Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2018-04-16, Aktenzeichen 5 ME 28/18

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 13. Kammer - vom 19. Januar 2018 geändert.
Der Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. im Beschwerdeverfahren sind nicht erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Streitwertfestsetzung für beide Rechtszüge auf jeweils 22.323,72 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Streitgegenstand des Verfahrens ist die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin, (noch) drei Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 10 bei der Polizeiinspektion F. mit den Beigeladenen zu 1. bis 3. zu besetzen.
Der Polizeiinspektion F. der Antragsgegnerin standen zum 1. Dezember 2017 insgesamt 20 Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 10 zur Verfügung.
Der im Jahr 1988 geborene Antragsteller steht im Statusamt eines Polizeikommissars (Besoldungsgruppe A 9) im niedersächsischen Polizeidienst und ist bei der Polizeiinspektion F. als Sachbearbeiter tätig. In seiner aktuellen dienstlichen Beurteilung, der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum: 1. September 2014 bis 31. August 2017), erhielt der Antragsteller das Gesamturteil „C - entspricht voll den Anforderungen - (= dritthöchste von insgesamt 5 Wertungsstufen) mit der Binnendifferenzierung „oberer Bereich“. Bei den 8 Einzelleistungsmerkmalen erhielt der Antragsteller fünfmal die Wertungsstufe „C“ und dreimal die Wertungsstufe „B - übertrifft erheblich die Anforderungen -“ (= zweithöchste von insgesamt 5 Wertungsstufen). In der Befähigungseinschätzung wurde der Antragsteller beim ersten Merkmal (Umgang mit Konfliktsituationen) mit dem Grad „normal ausgeprägt“ und beim zweiten Merkmal (Kreativität) mit dem Grad „stärker ausgeprägt“ bewertet.
Die im Jahr 1982 geborene Beilgeladene zu 1., der im Jahr 1981 geborene Beigeladene zu 2. sowie der im Jahr 1980 geborene Beigeladene zu 3. stehen ebenfalls im Statusamt einer Polizeikommissarin/eines Polizeikommissars (Besoldungsgruppe A 9) im niedersächsischen Polizeidienst; sie sind in unterschiedlichen Polizeikommissariaten der Antragsgegnerin als Sachbearbeiter im Einsatz- und Streifendienst eingesetzt. Die Beigeladenen zu 1. bis 3. haben in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum: 1. September 2014 bis 31. August 2017) ebenfalls das Gesamturteil „C - oberer Bereich -“ erhalten, und auch bei ihnen sind 5 der insgesamt 8 Einzelleistungsmerkmale mit der Wertungsstufe „C“ sowie 3 dieser Merkmale mit der Wertungsstufe „B“ bewertet worden. In der Befähigungseinschätzung haben die Beigeladene zu 1. und der Beigeladene zu 3. - wie der Antragsteller - einmal den Grad „normal ausgeprägt“ und einmal den Grad „stärker ausgeprägt“ erhalten; dem Beigeladenen zu 2. ist bei beiden Merkmalen der Befähigungseinschätzung der Grad „normal ausgeprägt“ zuerkannt worden.
In seiner Vorbeurteilung - der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 (Beurteilungszeitraum: 1. August 2013 bis zum 31. August 2014) - hatte der Antragsteller im Statusamt A 9 stehend ebenfalls das Gesamturteil „C - oberer Bereich -“ erhalten. Die Beigeladenen zu 1. bis 3. waren, im Statusamt A 9 stehend, in ihren Vorbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2014 (Beurteilungszeitraum: 1. September 2011 bis 31. August 2014) jeweils mit dem Gesamturteil „C - mittlerer Bereich -“ bewertet worden. Die Differenz in den Regel(Vor-)beurteilungszeiträumen des Antragstellers einerseits und der Beigeladenen andererseits resultiert daraus, dass der Antragsteller zuvor eine Beurteilung zum Ende seiner Probezeit erhalten und sich daran die Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 angeschlossen hatte. Der Beigeladene zu 3. hatte seine Laufbahnprüfung am 28. September 2004, die Beigeladene zu 1. ihre Laufbahnprüfung am 26. September 2005 und der Beigeladene zu 2. seine Laufbahnprüfung am 20. September 2006 abgelegt; die Laufbahnprüfung des Antragstellers datiert vom 24. September 2010.
Die Antragsgegnerin entschied, u. a. die Beigeladenen zu 1. bis 3., nicht aber den Antragsteller in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 zu befördern. In ihrem Auswahlvermerk vom 15. November 2017 legte sie dar, dass die Auswahl unter Berücksichtigung der aktuellen dienstlichen Beurteilung (Stichtag: 1. September 2017) mit der Wertungsstufe „B“ oder „C - oberer Bereich -“ sowie „einer Mindestanzahl von 3 x B bei der ausschärfenden Betrachtung der Leistungsmerkmale im Statusamt A 9“ erfolgt sei. Da über den Vergleich der aktuellen Beurteilung eine Auswahlentscheidung nicht abschließend habe getroffen werden können, sei die Vorbeurteilung als nächste Auswahlebene zu betrachten gewesen. Die Vorbeurteilungen seien jedoch zum Teil nicht plausibel und entfielen somit als Auswahlkriterium. Deshalb sei sofort das leistungsnähere Hilfskriterium „Datum der Laufbahnprüfung in Verbindung mit dem Beginn des Qualifizierungszeitraumes für die Laufbahngruppe 2“ zur weiteren Differenzierung herangezogen worden. Insoweit seien Prüfungsdaten bis zum September 2006 berücksichtigt worden. Die Auswahlentscheidung sowie der Auswahlvermerk wurden dem Antragsteller am 16. November 2017 per E-Mail zur Kenntnis gegeben.
