Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-08, Aktenzeichen 8 S 1464/15

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Mai 2015 - 2 K 2227/12 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um die Erweiterung eines Lebensmittelmarkts der Klägerin. Diese begehrt eine Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraums sowie den Ausbau der Backvorbereitungszelle im Pfandlager.
2
Das Baugrundstück Flst. Nr. 3671/7 (J... Str. ...; hervorgegangen aus den früheren Grundstücken Flst. Nr. 3671/7, Flst. Nr. 3671/8 und Flst. Nr. 3671/16) liegt im Geltungsbereich des am 08.02.2017 beschlossenen und am 18.02.2017 in Kraft getretenen Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung. Dieser setzt ein Mischgebiet fest. In Nr. I 1.1 der textlichen Festsetzungen heißt es unter anderem: „Im MI sind gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO die Nutzungen nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 Einzelhandelsbetrieb und Nr. 6, 7 und 8 BauNVO nicht zulässig.“
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Den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung fasste der Gemeinderat der Beklagten am 17.06.2015. Am gleichen Tage beschloss dieser ferner eine Veränderungssperre, die daraufhin am 04.07.2015 bekanntgemacht wurde.
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Vor Inkrafttreten des Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung galt der am 05.04.2000 beschlossene und am 17.04.2000 in Kraft getretene vorhabenbezogene Bebauungsplan „Siechenwiesen“. Der Gemeinderatsbeschluss lautete:
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„Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „Siechenwiesen“ ... wird mit folgendem Wortlaut als Satzung beschlossen:
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Auf Grund von ... hat der Gemeinderat am 05.04.2000 den oben genannten Bebauungsplan als Satzung beschlossen.
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I. Der Vorhabenbezogene ... Bebauungsplan besteht aus dem Lageplan und der Begründung der Stadt Kirchheim vom 20.12.1999 / 02.02. / 05.04.2000. Grundrisse, Schnitte/Ansichten und Außenanlagenplan der Fa. ... vom 21.12.1999 sowie dem RE Entwurf des Ing. Büros ... vom 21.12.1999.
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II. Der Geltungsbereich ergibt sich aus dem Lageplan der Anlage I zur SiVo 45/00/GR, in den seine Grenzen eingezeichnet sind.“
9
Der vorhabenbezogene Bebauungsplan setzt das Grundstück in seinem zeichnerischen Teil als „beschränktes Gewerbegebiet" („GEb“) mit einer Grundflächenzahl von 0,8 und einer Geschossflächenzahl von 2,4 fest. Nach dem in Bezug genommenen Grundriss hat der Lebensmittelmarkt eine Geschossfläche von 1.318 m² und eine angenommene Verkaufsfläche von (ca.) 790 m² ohne beziehungsweise (ca.) 890 m² mit Kassenzone. In der „Begründung zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan“ heißt es unter I., die unterhalb der Großflächigkeit liegenden Handelsnutzungen seien bei innenstadtrelevantem Einzelhandel ausgeschlossen. Mit Beschluss vom 21.04.1999 habe der Gemeinderat die Bereitschaft erklärt, das notwendige Planungsrecht für die Ansiedlung eines Lebensmittelmarkts auf dem Gelände zu schaffen. Unter III. a) ist weiter ausgeführt, es sei ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche vorgesehen. Der zwischen der Klägerin und der Beklagten geschlossene Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan datiert vom 28.02.2000/03.03.2000. In § 2 Abs. 1 heißt es:
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„Der maßgebliche Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ schließt nach der aktuellen 4. Änderung den Verkauf innenstadtrelevanter Artikel an Endverbraucher aus. Es ist daher eine Änderung dieser Einschränkung erforderlich, zudem sollen in diesem Zusammenhang noch weitere Festsetzungen aktualisiert sowie die notwendige Änderung/Ausbau der Jesinger Straße dargestellt werden. Die Ausweisung eines Sondergebiets ist allerdings nicht vorgesehen, gemäß der Festsetzung Gewerbegebiet (GE) ist somit ein Lebensmittelmarkt bis maximal 800 m² Verkaufsfläche und 1.200 m² Grundfläche zulässig.“
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Vor Inkrafttreten des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ lag das Baugrundstück im Geltungsbereich des am 29.07.1998 beschlossenen und am 16.12.1998 in Kraft getreten Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung (Bebauungsplanänderungen „Ausschluss von innenstadtrelevantem Einzelhandel“). Danach war - im Wege einer Textergänzung zu dem Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der bis dahin geltenden Fassung - unter der Überschrift „Art der baulichen Nutzung“ festgesetzt: „In den bezeichneten Misch-, beschränkten Gewerbe-, Gewerbe- und Industriegebieten der o.g. Bebauungspläne sind gem. § 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO „Handelsbetriebe für Endverbraucher“ unzulässig, denen eine zentrumsschädigende bzw. den Stadtkern in seiner Vitalität beeinträchtigende Wirkung beizumessen ist. Hierzu zählen nach der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 1993 (WZ 93) folgende Gruppen/Klassen: (...)“
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Vor Inkrafttreten des Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung wiederum lag das Baugrundstück im Geltungsbereich des am 12.06.1968 beschlossenen und am 12.09.1968 in Kraft getretenen Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 3. Änderung. Dieser setzt ein Gewerbegebiet fest. Die Grundflächenzahl beträgt 0,6, die Geschossflächenzahl 1,6. Darüber hinausgehende Einschränkungen enthält der Bebauungsplan nicht.
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Am 13.04.2000 erteilte die Beklagte der Klägerin eine Baugenehmigung für die erstmalige Errichtung des Lebensmittelmarkts. Das Vorhaben entsprach den in den vorhabenbezogenen Bebauungsplan einbezogenen Unterlagen (1.318 m² Geschossfläche). Am 29.06.2006 wurde der Klägerin bereits eine Genehmigung für den Anbau eines Pfandraums (Erweiterung auf 1.494 m² Geschossfläche unter Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB und mit der Maßgabe, eine eventuelle Umnutzung in Verkaufsfläche sei durch die Befreiung nicht gedeckt) erteilt. In der Stellungnahme des Bauordnungsamts heißt es, die Befreiung könne im Hinblick auf die veränderten Leergutbedingungen (gemeint: Inkrafttreten der Verpackungsverordnung) zugelassen werden. Am 06.05.2010 wurde der Klägerin ferner eine Genehmigung zum Einbau eines Backvorbereitungsraums (bei gleichbleibender Geschossfläche) erteilt.
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Am 24.01.2011 reichte die Klägerin einen Bauantrag für das hier streitgegenständliche Vorhaben „Anbau Backvorbereitungsraum, Ausbau Backvorbereitungszelle im Pfandlager“ ein, das mit einer Erweiterung der Geschossfläche auf 1.556 m² verbunden wäre.
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Mit Bescheid vom 28.06.2011 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Bereits beim Neubau des Gebäudes sei mit 1.318 m² geplanter Grundfläche eine deutliche Überschreitung der maximalen Geschossfläche von 1.200 m² zugelassen worden. Als Voraussetzung hierfür sei gefordert worden, dass die Verkaufsfläche nicht mehr als 800 m² betrage - wobei allerdings die Kassenzone (ca. 90 m²) entgegen der aktuellen Rechtsprechung nicht mit berücksichtigt worden sei. Die Erweiterung der Geschossfläche durch den Pfandraum sei lediglich deswegen zugelassen worden, weil der zusätzliche Raumbedarf sich nicht aus einer Erweiterung beziehungsweise Verbesserung des Angebots ergeben habe, sondern ausschließlich aufgrund der neuen gesetzlichen Regelungen zur Verpflichtung zur Pfandrücknahme erforderlich geworden sei. Die nun vorliegende Erweiterungsplanung (auf 1.556 m² Geschossfläche) solle dagegen einer Optimierung der Arbeitsabläufe für ein zusätzliches Angebot von Aufbackwaren dienen und sei eine Folge der Erweiterung der Produktpalette. Der Discounter habe derzeit laut Lageplan eine Geschossfläche von 1.494 m² und überschreite damit schon im Bestand die in § 11 BauNVO als Regelannahme vorgegebene Größe von 1.200 m² in erheblichem Umfang. Dieser bereits gegebene Verstoß würde durch die geplante Erweiterung noch vergrößert. Die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB lägen nicht vor, da ein Grundzug der Planung berührt sei. Es seien auch keine Anhaltspunkte für eine atypische Betrachtungsweise entsprechend § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO erkennbar, wonach auch bei mehr als 1.200 m² Geschossfläche keine Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO vorlägen beziehungsweise zu erwarten seien. Gegen diese Entscheidung legte die Klägerin am 21.07.2011 Widerspruch ein.
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Mit Bescheid vom 13.06.2012 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin - ebenfalls unter Verweis auf die Geschossfläche - zurück.
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Am 06.07.2012 hat die Klägerin daraufhin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben.
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Mit Urteil vom 20.05.2015 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart der Klage stattgegeben. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28.06.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13.06.2012 seien aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Baugenehmigung zu erteilen, da die Bescheide rechtswidrig seien, die Klägerin in ihren Rechten verletzten und die Sache spruchreif sei (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Die Klägerin habe einen Anspruch auf die beantragte Baugenehmigung. Gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO sei eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstünden. So verhalte es sich hier.
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Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften seien nicht ersichtlich.
