Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-06-11, Aktenzeichen 3 A 2244/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0611.3A2244.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 15.293,58 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag bleibt ohne Erfolg. Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nach seinen Darlegungen nicht gegeben (§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO).
„Darlegen“ bedeutet „erläutern“, „näher auf etwas eingehen“ oder „etwas substantiieren“. Der Streitstoff muss unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil gesichtet, rechtlich durchdrungen und aufbereitet werden. Erforderlich ist eine fallbezogene Begründung, die dem Berufungsgericht eine Beurteilung der Zulassungsfrage i. d. R. ohne weitere aufwändige Ermittlungen ermöglicht.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a, Rn. 194 m. w. N.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils liegen schon dann vor, wenn der Rechtsmittelführer einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des angefochtenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010
– 1 BvR 2011/10 –, juris, Rn. 17 a. E.
Eine Darlegung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erfordert davon ausgehend eine Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Annahmen und ins Einzelne gehende Ausführungen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln begegnen.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a, Rn. 206 m. w. N.
Gemessen daran stellt das Zulassungsvorbringen die Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht ernstlich in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 10.11.2014, mit dem die grundsätzlich mit Bescheid vom 4.6.2014 anerkannte Verpflichtung zur Ausgleichszahlung umgesetzt worden sei, als rechtmäßig angesehen.
a) Für die Zeit seines aktiven Dienstes bei der Beklagten vom 1.1.2008 bis zum 31.5.2009 und für den ersten Monat seines Ruhestandes im Juni 2009 habe der Kläger keinen Anspruch auf eine höhere als die von der Beklagten mit der Übersicht vom 10.11.2014 ausgewiesene Ausgleichsnachzahlung. Die dieser Übersicht zugrundeliegende Berechnungsweise sei korrekt.
Dagegen wendet der Kläger mit dem Zulassungsvorbringen nichts ein.
b) Für die Zeit ab dem 1.7.2009 sind nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Änderungen im Bereich des Bundesrechts für den bereits im Ruhestand befindlichen Kläger nicht mehr maßgeblich. Für die Höhe der Versorgungsbezüge komme es auf den Betrag der Ausgleichszulage zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand an. Dies folge aus § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BeamtVG bzw. LBeamtVG NRW 2013. Spätere Änderungen zu Gunsten oder zu Lasten des Beamten seien grundsätzlich nur im Rahmen der Anpassung der Versorgungsbezüge im Land Nordrhein-Westfalen zu berücksichtigen. Spätere Besoldungsänderungen wirkten sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf Versorgungsempfänger nur aus, wenn dies – anders als hier – gesetzlich ausdrücklich angeordnet sei.
Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, letztgenannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne auf seinen Fall nicht übertragen werden. Gegenstand dieser sei die Gewährung einer Sicherheitszulage gewesen. Die dynamische Besitzstandswahrungsregelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG befasse sich nicht mit einzelnen Zulagen oder Gehaltsbestandteilen. Sie ordne vielmehr an, dass die Beamten, die ohne ihren Willen in den Dienst des Landes versetzt würden, – auch hinsichtlich der Versorgung – sachlich nicht anders, insbesondere nicht schlechter behandelt werden sollten als die Beamten, die im Bundesdienst verblieben seien. Einen Beleg für seine Auffassung nennt der Kläger nicht. Er behauptet lediglich, sie entspreche Wortlaut, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Norm. Das Gegenteil ist der Fall:
Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Berechnung der Versorgungsbezüge nach den bei Eintritt des Versorgungsfalls geltenden Vorschriften entsprechen dem eindeutigen Gesetzeswortlaut und der einhelligen Auffassung in Rechtsprechung und Literatur. Ruhegehalt wird auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet (§ 4 Abs. 3 BeamtVG 2006 bzw. LBeamtVG NRW 2013 und 2016). Ruhegehaltfähige Dienstbezüge sind nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BeamtVG 2006 bzw. LBeamtVG NRW 2013 und 2016 hinsichtlich Grundgehalt und sonstigen im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichneten Dienstbezügen ausdrücklich diejenigen, die dem Beamten „zuletzt zugestanden haben“. Zu den sonstigen im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichneten Dienstbezügen gehört nach § 13 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. auch die Ausgleichszulage, soweit sie ruhegehaltfähige Dienstbezüge ausgleicht. Die dergestalt ermittelten Versorgungsbezüge ändern sich in der Regel nur noch soweit eine von § 70 BeamtVG 2006 bzw. LBeamtVG NRW 2013 (inzwischen § 84 Abs. 1 LBeamtVG NRW 2016) geforderte Anpassung der Versorgungsbezüge durch gesonderte gesetzliche Regelung erfolgt, hingegen nicht automatisch bei einer Besoldungs-/Dienstbezügeanpassung für die aktiven Beamten.
