Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2026-04-02, Aktenzeichen 5 E 1525/26
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2026:0402.5E1525.26.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 140.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine glücksspielaufsichtliche Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin vermittelt von der A. veranstaltete Sportwetten. Die Behörde für Inneres und Sport der Antragsgegnerin hat ihr aufgrund § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 i. V. m. §§ 3, 8, 9 HmbGlüStVAG im Einzelnen 28 Erlaubnisse zum Betreiben je einer benannten Wettvermittlungsstelle erteilt. In jeder Erlaubnis ist bestimmt, dass „insgesamt höchstens“ eine genannte Anzahl „Wettvermittlungsgeräte aufgestellt werden“ dürften. Die genannte Anzahl variiert je nach Wettvermittlungsstelle zwischen drei und acht.
In den Wettvermittlungsstellen finden sich Terminals, an denen der Spielinteressierte eine Wette auswählt und in Vorbereitung ein digitaler Wettschein generiert wird. Bei einigen Terminals kann zudem der vorbereitete Wettschein verarbeitet, ein Vertrag zivilrechtlich geschlossen und das Entgelt entrichtet werden, bei anderen Terminals muss der Spielinteressierte dafür eine gesonderte Kasse der Antragstellerin aufsuchen.
Die Antragsgegnerin äußerte mit Schreiben vom 4. Dezember 2025 und 13. Februar 2026, dass Vorbereitungsterminals von der Beschränkung der Geräte auf eine Höchstzahl in § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG erfasst seien. Die A. wandte sich mit Schreiben vom 10. Dezember 2025 und 18. Februar 2026 gegen diese Auslegung.
Die Antragsgegnerin stellte bei der Kontrolle einer Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin am 2. März 2026 fest, dass dort sieben Wettvermittlungsterminals mit Bezahlfunktion aufgestellt waren und darüber hinaus drei Terminals, die der Wettvorbereitung dienten und nicht mit einer Bezahlfunktion versehen waren.
Nach mündlicher Anhörung der Antragstellerin am 19. Februar 2026 sprach die Antragsgegnerin ihr gegenüber mit Untersagungsverfügung der Behörde für Inneres und Sport vom 3. März 2026 aus (Hervorhebungen im Original):
„1) Gemäß § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV 2021) vom 29.10.2020 (HmbGVBl. 2021, S. 75, S. 79) in Verbindung mit den § 8 Abs. 10 S. 1 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 vom 29.06.2012 (HmbGlüStVAG, HmbGVBl. 2012, 235), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 31. August 2022 (HmbGVBl. 2022, 453), wird Ihnen die Aufstellung von sog. Wett-Vorbereitungsterminals bzw. sämtlichen Geräten, an denen die Abgabe von Sportwetten vorbereitet werden kann, in sämtlichen Ihrer Wettvermittlungsstellen auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg untersagt, soweit diese in der Summe mit den Wettterminals und dem Kassenterminal betrachtet die in der jeweiligen Erlaubnis angegebene Höchstanzahl von Wettgeräten überschreiten.
Ihnen wird gem. § 9 Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 auferlegt, innerhalb einer Frist von 24 Stunden nach Bekanntgabe dieses Bescheides sämtliche von der Untersagungsverfügung nach Ziffer 1 umfassten Geräte stillzulegen und innerhalb einer Frist von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides aus der jeweiligen Wettvermittlungsstelle zu entfernen.
2) Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen eine oder mehrere der in Ziff. 1 und 2 stehenden Anordnungen wird ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,00 € gemäß § 14 Abs. 2 des Hamburgischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (HmbVwVG) vom 04.12.2012 (HmbGVBl. S. 510, zuletzt geändert am 21.05.2013, HmbGVBl. S. 210) festgesetzt. Es wird darauf hingewiesen, dass es im behördlichen Ermessen steht, Zwangsmittel auszutauschen und / oder weitere Zwangsmittel anzuordnen (§ 12 Abs. 2 S. 2 HmbVwVG).“
Zur Begründung führte sie aus: Die in den erteilten Erlaubnissen bestimmte Höchstanzahl von Wettgeräten werde nach den Feststellungen der Antragsgegnerin in den Wettvermittlungsstellen der Antragstellerin überschritten. Nach § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG sei die Anzahl der in einer Wettvermittlungsstelle zulässigen Wettgeräte auf acht begrenzt. Nach der Gesetzesbegründung seien hierunter „alle Systeme zu verstehen, über die Wetten abgeschlossen werden können“. Die Vorschrift sei ordnungsrechtlich-präventiv auszulegen. Maßgeblich sei der faktische Abschluss des Spielvorgangs, nicht zwingend der zivilrechtliche Vertragsschluss. Ein Vorbereitungsterminal eröffne eine eigenständige, parallele Möglichkeit zur vollständigen Wettentscheidung. Jeder Terminal stelle eine eigenständige Wettgelegenheit dar. Der Gesetzgeber habe gerade die Zahl der selbstbedienten, strukturierten Wettvorgänge begrenzen wollen. Die suchtgefährdende Handlung - die Wettentscheidung - sei zum Zeitpunkt der Kassenintervention bereits abgeschlossen. Wettvorbereitungsterminals seien daher auf die Höchstzahl zulässiger Wettgeräte anzurechnen. Zur Herstellung ordnungsmäßiger Zustände sowie zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne der Einhaltung und Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 sei es erforderlich und geboten, von der Möglichkeit der Untersagung des Betriebs und der Aufstellung von jeglichen Spielgeräten, die in der Summe zusammen mit den jeweils erlaubten Wett-Terminals betrachtet über die in der jeweiligen Erlaubnis definierten Höchstanzahl von Wettgeräten hinaus gingen, Gebrauch zu machen. Die Stilllegungs- und Entfernungsanordnung mit Fristsetzung sei ebenso geeignet und erforderlich, um die Vorgaben des § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG umzusetzen. Die Zwangsgeldfestsetzung sei angemessen, um wirksam zur Erfüllung der auferlegten Verpflichtung anzuhalten.
Die Antragstellerin legte dagegen am 4. März 2026 bei der Antragsgegnerin Widerspruch ein.
Die Antragstellerin hat am gleichen Tag bei Gericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führt sie aus: Allein streitgegenständlich sei, ob ein Wettvorbereitungsterminal die Funktion eines Wettvermittlungsgeräts erfülle. Der Begriff des Wettvermittlungsgeräts setze voraus, dass die Wette direkt an diesem Gerät abgegeben und angenommen und der Wetteinsatz direkt bezahlt werden könne. Das Gerät müsse die Wettabgabe bzw. die Vermittlung der Wette als Glücksspielhandlung in der Wettvermittlungsstelle ermöglichen. Vermittlung meine die Übermittlung der Wettdaten an den Wettveranstalter. Ein Wettvorbereitungsterminal falle nicht darunter. Die endgültige Entscheidung zur Wettabgabe falle immer erst an der Kasse. Er sei nur ein Eingabe- bzw. Auswahlsystem vergleichbar mit einem Papierwettschein und einem Stehtisch. Ein Vorbereitungsterminal sei nur die digitale Variante derselben Vorbereitungshandlung. Die Gesetzesbegründung (Bü.-Drs. 21/10487, S. 18) bestätige diese Auslegung. Auch in der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit werde nicht jede technische Infrastruktur als Geldspielgerät gezählt, sondern nur ein Gerät, an dem tatsächlich der Spielvorgang durchgeführt werden könne. Normzweck des § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG sei es, die Verfügbarkeit von Wettgelegenheiten zu begrenzen. Eine Wettgelegenheit sei aber nur dort gegeben, wo eine Person tatsächlich eine Wette abschließen könne. Der Spielerschutz werde vorliegend erhöht, da das Personal an der Kasse das Spielverhalten des Kunden wahrnehmen, auffällige Muster erkennen, ggf. Hinweise geben oder spielerschützende Maßnahmen ergreifen könne. Der Begriff