Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-12, Aktenzeichen 3 S 1679/08

Tenor:
Die Berufung des beklagten Landes gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Mai 2002 - 1 K 352/01 - wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen eine wasserrechtliche Entscheidung, mit der der Plan zur Renaturierung des Bodenseeufers einschließlich der Anlage eines öffentlichen Weges vor ihrem Werksgelände genehmigt worden ist.
2
Die Klägerin ist ein Unternehmen, das Motoren- und Antriebssysteme für Schiffe, schwere Land- und Schienenfahrzeuge, militärische Fahrzeuge sowie für die Öl- und Gasindustrie herstellt; darüber hinaus produziert es dezentrale Energieanlagen. Ihr Werksgelände (Werk II) ist unmittelbar am Bodenseeufer in F.-M. gelegen. Zum Bodensee hin ist das Gelände im Wesentlichen durch Mauern und einbetonierte Flussbausteine abgegrenzt. Vor den Mauern befinden sich teilweise Stein- und Betonaufschüttungen. Im östlichen Teil des Werksgeländes steht in Seenähe das sog. Teehaus, ein ca. 7 x 7 m großes Gebäude, das u.a. als Besprechungs- und Tagungsraum genutzt wird.
3
Am 24.06.1993 beantragte das ehemalige Amt für Wasserwirtschaft und Bodenschutz Ravensburg beim Landratsamt Bodenseekreis die Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 31 Wasserhaushaltsgesetz (WHG 1998) zur Renaturierung des Bodenseeufers vor dem Gelände der Klägerin. Vorgesehen war die Schaffung einer Flachwasserzone durch Aufschüttungen. Die hierzu angehörten Verbände, insbesondere der Naturschutzbund Deutschland und der BUND Landesverband Baden-Württemberg, äußerten sich zustimmend. Die Klägerin forderte in ihrem Schreiben vom 24.09.1993 die Errichtung von Zäunen zur Verhinderung des Zugangs zu ihrem Werksgelände. Im Oktober 1993 teilte die Stadt Friedrichshafen mit, dass sie auf der Auffüllung die Schaffung eines öffentlichen Uferwegs wünsche. In der Folgezeit fanden zahlreiche Gespräche der Beteiligten über die Anlage eines Uferweges statt, bei denen die Klägerin insbesondere Sicherheitsbedenken geltend machte. In dem Teehaus fänden Besprechungen und internationale Tagungen statt, an denen auch gefährdete Personen aus dem Wirtschaftsbereich teilnähmen. Ein Uferweg vor diesem Teehaus gefährde deren Sicherheit. Die zu dieser Frage beteiligte Polizeidirektion Friedrichshafen riet dazu, den Uferweg in einer Entfernung von mindestens 25 - 30 m (Wurfbereich) zum Teehaus zu errichten, einen Schutzzaun zu bauen und das Teehaus mit einer durchwurfhemmenden Verglasung zu versehen.
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Nachdem das Verfahren zwischen 1995 und 1997 nicht weiterbetrieben wurde, nahmen die Beteiligten im Herbst 1997 ihre Gespräche wieder auf. Die nunmehr zuständige Gewässerdirektion Donau/Bodensee unterbreitete zwei Varianten der Wegeführung, die Stadt Friedrichshafen legte eine Alternativplanung zu dem Weg vor und die Klägerin schlug die Führung eines Weges nördlich um ihr Betriebsgelände herum an der Bahnlinie vor. Mit Schreiben vom 01.07.1998 legte die Gewässerdirektion Donau/Bodensee neue Pläne vor, die einen „Trampelpfad“ auf den Aufschüttungen vorsahen. Die zu den Plänen angehörte Klägerin lehnte das Vorhaben wegen der weiterhin bestehenden Sicherheitsbedenken ab.
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Am 13.01.1999 fand eine Erörterungsverhandlung statt. Nach dem hierbei gefertigten Protokoll waren sich die Besprechungsteilnehmer darüber einig, dass nicht die Renaturierung an sich, sondern lediglich die Pfadführung im engeren Bereich des Teehauses und der von der Wasserwirtschaft geplante Abtrag des südlichsten Mauervorsprungs östlich des Teehauses erörtert werden sollten. Die Vertreter der Klägerin erklärten danach ausdrücklich, dass sich die Klägerin nicht gegen die Renaturierung wende, sondern gegen die Pfadführung im unmittelbaren Teehausbereich. In ihrem Schreiben vom 12.03.1999 lehnte sie allerdings die Planung erneut wegen Sicherheitsbedenken insgesamt ab und verwies auf die aus ihrer Sicht vorzugswürdige Wegführung nördlich ihres Werksgeländes, die auch für ältere Menschen, Familien und Radwanderer genutzt werden könne. In der Folgezeit fanden weitere Verhandlungen statt, die jedoch nicht zu einer Einigung führten. Ausschlaggebend waren die Sicherheitsbedenken der Klägerin an einer Wegeführung vor ihrem Werksgelände einerseits und die ablehnende Haltung der Stadt Friedrichshafen gegenüber einer Wegeführung nördlich des Werksgeländes der Klägerin andererseits. Die wiederum beteiligte Polizeidirektion Friedrichshafen erhob in ihrer Stellungnahme vom 05.03.1999 aufgrund der veränderten Sicherheitslage gegen die Anlage des Uferwegs auf der Höhe von 396,50 m ü. NN mit einem Zaun, der entsprechend der übrigen Sicherungskonzeption zur Werkseinfriedung in einem Abstand von ca. 12 m erstellt würde, keine Sicherheitsbedenken und hielt weitergehende Sicherheitsmaßnahmen nicht für erforderlich.
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Mit Entscheidung vom 23.01.2001 genehmigte das Landratsamt Bodenseekreis - Amt für Wasser- und Bodenschutz - auf den Antrag vom 21.06.1993 in der Fassung der Änderungen vom 01.07.1998 und 06.09.1999 den Plan für die Renaturierung des Bodenseeufers vor dem Gelände des Werkes II der Klägerin. Zugleich wurde verfügt, dass die Plangenehmigung gemäß § 24 a Abs. 4 NatSchG die für die Ausführung der Renaturierungsmaßnahme erforderliche Ausnahme von den Verboten des § 24 a Abs. 2 NatSchG ersetze. Die Einwendungen der Klägerin wurden zurückgewiesen, soweit ihnen nicht durch Nebenbestimmungen in der Entscheidung Rechnung getragen wurde. Unter Nr. 8 - 10 der Nebenbestimmungen wurde der Antragstellerin - der Gewässerdirektion Donau/Bodensee - aufgegeben, im Bereich des Teehauses unmittelbar landwärts des vorgesehenen Pfades entsprechend dem Grüneintrag im Lageplan in Absprache mit der Klägerin einen 2,30 m hohen Maschendrahtzaun mit mindestens 25 cm Bodenfreiheit auf Kosten der Stadt Friedrichshafen zu errichten. Darüber hinaus wurde die Antragstellerin verpflichtet, in Absprache mit der Klägerin auf den Bereichen der Ufermauer, die nicht durch den Zaun abgesichert sind, auf ihre eigenen Kosten einen Maschendrahtzaun zu errichten.
