Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-22, Aktenzeichen 15 K 432/15
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2017:0822.15K432.15.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Ministeriums für Innovation, Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Dezember 2014 verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 29. April 2014 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die weitergehende Klage wird abgewiesen.
Weiterhin wird der Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Ministeriums für Innovation, Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. April 2015 verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 25. März 2015 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 1/6 und der Beklagte zu 5/6.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung der Einwilligung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Studierendenwerke im Land Nordrhein-Westfalen – Studierendenwerksgesetz – StWG – vom 16. September 2014 im Hinblick auf die Höhe des Gehalts des Geschäftsführers des Klägers.
Mit Schreiben vom 26. Mai 2011 informierte der Kläger das damalige Ministerium für Innovation, Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen – MIWF – über die beabsichtigte Einstellung von Herrn I. als neuen Geschäftsführer. In dem Dienstvertrag zwischen dem Kläger und Herrn I. war ein auf fünf Jahre befristetes Dienstverhältnisses vorgesehen. Die feste Jahresvergütung sollte 92.240,43 € brutto zuzüglich einer Leistungsprämie von 8.917,26 € brutto betragen. Daneben war vorgesehen, dass Herr I. zugleich Geschäftsführer der Firma E.°°°°°° +T. H. mit identischen Vertragslaufzeiten und einer monatlichen Vergütung von 900 € brutto werden sollte. In den anschließenden Gesprächen verweigerte das vom MIWF beteiligte Finanzministerium für das Land Nordrhein-Westfalen – FM – seine Zustimmung zur Höhe der vorgesehenen Vergütung. Schließlich einigten sich die Beteiligten auf eine Jahresvergütung von 89.435,75 € sowie eine 10 % leistungsbezogene Vergütung in Höhe von 8.943,58 €. Daraufhin bestellte das MIWF am 18. August 2011 Herrn I. zum Geschäftsführer des Klägers und erteilte seine Zustimmung zu dem entsprechend angepassten Dienstvertrag zwischen dem Kläger und Herrn I. vom 17. August 2011. Das Dienstverhältnis begann ab dem 29. August 2011 und war auf fünf Jahre befristet.
Unter dem 27. Dezember 2012 erteilte das MIWF seine Zustimmung zu der Zusatzvereinbarung zum Anstellungsvertrag vom 17. August 2011 zwischen dem Kläger und Herrn I. , mit der die bisherige Vergütung als Geschäftsführer der E. +T. H. von monatlich 900 € als Prämie in gleicher Höhe zum originären Geschäftsführergehalt umgeschichtet wurde. Eine Änderung an den Gesamtbezügen von Herrn I. erfolgte dadurch nicht.
Im Jahr 2011 sah sich das MIWF veranlasst, ein Gutachten zur Bestimmung der Höhe und der Struktur der Gehälter für die Geschäftsführung der landesunmittelbaren Studierendenwerke (damals noch als Studentenwerke bezeichnet) in Auftrag zu geben, weil innerhalb des MIWF und der Landesregierung nicht die geeignete Expertise vorhanden gewesen sei, insbesondere weil die Gehaltshöhe auch mit vergleichbaren Gehältern in der freien Wirtschaft zu spiegeln sei. Die Gutachtenvergabe sei aus fachlichen Gesichtspunkten erforderlich, weil die Studierendenwerke in den letzten 17 Jahren einhergehend mit der Umstellung der Finanzierungsart von der Fehlbetragsfinanzierung zur (verminderten) Festbetragsfinanzierung einen deutlichen Veränderungsprozess weg von der eher vom öffentlichen Dienst geprägten Anstalt hin zu einem zumeist unternehmerisch geprägten Dienstleistungsunternehmen durchlaufen habe und dieser Wandel verstärkte Anforderungen an die unternehmerischen Qualitäten der Geschäftsführung erfordere.
Mit der Begutachtung wurde die Q. -°°° P. . ‑ Q1. ‑ beauftragt. Q2. sollte gemäß ihrem Angebot vom 5. August 2011 einen Vergütungsvorschlag für die zwölf Geschäftsführer der nordrhein-westfälischen Studierendenwerke erarbeiten, weil die derzeitige Vergütungsstruktur aus mehreren Gründen, insbesondere erhöhter Verantwortlichkeit, nicht mehr zeitgemäß erscheine. Der Vergütungsvorschlag sollte einerseits durch Vergleich/Spiegelung des Marktes (Privatwirtschaft) und andererseits durch Spiegelung des öffentlichen Dienstes (die Studierendenwerke als Anstalten öffentlichen Rechts seien nicht insolvenzfähig) unter Abwägung einer ausreichenden Zahl von Kriterien erarbeitet werden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Angebot vom 5. August 2011 (Beiakte Heft 3, S. 129ff) verwiesen.
Das Gutachten von Dezember 2011 legte Q2. nach mehreren Abstimmungsgesprächen mit dem MIWF und dem FM im März 2012 vor. Q2. empfahl unter Berücksichtigung der Ergebnisse aus einem Benchmark mit Geschäftsführern privatwirtschaftlicher Unternehmen, insbesondere der Dienstleistungsbranche, und einem Benchmark mit der Besoldung einiger Positionen im öffentlich-rechtlichen Bereich, zu denen zumindest eine gewisse Nähe in der Tätigkeit und Verantwortung festzustellen sei, differenzierte Vergütungsfenster für Geschäftsführer von Studierendenwerken im Land Nordrhein-Westfalen. Dabei wurden wegen der aus den unterschiedlichen Größen der Studierendenwerke resultierenden unterschiedlichen Verantwortungsgrade der Geschäftsführer drei Stufen einer Rahmenvergütung gebildet. Für die kleineren Studierendenwerke Siegen, Paderborn, Wuppertal und Essen-Duisburg liegt sie zwischen 70.000 € - 80.000 € Jahresbruttogehalt, für die mittleren Studierendenwerke Bochum, Bielefeld, Aachen, Dortmund und Düsseldorf zwischen 80.000 € - 90.000 € Jahresbruttogehalt und für die großen Studierendenwerke Köln, Münster und Bonn zwischen 90.000 € - 100.000 € Jahresbruttogehalt. Die Klassifizierung der Studierendenwerke erfolgte aus einem gewichteten Mix der Bezugsgrößen „Anzahl der Studierenden“ mit 50 %, „Anzahl der Wohnplätze“ mit 30 % und „Anzahl der Mitarbeiter“ mit 20 %. Die Vergütungsfenster sollen alle Vergütungsbestandteile, z.B. erfolgsabhängige Leistungszulagen, Beiträge zu zusätzlichen Altersversorgungen, Dienstwagen zur privaten Nutzung und auch Geschäftsführervergütungen in Tochterunternehmen enthalten. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Gutachten aus Dezember 2011 (Beiakte Heft 6, S. 770ff bzw. Gerichtsakte S. 123ff) verwiesen.
Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 übersandte das MIWF den zwölf nordrhein-westfälischen Studierendenwerken das Q2. -Gutachten mit dem Ergebnis der drei gestaffelten Vergütungsfenster für die kleineren, mittleren und großen Studierendenwerke. Das MIWF wies darauf hin, dass es sich nach interner Diskussion mit dem FM dem gutachterlichen Vorschlag angeschlossen habe. Bestehende Altverträge würden dabei nicht tangiert. Eine Dynamisierung der Vergütungsfenster werde in größeren Zeitabständen (2‑3 Jahre) vorgenommen. Während der Vertragslaufzeit, die regelmäßig fünf Jahre betragen solle, erfolge allerdings keine Dynamisierung des Grundgehaltes.
Die Arbeitsgemeinschaft der Studierendenwerke NRW äußerte in ihrer Stellungnahme vom 10. Oktober 2012 erhebliche Kritik an dem Gutachten. Es beruhe auf mangelndem Wissen und sei gekennzeichnet durch Fehleinschätzungen, methodische Fehler und Schwächen sowie handwerkliche Unzulänglichkeiten. Behauptete Zielsetzungen stünden in einem eklatanten Widerspruch zu den Ergebnissen. Wegen der Kritikpunkte Im Einzelnen wird auf die Stellungnahme (Beiakte Heft 6, S. 761ff) verwiesen.
In seiner Sitzung vom 28. März 2014 beschloss der Verwaltungsrat des Klägers, die Jahresbezüge des Geschäftsführers I. mit Wirkung vom 1. Mai 2014 um die zwischenzeitlich eingetretenen Tariferhöhungen sowie die im Jahre 2014 anstehende Erhöhung der Tabellenentgelte orientiert an der Vergütungsgruppe 15 Ü St 6 zu erhöhen. Die neu festgelegten Bezüge sollen bereits für das Geschäftsjahr 2014 für die Berechnung der vereinbarten Tantieme auf einen Jahreswert hochgerechnet werden. Diese Erhöhung betreffe nur die Änderung der Tarifbezüge und solle den eingetretenen Kaufkraftverlust ausgleichen. Damit solle unter anderem auch dem ausgesprochenen hohen Engagement und den sehr guten Leistungen von Herrn I. Rechnung getragen werden. Der Verwaltungsrat des Klägers weist noch darauf hin, dass die Absicht bestehe, Herrn I. im Interesse der weiteren Professionalisierung und Konsolidierung des Klägers über den jetzigen Vertragsrahmen hinausgehend zu binden. Im Übrigen sei der Verwaltungsrat des Klägers der Auffassung, dass die Vergütungsstrukturen der Geschäftsführer prinzipiell überdacht und der Verantwortung der Geschäftsführer entsprechend neu festgelegt und strukturiert werden müssten.
