Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-23, Aktenzeichen 22 A 2145/16.PV
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2017:0323.22A2145.16.PV.0A

Tenor:
Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1. wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Juli 2016 - 23 K 1653/16.F.PV - wie folgt abgeändert:
Die vom 9. bis 13. Mai 2016 durchgeführte Personalratswahl beim Polizeipräsidium A-Stadt in der Gruppe der Beamten wird für ungültig erklärt.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Gültigkeit der vom 9. bis 13. Mai 2016 durchgeführten Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium A-Stadt (Beteiligter zu 1.) aufgrund der Nichtzulassung eines von den Antragstellern eingereichten Wahlvorschlags für eine "Freie Liste - Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen".
Mit Schreiben vom 16. März 2016 waren die Wahlberechtigten seitens des Wahlvorstands aufgefordert, innerhalb von 18 Tagen, spätestens am 11. April 2016, für die Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium A-Stadt Wahlvorschläge für jede Gruppe einzureichen. Mit von den Antragstellern zu 1. und 2. als Listenvertreter unterzeichnetem Schreiben vom 30. März 2016, eingegangen beim Wahlvorstand am 31. März 2016, reichten die Antragsteller den Wahlvorschlag für eine "Freie Liste - Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen" ein. Der Wahlvorstand befasste sich mit allen eingereichten Wahlvorschlägen und wies den genannten Wahlvorschlag nach Prüfung in seiner Sitzung am 6. April 2016 als ungültig zurück. Der Wahlvorschlag und die Unterschriftenliste stellten keine gültige Urkunde dar. Ausweislich der Niederschrift über die Sitzung des Wahlvorstands am 6. April 2016 wurde dies dem als Listenvertreter im Lauf der Sitzung hinzugezogenen Antragsteller zu 2. mitgeteilt. Außerdem wurde ihm mitgeteilt, dass bis zum Ablauf der Einreichungsfrist am 11. April 2016 ein neuer Wahlvorschlag eingereicht werden könne und der Wahlvorschlag zur Vereinfachung an mehrere Unterschriftenlisten "getackert" und die Unterschriftenlisten "unabhängig voneinander zum Sammeln der erforderlichen 50 Unterstützungsunterschriften verteilt" werden dürften. Mit E-Mail vom 7. April 2016 gab der Wahlvorstand den Antragstellern zu 1. und 2. die rechtliche Einschätzung seines Justiziars vom gleichen Tage zur Ungültigkeit des Wahlvorschlags aufgrund fehlender Verbindung zur Kenntnis.
Mit Schreiben vom 11. April 2016 reichten die Antragsteller zu 1. und 2. erneut den Wahlvorschlag mit der genannten Listenbezeichnung ein und wiesen darauf hin, dass die einzig vorgenommene Korrektur die Amtsbezeichnung eines Kandidaten betreffe. Ausweislich der beigezogenen Wahlunterlagen sieht der eingereichte Wahlvorschlag der "Freien Liste" wie folgt aus: an je (zwei) Blätter mit der vollständigen Listenbezeichnung und darunter stehender Aufführung der Listenplatzkandidatinnen und -kandidaten waren ein oder mehrere Blätter mit gelisteten Unterstützerunterschriften geheftet. Jedes Einzelblatt der Unterschriftenlisten trägt in der Kopfzeile folgende Angabe:
" Unterschriftenliste für den Wahlvorschlag der wahlberechtigten Beschäftigten, für die PR-Wahl beim PP ..., Gruppe Beamte, gemäß § 16 (3) HPVG, §§ 7, 8 WO zum HPVG der Freien Liste 'Wir für A-Stadt - Unsere Stimme in Hessen' "
Darunter sind die Rubriken für Name, Vorname, Dienststelle und die Unterschriftsleistung aufgeführt. Diese gehefteten "Einzelkonvolute" sind selbst nicht zusammengeheftet oder auf andere Weise körperlich verbunden. Der Wahlvorschlag ging beim Wahlvorstand am 11. April 2016 um 11:18 Uhr ein.
In seiner Sitzung am 12. April 2016 beschloss der Wahlvorstand, den so eingereichten Wahlvorschlag nach Prüfung erneut als ungültig zu erklären. Ausweislich der Niederschrift lasse bereits die Form der Überreichung des Wahlvorschlags Zweifel an der Urkundeneigenschaft zu, da der Wahlvorschlag und die Zettel mit den Unterstützerunterschriften nicht zusammengeheftet seien. Außerdem ist festgehalten, dass es sich nach Auffassung des Wahlvorstands nicht um eine "Freie Liste" handele und die Bezeichnung des Wahlvorschlags mit diesem Kennwort die Wähler täusche. Das Kennwort vermittle den Eindruck, es handele sich um eine unabhängige Liste, auf der Beschäftigte ohne Gewerkschaftshintergrund kandidierten, was jedoch bei dem Wahlvorschlag nicht der Fall sei. Die Prüfung des Wahlvorstands habe ergeben, dass von den vorgeschlagenen Bewerberinnen eine Mitglied in einer Gewerkschaft sei und zwei organisationsfrei. Bei den Bewerbern seien acht Mitglieder in einer Gewerkschaft und sechs organisationsfrei. Im Übrigen sei der Spitzenkandidat ein bekanntes Mitglied der Deutschen Polizeigewerkschaft und übe dort Vorstandstätigkeit aus. Der zweite Bewerber sei bis Dezember 2015 Mitglied dieser Gewerkschaft gewesen und nach der letzten Personalratswahl als stellvertretender Personalratsvorsitzender freigestellt worden; er werde von einem Großteil der Beschäftigten weiterhin als freigestelltes Gewerkschaftsmitglied wahrgenommen. Auf Platz 6 der Liste kandidiere schließlich der amtierende Personalratsvorsitzende, ein bekanntes Mitglied der GdP. Er habe im Übrigen auch noch im aktuellen "Polizeireport" Ausgabe 03/2016 zur Wahl der GdP aufgerufen.
Mit Schreiben vom 18. April 2016 teilte der Vorsitzende des Wahlvorstands den Antragstellern zu 1. und 2. die beschlossene Zurückweisung des Wahlvorschlags mit. Die Mitteilung der Gründe für die Zurückweisung des Wahlvorschlags beschränkte sich dabei auf die Verwendung des nach Erachten des Wahlvorstands irreführenden Kennworts.
Die Wahl fand ohne Zulassung des Wahlvorschlags der Antragsteller in dem benannten Zeitraum statt; das Ergebnis der Wahl wurde durch Aushang am 17. Mai 2016 bekannt gegeben.
Am 21. April 2016 haben die Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, durch welche sie die Verpflichtung des Beteiligten begehrt haben, den vorbezeichneten Listenvorschlag in das Wahlverzeichnis für den Beteiligten zu 1. für das Jahr 2016 aufzunehmen. Den einstweiligen Rechtsschutzantrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. April 2016 (Az.: 23 L 1286/16.F.PV) zurückgewiesen, ohne in der Sache eine Aussage zur Zulässigkeit des Wahlvorschlags getroffen zu haben. Vielmehr komme der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung deswegen nicht in Betracht, weil die Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium A-Stadt bereits mit Übersendung der Briefwahlunterlagen an eine nicht unerhebliche Zahl von Wahlberechtigten am 18. April 2016 begonnen habe. Aus diesem Grund sei es dem Wahlvorstand nicht möglich, dem Antragsbegehren zu entsprechen, weil er damit in die laufende Wahlhandlung eingreifen würde. Die Antragsteller seien auf die Möglichkeit zu verweisen, ein Wahlanfechtungsverfahren gemäß § 22 HPVG zu betreiben.
