Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-11-08, Aktenzeichen 17 K 1788/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:1108.17K1788.15.00

Tenor:
Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 4. Februar 2015 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Altkleidern im Stadtgebiet der Beklagten.
Sie sammelt, sortiert und veräußert mit Hilfe von bundesweit aufgestellten Sammelcontainern gebrauchte Kleidung. Auch im Stadtgebiet der Beklagten stellte sie entsprechende Container auf.
Mit Schreiben vom 27. Februar 2013 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass sie an den Standorten
- I.-----straße , Nähe Hausnummer 2,
- L. Straße, Nähe Hausnummer 9/10, Gaststätte I1. ,
- I2. -C. -Straße, Nähe Hausnummer 7 bis 17
Container zum Sammeln von Altkleidern und Schuhen aufgestellt habe und damit eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen durchführe, ohne diese zuvor gem. § 18 Abs. 1 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (KrWG) angezeigt zu haben. Mangels von ihr erstatteter Anzeige könne die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht kontrolliert werden. Es sei daher beabsichtigt, eine Untersagungsanordnung nach § 62 KrWG zu erlassen. Gleichzeitig wurde der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 15. März 2013 gegeben.
Daraufhin zeigte die Klägerin mit Schreiben vom 15. März 2013 eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern im Stadtgebiet der Beklagten an. Die Anzeige erfolgte ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, da es sich bei den gesammelten Altkleidern nicht um Abfall i.S.d. § 3 KrWG handele. In der Anzeige gab die Klägerin an, 93 festangestellte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu beschäftigen und über 34 Fahrzeuge zu verfügen. Im Stadtgebiet der Beklagten seien 10 Container aufgestellt worden. Die Sammlung sei auf Dauer angelegt, es könne aber sein, dass einzelne Standorte durch Kündigung der Grundstückseigentümer wegfielen bzw. neue Standorte hinzukämen. Das Sammlungsvolumen habe im Jahr 2013 ca. 5 Tonnen betragen. Jeder Container trage einen Hinweis, dass ausschließlich wiederverwendbare Kleidung und Schuhe einzuwerfen seien. Der Sortiervorgang erfolge in der Sortieranlage der I3. Kleidersammlung GmbH in I4. . Je nach Sortierungsgrad werde eine kleinere Teilemenge aussortiert und als Textilreste verwertet.
Mit Schreiben vom 18. März 2013 forderte die Beklagte die Klägerin auf, folgende Unterlagen bis zum 5. Mai 2013 vorzulegen:
- Gewerbeanmeldung,
- Gewerbezentralregisterauszug (für die Firma der Klägerin sowie jede weitere für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sowie der Sammlung verantwortliche Person),
- polizeiliches Führungszeugnis (für die Firma der Klägerin sowie jede weitere für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sowie der Sammlung verantwortliche Person),
- Anzeige bzw. Erlaubnis gem. §§ 53, 54 KrWG,
- Plausible Einschätzung des prozentualen Anteils der mit der Sammlung abgedeckten Haushalte,
- Angaben zur Dauer der Sammlung (Beginn, Ende, unbefristet, einmalig),
- bei Standorten auf Privatgelände: Zustimmung der Grundstückseigentümer,
- bei Standorten im öffentlichen Verkehrsraum: Sondernutzungserlaubnis der Beklagten,
- Liste der Containerstellplätze,
- Angaben zu Größe bzw. Füllvolumen der Sammelbehälter,
- Angaben zur Reinigung der Standplätze,
- Darlegung des innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege,
- Darlegung einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten,
- Darlegung bzw. Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle.
Die Klägerin ergänzte mit Schreiben vom 29. April 2013 ihre Angaben und führte aus, ein polizeiliches Führungszeugnis und ein Auszug aus dem Gewerbezentralregister sowie Angaben zu Containerstandorten seien nicht Bestandteil der Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG. Hinsichtlich der Darlegung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung werde auf die Genehmigung der Sortieranlage in I4. nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz verwiesen. Die gespendeten Materialien würden durch LKW angeliefert, erfasst und in Rollcontainern bzw. Gitterboxen verwogen. Nach einer kurzen Lagerung in einer Betriebseinheit werde das Material zu den Sortiertischen transportiert und dort manuell sortiert. Es würden acht Sortiertische für die Hauptsortierung und jeweils zwei Tische für die der Hauptsortierung nachgelagerte Feinsortierung betrieben. Sortierreste wie Störstoffe, nasse Kleidung, Verpackungsmaterial und Abfall würden hierbei entfernt und fachgerecht durch zertifizierte Entsorgungsunternehmen entsorgt. Abnehmer, Verwerter und Entsorger der sortierten Fraktionen seien im Genehmigungsverfahren der Sortieranlage dezidiert aufgelistet worden. Ca. 70 % der Eingangsmaterialien würden als tragbare Kleidung, Schuhe und Haushaltstextilien unter anderem in den 23 Läden der I3. Second Hand GmbH dem Verkauf und der Wiederverwertung zugeführt. Die Sammlung sei auf mindestens 15 Jahre angelegt und pro 500 Einwohner sei die Aufstellung eines Altkleidercontainers angestrebt. Die Container hätten die Maße 1,15 m x 1,15 m, 2,07 m und ein maximales Füllvolumen von 200 kg. Die Reinigung des Containers und des Umfeldes erfolge bei jeder Leerung, je nach Füllvolumen ein bis zwei Mal pro Woche.
Mit Schreiben vom 13. Mai 2016 forderte die Beklagte die Klägerin erneut auf, folgende Unterlagen bis zum 13. Juni 2013 vorzulegen:
- Darlegung einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten.
Mit Schreiben vom 12. Juni 2013 übersandte die Klägerin der Beklagten
- die Gewerbeanmeldung vom 5. November 2004,
- die Anzeige nach § 53 KrWG vom 22. Januar 2013,
- das polizeiliche Führungszeugnis des Geschäftsführers vom 11. Dezember 2012,
- den Gewerbezentralregisterauszug des Unternehmens vom 7. Dezember 2012.
Hinsichtlich der Liste der Containerstellplätze verwies sie nochmals darauf, dass deren Vorlage im Rahmen des Anzeigeverfahrens nicht erforderlich sei. Hinsichtlich der Sicherstellung ihrer Kapazitäten verwies sie darauf, dass sie seit 25 Jahren gewerblich Altkleider sammle. Daraufhin holte die Beklagte mit Schreiben vom 2. Juli 2013 die Stellungnahme der S. Entsorgungsbetriebe (S1. ) zur Anzeige der Klägerin ein.
Eine Kontrolle der Beklagten am 25. September 2014 ergab, dass die Container in der L. Straße und in der I2. -C. -Straße nicht mehr vorhanden waren. Der Behälter in der I5. Straße war nach wie vor vorhanden.
