Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-12-15, Aktenzeichen OVG 70 A 3.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:1215.OVG70A3.13.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von 30,- EUR erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig nach einem Streitwert von 12.692,53 EUR.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens J... gegen die Heranziehung zu Vorschüssen auf die Teilnehmerbeiträge für den Ausbau der in der Ortslage J... gelegenen Straßen R..., S... und L....
Das Flurbereinigungsverfahren "J..." wurde mit Anordnungsbeschluss vom 22. April 2004 als Verfahren gem. §§ 1 und 37 FlurbG i.V.m. § 56 LwAnpG eingeleitet. Es umfasst eine Fläche von ca. 1.300 ha, die u.a. die Ortslage des zur Gemeinde M...L... gehörenden Ortsteils J... umfasst. Der Kläger, der einer der drei größten Landwirte im Ort ist, ist als Eigentümer zahlreicher, u.a. in der Ortslage J... gelegener Flurstücke Teilnehmer des Verfahrens. Zu den im Anordnungsbeschluss ausgewiesenen Zielen gehört auch die Durchführung von Maßnahmen der Dorferneuerung.
Der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft erarbeitete in der Folge eine Prioritätenliste für Wegebaumaßnahmen, in deren an die Verfügbarkeit von Fördermitteln geknüpfter Umsetzung nacheinander die in der Ortslage J... gelegenen, in den Wege- und Gewässerplan aufgenommenen Wege S... (Maßnahme Nr. 1200), R... (1201) und L... (1202/1-1202/4) ausgebaut wurden.
Nachdem ein Vorschuss für den Eigenanteil an den Kosten des zuerst realisierten Ausbaus der Straße „S...“ nur bei den mit ihren Flächen an diese angrenzenden Teilnehmern gehoben worden war, beschloss der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft am 31. März 2008 (Az. VNr.:1/003/N), unter Beibehaltung dieser Systematik einen Vorschuss auf die danach von der Teilnehmergemeinschaft aufzubringenden Eigenanteile von 44.905 EUR für den Ausbau des R... zu heben. Auf dieser Grundlage wurde der Kläger mit Bescheid vom 8. Oktober 2008 (vorläufiger Bei-tragsbescheid 103601) betreffend die „1. Vorläufige Beitragshebung für die Ortslage“ unter Hinweis auf die für den Ausbau des Rotdornweges angefallenen, von den Teilnehmern des Verfahrens aufzubringenden Ausführungskosten zu einem Vorschuss in Höhe von 9.357,59 € herangezogen, der nach den auf die neuen, im Sonderhebungsgebiet gelegenen Flurstücke 9, 10 und 12 der Flur 7 entfallenden Werteinheiten berechnet war. Sein dagegen gerichteter Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 19. April 2009 zurückgewiesen.
Auf die dagegen erhobene Klage hat der Senat mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom 25. Februar 2010 (OVG 70 A 3.09; nachfolgend BVerwG, Beschluss v. 29. Juli 2010 - BVerwG 9 B 51.10 -) den Widerspruchsbescheid aufgehoben und die Sache zur erneuten Bescheidung an die obere Flurbereinigungsbehörde zurückverwiesen, da die für die Höhe des Vorschusses maßgebliche, durch den Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft vom 31. März 2008 vorgegebene Beschränkung der Vorschusshebung auf ein nur die Anlieger der ausgebauten Straße umfassendes Sonderhebungsgebiet den Anforderungen des § 19 Abs. 2 FlurbG nicht gerecht werde. Für die Einzelheiten wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils Bezug genommen.
