Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2026-02-24, Aktenzeichen 10 ME 79/26
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0224.10ME79.26.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer - vom 13. Januar 2026 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung eine Verpflichtung der Antragsgegnerin, den Weiterbetrieb einer von ihr betriebenen Spielhalle, die im baulichen Verbund mit einer anderen von ihr betriebenen Spielhalle steht, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu gestatten.
Die Antragstellerin hatte jeweils eine bis zum 31. Dezember 2025 befristete Erlaubnis für zwei von ihr unter derselben Anschrift betriebenen Spielhallen. Eine über den 31. Dezember 2025 hinausgehende Erlaubnis hatte die Antragstellerin von der Antragsgegnerin unter dem 26. August 2025 antragsgemäß für eine der beiden Spielhallen (Spielhalle 2) erhalten; einen weiteren Antrag vom 15. Oktober 2025 auf Erteilung einer solchen Erlaubnis für die andere im baulichen Verbund stehende Spielhalle (Spielhalle 1) lehnte die Antragsgegnerin hingegen mit Bescheid vom 18. Dezember 2025 ab. Dazu verwies sie auf das im Glücksspielstaatsvertrag verankerte Verbot von Verbundspielhallen und das Auslaufen der Übergangsregelung zum 31. Dezember 2025.
Die Antragstellerin hat um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Januar 2026 mangels Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs abgelehnt. Im Eilverfahren sei die Verwerfung und Nichtanwendung einer als verfassungswidrig erkannten Norm auf Fälle evidenter Verfassungsverstöße beschränkt. Ein solcher sei nicht feststellbar. Das gesetzliche Verbundverbot diene einem legitimen Gemeinwohlziel und wahre den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die im Niedersächsischen Spielhallengesetz vorgesehenen spieler- und betreiberbezogenen Schutzmaßnahmen stellten keine offenkundig milderen, gleich wirksamen Mittel im Vergleich zum Verbundverbot dar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei nicht offenkundig unangemessen. Mit dem Auslaufen der Befristungen zum 31. Dezember 2025 sei auch keine evident unverhältnismäßig kurze Übergangsfrist gewählt worden. Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes folge weder ein Anspruch auf die längstmögliche Übergangsregelung noch auf vollständige Amortisation getätigter Investitionen; der Grundsatz des Vertrauensschutzes verlange im Glücksspiel- und Spielhallensektor einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Bei einem Bedarf an sich ergänzenden Maßnahmen zur Verminderung der Spielsucht seien aufgrund der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers zumindest nachvollziehbar erscheinende Suchtpräventionsmaßnahmen hinzunehmen; die gesetzgeberischen Erwägungen seien nachvollziehbar.
Dagegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin, mit welcher sie ihr Begehren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung weiterverfolgt. Soweit das Verwaltungsgericht eine Nichtanwendung formeller Gesetze im Eilverfahren nur bei evidenten Verfassungsverstößen in Betracht ziehe, sei dies mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum effektiven Rechtsschutz nicht vereinbar; eine solche Evidenzschwelle führe dazu, dass in allen Fällen ernsthafter, aber nicht evidenter verfassungsrechtlicher Zweifel der Eilrechtsschutz leerlaufe. Die gesetzliche Übergangsfrist sei verfassungswidrig zu kurz bemessen; die Verfassungsmäßigkeit des Verbundverbots rechtfertige nicht jede gesetzgeberische Beliebigkeit in der Wahl der Übergangsfrist. Zudem hätte das Verwaltungsgericht nicht ignorieren dürfen, dass die weitere qualitative Stärkung des Spielerschutzes zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts noch keine Berücksichtigung habe finden können. Das Verwaltungsgericht verkenne die verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Vertrauensschutzprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG. Bei einem Eingriff in eingerichtete und ausgeübte Erwerbspositionen habe der Gesetzgeber dem Vertrauen der Betroffenen durch angemessene Übergangsregelungen Rechnung zu tragen. Die Entwertung erheblicher Investitionen sei am Maßstab strenger Verhältnismäßigkeit zu messen. Gewachsene Strukturen dürften