Mit Schreiben vom 3. November 2014 gab die Beklagte der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu der beabsichtigten Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG bis zum 5. Dezember 2015. Hierin führte sie insbesondere aus, entscheidungserheblich seien vor allem Zuverlässigkeitsaspekte.
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2014 nahm die Klägerin die Gelegenheit zur Stellungnahme wahr, verzichtete hierbei jedoch aufgrund der Beschränkung auf Zuverlässigkeitsaspekte ausdrücklich auf Ausführungen zu etwaigen entgegenstehenden öffentlichen Interessen und bat um Mitteilung, falls solche Ausführungen erforderlich sein sollten. Im Hinblick auf die drei Eintragungen im Gewerbezentralregister des Unternehmens sei anzumerken, dass diese auf die Gebiete Berlin und Kassel bezogen seien, die Niederlassung in Nordrhein-Westfalen hiervon jedoch getrennt sei. Im Hinblick auf die Einträge im Gewerbezentralregister des Geschäftsführers der Klägerin sei anzumerken, dass aufgrund dieser Eintragungen arbeitsrechtliche Konsequenzen gezogen worden seien, indem ein neuer Leiter für das Sammelgebiet West-Nordrhein-Westfalen/nördliches Rheinland-Pfalz eingestellt worden sei. Ein Grund hierfür sei die Aufstellung von Containern ohne Sondernutzungserlaubnis im Stadtgebiet der Beklagten gewesen. Ferner seien die betreffenden Container abgeräumt worden.
Mit Untersagungsverfügung vom 4. Februar 2015, der Klägerin zugestellt am 5. Februar 2015, untersagte die Beklagte der Klägerin die Durchführung der am 15. März 2013 angezeigten Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet gem. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkommen sollte, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 100 Euro pro Sammelbehälter und Aufstelltag angedroht. Für die Bearbeitung der Anzeige wurde eine Gebühr i.H.v. 325 Euro festgesetzt. Zur Begründung führte sie aus, bei den von der Klägerin gesammelten Altkleidern handele es sich um Abfälle i.S.d. § 3 KrWG. Ferner bestünden Zuverlässigkeitsbedenken i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Die Klägerin habe sich zunächst geweigert, polizeiliche Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge zu übersenden und danach lediglich einen mehr als sechs Monate alten Gewerbezentralregisterauszug hinsichtlich ihres Unternehmens vorgelegt. Eine Liste mit Containerstandorten sei nicht vorgelegt worden. Den drei Eintragungen im Gewerbezentralregisterauszug des Unternehmens der Klägerin könne nicht entgegengehalten werden, dass diese nicht die Niederlassung in Nordrhein-Westfalen beträfen, da die Klägerin als bundesweit einheitliches Unternehmen agiere. Ferner enthalte das Gewerbezentralregister hinsichtlich des Geschäftsführers der Klägerin weitere vier Eintragungen. Hinzu komme die Aufstellung von zehn Behältern im Stadtgebiet der Beklagten ohne vorherige Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG. Bei den mittlerweile abgeräumten Containern in der L. und I2. -C. -Straße hätte es einer Sondernutzungserlaubnis bedurft. Für den noch vorhandenen Container auf der I5. Straße sei nach Auskunft der grundstücksverwaltenden Stelle der Stadt S2. keine Zustimmung des Eigentümers eingeholt worden. Zudem sei dieser Standort auch sondernutzungspflichtig. Ein weiterer Container sei von der Klägerin auf dem Grundstück Gemarkung C1. -C2. , Flur 6, Flurstück 272 (gegenüber Hausnummer 93) ebenfalls auf städtischem Gelände ohne Sondernutzungserlaubnis und Eigentümerzustimmung aufgestellt worden. Hinsichtlich eines weiteren Containers auf dem Privatgrundstück Gemarkung S2. , Flur 199, Flurstück 268 sei durch Nachfrage bei der Grundstückseigentümerin ermittelt worden, dass die Aufstellung ebenfalls ohne deren Zustimmung vorgenommen worden sei. Auch in C3. und im Kreis X. sei eine gewerbliche Sammlung ohne vorherige Anzeige aufgenommen worden. Daneben sei eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht dargelegt. Insbesondere sei die Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, auf die verwiesen worden sei, nicht vorgelegt worden und die betreffenden Entsorgungsunternehmen nicht benannt worden. Die Höhe des Zwangsgeldes sei angemessen, um die Klägerin trotz entgehender Gewinne von der Durchführung der Sammlung abzuhalten. Die Gebührenfestsetzung beruhe auf Tarifstelle 28.2.1.3 zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes Nordrhein-Westfalen. Für die Bearbeitung der Anzeige sei ein Aufwand von fünf Arbeitsstunden angefallen. Pro Arbeitsstunde sei in Anlehnung an den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung nach dem Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) zu erhebenden Verwaltungsgebühren vom 2. September 2014 eine Gebühr von 65 Euro zu erheben.
Die Klägerin hat am 5. März 2015 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die von ihr gesammelten Altkleider seien kein Abfall i.S.d. § 3 KrWG. Selbst bei Einordnung der Altkleider als Abfall lägen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG nicht vor. Die für die Entsorgung der Sortierreste beauftragten Entsorgungsunternehmen seien die Entsorgungsfachbetriebe C4. -Recycling, Service und Recycling E. GmbH und der Entsorgungsfachbetrieb C5. . Ihre Sammlung sei auch nicht gem. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu untersagen. Soweit die Beklagte ihre Unzuverlässigkeit darauf stütze, sie habe zunächst keine polizeilichen Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge sowie keine Containerstandortliste vorgelegt, habe die Beklagte von ihr Ausführungen verlangt, die im Rahmen der Anzeige nach § 18 KrWG nicht erforderlich seien. Hinsichtlich der Eintragungen im Gewerbezentralregisterauszug ihres Geschäftsführers sei auszuführen, dass diese aus den Jahren 2007, 2008 und 2011 stammten und keinen Rückschluss mehr auf die Zuverlässigkeit zuließen. Schließlich könne die Unzuverlässigkeit auch nicht mit der Aufstellung der Container ohne vorherige Anzeige nach § 18 KrWG begründet werden. Sie sammle seit den 1990er Jahren Altkleider und habe die Behälter nicht erst mit In-Kraft-Treten der Anzeigepflicht zum 1. Juni 2012 aufgestellt. Zu keinem Zeitpunkt zuvor habe die Beklagte oder eine andere Behörde in Nordrhein-Westfalen geltend gemacht, Altkleidersammlungen seien als Abfallsammlung anzeigepflichtig. Mit dem Entstehen der Anzeigepflicht habe sie reagiert und die Anzeige nachgeholt. Hinsichtlich der Aufstellung von Containern ohne entsprechende Sondernutzungserlaubnis bzw. Eigentümerzustimmung sei darauf hinzuweisen, dass die seinerzeit zuständige Mitarbeiterin entlassen worden sei. Sie sammle bundesweit Altkleider mit ca. 4.000 Containern und verfüge über eine regionale Struktur. Die Mitarbeiter seien entsprechend instruiert, Altkleiderbehälter nur auf vertraglicher Grundlage mit Grundstückseigentümern bzw. aufgrund von Sondernutzungserlaubnissen aufzustellen. Bei Bekanntwerden der Vorfälle seien die Container auch stets nach Überprüfung unverzüglich abgeholt worden. Verstöße in anderen Kommunen seien nicht hinlänglich dokumentiert. Jedenfalls sei die angefochtene Verfügung selbst bei unterstelltem Zutreffen sämtlicher Vorwürfe unverhältnismäßig.