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Ausweislich des als Beilage Nr. 5 beigefügten Lageplans verläuft die Oberkante der Anschüttung im Bereich von Profil 0+000 bis etwa 0+400 durchgehend auf dem Grundstück der Klägerin auf einer Höhe von 397,00 m ü. NN. Das Gleiche gilt für den vorgesehenen Weg in diesem Bereich, der mit einer Höhe von 396,50 m ü. NN eingezeichnet ist. Diese Linie entspricht der mittleren Hochwasserlinie. Die Linie des Mittelwasserstandes verläuft auf einer Höhe von 395,35 m ü. NN und damit außerhalb des Grundstücks der Klägerin. Die Plangenehmigung wurde auf § 31 Abs. 3 Nr. 2 WHG 1998 in der damals geltenden Fassung vom 25.08.1998 (im Folgenden: WHG 1998) gestützt. Erhebliche nachteilige Auswirkungen auf eines der in § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung genannten Schutzgüter seien nicht zu erkennen, so dass es nicht der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nach § 31 Abs. 2 WHG 1998 bedurft habe. Der Plangenehmigung stünden auch keine zwingenden Versagungsgründe nach § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG 1998, § 64 Abs. 1 WG in der Fassung vom 01.01.1999 (im Folgenden: WG 1999) entgegen, da vom Ausbau keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten sei, die nicht durch Bedingungen oder Auflagen verhütet oder ausgeglichen werden könne. Die geplante Maßnahme finde ihre Rechtfertigung im Bodenseeuferplan (Teilregionalplan) vom 13.02.1984. Nach dessen Nr. 1.4 sei in den Abschnitten der Flachwasserzone, die durch bauliche oder sonstige Anlagen beeinträchtigt seien und in denen eine Wiederherstellung oder eine wesentliche Verbesserung ihrer Funktion möglich und vertretbar sei, eine Renaturierung anzustreben. Der von der Plangenehmigung betroffene Bereich sei in der Raumnutzungskarte zum Bodenseeuferplan als Renaturierungsbereich ausgewiesen und es bestehe auch tatsächlicher Renaturierungsbedarf. Die Maßnahme sei geeignet, das Renaturierungsziel zu erreichen und führe nicht zu erheblichen oder nachteiligen Beeinträchtigungen des Biotops im Sinne des § 24a Abs. 2 NatSchG (i.d.F. vom 29.03.1995). Nur in sehr geringem Umfang würden Makrophyten durch Überschüttung zerstört. Betroffen sei lediglich ein ca. 10 m x 10 m großes Feld der Art Chara Contraria (Armleuchteralge). Mangels einer erheblichen Beeinträchtigung des Lebensraums der Makrophyten sei das Vorhaben ohne Verträglichkeitsprüfung nach § 19c Abs. 2 BNatSchG (i.d.F. vom 21.09.1998) zulässig. Die positiven Wirkungen der Renaturierung für die Flachwasserzone würden auch nicht durch die Anlage eines Uferpfades in Frage gestellt. Die vorgesehene Anlage entspreche den Vorgaben des Bodenseeuferplans. Nach dessen Nr. 4.3 sei die Erweiterung des freien Zugangs zum Bodensee dort anzustreben, wo nicht Belange des Natur- und Landschaftsschutzes sowie des Schutzes der Flachwasserzone entgegenstehen. Dies sei hier der Fall. Im Übrigen liege der Uferpfad auf der renaturierten Fläche im öffentlichen Interesse, auch wenn er nur von Fußgängern und nicht oder nur sehr eingeschränkt von Rad- oder Rollstuhlfahrern bzw. von Personen mit Kinderwägen genutzt werden könne. Denn mit dem Pfad werde eine durchgehende fußläufige Seewegverbindung vom Schloss Friedrichshafen bis in den Raum Fischbach-Immenstaad möglich. Es bestünden keine Zweifel, dass die noch vorhandenen Lücken der Wegverbindung geschlossen werden könnten. Die von der Klägerin vorgeschlagene Trasse im Norden des Betriebsgeländes sei hierzu keine Alternative; sie könne zwar von jedermann genutzt werden, wäre aber zwischen dem Bahngelände und der Böschung der B 31 im Norden sowie vom Betriebsgelände der Klägerin im Süden eingezwängt. Diese Verbindung sei unattraktiv. Weitere als die festgesetzten Schutzeinrichtungen könne die Klägerin nicht verlangen. Der Uferbereich vor ihrem Werksgelände sei bereits heute bei niedrigen Wasserständen im Winter ohne weiteres begehbar; bei höheren Wasserständen in den Sommermonaten könne der Werksbereich mit Booten erreicht werden. Der festgesetzte Zaun und die Wegtrasse gewährleisteten, dass Anschläge auf das Teehaus mit Wurfgeschossen unmöglich seien. Demgegenüber sei eine Pfadführung auf der Mittelwasserlinie nicht geeignet, ihren Zweck zu erreichen, denn der Pfad wäre in den Sommermonaten regelmäßig überflutet. Zur Einhaltung des von der Klägerin geforderten Abstandes wäre somit nur eine Verbreiterung der Anschüttung um ca. 13 m möglich gewesen. Dies würde jedoch den Schutz der Flachwasserzone in ihrem noch natürlichen Bestand und somit das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigen. Die Überschüttung eines durchschnittlich 10 m breiten Grundstücksstreifens im Zuge der Renaturierung führe nicht zu einem schweren und unerträglichen Nachteil für das Eigentum der Klägerin. Zum einen berechtige die Plangenehmigung nicht zur Ingebrauchnahme fremden Eigentums. Zum anderen führe die geplante Überschüttung aber auch nicht zu einem Substanzverlust, der den Wert des Restgrundstücks in Frage stellen könne. Vielmehr sei zu bedenken, dass die betroffenen Flächen auch nach der Anschüttung im Eigentum der Klägerin blieben. Es werde lediglich die Höhenlage des Grundstücksteils geändert.
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Mit ihrer am 09.03.2001 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhobenen Klage hat die Klägerin die Aufhebung der Plangenehmigung vom 23.01.2001 begehrt. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, sie habe ein Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung der gesamten Maßnahme, auch wenn sie sich letztlich nur gegen die Anlage des Uferpfades wende. Eine Teilaufhebung komme nicht in Betracht, da eine auf die Renaturierung beschränkte Planung nicht dem Willen des Landes entsprechen dürfte. Die Plangenehmigung verstoße gegen § 24a NatSchG. Sie beruhe auf einer fehlerhaften Abwägungsentscheidung. Es lägen bereits Ermittlungs- und Einstellungsdefizite vor. Auf die Nahrungs- und Ruhezonen für Vögel gehe die Entscheidung nicht ein. Auch fehle eine Verträglichkeitsprüfung nach § 19c BNatSchG i.d.F. vom 21.09.1998. Entgegen der Auffassung des Landes bestehe keine durchgehende fußläufige Seewegverbindung, da zahlreiche Privatgrundstücke dauerhaft den Zugang zum See versperrten. Die vorhandenen Lücken des Weges könnten auch nicht in nächster Zeit geschlossen werden. Die Abwägungsentscheidung berücksichtige nicht sämtliche Sicherheitsbelange, da auf die Werkssicherheit außerhalb des Bereichs des Teehauses nicht eingegangen worden sei. Die Anlage des Pfades erfordere erhöhte Sicherheitsmaßnahmen durch den Werksschutz mit entsprechenden Sach- und Personalkosten. Die von der Planung berührten Belange seien unzutreffend gewichtet worden. Die negativen Auswirkungen des Uferwegs auf die Renaturierung selbst würden bagatellisiert. Demgegenüber würde das Ziel der Renaturierung durch die Nordvariante des Weges besser erreicht als durch die genehmigte Maßnahme. Es komme hinzu, dass sie einem breiteren Publikum zur Verfügung stünde. Die Plangenehmigung nehme Teile ihres Eigentums in Anspruch. Es sei daher nicht nachvollziehbar, wieso es nicht zu einem Substanzverlust am Grundstück kommen solle.