des Wettvermittlungsgeräts sei unbestimmt, wenn auch Vorbereitungsterminals erfasst wären. Die Einbeziehung bloßer Vorbereitungsterminals sei auch unverhältnismäßig und das Gesetz in solcher Auslegung zu unbestimmt. Es werde für den Fall einer oder mehrerer Zuwiderhandlungen pauschal ein Zwangsgeld festgesetzt, ohne hinreichend zu differenzieren, ob und bei welchem konkreten Verstoß gegen nur eine der Verpflichtungen es zur Verwirkung des vollen Zwangsgeldes kommen solle. Jedenfalls überwiege in der gebotenen Interessenabwägung das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Sie habe in das berechtigte Vertrauen auf die Zulässigkeit der Geräte erhebliche Investitionen von jeweils rund 6.000 EUR getätigt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. März 2026 anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin trägt ergänzend vor, der Gesetzgeber habe auf den Spielvorgang selbst als eigentlich gefährliches und suchttechnisch relevantes Ereignis abstellen wollen. Der Spielvorgang beim Wettvorbereitungsterminal unterscheide sich nicht vom Spielvorgang bei einem gewöhnlichen Wettvermittlungsterminal. Das rechtsverbindliche Zustandekommen des Wettvertrages an der Kasse stelle in der Wahrnehmung des Spielers nur noch einen Anhang zum eigentlichen Spielvorgang dar. Von einer Stärkung des Spielerschutzes könne keine Rede sein, wenn Wettvorbereitungsterminals in beliebigem Umfang aufgestellt würden.
Bei der Entscheidung haben die von der Antragsgegnerin übersandten Sachakten vorgelegen. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO bleibt in der Sache ohne Erfolg. In der vorzunehmenden Abwägung steht das Interesse der Antragstellerin, die mit Widerspruch vom 4. März 2026 angefochtene zwangsgeldbewehrte Untersagung sowie Stilllegungs- und Entfernungsanordnung vorerst nicht beachten zu müssen, hinter dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 3. März 2026 zurück.
1. In die Abwägung ist zunächst einzustellen, dass der in der Hauptsache eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird. Der Bescheid vom 3. März 2026 dürfte in allen seinen Regelungsgehalten rechtmäßig sein oder zumindest nicht die Antragstellerin in ihren Rechten verletzen.
a) Die Untersagung sowie Stilllegungs- und Entfernungsanordnung unter Ziffer 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 3. März 2026 dürften rechtmäßig sein.
aa) Die glücksspielaufsichtlichen Maßnahmen gründen auf eine gesetzliche Ermächtigung. Gemäß der Aufgabennorm des § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Dazu gehören nach § 2 Abs. 2 Halbs. 2 HmbGlüStVAG auch die durch dieses Gesetz oder auf Grund dieses Gesetzes begründeten Verpflichtungen. Aufgrund der Befugnisnorm des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 kann die für alle Länder oder in dem jeweiligen Land zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen.
bb) Die Zuständigkeit dürfte gewahrt sein. Die Verbandskompetenz für die Glücksspielaufsicht über terrestrische Wettvermittlungsstellen liegt mangels abdrängender Zuweisung im Glücksspielstaatsvertrag 2021 und sonstigem Landesrecht bei der Antragsgegnerin, die nach Art. 30 GG grundsätzlich allzuständig ist. Die Behördenkompetenz liegt nach Abschnitt I Nr. 4 und Abschnitt II der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Glücksspielwesens bei der Behörde für Inneres und Sport.
cc) Eine Anhörung, die vor Erlass eines in Rechte eines Beteiligten eingreifenden Verwaltungsaktes durch § 28 Abs. 1 HmbVwVfG grundsätzlich vorgeschrieben ist, dürfte mündlich vorgenommen worden sein.
dd) Die unter Ziffer 1 auferlegten Unterlassungs- und Handlungspflichten dürften in Übereinstimmung mit § 37 Abs. 1 HmbVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dieses Bestimmtheitsgebot erfordert zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, 8 C 21.12, juris Rn. 13,BVerwGE 148, 146). Nur der hinreichend bestimmte Verwaltungsakt kann seine Individualisierungs- und Klarstellungsfunktion erfüllen und als Titel dienen; das Bestimmtheitsgebot bezieht sich auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts einschließlich aller Nebenbestimmungen (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 37 Rn. 2 f.). Dem dürfte hier entsprochen sein.
