Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-01-24, Aktenzeichen 10 K 6670/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2007:0124.10K6670.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Berechtigung von Verwaltungsgebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung.
Mit Bauantrag vom 28. Februar 2003, Eingang beim Beklagten am 13. März 2003, beantragte der Kläger beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau und Modernisierungsmaßnahmen sowie Interimslösungen hinsichtlich der Hauptmensa am W.---------weg 85 in E. .
Am 18. August 2003 erteilte der Beklagte die beantragte Baugenehmigung und erließ am 19. August 2003 den hier angefochtenen Gebührenbescheid über 101.751,00 EUR auf der Grundlage tatsächlicher Herstellungskosten von 7.827.000,00 EUR.
Mit seinem Widerspruch vom 5. September 2003 begehrte der Beklagte die Ermittlung der Gebühr auf der Basis der Rohbaukosten für Versammlungsstätten in Höhe von 112,48 EUR/m³ umbauten Raumes, was eine Rohbausumme von insgesamt 3.196.216,00 EUR ergebe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. November 2003 wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück.
Mit seiner Klage vom 15. Dezember 2003 nimmt der Kläger zunächst auf das Widerspruchsvorbringen Bezug und ist ergänzend der Auffassung, dass in seinem Falle die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) vorlägen. Danach seien von Verwaltungsgebühren befreit das Land und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nach dem Hausplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet werden. Der Kläger als Studentenwerk unterliege der umfassenden Aufsicht des Landes, große Teile des Anlagevermögens seien ihm vom Land unentgeltlich übereignet, ein wesentlicher Aspekt seines Aufgabenbereichs, nämlich die BAföG- Verwaltung, erfolge im Auftrage und mit voller Kostenerstattung, die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Baumaßnahme sei zu 80 % aus dem Landeshaushalt finanziert und im Übrigen sei eine Abwälzung auf Dritte nicht möglich (§ 8 Abs. 2 GebG NRW). Außerdem verstoße die Erhebung der Gebühr gegen § 3 des GebG NRW, weil die Höhe der Gebühr in keinem Verhältnis zu dem Verwaltungsaufwand des Beklagten stehe. Schließlich sei eine Ermäßigung oder Befreiung von der Gebühr gemäß § 6 GebG NRW zu bedenken, weil die Belastung des Studentenwerkes, das öffentliche Aufgaben erfülle, so gering wie möglich gehalten werden müsse.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 19. August 2003 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 10. November 2003 aufzuheben,
hilfsweise,
unter Aufhebung der genannten Bescheide den Beklagten zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Meinung, die Voraussetzungen für eine Gebührenfreiheit beim Kläger lägen nicht vor; er werde nicht für Rechnung des Landes nach dessen Haushaltsplan verwaltet. Der Beklagte verweist insoweit auf eine Stellungnahme des Ministeriums für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Juli 2005, worin die Auffassung vertreten wird, dass Studentenwerke in Nordrhein-Westfalen nicht nach dem Haushaltsplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet werden, sondern als rechtlich und wirtschaftlich selbständige Anstalten des öffentlichen Rechts lediglich staatliche Zuschüsse nach Maßgabe des Landeshaushaltes erhalten (Blatt 52 der Gerichtsakte).
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Bezirksregierung Arnsberg ergänzend verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag als Anfechtungsklage zulässig, aber unbegründet.
Der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 19. August 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 10. November 2003 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Gebühr ist § 2 Abs. 1 GebG NRW i.V.m. der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) vom 3. Juli 2001 (GV.NRW. Seite 262). Hinsichtlich der Kostenschuld dem Grunde nach, die sich gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW nach dem Eingang des Bauantrages beim Beklagten (13. März 2003) beurteilt, ist die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 11. Juni 2002 (GV.NRW. Seite 223) maßgeblich. Hinsichtlich der Höhe der Gebühr, die sich nach dem Zeitpunkt bemisst, zu dem die gebührenpflichtige Amtshandlung - hier die Erteilung der Baugenehmigung am 18. August 2003 - beendet war, ist die 4. Änderungsverordnung zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 22. Juli 2003 (GV.NRW. Seite 428) maßgeblich.
