Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-08-25, Aktenzeichen 4 A 1555/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0825.4A1555.23.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 25.7.2023 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Rücknahme ihm gewährter „November- und Dezember-Hilfen“. Er ist selbstständiger Gewerbetreibender und meldete im Jahr 2013 ein Gewerbe mit der Bezeichnung „Eventorganisation“ an. Er vertrieb seinerzeit Eintrittskarten und Einlasstickets für Konzerte, Sportveranstaltungen sowie Kulturveranstaltungen.
Aufgrund der Corona-Pandemie, die Deutschland im Januar 2020 erreichte, und der zur Begrenzung ihrer Ausbreitung angeordneten außergewöhnlich restriktiven staatlichen Maßnahmen kam es ab Mitte März in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu einem historischen Einbruch im Wirtschaftsleben. Am 19.3.2020 erließ die Europäische Kommission den Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19, Mitteilung C(2020) 1863 final, (ABl. C 91 I vom 20.3.2020, S. 1) (im Folgenden: Befristeter Rahmen). In dem Befristeten Rahmen legte die EU-Kommission die Vereinbarkeitsvoraussetzungen fest, anhand derer sie die von den Mitgliedstaaten nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV gewährten Beihilfen grundsätzlich prüfen werde. Auf der Grundlage der Nr. 3.1 und 4 des Befristeten Rahmens der EU-Kommission vom 19.3.2020 erließ das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ vom 26.3.2020 (BAnz AT vom 31.3.2020 B2), die später mehrfach geändert wurde. Im Herbst 2020 stiegen die Infektionen mit dem Coronavirus erneut exponentiell an. Vor diesem Hintergrund vereinbarten die damalige Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder im Beschluss vom 28.10.2020 u. a. Folgendes:
„(…)
5. Institutionen und Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind, werden geschlossen. Dazu gehören
a. Theater, Opern, Konzerthäuser, und ähnliche Einrichtungen,
(…).
6. Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienen, werden untersagt. Profisportveranstaltungen können nur ohne Zuschauer stattfinden.
(…)
11. Für die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen wird der Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren, um sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Der Erstattungsbetrag beträgt 75 % des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter, womit die Fixkosten des Unternehmens pauschaliert werden. (…)“
Kurz darauf erließ das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW in Umsetzung dieser Beschlüsse die in wesentlichen Punkten bis zum 30.11.2020 sowie bis zum 31.12.2020 befristeten Verordnungen zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 30.10.2020 und vom 30.11.2020 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 14.12.2020.
Die federführende Verantwortung für die auf die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ gestützte Gewährung der Außerordentlichen Wirtschaftshilfe NRW („November- und Dezember-Hilfe“) in NRW lag bei dem Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen. Grundlage der durch die Bezirksregierungen erfolgten Bewilligungen der Hilfen waren u. a. die „Richtlinien des Landes zu außerordentlichen Wirtschaftshilfen bei Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. ‑einschränkungen („Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW“)“ vom 25.11.2020. In diesen ist u. a. insbesondere Folgendes festgehalten:
1. Zweck der Außerordentlichen Wirtschaftshilfe NRW
(1) Diese Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW (auch „Novemberhilfe“ bzw. „Dezemberhilfe“) ist in Form einer Billigkeitsleistung gemäß § 53 Bundeshaushaltsordnung (BHO) bzw. der Landeshaushaltsordnung (LHO) als freiwillige Zahlung zu gewähren, wenn Unternehmen, Soloselbständige und selbständige Angehörige der Freien Berufe aufgrund der Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen im November bzw. Dezember 2020 gemäß der Beschlüsse von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020, vom 25. November 2020 und vom 2. Dezember 2020 („Lockdown“) erhebliche Umsatzausfälle erleiden.
(2) Die Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW erfolgt in Form einer Billigkeitsleistung als freiwillige Zahlung nach Maßgabe
b) der Regelung zur vorübergehenden Gewährung geringfügiger Beihilfen im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von Sars-CoV-2 („geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“),
c) der einschlägigen Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und dem Land Nordrhein-Westfalen über die Gewährung von Soforthilfen des Bundes als Billigkeitsleistungen für „Corona-Überbrückungshilfen für kleine und mittelständische Unternehmen“ sowie die ergänzende Verwaltungsvereinbarung „Novemberhilfe“ bzw. „Dezemberhilfe“ einschließlich der dazu erlassenen Vollzugshinweise (…)
2. Definitionen (…)
(8) Vergleichsumsatz ist grundsätzlich der Umsatz (…) im entsprechenden Monat des Vorjahres, also für die Novemberhilfe der November 2019, für die Dezemberhilfe der Dezember 2019. (…)
(9) Lockdown im Sinne dieser Richtlinie ist der Zeitraum im November bzw. Dezember 2020, für welchen branchenweite Corona-bedingte Betriebsschließungen bzw. Betriebsbeschränkungen im Sinne der Buchstabe A Ziffer 1 in Verbindung mit Ziffern 5 bis 8 des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 und etwaiger Folgebeschlüsse im Sinne von Buchstabe A Ziffer 1 Absatz 1 hoheitlich angeordnet werden.
(10) Leistungszeitraum für die Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW als Beitrag zu den entfallenen Umsätzen im Sinne von Ziffer 1 Absatz 1 sind alle Tage, die in den Zeitraum des Lockdowns im Sinne von Ziffer 2 Absatz 9 fallen und für die für den Antragsteller eine direkte, indirekte oder über Dritte Betroffenheit im Sinne von Ziffer 3 Absatz 1 c) besteht. (…)
3. Antragsberechtigung (…)
(1) Antragsberechtigt sind unabhängig von dem Wirtschaftsbereich, in dem sie tätig sind, Unternehmen […] sowie Soloselbständige und selbständige Angehörige der Freien Berufe im Haupterwerb, wenn
c) ihre wirtschaftliche Tätigkeit vom Corona-bedingten Lockdown im Sinne von Ziffer 2 Absatz 9 wie folgt betroffen ist:
(i) Unternehmen und Soloselbständige, die aufgrund der auf Grundlage des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 und etwaiger Folgebeschlüsse im Sinne der Ziffer 1 Absatz 1 erlassenen Schließungsverordnungen der Länder den Geschäftsbetrieb einstellen mussten (direkt Betroffene),
(ii) Unternehmen und Soloselbständige, die nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze mit direkt von den oben genannten Maßnahmen betroffenen Unternehmen erzielen (indirekt Betroffene),
(iii) Unternehmen und Soloselbständige, die regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze durch Lieferungen und Leistungen im Auftrag direkt von den Maßnahmen betroffener Unternehmen über Dritte (zum Beispiel Veranstaltungsagenturen) erzielen (über Dritte Betroffene). Diese Antragsteller müssen zweifelsfrei nachweisen, dass sie im Zeitraum des Lockdowns im November bzw. Dezember wegen der Schließungsverordnungen auf der Grundlage der Ziffern 5 bis 8 des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 und etwaiger Folgebeschlüsse im Sinne der Ziffer 1 Absatz 1 einen Umsatzeinbruch von mehr als 80 Prozent gegenüber dem Vergleichsumsatz im Sinne von Ziffer 2 Absatz 8 erleiden. (…)
4. Höhe, Auszahlung und Verwendung der Außerordentlichen Wirtschaftshilfe NRW
(1) Die Höhe der Billigkeitsleistung beträgt 75 Prozent des Vergleichsumsatzes im Sinne von Ziffer 2 Absatz 8, tageweise anteilig für die Dauer des Corona-bedingten Lockdowns im Sinne von Ziffer 2 Absatz 9 und 10.“
Am 26.11.2020 beantragte der Kläger über einen prüfenden Dritten mittels des hierzu bereitgestellten bundeseinheitlichen Onlineformulars die Gewährung einer „November-Hilfe“. Unter „Grund für die Antragstellung“ gab er an:
„Indirekt betroffen: Der Antragsteller erzielt nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent seiner Umsätze mit direkt von den oben genannten Maßnahmen betroffenen Unternehmen.“
Als Förderzeitraum, der die Grundlage für die Berechnung der Förderhöhe bildet und die Dauer der Schließung des Unternehmens im November 2020 bzw. die Dauer umfasste, in der das Unternehmen von den Maßnahmen betroffen war, war unter der gesonderten Überschrift „Dauer der Schließung in Tagen (inkl. Wochenende) „29“ angegeben. Der durchschnittliche Tagesumsatz im Vergleichszeitraum im November 2019 war mit 9.344,82 Euro angegeben, im Leistungszeitraum im November 2020 mit 0,00 Euro, woraus sich eine voraussichtliche Förderhöhe von 200.710,96 Euro ergab.
