Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-26, Aktenzeichen 13 K 9885/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0726.13K9885.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch die Beklagte durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, deren einziger Gesellschafter die G. M. C. mbH ist, ist eine bei der Beklagten seit dem 19. Mai 1998 (Anlage K 2) zugelassene Umweltgutachterorganisation, die Begutachtungen und weitere Aufgaben nach der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009,
Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 761/2001, sowie der Beschlüsse der Kommission 2001/681/EG und 2006/193/EG, Abl. L 342/1 - sog. EMAS III-Verordnung,
wahrnimmt. Neben dem Geschäftsführer sind seit der Zulassung weitere Umweltgutachter bei der Klägerin im Angestelltenverhältnis - derzeit 19 - beschäftigt. Die Zulassung der Klägerin wurde stets entsprechend angepasst.
Die Berechtigung der Umweltgutachter, Verfahren für Organisationen durchzuführen, richtet sich nach dem Zulassungsumfang des jeweiligen Umweltgutachters und wird näher bestimmt durch die jeweils aktuelle Klassifikation der Wirtschaftszweige. Nach der Praxis der Beklagten richtet sich der Zulassungsumfang einer Umweltgutachterorganisation nach dem Zulassungsumfang der bei der Umweltgutachterorganisation angestellten Umweltgutachter sowie nach dem Zulassungsumfang der gesetzlichen Vertreter einer Umweltgutachterorganisation. Durch Fluktuation der Belegschaft einer Umweltgutachterorganisation kann deren Zulassungsumfang variieren.
Die Beklagte ist als GmbH beliehen mit der öffentlich-rechtlichen Aufgabe, Umweltgutachter nach dem Umweltauditgesetz,
Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 761/2001, sowie der Beschlüsse der Kommission 2001/681 EG und 2006/193/EG (Umweltauditgesetz - UAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. September 2002 (BGBl. I S. 3490), zuletzt geändert durch Artikel 13 des Gesetzes vom 27. Juni 2017 (BGBl. I S. 1966) - hier maßgeblich in der Änderung durch Gesetz vom 25. November 2015 (BGBl. I S. 2015, 2092),
zuzulassen und die Aufsicht über diese zu führen. Die Aufgaben von Umweltgutachtern werden diesen durch Gesetz übertragen, so sind sie gem. § 9 Abs. 4 UAG auch berechtigt, Zertifizierungsverfahren nach DIN EN ISO 14001:2015, DIN EN 16001:2009 und DIN EN ISO 50001:2011 durchzuführen sowie Begutachtungsverfahren mit anschließender Validierung nach der der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 durchzuführen. Darüber hinaus werden Umweltgutachter durch diverse Spezialgesetze und Verordnungen ermächtigt, Begutachtungsverfahren wie etwa dem EEG 2009, EEG 2012, EEG 2014 etc. durchzuführen; auch insoweit unterliegen sie nach § 15 Abs. 9 UAG der Aufsicht der Beklagten.
Die Klägerin schloss in der Vergangenheit Anstellungsverträge mit Umweltgutachtern, in denen in Verträgen für sog. außertarifliche Angestellte etwa im Jahr 2004 bei einem Bruttogehalt von 2.440 EUR eine regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von 40 h (§ 7) sowie die Abgeltung auch von Mehr-, Sonntags- und Feiertagsarbeit (§ 2) vereinbart war (Beiakte Ia 27a). In den jüngeren standardisierten und mit der Beklagten abgestimmten Anstellungsverträgen ist in § 2 folgende Arbeitszeitregelung getroffen: „Die Arbeitszeit richtet sich nach den Anforderungen der Kunden. Die durchschnittliche regelmäßige monatliche Arbeitszeit beträgt 2 Stunden (1/4 Arbeitstag), das heißt 3 volle Arbeitstage pro Jahr sind mit diesem Vertrag abgegolten. Darüber hinaus gehende Arbeiten werden nach Aufwand vergütet“. Diese Verträge wurden auch mit den bei der Klägerin nach wie vor beschäftigten Umweltgutachtern Dr. I. , T. und Dr. V. sowie zuletzt der Umweltgutachterin Dr. N. abgeschlossen (vgl. Bl. 24 der Gerichtsakte). Daneben besteht zwischen der Klägerin und den jeweiligen Umweltgutachtern ein sog. „Rahmenvertrag: Auditoren, Fachexperten und Sachverständige“ (Bl. 428 der Gerichtsakte). Im Rahmen dieses Vertrages werden die darin sogenannten „Auditoren“ freiberuflich auf der Grundlage gesondert erteilter Einzelaufträge als Unterauftragnehmer tätig. Insoweit sind sie nach dem Rahmenvertrag an keine Weisungen gebunden; auch bei mehrfach aufeinanderfolgender Beauftragung entsteht - nach dem Rahmenvertrag - kein abhängiges Beschäftigungsverhältnis. Eine Bevollmächtigung der Auftragnehmer wird in dem Rahmenvertrag an keiner Stelle ausdrücklich erklärt.
Die in diesem Verfahren maßgebliche letzte Änderung der Zulassung der Klägerin durch Bescheid der Beklagten vom 25. September 2015 betraf vor allem die Erweiterung der Zulassung der Klägerin durch den Eintritt der Umweltgutachterin Dr. N. und enthielt in Ziffer 7 einen „Auflagenvorbehalt“, wonach die Aufnahme weiterer Auflagen vorbehalten blieb, um sicherzustellen, dass alle Anforderungen und Pflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009, nach dem UAG und nach den aufgrund des UAG erlassenen Rechtsverordnungen erfüllt werden (S. 6 des Bescheides vom 25. September 2015).
Bei der in Zweijahreszyklen 2010/2012 und 2012/2014 seitens der Beklagten durchgeführten Aufsicht wurde aufgrund der Erhebungsbögen, die auch Informationen über alle für die Klägerin aufgrund der Zulassung als Umweltgutachterorganisation durchgeführten Verfahren enthalten, festgestellt, dass - jeweils nach eigenen Angaben - innerhalb eines Zeitraums von vier Jahren Herr T. 399 Verfahren, Herr Dr. V. 333 Verfahren und Herr Dr. I. 132 Verfahren für die Klägerin durchgeführt hatte.
