Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-10, Aktenzeichen 1 K 353.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0110.1K353.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei dem Aufstellen eines Ticketverkaufsbusses handelt es sich um eine Sondernutzung öffentlichen Straßenlandes im Sinne von § 11 Abs. 1 BerlStrG. (Rn.17)
2. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG soll die Erlaubnis für eine Sondernutzung in der Regel erteilt werden, wenn überwiegende öffentliche Interessen der Sondernutzung nicht entgegenstehen oder ihnen durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis entsprochen werden kann. (Rn.20)
3. Um eine einheitliche straßenrechtliche Praxis zu sicherzustellen, bedürfen Konzepte keiner besonderen Form, entscheidend ist, ob sich die Behörde auf eine einheitliche und gleichmäßige Verwaltungspraxis festgelegt hat, die dem Gleichbehandlungsgrundsatz Rechnung trägt. (Rn.25)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Ticketverkaufsbusses in der Spandauer Straße oder der Straße Unter den Linden im Bezirk Mitte von Berlin.
Der Kläger bietet unter dem Namen „S...“ Stadtrundfahrten mit Bussen in Berlin an. Mit Schreiben vom 21. Januar 2010 beantragte er beim Beklagten die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Kleinbusses in der Spandauer Straße oder der Straße Unter den Linden, um daraus an Touristen Fahrscheine für Stadtrundfahrten zu verkaufen.
Mit Bescheid vom 17. März 2010 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Erlaubnis unter Hinweis auf den Bezirksamtsbeschluss DS 76/70 vom 17. Dezember 1990 zur Beschränkung der Sondernutzung durch Handel („Negativkatalog“) ab. Danach sei der Straßenhandel aus betriebsbereiten Verkaufsfahrzeugen auf der Fahrbahn im Hinblick auf die besondere historische Bedeutung des Zentrums Berlins im gesamten innerstädtischen Bereich ausgeschlossen. Ähnliche Anfragen anderer Busunternehmen seien in der Vergangenheit aus diesem Grund stets abgelehnt worden. Die Zulassung des Verkaufswagens für andere Gewerbeinteressierte habe eine negative Vorbildwirkung. Der Regelhandel sei der Ladenhandel, der Straßenhandel die Ausnahme.
Mit Schreiben vom 30. März 2010 erhob der Kläger Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid vom 17. März 2010 mit der Begründung, in anderen Berliner Bezirken würden Sondernutzungserlaubnisse für Ticketverkaufsbusse erteilt. Durch das Aufstellen des Busses würden keine öffentlichen Belange beeinträchtigt.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 13. September 2011 zurück. Sondernutzungen seien in dem zentralen Bereich Berlins nur möglich, wenn sie nicht im Widerspruch zu den denkmalschutzrechtlichen und städtebaulichen Belangen dieses äußerst sensiblen Bereichs stünden. Es gelte, die besondere historische Bedeutung des Berliner Zentrums zu würdigen und die übermäßige Nutzung der öffentlichen Straße zu verhindern. Der Bezirk Mitte habe sich insoweit durch den Negativkatalog gebunden. Danach sei der Straßenhandel aus betriebsbereiten Verkaufsfahrzeugen auf der Fahrbahn ausgeschlossen. Darunter falle auch der Ticketverkaufsbus. Die Rechtslage in anderen Bezirken ändere daran nichts, weil jeder Bezirk eigenständig Art und Umfang seiner Negativkataloge bestimmen könne. Zudem könnten die Tickets für Stadtrundfahrten ohne weiteres in den Stadtrundfahrtbussen verkauft werden.