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Mit Urteil vom 16.05.2002 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Entscheidung des Landratsamts Bodenseekreis vom 23.01.2001 aufgehoben und ausgeführt: Die Klägerin habe ein Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung der gesamten Plangenehmigung und nicht nur der Genehmigung des Uferpfades. Selbst wenn die Plangenehmigung insofern teilbar sei, habe die Klägerin jedoch nicht ihr ausdrückliches Einverständnis mit der konkret genehmigten Renaturierungsmaßnahme erklärt. Die Plangenehmigung sei rechtswidrig, da die Voraussetzungen für diese Verfahrensart nicht gegeben seien. Ergänzend zu § 31 Abs. 3 WHG 1998 sei § 74 LVwVfG zu beachten. Nach dieser Vorschrift könne eine Plangenehmigung anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses nur erteilt werden, wenn Rechte anderer nicht beeinträchtigt würden oder die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt hätten und mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt werde, das Benehmen hergestellt worden sei. Da das genehmigte Vorhaben das Grundeigentum der Klägerin in Anspruch nehme und ein entsprechendes Einverständnis der Klägerin nicht vorliege, habe es eines Planfeststellungsverfahrens bedurft. Die Plangenehmigung könne auch nach ihrem Inhalt nicht einer Planfeststellungsentscheidung gleichgesetzt werden, da zumindest bezüglich der Grundstücksinanspruchnahme keine Abwägungsentscheidung getroffen worden sei. Die Klägerin sei auch in ihren Rechten verletzt, weil die Inanspruchnahme ihres Grundeigentums im Raume stehe, mit der sie sich nicht schriftlich einverstanden erklärt habe. Darüber hinaus bestimme § 65 Abs. 2 WG 1999 eine enteignungsrechtliche Vorwirkung bereits für die Plangenehmigung. In einem solchen Fall müsse deshalb - ausnahmsweise - bereits wegen der Wahl des falschen Verfahrens ein Anspruch auf Aufhebung bestehen.
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Gegen dieses Urteil hat der 8. Senat des erkennenden Gerichtshofs auf Antrag des beklagten Landes mit Beschluss vom 15.08.2002 - 8 S 1591/02 - die Berufung zugelassen. Der Beschluss wurde am 22.08.2002 zugestellt.
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Das beklagte Land hat die Berufung am 20.09.2002 - ergänzend zu seinem bisherigen Vortrag - wie folgt begründet:
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Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe einen Rechtsanspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens, stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts. Die Rechte der Klägerin würden in gleicher Weise auch in einem Plangenehmigungsverfahren gewahrt. Darüber hinaus liefe die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Plangenehmigung nach § 65 Abs. 2 WG 1999 ins Leere, wenn grundsätzlich zu § 31 Abs. 3 WHG 1998 ergänzend die Tatbestandsvoraussetzung des § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG gegeben sein müssten. Richtigerweise stellten § 31 Abs. 3 WHG 1998 und § 74 Abs. 6 LVwVfG unterschiedliche, jeweils eigenständige Tatbestände mit unterschiedlichen Tatbestandsvoraussetzungen dar. Das Wassergesetz enthalte zur Zulässigkeit einer Plangenehmigung keine eigenständigen Vorschriften, sondern verweise in § 64 Abs. 1 WG 1999 nur für die Planfeststellung auf die allgemeinen Regelungen. Die Zulassung einer wasserrechtlichen Plangenehmigung richte sich daher ausschließlich nach § 31 Abs. 3 WHG 1998. Das verwaltungsgerichtliche Urteil bleibe eine Antwort auf die Frage schuldig, weshalb der Gesetzgeber der Plangenehmigung eine enteignungsrechtliche Vorwirkung zubillige, wenn für die geplante Maßnahme bereits dessen schriftliche Zustimmung vorliegen müsse. Unabhängig davon, seien die Belange der Klägerin in der Entscheidung hinreichend behandelt und gewürdigt worden. Die Klägerin habe sich zudem mit der geplanten Renaturierung des Uferbereichs einverstanden erklärt und sich darüber hinaus bereits 1977 verpflichtet, die Anlage eines Uferwegs für die Allgemeinheit vor und auf ihrem Werksgelände zu dulden und hierfür einen Grundstücksstreifen zur Verfügung zu stellen. Es liege daher eine atypische Fallgestaltung vor, bei der eine weitere schriftliche Einverständniserklärung nicht mehr erforderlich sei. Die Sicherheitsinteressen der Klägerin seien ausreichend gewürdigt worden und mit der zusätzlichen Absicherung durch einen Zaun hinreichend berücksichtigt. Auf die Beeinträchtigung ihres Eigentums bzw. auf dessen Inanspruchnahme für die eigentliche Uferrenaturierung habe sich die Klägerin während des gesamten Verfahrens nicht berufen. Demgegenüber liege die Renaturierungsmaßnahme mit der Anlage eines Uferpfades im öffentlichen Interesse. Der Uferpfad nehme im Verhältnis zur Renaturierung keine zusätzlichen Grundstücksflächen der Klägerin in Anspruch. Die Plangenehmigung sei insofern teilbar. Dies werde bereits daran deutlich, dass schon 1999 von der Gewässerdirektion Donau/Bodensee beantragt worden sei, den Uferrenaturierungsabschnitt von Profil 0 + 000 bis 0 + 400 (westlicher Bauabschnitt) als selbständigen Funktionsabschnitt zu genehmigen. Die Inanspruchnahme des Grundstücks der Klägerin sei hinreichend gewürdigt worden. Für den eigentlichen Streitgegenstand des Verfahrens, den Uferpfad und dessen Wegeführung im Bereich des Teehauses sei die Abwägung in der Plangenehmigung richtig und zutreffend. Insoweit sei keine Inanspruchnahme von Grundstücksteilen der Klägerin erforderlich, da der Uferpfad vor dem Teehaus ausschließlich auf landeseigenem Gelände geführt werde.
