Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-10-04, Aktenzeichen 1 A 531/00.PVB
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:1004.1A531.00PVB.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Der Beteiligte wird verpflichtet, dem Antragsteller über die bereits bisher bewilligte Reisekostenvergütung hinaus auch für den 12. Mai 1997 wegen der Teilnahme an der Sitzung des Hauptpersonalrats in R. Reise-kostenvergütung zu gewähren.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller war u. a. im Jahre 1997 als Sprecher der Gruppe der Beamten Mitglied des Hauptpersonalrats (HPR) des B. für V. . Er war in dem für den vorliegenden Streit relevanten Zeitraum Mai 1997 nicht freigestelltes Mitglied dieses Personalrats. Er war außerdem Mitglied des örtlichen Personalrats des B. für S. und H. in H. , bei dem er als Regierungshauptsekretär beschäftigt war. Er wohnte damals in E. . Für den Zeitraum 13. Mai 1997, 14.00 Uhr bis 15. Mai 1997 war eine Sitzung des HPR in R. anberaumt worden, zu der der Antragsteller eingeladen war. Mit der Bahn hätte der Antragsteller über eine Distanz von 782 Tarifkilometern und eine fahrplanmäßige Zeit von 6 Stunden 22 Minuten (Abfahrt E. um 6.19 Uhr in der Frühe, Ankunft in R. um 12.41 Uhr mittags) oder von 6 Stunden 11 Minuten (Abfahrt 7.14 Uhr in der Frühe in E. , Ankunft 13.25 Uhr in R. ) sowie in Wahrnehmung von jeweils drei Umsteigevorgängen den Tagungsort erreichen können. Dem Antragsteller erschien es mit Blick auf die von ihm angenommene Ungewissheit, ob er den Sitzungsort am 1. Sitzungstag unter diesen Umständen würde pünktlich erreichen können sowie mit Blick auf die erwähnten Abfahrts- und Fahrtzeiten angemessen, einen Tag vor dem Sitzungstag, also am 12. Mai 1997 mit dem Pkw von H. nach R. zu fahren. Seine Reisekostenrechnung umfasste demgemäß auch den 12. Mai 1997 sowie die Übernachtung vom 12. Mai 1997 auf den 13. Mai 1997. Ihm wurden lediglich die Kosten erstattet, die bei einer Anreise am 13. Mai 1997 entstanden wären. Die Beteiligten streiten in dem deswegen von dem Antragsteller am 18. Juni 1998 eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren um die Frage, ob der Antragsteller auf der Grundlage von § 44 Abs. 1 BPersVG einen Anspruch auf Reisekostenvergütung auch für die Anreise nach R. am 12. Mai 1997 und die Übernachtung vom 12. Mai 1997 auf den 13. Mai 1997 dort hat.
Zur Begründung seines Antrags hat der Antragsteller im Wesentlichen auf die dargestellten Motive für seine vorzeitige Anreise sowie darauf hingewiesen, dass Hauptpersonalratsmitglieder aus Düsseldorf, Aurich, Wilhelmshaven und Berlin ebenfalls am Vortage angereist seien, ohne dass dies Nachteile bei der Reisekostenabrechnung nach sich gezogen hätte.
Der Antragsteller hat beantragt,
den Beteiligten zu verpflichten, ihm - dem Antragsteller - über die bereits bisher bewilligte Reisekostenvergütung hinaus auch für den 12. Mai 1997 wegen der Teilnahme an der Sitzung des Hauptpersonalrats in R. Reisekostenvergütung zu gewähren.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat die Auffassung vertreten, dass dem Antragsteller die Anreise per Bahn am 13. Mai 1997 zumutbar war und ein pünktliches Erscheinen zum Sitzungsbeginn möglich gewesen wäre, weshalb die Anreise am Vortage nicht notwendig im Sinne der reisekostenrechtlichen Vorschriften gewesen sei.
Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Köln hat mit Beschluss vom 1. Dezember 1999 den Antrag abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat zugrunde gelegt, dass der Antragsteller Reisekostenvergütung nur in dem notwendigen Umfang verlangen könne. Insoweit komme es nicht auf die subjektiven Wertungen des jeweiligen Mitglieds des Personalrats an. Es gelte vielmehr ein objektiver Maßstab. Nach diesem am Sparsamkeitsgebot ausgerichteten Maßstab sei allein die Anreise am 13. Mai 1997 erforderlich gewesen.
