Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-08-17, Aktenzeichen 5 L 689/23.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2023:0817.5L689.23.NW.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Ausstellung eines Personalausweises ohne die Abnahme von Fingerabdrücken.
Der Antragsteller besitzt einen Personalausweis, der am 29. Juli 2023 abgelaufen ist. Im Hinblick auf die Verlängerung wandte sich der Antragsteller im März 2023 an die Antragsgegnerin. Diese wies den Antragsteller darauf hin, dass eine Verlängerung des Personalausweises nur unter der Abgabe von Fingerabdrücken möglich sei. Eine Antragstellung auf Ausstellung des Personalausweises unter Abgabe seiner Fingerabdrücke lehnte der Antragsteller jedoch ab.
Am 2. August 2023 hat der Antragsteller um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Er ist der Auffassung, die zwingende Abgabe von Fingerabdrücken stelle einen Verstoß gegen die EU-Menschenrechtscharta zum Schutz der Privatsphäre und personenbezogenen Daten dar. Auch sei es möglich, dass diese sensiblen Daten gestohlen werden.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm einen Personalausweis ohne Abnahme von Fingerabdrücken auszustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
den Antrag abzulehnen.
Diese trägt zur Begründung vor, es sei anlässlich neuer Vorschriften über die Erteilung eines neuen Ausweisdokuments, welche für Ausweisdokumente ab dem 2. August 2021 anzuwenden seien, nicht möglich, einen Personalausweis ohne Fingerabdrücke zu beantragen. Für den Antragsteller bestehe aber das Angebot, ihm einen vorläufigen Personalausweis auszustellen. In diesem Falle müssten keine Fingerabdrücke gespeichert werden.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg
1. Der Antrag dürfte bereits unzulässig sein.
Zwar ist der Antrag als einstweilige Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft, jedoch ist das Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses zweifelhaft.
Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn für den Antragsteller eine einstweilige Anordnung zur Wahrung seiner Rechte nicht erforderlich ist, insbesondere weil er den Rechtsschutz auf andere Weise leichter und schneller erreichen kann. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Antragsteller vor Antragstellung bei Gericht der zuständigen Verwaltungsbehörde sein Begehren nicht vorgetragen hatte (OVG Hamburg, Beschluss vom 17. März 2023 – 5 Bs 28/23 –; https://justiz.hamburg.de/resource/blob/669436/14bae7e77ffcca91607d96 d92326fe0a1/5bs28-23-data.pdf). Der Antragsteller hat – soweit ersichtlich – bei der Antragsgegnerin keinen Antrag auf Ausstellung eines vorläufigen Personalausweises, bei welchem gemäß § 5 Abs. 3 Personalausweisgesetz – PAuswG – (vgl. auch Art. 2a der Verordnung (EU) 2019/1157 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019) die Abgabe von Fingerabdrücken nicht notwendig ist, gestellt. Hiervon hat der Antragsteller spätestens im einstweiligen Rechtsschutzverfahren durch die Antragsgegnerin Kenntnis erlangt. Es ist aufgrund des Vorbringens der Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung vom 7. August 2023 auch nicht ersichtlich, dass ein entsprechender Antrag des Antragstellers auf Ausstellung eines vorläufigen Personalausweises nach § 3 PAuswG, der kein elektronisches Speicher- und Verarbeitungsmedium enthält, von vorneherein aussichtslos wäre, weil er abgelehnt werden würde. Vielmehr dürften die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 PAuswG vorliegen, weil der Personalausweis des Antragstellers nur noch bis zum 29. Juli 2023 gültig war und der Antragsteller die Bedenken des VG Hamburg an einer Gültigkeit der Rechtsgrundlage für die Abnahme und Speicherung von Fingerabdrücken, der Verordnung (EU) 2019/1157, in seinem Beschluss vom 22. Februar 2023 – 20 E 377/23 – (s. auch VG Wiesbaden, Beschluss vom 3. Januar 2022 – 6 K 1563/21.WI –) teilt. Das VG Wiesbaden hat das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und dieses gemäß Art. 267 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – zur Vorabentscheidung dem Gerichtshof der Europäischen Union vorgelegt. Die Große Kammer des EuGH hat am 14. März 2023 in der Sache C-61/22 verhandelt. Eine Entscheidung in der Sache ist bisher nicht ergangen.