Im Hinblick auf die sich aus dieser Entscheidung ergebenden Anforderungen hat der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft des Bodenordnungsverfahrens die Bedeutung der Ausbaumaßnahmen für die Verfahrenszwecke und die Interessen der Teilnehmer erneut geprüft und bewertet. Für die Einzelheiten wird auf die Protokolle der Vorstandssitzungen vom 26. April 2010, 21. Juni 2010 und 14. Juli 2010 verwiesen. Auf dieser Grundlage beschloss der Vorstand am 14. Juli 2010 sodann, die Hebung der Eigenanteile für den Ausbau aller in der Ortslage J... ausgebauten - nunmehr drei - Wege (S..., R... und der inzwischen ebenfalls ausgebaute L...) in der Weise vorzunehmen, dass 15 % des sich aus den Gesamtkosten aller drei Maßnahmen abzüglich der Förderung ergebenden Gesamteigenanteils von allen Teilnehmern des Bodenordnungsverfahrens gemäß § 19 Abs. 1 FlurbG aufzubringen und die verbleibenden 85 % nach § 19 Abs. 2 FlurbG auf die Teilnehmer umzulegen seien, deren Flächen in dem in der Anlage zu diesem Beschluss ausgewiesenen Sondererhebungsgebiet entsprechend ihrer farblichen Kennzeichnung mit ihren vollen Wertzahlen (rot) bzw. mit 25 % der Wertzahlen (gelb) heranzuziehen seien. Mit weiterem Beschluss vom 8. November 2010 entschied der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft, (weitere) Vorschüsse auf die Eigenanteile für die Baumaßnahmen S..., R... und L... zu heben. Zahlungspflichtig dafür seien alle Grundstückseigentümer, deren Flurstücke innerhalb des mit Beschluss vom 14. Juli 2010 festgelegten Sondererhebungsgebietes gelegen seien. Die voraussichtlichen und somit zu hebenden Kosten betrügen 161.000 €; als Beitragsmaßstab diene der Wert der neuen Grundstücke. Die aus bereits durchgeführten vorläufigen Beitragserhebungen zu den oben genannten Baumaßnahmen von den Teilnehmern geleisteten Zahlungen seien in der Hebung zu berücksichtigen. Hätten Teilnehmer aus den zurückliegenden Beitragserhebungen schon Zahlungen über den sich aus diesem Beschluss ergebenden Betrag gezahlt, werde die Mehrzahlung mit dieser Hebung nicht zurückerstattet.
Mit dem nachfolgend ergangenen Widerspruchsbescheid vom 19. April 2011 wurde der Beitrags-(Vorschuss-)bescheid vom 8. Oktober 2008 aufgehoben, soweit er den Betrag von 6.829,24 EUR überstieg. Für die Neubescheidung des Widerspruchs sei mit Blick auf den im Abgabenrecht geltenden Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung von der Sach- und Rechtslage und damit insbesondere von der Ausbausituation des Jahres 2008 ausgegangen worden. Ausgehend von der sich aus der damaligen Situation ergebenden Abgrenzung des Sonderkostenerhebungsgebietes, das nur um das nach der Einzelprüfung des Vorstands nicht einzubeziehende Flurstück 12 zu verkleinern sei, sowie von der dargelegten Beschränkung der Sonderkosten auf 85 % der von der Teilnehmergemeinschaft zu tragenden Eigenanteile betrage der für die in die Sonderkostenbeitragserhebung einzubeziehenden Grundstücke des Klägers (Flurstücke 9 und 10) zu entrichtende Vorschuss danach 6.829,24 EUR.
Gegen diesen ihm am 21. April 2011 zugestellten Widerspruchsbescheid hat der Kläger am 19. Mai 2011 erneut Klage erhoben. Der Senat hat den Widerspruchsbescheid mit Urteil vom 28. Juni 2012 (OVG 70 A 3.11) aufgehoben und die Sache zur erneuten Bescheidung an die obere Flurbereinigungsbehörde zurückverwiesen, weil der festgesetzte Vorschuss nicht dem Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft vom 8. November 2010 entsprochen habe, mit dem der für die Vorschusshebung maßgebliche Beitragsmaßstabe nach Beanstandung des ersten, dem vorangegangenen Bescheid zugrunde liegenden Maßstabs neu festgelegt und die Vorschusshebung für die Ausbaumaßnahmen in der Ortslage insgesamt auf eine neue Grundlage gestellt worden sei. Auch eine Umdeutung in einen rechtmäßigen Bescheid gleichen Inhalts komme nicht in Betracht. Dagegen spreche, dass der Kläger in Anwendung des nunmehr geltenden Beitragsmaßstabes mit einem sehr viel höheren Vorschuss heranzuziehen gewesen wäre und die Teilnehmergemeinschaft schon im Interesse einer gleichen Belastung aller Teilnehmer und einer Vermeidung nicht notwendiger Kosten nicht auf die Hebung von Beiträgen oder Vorschüssen verzichten dürfe, auf die nach der Rechtslage ein Anspruch bestehe.
