Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-15, Aktenzeichen 3 LB 790/18 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2025:0115.3LB790.18OVG.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Ermessensnichtgebrauch ist nicht nur dann gegeben, wenn die Behörde verkennt, dass sie eine Ermessensentscheidung zu treffen hat, sondern auch dann, wenn die Behörde ihr Ermessen sieht, aber nicht ausübt. Eine Nachholung der Ermessensausübung im gerichtlichen Verfahren ist nicht möglich. § 114 Abs. 2 VwGO erlaubt lediglich eine nachträgliche Ergänzung vorhandener Ermessenserwägungen.(Rn.36)
2. Ein Ermessensfehler liegt grundsätzlich nicht vor, wenn die Behörde ohne weitere Ermessenserwägungen nach einer bestehenden Selbstbindung entscheidet.(Rn.38)
Verfahrensgang
Auf die Berufungen der Kläger und des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 7. August 2018 teilweise geändert und wie folgt neu gefasst:
Der Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 wird auf 1.957,09 EUR ermäßigt. Die Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid wird auf 45,52 EUR ermäßigt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht tragen die Kläger als Gesamtschuldner zu 4/5 und der Beklagte zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Soweit die Kosten des Verfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht nicht bereits Gegenstand des Beschlusses vom 25. September 2024 sind, tragen sie die Kläger als Gesamtschuldner zu 3/5 und der Beklagte zu 2/5. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die Erhebung von Baugebühren.
Der Kläger zu 1. beantragte erstmals unter dem 18. Mai 2015 sowie erneut mit Datum vom 31. Juli 2015 beim Beklagten die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids für die Änderung der Nutzung eines ehemaligen Schulgebäudes am Rand der Ortslage zur Haltung von Nutzvieh (Bullen und Geflügel). Gegenstand der Baubeschreibung sind u.a. Angaben zu Betriebsform, Arbeitskräften, Betriebsflächen, Art der Bodennutzung, Art und Zahl der zu haltenden Tiere einschließlich Hauptfutterflächen sowie Menge, Lagerkapazität und Art der Verbringung tierischer Abgänge. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung des Bauamts vom 26. August 2015 ergab, dass das Vorhaben nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO planungsrechtlich zulässig ist, wenn immissionsschutzrechtliche Belange nicht entgegenstehen. Die Gemeinde erteilte unter dem 1. Oktober 2015 ihr Einvernehmen. Das Umweltamt des Beklagten nahm am 10. September 2015, 19. Oktober 2015, 11. Dezember 2015 und 9. Februar 2016 Stellung. Eine Zustimmung zu der geplanten Nutzungsänderung könne nur erteilt werden, wenn gemäß den wasserrechtlichen Forderungen eine ordnungsgemäße Lagerung und Verwertung der anfallenden landwirtschaftlichen Abprodukte nachgewiesen werde sowie die Antragstellung auf Einleitung von Niederschlagswasser in die Vorflut und die Anzeige für eine ordnungsgemäße Schmutzwasserbeseitigung vorgelegt würden. Ferner wurde der gutachtlichen Nachweis gefordert, dass die von dem Vorhaben ausgehenden Lärm- und Geruchsemissionen nicht zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen würden. Aufgrund der geringen Abstände zur nächsten fremden schutzbedürftigen Wohnbebauung, die mit "teilweise nur ca. 75 m" angegeben werden, seien erhebliche Beeinträchtigungen nicht auszuschließen. Das Staatliche Amt für Landwirtschaft und Umwelt nahm am 18. November 2015 und am 8. Januar 2016 Stellung. Dem Vorhaben könne nach den Bestimmungen der Düngeverordnung bzw. des Düngegesetzes im Hinblick auf die Lagerung des Festmistes und die Verwertung des Wirtschaftsdüngers nicht zugestimmt werden. Im September 2016 legten die Kläger die Geruchsimmissionsprognose vom 14. September 2016 vor. Diese wurde Gegenstand der weiteren Stellungnahme des Umweltamts vom 27. Oktober 2016.
Der Beklagte lehnte die Erteilung eines Vorbescheids zunächst mit Bescheid vom 23. November 2016 ab. Mit Kostenfestsetzungsbescheid gleichen Datums wurden hierfür Kosten in Höhe von 824,63 EUR (Verwaltungsgebühren 822,00 EUR, Auslagen 2,63 EUR) erhoben. Der Kläger zu 1. legte Widerspruch ein. Nachdem ein Antrag auf eine wasserrechtliche Erlaubnis zur Einleitung von Niederschlagswasser vorgelegt worden war und weitere wasserrechtliche Fragen im Rahmen eines Vororttermins geklärt worden waren (vgl. Stellungnahme des Umweltamts, Sachgebiet Wasserwirtschaft vom 1. Dezember 2016), hob der Beklagte den Ablehnungsbescheid mit Widerspruchsbescheid vom 6. März 2017 auf. Im Tenor des Widerspruchsbescheids heißt es weiter: "Die gezahlten Kosten des Ablehnungsbescheides in Höhe von 824,63 € werden mit den künftigen Kosten des Baugenehmigungsverfahrens verrechnet".