21
Dem Bauplanungsrecht sei ebenfalls Genüge getan. Das Bauvorhaben sei nach dem Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 3. Änderung zulässig. Dieser Bebauungsplan sei anzuwenden, da der vorhabenbezogene Bebauungsplan „Siechenwiesen“ unwirksam und der Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung in Bezug auf das Baugrundstück wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten sei.
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Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „Siechenwiesen“ sei unwirksam, weil sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag nicht zur Durchführung des Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichtet habe (vgl. § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB).
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Der Vertrag verpflichte die Vorhabenträgerin nicht, das Vorhaben durchzuführen. Seinem Wortlaut nach verpflichte er die Vorhabenträgerin lediglich dazu, Erschließungsmaßnahmen durchzuführen (§ 3, § 4 Abs. 1, Abs. 9, § 13) und Geld an die Beklagte zu bezahlen (§ 2 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3, § 4 Abs. 4, § 5). Etwas anderes ergebe sich auch nicht unter Berücksichtigung der Auslegungsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB. Zwar sei in § 1 Abs. 3 festgehalten, dass der Bebauungsplan „Siechenwiesen“ und die vorgesehenen Umbau- und Neubaumaßnahmen der öffentlichen Verkehrsflächen ausschließlich durch den geplanten Neubau des Lebensmittelmarktes verursacht würden. Auch müsse die Beklagte die Sicherheitsleistung nach § 5 Satz 4 erst nach vollständiger Erfüllung des Erschließungsvertrags zurückgeben, während sich die Klägerin in § 4 Abs. 9 zugleich verpflichte, den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der Jesinger Straße durch die Stadt zu eröffnen. Aus all diesen Vorschriften - wie auch aus der Bebauungsplanbegründung, in der es heiße, dass ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche „vorgesehen“ sei - lasse sich aber allenfalls folgern, dass die Klägerin als Vorhabenträgerin bei Vertragsschluss beabsichtigt habe, einen Lebensmittelmarkt zu errichten und bereit gewesen sei, hierfür Erschließungskosten zu tragen. Mit einer Verpflichtung, einen Lebensmittelmarkt zu errichten, sei eine solche Absicht nicht gleichzusetzen.
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Der Durchführungsvertrag regele zudem nicht verbindlich, innerhalb welcher Frist das Vorhaben durchzuführen sei. In Bezug auf das Vorhaben würden im Durchführungsvertrag keine Fristen erwähnt. § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 4 und § 5, auf die die Beklagte verweise, beträfen ausschließlich Erschließungskosten beziehungsweise die Sicherheitsleistung, die absichern solle, dass die Beklagte Erschließungsmaßnahmen durchführe. Auch aus § 4 Abs. 9 ergebe sich keine Frist, innerhalb derer das Vorhaben durchzuführen sei. Zwar verpflichte sich die Vorhabenträgerin in diesem Paragrafen, den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der Jesinger Straße durch die Stadt zu eröffnen. Dies stelle für die Vorhabenträgerin aber nur einen wirtschaftlichen Anreiz dar, die Erschließungsmaßnahmen zügig durchzuführen. Es bleibe ihr unbenommen, im Fall veränderter unternehmerischer Ziele von ihrem Plan, einen Lebensmittelmarkt zu errichten, Abstand zu nehmen.
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Vorhabenbezogene Bebauungsplane ohne Durchführungsverpflichtung seien unwirksam. Dies ergebe sich aus dem Gesetzeswortlaut. Nach diesem sei die Durchführungsverpflichtung Mindestinhalt des Durchführungsvertrages. Dieser wiederum sei eine gesetzliche Voraussetzung für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Die Unwirksamkeit folge zudem aus einer systematischen Gesetzesauslegung. Im Gegensatz zu qualifizierten Bebauungsplänen seien vorhabenbezogene Bebauungspläne auf alsbaldige Verwirklichung angelegt. Diese sei nur sichergestellt, wenn die Durchführung des Vorhabens nicht im Belieben des Vorhabenträgers stehe. Schließlich ließen sich teleologische Gründe für die Unwirksamkeit anführen. Die beschleunigte, sozusagen privatisierte Planung vorhabenbezogener Bebauungspläne sei nur gerechtfertigt, wenn der Vorhabenträger die fristgemäße Realisierung des Vorhabens verbindlich zusage und damit sichergestellt sei, dass tatsächlich ein Beschleunigungsbedürfnis bestehe. Anderenfalls bestünde die Gefahr, dass sich eine Gemeinde den Vorstellungen des Vorhabenträgers derart unterordne, dass sie nur noch als dessen Vollzugsinstanz erscheine und ihre Planung und Abwägung somit „verkaufe“.
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Der vorhabenbezogene Bebauungsplan sei auch nicht nachträglich wirksam geworden, als die Klägerin das Vorhaben (freiwillig) durchgeführt habe. Zwar solle eine vertragliche Durchführungspflicht und -frist unter Umständen entbehrlich sein, wenn Gegenstand eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans ein bereits verwirklichtes Vorhaben sei. Allein durch die Fertigstellung des Vorhabens könne eine Heilung aber nicht eingetreten sein. Voraussetzung dafür wäre, selbst wenn man eine vertragliche Durchführungspflicht im Fall eines bereits realisierten Vorhabens für entbehrlich hielte, ein erneuter Satzungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB einschließlich Ausfertigung und öffentlicher Bekanntmachung. Hieran fehle es.
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Ob der vorhabenbezogene Bebauungsplan daneben auch wegen eines fehlenden Vorhabenbezuges oder aufgrund eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz unwirksam sei, sei nicht mehr zu prüfen.
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Der Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung stehe dem Bauvorhaben ebenfalls nicht entgegen. Er sei in Bezug auf das Baugrundstück jedenfalls funktionslos geworden.
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Eine bauplanerische Festsetzung trete wegen nachträglicher Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließe und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht habe, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme.
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Ob diese Voraussetzungen erfüllt seien, sei für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei komme es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend sei vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet sei, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liege, werde nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden könne. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abwichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermöge, könne von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setze voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar sei, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren habe, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern.
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Ausnahmsweise könne eine Festsetzung in Anlehnung an die Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen (Rechtsgedanke des § 139 BGB) jedoch auch bezogen auf ein Teilgebiet funktionslos geworden sein. Unter welchen Voraussetzungen dies der Fall sei, sei nicht abschließend geklärt.
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Mindestvoraussetzung für die Funktionslosigkeit in Bezug auf ein Teilgebiet müsse in Fortschreibung der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sein, dass die Verhältnisse in diesem Teilgebiet in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans in ebendiesem Teilgebiet auf unabsehbare Zeit ausschließe und dass die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht habe, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme. Diese Mindestvoraussetzungen lägen in Bezug auf das Baugrundstück vor.
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Die Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans sei auf dem Baugrundstück auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen. Die tatsächlichen Verhältnisse widersprächen dem Bebauungsplan. Auf dem Baugrundstück sei ein Lebensmittelmarkt genehmigt und errichtet worden, obwohl der Bebauungsplan in den textlichen Festsetzungen den Facheinzelhandel mit Nahrungsmitteln (Gruppe 52.1 der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes) ausdrücklich als unzulässig aufführe. Ein Rückbau des Lebensmittelmarktes sei nicht zu erwarten. Es sei vielmehr davon auszugeben, dass die Klägerin den Lebensmittelmarkt noch über Jahrzehnte weiterbetreiben werde. Das Gebäude sei erst rund 15 Jahre alt. Die Klägerin habe es in den letzten Jahren zudem mehrfach erweitert beziehungsweise umgebaut und so, wie auch mit dem streitgegenständlichen Bauantrag, wiederholt ihr Interesse an einem langfristigen Betrieb der Filiale zum Ausdruck gebracht.
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Die Erkennbarkeit dieser Tatsache habe auch einen Grad erreicht, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehme. Die tatsächlichen Verhältnisse wichen auf dem Baugrundstück derart massiv und offenkundig von der Planung ab, dass der Bebauungsplan dort eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich erfüllen könne. Der Lebensmittelmarkt bilde im Kleinen ein eigenes (Stadt-) Zentrum. In dem Einkaufsmarkt würden zahlreiche Artikel verkauft, die der Bebauungsplan in den textlichen Festsetzungen ausdrücklich als unzulässig ausschließe. Familien könnten in dem Markt ihre gesamten Lebensmitteleinkäufe - auch derzeit bereits einschließlich Backwaren - und einen Großteil ihrer Drogeriemarkteinkäufe erledigen. Das ständige Sortiment umfasse daneben Zeitungen und Blumen, periodisch würden Kleidung, Büro- und Elektroartikel angeboten.
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Über diese zwei Mindestvoraussetzungen hinaus sei, damit die Funktionslosigkeit der Festsetzungen eines Bebauungsplans in Bezug auf ein Teilgebiet des Plangeltungsbereichs ein Ausnahmefall bleibe, zu fordern, dass das betroffene Gebiet ein räumlich hinreichend abgrenzbares Teilgebiet des Plangeltungsbereichs darstelle. Nur im Fall einer solchen räumlichen Abgrenzbarkeit sei es gerechtfertigt, von dem Grundsatz, dass es nicht auf die punktuelle Durchsetzbarkeit der Festsetzungen ankomme, abzuweichen. Auch diese Voraussetzung sei im Fall des Baugrundstücks erfüllt. Es sei vom restlichen Plangeltungsbereich räumlich hinreichend abgrenzbar. Es bilde grob ein Rechteck, das im Norden von der Jesinger Straße, im Westen von der B 297 und im Südwesten von einer öffentlichen Grünfläche begrenzt werde. Hinzu komme die Besonderheit, dass der Plangeltungsbereich aus mehreren Teilstücken bestehe und das Baugrundstück für sich genommen ein eigenständiges Teilstück bilde.