Vgl. Wittmer, in: Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Stand: September 2016, § 5, Rn. 27; Groepper/Tegethoff, in: Plog/Wiedow, BBG, Stand: August 2016, § 5 BeamtVG, Rn. 56; BVerwG, Beschluss vom 7.1.1991 – 2 B 133.90–, juris, Rn. 4; OVG Saarl., Beschluss vom 7.2.2018 – 1 A 517/16 –, juris, Rn. 12.
Die Ausgangsannahme des Klägers trifft nicht zu, § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG befasse sich nicht mit einzelnen Zulagen oder Gehaltsbestandteilen, sondern sei unterschiedslos auf Besoldung und Versorgung anzuwenden. Es handelt sich bei dieser Vorschrift nicht um einen allgemeinen Programmsatz. Über die in ihr enthaltene Verweisung erfolgt vielmehr eine nach konkreten Dienstbezügen differenzierende Regelung. Sie lautet: „Auf Beamtinnen, Beamte und Dienstordnungsangestellte ist § 13 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020) anzuwenden.“ § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. wiederum regelt: „Verringern sich die Dienstbezüge eines Beamten, weil er nach § 26 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes oder einer entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift versetzt ist […], erhält er eine Ausgleichszulage.“ Der Übertritt in den Dienst des jeweiligen Regionalträgers wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG der in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. geregelten Versetzung gleichgestellt. Auch wenn § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG nicht ausdrücklich auf die weiteren Sätze des ersten Absatzes des § 13 BBesG a. F. verweist, gelten diese Berechnungsvorschriften, da andere nicht ersichtlich sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 –, juris, Rn. 12.
Nichts anderes kann für die dieser Berechnung zugrundeliegende Legaldefinition der Dienstbezüge in § 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F. gelten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.4.2018 – 3 A 2282/16 –, juris, Rn. 34.
Danach ergibt sich für die Berechnung der Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. Folgendes: Die Ausgleichszulage wird dem Beamten nach Dienstherrnwechsel in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen seinen jeweiligen Dienstbezügen und den Dienstbezügen gewährt, die ihm in seiner bisherigen Verwendung zugestanden hätten (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F.). Dienstbezüge im Sinne dieser Vorschrift sind Grundgehalt, Amts- und Stellenzulagen (§ 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F.). Zu den Dienstbezügen zählen auch Überleitungszulagen und Ausgleichszulagen, soweit sie wegen des Wegfalls oder der Verminderung von Dienstbezügen nach § 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a. F. gewährt werden (§ 13 Abs. 4 Satz 2 BBesG a. F.). Versorgungsbezüge sind nicht von der abschließenden Aufzählung der in die Ausgleichszulagenberechnung einzubeziehenden Dienstbezüge umfasst. Bei ihnen handelt es sich nicht einmal um der Besoldung zuzuordnende Dienstbezüge. Sie berechnen sich – wie dargestellt – lediglich auf deren Grundlage.
Vgl. OVG Saarl., Beschluss vom 7.2.2018 – 1 A 517/16 –, juris, Rn. 12.