Unter dem 8. März 2017 wurde dem Kläger zu 1. ein positiver Vorbescheid erteilt, nach dem das beantragte Vorhaben unter Einhaltung bestimmter Nebenbestimmungen immissionsschutzrechtlicher, wasserrechtlicher und abfallrechtlicher Art grundsätzlich zulässig ist. Der Vorbescheid nimmt u.a. Bezug auf die vorgelegte Geruchsimmissionsprognose. Mit Kostenfestsetzungsbescheid gleichen Datums wurden gegenüber dem Kläger zu 1. Verwaltungsgebühren in Höhe von 1.096 EUR abzüglich eines als "Ermäßigung" bezeichneten Betrags von 822 EUR – im Verwaltungsvorgang ist hierzu handschriftlich der Klammerzusatz "aus der Ablehnung" notiert – nebst Auslagen in Höhe von 3,49 EUR erhoben. Der Gesamtbetrag von 277,49 EUR wurde beglichen.
Die Kläger beantragten in der Folgezeit eine Baugenehmigung, die ihnen mit Bescheid vom 9. Januar 2018 erteilt wurde. Mit Kostenfestsetzungsbescheid gleichen Datums erhob der Beklagte Kosten in Höhe von 2.505,09 EUR (Baugebühren 2.500 EUR, Auslagen 5,09 EUR). Den Widerspruch der Kläger wies er mit Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2018 zurück und setzte hierfür Kosten in Höhe von 56,32 EUR (Verwaltungsgebühren 54,00 EUR, Auslagen 2,32 EUR) fest.
Auf die am 20. Februar 2018 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. August 2018 den angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids aufgehoben, soweit das Zahlungsgebot den Betrag von 1.680,46 EUR übersteigt. Die Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid hat es aufgehoben, soweit diese den Betrag von 37,55 EUR übersteigt.
Die Festsetzung von Kosten in Höhe von 2.505,09 EUR für die Erteilung einer Baugenehmigung sei rechtmäßig. U.a. begründe der Einwand der Kläger, es fehle an Ermessenserwägungen bezüglich einer Anrechnung der Kosten des Vorbescheidsverfahrens, nicht die Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung. Das Fehlen von Ermessenserwägungen möge daran liegen, dass der Beklagte bereits nicht vom Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Anrechnung ausgegangen sei. Nach dem Hinweis zu Nr. 1.9 und Nr. 1.10 der Anlage 1 zu § 1 BauGebVO M-V könnten die Gebühren des Vorbescheids nur dann angerechnet werden, wenn sie zu einem geringeren Prüfaufwand geführt hätten. Dass dies hier der Fall gewesen sei, behaupteten die Kläger nicht; sie legten nicht dar, wie und in welchem Umfang sich die Erteilung eines Vorbescheids verringernd auf den Prüfungsumfang des Baugenehmigungsverfahrens ausgewirkt habe.
Rechtswidrig sei allerdings das an die Kläger gerichtete Zahlungsgebot, soweit es den Betrag von 1.680,46 EUR übersteige. Einem darüber hinausgehenden Zahlungsgebot stehe die vom Beklagten mit dem Widerspruchsbescheid vom 6. März 2017 bestandskräftig verfügte Verrechnung von bereits gezahlten Kosten in Höhe von 824,63 EUR entgegen.
Die Heranziehung der Kläger zu den Kosten des Widerspruchsverfahrens sei nur hinsichtlich eines Betrags von 37,55 EUR gerechtfertigt, weil die Kostenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren nur insoweit Bestand haben könne, wie der Widerspruch rechtmäßig zurückgewiesen worden sei.
Gegen das beiden Hauptbeteiligten am 13. August 2018 zugestellte Urteil haben die Kläger am 3. September 2018 beim Verwaltungsgericht die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag am 10. Oktober 2018 gegenüber dem Oberverwaltungsgericht begründet. Der Beklagte hat am 4. September 2018 beim Verwaltungsgericht die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag zugleich begründet.
Mit Beschluss vom 25. September 2024 hat der Senat auf den Antrag der Kläger die Berufung teilweise zugelassen, nämlich soweit das Verwaltungsgericht die Klage gegen den Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 auch hinsichtlich eines Teilbetrags von 548,00 EUR der festgesetzten Baugebühren sowie des entsprechenden Teilbetrags von 10,80 EUR der für den Widerspruchsbescheid festgesetzten Kosten abgewiesen hat. Im Übrigen hat der Senat den Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung abgelehnt und insoweit auch über die Kosten des Verfahrens entschieden.
Gleichzeitig hat der Senat auf den Antrag des Beklagten die Berufung zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht den Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 hinsichtlich eines den Betrag von 1.680,46 Euro übersteigenden Zahlungsgebots und die Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid hinsichtlich eines 37,55 EUR übersteigenden Betrags aufgehoben hat.
