Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-17, Aktenzeichen 1 K 5435/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0917.1K5435.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund der Entscheidung beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin zu 1. gehörte dem Rat der Stadt E1 seit dem 1. Oktober 1999 als fraktionsloses Mitglied an; sie ist am 15. Januar 2003 aus ihm ausgeschieden. Der fraktionslose Kläger zu 2. ist seit dem 1. Oktober 1999 Ratsmitglied.
Die Kläger bestreiten die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 4. Juli 2001, mit dem der Beklagte zu 1. mehrheitlich sein Einverständnis zum Verkauf von 29,9 % der Anteile der Stadtwerke E1 AG durch die „E1 Stadtwerke" Gesellschaft für Beteiligungen mbH an die Energie C (EnC) erklärte und die städtischen Vertreter in den Organen des Stadtwerke-Konzerns ermächtigte, dem Vertragswerk zuzustimmen.
Beide Kläger waren gleichzeitig stimmberechtigte Bürger bei dem erfolgreichen Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001; damals beantworteten über 89 % der Abstimmenden die Frage „Soll die Landeshauptstadt E1 einen bestimmenden Einfluss (mindestens 50,1 %) auf die Stadtwerke E1 AG behalten und über die Mehrheit der Anteile an den Stadtwerken entgegen dem Ratsbeschluss vom 9. November 2000 weiterhin verfügen?" mit „Ja". Mit dem vorgenannten Ratsbeschluss war die Verwaltung beauftragt worden, über einen Verkauf von bis zu 54,9 % der städtischen Anteile zu verhandeln und damit nur noch mindestens die „Sperrminorität" von 25,1 % der Anteile zu halten (damalige Anteilsverhältnisse: 80 % Stadt und 20 % RWE).
Die Kläger erhielten am 28. Juni 2001 per Post eine Einladung des Oberbürgermeisters zu der nicht-öffentlichen Sondersitzung des Rates am 4. Juli 2001 zu dem Thema „Verkauf von 29,9 % der Anteile der Stadtwerke E1 AG durch die „E1 Stadtwerke" Gesellschaft für Beteiligungen mbH". Im Rahmen der ordentlichen Ratssitzung am selben Tage bekamen alle Ratsmitglieder eine 1. Ergänzung zur Tagesordnung sowie als Anlage ein mit „streng vertraulich" gekennzeichnetes Papier zur „Auswahl des strategischen Partners für die SWD AG", das unter anderem eine Kurzbeschreibung der drei Interessenten enthielt. Aus der Drucksache ging hervor, dass für alle Ratsmitglieder die Einsichtnahme in die mit den potenziellen Partnern ausgehandelten Vertragswerke am Freitag, dem 29. und am Samstag, 30. Juni 2001 sowie am folgenden Montag und Dienstag (2. und 3. Juli 2001) jeweils in der Verwaltung bzw. im Ältestenratssaal möglich sei. Die Forderung einer Reihe von Ratsmitgliedern nach Zulassung von Rechtsbeiständen bei der Einsichtnahme in die Verträge und die Zurverfügungstellung der Verträge an die Fraktionen lehnte der Oberbürgermeister in dieser Sitzung zunächst ab. Am 29. Juni 2001 stellte der Oberbürgermeister den Fraktionen jeweils ein Exemplar der Verträge zur Verfügung; hiervon erfuhren die Kläger nach eigener Darstellung am folgenden Tage aus der Presse. Sie erhielten am 2. Juli 2001 die Mitteilung der Verwaltung, dass sie in die Vertragswerke (nun doch) mit Rechtsanwälten Einsicht nehmen könnten; hierüber waren die Fraktionen bereits beim Empfang des Vertragswerks unterrichtet worden. Am 3. Juli 2001 nahmen die Kläger Einsicht unter Hinzuziehung ihrer Prozessbevollmächtigten und von Rechtsanwalt L1. Letzterer legte in einem Aktenvermerk nieder, dass die Verträge seiner Auffassung nach „gravierende Verstöße gegen den Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001" enthielten. Am 4. Juli 2001 bekamen die Kläger eine neue Drucksache, in der die Veräußerung an die EnC vorgesehen war.
Einen gegen den Beklagten zu 1. und den Oberbürgermeister gerichteten Antrag der Kläger vom Mittag des 4. Juli 2001 auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes („Zurückziehung der Verwaltungsvorlage" und „Untersagung einer Entscheidung hierüber") lehnte die erkennende Kammer ab, da kein Grund für die Vorwegnahme der Hauptsache bestehe; sie verwies auf die Möglichkeit eines Vertagungsantrags und das Kommunalverfassungsstreitverfahren in der Hauptsache (Beschluss vom 4. Juli 2001 - 1 L 1717/01 -).
Den daraufhin vom Kläger zu 2. in der nicht öffentlichen Ratssitzung gestellten Vertagungsantrag lehnte der Beklagte zu 1. mehrheitlich ab und fasste sodann mit 46 zu 31 Stimmen den streitgegenständlichen Beschluss.
Am 15. Juli 2001 beantragte die PDS im Rat der Landeshauptstadt E1 bei der Bezirksregierung E1 die Aufhebung dieses Beschlusses wegen „unzureichender Vorbereitungsmöglichkeit" und „Verstoßes gegen das Ergebnis des Bürgerentscheides vom 20. Mai 2001".
Die Kläger haben am 31. August 2001 Klage erhoben.
