Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-23, Aktenzeichen 3 L 89/13

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 22. April 2013 – 2 A 948/11 – teilweise wie folgt geändert:
Auf die Klage des Klägers werden der Kostenbescheid des Beklagten vom 19. März 2010 – Az. 61 – 13 – 00377 / 10 – und der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 28. April 2011 insgesamt aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des gesamten Verfahrens. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist im Kostenpunkt gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die vom Beklagten verfügte Inanspruchnahme wegen Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von 14.310,46 Euro sowie Verwaltungsgebühren in Höhe von 150,00 Euro im Zusammenhang mit dem Abriss seines Hauses im Wege des Sofortvollzugs; nach der teilweisen erstinstanzlichen Klagestattgabe sind Gegenstand des Berufungsverfahrens noch Kosten in Höhe von insgesamt 13.520,36 Euro.
Der Kläger war jedenfalls Eigentümer des Grundstücks D.straße 32 in C.. Das Grundstück war mit einem leerstehenden und entkernten Wohnhaus bebaut. Über das Vermögen des Klägers lief von 1999 bis zum 24. November 2009 ein Insolvenzverfahren.
Nach Maßgabe einer ebenfalls bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen Aufstellung (Bl. 2 Beiakte A) wurde in der Zeit von 1999 bis 2008 für das Gebäude mehrfach eine Einsturzgefahr vermerkt. 1999 sei es zu starken Rissbildungen im oberen Wandbereich des Gebäudes gekommen. Gleiche Feststellungen finden sich für die Jahre 2000, 2001 und 2002 festgestellt. Für 2008 sind sonstige Gefährdungen mit der Erforderlichkeit von Gebäudesicherungsmaßnahmen festgehalten.
In einem behördlichen Vermerk vom 23. Februar 2010 wird dann festgehalten, ein Mitarbeiter des KOSD habe um ca. 8.00 Uhr mitgeteilt, für das Gebäude D.straße 32 bestehe Einsturzgefahr, ein Auto sei beschädigt und die Feuerwehr gerufen worden. In Fotos vom selben Tag wird der Zustand des Gebäudes und die Situation auf der Straße festgehalten (Bl. 4 bis 18, 20 Beiakte A). Es ist erkennbar, dass auf dem unmittelbar vor dem Gebäude verlaufenden Gehweg zahlreiche Ziegelsteine bzw. Bruchstücke von solchen lagen, die offensichtlich herabgefallen waren. Auf dem oberen Abschluss der Frontfassade sind nach von der Feuerwehr gefertigten Fotos loser Sand und teilweise noch lose Steine zu sehen; laut Vermerk auf einem Bild habe die Feuerwehr per Hand Ziegel abgenommen. Gegen 11:30 Uhr erfolgte eine provisorische Straßensperrung mittels Absperrband, gegen ca. 14:30 Uhr wurden Schilder und Absperrgitter aufgestellt, die eine Durchfahrt verboten. Laut weiterem Vermerk (Bl. 19 Beiakte A) teilte eine Mitarbeiterin des Beklagten gegenüber der Kriminalpolizei mit, die gesamte Fassade drohe auf die Straße zu stürzen. Seitens dieser Mitarbeiterin war zuvor bereits eine telefonische Kontaktaufnahme mit dem früheren Insolvenzverwalter des Klägers erfolgt. Mit einem weiteren Vermerk vom gleichen Tage (Bl. 21 Beiakte A) ist festgehalten, dass eingetragener Eigentümer der Kläger und kein Insolvenzverwalter mehr bestellt sei.
Mit Telefax vom 23. Februar 2010 versuchte der Beklagte, den Kläger über die Telefaxnummer der Firma E. Baugesellschaft mbH davon in Kenntnis zu setzen, dass im Wege des Sofortvollzugs am selben Tage der Abbruch des Gebäudes in Auftrag gegeben worden sei. In dem Schreiben heißt es u.a., das Gebäude sei stark einsturzgefährdet. Die Fassade drohe in den öffentlichen Straßenraum abzubrechen. In der vorherigen Nacht seien bereits umfangreiche Dachsimsteile in den öffentlichen Verkehrsbereich gefallen. Die straßenseitige Fassade, wie auch das Gebäude selbst, sei auch im Ganzen als stark einsturzgefährdet zu beurteilen. Auf Grund der starken Gebäuderisse und der nicht mehr ausreichende Sicherung der Fensterstürze sei die umgehende Abbruchmaßnahme notwendig. Der Abbruch werde innerhalb der nächsten drei Tage abgeschlossen sein.