Die Klägerin beantragt,
die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 4. Februar 2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren dahingehend, die Nennung dreier Entsorgungsfachbetriebe sei zur Darlegungen einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nicht ausreichend. Entscheidungserheblich für die Einstufung der Klägerin als Unzuverlässigkeit sei nicht die unterlassene Vorlage eines Gewerbezentralregisterauszugs gewesen, sondern die Vorlage eines veralteten Auszugs, der eine aktuelle Bußgeldeintragung nicht enthalten habe. Die Verstöße in den Jahren 2007, 2008 und 2011 lägen zwar etwas länger zurück, jedoch hätten sich die Tathandlungen der Klägerin vom 30. Januar 2012, 8. November 2012 und 19. Februar 2013 unmittelbar hieran angeschlossen. Zudem enthalte ein neuerer Gewerbezentralregisterauszug eine weitere Bußgeldentscheidung vom 14. Februar 2013 zu Lasten des Geschäftsführers der Klägerin. Für die Ausführungen, die Klägerin sammle in ihrem Stadtgebiet bereits seit den 1990er Jahren, fehle jeder Anhaltspunkt. Die Entlassung der zuständigen Mitarbeiterin führe, ebenso wie die Trennung des Geschäfts der Klägerin in verschiedene Niederlassungen, nicht zu einer anderen Beurteilung der Zuverlässigkeit. Die Abholung der Container habe erst unter dem Druck der Untersagungsverfügung stattgefunden. Die Verstöße in anderen Kommunen seien hinlänglich dokumentiert. Schließlich sei die Untersagung auch nicht unverhältnismäßig, insbesondere könnten hierbei Verstöße aus anderen Kommunen zugrundegelegt werden, wenn im eigenen Zuständigkeitsbereich zumindest auch Verstöße festgestellt worden seien. Die Klägerin biete aufgrund der von ihr begangenen widerholten und schwerwiegenden Verstöße keine prognostische Gewähr dafür, dass sie sich im Rahmen ihrer abfallwirtschaftlichen Tätigkeit rechtstreu verhalten werde. Insbesondere habe gerade kein Wechsel des Geschäftsführers stattgefunden, der eine andere Geschäftspraxis erwarten lasse.
Das Gericht hat auf Anregung der Klägerin das Verfahren 17 K 2159/14 sowie von Amts wegen die Verfahren 17 L 1492/16 und 17 K 5608/16 beigezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der streitgegenständlichen und der beigezogenen Gerichtsakten sowie den des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Die angefochtene Untersagungsverfügung der Beklagten vom 4. Februar 2015 ist insgesamt rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
A. Die Untersagung der Durchführung der am 15. März 2013 angezeigten Sammlung von Altkleidern und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten ist rechtswidrig.
I. Die Beklagte hat zu Recht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung abgestellt.
Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu verstehen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 30; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 28 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 ‑ 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche noch verfassungsrechtliche Bedenken,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 15; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –, juris Rn. 32; speziell zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 32 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 22 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 ‑ 17 K 3013/14 –, juris Rn. 34 ff., jeweils m.w.N.
II. Die Untersagung ist auch formell rechtmäßig.
1. Von der Zuständigkeit der Beklagten, einer kreisfreien Stadt, als unterer Umweltschutzbehörde gem. § 38 Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) i.V.m. § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz ist auszugehen.
Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte; bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und gegebenenfalls zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden (§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG).
Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.V.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 ‑ 17 L 2471/14 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 58 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
Die Einhaltung eines solchen Neutralisationsgebots ist jedoch im gegebenen Fall hinreichend dadurch gesichert, dass sich aus dem im Internet einsehbaren Verwaltungsgliederungsplan der Beklagten ergibt, dass der Bereich der Abfallwirtschaft den S1. (seit dem 1. Januar 2014 Technischen Betriebe S2. ) als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zugewiesen ist, während die Aufgaben von der unteren Umweltschutzbehörde durch das Fachdezernat 3.31 Ordnung, Sicherheit, Recht – Umwelt wahrgenommen wird.
2. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 3. November 2014 auch ordnungsgemäß i.S.v. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) angehört worden.
III. Die Untersagung ist jedoch materiell rechtswidrig.
Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
1. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gem. § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
Auch ohne die Untersagung der klägerischen Sammlung wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien, die Abfälle aus privaten Haushaltungen i.S.d. § 3 KrWG darstellen (a.), unterliegen gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung derzeit nicht erkennbar entgegenstehen (c.).
a. In Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 1855/14 –, juris Rn. 49 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
ist von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien auszugehen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gem. § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum Kreislaufwirtschaftsgesetz zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft durch Einwurf in den von der Klägerin aufgestellten Sammel-Container unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in ein Sammelbehältnis werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Ein Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers i.S.v. § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG ist nicht möglich. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in ein öffentlich zugängliches Sammelbehältnis nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in ein Sammelbehältnis werfen, die Kleidung solle wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien in ein Sammelbehältnis im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in ein Sammelbehältnis abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung beim Einwurf in ein Sammelbehältnis nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in das Sammelbehältnis zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück – zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands – schlicht „loswerden“ will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gem. § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
b. Die Klägerin führt die Abfälle gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Gem. § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt gem. § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
Hinsichtlich der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle ist im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG eine Darlegung erforderlich. Eine Verpflichtung, im Rahmen der Anzeige einer gewerblichen Sammlung Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu erbringen, wird hingegen nicht statuiert. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 KrWG, der im Hinblick auf die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ausdrücklich eine Darlegung ausreichen lässt,
vgl. Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 – 20 B 14.666 –, juris Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11; OVG Nds., Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6, 10; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 48 ff.
