Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-07, Aktenzeichen 8 A 158/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2024:0507.8A158.20.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 13. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2020 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung der Beklagten, mit der ihm die Nutzung seines Gebäudes als Ferienwohnung untersagt wurde.
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks X (Flurstück 140 der Flur 90, Gemarkung X), das nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt. Für das darauf befindliche Wohnhaus – ein sogenanntes Ganghaus – liegt eine Genehmigung zur Wohnnutzung vor; seit 2014 wird es zudem faktisch als Ferienwohnung vermietet.
Nach Anhörung wurde dem Kläger mit Bescheid vom 13. Juni 2019 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung ab dem 1. Oktober 2019 die tageweise oder wochenweise gewerbliche Vermietung des Hauses zu Ferienwohnungszwecken an wechselnde Nutzer untersagt und für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € angedroht. Zur Begründung führte die Beklagte aus, bei der festgestellten Überlassung des Hauses zu Ferienwohnungszwecken an einen wechselnden Personenkreis handele es sich um eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung, die mangels Baugenehmigung formell illegal sei. Da es sich bei dem Grünen Gang, der ausschließlich dem Wohnen diene, um ein reines Wohngebiet handele – während die Fischergrube einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO und in einzelnen Bereichen einem Mischgebiet nach § 6 BauNVO entspreche –, sei die Nutzung auch materiell illegal.
Daneben widerspreche die Umnutzung eines Kleinwohnhauses in eine Ferienwohnung den Zielen der für die Lübecker Altstadt geltenden Erhaltungssatzung, deren Ziel unter anderem der Schutz von Kleinwohnhäusern als Wohnhäuser vor der Verdrängung durch Nichtwohnnutzungen sei.
Hiergegen legte der Kläger mit Telefax vom 30. Juni 2019 Widerspruch ein. Es liege in der näheren Umgebung kein faktisches reines Wohngebiet vor, sondern ein faktisches allgemeines Wohngebiet vor. In diesem seien Ferienwohnungen zulässig. Die Erhaltungssatzung vom 28. Februar 1979 sei seit 1979 nicht angewandt worden und deshalb funktionslos.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23. September wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Die Nutzungsänderung von dauerhaftem Wohnen zu Ferienwohnzwecken sei formell illegal, weil keine Baugenehmigung vorliege. Zudem sei die Nutzungsänderung materiell illegal, weil das Vorhaben in einem reinen Wohngebiet liege. Zu unterscheiden seien insoweit der Blockbinnenhof als reines Wohngebiet und die Blockrandhäuser als allgemeines Wohngebiet. Außerdem widerspreche die Nutzung als Ferienwohnung der Erhaltungssatzung.
Daraufhin hat der Kläger am 23. Oktober 2020 Klage erhoben und trägt ergänzend vor, die Nutzung als Ferienwohnung sei bauplanungsrechtlich zulässig, da in dem betroffenen Gebiet eine Gemengelage vorherrsche. Dabei sei das Straßengeviert aus X, X-straße, X und X Straße als nähere Umgebung anzusehen. In diesem Gebiet gebe es zahlreiche Nutzungen, die der Annahme eines faktischen allgemeinen Wohngebietes entgegenstünden.
Die Nutzung als Ferienwohnung sei in einer Gemengelage nach § 34 Abs. 1 BauGB zulässig. Vor dem Hintergrund, dass nach der „Art“ der baulichen Nutzung eine Vielzahl gewerblicher Nutzungen aber auch eine Vielzahl von „Ferienwohnungsnutzungen“ vorliege, und sich das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaute Grundstücksfläche durch die Nutzungsänderung nicht änderten, sei die Nutzung als Ferienwohnung in der vorhandenen Gemengelage zulässig. Hilfsweise sei die Nutzungsänderung ausnahmsweise auch im allgemeinen Wohngebiet zulässig. Die Erhaltungssatzung stehe der Zulässigkeit des Vorhabens nicht entgegen, weil die Satzung rechtswidrig sei.
