Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-04, Aktenzeichen 1 L 412/14
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2014:0704.1L412.14.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums 1 K 1031/14 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30. Mai 2014 wird angeordnet.
(*1)
2. Der Streitwert wird auf 2.500 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der zulässige und sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 1 K 1031/14 beim VG Aachen anhängigen Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30. Mai 2014 anzuordnen,
ist begründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers ganz oder teilweise anordnen, wenn diese nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kraft Gesetzes (hier nach § 54 Abs. 4 BeamtStG) entfällt. Voraussetzung für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist nach der auch in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO auf das gerichtliche Verfahren entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts rechtfertigen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels allerdings nur dann, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg im Klageverfahren wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen.
Bei der hiernach gebotenen summarischen Prüfung erweist sich der angefochtene Bescheid des Antragsgegners vom 30. Mai 2014 als rechtswidrig, sodass ein Obsiegen des Antragstellers im Klageverfahren wahrscheinlich ist.
Ermächtigungsgrundlage für die durch den angefochtenen Bescheid ausgesprochene Abordnung ist § 24 Abs. 1 LBG NRW. Nach dieser Vorschrift kann ein Beamter, wenn ein dienstliches Bedürfnis besteht, vorübergehend ganz oder teilweise zu einer seinem Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle eines Dienstherrn im Geltungsbereich des LBG NRW abgeordnet werden.
Der Bescheid ist formell rechtmäßig.
Gemäß § 72 Abs. 1 Nr. 6 LPVG hat bei einer Abordnung für eine Dauer von mehr als drei Monaten der Personalrat mitzubestimmen. Nach § 66 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW kann eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, nur mit seiner Zustimmung getroffen werden. § 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW ordnet an, dass der Beschluss des Personalrats über die beantragte Zustimmung der Dienststelle innerhalb von zwei Wochen mitzuteilen ist.
Im Hinblick auf diese Vorschriften wurde der Personalrat ordnungsgemäß beteiligt. Die Abordnung wurde mit Wirkung vom 30. Mai 2014 bis zum 31. Mai 2017 ausgesprochen und somit für einen Zeitraum von drei Jahren. Da der Personalrat sich auf die Vorlage zur Zustimmung vom 29. April 2014 nicht äußerte, galt die Maßnahme nach § 66 Abs. 2 Satz 3 LVPG NRW zwei Wochen später als gebilligt.
Der Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig.
Die vom Antragsgegner verfügte Übertragung eines Amtes bei einer anderen Dienststelle für einen Zeitraum von drei Jahren bis zum Ende der Diensttätigkeit des Antragstellers ist nicht im Wege der Abordnung möglich.
Die Abordnung nach § 24 Abs. 1 LBG NRW ist ein Institut, dass es dem Dienstherrn ermöglicht, einen Beamten wegen eines dienstlichen Bedürfnisses vorübergehend ganz oder teilweise zu einer seinem Amt entsprechender Tätigkeit an einer andere Dienststelle (Behörde) abzuordnen. In Abgrenzung zur Abordnung nach § 24 LBG NRW steht die (dauerhafte) Versetzung eines Beamten nach § 25 LBG NRW in ein anderes Amt einer Laufbahn, für die er die Befähigung besitzt. Abordnung und Versetzung unterscheiden sich aufgrund ihres Charakters als vorläufige und dauerhafte Maßnahme in ihren Auswirkungen auf das statusrechtliche Amt des Beamten. Eine Abordnung lässt das Amt im statusrechtlichen Sinne unberührt und überträgt dem Beamten nur ein anderes Amt im konkret-funktionellen Sinne (einen Dienstposten). Die Versetzung eines Beamten bedeutet hingegen die Übertragung eines anderen Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2006 - 2 C 26/05 -, BVerwGE 126, 182 = juris, Rn. 11 ff., 18.
Die Abgrenzung von Abordnung und Versetzung beruht nicht auf einer begriffsjuristischen Unterscheidung, sondern hat organisations- und haushaltsrechtliche Bedeutung. Mit der Ausbringung von Planstellen im Stellenplan und deren Verteilung auf die einzelnen Behörden werden nicht nur die intern bindenden haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung entsprechender statusrechtlicher Ämter und die Zuweisung entsprechender funktioneller Ämter im abstrakten Sinn geschaffen, sondern darin kommt auch die organisationsrechtliche feste Eingliederung dieser Stellen und - jedenfalls in Bezug auf die Beamten, denen bereits ein statusrechtliches Amt verliehen ist - der jeweiligen Stelleninhaber in die Organisation der betreffenden Behörde zum Ausdruck.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1977 - VI C 154.73 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 18.
