Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2022-05-09, Aktenzeichen 3 B 1131/22

Tenor:
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Beigeladenen anzuweisen, ihm am 21./22. Mai 2022 und sicherheitshalber spätestens am 28./29. Mai 2022, 11./12. Juni 2022, 25./26. Juni 2022, 2./3. Juli 2022, 9./10. Juli 2022, 16./17. Juli 2022 und 23./24. Juli 2022 die Sparkassen-Arena in I. zur Durchführung seines Landesparteitags zu den üblichen Vertragsbedingungen zu überlassen, bleibt ohne Erfolg.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zwar zulässig. Insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ist, richtet sich, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Rechtswegzuweisung fehlt, nach der sich aus dem Tatsachenvortrag des Antragstellers ergebenden Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der im Rechtsstreit geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, juris Rn. 4). Im Eilverfahren nach § 123 VwGO kommt es insoweit auf den Anspruch in der Hauptsache an (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. April 2002 - 5 S 378/02 -, juris Rn. 4). Hier beruft sich der Antragsteller auf den Gleichbehandlungsanspruch nach § 5 Parteiengesetz (PartG), welcher ausschließlich einen Träger öffentlicher Gewalt verpflichtet.
Das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers ist zu bejahen, weil die Antragsgegnerin den Antrag des Antragstellers auf Überlassung der Sparkassen-Arena I. für Parteiveranstaltungen mit Schreiben vom 23. April 2022 abgelehnt hat und zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht erkennbar ist, dass der Antragsteller in der Lage ist, den Landesparteitag zu den in der Antragsschrift genannten Tagen in einer anderen Räumlichkeit durchzuführen.
Der Antrag ist aber unbegründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch (ein subjektiv-öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag - wie hier - auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann grundsätzlich nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 26. Januar 2018 - 3 B 8299/17 -, juris Rn. 10 und 12).
Der Antragsteller hat bereits einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. den §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO nicht glaubhaft gemacht.
Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung steht dem Antragsteller kein Anspruch gegen die Antragsgegnerin auf eine Einwirkung auf die Beigeladenen dahingehend zu, diese zur Überlassung der Sparkassen-Arena anzuweisen.
Ein Anordnungsanspruch folgt nicht aus § 5 PartG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz (GG) sowie Art. 21 GG.
Nach § 5 PartG ist es geboten, politische Parteien gleich zu behandeln, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt.
Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat zu dem Gleichbehandlungsanspruch politischer Parteien in seinem Beschluss vom 14. April 2011 (- 10 ME 47/11 -, juris Rn. 30) ausgeführt:
„Aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht es Gemeinden zwar grundsätzlich frei, ihre gemeindlichen Einrichtungen Parteien zur Verfügung zu stellen oder diese von deren Nutzung auszuschließen (Nds. OVG, Beschl. v. 28. 2. 2007 - 10 ME 74/07 -, DVBl. 2007, 517, hier zitiert nach juris, Langtext Rn. 20, m. w. N.). Bei der Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts haben sie aber den durch Art. 3 GG i. V. m. Art. 21 und Art. 38 GG gewährleisteten Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien zu beachten. Das Grundgesetz gewährleistet durch Art. 3 GG in Verbindung mit Art. 21 und Art. 38 GG die Chancengleichheit der Parteien und sichert damit den freien Wettbewerb der Parteien und die Teilnahme an der politischen Willensbildung. Die Chancengleichheit gilt nicht nur für den Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne, sondern im gesamten "Vorfeld" der Wahlen (BVerfG, Beschl. v. 7. 3. 2007 - 2 BvR 447/07 -, NdsVBl. 2007, 165 f., hier zitiert nach juris, Langtext Rn. 3). § 5 Abs. 1 PartG setzt diese verfassungsrechtlichen Vorgaben um, indem er bestimmt, dass bei der Gestattung der Nutzung öffentlicher Einrichtungen alle politischen Parteien gleich behandelt werden sollen. Das Recht auf Chancengleichheit der Parteien ist verletzt, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung einer Partei verweigert, obwohl er sie anderen Parteien einräumt oder eingeräumt hat.“
