Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-25, Aktenzeichen 12 A 2357/09

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung der Vermittlung und der Bewerbung von Sportwetten.
Er ist Inhaber der in der B. Straße in O. betriebenen Annahmestelle für Sportwetten. Von dort werden Sportwetten an die Firma T. auf Malta vermittelt. Dies ergaben Überprüfungen des Wettlokals durch die Polizei Oldenburg für die Beklagte am 24. Juni und 14. Juli 2009.
Mit Bescheid vom 24. August 2009 untersagte der Beklagte dem Kläger, Sportwetten für in Niedersachsen nicht konzessionierte Veranstalter oder Anbieter zu vermitteln und zu bewerben. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte er in folgender Reihenfolge a) die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- € und b) die Schließung der Geschäfts- und Betriebsräume an.
Am 27. August 2009 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Verbotsverfügung des Beklagten sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Er vermittle die Wetten an T., die nach der ihr erteilten maltesischen Erlaubnis Sportwetten vermitteln dürfe. Diese Genehmigung entfalte auch für seine Vermittlungstätigkeit in Deutschland Legalisierungswirkung. Auf das neue Glücksspielrecht in Gestalt des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes könne die Verfügung des Beklagten nicht gestützt werden, denn diese seien weder verfassungs- noch europarechtskonform. Die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (TLN) habe zum einen die diesbezüglichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht umgesetzt. Das neue Glücksspielrecht verstoße zum anderen weiterhin gegen die europarechtlich normierte Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit. Die in ihm enthaltenen Einschränkungen seien nicht gerechtfertigt; sie seien insbesondere nicht verhältnismäßig. Das Sportwettenmonopol verstoße wegen Inkohärenz gegen Gemeinschaftsrecht.
Der Kläger beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 24. August 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er tritt den Ausführungen des Klägers im Einzelnen entgegen und führt aus, dass das neue hier anzuwendende Glücksspielrecht verfassungs- und europarechtskonform sei. Das Staatsmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren ausgerichtet und stelle gleichzeitig ein ausreichendes Glücksspielangebot sicher. Die die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit einschränkenden Normen stellten eine kohärente und systematische Regelung mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht dar.
Den Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Gericht mit Beschluss vom 1. Oktober 2009 - 12 B 2358/09 - abgelehnt. Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss blieb erfolglos (vgl. Beschluss des Nds. OVG vom 11. Januar 2010 - 11 ME 502/09 -).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des Verwaltungsvorganges der Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte nach dem entsprechenden Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Nds. GVBl. 2007, S. 768) - GlüStV - i.V.m. § 22 Abs. 4 S. 2 des zum gleichen Zeitpunkt in Kraft getretenen Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, S. 756) - NGlüSpG. Gemäß § 22 Abs. 4 S. 2 NGlüSpG sind die Veranstaltung und die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels sowie die Werbung hierfür zu untersagen.
Die Voraussetzungen der Eingriffsform sind vorliegend erfüllt. Gemäß § 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV sind Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses und damit Sportwetten Glücksspiele. Gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 NGlüSpG ist sowohl für die Veranstaltung als auch für die Vermittlung von Glücksspielen eine Erlaubnis erforderlich; das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sind verboten. Der Kläger verfügt nicht über die erforderliche Vermittlererlaubnis. Ihm kann eine solche für die von ihr vermittelten Sportwetten an die Firma T. auf Malta auch nicht erteilt werden, da eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels gemäß § 4 Abs. 5 NGlüSpG nur erteilt werden darf, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist. Die Firma T. verfügt nicht über eine solche Erlaubnis. Die ihr erteilte maltesische Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten entfaltet keine Legalisierungswirkung in der Bundesrepublik Deutschland bzw. in Niedersachsen, da es mangels entsprechender Harmonierungsvorschriften keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen innerhalb der Europäischen Union gibt (vgl. u.a. Beschluss der Kammer vom 1. April 2008 - 12 B 256/08 -, juris, Rn 14, m.w.N.; Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O., Rn 31).