Der Kläger versicherte, die Antragsvoraussetzungen zur Kenntnis genommen und alle Angaben nach bestem Wissen und Gewissen und wahrheitsgetreu gemacht zu haben. Schließlich erklärte er, ihm sei u. a. bekannt, die Bestätigung, dass die Angaben zur direkten, indirekten oder indirekten Betroffenheit über Dritte sowie zum geschätzten Umsatz im November 2020 sowie Angaben zum Umsatz im November 2019 im Einklang mit Buchstabe C Ziff. 3 Abs. 1 lit. c der Vollzugshinweise gemacht worden seien, sei eine subventionserhebliche Tatsache. Buchstabe C Ziff. 3 Abs. 1 lit. c der Vollzugshinweise, die im Internet abrufbar waren, war inhaltsgleich mit Ziff. 3 Abs. 1 lit. c der oben auszugsweise zitierten Richtlinien des Landes „Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW“ vom 25.11.2020.
Am 11.1.2021 beantragte der Kläger über den prüfenden Dritten mit entsprechenden Angaben auch die Gewährung einer „Dezember-Hilfe“ in Höhe von voraussichtlich 6.830,75 Euro.
Am 10. und 12.1.2021 erließ die Bezirksregierung jeweils Bescheide, mit denen dem Kläger Abschlagszahlungen auf die beantragte November- bzw. Dezemberhilfe in Höhe von 50.000,00 Euro bzw. 3.415,38 Euro bewilligt wurden.
Die Bundesregelung zur vorübergehenden Gewährung einer außerordentlichen Wirtschaftshilfe zugunsten von Unternehmen, deren Betrieb aufgrund der zur Bewältigung der Pandemie erforderlichen Maßnahmen temporär im November und/oder Dezember 2020 geschlossen wird, wurde angemeldet und von der Kommission auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV am 21.2.2021 genehmigt. Hierauf gestützte Leistungen, die erst nach Genehmigung der Regelung von der EU-Kommission gewährt werden durften, beschränkten sich auf als antragsberechtigt bezeichnete Unternehmen, Soloselbständige und selbständige Angehörige der Freien Berufe im Haupterwerb, wenn unter anderem ihre wirtschaftliche Tätigkeit durch den Corona-bedingten Lockdown wie folgt betroffen war:
(i)
ihr Geschäftsbetrieb oder ihre wirtschaftliche Tätigkeit musste aufgrund der auf Grundlage eines Lockdown-Beschlusses erlassenen Verordnungen eingestellt werden oder
(ii)
sie erzielten nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze mit direkt von den Schließungsmaßnahmen in der Zeit vom 2.11.2020 bis zum 31.12.2020 betroffenen Unternehmen.
Im Rahmen dieser Bundesregelung stellte die Bundesregierung eine außerordentliche Wirtschaftshilfe zur Verfügung, durch die maximal bis zu 75 Prozent des Umsatzes aus dem November bzw. Dezember 2019 erstattet wurde (Novemberhilfe bzw. Dezemberhilfe).
In der Folgezeit kam es zu einer Korrespondenz zwischen der Bezirksregierung T. und dem prüfenden Dritten des Klägers über die Frage der Betroffenheit des Klägers. Im Zuge dessen übersandte der prüfende Dritte einen Betriebswirtschaftlichen Kurzbericht für das Jahr 2019, eine Umsatzaufstellung für November 2019 und einen Betriebswirtschaftlichen Kurzbericht für November 2020 bzw. für Januar bis November 2020. Danach standen für das ganze Jahr 2019 Umsatzerlösen in Höhe von 1.184.007,26 Euro Materialbeschaffungen in Höhe von 98.681,28 Euro und Gesamtkosten in Höhe von 1.004.508,58 Euro gegenüber. Die im November 2019 erlangten Erlöse lagen bei 280.344,65 Euro. Den Kurzberichten ließ sich nicht entnehmen, worauf der wesentliche Teil der Kosten entfallen war. Im November 2020 standen den Umsatzerlösen in Höhe von 0,00 Euro Kosten in Höhe von 2.714,31 Euro gegenüber. Des Weiteren gab der prüfende Dritte auf entsprechende Nachfragen der Bezirksregierung zunächst an, der Kläger arbeite mit Konzertveranstaltern zusammen und verkaufe Veranstaltungstickets auf eigenen Namen und eigene Rechnung; er sei daher indirekt betroffen, weil er Eintrittskarten von direkt betroffenen Veranstaltern beziehe. Auf weitere Nachfrage gab er an, der Kläger sei direkt betroffen, weil er ausschließlich Umsätze als Eventorganisator erziele und bei ihm zu 100 % zutreffe, dass er seinen Betrieb auf Grund der Schließungsverordnungen der Länder nach dem 28.10.2020 habe einstellen oder schließen müssen. Zugleich legte er eine Gewerbeanmeldung des Klägers aus dem Jahr 2013 vor, in der als Tätigkeit „Eventorganisation“ angegeben war. Später gab er an, er vermittle keine Karten, habe kein Vertragsverhältnis mit einer vermittelnden Person und trete auch nicht als Vermittler gegenüber anderen Dritten auf. Des Weiteren organisiere er bzw. stelle sein Know-How zur Verfügung und schreibe Rechnungen. Schließlich gab er auf die Nachricht der Bezirksregierung, dass keine Antragsberechtigung bestehe, erneut an, es treffe zu 100 % zu, dass der Kläger seinen Betrieb habe einstellen oder schließen müssen. Zugleich gab er an, es treffe in voller Gänze zu, dass er regelmäßig mindestens 80 % seiner Umsätze im Vergleichszeitraum 2019 durch Lieferungen und Leistungen im Auftrag direkt von den Schließungsverordnungen betroffenen Unternehmen über Dritte (indirekt über Dritte Betroffen) erzielt habe.
Im September 2021 kam es zu einem Wechsel der für die Anträge des Klägers zuständigen Bearbeiter. In den Verwaltungsvorgängen ist für den 1.10.2021 vermerkt, dass die vom Kläger eingereichte Gewerbeanmeldung dessen direkte Betroffenheit nachweise, und für den 4.10.2021, dass die Nachweise mindestens auf eine indirekte Betroffenheit schließen ließen.
Mit Bescheiden vom 4.10.2021 bewilligte die Bezirksregierung dem Kläger jeweils auf der beihilferechtlichen Grundlage der „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ und der De-minimis-Verordnung [Verordnung (EU) Nr. 1407/2013] sowohl die begehrte „November-Hilfe“ in Höhe von 200.710,97 Euro als auch die „Dezember-Hilfe“ in Höhe von 6.830,75 Euro. In Ziffer 4. hieß es jeweils:
„Die Novemberhilfe (Dezemberhilfe) ist zweckgebunden und dient ausschließlich dazu, Unternehmen, Soloselbständigen und selbständigen Angehörigen der Freien Berufe, die aufgrund der Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen gemäß dem Beschluss von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 („Lockdown“) erhebliche Umsatzausfälle erleiden, den dadurch bedingten Umsatzausfall zu kompensieren und damit deren wirtschaftliche Existenz zu sichern.“
Während die restliche Dezemberhilfe in Höhe von 3.415,37 Euro in der Folge ausgezahlt wurde, erfolgte keine Auszahlung der weiteren Novemberhilfe in Höhe von 150.710,97 Euro.
Nach Anhörung des Klägers nahm die Bezirksregierung die Bewilligungsbescheide mit Bescheiden vom 28.2.2022 zurück und forderte ihn zur Rückzahlung der erlangten Abschlagszahlungen auf. Zur Begründung führte sie jeweils im Wesentlichen aus: Die Bewilligung sei rechtswidrig erfolgt. Der Kläger sei im Sinne der einschlägigen Förderrichtlinie und der darauf beruhenden Verwaltungspraxis des Beklagten nicht antragsberechtigt gewesen. Er sei weder direkt noch indirekt Betroffener. Als Ticketverkäufer in eigenem Namen und auf eigene Rechnung erziele er seine Umsätze mit Endkunden. Alle anderen Anträge, bei denen keine Antragsberechtigung habe nachgewiesen werden können, würden in ständiger Verwaltungspraxis abgelehnt. Auf Vertrauensschutz könne er sich nicht berufen, weil er die Bewilligung durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Besondere Gründe, die die Rücknahme bei pflichtgemäßer Ermessensausübung als unzumutbare Härte erscheinen ließen, lägen nicht vor.