Nach Auffassung der Beklagten, wie sie im Vorlagebericht an die Widerspruchsbehörde zum Ausdruck kommt, handelt es sich bei der Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse um eine Umgehung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG, wonach die Zulassung als Umweltgutachterorganisation voraussetzt, dass „zeichnungsberechtigte Vertreter oder zeichnungsberechtigte Angestellte“ als Umweltgutachter zugelassen sind, denn „Den Regelungsgehalt des ‚Angestellten‘ dahingehend zu interpretieren, dass eine Organisation mit ihren Umweltgutachtern minimalste Arbeitsverträge abschließen soll, um diese dann jedoch tatsächlich im Rahmen von Einzelbeauftragungen einzusetzen, wie es bislang von der Widerspruchsführerin praktiziert wird, würde eine reine Schikane darstellen. ...“
In einem daraufhin an die Klägerin gerichteten Anhörungsschreiben vom 25. August 2015 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass Umweltgutachter für Umweltgutachterorganisationen nur dann selbständig Begutachtungen vornehmen und zeichnen dürften, wenn sie dies im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses täten oder zeichnungsberechtigte Vertreter seien. Sofern ein Umweltgutachter über die im Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeitsstundenzahl hinaus tätig werden solle, müsse dies auf Basis einer Überstundenvergütung geschehen. Im Falle einer nicht sozialversicherungspflichtigen Beauftragung außerhalb des Arbeitsverhältnisses, auf Basis einer selbständigen Tätigkeit, könne das Verfahren nicht für die Umweltgutachterorganisation, sondern allenfalls in Fallkooperation mit der Umweltgutachterorganisation durchgeführt werden. Die Klägerin teilte daraufhin mit, Auditoren und Umweltgutachter seien bislang und würden auch künftig auf der Basis von Auditoren- und Umweltgutachterverträgen als „zeichnungsberechtigte Vertreter“ außerhalb einer sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit in Anspruch genommen worden/werden. Die Angestelltenverhältnisse (2 h pro Monat) dienten bei Bedarf dazu, ein Mindestmaß an Zugriffsmöglichkeiten auf die entsprechenden Personen sicherzustellen. Bei der Beauftragung einer entsprechenden Person durch einen Umweltgutachtervertrag würde sich bereits aus dieser vertraglichen Vereinbarung die Zeichnungsberechtigung ergeben und diese Person als zeichnungsberechtigter Vertreter für die Umweltgutachterorganisation handeln. Diese Vorgehensweise sei durch den Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG gedeckt.
Zwischen den Beteiligten entspann sich daraufhin eine umfangreiche Korrespondenz zu der Frage, wie der Begriff des „gesetzlichen Vertreters“ in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG auszulegen sei. Mit dem die Regelaufsicht abschließenden Bescheid vom 6. November 2015 „erteilte“ die Beklagte der Klägerin unter anderem in Ziffer 2.1 die folgende „Anordnung“,
„Ihnen wird untersagt, umweltgutachterliche Verfahren und Begutachtungen als Verfahren der H. mbH durchzuführen und auszuweisen, wenn an dem konkreten Verfahren beziehungsweise an der konkreten Begutachtung nicht mindestens ein Umweltgutachter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses mit der H. mbH beteiligt ist.“
Als Rechtsgrundlage gab die Beklagte § 16 Abs. 1 UAG an und führte zur Begründung aus, mit dem „zeichnungsberechtigten Vertreter“ in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG sei einzig der organschaftliche Vertreter einer Umweltgutachterorganisation und nicht der gewillkürte Vertreter gemeint. Dies ergebe sich auch aus dem auf den ersten Blick für beide Varianten offenen Wortlaut des § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG; denn die Tätigkeiten der Umweltgutachter für die Umweltgutachterorganisation seien keine Rechtsgeschäfte, im Rahmen derer eine Vertretung nach §§ 164 ff. BGB stattfinden könnte. Durch die Tätigkeiten der Umweltgutachter werde die Umweltgutachterorganisation weder berechtigt noch verpflichtet, was die Folge wirksamer Stellvertretung sei, vielmehr würden die Umweltgutachter für die Umweltgutachterorganisation die Leistung im Rahmen eines Dienstleistungsvertrages erbringen. Dieses Ergebnis bestätige auch der Vergleich mit der die Zulassung von Umweltgutachtern als natürlichen Personen betreffenden § 9 UAG, wo verständlicherweise nur von einer Erweiterung der Zulassung durch angestellte Personen, nicht aber durch Vertreter möglich sei. Sinn und Zweck der Regelung sei, eine entsprechende Verbindung der Umweltgutachterorganisation mit ihren Zeichnungsberechtigten herzustellen. Das derzeitige Vorgehen der Klägerin entspreche einer Maklertätigkeit, welche sich durch die Vermittlung eines fremden Geschäfts oder einer fremden Leistung auszeichne, wohingegen eine Umweltgutachterorganisation eigene Verfahren durchführe und zur Erfüllung dieser Aufgaben sich zugelassener Umweltgutachter bediene. Dieses Ergebnis werde auch durch den Willen des Gesetzgebers und das Telos des Gesetzes belegt. Der Erlass einer aufsichtlichen Maßnahme sei notwendig gewesen, da die Klägerin sich nicht im Rahmen ihrer Zulassung bewege. Bezüglich der Art der Maßnahme sei eine möglichst flexible Vorgabe mit vollstreckbarem Regelungsinhalt gewählt worden. Flexibel sei die Maßnahme deswegen, weil sie keinerlei Vorgaben hinsichtlich der Art oder des Umfangs der künftigen Anstellungsverhältnisse mache. Es werde durchaus erkannt, dass die gewählte Maßnahme einen massiven Eingriff in die bisherigen Strukturen der Klägerin beinhalte. Jedoch habe die Freiheit, eine andere Art des Vorgehens bei Tätigkeiten als Umweltgutachter zu wählen, nie bestanden. Die der Maßnahme zugrunde liegende Sicht des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG, dass dieser nur die organschaftlichen Vertreter betreffe, entspreche auch der Rechtsauffassung des ehemals für Widerspruchsentscheidungen zuständigen Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, die dieses in einem Widerspruchsbescheid vom 28. August 1998 niedergelegt habe.