Bestätigt wird dies durch die Systematik der gesetzlichen Regelungen. Die §§ 17 und 18 KrWG verwenden lediglich die Begriffe „Angaben“ und „Darlegung“. Vor dem Hintergrund des an anderen Stellen im novellierten Kreislaufwirtschaftsgesetz verwendeten Begriffes „Nachweis“ ist davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber für die Anzeige gewerblicher Sammlungen nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angesichts der dort gewählten Begrifflichkeiten mit einem geringeren Grad der Verifizierung begnügen wollte. Die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 KrWG darf daher nicht so gehandhabt werden, als handele es sich um ein präventives Erlaubnisverfahren,
vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 50; wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11.
Nach diesen Grundsätzen ist eine transparente und nachvollziehbare Darlegung jedenfalls angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien als werthaltiger Abfall so lange ausreichend, wie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 68 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 ‑ 17 K 5343/13 –, juris Rn. 57 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 52, 57.
Soweit darüber hinaus zum Teil gefordert wird, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 – AN 11 S 12.00357 –, juris Rn. 25,
oder eine lückenlose Kette des Verwertungsweges einschließlich der Verwertungsverfahren sowie der genutzten Anlagen aufzeigen,
vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 11; Bay. VGH, Beschluss vom 14. November 2013 – 20 CS 13.1704 –, juris Rn. 14 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 16. Juni 2014 – 20 ZB 14.885 –, juris Rn. 4; Bay. VGH, Beschluss vom 28. Juli 2014 ‑ 20 CS 14.1313‑ , juris Rn. 4 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 – 20 B 14.666 –, juris Rn. 33,
sind solche gesteigerten Anforderungen sind von § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 KrWG nicht gedeckt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 – 7 C 5.15 –, juris Rn. 21 ff., das insbesondere auf einen Vergleich mit den Regelungen der Nachweispflicht bei der behördlichen Vorabkontrolle der Entsorgung von gefährlichen Abfällen nach § 50 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 52 KrWG i.V.m. §§ 3 ff. der Verordnung über die Nachweisführung bei der Entsorgung von Abfällen sowie darauf abstellt, dass § 18 KrWG gerade keinen allgemeinen Erlaubnisvorbehalt, sondern lediglich eine Anzeigepflicht für gewerbliche Sammler mit dementsprechenden Kontrollmöglichkeiten vorsehe.
Hiervon ausgehend hat die Klägerin eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihr gesammelten Alttextilien dargelegt. Sie hat im Anzeigeverfahren ihr Verwertungsverfahren beschrieben. Die gesammelten Textilien würden in die nach Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigte Sortieranlage der I3. Kleidersammlung GmbH in I4. verbracht, wo sie zentral sortiert würden. Durchschnittlich 70% der Kleidungsspenden würden in den Läden des Hauptabnehmers, der I3. Second Hand GmbH, als Kleidung weiterverwendet und verkauft. Fehlwürfe und Sortierreste wie Störstoffe, nasse Kleidung und Verpackungsmaterialien würden fachgerecht durch zertifizierte Entsorgungsunternehmen entsorgt.
Auf Aufforderung der Beklagten legte sie sowohl ihre Gewerbeanmeldung vom 5. November 2004 sowie ihre Tätigkeitsanzeige nach § 53 KrWG vom 22. Januar 2013 vor.
In dem beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 legte sie zudem die erste Seite des Genehmigungsbescheides des Landesamtes für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg vom 31. Mai 2012 vor, in dem ihr die Genehmigung nach § 4 Bundes-Immissionsschutzgesetz für die Errichtung und Betreibung einer Anlage zur Behandlung (Sortierung, Pressung) und zeitweiligen Lagerung nicht gefährlicher Abfälle (Alttextilien) auf dem Grundstück N.------gasse 7, I4. erteilt wird. Auch legte sie in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 die genauen Bezeichnungen der Abfallverwerter und der ihr vertraglich verbundenen zertifizierten Unternehmen vom 27. Mai 2011, 22. September 2011, 29. September 2011 und 30. September 2011 vor. Aus diesen ergibt sich zum einen die Versicherung der Firma C4. & Co. Recycling GmbH aus Berlin, Verpackungsmaterialien aus Papier/Pappe und Kunststoff, Textilien-Federbetten (aus Sortierung), Textilien-Wollstoffe aus Sortierung zur Verwertung, Textilien-Strickstoffe aus Sortierung zur Verwertung und Textilien-Baumwollstoffe aus Sortierung zur Verwertung ohne Mengenbeschränkung oder weitere Bedingungen ordnungsgemäß zu verwerten oder gemeinwohlverträglich zu beseitigen. Zum anderen enthalten sie die Versicherung, dass die betreffende Anlage für die Entsorgung der jeweiligen Abfälle zugelassen ist. Ausweislich der Homepage der Firma C4. & Co. Recycling GmbH handelt es sich bei der Firma um einen nach § 52 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (heute § 56 KrWG) zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb,
http://www.C..........-recycling.de/unternehmen/index_entsorgVB.html; Datum des Abrufs: 5. Oktober 2016.
Entsprechende Versicherungen liegen hinsichtlich aussortierten Materials zur Verwertung und Textilien-Wollstoffe zur Verwertung (angeliefert) für die Service & Recycling E. GmbH in E. vor. Auch bei diesem handelt es sich ausweislich der Homepage um einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb,
http://www.X......../zertifikate.html; Datum des Abrufs: 5. Oktober 2016.
Auch bei der weiteren, im beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 genannten Firma C5. handelt es sich ausweislich der Homepage um einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb,
http://www.C........pdf; Datum des Abrufs: 5. Oktober 2016.
Die im beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 genannten Firmen stimmen allesamt mit den im Rahmen des hiesigen Klageverfahrens genannten Entsorgungsbetrieben überein. Der Berücksichtigung dieser Angaben steht insbesondere nicht entgegen, dass diese Angaben erst im gerichtlichen Verfahren gemacht wurden. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagung ist aufgrund ihres Charakters als Dauerverwaltungsakt die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 46.
Schließlich liegen keinerlei konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass entgegen der vorgenannten Angaben der Klägerin die Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien die Schadlosigkeit i.S.v. § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt oder die Verwertung nicht ordnungsgemäß i.S.v. § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Sie wurden weder von der Beklagten vorgetragen noch sind sie sonst ersichtlich.
c. Es bestehen im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, der gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten. Solche sind weder aus den vorgelegten Unterlagen ersichtlich noch wurden sie von der Beklagten im Verwaltungsverfahren bzw. im gerichtlichen Verfahren substantiiert dargetan,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2016 – 17 K 5608/16 –, juris Rn. 19.
