Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-28, Aktenzeichen 4 K 1702/07

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Ablehnung einer von ihr beantragten Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen eines Informationsstandes in der Innenstadt von F. rechtswidrig war.
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Seit mehreren Jahren führt die Klägerin deutschlandweit Werbe- und Informationsveranstaltungen für den beigeladenen G. e.V., eine gemeinnützige Organisation zum Schutz der Umwelt, durch. In den vergangenen Jahren hat die Beklagte dem Beigeladenen auf entsprechende Anträge hin immer wieder eine Sondernutzungserlaubnis für das Betreiben eines Informationsstandes in der Innenstadt von F. erteilt; entsprechende Anträge der Klägerin sind bereits mehrmals abgelehnt worden.
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Mit Schreiben vom 08.03.2007 beantragte die Klägerin erneut die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Betreiben eines kleinen Informationstandes (Fläche ca. 0,5 qm) für den Zeitraum vom 10.09.2007 bis zum 15.09.2007 vor der Stadtbücherei am Münsterplatz, an dem zwei „Direkt-Dialoger“ mit Passanten Gespräche führen, über die Arbeit des Beigeladenen informieren, die Fragen der Bevölkerung beantworten und neue Fördermitglieder gewinnen sollten. In einem Schreiben vom 30.03.2007 erklärte die Klägerin, hilfsweise beantrage sie eine inhaltsgleiche Sondernutzungserlaubnis für einen anderen geeigneten Bereich im Zentrum der Stadt F.. Sie sei allein für den beigeladenen G. e.V. tätig. Es sei zu berücksichtigen, dass die Leichtigkeit des Verkehrs durch den geplanten Informationsstand nicht beeinträchtigt würde, insbesondere sei keine „Traubenbildung“ von Passanten am Stand zu erwarten. Die begehrte Erlaubnis könne folglich nicht mit dem Argument abgelehnt werden, dass ein Verweilen von Passanten am Stand zum Ausfüllen von Anträgen o.ä. zu einer größeren Menschenansammlung führen und der Verkehrsfluss dadurch beeinträchtigt würde. Im Übrigen seien die von der Beklagten auf ihrer Homepage veröffentlichten Voraussetzungen für den Erlass einer Sondernutzungserlaubnis auch im vorliegenden Fall zu beachten. Danach sei eine Sondernutzungserlaubnis vor allem dann zu erteilen, wenn die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werde, weder Fußgänger noch Anwohner durch Lärm belästigt würden, die Straße nicht übermäßig verschmutzt und das Stadtbild nicht beeinträchtigt werde. Die Beklagte müsse sich an diesen von ihr aufgestellten Entscheidungskriterien festhalten lassen. Die vier im Internet veröffentlichten Voraussetzungen seien gegeben. Außerdem könne im Hinblick auf Art. 9 Abs. 1 GG an dem von der Beklagten aufgestellten Grundsatz, dass an den Ständen keine Mitglieder geworben werden dürften, nicht festgehalten werden. Diese Verwaltungspraxis schränke die Grundrechte des Beigeladenen unzulässig ein. Die Beklagte müsse einem Verein der Größe des Beigeladenen, der zwingend auf eine professionelle Mitgliederwerbung angewiesen sei, die Möglichkeit einräumen, auch auf öffentlichen Flächen Informationsarbeit und Mitgliederwerbung durchzuführen, um den Fortbestand des Vereins zu sichern.
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Mit Bescheid vom 30.04.2007 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Über die Anträge, die Fußgängerzone über den Gemeingebrauch hinaus zu nutzen, werde nach pflichtgemäßen Ermessen entschieden. In der Fußgängerzone würden von zahlreichen Gruppierungen und Initiativen Aktivitäten, auch versammlungsrechtlicher Art, unternommen, die den öffentlichen Straßenraum beanspruchten. Bei der Genehmigungspraxis sei daher darauf zu achten, dass die innerhalb des Gemeingebrauchs liegende Nutzung nicht zu sehr beeinträchtigt werde. Insbesondere sei Vorsorge zu treffen, dass durch eine nach § 16 StrG erteilte Erlaubnis die Sicherheit und Leichtigkeit des Passanten-, Liefer- und öffentlichen Personennahverkehrs nicht störend oder gar gefährdend behindert würde. Im Hinblick auf die Vielzahl der Nutzungen auf öffentlichem Straßengelände, etwa durch Warenauslagen, Freisitzflächen, Werbeträger, Straßenmusik und -kunst, Versammlungen, Informationsstände u.a., könnten nicht alle Anträge positiv beschieden werden. Aufgrund der Notwendigkeit, entsprechende Anträge nach nachvollziehbaren Kriterien in Grenzen zu halten, habe sich die Verwaltung dergestalt festgelegt, dass keine kommerziellen Nutzungen erlaubt würden. Gerade diese Art der Inanspruchnahme öffentlichen Straßenraums würde eine kaum mehr zu organisierende Fülle von Begehren zur Folge haben und im Falle ihrer Zulassung den innerhalb des Gemeingebrauchs zulässigen Passantenverkehr unzumutbar einschränken. Gewerbliche Werbeaktionen bzw. wirtschaftliche Tätigkeiten würden auf öffentlichem Straßengelände im gesamten Stadtgebiet nur bei besonderen Anlässen, wie zum Beispiel bei Geschäftsjubiläen, Geschäftseröffnungen u.