Gegen den zwischenzeitlich fertig gestellten, öffentlich bekannt gemachten und dem Kläger mit der Ladung zum Anhörungstermin am 8. September 2011 auszugsweise (Einlage- und Abfindungsnachweis) zugestellten Bodenordnungsplan vom 6. Juli 2011, der unter Ziff. 4.3.2 eine den Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft vom 14. Juli 2010 umsetzende Beitragsregelung enthält, hat der Kläger keinen Widerspruch erhoben.
Mit dem auf das Urteil des Senats vom 28. Juni 2012 hin ergangenen Widerspruchsbescheid vom 23. August 2012 hob der Beklagte den vorläufigen Beitragsbescheid vom 8. Oktober 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19. April 2011 unter Hinweis auf die geänderten Beschlüsse zur Beitrags- und Vorschusshebung, angesichts derer eine nochmalige Korrektur des ersten Vorschussbetrages nicht zweckmäßig sei, auf. Auch hiergegen hat der Kläger kein Rechtsmittel eingelegt.
Mit neuem Bescheid vom 30. August 2012 wurde der Kläger auf Grundlage des – seinerseits auf die mit Beschluss vom 14. Juli 2010 festgelegten Sonderhebungsgebiete Bezug nehmenden - Vorstandsbeschlusses vom 8. November 2011 zu einem Vorschuss auf die Eigenanteile für die Baumaßnahmen S..., R... und L... in Höhe von 12.692,53 EUR herangezogen. Sein individueller Kostenanteil errechne sich aus einem Betrag je Werteinheit in Höhe von 34,7550 EUR/WE, der sich aus der Division des zu hebenden Betrages (161.000 EUR, 85 % des Gesamt-Eigenanteils für die Ortslage) durch die Gesamt-Werteinheiten der (zu berücksichtigenden) Ortslage ergebe. Die Gesamtzahl der Werteinheiten der Ortslage setze sich zusammen aus 4.556,02 WE (100 % Veranlagung) und 76,41 WE entsprechenden 305,63 WE mit 25 % Veranlagung. Für seine in der „Anlage A1: Zahlungsbegründende Flurstücke“ aufgelisteten, mit insgesamt 365,20 WE bewerteten Flurstücke 9 und 10 der Flur 7 ergebe sich daraus der Betrag von 12.692,53 EUR. Dem Bescheid waren die Beitragssätze (A2), Hinweise zum Beitragsbescheid (A 3), die Beschlüsse des Vorstands vom 14. Juli 2010 und vom 8. November „2012“ (richtig: 2010; A 4 und A 5) sowie eine Karte zum Sonderkostenbeitragsgebiet (A 6) als weitere Anlagen beigefügt.
Den hiergegen am 3. September 2012 eingelegten und unter dem 19. November 2012 begründeten Widerspruch des Klägers, mit dem er die Beteiligung befangener Vorstandsmitglieder an der Beschlussfassung vom 8. November 2010 sowie eine in verschiedenen Punkten unzureichende Berücksichtigung der Vorgaben des Urteils vom 25. Februar 2010 (OVG 70 A 3.09) beanstandete, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2013 zurück.
Mit seiner dagegen fristgemäß erhobenen Klage hält der Kläger seine Einwände aufrecht und rügt ergänzend eine unzulässige Umgehung des von der Widerspruchsbehörde zu beachtenden Verbots der reformatio in peius durch die ohne stichhaltige Begründung erfolgte Aufhebung des Beitragsvorschussbescheides vom 8. Oktober 2012 und den nachfolgenden Erlass des hier streitgegenständlichen, über den Betrag von 9.357,59 EUR hinausgehenden Widerspruchsbescheids.
Der Kläger beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Ländliche Entwicklung, Landwirtschaft und Flurneuordnung vom 24. Januar 2013 aufzuheben und die Sache zur erneuten Bescheidung an die Obere Flurbereinigungsbehörde zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Gründe des Widerspruchsbescheids.
Mit Ausführungsanordnung vom 9. Juni 2016 wurde die Ausführung des unanfechtbar gewordenen Bodenordnungsplans und seiner zwei Nachträge zum 1. August 2016 angeordnet.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (1 Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage gegen den Bescheid vom 30. August 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 24. Januar 2013 ist unbegründet, denn der Bescheid verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Weder die gegen die Richtigkeit dieses Bescheides (1.) noch die auf das Vorliegen einer unzulässigen reformatio in peius (2.) gestützten Einwände vermögen ein anderes Ergebnis zu begründen.