Zur Begründung seiner hiergegen gerichteten Klage hat der Kläger im Wesentlichen vorgetragen: Die zurückgenommenen Bewilligungsbescheide seien gemessen an den maßgeblichen bundesweit einheitlichen Vorgaben der Bundesregierung nicht rechtswidrig gewesen. Er sei antragsberechtigt gewesen. Wegen des Lockdowns im November und Dezember 2020 seien viele Veranstaltungen verschoben, abgesagt oder umgestaltet worden, weswegen das Kaufverhalten der Käufer von Tickets zurückhaltender geworden sei. Dies habe sich insbesondere auch auf seinen Betrieb ausgewirkt. Er sei nunmehr seiner Einnahmequelle beraubt gewesen. Ebenso wie andere Tickethändler, die November- und Dezemberhilfen erhalten hätten, sei er von den Schließungsanordnungen mindestens indirekt betroffen gewesen. Sowohl die Richtlinie als auch die zugehörigen FAQ seien weit gefasst gewesen. Eine Einschränkung, wonach der direkt betroffene Betrieb Zahlungen an den indirekt betroffenen Betrieb erbringen müsse, sei nicht vorgenommen worden. Die Betriebshinderung des direkt betroffenen Unternehmens führe für ihn als indirekt betroffenen Unternehmer dazu, dass er ebenso keinen Umsatz und damit keine Erwerbsmöglichkeit gehabt habe. Wegen der faktischen Einschränkung seines Geschäftsbetriebs sei die Betroffenheit durch die Pandemie bei ihm die gleiche wie bei einer Vermittlungsagentur für Veranstaltungskarten, auch wenn er im Unterschied zu dieser die Karten selbst erwerbe und dann weiterverkaufe. Die Monate November und Dezember seien mit dem Weihnachtsgeschäft von großer Bedeutung für die Branche, weil Veranstaltungskarten ein häufiges Weihnachtsgeschenk seien. Zumindest in Höhe der Provision, wenn auch nicht auf der Grundlage der Umsätze, sei er für die November- und Dezemberhilfe förderberechtigt. Er könne sich auch auf Vertrauensschutz berufen, weil er die erlangten Mittel im Rahmen seines Betriebs über das Jahr 2021 hinweg verbraucht und die Bewilligungen nicht durch unrichtige oder unvollständige Angaben erlangt habe. Er habe seine Gewerbeanmeldung vorgelegt und sein Geschäftsmodell umfassend sowie zutreffend erläutert. Er habe auch keine Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit der Bescheide gehabt. Die lange Vorprüfung und umfassenden Erörterungen hätten seinen Vertrauensschutz erhöht. Zudem handele es sich bei den November- und Dezemberhilfen um neue Hilfen mit völlig neuen Begrifflichkeiten. Auch habe der Beklagte kein Ermessen ausgeübt. Der Rückforderung der ausgezahlten Beträge stehe schließlich die Entreicherung des Klägers entgegen. Bei Durchsetzung der Rückforderung müsse er einen Insolvenzantrag stellen.
Der Kläger hat beantragt,
die Rücknahme- und Rückforderungsbescheide der Bezirksregierung T. vom 28.2.2022 (Az. jeweils N01) aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren ergänzend im Wesentlichen vorgetragen: Der Verkauf von Tickets über das Internet sei durch die relevante Schließungsanordnung nicht untersagt gewesen. Auch für die Zeit nach den Schließungsanordnungen sei ein Verkauf von Tickets weiterhin möglich gewesen. Ein zurückhaltendes Verhalten von Käufern und damit verbunden ein Rückgang von Einnahmen begründeten keine Betroffenheit im Sinne der Richtlinie. Eine Verwaltungspraxis, in solchen Fällen Hilfe zu bewilligen, bestehe nicht. Eine etwa abweichende Verwaltungspraxis eines anderen Bundeslandes binde ihn nicht. Er habe das ihm eingeräumte Ermessen erkannt und ordnungsgemäß ausgeübt. Auf den Wegfall der Bereicherung könne der Kläger sich nicht berufen, weil er die Umstände, die zur Rücknahme der Bewilligung geführt hätten, gekannt habe bzw. hätte kennen müssen.
Das Verwaltungsgericht hat die Rücknahmebescheide aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Bewilligungsbescheide seien zwar rechtswidrig, weil der Kläger nach der feststellbaren Bewilligungspraxis des Beklagten nicht antragsberechtigt gewesen sei. Er sei weder direkt, noch indirekt oder indirekt über Dritte von Corona-Schutzmaßnahmen betroffen gewesen. Der Verkauf von Tickets sei nicht verboten gewesen und der Kläger habe mehrfach klargestellt, seine Umsätze gerade nicht mit direkt Betroffenen, sondern mit Endkunden erzielt zu haben. Auch fehle es an einer nach der ständigen Verwaltungspraxis erforderlichen Beauftragung des Klägers durch betroffene Unternehmen über Dritte. Der Beklagte habe sein Ermessen aber nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben ausgeübt. Die Annahme, der Kläger habe die Bewilligungsbescheide durch in wesentlicher Beziehung unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt, sei nicht tragfähig. Entsprechendes gelte für die Annahme, er habe die Rechtswidrigkeit der Bewilligung gekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt. Die Angabe zu seiner indirekten Betroffenheit stelle keine Tatsachenbehauptung dar, sondern eine – wenn auch unzutreffende – rechtliche Wertung. Auch in der weiteren Korrespondenz mit dem Beklagten habe der Kläger wahrheitsgemäß seine Tätigkeit beschrieben. Außerdem sei nicht erkennbar, dass er die Bewilligung durch diese Angaben erwirkt habe. Es deuteten aktenkundige Vermerke darauf hin, dass die Sachbearbeiter des Beklagten den Sachverhalt im Hinblick auf ihre eigene Verwaltungspraxis unzutreffend gewürdigt hätten. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger oder der prüfende Dritte die Rechtswidrigkeit der Bewilligung gekannt oder in Folge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt hätten.
Der Beklagte trägt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung im Wesentlichen vor: Die beihilferechtlich genehmigte Bundesregelung Kleinbeihilfen habe keine Einschränkung des Empfängerkreises der von Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung betroffenen Unternehmen vorgesehen. Die Vorgaben der November-/Dezemberhilfe spiegelten den Sinn und Zweck von Abschnitt 3.1 des Befristeten Rahmens ausreichend wider. Dadurch, dass die Hilfen nur an Empfänger ausgekehrt worden seien, die unmittelbar von Schließungsanordnungen (direkt, indirekt oder indirekt über Dritte) betroffen gewesen seien, habe man davon ausgehen können, dass die Empfänger durch den Wegfall ihrer Umsätze im Schließungszeitraum – bei gleichzeitig weiterlaufenden Kosten – in Liquiditätsschwierigkeiten, wie der Befristete Rahmen sie nennt, geraten würden. Die Beschränkung auf Schließungsanordnungen sei in der damaligen Lage eine sachgerechte, verwaltungsmäßig leicht handhabbare Abbildung der Voraussetzung des im Befristeten Rahmen genannten Liquiditätsengpasses. Beihilfegebenden Stellen, die ihre Förderung auf die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 hätten stützen wollen, sei es unbenommen gewesen, zusätzliche Förderbedingungen für ihr Förderprogramm aufzustellen, die den Kreis der Förderberechtigten einengten. Entscheidend sei dabei, dass die in den beihilferechtlichen Genehmigungen der Kommission enthaltenen Vorgaben nicht unterschritten bzw. nicht abgeschwächt worden seien. Den Verwaltungsvorgängen lasse sich entnehmen, dass die Bewilligung ergangen sei, weil sich die neuen nach Wechsel des Bearbeitungsteams zuständigen Sachbearbeiter von der Gewerbeanmeldung hätten täuschen lassen. Die Formulierung „unrichtige Angabe“ im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW erfasse nicht nur Angaben über Tatsachenbehauptungen, sondern auch die hier von dem prüfenden Dritten getätigte Aussage, dass der Kläger indirekt betroffen sei – zumal dieser in seiner Erklärung zu subventionserheblichen Tatsachen bestätigt habe, diese Angaben stünden im Einklang mit Buchstabe C Ziff. 3 Abs. 1 lit. c) der Vollzugshinweise. Zudem sei der Vortrag des Klägers im Verwaltungsverfahren von Widersprüchen hinsichtlich seiner Betroffenheit geprägt gewesen. Auch die Angabe, er sei Eventorganisator, sei unrichtig. Dass sich der Kläger dieses Umstandes bewusst gewesen sei, zeige sich daran, dass er auf die Forderung nach entsprechenden Nachweisen für seine Tätigkeit nicht eingegangen sei. Während des Verwaltungsverfahrens habe der Beklagte zu sämtlichen Angaben des Klägers erklärt, dass sich daraus keine Antragsberechtigung ergebe. Daher hätte sich zumindest dem prüfenden Dritten aufdrängen müssen, dass die Leistung zu Unrecht bewilligt worden sei. Auf Vertrauen könne sich der Kläger auch deshalb nicht berufen, weil die Bewilligungsbescheide von Anfang an unter dem Vorbehalt einer Nachprüfung der Voraussetzungen für die Gewährung im Einzelfall gestanden hätten. Dies gelte nicht nur für die Höhen der Hilfen, sondern auch für die hier in Rede stehende Antragsberechtigung. Der Rücknahme stehe nicht der Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegen. Dem Kläger und seinem prüfenden Dritten hätte aufgrund der Rückmeldungen der Bezirksregierung im Verwaltungsverfahren und dem fehlenden neuen Sachvortrag in der letztmaligen Stellungnahme des prüfenden Dritten bekannt sein müssen, dass kein Anspruch auf die Gewährung von November- und Dezemberhilfe bestehe.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 25.7.2023 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Er habe seine Tätigkeit – unabhängig von der Verwendung und der Bedeutung des Begriffs „Eventorganisator“ – ausführlich beschrieben und damit alle notwendigen Tatsachen offengelegt, die jegliche Fehlvorstellungen ausschlössen. Die Entscheidung des Beklagten habe nicht auf der Angabe „Eventorganisator“ beruht. Die Frage der Betroffenheit sei eine rechtliche Würdigung, nicht aber eine objektiv nachprüfbare Tatsache. Die Prüfung der Angaben habe dem Beklagten oblegen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Kläger oder der prüfende Dritte naheliegende Erwägungen nicht angestellt hätten. Sie hätten annehmen können, den Beklagten mit ihrer Rechtsansicht überzeugt zu haben. Hinsichtlich der in Rede stehenden Antragsberechtigung seien die Bewilligungsbescheide auch nicht unter Vorbehalt der Nachprüfung ergangen. Jedenfalls insoweit habe der Kläger auf den Bestand der Bewilligungsbescheide vertrauen dürfen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten aus beiden Instanzen und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (vier elektronische Dokumente) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Die Klage ist unbegründet.