ä., und nur unmittelbar vor den jeweiligen Geschäftsanwesen der betreffenden Firmen, erlaubt, falls dies aus verkehrlichen Gründen möglich sei. Für das Aufstellen von Informationsständen gebe es in der Fußgängerzone verschiedene mögliche Standorte. Wegen der großen Nachfrage nach diesen Standplätzen und aufgrund der relativ geringen Anzahl der vorgesehenen Standplatzflächen würden Sondernutzungserlaubnisse für Informationsstände grundsätzlich nur unmittelbar gemeinnützigen, eingetragenen Vereinen, sozial tätigen Organisationen und politischen Parteien bzw. Gruppierungen (zum Beispiel Bürgerinitiativen, Interessengemeinschaften) erteilt, um diesen die Möglichkeit der Information der Bevölkerung über ihre Ziele, gemeinnützige Arbeit und soziale Projekte zu geben. Kommerzielle Werbung, zum Beispiel Mitgliederwerbung und Verkaufstätigkeiten mit Gewinnerzielungsabsicht, seien an Informationsständen nicht erlaubt. Selbst wenn im Einzelfall ein einzelner Stand keine unmittelbare Beeinträchtigung des Fußgängerverkehrs bewirke, müsse im Interesse der Gleichbehandlung mit anderen Antragstellern im Rahmen der Ermessensentscheidung eine einheitliche Regelung angewendet werden. Die bereits in früheren Schreiben dargestellten Grundsätze, dass keine Mitgliederwerbung am Stand durchgeführt werden dürfe, gelte im Übrigen auch für einen Idealverein und auch für den beigeladenen G. e.V. Zu dem Antrag auf Aufstellen eines Standes auf der Nordseite des Münsterplatzes werde mitgeteilt, dass der Münsterplatz wegen der zahlreichen anderweitigen Nutzungen nicht zur Verfügung gestellt werden könne. Die im Internet zu der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen aufgeführten Voraussetzungen seien nicht abschließend. Eine unzulässige Einschränkung von Grundrechten liege durch die Ablehnung des Antrags auf Aufstellen eines Informationsstandes durch die Klägerin selbst nicht vor. Diese sei als Kapitalgesellschaft eben nicht ideell, sondern professionell werbend für G. e.V. tätig. Daher dürfte Art. 5 GG von Vornherein nicht tangiert sein; im Hinblick auf Art. 12 GG bestehe kein Anspruch darauf, eine kommerziell ausgerichtete Tätigkeit im öffentlichen Straßenraum auszuüben. Wie ausgeführt worden sei, könnte im Übrigen dem beigeladenen Verein G. e.V. selbst eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Informationsstandes erteilt werden. Die Versagung der Mitgliederwerbung hindere den Verein nicht, die Öffentlichkeit an einem Informationsstand über seine Ziele und Aktivitäten zu informieren.
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Am 29.05.2007 legte die Klägerin Widerspruch ein. Es sei nicht nachvollziehbar, warum ein Informationsstand, der unmittelbar durch Mitglieder eines gemeinnützigen Vereins betrieben werde, weniger stören sollte, als ein durch professionelle routinierte Mitarbeiter einer beauftragten Gesellschaft besetzter Informationsstand. Auch wenn die Klägerin selbst nicht Grundrechtsträgerin im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 9 Abs. 1 GG sei, könne sich ihr Auftraggeber, der beigeladene G. e.V. auf diese Rechte berufen. Die Verwaltungspraxis der Beklagten verletze den Verein in seinen grundgesetzlich geschützten Rechten. Der deutschlandweit tätige Verein könne gar nicht die notwendige eigene Mitgliederstruktur haben, um flächendeckend in Deutschland professionell über die Vereinszwecke zu informieren und weitere Mitglieder zu werben. Auch sei die beabsichtigte Veranstaltung selbst in keiner Weise gewerblich, weil sie in erster Linie nicht den Interessen der Klägerin, sondern allein der Förderung des Vereinszweckes des Beigeladenen diene.
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Mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 25.07.2007 wurde der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen.
