Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-07-13, Aktenzeichen 12 KN 206/15

Tenor:
Auf den Antrag der Antragstellerin wird der sachliche Teilabschnitt Windenergie (4.2.2) des am 21. Juli 2014 beschlossenen, mit Verfügung des Amts für regionale Landesentwicklung vom 24. Oktober 2014 unter Maßgaben genehmigten und in der genehmigten Fassung vom 15. Dezember 2014 als Satzung vom Kreistag beschlossenen Regionalen Raumordnungsprogramms des Antragsgegners insoweit für unwirksam erklärt, als gemäß 4.2.2.01 die ausgewiesenen Vorranggebiete für Windenergienutzung zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG entfalten sollen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in der Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich als Betreiberin von Windenergieanlagen gegen den sachlichen Teilabschnitt Windenergie in dem aktuellen Raumordnungsprogramm des Antragsgegners.
Der Antragsgegner, der schon in seinem RROP 2004 Vorrangflächen für Windenergie ausgewiesen hatte, beschloss am 25. Februar 2013 durch seinen Kreistag, das Verfahren zur Aufstellung des „Regionalen Raumordnungsprogramms 2013 Landkreis Stade“ (RROP 2013) mit der Bekanntgabe der allgemeinen Planungsabsichten einzuleiten. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 7. März 2013 im Amtsblatt für den Landkreis Stade. Nach einer Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der 1. öffentlichen Auslegung wurde, weil es Veränderungen gegeben hatte, der Entwurf erneut ausgelegt. Im Folgenden gab es noch eine weitere Beteiligung und Auslegung sowie mehrfach Erörterungstermine. Der Kreistag beschloss das RROP 2013 sodann am 21. Juli 2014 als Satzung. Es wurde durch das Amt für regionale Landesentwicklung Lüneburg am 21. Oktober 2014 unter Maßgaben genehmigt. Nachdem der Kreistag des Antragsgegners in seiner Sitzung am 15. Dezember 2014 den Maßgaben beigetreten war und die entsprechenden Änderungen beschlossen hatte, wurde die Erteilung der Genehmigung am 8. Januar 2015 bekannt gemacht.
Nach 4.2.2.01 Satz 1 RROP 2013 sind die - nach dem Kriterienkatalog für die Ausweisung von Vorranggebieten - geeigneten Flächen für die Nutzung der Windenergie in der zeichnerischen Darstellung als Vorranggebiete Windenergienutzung festgelegt; sie entfalten nach 4.2.2.01 Satz 12 RROP 2013 gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 ROG die Wirkung von Eignungsgebieten nach § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG.
Der Antragsgegner ist bei der Ermittlung der daher mit der Ausschlusswirkung i. S. d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB versehenen Vorranggebiete „Windenergie“ wie folgt vorgegangen: Auf einer ersten Stufe wurden „harte“ Tabuzonen aus den in Betracht kommenden Flächen ausgeschieden, wie etwa „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächliche Siedlungskörper“, „Splittersiedlungen/Einzelhäuser im Außenbereich“, „Wald“, „Biotope und Vogelbrut- und -rastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung“. Ein Abstand von 450 m zu den Siedlungsflächen bzw. Splittersiedlungen und Einzelhäusern wurde ebenfalls als „harte“ Tabuzone gewertet und dies unter Berufung auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen mit der „optisch bedrängenden Wirkung“, die die dreifache Anlagenhöhe als Abstand fordere, begründet. In einem zweiten Schritt wurden Pufferzonen von 800 m um die Siedlungsflächen sowie 600 m um Splittersiedlungen/Einzelhäuser als „weiche Tabuzonen“ berücksichtigt. Als Rechtfertigung für diesen weiteren Abstand wurden die Aspekte „vorbeugender Immissionsschutz“, „Geräuschentwicklung“, „Schattenwurf“ sowie „optisch bedrängende Wirkung“ genannt. Die nach Anwendung der „harten“ und „weichen“ Ausschlusskriterien verbliebenen Potentialflächen wurden einer Einzelfallbetrachtung unterzogen. Für die Eignung als Vorranggebiet wurde grundsätzlich von einer Mindestgröße ausgegangen, die die Errichtung „von mindestens vier raumbedeutsamen WEA der 3-MW-Klasse (Gesamthöhe ca. 150 - 180 m, z. B. Enercon E 101) im Sinne der Konzentrationswirkung erlaubt“ (vgl. RROP 2013, Abgrenzung der Vorrangflächen Windenergienutzung im Landkreis Stade, Dokumentation des Planungsprozesses, S. 6, Stand: 2.6.2014). Auch bei der Bestimmung der Kriterien wurden Anlagen mit einer Gesamthöhe von ca. 150 bis 180 m angenommen, wobei für die Berechnung der „harten“ Kriterien dann jeweils eine Höhe von ca. 150 m zugrunde gelegt wurde (vgl. S. 8, 9 der genannten Dokumentation). Der zunächst zu den „harten“ Tabufläche gezählte Bereich „Altes Land“ wurde aufgrund der Maßgaben des Amts für regionale Landesentwicklung Lüneburg vom 21. Oktober 2014, denen der Kreistag des Antragsgegners in seiner Sitzung am 15. Dezember 2014 beigetreten ist, letztlich als „weiche“ Tabufläche behandelt.
Am 14. Dezember 2015 hat die Antragstellerin den streitgegenständlichen Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie geltend macht: Ihr Antrag sei zulässig. Sie sei ein Unternehmen, das auf dem Gebiet der Projektierung, Errichtung und Vermarktung von Windenergieanlagen tätig sei. Aktuell plane sie einen Windpark im Bereich „J.“ teilweise außerhalb eines der im angegriffenen RROP 2013 dargestellten Vorranggebiete für Windenergienutzung. In dem Gebiet verfüge sie über langfristig unkündbare Verträge über die windenergetische Nutzung der dortigen überwiegend landwirtschaftlich genutzten Grundstücke. Der Antrag sei auch begründet. Es lägen Verfahrensfehler vor. Der Antragsgegner habe nach der ersten Auslegung den Plan geändert. Zwar sei es zulässig, bei der erneuten Beteiligung gemäß § 3 Abs. 6 Sätze 1 und 2 ROG von der Möglichkeit der vereinfachten Beteiligung Gebrauch zu machen. Der Antragsgegner habe jedoch den geänderten Plan gar nicht mehr ausgelegt. Das „Auslage-Exemplar“ enthalte nämlich den Plan nicht, sondern nur eine „Zeichnerische Darstellung Konsolidierte Fassung“. Dies sei unzureichend. Darüber hinaus habe der letztlich beschlossene 2. Entwurf zu keinem Zeitpunkt einen Monat öffentlich ausgelegen. Ferner hätten die erheblichen Änderungen ein Verfahren nach § 3 Abs. 6 NROG, § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG erfordert. Letztlich fehle auch die Ausfertigung des in Kraft gesetzten RROP 2013. Die Fassung der Satzung des Antragsgegners, die diese durch den Maßgabenbeitrittsbeschluss seines Kreistags vom 15. Dezember 2014 erhalten habe und die an vielen Stellen gegenüber der vom Kreistag am 21. Juli 2014 beschlossenen Fassung geändert worden sei, sei vom Landrat des Antragsgegners nicht ausgefertigt worden.
Der Plan sei darüber hinaus wegen Abwägungsfehlern materiell rechtswidrig. Die sogenannten „harten“ Tabuflächen seien fehlerhaft bestimmt. Der Antragsgegner habe als „harte“ Tabuzone „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächliche Siedlungskörper“ behandelt. Dies sei jedenfalls fehlerhaft, soweit davon auch Flächen erfasst seien, die lediglich in der vorbereitenden Bauleitplanung der Gemeinden als Wohnbauflächen dargestellt, aber noch nicht bebaut oder durch Bebauungspläne der Gemeinden ausgewiesen seien. Keinesfalls sei es zulässig, eine Pufferzone von 450 m ausgehend von den Gebietsgrenzen zu diesen Bereichen als „harte“ Tabuzone festzusetzen. Es sei auch nicht gerechtfertigt, dass der Antragsgegner eine „Pufferzone/Anbauverbotszone“ von 450 m zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächliche Siedlungskörper“ sowie zu „Splittersiedlungen/Einzelhäuser im Außenbereich“ als „harte“ Tabuzone eingestuft habe. Soweit in der Begründung des Plans diesbezüglich auf die Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen zu der „optisch bedrängenden Wirkung“ von Windenergieanlagen verwiesen worden sei, habe der Antragsgegner die zitierte Entscheidung falsch interpretiert.