Nach Zustellung des Beschlusses an die Beteiligten am 10. Oktober 2024 hat der Senatsvorsitzende auf den am Montag, 11. November 2024 gestellten Antrag der Kläger diesen gegenüber die Frist zur Begründung der Berufung bis zum 11. Dezember 2024 verlängert. Die Kläger haben die Berufung am 11. Dezember 2024 begründet. Der Beklagte hat die Berufung am Montag, 11. November 2024 begründet.
Die Kläger tragen vor: Der Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 sei rechtswidrig, soweit die Anrechnung eines Betrags von 548,00 EUR aus der Gebührenfestsetzung für den Vorbescheid unter Berücksichtigung des geringeren Prüfaufwands im Baugenehmigungsverfahren gemäß der Regelung zu Nr. 1.9 und Nr. 1.10 der Anlage 1 zu § 1 Baugebührenverordnung M-V unterblieben sei. Der Beklagte habe bezüglich der Anrechnung der Gebühr für den Vorbescheid zu keinem Zeitpunkt Ermessenserwägungen angestellt. Eine Darlegungs- oder gar Feststellungslast des Gebührenschuldners bestehe nicht. Vielmehr sei bei verständiger Auslegung unter Berücksichtigung des systematischen Zusammenhangs davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber den geringeren Prüfaufwand als stets gegeben ansehe. Ein – festzustellender oder darzulegender – geringerer Prüfaufwand sei gerade nicht als Bedingung oder Tatbestandsvoraussetzung für die Anrechenbarkeit geregelt, sondern stelle deren Grund dar. Der Erlass eines positiven Vorbescheids führe stets zu einem geringeren Prüfaufwand im Baugenehmigungsverfahren, weil der Vorbescheid das Vorliegen der Voraussetzungen für die Schaffung von Baurecht im Rahmen seines Regelungsumfangs verbindlich festhalte, und die entsprechenden Fragen im Baugenehmigungsverfahren keiner nochmaligen Prüfung unterworfen werden müssten. Welchen Umfang die Verringerung des Prüfaufwands für das Baugenehmigungsverfahren angenommen habe, hätte der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensausübung ermitteln und bei der Anrechnung berücksichtigen müssen. Soweit der Beklagte darlege, dass vor Erteilung der Baugenehmigung noch weitere Prüfungen und Trägerstellungnahmen erforderlich geworden seien, werde dadurch die verordnungsrechtliche Annahme, nach einem positiven Vorbescheid liege ein geringerer Prüfungsaufwand vor, nicht widerlegt. Der übliche Rahmen des Prüfungsumfangs für die Genehmigung der Umnutzung einer baulichen Anlage für Zwecke eines landwirtschaftlichen Betriebs sei ersichtlich nicht überschritten worden. Eine – erstmalige – Nachholung der Ermessensausübung im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sei nicht zu berücksichtigen. Dies ergebe sich aus § 114 Satz 2 VwGO.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 7. August 2018 zu ändern und den Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 aufzuheben, soweit ein Betrag von mehr als 1.957,09 EUR festgesetzt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung der Kläger zurückzuweisen sowie
das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 7. August 2018 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Er trägt vor: Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Reduzierung des Zahlungsgebots sei nicht gerechtfertigt, weil der Gebührenbetrag von 822,00 EUR für den Versagungsbescheid vom 23. November 2016 bereits mit der Gebühr für den positiven Vorbescheid vom 8. März 2017 verrechnet worden sei.
Eine Anrechnung der Gebühr für den Vorbescheid auf die Gebühr für die Baugenehmigung gemäß der Regelung zu Nr. 1.9 und 1.10 der Anlage 1 zu § 1 BauGebVO M-V sei nicht zu gewähren. Die Voraussetzung, dass sich der Prüfaufwand verringert habe, liege nicht vor. Entgegen der Auffassung der Kläger habe der Verordnungsgeber den geringeren Prüfaufwand nicht als stets gegeben angesehen. Dies folge daraus, dass die Gebühr für den Vorbescheid "bis zur Hälfte" angerechnet werden könne, also auch zu einem geringeren Anteil; dieser könne, wenn es aufgrund etwaiger Schwierigkeiten im Baugenehmigungsverfahren überhaupt keinen geringeren Prüfaufwand gegeben habe, auch auf Null fallen. Die Höhe der Anrechnung sei nicht statisch, sondern entspreche dem geringeren Prüfaufwand, so dass zunächst festgestellt werden müsse, ob überhaupt ein geringerer Prüfaufwand vorgelegen habe. Hier ergebe sich aus den Verwaltungsvorgängen, dass dies nicht der Fall sei. Dies werde bereits aus dem Umfang der Akten sowie der umfangreichen gegenseitigen Korrespondenz deutlich, aber auch aus der Dauer des Baugenehmigungsverfahrens.