Sie wenden sich gegen den Ratsbeschluss vom 4. Juli 2001 zum einen mit der Argumentation, dieser sei unter Verletzung ihrer Mitwirkungsrechte zustandegekommen. Vor dem Beschluss habe keine ausreichende Möglichkeit der Information bestanden. Alle Ratsmitglieder hätten in die Lage versetzt werden müssen, alle Angebote vollständig mit ausreichender Zeit und unter Hinzuziehung von Rechtsbeiständen einsehen zu können. Dies sei jedoch nicht geschehen, da von der Information am 2. Juli bis zur Sitzung am 4. Juli 2001 nicht genügend Zeit gewesen sei. Hinzu komme der Umfang der Unterlagen (6 Leitz-Ordner) und deren Form (weinrotes Papier mit kleiner Schrift); außerdem habe es Abweichungen gegenüber den zusammenfassenden Papieren gegeben. Auch die Bekanntgabe der Verkaufspreise erst in der Sitzung entspreche nicht den Vorgaben der Gemeindeordnung. Zudem liege eine unsachgemäße Ungleichbehandlung der fraktionslosen gegenüber den fraktionsangehörigen Ratsmitgliedern vor, die über das ganze Wochenende in ihren Fraktionsräumen Einsicht in die Unterlagen hätten nehmen können. Schon am Freitagnachmittag seien die Fraktionen über die Möglichkeit der Einsichtnahme unter Hinzuziehung von Rechtsbeiständen informiert worden, während sie - die Kläger - diese Informationen erst am Montag erhalten hätten. Die fraktionsangehörigen Ratsmitglieder hätten den Geschäftsbericht der EnC ausweislich des Ratsprotokolls vom 4. Juli 2001 bereits am 2. Juli 2001 und damit zwei Tage früher als sie erhalten. Schließlich sei der Vertagungsantrag abgelehnt worden. Zum anderen verletze der Beschluss ihre Rechte als im Rahmen des Bürgerentscheids vom 20. Mai 2001 stimmberechtigte Bürger. Dieser wirke wie ein Ratsbeschluss und könne nur nach zwei Jahren durch einen neuen Bürgerentscheid geändert werden. Bei oberflächlicher Betrachtung sei am 4. Juli 2001 zwar über den Verkauf von nur 29,9 % der Anteile beschlossen worden, materiell-rechtlich bedeute der Beschluss jedoch die Aufgabe von mindestens 50,1 % des Einflusses und die Entscheidung über den Verkauf aller Anteile, wie sich aus dem Zusammenspiel von Aktienübertragungs-, Konsortial- und Kooperationsvertrag sowie der „Joint-venture"- Vereinbarungen und insbesondere auch im Hinblick auf die „Put-Option" ergebe.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass der Ratsbeschluss vom 4. Juli 2001 rechtswidrig und nichtig ist.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Zur mitgliedschaftsrechtlichen Seite meinen sie, dass die Klage der Klägerin zu 1. wegen deren Ausscheidens aus dem Rat insoweit bereits unzulässig sei. Im Übrigen sei den Anforderungen der Gemeindeordnung an die ordnungsgemäße Unterrichtung über den Entscheidungsgegenstand entsprochen worden. Alle Ratsmitglieder hätten an den vier Werktagen vor der Ratssitzung die Gelegenheit zur Einsichtnahme in die kompletten verbindlichen Vertragsangebote der drei noch verbliebenen Bieter gehabt. Dass die Kläger hiervon vor dem 3. Juli 2001 keinen Gebrauch gemacht hätten, sei nicht den Beklagten zuzurechnen. Nach dem am 29. Juni 2001 auf Drängen des Oberbürgermeisters erteilten Einverständnis der Bieter mit der Überlassung der Vertragsunterlagen und der Hinzuziehung von Rechtsbeiständen hätten diese den Fraktionen wegen der internen Postverteilung noch am selben Tage überlassen werden können, während die Kläger erst per Briefpost hätten informiert werden müssen. Trotz der zeitlich begrenzten Einsichtnahme von einem Nachmittag habe der Rechtsanwalt der Klägerin zu 2. einen umfangreichen Aktenvermerk mit Bedenken anfertigen können, die dann bei den Klägern auch zur Ablehnung der Beschlussvorlage geführt hätten; es sei nicht ersichtlich, was eine längere Prüfung hätte bewirken können. Auch die Ablehnung des Vertagungsantrags durch die Ratsmehrheit zeige deren Auffassung, dass genügend Zeit zum Vergleich der Angebote gewesen sei. Der Mehrheit sei bewusst gewesen, dass der relativ eng bemessene Zeitplan im Endstadium des Verkaufs der Anteile auf einer Reihe von zwingenden Gründen beruht habe. Soweit sich die Kläger auf eine Verletzung ihrer Rechte als abstimmungsberechtigte Bürger des Bürgerentscheids beriefen, liege eine unzulässige Popularklage vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und die Niederschriften über die Ratssitzungen vom 28. Juni und vom 4. Juli 2001 Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
I.
Hinsichtlich beider Kläger ist die gegen den Ratsbeschluss vom 4. Juli 2001 gerichtete Klage zulässig.