Am 23. Mai 2016 haben die Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht den hier beschwerdegegenständlichen Antrag auf Anfechtung der Wahl des Beteiligten zu 1. anhängig gemacht. Ihrer Auffassung nach war die Ablehnung der Zulassung ihres Wahlvorschlags rechtswidrig, weil das verwendete Kennwort nicht irreführend sei. Unter Bezugnahme auf obergerichtliche Rechtsprechung haben sie die Auffassung vertreten, dass eine Bezeichnung wie die vorliegende "Freie Liste", nicht zu beanstanden sei, weil der Wahlvorschlag sowohl organisierte als auch nichtorganisierte Bewerber umfasse. Die Nichtzulassung des Wahlvorschlags habe auch Einfluss auf das Wahlergebnis haben können.
Die Antragsteller haben beantragt,
die Personalratswahl beim Polizeipräsidium A-Stadt für das Jahr 2016 für ungültig zu erklären.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er die Ausführungen des Wahlvorstands zur Begründung der Zurückweisung des Wahlvorschlags wiederholt und vertieft. Das Kennwort vermittle grundsätzlich den Eindruck einer unabhängigen Liste von Beschäftigten ohne Gewerkschaftshintergrund, die sich zu einer Interessenvertretung verbunden hätten. Die Kandidaten auf der Liste des streitgegenständlichen Wahlvorschlags seien zwar nur teilweise organisiert, eindeutig den Ton angeben hätten jedoch die organisierten Kandidaten. Es stehe zu befürchten, dass mit der Zulassung der "Freien Liste" zur Wahl habe versucht werden sollen, über zwei getrennte Listen Gewerkschaftspolitik einer großen Polizeigewerkschaft durchzusetzen.
Mit Beschluss vom 4. Juli 2016 hat das Verwaltungsgericht die vom 9. bis 13. Mai 2016 durchgeführte Wahl des Beteiligten für ungültig erklärt. In den Gründen hat es vorab ausgeführt, den Beteiligten zu 2., dessen Beteiligung zuvor irrtümlich unterlassen worden sei, nachträglich in das Verfahren aufgenommen zu haben. Dies stelle zwar einen Verfahrensfehler dar, auf dem die Sachentscheidung jedoch nicht beruhe.
Der Antrag sei zulässig nach § 22 Abs. 1 HPVG und begründet. Die Zurückweisung des von den Antragstellern eingereichten Wahlvorschlags als ungültig sei rechtswidrig gewesen, weil das zur Bezeichnung des Wahlvorschlags verwendete Kennwort nicht irreführend gewesen sei. Es treffe zwar zu, dass die Liste Kandidaten mit Gewerkschaftszugehörigkeit und solche ohne Gewerkschaftszugehörigkeit vereinige. Dies allein könne jedoch nicht dazu führen, dass das Kennwort die Wählerschaft in die Irre führe und seine Verwendung die Personalratswahl in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflusse. Das sei aber erforderlich, um die Zurückweisung des Wahlvorschlags im Hinblick auf das Kennwort rechtfertigen zu können. In der Rechtsprechung sei entschieden, dass die Bezeichnung eines Wahlvorschlags durch ein Kennwort mit dem Begriff "unabhängig" zulässig sei, wenn mit diesem Wahlvorschlag Kandidaten aus verschiedenen, miteinander rivalisierenden Gewerkschaften und/oder nicht organisierte Kandidaten zur Wahl vorgeschlagen würden. Auch die Verwendung des Kennworts "Freie Liste" sei unter diesen Voraussetzungen zulässig. Aus dem Umstand, dass die Liste inhaltlich ähnliche Vorstellungen vertrete, wie etwa die Liste der GdP, worauf die Vertreterin des Beteiligten zu 1. in der mündlichen Verhandlung ausführlich hingewiesen habe, könne nicht geschlossen werden, dass die Verwendung des Kennworts die Wählerschaft in die Irre führe. Zum einen habe sich der Wahlvorstand diese Überlegung nicht zu Eigen gemacht, sondern die Zurückweisung des Kennworts ausschließlich mit der bloßen Mitgliedschaft einiger Kandidaten in Gewerkschaften begründet. Zum anderen seien die Forderungen, die die Listenvertreter im Wahlkampf vertreten hätten, zwar in ihrer Zielsetzung mit denjenigen der ebenfalls zur Wahl stehenden Gewerkschaftslisten vergleichbar; sie seien allerdings so allgemein gehalten, dass daraus nicht geschlossen werden könne, auch die "Freie Liste" verfolge ausschließlich und dezidiert die Forderungen einer bestimmten Gewerkschaft. Dies sei schon deshalb nicht möglich, weil auf diesem Wahlvorschlag nicht nur Vertreter einer einzigen Gewerkschaft zur Wahl anträten, sondern Mitglieder unterschiedlicher Gewerkschaften repräsentiert seien. Anhaltspunkte dafür, dass eine Gewerkschaft das Handeln der Kandidaten der Liste inhaltlich vorgeben oder dominieren werde, seien nicht im Ansatz ersichtlich.
Andere Mängel des Wahlvorschlags seien den Listenvertretern gegenüber nicht mehr geltend gemacht worden. So sei diesen gegenüber insbesondere nicht als Grund für die Zurückweisung angeführt worden, dass der Wahlvorstand auch das Vorhandensein formaler Mängel des Wahlvorschlags als möglich angesehen habe. Im Übrigen könne sich der Wahlvorstand nicht mehr darauf berufen, dass der Wahlvorschlag nicht formgerecht eingereicht sei, weil er in der vorangegangenen Sitzung den Listenvertretern die Form der Einreichung des Wahlvorschlags empfohlen habe, die dann auch erfolgt sei.
Gegen diesen, den früheren Bevollmächtigten des Beteiligten zu 1. am 15. Juli 2016 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 4. Juli 2016 hat der anwaltlich vertretene Beteiligte zu 1. am 26. Juli 2016 Beschwerde erhoben, die er am 14. September 2016 im Wesentlichen wie folgt begründet hat:
Er rügt zunächst, dass der Vorsitzende der personalvertretungsrechtlichen Fachkammer in dem vorangegangenen Eilverfahren 23 L 1286/16.F.PV ohne vorherige Anhörung des Beteiligten zu 1. und der Dienststelle den Hinweis erteilt habe, dass die Zurückweisung des Wahlvorschlags rechtswidrig gewesen sein dürfte. Dieser Hinweis sei seitens des Beteiligten zu 1. als "voreiliger Schnellschuss" des Vorsitzenden empfunden worden. Das Verwaltungsgericht habe sich hierdurch in seiner Entscheidungsfindung "gebunden" gesehen und damit gegen den "Grundsatz der freien Urteilsfindung" verstoßen. Es werde darauf hingewiesen, dass bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden wegen der Wahlen zum Hauptpersonalrat der Hessischen Polizei ein Eilantrag der "Freien Liste" mit denselben Listenvertretern und mit demselben Begehren anhängig gewesen sei. In einem Gütetermin am 28. April 2016 habe der Vorsitzende in diesem Verfahren erkennen lassen, dass die Bezeichnung "Freie Liste" irreführend sein könne, weil dort - wie hier - die Mehrheit der Listenkandidaten einer Gewerkschaft angehörig gewesen seien. Der Eilantrag sei auf diese Hinweise hin von den Antragsstellern zurückgenommen worden, auch nachträglich sei die Wahl des Hauptpersonalrats nicht angefochten worden. Dies belege, dass sich die Antragsteller bei der Entscheidung über die Durchführung bzw. Nichtdurchführung der Wahlanfechtung von den gegebenen Hinweisen der Vorsitzenden hätten leiten lassen. Da der beanstandete Hinweis des Vorsitzenden dieses Verfahrens vorschnell und ohne vorherige Anhörung des Beteiligten zu 1. und der Dienststelle zustande gekommen sei, werde ein Verstoß gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens gerügt.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts sei zudem verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil der Beteiligte zu 2. erst nachträglich in das Verfahren aufgenommen worden sei. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Sachentscheidung auf diesem Verfahrensfehler beruhe, weil nicht ausgeschlossen werden könne, dass bei einem etwa unterbreiteten Vortrag des Polizeipräsidenten die Entscheidung des Gerichts anders ausgefallen wäre.
