Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-21, Aktenzeichen 5 A 5015/05

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Kostenbescheid des Beklagten, soweit darin Gebühren für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung nach der Tarifstelle eines förmlichen (statt eines vereinfachten) Verfahrens festgesetzt werden.
Am 25. April 2005 beantragte der Kläger die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Umnutzung des Gebäudes Nr. 6 und zum Neubau eines Schweinestalles Nr. 12 mit Vorraum und Rampe auf seinem Betriebsgrundstück B.... in D.. Die Errichtungskosten wurden mit 211.400,-- Euro veranschlagt.
Der Beklagte beteiligte verschiedene Fachdienststellen und die Stadt D., stellte fest, dass es einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht bedürfe und verzichtete antragsgemäß auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung durch öffentliche Bekanntmachung. Durch Bescheid vom 20. Juli 2005 erteilte er dem Kläger unter Auflagen die beantragte Genehmigung gemäß § 16 BImSchG i.V.m. Nr. 7.1 Spalte 1 des Anhangs zu § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV. Damit wurde der bereits vorhandene Schweinemastbetrieb um weitere 440 Mastschweineplätze auf nunmehr 1.728 Ferkel- und 7.668 Schweinemastplätze aufgestockt. Mit Kostenbescheid vom 20. Juli 2005 setzte der Beklagte zugleich Gebühren und Auslagen in Höhe von insgesamt 6.540,-- Euro fest. Darin ist die streitige Gebühr in Höhe von 4.100,-- Euro nach der Tarifstelle Nr. 44.1.8.2 i.V.m. Nr. 44.1.1.2 der Anlage zur Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) für die Genehmigung einer wesentlichen Änderung von Anlagen im förmlichen Verfahren enthalten.
Am 19. August 2005 erhob der Kläger Widerspruch gegen den Kostenbescheid, soweit darin unter Hinweis auf die Tarifstelle Nr. 44.1.1 Anlage AllGO Gebühren für eine Änderungsgenehmigung im förmlichen Verfahren in Höhe von 4.100,-- Euro statt nach der Tarifstelle Nr. 44.1.2 für eine Änderungsgenehmigung im einfachen Verfahren in Höhe von 1.800,-- Euro festgesetzt wurden. Mangels einer Öffentlichkeitsbeteiligung sei die Änderungsgenehmigung im vereinfachten Verfahren erteilt worden. Die Gebührenerhebung für eine Änderungsgenehmigung im förmlichen Verfahren verstoße gegen den Grundsatz der Kostendeckung.
Mit Bescheid vom 19. Oktober 2005 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Die Änderungsgenehmigung sei im förmlichen Verfahren gemäß § 10 BImSchG erteilt worden. Bei der beantragten und genehmigten Anlagengröße (mehr als 2.000 Mastschweine- oder 6.000 Ferkelplätze) sei das Verfahren nach Nr. 7.1 g und i, Spalte 1 des Anhangs zur 4. BImSchV im förmlichen Verfahren genehmigungspflichtig, da die maßgebliche Tierplatzzahl hier um über 400 % überschritten sei. Der Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung im förmlichen Verfahren (§ 16 Abs. 2 BImSchG) habe keine Auswirkungen auf die Gebührenfestsetzung nach der AllGO. Eine Gebührenreduzierung sei mangels entsprechender Anmerkungen zur Tarifstelle Nr. 44.1.8.2 Anlage AllGO für diesen Fall nicht vorgesehen. Aus dem Ablaufschema zu Nr. 3.2 des Genehmigungsleitfadens des Niedersächsischen Umweltministeriums (Nds. MU) vom Februar 2005 folge nichts anderes, da es auch bei Verzicht auf die öffentliche Bekanntmachung sowie Auslegung bei einem förmlichen Verfahren bleibe. Der Verwaltungsaufwand sei nicht der alleinige Maßstab für die Gebührenhöhe. Nach der Tarifstelle Nr. 44.1.8.2/44.1.1.2 AllGO sei hier der Gegenstandswert, d.h. die Errichtungskosten als Grundlage heranzuziehen.