1. a. Soweit der im Rat verbliebene Kläger zu 2. sein Begehren auf die Verletzung von mitgliedschaftlichen Rechten stützt, kann er dieses mit der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO verfolgen. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits können Streitigkeiten, die aus dem kommunalen Organisationsrecht folgen und den organschaftlichen Funktionsablauf bestimmende Befugnisse und Pflichten bestimmter Organe untereinander betreffen, Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein. Grundsätzlich der gerichtlichen Klärung zugänglich sind dabei auch Streitigkeiten über die Mitwirkungsbefugnisse einzelner Mitglieder an der Beschlussfassung des Gesamtorgans. Denn der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsverhältnisse innerhalb der kommunalen Körperschaft. Die Zulässigkeit einer organschaftlichen Feststellungsklage gegen einen Beschluss des Rates setzt voraus, dass dieser nach Rüge des Klägers unter Verletzung der gesetzlichen Mitwirkungsrechte des Ratsmitglieds zustande gekommen ist. Das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Rates besteht und ihre Verletzung die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Folge hat, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW -, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, S. 11 f. des Urteilsabdrucks mit zahlreichen Nachweisen aus Rechtsprechung und Literatur.
Mit dem Recht auf zeitige und vollständige Information über den Beschlussgegenstand - hier die zeitlich ausreichende Information über die Vertragsunterlagen der drei verbliebenen Bieter unter Hinzuziehung von Rechtsbeiständen - macht der Kläger zu 2. eine für den kommunalverfasssungsrechtlichen Organstreit erforderliche wehrfähige Innenrechtsposition geltend, die originär dem einzelnen Mitglied der Vertretungskörperschaft zusteht.
Vgl. OVG NRW; Urteil vom 5. Februar 2002, a.a.O., S. 12 f..
Des Weiteren beruft sich der Kläger zu 2. mit dem Recht auf gleichberechtigte Teilnahme an der Beratung und Entscheidungsfindung auf eine in der Rechtsprechung ebenfalls anerkannte - dem einzelnen Ratsmitglied zukommende - Position des Innenrechts.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 15 A 2422/86 -, NWVBl. 1990, S 124 ff. (S. 126) und Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, NWVBl. 1992, S. 20 ff. (S. 21).
Das berechtigte Interesse des im Rat verbliebenen Klägers zu 2. an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses ergibt sich bereits daraus, dass eine Wiederholung der angegriffenen Informationspraxis angesichts der in den Verträgen enthaltenen Option sowie im Hinblick auf andere Privatisierungsvorhaben nicht von vornherein ausgeschlossen ist.
Die organschaftliche Feststellungsklage ist auch richtigerweise gegen den Rat der Stadt als dem zuständigen intrapersonalen Funktionsträger gerichtet.
b. Ob die bereits im letzten Jahr aus dem Rat ausgeschiedene Klägerin zu 1. sich (heute) noch in zulässiger Weise auf die Verletzung mitgliedschaftlicher Rechte berufen kann, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Denn die Feststellungsklage der Klägerin zu 1. ist - wie im Folgenden unter 2. dargestellt - jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der möglichen Verletzung etwaiger Rechte der bei dem Bürgerentscheid Abstimmungsberechtigten zulässig. Daher kann offen bleiben, ob das Ausscheiden aus dem Organ - wie die Beklagten unter Berufung auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main meinen - die Klagebefugnis und das notwendige Feststellungsinteresse (nachträglich) entfallen lässt oder ob dies im Hinblick auf die Argumentation der Prozessbevollmächtigten der Kläger in der mündlichen Verhandlung, hierdurch könne eine missbräuchliche Verkürzung von Mitwirkungsrechten durch die Mehrheit zum Ende der Wahlperiode möglicherweise sanktionslos bleiben, nicht (zwangsläufig) der Fall ist.
2. Das Feststellungsbegehren der beiden Kläger ist im Rahmen des § 43 Abs. 1 VwGO (auch) insoweit zulässig, als sie sich auf die Verletzung ihrer Rechte als im Rahmen des Bürgerentscheides vom 20. Mai 2001 abstimmungsberechtigte Bürger berufen. Den beiden Klägern steht insbesondere auch die analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis
- vgl. zur Klagebefugnis bei der Feststellungsklage nur Pietzcker in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Band I, Stand der 9. Erg.lfg. September 2003, § 43 Rn. 28 ff. m. w. N. -
zur Seite. Angesichts der von den Klägern bereits in der Klageschrift angeführten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
(Urteil vom 14. November 1974 - I 453/74 -, DVBL. 1975, S. 552 ff.)
wonach dem abstimmungsberechtigten Bürger ein eigenes Recht auf Aufrechterhaltung und Beachtung eines Bürgerentscheids zustehe, kann jedenfalls die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Dies gilt umso mehr, als die genannte Rechtsauffassung zur baden- württembergischen Gemeindeordnung aktuell auch in der Kommentarliteratur zu § 26 Abs. 8 GO NRW für das nordrhein-westfälische Kommunalrecht vertreten wird.
Vgl. Zielke in Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2004, Erl. § 26 GO, Anm. 7.
Aus dem von den Beklagten in diesem Zusammenhang zitierten Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts
(vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, DÖV 2002, S. 253 ff.)
folgt für die hier in Rede stehende Konstellation nichts Abweichendes, weil es dort nicht um die Sperrwirkung eines erfolgreichen, sondern um die Anfechtung eines negativen Bürgerentscheids ging.
II.
Die demnach zulässige Klage ist aber sowohl unter dem organschaftlichen Aspekt als auch unter Gesichtspunkt der Verletzung etwaiger Rechte der bei dem erfolgreichen Bürgerentscheid abstimmungsberechtigten Bürger unbegründet.