Die Satzung zur Erhaltung der baulichen Anlagen vom 28. Februar 1979 in der Fassung vom 27. Februar 2020 stehe der Zulässigkeit nicht entgegen, weil die vorherige Nutzung dieser Wohnung zu Wohnzwecken weder das Stadtbild der Lübecker Altstadt präge, noch sei diese Art der Nutzung von städtebaulicher, geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung für die Lübecker Altstadt. Die Satzung der Hansestadt Lübeck zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches für das Gebiet der Lübecker Altstadt vom 27. Februar 2020 stehe der Zulässigkeit nicht entgegen, weil diese rechtswidrig sei.
Zudem sei die Nutzungsuntersagung auch deswegen rechtswidrig, weil hinsichtlich der Nutzung der Wohnung des Klägers als Ferienwohnung ein Bestandsschutz entstanden sei. Die Nutzung als Ferienwohnung sei für einen gewissen Zeitraum genehmigungsfähig im Sinne des Baurechtes gewesen. Auch die Satzung der Stadt Lübeck zur Erhaltung der baulichen Anlagen vom 28. Februar 1979 in der alten Fassung habe der Genehmigungsfähigkeit der Nutzung als Ferienwohnung zu keinem Zeitpunkt entgegengestanden.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 13. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt die Beklagte Bezug auf den angefochtenen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids.
Mit Beschluss vom 6. März 2024 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung dem Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden. Das Gericht hat am 7. Mai 2024 Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins am Vorhabengrundstück und dessen näherer Umgebung. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet durch den Berichterstatter als Einzelrichter, weil die Kammer ihm den Rechtsstreit durch Beschluss gemäß § 6 Abs. 1 VwGO übertragen hat.
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 13. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. September 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Erlass der Nutzungsuntersagung ist § 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage untersagen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgt. Insoweit rechtfertigt in aller Regel bereits die sich aus dem Fehlen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die konkrete Nutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Da die Nutzungsuntersagung in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 15).
Die Nutzung als Ferienwohnung ist nicht verfahrensfrei, weil sie keinem der in § 63 LBO 2016 genannten Tatbestände unterfällt. Die Nutzung ist nicht von einer Baugenehmigung gedeckt. Die verfahrensgegenständliche bauliche Anlage wird damit im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt.
Eine formell rechtswidrige Nutzung darf aus Gründen der Verhältnismäßigkeit allerdings regelmäßig dann nicht untersagt werden darf, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig ist (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 16). Von der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit kann jedoch nur dann gesprochen werden, wenn die Bauaufsichtsbehörde ohne weitere Ermittlungen erkennen kann, dass die bauliche Anlage und ihre Nutzung dem öffentlichen Baurecht entsprechen. Es muss mit anderen Worten geradezu handgreiflich sein und keiner näheren Prüfung bedürfen, dass der vom Bauherrn gewünschte Zustand dem öffentlichen Baurecht vollständig entspricht (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 23. März 2023 – 1 MB 18/22 –, juris Rn. 35).
Die Nutzung des Gebäudes als Ferienwohnung ist ausgehend von diesen Maßstäben nicht offensichtlich genehmigungsfähig.
Insbesondere ergibt sich die Erfüllung der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen nicht ohne nähere Prüfung. Die Beteiligten vertreten hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der hier in Rede stehenden Nutzung als Ferienwohnung unterschiedliche Auffassungen. Nach Auffassung der Beklagten befindet sich das Vorhaben in einem reinen Wohngebiet, weil nur der Blockinnenhof und nicht die Blockrandbebauung zu dem Baugebiet zähle. Der Kläger geht hingegen davon aus, es handle sich um ein einheitliches Baugebiet, das als Mischgebiet oder als Allgemeines Wohngebiet zu qualifizieren sei. Die Frage des Einfügens nach § 34 Abs. 1 BauGB muss vor diesem Hintergrund dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben.
Die Ordnungsverfügung erweist sich jedoch als rechtswidrig, weil sich der Kläger hinsichtlich der Nutzung des Gebäudes als Ferienwohnung auf Bestandsschutz berufen kann.