1. Der angefochtene Bescheid, dessen formelle Rechtmäßigkeit der Kläger zu Recht nicht in Frage stellt, ist ungeachtet der vorgebrachten Einwände gegen den der Vorschusshebung zugrunde liegenden Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft bzw. den mit diesem als maßgeblich für die Vorschusshebung erklärten Beitragsmaßstab im Ergebnis jedenfalls deshalb nicht zu beanstanden, weil der Beitragsmaßstab, auf dessen Grundlage der Vorschuss berechnet wurde, dem mit dem Bodenordnungsplan vom 6. Juli 2011 in Ziff. 4.3.2 für die endgültige Hebung der zugrunde liegenden Kosten festgesetzten Maßstab entspricht und als Teil des Bodenordnungsplans sowohl dem Kläger gegenüber als auch allen anderen Teilnehmern gegenüber bestandskräftig geworden ist.
Der mit dem Beschluss des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft vom 14. Juli 2010 festgelegte Maßstab für die Hebung der Eigenanteile für den Ausbau der S..., des R... und des L..., der eine Verteilung von 15 % der Kosten dieser Anlagen auf alle Teilnehmer des Verfahrens (gem. § 19 Abs. 1 FlurbG) und der verbleibenden 85 % (gem. § 19 Abs. 2 FlurbG) auf diejenigen Teilnehmer, deren Einlagen in den in der Anlage rot bzw. gelb gekennzeichneten Flächen abgefunden werden, mit ihren vollen Wertzahlen bzw. mit 25 % der Wertzahlen vorsah, wurde nicht nur mit Beschluss des Vorstands vom 8. November 2010 als Maßstab für die Vorschusshebung herangezogen, sondern nachfolgend auch in Ziff. 4.3.2 des Bodenordnungsplans vom 6. Juli 2011 aufgenommen. Da der Kläger gegen diesen Bodenordnungsplan und insbesondere die darin als selbständige Teilregelungen enthaltene Einbeziehung des Wege- und Gewässerplans (Plan gem. § 41 FlurbG, Ziff. 3.2) sowie die unter Ziff. 4 geregelte Kostenverteilung im Anhörungstermin am 8. September 2011 keine Widersprüche vorgebracht hat, war beides ihm gegenüber bereits vor Ergehen des hier verfahrensgegenständlichen Bescheides vom 24. Januar 2013 bestandskräftig geworden (§ 59 Abs. 2 FlurbG). Unter derartigen Umständen kann der Kläger nicht mehr verlangen, dass Vorschüsse – bei denen es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil v. 22. September 1967 – IV C 45.65 -, zit. nach juris Rn 8) um Erfüllungsvorleistungen auf die endgültige Beitragsschuld handelt – nach einem anderen als dem von ihm nicht beanstandeten Verteilungsmaßstab für die endgültigen Teilnehmerbeiträge zu heben sind. Dies gilt erst recht, wenn der Bodenordnungsplan – wie hier - in der Folge auch allen anderen Teilnehmern gegenüber bestandskräftig geworden ist (vgl. die am 9. Juni 2016 ergangene Ausführungsanordnung gem. § 61 FlurbG). Denn damit steht endgültig fest, dass die Eigenanteile für die in der Ortslage J... erfolgten Ausbaumaßnahmen nach dem sich aus dem Beschluss des Vorstands vom 14. Juli 2010 ergebenden Verteilungsmaßstab von den Teilnehmern zu erbringen sind. Für die Festsetzung eines von diesem abweichenden vorläufigen Beitragsmaßstabs für die Vorschusshebung ist kein Raum mehr (i.d.S. OVG Niedersachsen, Urteil v. 9. April 1974 – F OVG A 29/71 -, RzF 13 zu § 19 Abs. 1 FlurbG).
