Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-10, Aktenzeichen 8 K 3106/15

Tenor:
1. Der Bescheid der Beklagten vom 27.02.2014 und der Widerspruchsbescheid vom 12.05.2015 werden aufgehoben, soweit hierin für eine Teilfläche die Sondernutzungserlaubnis vom 25.09.2012 widerrufen und eine Widerspruchsgebühr festgesetzt wurde.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten über den teilweisen Widerruf einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis.
2
Der Kläger betreibt in L. am Marktplatz X die Gaststätte „XXX“. In der Vergangenheit erteilte die Beklagte dem Kläger mehrfach eine Sondernutzungserlaubnis zur Außenbewirtschaftung einer Freifläche von ca. 150 m². Diese Fläche nimmt nicht nur den Bereich ein, der sich bei einer gedanklichen Verlängerung der Grundstücksgrenzen des Gebäudes X ergibt, sondern erfasst gleichzeitig aufgrund der Ecklage des Gebäudes, auch die Fläche vor dem anderen Eckhaus X. Darüber hinaus ragt die Fläche mit einer Breite von ungefähr acht Metern über einen Teil der Gebäudefront der Beigeladenen.
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Im Jahr 2009 schloss der Vater des Klägers mit der Beigeladenen eine Vereinbarung, wonach sich diese mit der Nutzung einer zusätzlichen Fläche von ungefähr 75 m² vor dem Gebäude X zur Außenbewirtschaftung einverstanden erklärte. Das Einverständnis war an verschiedene Bedingungen geknüpft und sah in § 3 eine jederzeitige Widerrufsmöglichkeit des Einverständnisses bei Nichteinhaltung der Bedingungen vor. Die zunächst nur für das Jahr 2009 geschlossene Vereinbarung wurde in den darauffolgenden Jahren von der Beigeladenen für die Jahre 2010 und 2011 stillschweigend verlängert. Im Jahr 2012 erfolgte eine ausdrückliche Verlängerung bis auf weiteres.
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Mit Bescheid vom 25.09.2012 erteilte die Beklagte dem Kläger eine – widerrufliche –Erlaubnis zur Außenbewirtschaftung vor seinem Lokal für die Dauer der Freischanksaison vom 1. März bis zum 31. Oktober des Jahres. Diese Erlaubnis erstreckte sich unter Einbeziehung des von der Zustimmung der Beigeladenen erfassten Bereichs auf eine Fläche von 225 m².
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Mit Schreiben vom 06.02.2014 teilte die Beigeladene der Beklagten mit, dass sie die Vereinbarung zur Nutzung einer Teilfläche als zusätzliche Terrasse und Arkadennutzung durch „XXX“ mit sofortiger Wirkung gekündigt habe. Auf Rückfrage der Beklagten erklärte die Beigeladene, dass sich der Kläger an keine Abmachungen halte. Der Zugang zum Dekanatseingang und Saal sei durch die Bestuhlung oft nicht gut zugänglich. Der Kläger stelle Motorräder unter den Arkaden ab und die Bewohner würden durch die Lautstärke der Besucher und Zigarettenrauch gestört.
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Mit Bescheid vom 27.02.2014 (fälschlicherweise datierend unter dem 27.03.2014) widerrief die Beklagte die Sondernutzungserlaubnis vom 25.09.2012 zum Hinausstellen von Tischen und Stühlen vor der Gaststätte für die von dem ursprünglichen Einverständnis erfasste zusätzliche Teilfläche von 75 m² vor dem Gebäude der Beigeladenen und setzte die Sondernutzungserlaubnis mit einer Fläche von 150 m² neu fest. Nach § 5 der Sondernutzungssatzung der Stadt L. vom 02.01.2010 in Verbindung mit den Richtlinien zur Sondernutzungssatzung Ziffer 3 gelte als Außenbewirtschaftungsfläche grundsätzlich die öffentliche (Fußgänger-) Verkehrsfläche zwischen den verlängerten Grundstücksgrenzen abzüglich der notwendigen Fläche für den Gemeingebrauch, insbesondere für Fußgänger. Im Falle der Zustimmung des jeweiligen Nachbarn könne diese Außenbewirtschaftungsfläche zum Nachbarn hin vergrößert werden. Nachdem die Beigeladene mit sofortiger Wirkung die Vereinbarung bezüglich des Einverständnisses zur Nutzung der zusätzlichen Fläche gekündigt habe, sei die nach der Sondernutzungssatzung erforderliche Voraussetzung zur Nutzung dieser Teilfläche nicht mehr gegeben.