1. Zunächst werden die den Klägern durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtspositionen durch den angegriffenen Beschluss des Beklagten zu 1. nicht verletzt.
a. Durch die Beschlussfassung am 4. Juli 2001 ist das organschaftliche Informationsrecht der Kläger nicht in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt worden. Das Informationsrecht des einzelnen Ratsmitglieds hat in der Gemeindeordnung keine ausdrückliche Regelung erfahren; es wird u.a. aus § 43 GO NRW abgeleitet und findet seinen Niederschlag etwa auch in § 41 Abs. 1, § 55, § 62 Abs. 2 und § 69 GO NRW. Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass den Ratsmitgliedern als Repräsentanten der Gemeindebevölkerung in den entsprechenden Gremien nicht nur das Recht auf Abstimmung, sondern auch das auf Beratung über den Abstimmungsgegenstand zusteht. Dieses Beratungsrecht setzt voraus, dass über den Beratungsgegenstand die notwendigen Informationen zur Verfügung stehen, wobei es den Ratsmitgliedern frei steht, ob sie von der gebotenen Informationsmöglichkeit Gebrauch machen oder nicht. Das schließt es im Grundsatz aus, eine Frage zur Abstimmung zu stellen, zu der den Mitgliedern des Rates oder Einzelnen von ihnen keine oder unvollständige Informationen zur Verfügung standen. Das Informationsrecht des einzelnen Mitglieds der Vertretungskörperschaft dient nicht nur einer größtmöglichen Richtigkeitsgewähr hinsichtlich der zu treffenden Entscheidung, sondern auch dem Schutz etwaiger Minderheitenpositionen.
OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002, a.a.O., S. 17 f. des Urteilsabdrucks.
Auch die Vorbereitungskompetenz des Bürgermeisters (vgl. § 62 Abs. 2 GO NRW), d.h. dessen Pflicht, die Beratungen des Rates durch die Bereitstellung der sachlich gebotenen Informationen und Beratungsunterlagen vorzubereiten, dient diesem Informationsrecht.
Erlenkämper in Articus/Schneider, a.a.O., Erl. § 43 GO Anm. 1.2.
Entgegen der in dem Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf an den Oberbürgermeister der Beklagten zu 2. vom 11. Oktober 2001 zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung sieht die Kammer das Informationsrecht aller Ratsmitglieder und damit auch der Kläger nicht als verletzt an.
aa. Der für jede verantwortliche Ratsentscheidung erforderliche Mindeststandard an Information wird eingehalten. Zunächst ist allen Ratsmitgliedern in Vorbereitung der Sondersitzung vom 4. Juli 2001 in Gestalt der zehnseitigen Anlage „Auswahl eines strategischen Partners für die SWD AG" vom 28. Juni 2001 eine Grundinformation an die Hand gegeben worden, die eine Prozessbeschreibung, eine Übersicht über die Struktur des Vertragswerks, eine Kurzbeschreibung der drei (verbliebenen) Interessenten und eine Gegenüberstellung der Angebote enthielt. Diese Grundinformation ist hinsichtlich der Verträge durch die Möglichkeit der Einsichtnahme in die mit den potentiellen Käufern ausgehandelten Vertragswerke für die Dauer von vier Werktagen ab dem 29. Juni 2001 (wesentlich) ergänzt worden. Hierdurch unterscheidet sich die den Ratsmitgliedern zur Verfügung gestellte Information grundlegend von der durch das Oberverwaltungsgericht in der zuletzt genannten „Beigeordnetenentscheidung" gerügten Verfahrensweise, Informationen überhaupt nur zu einem Kandidaten aus dem Bewerberfeld zu geben. Von einer unvollständigen Information kann auch im Hinblick auf den knapp bemessenen Auslegungszeitraum keine Rede sein. Bei der Bemessung dieses Zeitraumes hatte die Verwaltung nämlich außer dem Interesse an vollständiger Unterrichtung der Ratsmitglieder auch zu bedenken, dass sie über einen Teil der Informationen wegen des Interesses der Bieter am Schutz von Geschäftsgeheimnissen nicht ohne Abstimmung verfügen durfte. Ebenso lag auf der Hand, dass der Schutz der Vertraulichkeit umso schwerer zu gewährleisten war, je länger der Inhalt der Gebote einem großen Personenkreis bekannt war und dass ein „Durchsickern" von Konkurrenzangeboten die Verhandlungsposition der Gemeinde empfindlich schwächen würde. Im Übrigen war der Zeitraum lang genug, um das Einbringen gegenüber dem Mehrheitsvotum abweichender Vorstellungen objektiv möglich zu machen, wie gerade das Beispiel der beiden Kläger zeigt, die sich mit Hilfe ihrer Rechtsbeistände selbst in wenigen Stunden eine eigene Meinung über die Vertragswerke bilden konnten. Schließlich stellt es keinen Verstoß gegen das Informationsrecht der Mitglieder des Beklagten zu 1. dar, dass diesen die konkreten Preise (im Hinblick auf die Geheimhaltungsinteressen der noch beteiligten Bieter) erst am 4. Juli 2001 bekannt gegeben worden sind. Diese Information ist nämlich noch so rechtzeitig erfolgt, dass die Mitglieder der Vertretungskörperschaft die Möglichkeit der Diskussion einer alternativen Sachentscheidung gehabt hätten.
