Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-21, Aktenzeichen 4 A 3048/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0621.4A3048.20.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 29.9.2020 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 30.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Das Zulassungsvorbringen des Klägers begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage, über die es nur noch mit dem Antrag,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 27.8.2019 zu verpflichten, dem Kläger jeweils eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für die Spielhallen „Zero“ und „Royal“ in dem Objekt B. -U. -Straße 13-15 in L. zu erteilen,
zu entscheiden hatte, insoweit abgewiesen. Der Kläger habe weder einen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für seine Spielhallen noch auf Neubescheidung seines Antrags. Die Beklagte habe von den im Verbund betriebenen drei Spielhallen des Klägers die Spielhalle „Q. “ ausgewählt und dieser eine bis Ende Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Da der Kläger diese Erlaubnis nicht angegriffen habe, unterliege die getroffene Auswahlentscheidung keiner Überprüfung. Der Kläger habe für die in dem Gebäude betriebenen weiteren Spielhallen „A. “ und „S. “ auch keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen (sog. Härtefallerlaubnis). Eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sei nicht gegeben, weil der Kläger nur Umstände geltend gemacht habe, die sich allgemein als Konsequenz des Verbots der Mehrfachspielhallen darstellten. Dies gelte insbesondere für das Vorbringen, der Betrieb eines ursprünglichen Mehrfachkomplexes sei mit nur einer Spielhalle wirtschaftlich nicht darstellbar. Unabhängig davon habe der Kläger nicht substantiiert dargelegt, dass er die fünfjährige Übergangsfrist zu einer Umstrukturierung oder schonenden Abwicklung seines Geschäftsbetriebs genutzt habe.
Die Begründung des Zulassungsantrags enthält keine Gegenargumente, durch die entscheidungserhebliche Annahmen des Verwaltungsgerichts schlüssig in Frage gestellt werden.
Der Einwand des Klägers, das Verwaltungsgericht hätte bei der Prüfung des Härtefalls auch die weitergehenden „Parameter“ des § 1 GlüStV berücksichtigen müssen, wonach die jeweilige Gemeinde ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherstellen müsse, das u. a. das Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele verhindere und die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen sicherstelle, bleibt ohne Erfolg. Er führt auch unter Berücksichtigung der nach Anwendung des Gesetzes verbleibenden Zahl an Spielhallenbetrieben im Gemeindegebiet der Beklagten nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, eine unbillige Härte sei nicht gegeben.
Sofern bei Härtefallentscheidungen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind, wird dadurch gerade zum Ausdruck gebracht, dass die für atypische Einzelfälle vorgesehene Berücksichtigung grundrechtlich geschützter Positionen der Spielhallenbetreiber für einen angemessenen Zeitraum über die fünfjährige Übergangsfrist hinaus im Rahmen von Härtefallentscheidungen nur unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV in Betracht kommt. Dies ändert aber nichts daran, dass eine Härte einen atypischen Einzelfall voraussetzt, in dem auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind. Im Gegenteil ging es dem Gesetzgeber maßgeblich darum, nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Auch die mit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags im Jahr 2012 beabsichtigte Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV) sollte gerade im Bereich der Spielhallen dadurch geschaffen werden, dass Mehrfachspielhallen verboten und Mindestabstände eingeführt wurden. Es ist keine Frage einer unbilligen Härte, ob der Kanalisierungseffekt durch großzügigere Spielhallenzulassungen besser erfüllt werden könnte. Härten, die der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können nämlich keinen Härtefall begründen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, ZfWG 2020, 274 = juris, Rn. 22 ff., m. w. N.
Davon, dass keine hinreichende Alternative legalen Glücksspiels verbliebe, kann im Übrigen beim Wegfall der Spielhallen „A. “ und „S. “ schon mit Blick auf den dem Kläger gestatteten Betrieb der Spielhalle „Q. “ am selben Standort keine Rede sein. Insofern bleibt nach der gesetzlichen Konzeption lediglich Raum für die Eröffnung weiterer Spielhallen, die die geltenden Mindestabstände einhalten; eine Härte, die die vorübergehende Fortführung einer unzulässig gewordenen Mehrfachspielhalle gebieten könnte, folgt daraus nach den aufgezeigten rechtlichen Maßstäben keinesfalls.
Das Zulassungsvorbringen gibt auch nichts Durchgreifendes dafür her, dass im Falle des Klägers aus anderen Gründen eine unbillige Härte vorliegen könnte. Dass den Kläger die Argumentation des Verwaltungsgerichts zum fehlenden Nachweis einer Umstrukturierung und schonenden Abwicklung innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist nicht überzeugt, führt nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils.
Ein für die Annahme einer unbilligen Härte erforderlicher atypischer Einzelfall ist vorliegend weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Ein solcher ergibt sich bereits nicht aus dem Verweis des Klägers auf das Bestehen eines Mietvertrags mit einer Vertragslaufzeit bis Ende B. 2025. Ungeachtet der Frage, ob dem Kläger zum Zeitpunkt der Verlängerung des seit 2005 bestehenden und regulär Ende B. 2015 auslaufenden – nicht vorgelegten – Mietvertrags um weitere zehn Jahre noch ein schutzwürdiges Vertrauen in einen unbegrenzten Weiterbetrieb zuzubilligen war, ist dem Kläger vorzuhalten, dass er auch im Zulassungsverfahren keine Anstrengungen um eine einvernehmliche Änderung oder Kündigung des (verlängerten) Mietvertrags belegt hat. Dieser Erwägung, auf die bereits das Verwaltungsgericht abgestellt hat, dem die erstinstanzlichen Ausführungen hierzu ohne jeglichen Beleg zutreffend nicht ausgereicht haben, ist der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert entgegengetreten. Vielmehr hat er wiederum nur pauschal behauptet, seine diesbezüglichen Bemühungen seien erfolglos geblieben.