Zur Frage der Kostenschuld dem Grunde nach zählt auch das Vorliegen bzw. Nichtvorliegen persönlicher Befreiungsgründe nach § 8 GebG NRW. Deshalb kommt es insoweit auf den Zeitpunkt an, zu dem der Bauantrag gestellt wurde. Nach der zu diesem Zeitpunkt einschlägigen Fassung des § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW sind von Verwaltungsgebühren befreit das Land und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nach dem Haushaltsplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet werden.
Der Kläger, das Studentenwerk E. , ist gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Studentenwerke im Lande Nordrhein-Westfalen (Studentenwerksgesetz - StWG -) in der Fassung der hier einschlägigen Bekanntmachung vom 4. Januar 1994 (GV.NRW. Seite 36) eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts und damit eine juristische Person des öffentlichen Rechts im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW. Das Studentenwerk E. wird allerdings nicht nach dem Haushaltsplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet, wie es die weitere Voraussetzung der Vorschrift für das Vorliegen einer persönlichen Gebührenfreiheit verlangt. Die Regelung knüpft allein an eine bestimmte Art der haushaltstechnischen Führung der jeweiligen juristischen Person an.
Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 24. Februar 2005 - 9 A 4623/03 -, JURIS.
Die haushaltstechnische Führung der Studentenwerke in Nordrhein- Westfalen ist dergestalt, dass die mit dem Recht auf Selbstverwaltung ausgestatteten Studentenwerke nicht für Rechnung des Landes, sondern für eigene Rechnung wirtschaften und auch nicht in den Haushaltsplan des Landes eingegliedert sind. Gemäß § 12 StWG in der hier maßgeblichen Fassung bestimmen sich die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Studentenwerke nach kaufmännischen Grundsätzen. Wirtschaftsbetriebe und Wohnheime sind so zu führen, dass die Einnahmen die Gesamtkosten unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit bei Gewinnverzicht decken. Nach Abs. 2 der Vorschrift stellen die Studentenwerke vor Beginn des Haushaltsjahres einen Wirtschaftsplan einschließlich einer Stellenübersicht auf, die für das Studentenwerk verbindlich sind. Nach § 10 Abs. 1 Satz 3 des z.Zt. geltenden Studentenwerksgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. September 2004 (GV.NRW. Seite 518) findet die Landeshaushaltsordnung mit Ausnahme der haushaltsrechtlichen Behandlung der Erstattung der Verwaltungskosten aus der Durchführung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - worum es hier nicht geht - keine Anwendung. Aus dieser Vorschrift wird letztendlich deutlich, dass die Studentenwerke in Nordrhein-Westfalen nicht nach dem Hausplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet werden. Zwar galt diese Regelung im hier maßgeblichen Zeitpunkt unter Geltung des § 12 Abs. 1 StWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Januar 1994 noch nicht, jedoch wird aus der Begründung zu § 12 Abs. 1 des Gesetzentwurfs zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 2. Februar 2004 (Landtagsdrucksache 13/4998) deutlich, dass die Ergänzung des § 12 Abs. 1 um Satz 3 lediglich etwas klarstellt, was auch schon vorher gegolten hat. In dem genannten Gesetzentwurf heißt es, dass im Hinblick auf die bereits mit der Novellierung des Studentenwerksgesetzes zum 1. Januar 1994 verfolgte Absicht, den Studentenwerken als nach kaufmännischen Grundsätzen handelnden Dienstleistungsunternehmen weitgehende wirtschaftliche Eigenverantwortung und Gestaltungsfreiheit zu gewähren, die Anwendung der Vorschriften der Landeshaushaltsordnung - abgesehen von der ausdrücklich geregelten Ausnahme - ausgeschlossen wird. Dies entspreche der vergleichbaren Regelung in § 8 Abs. 1 Satz 2 der Rechtsverordnungen über die Errichtung der Universitätskliniken als Anstalten des öffentlichen Rechts vom 1. Dezember 2000.