2. Jedenfalls ist der Antrag des Antragstellers auf einstweilige Anordnung unbegründet.
2.1. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch die Veränderung eines bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der Erlass einer solchen Sicherungsanordnung scheidet hier aus, weil der Antragsteller nicht den bestehenden Zustand gegen dessen drohende Veränderung gesichert haben will, sondern vielmehr eine vorläufige Erweiterung seines Rechtskreises, nämlich die Ausstellung eines neuen Personalausweises ohne Abnahme von Fingerabdrücken, begehrt.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung darüber hinaus zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn die Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder um drohende Gefahren zu verhindern oder wenn sie aus anderen Gründen erforderlich ist. Dabei darf grundsätzlich nicht die Hauptsache vorweggenommen werden. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt nach der in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 Grundgesetz – GG – gewährleisteten Rechtsschutzgarantie jedoch dann, wenn der in der Hauptsache geltend gemachte Anspruch hinreichend wahrscheinlich ist und wegen des Nichterfüllens dieses Anspruchs schwere, unzumutbare oder nicht anders abwendbare Nachteile drohen. Diese Voraussetzungen sind wie alle Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO i.V.m. § 123 Abs. 3 VwGO). Ob eine Regelungsanordnung nötig erscheint, beurteilt sich nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Danach kommt eine Regelungsanordnung nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten und auch ein Zuwarten bis zur Hauptsacheentscheidung nicht zumutbar wäre.
2.2. In Anwendung dieser Grundsätze sind vorliegend die Voraussetzungen einer solchen Regelungsanordnung nicht gegeben.
2.2.1. Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht allerdings nicht schon das Monopol des Europäischen Gerichtshofs im Hinblick auf die Verwerfung von Unionsrecht entgegen. Beruht die Verwaltungsmaßnahme einer nationalen Behörde auf sekundärem Unionsrecht, dessen Gültigkeit zweifelhaft ist, kann das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRCh – mit dem Verwerfungsmonopol des Europäischen Gerichtshofs gemäß Art. 267 Abs. 1b AEUV in Konflikt geraten, das grundsätzlich auch im Eilverfahren vor nationalen Gerichten zu beachten ist. Führte die Normverwerfungskompetenz des Europäischen Gerichtshofs zum Ausschluss des vorläufigen Rechtsschutzes durch nationale Gerichte, wäre die Effektivität des Rechtsschutzes gefährdet. Aus diesem Grund ist anerkannt, dass ein nationales Gericht, wenn es Zweifel an der Vereinbarkeit einer nationalen Vorschrift mit dem Unionsrecht hat, entsprechend den im nationalen Recht vorgesehenen Kriterien die Anwendung dieser Vorschrift im Wege des Erlasses vorläufiger Maßnahmen bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit aussetzen kann, sofern diese Kriterien den Grundsätzen der Effektivität und der Äquivalenz entsprechen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. März 2007 – C-432/05 –, juris). Um sicherzustellen, dass es nur in Ausnahmefällen zur vorübergehenden Aussetzung von Unionsrecht kommt und das Verwerfungsmonopol des EuGH nicht umgangen wird, hat dieser Kriterien entwickelt, von deren Vorliegen das nationale Gericht überzeugt sein muss, wenn es einstweiligen Rechtschutz gewähren will. Danach darf das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf einen zur Durchführung einer Unionsverordnung ergangenen nationalen Verwaltungsakt nur erlassen, wenn es erhebliche Zweifel an der Gültigkeit der Verordnung der Union hat und diese Gültigkeitsfrage, sofern der Gerichtshof mit ihr noch nicht befasst ist, diesem selbst vorlegt. Ferner muss die Entscheidung dringlich in dem Sinne sein, dass die einstweilige Anordnung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass die sie beantragende Partei einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden erleidet. Ferner muss das Verwaltungsgericht das Interesse der Union angemessen berücksichtigen und bei der Prüfung aller dieser Voraussetzungen die Entscheidungen des EuGH oder des Gerichts erster Instanz über die Rechtmäßigkeit der Verordnung oder einen Beschluss im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes betreffend gleichartige einstweilige Anordnungen auf Unionsebene beachten (EuGH, Urteil vom 9. November 1995 – C-465/93 –, NJW 1996, 1333).
2.2.2. Der Antragsteller dürfte aber bereits keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht haben (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung – ZPO –).