Nach dem daraufhin abgeschlossenen Änderungsvertrag zwischen dem Kläger und Herrn I. vom 29. April 2014 wird § 3 Abs. 1 Satz 1 des Anstellungsvertrages vom 17. August 2011 wie folgt ersetzt: „Herr I. erhält mit Wirkung vom 1.5.2014 für seine Tätigkeit eine feste Jahresvergütung von 97.597,85 € brutto, die in zwölf gleichen Raten gezahlt wird.“ Daneben beträgt die leistungsbezogene Vergütung gemäß § 3 Abs. 1 S. 2 und 3 des Anstellungsvertrages vom 17. August 2011 für das Kalenderjahr 2014 bis zu 10 % der vorstehend neu festgelegten regelmäßigen Jahresbezüge. Im Übrigen gelten sämtliche mit Herrn I. getroffenen Vereinbarungen unverändert fort. Dieser Änderungsvertrag steht unter der aufschiebenden Wirksamkeitsbedingung der schriftlich erteilten Genehmigung durch das MIWF.
Den Änderungsvertrag übersandte der Vorsitzende des Verwaltungsrates des Klägers dem MIWF mit Schreiben vom 19. April 2014 mit der Bitte um Genehmigung. Die Gesamtjahresvergütung für Herrn I. betrage bei Tantieme von 10 % (=9.759,79 €) 107.357,64 €. Er verwies noch darauf, dass die umgeschichtete frühere Vergütung für die Geschäftsführertätigkeit bei der E. +T. H. in dieser Berechnung unberücksichtigt geblieben sei. Außerdem wies er auch auf das Interesse des Klägers an einer weiteren vertraglichen Bindung von Herrn I. hin, um den eingeschlagenen Kurs der Konsolidierung und Professionalisierung weiter durchführen zu können. Vor dem Hintergrund der damals vorgefunden nahezu desolaten Situation habe sich Herr I. durch ein ausgesprochen hohes Engagement und sehr gute Leistungen ausgezeichnet, indem er den Kläger wieder auf einen positiven Kurs gebracht habe. Die Übernahme der Geschäftsführertätigkeit durch Herrn I. sei für den Kläger ein Glücksfall gewesen.
Mit Erinnerungsschreiben vom 29. Oktober 2014 verwies der Vorsitzende des Verwaltungsrats des Klägers noch einmal im Einzelnen auf die besonderen Leistungen von Herrn I. als Geschäftsführer. Insbesondere seien vor dem Einstieg von Herrn I. keine ausreichende Instrumente vorhanden gewesen, um die erforderliche Transparenz für eine Steuerung des Klägers durch die Geschäftsführung kurzfristig zu gewährleisten und den Verwaltungsrat in die Lage zu versetzen, seiner Kontrollfunktion nachzukommen. Dieser Missstand sei aufgrund umfangreicher Umstellungen im Rechnungswesen und Controlling sowie Änderung der Organisationsabläufe inzwischen behoben. Außerdem sei angesichts abgelaufener und anstehender großer Neubau- und Sanierungsprojekte, weiterer erforderlicher methodischer Umstellungen und Modernisierungen und der Auf- bzw. Nachbearbeitung in der Vergangenheit entstandener Versäumnisse eine Mehrarbeit im Bereich der Unternehmensleitung, für die es keine Vergütung gebe, unvermeidlich.
Das vom MIWF beteiligte FM verweigerte sein Einverständnis hinsichtlich der beabsichtigten Gehaltserhöhung. Daraufhin lehnte das MIWF mit Schreiben vom 10. Dezember 2014, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, die Erteilung der beantragten Einwilligung ab. Für eine Erhöhung des Gehalts bestehe keinerlei rechtliche Verpflichtung. Weder der mit Herrn I. abgeschlossene Vertrag noch eine andere Rechtsgrundlage würden den Kläger zu einer Gehaltserhöhung verpflichten. Das heutige Gehalt von Herrn I. in Höhe von insgesamt rund 109.200 € liege deutlich oberhalb des im Jahr 2012 neu festgelegten Gehaltsgefüges für die Geschäftsführungen der Studierendenwerke. Danach wäre Herrn I. Gehalt auf max. 90.000 € zu deckeln.
Im Jahr 2013 gab die Arbeitsgemeinschaft der Studierendenwerke bei der L. einen Marktvergleich der Vergütung der Geschäftsführer der Studierendenwerke in Nordrhein-Westfalen auf Markt-, Funktions- und Leistungsgerechtigkeit zum externen Arbeitsmarkt in Auftrag. In dem Gutachten vom 16. Juni 2015 wies L. zunächst allgemein darauf hin, dass es eine eindeutige Antwort auf die Frage nach der angemessenen Vergütungshöhe nicht gebe. Höhe und Struktur der Geschäftsführervergütung lasse sich nicht vollständig nach festen Regeln bestimmen und bleibe in gewissem Umfang eine Ermessensentscheidung. Die Angemessenheit der Geschäftsführervergütung sei nach herrschender Auffassung der Rechtsprechung, Wissenschaft und Wissenschaftspraxis stets relativ zu verstehen. Ihre Feststellung basiere maßgeblich auf Vergütungsvergleichen, in denen die branchen-, unternehmensgrößen- und landesübliche Vergütung ermittelt werde. In dem Gutachten bildete L. mit Blick auf die Größenunterschiede der zwölf Studierendenwerke drei Größencluster unter Berücksichtigung von Umsatz, Beschäftigungszahlen und Studierendenanzahl. Zum Cluster I gehörten die Studierendenwerke Bochum, Münster und Köln, zum Cluster II die Studierendenwerke Düsseldorf, Aachen, Dortmund, Bonn, Bielefeld und Essen-Duisburg und zum Cluster III die Studierendenwerke Paderborn, Siegen und Wuppertal. Im Ergebnis kam L. zu drei Vergütungsrahmen hinsichtlich des Cluster I über 145.000 € - 180.000 €, hinsichtlich des Cluster II über 130.000 € - 160.000 € und hinsichtlich des Cluster III über 115.000 € - 140.000 €. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Gutachten vom 16. Juni 2015 (Gerichtsakte S. 194 ff) verwiesen.
In seiner Sitzung vom 23. März 2015 beschloss der Verwaltungsrat des Klägers, den Geschäftsführer I. über den 28. August 2016 hinaus weiter zu beschäftigen und eine Vertragsverlängerung anzubieten, der im Wesentlichen die nachstehenden Konditionen beinhalten sollte:
Ziff. 1. Der Geschäftsführeranstellungsvertrag soll für die Zeit vom 29. August 2016 bis zum 31. Dezember 2021 verlängert werden.
Ziff. 2. Herr I. erhält eine fixe Jahresvergütung von 120.000 € brutto.
Ziff. 3. Die Vergütung wird nach 2,5 Vertragsjahren überprüft und bei guten Leistungen des Geschäftsführers mindestens um die zwischenzeitlichen Tarifsteigerungen der Vergütungsgruppe 15 Ü TVöD VKA angepasst.
Ziff. 4. Zusätzlich erhält Herr I. eine erfolgsbezogene Tantieme in Höhe von 15.000 € brutto. Erfolgskriterien sind grundsätzlich die derzeit für die bestehende Tantieme definierten Erfolgskriterien.
Ziff. 5. Die derzeitige arbeitgeberseitig finanzierte betriebliche Altersvorsorgelösung wird unverändert fortgeführt.
Ziff. 6. Der Geschäftsführer erhält zur dienstlichen und privaten Nutzung einen Dienst‑Pkw der gehobenen Mittelklasse nach seiner Wahl. Der Anschaffungspreis soll 45.000 € brutto nicht übersteigen. Der Arbeitgeber übernimmt sämtliche Unterhaltungskosten einschließlich der Kosten für Privatfahrten des Geschäftsführers. Benzinkosten für etwaige Urlaubsfahrten übernimmt der Geschäftsführer.
Mit Schreiben vom 25. März 2015 bat der Vorsitzende des Verwaltungsrats des Klägers das MIWF um Erteilung der Einwilligung zu der beabsichtigten Geschäftsführervertragsverlängerung mit Herrn I. . Er verwies zur weiteren Begründung auf das laufende Verfahren zur Erhöhung des Gehalts des Geschäftsführers, insbesondere dass nur durch Festlegung einer der Position und Verantwortung gerecht werdenden Gesamtvergütung eine qualifizierte Besetzung der Geschäftsführungsposition möglich sei.
Mit Schreiben vom 22. April 2015, dem wiederum eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, lehnte das MIWF die Erteilung der beantragten Einwilligung ab. Zur Begründung verwies es auf den dem Kläger bekannten Umstand, dass das heutige Gehalt von Herrn I. deutlich oberhalb des im Jahr 2012 neu festgelegten Gehaltsgefüges für die Geschäftsführungen der Studierendenwerke liege. Obwohl nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz das Gehaltsniveau von Alt- und Neuverträgen eigentlich anzugleichen wäre, würde im vorliegenden Fall nicht verlangt, dass das Gehalt von Herrn I. bei der Vertragsverlängerung vermindert werde. Die erbetene Zustimmung zur Vertragsverlängerung sei jedoch nicht möglich, weil damit mehrere Gehaltserhöhungen verbunden wären, die die Differenz zwischen Herrn I. Gehalt und dem auf gutachterlichen Vorschlag festgelegten Gehaltsgefüge für die Geschäftsführungen der Studierendenwerke noch vergrößern würde. Es werde deshalb lediglich angeboten, Herrn I. als Geschäftsführer zu den heutigen Konditionen weiter zu beschäftigen.