Gegen diese ihm am 28. Dezember 1999 zugestellte Entscheidung hat der Antragsteller mit Anwaltsschriftsatz vom 25. Januar 2000 am 26. Januar 2000 Beschwerde eingelegt und diese mit Anwaltsschriftsatz am 25. Februar 2000 in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Beschluss im Einzelnen begründet. Er hat insoweit namentlich hervorgehoben, dass ihm als Personalratsmitglied ein Entscheidungsspielraum belassen sei, wie er eine Reise wie die in Rede stehende organisiere. So habe er selbst zu entscheiden, ob er mit der Bahn oder dem Pkw zu auswärtigen Tagungsorten anreise. Ihm sei auch die Befugnis zuzubilligen, bei möglichen, wegen der Kürze der Umsteigeverbindungen aber problematischen Bahnreisen nach Alternativen zu suchen, um ein pünktliches Erscheinen zu gewährleisten.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag erster Instanz zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er ist im Wesentlichen der Auffassung, die Vorschrift des § 3 Abs. 2 BRKG verpflichte sowohl den dienstreisenden Personalrat (das Personalratsmitglied) als auch die Dienststelle im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens und des Zumutbaren alles zu tun, um die Reisekosten so niedrig wie möglich zu halten. Da dem Antragsteller die Anreise am 13. Mai 1997 zur HPR-Sitzung möglich und zumutbar gewesen sei, sei die Ablehnung einer Kostenerstattung für die Anreise am 12. Mai 1997 rechtmäßig.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten sowie des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und auf die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 1983 - 6 P 3.81 -, BVerwGE 67, 135 = DVBl. 1984, 44 ff., Beschluss vom 9. Oktober 1991 - 6 P 1.90 -, ZfPR 1991, 38 ff. (39), Grabendorff/Ilbertz/ Widmaier, § 83 BPersVG, RdNr. 23.
Die Klage ist auch in vollem Umfang begründet.
Der Anspruch, der mit dem Antrag erster Instanz geltend gemacht und mit der Beschwerde weiterverfolgt wird, ist in der Person des Antragstellers begründet. Er findet seine Rechtsgrundlage über § 54 Abs. 1 BPersVG in § 44 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BPersVG. Nach diesen Bestimmungen trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten (Satz 1) und erhalten Mitglieder des Personalrats bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Reisekostenvergütungen nach dem Bundesreisekostengesetz (Satz 2 Halbs. 1). Danach ist klar, dass auch Reisekosten zu den Geschäftsführungskosten des Personalrats zählen, wenn die Reise zur Aufgabenerfüllung notwendig gewesen ist und dass auch solche Aufwendungen erstattungsfähig sind, die durch die pflichtgemäße Wahrnehmung von Aufgaben des Personalrats durch ein einzelnes Personalratsmitglied entstanden sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1991, a.a.O., 41.
Damit gilt im Übrigen für die Reisekosten wie für die sonstigen Kosten der Geschäftsführung, dass sie nicht erstattungsfähig sind, wenn sie für Tätigkeiten entstanden sind, die außerhalb des Aufgabenbereichs der Personalvertretung liegen.
Die Beteiligten streiten hier zu Recht nicht darum, ob die Reise des Antragstellers innerhalb des dem Hauptpersonalrat übertragenen Bereichs der Erfüllung ihm obliegender Aufgaben lag. Sie streiten vielmehr lediglich darüber, ob die Kosten der Anreise des Antragstellers, der in H. beschäftigt ist und in E. wohnt, einen Tag vor dem in R. auf den 13. Mai 1997 14.00 Uhr anberaumten Beginn der Sitzung des Hauptpersonalrats notwendig im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BPersVG gewesen sind.
Das Verwaltungsgericht hat diese Notwendigkeit zu Unrecht aus der Erwägung verneint, dass insoweit ein objektiver Maßstab gelte, der ein Ermessen oder einen Bewertungsspielraum bei der Anwendung von § 44 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BPersVG ausschließe. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht zugrunde gelegt, dass der Antragsteller sowohl bei seiner Abreise mit dem Zug aus E. um 7.14 Uhr (Ankunft 13.25 Uhr), erst Recht bei seiner Abreise um 6.19 Uhr (Ankunft 12.41 Uhr) noch rechtzeitig - wenn auch äußerst knapp - zum Sitzungsbeginn in R. hätte eintreffen können, weswegen die Grundsätze einer sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel eine Anreise am Vortage mit dem Pkw nicht als notwendig erscheinen ließen.
