Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2017-11-29, Aktenzeichen 11 ME 268/17

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer - vom 26. Juni 2017 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.
Der Antragsteller führt seit 2007 einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Rinderhaltung, den er von seinem Vater übernommen hat. Die Rinderhaltung des Antragstellers wurde in der Vergangenheit regelmäßig amtstierärztlich kontrolliert und führte wiederholt zu tierschutzrechtlichen Anordnungen in Bezug auf die Unterbringung und Versorgung der Tiere. Mit Bescheid vom 17. März 2017 gab die Antragsgegnerin dem Antragsteller auf, sämtliche von ihm gehaltenen Rinder mindestens zweimal jährlich (Frühjahr und Herbst) erstmalig bis zum 15. April 2017, gegen Leberegel, Magen-Darm-Würmer sowie Lungenwürmer zu behandeln und mindestens zweimal jährlich Sammelkotproben zu nehmen und auf Parasiten untersuchen zu lassen und das Ergebnis der Untersuchung dem Amtstierarzt auf Verlangen vorzulegen (Ziffer 1). Weiter ordnete die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller an, mindestens zweimal jährlich, erstmalig bis zum 3. Mai 2017, dann bis auf Weiteres alle sechs Monate, eine tierärztliche Bestandsbetreuung durch einen Fachtierarzt für Rinder durchführen zu lassen, die Tiere entsprechend tierärztlicher Anweisung behandeln zu lassen und entsprechende Nachweise dem Amtstierarzt vorzulegen (Ziffer 2). Zudem sollte der Antragsteller von einer repräsentativen Stichprobe von Tieren in Abstimmung mit dem bestandsbetreuenden Tierarzt, erstmalig beim ersten Bestandsbesuch nach Ziffer 2 des Bescheides, Blutproben nehmen und auf ausreichende Kupfer- und Selenversorgung des Bestandes untersuchen lassen und das Ergebnis dem Amtstierarzt vorlegen (Ziffer 3). Weiter gab die Antragsgegnerin dem Antragsteller auf, eine Konditionswertbeurteilung aller Tiere durch den bestandsbetreuenden Tierarzt zu den aus Ziffer 2 des Bescheides folgenden Bestandsbesuchen, erstmalig beim ersten Bestandsbesuch, vornehmen zu lassen und das Ergebnis dem Amtstierarzt vorzulegen (Ziffer 4). Die Antragsgegnerin ordnete die sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen an und drohte dem Antragsteller für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von je 250 EUR an. Dagegen hat der Antragsteller am 18. April 2017 Klage erhoben (11 A 3190/17), über die noch nicht entschieden worden ist. Seinen gleichzeitig gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt.
Die Beschwerdegründe, auf deren Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen sowohl hinsichtlich der formellen (dazu 1.) als auch hinsichtlich der materiellen Anforderungen (dazu 2.) an die Anordnung der sofortigen Vollziehung der angeordneten Maßnahmen zur Tierhaltung keine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer noch den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet hat. Die Antragsgegnerin hat in der Begründung ihres Bescheides vom 17. März 2017 auf die unzureichende Versorgung der von dem Antragsteller gehaltenen Rinder abgestellt und ausgeführt, dass nicht hingenommen werden könne, dass diese weiterhin bis zur Unanfechtbarkeit der Verfügung unzureichend versorgt und in der bisherigen Weise gehalten werden.
Der in der Beschwerdebegründung erneut erhobene Einwand des Antragstellers, die Antragsgegnerin habe lediglich pauschale, formelhafte und für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare Formulierungen verwendet, wie die identischen Formulierungen in mehreren gegen ihn ergangenen Ordnungsverfügungen zeigten, greift nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, können bei gleichartigen Tatbeständen auch gleiche oder typisierte Begründungen ausreichen. Die von dem Antragsteller in der Beschwerdebegründung genannten Ordnungsverfügungen betreffen alle die Rinderhaltung des Antragstellers, die jeweils im Hinblick auf die Unterbringung und/oder die Versorgung der Tiere beanstandet worden ist, so dass die Verwendung teilweise identischer Formulierungen nicht zu beanstanden ist. Maßgebend ist, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Begründung in hinreichender Weise zum Ausdruck gebracht hat, dass sie die Anordnung des Sofortvollzugs wegen der in zeitlicher Hinsicht und bezüglich ihrer Gefährdungseinschätzung besonderen Situation im Einzelfall für unverzichtbar hält. Damit ist der Forderung, die besonderen, auf den konkreten Fall bezogenen Gründe für die Anordnung des Sofortvollzugs anzugeben, auch mit Blick darauf, dass die hier zur Begründung des Verwaltungsakts angestellten Erwägungen zugleich für die Dringlichkeit der Vollziehung sprechen, entsprochen (vgl. BayVGH, Beschl. v. 14.9.2017 - 9 CS 17.456 -, juris, Rn. 11, m. w. N.). Ob die von der Behörde angeführte Begründung die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Sache trägt, ist eine Frage der inhaltlichen Richtigkeit und damit des materiellen Rechts.
2. Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung zutreffend dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheides der Antragsgegnerin den Vorrang vor dem privaten Interesse des Antragstellers eingeräumt, von der Vollziehung vorläufig verschont zu werden, weil die getroffenen Anordnungen sowohl formell (dazu unter a.) als auch materiell (dazu unter b.) offensichtlich rechtmäßig sind und die dagegen erhobene Klage daher voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird.
a. Der angefochtene Bescheid ist entgegen der Auffassung des Antragstellers hinreichend bestimmt (§ 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 37 Abs. 1 VwVfG).
Ein Verwaltungsakt muss, um hinreichend bestimmt zu sein, zum einen den Adressaten in die Lage versetzen zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zum anderen eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung darstellen. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsaktes (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - BVerwG 8 C 21.12 -, juris, Rn. 15, m. w. N.).
Die in der Verfügung der Antragsgegnerin getroffene Regelung zur Parasitenbehandlung genügt den Anforderungen an die Bestimmtheit. Dem Vorbringen des Antragstellers, die Regelung sei wegen der Vorgabe „zweimal jährlich (Frühjahr und Herbst)“ in zeitlicher Hinsicht unbestimmt, weil die Jahreszeiten sowohl astronomisch als auch meteorologisch und phänologisch bestimmt werden könnten, folgt der Senat nicht.
Dass mit der Verwendung der Begriffe „Frühjahr“ und „Herbst“ in der streitigen Anordnung auch die Jahreszeiten im phänologischen Kalender gemeint sein könnten, hat das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeschlossen. Dies gilt schon deshalb, weil der phänologische Kalender das Jahr anhand von Reifegraden und Blühzeiten bestimmter Pflanzen in zehn Jahreszeiten (Winter, Vorfrühling, Erstfrühling, Frühsommer, Hochsommer, Spätsommer, Frühherbst, Vollherbst und Spätherbst) gliedert und die Begriffe der phänologischen Jahreszeiten in der angefochtenen Regelung nicht verwendet werden. Gerade weil der phänologische Kalender keinen festen Daten unterliegt, regionale Unterschiede aufweist und in der Bevölkerung nicht allgemein bekannt ist, konnte nach dem insofern maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont auch ein Landwirt wie der Antragsteller nicht annehmen, dass er die geforderte Parasitenbehandlung zu bestimmten phänologischen Jahreszeiten vornehmen sollte. Dass die Begriffe „Frühjahr“ und „Herbst“ sowohl meteorologisch als auch astronomisch verstanden werden können, führt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, ebenfalls nicht zur Unbestimmtheit der streitigen Anordnung. Sofern sich - wie hier - nach der gebotenen Auslegung mehrere Auslegungsmöglichkeiten ergeben, ist zugunsten des Adressaten die für ihn günstigere Auslegung zugrunde zu legen (Pautsch/Hoffmann, VwVfG, Kommentar, 1. Aufl. 2016, § 37, Rn. 4). Insofern ist zugunsten des Antragstellers davon auszugehen, dass ihm insgesamt ein längerer Zeitraum zur Verfügung steht, um die Parasitenbehandlung durchzuführen.
Die im Zusammenhang mit der Parasitenbehandlung ergangene Anordnung der Antragsgegnerin, bei den Rindern des Antragstellers zweimal jährlich Sammelkotproben zu nehmen und auf Parasiten untersuchen zu lassen, ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Dem Antragsteller ist es mit seiner Beschwerdebegründung nicht gelungen, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach der dem Antragsteller bei der Art und Weise der Durchführung der Probenentnahme eingeräumte Spielraum nicht zur Unbestimmtheit der Verfügung führe, sondern dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche, in Zweifel zu ziehen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, ist es dem Antragsteller bei etwaigen Fragen zur Probenentnahme etwa im Hinblick auf den Zeitpunkt oder Einzelheiten des Verfahrens zuzumuten, sich an den Veterinärdienst der Antragsgegnerin zu wenden (vgl. Senatsbeschl. v. 12.7.2011 - 11 LA 540/09 -, juris, Rn. 23).
b. Die materiell-rechtlichen Einwände des Antragstellers gegen die tierschutzrechtlichen Anordnungen der Antragsgegnerin führen ebenfalls nicht zum Erfolg seiner Beschwerde.
Der angefochtene Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 16 a, 2 TierSchG. Gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, dieses seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Die zuständige Behörde trifft nach § 16 a Abs. 1 Satz 1 TierSchG die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen und kann insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen nach § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen treffen.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, besteht vorliegend die konkrete Gefahr einer nicht den Anforderungen des § 2 Nr. 1 TierSchG entsprechenden Haltung, Ernährung und Pflege der Rinder des Antragstellers, so dass die Antragsgegnerin die streitgegenständlichen Maßnahmen zur Verhütung künftiger Verstöße nach § 16 a Abs. 1 TierSchG anordnen durfte.
