Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-12, Aktenzeichen OVG 4 B 6.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0912.OVG4B6.17.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 10. Mai 2017 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Feuerwehrbeamter im Dienst des Beklagten und begehrt einen finanziellen Ausgleich für in der Zeit vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2004 über 48 Stunden in der Woche hinaus geleisteten Dienst.
Mit Schreiben vom 26. Oktober 2001 wandte sich der Kläger an den Beklagten und bezog sich darin auf ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 3. Oktober 2000, nach dem Bereitschaftsdienste in Form persönlicher Anwesenheit in der Dienststelle insgesamt als Arbeitszeit und gegebenenfalls als Überstunden anzusehen seien. Er begehrte deshalb rückwirkend für sechs Monate Vergütung für geleistete Zeiten des Bereitschaftsdienstes und erklärte, dass dies für die künftigen Monate entsprechend gelte. Mit Schreiben vom 7. Januar 2008 beantragte er erneut, geleistete Mehrarbeit rückwirkend ab 1. Januar 2004 in Freizeit auszugleichen, hilfsweise zu vergüten.
Der Beklagte teilte in einer Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 den Feuerwehrbeamten mit, dass ihm im Zusammenhang mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Arbeitszeit diverse Anträge auf Freizeitausgleich und/oder Mehrarbeitsentschädigung für die zurückliegenden Jahre vorlägen, es ihm aber nicht möglich sei, alle Anträge kurzfristig zu bescheiden. Es sei beabsichtigt, die bei dem Verwaltungsgericht Berlin bereits anhängigen Verfahren als Musterverfahren durchzuführen und nach deren Abschluss eine einheitliche Regelung für alle betroffenen Beschäftigten umzusetzen. Dies werde erfahrungsgemäß einige Zeit in Anspruch nehmen, „eine Verjährung etwaiger Ansprüche (werde) von der Behörde jedoch nicht geltend gemacht.“
Mit Bescheid vom 27. Juni 2013 gewährte der Beklagte dem Kläger für die Jahre 2005 und 2006 einen finanziellen Ausgleich für geleistete Zuvielarbeit in Höhe von 4.237,20 Euro, wobei er darauf hinwies, dass dieser Abgeltungsbetrag der Steuerpflicht unterliege. Bei der Zahlung nahm er einen Steuerabzug in Höhe von 1.392,60 Euro vor. Für die geltend gemachten Ansprüche vor dem Jahr 2005 erhob der Beklagte die Einrede der Verjährung. Ausgleichsansprüche für die Zeit vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Januar 2008 lehnte er mit der Begründung ab, diese seien bereits durch die Gewährung einer Zulage nach dem sog. „Zuvielarbeitsgesetz“ abgegolten. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Bescheid vom 23. April 2015 zurück.
Mit seiner am 26. Mai 2015 erhobenen Klage hat der Kläger zunächst einen finanziellen Ausgleich für die Mehrarbeit in den Jahren 2001 bis 2004, die Zahlung der abgeführten Steuern bei dem bewilligten Ausgleich sowie weitere Zahlungen für die Jahre 2007 und 2008 begehrt.