Mit der am 19. Oktober 2011 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Anliegen weiter. Er ist der Auffassung, dass die Erlaubnis rechtswidrig versagt worden sei. Gemäß § 11 Abs. 2 des Berliner Straßengesetzes (BerlStrG) sei die Erlaubnis „in der Regel“ zu erteilen, wenn überwiegende öffentliche Interessen der Sondernutzung nicht entgegenstünden oder ihnen durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis entsprochen werden könne. Auf den Negativkatalog könne sich der Beklagte bereits deshalb nicht stützen, weil die ihm zugrunde liegende Rechtsgrundlage, die Ausführungsvorschriften zu den §§ 10 und 11 des Berliner Straßengesetzes (AV Sondernutzungen) vom 26. Januar 1989, außer Kraft getreten sei. Zudem wirke der Ticketverkaufsbus nicht beeinträchtigend auf das Ortsbild. Im Bezirk Charlottenburg dürfe der Ticketverkaufsbus in unmittelbarer Nähe zur Gedächtniskirche aufstellt werden, ohne dass dies als Beeinträchtigung des Baudenkmals beanstandet würde. Die Spandauer Straße liege in deutlicher Entfernung zu historischen Gebäuden wie der Marienkirche, dem Fernsehturm und dem Roten Rathaus. Stadtrundfahrten dienten gerade dazu, Besuchern die historische, politische und kulturelle Bedeutung Berlins bewusst zu machen. Auch könne die pauschale Entscheidung, überhaupt keine Sondernutzungserlaubnisse für Ticketverkaufsbusse zu erteilen, den Vorgaben des § 11 BerlStrG nicht genügen. Die vollständige Versagung der Erlaubnis sei nicht erforderlich. Dem öffentlichen Interesse an der Bewahrung des Stadtbildes könne durch Nebenbestimmungen entsprochen werden, etwa zur äußeren Gestaltung des Ticketverkaufsbusses.
Darüber hinaus sei in der Abwägung das wirtschaftliche Interesse des Klägers nicht ausreichend berücksichtigt worden. Der Ticketverkaufsbus sei erforderlich, um Touristen, die sich in der Regel spontan für eine Stadtrundfahrt entschieden, auf das Angebot aufmerksam zu machen. Der Verkauf von Fahrscheinen in den Rundfahrtbussen komme als Alternative zu dem Ticketverkaufsbus nicht in Betracht, da Touristen oft Erklärungen zum Streckenverlauf in unterschiedlichen Sprachen verlangten und dies vom Busfahrer, der sich auf den Straßenverkehr konzentrieren müsse, nicht geleistet werden könne. Auch sei nicht hinnehmbar, dass auf der östlichen Seite der Spandauer Straße im Bereich des Rathausforums andere Stadtrundfahrtunternehmen Tickets aus stationären Bussen heraus verkaufen würden, ohne dass der Beklagte gegen diesen aus seiner Sicht nicht erlaubnisfähigen Handel vorgehe.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 17. März 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2011 zu verpflichten, dem Kläger eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Ticketverkaufsbusses in der Spandauer Straße oder in der Straße Unter den Linden im Bezirk Mitte von Berlin zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verweist zur Begründung im Wesentlichen auf die Bescheide vom 17. März 2010 und 13. September 2011. Darüber hinaus sei das Außerkrafttreten der AV Sondernutzungen unerheblich. Der Negativkatalog werde in der Praxis weiterhin umgesetzt. Die Situation in Charlottenburg sei mit der im Bezirk Mitte nicht vergleichbar, da in Charlottenburg ohnehin reger Handel stattfinde. Der Kläger sei auf den Ticketverkaufsbus nicht angewiesen, da er Fahrscheine zum Beispiel auch in Ladengeschäften im Bereich der Spandauer Straße oder der Straße Unter den Linden anbieten könne. Den Beklagten würden zudem täglich mehrere Anfragen oder Anträge erreichen, in denen es um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Straßenhandel ginge. Müssten solche Anträge aufgrund der Vorbildwirkung einer Erlaubniserteilung an den Kläger positiv beschieden werden, führte dies jedenfalls in der Summe zu einer Beeinträchtigung des Straßenbildes. Aus dem ordnungswidrigen Verhalten anderer Busrundfahrtunternehmen könne der Kläger im Übrigen keine Rechte herleiten.
Die Kammer hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 16. April 2012 gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf den Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie des von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorganges verwiesen.