Diese Unterschiede zwischen Abordnung und Versetzung zwingen den Dienstherrn dazu, dass er zur dauerhaften Eingliederung eines Beamten in eine andere Dienststelle das Mittel der Versetzung wählt, im Falle der vorübergehenden Eingliederung hingegen auf die Maßnahme der Abordnung zurückgreift. Ohne diese Anforderung würde die Unterscheidung von Abordnung und Versetzung im Ergebnis aufgegeben, was ihren haushaltsrechtlichen und organisationsrechtlichen Auswirkungen nicht gerecht würde.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die von dem Antragsgegner ausgesprochene Verfügung, den Antragsteller bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand am 31. Mai 2017 als Inklusionsbeauftragten bei der Bezirksregierung einzusetzen, keine zulässige Abordnung nach § 24 Abs. 1 LBG NRW. Die Dauer der Abordnung bis zum Eintritt in den Ruhestand lässt erkennen, dass der Antragsteller nicht nur vorübergehend bei einer anderen Dienststelle tätig sein soll. Zwar kann eine Abordnung grundsätzlich auch für einen mehrjährigen Zeitraum verfügt werden (vgl. auch § 24 Abs. 3 Satz 2 LBG NRW). Der Charakter der Abordnung als eine vorübergehende Maßnahme setzt indes voraus, dass die Rückkehr des Beamten zu seiner bisherigen Dienststelle beabsichtigt und absehbar ist, oder dass eine andere Maßnahme (so beispielsweise im Falle der Abordnung zum Zweck der Versetzung) an eine kurzfristige Abordnung anschließt.
Diesen Anforderungen zur Abgrenzung von Abordnung und Versetzung wird die vom Antragsgegner getroffene Verfügung nicht gerecht. Die Rückkehr des Antragstellers zu seiner bisherigen Dienststelle ist nicht beabsichtigt. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Abordnung bis zum Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand andauern soll. Der fehlende Charakter einer vorläufigen Maßnahme wird auch aus der Begründung des die Abordnung aussprechenden Bescheids vom 30. Mai 2014 deutlich. Der Antragsgegner führte zur Begründung seines Bescheids aus: "Da mit jeweils einer Ausnahme hier Personenidentität für den Zeitraum bis zum Erreichen Ihres Ruhestandes besteht, kann von dem erforderlichen Vertrauensverhältnis und einer unbelasteten Zusammenarbeit auch in Zukunft nicht ausgegangen werden." In dem Bescheid der der streitgegenständlichen Abordnung vorausgegangenen Abordnung vom 6. Mai 2014 für drei Monate legte der Antragsgegner dar, dass die kurzzeitige Abordnung erfolge, weil das personalvertretungsrechliche Votum des Bezirkspersonalrates für eine endgültige Maßnahme noch nicht vorliege. Die Begründung von beiden Bescheiden lässt unzweifelhaft erkennen, dass die nunmehr ausgesprochene Abordnung nicht nur eine vorläufige Maßnahme ist.
Dass die Abordnung durch den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand am 31. Mai 2017 endet, verleiht ihr ebenfalls nicht den Charakter einer vorläufigen Maßnahme. Zwar dürfte bei einer Abordnung für einen Zeitraum von neun Monaten vor einer Versetzung in den Ruhestand noch eine kurzfristige Maßnahme vorliegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2014 - 6 B 383/13 -, juris, Rn. 10.
Der Antragsteller wurde vorliegend aber für einen Zeitraum von drei Jahren abgeordnet. Bei dieser langen Zeitspanne im Vorfeld des Eintritts in den Ruhestand liegt eine vorübergehende Maßnahme hier jedoch nicht mehr vor.
Die ausgesprochene Abordnung lässt sich auch nicht in eine Versetzung nach § 25 LBG NRW umdeuten. Das Gericht kann offen lassen, ob eine Versetzung gegen den Willen des Antragstellers aus dienstlichen Gründen (§ 25 Abs. 2 LBG NRW) rechtmäßig wäre. Im Hinblick auf die vom Antragsgegner beschriebene Störung des Vertrauensverhältnisses spricht indes einiges dafür.