Der Beklagte gewährte dem Kläger mit Bescheid vom 4. Oktober 2016 für die Zeit vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Januar 2008 weitere 575,15 Euro brutto nebst Zinsen in Höhe von 34,35 Euro als Entschädigung für geleistete Zuvielarbeit. Von diesem Betrag erhielt der Kläger 376,81 Euro; den Rest führte der Beklagte an das Finanzamt ab. Gegen diesen Steuerabzug erhob der Kläger Widerspruch. Das Widerspruchsverfahren ruht im Hinblick auf das vorliegende Verfahren. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Januar 2008 in Höhe von 376,81 Euro für erledigt erklärt.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit Urteil vom 10. Mai 2017 den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2004 eine Geldentschädigung für rechtswidrig geleistete Zuvielarbeit nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Kläger habe auch für die Jahre 2001 bis 2004 einen Anspruch auf Geldentschädigung wegen der in diesem Zeitraum geleisteten Zuvielarbeit. Der Beklagte könne sich nicht auf die Einrede der Verjährung berufen. Denn er habe mit der Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 einen umfassenden Verzicht auf die Einrede der Verjährung erklärt, der auch solche Ansprüche umfasse, die zu diesem Zeitpunkt bereits verjährt gewesen seien. Für diese Auslegung spreche der Wortlaut der Erklärung. Sie enthalte keine Einschränkung dahingehend, dass der Verzicht auf die Einrede der Verjährung nur für jene Verfahren gelte, in denen noch keine Verjährung eingetreten sei. Unklarheiten gingen grundsätzlich zulasten des Absenders einer Willenserklärung. Zudem habe der Beklagte ausdrücklich erklärt, er wolle nach Abschluss der Musterverfahren eine einheitliche Regelung für alle betroffenen Beschäftigten finden. Ihm sei es offenbar darum gegangen, die Beschäftigten möglichst von weiteren Anträgen, Widersprüchen und Klagen abzuhalten. Ferner habe er sich vor dem 21. April 2008 nicht auf Verjährung berufen. Hinsichtlich des geltend gemachten Anspruchs auf Zahlung des Steuerabzugs bei dem gewährten finanziellen Ausgleich wegen Zuvielarbeit sei die Klage hingegen unzulässig. Dem Kläger fehle insoweit das Rechtsschutzbedürfnis.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen, soweit der Kläger finanziellen Ausgleich für Mehrarbeit in den Jahren 2001 bis 2004 beansprucht. Den Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil, soweit seine Klage abgewiesen worden ist, hat der Senat mit Beschluss vom 11. Januar 2018 - OVG 4 N 21.17 - abgelehnt.
Zur Begründung der Berufung führt der Beklagte aus: Auszugleichen sei allenfalls die rechtswidrige Zuvielarbeit, die ab dem auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat geleistet worden sei. Da das Schreiben des Klägers vom 26. Oktober 2001 erst am 2. November 2001 bei ihm, dem Beklagten, eingegangen sei, könne dieser frühestens ab Dezember 2001 Entschädigungsansprüche haben. Abgesehen davon stehe dem geltend gemachten Anspruch die Einrede der Verjährung entgegen, die nochmals ausdrücklich erhoben werde. Der in der Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 enthaltene Verjährungsverzicht gelte nur für Ansprüche, die damals noch nicht verjährt gewesen seien.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 10. Mai 2017 zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger tritt der Berufung entgegen. Der Ausgleichsanspruch wegen rechtswidriger Zuvielarbeit erfordere keine vorherige Geltendmachung bzw. Antragstellung. Die entgegenstehende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe es im streitgegenständlichen Zeitraum noch nicht gegeben. Sie stehe zudem im Widerspruch zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Effektivitätsgrundsatz. Der Beklagte könne sich nicht auf die Einrede der Verjährung berufen. Er habe dieses Recht durch Verzicht in der Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 verloren. Er habe in dieser unter Hinweis auf „die diversen Anträge aus den zurückliegenden Jahren“ erklärt, dass eine Verjährung etwaiger Ansprüche nicht geltend gemacht werde. Der Wortlaut und der dahinterstehende Wille seien eindeutig. Der Beklagte habe einen umfassenden Einredeverzicht - und damit auch für die zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Mitarbeiterinformation bereits verjährten Ansprüche - erklärt. Er habe sich nicht (nur) auf „nicht verjährte“, sondern auf „etwa vorhandene“ Ansprüche bezogen. Er habe den Einredeverzicht ohne Einschränkung erklärt. Hätte er eine solche gewollt, hätte er diese auch so formuliert. Es greife auch nicht die Auslegungsregel, ein zur Vermeidung von Klageerhebungen ausgesprochener Einredeverzicht sei regelmäßig restriktiv auszulegen. Denn der Beklagte habe den Einredeverzicht „gerade nicht eindeutig zur Vermeidung von Klageerhebungen“ abgegeben. Für einen umfassenden Einredeverzicht sprächen auch „die Inbezugnahme sämtlicher Anträge auf Freizeitausgleich bzw. Mehrarbeitsentschädigung ohne zeitliche Eingrenzung“ sowie der Umstand, dass sich der Beklagte vor dem 21. April 2008 nicht auf Verjährung berufen habe. Außerdem habe er „für alle betroffenen Beschäftigten eine einheitliche Regelung“ finden wollen und nicht danach unterschieden, ob diese bereits verjährungshemmende Maßnahmen ergriffen hätten. Im Übrigen gingen etwaige Unklarheiten bei der Erklärung zulasten des Beklagten. Dieser sei auch nicht nach dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung verpflichtet gewesen, die Einrede der Verjährung zu erheben. Eine solche Verpflichtung bestehe lediglich bei Besoldungs- und Versorgungsansprüchen. Die Erhebung der Einrede der Verjährung verstoße ferner gegen Treu und Glauben, weil der Beklagte die Feuerwehrbeamten durch Drohungen von der Geltendmachung ihrer Ansprüche habe abhalten wollen. Abgesehen davon habe die Verjährung der Entschädigungsansprüche angesichts der unsicheren und zweifelhaften Rechtslage erst nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 25. November 2010 - C-429/09 - begonnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt - soweit wesentlich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Sie führt unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts zur Klageabweisung. Der Kläger hat keinen Anspruch auf finanziellen Ausgleich der von ihm in den Jahren 2001 bis 2004 geleisteten Zuvielarbeit. Den geltend gemachten Ansprüchen steht die von dem Beklagten erhobene Einrede der Verjährung entgegen.