Am 28. November 2017 hat der Antragsteller gegen die Auswahlentscheidung bei dem Verwaltungsgericht Hannover um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Zur Begründung hat er ausgeführt, die Antragsgegnerin habe gegen die hier maßgeblichen Beförderungsrichtlinien - die Rahmenrichtlinien des Niedersächsischen Ministeriums für G. für die Beförderungsauswahl in der Polizei des Landes Niedersachsen vom 14. November 2016 (im Folgenden: BefRiLiPol) - verstoßen, indem sie entgegen der dortigen Ziffer 4.1 nach einem Vergleich der Vollnote und der Binnendifferenzierung der aktuellen dienstlichen Beurteilung nicht auf die Vollnote der Vorbeurteilung, sondern sogleich auf das Hilfskriterium „Zeitraum seit Beginn der Qualifizierung für eine Laufbahn der Laufbahngruppe 2“ abgestellt habe. Richtig sei zwar, dass die Vorbeurteilungen allesamt unter dem Fehler litten, dass das Gesamturteil nicht textlich begründet worden sei mit der Folge, dass ein erheblicher Teil der Vorbeurteilungen nicht plausibel sei. Dies führe allerdings nicht dazu, dass die Vorbeurteilung als unmittelbar leistungsbezogenes Auswahlkriterium ausgeklammert werden dürfe. Das Problem der nicht plausiblen Gesamturteile in den Vorbeurteilungen könne vielmehr dadurch gelöst werden, dass die Vorbeurteilungen aufgehoben und neu gefertigt würden. Alternativ wäre denkbar, bei den Vorbeurteilungen das Gesamturteil auszublenden und ausschließlich eine ausschärfende Betrachtung auf Grundlage der „Hinweise zur ausschärfenden Betrachtung dienstlicher Beurteilungen bei Beförderungsauswahlentscheidungen im Wege der freien Vergabe gemäß […] [den Beförderungsrahmenrichtlinien vom 14. November 2016]“ des Niedersächsischen Innenministeriums vom 23. Februar 2017 vorzunehmen. Auf der Grundlage der dort vorgesehenen arithmetischen Vorgehensweise zur ausschärfenden Betrachtung hätten die Leistungsmerkmale gewertet werden können. In diesem Fall wäre der Antragsteller zu befördern gewesen, weil er in seiner Vorbeurteilung einmal die Wertungsstufe „B“ und siebenmal die Wertungsstufe „C“ erhalten habe, während die Beigeladenen zu 1. bis 3. hinsichtlich aller 8 Leistungsmerkmale mit der Stufe „C“ bewertet worden seien.
Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde mit der Begründung entgegengetreten, dass 8 Vorbeurteilungen in der Vergleichsgruppe der Polizeikommissare der Polizeiinspektion F. mit Blick auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Plausibilisierung des Gesamturteils bei im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen (etwa: BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - BVerwG 2 VR 1.16 -, juris) nicht ausreichend begründet worden seien und dass dieser Umstand - weil eine nachträgliche Plausibilisierung des Gesamturteils ausscheide - zur Rechtswidrigkeit dieser Vorbeurteilungen führe, welche damit nicht als Grundlage der Auswahlentscheidung herangezogen werden könnten. Deshalb wären im Rahmen der streitgegenständlichen Beförderungsrunde zum 1. Dezember 2017 alle unplausiblen Vorbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2014 als rechtsfehlerhaft aufzuheben und neu zu erstellen gewesen. Mit Blick auf die zum Stichtag 1. September 2014 insgesamt erstellten 2.497 Beurteilungen für Polizeivollzugsbeamte allein im Bereich der Antragsgegnerin, von denen eine Vielzahl - verteilt auf die jeweiligen Besoldungsgruppen und Bewertungsstufen - wegen Begründungsmangels unplausibel sein dürften, wäre der entsprechende Verwaltungsaufwand immens und außerdem aus tatsächlichen Gründen (Versetzungen, Pensionierungen, Versterben von Erst- und/oder Zweitbeurteilern) kaum leistbar. Dies gelte insbesondere auch deshalb, weil nach Ziffer 13 der „Beurteilungsrichtlinien für die Polizei des Landes Niedersachsen“ vom 11. Juli 2008 (BRLPol) Beurteilungsbeiträge und -notizen grundsätzlich nach einem Jahr zu vernichten seien.
Aber selbst wenn diese Schwierigkeiten zur Gänze überwunden werden könnten, wäre der zeitliche Aufwand so groß, dass im Jahr 2018 voraussichtlich ganze Beförderungsstränge mit einer Vielzahl von Beförderungen nicht vollzogen werden könnten. Ein Verzicht auf die Vorbeurteilung erscheine daher mit Blick auf die Praktikabilität, Chancengleichheit, Transparenz, Nachvollziehbarkeit und zur Vermeidung eines monatelangen Beförderungsstillstandes in der Behörde zumindest in den Fällen als angemessen und verhältnismäßig, in denen in einer Vergleichsgruppe jedenfalls eine unplausible Vorbeurteilung vorhanden sei und damit eine Vergleichbarkeit bei den Vorbeurteilungen fehle bzw. nicht herstellbar sei. Da in der Vergleichsgruppe des Antragstellers von 30 Vorbeurteilungen 8 (knapp 30 Prozent) unplausibel seien, sei auch hier eine Auswahlentscheidung für Beförderungen in Ämter der Besoldungsgruppe A 10 ohne Berücksichtigung der Vorbeurteilung getroffen und gemäß Ziffer 4.2 BefRiLiPol das Datum der Laufbahnprüfung und damit die Dauer des Qualifizierungszeitraums für die Laufbahngruppe 2 als nächstes leistungsnahes Auswahlkriterium herangezogen worden. Danach habe der Antragsteller Platz 26 und die Beigeladenen zu 1. bis 3. hätten die Plätze 18, 19 und 20 der Beförderungsrangliste belegt. Die vom Antragsteller vorgeschlagene Lösungsalternative, das Gesamturteil der Vorbeurteilungen auszublenden und unmittelbar eine ausschärfende Betrachtung der Vorbeurteilungen vorzunehmen, sei nicht gangbar.
Mit Beschluss vom 19. Januar 2018 hat das Verwaltungsgericht der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die Beigeladenen zu 1. bis 3. „nach Besoldungsgruppe A 10“ zu befördern.
Der Antragsteller habe eine Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs glaubhaft gemacht. Die Antragsgegnerin sei zwar zu Recht davon ausgegangen, dass sowohl die Vorbeurteilung des Antragstellers als auch die Vorbeurteilungen der Beigeladenen zu 1. bis 3. nach den Grundsätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 21. Dezember 2016 (a. a. O.) aufgestellt habe, an einem nicht mehr korrigierbaren Fehler litten, weil das Gesamturteil nicht begründet worden sei. Um ein faires und objektives Auswahlverfahren durchzuführen, hätten die Vorbeurteilungen der Beteiligten jedoch neu erstellt werden müssen. Obgleich es durchaus nicht auszuschließen sei, dass es Situationen geben könne, in denen es dem Dienstherrn nicht zugemutet werden könne, Vorbeurteilungen neu zu fertigen, lägen derartige außergewöhnliche Umstände im Streitfall nicht vor. Es komme nicht darauf an, ob - wie die Antragsgegnerin vortrage - das Gesamturteil einer Vielzahl der insgesamt 2.497 in ihrem Bereich zum Stichtag 1. September 2014 gefertigten Vorbeurteilungen nach den jüngeren bundesverwaltungsgerichtlichen Maßstäben unplausibel sei. Entscheidend seien hier allein die Vorbeurteilungen des Antragstellers und der 3 Beigeladenen, möglicherweise - im Falle einer erneuten Auswahlentscheidung unter allen 10 bislang noch nicht beförderten Beamten in Bezug auf die 3 freigehaltenen Stellen - auch die Vorbeurteilungen der weiteren 9 bislang nicht ausgewählten Beamten. Nach eigenen Angaben der Antragsgegnerin seien danach maximal 8 Vorbeurteilungen neu zu erstellen, um eine ordnungsgemäße Auswahlentscheidung für die restlichen drei zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 10 bei der Polizeiinspektion F. treffen zu können. Die Antragsgegnerin habe nicht dargelegt, warum es ihr nicht möglich bzw. nicht zumutbar sei, maximal 8 Vorbeurteilungen neu zu fertigen. Da der erforderliche Anordnungsgrund ebenfalls vorliege, sei dem Eilantrag des Antragstellers stattzugeben.
