Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-11-25, Aktenzeichen 13 KN 62/20

Tenor:
Es wird festgestellt, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55) unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren, und dass § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen auf die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden beschränkt war. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag verworfen.
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens trägt der Antragsteller zu 1/3 und der Antragsgegner zu 2/3.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass bereits außer Kraft getretene Regelungen Niedersächsischer Corona-Verordnungen über Betriebsschließungen und -beschränkungen von Autowaschanlagen während der Corona-Pandemie unwirksam gewesen sind.
I. Der Antragsteller betreibt in A-Stadt eine Tankstelle und eine Autowaschanlage. Nutzer der Autowaschanlage erwerben an der Kasse des Verkaufsraums der Tankstelle ein "Waschticket", fahren ihr Fahrzeug in die Autowaschanlage, verlassen dieses, lösen das "Waschticket" an der Einfahrt zur Autowaschanlage ein und warten außerhalb der vollautomatisch funktionierenden Waschanlage den Waschvorgang ab. Vor der Einfahrt in die Waschanlage stehen zur Selbstbedienung durch die Nutzer Strahlreinigungsgeräte zur Verfügung (vgl. im Einzelnen die Lichtbilder zur Gestaltung von Tankstelle und Autowaschanlage auf Blatt 17 ff. der Gerichtsakte).
II. Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, erließ am 2. April 2020 die (2.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie (Nds. GVBl. S. 55), die unter anderem folgende Regelung enthielt:
"§ 1
…
(3) 1Für den Publikumsverkehr und Besuche sind geschlossen:
8. Handyläden, Telefonshops, Autowaschanlagen.
2Ausgenommen von Satz 1 Nr. 7 sind Betriebe und Einrichtungen nach § 3 Satz 1 Nr. 7 sowie Verkaufsstellen mit gemischtem Sortiment, das auch regelmäßig Waren umfasst, die dem Sortiment einer der in § 3 Satz 1 Nr. 7 genannten Verkaufsstellen entspricht, wenn die Waren den Schwerpunkt des Sortiments bilden; bilden die betreffenden Waren nicht den Schwerpunkt des Sortiments, so ist der Verkauf nur dieser Waren zulässig."
Diese Regelung trat gemäß § 13 Abs. 2 der nachfolgenden (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) mit Ablauf des 7. April 2020 außer Kraft.
Mit Wirkung vom 8. April 2020 enthielt die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020, die am 9. April 2020 durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie (Nds. GVBl. S. 70) geändert wurde, auch folgende Regelungen:
"§ 2
(1) Kontakte einer Person außerhalb der eigenen Wohnung sind nur erlaubt, wenn dabei die in den Absätzen 2 und 3 genannten Bedingungen eingehalten werden.
(2) 1In der Öffentlichkeit einschließlich des Öffentlichen Personenverkehrs hat jede Person soweit möglich einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen einzuhalten. 2Dies gilt auch für die körperliche oder sportliche Betätigung im Freien, nicht jedoch gegenüber solchen Personen, mit denen die pflichtige Person in einer gemeinsamen Wohnung wohnt. 3Verhaltensweisen in der Öffentlichkeit, die das Abstandsgebot nach Satz 1 gefährden, sind untersagt. 4Dies gilt insbesondere für Gruppenbildungen, Picknick oder Grillen im Freien.
(3) 1Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist vorbehaltlich des Satzes 2 jeder einzelnen Person gestattet. 2Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum sind auf höchstens zwei Personen beschränkt; hiervon ausgenommen sind Zusammenkünfte von Angehörigen sowie Personen, die in einer gemeinsamen Wohnung leben. 3Ebenfalls ausgenommen sind Ansammlungen von Personen, die sich in einem Wartebereich des Öffentlichen Personenverkehrs unter Wahrung eines Mindestabstandes von 1,5 Metern zu anderen Personen aufhalten.
§ 3
Unter den Voraussetzungen des § 2 zulässig sind insbesondere die nachfolgend genannten Verhaltensweisen:
9. die Nutzung von Autowaschanlagen für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden;
§ 13
(1) Diese Verordnung tritt am 8. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft.
…"
Am 17. April 2020 erließ das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, die (4.) Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus (Nds. GVBl. S. 74), die durch Verordnung vom 24. April 2020 (Nds. GVBl. S. 84) geändert wurde, und unter anderem folgende Regelung enthielt:
"§ 3
9. die Nutzung von Autowaschanlagen für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden; …"
Nach weiterer Änderung durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 5. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 90) lautete diese Regelung mit Wirkung vom 6. Mai 2020:
9. die Nutzung von Autowaschanlagen; …"
Die (4.) Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus trat gemäß ihres § 13 Satz 1 in der zuletzt geltenden Fassung mit Ablauf des 10. Mai 2020 außer Kraft.
III. Der Antragsteller hat am 6. April 2020 bei dem Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrollantrag gestellt und zunächst beantragt,
§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 für unwirksam zu erklären, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen sind.
Mit Schriftsatz vom 8. April 2020 hat der Antragsteller diesen Antrag geändert und beantragt,
1. festzustellen, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren, und
2. § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 für unwirksam zu erklären.
Mit weiterem Schriftsatz vom 25. Juni 2020 hat der Antragsteller seine Anträge erneut geändert und beantragt nunmehr,
1. festzustellen, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren,
2. festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war, und
3. festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war.
Zur Begründung macht der Antragsteller geltend, die gestellten Feststellungsanträge seien nach dem Außerkrafttreten der angegriffenen Verordnungsregelungen zulässig. Er habe ein Interesse an der begehrten Feststellung, da er Schadensersatzansprüche wegen der rechtswidrigen Betriebsschließungen und -beschränkungen geltend machen wolle. Dies sei auch nicht von vorneherein aussichtslos. Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen seien rechtswidrig und deshalb unwirksam gewesen. In formeller Hinsicht liege ein Verstoß gegen das Zitiergebot vor. § 3 Nr. 9 der (4.) Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 17. April 2020 in der Änderungsfassung vom 24. April 2020 sei auch nicht hinreichend bestimmt. Es bleibe offen und sei weder für die Kunden noch für den Betreiber einer Autowaschanlage zu erkennen, was "gewerblich oder dienstlich eingesetzte Nutzfahrzeuge" oder die "vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte" sein sollten. Die offenbar erstrebte Differenzierung sei sachfremd und nicht am infektiologischen Gefahrengrad ausgerichtet. In materieller Hinsicht fehle bereits eine taugliche Rechtsgrundlage. Eine nationale Notlage, welche die Betriebsschließungen und -beschränkungen hätte rechtfertigen können, habe tatsächlich nicht bestanden. Die Corona-Pandemie gleiche bezüglich der Gefährlichkeit des Virus, der Impfempfehlungen sowie der politischen und medialen Begleitung der Schweinegrippe in den Jahren 2009/2010. Die Bundesregierung und auch die Niedersächsische Landesregierung hätten sich nur auf ungenaue, teilweise sogar irreführende Daten des Robert Koch-Instituts verlassen, wonach selbst mit unzuverlässigen Tests positiv getestete Personen als Erkrankte gezählt worden seien. Zu Unrecht seien auch alle mit dem Corona-Virus getesteten Verstorbenen als an dem Virus Verstorbene gezählt worden. Eine signifikante Übersterblichkeit sei gegenüber den Vorjahren nicht zu verzeichnen. Ein erhöhtes Risiko, bei einer Infektion mit dem Corona-Virus schwer zu erkranken oder gar zu versterben, habe nur bei einer kleinen Personengruppe bestanden, die insbesondere durch ein hohes Alter und schwere Grund- oder Vorerkrankungen gekennzeichnet sei. Eine Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems habe nicht bestanden. Dies ergebe sich schon daraus, dass noch ausländische Corona-Patienten in deutsche Krankenhäuser verlegt worden seien. Unabhängig davon seien die Betriebsschließungen und -beschränkungen von Autowaschanlagen unverhältnismäßig. Aufgrund der räumlichen Gestaltung der Tankstellen und Waschanlagen fehle bereits die Eignung, die Infektionsverbreitung zu reduzieren. Die Kunden kämen mit Dritten nicht zwangsläufig in Kontakt. Eine Betriebsschließung sei jedenfalls nicht erforderlich. Durch kontaktvermeidende und -reduzierende Maßnahmen oder die Anordnung einer Maskenpflicht könne ein etwa verbleibendes Restrisiko weitgehend ausgeschlossen werden. Dies sei dem Verordnungsgeber im Rechtssetzungsverfahren von verschiedenen Seiten aufgezeigt und die fehlende Notwendigkeit der Schließung von Autowaschanlagen betont worden. Hiervon gehe offenbar selbst der Verordnungsgeber aus, wenn er den Tankstellenbetrieb weiter gestatte, es aber zugleich den Kunden der Tankstelle untersage, auch die Autowaschanlage in Anspruch zu nehmen. Mit weiteren Kontakten sei dies für die Kunden der Tankstelle offensichtlich nicht verbunden.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Er hält die Anträge mangels eines Feststellungsinteresses bereits für unzulässig. Amtshaftungs- und Schadensersatzprozesse seien offensichtlich aussichtslos, nachdem das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verordnungsregelungen im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes bestätigt habe und es folglich jedenfalls an einem Verschulden der Amtswalter fehle. Die Anträge seien auch unbegründet. Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen seien rechtmäßig. Sie könnten auf §§ 32 und 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes gestützt werden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmungen seien unter Berücksichtigung maßgeblich der Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts, deren Richtigkeit der Antragsteller nicht durchgreifend in Zweifel gezogen habe, erfüllt. Dabei müsse berücksichtigt werden, dass die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen im März und April 2020 zu einem Zeitpunkt erlassen worden seien, in dem die infektiologische Sach- und Gefahrenlage nicht hinreichend geklärt gewesen sei und das Infektionsgeschehen sich sehr dynamisch entwickelt habe. Unter Ausnutzung der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative habe der Verordnungsgeber daher zahlreiche und umfassende Maßnahmen zur Verhinderung der Infektionsverbreitung durch Kontaktreduzierung ergreifen dürfen und auch müssen. Hierzu gehörten auch die zeitweisen Betriebsschließungen und -beschränkungen von Autowaschanlagen.
