Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-05-11, Aktenzeichen 1 K 980/15.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2016:0511.1K980.15.NW.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Der Bescheid der Beklagten vom 14. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Oktober 2015 wird aufgehoben, soweit damit ein höherer Beitrag für das Jahr 2014 als 336,22 € und eine höhere Vorausleistung für das Jahr 2015 als 336,22 € festgesetzt wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 7/10 und die Beklagte zu 3/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einem wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2014 und einer Vorausleistung für das Jahr 2015.
Mit Satzung vom 15. Dezember 2009, in Kraft getreten am 4. Januar 2010, führte die Beklagte wiederkehrende Ausbaubeiträge ein und legte als Abrechnungseinheit ihr gesamtes Stadtgebiet fest. Der Beitragssatz wurde aus dem Durchschnitt der zu erwartenden Investitionsaufwendungen in einem Zeitraum von vier Jahren errechnet. Infolge der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 (BVerfG 1 BvR 668/10 und 1 BvR 2104/10) sowie des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 10. Dezember 2014 (OVG RP 6 A 10853/14.OVG und 6 A 10852/14.OVG) änderte sie ihre Satzung rückwirkend zum 1. Januar 2014 aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 23. Juni 2015 durch Satzung vom 29. Juni 2015. Darin teilte sie das Stadtgebiet in insgesamt zwölf Abrechnungseinheiten auf, die in der Anlage 1 zur Satzung näher bezeichnet und in der Anlage 2 textlich begründet werden. Die Beklagte setzte unterschiedliche Gemeindeanteile in den verschiedenen Abrechnungseinheiten fest. Der Beitragssatz wird weiterhin aus dem Durchschnitt der im Zeitraum von vier Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen gebildet. Als Beitragsmaßstab bleibt es beim Vollgeschossmaßstab mit einem Zuschlag von 20 % je Vollgeschoss.
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks mit der Flurstück-Nr. .., H.. Straße in L... Der Ort gehörte früher zur einheitlichen Abrechnungseinheit des gesamten Stadtgebietes und bildet nunmehr die Abrechnungseinheit Nr. 9, in der ein Gemeindeanteil von 32 % gilt. In dieser Abrechnungseinheit liegt die P.. Straße.
Bereits mit Beschluss vom 15. Dezember 2009 hatte der Stadtrat der Beklagten im Bauprogramm für die Jahre 2010 – 2013 den Ausbau der P.. Straße im Rahmen der Prioritätenliste mit damals geschätzten Kosten in Höhe von 240.000,00 € vorgesehen. Am 30. April 2013 wurde das Ausbauprogramm fortgeschrieben und wegen vordringlicherer Ausbaumaßnahmen an anderen Verkehrsanlagen der Ausbau der P.. Straße in das Jahr 2014 verschoben.
Am 17. Dezember 2013 beschloss die Beklagte das Bauprogramm für die Jahre 2014 – 2017, noch unter Geltung des einheitlichen Abrechnungsgebietes. Die P.. Straße war darin mit geschätzten Ausbaukosten in Höhe von 290.000,00 € im Jahr 2014 veranschlagt. Das Ausbauprogramm sah in jedem Jahr Investitionen für die Erneuerung der Straßenbeleuchtung im Stadtgebiet in Höhe von jeweils 650.000,00 € und der Gehwege in Höhe von jeweils 100.000,00 € vor, ohne Zuordnung der Aufwendungen zu bestimmten Verkehrsanlagen. In der Sitzungsvorlage zum Stadtratsbeschluss heißt es hierzu: „Einen Schwerpunkt des Bauprogrammes 2014 – 2017 bildet die Erneuerung der Beleuchtungsanlagen in der Kernstadt und in allen 8 Stadtteilen. Hier ist die Umrüstung alter Beleuchtungsanlagen vorgesehen, da die Anlagen erneuerungsbedürftig und die üblichen Restnutzungsdauern weitgehend abgelaufen sind.“
Im Zuge der Satzungsänderung und Schaffung der neuen Abrechnungseinheiten beschloss die Beklagte am 23. Juni 2015 auch die Fortschreibung des Bauprogramms 2014 – 2017, indem die geplanten Ausbaumaßnahmen auf die einzelnen Abrechnungseinheiten 1 bis 12 verteilt wurden. In der Abrechnungseinheit Nr. 9 W.. wurden nun 350.000,00 € für den Ausbau der P.. Straße in Ansatz gebracht, aufgeteilt auf die Jahre 2014 (300.000,00 €) und 2015 (50.000,00 €). Daneben enthielt das Ausbauprogramm Aufwendungen für die Erneuerung der Straßenbeleuchtung (jeweils 10.000,00 € in den Jahren 2014 – 2017), für Gehwege (jeweils 4.000,00 € in den Jahren 2015 – 2017) und für Gehwegerneuerungen im Zuge von Maßnahmen Dritter (jeweils 4.000,00 € in den Jahren 2015 – 2017), wiederum ohne Zuordnung zu bestimmten Verkehrsanlagen des Ermittlungsgebietes.