nicht ohne realistische Anpassungsmöglichkeit abrupt beseitigt werden. Bei berufsregelnden Eingriffen sei die Angemessenheit einer Übergangsregelung im Lichte betroffener Investitions- und Dispositionsentscheidungen zu beurteilen. Die Antragstellerin müsse die wirtschaftlichen Folgen der Neuregelung nach kurzer Zeit tragen, ohne ihre Dispositionen angemessen anpassen zu können. Eine spätere Hauptsacheentscheidung könne die wirtschaftlichen Folgen nicht mehr kompensieren. Auch sei unberücksichtigt geblieben, dass die Schwarzmarktquote im Automatenspiel mit steigender Tendenz 30 % betrage und der Lenkungs- und Kanalisierungsauftrag legaler und staatlich überwachter Aufstellplätze für Geldspielgeräte fraglich werde, wenn in Niedersachsen weitere 250 Spielhallen aufgrund des Ablaufs der Übergangsfrist schließen müssten. Das Verwaltungsgericht setze sich nicht mit der Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers auseinander; ein tatsächlich durch Abschaltung der zweiten Hallen zu bewältigendes Problem gebe es in Niedersachsen nicht mehr.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigt keine vom Beschluss des Verwaltungsgerichts abweichende Entscheidung.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur vorläufigen Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses erlassen, wenn glaubhaft gemacht ist, dass der geltend gemachte Anspruch gegenüber dem Antragsgegner besteht (Anordnungsanspruch) und ohne eine vorläufige Regelung wesentliche, in § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO näher beschriebene Nachteile zu entstehen drohen (Anordnungsgrund). Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für die notwendige vorläufige Regelung sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Eine einstweilige Anordnung darf zudem grundsätzlich nicht eine Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen; sie soll möglichst keine endgültigen Verhältnisse schaffen.
Das Verwaltungsgericht hat im Hinblick auf § 25 Abs. 2 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (Glücksspielstaatsvertrag 2021 - GlüStV 2021 -, Nds. GVBl. 12/2021 S. 134) und die seit dem 1. Februar 2022 geltenden gesetzlichen Regelungen in §§ 2, 3 Nr. 4 sowie § 18 Abs. 4 Sätze 4 und 5 NSpielhG einen Anordnungsanspruch zu Recht verneint. Nach § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Nach § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 können die Länder in ihren Ausführungsbestimmungen vorsehen, dass für am 1. Januar 2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex auf gemeinsamen Antrag der Betreiber abweichend von § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 eine befristete Erlaubnis erteilt werden kann, wenn mindestens alle Spielhallen von einer akkreditierten Prüforganisation zertifiziert worden sind und die Zertifizierung in regelmäßigen Abständen, mindestens alle zwei Jahre, wiederholt wird, die Betreiber über einen aufgrund einer Unterrichtung mit Prüfung erworbenen Sachkundenachweis verfügen und das Personal der Spielhallen besonders geschult wird. Nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 ist die Übergangsfrist landesgesetzlich festzulegen. Dementsprechend ist nach § 3 Nr. 4 NSpielhG eine Spielhallenerlaubnis u. a. zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle dem in § 4 NSpielhG geregelten Mindestabstandsgebot oder § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 widerspricht. § 18 Abs. 4 NSpielhG enthält dazu folgende Übergangsregelung:
"Auf gemeinsamen Antrag der betreibenden Personen von Spielhallen, die in einem baulichen Verbund stehen, kann die zuständige Behörde für zwei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex je eine Erlaubnis nach § 2 erteilen, wenn die Spielhallen am 1. Januar 2020 bestanden haben oder nach § 10e des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 756), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Juni 2021 (Nds. GVBl. S. 367), von der Regelung über den baulichen Verbund befreit wurden. 2Absatz 2 gilt entsprechend. Das Erfordernis eines Mindestabstands zu anderen Spielhallen nach § 4 bleibt unberührt. Die Erlaubnisse sind bis längstens zum 31. Dezember 2025 zu befristen. Eine erneute Erlaubniserteilung ist nicht zulässig. [...]"