Bereits am 29. Januar 2015 hat der Kläger gegen den ablehnenden Bescheid vom 10. Dezember 2014 Klage erhoben und diese mit Schriftsatz vom 24. Juni 2015 hinsichtlich des Bescheides vom 22. April 2015 erweitert. Zur Begründung verhält er sich zunächst zur historischen Entwicklung der Geschäftsführervergütung nordrhein-westfälischer Studierendenwerke, zur Entstehung des Q2. -Gutachtens und zu dessen bisherige Anwendungspraxis bei Geschäftsführungen anderer Studierendenwerke und zum Umgang des Beklagten mit dem L. -Gutachten. Das L. -Gutachten beruhe gegenüber dem Q2. ‑Gutachten auf einem sachgerechteren Ansatz. Während Letzteres die Bewertung der Geschäftsführervergütung vor allem nach beamtenrechtlichen Berechnungsmodellen vornehme, um die so ermittelten Ergebnisse dann lediglich in reale dienstvertragliche Vergütungen in Anlehnung an das private Benchmark umzurechnen, beruhe das L. Gutachten auf empirisch ermittelte real in der vergleichbaren Arbeitswelt vereinbarten Vergütungen. Mit der Analyse der Rahmenbedingungen, der betriebswirtschaftlichen Daten und der Aufgabenstellungen der Studierendenwerke werde es auf eine deutlich breitere Grundlage gestellt. Außerdem seien die Aufgabenstellungen der Organe der Studierendenwerke mittels Interviews mit Geschäftsführern von Studierendenwerken und Verwaltungsratsmitgliedern deutlich umfangreicher analysiert worden.
Grundsätzlich handele es sich bei der Einwilligungsentscheidung des Beklagten nach § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG nicht um eine völlig freie Ermessensentscheidung. Vielmehr komme es auf den Zweck der Ermächtigung an. Der ministerielle Einwilligungsvorbehalt habe hier die Funktion, dass das zuständige Ministerium die Zweckmäßigkeit und Angemessenheit der getroffenen Vereinbarung unter Berücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkt überprüfen dürfe. Dabei habe es auf ein ausgewogenes Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unter Berücksichtigung unterschiedlicher Risikofaktoren zu achten. Daraus folge, dass der Beklagte nicht nur einseitig die möglicherweise aus übergeordnetem Interesse des Landes bestehenden Aspekte, sondern auch die aus der konkreten Aufgabe des jeweiligen Geschäftsführers folgenden Umstände wertend einzubeziehen und angemessen zu berücksichtigen habe. Ob der Geschäftsführer durch die Vergütung noch aufgaben- und leistungsangemessen entlohnt werde, sei insbesondere an den gesetzlichen Vorgaben des StWG und der darin eingeräumten Möglichkeit zu einer freien unternehmerischen Betätigung der Studierendenwerke im Wettbewerb mit Privaten zu messen, die keineswegs nur in einer Verwaltungstätigkeit bestehen würden. Ferner sei das Interesse der Studierendenwerke an einer aus dem Selbstverwaltungsrecht gemäß § 1 StWG folgenden Auswahlfreiheit bei der Besetzung des Geschäftsführerpostens zu berücksichtigen. Dem Studierendenwerk würden die Regelungs- bzw. Auswahlkompetenz, dem Beklagten indes nur die Einwilligungsrechte zur Verfügung stehen. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Finanzierungslast für die Geschäftsführervergütung keineswegs beim Beklagten, sondern allein beim jeweiligen Studierendenwerke liege.
Vorliegend erscheine es schon zweifelhaft, ob sich der Beklagte überhaupt bewusst gewesen sei, Ermessen auszuüben, wenn er allein auf das durch den Beklagten auf der Grundlage des Q2. ‑Gutachtens neu festgelegten Gehaltsgefüges abstelle. Danach scheine der Beklagte der Auffassung zu sein, dass er allein entscheiden könne, wer und zu welchen Konditionen zu beschäftigen sei.
Im Übrigen sei das Q2. ‑Gutachten wegen seiner gravierenden Mängel eine untaugliche Grundlage für die zu treffende Entscheidung. So sei bisher eine Anpassung an die nach Erstellung des Gutachtens im Dezember 2011 erfolgten gesetzlichen Änderungen im StWG mit der Möglichkeit, dass die Geschäftsführung als Organ des Studierendenwerks nach §§ 3, 8 Abs. 4 StWG aus einer oder zwei Personen bestehen könne und nach § 8 Abs. 1 Satz 3 StWG die Einstellung in einem privatrechtlichen Dienstverhältnis erfolge, „dass in der Regel zu befristen ist“, nicht erfolgt. Weiterhin sei die Ablehnung jeglicher Anpassung an Tarifsteigerungen im Q2. ‑Gutachten rechtswidrig. Zwar habe das MIWF in seinem Schreiben vom 25. Mai 2012 an die Studierendenwerke mitgeteilt, dass eine Dynamisierung der Vergütungsfenster in größeren Zeitabständen (2 bis 3 Jahre) erfolgen solle. Während der Vertragslaufzeit, die regelmäßig fünf Jahre betragen solle, werde es aber keine Dynamisierung des Grundgehaltes geben. Eine Dynamisierung der Vergütungsfenster sei jedoch nach Ablauf von drei Jahren noch nicht vorgenommen worden. Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht ersichtlich, warum die Geschäftsführer nicht an Tarifanpassungen wie die übrigen Angestellten im öffentlichen Dienst teilhaben sollten. Das habe auch zur Folge, dass die Gehaltsunterschiede zwischen den Geschäftsführern und den an den Tarifsteigerungen teilnehmenden leitenden Mitarbeitern unangemessen oder sogar langfristig völlig eingeebnet würden. Weiterhin sei zu berücksichtigen, dass das sogenannte Besserstellungsverbot als einem zentralen Gesichtspunkt in der Argumentation des Beklagten bei der Frage des Geschäftsführergehaltes keine Anwendung finde. Vielmehr werde durch die festgelegten Vergütungsrahmen auf der Grundlage des Q2. ‑Gutachtens das sogenannte Abstandsgebot, welches im öffentlichen Dienst allgemein anerkannt werde, verletzt. Danach dürfe der Abstand zwischen unterschiedlichen Besoldungsgruppen nicht eingeebnet werden. Gemäß § 13 StWG seien die Dienst- und Arbeitsverhältnisse der Beschäftigten nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder zu regeln. Nach dem TVöD VKA werde für die zweite Führungsebene der Verantwortungsbereich durch Zuordnung zu den Tarifgruppen 15 bzw. 15 Ü bewertet, was auch der Praxis entspreche. Danach sei es nicht nachvollziehbar, wenn trotz sehr viel weitergehender Verantwortung eines Geschäftsführers eine Einwilligung zu einer spürbar höheren Vergütung als nach TVöD VKA 15/15 Ü verweigert werde. So sei auch der kaufmännische Leiter des Klägers unbefristet angestellt und gleichzeitig ständiger Stellvertreter des Geschäftsführers. Aufgrund dieser Funktion, der Größe des Verantwortungsbereichs und der Größe des Klägers sei der kaufmännische Leiter in die Entgeltgruppe 15, Stufe 6 eingruppiert. Dies entspreche einer Jahresvergütung von 74.198,40 € brutto zuzüglich einer Jahressonderzahlung von 3.709,92 € brutto (Stand 01.03.2015). Durch die hinzukommende leistungsorientierte Bezahlung, der betrieblichen Altersvorsorgeleistungen und der Auszahlung geleisteter Überstunden übersteige das Gesamteinkommen des kaufmännischen Leiters sogar die Grenze von 90.000 €. Dem stehe nach dem Q2. ‑Gutachten für unbefristete Geschäftsführerverträge eine Obergrenze für das Gesamteinkommen des Geschäftsführers von 80.000 € bzw. für befristete Verträge von 90.000 € gegenüber, wobei diese Beträge sämtliche sonstigen Leistungen beinhalten würden. Im Übrigen enthalte ein Teil dieser Vergütung sogar noch die variable Komponente der leistungsabhängigen Tantieme. Die Anwendung des Q2. ‑Gutachtens führe daher dazu, dass die Geschäftsführer kleinerer und mittlerer Studierendenwerke weniger verdienen würden als ihre leitenden Angestellten. Schließlich sei die Anknüpfung in dem Q2. ‑Gutachten an das Gutachten „Stellenplan – Stellenbewertung“ (Bewertungsmodell) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) nicht sachgerecht. Das Bewertungsmodell sei für die Bewertung von Beamtenstellen entwickelt worden, die sowohl steuer- und sozialversicherungsrechtlich als auch versorgungsrechtlich gegenüber den Geschäftsführern der Studierendenwerke unterschiedlich aufgestellt seien. Hier zeige sich auch der Grundwiderspruch des Q2. ‑Gutachtens. Auf der einen Seite werde zwar betont, dass spätestens seit der Novellierung des StWG im Jahr 2004, welche den Studierendenwerken eine nahezu unbegrenzte wirtschaftliche Betätigung ermögliche, sich die Vergütung der Geschäftsführer einem direkten Vergleich oder gar einer direkten Einordnung in ein öffentliches Tarif- oder Besoldungssystem entziehe. Auf der anderen Seite würden dann trotzdem die Gehälter in Anlehnung an das Bewertungsmodell ermittelt.