Die beteiligten weiteren Träger öffentlicher Belange hätten im Vorbescheidsverfahren keine abschließende Prüfung in Bezug auf die Beeinträchtigung öffentlicher Belange vornehmen können. In der Stellungnahme des Umweltamts vom 27. Oktober 2016 sei darauf hingewiesen worden, dass eine Zustimmung zur Nutzungsänderung nur erteilt werden könne, wenn bestimmte wasserrechtliche Anforderungen erfüllt seien. Im Vorbescheidsverfahren sei erkennbar gewesen, dass die geforderte Anzeige bezüglich der geplanten abflusslosen Sammelgrube zur Schmutzwasserentsorgung für häusliches Abwasser gegenüber der unteren Wasserbehörde noch nicht erfolgt und zwingend nachzureichen gewesen sei. Auch das Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt habe verdeutlicht, dass nach Einreichung des Bauantrags eine gesonderte amtstierärztliche Stellungnahme ergehen müsse, da hierfür konkrete Angaben zu den gehaltenen Tieren, deren Nutzungsrichtung und Anzahl der Tierplätze erforderlich seien. Auch das Staatliche Amt für Landwirtschaft und Umwelt habe angezeigt, dass dem Vorhaben im Hinblick auf die Vorgaben der Düngeverordnung bzw. des Düngegesetzes nicht habe zugestimmt werden können. Nach der Dienstanweisung des Beklagten zur Baugebührenverordnung vom 27. Juli 2015 sei ein geringerer Prüfaufwand im Sinne der Regelung zu Nr. 1.9 und 1.10 der Anlage 1 zu § 1 BauGebVO M-V z.B. dann gegeben, wenn keine zusätzlichen planungsrechtlichen Stellungnahmen anderer Träger öffentlicher Belange oder keine grundsätzlichen bauordnungsrechtlichen Prüfungen erforderlich würden. Diese Voraussetzungen hätten hier nicht vorgelegen. Fehler in der Ausübung des Ermessens seien daher nicht ersichtlich. Es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die festgesetzte Gebühr in einem groben Missverhältnis zum Verwaltungs- bzw. Prüfaufwand stehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässigen Berufungen der Kläger und des Beklagten sind jeweils auch begründet.
1. Die zulässige Berufung der Kläger ist begründet. Soweit der Senat die Berufung zugelassen hat, nämlich im Umfang eines Teilbetrags von 548,00 EUR der festgesetzten Baugebühren sowie des entsprechenden Teilbetrags von 10,80 der Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid, hat das Verwaltungsgericht die Klage zu Unrecht abgewiesen. In diesem Umfang ist die Klage zulässig und begründet. Der angefochtene Kostenbescheid vom 9. Januar 2018 und der Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2018 sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
a) Streitgegenstand ist ein Teilbetrag von 548,00 EUR der festgesetzten Baugebühren aus dem Kostenbescheid vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 sowie ein Teilbetrag von 10,80 EUR der für den Widerspruchsbescheid festgesetzten Kosten. Die Kläger haben in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass die Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid auch ohne ausdrückliche Formulierung eines entsprechenden Berufungsantrags von der weiteren Rechtsverfolgung umfasst sein soll, vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 VwKostG M-V.
b) Im streitgegenständlichen Umfang eines Teilbetrags von 548,00 EUR ist die mit dem angefochtenen Kostenbescheid vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 erfolgte Festsetzung von Baugebühren rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
aa) Die Rechtsgrundlage für die streitige Gebührenfestsetzung ergibt sich aus § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V i.V.m. § 1 sowie der Anlage 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Bauaufsicht (Baugebührenverordnung – BauGebVO M-V) vom 10. Juli 2006. Nach § 1 BauGebVO M-V sind für Amtshandlungen der Bauaufsicht Kosten (Gebühren und Auslagen) zu erheben (Satz 1). Die Höhe der Gebühren ergibt sich aus dem Gebührenverzeichnis gemäß Anlage 1 (Satz 2), die Bestandteil der Verordnung ist (Satz 3). Die Anlage 1 enthält zu Nr. 1.9 und 1.10 des Gebührenverzeichnisses – diese Nummern betreffen die Gebühren für einen Vorbescheid sowie die Verlängerung eines Vorbescheids – folgende Regelung:
"Die Gebühr für einen Vorbescheid oder dessen Verlängerung kann unter Berücksichtigung eines geringeren Prüfaufwandes im Baugenehmigungsverfahren bis zur Hälfte auf die Baugenehmigungsgebühr angerechnet werden.
Die nach dieser Regelung erforderliche Ermessensentscheidung über die Anrechnung der Vorbescheidsgebühr bis zu deren Hälfte hat der Beklagte nicht getroffen.
bb) Die Regelung ist dahin zu verstehen, dass in Fällen, in denen bereits ein Vorbescheid erteilt und hierfür eine Gebühr erhoben worden ist, grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen ist, ob und in welchem Umfang die für den Vorbescheid erhobene Gebühr auf die Gebühr für die Baugenehmigung angerechnet wird, bis zu einer Obergrenze von 50 v.H. der Vorbescheidsgebühr. Dabei soll die Ermessensausübung sich daran orientieren, inwieweit der Vorbescheid zu einer Verringerung des Prüfaufwands geführt hat.