Der Kläger hat unstreitig in den Jahren 2001 bis 2004 regelmäßig mehr als die unionsrechtlich höchstens zulässigen 48 Wochenstunden Dienst geleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - juris Rn. 7 m.w.N.). Die Voraussetzungen für die Geltendmachung eines unionsrechtlichen Haftungsanspruchs und eines beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruchs sind dem Grunde nach erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - juris Rn. 15 ff., 26; Urteil des Senats vom 16. Oktober 2013 - OVG 4 B 51.09 - juris Rn. 23 f., jeweils m.w.N.). Allerdings bestehen diese Ansprüche nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst ab dem Monat, der auf die schriftliche Geltendmachung des Anspruchs gegenüber dem Dienstherrn folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2018 - 2 C 40.17 - juris Rn. 24 ff. m.w.N.; siehe hierzu BVerfG, Beschluss vom 22. Juli 2019 - 2 BvR 1702/18 - juris Rn. 25 ff.). Der Kläger rügte erstmals mit seinem Schreiben vom 26. Oktober 2001 die Zuvielarbeit, das nach den unbestrittenen Angaben des Beklagten am 2. November 2001 bei diesem einging. Dies bedarf keiner weiteren Erörterung, ebenso der Umstand, dass der Kläger seine Ansprüche mit seinem Antrag vom 26. Oktober 2001 (nur) rückwirkend für sechs Monate geltend machte und in seinem nachfolgenden Antrag vom 7. Januar 2008 sogar nur noch rückwirkend ab 1. Januar 2004. Denn etwaige Ausgleichsansprüche des Klägers aus den Jahren 2001 bis 2004 sind jedenfalls verjährt.
Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch und der beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben unterliegen der dreijährigen Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 BGB (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - juris Rn. 35 f. und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - juris Rn. 41 ff.; Urteil des Senats vom 16. Oktober 2013 - OVG 4 B 51.09 - juris Rn. 27 ff.). Bei den monatsweise entstandenen Ausgleichsansprüchen beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des (jeweiligen) Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von der Person des Schuldners und den Anspruch begründenden Umständen Kenntnis erlangt oder diese ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen können (§ 199 Abs. 1 BGB). Nicht erforderlich ist, dass er aus dieser Kenntnis auch die richtigen Rechtsfolgerungen zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - juris Rn. 37). Wie die Schreiben des Klägers vom 26. Oktober 2001 und vom 7. Januar 2008 belegen, waren ihm sowohl der Schuldner (sein Dienstherr) als auch die den Anspruch begründenden Umstände (die Zuvielarbeit) bekannt. Selbst wenn man mit der von ihm angeführten zivilrechtlichen Rechtsprechung bei einer verworrenen Rechtslage die Verjährungsfrist ausnahmsweise erst mit einer gerichtlichen Klärung der Rechtslage beginnen ließe (vgl. BGH, Beschluss vom 19. März 2008 - III ZR 220/07 - juris Rn. 7 m.w.N.), führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Den Haftungsanspruch eines Berechtigten gegen einen Mitgliedstaat wegen der Verletzung der Pflichten aus dem Unionsrecht entwickelte der Gerichtshof der Europäischen Union bereits 1991 (vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - C-6/90 und C-9/90, Francovich u.a. - juris Rn. 35). Ein hinreichend qualifizierter Verstoß des Beklagten gegen Unionsrecht ist zudem seit dem Urteil des Gerichtshofs vom 3. Oktober 2000 - C-303/98, Simap - anzunehmen. Seit Verkündung dieses Urteils bestanden hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch wegen der Zuvielarbeit erfolgversprechend sein könnte (so BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - juris Rn. 37 und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - juris