IV. Am 6. April 2020 hat der Antragsteller einen Normenkontrolleilantrag auf vorläufige Außervollzugsetzung des § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen sind, gestellt, diesen am 8. April 2020 für erledigt erklärt und stattdessen die vorläufige Außervollzugsetzung des § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 beantragt. Diesen Antrag hat der Senat mit Beschluss vom 14. April 2020 - 13 MN 63/20 - abgelehnt.
V. Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 20. und 23. Juli 2021 einer Entscheidung durch den Senat ohne mündliche Verhandlung zugestimmt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag, über den der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Antrag ist nur teilweise zulässig (I.), insoweit aber begründet (II.).
I. Der Normenkontrollantrag ist nur zulässig, soweit der Antragsteller mit dem Antrag zu 1. begehrt festzustellen, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren, und mit dem Antrag zu 2. begehrt festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war. Der darüber hinausgehende Antrag zu 3. festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war, ist hingegen unzulässig und insoweit zu verwerfen..
1. Streitgegenstand des Normenkontrollverfahrens sind nach den prozessualen Erklärungen des Antragstellers vom 6. April 2020, vom 8. April 2020 und vom 25. Juni 2020 die bereits außer Kraft getretenen Regelungen in
- § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55),
- § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63), geändert durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 9. April 2020 (Nds. GVBl. S. 70), und
- § 3 Nr. 9 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 (Nds. GVBl. S. 74), geändert durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 24. April 2020 (Nds. GVBl. S. 84),
soweit sich daraus Betriebsschließungen und -beschränkungen von Autowaschanlagen ergeben, und deren Feststellung der Unwirksamkeit der Antragsteller begehrt.
Die von dem Antragsteller mit Schriftsätzen vom 8. April 2020 und vom 25. Juni 2020 vorgenommene Antragserweiterung auf die beiden letztgenannten Verordnungsregelungen ist bereits gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO ohne Weiteres zulässig.
Den Schriftsätzen des Antragstellers vom 8. April 2020 und vom 25. Juni 2020 entnimmt der Senat darüber hinaus eine bloße Antragsänderung (so ausdrücklich der Antragsteller im Schriftsatz v. 25.6.2020, dort S. 4 = Blatt 100 der Gerichtsakte), nicht aber eine teilweise Erledigungserklärung und neue Antragstellung (vgl. dahingehend der Antragsteller im Schriftsatz v. 25.6.2020, dort S. 2 = Blatt 98 der Gerichtsakte), soweit der Antragsteller anstelle der zunächst begehrten Unwirksamerklärung einer Verordnungsregelung nach deren Außerkrafttreten nunmehr die Feststellung der Unwirksamkeit der außerkraftgetretenen Verordnungsregelung beantragt. Diese Antragsänderung im Sinne des § 91 VwGO (vgl. zur Anwendung dieser Bestimmung im Normenkontrollverfahren: BVerwG, Urt. v. 30.9.2009 - BVerwG 8 CN 1.08 -, juris Rn. 16) lässt der Senat unter Betätigung des ihm zukommenden Ermessens als sachdienlich zu, da sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff sich jedenfalls nicht erheblich verändert (vgl. zu Anforderungen an die Annahme einer Sachdienlichkeit: Senatsurt. v. 16.7.2020 - 13 LC 302/19 -, juris Rn. 53 ff. m.w.N.).
2. Der so verstandene Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft. Die von dem Antragsteller angegriffenen Verordnungsregelungen sind im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 16 ff.).
3. Dem Antragsteller fehlt teilweise aber die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis.
a. Für den Antrag zu 3. festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war, kommt dem Antragsteller die erforderliche Antragsbefugnis nicht zu, und der Antrag ist bereits unzulässig.
Ein Normenkontrollantrag ist nur gegen eine erlassene Rechtsvorschrift zulässig (vgl. Senatsbeschl. v. 24.3.2021 - 13 MN 145/21 -, juris Rn. 108; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 11 jeweils m.w.N.) und dies grundsätzlich nur solange, wie die mit ihm angegriffene Rechtsvorschrift gültig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - BVerwG 7 CN 1.03 -, juris Rn. 13; Urt. v. 29.6.2001 - BVerwG 6 CN 1.01 -, juris Rn. 10; Beschl. v. 14.7.1978 - BVerwG 7 N 1.78 -, BVerwGE 56, 172, 176 - juris Rn. 11; Beschl. v. 2.9.1983 - BVerwG 4 N 1.83 -, BVerwGE 68, 12, 13 - juris Rn. 8).
Von diesem Grundsatz werden in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwei Ausnahmen gemacht, bei denen die Aufhebung oder das Außerkrafttreten nach Ablauf der Geltungsdauer einer Rechtsvorschrift die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nicht beeinflusst (vgl. hierzu den Überblick von Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 71 ff. m.w.N.).
(1) Zum einen bleibt ein gestellter Normenkontrollantrag trotz Aufhebung für die Zukunft oder Außerkrafttretens nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift zulässig und kann ein Normenkontrollantrag selbst nach Aufhebung oder Außerkrafttreten einer Rechtsvorschrift noch zulässigerweise gestellt werden, wenn die Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Vorschrift zu entscheiden sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.9.1983 - BVerwG 4 N 1.83 -, BVerwGE 68, 12, 14 f. - juris Rn. 8). In dieser Fallgestaltung besteht die für eine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung trotz einer Aufhebung oder eines Außerkrafttretens mit bloßer Wirkung ex nunc fort. Sonstige durch die Rechtsvorschrift verursachte Nachteile, die nicht durch deren Anwendung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eintreten, müssen außer Betracht bleiben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.7.1978 - BVerwG 7 N 1.78 -, BVerwGE 56, 172, 176 f. - juris Rn. 11).