Zu den oben angesprochenen Rechtsverordnungen über die Errichtung der Universitätskliniken als Anstalten des öffentlichen Rechts hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in zwei Entscheidungen vom 2. Februar 2005 - 9 A 3590/03 - und 24. Februar 2005 - 9 A 4623/03 -, jeweils JURIS, ausgeführt, dass in den angesprochenen Rechtsverordnungen die selbständige Wirtschaftsführung der Universitätskliniken ohne Eingliederung in den Landeshaushalt bei zugleich bloßer Gewährträgerschaft des Landes festgelegt sei und deshalb die Voraussetzungen für eine Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW nicht vorlägen.
Nichts anderes gilt für den Kläger. Allein der Umstand, dass die Studentenwerke nach § 13 StWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Januar 1994 (heute § 11 StWG) für die Erfüllung ihrer Aufgaben Zuschüsse nach Maßgabe des Landeshaushaltes erhalten, macht aus den Studentenwerken keine nach dem Haushaltsplan des Landes für dessen Rechnung verwaltete Anstalten, sondern zeigt im Gegenteil vielmehr auf, dass die Studentenwerke für eigene Rechnung wirtschaften, weil es im anderen Falle der Zuschussregelung im Studentenwerksgesetz nicht bedurft hätte.
Der demnach nicht der Gebührenfreiheit nach § 8 GebG NRW unterfallende Kläger ist auch ansonsten dem Grunde nach für die Erteilung der Baugenehmigung gebührenpflichtig. Das beurteilt sich nach § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW i.V.m. Ziffer 2.4.2 des Allgemeinen Gebührentarifs. Danach fallen für die Entscheidung der Behörde über die Erteilung der Baugenehmigung für eine bauliche Änderung Verwaltungsgebühren an. Hier handelt es sich um eine bauliche Änderung und um keine bauliche Erweiterung, weil Länge und Höhe der den Nachbargrenzen zugekehrten Wände des Mensagebäudes sowie dessen Nutzung nicht verändert werden sollen.
Die Höhe der Gebühr richtet sich nach der Tarifstelle Ziffer 2.4.2.3 i.V.m. 2.4.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs. Danach fallen für Gebäude im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW Gebühren i.H.v. 13 v.T. der Herstellungssumme, jedoch mindestens 50,00 EUR an. Das Mensagebäude, um dessen bauliche Änderung es vorliegend geht, ist ein solches Gebäude im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BauO NRW, weil es um bauliche Anlagen und Räume mit mehr als 1.600 m² Grundfläche (hier ca. 6000 m²) geht.
Die Herstellungskosten betragen nach den Angaben des Klägers in Anlage 8 der Bauvorlagen (ohne küchentechnische Anlagen) gerundet (vgl. Ziffer 2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs) 7.827.000,00 EUR. 13 v.T. davon sind 101.751,00 EUR, also die vom Beklagten festgesetzte Verwaltungsgebühr.
In der Erhebung der hier streitigen Gebühr ist eine von dem Kläger gerügte Verletzung des Äquivalenzprinzipes nicht ersichtlich. Dieser in § 3 GebG NRW verankerte Grundsatz, welcher eine konkrete Ausprägung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips darstellt, besagt, dass eine Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu der vom Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf. Die Gebührenhöhe wird allerdings nicht von Verfassungs wegen durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand in der Weise begrenzt, dass Gebühren diese Kosten nicht übersteigen dürften. Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist nicht gehindert, neben der Kostendeckung weitere Ziele zu verfolgen und bei den Gebührenmaßstäben den Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen. Das Äquivalenzprinzip ist nicht mit dem Kostendeckungsprinzip identisch.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - 11 C 5.99 -, Buchholz 451.211 GtA Nr. 2; BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 1992 - 1 BvL 1/89 -, BVerfGE 85, 337, 346.