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Schließlich solle eine Funktionslosigkeit der Festsetzungen in Bezug auf ein Teilgebiet eines Bebauungsplans nur in Betracht kommen, wenn das Teilgebiet nicht nur aus wenigen Grundstücken bestehe. Dieser Auffassung sei im Grundsatz zu folgen. Für die Funktionslosigkeit komme es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Eine andere Bewertung sei aber indiziert, wenn der Plangeltungsbereich aus zwei räumlich voneinander getrennten Teilgebieten bestehe und sich die planwidrige Nutzung auf ein gesamtes Teilgebiet erstreckt, da in einem solchen Fall bei natürlicher Betrachtungsweise zwei Plan-/Baugebiete vorlägen. So verhalte es sich hier. Der westliche Geltungsbereich des Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung sei über 100 m vom östlichen Geltungsbereich getrennt, mithin rund ebenso weit, wie er selbst breit sei. Hinzu komme, dass das Baugrundstück im Jahr 2000 Gegenstand eines eigenen (vorhabenbezogenen) Bebauungsplans geworden seien. Der Plangeber habe damit zum Ausdruck gebracht, dass er es auch in planerischer Hinsicht als rechtlich eigenständig betrachte.
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Auf den von der Klägerin gerügten Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und einen möglichen Verkündungsmangel sei mit Blick auf die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans in Bezug auf das Baugrundstück nicht mehr einzugehen.
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Nachdem der Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung unwirksam sei, richte sich die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach dem Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 3. Änderung. Nach diesem sei das Bauvorhaben zulässig. Der Bebauungsplan setze für das Grundstück ein Gewerbegebiet fest. Die maximal erlaubte Grundflächenzahl von 0,6 und die maximal erlaubte Geschossflächenzahl von 1,6 würden unterschritten. Weitere Einschränkungen enthalte der Bebauungsplan nicht. An der Wirksamkeit des Bebauungsplans bestünden keine Zweifel.
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Gegen dieses ihr am 11.06.2015 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 09.07.2015 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie ausführt:
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(1) Zwischenzeitlich sei (womöglich) des Rechtschutzinteresse für die Klage entfallen. Den Schreiben der Klägerin vom 23.02. und 22.05.2015 an ihre Oberbürgermeisterin sei zu entnehmen, dass sie ihr Erweiterungsvorhaben inzwischen aufgegeben habe.
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(2) Mittlerweile stehe der Bebauungsplan „Jesinger Ösch - 11. Änderung“ dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Baugenehmigung entgegen.
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Der Bebauungsplan sei wirksam. Insbesondere fehle es der Festsetzung des Mischgebiets im Westen des Plangebiets nicht an der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB. Das Ziel des Bebauungsplans sei es, ausgehend von der Bundesstraße (B 297) über ein Mischgebiet zu einem allgemeinen Wohngebiet eine Abschottung beziehungsweise Abstufung der Nutzungen zu erreichen. Durch die Änderung des Gewerbegebiets in ein Mischgebiet werde nicht nur dem Flächennutzungsplan entsprochen, vielmehr könne auch eine in Angrenzung an das Wohngebiet verträgliche gewerbliche Nutzung entstehen, die das Wohnen nicht wesentlich störe.
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Der Bebauungsplan skizziere eine langfristige zukünftige Entwicklung des Gebiets. Durch den Bebauungsplan sollten die planungsrechtlichen Grundlagen für ein durchmischtes Gesamtquartier geschaffen werden, in dem neben der Wohnnutzung auch Dienstleistungen des täglichen Bedarfs ihren Standort hätten und zur Belebung des öffentlichen Raums beitrügen. Die Festsetzungen förderten eine Durchmischung des Gebiets entsprechend den vertikalen Gliederungsmöglichkeiten des Bauplanungsrechts.
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Der Bebauungsplan verstoße auch nicht gegen § 2 Abs. 3 BauGB. Insbesondere sei der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben notwendig, um den vom Verband Region Stuttgart vorgegebenen Ausschluss einer Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben zu gewährleisten und um einen Verstoß gegen regionalplanerische Ziele gemäß § 1 Abs. 4 BauGB zu vermeiden.
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(3) Unabhängig davon habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, der vorhabenbezogene Bebauungsplan „Siechenwiesen“ sei unwirksam, weil sich der Vorhabenträger nicht zur Durchführung des Bauvorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichtet habe. Der Durchführungsvertrag enthalte sehr wohl eine Verpflichtung der Vorhabenträgerin, das Vorhaben durchzuführen. Diese ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des Durchführungsvertrags, erst recht aber unter Berücksichtigung der Auslegungsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB. Die Klägerin hätte sich zum Abschluss des Durchführungsvertrages mit der Beklagten im Zweifel nicht bereit erklärt, wenn sie sich damit nicht habe verpflichten wollen, sowohl die Umbau- als auch die Neubaumaßnahme durchzuführen und die Erschließungsmaßnahmen auf eigene Kosten auszuführen.
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Selbst wenn die Auslegung des Durchführungsvertrags durch das Verwaltungsgericht zutreffend sein sollte, hätte es sich mit der Regelung in der salvatorischen Klausel in § 14 Abs. 2 auseinandersetzen und den Vertrag um eine Durchführungspflicht ergänzen müssen.
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Das Verwaltungsgericht gehe ferner zu Unrecht davon aus, der Durchführungsvertrag regele nicht verbindlich, innerhalb welcher Frist das Vorhaben durchzuführen sei. Es lege die in § 4 Abs. 9 vereinbarte Ausführungsfrist fehlerhaft aus. Als verbindliche Frist zur Durchführung des Neubaus ergebe sich bei zutreffender Betrachtung der Zeitpunkt der Übernahme der Umbauarbeiten aus § 9 Abs. 1 Satz 4.
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(4) Der Klägerin fehle zudem die prozessuale Befugnis, sich zur Begründung ihres Verpflichtungsantrags auf die Nichtigkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ sowie auf die Funktionslosigkeit des zuvor geltenden Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung zu berufen, weil sie sich damit in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch zu ihrem eigenen Verhalten setze.
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Die Klägerin habe ursprünglich einen Standort in der D. Straße gehabt, der mangels Entwicklungspotenzials habe geschlossen werden sollen. Sie sei daher auf der Suche nach einem neuen Standort gewesen und habe sich im März 1999 schriftlich an sie gewandt, um den letztlich auch verwirklichten Standort zu bekommen. Nach verschiedenen Vorgesprächen habe die Klägerin eine Planskizze mit einem Bebauungsvorschlag eingereicht. Daraufhin sei im Gemeinderat am 21.04.1999 der Beschluss ergangen, das Planungsrecht für eine Ansiedlung des Markts zu schaffen und die dafür erforderlichen Untersuchungen zur Verkehrsanbindung durchführen zu lassen und dem Gemeinderat mitzuteilen. Wie letztlich auch in § 1 des Durchführungsvertrags festgehalten, habe es einer aufwändigen Umplanung des öffentlichen Verkehrs bedurft, weil sich in dem Bereich der geplanten Zufahrten zum neuen Lebensmittelmarkt der Anschluss für die B 297 von der Jesinger Straße (L 1200) befunden habe. Die Klägerin habe daher nach dem Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 23.04.1999 dem Verkehrsplanungsbüro Thomas und Partner ein Verkehrsgutachten in Auftrag gegeben, in dem habe geklärt werden sollen, welche Verkehrsumplanungen und Umbauten für die Verwirklichung des Einzelhandelsmarkts erforderlich seien. Nach dessen Ergebnis seien umfangreiche Um- und Neubaumaßnahmen an den öffentlichen Verkehrswegen erforderlich gewesen, ohne die das Vorhaben nicht hätte verwirklicht werden können, weshalb die Klägerin auch die hierfür anfallenden Kosten übernommen habe. Auch die Planungen seien von der Klägerin intensiv begleitet worden, weil diese in ihrem Interesse habe sicherstellen wollen, ein Bauplanungsrecht zu erhalten, das ihren Vorstellungen entspreche. Das heiße, die Initiative zur Schaffung des Baurechts sei ausschließlich von der Klägerin ausgegangen. Wie sich aus § 2 des Durchführungsvertrags ergebe, seien die Parteien zudem davon ausgegangen, dass eine Änderung des damals existierenden Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung erforderlich gewesen sei, um das Bauvorhaben zu verwirklichen. Die Planung sei zwar von ihrer Verwaltung erstellt, jedoch von der Klägerin finanziert worden (§ 2 Durchführungsvertrag). Mit Verwirklichung des Einzelhandelsbetriebs auf ihren im Bereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans liegenden Grundstücken habe die Klägerin das ausschließlich in ihrem Interesse für das Vorhaben geschaffene Baurecht ausgenutzt. Bei der Wertung des Verhaltens der Klägerin sei zu berücksichtigen, dass sie (die Beklagte) den vorhabenbezogenen Bebauungsplan in enger Abstimmung mit der Klägerin erlassen habe.