Rn. 47). Dies hat auch der Kläger erkannt. Denn er hat mit seinem Schreiben vom 26. Oktober 2001 unter Bezugnahme auf dieses Urteil seine Ansprüche gegenüber dem Beklagten geltend gemacht; ferner hat er im Klageverfahren ausgeführt, seit diesem Urteil sei klar gewesen, „dass Ansprüche bestehen“, auch wenn die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juli 2012 erst eine Klärung der Höhe der Ansprüche gebracht habe. Unerheblich ist sein Vorbringen, zum damaligen Zeitpunkt sei unklar gewesen, innerhalb welcher Verjährungsfrist der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch verjähre, wie die EuGH-Vorlage des Bundesgerichtshofs vom 12. Oktober 2006 - III ZR 144/05 - (juris Rn. 21 ff.) zeige. § 199 Abs. 1 BGB fordert für den Verjährungsbeginn keine Kenntnis von der Dauer der Verjährungsfrist. Danach endete die Verjährungsfrist für die Ansprüche aus den Jahren 2001 bis 2004 spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2007 (vgl. hierzu im Einzelnen Urteil des Senats vom 16. Oktober 2013 - OVG 4 B 51.09 - juris Rn. 26 ff. m.w.N.).
Der Kläger hat die Verjährung der geltend gemachten Ansprüche weder durch seine Schreiben vom 26. Oktober 2001 und vom 7. Januar 2008 an den Beklagten noch durch Verhandlungen mit diesem oder durch seine am 26. Mai 2015 beim Verwaltungsgericht erhobene Klage unterbrochen bzw. (seit dem 1. Januar 2002) gehemmt (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 16. Oktober 2013 - OVG 4 B 51.09 - juris Rn. 37 ff. m.w.N.). Gegenteiliges behauptet er selbst nicht.
Dem Beklagten ist es nicht verwehrt, sich auf die Verjährung der Ansprüche des Klägers für den streitgegenständlichen Zeitraum zu berufen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Dienstherr aus Gründen der sparsamen Haushaltsführung nicht nur berechtigt, sondern grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber Ansprüchen von Beamten die Einrede der Verjährung geltend zu machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2006 - 2 C 14.05 - juris Rn. 23 m.w.N.). Die Argumentation des Klägers, diese höchstrichterliche Rechtsprechung betreffe lediglich Besoldungs- und Versorgungsansprüche und sei nicht auf finanzielle Ausgleichsansprüche wegen rechtswidriger Zuvielarbeit übertragbar, trifft nicht zu, wie sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - (juris Rn. 54) zu einem vergleichbaren Fall ergibt. Die Geltendmachung der Einrede kann jedoch unter besonderen Umständen des einzelnen Falls als Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Erforderlich ist ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft sein muss, das aber angesichts der Umstände des Einzelfalls die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der Beamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder (nunmehr) verjährungshemmende Schritte zu unterlassen. Unerheblich ist, ob der Beamte keine Kenntnis von den ihm zustehenden Ansprüchen hatte oder ob er von der rechtzeitigen Geltendmachung bewusst abgesehen hat, weil er nach Treu und Glauben davon ausgehen konnte, der Dienstherr werde sich nicht auf die Verjährung berufen (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 C 14.05 - Rn. 23 und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - juris Rn. 54; Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 19).
Gemessen an diesen Grundsätzen liegt in der Erhebung der Einrede der Verjährung für die Zeit vor dem Jahr 2005 keine unzulässige Rechtsausübung. Dem Beklagten fällt kein qualifiziertes Fehlverhalten zur Last. Er hat weder den Kläger davon abgehalten, seinen Anspruch rechtzeitig durch Widerspruch oder Klage geltend zu machen, noch hat er insoweit auf die Einrede der Verjährung verzichtet.