Unter dem 14. Juli 2015 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger den endgültigen wiederkehrenden Beitrag für das Jahr 2014 sowie Vorausleistungen für das Jahr 2015 in Höhe von jeweils 481,28 € fest. Zu viel erhobene Beiträge aus dem Veranlagungszeitraum 2010 – 2013 wurden im Rahmen der Festsetzung angerechnet. Die Beklagte ging von einer beitragspflichtigen Fläche des Grundstücks in Höhe von 1.374 m² und von geschätzten Gesamtaufwendungen aus dem fortgeschriebenen Bauprogramm für W.. in Höhe von 414.000,00 € aus, der Beitragssatz belief sich auf 0,35028 €/m².
Der Kläger erhob Widerspruch und trug vor: Bei ordnungsgemäßem Verhalten der Beklagten wäre die P.. Straße entweder vor dem Jahr 2010 oder jedenfalls im Zeitraum 2010 – 2013 ausgebaut worden. Seit 20 Jahren sei dies geplant gewesen und von Jahr zu Jahr verschoben worden. Stattdessen seien große Investitionen im Stadtgebiet vorgezogen worden, an denen er sich unter Geltung der früheren Satzung habe beteiligen müssen. Jetzt fielen die Kosten für den Ausbau der P.. Straße im Jahr 2014 vollständig der kleineren Abrechnungseinheit zur Last. Die P.. Straße sei im Jahr 2013 von der Energie Südwest im Rahmen von Leitungsarbeiten aufgebrochen und der Fahrbahnbelag wieder hergestellt worden. Die Erneuerung nur knapp ein Jahr später führe zu erheblichen Doppelkosten, die bei Koordinierung der Maßnahme zu vermeiden gewesen wären.
Die Beklagte entgegnete hierauf, die P.. Straße sei zunächst in das Bauprogramm 2010 – 2013 aufgenommen worden, wegen der Priorität anderer Projekte, unter anderem aus Gründen der Verkehrssicherheit, sei in diesem Zeitraum für die P.. Straße nur ein Unterhaltungsaufwand geleistet worden. Der Aufbruch der P.. Straße durch die Energie Südwest habe lediglich im Umfang der Leitungsarbeiten stattgefunden, die Straßendecke sei nicht frostsicher wiederhergestellt worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2015 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück: Wegen der Rechtsprechung des BVerfG und des OVG RP sei die Aufteilung des Gemeindegebiets in 12 Abrechnungseinheiten nötig geworden, das geplante Ausbauprogramm sei auf diese Einheiten verteilt worden. Das Ausbauprogramm sei rechtmäßig, es enthalte eine gewissenhafte Kostenschätzung. Wegen des dringenden Erneuerungsbedarfs habe die P.. Straße in das Ausbauprogramm aufgenommen werden dürfen. Der Beklagten stehe nach der Rechtsprechung ein erheblicher Ermessensspielraum bezüglich der Änderung des Bauprogramms, z.B. aus haushalterischen Gründen, zu. Die Absprache mit der Energie Südwest habe ergeben, dass deren Leitungsmaßnahmen dagegen nicht aufzuschieben gewesen seien.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 13. Oktober 2015 zugestellt.
Am 29. Oktober 2015 hat er Klage erhoben.
Er trägt vor: Der Ausbau der P.. Straße sei entgegen dem pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten zeitlich aufgeschoben worden. Maßnahmen, die - wie hier an der P.. Straße – noch unter Geltung der früheren Satzung für das gesamte Stadtgebiet durchgeführt worden seien, dürften nicht rückwirkend durch Satzungsänderung zum 1. Januar 2014 auf andere Abrechnungseinheiten verteilt werden. Das verlange auch das BVerfG nicht. Die Beklagte habe dies bei ihrer Ermessensentscheidung über den Zeitpunkt der Rückwirkung der Satzung berücksichtigen müssen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 14. Juli 2015 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor: Aufgrund der Rechtsprechung des BVerfG sei die Zusammenfassung des Gemeindegebiets zu einer Abrechnungseinheit rechtlich zu beanstanden gewesen und hätte in der Folge zu Bescheidanfechtungen geführt. Das Bauprogramm für die Jahre 2014 – 2017 vom 17. Dezember 2013 und vom 23. Juni 2015 erfasse konkrete Ausbaumaßnahmen auch in Bezug auf die Straßenbeleuchtung. In den Jahren 2014 bis 2017 sollten insgesamt rund 75 % (ca. 3.500 Stück) der Leuchten im Gesamtgebiet schrittweise nach Verfügbarkeit der Haushaltsmittel erneuert werden. Die Bereitstellung der Mittel sei im Zuge des Stadtratsbeschlusses vom 17. Dezember 2013 erfolgt. Dem Stadtrat habe ein vollständiger Plan über die zu erneuernden Straßenlaternen im Stadtgebiet vorgelegen. Die konkret umzusetzenden Investitionsmaßnahmen würden in Ergänzung des Bauprogramms durch den Bauausschuss beschlossen. Die Bauverwaltungsabteilung prüfe dann, welche Maßnahmen einen beitragsfähigen Aufwand ergäben. In W.. bestehe konkret ein Erneuerungsbedarf von rd. 120 Leuchtstellen. Je nach Ausführung könne davon eine bestimmte Anzahl bis zum 31. Dezember 2017 erneuert werden. Dies werde nach Anhörung des Ortsbeirats in einem Ergänzungsbeschluss zum Bauprogramm voraussichtlich noch 2016 festgelegt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten und die zur Gerichtsakte gereichten Unterlagen Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässige Anfechtungsklage ist teilweise begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 14. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2015 ist rechtswidrig, soweit damit jeweils ein höherer Betrag als 336,22 € als endgültiger wiederkehrender Ausbaubeitrag für das Jahr 2014 und als Vorausleistung auf den wiederkehrenden Beitrag für das Jahr 2015 festgesetzt wurde. Insoweit verletzt der Bescheid die Rechte des Klägers und ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben.