Die Rücknahmebescheide des Beklagten vom 28.2.2022 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ermächtigungsgrundlage für den Rücknahmebescheid ist § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat, darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden, § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der – wie hier – eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist, § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW unter anderem nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren; in diesem Fall wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW lagen vor. Die Bewilligungsbescheide waren rechtswidrig (dazu unter 1.). Das behördliche Ermessen war in Richtung der ausgesprochenen Rücknahme reduziert (unter 2.).
1. Ein Verwaltungsakt ist rechtswidrig zustande gekommen, wenn das im Erlasszeitpunkt geltende Recht unrichtig angewendet oder bei der Entscheidung von einem Sachverhalt ausgegangen worden ist, der sich als unrichtig erweist. Es kommt nicht darauf an, ob sich die Behörde um eine richtige und vollständige Sachaufklärung bemüht, d. h. die ihr zur Verfügung stehenden Aufklärungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat. Maßgebend ist allein, ob die Sachverhaltswürdigung unter Einbeziehung der nachträglich entstandenen oder bekannt gewordenen Tatsachen die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts ergibt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 30.1.1969 – 3 C 153.67 –, BVerwGE 31, 222 = juris, Rn. 14, und vom 21.6.2017 – 6 C 3.16 –, BVerwGE 159, 148 = juris, Rn. 19.
Die Bewilligungsbescheide verstießen zum einen gegen Art. 107 Abs. 1 i. V. m. Art. 108 Abs. 3 AEUV (unter a und b), und waren zum anderen unter Verstoß gegen § 40 VwVfG NRW ergangen, weil die im behördlichen Ermessen liegenden Bewilligungen auf falschen Antragsangaben beruhten (unter c).
a) Die Bewilligung von Corona-Wirtschaftshilfen kann insbesondere rechtswidrig sein, wenn sie unter Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 i. V. m. Art. 108 Abs. 3 AEUV ohne vorherige Anmeldung und Genehmigung der EU-Kommission erfolgt ist. Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten zum einen verpflichtet, bei der Kommission alle Maßnahmen anzumelden, mit denen eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingeführt oder umgestaltet werden soll, und zum anderen, solche Maßnahmen nicht durchzuführen, solange die Kommission nicht abschließend über sie entschieden hat. Staatliche Beihilfen, die nicht von einer Freistellungsverordnung erfasst werden, unterliegen weiterhin der in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Anmeldepflicht.
Vgl. EuGH, Urteil vom 5.3.2019 – C-349/17 –, ECLI:EU:C:2019:172, juris, Rn. 56 ff.
Das gilt auch für Corona-Wirtschaftshilfen, die nicht unter eine allgemeine Freistellungsregelung fallen. Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV sehen jedoch bestimmte Ausnahmen von dem Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt vor, wie etwa die in Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV genannte Ausnahme für Beihilfen „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“. Staatliche Beihilfen, die für die Ziele und unter den Voraussetzungen dieser Ausnahmebestimmungen gewährt werden, sind daher ungeachtet der Tatsache, dass sie geeignet sind, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, mit dem Binnenmarkt vereinbar oder können für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
Vgl. EuGH, Urteile vom 4.10.2024 – C-124/23 P –, ECLI:EU:C:2024:860, juris, Rn. 26, 41, und vom 23.11.2023 ‒ C-209/21 P ‒, EU:C:2023:905, juris, Rn. 30.
Bei der Durchführung des Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV verfügt die Kommission über ein weites Ermessen, dessen Ausübung komplexe wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 4.10.2024 – C-124/23 P –, ECLI:EU:C:2024:860, juris, Rn. 30.
Die Covid-19-Pandemie hat zu einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands geführt und fällt daher in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV. Der auf diese Vorschrift gestützte Befristete Rahmen der Kommission sollte die Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt ermöglichen, mit denen Liquiditätsengpässe von Unternehmen aufgrund der Covid-19-Pandemie behoben werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass die dadurch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen nicht beeinträchtigten. Sobald die Kommission feststellt, dass eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats vorliegt, kann dieser, sofern auch die übrigen Voraussetzungen des Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV erfüllt sind, [von der Kommission] ermächtigt werden, staatliche Beihilfen in Form von Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen zu gewähren, die zur Behebung dieser beträchtlichen Störung beitragen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 4.10.2024 – C-124/23 P –, ECLI:EU:C:2024:860, juris, Rn. 42; EuG, Urteil vom 21.12.2022 – T-260/21 –, ECLI:EU:T:2022:833, juris, Rn. 52 f., 58, unter Hinweis auf Rn. 18 des „Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“, der im hier streitgegenständlichen Bewilligungszeitpunkt in der Fassung seiner 5. Änderung vom 1.2.2021 (ABl. C 34/6) maßgeblich war.
Der Erlass des Befristeten Rahmens befreite die Kommission nicht davon, mitgliedstaatliche Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen individuell zu prüfen. Bei der Prüfung war sie allerdings vorbehaltlich außergewöhnlicher Umstände nicht berechtigt, von den Vorschriften abzuweichen, die sie sich im Befristeten Rahmen selbst auferlegt hatte.
EuG, Urteil vom 21.12.2022 – T-260/21 –, ECLI:EU:T:2022:833, juris, Rn. 78, 83.
Die von der Europäischen Kommission am 12.2.2021 mit Beschluss C(2021) 1066 final – State Aid SA. 61744 (2021/N) – gesondert genehmigte „Vierte Geänderte Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ ist dementsprechend weiterhin auf die Ziffern 3.1 und 4 des Befristeten Rahmens der Kommission in der seinerzeit geltenden Fassung gestützt. Sie gestattete als eng auszulegende Ausnahmeregelung, wie die Kommission im Befristeten Rahmen ausdrücklich klargestellt hatte (Rn. 17), als geeignete, erforderliche und gezielte Lösung (nur) die Gewährung von begrenzten Beihilfen, mit denen Liquiditätsengpässe von Unternehmen aufgrund der Covid-19-Pandemie behoben werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass die dadurch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen nicht beeinträchtigten (Rn. 21). Nur Beihilfen mit dieser Zielrichtung standen im Einklang mit der jeweiligen „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ und verfügten auf ihrer Grundlage über die erforderliche Genehmigung der Kommission.
Vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 1.10.2024 – 4 A 357/21 –, juris, Rn. 47 ff., m. w. N.
Bereits in ihrer Genehmigung vom 24.3.2020 (SA. 56790) hatte die Kommission nochmals ausdrücklich klargestellt, dass die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und Nr. 3.1 des Befristeten Rahmens beruht. Einen Schadensausgleich nach Art. 107 Abs. 2 AEUV sah die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 nicht vor. Die Regelung sollte nach der Kommissionsgenehmigung (nur) die finanziellen Schwierigkeiten der Unternehmen beheben und sicherstellen, dass die durch den Ausbruch verursachten Störungen ihre Existenzfähigkeit nicht beeinträchtigten (Rn. 3). Begünstigt sollten danach von nationalen Behörden auszuwählende Unternehmen sein, die im Sinne der Ausführungen im Befristeten Rahmen von wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie betroffen und dadurch vorübergehend in finanzielle Schwierigkeiten geraten waren (Rn. 10 f., 30). In späteren Genehmigungen der überarbeiteten Bundesregelung Kleinbeihilfen hatte die Kommission hierauf Bezug genommen (SA. 56974, Rn. 20; SA. 58021, Rn. 16; SA. 59433, Rn. 13; SA. 61744, Rn. 17). Nach der Ausweitung der Hilfen durch die „Bundesregelung Fixkostenhilfe“ auf die Übernahme eines Teils ungedeckter Fixkosten betroffener Unternehmen, die die Kommission nach der 4. Änderung des Befristeten Rahmens am 13.10.2020 am 20.11.2020 im Rahmen der Vorgaben in Rn. 86 f. genehmigt hatte, war die Beihilfe nach dem Befristeten Rahmen auf 70 bzw. 90 % der ungedeckten Fixkosten begrenzt, soweit sie die in Rn. 22 des befristeten Rahmens und § 1 der Bundesregelegung Kleinbeihilfen genannte Höhe der Gesamtbeihilfe überstieg. Auch damit sollte das Fortbestehen betroffener Unternehmen sichergestellt, eine Verschlechterung ihrer Kapitalausstattung verhindert sowie den Unternehmen eine solide Grundlage für die Erholung von der Krise verschafft werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 4.10.2024 – C-124/23 P –, ECLI:EU:C:2024:860, juris, Rn. 50, 67.
Soweit sich die Behörden nicht darauf beschränkten, entsprechend der Genehmigung der Kommission Unternehmen auszuwählen, die im Sinne der Ausführungen im Befristeten Rahmen von wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie betroffen waren, und ihnen begrenzte Beihilfen zu gewähren, mit denen pandemiebedingte Liquiditätsengpässe behoben werden sollten und sichergestellt wer-den sollte, dass die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen nicht beeinträchtigt wurde, überstieg die Einschätzung, ob nach anderen Kriterien bewilligte Beihilfen im Ergebnis mit der im Befristeten Rahmen angeführten Zielrichtung in Einklang standen und insbesondere erforderlich, angemessen und verhältnismäßig waren, um eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaats zu beheben,
vgl. EuGH, Urteil vom 4.10.2024 – C-124/23 P –, ECLI:EU:C:2024:860, juris, Rn. 33; EuG, Urteil vom 21.12.2022 – T-260/21 –, ECLI:EU:T:2022:833, juris, Rn. 49,
die den nationalen Stellen obliegende einfach vorzunehmende Beurteilung, ob die jeweilige Zuwendung von der erteilten Genehmigung gedeckt war. Sie bedurfte komplexer wirtschaftlicher Beurteilungen, die der Kommission vorbehalten waren und von nationalen Stellen nicht berücksichtigt werden durften, so dass solche anders gearteten Beihilfen einer gesonderten Genehmigung der Kommission bedurft hätten.
Vgl. EuGH, Urteil vom 5.3.2019 – C-349/17 –, ECLI:EU:C:2019:172, juris, Rn. 68 ff.; EuG, Urteil vom 21.12.2022 – T-525/21 –, ECLI:EU:T:2022:835; juris, Rn. 31.
Das Ändern der Voraussetzungen für die Antragsberechtigung durch ein nationales Förderprogramm kann mit einer Änderung einer bestehenden Beihilfe im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der die Anmeldung von nationalen Beihilfen bei der Kommission näher regelnden Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und folglich mit einer neuen Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. c der die Anwendung von Art. 108 AEUV näher regelnden Verordnung (EU) 2015/1589 gleichzusetzen sein, die gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV anzumelden wäre. Ob dies der Fall ist, haben die nationalen Gerichte zu prüfen.
Vgl. EuG, Urteil vom 21.12.2022 – T-525/21 –, ECLI:EU:T:2022:835, juris, Rn. 30 ff., m. w. N.
Die vorübergehende Gewährung einer außerordentlichen Wirtschaftshilfe zugunsten von Unternehmen, deren Betrieb aufgrund der zur Bewältigung der Pandemie erforderlichen Maßnahmen temporär im November und/oder Dezember 2020 geschlossen wurde, im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19 war jedoch auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen und sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden waren, unter den Voraussetzungen, die sich aus der hierauf bezogenen und am 21.2.2021 von der Kommission genehmigten sog. „Bundesregelung Novemberhilfe/Dezemberhilfe Schadensausgleich“ ergeben, unionsrechtlich zulässig.
Auch kann eine Maßnahme auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, obwohl die nationale Beihilferegelung auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV gestützt worden ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 28.9.2023 – C-320/21 P –, ECLI:EU:C:2023:712, juris, Rn. 54.
b) Gemessen daran verstieß die Bewilligung der dem Kläger gewährten November- und Dezemberhilfen gegen Art. 107 Abs. 1 i. V. m. Art. 108 Abs. 3 AEUV. Sie kann weder auf die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ noch auf die dafür an sich vorgesehene „Bundesregelung Novemberhilfe/Dezemberhilfe Schadensausgleich“ gestützt werden, und hätte als neue Beihilfe einer anderen Beihilferegelung bedurft, die gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV bei der Kommission anzumelden und von ihr zu genehmigen gewesen wäre.
Die bei der Kommission angemeldeten und von ihr gebilligten sowie im Bewilligungszeitpunkt maßgeblichen Regelungen der „Vierten Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ vom 12.2.2021, BAnz AT 01.03.2021 B1, erlaubten nicht die Gewährung außerordentlicher Wirtschaftshilfen in Form der von Bund und Ländern beschlossenen November- und Dezemberhilfen im Umfang von mehr als 70 bzw. 90 % der ungedeckten Fixkosten an den Kläger, ohne dabei zu gewährleisten, dass mit ihnen (nur) Liquiditätsengpässe seines Unternehmens aufgrund der Covid-19-Pandemie behoben werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass die dadurch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit seines Unternehmens nicht beeinträchtigten. Eine Begrenzung auf Beihilfen mit dieser Zielrichtung sah weder das Förderprogramm vor noch wurde im Antragsverfahren geprüft, ob der Kläger die beantragte November- oder Dezemberhilfe im Umfang von 75 Prozent des Vergleichsumsatzes des entsprechenden Vorjahreszeitraums zur Behebung eines ihm wegen der Schließungsanordnungen für November und Dezember 2020 drohenden Liquiditätsengpasses oder zur Sicherstellung seiner Existenzfähigkeit benötigte. Dies war beim Betrieb des Klägers auch im Ergebnis nicht der Fall, weshalb hier die Grenzen zulässiger Pauschalierung zur Verwaltungsvereinfachung jedenfalls überschritten waren. Allein für November 2020 war ihm wegen außerordentlich hoher Umsätze im November 2019 von durchschnittlich täglich über 9.300,00 Euro in 29 Tagen eine Novemberhilfe in Höhe von über 200.000,00 Euro bewilligt worden. Bei Gesamtkosten im November 2020 in Höhe von nur gut 2.700,00 Euro lässt sich die Frage, ob der Betrieb des Klägers zur Sicherung seiner Liquidität und seiner Existenzfähigkeit wegen der Schließungsanordnungen für November 2020 Coronahilfen im Umfang von über 200.000,00 Euro benötigte, nicht bereits deshalb pauschaliert ohne Weiteres bejahen, weil der Betrieb die betragsmäßigen Obergrenzen der „Vierten Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“, der De-Minimis-Verordnung und der „Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020“ noch nicht ausgeschöpft hatte. Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV gestattet keine nationale Beihilferegelung oder Einzelbeihilfe ohne eine von der Kommission vorgenommene und hierauf bezogene Prüfung, ob sie sich im Rahmen dieser Vorschrift halten und zur Verfolgung der danach legitimen Zielrichtung insbesondere erforderlich, angemessen und verhältnismäßig sind. Nur der Kommission, nicht den nationalen Stellen ist für diese Beurteilung ein weites Ermessen eingeräumt. Eine solche Prüfung hat bezogen auf die Gewährung von November- und Dezemberhilfen nicht schon mit der auf dem Befristeten Rahmen beruhenden Genehmigung der Geänderten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 stattgefunden. In Rn. 11, 18, 86 f. des Befristeten Rahmens in der seinerzeit geltenden Fassung der 5. Änderung hatte die Kommission lediglich die Absicht zum Ausdruck gebracht, auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV Unternehmen, die aufgrund der Covid-19-Pandemie mit einer geringeren Nachfrage zu kämpfen hätten, entweder durch einen Beitrag zur Deckung eines Teils ihrer Fixkosten oder sonst mit dem Ziel zu unterstützen, das Fortbestehen dieser Unternehmen sicherzustellen, eine Verschlechterung ihrer Kapitalausstattung zu verhindern und ihnen eine solide Grundlage für die Erholung von der Krise zu verschaffen. Dabei hat sie – wie ausgeführt – in diesem rechtlichen Kontext nur über die Vereinbarkeit begrenzter Beihilfen mit dem Binnenmarkt für einen befristeten Zeitraum entschieden, die dazu bestimmt waren, „die Liquiditätsengpässe von Unternehmen zu beheben und sicherzustellen, dass die durch den COVID-19-Ausbruch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen, insbesondere von KMU, nicht beeinträchtigen“.