Der Bescheid verpflichtet die Antragstellerin unter Ziffer 1 Abs. 1 zur Unterlassung. Die Antragsgegnerin untersagt die Aufstellung dort beschriebener Geräte, soweit die in den der Antragstellerin im Einzelnen erteilten Sportwettvermittlungserlaubnissen angegebene Höchstzahl überschritten wird. Der Bescheid verpflichtet die Antragstellerin unter Ziffer 1 Abs. 2 darüber hinaus zur Handlung. Die Antragsgegnerin legt ihr auf, die überschießende Anzahl an Geräten stillzulegen und zu entfernen. Die Beschreibung der Geräte selbst ist, den Empfängerhorizont der Antragstellerin zugrunde gelegt, hinreichend bestimmt. Sie kann erkennen, was von ihr gefordert ist. In Rede steht nach dem Tenor die Aufstellung von „sog. Wett-Vorbereitungsterminals bzw. sämtlichen Geräten, an denen die Abgabe von Sportwetten vorbereitet werden kann“. Diese Beschreibung ist auslegungsbedürftig, im Lichte der Bescheidbegründung sowie des vorausgegangen, den Beteiligten vorliegenden Schriftverkehrs, aber auch auslegungsfähig. Für alle Beteiligten steht ersichtlich in Streit, ob Vorbereitungsterminals von den Beschränkungen des § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG erfasst sind. Die Antragsgegnerin hat im angefochtenen Bescheid ersichtlich ihre Rechtsauffassung bekräftigt, dass Wettvorbereitungsterminals auf die Höchstzahl der Geräte anzurechnen seien. Vorbereitungsterminals sind dabei in einer Wettvermittlungsstelle aufgestellte Systeme, an denen der Spielinteressierte eine Wette auswählt und in Vorbereitung ein digitaler Wettschein generiert wird, aber der Spielinteressierte, um einen Vertrag zivilrechtlich zu schließen und das Entgelt zu entrichten, eine gesonderte Kasse der Antragstellerin aufsuchen und den bereits vorbereiteten Wettschein dort abgeben muss.
ee) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Befugnisnorm dürften vorliegen.
Als ordnungsbehördliche Generalklausel der Glücksspielaufsicht setzt § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 eine konkrete Gefahr für das Schutzgut einer der Glücksspielaufsicht unterliegenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtung i. S. d. § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021, § 2 Abs. 2 Halbs. 2 HmbGlüStVAG voraus. Eine solche Gefahr dürfte gegeben sein. Die Antragstellerin dürfte bereits gegenwärtig zumindest in der am 2. März 2026 kontrollierten Wettvermittlungsstelle gegen eine Verpflichtung aus den ihr von der Antragsgegnerin erteilten Erlaubnissen sowie aus § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG verstoßen haben. Ausgehend von der Rechtsauffassung der Antragstellerin drohen bei ungehindertem Geschehensablauf zukünftig weitere fortgesetzte oder neue Verstöße. Die Antragstellerin dürfte verpflichtet sein, in ihren Wettvermittlungsstellen keine Vorbereitungsterminal aufzustellen, soweit damit die jeweilige Höchstzahl an Geräten überschritten wird.
Die Wettvermittlungserlaubnisse bestimmen, dass „insgesamt höchstens“ die jeweils genannte Anzahl „Wettvermittlungsgeräte aufgestellt werden“ dürfen. Diese Auflagen sind als Nebenbestimmung zum Verwaltungsakt nach §§ 36 Abs. 2 Nr. 4, 43 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG gegenüber der Antragstellerin wirksam und demzufolge zu beachten. Die der Antragstellerin erteilten Erlaubnisse sind als Konkretisierungen der abstrakten gesetzlichen Vorgaben einer maximalen Anzahl von „Wettvermittlungsgeräten“ zu verstehen und enthalten sich einer eigenständigen Definition dieses Begriffs.
