Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-09, Aktenzeichen 1 A 188/16
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0709.1A188.16.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Der danach noch verfahrensgegenständliche Bescheid des Beklagten vom 13. September 2016 in Form des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2016 und des Änderungsbescheids vom 19. April 2017 wird aufgehoben, soweit hierin Gebühren für Fahrtkosten in Höhe von 846 Euro festgesetzt worden sind. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 82/100, der Beklagte zu 18/100.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger seinerseits Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Futtermittelkontrollgebühren routinemäßig durchgeführter Kontrollen durch den Beklagten. Sie betreibt ein Futtermittelunternehmen mit Firmensitz in A-Stadt, zwei Futtermittelwerken in Xxx und Yyy und weiteren Standorten im gesamten Nord-Osten der Bundesrepublik.
Durch Bescheid vom 13. September 2016 setzte der Beklagte ihr gegenüber Gebühren für durchgeführte Kontrollen am Standort HaGe GmbH in Xxx am 8. Februar, 7. März, 6. April, 25. Mai, 16. Juni und 4. Juli 2016 in Höhe von 21.616,00 Euro fest. Im Einzelnen wurden folgende Gebühren zugrunde gelegt:
- 6 x Fahrtkostenpauschale (je 141 Euro) nach dem Tarif 15.13.3.1.3,
- 46 x Probenahme einschließlich Auslagen für die Analyse (je 435 Euro) nach dem Tarif 15.13.3.1.2,
- 1 x Inspektion mit hohem Aufwand (je 760 Euro) nach Tarif 15.13.3.1.1.a).
Rechtsgrundlage hierfür seien die Tarifstellen 15.13.3.1.1 bis 15.13.3.1.3 der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren (VwGebO) vom 15. Oktober 2008 in der zuletzt geänderten Fassung vom 1. Januar 2016 i. V. m. § 1 des Verwaltungskostengesetztes des Landes.
Mit Schreiben vom 28. September 2016 erhob die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid und beantragte unter Bezugnahme auf die zwischen dem Land Schleswig-Holstein und dem Deutschen Verband Tiernahrung e. V. geschlossene Musterverfahrensvereinbarung zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Änderung der VwGebO die Ruhendstellung des Widerspruchsverfahrens.
Durch Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2016 wies der Beklagte den Widerspruch vornehmlich unter Hinweis auf die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Gebührenbescheides zurück.
Hiergegen hat die Klägerin am 21. November 2016 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt, dass im vorliegenden Verfahren nach der mit dem Land geschlossenen Musterverfahrensvereinbarung umfänglich und abschließend geklärt werden solle, ob die vormals gebührenfreien futtermittelrechtlichen Routinekontrollen rechtlich zulässig gebührenpflichtig gestellt worden seien. Die erstmals zu Beginn des Jahres 2016 durch Änderung der Landesverordnung für Verwaltungsgebühren eingeführte Gebührenpflicht verstieße gegen höherrangiges Recht und sei nichtig. Die Nichtigkeit folge zunächst aus der Unvereinbarkeit mit dem (finanz-)verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, welcher einer Gebührenerhebung für routinemäßige Futtermittelkontrollen ohne konkreten Anlass entgegenstehe. Gebühren seien öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt seien, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Damit unterscheide sich die Gebühr von der Steuer. In der individuellen Zurechenbarkeit der Leistung liege die Rechtfertigung, die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln sondern über Sonderlasten des Gebührenschuldners zu finanzieren. An einer entsprechenden individuellen Zurechenbarkeit der Kosten routinemäßiger Futtermittelkontrollen ihr gegenüber fehle es jedoch gerade. Die Behörde werde im Rahmen ihres gesetzlichen Überwachungsauftrages tätig, weshalb die Überprüfung nicht aus einem konkreten Anlass erfolge. Allein der Betrieb eines Futtermittelunternehmens könne entgegen der Auffassung des Verordnungsgebers nicht als Anknüpfungspunkt des Anlasses genommen werden, weil der Staat andernfalls für jede Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit und hieraus resultierender kausaler Kosten Gebühren erheben könnte. Damit werde der verfassungsrechtliche Gebührenbegriff, der die Gebührenerhebung im Rahmen des Steuerstaates gerade auf Ausnahmefälle begrenzen solle, ausgehöhlt.
Darüber hinaus liege in der Gebührenerhebung ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Die 2016 eingeführten Futtermittelkontrollgebühren seien auf Futtermittel beschränkt. Die routinemäßige Überwachung von Lebensmitteln sei nach wie vor gebührenfrei, was eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte darstelle. Aufgrund des direkten Verzehrs von Lebensmitteln durch den Menschen herrsche hier ein wesentlich höherer Überwachungsbedarf, weshalb sich die Gebührenentscheidung als willkürlich darstelle. Darüber hinaus verstießen die einzelnen Gebührentarife gegen das Bestimmtheitsgebot, welches im Gebühren- und Beitragsrecht eine jeweils dem Zusammenhang angemessene Regelungsdichte fordere, um willkürliche Handhabung durch Behörden auszuschließen. Die Höhe der Gebührenlast müsse durch den Gebührenschuldner im Wesentlichen abschätzbar sein. Die einzelnen Gebührentarife würden zwar der Höhe nach konkret festgelegt. Daraus ergebe sich jedoch keine abschätzbare Gesamtbelastung, was man an der überschaubaren Höhe der einzelnen Tarifziffern (141 Euro Fahrkostenpauschale bis 760 Euro Inspektionskosten bei hohem Aufwand) im Verhältnis zu den Gesamtgebühren für sechs Kontrollen (21.616 Euro) deutlich sehe. Es bedürfe daher einer normativen Festlegung der Häufigkeit und konkreten Kosten der gebührenpflichtigen Amtshandlung im Rahmen der VwGebO und nicht bloß auf einem formlosen Merkblatt. Zur Wahrung des Bestimmtheitsgebotes müsse eine für den Kostenschuldner ungefähr abschätzbare Kontrolldichte in der VwGebO festgeschrieben werden und nicht lediglich in Verwaltungsvorschriften. Die erstmals im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Gebührenkalkulation sei weder nachvollziehbar noch abschließend überprüfbar. Weder ergebe sich für die Futtermittelunternehmer der jeweilige Betriebstyp noch gäbe es einen erkennbaren Zusammenhang zwischen dem jeweiligen Betriebstyp einerseits und dem von dem Beklagten veranschlagten Kontrollaufwand andrerseits. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Beklagte vor der Auslagerung des Analyseverfahrens an ein privat betriebenes Labor, dessen erhobene Kosten er 1:1 an die Gebührenschuldner weitergebe, sichergestellt hätte, dass kostengünstigere Analysen durch eigene Einrichtungen nicht möglich und die in Rechnung gestellten Beträge des externen Labors tatsächlich zur Kostendeckung notwendig seien. Auch die Pauschalierung der Fahrkosten verstoße gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit und Willkürfreiheit. Im Übrigen ließe sich nicht nachvollziehen, wie der Beklagte die Höhe des bei der Pauschalierung veranschlagten Verwaltungsaufwandes kalkuliert habe. Insbesondere, dass es in den Folgejahren immer wieder zu Korrekturen der Aufwands- und Kostenkalkulationen nach unten gekommen sei zeige, dass die ursprünglichen Kosten sowohl für die Inspektionen der Futtermittelbetriebe (Tarifstelle 15.13.3.1.1 a-d) als auch die Probenahmen und -analysen für das Jahr 2016 zu hoch angesetzt gewesen seien. Es verstoße gegen das Prinzip der Periodengerechtigkeit, dass für das Jahr 2017 eine Absenkung der Kosten für Probenahmen und -untersuchungen absehbar gewesen sei und bei Kalkulation des Gebührentarifes 15.13.3.1.2 für das Jahr 2016 dennoch die Ausgaben der Vorjahre zugrunde gelegt worden seien.