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Darüber hinaus sei auch die Berufung der Klägerin darauf, der (Vorgänger-) Bebauungsplan („Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung) sei funktionslos geworden, treuwidrig. Insoweit gälten die vorstehenden Überlegungen sinngemäß.
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(5) Jedenfalls stehe der Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung dem Bauvorhaben entgegen. Dieser sei auch weder insgesamt noch in Bezug auf das Baugrundstück funktionslos geworden.
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(6) Für die Hilfsanträge der Klägerin fehle das Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Der Klägerin stehe aufgrund des evident treuwidrigen Verhaltens unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt gegen sie ein Amtshaftungs- oder sonstiger Schadensersatzanspruch zu.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Mai 2015 - 2 K 2227/12 - zu ändern und die Klage vollumfänglich abzuweisen.
55
Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen,
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hilfsweise für den Fall, dass die Veränderungssperre vom 17.06.2015 der Erteilung der Baugenehmigung entgegenstehen würde, festzustellen, dass die Beklagte im Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten der am 04.07.2015 bekannt gemachten Veränderungssperre verpflichtet war, ihr die Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraumes mit Tiefkühlzelle und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum auf dem Grundstück J... Straße ... in ...... nach Maßgabe des Bauantrages vom 24.01.2011 zu erteilen,
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weiter hilfsweise für den Fall, dass der Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung vom 08.02.2017 der Erteilung der Baugenehmigung entgegenstehen würde, festzustellen, dass die Beklagte im Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten des am 18.02.2017 bekannt gemachten Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung verpflichtet war, ihr die Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraumes mit Tiefkühlzelle und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum auf dem Grundstück J... Straße ... in ...... nach Maßgabe des Bauantrags vom 24.01.2011 zu erteilen.
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Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und führt aus:
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(1) Zu Unrecht zweifele die Beklagte an ihrem Rechtschutzinteresse. Zwar habe sie sich mit weitergehenden Erweiterungswünschen auf der Grundlage ihres neuen Filialkonzepts an die Beklagte gewandt. Sie habe aber nach wie vor ein Interesse an der begehrten Baugenehmigung.
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(2) Ihr fehle auch nicht die Befugnis, sich auf die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes „Siechenwiesen“ zu berufen. Allein die Ausnutzung der günstigen Festsetzungen eines Bebauungsplans reiche für die Verwirkung dieses Rechts nicht aus. Vielmehr könne ein Vorgehen gegen einen Bebauungsplan (nur) dann missbräuchlich sein, wenn der Antragsteller schon bei der Beantragung der Baugenehmigung die Absicht gehabt habe, nach der Errichtung des Vorhabens den Bebauungsplan im Normenkontrollverfahren anzugreifen. Kein Rechtsmissbrauch könne ihm dagegen vorgeworfen werden, wenn er den Mangel des Bebauungsplans erst später entdeckt habe. Mit der Verwirklichung einer dem Bauherrn erteilten Baugenehmigung könne ihm nicht generell die Möglichkeit abgeschnitten werden, seine weitergehenden Interessen später im Wege eines gegen den Bebauungsplan gerichteten Normenkontrollverfahrens durchzusetzen.
62
Auf dieser Linie liege auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs. Danach folge aus widersprüchlichem Verhalten nur in Ausnahmefällen, dass die Rechtsausübung nicht zulässig sei. Die Rechtsordnung lasse grundsätzlich widersprüchliches Verhalten zu. Parteien dürften ihre Rechtsansichten ändern. Jeder Partei stehe es in der Regel frei, sich auf die Unwirksamkeit einer von ihr abgegebenen Erklärung zu berufen. Zudem sei es den Parteien nicht verwehrt, ein unter ihrer Beteiligung zustande gekommenes Rechtsgeschäft anzugreifen. Widersprüchliches Verhalten werde erst dann missbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei oder andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen ließen. Allein die Ausnutzung günstiger Festsetzungen eines Bebauungsplanes begründe deshalb kein treuwidriges Verhalten, das die spätere Berufung auf die Unwirksamkeit des Bebauungsplans ausschließe.
63
Nach diesen Grundsätzen sei es ihr nicht verwehrt, sich auf die Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Siechenwiesen“ zu berufen. Dieser sei im Jahr 2000 aufgestellt worden. Das Verfahren habe die Beklagte durchgeführt. Sie habe die Planzeichnung, die textlichen Festsetzungen, die Begründung und den Durchführungsvertrag entworfen. Sie (die Klägerin) habe sich im Durchführungsvertrag nur verpflichtet, die auf der Grundlage der HOAI ermittelten Planungskosten für das Bebauungsplanverfahren zu übernehmen. Außerdem habe sie die Kosten für zusätzliche Erschließungsmaßnahmen getragen. Dies sei bei der Aufstellung von Angebotsbebauungsplänen nichts Besonderes. Bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen gebe § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB sogar vor, dass die Planungs- und Erschließungskosten zumindest teilweise vom Vorhabenträger zu tragen seien. Diese gesetzliche Pflicht begründe nicht gleichzeitig das Verbot, sich auf die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zu berufen. Die Baugenehmigung für den Lebensmittelmarkt sei im Jahre 2000 erteilt worden. Von dieser habe sie Gebrauch gemacht. Auf die Unwirksamkeit des Bebauungsplanes habe sie sich erstmals in der Widerspruchsbegründung vom 18.11.2011 - also mehr als zehn Jahre nach Erteilung der Baugenehmigung - berufen. Bei Beantragung und Erteilung der Baugenehmigung habe sie nicht die Absicht gehabt, die Wirksamkeit des Bebauungsplans in Frage zu stellen. Erst im Zuge der von ihr geplanten Anpassung der Filiale an den neuen Filialstandard mit Backvorbereitungsraum und Tiefkühlzelle habe sie geprüft, ob der Bebauungsplan „Siechenwiesen“ diesem Vorhaben entgegenstehe. Die Prüfung habe zu dem Ergebnis geführt, dass der Plan aus verschiedenen Gründen unwirksam sei. Die Verantwortung dafür trage jedoch allein die Beklagte, die das Verfahren in eigener Verantwortung durchgeführt und den Durchführungsvertrag entworfen habe. Ihr als Klägerin könne es deshalb nicht verwehrt werden, sich auf die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zu berufen. Andernfalls würden die rechtsstaatlichen Bindungen, denen die Bauleitplanung unterworfen sei, zu Lasten Einzelner außer Kraft gesetzt. Damit würde auch das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG unterlaufen. Dies gelte erst recht für den Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung. Sie habe an dessen Aufstellung in keiner Weise mitgewirkt. Zudem treffe er auch keine für sie günstigen Festsetzungen. Es sei daher nicht ersichtlich, welche Umstände dazu führen sollten, dass sie sich nicht auf die Unwirksamkeit dieses Plans berufen können solle.
64
(3) Der Bebauungsplan „Jesinger Ösch, 11. Änderung" ändere nichts an ihrem Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung für den Bauantrag vom 24.01.2011. Er sei unwirksam.
65
Die Festsetzung des Mischgebiets verstoße gegen § 1 Abs. 3 BauGB. Der Bebauungsplan leide außerdem an einem Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB. So habe der Gemeinderat unter anderem verkannt, dass auf absehbare Zeit eine Umstrukturierung des Gebiets zu einem Mischgebiet mit der gebotenen Durchmischung von Wohnen und nicht wesentlich störendem Gewerbe aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen sei. Auch die Festsetzungen über den Einzelhandelsausschluss und zum Maß der baulichen Nutzung seien unwirksam. Die Fehler seien beachtlich und führten zur Gesamtunwirksamkeit des Plans.
66
(4) Zutreffend habe das Verwaltungsgericht auch erkannt, dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan „Siechenwiesen“ unwirksam sei, weil es an einer vertraglichen Verpflichtung zur Durchführung des Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist fehle. Der Durchführungsvertrag beschränke sich auf Regelungen zur Erschließung.
67
Unabhängig davon leide der Plan an weiteren Mängeln. Er setze das Baugrundstück im zeichnerischen Teil als „GEb“ fest. Aus der Planbegründung ergebe sich, dass das Baugrundstück damit als „beschränktes Gewerbegebiet“ habe festgesetzt werden sollen, in dem über den Lebensmittelmarkt hinaus auch andere Nutzungen zulässig sein sollten. Deutlich werde dies unter anderem in Kapitel III. a) der Planbegründung. Dort heiße es, auf dem Betriebsgrundstück sei ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche zulässig, auf den Restflächen könnten noch bauliche Anlagen im Rahmen einer gewerblichen Nutzung erstellt werden. Darin liege ein Verstoß gegen § 12 BauGB in der zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bebauungsplans geltenden Fassung. Mit der Festsetzung eines Baugebietstyps lasse der Bebauungsplan nicht nur einen Lebensmittelmarkt, sondern vom Grundsatz her alle Nutzungen zu, die in einem Gewerbegebiet zulässig seien. Dies widerspreche dem Charakter des vorhabenbezogenen Bebauungsplans, der die Zulässigkeit einzelner Vorhaben bestimme. Mit der Festsetzung eines Baugebiets der Baunutzungsverordnung könne der Vorhabenbezug jedenfalls nicht bewirkt werden.