Das Gesetz gibt in § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG vor, dass je 12 m² Grundfläche höchstens ein „Wettvermittlungsgerät“ aufgestellt werden und die Gesamtzahl je Wettvermittlungsstelle acht „Wettgeräte“ nicht übersteigen darf. Begleitend regelt das Gesetz in § 8 Abs. 10 Satz 2 bis 4 HmbGlüStVAG einen Mindestabstand der „Geräte“, die Berechnung der Grundfläche sowie eine Befugnis für Auflagen zur Art der Aufstellung und Anordnung sowie räumlichen Verteilung der Geräte erteilen, soweit dies zum Schutz vor einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes erforderlich ist. Gegen Geltung und Anwendung dieser Vorschrift bestehen keine durchgreifenden Bedenken (VG Hamburg, Urt. v. 13.10.2022, 14 K 698/20, juris Ls.).
Die Kammer legt den Begriff „Wettvermittlungsgerät“, „Wettgerät“ oder „Gerät“ i. S. d. § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG dahingehend aus, dass Vorbereitungsterminals, also Terminals, an denen der Spielinteressierte eine Wette auswählt und in Vorbereitung ein Wettschein generiert wird, wobei ein Vertrag erst an einer Kasse des Wettvermittlers geschlossen wird, darunterfallen. Im Einzelnen:
Der Gesetzgeber hat nicht zu erkennen gegeben, dass er den drei von ihm verwendeten Bezeichnungen unterschiedliche und voneinander abgegrenzte Bedeutungen hätte beimessen wollen. Die innere Systematik des Absatzes zwingt vielmehr dazu, dass die „Wettvermittlungsgeräte“, deren maximale Anzahl relativ zur Grundfläche im ersten Teil des Satzes 1 bestimmt ist, gleichbedeutend sind mit den „Wettgeräten“, deren maximale Anzahl im zweiten Teil des Satzes 1 absolut festgelegt ist, sowie mit den „Geräten“, deren minimaler Abstand voneinander in Satz 3 vorgegeben ist.
Unter „Wettgerät im Sinne dieser Vorschrift“ (und damit ebenso unter „Wettvermittlungsgerät“ wie „Gerät“) sind gemäß der Begründung des Gesetzentwurfs (Bü.-Drs. 21/10487, S. 18) „alle Systeme zu verstehen, über die Wetten abgeschlossen werden können. Umfasst sind damit insbesondere personalisierte als auch automatisierte Kassensysteme wie auch Wettterminals.“ Die ausdrücklich nur „insbesondere“ benannten „Kassensysteme wie auch Wettterminals“ füllen nach dem Willen des Gesetzgebers den Begriff „Wettvermittlungsgerät“, „Wettgerät“ und „Gerät“ i. S. d. § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG nicht erschöpfend aus. Weitere, nicht im Einzelnen benannte Systeme, „über die Wetten abgeschlossen werden können“, fallen ebenso unter den Begriff.