Rechtsgrundlage für die Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge im Stadtgebiet der Beklagten ab 2014 ist § 10a Kommunalabgabengesetz – KAG – in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen der Stadt Landau/Pfalz (Ausbaubeitragssatzung – ABS –) vom 15. Dezember 2009, zuletzt geändert durch Satzung vom 29. Juni 2015 gemäß Stadtratsbeschluss vom 23. Juni 2015, in Kraft ab 1. Januar 2014. Auf dieser Grundlage ist auch die Erhebung von Vorausleistungen nach der voraussichtlichen Beitragshöhe erfolgt (§ 10a Abs. 4 S. 2 KAG, § 9 ABS).
Bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge wendet die Beklagte das sog. B-Modell an, wonach der beitragsfähige Aufwand gemäß § 10a Abs. 2 KAG, § 3 Abs. 2 ABS aus dem Durchschnitt der zu erwartenden Investitionsaufwendungen in einem Zeitraum von vier Jahren (hier: 2014 – 2017) ermittelt wird.
Die Beklagte hat in § 3 der Satzungsfassung vom 29. Juni 2015 das Gemeindegebiet, unter Abänderung der vorangegangenen Satzungsregelung, in 12 Abrechnungsgebiete aufgeteilt, die jeweils einheitliche öffentliche Einrichtungen im Sinne des § 10a Abs. 1 KAG bilden. Diese Neuregelung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Entscheidung zur Schaffung von 12 Abrechnungseinheiten, statt der zuvor festgesetzten einheitlichen öffentlichen Einrichtung über das gesamte Stadtgebiet, war vielmehr aufgrund der Entscheidungen des BVerfG vom 25. Juni 2014 (1 BvR 668/10 und 1 BvR 2104/10) und des OVG RP vom 10. Dezember 2014 (6 A 10853/14.OVG und 6 A 10852/14.OVG) rechtlich geboten.
Danach ist die gesetzliche Regelung der wiederkehrenden Beiträge für Verkehrsanlagen in § 10a Abs. 1 KAG nur verfassungsgemäß, wenn der grundstücksbezogene Vorteil bei Ausschöpfung der Möglichkeiten zur Bildung einheitlicher öffentlicher Einrichtungen in den Gebietsteilen der Gemeinde hinreichend zurechenbar bleibt. Die Bildung eines einzigen Ermittlungsgebietes ist nur gerechtfertigt, wenn mit den Verkehrsanlagen in dem einheitlichen Ermittlungsgebiet ein individueller Vorteil für das beitragsbelastete Grundstück verbunden ist. Wenn eine solche „Vermittlungsbeziehung“ in Gemeinden ohne zusammenhängendes Gemeindegebiet nicht besteht, ist die Heranziehung aller Grundstücke zur Beitragspflicht nicht zulässig. Bei der Ausübung seines Gestaltungsermessens muss der Satzungsgeber diese verfassungsrechtliche Grenze einer Bestimmung sämtlicher Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets als einheitliche öffentliche Einrichtung in den Blick nehmen und die örtlichen Gegebenheiten berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O.). Die Möglichkeit, eine einzige öffentliche Einrichtung der Anbaustraßen des gesamten Gemeindegebiets zu bilden, besteht danach regelmäßig nur in Gemeinden, die aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen, ohne zwingend auf solche Gemeinden beschränkt zu sein. Von einer zusammenhängenden Bebauung kann allerdings nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang zwischen den bebauten Gebieten liegen. Bahnanlagen, Flüsse und größere Straßen, deren Querung mit Hindernissen verbunden ist, können ebenfalls zu beachtende Zäsuren darstellen (vgl. OVG RP, Urteile vom 10. Dezember 2014, a.a.O.).
Gemessen an diesen Grundsätzen kommt für die Beklagte die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit im gesamten Gemeindegebiet nicht in Betracht. Jedenfalls die Vororte - wie die Abrechnungseinheit Nr. 9 W.., über die hier nur zu entscheiden ist - sind nämlich jeweils durch erhebliche Außenbereichsflächen von der Kernstadt getrennt und müssen damit gesonderte Abrechnungseinheiten bilden. Das wird auch vom Kläger nicht in Abrede gestellt. Die Beklagte hat ihrer Satzung einen Plan zur Abgrenzung der Abrechnungseinheiten beigefügt und jede einzelne Abrechnungseinheit darüber hinaus textlich begründet. Damit trägt sie den Vorgaben des § 10a Abs. 1 Satz 2 bis 5 KAG Rechnung.
Entgegen der Auffassung des Klägers durfte die Beklagte die Satzung vom 29. Juni 2015 mit den neuen Abrechnungseinheiten in zulässiger Weise rückwirkend zum 1. Januar 2014 in Kraft setzen. Dem steht das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot nicht entgegen, auch wenn insoweit der Fall einer sog. „echten Rückwirkung“ vorliegt.