Vielmehr hat die Beklagte selbst im Anhörungsschreiben an die Klägerin vom 3. November 2014 ausgeführt, entscheidungserheblich seien Zuverlässigkeitsaspekte. Die Klägerin hat daraufhin in ihrem Schreiben vom 2. Dezember 2014 angesichts dieser Beschränkung auf Zuverlässigkeitsaspekte ausdrücklich auf Ausführungen zu etwaigen entgegenstehenden öffentlichen Interessen verzichtet und um Mitteilung gebeten, falls solche Ausführungen erforderlich sein sollten. Eine solche Mitteilung machte die Beklagte nicht. Auch in dem angegriffenen Bescheid vom 4. Februar 2015 wird zur Begründung der Untersagung nicht auf entgegenstehende öffentliche Interessen abgestellt.
2. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
Unzuverlässig i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 58.
Die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, müssen dabei nicht zwingend im Rahmen des konkret untersagten Gewerbebetriebes eingetreten sein. Denn die Unzuverlässigkeit ist eine Frage der persönlichen Veranlagung und Haltung, die sich nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen beurteilt, so dass auch Komponenten außerhalb des Gewerbebetriebes maßgeblich sein können. Die Tatsachen, auf die die Unzuverlässigkeit gestützt werden soll, müssen allerdings selbst gewerbebezogen sein,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 62, 67.
Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 22 ff.; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 64;
weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – müssen in Ansehung des Umstandes, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 65; in diesem Sinne auch VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; Bay. VGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
Dies zugrunde gelegt, sind nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand noch keine (ausreichenden) Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin ergeben.
a. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergibt sich nicht aus der zunächst unterbliebenen Anzeige ihrer Sammlung oder aus unvollständigen Angaben nach erfolgter Anzeige.
Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen können die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften ohne weiteres auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. In diesem Zusammenhang trifft den Träger einer gewerblichen Sammlung insbesondere die Pflicht zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle und zu einer insoweit vollständigen Anzeige i.S.v. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG. Eine Missachtung dieser Anforderungen bedeutet jedenfalls eine potentielle Gefährdung des primären abfallrechtlichen Schutzgutes. Eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige kann deshalb zumindest dann Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden begründen, wenn die zuständige Behörde berechtigterweise auf die Unvollständigkeit hingewiesen und erfolglos um Ergänzung gebeten hat,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 68; VGH BW, Urteil vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 14.
Ein solch schwerwiegender Verstoß gegen die Anzeigepflicht gem. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG kann der Klägerin nicht zum Vorwurf gemacht werden. Zwar ist die Klägerin ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 1 KrWG nicht von selbst nachgekommen, obwohl sie nach eigenen Aussagen seit den 1990er Jahren Altkleider sammelt und sie dementsprechend Kenntnis von den für diese Tätigkeit geltenden Vorschriften haben müsste. Die Klägerin hat jedoch zeitnah nachdem sie von der Beklagten am 27. Februar 2013 auf die Anzeigepflicht hingewiesen worden ist, ihre Sammlung – wenn auch ohne Anerkennung einer Rechtspflicht – am 15. März 2013 angezeigt. Auch hat sie auf Aufforderung der Beklagten stets reagiert und weitere Nachweise vorgelegt bzw. Informationen erteilt. Hierdurch hat sie – wie bereits unter Ziffer III. 1. b. hinsichtlich der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgeführt – hinreichende Angaben gemacht, die die Beklagte in die Lage versetzen, die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG überprüfen zu können. Hierfür spricht auch, dass die Beklagte nach der letzten Rückmeldung der Klägerin vom 12. Juni 2013 die Stellungnahme der S1. nach § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG angefordert hat. Aufgrund dieser nachgeholten Anzeige kann der Verstoß gegen die Anzeigepflicht im hiesigen Verfahren nicht (mehr) zum Nachteil der Klägerin berücksichtigt werden,
vgl. zu diesem Aspekt: OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2219/14 –, juris Rn. 223; VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 –, juris Rn. 31 ff.
Nach erfolgter Anzeige hat die Klägerin lediglich genaue Angaben zum Aufstellort der Container und zu ihrer Berechtigung zur Aufstellung (öffentlich-rechtliche Sondernutzungserlaubnisse oder zivilrechtliche Erlaubnisse des Verfügungsberechtigten) sowie zunächst die Vorlage von polizeilichen Führungszeugnissen und Gewerbezentralregisterauszügen verweigert, später jedoch das polizeiliche Führungszeugnis des Geschäftsführers vom 11. Dezember 2012 und den Gewerbezentralregisterauszug des Unternehmens vom 7. Dezember 2012 vorgelegt.
Aus der Weigerung zur Vorlage einer Liste mit Containerstandorten kann schon allein deshalb nicht die Unzuverlässigkeit der Klägerin hergeleitet werden, weil sich aus § 18 Abs. 1 und Abs. 2 KrWG ein Erfordernis solcher Angaben nicht entnehmen lässt. In § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG werden hinsichtlich der Sammlung lediglich Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang sowie Menge der zu verwertenden Abfälle verlangt, nicht hingegen Angaben zu einzelnen Containerstandorten und zur Aufstellungsberechtigung. Die Angaben sollen die zuständige Behörde in die Lage versetzen, die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG überprüfen zu können. Für diese Prüfung ausreichend sind jedoch Angaben zur Anzahl der aufgestellten Container, da diese allein genügen, um die Auswirkungen der angezeigten Sammlung auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzuschätzen. Dagegen ist es nicht Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens, der Abfallbehörde zu ermöglichen, Aufgaben, die in die Kompetenz der Straßen- bzw. der Straßenverkehrsbehörde fallen, selbst wahrzunehmen oder private Rechtsverhältnisse auszuleuchten. Abgesehen davon, dass es damit an einer Rechtsgrundlage für eine derartige Forderung fehlt, dürfte eine „Containerstandortliste“ auch unpraktikabel sein, da jede Umsetzung oder Neuaufstellung eines Containers eine Änderung oder Ergänzung der Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG erforderlich machen würde. Zum Zeitpunkt der Anzeige – mindestens drei Monate vor Aufnahme der Sammlung – dürften häufig auch noch nicht sämtliche Containerstandorte feststehen, sondern nur deren (ungefähre) Gesamtzahl,
vgl. VGH BW, Beschluss vom 26. September 2013 – 10 S 1345/13 –, juris Rn. 28 f.; VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 15; OVG Nds., Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 –, juris Rn. 9; im Ergebnis ebenso OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 607/13 –, juris Rn. 18 ff.