In der Sache habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass der Wahlvorschlag der "Freien Liste" in formeller Hinsicht unzulässig gewesen und deshalb zurückzuweisen sei, weil diesem die erforderliche Urkundeneigenschaft gefehlt habe. Das ergebe sich aus der fehlenden festen Verbindung des Wahlvorschlags mit den Zetteln mit den Unterstützerunterschriften. Der Wahlvorstand habe aufgrund der fehlenden Verbindung nicht prüfen können, ob den Unterstützern die Vorschlagsliste, die eingereicht worden sei, bei der Unterschriftsleistung vorgelegen habe. Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, dass der genannte Mangel den Listenvertretern gegenüber nicht mehr geltend gemacht worden sei, stimme dies nur eingeschränkt. Zwar führe das Schreiben des Wahlvorstandes vom 18. April 2016 über die Zurückweisung des Wahlvorschlages an die Antragsteller den Mangel nicht mehr auf. Dies beruhe allein darauf, dass die Aufnahme durch ein Versehen vergessen worden sei und bedeute nicht, dass der Wahlvorstand diesen Grund für die Zurückweisung des Wahlvorschlages aufgegeben habe. Maßgeblich sei allein, dass der Wahlvorstand in seiner Sitzung am 12. April 2016 als Kollektivorgan den formellen Mangel als Grund für die Zurückweisung des Wahlvorschlags ausdrücklich genannt habe. Im Übrigen gehe das Verwaltungsgericht von einem unzutreffenden Sachverhalt aus, indem es annehme, dass der Wahlvorschlag an die Liste der Unterstützerunterschriften "getackert" gewesen sei. Tatsächlich sei der zuletzt von der "Freien Liste" eingereichte Wahlvorschlag nicht an die Liste der Unterstützerunterschriften "getackert" gewesen und habe damit nicht dem entsprochen, was in der Sitzung vom 6. April 2016 vereinbart worden sei.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße das zur Bezeichnung des Wahlvorschlags verwendete Kennwort "Freie Liste - Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen" gegen § 21 Abs. 1 Satz 1 HPVG, § 8 Abs. 5 der Wahlordnung zum HPVG (im Folgenden: WO-HPVG). Das verwendete Kennwort sei irreführend. Die Begrifflichkeit "Freie Liste" suggeriere die Freiheit der zu wählenden Liste/Personen von der einen oder anderen Gewerkschaft. Dem werde widersprochen, da bei den weiblichen Bewerberinnen zwei Mitglieder einer Gewerkschaft seien, eine sei organisationsfrei. Bei den männlichen Bewerbern seien acht Mitglieder einer Gewerkschaft und sechs organisationsfrei. Da damit die Liste mehrheitlich aus gewerkschaftlich organisierten Mitgliedern bestehe, sei die Mehrheit der Listenbewerber nicht "frei". Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts reduzierten die Betrachtungsweise darauf, dass keine "getarnte" Gewerkschaftsliste vorliege, weil die gewerkschaftlich organisierten Mitglieder nicht ausschließlich einer, sondern mehreren Gewerkschaften angehörten. Das sei nicht zielführend, weil allein maßgeblich sei, ob es durch das Kennwort zu einer Irreführung beim Wähler kommen könne. Dass dies der Fall sei, werde durch diverse Nachfragen von Wählern bei dem Wahlvorstand hierzu vor der Durchführung der Wahlen belegt. Die "Freie Liste" werde insbesondere durch den ehemaligen Bezirksgruppenvorsitzenden der GdP, Herrn X. (Listenplatz 6), unterstützt, der bis zum Zeitpunkt der Personalratswahl auch Vorsitzender des Personalrats gewesen sei und über 40 Jahre im Dienst der GdP gestanden habe. Er sei bis heute GdP-Mitglied. Aufgrund seiner hervorgehobenen Funktionen könne er als deren "Frontmann" bezeichnet werden. Er sei seit vielen Jahren in A-Stadt bekannt und Gegenstand diverser Nachfragen von verunsicherten Wahlberechtigten gewesen, für wen bzw. welche Organisation man sich entscheiden solle. Darüber hinaus habe Herr X. im Polizei Report Nr. 150 (Fachzeitschrift der GdP) etwa zwei Monate vor der Personalratswahl im März 2016 in einem Vorwort der GdP für die Zukunft alles Gute gewünscht und angegeben, dass er im Bezirksgruppenvorstand auch weiter als Beisitzer fungiere. Gerade ältere Wähler, die Herrn X. seit vielen Jahren durch die Gewerkschaftsarbeit gekannt hätten, hätten sich mit Nachfragen an den Wahlvorstand gewandt. Entsprechendes gelte für Herrn C., der als stellvertretender Personalratsvorsitzender auf Platz 2 der "Freien Liste" kandidiere, obwohl er bis Ende 2015 noch der DPolG angehört habe. Viele Wähler hätten bis zur Personalratswahl nicht gewusst, dass Herr C. aus der DPolG ausgeschlossen worden sei. Auch zwei weitere Personen, die der GdP angehörten und auf Listenplätzen der "Freien Liste" kandidierten, seien Gegenstand diverser Nachfragen von Wählern gewesen, die sich erkundigt hätten, wie es sein könne, dass Bewerber der "Freien Liste" Mitglieder der GdP seien und wen diese tatsächlich unterstützten. Der Beschwerdeführer zu 1. ist der Auffassung, all dies belege eine "massive Irreführung" der Wähler durch das Kennwort "Freie Liste".
Zudem habe die "Freie Liste" im Kern das gleiche Programm zur Personalratswahl aufgestellt wie die GdP. Das Programm sei lediglich in seiner Wortschöpfung abgeändert worden, ansonsten aber inhaltsgleich. Hiervon gehe auch das Verwaltungsgericht aus, ziehe hieraus jedoch die unzutreffenden Schlussfolgerungen, indem es ausführe, das Wahlprogramm sei so allgemein gehalten, dass daraus nicht geschlossen werden könne, dass auch die "Freie Liste" ausschließlich und dezidiert Forderungen einer bestimmten Gewerkschaft verfolge. Es komme nicht darauf an, ob Anhaltspunkte dafür vorlägen, eine Gewerkschaft werde das Handeln der Kandidaten der Liste inhaltlich vorgeben oder dominieren. Maßgeblich sei allein, ob es zu einer Irreführung der Wähler kommen könne. Das sei der Fall, weil die Wähler mit der Wahl einer "Freien Liste" die Vorstellung verknüpften, diese werde auch ein freies, also von anderen Gewerkschaften unabhängiges Programm verfolgen. Es werde ein "Etikettenschwindel" betrieben, durch den eine große Gewerkschaft, wie die GdP, auf Umwegen ihr Wahlprogramm über eine "Freie Liste" umsetzen könne.