Eine Störung der reibungslosen Zusammenarbeit innerhalb des öffentlichen Dienstes durch innere Spannung, durch Trübung des Vertrauensverhältnisses, ist als Beeinträchtigung des täglichen Dienstbetriebes zu werten, um deren Abstellung der Dienstherr zu Recht bemüht sein wird. Wenn hierfür nach Lage des Falles die Abordnung, Versetzung oder Umsetzung eines der Streitbeteiligten als geboten erscheint, so ist ein dienstliches Bedürfnis insoweit bereits auf Grund der objektiven Beteiligung an dem Spannungsverhältnis zu bejahen, also unabhängig von der Verschuldensfrage.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1967 - VI C 58.65 -, BVerwGE 26, 65 = juris, Rn. 65 (für die Versetzung eines Beamten); OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 19. Februar 2001 - 3 M 4/01 -, juris, Rn. 18; VG Aachen, Urteil vom 20. Februar 2014 - 1 K 1813/11 -, juris, Rn. 80 (für eine Umsetzung).
Die Prüfung und Bewertung, ob das Spannungsverhältnis hinreichend gewichtig ist, um eine Abordnung zu veranlassen, ist Sache des Dienstherrn, dem hierbei ein Einschätzungsspielraum zusteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2004 - 6 B 2354/03 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2003 - 6 B 1913/03 -, unveröffentlicht.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers dürfte ein Spannungsverhältnis in diesem Fall zumindest zu einem Teil der betroffenen Schulleitungen vorliegen. So hatte der Antragsteller die Leitung einer Schule per Email dazu aufgefordert, gegenüber der Bezirksregierung seine Initiierung und textliche Überarbeitung eines Schreibens der Schulleiter der Förderschulen an die Bürgermeister der Städteregion Aachen geheim zu halten. Diese Schulleitung teilte dem Antragsteller daraufhin mit, dass sie sich durch das Verhalten des Antragstellers sehr belastet fühle und er für seine Handeln Verantwortung übernehmen solle. Zudem ist der Vertrauensverlust der Abteilungsleiterin der Bezirksregierung in den Antragsteller hinsichtlich der Wahrnehmung einer Aufgabe im staatlichen Schulamt offensichtlich, da er seine Mitwirkung an dem Schreiben gegenüber der Bezirksregierung zunächst wahrheitswidrig und auch auf ausdrückliche Nachfrage verschwieg.
Dies bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Wegen der eindeutigen Bezeichnung der Maßnahme als "Abordnung" ist eine Umdeutung der Verfügung in eine Versetzung ausgeschlossen. Zwar unterliegen behördliche Willenserklärungen der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB, wonach der "wirkliche Wille" zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2014 - 6 B 383/13 -, a.a.O., Rn. 6.
Nach den oben dargelegten Umständen ist aber gerade nicht ersichtlich, dass der Antragsteller eine andere Maßnahme als eine Abordnung verfügen wollte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG.
Am 11. Juli 2014 erging folgender Ergänzungsbeschluss:
Ziffer 1 des Beschlusses der Kammer vom 4. Juli 2014 wird um den folgenden Satz ergänzt:
"Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens."
Nachdem die von Amts wegen zu treffenden Entscheidung über die Kostenfolge (§ 162 Abs. 1 VwGO) im Beschluss vom 4. Juli 2014 versehentlich unterblieben ist, ist diese Entscheidung auf den fristgemäß gestellten (vgl. § 122 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 120 Abs. 2 VwGO) Antrag des Antragstellers hier im Wege der Ergänzung nach § 122 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 120 Abs. 1 VwGO nachträglich zu treffen.
Die – ergänzte – Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kosten waren dem in der Hauptsache unterliegenden Antragsgegner aufzuerlegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 LBG
§ 25 LBG NRW
§ 26 BBG
§ 25 LBG
§ 133 BGB
§ 154 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 54 Abs. 4 BeamtStG
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 24 Abs. 1 LBG
§ 72 Abs. 1 Nr. 6 LPVG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 LPVG
§ 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG
§ 66 Abs. 2 Satz 3 LVPG
§ 24 Abs. 3 Satz 2 LBG
§ 25 Abs. 2 LBG
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 162 Abs. 1 VwGO
§ 122 Abs. 1 VwGO
§ 120 Abs. 2 VwGO
§ 122 Abs. 1 VwGO
§ 120 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 182
BVerwGE 26, 65
1 K 1031/14
2 C 26/05
VI C 154.73
6 B 383/13
VI C 58.65
3 M 4/01
1 K 1813/11
6 B 2354/03
6 B 1913/03