Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-06-07, Aktenzeichen 22 K 1644/02
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:0607.22K1644.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Die Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist aus dem Teil-Sondervermögen des Bundes, Deutsche Bundespost Postdienst, hervorgegangen. Unter anderem sind die in diesem Teil- Sondervermögen enthaltenen Postfachanlagen in ihr Eigentum übergegangen. Sie ist Inhaberin der gesetzlichen Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Postgesetz (PostG).
Im Jahre 1999 begann die Klägerin mit ihren Wettbewerbern Verträge über den Zugang zu ihren Postfachanlagen abzuschließen. Nach Hinweis der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNA) auf die Genehmigungspflicht der erhobenen Entgelte stellte die Klägerin unter dem 03. Dezember 2001 einen Antrag auf Genehmigung der Entgelte für den Zugang zu Postfachanlagen. Sie beantragte, für die nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) über den Zugang zu Postfach-Anlagen erbrachte Leistung jeweils zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer 3,17 DM pro Einlieferungsvorgang sowie zusätzlich 0,15 DM pro eingelieferter Sendung als Entgelt zu genehmigen für den Geltungszeitraum vom 01. April 2002 bis zum 30. Juni 2004.
Hierzu legte die Klägerin eine Kostenkalkulation vor, in der sie u.a. angab: Zugang zu ihren Postfächern gewähre sie in drei Unternehmensbereichen: In eigenbetriebenen Filialen (UB Filiale), im Unternehmensbereich Brief (UB Brief) und in fremdbetriebenen Filialen (Agenturen).
Im UB Filiale entstünden insoweit unmittelbare Personalkosten i.H.v. 60,52 DM/h und 47,93 DM/h im UB Brief. Im Jahr 2001 sei mit Tarifsteigerungen i.H.v. 3,1% und im Jahr 2002 i.H.v. 3,5% zu rechnen. Weiterhin seien Zuschläge für Abteilungsleitung und Leitung/Service zu berücksichtigen. Im Basisjahr 2000 der Kalkulation hätten die Kosten der Filialbezirksleitung i.H.v. 145,2 Mio. DM 6,5% der unmittelbaren Kosten der eigenbetriebenen Filialen und Partnervergütungen i.H.v. 2 234,2 Mio. DM betragen. Bei den Kosten der Abteilungsleitung Auslieferung i.H.v. 402,1 Mio. DM und unmittelbaren Kosten für die eigentliche Leistungserstellung in der Auslieferung i.H.v. 7 159,5 Mio. DM ergebe sich ein Verhältnis i.H.v. 5,6%. Für die Leistungserstellung in den Filialen ergebe sich bei Kosten für Leitung/Service i.H.v. 821,7 Mio. DM und Kosten der Wertschöpfung i.H.v. 2 428,7 Mio. DM ein Zuschlagssatz i.H.v. 33,8% auf die Kosten der Wertschöpfung. Für die Leistungserbringung in den briefbetriebenenen Postfach-Anlagen ergebe sich bei Kosten für Leitung/Service i.H.v. 2 305,6 Mio. DM und Kosten der Wertschöpfung i.H.v. 10 851,1 Mio. DM ein Zuschlagssatz i.H.v. 21,2% auf die Kosten der Wertschöpfung. Überdies sei neben den unmittelbaren Personalkosten zur Entgeltbemessung ein Gemeinkostenzuschlag zu berücksichtigen. Deshalb seien Zuschläge für Sachkosten und Abschreibungen in Relation zu den im UB Filiale und UB Brief entstehenden Personalkosten hinzuzurechnen. Im Jahr 2000 seien dort insgesamt 740 Millionen DM an Sachkosten und Abschreibungen angefallen.
Im Agenturbereich entstünden fixe Annahmekosten i.H.v. 3,20 DM zuzüglich Bonus i.H.v. 30%, also 4,16 DM je Einlieferungsvorgang zuzüglich 44,50 DM pro 1000 einzusortierender Sendungen.
Zur Ermittlung der durchschnittlichen Entgelthöhe seien die geltend gemachten Kosten nach der Anzahl der von der Klägerin betriebenen Postfächer, nicht etwa nach der Zahl der Postfach-Anlagen, zu gewichten. Für die Berechnung der durch den Postfachzugang entstehenden Kosten komme es nämlich darauf an, welche Kräfte tatsächlich bei der Erbringung der Leistung Postfach-Zugang tätig werden. Sendungen für Postfächer an einem Stand-Alone Standort würden nur während der Sortierzeiten und deshalb ausschließlich von Bediensteten des UB Brief angenommen. Alle anderen briefbetriebenen Postfächer befänden sich an einem Standort mit Filiale und würden von Filialkräften bearbeitet. Die Zahl der Postfächer an briefbetriebenen Stand-Alone-Anlagen betrage 66 872 , an eigenbetriebenen Filialen 699 808 und an Agenturen 206 278.
Letztlich sei noch ein Gewinnzuschlag i.H.v. 18% zu berücksichtigen.
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2001 bat die BNA um weitere Erläuterung der Kostenkalkulation. Sie forderte die Klägerin auf, die geltend gemachten Personalkostensteigerungen für die Jahre 2001 und 2002 zu belegen. Zudem bat sie die Klägerin darzulegen, welche Kräftegruppen in den Unternehmensbereichen Filiale und Brief mit welcher Gewichtung einbezogen worden seien. Mit Schreiben vom 03. Januar 2002 antwortete die Klägerin, dass im Jahre 2000 für Beamte zwar keine Tariferhöhung vorgesehen sei, dies habe sie jedoch durch eine Einmalzahlung ausgeglichen. Für die Gewichtung der Postfachanlagen in den Bereichen Filiale und Brief sei auf die Anzahl der Postfächer und die Kräfte, welche den Postfachzugang tatsächlich leisteten, abgestellt worden.
In der mündlichen Verhandlung vom 08. Januar 2002 vor der Beschlusskammer 5 gab die BNA u.a. zu bedenken, dass es wohl keine "Punktlandung" geben werde. Nach Verlängerung der Entscheidungsfrist um vier Wochen entsprach die BNA mit Bescheid vom 06. Februar 2002 dem Antrag der Klägerin nur teilweise. Sie genehmigte für den Geltungszeitraum 01. April 2002 bis 30. Juni 2004 Nettoentgelte i.H.v. 1,14 DM pro Einlieferungsvorgang sowie zusätzlich 0,08 DM pro eingelieferter Sendung. Im übrigen lehnte sie den Antrag ab.
Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, dass die von der Klägerin überreichten Kostenunterlagen unvollständig gewesen seien. Sie habe insoweit zur Lückenfüllung auf Erkenntnisse zurückgegriffen, die sie aus früheren Entgeltgenehmigungsverfahren gewonnen habe. Die geltend gemachten Personalkosten orientierten sich nicht an einer effektiven Leistungsbereitstellung. In die Personalkostenberechung seien nämlich auch Kräfte einbezogen worden, die oberhalb der Besoldungsgruppe A7 vergütet werden. Deren Qualifikation läge über dem Tätigkeitsprofil. Personalkostensteigerungen seien nur i.H.v. 1% berücksichtigungsfähig. Der Personalvollkostenstundensatz sei deshalb im UB Filiale mit 54,32 DM und im UB Brief mit 39,34 DM anzusetzen. Die geltend gemachten Gemeinkostenzuschläge widersprächen dem Kostenverursachungsprinzip. Ausweislich des von der Klägerin in einem früheren Verfahren (BK 5b-01/090) vorgelegten Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG vom 10. November 1999 seien Sach- und Kapitalkosten i.H.v. 15 598 905 DM auf ca. 3,39 Milliarden postfachadressierter Sendungen zu verteilen. Dies rechtfertige einen Zuschlag von 0,005 DM pro Sendung. Auch die geltend gemachten Abteilungsleitungs- und Leitungs-/Servicekosten rechtfertigten nur einen Zuschlag von weiteren 0,005 DM pro Sendung. Der Kostenansatz für die Annahme und Sortierung postfachadressierter Sendungen in Agenturen sei überhöht. Hier könnten nur Kosten in derselben Höhe wie im UB Filiale anerkannt werden. Die Gewichtung der Anlagetypen UB Filiale, UB Brief und Agentur sei unzutreffend. Der Entgeltgenehmigung sei ein Aufteilungsverhältnis von 56,09% im UB Filiale, 22,71% im UB Brief und 21,20% im Bereich Agentur zugrundezulegen. Der Gewinnzuschlag von 18% reflektiere nicht das unternehmerische Risiko und stelle im Hinblick auf die anerkannten Kapitalkosten eine Doppelverrechnung dar. Auch die mit Agentur- betreibern vereinbarte Bonusregelung i.H.v. 30% sei ein ungerechtfertigter Gewinnzuschlag, dem kein entsprechendes unternehmerisches Risiko gegenüberstehe.