Der baurechtliche Bestandsschutz gewährt das Recht, ein im Einklang mit dem (seinerzeit) geltenden Recht ausgeführtes Vorhaben so, wie es ausgeführt worden ist, auch dann weiter zu nutzen, wenn neue Vorschriften nunmehr diesem Vorhaben, sollte es jetzt errichtet werden, entgegenstünden (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 8. Oktober 2018 – 1 MB 11/18 –, juris Rn. 13). Ein materieller Bestandsschutz setzt damit voraus, dass die bauliche Anlage im Zeitpunkt ihrer Errichtung oder irgendwann danach – für einen namhaften oder beachtlichen Zeitraum – materiell rechtlich genehmigungsfähig war. Die Beweislast für das Vorliegen des Bestandsschutzes trägt dabei die Person, die sich darauf beruft. Denn sie leitet aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihr ermöglicht, eine mittlerweile baurechtswidrige Anlage gegen eine bauaufsichtsrechtliche Maßnahme, namentlich gegen eine Nutzungsuntersagung, zu verteidigen. Damit macht der Betroffene ein Gegenrecht geltend, das der Abwehr dient und daher wie eine Einwendung zu beweisen ist. Eine Nichterweislichkeit der Einwendung geht zu Lasten des Betroffenen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23. Februar 1979 – 4 C 86.76 –, juris Rn. 14).
Dabei entsteht ein im Rahmen der Nutzungsuntersagung beachtlicher – offensichtlicher – baurechtlicher Bestandsschutz bereits dann, wenn die bauliche Anlage über einen relevanten Zeitraum in Einklang mit dem materiellen Baurecht stand (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 29).
Daran gemessen ist hier von einem Bestandsschutz auszugehen. Gegenwärtig steht der Zulässigkeit des Vorhabens die Satzung der Beklagten zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches für das Gebiet der Lübecker Altstadt vom 27. Februar 2020 (im Folgenden: Erhaltungssatzung 2020) entgegen. Der Kläger ist nicht Inhaber einer nach der Erhaltungsatzung 2020 erforderlichen Genehmigung.
Nach dem klägerischen Vortrag und den Feststellungen bei der Inaugenscheinnahme war die Ferienwohnungsnutzung jedenfalls seit Aufnahme der Vermietung vor einigen Jahren bis zum Inkrafttreten der Erhaltungssatzung 2020 am 5. April 2020 bauplanungs- und bauordnungsrechtlich zulässig. Der Kläger und die Beklagte gehen übereinstimmend davon aus, dass seit Inkrafttreten der Erhaltungssatzung am 5. April 2020 keine wesentlichen Änderungen in dem Straßengeviert aus X, Xstraße, X und X Straße in Bezug auf die Nutzung der Gebäude stattgefunden haben, so dass auch für den Bestandsschutz vor Inkrafttreten der Erhaltungssatzung 2020 auf die Feststellungen bei der Inaugenscheinnahme abgestellt werden kann.
Dies zugrunde gelegt standen dem Vorhaben vor Inkrafttreten der Erhaltungssatzung 2020 öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegen. Entgegenstehende bauordnungsrechtliche Vorschriften sind weder von der Beklagten vorgetragen noch ersichtlich. Hier ist allein die bauplanungsrechtliche Beurteilung streitig.
Beurteilungsmaßstab ist insoweit § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 4 BauNVO. Das Vorhabengrundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans. Der Bereich ist dem bauplanungsrechtlichen Innenbereich zuzuordnen (§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB). Die maßgebliche Eigenart der näheren Umgebung entspricht einem faktischen allgemeinen Wohngebiet im Sinne des § 34 Abs. 2 Halbsatz 1 LBO 2016 in Verbindung mit § 4 BauNVO.
Der die nähere Umgebung bildende Bereich reicht so weit, wie sich die Ausführung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens auswirken kann und wie die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst. Dabei ist auf das abzustellen, was in der Umgebung tatsächlich vorhanden ist. Diese Beurteilung beruht auf den Feststellungen im Rahmen des gerichtlichen Augenscheins.
Das maßgebliche Gebiet erstreckt sich über das Straßengeviert aus X, Xstraße, X und X Straße, wobei das mit dem Bebauungsplan 01.10.00 der Beklagten beplante Gebiet auszunehmen ist.