Der Kläger hat am 17. November 2005 Klage erhoben. Ergänzend trägt er vor: Es sei lediglich gerechtfertigt, Gebühren für eine Änderungsgenehmigung im vereinfachten Verfahren zu erheben. Der Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung im förmlichen Verfahren reduziere den Verwaltungsaufwand derart, dass es wie ein vereinfachtes Verfahren nach § 19 BImSchG zu behandeln sei. Die Überleitung ins einfache Verfahren bei Verzicht auf Öffentlichkeitsbeteiligung beziehe sich auch auf die Gebühren. Der Wortlaut der Tarifstelle Nr. 44.1.8 Anlage AllGO verweise sowohl auf Nr. 44.1.1 als auch auf Nr. 44.1.2 Anlage AllGO und stehe dieser Auslegung nicht entgegen. Seine Auffassung werde auch durch das Ablaufschema im Leitfaden des Nds. MU und die beabsichtigte Klarstellung in § 61 Abs. 2 Satz 1 des Referentenentwurfs für das Umweltgesetzbuch Erstes Buch (E-UGB I) bestätigt. Der in den Investitionskosten zum Ausdruck kommende Wert der Änderungsgenehmigung werde jeweils in der Staffelung der Gebühren in Nr. 44.1.1 bzw. Nr. 44.1.2 Anlage AllGO berücksichtigt. Der beanstandete höhere Gebührenansatz widerspreche auch den Grundsätzen aus § 3 Abs. 2 Satz 1 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG), also dem Wirklichkeitsmaßstab, dem Kostendeckungsprinzip und dem Äquivalenzprinzip. Folglich würden der übergeordnete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz verletzt.
Der Kläger beantragt,
den Kostenbescheid des Beklagten vom 20. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Oktober 2005 aufzuheben, soweit darin Gebühren für die immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung im förmlichen Verfahren - statt im vereinfachten Verfahren - für die Änderungsgenehmigung vom 20. Juli 2005 erhoben werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die angefochtenen Bescheide und erwidert ergänzend: Eine Gebührenermäßigung bei Verzicht auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung in Änderungsgenehmigungsverfahren für Anlagen, die im förmlichen Verfahren zu genehmigen seien, habe der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Der Wert der dem Kläger erteilten Änderungsgenehmigung sei auch wirtschaftlich gesehen erheblich und rechtfertige den höheren Ansatz. Der Umstand, dass eine Änderungsgenehmigung bei Verzicht auf Öffentlichkeitsbeteiligung schneller erteilt werde, erhöhe deren Wert. Auch die Prüfung der Voraussetzungen für einen Verzicht auf Öffentlichkeitsbeteiligung erfordere einen bedeutsamen Verwaltungsaufwand.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die allein angefochtene Erhebung von Gebühren für die erteilte immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung nach der Tarifstelle eines förmlichen (statt eines vereinfachten) Verfahrens in den angefochtenen Bescheiden ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Ermäßigung der Gebühren von 4100 € auf 1800 €.
Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist das Gericht zunächst auf die Gründe der angefochtenen Bescheide, insbesondere des Widerspruchsbescheides vom 19. Oktober 2005 (Feststellung nach § 117 Abs. 5 VwGO). Zutreffend ist darin ausgeführt, dass der Kläger für die ihm im förmlichen Verfahren erteilte Änderungsgenehmigung auch entsprechende Gebühren zu entrichten hat und weder der Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung noch gebührenrechtliche Grundsätze aus § 3 Abs. 2 NVwKostG gebieten, abweichend auf die Tarifstelle für Änderungsgenehmigungen im einfachen Verfahren abzustellen. Ergänzend ist Folgendes auszuführen:
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist hier der Erlass des Widerspruchsbescheides. Folglich kommt es auf die im Oktober 2005 geltende Fassung des Kostenrechts sowie des BImSchG (etwa § 16 Abs. 2 BImSchG) an. Künftig ggf. anders gefasstes Recht - etwa in § 61 Abs. 2 Satz 1 des Referentenentwurfs für das Umweltgesetzbuch Erstes Buch (E-UGB I), Stand: 19. November 2007 - kann keine Anwendung finden; es könnte allenfalls bei der Auslegung geltenden Rechts in Betracht zu ziehen sein.