Am 24. Februar 2010 erteilte der Beklagte dem Bauunternehmen F. – „wie wir bereits gestern telefonisch besprochen haben“ – den Auftrag, das Gebäude wegen akuter Einsturzgefahr nach näheren Maßgaben abzubrechen. Der Abbruch müsse auf Grund der akuten Einsturzgefahr „sofort“ ausgeführt werden. In dem gestrigen Telefonat sei zugesagt worden, ab dem 24. Februar 2010 beginnen zu können. Mit Schreiben vom gleichen Tage teilte die Firma F. GmbH mit, „heute, am 24.02.2010“ habe sie auftragsgemäß den Gebäudeabriss begonnen. Die Arbeiten würden voraussichtlich bis einschließlich 26. Februar 2010 dauern. Der Gesamtpreis werde 13.849,22 Euro betragen.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2010, das für den Kläger eine Schweriner Anschrift auswies, wandte sich der Beklagte an den Kläger und führte unter dem Betreff „Ersatzvornahme“ u.a. aus: Wie bereits mit dem Telefax vom 23. Februar 2010 mitgeteilt, sei der sofortige Abbruch des Gebäudes beauftragt worden. Die straßenseitige Fassade, wie auch das Gebäude selbst müssten als akut einsturzgefährdet eingeschätzt werden. In der Nacht zum 23. Februar 2010 seien bereits umfangreiche Dachsimsteile in den öffentlichen Verkehrsraum gestürzt. Der Beklagte könne deshalb gemäß § 81 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 89 SOG M-V im Wege der Ersatzvornahme als Verwaltungszwang ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt (sofortiger Vollzug) Abbruchmaßnahmen auf Kosten des Klägers durch einen Beauftragten ausführen lassen. Auf Grund der weiteren bestehenden starken Gebäuderisse und die nicht mehr ausreichende Sicherung der Fensterstürze, die ebenso bereits herauszubrechen drohten, sei die umgehende Abbruchmaßnahme notwendig geworden. Die Straßenfassade sei zudem nicht mehr von den tragenden Deckenbalken gehalten worden. Die voraussichtlichen Kosten würden 13.849,22 Euro betragen. Das Schreiben gelangte am 03. März 2010 an den Beklagten mit dem Vermerk zurück, der Empfänger sei unter der angegebenen Anschrift nicht zu ermitteln.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2010 teilte der Kläger dem Beklagten mit, er habe bereits zum wiederholten Male darauf hingewiesen, dass er seit mehreren Jahren nicht mehr Eigentümer des Grundstücks D.straße 32 sei. Sein vormaliger Insolvenzverwalter habe das Grundstück veräußert. Der daraufhin vom Beklagten eingeholte Grundbuchauszug vom 01. März 2010 wies den Kläger nach wie vor als Eigentümer aus.
Mit Schreiben vom 05. März 2010 stellte die Firma F. GmbH dem Beklagten die Summe von 14.310,46 Euro in Rechnung.
Unter dem 19. März 2010 erließ der Beklagte den angefochtenen Kostenbescheid – Az. 61 – 13 – 00377 / 10 –. Darin werden für den „Abbruch des leerstehenden Mehrfamilienhauses aufgrund akuter Einsturzgefahr“ Auslagen und Gebühren von insgesamt 14.460,46 Euro (14.310,46 Euro Ersatzvornahmekosten; Verwaltungsgebühr 150,00 Euro) geltend gemacht.