Nach dem Wortlaut der skizzierten Regelungen ist vorliegend die Erteilung einer weiteren Spielhallenerlaubnis über den 31. Dezember 2025 für die Spielhalle 1 der Antragstellerin ausgeschlossen, was zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist. Ein Anordnungsanspruch ergibt sich über den klaren Wortlaut der gesetzlichen Regelungen nicht daraus, dass sich diese als verfassungswidrig darstellen. Offenbleiben kann in diesem Zusammenhang, ob - wie vom Verwaltungsgericht angenommen worden ist - die Nichtanwendung einer im gerichtlichen Eilverfahren für verfassungswidrig gehaltenen gesetzlichen Regelung von vornherein auf Fälle evidenter Verfassungsverstöße zu beschränken ist (vgl. dazu Nds. OVG, Beschluss vom 13.9.2017 - 7 ME 77/17 -, juris Rn. 5; zur Möglichkeit der Gewährung fachgerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzes trotz Verwerfungsmonopols: BVerfG, Beschluss vom 4.3.2014 - 2 BvL 2/13 -, juris Rn. 17; Beschluss vom 24.6.1992 - 1 BvR 1028/91 -, juris Rn. 29). Für die Annahme eines Verfassungsverstoßes in Gestalt eines ungerechtfertigten Eingriffs in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. dem sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergebenden Vertrauensschutz fehlt es nämlich auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens bereits an hinreichenden Anhaltspunkten, so dass die zitierten gesetzlichen Regelungen, die nach ihrem Wortlaut einen Weiterbetrieb beider miteinander im baulichen Verbund stehenden Spielhallen der Antragstellerin nicht zulassen, ohne weiteres Geltung beanspruchen. Auf das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, das sich auf die vom Verwaltungsgericht angenommene "Evidenzschwelle" bezieht, kommt es daher nicht an.
Auch wenn die Beschwerde betont, sich nur gegen die Ausgestaltung der gesetzlichen Übergangsregelung in § 18 Abs. 4 Sätze 4 und 5 NSpielhG zu wenden und nicht gegen das vom Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris) für verfassungsmäßig erachtete Verbundverbot für Spielhallen als solches, läuft der Schwerpunkt ihrer Argumentation letztlich doch darauf hinaus, dass das Verbundverbot jedenfalls gegenwärtig nicht mehr gerechtfertigt sein soll. Das Verbundverbot wird mithin - in Anbetracht der dazu ergangenen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung - von der Antragstellerin zwar akzeptiert, die von ihr vorgebrachten Gründe, die gegen eine Aufrechterhaltung des Verbundverbotes sprechen, werden indessen zu solchen "umgestaltet", die eine Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers hinsichtlich der in § 18 Abs. 4 Sätze 4 und 5 NSpielhG verankerten Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2025 zur Folge haben sollen. Dies zeigt sich auch darin, dass das Beschwerdevorbringen offenlässt, welche Übergangsfrist denn eigentlich aus Sicht der Antragstellerin akzeptabel wäre. Sollte sie die im Gesetzgebungsverfahren zum Niedersächsischen Spielhallengesetz zunächst in einer ministeriellen Formulierungshilfe angeführte Frist bis zum 31. Dezember 2028 im Sinn haben, die bereits im Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und der CDU (LT-Drs. 18/10441) und damit beim Auftakt des Gesetzgebungsverfahrens auf den 31. Dezember 2025 verkürzt wurde, bleibt letztlich völlig unklar, warum aus Sicht der Beschwerde ausgerechnet eine um drei Jahre längere Frist den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG genügen würde, die vom Gesetzgeber gewählte Frist hingegen nicht. Wendet sich die Antragstellerin mithin in Wahrheit doch gegen das Verbundverbot als solches - wenn auch mit neuen Argumenten - und fordert sie darauf basierend eine gesetzliche Nachbesserungspflicht hinsichtlich der Übergangsregelung ein, beachtet sie nicht in hinreichender Weise den weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der - zwangsläufig mit Eingriffen in Art. 12 Abs. 1 GG verbundenen - Regulierung des Glücksspiels. Dieser weite Spielraum ist erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme abgeben können (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 14.7.2025 - 6 A 253/22 -, juris Rn. 9 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 9.9.2010 -, juris Rn. 10; Senatsurteil vom 5.11.2024 - 10 LC 13/24 -, juris Rn. 65 und 67, sowie Senatsbeschluss vom 18.6.2024 - 10 LA 10/24 -, juris Rn. 15).