Gegen diese Entscheidung wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde, der der Antragsteller entgegentritt. Die Beigeladenen haben sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet.
1. Entgegen der Auffassung des Antragstellers (Beschwerdeerwiderung - BE - vom 6.3.2018, S. 1 [Bl. 74/Gerichtsakte - GA -]) scheitert die Zulässigkeit der Beschwerde nicht daran, dass die Antragsgegnerin innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO keinen ausdrücklichen Beschwerdeantrag gestellt hat.
Zwar verlangt die in § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO geforderte Beschwerdebegründung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO einen bestimmten Antrag, der sich aus dem Antrag auf Aufhebung bzw. Änderung des angefochtenen Beschlusses und dem Sachantrag zusammenzusetzen hat; mangelt es an einem solchen Antrag, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen (§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO). Der Beschwerdeantrag muss indes nicht ausdrücklich als solcher gestellt werden, sondern kann sich - wie im Streitfall - sinngemäß auch aus den Beschwerdegründen ergeben. Insofern genügt es dem Antragserfordernis im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO, wenn sich aus dem innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO Vorgetragenen mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln lässt, in welchem Umfang und mit welchem Ziel die Entscheidung des Verwaltungsgerichts angefochten werden soll (Bay. VGH, Beschluss vom 28.12.2016 - 15 CS 16.1774, juris Rn. 21; Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 146 VwGO Rn. 21). Hier lässt sich der - innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO am 21. Februar 2018 beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht eingegangenen - Beschwerdebegründung der Antragsgegnerin vom 15. Februar 2018 eindeutig entnehmen, dass die Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses dahingehend begehrt wird, den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wegen Fehlens eines Anordnungsanspruchs des Antragstellers abzulehnen (Beschwerdebegründung - BB - vom 15.2.2018, S. 5 [Bl. 72/GA]). Aus dem Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 2013 (- 8 ME 162/13 -) kann der Antragsteller in diesem Zusammenhang nichts für sich herleiten, weil sich dort offenbar gerade nicht mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln ließ, in welchem Umfang und mit welchem Ziel die vorinstanzliche Entscheidung angegriffen werden sollte.
2. Die Beschwerde hat auch in der Sache Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Änderung der vorinstanzlichen Entscheidung im tenorierten Sinne. Anders als das Verwaltungsgericht vermag der Senat eine Verletzung des Bewerbungsverfahrensanspruchs des Antragstellers nicht festzustellen. Dementsprechend dringt dieser mit seinem Eilantrag nicht durch.
a) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgehoben (Beschlussabdruck - BA -, S. 5), dass Auswahlentscheidungen als Akt wertender Erkenntnis lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften oder mit höherrangigem Recht vereinbare Richtlinien (Verwaltungsvorschriften) verstoßen hat (BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - BVerwG 2 A 1.02 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 15.11.2010 - 5 ME 244/10 -, juris Rn. 20; Beschluss vom 6.10.2011 - 5 ME 296/11 -, juris Rn. 3). Erweist sich die Auswahlentscheidung anhand dieses Maßstabs als fehlerhaft und lässt sich nicht ausschließen, dass der jeweilige Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung zum Zuge kommt, erscheint eine Auswahl des jeweiligen Antragstellers also jedenfalls möglich (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.9.2002 - 2 BvR 857/02 -, juris Rn. 11ff.; BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 32; Nds. OVG, Beschluss vom 8.9.2011 - 5 ME 234/11 -, juris Rn. 27), hat der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes Erfolg. Dabei darf das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Prüfungsmaßstab, -umfang und -tiefe nicht hinter einem Hauptsacheverfahren zurückbleiben (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 32). Das bedeutet, dass sich die Verwaltungsgerichte nicht auf eine wie auch immer geartete summarische Prüfung beschränken dürfen, sondern eine umfassende tatsächliche und rechtliche Überprüfung der Bewerberauswahl vornehmen müssen.
Wie die Vorinstanz ebenfalls zu Recht herausgestellt hat (BA, S. 5), ergibt sich der im Streitfall zu beachtende rechtliche Rahmen aus Art. 33 Abs. 2 GG, wonach öffentliche Ämter im statusrechtlichen Sinne nur nach Kriterien vergeben werden dürfen, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der Beamte den Anforderungen des Amtes genügen wird. Der Dienstherr darf das Amt nur demjenigen Bewerber verleihen, den er aufgrund eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Leistungsvergleichs als den am besten geeigneten ausgewählt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -, juris Rn. 19). Dementsprechend darf die Bewerbung des Konkurrenten nur aus Gründen zurückgewiesen werden, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 21; Urteil vom 29.11.2012 - BVerwG 2 C 6.11 -, juris Rn. 10).
Dem Grundsatz der Bestenauslese entspricht es, zur Ermittlung des Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen. Dies sind regelmäßig die aktuellen dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - BVerwG 2 C 16.02 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 20.6.2013, a. a. O., Rn. 21; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2012 - 5 ME 235/12 -, juris Rn. 18; Beschluss vom 14.11.2013 - 5 ME 228/13 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 23.5.2014 - 5 ME 61/14 -), weil für die zu treffende Entscheidung hinsichtlich Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung auf den aktuellen Stand abzustellen ist. Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013, a. a. O., Rn. 21). Ist aufgrund dieser aktuellen Beurteilungen von einer im Wesentlichen gleichen Beurteilung auszugehen, ist für die Auswahlentscheidung (zunächst) auf weitere unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 - BVerwG 2 C 14.02 -, juris Rn. 22f.; Nds. OVG, Beschluss vom 27.5.2005 - 5 ME 57/05 -, juris Rn. 20), ehe die Heranziehung nicht leistungsbezogener Hilfskriterien in Betracht kommt. Sofern Bewerber in der aktuellen dienstlichen Beurteilung mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden sind, hat der Dienstherr (als weiteres unmittelbar leistungsbezogenes Kriterium) zunächst die aktuellen Beurteilungen umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2014 - BVerwG 2 VR 1.14 -, juris Rn. 35; Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016 - 5 ME 151/16 -, juris Rn. 19). Sind die Bewerber auch nach der umfassenden inhaltlichen Auswertung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen („ausschärfende Betrachtung“) als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen, kann die zuständige Behörde auf andere leistungsbezogene Gesichtspunkte - wie etwa die Vorbeurteilung - abstellen.
b) Gemessen an diesen Grundsätzen hält die zu Lasten des Antragstellers getroffene Auswahlentscheidung der beschwerdegerichtlichen Überprüfung stand.
aa) Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass die Antragsgegnerin anhand des Vergleichs der aktuellen dienstlichen Beurteilungen (auch) des Antragstellers und der Beigeladenen zu 1. bis 3. zu der Einschätzung gelangt ist, diese seien im Wesentlichen gleich beurteilt worden.