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Das beklagte Land und die Beigeladene beantragen,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Mai 2002 - 1 K 352/01 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Es entspreche ganz herrschender Meinung, dass für eine Plangenehmigung zusätzlich die Voraussetzungen des § 74 Abs. 6 Satz 1 VwVfG vorliegen müssten. Dem deutschen Fachplanungsrecht sei eine Plangenehmigung völlig unabhängig davon, ob durch sie Rechte Dritter beeinträchtigt (oder „nicht wesentlich beeinträchtigt“) oder ob Einwendungen erhoben werden, fremd. Habe sich eine Behörde für ein Plangenehmigungsverfahren entschieden und würden im Laufe des Verfahrens von betroffenen Eigentümern Einwendungen erhoben, hinsichtlich derer keine Einigung herbeigeführt werden könne, sei ein Übergang zum Planfeststellungsverfahren geboten. Mit der Plangenehmigung in ihrer konkreten Gestalt habe sie sich nie einverstanden erklärt. Eine Renaturierungsmaßnahme ohne Uferpfad stelle etwas qualitativ anderes dar als eine Renaturierungsmaßnahme mit Uferpfad in unmittelbarer Nähe des eigenen Werksgeländes. Angesichts der enteignungsrechtlichen Vorwirkung der Plangenehmigung sei die Auffassung des Beklagten, die Plangenehmigung berechtige nicht zur Ingebrauchnahme fremden Eigentums, nicht nachvollziehbar. Die Plangenehmigung sei auch nicht teilbar, da die Plangenehmigung ohne den Uferweg keine so gewollte Planung zum Gegenstand hätte.
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Auf Antrag der Beteiligten ist mit Beschluss vom 22.04.2003 das Ruhen des Verfahrens angeordnet worden. Am 26.06.2008 hat das beklagte Land das Verfahren wieder angerufen, nachdem mehrere außergerichtliche Vergleichsversuche gescheitert waren.
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Dem Senat liegen neben den Akten des Landratsamtes Bodenseekreis (drei Bände, zwei Ordner) und denen des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (ein Band) die Akten des Berufungsverfahrens vor. Auf den Inhalt dieser Akten wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung ist nach Zulassung durch den 8. Senat des erkennenden Gerichtshofs statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie wurde insbesondere gemäß § 124a Abs. 6 VwGO fristgerecht und entsprechend den formellen Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO begründet.
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Die Berufung hat jedoch keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Plangenehmigung im Ergebnis zu Recht aufgehoben, denn sie ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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1. Die Klage ist zulässig. Der Klägerin kann insbesondere ein Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung der gesamten Plangenehmigung nicht abgesprochen werden. Mit diesem Bescheid wurde zum einen über die Aufschüttung des Uferbereichs zum Zwecke der Renaturierung entschieden und zum anderen über die Anlage eines öffentlichen Weges auf dieser Aufschüttung. Die Aufschüttung soll durch die Antragstellerin im Plangenehmigungsverfahren (der seinerzeitigen Gewässerdirektion Donau/Bodensee) durchgeführt werden; die Anlage des Weges soll dagegen durch die Beigeladene erfolgen. Beide Vorhaben sind allerdings in einer Weise miteinander verbunden, dass nur eine einheitliche Entscheidung über die gesamte Plangenehmigung ergehen kann (dazu a). Die Klägerin hat auch nicht auf ihr Klagerecht verzichtet (dazu b)) oder es verwirkt (dazu c)). Es entfällt schließlich auch nicht, weil die Klägerin aufgrund einer anderweitigen rechtlichen Verpflichtung die Plangenehmigung widerspruchslos hinzunehmen hätte (dazu d)).
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a) Die beiden Teile der Plangenehmigung - Aufschüttung zur Uferrenaturierung und Anlage eines öffentlichen Weges - lassen sich nicht trennen, sodass nur einheitlich über sie entschieden werden kann. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat ein Kläger zwar nur Anspruch auf Aufhebung eines Verwaltungsaktes, s o w e i t er durch dessen rechtswidrige Regelung in seinen Rechten verletzt ist. Betrifft die Klage einen teilbaren Verwaltungsakt und erfasst der Rechtsmangel allein einen abtrennbaren Teil der Regelung, der Rechte des Klägers nicht berühren kann, hat sie keinen Erfolg; umgekehrt ist der Klage im Sinn einer Teilaufhebung des Verwaltungsaktes stattzugeben, wenn gerade die den Kläger beschwerende Teilregelung rechtswidrig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 07.12.1988 - 7 B 98.88 -, NVwZ-RR 1989, 241) setzt die Teilbarkeit einer Planungsentscheidung zunächst entscheidend voraus, dass das Vorhaben rein tatsächlich in räumlicher Hinsicht aufgeteilt werden kann. Es muss darüber hinaus auch rechtlich in dem Sinne teilbar sein, dass der Verwaltungsakt auch ohne den abgetrennten, von dem Rechtsmangel erfassten Regelungsteil eine selbständige und rechtmäßige, vom Träger des Vorhabens sowie von der Planungsbehörde auch so gewollte Planung zum Inhalt hat. Für Planfeststellungsbeschlüsse bedeutet dies insbesondere, dass der aufrechterhalten bleibende Teil nach wie vor eine ausgewogene, die rechtlichen Bindungen einer planerischen Entscheidung einhaltende Regelung ist, die überdies dem Planungsträger nicht ein (Rest-)Vorhaben aufdrängt, das er in dieser Gestalt gar nicht verwirklichen möchte. Wird dagegen durch den Wegfall einer Teilregelung das planerische Geflecht so gestört, dass ein Planungstorso zurückbleibt oder dass jedenfalls infolge der veränderten Situation die zuständige Stelle eine erneute, die Gesamtplanung erfassende planerische Entscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgebenden Umstände treffen muss, fehlt es an einer rechtlichen Teilbarkeit. Der Rechtsfehler ergreift dann den gesamten Planfeststellungsbeschluss mit der Folge, dass ein Kläger die Aufhebung des ihn als untrennbare Gesamtregelung in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsaktes beanspruchen kann (ebenso: BayVGH, Urteil vom 20.02.2001 - 8 A 00.40008 -, juris Rn. 13).
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Diese zum Planfeststellungsbeschluss entwickelten Grundsätze lassen sich auf die Plangenehmigung übertragen. Insofern besteht kein qualitativer Unterschied zwischen einem Planfeststellungsbeschluss und einer Plangenehmigung, der eine andere Beurteilung erfordern würde. Aus deren Anwendung folgt, dass die Plangenehmigung im vorliegenden Fall nicht teilbar ist.
