Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-01, Aktenzeichen 9 A 4158/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0201.9A4158.04.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Unter Einbeziehung der teilweise rechtskräftig gewordenen Kostenentscheidung im angefochtenen Urteil werden die Kosten des Verfahrens beider Instanzen den Klägern jeweils als Gesamtschuldner auferlegt.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des Hausgrundstücks E.------straße 27 in C. .
Durch Bescheide vom 21. Januar 1997, 24. Januar 2000 und 29. Januar 2001 zog die Beklagte die Kläger u.a. zur Zahlung von Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren für die Jahre 1997, 2000 und 2001 heran. Hinsichtlich ihres rechtzeitig bezüglich der Höhe der für 1997 festgesetzten Schmutzwassergebühren erhobenen Widerspruchs erteilten die Kläger ihr Einverständnis, dass eine Entscheidung nach Rechtskraft ihrer Klage gegen den Abgabenbescheid für das Jahr 1996 erfolge. Sowohl bezüglich dieses Widerspruchs als auch derjenigen gegen die Höhe der für 2000 und 2001 festgesetzten Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren stellte die Beklagte die Bescheidung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage gegen die Veranlagung zu Abwassergebühren 1996 zurück.
Vor dem Hintergrund der einschlägigen Senatsentscheidung änderte die Beklagte durch Satzungen vom Dezember 2001 und April 2002 den in der Beitrags- und Gebührenordnung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage (Kanalabgabensatzung) geregelten Gebührenmaßstab und Gebührensatz für die Erhebung von Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren. Diese Neuregelung trat rückwirkend zum 1. Januar 1996 in Kraft.
Durch Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2002 änderte die Beklagte die gegenüber den Klägern für 1997 festgesetzten Abwassergebühren. Die Schmutzwassergebühr setzte sie auf 268,80 EUR statt wie bisher 144,96 EUR fest. Die Niederschlagsentwässerungsgebühren ermäßigte sie von 108,50 EUR auf 67,20 EUR. Für die Jahre 2000 und 2001 fanden ebenfalls eine Erhöhung der Schmutzwassergebühr sowie eine Ermäßigung der Niederschlagsentwässerungsgebühr statt. Zur Begründung ist auf die Zulässigkeit hingewiesen, rückwirkend wirksames Satzungsrecht als Grundlage für die Festsetzung von Benutzungsgebühren zu schaffen. Eine Verböserung sei entgegen der klägerischen Auffassung im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens zulässig.
Zur Begründung ihrer rechtzeitig erhobenen Klage haben die Kläger geltend gemacht, durch das Verhalten der Beklagten werde der Rechtsschutzcharakter insbesondere der §§ 71 und 73 VwGO unterlaufen. Eine Verböserung sei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausgeschlossen. Der Widerspruchsbescheid sei im Übrigen nach § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig. In der Anlage zum Widerspruchsbescheid werde auf Hinweise Bezug genommen, die nicht abgedruckt seien.
Die Kläger haben beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 21. Januar 1997, 24. Januar 2000 und 29. Januar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 hinsichtlich der Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren für die Jahre 1997, 2000 und 2001 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat geltend gemacht, die durch Widerspruchsbescheid erfolgte Neuberechnung der Abwassergebühren sei rechtmäßig. Hinsichtlich des Widerspruchsverfahrens bestehe kein Verböserungsverbot. Die Behörde sei auch bei Aufhebung eines Bescheides durch gerichtliches Urteil nicht gehindert, einen neuen, rechtmäßigen Bescheid zu erlassen, solange die Festsetzungsfrist nicht abgelaufen sei. Das Fehlen erläuternder Erklärungen in der Anlage zum Widerspruchsbescheid wirke sich nicht aus, da sie auf den Ausgangsbescheiden vorhanden gewesen seien.
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 21. Januar 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 aufgehoben, soweit der Widerspruchsbescheid die Schmutzwassergebühr für das Jahr 1997 von 144,96 EUR auf 268,80 EUR erhöht. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Erhöhung der Schmutzwassergebühren für das Jahr 1997 sei rechtswidrig. Der Ablauf der Festsetzungsfrist sei nicht durch den Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid vom Januar 1997 gehemmt worden. § 171 Abs. 3a AO sei bei Gebühren der in Rede stehenden Art nicht entsprechend anwendbar. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW verweise lediglich auf Abs. 3 des § 171 AO. Für eine erweiternde Auslegung der Vorschrift sei kein Raum. Eine entsprechende Anwendung des § 171 Abs. 3a AO setze eine ausdrückliche Verweisung durch den Landesgesetzgeber voraus. Daran fehle es. Im Übrigen sei die Klage unbegründet.