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Am 03.03.2014 erhob der Kläger gegen den Widerruf der Teilfläche Widerspruch. Er habe in den vergangenen Jahren auf Verlangen der Beklagten hohe Investitionen für die Vergrößerung der Toilettenanlage sowie die Neuanschaffung von Sonnenschirmen und Pflanzen vornehmen müssen. Diese Investitionen seien zum Teil umsonst erbracht, wenn die Außenbewirtschaftungsfläche in diesem Umfang dauerhaft verkleinert werde. Er sei dringend auf eine nachhaltige Außenbewirtschaftung angewiesen. Sicher sei das Mitspracherecht der Nachbarn zu berücksichtigen, jedoch könne eine Sichtbehinderung eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis nicht rechtfertigen.
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Während des Widerspruchsverfahrens duldete die Beklagte die weitere Nutzung der zusätzlichen Fläche aufgrund einer „probeweisen“ erteilten Zustimmung der Beigeladenen. Bereits im Juli 2014 teilte die Beigeladene der Beklagten mit, aufgrund der fortbestehenden Verstöße gegen die Vereinbarung durch den Kläger an der Kündigung festzuhalten. In der Folgezeit wandte sich die Beigeladene mehrfach an die Beklagte und bekräftigte die Kündigung der Vereinbarung bezüglich des Einverständnisses zur Nutzung der zusätzlichen Fläche. Die Vertragsverstöße hätten trotz entsprechender Hinweise nicht abgenommen. Durch die ständige Ausdehnung der Außenbewirtschaftungsfläche mit Installation eines dritten Schirms sei das Dekanatsgebäude bis zum ersten Stock verdeckt und vom Marktplatz aus nicht mehr als Dienstgebäude der YYY erkennbar. Ferner sei das Gebäude aufgrund der platzierten Tische nicht frei zugänglich. Im Februar 2015 sei eine Umnutzung des Dekanatsgebäudes X mit umfassenden Umbauarbeiten beschlossen worden. Die Planungen sähen auch Veränderungen im Erdgeschoss des Dekanatsgebäudes vor, unter anderem auch die Inanspruchnahme der Außenfläche vor dem Dekanatsgebäude.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 12.05.2015, der dem Kläger ausweislich der Postzustellungsurkunde am 30.05.2015 zugestellt wurde, wies die Beklagte den Widerspruch unter Verweis auf die fehlende Zustimmung der Beigeladenen zur Nutzung der Fläche zurück. Ergänzend wies die Beklagte darauf hin, dass die dem Kläger im Jahr 2003 erteilte Gaststättenkonzession unter Berücksichtigung einer Außenbewirtschaftungsfläche von 150,20 m² mit der Auflage verbunden war, zusätzliche Toiletten zu schaffen.
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Der Kläger hat am 25.06.2015 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Die Entscheidung der Beklagten sei rechtswidrig. Die Beklagte habe sich bei der Erstellung ihres Gestattungskonzeptes zur Sondernutzung in Form einer Sondernutzungssatzung einschließlich der in der Anlage enthaltenen Richtlinien nicht auf städtebauliche und baugestalterische Belange beschränkt, sondern darüber hinaus die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für öffentliche Flächen, welche nicht vor dem Grundstück des Antragstellers lägen, von der Zustimmung des Nachbarn abhängig gemacht. Dabei gehe die Richtlinie der Beklagten sogar soweit, die Zustimmung des Nachbarn als einziges Kriterium für derartige Fälle zu benennen („KO-Kriterium“). Der Kläger halte es für ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte im vorliegenden Fall eine Selbstbindung in der Weise vornehme, eine Sondernutzungserlaubnis bereits dann nicht erteilen zu können, wenn ein Anlieger dem widerspreche. Damit setze sich die Beklagte, die immerhin „verfügungsberechtigt“ über den öffentlichen Straßengrund sei, in bedingungsloser Abhängigkeit dem Willen des privaten Anliegers aus. Der Beklagten sei es von vornherein