Der Senat vermag - gemessen an diesem Maßstab - aus der Argumentation der Antragstellerin gerade nicht abzuleiten, dass der in § 18 Abs. 4 Sätze 4 und 5 NSpielhG geregelte Übergangszeitraum für bestehende Verbundspielhallen bis zum 31. Dezember 2025 dergestalt zu gering bemessen gewesen wäre, dass der Gesetzgeber bereits bei Verabschiedung des Niedersächsischen Spielhallengesetzes 2022 aus verfassungsrechtlichen Gründen eine längere Frist hätte festlegen müssen oder aber zumindest zum jetzigen Zeitpunkt festlegen müsste. Dabei verkennt der Senat nicht, dass das Bundesverfassungsgericht zwischen den grundlegenden Regelungen zum Verbundverbot einerseits (Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 119 ff.) und den Regelungen für Erlaubnisinhaber und Bestandsspielhallen andererseits (a. a. O. Rn. 176 ff) differenziert. Das Bundesverfassungsgericht betont aber gerade im Zusammenhang mit den in anderen Ländern maßgeblich gewesenen Übergangsregelungen für Erlaubnisinhaber und Bestandsspielhallen, dass es nicht auf eine Amortisation von Investitionen der Betreiber ankommt, der Vertrauensschutz von Betreibern aufgrund der Besonderheiten des Glücksspiel- und Spielhallensektors im Vergleich zu anderen Wirtschaftsbereichen ohnehin eingeschränkt ist und ihnen nicht in jedem Fall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen ermöglicht werden muss (vgl. Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 189-193). Soweit die Antragstellerin verfassungsrechtliche Rechtsprechung referiert und thematisiert und dabei auf dem Vertrauensschutz unterliegende Investitionen und Dispositionen bei eingerichteten und ausgeübten Erwerbspositionen abstellt, berücksichtigt sie die in der zitierten Entscheidung getroffenen spezifischen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu den Besonderheiten des Glücksspiel- und Spielhallensektors nicht hinreichend.
Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts, die den weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers deutlich sichtbar machen, betreffen indessen bereits die Regelungen aus dem im Jahre 2011 geschlossen und 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag. Es geht damit mithin in Niedersachsen nicht nur um eine Übergangsfrist von (nur) 47 Monaten nach Inkrafttreten des § 18 Abs. 4 NSpielhG am 1. Februar 2022, sondern um mittlerweile etwa 14 Jahre, in denen ein endgültig greifendes Verbundverbot auch für damalige Bestandsspielhallen bereits absehbar war. Schon § 25 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 - GlüStV 2012 - (Nds. GVBl. 2012 S. 190) sah das Verbundverbot vor; § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 enthielt insoweit Übergangsregelungen, denen jedenfalls keine Aussicht auf einen unbefristeten Weiterbetrieb von Verbundspielhallen zu entnehmen war. § 29 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 GlüStV 2012 regelte Folgendes:
"Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i Gewerbeordnung sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen. Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder."
Nach Ablauf einer auf maximal fünf Jahre befristeten Fiktion der Vereinbarkeit einer nach § 33i GewO erteilten Erlaubnis mit dem Verbundverbot war mithin lediglich die Möglichkeit einer Befreiung vom Verbundverbot für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten vorgesehen. Auch wenn nach der vom 1. Juni 2020 bis zum 31. Januar 2022 geltenden Regelung des § 10e NGlüSpG eine unbillige Härte bei Bestandsspielhallen in der Regel anzunehmen sein sollte, wenn die Erteilung einer Erlaubnis u. a. wegen der Verbundverbotes abzulehnen wäre, konnte daraus keine Aussicht auf die Möglichkeit eines unbefristeten Weiterbetriebs abgeleitet werden, denn eine solche Befreiung wegen einer unbilligen Härte war nur befristet bis zum 31. Januar 2022 vorgesehen. § 10e NGlüSpG in der vom 19. Juni 2021 bis zum 31. Januar 2022 geltenden Fassung lautete wie folgt:
"(1) Eine unbillige Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV liegt in der Regel vor, wenn der Erlaubnisantrag eines Betreibers einer Spielhalle im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV (Bestandsspielhalle), der die Bestandsspielhalle am 30. Juni 2017 betrieben hat, wegen der Regelungen über den Mindestabstand (§ 10 Abs. 2) oder über den baulichen Verbund (§ 25 Abs. 2 GlüStV) abgelehnt wurde oder abzulehnen wäre. [...]
(2) Liegt eine unbillige Härte im Sinne des Absatzes 1 vor, so soll auf Antrag eine Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zugelassen werden. Die Erlaubnis ist für den Betreiber einer Bestandsspielhalle nach Absatz 1 Satz 1 erste Alternative bis zum 30. Juni 2021 und für den Betreiber einer Bestandsspielhalle nach Absatz 1 Satz 1 zweite Alternative bis zum 31. Januar 2022 zu befristen."