Vor diesem Hintergrund scheidet die Berechnung einer Ausgleichszulage auf Basis eines Vergleichs der Versorgungsbezüge eines Landes- mit einem Bundesbeamten von vornherein aus. § 13 Abs. 1 BBesG a. F. regelt ausschließlich die Berechnung eines Teils der aktiven Beamten zustehenden Besoldung, nicht aber der Ruhestandsbeamten zu zahlenden Versorgung. Bei der Ausgleichszulage handelt es sich gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG um einen zur Beamtenbesoldung gehörenden Dienstbezug. Auch die Systematik, eine Verortung der Regelung im Besoldungsrecht, spricht dafür, dass es sich um eine Besoldungs- und nicht um eine Versorgungsvorschrift handelt. Zudem entbehrte die in § 13 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. geregelte Ruhegehaltfähigkeit der Ausgleichszulage und damit ihr Einfließen in die Ruhegehaltsberechnung selbst jedes Sinns und wäre einmal mehr umsetzbar, wenn die Ausgleichszulage erst auf Basis eines Vergleichs von Ruhegehältern berechnet würde.
Diese Grundsätze hat die Beklagte beachtet, indem sie die dem Kläger gewährte Ausgleichszulage bei der Berechnung der Dienstbezüge bis zu dessen Eintritt in den Ruhestand rechtsstandswahrend dynamisch an die unterschiedliche Besoldungsentwicklung laufend angepasst hat.
Für eine entgegen § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG 2013 i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 3 BBesG a. F. fortlaufende Anpassung der in die erstmalige Berechnung der Ruhestandsbezüge des Klägers eingeflossenen Ausgleichszulage (in Höhe des vor Ruhestandseintritt zuletzt zustehenden Betrags) besteht keine Rechtsgrundlage.
Der vom Kläger angenommene umfassendere Regelungsgehalt des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG kann auch nicht der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur sog. dynamischen Rechtsstandswahrung entnommen werden. Diese besagt zwar, dass mit der Ausgleichszulage aus § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 BBesG a. F. nicht nur die im Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels bestehenden, sondern auch später eintretende Unterschiede ausgeglichen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 -, juris, Rn. 14.
Sie betrifft jedoch nicht die Zahlung von Versorgungsbezügen, sondern die Gewährung einer Ausgleichszulage schlechthin als Bestandteil der Dienstbezüge sowie die Frage, ob auf eine Ausgleichszulage aus § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG in Verbindung mit § 13 Abs. 1 BBesG a. F. auch dann ein Anspruch besteht, wenn die Dienstbezüge nicht bereits im Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels, sondern erst später hinter den bei dem ursprünglichen Dienstherrn gezahlten Dienstbezügen zurückbleiben. Nur für den Fall noch laufender Zahlung von Dienstbezügen hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Ausgleichszulage nachträglich eintretende „Verringerungen der Dienstbezüge“ eines Beamten umfasst, die sich aus der unterschiedlichen Entwicklung der Besoldung im Bund und in den Ländern ergeben.
Vgl. OVG Saarl., Beschluss vom 7.2.2018 – 1 A 517/16 –, juris, Rn. 13.
Lediglich insoweit – d.h. hinsichtlich der Besoldung und damit für Beamte im aktiven Dienst– hat das Bundesverwaltungsgericht den Grundsatz hervorgehoben, dass die beamtenrechtliche Rechtsstellung des von einem unfreiwilligen Dienstherrnwechsel betroffenen Beamten im Rahmen des Möglichen gewahrt bleiben muss und nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden darf, als dies wegen der Umbildung und deren Folgen unumgänglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 –, juris, Rn. 17; OVG Saarl., Beschluss vom 7.2.2018 – 1 A 517/16 –, juris, Rn. 14.
Daraus folgt zudem nur das Erfordernis einer statischen Bestandswahrungsregelung. Ob der Gesetzgeber weitergehend zugunsten der betroffenen Beamten eine dynamische Rechtsstandswahrungsregelung vorsieht, ist ihm überlassen.
Vgl. von der Weiden, jurisPR-BVerwG 13/2014, Anm. 6; BVerwG, Urteil vom 11.7.1975 – VI C 44.72 –, juris, Rn. 30: geboten ist nur die Wahrung der tatsächlich bereits erlangten Rechtsstellung.
