Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-09, Aktenzeichen 7 K 111/05
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2007:0309.7K111.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine technische Überwachungsorganisation (TÜO), reichte beim Rechtsvorgänger der Beklagten, dem M. O. , im Dezember 2003 einen Überwachungsvertrag gemäß § 52 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) sowie gemäß § 12 ff. der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) mit der Bitte um Zustimmung ein. Der Überwachungsvertrag betraf eine Niederlassung der Firma S. (inzwischen umfirmiert in Firma S1. J. T. GmbH) in Andernach mit folgenden Anlagen: „Chemisch-physikalische Behandlungsanlage, Zwischenlager, Labor, Logistik." Als anzuerkennende Tätigkeiten wurden aufgeführt: „Einsammeln, befördern, lagern, behandeln, verwerten, beseitigen."
In der Anlage zur chemisch-physikalischen Behandlung (CP-Anlage) werden im wesentlichen flüssig angelieferte Abfallarten in Einzelfraktionen zerlegt (Ölphase, Schlammphase und Wasserphase) und einer weiteren Entsorgung zugeführt. Die Ölphase wird der Altölaufbereitung zugeführt und als Getriebe- bzw. Schmieröl weiter vertrieben; die Wasserphase wird aufbereitet und zusammen mit kommunalen Abwässern in die Kläranlage weitergeleitet; die Schlammphase wird unter hohem Druck bis zur Stichfestigkeit entwässert und dann auf Deponien abgelagert. Mengenmäßig verhalten sich die einzelnen Phasen zueinander wie folgt: Wasserphase 79,4 %, Schlammphase 19,4 %, Ölphase 1,5 %.
Im (Sonderabfall-)Zwischenlager werden flüssige Abfälle gelagert. Wenn sich eine hinreichende Menge angesammelt hat, werden die Abfälle zu dafür zugelassenen Entsorgungsanlagen gebracht.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 2004 erteilte der Rechtsvorgänger der Beklagten der Klägerin die Zustimmung zum Überwachungsvertrag mit der Maßgabe, dass sich die Zertifizierung ausschließlich auf die Tätigkeiten „einsammeln, befördern, lagern und behandeln" bezieht. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich aus den Stellungnahmen der zuständigen Vorortbehörde (M2. S2. - Q. ) Bedenken hinsichtlich der Zertifizierung für die abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten „verwerten" und „beseitigen" ergeben hätten.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Rechtsvorgänger der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2005 als unbegründet zurück.
Mit der hiergegen erhobenen Klage wird vorgetragen:
Die Beklagte sei nicht berechtigt, materiell zu prüfen, ob die in der Anlage durchgeführten Tätigkeiten auch das Verwerten und Beseitigen von Abfall beinhalten. Dies ergebe sich aus § 15 Abs. 1 EfbV, wonach die Beklagte ausschließlich berechtigt sei, den Inhalt des Überwachungsvertrages sowie die Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit und Fachkunde der technischen Überwachungsorganisation zu überprüfen.
Unabhängig davon seien die in der Anlage vorgenommenen Tätigkeiten als Verwerten bzw. Beseitigen einzuordnen. Die Begriffe Abfallverwertung und Abfallbeseitigung in der EfbV seien mit den Begriffen im KrW-/AbfG deckungsgleich. Aus §§ 4 Abs. 5, 10 Abs. 2 KrW-/AbfG ergebe sich, dass die in mehraktigen Entsorgungsverfahren durchzuführenden Teilschritte entweder als Verwertung oder als Beseitigung einzuordnen seien.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des M1. O. vom 6. Oktober 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2005 zu verpflichten, die Zustimmung zum Überwachungsvertrag zwischen der Firma S1. J. T. GmbH und der F. GmbH auch im Hinblick auf die zu zertifizierenden Tätigkeiten „verwerten und beseitigen" zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Die Zustimmungsbehörde sei in der Überprüfung der Zustimmungsvoraussetzungen nicht auf die Überprüfung des Vertragstextes beschränkt. Ansonsten hätte es der Regelungen in § 15 Abs. 4 Nr. 3, § 15 Abs. 3 und § 15 Abs. 1 Satz 2 EfbV nicht bedurft. Des Weiteren ergebe sich die Prüfungsbefugnis aus § 15 Abs. 3 EfbV.
Das im KrW-/AbfG angelegte System der Entsorgungshandlungen (§§ 4 Abs. 5, 10 Abs. 2) könne nicht unbesehen auf die Tätigkeitsbeschreibungen in § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV übertragen werden. Wortlaut und Systematik der EfbV sprächen dafür, die Tätigkeiten des Verwertens und Beseitigens enger auszulegen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Die Bescheide des M1. O. vom 6. Oktober 2004 und 11. Januar 2005 sind nicht rechtswidrig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die begehrte Zustimmung zum Überwachungsvertrag ist § 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG. Nach dieser Vorschrift bedürfen Überwachungsverträge der Zustimmung der für die Abfallwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Behörde.