Am 5. Dezember 2015 legte die Klägerin Widerspruch gegen Ziffer 2.1 des Bescheides ein, den ihre im Laufe des Widerspruchsverfahrens bevollmächtigten Prozessbevollmächtigten weiter begründeten und ausführten, weder aufgrund von Auflagen in der Zulassung der Klägerin noch durch Gesetz bestehe eine Verpflichtung, bei umweltgutachterlichen Verfahren ausschließlich angestellte Umweltgutachter einzusetzen. Die angefochtene Anordnung sei inhaltlich zu unbestimmt. Untersagt werden würde die Durchführung und Ausweisung „umweltgutachterlicher Verfahren“ und „Begutachtungen“, ohne dass konkretisiert werden würde, welche Verfahren und Begutachtungen genau gemeint seien. Des Weiteren seien die Tatbestandsvoraussetzungen der einzig in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage, § 16 Abs. 1 UAG, auf welche sich die Anordnung auch beziehe, nicht erfüllt; ein Verstoß gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a UAG liege nicht vor. Von seinem Wortlaut her sei der Begriff des „Vertreters“ mehrdeutig, es könne sowohl der Vertreter in einem rechtlichen Sinne gemeint sein, jemand, der rechtlich in der Lage ist, die Umweltgutachterorganisation zu berechtigen oder zu verpflichten, oder aber auch eine Person, die für die Umweltgutachterorganisation tätig ist, ohne diese rechtlich berechtigen oder verpflichten zu können, deren Tätigkeit jedoch als Tätigkeit der Umweltgutachterorganisation anerkannt sein soll im Sinne einer tatsächlichen Zurechnung anstelle einer rechtlichen Zurechnung. Auch der verwendete Begriff „zeichnungsberechtigt“ sei im vorliegenden Zusammenhang unergiebig. Damit sei erkennbar nicht die Zeichnungsberechtigung im Sinne einer rechtlichen Vertretungsbefugnis gemeint, sondern die Befugnis, im Namen der Umweltgutachterorganisation im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 zu validieren. Die Gesetzgebungsmaterialien seien unergiebig; ihnen lasse sich allenfalls die Tendenz zu einer möglichst flexiblen Handhabung entnehmen, bestimmte aufbau- und ablauforganisatorischen Strukturen hätten nicht festgeschrieben werden sollen. Diesem Ziel widerspreche die in dem Widerspruchsbescheid von 1998 geäußerte Rechtsansicht. Die Systematik in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b) UAG spreche auch nicht für die Ansicht der Beklagten; aus ihr folge lediglich eine Unterscheidung zwischen Umweltgutachtern und angestellten Personen mit Fachkenntnisbescheinigungen. Während Personen, mit Fachkenntnisbescheinigungen ausdrücklich „angestellt“ sein müssten, fehle diese Anforderung bei Umweltgutachtern. Dementsprechend sehe § 8 Abs. 1 UAG vor, dass Personen die keine Umweltgutachter seien, bei Erfüllung bestimmter Anforderungen für eine Umweltgutachterorganisation umweltgutachterliche Aufgaben wahrnehmen dürften, sofern sie angestellt seien. Auch das Telos des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG gebiete es nicht, den Begriff des „Vertreters“ nur im Sinne eines „organschaftlichen Vertreters“ zu verstehen. Andernfalls würde die vom Gesetzgeber beabsichtigte Flexibilität der Umweltgutachterorganisation verfehlt. Gerade auch bei einer Gesellschaftsform wie der Klägerin, einer GmbH, die typischerweise lediglich einen oder wenige Geschäftsführer habe, würden diejenigen Umweltgutachter, welche Gesellschafter der GmbH seien, aber nicht Geschäftsführer, zum Zulassungsspektrum der GmbH nur beitragen können, wenn der Begriff des „Vertreters“ nicht auf den organschaftlichen Vertreter begrenzt werde, sondern auch den gewillkürten Vertreter erfasse. Es seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Gesellschafter ihrer eigenen Gesellschaft habe zwingen wollen, Angestellte ihrer eigenen Gesellschaft zu werden, um zum Gesamtspektrum der Gesellschaft beitragen zu können. Die Notwendigkeit einer weiten Auslegung des Begriffs des „Vertreters“ werde auch vom Unionsrecht vorgegeben. Mitgliedstaatlicher Ausführungsvorschriften bedürfe es daher eigentlich nicht, diese seien nur insoweit zulässig, wenn entweder eine europäische Verordnung eine Verpflichtung zum Erlass solcher enthalte, oder soweit die Verordnung selbst keine eigenen Regelungen treffe und damit auf ergänzende Regelungen des Mitgliedstaates ausgelegt sei. Die Begriffsbestimmungen der Verordnung und die Anforderungen an die Zulassung von Umweltgutachterorganisationen stünden nicht zur Disposition des jeweiligen Mitgliedstaates. Die Begriffsbestimmungen der Verordnung würden jedoch kein Anstellungsverhältnis verlangen. Insbesondere Art. 2 Nr. 20 a) der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 stehe einer engen Auslegung des Begriffs „Vertreter“ in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG entgegen. Nach dem maßgeblichen Regelwerk dürften aber Gutachter, die auch Beratungsleistungen erbringen, bei der Konformitätsbewertungsstelle nicht angestellt sein. Auch ein Blick in die Rechtsordnungen anderer Mitgliedstaaten (Großbritannien, Frankreich, Österreich) zeige, dass die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 nicht verlange, dass die für die Umweltgutachterorganisation tätigen Umweltgutachter für den Nachweis der erforderlichen Qualifikation bei dieser Umweltgutachterorganisation in einem Arbeitsverhältnis stehen müssten. Träfe die Ansicht der Beklagten zu, würde allein Deutschland an das Rechtsverhältnis der Umweltgutachterorganisation zu ihren Mitarbeitern rechtliche Anforderungen stellen, welche über die in der VO (EG) Nr. 1221/2009 genannten Anforderungen hinausgingen. Folglich spreche viel dafür, dass entweder die Rechtsauffassung der Beklagten unionsrechtswidrig sei oder die nationalen deutschen Regelungen ihrerseits wegen Unionsrechtswidrigkeit unanwendbar seien. Bei einem solchen Verständnis liege ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV vor, wobei es einer grenzüberschreitenden Tätigkeit der Klägerin nicht bedürfe, sondern das nach der Zulassung notwenige Anbieten der Umweltgutachtertätigkeit auch in anderen Mitgliedstaaten ausreiche. Die Zulassung vom 25. September 2015 gestatte die Zeichnung der in diesem Erweiterungsbescheid genannten Personen. Eine Verpflichtung, Tätigkeiten als Umweltgutachterorganisation im Rahmen der der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 ausschließlich mit angestellten Umweltgutachtern durchzuführen, enthalte die Zulassung nicht.