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Am 23.08.2007 hat die Klägerin Klage erhoben. Ergänzend zum bisherigen Vorbringen wird vorgetragen: Die Klägerin sei vom Beigeladenen beauftragt, für diesen die Imagewerbung und Informationsarbeit zu betreiben und neue Fördermitglieder zu gewinnen. Ihre Tätigkeit sei damit „ureigene“ Tätigkeit des beigeladenen G. e.V., die lediglich zur Effektivitätssteigerung und zur Professionalisierung auf die Klägerin übertragen worden sei. Die Klägerin verfolge damit selbst unmittelbar die Vereinsziele des Beigeladenen. Im Übrigen habe die Beklagte Sondernutzungserlaubnisse auch an Betreiber von Informationsständen zu kommerziellen Zwecken bzw. zur professionellen Mitgliederwerbung durch gemeinnützige Organisationen erteilt. So sei beispielsweise im Mai und August 2007 in der F. Fußgängerzone ein Stand der M. F. durch professionell tätige Mitarbeiter betrieben worden, die ebenfalls neue Fördermitglieder anzuwerben beabsichtigt hätten. Des Weiteren seien in der Fußgängerzone Informationsstände des A. und von Ar. gesichtet worden. Zwar stehe die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Beklagten. Dieses sei hier jedoch auf Null reduziert. Denn insoweit sei § 16 StrG grundrechtskonform im Lichte von Art. 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 GG auszulegen. Zunächst sei zu berücksichtigen, dass sich die Beklagte durch die im Internet veröffentlichten Kriterien selbst gebunden habe. Warum Informationsstände, an denen Mitgliederwerbung betrieben werde, anders als reine Informationsstände, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen sollten, sei nicht ersichtlich. Es sei nicht zutreffend, dass sich interessierte Passanten beim Ausfüllen der Förderanträge tatsächlich länger am Informationsstand aufhalten könnten als in den Fällen, in denen sie sich lediglich über Ziele und die Tätigkeit des G. e.V. informierten. Schließlich sei eine die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigende „Traubenbildung“ von Passanten am Stand weder durch einen reinen Informationsstand noch durch die Mitgliederwerbung zu befürchten. Der lediglich mit zwei „G.-Dialogern“ besetzte Informationsstand habe schon gar nicht die personellen Kapazitäten, eine Vielzahl von Passanten gleichzeitig an den Stand zu binden. Der von der Beklagten aufgestellte Grundsatz, dass an den Informationsständen keine Mitglieder geworben werden dürften, verletze außerdem die Grundrechte von G. e.V.
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Die Klägerin hat zunächst beantragt:
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die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragte Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Informationsstandes am Münsterplatz vor der Stadtbücherei in F., hilfsweise in einem anderen geeigneten Bereich im Zentrum der Stadt F., in der Zeit vom 10.09.2007 bis zum 15.09.2007 zu erteilen.
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Nach Verstreichen des Zeitraums, in dem sie den Informationsstand betreiben wollte, beantragt die Klägerin nunmehr,
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festzustellen, dass die mit Bescheid der Beklagten vom 30.04.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25.07.2007 ausgesprochene Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Informationsstandes am Münsterplatz vor der Stadtbücherei oder in einem anderen geeigneten Bereich im Zentrum von F. in der Zeit vom 10.09.2007 bis zum 15.09.2007 rechtswidrig war.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, aber nicht begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin sei ermessensfehlerfrei erfolgt. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass sie zeitweilig in erhebliche Bedrängnisse gerate, wenn es darum gehe, die vielfältig begehrten Nutzungen in der Innenstadt noch verkehrsverträglich zu organisieren und aneinander vorbeizuführen. Da sie - mangels entsprechender Ressourcen - in quantitativer Hinsicht bei weitem nicht allen Anträgen auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis und auf Nutzung der Innenstadt zu entsprechen in der Lage sei, könne nicht beanstandet werden, wenn sie mit Hilfe eines qualitativen Kriteriums bestimmte Bewerber a limine von einer Nutzung der Innenstadt ausschließe. Dass hierdurch dann mittelbar dem Gemeinwesen in besonderer Weise nahestehende Verbände und Organisationen begünstigt würden, lasse sich mit Sicherheit nicht als rechtsmissbräuchlich inkriminieren. Die von der Klägerin beabsichtigte Betätigung, nämlich das professionelle und auf eigene Rechnung vergütete Werben von Mitgliedern zugunsten des Beigeladenen, sei ebenfalls als kommerzielle Nutzung des Straßenraums zu qualifizieren, welche von ihr konsequent ausgeschlossen werde. An dieser Beurteilung ändere die Tatsache nichts, dass der Beigeladene selbst ein gemeinnütziger Verein sei und für die Präsentation und Bekanntmachung seiner Arbeit und Ziele jederzeit - entsprechende Kapazitäten vorausgesetzt - einen Informationsstand in der Innenstadt betreiben könnte und bereits betrieben habe. Die Klägerin könne sich nicht zur Interessenwahrerin des Beigeladenen erheben und sich auf dessen verfassungsrechtliche Privilegierung berufen. Ihr gegenüber gelte nach wie vor, dass sie - als Kapitalgesellschaft organisiert - den öffentlichen Straßenraum mit gewinnorientierter Zielsetzung in Anspruch nehmen wolle. Unbestritten erhalte sie für jede erfolgreiche Akquise Provisionen und diese Tätigkeit sei, soweit ersichtlich, ihr ausschließlicher Unternehmenszweck.
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Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
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Ein Antrag der Klägerin auf Erteilung der beantragten Erlaubnis im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist mit Beschluss der Kammer vom 03.09.2007 - 4 K 1723/07 - abgelehnt worden. Die dagegen erhobene Beschwerde der Klägerin ist mit Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10.09.2007 - 5 S 2143/07 - zurückgewiesen worden.
