Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-03-04, Aktenzeichen 4 K 955/10.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2013:0304.4K955.10.DA.0A

Tenor:
1. Der Abgabenbescheid des Beklagten vom 21. Juni 2010 wird hinsichtlich der Kostenfestsetzung in Höhe von 63,60 EUR ebenso aufgehoben wie der Abgabenbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2010.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Von den Kosten des Verfahrens haben der Beklagte 9/10, die Klägerin 1/10 zu tragen.
3. Das Urteil wird für vorläufig vollstreckbar erklärt.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Lebensmittelunternehmen, wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Kosten für die Überwachung ihres Betriebs durch die amtliche Tierärztin.
Die Klägerin verfügt über sogenannte EU-Zulassungen für zahlreiche Tätigkeiten im Bereich des Lebensmittel- und Fleischhygienerechts, unter anderem als Betrieb für die Bearbeitung von erlegtem Haarwild, die Zerlegung, das Gefrieren und Umpacken von Fleisch verschiedener Tierarten, ferner für die Zerlegung von Geflügel und die Herstellung von Geflügelfleischzubereitungen. Während des Laufs des gerichtlichen Verfahrens erfolgte eine Erweiterung der EU-Zulassung.
Der amtstierärztliche Dienst des Beklagten führt im Betrieb der Klägerin regelmäßig amtliche Kontrollen durch. Die Kontrollfrequenz wird jeweils in einem standardisierten EDV- unterstützen landeseinheitlichen Verfahren bestimmt und richtet sich u. a. nach der Einstufung des Betriebs der Klägerin im Hinblick auf überwiegend betriebliche und produktbezogene Risiken einerseits sowie unter Berücksichtigung der bisherigen Kontrollergebnisse andererseits.
Bis auf eine wirkliche „Nachkontrolle“ am 10. Oktober 2011, die unmittelbar auf eine sogenannte Routinekontrolle vom 5. August 2011 folgte, bei der verschiedene Mängel festgestellt worden waren, erfolgten alle übrigen Überwachungen im Betrieb der Klägerin zwischen dem 30. Oktober 2007 und dem 30. November 2011 nahezu ausschließlich als sogenannte planmäßige Kontrollen. Demgegenüber kreuzte die zuständige Amtstierärztin auf den - auch den nachfolgenden Kostenfestsetzungen als Grundlage dienenden - Niederschriften über die einzelnen Betriebsprüfungen irrtümlich jeweils die Angabe „Bei Nachkontrolle“ an.
Während bei den amtstierärztlichen Betriebskontrollen vom 16. und 27. April 2010 keine offensichtlichen Mängel festgestellt werden konnten und die Risikobeurteilung in allen Punkten als zufriedenstellend eingestuft sowie als Kontrollfrist ein Monat festgelegt wurde, führte die am 10. Mai 2010 durchgeführte nächste Kontrolle zu einem Mangel im Eigenkontrollsystem (HACCP-Verfahren) der Klägerin und der Herabsetzung der Kontrollfrist auf eine Woche; neben einem fehlenden Müllsack im Zerlegeraum wurde Lachs einer Fremdfirma ohne Angabe eines Verbrauchsdatums auf der Verpackung festgestellt. Bei den darauf folgenden Kontrollen wurden ausweislich der Niederschriften über die Betriebsprüfungen am 28. Mai, 16. Juni, 28. Juni, 20. und 21. Juli 2010 keine offensichtlichen Mängel festgestellt.
Die Überprüfung am 25. August 2010 erbrachte verschiedene Mängel, darunter zwei Umkartons mit Schweine- bzw. Rehrücken mit unterschiedlich lange abgelaufenem Mindesthaltbarkeitsdatum sowie aufgetaute Maishähnchen, bei denen der Hersteller ein Mindesthaltbarkeitsdatum für das Inverkehrbringen als tiefgefrorene Ware festgelegte hatte. Dieses Ergebnis führte dazu, dass die festgelegte Kontrollfrist von einer Woche beibehalten wurde.