Die in dem Straßengeviert an den Straßen vorhandene geschlossene Bauweise bildet eine natürliche Einheit mit den umschlossenen Gebäuden im Innenhof. Den Durchgängen zu den Innenhöfen kommt dabei keine trennende, sondern eine verbindende Wirkung zu. Das Blockinnere ist nicht gegenüber dem Blockäußeren getrennt oder abgeschirmt, sondern vielmehr durch die Gänge mit den umliegenden Straßen verbunden (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 21).
Die innerhalb des Gevierts vorhandene Nutzung, die in den räumlichen Bereich des Bebauungsplans 01.10.00 der Beklagten fällt, der diesen Bereich als Kerngebiet festsetzt, prägt die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks nicht. Weder wirkt sich das Vorhaben selbst auf diesen Bereich aus, noch prägt er seinerseits den bodenrechtlichen Charakter des Vorhabengrundstücks. Die vorhandene Nutzung, die durch größere Verwaltungsgebäude wie die Handelskammer und die Handwerkskammer (X 4, X Straße 10/12) aber auch eine nicht der Versorgung des Gebiets dienende Schank- und Speisewirtschaft (Schiffergesellschaft, X Straße 2) geprägt wird, ist in diesem Bereich entsprechend dem 1990 in Kraft getreten Bebauungsplan gewachsen und weist einen vollständig anderen Charakter auf als die ansonsten überwiegend vorhandene Wohnnutzung. Hier stoßen jeweils weitgehend einheitlich geprägte Bebauungskomplexe mit voneinander verschiedenen Bau- und Nutzungsstrukturen aneinander (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28. August 2003 – 4 B 74.03 –, juris Rn. 2), wobei die vorhandene Wohnnutzung zur X Straße hin durch die hohe Bebauung abgeschirmt wird (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 23).
Dies berücksichtigt handelt es sich bei der näheren Umgebung um ein faktisches allgemeines Baugebiet. In dem Gebiet sind zahlreiche Nutzungen vorhanden, die in einem reinen Wohngebiet nicht zulässig sind. Reine Wohngebiete dienen nach § 3 Abs. 1 BauNVO dem Wohnen. Zulässig sind nach § 3 Abs. 2 BauNVO Wohngebäude (Nr. 1) sowie Anlagen zur Kinderbetreuung, die den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen (Nr. 2). Ausnahmsweise können nach § 3 Abs. 3 BauNVO zugelassen werden Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes (Nr. 1) sowie sonstige Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke (Nr. 2).
Nach den Feststellungen im Rahmen des gerichtlichen Augenscheins befinden sich in dem Gebiet überwiegend Wohngebäude. Daneben gibt es in dem Gebiet weitere Nutzungen. Überwiegend handelt es sich dabei um – im allgemeinen Wohngebiet allgemein zulässige – der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Dazu zählen etwa das Restaurant Prätor-Haus (X 18) und der Friseur Style Council (Vorderhaus, X 42) (vgl. zur regelmäßigen Zulässigkeit von Friseurläden im allgemeinen Wohngebiet Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 152. EL Oktober 2023, § 4 BauNVO Rn. 74).