Das Kennwort "Freie Liste" sei auch unter einem anderen Gesichtspunkt irreführend: Der Teil des Kennworts "Unsere Stimme für Hessen" suggeriere dem Wähler, dass die "Freie Liste" hessenweit tätig sei, mithin über den Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums A-Stadt hinaus Einfluss habe. Das sei gerade nicht der Fall. Die "Freie Liste" sei standortbezogen im Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums A- Stadt tätig und auf diesen beschränkt. Ein darüber hinausgehender Wirkungskreis existiere nicht.
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Juli 2016 aufzuheben und den Antrag der Antragsteller vom 23. Mai 2016 auf Anfechtung der Wahl des Beteiligten zu 1. abzulehnen.
Der Beteiligte zu 2. hat keinen Antrag gestellt und mitgeteilt, sich inhaltlich nicht zur Beschwerde des Beteiligten zu 1. äußern zu wollen.
Die Antragsteller beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie treten der Beschwerdebegründung zu allen Einzelpunkten jeweils näher begründet entgegen. Bezüglich der geltend gemachten Irreführung des Teils des Kennwortes "Unsere Stimme für Hessen" führen sie an, es sei nicht zutreffend, dass sich der Wirkungskreis der "Freien Liste" zwangsläufig und zum Zeitpunkt der Einreichung des Wahlvorschlags absehbar allein auf den Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums A-Stadt beschränkt habe. Die "Freie Liste" habe auch einen Wahlvorschlag für den Hauptpersonalrat eingereicht. Es sei nicht vorhersehbar gewesen, dass dieser Vorschlag abgelehnt werden würde. Insofern könne nicht von einem lediglich regionalen "Wirkungskreis" ausgegangen werden. Dessen ungeachtet sei für verständige Wähler ohne weiteres ersichtlich, dass sich der Wirkungskreis eines örtlich gewählten Personalrats nur auf den Zuständigkeitsbereich des genannten Polizeipräsidiums auswirke. Ein Irrtum darüber, dass durch die Wahl der Liste Einfluss über diesen örtlich begrenzten Zuständigkeitsbereich hinaus entfaltet werden könnte, sei daher ausgeschlossen.
Die Antragsteller wenden sich ferner gegen die Annahme, der Wahlvorschlag sei nicht in einer den formellen Voraussetzungen der Wahlordnung zum Hessischen Personalvertretungsgesetz genügenden Weise eingereicht worden. § 8 Abs. 3 WO-HPVG lasse sich lediglich das Erfordernis entnehmen, dass Unterstützerunterschriften auf dem Wahlvorschlag vorzunehmen seien. Diesem Erfordernis sei dann genügt, wenn die Unterstützer sich im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung tatsächlich und hinreichend über den durch ihre Unterschrift unterstützten Wahlvorschlag informieren könnten. Nicht erforderlich sei, dass die Unterschriften auf einem einzigen, als einheitliche Urkunde verbundenen Dokument geleistet würden. Dem stehe auch entgegen, dass ansonsten das Sammeln von Unterschriften an mehreren Stellen gleichzeitig nicht erfolgen könne, was aber möglich sein müsse. Die Anforderungen, dass die Unterstützer ihre Unterschrift auf dem Wahlvorschlag bzw. einem mit diesem als einheitliche Urkunde verbundenen Dokument geleistet haben müssten, habe schon der durch die Listenvertreter am 11. April 2016 eingereichte Wahlvorschlag erfüllt. Diese hätten einheitliche Urkunden jeweils bestehend aus dem Wahlvorschlag und daran angeheftet bzw. "getackert" die Unterschriftenliste eingereicht. Da die Listenvertreter in der Sitzung des Wahlvorstands vom 6. April 2016 ausdrücklich auf dieses Vorgehen hingewiesen worden seien, sei es rechtsmissbräuchlich, sich im Hinblick auf die Ablehnung des eingereichten Wahlvorschlags auf die fehlende feste Verbindung zu berufen.
Zur Ergänzung des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Wahlunterlagen des Wahlvorstands (5 Ordner) sowie denjenigen der Gerichtsakten dieses Verfahrens (2 Bände) sowie des vorangegangenen Eilverfahrens 23 L 1286/16.F.PV, die allesamt Gegenstand der mündlichen Anhörung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1. ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden.
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1. ist teilweise begründet. Bezüglich der Gruppe der Arbeitnehmer (Angestellte) hat die Beschwerde Erfolg; insoweit ist die Wahl nicht für ungültig zu erklären. Die Beschwerde ist jedoch unbegründet, soweit das Verwaltungsgericht dem Wahlanfechtungsantrag der Antragssteller bezüglich der Gruppe der Beamten stattgegeben und die Wahl insoweit für ungültig erklärt hat.
Der Personalrat des Polizeipräsidiums A-Stadt setzt sich aus Vertretern der Gruppe der Beamten und der (zahlenmäßig zwar deutlich kleineren, aber dennoch mit drei gewählten Personalratsvertretern repräsentierten) Gruppe der Angestellten zusammen, die für die beiden Gruppen getrennt zu wählen sind (§ 13 Abs. 1 und § 16 Abs. 2 HPVG). Dementsprechend ist verfahren worden. Die Antragsteller sind als Listenvertreter eines für die Gruppe der Beamten eingereichten Wahlvorschlags nur wahlanfechtungsbefugt für die Wahl der Gruppe der Beamten als derjenigen Gruppe der Beschäftigen, der sie selbst angehören. Nur für diese sind die Antragsteller allein aktiv und passiv wahlberechtigt, die Verletzung eigener Rechte ist nur denkbar, soweit die Wahl in dieser Gruppe betroffen ist. Das hat das Verwaltungsgericht nicht beachtet, als es die vom 9. bis 13. Mai 2016 durchgeführte Personalratswahl insgesamt für ungültig erklärt hat. Denn erfasst von der Ungültigkeitserklärung des Verwaltungsgerichts ist auch die Wahl der Personalratsvertreter aus der Gruppe der Angestellten, in der die Antragsteller mit ihrem Wahlvorschlag gar nicht angetreten waren und dies auch nicht hätten tun können, so dass deren Ausgang von der Zurückweisung ihres Wahlvorschlags auch nicht beeinflusst werden konnte (vgl. OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 1. Oktober 2013 - 8 L 102/12 -, juris Rdnr. 29; Bay. VGH, Beschluss vom 14. Februar 1958 - 1 FS 57 -, Leitsatz Nr. 3, zitiert nach juris). Daher hat die Beschwerde des Beteiligten zu 1. in Bezug auf die Gruppe der Angestellten Erfolg. Denn der uneingeschränkt gestellte, auf die gesamte Personalratswahl bezogene Wahlanfechtungsantrag und der Beschwerdeantrag der Antragsteller beinhalten als "Minus" gegenüber der Anfechtung der Wahl des gesamten Personalrats die Anfechtung der in der Gruppe der Beamten durchgeführte Personalratswahl. Da der von den Antragstellern eingereichte Wahlvorschlag, der vom Wahlvorstand abgelehnt worden ist, nur die Gruppe der Beamten betrifft, sind auch keine Auswirkungen auf die Wahl bezüglich der Gruppe der Arbeitnehmer denkbar (vgl. § 22 Abs. 1 letzter Halbsatz HPVG). Auch daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht die Wahl nur in Bezug auf die Gruppe der Beamten für ungültig hätte erklären dürfen (vgl. OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O.)
Das Verwaltungsgericht hat jedoch zu Recht festgestellt, dass der zulässige Wahlanfechtungsantrag der Antragsteller nach § 22 Abs. 1 HPVG - bezogen auf die Gruppe der Beamten - begründet ist und die Wahl für ungültig erklärt, soweit sich der Tenor der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sinngemäß auf die Personalratswahl in der Gruppe der Beamten bezieht.