Der von Antragsgegner mit Kulturlandschaft „Altes Land“ bezeichnete Bereich sei zunächst zu Unrecht als „harte“ Zone eingestellt worden. Zwar sei dies nach dem Maßgabenbeitrittsbeschluss vom 15. Dezember 2014 im Ergebnis ausgeräumt worden, aber in den Arbeitskarten und der Dokumentation sei es (weiterhin) falsch dargestellt/dokumentiert. Landschaftsschutzgebiete seien ebenfalls zu Unrecht pauschal als „hart“ eingestuft worden. Dies sei nur dann gerechtfertigt, wenn weder eine Ausnahme noch eine Befreiung in Betracht komme. Dies sei vorliegend nicht geprüft worden. „Biotope und Vogelbrut- und -rastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung“ stellten ebenfalls keine Bereiche dar, die pauschal als „harte“ Tabuzonen eingestuft werden dürften. Die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen seien dort nur dann auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen, wenn windenergieempfindliche Vogelarten den Bereich nutzten. Dies sei nicht geprüft worden. Auch der „Landeplatz einschl. Hindernisbegrenzungsfläche“ und die „Pufferzone/Anbauverbotszone“ von 3.000 m zum Flugplatz K. stellten keine „harte“ Tabufläche dar. Soweit der Antragsgegner dies mit § 17 LuftVG und den Vorgaben der hierzu erlassenen Richtlinie begründe, so ergebe sich kein Radius von 3.000 m. Es sei ferner nicht gerechtfertigt, „Wald“ pauschal als „hartes“ Ausschlusskriterium zu werten. Gleiches gelte für die „Vorranggebiete Rohstoffgewinnung“ sowie die „Vorranggebiete Autobahn, Hauptverkehrsstraße, Haupteisenbahnstrecke und Sonstige Eisenbahnstrecke“, soweit diese Gebiete erst mit dem hier angegriffenen RROP 2013 geplant würden und nicht auf verbindlichen Zielvorgaben des Landesraumordnungsprogramms (LROP) beruhten.
Weitere Abwägungsfehler lägen bei der Bestimmung der „weichen“ Tabuflächen vor. Dies betreffe den „Abstand der Vorranggebiete untereinander“ von „4.000 bis 5.000 m“, der nicht oder jedenfalls nicht konsequent angewendet worden sei. Der als „weiches“ Kriterium gewählte Abstand von 600 m zu „Splittersiedlungen und Einzelhäusern im Außenbereich und zu Industrieflächen mit Wohnnutzung“ sei insbesondere für „Betriebsleiterwohnungen etc.“ nicht begründet, weil dort nach TA Lärm sehr viel höhere Werte zumutbar seien. Außerdem fehle es an einer ausreichenden Dokumentation der „harten“ und „weichen“ Tabuflächen und der Ermittlung der Potentialflächen. Es sei anhand der nur im sehr großen Maßstab von 1: 400.000 auf Seite 50 erstellten Abbildung 17 nicht nachvollziehbar, wie der Antragsgegner zu den Vorrangflächen gelangt sei. Zudem sei diese Abbildung 17 auch noch fehlerhaft, weil dort die Auswirkungen des erfolgten Beitrittsbeschlusses nicht nachvollzogen worden seien mit dem Ergebnis, dass die Planbegründung nunmehr auch noch widersprüchlich sei. Die Planung des Antragsgegners sei zudem mangelbehaftet, weil für die Abgrenzung der wertvollen Vogellebensräume nur die auf dem Kartenserver des NLWKN abgelegten, zum Teil erheblich veralteten Karten genutzt worden seien, ohne deren Aktualität zu prüfen und eigene Stichproben vorzunehmen.
Der Zuschnitt des Vorranggebiets „L.-J.“, in dem sie (die Antragstellerin) Anlagen errichten wolle, sei im Südosten abwägungsfehlerhaft erfolgt. Insbesondere sei nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass das dort angrenzende Gebiet zwar 2006 als „Brutvogelgebiet von landesweiter Bedeutung“ eingestuft gewesen sei, dies aber bereits auf der Karte des NLWKN mit dem Titel „2010 (mit Ergänzung 2013)“ in „Status offen“ geändert worden sei. Der Antragsgegner habe diese Relativierung zwar zur Kenntnis genommen, sie aber nicht - wie es geboten gewesen wäre - zum Anlass genommen, den Zuschnitt zu ändern.
Die Antragstellerin beantragt,
den sachlichen Teilabschnitt Windenergie des am 21. Juli 2014 als Satzung beschlossenen, mit Verfügung des Amtes für regionale Landesentwicklung vom 24. Oktober 2014 unter Maßgaben genehmigten, in der genehmigten Fassung vom 15. Dezember 2014 vom Kreistag beschlossenen und am 8. Januar 2015 bekanntgemachten Regionalen Raumordnungsprogramms des Antragsgegners insoweit für unwirksam zu erklären, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz BauGB herbeigeführt werden sollen,
hilfsweise,
den sachlichen Teilabschnitt Windenergie des zuvor näher bezeichneten Regionalen Raumordnungsprogramms des Antragsgegners insgesamt für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, die Verfahrensfehler führten schon deshalb nicht zum Erfolg des Normenkontrollantrags, weil sie überwiegend nicht rechtzeitig gerügt worden seien. Die Antragstellerin sei deshalb mit diesen Einwänden präkludiert, da in der Bekanntmachung des Plans vom 8. Januar 2015 auf die Jahresfrist hingewiesen worden sei. Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung sei zudem nicht nötig gewesen, da Grundzüge der Planung nicht berührt würden und es sich lediglich um eine Umsetzung der Maßgaben des Amts für regionale Landesentwicklung gehandelt habe. Materielle Abwägungsfehler seien nicht vorhanden. „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung “ seien auch insoweit zutreffend als „harte“ Tabuflächen gewertet worden als sie nicht bzw. nicht vollständig bebaut und für sie Bebauungspläne nicht aufgestellt gewesen seien. Wegen der durch Art. 28 GG garantierten Planungshoheit der Gemeinden sei es ihm (dem Antragsgegner) aus rechtlichen Gründen verwehrt, Flächen, die die Gemeinden durch Flächennutzungsplan der Wohnungsbebauung zugewiesen hätten, für die Windenergienutzung freizugeben. Jedenfalls seien diese Flächen ohnehin von dem „weichen“ Kriterium (800 m Abstand zu Siedlungsflächen) überdeckt, so dass sich kein anderes Ergebnis ergeben könne. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Grenze für die Ermittlung der Pufferzonen nicht zu der realen Bebauung gezogen worden sei, sondern zu den Grenzen der in den Plänen ausgewiesenen Flächen. Raumordnung erfordere nämlich nicht zwingend einen Gebäudebezug. Eine detailliertere Planung würde das mehrstufige Planungssystem unterlaufen und die kommunale Planungshoheit verletzen. Auch die Bemessung der Pufferzone von 450 m um Wohnbebauung genüge den Anforderungen. Der Planung seien Anlagen von 150 bis 180 m Gesamthöhe zu Grunde gelegt worden. Die nach der Rechtsprechung für die Fälle eines Abstands zwischen der 2- bis 3-fachen Höhe der Windenergieanlagen zu leistende Einzelfallbetrachtung bedeute für die Regionalplanung einen unzumutbaren Arbeitsaufwand. Es sei daher zulässig, die dreifache Anlagenhöhe bei der Bemessung des gebotenen Abstands zur Wohnbebauung heranzuziehen und mit Blick darauf 450 m als „hartes“ Ausschlusskriterium zu werten. Darüber hinaus werde auch insoweit die „harte“ Tabuzone von 450 m von der von dem Plan vorgesehenen „weichen“ Tabuzone von 800 m zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“ bzw. 600 m zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ überlagert. Außerdem seien heute Windenergieanlagen mit Höhen von über 200 m verfügbar und ein Abstand von 450 m auch aus Gründen des Lärmschutzes nötig.