verwehrt, für eine bestimmte Sondernutzungserlaubnis sprechende Gründe – die etwa auch im Interesse der Beklagten selbst liegen könnten – im Rahmen der Ermessensentscheidung abzuwägen, wenn ein Nachbar dem bloß widerspreche. Dabei komme es nach den Richtlinien der Beklagten auf den sachlichen Gehalt eines solchen Widerspruchs überhaupt nicht an, da der Nachbar die Gründe für die Nichterteilung seiner Zustimmung nicht mitteilen müsse. Also hinderten auch etwa rein willkürliche Gründe (persönliche Feindschaften sowie rassistisch, ideologisch, religiös motivierte Gründe) eine sonst durchaus genehmigungsfähige Sondernutzung.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 27.02.2014 und den Widerspruchsbescheid vom 12.05.2015 aufzuheben, soweit hierin für eine Teilfläche die Sondernutzungserlaubnis vom 25.09.2012 widerrufen und eine Widerspruchsgebühr festgesetzt wurde.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wiederholt sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt sie aus, dass die Ausdehnungsmöglichkeit der Außenbewirtschaftung unter Zustimmungsvorbehalt das Ergebnis einer Abwägung zwischen städtebaulichen und gestalterischen Aspekten, den Interessen der jeweiligen Anlieger und den Interessen der gewerblichen Nutzer sei. Eine ausgedehnte Außenbewirtschaftung beeinträchtige das barocke Erscheinungsbild des Marktplatzes, indem sie die Sichtbarkeit der wesentlichen Gebäudeteile sowie der Arkaden erheblich einschränke. Für die Anlieger der betreffenden Gebäude komme es durch die Außenbewirtschaftung zu Einschränkungen des Zugangs und der Zufahrt zu ihren Gebäuden. Hingegen bestehe für den gewerblichen Nutzer der erweiterten Sondernutzungsfläche die Möglichkeit, während der Freiluftsaison noch mehr Gäste bewirten und so seine Einnahmen vergrößern zu können. Durch die Ausgestaltung der Ausdehnungsmöglichkeit unter Zustimmungsvorbehalt sei durch die Beklagte eine Abwägung der widerstreitenden Interessen vorgenommen und grundsätzlich dem Kernbereich des Anliegerrechts der Vorzug gegeben worden. Das Interesse der Anlieger an einem ungestörten Zugang überwiege das Interesse der gewerblichen Nutzer an einer erweiterten Außenbewirtschaftungsfläche. Die Gewährung der Sondernutzung unter Zustimmungsvorbehalt schränke die Interessen der gewerblichen Nutzung nicht unverhältnismäßig ein, da es lediglich die Ausdehnung der Außenbewirtschaftungsfläche auf nachbarliche Straßenflächen von einer Zustimmung abhängig mache, nicht aber die Außenbewirtschaftung auf der Fläche vor dem gewerblich genutzten Gebäude selbst. Die gewerbliche Nutzung werde durch eine fehlende Erweiterungsmöglichkeit lediglich eingeschränkt. Entgegen dem Vorbringen des Klägers stelle die grundsätzliche Zustimmungsbedürftigkeit der erweiterten Außenbewirtschaftung durch die Anlieger keine rechtswidrige Selbstbindung der Verwaltung dar. Die den Gestaltungsrichtlinien zugrundeliegende Ermessensentscheidung sei rechtmäßig. Um die überwiegenden Anliegerinteressen angemessen zu berücksichtigen, hätte die Beklagte in ihren Gestaltungsrichtlinien eine erweiterte Sondernutzung auch generell untersagen können. Die Möglichkeit einer erweiterten Sondernutzungserlaubnis unter Zustimmungsvorbehalt stelle demgegenüber ein milderes Mittel dar. Da ein Verzicht auf die Anliegerrechte lediglich durch die Anlieger selbst erfolgen könne und deren Disposition unterliege, könne es auf den Grund für die Nichterteilung der Zustimmung nicht ankommen.
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Mit Beschluss vom 03.01.2017 hat das Verwaltungsgericht die YYY zu dem Verfahren beigeladen.
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Die Beigeladene hat keinen eigenen Antrag gestellt.