Von einer echten Rückwirkung ist im Beitragsrecht auszugehen, wenn eine satzungsrechtliche Neuregelung in einen bereits entstandenen Beitragsanspruch eingreift. Das ist hier für das Jahr 2014 erfolgt, denn im Zeitpunkt der Neufassung der Satzung vom 29. Juni 2015 war der Beitragsanspruch für das Jahr 2014 bereits entstanden. Gemäß § 10a Abs. 4 S. 1 KAG entsteht die Beitragsschuld bei wiederkehrenden Beiträgen (auch im B-Modell) jeweils mit Ablauf des 31. Dezember für das abgelaufene Jahr. Dafür bedarf es nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut keiner zusätzlichen Voraussetzung, insbesondere keiner wirksamen satzungsrechtlichen Grundlage. Vielmehr genügt es, wenn sich eine später erlassene Beitragsatzung zulässigerweise Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht beimisst. Das Entstehen der Beitragspflicht ist nämlich nicht gleichbedeutend mit der Berechenbarkeit und Festsetzbarkeit des Beitrags, was zusätzlich eine wirksame Beitragssatzung erfordert (vgl. OVG RP, Urteil vom 29. September 2009 – 6 A 10025/09.OVG –, m. w. N.).
Die rückwirkende Änderung der Beitragsgrundlagen für das Jahr 2014 ist hier verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Vom verfassungsrechtlichen Verbot rückwirkender Gesetze bestehen Ausnahmen, weil dieses Verbot im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze findet. Es gilt deshalb nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand eines geltenden Rechts bilden konnte, oder ein Vertrauen hierauf sachlich nicht gerechtfertigt und mithin nicht schutzwürdig war. Davon ist auszugehen, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, mit der Änderung einer gesetzlichen Regelung rechnen mussten, was insbesondere der Fall ist, wenn die Rechtslage unklar und verworren war, so dass eine Klärung erwartet werden musste, und wenn der Bürger sich nicht auf den durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein verlassen durfte (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 u. a. –, juris m. w. N.). So verhält es sich hier: Die rheinland-pfälzische Regelung der wiederkehrenden Beiträge durch § 10a KAG in der Fassung des Landesgesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl. S. 401) war verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt und wurde deshalb der Klärung durch das Bundesverfassungsgericht zugeführt. Der Kläger musste mit der Inanspruchnahme zu wiederkehrenden Beiträgen für das Jahr 2014 aufgrund der früheren Regelungsversuche der Beklagten in Form der Satzung vom 15. Dezember 2009 rechnen. Auf den Rechtsschein dieser im Hinblick auf das einheitliche Ermittlungsgebiet jedoch nicht verfassungskonformen Satzung durfte er sich nicht verlassen (vgl. zur Zulässigkeit der nachträglichen Änderung der Ermittlungsgebiete aufgrund der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts OVG RP, Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11019/14.OVG –; VG Trier, Urteil vom 14. April 2016 – 2 K 193/16.TR –; vgl. zudem schon OVG RP, Urteil vom 29. September 2009, a.a.O.).
Die Beklagte durfte in Anbetracht der Unwirksamkeit des einheitlichen Ermittlungsgebietes auch für das Jahr 2014 nicht an ihrer früheren Satzung festhalten. Denn ohne eine Anpassung der Abrechnungseinheiten an die Rechtsprechung des BVerfG und des OVG RP hätte sie "sehenden Auges" für dieses Jahr eine verfassungswidrige Satzungsregelung weiter angewandt, womit ihren Beitragsbescheiden die erforderliche Rechtsgrundlage gefehlt hätte. Dem steht auch nicht entgegen, dass die geänderte satzungsrechtliche Festlegung der Abrechnungseinheiten für die Bürger des Stadtteils W.. finanzielle Nachteile brachte. Denn sie hatten sich, worauf der Kläger zutreffend hinweist, im abgelaufenen Beitragszeitraum 2010 – 2013 an Ausbaumaßnahmen im gesamten Stadtgebiet mit ihren Beiträgen beteiligt, während der Ausbau der P.. Straße in ihrer Abrechnungseinheit nach der rückwirkenden Satzungsänderung zum 1. Januar 2014 nicht mehr, wie ursprünglich vorgesehen, auf alle Beitragspflichtigen des gesamten Stadtgebiets umgelegt werden kann, sondern - bis auf den Gemeindeanteil - allein von den Beitragsschuldnern der Abrechnungseinheit "W.." aufzubringen ist. Diese beitragsrechtliche Folge des Neuzuschnitts der Abrechnungseinheiten schlägt jedenfalls nicht auf die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Beitragserhebung durch und kann daher im Rahmen der vorliegenden Anfechtungskonstellation nicht bewältigt werden.
Für den Kläger günstigere Handlungsalternativen der Beklagten bestanden mit Blick auf deren haushaltsrechtliche Verpflichtung, kostendeckende Entgelte zu erheben, im vorliegenden Fall nicht.