Infolge des Änderungsbescheides des Beklagten vom 19. April 2017, in dem dieser den streitgegenständlichen Gebührenbescheid in Höhe von 3.045 Euro für sieben überschüssig berechnete Probenahmen einschließlich Auslagen aufgehoben hat, haben die Beteiligten den Rechtsstreit diesbezüglich übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. September 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 2016 und des Änderungsbescheides vom 19. April 2017 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die streitigen Tarifstellen stellten in zulässiger Weise die routinemäßigen Futtermittelkontrollen gebührenpflichtig, da diese der Klägerin individuell zurechenbar seien, indem sie ihr einen speziellen rechtlichen und tatsächlichen Vorteil brächten. Es handele sich dabei auch um eine Tätigkeit der Behörde, die durch ein bestimmtes Verhalten bzw. eine Handlung aus dem Pflichtenkreis der Klägerin ausgelöst werde. Der Vorteil der Probenentnahme und -untersuchung für die Klägerin liege in der damit einhergehenden Information, ob ihre Ware den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Ein Überwiegen der jeweiligen Individualinteressen gegenüber dem öffentlichen Interesse sei nach bundesverfassungsgerichtlicher Rechtsprechung für die Rechtmäßigkeit einer Gebührenpflicht nicht erforderlich. Die Futtermittelherstellung weise auch ein besonderes Gefahrenpotential auf, welches in den Pflichtenkreis der Hersteller falle und auf das der EU-Gesetzgeber durch die nach VO (EG) 882/2004 vorgeschriebenen Kontrollen reagiert habe. Erhebliche Gefahren gingen für die Tiergesundheit einer unbestimmten Zahl von Tieren und mittelbar auch für die Verbrauchergesundheit aus, weshalb keine allzu hohen Anforderungen an das Gefahrenpotential zu stellen seien. Gerade der Dioxinskandal 2010 und der Fund von Aflatoxinen im Futtermais 2013 hätten gezeigt, dass Futtermittel besonders leicht Verunreinigungen oder falsche Inhaltsstoffe aufwiesen. Die Gefahrgeneigtheit der Tätigkeit ergebe sich auch aus der Registrierungs- bzw. Zulassungspflicht der Futtermittelunternehmen nach dem europäischen Recht, wonach die Durchführung von Routinekontrollen verpflichtend und gerade nicht im Ermessen des Mitgliedsstaates/der Behörde stehe. Zudem impliziere Art. 26 VO (EG) 882/2004 die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Gebührenbeiträgen. Eine Gebührenerhebung verstoße auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Es sei aufgrund des dem Verordnungsgeber eingeräumten weiten Gestaltungsspielraums rechtlich unerheblich, dass ein kostenverursachender Sachverhalt aus Steuern, ein anderer über individuelle Gebührenerhebung finanziert werde. Die Frage des „ob“ sei eine politische Entscheidung, welche nicht am Gleichheitsgrundsatz zu messen sei. Auch seien die zu erwartenden Gebühren abschätzbar, sodass der Bestimmtheitsgrundsatz nicht verletzt sei, was sich bereits aus den konkret festgelegten Einzelgebühren ergebe. Kontrollen zur effektiven Gefahrenabwehr sei es immanent, dass man weder konkrete Häufigkeit noch Zeitabstände gesetzlich festschreiben könne. Der Normzweck der Adhoc-Kontrolle stehe einer genaueren Regelung entgegen. Die für die Kontrollen maßgeblichen Kriterien würden in Art. 3 VO (EG) 882/2004 aufgelistet und machten die Gebührenlast für die Unternehmen je nach konkretem Warenrisiko abschätzbar. Dies sei gerichtlich voll überprüfbar und schließe eine willkürliche Inanspruchnahme der Unternehmen aus. Auch seien alle Futtermittelunternehmen bei der Erstkontrolle mittels eines Merkblatts über die Kategorisierung der Betriebstypen anhand von verschiedenen dynamischen Faktoren aufgeklärt worden. Eine Festschreibung dieser Betriebstypenkategorisierung eigne sich in der Verordnung wegen der häufigen Änderungen der Faktoren und mithin der Einstufung des jeweiligen Futtermittelunternehmens nicht. Hinsichtlich der gegenüber drei Unternehmen der Klägerin ausgeteilten Merkblätter des Beklagten wird auf Bl. 103 f. der Gerichtsakte verwiesen. Aus den Verwaltungsvorschriften zur Rahmen-Überwachung (AVV-RÜb) sowie dem Bundes- bzw. Länder-Futtermittelkontrollprogramm ergebe sich laut Auffassung des Beklagten zudem die Anzahl der zu entnehmenden Proben sowie die Untersuchungsmethoden. Dabei sei die festgesetzte Gebührenhöhe nicht zu beanstanden. Für die bestehenden, entweder einzeln oder kombiniert angewandten, amtlichen Kontrollinstrumente der Prozesskontrolle (Inspektion zur risikoorientierten Betriebsprüfung) und der risiko- und verdachtsorientierten Warenkontrolle (Probennahmen und -analysen der Futtermittel) seien pauschalierte Gebühren zugrunde gelegt, die in Abhängigkeit der unterschiedlichen Betriebstypen, der von diesen zu erfüllenden Anforderungen nach der VO (EG) 183/2005, sowie des jeweiligen Zeit- und folglich (Personal-) Kostenaufwandes für die Kontrolle jener bestimmt worden seien. Danach ergäben sich insgesamt Aufwandskategorien von A (sehr hoher Aufwand – 760 Euro) bis D (sehr geringer Aufwand – 170 Euro). Dabei berücksichtigten die Gebühren auch den jeweils erforderlichen Vor- und Nachbereitungsaufwand durch Aktenstudium, Auswertung, Erfassung und Ablage. Hinsichtlich der einzelnen Berechnungsgrundlagen der Aufwands-, Probenahme-, Analyse- und Fahrtkosten für das streitgegenständliche Gebührenjahr 2016 wird auf Blatt 49 ff., Bl. 98-103, Bl. 105-112 sowie Bl. 130-137 der Gerichtsakte verwiesen.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der wechselseitigen Schriftsätze, der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit bezüglich sieben überzählig berechneter Probenahmen und -analysen nach Tarifstelle 15.13.3.1.2 in Höhe von insgesamt 3.045 Euro übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Die danach noch anhängige Anfechtungsklage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, weil der angegriffene Bescheid vom 13. September 2016 in Form des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 2019 und des Änderungsbescheides vom 19. April 2017 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, soweit ihr gegenüber Gebühren in Höhe von insgesamt 846 Euro (6 x 141 Euro Fahrkostenpauschale) festgesetzt worden sind, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
Ermächtigungsgrundlage des Gebührenbescheides sind §§ 1 und 5 Abs. 1 i. V. m. Gebührentarif 15.13.3.1.1 a)., 15.13.3.1.2 und 15.13.3.1.3 der Anlage 1 zur Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 15. Oktober 2008, zuletzt geändert durch Verordnung vom 1. Dezember 2015 (GVOBl. S. 449) - VwGebO - i. V. m. §§ 1 Abs. 1, 2, 11 Abs. 1, 13 des Verwaltungskostengesetzes des Landes Schleswig-Holstein vom 17. Januar 1974, zuletzt geändert am 16. Januar 2019 (GVOBl. S. 30) - VwKostG SH - und Art. 27 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz in der hier maßgeblichen Fassung vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 v. 27. Juni 2014, S. 1) - VO (EG) 882/2004 -.
Die auf dieser Grundlage im angegriffenen Bescheid vom 13. September 2016 in Form des Widerspruchs- und des Änderungsbescheides festgesetzten Kosten sind in Höhe von insgesamt 17.707 Euro rechtmäßig, in Höhe von 846 Euro rechtswidrig.
§§ 1, 2 und 13 VwKostG SH sind grundsätzlich hinreichende Ermächtigungsgrundlage zur Heranziehung von Futtermittelunternehmen zu Verwaltungsgebühren, die durch amtliche Kontrollen, Probenahmen und -analysen sowie die Anfahrt zum Betrieb zwecks Durchführung jener Kontrollen entstehen.
Gemäß § 1 Abs. 1 VwKostG SH sind Kosten nach diesem Gesetz Verwaltungsgebühren, Benutzungsgebühren und Auslagen. Verwaltungsgebühren sind die Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung (Amtshandlung) der Behörden des Landes, der Gemeinden, Kreise, Ämter und der der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit und rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie der sonstigen Träger von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Zum Erlass der Verordnung, in der die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sowie die Gebührensätze zu bestimmen sind, ist gemäß § 2 Abs. 2 VwKostG SH die Landesregierung ermächtigt. Die Gebührensätze sind nach § 3 VwKostG SH so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Verwaltungsgebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Enthält ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft Vorgaben für die Bemessung von Gebühren, sind die Gebühren nach Maßgabe dieses Rechtsaktes festzusetzen. Dem Verordnungsgeber obliegt nach § 4 VwKostG SH die Verwaltungsgebühren durch feste Sätze, nach dem Wert des Gegenstandes, nach der Dauer der Amtshandlung oder durch Rahmensätze zu bestimmen. Nach § 11 Abs. 1 VwKostG SH entsteht die Gebührenschuld mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Zur Zahlung der Kosten ist gemäß § 13 Abs. 1 VwKostG SH verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst, zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird oder wer einer besonderen Überwachung oder Beaufsichtigung unterliegt.
Mit dem Erlass der VwGebO hat die Landesregierung von ihrer Ermächtigung in § 2 Abs. 2 VwKostG SH Gebrauch gemacht und in § 1 VwGebO geregelt, dass Verwaltungsgebühren für Amtshandlungen nach dem der Verordnung beigefügten allgemeinen Gebührentarif, der Bestandteil der Verordnung ist, erhoben werden und in § 5 Abs. 1 VwGebO die fachlich zuständigen obersten Landesbehörden ermächtigt, den dieser Verordnung beigefügten allgemeinen Gebührentarif durch Verordnung zu ändern. Hiervon hat das damals zuständige Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume durch Erlass der Änderungsverordnung vom 1. Dezember 2015 und Einführung u. a. der hier streitgegenständlichen Tarifstellen 15.13.3.1 ff. zur VO (EG) 882/2004 Gebrauch gemacht. Nach Ziffer 15.13.3.1 sind amtliche Kontrollen nach Artikel 3 in der am 1. Januar 2016 gültigen Fassung der VO (EG) 882/2004:
Tarifstelle
Gegenstand
Gebühr Euro
15.13.3.1.1
Inspektiona) Inspektion mit hohem Aufwandb) Inspektion mit mittlere[m] Aufwandc) Inspektion mit geringem Aufwandd) Inspektion mit sehr geringe[m] Aufwand
760385265170
15.13.3.1.2
Probenahme einschließlich Auslagen für die Analyse
435
15.13.3.1.3
Fahrkostenpauschale
141
Die Klägerin ist dem Grunde nach Gebührenschuldnerin der voranstehenden Gebühren.