Bereits seit erstmaliger Verankerung des Verbundverbots nebst Übergangsregelungen war mithin klar ersichtlich, dass es sich bei Verbundspielhallen nach den Vorstellungen der Gesetzgeber in den einzelnen Bundesländern und auch des Gesetzgebers in Niedersachsen um ein "Auslaufmodell" handeln sollte. Letztlich geht es daher lediglich um die enttäuschte Hoffnung auf eine weitere gesetzliche Fortschreibung von Übergangsfristen, die sich zuvor bereits über einen durchaus langen Zeitraum erstreckt hatten. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Fraktionen der SPD und der CDU bei der letzten - vorstehend zitierten - Änderung des § 10e NGlüSpG beabsichtigt hatten, Spielhallen bis zum Abschluss des Willensbildungsprozesses zu § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 vor drohenden Betriebsschließungen zu schützen (vgl. LT-Drs. 18/9819, S. 2). Dadurch mag zwar die Hoffnung auf eine weitere Fortschreibung von Übergangsfristen genährt worden sein, eine Rechtsposition der Betreiber von Verbundspielhallen konnte daraus jedoch nicht erwachsen, sondern es blieb eine Hoffnung. Von einer abrupten Beseitigung gewachsener Strukturen sowie einem durch eine sehr kurze Übergangsfrist verursachten sofortigen wirtschaftlichen Umbruch kann vor diesem Hintergrund entgegen der Auffassung der Antragstellerin keine Rede sein. Abrupt wird die wirtschaftliche Änderung letztlich allein dadurch, dass sich die Antragstellerin offenbar über Jahre nicht auf das Ende der Übergangsregelungen zum Verbundverbot eingestellt hat.
Die von der Antragstellerin nunmehr für eine längere als die gesetzlich geregelte Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2025 angeführten Argumente, die nicht auf die wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber abstellen, sondern einerseits auf einen durch anderweitige gesetzliche Vorgaben bereits erreichten hinreichenden Spielerschutz in legalen Spielhallen und andererseits auf die Gefahren der Ausweitung des illegalen Glücksspiels bei Schließung bislang legaler Spielhallen, mögen für einen Vorstoß im parlamentarischen Raum für eine gänzliche Abschaffung des Verbundverbots oder eine längere Übergangsfrist geeignet sein. Sie sind jedoch nicht geeignet, eine anderweitige gesetzliche Regelung auf dem Rechtsweg unter Berufung auf Art. 12 Abs. 1 GG zu erzwingen. Dass zwischen unmittelbar spielerbezogenen und spielhallenbezogenen Regulierungsvorgaben zu differenzieren ist und der Gesetzgeber in Anbetracht seines weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums nicht etwa gehindert ist, auch bei verbessertem und sich als wirksam erweisenden Spielerschutz auf eine weitere Reduzierung des Spielangebotes durch eine geringere Spielhallendichte hinzuwirken, liegt nach Auffassung des Senats auf der Hand. Der von der Antragstellerin erwarteten eingehenden Befassung mit ihren auf den verbesserten Spielerschutz bezogenen Argumenten (Zertifizierung durch eine akkreditierte Prüforganisation, Heraufsetzung des Eintrittsalters auf 21 Jahre, Sachkundeprüfung, besondere Schulung des Personals mit einer Vielzahl von Schulungsinhalten, Verbot der unentgeltlichen oder besonders vergünstigten Abgabe von Speisen oder Getränken, Besetzung von Spielhallen mit jeweils einer Aufsichtsperson, Anschluss an das bundesweite und spielformübergreifende Sperrsystem) bedarf es vor diesem Hintergrund nicht. Anzumerken ist insoweit lediglich, dass die Antragstellerin mit ihren Argumenten in weiten Teilen Anforderungen aufzählt, die nach § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 gerade als Voraussetzung dafür eingestuft werden, durch Landesrecht überhaupt den weiteren Betrieb von bestehenden Verbundspielhallen trotz des generellen Ausschlusses in § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 übergangsweise erlauben zu können, die aber keineswegs im Falle der Erfüllung ermöglichen sollten, bestehende Verbundspielhallen weiterhin zeitlich unbefristet zu betreiben (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 4.7.2024 - 6 A 723/21 -, juris Rn. 10). Anders als es die Antragstellerin meint, handelte es sich also nicht lediglich um eine neben der Verankerung der Übergangsfrist erfolgte "gleichzeitige Implementierung" der in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 geforderten Spielerschutzmaßnahmen, sondern um eine Bedingung für die gesetzliche Regelung von Übergangsfristen in den einzelnen Bundesländern. Daher geht die Sichtweise der Antragstellerin fehl, dass bei einem sich tatsächlich als effektiv erweisenden Spielerschutz das Verbundverbot als solches zu überprüfen oder zumindest zeitlich in die Zukunft zu verschieben sei. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich der Gesetzgeber dazu entschieden hat, die in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 genannten - und zudem noch weitere, etwa in § 13 NSpielhG geregelte - Spielerschutzanforderungen nicht nur für Verbundspielhallen, sondern allgemein für alle Spielhallen in Niedersachsen vorzuschreiben.