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Die Uferrenaturierung kann in tatsächlicher Hinsicht zwar auch ohne den Uferweg verwirklicht werden. Inhaltlich sind die beiden Vorhaben jedoch dergestalt aufeinander abgestimmt, dass nicht angenommen werden kann, dass die Renaturierung ohne den Uferweg in der konkret geplanten Form noch dem Willen der antragstellenden Gewässerdirektion und der Plangenehmigungsbehörde, d.h. dem Landratsamt Bodenseekreis, entsprochen hätte. Denn ausweislich der Verwaltungsvorgänge wurde die ursprüngliche Renaturierungsplanung geändert, nachdem die Beigeladene den Wunsch geäußert hatte, auf der Aufschüttung einen öffentlichen Weg anzulegen. Das beklagte Land verweist zwar darauf, dass die Vorhabenträgerin bereits 1999 vorsorglich beantragt habe, den Uferrenaturierungsabschnitt von Profil 0+000 bis 0+400 (westlicher Bauabschnitt) als selbständigen Funktionsabschnitt zu genehmigen. Den Akten lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass es zu einer solchen Genehmigung kam. Auch das beklagte Land trägt hierzu nichts vor. Kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass die konkret genehmigte Renaturierung ohne den Weg dem Willen der Vorhabenträgerin entsprach, sind die beiden Maßnahmen rechtlich untrennbar miteinander verbunden, so dass die Klägerin ein Rechtsschutzinteresse für eine Anfechtung der gesamten Plangenehmigung besitzt.
26
b) Die Klägerin hat auf ihr Klagerecht gegen die Gesamtplanung auch nicht verzichtet. Sie hat zwar in den Besprechungen mit den übrigen Verfahrensbeteiligten mehrfach betont, gegen eine Renaturierung keine Einwendungen zu erheben (so z.B. in dem Erörterungstermin am 13.01.1999) und hat dies auch in ihrer Pressemitteilung vom 26.01.2001 wiederholt. Sie hat sich jedoch stets gegen die Anlage eines Uferweges gewandt. Aus ihren Äußerungen zur Renaturierung lässt sich kein ausdrücklicher Verzicht auf Einwendungen oder gar einen Klageverzicht gegen die Plangenehmigung in ihrer Gesamtheit entnehmen, die - wie oben ausgeführt - rechtlich nicht zu trennen ist. Dem beklagten Land ist zuzugestehen, dass es gewichtige Anhaltspunkte dafür gibt, dass es der Klägerin vor allem darum ging, den Weg vor dem Teehaus zu verhindern. Allerdings hat sie sich auch mehrfach gegen die gesamte Planung ausgesprochen, so z.B. in ihrem Schreiben vom 12.03.1999, in dem sie erneut die von ihr favorisierte Nordweglösung vorschlug. Insgesamt reichen die Anhaltspunkte daher nicht aus, um der Klägerin zu unterstellen, sie sei mit der Planung mit Ausnahme des Weges vor dem Teehaus einverstanden gewesen. Angesichts der weitreichenden Bedeutung eines Verzichts muss eine Erklärung vorliegen, aus der klar und eindeutig ein auf eine konkrete Entscheidung bezogener Verzichtswille zum Ausdruck kommt (vgl. zum Klageverzicht Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 15. Aufl. 2007, § 74 Rn. 22). Daran fehlt es.
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c) Die Klägerin hat ihr Klagerecht auch nicht verwirkt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. Beschluss vom 12.01.2004 - 3 B 101.03 -, NVwZ-RR 2004, 314) ist die Verwirkung Ausfluss des Grundsatzes von Treu und Glauben, der für die gesamte Rechtsordnung Gültigkeit hat. Sie bildet einen Anwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens und besagt, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (sog. Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (sog. Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (sog. Vertrauensbetätigung).
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Im vorliegenden Fall fehlt es bereits am Zeitmoment, denn die Klägerin hat nicht längere Zeit gewartet, bis sie ihren Aufhebungsanspruch geltend gemacht hat, sondern hat innerhalb der gesetzlichen Frist Klage erhoben. Sie hatte zwar zuvor zu erkennen gegeben, dass sie keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Renaturierung habe. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um die Klageerhebung gegen die Plangenehmigung in ihrer Gesamtheit als einen Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten. Zudem fehlen neben der zeitlichen Komponente auch der Vertrauenstatbestand und die Vertrauensbetätigung. Denn das beklagte Land hat nicht vorgetragen, es habe darauf vertraut, dass die Klägerin ihr Klagerecht hinsichtlich der Renaturierungsmaßnahme nicht mehr ausüben werde, und habe sich entsprechend darauf eingerichtet.
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d) Schließlich lässt sich aus der der Rechtsvorgängerin der Klägerin von der Beigeladenen erteilten Baugenehmigung vom 28.06.1978 keine Beschränkung des Anfechtungsrechts der Klägerin herleiten. Insbesondere ist eine solche nicht aus Nr. 41 der Auflagen zur Baugenehmigung zu entnehmen. Die Auflage lautet:
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„Vor dem Werksgelände entlang des Bodenseeufers, teils auf den Grundstücken Flst.Nr. 101/1 und 11, teils seewärts vor dem Werksgelände, ist ein Grundstücksstreifen für die Fortsetzung des Uferweges für die Allgemeinheit - zwischen den Grundstücken 16/1 und 14/7 zur Verfügung zu stellen. Die Planung für den Uferweg und für das bereitzustellende Gelände ist von der Stadt im Einvernehmen mit der Bauherrin durchzuführen. Auf die genannten Flächen sind nach Abschluss der Planung Baulasten für den öffentlich-rechtlich gesicherten Durchgang vom Bauherrn bzw. von seinem Rechtsnachfolger zu übernehmen.“
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Da die Planung danach im Einvernehmen mit der Klägerin durchzuführen ist, kann die Auflage nicht als Grundlage einer Verpflichtung der Klägerin herangezogen werden, die nun konkret genehmigte Maßnahme widerspruchslos hinzunehmen. Denn ein Einvernehmen wäre nur dann hergestellt, wenn eine völlige Willensübereinstimmung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen bestünde (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.11.1960 - VI C 163.58 -, BVerwGE 11, 195). Dies ist wie dargelegt nicht der Fall. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, aufgrund der oben zitierten Auflage sei die Klägerin verpflichtet, eine „vernünftige Planung“ hinzunehmen. Für eine solche Auslegung bietet die Auflage keinen Ansatzpunkt. Die Planung des Uferweges soll nicht etwa nur im Benehmen oder gar lediglich unter Berücksichtigung der Interessen der Klägerin erfolgen, sondern ausdrücklich mit deren Einvernehmen. Dieses Einvernehmenserfordernis ist in keiner Weise beschränkt worden.
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2. Die Klage ist auch begründet, denn die Plangenehmigung leidet an einem materiellen Fehler und ist aus diesem Grund aufzuheben (s. unten f)).
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a) Die Klägerin ist unmittelbar Planbetroffene und daher befugt, eine umfassende gerichtliche Prüfung der Plangenehmigung zu verlangen. Sie ist insoweit nicht auf ihre rechtlich geschützten eigenen Belange beschränkt (vgl. dazu jüngst BVerwG, Beschluss vom 23.06.2009 - 9 VR 1.09 -, juris Rn. 4). Durch das Vorhaben werden Grundstücksflächen in Anspruch genommen, die in ihrem Eigentum stehen und die Plangenehmigung schafft die Voraussetzungen für ihre Enteignung. Denn die Plangenehmigung hat nach § 65 Abs. 2 WG 1999 enteignende Vorwirkung. Nach dieser Vorschrift ist die Enteignung zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach dem Wassergesetz unanfechtbar oder sofort vollziehbar genehmigten Vorhabens notwendig ist. Einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung bedarf es nicht. Die Genehmigung ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend.