(2) Zum anderen kann ein gestellter Normenkontrollantrag trotz Aufhebung oder Außerkrafttretens nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift zulässig bleiben, wenn die Vorschrift während der Anhängigkeit eines zulässigerweise gestellten Normenkontrollantrags aufgehoben wird oder außer Kraft tritt. Die Aufhebung oder das Außerkrafttreten der Norm allein lässt den zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, mithin der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein. Das beruht darauf, dass das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht nur der objektiven Rechtskontrolle dient, sondern - wenngleich von der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich nicht geboten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.7.1971 - 2 BvR 443/70 -, BVerfGE 31, 364, 370 - juris Rn. 12; BVerwG, Beschl. v. 7.4.1997 - BVerwG 2 BN 1.97 -, juris Rn. 8 m.w.N.) - auch dem individuellen Rechtsschutz. Dieses Ergebnis folgt unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Einer entsprechenden Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedarf es nicht. Erforderlich ist in diesen Fallgestaltungen aber, dass ein berechtigtes individuelles Interesse an der begehrten Feststellung, die bereits außer Kraft getretene Rechtsvorschrift sei unwirksam gewesen, besteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - BVerwG 7 CN 1.03 -, juris Rn. 13; Beschl. v. 2.9.1983 - BVerwG 4 N 1.83 -, BVerwGE 68, 12, 14 f. - juris Rn. 9 ff.). Ein berechtigtes individuelles Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens kann sich ergeben
- aus der präjudiziellen Wirkung einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die angegriffene Rechtsvorschrift gestützten behördlichen Verhaltens und daran anknüpfende Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche, deren Durchsetzung der Antragsteller ernsthaft beabsichtigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - BVerwG 7 CN 1.03 -, juris Rn. 14; Beschl. v. 2.9.1983 - BVerwG 4 N 1.83 -, BVerwGE 68, 12, 15 - juris Rn. 11 f.),
- bei einer Wiederholungsgefahr, wenn der Erlass vergleichbarer Rechtsvorschriften durch den Antragsgegner in absehbarer Zeit zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.5.2017 - BVerwG 8 CN 1.16 -, BVerwGE 159, 27, 29 f. - juris Rn. 13; Urt. v. 11.11.2015 - BVerwG 8 CN 2.14 -, BVerwGE 153, 183, 186 f. - juris Rn. 19), oder
- zur Rechtsklärung bei schwerwiegenden Beeinträchtigungen grundrechtlich geschützter Freiheiten des Antragstellers durch die angegriffene Rechtsvorschrift, insbesondere dann, wenn die Rechtsvorschrift typischerweise auf kurze Geltung angelegt ist mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft tritt, bevor ihre Rechtmäßigkeit in einem Normenkontrollverfahren abschließend gerichtlich geklärt werden kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.7.2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9; Beschl. v. 3.6.2020 - 1 BvR 990/20 -, juris Rn. 8; BVerwG, Urt. v. 29.6.2001 - BVerwG 6 CN 1.01 -, juris Rn. 10; Beschl. v. 2.9.1983 - BVerwG 4 N 1.83 -, BVerwGE 68, 12, 15 - juris Rn. 9; vgl. hierzu auch Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 111 und 122 f.).
Der Senat schließt sich dieser Rechtsprechung aus eigener Überzeugung an (vgl. so schon Senatsbeschl. v. 9.6.2021 - 13 KN 127/20 -, juris Rn. 60 ff.). Er sieht unter Berücksichtigung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz auch keinen Anlass, den Kreis der beschriebenen Ausnahmefälle, in denen die Aufhebung oder das Außerkrafttreten nach Ablauf der Geltungsdauer einer Rechtsvorschrift die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nicht beeinflusst, zu erweitern.
Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert den Rechtsweg dabei nicht nur bei aktuell anhaltenden, sondern grundsätzlich auch bei Rechtsverletzungen, die in der Vergangenheit erfolgt sind, allerdings unter dem Vorbehalt eines darauf bezogenen Rechtsschutzinteresses. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es daher prinzipiell vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Fachgerichte bei Erledigung des Verfahrensgegenstands einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses annehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzinteresse besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann, um einer Wiederholungsgefahr zu begegnen oder um eine fortwirkende Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu beseitigen. Dabei gewährt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nach Maßgabe der Sachentscheidungsvoraussetzungen einen Anspruch auf Rechtsschutz in der Hauptsache und nicht nur auf Rechtsschutz in einem Eilverfahren (vgl. die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts so zusammenfassend: BVerfG, Beschl. v. 26.1.2021 - 2 BvR 676/20 -, juris Rn. 30 f.; Beschl. v. 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 85 f. - juris Rn. 24 ff. mit weiteren Nachweisen).
Diesen verfassungsrechtlichen Gewährleistungen ist durch die beschriebenen Ausnahmefälle, in denen die Aufhebung oder das Außerkrafttreten nach Ablauf der Geltungsdauer einer Rechtsvorschrift die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht beeinflusst, hinreichend Rechnung getragen. Sie gewährleisten zum einen, dass über einen gestellten Normenkontrollantrag trotz Aufhebung für die Zukunft oder Außerkrafttretens nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift und selbst über einen erst nach Aufhebung oder Außerkrafttreten einer Rechtsvorschrift gestellten Normenkontrollantrag in einem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren in der Sache entschieden wird, wenn die Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Vorschrift zu entscheiden sind. Die Möglichkeiten des Rechtsschutzsuchenden, eine danach bestehende gegenwärtige Beschwer auszuräumen, werden in keiner Weise beschränkt. Zum anderen ist gewährleistet, dass über einen gestellten Normenkontrollantrag trotz Aufhebung oder Außerkrafttretens nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift in einem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren in der Sache entschieden wird, wenn die Vorschrift während der Anhängigkeit eines zulässigerweise erhobenen Normenkontrollantrags aufgehoben wird oder außer Kraft tritt und ein berechtigtes individuelles Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens besteht. Die geschilderten verfassungsrechtlichen Gewährleistungen fordern hingegen nicht, dass gegen eine bereits aufgehobene oder bereits außer Kraft getretene Rechtsvorschrift auch dann noch zulässigerweise ein Normenkontrollantrag gestellt werden kann, wenn die Rechtsvorschrift keine Rechtswirkungen mehr zu äußern vermag und nur ein individuelles Interesse an der Führung eines Normenkontrollverfahrens besteht. Für eine damit verbundene Ausdehnung der Fortsetzungsfeststellungsstreitigkeiten auf reine Feststellungsstreitigkeiten bestünde allenfalls dann ein verfassungsrechtliches Bedürfnis, wenn ein Hauptsacheverfahren gegen den zu überprüfenden Akt öffentlicher Gewalt vor dessen Erledigung gar nicht rechtzeitig eingeleitet werden könnte (vgl. dies etwa bejahend bei einer Wohnungsdurchsuchung aufgrund richterlicher Durchsuchungsanordnung (BVerfG, Beschl. v. 30.4.1997 - 2 BvR 817/90 -, BVerfGE 96, 27, 39 ff. -, juris Rn. 49 ff.), bei polizeirechtlichem Unterbindungsgewahrsam (BVerfG, Beschl. v. 3.2.1999 - 2 BvR 804/97 -, juris Rn. 8) oder bei der vorläufigen gerichtlich angeordneten Unterbringung psychisch auffälliger Personen nach § 70h FGG a.F. (BVerfG, Beschl. v. 10.5.1998 - 2 BvR 978/97 -, juris Rn. 10 ff.)), was für die hier zu beurteilenden Normenkontrollanträge weder in Gänze noch für die infektionsschutzrechtlichen Verordnungen der Länder während der Corona-Pandemie mit einer üblicherweise jedenfalls mehrere Werktage, regelmäßig aber mehrere Wochen umfassenden Geltungsdauer auszumachen ist.
Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht selbst wiederholt nur auf die dargestellten, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Ausnahmefälle verwiesen, wonach "ein Normenkontrollantrag auch gegen eine bereits aufgehobene Rechtsnorm zulässig sein kann, wenn während des Normenkontrollverfahrens eine auf kurzfristige Geltung angelegte Norm etwa wegen Zeitablaufs außer Kraft getreten ist", und lediglich klargestellt, dass eine solche Überprüfung auch bei den infektionsschutzrechtlichen Verordnungen nach § 32 IfSG während der Corona-Pandemie angesichts deren kurzer Geltungsdauer und häufig schwerwiegender Grundrechtsbeeinträchtigungen naheliege (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.7.2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9; Beschl. v. 3.6.2020 - 1 BvR 990/20 -, juris Rn. 8).