Zur Begründung ihrer rechtzeitig eingelegten Berufung macht die Beklagte geltend, die Festsetzungsfrist sei im Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides im Juli 2002 nicht abgelaufen gewesen. § 171 Abs. 3a AO sei über § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW anzuwenden. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus dem Charakter der dynamischen Verweisung in § 12 Abs. 1 KAG NRW. Die dynamische Verweisung auf Regelungen der Abgabenordnung zur Hemmung des Ablaufs der Festsetzungsfrist beziehe sich auf die Sachregelung im Bundesrecht. Die Übernahme der Sachregelung in einen anderen Absatz der entsprechenden Vorschrift im Bundesrecht ändere demgemäß nichts.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Kläger nehmen auf die erstinstanzliche Entscheidung Bezug.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem sowie in dem Verfahren VG Köln 14 L 2037/02 und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung und durch den Berichterstatter ergehen, weil die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben (§§ 87 a Abs. 1 und 3, 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die Klage ist auch insoweit unbegründet, als die Schmutzwassergebühr für das klägerische Grundstück für das Jahr 1997 durch den Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2002 auf 268,80 EUR erhöht worden ist. Der diesbezügliche Gebührenbescheid der Beklagten ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte durfte die streitgegenständliche Erhöhung der Schmutzwassergebühr auch zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 noch vornehmen. Die zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren allein umstrittene Frage, ob der in Rede stehenden Gebührenerhebung der Ablauf der vierjährigen Festsetzungsfrist entgegengestanden hat, ist im verneinenden Sinne zu beantworten. Die nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Jahres 1997 begonnene Festsetzungsfrist war zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides am 23. Juli 2002 noch nicht verstrichen. Der Fristablauf ist durch den Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid vom 21. Januar 1997 nach § 171 Abs. 3a AO (i.d.F. des Gesetzes zur Bereinigung von steuerlichen Vorschriften vom 22. Dezember 1999, BGBl. I S. 2601) gehemmt worden. Nach dieser Vorschrift läuft die Festsetzungsfrist, wenn ein Steuerbescheid mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wird, nicht ab, bevor über den Rechtsbehelf unanfechtbar entschieden ist. Nach Satz 2 der Vorschrift ist der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt; dies gilt nicht, soweit der Rechtsbehelf unzulässig ist. Da die Kläger den Gebührenbescheid der Beklagten vom 21. Januar 1997 im Wege des Widerspruchs angefochten hatten und der Rechtsbehelf nicht unzulässig war, lief die Festsetzungsfrist - ausgehend von § 171 Abs. 3a AO - nicht ab, bevor über den Widerspruch unanfechtbar entschieden war. Letzteres war zum Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides am 23. Juli 2002 nicht der Fall.
§ 171 Abs. 3a AO ist bei Benutzungsgebühren der in Rede stehenden Art entsprechend anwendbar. Dass § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis zum Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. April 2005, GV NRW S. 488, geltenden Fassung lediglich auf Abs. 3 des § 171 AO verwies, steht dem nicht entgegen.
Schon nach seinem Wortlaut enthält § 12 Abs. 1 KAG NRW eine dynamische Verweisung. Nach dieser Vorschrift sind auf Kommunalabgaben die nachfolgend aufgeführten Bestimmungen der Abgabenordnung "in der jeweiligen Fassung" entsprechend anzuwenden, soweit nicht das KAG NRW oder andere Bundes- oder Landesgesetze besondere Vorschriften enthalten. Der Landesgesetzgeber verweist in § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW u.a. auf die Sachregelung der Abgabenordnung über die Hemmung des Ablaufs der Festsetzungsfrist. Dieses Verständnis entspricht dem Zweck der dynamischen Verweisung. Hiermit wollte der Gesetzgeber erreichen, dass die Bestimmungen in der Abgabenordnung über die Hemmung der Festsetzungsfrist auch auf kommunalabgabenrechtliche Verfahren angewendet werden. Mögliche Änderungen der sachlichen Regelungen im Bundesgesetz sollten ohne besonderen, weiteren Gesetzesbefehl des Landesgesetzgebers auch für die landesrechtlich geregelten kommunalabgabenrechtlichen Verfahren gelten. Vor diesem Hintergrund ist unerheblich, ob die vom Landesgesetzgeber in Bezug genommene Regelung durch den Bundesgesetzgeber in einen anderen Absatz derselben Rechtsvorschrift übernommen worden ist.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 12. Juli 2002 - 1 M 273/01 -, NVwZ-RR 2003, 233 betreffend das KAG LSA.