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In der mündlichen Verhandlung haben die anwesenden Vertreterinnen des Beigeladenen und der Klägerin unter anderem erläutert: Es sei vertraglich abgesichert, dass die Klägerin nur für den Beigeladenen Mitglieder werbe und nur über dessen Ziele und Aufgaben informiere. Sie unterscheide sich insoweit von anderen professionellen Werbefirmen, die für mehrere Organisationen tätig seien. Deshalb habe sie auch das Recht erhalten, den Namen „G.“ zu führen. Ihre „Dialoger“ seien nur für G. tätig und in der Regel langjährige Mitglieder des beigeladenen G. e.V. Dabei sei es wichtig, dass sie neben der Mitgliederwerbung auch für die Verbreitung von Informationen zuständig seien. Man habe sich unter anderem deshalb für eine Mitgliederwerbung durch eine GmbH entschieden, weil eine solche Tätigkeit erfolgsabhängig entlohnt werden sollte, das im Rahmen der Aktivitäten des Beigeladenen aber nicht möglich gewesen wäre. So hätte eine solche Umstellung auf ein erfolgsabhängiges Honorar z.B. umfangreicher Verhandlungen mit dem Betriebsrat bedurft. Auch gebe es einen Aufsichtsratsbeschluss, nach dem der Beigeladene nur eine begrenzte Zahl von Angestellten haben dürfe. Diese Zahl wäre überschritten worden, wenn man für die Mitgliederwerbung noch Personal eingestellt hätte. Die Werbung solle aber über festangestelltes Personal laufen. Die Klägerin habe derzeit 47 festangestellte Mitarbeiter und 25 bis 28 Honorarkräfte. Dabei werde Wert gelegt auf eine regionale Anbindung der Teams. Die Mitarbeiter und Honorarkräfte würden teilweise erfolgsabhängig entlohnt. Sie erhielten einen Sockelbetrag und ein Erfolgshonorar, das sich an der Höhe des Förderbeitrags orientiere, den das geworbene Mitglied zahle, aber „gedeckelt“ sei. Der Sockelbetrag steige und falle eingeschränkt - je nach Erfolg. Von der Gründung einer gemeinnützigen GmbH sei möglicherweise deshalb abgesehen worden, weil das länger gedauert hätte.
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Dem Gericht liegen die von der Beklagten vorgelegten Akten (ein Heft) sowie die Akten über das Klageverfahren 4 K 1702/07 und die vorangegangenen Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (4 K 1723/07 und 4 K 2107/06) vor. Der Inhalt dieser Akten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen; hierauf wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist nach Erledigung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Zeitraum vom 10.09.2007 bis zum 15.09.2007 durch Zeitablauf als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig; das erforderliche Feststellungsinteresse ist unter dem Gesichtspunkt „Wiederholungsgefahr“ gegeben, weil die Klägerin beabsichtigt, in Zukunft weiterhin entsprechende Anträge zu stellen, und davon auszugehen ist, dass die Beklagte diese auch in Zukunft ablehnen wird.
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Die Klage ist aber nicht begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom März 2007 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen und Betreiben eines Informationsstandes am Münsterplatz vor der Stadtbücherei in F. oder an einem anderen Standort im Innenstadtbereich in der Zeit vom 10.09.2007 bis zum 15.09.2007 durch Bescheid der Beklagten vom 30.04.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25.07.2007 war nicht rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO analog). Die Klägerin hatte weder einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis noch auf Neubescheidung ihres Antrags.
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Die von der Klägerin begehrte Aufstellung und Nutzung eines Informationsstandes stellt unstreitig eine nach § 16 Abs. 1 StrG erlaubnispflichtige Sondernutzung dar. Danach bedarf die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis. Über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entscheidet gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG die Straßenbaubehörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Diese hat das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 LVwVfG). Ermessensentscheidungen sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. So prüft das Gericht zwar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), nicht jedoch die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung, also etwa ob eine von mehreren zulässigen und vertretbaren Lösungen tatsächlich am sachgerechtesten erscheint (vgl. zum Ganzen nur Gerhardt in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Sept. 2007, § 114 RdNrn 4 ff., 18 ff., m.w.N.).