18

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. Insbesondere steht der Klage nicht entgegen, dass der Kläger im Verwaltungsverfahren lediglich pauschal, für den Bereich „in der Spandauer Straße oder der Straße Unter den Linden“ die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen des Ticketverkaufsbusses beantragt hat, ohne genaue Standorte in diesem Gebiet zu bestimmen. Zwar ist Voraussetzung für die Verpflichtungsklage unter anderem, dass vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos ein Antrag auf Erlass des einklagten Verwaltungsaktes gestellt wurde (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42.06 –, NVwZ 2008, S. 575 [575]; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 42 Rn. 6). Dies schließt ein, dass der Antrag hinreichend bestimmt ist (vgl. VG Gießen, Urteil v. 14. Dezember 2000 – 10 E 31.00 –, juris, Rn. 31). Diese Voraussetzungen erfüllt der Antrag des Klägers beim Beklagten jedoch noch, da er hinsichtlich des genauen Standorts des Ticketverkaufsbusses konkretisierungsfähig ist. In solchen Fällen haben Behörden die Möglichkeit, in einer Genehmigung den Gegenstand gegenüber dem Antrag inhaltlich zu konkretisieren, sofern sich die Regelung im Rahmen des gestellten Antrages hält. Dies gilt insbesondere für Anträge wie den des Klägers, die erkennen lassen, dass einzelne Spezifikationen – hier der genaue Standort des Ticketverkaufsbusses – der Genehmigung überlassen bleiben sollen (vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVfG], 13. Aufl. 2012, § 22, Rn. 40). Die Konkretisierung des Antrages, einschließlich der Prüfung möglicher Einzelstandorte, war dem zur Amtsermittlung (§ 24 VwVfG) verpflichteten Beklagten auch zumutbar. Insoweit hat der Kläger zutreffend darauf hingewiesen, dass der Beklagte am ehesten in der Lage ist, einzuschätzen, welcher Standort in den im Antrag bestimmten Straßen als Verkaufsort geeignet ist.
II.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angegriffene Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 17. März 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen eines Ticketverkaufsbusses in der Spandauer Straße oder der Straße Unter den Linden (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Ein Anspruch des Klägers auf die begehrte Sondernutzungserlaubnis richtet sich nach §§ 11 Abs. 1, 2 BerlStrG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 13 BerlStrG und § 46 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO). Ob gemäß § 13 BerlStrG eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO erforderlich ist, die eine Sondernutzungserlaubnis ersetzt, hängt von dem genauen Standort des Ticketverkaufsbusses ab, den der Kläger nicht näher bestimmt hat. Eine solche Ausnahmegenehmigung wäre nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO etwa dann erforderlich, wenn der Kläger den Ticketverkaufsbus in Bereichen aufstellen wollte, in denen gemäß § 41 Abs. 1 StVO i.V.m. Anlage 2, Zeichen 283, ein absolutes Halteverbot erlassen ist. Dies gilt für die vom Kläger als Standort in Betracht gezogene östliche Seite der Spandauer Straße im Bereich des Rathausforums auch insoweit, als von dem dort geltenden absoluten Halteverbot gemäß § 39 Abs. 3 StVO i.V.m. dem Zusatzzeichen 1024-14 Kraftomnibusse ausgenommen sind. Denn bei dem streitgegenständlichen Kleinbus handelt es sich nicht um einen Kraftomnibus, da er nach den Angaben des Klägers lediglich über einen Fahrer- und Beifahrersitz verfügt und damit nicht gemäß § 30d der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) über mindestens neun Sitzplätze (vgl. die entsprechende Definition in § 4 Abs. 4 Personenbeförderungsgesetz – PBefG). Soweit nach den Vorschriften der StVO eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, muss die Behörde auch dabei neben den straßenrechtlich relevanten Voraussetzungen die für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erforderlichen Regelungen beachten (vgl. VG Berlin, Urteil vom 8. August 2011 – 1 K 186.10 –, juris, Rn. 23). Gemäß Anlage Nr. 22b Abs. 6 Buchst. b), d) zum Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG Bln) liegen im vorliegenden Fall beide Zuständigkeiten beim Bezirksamt.
Bei der beabsichtigten Aufstellung eines Ticketverkaufsbusses handelt es sich um eine Sondernutzung öffentlichen Straßenlandes im Sinne von § 11 Abs. 1 BerlStrG. Denn der Bus soll nicht dem Widmungszweck entsprechend am Straßenverkehr teilnehmen, sondern – seiner Eigenschaft als Transportmittel entkleidet – als stationäre Verkaufs- und Werbestelle für Fahrscheine genutzt werden (vgl. Urteil der Kammer vom 17. Juni 201 – 1 K 48.10 –, juris, Rn. 20 ff.).
Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis liegen jedoch nicht vor. Das Bezirksamt Mitte von Berlin hat sich zum Schutz des Stadtbildes im Wege eines einheitlichen Konzepts zulässigerweise dafür entschieden, Straßenhandel in der Spandauer Straße und der Straße Unter den Linden auszuschließen. Darunter fällt auch die Aufstellung des Ticketverkaufsbusses, wie sie der Kläger begehrt. Anhaltpunkte für das Vorliegen eines atypischen Falles, der eine Ausnahme von diesem Konzept gebietet, liegen nicht vor.
Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG (in der seit dem 24. Juni 2006 geltenden Fassung) soll die Erlaubnis für eine Sondernutzung in der Regel erteilt werden, wenn überwiegende öffentliche Interessen der Sondernutzung nicht entgegenstehen oder ihnen durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis entsprochen werden kann. Damit steht die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nicht mehr – wie vor der Änderung des Berliner Straßengesetzes im Jahre 2006 – im „weiten“ Ermessen der Behörde. Denn eine „Soll-Vorschrift“ verpflichtet die Behörde, grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist (vgl. Beschlüsse der Kammer vom 4. Juli 2012 – 1 L 155.12 –, juris, Rn. 27, sowie vom 7. Dezember 2012 – VG 1 L 293.12 –, zur Veröffentlichung vorgesehen; vgl. Urteil der Kammer vom 11. Mai 2010 – 1 K 618.09 –, juris, Rn. 19 m.w.N.). Durch die Neufassung werden privatwirtschaftliche Interessen mit besonderem Gewicht versehen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 3. November 2011 – OVG 1 B 65.10 –, juris, Rn. 21 ff., 28). Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen damit eine „wirtschaftsfreundlichere Genehmigungspraxis“ angestoßen und private Investitionen gestärkt werden (Abgeordnetenhaus-Drs. 15/3584, S. 13 ff.). Daher sollen (einfache) öffentliche Interessen für eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis nicht mehr genügen. Vielmehr verlangt § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG in der jetzt geltenden Fassung überwiegende öffentliche Interessen und hält damit nicht mehr an der bisherigen Regelung fest, jeden sachlichen Grund für eine Versagung genügen zu lassen. Dies verdeutlicht, dass sich die Straßenbaubehörde künftig nicht mehr von allgemeinen ordnungsrechtlichen Erwägungen und damit von jedem öffentlichen Interesse leiten lassen darf, um die Ablehnung oder eingeschränkte Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu rechtfertigen (VG Berlin, Urteil vom 11. Mai 2010 – 1 K 618.09 –, juris, Rn. 19 m.w.N.).
Die Feststellung, ob öffentliche Interessen überwiegen, bedarf grundsätzlich einer wertenden Gegenüberstellung der betroffenen öffentlichen Belange mit den schutzwürdigen Interessen des jeweiligen Antragstellers. Dabei bleibt es jedoch Sache der Behörde, die betroffenen öffentlichen Interessen etwa des Städtebaus zu definieren, zu konkretisieren und zu gewichten. Insoweit ist die gerichtliche Prüfung darauf beschränkt, ob es sich um einen anerkannten öffentlichen Belang handelt, ob die Konkretisierung nachvollziehbar ist und die straßenrechtliche Praxis einheitlich und willkürfrei gehandhabt wird (vgl. Beschluss der Kammer vom 30. August 2011 – 1 L 285.11 –, juris, Rn. 11; Urteil der Kammer vom 11. Januar 2011 – VG 1 A 208.08).
Um eine einheitliche straßenrechtliche Praxis sicherzustellen, sind die Bezirksämter auch befugt und angehalten, eigene schlüssige Konzepte für ihren Bezirk oder Teile davon zu entwickeln, die die Abwägung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG generalisierend vorwegnehmen und Ausnahmen lediglich in atypischen Fällen zulassen (st. Rspr. der Kammer, vgl. Urteil vom 11. Mai 2010 – VG 1 K 618.09 –, juris, Rn. 28; Urteil vom 14. Mai 2009 – VG 1 A 417.08 –, juris, Rn. 17; vgl. zu § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG a.F. Urteil vom 9. Dezember 2004 – 1 A 200.04 –, juris, Rn. 21; Urteil vom 5. Juni 2002 – VG 1 A 39.02 –, m.w.N.; Beschluss vom 15. November 1979 – 1 A 410.79 –, juris, Rn. 5; vgl. aus der obergerichtlichen Rspr. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Dezember 2011 – OVG 1 B 66.10 –, juris, Rn. 20 ff.; OVG Berlin Brandenburg, Beschluss vom 24. Oktober 2012 – OVG 1 S 105.12; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Dezember 1999 – 5 S 2051.98 –, juris, Rn. 46). Dies hat zur Folge, dass eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis auch dann erfolgt, wenn an einem konkreten Standort die Gefahr etwa der Verunstaltung des Stadtbildes entgegen der sonstigen Typik nur in geringem Maße oder gar nicht besteht (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Dezember 2011 – OVG 1 B 66.10 –, juris, Rn. 20).