Nach § 22 Abs. 1 HPVG ist die Wahl für ungültig zu erklären, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen worden ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Der Wahlvorstand hat gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren im Sinne des § 22 Abs. 1 HPVG verstoßen, indem er zu Unrecht den Wahlvorschlag "Freie Liste Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen" nicht zugelassen hat; die Möglichkeit der Auswirkung dieses Fehlers - der Nichtzulassung des gültigen Wahlvorschlags - auf das Wahlergebnis in der Gruppe der Beamten ist offenkundig.
Unerheblich ist zunächst, ob - wie es das Verwaltungsgericht gesehen hat - der Wahlvorstand die Formungültigkeit des eingereichten Wahlvorschlags gegenüber den Listenvertretern als Zurückweisungsgrund nicht mehr aufrecht erhalten hat. Maßgeblich für die Begründetheit einer Wahlanfechtung nach § 22 Abs. 1 HPVG ist allein, ob ein Verstoß gegen "wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren" tatsächlich vorliegt, es sei denn, dass durch diesen Verstoß das Wahlergebnis nicht hätte geändert oder beeinflusst werden können. Das ist in objektiver Hinsicht unabhängig von der Beanstandung auch dieses Fehlers durch den Wahlvorstand zu prüfen. Auch durch die Nichtzurückweisung eines ungültigen Wahlvorschlags wäre gegen wesentliche Vorschriften des Wahlrechts verstoßen worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2007 - 6 A 1/06 -, juris Rdnr. 24; v. Roetteken/Rothländer § 22 HPVG, Rdnr. 19 (Kasuistik) und Rdnr. 44 m.w.N.). Nicht entscheidend ist, welche Gründe von dem Wahlvorstand für die Nichtzulassung des Listenvorschlags angeführt worden sind. Vielmehr sind im Rahmen eines Wahlanfechtungsverfahrens einer Personalratswahl alle Gründe einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich, die als möglicher Verstoß gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens in Betracht kommen und die zur Begründetheit des Wahlanfechtungsantrags führen können (BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2009 - 6 PB 11/09 -, juris Rdnr. 5 f. m.w.N., Beschluss vom 13. Mai 1998 - BVerwG 6 P 9.97 - juris Rdnr. 28 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. April 2016 - OVG 62 PV 9.15 - juris Rdnr. 14). Umgekehrt verpflichtet der Untersuchungsgrundsatz die Verwaltungsgerichte nicht, ungefragt sämtlichen hypothetischen Wahlrechtsverstößen nachzugehen (BVerwG, Beschlüsse vom 28. Mai 2009 und vom 13. Mai 1998, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. April 2016, a.a.O.).
1. Ein die Zurückweisung des Wahlvorschlags der Antragssteller und dessen Ausschluss von der Wahl rechtfertigender Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren im Sinne des § 22 Abs. 1 HPVG liegt nicht darin, dass die Antragsteller am 11. April 2016 einen ungültigen Wahlvorschlag eingereicht hätten. Der von den Antragstellern am 11. April 2016 eingereichte Wahlvorschlag genügte vielmehr den sich aus der Wahlordnung zum Hessischen Personalvertretungsrecht - WO-HPVG ergebenden Anforderungen, weil er die nach § 8 Abs. 3 S. 1, 2 WO-HPVG erforderlichen Unterschriften der Wahlberechtigten aufwies. Der Umstand, dass zeitgleich mehrere Einzelkonvolute eingereicht worden sind, ist dabei unschädlich.
a) Nach § 8 Abs. 3 S. 1, 2 WO-HPVG muss jeder Wahlvorschlag von Beschäftigten von einem bestimmten Quorum (1/20 der wahlberechtigten Gruppenangehörigen oder 50 wahlberechtigte Gruppenangehörige) unterzeichnet sein. Nach § 10 Abs. 2 WO-HPVG sind Wahlvorschläge zurückzuweisen, die bei der Einreichung nicht die erforderlichen Unterschriften nach § 8 Abs. 3 WO-HPVG aufweisen. Ausgehend von der danach geltenden Schriftform (§ 126 BGB) wird gemeinhin gefordert, dass Wahlvorschläge einheitliche Urkunden sein müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 1957 - VII P 5.57 - PersV 1958/59, 211 f.; v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 7 WO-HPVG Rdnr. 31 ff.; § 10 Rn. 60 m.w.N.).
Der Senat folgt dabei hierzu ergangener Rechtsprechung, nach der dies nicht zwingend voraussetzt, dass die Bewerberliste und die Liste mit den Stützunterschriften körperlich fest miteinander verbunden sind (VG Potsdam, Beschluss vom 3. Mai 2006, 21 L 229/06.PVL, PersV 2007, 31 ff.; VG Hamburg, Beschluss vom 11. Dezember 1992, 1 VG FB 30/92 -, Der Personalrat, 1993, 508 ff.; OVG des Landes Niedersachsen, Urteil vom 4. März 1981, - P OVG L 5/80 5, PersV 1983, 18 [19]; zu § 14 Abs. 4 BetrVG, hinsichtlich der Anforderungen an die Gültigkeit von Personalratswahlen vergleichbar: BAG, Beschluss vom 25. Mai 2005 - 7 ABR 39/04 - juris, Rdnr. 13 f.; LAG Hamm, Beschluss vom 3. März 2006 - 13 TaBV 18/06 - juris, Rdnr. 58; a.A. BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 1957, a.a.O.).
Aus § 8 Abs. 3 Satz 1 WO-HPVG folgen keine besonderen Anforderungen an die äußere Beschaffenheit der Urkunde. Auch Sinn und Zweck der Regelung gebieten es nicht, einen aus mehreren Blättern bestehenden Wahlvorschlag nur dann als einheitliche Urkunde anzusehen, wenn die Blätter körperlich fest miteinander verbunden sind. Die Bewerberliste und die Unterstützerunterschriften müssen zwar eine einheitliche Urkunde bilden, damit sichergestellt ist, dass sich die Unterschriften auf diesen Wahlvorschlag und nicht auf eine andere Erklärung beziehen. Eine körperlich feste Verbindung von Bewerber- und Unterschriftenliste ist jedoch nicht die einzige Möglichkeit, deren Zusammengehörigkeit kenntlich zu machen. Die Einheitlichkeit kann sich vielmehr - ebenso wie bei Vertragsurkunden (vgl. dazu: BGH, Urteil vom 24. September 1997 - XII ZR 234/95 - BGHZ 136, 257 = NJW 1998, 58) - auch aus anderen den Schriftstücken anhaftenden Umständen, z.B. aus fortlaufender Paginierung, fortlaufender Nummerierung, einheitlicher graphischer Gestaltung, inhaltlichem Zusammenhang des Textes oder ähnlichen Merkmalen ergeben, namentlich auch aus der Wiedergabe des Kennworts der Liste auf den einzelnen Blättern der Unterstützerunterschriften (BAG, Beschluss vom 25. Mai 2005, a.a.O., juris Rdnr. 14, und VG Potsdam, Beschluss vom 3. Mai 2006, a.a.O.). Die Bewerberliste und die Unterstützerunterschriften müssen zwar eine einheitliche Urkunde im Sinne des § 126 BGB bilden, damit sichergestellt ist, dass sich die Unterschriften auf diesen Wahlvorschlag und nicht auf eine andere Erklärung beziehen. Aus § 8 Abs. 3 Satz 1 WO-HPVG folgen jedoch keine, über die gesetzliche Regelung des § 126 BGB hinausgehende Anforderungen an die äußere Beschaffenheit von Wahlvorschlags. Eine zwingende feste körperliche Verbindung ist auch nicht zum Schutz vor Manipulationen geboten. Ein hinreichender Schutz der Wahlberechtigten vor Verfälschungen wird durch die nach § 13 Abs. 1 WO-HPVG vorgeschriebene Bekanntmachung der Wahlvorschläge erreicht, wodurch etwaige nachträgliche Veränderungen der den Unterzeichnern zur Unterschrift vorgelegten Bewerberliste bereits vor Beginn der Stimmabgabe offenbart werden. Zudem gewährleistet auch eine feste Verbindung mehrerer Blätter zu einer einheitlichen Urkunde mittels einer Heftmaschine keinen absoluten Schutz gegen nachträgliche Manipulationen (BAG, Beschluss vom 25. Mai 2005, a.a.O.).