Gegen den ihm unter der Rubrumsanschrift am 25. März 2010 zugestellten Kostenbescheid legte der Kläger am 06. April 2010 Widerspruch ein, mit dem er im Wesentlichen geltend machte, sein früherer Insolvenzverwalter habe ihm erklärt, dass die Immobilie D.straße 32 veräußert worden sei. Er sei daher nicht Eigentümer der Liegenschaft. Die Baufälligkeit des Gebäudes sei dem Beklagten bereits seit 1999 bekannt gewesen. Es hätten regelmäßig Kontrollen stattgefunden, sodass die von dem Gebäude ausgehende zunehmende Gefahr hätte erkannt werden können. In der Zeit von 1999 bis 2009 sei der zuständige Insolvenzverwalter nicht auf den dramatischen Bauzustand hingewiesen worden, schon gar nicht seien Verfügungen zur Gebäudesicherung erlassen worden. Der Beklagte hätte in dieser Zeit auch den Abriss vermeiden können, wenn gegenüber dem Insolvenzverwalter die geeigneten Schritte zur Sicherung des Hauses angeordnet worden wären. Er – der Kläger – sei selbst Maurermeister. Bei rechtzeitiger Anzeige hätte er die drohende Gefahr mit eigenen Mitteln zu einem Bruchteil der geltend gemachten Kosten beseitigen können.
Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 28. April 2011 zurück. Der Beklagte führte darin ergänzend aus: Telefonisch sei der Kläger am 23. Februar 2010 nicht zu erreichen gewesen. Vom Grundbuchamt sei bestätigt worden, dass er – der Kläger – immer noch als Eigentümer eingetragen sei. Auch der Sachverhalt dürfte ihm bekannt gewesen sein, da es in der Vergangenheit schon erforderliche Sicherungsmaßnahmen gegeben habe.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 26. Mai 2011 Klage, mit der er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren vertiefte.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 22. April 2013 – 2 A 948/11 – hat das Verwaltungsgericht Schwerin der Klage insoweit stattgegeben, als in den angefochtenen Bescheiden Kosten in Höhe von mehr als 13.520,36 Euro festgesetzt worden sind, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte habe die Ersatzvornahme rechtmäßig durchgeführt. Die Voraussetzung von § 81 SOG M-V hätten vorgelegen. Der Beklagte habe mit den ihm damals zur Verfügung stehenden Kenntnissen zu Recht eine akute Einsturzgefahr des Gebäudes mit potenziell lebensgefährlichen Folgen festgestellt. Der Kläger habe selbst vorgetragen, dass das Gebäude seit dem Jahre 1999 nicht mehr in einem guten Zustand gewesen sei. Aus den Lichtbildern von 1998 gehe indes hervor, dass das Gebäude jedenfalls zu diesem Zeitpunkt noch nicht annähernd so stark verfallen gewesen sei. Die Inanspruchnahme des Pflichtigen habe kein erfolgversprechendes Mittel dargestellt, da hier nur ein sofortiges effektives Handeln des Pflichtigen in Betracht gekommen wäre. Ein solches sei aus der Sicht des Beklagten nicht zu erwarten gewesen. Vielmehr sei es objektiv so gewesen, dass die fortgesetzte versuchte Inanspruchnahme des Klägers zu einem nichtvertretbaren Zeitverlust geführt hätte. Der Kläger selbst sei als Einzelperson nicht in der Lage gewesen, den Abriss effektiv und schnell durchzuführen. Der Kläger sei auch nicht willens gewesen, den Abriss rechtzeitig durchzuführen. Er habe nicht gewusst, dass er Eigentümer sei, und den Abriss nicht für erforderlich gehalten. Der Kostenbescheid sei auch in der Höhe überwiegend rechtmäßig. Lediglich der Kostenpunkt 2.3 erweise sich in Höhe von 790,00 Euro netto als unberechtigt, weil für den Mobilbagger mit Arbeitskraft lediglich zwei Tage abzurechnen gewesen seien.
Das Urteil wurde dem Kläger am 25. April 2013 zugestellt. Auf den am 23. Mai 2013 gestellten und am 24. Juni 2013 begründeten Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 19. November 2013 zugelassen. Nach Zustellung desselben an den Kläger am 28. November 2013 hat dieser die Berufung am Montag, den 30. Dezember 2013, begründet.
Der Kläger trägt im Wesentlichen vor,
sachliche Grundlage des Verwaltungsaktes sei das unstreitige Herabfallen von Steinen gewesen. Der Beklagte hätte den Kläger durch Verwaltungsakt auffordern müssen, das weitere Herabfallen der Steine zu unterbinden. Mit Erfüllung dieser Verpflichtung wäre die nachgewiesene Gefahr gebannt gewesen. Eine Aufforderung zum Abriss des Hauses wäre unverhältnismäßig gewesen. Der Beklagte hätte im Rahmen eines (normalen) Verwaltungsverfahrens darlegen müssen, dass sich der bauliche Zustand so geändert habe, dass ein Abriss unvermeidbar geworden wäre. Im Übrigen sei das Haus nicht einsturzgefährdet gewesen.