§ 18 Abs. 2 KrWG ist ebenso nicht zu entnehmen, dass der Anzeigende aktuelle Führungszeugnisse oder aktuelle Auszüge aus dem Gewerbezentralregister beifügen müsste. Der Katalog der Vorschrift nennt derartige Unterlagen ausdrücklich nicht, sondern beschränkt sich auf Angaben, die der zuständigen Behörde ermöglichen sollen, die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG) überprüfen zu können. Angaben, die der Behörde die Überprüfung der Zulässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ermöglichen sollen, sind gerade nicht vorgesehen. Mit dem Anzeigeerfordernis nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG hat der Gesetzgeber – wie bereits ausgeführt – kein umfassendes abfallrechtliches Erlaubnisverfahren geschaffen, in dem die Zuverlässigkeit oder die Fach- und Sachkunde der tätig werdenden Personen vorab nachzuweisen wären. Ein solches Verfahren sieht das Kreislaufwirtschaftsgesetz nur für Sammler, Beförderer, Händler und Makler gefährlicher Abfälle vor (§ 54 KrWG). Bei anderen Abfällen – wie hier – begründet der dann einschlägige § 53 KrWG lediglich eine Anzeigepflicht bei der zuständigen Behörde am Hauptsitz des Anzeigenden (§ 53 Abs. 1 Satz 3 KrWG). Im Rahmen der Prüfung einer solchen Anzeige kann diese Behörde die Vorlage von Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit verlangen (§ 53 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Aus dem Fehlen einer entsprechenden Regelung in § 18 KrWG kann daher gefolgert werden, dass gegenüber der nach dieser Vorschrift zuständigen Abfallbehörde am Sammelort derartige Nachweise nicht mit der Anzeige beigebracht werden müssen. Der Anzeigende ist mithin nicht genötigt, in sämtlichen Landkreisen und kreisfreien Städten im Bundesgebiet jedes Mal, wenn er in deren Zuständigkeitsbereich eine einzelne Sammlung durchführen will, Nachweise für seine Zuverlässigkeit vorzulegen. Vielmehr ist es ausreichend, wenn er dies vor Aufnahme seiner abfallwirtschaftlichen Tätigkeit bei der zuständigen Behörde an seinem Hauptsitz tut. Die Abfallbehörde am Sammelort kann gegebenenfalls bei dieser Behörde – wie im gegebenen Fall geschehen – die erforderlichen Erkundigungen einziehen,
vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 8.
Da für die Klägerin schon keine Pflicht bestand, überhaupt polizeiliche Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge vorzulegen, kann ihr aus der Vorlage eines nicht aktuellen Gewerbezentralregisterauszugs, der eine weitere Bußgeldentscheidung vom 14. Februar 2013 zu Lasten des Geschäftsführers der Klägerin nicht enthielt, kein Vorwurf gemacht werden. Insbesondere kann hierin keine Absicht der Klägerin, eine aktuellere Eintragung zu „vertuschen“, gesehen werden. Das Ausstellungsdatum des Auszugs war für die Beklagte zum einen ohne Weiteres erkennbar. Gegen eine solche Vertuschungsabsicht spricht zum anderen, dass Meldungen zum Gewerbezentralregister durch die einzelnen Gewerbeaufsichtsbehörden nicht immer zeitnah erfolgen und zwischen dem geahndeten Verstoß und der Rechtskraft eines Bußgeldbescheides ohne Weiteres ein längerer Zeitraum liegen kann,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2219/14 –, juris Rn. 222.
Solche zeitlichen Unwägbarkeiten dürften ein gezieltes „Vertuschen“ von aktuelleren Eintragungen zumindest erschweren.
b. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergibt sich auch nicht aus straßenrechtlichen oder zivilrechtlichen Verstößen im Zusammenhang mit der Aufstellung ihrer Sammel-Container.
Zwar gehören sowohl straßenrechtliche Normen als auch zivilrechtliche Abwehrrechte aus Eigentum und Besitz zu den im Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften, deren Nichtbeachtung die Annahme einer Unzuverlässigkeit i.S.v. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen kann. Denn nach § 3 Abs. 15 KrWG wird eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert. Dieses beginnt regelmäßig und – abgesehen von sog. Straßensammlungen – notwendig mit dem Aufstellen von Containern. Steht eine Unzuverlässigkeit wegen Verstößen gegen straßenrechtliche oder zivilrechtliche Vorschriften bei der Aufstellung von Sammelcontainern im Raum, muss allerdings beachtet werden, dass das primäre Schutzgut des Abfallrechts davon nicht unmittelbar betroffen ist und ein einzelner Verstoß grundsätzlich noch nicht ins Gewicht fällt. Bei diesen Verstößen muss daher regelmäßig ein systematisches und massives Fehlverhalten in Rede stehen. Dies bedeutet indes nicht, dass sich die Relevanz von Verstößen allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes ergibt. Vielmehr kann auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der – vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen – dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht. Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein – letztlich auf Verschulden abstellendes – zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 72 ff., 81 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 – 4 B 1531/05 –, n.v.; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2011 – 4 B 369/11 –, n.v.
Ein solches systematisches und massives Fehlverhalten ist der Klägerin im Hinblick auf die Aufstellung ihrer Container nicht vorzuwerfen.
aa. Für das eigene Stadtgebiet hat die Beklagte insgesamt fünf Verstöße (drei Verstöße im Februar 2013, ein Verstoß im November 2014, ein Verstoß im Januar 2015) gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften angeführt. Hierbei handelt es sich im Einzelnen um die folgenden Standorte:
- I.-----straße , Nähe Hausnummer 2 bzw. Gemarkung S2. , Flur 56, Flurstück 9, gemeldet am 1. Februar 2013 (Bl. 4 bis 8, 72 bis 74 des Verwaltungsvorgangs)
- L. Straße, Nähe Hausnummer 9/10, Gaststätte I1. , gemeldet am 1. Februar 2013 (Bl. 4 bis 8 des Verwaltungsvorgangs),
- I2. -C. -Straße, Nähe Hausnummer 7 bis 17, gemeldet am 1. Februar 2013, (Bl. 4 bis 8 des Verwaltungsvorgangs),
- Gemarkung C1. -C2. , Flur 6, Flurstück 272 gegenüber Hausnummer 93, gemeldet am 21. November 2014 (Bl. 64 bis 68, 72 bis 74 des Verwaltungsvorgangs),
- Gemarkung S2. , Flur 199, Flurstück 268, gemeldet am 27. Januar 2015 (Bl. 75 bis 79 des Verwaltungsvorgangs).
bb. Aus den von der Klägerin vorgelegten bzw. von der Beklagten eingeholten polizeilichen Führungszeugnissen und Gewerbezentralregisterauszügen hinsichtlich der Klägerin und deren Geschäftsführer ergeben sich insgesamt acht Verstöße.
Das polizeiliche Führungszeugnis des Geschäftsführers der Klägerin vom 11. Dezember 2012 enthält keine Eintragungen.
Der Gewerbezentralregisterauszug der Klägerin vom 7. Dezember 2012 enthält eine Eintragung:
- Amtsgericht Tiergarten vom 30. Januar 2012 (rechtskräftig seit dem 9. Februar 2012), 700 Euro Geldbuße wegen eines Verstoßes gegen das Berliner Straßengesetz.