Nach diesen Grundsätzen ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unter Hinweis auf den Negativkatalog des Bezirksamts und das darauf beruhende Konzept eines generellen Ausschlusses von Straßenhandel versagt hat.
Nach Nr. 1.1 des Negativkatalogs werden unter anderem in der Spandauer Straße und der Straße Unter den Linden Sondernutzungserlaubnisse für Handel der Kategorie A (Aufstellen von Kiosken, Verkaufswagen und Verkaufsstände) und C (Straßenhandel aus betriebsbereiten Verkaufsfahrzeugen auf der Fahrbahn) nicht erteilt. Darunter fällt auch der streitgegenständliche Ticketverkaufswagen des Klägers, ohne dass es auf eine Zuordnung zu den Kategorien A oder C ankommt. Denn maßgeblich ist, dass der Beklagte das Konzept des Ausschlusses von Straßenhandel einheitlich auch auf Ticketverkaufsbusse anwendet.
Unerheblich ist der Einwand des Klägers, dass die AV Sondernutzungen, auf deren Grundlage (§ 4 A. Nr. 1 Abs. 2a) der Negativkatalog beschlossen wurde, zwischenzeitlich außer Kraft getreten sind. Um eine einheitliche straßenrechtliche Praxis zu sicherzustellen, bedürfen derartige Konzepte keiner besonderen Form. Sie bedürfen zu diesem Zweck insbesondere keiner (gültigen) Rechtsgrundlage. Entscheidend ist vielmehr, ob sich die Behörde auf eine einheitliche und gleichmäßige Verwaltungspraxis festgelegt hat, die dem Gleichbehandlungsgrundsatz Rechnung trägt. Dies ist hinsichtlich des Negativkatalogs der Fall, da das Bezirksamt Mitte den Negativkatalog nach eigenen Angaben weiterhin – auch unter den aus Sicht der Behörde strengeren Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG in der seit dem 24. Juni 2006 geltenden Fassung – einheitlich als Konzept praktiziert. Anhaltspunkte, an der Richtigkeit dieser Darstellung zu zweifeln, liegen nicht vor.
Das aufgrund des Negativkatalogs praktizierte Konzept ist schlüssig. Es wird nicht dadurch unschlüssig, dass dem Kläger im Bezirk Charlottenburg-Wilmersdorf eine Sondernutzungserlaubnis für einen Ticketverkaufsbus in der Nähe der Gedächtniskirche erteilt wurde. Denn über Sondernutzungen entscheiden die Berliner Bezirke in eigener Zuständigkeit (vgl. Anlage Nr. 15 Abs. 2 zum ASOG Bln; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 3. November 2011 – OVG 1 B 65.10 –, juris, Rn. 32). Ebenso unerheblich ist der Einwand des Klägers, es gebe bereits mehrere andere Stadtrundfahrtunternehmen, die im Bereich der Spandauer Straße Fahrscheine aus stationären Bussen heraus verkauften. Der Beklagte hat dazu mitgeteilt, keinem dieser Unternehmen eine Sondernutzungserlaubnis erteilt zu haben. Ob eine rechtswidrige Nutzung vorliege, werde durch Mitarbeiter des Ordnungsamtes durch Standzeitmessungen kontrolliert. Anlass, dies in Frage zu stellen, besteht nicht. Der Beklagte wird jedoch angehalten, die Schlüssigkeit des Konzepts auch dadurch sicherzustellen, dass der etwaige illegale Verkauf von Rundfahrttickets ohne Sondernutzungserlaubnis wirksam verfolgt und so eine faktische Aushöhlung des Negativkatalogs verhindert wird.
Das auf dem Negativkatalog beruhende Konzept enthält auch eine zulässige generalisierende Vorwegnahme der Interessenabwägung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG dahingehend, dass das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Stadtbildes – im Bereich der Spandauer Straße und der Straße Unter den Linden – das wirtschaftliche Interesse am Straßenhandel in diesem Gebiet überwiegt.