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Nach diesen Grundsätzen lässt sich die hier angegriffene Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis rechtlich nicht beanstanden. Sie erfolgte insbesondere ohne Ermessensfehler. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung sicherstellen soll, dass die Nutzung der betroffenen Straßen und Wege zu keiner wesentlichen Beeinträchtigung des Widmungszwecks, insbesondere des Gemeingebrauchs, führt. In erster Linie soll die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs geschützt werden. Die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis hat sich daher regelmäßig an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger oder Belange des Straßen- und Stadtbilds (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 16.12.1993, DÖV 1994, 568, und vom 19.01.2006, NVwZ-RR 2006, 835; Urteil vom 09.12.1999, NVwZ-RR 2000, 837; jew. m.w.N.), aber auch die Verwirklichung sonstiger, mit dem Widmungszweck zusammenhängender Zielsetzungen (Lorenz/Will, StrG Bad.-Württ., 2. Aufl. 2005, § 16 RdNr. 30, m.w.N.). Dagegen kann die Einbeziehung von Gesichtpunkten, die keinerlei wegerechtlichen Bezug aufweisen, wie etwa eine inhaltliche Würdigung der betreffenden Tätigkeit oder ökologische Zielsetzungen (kein Einweggeschirr, vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.10.1996, NVwZ-RR 1997, 679), und auch von allgemeinpolizeilichen Erwägungen (vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 02.08.2006, NWVBl. 2007, 64) ebenso als Ermessensfehler anzusehen sein wie die Heranziehung spezifischer gewerberechtlicher Kriterien (etwa die Orientierung bei der Verteilung von Standplätzen für einen Markt an den Kriterien „bekannt und bewährt“; vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.03.2000, NVwZ-RR 2001, 159; vgl. im Übrigen allgemein Lorenz/Will, a.a.O., RdNrn 33 ff.; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2004, RdNrn 252 ff.; Sauthoff, Straße und Anlieger, 1. Aufl. 2003, RdNrn 649 ff.; jew. m.w.N.).
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Bei der im Rahmen des § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 StrG zu treffenden Ermessensentscheidung sind neben öffentlichen Belangen und dem privaten Interesse des jeweiligen Antragstellers unter anderem auch die Interessen anderer Verkehrsteilnehmer, der Anlieger oder weiterer Nutzer der Straße abzuwägen. Dabei ist den jeweils betroffenen Grundrechten hinreichend Rechnung zu tragen, wie etwa dem in den Schranken der allgemeinen Gesetze - zu denen § 16 Abs. 1 StrG zählt - gewährten Recht auf freie Meinungsäußerung nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, außerdem zum Beispiel möglichen Rechten des jeweiligen Antragstellers aus Art. 5 Abs. 3 GG (Kunstfreiheit), Art. 8 Abs. 1 GG (Versammlungsfreiheit), Art. 4 Abs. 1 GG (Religionsfreiheit), Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) und dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Im Einzelfall kann der Einfluss der Grundrechte zu einer Einschränkung oder gar zu einer „Ermessensreduzierung auf Null“, also einem Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis führen (vgl. dazu Nagel, StrG Bad.-Württ., 3. Aufl. 1997, § 16 RdNrn 15 ff.; Schnebelt/Sigel, a.a.O., RdNr. 248; jew. m.w.N.).
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Die Beklagte hat das ihr danach zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Sie hat die Versagung der Sondernutzungserlaubnis mit zwei - aus ihrer Sicht selbständig tragenden - Erwägungen begründet: Zum einen hat sie darauf abgestellt, dass solche Erlaubnisse in der Regel nicht für gewerbliche oder wirtschaftliche Tätigkeiten erteilt würden, so dass die Aufstellung eines Informationsstandes regelmäßig nur unmittelbar gemeinnützigen Vereinen, sozial tätigen Organisationen und politischen Parteien bzw. Gruppierungen zur Information über deren Ziele, Projekte o.ä. erlaubt würde. Zum anderen hat sie die Erlaubnis unter Hinweis auf die von der Klägerin geplante Mitgliederwerbung abgelehnt. Beide Erwägungen lassen sich - auch in Ansehung betroffener Grundrechte der Klägerin und des Beigeladenen - rechtlich nicht beanstanden.
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1. Die Beklagte hat zunächst in rechtsfehlerfreier Weise auf den gewerblichen Charakter der von der Klägerin vorgesehenen Nutzung des öffentlichen Straßenraums abgestellt, so dass die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis bereits deshalb nicht als rechtswidrig anzusehen ist.
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Sie hat dazu vorgetragen, das Aufstellen von Informationsständen in der Fußgängerzone könne an verschiedenen Stellen erlaubt werden. Wegen der geringen Anzahl von möglichen Stellplätzen auf der einen Seite und der Vielzahl der Nutzungen der öffentlichen Verkehrsflächen in der Innenstadt - z. B. durch Auslagen, Freisitzflächen, Werbeträger, Warenauslagen, Straßenmusik und Straßenkunst, Versammlungen und Informationsstände - auf der anderen Seite könne nur einer begrenzten Anzahl von Anträgen auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines Standes in der Fußgängerzone der Innenstadt stattgegeben werden. Es sei daher nötig, nachvollziehbare Kriterien für die Entscheidung über solche Anträge zu bestimmen. Die Verwaltung habe sich dahingehend festgelegt, dass auf öffentlichem Straßengelände keine kommerziellen Nutzungen erlaubt würden. Gewerbliche Werbeaktionen bzw. wirtschaftliche Tätigkeiten würden auf öffentlichem Straßengelände im gesamten Stadtgebiet nur bei besonderen Anlässen, z. B. Geschäftsjubiläen, Geschäftseröffnungen u.ä., nur unmittelbar vor dem jeweiligen Anwesen der betreffenden Firma erlaubt. Das Aufstellen von Warenauslagen, von Werbeträgern oder von Tischen und Stühlen vor den jeweiligen Geschäftsanwesen werde nur den direkten Geschäftsanliegern zugebilligt; die Weitergabe der Fläche an Dritte oder die Nutzung durch Propagandisten sei untersagt. Sondernutzungserlaubnisse für Informationsstände würden angesichts der großen Nachfrage grundsätzlich nur unmittelbar gemeinnützigen eingetragenen Vereinen, sozial tätigen Organisationen und politischen Parteien bzw. Gruppierungen (zum Beispiel Bürgerinitiativen, Interessengemeinschaften) erteilt, um diesen die Möglichkeit der Information der Bevölkerung über ihre Ziele, gemeinnützige Arbeit und soziale Projekte zu geben.