Der Fachsenat vermag dem Verwaltungsgericht weder im rechtlichen Ausgangspunkt noch in seiner konkreten Bewertung zu folgen. Nach der ganz herrschenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur
vgl. insoweit OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2000 - 1 A 5863/98.PVL -, ZfPR 2001, 236 ff. (237) und Lorenzen/ Schmitt/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, § 44 BPersVG RdNr. 11 sowie Ruppert, Kostentragungspflicht der Dienststelle: Konfliktfelder "Geschäftsbedarf" und "Schulungsveranstaltungen", PersV 2001, S. 338 ff. (S. 355)
sind die durch die Personalratstätigkeit entstandenen Kosten notwendig, wenn der Personalrat die Aufwendungen zur ordnungsgemäßen Durchführung der ihm obliegenden Aufgaben bei Würdigung der Sachlage nach pflichtgemäßem Ermessen für erforderlich halten durfte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 1962 - VII P 8.61 -, BVerwGE 14, 282 (286), Beschluss vom 9. Oktober 1991, a.a.O., 44, Beschluss vom 18. Juni 1991 - 6 P 3.90 -, ZfPR 1991, 136 ff. (138).
Nur für die Frage, ob die Tätigkeit sich im Rahmen des gesetzlich übertragenen Aufgabenbereichs bewegt, gilt ein rein objektiver Maßstab, nicht aber für die Frage, welche Aufwendungen in welcher Höhe zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung notwendig sind.
Vgl. Grabendorff/Ilbertz/Widmaier, § 44 BPersVG RdNr. 10 und Lorenzen a.a.O., § 44 BPersVG, RdNr. 10, BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 1989 - 6 P 10.86 -, PersR 1989, 296 (297), Beschluss vom 9. Oktober 1991, a.a.O., 43 und 44.
In Wahrnehmung seines Ermessens hat der Personalrat/das Personalratsmitglied sich auf den Standpunkt eines vernünftigen Dritten zu stellen, der die Interessen der Dienststelle und des Personalrats gegeneinander abzuwägen hat.
Vgl. Ruppert, a.a.O.
Dass insoweit zwar nicht die Heranziehung der Abwägungsgesichtspunkte, wohl aber deren abwägende Gewichtung Raum für Ermessens- bzw. Wertungsspielräume eröffnet, liegt in der Natur der Sache, so dass lediglich zu prüfen ist, ob das Abwägungsergebnis sich in den Grenzen des Ermessens hält und dem Zweck des eingeräumten Ermessens entspricht. Die allgemeine Regelung in § 3 Abs. 2 BRKG, nach der Reisekostenvergütung nur insoweit gewährt wird, als die Aufwendungen des Dienstreisenden und die Dauer der Dienstreise oder des Dienstganges zur Erledigung des Dienstgeschäfts notwendig waren, hat gegenüber der speziellen Regelung der Materie in § 44 Abs. 1 BPersVG keine eigenständige Bedeutung im gegebenen Zusammenhang, d. h. § 3 Abs. 2 BRKG gilt - hinsichtlich des Merkmals der Notwendigkeit der Aufwendungen - nur im Rahmen der Vorgaben aus § 44 Abs. 1 BPersVG, nicht umgekehrt. Das stellt nicht in Frage, dass im Übrigen das Bundesreisekostengesetz in vollem Umfang Anwendung findet, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. September 1966 - VII P 7.65 -, BVerwGE 25, 114 ff. (117), vom 20. Oktober 1977 - VII P 13.75 -, ZBR 1978, 246, vom 27. April 1983 - 6 P 3.81 -, a.a.O., 143, vom 14. Februar 1990 - 6 P 13.88 -, PersR 1990, 130 (131), vom 27. August 1990 - 6 P 26.87 -, ZfPR 1990, 171 ff. (172).
Abwägungsgesichtspunkt ist hier in erster Linie das Interesse der Dienststelle an möglichst geringem Ausfall von Arbeitskraft sowie an dem möglichst sparsamen Einsatz öffentlicher Mittel. Die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit hat der Personalrat als zwar dienststellenintern, nicht aber rechtlich verselbständigter Teil der nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundenen vollziehenden Gewalt zu beachten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. August 1990 - 6 P 26.87 -, ZfPR 1990, 171 (173), Ruppert, a.a.O., 356.
Insoweit können auch Überlegungen zur Größe und Leistungsfähigkeit einer Dienststelle eine - entweder zu Lasten oder zu Gunsten des Personalrats sich auswirkende - Rolle spielen.