Darüber hinaus sei die Anordnung auch unverhältnismäßig, da sie in der Sache eine teilweise Untersagung der umweltgutachterlichen Tätigkeit der Klägerin darstelle. Eine solche Untersagung sei jedoch nicht erforderlich, um zu gewährleisten, dass von der Klägerin alle Verpflichtungen des UAG und der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 eingehalten würden. Soweit es um die Sicherstellung der Weisungsbefugnis der Umweltgutachterorganisation gegenüber den Umweltgutachtern gehen würde, könnte dies auch individualvertraglich gegenüber den Umweltgutachtern geregelt werden. Eine dementsprechende Anordnung wäre geeignet, die aus Sicht der Beklagten erforderlichen Weisungsbefugnisse zu gewährleisten und würde ein milderes Mittel darstellen. Gleichzeitig wäre so die organisatorische Einheitlichkeit der Umweltgutachterorganisation geschaffen, welche gewährleisten würde, dass die Tätigkeit des einzelnen Umweltgutachters der Umweltgutachterorganisation zuzurechnen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. November 2016, der am 16. November 2016 als Einwurf-Einschreiben zur Post gegeben wurde, wies das Bundesverwaltungsamt den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die auf § 16 Abs. 1 UAG Anordnung genüge dem Bestimmtheitsgebot. Insofern genüge es, wenn für die Klägerin als Adressatin der Regelungsgehalt erkennbar sei. Die betroffenen Verfahren und Begutachtungen seien aus der Zulassung der Klägerin erkennbar; die weiteren Begrifflichkeiten seien im maßgeblichen Normgefüge bestimmt oder definiert. Die Voraussetzungen für die Anordnung seien gegeben, es liege ein Verstoß gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG vor. Soweit die Umweltgutachter der Klägerin als Angestellten über die in dem Arbeitsvertrag festgelegten zwei Stunden pro Monat tätig würden, seien diese keine „zeichnungsberechtigten Angestellten“, sondern selbständige freie Mitarbeiter. Solche seien von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG nicht erfasst. Ein freiberuflicher Mitarbeiter könne nicht als zeichnungsberechtigter Angestellter eingeordnet werden; dieser Gegensatz schließe sich aus. Auch seien diese freien Mitarbeiter keine Vertreter im Sinne der Norm. Dies ergebe sich aus einer an Sinn und Zweck sowie an der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 orientierten Auslegung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) UAG. Die getroffene Anordnung sei auch ermessensfehlerfrei, sie verstoße insbesondere nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, weil ein wichtiger Belang des Allgemeinwohls die subjektive Zulassungsschranke rechtfertige. Das Vorliegen der Voraussetzungen Fachkunde, Unabhängigkeit und Zuverlässigkeit bei Umweltgutachtern diene dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter. Die Maßnahme sei verhältnismäßig, die von der Klägerin vorgeschlagenen andern Mittel seien jedenfalls keine milderen Mittel. Auch ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit sei nicht gegeben; der Schutzbereich des Art. 56 AEUV sei nicht beeinträchtigt.
Am 7. November 2016 hat die Klägerin zunächst Untätigkeitsklage erhoben. Den Widerspruchsbescheid hat sie am 17. Dezember 2016 in die Klage einbezogen.
Zur Begründung der Klage wiederholt und vertieft die Klägerin umfangreich die Ausführungen im Verwaltungsverfahren. So fehle es nach wie vor an der erforderlichen Bestimmtheit der Anordnung. Auch nach den Ausführungen im Widerspruchsbescheid sei nicht erkennbar, welche „umweltgutachterlichen Verfahren“ und „Begutachtungen“ gemeint und ob auch Zertifizierungsverfahren zur Erteilung der von der europäischen Kommission anerkannten Zertifizierungsbescheinigungen erfasst seien.
Ein Verstoß gegen die Zulassung in der Fassung der Erweiterung vom 25. September 2015 liege nicht vor. Wegen der entgegenstehenden Tatbestandswirkung müsse die Zulassung teilweise aufgehoben werden, um die getroffenen Anordnung erlassen oder gar durchsetzen zu können.
Ein Verstoß liege aber auch unabhängig davon nicht vor. Die von der Beklagten vorgenommene Auslegung des in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG verwendeten Begriffs „zeichnungsberechtigte Vertreter“ überzeuge nicht; Stellvertretung sei nicht nur bei Abgaben von Willenserklärungen, sondern auch bei geschäftsähnlichen Handlungen oder Rechtshandlungen möglich, deren Rechtsfolgen sich nicht aus den Erklärungen selbst oder kraft Gesetzes ergeben würden. Auch bei Bescheinigungen einer Umweltgutachterorganisation handele es sich um solche geschäftsähnliche Handlungen. Die von der Beklagten vermisste hinreichende Einwirkungsmöglichkeit zur Sicherstellung der Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 und des UAG bestehe auch bei den abgeschlossenen Rahmenvereinbarungen.
Der Beklagte stehe es auch nicht zu, weitergehende Anforderungen an die Zulassung von Umweltgutachtern oder Umweltgutachterorganisationen zu regeln als in der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 vorgesehen bzw. in anderen Mitgliedstaaten der EU vorzufinden seien. Mit der Anforderung, dass Umweltgutachter angestellt sein müssten, gehe sie über ihre Befugnisse hinaus. Eine Rechtfertigung ergebe sich nicht aus Art. 28 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009, welcher nur zu Verfahrensregelungen ermächtige, nicht aber zu inhaltlichen Anforderungen. Die Anordnung verstoße gegen die Dienstleistungsfreiheit, weil sie Umweltgutachtern verwehre, für Umweltgutachterorganisationen auf selbständiger Basis resp. freiberuflich tätig zu werden. Mit ihrer Anforderung beschneide die Beklagte die organisatorische Flexibilität deutscher Umweltgutachterorganisationen sehr erheblich. Die Untersagung der Beklagten verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG, jedenfalls aber gegen Art. 2 Abs. 1 GG.