34
b) Rechtsgrundlage der Plangenehmigung ist sowohl hinsichtlich der Anlage des Uferweges als auch hinsichtlich der Renaturierung § 31 Abs. 2 und 3 WHG 1998 i.V.m. § 64 WG 1999. Nach § 31 Abs. 2 WHG 1998 bedarf unter anderem die wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer (Ausbau) der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 3 WHG 1998 genügt auch eine Plangenehmigung. Nach § 64 Abs. 1 WG 1999 richtet sich die Planfeststellung für Vorhaben, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen, nach den allgemeinen Vorschriften.
35
Die Aufschüttung der Flachwasserzone zur Renaturierung stellt eine Umgestaltung des Gewässers und des Ufers im Sinne des § 31 Abs. 2 WHG 1998 dar. Auch die Anlage des Weges ist als Umgestaltung des Ufers zu werten. Der Begriff des „Ufers“ wird im Wasserhaushaltsgesetz zwar nicht definiert. Nach § 76 Abs. 8 WG 1999 gilt aber als Ufer die zwischen der Uferlinie und der Böschungsoberkante liegende Landfläche Die Uferlinie stellt nach § 7 Abs. 1 WG 1999 die Grenze zwischen dem Bett eines Gewässers und den Ufergrundstücken dar; sie wird durch die Linie des Mittelwasserstandes bestimmt. Der Weg soll auf der mittleren Hochwasserlinie angelegt werden. Diese Linie verläuft oberhalb der Mittelwasserlinie, aber unterhalb der Oberkante der Anschüttung und damit unterhalb der Böschungsoberkante. Dieser Bereich zählt zum Ufer in dem genannten Sinne.
36
c) Es bedarf keiner Entscheidung, ob das Landratsamt Bodenseekreis zu Recht das Verfahren der Plangenehmigung nach § 31 Abs. 3 WHG 1998 anstelle eines Planfeststellungsverfahrens nach § 31 Abs. 2 WHG 1998 gewählt hat.
37
Offen bleiben kann zunächst, ob die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 10.12.2003 - 9 A 73.02 -, NVwZ 2004, 633 und vom 05.03.1999 - 4 VR 3.98 -, NVwZ-RR 1999, 556) hier Anwendung findet, wonach der Einzelne zwar verlangen kann, dass seine materiellen Rechte beachtet und geschützt werden, er regelmäßig jedoch keinen Anspruch darauf hat, dass dies in einer bestimmten Verfahrensform geschieht. Nach den genannten Entscheidungen soll dies gerade auch für den Fall gelten, dass die Behörde in Verkennung der Rechtslage im vereinfachten Verfahren durch Plangenehmigung statt durch Planfeststellungsbeschluss entscheidet.
38
An der Anwendbarkeit dieser Rechtsprechung könnten hier Zweifel bestehen, weil die Plangenehmigung die Voraussetzungen für eine Enteignung der Klägerin schafft und sie deshalb eine vollständige gerichtliche Überprüfung der Planungsentscheidung auf formelle und materielle Fehler verlangen kann. Das Verfahren der Plangenehmigung verlangt jedoch nur ein eingeschränktes Prüfprogramm, denn die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren finden nach § 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 LVwVfG auf die Erteilung der Plangenehmigung keine Anwendung. Der umfassende Prüfungsanspruch des Enteignungsbetroffenen, der aus dem für die förmliche Enteignung geltenden Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG folgt, würde somit durch die Wahl des Plangenehmigungsverfahrens beschnitten, obwohl die Prüfung des Wohls der Allgemeinheit eine spezifisch enteignungsrechtliche Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte erfordert. Nur ein im Verhältnis zu entgegenstehenden öffentlichen (und auch privaten) Interessen überwiegendes öffentliches Interesse ist geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 4 C 12.05 -, BVerwGE 128, 358). Eine solche umfassende Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte könnte der Enteignungsbetroffene aufgrund des eingeschränkten Prüfungsumfangs im Plangenehmigungsverfahren aber von vornherein nicht erreichen. Letztlich bedarf dies alles aber keiner Entscheidung, denn die Plangenehmigung ist jedenfalls materiell fehlerhaft.
39
d) Der Plangenehmigung mangelt es allerdings nicht an einer Planrechtfertigung. Die Renaturierung des Bodenseeufers ist ein Ziel des Bodenseeuferplans vom 13.02.1984. Nach dessen Nr. 1.4 ist in den Abschnitten der Flachwasserzone, die durch bauliche oder sonstige Anlagen beeinträchtigt sind und in denen eine Wiederherstellung oder eine wesentliche Verbesserung ihrer Funktion möglich und vertretbar ist, eine Renaturalisierung anzustreben. Die Anlage eines Uferweges findet ihre Rechtfertigung in Nr. 4.3 des Bodenseeuferplans. Danach ist der Ausbau von parallel zum Ufer verlaufenden Wegen (Uferwegen) anzustreben. Die Erschließung von Flächen am Seeufer für den freien Zugang, insbesondere von Flächen im öffentlichen Eigentum ist anzustreben. Damit liegen der Planung wasserhaushalts- und naturschutzrechtlich erhebliche Ziele zugrunde (vgl. § 31 Abs. 1 WHG 1998, § 1 Abs. 1 BNatSchG i.d.F.v. 21.09.1998).
40
e) Es liegt auch kein zwingender Versagungsgrund nach § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG 1998vor. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu versagen, soweit von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, zu erwarten ist. Solche Umstände liegen hier nicht vor. Vielmehr dient die Aufschüttung gerade dem Wohl der Allgemeinheit. Ihr Nutzen für die Belange des Wasser- und Naturhaushalts wird zwar durch die Anlage des Weges wiederum ein Stück weit beschränkt. Der Weg ist jedoch nicht isoliert zu betrachten. Vielmehr ist auf das gesamte Vorhaben abzustellen, das in seiner Gesamtbilanz unstreitig zum Wohl der Allgemeinheit beiträgt.
41
f) Die Plangenehmigung leidet aber im Hinblick auf die Planung des Uferweges unter einem Abwägungsfehler.
42
aa) Bei der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle eines Planfeststellungsbeschlusses ist zwar nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. z.B. Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, NJW 1975, 1373) von einer umfassenden planerischen Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde auszugehen. Allerdings wird diese Gestaltungsfreiheit einerseits beschränkt durch das Erfordernis einer Planrechtfertigung des konkreten Planvorhabens und aus den in gesetzlichen Vorschriften zum Ausdruck kommenden Planungsleitsätzen sowie andererseits aus den Anforderungen des Abwägungsgebots. Diese Grundsätze gelten auch für das Verfahren der Plangenehmigung (vgl. Dürr in Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 74 Rn. 163, s. auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2003, a.a.O.). Das Abwägungsgebot bezieht sich auf den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis und fordert in seinem Kern eine Prüfung der Planungsentscheidung auf Willkürfreiheit und Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.02.2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 780; BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, NJW 1975, 1373). Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit) oder wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich der zur Planung berufene Verwaltungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1990 - 8 S 458/90 -, VBlBW 1991, 28; vgl. zum Planungsermessen auch BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143).