Im Rahmen der Entscheidung über die erforderliche Satzungsänderung hätte die Beklagte alternativ die in der neuen Abrechnungseinheit W.. im Jahr 2014 kassenwirksam angefallenen Aufwendungen über wiederkehrende Beiträge im A-Modell abrechnen können. Dabei kann hier offen bleiben, ob die Beklagte in Anbetracht der Entscheidung des OVG RP (Urteil vom 2. Juli 1997 – 6 A 13429/96.OVG –) sogar dem Grunde nach hierzu verpflichtet gewesen wäre. Dort hatte das OVG RP ohne weitere Begründung die Auffassung vertreten, dass im Fall der nachträglichen Heilung einer rechtsfehlerhaften Satzung im B-Modell eine Beitragsanforderung rückwirkend nur im A-Modell in Frage kommt. An dieser Rechtsprechung hält das OVG RP aber offenbar heute nicht mehr fest. Denn im o.g. Urteil vom 30. Juni 2015 wurde die rückwirkende Änderung von Abrechnungseinheiten im zugrunde liegenden Fall einer Beitragsermittlung im B-Modell auch für ein bereits abgeschlossenes Beitragsjahr nicht beanstandet. Im Übrigen hätte sich die Abrechnung im A-Modell nicht zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt. Denn die hohen Aufwendungen für die P.. Straße im Jahr 2014 wären im A-Modell nämlich auf einmal, also nicht gestreckt über vier Jahre, von den Beitragspflichtigen anzufordern.
Als weitere Handlungsalternative hätte die Beklagte das Beitragsjahr 2014 im Wege der einmaligen Beiträge abrechnen können. Das hätte aber dazu geführt, dass die Anwohner der P.. Straße die erheblichen Aufwendungen für den Ausbau alleine hätten tragen müssen. Da die grundsätzliche politische Entscheidung der Beklagten für wiederkehrende Ausbaubeiträge im B-Modell gefallen war, ist es nicht zu beanstanden, dass sie unter Berücksichtigung der beschriebenen, rechtlich zulässigen Alternativen rückwirkend auch für das Jahr 2014 bei diesem Modell geblieben ist.
Der Bescheid vom 14. Juli 2015 erweist sich aber in der Höhe als teilweise rechtswidrig.
Der Kläger hat die Grundlagen der Beitragserhebung in Bezug auf sein beitragspflichtiges Grundstück Flurstück-Nr. 34/1 nicht angegriffen und insoweit bestehen auch keine rechtlichen Bedenken. Gemäß § 6 ABS wird danach eine zulässige beitragspflichtige Fläche von 1.340 m² in Ansatz gebracht, gegen die nichts zu erinnern ist. Bedenken gegen den Ansatz der gesamten beitragspflichtigen Fläche, den Gemeindeanteil von 32 % und die Anrechnung des Übertrags aus dem Veranlagungszeitraum 2010 – 2013 sind ebenfalls nicht erkennbar.
Der Beitragssatz von 0,35028 €/m² ist zu hoch, weil in den veranschlagten Investitionsaufwand 2014 – 2017 von 414.000,00 € (jährlich 103.500,00 €) teilweise unzulässige Aufwendungen eingeflossen sind.
Die gemäß § 10a Abs. 2 KAG bei der Ermittlung des Beitragssatzes im B-Modell zugrunde zu legenden, zu erwartenden Investitionsaufwendungen innerhalb des hier auf vier Jahre festgesetzten Abrechnungszeitraums müssen auf einer gewissenhaften Schätzung der Gemeinde beruhen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. August 2011 – 6 B 10720/11.OVG –), die sich ihrerseits auf ein ordnungsgemäß über den Gesamtzeitraum erstelltes Investitionsprogramm stützen muss (vgl. OVG RP, Beschluss vom 12. Juli 1995 – 6 B 11614/95,OVG –). Im vorliegenden Fall ist die Besonderheit zu berücksichtigen, dass die Investitionsaufwendungen am 17. Dezember 2013 noch unter der Geltung der früheren Satzungsregelung für das gesamte Stadtgebiet als einheitliche Abrechnungseinheit geplant wurden, und deshalb nachträglich eine Anpassung erfolgen musste, als die Abrechnungseinheiten mit Satzungsänderung vom 29. Juni 2014 rückwirkend ab 1. Januar 2014 neu gebildet wurden. Dementsprechend durfte die Beklagte die zuvor jährlich vorgesehenen Ausbaumaßnahmen auf die neuen Abrechnungseinheiten verteilen, was sie mit dem fortgeschriebenen Bauprogramm durch den Beschluss vom 23. Juni 2015 umgesetzt hat. Danach begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass der für das Jahr 2014 vorgesehene Ausbau der P.. Straße in W.. (vgl. das Bauprogramm vom 17. Dezember 2013) in die neue Abrechnungseinheit Nr. 9 übertragen wurde.