Der Kläger behauptet selbst nicht, aufgrund der Eingangsmitteilungen des Beklagten zu seinen Schreiben vom 26. Oktober 2001 und vom 7. Januar 2008 davon ausgegangen zu sein, er könne bei einer Untätigkeit seines Dienstherrn seinerseits untätig bleiben und darauf vertrauen, dass dieser die Einrede der Verjährung (dauerhaft) nicht erheben werde (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 20). Seine Auffassung, der Beklagte sei aufgrund der allgemeinen Fürsorgepflicht gehalten gewesen, ihn auf den Ablauf von Verjährungsfristen hinzuweisen und zur Geltendmachung seiner Ansprüche anzuhalten, entspricht nicht der Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - juris Rn. 53 und Beschluss vom 28. Januar 2016 - 2 B 13.15 - juris Rn. 7, jeweils m.w.N.). Ebenso wenig überzeugt sein Vorbringen, ein seiner Prozessbevollmächtigten „zur Kenntnis gegebenes Schriftstück aus dem Februar 2007“ belege, dass die Erhebung der Einrede der Verjährung durch den Beklagten gegen Treu und Glauben verstoße. Die vagen Ausführungen in dieser Information der Bezirksgruppe Feuerwehr, dass Kollegen, die Widerspruch gegen die zuviel geleistete Arbeit einlegten, „mit einer Umsetzung auf eine 12h-Wache gedroht“ werde, konnten dem Kläger keinen Anlass geben, auf verjährungsunterbrechende bzw. -hemmende Schritte zu verzichten. Denn es bleibt entgegen seiner Darstellung unklar, ob die „Drohung“ mit einem möglichen Wechsel in ein 12-Stunden-(Tages-)Schichtsystem, das mit finanziellen Einbußen verbunden ist und von ihm als ungünstig angesehen wird, eine Sanktion für die Geltendmachung von Ausgleichsansprüchen für bereits geleistete Mehrarbeit sein sollte. Abgesehen davon wurden die Feuerwehrbeamten in dieser Information ausdrücklich dazu aufgefordert, ihre Rechte und Ansprüche geltend zu machen.
Die Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 steht der vom Beklagten erhobenen Einrede der Verjährung ebenfalls nicht entgegen. Zwar kann grundsätzlich auch nach Ablauf der Verjährungsfrist noch auf eine Erhebung der Einrede verzichtet werden. Dies setzt aber voraus, dass die Erklärung nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt auch eindeutig einen Einredeverzicht für bereits verjährte Ansprüche beinhaltet (vgl. Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 21 m.w.N.).
Nach den für die Auslegung von Willenserklärungen auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB analog) ist der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgebend ist der geäußerte Wille, wie er sich für den Empfänger bei objektiver Würdigung nach dem Wortlaut der Erklärung und den sonstigen, für ihn erkennbaren Umständen darstellt. Dabei ist auch die erkennbare Interessenlage des Erklärenden und der von ihm verfolgte Zweck in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 - Rn. 15 f. und vom 21. Februar 2019 - 2 C 50.16 - juris Rn. 16 f. sowie Beschluss vom 25. Januar 2018 - 6 B 36.17 - juris Rn. 14). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sind an die Auslegung einer Willenserklärung, die zum Verlust einer Rechtsposition führt, strenge Anforderungen zu stellen. In der Regel ist eine insoweit eindeutige Willenserklärung erforderlich, weil ein Rechtsverzicht niemals zu vermuten ist (vgl. BGH, Urteile vom 15. Juli 2016 - V ZR 168/15 - juris Rn. 35 und vom 21. März 2018 - VIII ZR 17/17 - juris Rn. 46, jeweils m.w.N.). Hat ein Beteiligter eine ihm günstige Rechtsposition erlangt, verbietet dieser Umstand im Allgemeinen die Annahme, er habe sein Recht einfach wieder aufgegeben. Derartiges bildet regelmäßig die Ausnahme. Deshalb bedarf es besonderer Umstände, um einen solchen Verzicht annehmen zu können. Selbst bei einer eindeutig erscheinenden Erklärung des Rechtsinhabers kann ein Verzicht nicht angenommen werden, ohne dass bei der Feststellung des erklärten Willens sämtliche Begleitumstände berücksichtigt