Bei der Vorwerker Diakonie e. V. handelt es sich um eine Einrichtung für sozialarbeiterisch begleitetes Wohnen für Menschen mit besonderen sozialen Schwierigkeiten und damit um eine allgemein zulässige Wohnnutzung gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO, weil sie im Sinne des § 3 Abs. 4 BauNVO ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dient. Die Privatpraxis Psychologie Paul A. Barin (X 16) ist als Raum für die Berufsausübung freiberuflich Tätiger gemäß § 13 BauNVO allgemein zulässig, weil die Tätigkeit nicht in dem gesamten Gebäude ausgeübt wird. Zu den freien heilkundlichen Berufen gehören insbesondere Ärzte, Apotheker, Zahnärzte, Tierärzte, Dentisten, Psychotherapeuten, Psychiater und Psychologen (Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 152. EL Oktober 2023, § 13 Rn. 18). Demgegenüber ist das Klassik Altstadt Hotel (X 52) als Betrieb des Beherbergungsgewerbes im allgemeinen Wohngebiet ausnahmsweise zulässig (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Zum Beherbergungsgewerbe gehören insbesondere solche Betriebe, die – wovon vorliegend auch der Internetauftritt zeugt (https://www.klassik-altstadt-hotel.de) – einem ständig wechselnden Kreis von Gästen zu gewerblichen Zwecken gegen Entgelt vorübergehende Übernachtungsmöglichkeiten zur Verfügung stellen, ohne dass die Gäste in den Räumen unabhängig eine eigene Häuslichkeit begründen können. Mit dieser städtebaurechtlichen Definition werden auch Hotels erfasst (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 152. EL Oktober 2023, § 4 Rn. 110). Die Ausnahme für Beherbergungsbetriebe in allgemeinen Wohngebieten ist nicht an das Erfordernis der Gebietsversorgung gebunden. Auch ist die für das reine Wohngebiet nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO geltende Größenbeschränkung auf kleine Betriebe nicht vorgesehen, sodass hier auch größere Betriebe untergebracht werden können (Hornmann in: BeckOK BauNVO, 37. Ed., Stand: 15. April 2024, § 4 Rn. 117). Auch die an der Engelsgrube vorhandene Nutzung im betrachteten Geviert entspricht einem faktischen allgemeinen Wohngebiet (Friseur, Laden, soz.-psych. Beratung, Gaststätte, Rechtsanwalt). Das Bestattungsinstitut (Engelsgrube 25) ist wiederum als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 18. Februar 2002 – 25 K 8785/98 –, juris). Nach alledem handelt es sich um ein allgemeines Wohngebiet (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 22).
In dem allgemeinen Wohngebiet ist die Nutzung als Ferienwohnung angesichts fehlender entgegenstehender städtebaulicher Belange ausnahmsweise zulässig. Das Vorliegen einer „Ausnahme“ im Sinne von § 31 Abs. 1 BauGB ist dabei eine weitere tatbestandliche Voraussetzung der Ermessensentscheidung durch die Bauaufsichtsbehörde. Denn ein Vorhaben, dessen Zulassung das Regel-Ausnahme-Verhältnis beseitig, darf die Behörde auch im Ermessenswege nicht zulassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. März 2022 – 4 C 6.20 – juris Rn. 17).
Maßgeblich sind insoweit keine starren prozentualen Höchstwerte, sondern die konkreten Umstände des Einzelfalls. Anhand dieser ist zu beurteilen, ob durch die Zulassung weiterer Ausnahmen der Gebietscharakter derart verändert wird, dass letztendlich eine andere Gebietsstruktur entsteht (Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 152. EL Oktober 2023, § 31 BauGB Rn. 25).
Diese tatbestandliche Voraussetzung ist hier erfüllt, weil bislang keine weitere Nutzung als Ferienwohnung in dem Gebiet genehmigt ist. Unter diesen Umständen dient das Baugebiet auch nach der Zulassung des Vorhabens als Ferienwohnungsnutzung weiterhin vorwiegend dem Wohnen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 BauNVO).
Die Nutzung des Gebäudes des Klägers ist gebietsverträglich. Das allgemeine Wohngebiet dient gemäß § 4 Abs. 1 BauNVO vorwiegend dem Wohnen. Es soll nach Möglichkeit ein grundsätzlich ungestörtes Wohnen gewährleisten. Die Gebietsunverträglichkeit beurteilt sich für § 4 BauNVO daher in erster Linie nach dem Kriterium der gebietsunüblichen Störung. Ein Vorhaben ist gebietsunverträglich, wenn es aufgrund seiner "typischen Nutzungsweise" störend wirkt. Ausgangspunkt und Gegenstand dieser typisierenden Betrachtungsweise ist das jeweils zur Genehmigung gestellte Vorhaben. Bei dem Kriterium der Gebietsverträglichkeit geht es um die Vermeidung als atypisch angesehener Nutzungen, die den Wohngebietscharakter als solchen stören (BVerwG, Urt. v. 29. März 2022 – 4 C 6.20 –, juris Rn. 13).
Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Nutzung des klägerischen Gebäudes als Ferienwohnung in dem allgemeinen Wohngebiet gebietsverträglich. Von dem Vorhaben gehen keine gebietsunüblichen Störungen aus. Über mit der Nutzung als Ferienwohnung typischerweise hinausgehende Störungen wie einem wechselnden Nutzerkreis des Gebäudes sowie der An- und Abreise der wechselnden Bewohner sind hier keine gebietsunüblichen Störungen ersichtlich und auch nicht von der Beklagten vorgetragen. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass die Lübecker Ganghäuser regelmäßig – wie auch in diesem Fall – nicht über Balkone, Terrassen oder Ähnliches verfügen, von denen der Wechsel der Bewohner in besonders hohem Maße wahrgenommen und als störend empfunden werden könnte. Zudem entstehen die gleichen potentiellen Störungen auch bei den im Baugebiet vorhandenen gewerblichen Nutzungen.
Das der Beklagten im Rahmen des somit tatbestandlich eingreifenden § 31 Abs. 1 BauGB eingeräumte Ermessen war vorliegend auf Null reduziert.
Auf Rechtsfolgenseite handelt es sich bei der ausnahmsweisen Zulassung eines Vorhabens gemäß § 31 Abs. BauGB (in Verbindung mit den Ausnahmekatalogen der BauNVO) zwar um eine Ermessensentscheidung. Das Ermessen ist aber – wie auch sonst – dem Zweck der Ermächtigung entsprechend auszuüben. Als Ermessenserwägungen kommen nur städtebauliche Gründe in Betracht. Liegen die Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausnahme vor, dann erfordern das vom Gesetzgeber mit den Ausnahmeregelungen des § 31 Abs. 1 BauGB (in Verbindung mit den Ausnahmekatalogen der Baunutzungsverordnung) verfolgte Ziel der städtebaulichen Flexibilität und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in aller Regel, dass die Ausnahme gewährt wird. Erweist sich das Vorhaben auf der Tatbestandsebene als ausnahmefähig, ist die Ablehnung der ausnahmsweisen Zulassung nur dann ermessensfehlerfrei möglich, wenn besondere, nicht bereits von § 15 Abs. 1 BauNVO erfasste städtebauliche Gründe dem Vorhaben entgegenstehen. Andernfalls ist das Ermessen zu Gunsten des Bauherrn auf Null reduziert (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 25. März 2014 – 2 A 2679/12 –, juris Rn. 132 bis 136).
Ausgehend von diesen Maßstäben ist von einer Ermessensreduzierung auf Null zu Gunsten des Klägers auszugehen. Es sind keine städtebaulichen Entwicklungen erkennbar und nicht von der Beklagten vorgetragen, die der Nutzung als Ferienwohnung entgegenstehen könnten. Insbesondere besteht nicht die Gefahr einer Konzentration von Ferienwohnungen in einem bestimmten Bereich des Baugebiets. Bislang ist in dem Gebiet keine Nutzung als Ferienwohnung genehmigt. Eine erhebliche Zunahme des Verkehrs und dadurch ausgelöste Spannungen sind in dem Gebiet ebenfalls nicht zu erwarten. Der Gang selbst kann nur zu Fuß erreicht werden. In der vor dem Gang befindlichen Straße Fischergrube sind keine Parkplätze vorhanden. Insoweit ist allenfalls mit einer geringfügigen Zunahme des Verkehrs im weiteren Umfeld zu rechnen. Dadurch sind keine nicht gebietsverträglichen Spannungen zu erwarten.
Der ausnahmsweisen Zulässigkeit des Vorhabens steht auch die Satzung der Beklagten über die Erhaltung baulicher Anlagen vom 28. Februar 1979 (im Folgenden: Erhaltungssatzung 1979) nicht entgegen, weil diese unwirksam ist. Die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Erhaltungssatzung liegen hinsichtlich des hier einschlägigen Erhaltungsziels nicht vor.
Gemäß des zum Zeitpunkt des Erlasses der Satzung geltenden § 39h Abs. 1 Satz 1 BauGB (im Folgenden: § 39h BauGB a. F.) kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen die Genehmigung für den Abbruch, den Umbau oder die Änderung von baulichen Anlagen aus den besonderen in den Absätzen 3 und 4 bezeichneten Gründen versagt werden kann. Nach § 39h Abs. 3 BauGB a. F. darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage erhalten bleiben soll, weil sie allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt (Nr. 1), weil sie von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist (Nr. 2) oder um in dem Gebiet die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten, wenn dies aus besonderen städtebaulichen Gründen erforderlich ist (Nr. 3).