Der Begriff der öffentlichen Einrichtung ist dadurch geprägt, dass die Kommune eine in ihren Wirkungskreis fallende Aufgabe gegenüber ihren Einwohnern dadurch erfüllt, dass sie eine zu diesem Zweck von ihr unterhaltene sächliche, personelle oder organisatorische Einheit zur allgemeinen Benutzung zur Verfügung stellt. Konstitutives Merkmal einer öffentlichen Einrichtung ist deren Widmung, mit der die Zweckbestimmung der Einrichtung (Widmungszweck) festgelegt und ihre Öffentlichkeit und damit der allgemeine kommunalrechtliche Zulassungsanspruch geschaffen wird. Die Widmung kann durch formalen Akt (etwa durch Satzung oder Beschluss) oder durch konkludentes Handeln erfolgen. Im letztgenannten Fall bedarf es Indizien, die sowohl auf den Widmungszweck als auch auf einen bestimmten Widmungswillen der Kommune schließen lassen. Aus § 4 Satz 2 Nds. Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) lässt sich entnehmen, dass eine öffentliche Einrichtung der Kommune im Sinne des § 30 Abs. 1 NKomVG nur dann vorliegt, wenn sie von dieser „bereitgestellt“ worden ist. Hieraus folgt, dass es sich um eine Einrichtung der Kommune selbst handeln muss. In diesem Zusammenhang ist nicht von Belang, ob die Benutzung der Einrichtung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich geregelt ist, sächliche Mittel der Einrichtung nicht im Eigentum der Kommune stehen oder die Kommune die Einrichtung - verselbständigt - etwa als juristische Person des Privatrechts betreibt. Vielmehr ist für das Merkmal „Öffentlichkeit“ maßgebend, ob die Kommune trotz Übertragung an einen privaten Betreiber weiterhin in der Lage ist, die Zweckbindung der Einrichtung gegenüber der privatrechtlichen Betreibergesellschaft durch Ausübung von Mitwirkungs- und Weisungsrechten durchzusetzen. Dies gilt ebenso, wenn der Betrieb einer Einrichtung einer Kommune einem Privaten, etwa einem Pächter, überlassen wird (Nds. OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 10 ME 130/12 -, juris Rn. 19 f. mit Verweis u.a. auf BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1989 - BVerwG 7 B 184.88 -, DVBl. 1990, 154). Für den gegen die Kommune geltend gemachten Anspruch auf Überlassung einer öffentlichen Einrichtung ist es deshalb erforderlich, dass der Private den Weisungen der Kommune unterworfen ist oder dass sich die Kommune dem Privaten gegenüber entsprechende Mitwirkungsrechte vorbehalten hat (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 10. März 2007 - 10 ME 87/07 -, juris Rn. 6 sowie Beschluss vom 11. Dezember 2012, a.a.O.).
Nach Maßgabe dessen handelt es sich bei der Sparkassen-Arena nicht um eine öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin, weil es am Merkmal der „Öffentlichkeit“ fehlt.
Die Beigeladene zu 1., eine juristische Person des Privatrechts, hat von der Antragsgegnerin das Vermögen an dem Regiebetrieb Multifunktionshalle (nunmehr Sparkassen-Arena) im Wege der Umwandlung durch Ausgliederung übernommen (vgl. Auszug aus dem Handelsregister A des Amtsgerichts Aurich, HRA 200918). Gesellschaftszweck der Beigeladenen zu 1. ist u.a. die Vermietung und Verpachtung eigener Grundstücke und Gebäude. Als Komplementärin und damit persönlich haftender Gesellschafterin der Beigeladenen zu 1. ist der Q. Bäder- und Hallenbetriebsverwaltungs, deren Gesellschaftsanteile sich ebenfalls zu 100 % in der Hand der Antragsgegnerin befinden (vgl. Auszug aus dem Handelsregister B des Amtsgerichts Aurich, HRB 201008), die Verwaltung der Sparkassen-Arena übertragen worden (Gesellschaftsvertrag vom 16. Dezember 2008). Die Antragsgegnerin hat den Betrieb der Sparkassen-Arena mit Betreibervertrag vom 5. Juni 2008 an die Beigeladene zu 2. verpachtet, welche ebenfalls eine juristische Person des Privatrechts ist. In die Rechtstellung der Antragsgegnerin ist die Beigeladene zu 1. eingetreten, wie sich aus dem (undatierten) Vertrag zwischen der Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 2. ergibt (Blatt 126 d. Gerichtsakte).
Trotz der Tatsache, dass die Beigeladene zu 1. das Vermögen am Regiebetrieb Sparkassen-Arena hält und deren Komplementärin den Betrieb der Einrichtung mit einer bestimmten Zweckbindung (siehe hierzu den Gesellschaftsvertrag der Q. Bäder- und Hallenbetriebs) verwaltet, kann die Sparkassen-Arena nur dann als eine öffentliche, d.h. von der Antragsgegnerin in Wahrnehmung einer ihr obliegenden Aufgabe zu einem von ihr bestimmten Zweck ihren Einwohnern zur allgemeinen Verfügung bereitgestellte Einrichtung angesehen werden, wenn die Antragsgegnerin hierbei über wesentliche Entscheidungs- und Mitwirkungsrechte verfügt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 10 ME 130/12 -, juris Rn. 21).