In diesem Zusammenhang hat die Kammer bereits zur Ermessensvorschrift des § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG a.F. festgestellt (Beschluss vom 27. Februar 1991 – 1 A 21/91 –, LKV 1991, S. 311 [312]):
„Es bedarf keiner besonderen Begründung, dass das in dem [Negativ-]Katalog erfasste Gebiet in kultureller, historischer und städtebaulicher Hinsicht von überragender Bedeutung für den Bezirk Mitte und das Land Berlin insgesamt ist. Die vom Verfahrensbevollmächtigten des Antragstellers in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbilder belegen, dass wegen der zahlreichen Imbissstände und sonstigen Verkaufsstände in diesem Bereich eine in städtebaulicher Hinsicht ungeordnete und unerwünschte Entwicklung eingetreten ist. Der Antragsgegner ist bemüht, dieser Entwicklung entgegenzutreten und eine der Bedeutung des Gebiets angemessene Konzeption zu erarbeiten. Gegenüber dem insoweit bestehenden erheblichen öffentlichen Interessen muss das private Interesse des Antragstellers zurücktreten.“
Darüber hinaus hat die Kammer die Bedeutung des Negativkatalogs wie folgt beschrieben (Urteil vom 9. Dezember 2004 – 1 A 200.04 –, juris, Rn. 21):
„Deshalb können auch städtebauliche Gründe eine Versagung rechtfertigen. Solche Erwägungen können aber nie einen Verwaltungsbezirk als Ganzes betreffen. Städtebauliche, stadtgestalterische oder bauhistorische Gesichtspunkte sind immer auf eine bestimmte, am Ort der beantragten Sondernutzung vorhandene bauliche Situation bezogen. Dabei ist es durchaus möglich, einen größeren, nach umgebenden Straßen definierten Bereich eines Bezirks wie etwa die historische Mitte Berlins von bestimmten Sondernutzungen freizuhalten, wie dies der Bezirk Mitte mit seinem sog. Negativkatalog mit Billigung durch die Berliner Verwaltungsgerichte seit längerer Zeit praktiziert“.
Diese Beurteilung hat auch für den vorliegenden Fall, nach der Neufassung des § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG, Bestand.
Der Negativkatalog dient seiner Begründung nach dazu, die „Historizität, kulturelle Bedeutung und städtebaulich-architektonische Einmaligkeit des historischen Zentrums von Berlin“ zu schützen. Dabei handelt es sich auch nach der neuen Rechtslage um schützenswerte öffentliche Belange. In diesem Zusammenhang hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg festgestellt (Urteil vom 8. Dezember 2011 – OVG 1 B 66.10 –, juris, Rn. 16 f., unter Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil der Kammer vom 11. Mai 2010 – 1 K 618.09 –, juris):
„Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass städtebauliche Belange der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis auch auf der Grundlage der seit dem 24. Juni 2006 geltenden Fassung des § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG entgegenstehen können; sie können als öffentliche Interessen im Sinne dieser Vorschrift geltend gemacht werden. Im Gegensatz zur früheren Gesetzesfassung, nach der die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der zuständigen Behörde stand und der Sondernutzungserlaubnis entgegenstehende öffentliche Interessen – darunter auch städtebauliche Belange – ausdrücklich im Gesetz benannt waren, hat der Gesetzgeber bei Neufassung der Regelung diese beispielhaft aufgeführten Tatbestandsmerkmale gestrichen. Der Verzicht auf die bisherige – ohnehin nicht abschließende – Aufzählung derjenigen öffentlichen Interessen, die einer Sondernutzungserlaubnis entgegenstehen können, ist allein auf redaktionelle Gründe zurückzuführen; er sollte zur Deregulierung beitragen, ohne eine sachliche Änderung der Norm herbeizuführen. […] Bei der Festlegung der öffentlichen Interessen, an denen der Bezirk die Bewilligung von Sondernutzungserlaubnissen ausrichtet, steht ihm im Übrigen ein Gestaltungsspielraum zu. Die Aufgabe, zwischen möglichen öffentlichen Belangen auszuwählen, die eine Versagung einer Sondernutzungserlaubnis rechtfertigen können, hat der Gesetzgeber erkennbar allein der zuständigen Behörde, regelmäßig dem Bezirksamt als Straßenbaubehörde übertragen und vom Grundsatz her keine weiteren konzeptionellen Vorgaben zur Einschränkung des Themenbereichs der öffentlichen Interessen gemacht. Er hat damit wie schon nach der alten Fassung des Berliner Straßengesetzes die Verantwortung der Bezirke gestärkt, in ihrem örtlichen Bereich thematische Schwerpunkte bei der Gestaltung der Sondernutzung zu setzen.“
Zudem ergibt sich aus § 11 Abs. 2a Satz 3 BerlStrG, der Sondernutzungen durch Werbeanlagen betrifft, dass der Schutz des Stadt- und Ortsbildes, insbesondere soweit es sich um Orte von städtebaulich, denkmalpflegerisch, kulturell oder historisch herausragender Bedeutung handelt, einen bei der Abwägung maßgeblichen öffentlichen Belang darstellt.