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin sei das Kriterium Kulturlandschaft „Altes Land“ im Ergebnis als „weiches“ Kriterium behandelt worden. Es sei zunächst als „hartes“ vorgesehen gewesen, aber nach den Maßgaben in der Genehmigung des Amts für regionale Landesentwicklung sei es geändert worden und in der Sitzung seines Kreistags am 15. Dezember 2014 im Ergebnis als „weiches“ beschlossen worden. Die Einstufung der Landschaftsschutzgebiete als „harte“ Tabuzone sei gerechtfertigt. Alle in seinem Gebiet vorhandenen 16 Landschaftsschutzgebiete seien durch Verordnungen ausgewiesen, in denen ein konkretes Bauverbot für Windenergieanlagen bestehe, weil die Errichtung von baulichen Anlagen jeder Art und oder die Störung der Ruhe der Natur durch Lärm etc. untersagt seien. Dass ggf. nach § 67 BNatSchG Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten bestünden, stehe dem nicht entgegen, da damit nur atypische Sonderfälle zu lösen seien. Es sei rechtlich zulässig, Biotope und Vogelbrut- und -rastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung pauschal als „hart“ einzustufen. Es sei in der Fachwelt (noch) äußerst umstritten, welche Vogelarten in welchem Umfang schlagopfergefährdet seien. Auf der Ebene der Raumordnung könne eine differenzierte Einzelfallbetrachtung nicht geleistet werden und eine solche würde auch kein eindeutiges Ergebnis bringen. Darüber hinaus hinge das Maß der Beeinträchtigung auch von den genauen Standorten etc. ab, die noch nicht bekannt seien. Daher sei es zulässig, davon auszugehen, dass in diesen Bereichen die Aufstellung von Windenergieanlagen generell ausgeschlossen sei. Die Einstufung des „Landeplatz einschl. Hindernisbegrenzungsfläche“ als „harte“ Tabuzone folge aus § 17 LuftVG. „Wald“ habe als „hartes“ Kriterium gewertet werden dürfen. Sein (des Antragsgegners) Gebiet sei sehr waldarm (nur 7%). Daher hätten diese Flächen eine herausragende Bedeutung. Die Waldbehörde werte die Errichtung von baulichen Anlagen im Wald als „sehr oft problematisch, wenn nicht gar unmöglich“. Daher sei nicht erkennbar, wie raumbedeutsame WEA eine Zustimmung erhalten sollten. Durch FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete sei es „weitestgehend“ ausgeschlossen, dass für das Roden notwendige Aufforstungen woanders erfolgen könnten. Die Ausweisung der Vorranggebiete „Rohstoffgewinnung“, „Autobahn“ etc. sei nicht auf der gleichen Planungsebene erfolgt, sondern gehe auf das Landesraumordnungsprogramm zurück oder die Infrastrukturen seien bereits vorhanden.
Das „weiche“ Ausschlusskriterium Abstände zwischen den Vorranggebieten von „4.000 bis 5.000 m“ gehe auf den Runderlass „Empfehlungen zur Festlegung von Vorrang- und Eignungsgebieten für die Windenergienutzung“ des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26. Januar 2004 zurück und sei konsequent eingehalten. Zwar sei der Erlass 2011 außer Kraft gesetzt worden. Es sei jedoch rechtlich nicht zu beanstanden, dass er, (der Antragsgegner) sich entschlossen habe, den Empfehlungen insoweit gleichwohl weiter zu folgen. Der Abstand von 600 m zu Splittersiedlungen und Einzelhäusern im Außenbereich und zu Industrieflächen sei nicht abwägungsfehlerhaft. Zwar treffe es zu, dass es Industriegebiete mit Wohnnutzung nicht gebe, insoweit handele es sich jedoch um eine bloße sprachliche Ungenauigkeit. Dieses Missverständnis sei entstanden, weil aus raumordnerischer Sicht nicht zwischen Gewerbe- und Industriegebieten differenziert werde. Im Übrigen sei an die optisch bedrängende Wirkung angeknüpft worden. Anders als die Antragstellerin meine, genüge die Dokumentation des Planungsprozesses den Anforderungen. Auf der Ebene der Regionalen Raumordnung werde immer im Maßstab 1:50.000 geplant, und in diesem Maßstab seien auch die Vorranggebiete dargestellt. Auch der Zuschnitt, insbesondere des Vorranggebiets „L./J.“, leide nicht an Abwägungsmängeln. Die Statusänderung der im Südosten an das Gebiet angrenzenden Fläche durch das NLWKN als Brutvogellebensraum von „landesweite Bedeutung“ in „offen“ bedeute nicht, dass diesem Gebiet seine naturschutzfachliche Qualität abgesprochen worden sei. Vielmehr habe sie ihren Grund allein darin, dass das NLWKN nach einer gewissen Zeit die eigenen Daten und Erkenntnisse als veraltet und damit nicht mehr hinreichend verlässlich ansehe. Die Auffassung der Antragstellerin, das Gebiet sei wertlos, werde nicht geteilt. Die von der Antragstellerin eingereichten Unterlagen stammten aus einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für einen angrenzenden Windpark im Landkreis M. und seien von der dortigen unteren Naturschutzbehörde als nicht ausreichend bewertet worden. Auch seine (des Antragsgegners) untere Naturschutzbehörde sehe ein Vorhaben in dem Gebiet kritisch. Es habe für den betroffenen Bereich in seinem Gebiet in der Vergangenheit einen (später zurückgenommenen) Antrag auf Zielabweichung gegeben. Die seinerzeit erfolgte Bewertung der Flächen durch sein Naturschutzamt habe das Ergebnis bekräftigt, dass dort keine Windenergieanlagen zugelassen werden könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäß gestellte Antrag, den sachlichen Teilabschnitt Windenergie des Regionalen Raumordnungsprogramms 2013 des Antragsgegners (im Folgenden RROP 2013) insoweit für unwirksam zu erklären, als gemäß 4.2.2.01 Satz 12 den ausgewiesenen Vorranggebieten für Windenergienutzung zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG zukommen soll, ist zulässig und begründet.
A. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Regelung hat der niedersächsische Gesetzgeber vormals mit § 7 Nds. AG VwGO und nunmehr mit § 75 des Nds. Justizgesetzes (NJG) geschaffen, so dass das nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 1 NROG als Satzung beschlossene RROP 2013 des Antragsgegners grundsätzlich der Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren unterliegt (vgl. schon: Urt. d. Sen. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107; Urt. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, NuR 2013, 897 f.).
Es besteht die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch das von dem Antragsgegner erlassene RROP 2013, soweit in dem dortigen Teilabschnitt Windenergie (4.2.2) mittelbar eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB angeordnet worden ist, in eigenen Rechten verletzt wird. Die durch die Festsetzung von kombinierten Vorrang- und Eignungsflächen angeordnete Ausschlusswirkung hat gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zur Folge, dass außerhalb der festgesetzten Vorranggebiete Windenergieanlagen in der Regel nicht errichtet werden dürfen. Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen können neben den Eigentümern von Grundstücken u. a. die dinglich und die obligatorisch Nutzungsberechtigten gehören (BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8; Urt. d. Sen. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, NVwZ-RR 2016, 294, und v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; vgl. auch Sächs. OVG, Urt. v. 19.7.2012 - 1 C 40/11 -, juris Rdn. 35; OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 20.5.2009 - 3 K 24/05 -, juris Rdn. 52 f.). Eine Antragstellerin ohne Grundeigentum in der Ausschlusszone muss substantiiert behaupten und gegebenenfalls glaubhaft machen, in der Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten zu wollen (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdnr. 549). Die Antragstellerin plant im Gebiet des Antragsgegners den teilweise außerhalb von Vorranggebieten gelegenen Windpark „J.“ und ist in dem von diesen Planungen betroffenen Gebiet Inhaberin von langfristig unkündbaren Verträgen mit den dortigen Grundstückseigentümern über die windenergetische Nutzung. Vor diesem Hintergrund ist nicht zweifelhaft, dass sie nicht nur die ernsthafte Absicht verfolgt, in dem fraglichen Gebiet Windkraftanlagen zu errichten, sondern auch die gesicherte zivilrechtliche Möglichkeit hat, diese Absicht in die Tat umzusetzen (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 17.1.2001 - 6 CN 4.00 -, NVwZ 2001, 1038). Insofern besteht mithin die Möglichkeit einer Rechtsverletzung der Antragstellerin und ist ihre Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) zu bejahen (vgl. Urt. des Sen. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, NVwZ-RR 2016, 294).
Der Antragstellerin fehlt nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Dieses liegt nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchen-den als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., § 47 Rn. 89 m. w. N.). Die Antragstellerin kann durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes ihre rechtliche Position konkret in Bezug auf ihr derzeitiges Bauvorhaben verbessern, weil die Erklärung der Unwirksamkeit in dem angegriffenen Regionalen Raumordnungsprogramm, mit der die Ausschlusswirkung herbeigeführt werden soll, ihr rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt (vgl. Beschl. d. Sen. v. 4.1.2012 - 12 MN 160/11 -, BauR 2012, 839).