Eine Verbesserung des Spielerschutzes durch unmittelbar spielerbezogene Maßnahmen lässt das gleichwohl verfolgte Ziel einer zeitnahen Reduzierung der Spielhallendichte jedenfalls nicht etwa als fehlsame Erwägung des Gesetzgebers erscheinen, mit welcher er seinen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überschritten hätte. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht durch den Hinweis auf den "Las-Vegas-Effekt" auch aus Sicht des Senats zutreffend darauf hingewiesen, dass die von der Antragstellerin angeführten Spielerschutzmaßnahmen nicht der spezifischen Gefahr begegnen, die durch nahe beieinander gelegene Spielhallen und der daraus erwachsenden Versuchung zum Besuch einer weiteren Spielhalle respektive der Anfälligkeit eines Rückfalls kurz nach dem Entschluss des Verlassens der jeweils ersten Spielhalle entstehen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14.6.2022 - 11 ME 143/22 -, juris Rn. 19 ff. m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6/15 -, juris Rn. 43 ("Abkühlphase"); vgl. ferner zu den weiteren durch das NSpielhG eingeführten Änderungen: Nds. OVG, Beschluss vom 5.7.2023 - 11 ME 120/23 -, juris Rn. 62 ff.). Auch einer näheren Befassung mit der Darstellung der Antragstellerin, dass das illegale Automatenspiel zugenommen habe und die Lenkungs- und Kanalisierungsfunktion der legalen Spielhallen bei Schließungen von Verbundspielhallen gefährdet sei, bedarf es nicht. Es handelt sich auch insoweit um Gesichtspunkte, die den Gesetzgeber zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung bewegen könnten, ihn aber keineswegs rechtlich dazu zwingen.
Wie schon vom Verwaltungsgericht ausgeführt, fand eine parlamentarische Befassung mit einem Gesetzentwurf zur Verlängerung der Übergangsfrist für bestehende Verbundspielhallen in § 18 Abs. 4 NSpielhG um weitere fünf Jahre (LT-Drs. 19/9260) bereits statt, wurde allerdings nach ausführlicher Plenardebatte (LT-Drs. 19/79, S. 6640 ff.; https://rundblick-niedersachsen.de/rotgruen-stoppt-cdu-vorstoss-zu-spielhallen) vom Landtag am 15. Dezember 2025 mehrheitlich abgelehnt. Thematisiert wurde neben dem mit Ablauf der Übergangsfrist befürchteten Verlust von Arbeitsplätzen u. a. auch der von der Antragstellerin thematisierte Zusammenhang mit dem illegalen Glücksspiel. Der von der Antragstellerin geltend gemachten Beobachtungspflicht bei Eingriffen in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber mithin bereits nachgekommen, nur nicht mit dem Ergebnis, welches der Antragstellerin vorschwebt. Die vom Gesetzgeber kürzlich angestellten Erwägungen, die in die Beibehaltung der bisherigen Übergangsfrist mündeten, sind im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden, weil sich der Gesetzgeber ersichtlich innerhalb seines weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums im Bereich der Regulierung des Glücksspiels bewegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und entspricht Nr. 1.5 und 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NordÖR 2025, 471). Im Hauptsacheverfahren wären bezüglich der Spielhallenerlaubnis (mindestens) 20.000,00 EUR in Ansatz zu bringen; im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist dieser Betrag zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 NSpielhG
§ 33i Gewerbeordnung
§ 33i GewO
§ 10e NGlüSpG
§ 13 NSpielhG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 3 Nr. 4 NSpielhG
§ 18 Abs. 4 NSpielhG
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2025, 471
7 ME 77/17
2 BvL 2/13
1 BvR 1028/91
1 BvR 1314/12
6 A 253/22
10 LC 13/24
10 LA 10/24
6 A 723/21
11 ME 143/22
8 C 6/15
11 ME 120/23