Anknüpfend daran stellt sich die Frage, welche Voraussetzungen ein System erfüllen muss, dass an ihm Wetten „abgeschlossen“ werden können. Es ist zunächst offen, ob nur solche in der Wettvermittlungsstelle belegenen Geräte erfasst sind, an denen Verträge betreffend eine Sportwette durch Antrag und Annahme nach §§ 145 ff. BGB förmlich geschlossen werden oder auch solche Geräte, an denen die Auswahl der beabsichtigten Sportwette bereits inhaltlich vorgezeichnet ist. Dabei ist zu vergegenwärtigen, dass zwischen dem Veranstalten und dem Vermitteln öffentlichen Glücksspiels unterschieden wird, so dass beide Tätigkeiten getrennt voneinander nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 einem Erlaubnisvorbehalt unterliegen. Soweit die Antragstellerin ausführt, Vermittlung meine die Übermittlung der Wettdaten an den Wettveranstalter, greift dies zu kurz. Öffentlich-rechtlich verfügt A. für die Veranstaltung von Sportwetten mit Wirkung für alle Länder nach § 9a Abs. 1 Nr. 3 Var. 2 GlüStV 2021 über eine Erlaubnis, während die Antragstellerin 28 Erlaubnisse für je eine Wettvermittlungsstelle in Hamburg nach § 8 HmbGlüStVAG innehat. Zivilrechtlich schließt ein Spieler sowohl mit A. einen Sportwettvertrag als auch mit der Antragstellerin einen Sportwettvermittlungsvertrag. Er zahlt nicht nur einen Wetteinsatz an die Veranstalterin, sondern auch eine Provision an die Vermittlerin.
In der Auslegung des § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG führt hier die Betrachtung der äußeren Systematik weiter. Die Entwurfsbegründung (Bü.-Drs. 21/10487, S. 18) stellt die auszulegende Vorschrift in einen Sinnzusammenhang mit der zur Durchführung des § 33c GewO ergangenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (SpielV), indem sie ausgeführt: „Wie in Spielhallen ist je 12 m² nur ein Wettgerät zulässig.“ Aufgrund § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 SpielV darf in Spielhallen und ähnlichen Unternehmen je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden. Dabei gilt bei Geld- oder Warenspielgeräten mit mehreren Spielstellen (Mehrfachspielgeräten) nach § 3 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 SpielV jede Spielstelle als Geld- oder Warenspielgerät. Maßgeblich ist damit die Spielstelle. Das Glücksspiel an terrestrischen Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit in Geld nach § 1 SpielV oder in Waren nach § 2 SpielV vollzieht sich im Spielen an der Spielstelle, das einer Bezahlung nachfolgt. Es gibt keine Bezahlsucht, sondern nur eine Glücksspielsucht. Unterfall der Glücksspielsucht ist die in § 1 Nr. 1 GlüStV 2021 gesondert genannte Wettsucht, deren Entstehen zu verhindern der Staatsvertrag insbesondere dient.
In eben diese Richtung weist die durch die Entwurfsbegründung (Bü.-Drs. 21/10487, S. 18) gestützte teleologische Überlegung. Die gesetzlichen Vorgaben in § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG „dienen dem Spielerschutz und begrenzen die Verfügbarkeit der Wettgelegenheit in jeder Wettvermittlungsstelle“. Eine effektive Begrenzung würde verfehlt, wenn die in dieser Vorschrift vorgegebenen Höchstzahlen nicht steuerten, wie viele Terminals mit Auswahlfunktion und ohne Bezahlfunktion aufgestellt werden dürfen. In Betracht käme dann, einen einzigen in die Höchstzahl einzurechnenden Kassenterminal sowie eine unbeschränkte Zahl an Vorbereitungsterminals bereitzuhalten. Die „Verfügbarkeit der Wettgelegenheit“ wäre entgegen der gesetzgeberischen Absicht entgrenzt. In lebensnaher Betrachtung stellt sich für einen Spielinteressierten die Teilnahme an Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle als einheitlicher Vorgang dar. Dabei ist die eigentliche Entscheidung, überhaupt und auf einen bestimmten Inhalt zu wetten, grundsätzlich bereits mit der Auswahl der Sportwette und dem vorbereitend generierten Wettschein gefallen. Aus Sicht des Spielinteressenten erscheint die Abgabe und das Bezahlen der Sportwette als zwar notwendiger Bestandteil dieses Vorgangs, aber lediglich als Formalität, um die Gewinnchance zu sichern. Eine Zäsur findet insofern regelmäßig nicht statt. Eine Intervention des dem unternehmerischen Interesse der Antragstellerin verpflichteten Kassenpersonals gegenüber den an der Kasse wartenden Spielinteressenten wäre theoretisch möglich, dürfte indessen nur ausnahmsweise praktisch stattfinden. Der Einsatz von Vorbereitungsterminals ist geeignet und dazu bestimmt, die Abfertigung von Spielinteressierten an Kassenterminals zu beschleunigen. Die (tendenziell mehr Zeit in Anspruch nehmende) Auswahl wird am Vorbereitungsterminal vorgenommen, sodass nur die (tendenziell zeitlich recht kurze) Abgabe am Kassenterminal verbleibt und die Kapazität der Wettvermittlungsstelle steigt. Der Vorbereitungsterminal ist funktional nicht vergleichbar mit einem Papierwettschein und einem Stehtisch. Vielmehr ist der Vorbereitungsterminal notwendigerweise in der Wettvermittlungsstelle selbst zu verorten, während ein Papierwettschein grundsätzlich an jedem Ort ausgefüllt werden könnte. Auch findet bei Vorbereitungsterminals kein Medienbruch statt. Der in Vorbereitung generierte Wettschein verbleibt digital auch bei seiner Abgabe.