bb. War der dem Rat verfügbare Unterrichtungsstand hiernach angemessen, so oblag es der Körperschaft - nicht einem einzelnen Mitglied - darüber zu befinden, ob weiterer Klärungsbedarf angemeldet werden oder die Sache als entscheidungsreif behandelt werden sollte. Denn Träger des Unterrichtungsrechts ist der Rat; er ist Zuordnungssubjekt der Normen, aus denen es hergeleitet werden kann. Dementsprechend lag die Verantwortung darüber, ob die Entscheidung zu Gunsten einer Weiterführung der politischen Diskussion zurückgestellt oder im Interesse eines Verhandlungsabschlusses alsbald getroffen werden sollte, bei ihm.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 15 A 2422/86 -, NWVBl. 1990, S. 124 ff. (S. 125) sowie (zum Auskunftsrecht des einzelnen Gemeinderats) VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12. November 2002 - 1 S 2277/02 -, DVBl. 2003, S. 276 f. (S. 277).
Sowohl die Ablehnung des Vertagungsantrags des Klägers zu 2. durch die ganz überwiegende Mehrheit der Mitglieder des Beklagten zu 1. als auch der weitere Verlauf der nichtöffentlichen Sondersitzung (mit einem eher geringen Nachfragebedarf) zeigen, dass eine weitergehende Information durch das Beschlussorgan mehrheitlich nicht für erforderlich gehalten, sondern die Sache vielmehr als entscheidungsreif angesehen wurde.
b. Auch das Recht der beiden Kläger auf eine dem Gleichheitssatz entsprechende Mitwirkung an den Beratungen und Entscheidungen des Beklagten zu 1. ist nicht verletzt. Die Kläger sind gegenüber den übrigen Ratsmitgliedern nicht in rechtserheblicher Weise benachteiligt worden. Zu diesem Recht hat das Oberverwaltungsgericht im Anschluss an das oben genannte Grundsatzurteil zum Organisationsrecht der Sparkassen
vom 18. August 1989, a.a.O.,
in einer Entscheidung aus dem Jahre 1991
- Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, NWVBl. 1992, S. 20 ff. (S. 21) -
Folgendes ausgeführt:
„Das allein in Betracht zu ziehende Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an den Beratungen und Entscheidungen des Beklagten zu 2. hat seine Grundlage in dem die gemeindliche Willensbildung prägenden Demokratiegebot. Der einfachgesetzliche Ausdruck dieses Gebotes ist das in § 35 Abs. 1, § 42 Abs. 2 GO verankerte Mehrheitsprinzip. Beidem liegt die Voraussetzung zugrunde, dass die Mitglieder des Rates und der Ausschüsse mit gleichen Rechten und Pflichten an der organinternen Willensbildung beteiligt werden. Der Gleichheitssatz bezieht sich dabei nicht nur auf das die Willensbildung beendende Abstimmungsverfahren, bei dem die Stimme jedes Mitglieds gleich viel zählen muss, sondern beansprucht Geltung auch für die der Abstimmung vorausgehende Beratung.
In seinem rechtsgrundsätzlichen Urteil zum Organisationsrecht der Sparkassen vom 18. August 1989 - 15 A 2422/86 -, NWVBl. 1990, 124, hat der Senat im einzelnen dargelegt, dass die Möglichkeiten zur Einflussnahme in diesem Stadium der Entscheidungsfindung wesentlich von den äußeren Bedingungen abhängig sind, unter denen die Mitglieder des Verwaltungsrats einer Sparkasse ihre Auffassung vertreten und zur Diskussion stellen können. Das gilt in gleicher Weise für die Mitglieder der kommunalen Vertretungsorgane. Auch für sie sind die im Urteil vom 18. August 1989 beispielhaft erwähnten Bestimmungen über die dem Einzelnen eingeräumte Redezeit ebenso von wesentlicher Bedeutung wie die Regelung der Frage, in welchem Umfang, in welcher Form und zu welchem Zeitpunkt die zur Beurteilung der Verhandlungsgegenstände einer Sitzung erforderlichen Sachinformationen zur Verfügung gestellt werden. Werden insoweit ohne sachlichen Grund Unterschiede gemacht, so kann dies die Mitwirkungsbefugnisse der nachteilig Betroffenen in rechtserheblicher Weise verkürzen. Das Beschlussorgan muss deshalb dafür sorgen, dass für seine Mitglieder vermeidbare Unterschiede in den äußeren Bedingungen ihrer Mitwirkung an der Entscheidungsfindung nicht bestehen. Das kann äußerstenfalls die Verpflichtung nach sich ziehen, eine Angelegenheit auf Antrag zu vertagen, um einzelnen Mitgliedern die Gelegenheit zu geben, ihre Informationsdefizite zu beseitigen. Eine im Widerspruch zu einer solchen Verpflichtung vorzeitig herbeigeführte Sachentscheidung ist wegen Verletzung der Mitwirkungsbefugnisse dieser Mitglieder rechtswidrig.
Die tatsächlichen Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Meinungsbildung der kommunalen Vertretungsorgane sind indessen auch unter der Voraussetzung gleicher äußerer Bedingungen unterschiedlich ausgeprägt. Diese Unterschiede ergeben sich, wie ebenfalls im Urteil des Senats vom 18. August 1989 ausgeführt ist, aus den subjektiven Verhältnissen der Mitglieder. Dazu zählt etwa das individuelle Interesse am jeweiligen Beratungsgegenstand ebenso wie die Sachkunde, die Konsensfähigkeit des vertretenen Standpunktes und die Überzeugungskraft der dafür vorgebrachten Argumente. Zu einem Ausgleich solcher, von dem einzelnen Mitglied beeinflussbarer, Unterschiede sind die kommunalen Vertretungsorgane nicht verpflichtet und zumeist auch nicht in der Lage."