Am 05. März 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung macht sie geltend, dass die Kürzungen bei den einzelnen Kostenpositionen unberechtigt seien. Sie habe die Kostenunterlagen vollständig vorgelegt. Andere Erkenntnisse hätte die BNA nicht heranziehen dürfen. Im Falle lückenhafter Kostenunterlagen komme nur eine Anordnung zur vollständigen Vorlage, gegebenenfalls mit Zwangsgeldfestsetzung in Betracht. Zu einer anderen Vorgehensweise sei die Klägerin nicht angehört worden. Überdies gründeten die von der BNA verwendeten Erkenntnisse - insbesondere das KPMG-Gutachten - auf einem Teilkostenansatz und einer eingliedrigen Entgeltkalkulation. Diesen Ansatz könne und wolle die Klägerin nicht auf ein Angebot übernehmen, das sie - wie hier - in ihre AGB aufnehme. Das gesetzliche Gebot, genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren, habe keine eigenständige Bedeutung. Die Nichtberücksichtigung von Kräften, die oberhalb der Besoldungsgruppe A7 vergütet werden, sei rechtswidrig. Dieses Personal sei vorhanden. Würde es nicht entsprechend der unternehmerischen Entscheidung der Klägerin eingesetzt, müsste zusätzliches Personal eingestellt werden. Dies würde die Leistungsbereitstellung verteuern. Die BNA dürfe nur die Gegenleistung, nicht die Leistung regulieren. Der Gewinnzuschlag i.H.v. 18% sei gerechtfertigt. Konkur- renzunternehmen erzielten Umsatzrenditen in vergleichbarer Höhe. Die Kapitalverzinsung sei demgegenüber nur einer von mehreren möglichen Parametern zur Bestimmung des Gewinnzuschlages. Der 30%ige Bonus für Agenturbetreiber bilde keinen Gewinnzuschlag, sondern Kosten der Klägerin ab. Die Gemeinkostenzuschläge seien nicht auf alle postfachadressierten Sendungen pro Jahr umzulegen. Vielmehr sei auf den Personalkostenblock für den Postfachzugang derselbe Prozentsatz an Sach- und Kapitalkosten aufzuschlagen, der bei filial- und briefbetriebenen Postfachanlagen insgesamt zu beobachten sei. Die Kürzungen im Hinblick auf die Abteilungsleitungs- und Leitungs/Servicekosten seien nicht nachvollziehbar. Die Heranziehung des KPMG-Gutachtens zur Bemessung des Gemeinkostenzuschlages sei ebenso fehlerhaft wie die Gewichtung der Anlagetypen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Abänderung des Beschlusses der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 06. Februar 2002 (BK 5b-01/110) zu verpflichten, der Klägerin die unter dem 03. Dezember 2001 beantragte Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Postfach- Anlagen in Höhe von 1,62 Euro (3,17 DM) pro Einlieferungsvorgang sowie 0,08 Euro (0,15 DM) pro eingelieferter Sendung zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer für den Zeitraum vom 01. April 2002 bis zum 30. Juni 2004 zu erteilen,
hilfsweise, den Beschluss der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 06. Februar 2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin gemäß ihrem Antrag vom 03. Dezember 2001 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Beschluss. Die Teilablehnung des beantragten Entgeltes folge dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die vorgenommenen Abschläge bei den Personalkosten seien zutreffend. Selbst wenn bei Einlieferungen postfachadressierter Sendungen außerhalb der Sortierzeiten keine Sortierkräfte mehr anwesend seien, müssten zur effizienten Leistungsbereitstellung Filialkräfte mit geringerer Vergütung rekrutiert werden. Der Gewinnzuschlag sei bereits in voller Höhe durch die Verrechnung der kalkulatorischen Abschreibung und Zinsen abgedeckt. Aus dem KPMG-Gutachten seien nur die Basisdaten verwendet worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Verpflichtungsklage in Gestalt der Vornahmeklage ist zulässig.
Der Verpflichtungsantrag hat sich nicht durch Ablauf der beantragten Gültigkeitsdauer der Genehmigung erledigt. Vielmehr muss die Genehmigung im Hinblick auf § 23 Abs. 1 PostG für den abgelaufenen Gültigkeitszeitraum bestehen, damit die Klägerin die entsprechenden Entgelte behalten oder noch verlangen kann. Denn einer Genehmigung gem. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG der Entgelte für Teilleistungen, die der den Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen beherrschende Lizenznehmer in seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufnehmen will, kommt Rückwirkung zu.
Für die Annahme einer Rückwirkung spricht bereits die gesetzliche Regelung in § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG. Denn aus der angeordneten nur teilweisen Unwirksamkeit von Verträgen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, wird deutlich, dass die begehrte - weitergehende - Genehmigung nicht konstitutiv für den Entgeltanspruch der Klägerin ist. Vielmehr sind aufgrund dieser Regelung geschlossene Verträge mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Schon der durch § 184 Abs. 1 BGB vorgeprägte juristische Sprachgebrauch lässt vermuten, dass der Gesetzgeber bei der Formulierung des Begriffs Genehmigung die Vorstellung von einer Rückwirkung hatte. Hiervon ausgehend hätte es in § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG einer ebenso klaren Formulierung wie in § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG oder zumindest eines ebenso klaren und eindeutigen Hinweises in den Gesetzesmaterialien bedurft, dass der Entgeltgenehmigung i.S.d. § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG keine Wirkung ex-tunc zukomme. Aus der Entstehungsgeschichte des Postgesetzes folgt vielmehr, dass der Vertrag eine inhaltliche Änderung erfährt, falls das marktbeherrschende Un- ternehmen andere als die genehmigten Engtgelte in Rechnung stellt, indem das vereinbarte Entgelt kraft Gesetzes durch das genehmigte Entgelt ersetzt wird und der Vertrag unwirksam ist, wenn es an einer Genehmigung fehlt,
vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT- Drucksache 13/7774, S. 26.
Auch Sinn und Zweck des Entgeltgenehmigungsverfahrens sprechen dafür, dass die bestandskräftige Genehmigung von Entgelten für die Gewährung eines Teilleistungszugangs nach §§ 28 Abs. 2 Satz 1, 19, 20 PostG im Falle einer Entgeltabweichung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses zurückwirkt, in dem das nach § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG genehmigungsbedürftige Entgelt vereinbart wurde. Nach dem Postgesetz ist das Ex- ante-Genehmigungserfordernis als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet. Die Genehmigung hat gem. § 23 Abs. 1 PostG privatrechtsbezogene Wirkung,
vgl. Lübbig in Beck´scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 23 Rdn. 5.
Aus der Rechtsnatur als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt folgt, dass das der Regulierung unterliegende Unternehmen nur solange an der Erhebung von Entgelten gehindert sein soll, bis die von ihm beantragten Entgelte genehmigt sind. Ergibt eine Überprüfung der beantragten Entgelte, dass sie nicht gegen die Entgeltmaßstäbe des § 20 PostG verstoßen, besteht im Falle der Entgeltabweichung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG kein sachlicher Grund dagegen, dass das antragstellende Unternehmen diese nicht schon ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses verlangen kann. Denn ab diesem Zeitpunkt ist es auch seinerseits verpflichtet, die von ihm vertraglich geschuldeten Leistungen zu erbringen. Auch aus der Rechtsnatur der Entgeltgenehmigung als privatrechtsbezogener Verwaltungsakt folgt in den Fällen des § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG, dass sie auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses über die Gewährung des Zugangs zu Teilleistungen zurückwirkt. Hat die BNA für eine bestimmte Postdienstleistung Entgelte genehmigt und enthalten Verträge über diese Postdienstleistung z.B. niedrigere als die bestandskräftig genehmigten Entgelte, sind die Verträge mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten tritt. Dies gilt unabhängig davon, ob zivilrechtlich die getroffene Entgeltvereinbarung durch Beschränkung ihrer Anwendbarkeit auf den Bereich, in dem sie der Inhaltskontrolle standhält im Wege geltungserhaltender Reduktion zurückgeführt wird,
vgl. Lübbig in Beck´scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 23 Rdn. 11,
oder das Erfordernis einer öffentlich-rechtlichen Genehmigung als Rechtsbedingung für das der Genehmigung unterliegende Privatgeschäft mit der Folge erachtet wird, dass der privatrechtliche Vertrag bis zum Ergehen einer bestandskräftigen Entgeltgenehmigung schwebend unwirksam bleibt. Wird sodann über die erteilte Genehmigung hinaus die beantragte erteilt, ist die Bedingung eingetreten und das Privatrechtsgeschäft somit vom Zeitpunkt seines Abschlusses an mit der bestandskräftig genehmigten Entgeltvereinbarung wirksam.
Die BNA hat die von der Klägerin beantragte Genehmigung der Entgelte für den Zugang zu Postfachanlagen der Höhe nach nur teilweise genehmigt. Ist demzufolge das vom Vertragspartner der Klägerin gezahlte Entgelt für die Inanspruchnahme dieser Teilleistung niedriger als das Entgelt, welches die Klägerin genehmigt wissen will, so ist ihr vertraglicher Zahlungsanspruch noch nicht erfüllt, wenn sie mit der Klage durchdringt. Sie hat dann einen Anspruch auf Nachzahlung,
vgl. Lübbig, Beck´scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 23 Rdn. 43.
Entspricht dagegen das vom Vertragspartner der Klägerin gezahlte Entgelt für die Inanspruchnahme dieser Teilleistung der Höhe nach bereits dem zur Genehmigung gestellten Entgelt, ist die antragsgemäße Genehmigung der Rechtsgrund dafür, dieses Entgelt behalten zu dürfen.