Zu berücksichtigen sei auch, dass der Zuschuss des Beklagten an die Studierendenwerke nur noch rund 11 % des Gesamtbudgets betrage. Dagegen würden die Verkaufs- und Mieterlöse schon seit dem Jahr 2010 über 60 % der Finanzierungsquellen darstellen.
Allein die Rechtsform der Studierendenwerke als Anstalten des öffentlichen Rechts bilde keine Sperre der Vergütungserhöhungen über die Vergütungsfenster hinaus. Dies zeige schon ein Blick auf die Vergütung der Vorstände der Sparkassen, die ebenfalls in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts organisiert seien. Auch bei den durch § 114a GO NRW zugelassenen sogenannten Kommunalunternehmen in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts habe nach dem Willen des Landes ein Wettbewerb mit auch in der kommunalwirtschaftlichen Betätigung eingeführten privaten Gesellschaftsformen (insbes. GmbH) eröffnet werden sollen.
Es bestünden auch kaum Unterschiede in der Haftungssituation der Geschäftsführer einer Anstalt des öffentlichen Rechts gegenüber denjenigen privater GmbHs. In beiden Fällen würden die Regelungen des jeweiligen Dienstvertrages gelten. Irgendwelche Haftungsprivilegierung gebe es für die Geschäftsführer von Studierendenwerken nicht. Dagegen würden Beamte nur für Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit haften.
Auch wenn zwar in § 12 InsO die Unzulässigkeit der Eröffnung eines Insolvenzverfahrens nach den Vorschriften der InsO geregelt sei, folge daraus nicht zugleich, dass eine Anstalt öffentlichen Rechts nicht auch tatsächlich zahlungsunfähig werden könne. Ein Anspruch auf Übernahme der Verbindlichkeiten durch die Anstaltsträgerin im Außenverhältnis gebe es bis auf den Ausnahmefall des § 12 Abs. 2 InsO nicht. Allenfalls könne von einer objektiven Rechtspflicht des Anstaltsträgers auf finanzielle Zuwendung gesprochen werden. Selbst wenn deshalb von einer Insolvenzunfähigkeit ausgegangen werde, habe dies für das Risiko eines Geschäftsführers praktisch keine Auswirkungen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass ein Geschäftsführer, der ein Studierendenwerk an den finanziellen Abgrund geführt habe, in einer solchen Situation bleiben dürfe.
Schließlich sei noch die unzureichende Tatsachen- und Sachverhaltsermittlung im Q2. ‑Gutachten zu berücksichtigen. Das einzige mit einem Geschäftsführer eines Studierendenwerks stattgefundene Interview reiche nicht aus, um das komplexe Tätigkeitsfeld des Geschäftsführers hinreichend zu ermitteln. Auch sei die Einstufung des Klägers als mittleres Studierendenwerk überholt. Die vom Q2. ‑Gutachten festgelegten Werte hätten sich nachhaltig verändert. Die ursprünglich in Ansatz gebrachten 40.000 Studierenden hätten sich inzwischen auf über 56.600 Studierende im WS 2015/16 erhöht. Das laut Q2. ‑Gutachten als großes Studierendenwerk eingestufte Studierendenwerk Münster habe damals 46.500 Studierende gehabt. Auch seien im Jahr 2011 vom Kläger noch knapp 11.000 BAföG Anträge bearbeitet worden. Im Jahre 2015 seien es knapp 13.500 BAföG Anträge gewesen. Damit liege E. auf Rang drei aller Studierendenwerke nach Köln mit 19.800 BAföG Anträgen und Bochum mit 15.000 BAföG Anträgen.
Ein von der Arbeitsgemeinschaft der Studierendenwerke Nordrhein-Westfalen eingeholtes Rechtsgutachten des Universitätsprofessors Dr. U. L1. zur „Staatsaufsicht über die Vergütung der Geschäftsführer der Studierendenwerke in Nordrhein-Westfalen“ von November 2015 komme zu dem Ergebnis, dass das Q2. ‑Gutachten bereits im Ansatz keine taugliche Grundlage für die Ermessensentscheidung des Ministeriums sein könne. Wegen der Einzelheiten wird auf das Gutachten von November 2015 (Gerichtsakte Seite 330ff) verwiesen.
In der Entscheidung des Beklagten finde letztlich überhaupt keine Auseinandersetzung mit der konkreten Situation des Klägers statt. Dem Geschäftsführer I. sei es gelungen, den Kläger aus überaus schwierigem „Fahrwasser“ wieder in ruhige Bahnen zu lenken. So sei der frühere Geschäftsführer in den letzten Jahren vor Beendigung seiner Bestellung mit Ablauf des Jahres 2010 aufgrund einer eskalierenden Auseinandersetzung mit dem Personalrat weitgehend handlungsunfähig gewesen. Der Geschäftsführer des Studierendenwerks C. , der bis zur Bestellung des Geschäftsführers I. die Interimsgeschäftsführung übernommen habe, sei nicht in der Lage gewesen, dringend erforderliche Maßnahmen zu initiieren. Ungelöst seien grundlegende Konfliktfelder in Mitbestimmungsangelegenheiten und wichtige kapazitätserhöhende Maßnahmen im Hinblick auf die überproportionale Steigerung der Studierendenzahlen gewesen. Ein kaufmännisches Controlling und ein Überblick über vorhandene Verträge seien praktisch nicht existent und eine Unternehmerstellung auf der Basis monatlicher Kennzeichen nicht möglich gewesen. Dies alles habe der Geschäftsführer I. mit hohem Einsatz aufgearbeitet. Unter seiner Leitung sei die Restrukturierung und Neuausrichtung des Studierendenwerks erfolgt. Von 2012 bis Mitte 2014 seien fünf größere für die notwendige Kapazitätserweiterung dringend erforderliche Bauvorhaben vorbereitet und umgesetzt worden. Ab Ende 2013 sei der Sanierungs- und Instandsetzungsbedarf sämtlicher Bestandsimmobilien (17 Mensen und Cafeterien, 16 Wohnanlagen, 1 Kita) sowie der Neubaubedarf erfasst und eine mittelfristige Kapitalbedarfsplanung aufgestellt worden. Auch dies habe nachfolgend zur Vorbereitung und Durchführung mehrerer erforderlicher Bauvorhaben geführt. Parallel dazu sei eine Neuordnung der Q. - und Organisationsstruktur erfolgt sowie ein kaufmännisches Berichtswesen und eine bedarfsorientierte Planungsstruktur aufgebaut worden. Auch sei eine komplette Überprüfung und Überarbeitung der nicht ausreichenden Sicherheitsarchitektur der IT erforderlich gewesen. Hervorzuheben seien noch die Beseitigung der offenen Personalratsthemen und die Wiederbelebung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit mit dem Personalrat. Insgesamt hätten diese aufwändigen, konzeptionellen Vorgänge die gesamte Organisationsstruktur und fast jeden relevanten Arbeitsvorgang betroffen. Sie hätten die Transformation des Studierendenwerkes von einer behördenähnlich agierenden Wirtschaftseinheit hin zu einem modernen Dienstleistungsunternehmen beschrieben, in dem Service Orientierung, Eigenverantwortlichkeit, Zahlentransparenz, wirtschaftliche Denkweise und effizientes Handeln zu ernsthaften Zielvorgaben geworden seien. Im Hinblick auf die sachgerechte Erfüllung des Versorgungsauftrages sei neben der Beachtung kaufmännischer Grundsätze auch zu berücksichtigen, dass es dem Geschäftsführer I. trotz dieser zahlreichen und umfangreichen Maßnahmen gelungen sei, den Sozialbeitrag bis Ende des Jahres 2016 bei konstant 68 € zu halten. Dabei handele es sich um einen der niedrigsten Sozialbeiträge in Nordrhein-Westfalen. Mit diesen bisherigen hervorragenden Leistungen des Geschäftsführers I. habe sich der Beklagte nur völlig unzureichend beschäftigt und sich ausschließlich hinter den festgelegten Rahmenvergütungen auf der Grundlage eines fraglichen Gutachtens „verschanzt“.
Der Kläger beantragt,
1. den Beklagten unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des MIWF vom 10. Dezember 2014 zu verpflichten, ihm die Einwilligung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG in die Regelung des Dienstverhältnisses seines Geschäftsführers entsprechend dem Antrag vom 29. April 2014 zu erteilen,
hilfsweise
den Beklagten unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des MIWF vom 10. Dezember 2014 zu verpflichten, über den Antrag vom 29. April 2014 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
sowie
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des MIWF vom 22. April 2015 zu verpflichten, über den Antrag vom 25. März 2015 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er darauf, dass es sich bei den Studierendenwerken nicht um Wirtschaftsunternehmen handele, die sich im Wesentlichen aus eigenen Einnahmen finanzieren würden. Allein schon von der Rechtsform her als juristische Personen des öffentlichen Rechts in Form von rechtsfähigen Anstalten seien sie keine Wirtschaftsunternehmen. Nach der vom beklagten Land zu tragenden Anstaltslast bestehe die Pflicht, die Studierendenwerke aufgabenangemessen auszustatten. Ein wirtschaftliches Scheitern der Studierendenwerke, insbesondere eine Insolvenz sei daher ausgeschlossen. So statte der Beklagte die Studierendenwerke regelmäßig mit erheblichen Finanzmitteln aus. Diese hätten im Jahr 2015 bei rund 44 Mio. € jährlich gelegen. Hinzu komme einer Kostenerstattung von rund 19 Mio. € für die von den Studierendenwerken übernommene Aufgabe im Ausbildungsförderungsrecht sowie rund 6 Mio. € für die Kinderbetreuungseinrichtungen der Studierendenwerke. Im Übrigen würde der Beklagte den Studierendenwerken Mensen und sonstige gastronomische Einrichtungen entgeltfrei zur Verfügung stellen. Entsprechende Marktmieten dürften sich auf rund 25 Mio. € belaufen. Auch sei zu berücksichtigen, dass es sich bei den Sozialbeiträgen als drittwichtigste Einnahmequelle der Studierendenwerke, die nach deren Angaben rund 20 % zum Jahresetat beitragen würden, um eine öffentlich-rechtliche Zwangsabgabe handele, die von den Studierenden erhoben werde. Danach würden sich die Studierendenwerke fast ausschließlich aus unmittelbaren Staatsmitteln, öffentlich-rechtlichen Zwangsabgaben und Einnahmen aus staatlich erheblich subventionierten Dienstleistungstätigkeiten finanzieren.