Nach § 1 Abs. 1 Satz 2, § 2 Abs. 1 VwKostG SH werden Verwaltungsgebühren als „Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung (Amtshandlung) der Behörden des Landes, der Gemeinden, der Kreise, Ämter und der der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit und rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie der sonstigen Träger von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung" erhoben. Weitere Anforderungen stellt das Gesetz mit diesem Merkmal nicht. Insbesondere ist nicht erforderlich, dass die Verwaltungstätigkeit dem Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt oder auf einer ausdrücklichen Willensäußerung des Gebührenschuldners beruht. Diese Auslegung lässt sich auch der Regelung des § 11 Abs. 1 VwKostG SH entnehmen, nach der die Gebührenschuld [nur] soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde und im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung entsteht. Daraus wird deutlich, dass es gerade keiner konkreten Nachfrage bzw. keines konkreten Interesses des Gebührenpflichtigen bedarf, um eine Amtshandlung zu „veranlassen“, es sei denn, das Antragserfordernis ist ausdrücklich gesetzlich geregelt. Hieran anknüpfend ist nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG SH zur Zahlung der Kosten nicht nur derjenige verpflichtet, der die Amtshandlung veranlasst hat oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird, sondern auch derjenige, der einer besonderen Überwachungstätigkeit oder Beaufsichtigung unterliegt.
Letzteres ist hier der Fall. Die Klägerin ist Gebührenschuldnerin i. S. v. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG, denn sie unterliegt als Futtermittelherstellerin der Überwachung mittels amtlicher Kontrollen nach Art. 3 VO (EG) Nr. 882/2004 und der Beobachtung durch mit den amtlichen Kontrollen einhergehenden Probenahmen und Probenuntersuchungen nach Art. 3 und 10 ff. VO 882/2004. Die amtliche Kontrolle und Überwachung der Einhaltung des Futtermittelrechts beschränkt sich keinesfalls auf Verdachtsproben, sondern umfasst auch periodische Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen ohne besonderen Anlass (vgl. Erwägungsgrund 6 und 12, Art. 10 Abs. 1 VO (EG) 882/2004). Dieses Beobachtungs- und Überwachungsregime greifen die Tarifstelle 15.13.3.1 zu § 1 VwGebO allgemein bezüglich amtlicher Kontrollen und die Tarifstellen 15.13.3.1.1. bis 15.13.3.1.3. speziell hinsichtlich der Inspektion, Probennahme und -analyse sowie Anfahrtskosten auf (vgl. zur Bejahung der Gebührenschuld für regelmäßige Probenziehung nach § 64 f. AMG: VG Schleswig, Urteil vom 28. Januar 2009 – 1 A 86/06 –, juris Rn. 42 ff.). Es spricht viel dafür, dass die Klägerin aufgrund dieses besonderen Überwachungs- und Beobachtungsverhältnisses gleichzeitig auch Anlass im Sinne von § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwKostG SH zu den Kontrollen als gebührenpflichtige Amtshandlungen gibt (ausdrücklich bejahend OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 60 ff.). Die Frage bedarf vorliegend jedoch keiner abschließenden Entscheidung.
Diese Auslegung der §§ 1, 2 und 13 VwKostG SH und die damit verbundene Gebührenerhebung für Futtermittelunternehmensinspektionen, Probenahmen und -untersuchungen durch die VwGebO dem Grunde nach steht mit höherrangigem europäischen und nationalen Recht im Einklang.
Art. 27 Abs. 1 VO (EG) 882/2004 ermächtigt die Mitgliedstaaten ausdrücklich zur Erhebung von „Gebühren oder Kostenbeiträge[n] zur Deckung der Kosten […], die durch die amtlichen Kontrollen entstehen.“ Dabei sind vom Begriff der amtlichen Kontrollen gemäß Erwägungsgrund 12 alle geeigneten, auch eigens hierfür entwickelte Methoden einschließlich Routinekontrollen, aber auch intensiveren Kontrollen wie Inspektionen, Verifizierungen, Überprüfungen, Entnahme und Untersuchung von Proben umfasst. Die amtliche Kontrolle ist in Art. 2 Nr. 1 legal definiert als jede Form der Kontrolle, die von der zuständigen Behörde oder der Gemeinschaft zur Verifizierung der Einhaltung des Futtermittel- und Lebensmittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchgeführt wird. Verifizierung im vorstehenden Sinne ist die Kontrolle durch Prüfung und Berücksichtigung objektiver Nachweise, ob festgelegte Anforderungen erfüllt wurden, Art. 2 Nr. 2 VO (EG) 882/2004. Dem dient nach Art. 2 Nr. 11 VO (EG) 882/2004 vor allem auch die Entnahme und Untersuchung von Proben. Sie gehört nach Art. 10 Abs. 1 VO (EG) 882/2004 zu den geeigneten Kontrollmethoden und -techniken, die bei einer amtlichen Kontrolle zum Einsatz kommen können (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 69).
Über eine grundsätzliche Ermächtigung der Mitgliedstaaten zur Gebührenerhebung zur Deckung des Finanzaufwandes hinaus verhält sich Art. 27 Abs. 1 VO (EG) 882/2004– von Kriterien für die Bestimmung der Gebührenhöhe in Abs. 4 ff. abgesehen – inhaltlich nicht. Insbesondere wird keine Aussage zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen dem Grunde nach getroffen. Art. 27 Abs. 1 eröffnet folglich im Anwendungsbereich des Unionsrechts mitgliedstaatliche Gestaltungsspielräume, die verfassungskonform auszufüllen sind. Dabei ist die in Art. 26 vom EU-Verordnungsgeber formulierte Zielsetzung zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können. Dieses Ziel spiegelt sich auch im Erwägungsgrund 32 wider. Danach sollten für die Durchführung amtlicher Kontrollen ausreichende Finanzmittel bereitgestellt werden, weshalb die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen, erheben können sollten. Dabei stehe es den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten frei, die Gebühren und Kostenbeiträge auf der Grundlage der entstandenen Kosten und unter Berücksichtigung der betrieblichen Gegebenheiten als Pauschalbeträge festzulegen.
Diese Auslegung steht auch im Einklang mit nationalem Recht, insbesondere Verfassungsrecht, welches einen abschließend geprägten Gebührenbegriff nicht kennt (BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 – 4 C 1/93 – juris Rn. 36). Die verfassungsrechtlich notwendige Unterscheidung von der Steuer bedingt lediglich Merkmale, welche die Gebühr als Vorzugslast ausweisen. Danach sind Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10 –, juris Rn. 43), während bei Steuern, die als Gemeinlast ohne individuelle Gegenleistung ("voraussetzungslos") zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden, die Ausgaben- und die Einnahmenseite voneinander abgekoppelt sind (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10 –, juris Rn. 41 ff.). Danach ergeben sich verfassungsrechtlich keine weitergehenden Anforderungen an die Erhebung von Gebühren, als die landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 1, 2 und 13 VwKostG SH normieren. Eine gebührenpflichtige Amtshandlung ist dem Betroffenen verfassungskonform dann individuell zurechenbar, wenn sie an eine besondere, aus der Sache selbst ableitbare Verantwortlichkeit des Betroffenen anknüpft oder in dessen Pflichtenkreis erfolgt. Dies ist aufgrund der oben dargelegten europarechtlich begründeten Überwachungs- und Beobachtungstätigkeit des Staates hinsichtlich der an der Futtermittelindustrie beteiligten Unternehmen der Fall. Bereits mit der Teilnahme als Futtermittelherstellerin an diesem Markt unterwirft sich die Klägerin den geltenden Regularien für die Futter- uns Lebensmittelsicherheit. Dabei knüpfen an die Futtermittelherstellung nicht nur die für die beteiligten Unternehmen selbst in Verordnung (EG) Nr. 183/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Januar 2005 mit Vorschriften für die Futtermittelhygiene - VO (EG) 183/2005 - geregelten Pflichten zur Etablierung eigener Qualitätssicherungssysteme und Kontrollen an, sondern auch die Pflicht des Staates (vgl. u. a. Art. 3 Abs. 1 lit.c), Art. 10 Abs. 2 lit. a), c), d), h) VO (EG) 882/2004), die Unternehmen wiederum bei der Einhaltung und Gewährleistung der für die Futter- und Lebensmittelsicherheit maßgeblichen Vorschriften zu kontrollieren, weshalb die Amtshandlungen des Beklagten im Pflichtenkreis der Klägerin erfolgen.
