Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-08, Aktenzeichen 4 K 7693/00
ECLI: ECLI:DE:VGD:2001:1108.4K7693.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 100,- DM abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Klägerin wurde vom Beklagten unter dem 26. August 1998 eine Baugenehmigung zum Neubau eines Einrichtungshauses mit Großgarage und zugehörigen Frei- und Verkehrsanlagen erteilt. Mit Bescheid vom 19. Januar 1999 setzte der Beklagte hierfür eine Gebühr in Höhe von 876.262,-- DM fest. Dabei wurde für das Einrichtungshaus einschließlich der eingeschossigen Lagerhalle der Rohbauwert von 215,-- DM/m3 für mehrgeschossige Geschäftshäuser über 2000 qm Verkaufsfläche zu Grunde gelegt und für die Garage der Rohbauwert für eine Tiefgarage (223,-- DM/m3).
Für die Bauüberwachung am 15. März 1999 und die Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus am 9. Juni 1999 erließ der Beklagte unter dem 18. August 1999 einen Gebührenbescheid über 316.485,-- DM.
Mit Bescheid vom 22. Oktober 1999 setzte der Beklagte eine weitere Gebühr in Höhe von 258.942,-- DM fest für die fruchtlos verlaufene Bauzustandsbesichtigung nach abschließender Fertigstellung am 25. August 1999 und die Gestattung der vorzeitigen Benutzung am 27. September 1999.
Gegen die Gebührenbescheide legte die Klägerin Widersprüche ein, die die Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheiden vom 9. Oktober 2000 zurückwies. Zur Begründung war ausgeführt, die Lagerhalle sei in das Geschäftshaus integriert und diene nicht der Aufbewahrung, sondern als Verkaufsfläche. Damit handele es sich insgesamt um ein mehrgeschossiges Geschäftshaus. Die Garage sei als Tiefgarage einzustufen. Ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung und dem wirtschaftlichen Wert des Gebäudes bestehe nicht; der Verwaltungsaufwand sei nur zu berücksichtigen, nicht aber exakter Maßstab für die Gebühr.
Die Klägerin hat am 9. November 2000 Klagen erhoben. Sie hält die festgesetzten Gebühren für überhöht. Die für das Einrichtungshaus incl. Garagengeschoss zu Grunde gelegte Rohbausumme sei etwa drei Mal so hoch wie die tatsächlich aufgewendeten Kosten. Der gegenüber vergleichbaren Bauherren erheblich höheren Gebühr stehe ein entsprechender Aufwand der Behörde nicht gegenüber. Das sei ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Darüber hinaus seien hinsichtlich des Garagengeschosses Kosten für eine Tiefgarage in Ansatz gebracht worden, obwohl eine oberirdische Garage gebaut und auch genehmigt worden sei. Weiter habe der Beklagte nicht berücksichtigt, dass knapp die Hälfte des umbauten Raumes die eingeschossige Lagerhalle betreffe. Die Nutzung der Halle zum Verkauf von Waren und der damit zusammen hängenden Gewinnerzielung rechtfertige die höheren Gebühren nicht. Schließlich hätten nach der Tarifstelle 2.4.1 a für die Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung nicht 13,00 DM, sondern nur 8,00 DM pro angefangene 1000,-- DM Rohbausumme in Rechnung gestellt werden dürfen.
Die Klägerin beantragt,
die Gebührenbescheide des Beklagten vom 19. Januar 1999, 18. August 1999 und 22. Oktober 1999 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E vom 9. Oktober 2000 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Kammer hat die Klagen mit Beschluss vom 5. Februar 2001 verbunden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten und die Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E vom 9. Oktober 2000 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die Festsetzung der Gebühren ist weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden.
1. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Baugenehmigungs- und Bauüberwachungsgebühren ist §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NRW in Verbindung mit § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) in der im Zeitpunkt des Eingangs des Bauantrages (§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW) im April 1998 geltenden Fassung der 16. Änderungsverordnung vom 5. Dezember 1995 (GV NRW S. 1208) sowie mit dem Allgemeinen Gebührentarif (AGT) zur AvwGebO. Für die Baugenehmigungsgebühr ist die Tarifstelle 2.4.1 b AGT in Verbindung mit Nrn. 17 und 21 der auf der Tarifstelle 2.1.2 beruhenden Tabelle der Rohbauwerte (Anlage 1 zum Gebührentarif) im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung am 26. August 1998 zu Grunde zu legen. Die mit Bescheid vom 22. Oktober 1999 festgesetzten Gebühren für die fruchtlos verlaufene Bauzustandsbesichtigung nach abschließender Fertigstellung und für die Gestattung der vorzeitigen Benutzung leiten sich von der Baugenehmigungsgebühr ab und beruhen auf den Tarifstellen 2.4.10.3 und 2.4.10.4 AGT. Die unter dem 18. August 1999 vom Beklagten veranschlagte Gebühr für die Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus - 1/5 der Gebühr für die Baugenehmigung - ergibt sich aus der Tarifstelle 2.4.10.2 AGT. Die Gebühr für den Bauüberwachungstermin richtet sich nach der Tarifstelle 2.4.10.1 Satz 1a AGT. Sie beträgt für den Überwachungstermin vom 15. März 1999 1/6 der Baugenehmigungsgebühr.
2. Die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung der 16. Änderungsverordnung vom 5. Dezember 1996 ist rechtmäßig, so weit sie die Erhebung von Bauüberwachungsgebühren regelt.
2.1 Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Erhebung von Gebühren ist nach § 1 Abs. 1 Ziffer 1 GebG NW das Vorliegen einer besonderen öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit. Sie liegt vor, wenn das die Gebührenpflicht auslösende Handeln der Verwaltung innerhalb einer konkret-individuellen Sonderbeziehung erfolgt, die den von der Amtshandlung Betroffenen aus der Allgemeinheit hervorhebt und ihn damit als Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung bestimmt (OVGNW, Urteil vom 19. April 2001, 9 A 310/99). Spezialgesetzlich angeordnete Überwachungspflichten der Behörden können eine gebührenrechtliche Sonderrechtsbeziehung begründen (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Juni 1999, 9 A 3817/98, für die Überwachung von Apotheken nach § 64 Abs. 3 Arzneimittelgesetz; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. April 1998, 2 S 1148/97). Sie ergibt sich für die Bauüberwachung aus dem durch den Bauantrag angebahnten Baugenehmigungsverfahren mit den daraus folgenden nachwirkenden, gesetzlich geregelten Überwachungsbefugnissen der Bauaufsicht. Die Durchführung der Bauüberwachung ist den Bauaufsichtsbehörden zur regelmäßigen Pflicht gemacht, von der nur in Ausnahmefällen abgesehen werden darf (vgl. die bei Gädtke/Böckenförde/Temme/Heinz, Landesbauordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 8. Auflage 1989 zu 76 BauO Rn. 1 abgedruckten Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren, wonach „die Bauüberwachung nach wie vor generell unverzichtbar" ist).