Allein bei diesem Verständnis behält § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis Mai 2005 geltenden Fassung Sinn, wonach Abs. 3 des § 171 AO mit der Maßgabe Anwendung findet, dass „§ 100 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, 101 der FGO" durch die Worte „§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 der VwGO" zu ersetzen sind. Diese Wendung hat nach Änderung der Abgabenordnung nur Bedeutung, wenn sie sich auf § 171 Abs. 3a AO bezieht.
Vgl. Kutsch/Meier, KStZ 2003, 83.
Sinn und Zweck der Verweisungsbestimmung bestätigen die vorstehende Bewertung. Durch die Regelung der Ablaufhemmung soll verhindert werden, dass der öffentlichen Hand aus der ggfs. langen Dauer der Veranlagungs- und Einspruchsverfahren Einbußen entstehen und der Abgabenpflichtige ungerechtfertigte Vorteile zieht.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Bereinigung von steuerlichen Vorschriften (Steuerbereinigungsgesetz 1999), BT-Drs. 14/1514, S. 46 f.
Dieser Zielsetzung wird die vorstehend erfolgte Auslegung nachhaltig gerecht. Dass der Landesgesetzgeber in § 12 Abs. 1 KAG NRW im Übrigen die jeweils entsprechend anzuwendenden Vorschriften der Abgabenordnung konkret benannt und dabei auch nach Absätzen und Sätzen unterschieden hat, steht der vorstehenden Beurteilung nicht entgegen. Denn § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW beinhaltet, wie dargelegt, im hier interessierenden Zusammenhang eine Verweisung auf die sachliche Regelung der Abgabenordnung über die Ablaufhemmung.
Weder verfassungsrechtliche Gesichtspunkte noch die spätere Gesetzgebungstätigkeit des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers stehen der vorgenommenen Auslegung entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. Beschluss vom 25. Februar 1988 - 2 BvL 26/84 -, BVerfGE 78, 32 m.w.N.,
sind dynamische Verweisungen nur in dem Rahmen zulässig, den die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Bundesstaatlichkeit ziehen; grundrechtliche Gesetzesvorbehalte können diesen Rahmen zusätzlich einengen. Vor diesem Hintergrund müssen Verweisungen der in Rede stehenden Art klar genug erkennen lassen, welche Vorschriften im einzelnen gelten sollen. Indem § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, wie dargelegt, eine Verweisung auf die Sachregelung der Ablaufhemmung in der Abgabenordnung enthält, wird diesen Anforderungen indes hinreichend entsprochen. Dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber durch Art. 1 Nr. 3 der Verordnung zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. April 2005, GV NRW S. 488, die Verweisung auf § 171 Abs. 1 bis 3a AO ausdrücklich in § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW aufgenommen hat, führt schließlich auch nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Darlegungen handelt es sich hierbei lediglich um einen klarstellenden Hinweis, und das vorherige Fehlen der ausdrücklichen Aufnahme des Abs. 3a des § 171 AO stellt sich wegen der Verweisung auf Sachregelungen in der Abgabenordnung als unschädlich dar.
Dass § 171 Abs. 3a AO erst im Laufe des Widerspruchsverfahrens in Kraft getreten ist, wirkt sich nicht aus. Die Vorschrift erfasst ohne Weiteres diejenigen Tatbestände, hinsichtlich derer bei ihrem Inkrafttreten die Festsetzungsfrist - wie hier - noch nicht abgelaufen war.
Mithin steht der Anhebung der Schmutzwassergebühren für das Jahr 1997 im Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 23. Juli 2002 nicht der Ablauf der vierjährigen Festsetzungsfrist entgegen. Die angefochtenen Gebührenbescheide sind auch im Übrigen rechtmäßig. Insbesondere sind Bedenken gegen die Gebührenhöhe weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 169, 170 Abs. 1 AO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 171 AO
§ 167 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 171 Abs. 3a AO
§ 12 Abs. 1 KAG NRW
§ 87 a Abs. 1 und 3,
101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 100 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, 101 der FGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 der VwGO
§ 171 Abs. 1 bis 3a AO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis zum Inkrafttreten der
Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 233
BVerfGE 78, 32
14 L 2037/02
1 M 273/01
2 BvL 26/84