Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-09-24, Aktenzeichen 5 B 1516/24
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:0924.5B1516.24.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. August 2024 - 8 L 2407/24.F - abgeändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 16. Juli 2024 wird hinsichtlich Nummer 1 der Verfügung des Antragsgegners vom 10. Juli 2024 wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Nummer 2 der Verfügung angeordnet.
Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die rechtzeitig eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und fristgerecht begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und begründet. Die von ihr erhobenen Einwendungen gegen die erstinstanzliche Entscheidung, auf deren Überprüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führen zur Abänderung des Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat der Antragstellerin zu Unrecht einstweiligen Rechtsschutz verwehrt.
Einstweiliger Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zu gewähren, wenn die vorzunehmende Interessenabwägung unter Einbeziehung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache ergibt, dass das private Interesse der Antragstellerseite, einstweilen von der Vollziehung verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit überwiegt. Dies ist regelmäßig dann der Fall, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist, weil an der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann. Umgekehrt bleibt das Eilbegehren erfolglos, wenn der Bescheid offensichtlich rechtmäßig ist und ein besonderes öffentliches Interesse an seiner sofortigen Vollziehung besteht. Bleibt bei summarischer Beurteilung des Sachstandes hingegen der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, so ist die Entscheidung anhand einer Interessenabwägung zu treffen.
Bei Anlegung dieser Maßstäbe erweist sich das Ergebnis des Verwaltungsgerichts, die angegriffene Baueinstellungsverfügung sei offensichtlich rechtmäßig, als unzutreffend.
Rechtsgrundlage für die Baueinstellungsverfügung ist § 81 Satz 1 HBO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Arbeiten anordnen, wenn und soweit Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet werden. Der Antragsgegner hat die gegenüber der Antragstellerin erlassene Baueinstellungsverfügung allein auf die formelle Illegalität der Bauvorhaben gestützt. Zwar sei der Antragstellerin mit Bescheid vom 14. Juni 2023 eine Baugenehmigung für ein Mehrfamilienhaus sowie zwei Einfamilienhäuser erteilt worden. Diese Baugenehmigung habe aber infolge der nachträglichen Teilung des ursprünglichen Grundstücks in drei einzelne Grundstücke ihre Feststellungswirkung verloren. Damit seien die Bauvorhaben formell illegal. Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsauffassung mit einer sehr knappen Begründung angeschlossen.
Demgegenüber geht der Senat nach summarischer Prüfung und unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht von einer formellen Illegalität der Bauvorhaben aus, was sich aus den folgenden Erwägungen ergibt:
Unstreitig wurde die Errichtung der drei Bauvorhaben gegenüber der Antragstellerin mit der Baugenehmigung vom 14. Juni 2023 gestattet. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit dieser Baugenehmigung nach § 44 HVwVfG bestehen nicht, weshalb sich ihre Wirksamkeit nach § 43 Abs. 2 HVwVfG richtet. Danach bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Diese Maßstäbe gelten auch für die Baugenehmigung (Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 82 Rdnr. 218a). Vor Erlass der Baueinstellungsverfügung ist die Baugenehmigung nicht aufgehoben worden, auch wenn der Antragsgegner mittlerweile parallel zum Beschwerdeverfahren ein Widerrufsverfahren eingeleitet hat. Damit kommt allein der Tatbestand der Erledigung „auf andere Weise“ in Betracht.
Teilweise wird in Bezug auf andere Landesbauordnungen angenommen, dass eine Grundstücksteilung zumindest dann die Erledigung der Baugenehmigung auf andere Weise zur Folge haben kann, wenn dadurch baurechtswidrige Zustände entstehen (so König, in: Schwarzer/König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 69 Rdnr. 18; Balensiefen, in: BeckOK Bauordnungsrecht Baden-Württemberg, Stand: 1. Juli 2024, § 8 BWLBO Rdnr. 33). Noch weitergehend vertreten der Antragsgegner und das Verwaltungsgericht die Auffassung, dass bereits die bloße Grundstücksteilung unabhängig von der Entstehung baurechtswidriger Zustände ausreicht, um die Baugenehmigung auf andere Weise erlöschen zu lassen.
Der Senat folgt weder der weiten Auffassung, dass eine Grundstücksteilung automatisch die Wirksamkeit einer zuvor erteilten Baugenehmigung entfallen lässt, noch der etwas engeren Auffassung, dass diese Wirkung zumindest dann eintritt, wenn die Grundstücksteilung zu baurechtswidrigen Zuständen führt.