Diese Bestimmung verfolgt in erster Linie den Zweck, dem jeweiligen Entsorgungsunternehmen den Status eines Entsorgungsfachbetriebes zu verschaffen; Anspruchsinhaber ist daher auch in erster Linie zunächst nur das jeweilige Entsorgungsunternehmen. Jedoch kann aus dem Umstand, dass die TÜO in § 52 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG aufgeführt ist sowie aus der Regelung in § 15 Abs. 3 Satz 2 EfbV geschlossen werden, dass auch die Überwachungsorganisationen in Rechtsbeziehungen zur Behörde stehen, so dass auch ihnen ein Anspruch gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zugesprochen werden kann.
Vgl. hierzu die Literaturmeinungen, die dieses Rangverhältnis genau umgekehrt sehen, allerdings ohne weitere Begründung: Jarass, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Stand: September 2006, § 52 KrW-/AbfG Rdnr. 135, 155; Kaminski/Konzak, Das untergesetzliche Regelwerk zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 1997, Seite 533; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Band 3, Stand: Februar 2005, § 15 EfbV Rdnr. 10.
Bei der Prüfung, ob die Zustimmungsvoraussetzungen vorliegen, kann nicht auf die hierzu erlassene Vorschrift des § 15 Abs. 1 EfbV abgestellt werden, da diese Verordnungsbestimmung mangels ausreichender gesetzlicher Ermächtigung nichtig ist. Die Verordnungsermächtigung des § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG bezieht sich lediglich darauf, dass ein besonderes Anerkennungsverfahren für Entsorgungsfachbetriebe geregelt werden kann. Aufgrund des eindeutigen Wortlautes in § 52 Abs. 1 kann die gesetzliche Einführung der Zustimmung zum Überwachungsvertrag nicht mit der Ermächtigung zur Regelung des besonderen Anerkennungsverfahrens gleichgesetzt werden.
Vgl. Kaminski/Konzak, Seite 531, 532; Fluck § 15 EfbV Rdnr. 11.
Auf den Umstand, dass für die Zustimmung und das Zustimmungsverfahren eine Regelung der Voraussetzungen durch Rechtsverordnung in § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht vorgesehen ist, hat bereits die Bundesregierung zutreffend im entsprechenden Verfahren zur Verabschiedung der Verordnung hingewiesen.
Vgl. Bundesratsdrucksache 353/96, Seite 53.
Dennoch hat der Bundesrat dafür Sorge getragen, dass entsprechende materielle Bestimmungen zum Zustimmungsverfahren in die EfbV aufgenommen wurden, um sicherzustellen, dass bundesweit einheitliche Regelungen vollzogen werden.
Vgl. Bundesratsdrucksache 353/96, Seite 7.
Seiner Begründung, die Ermächtigung hierzu folge aus § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW- /AbfG, da die Zustimmung zum dort geregelten Verfahren der Anerkennung gehöre, kann nicht gefolgt werden. Denn der Gesetzgeber hat in § 52 KrW-/AbfG eindeutig eine Trennung zwischen Zustimmungsverfahren in Abs. 1 und besonderem Anerkennungsverfahren für Entsorgungsfachbetriebe in Abs. 2 vorgenommen und ausschließlich für das Letztere eine Verordnungsermächtigung erteilt.
In der danach als alleinige Anspruchsgrundlage in Frage kommenden Bestimmung des § 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG finden sich keine ausdrücklichen materiellen Anforderungen an die zu erteilende Zustimmung. Jedoch ist davon auszugehen, dass mit der Einführung eines Zustimmungsverfahrens der Zustimmungsbehörde bestimmte grundlegende Prüfungskompetenzen zugewiesen werden sollten; ansonsten wäre die Einführung dieses besonderen, über die bloße Kenntnisnahme hinausgehenden Verfahrens ohne Sinn gewesen. Insofern ergeben sich aus dem Zweck des Zustimmungsverfahrens ungeschriebene Anforderungen.
Es ist zunächst davon auszugehen, dass die Prüfung sich wenigstens daran orientiert, ob der Überwachungsvertrag den formalen Anforderungen in § 12 ff. EfbV entspricht. Darüber hinaus kann nach Auffassung des Gerichts die Zustimmungsbehörde aber auch überprüfen, ob der Betrieb die im Überwachungsvertrag aufgeführten Tätigkeiten (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV), die die TÜO gem. § 13 Abs. 1 Nr. 1 EfbV zu zertifizieren hat, tatsächlich durchführt. Die Zustimmungsbehörde steckt hierbei insoweit den rechtlichen Rahmen ab. Die technische Überwachungsorganisation prüft demgegenüber, ob die jeweiligen Tätigkeiten fachgerecht durchgeführt werden; sie nimmt rein technische Prüfungen, aber keine rechtlichen Beurteilungen vor.