Unschädlich ist, dass die gebührenpflichtige Amtshandlung auch oder gar vorwiegend öffentliche Interessen verfolgt. Es stellt das Vorliegen einer Gebühr nicht in Frage, wenn die Leistung, die der Staat sich "entgelten" lassen will, auch oder sogar in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls verlangt wird und damit zugleich oder überwiegend allgemeine öffentliche Interessen verfolgt werden. Es gibt in der Staatspraxis seit jeher eine Vielzahl von Gebühren, welche für Handlungen des Staates zugunsten der verlangten Sicherheit erhoben werden. Dass bei einer gebührenpflichtigen Amtshandlung das Individualinteresse das öffentliche Interesse überwiegt, ist jedenfalls von Verfassungs wegen nicht bereits begriffliches Element einer Gebühr (BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 – 4 C 1.93 –, juris Rn. 37).
Auch das Prinzip des Steuerstaates und der daraus folgende grundsätzliche Vorrang der Steuerfinanzierung des Staates nach den Art. 105 ff. des Grundgesetzes (GG) steht der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen in der Futtermittelüberwachung nicht entgegen.
Die in Art. 105 ff. GG vorgesehene vorranginge Finanzierung staatlicher Aufgaben aus dem Ertrag der dort genannten (steuerlichen) Einnahmequellen schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben nicht aus. In der individuellen Zurechenbarkeit der auszugleichenden Vorzüge liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners durch die Vorzugslast finanziert wird. Dabei verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bei der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Inspektionen, Probenahmen und -untersuchungen und den damit zusammenhängenden Fahrtkosten in der Futtermittelüberwachung überschritten sein könnte, bestehen nicht. Sie ergeben sich nicht daraus, dass bis zum erstmaligen Inkrafttreten der hier streitgegenständlichen Bestimmungen in den Tarifen 15.13.3.1.1 bis 15.13.3.1.3. die oben aufgeführten Kosten für die Betriebe in der Futtermittelüberwachung nicht für die einzelnen Futtermittelunternehmen gebührenpflichtig waren, sondern aus Steuermitteln finanziert worden sind. Der Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers umfasst die Freiheit, eine einmal getroffene Entscheidung für eine Finanzierungsform zu revidieren und zu einer anderen zulässigen Finanzierungsform zu wechseln (vgl. dazu ausführlich zur Einführung entsprechender Gebühren in Niedersachsen OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 96 f. m. w. N.).
Die Einführung von Gebühren für anlasslose Futtermittelkontrollen auf der Grundlage der §§ 1, 2 und 13 VwKostG SH i. V. m. Anlage 1 zur VwGebO ist auch im Übrigen inhaltlich grundgesetzgemäß. Allgemeine Grenzen ergeben sich für den Gebührengesetzgeber aus objektiven Verfassungsgrundsätzen, insbesondere aus dem Gleichheitssatz und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (BVerfG, u. a. Beschluss vom 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 –, juris Rn. 37). Dem genügt die landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage.
In der Heranziehung der Futtermittelunternehmen für die routinemäßigen Inspektionen, Probennahmen und -untersuchungen sowie den hiermit verbundenen Fahrtkosten liegt kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz. Entschließt sich der Gesetzgeber, eine Gebührenquelle zu erschließen und dadurch eine bestimmte Personengruppe bzw. einen Wirtschaftszweig zu belasten, so ist der allgemeine Gleichheitssatz dann nicht verletzt, wenn der Gesetzgeber für seine Entscheidung tragfähige Gründe besitzt (vgl. zur Steuergleichheit BVerfG, Beschluss vom 29. November 1989 – 1 BvR 1402/87 –, juris). Das ist hier der Fall: Die Belastung der in § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG SH i. V. m. Tarifstellen 15.13.3.1 ff. der Anlage 1 zur VwGebO bestimmten Gruppe der Kostenpflichtigen und damit spiegelbildlich die Verschonung des öffentlichen Haushalts und der Gesamtheit der steuerpflichtigen Bürger ist nicht unangemessen. Die Differenzierung knüpft an einen Sachverhalt an, der gerade die Kostenlast der öffentlichen Hand auslöst und selbst ein verfassungslegitimes Handeln des Staates darstellt. Das benutzte Differenzierungskriterium – die Teilnahme an der Futtermittelproduktion und dem Futtermittelhandel – ist für sich genommen verfassungsgemäß. Ausdrückliche Verbote bestehen nicht. Die vom Land vorgesehenen und auch erbrachten Amtshandlungen beziehen sich auf die private (Tier-) Futtermittelindustrie. Diese richtet sich grundsätzlich nach marktwirtschaftlichen Regeln. Bereits dies rechtfertigt es, den aus europarechtlichen Vorgaben und den Gründen der effektiven Gefahrenabwehr erforderlichen Kontroll- und Überprüfungsstandard als einen Teil der wirtschaftlichen Kosten dieses Produktions- und Handelssystems anzusehen und die Kostendeckung durch eine Gebührenregelung näher zu bestimmen. Damit qualifiziert der Normgeber diese als gebührenpflichtig normierten Verwaltungskosten als Teil eines ökonomischen Verteilungssystems. Insoweit folgt er dem Grundsatz einer Verteilungsgerechtigkeit, welche die Kosten jenen aufbürdet, die bei grober und typisierender Betrachtungsweise einen Vorteil von dem gewählten und durchgesetzten Sicherheitsstandard in der Futtermittelindustrie erfahren. Dass auch andere einen Vorteil von den vorgesehenen Maßnahmen haben, hindert den Normgeber nicht, eine Unterscheidung danach vorzunehmen, dass ein Personenkreis diesen Vorteilen näher, ein anderer ihnen entfernter steht. Mit der Gebühr zieht der Normgeber die Konsequenz daraus, dass es gerade auch als ungerecht angesehen werden kann, wenn die Gemeinschaft der Bürger (weiterhin) für einen solche Vorteile schaffenden Aufwand aufkommen müsste. In einem verfassungspolitischen Sinne handelt es sich um das "Spannungsverhältnis" zwischen erforderlicher Gleichbehandlung und bestehender Differenzierung. Es ist unverändert Sache des Normgebers, dieses Spannungsverhältnis zu bestimmen und zu gewichten und sachgerechte Regelungen zu schaffen (vgl. zur Einführung von Luftsicherheitsgebühren BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 – 4 C 1.93 –, juris Rn. 41). Dass der Normgeber hier den ihm dabei zugebilligten weiten Gestaltungsspielraum mit der Einführung von Futtermittelkontrollgebühren verlassen hat, kann nicht festgestellt werden.
Der Normgeber verstößt auch nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierenden allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn er nicht im selben Zuge der Gebühreneinführung für routinemäßige Futtermittelkontrollen und -überprüfungen auch die Lebensmittelkontrollen einer Gebührenpflicht unterwirft. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 76). Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, juris Rn. 40).
Bei den von der Klägerin genannten Vergleichsgruppen der Futter- und Lebensmittelkontrollen handelt es sich bereits nicht um wesentlich gleiche Lebenssachverhalte (so bereits OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 96). Beiden Kontrollsystemen liegen verschiedene Inhalte, Kontrollpflichten und hieran gebunden verschiedene Exekutivstrukturen auf Landesebene zugrunde. Hierzu hat der Beklagte vorgetragen, dass die Lebensmittelkontrollen auf Ebene der Landrätinnen und Landräte bzw. Bürgermeisterinnen und Bürgermeister durch die Veterinärbehörden umgesetzt werden (vgl. §§ 38 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB -, § 28 Abs. 1 und 4 Landesverwaltungsgesetzt SH i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 4 Lebensmittel-, Wein- und Futtermittelzuständigkeitsverordnung), während für die Futtermittelkontrollen das Landeslabor als Landesoberbehörde zuständig ist. Auch die Kontrollhäufigkeit von Lebens- und Futtermittelherstellern differiert (bis zu arbeitstäglich bei Lebensmittelbetrieben der höchsten Risikoklasse und maximal alle drei Monate bei Futtermittelherstellern höchster Risikoklasse, vgl. Anlagen 1 und 1b zu den Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts vom 3. Juni 2008, zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 15. Februar 2017 - AVV-RÜb -). Eine abweichende Betrachtung ist auch nicht deshalb geboten, weil die Durchführung amtlicher Kontrollen einheitlich unionsrechtlich determiniert ist. Denn für die Gebührenpflichtigkeit folgt aus dieser geteilten normativen Grundlage in VO (EG) 882/2004 nichts. Weder regelt Art. 26, 27 Abs. 1 VO (EG) 882/2004, dass die Entscheidung über die Gebührenpflichtigkeit der Kontrollen in der Futter- und Lebensmittelherstellung nur einheitlich ergehen kann, sodass es auch das Unionsrecht hinnimmt, dass auf verschiedenen Verantwortungsebenen unterschiedliche Modelle zur Finanzierung der amtlichen Kontrollen entstehen. Noch ist hier allein aufgrund der einheitlichen Determinierung beider Lebenssachverhalte in einer europarechtlichen Verordnung davon auszugehen, dass ein vergleichbarer Lebenssachverhalt vorliegt. Zur Beurteilung eines Lebenssachverhaltes – dies folgt bereits aus dem Wortsinn – bedarf es entgegen der Auffassung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung freilich auch eines Blickes auf die dem Mitgliedsstaat vorbehaltene rechtliche Gestaltung dieses Lebenssachverhaltes auf nationaler und ggfs. auf Landesebene. Mithin führen die abweichenden Zuständigkeiten und Umsetzungsmodalitäten der Futtermittelkontrollen auf der einen und der Lebensmittelkontrollen auf der anderen Seite zu der Annahme ungleicher Sachverhalte mit der Folge, dass eine gebührenrechtlich uneinheitliche Behandlung durch den Normgeber zulässig ist.