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Sie ist der Auffassung, die Beklagte habe bei dem Widerruf zu Recht auch die Interessen der Beigeladenen berücksichtigt, die durch den Fortbestand der Sondernutzungserlaubnis erheblich beeinträchtigt würden. Die Beigeladene wolle die vor ihrem Gebäude liegende Fläche für eigene, kirchliche Aktivitäten nutzen und den ungehinderten Zugang zu den Eingängen des Gebäudes dauerhaft gesichert wissen. Die Beklagte habe bei ihrem Widerruf zu Recht auf die Gestaltungsrichtlinien abgestellt, die im Rahmen der Selbstbindung der Verwaltung und Artikel 3 des Grundgesetzes zu beachten seien.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) begründet, da der Verwaltungsakt in Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt.
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Rechtsgrundlage für die von der Beklagten getroffene Widerrufsentscheidung ist § 49 Abs. 2 Nr. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG). Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Die Voraussetzung für eine im Ermessen der Beklagten stehende Widerrufsentscheidung ist vorliegend gegeben, weil die dem Kläger am 25.09.2012 erteilte Sondernutzungserlaubnis ausdrücklich – wie in § 16 Abs. 1 Satz 2 des Straßengesetzes für Baden-Württemberg (StrG) vorgesehen – als „jederzeit widerrufliche“ erteilt worden war.
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Die Widerrufsentscheidung ist jedoch ermessensfehlerhaft. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Das Gericht prüft nicht die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung, also etwa ob eine von mehreren zulässigen und vertretbaren Lösungen tatsächlich am sachgerechtesten erscheint (vgl. BVerwG, Urteil 11.05.2016, Az.: 10 C 8/15, juris Rn. 13).
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Ein gesetzlicher Widerrufsvorbehalt muss grundsätzlich durch zulässige gesetzgeberische Ziele gerechtfertigt sein. Diese Ziele begrenzen stets auch die Widerruflichkeit. Deshalb begründet ein Widerrufsvorbehalt keine freie Widerruflichkeit, sondern nur die Befugnis der Behörde, nach Maßgabe der näheren Bestimmungen dieser Ermächtigung und des Zwecks der Regelung nach sachgemäßen Gesichtspunkten im Sinne des § 40 LVwVfG zu entscheiden, ob und in welchem Umfang sie den Verwaltungsakt widerruft (vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 49 Rn. 34).
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Da § 16 StrG die für die Ermessensausübung maßgeblichen Gründe selbst nicht aufführt, sind diese aus dem Gesamtzweck des Gesetzes herzuleiten. Nach ständiger Rechtsprechung hat sich die Ermessensausübung bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis in erster Linie an den Auswirkungen des beabsichtigten Verhaltens auf die widmungsgemäße Nutzung der Straße, insbesondere auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, dem Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger sowie an sonstigen unmittelbar auf den Straßengrund bezogenen sachlichen Erwägungen zu orientieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.08.1990, Az.: 7 B 155/79, juris Rn. 4; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.10.1996, Az.: 5 S 1775/96, juris Rn. 14). Darüber hinaus darf die Straßenbaubehörde bei der Entscheidung städtebauliche und baugestalterische Belange berücksichtigen, sofern sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben und der Gemeinderat ein konkretes Gestaltungskonzept beschlossen hat (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999, Az.: 5 S 2051/98, juris Rn. 45). Die Gemeinde hat bei der Erstellung des Gestaltungskonzepts „straßenrechtliche Gestaltungsfreiheit“, die ihre Grenze nur im Willkürverbot findet. Wesentlich ist dabei, dass dieses Gestaltungskonzept vom Gemeinderat beschlossen worden ist, wobei es nicht darauf ankommt, ob dies in Form einer Satzung oder durch die verwaltungsinterne Richtlinien erfolgt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999, Az.: 5 S 2051/98, juris Rn. 46). Ermessensfehlerhaft ist dagegen eine Einbeziehung von Gesichtspunkten, welche keinerlei wegerechtlichen Bezug aufweisen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.03.2000, Az.: 5 S 369/99, juris Rn. 55).
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Die Entscheidung der Beklagten ist ermessensfehlerhaft. Vorliegend hat die Beklagte ihre Entscheidung unter Anwendung von Nummer 3 Satz 4 der in der Anlage zu ihrer Satzung über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen enthaltenen Richtlinien ausschließlich auf die fehlende Zustimmung der Beigeladenen gestützt.