Die Gewerbezentralregisterauszüge der Klägerin vom 10. Oktober 2014 enthalten zwei weitere Eintragungen:
- Stadt Kassel vom 19. Februar 2013 (rechtskräftig seit dem 8. März 2013), 200 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
- Bezirksamt Treptow-Köpenick vom 8. November 2012 (rechtskräftig seit dem 29. November 2012), 250 Euro Geldbuße.
Die Gewerbezentralregisterauszüge des Geschäftsführers der Klägerin vom 11. Juni 2013 vier Eintragungen:
- Stadt Neuss vom 19. Juli 2007 (rechtskräftig seit dem 9. August 2007), 400 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
- Stadt Neuss vom 26. November 2007 (rechtskräftig seit dem 13. Dezember 2007), 1.000 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
- Stadt Neuss vom 9. April 2008 (rechtskräftig seit dem 29. April 2008), 1.000 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
- Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg vom 28. Juni 2011 (rechtskräftig seit dem 15. Juli 2011), 500 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung.
Der Gewerbezentralregisterauszug des Geschäftsführers der Klägerin vom 17. Februar 2015 enthält eine weitere Eintragung:
- Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg vom 14. Februar 2013 (rechtskräftig seit dem 5. März 2013), 350 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung.
cc. Aus dem beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 ergeben sich maximal acht Verstöße im Gebiet der Stadt X1. , welche allesamt am 23. Januar 2014 dokumentiert wurden:
- T. Straße 48, Grünfläche vor Hausnummer 48, zwei Container;
- T1.-----straße 122-124, Garagenhof vor Zugang Hausnummer 122-124, ein Container;
- Am T2. , gegenüber der Zufahrt zum B. , ein Container;
- Q. -H. -Straße, gegenüber Hausnummer 11, Einfahrt Wohnanlage neben Standplatz, ein Container;
- Rosenau im Wendehammer, Parkfläche der Deutschen Bundesbahn, ein Container;
- T3.---straße 152, ein Container;
- B1. -N1. -Straßem ein Container.
dd. Soweit sich die Beklagte schließlich ohne nähere Substantiierung darauf beruft, die Antragstellerin habe auch im Zuständigkeitsbereich der Stadt C3. , des Kreises X. , der Stadt I6. , des Kreises D. und der Stadt L1. bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften verstoßen, ist dieser pauschale Vortrag im hiesigen Verfahren nicht zu berücksichtigungen.
Insoweit fehlt es bereits an der Vorlage von hinreichend aussagekräftigen Dokumentationen der behaupteten Verstöße mittels Lichtbildern mit Datums- und Zeitangaben nebst Katasterauszügen und genauer Angabe der Containerstandorte, die es dem Gericht ermöglichen, aufgrund einer ausreichend gesicherten Tatsachengrundlage selbst zu beurteilen, ob die behaupteten Rechtsverstöße ein massives und systematisches Fehlverhalten darstellen und infolgedessen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Sammlers begründen,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 66; VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 ‑ 17 K 4877/13 –, juris Rn. 261, 263, 274, 280.
Lediglich zur Stadt C3. und dem Kreis X. findet sich überhaupt eine Dokumentation in dem Verwaltungsvorgang der Beklagten. Diese beschränkt sich jedoch auf Emailausschnitte, die im Falle des Kreises X. nur noch die Emailsignatur des Ansprechpartners im Kreis X. enthält (Bl. 51 des Verwaltungsvorgangs). Zu den Verstößen in der Stadt I6. , dem Kreis D. und der Stadt L1. wurden erst im hiesigen Klageverfahren Ausführungen gemacht. Diese sind zwar grundsätzlich aufgrund der maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch berücksichtigungsfähig, beschränken sich jedoch ebenfalls auf pauschale Angaben wie „einige illegal aufgestellte Container“.
Es ist auch nicht Sache des erkennenden Gerichts, auf nicht näher substantiierten „Zuruf“ der zuständigen Behörde, Verwaltungsvorgänge anderer Behörden bzw., sofern Ordnungsverfügungen anderer Behörden Gegenstand eigenständiger verwaltungsgerichtlicher Verfahren sind, diesbezügliche Gerichtsakten beizuziehen, um – hier bestehende – Ermittlungsdefizite der zuständigen Behörde zu kompensieren. Die eine Sammlungsuntersagung aussprechende Behörde trifft aufgrund des in § 24 VwVfG NRW normierten Amtsermittlungsgrundsatzes eine eigene Pflicht zur ausreichenden Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts. Überdies obliegt ihr allein die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Tatsachen, aus denen sich hinreichend gewichtige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des gewerblichen Sammlers herleiten lassen. Hierfür ist es grundsätzlich nicht ausreichend, wenn sich die Behörde pauschal auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren beruft. Sie muss vielmehr vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG regelmäßig selbst ermitteln, ob die Annahme der die Unzuverlässigkeit rechtfertigenden Tatsachen hinreichend bewiesen ist,
vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 261.
Denn es ist zuvörderst Aufgabe der zuständigen Behörde auf Grundlage ausreichender tatsachengestützter Anhaltspunkte zu beurteilen, ob der gewerbliche Sammler bzw. die für die Sammlung verantwortlichen Personen massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen haben. Zwar ist diese Vorgehensweise mit einem gewissen Verwaltungsaufwand verbunden. Vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung ist die Ermittlung einer gesicherten und tragfähigen Tatsachengrundlage indes unerlässlich,
vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 263.
Zu Gunsten der Beklagten können aus diesem Grunde allenfalls die Verstöße in den beigezogenen Verfahren 17 L 1492/16 und 17 K 5608/16 des erkennenden Gerichts im Stadtgebiet L1. berücksichtigt werden. Hierbei handelt es sich um das letzte bei dem erkennenden Gericht eingegangene Verfahren der Klägerin wegen einer Sammlungsuntersagung. In diesen Verfahren wurden weitere 16 Verstöße (acht Verstöße im Jahr 2012, zwei Verstöße im Jahr 2013, 6 Verstöße im Jahr 2015) gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften im Stadtgebiet L1. dokumentiert:
„1. L2. / Ecke B2. Straße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 2. N2. Landstraße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 3. G. / Ecke C6. , festgestellt im Januar 2012 (Privatgrundstück); 4. H1.--------straße / Ecke G1.-------weg , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 5. L3. Allee / Eingang Kaserne, festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 6. L4.--------------straße , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 7. C7.-----straße , festgestellt im November 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 8. O.------straße , festgestellt im November 2012 (Privatgrundstück); 9. X2. / gegenüber Hausnummer 61, festgestellt im Februar 2013 (Privatgrundstück); 10. N3.------straße , festgestellt im Oktober 2013 (Privatgrundstück); 11. I7.-----straße 249, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 12. N2. Landstraße / gegenüber Gaststätte, festgestellt imJuli 2015 (Privatgrundstück); 13. M.----straße / Bahndamm, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 14. V. 210, festgestellt im B1. 2015 (Privatgrundstück); 15. S3.--straße 86 / vor Bahnunterführung, festgestellt im B1. 2015 (Privatgrundstück); 16. F. Straße / neben Hausnummer 7, festgestellt im B1. 2015 (Privatgrundstück)“,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 –, juris Rn. 43; VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2016 – 17 K 5608/16 –, juris.