Bereits dem Wortlaut nach ist der "geringere Prüfaufwand" nicht Tatbestandsvoraussetzung für die Anrechnung, sondern Maßstab für die Ermessensausübung. Dies entspricht dem Verhältnis des Vorbescheids zur Baugenehmigung. Mit einem Vorbescheid wird immer das Prüfprogramm für das Baugenehmigungsverfahren verringert. Nach § 75 Satz 1 LBauO M-V ist vor Einreichung des Bauantrags auf Antrag des Bauherrn zu einzelnen Fragen des Bauvorhabens ein Vorbescheid zu erteilen. § 75 Satz 4 LBauO M-V sieht die entsprechende Geltung der Regelungen über die Baugenehmigung in §§ 68 bis 70 und 72 Abs. 1 bis 5 LBauO M-V vor. Der Vorbescheid ist ein vorweggenommener Teil des feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung. Er stellt verbindlich fest, dass dem Vorhaben hinsichtlich der zur Entscheidung gestellten Frage öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind. Wird nachfolgend eine Baugenehmigung erteilt, so wird die Regelung des Vorbescheids in die Baugenehmigung nach Art des "Baukastenprinzips" inkorporiert. Dabei unterliegt die Fassung der Voranfrage der Dispositionsbefugnis des Antragstellers, der durch die Formulierung einer entsprechenden Frage das behördliche Prüfprogramm festzulegen hat (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 17. Januar 2007 – 3 L 231/99 – juris Rn. 23 m.w.N.; Urteil vom 5. November 2008 – 3 L 281/03 – juris Rn. 93; Urteil vom 21. Juni 2022 – 3 LB 1071/18 OVG – juris Rn. 61). Welchen Umfang das Prüfprogramm im Vorbescheidsverfahren hat, und in welchem Umfang damit der Prüfaufwand im Baugenehmigungsverfahren durch das Vorliegen eines Vorbescheids verringert wird, ist daher eine Frage des Einzelfalls.
Vor diesem Hintergrund hat die Behörde darüber, ob und inwieweit die Verringerung des Prüfungsumfangs eine Reduzierung der Baugenehmigungsgebühr rechtfertigt, nach der Regelung zu Nr. 1.9 und 1.10 der Anlage 1 zu § 1 BauGebVO M-V grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen eine Ermessensentscheidung zu treffen (§ 40 VwVfG M-V). Einerseits kommen Fälle in Betracht, in denen der mit dem Vorbescheid "abgeschichtete" Gesichtspunkt im Verhältnis zum Prüfprogramm für die Baugenehmigung so wenig ins Gewicht fällt, dass es gerechtfertigt sein kann, eine Anrechnung abzulehnen. Andererseits sind Fälle denkbar, in denen alle schwierigen und aufwendig zu prüfenden Fragen der Zulässigkeit des Bauvorhabens bereits im Vorbescheidsverfahren abschließend geklärt wurden und für das Baugenehmigungsverfahren praktisch kein ins Gewicht fallender Prüfungsaufwand mehr verbleibt. In solchen Fällen sind schwerlich Gesichtspunkte vorstellbar, die eine andere Entscheidung als die Anrechnung im maximalen Umfang der Hälfte der Vorbescheidsgebühr rechtfertigen könnten. In allen übrigen, zwischen diesen "Polen" liegenden Fällen ist das Maß der Verringerung des Prüfungsaufwands für das Baugenehmigungsverfahren – in der Spanne zwischen "praktisch gar nicht" und "praktisch vollständig" – abzuschätzen und diesem, vorbehaltlich einer Berücksichtigung etwaiger weiterer Ermessensgesichtspunkte, mit der Anrechnungsentscheidung Rechnung zu tragen. Dabei sind die Umstände, die Grundlage für die Abschätzung der Verringerung des Prüfungsaufwands sind, der Behörde bekannt. Gründe dafür, insoweit von einer Darlegungslast des Gebührenschuldners auszugehen, wie es in der erstinstanzlichen Entscheidung und in der Dienstanweisung zur Baugebührenverordnung des Beklagten vom 27. Juli 2015 anklingt, bestehen nicht.
Damit wird der Bauaufsichtsbehörde kein übermäßiger Aufwand abverlangt. Einerseits reicht eine grobe Abschätzung der Verringerung des Prüfungsaufwands aus. Andererseits ist – auch ohne dass andere Ermessensgesichtspunkte eine Rolle spielen – keine präzise anteilsmäßige Abbildung in der Anrechnungsentscheidung zu fordern. Bei niedrigen Gebührenbeträgen werden keine Bedenken dagegen bestehen, in der Rechtsfolge lediglich ganz grob abzustufen, z.B. indem lediglich die Möglichkeiten: "keine Anrechnung", "halbe Anrechnung" – also in Höhe eines Viertels der Vorbescheidsgebühr – und "maximale Anrechnung" – in Höhe der Hälfte der Vorbescheidsgebühr – in Betracht gezogen werden, während bei höheren Gebührenbeträgen eine kleinteiligere Staffelung (z.B. 1/8, 1/4, 1/2) angezeigt sein kann.
