionstabelle sei aufgrund einer technischen Umstellung ein Programmdarstellungsfehler aufgetreten. Deswegen sei nur jeder zweite Flug ausgewiesen und erscheine als Gebührenbetrag und Zwischensumme "872.383,16 EUR" sowie als Gesamtsumme dann der doppelte Betrag "1.744.776,32 EUR". Zwar kann die Begründung eines Bescheids bis zum Ende der letzten mündlichen Verhandlung nachgeholt werden, dies hätte hier aber vorausgesetzt, dass auch eine genaue Benennung der nicht aufgeführten 4.246 Flüge hätte erfolgen müssen. Dies ist nicht geschehen. Da die Klägerin auch diesen Gebührenbescheid jedoch nur insoweit angefochten hat, als bei der Gebührenberechnung ein höheres Starthöchstgewicht als 66,99 t zu Grunde gelegt wurde - beziffert mit 95.702,18 Euro -, die Beklagte allerdings den Bescheid nur hinsichtlich der im Bescheid aufgelisteten Flüge hinreichend begründet hat (vgl. oben, Seite 34 f.), ist der Klage nur im Umfang der Hälfte des bezüglich des Gebührenbescheids Nr. 38671321 streitigen Betrages - nämlich 47.851,09 Euro - stattzugeben.
Die für den Erlass des Widerspruchsbescheids festgesetzten Gebühren sind nicht zu beanstanden. Nach § 1 Abs. 1 LuftKostV i.V.m. Ziffer VII. 34a der Anlage Gebührenverzeichnis zu § 2 Abs. 1 LuftKostV, auf den die Beklagte die Festsetzung gestützt hat, wird für die vollständige oder teilweise Zurückweisung eines Widerspruchs eine Gebühr bis zur Höhe der für die angefochtene Amtshandlung festgesetzten Gebühr erhoben. Bei einem erfolglosen Widerspruch, der sich ausschließlich gegen eine Kostenentscheidung richtet, beträgt die Gebühr höchstens 1/10 der Gebühr des streitigen Betrags. Nach § 1 Abs. 2 LuftKostV i.V.m. § 3 VwKostG sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Ist gesetzlich vorgesehen, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt.
Diese Grundsätze hat die Beklagte beachtet. Der im Widerspruchsverfahren streitige Betrag wurde von der Klägerin mit insgesamt 506.701,30 Euro beziffert und ein hoher wirtschaftlicher Wert zudem dadurch begründet, dass die Widerspruchsentscheidung eine Bedeutung für künftige Fälle hatte. Der von der Beklagten zu Grunde gelegte hohe tatsächliche und rechtliche Verwaltungsaufwand lässt sich aus den vorgelegten Behördenakten und angesichts der zahlreichen von der Klägerin aufgeworfenen Fragen ohne Weiteres nachvollziehen.
Die Kostenverteilung bestimmt sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beklagte hat 1/10 der Kosten zu tragen, weil die Klägerin hinsichtlich des Gebührenbescheids Nr. 38671321 teilweise obsiegt. Dabei legt das Gericht zu Grunde, dass 47.851,09 Euro als die Hälfte des von der Klägerin in diesem Zusammenhang benannten Werts etwa 1/10 des gesamten Streitwerts entsprechen.
Die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin war nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO notwendig, da es dieser nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen und sie aufgrund der Schwierigkeiten und des Umfangs der Auseinandersetzungen mit der Beklagten nicht in der Lage war, selbst ihre Rechte gegenüber der Verwaltung zu wahren (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 162 Rn. 18 m.w.N.).Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 FSAAKV
§ 2 FSAAKV
§ 28 VwVfG
§ 24 VwVfG
§ 1 FSAAKV
§ 29 VwVfG
§ 88 VwGO
§ 32c LuftVG
§ 9 VwZG
§ 14 VwKostG
§ 48 VwVfG
§ 11 VwKostG
§ 3 VwKostG
§ 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 2 LuftKostV
§ 3 des Verwaltungskostengesetzes
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 FSAAKV
§ 2 Abs. 2 Satz 4 FSAAKV
§ 24 Abs. 2 VwVfG
§ 2 Abs. 2 Satz 5 FSAAKV
§ 2 Abs. 2 FSAAKV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 32 Abs. 4a Nr. 2 LuftVG
§ 32 Abs. 4 Nr. 7, Abs. 4a Nr. 2 LuftVG
§ 32 Abs. 4a Nr. 2 Satz 2 bis 4 LuftVG
§ 2 Abs. 3 FSAAKV
§ 2 Abs. 4 FSAAKV
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 32 Abs. 4 LuftVG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 FSAAKV
§ 3 Abs. 1 Abgabenordnung
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 VwKostG
§ 14 Abs. 1 Satz 5 VwKostG
§ 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 FSAAKV
§ 2 Abs. 1 FSAAKV
§ 2 Abs. 1 Satz 4 FSAAKV
§ 48 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 VwVfG
§ 20 Abs. 1 VwKostG
§ 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG
§ 31 Abs. 1 VwVfG
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6a LuftVG
§ 1 Abs. 1 LuftKostV
§ 2 Abs. 1 LuftKostV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 2 Abs. 1 der Kostenverordnung
§ 9 des Verwaltungszustellungsgesetzes
§ 1, 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und 3, Abs. 4 der Verordnung
§ 32 Abs. 4 Nr. 7 i.V.m. Abs. 4a Nr. 2 des Luftverkehrsgesetzes
Art. 116, 117 AEUV
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 288 Abs. 2 AEUV
Art. 56 ff. AEUV
Art. 58 Abs. 1 AEUV
Art. 90 ff. AEUV
Art. 100 Abs. 1 und 2 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 18 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 15, 306
NVwZ 1999, 176
BVerwGE 95, 188
BVerfGE 50, 217, 225
BVerwGE 95, 188, 200
BVerwGE 95,188, 200
BVerwGE 95, 188, 203
BVerfGE 50, 217
BVerwGE 80, 36
BVerwGE 79, 163
BVerwGE 123, 92
V C 105.61
6 E 160/05
8 ZB 10.31
11 C 12/95
4 C 1/93
5 UE 1989/94
2 BvL 5/76
8 N 3.93
1 BvR 1270/94
6 K 17.67
9 LA 40/17
20 CS 17.34
8 C 92/87
8 C 14/94
5 B 11.01
3 E 395/07
3 C 38/04