In der bereits mehrfach genannten Entscheidung aus dem Jahre 2002
- Urteil vom 5. Februar 2002, a.a.O. -
hat das Oberverwaltungsgericht nochmals die Verpflichtung des kommunalen Beschlussorgans betont, dafür zu sorgen, dass für seine Mitglieder vermeidbare Unterschiede in den Bedingungen ihrer Mitwirkung an der Entscheidungsfindung nicht bestehen
- Seite 16 des Urteilsabdrucks -,
und darauf hingewiesen, dass nur durch eine möglichst umfassende und unterschiedslose Informationsmöglichkeit aller Mitglieder eine praktikable Möglichkeit eröffnet werde, eigene und vom Mehrheitsvotum abweichende Vorstellungen einzubringen und eine geänderte Beschlussfassung zu erwirken
- Seite 18 des Urteilsabdrucks unter Hinweis auf den Beschluss des Hessischen VGH vom 29. März 2000 - 8 TZ 815/00 -, NVwZ 2001, S. 345 f -.
Gemessen daran erweist sich der angegriffene Beschluss als rechtmäßig.
aa. Die Tatsache, dass den Fraktionen am Freitag nach Rücksprache mit den verbliebenen Bietern jeweils ein Exemplar der Vertragsunterlagen zur Verfügung gestellt wurde, sodass die Fraktionsmitglieder diese „rund um die Uhr" „auch am ganzen Wochenende" einsehen konnten, während die Kläger auf die Geschäftszeiten (Samstag 9.00 bis 14.00 Uhr; Sonntag nicht) angewiesen waren, stellt keine relevante Ungleichbehandlung ohne sachlichen Grund dar. Mit dem Fraktionsstatus (vgl. § 56 GO NRW) lag vielmehr bereits ein sachlicher Grund für die Differenzierung vor, weil diese (durch die Gemeindeordnung mit besonderen Rechten ausgestatteten) Vereinigungen über die notwendigen organisatorischen Voraussetzungen zur Gewährung einer geordneten Akteneinsicht (unter Wahrung der Vertraulichkeit) verfügen.
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991, a.a.O., S. 22 = S. 10 des Urteilsabdrucks.
Zudem gab es keine Differenzierung hinsichtlich des Informationszeitpunktes, denn auch die Kläger hatten ab Freitag (wie alle anderen Ratsmitglieder) Gelegenheit zur Einsichtnahme in die Vertragswerke, haben hiervon jedoch auch am Samstag keinen Gebrauch gemacht. Da es den Klägern zudem auf den Rechtsbeistand ankam, spricht auch nichts dafür, dass ihnen die zusätzliche Einsichtnahmemöglichkeit außerhalb der Geschäftszeiten konkret nützlich gewesen wäre, weil sie diesen gerade für Samstagabend oder den Sonntag hätten organisieren können. Die Einsichtnahme in die Vertragsunterlagen durch die Kläger zusammen mit ihren Rechtsanwälten am Dienstag und die Erarbeitung eines mehrseitigen Aktenvermerks hierzu zeigt schließlich, dass die den Fraktionen zusätzlich eingeräumte Möglichkeit zu keiner rechtserheblichen Verkürzung des Rechts der Kläger auf gleichberechtigte Teilhabe an den Sachinformationen geführt hat; entsprechend dem oben genannten Sinn und Zweck der möglichst umfassenden und unterschiedslosen Informationsmöglichkeit aller Mitglieder sind die Kläger hierdurch (auch ausweislich der in den Niederschriften vom 4. Juli 2001 dokumentierten Redebeiträge des Klägers zu 2.) in die Lage versetzt worden, eigene und vom Mehrheitsvotum abweichende Vorstellungen einzubringen und eine geänderte Beschlussfassung zu erwirken.
bb. Dadurch, dass die Kläger erst nach dem Wochenende über die Möglichkeit der Hinzuziehung von Rechtsbeiständen bei der Akteneinsicht informiert wurden, während die Fraktionen diese Information noch am Freitag erhalten hatten, sind die Mitwirkungsbefugnisse der Erstgenannten ebenfalls nicht in rechtserheblicher Weise verkürzt worden. Es gibt keinen Anlass zu der Annahme, den Klägern wäre ein vergleichbarer Unterrichtungsstand versagt worden, wenn sie bei Ergehen der Entscheidung im Rathaus erreichbar gewesen wären. Dass es für einzelne Mandatsträger schwieriger ist, Unterrichtungsrechte wahrzunehmen als für eine Fraktion, weil sie nicht stets präsent sein können, ist unvermeidbar und begründet keine relevante Ungleichbehandlung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991, a.a.O..