werden (vgl. BGH, Urteil vom 15. Januar 2002 - X ZR 91/00 - juris Rn. 25; OLG Dresden, Urteil vom 3. Dezember 2009 - 8 U 305/09 - juris Rn. 14 f.; OLG Köln, Urteil vom 5. Juli 2017 - I-5 U 83/16 - juris Rn. 19 f., jeweils m.w.N.). Diese Wertung ist entgegen der Auffassung des Klägers auf den vorliegenden Fall übertragbar, auch wenn der Beklagte als Erklärender über einen besonderen juristischen Sachverstand verfügt und sich seine Erklärung auf „Entschädigungsansprüche aufgrund der Verletzung einer der wichtigsten Regeln des Sozialrechts der Europäischen Union“ bezieht. Wegen der Verpflichtung des Dienstherrn, gegenüber Ansprüchen von Beamten die Einrede der Verjährung zu erheben, ist ein Verzicht darauf ebenfalls die Ausnahme und eine unmissverständliche Erklärung erforderlich (vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 24. März 2009 - 4 S 2569/07 - juris Rn. 21 m.w.N.). Dies gilt vor allem dann, wenn eine solche Erklärung - wie hier - gegenüber einer Vielzahl von Beamten abgegeben wird. Da sich die Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 an sämtliche Mitarbeiter der Berliner Feuerwehr richtete, ist sie nach ihrem objektiven Inhalt und typischen Sinn einheitlich auszulegen, wobei nicht die Verständnismöglichkeiten des konkreten, sondern die des durchschnittlichen Empfängers der Erklärung zugrunde zu legen sind (vgl. Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 21; OVG Bremen, Urteil vom 13. März 2019 - 2 LC 332/16 - juris Rn. 47, jeweils m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben rechtfertigt die Formulierung in der Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008, „eine Verjährung etwaiger Ansprüche (werde) von der Behörde jedoch nicht geltend gemacht“, nicht die Annahme, der Beklagte habe auch für bereits verjährte Ansprüche auf die Erhebung der Einrede der Verjährung verzichtet.
Der Wortlaut der Erklärung lässt entgegen der Darstellung des Klägers einen umfassenden Verzichtswillen nicht eindeutig erkennen, weil er keinen klarstellenden Zusatz enthält, dass sich der Einredeverzicht des Beklagten ausnahmsweise auch auf schon verjährte Ansprüche bezieht. Daran ändert weder der von dem Kläger angeführte Hinweis in der Mitarbeiterinformation auf „die diversen Anträge aus den zurückliegenden Jahren“ etwas noch die Formulierung „etwaige Ansprüche“ oder „die Inbezugnahme sämtlicher Anträge auf Freizeitausgleich bzw. Mehrarbeitsentschädigung ohne zeitliche Eingrenzung“. Das Gleiche gilt für sein Vorbringen, der Beklagte habe eine „einheitliche Regelung für alle betroffenen Beschäftigten“ finden wollen und nicht danach zu unterschieden, ob diese bereits verjährungshemmende Maßnahmen ergriffen hätten. Aus der fehlenden (zeitlichen) Einschränkung der Erklärung lässt sich - insbesondere wegen des Zwecks der Verjährungsregelung - nicht zwingend folgern, dass der Einredeverzicht auch für zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Mitarbeiterinformation bereits verjährte Ansprüche gelten soll. Deshalb führt auch der Hinweis des Klägers nicht weiter, der damalige Innensenator Dr. K… habe erklärt, die Zuvielarbeit müsse in Freizeit umgewandelt werden, ohne diese Ansprüche einzugrenzen. Es mag zwar zutreffen, dass der Beklagte seine Verzichtserklärung in der Mitarbeiterinformation hätte eindeutiger fassen können. Es gibt aber keinen Grundsatz, dass etwaige Unklarheiten bei der Formulierung eines solchen Verzichts grundsätzlich zulasten des Dienstherrn gehen (vgl. Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 29; OVG Münster, Beschluss vom 22. Januar 2015 - 6 A 883/14 - juris Rn. 11), zumal der Empfänger einer solchen Erklärung es selbst in der Hand hat, entweder eine Klarstellung herbeizuführen oder verjährungshemmende Maßnahmen vorzunehmen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 18. Dezember 2014 - 6 A 1459/13 - juris Rn. 14).