2.2 Die Tarifstelle 2.4.10.1 ist hinreichend bestimmt. Das die Gebühr auslösende Verwaltungshandeln ist jeweils ein Termin der Bauüberwachung nach § 81 BauONRW. Aus dieser Verweisung ergibt sich klar und eindeutig, bei welcher Maßnahme der Bauaufsicht eine Gebühr anfällt. Als Bauüberwachungen im Sinne von § 81 BauONRW sind alle Kontrollen während der Ausführung eines genehmigten Bauvorhabens zu verstehen, mit Ausnahme der Rohbau- und der Schlussabnahme, für die Sonderregelungen gelten (§ 82 BauO NRW). Die Ausführung des genehmigten Bauvorhabens dauert von Baubeginn bis zur Schlussabnahme. In dieser Zeit ist jede Baukontrolle, so weit es sich nicht um die Bauzustandsbesichtigung zur Fertigstellung des Rohbaus und die Bauzustandsbesichtigung zur abschließenden Fertigstellung der genehmigten baulichen Anlage handelt, eine Maßnahme nach § 81 BauONRW. Die Ermächtigung des § 61 BauONRW, allgemein im Gemeindegebiet bauliche Anlagen und deren Veränderungen auf die Vereinbarkeit mit öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften zu überprüfen (allgemeine Überwachung) tritt in dieser Phase der Bauausführung hinter der Spezialregelung des § 81 BauONRW zurück (Gädtke, Böckenförde, Temme, Heintz, Landesbauordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 9. Aufl., § 81 Rdn. 3). Erst nach Fertig-stellung des Bauvorhabens in Übereinstimmung mit den genehmigten Bauvorlagen setzt wieder die allgemeine Überwachung auf der Grundlage von § 61 BauONRW ein. Der Gebührentatbestand beschränkt das Gebühren auslösende Verwaltungshandeln auf die Prüfung, ob entsprechend den genehmigten Bauvorlagen gebaut wird und die Nebenbestimmungen der Baugenehmigung eingehalten werden. Eine weitere Kennzeichnung der gebührenpflichtigen Überwachungsmaßnahmen findet lediglich insoweit statt, als der Gebührentatbestand, in Übereinstimmung mit § 81 BauONRW, auch stichprobenhafte Prüfungen erfasst. Daraus ergibt sich, dass weder die Art und Weise, noch die zeitliche Ausdehnung der Bauüberwachung näher beschrieben werden. Für die Bestimmtheit der Vorschrift ist das unschädlich. Der Bauherr kann klar erkennen, was nach der Norm die Gebührenpflicht auslöst: Jede Kontrolle, die nach Beginn eines genehmigten Bauvorhabens bis zur Fertigstellung (ausgenommen Kontrollen im Rahmen von § 82 BauONRW) stattfindet, die auf Einhaltung der genehmigten Bauvorlagen und der Nebenbestimmung gerichtet und mit einem Termin zur Besichtigung des Bauvorhabens verbunden ist. Dass die möglichen Überprüfungen, je nach der Schwierigkeit der Verhältnisse, unterschiedlichen Aufwand auslösen können (vgl. Dietlein, BauR 1998, 1178, 1180), ist kein Problem der Bestimmtheit, sondern eine Frage der Angemessenheit der Gebühren.
Hinreichend bestimmt ist auch der Berechnungsmodus. Die Gebühren für Bauüberwachungstermine bestimmen sich nach deren Anzahl und der Höhe der Baugenehmigungsgebühr der zu kontrollierenden baulichen Anlage. Damit knüpft die Gebührenbemessung für Bauaufsichtstermine nicht an Bauabschnitte oder an den Baufortschritt an, sondern an die Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. August 1997, 9 B 1603/97).
2.3 Die Gebührensätze für die Bauüberwachung, wie sie nach der 16. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung zu Grunde zu legen sind, entsprechen den gesetzlichen Vorgaben der §§ 3 und 4 GebGNRW.
2.3.1 § 3 GebGNRW bestimmt, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen muss. Daraus ergibt sich zunächst, dass der Verwaltungsaufwand nicht das allein entscheidende Merkmal für die Bemessung der Gebührenhöhe ist. Der Verwaltungsaufwand ist zu berücksichtigen, er ist nicht der Gebührenmaßstab. Im Übrigen wird zwischen Gebührenhöhe und Vorteil kein direkt proportionales, sondern ein angemessenes Verhältnis verlangt. Beides eröffnet Spielraum für die im Gebührenrecht notwendige Pauschalierung.
Gemäß § 4 GebG NW können Gebühren durch feste Sätze, nach dem Wert des Gegenstandes, nach der Dauer der Amtshandlung oder durch feste Rahmensätze bestimmt werden. In der Wahl zwischen diesen Maßstäben ist der Tarifgeber frei.
2.3.2 Der Verordnungsgeber hat die Bauüberwachungsgebühren nach einem Bruchteilwert der Baugenehmigungsgebühr und mithin als Wertgebühr ausgestaltet. Das ist rechtmäßig.
