Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-27, Aktenzeichen 7 A 1341/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in .. eine Großschlachterei. Im Jahre 2015 sind dort 122.816 Jungrinder bzw. Kälber und 17.703 Rinder geschlachtet worden.
Mit Bescheid vom 19. Februar 2016 hat der Beklagte für amtstierärztliche Leistungen in dem Betrieb im Januar 2016 Gebühren in Höhe von insgesamt 57.255,12 € erhoben. Hiervon bezogen sich 55.689,12 € auf die Schlachttier- und Fleischuntersuchung und 1.566,00 € auf Kontrollen des Zerlegebetriebes. Hinsichtlich der Schlachttier- und Fleischuntersuchung hat der Beklagte entsprechend einer Kalkulation für den Betrieb der Klägerin für 1.422 Rinder jeweils 10,43 € und für insgesamt 9.798 Kälber bzw. Jungrinder jeweils 4,17 € erhoben. Darin enthalten sind Laborkosten für Rückstandsuntersuchungen je Rind in Höhe von 0,52 € und je Kalb/Jungrind in Höhe von 0,60 €. Der festgesetzte Betrag ist von der Klägerin gezahlt worden.
Am 17. März 2016 hat die Klägerin Klage erhoben. Diese beschränkt sich auf die Überschreitung der für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach Art. 27 Abs. 3 i.V.m. Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der Verordnung (EG) 882/04 vorgesehenen Mindestgebühren in Höhe von 5,00 € je ausgewachsenem Rind und 2,00 € je Jungrind. Nicht angegriffen worden sind zudem die Gebühren für die Kontrollen des Zerlegebetriebes.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen vor: Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 14. Dezember 2011 (13 LC 114/08) die Auffassung vertreten, dass für die Erhebung von Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung keine ausreichende Rechtsgrundlage vorliege. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Juni 2013 (3 C 7.12) bestätigt. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in einem weiteren Urteil vom 20. November 2014 (13 LB 54/12) wiederum festgestellt, dass die GOVet für eine die europarechtlich vorgesehene Mindestgebühr überschreitende Gebührenfestsetzung keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstelle, weil die maßgeblichen Gebührentatbestände gegen das Bestimmtheitsgebot verstießen. Auch die GOVV 2015 stelle keine taugliche Rechtsgrundlage dar. Diese verstoße gegen vorrangiges Gemeinschaftsrecht. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 19. März 2009 (C - 309/07) sowie der genannten Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. November 2014 dürfe auf Grund der Verordnung (EG) 882/04 eine Staffelung der Gebührensätze nach der Größe des Betriebes oder nach der Zahl der geschlachteten Tiere nur dann erfolgen, wenn sich dies auf die Kosten tatsächlich auswirke. Der Verwaltungsgerichtshof Kassel habe in einem Urteil vom 17. Dezember 2013 (5 A 1635/12) eine ähnliche Staffelung wie die in der GOVV 2015 deshalb für unwirksam erklärt. Die wesentlichen Kosten seien die für das Personal. Die Staffelung erfolge nach der Zahl der geschlachteten Tiere pro Tag. Nach dem TVöD werde das Untersuchungspersonal aber nicht pro Tier, sondern nach festen Monatsgehältern bezahlt. Auch die TV-Fleischuntersuchung für das nicht vollbeschäftigte Personal sehe lediglich für Tätigkeiten außerhalb von Großbetrieben eine Stückvergütung, für Großbetriebe jedoch eine Zeitvergütung vor. Die degressive Staffelung orientiere sich offenbar an der Stückvergütungsregelung in dem früheren § 12 TVAngaöS (Tarifvertrag für die Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb der öffentlichen Schlachthöfe), der jedoch seit Inkrafttreten der