Im Einklang mit diesem Befund würden die vornehmlich rein sozialen Aufgaben der Studierendenwerke stehen, die gemäß dem Sozialstaatsprinzip öffentlich finanziert würden. Auch die wirtschaftlichen Einrichtungen dienten ausschließlich Studierenden, also einer Gesellschaftsgruppe, die Kraft des Sozialstaatsprinzips und des Grundrechts auf Bildung durch den Staat zu fördern sei. Von daher ließen sich die Studierendenwerke mitnichten als Wirtschaftsunternehmen einordnen.
Es könne auch nicht die Rede davon sein, dass die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen nach „kaufmännischen Grundsätzen“ zu führen sei. Ein Wirtschaftsunternehmen wie ein Kaufmann stehe vor vier existenziellen, sein Berufsbild prägenden Fragen: Wie bekomme ich Kapital? Wie setze ich dieses Kapital am gewinnbringendsten ein? Insbesondere: Wie bekomme ich Kunden? Wie gehe ich mit meinem Insolvenzrisiko um? Lediglich hinsichtlich der zweiten Frage habe der Gesetzgeber den Studierendenwerken mit Einschränkungen auferlegt, sich wie ein Kaufmann verhalten zu müssen.
Auf der Grundlage des Q2. ‑Gutachtens von Dezember 2011 seien inzwischen die fünf Geschäftsführungsposten in den Studierendenwerken Köln, Essen‑Duisburg, Paderborn, Bochum und Münster unter Einhaltung der vorgeschlagenen Vergütungsfenster besetzt worden. Soweit es bei den Besetzungsverfahren teilweise Absagen aufgrund nichterfüllbare Gehaltsvorstellungen der Bewerber gegeben habe, stehe dies dem zugrunde gelegten Vergütungsrahmen als sachgerechtes Kriterium nicht entgegen.
Bei dem Einwilligungsvorbehalt des § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG handele es sich um ein besonderes Interventionsrecht des Ministeriums, mit dem dieses auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten Einfluss auf den Inhalt der dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem Kläger und seinem Geschäftsführer nehmen könne. Die Entscheidung sei in dessen pflichtgemäßes Ermessen gestellt. Da Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null nicht erkennbar und auch vom Kläger nicht vorgetragen seien, fehle es schon an einem Anspruch des Klägers auf Erteilung der Einwilligung zur Änderung des Dienstvertrages mit der Erhöhung der Vergütung für den Geschäftsführer I. gemäß dem Antrag vom 29. April 2014. Der Kläger könne aber auch keine Neubescheidung beanspruchen, da die Einwilligung ermessensfehlerfrei versagt worden sei. Weder liege eine Ermessensüberschreitung noch ein Ermessensausfall noch ein Ermessensfehlgebrauch vor. Bei der Versagung der Einwilligung handele es sich um eine in § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG zugelassene Rechtsfolge. Wie sich aus der Begründung des Versagungsbescheides entnehmen lasse, sei erkannt worden, dass dem beklagten Land hinsichtlich der Frage, ob es in eine bestimmte Vergütungshöhe einwillige, Ermessen zustehe. Dies zeige sich schon an der Aussage, dass man mit der endgültigen Entscheidung noch bis zur Fertigstellung eines von den Studierendenwerken in Auftrag gegebenen Gutachtens gewartet habe, um dessen Argumente im Hinblick auf eine andere Entscheidung zu prüfen. Es sei also keineswegs so gewesen, dass davon ausgegangen worden sei, in jedem Fall gezwungen gewesen zu sein, die Einwilligung zu versagen. Auch liege kein Ermessensfehlgebrauch vor. Bei der Versagung der Einwilligung habe man sich ausschließlich vom Gesetzeszweck leiten lassen. Dieser liege darin sicherzustellen, dass geeignete Personen zu angemessenen Bedingungen, insbesondere hinsichtlich der Vergütung, für die Geschäftsführung der Studierendenwerke eingestellt würden. Das Q2. ‑Gutachten, auf das die Versagung gestützt worden sei, werde diesen Anforderungen gerecht. Vor allem könne dem Gutachten nicht vorgehalten werden, als Vergleichsmaßstab für die Vergütung der Geschäftsführung unzulässiger Weise zu stark den öffentlichen Dienst herangezogen zu haben, wodurch die Übernahme der Geschäftsführung für qualifizierte Person unattraktiv und die Funktionsfähigkeit der Studierendenwerke gefährdet würde. Bei der Frage der Angemessenheit der Vergütung sei beim Geschäftsführer des Klägers genauso wie bei Organen und Bediensteten anderer juristischer Personen öffentlichen Rechts der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu berücksichtigen. Dies gelte für die Vergütung der Geschäftsführung unabhängig von der Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 2 StWG, wonach die Haushaltsführung kaufmännischen Grundsätzen folgen müsse. Es sei sachgerecht, hinsichtlich der Vergütung von Organen und Bediensteten juristischer Personen öffentlichen Rechts, die in Selbstverwaltung Aufgaben der mittelbaren Staatsverwaltung wahrnehmen würden, die im öffentlichen Dienst allgemein übliche Vergütung, insbesondere die Beamtenbesoldung, als Maßstab heranzuziehen. Das Q2. ‑Gutachten basiere hinsichtlich der vorgeschlagenen Vergütungsrahmen auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage. Soweit das Gutachten sich zu der in § 8 Abs. 4 StWG vorgesehenen Möglichkeit von Geschäftsführungen bestehend aus zwei Personen nicht verhalte, sei dies für den vorliegenden Fall nicht entscheidungsrelevant, da die Vergütung einer Geschäftsführung mit mehr als einer Person nicht in Rede stehe.
Das Q2. -Gutachten sei für die Einwilligungsentscheidung auch nicht rechtsnormähnlich angewandt worden. Vielmehr seien bei der einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung die bisherigen Leistungen des Geschäftsführers I. berücksichtigt worden. So sei anerkannt worden, dass sich der Kläger bei Aufnahme der Tätigkeit des Geschäftsführers in einer schwierigen Lage befunden und die Geschäftsführung des Klägers eine anspruchsvolle Führungstätigkeit dargestellt habe. Diese sei jedoch mit dem aktuellen Gehalt angemessen honoriert. Deshalb sei auch nicht das aktuelle Gehalt des Geschäftsführers I. von rund 98.000 € brutto beanstandet worden, obwohl es deutlich über den Empfehlungen des Q2. ‑Gutachtens für die Geschäftsführer mittlerer Studierendenwerke gelegen habe. Soweit der Kläger die außergewöhnlichen Leistungen seines Geschäftsführers hervorhebe, um dem enormen Anstieg der Studierendenzahlen gerecht zu werden, sei darauf verwiesen, dass die anderen elf Studierendenwerke dieselbe Herausforderung hätten bewältigen müssen und auch bewältigt hätten. Zu den einzelnen Tätigkeiten des Geschäftsführers I. könne im Übrigen nichts gesagt werden, da der Kläger seine Aufgaben in Selbstverwaltung wahrnehme. Diesbezüglich übe das beklagte Land lediglich die Rechtsaufsicht aus, habe also grundsätzlich keine Kenntnis von allen Einzelheiten.
Deshalb bestehe für den Kläger auch kein Anspruch auf Erteilung der Einwilligung zu der im Verwaltungsrat des Klägers am 23. März 2015 beschlossenen Vertragsverlängerung mit seinem Geschäftsführer I. .
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2) und der weiteren vom Kläger übersandten Akten (Beiakten Hefte 3 bis 7).

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist teilweise begründet.
1. Bescheid vom 10.12.2014:
Soweit der Kläger mit Antrag vom 29. April 2014 die Einwilligung des Beklagten in die Regelung des Dienstverhältnisses seines Geschäftsführers begehrt, ist der ablehnende Bescheid des MIWF vom 10. Dezember 2014 rechtswidrig. Dem Kläger steht jedoch nur ein Anspruch auf Neubescheidung und nicht auf Erteilung der Einwilligung zu, § 113 Abs. 5 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Erteilung der Einwilligung ist § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG. Danach bedarf unter anderem die Regelung der Dienstverhältnisse der Geschäftsführung durch den Verwaltungsrat der Studierendenwerke der Einwilligung des Ministeriums (jetzige Bezeichnung: Ministerium für Kultur und Wissenschaft, des Landes Nordrhein-Westfalen). Die zu treffende Entscheidung steht im pflichtgemäßen Ermessen des Ministeriums. Das Einwilligungserfordernis des § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG ist kein bloßes Instrument der präventiven Rechtsaufsicht, sondern ein besonderes Interventionsrecht, mit dem das Ministerium auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten Einfluss auf den Inhalt der dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem Studierendenwerk und seinem Geschäftsführer nehmen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. April 1999 ‑ 8 A 619/98 - und ‑ 8 A 620/98 - zum insoweit vergleichbaren § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F., juris.