2.3.3 Durch die Verweisung auf die Gebühr nach den Tarifstellen 2.4.1, 2.4.2 oder 2.4.4 knüpft die Überwachungsgebühr, wie die Gebühr für die Erteilung der Baugenehmigung selbst, an die Rohbausumme an. Die sich dadurch ergebende unterschiedliche Höhe der Überwachungsgebühren nach Maßgabe unterschiedlich hoher Rohbausummen berücksichtigt hinreichend den Verwaltungsaufwand, den eine Bauüberwachung auslöst. Im Allgemeinen löst die Kontrolle eines aufwändiger geplanten und gebauten und damit teureren Bauwerks auch einen höheren Verwaltungsaufwand aus. Der Verwaltungsaufwand kann in zeitintensiven örtlichen Kontrollen liegen, aber auch in der Schwierigkeit des Erfassens der verwirklichten Konstruktion und des Abgleichs mit den genehmigten Plänen. Auf die Verweildauer der Baukontrolleure auf der Baustelle kann es jedenfalls nicht ankommen. Das lässt sich schon der sowohl in § 81 BauONRW als auch in der Anmerkung zur Tarifstelle 2.4.10.1 enthaltenen Einbeziehung von Stichprobenkontrollen entnehmen. Zudem ist der Ortstermin nur ein Teil dessen, was die Bauüberwachung ausmacht. Die Überwachungsgebühr setzt zwar einen Termin auf der Baustelle voraus, gilt aber nicht allein den mit diesem Termin verbundenen Aufwand ab. Den Feststellungen am Ort gehen Vorbereitungen voraus, in denen sich die Verwaltung die sensiblen Punkte des Bauvorhabens (zum Beispiel die Genauigkeit des Einhaltens der Baugrenzen und Baulinien, die Beachtung der Abstandflächen unter Berücksichtigung etwaiger Nachbarbeschwerden, die Gewährleistung der Standsicherheit, der Einbau der technischen Vorkehrungen des Brandschutzes oder die Gestaltung der Dachflächen) anhand der Bauvorlagen (erneut) vergegenwärtigen muss, damit eine effektive Kontrolle stattfinden kann. Nach dem Ortstermin muss möglicherweise nachgerechnet und mit den Plänen und der Statik verglichen werden. Der gesamte Kontrollvorgang (Vorbereitung, Ortstermin, Nachbereitung) wird in aller Regel je aufwändiger sein, je größer das Bauvorhaben ist. Das Anknüpfen an die Rohbausumme enthält, wie im Falle der Baugenehmigung selbst, einen ausreichenden Maßfaktor für den mit dem Verwaltungshandeln verbundenen Verwaltungsaufwand.
2.3.4 Die Rohbausumme spiegelt unter den Voraussetzungen der im Gebührenrecht notwendigen und zulässigen Pauschalierung hinreichend genau und gerecht die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen der Bauüberwachung für den Gebührenschuldner wieder. Es ist zulässig und entspricht dem Äquivalenzprinzip, die Überwachungsgebühr, gleich wie die Baugenehmigung, mit der Rohbausumme des Bauvorhabens in ein Verhältnis zu setzen. Ein qualitativer Unterschied zwischen dem Vorteil aus einer Baugenehmigung und dem durch die Bauüberwachung gebotenen besteht nicht. Der Vorteil der Baugenehmigung ist für den Bauherrn leichter zu erkennen. Die Überwachungen während der Bauphase eines genehmigten Bauwerkes sind demgegenüber lästig, so dass sich die Einsicht in einen Vorteil nicht leicht einstellt. Tatsächlich ist aber die Baugenehmigung, trotz ihrer Rechtsnatur als begünstigender Verwaltungsakt, nicht ausschließlich als Maßnahme zum Vorteil des Bauherr ausgestaltet; auf der anderen Seite ist die Bauüberwachung nicht ausschließlich als Repression zu verstehen, die allein im öffentlichen Interesse stattfindet. Baugenehmigung wie Bauüberwachung sind im Grundsatz beides Maßnahmen der Gefahrenabwehr (§ 60 Abs. 2 BauONRW). Das Genehmigungserfordernis als Konkretisierung eines präventiven Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt trägt der Erfahrung Rechnung, dass eine grundsätzlich freie und durch das Eigentumsrecht geschützte Tätigkeit, das Bauen, latent mit Gefahren für Einzelne oder die Allgemeinheit verbunden ist. Es muss eine ordnungsrechtliche Kontrolle stattfinden, die die Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften prüft und den Baubeginn frei gibt. Die Bauüberwachung dient den gleichen Zwecken. Sie hat nur nicht die Pläne, sondern den ausgeführten Bau zum Gegenstand. Mit ihr wird die Gefahr des Überschreitens des Rahmens bekämpft, den die Baugenehmigung für das Bauvorhaben gezogen hat. Auch diese Gefahr geht, das zeigt die Erfahrung, allgemein mit der Bautätigkeit einher. Sie erschöpft sich nicht in der formellen Illegalität des Bauvorhabens. Der Gesetzgeber hat mit § 81 BauONRW das notwendige Instrumentarium zur Gefahrenermittlung- und abwehr geschaffen. Die gesetzlichen Vorschriften über das Baugenehmigungsverfahren und die Bauüberwachung bilden gleich gewichtige und gleichwertige Ermächtigungsgrundlagen zur Sicherung einer gesetzeskonformen und gefahrlosen Herstellung eines Bauwerkes. Maßnahmen auf der Grundlage der §§ 75 und 81 BauONRW können zu vergleichbaren Folgen führen. Wird die Baugenehmigung versagt, darf mit dem Bau nicht begonnen werden. Der gleichwohl begonnene Bau wird still gelegt. Führt die Bauüberwachung zur Aufdeckung von Abweichungen von den genehmigten Plänen, kann der Bau ebenfalls still gelegt werden. Der Umstand, dass die Baugenehmigung als begünstigender Verwaltungsakt anzusehen ist, während Maßnahmen in der Folge einer Baukontrolle belastende Verwaltungsakte sind, verstellt den Blick auf die enge sachliche Verknüpfung der Regelungsgegenstände. Die Bauüberwachung ist ein integraler Teil des gesamten baubegleitenden Verwaltungsverfahrens ab Beginn des Bauantrags bis zur Schlussabnahme und Fertigstellung. Ebenso wenig gibt die Feststellung, die Bauüberwachung werde in erster Linie im Allgemeinen öffentlichen Interesse vorgenommen (Boeddinghaus, Hahn, Schulte, Die neue Bauordnung in Nordrhein-Westfalen, 2. Auflg., § 81 Rdn. 4), etwas für eine fundamental unterschiedliche Bewertung mit der Folge einer unterschiedlichen Gebührenbemessung her. Bauen an sich ist erlaubt und verfassungsrechtlich geschützt. Die Baugenehmigung bewirkt eine in das Planungsstadium verlagerte öffentlich-rechtliche Kontrolle. Wird die Baugenehmigung erteilt, fällt das gesetzliche und rein verfahrens- nicht materiell-rechtliche Hindernis für den Baubeginn. Bei einer beanstandungsfreien Bauüberwachung geschieht prinzipiell nichts anderes. Es ergeht die konkludente Entscheidung, es bei der Freigabe zu belassen. Der Vorteil dieser Entscheidung für den Bauherrn ist im Prinzip der gleiche, den die Baugenehmigung gewährt. Die Baugenehmigung vermittelt Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in den Händen des Bauherrn liegenden Zeitablaufs der Bauwerkserstellung und zum anderen die Sicherheit, dass die geplante finanzielle Investition in die Errichtung und Nutzung eines Gebäudes aus öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird (OVGNW, Urteil vom 5. August 1996, 9 A 1749/94). Der beanstandungslose oder lediglich unerhebliche Abweichungen ergebende Termin der Bauüberwachung gibt dem Bauherrn die Sicherheit, bisherige Investitionen nicht vergebens getätigt zu haben. Er bestätigt den baugenehmigungskonformen Fortgang der Bauarbeiten. Die beanstandungsfreie Bauüberwachung sichert den Weiterbau und damit die bereits getätigten Investitionen, deren Wert die bis zur Baugenehmigung angefallenen Planungsaufwendungen in aller Regel deutlich übersteigt. Ein erhebliche Beanstandungen ergebender Termin der Bauüberwachung schützt den Bauherrn vor unter Umständen kostenträchtigem Mehraufwand. In einem frühen Stadium des Baufortschritts festgestellte Abweichungen (der Bauausführung von den genehmigten Unterlagen) können mit geringerem Aufwand rückgängig gemacht werden. Die frühzeitige Feststellung von erheblichen Abweichungen bewahrt den Bauherrn davor, zu einem späteren Zeitpunkt des Baufortschritts mit den im Einzelfall hohen Kosten von Rückbau- und sonstigen Änderungsmaßnahmen (einschließlich eventueller Änderungsplanungen) überzogen zu werden. Je früher erhebliche Abweichungen der Bauausführung durch die Bauaufsichtsbehörden erkannt und beanstandet werden, desto geringer sind in der Regel die zu ihrer Behebung einzusetzenden Mittel. Diese Vorteile können am Wert des Bauwerkes und damit an der Rohbausumme gemessen werden. Dem graduellen Unterschied, der zwischen dem Vorteil aus einer Baugenehmigung und den Maßnahmen der Bauüberwachung besteht, trägt der Gebührentarif durch eine Bruchteilsregelung, eine Kappung und eine Staffelung der Sätze mit steigender Anzahl der Bauüberwachungstermine Rechnung. Dass die Bauüberwachungsgebühr mehrfach anfallen kann, ist eine Frage, die die Erforderlichkeit der Bauüberwachung und damit den Einzelfall betrifft. Ein im Vergleich zur Baugenehmigung völliges Zurücktreten des Vorteils des Bauherrn bei wiederholten Bauüberwachungsterminen ist nicht anzunehmen.