Postrechtliche Bestimmungen stehen der Annahme einer Rückwirkung der Entgeltgenehmigung nach §§ 28 Abs. 2 Satz 1, 19, 20 PostG nicht entgegen. Die Ausgestaltung als Vorabgenehmigungsverfahren besagt nichts zur rechtlichen Wirkung der Genehmigung, sondern nur dazu, dass die Entgelte vor ihrer Erhebung i.S.d. § 23 Abs. 1 Satz 1 PostG - und nicht wie im Falle der Ex-post-Regulierung danach - auf ihre Vereinbarkeit mit den Kostengrundsätzen des § 20 PostG zu überprüfen sind. Die im Interesse des der Regulierung unterliegenden Unternehmens zu beachtenden kurzen Fristen des § 22 Abs. 2 PostG behalten auch bei Annahme der Rückwirkung ihren Sinn. Denn das marktbeherrschende Unternehmen kann bis zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung seine vertraglichen Ansprüche nicht realisieren, § 23 Abs. 2 PostG.
Die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Vornahmeklage ist unbegründet.
Die Klägerin hat gem. §§ 29 Abs. 1, 28 Abs. 2 Satz 1, 19 und 20 PostG keinen Anspruch auf Genehmigung der Entgelte für die Gewährung des Zugangs zu ihren Postfachanlagen in der beantragten Höhe, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Maßgeblicher Zeitpunkt für Verpflichtungsklagen auf Erteilung einer weitergehenden Entgeltgenehmigung ist das Ende des Genehmigungsverfahrens. Es kommt daher regelmäßig auf die zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung vorliegenden Nachweise und Erläuterungen des Genehmigungsantragstellers und auf die sonstigen Erkenntnisse der BNA an, nicht aber auf erst im Rechtsstreit nachgeschobene Nachweise und Erläuterungen. Denn das Gericht hat auf die Verpflichtungsklage wegen begehrter Entgeltgenehmigung grundsätzlich nur über den durch die Mitwirkungspflicht des regulierten Unternehmens und die Fristbindung der BNA bestimmten und begrenzten Anspruch zu entscheiden,
vgl. zu den entsprechenden Bestimmungen des Telekommunikationsgesetz (TKG) 1996 (außer Kraft getreten gemeinsam mit der Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung (TEntgV) gem. § 152 Abs. 2 TKG am 26. Juni 2004): OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 -.
Über den so gestalteten Anspruch hat das Gericht zu erkennen und darf nicht zu Gunsten des regulierten Unternehmens eine anspruchserweiternde Aufklärung vor- nehmen,
vgl. zu den entsprechenden Bestimmungen des TKG 1996: OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2003 -13 A 363/01-.
Das auf eine Entgeltgenehmigung in beantragter Höhe gerichtete Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist unbegründet, weil insoweit die Voraussetzungen der §§ 29 Abs. 1, 28 Abs. 2 Satz 1, 19 und 20 PostG nicht vorliegen. Nach diesen Vorschriften hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung von Entgelten für die Gewährung des Zugangs zu ihren Postfachanlagen über die bereits mit Bescheid vom 06. Februar 2002 genehmigten Entgelte hinaus.
Gem. § 29 Abs. 1 Satz 1 PostG ist ein Lizenznehmer, der auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen marktbeherrschend ist, verpflichtet, auf diesem Markt anderen Anbietern von Postdienstleistungen gegen Entrichtung eines Entgelts die Zuführung von Postsendungen zu den von ihm betriebenen Postfachanlagen zu gestatten, es sei denn, dies ist sachlich nicht gerechtfertigt. Nach § 29 Abs. 1 Satz 2 PostG gelten § 28 Abs. 2 und 3 PostG entsprechend. Danach bedürfen gem. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG Entgelte für die Zuführung von Postsendungen zu Postfachanlagen auf schriftlichen Antrag nach § 22 Abs. 1 PostG der Genehmigung gem. §§ 19 und 20 PostG, wenn die Zuführung von Postsendungen zu Postfachanlagen von dem verpflichteten Lizenznehmer in seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen werden.
Zu den letztgenannten Voraussetzungen gilt folgendes: Offenbleiben kann, ob die Fristerfordernisse des § 22 Abs. 1 PostG und die sonstigen formellrechtlichen Anforderungen dieser Vorschrift für die Erteilung der begehrten Genehmigung vorliegen. Die Klägerin ist auch gem. § 5 Abs. 1 PostG i.V.m. § 51 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 bis 5 PostG Lizenznehmerin im Sinne der §§ 29 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 2 PostG und überdies entsprechend den gerichtsbekannten Stellungnahmen des im Verwaltungsverfahren nach § 48 PostG zu beteiligenden Bundeskartellamtes auf dem hier relevanten Markt gem. § 4 Ziff. 6 PostG i.V.m. § 19 GWB markt- beherrschend,
vgl. Urteil der Kammer vom 26. April 2005 - 22 K 9613/00 -.
Schließlich ist die Zuführung von Postsendungen zu den von der Klägerin betriebenen Postfachanlagen nach § 29 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG in ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen worden. Dies ist unter den Beteiligten unstreitig.
Die Beklagte ist jedoch nicht verpflichtet, der Klägerin eine Entgeltgenehmigung über die bereits mit Bescheid vom 06. Februar 2002 genehmigten Beträge hinaus zu erteilen. Das Postgesetz normiert zwar nicht ausdrücklich, unter welchen Voraussetzungen eine Entgeltgenehmigung zu erteilen ist. Es regelt in § 21 Abs. 3 PostG nur den Fall der Versagung der Genehmigung. Hieraus folgt, dass die Entscheidung jedenfalls nicht im Ermessen der Beklagten steht, sondern die Genehmigung zu erteilen ist, wenn keine Versagungsgründe bestehen. Dies folgt auch aus Art 12 GG, da die Entgeltgenehmigung eine Regelung der Berufsausübung nach Art 12 Abs. 1 Satz 2 GG enthält.
Die Genehmigungsfähigkeit eines Entgelts für die Gewährung des Postfachzugangs beurteilt sich nach §§ 29 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20 PostG i.V.m. §§ 3, 7 Post-Entgeltregulierungsverordnung (PEntgV). § 20 Abs. 1 PostG und § 3 der auf Grundlage des § 21 Abs. 4 PostG erlassenen Post- Entgeltregulierungsverordnung bestimmen, dass jedes einzelne Entgelt, soweit es auf die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gründet, am Maßstab des § 20 Abs. 2 PostG zu messen ist. Bei einem Verstoß hiergegen ist nach § 21 Abs. 3 PostG die Genehmigung zu versagen. Dabei sind die Missbrauchstatbestände des § 20 Abs. 2 PostG ausgehend vom Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung i.S.d. § 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG zu beurteilen. Dies setzt eine nach § 3 Abs. 1 PEntgV von der BNA vorzunehmende Prüfung der Orientierung des beanspruchten Entgelts an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und damit die Feststellung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zur Aufdeckung eines Missbrauchstatbestandes i.S.v. § 20 Abs. 2 PostG voraus.
Das Orientierungsgebot nach § 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG beschreibt entgegen der Auffassung der Klägerin keine bloße gesetzgeberische Zielvorstellung, der neben den Anforderungen des § 20 Abs. 2 PostG keine selbständige regulatorische Bedeutung zukäme. Ebenso wenig lässt sich einwenden, aus dem Erfordernis nach § 20 Abs. 1 PostG, dass sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben, ergebe sich lediglich eine Bezugsgröße, die eine Prüfung der maßgeblichen Tatbestände des § 20 Abs. 2 PostG lediglich erleichtere oder ermögliche,
so für die entsprechende Vorschrift des § 24 Abs. 2 TKG 1996: Wegmann, regulierte Marktöffnung in der Telekommunikation, S. 310, 311;
einschränkend: Sedemund in Beck´scher Kommentar zum PostG, 2. Auflage 2004, § 20 Rdn. 46 ff. (54).
Vielmehr stellen die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung den vorrangig und entscheidend anzulegenden Maßstab dar. Hierfür spricht bereits der Wortlaut des § 20 Abs. 1 PostG, wonach Entgelte sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren und den Anforderungen nach Abs. 2 zu entsprechen haben: Es handelt sich um kumulativ normierte Voraussetzungen. Die Genehmigung ist deshalb schon dann zu versagen, wenn eine dieser Voraussetzungen - die Nichtbeachtung des Orientierungsgebotes - fehlt. Dafür, dass die Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung vom Gesetzgeber als unerlässliche Genehmigungsvoraussetzung auch gewollt ist, deutet ferner die Begründung des mit dem Text des § 20 Abs. 1 PostG übereinstimmenden § 19 Abs. 1 des Gesetzesentwurfs hin. Denn dort
vgl. BT-Drucksache, a.a.O., S 24,
heißt es, die Kosten der effektiven Leistungserstellung seien Ausgangspunkt der Entgeltprüfung. Damit sei zum Ausdruck gebracht, dass als Grundlage für die Preisbildung des regulierten Unternehmens insgesamt nur der bewertete Güterverzehr in Betracht kommen könne, der in engem Zusammenhang mit der Leistungsbereitstellung stehe. Daraus lässt sich zwanglos ableiten, dass die Genehmigung jedenfalls dann zu versagen ist, wenn die Entgeltprüfung bereits im Ausgangspunkt negativ verläuft.
