Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-29, Aktenzeichen 8 L 3841/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:2000:0229.8L3841.99.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 500.000,00 DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 29.11.1999 gestellte und mit Schriftsatz vom 16.02.2000 neu gefaßte Antrag,
1.
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 11.10.1999 gegen den Änderungsbescheid des Antragsgegners vom 01.10.1999 wiederherzustellen, hilfsweise
2.
3.
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Änderungsbescheid des Antragsgegners vom 01.10.1999 wiederherzustellen, soweit sie - in der Diktion des Gerichts - dem Status I entspricht, also soweit gemäß 3.5 der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 19.10.1995 in der Fassung vom 04.07.1996 zum Einbau in die Sandgrube Q nicht nachteilig veränderte natürliche Locker- und Festgesteine entsprechend der Deponieklasse 1 (LWA-Richtlinienentwurf 1987) sowie Wiedereinbaumaterialien mit Bauschuttanteilen < 45% zum Einbau zugelassen sind,
4.
hat keinen Erfolg.
Dem auch nach dem Erörterungstermin vom 21.01.2000 weiterhin allein gestellten Aussetzungsantrag ist - und zwar sowohl dem Haupt- als auch dem Hilfsantrag - das Rechtsschutzinteresse abzusprechen. Denn nach Maßgabe der den Beteiligten im Erörterungstermin auseinandergesetzten abfallrechtlichen Einordnung der Verfüllung der Sandgrube Q, an der auch nach den zwischenzeitlich gewechselten Argumenten (Schriftsätze der Beteiligten und der Bezirksregierung vom 3., 8., 11., 14. - 3 Schriftsätze -, 16., 17., 22., 28. und 29.02.2000) festzuhalten ist, bietet die erteilte wasserrechtliche Erlaubnis nicht die erforderliche rechtliche Grundlage für die Verfüllung, für die es vielmehr einer abfallrechtlichen Zulassung bedarf. Sowohl der Änderungsbescheid als auch der dagegen gerichtete Widerspruch und Aussetzungsantrag gehen mithin ins Leere.
Bei der Sandgrube Q handelt es sich um eine planfeststellungs- bzw. plangenehmigungsbedürftige Deponie, also um eine Abfallbeseitigungsanlage zur Endablagerung von Abfällen (vgl. die Legaldefinition in § 29 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 KrW-/AbfG). Daß die zur Verfüllung gelangenden Stoffe Abfälle (§ 3 KrW-/AbfG) sind und dort der Endablagerung zugeführt werden, steht außer Frage. Die Antragstellerin nimmt nun aber - bislang durchaus in Einklang mit der Auffassung und Praxis des Antragsgegners - für sich in Anspruch, die Verfüllung sei als stoffliche Verwertung der verfüllten Abfälle (§ 4 Abs. 3 KrW-/AbfG) und nicht als stoffliche Beseitigung einzuordnen. Dem ist nicht zu folgen. Nach der gebotenen wirtschaftlichen Betrachtungsweise liegt der Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahmen nicht in der Nutzung der Abfälle, sondern in der Beseitigung von deren Schadstoffpotential; die von der Antragstellerin für das Vorliegen einer Nutzung geltend gemachten Gesichtspunkte überschreiten bei der erforderlichen Gesamtbewertung (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, Kommentar zum KrW-/AbfG 1997, § 4 Rdn. 35) nicht die Grenze des untergeordneten Nebenzwecks (§§ 4 Abs. 3 Satz 2, 10 Abs. 2 Satz 4 KrW-/AbfG).