Ein grobes Missverhältnis zwischen der Leistung des Beklagten und der festgesetzten Genehmigungsgebühr für den Umbau der Hauptmensa kann hier nicht festgestellt werden. Die Leistung des Beklagten liegt in der Prüfung, ob dem Vorhaben des Klägers öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW) und in der Freigabe der Bauausführung (§ 75 Abs. 5 BauO NRW). Der Wert dieser Leistung hat für den Kläger erhebliche Bedeutung. Die Feststellung, dass das Vorhaben mit den von der Bauaufsichtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften in Einklang steht, entfaltet zugunsten des Bauherrn eine materielle Schutzfunktion,
vgl. nur BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1979 - 4 C 23.77 -, BVerwGE 58, 124, 127.
Er hat nunmehr die Sicherheit, dass die geplante finanzielle Investition aus öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird. Überdies hat die festgesetzte Baugenehmigungsgebühr einen Anteil an den Herstellungskosten i.H.v. nur 1,3 %. Eine Gebühr in dieser Höhe ist ganz offensichtlich nicht krass überhöht, geschweige denn, dass ihr eine erdrosselnde Wirkung zukommen würde.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, OVGE 46, 235, 255.
Der auf Neubescheidung gerichtete Hilfsantrag des Klägers (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) geht offensichtlich ins Leere, weil die Gebührenerhebung nach dem Gebührengesetz NRW nicht in das Ermessen der Behörde gestellt ist.
Falls der Kläger die in das Ermessen der Behörde gestellte Gewährung von Ermäßigung oder Befreiung nach § 6 GebG NRW meinen sollte, so wäre der Hilfsantrag mangels Vorliegens eines entsprechenden Antrages beim Beklagten und einer dahingehenden Verwaltungsentscheidung bereits unzulässig. Der Beklagte war nicht von Amts wegen verpflichtet, die Voraussetzungen für eine Ermäßigung oder Befreiung bereits in dem Gebührenbescheid zu prüfen, weil eine solche Entscheidung gemäß § 3 Abs. 1 AVerwGebO NRW vom 3. Juli 2001, der die konkrete Ausgestaltung der in § 6 GebG NRW enthaltenen Ermächtigung beinhaltet, nur auf Antrag ergeht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 1981 - 2 A 307/80 -, JURIS.
Einen solchen Antrag hat der Kläger aber bislang nicht gestellt, und ein solcher kann auch nicht in der Klagebegründung, soweit diese überhaupt einen Antrag im Verwaltungsverfahren ersetzen kann, gesehen werden, weil die Ausführungen des Klägers in dem Schriftsatz seiner Prozessbevollmächtigten vom 17. Juni 2005 (Blatt 38 Gerichtakte) keinen Antrag enthalten, sondern offensichtlich voraussetzen, dass der Beklagte auch ohne Antrag die Möglichkeit einer Ermäßigung oder Befreiung in seiner Gebührenentscheidung hätte in Betracht ziehen müssen, was aber nach den obigen Ausführungen nicht veranlasst war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 GebG NRW
§ 8 GebG NRW
§ 12 StWG
§ 13 StWG
§ 11 StWG
§
6 GebG NRW
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 2 GebG NRW
§ 3 des GebG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1
GebG NRW
§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW
§ 12 Abs. 1
StWG
§ 1 Abs. 1
AVerwGebO
§ 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BauO NRW
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 75 Abs. 5 BauO NRW
§ 3 Abs.
1 AVerwGebO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr.
11, 711 ZPO
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 des
Gebührengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 85, 337, 346
BVerwGE 58, 124,
127
9 A 4623/03
9 A 3590/03
11 C 5.99
1 BvL 1/89
4 C 23.77
9 A 5943/96
2 A 307/80