Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-09, Aktenzeichen 1 K 1573/20

Tenor:
Die Beklagte wird verurteilt, die Petition des Klägers vom 13.01.2020 durch den Gemeinderat entgegenzunehmen, sachlich zu prüfen und ihm mindestens die Art der Erledigung schriftlich mitzuteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger beanstandet die Behandlung seiner Petition.
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Der Kläger richtete unter dem 13.01.2020 eine Petition an den Gemeinderat der beklagten Stadt, in der er die Gründung einer „Gesellschaft für Stadtsanierung und Wohnungsbau“ anregte, die in der historischen Innenstadt tätig werden und dort Wohnraum schaffen solle. Dieses Schreiben ging der Beklagten zunächst per Post zu und wurde vom Kläger am 21.01.2020 nochmals übergeben. Ob es beim zweiten Mal mit dem Zusatz „z.Hd. des Vorsitzenden des Gemeinderats Herrn Oberbürgermeister R.“ versehen war, ist zwischen den Beteiligten umstritten.
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Die Eingabe des Klägers ist dem Oberbürgermeister der Beklagten mit E-Mail des Haupt- und Personalamts der Beklagten vom 17.01.2020 vorgelegt worden, verbunden mit dem Hinweis, dass ein Petitionsrecht zum Gemeinderat nicht bestehe. Der Oberbürgermeister hat den Gemeinderat mit der Angelegenheit nicht befasst, sondern den Ersten Bürgermeister mit einer Antwort beauftragt.
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Dieser teilt dem Kläger mit E-Mail vom 27.03.2020 in Bezug auf die hier streitgegenständliche Eingabe mit, dass die Gründung einer Gesellschaft, wie sie der Kläger vorschlage, nicht geplant sei und dieser Punkt auch nicht in den Gemeinderat eingebracht werden werde. Ein Petitionsrecht auf kommunaler Ebene und eine Pflicht des Gemeinderats, sich mit dem Antrag des Klägers zu befassen, bestehe nicht. Dies entsprach der damaligen Verwaltungspraxis der Beklagten.
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Am 05.05.2020 hat der Kläger Klage erhoben. Er weist darauf hin, dass auch der Gemeinderat möglicher Adressat einer Petition im Sinne von Art. 17 des Grundgesetzes (GG) sei. Er habe sich an den Gemeinderat als Organ der Beklagten und nicht an die einzelnen Mitglieder gewandt. Die Geschäftsstelle des Gemeinderats sei von ihm als Postadresse genutzt worden und habe den Eingang des Schreibens unkommentiert bestätigt. Welche Stellung diese verwaltungsintern habe, müsse ihm nicht bekannt sein. Im Übrigen habe die Beklagte auch keine abweichende Postanschrift des Gemeinderats benannt. Wie die Petition an die einzelnen Mitglieder des Gemeinderates weitergeleitet werde, sei nicht seine Sache. Soweit die Beklagte meine, bei einer an den Gemeinderat gerichtete Petition müsse vom Petenten die erforderliche Zahl von Mehrfertigungen für jedes Mitglied beigebracht werden, sei dies fehlerhaft; das zeige schon der Vergleich mit dem Bundestag, bei dem gerade nicht über 600 Kopien vorgelegt werden müssten. Das Ratsinformationssystem sei ihm unbekannt gewesen; ein entsprechendes Telefonat habe nicht stattgefunden. Er bestehe darauf, dass seine Eingabe vom Gemeinderat behandelt werde.
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Der Kläger beantragt,
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die Beklagte zu verurteilen, seine Petition vom 13.01.2020 durch den Gemeinderat entgegenzunehmen, sachlich zu prüfen und ihm mindestens die Art der Erledigung schriftlich mitzuteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Eingabe des Klägers sei an die „Geschäftsstelle des Gemeinderats“ adressiert gewesen; hierbei handele es sich jedoch nicht um eine Organisationseinheit des Gemeinderats, sondern um eine solche des Haupt- und Personalamtes. In der Sache sei es ausreichend, dass sich der Oberbürgermeister der Beklagten mit dem Anliegen des Klägers befasst habe. Einen Anspruch auf Weiterleitung seiner Eingabe an alle Mitglieder des Gemeinderats bestehe nicht, jedenfalls habe er nicht die erforderliche Zahl von Mehrfertigungen eingereicht. Im Hinblick darauf, dass der Kläger telefonisch darüber informiert worden sei, wie er über das Ratsinformationssystem mit den einzelnen Gemeinderatsmitgliedern in Kontakt treten könne, sowie angesichts der Möglichkeit, sein Anliegen in der Bürgerfragestunde des Gemeinderats einzubringen, fehle ihm zudem das Rechtsschutzbedürfnis.