Unter Anwendung dieses Maßstabs ist der Antrag zu 3. festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war, unzulässig. Die (4.) Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus trat gemäß ihres § 13 Satz 1 in der zuletzt durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 5. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 90) geänderten Fassung bereits mit Ablauf des 10. Mai 2020 außer Kraft. Der gegen diese Verordnungsregelung gerichtete Normenkontrollantrag wurde von dem Antragsteller aber erst mit Schriftsatz vom 25. Juni 2020 und folglich nach dem Außerkrafttreten gestellt. Dem vorausgegangenen Schriftsatz des Antragstellers vom 8. April 2020 kann auch im Rahmen einer zulässigen Auslegung nach § 88 VwGO nicht entnommen werden, auch gegen die seinerzeit noch nicht erlassene (4.) Niedersächsische Corona-Verordnung vom 17. April 2020 gerichtet gewesen zu sein. Hierfür geben weder der gestellte Antrag noch die hierfür gelieferte Begründung etwas her.
Ein Ausnahmefall, in dem das Außerkrafttreten nach Ablauf der Geltungsdauer einer Rechtsvorschrift die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nicht beeinflusst, liegt nicht vor. Aus dem Vorbringen des Antragstellers ergibt sich zum einen nicht, dass die streitgegenständliche Verordnungsregelung noch Rechtswirkungen entfaltet, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte weiterhin nach ihr zu entscheiden sind. Dies ist für den Senat auch nicht offensichtlich. Zum anderen war die Geltungsdauer der (4.) Niedersächsischen Corona-Verordnung nicht derart kurz, dass es dem Antragsteller unmöglich gewesen wäre, während dieser Geltungsdauer zulässigerweise einen Normenkontrollantrag zu stellen und diesen nach Aufhebung oder Außerkrafttreten der Verordnungsregelung bei Vorliegen eines berechtigten individuellen Interesses als Feststellungsantrag fortzuführen. Hiergegen spricht schon, dass es dem Antragsteller ohne Weiteres möglich gewesen ist, Normenkontrollanträge gegen die der (4.) Niedersächsischen Corona-Verordnung vorausgegangenen Verordnungsregelungen rechtzeitig bei dem Oberverwaltungsgericht anzubringen.
b. Für den darüberhinausgehenden Antrag
- zu 1. festzustellen, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren, und
- zu 2. festzustellen, dass § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen mittels der Formulierung "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" eingeschränkt war,
ist der Antragsteller hingegen antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 20 m.w.N.), da er den Antrag während der Geltungsdauer der Verordnungen gestellt hat und geltend machen kann, durch die Verordnungsregelungen in eigenen Rechten verletzt worden zu sein. Er ist Inhaber einer Tankstelle und Autowaschanlage in Niedersachsen. Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordnete Schließung von Autowaschanlagen und die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordnete Betriebsbeschränkung für die Nutzung von Autowaschanlagen lassen es möglich erscheinen, dass der Antragsteller jedenfalls in seinen Rechten aus Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG verletzt ist.
Eine darüberhinausgehende Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als einer nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition liegt hingegen nicht vor (vgl. Senatsbeschl. v. 17.4.2020 - 13 MN 84/20 -, juris Rn. 23). Denn dieser Schutz erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern; die hier durch die befristeten Betriebsschließungen und -beschränkungen fraglos betroffenen bloßen Umsatz- und Gewinnchancen werden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 -, BVerfGE 143, 246, 331 f. - juris Rn. 240; Beschl. v. 26.6.2002 - 1 BvR 558/91 -, BVerfGE 105, 252, 278 - juris Rn. 79 m.w.N.).
Dem Antragsteller kommt auch das erforderliche berechtigte individuelle Interesse an der begehrten Feststellung, die bereits außer Kraft getretenen Verordnungsregelungen seien unwirksam gewesen, zu. Er beabsichtigt zum einen die Durchsetzung von Entschädigungs- und Schadensersatzansprüchen, für welche die Entscheidung in diesem Normenkontrollverfahren präjudizielle Wirkung haben kann. Zum anderen besteht ein berechtigtes individuelles Interesse an der Rechtsklärung angesichts der geltend gemachten schwerwiegenden Beeinträchtigungen seiner grundrechtlich geschützten Freiheiten.
4. Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 3.6.2021 (Nds. MBl. S. 1020), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 23.2.2021 (Nds. MBl. S. 516)).
5. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen ist, ist gewahrt.
II. Soweit der Normenkontrollantrag danach zulässig ist, ist er auch begründet. Der Antragsteller kann die begehrte Feststellung beanspruchen, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55) unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren, und dass § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen auf die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden beschränkt war.
Die genannten Verordnungsregelungen beruhten in ihrem Geltungszeitraum zwar auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage (1.) und waren formell rechtmäßig (2.) sowie hinreichend bestimmt (3.). Ihre materielle Rechtmäßigkeit war im Hinblick auf das "Ob" eines staatlichen Handelns keinen durchgreifenden Bedenken ausgesetzt (4.a.). Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordnete Schließung von Autowaschanlagen und die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordnete Betriebsbeschränkung für die Nutzung von Autowaschanlagen waren in ihrer konkreten Ausgestaltung aber keine notwendigen Infektionsschutzmaßnahmen (4.b.).
1. Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen fanden in § 32 Sätze 1 und 2 in Verbindung mit §§ 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der zuletzt durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) geänderten Fassung eine tragfähige Rechtsgrundlage.
Der Senat ist auch nach erneuter Prüfung seiner in zahlreichen Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes vertretenen Auffassung (vgl. bspw. Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 27 ff.; v. 6.11.2020 - 13 MN 411/20 -, juris Rn. 14 ff.; v. 14.4.2020 - 13 MN 63/20 -, juris Rn. 32; vgl. auch die Zusammenfassung der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe zu dieser Frage bei Thüringer VerfGH, Vorlagebeschl. v. 19.5.2021 - 110/20 -, juris Rn. 38 ff.) nicht zu einer die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: BVerfG, Beschl. v. 16.12.2014 - 1 BvR 2142/11 -, BVerfGE 138, 64 - juris Rn. 82 ff. m.w.N.) auslösenden Überzeugung gelangt, dass diese Rechtsgrundlage, insbesondere mit Blick auf die Bestimmtheit der getroffenen Regelungen und deren Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, verfassungswidrig ist.
Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (sog. "Wesentlichkeitsdoktrin", BVerfG, Urt. v. 19.9.2018 - 2 BvF 1/15 u.a. -, juris Rn. 199). Inwieweit es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands ab (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.9.2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 67 f. m.w.N.). Auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, können den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.9.2018 - 2 BvF 1/15 u.a. -, juris Rn. 198 ff. m.w.N.). Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch rechtfertigen, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.9.2016 - 2 BvL 1/15 -, juris Rn. 54 ff. m.w.N.).
Der Senat ist nicht davon überzeugt, dass einerseits § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG und andererseits § 32 Satz 1 und 2 IfSG diesen Anforderungen nicht genügt.
a. Mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG hat der Bundesgesetzgeber bewusst eine offene Generalklausel geschaffen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 213 - juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.), ohne aber den zuständigen Infektionsschutzbehörden eine unzulässige Globalermächtigung zu erteilen.
Der Bundesgesetzgeber hat für den fraglos eingriffsintensiven Bereich infektionsschutzrechtlichen staatlichen Handelns selbst bestimmt, dass die zuständigen Behörden nur dann, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, "die notwendigen Schutzmaßnahmen" treffen dürfen, und zwar insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, dies aber auch nur "soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist". Schutzmaßnahmen können gegenüber einzelnen wie mehreren Personen ergriffen werden. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als "Störer" anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte ("Nichtstörer") Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 f. - juris Rn. 25 f.; Senatsbeschl. v. 11.11.2020 - 13 MN 436/20 -, juris Rn. 31; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 - OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.). Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist dabei umfassend angelegt, um den Infektionsschutzbehörden insbesondere bei einem dynamischen, zügiges Eingreifen erfordernden Infektionsgeschehen ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen an die Hand zu geben (vgl. Senatsbeschl. v. 29.5.2020 - 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 - 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). Zugleich ist der Begriff der "Schutzmaßnahmen" nach Inhalt und Zweck der Rechtsgrundlage mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln hinreichend zu begrenzen (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 11.6.2020 - 13 MN 192/20 -; v. 14.8.2020 - 13 MN 283/20 -, juris Rn. 49 ff.; v. 6.7.2020 - 13 MN 238/20 -, juris; v. 28.8.2020 - 13 MN 307/20 -, juris Rn. 29; v. 14.10.2020 - 13 MN 358/20 -, juris Rn. 28 ff.; v. 24.8.2020 - 13 MN 297/20 -, juris Rn. 36). Darüber hinaus sind dem behördlichen Einschreiten durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 9.4.2020 - 1 B 97/20 -, juris Rn. 30).