Selbst wenn man von gleichgelagerten Lebenssachverhalten ausginge, wäre die Ungleichbehandlung jedenfalls sachlich gerechtfertigt. Diesbezüglich hat der Beklagte ausgeführt, dass der Einführung von Lebensmittelkontrollgebühren bisweilen noch entgegensteht, dass es hierfür an einem einheitlichen Konzept der risikoorientierten Probennahme als Grundlage für die geplante Gebührenerhebung fehle. Die Erforderlichkeit eines entsprechenden Konzeptes ergebe sich aus den tatsächlichen Unterschieden der Lebensmittelkontrollen auf kommunaler Ebene, da die jeweils zuständigen Behörden bisweilen keine (kongruente) Kontrollpraxis entwickelt haben, auf deren Grundlage man eine (einheitliche) Gebührenkalkulation aufstellen könne. Daher sei nun auf Ebene des zuständigen Ministeriums für Justiz, Europa und Verbraucherschutz ein Projekt „Analyse der Lebensmittelüberwachung“ etabliert worden. Mit diesem Vorgehen setzt der Beklagte lediglich die europäischen Vorgaben der Erwägungsgründe 14 und 15 VO (EG) 882/2004 um. Danach sollen amtliche Kontrollen auf der Grundlage dokumentierter Verfahren durchgeführt werden, um ein einheitliches und konstant hohes Niveau zu gewährleisten. Sind an den amtlichen Kontrollen verschiedene Kontrollstellen beteiligt, so sollen die zuständigen Behörden für die Einrichtung und wirksame Umsetzung geeigneter Koordinierungsverfahren sorgen. Solche verwaltungspraktischen Erwägungen können eine zeitliche gestufte Umstellung verschiedener Kontrollsysteme grundsätzlich rechtfertigen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 113).
Eine Verletzung des verfassungsrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 45 Art. 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. Dezember 2014, zuletzt geändert am 30. Dezember 2016 (GVOBl. S. 1008) - LVerf - verankerten Bestimmtheitsgebotes ist mit der Regelung der Gebühren in §§ 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG SH ebenfalls nicht verbunden.
Die landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage genügt zunächst den Anforderungen des Art. 45 Abs. 1 LVerf. Danach kann die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung nur durch Gesetz erteilt werden. Das Gesetz muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 1, 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG bestimmen inhaltlich, dass für einzelne Amtshandlungen der Behörden des Landes, der Gemeinden, Kreise, Ämter und der der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit und rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie der sonstigen Träger von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsgebühren von demjenigen erhoben werden können, der die Amtshandlung veranlasst hat, zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird oder wer einer besonderen Überwachung oder Beaufsichtigung unterliegt. Die Gebührensätze sind durch Verordnung zu bestimmen (Inhalt im Sinne des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LVerf). Nach § 2 Abs. 1 VwKostG SH i. V. m. Art. 26, 27 Abs. 1 VO 882/2004 dürfen die Gebühren nur zur Deckung der Kosten erhoben werden, die durch die amtlichen Kontrollen nach der VO 882/2004 entstehen (Zweck im Sinne des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LVerf). Nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG SH darf zu den Gebühren nur derjenige herangezogen werden, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat, zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird oder wer einer besonderen Überwachung oder Beaufsichtigung unterliegt. Die Gebühren sind gemäß § 3 Abs. 1, Abs. 2 VwKostG SH nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes zu bemessen und dürfen mit Blick auf die europarechtlichen Vorgaben des Art. 27 Abs. 4 lit. a VO 882/2004 nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI der VO 882/2004 (Ausmaß" im Sinne des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LVerf).
Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind daran gemessen hinreichend bestimmt. Denn bei kostenorientierten nichtsteuerlichen Abgaben lässt das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte genügen, die eine willkürliche Handhabung durch die ermächtigten Behörden ausschließt. Es ist hingegen nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber die Abgabehöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Es genügt die Festlegung von Bemessungskriterien einschließlich der Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 120). Dabei ist für letzteres zwar die Heranziehung der materiell-rechtlichen Vorgaben der VO (EG) 882/2004 erforderlich. Dem steht aber nicht das klägerseits zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. August 1990 entgegen. Auch hier konstatiert das Bundesverwaltungsgericht, dass zur Auslegung einer Norm zwecks Klärung der Frage ihrer Bestimmtheit andere Normen herangezogen werden können und ggfs. müssen, nämlich jene materiell-rechtlichen Regelungen, die zu der jeweiligen Amtshandlung und der hierauf gestützten Gebührenerhebung berechtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1990 – 8 C 73.88 –, juris Rn. 10-13). Unter Heranziehung der entsprechenden Regelungen in Art. 3, 10, 26 und 27 VO (EG) 882/2004 bleiben weder Zweifel an der individuellen Zurechenbarkeit der amtlichen Kontrollen, Probenahmen und -analysen zum Pflichtenkreis der Klägerin noch an der Bestimmtheit der maßgeblichen Ermächtigungsgrundlagen im VwKostG SH.
Die Erhebung von Gebühren für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen in der Futtermittelüberwachung ist auch nicht einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin zwingt der Vorbehalt des Gesetzes in Art. 20 Abs. 3 GG nicht zu einer solchen Regelung. Der Grundsatz verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Ob und inwieweit diese Vorgabe eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber erfordert, richtet sich allgemein nach der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind, wohingegen die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, für sich genommen nicht dazu führt, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 – 1 BvR 1640/97 –, juris Rn. 133). Nach diesen Maßgaben erweist sich ein formelles (Landes-)Gesetz zur Regelung der konkreten Gebührenpflicht für amtliche Kontrollen nach den Vorgaben der VO (EG) 882/2004 als entbehrlich, denn die Gebührenpflichtigkeit tangiert die hiervon betroffenen Akteure der Futtermittelindustrie allenfalls in Randbereichen in ihren durch Art. 12 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG geschützten Grundrechten der Berufsausübungsfreiheit und der allgemeinen Handlungsfreiheit. Dass jährliche Futtermittelkontrollgebühren sich auf einen Umfang belaufen, der ernsthaft die unternehmerische Tätigkeit der Klägerin beeinflusst oder gar beeinträchtigt, ist weder (durch konkrete Relation von Gebühren und Umsatz substantiiert) vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die auf Grundlage der §§ 1 Abs. 1, 2, 13 Abs. 1 VwKostG SH erlassenen Tarifstellen 15.13.3.1.1 und 15.13.3.1.2 der Anlage 1 zur VwGebO stellen eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Gebühren für amtliche Kontrollen in Form von Inspektionen und Probenahmen und -analysen dar.
Die Gebührenregelungen in 15.13.3.1.1 und 15.13.3.1.2 genügen auch mit Blick auf die Zuordnung der jeweils kontrollierten Betriebe zu einzelnen Gebührentarifen bzw. Aufwandsstufen dem Bestimmtheitsgebot.
Einer Regelung der konkreten Kontrollrhythmen anhand der Risikoeinstufung der Betriebe mit der Folge der Absehbarkeit der jährlichen Kostenbelastung bedurfte es in der streitigen Tarifstelle der VewGebO nicht. Der Klägerin ist zwar darin zuzustimmen, dass sie als verantwortliches Futtermittelunternehmen nicht allein aus den Tarifstellen erkennen könne, welcher Gesamtbetrag an Gebühren beispielsweise im Kalenderjahr bei ihr anfallen werde. Dies verstößt indes nicht gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Bestimmtheitsgebot. Die Pflicht verlangt vom jeweiligen Normgeber, die Rechtsvorschrift so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Diesen Anforderungen genügen die Tarifstellen 15.13.3.1.1 und 15.13.3.1.2 der Anlage 1 zur VwGebO zweifellos im Hinblick auf die Einzelgebühren. Durch den Verweis des Gebührentarifs u. a. auf Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 882/2004 (als Grundlage der AVV-RÜb) wird auf die grundsätzlich anzuwendenden Beurteilungskriterien bei der Bestimmung der Risikobetriebsart eines Betriebes und der dieser angemessenen Häufigkeit amtlicher Kontrollen hingewiesen und damit die für den vorliegenden Fall des Futtermittelkontrollrechts angemessene Bestimmtheit hergestellt.
Eine weitergehende gebührenrechtliche Festlegung, beispielsweise der Höhe der jährlichen Gebühren für Probenahmen einschließlich Untersuchungen der Proben im Rahmen der risikoorientierten amtlichen Kontrollen der Futtermittelunternehmen ist aufgrund der dynamischen Risikobeurteilung der jeweiligen Betriebe, von der die Kontrolldichte maßgeblich abhängt, jedoch nicht geboten, weil sie sich aus der Gesamtschau des einschlägigen materiellen Rechts in VO (EG) 882/2004 und den hierzu erlassenen Regelungen im LFGB, den AVV-RÜb sowie dem Futtermittelkontrollprogramm von Bund und Ländern ergibt.