Mit Bescheid vom 21. Juni 2010 zog der Beklagte die Klägerin für die Durchführung der Überwachung durch die amtliche Tierärztin zu Kosten für die Untersuchungen am 10. Und 28. Mai 2010 heran, aufgeschlüsselt jeweils nach Gebühren für die Tätigkeit der amtlichen Tierärztin und die PKW-Benutzung. Hiernach wurden für den Termin am 10. Mai insgesamt 63,60 € und für den Termin am 28. Mai insgesamt 45,60 € festgesetzt. Ferner setzte die Beklagte die Kosten für die Untersuchung des Betriebs der Klägerin am 10. November 2010 durch Bescheid vom 17. Dezember 2010 in Höhe von zusammen 261,60 € fest.
Am 20. Juli 2010 hat die Klägerin – zunächst gegen den Bescheid vom 21. Juni 2010 – und später mit Bevollmächtigtenschriftsatz vom 10. Januar, eingegangen bei Gericht am 12. Januar 2011, Klage gegen den Kostenbescheid vom 17. Dezember 2010 erhoben. Zur Begründung führt sie im wesentlichen an, dass die vom Beklagten vorgenommene Risikoeinstufung ihres Betriebs fehlerhaft sei und daher zu einer rechtswidrig zu niedrigen Kontrollfrequenz führe. Unter eingehender Beschreibung der betrieblichen Abläufe und des daraus resultierenden Risikos meint die Klägerin, es seien längere Kontrollintervalle möglich und geboten.
Weiter ist die Klägerin der Auffassung, dass es zugunsten des Beklagten keine Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Kostenerhebung gebe. Zugrunde lägen diesen Festsetzungen sogenannte Routinekontrollen. Diese seien nicht anlassbezogen erfolgt und deswegen kostenfrei. In diesem Zusammenhang bezieht sich die Klägerin auf das Ergebnisprokoll der 13. Sitzung der Länderarbeitsgemeinschaft Verbraucherschutz vom 15. und 16. Juni 2009 mit dem Titel „Finanzierung der amtlichen Lebensmittelüberwachung“ (Bevollmächtigtenschriftsatz vom 14. Juli 2011).
Die Klägerin beantragt,
die Kostenbescheide des Beklagten vom 21. Juni und vom 17. Dezember 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der der Auffassung, dass die Frequenz der lebensmittelhygienischen Kontrollen im Betrieb der Klägerin nicht zu beanstanden sei. Im Hinblick auf die ihr erteilten EU-Zulassungen und die damit verbundene Risikobewertung nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift-Rahmenüberwachung sei gegen die festgesetzten Kontrollüberwachungen nichts einzuwenden. Für die Risikobewertung des Betriebes sei die lebensmittelhygienische Tätigkeit des Betriebes zur Bestimmung der Hauptbetriebsart heranzuziehen, wobei angesichts der Verarbeitung von erlegtem Wild durch die Klägerin stets von einem geringeren Ausblutungsgrad und höherem Anfangskeimgehalt des Fleisches auszugehen sei. Im übrigen verändere sich die Kontrollfrequenz auch im Hinblick auf Mängel, die bei den jeweiligen Betriebsüberprüfungen festgestellt worden seien.
Mit Schriftsatz des Beklagten vom 14. Oktober 2011 bezieht er sich auf ein an ihn gerichtetes Schreiben des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 7. Dezember 2011, wonach u.a. darauf hingewiesen wird, dass Regelkotrollen kostenfrei, Nachkontrollen jedoch „i. d. R. kostenpflichtig“ seien. Demgegenüber vertritt der Amtstierarzt des Beklagten in seiner Stellungnahme vom 4. Oktober 2012 die Auffassung, dass Art. 28 der VO (EG) 882/2004 nicht die Regelkontrollen, sondern lediglich die Kosten aufgrund amtlicher Kontrollen regele, es Art. 27 Abs. 1 der genannten Verordnung im Gegensatz hierzu aber ermögliche, dass zur Deckung der Kosten durch die amtlichen Kontrollen Gebühren erhoben würden. Diese richteten sich nach der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Anlage Ziffer 2602 und Ziffer 2609.
Am 6. April 2011 hat der Berichterstatter die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten erörtert.
Diese haben sich übereinstimmend damit einverstanden erklärt, dass der Berichterstatter anstelle der Kammer und ohne mündliche Verhandlung über die Klage entscheidet.