Grundsätzlich wäre die Untersagungsverfügung bereits damit als rechtmäßig zu beurteilen, denn die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Behörde gegen eine ungenehmigte Tätigkeit sind bereits dann erfüllt, wenn die erforderliche Zulassung fehlt. Dies ist jedoch dann anders zu beurteilen, wenn für den Betroffenen gar keine Möglichkeit besteht, eine Erlaubnis zu erlangen und dieser Ausschluss im Widerspruch zu höherrangigem Recht steht (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O., Rn 33, m.w.N.). Dass der Kläger keine entsprechende Möglichkeit hat, wurde bereits ausgeführt. Ergänzend bestimmt § 2 Abs. 3 NGlüSpG für Sportwetten, dass diese nur an Veranstalter von Glücksspielen in Niedersachsen vermittelt werden dürfen, d. h. derzeit nur an die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (TLN); denn für Sportwetten und einen wesentlichen Bereich der Lotterien besteht nach wie vor ein staatliches Monopol (§ 10 Abs. 2 i.V.m. Abs. 5 GlüStV). Die Untersagungsverfügung ist jedoch rechtmäßig, weil das neue Glücksspielrecht mit der Monopolstellung der TLN nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.
Dies hat die Kammer in mehreren Urteilen vom 17. September 2009 (u.a. in dem dem Prozessbevollmächtigten des Klägers und dem Beklagten bekannten Urteil 12 A 167/09, veröffentlicht in juris) näher ausgeführt. In diesem Urteil ist im Einzelnen dargelegt, dass die Untersagungsverfügung zunächst mit dem deutschen Verfassungsrecht, insbesondere mit dem allein in Betracht zu ziehenden Artikel 12 GG, vereinbar sei. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei durch hinreichende der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für die Errichtung eines Staatsmonopols könnten solche Gründe des Gemeinwohls die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften, sowie weitergehender Verbraucherschutz und die Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität sein. Die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols stelle grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele dar (so das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, S. 1261). In dieser Entscheidung führt das Bundesverfassungsgericht näher aus, dass im Ergebnis eine verfassungskonforme Regelung insbesondere Vorgaben bzgl. der Art und des Zuschnitts der Sportwetten, eine Beschränkung der Vermarktung, insbesondere der Werbung, Möglichkeiten der Selbstsperre, eine Gestaltung der Vertriebswege, die einen Spieler- und Jugendschutz ermögliche und geeignete Kontrollinstanzen mit ausreichender Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates aufweisen müsse. Diesen Vorgaben werde die Neuregelung des im Glücksspielstaatsvertrages und dem Niedersächsischen Glücksspielgesetz aufgenommenen Glücksspielbereiches gerecht.
Die Einschätzung der Kammer wurde und wird in der Rechtssprechung inzwischen von zahlreichen Gerichten für die Regelungen in Niedersachsen bzw. vergleichbare Regelwerke in anderen Bundesländern geteilt (vgl. neben den im Urteil vom 17. September 2009 (a.a.O.) genannten Entscheidungen nachfolgend: Nds. OVG, Beschluss vom 7. Januar 2010 - 11 ME 528/09 -, V.n.b.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 6. Januar 2010 7 L 1277 und 1295/09 -, juris; VG Saarland, Beschluss vom 16. Dezember 2009 - 6 L 1462/09 -; VG Bremen, Beschluss vom 29. Oktober 2009 - 5 V 1740/09 -, juris; VG Ansbach, Urteil vom 9. Dezember 2009 - AN 09.00592 -, juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 28. September 2009 - 3 K 1832/08 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Januar 2010 - 1 S 94/09 -, juris; OVG Thüringen, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 3 EU 593/09 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. Oktober 2009 - 6 B 10998/09 -, juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 14. Oktober 2009 - 3 BS 154/07 -, juris; OVG Saarland, Beschluss vom 5. Oktober 2009 - 3 B 321/09 -, juris und zahlreiche weitere Verwaltungsgerichte).
In dem genannten Urteil des erkennenden Gerichts vom 17. September 2009 (a.a.O.) ist auch ausgeführt, dass die anzuwendenden Regelungen des staatlichen Sportwettenmonopols nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoßen. Insbesondere sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Hierzu ist ausgeführt: "Dies bedeutet einerseits, dass die Regelungen insbesondere nicht im Widerspruch zu vorhandenen oder beabsichtigten Gesetzesregelungen in Glücksspielbereichen mit vergleichbarem Gefährdungspotential stehen dürfen. Dies wäre etwa der Fall, wenn ein Mitgliedstaat in einem Bereich die Spielsucht durch Monopolisierung bekämpft, diese in einem anderen Bereich aber zulässt oder gar fördert (vgl. hierzu: EuGH, Urteil vom 12. März 1987, - 178/84 -, juris, Reinheitsgebot für Bier; so auch Kingreen, in: Callies/Ruffert: Kommentar zum EUV/EGV,3. Aufl., München 2007, Art. 28 - 30, Rn 92). Andererseits aber kann nicht gefordert werden, dass alle Glücksspielbereiche auf identischem Schutzniveau und/oder unter Einsatz gleicher Instrumentarien zu regeln wären. Zum einen rechtfertigen unterschiedliche Sucht- und Gefährdungspotentiale in verschiedenen Glücksspielbereichen Regelungen unterschiedlichen Schutzniveaus, zum anderen sind auch bei vergleichbarem Sucht- und Gefährdungspotential unterschiedliche Ausgestaltungen im Einzelnen vor dem Hintergrund der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eines Mitgliedstaates vertretbar, wenn sie ebenfalls verhältnismäßig sind. Es muss lediglich gewährleistet sein, dass die Zielrichtung von Regelungen in einzelnen Glücksspielbereichen Ausdruck der übergreifenden Ziele der Politik eines Mitgliedstaates auf dem Gebiet der Glücksspiele sind."