Der Gewährleistung einer einheitlichen Durchführung der Vorschriften des Futtermittelrechts und insbesondere der VO (EG) 882/2004 dienen die AVV-RÜb. Nach § 6 Abs. 1 AVV-RÜb sind die zu kontrollierenden Betriebe zur Durchführung der amtlichen Kontrolle nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 882/2004 zunächst in Risikobetriebsarten einzustufen und die Kontrollhäufigkeit (Risikoklasse) dieser Betriebe zu bestimmen. Dabei ist für Futtermittelbetriebe ein risikoorientiertes Beurteilungssystem, das den in Anlage 1b Nummer 1 genannten Anforderungen entspricht, anzuwenden. In Abhängigkeit vom Ergebnis der risikoorientierten Beurteilung sind danach bei Futtermittelbetrieben Kontrollhäufigkeiten von höchstens einmal im Quartal bis in der Regel einmal in drei Jahren oder weniger einzuhalten (§ 6 Abs. 2 Satz 4 AVV-RÜb i. V. m. Anlage 1b Ziff. 2.3.6.3 und Anhang 2). Das Beurteilungssystem und seine Kriterien sind in Anlage 1b zur AVV-RÜb ausführlich vorgegeben. Als Hauptmerkmale werden die Produktions-/Handelsmenge und das Produktionsspektrum (I), die Produktions- und Betriebsstruktur (II), die betriebliche Eigenverantwortung (III) und die Bewertung von Ergebnissen aus der amtlichen Futtermittelüberwachung (IV) benannt. Nach einem aufgeschlüsselten Punktwertesystem werden maximal 250 Punkte vergeben und anknüpfend an die erzielte Gesamtpunktzahl fünf Risikobetriebsarten (RBA 1 bis RBA 5) festgelegt, denen mit Ausnahme von RBA 5 je eine Risikoklasse unter Angabe des Kontrollrhythmus zugeordnet wird (I-IV). Die Betriebe der RBA 5 werden nochmals in drei Risikoklassen (V-VII) unterteilt, welche mit Kontrollperioden zwischen 9 Monaten (RBA 5 V) bis zu drei Monaten (RBA 5 VII) einhergehen (Anlage 1b Anhang 2 zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 AVV-RÜb). Die Kontrollhäufigkeit ist damit in einer Regelungsdichte vorgegeben, die eine willkürliche Handhabung in der Praxis nicht besorgen lässt. Weder eine fehlerhafte Risikobeurteilung noch eine Überschreitung des zulässigen Kontrollrhythmus im konkreten Fall ist von der Klägerin vorgetragen worden. Ihr Einwand richtet sich vielmehr gegen die vermeintlich grundsätzliche Unbestimmtheit.
Auf die Bestimmtheit der Gebührentarife unter Heranziehung des zugrundeliegenden Materiellen Rechts sowie den dazu ergangenen Ausführungsvorschriften hat der Beklagte zu Recht hingewiesen und gibt den Unternehmen individualisierte Merkblätter zur jeweiligen Risikobewertung nach den Vorgaben in den AVV-RÜb aus. Damit trägt er dem Umstand Rechnung, dass sich die hier dargelegten Kriterien zur Risikobeurteilung und -einstufung der einzelnen Betriebsgruppen nicht sinnvoll in einem Gebührentarif abbilden lassen. Dass vom Gebührentarif grundsätzlich nur die rechtmäßig erfolgten Routinekontrollen und -beprobungen nach den o. g. Maßgaben abgedeckt sind, wird durch Verweis der Tarifstellen 15.13.3 und 15.13.3.1 auf die „Verordnung (EG) Nummer 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 S. 1, zuletzt ber. 2007 ABl. L 204 S. 29), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nummer 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 S. 1)“ sowie „Amtliche Kontrollen nach Artikel 3 in der am 1. Januar 2016 gültigen Fassung“ deutlich.
Die Gebührentarife 15.13.3.1.1 und 15.13.3.1.2 erweisen sich auch der Höhe nach als rechtmäßig.
Dabei gelten bei der Beurteilung von Gebührentarifen folgende abstrakte Maßstäbe: Der für die Beurteilung der Abgabengerechtigkeit maßgebliche allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG setzt der Struktur und der Höhe öffentlicher Abgaben Grenzen. Nach den Grundsätzen der Abgabengerechtigkeit und der Belastungsgleichheit sind auch abgabenrechtlich gleiche Sachverhalte gleich und ungleiche Sachverhalte verschieden zu behandeln (vgl. eingehend OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 LC 161/15 –, juris Rn. 147 m. w. N.). Zu berücksichtigen ist, dass öffentliche Abgaben regelmäßig Massenvorgänge betreffen. Je größer jedoch der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto drängender ist ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegensprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung und einem unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand ergeben. Der Normgeber darf daher Sachverhalte, an die er dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen will, typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Die hiermit verbundene wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Abgabepflichtigen darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen, d. h. die Vorteile der Typisierung müssen im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, juris Rn. 50). Dem Normgeber ist in diesem Zusammenhang ein weitreichender Gestaltungsspielraum eröffnet. Er darf danach zwar grundsätzlich das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungs- und Erhebungsaufwand zu vermeiden. Dies gilt aber nur, solange die Vorteile der Pauschalierung und der Typisierung in einem rechten Verhältnis zu der damit verbundenen Ungleichheit stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2017 – BVerwG 6 C 15.16 –, juris Rn. 37 m. w. N.). Bei der Beurteilung dieser Frage ist von den Gerichten nicht zu prüfen, ob der Normgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. Ist die vom Gesetzgeber gewählte Lösung mit dem Gleichheitssatz noch vereinbar, so kommt es nicht darauf an, ob eine andere gerechter, vernünftiger gewesen wäre oder dem Gleichheitssatz noch besser entsprochen hätte (vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 1953 – 1 BvR 323/51 u.a. –, juris Rn. 51).
Den vorstehenden Anforderungen werden die Gebührentatbestände der Inspektion (15.13.3.1.1 a-d) und der Probenahme und -analyse (15.13.3.1.2) gerecht. Die Pauschalierung der Fahrtkostenpauschale (15.13.3.1.3) stellt hingegen eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG dar mit der Folge der materiellen Rechtswidrigkeit.
Zur Gebührenhöhe der Inspektionstarifstellen hat der Beklagte nachvollziehbar vorgetragen, dass die Gebühren in Abhängigkeit von vier unterschiedlichen Betriebstypen erhoben und aus dem unterschiedlichen zeitlichen Kontrollaufwand, der mit der jeweiligen Betriebsgruppe einhergeht, den jeweiligen Aufwandsstufen (hoher Aufwand, mittlerer Aufwand, geringer Aufwand, sehr geringer Aufwand) zugeordnet worden sind.
Die Nachvollziehbarkeit der Verknüpfung von Risikobetriebsart und Kontrollaufwand ergibt sich unmittelbar aus den zugrundeliegenden Vorschriften des EU-Rechts sowie den zwecks Umsetzung und Konkretisierung erlassenen AVV-RÜb und dem Rahmenplan der Kontrollaktivitäten Futtermittel für die Jahre 2012 bis 2016, welcher auf der Grundlage von Art. 41 VO 882/2004 und nach den Maßgaben der Art. 42 f. VO 882/2004 erlassen wird. Für die jeweiligen Risikobetriebsarten bestehen – dies ist bereits dem der jeweiligen Produktionsart immanenten Fehlerrisiko geschuldet – verschiedene europarechtlich normierte Anforderung an Qualitäts- und Hygienestandards, welche wiederum im Rahmen der Inspektion auf ihre Einhaltung überprüft werden müssen (Art. 10 Abs. 2 lit. b VO (EG) 882/2004 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 und Anlage 1b Anhang 1 AVV-Rüb). Danach müssen beispielsweise die vom Beklagten in der Risikobetriebsart 5 (Betriebsgruppe A im Sinne der Tarifstelle 15.13.3.1.1 a) kategorisierten Unternehmen (nach Art. 9, 10 der VO (EG) 183/2005 zugelassene und/oder registrierte Hersteller von Mischfuttermitteln und Vormischungen) nach Art. 5 Abs. 2 i. V. m. Anhang 2 VO 183/2005 deutlich höhere Anforderungen bzgl. Einrichtung und Ausrüstung, Personal, Herstellung, Qualitätskontrolle, Dioxinüberwachung, Lagerung und Beförderung, Dokumentation sowie Beanstandung und Rückruf erfüllen als Futtermittelunternehmen der Futtermittelprimärproduktion (Einzelfuttermittelhersteller) auf den in Artikel 5 Abs.1 genannten Stufen, für welche Anhang I VO (EG) 183/2005 verbindlich gilt und lediglich Vorgaben zu Hygienevorschriften und Buchführung macht. Die Systematik greift auch § 7 AVV-RÜb auf, der in Abs. 2 u. a. regelt, dass bei der amtlichen Kontrolle von Betrieben zwei Kontrollpersonen einzusetzen sind, wenn dies auf Grund besonderer Gegebenheiten oder spezieller Erkenntnisse über den jeweiligen Betrieb angezeigt oder aus sonstigen Gründen erforderlich ist (Vier-Augen-Prinzip) bzw. interdisziplinäre Kontrollteams zu bilden sind, sofern es der Kontrollzweck, insbesondere die amtliche Kontrolle der Anwendung der von den Betrieben einzurichtenden Verfahren, die – wie hier – auf den HACCP-Grundsätzen beruhen, gebietet. Dass zwischen dem Umfang der zu erfüllenden Vorschriften und dem Aufwand der damit einhergehenden Überprüfung der jeweils einzuhaltenden Vorschriften ein proportionaler Zusammenhang besteht, liegt für die Kammer auf der Hand. Mithin ist es nachvollziehbar und folgerichtig, dass die von dem Beklagten in die höchsten Risikobetriebsarten eingruppierten Futtermittelunternehmen einen hohen (den höchsten) Kontrollaufwand aufweisen und dementsprechend unter die Tarifstelle 15.13.3.1.1 a) fallen.