Im Fall der Bestätigung der Rechtsansicht der Beklagten müsse das Verfahren dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorgelegt werden zur Klärung der Fragen, ob Art. 2 Nr. 20 und Nr. 21 sowie Art. 20, 21 und 22 VO (EG) Nr. 1221/2009 einer Verpflichtung der Klägerin aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG entgegenstehen, im Rahmen ihrer Tätigkeit nach Art. 4 Abs. 5, Art. 18, 19, 25 Abs. 4 und 8 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 ausschließlich organschaftliche Vertreter der Klägerin oder Angestellte im sozialversicherungsrechtlichen Sinne als Umweltgutachter und Fachkundebescheinigungsinhaber einzusetzen, und ob - im Fall der Konformität mit der der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 - eine solche Verpflichtung mit der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV vereinbar ist.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 6. November 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 14. November 2016 aufzuheben, soweit der Klägerin darin untersagt wird, umweltgutachterliche Verfahren und Begutachtungen als Verfahren der Klägerin durchzuführen und auszuweisen, wenn an dem konkreten Verfahren beziehungsweise an der konkreten Begutachtung nicht mindestens ein Umweltgutachter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses mit der Klägerin beteiligt ist,
sowie
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage schon für unzulässig, weil das Widerspruchsverfahren nicht ordnungsgemäß zum Zeitpunkt der Klageerhebung durchgeführt worden sei. Die Voraussetzungen des § 75 VwGO hätten nicht vorgelegen, es sei mit zureichendem Grund nicht über den Widerspruch entschieden worden.
Die in dem angefochtenen Bescheid getroffene Regelung sei rechtmäßig erfolgt, auf die Gründe von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid werde verwiesen. Darüber hinaus sei weder in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG noch in der konkreten Anwendung eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV zu sehen; die von der Klägerin herangezogene Entscheidung des EUGH betreffe einen anders gelagerten Sachverhalt. Die gegebenenfalls stattfindende grenzüberschreitende Tätigkeit der Klägerin werde durch § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG bzw. die getroffenen Anordnung aber in keiner Weise beschränkt. Die Möglichkeit, ihre Dienstleistung den Organisationen zu erbringen, die an EMAS teilnehmen wollten, werde durch die Norm ebenso wenig berührt wie die Möglichkeit, mit anderen Umweltgutachtern (etwa in Form der Fallkooperation) zusammen zu arbeiten. Im Gegenteil seien die Anforderungen im europäischen Ausland überwiegend viel strenger gefasst; würde die Beschränkung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG entfallen, würde der Klägerin ein europarechtswidriger Vorteil eingeräumt. In der Gestaltung der Anforderungen an die Verbindung der Umweltgutachter zu Umweltgutachterorganisationen sei der deutsche Gesetzgeber frei. Überdies würde bei einem europarechtlich begründeten Anwendungsverbot des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG es für die Beklagte gänzlich unklar, anhand welcher Kriterien der Zulassungsumfang bestimmt werden sollte. Die von der Klägerin abgeschlossenen Rahmenvereinbarungen wären weder für die Bestimmung des Zulassungsumfangs ausreichend noch für die Sicherstellung der Anforderungen an die jeweiligen Umweltgutachter seitens der Klägerin. Denn eine Rahmenvereinbarung sei noch nicht konkret genug, die Details würden erst später durch die Einzelvereinbarungen bestimmt.
Die Anordnung sei rechtmäßig erfolgt. Nur wenn der Umweltgutachter die erforderliche Qualifikation aufweise und in einem Angestelltenverhältnis zur Umweltgutachterorganisation stehe, könne seine Fachkunde bzw. der Zulassungsbereich der Umweltgutachterorganisation zugerechnet werden. Eine von der Klägerin beschriebene Rahmenvereinbarung reiche insoweit nicht aus. Die Tätigkeit des Umweltgutachters beschränke sich auch nicht auf die Zeichnung, sondern umfasse vor allem die Begutachtung; deswegen gehe die Argumentation zu rechtsgeschäftsähnlichen Handlungen fehl. Die rechtlichen Folgen der Erteilung der Bescheinigung oder der Validierung träten kraft Gesetzes ein, nicht durch ein „rechtsgeschäftsähnliches“ Handeln der Umweltgutachter. Darüber hinaus müssten die Voraussetzungen der Zulassung dauerhaft vorliegen, nicht nur in der kurzen Zeitspanne der Beschäftigung eines freien Mitarbeiters. Auch könne die Klägerin die Sicherstellung der in Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 niedergelegten Anforderungen an die Umweltgutachter (muss externer Dritter, unabhängig, unparteiisch, objektiv sein etc.) nicht wirklich gewährleisten. Der größte Teil der derzeit bei der Klägerin beschäftigten 19 Umweltgutachter werde auch für andere Organisationen tätig, wozu auch zu begutachtende Stellen gehörten.
Bei der getroffenen Anordnung handele es sich nicht um eine Untersagung im Sinne des § 16 Abs. 2 UAG - zumal die Klägerin nie eine Rechtsposition/Zulassung inne gehabt habe, die ihr die Beschäftigung nicht angestellter Umweltgutachter gestatte. Unabhängig davon lägen auch die Voraussetzungen des Widerrufs nach § 17 Abs. 1 UAG vor. Die Klägerin habe die Verträge mit der minimalen Arbeitszeit der angestellten Umweltgutachter zwar stets vorgelegt. Erst jetzt habe es sich aber herausgestellt, dass es sich dabei nur um „Makulatur“ handele, bei deren Kenntnis die Zulassung habe versagt werden müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und des Bundesverwaltungsamtes als Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Die Klage ist entgegen der Auffassung der Beklagten zulässig. Die Klage war zunächst als Untätigkeitsklage nach § 75 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig und ist nunmehr nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens weiterhin zulässig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Erfüllung der Zulässigkeitsvoraussetzungen ist der der mündlichen Verhandlung, in diesem liegt ein abgeschlossenes Vorverfahren vor. Der Abschluss ist auch ordnungsgemäß, obwohl der ablehnende Widerspruchsbescheid mit Abvermerk 16. November 2016 nur als Einwurf-Einschreiben versandt worden ist, was keine Zustellungsform nach § 4 Abs. 1 VwZG ist,
vgl. Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG, VwZG, 11. Aufl. 2017, § 4 Rn. 2.