Europäisches Recht steht dem nicht entgegen. Hierbei ist zu beachten, dass das Postgesetz neben der Realisierung des Verfassungsauftrages aus Art. 87f GG - auch - der Umsetzung der europäischen Entscheidungen zur Liberalisierung des Marktes für Postdienste dient. Nach den Tarifierungsgrundsätzen des Art. 12 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 (Postrichtlinie 1997)
abgedruckt im Anhang zum Beck´schen Kommentar zum PostG,
müssen die Tarife für Universaldienstleistungen transparent, nichtdiskriminierend und kostenorientiert sein. Diese Grundsätze sind nach Erlass der angefochtenen Entscheidung der BNA vom 06. Februar 2002 präzisiert und fortentwickelt worden. Gem. Art. 12, 5. Spiegelstrich, Satz 1 der Postrichtlinie 1997 in der Fassung der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 (Postrichtlinie 2002), gelten die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung ebenfalls, wenn Anbieter von Universaldienstleistungen Sondertarife anwenden, beispielsweise für Dienste für Konsolidierer von Postsendungen verschiedener Kunden, Massenversender oder Geschäftskunden, die ihre Post im Vergleich zur normalen Briefpost an anderen Punkten und unter anderen Bedingungen in den Postgang geben. Nach Art. 12, 5. Spiegelstich, Satz 2 der Postrichtlinie 2002 sollen die Tarife den im Vergleich zum allumfassenden Standarddienst - einschließlich Einsammeln, Transport, Sortierung und Zustellung einzelner Sendungen - eingesparten Kosten Rechnung tragen. Bei der Rech- nungslegung ist gemäß Erwägung 28 der Postrichtlinie 1997 eine Trennung zwischen verschiedenen reservierten und nichtreservierten Diensten notwendig, um bei den Kosten der verschiedenen Dienste für Transparenz zu sorgen und zu vermeiden, dass durch Quersubventionierung vom reservierten zum nichtreservierten Bereich Wettbewerb in letzterem Bereich beeinträchtigt wird.
Schließlich kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass auch der postrechtliche Verordnungsgeber die Ex-ante-Entgeltregulierung nicht auf die Prüfung der Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 PostG reduziert hat. Vielmehr folgt aus § 3 Abs. 1 PEntgV der obligatorische Prüfauftrag, "ob und inwieweit die beantragten Entgelte sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung i.S.d. Abs. 2 orientieren". Er hat damit den Maßstab des § 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG als eigenständige Genehmigungsvoraussetzung ausdrücklich bestätigt. In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist das entsprechende Verhältnis zwischen § 24 Abs. 1 und Abs. 2 TKG 1996 dahin geklärt, dass Abs. 1, erste Alternative den entscheidenden, vorrangigen Maßstab formuliert und Abs. 2 lediglich eine Konkretisierung verbotener, von den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abweichende Entgeltelemente in der Form unzulässiger Aufschläge oder Abschläge oder diskriminierender sonstiger Vorteile beinhaltet,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2003 - 13 B 2407/02 -, Beschluss vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 - m.w.N.
Diese Grundsätze gelten auch im Bereich der entsprechenden postrechtlichen Vorschriften. Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich einem Vergleich des Wortlautes der Regelungen des § 27 Abs. 3 TKG 1996 mit denjenigen des § 21 Abs. 3 PostG nichts Gegenteiliges entnehmen. Nach § 27 Abs. 3 TKG 1996 ist die Genehmigung der Entgelte zu versagen, wenn die Entgelte den Anforderungen des § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996 nach Maßgabe des Abs. 2 oder offenkundig den Anforderungen des § 24 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 TKG 1996 nicht entsprechen oder wenn sie mit diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen. Nach § 21 Abs. 3 PostG ist die Genehmigung der Entgelte zu versagen, wenn nach Maßgabe des Abs. 2 die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG nicht entsprechen oder wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen. Die Genehmigung ist ferner zu versagen, wenn offenkundig ist, dass die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 PostG nicht entsprechen. Neben der Rechtsfolgeregelung offenkundiger Verstoße ist die Genehmigung mithin nach § 27 Abs. 3 TKG 1996 zu versagen, wenn die Entgelte "mit diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen". Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ist die Genehmigung der Entgelte zu versagen, wenn sie "gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen". Andere Rechtsvorschriften in diesem Sinne sind neben dem in § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG bereits erwähnten § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG auch andere Normen des Postgesetzes, insbesondere die übrigen Spezialregelungen in §§ 19 ff. PostG,
vgl. Sedemund, Beck´scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 21 Rdn 63.
Hierbei handelt es sich ebenfalls um Rechtsvorschriften. Im Falle der Entgeltregulierung auf Kostenbasis ist demgemäß das einzelne Entgelt auf die Einhaltung des Preishöhenmaßstabes zu überprüfen. Außerdem ist die BNA gehalten, im Wege einer Plausibilitätskontrolle zu prüfen, ob die Entgelte den übrigen Maßstäben des § 20 Abs. 2 oder anderen Rechtsvorschriften widersprechen,
vgl. BT-Drucksache, a.a.O., S. 25.
Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung i.S.d. § 20 Abs. 1 PostG stellen deshalb den vorrangig und entscheidend anzulegenden Maßstab dar. § 20 Abs. 2 PostG konkretisiert demgegenüber verbotene, von den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung abweichende Entgeltelemente in Form unzulässiger Aufschläge, Abschläge oder diskriminierender sonstiger Vorteile,
ebenso zu § 24 TKG 1996: OVG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 - und vom 12. Juni 2003 - 13 B 2407/02 -.
Der Maßstab der effizienten Leistungsbereitstellung gem. § 20 Abs. 1 PostG wird ergänzt durch das Berücksichtigungsgebot des § 28 Abs.2 Satz 3 PostG. Gem. §§ 29 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs.2 Satz 3 PostG sind die anteiligen Kosten der gesamten Beförderungskette angemessen zu berücksichtigen. Das sind diejenigen Kosten, die in anderen als den von dem anderen Anbieter in Anspruch genommenen Teilen der Beförderungskette entstehen,
vgl. BT-Drucksache, a.a.O. S. 39.
Die hiernach berücksichtigungsfähigen kostenverursachenden Teile der Beförderungskette ergeben sich im Einzelfall aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Das Berücksichtigungsgebot ist zurückzuführen auf den zunächst von der Bundesregierung abgelehnten Änderungsvorschlag des Bundesrates, den die SPD- Fraktion im Anschluss wieder aufgegriffen hat und der schließlich, auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses, in den Gesetzestext Eingang gefunden hat. Nach der Begründung des Bundesrates soll hierdurch dem zur Erbringung von Teilleistungen verpflichteten Unternehmen ermöglicht werden, den Konkurrenzunternehmen für die von ihnen in Anspruch genommen Teilleistungen einen kostendeckenden Preis und einen angemessenen Gewinnaufschlag zu berechnen. "Dem verpflichteten Unternehmen ist insbesondere nicht zuzumuten, nicht kostendeckende Teile seiner Beförderungskette Wettbewerbern zu Vorzugspreisen anzubieten."
Um den verpflichteten Lizenznehmer nicht zu zwingen, den nach § 28 Abs. 1 PostG nachgefragten Teil seines Vollprodukts zu Preisen anzubieten, die ihm keine Kostendeckung mehr erlauben, sind im Falle des § 29 Abs.1 PostG diejenigen Kosten angemessen zu berücksichtigen, welche durch die Erbringung sämtlicher Teilleistungen dieser Art entstehen (horizontale Berücksichtigung),
vgl. hierzu Gerstner in Beck´scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 28 Rdn 125, 127.
Da die Klägerin den Zugang zu Postfachanlagen durch Aufnahme in ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen bundesweit anbietet, werden sämtliche mit der Zugangsgewährung anfallenden Kosten auch bundesweit abgegolten. Dabei kann offen bleiben, ob die BNA in Preisregulierungsverfahren einzelne Festlegungen des teilleistungsverpflichteten Unternehmens bei der Schnittstelleneinrichtung akzeptieren muss,
so: Gerstner in Beck´scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 28 Rdn 134.
Zwar hat die Kammer der Klägerin bei der Bestimmung der Zugangsmodalitäten innerhalb der gesetzlichen Grenzen einen Entscheidungsspielraum zuerkannt,
vgl. VG Köln, Urteil vom 26. April 2005 - 22 K9613/00 -.
Damit ist jedoch nichts über eine Berücksichtigung dieses Entscheidungsspielraumes auch im Rahmen der Entgeltregulierung gesagt. Vielmehr finden zumindest während des Übergangsregimes Effizienzvorgaben der BNA bei der Entgeltregulierung ihren Platz, damit das Marktpreisniveau die Abnehmer nicht unverhältnismäßig belastet. Denn das Staatsmonopol, aus dem die Klägerin hervorgegangen ist, wurde mangels Wettbewerbs nie zu Effizienz angehalten,
vgl. Gerstner, Preiskontrolle beim Infrastrukturzugang, WuW 2002, 131 (137).