Dabei hat der Beklagte bei der hier streitgegenständlichen erstmaligen Festsetzung der pauschalierten Gebühren für das Jahr 2016 eine Aufwandsschätzung vorgenommen, bei der die Erfahrung in der Vergangenheit zugrunde gelegt wurde, um den Zeitaufwand für die einzelnen Aufwandsstufen festzusetzen. Diese beruht nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf einer Auswertung der durch das Controlling des Beklagten erfassten zeitlichen Kontrollaufwände der einzelnen Betriebsrisikoarten in den vorangegangenen Jahren. Hinsichtlich der Aufwandskalkulation wird auf die Anlagen B 1 (Bl. 49 f. der Gerichtsakte) sowie B 15-18 (Bl. 130 -137 der Gerichtsakte) verwiesen. Die dort genannten Positionen von Vorbereitung der Inspektion (Aktenstudium, Kopien, Kontrolldokumente) von je 60 Minuten (Betriebsgruppen A und B) bzw. je 30 Minuten (Betriebsgruppen C und D), die Dauer der Durchführung der Inspektion vor Ort von 600 (Gruppe A), 240 (Gruppe B), 180 (Gruppe C) bzw. 90 Minuten (Gruppe D), die Nachbereitung (Auswertung, Eingabe in Balvi) von 60 Minuten (Gruppen A und B) bzw. 30 Minuten (Gruppen C und D) durch Mitarbeiter des gehobenen Dienstes sowie die Nachbereitung durch Ablage und EDV in Höhe von 13 Minuten, die hierfür angesetzten und der Höhe nach nicht angegriffenen Stundensätze der jeweiligen Mitarbeiter sowie die Kalkulation eines Postwertzeichens (zum Versenden des Bescheides) sind für die Kammer nachvollziehbar und sind im Ergebnis nicht zu beanstanden. Sie entsprechen auch dem Vorgehen, welches Art. 27 Abs. 4 lit. b) VO 882/2004 für die Gebührenkalkulation vorsieht. Danach können die gemäß Absatz 1 oder 2 zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden.
Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips ist weder ersichtlich noch von der Klägerin z. B. durch Darlegung abweichender zeitlicher Aufwände bspw. bei der Durchführung der Kontrolle im Betrieb substantiiert worden. Die Klägerin fordert ins Blaue hinein die nähere Darlegung und Erläuterung der einzelnen Positionen, ohne hierfür konkret begründende Argumente zu liefern. Für die geforderte Heranziehung weiterer umfangreicher Unterlagen, etwa um die Kalkulation auf das Vorliegen weiterer, von der Klägerin nicht benannter Fehler zu überprüfen, sieht die Kammer keinen Anlass. Es ist nicht Aufgabe eines derartigen gerichtlichen Verfahrens gleichsam intensiv "auf Fehlersuche" zu gehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 – 9 CN 1.01 –, juris Rn. 43). Auch bietet die in den darauffolgenden Gebührenjahren zum Teil erfolgte Korrektur der Inspektionstarifstellen 15.13.3.1.1 b) und c) keinen solchen Anlass. Dies gilt zum einen mit Blick darauf, dass die nachträgliche Gebührenanpassung für Folgejahre nicht zur Rechtswidrigkeit der erstmaligen Gebührenkalkulation und -festsetzung führt und zum anderen, weil die Klägerin selbst als Betrieb der Kategorie „A“ (hoher Inspektionsaufwand) von den Änderungen auch nicht (begünstigend) betroffen ist. Die für sie einschlägige Tarifstelle unterlag keinerlei Anpassungen und der kalkulierte Verwaltungsaufwand ist nach Aussage des Beklagten nach wie vor einschlägig. Aus den Anpassungen des kalkulierten Aufwandes der Inspektionsdurchführung von urspr. 240 Minuten in Gruppe B auf 135 (vgl. Anlage B 19, Bl. 138 f. der Gerichtsakte), von 180 Minuten in Gruppe C auf 130 (vgl. Anlage B 20, Bl. 140 f. der Gerichtsakte) und der aufwandsmäßigen Annäherung der Tarifstellen 15.13.3.1.1 b) und c) folgt auch nicht der Schluss, dass die von dem Beklagten vorgenommene Typisierung fehlerhaft wäre, weil sie nicht den Regelfall der jeweiligen Kontrollen abdeckt. Vielmehr hält der Beklagte trotz des geringen Unterschiedes im Durchführungsaufwand offenbar nach wie vor unterschiedliche Aufwände bei der Vor- und Nachbereitung für angemessen und realistisch, sodass auch weiterhin ein nicht unerheblicher Unterschied zwischen den Inspektionen mittleren und geringen Aufwandes besteht. Darüber hinaus sei an dieser Stelle nochmals auf den Prüfungsumfang des Gerichts verwiesen, welches nicht zu prüfen hat, ob der Normgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern lediglich, ob die gefundene Lösung sich noch im Rahmen des (abgaben-)rechtlich Vertretbaren hält, was vorliegend der Fall ist. Danach kommt es nicht darauf an, dass die Pauschalierung des Zeit- und Kostenaufwandes dazu führt, dass die Futtermittelbetriebe keinen Anreiz darin sähen, sich gesetzeskonform zu verhalten und sich kooperativ und unterstützend an den Inspektionen zu beteiligen, weil der Aufwand sich nicht in verringerten Inspektionskosten niederschlage. Dies führt schon nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Pauschalierung. Der Einwand geht auch fehl, weil sowohl das Verhalten des Unternehmers (Mängelbeseitigung, Reaktion auf Beanstandungen, Ergreifen von Abhilfemaßnahmen, Kooperationsbereitschaft) als auch die Ergebnisse der Futtermitteluntersuchungen und der Inspektionen für die Beurteilung der Risikobetriebsart nach Anlage 1b Ziff. 1 n) bis p) der AVV-RÜb maßgeblich sind und damit unmittelbar Einfluss auf die Inspektions- und Futtermittelkontrollhäufigkeit haben. Verhält sich ein Unternehmen regelkonform und optimiert die innerbetrieblichen Abläufe im Zusammenhang mit der Inspektion, so führt dies unmittelbar zu einer Anpassung (Herabsetzung) der Risikobetriebsart und zu einer Verringerung der Kontrollhäufigkeit mit der Folge der Kosteneinsparung.
Auch die Gebührenfestsetzung für Probenahmen einschließlich Auslagen für die Analyse nach 15.13.3.1.2 ist in der konkreten Höhe nicht zu beanstanden.