43
Nach § 75 Abs. 1a LVwVfG sind Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung führen nur dann zur Aufhebung der Planungsentscheidung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (zu § 75 Abs. 1a VwVfG im Zusammenhang mit Art. 14 GG vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.03.2005 - 7 B 151.04 -, NVwZ 2005, 669). Die Vorschrift des § 75 Abs. 1a LVwVfG gilt ebenfalls nicht nur für Planfeststellungsverfahren, sondern auch für Plangenehmigungsverfahren (vgl. Niedersächs. OVG, Beschluss vom 06.07.2000 - 3 M 561/00 -, NVwZ-RR 2001, 362; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.05.2008 - 2 L 187/06 -, NuR 2008, 578; Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 74 Rn. 250).
44
bb) Ausgehend von diesen Grundsätzen leidet die Entscheidung an einem Abwägungsdefizit. Das Landratsamt hat bei seiner Entscheidung die Eigentumsbetroffenheit der Klägerin durch die Genehmigung des Weges nicht hinreichend berücksichtigt. Es ist bei seiner Abwägungsentscheidung davon ausgegangen, dass das Eigentum der Klägerin nur durch die im Zuge der Renaturierung erforderlich werdende Aufschüttung betroffen wird, das Eigentumsrecht in seiner Substanz aber unangetastet bleibt. Diese Ausführungen greifen zu kurz. Denn Das Landratsamt hat nicht in seine Abwägung eingestellt, dass es für die straßenrechtliche Widmung des Weges zur Nutzung für den öffentlichen Fußgängerverkehr erforderlich werden kann, die benötigte Grundstücksfläche zu enteignen.
45
Dem Landratsamt ist zwar zuzugestehen, dass es die Eigentumsbeeinträchtigung aufgrund der Aufschüttung des Uferbereichs gesehen und bewertet hat. Es ging aber davon aus, dass das Eigentum der Klägerin lediglich in seiner äußeren Gestalt verändert wird. Fraglich ist allerdings bereits, ob es hinreichend in Rechnung gestellt hat, dass die Plangenehmigung die Freiheit der Klägerin, mit ihrem Eigentum nach ihren eigenen Vorstellungen zu verfahren, in dem von der Aufschüttung und Weganlage betroffenen Bereich beschränkt. Selbst wenn man dies noch unterstellen wollte, ging es aber davon aus, dass das Vorhabens verwirklicht werden kann, ohne Grundstücksteile zu enteignen. Anders sind seine Ausführungen, es sei zu bedenken, dass die betroffenen Flächen auch nach der Anschüttung im Eigentum der Klägerin bleiben und lediglich die Höhenlage des Grundstücksteils verändert werde, nicht zu verstehen. Mit diesen Überlegungen nimmt es offensichtlich nur die Renaturierungsmaßnahme in den Blick, übersieht aber die Besonderheiten, die die Anlage eines öffentlichen Weges mit sich bringt.
46
Die Planung des Uferweges ist auf die Anlage eines beschränkt öffentlichen Weges im Sinne des § 2 Abs. 1 i.V.m § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 4 Buchst. d) StrG gerichtet. Der vorgesehene Weg ist zwar in der Plangenehmigung nicht ausdrücklich als öffentlicher Weg bezeichnet. Auch ist beabsichtigt, den Weg nur gering auszubauen, denn er soll sich von seiner Umgebung nur durch ein feineres Substrat unterscheiden. Dass kein privater, sondern ein beschränkt öffentlicher Weg im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 4 Buchst. d) StrG (sonstiger Fußweg) entstehen soll, folgt aber aus dem Gesamtzusammenhang der Entscheidung und wurde von den Vertretern des beklagten Landes und der Beigeladenen auch in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Zur Herstellung der Öffentlichkeit bedarf es allerdings einer Widmung für den öffentlichen Verkehr, die nur unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 StrG möglich ist.
47
Eine Straße kann nach § 5 Abs. 1 StrG nur dann für den öffentlichen Verkehr gewidmet werden, wenn der Träger der Straßenbaulast Eigentümer der der Straße dienenden Grundstücke ist oder die Eigentümer und die sonst zur Nutzung dinglich Berechtigten der Widmung zugestimmt haben oder der Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag, durch Einweisung nach § 37 Abs. 1 LEntG oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat. Wird eine Straße auf Grund eines förmlichen Verfahrens nach anderen gesetzlichen Vorschriften für den öffentlichen Verkehr angelegt, gilt sie nach § 5 Abs. 6 Satz 1 StrG mit der endgültigen Überlassung für den Verkehr als gewidmet, wenn die in § 5 Abs. 1 genannten Voraussetzungen vorliegen. Die Beigeladene als Trägerin der Straßenbaulast nach § 44 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG ist nicht Eigentümerin des gesamten von der Wegeplanung betroffenen Grundstücks. Der Weg verläuft vielmehr nur in seinem östlichen Teil auf öffentlichem (landeseigenem) Grund, im westlichen Teil liegt er dagegen auf dem Grundstück der Klägerin. Diese hat der Widmung aber nicht zugestimmt. Die Beigeladene hat auch nicht in einer dem § 5 Abs. 1 StrG entsprechenden Weise den Besitz erlangt. Sonstige gesetzliche Verfahren zur Besitzerlangung im Sinne dieser Vorschrift sind die Baulandumlegung, die baurechtliche Enteignung und die Flurbereinigung (vgl. Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2004, Rn. 58). Soll die Öffentlichkeit des Weges hergestellt werden, müsste die Beigeladene - da die anderen Möglichkeiten des § 5 Abs. 1 StrG nicht eingreifen - sich somit das Eigentum an dem der Straße dienenden Grundstücksteil verschaffen und die Klägerin erforderlichenfalls enteignen. Grundlage des Enteignungsverfahrens wäre die Plangenehmigung, da sie nach § 65 Abs. 2 WG 1999 enteignungsrechtliche Vorwirkung besitzt.
48
Durch das Erfordernis der Widmung zwecks öffentlicher Nutzung des Weges wird deutlich stärker in das Eigentumsrecht der Klägerin eingegriffen als vom Landratsamt angenommen. Die Plangenehmigung berechtigt zwar nicht unmittelbar zu einem Eingriff in das Eigentum. Ein solcher setzt vielmehr ein Enteignungsverfahren voraus. Sie schafft aber - aufgrund ihrer enteignungsrechtlichen Vorwirkung - die Voraussetzung hierfür. Denn nach § 25 Satz 2 LEntG können gegen Maßnahmen nach dem Enteignungsgesetz keine Einwendungen erhoben werden, über die im Plangenehmigungsverfahren der Sache nach entschieden worden ist, oder die von den Beteiligten im Plangenehmigungsverfahren hätten vorgebracht werden können. Die Klägerin könnte daher nach Bestandskraft der Plangenehmigung in einem etwa nachfolgenden Enteignungsverfahren nicht mehr mit Erfolg Einwendungen gegen die Anlage des Weges geltend machen. Das Enteignungsverfahren würde sich auf Entschädigungsfragen beschränken; über die Frage der Öffentlichkeit des Weges und die Einwendungen hiergegen könnte nicht mehr entschieden werden.