Dass diese durch Auslegung bestimmten Grenzen nicht vom Willen des Bundesgesetzgebers gedeckt wären, vermag der Senat unverändert nicht festzustellen. Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) den Satz 1 des § 28 Abs. 1 IfSG um den zweiten Halbsatz "sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten" ergänzt und gleichzeitig den bis dahin geltenden Satz 2 Halbsatz 2 gestrichen. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei dieser Änderung um eine bloße Anpassung aus Gründen der Normenklarheit handelt, besteht für den Senat kein vernünftiger Zweifel, dass damit der Gesetzgeber selbst hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht hat, dass über punktuell wirkende Maßnahmen hinaus allgemeine oder gleichsam flächendeckende Verbote wie in den hier streitgegenständlichen Verordnungsregelungen erlassen werden können. Dafür spricht nicht nur der Wortlaut von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG. Auch der Umstand, dass es sich bei der Gesetzesänderung um eine Reaktion auf das seinerzeit angesichts der aufgekommenen Corona-Pandemie aktuelle Bedürfnis zum Erlass von landesweit geltenden Schutzmaßnahmen handelt, trägt dieses Auslegungsergebnis, zumal der Gesetzgeber in Kenntnis der zu diesem Zeitpunkt bereits erlassenen Länderverordnungen bei gleichzeitig bestehender Kritik an der ursprünglichen Gesetzesfassung gehandelt hat (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 26.3.2021 - LVG 25/20 -, juris Rn. 63; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.4.2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 52 m.w.N.). Eine weitergehende Konkretisierung der Eingriffsgrundlagen erscheint angesichts der Besonderheiten des Infektionsschutzrechts, die bei Eintritt eines Pandemiegeschehens kurzfristige Reaktionen des Verordnungsgebers auf sich ändernde Gefährdungslagen erforderlich machen können, verfassungsrechtlich nicht geboten. Der Infektionsschutz zählt zur Regelungsmaterie der Gefahrenabwehr, die gerade durch sich ständig wandelnde Umstände geprägt ist, weil immer wieder Krankheitserreger auftreten können, deren Ansteckungsrisiken und gesundheitlichen Folgen nicht oder nicht vollständig bekannt sind. Es liegt in der Natur übertragbarer - insbesondere neu auftretender - Krankheiten, dass sich die Art und Fülle der Schutzmaßnahmen, die sich im konkreten Fall als notwendig erweisen, nicht von vornherein vorhersehen lassen, was den Gesetzgeber letztlich dazu bewog, eine generelle Ermächtigung in das Gesetz aufzunehmen, um für alle Fälle gewappnet zu sein (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f. und Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung seuchenrechtlicher Vorschriften, BT-Drs. 14/2530, S. 74 f.). Mit Blick auf diese konkreten Eigenarten des betroffenen Regelungsgegenstandes ist es der Exekutive schneller als dem Gesetzgeber möglich, das Bedürfnis nach erforderlichen Regelungen zu erkennen und diese auf dem neuesten Stand zu halten. Insoweit statuierte der parlamentarische Gesetzgeber einerseits eine Pflicht der Exekutive, notwendige Schutzmaßnahmen zu ergreifen, und eröffnete ihr andererseits hierfür einen umfassenden Ermessenspielraum im Hinblick auf die Mittel, die zur Umsetzung des Gesetzeszieles ergriffen werden. Die Regelungsmaterie der Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert daher geradezu grundsätzlich eine solche Generalklausel, die der Exekutive einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums ermöglicht (vgl. Thüringer VerfGH, Vorlagebeschl. v. 19.5.2021 - 110/20 -, juris Rn. 35 ff.).
Ob die hiernach mögliche Heranziehung der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG angesichts der immensen Reichweite und Intensität der mit den auf ihrer Grundlage angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen verbundenen Grundrechtseingriffe auf einen "Übergangszeitraum" beschränkt bleiben muss, der dem Gesetzgeber nur die erforderliche Zeit verschaffen soll, um adäquat reagieren und eventuelle Regelungslücken schließen zu können (vgl. zu diesem Erfordernis Thüringer VerfGH, Vorlagebeschl. v. 19.5.2021 - 110/20 -, juris Rn. 48 ff.; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 26.3.2021 - LVG 25/20 -, juris Rn. 65), bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, der offiziellen Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, ist erst am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt worden. Bis zum Erlass und selbst bis zum Auslaufen der hier streitgegenständlichen Verordnungsregelungen im April 2020 waren nur wenige Wochen verstrichen, in denen ein signifikanter Erkenntnisgewinn der Infektionsschutzbehörden und auch des Gesetzgebers nicht belegt ist. Es bestehen daher für den Senat keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass ein etwa zu beachtender "Übergangszeitraum" im hier allein zu beurteilenden Geltungszeitraum der streitgegenständlichen Verordnungsregelungen bereits abgelaufen war.
b. Genügt danach § 28 Abs. 1 IfSG in der hier zu beurteilenden Fallgestaltung den an eine gesetzliche Rechtsgrundlage für staatliche Eingriffe zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß, gilt dies auch für die Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 und 2 IfSG. Denn diese Verordnungsermächtigung knüpft hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen auch an § 28 Abs. 1 IfSG an und ermächtigt die Landesregierungen bzw. von ihr befugte Stellen nur dazu, "unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen". Der Gesetzgeber gibt also nicht verordnungstypisch einen Regelungsbereich in bestimmten Grenzen aus der Hand, um diesen der Exekutive zur eigenverantwortlichen abstrakten Ausfüllung zu übertragen. Die Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 und 2 IfSG stellt lediglich ein anderes technisches Instrument zur Verfügung, um konkret notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zu erlassen und insbesondere bei flächendeckenden Infektionsgeschehen nicht auf Einzel- oder Allgemeinverfügungen angewiesen zu sein, denen aber durchaus eine vergleichbare flächenhafte Wirkung zukommen kann (vgl. Senatsbeschl. v. 24.3.2021 - 13 MN 145/21 -, juris Rn. 33).
2. Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen waren auch formell rechtmäßig.
a. Anstelle der nach § 32 Satz 1 IfSG ermächtigten Landesregierung war aufgrund der nach § 32 Satz 2 IfSG gestatteten und durch § 3 Nr. 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften (Subdelegationsverordnung) vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 487) in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verordnung vom 17. März 2017 (Nds. GVBl. S. 65) geänderten Fassung betätigten Subdelegation das Niedersächsische Ministerium für Gesundheit, Soziales und Gleichstellung zum Erlass der Verordnung zuständig.
b. Gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 NV sind die (2.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55), die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) und auch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 9. April 2020 (Nds. GVBl. S. 70) von der das Ministerium vertretenden Ministerin ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden.
c. Der jeweilige § 13 Abs. 1 der Verordnungen bestimmte, wie von Art. 45 Abs. 3 Satz 1 NV gefordert, den Tag des Inkrafttretens.
d. Auch dem Zitiergebot des Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 - juris Rn. 152 ff. (zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG); Brosius-Gersdorf/Remé, in: Butzer/Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 43 Rn. 20 m.w.N.) genügten die Verordnungen. Dabei ist unschädlich, dass in den (subdelegierten) Verordnungen die Subdelegationsermächtigung in § 32 Satz 2 IfSG nicht genannt ist. Denn das Zitiergebot entfaltet die ihm zugedachte Wirkung bereits hinreichend, wenn die subdelegierte Verordnung ihre Grundlage in der subdelegierenden Verordnung angibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.6.2019 - 1 BvR 587/17 -, BVerfGE 151, 173 - juris Rn. 21 ff.; a.A. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Butzer/Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 43 Rn. 42). Die subdelegierende Verordnung, hier die (Nds.) Subdelegationsverordnung, nennt in ihrer Präambel die Subdelegationsermächtigung in § 32 Satz 2 IfSG.
e. Etwaige Verstöße des Antragsgegners gegen die Unterrichtungspflicht nach Art. 25 NV beeinflussen die Rechtmäßigkeit der Verordnung nicht (vgl. Niedersächsischer StGH, Beschl. v. 9.9.2020 - StGH 1/20 -, juris Rn. 9).
3. Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen waren auch hinreichend bestimmt. Sie ließen für die Regelungsadressaten ihren Inhalt und ihre Tragweite, insbesondere welche Handlungen verboten sind (vgl. zu den Anforderungen des Bestimmtheitserfordernisses: Bayerischer VGH, Urt. v. 13.2.2019 - 19 N 15.420 -, juris Rn. 125), noch hinreichend klar erkennen.
a. § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 ordnete an, dass auch "Autowaschanlagen" "für den Publikumsverkehr und Besuche … geschlossen" sind. Hiernach war der Betrieb von Autowaschanlagen gleich welchen Typs (z.B. Portalwaschanlage, Waschstraße und Selbstbedienungs-Waschbox) umfassend geschlossen.
b. § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 traf eine Ausnahmeregelung von den Beschränkungen und Untersagungen von Dienstleistungen, wie sie in § 7 der Verordnung unter den dort in Absatz 1 (dringend notwendige Dienstleistungen) und Absatz 2 (nicht dringend notwendige Dienstleistungen) genannten Voraussetzungen bestimmt waren. Bei Einhaltung des allgemeinen Abstandsgebots nach § 2 der Verordnung erklärte § 3 Nr. 9 der Verordnung "die Nutzung von Autowaschanlagen für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden" ausnahmsweise für zulässig. Erlaubt war danach die Nutzung in zwei Fallvarianten.
Zum einen "für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge". Diese Reinigung war in allen Autowaschanlagen gleich welchen Typs (z.B. Portalwaschanlage, Waschstraße und Selbstbedienungs-Waschbox) ohne Einschränkungen gestattet. Dabei kam dem verwendeten Begriff des "Nutzfahrzeugs", der - soweit dies für den Senat ersichtlich ist - auch im juristischen Sprachgebrauch nicht allgemeingültig definiert ist (vgl. beispielsweise § 2 Nr. 1 der Verordnung über technische Kontrollen von Nutzfahrzeugen auf der Straße; § 6 Abs. 3 der Verordnung zur Sicherstellung des Straßenverkehrs), keine eigenständige Bedeutung zu. Maßgeblich war vielmehr die gewerbliche oder dienstliche Nutzung eines Fahrzeugs.
Zum anderen war die Nutzung von Autowaschanlagen erlaubt "für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden". Privat genutzte Fahrzeuge gleich welchen Typs durften danach nur solche Autowaschanlagen in Anspruch nehmen, die eine "vollautomatische Reinigung" gewährleisteten. Diese Voraussetzung erfüllte bei lebensnaher Betrachtung jede Autowaschanlage, die den eigentlichen Reinigungsvorgang unmittelbar ohne menschliche Arbeitskraft und allein maschinell erbringt, wie es regelmäßig bei Portalwaschanlagen und Waschstraßen der Fall ist. Abzugrenzen waren hier von der vollautomatischen Reinigung "vor- und nachgelagerte Reinigungsschritte", die unmittelbar mit menschlicher Arbeitskraft erbracht werden. Diese waren untersagt, soweit sie "durch die Kundinnen und Kunden" selbst vorgenommen werden.
4. Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen waren materiell rechtswidrig. Zwar war die materielle Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das "Ob" eines staatlichen Handelns keinen durchgreifenden Bedenken ausgesetzt (a.). Die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen angeordneten Betriebsschließungen und -beschränkungen für die Nutzung von Autowaschanlagen waren in ihrer konkreten Ausgestaltung aber keine notwendigen Infektionsschutzmaßnahmen (b.).
Nach § 32 Satz 1 IfSG dürfen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnung entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen werden.
a. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG waren im Geltungszeitraum der hier zu beurteilenden Verordnungsregelungen erfüllt.
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
Es wurden zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (vgl. die Begriffsbestimmungen in § 2 Nrn. 3 ff. IfSG) im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt (vgl. WHO, Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic, veröffentlicht unter: www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, Stand: 13.4.2020).
Bei Erlass der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie am 2. April 2020 waren im Bundesgebiet mehr als 73.000 Menschen infiziert und mehr als 870 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 4.600 Menschen infiziert und mehr als 40 Menschen infolge der Erkrankung verstorben (vgl. Robert Koch Institut (RKI), Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) v. 2.4.2020, S. 1 f.). Im Zeitpunkt des Außerkrafttretens der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 mit Ablauf des 19. April 2020 waren im Bundesgebiet bereits mehr als 139.000 Menschen infiziert und mehr als 4.200 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 8.700 Menschen infiziert und mehr als 280 Menschen infolge der Erkrankung verstorben (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) v. 19.4.2020, S. 1 f.).
COVID-19 stellte sich auch im hier zu beurteilenden Zeitraum als eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG dar. Die Erkrankung manifestierte sich seinerzeit als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führte im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen waren die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.3.2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftraten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, hatten ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation waren seinerzeit nicht verfügbar. Die Inkubationszeit betrug im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankte (Manifestationsindex), betrug bis zu 86%. Die Erkrankung war sehr infektiös. Die Übertragung erfolgte hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen konnte nicht ausgeschlossen werden. Es war zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren würden. Schätzungen gingen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es war lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen war die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie war seinerzeit ohne die Ergreifung von Maßnahmen mit 2,4 bis 3,3 angegeben. Dieser Wert konnte so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa 3 ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 10.4.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/ NCOV2019/FAQ_Liste.html, Stand: 10.4.2020).
Auch wenn nach den seinerzeitigen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verlief, hätte eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der damals fehlenden Immunität und nicht verfügbarer Impfungen und spezifischer Therapien zu einer erheblichen Krankheitslast in Deutschland geführt. Bei vielen schweren Verläufen musste mit einer im Verhältnis zu anderen schweren akuten respiratorischen Infektionen (SARI) - vermutlich sogar deutlich - längeren intensivmedizinischen Behandlung mit Beatmung/zusätzlichem Sauerstoffbedarf gerechnet werden. Selbst gut ausgestattete Gesundheitsversorgungssysteme wie das in Deutschland hätten hier schnell an Kapazitätsgrenzen gelangen können, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiert. Dieser Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung konnte seinerzeit, da weder eine Impfung noch eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit zur Verfügung standen, nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl seinerzeit - gemeldeter - freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: RKI, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) v. 2.4.2020, S. 5 f. und v. 19.4.2020, S. 7). Neben der Entwicklung von Impfstoffen und spezifischen Therapien sowie der Stärkung des Gesundheitssystems und der Erhöhung der medizinischen Behandlungskapazitäten, die indes nicht sofort und nicht unbegrenzt möglich waren, bedurfte es hierzu zuvörderst der Verhinderung der Ausbreitung durch Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko, des Schaffens sozialer Distanz und ähnlich wirkender bevölkerungsbezogener antiepidemischer Maßnahmen sowie des gezielten Schutzes und der Unterstützung vulnerabler Gruppen (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Aktuelle Daten und Informationen zu Infektionskrankheiten und Public Health, Epidemiologisches Bulletin Nr. 12/2020 v. 19.3.2020, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/ 2020/Ausgaben/12_20.pdf?__blob=publicationFile; Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.3.2020).
Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichteten die zuständigen Behörden zum Handeln (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 - juris Rn. 23).
Zugleich stand fest, dass die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen getroffenen Maßnahmen nicht auf die Rechtsgrundlage des § 16 Abs. 1 IfSG gestützt werden konnten. Denn die Rechtsgrundlagen einerseits des § 16 Abs. 1 IfSG im Vierten Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes "Verhütung übertragbarer Krankheiten" und andererseits des § 28 Abs. 1 IfSG im Fünften Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes "Bekämpfung übertragbarer Krankheiten" stehen in einem Exklusivitätsverhältnis zueinander; der Anwendungsbereich des § 16 Abs. 1 IfSG ist nur eröffnet, solange eine übertragbare Krankheit noch nicht aufgetreten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1971 - BVerwG I C 60.67 -, BVerwGE 39, 190, 192 f. - juris Rn. 28 (zu §§ 10 Abs. 1, 34 Abs. 1 BSeuchG a.F.); Senatsurt. v. 3.2.2011 - 13 LC 198/08 -, juris Rn. 40).
b. Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordnete Schließung von Autowaschanlagen und die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordnete Betriebsbeschränkung für die Nutzung von Autowaschanlagen waren aber keine notwendigen Infektionsschutzmaßnahmen. Es bestehen zwar keine Bedenken hinsichtlich des Adressatenkreises ((1)) und der Art der gewählten Schutzmaßnahme ((2)). Der Umfang der konkret angeordneten Betriebsschließungen und -beschränkungen war indes nicht notwendig ((3)).