Der Kläger beantragt,
unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts den Kostenbescheid des Beklagten vom 19. März 2010, Az.: 61-13-00377/10 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 28. April 2011 insgesamt aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor,
er sei nicht gehalten gewesen, schon früher eine Abbruchverfügung zu erlassen. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer solchen Verfügung seien hoch. Wenn bereits im Jahre 1999 die Einsturzgefährdung festgestellt worden sei, also vor elf Jahren, stelle sich die Frage, ob eine Abbruchverfügung hätte erlassen werden können. Aus Sicht des Beklagten sei dies zum damaligen Zeitpunkt und den Jahren danach nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig gewesen. Vielmehr sei der Eigentümer eines Gebäudes für die Standsicherheit verantwortlich. Er könne die Abbruchkosten nicht auf die Allgemeinheit abwälzen, weil die Behörde zu einem bestimmten Zeitpunkt durch eine akute Gefahrenlage zum Handeln gezwungen werde. Nicht der Beklagte, sondern der Kläger habe es versäumt, bereits früher tätig zu werden. Es könne im Rahmen des § 81 SOG M-V nicht darauf ankommen, ob Maßnahmen gegen den Pflichtigen mehrere Jahre vor Eintritt der Gefahrenlage möglich gewesen wären, sondern ob Maßnahmen gegen den Pflichtigen zum Zeitpunkt der gegenwärtigen Gefahr möglich sind. Im Zeitpunkt der akuten Gefahrenlage habe der Beklagte keine andere Wahl gehabt, als im Wege des sofortigen Vollzugs die Gefahr, aus der bereits eine Störung geworden sei, zu beseitigen. Dass aus der ex- post-Sicht besser geraume Zeit vorher eine Abbruchverfügung hätte erlassen werden sollen, könne dem Beklagten nicht zum Nachteil gereichen. Ein rechtmäßiges Vorgehen nach § 81 SOG M-V könne dem Beklagten nur dann verwehrt werden, wenn er rechtsmissbräuchlich keine reguläre Abbruchverfügung erlassen hätte. Dafür gebe es aber keinerlei Anhaltspunkte. Er habe vielmehr bis zum allerletzten Moment die grundgesetzlich garantierten Eigentümerrechte geachtet und den Abbruch im Wege der Ersatzvornahme nur als Ultima Ratio eingesetzt, gerade weil es sich bei den Vollstreckungsmaßnahmen ohne vorherige Verfügung an den Pflichtigen um einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Bürgers handele. Dem Wortlaut des § 81 SOG M-V lasse sich nicht entnehmen, eine Verschärfung einer bereits bekannten Gefahrenlage könne ein Eingreifen nicht rechtfertigen. Danach müsse lediglich eine „gegenwärtige“ Gefahr vorliegen, unabhängig davon, ob dem Beklagten die Gefahr bereits bekannt war.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, und das Verhandlungsprotokoll Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 22. April 2013 – 2 A 948/11 –, soweit es seine Klage abgewiesen hat, hat Erfolg. Auf die Berufung war das Urteil nach Maßgabe des Tenors zu ändern.
Der angefochtene Kostenbescheid vom 19. März 2010 – Az. 61 – 13 – 00377 / 10 – und der Widerspruchsbescheid vom 28. April 2011 sind insgesamt rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie waren daher – über die teilweise erstinstanzliche Klagestattgabe hinausgehend – insgesamt aufzuheben.
Maßgebend ist im vorliegenden Fall die Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, mithin des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 28. April 2011. Zu Grunde zu legen ist somit das Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (Sicherheits- und Ordnungsgesetz - SOG M-V) in der Fassung der Bekanntmachung vom 09. Mai 2011 (GVOBl. M-V S. 246), das als letzte Änderung das am 31. März 2011 im Kraft getretene Gesetz vom 24. März 2011 (GVOBl. M-V S. 176) umfasste.