Ausgehend hiervon ist die Zustimmung im Ergebnis zu Recht verweigert worden, da die Tätigkeiten „verwerten" und „beseitigen" in der Anlage des Entsorgungsunternehmens nicht durchgeführt werden.
In § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV ist geregelt, dass ein Betrieb Entsorgungsfachbetrieb werden kann, wenn er Abfälle einsammelt, befördert, lagert, behandelt, verwertet oder beseitigt. Diese Tätigkeiten stehen gleichberechtigt nebeneinander, ein bestimmtes Rangverhältnis ist ebenso wenig erkennbar wie etwaige Oberbegriffe, die bestimmte Tätigkeitsmerkmale beinhalten. Angesichts des eindeutigen Wortlauts ist der Vortrag der Klägerin, unter Berücksichtigung des KrW-/AbfG seien die Tätigkeiten einsammeln, befördern, lagern und verwalten immer nur Teilschritte der Beseitigung oder Verwertung, nicht zutreffend. Ebenso wenig können die speziellen Regelungen in § 4 Abs. 5, 10 Abs. 2 KrW-/AbfG, wonach zur Abfallbeseitigung nicht nur der Beseitigungsvorgang als solcher, sondern auch einige Vorstufen zur Abfallbeseitigung zählen, auf die Regelungen der EfbV übertragen werden. Das ergibt sich aus Sinn und Zweck der gesetzlichen Einführung von Entsorgungsfachbetrieben. Hierdurch sollte die Abfallentsorgung auf eine solide fachliche Grundlage gestellt werden, darüber hinaus dient dies auch dem Vertrauensschutz Dritter (Abfallerzeuger, Abfallbesitzer), die darauf vertrauen können, dass bei Erfüllung und Aufrechterhaltung der Zertifizierungskriterien in hohem Maße eine ordnungsgemäße Durchführung der Entsorgungstätigkeit gewährleistet ist.
Vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Auflage 2003, § 52 Rdnr. 1, 3.
Die genannten Vorschriften im KrW-/AbfG weisen diese spezielle Intention nicht auf und können daher zur Begriffsauslegung auch nicht entsprechend herangezogen werden.
Vielmehr sind die genannten sechs Tätigkeiten als eigenständig zu betrachten. Das bedeutet im Übrigen in der Konsequenz, dass ein Betrieb seine Zertifizierung auch auf einige Tätigkeiten (oder auch nur eine einzelne) beschränken kann, sofern er diese tatsächlich erfüllt.
Hier werden in der Anlage des Entsorgungsunternehmens offensichtlich keine Verwertungs- oder Beseitigungsmaßnahmen durchgeführt. Bei der Prüfung ist zwischen den Anlagenteilen Zwischenlager und Anlage zur chemisch-physikalischen Behandlung (CP-Anlage) zu unterscheiden:
Im (Sonderabfall-) Zwischenlager werden Abfälle lediglich gelagert und anschließend weitertransportiert, sobald sich eine hinreichende Menge angesammelt hat. Die tatsächliche Verwertung bzw. Beseitigung findet damit außerhalb der Anlage der Klägerin statt. Wie die Klägerin insoweit selbst einräumt, erfüllt das Zwischenlager in erster Linie eine logistische Funktion.
Dasselbe gilt im Ergebnis für die CP-Anlage. Nach der Anlieferung der flüssigen Abfallstoffe und der Trennung in Wasser-, Schlamm- und Ölphasen wird lediglich die Ölphase der Altölaufbereitung zugeführt und als Getriebe- bzw. Schmieröl weitervertrieben; lediglich insoweit könnte von einer Verwertung gesprochen werden. Jedoch ist ein Anteil der Ölphase von nur 1,5 % zu gering, um von einer Verwertung der gesamten angelieferten Stoffe ausgehen zu können.
Es ist bereits aufgrund dieses Umstandes die Zustimmung zu Recht verweigert worden. Die Kammer ist nicht gehalten, zusätzlich zu prüfen, ob noch weitere materielle Überprüfungskriterien der Zustimmungsbehörde im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG aufgestellt werden dürfen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 5, 10 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 52 KrW-/AbfG
§ 15 EfbV
§ 15 Abs. 1 EfbV
§ 15 Abs. 1 Satz 2 EfbV
§ 15 Abs. 3 EfbV
§ 2 Abs. 1
Nr. 1 EfbV
§ 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 15 Abs. 3
Satz 2 EfbV
§ 52 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 12 ff. EfbV
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 EfbV
§ 4 Abs. 5, 10 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 52 Abs.
1 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO
§ 12 ff. der
Entsorgungsfachbetriebeverordnung