2.3.5 Die Bauüberwachung ist (vorbereitende) Ermittlungstätigkeit und Gefahrerforschung (=Realakt), während die Baugenehmigung als Verwaltungsakt ergeht. Daraus ergibt sich kein Unterschied, der die Rohbausumme als ungeeigneten Faktor der Gebührenbemessung erscheinen ließe. Die Rechtsnatur der Maßnahme sagt nichts über den damit für den Bürger entstehenden Nutzen oder Wert der Amtshandlung aus. Auch bei der Baugenehmigung wird die Gebühr nicht allein für die Verwaltungstätigkeit erhoben, die in der Abfassung des Bauscheins liegt. Abgegolten wird alles, was dem Erlass des Verwaltungsaktes voraus geht. Es finden regelmäßig diverse Verwaltungsermittlungen statt, wie das Beiziehen von Akten, Einholen von Auskünften und unter Umständen Ortsbesichtigungen. All das hat weder für sich noch in seiner Gesamtheit Außenwirkung oder ist als Entscheidung anzusehen.
2.3.6 Die bei der Überwachung der Bauausführung gewonnene Erkenntnis, dass in Übereinstimmung mit den genehmigten Bauvorlagen gebaut wird und es bei der Baufreigabe bleiben kann, ist für den Bauherrn eines aufwändigeren, komplizierteren und größeren Bauwerks mit höherer Rohbausumme vorteilhafter, als im Falle eines kleinen, einfach und billig gebauten Bauwerks. Die jeweils erhobene Gebühr steht in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit der Verwaltungstätigkeit verbundenen Vorteil.
3. Der Bauüberwachungstermin vom 15. März 1999 ist abrechnungsfähig, da dies unbestritten zur Kontrolle des Bauvorhabens erforderlich war (§ 81 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Die Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus und abschließender Fertigstellung sowie die auf Antrag der Klägerin erfolgte Gestattung der vorzeitigen Nutzung sind gesetzlich vorgesehen (§ 82 BauO NRW).
4. Die Höhe der festgesetzten Gebühren ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Gebühr für die Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung, von der die anderen Gebühren abhängen, ist gemäß Tarifstelle 2.4.1 b AGT bei Gebäuden besonderer Art oder Nutzung im Sinne von § 54 BauO NRW mit 13,-- DM je angefangene 1.000,-- DM der Rohbausumme anzusetzen. Gemäß §§ 54 Abs. 3, 68 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 4, 16 BauO NRW gehören dazu Verkaufsstätten mit mehr als 700 qm Verkaufsfläche und Garagen mit mehr als 1.000,-- qm Nutzfläche. Das Einrichtungshaus der Klägerin verfügt über eine Verkaufsfläche von über 16.000 qm und über eine Garage mit ca. 19.000 qm.
Die Rohbausumme ergibt sich nach Tarifstelle 2.1.2 für die in der Anlage 1 genannten Gebäudearten aus der Vervielfachung ihres Brutto-Rauminhaltes mit den jeweils angegebenen Rohbauwerten je m3 Brutto-Rauminhalt.