49
Das Landratsamt hätte deshalb bei seiner Entscheidung nicht nur die Herstellung des Weges an sich, sondern auch dessen spätere Nutzung berücksichtigen und dabei die zur Erreichung dieses Zieles erforderlichen Maßnahmen und daraus resultierenden Rechtsbeeinträchtigungen der Klägerin in den Blick nehmen müssen. Daran fehlt es jedoch. Zur Eigentumsbetroffenheit aufgrund der Wegeplanung enthält die Plangenehmigung keine Aussage. Der Weg wird zunächst nur unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten erwähnt. Auf Seite 7 der Genehmigung wird ausgeführt, dass er die positiven Wirkungen der Renaturierung für die Flachwasserzone nicht in Frage stelle. Auf Seite 9 heißt es, die „Renaturierung mit Uferpfad“ beeinträchtige keine Rechte der Klägerin. Ein Grundstückseigentümer habe es im Rahmen der Situationsgebundenheit des Eigentums hinzunehmen, dass sich die Nutzungsart seines Nachbargrundstücks ändere, sofern sich daraus keine schweren und unerträglichen Nachteile für sein Eigentum ergäben. Solche Nachteile ergäben sich nicht wegen der grundsätzlichen Begehbarkeit der Renaturierung bzw. wegen der vorgesehenen Verbesserung der Begehbarkeit durch das Anlegen eines Pfades mit feinerem Kiesmaterial als dem ansonsten für die Anschüttung verwendeten. Diese Ausführungen zeigen, dass das Landratsamt zum einen nicht berücksichtigt hat, dass der Weg im Bereich von Profil 0+000 bis 0+390 nicht auf dem Nachbargrundstück, sondern auf dem Grundstück der Klägerin verlaufen soll, und zum anderen nicht erkannt hat, dass zur Herstellung eines öffentlichen Weges auf diesem Grundstück in das Eigentumsrecht der Klägerin in seiner Substanz eingegriffen wird, weil eine Widmung erforderlich wird, die nur unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 StrG erfolgen kann. Verdeutlicht wird dies erneut durch die Ausführungen auf Seite 11, wonach sich ein schwerer und unerträglicher Nachteil für das Eigentum der Klägerin auch nicht daraus ergebe, dass im Zuge der Renaturierung im Bereich von Profil 0+000 bis 0+390 auf durchschnittlich 10 m Breite das Grundstückseigentum der Klägerin in Gebrauch genommen werden solle. Einerseits berechtige diese Plangenehmigung nicht zur Ingebrauchnahme fremden Eigentums. Andererseits führe die geplante Überschüttung aber auch nicht zu einem Substanzverlust, der den Wert des Restgrundstücks in Frage stellen könne. Vielmehr sei zu bedenken, dass die betroffenen Flächen auch nach der Anschüttung im Eigentum der Klägerin blieben. Es werde sich lediglich die Höhenlage des Grundstücksteils ändern. Diese Ausführungen greifen zu kurz, denn sie lassen die Eigentumsbeeinträchtigung durch die Wegeplanung unberücksichtigt.
50
g) Ob die übrigen Rügen der Klägerin durchgreifen, die die Anlage des Weges betreffen, bedarf angesichts des dargelegten Abwägungsfehlers keiner Entscheidung mehr.
51
Einer Beweiserhebung über die Frage der Sicherungsbedürftigkeit des Teehauses der Klägerin gemäß dem in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisantrag des Vertreters des beklagten Landes bedarf es ebenfalls nicht. Denn auf die Frage, ob das Teehaus ausreichend gesichert ist, kommt es nach den obigen Ausführungen nicht an. Unabhängig davon handelt es sich bei dem gestellten Antrag um einen - unzulässigen - Beweisermittlungsantrag, da in ihm kein bestimmtes Beweisthema genannt wird. Vielmehr soll durch die beantragte Stellungnahme des Landeskriminalamtes Baden-Württemberg erst ermittelt werden, ob und wie das Teehaus durch einen Zaun geschützt werden kann.
52
3. Nach § 75 Abs. 1a LVwVfG sind Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung führen nur dann zur Aufhebung der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können.
53
Der Abwägungsmangel hinsichtlich der mit der Herstellung der Öffentlichkeit des Weges verbundenen Eigentumsbeeinträchtigung der Klägerin ist im vorliegenden Fall offensichtlich; er ergibt sich aus der Plangenehmigung selbst. Er hatte auch Einfluss auf das Ergebnis, denn es besteht die konkrete Möglichkeit, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26.08.1998 - 11 VR 4.98 -, NVwZ 1999, 535, 538). Ein ergänzendes Verfahren zur Behebung des Mangels kommt ebenfalls nicht in Betracht, da der Mangel einen wesentlichen Planinhalt - die Wegeplanung - betrifft und somit die Grundzüge der Planung berührt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 75 Rn. 18).
54
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
55
Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
56
Beschluss vom 11. August 2009
57
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 25.000,-- EUR festgesetzt.
58
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24a NatSchG
§ 19c BNatSchG
§ 74 LVwVfG
§ 64 WG
§ 24 a Abs. 4 NatSchG
§ 24 a Abs. 2 NatSchG
§ 31 Abs. 3 Nr. 2 WHG
§ 31 Abs. 2 WHG
§ 31 Abs. 5 Satz 3 WHG
§ 64 Abs. 1 WG
§ 24a Abs. 2 NatSchG
§ 19c Abs. 2 BNatSchG
§ 31 Abs. 3 WHG
§ 65 Abs. 2 WG
§ 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG
§ 74 Abs. 6 LVwVfG
§ 74 Abs. 6 Satz 1 VwVfG
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 31 Abs. 2 und 3 WHG
§ 76 Abs. 8 WG
§ 7 Abs. 1 WG
§ 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 LVwVfG
§ 31 Abs. 1 WHG
§ 1 Abs. 1 BNatSchG
§ 75 Abs. 1a LVwVfG
§ 75 Abs. 1a VwVfG
§ 5 Abs. 1 StrG
§ 37 Abs. 1 LEntG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 StrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG
§ 25 Satz 2 LEntG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 241
NVwZ-RR 2004, 314
BVerwGE 11, 195
NVwZ 2004, 633
NVwZ-RR 1999, 556
BVerwGE 128, 358
NJW 1975, 1373
NVwZ 2008, 780
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 97, 143
NVwZ 2005, 669
NVwZ-RR 2001, 362
NVwZ 1999, 535, 538
1 K 352/01
8 S 1591/02
7 B 98.88
8 A 00.40
3 B 101.03
VI C 163.58
9 VR 1.09
9 A 73.02
4 VR 3.98
4 C 12.05
IV C 21.74
1 BvR 2722/06
IV C 105.66
8 S 458/90
7 C 25.93
7 B 151.04
3 M 561/00
2 L 187/06
11 VR 4.98
1 GKG auf 25.00