Bei seiner Ermessensentscheidung hat der Beklagte die gesetzgeberische Intention des Einwilligungsvorbehaltes zu berücksichtigen. Gegenstand der Einwilligung ist der privatrechtliche Vertrag zwischen dem Studierendenwerk und seinem Geschäftsführer. Gerade im Hinblick auf die den Vertragsparteien durch das Prinzip der Privatautonomie eingeräumten weiten Gestaltungsspielräumen stellt der Einwilligungsvorbehalt ein Korrelat dar, mit dem auch die Zweckmäßigkeit und Angemessenheit der getroffenen Vereinbarung unter Berücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkte überprüft werden darf. Es dient der Sicherung der Vergleichbarkeit der Dienstverhältnisse der Geschäftsführung der Studierendenwerke im Land Nordrhein-Westfalen auch bei erhöhter Flexibilität der Vertragsgestaltung und Einbeziehung unterschiedlicher Risikofaktoren.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. April 1999 ‑ 8 A 619/98 - und ‑ 8 A 620/98 -, juris.
Dass dem Kläger in § 1 Abs. 1 StWG eingeräumte Recht auf Selbstverwaltung ist zwar bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen. Ihm kommt im Rahmen der Einwilligung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG jedoch nur untergeordnete Bedeutung zu. Maßgeblich ist insoweit, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber den Studierendenwerken zur Erfüllung der ihnen im Einzelnen einfachgesetzlich zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse überlassen hat. Das hohe Niveau der Selbstverwaltung der Studierendenwerke bezieht sich vor allem auf den essenziellen Bereich der Wirtschaftsführung nach § 11 StWG und der Finanzierung nach § 12 StWG mit der Zubilligung eines breiten Spektrums eigenverantwortlicher Betätigungsmöglichkeiten. Nach der gesetzlichen Gesamtkonzeption gehört der in § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG normierte ministerielle Einwilligungsvorbehalt gerade nicht zum substantiellen Maß an Selbstverwaltung.
Danach hat der Beklagte bei der ihm eingeräumten Ermessensentscheidung auf ein ausgewogenes Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unter Berücksichtigung unterschiedlicher Risikofaktoren und vor allem etwaiger Besonderheiten des Einzelfalls zu achten.
Von einem Ermessensausfall kann bei der Entscheidung des Beklagten nicht ausgegangen werden. Zwar lässt sich der Begründung des Bescheides des MIWF vom 10. Dezember 2014 nicht ohne weiteres entnehmen, dass das Ministerium das ihm eingeräumte Ermessen erkannt hat. Vielmehr könnte der Hinweis auf das nach dem gutachterlichen Vorschlag im Jahr 2012 neu festgelegte Gehaltsgefüge für die Geschäftsführungen der Studierendenwerke dafür sprechen, dass der Beklagte durch die Festlegung des Gehaltsgefüges bei seiner Entscheidung über die Einwilligung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG rechtsnormähnlich gebunden fühlt. Zu berücksichtigen ist jedoch neben der relativ knappen Begründung in dem Versagungsbescheid der gesamte, dem Kläger bekannte Verfahrensablauf. Das vom Beklagten eingeholte Q2. ‑Gutachten sollte vergleichbar einer Ermessensrichtlinie als Grundlage für die in seinem Ermessen stehenden Einwilligungsentscheidungen über die Regelung der Dienstverhältnisse der Geschäftsführungen der Studierendenwerke dienen und beinhaltete somit die Ermessensentscheidung des Beklagten.
Die Ausübung des Ermessens in der angefochtenen Versagungsentscheidung erfolgte jedoch in fehlerhafter Weise.
Der Beklagte hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass das in der Vertragsverlängerung für Herrn I. festgelegte Geschäftsführergehalt erheblich über dem neu festgelegten Gehaltsgefüge für die Geschäftsführungen der Studierendenwerke liegt. Dieses Gehaltsgefüge hat der Beklagte auf der Grundlage des Q2. ‑Gutachtens gebildet und sich damit dieses Gutachten zu eigen gemacht. Dies verdeutlicht auch das Schreiben des MIWF vom 25. Mai 2012 an die Geschäftsführungen der Studierendenwerke in Nordrhein‑Westfalen mit der Übersendung des Q2. ‑Gutachtens verbunden mit dem Hinweis, dass sich das MIWF nach interner Diskussion mit dem FM dem gutachterlichen Vorschlag angeschlossen hat. Das Q2. ‑Gutachten weist jedoch Fehler auf, die folglich zu einer fehlerhaften Ermessensentscheidung des Beklagten führen.
Das Q2. ‑Gutachten legt bei dem durchgeführten öffentlich-rechtlichen Benchmarking unter Nr. 4.1.3 und den Anlagen 1, 2 und 3 das Bewertungsmodell der KGSt in seiner 6. Auflage aus 1982 einschließlich der ergänzenden Berichte bis 1998 zu Grunde. Die KGSt hat jedoch 2009 dieses Bewertungsmodell überarbeitet und am 19. Dezember 2009 die 7. Auflage des Bewertungsmodells veröffentlicht. Es wäre angezeigt gewesen, dass das Q2. ‑Gutachten für das öffentlich-rechtliche Benchmarking auf das aktuelle Bewertungsmodell mit der Weiterentwicklung der Struktur des Bewertungsmodells (Bewertungsmerkmale und Ihre Gewichtung zueinander), der Anpassung des Gefüges der typischen Stellen und deren Neubeschreibung sowie der Neubewertung aller Stellen abstellt. Allein der nicht näher ausgeführte Hinweis von Q2. in ihrem Angebotsschreiben vom 5. August 2011, dass das Bewertungsmodell 2009 lediglich eine Modifikation des Bewertungsmodells 1982/1998 darstelle und noch nicht den Verbreitungs- und Akzeptanzgrad der Bewertungsmodelle 1982/1998 erlangt habe, und auf die zusätzlichen Kosten des Lizenzerwerbs für das Bewertungsmodell 2009 vermag in dieser Allgemeinheit nicht zu begründen, warum dem Q2. ‑Gutachten nicht das aktualisierte Bewertungsmodell, das aus Sicht von KGSt eine umfassende Überarbeitung des bisherigen Bewertungsmodells beinhaltet, zugrunde gelegt wird. Im Übrigen ist es nicht nachvollziehbar, wie Q2. zu ihrer Einschätzung der Neuauflage des Bewertungsmodells kommen konnte, wenn ihr diese Neuauflage mangels Lizenzerwerbs gar nicht vorgelegen haben dürfte.
Bei dem Q2. ‑Gutachten, insbesondere bei der Zuordnung der Geschäftsführertätigkeiten zu den Bewertungsstufen der jeweiligen Kriterien des Bewertungsmodells, kann nicht davon ausgegangen werden, dass dies auf einer umfassenden, ausreichenden Erkenntnisgrundlage beruht. Sie basierte im Wesentlichen auf den Unterlagen, die der Beklagte den Gutachtern von sich aus bzw. auf deren Anforderung hin zur Verfügung gestellt hat. Nach Nr. 2 des Q2. ‑Gutachtens wurden bei der Dokumentenanalyse unter anderem die folgenden Unterlagen ausgewertet: Berichte der Studierendenwerke in Nordrhein‑Westfalen, Berichte des Landesrechnungshofs, Regelungen zur Vergütung und Gutachten der L. Q. H. . In dem Angebot der Q2. vom 5. August 2011 war unter Nr. 2.2 zur Dokumentenanalyse noch ausgeführt, dass nach derzeitigem Stand eine Datenerhebung über alle Studierendenwerke mit ihren individuellen Strukturen (ggf. Untergesellschaften etc.) ‑ soweit nicht schon verfügbar ‑ notwendig ist. Weiterhin hieß es unter Nr. 2.3 zur sich anschließenden Erhebungsphase, dass diese Phase dem Sammeln von weiteren, für die Zielerreichung notwendigen Unterlagen dient. Dazu zählen unter anderem auch die Stellenbeschreibungen der Geschäftsführer aller Studierendenwerke in Nordrhein‑Westfalen sowie das Sammeln und Herausarbeiten von (weiteren) bewertungs–/vergütungsrelevanten Faktoren für die Geschäftsführer aller Studierendenwerke in Nordrhein‑Westfalen als Basis für das Erstellen des Kriterienkataloges. Sollte die für die Auftragserfüllung notwendige Datenbasis nicht vorliegen, wäre daran zu denken, mit den Geschäftsführern der Studierendenwerke im Rahmen eines Workshops die notwendigen Informationen zu gewinnen (zusätzliche Option). Dies verdeutlicht im Hinblick auf die unterschiedlichen Strukturen in den Studierendenwerken in Nordrhein‑Westfalen, wie wichtig es war, Erkenntnisse über die unterschiedlich ausgeprägten Geschäftsführertätigkeiten in den nordrhein-westfälischen Studierendenwerken zu sammeln. Dem Q2. ‑Gutachten lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass nach der Dokumentenanalyse in der Erhebungsphase noch weitere Unterlagen angefordert und hinzugezogen worden sind. Vor allem der angedachte Workshop mit den Geschäftsführern der Studierendenwerke hat nicht stattgefunden. Vielmehr wurde nur mit einem Geschäftsführer eines Studierendenwerkes telefonisch ein Interview zur Vergütungssituation sowie den Rahmenbedingungen geführt. Die daneben noch geführten drei telefonischen Interviews mit Verwaltungsratsvorsitzenden von Studierendenwerken ermöglichten sicher eine ergänzende, sinnvolle Erkenntnisgewinnung hinsichtlich der Geschäftsführertätigkeiten, konnten jedoch schon allein aufgrund der unterschiedlichen Sichtweise des Verwaltungsrates auf die Geschäftsführertätigkeit, vergleiche § 6 Abs. 1 StWG, die notwendigen, unmittelbar bei den Geschäftsführern zu gewinnenden Erkenntnisse über deren Tätigkeiten allenfalls ergänzen. Danach wäre es für die notwendigen Sachverhaltsfeststellungen erforderlich gewesen, dass die Gutachter, wenn schon nicht mit allen, so jedoch zumindest mit mehreren Geschäftsführern der unterschiedlich großen Studierendenwerke Gespräche geführt hätten, um sich umfangreich über die unterschiedlich ausgestalteten Geschäftsführertätigkeiten in den jeweiligen Studierendenwerken zu informieren.