Entscheidend ist danach, dass nach den konkreten Umständen des Einzelfalls eindeutig und zweifelsfrei erkennbar ist, dass sich die geleisteten Unterschriften auf den betreffenden Wahlvorschlag beziehen und mit ihm eine einheitliche Urkunde bilden.
b) Daran gemessen ist der Wahlvorschlag vom 11. April 2016 in gültiger Form eingereicht worden. Ausweislich der in den beigezogenen Wahlunterlagen vorhandenen Listen beinhaltet jede Unterschriftenliste in der Kopfzeile die Angabe der Listenbezeichnung " Unterschriftenliste für den Wahlvorschlag der wahlberechtigten Beschäftigten, für die PR-Wahl beim PP A-Stadt, Gruppe Beamte, gemäß § 16 (3) HPVG, §§ 7, 8 WO zum HPVG der Freien Liste "Wir für A-Stadt - Unsere Stimme in Hessen". Darunter sind Rubriken für Name, Vorname, Dienststelle und die Unterschriftsleistung aufgeführt. An je ein Unterschriftenblatt mittels Heftklammer angeheftet waren - nach unwidersprochenen Angaben der Antragsteller bereits bei der Unterschriftensammlung - ein aus je zwei Seiten bestehendes Exemplar mit der Angabe der vollständigen Bezeichnung des Listenvorschlags und darunter in geschlechtergetrennten Spalten mit Listenplatznummer aufgeführt die Namen der auf der Liste kandidierenden Bewerberinnen und Bewerber. Damit war für die Unterschriftleistenden und für jeden Dritten klar erkennbar, dass die Unterschrift dem Wahlvorschlag der "Freien Liste" mit den genannten Kandidaten zugeordnet war. Eine Fehlzuordnung oder nachträgliche Manipulation der Zuordnung der Unterschriften durch Auflösung der Heftverbindung ist dadurch ausgeschlossen, dass in jeder Kopfzeile eines Unterschriftenblattes der Listenvorschlag genannt ist. Dem Sinn des § 8 Abs. 3 WO-HPVG - die sichere Zuordnung der gesammelten Unterstützerunterschriften zur richtigen Liste zu gewährleisten - ist damit Rechnung getragen. Nach alledem ist der Wahlvorschlag "Freie Liste" nicht wegen fehlender Urkundeneigenschaft aufgrund mangelnder fester Verbindung der Unterschriftenlisten mit dem textlichen Wahlvorschlag zurückzuweisen gewesen.
c) Keinen Anlass zu anderer Beurteilung bietet der Umstand, dass die so mit den Unterschriftenlisten verbundenen Listen gleichzeitig als "Einzelkonvolute", also bei der Einreichung selbst nicht fest miteinander verbunden und auch nicht etwa nummeriert und mit einem Hinweis auf die Angabe der vollständigen Blattzahl versehen eingereicht worden sind. Zwar ist in Wahlverfahren, wo Missbrauchsmöglichkeiten möglichst sicher ausgeschlossen werden sollen, eine besondere Formstrenge zu fordern. Die Einheitlichkeit der Urkunde muss aber im Zeitpunkt der Entstehung, also im Augenblick der Erfüllung der Schriftform vorliegen (vgl. BGH, Beschluss vom 13. November 1963 V ZR8/62 - BGHZ 40, 251 [263]; VG Arnsberg, Beschluss vom 3. Mai 2006 - 21 L 229/06.PVL - PersV 2007, 31 ff.). Sie kann nicht nachträglich, also erst nach der Leistung der Unterschriften begründet werden. Auch bezieht sich das aus § 8 WO-HPVG abgeleitete Urkundenerfordernis darauf, dass nach den Umständen zweifelsfrei sichergestellt sein muss, dass die Unterstützerunterschriften einem bestimmten Wahlvorschlag - der aus der textlichen Fassung mit der Gesamtheit der Unterstützerunterschriften besteht - zuzuordnen sind. Dem ist Rechnung getragen, wenn - wie vorliegend geschehen - der Wahlvorschlag auch ohne feste Verbindung oder andere Art der Kennzeichnung der abschließenden Zusammengehörigkeit, aus Einzelkonvoluten bestehend gleichzeitig als "Gesamtpaket" fristgerecht an den Wahlvorstand übergeben worden ist (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 11. Dezember 1992, a.a.O., v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 10 WO-HPVG Rdnr. 61 m.w.N.).
Gleichwohl ist es - gerade auch im Interesse der Einreicher eines Wahlvorschlags - zum Ausschluss von Unsicherheiten und Manipulationen anzuraten, dass im Fall getrennter Unterschriftensammlung vor der Einreichung des Wahlvorschlags die Einheitlichkeit des Wahlvorschlags als Gesamtkonvolut zweifelsfrei zum Ausdruck gebracht wird (vgl. ebenso: BAG, Beschluss vom 25. Mai 2005; a.a.O., VG Potsdam, Beschluss vom 3. Mai 2006, a.a.O.; v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 7 WO-HPVG Rdnrn. 34 ff.). Das kann entweder durch körperliche Zusammenführung, z.B. Herstellen einer festen Verbindung mittels Schnur und Siegel, mittels Heftklammer und zusätzlicher Auffächerung und verbindender Stempelung der Blätter oder auch durch Nummerierung der eingereichten Seiten unter Angabe der Gesamtseitenzahl erfolgen.
d) Selbst wenn die fehlende Verbindung bzw. Paginierung der Einzelkonvolute zu einem Gesamtkonvolut in Bezug auf die Wahrung der Formstrenge zur Einreichung eines einheitlichen Wahlvorschlags als schädlich anzusehen wäre, stellte dies keinen im Ergebnis durchgreifenden Zurückweisungsgrund des Wahlvorschlags dar.
Beachtlich wäre bei einem so zugrunde gelegten Verständnis weiter, dass der Wahlvorstand grundsätzlich verpflichtet ist, den eingereichten Wahlvorschlag unverzüglich zu prüfen und auf Fehler hinzuweisen (vgl. § 10 Abs. 5 WO-HPVG). Auch die Verletzung dieser Hinweispflicht kann einen wesentlichen Fehler des Wahlverfahrens im Sinne des § 22 Abs. 1 HPVG darstellen, der - wenn nicht auszuschließen ist, dass der nicht erteilte Hinweis zu einer (fristgemäßen) Nachbesserung bzw. Beseitigung des Fehlers geführt hätte - zur Begründetheit eines Wahlanfechtungsantrags führt (vgl. OVG Brandenburg, Beschluss vom 4. Februar 1999 - 6 A 194/98.PVL -, juris Rdnr. 22; BVerwG , Beschluss vom 1. März 1984 - 6 P 36/83 - juris, Rdnr. 22 ff.; Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Beschluss vom 4. Juli 2016 - 23 K 1687/16.F.PV - PersV 2017, 148 ff.).