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Ermessensfehlerhaft ist eine Entscheidung unter anderem dann, wenn die Behörde eine in Wahrheit nicht bestehende Beschränkung ihres Ermessensspielraums annimmt oder verkennt, dass sie überhaupt ein Ermessen hat. Dies kann beispielsweise durch die Anwendung rechtswidriger Verwaltungsvorschriften bzw. eine zu Unrecht als bindend erachtete Praxis geschehen (vgl. W.-R. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 114 Rn. 14). Dies ist vorliegend der Fall, da die in der Anlage zu der Satzung enthaltene Richtlinie in Bezug auf die Regelung in Nummer 3 Satz 4 ermessensfehlerhaft ist.
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Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften dienen dem Ziel einer gleichmäßigen Ermessensausübung sowie deren Steuerung innerhalb der Behördenhierarchie. Sie sind grundsätzlich zulässig und mit der Ermächtigung einer Behörde, nach Ermessen zu entscheiden, grundsätzlich vereinbar, soweit sie sich ihrerseits am Zweck der Ermächtigung orientieren und sachgerecht sind. Richtlinien entheben die Behörde jedoch nicht der Verpflichtung zu einer eigenverantwortlichen Ermessensentscheidung unter sachlicher Abwägung aller einschlägigen Gesichtspunkte des konkreten Falles, sondern geben ihr nur – vor allem im Innenverhältnis zum Richtliniengeber und im Interesse der Gleichbehandlung gleicher Sachverhalte – Anhaltspunkte für die gegenüber dem Bürger zu treffende Entscheidung (vgl. OVG Münster, Urteil vom 05.10.1983, Az.: 17 B 1646/83, NVwZ 1984, 600; Ramsauer, aaO, § 40 Rn. 77; Schwarz in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl., § 114 VwGO Rn. 39).
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Die Satzung wurde einschließlich der in der Anlage enthaltenen Richtlinien vom Gemeinderat beschlossen. Formelle Fehler der Satzung sind weder erkennbar noch vorgetragen.
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Die Satzung ist jedoch im Hinblick auf Nummer 3 Satz 4 der dazugehörigen Richtlinien materiell rechtswidrig. Danach kann die aufgrund von Nummer 3 Satz 3 der Richtlinien grundsätzlich beschränkte Außenbewirtschaftungsfläche im Falle der Zustimmung des Nachbarn zum Nachbarn hin vergrößert werden.
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Soweit Nummer 3 Satz 3 der Richtlinien grundsätzlich die Außenbewirtschaftungsfläche auf die Fläche zwischen den verlängerten Grundstückgrenzen beschränkt, dient sie dazu, dem jeweiligen Anlieger ein „Erstzugriffsrecht“ auf die vor seinem Grundstück liegende Fläche einzuräumen. Gleichzeitig bedeutet diese Regelung eine Beschränkung, die zum einen dazu dient, die Interessen des Nachbarn an einer Nutzung der Fläche vor seinem Haus zu wahren und zum anderen diesem einen störungsfreien Anliegergebrauch zu ermöglichen. Da die Regelung durch die Verwendung des Wortes „grundsätzlich“ anzeigt, dass Abweichungsmöglichkeiten bestehen, ist diese Regelung nicht zu beanstanden.
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Nicht vom Zweck des Gesetzes gedeckt ist jedoch der in Nummer 3 Satz 4 der Richtlinien enthaltene Zustimmungsvorbehalt des Nachbarn. Nach Nummer 3 Satz 4 der Richtlinien kann die Außenbewirtschaftungsfläche im Fall der Zustimmung des jeweiligen Nachbarn zum Nachbarn hin vergrößert werden. Dem Wortlaut dieser Regelung lässt sich nicht entnehmen, dass die Erteilung der Zustimmung allein vom Vorliegen wegerechtlicher Aspekte, und insbesondere aus Gründen des Anliegergebrauchs, abhängig gemacht werden darf. Es erscheint fraglich, ob sich eine solche Beschränkung der Regelung im Wege der Auslegung ergibt.
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Dabei verkennt das Gericht nicht, dass nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen unterliegen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden sind. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996, Az.: 11 C 5/95, juris Rn. 21).
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Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte im Falle einer Verweigerung der nachbarlichen Zustimmung prüft, ob diese Weigerung auf wegerechtlichen Gründen beruht. Zwar hat die Beklagte sich bei der Beigeladenen erkundigt, warum diese ihr Einverständnis zur Nutzung der erweiterten Fläche widerrufen habe, eine Auseinandersetzung mit den Gründen findet sich jedoch nicht in den behördlichen Entscheidungen. Die Beklagte hat vielmehr in ihrer Klageerwiderung geschrieben, dass es auf den Grund für die Nichterteilung der Zustimmung nicht ankomme.