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
1. Es mangelt bereits an der gebotenen Ausfertigung des RROP 2013 in der Fassung vom 15. Dezember 2014.
Dabei kann offen bleiben, ob sich das Gebot der Ausfertigung des RROP 2013 als Satzung aus dem ergänzend zum ROG und NROG anwendbaren § 11 Abs. 1 Satz 1 NKomVG, wonach eine Satzung von der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten zu unterzeichnen ist, oder unmittelbar aus Verfassungsrecht ergibt (vgl. dazu: BVerwG, Urt. v. 1.7.2010 - 4 C 4.08 -, BVerwGE 137, 247, wonach als rechtsstaatliches Gültigkeitserfordernis die Ausfertigung einer Norm - wie hier der Satzung - auch für den Fall erforderlich ist, dass dies nicht ausdrücklich einfachgesetzlich vorgeschrieben ist). Da die Ausfertigung Wirksamkeitsvoraussetzung ist und jedenfalls sicherstellen soll, dass die Norm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen wird ("Identitätsfunktion", "Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion"), reicht es nicht aus, dass die Satzung in der Ursprungsfassung ausgefertigt wird, sondern bedarf es, wenn - wie hier am 15. Dezember 2014 - aufgrund einer Genehmigung mit (umfangreichen) Maßgaben die Satzung inhaltlich geändert wird, der Ausfertigung der Satzung in der geänderten Fassung. Diese Ausfertigung ist hier unterblieben. Der Landrat des Antragsgegners als für die Ausfertigung zuständiger Hauptverwaltungsbeamter hat nach dem Beitrittsbeschluss des Kreistags am 15. Dezember 2014 nicht durch seine Unterschrift die Übereinstimmung des vom Kreistag am 15. Dezember 2014 beschlossenen mit dem nachfolgend bekannt gemachten Text des RROP 2013 bestätigt. Entgegen der Annahme des Antragsgegners ist dieser Fehler auch nicht unbeachtlich. Einfachgesetzliche Unbeachtlichkeitsregelungen - hier etwa § 12 Abs. 1 ROG, § 7 Abs. 1 NROG oder § 10 Abs. 2 NKomVG - sind auf Ausfertigungsmängel nämlich nicht anwendbar (vgl. OVG Berlin-Bdg., Beschl. v. 9.6.2016 -OVG 2 S 3.16 -, LKV 2016, 426). Dieser Mangel ist hier auch nicht nachträglich geheilt worden (vgl. zu dieser Möglichkeit: BVerwG, Urt. v. 1.7.2010, a. a. O.).
2. In materiell-rechtlicher Hinsicht liegen ebenfalls beachtliche Fehler vor, und zwar im Abwägungsvorgang. Das RROP 2013 des Antragsgegners genügt, soweit gemäß 4.2.2.01 den ausgewiesenen Vorranggebieten für Windenergienutzung zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG zukommen soll, nicht den Anforderungen, die an ein schlüssiges und fehlerfreies gesamträumliches Planungskonzept zu stellen sind.
a) Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. zuletzt: Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866; Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470) muss einer gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG bzw. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494; zur Übertragbarkeit der diesbezüglichen Anforderungen an Flächennutzungspläne auf Raumordnungspläne: Gatz, a.a.O., Rn. 166, 179) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; Urt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den „harten“ Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung auf der Ebene der Bauleitplanung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). „Harte“ Tabuflächen sind damit wegen der bestehenden Hindernisse, die einer Eignung entgegenstehen, einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) entzogen. Demgegenüber sind „weiche“ Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung grundsätzlich zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleit- bzw. Raumplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die „weichen Tabuzonen“ einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Während „harte“ Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei „harten“ Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die „weichen“ Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231; BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017). Die Potentialflächen, die nach Abzug der „harten“ und „weichen“ Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Der Senat erkennt an, dass die Abgrenzung in der Planungspraxis mit Schwierigkeiten verbunden sein und vom Plangeber nicht mehr gefordert werden kann, als er „angemessenerweise“ leisten kann. Daher kommt ihm dort, wo eine trennscharfe Abgrenzung auf der Ebene der Planung angesichts der regelmäßig noch fehlenden Konkretisierung des Vorhabens (genauer Standort, Anzahl und Leistung der Windkraftanlagen) noch nicht möglich ist, eine Befugnis zur Typisierung zu, wobei er auf Erfahrungswerte zurückgreifen darf. Dem Plangeber sind damit fachliche Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen in dem Sinne eröffnet, dass die getroffenen Wertungen gerichtlich nur auf ihre Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit überprüft werden. Ist sich der Plangeber unsicher, ob eine Fläche zu den „harten“ oder „weichen“ Tabuzonen gehört, kann er einen Fehler im Abwägungsvorgang auch dadurch vermeiden, dass er unterstellt, bei der Fläche handele es sich um eine „weiche“ Tabuzone, und den dafür maßgeblichen Kriterien bei der Abwägung den Vorzug vor den Belangen der Windenergienutzung gibt (Urt. d. Sen. v. 22.11.2012 - 12 LB 64/11 -, ZfBR 2013, 162; Gatz, a.a.O., Rdn. 82). So gesehen und mit diesen Einschränkungen wird dem Plangeber mit der Unterteilung in „harte“ und „weiche“ Tabuzonen nichts Unmögliches abverlangt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, vorgehend: OVG Berlin-Bbg, Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794; BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017; Urt. d. Sen. v. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, und v. 14.5.2014 - 12 KN 244/12 -, NuR 2014, 571).
b) Bei Anlegung dieses Maßstabs hat der Antragsgegner im Ansatz zutreffend zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen unterschieden; die nähere Differenzierung genügt jedoch in mehreren Punkten nicht den rechtlichen Anforderungen bzw. ist nicht nachvollziehbar. Im Einzelnen:
aa) Ein Abwägungsfehler folgt daraus, dass als „harte“ Tabufläche alle „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung“ und damit auch solche Siedlungsflächen gewertet wurden, für die auf Gemeindeebene „lediglich“ ein Flächennutzungsplan aufgestellt wurde. Zwar sind tatsächlich bewohnte Bereiche oder solche, für die ein Bebauungsplan besteht, zu den „harten“ Tabuzonen zu zählen, weil in diesen Bereichen die Errichtung von Windenergieanlagen aus tatsächlichen bzw. rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Der bloßen Ausweisung einer Fläche als „Siedlungsfläche“ in einem Flächennutzungsplan kommt eine solche Wirkung jedoch nicht zu. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG - das NROG trifft keine abweichende Regelung i. S. d. § 1 Abs. 1 NROG - sind Flächennutzungspläne bei der Aufstellung von Regionalplänen „entsprechend § 1 Abs. 3 in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 zu berücksichtigen“. Demnach hat sich die Regionalplanung - wie jede Planung im Rahmen einer Abwägung - mit den städtebaulichen Planungen auseinander zu setzen, d. h. diese zu gewichten und ins Verhältnis zu den sonstigen einschlägigen Belangen zu setzen (vgl. zu dem in § 1 Abs. 3 ROG verankerten Gegenstromprinzip: BVerwG, Urt. v. 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364; Hess. VGH, Urt. v. 10.5.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981). Eine unreflektierte „bindende“ Übernahme verbietet sich jedoch (Goppel in Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, Kommentar, 1. Aufl. § 8 Rn. 35). Da aus der „bloßen“ Ausweisung als Siedlungsfläche in einem Flächennutzungsplan einer Gemeinde mithin nicht folgt, dass das betreffende Gebiet schon damit der vom Plangeber der Regionalplanung zu treffenden Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen wäre, ist die Einstufung dieser Flächen als „harte“ Tabuzone nicht gerechtfertigt. Der Einwand des Antragsgegners, die durch Art. 28 Abs. 2 GG den Kommunen garantierte kommunale Planungshoheit verbiete es, einer Gemeinde die in ihrem Flächennutzungsplan ausgewiesene „Siedlungsfläche“ dadurch zu entziehen, dass sie der Windenergie zugewiesen würde, überzeugt vor dem Hintergrund der eindeutigen gesetzlichen Regelung, die für die Regionalplanung eine bloße Berücksichtigung von Flächennutzungsplänen und keine strikte Beachtenspflicht normiert, nicht (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 10.5.2012, a. a. O.)
Ein weiterer Abwägungsfehler ergibt sich daraus, dass der Antragsgegner die „Hofstelle N.“, auf der weder ein Wohnhaus noch eine Wohnung besteht, als „Einzelhaus im Außenbereich“ gewertet und bei der Bemessung der als „harte“ bzw. „weiche“ Tabuzonen eingestuften Abstände berücksichtigt hat. Der Antragsgegner hat dies damit begründet, dass diese Hofstelle durch Auslagerung des früher in der Ortsmitte O.s befindlichen Hofes entstanden sei und, da es sich um ein im Außenbereich privilegiertes Vorhaben handele, Anspruch auf die Errichtung einer Betriebsleiterwohnung bestehe. Dies rechtfertigt es jedoch nicht, diese Hofstelle - wie es der Antragsgegner getan hat - „aus Rücksichtnahme und zur Vermeidung weiterer Spannungen“ als Wohnnutzung zu behandeln. Wie dargelegt, setzt die Rechtfertigung einer „harten“ Ausschlusszone für die Windenergienutzung grundsätzlich voraus, dass in dem Gebiet der Verwirklichung von Anlagen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen und damit diese Flächen einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen sind. Diese Voraussetzungen sind nicht allein deshalb gegeben, weil die Errichtung einer Betriebsleiterwohnung - wie der Antragsgegner geltend macht - „wahrscheinlicher geworden ist“.