68
Hinzu komme ein Widerspruch zwischen Vorhabenplan und vorhabenbezogenem Bebauungsplan. Die dem Satzungsbeschluss beigefügten Grundrisse, Schnitte, Ansichten und der Außenanlagenplan vom 21.12.1999 stellten einen Lebensmittelmarkt dar. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan setze jedoch ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO fest, das zahlreiche andere Nutzungen als nur einen Lebensmittelmarkt zulasse.
69
Darüber hinaus sei die Festsetzung „GEb“ (eingeschränktes Gewerbegebiet) nicht hinreichend bestimmt. Weder aus dem zeichnerischen Teil des Bebauungsplans noch aus dessen Begründung ergebe sich, welche „Einschränkung“ festgesetzt sei. Dem Bebauungsplan sei daher nicht zu entnehmen, welche Nutzungen im Einzelnen zugelassen seien.
70
(5) Zu Recht sei das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass der zuvor geltende Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung jedenfalls bezogen auf das Baugrundstück wegen Funktionslosigkeit unwirksam sei.
71
Unabhängig davon sei der Bebauungsplan „Jesinger Ösch, 4. Änderung“ auch unwirksam, weil er an einem Verkündungsmangel leide. Er schließe Einzelhandel mit verschiedenen Sortimenten aus und verweise für die einzelnen Sortimente auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 1993 (WZ 93). Der Inhalt der textlichen Festsetzungen ergebe sich erst aus dieser Klassifikation, die aber nicht in einem amtlichen Verkündungsblatt bekannt gemacht worden sei.
72
Die textlichen Festsetzungen seien zudem nicht hinreichend bestimmt. Außerdem verstoße der für das Gewerbegebiet festgesetzte Einzelhandelsausschluss gegen § 1 Abs. 3 BauGB.
73
(6) Die am 04.07.2015 bekannt gemachte Veränderungssperre habe ihrem Vorhaben ebenfalls nicht entgegengestanden. Es könne offen bleiben, ob sie wirksam gewesen sei. Sie habe jedenfalls ihr gegenüber keine Wirkung mehr entfaltet.
74
Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB sei auf die Dauer der Veränderungssperre der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs abgelaufene Zeitraum anzurechnen. Diese Anrechnung sei auch bei faktischen Zurückstellungen vorzunehmen. Von einer faktischen Zurückstellung sei auszugeben, wenn ein Bauantrag nicht hinreichend zügig bearbeitet, verzögert oder rechtswidrig abgelehnt werde. Die Anrechnung erfolge dabei individuell für das eingereichte Baugesuch. Individuell seien auch die Verlängerungsmöglichkeiten der Veränderungssperre um ein drittes und ein viertes Jahr zu berücksichtigen, soweit die Voraussetzungen dafür vorlägen. Danach könne die Veränderungssperre ihrem Vorhaben nicht entgegengehalten werden.
75
Sie habe ihren Bauantrag bereits am 24.02.2011 eingereicht. Er sei mit Bescheid vom 28.06.2011 rechtswidrig abgelehnt worden. Seit dem 28.06.2011 liege danach eine faktische Zurückstellung vor. Selbst eine individuelle Anrechnung einer Verlängerung der Veränderungssperre um ein drittes und ein viertes Jahr führe daher nicht mehr dazu, dass die Veränderungssperre ihrem Vorhaben entgegengehalten werden könne. Eine Verlängerung um ein fünftes Jahr lasse § 17 BauGB nicht zu.
76
(7) Die Hilfsanträge würden für den Fall gestellt, dass die am 04.07.2015 bekanntgemachte Veränderungssperre beziehungsweise der am 18.02.2017 bekanntgemachte Bebauungsplan ihrem Vorhaben entgegengehalten werden könnten. Sie beabsichtige für diesen Fall, Schadensersatzansprüche aus dem Gesichtspunkt der Amtshaftung gegen die Beklagte geltend zu machen. In diesem Fall habe sie ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.
77
Dem Senat liegen die Akten der Beklagten (vier Hefte Bau-Akten; vier Ordner Bebauungsplan-Akten), die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart (ein Heft) sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Darauf sowie auf die Senatsakten wird wegen weiterer Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
78
Die Berufung der Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Unrecht verpflichtet, der Klägerin eine Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraums mit Tiefkühlzelle und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum auf dem Grundstück J... Str. ... in ... nach Maßgabe des Bauantrags vom 24.01.2011 zu erteilen. Der Bescheid der Beklagten vom 28.06.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13.06.2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.). I.
Die Berufung der Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Unrecht verpflichtet, der Klägerin eine Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraums mit Tiefkühlzelle und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum auf dem Grundstück J... Str. ... in ... nach Maßgabe des Bauantrags vom 24.01.2011 zu erteilen. Der Bescheid der Beklagten vom 28.06.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13.06.2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
79
Die Klage ist zulässig. Dem steht nicht der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen.
80
Zwar unterliegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch die Ausübung prozessualer Rechte den Geboten von Treu und Glauben mit der Folge, dass die Befugnis zur Anrufung der Gerichte unter bestimmten Voraussetzungen unzulässig sein kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat dementsprechend wiederholt entschieden, dass dem Gericht die sachliche Prüfung eines Normenkontrollantrags versagt ist, wenn der Antragsteller sich zur Durchsetzung eines geltend gemachten Rechts zu seinem eigenen früheren Verhalten in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch setzt (vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 07.03.2013 - 4 BN 33.12 -, BauR 2013, 1101; Beschluss vom 14.11.2000 - 4 BN 54.00 -, BRS 63 Nr. 50; Beschluss vom 23.01.1992 - 4 NB 2.90 -, NVwZ 1992, 974 m.w.N.; vgl. ferner Senatsbeschluss vom 15.05.1995 - 8 S 810/95 -, NVwZ-RR 1996, 191; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017 - 3 S 153/17 -, BauR 2018, 237).
81
Im vorliegenden Fall begründet die Erhebung der Verpflichtungsklage als solche indes kein widersprüchliches Verhalten. Der Vorhalt eines gegen Treu und Glauben verstoßenden Verhaltens kommt zwar nach den konkreten Einzelfallumständen insoweit in Betracht, als die Klägerin mit Blick auf ihr geplantes Bauvorhaben die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ geltend macht, nachdem dieser auf ihre eigene Initiative und in enger Abstimmung mit ihr erlassen wurde. Dies kann die Klägerin aber nicht schon prozessual daran hindern, ihren behaupteten und nicht schon offensichtlich ausgeschlossenen Anspruch auf eine Baugenehmigung gerichtlich prüfen zu lassen. Dies gilt umso mehr, als die Erteilung der Baugenehmigung nicht nur unter erfolgreicher Berufung auf die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ in Betracht kommt, sondern etwa auch im Befreiungswege. Unabhängig davon hat die Beklagte mittlerweile mit dem Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung auch ein neues Planungsrecht geschaffen.
82
Ebenso wenig kann der Klägerin sonst ein Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage abgesprochen werden. Ungeachtet ihrer Schreiben vom 23.02. und 22.05.2015 an die Oberbürgermeisterin der Beklagten (Anlagen BB6 und BB8 zum Schriftsatz vom 07.10.2015) hat die Klägerin das streitgegenständliche Erweiterungsvorhaben nicht aufgegeben. Der in Anspruch genommene Rechtsschutz erweist sich somit nicht als nutzlos. II.
Ebenso wenig kann der Klägerin sonst ein Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage abgesprochen werden. Ungeachtet ihrer Schreiben vom 23.02. und 22.05.2015 an die Oberbürgermeisterin der Beklagten (Anlagen BB6 und BB8 zum Schriftsatz vom 07.10.2015) hat die Klägerin das streitgegenständliche Erweiterungsvorhaben nicht aufgegeben. Der in Anspruch genommene Rechtsschutz erweist sich somit nicht als nutzlos.
II.
83
Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet.
84
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung nach § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO. Dem genehmigungspflichtigen (§ 49 i.V.m. § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO, vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.02.2016 - 5 S 1389/14 -, BauR 2016, 956 = juris Rn. 53 ff.) Vorhaben der Klägerin stehen von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.
85
1. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des Hauptantrags ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats. Nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Verpflichtungsklage eines Bauherrn auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen. Auch im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG findet eine sogenannte „Günstigerprüfung“ nicht statt, da nur eine erteilte Baugenehmigung dem Bauherrn eine (relativ) gesicherte eigentumsrechtliche Position vermittelt (vgl. Senatsurteil vom 06.04.2010 - 8 S 1529/08 -, VBlBW 2011, 67 = juris Rn. 17 m.w.N.).
86
2. Das Vorhaben ist - wie die Klägerin selbst einräumt - mit den Festsetzungen des Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung unvereinbar, denn in Nr. I 1.1 der textlichen Festsetzungen heißt es: „Im MI sind gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO die Nutzungen nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 Einzelhandelsbetrieb und Nr. 6, 7 und 8 BauNVO nicht zulässig.“ Die Klägerin begehrt aber gerade die Zulassung einer erweiterten Einzelhandelsnutzung.