Sowohl der Antragsteller als auch die Beigeladenen zu 1. bis 3. haben in ihrer jeweiligen Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum: 1. September 2014 bis 31. August 2017) das Gesamturteil „C - entspricht voll den Anforderungen -“ erhalten. Ihnen ist darüber hinaus jeweils die Binnendifferenzierung „oberer Bereich“ zuerkannt worden. Nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats handelt es sich bei den Binnendifferenzierungen „oberer Bereich“, „mittlerer Bereich“ und „unterer Bereich“ zwar nicht um Vollnoten, sondern um Zwischenstufen innerhalb der Wertungsstufe „C“; diese Binnendifferenzierungen sind jedoch ein aussagekräftiges Differenzierungskriterium, mit dem messbare und beachtliche Bewertungsunterschiede zum Ausdruck gebracht werden sollen, um einen Leistungsvergleich zu ermöglichen (Nds. OVG, Beschluss vom 18.8.2011 - 5 ME 209/11 -, juris Rn. 6f.; Beschluss vom 9.8.2012 - 5 ME 141/12 -, juris Rn. 7; Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 14). Dementsprechend ist die Antragsgegnerin im Einklang mit den maßgeblichen rechtlichen Grundsätzen davon ausgegangen, dass der Antragsteller und die Beigeladenen zu 1. bis 3. aufgrund des Vergleichs des Gesamturteils ihrer aktuellen dienstlichen Beurteilungen (Vollnote und Binnendifferenzierung) im Wesentlichen leistungsgleich seien.
Die Antragsgegnerin hat die aktuellen dienstlichen Beurteilungen (u. a.) des Antragstellers und der Beigeladenen zu 1. bis 3. zum Stichtag 1. September 2017 darüber hinaus - der dargelegten Rechtsprechung folgend, wonach die zuständige Behörde, sofern Bewerber mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden sind, zunächst die aktuellen Beurteilungen umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis zu nehmen hat, ehe sie auf weitere Auswahlkriterien abhebt (s. o.) - einer ausschärfenden Betrachtung unterzogen. Wie sich dem Auswahlvermerk vom 15. November 2017 (noch hinreichend) entnehmen lässt, hat die Antragsgegnerin bei denjenigen Beamten der Vergleichsgruppe, die - wie der Antragsteller und die Beigeladenen zu 1. bis 3. - mit dem Gesamturteil „C - oberer Bereich -“ bewertet worden sind, im Folgenden darauf abgestellt, wie häufig ihnen bei der Bewertung der 8 Einzelleistungsmerkmale die Wertungsstufe „B“ zuerkannt worden ist. Diese Betrachtung ergab, dass eine gewisse Anzahl der mit „C/oben“ Beurteilten bei 4 der 8 Einzelmerkmale die Stufe „B“ erhalten hatten; diese Beamten wurden aufgrund der ausschärfenden Betrachtung der aktuellen Regelbeurteilungen für eine Beförderung vorgesehen (vgl. die Beförderungsliste, Bl. 8/Beiakte 001) und sind zwischenzeitlich befördert worden. Es verblieb jedoch eine Anzahl von Beamten, die - wie der Antragsteller und die Beigeladenen zu 1. bis 3. - bei der Bewertung der Einzelmerkmale (lediglich) dreimal die Stufe „B“ (und fünfmal die Stufe „C“) erhalten hatte; diese Anzahl von Beamten überstieg die Anzahl an verbleibenden Beförderungsstellen (vgl. die Beförderungsliste, Bl. 8/Beiakte 001).
Dass die Antragsgegnerin diese Beamten auch nach ausschärfender Betrachtung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen als im Wesentlichen gleich beurteilt angesehen hat und dementsprechend zu der Einschätzung gelangt ist, dass „über den Vergleich der aktuellen Beurteilung eine Auswahlentscheidung nicht abschließend getroffen werden konnte“ (Auswahlvermerk vom 15.11.2017, S. 2 [Bl. 3/Beiakte 001]), begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Es liegt im Auswahlermessen der zuständigen Behörde, welche Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung sie überhaupt oder in besonderem Maße zur Bewertung der Eignung der Bewerber für das Beförderungsamt heranzieht. Eine Pflicht, alle Einzelmerkmale gleich zu gewichten und sie dann im Wege des Notenstufenvergleichs gegeneinander aufzusummieren, besteht für die zuständige Behörde ebenso wenig wie die Verpflichtung zu einer bestimmten Gewichtung einzelner Merkmale, wenn dies die gleichmäßig anzuwendenden Beurteilungsrichtlinien nicht vorsehen. Hieraus folgt aber auch, dass die zuständige Behörde nicht gehindert ist, alle Einzelmerkmale gleich zu gewichten (Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 22 m. w. Nw.). Da die hier maßgeblichen „Beurteilungsrichtlinien für die Polizei des Landes Niedersachsen“ vom 11. Juli 2008 (BRLPol) entsprechende Vorgaben nicht enthalten, war der Antragsgegnerin somit nicht verwehrt, alle Einzelmerkmale als gleichgewichtig anzusehen und im Hinblick auf den Kreis derjenigen Beamten, die - wie der Antragsteller und die Beigeladenen zu 1. bis 3. - bei 3 der 8 Einzelmerkmale mit der Stufe „B“ bewertet worden sind, von einem „Leistungsgleichstand“ auszugehen.
Wegen des Ermessens der zuständigen Behörde bei Durchführung der ausschärfenden Betrachtung war die Antragsgegnerin auch nicht gehalten, den Merkmalen der Befähigungseinschätzung ein ausschlaggebendes Gewicht zuzuerkennen. Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt hat (UA, S. 6),
„Allein auf Grundlage der aktuellen dienstlichen Beurteilungen kann allerdings keine Auswahl zwischen den Beigeladenen und dem Antragsteller getroffen werden. Denn die vier Beteiligten wurden - abgesehen von dem nicht ausschlaggebenden Merkmal „Kreativität“ beim Beigeladenen zu 2. - gleich beurteilt. Sowohl nach der Vollnote als auch nach der vorzunehmenden Binnendifferenzierung der letzten aktuellen Beurteilung ergeben sich keine Leistungsvorsprünge eines oder mehrere Bewerber“,
ist diese Passage daher zumindest missverständlich formuliert. Denn es ist nicht maßgeblich, ob das Verwaltungsgericht die Befähigungseinschätzung für nicht ausschlaggebend hält, um einen Leistungsvorsprung zu begründen, sondern ob eine entsprechende Einschätzung der Antragsgegnerin (mit Blick auf den insoweit bestehenden eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungsspielraum, s. o.) rechtlichen Bedenken begegnet. Ungeachtet dessen lässt sich den zitierten Ausführungen der Vorinstanz nicht entnehmen, dass eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung auch im Hinblick auf das Erfordernis der ausschärfenden Betrachtung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen stattgefunden hat. Diesem Erfordernis hat die Antragsgegnerin indes - wie dargestellt - Rechnung getragen.
bb) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (UA, S. 6f.) durfte die Antragsgegnerin bei der streitgegenständlichen Auswahlentscheidung auch von Ziffer 4.1 BefRiLiPol abweichen und im weiteren Leistungsvergleich generell auf die Heranziehung der Vorbeurteilung - hier: der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 - verzichten.