TV-Fleischuntersuchung nicht mehr zur Anwendung komme, bzw. an der Regelung in § 8 TV-Fleischuntersuchung, die aber nur für Tätigkeiten außerhalb von Großbetrieben gelte. Die Staffelgebühren seien daher methodisch falsch ausgestaltet. Maßgeblich sei die Zeitdauer der Untersuchung. Es fehle insbesondere eine Staffel für Großbetriebe im Sinne des § 24 TV-Fleischuntersuchung. Hinzu komme, dass die Neuregelung weiterhin nicht den Anforderungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 20. November 2014 an die Bestimmtheit entspreche. Es fehle eine Vorgabe des Verteilungsmaßstabes und es sei keine Regelung darüber getroffen worden, welche Kosten zu berücksichtigen seien. Auch sei der Gebührenrahmen immer noch sehr weit gespannt. Der Beklagte habe zudem auch nicht entsprechend der in dem Gebührentarif vorgesehenen Staffelung kalkuliert, sondern unabhängig von der Zahl der Schlachtungen immer den gleichen Betrag ermittelt. In der Gebührenkalkulation des Beklagten seien auch Personalkosten von Verwaltungsmitarbeitern enthalten, die nicht in die Untersuchungen eingebunden seien. Der Europäische Gerichtshof habe in dem Urteil vom 17. März 2016 (C - 112/15) klargestellt, dass nur die Löhne und Gehälter der Personen, die tatsächlich an der Ausführung der amtlichen Kontrollen beteiligt seien, berücksichtigt werden dürften. Der Beklagte kalkuliere aber auch Querschnittskosten des Veterinäramtes, Verwaltungsgemeinkosten, Kosten für auswärtiges Personal, Kurierfahrzeuge usw. mit ein. Der Beklagte habe zudem Verwaltungsgemeinkosten in Höhe von 15 % der Personalkosten in ihre Kalkulation einbezogen. Das Nds. Oberverwaltungsgericht habe in einem Beschluss vom 6. Juli 2005 (11 ME 19/05) jedoch Zweifel an einem derartigen Ansatz gehabt. Es sei nämlich zu berücksichtigen, dass eine Reihe von Kosten bei ihr, der Klägerin, anfielen, weil sie dem Untersuchungspersonal u.a. Räumlichkeiten zur Verfügung stelle. Außerdem seien Kostenanteile für Rückstandsuntersuchungen nach dem Nationalen Rückstandsplan berücksichtigt worden, für die keine Rechtsgrundlage bestehe. Die Kosten der Rückstandsuntersuchungen seien in anderen Gebührenstellen der GOVV 2015 geregelt. Anders als in der GOVet sei in der Anmerkung zum Gebührentarif Nr. VI 3.1.2 bis 3.1.3 der GOVV vorgesehen, dass die Kosten der Rückstandskontrollen abgegolten seien. Entsprechend sehe Nr. VI. 4 des Gebührentarifs vor, dass hierfür Kosten nur erhoben werden dürften, wenn nicht schon Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung festgesetzt worden seien. Es handele sich zudem um eine eigenständige Untersuchung, die in keinem Zusammenhang mit den Schlachttier- und Fleischkontrollen stehe, so dass die Laborkosten auch nicht mit den entsprechenden Gebühren erhoben werden dürften. Außerdem verstoße der Beklagte mit der Einkalkulation von Laborkosten aus dem Jahre 2015 für die Erhebung von Gebühren für das Jahr 2016 gegen den Grundsatz der Periodengerechtigkeit. Zuständige Stelle für die Untersuchungen im Rahmen der Rückstandsüberwachung sei zudem das LAVES, auf dessen Anordnung der Beklagte insoweit tätig werde. Der entgegenstehenden Auffassung des Nds. Oberverwaltungsgerichts könne nicht gefolgt werden.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2016 aufzuheben, soweit darin Gebühren in Höhe von mehr als 28.272,00 € festgesetzt worden sind,