4.1 Die Rohbautabelle ist auf das Vorhaben der Klägerin anwendbar. Bei dem genehmigten Einrichtungshaus mit Großgarage handelt es sich um ein gemischt genutztes Gebäude, bei dem eine anteilige Ermittlung der Rohbauwerte nach Absatz 4 der Tarifstelle 2.1.2 zulässig ist. Sowohl das Möbelhaus selbst als auch die Garage lässt sich den Bauwerksgruppen der Rohbaukostentabelle zuordnen (vgl. Tarifstelle 2.1.2 Abs. 5).
4.1.1 Das gilt insbesondere für die Einordnung des Einrichtungshauses einschließlich des eingeschossigen Lager- und SB-Bereiches als Geschäftshaus. Dass es sich um ein Haus handelt, in dem ein oder mehrere Geschäfte untergebracht sind, das Möbelhaus somit den wesentlichen Merkmalen eines Geschäftshauses entspricht, bedarf keiner näheren Erläuterung. Für die Einordnung dieses Gebäudeteils in die Rohbaukostentabelle ist somit lediglich dessen Geschossigkeit und die Größe der Verkaufsfläche maßgebend. Das Einrichtungshaus ist zweigeschossig und verfügt über mehr als 16.000 qm Verkaufsfläche. Damit hat der Beklagte bei der Gebührenberechnung zu Recht Nr. 17 der Rohbaukostentabelle - mehrgeschossige Geschäftshäuser über 2.000 qm Verkaufsfläche - zu Grunde gelegt. Der große Anteil eingeschossiger Lagerfläche am Brutto-Rauminhalt ändert auf Grund des allumfassenden Begriffs des „Geschäftshauses" nichts. Geschäftshäuser weisen nicht nur Verkaufsflächen auf, sondern verfügen auch über Verkehrsflächen, Ausstellungsflächen und sonstige Nichtverkaufs- und Lagerflächen. Ihre Einordnung als Geschäftshaus bleibt davon unberührt. Die in der Rohbaukostentabelle unter der Rubrik „Abschläge" in der ersten Alternative enthaltene Ermäßigung für Geschäftshäuser, deren Nutzfläche überwiegend nur Ausstellungszwecken dient, zeigt beispielhaft, dass die Rohbaukostentabelle den jeweiligen Bauwerkstyp ungeachtet seiner individuellen inneren Ausgestaltung als Bauwerk und damit insgesamt erfasst. Darüber hinaus kommt eine anteilige Ermittlung des Rohbauwertes für den (eingeschossigen) Lagerbereich z.B. als Lagerhalle nach Nr. 22 der Tabelle schon deshalb nicht in Betracht, weil es sich nicht um ein Lager handelt. Die SB-Halle ist Teil des Möbelgeschäfts und dient wie die angrenzende Markthalle für kleinere Einzelteile dem Verkauf von mit dem Einkaufswagen noch transportablen Einrichtungsgegenständen. Auf dem Weg zur Kasse müssen die Kunden durch die Halle gehen.
Auch die Einordnung der Lager-/SB-Halle als eingeschossiges Geschäftshaus über 2000 qm Verkaufsfläche (Nr. 16 der Tabelle) kommt nicht in Betracht. Es kann dahin stehen, ob das Einrichtungshaus in zwei getrennte Gebäudeteile aufzuteilen ist, für die die Zahl der Geschosse getrennt bestimmt werden kann, oder ob nicht die höhere Geschosszahl für das Gesamtgebäude maßgebend ist. Eine anteilige Ermittlung der Rohbauwerte kommt gemäß Abs. 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT nur für Gebäudeteile mit verschiedenen Nutzungsarten in Betracht. Hier werden aber sowohl die Lager-/SB-Halle als auch Möbelausstellung und Markthalle als Geschäftshaus zum Verkauf von Einrichtungsgegenständen genutzt.
Die Voraussetzungen für die Gewährung eines Abschlages beim Rohbauwert liegen nicht vor.