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Dem Nachbarn wird mit der Regelung in Nummer 3 Satz 4 der Richtlinien nicht nur – wie mit Satz 3 – ein „Erstzugriffsrecht“, sondern ein vollständiges Vetorecht hinsichtlich einer Sondernutzung einer öffentlichen Verkehrsfläche eingeräumt. Aufgrund der fehlenden Beschränkung auf wegerechtliche Aspekte kann der Nachbar eine Sondernutzung aus Gründen verhindern, die die Beklagte ihrer Entscheidung nicht zugrunde legen dürfte. Auch kann der Nachbar mittelbar „Fehlverhalten“ des Sondernutzers ahnden, ohne dass er die gleichen Voraussetzungen wie die Behörde, beispielsweise die Abwägung widerstreitender Interessen im Rahmen der Ermessensausübung, beachten müsste. Ohne eine Bindung des Zustimmungsvorbehalts an wegerechtliche Aspekte führt dieser dazu, dass bei der Entscheidung über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis Erwägungen gleichsam durch die „Hintertür“ angestellt werden können, die sich nicht am Zweck des Gesetzes orientieren und nicht sachgerecht sind. So müsste die Beklagte in Anwendung ihrer Richtlinien beispielsweise eine begehrte Sondernutzungserlaubnis auch dann versagen, wenn der Nachbar eines baufälligen, unbewohnten Hauses die Zustimmung verweigert, obwohl Anliegerinteressen nicht gegeben sind. Im Ergebnis stellt der Zustimmungsvorbehalt daher nicht nur den grundsätzlichen Vorzug des Anliegerrechts gegenüber den Interessen des Sondernutzers sicher, sondern geht darüber hinaus. Durch die fehlende Beschränkung des Zustimmungsvorbehalts auf wegerechtliche Aspekte ist die abstrakte Abwägungsentscheidung ermessensfehlerhaft und daher grundsätzlich rechtswidrig.
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Der Annahme der Rechtwidrigkeit dieser Regelung steht auch nicht Nummer 10 der Allgemeinen Grundsätze der Richtlinien entgegen. Nach Nummer 10 der Allgemeinen Grundsätze der Richtlinien können Ausnahmen/Abweichungen von diesen Richtlinien auf Antrag genehmigt werden, wenn sonst für den Antragsteller eine unzumutbare Härte entstehen würde, kein öffentliches Interesse entgegensteht und die Grundsätze dieser Richtlinie nicht berührt werden. Es ist bereits zweifelhaft, ob die in Nummer 3 Satz 3 und 4 der Richtlinien enthaltene Beschränkung der Außenbewirtschaftungsfläche auf die Fläche vor dem gewerblich genutzten Gebäude mit einer Erweiterungsmöglichkeit im Falle der Zustimmung des Nachbarn nicht bereits einen Grundsatz der Richtlinie darstellt, von dem auch nach Nummer 10 der Allgemeinen Grundsätze der Richtlinien nicht abgewichen werden darf. Die Beschränkung dieser Ausnahme auf „unzumutbare Härtefälle“ führt jedoch im Hinblick auf die in Nummer 3 Satz 4 der Richtlinie enthaltene abstrakte fehlerhafte Abwägung nicht dazu, diese Fehlerhaftigkeit zu beheben. Denn dies bedeutet, dass der Sondernutzer einen unzumutbaren Härtefall geltend machen können muss, um sich im Zweifel gegen nicht wegerechtlich motivierte Interessen des Nachbarn durchsetzen zu können. Auch ein solcher – im Übrigen im Einzelfall vorzunehmender – Abwägungsvorgang würde an der durch den unbeschränkten Zustimmungsvorbehalt verursachten starken Stellung des Nachbarn leiden.