Weiterhin hat das Q2. ‑Gutachten von den im Bewertungsmodell enthaltenen sieben Bewertungsmerkmalen das unter Ziff. 5 aufgeführte Kriterium „Grad des Kraftaufwandes“ unberücksichtigt gelassen. Dieses Kriterium habe in der Bewertungspraxis inzwischen fast keine praktische Bedeutung mehr und sei für die Stellen von Geschäftsführern irrelevant. In dem Bewertungsbogen zur Ermittlung der Wertzahl für die Einstufung in der Dienstpostentabelle wurde deshalb dieses Kriterium nicht mehr mit aufgenommen. Eine Korrektur der notwendigen Wertzahl, ab der nach der Dienstpostentabelle der KGSt eine Zuordnung zu den Besoldungsgruppen A 16, B 2 oder B 3 vorzunehmen ist, erfolgte jedoch nicht. Da bei den insgesamt sieben Kriterien des Bewertungsmodells eine Nichtvergabe einer Wertzahl nicht vorgesehen, sondern selbst in der niedrigsten Bewertungsstufe eine Wertzahl zu vergeben ist, führt die Herausnahme eines Kriteriums aus dem Bewertungsbogen ohne eine entsprechende Korrektur bei den Abstufungen in der Dienstpostentabelle zu verzerrten Ergebnissen bei der Einstufung in die Besoldungsgruppen. So beginnt nach der Dienstpostentabelle die Einstufung in die Besoldungsgruppe B 2 ab einer Wertzahl von 837 Punkten. Das Q2. ‑Gutachten kam in dem Bewertungsbogen für Geschäftsführer der kleinen Studierendenwerke zu einer Wertzahl von 830 Punkten und deshalb zu der Einstufung in die Besoldungsgruppe A 16. Danach dürfte selbst bei der Vergabe der niedrigsten Bewertungsstufe in dem Kriterium „Kraftaufwand“ auch bei den kleinen Studierendenwerken für die Geschäftsführertätigkeit eine Zuordnung zu der Besoldungsgruppe B 2 zu erwarten sein, wodurch jedoch die grundsätzliche Aufteilung in kleinere, mittlere und große Studierendenwerke in dem Q2. ‑Gutachten infrage gestellt wird.
Nicht nachvollziehbar ist, auf welcher Grundlage in dem Q2. ‑Gutachten die jeweiligen Stufenwertzahlen in den sechs herangezogenen Kriterien für die Geschäftsführertätigkeiten in den kleineren, mittleren und großen Studierendenwerken gemäß der Anl. 3 zu dem Q2. ‑Gutachten gebildet worden sind. Zwar enthält das Bewertungsmodell für die jeweiligen Bewertungsstufen eine kurz gehaltene Stufenbeschreibung mit einer zugeordneten Wertzahl. Allein dadurch lassen sich jedoch die Geschäftsführertätigkeiten der Studierendenwerke in Nordrhein-Westfalen in den Kriterien Nr. 1 „Schwierigkeitsgrad der Informationsverwaltung“, Nr. 4c „Grad der Verantwortung (Alternative für Ressourcenverantwortung)“ und Nr. 7 „Grad der Erfahrung“, in denen das Q2. ‑Gutachten zu unterschiedlichen Einstufungen bei den kleineren, mittleren und großen Studierendenwerken gekommen ist, nicht mit der gebotenen Klarheit und Eindeutigkeit einer Bewertungsstufe zuordnen. Das Q2. ‑Gutachten enthält zu diesem wesentlichen Element für die vorgenommene Differenzierung der Geschäftsführergehälter bei den Studierendenwerken keine weiteren erläuternden Ausführungen. Vielmehr wird in der Anl. 1 zum Q2. ‑Gutachten unter Nr. 1 lediglich allgemein dargelegt, wann eine Zuordnung zu einer höheren Bewertungsstufe erfolgen kann und wann Zwischenstufen einschlägig sind und unter Nr. 2 erklärt, warum bei dem Kriterium Nr. 4 „Grad der Verantwortung“ auf die Ressourcenverantwortung und nicht die Ausführungsverantwortung nach dem Bewertungsmodell abgestellt wird.
In sich nicht schlüssig und damit fehlerhaft in dem Q2. ‑Gutachten ist die in den Empfehlungen (Nr. 6) vorgenommene Klassifizierung der Studierendenwerke in fünf Größenklassen sowie die daraus folgende Bildung von drei Stufen einer Rahmenvergütung, soweit sie aus den unterschiedlichen Verantwortungsgraden der Geschäftsführer der Studierendenwerke resultierend aus den unterschiedlichen Größen der Studierendenwerke hergeleitet wurde.
So wurden in dem Q2. ‑Gutachten für die Klassifizierung der 12 Studierendenwerke in Nordrhein‑Westfalen zunächst die Werte der Anzahl der Studierenden im Wintersemester 2010/2011, der Wohnplätze, der Umsatzerlöse, der Zuschüsse des Landes Nordrhein‑Westfalen, der Beschäftigten, der Personalkosten, der Bilanzsumme, des Anlagevermögens und des Eigenkapitals aufgeführt. Die Klassifizierung wurde dann jedoch nur anhand der Anzahl der Studierenden mit dem Faktor 1,5, der Anzahl der Wohnplätze mit dem Faktor 1,3 und der Anzahl der Mitarbeiter mit dem Faktor 1,2 vorgenommen. Warum die anderen Bezugsgrößen, insbesondere die Umsatzerlöse, die Bilanzsumme und das Anlagevermögen für die Klassifizierung der Studierendenwerke korrespondierend mit dem jeweiligen Verantwortungsgrad ihrer Geschäftsführer nicht von zu berücksichtigender Bedeutung sein sollen, wird in dem Q2. ‑Gutachten nicht dargelegt und erschließt sich auch sonst nicht. In diesen Bezugsgrößen lag der Kläger z.B. gegenüber dem Studierendenwerk Bonn bei den Umsatzerlösen fast auf demselben Niveau und bei der Bilanzsumme und dem Anlagevermögen sogar deutlich drüber, obwohl das Studierendenwerk Bonn zu den großen und der Kläger zu den mittleren Studierendenwerken gezählt wurde.
Im Übrigen hat das Q2. ‑Gutachten das Studierendenwerk Bonn bei der Anzahl von 31.058 Studierenden zu Unrecht in die Größenklasse 4 statt in die Größenklasse 2 eingestuft und damit fälschlicherweise als großes Studierendenwerk klassifiziert.
Doch auch soweit das Q2. ‑Gutachten zumindest die Werte der Anzahl der Studierenden, der Wohnplätze und der Mitarbeiter als maßgebliche Indikatoren für die daraus ableitbaren unterschiedlichen Verantwortungsgrade der Geschäftsführer der Studierendenwerke in Nordrhein-Westfalen ansieht und zu der Aufteilung in große, mittlere und kleinere Studierendenwerke kommt, ist wohl schon die vorgenommene, zumindest aber die beibehaltene Zuordnung des Klägers zu den mittleren Studierendenwerken fehlerhaft. In den letzten Jahren ist es bei allen Studierendenwerken durchweg zu einer Erhöhung der verschiedenen Werte gekommen, insbesondere bei der Anzahl der Studierenden. So betreut der Kläger derzeit 60.900 Studierende (°U E. 34.200 Studierende, FH E. 14.000 Studierende, FH T. 12.700 Studierende). Außerdem müssten auch noch die in dem Q2. ‑Gutachten völlig außen vor gelassenen rund 72.000 Studierenden an der °°°°Universität I. mit einem gewissen prozentualen Anteil berücksichtigt werden. Daneben unterhält der Kläger 2.831 Wohnplätze und beschäftigt 450 Mitarbeiter. Das würde nach der Gewichtung in dem Q2. ‑Gutachten zu einem Gesamtwert von 16,2 (7,5 + 3,9 + 4,8) führen. Danach würde der Kläger zu den großen Studierendenwerken der Vergütungsklasse 3 zählen. Entgegen dem Q2. ‑Gutachten sieht der Beklagte die Werte jedoch nicht als Indikatoren für den Verantwortungsgrad der Geschäftsführer, sondern zieht sie rein zur Klassifizierung der zwölf Studierendenwerke untereinander an. Dies zeigt schon sein Hinweis, dass neben dem Kläger auch die anderen elf Studierendenwerke dem enormen Anstieg der Studierendenzahlen hätten gerecht werden müssen. Für eine höhere Klassifizierung des Klägers wurde kein Anlass gesehen. Dies lässt sich nur damit erklären, dass aus Sicht des Beklagten die relative Klassifizierung der Studierendenwerke untereinander im Hinblick auf die überall eingetretene deutliche Erhöhung der Studierendenzahlen unverändert geblieben ist. Bei einer derartigen Handhabung der vorgenommenen Klassifizierung der Studierendenwerke könnte sich der Umfang und die Bedeutung der Arbeit der jeweiligen Geschäftsführungen immer weiter erhöhen, ohne dass dies zu einer angemessenen Erhöhung der Vergütung führen würde, solange sich an der Zuordnung des jeweiligen Studierendenwerkes zu den kleinen, mittleren oder großen Studierenden werden nichts ändern würde.