Der Widerspruchsbescheid ist nach § 73 Abs. 3 VwGO nach den Vorschriften des VwZG zuzustellen; mit Erhalt am 21. November 2016 wurde der Zustellungsmangel nach § 8 VwZG geheilt.
In der Sache bleibt der Klage jedoch der Erfolg versagt. Der Bescheid der Beklagten vom 6. November 2015 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 14. November 2016 erweist sich im Ergebnis als rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 Satz 1 VwGO.
Dahinstehen kann, ob Rechtsgrundlage für die getroffenen „Anordnung“ § 16 Abs. 1 UAG ist. Gem. § 16 Abs. 1 UAG kann die Zulassungsstelle zur Erfüllung der Anforderungen und Pflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009, dem UAG selbst sowie bei Tätigkeiten aufgrund anderer rechtlicher Regelungen i.S.d. § 15 Abs. 9 UAG die erforderlichen Maßnahmen gegenüber Umweltgutachterorganisationen treffen. Die Norm ist eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die konkrete Maßnahme. Daneben ist aber auch § 15 Abs. 4 UAG als gegebenenfalls speziellere Ermächtigungsgrundlage in den Blick zu nehmen; danach können unbeschadet der Abs. 1 bis 3 aus besonderem Anlass geeignete Aufsichtsmaßnahmen ergriffen werden, wenn die Zulassungsstelle Anhaltspunkte dafür hat, dass der Umweltgutachter, die Umweltgutachterorganisation oder der Inhaber der Fachkenntnisbescheinigung die Voraussetzungen der Zulassung nicht mehr erfüllt. Die Überprüfung der Voraussetzungen der Zulassung gehören nach § 15 Abs. 1 Satz 1 UAG zum Prüfprogramm der Aufsicht. Ob § 16 Abs. 1 UAG für Maßnahmen anlässlich der in regelmäßigen Abständen vorzunehmenden Überprüfungen gilt, § 15 Abs. 4 UAG hingegen nur für solche außerhalb der regelmäßigen Revisionen - so die Beklagte - kann dahinstehen. Denn die angefochtene Maßnahme lässt sich auf beide, tatbestandlich identische und auf der Rechtsfolgenseite gleichermaßen als Ermessensnorm ausgestaltete Rechtsgrundlagen stützen; ein Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage wäre nach den dafür geltenden Anforderungen (Tatsachen schon existent, keine Wesensänderung, keine Erschwerung der Rechtsverteidigung),
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 31. März 2010 ‑ 8 C 12.09 ‑, juris, m. w. Nachw.; stRspr; Wolf, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113, Rn. 85 f.,
möglich.
In beiden Fällen kommt es darauf an, dass die Voraussetzungen der Zulassung nicht mehr erfüllt werden (§ 15 Abs. 4 UAG) oder die Voraussetzungen für eine Zulassung weiterhin vorliegen (§ 16 Abs. 1 UAG). Dies ist hier der Fall.
Die Zulassung der Klägerin, zuletzt geändert durch die Erweiterung betreffend die Umweltgutachterin Dr. N. , lässt eine Tätigkeit der Klägerin durch „zeichnungsberechtigte Angestellte“ zu, was eine der möglichen Alternativen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG darstellt. Danach setzt die Zulassung nach § 10 Abs. 1 UAG unter anderem voraus, dass im Hinblick auf Artikel 4 Absatz 5, Artikel 18, 19, 25 Absatz 4 und 8 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 zeichnungsberechtigte Vertreter oder zeichnungsberechtigte Angestellte für die Zulassungsbereiche, für die die Zulassung beantragt ist, als Umweltgutachter zugelassen sind (Buchstabe a) oder die erforderlichen Fachkenntnisbescheinigungen besitzen (Buchstabe b).
Die Klägerin hat sich im Rahmen ihrer Zulassung dafür entschieden, die bei ihr tätigen Umweltgutachter im Angestelltenverhältnis zu beschäftigen; darauf bezieht sich korrespondierend auch die jeweilige Zulassungsentscheidung der Beklagten. Als zeichnungsberechtigte Angestellte im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG sind die bei der Klägerin beschäftigten Umweltgutachter aber nur dann anzusehen, soweit sie im Rahmen des Anstellungsverhältnisses und insbesondere innerhalb des im Anstellungsvertrag geregelten zeitlichen Umfangs von 2 h/Monat resp. drei Tagen im Jahr tätig sind. Wird dieser zeitliche Rahmen überschritten - wie dies nachweislich in den Fällen der Umweltgutachter T. mit 399 Verfahren, Dr. V. mit 333 Verfahren und Dr. I. mit 132 Verfahren in jeweils vier Jahren der Fall ist, aber auch hinsichtlich der Umweltgutachterin Dr. N. ausweislich der Abrechnung aus dem Oktober 2015 für 15 „Tagessätze“ -, ist dies nicht mehr durch die Zulassung gedeckt. Dieser Umstand wird von der Klägerin auch nicht in Abrede gestellt, sondern sie verweist auf die Beschäftigung der Umweltgutachter als freie Mitarbeiter außerhalb des Anstellungsverhältnisses; in diesem Zusammenhang seien die Umweltgutachter als „zeichnungsberechtigte [gewillkürte] Vertreter“ im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG anzusehen. Als „zeichnungsberechtigte Vertreter“ oder gar als „freie Mitarbeiter“ sind diese Umweltgutachter aber von der Zulassung der Klägerin nicht erfasst. Darüber hinaus sind sie weder durch den Rahmenvertrag noch durch eine sonstige schriftlich dokumentierte Erklärung als Vertreter bevollmächtigt.