Abwägungsgesichtspunkte sind weiter die Bedeutung der konkreten kostenverursachenden Tätigkeit für die Personalratsarbeit sowie der Umstand, dass die Personalratsarbeit als Ehrenamt unentgeltlich geleistet wird, weswegen der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 BPersVG) und das Benachteiligungsverbot (§ 8 BPersVG) eine kleinliche Bewertung der Notwendigkeit aufgabenentsprechender Aufwendungen von vornherein ausschließen.
Vgl. insoweit Bayerischer VGH, Beschluss vom 9. März 1989 - 18 P 88.03626 -, PersV 1990, 444 (445).
In Beachtung dieser Abwägungsgesichtspunkte vermag der Fachsenat nicht zu erkennen, dass der Antragsteller mit seiner Entscheidung, einen Tag vor der in Rede stehenden Sitzung in R. von E. aus mit dem Pkw anzureisen, sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Insoweit war aus der Sicht des Antragstellers zunächst zu bedenken, dass die Veranstaltung selbst von durchaus bemerkenswerter Bedeutung, die Teilnahme an ihr von Anfang an und mit einem angemessen klaren Kopf wichtig war, die Anreise am Tagungstag aber über rund sieben Stunden mit der Bahn anstrengend, die Anreise am Sitzungstag mit dem Pkw nicht zumutbar, die pünktliche Ankunft mit der Bahn demgegenüber aber ungewiss war. Zudem konnte der Antragsteller zugrunde legen, dass er einem uneingeschränkt leistungsfähigen Dienstherrn mit einer sehr großen Behörde gegenübersteht und damit den Dienstherrn mit einem - gegenüber den Gesamtkosten - relativ unbedeutenden weiteren Kostenpunkt belasten würde. In Abwägung dieser Gesichtspunkte mit dem Sparsamkeitsgebot und dem Gebot der wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel sowie in der Erwartung wohlwollender Beachtung der mit dem Ehrenamt übernommenen Belastungen durfte der Antragsteller davon ausgehen, dass der Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit hinter seinem Interesse an einer effektiven und pünktlichen Wahrnehmung seiner Aufgaben als Mitglied des Hauptpersonalrats zurücktreten. Der Antragsteller bewegte sich insbesondere innerhalb der (engen) Grenzen des ihm eingeräumten Ermessens und stellte zweckentsprechende Erwägungen an, indem er zugrunde legte, dass er mit dem 7.14 Uhr Zug ein zu hohes Risiko hinsichtlich des pünktlichen Erscheinens zur Sitzung eingehen würde und ihm außerdem die etwa 7-stündige Anreise mit der anschließenden Sitzung - Ende offen - eine Belastung abverlangen würde, die seiner Stellung als ehrenamtliches, damals nicht freigestelltes Mitglied eines Hauptpersonalrats nicht mehr angemessen sein würde. Dies gilt hinsichtlich der Zumutbarkeit der Belastungen erst recht für die Abfahrt um 6.19 Uhr in der Frühe, die wie das Verwaltungsgericht Berlin in seinem Beschluss vom 31. Januar 2001 - VG 70 A 3.00 - zu Recht zugrundegelegt hat, etwa einen Aufbruch um 5.00 Uhr in der Frühe vorausgesetzt hätte. Der Antragsteller war nicht gehalten, wegen der Sitzung in R. an diesem Sitzungstag eine - gemessen an einem normalen Arbeitstag - nahezu doppelte Belastung auf sich zu nehmen. Die Gegenauffassung des Beteiligten berücksichtigt nicht ausreichend, dass der Antragsteller unter den gegebenen Umständen eine wohlwollende und das Benachteiligungsverbot berücksichtigende Bewertung seines Reisekostenvergütungsverlangens erwarten durfte. Dass diese Erwartung im Ergebnis enttäuscht wurde, stellt nicht die Rechtmäßigkeit des durch den Antragsteller insoweit kompetenzgemäß ausgeübten Ermessens in Frage.
Demgemäß war der Beteiligte zu verpflichten, die in Rede stehenden Reisekosten zu gewähren, deren Höhe für den 12. Mai 1997 zwischen den Beteiligten nicht streitig ist.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 83 BPersVG
§ 44 BPersVG
§
44 BPersVG
§ 8 BPersVG
§ 3 Abs. 2 BRKG
§ 54 Abs. 1 BPersVG
§ 44 Abs. 1 BPersVG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 67, 135
BVerwGE 14, 282
BVerwGE
25, 114
6 P 3.81
6 P 1.90
1 A 5863/98
VII P 8.61
6 P 3.90
6 P
10.86
VII P 7.65
VII P 13.75
6 P 13.88
6 P 26.87
18 P
88.03
70 A 3.00