Ohne Rechtsfehler geht der Beklagte davon aus, dass die hier einschlägige Tarifstelle Nr. 44.1.8.2 Anlage AllGO für die am 20. Juli 2005 erteilte Änderungsgenehmigung lediglich danach differenziert, ob die Genehmigung im förmlichen Verfahren (Hinweis auf Nr. 44.1.1 Anlage AllGO) oder im einfachen Verfahren (Hinweis auf Nr. 44.1.2 Anlage AllGO) und welchen Wert sie für den Inhaber der Anlage hat (vgl. Anmerkung zur Tarifstelle Nr. 44.1.8.2). Der unterschiedliche Wert einer Anlage kommt jeweils in den in Unterpunkten vorgesehenen gestaffelten Gebühren zur Geltung, deren Höhe sich nach dem Investitionsaufwand der Anlage richtet. Eine weitere Differenzierung - etwa danach, ob eine Öffentlichkeitsbeteiligung im förmlichen Verfahren stattgefunden hat - ist weder vorgesehen noch durch erweiternde Auslegung geboten. Im Gebührenrecht sind Pauschalisierungen und Typisierungen zulässig. Hier knüpft die Gebührenbemessung an die grundlegende Zuordnung des abzugeltenden Verwaltungsaufwandes zu einem förmlichen Verwaltungsverfahren i.S.v. § 10 BImSchG an, die sich ihrerseits nach pauschalen Festlegungen im Immissionsschutzrecht richtet, nämlich der Größe der in einer Anlage gehaltenen Tierbestände (hier: Nr. 7.1 g und i, Spalte 1 des Anhangs zur 4. BImSchV). Eine Bemessung nach dem tatsächlichen Aufwand des einzelnen Verwaltungsverfahrens ist schon im Ansatz nicht vorgesehen und erfolgt auch nicht im Rahmen des gewählten Wahrscheinlichkeitsmaßstabs. Der Grundgedanke der Konzeption, dass Tierbestände mit zunehmender Größe mehr und damit bedeutsamere Emissionen verursachen (können), was einen tendenziell zunehmenden Prüfungs- und Abwägungsaufwand für die Genehmigungsbehörde verursacht, ist nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang verkennt der Kläger zudem die Bedeutung des ggf. auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung verfallenden Teils im Verhältnis zum gesamten Verwaltungsaufwand. Die Öffentlichkeitsbeteiligung mag im Einzelfall oder auch häufig mit einem großen Zeit- und Bearbeitungsaufwand verbunden sein. Sie ist aber nach dem hier anzuwendenden Immissionsschutzrecht nicht das wesentliche Kernstück des immissionsrechtlichen (Änderungs-)Genehmigungsverfahrens und kann daher bei der Gebührenbemessung gegenüber dem Antragsteller vernachlässigt werden. Der entsprechende Teilaufwand hängt schon nicht zwingend von den fachlich zu prüfenden Fragestellungen ab, sondern wird eher zufällig von der Sensibilität und dem Engagement der Anlieger bestimmt. Vor allem steht aber der Aufwand für die Beteiligung diverser betroffener Ämter und Behörden (Beteiligungsverfahren) sowie die eigene Prüfung und Bewertung der genehmigungsrelevanten Voraussetzung und Belange im Vordergrund der gebührenpflichtigen Verwaltungsleistung. Auch hier gilt typischerweise, dass mit zunehmender Emissionsträchtigkeit einer Anlage tendenziell der Prüfungs- und Bewertungsaufwand steigt. Bei förmlichen Genehmigungsverfahren, in denen auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung verzichtet wird, ist ferner zu bedenken, dass an die Stelle des ersparten Aufwandes für Auslegung und Anhörung der Öffentlichkeit eine sorgfältige Prüfung der Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 BImSchG zu treten hat, ob überhaupt die Voraussetzungen für einen solchen Verzicht vorliegen. Auch hierauf darf typisierend bei der Gebührenerhebung abgestellt werden, ohne dass es darauf ankommt, ob dieser Aufwand im Einzelfall angefallen ist. Die Verfahrensbeschleunigung in solchen Fällen (Genehmigungserteilung bereits nach drei Monaten möglich) erweist sich zudem als ein Umstand, der speziell hier den Wert der Änderungsgenehmigung für den Antragsteller tendenziell zu erhöhen vermag (schneller erlangte Genehmigung).