Die Ermessensentscheidung ist im Bescheid zu begründen (§ 39 Abs. 1 VwVfG M-V). An die Begründung der Ermessensentscheidung sind dabei ebenfalls keine hohen Anforderungen zu stellen. Ausreichend sind eine Aussage zum Maß der Verringerung des Prüfungsaufwands und eine Erläuterung zur Auswahl der Rechtsfolge.
cc) Im vorliegenden Fall enthält der Ausgangsbescheid – Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 – keinerlei Angaben zu einer möglichen Anrechnung. Nach entsprechender Rüge der Kläger hat der Beklagte sodann im Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2018 darauf hingewiesen, dass die Anrechnung der Gebühr für den Vorbescheid im Ermessen der Behörde steht. Die anschließenden weiteren Ausführungen betreffen jedoch die Ausfüllung des Gebührenrahmens für die Nutzungsänderung und nicht die Frage der Anrechnung der Vorbescheidsgebühr. Eine Ermessensausübung bezogen auf diese kann dem Widerspruchsbescheid nicht entnommen werden. Sie ergibt sich auch nicht in anderer Weise aus den Verwaltungsvorgängen. Damit liegt ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vor. Ein solcher Fall ist nicht nur dann gegeben, wenn die Behörde verkennt, dass sie eine Ermessensentscheidung zu treffen hat, sondern auch dann, wenn die Behörde ihr Ermessen sieht, aber nicht ausübt. Eine Nachholung der Ermessensausübung im gerichtlichen Verfahren ist nicht möglich. § 114 Abs. 2 VwGO erlaubt lediglich eine nachträgliche Ergänzung vorhandener Ermessenserwägungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. A. 1998 – 1 C 17.97 – juris Rn. 40; Urteil vom 17. Juli 1998 – 5 C 14.97 – juris Rn. 15; Urteil vom 5. September 2006 – 1 C 20.05 – juris Rn. 22).
dd) Eine andere Bewertung ist auch nicht unter Berücksichtigung der Dienstanweisung des Beklagten zur Baugebührenverordnung vom 27. Juli 2015 geboten.
Allerdings liegt ein Ermessensfehler grundsätzlich nicht vor, wenn die Behörde ohne weitere Ermessenserwägungen nach einer bestehenden Selbstbindung entscheidet (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 40 Rn. 127). Grundlage der Selbstbindung der Verwaltung ist im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG eine ständige gleichmäßige Verwaltungspraxis. Soweit der Beklagte sich im Berufungsverfahren ausdrücklich auf die behördeninterne Dienstanweisung zur Baugebührenverordnung vom 27. Juli 2015 bezogen hat, liegt darin bereits kein Vortrag zur tatsächlichen Verwaltungspraxis. Die bloße Existenz einer Verwaltungsvorschrift ist nicht geeignet, unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung eine Selbstbindung der Verwaltung zu begründen.
Auch nach ihrem Inhalt ist die genannte Dienstanweisung hierzu im Übrigen auch nicht geeignet. Zu der Anrechnungsregelung unter Nr. 1.9 und 1.10 der Anlage 1 zu § 1 BauGebVO M-V heißt es:
"Ein "geringerer Prüfaufwand" ist z.B. dann gegeben, wenn keine zusätzlichen planungsrechtlichen Stellungnahmen anderer TÖB oder keine grundsätzlichen bauordnungsrechtlichen Prüfungen erforderlich werden. Im Übrigen ist der geringere Prüfungsaufwand aufzuzeigen."
Es ist bereits nicht ersichtlich, dass diese Festlegung die Anrechnungsregelung erschöpfend ausfüllen und die Anwendungspraxis umfassend bestimmen will. Die Dienstanweisung führt vielmehr lediglich im Sinne einer Subsumtionshilfe Beispielsfälle auf, in denen ein geringerer Prüfungsaufwand anzunehmen sein soll. Eine ausdrückliche Festlegung einer Rechtsfolge ist damit nicht verbunden. Es mag naheliegend sein, in den genannten Fällen den maximalen Betrag – nämlich die Hälfte der Vorbescheidsgebühr – anzurechnen; wirklich deutlich wird dies aus der Dienstanweisung nicht. Ebenso wenig kann der Formulierung ("z.B.") entnommen werden, dass in allen anderen Fällen eine Anrechnung unterbleiben soll.