4.1.2 Ebenso wenig ist der Ansatz der Nr. 21 der Tabelle - Tiefgaragen - für die Großgarage zu beanstanden. Nach § 2 Abs. 5 der Garagenverordnung sind oberirdische Garagen solche, deren Fußböden im Mittel nicht mehr als 1,30 m unter der Geländeoberfläche liegen. Garagen mit darunter liegenden Fußböden sind folglich Tiefgaragen. Nach den genehmigten Plänen liegt der Fußboden der Garage 4,05 m unter der Geländeoberfläche; in den Zeichnungen ist die Garage auch als Tiefgarage bezeichnet. Ob die Garage offen oder geschlossen ist, ist für die Einordnung in die Bauwerkstypen der Rohbautabelle unerheblich. Dass eine offene, oberirdische Großgarage genehmigt wurde, trifft nicht zu.
4.2 Da der Neubau zugeordnet werden kann, kommt es nicht auf die tatsächlichen Rohbaukosten an (2.1.2 Abs. 6 AGT). Die Bemessung der Baugenehmigungsgebühr nach landesdurchschnittlichen Rohbaukosten verstößt nicht gegen höherrangiges Recht,
OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, - 9 A 5943/96 -.
Die vom Beklagten errechnete Rohbausumme, die sich nach Tarifstelle 2.1.2 Abs. 1 AGT aus der Vervielfachung des Brutto-Rauminhaltes mit den jeweils für die Gebäudeart angegebenen Rohbauwerten je m3 Brutto-Rauminhalt ergibt, ist danach zutreffend ermittelt worden.
5. Die konkrete Gebührenfestsetzung verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Nach diesem Grundsatz dürfen die Leistung des Bürgers in Gestalt der Gebühr und die konkrete Leistung der Verwaltung nicht in einem gröblichen Missverhältnis zueinander stehen. Dabei ist nicht die Differenz zwischen tatsächlichen Rohbaukosten und dem pauschal ermittelten Rohbausummenwert maßgebend, sondern allein das Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und dem Wert der Verwaltungsleistung für die Klägerin. Die Leistung der öffentlichen Gewalt bei der Erteilung der Baugenehmigung als Kontrollerlaubnis liegt in der Prüfung, ob dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen (§ 75 BauO NRW) und in der Freigabe der Bautätigkeiten. Die Baugenehmigung vermittelt ihrem Inhaber zum einen Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in seinen Händen liegenden Zeitablaufs der Bauwerkserstellung und zum anderen die Gewissheit, dass die geplante finanzielle Investition in die Errichtung und Nutzung des Gebäudes aus öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird. Der Wert der der Klägerin erteilten Baugenehmigung, d.h. die für die Investitionen in Höhe von 65.683.158,-- DM erlangte finanzierungsrelevante Investitionssicherheit, steht offensichtlich in keinem gröblichen Ungleichgewicht zu den Gebühren für die Baugenehmigung und Bauüberwachung von insgesamt 1.451.689,-- DM. Sie machen lediglich rund 2,2% des Investitionsvolumens aus.
Die deutliche Differenz zwischen den nach der Rohbaukostentabelle ermittelten und den tatsächlichen Rohbaukosten mag auf die individuelle Bauausführung sowie die Tatsache zurückzuführen sein, dass die Klägerin europa-, wenn nicht weltweit nahezu baugleiche Objekte erstellt, die es ihr gestattet, zu günstigeren Bedingungen zu bauen. Diese individuellen Gegebenheiten finden jedoch aus Gründen der objektiven und einheitlichen Wertbemessung des Verwaltungshandelns keine Berücksichtigung. Gerade ein Fall wie der vorliegende, in dem der Anteil der Rohbaukosten an den Gesamtinvestitionskosten vergleichsweise niedrig ist, zeigt, dass die Pauschalierung nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT der Gebührengerechtigkeit dient. Sie beugt Missbräuchen bei der Kalkulation bzw. der Abrechnung der Rohbaukosten vor, die mit dem Ziel der Senkung der Gebührenbemessungsgrundlage vorgenommen werden.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NRW
§§ 54 Abs. 3, 68 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 4, 16
BauO NRW
§§ 154 Abs. 1, 167 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 82 BauO
§ 4 GebG
§ 82 BauO NRW
§ 54 BauO NRW
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 64 Abs. 3 Arzneimittelgesetz
§ 81 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 2
Abs. 5 der Garagenverordnung

Zitierte Entscheidungen: 9 A 310/99
9 A 3817/98
2 S 1148/97
9 B 1603/97
9 A 1749/94
9 A 5943/96