Spätestens nachdem der Gesetzgeber im Glücksspielstaatsvertrag mit einer Übergangsfrist von fünf Jahren – von Härtefällen abgesehen – ein Verbot von Mehrfachkonzessionen bestimmt hatte, oblag es dem Kläger, die Übergangsfrist zu nutzen, um die voraussehbare Schließung von zwei seiner drei Spielhallen möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Dazu hätte gehört, von Möglichkeiten zur Beendigung des Mietverhältnisses für diese Spielhallen, auch im Verhandlungsweg oder im Wege der außerordentlichen Kündigung, Gebrauch zu machen, möglichst frühzeitig im Wege der üblichen Fluktuation die Gelegenheit zur Personalreduktion zu nutzen und Geräteverträge nach und nach auslaufen zu lassen, um die Betriebskosten frühzeitig zu reduzieren und Abfindungen zu vermeiden. Auch hätte er Möglichkeiten nutzen können, seine Investitionskosten in kürzerer Zeit zu amortisieren als ursprünglich im Wege der Abschreibung geplant.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 93 ff., m. w. N., und Beschluss vom 28.5.2021 – 4 A 1938/20 –, juris, Rn. 10.
Vielmehr ergibt sich aus den von dem Kläger zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten, dass er in der Annahme, er werde nach Ablauf der Übergangsfrist glücksspielrechtliche Erlaubnisse bzw. Härtefallerlaubnisse für seine drei im Verbund betriebenen Spielhallen erhalten, keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen hat, um eine notwendig werdende Schließung möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten.
Die Annahme des Klägers, dass im Fall der Schließung der Spielhallen „A. “ und „S. “ erhebliche wirtschaftliche Einbußen bis hin zur möglichen Insolvenz entstehen würden, kann für sich genommen keine unbillige Härte begründen. Derartige wirtschaftliche Einbußen sind grundsätzlich vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Die Behauptung des Klägers, er könne die Spielhalle „Q. “ allein nicht kostendeckend betreiben, stellt die Wirtschaftlichkeit seiner Geschäftsführung generell in Frage, ist aber kein Argument für die Einräumung einer über die Übergangsfrist hinausgehenden Abwicklungsfrist. Die Härtefallklausel, die ohnehin nur noch bis Ende Juni 2021 gilt,
vgl. § 29 GlüStV 2021, GV. NRW. 2021 S. 459, sowie die Begründung hierzu in LT-Drs. 17/11683, S. 216,
ermöglicht es nicht, darüber hinaus bestehenden wirtschaftlichen Belangen von Spielhallenbetreibern dauerhaft oder auch nur langfristig Rechnung zu tragen, sondern lediglich vorübergehend bis zu einer, wenn auch im Einzelfall nur verzögert möglichen, Anpassung an die neue Rechtslage, längstens bis zum 30.6.2021. Selbst bei unzumutbaren Belastungen können Bestands- und Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Erlaubniserteilung nur für einen angemessenen (begrenzten) Zeitraum rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, DVBl. 2020, 453 = juris, Rn. 55.
Da der Kläger die Entscheidung hätte treffen können, welche der drei Verbundspielhallen am Standort fortbestehen soll, stand auch nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, dass jedenfalls zwei Betriebe tatsächlich aufgegeben werden mussten, weil sie seit Ablauf der Übergangsfrist gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstießen.
Die Vorstellung des Klägers, ein Härtefall sei gegeben bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2021 ‒ 4 A 971/20 ‒, juris, Rn. 24 f., m. w. N.
2. Die Rechtssache hat auch nicht die von dem Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Der Kläger hat schon nicht einmal sinngemäß – wie erforderlich – eine als grundsätzlich klärungsbedürftig angesehene im Berufungsverfahren entscheidungserhebliche Frage von allgemeiner Bedeutung aufgeworfen, sondern die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung lediglich im Zusammenhang mit einer einzelfallbezogenen Zweifelsrüge behauptet.
Abgesehen davon kommt eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache bezogen auf die streitgegenständliche Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, die ohnehin in Kürze geändert werden soll, nicht in Betracht, weil Rechtsfragen zu auslaufendem oder ausgelaufenem Recht oder zu Übergangsrecht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz anhängiger Fälle regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung haben. In Fällen dieser Art kann in einem Berufungs- oder Revisionsverfahren keine für die Zukunft richtungsweisende Klärung erreicht werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.3.2021 – 6 BN 2.20 –, juris, Rn. 6, m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt, dass es dem Kläger nur noch um den weiteren Betrieb zweier Spielhallen geht, für die der Senat in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [NVwZ-Beilage 2013, 58 (68)] den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,00 Euro pro Spielhalle als Grundlage der Wertfestsetzung heranzieht.
Vgl. zum Streitwert für ein solches Begehren OVG NRW, Beschluss vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 96.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 GlüStV
§ 33i GewO
§ 1 GlüStV
§ 29 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 977/18
4 A 4700/19
4 A 1938/20
4 A 1826/19
4 A 971/20
6 BN 2.20
4 B 307/17