An einer solchen Einwirkungsmöglichkeit fehlt es hier. Zwar hält die Antragsgegnerin 100 % der Anteile an der Beigeladenen zu 1. und an deren Komplementärin, der Q. Bäder-und Hallenbetriebsverwaltungs. Im Gesellschaftsvertrag der Komplementärin - zugleich gesetzliche Vertreterin der Beigeladenen zu 1. und Verwalterin der Sparkassen-Arena - werden der Antragsgegnerin aber keine Entscheidungs- und Mitwirkungsrechte in Bezug auf die Verwaltung und den Betrieb der Sparkassen-Arena eingeräumt.
Eine Dispositionsbefugnis für die Antragsgegnerin enthält auch nicht der mit der Beigeladenen zu 2. abgeschlossene Betreibervertrag. In diesem ist zwar - wie bereits ausgeführt - der Nutzungszweck geregelt. Die Antragsgegnerin ist jedoch nicht in der Lage, die Zweckbindung der Einrichtung gegenüber der Beigeladenen zu 2. durch Mitwirkungs- oder Weisungsrechte durchzusetzen. Eine Einflussnahmemöglichkeit der Antragsgegnerin dahingehend, die Beigeladenen zu 1. und/oder 2. zur Überlassung der von dem Antragsteller geforderten Räumlichkeit zu verpflichten oder in anderer Weise auf diese einzuwirken, ist nach den vorgelegten vertraglichen Regelungen nicht gegeben. Selbst wenn die Beigeladene zu 2. gegen ihre vertraglichen Verpflichtungen verstoßen würde, wäre nicht der Antragsgegnerin, sondern lediglich der Beigeladenen zu 1. ein eventuelles - zivilrechtliches - Vorgehen dagegen möglich.
Nicht ausreichend ist unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen das Vorbringen des Antragstellers mit Schriftsatz vom 5. Mai 2022, vorliegend werde es durch eine Reihe von vertraglichen Vereinbarungen bestätigt, dass die Sparkassen-Arena als öffentliche Einrichtung einzustufen sei. Die von dem Antragsteller benannte Möglichkeit der Antragsgegnerin, vorrangig besondere öffentliche Veranstaltungen für die Stadt I. durchzuführen, sind der Antragsgegnerin im Betreibervertrag ausschließlich nur für die Stadthalle und nicht für die Sparkassen-Arena (Multifunktionsarena) eingeräumt worden (siehe Ziffer 4 des Betreibervertrags).
Selbst dann jedoch, wenn - wie der Antragsteller meint - die Sparkassen-Arena als öffentliche Einrichtung eingeordnet werden müsste, wäre ein Anordnungsanspruch dennoch nicht gegeben, da Voraussetzung für den Anspruch einer politischen Partei auf Überlassung einer kommunalen Einrichtung nach § 5 Abs. 1 PartG die rechtliche Möglichkeit der Antragsgegnerin wäre, die Zweckbindung der Einrichtung gegenüber der privatrechtlichen Gesellschaft durch Ausübung von Mitwirkungs- und Weisungsrechten durchzusetzen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 10. März 2007 - 10 ME 87/07 -, juris Rn. 6). Hieran fehlt es wie bereits ausgeführt.
Die Tatsache, dass der Rat der Antragsgegnerin auf die Bitte der Beigeladenen zu 2. im Rahmen einer Ratssitzung am 7. April 2022 die Anfrage des Antragstellers an die Beigeladene zu 2. diskutiert und sich im Ergebnis hinter die Absage der Veranstaltung durch die Beigeladene zu 2. gestellt hat, begründet keine rechtliche oder vertragliche Einwirkungsmöglichkeit der Antragsgegnerin auf die Beigeladenen. Zwar war eine Beteiligung des Rates der Antragsgegnerin nicht erforderlich und rechtlich mangels Einwirkungsmöglichkeit auch nicht möglich, weil die Beigeladene zu 2. wie ausgeführt autonom über die Vergabe der Sparkassen-Arena entscheiden kann. Diese Abfrage eines Meinungsbildes des Rates ist jedoch auch nicht unzulässig gewesen und kann unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt dazu führen, eine Weisungsmöglichkeit der Antragsgegnerin annehmen zu können.