Nach Ziffer 4.1 BefRiLiPol („unmittelbar leistungsbezogene Kriterien [Hauptkriterien]“) sind die folgenden Kriterien
„nach ständiger Rechtsprechung stets vorrangig gegenüber Hilfskriterien heranzuziehen, und zwar in der Reihenfolge
-
Vollnote der aktuellen dienstlichen Beurteilung,
Binnendifferenzierung der aktuellen dienstlichen Beurteilung oder - sofern keine Binnendifferenzierung in der jeweiligen Wertungsstufe erfolgt - ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung,
Vollnote der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung),
Binnendifferenzierung der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung) oder - sofern keine Binnendifferenzierung in der jeweiligen Wertungsstufe erfolgt - ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung).“
Diese Verfahrensweise entspricht allerdings insofern nicht mehr der ständigen Rechtsprechung des beschließenden Senats, als - wie dargelegt - eine ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung auch in denjenigen Fällen zu erfolgen hat, in denen die jeweilige Wertungsstufe eine Binnendifferenzierung aufweist (Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 16 bis 22, Rn. 25 bis 31). Was die Heranziehung der Vorbeurteilungen als weiteres Auswahlkriterium betrifft, hat der beschließende Senat hervorgehoben, dass sich die zuständige Behörde insoweit nicht auf einen Vergleich der Vollnoten beschränken darf, sondern dass sie, sofern die Wertungsstufen Binnendifferenzierungen enthalten, auch diese Binnendifferenzierungen zu berücksichtigen hat (Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 24 m. w. Nw.); ergibt sich danach kein Leistungsunterschied, so können - nicht: müssen - die Vorbeurteilungen ebenso wie die aktuellen dienstlichen Beurteilungen ausgewertet werden (Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 24). Soweit also auch der vierte, die Vorbeurteilung betreffende Spiegelstrich der Ziffer 4.1 BefRiLiPol „Binnendifferenzierung“ und „ausschärfende Betrachtung“ gleichsetzt, lässt diese Vorgehensweise auch hier unberücksichtigt, dass die von den zuständigen Beurteilern durchgeführte Binnendifferenzierung streng von der ausschärfenden Betrachtung, also einer umfassenden inhaltlichen Auswertung fertiggestellter dienstlicher Beurteilungen nach Maßgabe der Umstände des jeweiligen Einzelfalls im Rahmen eines Auswahlverfahrens durch die hierfür zuständige Behörde, zu unterscheiden ist (Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 30) und der Notenvergleich bei der Vorbeurteilung auch eine etwaige Binnendifferenzierung einschließen muss. Wollte die Antragsgegnerin den vierten Spiegelstrich von Ziffer 4.1 BefRiLiPol (in der durch die Rechtsprechung des beschließenden Senats modifizierten Form) weiterhin bei Beförderungsentscheidungen zur Anwendung bringen, so stellte sich somit grundsätzlich die Folgefrage, ob sie ihn nunmehr dahingehend auslegt, dass auch im Rahmen eines Vergleichs der Vorbeurteilungen nach der Betrachtung von Vollnote nebst etwaiger Binnendifferenzierung eine inhaltliche Ausschärfung stattzufinden hat oder nicht. Diese Frage ist hier indes nicht entscheidungserheblich. Denn die Vorgehensweise der Antragsgegnerin, in Fallkonstellationen wie dem Streitfall - d. h., wenn in einer Vergleichsgruppe mit Blick auf die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Plausibilisierung von Gesamturteilen bei im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 17.9.2015 - BVerwG 2 C 27.14 -, juris Rn. 11, 30ff.; Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 38ff.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 17ff.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 51.16 -, juris Rn. 11ff.) jedenfalls eine Vorbeurteilung wegen mangelnder Plausibilisierung des Gesamturteils fehlerhaft ist - von einer Heranziehung der Vorbeurteilung als weiteres Auswahlkriterium abzusehen und stattdessen auf ein leistungsnahes Hilfskriterium im Sinne von Ziffer 4.2 BefRiLiPol abzuheben (BB vom 15.2.2018, S. 3 [Bl. 70/GA]), ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Antragsgegnerin hat ausgeführt, dass in der Vergleichsgruppe des Antragstellers 8 von 30 Vorbeurteilungen mit Blick auf die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Plausibilisierung von Gesamturteilen bei im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 17.9.2015, a. a. O.; Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O.) nicht plausibel seien, weil das Gesamturteil nicht hinreichend begründet worden sei; die Erstellung neuer Vorbeurteilungen zur Behebung dieses Mangels scheide insbesondere aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität aus. Gegen diese Erwägungen ist beschwerdegerichtlich nichts zu erinnern.
(1) Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Senats, dass dienstliche Beurteilungen nur eingeschränkt überprüfbar sind mit der Folge, dass sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf beschränken muss, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 8.78 -, juris Rn. 18; Beschluss vom 18.6.2009 - BVerwG 2 B 64.08 -, juris Rn. 6; Urteil vom 17.9.2015, a. a. O., Rn. 9; Nds. OVG, Beschluss vom 28.11.2012 - 5 ME 240/12 -, juris Rn. 26). Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, so sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzuwendenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden (BVerwG, Beschluss vom 18.6.2009, a. a. O., Rn. 6). Das Gericht hat dann auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen - speziell denen der maßgeblichen Laufbahnverordnung - sowie mit sonstigen gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.12.2003 - BVerwG 2 A 2.03 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, juris Rn. 8). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980, a. a. O., Rn. 18; Urteil vom 17.9.2015, a. a. O., Rn. 9).
Das Gebot, bei der Erstellung der Beurteilung von einem richtigen Sachverhalt auszugehen und allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe zu beachten, erfordert es, nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund der betroffene Beamte das ihm durch die dienstliche Beurteilung erteilte Gesamturteil erhalten hat (Nds. OVG, Beschluss vom 10.1.2008 - 5 LA 102/04 -, juris Rn. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen das Gesamturteil und die Einzelbewertungen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt (BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O.Rn. 39). Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es bei einer im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung regelmäßig einer gesonderten Begründung des Gesamturteils, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird (BVerwG, Urteil vom 17.9.2015, a. a. O., Rn. 30; Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 39f.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 58ff.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 51.16 -, juris Rn. 11ff.). Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17.9.2015, a. a. O., Rn. 37; Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 42; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, a. a. O., Rn. 64). Diese Begründung des Gesamturteils kann im gerichtlichen Verfahren nicht mehr nachgeholt werden (BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 41; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, a. a. O., Rn. 73ff.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 51.16 -, a. a. O., Rn. 16ff.).