Zu Recht beanstandet die Antragstellerin vor diesen Hintergrund auch, dass der Antragsgegner zusätzlich Flächen innerhalb des Schutzabstandes zu diesen genannten Gebieten von 450 m als „harte“ Tabuflächen und von 800 m als „weiche“ Tabuflächen festgelegt hat. Aus dem Gebot eines schlüssigen Planungskonzeptes (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231) folgt, dass Schutzabstände, die als „harte“ oder „weiche“ Tabuzonen um solche Flächen gelegt werden, die ihrerseits zu Unrecht als „harte“ Tabuzonen betrachtet wurden, keine rechtliche Anerkennung finden können. Denn mangelt es an einer tragfähigen „Tabuisierung“ der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde. Da die Einordnung von „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung“ fehlerhaft ist, soweit sie auch solche Siedlungsflächen beinhaltet, für die „lediglich“ ein Flächennutzungsplan bestand, fehlt es mithin insoweit an einer geeigneten Anknüpfungsfläche für die Festlegung von „harten“ und „weichen“ Tabuzone durch Bemessung eines Schutzabstandes. Die Planung ist daher auch hinsichtlich der durch einen Schutzabstand bestimmten „Tabuzonen“ um die „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung“, soweit eine Wohnnutzung zum Zeitpunkt der letzten Beschlussfassung am 15. Dezember 2014 (noch) nicht vorhanden war und lediglich Flächennutzungspläne mit der Gebietsausweisung „Siedlungsfläche“ bestanden, abwägungsfehlerhaft.
bb) Es ist auch nicht gerechtfertigt, dass der Antragsgegner den Bereich bis zu 450 m zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“ sowie zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ als sogenannte „Pufferzone/Anbauverbotszone“ und „harte“ Ausschlusszone eingestuft hat (vgl. Abgrenzung der Vorranggebiete Windenergienutzung im Landkreis Stade, Dokumentation des Planungsprozesses: im Folgenden: „Dokumentation“, S. 6). Zwar spricht nach Auffassung des Senats Überwiegendes dafür, dass nicht nur Siedlungsbereiche selbst, sondern in einem begrenzten Maße auch Abstände zu diesen als „harte“ Tabuzone betrachtet werden können (so auch: BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017; Urt. d. Sen. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866, und v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; OVG Berlin-Bbg, Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794; OVG Schl.-Holst., Urt. v. 20.1.2015 - 1 KN 18/13 -, juris; Gatz, a. a. O., Rn. 75, a. A. wohl OVG NRW, Urt. v. 1.7.2013 - 2 D 46/12 -, NuR 2013, 831). Dies setzt jedoch voraus, dass in den Bereichen die Errichtung von Windenergieanlagen aus Gründen des Immissionsschutzes oder des Gebots der Rücksichtnahme ausgeschlossen erscheint. Zur sachgerechten Ermittlung dieser Gebiete ist es nicht erforderlich, konkrete Berechnungen der zu erwartenden Lärmimmissionen und ihrer Vereinbarkeit mit der vorhandenen Wohnnutzung in einer Intensität anzustellen, wie sie im Genehmigungsverfahren geboten sind (Gatz, a. a. O., S. 41). Vielmehr ist es ausreichend, ausgehend von den maßgeblichen Parametern einer der Planung zu Grunde gelegten Referenzanlage (Höhe, Emissionen etc.) anhand von Erfahrungswerten zu ermitteln und auf dieser Grundlage zu entscheiden, ob der Realisierung von Windenergieanlagen auf den betreffenden Flächen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Wege stehen.
Die hier gewählten Abstände zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“ sowie zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ entsprechen auch bei Berücksichtigung dieser Typisierungs- und Einschätzungsspielräume nicht den dargelegten Anforderungen. Zu dem gewählten Abstand von 450 m ist in der Dokumentation (vgl. S. 8) ausgeführt:
„Das nachbarliche Rücksichtnahmegebot nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB sowie die schalltechnischen Immissionswerte nach TA Lärm in Verbindung mit § 5 BImSchG bedingen einen einzuhaltenden Abstand zu bestimmten Gebieten, der jedoch nicht eindeutig zu definieren ist (Schallwerte einer WEA je nach Typ und Hersteller unterschiedlich). Durch eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfahlen führt jedoch auch die „optisch bedrängende Wirkung“ einer WEA zu einer harten Ausschlusszone um Siedlungen und Einzelhäuser mit einem Radius der dreifachen Anlagenhöhe, der in begründeten Einzelfällen bis zum Radius der zweifachen Anlagenhöhe unterschritten werden kann. Da im vorliegenden Fall die Errichtung raumbedeutsamer WEA möglich ist, die i.d.R. Gesamtbauhöhen von ca. 150 bis 180 m aufweisen (siehe Definition eines raumbedeutsamen Windparks weiter oben), ergibt sich demzufolge eine harte Tabuzone um Wohnbebauung jeder Art von ca. 450 m. Dieser rechtlich verbindliche Abstand ist kleiner als die weiche Ausschlusszone, die aus vorsorgenden immissionsschutzrechtlichen Gründen definiert wird.“
Anerkannt ist, dass Windenergieanlagen gegen das in § 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB verankerte Gebot der Rücksichtnahme verstoßen können, weil von den Drehbewegungen ihrer Rotoren eine „optisch bedrängende Wirkung auf bewohnte Nachbargrundstücke im Außenbereich ausgeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.12.2006 - 4 B 72.06 -, NVwZ 2007, 336 f.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 5.4.2016 - 3 S 373/16 -, ZNER 2016, 157 f., hier zitiert nach juris, Rn. 18). Die obigen Ausführungen in der Begründung des Plans, die zu dem gewählten Abstand von 450 m geführt haben, beruhen jedoch offenbar auf einem Missverständnis der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen. Dieses hat in der vom Antragsgegner in der Dokumentation zitierten Entscheidung (Urt. v. 9.8.2006 - 8 A 3726/05 -, BauR 2007, 74) ausgeführt:
„Unter Berücksichtigung insbesondere der vorstehenden Kriterien lassen sich für die Ergebnisse der Einzelfallprüfungen grobe Anhaltswerte prognostizieren:
Beträgt der Abstand zwischen einem Wohnhaus und einer Windkraftanlage mindestens das Dreifache der Gesamthöhe (Nabenhöhe + ø Rotordurchmesser) der geplanten Anlage, dürfte die Einzelfallprüfung überwiegend zu dem Ergebnis kommen, dass von dieser Anlage keine optisch bedrängende Wirkung zu Lasten der Wohnnutzung ausgeht. Bei einem solchen Abstand treten die Baukörperwirkung und die Rotorbewegung der Anlage so weit in den Hintergrund, dass ihr in der Regel keine beherrschende Dominanz und keine optisch bedrängende Wirkung gegenüber der Wohnbebauung zukommt.
Ist der Abstand geringer als das Zweifache der Gesamthöhe der Anlage, dürfte die Einzelfallprüfung überwiegend zu einer dominanten und optisch bedrängenden Wirkung der Anlage gelangen. Ein Wohnhaus wird bei einem solchen Abstand in der Regel optisch von der Anlage überlagert und vereinnahmt. Auch tritt die Anlage in einem solchen Fall durch den verkürzten Abstand und den damit vergrößerten Betrachtungswinkel derart unausweichlich in das Sichtfeld, dass die Wohnnutzung überwiegend in unzumutbarer Weise beeinträchtigt wird.
Beträgt der Abstand zwischen dem Wohnhaus und der Windkraftanlage das Zwei- bis Dreifache der Gesamthöhe der Anlage, bedarf es regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls.“
Anders als der Antragsgegner offenbar angenommen hat, folgt aus dieser vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen entwickelten Rechtsprechung, der sich auch der Senat im Folgenden angeschlossen hat (vgl. Beschl. v. 20.7.2012 - 12 ME 75/12 -, juris), nicht etwa, dass WEA in der Regel mindestens einen Abstand von der dreifachen Anlagenhöhe zur Wohnbebauung einhalten müssen und dieser nur in begründeten Einzelfällen unterschritten werden darf. Vielmehr ist eine solche Regel nur für den Abstand bis zur zweifachen Anlagenhöhe aufgestellt worden. Für den Abstand zwischen der zweifachen und der dreifachen Anlagenhöhe ist dagegen eine „besonders intensive Prüfung des Einzelfalls“ gefordert. Zwar ist es zulässig, pauschale Abstände zu bilden, und ist der Antragsgegner nicht gehalten, die vor Erteilung einer Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer WEA ggf. notwendige Einzelfallprüfung bereits für jeden denkbaren Standort bei der Aufstellung des RROP vorwegzunehmen. Dies berechtigt ihn aber nicht, den Bereich, für den die Einzelfallprüfung notwendig ist, pauschal als „harte“ Tabuzone zu werten. Wie dargelegt, sind „harte“ Tabuzonen grundsätzlich nur solche, die kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden; dies ist aber in Bereichen, in denen eine Einzelfallprüfung gefordert wird, ersichtlich nicht der Fall. Mithin ist die - so begründete - Entscheidung des Antragsgegners, einen Abstand von 450 m zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“ sowie zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ als sogenannte „Pufferzone/Anbauverbotszone“ wegen der „optisch bedrängenden Wirkung“ aus Gründen des Gebots der Rücksichtnahme als „harte“ Ausschlusszone zu betrachten, auch bei Anerkennung von fachlichen Beurteilungsspielräumen und Einschätzungsprärogativen rechtlich nicht vertretbar.