Die bisherige Praxis des Antragsgegners, wie sie im Erörterungstermin noch einmal wiederholt worden ist, will eine Verwertung stets - ersichtlich ohne Anwendung der Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG - dann anerkennen, wenn die Einbauvoraussetzungen der einschlägigen Regelwerke (also insbesondere der Technischen Regeln der LAGA - Länderarbeitsgemeinschaft Abfall - betreffend die Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen, abgedruckt bei Hösel/Kumpf TVAB Ordnungs-Nr. 40200, bzw. des in der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 19.10.1995/04.07.1996 zugrundegelegten LWA- Richtlinienentwurfs 1987) eingehalten werden. Es erfolgt also ein Rückschluß aus der Einhaltung der Anforderungen der Regelwerke auf das Vorliegen des Tatbestandes der Verwertung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/ AbfG. Dem kann so nicht gefolgt werden. Die genannten Regelwerke geben selbst nicht an, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen eine Verwertung stattfindet, sondern definieren lediglich die Einbaustandards für den Fall, daß von einer Verwertung im Sinne des Gesetzes auszugehen ist. Die technischen Regeln der LAGA beschreiben insoweit lediglich ihren Anwendungsbereich (I Ziff. 2 Abs. 3: "Abfälle, die der Verwertung zugeführt werden sollen") und geben eine Bestimmung des Begriffs "Einbau" (I Ziff. 5: "Wiederverwendung bzw. Verwertung ... bei Baumaßnahmen im weitesten Sinn, zum Beispiel im Erd-, Straßen-, Landschafts- und Deponiebau sowie bei der Verfüllung von Baugruben und Rekultivierungsmaßnahmen"). Anhaltspunkte dafür, unter welchen Voraussetzungen nach Maßgabe von §§ 4 Abs. 3 Satz 2, 10 Abs. 2 Satz 4 KrW-/ AbfG eine Verwertung nicht nur untergeordneter Art anzunehmen sein soll, werden damit aber nicht geliefert. Diese Bewertung bleibt stets anhand der gesetzlichen Kriterien vorzunehmen.
Zur Einordnung von Entledigungsvorgängen als Beseitigung oder Verwertung verweist das Gesetz auf bestimmte Verfahren (§ 3 Abs. 2 KrW-/AbfG i.V.m. Anhang II A. und B.). Einschlägig sind hier das Beseitigungsverfahren D 1 ("Ablagerungen in oder auf dem Boden, das heißt Deponien usw.") und von den Verwertungsverfahren das Verfahren R 4 in der Variante "Verwertung/... anderer anorganischer Stoffe". Das von der Antragstellerin im Erörterungstermin angesprochene Verfahren R 10 ("Aufbringung auf den Boden zum Nutzen ... der Ökologie") scheidet dagegen aus; es ist ersichtlich inhaltsgleich mit dem "flächenhaften Ein- bzw. Ausbringen in den/auf landwirtschaftliche, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzte Böden" im Sinne von I Ziff. 5 der Technischen Regeln der LAGA und trifft damit die Verfüllvorgänge in der ehemaligen Sandgrube Q nicht. Während sich deren Verfüllung ohne weiteres in das Beseitigungsverfahren D 1 einordnet, läßt das Verwertungsverfahren R 4 die entscheidende Frage, ob eine Verwertung gegeben ist, ohne konkretisierenden Hinweis offen. Diese muß damit unter Rückgriff auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG beantwortet werden, wonach - soweit hier von Bedeutung - die stoffliche Verwertung auch in der Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Abfälle für andere als die ursprünglichen Zwecke zu finden sein kann. Zur näheren Bestimmung des Bedeutungsgehalts dieser Tatbestandsvariante kann der Bund-Länder-AG-Entwurf vom 05./06.11.1997 "Abfallbegriff, Abfallverwertung und Abfallbeseitigung nach dem KrW-/AbfG" (abgedruckt bei Kunig/Paetow/Versteyl a.a.O., Seite 1381) nicht herangezogen werden, da dort diese Alternative in die Überlegungen nicht einbezogen worden ist (vgl. Ziff. 2.1.1 des Entwurfs). Zu fragen bleibt mithin zum einen, welcher kreislaufwirtschaftlich relevante Nutzen aus der Verfüllung der ehemaligen Sandgrube gezogen wird, und zum anderen, ob dieser Nutzen gegenüber dem ohne Zweifel gegebenen Beseitungsvorgang D 1 die Schwelle des nur untergeordneten Nebenzwecks überschreitet.