Von vornherein wird eine Berücksichtigung derjenigen Kosten dem Sinn und Zweck der §§ 29 Abs. 1, 28 Abs. 2 Satz 3 PostG hier nicht gerecht, welche durch die Erbringung des Vollprodukts, im Hinblick auf das die Teilleistung nachgefragt, entstehen (vertikale Berücksichtigung). Denn der Postfach-Zugang ist abgesehen von der Ausnahme des Einsortierungsvorgangs - unstreitig - nicht kongruent mit der Beförderungskette der Klägerin bei der vollständigen eigenbetrieblichen Bearbeitung postfachadressierter Sendungen: Die Klägerin transportiert bereits im Briefzentrum auf Postfach-Schränke vorsortierte postfachbeanschriftete Sendungen frühmorgens vom Briefzentrum zur Postfach-Anlage, wo sie zu Beginn der Sortierzeit von den Kräften der Postfach-Anlage entgegengenommen und direkt in die entsprechenden Postfächer einsortiert werden. Ein Annahme-, Prüfungs-, Abrechnungs- oder Rückgabevorgang findet nicht statt.
Die weiteren Einzelheiten der Entgeltregulierung ergeben sich aus der auf der Grundlage des § 21 Abs. 4 PostG erlassenen Post-Entgeltregulierungsverordnung vom 22. November 1999 (BGBl. I S. 2386). Gemäß §§ 7, 3 Abs. 2 PEntgV ergeben sich die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Bei der Betrachtung dieser Kosten muss von den bei wirtschaftliche Betriebsführung entstehenden Kosten zur Erstellung des zu bepreisenden Produkts bzw. der zu bepreisenden Leistung ausgegangen werden,
vgl. hierzu Nr. 4 Abs. 2 der Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP), Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 (VO PR 30/53) vom 21. November 1953, BGBl. I 1094, der eine vergleichbare Interessenlage zu Grunde liegt.
Dies erfordert einen ursächlichen Zusammenhang zwischen der Kostenposition und dem zu bepreisenden Produkt bzw. der Leistung in dem Sinne, dass die aus der Kostenposition folgende Wertschöpfung in das Produkt bzw. die Leistung - wenn auch nur entfernt - eingeht. Damit unvereinbar ist, Kostenstellen ohne jeglichen Bezug zu dem zu bepreisenden Produkt bzw. der Leistung oder Stellen, die einer wirtschaftlichen Stellenstruktur nicht entsprechen, in der Kostenrechnung zu berücksichtigen. Auch nach öffentlichem Preisrecht sind in die Kostenermittlung nur die angemessenen Kosten einzustellen,
vgl. § 5 Abs. 1 VO PR 30/53.
Hiernach für die effiziente Leistungsbereitstellung nicht notwendige Kosten sowie andere neutrale Aufwendungen werden gem. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG, § 3 Abs. 4 PEntgV angemessen berücksichtigt, wenn hierfür eine rechtliche Verpflichtung besteht oder eine sonstige sachliche Rechtfertigung unter Beachtung der Kosten für die Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen und der dort erwähnten Universaldienst- und Versorgungslasten nachgewiesen wird.
Mit dem Entgeltantrag hat das beantragende Unternehmen die in § 2 Abs. 1 und 2 PEntgV aufgeführten Kostennachweise vorzulegen. Die BNA hat die von dem beantragenden Unternehmen vorgelegten Nachweise dahingehend zu prüfen, ob und inwieweit die beantragten Entgelte sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientierten, § 20 Abs. 1 PostG, § 3 Abs. 1 PEntgV. Dabei hat die BNA gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV die Entscheidungen des Unternehmens bezüglich seines Angebotes an Dienstleistungen infolge der nach § 52 PostG zeitlich befristeten Universaldienstleistungsverpflichtung zu berücksichtigen. Weiterhin hat die BNA gem. 28 Abs. 2 Satz 3 PostG bei der Genehmigung der Entgelte die anteiligen Kosten der gesamten Beföderungskette angemessen zu berücksichtigen. Dabei trifft das die Genehmigung begehrende Unternehmen die materielle Beweislast dafür, dass die von ihm geltend gemachten Kosten für die effiziente Leistungsbereitstellung notwendig sind,
so zu § 3 Abs. 2 TEntgV: BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2006 - 6 B 80.05 -.
Die Klägerin trägt auch die Beweislast für die Berücksichtigungsfähigkeit anteiliger Kosten der gesamten Beförderungskette. Dem vom Amtsermittlungsgrundsatz geprägten Verwaltungsprozess ist zwar eine formelle Beweislast (Beweisführungslast) fremd. Ist eine anspruchsbegründende Tatsache aber nicht feststellbar, bestimmt sich die Verteilung der Rechtsfolgen nach den Grundsätzen der materiellen Beweislast. Wer diese Beweislast trägt, ergibt sich aus dem materiellen Recht und ist in Auslegung der im Einzelfall einschlägigen Norm zu ermitteln. Enthält diese keine besonderen Regelungen, so greift der allgemeine Rechtsgrundsatz ein, dass die Nichterweislichkeit von Tatsachen, aus denen eine Partei günstige Rechtsfolgen herleitet, zu ihren Lasten geht,
ständige Rspr., vgl. z.B. Urteil vom 29. Juni 1999 - BVerwG 9 C 36.98 - BVerwGE 109, 174, (190) m.w.N.
Dahin stehen kann, ob eine Auslegung des materiellen Rechts, insbesondere der Post-Entgeltregulierungsverordnung, ergibt, dass das die Genehmigung eines Entgelts beantragende Unternehmen die materielle Beweislast für die Notwendigkeit der von ihm geltend gemachten Kosten für die effiziente Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV trifft. Aus dem materiellen Recht folgt jedenfalls nicht, dass der BNA die materielle Beweislast für die Notwendigkeit dieser Kosten obliegt. Gleiches gilt für die Berücksichtigungsfähigkeit anteiliger Kosten der gesamten Beförderungskette. Vielmehr ergibt sich, dass das die Genehmigung begehrende Unternehmen die Beweislast trifft, aus der allgemeinen Regel, nach der im Fall nicht feststellbarer anspruchsbegründender Tatsachen diejenige Partei die Beweislast trägt, die sich auf ihr günstige anspruchsbegründende Tatsachen beruft. Eine anteilige Berücksichtigung der Kosten der gesamten Beförderungskette gem. § 28 Abs. 2 Satz 3 PostG setzt nämlich voraus, dass solche Kosten tatsächlich berücksichtigungsfähig sind und ihre Berücksichtigung angemessen ist. Die Voraussetzungen für beide Umstände liegen im Wissen der Klägerin und sind von ihr darzulegen. Sind die hierfür erforderlichen Tatsachen nicht feststellbar, trägt die Klägerin die materielle Beweislast. Gleiches gilt für die Notwendigkeit der geltend gemachten Kosten für die effiziente Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV. Sie ist Voraussetzung für die Genehmigungserteilung. Nur wenn die geltend gemachten Kosten für die effiziente Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV notwendig sind, kann geprüft werden, ob das zur Genehmigung gestellte Entgelt sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne von § 20 Abs. 1 PostG und § 3 Abs. 1 PEntgV orientiert. Da die Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung anspruchsbegründend ist, gilt dies gleichermaßen für die Notwendigkeit der geltend gemachten Kosten für die effiziente Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV. Ist die Notwendigkeit der Kosten nicht feststellbar, geht dies zu Lasten des die Genehmigung begehrenden Unternehmens, weil eine anspruchsbegründende Tatsache nicht festgestellt ist. Demgemäß kann die BNA den Genehmigungsantrag ablehnen, wenn die vorzulegenden Unterlagen nicht vollständig vorgelegt wurden, § 2 Abs. 3 PEntgV,
vgl. zu den entsprechenden Bestimmungen der TEntgV: BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2005 - 6 B 70.05 -.
Den Regelungen der Post-Entgeltregulierungsverordnung lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin allerdings nicht entnehmen, dass der BNA in diesem Fall nur die Wahl zwischen der vollständigen Ablehnung des Genehmigungsantrages und der Aufforderung gem. § 26 PostG zur Nachbesserung der Kostennachweise bliebe. § 3 PEntgV bietet weder ausdrücklich noch sinngemäß noch im Zusammenhang mit anderen Vorschriften einen Anhaltspunkt dafür, dass das Ermessen der BNA aus § 2 Abs. 3 PEntgV auf eine Antragsablehnung oder Aufforderung zur Nachbesserung der Kostennachweise beschränkt sei. Gegen die letztgenannte Reaktionsmöglichkeit spricht bereits die nicht unbegrenzte Bearbeitungsfrist für die Behörde und gegen die erstangeführte Entscheidungsmöglichkeit das Interesse der Wettbewerber an alsbaldiger Kalkulationssicherheit und der für die Klägerin streitende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Wortlaut des § 2 Abs. 3 PEntgV ist insoweit offen, als er der Behörde auf unvollständige Kostennachweise die Genehmigungsablehnung zwar erlaubt, aber sonstige Reaktionen - wie die Entscheidung auf der Grundlage der vorgelegten Nachweise - auch nicht ausschließt. Offen bleiben kann, ob § 2 Abs. 3 PEntgV nur für den Fall gilt, dass das regulierte Unternehmen Unterlagen einer oder mehrerer Kategorien des § 2 Abs. 1 PEntgV überhaupt nicht vorlegt; dafür könnten der Wortlaut und die Stellung des Absatzes 3 innerhalb des § 2 PEntgV sprechen. Denn selbst wenn § 2 Abs. 3 PEntgV auch für den Fall gilt, dass die vorgelegten Nachweise die Berechtigung für einen Kostenblock inhaltlich nicht oder nicht hinreichend bestätigen, steht die Reaktion im Ermessen der BNA. Danach kann die Behörde den Antrag ablehnen, muss es aber nicht. Im Übrigen ist ihre rechtmäßige Reaktion konsequenterweise an den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts auszurichten. Gem. §§ 44 PostG i.V.m. §§ 75, 76 TKG 1996, 24 VwVfG ist die Behörde aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes zu einer umfassenden Aufklärung des für ihre Entscheidung maßgeblichen Sachverhalts verpflichtet,
vgl. Scheuerle/Mayen, Telekommunikationsgesetz, 1. Auflage 2002, § 75 Rdn 28.