Ausgehend von diesen Normen hat die Beklagte die Satzung über die Erhaltung baulicher Anlagen vom 28. Februar 1979 erlassen. In § 2 der Erhaltungssatzung 1979 ist geregelt, dass zur Wahrung und Erneuerung des durch Jahrhunderte geprägten Bildes der Altstadt von Lübeck Abbrüche, Umbauten oder Änderungen der im Geltungsbereich der Satzung befindlichen baulichen Anlagen der Genehmigung nach § 39h BauGB a. F. bedürfen. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn die baulichen Anlagen erhalten bleiben soll, weil sie allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen die Stadtgestalt der Altstadt Lübecks prägt, insbesondere auch in ihrer topographischen Situation (Hügelkuppe), ihrer aus der Zeit der Stadtgründung herrührenden Bauweise, ihrer Dachlandschaft sowie in der Anordnung der Baukörper (lit. a), weil sie von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung für die Lübecker Altstadt ist (lit. b) oder um in dem Gebiet die Zusammensetzung der dort wohnenden Bevölkerung zu erhalten, damit die für die Lübecker Altstadt typische Wohnform des Ein- und Zweifamilienhauses in kleinteiliger Bauweise bewahrt wird.
Einschlägig als Versagungsgrund der Genehmigung für die beantragte Nutzungsänderung von der Wohnnutzung zur Nutzung als Ferienwohnung ist allein lit. c) der Erhaltungssatzung 1979, weil durch die Nutzungsänderung weder das Stadtbild noch die städtebauliche Bedeutung der Lübecker Altstadt berührt wird.
§ 2 Abs. 1 lit. c) der Erhaltungssatzung 1979 erfüllt die gesetzlichen Voraussetzungen des § 39h BauGB a. F. nicht.
Dies folgt zunächst aus dem Umstand, dass die Erhaltungssatzung in nicht zulässiger Weise von den gesetzlichen Vorgaben abweicht. Die zum Satzungserlass berechtigenden Erhaltungsziele sind in § 39h Abs. 1 Satz 1 BauGB a. F. abschließend geregelt (vgl. zu § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB BVerwG, Urt. v. 4. Dezember 2014 – 4 CN 7.13 –, juris Rn. 11). Aus diesem Grund darf der Satzungsgeber die Erhaltungsziele nicht – wie vorliegend – erweitern. So darf nach § 39h Abs. 3 Nr. 3 BauGB a. F. die Genehmigung nur versagt werden, um in dem Gebiet die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten, wenn dies aus besonderen städtebaulichen Gründen erforderlich ist. Das Merkmal der Erforderlichkeit aus städtebaulichen Gründen ist in der Erhaltungssatzung 1979 nicht enthalten. Indem auf das Merkmal der Erforderlichkeit aus städtebaulicher Sicht bei dem Erhaltungsziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung verzichtet wird und damit die erforderliche Genehmigung nach der Erhaltungssatzung unabhängig von diesem Merkmal versagt werden darf, wird das Erhaltungsziel ganz erheblich erweitert.
Die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Erhaltungssatzung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung, weil dies aus besonderen städtebaulichen Gründen erforderlich ist, liegen zudem deshalb nicht vor, weil den Akten nicht zu entnehmen ist, warum dieses Erhaltungsziel bei Erlass der Erhaltungssatzung 1979 erforderlich gewesen sein soll.
Einer Begründung, wie sie für einen Bebauungsplan vorgeschrieben ist (vgl. § 9 Abs. 8 BauGB), bedarf eine Erhaltungssatzung grundsätzlich nicht. In ihr ist lediglich anzugeben, welche Gründe auf das festgelegte Gebiet zutreffen (vgl. zu § 172 BauGB OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 24. Juli 2020 – OVG 2 A 6.18 –, juris Rn. 42).
Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungssatzung nach § 39h Abs. 3 Nr. 3 BauGB a. F. handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Wegen der Besonderheiten des Erhaltungsrechts ist allerdings nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die sich hauptsächlich auf die Frage bezieht, ob eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, das heißt ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist. Denn die Erhaltungssatzung beziehungsweise -verordnung unterscheidet sich von der Bauleitplanung mit ihrem weiten Planungsermessen durch relativ eng gefasste materielle Anwendungsvoraussetzungen. Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung. Auch lassen sich die Regelungsgehalte der beiden Satzungs- bzw. Verordnungstypen nicht gleichsetzen, denn den regelmäßig komplexen und auf Dauer angelegten Festsetzungen des Bebauungsplans steht bei § 39h BauGB a. F. ein zweistufiges Verfahren gegenüber, auf dessen erster Stufe lediglich ein Genehmigungsvorbehalt mit dem Ziel der präventiven Kontrolle erhaltungsrelevanter Vorhaben eingeführt wird. Einzelentscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben werden in einem gesonderten Genehmigungsverfahren getroffen, das so ausgestaltet ist, dass den Belangen der betroffenen Eigentümer im Einzelfall Rechnung getragen werden kann. Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung geht es danach – außer um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 39h Abs. 1 Satz 1 BauGB a. F. – vor allem um die Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der Festlegung (vgl. zu § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26. März 2021 – OVG 2 A 13.19 –, juris Rn. 38).
Vor diesem Hintergrund hat die Gemeinde bei Erlass einer Erhaltungssatzung nach § 39h Abs. 3 Nr. 3 BauGB a. F. konkret zu bestimmen, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes ist so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Außerdem muss die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 BauGB a. F. eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Schließlich muss die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung negative städtebauliche Folgen befürchten lassen (vgl. zu § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB Hamburgisches OVG, Urt. v. 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N –, juris Rn. 23).
Diese Voraussetzungen lagen bei Erlass der Erhaltungssatzung nicht vor. Die Beklagte hat keine Informationen zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet und unerwünschte Veränderungen eingeholt. Den Akten sind keine Unterlagen zu entnehmen, aus denen sich ergeben könnte, dass die Beklagte bei Erlass der Erhaltungssatzung überhaupt irgendwelche Informationen eingeholt hat. Die Beklagte hat in dem Verfahren zum Aktenzeichen 8 A 158/20 in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt, dass keine weiteren Unterladen vorhanden sind.
Die Unwirksamkeit der Erhaltungssatzung besteht ungeachtet der Satzung der Beklagten vom 3. Juni 1988 zur Änderung der Satzung über die Erhaltung baulicher Anlagen vom 28. Februar 1979 sowie der Satzung der Beklagten vom 27. Februar 2020 zur zweiten Änderung der Satzung über die Erhaltung baulicher Anlagen im Stadtteil Innenstadt (Gebiet Altstadt) vom 28. Februar 1979, weil auch nach beiden Änderungssatzungen das Merkmal der Erforderlichkeit aus besonderen städtebaulichen Gründen nach § 39h Abs. Nr. 3 BauGB a. F. weiterhin nicht in § 2 Abs. 1 lit. c) der Erhaltungssatzung 1979 enthalten ist.
Mangels eines vollstreckungsfähigen Verwaltungsaktes erweist sich auch die Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig.
Nach alledem war der Klage stattzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1, 2 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Jahresnutzwert für die Vermietung des Gebäudes als Ferienwohnung wird vom Gericht auf 15.000,00 € geschätzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 BauNVO
§ 6 BauNVO
§ 63 LBO
§ 13 BauNVO
§ 31 BauGB
§ 39h BauGB
§ 172 BauGB
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 34 Abs. 2 Halbsatz 1 LBO
§ 3 Abs. 1 BauNVO
§ 3 Abs. 2 BauNVO
§ 3 Abs. 3 BauNVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 3 Abs. 4 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 2 BauNVO
§ 4 Abs. 1 BauNVO
§ 31 Abs. BauGB
§ 15 Abs. 1 BauNVO
§ 39h Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 39h Abs. 3 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 39h Abs. 3 Nr. 3 BauGB
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 39 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 39h Abs. Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: 4 C 86.76
4 B 74.03
25 K 8785/98
4 C 6.20
2 A 2679/12
4 CN 7.13
2 A 6.18
2 A 13.19
2 E 3/13
8 A 158/20