Die Auffassung des Klägers, dem Beklagten sei „es um den Zeitpunkt der Antragstellung und demnach jedenfalls um zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährte Ansprüche“ gegangen, findet im Wortlaut der Mitarbeiterinformation keine Stütze. Die von ihm als Beleg hierfür angeführten „neuerlichen Ausführungen des Beklagten vom 24. Februar 2015“ führen nicht weiter. Zwar erklärt der Beklagte in jenem Schreiben, dass er vorsorglich auf die Einrede der Verjährung verzichte, soweit diese durch das Nichtbetreiben des Verfahrens bis zur letztinstanzlichen Entscheidung in den Musterverfahren eintreten würde, soweit „zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht bereits Verjährung eingetreten“ sei. Auch wenn die Formulierung im letzten Halbsatz auf den ersten Blick missverständlich sein mag, ergibt sich jedoch aus dem Halbsatz davor, dass lediglich bei solchen Ansprüchen auf die Verjährungseinrede verzichtet wird, bei denen wegen der Aussetzung des Verfahrens (künftig) Verjährung eintreten wird.
Die Erwägungen des Klägers dazu, dass sich der Beklagte vor dem 21. April 2008 nicht auf Verjährung berufen habe, geben nichts dafür her, wie dessen Verzichtserklärung zu verstehen ist. Es gibt keine Verpflichtung, zu einem bestimmten Zeitpunkt die Einrede der Verjährung zu erheben, insbesondere muss diese nicht zeitnah nach Ablauf der Verjährungsfrist erklärt werden. Das Vorbringen des Klägers im Termin zur mündlichen Verhandlung, der Beklagte sei sich bei Veröffentlichung der Mitarbeiterinformation im April 2008 nicht bewusst gewesen, dass Ansprüche bereits verjährt sein könnten, weil damals noch Unklarheit über Beginn und Dauer der Verjährungsfrist - drei oder dreißig Jahre - bestanden habe, spricht gegen einen Verzicht auf die Verjährungseinrede für bereits verjährte Ansprüche. Denn ein solcher Verzicht setzt voraus, dass sich der Beklagte bei Abgabe der Erklärung bewusst war, dass bereits Verjährung eingetreten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. August 1981 - 7 B 28.80 - juris Rn. 7 und Urteil vom 28. Mai 2003 - 8 C 6.02 - juris Rn. 18; VGH München, Beschluss vom 18. August 2017 - 6 ZB 17.845 - juris Rn. 14, jeweils m.w.N).
Ungeachtet der Vorstellungen des Klägers konnte jedenfalls der durchschnittliche Erklärungsempfänger der Mitarbeiterinformation unter Berücksichtigung ihres gesamten Textes und der erkennbaren Interessenlage des Beklagten nicht davon ausgehen, der Beklagte habe auch für bereits verjährte Ansprüche auf die Verjährungseinrede verzichtet. Denn es deutet alles darauf hin, dass die Erklärung des Einredeverzichts der Vermeidung weiterer Klagen dienen sollte. Hiervon ging auch das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil aus (Urteilsabdruck S. 7). Die Verzichtserklärung steht ersichtlich im Zusammenhang mit damals bereits beim Verwaltungsgericht anhängigen Klageverfahren. Der Beklagte verweist in der Mitarbeiterinformation auf solche Verfahren und bekundet seine Absicht, diese als Musterverfahren durchzuführen und nach deren Abschluss eine einheitliche Regelung für alle betroffenen Beschäftigten umzusetzen. Anschließend führt er aus, dies nehme erfahrungsgemäß einige Zeit in Anspruch, und erklärt, eine Verjährung etwaiger Ansprüche werde von der Behörde jedoch nicht geltend gemacht. Die Bezugnahme auf die Musterverfahren legt nahe, dass der Beklagte mit seinem Verjährungsverzicht weitere Klagen von Mitarbeitern der Feuerwehr verhindern wollte. Diese Annahme wird durch die Erklärungen in der Mitarbeiterinformation bestätigt, dass bei anwaltlich vertretenen Mitarbeitern „im Einzelfall ein Bescheid erlassen“, aber auch dort angestrebt werde, das weitere Verfahren bis zum Abschluss der Musterverfahren auszusetzen. Zudem bezieht sich die Mitarbeiterinformation auf die „LBD-Information vom 21. Dezember 2007“. In dieser wird ebenfalls mitgeteilt, dass über die Anträge noch nicht abschließend habe entschieden werden können, weil „diverse Klagen vor dem Verwaltungsgericht Berlin anhängig“ seien und „der Ausgang dieser Verfahren abgewartet werden“ sollte. Diese Ausführungen machen deutlich, dass die bereits anhängigen Verfahren als Musterverfahren geführt werden sollten. Die Argumentation des Klägers, der Beklagte habe nur „das Ende der Musterverfahren abwarten, nicht etwa Klagen verhindern“ wollen, greift zu kurz. Das Abwarten von Musterverfahren dient dem Ziel, weitere Klageverfahren zu vermeiden.