Die zuständige Behörde bestimmt aufgrund dieser Maxime Art und Umfang der Ermittlungen,
vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgestz, 6. Auflage 2001, § 24 Rdn 4.
Danach ist die BNA berechtigt, auch andere relevante Kostenangaben der Klägerin aus früheren Beschlusskammerverfahren der Entgeltberechnung zugrunde zu legen. Die BNA ist nicht etwa verpflichtet, abweichende Kenntnisse aus früheren Verfahren zu ignorieren und "sehenden Auges" fehlerhafte Kostenunterlagen wider besseres Wissen anzuerkennen oder den Antrag einfach abzulehnen. Vielmehr ist das Entgelt - nur - insoweit genehmigungsfähig wie das Ermittlungsergebnis die geltend gemachten Kosten trägt. Dies folgt aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Übermaßverbot, das eine mehr als notwendig eingreifende Entscheidung zu Lasten des regulierten Unternehmens verbietet. Ein übermäßiger, nicht erforderlicher Eingriff in die Berufsausübung des regulierte Unternehmens wäre mit dem Grungrecht aus Art. 12 GG nicht vereinbar. Ermöglichen die vorgelegten Nachweise für die Kostenblöcke im Katalog des § 2 Abs. 1 PEntgV die Beurteilung, dass der Restbetrag an den Kosten der effizienten Leistungserstellung orientiert ist und die Vorgaben der §§ 3 Abs. 4 PEntgV, 28 Abs. 2 Satz 3 PostG berücksichtigt, wäre eine vollständige Ablehnung des Entgeltgenehmigungsantrages nicht erforderlich und deshalb nicht verhältnismäßig. Es ist dann eine Teilgenehmigung auf der Grundlage der verbleibenden Kostenblöcke geboten. Aber auch eine auf die verbleibenden Kostenblöcke reduzierte Teilgenehmigung wäre nicht verhältnismäßig, wenn die Behörde über Erkenntnisse verfügte, die eine Teilgenehmigung in einer abweichenden Höhe rechtfertigt.
Europäisches Recht steht dem nicht entgegen. Nach den Tarifierungsgrundsätzen der Postrichtlinie 1997 müssen die Tarife für Universaldienstleistungen transparent, nichtdiskriminierend und kostenorientiert sein. Nach Erwägung 29 der Postrichtlinie 2002 müssen Universaldienstanbieter sowohl im Verhältnis zwischen Dritten als auch im Verhältnis zwischen Dritten und Universaldienstanbietern die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung beachten, wenn z.B. Konsolidierer von Postsendungen verschiedener Kunden, Massenversender oder Geschäftskunden ihre Post im Vergleich zur normalen Briefpost an anderen Punkten und unter anderen Bedingungen in den Postgang geben. Diese Grundsätze schließen sowohl überhöhte wie auch zu niedrige oder diskriminierende Preise aus.
Nach diesen Grundsätzen ist die Beklagte nicht verpflichtet, der Klägerin eine Entgeltgenehmigung über die bereits genehmigten Beträge hinaus zu erteilen. Die Klägerin hat nicht nachgewiesen, dass diese Kosten für die effiziente Bereitstellung des Postfach-Zugangs notwendig sind, sie sind auch nicht gem. § 3 Abs. 4 PEntgV oder § 28 Abs. 2 Satz 3 PostG zu berücksichtigen.
Die Personalkosten, die die Klägerin mit dem Entgeltantrag dargelegt hat, rechtfertigen kein Entgelt über die genehmigten Beträge hinaus.
- Sortierkräfte: § 2 Abs. Nr. 2, Nr. 4 PEntgV: kein verursachungsgerechter Nachweis über Notwendigkeit, A8 Kräfte für Sortierarbeiten einzusetzen
- Ausgleichzahlung für ausgebliebene Tariferhöhung: § 2 BBesG
- Kosten Leitung/ Service: § 2 Abs. Nr. 2, Nr. 4 PentgV: kein verursachungsgerechter Nachweis über Notwendigkeit
-
Dies gilt auch für die im Agenturbereich geltend gemachten Kosten.
- 30% Bonus bildet kein Risiko der Klägerin, sondern der Agentur ab, weil Bonus sinkt, wenn Agentur schlecht leistet. Deshalb ist Bonus ein Gewinnzuschlag. (Ob angemessen: siehe unten)
- Outsourcing soll zur Kostenreduzierung führen
- Notwendig zur effizienten Leistungsbereitstellung sind deshalb allenfalls die Kosten im Filialbereich
Auch die Gemeinkosten, die die Klägerin mit dem Entgeltantrag dargelegt hat, rechtfertigen kein Entgelt über die genehmigten Beträge hinaus. Gem. § 3 Abs, 2 PEntgV ergeben sich die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht nur aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung, sondern auch aus einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, soweit diese Kosten für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Dabei kann offen bleiben, ob der BNA ein gerichtlicher Kontrolle entzogener oder nur eingeschränkt zugänglicher Beurteilungsspielraum bei der Überprüfung beantragter Entgelte am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eröffnet ist,
ebenfalls offenlassend: OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 - zu § 3 TEntgV; für den gesamten Bereich der Entgeltprüfung bejahend: Koenig/Braun, MMR 2001, 563 (566 bis 568); Manssen, Telekommunikationsgesetz und Multimediarecht, Rdn. 8 zu § 24 und Rdn. 30 zu § 27 TKG 1996; Spoerr in Trute/Spoerr/Bosch, Kommentar zum TKG 1996, Rdn. 54 bis 61 zu § 24.
Denn anhand der mit dem Entgeltantrag vorgelegten Kostennachweise lässt sich nicht feststellen, dass die geltend gemachten leistungsmengenneutralen Gemeinkosten angemessen und für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV ist beim Nachweis der Gemeinkosten anzugeben und zu erläutern, wie die Gemeinkosten der jeweiligen Dienstleistung zugeordnet werden. Nach der amtlichen Begründung zu § 2 PEntgV ist der in Absatz 2 Satz 2 dieser Vorschrift geforderte Nachweis, "wie" die Gemeinkosten der jeweiligen Dienstleistung zugeordnet werden, in dem Sinne zu verstehen, dass insbesondere auszuweisen ist, wie die Gemeinkosten des Gesamtunternehmens, des Geschäftsbereichs und der Leistungsgruppe der einzelnen Leistung zugeordnet werden. Um die im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung von Entgelten nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG geforderten Kostenunterlagen nachvollziehen zu können, ist vom Antragsteller das Kalkulationsverfahren zu erläutern. Insbesondere sind die dem Kalkulationen zugrunde liegenden Kalkulationsgrundsätze und Bewertungsvorschriften darzustellen. Vom Antragsteller ist ferner in schlüssiger und nachvollziehbarer Form darzulegen, nach welchen Kostenzurechnungsprinzipien Gemeinkosten (z. B. Kosten aufgrund monopolbedingter Ineffizienzen) auf die jeweiligen Produktgruppen bzw. Postdienstleistungen verteilt worden sind. Es ist daher auch zwingend erforderlich, die Gemeinkosten nach den beanspruchten Kosten- und Kalkulationsbereichen aufzugliedern.
Hieran fehlt es. Anhand der vorgelegten Kostennachweise lässt sich nicht ermitteln, auf welche Weise die jeweiligen Kostenkategorien der Gewährung des Postfachzuganges für Wettbewerber zugeordnet worden sind. Eine verursachungsgerechte Überprüfung auf Doppelverrechnungen mit anderen Kostenarten ist ohne Nachweis über die Zugordnung der einzelnen Kostenstellen nicht nachvollziehbar. Die Angabe der Klägerin im Entgeltgenehmigungsantrag, dass in dem vorgelegten Rechenwerk keine Sachkosten ohne Bezug zum Postfachzugang aufgeführt seien, ersetzt nicht den in § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV geforderten Nachweis, wie die Gemeinkosten der jeweiligen Dienstleistung zugeordnet werden. Aus dem Begriff Kostennachweis in § 2 Abs. 2 Satz 1 PEntgV folgt, dass das regulierte Unternehmen das Zustandekommen des zur Genehmigung gestellten Entgelts, dass heißt die in die Ableitung eingestellten Kosten, die Berechnungsmodalitäten und die Berechnung selbst zur vollen Klarheit und Überzeugung der BNA darzulegen und zu erläutern hat, und dies notfalls bis zum letzten preisrelevanten Umstand, so dass die Behörde auf der Grundlage eines solchen vollständigen Erkenntnisstandes etwaige Ineffizienzen in der Entgeltableitung erkennen kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. November 2005 - 13 A 3133/03 - zu § 2 Abs. 2 TEntgV.