ff) Zudem dürften die an die Rechtsfolge der Befugnisnorm anknüpfenden Voraussetzungen beachtet sein.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 HmbVwVfG ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Ermessensfehler dürften hier nicht begegnen.
Die Antragsgegnerin dürfte die Untersagung in Ziffer 1 Abs. 1 sowie die Stilllegungs- und Entfernungsanordnung in Ziffer 1 Abs. 2 ihres Bescheids auf den durch § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 vorgegebenen Zweck der Gefahrenabwehr stützen. Die auferlegten Pflichten, dürften zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen sein. Der Antragstellerin dürfte untersagt werden, was ihr zu unterlassen bereits aufgrund der Vermittlungserlaubnisse sowie des Gesetzes obliegt. Soweit dadurch die jeweils vorgegebene Höchstzahl an Geräten überschritten wird, dürften Vorbereitungsterminals rechtswidrig aufgestellt sein. Zur Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes dürfte die Antragstellerin darüber hinaus lediglich aufgefordert sein, überzählige Vorbereitungsterminals innerhalb von 24 Stunden stillzulegen und innerhalb von zwei Wochen zu entfernen. Dies dürfte ohne weiteres zumutbar sein. Soweit die Antragstellerin in die Vorbereitungsterminals getätigte Investitionen anführt, dürfte dies nicht verfangen. Ein etwaiges Vertrauen in die von der Antragstellerin vertretene Auslegung der Vermittlungserlaubnisse sowie des Gesetzes dürfte bereits im Ansatz nicht schutzwürdig sein. Eine Rechtsnorm beansprucht Geltung für jeden Rechtsunterworfenen, unabhängig von dessen Auslegung der Rechtnorm.
b) Die bedingte Zwangsgeldfestsetzung unter Ziffer 2 des Bescheids dürfte keinen Rechtsfehler zum Nachteil der Antragstellerin erkennen lassen.
Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen dürften gegeben sein. Die Vollstreckung findet gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 3 HmbVwVG aus Ziffer 1 des Bescheids als Verwaltungsakt statt, hinsichtlich dessen einem Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung zukommt.
Die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen dürften vorliegen. Ein Zwangsgeld kann aufgrund §§ 11 Nr. 2, 14 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 und Satz 2 Alt. 1 HmbVwVG nach pflichtgemäßem Ermessen zur Durchsetzung eines Titels, der sich auf eine vertretbare oder unvertretbare Handlung oder Duldung oder Unterlassung richtet, zugleich mit dem durchzusetzenden Verwaltungsakt für den Fall der Nichtbefolgung festgesetzt werden.
Ein Ermessensfehler zum Nachteil der Antragstellerin dürfte nicht gegeben sein. Die Zwangsmittel sind gemäß § 12 Abs. 1 HmbVwVG so auszuwählen und anzuwenden, dass sie in einem angemessenen Verhältnis zu ihrem Zweck stehen und die pflichtige Person und die Allgemeinheit nicht mehr als unvermeidbar belasten oder beeinträchtigen.Das Zwangsgeld soll nach § 9 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Das einzelne Zwangsgeld beträgt im Höchstbetrag nach § 14 Abs. 4 Satz 1 HmbVwVG 1.000.000 EUR, was nach Maßgabe des § 9 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 noch überschritten werden darf.