§ 1 Abs. 1 Satz 1 PAuswG regelt für alle Deutschen i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG die Pflicht einen gültigen Ausweis zu besitzen, sobald sie 16 Jahre alt sind und der allgemeinen Meldepflicht unterliegen bzw. sich überwiegend in Deutschland aufhalten. Kommt einer dieser Ausweispflicht unterliegende Person dem nicht nach, handelt sie gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 1 PAuswG ordnungswidrig.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 PAuswG werden Personalausweise sowie vorläufige Personalausweise auf Antrag für Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG ausgestellt. Hiernach ist für den Erhalt eines Personalausweises lediglich ein Antrag notwendig. Allerdings hat ein Personalausweis ein elektronisches Speicher- und Verarbeitungsmedium zu enthalten, auf dem u.a. nach § 5 Abs. 5 Nr. 3 i.V.m. Abs. 9 PAuswG Fingerabdrücke, die Bezeichnung der erfassten Finger und die Angaben zur Qualität der Abdrücke gespeichert werden. Die gemäß § 5 Abs. 9 PAuswG aufgrund der Verordnung (EU) 2019/1157 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und deren Familienangehörigen ausgestellt werden, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben (ABl. L 188 vom 12. Juli 2019, Seite 67), auf dem elektronischen Speichermedium zu speichernden zwei Fingerabdrücke der antragstellenden Person werden in Form des flachen Abdrucks des linken und rechten Zeigefingers im elektronischen Speicher- und Verarbeitungsmedium des Personalausweises gespeichert.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers dürfte in der zwingenden Abgabe von Fingerabdrücken kein Verstoß der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, insbesondere der Art. 7 und 8, vorliegen.
Art. 7 GRCh bestimmt, dass jede Person das Recht auf Achtung ihres Privatlebens hat. Nach Art. 8 Abs. 1 GRCh hat darüber hinaus jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Die Erfassung und die Speicherung von Fingerabdrücken durch nationale Behörden stellt einen Eingriff in die Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten dar (VG Hamburg, Beschluss vom 13. März 2023 – 20 E 377/23 -, juris). Die in Art. 7 und 8 GRCh anerkannte Achtung des Privatlebens hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten erstreckt sich auf jede Information, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person betrifft und schließt somit auch Identifikatoren und insbesondere digitale Fingerabdrücke ein, die eindeutige Informationen über Personen enthalten (EuGH, Urteil vom 3. Oktober 2019 – juris Rn. 54).
Dieser Eingriff dürfte jedoch gerechtfertigt sein. Nach Art. 52 Abs. 1 GRCh sind Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte zulässig, sofern sie gesetzlich vorgesehen sind und den Wesensgehalt dieser Rechte achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit müssen sie erforderlich sein und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen entsprechen.
Gesetzliche Grundlage für die Abgabe von Fingerabdrücken stellt § 5 Abs. 9 PAuswG dar, welcher sich ausdrücklich auf die Verordnung (EU) 2019/1157 bezieht. Gemäß Art. 3 Abs. 5 der Verordnung (EU) 2019/1157 werden die Personalausweise mit einem hochsicheren Speichermedium versehen, das ein Gesichtsbild des Personalausweisinhabers und zwei Fingerabdrücke in interoperablen digitalen Formaten enthält. Der Gesetzgeber verfolgt hierbei ein dem Gemeinwohl dienenden Ziel.
Gemäß der Erwägungsgründe 15, 17 sowie 18 der Verordnung (EU) 2019/1157 gewährleistet die Abgabe von Fingerabdrücken für einen Personalausweis eine einfachere Identifizierung und trägt zu einem besseren Zugang zu Diensten bei. Diese Sicherheitsmerkmale sind dabei erforderlich, um ein Dokument auf seine Echtheit überprüfen zu können und die Identität einer Person sicherzustellen. Dies soll daneben auch gewährleisten, dass die Unionsbürger in vollem Umfang von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen können. Hierbei gewährleistet gerade die Kombination der Speicherung eines Gesichtsbilds und zweier Fingerabdrücke eine zuverlässige Identifizierung und Echtheitsprüfung im Hinblick auf einer Verringerung des Betrugsrisikos.
Der mit der Speicherung von Fingerabdrücken verbundene Eingriff in Art. 8 GRCh dürfte auch in einem angemessenen Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck stehen. Die Speicherung von Fingerabdrücken erleichtert das Recht der Unionsbürger mit ihrem Personalausweis in jeden Mitgliedstaat zu reisen und sich dort aufhalten zu können. Dabei kann sich der Unionsbürger auf den Personalausweis als zuverlässigen Identitätsnachweis verlassen (Schlussanträge der Generalanwältin Laila Medina vom 29. Juni 2023 Rn. 37). Des Weiteren wird verhindert, dass Ausweise von anderen Personen als dem tatsächlichen Inhaber verwendet und gefälscht oder in betrügerischer Absicht verwendet werden. Gerade nationale Personalausweise führen aufgrund ihrer Verschiedenheit zu einem höheren Fälschungs- und Dokumentenbetrugsrisiko und auch zu praktischen Schwierigkeiten für Bürger, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben möchten (Erwägungsgrund 5 der Verordnung (EU) 2019/1157).