Wegen weiterer Einzelheiten zum Sachverhalt und dem Vorbringen der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichts- sowie der Akten des Beklagten (1 Ordner und 4 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten konnte der Berichterstatter anstelle der Kammer und ohne mündliche Verhandlung über die Klage entscheiden (vgl. § 87a Abs. 2 und 3, § 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Die Abgabenbescheide des Beklagten vom 21. Juni und 17. Dezember 2010 sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Klägerin demzufolge in ihren Rechten nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, als sie Kosten für routinemäßig durchgeführte Betriebsprüfungen des amtstierärztlichen Dienstes des Beklagten festsetzen.
Hierfür fehlt es im Ergebnis an einem diesbezüglichen Kostenanspruch des Beklagten. Wenn dieser in den angefochtenen Bescheiden auf Vorschriften der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und später im gerichtlichen Verfahren auf Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz, ABl. L 165, S. 1, (VO (EG) Nr. 882/2004) Bezug nimmt, übersieht er, dass diese Rechtsnormen ihm letztlich keinen Kostenanspruch verleihen für ohne konkreten Verdacht oder Anlass, sondern routinemäßig bei der Klägerin durchgeführte Betriebsprüfungen i. S. d. Art. 28 Satz 2 VO (EG) Nr. 882/2004 (sog. „normale Kontrolltätigkeiten“).
Eine Ermächtigungsgrundlage zur Kostenfestsetzung ergibt sich nicht unmittelbar aus der Verordnung (EG) Nr. 882/2004. Nach Art. 27 Abs. 2 und 3 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 sind die Mitgliedsstaaten unionsrechtlich verpflichtet, für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A genannten Tätigkeiten (Mindest-) Gebühren zu erheben. Diese Regelung, die nicht der Umsetzung in nationales Recht bedarf, sondern aufgrund ihrer Rechtsnatur im allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen entfaltet (vgl. EuGH, Urteil vom 7. Juli 2011, Rechtssache C-523/09, RZ 17, m. w. N., zitiert nach JURIS), ist allerdings für die gegenüber der Klägerin abgerechneten Routinekontrollen nicht einschlägig. Die dabei durchgeführten Überwachungsmaßnahmen werden weder von Anhang IV Abschnitt A noch von Anhang V Abschnitt A erfasst. Vielmehr fällt die streitgegenständliche Kontrolltätigkeit des Beklagten im Betrieb der Klägerin unter die Verordnung (EG) Nr. 854/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs, ABl. L 139, S. 1, (VO (EG) Nr. 854/ 2004). Diese ist in den genannten Anhängen der Verordnung (EG) Nr. 884/2004 nicht erwähnt.
Nach Art. 27 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 können die Mitgliedstaaten allerdings Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Wenn der amtliche Tierarzt des Beklagten in seiner Stellungnahme vom 4. Oktober 2012 auf diese Rechtsvorschrift hinweist und die Verbindung herstellt zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz mit den Gebührennummern 2602 „Hygienekontrollen in Zerlegebetrieben“ und Nr. 2609 „Überwachung eines Fleischverarbeitungsbetriebs“, ist darauf hinzuweisen, dass Kosten nach dem Verwaltungskostenverzeichnis zu dieser Verwaltungskostenordnung nur für Amtshandlungen i. S. d. § 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes (HVwKostG) erhoben werden. Als Amtshandlungen nach § 1 HVwKostG sind nur solche behördlichen Tätigkeiten zu verstehen, die auf Veranlassung einzelner vorgenommen oder die in einer besonderen Rechtsvorschrift für kostenpflichtig erklärt werden. Beides trifft hier nicht zu.
Außerdem erscheint die Kostenerhebungspraxis des Beklagten für routinemäßig, d. h. ohne Veranlassung des untersuchten Betriebs durchgeführte amtstierärztliche Überprüfungen verfassungsrechtlich nicht unbedenklich. Jedenfalls unter Berücksichtigung der Grundrechte (insbesondere Art. 14 und Art. 12 GG) sowie des Verhältnismäßigkeitsmaßstabs begegnet die Kostenerhebung für Routinekontrollen Bedenken im Hinblick darauf, dass der überwachende allgemeine Gesetzesvollzug, d. h. in diesem Zusammenhang die generelle Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz im öffentlichen Interesse grundsätzlich aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren ist. Ausnahmen hiervon gelten dabei für privat-rechtliche, sondernützige staatliche Tätigkeiten, etwa solche, die auf Antrag oder Veranlassung einer Privatperson durchgeführt wurden (vgl. § 1 Abs.1 Nr. 1 HVwKostG), so wie es beispielsweise der Fall ist, wenn ein Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung gestellt oder eine solche notwendig wird, weil im konkreten Fall Verdachtsmomente und Anhaltspunkte auf Rechtsverstöße aufgetaucht sind. Diese Situation besteht in dem hier zu beurteilenden Fall hinsichtlich der normalen Kontrolltätigkeiten gerade nicht.