Dem Grunde nach dürfte die bedingte Zwangsgeldfestsetzung in Ziffer 2 des Bescheids zur Durchsetzung der in Ziffer 1 titulierten Pflichten ermessensgemäß sein und der Höhe nach zumindest nicht übersetzt. Der Fall, in dem ein Zwangsgeld verwirkt ist, sowie dessen Höhe dürften im Einklang mit § 37 Abs. 1 HmbVwVfG hinreichend bestimmt sein. Zugunsten der Antragstellerin lässt der Bescheid einen dahingehenden behördlichen Willen der Antragsgegnerin, ein Zwangsgeld an jeden einzelnen Verstoß gegen Untersagung, Stilllegungsanordnung oder Entfernungsanordnung in jeder einzelnen Wettvermittlungsstelle zu knüpfen und die Höhe des Zwangsgelds etwaig zu vervielfachen, nicht erkennen. Der „Fall der Zuwiderhandlung gegen eine oder mehrere der“ Anordnungen in der Grundverfügung löst vielmehr nur ein Zwangsgeld von 10.000 EUR aus. Ein Fall der Zuwiderhandlung kann mehrere Verstöße umfassen.
2. Das damit vorgezeichnete Ergebnis der Abwägung geht auch im Einzelfall nicht zugunsten der Antragstellerin aus. Die aufschiebende Wirkung, die bei Klage oder Widerspruch gegen Maßnahmen der Glücksspielaufsicht sowie der Verwaltungsvollstreckung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 sowie § 29 Abs. 1 Halbs. 1 HmbVwVG jeweils i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO entfällt, ist angesichts der darin getroffenen gesetzgeberischen Entscheidung für eine sofortige Vollziehung grundsätzlich nur dann gerichtlich anzuordnen, wenn der in der Hauptsache eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich obsiegen wird. So liegt es hier aber nicht (s. o. 1.). Besondere Umstände, die eine vorübergehende Verschonung von der Durchsetzung rechtmäßiger Zustände erforderten, sind nicht ersichtlich.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts gründet auf §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und lehnt sich an Nr. 1.5 Satz 1, 1.7.2, 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 an. Der Streitwert in der Hauptsache wird ausgehend von bloßen Anschaffungskosten auch nur für einen Vorbereitungsterminal von 6.000 EUR und ausgehend von einer höhere Erträge erwarten lassenden Rentabilitätsvermutung hinsichtlich jeder der 28 Wettvermittlungsstellen mit 10.000 EUR bemessen. Dieser jedenfalls nicht übersetzte Betrag entspricht einerseits dem Doppelten des Auffangwertes von 5.000 EUR, andererseits der Hälfte des für eine einfache Gewerbeuntersagung mindestens angesetzten Werts von 20.000 EUR. Die gleichzeitige bedingte Zwangsgeldfestsetzung wird nicht erhöhend berücksichtigt. Im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes werden die sich ergebenen Beträge halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 8, 9 HmbGlüStVAG
§§ 145 ff. BGB
§ 1 GlüStV
§ 8 HmbGlüStVAG
§ 33c GewO
§ 1 SpielV
§ 2 SpielV
§ 114 VwGO
§ 40 HmbVwVfG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG
§ 9 Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 12 Abs. 2 S. 2 HmbVwVG
§ 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 28 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 37 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4, 43 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG
§ 8 Abs. 10 Satz 2 bis 4 HmbGlüStVAG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 SpielV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 3 HmbVwVG
§ 11 Nr. 2, 14 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 und Satz 2 Alt. 1 HmbVwVG
§ 12 Abs. 1 HmbVwVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 14 Abs. 4 Satz 1 HmbVwVG
§ 9 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
Art. 30 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 146
8 C 21.12
14 K 698/20