Art. 3 Abs. 5 der genannten Verordnung erfordert ein hochsicheres Speichermedium, das geeignet ist, die Integrität, die Authentizität sowie die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen. Daneben wurden Sicherheitsstandards festgelegt, wonach das Erfassen von Fingerabdrücken ausschließlich durch qualifiziertes und ordnungsgemäß befugtes Personal durchgeführt werden darf. Weiterhin erfolgt die Erfassung ausschließlich zum Zwecke der Aufnahme in ein hochsicheres Speichermedium gemäß Art. 3 der Verordnung (EU) 2019/1157 (Schlussanträge der Generalanwältin Laila Medina vom 29. Juni 2023 Rn. 99).
Des Weiteren stellt die Erfassung von Fingerabdrücken keine Maßnahme von besonderer Intensität dar; es handelt sich insoweit nicht um einen Vorgang intimer Natur. Die auf einem neu ausgestellten Personalausweis gespeicherten biometrischen Identifikatoren stehen nach der Verordnung (EU) 2019/1157 auch ausschließlich dem Inhaber des Personalausweises zur Verfügung. Das Erfassen von Fingerabdrücken ist insoweit nicht geeignet, bei dem Betroffenen eine besondere physische oder psychische Unannehmlichkeit zu verursachen, die über die Aufnahme des Gesichtsbildes hinausgeht (Schlussanträge der Generalanwältin Laila Medina vom 29. Juni 2023 Rn. 79).
Auch besteht die Pflicht zum Erfassen von Fingerabdrücken nicht ausnahmslos. Gemäß § 5 Abs. 9 Satz 2 PAuswG erfolgt kein Erfassen von Fingerabdrücken, wenn die Abnahme der Fingerabdrücke aus medizinischen Gründen, die nicht nur vorübergehender Art sind, unmöglich ist.
Die Freizügigkeit wird folglich unter gleichzeitiger Gewährleistung der Sicherheit der Unionsbürger gewährleistet und rechtfertigt den Eingriff in Art. 7 sowie 8 GRCh
2.2.3. Jedenfalls hat der Antragsteller das Vorliegen eines Anordnungsgrundes für die Ausstellung eines Personalausweises ohne die Abgabe von Fingerabdrücken nicht glaubhaft gemacht. Denn er ist nicht gehindert, seiner Ausweispflicht auch nach dem Ablauf des alten Ausweises ohne die Abgabe von Fingerabdrücken nachzukommen. Wie oben bereits ausgeführt, kann der Antragsteller die Ausstellung eines vorläufigen Personalausweises nach § 3 PAuswG beantragen, der nicht über ein Speichermedium verfügt (s. auch Art. 2 der Verordnung (EU) 2019/1157, wonach der vorläufige Personalausweis vom Anwendungsbereich ausgenommen ist). Dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers wird auch im Hinblick auf die regelmäßig nur 3-monatige Geltung eines vorläufigen Personalausweises (§ 6 Abs. 4 PAuswG) Genüge getan. Sollte der EuGH über das Vorabentscheidungsersuchen des VG Wiesbaden nicht innerhalb dieses Zeitraums entschieden haben, hat der Antragsteller die Möglichkeit erneut einen vorläufigen Personalausweis zu beantragen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 17. März – 5 Bs 28/23 –, https://justiz.hamburg.de/resource/blob/669436/14bae7e77ff cca9160d96d92326fe0a1/5bs28-23-data.pdf).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG – und ergeht in Anlehnung an Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 PAuswG
§ 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 1 PAuswG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 PAuswG
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 PAuswG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 PAuswG
§ 5 Abs. 5 Nr. 3 i.V.m. Abs. 9 PAuswG
§ 5 Abs. 9 PAuswG
§ 5 Abs. 9 Satz 2 PAuswG
§ 6 Abs. 4 PAuswG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 5 Abs. 3 Personalausweisgesetz – PAuswG – (vgl. auch Art. 2a der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 Grundgesetz
Art. 267 Abs. 1b AEUV
Art. 116 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 1333
5 Bs 28/23
20 E 377/23
6 K 1563/21