Vgl. EuGH, Urteil vom 4.10.2024 – C-124/23 P –, ECLI:EU:C:2024:860, juris, Rn. 50 ff., 53.
Auf eine Deckung der im November und Dezember 2020 angefallenen Fixkosten oder sonst erforderlicher Summen, um Liquiditätsengpässe in diesen Monaten zu überbrücken und das Fortbestehen des Betriebs des Klägers sicherzustellen, beschränkte sich die in Rede stehende Förderung allerdings gerade nicht. Vielmehr lag in ihr eine Entschädigung für entgangenen Gewinn im Vergleich zum Vorjahreszeitraum. Eine derartige Entschädigung für Einbußen, die unmittelbar auf den COVID-19-Ausbruch, insbesondere hierdurch begründete restriktive Maßnahmen zurückzuführen waren, die zur Einstellung der gesamten oder eines ausreichend großen Teils der betroffenen Tätigkeit führten, hatte die Kommission in Rn. 15 ff. des befristeten Rahmens aber lediglich auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV nach anderen Kriterien für zulässig gehalten und dabei zur Vermeidung einer Überkompensation eine strenge Quantifizierung der jeweiligen Einbußen gefordert. Zugleich hatte sie klargestellt, die wirtschaftlichen Auswirkungen von Rückgängen der Nachfrage oder der Teilnehmerzahlen, die durch eine allgemein geringere Nachfrage oder durch eine geringere Bereitschaft der Kunden, an öffentlichen Orten, in öffentlichen Verkehrsmitteln oder an anderen Orten zusammenzukommen, durch allgemein anwendbare Kapazitätsbeschränkungen oder durch Maßnahmen der sozialen Distanzierung oder Ähnliches bedingt seien, könnten bei der Berechnung der auf die restriktive Maßnahme zurückzuführenden Einbußen, für die gemäß Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV eine Entschädigung gewährt werden könne, nicht berücksichtigt werden. Die Vereinbarkeit anderer Arten von Beihilfen, die allgemeiner auf die Bewältigung des aus dem COVID-19-Ausbruch resultierenden Konjunkturrückgangs ausgerichtet seien, werde stattdessen auf der Grundlage des Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und somit grundsätzlich auf der Grundlage des Befristeten Rahmens geprüft.
Die zurückgenommenen Bewilligungen sind im Streitfall auch der Sache nach nicht unter dem Gesichtspunkt der Schadensbeseitigung nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV von der durch die Kommission gesondert genehmigten „Bundesregelung Novemberhilfe/Dezemberhilfe Schadensausgleich“ gedeckt, weil der Kläger nicht nach deren § 2 antragsberechtigt war. Weder musste der Geschäftsbetrieb oder die wirtschaftliche Tätigkeit des Klägers aufgrund der auf Grundlage eines Lockdown-Beschlusses vom 28.10.2020 und etwaiger Folgebeschlüsse erlassenen Verordnungen eingestellt werden (dazu unten aa) noch hat er nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent seiner Umsätze mit direkt von den oben genannten Maßnahmen betroffenen Unternehmen erzielt (dazu unten bb).
aa) Der Verkauf von Veranstaltungstickets durch den Kläger über das Internet musste nicht wegen des Beschlusses vom 28.10.2020 oder der Folgebeschlüsse eingestellt werden. Tickets für langfristig geplante Veranstaltungen durften auch im November und Dezember 2020 über das Internet verkauft werden. Dementsprechend hat der Kläger trotz des andauernden Lockdowns im Dezember 2020 auch tatsächlich aus dieser Tätigkeit Umsätze generiert. Der starke Rückgang der Nachfrage wegen fortbestehender Unsicherheiten über die weitere Entwicklung und der daraus folgenden reduzierten Zahl langfristig geplanter Veranstaltungen und der geringeren Bereitschaft der Kunden, langfristig im Voraus Tickets zu kaufen, rechtfertigt nach den Klarstellungen der Kommission nicht, Entschädigungen nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV zu gewähren. Dabei ist unerheblich, ob wegen der seit der Pandemie und darüber hinaus verringerten Nachfrage sogar langfristig die Geschäftsgrundlage des damaligen Geschäftsmodells des Klägers als Haupterwerbsquelle entfallen ist, weswegen er seit Februar 2022 seinen Lebensunterhalt hauptsächlich aus abhängiger Beschäftigung bestreitet.
bb) Der Kläger hat auch nicht regelmäßig mindestens 80 Prozent seiner Umsätze mit direkt betroffenen Unternehmen erzielt. Indem er von direkt von den Schließungsanordnungen Betroffenen Eintrittskarten für Konzerte, Fußballspiele und andere Großsportereignisse bezogen und diese im eigenen Namen und auf eigene Rechnung an Endkunden verkauft hat, hat er seine Umsätze gerade nicht mit direkt von den Schließungen betroffenen Unternehmen, sondern mit hiervon nicht unmittelbar betroffenen Endkunden erzielt. Daran ändert auch die behauptete und nicht näher erläuterte Zusammenarbeit zwischen direkt von den Schließungsanordnungen betroffenen Veranstaltern und dem Kläger nichts. Aufgrund einer wie auch immer gearteten Zusammenarbeit hat der Kläger jedenfalls nicht nachweislich und regelmäßig mindestens 80 % seiner Umsätze mit direkt von den oben genannten Maßnahmen betroffenen Unternehmen erzielt. Der prüfende Dritte hatte später ausdrücklich klargestellt, der Kläger vermittele keine Karten, trete nicht als Vermittler gegenüber anderen Dritten auf und es bestehe auch kein Vertragsverhältnis mit einer vermittelnden Person. Er erhalte keine Provisionen, sondern erwirtschafte ausschließlich seine Umsätze in eigenem Namen und auf eigene Rechnung.
c) Die Bewilligungen der November- und Dezemberhilfe an den Kläger waren zudem wegen der ihnen zugrundeliegenden unzutreffenden Tatsachengrundlage nicht im Rahmen einer fehlerfreien Ermessensausübung nach § 40 VwVfG NRW und damit rechtswidrig erfolgt. Die Gewährung beruhte auf den Angaben in den Anträgen des Klägers, in denen er angegeben hatte, er sei indirekt betroffen, erziele also nachweislich und regelmäßig mindestens 80 % seiner Umsätze mit direkt von Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen gemäß Beschluss vom 28.10.2020 betroffenen Unternehmen. Diese Angaben entsprachen ebenso wenig den Tatsachen wie die im weiteren Verfahren abgegebene Erklärung, er sei direkt betroffen, weil er ausschließlich Umsätze als Eventorganisator erziele und bei ihm zu 100 % zutreffe, dass er seinen Betrieb auf Grund der Schließungsverordnungen der Länder nach dem 28.10.2020 habe einstellen oder schließen müssen. Der Kläger konnte wegen Wegfalls zahlreicher Veranstaltungen zwar nur noch wenige Tickets verkaufen, seine Kunden waren aber ebenso wenig wie er selbst von Betriebsschließungen betroffen.