Soweit der Antragsgegner versucht, den gewählten Abstand nunmehr mit Lärmschutz zu rechtfertigen, überzeugt dies nicht. Schon weil die von der TA Lärm vorgesehenen Richtwerte für Wohnbebauung nicht einheitlich sind, sondern von der Gebietsart abhängen, dürfte dieser Gesichtspunkt zur Rechtfertigung einer einheitlichen „Pufferzone/Anbauverbotszone“ von 450 m als „harte“ Ausschlusszone um jede Art der Wohnbebauung unabhängig vom Gebietstyp nicht geeignet sein. Darüber hinaus muss das für die Planung zuständige Gremium bei der ihm obliegenden Entscheidung, welche Abstände als „harte“ Tabuzone gelten, die entsprechenden Belange nicht nur gekannt, sondern mit Blick auf den relevanten Gesichtspunkt auch die entsprechenden Erwägungen angestellt und dokumentiert haben (vgl. Urt. d. Sen. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, und v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838). Ausweislich der in der Begründung des RROPs 2013 ausdrücklich in Bezug genommenen Dokumentation (vgl. Begründung S. 95) ist der Abstand von 450 m aber gerade nicht auf die „schalltechnischen Immissionsrichtwerte nach TA Lärm“ gestützt worden (vgl. Dokumentation S. 8).
Aus diesem Grund überzeugt es auch nicht, wenn der Antragsgegner nunmehr darauf hinweist, dass zwischenzeitlich die Anlagenhöhen von marktgängigen WEA bei deutlich über 200 m angelangt seien; denn der Planung lagen ersichtlich Referenzanlagen mit einer Gesamthöhe von ca. 150 bis 180 m (vgl. S. 6, 8, 9 der Dokumentation) zugrunde, und ausgehend von einer Anlagenhöhe von 150 m wurde auch der dreifache Abstand (450 m) als „hartes“ Ausschlusskriterium ermittelt.
cc) Die erfolgte pauschale Einstufung des Kriteriums „Wald“ als „hart“ ist ebenfalls abwägungsfehlerhaft.
Der Senat hat sich mit der Frage der Einstufung von Wald als „hartes“ Ausschlusskriterium bereits in der Vergangenheit befasst und mit Urteil vom 3. Dezember 2015 (- 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470) ausgeführt:
„Zwar mag es Waldflächen geben, in denen der Errichtung von Windenergieanlagen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB entgegenstehen. Dies gilt aber erkennbar nicht für jedweden „Wald“, so dass die generelle Einstufung als hartes Kriterium Bedenken begegnet (vgl. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -; Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; OVG NRW, Urt. v. 22.9.2015 - 10 D 82/13.NE -, ZNER 2015, 475; OVG Berlin-Bbg, Urt. v. 24.2.2011 - OVG 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794; Thür. OVG, Urt. v. 8.4.2014 - 1 N 676/12 -, ThürVBl 2015, 111; Gatz, a. a. O., Rn. 76; a. A. Hess. VGH, Urt. v. 17.3.2011 - 4 C 883/10.N -, ZNER 2011, 351).
Das Niedersächsische Landesraumordnungsprogramm 2012, wonach Wald wegen seiner vielfältigen Funktionen für Zwecke der Windenergienutzung nur ausnahmsweise in Anspruch genommen werden soll, wenn weitere Flächenpotentiale außerhalb des Waldes nicht zur Verfügung stehen und es sich um mit technischen Einrichtungen oder Bauten vorbelastete Flächen handelt (vgl. Abschnitt 4.2 Ziff. 04), führt zu keinem anderen Ergebnis. Bei dieser Regelung handelt es sich nach seiner Gestaltung (kein Fettdruck) ersichtlich nicht um ein zwingendes Ziel, sondern „lediglich“ einen Grundsatz der Raumordnung, der nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG im Wege der baurechtlichen Abwägung überwunden werden kann (vgl. Schrödter, ZNER 2015, 415). Mithin ergeben sich daraus für die Errichtung von Windenergieanlagen im Wald keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Für die Annahme einer „harten“ Ausschlussfläche reicht es aber - anders als die Antragsgegnerin wohl meint - nicht aus, dass in dem betreffenden Gebiet nach aktuellem Kenntnisstand des Plangebers aller Voraussicht nach Anlagen nicht errichtet werden können.“
Wie bereits seinerzeit, so kann auch hier offenbleiben, ob das für die Aufstellung des Plans zuständige Gremium den im Plangebiet vorhandenen „Wald“ zulässigerweise als „harte“ Tabuzone einstufen darf, wenn es konkret darlegt, anhand welcher Umstände es zu der Prognose gelangt ist, in dem betreffenden Bereich stünden der Errichtung von Windenergieanlagen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB entgegen (so wohl: Erbguth, DVBl. 2015, 1346 ff.; Tyczewski, BauR 2014, 934; Hendler/Kerkmann, DVBl. 2014, 1371). Denn die im vorliegenden Fall gewählte Begründung reicht insoweit erkennbar nicht aus.
Der Antragsgegner hat die Einstufung von Wald als „harte Tabuzone“ neben dem - wie oben dargelegt, nicht ausreichenden - Hinweis auf das Niedersächsische Landesraumordnungsprogramm wie folgt begründet:
„Aufgrund des relativ geringen Waldanteils von rund 6 % an der Landesfläche des Landkreises Stade wird dem Erhalt und dem Schutz der Wälder besonderer Vorrang eingeräumt. Durch das raumordnerische Ziel den Wald grundsätzlich zu erhalten, ist die Einstufung der Waldfläche ab einer Größe von 2 ha als hartes Ausschlusskriterium für die Windenergienutzung begründet. Kleinere Waldstandorte können im Abwägungsfall zwischen konkurrierenden möglichen Windenergiestandorten als Entscheidungskriterium gesondert berücksichtigt werden.“
Damit ist zwar dargelegt, dass sich der Antragsgegner wegen der bei ihm angenommenen Waldarmut entschieden hat, Wald zu erhalten und deshalb grundsätzlich die Errichtung von Windenergieanlagen auf „Waldflächen“ als für „von vornherein“ ausgeschlossen zu betrachten. Eine solche Darlegung ist für die Festlegung „weicher“ Tabuzonen gefordert. Dass der Errichtung von WEA in den Waldgebieten dagegen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen, wie es für die Annahme einer „harten“ Tabuzone geboten wäre, lässt sich dem gerade nicht entnehmen. Soweit der Antragsgegner die Erteilung von Waldumwandlungsgenehmigungen für „weitestgehend ausgeschlossen“ erachtet, ist weder hinreichend deutlich, dass diese Prognose bereits eine selbstständig tragende Grundlage für die Einordnung von Wald als „harte“ Tabuzone im Zuge ihrer Planung war, noch hat diese Prognose eine ausreichende und hinreichend dokumentierte Grundlage. Bei der Regelung des § 8 NWaldLG handelt es sich nicht um ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, sondern ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 24.11.1999 - 2 L 30/98 -, NordÖR 2000, 173 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 33, zu § 15 Abs. 4 LWaldG, Meckl.-Vorp.). Zwar ist die Erteilung von Umwandlungsgenehmigungen in Niedersachsen in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Die Ausübung dieses Ermessens setzt aber eine Abwägung zwischen einerseits den Belangen der Allgemeinheit oder den erheblichen wirtschaftlichen Interessen der waldbesitzenden Person und andererseits dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung bestimmter Waldfunktionen der jeweils betroffenen Waldfläche voraus. Diese Abwägung hängt hiernach maßgeblich von den Umständen des Einzelfalles ab. Es mag dahinstehen, ob gleichwohl eine Prognose der Versagung erforderlicher Waldumwandlungsgenehmigungen für sämtliche Waldflächen im Planungsgebiet des Antragsgegners in Betracht käme, wenn für alle diese Waldflächen zumindest die Beeinträchtigung einer der in § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NWaldLG genannten Waldfunktionen festgestellt worden wäre. Der Antragsgegner hat aber eine solche Feststellung nicht getroffen. Soweit er darauf abhebt, das Plangebiet stelle eine waldarme Region dar, folgt im Umkehrschluss aus § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b) Doppelbuchst. cc) NWaldLG, der auf die Waldfläche in einer Gemeinde abstellt, dass allein die Lage der Waldflächen in einem Landkreis, dessen Waldanteil erheblich hinter dem Landesdurchschnitt zurückbleibt, kein Kriterium ist, welches eine jener Waldfunktionen kennzeichnet, an deren Erhaltung das öffentliche Interesse im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NWaldLG besteht. Der pauschale Hinweis im gerichtlichen Verfahren, dass die Errichtung von baulichen Anlagen im Wald oder auch nur das Heranrücken von Gebäuden an den Wald von der Waldbehörde sehr oft als problematisch, wenn nicht sogar unmöglich gewertet würde und Waldumwandlungsgenehmigungen weitestgehend ausgeschlossen seien, führt zu keinem anderen Ergebnis. Dass etwas „als sehr oft problematisch“ eingestuft wird, reicht schon in der Sache nicht aus, um von einem der Errichtung von Windenergieanlagen auf unabsehbare Zeit entgegenstehenden rechtlichen oder tatsächlichen Hindernis auszugehen, und es ist auch nicht ersichtlich, dass dem Kreistag des Antragsgegners als zuständigem Gremium seinerzeit entsprechende Erkenntnisse vorlagen und er mit Blick darauf seinen Beurteilungsspielraum und seine Typisierungsbefugnis zugunsten der Einstufung des Waldes als „harte“ Tabuzone ausgeübt hat. Jedenfalls fehlt es an einer entsprechenden Dokumentation in den Planunterlagen (zu diesem Erfordernis: Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838).