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Dem Gericht liegen die Verwaltungsakten des Beklagten (ein Heft) vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO).
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I. Die gegen die Beklagte als Rechtsträger des Petitionsadressaten, ihres Gemeinderats, gerichtete Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.09.1976 - VII B 101.75 -, und vom 22.05.1980 - 7 C 73.78 -, juris).
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Dem Kläger fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Er muss sich nicht darauf verweisen lassen, den Mitgliedern des Gemeinderats sein Anliegen in gesonderten Nachrichten über das Ratsinformationssystem der Beklagten zu übermitteln. Denn dieses Vorgehen hätte die Eingabe überhaupt erst rechtlichen Zweifeln ausgesetzt, weil sie als an die einzelnen Gemeinderatsmitglieder – und nicht an das Kollegialorgan – gerichtete Bitte hätte ausgelegt werden können (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 06.05.2020 - 8 C 12.19 -, juris, Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.11.2018 - 1 S 2712/17 -, juris, Rn. 55). Auch die Möglichkeit, ein Anliegen in der Bürgerfragestunde des Gemeinderats mündlich anzubringen, stellt sich nicht als gleichwertige Alternative zur schriftlichen Eingabe dar, von der im Übrigen auch in Art. 17 GG ausdrücklich die Rede ist. Denn wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung anschaulich dargelegt hat, ist der mündliche Vortrag mitunter schlechter geeignet, komplexe Überlegungen verständlich darzulegen. Abgesehen davon sieht § 33 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 Gemeindeordnung vor, dass der Vorsitzende des Gemeinderats zu den im Rahmen der Fragestunde unterbreiteten Anregungen und Vorschläge Stellung nimmt. Eine inhaltliche Befassung des Gemeinderats als Kollegialorgan, wie sie das Petitionsrecht gewährleistet und um die es dem Kläger geht, ist damit nicht sichergestellt. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass der Kläger sein Interesse an einer Befassung des Gemeinderats mit seinem Anliegen zwischenzeitlich verloren hätte oder eine solche sonst – etwa durch Zeitablauf – sinnlos geworden wäre.
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II. Die Klage ist auch begründet.
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Das Begehren des Klägers findet seine Anspruchsgrundlage in Art. 17 GG (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 LV). Danach hat jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden. Das Petitionsgrundrecht vermittelt dem Petenten einen Anspruch darauf, dass die angegangene Stelle seine Petition entgegennimmt, deren Inhalt zur Kenntnis nimmt, sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten prüft und sich nachvollziehbar und diskriminierungsfrei mit dem Anliegen befasst. Nach Abschluss der Prüfung muss sie die Petition auf nachvollziehbare Weise erledigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.05.2020 - 8 C 12.19 -, juris, Rn. 20).
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Der Kläger hat eine zulässige Petition an den Gemeinderat der Beklagten gerichtet (1.), die von diesem noch nicht ordnungsgemäß behandelt worden ist (2.). Die Praxis der Beklagten, Gemeinderatsmitgliedern Schreiben von Privatpersonen generell vorzuenthalten, verletzt das aus der Pflicht zur Entgegennahme der Petition abzuleitende Verbot, den Zugang eines Petitionsschreibens zu demjenigen, an den sich die Bitte oder Beschwerde richtet, zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.05.2020 - 8 C 12.19 -, juris, Rn. 20).