(2) Dem Vortrag der Antragsgegnerin, dass in der Vergleichsgruppe des Antragstellers - gemeint sind offenbar die 30 in der Beförderungsliste (Bl. 8/Beiakte 001) aufgeführten Personen - mangels hinreichender Plausibilisierung des Gesamturteils im Sinne der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung 8 von 30 Vorbeurteilungen fehlerhaft seien (Antragserwiderung - AE - vom 13.12.2017, S. 3f. [Bl. 26f./GA]), ist der Antragsteller nicht entgegengetreten. Hierauf kommt es jedoch letztlich nicht entscheidend an, weil jedenfalls die Vorbeurteilung des Antragstellers zum Stichtag 1. September 2014 mit Blick auf die dargestellte neuere höchstrichterliche Rechtsprechung an einem Plausibilisierungsmangel im Hinblick auf das dortige Gesamturteil leidet. Denn dem Antragsteller ist trotz des Umstandes, dass er im Rahmen der Bewertung der Einzelmerkmale bei 7 der Merkmale die Wertungsstufe „C“ und nur beim einem der Merkmale die Wertungsstufe „B“ erhalten hat, das Gesamturteil „C - oberer Bereich -“ zuerkannt worden, ohne dass diese deutliche Diskrepanz zwischen Einzelmerkmal- und Gesamtbewertung im Einzelnen erläutert worden wäre (vgl. Bl. 48ff./Beiakte 002). Da sich im Falle einer derartigen Bewertung der Einzelmerkmale das vergebene Gesamturteil nicht - vergleichbar mit einer Ermessensreduktion auf Null - aufdrängt, erweist sich jedenfalls die Vorbeurteilung des Antragstellers mit Blick auf die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung als fehlerhaft.
(3) Die Antragsgegnerin hat weiter vorgetragen, dass es zum Stichtag 1. September 2014 in ihrem Bereich insgesamt 2.497 Beurteilungen gegeben habe und dass hiervon nach der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Plausibilisierung des Gesamturteils bei im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen etwa 10 Prozent fehlerhaft sein dürften (BB vom 15.2.2018, S. 2 [Bl. 69/GA]). Dem ist der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nicht entgegengetreten. Die Antragsgegnerin hat sodann weiter ausgeführt, angesichts des Umstandes, dass ca. 90 Prozent der Vorbeurteilungen rechtmäßig seien, habe man auf sie als zweites Auswahlkriterium nicht durch Änderung der maßgeblichen Beförderungsrahmenrichtlinien landesweit verzichten wollen und sich deshalb dazu entschieden, nur in denjenigen Fällen generell von der Heranziehung der Vorbeurteilung als weiteres Auswahlkriterium abzusehen, in denen in der betreffenden Vergleichsgruppe jedenfalls eine unplausible Vorbeurteilung vorhanden sei (BB vom 15.2.2018, S. 2 [Bl. 70/GA]; ergänzende BB vom 15.3.2018, S. 2 [Bl. 82/GA]). Diese Verwaltungspraxis ist vor dem Hintergrund der (eingeschränkten, s. o.) gerichtlichen Überprüfungsbefugnis von Auswahlentscheidungen vertretbar. Sie stellt für denjenigen Zeitraum, in dem die Vorbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 grundsätzlich noch Eingang in eine Auswahlentscheidung finden kann, einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Leistungsgrundsatz, dem Rechtsfrieden und dem faktisch Möglichen unter Berücksichtigung des Aspekts der Verwaltungspraktikabilität dar.
Die Vorbeurteilung des Antragstellers ist - ebenso wie die Vorbeurteilung der Vergleichsgruppe - als Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 erstellt worden. Zu diesem Zeitpunkt galt für den Bereich der dienstlichen Beurteilungen niedersächsischer Polizeibeamter, die auf der Grundlage der „Beurteilungsrichtlinien für die Polizei des Landes Niedersachsen“ vom 11. Juli 2008 (BRLPol) erfolgten, nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats, dass die Vergabe des Gesamturteils „C - mittlerer Bereich -“ ohne eine weitere Plausibilisierung durch die Beurteiler allein aus den Bewertungen heraus schlüssig war, wenn alle 8 Leistungsmerkmale mit „C“ bewertet worden waren, wenn 7 Leistungsmerkmale mit „C“ und eines mit „B“ oder „D“ bewertet worden war, oder wenn 6 Leistungsmerkmale mit „C“ und zwei mit „B“ oder mit „D“ bewertet worden waren; nur, wenn die Beurteiler trotz dieser Bewertungen der einzelnen Leistungsmerkmale im Gesamturteil nicht die Note „C- mittlerer Bereich -“ vergeben wollten, hatten sie dies zu plausibilisieren (Nds. OVG, Beschluss vom 9.5.2012 - 5 LA 100/11 -, juris Rn. 6ff.). Weiterhin hatte der beschließende Senat in seinem Beschluss vom 9. Mai 2012 entschieden, dass die Gesamturteile „C - oberer Bereich -“ bzw. „C - unterer Bereich -“ ohne eine weitere Plausibilisierung der Beurteiler schlüssig seien, wenn 5 Leistungsmerkmale mit „C“ und 3 mit „B“ oder „D“ bewertet worden waren, oder wenn der Betreffende viermal mit „C“ und viermal mit „B“ oder „D“ bewertet worden war; lediglich Abweichungen hiervon waren von den Beurteilern zu plausibilisieren (a. a. O., Rn. 15ff.). Aufgrund dieser Rechtsprechung, die in der Folgezeit bekräftigt und in Bezug auf die Bewertung von 11 Leistungsmerkmalen fortentwickelt worden ist (Nds. OVG, Beschluss vom 29.7.2015 - 5 ME 107/15 -), war der Dienstherr also in einer Vielzahl von Fallkonstellationen gar nicht zu einer gesonderten Begründung des Gesamturteils dienstlicher Beurteilungen gehalten. Hinzu kam, dass eine Nachholung der fehlenden Begründung des Gesamturteils im gerichtlichen Verfahren als möglich angesehen wurde (vgl. etwa Nds. OVG, Beschluss vom 10.3.2016 - 5 LA 157/15 -); die verschärften Plausibilisierungsanforderungen für im Ankreuzverfahren erstellte dienstliche Beurteilungen sowie die fehlende Nachholbarkeit der Begründung des Gesamturteils im gerichtlichen Verfahren sind erst durch die genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts aus den Monaten September 2015, Dezember 2016 und März 2017 (a. a. O.) - und damit zeitlich deutlich nach dem hier maßgeblichen Beurteilungsstichtag (1. September 2014) - konturiert worden. Dementsprechend musste die Antragsgegnerin bei Abfassung der Vorbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2014 nicht damit rechnen, dass etwa 10 Prozent der gesamten Stichtagsbeurteilungen in ihrem Bereich im Hinblick auf eine fehlende Plausibilisierung des Gesamturteils rechtlichen Bedenken begegnen könnten.