Eine – unterstellte – Verwaltungspraxis dahingehend, dass eine Anrechnung nur gewährt werden soll, wenn die bauplanungsrechtliche oder bauordnungsrechtliche Prüfung mit dem Vorbescheid bereits umfassend erfolgt ist und damit im Baugenehmigungsverfahren nicht mehr erforderlich ist, und dass dann eine Anrechnung in der maximal zulässigen Höhe erfolgen soll, wäre nicht rechtmäßig. Sie würde der Vorgabe der Gebührenverordnung nicht entsprechen, weil sie den Inhalt der dortigen Regelung verkürzen und die dort eingeräumte Möglichkeit einer Anrechnung in geringerer Höhe ausschließen würde. Dies entspricht nicht dem Zweck der Regelung. Diese zielt darauf ab, einer relevanten Verringerung des Prüfungsaufwands im Baugenehmigungsverfahren durch eine teilweise Anrechnung der Gebühr für den Vorbescheid auch mit weniger als dem maximalen Anrechnungsbetrag flexibel Rechnung tragen zu können. Gerade bei hohen Gebührenbeträgen kann dies sehr erheblich sein. Eine generelle Anwendung nur in "Maximalfällen" wird diesem Konzept nicht gerecht. Die entsprechende Einschränkung kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt werden. Hätte der Verordnungsgeber der Behörde den Aufwand einer Ermessensentscheidung in Fällen wie dem vorliegenden ersparen wollen, hätte er eine entsprechend restriktive Anrechnungsregelung getroffen, wie sie z.B. in der Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen (Immissionsschutz-Kostenverordnung – ImmSchKostVO M-V) vom 12. Dezember 2018 (GVOBl. M-V S. 580) enthalten ist. Nach der dortigen Regelung zu Nr. 2.3.5 des Gebührenverzeichnisses wird die Gebühr für den Vorbescheid, die anders als in der Baugebührenverordnung nicht als betragsmäßig bezifferte Rahmengebühr vorgesehen ist, sondern – unter Festlegung eines Mindestbetrags – mit 20 bis 50 % der Gebühr für die Genehmigung, auf die Gebühr für die Genehmigung zu 10 % angerechnet, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen im Vorbescheid abschließend und verbindlich festgestellt wurden. Hier sieht die Verordnung eine starre Rechtsfolge vor; ein Ermessen der Behörde besteht nicht.
Mangels umfassender Regelung in der Dienstanweisung des Beklagten zur Baugebührenverordnung vom 27. Juli 2015 liegt auch kein Fall der vorweggenommenen Ermessensbetätigung durch ermessensbindende Verwaltungsvorschriften vor, die eine Ermessensbetätigung im Einzelfall entbehrlich machen kann (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 14. April 2004 – 1 L 344/02 – juris Rn. 80)
ee) Der Fall, dass eine relevante Verringerung des Prüfungsaufwands im Baugenehmigungsverfahren durch den Vorbescheid nicht eingetreten wäre, liegt nicht vor.
Allerdings wird nicht auf den ersten Blick klar, was Inhalt des Vorbescheids ist. Im formularmäßigen Vorbescheidsantrag vom 31. Juli 2015 ist als Frage, über die im Vorbescheid zu entscheiden ist, "Zulässigkeit der Nutzungsänderung" eingetragen. Im Vorbescheid vom 8. März 2017 heißt es: "Das beantragte Vorhaben ist unter Einhaltung folgender Nebenbestimmungen grundsätzlich zulässig." Anschließend wird der seinerzeit aktuelle Stand der Stellungnahmen des Umweltamts des Beklagten zu den Bereichen Immissionsschutz, Wasserwirtschaft (Schmutzwasser; Niederschlagswasser; Festmist/Jauche), Naturschutz und Abfallrecht/Altlasten, des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamts des Beklagten sowie des Staatlichen Amts für Landwirtschaft und Umwelt auszugsweise wörtlich wiedergegeben. Das Umweltamt hatte neben Hinweisen auch eine erhebliche Anzahl von Auflagen betreffend den Immissionsschutz, den Unterpunkt "Festmist/Jauche" zur Wasserwirtschaft sowie den Bereich Abfallrecht/Altlasten formuliert. Für den Bereich des Immissionsschutzes wird ferner verlangt:
"Die Errichtung und der Betrieb der Anlage hat den in der durch das Ingenieurbüro Prof. Dr. O. erstellten Geruchsimmissionsprognose vom 14.09.2016 zugrunde gelegten Parametern zu entsprechen (Bedingung)."
Diese Nebenbestimmungen ändern nichts daran, dass sowohl die vom Bauamt von vornherein bejahte bauplanungsrechtliche Zulässigkeit, soweit immissionsschutzrechtliche Belange nicht entgegenstehen, als auch die immissionsschutzrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf Geruchsimmissionen im Vorbescheidsverfahren bereits geklärt und im Baugenehmigungsverfahren nicht mehr zu prüfen waren. Nichts Anderes ergibt sich aus der formulierten Bedingung zum Immissionsschutz. Die vorgelegte Geruchsimmissionsprognose wurde im Vorbescheidsverfahren geprüft und lag dem Vorbescheid zu Grunde. Mit der formulierten Bedingung wurde dem Umstand Rechnung getragen, dass diejenigen Parameter, von denen bei der Prognose ausgegangen wurde, nicht bereits Gegenstand der Vorhabenbeschreibung in den Antragsunterlagen waren. Ein Unterschied für den Prüfungsaufwand der Behörde im anschließenden Baugenehmigungsverfahren war damit nicht verbunden. Der Abgleich, ob ein zur Genehmigung gestelltes Vorhaben demjenigen entspricht, das Gegenstand des Vorbescheids war, hat die Behörde in jedem Fall vorzunehmen. Stimmen die Vorhaben überein, so ist die mit dem Vorbescheid bereits beantwortete Zulässigkeitsfrage im Genehmigungsverfahren nicht mehr zu prüfen; ein verringerter Prüfungsaufwand im Sinne der im Streit stehenden Anrechnungsregelung ist zu bejahen. Für ein in maßgeblichen Punkten abweichendes Vorhaben hat der Vorbescheid hingegen keine Bindungswirkung; in diesem Fall kommt eine Gebührenanrechnung ohnehin nicht in Betracht.