ee. Selbst die Berücksichtigungsfähigkeit aller 37 Verstöße unterstellt, ist aufgrund der Anzahl der Verstöße weder bei isolierter Betrachtung der einzelnen Jahre, noch bei einer Gesamtbetrachtung des Zeitraumes unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts,
vgl. zur Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen: VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Januar 2016 – 17 K 3062/15 –, juris (23 berücksichtigungsfähige Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in der untersagenden Kommune innerhalb eines Zeitraumes von 21 Monaten zuzüglich weiterer, in anderen Kommunen durch vier rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Urteile bestätigte Verstöße); VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris (14 berücksichtigungsfähige Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in der untersagenden Kommune bzw. einer Nachbarkommune innerhalb eines Zeitraumes von rund 12 Monaten zuzüglich weiterer, in anderen Kommunen durch zwei rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Urteile bestätigte Verstöße); vgl. demgegenüber ein massives und systematisches Fehlverhalten verneinend: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 ‑ 17 K 4877/13 ‑, juris (12 Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten innerhalb eines Zeitraumes von rund drei Jahren),
nicht feststellbar, dass die Klägerin massiv und systematisch gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften verstoßen hat. So erstrecken sich die insgesamt 37 Verstöße über einen Zeitraum von mittlerweile fast neun Jahren, belaufen sich dementsprechend auf durchschnittlich ca. vier Verstöße pro Jahr. Die Verstöße in den Jahren 2007 und 2008 liegen zudem mittlerweile fast neun bzw. fast acht Jahre zurück. In den Jahren 2009 und 2010 gab es keinerlei Verstöße. Wenn man nur die Verstöße ab dem Jahr 2011 berücksichtigt, sind dies 34 Verstöße über einen Zeitraum von mittlerweile fast sechs Jahren, also durchschnittlich ca. sechs Verstöße pro Jahr. In den beiden Jahren vor Erlass der Untersagungsverfügung am 4. Februar 2015 kam es zu sechs Verstößen im Jahr 2013 und zu zehn Verstößen im Jahr 2014. Die Zahl von zehn Verstößen im Jahr 2014 reduzierte sich jedoch im Jahr 2015 wieder auf sieben Verstöße. Darüber hinaus wurden im Stadtgebiet der Beklagten zwei der betroffenen Container von der Klägerin eingezogen. Dies wurde bereits bei einer Kontrolle der Beklagten am 25. September 2014 festgestellt (Bl. 50 des Verwaltungsvorgangs) und muss damit – anders als die Beklagte ausführt – vor und nicht erst aufgrund des Erlasses der Untersagungsverfügung am 4. Februar 2015 geschehen sein. Auch die Stadt C3. berichtet in ihrer Email an die Beklagte vom 26. B1. 2014, die Klägerin habe die betroffenen Container nach Aufforderung sofort eingeräumt (Bl. 51 des Verwaltungsvorgangs). Die Klägerin setzt sich also nicht generell über öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften hinweg,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 282.
Selbst wenn die Verstöße ein massives und systematisches Fehlverhalten begründen würden, ließe sich darauf nicht die erforderliche Prognose stützen, die Klägerin werde sich auch zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten. Denn die Klägerin hat im hiesigen Verfahren ausgeführt, aufgrund der vorgenannten Verstöße seien arbeitsrechtliche Konsequenzen gezogen worden, indem ein neuer Leiter für das Sammelgebiet West-Nordrhein-Westfalen/nördliches Rheinland-Pfalz eingestellt worden sei. Diese Angaben sind nicht zuletzt deshalb plausibel, weil neuere Verstöße Ende 2015 und im Jahr 2016 von der Beklagten während des streitgegenständlichen Gerichtsverfahrens nicht vorgetragen wurden und auch die zeitlich letzten in diesem Verfahren zu berücksichtigenden Verstöße im Stadtgebiet L1. bereits im B1. 2015 vor über einem Jahr festgestellt wurden,
B. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der Rechtswidrigkeit der Untersagung. Die rechtswidrige Untersagung ist gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, sodass es an einem vollstreckbaren Grundverwaltungsakt fehlt.
C. Die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids folgt aus der Rechtswidrigkeit der Untersagung (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW).
D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung. Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53, 54 KrWG
§§ 17 und 18 KrWG
§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
§ 62 KrWG
§ 3 KrWG
§ 53 KrWG
§ 18 KrWG
§ 62 KrWG
§ 52 KrWG
§ 18 KrWG
§ 56 KrWG
§ 54 KrWG
§ 24 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 2 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG
§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG
§ 3 Abs. 3 KrWG
§ 7 Abs. 3 KrWG
§ 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 KrWG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 2 KrWG
§ 18 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 1 und Abs. 2 KrWG
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG
§ 53 Abs. 1 Satz 3 KrWG
§ 53 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 3 Abs. 15 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 50 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, _________ i.V.m. §§ 3 ff. der Verordnung
Art. 12, 14 GG
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 17 K 2159/14
17 L 1492/16
17 K 5608/16
17 K 4917/13
17 L 266/13
17 L 2471/14
17 K 2730/13
17 K 5343/13
17 K 3013/14
9 A 39.07
20 B 669/13
17 L 2471/14
17 K 2897/13
17 K 8550/12
17 L 260/13
20 A 1855/14
20 B 331/13
17 K 3013/13
20 B 14.66
20 B 577/13
7 ME 62/13
7 ME 62/13
17 K 2816/13
17 K 5343/13
11 K 12.00
11 S 12.00
8 B 10533/13
20 CS 13.17
20 ZB 14.88
20 CS 14.13
7 C 5.15
20 A 2798/11
20 A 2670/13
20 B 444/13
20 B 122/13
20 B 530/13
10 S 30/14
20 AS 13.70
20 B 607/13
20 B 476/13
20 A 2219/14
10 S 1345/13
7 ME 62/13
20 B 607/13
4 B 1531/05
4 B 369/11
17 K 4877/13
17 K 4877/13
17 K 3062/15
17 K 529/14