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1. Unter Bitten im Sinne von Art. 17 GG sind Forderungen und Vorschläge zu verstehen, die auf ein Handeln oder Unterlassen von staatlichen Organen, Behörden und sonstigen Einrichtungen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, gerichtet sind. Beschwerden sind Beanstandungen, die sich gegen ein Handeln oder Unterlassen dieser Stellen wenden. Gegenstand einer Petition kann eine Eingabe in eigener Sache, für andere oder im allgemeinen Interesse sein. Es steht jedermann frei, sich durch eine Petition für die Förderung welchen Anliegens auch immer einzusetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.05.2020 - 8 C 12.19 -, juris, Rn. 14).
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a) Die Eingabe des Klägers beschränkt sich nicht auf eine bloße Meinungsäußerung, sondern enthält einen konkreten Vorschlag, der mit der Gründung einer städtischen Gesellschaft auch auf ein Handeln des Gemeinderats gerichtet ist.
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Beim Gemeinderat handelt es sich um eine Volksvertretung im Sinne von Art. 17 GG. Diese zuvor umstrittene Frage ist durch das während des gerichtlichen Verfahrens ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 2020 (8 C 12.19) geklärt, dessen Ausführungen zum Kreistag auf den Gemeinderat zu übertragen sind. Auch in Bezug auf diesen erhellt sich die Einbeziehung des kommunalen Vertretungsorgans in den Kreis der Volksvertretungen im Sinne des Art. 17 GG aus dem systematischen Zusammenhang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der von einer Vertretung des Volks in den Gemeinden und Kreisen spricht. Bestätigt wird dies durch den Sinn und Zweck des Art. 17 GG und dessen Unterscheidung zwischen Volksvertretungen und zuständigen Stellen. Art. 17 GG gewährleistet jedermann einen freien und ungehinderten Zugang zum Staat. Mit dem Recht, Petitionen an die Volksvertretung zu richten, schreibt er das traditionelle Recht der Petition an den Souverän unter demokratischen Vorzeichen als Grundrecht auf ungehinderten Zugang zum Repräsentationsorgan der jeweiligen Gebietskörperschaft fort. Auf die Frage, ob die Gebietskörperschaft als Staat oder als Kommune verfasst ist, kommt es für den Begriff der Volksvertretung im Sinne des Art. 17 GG ebenso wenig an wie auf die Frage, wer an Wahlen zum kommunalen Vertretungsorgan teilnehmen darf. Für die Gewährleistung des Petitionsrechts und die Unterscheidung zwischen Volksvertretungen und zuständigen Stellen im Sinne des Art. 17 GG ist entscheidend, dass Letztere nur im Rahmen ihrer jeweiligen sachlichen, örtlichen und instanziellen Zuständigkeit tätig werden können, während die Vertretungen sich mit allen Themen im Rahmen der Verbandskompetenz ihrer Gebietskörperschaft befassen dürfen. Das trifft auch auf kommunale Vertretungen zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.05.2020 - 8 C 12.19 -, juris, Rn. 16 m.w.N.). Darüber hinaus ist der Gemeinderat für das Sachanliegen des Klägers – die Gründung einer städtischen Gesellschaft – zugleich als „zuständige Stelle“ tauglicher Petitionsadressat (vgl. hierzu Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 17 Rn. 104 [Stand: Januar 2021] m.w.N.).
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b) Die Petition des Klägers ist – sowohl in der zu den Verwaltungsakten gelangten Fassung wie in der vom Kläger im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Ausdruck – an „den Gemeinderat“ der Beklagten gerichtet; lediglich das von ihm verwendete Vorblatt, auf dem er um Eingangsbestätigung bat, war „an die Geschäftsstelle des Gemeinderats“ adressiert. Unabhängig davon, ob es bei der Beklagten eine solche Geschäftsstelle gibt und wo diese verwaltungsorganisatorisch angesiedelt ist, geht aus dem Vorgang eindeutig hervor, dass der Kläger mit der Benennung der „Geschäftsstelle des Gemeinderats“ als postalischem Adressaten lediglich die Zuordnung seines Anliegens zum Gemeinderat sicherstellen wollte. Tatsächlich hat die Beklagte die Petition auch so verstanden, jedoch mit der Maßgabe behandelt, dass der Gemeinderat nicht zum Kreis der Petitionsadressaten zählt.