Die Voraussetzungen für den auf § 89 Abs. 1 SOG M-V als Rechtsgrundlage gestützten Kostenbescheid liegen nicht vor. Wird eine Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch einen anderen möglich ist, nicht erfüllt, so kann die Vollzugsbehörde nach dieser Bestimmung die Handlung auf Kosten des Pflichtigen ausführen oder durch einen Beauftragten ausführen lassen. Ein Verwaltungsakt, der eine Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, gegenüber dem Kläger begründet hätte bzw. dessen Vollzug ihm gegenüber möglich gewesen wäre, liegt nicht vor; die Ersatzvornahme war auch nicht – ausnahmsweise – ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt im Wege des sofortigen Vollzugs rechtlich zulässig.
Gemäß § 79 Abs. 1 SOG M-V werden Verwaltungsakte, die auf Herausgabe einer Sache oder auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt (Vollzug). Abs. 2 bestimmt, dass für den Vollzug die §§ 80 bis 99 gelten. Nach § 80 Abs. 1 SOG M-V ist der Vollzug von Verwaltungsakten nur zulässig, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar ist (Nr. 1) oder ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat (Nr. 2). Da der Beklagte vor der Durchführung der Ersatzvornahme keinen solchen Verwaltungsakt erlassen hat, sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt.
Die Ersatzvornahme war auch nicht nach Maßgabe von § 81 Abs. 1 SOG M-V ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt zulässig. Nach § 81 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V ist der Verwaltungszwang ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt (sofortiger Vollzug) im Wege der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs zulässig, wenn eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann und die Behörde hierbei innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handelt. Dies gilt insbesondere, wenn Maßnahmen gegen Pflichtige nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind (Satz 2). Rechtsvorschriften, die die Voraussetzungen des sofortigen Vollzugs abweichend regeln, bleiben unberührt (Satz 3).
Die in § 81 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V formulierte Voraussetzung, dass eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann, war bei Durchführung der streitgegenständlichen Ersatzvornahme nicht erfüllt.
Diese Voraussetzung ist im Lichte des Verfassungsrechts auszulegen bzw. die Vorschrift insoweit von Verfassung wegen restriktiv zu handhaben. Dass die zuständigen Behörden grundsätzlich nur in Vollziehung eines Verwaltungsakts Zwang anwenden dürfen, folgt aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie aus dem Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG): Der aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) abgeleitete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass ein Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck dient und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen ist. Ein Eingriff ist nur dann erforderlich, wenn er zur Erreichung des mit der Maßnahme angestrebten Erfolges das mildeste Mittel gleicher Wirksamkeit ist. Die zwangsweise Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Pflichten im Wege der Verwaltungsvollstreckung setzt deshalb grundsätzlich den vorherigen Erlass eines Verwaltungsakts voraus. Der Verwaltungszwang schließt sich an ein Verwaltungsverfahren an, das mit dem Erlass eines Verwaltungsakts endet. Diesem kommt zunächst die Aufgabe zu, die abstrakt-generelle Verpflichtung des Gesetzes für den Einzelfall zu konkretisieren. Zugleich soll der Verwaltungsakt dem Bürger Rechtssicherheit gewähren und als Vollstreckungstitel eine materiell- und verfahrensrechtliche Grundlage für die Zwangsanwendung bilden. Dieses gestufte Verfahren belastet den Adressaten der Maßnahme weniger als die unvermittelte Zwangsanwendung, die den Pflichtigen ungleich härter trifft als die auf einer Grundverfügung aufbauende Verwaltungsvollstreckung. Sie nimmt ihm die Möglichkeit, den Vollstreckungszwang abzuwenden. Bevor die Behörde zur Tat schreitet, muss sie zunächst versuchen, den Betroffenen zur Erfüllung seiner Verpflichtung anzuhalten. Vor die Tat setzt der Rechtsstaat das Wort. Die unmittelbare Zwangsanwendung ist daher auf Fälle begrenzt, in denen der Zweck der Maßnahme nicht durch den Erlass eines Verwaltungsakts und die Anordnung von dessen sofortiger Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erreicht werden kann. Dies trägt auch dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) Rechnung. Art. 19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle. Das vorgenannte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwingt die Behörde grundsätzlich, sich eine Vollstreckungsgrundlage in Form eines vollziehbaren Verwaltungsakts zu verschaffen. Wehrt sich der Bürger mit Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt, kann dieser aufgrund des durch Art. 19 Abs. 4 GG abgesicherten Suspensiveffekts (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) grundsätzlich erst vollzogen werden, nachdem die Gerichte seine Rechtmäßigkeit geprüft haben. Ordnet die Behörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO aus einem besonderen öffentlichen oder privaten Interesse den Sofortvollzug an, bedarf dies der Rechtfertigung und unterliegt gerichtlicher Prüfung (vgl. § 80 Abs. 5 VwGO). Greift die Verwaltung hingegen ohne Grundverfügung zum Zwang, kann der Bürger zwar nach § 123 VwGO um vorbeugenden Rechtsschutz im Wege der einstweiligen Anordnung nachsuchen. Die Lastenverteilung zwischen Behörde und Bürger kehrt sich dabei aber um (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 12.01.2012 – 7 C 5/11 –, BVerwGE 141, 311 m.w.N.).