Der ausweislich des Bescheides umgelegte Betrag von 161.000 EUR entspricht 85 % des für die drei Maßnahmen in der Ortslage von der Teilnehmergemeinschaft zu tragenden, nach Abzug der Fördermittel verbleibenden Anteils an den Gesamtkosten (S...: 47.762,71 EUR, R...: 44.905,00 EUR, L...: 96.134,48 EUR, Gesamtanteil 188.802,19 EUR) und umfasst insoweit den vom Vorstand im Beschluss vom 14. Juli 2010 festgelegten, auf die Teilnehmer in den Sondergebieten umzulegenden und mit der am 8. November 2011 beschlossenen Vorschusshebung erhobenen Anteil an den Ausbaukosten. Die Berechnung der für die Sondergebiete zu berücksichtigenden Anzahl an Werteinheiten trägt der unterschiedlichen Heranziehung der beiden Sondergebietszonen mit voller Wertzahl bzw. ¼ der Wertzahlen Rechnung und ist rechnerisch ebenfalls nicht zu beanstanden (4.556,02 WE + 0,25 * 305,63 WE = 4.556,02 WE + 76,41 WE = 4.632,43 WE; jeweils auf die zweite Stelle gerundet). Der sich daraus für die 100 %-Zone, in der die Grundstücke des Klägers liegen, ergebende Beitragssatz wird in Anlage 2 ebenfalls rechnerisch zutreffend mit 34,7550 EUR/WE angegeben. Aus diesem Beitragssatz und den Werteinheiten, die auf die im maßgeblichen Gebiet gelegenen (neuen) Flurstücke 9 und 10 der Flur 7 der Gemarkung J... entfallen, errechnet sich der mit dem Bescheid geforderte Betrag von 12.692,53 EUR (gerundet aus 12.692,526).
2. Der angefochtene Bescheid ist auch nicht etwa deshalb rechtswidrig, weil er – wie der Kläger meint – unter „Umgehung“ des Verbots der reformatio in peius zustande gekommen ist. Abgesehen davon, dass selbst eine Verböserung in einem Widerspruchsbescheid nicht grundsätzlich ausgeschlossen, sondern nach Maßgabe des jeweils anzuwendenden materiellen Bundes- oder Landesrechts zu entscheiden ist, ob eine Verböserung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zulässig ist (vgl. BVerwG, Urteil v. 28. November 2001 – 8 C 14.01 -, zit. nach juris Rn 23), liegt eine derartige Situation hier nicht vor. Denn die Widerspruchsbehörde hat den ersten Bescheid vom 8. Oktober 2008 mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2012 unter Hinweis auf die seit Bescheiderlass grundlegend veränderte Beschlusslage des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft, die die Grundlage für eine zweite, eine Verrechnung mit der ersten Zahlung vorsehende Vorschusshebung in der Ortslage bilde, und die daraus resultierende Unzweckmäßigkeit einer erneuten Korrektur des mit dem aufgehobenen Bescheid (nur) geregelten ersten Vorschussbetrages aufgehoben. Dieser Bescheid ist mangels dagegen eingelegten Rechtsmittels des Klägers bestandskräftig geworden, so dass seine Rechtmäßigkeit hier nicht mehr zu prüfen ist.
Angesichts der Begründung des den ersten Bescheid aufhebenden Widerspruchsbescheides steht auch dessen Bindungswirkung einer erneuten Vorschusshebung nicht entgegen. Da er im Gegenteil gerade die Möglichkeit eröffnen sollte, der geänderten Beschlusslage des Vorstands zur Vorschusshebung unter Einbeziehung aller drei Ausbaumaßnahmen in der Ortslage Rechnung zu tragen, war die Ausgangsbehörde durch die Aufhebung des Vorgängerbescheides nicht daran gehindert, auf Grundlage dieser geänderten Beschlusslage einen neuen Vorschussbescheid zu erlassen, wie es hier mit dem Bescheid vom 30. August 2012 geschehen ist. Dass sie – oder die nachfolgend befasste Widerspruchsbehörde - dabei nicht deshalb an einer Entscheidung unter Beachtung der geänderten Sach- und Rechtslage gehindert war, weil das daraus resultierende Ergebnis für den Kläger ungünstiger ist als das des früheren, vom Kläger erfolgreich angefochtenen und nachfolgend aufgehobenen Bescheides, unterliegt keinem Zweifel.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 60 LwAnpG i.V.m. § 147 Abs. 1. Die Gebührenpflicht richtet sich nach Nr. 5112 der Anlage I zum GKG. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 60 LwAnpG, § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Revisionszulassungsgründe gem. § 132 Abs. 2 VwGO ersichtlich sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 37 FlurbG
§ 56 LwAnpG
§ 41 FlurbG
§ 61 FlurbG
§ 60 LwAnpG
§ 711 ZPO
§ 19 Abs. 2 FlurbG
§ 19 Abs. 1 FlurbG
§ 59 Abs. 2 FlurbG
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 70 A 3.09
9 B 51.10
70 A 3.11
IV C 45.65
8 C 14.01