Die Nichterteilung des nach § 10 Abs. 5 WO-HPVG gebotenen Hinweises durch den Wahlvorstand an die Antragsteller, dass die von dem Antragssteller zu 2. persönlich an den Wahlvorstand übergebenen "Einzelkonvolute" einer Zusammenführung als Gesamtkonvolut bedurft hätten, stellte einen wesentlichen Mangel im Wahlverfahren und damit durchgreifenden Wahlanfechtungsgrund nach § 22 Abs. 1 HPVG dar, weil die Erteilung eines solchen Hinweises aller Voraussicht nach zur fristgerechten Behebung dieses Mangels geführt hätte mit dem Ergebnis, dass ein so angenommener Fehler den Antragstellern nicht als Zurückweisungsgrund entgegen gehalten werden könnte.
Eine Nachbesserung der Wahlvorschläge ist grundsätzlich bis zum Fristablauf für die Einreichung der Wahlvorschläge möglich (§ 8 Abs. 6 WO-HPVG). Die Frist lief am Ende des Tages der Einreichung, am 11. April 2016 um 24.00h, ab. Da die Herstellung einer körperlichen Verbindung oder Kennzeichnung der Zusammengehörigkeit der eingereichten Einzelkonvolute auf andere Art unschwer möglich gewesen wäre - sei es durch weiteres "Tackern" mit verbindendem Abstempeln oder Paginierung mit dem Vermerk der vollständigen Seitenanzahl des Wahlvorschlags auf der ersten oder letzten Seite - wäre damit zu rechnen gewesen, dass - wenn der Wahlvorstand unverzüglich die fehlende Zusammenführung des Gesamtkonvoluts gegenüber den Antragstellern gerügt hätte - sich einer der Antragsteller zu dem Wahlvorstand begeben und die Verbindung bzw. Paginierung unschwer vorgenommen hätte.
2. Das Verwaltungsgericht hat die durchgeführte Personalratswahl hinsichtlich der Gruppe der Beamten jedoch zu Recht für ungültig erklärt, weil der Wahlvorstand den von den Antragstellern eingereichten Wahlvorschlag nicht wegen Verwendung eines irreführenden Kennworts hätte zurückweisen dürfen. Das verwendete Kennwort "Freie Liste - Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen" ist nicht irreführend.
Aus § 21 Abs. 1 S. 1 HPVG ergibt sich das Verbot, die Wahl des Personalrats zu behindern oder in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise zu beeinflussen. Diese Norm verpflichtet dazu, alles zu unterlassen, was in einer das Anstandsgefühl aller billig und gerecht denkenden Bediensteten verletzenden Weise ein bestimmtes Wahlergebnis herbeiführen kann. Danach soll, wie sich auch dem nachfolgenden Satz 2 der Vorschrift entnehmen lässt, sichergestellt werden, dass das aktive und passive Wahlrecht frei und unbeeinflusst ausgeübt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1969, VII P 2.69 - BVerwGE 34, 177 ff. - ; VGH Kassel, Beschluss des Senats vom 24. Februar 2005 - 22 TL 2583/04 -, VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12. April 2007 - PL 15 S 940/05 -, OVG Brandenburg, Beschluss vom 4. Februar 1999 - 6 A 194/98 PVL - , jeweils zit. nach juris). Nach § 8 Abs. 5 WO-HPVG soll der Wahlvorschlag mit einem Kennwort versehen sein. Ein derartiges Kennwort muss, um den Anforderungen des § 21 Abs. 1 S. 1 HPVG zu genügen, so beschaffen sein, dass die objektive Gefahr einer Täuschung der Wähler nicht besteht. Es ist demgemäß allgemein anerkannt, dass die Verwendung eines irreführenden Kennworts einer Liste eine unzulässige Beeinflussung der Wähler bewirken kann.
Gemessen an diesen Maßstäben war der Wahlvorschlag mit dem Kennwort "Freie Liste - Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen" nicht irreführend und hätte keine unzulässige Beeinflussung der Wähler im Sinne des § 21 Abs. 1 S. 1 HPVG bewirkt.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht Frankfurt hervorgehoben, dass im vorliegenden Fall unter dem Wahlvorschlag "Freie Liste, ..., " sowohl Gewerkschaftsangehörige, und zwar von zwei verschiedenen Gewerkschaften, nämlich der DPolG und der GdP, hatten kandidieren wollen, wie auch nicht Gewerkschaftsmitglieder. Die Zusammensetzung der Kandidaten der "Freien Liste, ...," aus Angehörigen zweier verschiedener Gewerkschaften und von Nicht-Gewerkschaftsangehörigen begründet prima facie die Vermutung, dass die Kandidaten dieser Liste - trotz Gewerkschaftszugehörigkeit auch an hervorgehobener Position im Einzelfall - in der Gesamtheit ein von Vorgaben einer bestimmten Gewerkschaft unabhängiges - "freies" - Programm verfolgen. Anders als in dem Fall, dass nur oder weit überwiegend Mitglieder einer einzigen bestimmten Gewerkschaft auf dem Wahlvorschlag vertreten sind (vgl. zur Irreführung in seinem solchen Fall: Hess. VGH, Beschluss vom 24. Februar 2005, a.a.O., VG Ansbach, Beschluss vom 6. Dezember 2001 - AN 7 P 00.00617 - juris, Rdnr. 16 ff.; v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 8 WO-HPVG Rdnr. 60 f. m.w.N.) spricht die "Durchmischung" der Kandidaten aus Angehörigen verschiedener Gewerkschaften und nicht gewerkschaftlich organisierten Beschäftigten vielmehr dafür, dass kein "Etikettenschwindel" dahingehend betrieben wird, dass unter der Bezeichnung "Freie Liste" tatsächlich das Programm einer bestimmten Polizeigewerkschaft (welcher der beiden Gewerkschaften, von denen Kandidaten auf der Liste benannt sind ?) umgesetzt werden soll. Nur, wenn die "Freie Liste, ..." als "Tarnliste" einer Gewerkschaft anzusehen wäre, wäre von einer Irreführung der Wählerschaft in sittenwidriger Weise auszugehen (vgl. die vorzitierte Rspr. und [den umgekehrten Fall der Erweckung des Eindrucks einer Gewerkschaftsliste betreffend] VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12. April 2007, a.a.O.; OVG Brandenburg, Beschluss vom 4. Februar 1999, a.a.O.; VG Stuttgart, Beschluss vom 26. September 2005 - PL 21 K 8/05 - juris).
Hierfür hätte es belastbarer Anhaltspunkte bedurft, die vorliegend nicht ersichtlich sind. Der von dem Beteiligten zu 1. genannte Umstand, dass einzelne Vertreter früher Protagonisten der DPolG waren, bzw. der GdP sind, reicht - in Ansehung der Verschiedenheit der früheren bzw. aktuellen gewerkschaftlichen Organisation dieser Kandidaten - nicht aus, um die Vermutung für die Umsetzung des Programms einer bestimmten Gewerkschaft zu begründen. Es liegt keine Täuschung der Wähler dahingehend vor, dass über die "Freie Liste" nur oder überwiegend Angehörige einer bestimmten Gewerkschaft gewählt würden, von denen aufgrund homogener Gewerkschaftszugehörigkeit zu erwarten sein könnte, dass sie das Programm dieser Gewerkschaft umsetzen.