Soweit sich der Antragsteller gegen die tatsächlichen Feststellungen der Antragsgegnerin zum mangelhaften Gesundheitszustand seiner Rinderherde wendet und geltend macht, der Amtstierärztin Dr. S. fehle die erforderliche Kompetenz, übersieht er, dass bereits in der Vergangenheit bei Kontrollen verschiedener Amtstierärzte der Antragsgegnerin immer wieder der schlechte Ernährungs- und Entwicklungszustand einzelner Tiere aufgefallen und Anlass für tierschutzrechtliche Beanstandungen war. Dies ist in den Verwaltungsvorgängen durch Vermerke über die durchgeführten amtstierärztlichen Kontrollen hinreichend belegt. Mit Verfügung vom 3. Februar 2016 ordnete die Antragsgegnerin daher eine tierärztliche Bestandsuntersuchung durch einen Fachtierarzt für Rinderkrankheiten an, um die Ursachen für den schlechten Ernährungs- und Entwicklungszustand zu ermitteln. Nach dem Bericht der Tierärztlichen Hochschule Hannover vom 16. September 2016 ergab die angeordnete Bestandsuntersuchung, dass einige Tiere nicht altersgerecht entwickelt und die Muttertiere auf einer Weide hochgradig abgemagert waren. Die hochgradige Abmagerung der Muttertiere wurde auf eine zu geringe Futtermenge in Relation zum Energiebedarf zurückgeführt. Außerdem waren die Tiere nach den Laborergebnissen nicht ausreichend mit Spurenelementen und Vitaminen versorgt. Insbesondere wurde bei allen untersuchten Rindern eine hoch- bis mittelgradige Unterversorgung mit Selen und Kupfer festgestellt. Zudem ergab die Untersuchung einen geringgradigen Befall der Herde mit Leberegeln, Magen-Darm-Würmern, Kokzidien und Lungenwürmern. In dem Bericht wird ausgeführt, dass Leberegel nicht kontinuierlich mit dem Kot ausgeschieden würden, so dass eine stärkere Belastung mit diesen Parasiten nicht auszuschließen sei. Als Ursache für die nicht altersgemäße Entwicklung der Tiere wurden u.a. eine nicht bedarfsgerechte Fütterung insbesondere mit Energie, Proteinen, Vitaminen und Spurenelementen sowie Parasitenbefall genannt. Im Hinblick auf die Futterversorgung wurde empfohlen, den Tieren bis auf weiteres immer ausreichend Heulage zur Verfügung zu stellen und den stark abgemagerten Tieren zusätzlich Maissilage zu geben. Die Versorgung mit Mineralstoffen sollte mit Leckschalen oder Boli erfolgen. Als wichtigste Maßnahme zur Parasitenbekämpfung wurde in dem Bericht die Trockenlegung der Weiden genannt. Zusätzlich wurde eine regelmäßige Parasitenbehandlung im Frühjahr und Herbst durch ein Kombinationspräparat, das auch gegen Leberegel wirkt, als unerlässlich angesehen.
Dass die Amtstierärztin der Antragsgegnerin nach Durchführung eigener Kontrollen die in dem Bericht der Tierärztlichen Hochschule Hannover vom 16. September 2016 niedergelegten Ergebnisse zum Anlass genommen hat, die streitigen Anordnungen zu erlassen, begegnet keinen Bedenken. Die Amtsärztin hat in ihrem Vermerk über die am 5. Januar 2017 durchgeführte Kontrolle nachvollziehbar dargelegt, dass die Anordnungen zur regelmäßigen Parasitenbehandlung und Untersuchung von Sammelkotproben, zur tierärztlichen Bestandsbetreuung, zur Untersuchung von Blutproben auf ausreichende Selen- und Kupferversorgung sowie zur Konditionswertbeurteilung erforderlich sind, um eine tierschutzgerechte Ernährung und Pflege der Rinder des Antragstellers sicherzustellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Amtstierärzten bei der Frage, ob die Anforderungen des § 2 TierSchG erfüllt werden, vom Gesetzgeber eine vorrangige Beurteilungskompetenz eingeräumt worden ist (st. Rspr. des Senats, vgl. Urt. v. 20.4.2016 - 11 LB 29/15 -, juris, Rn. 39; Beschl. v. 1.9.2016 - 11 ME 124/16 -; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl. 2016, § 15, Rn. 5 und § 16a, Rn. 46, jeweils m. w. N.). So wird nach § 16 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG die Einschätzung des beamteten Tierarztes im Regelfall als maßgeblich angesehen. Amtstierärzte sollen als Sachverständige bei der Durchführung des Tierschutzgesetzes beteiligt werden (vgl. § 15 Abs. 2 TierSchG). In einem exakten Nachweisen nur begrenzt zugänglichen Bereich einzelfallbezogener Wertungen kommt ihrer fachlichen Beurteilung daher besonderes Gewicht zu.