87
3. Es kann offen bleiben, ob der Bebauungsplan - wogegen allerdings einiges spricht - mit seinen dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehenden Festsetzungen wirksam ist (vgl. dazu, dass die Festsetzung eines Mischgebiets städtebaulich nicht erforderlich ist, wenn der Plangeber das gesetzlich vorgesehene gleichberechtigte Miteinander von Wohnen und Gewerbe gar nicht anstrebt oder eine solche Durchmischung wegen der vorhandenen Bebauung faktisch nicht zu erreichen ist, Senatsurteil vom 17.05.2013 - 8 S 313/11 -, VBlBW 2014, 194). Denn im Fall der Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung käme es auf den Vorgängerplan, den vorhabenbezogenen Bebauungsplan „Siechenwiesen“, an. Auch auf dessen Grundlage kann die Klägerin mit ihrem Begehren nicht durchdringen.
88
a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verliert ein Bebauungsplan seine rechtliche Wirkung, wenn eine Gemeinde den Plan durch einen neuen ersetzt. Das folgt aus dem gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtssatz, dass die später erlassene Norm die frühere verdrängt. Entfällt wegen der Unwirksamkeit der späteren Norm die Möglichkeit der Normenkollision, kann diese Rechtsfolge nicht eintreten. Das hat regelmäßig zur Konsequenz, dass in diesem Fall die alte Rechtsnorm unverändert fortgilt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017, a.a.O., juris Rn. 44 m.w.N.).
89
b) Das Vorhaben der Klägerin müsste sich bei Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Jesinger Ösch“ - 11. Änderung an den Vorgaben des Bebauungsplans „Siechenwiesen“ messen lassen. Die Nichtigkeit dieses Bebauungsplans geltend zu machen, ist ihr jedoch im Hinblick auf ihr Begehren versagt, da sie sich damit in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch zu ihrem eigenen Verhalten setzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017, a.a.O., juris Rn. 43).
90
aa) Ein Widerspruch zu ihrem eigenen Verhalten ergibt sich bereits daraus, dass die Beklagte den Plan auf Wunsch der Klägerin (vgl. deren Schreiben vom 13.03.1999 in den Akten zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan) und in enger Abstimmung mit ihr erlassen hat. Die Klägerin und die Beklagte waren sich bei der Einleitung des Verfahrens zur Aufstellung des Bebauungsplans darüber einig, dass der seinerzeit geltende Bebauungsplan „Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung der von der Klägerin gewünschten Errichtung des Lebensmittelmarkts entgegenstand. Dies geht aus § 2 Abs. 1 des Durchführungsvertrags zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan ausdrücklich hervor. Ziel des vorhabenbezogenen Bebauungsplans war es daher, der Klägerin durch eine Änderung der planungsrechtlichen Grundlage die Verwirklichung ihres Vorhabens zu ermöglichen. Auf den Inhalt des Bebauungsplans hat die Klägerin während des Aufstellungsverfahrens auch Einfluss genommen. So ließ die Klägerin etwa im Oktober 1999 ein Gutachten über die zu erwartende Verkehrssituation beim Bau eines Lebensmittelmarkts erstellen. Mit Schreiben vom 13.10.1999 (in den Akten zum Baugesuch betreffend die Ersterrichtung des Markts) übersandte die Klägerin der Beklagten den Entwurf eines städtebaulichen Vertrags und teilte mit, die zugehörigen Planunterlagen würden in den nächsten Tagen von den Planungsbüros, die sie beauftragt habe, noch erarbeitet. Die Beklagte übernahm die Regelungen der ihr übersandten Vereinbarung „grundsätzlich“ in ihren Entwurf eines Durchführungsvertrags, den sie der Klägerin mit Schreiben vom 13.01.2000 (enthalten in den Akten zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan) übersandte. Die von der Klägerin vorgelegten „Grundrisse, Schnitte/Ansichten und Außenanlagenplan der Fa. ... vom 21.12.1999 sowie de(r) RE Entwurf des Ing. Büros ... vom 21.12.1999“ wurden von der Beklagten unverändert in ihren Satzungsbeschluss übernommen.
91
bb) Ein widersprüchliches Verhalten folgt zum anderen daraus, dass die Klägerin nur mit Rücksicht auf den Plan und unter Ausnutzung von dessen Vorgaben die Baugenehmigung für den Neubau ihres Lebensmittelmarkts erhalten hat, die nach den Festsetzungen des Vorgängerbebauungsplans („Jesinger Ösch“ in der Fassung der 4. Änderung) nicht hätte erteilt werden können, und von dieser Genehmigung auch vollständig Gebrauch gemacht hat (vgl. - zu einem ähnlichen Fall - VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017, a.a.O., juris Rn. 45).
92
cc) Entgegen der Annahme der Klägerin führt dieses widersprüchliche Verhalten bei Würdigung der besonderen Einzelfallumstände dazu, dass es mit Treu und Glauben nicht zu vereinbaren ist, dass sie sich nunmehr auf die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ stützt.
93
(1) Der Senat teilt zwar die Rechtsauffassung der Klägerin, dass einem Bauherrn nach Verwirklichung der ihm erteilten Baugenehmigung nicht generell die Möglichkeit abgeschnitten sein kann, seine weitergehenden Interessen später mit Einwänden gegen die Wirksamkeit des Bebauungsplans durchzusetzen. Eine andere Sicht würde den Rechtsschutz zu stark verkürzen. Dies gilt auch für vorhabenbezogene Bebauungspläne und insbesondere für Fälle, in denen der Bauherr einen Mangel des Bebauungsplans erst später entdeckt. Jedoch kann ein Vorgehen gegen einen Bebauungsplan nicht nur dann missbräuchlich sein, wenn der Antragsteller schon bei Beantragung der Baugenehmigung die Absicht hatte, nach Errichtung seines Vorhabens den Bebauungsplan anzugreifen. Vielmehr kommt es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an, insbesondere darauf, mit welchen Einwänden der Bauherr gegen den Plan vorgeht und in welchem Verhältnis diese Einwände zu seinem vorangegangenen Tun stehen.
94
(2) Danach ist es der Klägerin jedenfalls verwehrt, sich gerade für ihr Begehren der Geschossflächenerweiterung auf die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zu berufen. Die Begrenzung der Geschossfläche war ein tragendes Merkmal der Planung.
95
Der Satzungsbeschluss nahm Bezug auf den Grundriss des Lebensmittelmarkts mit einer Geschossfläche von 1.318 m² und damit auf das Maß dieses konkret geplanten Vorhabens. Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB wird der Vorhaben- und Erschließungsplan Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Dem sollte der Satzungsbeschluss erkennbar Rechnung tragen, zumal es sich bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan seiner gesetzlichen Grundkonzeption nach um eine anlagen- und einzelfallbezogene Bauleitplanung handelt (vgl. Senatsurteil vom 10.04.2014 - 8 S 47/12 -, BauR 2014, 2064 = juris Rn. 89 m.w.N.).
96
Zwar findet sich im zeichnerischen Teil des Plans die Festsetzung eines „beschränkten Gewerbegebiets“ („GEb“) mit einer Grundflächenzahl von 0,8 und einer Geschossflächenzahl von 2,4. Dies legt eine Auslegung nahe, dass der Vorhabenbezug des Plans „gelockert“ werden und für den geplanten Lebensmittelmarkt (zusätzlich) die Vorgaben der Baunutzungsverordnung für Einzelhandel in Gewerbegebieten (§ 11 Abs. 3 BauNVO) greifen sollten. Die „Begründung zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan“ (vgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BauGB) macht deutlich, dass es der Beklagten auf die Begrenzung (jedenfalls bzw. ergänzend) auf das in einem Gewerbegebiet Zulässige ankam. So heißt es unter I., die unterhalb der Großflächigkeit liegenden Handelsnutzungen seien bei innenstadtrelevantem Einzelhandel (nach dem bis dahin geltenden Planungsrecht) ausgeschlossen. Mit Beschluss vom 21.04.1999 habe der Gemeinderat die Bereitschaft erklärt, das notwendige Planungsrecht für die Ansiedlung eines Lebensmittelmarkts zu schaffen. Unter III. a) ist weiter ausgeführt, es sei ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche vorgesehen. Der zwischen der Klägerin und der Beklagten geschlossene Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan vom 28.02.2000/03.03.2000 hebt in § 2 Abs. 1 ebenfalls hervor, die Ausweisung eines Sondergebiets sei nicht vorgesehen, gemäß der Festsetzung Gewerbegebiet (GE) sei somit ein Lebensmittelmarkt bis maximal 800 m² Verkaufsfläche und 1.200 m² Grundfläche (Geschossfläche) zulässig. Dass das letztlich zugelassene Vorhaben mit 1.318 m² eine etwas höhere Geschossfläche aufweist, ist darauf zurückzuführen, dass die Klägerin im Gegenzug die ursprünglich größer vorgesehene Verkaufsfläche (vgl. die entsprechenden Änderungen am Baugesuch) auf ca. 790 m² reduziert hatte (so jedenfalls die Annahme der Beklagten, wie sie sich in deren Schreiben vom 02.05.2000 an das Architekturbüro M. widerspiegelt; allerdings unzutreffend ohne die Kassenzone berechnet, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 -, BVerwGE 124, 364 = juris Rn. 27).