Eine Erledigung in anderer Weise tritt ein, wenn der Verwaltungsakt unabhängig von einer behördlichen Entscheidung gegenstandslos wird oder eine maßgebliche Änderung der Sach- und Rechtslage eintritt (Hess. VGH, Beschluss vom 12. April 2016 - 4 A 1438/15.Z -, juris Rdnr. 15). Ferner ist von einer Erledigung auszugehen, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich inne wohnte, nachträglich entfällt (Hess. VGH, Beschluss vom 12. April 2016, a.a.O.). Letzteres ist der Fall, wenn das Regelungsobjekt wegfällt, die getroffene Regelung inhaltlich überholt wird, die Regelung aufgrund geänderter Sach- und Rechtslage gegenstandslos wird oder wenn ein eindeutiger einseitiger Verzicht erklärt wurde.
An die Erledigung auf andere Weise sind hohe Anforderungen zu stellen, weil der Tatbestand sehr unbestimmt ist und – anders als das aktive Herstellen der Unwirksamkeit durch die Aufhebung eines Verwaltungsaktes – unabhängig von einer formalisierten behördlichen Entscheidung sowie unabhängig vom Willen der Beteiligten eintritt. Deswegen ist es einhellige Auffassung, dass eine Erledigung auf andere Weise nur in eng begrenzten Ausnahmefällen möglich ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 C 3/11 -, juris Rdnr. 19; OVG Lüneburg, Urteil vom 7. Oktober 2021 - 1 KN 17/20 -, juris Rdnr. 48; Goldhammer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: November 2023, § 43 VwVfG Rdnr. 110).
Zwar ist davon auszugehen, dass mit der Baugenehmigung nicht nur eine bestimmte Bausubstanz mit einer bestimmten Nutzung genehmigt wird, sondern auch diese konkrete Bausubstanz in einer konkreten Lage auf einem konkreten Grundstück. Wird aber nicht die Bausubstanz, sondern allein das Grundstück durch die Grundstücksteilung verändert, fällt damit nicht der Gegenstand der Baugenehmigung und damit ihre Wirksamkeit weg (ebenso Bay. VGH, Urteil vom 28. November 2013 - 2 BV 12.761 -, juris Rdnr. 34). Es handelt sich weiterhin um dasselbe Bauvorhaben, das weiterhin an dem geplanten Ort in der bereits genehmigten Ausgestaltung errichtet werden soll. In diesen Fällen besteht für die Bauaufsichtsbehörde erst nach Rücknahme oder Widerruf der Baugenehmigung die Möglichkeit, im Wege der Baueinstellungsverfügung oder Beseitigungsanordnung einzuschreiten (so auch Bay. VGH, Urteil vom 28. November 2013 - 2 BV 12.761 -, juris Rdnr. 34; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, § 19 Rdnr. 44b; Grziwotz, in: BeckOK BauGB, Stand: 1. August 2024, § 19 Rdnr. 15).
Entgegen den Ausführungen des Antragsgegners ist die Grundstücksteilung auch nicht mit der Situation vergleichbar, in der ein Bauherr abweichend von einer ihm erteilten Baugenehmigung baut. Bei der Grundstücksteilung bleiben die geplante und genehmigte Bausubstanz sowie ihre Lage auf dem Grundstück identisch. Lediglich die „Rahmenbedingungen“, also die Zuordnung des Bauvorhabens zu einem konkreten Grundstück, ändert sich. Demgegenüber weicht in der vom Antragsgegner benannten Konstellation die Ausführung des Bauvorhabens von der durch die Baugenehmigung bestimmten Bausubstanz ab.
Der Antragsgegner weist zwar zutreffend darauf hin, dass sich die Teilung des Baugrundstücks auf grundstücksbezogene Anforderungen des Baurechts auswirken und dazu führen kann, dass die Frage der Vereinbarkeit der Anlage mit zum Genehmigungsmaßstab gehörenden Vorschriften neu zu stellen ist. In diesen Fällen kann die Baugenehmigung infolge der veränderten konkreten Grundstückssituation ihre Feststellungswirkung verlieren (vgl. dazu auch Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 7 Rdnr. 44).