Im Übrigen spricht wenig dafür, dass es sich hier um ein vom Gebührengesetzgeber übersehenes Phänomen handelt, das der Korrektur durch die vom Kläger gewünschte Auslegung bedarf. Denn § 16 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ist als Soll-Bestimmung ausgestaltet und die Fälle eines Verzichts auf Öffentlichkeitsbeteiligung bei Änderungsgenehmigungen im förmlichen Verfahren machen auch nach der Erfahrung des Bevollmächtigten des Klägers während seiner Behördentätigkeit einen hohen Anteil (etwa zwei Drittel) aus. Daher ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber das häufig vorkommende Phänomen zwar erkannt, aber (bisher) keinen Anlass für eine Differenzierung im Gebührenrecht bei dieser Verfahrenskonstellation oder eine Zuordnung insgesamt zum vereinfachten Verfahren gesehen hat. Aus einer ggf. künftig erfolgenden Neufassung der Nachfolgevorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 1 BImSchG - etwa durch § 61 Abs. 2 Satz 1 E-UGB I, wo unter vergleichbaren Voraussetzungen ausdrücklich eine Änderungsgenehmigung im vereinfachten Verfahren erfolgen soll - lässt sich nicht zwingend folgern, dass das hier anzuwendende Recht einer einschränkenden Auslegung bedarf.
Die vom Kläger gewünschte Auslegung, wegen des Verzichts auf die Öffentlichkeitsbeteiligung die Tarifstelle für Änderungsgenehmigungen im einfachen Verfahren heranzuziehen, ist auch nicht aus gebührenrechtlichen Grundsätzen des § 3 Abs. 2 NVwKostG geboten.
Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG sind die Gebühren in den Gebührenordnungen so festzusetzen, dass ihr Aufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges, soweit er nicht durch Auslagenerstattung gedeckt ist, nicht übersteigt. Selbst für den Fall, dass die bei dem Kläger erhobene Gebühr bedeutsam höher als die bei dem Beklagten durch das Änderungsgenehmigungsverfahren verursachten Kosten sein sollten, führt dies nicht zur (Teil-)Rechtswidrigkeit des angefochtenen Kostenbescheides. Das Kostenüberschreitungsverbot wird nicht schon dann verletzt, wenn in einem Einzelfall eine Gebühr die Aufwendungen für die besonderen Leistungen, für die sie gefordert wird, übersteigt. Von einer Verletzung dieses Verbotes kann vielmehr erst dann gesprochen werden, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. März 1995 - 2 S 1595/93 - NVwZ 1995, 1029, 1031). Dafür bestehen hier keine Anhaltspunkte, zumal zum Verwaltungsaufwand nicht nur die Personalkosten, sondern auch die sächlichen Kosten gehören.
Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG sind die Gebühren in den Gebührenordnungen nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu bemessen. Hier hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, für die Bemessung der Gebühr einerseits an die Zuordnung zu einer Verfahrensart (förmliches oder vereinfachtes Verfahren) und damit - typisierend nach der Emissionsträchtigkeit einer Anlage - an den Verwaltungsaufwand sowie andererseits an die Herstellungs- oder Errichtungskosten der wesentlichen Änderung einer Anlage und damit an deren Wert für den Gebührenschuldner anzuknüpfen. Bedeutsam ist, dass die Gebührenbemessung nicht nach einem Wirklichkeitsmaßstab (den tatsächlich anfallenden Kosten in diesem oder einer Vielzahl vergleichbarer Verfahren) erfolgt, sondern typisierend nach pauschalen Kriterien, die nach den o.g. Ausführungen nicht zu beanstanden sind.