Naturgemäß konnten sich auch die Betreffenden zum Zeitpunkt der Eröffnung ihrer Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 (noch) nicht auf diese Rechtsprechung berufen. Dienstliche Beurteilungen stellen zwar keine Verwaltungsakte dar (BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - BVerwG 2 C 16.72 -, juris Rn. 21ff.) und sind demnach nicht der Bestandskraft fähig. Dies bedeutet aber nicht, dass ein Beamter, der sich mit einer dienstlichen Beurteilung nicht abzufinden vermag, verfahrensrechtlich relevante Reaktionen beliebig lange hinauszögern dürfte. Er kann vielmehr - je nach dem Zeitablauf und den Umständen des Einzelfalls - sein Widerspruchs- und Klagerecht verwirken, wenn er bei seinem Dienstherrn in zurechenbarer Weise den Anschein erweckt, dass er die Beurteilung als rechtmäßig anerkenne (OVG Lüneburg, Urteil vom 19.1.1973 - 5 OVG A 24/71 -, ZBR 1974, 385, 386). Hiervon wäre im Streitfall auszugehen, denn der Antragsteller hat Einwendungen gegen seine dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. September 2014 mit dem Gesamturteil „C/oben“ nicht erhoben. Ihm jetzt - wie das Verwaltungsgericht meint - im Rahmen einer Auswahlentscheidung, welche über drei Jahre nach Erstellung der Vorbeurteilung und zudem zeitlich nach Erstellung einer aktuellen dienstlichen (Regel-)Beurteilung erfolgt, aufgrund einer deutlich nach dem Beurteilungsstichtag 1. September 2014 ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung einen Anspruch auf erneute (Vor-)Beurteilung zum Stichtag 1. September 2014 zuzuerkennen, obwohl der Antragsteller diese Vorbeurteilung seinerzeit gar nicht angegriffen hat, liefe dem aus Treu und Glauben entwickelten Verwirkungsgedanken zuwider. Bei der Verwirkung prozessualer Befugnisse im öffentlichen Recht ist auch zu berücksichtigen, dass diese nicht nur einem schutzwürdigen Vertrauen der Gegenseite auf das Untätigbleiben des Berechtigten, sondern auch einem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Rechtsfriedens Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.1.1972 - 2 BvR 255/67 -, juris Rn. 19). Vor diesem Hintergrund war die Antragsgegnerin auch nicht - wie der Antragsteller meint (BE, S. 2 [Bl. 75/GA]) - gehalten, nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts aus den Monaten September 2015 und Dezember 2016 (a. a. O.) von Amts wegen eine Neubeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 vorzunehmen. Die vorstehenden Erwägungen gälten auch im Hinblick auf die Erstellung weiterer neuer Vorbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2014 innerhalb der hier maßgeblichen Vergleichsgruppe. Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgegangen ist, auch die Vorbeurteilungen der Beigeladenen zu 1. bis 3. müssten mangels hinreichender Plausibilisierung des Gesamturteils neu erstellt werden (UA, S. 6f.), ist auch insoweit einzuwenden, dass die Beigeladenen zu 1. bis 3. ihre Vorbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2014 nicht angegriffen haben. Im Übrigen weisen diese Vorbeurteilungen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nach der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung gerade keinen Plausibilisierungsmangel auf, weil sich bei einer Bewertung aller 8 Einzelmerkmale mit der Stufe „C“ das jeweils vergebene Gesamturteil „C - mittlerer Bereich -“ im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null geradezu aufdrängt.
Entscheidend tritt hier hinzu, dass die vom Verwaltungsgericht geforderte Neuerstellung von Vorbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2014 im Rahmen eines Auswahlverfahrens, welches zeitlich nach Erstellung der aktuellen Regelbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2017 erfolgt, in tatsächlicher Hinsicht auf Probleme stoßen kann. Die Antragsgegnerin hat insoweit zutreffend darauf hingewiesen (BB vom 15.2.2018, S. 2 [Bl. 69/GA]), dass ein weit zurückliegender Zeitraum (grundsätzlich: 1. September 2011 bis 31. August 2014) zu beurteilen wäre und deshalb eine erhöhte Wahrscheinlichkeit dafür spreche, dass die jeweiligen Erst- und Zweitbeurteiler - sofern sie überhaupt für eine Neubeurteilung zur Verfügung stünden, was etwa im Falle einer Erkrankung oder des Versterbens nicht der Fall sei - kaum noch über belastbare Erinnerungen verfügen dürften. Es besteht auch die grundsätzliche Problematik, dass diese Erinnerungen nicht mehr wiederhergestellt werden können, weil nach Ziffer 13 BRLPol Beurteilungsbeiträge und Beurteilungsnotizen nach Eröffnung der Beurteilung für die Dauer eines Jahres - und nur im Falle eines Rechtsstreits bis zu dessen Abschluss - aufzubewahren und anschließend zu vernichten sind. Mit dieser Bestimmung wird in zulässiger Weise dem Verwirkungsgedanken (s. o.) Rechnung getragen. Sind aber Beurteilungsbeiträge und -notizen nicht mehr vorhanden, ist eine Neubeurteilung letztlich faktisch unmöglich, zumal der Inhalt von Beurteilungsbeiträgen und -notizen ebenfalls kaum wiederherstellbar sein dürfte, weil sich die jeweiligen Verfasser - sofern sie sich noch im Dienst befinden und nicht durch Krankheit oder Tod an einer erneuten Beurteilungsbeitragserstellung gehindert wären - aufgrund des Zeitablaufs oftmals ebenfalls nicht mehr hinreichend erinnern könnten.
Vor dem Hintergrund dieser grundsätzlich bestehenden Schwierigkeit ist es aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und zur Vermeidung ggf. monatelanger Neubeurteilungsverfahren mit letztlich ungewissem Ausgang vertretbar, wenn die Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin dahin geht, bei Vorliegen jedenfalls einer nach der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung unplausiblen Vorbeurteilung innerhalb einer Vergleichsgruppe im jeweils streitgegenständlichen Auswahlverfahren generell von einer Heranziehung der Vorbeurteilungen als Auswahlkriterium abzusehen. Wegen der grundsätzlich erhöhten Wahrscheinlichkeit einer faktischen Unmöglichkeit der Neubeurteilung ist die Antragsgegnerin nicht gehalten, zunächst im jeweiligen Einzelfall - also dem jeweiligen Auswahlverfahren - den Versuch der erneuten Erstellung einer (Vor-)Beurteilung zum Stichtag 1. September 2014 zu unternehmen. Ebenso wenig ist sie gehalten, beim Vorliegen jedenfalls einer unplausiblen Vorbeurteilung innerhalb einer konkreten Vergleichsgruppe weitere unplausible Vorbeurteilungen in dieser Gruppe zu belegen.