Als Nutzen in diesem Sinne kommt die wirtschaftlich für die Antragstellerin allerdings sehr bedeutsame Möglichkeit der Gewinnerzielung durch die Übernahme von Abfällen gegen Entgelt nicht in Betracht. Insoweit wird kein Nutzen aus den stofflichen Eigenschaften der Verfüllstoffe gezogen; genutzt wird vielmehr die durch die frühere Aussandung entstandene Ablagerungskapazität der Sandgrube Q. Dies ist nichts anderes als die wirtschaftliche Seite des Beseitigungsvorgangs D 1 und führt nicht auf einen darüber hinausgehenden kreislaufwirtschaftlichen Nutzen. Einen solchen leitet die Antragstellerin aus einer ihr hinsichtlich der Sandgrube obliegenden Rekultivierungspflicht ab, die ihren Grund in der vorgängigen Abgrabung, der der Antragstellerin obliegenden Verkehrssicherungspflicht sowie den Vorgaben des landschaftspflegerischen Begleitplans als Teil der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 19.10.1995/04.07.1996 besitzt. Richtig ist, daß Zielsetzungen dieser Art einen Nutzen für die Kreislaufwirtschaft begründen, soweit die eingesetzten Verfüllstoffe andere höherwertige und sonst zum Einsatz kommende Stoffe substituieren. Das ändert aber nichts daran, daß die Verfüllung der Sandgrube bei der erforderlichen Gesamtbewertung ihr Gepräge durch den Beseitigungsvorgang erhält und sich die - auch gegebenen - Verwertungselemente nur als untergeordneter Nebenzweck darstellen. Die Kammer legt dabei die vom Gesetz geforderte wirtschaftliche Betrachtungsweise zugrunde, das heißt die verschiedenen in Richtung auf die Einordnung als Beseitigungs- bzw. Verwertungsvorgang weisenden Gesichtspunkte sind einer objektiv-ökonomischen Wertung (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl a.a.O. Seite 164 ff.) unterworfen worden, aus der sich das entscheidende Übergewicht des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin am "Verkauf von Ablagerungskapazitäten" gegenüber den gleichzeitig befriedigten Verwertungsinteressen ergibt.
Zunächst ist allerdings festzuhalten, daß mit der Verfüllung keine Verpflichtungen aus der vorgängigen Abgrabung erfüllt werden. Dies ist mit Urteil des VG Düsseldorf vom 04.01.1990 - 4 K 1657/88 - geklärt. Die abgrabungsrechtliche Herrichtung war mit Ziff. 3.5 der Nebenbestimmungen der seinerzeitigen Abgrabungsgenehmigung in dem Sinne geklärt und abgeschlossen, daß die Grubensohle - aus Landschaftsschutzgründen und aus Gründen des Schutzes als Naturdenkmal - nach erfolgter Ausbeutung der natürlichen Entwicklung überlassen werden sollte. Die Angriffe des seinerzeitigen Eigentümers und Klägers, Rechtsanwalt L (als Rechtsnachfolger der Erbengemeinschaft L, die zu der dem seinerzeitigen Pächter erteilten Abgrabungsgenehmigung ihr schriftliches Einverständnis erklärt hatte), auf diese die Verfüllung der Sandgrube hindernden Nebenbestimmung machten den letztlich vom Gericht geteilten Gesichtspunkt geltend, daß der endgültige Ausschluß jeder Verfüllung mit der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie unvereinbar sei. Unter diesem Aspekt eines Anspruchs auf die begehrte Zweitnutzung der Formsandgrube als Ausfluß der Eigentümerposition haben die Antragstellerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die entgegenstehenden landschaft- und denkmalschutzrechtlichen Bedenken (vgl. etwa die Stellungnahme des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalspflege vom 19.06.1995) überwinden können. So wurde die landschaftsschutzrechtliche Befreiung vom 01.06.1995 gemäß § 69 Abs. 1 LG wegen Vorliegens einer Härte, das heißt im Hinblick auf die von Rechtsanwalt L verfolgten Eigentümerinteressen erteilt. Diese konnten aufgrund des landschaftpflegerischen Begleitplans mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbart werden, woraus sich aber die Prioritätenbildung unter den widerstreitenden Interessen ohne weiteres ablesen läßt. Der landschaftspflegerische Begleitplan sollte die geplante Verfüllung mit den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftpflege verträglich machen. Damit handelt es sich bei der Erfüllung von dessen Auflagen um die Rahmenbedingungen der primär angestrebten wirtschaftlichen Zweitnutzung des Geländes, nicht dagegen um den diese bestimmenden Faktor. Wirtschaftlich betrachtet handelt es sich darum, die - wie sich gerade aus den Berechnungen des Schriftsatzes der Antragstellerin vom 14.02.2000 ersehen läßt - mit der Wiederverfüllung gegebenen sehr beachtlichen Gewinnerzielungsmöglichkeiten zu realisieren. Diese waren, jedenfalls bei Zugrundelegung entsprechender Deponiezuordnungskriterien, eben so hoch, daß auch substantielle ökologische Zugeständnisse gemacht werden konnten, ohne daß sich dadurch an dem Verhältnis von Haupt- zum Nebenzweck etwas geändert hätte. Es mag durchaus sein, daß, wie mit Schriftsatz vom 11.02.2000 vorgetragen wird, die Verfüllung nicht durchgeführt worden wäre, wenn von vornherein die Einhaltung von Beseitigungsstandards vorgegeben worden wäre. Daraus folgt aber keineswegs, daß nach den Maßstäben des Abfallrechts keine Beseitigung betrieben werden sollte, betrieben wurde und wird. Hinsichtlich der die Antragstellerin als Eigentümerin treffenden Verkehrssicherungspflicht gilt für die Bewertung im Rahmen der Hauptzweckklausel im Ergebnis nichts anderes. Der Antragstellerin mußte daran gelegen sein, die aus der vorgängigen Abgrabung fließenden und sonst aus deren Gewinn zu finanzierenden Folgekosten durch eine Zweitnutzung aufzufangen. An dem überragenden Gewicht, das letzterer wirtschaftlich zukommt, ändert sich dadurch nichts.