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c) Der Kläger war auch nicht gehalten, Mehrfertigungen seiner Eingabe einzureichen. Wendet sich ein Petent an eine Stelle, die – wie der Gemeinderat der Beklagten – aus mehreren, zur gemeinsamen Entscheidung berufenen Mitgliedern besteht und die keinen Ausschuss zur Behandlung von Petitionen gebildet hat, besteht grundsätzlich ein Anspruch des Petenten darauf, dass seine Petition allen Mitgliedern der Volksvertretung zur Kenntnis gebracht wird. Die nach Art. 17 GG geschuldete Prüfung und Verbescheidung einer an ein solches Gremium gerichteten Petition setzt nämlich voraus, dass alle Mitglieder des Gremiums – um eine Prüfung und Verbescheidung vornehmen zu können – die Petition kennen, diese ihnen also jeweils zugeleitet worden ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.11.2018 - 1 S 2712/17 -, juris, Rn. 45). Vor diesem Hintergrund hängt der Anspruch des Petenten auf Befassung des Kollegialorgans nicht davon ab, dass er für jedes Mitglied eine Mehrfertigung seiner Eingabe einreicht. Umgekehrt ist es dem Kollegialorgan überlassen, ob es durch Anfertigung von Kopien oder auf anderem Wege die Unterrichtung seiner Mitglieder sicherstellt.
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d) Die mit der Petition vorgebrachte Anregung des Klägers, die Beklagte möge eine Gesellschaft zur Stadtsanierung und zum Wohnungsbau gründen, verfehlt nicht von vornherein die Verbandskompetenz der Beklagten (vgl. zur Wohnungswirtschaft als Element kommunaler Daseinsvorsorge VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.11.2012 - 1 S 1258/12 -, juris, Rn. 61 f.); auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass die Petition offenkundig unzulässig sein könnte (vgl. hierzu Brocker, in: BeckOK GG, Art. 17 Rn. 22 ff.). Deshalb bedarf die Frage, ob dem Oberbürgermeister als Vorsitzendem des Gemeinderats im Hinblick auf unzulässige Petitionen eine Vorprüfungsbefugnis zukommt oder übertragen werden könnte (vgl. hierzu Peters, in: BeckOK Kommunalrecht NRW, § 24 GO NRW Rn. 18 m.w.N.), keiner Erörterung.
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2. Der Gemeinderat der Beklagten, der zur Behandlung von Petitionen keinen beschließenden Ausschuss eingerichtet hat, ist mit der Eingabe des Klägers bislang nicht befasst worden. Den Mitgliedern des Gemeinderats darf eine ausdrücklich an diesen adressierte Petition nicht vorenthalten und damit verhindert werden, dass dieser als zuständiges Kollegialorgan eine Entscheidung über die Erledigung treffen kann (vgl. Brocker, in: BeckOK GG, Art. 17 Rn. 25). Aus Art. 17 GG folgt die Verpflichtung des Gemeinderats als Petitionsadressat, sich mit zulässigen Petitionen im Grundsatz als Kollegialorgan zu befassen. Dieser grundrechtlichen Verpflichtung können sich die Mitglieder des Gemeinderats nicht durch eine an die Gemeindeverwaltung gerichtete Bitte entledigen, sie mit Eingaben von Bürgern grundsätzlich nicht zu behelligen.
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Die E-Mail des Ersten Bürgermeisters der Beklagten vom 27.03.2020 vermag den Anspruch des Klägers auf ordnungsgemäße Behandlung seiner Petition ebenso wenig zu erfüllen wie die ihr nach dem Vorbringen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung zugrundeliegende Entscheidung des Oberbürgermeisters. Es handelt sich nicht lediglich um die das Petitionsverfahren dem Kläger gegenüber abschließende Übermittlung des Ergebnisses, sondern sollte an Stelle der Befassung des Gemeinderates treten. Unabhängig von der Frage, ob dies rechtlich zulässig wäre, hat der Gemeinderat der Beklagten seine Befassungskompetenz nicht delegiert.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe, die Berufung zuzulassen (§ 124, 124a VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 GO NRW
§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 33 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 Gemeindeordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 17 GG
Art. 2 Abs. 1 LV
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: VII B 101.75
7 C 73.78
8 C 12.19
1 S 2712/17
1 S 1258/12