Die Höhe der Gebühr wird unter anderem durch das so genannte Äquivalenzprinzip, einer gebührenrechtlichen Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, begrenzt. Hiernach dürfen die Gebühren in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen. Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips führt aber nur dann zur Aufhebung angefochtener Gebührenbescheide, wenn die Gebühr in einem krassen Missverhältnis zu der Verwaltungsleistung steht, beispielsweise wenn die Verwaltungsleistung für den Gebührenpflichtigen keinerlei Wert hätte (BVerwG, Urteil vom 25. August 2000 - 8 C 12.98 - NVwZ 2000, 73, 75 m.w.N.). Davon kann hier nicht die Rede sein. Gebühren i.H.v. 4.100 € stellen bei einer Änderungsgenehmigung im förmlichen Verfahren und einem Investitionsvolumen i.H.v. 211.400,-- Euro einen geringen Teilbetrag dar und stehen nicht außer Verhältnis zu dem Aufwand, den der Beklagte auch ohne Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Prüfung anstellen muss, ob die Voraussetzungen für einen solchen Verzicht auf Öffentlichkeitsbeteiligung vorliegen und ob die erstrebte Änderungsgenehmigung erteilt werden kann. Denn die Bearbeitung eines solchen Antrags erfordert - wie oben ausgeführt - neben der Beteiligung von Trägern betroffener Belange eine sorgfältige eigenständige Untersuchung, ob das Vorhaben in Einklang mit zahlreichen öffentlichen Belangen steht. Immerhin geht es um die Erweiterung einer Anlage, die ihrerseits (eindeutig) im förmlichen Verfahren zu genehmigen war. Auch eine krasse Benachteiligung gegenüber denjenigen Antragstellern, die eine vergleichbare Änderungsgenehmigung im förmlichen Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung für dieselbe Gebühr erhalten, ist nicht ersichtlich. Andererseits unterscheidet sich die erbrachte Gegenleistung der Verwaltung hinreichend deutlich von derjenigen bei im einfachen Verfahren erteilten Änderungsgenehmigungen, um die höhere Gebührenerhebung zu rechtfertigen.
Neben den einfachgesetzlichen Ausprägungen in § 3 Abs. 2 NVerwKostG kommen dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG keine weitergehenden Wirkungen zu. Für die von ihm gewünschte Auslegung kann sich der Kläger auch nicht auf eine entsprechend landesweit geübte (rechtmäßige) Verwaltungspraxis zu berufen. Nach seiner Darstellung fordert zwar der benachbarte Landkreis Cloppenburg in vergleichbaren Fällen nur Gebühren nach der Tarifstelle für Änderungsgenehmigungen im einfachen Verfahren. Unstreitig herrscht aber im Zuständigkeitsbereich des Beklagten seit längerem die gegenteilige und auch hier geübte Verwaltungspraxis (vgl. Vermerk der Mitarbeiterbesprechung des Amtes 63 vom 13. März 2003 und entsprechende Bestätigung der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung). Diese steht nach Darstellung des Beklagten - und vom Kläger unwidersprochen - im Einklang mit der Praxis des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes und derjenigen weiterer benachbarter Landkreise sowie der Rechtslage.
Folglich war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 BImSchG
§ 10 BImSchG
§ 19 BImSchG
§ 1 Abs. 1 der 4. BImSchV
§ 16 Abs. 2 BImSchG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 2 NVwKostG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 61 Abs. 2 Satz 1 E-UGB I
§ 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 NVerwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1995, 1029, 1031
NVwZ 2000, 73, 75
2 S 1595/93
8 C 12.98