Außerdem kam die Information am Montag noch so rechtzeitig, dass die Kläger von dieser - von Anfang an gewünschten - Möglichkeit noch vor der maßgeblichen Ratssitzung Gebrauch machen und sich mit anwaltlicher Hilfe eine fundierte Meinung gegen die Beschlussvorlage bilden konnten. Die in zeitlicher Hinsicht unterschiedliche Behandlung bei der Information über ein Verfahrensrecht hat sich konkret ohnehin nicht ausgewirkt. Denn die früher unterrichteten Ratsmitglieder haben bei der Einsichtnahme keine Anwälte hinzugezogen. Überdies ist nicht ersichtlich, dass eine entsprechende Information der Kläger am Freitag diese in die Lage versetzt hätte, noch kurzfristig einen Rechtsbeistand für die Akteneinsicht am Samstag zu gewinnen. Ob die Kläger vor dem Hintergrund ihrer Zeitungslektüre am Samstag (bezüglich der Zurverfügungstellung jeweils eines Vertragsexemplars an die Fraktionen) im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht gehalten waren, sich ihrerseits zu erkundigen, ob sich sonstige Änderungen gegenüber den am Donnerstag mitgeteilten Verfahrensbedingungen ergeben hatten, kann in Anbetracht der fehlenden materiellen Relevanz dahinstehen.
cc. Die von den Klägern in ihrem Schriftsatz vom 16. September 2004 gerügte Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Zustellung des Geschäftsberichts der EnC vermag die Kammer nicht nachzuvollziehen. Entgegen der Behauptung der Kläger ergibt sich aus der Niederschrift der (19. öffentlichen) Sitzung des Rates nämlich nicht, dass die fraktionsangehörigen Ratsmitglieder diesen bereits am Montag, dem 2. Juli 2001, und damit zwei Tage vor den Klägern erhalten hätten. Auf Seite 7 oben der Niederschrift, die insoweit den Redebeitrag des Ratsherrn D1 (SPD) wiedergibt, heißt es allerdings wörtlich: „Heute, Montag, fünf Minuten bevor wir in unsere Fraktionssitzung gegangen sind, haben wir von EnC einen Geschäftsbericht bekommen." Der am Mittwoch sprechende Ratsherr hat sich durch den einleitenden Hinweis auf „heute" erkennbar auf den 4. Juli 2001 beziehen wollen; bei der diesem Hinweis widersprechenden Ergänzung „Montag" handelt es sich hingegen offenbar um ein Versehen.
c. Schließlich können die Kläger im Rahmen der organschaftlichen Seite der Feststellungsklage schon vom Ansatz her nicht die Haushaltsrechts- bzw. Bürgerentscheidswidrigkeit des angegriffenen Beschlusses geltend machen. Wie bereits oben dargestellt, dient das gerichtliche Verfahren nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Demgegenüber hat das einzelne Ratsmitglied kein im Kommunalverfassungsstreitverfahren durchsetzbares Recht darauf, dass ein ihn nicht betreffender Ratsbeschluss inhaltlich rechtmäßig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, S. 110.
2. Das Feststellungsbegehren der beiden Kläger ist auch unter dem Gesichtspunkt der behaupteten Verletzung ihrer Rechte als abstimmungsberechtigte Bürger bei dem erfolgreichen Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001 unbegründet. Hierfür fehlt die erforderliche subjektivrechtliche Anbindung.
Vgl. hierzu nur Pietzcker in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 43 Rn. 31.
Die Kläger sind durch den angegriffenen Beschluss des Beklagten zu 1. nicht in einer wehrfähigen Rechtssphäre als Bürger der Stadt E1 betroffen. Träger des Bürgerbegehrens sind „die Bürger" (vgl. etwa § 26 Abs. 1 GO NRW), nicht einzelne von ihnen. Da die „Bürgerschaft" als solche kein handlungsfähiges Organ hat, sind die subjektiven (Verfahrens-)Rechte im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren bei dessen Vertretern (im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) konzentriert: Diese sind aus eigenem Recht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Der § 26 Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW schafft für die Vertreter eines Bürgerbegehrens eine einklagbare Rechtsposition als Anspruch auf die Erklärung des Rates, dass das Bürgerbegehren zulässig sei.
OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 -. 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, S. 785 ff. (S. 786).
Gegen die Feststellung, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, können die Vertreter des Bürgerbehrens nur gemeinschaftlich Widerspruch und Klage erheben.
VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, S. 155.
Eine Ratsfraktion oder andere nicht als Vertreter des Bürgerbegehrens benannte Personen haben ebenso wenig Klage- und Antragsbefugnisse wie ein einzelner Vertreter, da sämtliche Vertreter gemeinschaftlich handeln müssen.
VG Arnsberg, Beschluss vom 20. Oktober 2000 - 12 L 1516/00 -, S. 3 ff. des Beschlussabdrucks.
Gegenüber einer kommunalaufsichtlichen Verfügung, mit der ein positiver Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW aufgehoben wird, können die Initiatoren eines Bürgerbegehrens geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein.
VG Düsseldorf, Beschluss der Kammer vom 28. September 2001 - 1 L 2156/01 -, S. 3 f. des Beschlussabdrucks.
Im Rahmen der Beteiligtenfähigkeit ist ferner entschieden, dass § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW den Vertretern des Bürgerbegehrens eine eigenständige Rechtsposition zuweist. Diese machen nicht wie Vertreter im zivilrechtlichen Sinne fremde Rechte geltend, sondern vertreten die Interessen der Unterzeichner des Begehrens in einem materiellen Sinne.
OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, S. 346 ff. (S. 348 unter Hinweis auf das Urteil vom 9. Dezember 1997, a. a. O.) sowie Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 - DÖV 2002, S. 961 f..