(3) Da Ziffer 4.2 BefRiLiPol im Hinblick auf die Heranziehung der leistungsnahen Hilfskriterien ausdrücklich keine bestimmte Rangfolge vorsieht, konnte die Antragsgegnerin im Streitfall auf den Zeitraum seit Beginn der Qualifizierung für eine Laufbahn der Laufbahngruppe 2 abstellen und insofern Prüfungsdaten bis September 2006 berücksichtigen.
Ein Absehen von der Heranziehung der Vorbeurteilung nur im Hinblick auf das Gesamturteil und die Binnendifferenzierung, nicht aber - wie der Antragsteller hilfsweise geltend gemacht hat (Antragsbegründung - AB - vom 28.11.2017, S. 4f. [Bl. 5f./GA]) - im Hinblick auf eine ausschärfende Betrachtung, scheidet aus. Abgesehen davon, dass derzeit nicht feststeht, ob die Antragsgegnerin auch im Rahmen des Vergleichs der Vorbeurteilungen gemäß Ziffer 4.1 BefRiLiPol (in der Auslegung, die sie durch die Rechtsprechung des beschließenden Senats erfahren hat) eine ausschärfende Betrachtung vornimmt (s. o.), käme eine solche jedenfalls im Streitfall nicht in Betracht. Denn wenn bei einem unplausiblen Gesamturteil auf die Einzelmerkmale abgehoben werden könnte, bliebe die fehlende Begründung der Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte, derer es bei der Bildung des Gesamturteils bedarf, ohne rechtliche Konsequenz.
(4) Unabhängig von dem Vorstehenden hielte es der beschließende Senat aufgrund seiner Erkenntnisse aus einer Vielzahl von Beurteilungs- und Beförderungsverfahren aus dem Bereich der niedersächsischen Polizei jedenfalls aufgrund der Aktenlage für durchaus möglich, dass eine erneute Vorbeurteilung des Antragstellers, der seinerzeit bei 7 Einzelmerkmalen die Stufe „C“ und nur bei dem Einzelmerkmal („Berufliches Selbstverständnis/Bürgerorientierung“) die Stufe „B“ erhalten hatte, (lediglich) zu einem Gesamturteil „C - mittlerer Bereich -“ führen könnte. In diesem Fall würde der Antragsteller auch in Bezug auf die Vorbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 mit den Beigeladenen zu 1. bis 3. im Wesentlichen gleich beurteilt sein. Da eine ausschärfende Betrachtung nicht zwingend wäre (s. o.) und im Übrigen auch nicht zwingend zur Annahme eines Leistungsvorsprungs des Antragstellers führen müsste, würde er ggf. auch nach einer erneuten Vorbeurteilung zum Stichtag 1. September 2014 nicht für eine der freien Beförderungsstellen ausgewählt worden sein.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Beschwerdeverfahren waren nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aus Billigkeitsgründen dem Antragsteller aufzuerlegen, weil die Beigeladenen im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt und sich deshalb auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus §§ 40, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 6 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG - in der zum Zeitpunkt der Einleitung des zweiten Rechtszuges (7.2.2018) geltenden Fassung vom 29. Juni 2015 (BGBl. I S. 1042), beträgt also die Hälfte der Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltfähiger Zulagen. Auszugehen ist insoweit von dem im Zeitpunkt der Einleitung des zweiten Rechtszugs maßgeblichen Endgrundgehalt (hierzu: Nds. OVG, Beschluss vom 11.11.2014 - 5 ME 157/14 m. w. Nw. -) der Besoldungsgruppe A 10 in Höhe von 3.631,05 EUR (§ 2 Abs. 2 Nr. 1, § 7 Abs. 1, Abs. 2 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes - NBesG - in der Fassung vom 20. Dezember 2016 [Nds. GVBl. S. 308] in Verbindung mit der dortigen Anlage 5). Hinzu tritt die allgemeine Stellenzulage gemäß § 38 NBesG in Verbindung mit den dortigen Anlagen 9 und 10 in Höhe von 89,57 EUR, die nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 des Niedersächsischen Beamtenversorgungsgesetzes (NBeamtVG) ruhegehaltfähig ist. Dementsprechend ergibt sich ein Streitwert in Höhe von 22.323,72 EUR (3.631,05 EUR + 89,57 EUR = 3.720,62 EUR; 3.720,63 EUR x 6 = 22.323,72 EUR). Die besondere Stellenzulage gemäß § 39 NBesG in Verbindung mit den dortigen Anlagen 11 (Nr. 2) und 12 ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu berücksichtigen, weil deren Ruhegehaltfähigkeit in § 5 Abs. 1 Satz 1 NBeamtVG nicht vorgesehen ist; in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 NBeamtVG ist lediglich die Ruhegehaltfähigkeit der besonderen Stellenzulage nach Nr. 3 der Anlage 11 (in bestimmter Höhe) geregelt.
Für die Streitwertfestsetzung des erstinstanzlichen Verfahrens gelten die obigen Ausführungen entsprechend, weil die dort genannten Normen, das dort bezeichnete Endgrundgehalt sowie die dort bezeichnete allgemeine Stellenzulage auch zum Zeitpunkt der Einleitung des ersten Rechtszugs (28.11.2017) maßgeblich waren. Weil die verwaltungsgerichtliche Streitwertermittlung zu Unrecht unter Einbeziehung der „Polizeizulage“ erfolgt ist, war die Streitwertfestsetzung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG von Amts wegen entsprechend zu ändern.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 6 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 VwGO
§ 38 NBesG
§ 39 NBesG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NBeamtVG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 NBeamtVG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 VR 1.16
15 CS 16.17
8 ME 162/13
2 A 1.02
5 ME 244/10
5 ME 296/11
2 BvR 857/02
2 C 16.09
5 ME 234/11
2 VR 1.13
2 C 6.11
2 C 16.02
5 ME 235/12
5 ME 228/13
5 ME 61/14
2 C 14.02
5 ME 57/05
2 VR 1.14
5 ME 151/16
5 ME 209/11
5 ME 141/12
2 C 27.14
2 C 21.16
2 C 51.16
2 C 8.78
2 B 64.08
5 ME 240/12
2 A 2.03
5 ME 175/09
5 LA 102/04
5 LA 100/11
5 ME 107/15
5 LA 157/15
2 C 16.72
5 OVG A 24/71
2 BvR 255/67
5 ME 157/14