Angesichts der zuvor festgestellten ermessensfehlerhaften Erwägungen bedarf es keines weiteren Eingehens auf die nachfolgenden Bedenken gegen die Verwendung des Q2. ‑Gutachtens als Grundlage der Ermessensentscheidung. So ist fraglich, ob das Bewertungsmodell der KGSt, welches der Bewertung von Beamtenstellen dient, überhaupt zur Beurteilung einer angemessenen Vergütung eines Geschäftsführers bei einem Studierendenwerk in Nordrhein-Westfalen geeignet ist. Weiterhin wäre näher zu untersuchen, ob die in Nr. 4.1.4 des Q2. ‑Gutachtens beim erweiterten Benchmarking herangezogenen herausgehobenen Führungspositionen der Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 und B 2 bis B 6 vergleichbar sind mit der Tätigkeit eines Geschäftsführers bei einem Studierendenwerke in Nordrhein-Westfalen. Problematisch erscheint auch, ob der gebotene Abstand zwischen dem Gehalt des Geschäftsführers des Klägers und dem der zweiten Führungsebene (wie dem kaufmännischen Leiter) nach dem im Q2. ‑Gutachten vorgeschlagenen Vergütungsrahmen noch gewahrt bleibt.
Neben den Ermessensfehlern aus der Übernahme des Q2. ‑Gutachtens führt die nicht ausreichende Berücksichtigung der besonderen Umstände der Situation des Klägers mit deren Auswirkungen auf die Beschäftigung ihres Geschäftsführers I. zu einem erheblichen Mangel bei der Ermessensentscheidung des Beklagten. Der Kläger hat schon in dem Beschluss seines Verwaltungsrates vom 28. März 2014 als auch in dem Genehmigungsantrag vom 29. April 2014 darauf hingewiesen, dass der Geschäftsführer I. im Interesse des Studierendenwerkes dringend vertraglich gebunden werden müsse, um den eingeschlagenen Kurs der Konsolidierung und Professionalisierung weiter durchführen zu können. So wurde auf die damals vorgefundene nahezu desolate Situation des Klägers verwiesen, die der Geschäftsführer I. durch ein ausgesprochen hohes Engagement und sehr gute Leistungen unter schwierigsten Bedingungen beseitigt und den Kläger wieder auf einen positiven Kurs gebracht habe. Auf diese außergewöhnlichen Leistungen des Geschäftsführers I. ausgehend von einer äußerst schwierigen Ausgangslage hat der Kläger in seinem Erinnerungsschreiben vom 29. Oktober 2014 nochmals hingewiesen und sie in seinem Schriftsatz vom 12. Juli 2017 (Gerichtsakte Bl. 469 ff) im Einzelnen konkretisiert. In seinem Versagungsbescheid ist der Beklagte auf diese besondere Situation für die Arbeit des Geschäftsführers des Klägers überhaupt nicht eingegangen und hat sie auch nachfolgend nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt. Vielmehr hat er gegenüber dem Kläger als auch gegenüber den anderen Studierendenwerken deutlich zu verstehen gegeben, dass für die Vergütung der Geschäftsführungen der Studierendenwerke in Nordrhein-Westfalen die drei gestaffelten Vergütungsfenster für die zugeordneten kleineren, mittleren und großen Studierendenwerke verbindlich gelten sollen. Allenfalls bestehende Altverträge würden nicht tangiert und die wenigen befristeten Verträge könnten noch zu den alten Konditionen verlängert werden. Die vom Beklagten gleichsam rechtsnormähnliche Anwendung der in dem Q2. ‑Gutachten vorgeschlagenen Vergütungsfenster wird der nach § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG gebotenen Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls nicht gerecht. Zwar ist es nicht zu beanstanden, dass für den Beklagten dem Kriterium der angemessenen, untereinander vergleichbaren Höhe der Vergütungen für die Geschäftsführungen in den zwölf Studierendenwerken in Nordrhein-Westfalen, wofür die Bildung von Vergütungsfenstern tauglich und hilfreich sein kann, bei seiner Ermessensausübung eine erhebliche Bedeutung zukommt. Dies entbindet ihn jedoch nicht von der Notwendigkeit, besondere oder sogar außergewöhnliche Situationen hinsichtlich Tätigkeiten der Geschäftsführungen, sei es in personeller oder sachlicher Hinsicht, zu berücksichtigen und zu prüfen, ob dadurch nicht ein Anlass vorliegt, der ein Abweichen von den gestaffelten Vergütungsfenstern erfordert. Dies kann bei den vom Kläger geschilderten besonderen Leistungen des Geschäftsführers I. vor allem in den ersten Jahren seit seiner Berufung nicht ausgeschlossen werden, wenn es nicht sogar geboten ist. Das kann dazu führen, dass dessen Geschäftsführervergütung sogar deutlich oberhalb eines Vergütungsfensters als angemessen erscheint. Insoweit vermag der Beklagte mit seiner Argumentation, von den einzelnen geschilderten Tätigkeiten des Geschäftsführers I. bis auf die fünf größeren Bauvorhaben in der Zeit von 2012 bis Mitte 2014 nichts zu wissen, da der Kläger seine Aufgaben in Selbstverwaltung wahrnehme und der Beklagte diesbezüglich lediglich die Rechtsaufsicht ausübe, nicht durchzudringen. Vorliegend geht es nicht um die Aufsicht des Beklagten über die durch den Geschäftsführer I. im Rahmen der Selbstverwaltung des Klägers durchgeführten Maßnahmen und erledigten Aufgaben, sondern um die auch in sachlicher Hinsicht umfassende Ermessensentscheidung des Beklagten über die Einwilligung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG. Da insoweit die Entscheidung des Beklagten gerade nicht auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt ist, muss er sich auch inhaltlich mit den Einzelheiten der Tätigkeiten des Geschäftsführers I. beschäftigen.
Für einen Anspruch des Klägers auf Erteilung der unter dem 29. April 2014 beantragten Einwilligung in den vom Verwaltungsrat des Klägers am 28. März 2014 beschlossenen Änderungsvertrag des Klägers mit seinem Geschäftsführer I. über eine Vergütungserhöhung fehlt es an der dafür notwendigen Ermessensreduzierung auf Null. Allein schon aufgrund der sich aus den vorstehenden Ausführungen ergebenden Komplexität der Entscheidung des Beklagten mit den zu berücksichtigenden zahlreichen Aspekten lässt sich nicht feststellen, dass sich die Pflicht des Beklagten zur ermessensfehlerfreien Entscheidung auf Erteilung der begehrten Einwilligung verdichtet hat.
2. Bescheid vom 22.04.2015:
Soweit der Kläger mit Antrag vom 25. März 2015 die Einwilligung des Beklagten in die Regelung des Dienstverhältnisses seines Geschäftsführers über dessen Vertragsverlängerung gemäß der Ziff. 1‑7 des Beschlusses des Verwaltungsrates des Klägers vom 23. März 2015 begehrt, ist der ablehnende Bescheid vom 22. April 2014 rechtswidrig. Dem Kläger steht der insoweit allein geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung zu, § 113 Abs. 5 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Erteilung der Einwilligung ist wiederum § 8 Abs. 1 Satz 2 StWG. Die vom Beklagten zu treffende Ermessensentscheidung ist aus den zuvor dargelegten Gründen in ermessensfehlerhafter Weise erfolgt. Das MIWF hat seine ablehnende Entscheidung wiederum darauf abgestellt, dass die Differenz zwischen dem für den Geschäftsführer I. vorgesehenen Gehalt und dem auf Vorschlag des Q2. ‑Gutachten festgelegten Gehaltsgefüges für die Geschäftsführung der Studierendenwerke sich noch vergrößern würde. Das MIWF hat in seinem ablehnenden Bescheid dem Kläger als Entgegenkommen lediglich angeboten, dass der Geschäftsführer I. zu den bestehenden Konditionen weiter beschäftigt werden könne, sein Gehalt also nicht bei einer Vertragsverlängerung entsprechend dem festgelegten Vergütungsrahmen für Geschäftsführer vermindert werden müsse. Damit hat sich der Beklagte das in dem Q2. ‑Gutachten vorgeschlagene Gehaltsgefüge wiederum zu eigen gemacht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei hat die Kammer die beiden klägerischen Begehren entsprechend ihrem Streitwert im Verhältnis von 1/3 zu 2/3 zu Grunde gelegt, wobei der Kläger mit seinem ersten Klagebegehren zur Hälfte und mit seinem zweiten Klagebegehren voll obsiegt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 StWG
§ 13 StWG
§ 114a GO
§ 12 InsO
§ 11 StWG
§ 12 StWG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 StWG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 StWG
§ 12 Abs. 2 InsO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 StWG
§ 8 Abs. 4 StWG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 StWG
§ 1 Abs. 1 StWG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 StWG
§ 6 Abs. 1 StWG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 A 619/98
8 A 620/98