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Der damit bewirkte Ausschluss kommerzieller Bewerber mit entsprechender Tätigkeit lässt sich rechtlich nicht beanstanden. Die Beklagte trägt dem - gerichtsbekannten - Umstand Rechnung, dass die begrenzten öffentlichen Straßen- und Wegeflächen in der Innenstadt von F. nicht nur von Fußgängern, Lieferanten und dem öffentlichen Personennahverkehr, sondern zum Beispiel auch durch Straßenmusiker und -künstler, Warenauslagen, Freisitzflächen und im Rahmen des kommunikativen Gemeingebrauchs bereits stark beansprucht werden und daher die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Stände nur eingeschränkt möglich ist. Vor diesem Hintergrund lässt es sich rechtlich nicht beanstanden, dass bei der Entscheidung über entsprechende Anträge im Interesse der Aufrechterhaltung eines störungsfreien Gemeingebrauchs eine Auswahl nach bestimmten Kriterien, wie hier dem Charakter der geplanten Nutzung, getroffen wird. Dabei darf die Behörde auch Kriterien wählen, die nicht unmittelbar an den konkreten Umfang der Straßennutzung oder die zu erwartende konkrete Beeinträchtigung des Widmungszwecks anknüpfen. Abgesehen davon indiziert eine gewerbliche Nutzung bei typisierender Betrachtungsweise ein gesteigertes Störungspotenzial. Indem die Beklagte darauf abstellt, dass eine nicht kommerzielle bzw. wirtschaftliche Nutzung durch gemeinnützige, eingetragene Vereine, sozial tätige Organisationen und politische Parteien bzw. Gruppierungen dem - erlaubnisfreien - kommunikativen Gemeingebrauch näher komme als es bei einer gewerblichen Nutzung der Fall wäre, weist ihre Entscheidung im Übrigen auch insoweit einen Bezug zum Straßen- bzw. Wegerecht auf.
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Soweit die Klägerin darauf verweist, ihre Tätigkeit sei bereits deshalb als gemeinnützig anzusehen, weil sie für einen gemeinnützigen Verein werbe und über dessen Aktivitäten informiere, trifft das so nicht zu. Es ist zwar richtig, dass sich die von ihr geplanten Aktivitäten von einer üblichen rein gewerblichen Tätigkeit, wie etwa dem Verkauf von Waren, unterscheiden. Dies hat auch die Beklagte gesehen. Sie hat allerdings in zulässiger Weise entscheidend darauf abgestellt, dass es sich bei der Klägerin um eine Kapitalgesellschaft handle, deren Tätigkeiten prinzipiell als gewerblich anzusehen seien, die den Straßenraum auch zur Erzielung von Gewinnen - unter anderem durch Provisionen - in Anspruch nehmen wolle und die sich daher auch von den rein ideell tätigen gemeinnützigen Vereinen oder sozial tätigen Organisationen unterscheide. Es lässt sich somit nicht beanstanden, dass die Beklagte auch aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und zur Vermeidung einer Zunahme vergleichbarer Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen grundsätzlich keine entsprechende Erlaubnis für gewerbliche bzw. wirtschaftliche Betätigungen erteilt und nicht mehr weiter danach differenziert, ob die betreffende Tätigkeit letztlich im Auftrag einer gemeinnützigen oder sozial tätigen Organisation erfolgt.
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Das Abstellen der Beklagten auf die Art der geplanten Tätigkeit ist hier auch unter Berücksichtigung der nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 3 GG geltenden Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs.1, 5 Abs. 1 Satz 1 und 12 Abs. 1 GG nicht als ermessensfehlerhaft anzusehen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass es gewerblich bzw. wirtschaftlich tätigen Vereinigungen bzw. Personengesellschaften eher möglich und zuzumuten ist, einen - möglicherweise teureren - Standplatz auf privaten Grundstücken anzumieten, wie etwa im Eingangsbereich von Kaufhäusern oder Geschäften. Wie ihre Vertreterin in der mündlichen Verhandlung berichtet hat, wurde der Klägerin in der Innenstadt - zum Beispiel in der Gerberau - sogar bereits mehrmals von Geschäftsleuten die Möglichkeit eingeräumt, auf privatem Gelände einen Informationsstand (mit Mitgliederwerbung) zu betreiben. Zudem wurde und wird von der Beklagten weiterhin Anträgen des Beigeladenen auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Informationsstand in der Innenstadt stattgegeben, so allein in den ersten acht Monaten des Jahres 2007 sechsmal.