97
Ein derart „gelockerter“ Vorhabenbezug ändert aber nichts daran, dass eine größere Geschossfläche als die zugelassene nach dem Planinhalt nicht zulässig sein sollte. Der Vorhabenbezug wurde mit der Festsetzung „GEb“ nicht vollständig gelöst, da neben dem zeichnerischen Teil eben auch der Grundriss des konkret geplanten Markts Planbestandteil wurde. Zudem kommt in der Festsetzung eines nur „beschränkten“ Gewerbegebiets gerade zum Ausdruck, dass in diesem Zusammenhang weitere Planbestandteile Beachtung finden sollten. Andernfalls wäre der Zusatz „b“ inhaltsleer und es hätte seiner nicht bedurft.
98
Für die Richtigkeit der am Grundriss des konkreten Vorhabens orientierten Auslegung spricht zudem - wenn auch nur indirekt -, dass die Baugenehmigung für die Errichtung des Lebensmittelmarkts in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit dem Erlass des vorhabenbezogenen Bebauungsplans erteilt wurde, ohne dass eine Befreiung ausgesprochen oder eine Atypik im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO geprüft wurde.
99
Nähme man demgegenüber an, wie es die Beklagte im Verfahren über die hier streitige Baugenehmigung mit ihrem Rekurs auf § 11 BauNVO letztlich getan hat, der vorhabenbezogene Bebauungsplan habe ein Gewerbegebiet festgesetzt, ohne die im einbezogenen Grundriss vorgesehene Geschossfläche von 1.318 m² als verbindliche Obergrenze zu verstehen, müsste sich die Klägerin dann jedenfalls an dem Maßstab des § 11 BauNVO messen lassen und könnte sich für die Zulassung ihres Vorhabens nicht auf die Unwirksamkeit des Plans berufen.
100
Selbst wenn man den vorhabenbezogenen Bebauungsplan in Bezug auf die Geschossflächenbegrenzung als mit § 12 BauGB unvereinbar, in sich objektiv widersprüchlich oder zu unbestimmt ansehen mag, bestand jedenfalls bei der Klägerin als Vorhabenträgerin keine Unklarheit darüber, dass die Beklagte die Planung mit der sich aus dem Grundriss ergebenden Geschossflächenbegrenzung vornehmen wollte. Sie hat sich hierauf auch eingelassen und die Beklagte bei dieser Planung unterstützt.
101
(3) Schließlich begründet die Klägerin die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans vor allem damit, der Durchführungsvertrag regele keine Durchführungspflicht und keine Durchführungsfrist (vgl. dazu, dass entsprechende Regelungen zum Mindestinhalt gehören, § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB sowie näher Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 12 Rn. 95; Schiller, in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rn. 1020 f.; Turiaux, NJW 1999, 391, 393). Dies sind indessen Gesichtspunkte, die ihrem Begehren keine erhöhte Schutzwürdigkeit verleihen, zumal das im Plan und im Durchführungsvertrag bestimmte Vorhaben längst verwirklicht ist (vgl. auch - eine Durchführungsfrist bei einer den Bestand bestätigenden Planung für entbehrlich haltend - OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.08.2001 - 1 C 11768/00 -, BauR 2001, 1874). Unter diesen Umständen erscheint die jetzige Berufung auf den Mangel eher in besonderem Maße widersprüchlich. Auch die von der Klägerin sonst vorgebrachten Einwände gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan führen zu keinem anderen Ergebnis. Sie bemängelt die Festsetzung „GEb“ wegen des vermeintlich fehlenden Vorhabenbezugs sowie wegen der vermeintlich fehlenden Bestimmtheit (jeweils unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 3.02 -, BVerwGE 119, 45; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 11.03.2004 - 7a D 51/02.NE -, ZfBR 2004, 575, und vom 03.12.2003 - 7a D 42/01.NE -, ZfBR 2004, 473). Dies sind ebenfalls Gesichtspunkte, die die Klägerin - unabhängig davon, inwieweit die Einwände in der Sache berechtigt sind - nun allein zum Zwecke der weiteren Ausweitung der ihr im Plan zugestandenen Geschossfläche aufgreift, während sie ansonsten diesbezüglich keine Betroffenheit geltend macht.
102
(4) Das Alter des Plans und die sonstigen zeitlichen Abläufe nehmen dem Verhalten der Klägerin nicht seine Widersprüchlichkeit. Zwar stammt der Plan aus dem Jahre 2000, während die Klägerin erst im Jahre 2011 und damit über zehn Jahre nach Inkrafttreten - auch erhebliche Zeit nach Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung des Lebensmittelmarktes und dessen Realisierung - die Unwirksamkeit geltend machte. Diesem Zeitablauf kommt für sich genommen aber keine erhebliche Bedeutung zu. Geänderte Umstände, die es - etwa vergleichbar einem „Wegfall der Geschäftsgrundlage“ - der Klägerin erlauben könnten, sich von der Geschossflächengrenze zu lösen, sind nicht ersichtlich. Sie macht lediglich einen geänderten „Filialstandard“ geltend. Diese Änderung entstammt aber ihrer eigenen Willenssphäre und beruht auch nicht auf unvorhersehbaren Entwicklungen. Darauf, wer die etwaige Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans (im Schwerpunkt) zu verantworten haben mag, kommt es ebenfalls nicht entscheidend an. Gleiches gilt für die Gegebenheit, dass Bebauungspläne von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufgestellt werden (zu Letzterem vgl. bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017, a.a.O., juris Rn. 46).
103
(5) Eine andere Bewertung des Verhaltens nach Treu und Glauben ist auch nicht deshalb geboten, weil der Klägerin mit den Baugenehmigungen vom 29.06.2006 (Anbau des Pfandraums) sowie vom 06.05.2010 (Umbau ohne Geschossflächenerweiterung) bereits Bauvorhaben bewilligt wurden, die eine Überschreitung der im Bebauungsplan zugelassenen Geschossfläche von 1.318 m² beinhalteten. Diese Entscheidungen haben weder den vorhabenbezogenen Bebauungsplan funktionslos werden lassen noch sonst dokumentiert, dass die Beklagte die Geschossflächenbegrenzung generell aufgeben wollte. Bei beiden Einzelentscheidungen hat die Beklagte gerade deutlich gemacht, dass sie auf die Begrenzung Wert legte und jeweils nur aus spezifischen Gründen zu ihren Entscheidungen bereit war. Der Anbau des Pfandraums wurde nur deshalb trotz Erweiterung der Geschossfläche genehmigt, weil den Neuregelungen der Verpackungsverordnung Rechnung getragen werden sollte. Die Genehmigung vom 06.05.2010 beruhte darauf, dass sie mit der Flächenumnutzung zwar als bauplanungsrechtlich relevant angesehen wurde, sie aber zu keiner Geschossflächenerweiterung führte. Insofern verhält sich die Beklagte auch nicht ihrerseits widersprüchlich, wenn sie sich auf die seinerzeit beschlossene Geschossflächenbegrenzung beruft.
104
c) Unter Berücksichtigung der Vorgaben des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ hat die Beklagte den Bauantrag der Klägerin vom 24.01.2011 zu Recht abgelehnt (vgl. § 30 Abs. 2 BauGB).
105
aa) Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Beschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB verpflichtet (Durchführungsvertrag). Auf dieser Rechtsgrundlage hat die Beklagte am 05.04.2000 den vorhabenbezogenen Bebauungsplan „Siechenwiesen“ beschlossen und eine Geschossflächenobergrenze für den Lebensmittelmarkt von 1.318 m² vorgegeben. Dem widerspräche es, wenn das Erweiterungsvorhaben der Klägerin genehmigt würde. Abgesehen davon stünde ihm auch die Festsetzung „GEb“ entgegen.
106
Denn das Erweiterungsvorhaben wäre auch gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO nicht zulässig. Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO sind großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können (Nr. 2) sowie sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind (Nr. 3), außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen im Sinne des Satzes 1 Nrn. 2 und 3 sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 BImSchG sowie Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in Satz 1 bezeichneten Betriebe, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt (§ 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO). Nach § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO sind Auswirkungen im Sinne des Satzes 2 bei Betrieben nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauNVO in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche 1.200 m² überschreitet. Die Regel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO gilt nach § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO (nur dann) nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bereits bei weniger als 1.200 m² Geschossfläche vorliegen oder bei mehr als 1.200 m² Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind in Bezug auf die in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bezeichneten Auswirkungen insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen. Auch gemessen daran wäre das Bauvorhaben der Klägerin unzulässig, weil von nicht nur unwesentlichen Auswirkungen auszugehen wäre. Es bestehen keine Anhaltspunkte im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO. Maßgebend ist insoweit das Gesamtvorhaben in seiner durch die Erweiterung geänderten Gestalt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2007 - 4 C 9.07 -, BVerwGE 130, 113 = juris Rn. 20).
107
Anhaltspunkte im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO für eine vom Regelfall abweichende Atypik (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 09.07.2002 - 4 B 14.02 -, BauR 2002, 1825 = juris Rn. 7 f.) können auf der betrieblichen Seite darin bestehen, dass zum Beispiel die Verkaufsfläche eher gering ist, oder dass der Betrieb beschränkt ist auf ein schmales Warensortiment (z.B. Gartenbedarf), auf Artikel, die üblicherweise in Verbindung mit handwerklichen Dienstleistungen (z.B. Kraftfahrzeughandel mit Werkstatt) angeboten werden, oder auf solche, die in einer gewissen Beziehung zu gewerblichen Nutzungen stehen (Baustoffhandel, Büromöbelhandel) (vgl. BVerwG, Urteile vom 03.02.1984 - 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342 = juris Rn. 11, zur BauNVO 1977, und vom 24.11.2005, a.a.O., Rn. 26). Derartige betriebliche Besonderheiten sind hier nicht ersichtlich, zumal es sich um einen Discountmarkt mit breitem Sortiment handelt.