dd) Entgegen ihrer Einordnung durch den Antragsgegner stellen die „Biotope und Vogelbrut- und -rastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung“ ebenfalls keine Bereiche dar, die pauschal als „harte“ Tabuzonen hätten eingestuft werden dürfen. In der Dokumentation (S. 11) heißt es insoweit:
„Die als landesweit und national wertvoll eingestuften Gebiete für Naturschutz und Landschaftspflege müssen gemäß LROP (Abschnitt 3.1.2, Ziffer 05) in die Abwägung bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen unverzichtbar einbezogen werden.
Vom Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten und Naturschutz (NLWKN) werden in unregelmäßigen Abständen Gebiete mit besonderer Bedeutung für Brutvögel identifiziert (hier Daten aus dem Jahr 2010). Dabei werden die Gebiete nach einem Bewertungsverfahren, dass die Anzahl der Brutpaare sowie den Gefährdungsstatus der vorliegenden Arten berücksichtigt, in die Kategorien lokale, regionale, landesweite und nationale Bedeutung unterstellt. Die Europäischen Vogelschutzgebiete als Bestandteil des Netzes Natura 2000 erhalten zudem einen besonderen Status (EU-VSG). Die als landesweit und national eingestuften Gebiete sind gemäß LROP in den Regionalen Raumordnungsprogrammen zu sichern und demnach für die Windenergienutzung aus artenschutzrechtlichen Gründen tabu.“
Auch bei Anerkennung des fachlichen Beurteilungsspielraums und der Einschätzungsprärogative des Plangebers erscheint die getroffenen Wertung, „Biotope und Vogelbrut- und -rastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung“ als „harte“ Tabuflächen zu qualifizieren, auf der Grundlage dieser Begründung nicht vertretbar.
Bezogen auf die genannten Vogelbrut- sowie Vogelrastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung gibt es weder auf der Grundlage der Landesraumordnungsplanung eine normative Konkretisierung besonderer Schutzzwecke und dort verbotener Handlungen, an die sich anknüpfen ließe, noch ist etwa im Einzelnen ermittelt worden, welche Vogelarten zu der betreffenden Einstufung geführt haben und wie diese auf Windenergieanlagen reagieren, insbesondere ob insoweit ein Meideverhalten oder erhöhtes Schlagrisiko besteht. Ohne nähere Betrachtung der dort beheimateten Vögel kann aber nicht beurteilt werden, ob etwa mit Blick auf § 44 BNatSchG eine dauerhafte Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung vorliegt. Die pauschale Feststellung des Antragsgegners in der Planbegründung (S. 11), dass die Gebiete „zu sichern und demnach für die Windenergie tabu“ seien, ist zu allgemein, um die Annahme einer „harten“ Tabuzone zu begründen.
Ohne dass es darauf noch ankäme, weist der Senat darauf hin, dass es auch Bedenken begegnet, dass der Antragsgegner bei dem Zuschnitt im Bereich des - die Antragstellerin besonders interessierenden - Vorranggebiets „L. -J.“ nicht berücksichtigt hat, dass deutlich vor der endgültigen Verabschiedung des RROP 2013 das südöstlich gelegene, ursprünglich als „Brutvogelgebiet von landesweiter Bedeutung“ eingestufte Gebiet im „Jahr 2010 (Ergänzung mit 2013)“ in „Status offen“ geändert worden war.
ee) Ein weiterer Mangel folgt daraus, dass das RROP 2013 hinsichtlich der Entscheidung, die Kulturlandschaft „Altes Land“ - im Ergebnis zulässig - als „weiche“ Tabufläche und nicht - wie zunächst unrichtig vorgesehen - als „harte“ zu werten, nicht nachvollziehbar, sondern widersprüchlich ist. Zwar ist der Kreistag als Planungsträger in seiner Sitzung am 15. Dezember 2014 den Maßgaben in der Genehmigung des Amts für regionale Landesentwicklung beigetreten und hat damit seine ursprüngliche Einstufung der Sache nach von „hart“ zu „weich“ geändert und das Kriterium im RROP 2013 in der Tabelle 1 („Kriterienkatalog“) aus der Aufstellung der „harten“ Tabuzonen (dort vorher c.) in die der „weichen“ Tabuzonen (dort jetzt m.) verschoben. Zudem ist die Dokumentation des Planungsprozesses, die einen Teil der Begründung des RROP 2013 darstellt (vgl. RROP 2013, Begründung S. 95), angepasst worden, indem die Passage über das „Alte Land“, die sich zunächst im zweiten Absatz unter 3.1.2 „Bau- und Kulturdenkmäler“ fand, dort gestrichen und - ohne jede Änderung - auf die Seite 15 unter 3.2.3 (zunächst „Abstandspuffer zu Baudenkmälern“, in der geänderten Fassung „Kulturdenkmäler und Abstandspuffer zu Baudenkmäler“) verschoben worden ist. Es erscheint aber schon fraglich, ob die - ursprünglich die Qualifizierung als „harte“ Tabuzonen rechtfertigende - Begründung geeignet sein kann, ohne jede Modifizierung zugleich darzulegen, aus welchen Gründen sich der Plangeber entschieden hat, seinen Spielraum im Sinne der Einstufung dieser Fläche als „weiche“ Tabuzone auszuüben. Darüber hinaus ist das RROP 2013 aber jedenfalls widersprüchlich, denn in der Begründung des RROP 2013 selbst findet sich auf Seite 96 weiter der Satz: „Diese Bewertung des Begleitgutachtens sowie das regionalplanerische Ziel „die Erhaltung und Entwicklung des Alten Landes zu unterstützen“ (vgl. RROP 2013, 3.2.3 02) begründet die Einstufung des Alten Landes als harte Tabuzone.“ Auch auf der im Anhang zur Dokumentation befindlichen Abbildung 17, auf der die nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden „Weißflächen“ dargestellt werden, ist die geänderte Einstufung des Alten Landes nicht nachvollzogen worden.
c) Die dargestellten Abwägungsmängel sind auch beachtlich. Die fehlerhafte Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden („harten“) Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen („weichen“) Kriterien bei der Ermittlung der Potentialflächen ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt (BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82; Urt. d. Sen. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504). Ob der Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG zu beurteilen. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, a. a. O., m. w. N.). So liegt es hier. Die fehlerhafte pauschale Zuordnung der Kriterien „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung“, der „Pufferzone/Anbauverbotszone“ von pauschal 450 m zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“ sowie zu „Splittersiedlungen/Einzelhäuser im Außenbereich“, der „Biotope und Vogelbrut- sowie -rastgebiete landesweiter und höherer Bedeutung“ sowie des „Waldes“ zu den „harten“ Tabuzonen ergibt sich - wie auch die infolge von inneren Widersprüchen fehlende Nachvollziehbarkeit der Tabuisierung des „Alten Landes“ für die Windenergienutzung - aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen und ist damit offensichtlich. Diese Mängel sind ferner auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Das ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, a. a. O., m. w. N). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (BVerwG, Beschl. v. 9.10.2003 - 4 BN 47.03 -, BauR 2004, 1130; Beschl. v. 20.1.1992 - 4 B 71.90 -, NVwZ 1992, 663 jeweils m. w. N.).