Ausgehend von einem behördlichen Handeln im Bereich des Gefahrenabwehrrechts (siehe hierzu bereits oben II.1.a.) ist dabei für die Beurteilung der Notwendigkeit einer Infektionsschutzmaßnahme allein die Sachlage gemäß objektivierter Kenntnislage der die Maßnahmen anordnenden zuständigen Infektionsschutzbehörde im Zeitpunkt ihres Handelns maßgeblich (vgl. zur Maßgeblichkeit dieser ex ante-Sicht bei der Beurteilung von Gefahrenprognosen: BVerfG, Beschl. v. 20.4.2017 - 2 BvR 1754/14 -, juris Rn. 48 f.; BVerwG, Urt. v. 29.3.2019 - BVerwG 9 C 4.18 -, BVerwGE 165, 138 - juris Rn. 48; Urt. v. 25.10.2017 - BVerwG 6 C 46.16 -, BVerwGE 160, 169, 192 f. - juris Rn. 49; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 19.3.2019 - 11 LC 161/17 -, NordÖR 2019, 379 - juris Rn. 32 m.w.N.).
(1) Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen waren mit den Inhabern von Betrieben, Geschäften und anderen Einrichtungen mit "Publikumsverkehr und Besuche(rn)" an den richtigen Adressatenkreis gerichtet.
Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als "Störer" anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte ("Nichtstörer") Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 f. - juris Rn. 25 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 - OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.). Diese Sichtweise entspricht mittlerweile ständiger Senatsrechtsprechung (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 7.9.2021 - 13 MN 378/21 -, juris Rn. 24; v. 11.11.2020 - 13 MN 436/20 -, juris Rn. 31).
Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 216 - juris Rn. 32).
Nach der seinerzeit aktuellen Risikobewertung des gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu berufenen Robert Koch-Instituts bestand weltweit und in Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle erwiesen sich die Krankheitsverläufe als schwer, auch tödliche Krankheitsverläufe kamen vor. Die Zahl der Fälle in Deutschland stieg weiter an und die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wurde insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch. Die Belastung des Gesundheitswesens hing maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, soziale Distanzierung) ab und konnte örtlich sehr hoch sein (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) v. 19.4.2020, S. 7).
Aufgrund dieser Bewertungen durfte seinerzeit für alle Betriebe, Geschäfte und anderen Einrichtungen mit "Publikumsverkehr und Besuche(rn)", in denen die gebotene "soziale Distanzierung" nicht ohne Weiteres gewährleistet war, eine das allgemeine Infektionsrisiko erhöhende Gefahrenlage und damit ein hinreichend konkreter Bezug zu einer Infektionsgefahr angenommen werden, der es gestattete, Infektionsschutzmaßnahmen an die Inhaber der Betriebe, Geschäfte und anderen Einrichtungen mit "Publikumsverkehr und Besuche(rn)" zu adressieren.
(2) Auch die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen gewählte Art von Schutzmaßnahmen war nicht zu beanstanden.
§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 213 - juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.). Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist dabei umfassend angelegt, um den Infektionsschutzbehörden insbesondere bei einem dynamischen, zügiges Eingreifen erfordernden Infektionsgeschehen ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen an die Hand zu geben (vgl. Senatsbeschl. v. 29.5.2020 - 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 - 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). Nach der ausdrücklichen Klarstellung in § 28 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz IfSG können durch eine Schutzmaßnahme auch Personen verpflichtet werden, "bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten".
"Schutzmaßnahmen" im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG können daher auch Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen sein (vgl. (vgl. mit zahlreichen Beispielen und weiteren Nachweisen: Senatsbeschl. v. 29.5.2020 - 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27). Dem steht nicht entgegen, dass § 31 IfSG eine Regelung für die Untersagung beruflicher Tätigkeiten gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen, Ausscheidern und sonstigen Personen trifft. Denn diese Regelung ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ("insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten") nicht abschließend. Auch die mangelnde Erwähnung der Grundrechte nach Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG steht der dargestellten Auslegung nicht entgegen. Denn das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, welches § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG zu erfüllen sucht, besteht nur, soweit im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG "ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann". Von derartigen Grundrechtseinschränkungen sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen zu unterscheiden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.5.1970 - 1 BvR 657/68 -, BVerfGE 28, 282, 289 - juris Rn. 26 ff. (zu Art. 5 Abs. 2 GG); Beschl. v. 12.1.1967 - 1 BvR 168/64 -, BVerfGE 21, 92, 93 - juris Rn. 4 (zu Art. 14 GG); Urt. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, 99 - juris Rn. 41 (zu Art. 2 Abs. 1 GG). Hierzu zählen auch die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und des Eigentumsschutzes nach Art. 14 Abs. 1 GG.
(3) Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordnete Schließung von Autowaschanlagen und die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordnete Betriebsbeschränkung für die Nutzung von Autowaschanlagen erweisen sich aber deshalb rechtswidrig, weil die Schutzmaßnahmen in ihrer konkreten Ausgestaltung, mithin ihrem Umfang, nicht notwendig gewesen sind.
Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020 - 13 MN 182/20 -, juris Rn. 38). Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).
(a) Mit den in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen verfolgte der Verordnungsgeber die legitimen Ziele, im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der hierdurch ausgelösten Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Die damit erstrebte Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung ist auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein überragend wichtiger Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 - juris Rn. 119 m.w.N.).
(b) Zur Erreichung dieser Ziele waren die angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen auch geeignet. Die legitimen Ziele konnten im hier zu beurteilenden Zeitraum nur erreicht werden, wenn neben der Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko sowie dem gezielten Schutz und der Unterstützung vulnerabler Gruppen auch "soziale" Distanz, vornehmlich verstanden als körperliche Distanz, geschaffen und ähnlich wirkende bevölkerungsbezogene antiepidemische Maßnahmen ergriffen werden. Dies konnte auch Beschränkungen des unmittelbaren Kontakts zwischen verschiedenen Personen, gleich ob im öffentlichen oder im privaten Raum, rechtfertigen. Dies betraf insbesondere Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen, weil bei solchen Personenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können und zudem mangels Bekanntheit der Personen untereinander die Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht wird.
(c) Der Verordnungsgeber durfte die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen aber nicht für erforderlich halten. Vielmehr standen im hier zu beurteilenden Geltungszeitraum der Verordnungen die Grundrechte der Inhaber betroffener Betriebe weniger stark einschränkende und damit mildere, in ihrer infektiologischen Wirkung aber gleich geeignete effektive Mittel zur Verfügung.
Als solche milderen Mittel mussten hier zwar noch nicht eine Pflicht zum Tragen einer geeigneten Mund-Nasen-Bedeckung (vgl. hierzu zunächst offen Senatsbeschl. v. 5.5.2020 - 13 MN 119/20 -, juris Rn. 42 ff., und später bejahend Senatsbeschl. v. 6.7.2020 - 13 MN 238/20 -, juris Rn. 9 ff.), eine von der Vorlage eines negativen Corona-Tests abhängige Zutrittsregelung (vgl. Senatsbeschl. v. 20.5.2021 - 13 MN 263/21 -, juris Rn. 21 ff.), eine Pflicht zur Einführung geeigneter betrieblicher Hygienekonzepte (vgl. Senatsbeschl. v. 3.3.2021 - 13 MN 78/21 -, juris Rn. 32) oder staatliche Bemühungen um eine Teststrategie (vgl. Senatsbeschl. v. 24.3.2021 - 13 MN 145/21 -, juris Rn. 68), um eine bessere Kontaktnachverfolgung (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 20.1.2021 - 13 MN 10/21 -, juris Rn. 37) oder um die Verfügbarkeit von Schutzimpfungen (vgl. Senatsbeschl. v. 16.4.2021 - 13 MN 158/21 -, juris Rn. 48) angesehen werden. Denn diese Mittel standen im Geltungszeitraum der streitgegenständlichen Verordnungsregelungen noch gar nicht, jedenfalls aber nicht in hinreichendem Umfang zur Verfügung oder ihre Eignung zur Infektionsvermeidung stand nicht oder nicht hinreichend fest.