Was den weiteren Prüfaufwand im Baugenehmigungsverfahren angeht, formulierte das Umweltamt im Genehmigungsverfahren eine im Wesentlichen mit den Äußerungen aus dem Vorbescheidsverfahren gleichlautende Stellungnahme und stufte lediglich zwei seinerzeit formulierte Auflagen zu Hinweisen herab. Das Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt nahm ausführlich und detailliert Stellung. Das Staatliche Amt für Landwirtschaft und Umwelt stimmte dem Vorhaben im Hinblick auf die Vorgaben der Düngeverordnung bzw. des Düngegesetzes zunächst weiterhin nicht zu, erklärte sich dann aber – ohne dass geänderte Angaben gemacht oder Unterlagen eingereicht worden wären – mit der Beifügung einer Auflage einverstanden. Der Beklagte nahm insoweit letztlich in die Baugenehmigung – im Hinblick darauf, dass die maßgebliche Vorschrift der Düngeverordnung erst in der Zukunft in Kraft treten sollte – lediglich einen Hinweis auf. Ferner wurden die Auflagen und Hinweise von Umweltamt und Veterinäramt in die Baugenehmigung übernommen.
Dass durch den Vorbescheid der Prüfaufwand im Baugenehmigungsverfahren nicht in relevantem Maß verringert worden wäre, trifft vor diesem Hintergrund nicht zu. Hierfür ist, wie bereits ausgeführt, nicht Voraussetzung, dass keinerlei Stellungnahmen anderer Behörden mehr angefordert werden müssen. Auf den Umfang der Baugenehmigungsakte – der im konkreten Fall im Übrigen geringer ist als der der Akte des Vorbescheidsverfahrens – kommt es nicht an. Dasselbe gilt für die Dauer des Baugenehmigungsverfahrens, die zudem hier zum Teil auf letztlich nicht aufrechterhaltenen Forderungen des Staatlichen Amts für Landwirtschaft und Umwelt beruhte.
ff) Rechtsfolge ist die Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung im Umfang der maximal möglichen Anrechnung. Da nach der Regelung zu Nr. 1.9 und 1.10 der Anlage 1 zu § 1 BauGebVO M-V die Gebühr für den Vorbescheid bis zur Hälfte auf die Baugenehmigungsgebühr angerechnet werden kann, und der Beklagte für den Vorbescheid eine Gebühr von 1.096,00 EUR erhoben hat, liegt der Betrag der maximal möglichen Anrechnung bei der Hälfte dieser Gebühr, also bei 548,00 EUR. Der erlassene Kostenbescheid vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 war daher um diesen Betrag von 2.505,09 EUR auf 1.957,09 EUR zu ermäßigen.
c) Im Verhältnis des Teilbetrags von 548,00 EUR, hinsichtlich dessen die Erhebung von Baugebühren mangels Anrechnungsentscheidung rechtswidrig ist, zum festgesetzten Gesamtbetrag von 2.505,09 EUR ist auch die für den Widerspruch festgesetzte Verwaltungsgebühr von 54,00 EUR zu reduzieren. Deren Reduzierung um ein Fünftel bzw. um den Betrag von 10,80 EUR führt zur Ermäßigung der Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid von 56,32 auf 45,52 EUR.
2. Die Berufung des Beklagten betrifft den Teilbetrag von 824,63 EUR, hinsichtlich dessen das Verwaltungsgericht das Zahlungsgebot im Kostenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2018 aufgehoben hat, sowie den entsprechenden Teilbetrag von 18,77 EUR, hinsichtlich dessen das Verwaltungsgericht die Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid aufgehoben hat. Diese Berufung ist zulässig und begründet. Wie sich aus dem entsprechenden Verwaltungsvorgang ergibt, ist die vom Verwaltungsgericht vermisste Anrechnung der Kosten aus dem Kostenfestsetzungsbescheid vom 23. November 2016 bereits mit dem Kostenfestsetzungsbescheid vom 8. März 2017 zum positiven Vorbescheid gleichen Datums erfolgt. Die Kläger haben hierzu nicht weiter vorgetragen und auch nicht beantragt, die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 BauGebVO
§ 40 VwVfG M-V
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 114 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 75 Satz 1 LBauO
§ 75 Satz 4 LBauO
§ 68 bis 70 und 72 Abs. 1 bis 5 LBauO
§ 39 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1, _________________________ M-V i.V.m. § 1 sowie der Anlage 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 339/18
3 L 231/99
3 L 281/03
3 LB 1071/18
1 C 17.97
5 C 14.97
1 C 20.05
1 L 344/02