Der Senat hat in seinem Urteil vom 17. September 2003 – 3 L 196/99 – (juris) hiermit übereinstimmend darauf hingewiesen, dass es sich bei Vollstreckungsmaßnahmen ohne vorherige Verfügung an den Pflichtigen um einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Bürgers handelt, insbesondere wenn diese Maßnahme ohne Kenntnis und in Abwesenheit des Betroffenen erfolgt. Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darf diese von dem üblichen Weg des Erlasses eines Verwaltungsaktes mit der Anordnung sofortiger Vollziehung abweichende Maßnahme nur in besonderen Eilfällen durchgeführt werden. Derjenige, der zu den Kosten einer Gefahrenbeseitigungsmaßnahme in Anspruch genommen wird, muss nämlich grundsätzlich im Zusammenhang mit der Maßnahme erfahren, welche Kostenbelastung auf ihn zukommt. Wenn diese Kosten nicht absehbar sind, ist die Anordnung mit dem Vorbehalt der geänderten Entscheidung über die Kostentragung zu treffen. Hieraus wird deutlich, dass es dem Pflichtigen grundsätzlich ermöglicht werden muss, gegen eine Anordnung selbst vorzugehen. Die Ausnahme davon setzt voraus, dass keine der polizeipflichtigen Personen vorhanden, erreichbar oder zur Gefahrenabwehr in der Lage ist. In dem vorgenannten Urteil hat der Senat das Vorliegen der Voraussetzungen einer derartigen Ausnahmesituation verneint und dabei darauf abgestellt, dass der Beklagte um die Gefahrenlage schon seit Monaten gewusst habe und deren eingetretene Zuspitzung keine neue Gefahrenlage begründet, sondern die bestehende „nur“ verschärft hat.
Vor diesem Hintergrund kann nicht angenommen werden, dass das Vorgehen des Beklagten gegen den Kläger im Februar 2010 gerechtfertigt gewesen ist, weil eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden konnte.
Unterstellt man zu Gunsten des Beklagten, dass für ein gestuftes Verfahren gegenüber dem Kläger objektiv keine Zeit verblieben war, gilt dies zunächst deshalb, weil die Behörde ihrer verfassungsrechtlich begründeten Pflicht, ihr Vorgehen grundsätzlich so organisieren zu müssen, dass sie dazu in der Lage bleibt, das gesetzlich bzw. von Verfassungs wegen vorgesehene gestufte Verwaltungsverfahren einzuhalten, nicht hinreichend Rechnung getragen hat.