Da die Sparkassen-Arena nicht von der Antragsgegnerin als öffentliche Einrichtung bereitgestellt wird, kann auch die Argumentation des Antragstellers, eine Kommune dürfe sich ihrer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zur Gleichbehandlung politischer Parteien nach § 5 PartG nicht dadurch entziehen, dass sie die Zulassungsentscheidung einem privaten Dritten überlasse, hier nicht zu einem Verpflichtungsanspruch gegenüber der Antragsgegnerin führen (vgl. den Ausschluss von Einwirkungsrechten nicht beanstandend Nds. OVG, Beschluss vom 10. März 2007 - 10 ME 87/07 -, juris; vgl. im Übrigen zu dieser Frage Nds. OVG, Beschluss vom 21. Dezember 2010 - 10 LA 273/08 -, V.n.b.).
Ein Anspruch des Antragstellers auf Überlassung der Sparkassen-Arena ergibt sich auch nicht aus einem kommunalrechtlichen Benutzungsrecht; einen solchen Anspruch macht auch der Antragsteller bereits nicht geltend. Nach § 30 Abs. 1 NKomVG sind die Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde im Rahmen der bestehenden Vorschriften berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Wegen der in § 30 Abs. 3 NKomVG angeordneten entsprechenden Anwendung des Absatzes 1 für juristische Personen und Personenvereinigungen steht diesen Personen und Personenvereinigungen ebenfalls ein Benutzungsrecht zu. Dies gilt aber nur dann, wenn sie ihren Sitz innerhalb der Gemeinde haben, gegen die sich der Anspruch auf Benutzung der kommunalen Einrichtung richtet (vgl. Blum/Meyer, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 5. Auflage, § 30 Rn. 6 f. m. w. N.) Unabhängig von der Frage, ob die Sparkassen-Arena eine öffentliche Einrichtung im Sinne der Vorschrift darstellt, scheidet ein entsprechendes kommunalrechtliches Benutzungsrecht bereits deshalb aus, weil der Antragsteller seinen Sitz nicht innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin, sondern in R. hat.
Auch gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer Selbstbindung der Antragsgegnerin aufgrund der bisherigen Vergabepraxis steht dem Antragsteller kein Anspruch auf Einwirkung zu. Zwar hat er glaubhaft gemacht, dass zumindest einer anderen Partei, der SPD, in der Vergangenheit die Möglichkeit der Veranstaltung eines Parteitages in der Sparkassen-Arena gegeben worden ist. Allerdings hatte die Antragsgegnerin, auch über die Beigeladene zu 1., hinsichtlich der Zulassung der SPD keine Einwirkungsmöglichkeit auf die Beigeladene zu 2., so dass in dieser Hinsicht auch kein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung gegeben ist.
Folglich ist der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich der Beigeladenen auf § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da sie im Verfahren keinen eigenen Antrag gestellt und damit auch nicht das Risiko übernommen haben, im Falle des Unterliegens nach § 154 Abs. 3 VwGO Verfahrenskosten tragen zu müssen, zumal sie das Verfahren auch im Übrigen nicht wesentlich gefördert haben.
2. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) unter entsprechender Berücksichtigung der Empfehlung Nr. 22.3 des Streitwertkataloges 2013 (NVwZ-Beil. 2013, 57 ff.), wonach der Streitwert bei der Benutzung einer Gemeindeeinrichtung das wirtschaftliche Interesse und sonst der Auffangwert i.S.v. § 52 Abs. 2 GKG in Höhe von 5.000,00 € ist. Da weder ersichtlich ist noch der Antragsteller dargelegt hat, dass er mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ein wirtschaftliches Interesse verfolgt hat, und im Übrigen der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte bietet, ist ein Streitwert von 5.000,00 € anzunehmen. Eine Reduzierung im Hinblick auf den auf vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Charakter des Verfahrens ist nicht angemessen, weil das Begehren des Antragstellers die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen hätte (s. auch Nr. 1.5. des Streitwertkataloges 2013).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§ 123 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 VwGO
§ 5 PartG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 5 Abs. 1 PartG
§ 30 Abs. 1 NKomVG
§ 30 Abs. 3 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz
Art. 21 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 GG
Art. 38 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 B 10.07
5 S 378/02
3 B 8299/17
10 ME 47/11
10 ME 74/07
2 BvR 447/07
10 ME 130/12
7 B 184.88
10 ME 87/07
10 LA 273/08