Nach den nachvollziehbaren Darlegungen und Kalkulationen des Beklagten wurden im Jahr 2014 und 2015 (vgl. Anlagen B 2 und B 12, Bl. 51 und 110 der Gerichtsakte) 866 bzw. 867 Proben genommen und untersucht. Dabei hat der Beklagte den jeweiligen Kostenaufwand der Probenahme durch Mitarbeiter kalkuliert, welcher sich auf 5 Minuten Vorbereitungsaufwand (Aktenstudium, Kopien, Vorbereitung der Probeentnahmegeräte), 24 Minuten Durchführungszeit für die Probenahme und insgesamt 12 Minuten Nachbereitungszeit (Gerätereinigung, Erstellen des Untersuchungsauftrages, Probenlagerung und -auswertung durch Einsicht und Überprüfung des Befundes) durch einen Mitarbeiter des gehobenen Dienstes sowie insgesamt 25 Minuten Nachbereitungszeit (u. a. Eingabe, Bewertung, Überprüfung und Sammlung der Ergebnisse, Erstellung eines Bescheides und Ablage) durch einen Mitarbeiter des mittleren Dienstes beläuft. Zudem bedient sich der Beklagte zur Untersuchung der Proben eines externen Labors (AGROLAB LUFA GMBH – im Weiteren LUFA), welches nach Ausschreibung das beste Angebot gemacht hat. Die Kosten der Probenuntersuchung durch das LUFA beliefen sich nach Anlagen B2 und B3 (Bl. 51 f. der Gerichtsakte) im Jahr 2015 im Schnitt auf 367,94 Euro welche der Beklagte im Rahmen der vorgenommenen Kalkulation unverändert an die Futtermittelunternehmen „weitergibt“. Danach beträgt der Verwaltungsaufwand für Probenahmen und -untersuchung insgesamt 438,67. Die Gebühr nach Tarifstelle 15.13.3.1.2 hat der Verordnungsgeber mit dem abgerundeten Betrag von 435 Euro festgesetzt. Dies ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber hiermit seinen Gestaltungsspielraum in unzulässiger Weise überspannt hat, etwa, weil er eine nicht realitätsgerechte Typisierung bei der Festsetzung nur einer Pauschalgebühr für die Probenahme und -untersuchung vorgenommen hätte, obwohl das Analyseprogramm je nach zu untersuchender Futtermittelart ein anderes ist. Aus der nachfolgenden Übersicht, die auf den Angaben des Beklagten in den Anlagen B 3 und B 12 (Bl. 52 und 110 der Gerichtskate) beruht, ergibt sich, dass im Jahr 2015 insgesamt 867 Proben genommen wurden. Hierauf entfielen 244 auf die Hersteller von Einzelfuttermitteln, 614 auf Mischfuttermittelhersteller und je 5 und 4 auf die Hersteller von Vormischungen und Zusatzstoffen für Futtermittel. Dabei betragen die Analysekosten des LUFA für eine Einzelfuttermittelprobe im Schnitt 390,33 Euro. Hinzu kommen bei allen Proben die vom Beklagten kalkulierten Personalkosten und Verwaltungsauslagen in Höhe von 70,73 Euro. Dies ergibt für die Probenahme und -untersuchung einer Einzelfuttermittelprobe tatsächliche Analysekosten von 461,06 Euro. Dieser Betrag wird durch die festgesetzte Pauschale von 435 Euro unterschritten, die lediglich 94 % der tatsächlichen Kosten deckt. Dass die tatsächlichen Kosten der Probenahmen und -untersuchungen bei Vormischungen und Zusatzstoffen mit insgesamt 721,83 Euro und 566,85 Euro weit oberhalb der festgesetzten Gebührenpauschale liegen, führt ebenfalls nicht zu ihrer Verfassungswidrigkeit. Denn der Probenanteil macht hier insgesamt lediglich einen Anteil von circa 1 % aus und ist im Rahmen der Typisierung daher in rechtmäßiger Weise zu vernachlässigen. Die mit der vorgenommenen Typisierung und Pauschalierung einhergehende Benachteiligung der Mischfuttermittelhersteller, deren Probenahme und -untersuchung mit einem tatsächlichen Kostenaufwand von 426,08 Euro geringfügig unterhalb der festgesetzten Pauschale liegen, ist verhältnismäßig. Der finanzielle Nachteil macht lediglich 2 % aus. Verfassungsrechtlich geboten ist nicht, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistung genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige Belastungsgleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 2005 – 10 C 4/04 –, juris Rn. 51).
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Es ist weder ersichtlich noch substantiiert dargelegt, dass die vom Beklagten festgesetzte Pauschalgebühr gegen das Erforderlichkeitsprinzip oder das Kostendeckungs- bzw. Äquivalenzprinzip verstößt. Hierzu hat der Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass er die Tätigkeit der Probenanalyse öffentlich ausgeschrieben hat und das hiermit beauftragte Institut der günstigste Anbieter war. Dem liege zugrunde, dass der Beklagte selbst nicht alle Untersuchungen in eigenen Laboren (technisch) durchführen könne. Dass er deshalb den gesamten Untersuchungsprozess ausschreibt und von Dritten durchführen lässt, erscheint dem Gericht sachgerecht und ökonomisch sinnvoll, da bei größerem Auftragsvolumen regelmäßig günstigere Auftragskonditionen angeboten bzw. verhandelt werden können. Darüber hinaus ist auch zweifelhaft, dass der Beklagte selbst kostengünstigere Untersuchungen durchführen könnte. Dass es wiederum für den Zeitraum 2016 Einrichtungen gegeben hat, die die fraglichen Untersuchungen noch kostensparender durchgeführt hätten, hat die Klägerin weder behauptet noch substantiiert.
Dass sich die Kosten im Laufe der Jahre verringert haben, weil für das Jahr 2017 zunächst das LUFA selbst geringere Probeuntersuchungspreise veranschlagt hat und der Auftrag im Jahr 2018 durch den Beklagten neu ausgeschrieben worden ist mit der Folge, dass sich ein günstigerer Anbieter gefunden hat, ist für die Rechtmäßigkeit der Kostenprognose und -kalkulation für 2016 unschädlich. Aus dieser Entwicklung kann nicht die Aussage entnommen werden, dass die Kosten vorher erhöht und nicht erforderlich waren. Vielmehr kann es neben der Fortentwicklung technischer (Untersuchungs-)Möglichkeiten und einen wachsenden Markt für derartige Leistungen viele Gründe für eine wirtschaftlichere Durchführung geben.
Die Festsetzung der Gebührenpauschale für die Kosten der Anfahrt in 15.13.3.1.3 erweist sich der Höhe nach jedoch als rechtswidrig.
Aus der nachfolgenden (exemplarischen) Übersicht ergibt sich, dass die Gebührenfestsetzung der Fahrtkostenpauschale in Tarifstelle 15.13.3.1.3 keine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Fahrkostenpauschale darstellt, weil sich eine typisierende Berechnung der Fahrtkosten angesichts der Größe Schleswig-Holsteins und der unterschiedlichen Lage der jeweiligen Betriebe und Betriebsstandorte schon per se verbietet.
Tarifstelle/ Gegenstand
Kosten lt. Kalkulation
Gebührensatz
Verhältnis tatsächlicher Wert und Pauschgebührenfestsetzung
15.13.3.1.3Fahrkostenpauschale
Lübeck200,10 Euro
NF196,50 Euro
NMS32,28 Euro
A-Stadt74,04 Euro
141 Euro
Lübeck
NF
NMS
A-Stadt
142 %
139 %
23 %
53 %
Dabei liegt das von dem Beklagten zur Begründung der Fahrtkostenpauschale vorgetragene Risiko, dass ein Betrieb in großer Entfernung zum Sitz des Beklagten liegt, in der Sphäre des Futtermittelunternehmens. Auch die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Schwierigkeiten bei der Abrechnung der Fahrtkosten bei Anfahrt mehrerer Standorte an einem Tag vermögen eine derart pauschale Festsetzung nicht zu rechtfertigen.
Nach alledem war der angefochtene Bescheid in Höhe der rechtswidrig festgesetzten Gebühren von 846 Euro für die Anfahrtskosten aufzuheben und der Klage insoweit stattzugeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs.1, 155 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 21.616,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes richtet sich nach §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 2, 11 Abs. 1, 13 des Verwaltungskostengesetzes des Landes Schleswig-Holstein
§§ 1, 2 und 13 VwKostG
§§ 1, 2 und 13 VwKostG SH und die damit verbundene Gebührenerhebung für Futtermittelunternehmensinspektionen, Probenahmen und -untersuchungen durch die VwGebO
§§ 1, 2 und 13 VwKostG SH i. V. m. Anlage 1 zur VwGebO
§§ 38 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB
§§ 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG
§§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 1, 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG
§§ 1 Abs. 1, 2, 13 Abs. 1 VwKostG SH erlassenen Tarifstellen 15.13.3.1.1 und 15.13.3.1.2 der Anlage 1 zur VwGebO
§§ 161 Abs.1, 155 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz
§ 3 VwKostG
§ 4 VwKostG
§ 1 VwGebO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwKostG
§ 2 Abs. 2 VwKostG
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 13 Abs. 1 VwKostG
§ 5 Abs. 1 VwGebO
§ 2 Abs. 1 VwKostG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG
§ 64 f. AMG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwKostG
§ 3 Abs. 1, Abs. 2 VwKostG
Art. 3, 10, 26 und 27 VO
Art. 26 VO
Art. 3 VO
Art. 3 und 10 ff. VO
Art. 10 Abs. 1 VO
Art. 27 Abs. 1 VO
Art. 2 Nr. 2 VO
Art. 2 Nr. 11 VO
Art. 105 ff. GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Verfassung
Art. 27 Abs. 4 lit. a VO
Art. 12 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 41 VO
Art. 42 f. VO
Art. 10 Abs. 2 lit. b VO

Zitierte Entscheidungen: 26 VO (EG) 882/20
3 VO (EG) 882/20
1 VO (EG) 882/20
1 A 86/06
13 LC 161/15
2 VO (EG) 882/20
11 VO (EG) 882/20
4 C 1/93
1 BvR 668/10
4 C 1.93
2 BvL 5/76
1 BvR 1402/87
1 BvR 2035/07
1 BvL 14/07
15 VO (EG) 882/20
1 VO 882/20
8 C 73.88
27 VO (EG) 882/20
1 BvR 1640/97
1 BvR 2104/10
6 C 15.16
1 BvR 323/51
41 VO 882/20
2 VO 183/20
I VO (EG) 183/20
9 CN 1.01
10 C 4/04