Dieser schützenswerte Belang, das Stadtbild Berlins in der Spandauer Straße und der Straße Unter den Linden zu bewahren, überwiegt die privaten wirtschaftlichen Interessen von Straßenhändlern.
Dabei kann dahinstehen, ob dieses Stadtbild bereits unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 2 Denkmalschutzgesetz Berlin – DSchG Bln; siehe dazu Beschluss der Kammer vom 4. Juli 2012 – 1 L 155.12 –, juris) die generelle Versagung einer Sondernutzungserlaubnis rechtfertigt. Dies ist zumindest für die Spandauer Straße fraglich. Zwar befinden sich auch in diesem Bereich mehrere geschützte Denkmale und handelt es sich etwa bei der Freifläche zwischen Fernsehturm und Spree, durch die die Spandauer Straße verläuft, um einen „wesentliche[n] Abschnitt eines zusammenhängenden städtebaulichen Bandes, der 'Zentralen Achse', die das wesentliche Motiv der Hauptstadtplanung der DDR bildete und die von der Karl-Marx-Allee über den Alexanderplatz, die Schlossinsel und die Straße Unter den Linden bis zum Brandenburger Tor reichte“ (vgl. Denkmaldatenbank, abrufbar unter http://www.stadtentwicklung.berlin.de, zu Objekt 09065023,T, Stand: 9. Januar 2013). Allerdings wird das Stadtbild gegenwärtig besonders dort durch die umfangreichen Bauarbeiten im Zusammenhang mit der Verlängerung der U-Bahnlinie 5 in Mitleidenschaft gezogen, so dass die Situation durch (auch optisch werbende) Straßenhändler nicht notwendig wesentlich verschlechtert würde.
Der Beklagte kann städtebauliche Belange jedoch zulässigerweise auch unabhängig vom Denkmalschutz (generalisierend) stark gewichten. Mit den Festlegungen im Negativkatalog und dem darauf beruhenden Konzept will die Behörde erkennbar unterbinden, dass die besonderen Gegebenheiten der genannten Örtlichkeit durch jedwede Sondernutzung durch Handel beeinträchtigt werden. Anlass hierfür ist, dass Orte wie die historische Mitte Berlins zugleich attraktive Verkaufsplätze darstellen (vgl. Urteil der Kammer vom 5. Juni 2002 – 1 A 39.02). Nicht umsonst will der Kläger gerade hier Touristen auf sich aufmerksam machen. Der generelle Ausschluss bestimmter Formen des Straßenhandels soll daher nachvollziehbar die „basarmäßige“ Überlagerung des historisch gewachsenen Straßenbildes durch eine Vielzahl von – insbesondere für Touristen interessanten – Verkaufsangeboten (außer Rundfahrttickets z.B. Tickets für Opern-, Kabarett-, Revue-, Showdarbietungen) verhindern und einen „touristischen Anstrich“ des Straßenbildes durch Berufungsfälle vermeiden (vgl. Beschluss der Kammer vom 15. November 1979 – 1 A 410.79 –, juris, Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Dezember 1999 – 5 S 2051.98 –, juris, Rn. 47).
Hinter diesen öffentlichen Belangen tritt das wirtschaftliche Interesse der vom Negativkatalog betroffenen Gewerbetreibenden zurück. Insbesondere verschaffen Grundrechte diesem Interesse kein besonderes Gewicht. Das Interesse, (auch) in der historischen Mitte Berlins Straßenhandel betreiben zu können, stellt lediglich eine Gewinnchance dar, die zwar für den jeweiligen Betrieb von nicht unerheblicher Bedeutung sein mag, eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bereich des Unternehmens zugeordnet wird und deshalb nicht dem Schutz des Eigentums aus Artikel 14 Abs. 1 GG unterfällt (BVerfGE 78, 205 [211]; 105, 252 [277]).