Dieser Bewertung der Verfüllung als eines Vorgangs der Abfallbeseitigung steht nicht entgegen, daß Rechtsanwalt L als Rechtsvorgänger der Antragstellerin seinerzeit in der Tat für sein Verfüllungsbegehren behördlicherseits - trotz der anders lautenden Hinweise der früher mit der Angelegenheit befaßten Gerichte - nicht auf das abfallrechtliche, sondern letztlich auf ein wasserrechtliches Zulassungsverfahren verwiesen worden ist (vgl. nur Schreiben des Regierungspräsidenten E1 vom 13.08.1993, Blatt 44 Beiakte Heft 2). Ob unter der Herrschaft des Abfallgesetzes vom 07.06.1972 (mit nachfolgenden Änderungen) diese Hinweise zutreffend waren, woran allerdings erhebliche Zweifel bestehen, bedarf letztlich keiner Klärung. Jedenfalls in Anwendung der Hauptzweckklausel des KrW-/AbfG mit ihrer objektiv-rechtlichen Ausrichtung scheidet die Einordnung der Verfüllung der Sandgrube Q als Verwertungsvorgang aus. Daß - worauf die Antragstellerin zutreffend hinweist - § 4 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG auf den "einzelnen" Abfall abstellt hat insoweit hier keine weiterführende Bedeutung. Für die Einordnung einer Abfallentsorgungsanlage als Deponie kommt es auf deren generelle Bestimmung als Abfallbeseitigungsanlage an. Einzelne Ablagerungsvorgänge können dabei durchaus als Verwertung einzustufen sein (vgl. den Erlaß des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 02.09.1998 - IV A 2-800- 21771/IV A 4-541.1 - zur Verwendung von Abfällen als Baustoffen auf Deponien); die Einordnung konkreter Einzelablagerungen steht im vorliegenden Verfahren aber nicht in Rede. Die wasserrechtliche Erlaubnis vom 19.10.1995/04.07.1996 ist ebenso wie der angegriffene Änderungsbescheid auf die Legalisierung der Abfallentsorgungsanlage insgesamt und nicht auf einzelne Ablagerungsvorgänge bezogen.
Als Deponie ist die Sandgrube Q abfallrechtlich zulassungsbedürftig (§ 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG); die Übergangsregelung des § 35 Abs. 1 KrW-/AbfG greift nicht ein. Neben der danach erforderlichen Planfeststellung bzw. Plangenehmigung ist für eine gesonderte wasserrechtliche Zulassung kein Raum und besitzt die vorhandene wasserrechtliche Erlaubnis keine selbständige Bedeutung. Beide Zulassungsformen entfalten dieselbe Konzentrationswirkung (§ 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG NRW i.d.F. der Bekanntmachung vom 12.11.1999, GV. NRW. Seite 602). Ein Fall unwesentlicher Bedeutung, in dem Planfeststellung und Plangenehmigung entfallen (§ 74 Abs. 7 Satz 1 VwVfG NRW), liegt nicht vor. Durch den Betrieb der Sandgrube als Abfallbeseitigungsanlage werden die Belange des Grundwasserschutzes berührt. Die wasserrechtliche Erlaubnis kann nicht als die in § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG NRW angesprochene erforderliche behördliche Entscheidung angesehen werden, da sie die Sandgrube gerade nicht als Deponie ins Auge gefaßt hat. Im Hinblick auf die in den neuesten Schriftsätzen der Beteiligten kontrovers diskutierte Frage, inwiefern die Verfüllung der Sandgrube als abgrabungsrechtliche Herrichtung genehmigungspflichtig sein könnte (verneinend bereits VG Düsseldorf in dem zitierten Urteil vom 04.01.1990), ist darauf zu verweisen, daß auch für ein gesondertes abgrabungsrechtliches Verfahren angesichts der Konzentrationswirkung des abfallrechtlichen Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens kein Raum ist.