Dies ermöglicht die Zuschlagskalkulation, so wie sie von der Klägerin dargelegt worden ist, nicht. Denn die Klägerin geht offenkundig davon aus, dass das Verhältnis von Personal- zu Sachkosten schlicht das gleiche ist wie bei ihren eigenbetrieblich beförderten Postfachsendungen. Dabei unterlässt es die Klägerin, ihr gesamtes Gemeinkostenvolumen vor der Umlage darzulegen. Aufgrund dieser Dokumentationslücken in den Gemeinkostennachweisen der Klägerin ist der BNA eine hinreichende Effizienzprüfung nicht ermöglicht worden. Unterlagen, die nur unzureichende Aussagekraft bezüglich der Maßstabsgerechtigkeit der Entgelte enthalten, sind unvollständig. Dies gilt insbesondere, wenn das Unternehmen von Berechnungsmethoden oder Einsatzgrößen abweicht, welche sie der BNA in früheren Entgeltgenehmigungsverfahren vorgelegt hat. So hat die Klägerin (noch) im September 2001 im Beschlusskammerverfahren der BNA - BK 5b - 01/090 - das Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG vom 10. November 1999 über den Nachweis von auf den Postfachzugang für Wettbewerber entfallende Sach- und Kapitalkosten in Höhe von 15.598.905,00 DM vorgelegt. In der dort angeführten "Kalkulation der Deutschen Post AG bei Gewährung des Postfachzugangs gemäß § 29 PostG" vom 24. September 2001 geht die Klägerin davon aus, dass als Gemeinkosten für Postfachanlagen bei ihr Sach- und Kapitalkosten in Höhe von 15.598.905,00 DM anfallen. Vor diesem Hintergrund bedürfen die von der Klägerin im zur Genehmigung gestellten Entgeltantrag geltend gemachten Gemeinkostenzu- schläge einer genauen Darlegung der Inhalte und Aufgabenbereiche der jeweiligen Kostenstellen, um eine Überprüfung zu ermöglichen, ob die Zuordnung zu den zu bepreisenden Produkten gerechtfertigt ist.
Aufgrund der Unvollständigkeit der vorgelegten Gemeinkostennachweise war der Beklagten ein Ermessen dahin eröffnet, den Entgeltantrag abzulehnen oder ihm auf der Grundlage anderweitiger Erkenntnisse teilweise stattzugeben. Angesichts des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist nicht zu beanstanden, dass die BNA aufgrund der erheblichen Nachweisdefizite auf die Erkenntnisse aus dem KPMG- Gutachen vom 10. November 1999 zurückgegriffen und die dort ausgewiesenen und auf der Kostenrechnung der Klägerin basierenden Gemeinkosten auf ca. 3,39 Milliarden postfachadressierte Sendungen pro Jahr verteilt hat. Der damit von der Klägerin beklagte Paradigmenwechsel von einer wertbasierten Zuschlagskalkulation zu einem mengenabhängigen Teilkostenansatz ist schon deshalb gerechtfertigt, weil die von der Klägerin vorgelegten Gemeinkostennachweise nicht plausibel darlegen, wie die Aufteilung der Zuschläge auf die Kostenarten erfolgt und woraus sich die angenommenen Anteile der Kostenarten am Gesamtzuschlag bei der Zuordnung zur zu bepreisenden Dienstleistung rechtfertigen. Die Beklagte ist deshalb nicht verpflichtet, insoweit ein Entgelt über die genehmigten Beträge hinaus zu genehmigen.
Der Gewinnzuschlag, den die Klägerin mit dem Entgeltantrag geltend gemacht hat, rechtfertigt ebenfalls kein Entgelt über die genehmigten Beträge hinaus. Gem. § 3 PEntgV umfassen die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung u. a. einen dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlag. Dabei kann offen bleiben, ob aufgrund der Produktions- und Kostenstruktur der Postmärkte der Gewinnzuschlag i. S. d. § 3 Abs. 2 PEntgV neben den Fremdkapitalkosten und den Opportunitätskosten des Eigenkapitals auch einen weiteren Aufschlag über die Abdeckung sämtlicher unternehmerischen Risiken hinaus beinhaltet,
so: Sedemund in Beck`scher Kommentar zum PostG, 2. Auflage 2004, § 3 PEntgV, Rdn. 22.
Denn der Gewinnzuschlag im Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV muss dem unternehmerischen Risiko jedenfalls angemessen sein. Der Begriff der Angemessenheit ist als unbestimmter Rechtsbegriff im Ausgangspunkt durch die Verwaltungsgerichte inhaltlich hinreichend bestimmbar,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 - zu § 3 TEntgV.
Entsprechend der in der amtlichen Begründung zu § 3 PEntgV hervorgehobenen volkswirtschaftlichen Ausrichtung der Entgeltregulierung sind die Bezugsobjekte der Angemessenheit die Regulierungsziele des Postgesetzes. Ein angemessener Gewinnzuschlag trägt deshalb dem Gesetzesanliegen des § 2 Abs. Nr. 2 PostG Rechnung, einerseits alsbald funktionierenden Wettbewerb durch Schutz der Kunden und Wettbewerber vor im funktionierenden Wettbewerb nicht realisierbaren Preisen herzustellen und zu verhindern, dass durch Quersubventionierung nicht regulierter Geschäftsbereiche des regulierten Unternehmens auf Kosten der Kunden und Wettbewerber Marktvorteile entstehen und andererseits auch das Interesse des regulierten Unternehmens an kostendeckenden und gewinnbringenden Entgelten zu beachten, und diese kollidierenden Interessen zu einem vertretbaren Ausgleich zu bringen.
Angemessen ist der Gewinnzuschlag deshalb nur dann, wenn auch die Methode zu seiner Bestimmung den Regulierungszielen Rechnung trägt und der Gewinnzuschlag auf dieser Grundlage fehlerfrei ermittelt worden ist,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 a. a. O.
Dies lässt sich anhand der von der Klägerin mit ihrem Entgeltgenehmigungsantrag vorgelegten Kostennachweisen nicht feststellen. Die Klägerin hat lediglich erklärt, dass sie einen Gewinnzuschlag in Höhe von 18% als angemessen betrachte. Im gerichtlichen Verfahren hat sie hierzu erläutert, dass ihre Wettbewerber Umsatzrenditen zwischen 10 und 19% erzielten. Diese Angaben sind weder methodisch nachvollziehbar noch ist feststellbar, ob der in Ansatz gebrachte Gewinnzuschlag den regulierungsrechtlich gebotenen Interessenausgleich bewirkt. Hiergegen spricht, dass bereits in dem Gemeinkostenanteil, der in der erteilten Entgeltgenehmigung berücksichtigt worden ist, Kapitalkosten (und Sachkosten) im Zusammenhang mit einer Postfachanlage berücksichtigt worden sind. Denn die anerkannten 15.598.905,00 DM Gemeinkosten umfassen auch die Kapitalkosten einer Postfachanlage,
vgl. Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG vom 10. November 1999 Seite 16 und Seite 8, 9.
Überdies ist die Klägerin bei der Gewährung des Zugangs zu Postfachanlagen für Wettbewerber weder einem Absatz- noch einem Akquisitionsrisiko ausgesetzt. Denn Postfachanlagen betreibt nur sie. Es fehlt deshalb an einem Marktmechanismus, der eine Gewinnkappung auslösen könnte. Schließlich sind die von der Klägerin zur Begründung ihres Gewinnzuschlags herangezogenen Umsatzrenditen ihrer Wettbewerber nicht vergleichbar: Diese betreiben keine Postfachanlagen. Die Konkurrenten der Klägerin erbringen ihre Dienstleistungen auch vollständig im Wettbewerb. Das damit verbundene unternehmerische Risiko rechtfertigt andere Gewinnzuschläge. Auch sind Umsatzrenditen kein zuverlässiger Parameter, um die Ergebnisentwicklung eines Unternehmens zu beurteilen, weil der Gewinn nicht allein durch den Umsatz, sondern entscheidend auch durch die Kostenfunktion bestimmt wird.
Lässt sich mithin nicht feststellen, dass der geltend gemachte Gewinnzuschlag unter Beachtung der Regulierungsziele des Postgesetzes methodisch zutreffend ermittelt worden ist und fehlen sogar Angaben der Klägerin zu nicht versicherbaren Risiken bei der Gewährung des Zugangs zu Postfachanlagen für Wettbewerber,
vgl. die Aufzählung bei Sedemund in Beck`scher Kommentar zum PostG, 2. Auflage 2004, § 3 PEntgV, Rdn. 24,
war der BNA Ermessen dahin eröffnet, den Entgeltgenehmigungsantrag ganz abzulehnen oder diese Kostenposition außer Ansatz zu lassen oder ersatzweise von einer von der Klägerin selbst in früheren Entgeltgenehmigungsanträgen akzeptierten Gewinnzuschlagermittlung auszugehen. Die BNA hat sich unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in nicht zu beanstandender Weise für die Berücksichtigung der Kapitalkosten bei der Zuerkennung des Gemeinkostenzuschlages entschieden, um insoweit eine Doppelverrechnung zu vermeiden. Dies lässt Ermessensfehler nicht erkennen.