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Selbst wenn man hier darüber hinaus in Betracht zieht, dass durch die Entscheidung der Beklagten mittelbar Grundrechte des Beigeladenen aus Art. 9 Abs. 1 und 5 Abs. 1 GG betroffen sind, lässt sich diese nicht beanstanden. Auch dem Beigeladenen bleibt eine Vielzahl von anderen Informations- und Werbemöglichkeiten, so zum Beispiel auf öffentlichem Straßengelände mit Flugblättern im Rahmen des erlaubnisfreien Gemeingebrauchs oder von eigenen Informationsständen aus, auf Privatgrundstücken (mit Mitgliederwerbung), bei Festivals und Konzerten, außerdem durch Post, über Funk und Fernsehen u.s.w. Es ist auch weder schlüssig vorgetragen noch ersichtlich, dass der Beigeladene tatsächlich unbedingt darauf angewiesen wäre, die Aufgaben der Mitgliederwerbung und der Information auf eine GmbH zu übertragen. Die Vertreterinnen der Klägerin und des Beigeladenen haben zwar in der mündlichen Verhandlung die - durchaus nachvollziehbaren - Hintergründe dieser Entscheidung erläutert, wie den Wunsch nach einer erfolgsorientierten Bezahlung der „Dialoger“ und einer Professionalisierung der Mitgliederwerbung. Hat man sich aber bewusst dafür entschieden, Werbung und Information in der Weise zu professionalisieren, dass dafür eine GmbH - eine grundsätzlich gewinnorientierte Kapitalgesellschaft - eingeschaltet wird, müssen auch mit der Wahl dieser Rechtsform verbundene mögliche Nachteile in Kauf genommen werden.
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Entgegen der Auffassung der Klägerin musste die Beklagte auf ihrer Internetseite nicht alle Aspekte anführen, die nach ihrer tatsächlichen Verwaltungspraxis bei der Entscheidung über Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis maßgeblich sein können. Ziel der von der Klägerin angeführten Internetseite ist ersichtlich die vorläufige Information und nicht die abschließende Darstellung möglicher Ermessenserwägungen bei der Entscheidung über Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis.
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Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die Entscheidung der Beklagten nicht etwa deshalb als ermessensfehlerhaft anzusehen ist, weil die hier bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Informationsstände angewandten Grundsätze nicht zuvor vom Gemeinderat beschlossen worden sind. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg bei der Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG für eine (gewerbliche) Sondernutzung in einer Fußgängerzone ein konkretes Gestaltungskonzept der Gemeinde in Form von verwaltungsinternen Richtlinien erforderlich, die vom Gemeinderat zu beschließen sind, wenn es um die Berücksichtigung städtebaulicher und baugestalterischer Gesichtspunkte geht (vgl. Urteile vom 01.08.1996, NVwZ-RR 1997, 677, und vom 09.12.1999, a.a.O.). Eine solche gemeinderätliche Beschlussfassung ist jedoch entbehrlich, wenn die Ablehnung einer beantragten Sondernutzungserlaubnis - wie hier - nicht auf städtebauliche oder baugestalterische Erwägungen gestützt, sondern mit der Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in der Fußgängerzone begründet worden ist, wie sie mit einer unbegrenzten Zulassung von Informationsständen in der Fußgängerzone verbunden wäre (vgl. zu Werbetafeln in der Fußgängerzone von F.: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26.01.2006, VBlBW 2006, 239).
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2. Da die beantragte Sondernutzungserlaubnis danach rechtsfehlerfrei wegen des gewerblichen bzw. wirtschaftlichen Charakters der geplanten Tätigkeiten abgelehnt worden ist und die Beklagte deutlich gemacht hat, dass sie allein deshalb keine Erlaubnis erteilt hat, kommt es an sich nicht darauf an, ob die Ablehnung auch - oder allein - im Hinblick auf die vorgesehene Werbung von Mitgliedern ermessensfehlerfrei hätte erfolgen können. Die Klage wäre aber auch deshalb abzuweisen, weil sich rechtlich nicht beanstanden lässt, dass die Beklagte dem Antrag der Klägerin wegen der beabsichtigen aktiven Mitgliederwerbung nicht entsprochen hat.