Der Verlust der Feststellungswirkung bedeutet aber nicht automatisch, dass die Baugenehmigung sich auf andere Weise im Sinne des § 43 Abs. 2 HVwVfG erledigt hätte. Denn die Feststellungswirkung ist nicht mit der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes gleichzusetzen. Vielmehr wird als „Feststellungswirkung“ die Bindung des Verwaltungsakts an die ihm zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen und/oder rechtlichen Beurteilungen bezeichnet (Anders, LKV 2017, 294). Im Fall der Baugenehmigung bedeutet die Feststellungswirkung, dass durch die Baugenehmigung die Baurechtskonformität des Vorhabens festgestellt wird (Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 74 Rdnr. 158b). Die Feststellungswirkung ist allerdings nur ein Effekt, der von der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes ausgeht (vgl. dazu Leisner-Egensperger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 43 Rdnr. 36), ist aber nicht mit dessen Wirksamkeit gleichzusetzen. Vielmehr betrifft die Feststellungswirkung nur einen Bestandteil der von einem Verwaltungsakt ausgehenden Bindungswirkung (Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auf. 2021, § 43 VwVfG Rdnr. 21).
Darüber hinaus kommt einer Baugenehmigung nicht nur eine feststellende Wirkung bezüglich der Vereinbarkeit eines Bauvorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu, sondern auch eine Gestattungswirkung dahingehend, das genehmigte Bauvorhaben überhaupt errichten zu dürfen (vgl. dazu Gornig/Horn/Will, Öffentliches Recht in Hessen, 2. Aufl. 2022, Rdnr. 573). Diese Gestattungswirkung bleibt bestehen, auch wenn die Feststellungswirkung durch die Grundstücksteilung endet.
Überdies entfällt die Feststellungswirkung der Baugenehmigung infolge der Grundstücksteilung nicht pauschal, sondern nur insoweit, als das Bauvorhaben zu baurechtswidrigen Zuständen führt (vgl. dazu Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 7 Rdnr. 44; König, in: Schwarzer/König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 69 Rdnr. 18; Grziwotz, in: BeckOK BauGB, Stand: 1. August 2024, § 19 Rdnr. 15). Dies lässt sich aber regelmäßig nicht ohne weiteres erkennen. Hier einen automatischen Verlust der Wirksamkeit der Baugenehmigung bei einem infolge der Grundstücksteilung eintretenden Verstoß gegen Bauvorschriften anzunehmen, würde demnach zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit führen. Rechtssicherheit kann in diesen Fällen nur die behördliche Aufhebung der Baugenehmigung schaffen.
Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Grundstücksteilung in Hessen – anders als in den meisten anderen Bundesländern – unter einem speziellen Genehmigungsvorbehalt steht, namentlich § 7 HBO. Danach bedarf auch die Teilung eines Grundstücks, dessen Bebauung – wie hier – genehmigt ist, zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung der Bauaufsichtsbehörde. Diese Teilungsgenehmigung darf nur versagt werden, wenn durch die Teilung Verhältnisse geschaffen werden, die den Vorschriften der Hessischen Bauordnung widersprechen (§ 7 Abs. 2 HBO). Damit gibt es in Hessen ein spezielles Genehmigungsverfahren für die Überprüfung der Auswirkungen einer Grundstücksteilung auf die Vereinbarkeit eines bereits genehmigten Bauvorhabens mit den Vorschriften der HBO. Insoweit entfaltet die der Antragstellerin bereits erteilte Teilungsgenehmigung ihrerseits eine Legalisierungswirkung. Auch diese besondere Rechtslage in Hessen spricht dagegen, die Erledigung einer Baugenehmigung infolge einer Grundstücksteilung anzunehmen.
Zwar trifft der Hinweis des Antragsgegners zu, dass im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für die Grundstücksteilung nur bauordnungsrechtliche Vorschriften geprüft werden (vgl. § 7 Abs. 2 HBO). Wenn aber mit Blick auf den Eintritt der Erledigung einer Baugenehmigung infolge einer Grundstücksteilung auch noch danach differenziert werden müsste, ob das Bauvorhaben nunmehr bauplanungsrechtliche oder bauordnungsrechtliche Vorschriften verletzt, würde die Rechtsunsicherheit noch weiter erhöht. Dabei ist noch einmal zu betonen, dass die Erledigung auf andere Weise auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkt ist, weil sie ohne einen nach außen erkennbaren Akt und losgelöst vom Willen der Beteiligten von Rechts wegen eintritt.