Die Planung der Beklagten, diese Verkehrsanlage im Erhebungszeitraum 2014 – 2017 auszubauen, ist nicht zu beanstanden. An der Erforderlichkeit des Ausbaus hat auch der Kläger keine Zweifel, geht doch sein Einwand dahin, dass die P.. Straße nicht schon zu einem früheren Zeitpunkt entsprechend der Veranlagung im Bauprogramm für die Jahre 2010 – 2013 ausgebaut wurde. Die Verschiebung der Maßnahme aus dem Bauprogramm 2010 – 2013 in das Bauprogramm 2014 – 2017 war indessen zulässig, weil die Beklagte dafür sachliche Gründe angeführt hat. Diese lagen aus ihrer Sicht in der Vordringlichkeit anderweitiger Ausbaumaßnahmen im Stadtgebiet, u. a. aus Gründen der Verkehrssicherheit und -bedeutung. Die Entscheidung, ob dringendere Maßnahmen an anderen Verkehrsanlagen durchgeführt werden, die nicht im laufenden Bauprogramm aufgeführt sind, steht im weiten Ermessen der Gemeinde. Dies gilt jedenfalls solange ein Austausch von Verkehrsanlagen im Bauprogramm aus sachlichen Gründen erfolgt, ohne dass der zu Beginn des Erhebungszeitraums geschätzte und auf die Beitragsschuldner abgewälzte Aufwand im laufenden Erhebungszeitraum zu Lasten der Beitragsschuldner erhöht wird. Eine eventuelle Kostenüber- oder unterdeckung kann in diesem Fall erst nach Ablauf des Erhebungszeitraums gemäß § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG erfolgen. Ein Austausch von Verkehrsanlagen im Bauprogramm, innerhalb des laufenden Erhebungszeitraumes, findet freilich auch dort seine Grenze, wo zwischen den erhobenen Beiträgen und dem Ausbauaufwand durch die Änderung des Bauprogramms erhebliche Verschiebungen erfolgen, indem eine Gemeinde beispielsweise zunächst den kostenaufwändigen Ausbau einer Verkehrsanlage beschließt, diesen dann aber im laufenden Bauprogramm gegen den kostengünstigen Ausbau einer anderen Verkehrsanlage austauscht und damit nicht mehr vom KAG gedeckte Finanzierungseffekte erreicht. Es sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die von der Beklagten angeführten Gründe, warum sie den Ausbau der P.. Straße wegen anderer, vordringlicher Maßnahmen zeitlich zurück gestellt hat, in Wahrheit nicht zutreffen, sondern nur vorgeschoben wurden, etwa um diese Maßnahme erst unter Geltung der neuen Abrechnungseinheiten zu Lasten der Beitragspflichtigen von W.. durchzuführen. Dagegen spricht schon der Umstand, dass die Maßnahme bereits im Jahr 2013 aus dem Bauprogramm für die Jahre 2010 – 2013 (mit Ausnahme von Planungskosten) herausgenommen wurde, als die Beklagte noch keine Kenntnis von der Notwendigkeit hatte, ihr einheitliches Ermittlungsgebiet aufgrund der Rechtsprechung des BVerfG aufzugeben.
Der gleichzeitige Ausbau mit erforderlich gewordenen Leitungsarbeiten an der P.. Straße im Jahr 2013 hätte zwar möglicherweise durch die Beteiligung der Energie Südwest an den Wiederherstellungskosten im gewissen Umfang zu einer Kostenreduzierung für die Beklagte und die Beitragspflichtigen geführt. Solche Synergieeffekte darf eine Gemeinde in zulässiger Weise im Ermessenswege bei der Entscheidung über den Ausbauzeitpunkt berücksichtigen, ein rechtlicher Zwang hierzu besteht aber nicht. Da der Träger der Leitungsarbeiten die Straßendecke lediglich in den Zustand wiederversetzt haben, der vor den Bauarbeiten bestand, und die Kosten dafür vollumfänglich getragen hat, sind den Beitragspflichtigen jedenfalls keine Doppelkosten entstanden.
Rechtlich zu beanstanden ist indessen die Höhe der in das Bauprogramm für W.. eingestellten Investitionsaufwendungen für die P.. Straße. Dabei wurde nämlich die Schätzung vom 17. Dezember 2013 in Höhe von 290.000,00 € nicht lediglich auf die neue Abrechnungseinheit übertragen, sondern durch den Beschluss der Beklagten vom 23. Juni 2015 um 60.000,00 € auf 350.000,00 € erhöht. Das ist nach Auffassung des Gerichts nicht zulässig.
Nach der Begründung der Beklagten, wie sie auch der Sitzungsvorlage zum Stadtratsbeschluss vom 23. Juni 2015 zu entnehmen ist, beruhte der geänderte Kostenansatz auf einer Aktualisierung der Kosten und Änderung der Finanzplanung. Im System der wiederkehrenden Beiträge im B-Modell gilt aber auch für den Fall, dass sich eine ursprünglich sorgfältig ermittelte Kostenschätzung – aus welchen Gründen auch immer – im Laufe des Erhebungszeitraums nicht mehr halten lässt, die spezielle gesetzliche Regelung des § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG: Danach ist bei solchen Veränderungen nicht die Schätzung und Beitragsveranlagung für den laufenden bzw. abgelaufenen Veranlagungszeitraum zu verändern, sondern das Beitragsaufkommen der folgenden Jahre auszugleichen. Entstehende Über- bzw. Unterdeckungen gegenüber den ursprünglich geschätzten Investitionsaufwendungen müssen danach in den Folgezeitraum übertragen werden. Diese gesetzliche Regelung darf nicht durch eine Änderung der Kostenschätzung im laufenden Erhebungszeitraum umgangen werden. Das muss auch dann gelten, wenn - wie hier - das Bauprogramm aus einer einheitlichen Abrechnungseinheit auf mehrere, neu geschaffene Abrechnungseinheiten herunter gebrochen wird. Die vom Verfassungsrecht gebotene Satzungsänderung darf mit anderen Worten nicht zum Anlass genommen werden, nachträglich in die auf dem Bauprogramm beruhende Kostenschätzung einzugreifen und so die wiederkehrenden Beiträge zu erhöhen.