Die Kammer kann auch nicht feststellen, dass die BNA die in den drei Unternehmensbereichen Filiale, Brief und Agenturen anfallenden Kosten für die Gewährung des Postfachzugangs unzutreffend gewichtet hat. Die von der Klägerin hierzu vorgelegten Kotennachweise genügen nicht den Anforderungen des § 2 Abs. 1 und 2 PEntgV. Es fehlen insbesondere Angaben über Einlieferungszeiten und - mengen postfachadressierter Sendungen der Wettbewerber der Klägerin mit einer Auswertung der anfallenden Sortierzeiten, § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 3 PEntgV. Zweifel an einer allein nach der Zahl der Postfächer orientierten Gewichtung der Unternehmensbereiche Brief, Filiale und Agenturen folgen auch aus dem Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG vom 10. November 1999, das die Klägerin mit Schreiben vom 24. September 2001 im Beschlusskammerverfahren BK 5b-01/090 vorgelegt hat. Danach ergibt sich unter Berücksichtigung der Anlagenstruktur und der Sendungsstruktur bezogen auf den Standort Hannover ein Aufteilungsverhältnis zwischen UB Brief und Filiale von 48% zu 52%. Das Beratungsunternehmen KPMG geht überdies davon aus, dass diese Verteilung der Anlagenstruktur und der Postfachsendungsmengen aufgrund einer Rücksprache mit der Klägerin auch für andere Standorte herangezogen werden könne. Hieraus ableitend hat die BNA der Entgeltbemessung ein Aufteilungsverhältnis von 56,09% des Personalvollkostenstundensatzes des UB Filiale, 22,71% des UB Brief und 21,20% des Bereichs Agentur der Entgeltbemessung zu Grunde gelegt. Dabei hat die BNA bereits den dem UB Brief zugeordneten Anteil an Postfächern - ohne Standalone-Anlagen und fremdbetriebene Anlagen - hälftig mit dem Personalvollkostenstundensatz des UB Filiale bewertet, um der Klägerin weiterhin Anpassungsprozesse beim effizienten Zugang zu Postfächern zu ermöglichen.
Allerdings kommt es entgegen den Darlegungen der BNA im angefochtenen Beschluss bei dieser Gewichtung nicht darauf an, ob die niedriger besoldeten Sortierkräfte des UB Brief auch nach Sortierschluss anwesend sind und mit Sortierarbeiten beschäftigt werden können. Denn der Einsatz höher besoldeter Kräfte aus dem UB Filiale für die Annahme und das Einlegen postfachadressierter Sendungen nach Sortierschluss ist bereits hinreichend dadurch berücksichtigt worden, dass der auf den UB Brief entfallende Anteil an Postfächern ausschließlich der Standalone-Anlagen und der fremdbetriebenen Anlagen in der Summe so behandelt worden ist, dass nur der hälftige Anteil der verbliebenen auf den UB Brief entfallenden Postfächer dem Personalvollkostenstundensatz des UB Brief zugeschlüsselt und der verbliebene Anteil mit dem entsprechenden Personalvollkostenstundensatz des UB Filiale bewertet worden ist. Die Notwendigkeit weiterer Filialkräfte zur effizienten Leistungsbereitstellung für Sortierarbeiten anlässlich der Gewährung des Postfachzugangs nach Abschluss der üblichen Sortierzeiten hat die Klägerin nicht nachgewiesen. Insbesondere hat sie keine Angaben über die Absatzmengen i. S. d. § 2 Abs. 1 Nr. 3 PEntgV gemacht. Es kann deshalb nicht festgestellt werden, dass Filialkräfte postfachbeanschriftete Sendungen außerhalb der Sortierzeiten in einem Umfang einsortieren, welcher der Entgeltbemessung nicht bereits zu Grunde liegt. Denn nach Sortierschluss müssen nach der den Beteiligten bekannten Rechtsprechung der Kammer lediglich solche postfachbeanschrifteten Sendungen der Wettbewerber am Tag der Annahme einsortiert werden, die aufgrund einer D-Lizenz zur taggleichen Zustellung eingeliefert worden sind. Postfachadressierte Sendungen zur Zustellung am Folgetag oder später sowie Sendungen zur taggenauen Zustellung können ohne Inanspruchnahme von Filialkräften auch am Folgetag während der Sortierzeiten in die Postfächer eingelegt werden. Die Klägerin hat nicht nachgewiesen, dass das Aufkommen postfachadressierter Sendungen ihrer Wettbewerber zur taggleichen Zustellung derart hoch ist, dass bei der Entgeltbemessung die Personalvollkostenstundensätze im UB Filiale anlässlich von Sortierarbeiten außerhalb der Sortierzeiten stärker als geschehen berücksichtigt werden müsste.
Die mit dem Hilfsantrag zur Entscheidung gestellte Bescheidungsklage ist unzulässig. Gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO spricht das Gericht die Verpflichtung der Behörde aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, wenn die Sache nicht spruchreif ist. Die Sache ist jedoch spruchreif. Denn die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Vornahmeklage der Klägerin war abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs.1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, die der Sprungrevision auf § 134 i.V.m. 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 Abs. 2 Satz 1, 19, 20 PostG
§§ 29 Abs. 1, 28 Abs. 2 Satz 1, 19 und 20 PostG
§§ 19 und 20 PostG
§§ 29 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 2 PostG
§§ 29 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20 PostG
§§ 19 ff. PostG
§§
29 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs.2 Satz 3 PostG
§§ 29 Abs. 1, 28 Abs. 2 Satz 3 PostG
§§ 7, 3 Abs. 2 PEntgV
§§ 44 PostG i.V.m. §§ 75, 76 TKG 1996, 24
VwVfG
§§ 3 Abs. 4 PEntgV
§ 20 PostG
§ 48 PostG
§ 19 GWB
§ 24 TKG
§ 52 PostG
§ 26 PostG
§ 3 PEntgV
§ 2 PEntgV
§ 2 BBesG
§ 3 TEntgV
§ 27 TKG
§
29 PostG
§
3 PEntgV
§ 23 Abs. 1 PostG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 PostG
§
23 Abs. 2 Satz 1 PostG
§ 184 Abs. 1 BGB
§ 23 Abs. 2 Satz 1 PostG
§ 23 Abs. 2 Satz 2 PostG
§ 23 Abs. 2
Satz 1 PostG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 22 Abs. 2 PostG
§ 23 Abs. 2 PostG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 29 Abs. 1 Satz 2
PostG
§ 28 Abs. 2 und 3 PostG
§ 22 Abs. 1 PostG
§ 5 Abs. 1 PostG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr.
1 bis 5 PostG
§ 28 Abs. 2 Satz 1
PostG
§ 21 Abs. 3
PostG
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 21 Abs. 4 PostG
§
20 Abs. 2 PostG
§ 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG
§ 3 Abs. 1 PEntgV
§ 20 Abs. 2 PostG
§ 20 Abs. 2
PostG
§ 24 Abs. 2 TKG
§ 3 Abs. 1
PEntgV
§ 24 Abs. 1 und Abs. 2
TKG
§ 27 Abs. 3 TKG
§ 21 Abs.
3 PostG
§
24 Abs. 2 Nr. 1 TKG
§ 24 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 TKG
§ 21 Abs. 3 PostG
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 21 Abs.
3 Satz 1 PostG
§ 28 Abs.2 Satz 3 PostG
§ 28 Abs. 1
PostG
§ 29 Abs.1 PostG
§ 5 Abs. 1 VO
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG
§ 3 Abs. 4
PEntgV
§ 2 Abs. 1 und
2 PEntgV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV
§ 3 Abs. 2 TEntgV
§ 3 Abs. 2 PEntgV
§
28 Abs. 2 Satz 3 PostG
§ 3 Abs.
1 PEntgV
§ 2 Abs. 3
PEntgV
§ 2 Abs. 3 PEntgV
§ 2 Abs. 1 PEntgV
§ 3 Abs. 4 PEntgV
§ 28 Abs. 2 Satz 3 PostG
§ 2 Abs. Nr. 2, Nr. 4 PEntgV
§ 2 Abs. Nr. 2, Nr. 4 PentgV
§ 3 Abs, 2
PEntgV
§ 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV
§
21 Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 PEntgV
§ 2 Abs. Nr. 2 PostG
§ 2 Abs.
1 und 2 PEntgV
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 3 PEntgV
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 PEntgV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 134 i.V.m. 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art 12 GG
Art 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 87f GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 109, 174
13
A 1699/02
13 A 363/01
22 K 9613/00
13 B 2407/02
13 A 1699/02
13 A 1521/03
1 VO PR 30/53
6 B
80.05
9 C 36.98
6 B 70.05
13 A
1521/03
13 A 3133/03