Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-03-20, Aktenzeichen 1 S 419/09

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. Januar 2009 - 4 K 105/09 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Vorbringen des Antragstellers gibt dem Senat keinen Anlass, über seinen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, soweit er - in modifizierter Form - noch Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist, abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat den im Beschwerdeverfahren noch weiter verfolgten Antrag, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vom 30.09.2008 den vorhabenbezogenen Bebauungsplan „E. Fleischwerk“ nicht als Satzung zu beschließen, im Ergebnis zu Recht abgelehnt.
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Es kann offen bleiben, ob und inwieweit überhaupt vorläufiger Rechtsschutz nach Maßgabe des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Sicherung eines Bürgerbegehrens eröffnet ist (verneinend - allerdings in einer anderen Fallkonstellation - Senatsbeschluss vom 06.09.1993 - 1 S 1749/93 -, VBlBW 1994, 100f.; vgl. zum Meinungsstand in Literatur und Rechtsprechung auch Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 113f., 130f.). Denn selbst wenn man mit Blick auf das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) eine Sicherungsanordnung dann für zulässig erachtet, wenn - wie hier - die Entscheidung der Antragsgegnerin, das Bürgerbegehren sei unzulässig, mit Rechtsbehelfen angegriffen wird (vgl. hierzu OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 08.10.2008 - 2 MB 25/08 -, Juris) und - spätestens - der Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan die Unzulässigkeit eines gegen ihn gerichteten Bürgerbegehrens zur Folge hätte, so hat das vorläufige Rechtsschutzbegehren gleichwohl keinen Erfolg. Denn der Antragsteller hat den hierfür erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
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Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 20.11.2008, mit der der Antrag des Antragstellers auf Durchführung des Bürgerentscheids (Bürgerbehren) als unzulässig abgelehnt worden ist, und der zwischenzeitlich ergangene Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 17.02.2009 sind bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein nur möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage rechtlich nicht zu beanstanden. Das Bürgerbegehren, das gegen die Bauleitplanung für das E.-Fleischwerk gerichtet ist (1.), dürfte nämlich bereits deshalb unzulässig sein, weil der Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 Gemeindeordnung Baden-Württemberg - GemO - gegeben ist (2.). Jedenfalls ergibt sich seine Unzulässigkeit aus der Nichteinhaltung der gesetzlichen Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO (3.).
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1. Das Bürgerbegehren ist vorliegend auf eine Bauleitplanung, nämlich gegen die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „E.-Fleischwerk“ einschließlich der parallelen Änderung des Flächennutzungsplans gerichtet. Dies kann der im Bürgerbegehren enthaltenen Fragestellung mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden.
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Nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 24.11.1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985, 288) ist dabei nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerbescheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24.07.1996, NVwZ 1997, 306 f.).
6
Ausgehend hiervon richtet sich das Bürgerbegehren mit hinreichender Deutlichkeit gegen die Bauleitplanung für das E.-Fleischwerk. Dies ergibt sich unabhängig von der „ergebnisoffenen“ Formulierung („Stimmen sie der geplanten Ansiedlung der E.-Fleischfabrik zu?“) für die Unterzeichner des Bürgerbegehrens und die Antragsgegnerin erkennbar aus der Begründung zum Bürgerbegehren. In der Begründung heißt es: „Die geplante Ansiedlung ist allein schon hinsichtlich des damit verbundenen Flächen- und Landschaftsverbrauchs von grundsätzlicher Bedeutung für die Stadt Rheinstetten und ihrer weiteren Entwicklung. Die Bürger/innen sind in ihrer Gesamtheit davon betroffen und fordern daher die direkte Entscheidungsmöglichkeit in dieser Frage.“ Die Wortwahl „Flächen- und Landschaftsverbrauch“ und der Hinweis auf die Betroffenheit der Bürger lassen auf eine grundsätzlich ablehnende Haltung des Bürgerbegehrens schließen.
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2. Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO findet ein Bürgerentscheid u.a. nicht statt über Bauleitpläne. Bauleitpläne sind zwar nach der Legaldefinition in § 1 Abs. 2 BauGB der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Die Ausschlussregelung ist aber über den Wortlaut hinaus auszulegen und erfasst bereits die Bauleitplanung im Sinne des § 1 BauGB und damit die wesentlichen Verfahrensabschnitte, die in dem Aufstellungsverfahren nach dem BauGB zu durchlaufen sind.
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Denn nach Sinn und Zweck des Ausschlussgrundes nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO soll das förmliche Verfahren der Bauleitplanung einem Bürgerbescheid entzogen sein. Die planende Tätigkeit, die Berücksichtigung der vielfältigen in § 1 BauGB genannten öffentlichen Belange und ihre Abwägung mit den ebenfalls einzubeziehenden privaten Belangen machen die Bauleitplanung von vornherein nicht zum tauglichen Gegenstand plebiszitärer Willensbildung (vgl. Ritgen, a.a.O. S. 206). Die Vorschrift dient daher der Sicherung einer verantwortbaren, die rechtlichen Vorgaben des BauGB respektierenden Bauleitplanung nach rein städtebaulichen Gesichtspunkten. In diese dem Gemeinderat obliegende Planungskompetenz soll nach dem Willen des Gesetzgebers die Bürgerschaft nicht unmittelbar eingreifen.