Nach Auffassung des Gerichts genügen die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes zum staatlichen Wettmonopol diesen Anforderungen. Dies ist im Urteil des Gerichts vom 17. September 2009 (a.a.O.) näher ausgeführt. Darauf wird Bezug genommen (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Januar 2010, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009, a.a.O.; OVG Münster, Beschluss vom 19. Januar 2010 - 13 A 841/09 -, juris; OVG Saarland, Beschluss vom 5. Oktober 2009, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
23. Oktober 2009, a.a.O., jeweils mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen).
Das Gericht sieht seine Rechtsprechung bestätigt durch die Schlussanträge der Generalanwälte Yves Bots in den verbundenen Rechtssachen C-447/08 und C-448/08 betreffend schwedische Rechtsvorschriften über Wetten, die es im Rahmen einer ausschließliche Rechte vorsehenden Regelung untersagen und mit Strafe bedrohen, in Schweden Lotterien zu fördern, die außerhalb dieses Mitgliedstaates veranstaltet werden, insbesondere bzgl. von Spielen, die über das Internet angeboten werden, und Ján Matzák in der Rechtssache C-64/08 betreffend Rechtsvorschriften, nach denen der Betrieb von Glücksspielen in Spielbanken Aktiengesellschaften vorbehalten ist, die ihren Sitz in Österreich haben, jeweils vom 23. Februar 2010. Darin nehmen die Generalanwälte zur Beantwortung der vorgelegten Rechtsfragen auf die Grundsätze in den Urteilen des EuGH in den Rechtssachen "Placanica" und "Liga Portuguesa" Bezug. Sie heben insbesondere für die Forderung einer kohärenten und verhältnismäßigen Regelung hervor, dass die dem jeweiligen Mitgliedstaat zukommende Beurteilungs- und Handlungsinitiative seinem jeweiligen Ermessen unterliege, in dessen Rahmen es ihm freistehe, die Ziele seiner Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggfls. das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (vgl. Schlussanträge Yves Bots, a.a.O., Rn 44, 71; Schlussanträge Ján Matzák, a.a.O., Rn 87). Die Kohärenz- und Verhältnismäßigkeitsprüfung habe dabei gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung zu erfolgen; die unterschiedlichen Sektoren könnten nicht gleichbehandelt werden (vgl. Schlussanträge Ján Matzák, a.a.O., Rn 89).
Auch die in dem angegriffenen Bescheid vom 24. August 2009 enthaltene Zwangsgeldandrohung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie findet ihre rechtliche Grundlage in §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 70, 67 Nds. SOG. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,- € liegt im Bereich des gemäß § 67 Abs. 1 S. 1 Nds. SOG vorgegebenen rechtlichen Rahmens und ist am wirtschaftlichen Interesse des Klägers ausgerichtet. Gleiches gilt für die nachrangig angedrohte Betriebsschließung; sie beruht auf §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 70, 69 Nds. SOG.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung war gem. §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage der Vereinbarkeit des neuen Glücksspielrechts, insbesondere die Regelung des Sportwettenmonopols, mit Verfassungs- und Europarecht Gegenstand einer umfassenden rechtlichen Kontroverse in Literatur und Rechtsprechung ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 70, 67 Nds. SOG
§§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 70, 69 Nds. SOG
§§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11 ZPO
§§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 22 Abs. 4 S. 2 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 5 NGlüSpG
§ 2 Abs. 3 NGlüSpG
§ 10 Abs. 2 i.V.m. Abs. 5 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
12 B 2358/09
11 ME 502/09
12 B 256/08
12 A 167/09
1 BvR 1054/01
11 ME 528/09
6 L 1462/09
5 V 1740/09
3 K 1832/08
1 S 94/09
3 EU 593/09
6 B 10998/09
3 BS 154/07
3 B 321/09
13 A 841/09