Die Beklagte hatte bereits seit 1997 die Erkenntnis, dass das Gebäude 1997 baufällig gewesen ist. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge (Bl. 2 Beiakte A) war dem Beklagten seit 1999 und damit seit etwa elf Jahren bekannt, dass das Gebäude einsturzgefährdet war; jedenfalls hat der Beklagte selbst die Sachlage mehrfach entsprechend eingeschätzt. Zur gleichen Einschätzung gelangte er nochmals im Laufe des Jahres 1999 bzw. erneut in den Jahren 2000, 2001, 2002 und wohl auch 2008, weil im letztgenannten Jahr die Notwendigkeit einer Gebäudesicherung angenommen worden ist. Damit war bereits seit geraumer Zeit ein Fall gegeben, in dem der Erlass einer Abbruchverfügung, jedenfalls aber die Anordnung von Sicherungsmaßnahmen mit Androhung der Ersatzvornahme unter Fristsetzung, ggf. unter Anordnung des Sofortvollzugs, schon vor den streitgegenständlichen Ereignissen möglich gewesen wäre. Es kann nach den Umständen des Einzelfalles auch nicht deshalb etwas anderes gelten, weil sich die Lage nach Einschätzung des Beklagten bzw. mit Blick auf die bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen Lichtbildern wohl auch objektiv am 23. Februar 2010 vor der angeordneten Ersatzvornahme bzw. vor dem durch einen Beauftragten vorgenommenen Abriss im Sinne einer akuten Gefahrenlage zugespitzt hatte. Denn damit war keine neue Gefahrenlage begründet, sondern die seit vielen Jahren bestehende „nur“ verschärft worden. Dass eine solche Entwicklung eintreten kann bzw. – jedenfalls ohne zwischenzeitliche Sanierungs-, Sicherungsmaßnahmen, etc. – absehbar war, konnte angesichts des Zustandes des Gebäudes schon seit längerem nicht zweifelhaft sein. Dies belegen die Bilder aus den Vorjahren. Das Gebäude stand zudem unmittelbar am Gehweg, so dass von einer Gefährdung der Verkehrsteilnehmer schon sehr viel früher auszugehen war.
Wenn der Beklagte meint, die genannten Anforderungen könnten aus dem Wortlaut des § 81 SOG M-V nicht hergeleitet werden, die Vorschrift verlange lediglich das Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr, bis zur Gegenwärtigkeit der Gefahr müsse es bei der Verantwortlichkeit des Eigentümers bleiben, kann er damit mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen und nach den Umständen des Einzelfalles nicht durchdringen. Die Vorschrift setzt zudem schon – wie ausgeführt – nach ihrem Wortlaut voraus, dass die gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann. Stellte man nur auf den Zeitpunkt des Einschreitens ab, wie es offenbar dem Beklagten vorschwebt, läge es in der Hand der Ordnungsbehörde eine mögliche Entscheidung – ohne dass damit der Vorwurf eines missbräuchlichen Vorgehens verbunden wäre – solange hinausschieben, bis das Einschreiten ohne vorherige Inanspruchnahme des Störers, also ohne einen vorausgegangenen Verwaltungsakt, unausweichlich wird, um die Gefahrenlage effektiv bekämpfen zu können. Ein solches Vorgehen ist indes aus den oben genannten verfassungsrechtlichen Gründen grundsätzlich unzulässig; die Behörde muss ihr Vorgehen grundsätzlich so organisieren, dass sie dazu in der Lage bleibt, das gesetzlich bzw. von Verfassungs wegen vorgesehene gestufte Verwaltungsverfahren einzuhalten. Sie muss insbesondere auch aus diesem Grund – natürlich vor allem wegen der Entwicklung der Gefahrenlage – derart gefährdete Baulichkeiten bauordnungsbehördlich durch regelmäßige Kontrollen unter Beobachtung halten, um noch in das gestufte Verfahren eintreten zu können. Derartige Konstellationen unterscheiden sich z.B. gerade von plötzlichen Gefahrenereignissen, die dies von vorneherein ausschließen. Die Voraussetzung, dass die Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann, ist daher so zu verstehen, dass die Möglichkeit eines früheren Einschreitens in den Blick genommen werden muss, um den regelmäßigen Weg des gestuften Verfahrens beschreiten zu können. Wenn sich eine Gefahrenlage erkennbar weiter entwickelt und darauf hinausläuft, dass eine gegenwärtige Gefahr oder gar Störung eintritt, muss die zuständige Behörde jedenfalls zu einem Zeitpunkt eingreifen, zu dem noch ein Verwaltungsakt erlassen werden kann, der für sofortig vollziehbar erklärt und mit einer kürzest möglichen angemessenen Handlungsfrist für den Adressaten versehen wird, bevor Zwangsmaßnahmen zum Einsatz kommen. Der Umstand, dass die Sicherung der Standsicherheit von Gebäuden zunächst dem Eigentümer obliegt (vgl. OVG des Saarlandes, Beschl. v. 03.02.2010 – 2 A 407/09 –, BauR 2011, 655), vermag hieran grundsätzlich nichts zu ändern.