2. Ermessensfehler des Beklagten hinsichtlich der Rücknahmebescheide sind nicht gegeben. Sein Ermessen war mit Blick auf die in wesentlicher Beziehung unrichtigen Angaben, auf denen die Bewilligung beruhte (unter a), als auch angesichts der unionsrechtswidrigen Beihilfegewährung (unter b), in Richtung auf die Rücknahme der rechtswidrig gewährten November-/Dezemberhilfe mit Wirkung für die Vergangenheit eingeschränkt, ohne dass außergewöhnliche Umstände gegeben waren, die er hätte berücksichtigen müssen (unter c).
Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW wird in den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW, in denen sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen kann und deshalb auch das Rücknahmeverbot nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nicht greift und zu denen gehört, dass der Begünstigte den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen. § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW lenkt das der Behörde nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW zustehende Ermessen, indem er für die Fälle des Satzes 3 die Rücknahme des Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit als Regel festlegt. In diesen Fällen müssen besondere Gründe vorliegen, wenn eine Rücknahme nur für die Zukunft angeordnet oder überhaupt von der Rücknahme abgesehen werden soll. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind. Die entsprechenden Erwägungen sind dann auch in der Begründung kenntlich zu machen. Lediglich für die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, die nicht unter den Anwendungsbereich des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG fallen, wird kein Fall intendierten Ermessens angenommen, weil die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten bei ihnen gleichberechtigt nebeneinanderstehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.5.2025 – 4 A 2550/22 –, juris, Rn. 91 ff., m. w. N.
a) Hier ist ein Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW gegeben, wonach der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen wird, weil der Kläger die Verwaltungsakte durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren.
Unrichtige Angaben in diesem Sinne sind Angaben tatsächlicher Art.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.6.1991 – 9 C 22.90 –, BVerwGE 88, 312 = juris, Rn. 39.
Ein Verwaltungsakt wird durch in wesentlicher Beziehung unrichtige Angaben erwirkt, wenn diese für die Entscheidungsfindung der Behörde entscheidungserheblich waren, sei es in Bezug auf gesetzliche Tatbestandsmerkmale, sei es für die behördlichen Ermessenserwägungen. Der Begünstigte muss objektiv eine Mitursache für den Erlass des rechtswidrigen Verwaltungsakts gesetzt haben. Auf Verschulden kommt es nicht an.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 48 Rn. 154; BVerwG, Urteile vom 12.2.2020 – 8 C 6.19 –, BVerwGE 167, 344 = juris, Rn. 26, vom 28.6.2012 – 2 C 13.11 –, BVerwGE 143, 230 = juris, Rn. 17, und vom 23.5.1996 – 3 C 13.94 –, juris, Rn. 49, sowie Beschluss vom 18.8.1993 – 3 B 35.93 –, juris, Rn. 4.
Bei unrichtigen Angaben des Begünstigten, auf denen die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, besteht auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz, wenn die Behörde für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 12.2.2020 – 8 C 6.19 –, BVerwGE 167, 344 = juris, Rn. 26, und vom 14.8.1986 – 3 C 9.85 –, BVerwGE 74, 357 = juris, Rn. 29.
Trotz objektiver Unrichtigkeit der Angaben kann Vertrauensschutz allenfalls dann zugebilligt werden, wenn der Antragsteller bei der Antragstellung ein Höchstmaß an Sorgfalt hätte walten lassen. Wären die unrichtigen Angaben etwa auf eine entsprechende Auskunft der Bewilligungsbehörde oder einzelner ihrer Mitarbeiter zurückzuführen, soweit nicht die Deutungshoheit bei den Unionsbehörden liegt, so wäre der Tatbestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht erfüllt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.11.1997 – 3 C 33.96 –, BVerwGE 105, 354 = juris, Rn. 29; siehe auch EuGH, Urteil vom 5.3.2019 – C-349/17 –, ECLI:EU:C:2019:172, juris, Rn. 97 f., 102, m. w. N.
Nach diesen Maßstäben hat der Kläger die zurückgenommenen Bewilligungsbescheide durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren. Der Kläger hat im Antragsformular jeweils angegeben, indirekt betroffen zu sein, also nachweislich und regelmäßig mindestens 80 % seiner Umsätze mit direkt von Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen gemäß Beschluss vom 28.10.2020 betroffenen Unternehmen zu erzielen. Dies ist wie ausgeführt eine objektiv unrichtige Tatsachenangabe. Im Verwaltungsverfahren hat der Kläger weiter unzutreffend angegeben, er sei direkt betroffen, weil er seinen Betrieb aufgrund der Schließungsanordnung habe einstellen müssen. Auch diese Tatsachenangabe ist objektiv unzutreffend, weil der Kläger seinen Betrieb nicht einstellen oder schließen musste, auch wenn der Ticketverkauf im November und Dezember 2020 weitgehend zusammengebrochen war. Ticketverkäufe waren nicht verboten; er hat im Übrigen auch im Dezember 2020 noch Umsätze durch den Kartenverkauf erzielt. Mit der Vorlage seiner Gewerbeanzeige, in der seine Tätigkeit als „Eventorganisation“ angegeben war, und seinen damit verbundenen Erklärungen, es treffe zu 100 % zu, dass er wegen des Beschlusses vom 28.10.2020 seinen Betrieb habe einstellen oder schließen müssen, und als Eventorganisator er wie Veranstaltungsagenturen direkt betroffen sei, hat der Kläger bei der Bewilligungsbehörde ausweislich der Bearbeitervermerke von Anfang Oktober 2021 auch tatsächlich den unzutreffenden Eindruck erweckt, die Gewerbeanmeldung weise eine direkte Betroffenheit als Eventveranstalter nach und die Nachweise ließen auf eine mindestens indirekte Betroffenheit schließen.
Diese unzutreffenden Angaben zur direkten Betroffenheit von den Schließungsanordnungen sowie zum Erzielen von mindestens von 80 % des Umsatzes mit unmittelbar betroffenen Unternehmen waren auch in wesentlicher Beziehung unrichtig. Schon aus dem Antrag und dem Vordruck über ergänzende Erklärungen des Antragstellers erkennbar waren sie als Voraussetzungen der für das Förderprogramm festgelegten Antragsberechtigung subventionserheblich und damit von ganz entscheidender Bedeutung für die Ermessensausübung des Beklagten über die Bewilligung. Nach allen seinerzeit verfügbaren Verlautbarungen über die Außerordentliche Wirtschaftshilfe waren diese Angaben für die Bewilligung von November- und Dezemberhilfen entscheidungserheblich. Hätte der Kläger wahrheitsgemäß die entsprechende Erklärung im Antragsformular, indirekt betroffen zu sein, nicht abgegeben und im Verwaltungsverfahren auf die entsprechenden Nachfragen des Beklagten nicht wahrheitswidrig erklärt, bei ihm als Eventorganisator treffe zu 100 % zu, dass er seinen Betrieb habe einstellen oder schließen müssen, wären ihm die November- und Dezemberhilfen nicht bewilligt worden. Dies ergab sich zweifelsfrei aus dem ausführlichen umfangreichen vorangegangenen Schriftverkehr, in dem der prüfende Dritte zunächst mehrfach und zuletzt im September 2021 darauf hingewiesen worden war, der Kläger sei nicht antragsberechtigt und sein Antrag abzulehnen. Wegen der in wesentlicher Hinsicht unzutreffenden entscheidungserheblichen Angaben über die Erforderlichkeit der Betriebsschließung sowie über das Erzielen von 80 % der Umsätze mit direkt von den Betriebsschließungen betroffenen Unternehmen ist unerheblich, ob die weiteren Angaben zur Erläuterung der Tätigkeit des Klägers zutreffend waren. Jedenfalls hat weder der Kläger noch der prüfende Dritte bei Antragstellung oder auch danach ein Höchstmaß an Sorgfalt walten lassen. Dagegen spricht schon, dass die Angaben dazu, direkt, indirekt oder indirekt über Dritte betroffen zu sein, auf die entsprechenden Nachfragen der Bewilligungsbehörde mehrfach, teilweise sogar in derselben Antwort an die Bewilligungsbehörde, geändert worden waren mit dem erkennbar einzigen Ziel, irgendwie unter Anführen wertungsmäßig vermeintlich vergleichbarer Fallgruppen die Behörde zu einer Bewilligung zu bewegen. Eine sorgfältige Prüfung der rechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen aus dem Unionsrecht, über die die Behörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nicht verfügen durfte, war jedenfalls nicht erfolgt. Ob die Behörde für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft, ist ‒ wie ausgeführt ‒ unerheblich.