Es liegt hinsichtlich des Begehrens des Klägers, einen Ticketverkaufsbus aufzustellen, auch kein atypischer Fall vor, der in Abweichung vom Konzept des Negativkatalogs einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis begründen könnte. Welches konkrete wirtschaftliche Interesse mit der begehrten Sondernutzung verbunden ist, hat der Kläger nicht beziffert, so dass daraus eine besondere Betroffenheit des Klägers nicht abgeleitet werden kann. Ein atypisches Interesse ergibt sich zudem nicht daraus, dass der Busfahrer die Tickets nach Angaben des Klägers nicht selbst verkaufen kann, weil ihn dies auch im Hinblick auf Rückfragen in unterschiedlichen Sprachen überfordern würde. Insoweit ist schon nicht deutlich geworden, weshalb die Tickets nicht – wie in anderen europäischen Großstädten üblich – von einem zusätzlichen Angestellten, der den Busfahrer begleitet, verkauft werden können. Auch die Chance, mit einem Ticketverkaufsbus Kunden anzusprechen, die sich spontan für eine Stadtrundfahrt entscheiden, stellt kein atypisches Interesse dar. Denn es ist gerade Zweck des auf dem Negativkatalog beruhenden Konzepts, sichtbare und damit werbewirksame Verkaufsangebote auszuschließen. Eine besondere Betroffenheit liegt schließlich nicht deshalb vor, weil eine Stadtrundfahrt vorwiegend ein Angebot für Touristen ist, die sich in Gebieten wie dem der historischen Mitte aufhalten. Es ist zwar nicht von der Hand zu weisen, dass der Kläger dadurch in besonderem Maße auf eine Präsenz in diesem Gebiet angewiesen ist. Dies gilt jedoch unterschiedslos auch für andere Gewerbetreibende, die ihr Angebot speziell auf Touristen ausrichten wollen. Gerade diese touristisch geprägten Angebote will der Bezirk mit dem Negativkatalog begrenzen. Dass dadurch ein nicht hinnehmbares Unterangebot für Touristen entsteht, Berlin durch eine Stadtrundfahrt zu erkunden, ist nicht ersichtlich.
Der Kläger kann auch nicht etwa deshalb eine Sondernutzungserlaubnis beanspruchen, weil dem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Stadtbildes „ohne touristischen Anstrich“ durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis entsprochen werden könnte (§ 11 Abs. 2 Satz 1, letzter Halbsatz BerlStrG). Vorgaben zur äußeren Gestaltung des Ticketverkaufsbusses, wie vom Kläger erwogen, würden bereits nicht geeignet sein, die vom Straßenhandel „an sich“ ausgehende Beeinträchtigung des Stadtbildes wesentlich zu reduzieren. Zudem würde durch eine dezente äußere Gestaltung der vom Kläger gewünschte Effekt, Touristen auf sich aufmerksam zu machen, kaum eintreten. Darüber hinaus dürfte eine erhebliche zeitliche Begrenzung der Erlaubnis zum Aufstellen des Ticketverkaufs schon nicht dem Interesse des Klägers entsprechen, einen festen Standort für den Verkauf einzurichten.
Hat der Kläger somit bereits deshalb keinen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, weil das auf dem Negativkatalog beruhende Konzept des Beklagten Belange des Stadtbildes zulässigerweise stärker als privatwirtschaftliche Belange gewichtet, kommt es nicht darauf an, ob der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis darüber hinaus Verkehrsbelange entgegenstehen. Dafür spricht immerhin, dass in der Straße Unter den Linden und der Spandauer Straße gegenwärtig unter anderem im Zusammenhang mit der Verlängerung der U-Bahn 5 umfangreiche Baumaßnahmen stattfinden und der Verkehr daher an vielen Stellen erheblich beeinträchtigt wird. Es ist daher zweifelhaft, ob es in dem fraglichen Gebiet zum jetzigen Zeitpunkt (zur Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der letzten mündlichen Verhandlung bei Verpflichtungsklagen Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 113, Rn. 217) überhaupt einen unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zulässigen Standort des Ticketverkaufsbusses gibt.
Anlass für eine Zulassung der Berufung bestand nicht, weil keiner der in § 124a Abs.1 S.1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 BerlStrG
§ 24 VwVfG
§ 13 BerlStrG
§ 46 StVO
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 1 BerlStrG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 11 Abs. 1, 2 BerlStrG
§ 46 der Straßenverkehrs-Ordnung
§ 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO
§ 41 Abs. 1 StVO
§ 39 Abs. 3 StVO
§ 11 Abs. 2a Satz 3 BerlStrG
§ 11 Abs. 2 Satz 1, letzter Halbsatz BerlStrG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Artikel 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 78, 205
6 C 42.06
10 E 31.00
1 K 186.10
1 K 48.10
1 L 155.12
1 L 293.12
1 K 618.09
1 B 65.10
1 L 285.11
1 A 208.08
1 A 417.08
1 A 200.04
1 A 39.02
1 A 410.79
1 B 66.10
1 S 105.12
5 S 2051.98
1 A 21/91