Auf die zwischen den Beteiligten breit im Verwaltungs- wie Gerichtsverfahren diskutierte Frage, ob der „zeichnungsberechtigte Vertreter“ im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG nur der gesetzliche Vertreter der Umweltgutachterorganisation in einer der Rechtsformen des § 2 Abs. 3 UAG sein kann - wie die Beklagte meint - oder auch der gewillkürte Vertreter - so die Klägerin - kommt es vor diesem Hintergrund nicht an. Das Gericht weist allerdings darauf hin, dass der Wortlaut offen ist. Aus dem Nebeneinander von Nr. 1 und Nr. 2, die in beiden Alternativen die Erweiterung des Zulassungsumfangs der Umweltgutachterorganisation ermöglichen, ist zu schließen, dass in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG auch andere als gesetzliche Vertreter erfasst sind. Dies wird auch bestätigt durch die jedenfalls in der Einzelerläuterung zu § 10 UAG klareren Materialien. Diese unterscheidet deutlich zwischen Leitungsebene des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UAG und der Möglichkeit, die Zulassungsbereiche nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG durch die Anstellung von „zeichnungsberechtigtem Personal“ zu erweitern,
vgl. BTDrucks 13/1192 S. 28.
Auch im allgemeinen Teil der Begründung des Gesetzentwurfs wird ausgeführt, dass ein „Höchstmaß an Flexibilisierung“ für die Umweltgutachterorganisationen geschaffen werden und „an die Qualifikationen einzelner Personen einzelner Personen in der Umweltgutachterorganisation an, lässt dabei aber Qualifikationen in unterschiedlichem Maß (Zulassung als Umweltgutachter, § 9 …) und unabhängig von der Leistungsebene ausreichen.“,
vgl. BTDrucks 13/1192 S. 21.
Andererseits muss die Gültigkeitserklärung einer Umwelterklärung von Organisationsangehörigen gezeichnet sein, die über die erforderliche Qualifikation verfügen,
vgl. BTDrucks 13/1192 S. 21,
Für eine solche Organisationsangehörigkeit muss jedoch auch eine entsprechende - feste und Weisungen ermöglichende - Verbindung zwischen der Organisation und der betreffenden Person vorliegen. Durch einen Rahmenvertrag, welcher regelt, dass ein konkreter Umweltgutachter in bestimmten noch zu benennenden Verfahren von der Organisation eingesetzt werden kann und unter welchen Bedingungen dies sodann geschehen soll, wird keine Organisationszugehörigkeit begründet. Vielmehr wird durch einen solchen Vertrag für eine potenzielle Vielzahl von noch zu erteilenden Einzelaufträgen festgelegt, unter welchen Bedingungen diese durchgeführt werden sollen und nicht, dass sie durchgeführt werden. Die mangelnde Festigkeit folgt auch aus der Stellung als freien, weisungsunabhängigen Mitarbeitern. All dies bedarf hier aber aus den oben genannten Gründen und auch deswegen keiner abschließenden Entscheidung, weil es an einer Zulassung der Umweltgutachter als Vertreter der Klägerin fehlt und auch eine Bevollmächtigung nicht ersichtlich ist.
Vor diesem Hintergrund begegnet die getroffene Anordnung auch auf der Rechtsfolgenseite keinen Bedenken. Aus dem Kontext, der zum Erlass der Anordnung geführt hat, ergibt sich, dass die Beklagte allein die Einhaltung der Voraussetzungen der der Klägerin erteilten Zulassungen mit der Anordnung sicherstellen will. Eine Untersagung, „zeichnungsberechtigte Vertreter“ nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG zu beschäftigen, ist damit hingegen nicht verbunden. Ausgehend vom Rechtsstandpunkt der Beklagten, dass § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG in der ersten Alternative „zeichnungsberechtigter Vertreter“ nur den gesetzlichen Vertreter betrifft, ist unter verständiger Auslegung und Berücksichtigung der Begründung der angefochtenen Bescheide davon auszugehen, dass die Beklagte die Tätigkeit der Klägerin mittels Vertretern nicht untersagen wollte und auch nicht untersagt hat, sondern allein die Wahrnehmung der Aufgaben der Umweltgutachterorganisation durch freie Mitarbeiter ohne Anstellungsverhältnis oder über die vereinbarte Arbeitszeit hinaus. Damit reagiert sie nur auf das von der Klägerin durch die Zulassungen gewählte Modell, Umweltgutachter in Anstellungsverhältnissen zu beschäftigen, und will dies sicherstellen.
Damit begegnet die Anordnung auch keinen Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn die durch ihn getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig zu erkennen ist, dass für den Adressaten ohne weiteres erkennbar ist, was genau von ihm gefordert ist und wie er sein Verhalten danach richten kann und die Behörde, die mit dem Vollzug betraut ist oder für deren sonstiges Verwaltungshandeln der Verwaltungsakt von Bedeutung ist, seinen Inhalt etwaigen Vollstreckungshandlungen oder sonstigen Entscheidungen zugrunde legen kann,
vgl. nur Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 37 Rn. 5 ff.
Dies ist bei der Anordnung der Fall, insbesondere hat die Klägerin als Adressatin durch ihre Widerspruchsbegründung gezeigt, dass sie verstanden hat, welches Verhalten ihr durch die Anordnung aufgegeben wurde, nämlich ihre Tätigkeiten als Umweltgutachterorganisation ausschließlich mittels Angestellter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses durchzuführen. Die Anordnung dient der Wahrung der Anforderungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG - bei den dort genannten Tätigkeiten ist der Klägerin hinreichend deutlich, in welchen Fällen die Anordnung greift.
Mit diesem Regelungsgehalt ist die Anordnung auch ermessensfehlerfrei ergangen und insbesondere verhältnismäßig (§ 114 Satz 1 VwGO). Denn die Beklagte hat ihr Ermessen im Rahmen des Zwecks des § 16 Abs. 1 UAG bzw. § 15 Abs. 4 UAG dahingehend betätigt, dass sie die Einhaltung der von der Klägerin beantragten und dieser erteilten Zulassung nebst Erweiterungen sicherstellen will. Angesichts dessen bestehen keine Bedenken hinsichtlich Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit sowie der Vereinbarkeit mit höherrangigem nationalen Recht, insbesondere Art. 12 Abs. 1 GG. Insofern wird auf die Ausführungen in dem Bescheid der Beklagten vom 6. November 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 14. November 2016 zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO); diesen schließt sich das erkennende Gericht an.
Schließlich ist die Anordnung auch mit der nach Art. 288 AEUV Anwendungsvorrang genießenden Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 vereinbar und verstößt auch nicht die Dienstleistungsfreiheit in Art. 56 AEUV.