Mit § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG in Verbindung mit § 13 Abs. 1 BBesG a. F. hat sich der Gesetzgeber – allein – in Bezug auf das Besoldungsrecht für eine solche dynamische Rechtsstandswahrung entschieden. Der Beamte solle „in besoldungsrechtlicher Hinsicht“ so gestellt werden, als übe er die bisherige Verwendung noch aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2014 – 2 C 27.12 –, juris, Rn. 18 zu BT-Drs. 13/3994, S. 38.
In Bezug auf die versorgungsrechtliche Stellung der Beamten hat der Gesetzgeber sich hingegen darauf beschränkt, die Ausgleichszulage als ruhegehaltfähig auszugestalten, soweit sie ruhegehaltfähige Dienstbezüge ausgleicht.
Vgl. OVG Saarl., Beschluss vom 7.2.2018 – 1 A 517/16 –, juris, Rn. 16.
Über eine bloß statische Bestandswahrungsregelung geht auch dies ersichtlich hinaus. Insofern kann dahinstehen, in welchem Umfang noch im aktiven Dienst befindliche Beamte bei ihrem Dienstherrnwechsel bereits einem Bestandsschutz zugängliche Versorgungsanwartschaften erworben hatten.
2. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die über den konkreten Einzelfall hinaus für eine unbestimmte Anzahl von Verfahren bedeutsam ist, für die erstinstanzliche Entscheidung von Bedeutung war, auch im angestrebten Berufungsverfahren erheblich wäre und klärungsbedürftig sowie klärungsfähig ist.
Zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.10.2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 m. w. N.
Für die vom Kläger formulierten Fragen,
„a) Inwieweit ist es dem Dienstherrn möglich, sich von versorgungsrechtlichen Verpflichtungen durch eine Verwaltungsneuorganisation zu trennen und zu entlasten?
b) Hat der Dienstherr unter Berücksichtigung des Gedankens des Berufsbeamtentums dafür Sorge zu tragen, dass Beamte, die er im Rahmen einer Verwaltungsneuorganisation einem anderen Dienstherrn zuweist, im Hinblick auf die Besoldung nicht schlechter behandelt werden, als sie bei Beibehaltung ihrer dienstrechtlichen Stellung beim bisherigen Dienstherrn erhalten würden? Welcher Maßstab ist für die Schlechterbehandlung anzusetzen?
c) Ist der Grundsatz der Gleichbehandlung entsprechend Art. 3 GG gewahrt, wenn der bisherige Dienstherr im Vernehmen mit dem neuen Dienstherrn bestimmte Teile der Beamtenschaft ausgliedert und diesen Teil schlechter versorgt als die Beamten, die er nicht versetzt?
d) Welche Auslegungsgrundsätze gelten für die Auslegung von Rahmenvereinbarungen, die die Auswirkungen von Verwaltungsreformen regeln und im Zusammenhang damit die Dienststellung von Beamten unmittelbar beeinflussen?“,
ergibt sich aus den Darlegungen des Klägers die Entscheidungserheblichkeit nicht. Der Kläger macht weder Ansprüche gegen seinen früheren Dienstherrn geltend (Fragen a) bis c)) noch hat das Verwaltungsgericht für seine Entscheidung auf den Inhalt einer Rahmenvereinbarung abgestellt (Frage d)). Die vorgetragene wirtschaftliche Bedeutung des Rechtsstreits für den Kläger führt für sich genommen nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Die Grundsätze zum sog. „Teilstatus“ finden keine Anwendung. Der Kläger begehrt eine Verurteilung der Beklagten zur Zahlung konkret bezifferter Monatsbeträge und beschränkt sich auf den bereits bei Klageerhebung abgeschlossenen Zeitraum bis zum 31.12.2014.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 70 BeamtVG
§ 5 BeamtVG
§ 13 BBesG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BeamtVG
§ 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG
§ 4 Abs. 3 BeamtVG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BeamtVG
§ 13 Abs. 1 Satz 3 BBesG
§ 84 Abs. 1 LBeamtVG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 BBesG
§ 13 Abs. 1 BBesG
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 26 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2011/10
2 B 133.90
1 A 517/16
2 C 27.12
3 A 2282/16
VI C 44.72
1 A 1925/09