Wären die genannten Flächen nicht pauschal als „harte“ Tabuzonen gewertet bzw. rechtsfehlerhaft für die Windenergienutzung tabuisiert worden, hätte sich bei der in einem ersten Schritt gebotenen Berücksichtigung allein der rechtlich und tatsächlich zwingenden Kriterien bzw. der Betrachtung von Potenzialflächen gezeigt, dass mehr oder andere Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht gekommen wären oder die ausgewiesenen Sondergebiete Windenergie anders hätte zugeschnitten werden können.
Dies gilt - ohne dass es angesichts der mehrfachen Mängel darauf ankäme - auch für den Bereich der „Pufferzone/Anbauverbotszone“ von pauschal 450 m. Soweit der Antragsgegner geltend macht, diese „harte“ Tabuzone von 450 m werde von der „weichen“ Tabuzone von 800 m zu „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“ bzw. 600 m zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ überlagert, und daraus wohl folgert, der Fehler könne sich daher nicht ausgewirkt haben, so überzeugt dies nicht.
Der Senat geht bei tendenziell geltungserhaltender Auslegung davon aus, dass der Antragsgegner als „weiche“ Tabuzone nicht den gesamten Bereich von 0 bis 800 m um „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächliche Siedlungskörper“ bzw. von 0 bis 600 m zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ als Pufferzone verstanden wissen will, sondern nur den Bereich, der insoweit nicht bereits als „harte“ Tabuzone (Abstand von 0 bis 450 m) gewertet worden ist. Andernfalls wäre nämlich die Planung schon deshalb fehlerhaft, weil der Plangeber der Verpflichtung, sich den Unterschied zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen bewusst machen und ihn zu dokumentieren, nicht genügt und einen Bereich, nämlich den von 0 bis 450 m, sowohl als „harte“ als auch als „weiche“ Tabuzone ausgewiesen hätte. Zwar ist es nach der Rechtsprechung des Senats zulässig, in Zweifelsfällen alternativ vorzugehen und eine Fläche - für den Fall, dass ein „hartes“ Ausschlusskriterium nicht greift - hilfsweise „wegzuwägen“ (vgl. Beschl. d. Sen. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, BRS 81 Nr 121). Dies bedeutet aber nicht, dass der Plangeber einen Bereich von vornherein und ohne dies gesondert zu dokumentieren sowohl als „harte“ als auch als „weiche“ Tabuzone betrachten kann. Andernfalls liefe der der Rechtsprechung zugrunde liegende Grundgedanke leer. Danach muss sich der Planungsträger den Unterschied zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusst machen und ihn dokumentieren, weil die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen.
Dies zugrunde gelegt, überlagert - anders als der Antragsgegner geltend macht - die „weiche“ Tabuzone von 600 bzw. 800 m um Wohnbebauung nicht die „harte“ Tabuzone von 450 m, sondern schließt sich an diese an und umfasst „lediglich“ den noch fehlenden (Differenz-)Bereich zwischen 450 m und 600 m zu „Splittersiedlungen/Einzelhäusern im Außenbereich“ bzw. zwischen 450 m und 800 m um „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung und tatsächlichen Siedlungskörpern“. Es erscheint offen, ob der Kreistag als zuständiges Gremium, wenn er erkannt hätte, dass der von ihm als „hart“ gewertete Bereich von 450 m zu groß bemessen ist, die sich an diesen anschließende „weiche Tabuzone“ von 150 bzw. 350 m an den verkleinerten „harten“ Ausschlussbereich angeschlossen hätte oder ob er dann die „weiche“ Zone vergrößert hätte, um erneut insgesamt eine „Gesamttabuzone“ von 600 bzw. 800 m zu erreichen.
Ob - wie der Antragsgegner geltend macht - der Bereich der „harten“ Tabufläche „Siedlungsflächen gem. Bauleitplanung“, für den „lediglich“ ein Flächennutzungsplan aufgestellt wurde, tatsächlich von dem zu der tatsächlichen Siedlungsfläche zu ziehenden Abstand von 450 m überlagert wird, kann offenbleiben. Denn zum einen ist - wie dargelegt - auch dieser Abstand abwägungsfehlerhaft, zum anderen ist an diesen zu Unrecht als „harte“ Tabufläche gewerteten Bereich seinerseits der Abstand angelegt worden, so dass letztlich auch die abwägungsfehlerhafte Bestimmung der Fläche kausal dafür geworden ist, dass fehlerhaft tabuisierte Zonen einer Betrachtung als Potentialflächen entzogen wurden.
Angesichts der genannten formell und materiell beachtlichen Mängel des angegriffenen Plans bedarf es keines Eingehens auf die weiteren von der Antragstellerin noch geltend gemachten Gesichtspunkte.
3. Zwar betreffen die hier festgestellten, überwiegend auf der ersten Stufe des Abwägungsvorgangs bei der Ermittlung der Potentialflächen angesiedelten Mängel ebenso wie die fehlende Ausfertigung nicht nur die den ausgewiesenen Vorranggebieten für Windenergienutzung zuerkannte Wirkung von Eignungsgebieten gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG, sondern auch die Ausweisung der Vorranggebiete selbst. Gleichwohl ist es dem Senat wegen der Bindung an das Antragsbegehren gemäß § 88 VwGO verwehrt, die von der Antragstellerin sinngemäß nur hinsichtlich der Wirkung der Ausweisung als Eignungsgebiet für Windenergie angegriffene Satzung insgesamt für unwirksam zu erklären (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82; Sächs. OVG, Urt. v. 1.7.2011 - 1 C 25.08 -, NuR 2012, 58). Ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der angegriffenen Festsetzung von Eignungsgebieten und der Ausweisung der Vorranggebiete bzw. gar den übrigen Regelungen des RROPs 2013, der einen Ausnahmefall von der Vorschrift des § 88 VwGO, wonach das Gericht nicht über das Klagebegehren hinausgehen darf, begründen könnte (std. Rspr.: vgl. BVerwG, Urt. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567; Nds. OVG, Urt. v. 17.10. 2013 - 12 KN 277/11 -, BauR 2014, 235), liegt hier nämlich ersichtlich nicht vor. Die verbleibenden Festsetzungen können abstrakt unzweifelhaft ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken, und es ist angesichts der vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung bestätigten Interessenlage mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen, dass er als Planungsträger das RROP 2013 auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (vgl. dazu: BVerwG, Urt. v. 30.6.2014 - 4 BN 1/14 -, BRS 82 Nr 57).
Angesichts des Erfolgs des Hauptantrags bedarf es keines Eingehens auf den Hilfsantrag.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 LuftVG
§ 67 BNatSchG
§ 44 BNatSchG
§ 88 VwGO
§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 8 Abs. 7 Satz 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 3 Abs. 6 NROG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz BauGB
§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 NKomVG
§ 7 Abs. 1 NROG
§ 10 Abs. 2 NKomVG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 1 NROG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG
§ 15 Abs. 4 LWaldG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NWaldLG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 8
NVwZ-RR 2016, 294
NVwZ 2001, 1038
NVwZ 1994, 269
BVerwGE 137, 247
NordÖR 2012, 494
NVwZ 2013, 1017
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 120, 239
NVwZ 2008, 559
BVerwGE 122, 364
NVwZ 2007, 336
NordÖR 2000, 173
NVwZ 1992, 663
BVerwGE 120, 82
NVwZ 1992, 567
12 KN 35/07
12 KN 277/11
4 NB 10.95
12 KN 216/13
12 KN 80/12
1 C 40/11
3 K 24/05
6 CN 4.00
4 NB 50.92
12 MN 160/11
4 C 4.08
2 S 3.16
12 KN 64/14
12 KN 285/12
12 LB 243/07
12 LC 18/07
12 LA 194/11
4 CN 2.12
4 CN 1.11
12 KN 29/13
12 KN 22/10
12 KN 146/12
12 KN 80/12
12 LA 49/12
4 CN 4.03
4 CN 2.07
12 LB 64/11
2 A 2.09
12 KN 244/12
4 C 5.04
4 C 841/11
1 KN 18/13
2 D 46/12
4 B 72.06
3 S 373/16
8 A 3726/05
12 ME 75/12
10 D 82/13
1 N 676/12
4 C 883/10
2 L 30/98
4 BN 25.09
4 BN 47.03
4 B 71.90
8 CN 1.02
1 C 25.08
4 NB 3.91
4 BN 1/14