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Entgegen der Beschwerde stützen die Gesetzesmaterialien eine solche Auslegung. Denn ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 13/4385, S. 18) erfordern Entscheidungen in den nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO genannten Bereichen vielschichtige Abwägungsprozesse. „Diese Abwägungen sollen dem Gemeinderat als Hauptorgan der Gemeinde vorbehalten werden und nicht auf eine „Ja-Nein-Fragestellung“, die zwingend Gegenstand eines Bürgerentscheids sein müsste, reduziert werden.“ Noch deutlicher wird die gesetzgeberische Intention, wenn der Vorschlag des Gemeindetags im Gesetzgebungsverfahren mit dem Hinweis darauf nicht aufgegriffen wird, die im Gesetzentwurf verwendete Formulierung („Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften“) decke die gewünschte Formulierung Verfahren zur Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen bereits ab (vgl. LT-Drs. 13/485, S. 11).
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Damit lässt sich der Gesetzesbegründung mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass der Ausschlusstatbestand des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO nicht erst dann greift, wenn der Bebauungsplan als Satzung beschlossen worden ist. Vielmehr wird bereits die Bauleitplanung von der Regelung erfasst. Dem steht auch die in der Begründung des Gesetzentwurfs zum Ausdruck kommende Intention des Gesetzgebers, mit der Änderung des § 21 GemO die Möglichkeiten der unmittelbaren Bürgerbeteiligung zu stärken, nicht entgegen. Denn diesem Anliegen wurde durch anderweitige gesetzliche Änderungen entsprochen (Wegfall des Positivkatalogs, Absenkung des Quorums, Verlängerung der Frist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens, das sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richtet).
11
Dies schließt nicht aus, dass Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens zum Gegen- stand eines Bürgerentscheids gemacht werden können (vgl. LT-Drs. 13/4385, wonach Grundsatzentscheidungen im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens zur Gemeindeentwicklung davon nicht berührt sind (siehe auch Antwort des Landesregierung auf eine Große Anfrage der Fraktion GRÜNE, LT-Drs. 14/2311, S. 8). Diese der Bauleitplanung vorgelagerte Phase dürfte aber durch den Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 BauGB beendet sein, denn spätestens mit diesem Beschluss wird das förmliche Bauleitplanverfahren eingeleitet (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB § 2 RdNr. 26). Danach kommt ab dem Zeitpunkt (der Bekanntgabe) des Aufstellungsbeschlusses nach § 2 Abs. 1 BauGB ein Bürgerentscheid nicht mehr in Betracht.
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3. Die Frage der zeitlichen Zäsur muss jedoch in dem vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keiner abschließenden Klärung zugeführt werden. Denn selbst wenn der Aufstellungsbeschluss noch als Weichen stellender, die Planung einleitender Beschluss bürgerentscheidsfähig sein sollte, dann ist jedenfalls mit Verstreichen der durch ihn in Gang gesetzten Sechs-Wochen-Frist (§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO) die Bauleitplanung dem Zugriff der Bürger endgültig entzogen.
13
Diese Frist ist im vorliegenden Fall nicht eingehalten. Der Aufstellungsbeschluss wurde durch den Gemeinderat am 26.02.2008 gefasst. Im gemeindlichen Nachrichtenblatt (Nr. 10/2008, S. 6) vom 10.03.2008 wurde ausführlich über die vorgenannte Gemeinderatssitzung und die Bebauungsplanaufstellung berichtet. Darüber hinaus ist der Aufstellungsbeschluss im gemeindlichen Nachrichtenblatt „Rh. aktuell“ (Nr. 13/2008) am 27.03.2008 amtlich bekannt gemacht worden. Daher ist der erst mit Schreiben vom 30.09.2008, also gut sechs Monate später gestellte Antrag, einen Bürgerbescheid durchzuführen, schon wegen Nichteinhaltung dieser gesetzlichen Frist unzulässig.
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Entgegen der Beschwerde ist die Sechs-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht deshalb neu eröffnet worden, weil die Antragsgegnerin in der Zwischenzeit weitere Gemeinderatsbeschlüsse getroffen hat, wie etwa die Änderung des Aufstellungsbeschlusses und den Beschluss über die zweite öffentliche Auslegung vom 16.12.2008. Das dargelegte, mit der Regelung des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO verbundene gesetzgeberische Ziel, Abwägungsentscheidungen dem Bürgerentscheid zu entziehen, könnte nicht erreicht werden, wenn die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO durch jeden einzelnen neuen Verfahrensschritt erneut ausgelöst werden würde.
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Ob anderes gilt, wenn ein neuer Grundsatzbeschluss gefasst worden ist, kann dahinstehen. Denn mit Beschluss vom 16.12.2008 ist keine neue Grundsatzentscheidung über das „ob“ eines förmlichen Bebauungsplanverfahrens getroffen worden. Vielmehr wurde insoweit lediglich eine Korrektur der Abgrenzung des ursprünglich im Aufstellungsbeschluss benannten Plangebiets (Verkleinerung) beschlossen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
17
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 sowie § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG.
18
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 BauGB
§ 21 GemO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 288
NVwZ 1997, 306
4 K 105/09
1 S 1749/93
1 S 1204/83