Ein zur Vermeidung der Klageerhebung erklärter Verzicht auf die Einrede der Verjährung ist regelmäßig dahingehend auszulegen, dass nur für noch nicht verjährte Forderungen auf die Einrede der Verjährung verzichtet wird. Denn die erfolgreiche klageweise Durchsetzung bereits verjährter Forderungen kann der Schuldner - hier der Beklagte - durch die Erhebung der Verjährungseinrede verhindern; eine klageweise Geltendmachung birgt für ihn kaum Risiko. Der Verzicht auf die Einrede der Verjährung für bereits verjährte Forderungen entspricht grundsätzlich nicht seiner Interessenlage (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 28 m.w.N.). Dies gilt hier vor allem wegen der haushaltsrechtlichen Verpflichtungen des Dienstherrn und musste dem durchschnittlichen Erklärungsempfänger der Mitarbeiterinformation bewusst sein. Da eine Vielzahl von Feuerwehrbeamten „Anträge auf Freizeitausgleich und/oder Mehrarbeitsentschädigung für die zurückliegenden Jahre“ gestellt haben, hätte ein Verzicht auf die Einrede für bereits verjährte Ansprüche in einer an alle Feuerwehrbeamten gerichteten Mitteilung für den Haushalt voraussichtlich beträchtliche Mehrbelastungen in Millionenhöhe zur Folge (vgl. Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - juris Rn. 30).
Soweit der Kläger auf das „spätere Verhalten des Beklagten“ nach der Mitarbeiterinformation aus April 2008 verweist, ist seine Argumentation - insbesondere dessen Bedeutung für die Auslegung des Einredeverzichts - nicht nachvollziehbar. Es erschließt sich nicht, weshalb der Beklagte diese Mitarbeiterinformation in Klageverfahren hätte vorlegen sollen. Ebenso wenig führt die Behauptung des Klägers weiter, der Beklagte habe „zu einer bewussten Falschdarstellung der Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008“ gegriffen, weil in den Bescheiden formuliert worden sei, „im Schreiben vom 21. April 2008“ sei der Verzicht auf die Einrede der Verjährung für die Ansprüche erklärt worden, „die zu diesem Zeitpunkt nicht bereits verjährt“ gewesen seien. Auch wenn der letzte Halbsatz in der Mitarbeiterinformation nicht enthalten war, erklärt sich dieser Zusatz daraus, dass der Beklagte seinen Einredeverzicht in diesem Sinne verstanden wissen wollte und den fehlenden klarstellenden Zusatz nunmehr anführt. Aus der Verwendung des Wortes „Schreiben“ statt „Mitarbeiterinformation“ lassen sich keine Rückschlüsse auf die Reichweite der Verzichtserklärung ziehen.
Im Übrigen wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf das den Beteiligten bekannte Urteil des Senats vom 12. Dezember 2018 - OVG 4 B 20.16 - (juris) Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Es ist bisher höchstrichterlich nicht geklärt, ob und unter welchen Voraussetzungen der Dienstherr auf die Einrede der Verjährung für bereits verjährte Forderungen verzichten kann und welche Anforderungen an die Eindeutigkeit einer solchen Verzichtserklärung zu stellen sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 195 BGB
§ 167 VwGO
§ 199 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 N 21.17
2 C 70.11
2 C 29.11
4 B 51.09
2 C 40.17
2 BvR 1702/18
2 C 26.14
III ZR 220/07
III ZR 144/05
2 C 14.05
4 B 20.16
2 B 13.15
2 C 23.12
2 C 50.16
6 B 36.17
V ZR 168/15
VIII ZR 17/17
X ZR 91/00
8 U 305/09
5 U 83/16
4 S 2569/07
2 LC 332/16
6 A 883/14
6 A 1459/13
7 B 28.80
8 C 6.02
6 ZB 17.84