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Die Beklagte hat bei vorangegangenen Anträgen der Klägerin immer wieder erklärt, dass Anträgen des Beigeladenen mit der Maßgabe stattgegeben worden sei und stattgegeben werde, dass keine Mitgliederwerbung - in Form eines Sofortabschlusses einer Mitgliedschaft - erfolge und auch keine Lastschriftvollmachten für einen Mitgliedsbeitrag am Stand entgegen genommen würden. Auch dieses Kriterium weist den erforderlichen wege- bzw. straßenrechtlichen Bezug auf. Es liegt auf der Hand, dass eine Sondernutzung mit dem Ziel der Gewinnung von Mitgliedern direkt am Stand den Straßenraum in stärkerer Weise in Anspruch nimmt (vgl. zur stärkeren Inanspruchnahme des Straßenraums bei Vertragsschlüssen - dort dem Verkauf von Zeitungen - auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12.04.2007, NVwZ 2007, 1306) und eher geeignet sein kann, negative Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehr nach sich zu ziehen, als die bloße Information über die Organisation G. und deren Aktivitäten, selbst wenn keine „aggressive Werbung“ betrieben wird. Denn es ist eher zu erwarten, dass Passanten länger am Stand verweilen, um Mitgliedsformulare und Einzugsermächtigungen für den Mitgliedsbeitrag auszufüllen. Dabei genügt bereits die generelle Möglichkeit gravierenderer Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, ohne dass nachgewiesen sein muss, dass es im konkreten Fall tatsächlich dazu kommen wird. Auch in diesem Zusammenhang hat die Beklagte außerdem zu Recht auf das Erfordernis praktikabler willkürfreier Abgrenzungskriterien hingewiesen. Das generelle Verbot aktiver Mitgliederwerbung ist ein solches eindeutiges Kriterium und lässt sich relativ einfach kontrollieren. Soweit von Seiten des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagen worden ist, danach zu unterscheiden, ob seriöse Mitgliederwerbung betrieben werde, zum Beispiel nur jederzeit kündbare Mitgliedschaften eingegangen würden, wäre eine solche Unterscheidung wohl rechtlich nicht zulässig. Jedenfalls wäre ein Abstellen auf die Art der Mitgliederwerbung kaum praktikabel, mit einem erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand verbunden und würde die erhöhte Störungstendenz nicht entfallen lassen.
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Berücksichtigt man, dass es den jeweiligen Werbern am Stand unbenommen bliebe, den Passanten Informationsmaterial an die Hand zu geben, das Hinweise darüber enthält, wie man Mitglied werden kann, einschließlich vorgedruckter Mitgliedsanträge und Überweisungsformulare bzw. Einzugsermächtigungen, die an die Klägerin oder den Beigeladenen übersandt werden können, und dass Informationsstände mit Mitgliederwerbung auf privaten Grundstücken auch in der Innenstadt zulässig sind, ist die von der Beklagten verlangte Beschränkung der Werbetätigkeit auch in Ansehung der möglicherweise betroffenen Grundrechte hier nicht als unzumutbar bzw. unzulässig anzusehen sein. Dabei kann auch hier offen bleiben, inwieweit im vorliegenden Klageverfahren mögliche Grundrechtsverletzungen des Beigeladenen zu prüfen sind. Denn die Beschränkung der Mitgliederwerbung ist unter den angeführten Umständen sowohl im Hinblick auf Art. 9 Abs. 1 GG als auch von Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte in der Vergangenheit von den von ihr angeführten Grundsätzen abgewichen und die Ablehnung des Antrags der Klägerin daher gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen würde. Bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes - 4 K 1723/07 - hat die Beklagte erläutert, dass entgegen der Vermutung der Klägerin auch dem M. H. e.V. - einem gemeinnützigen Verein selbst - eine Sondernutzungserlaubnis nur unter der Auflage erteilt worden sei, gewerbliche Werbeaktionen und Mitgliederwerbung vor Ort zu unterlassen. Sollte sich der M. H. e.V. tatsächlich nicht an diese Auflage gehalten haben, würde dieses nicht genehmigte Verhalten nicht zu einem Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Erlaubnis führen. Ein Informationsstand des A. ist den Angaben der Beklagten nach nicht genehmigt worden. Ar. ist offensichtlich aus Anlass der Neueröffnung seines Shops eine Sondernutzungserlaubnis für einen Informationsstand erteilt worden. Dies entspricht dem Vorbringen der Beklagten, wonach gewerbliche bzw. wirtschaftliche Tätigkeiten von ortsansässigen Gewerbebetrieben auf öffentlichem Straßengelände (über Warenauslagen, Werbeträger und Tische sowie Stühle direkt vor dem Geschäft hinaus) ausnahmsweise bei besonderen Anlässen wie Geschäftsjubiläen, Geschäftseröffnungen u.ä. unmittelbar vor dem jeweiligen Geschäftsanwesen erlaubt würden, falls dies aus verkehrlichen Gründen möglich sei. Insoweit liegt ein sachlicher Differenzierungsgrund vor.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
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Die Berufung gegen dieses Urteil wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Fragen, ob die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Informationsstand aus den von der Beklagten angeführten Gründen - im Hinblick auf wirtschaftliche bzw. gewerbliche Betätigung und/oder Mitgliederwerbung - abgelehnt werden kann, grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO für eine Vielzahl von Fällen hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 16 StrG
§ 123 VwGO
§ 40 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO
§ 16 Abs. 1 StrG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 5 GG
Art. 12 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 9 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1, 3 Abs.1, 5 Abs. 1 Satz 1 und 12 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 und 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1994, 568
NVwZ-RR 2006, 835
NVwZ-RR 2000, 837
NVwZ-RR 1997, 679
NVwZ-RR 2001, 159
NVwZ-RR 1997, 677
NVwZ 2007, 1306
4 K 1723/07
5 S 2143/07
4 K 1702/07
4 K 2107/06