Der Beklagte kann sich vor diesem Hintergrund nicht darauf berufen, der Kläger habe seine Verantwortlichkeit für die Einsturzgefahr bestritten. Gerade solche Fragen sind nach Möglichkeit im gestuften Verfahren zu klären. Abgesehen davon bestand hier hinsichtlich der Störereigenschaft des Klägers als Eigentümer keine Unklarheit; die Eigentümerstellung war nach telefonischer Rückfrage beim Grundbuchamt bereits am 23. Februar 2010 vom Beklagten geklärt worden.
Selbst wenn der Beklagte in dem Zeitpunkt, in dem Steine herabgestürzt waren, einerseits keine andere Wahl mehr gehabt haben mag, als die Gefahr, aus der bereits eine Störung geworden war, zu beseitigen, bedeutet dies aus den vorgenannten Gründen andererseits nicht, dass er die entsprechenden Kosten beim Kläger liquidieren kann, weil er sich durch zu langes Zuwarten die Möglichkeit zum Vorgehen im gestuften Verfahren genommen hat. Wenn der Beklagte meint, er habe bis zum allerletzten Moment die grundgesetzlich garantierten Eigentümerrechte zu achten und den Abbruch im Wege der Ersatzvornahme nur als Ultima Ratio einzusetzen, erscheint dies zirkelschlüssig, weil das behördliche Zulassen der Zuspitzung der Situation dem Eigentümer die Inanspruchnahme der Schutzmechanismen des gestuften Verfahrens im Ergebnis verwehrt und – wie der vorliegende Fall zeigt – gerade auf eine extreme Maßnahme in Gestalt eines vollständigen Abrisses bzw. vollständigen Substanzverlustes zulaufen kann. Hinzu kommt, dass durch eine solche Maßnahme die Aufklärung des Zustandes des Gebäudes jedenfalls erheblich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht worden ist.
Der Argumentation des Beklagten kann auch deshalb nicht gefolgt werden, weil sie impliziert, dass die Ordnungsbehörde einer Gefahrenlage Lauf lassen darf bis zu dem Zeitpunkt, zu dem ein Eingreifen unausweichlich wird, ohne dass der vorherige Erlass des Verwaltungsaktes gegenüber den Pflichtigen mehr möglich ist. Ein solcher Verwaltungsakt muss im Übrigen nicht zwangsläufig eine Abrissanordnung sein. Abgesehen davon, dass offen ist, ob nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt der Erlass einer solchen Anordnung möglich und geboten war, verlangen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gleichzeitig die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, dass bei einer festgestellten Gefahrenlage eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung zunächst über das „Ob“ des Einschreitens getroffen wird. Die bereits seit 1999 angenommene Gefahrenlage – Risse in den Wänden des Gebäudes, Einsturzgefahr – hätte den Beklagten angesichts des unmittelbar an eine öffentliche Straße angrenzenden Standortes des Gebäudes bereits früher veranlassen müssen einzuschreiten.
Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen kann jedenfalls auch deshalb nicht angenommen werden, dass damals eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden konnte, weil nach den zeitlichen Abläufen – Feststellung der Gefahrenlage am frühen Morgen des 23. Februar 2010, Beginn der Ersatzvornahme durch den Beauftragten erst am folgenden Tag – unter Berücksichtigung des Vortrags des Beklagten nicht ersichtlich ist, dass ein kurzfristiges, noch am 23. Februar 2010 durchgeführtes gestuftes Verfahren ausgeschlossen gewesen wäre. Der Senat konnte nicht die Überzeugung gewinnen, dass der Beklagte am 23. Februar 2010 nicht dazu in der Lage gewesen sein könnte, gegenüber dem Kläger einen kurz begründeten Verwaltungsakt zu erlassen, diesen für sofortig vollziehbar zu erklären, mit einer kürzest möglichen angemessenen Handlungsfrist zu versehen und den Versuch zu unternehmen, diesen Verwaltungsakt dem Kläger bekannt zu geben.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war antragsgemäß für notwendig zu erklären, da sich vorliegend schwierige Rechtsfragen des Vollzugs von Verwaltungsakten gestellt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 bis 99 gelten. Nach § 80 Abs. 1 SOG M-V
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 89 SOG
§ 81 SOG
§ 123 VwGO
§ 709 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 89 Abs. 1 SOG
§ 79 Abs. 1 SOG
§ 81 Abs. 1 SOG
§ 81 Abs. 1 Satz 1 SOG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 1 und 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 141, 311
2 A 948/11
7 C 5/11
3 L 196/99
2 A 407/09