Mit Recht weist der Klägerbevollmächtigte in diesem Zusammenhang, insbesondere mit Schriftsatz 4. Juli 2012 auf eine anscheinend in den Bundesländern bestehende einheitliche Verfahrensweise hin, wonach Kontrollmaßnahmen des veterinärmedizinischen Dienstes aus besonderem Anlass gebührenfinanziert, während demgegenüber Routinekontrollen, Tätigkeiten bei krisenhaften Ereignissen oder in Folge einer Beschwerde durch Dritte nicht kostenpflichtig seien. Auf diese länderübergreifende Verfahrensweise lässt der mit dem genannten Klägerschriftsatz vorgelegte Bericht der Projektgruppe der amtlichen Lebensmittelüberwachung der Länderarbeitsgemeinschaft Verbraucherschutz schließen, der als „Anlage TOP 12“ zum Ergebnisprotokoll der 13. Sitzung dieser Länderarbeitsgemeinschaft am 15. und 16. Juni 2009 angefertigt worden ist. Unwidersprochen lässt die Klägerin in diesem Zusammenhang weiter vortragen, dass an dieser Sitzung auch ein Vertreter des Landes Hessen teilgenommen habe.
Weiter erhärtet wird dies dadurch, dass auch die Obere Veterinärbehörde des Landes, dieser Unterscheidung zwischen kostenfreier Regelkontrolle und gebührenfinanzierter Überprüfung aus besonderem Anlass folgt. Mit Schreiben vom 7. September 2011, V 54 19 a 22/21 a Kreis OF, wies das Regierungspräsidium Darmstadt den Beklagten unter Bezugnahme auf den Erlass des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 20. Juli 2010 und die allgemeine Verwaltungsvorschrift Rahmenüberwachung und das standardisierte Verfahren zur Risikobeurteilung von Betrieben (BALVI iP) darauf hin, dass „die aufgrund der im Rahmen der mittleren Risikobewertung errechnete Kontrollfrequenz durchgeführte Kontrolle … als gebührenfrei (!) Regelkontrolle zu werten“ sei. Soweit allerdings bei einer Kontrolle Sachverhalte bemerkt würden, die zu einer Herabstufung der mittleren Einstufung führten, seien „i. d. R. kostenpflichtige Nachkontrollen durchzuführen“. Damit bestätigt die Obere Veterinärbehörde die Praxis der unterschiedlichen kostenrechtlichen Behandlung von Routine- und anlassbezogenen Betriebsprüfungen, wie dies aus den oben (Seite 6f.) genannten Rechtsgründen geboten erscheint.
Wenn demgegenüber der Amtstierarzt des Beklagten vom 4. Oktober 2012 eine gegenteilige Auffassung – nämlich von der Kostenpflichtigkeit auch normaler Kontrolltätigkeit – vertritt, überzeugt dies das Gericht nicht, zumal er hierfür außer dem bloßen Hinweis auf die Rechtsgrundlagen im allgemeinen die fehlende Ermächtigungsgrundlage im Fall der streitgegenständlichen Überprüfung, insbesondere die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der Kostenerhebung für diese Routinekontrollen nicht beantwortet.