Maßgeblich sind des Weiteren folgende Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Ratsbeschlusses zur Abwendung eines Bürgerentscheids
- Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002, S. 110 ff. - :
„Ein Anspruch auf Erfüllung des (...) Kompromisses ergibt sich auch nicht aus dem Ratsbeschluss selbst i.V.m. § 26 GO NRW. Allerdings schafft § 26 GO NRW für die Vertreter von Bürgerbegehren einklagbare Rechtspositionen, so etwa in § 26 Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW den Anspruch auf die Erklärung des Rates, dass das Bürgerbegehren zulässig sei.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBL. 1998, 785 (786)
Es mag zu erwägen sein, ob die Vertreter eines Bürgerbegehrens einen verfahrensrechtlichen Anspruch darauf haben, dass die Gemeinde einen Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW, mit dem der Rat einem zulässigen Bürgerbegehren entspricht, durchführt.
Vgl. zur Pflicht des Hauptverwaltungsbeamten, Ratsbeschlüsse durchzuführen, § 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW.
Denn der Beschluss des Rates, dem Bürgerbegehren zu entsprechen, führt nach der genannten Vorschrift dazu, dass der Bürgerentscheid unterbleibt. Es entstünde möglicherweise eine vom Gesetz nicht gewollte Rechtsschutzlücke, wenn die Gemeinde zwar einen Bürgerentscheid durch einen Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW verhindern könnte, aber die Durchführung des dem Bürgerbegehren stattgebenden Ratsbeschlusses von den Vertretern des Bürgerbegehrens nicht gerichtlich erzwungen werden könnte. Diese Frage kann jedoch offen bleiben, da der Rat der Beklagten keinen Beschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW gefasst hat. (...) Die Vertreter haben zwar gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW einen auf dem Klageweg durchsetzbaren Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids, wenn der Rat dem Bürgerbegehren nicht (uneingeschränkt) entspricht. (...) Indes besteht der Anspruch der Kläger schon deshalb nicht mehr, weil sie das Bürgerbegehren (...) „zurückgezogen" haben. Darin liegt ein Verzicht auf den verfahrensrechtlichen Anspruch, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Zu einem solchen Verzicht waren sie befugt, da die Verfahrensrechte hinsichtlich des Bürgerbegehrens bei ihnen konzentriert sind."
Die Kammer sieht keine Veranlassung von diesen - durch das Oberverwaltungsgericht
in dem Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl. 2004, S. 346,
jüngst nochmals bestätigten Grundsätzen abzuweichen und dem einzelnen Bürger nach erfolgreicher Durchführung eines Bürgerentscheids eine subjektive Rechtsposition einzuräumen, die ihm zuvor in keiner Phase des Bürgerbegehrens zukommt. Denn Argumente für eine Durchbrechung der demnach § 26 GO NRW zu Grunde liegenden Systematik hinsichtlich der Konzentration der Verfahrensrechte bei den Vertretungsberechtigten lassen sich weder dem Wortlaut des Absatzes 8 der Vorschrift entnehmen noch sind solche durch die Kläger dargetan worden oder sonst erkennbar. Auch der von den Klägern in der mündlichen Verhandlung gegen eine (mögliche) Beschränkung entsprechender Rechte auf die Vertreter des Bürgerbegehrens angebrachte Einwand, diesen fehle mangels Einsichtnahme die Detailkenntnis der Verträge, sodass sie einen Verstoß des angegriffenen Ratsbeschlusses gegen den erfolgreichen Bürgerentscheid gar nicht umfassend beurteilen könnten, trägt nicht. Solche einzelfallbezogenen Erwägungen können die Systematik der Vorschrift nicht überspielen; überdies kann daraus auch deshalb nicht die Zuerkennung einer subjektiven Rechtsposition an jeden (abstimmungsberechtigten) Bürger gefolgert werden, weil dieser in der Regel - von Ausnahmen (wie möglicherweise hier) abgesehen - nicht über mehr Detailinformationen als die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens verfügen dürfte. Ob die Letztgenannten in Ergänzung der oben skizzierten Verfahrensrechte überhaupt die Möglichkeit haben, eine (etwaige) Missachtung der Sperrwirkung des Entscheids durch Maßnahmen der Gemeindeorgane zu rügen, mit anderen Worten, ob ihnen ein einklagbares Recht auf Beachtung des Entscheids zusteht, bedarf hier keiner vertiefenden Betrachtung und Entscheidung.
Vgl. hierzu nur Bayerischer VGH, Urteil vom 2. Juli 2002 - 4 B 00.3532 -, DVBl. 2003, S. 277 f. (S. 278: Fortwirkende subjektive Rechte der vertretungsberechtigten Personen bestehen unabhängig vom Ergebnis des Bürgerentscheids nicht."). Denn unstreitig gehörten und gehören die Kläger nicht zu den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens, das zu dem erfolgreichen Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001 geführt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1
ZPO
§ 26 GO
§ 43 GO NRW
§ 43 GO
§ 56 GO NRW
§ 26 GO NRW
§ 709 ZPO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1
VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 62 Abs. 2 GO
§ 42 Abs. 2
GO
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6
Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6
Satz 4 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW
§ 167 Abs. 1
VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 L 1717/01
15 A 2604/99
15 A 2422/86
15 A 2638/88
10 L 2705/99
1 S 2277/02
8 TZ 815/00
15 B 1811/97
15 A 974/97
4 K 7677/96
12 L 1516/00
1 L 2156/01
15 A 1965/99
15 A 5594/00
15 A 2445/97
15 B 522/04
4 B 00.35