Das Beschwerdevorbringen des Antragstellers ist nicht geeignet, die Richtigkeit der amtstierärztlichen Einschätzung in Zweifel zu ziehen. Soweit der Antragsteller geltend macht, er sei den Empfehlungen der Tierärztlichen Hochschule zum großen Teil bereits gefolgt, indem er den Rinderbestand um ein Drittel reduziert, die Weide nachgesät und trockengelegt und die Parasitenbehandlung durchgeführt habe, rechtfertigt dies noch nicht die Annahme, dass die streitigen Anordnungen nicht mehr erforderlich sind. Insbesondere hat der Antragsteller keine Nachweise dafür erbracht, dass er die Parasitenbehandlung durchgeführt hat und die hoch- bis mittelgradige Unterversorgung der Tiere mit Selen und Kupfer abgestellt ist. Angesichts der langjährig bestehenden Mängel bei der Versorgung und Pflege der Rinder kann von einer nachhaltigen Verbesserung erst nach Durchführung regelmäßiger Kontrolluntersuchungen ausgegangen werden. Auch der Hinweis auf das überdurchschnittliche Gewicht von am 14. Dezember 2016, 8. März 2017 und 17. Mai 2017 zur Auktion gegebenen Kälbern führt nicht zu einer anderen Einschätzung. Das Gewicht einzelner Tiere lässt schon deshalb keinen Rückschluss auf den Zustand der gesamten Herde zu, weil auch in der Vergangenheit nie der Entwicklungs- und Ernährungszustand aller Tiere beanstandet worden ist. Zudem ist anzunehmen, dass zum Verkauf gerade die besonders gut entwickelten Tiere angeboten werden.
Der Antragsteller dringt auch nicht mit seinem Vorbringen durch, die Amtstierärztin habe am 5. Januar 2017 zwei Rinder zu Unrecht wegen ihres schlechten Ernährungszustandes beanstandet. Der Tierarzt, der die beiden Rinder aufgrund der tierschutzrechtlichen Anordnung vom 9. Februar 2017 am 16. Februar 2017 untersucht hat, hat den schlechten Ernährungszustand bestätigt, aber keine weiteren Auffälligkeiten festgestellt. Soweit der Antragsteller auf das Schlachtgewicht des einen Tieres hinweist, kommt dem schon angesichts des Umstandes, dass zwischen der amtstierärztlichen Kontrolle und der Schlachtung am 1. Juni 2017 fünf Monate liegen und sich der Ernährungszustand in dieser Zeit geändert haben kann, keine maßgebende Bedeutung zu.
Die angeordneten Maßnahmen sind zur Herstellung tierschutzgerechter Bedingungen in der Rinderhaltung des Antragstellers auch geeignet, erforderlich und angemessen.
Die mit der Beschwerdebegründung vorgetragenen Einwände des Antragstellers gegen die Geeignetheit der Untersuchung von Sammelkotproben greifen nicht durch. Dass in der Vergangenheit durchgeführte Untersuchungen negativ waren oder nur einen geringgradigen Parasitenbefall ergeben haben, steht ihrer Geeignetheit nicht entgegen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, sind die angeordneten Maßnahmen in ihrer Gesamtheit geeignet, Erkrankungen und einen schlechten Ernährungszustand der Rinder frühzeitig zu erkennen. Die von dem Antragsteller beanstandete regelmäßige Untersuchung von Sammelkotproben dient dazu, den Erfolg der ebenfalls angeordneten Parasitenbehandlung zu überprüfen.
Soweit der Antragsteller die angeordnete tierärztliche Bestandsbetreuung als unverhältnismäßig ansieht, kann dem nicht gefolgt werden. Angesichts der in der Vergangenheit über einen langen Zeitraum festgestellten Mängel in der Tierhaltung, die trotz zahlreicher tierschutzrechtlicher Verfügungen nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung geführt haben, ist die langfristig angelegte Bestandsbetreuung notwendig, um eine tierschutzgerechte Ernährung und Pflege der Rinder des Antragstellers sicherzustellen. Gleiches gilt im Hinblick auf die angeordnete Konditionswertbeurteilung aller Tiere.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 16 a, 2 TierSchG
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 2 TierSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 16 a Abs. 1 Satz 1 TierSchG
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 16 a Abs. 1 TierSchG
§ 16 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG
§ 15 Abs. 2 TierSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 A 3190/17
9 CS 17.45
8 C 21.12
11 LA 540/09
11 LB 29/15
11 ME 124/16