Demgegenüber war die Klage abzuweisen, soweit Kosten für die Betriebsprüfung am 28. Mai 2010 erhoben wurden. Ermächtigungsgrundlage hierfür ist Art. 28 VO (EG) Nr. 882/2004. Hiernach stellt die zuständige Behörde bei Feststellung eines Verstoßes, der zu Kontrollen führt, die über die normale Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde hinausgeht, die für diese zusätzlichen amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten dem Verantwortlichen Unternehmer in Rechnung (Satz 1). Während normale Kontrolltätigkeiten diejenigen routinemäßig durchgeführten sind, die nach dem Gemeinschafts- oder einzelstaatlichem Recht erforderlich, und insbesondere nach dem Plan in Art. 41 VO (EG) Nr. 82/2004 beschrieben sind, sind Tätigkeiten, die über die normalen Kontrolltätigkeiten hinausgehen, u. a. solche, die erforderlich sind, um nachzuprüfen, ob Abhilfemaßnahmen getroffen wurden (Art. 28 Satz 2 und 4 VO (EG) Nr. 882/2004).
Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Kostenerhebung für die Überprüfung am 28. Mai 2010 vor. Bei der vorangegangenen Betriebsprüfung am 10. Mai 2010 stellte die Amtstierärztin bei einer Routinebetriebsprüfung Mängel fest. Neben einem als eher geringfügig einzustufenden Mangel - im Zerlegeraum befand sich kein Müllsack im Ständer - wurde im Kühlraum Lachsfleisch einer anderen Firma vorgefunden, welches weder ein Mindesthaltbarkeitsnoch ein Verbrauchsdatum aufwies. In der Niederschrift über diese Betriebsprüfung ist festgehalten worden, dass dieses Datum „umgehend nachgeliefert“ werden solle. Entgegen der Auffassung der Klägerin hält auch das Gericht den fehlenden Datumaufdruck auf dem Fleisch für einen nicht eben geringfügigen Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften. Mit dem Beklagten ist davon auszugehen, dass dieser Mangel im Zuge einer ordnungsgemäßen Wareneingangskontrolle von Mitarbeitern der Klägerin hätte festgestellt werden müssen, zumal solche Kontrollen im Rahmen eines funktionierenden Eigenkontrollsystems nach dem HACCP-Verfahren bei jeder Lieferung durchzuführen sind. Dementsprechend setzte der Beklagte die regelmäßige Kontrollfrist auf eine Woche fest, um die Behebung dieses Mangels zu überprüfen. Dies fand schließlich bei einer zusätzlichen, also anlassbezogenen Betriebsüberprüfung am 28. Mai 2010 statt, bei der keine offensichtlichen Mängel mehr festgestellt wurden.
Die hierfür mit Bescheid vom 21. Juni 2010 festgesetzten Kosten, deren Höhe in Einklang mit den Vorschriften des Hessischen Verwaltungskostengesetzes und der Verwaltungskostenordnung des Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz steht und von der Klägerin auch nicht beanstandet wurde, sind demnach zu Recht festgesetzt worden.
Ohne dass es zur Entscheidung über die Klage darauf ankommt weist das Gericht darauf hin, dass die Klägerin mit ihrer Anfechtung von Kostenbescheiden keine Klärung der von ihr aufgestellten Frage nach einer allgemeinen Kontrollfrequenz der Überprüfungen in ihrem Betrieb erreichen kann. Bei der Beurteilung der festgesetzten Kosten spielte hier und spielt abstrakt gesehen nur eine Rolle, ob es sich bei den abgerechneten Betriebsprüfungen um (kostenfreie) Regelüberwachungen oder um in der Regel gebührenpflichtige anlassbezogene Maßnahmen handelt.
Nach allem war – wie aus dem Tenor ersichtlich – zu entscheiden.
Die Entscheidung über die Kosten dieses Verfahrens ist gestützt auf die Vorschrift des § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Maß des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.
Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils – im Hinblick auf die Kosten –, die Abwendungsbefugnis und der Ausspruch über die Sicherheitsleistung richtet sich nach § 167 Abs. 2 sowie § 708 Nr. 11, § 711 ZPO i. V. m. § 167 Abs. 1 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 370,80 EUR festgesetzt.
Das Gericht hielt es für sachgerecht, den Streitwert von Amts wegen nach § 62 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 52 Abs. 3 GKG in Höhe der streitgegenständlichen Kosten festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 HVwKostG
§ 711 ZPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs.1 Nr. 1 HVwKostG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 28 der VO
Art. 28 Satz 2 VO
Art. 27 Abs. 2 und 3 Satz 1 VO
Art. 27 Abs. 1 VO
Art. 12 GG
Art. 28 VO
Art. 41 VO
Art. 28 Satz 2 und 4 VO