Die mit dem angegriffenen Bescheid geänderte wasserrechtliche Erlaubnis kann nach allem die ihr zugedachte Funktion der Legalisierung der Sandgrube Q als Abfallentsorgungsanlage nicht erfüllen. Der Änderungsbescheid geht damit ins Leere. Der Bescheid kann auch nicht - in Anknüpfung an die darin unter anderem als Eingriffsermächtigung genannte ordnungsrechtliche Generalklausel (§ 14 OBG) - in eine Ordnungsverfügung umgedeutet werden, mit der der weitere Verfüllbetrieb geregelt würde. Zum einen liegt eine derartige Umdeutung schon deshalb nicht nahe, weil der Bescheid nicht auf eine Durchsetzung mit den Mitteln des Verwaltungszwangs angelegt ist. Zum anderen würde eine solche Umdeutung zumindest jetzt den mutmaßlichen Willen der erlassenden Behörde verfehlen, nachdem diese mehrfach angekündigt hat, daß die im Änderungsbescheid vorgesehenen Einbauwerte nicht mehr als zutreffend angesehen werden, sondern einer weiteren Verschärfung bedürfen.
Da der Aussetzungsantrag sein Ziel, den rechtmäßigen Betrieb der Abfallentsorgungsanlage im gewünschten Umfang zu sichern, auf dem Weg über den Angriff auf den Änderungsbescheid nicht erreichen kann, muß insofern das erforderliche Rechtsschutzinteresse verneint werden. Die Kammer hat nicht auf die Stellung eines Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO hingewirkt, der als Mittel zur Verfolgung dieses Zieles durchaus in Betracht zu ziehen wäre. Der Antragstellerin ist die Rechtsauffassung des Gerichts zur abfallrechtlichen Einordnung der Abfallentsorgungsanlage bekannt; es muß zuvörderst ihr überlassen bleiben, entsprechende Konsequenzen für die Antragstellung zu ziehen. Im übrigen lehnt sie es gerade ab, die Sandgrube Q an den für Deponien geltenden Anforderungen, insbesondere also an der TA-Siedlungsabfall messen zu lassen, so daß der Antrag in der ihm durch den Schriftsatz vom 16.02.2000 gegebenen Fassung der von der Antragstellerin vertretenen Rechtsauffassung und Interessenlage vollauf entspricht.
Das Gericht sieht ferner keine Veranlassung, über den bereits gegebenen allgemeinen Hinweis hinaus - daß angesichts der Vorgeschichte und der bisher einhelligen ausschließlich wasserrechtlichen Beurteilung der Verfüllvorgänge eine Stillegung allein aus formalen Gründen wegen der fehlenden abfallrechtlichen Zulassung unverhältnismäßig sein dürfte - weitere Hinweise zur demnächstigen behördlichen Vorgehensweise auf der Grundlage des gewonnenen abfallrechtlichen Erkenntnisstandes zu geben. Dies verbietet sich schon deshalb, weil die Überlegungen der befaßten Behörden ersichtlich noch im Fluß sind und zu keinem definitiven Ergebnis geführt haben, das bereits beurteilungsfähig wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG. Die Kammer hat - den Angaben der Antragstellerin folgend - ein Restverfüllungsvolumen von ca. 100.000 t zugrundegelegt und, fußend auf den Berechnungen im Schriftsatz vom 14.02.2000, die finanziellen Einbußen aufgrund der mit dem angegriffenen Bescheid geänderten Einbauwerte auf 10,00 DM/t geschätzt. Für das vorläufige Rechtsschutzverfahren ist als Streitwert die Hälfte des daraus resultierenden Interesses festgesetzt worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3
GKG
§ 3 KrW-/AbfG
§ 14 OBG
§ 123 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2
KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3
KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 2, 10 Abs. 2
Satz 4 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 69 Abs. 1 LG
§ 4 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG
§ 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG
§ 35 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG NRW
§ 74 Abs. 7 Satz 1 VwVfG NRW
§ 74 Abs. 7
Satz 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1657/88