Für den Ausbau der P.. Straße durften danach nur die ursprünglich am 17. Dezember 2013 veranschlagten Aufwendungen in Höhe von 290.000,00 € in die neue Abrechnungseinheit übertragen und der Ermittlung des Beitragssatzes zugrunde gelegt werden. Sollte sich dieser Kostensansatz letztlich nach Abschluss der Maßnahme als zu niedrig erweisen, kann die Beklagte das nur im nachfolgenden Veranlagungszeitraum ab 2018 ausgleichen.
In Bezug auf die weiteren Aufwendungen in der Abrechnungseinheit Nr. 9 über 64.000,00 € für Straßenbeleuchtung (40.000,00 €) und Gehwege (24.000,00 €) fehlt es dagegen von vornherein an einem ordnungsgemäßen Bauprogramm.
Zur gewissenhaften Schätzung der zu erwartenden Investitionsaufwendungen bei wiederkehrenden Beiträgen gemäß § 10a Abs. 2 KAG muss die Gemeinde, wie bereits ausgeführt, für den gewählten Veranlagungszeitraum ein Investitionsprogramm beschließen, das eine Schätzung der zu erwartenden Aufwendungen zulässt. Geschieht dies nicht, so ist nicht nur die Festlegung des Beitragssatzes rechtswidrig, sondern es geht auch der Charakter der Abgabe als Beitrag verloren (vgl. OVG RP, Beschluss vom 12. Juli 1995, a.a.O.). Da der Ausbaubeitrag – gleichermaßen als einmaliger oder wiederkehrender Beitrag, im A- oder im B-Modell – ausschließlich für den Ausbau von Verkehrsanlagen erhoben werden kann, muss sich das Bauprogramm hinreichend konkret auf den Ausbau bestimmter Verkehrsanlagen beziehen. „Zu erwarten“ sind Aufwendungen nämlich nur, wenn irgendwelche Pläne für den Ausbau konkreter Verkehrsanlagen bestehen (vgl. erneut OVG RP, Beschluss vom 12. Juli 1995, a.a.O.). Diesen Anforderungen wird das von der Beklagten erstellte Bauprogramm für die Jahre 2014 – 2017 in Bezug auf die Teilanlagen Straßenbeleuchtung und Gehwege nicht gerecht.
Schon mit dem Beschluss des Stadtrats vom 17. Dezember 2013 wurden diese Investitionsaufwendungen nicht hinreichend konkret oder zumindest konkretisierbar für den Ausbau bestimmter Verkehrsanlagen beschlossen. Dieser Fehler setzte sich im Bauprogramm für W.. fort.
Nach den Erläuterungen der Beklagten in der per E-Mail eingereichten Stellungnahme vom 11. Mai 2016 und in der mündlichen Verhandlung hat der Stadtrat am 17. Dezember 2013 lediglich beschlossen, im Laufe des Erhebungszeitraums 2014 – 2017 einen Schwerpunkt auf die Erneuerung der Straßenbeleuchtung im Stadtgebiet zu legen und rund 75 % der vorhandenen Straßenlaternen auszutauschen. Dafür und für den Ausbau von Gehwegen im Gemeindegebiet hat sie pauschal Aufwendungen in Höhe von insgesamt 3 Mio. € – durch Beschluss vom 23. Juni 2015 heruntergebrochen auf 64.000,00 € für W.. – bereitgestellt. Im Rahmen der so begrenzten und aktuell noch verfügbaren Haushaltsmittel soll über den konkreten Ausbau an einzelnen Verkehrsanlagen erst im Laufe des Veranlagungszeitraums durch den Bauausschuss beschlossen und das Bauprogramm um diese Einzelmaßnahmen „ergänzt“ werden. Der Stadtrat der Beklagten hat damit nicht über Ausbaumaßnahmen an bestimmten Verkehrsanlagen beschlossen, sondern diese Entscheidung gerade offen gehalten und unter den Vorbehalt gestellt, dass zum Zeitpunkt späterer Beschlüsse des Bauausschusses noch Haushaltsmittel aus dem bereit gestellten „Topf“ von 3 Mio € - bzw. 64.0000 € - vorhanden sind. Das ist mit den oben beschriebenen Anforderungen an die Erstellung eines hinreichend konkreten Investitionsprogramms nicht zu vereinbaren.
Dem kann die Beklagte in Bezug auf den Ausbau der Straßenbeleuchtung nicht mit Erfolg entgegenhalten, dem Stadtrat habe schon im Zeitpunkt des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 der Plan aller zu erneuernder Straßenlaternen im Stadtgebiet vorgelegen, und das zuständige politische Gremium habe auf dieser Grundlage beschlossen, die dort verzeichneten Straßenlaternen in bestimmten Verkehrsanlagen zu erneuern. Das trifft tatsächlich nicht zu, denn ein solcher Beschluss wurde vom Stadtrat gerade nicht gefasst, sondern dem Bauausschuss je nach den aktuellen haushaltsrechtlichen Gegebenheiten und nach erfolgter Anhörung der Ortsbeiräte im Laufe des Veranlagungszeitraums überlassen. Durch den Stadtrat ist hier lediglich beschlossen worden, die dem wiederkehrenden Beitrag unterliegenden Investitionen für Straßenbeleuchtung und Gehwege so zu steuern, dass insgesamt ein Betrag von 3 Mio € - bzw. 64.000,- € - innerhalb von vier Jahren nicht überschritten würde. Ein konkret zu erwartender Aufwand lässt sich daraus nicht erkennen, vielmehr wäre es auch möglich, dass im Veranlagungszeitraum gar kein Ausbau von Straßenbeleuchtung und Gehwegen erfolgt; so fehlt es für W.. jedenfalls bisher an konkretisierenden Beschlüssen des Bauausschusses. Für eine nachvollziehbare Schätzung anhand eines konkreten anlagenbezogenen Bauprogrammes genügt das nicht (vgl. nochmals OVG RP, Beschluss vom 12. Juli 1995, a.a.O.).