Anstelle der in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordneten vollständigen Schließung von Autowaschanlagen standen als mildere Mittel aber in gleicher Weise effektive Betriebsbeschränkungen zur Verfügung. Zum einen hätte bei Autowaschanlagen, die als Annex zu Tankstellen betrieben werden, die Nutzung der Autowaschanlagen auf die Kunden der Tankstelle beschränkt werden können. Die Zahl infektionsrelevanter Kontakte wäre hierdurch nicht erhöht worden. Zum anderen hätte durch eine strikte Vereinzelung der Kunden bei der Nutzung aller Autowaschanlagen das allgemeine Abstandsgebot nach § 2 der Verordnung zur Geltung gebracht und auch so eine der Betriebsschließung infektiologisch vergleichbare Wirkung erzielt werden können. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Vereinzelung praktisch regelmäßig nicht beachtet worden oder nicht durchzusetzen gewesen wäre, bestehen für den Senat nicht. Anders als etwa im allgemeinen Einzelhandel oder in der Gastronomie erscheint es ohne Weiteres möglich, bei Autowaschanlagen, gleich ob diese eigenständig oder als Annex zu einer Tankstelle betrieben werden, eine Vereinzelung der Kunden beim Bezahlvorgang durch einfach zu ergreifende Maßnahmen der Steuerung der Kundenlaufwege und Bezahlvorgänge zu erreichen. Gleiches gilt erst recht für den nachgelagerten Waschvorgang. Wird dieser vollautomatisch betrieben, ist ein Kontakt zwischen mehreren Kunden oder zwischen Mitarbeitern und Kunden gar nicht notwendig. Aber selbst für Bereiche von Autowaschanlagen, in denen Leistungen unmittelbar mit menschlicher Arbeitskraft erbracht werden, ist ein Kontakt zwischen mehreren Kunden oder zwischen Mitarbeitern und Kunden nicht zwangsläufig. Die Gefahr der Nichteinhaltung des gebotenen Abstands sowie der unachtsamen Verwendung von Reinigungsgeräten besteht insoweit zwar, ist aber bei entsprechender Anleitung und ggf. Überwachung der Kunden auf ein solches Maß zu reduzieren, dass dieses, zumal sich das Geschehen regelmäßig im Freien abspielt, infektiologisch nicht mehr relevant ist. Soweit der Senat im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes eine widerstreitende Auffassung vertreten hat, hält er hieran nicht mehr fest.
Die gleichen milderen Betriebsbeschränkungen standen anstelle der in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordneten Betriebsbeschränkung für die Nutzung von Autowaschanlagen auf die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch Kunden zur Verfügung.
(d) Die danach nicht erforderlichen Infektionsschutzmaßnahmen in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen führen ohne Weiteres zu einer unangemessenen Belastung des Antragstellers.
Unabhängig davon ergibt sich eine Unangemessenheit der in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordneten vollständigen Schließung von Autowaschanlagen auch aus einem Vergleich mit der nur wenige Tage nachfolgenden in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordneten Betriebsbeschränkung für die Nutzung von Autowaschanlagen auf die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch Kunden. Letztgenannte Regelung offenbart, da in den wenigen Tagen zwischen dem Erlass dieser Verordnungen am Donnerstag, dem 2. April 2020, und Dienstag, dem 7. April 2020, keine relevanten neuen Erkenntnisse erlangt oder vom Antragsgegner nachvollziehbar dokumentiert worden sind, dass der Verordnungsgeber bei Anordnung der vollständigen Betriebsschließung in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (auch) die dem Infektionsschutz zuwiderlaufenden öffentlichen Belange der Betriebssicherheit und Verkehrssicherheit von Kraftfahrzeugen gar nicht, jedenfalls aber nicht angemessen berücksichtigt hat.
4. Die Feststellung, dass § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55) unwirksam gewesen ist, soweit danach Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen waren, und dass § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) unwirksam gewesen ist, soweit danach die Nutzung von Autowaschanlagen auf die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Fahrzeuge sowie die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden beschränkt war, wirkt nicht nur zugunsten des Antragstellers in diesem Verfahren; sie ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO allgemeinverbindlich. Für den Senat ist kein Grund ersichtlich, die Feststellung der Unwirksamkeit einer bereits außer Kraft getretenen Rechtsvorschrift anders zu behandeln als die Unwirksamerklärung einer noch Geltung beanspruchenden Rechtsvorschrift. In beiden Fällen spricht das Oberverwaltungsgericht nur die ipso iure (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO: "Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; …") gegebene Unwirksamkeit deklaratorisch aus, und zwar mit Wirkung ex tunc bzw. mit Wirkung ab einem späteren Zeitpunkt, in dem das die Ungültigkeit herbeiführende Ereignis eingetreten ist (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 27.7.1983 - 1 A 132/81 -, NVwZ 1984, 595 f.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 355 f. m.w.N.). Die hiermit verbundene Beseitigung des Rechtsscheins der Gültigkeit einer Rechtsvorschrift in ihrem Geltungszeitraum ist in beiden Fallkonstellationen geboten.
Der Antragsgegner hat daher die Entscheidungsformel gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu veröffentlichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10 (in analoger Anwendung, vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.9.2018 - 12 KN 191/17 -, juris Rn. 67), 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 10 Abs. 1, 34 Abs. 1 BSeuchG
§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG
§ 91 VwGO
§ 75 NJG
§ 47 VwGO
§ 70h FGG
§ 32 IfSG
§ 88 VwGO
§ 31 IfSG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 32 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 2 Nrn. 3 ff. IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 16 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 32 und 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 13 Satz 1 in der zuletzt durch die Verordnung
§ 3 Nr. 1 der Verordnung
§ 7 der Verordnung
§ 2 der Verordnung erklärte § 3 Nr. 9 der Verordnung
§ 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 6 Abs. 3 der Verordnung
§ 2 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 NV
Art. 45 Abs. 3 Satz 1 NV
Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 25 NV
Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 14 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 56, 172, 176
BVerwGE 68, 12, 13
BVerwGE 68, 12, 14
BVerfGE 31, 364, 370
BVerwGE 68, 12, 15
BVerwGE 159, 27, 29
BVerwGE 153, 183, 186
BVerfGE 110, 77, 85
BVerfGE 96, 27, 39
BVerfGE 143, 246, 331
BVerfGE 105, 252, 278
BVerfGE 138, 64
BVerwGE 142, 205, 213
BVerwGE 142, 205, 212
BVerfGE 101, 1
BVerfGE 151, 173
BVerwGE 39, 190, 192
BVerwGE 165, 138
BVerwGE 160, 169, 192
NordÖR 2019, 379
BVerwGE 142, 205, 216
BVerfGE 28, 282, 289
BVerfGE 21, 92, 93
BVerfGE 10, 89, 99
BVerfGE 121, 317, 350
NVwZ 1984, 595
13 MN 63/20
8 CN 1.08
13 LC 302/19
13 KN 510/18
13 MN 145/21
7 CN 1.03
6 CN 1.01
7 N 1.78
4 N 1.83
2 BvR 443/70
2 BN 1.97
8 CN 1.16
8 CN 2.14
1 BvR 1630/20
1 BvR 990/20
13 KN 127/20
2 BvR 676/20
1 BvR 461/03
2 BvR 817/90
2 BvR 804/97
2 BvR 978/97
13 MN 506/20
13 MN 84/20
1 BvR 2821/11
1 BvR 558/91
13 MN 411/20
1 BvR 2142/11
2 BvF 1/15
2 BvR 1436/02
2 BvL 1/15
3 C 16.11
13 MN 436/20
11 S 14/20
13 MN 185/20
13 MN 192/20
13 MN 283/20
13 MN 238/20
13 MN 307/20
13 MN 358/20
13 MN 297/20
1 B 97/20
13 B 398/20
2 BvF 3/90
1 BvR 587/17
19 N 15.42
I C 60.67
13 LC 198/08
2 BvR 1754/14
9 C 4.18
6 C 46.16
11 LC 161/17
13 MN 378/21
1 BvR 657/68
1 BvR 168/64
1 BvR 394/58
13 MN 182/20
1 BvQ 31/20
1 BvR 3262/07
13 MN 119/20
13 MN 263/21
13 MN 78/21
13 MN 10/21
13 MN 158/21
1 A 132/81
12 KN 191/17