Auch die zuletzt durch den Beteiligten zu 1. mit Schriftsatz vom 14. März 2017 eingereichten Unterlagen bzw. die "Gegenüberstellung der Wahlprogramme" belegt eine Täuschung der Wähler dahingehend, dass über die "Freie Liste" in Wahrheit ein Gewerkschaftsprogramm umgesetzt werden sollte ("Tarnliste"), nicht. Im Gegenteil: Die Gegenüberstellung belegt, dass die "Freie Liste" Wahlforderungen zu fünf Themenkomplexen angemeldet hat, von denen zwei (spürbarer Personalzuwachs und sofortige Anpassung der Hessischen Besoldung an die Bundesbesoldungsordnung) auf der dem gegenüber gestellten Liste der GdP nicht benannt sind, während dort aber insgesamt neun Wahlforderungen erhoben sind. Lediglich drei der Themen sind ähnlich, aber nicht inhaltsgleich formuliert.
Soweit der Beteiligte zu 1. vorträgt, mit dem Zusatz "Freie Liste" werde bei den Wählern der Irrtum erregt, dass dem Wahlvorschlag ausschließlich oder ganz überwiegend Kandidaten angehörten, die nicht Mitglied einer Gewerkschaft seien, vermag der Senat das nicht nachzuvollziehen. Das Wort "Freie Liste" begründet nach Überzeugung des Senats objektiv nachvollziehbar lediglich eine Erwartungshaltung potentieller Wähler, dass die auf dieser Liste kandidierenden Personen sich nicht an die Umsetzung eines von einer bestimmten Gewerkschaft oder Partei vorgegebenen Programms gebunden fühlen, sondern (im Wesentlichen) unabhängig vom Programm einer Gewerkschaft agieren (vgl. v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 8 WO-HPVG Rdnr. 60 f. m.w.N.; a.A. offenbar VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 4. Juli 2016 - 23 K 1687/16.F.PV -, PersV 2017, 148 [150]). Eine Täuschung der Wählerschaft insoweit ist nicht erkennbar. Hingegen erschließt es sich nicht, warum potentielle Wähler ein Interesse an der Organisationsfreiheit oder -gebundenheit von Listenkandidaten haben sollten, soweit diese in keinem Bezug zu dem Wahlprogramm der Liste steht.
Die vom Beteiligten zu 1. bekundete und unter Beweis gestellte Behauptung, dass Wähler angerufen und sich verunsichert gezeigt hätten, ist auch nicht geeignet, eine Irreführung durch das verwendete Kennwort nach dem vorangestellten Maßstab zu begründen. Der Beteiligte zu 1. behauptet selbst nicht, dass Wähler vermutet hätten, es würde durch die "Freie Liste" das Programm einer bestimmten Gewerkschaft umgesetzt werden. Vielmehr ist lediglich vorgetragen, dass sich Wähler verunsichert gefühlt hätten, weil sie in Ansehung des (früheren) gewerkschaftlichen Engagements einzelner Kandidaten nicht gewusst hätten, welche Liste sie wählen sollten. Die Unentschlossenheit einzelner Wähler in Bezug auf ihre Wahlentscheidung ist in keiner Weise geeignet, eine Irreführung der Wähler durch das verwendete Kennwort "Freie Liste" und sittenwidrige Beeinflussung des Wahlergebnisses hierdurch zu belegen.
Keine Irreführung ergibt sich schließlich durch den von dem Beteiligten zu 1. des Weiteren beanstandeten Teil des Kennworts ".... Unsere Stimme für Hessen". Soweit der Beteiligte zu 1. meint, dieser Zusatz suggeriere dem Wähler, dass die "Freie Liste" hessenweit tätig sei, mithin über den Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums A-Stadt hinaus Einfluss habe, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Es ist für verständige Wähler ohne weiteres ersichtlich, dass sich der Wirkungskreis eines örtlich gewählten Personalrats nur auf eben den örtlich begrenzten Zuständigkeitsbereich des in Rede stehenden Polizeipräsidiums erstreckt. Mit dem gleichen Argument könnte die Listenbezeichnung "Deutsche Polizeigewerkschaft" (DPolG) beanstandet werden. In Bezug auf diese werden verständige Wähler auch nicht annehmen, die für den örtlichen Personalrat des Polizeipräsidiums A-Stadt auf der Liste der DPolG kandidierenden Vertreter seien "deutschlandweit" tätig. Zudem blendet die Argumentation des Beteiligten zu 1. den vor den Worten "Unsere Stimme für Hessen" stehenden Teil der Listenbezeichnung "Wir für A-Stadt" aus, der den behaupteten "hessenweiten" Bezug verbal deutlich relativiert bzw. klar auf A-Stadt begrenzt.
Nach alledem hat der Wahlvorstand zu Unrecht den Wahlvorschlag der Antragsteller wegen Verwendung eines angeblich irreführenden Kennwortes als ungültig zurückgewiesen. Da die Nichtzulassung des Wahlvorschlags "Freie Liste - Wir für A-Stadt - Unsere Stimme für Hessen", für den etwaige andere, von den Beteiligten nicht gerügte Ungültigkeitsgründe nicht offenkundig zu Tage treten, Auswirkungen auf das Wahlergebnis in der Gruppe der Beamten hat (§ 22 Abs. 1, letzter Halbsatz HPVG), hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Wahl für ungültig erklärt, soweit die Gruppe der Beamten betroffen ist.
Unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt beachtlich sind die von dem Beteiligten zu 1. in der Beschwerdebegründung eingangs genannten Beanstandungen hinsichtlich der Hinweisgebung durch den Vorsitzenden der Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) beim Verwaltungsgericht im vorangegangenen einstweiligen Rechtsschutzverfahren und des Zeitpunkts der Aufnahme des Beigeladenen zu 2. in das Verfahren. Die Entscheidung des Senats über die Beschwerde ist davon unabhängig allein nach der materiellen Rechtslage zu treffen und beurteilt sich wie dargestellt.
Einer Kostenentscheidung bedarf es in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil es an den hierfür erforderlichen Voraussetzungen fehlt (§ 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. §§ 92 Abs. 1 Satz 1, 72 Abs. 1 ArbGG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 8 WO
§ 22 Abs. 1 HPVG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 HPVG
§ 8 Abs. 3 WO-HPVG
§ 16 Abs. 2 HPVG
§ 22 Abs. 1 letzter Halbsatz HPVG
§ 8 Abs. 3 S. 1, 2 WO-HPVG
§ 10 Abs. 2 WO-HPVG
§ 14 Abs. 4 BetrVG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 WO-HPVG
§ 13 Abs. 1 WO-HPVG
§ 10 Abs. 5 WO-HPVG
§ 8 Abs. 6 WO-HPVG
§ 21 Abs. 1 S. 1 HPVG
§ 8 Abs. 5 WO-HPVG
§ 22 Abs. 1, letzter Halbsatz HPVG
§ 111 Abs. 3 HPVG
§ 92 Abs. 1 Satz 1, 72 Abs. 1 ArbGG
§ 8 Abs. 5 der Wahlordnung

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 136, 257
NJW 1998, 58
BGHZ 40, 251
BVerwGE 34, 177
23 K 1653/16
23 L 1286/16
8 L 102/12
6 A 1/06
6 PB 11/09
6 P 9.97
62 PV 9.15
VII P 5.57
21 L 229/06
1 VG FB 30/92
7 ABR 39/04
13 TaBV 18/06
XII ZR 234/95
6 A 194/98
6 P 36/83
23 K 1687/16
VII P 2.69
22 TL 2583/04
L 15 S 940/05
7 P 00.00
L 21 K 8/05