Nach alledem ist der im Bescheid vom 14. Juli 2015 angesetzte beitragspflichtige Gesamtaufwand von 414.000,00 € in Höhe von 60.000,00 € für die P.. Straße sowie in Höhe von 64.000,00 € für Gehwege und Beleuchtung zu vermindern. Klarstellend weist die Kammer darauf hin, dass die Beklagte das Investitionsprogramm 2014 – 2017 im Hinblick auf konkrete Verkehrsanlagen für die Zukunft ergänzen und erweitern kann. Änderungen des Bauprogramms sind bis zum Entstehen der Beitragspflichten zulässig (vgl. OVG RP, Beschluss vom 11. Oktober 2000 – 6 B 11421/00.OVG –). Soweit dadurch die beanstandungsfrei geschätzten Investitionsaufwendungen von 290.000,00 € in der Abrechnungseinheit Nr. 9 überschritten werden, kann der zusätzliche Aufwand aber nach dem oben Ausgeführten gemäß § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG wiederum nur im folgenden Erhebungszeitraum ausgeglichen werden.
Das für die Beitragsberechnung 2014 – 2017 zugrunde zu legende Bauprogramm für W.. bezieht sich nur noch auf den Ausbau der P.. Straße in den Jahren 2014 und 2015, was im Normalfall nicht ausreichend wäre. Denn das zu fordernde Investitionsprogramm muss sich über den gesamten Veranlagungszeitraum erstrecken und grundsätzlich für jedes Jahr ausbaubeitragsfähige Aufwendungen vorsehen, da auch der wiederkehrende Beitrag im B-Modell von jährlich angefallenen Aufwendungen abhängt (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. August 2011, a.a.O.). Des Weiteren müssen die Ausbaupläne der Gemeinde vom Umfang her ein Bauprogramm über den gesamten veranlagten Zeitraum – hier vier Jahre – rechtfertigen (vgl. dazu VG NW, Beschluss vom 2. März 2012 – 1 L 114/12.NW –). Der Ausbau einer einzigen Verkehrsanlage reicht dafür regelmäßig nicht aus, was sich auch vorliegend daran zeigt, dass nach den Planungen der Beklagten in den hier nicht streitgegenständlichen Jahren 2016 und 2017 keinerlei Aufwendungen mehr für die P.. Straße vorgesehen sind. Die Kammer sieht trotz dieser Mängel das auf die P.. Straße beschränkte Bauprogramm in der Abrechnungseinheit Nr. 9 für den Abrechnungszeitraum 2014 – 2017 ausnahmsweise als zulässig an. Dabei ist nämlich zu berücksichtigen, dass dieses Ausbauprogramm aus dem ursprünglichen Bauprogramm der Beklagten für das gesamte Stadtgebiet entwickelt werden musste, das unzweifelhaft für vier Jahre ausgereicht hätte. Heruntergebrochen auf die einzelnen Abrechnungseinheiten konnte es zu den beschriebenen Verwerfungen kommen, ohne dass der Beklagten bei der ursprünglichen Planung insoweit ein Rechtsfehler vorzuwerfen wäre. Für den durch die Umstellung der Abrechnungseinheiten entstandenen Übergangszeitraum 2014 – 2017 sind diese Folgen mithin rechtlich hinzunehmen.
Der auf 290.000,00 € verminderte Gesamtaufwand führt, in die im Übrigen nicht zu beanstandende Beitragsberechnung der Beklagten eingestellt, bezogen auf das Grundstück des Klägers zu einem Beitrag für 2014 und einer Vorausleistung für 2015 in Höhe von jeweils 336,22 € (vgl. dazu die Alternativberechnungen des Beklagten, Bl. 33 GA). Darüber hinausgehend war der Bescheid vom 14. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Oktober 2015 aufzuheben und die gegen den gesamten Bescheid gerichtete Klage im Übrigen abzuweisen. Die für das Jahr 2014 vom Kläger geleistete Vorauszahlung in Höhe von 140,00 € ist, wie im angefochtenen Bescheid geschehen, auf seine Zahlungspflicht anzurechnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO, wobei das Unterliegen des Klägers mit 7/10 bewertet wird.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 962,56 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10a Kommunalabgabengesetz
§ 10a KAG
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10a Abs. 4 S. 2 KAG
§ 10a Abs. 2 KAG
§ 10a Abs. 1 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 2 bis 5 KAG
§ 10a Abs. 4 S. 1 KAG
§ 10a Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 668/10
1 BvR 2104/10
6 A 10853/14
6 A 10852/14
6 A 10025/09
1 BvR 2961/14
6 A 11019/14
2 K 193/16
6 A 13429/96
6 B 10720/11
6 B 11614/95
6 B 11421/00
1 L 114/12