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An der Rechtswidrigkeit dieser Regelung ändert sich im vorliegenden Fall auch nichts dadurch, dass die Beigeladene ihre Zustimmung zur Erweiterung der Außenbewirtschaftungsfläche verweigert hat, weil der Kläger in der Vergangenheit regelmäßig gegen Absprachen hinsichtlich des Freihaltens der Arkaden und der freien Zugänglichkeit des Gebäudes der Beigeladenen verstoßen hat, das Gebäude der Beigeladenen durch die Sonnenschirme und Pflanzen des Klägers bis zum ersten Stock nicht mehr zu erkennen war und sie selbst eine – zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung jedoch noch ungewisse – eigene Nutzung der Freifläche anstrebt. Bei diesen Gründen handelt es sich um sachliche Erwägungen, die wegerechtlich relevant und zumindest im Hinblick auf die Zugänglichkeit des Gebäudes durch den Anliegergebrauch der Beigeladenen abgedeckt sind.
37
Auch wenn im konkreten Fall demnach wegerechtliche relevante Gesichtspunkte zu der Verweigerung bzw. dem Widerruf der Zustimmung zur Erweiterung der Außenbewirtschaftungsfläche geführt haben, ist die Entscheidung der Beklagten dennoch ermessensfehlerhaft. Ein Ermessensfehler ist unter anderem dann zu bejahen, wenn die Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt hat.
38
Dies ist vorliegend zu bejahen. Da die in den Richtlinien enthaltene abstrakte Abwägung rechtswidrig ist, reicht diese abstrakte Ermessensbetätigung im konkreten Fall alleine nicht aus, um eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten zu bejahen. Die Beklagte hätte vielmehr selbst eigene Ermessenserwägungen anstellen und die betroffenen Interessen gegeneinander abwägen müssen. Dies hat sie jedoch nicht getan.
39
Die Beklagte hat ihre Entscheidung unter Anwendung von Nummer 3 Satz 4 der in der Anlage zu ihrer Satzung über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen enthaltenen Richtlinien ausschließlich auf die fehlende Zustimmung der Beigeladenen gestützt. Weder dem Ausgangsbescheid vom 27.02.2014 noch dem Widerspruchsbescheid vom 12.05.2015 lassen sich auf den konkreten Einzelfall bezogene Ermessenserwägungen bzw. eine Abwägung der Interessen des Klägers mit denjenigen der Beigeladenen entnehmen. Aus dem Wortlaut der Entscheidungen der Beklagten geht hervor, dass sich diese an die in der Nummer 3 Satz 4 enthaltene Regelung dergestalt gebunden fühlte, dass diese im Falle des Widerrufs der nachbarlichen Zustimmung zur Erweiterung der Außenbewirtschaftungsfläche zu widerrufen war.
40
Die Beklagte hat auch keine Möglichkeit, die fehlenden Ermessenserwägungen nachzuholen. § 114 Satz 2 VwGO regelt nur die Ergänzung der Ermessenserwägungen, nicht die vollständige Nachholung oder die Auswechslung der die Ermessensentscheidung tragenden Gründe (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.05.1998, Az.: 1 C 17/97, juris Rn. 40). Wie bereits ausgeführt, enthält der streitgegenständliche Bescheid keine Ermessenserwägungen. Allein die (fehlerhaften) abstrakten Ermessenserwägungen des Satz 4 Nummer 3 der Richtlinien reichen nicht aus, um eine nachträgliche Ergänzung von Ermessenserwägungen zu ermöglichen, da allein die Existenz ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften die betroffene Behörde nicht davon enthebt, eine eigenverantwortliche Entscheidung zu treffen.
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Da der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, wird der Kläger durch den Widerruf seiner Sondernutzungserlaubnis und die im Widerspruchsbescheid festgesetzte Widerspruchsgebühr auch in eigenen Rechten verletzt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Beschluss vom 10. März 2017
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes auf
45
50 000 EUR
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festgesetzt. Nach Nummer 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist bei einem Rechtsstreit über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis der zu erwartende Gewinn bis zur Grenze des Jahresbetrages, mindestens aber 500 EUR als Streitwert anzusetzen (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, abgedruckt in: Kopp/Schenke, VwGO 21. Aufl., Anh. § 164). Nach den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung beträgt die jährliche Gewinneinbuße aus der fehlenden Nutzbarkeit der zusätzlichen Außenbewirtschaftungsfläche 50 000 EUR, so dass dieser Wert als Streitwert festzusetzen war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 LVwVfG
§ 16 StrG
§ 114 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
§ 16 Abs. 1 Satz 2 des Straßengesetzes
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 600
10 C 8/15
7 B 155/79
5 S 1775/96
5 S 2051/98
5 S 369/99
17 B 1646/83
11 C 5/95
1 C 17/97