108
Auf der städtebaulichen Seite können Abweichungen von der typischen Situation zum Beispiel darin bestehen, dass der Einzugsbereich des Betriebs im Warenangebot bisher unterversorgt ist, dass zentrale Versorgungsbereiche an anderem Standort des Einzugsgebiets nicht geplant sind, oder dass der Betrieb in zentraler und für die Wohnbevölkerung allgemein gut erreichbarer Lage errichtet werden soll (vgl. BVerwG, Urteile vom 03.02.1984, a.a.O., und vom 24.11.2005, a.a.O., Rn. 26). Auch insoweit ist für eine Atypik weder etwas dargelegt noch sonst ersichtlich. Letzteres gilt umso mehr, als der Standort geeignet erscheint, gebietsfremden Verkehr auszulösen, und die Beklagte an anderer Stelle bereits über einen zentralen Versorgungsbereich verfügt, in dem Einzelhandel zulässig ist.
109
bb) Die Klägerin kann sich für ihr Begehren auch nicht auf § 31 Abs. 2 BauGB stützen. Danach kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und 1. Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern oder 2. die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder 3. die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Auch von einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan kann befreit werden (vgl. Senatsurteil vom 14.03.2007 - 8 S 1921/06 -, VBlBW 2008, 348; Bank, in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2012, § 12 Rn. 196).
110
(1) Durch das Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung soll sichergestellt werden, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht beliebig durch Verwaltungsakte außer Kraft gesetzt werden können. Die Änderung eines Bebauungsplans obliegt nach den § 1 Abs. 8, § 2 Abs. 1 BauGB unverändert (dem Gemeinderat) der Gemeinde und nicht der Baurechtsbehörde. Diese Regelung darf deshalb nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben. Sie darf - jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind - nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleich gelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen. Umgekehrt wird diese Grenze für die Erteilung einer Befreiung nicht überschritten, wenn die Abweichung von Festsetzungen, die für die Grundzüge der Planung maßgeblich sind, nicht ins Gewicht fällt oder wenn die Festsetzung, von der abgewichen werden soll, eher „zufällig“ bzw. „isoliert“ erfolgt ist oder diese Planvorgabe auf einer Annahme beruht, die später entfallen ist (vgl. zum ganzen Absatz Senatsurteil vom 14.03.2007, a.a.O., m.w.N.).
111
(2) Gemessen an diesen Grundsätzen würde die zur Genehmigung gestellte weitergehende Geschossflächenüberschreitung Grundzüge der Planung berühren. Zwar dürfte ein Verständnis der Planungsgrundzüge, die Befreiungen (nur) aus Gründen ausschließt, die in einer Vielzahl gleich gearteter Fälle ebenfalls angeführt werden könnten, bei einem als anlagen- und einzelfallbezogene Bauleitplanung ausgestalteten (vgl. Senatsurteil vom 10.04.2014, a.a.O.) vorhabenbezogenen Bebauungsplan kaum einschränkende Wirkung haben, weil ein solcher Plan nur ein bestimmtes Vorhaben zulässt (vgl. Senatsurteil vom 14.03.2007, a.a.O.; Bernhardt, NVwZ 2008, 972). Eine solche Betrachtung greift jedoch zu kurz. Bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ist bei der Annahme der Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB besondere Zurückhaltung geboten. Denn grundsätzlich besteht ein strikter Vorhabenbezug; der Bebauungsplan ist durch das konkrete Vorhaben charakterisiert (vgl. Müller-Grune, BauR 2008, 936, 938 f.). Im Hinblick auf die - im Unterschied zu einer Angebotsplanung - konkrete Festlegung des Vorhabens berühren Abweichungen vom Plan daher wenn nicht regelmäßig, so doch sehr häufig die Grundzüge der Planung (vgl. Bank, a.a.O., § 12 Rn. 196). Nicht befreit werden kann von der Grundkonzeption des vorhabenbezogenen Bebauungsplans beziehungsweise des Vorhaben- und Erschließungsplans als dessen Planbestandteil. Abweichungen können allenfalls unspezifische, nicht ins Gewicht fallende, die Konzeption nicht tragende Vorgaben betreffen (vgl. Bernhardt, a.a.O.; vgl. auch allgemein zum Wesen der Befreiung als Instrument für „Sonderfälle“ BVerwG, Urteil vom 14.07.1972 - IV C 69.70 -, BVerwGE 40, 268 = juris Rn. 28 f.). Soweit sich dem Senatsurteil vom 14.03.2007 (a.a.O.) anderes entnehmen lässt, wird daran nicht festgehalten.
112
(3) Auch bei der vorgegebenen Geschossflächenbegrenzung handelt es sich unter den Umständen des vorliegenden Einzelfalls um einen grundlegenden Bestandteil der planerischen Konzeption. Wie bereits dargestellt, nahm der vorhabenbezogene Bebauungsplan das konkrete Vorhaben mit der genannten Geschossfläche in Bezug. Ausweislich der „Begründung zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan“ wie des Durchführungsvertrags kam es der Beklagten zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016 - 3 S 1184/16 -, VBlBW 2017, 329 = juris Rn. 51) besonders auf die Geschossflächenbegrenzung an.
113
(4) Die Grundzüge der Planung würden von einer Zulassung des Bauvorhabens der Klägerin auch berührt. Für die Beurteilung, ob die (ursprüngliche) planerische Grundkonzeption durch die Befreiung berührt wird, ist auch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung im Plangebiet bis zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung in den Blick zu nehmen. Es kommt darauf an, ob der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits so nachhaltig gestört ist, dass die Planungsgrundzüge nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BVerwGE 138, 166 = juris Rn. 39; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.09.2016 - 3 S 864/16 - VBlBW 2017, 71). Gemessen daran sind die in der Geschossflächenobergrenze zum Ausdruck kommenden Planungsbelange nicht von einer planabweichenden Entwicklung überholt worden. Wie oben ausgeführt, hat die Beklagte nur aus besonderen Sachgründen in Einzelfällen Abweichungen von der Begrenzung zugelassen. Ihre Konzeption, großflächige Einzelhandelsbetriebe mit möglichen Auswirkungen nach § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO zu verhindern, wurde dadurch nicht in Frage gestellt. III.
(4) Die Grundzüge der Planung würden von einer Zulassung des Bauvorhabens der Klägerin auch berührt. Für die Beurteilung, ob die (ursprüngliche) planerische Grundkonzeption durch die Befreiung berührt wird, ist auch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung im Plangebiet bis zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung in den Blick zu nehmen. Es kommt darauf an, ob der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits so nachhaltig gestört ist, dass die Planungsgrundzüge nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.11.2016, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BVerwGE 138, 166 = juris Rn. 39; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.09.2016 - 3 S 864/16 - VBlBW 2017, 71). Gemessen daran sind die in der Geschossflächenobergrenze zum Ausdruck kommenden Planungsbelange nicht von einer planabweichenden Entwicklung überholt worden. Wie oben ausgeführt, hat die Beklagte nur aus besonderen Sachgründen in Einzelfällen Abweichungen von der Begrenzung zugelassen. Ihre Konzeption, großflächige Einzelhandelsbetriebe mit möglichen Auswirkungen nach § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO zu verhindern, wurde dadurch nicht in Frage gestellt.
III.
114
Stehen danach dem Erweiterungsvorhaben bereits die Vorgaben des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ entgegen, ist über die Hilfsanträge nicht mehr zu entscheiden. IV.
Stehen danach dem Erweiterungsvorhaben bereits die Vorgaben des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Siechenwiesen“ entgegen, ist über die Hilfsanträge nicht mehr zu entscheiden.
IV.
115
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
116
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
117
Beschluss vom 8. März 2018
118
Der Streitwert wird im Anschluss an die Festsetzung des Verwaltungsgerichts auch für das Berufungsverfahren auf 14.637,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs 2013 in entsprechender Anwendung, 150,-- EUR pro m² Erweiterung der Hauptnutzfläche sowie der Verkehrsfläche/Flur Backvorbereitung gemäß der von der Klägerin vorgelegten Berechnung nach DIN 277).
119
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 11 BauNVO
§ 139 BGB
§ 12 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 17 BauGB
§ 3 BImSchG
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO
§ 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 30 Abs. 2 BauGB
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauNVO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1992, 974
NVwZ-RR 1996, 191
BVerwGE 124, 364
NJW 1999, 391, 393
BVerwGE 119, 45
BVerwGE 130, 113
BVerwGE 68, 342
NVwZ 2008, 972
BVerwGE 40, 268
BVerwGE 138, 166
2 K 2227/12
4 BN 33.12
4 BN 54.00
4 NB 2.90
8 S 810/95
3 S 153/17
5 S 1389/14
8 S 1529/08
8 S 313/11
8 S 47/12
4 C 10.04
1 C 11768/00
4 CN 3.02
7a D 51/02
7a D 42/01
4 C 9.07
4 B 14.02
4 C 54.80
8 S 1921/06
IV C 69.70
3 S 1184/16
4 C 10.09
3 S 864/16