Die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 macht dem nationalen Gesetzgeber keine Vorgaben, die eine Regelung wie in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ausschließt. Die zentrale Vorgabe in Art. 2 Nr. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 überlässt es dem nationalen Gesetzgeber, ob er den Umweltgutachter (auch als Umweltgutachterorganisation) in Form einer Konformitätsbewertungsstelle i.S.d. Verordnung (EG) Nr. 765/2008 bzw. als Vereinigung oder Gruppe solcher Stellen (Art. 2 Nr. 20 Buchstabe a) oder nach Buchstabe b) als natürliche oder juristische Person bzw. als Vereinigung oder Gruppe solcher Personen. Der deutsche Gesetzgeber hat sich für die zweite Variante nach Art. 2 Nr. 20 b) der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 entschieden, wie dies in § 2 Abs. 2 und 3 UAG zum Ausdruck kommt. Dabei sind die Alternativen in Art. 2 Nr. 20 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009, „oder jede Vereinigung oder Gruppe solcher Personen“ nur dahingehend zu verstehen, dass es sich um eine Vereinigung oder Gruppe von alternativ natürlichen oder juristischen Personen handeln muss, nicht aber z. B. um eine Gruppe von natürlichen und juristischen Personen. Dies folgt aus dem Wortlaut, der mit „solcher“ Personen die genannten Möglichkeiten - natürliche oder juristische Person - wieder aufnimmt. Weitere Vorgaben enthält die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 nicht, vielmehr bestimmt Art. 28 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009, dass die nationalstattliche Akkreditierungs- und Zulassungsstellen geeignete Verfahren für die Akkreditierung oder Zulassungsvergabe sowie die Ablehnung, die Aussetzung und den Entzug der Akkreditierung oder Zulassung von Umweltgutachtern und für die Aufsicht über Umweltgutachter festlegen. Zu diesen Regelungen gehören Festlegungen für die die Zulassung der Umweltgutachterorganisation erweiternde Aufnahme von weiteren Umweltgutachtern oder Fachkenntnisbescheinigungsinhabern. Auch Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 macht keinerlei Vorgaben, wie eine Umweltgutachterorganisation die notwendige Fachkunde sicherstellen und nachweisen muss. Insoweit hat der deutsche Gesetzgeber folglich die Kompetenz, Regelungen zu treffen, was mit § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UAG und Nr. 2 geschehen ist. Insofern stellt es auch eher eine Erleichterung für die Erweiterung des Zulassungsumfangs der Umweltgutachterorganisationen dar, wenn nicht eine Einbindung in das nach § 2 Abs. 3 UAG gewählte gesellschaftsrechtliche Verhältnis gefordert wird, sondern nur eine abgeleitete Stellung im Wege eines (festen) Vertretungsverhältnisses oder eines (festen) Anstellungsvertrages. Auf die Regelung in anderen Mitgliedstaaten der EU kommt es vor diesem Hintergrund nicht an.
Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV ist auch unter dem weiten Blickwinkel der Dassonville- oder Cassis-de Dijon-Formel nicht erkennbar. Denn zum einen ist fraglich, ob die Klägerin sich auf die Dienstleitungsfreiheit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Umweltgutachters, der für sie als freier Mitarbeiter tätig werden will, berufen kann. Zum anderen ist eine etwaige Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV gerechtfertigt. Der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrages kann nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten. Insbesondere müssen die Beschränkungen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgehen,
vgl. nur Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 5. Juni 1997 ‑ C‑398/95 ‑, juris Rn. 21.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt, denn die Forderung nach einer festen Anbindung des Umweltgutachters an die Umweltgutachterorganisation in Form eines Vertretungsverhältnisse oder Anstellungsverhältnis, jeweils mit Zeichnungsberechtigung, dient der Sicherstellung der Unabhängigkeit und vor allem Unparteilichkeit der Umweltgutachterorganisation, für die die Umweltgutachter tätig sind. Dies sind Anforderungen, die nach Art. 20 Abs. 4 und 5 und Art. 22 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 zu gewährleisten und im Hinblick auf das Gesamtziel der der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 und der Vorgängerverordnung (EG) Nr. 76/2001 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 19. März 2001, den Schutz und die Erhaltung der Umwelt (Art. 191 AUV), zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind. Die Notwendigkeit der Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs - zu der das erkennende Verwaltungsgericht ohnehin als Gericht, gegen dessen Entscheidung es nach Art. 267 AEUV Rechtsmittel gegeben sind, nicht verpflichtet ist - stellt sich vor diesem Hintergrund nicht, so dass auch offen bleiben kann, ob sich angesichts des dargelegten Inhalts der Anordnung die von der Klägerin aufgeworfenen Vorlagefragen überhaupt stellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; für eine stattgebende Entscheidung hinsichtlich der Kosten des Bevollmächtigten nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist mangels für die Klägerin günstiger Kostengrundentscheidung kein Raum.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO; die von den Beteiligten als rechtsgrundsätzlich diskutierte - sich nur für die Umweltgutachterorganisation der Klägerin stellende - Frage ist nicht entscheidungstragend für die Klageabweisung und es besteht kein Anlass für die Einholung einer Vorabentscheidung des EuGH.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Ferner ergeht ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter der
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
100.000,00 EUR
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem wirtschaftlichen Interesse (Auftragsvolumen), wie es die Klägerin im Schriftsatz vom 4. Oktober 2017 umrissen hat (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 164 ff. BGB
§ 9 UAG
§ 75 VwGO
§ 8 VwZG
§ 10 UAG
§ 711 ZPO
§ 55a VwGO
§ 9 Abs. 4 UAG
§ 15 Abs. 9 UAG
§ 16 Abs. 1 UAG
§ 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG
§ 16 Abs. 1 UAG
§ 8 Abs. 1 UAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG
§ 16 Abs. 2 UAG
§ 17 Abs. 1 UAG
§ 75 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 4 Abs. 1 VwZG
§ 73 Abs. 3 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 4 UAG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 UAG
§ 16 Abs. 1 UAG
§ 15 Abs. 4 UAG
§ 16 Abs. 1 UAG
§ 10 Abs. 1 UAG
§ 2 Abs. 3 UAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UAG
§ 15 Abs. 4 UAG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 2 und 3 UAG
§ 2 Abs. 3 UAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 20, 21 und 22 VO
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 288 AEUV
Art. 191 AUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 81 EG und 2006/19
8 C 12.09