Soweit in der Baueinstellungsverfügung vom 10. Juli 2024 die Fundstelle in Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 7 Rdnr. 44, zitiert wird, wonach die Baugenehmigung ihre Feststellungswirkung durch die Teilung des ursprünglichen Grundstücks verlieren würde, übersieht der Antragsgegner, dass auch nach der dort zitierten Auffassung infolge des Verlusts der Feststellungswirkung nur die Möglichkeit des Widerrufs der Baugenehmigung und der anschließenden Anordnung der vollständigen oder teilweisen Beseitigung nach § 82 Abs. 1 Satz 1 HBO besteht. Demgegenüber wird dort gerade nicht von einer Erledigung der Baugenehmigung in anderer Weise im Sinne des § 43 Abs. 2 HVwVfG ausgegangen. Überdies geht Hornmann in der zitierten Fundstelle auch nur dann von einem Verlust der Feststellungswirkung aus, wenn die Grundstücksteilung rechtswidrig erfolgt ist. Hier hatte der Antragsgegner die Grundstücksteilung aber nach § 7 HBO vorab genehmigt, weshalb sie gerade nicht rechtswidrig gewesen ist.
Der Verlust der Feststellungswirkung infolge der Grundstücksteilung könnte allenfalls dann relevant werden, wenn dadurch die Bauvorhaben der Antragstellerin materiell illegal geworden wären. Grundsätzlich steht einer Baueinstellungsverfügung die Feststellungs- beziehungsweise Legalisierungswirkung der Baugenehmigung entgegen, solange die Vorschriften, gegen die das Bauvorhaben verstößt, Teil des Prüfprogramms des Genehmigungsverfahrens gewesen sind und die Baugenehmigung nicht bestandskräftig oder unter Anordnung des Sofortvollzugs (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) zurückgenommen oder widerrufen worden ist (Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 81 Rdnr. 33). Hier könnte sich die Frage stellen, ob der Verlust der Feststellungswirkung der Baugenehmigung infolge der Grundstücksteilung ausnahmsweise die Möglichkeit einer Baueinstellungsverfügung wegen der nunmehr eingetretenen materiellen Illegalität auch ohne die vorherige Aufhebung der Baugenehmigung eröffnen kann.
Dies bedarf vorliegend jedoch keiner Entscheidung. Zwar hat der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren erstmals vorgetragen, dass eines der beiden Einfamilienhäuser infolge der Grundstücksteilung gegen die Geschossflächenzahl und damit gegen Bauplanungsrecht verstoßen würde. Aber selbst bei Unterstellung eines solchen Verstoßes gegen das Bauplanungsrecht würde der Bescheid an einem Ermessensfehler leiden, weil der Antragsgegner diesen allein auf die formelle Illegalität der Bauvorhaben der Antragstellerin gestützt hat. Die nach § 81 Abs. 1 HBO erforderliche Ermessensausübung bei Erlass einer Baueinstellungsverfügung wegen materieller Illegalität eines Bauvorhabens hat er damit unterlassen.
Losgelöst davon betrifft der vom Antragsgegner vorgetragene Einwand nur eines der drei Bauvorhaben, nämlich eines der beiden Einfamilienhäuser. Jedenfalls für die anderen beiden Bauvorhaben fehlt es damit weiterhin an Anhaltspunkten für eine aus einem Verstoß gegen das Bauplanungsrecht resultierende materielle Illegalität. Insoweit wäre eine Baueinstellungsverfügung daher nach summarischer Prüfung ohnehin nicht gerechtfertigt.
Anhaltspunkte dafür, dass das konkrete Bauvorhaben in wesentlichen Punkten von dem genehmigten Vorhaben abweichen würde und damit als „aliud“ nicht mehr vom Regelungsgehalt der Baugenehmigung gedeckt wäre (vgl. dazu Hornmann, HBO, 4. Aufl. 2022, § 82 Rdnr. 16), liegen nach dem bisherigen Vorbringen des Antragsgegners ebenfalls nicht vor.
Nach alldem erweist sich die Baueinstellungsverfügung nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig. Da an der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann, ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs antragsgemäß wiederherzustellen.
Zugleich ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 16 HessAGVwGO sofort vollziehbare Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, da der Antragsgegner unterlegen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG sowie § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und folgt der erstinstanzlichen Festsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 HVwVfG
§ 8 BWLBO
§ 43 VwVfG
§ 7 HBO
§ 16 HessAGVwGO
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 81 Satz 1 HBO
§ 43 Abs. 2 HVwVfG
§ 7 Abs. 2 HBO
§ 82 Abs. 1 Satz 1 HBO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 81 Abs. 1 HBO
§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: 8 L 2407/24
4 A 1438/15
6 C 3/11
1 KN 17/20
2 BV 12.76