b) Der Kläger kann sich auch als Empfänger einer nach Art. 108 Abs. 3 AEUV rechtswidrigen Beihilfe nicht auf ein Vertrauen in die Bewilligung berufen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs setzt das Recht, sich für den Fall einer unionsrechtswidrigen Beihilfegewährung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, voraus, dass die zuständigen Unionsbehörden dem Betroffenen klare, unbedingte und übereinstimmende, aus befugten und zuverlässigen Quellen stammende Zusicherungen erteilt haben. Klare, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar. Insbesondere kann der Empfänger einer Beihilfe, wenn sie ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewährt wurde, so dass sie gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV rechtswidrig ist, in diesem Moment kein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit ihrer Gewährung haben. Dabei hat die Kommission den nationalen Stellen keine Entscheidungsbefugnis eingeräumt, was die Reichweite der Befreiung von der Anmeldung betrifft, so dass sich diese Stellen ebenso wie die potenziellen Beihilfeempfänger vergewissern müssen, dass ihre Entscheidungen im Einklang mit der Entscheidung der Kommission stehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 5.3.2019 – C-349/17 –, ECLI:EU:C:2019:172, juris, Rn. 97 f., 102, m. w. N.
Auf Auskünfte der zuständigen Unionsbehörden, aus denen der Kläger ableiten könnte, ihm dürften im Einklang mit Unionsrecht die ihm gewährten November- und Dezemberhilfen bewilligt werden, kann er sich nicht berufen. Der Europäische Gerichtshof verneint in Fällen den Vertrauensschutz, in denen die zuständigen Unionsbehörden, auf die es insoweit ankommt, zuverlässige Informationen veröffentlichen, nach denen die Rechtmäßigkeit der Beihilfen beurteilt werden kann. So lag es hier unabhängig von den vom Beklagten gegebenen Informationen und unterschiedlichen Einschätzungen der Mitarbeiter über die Antragsberechtigung. Die hierfür zuständige EU-Kommission hatte in ihrem Befristeten Rahmen, wie ausgeführt, im Einzelnen klargestellt, unter welchen Voraussetzungen und zu welchen Zwecken den Mitgliedstaaten die Gewährung von Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen im Rahmen von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV genehmigt werden konnte. Schon den vom Beklagten gegebenen Informationen konnte zudem insbesondere durch den Hinweis darauf, dass die Außerordentlichen Wirtschaftshilfe auf der Grundlage der „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ gewährt wurde, ausreichend klar entnommen werden, dass es sich um Zuwendungen im Sinne des europäischen Beihilfenrechts handelte. Auch wenn diese Bundesregelung nicht ohne Weiteres eine geeignete Grundlage für das neu aufgelegte Förderprogramm über die Gewährung Außerordentlicher Wirtschaftshilfen bot, so konnte ihr immerhin der Hinweis auf die unionsrechtlich maßgeblichen Grundlagen der Förderung entnommen werden, die eine Prüfung der unionsrechtlichen Zulässigkeit ermöglichte.
Zwar enthält das Gemeinschaftsrecht keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde gegenüber dem Beihilfeempfänger regeln, Bewilligungsbescheide über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 – 3 C 22.02 –, juris, Rn. 15.
Allerdings obliegt im Rahmen innerstaatlicher Ermächtigungsnormen einer nationalen Stelle, die feststellt, dass eine Beihilfe, die sie gewährt hat, nicht die Voraussetzungen nach Art. 108 Abs. 3 AEUV erfüllt, auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die rechtswidrig gewährte Beihilfe aus eigener Initiative zurückzufordern.
Vgl. EuGH, Urteil vom 5.3.2019 – C-349/17 –, ECLI:EU:C:2019:172, juris, Rn. 89 ff.
c) Außergewöhnliche Umstände, die es im Falle des Klägers geboten hätten, eine Ausnahme vom gesetzlichen Regelfall der Rücknahme der November- und Dezemberhilfe anzunehmen, und die der Beklagte im Rahmen seines Ermessens unberücksichtigt gelassen haben könnte, liegen nicht vor. Eine Mitverantwortung der Behörde auf Grund der vor dem Bearbeiterwechsel bereits aktenkundig erkannten fehlenden Antragsberechtigung kann nach höchstrichterlicher Rechtsprechung verlorenen Vertrauensschutz nicht wieder begründen, sondern allenfalls dazu führen, dass der Rücknahme eines Bewilligungsbescheides nach Treu und Glauben der Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegensteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.5.1996 – 3 C 13.94 –, juris, Rn. 50.
Ein treuwidriges Verhalten des Beklagten liegt hier aber nicht vor. Die zunächst nur gewährten Abschlagszahlungen waren unter dem Vorbehalt der vollständigen Antragsprüfung bewilligt worden. Der Beklagte hatte damit vor der Entscheidung über die Förderanträge im Oktober 2021 keinen Vertrauenstatbestand geschaffen, der Kläger werde die gewährten Zahlungen in jedem Fall behalten und endgültig für seinen Betrieb verwenden dürfen. Während der folgenden Antragsprüfung hat der Beklagte den Kläger über den prüfenden Dritten mehrfach aufgefordert, die Anträge zurückzunehmen und die ihm nicht zustehenden Fördermittel zurückzuzahlen. Auch in den Bewilligungsbescheiden wurde noch ausdrücklich darauf hingewiesen, die November- und Dezemberhilfe sei zweckgebunden und diene ausschließlich dazu, Unternehmen, Soloselbständigen und selbständigen Angehörigen der Freien Berufe, die aufgrund der coronabedingten Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen gemäß dem Beschluss von Bund und Ländern vom 28.10.2020 („Lockdown“) erhebliche Umsatzausfälle erlitten hatten, den dadurch bedingten Umsatzausfall zu kompensieren und damit deren wirtschaftliche Existenz zu sichern. Da sich der Beklagte zudem eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Novemberhilfe und Dezemberhilfe sowie ihrer zweckentsprechenden Verwendung ausdrücklich vorbehalten und auf die Erstattungspflicht unter anderem für den Fall der Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit hingewiesen hatte, konnte der Kläger selbst nach Erhalt des Bewilligungsbescheids nicht berechtigterweise annehmen, die November- und Dezemberhilfe – wie erfolgt – für seinen Betrieb verwenden zu dürfen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.5.2025 – 4 E 661/23 –, juris, Rn. 13.
2. Die Rückforderungen der bereits gezahlten Beträge sind ebenfalls rechtmäßig. Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG NRW. Danach sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit – wie hier – ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist.
Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Kläger nicht berufen, weil er die Umstände kannte, die zur Rücknahme der Bewilligungsbescheide geführt haben (vgl. § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW). Denn die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis des Erstattungspflichtigen muss sich nur auf die tatsächlichen Voraussetzungen der die Rücknahme auslösenden Rechtswidrigkeit beziehen, nicht auch auf die Rechtswidrigkeit selbst.
Vgl. BVerwG Urteil vom 13.11.1997 – 3 C 33.96 –, juris, Rn. 34.
Der Kläger wusste, dass die ihm gewährten Mittel einen Umfang hatten, der zur Überbrückung eines Liquiditätsengpasses im November und Dezember 2020 bzw. zur Sicherstellung seiner Existenzfähigkeit nicht erforderlich war, sowie dass er seinen Betrieb nicht aufgrund der Schließungsanordnung einstellen musste und dass er auch nicht regelmäßig mindestens 80 % seiner Umsätze mit direkt von Schließungsanordnungen betroffenen Unternehmen erzielte. Damit sind alle Umstände erfasst, auf die es in diesem Zusammenhang ankommt. Ob der Kläger diese Umstände rechtlich zutreffend gewertet hat, ist nicht entscheidungserheblich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 40 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 49a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 53 Bundeshaushaltsordnung (BHO) bzw. der Landeshaushaltsordnung
Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV
Art. 108 Abs. 3 AEUV
Art. 108 Abs. 3 AEUV
Art. 107 Abs. 1 AEUV
Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 107 Abs. 2 AEUV
Art. 108 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 31, 222
BVerwGE 159, 148
BVerwGE 88, 312
BVerwGE 167, 344
BVerwGE 143, 230
BVerwGE 74, 357
BVerwGE 105, 354
3 C 153.67
6 C 3.16
4 A 357/21
4 A 2550/22
9 C 22.90
8 C 6.19
2 C 13.11
3 C 13.94
3 B 35.93
3 C 9.85
3 C 33.96
3 C 22.02
4 E 661/23