2. den Beklagten zu verurteilen, ihr 28.983,12 € nebst 5 % Zinsen über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 17. März 2016 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert im Wesentlichen: Die früheren Entscheidungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts seien nicht mehr maßgebend. Inzwischen sei am 16. September 2015 die GOVV 2015 in Kraft getreten. Den Bedenken des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts sei durch die Einführung einer Gebührenstaffelung Rechnung getragen worden. Es sei nun ein Verteilungsmaßstab bestimmt, der sich nach der Tierart und der Schlachtzahl bemesse. Die Staffelung der Gebühren nach der Größe des Betriebes sei grundsätzlich möglich, müsse sich jedoch auf die Kosten auswirken. Dies sei der Fall. Bei kleineren Schlachtzahlen sei der Aufwand pro Tier höher. Die TV-Fleischuntersuchung sehe unterschiedliche Entgelte für die Tätigkeit in Großbetrieben und außerhalb von Großbetrieben vor. Die Kosten für die Vor- und Nachbereitung seien jeweils unterschiedlich. Bei kleineren Betrieben seien mehrere Anfahrten notwendig und wegen der fehlenden Technisierung und Automatisierung mehrere Schritte erforderlich, bis die Schlachttier- und Fleischuntersuchung beginnen könne. In einem großen Betrieb sei bereits ein fertig vorbereiteter Fleischkörper vorhanden, während in kleineren Betrieben amtliches Personal die abschließenden Vorbereitungen vornehmen müsse. Die Prüfung der Dokumentation und Abrechnung sei bei kleineren Betrieben mit höherem Aufwand verbunden. Hohe Schlachtzahlen und ein guter Organisationsablauf würden mithin den Aufwand pro Tier verringern. Eine Verringerung der Schlachtzahlen führe in der Regel dagegen nicht zu weniger Aufwand. Das amtliche Personal müsse auch während der Zeiten, in denen keine Untersuchungen stattfinden würden, vorgehalten werden, insbesondere auch zu Nachtzeiten, am Wochenende oder bei Stillstandzeiten. Nach der GOVV 2015 erfolge eine Staffelung nach Schlachtzahlen, so dass die Besonderheiten sowohl handwerklich strukturierter Betriebe als auch der Großschlachtereien hinreichende Berücksichtigung fänden. Insbesondere werde die Verringerung des Aufwandes pro Tier bei Zunahme der Schlachtleistung in Rechnung gestellt. Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Staffelung der Schlachtzahlen orientiere sich an derjenigen in § 8 TV-Fleischuntersuchung. Durch die Staffelung werde der Gebührenrahmen wesentlich enger, so dass der Gebührenschuldner die Kostenlast besser abschätzen könne. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Kassel vom 17. Dezember 2013 sei nicht einschlägig. Es betreffe einen Fall, in dem nach Groß- und Kleinbetrieben differenziert worden sei, ohne dass man sich vollständig an den Definitionen der TV-Fleischuntersuchung orientiert habe. Hier sei dagegen eine degressive Staffelung nach der Schlachtzahl erfolgt. Auch die Verwaltungsgemeinkosten und die Querschnittskosten des Veterinäramtes und die Kosten des Kurierfahrzeuges könnten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in die Gebührenkalkulation einbezogen werden. Es sei nicht nur das Personal zu berücksichtigen, welches bei den Kontrollen anwesend sei, sondern es seien auch diejenigen mit einzubeziehen, die mit deren verwaltungsmäßigen Abwicklung betraut seien. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. März 2016 beziehe sich auf die Kosten der Ausbildung von amtlichen Fachassistenten, welche noch nicht in die Kontrollen eingebunden gewesen seien, und könne daher eine andere Beurteilung nicht rechtfertigen. In einem Verordnungsentwurf zur Änderung der Regelungen über die Kostenerhebung für Lebensmittelkontrollen seien ausdrücklich auch die Aufwendungen für das Hilfs- und Verwaltungspersonal aufgeführt. Die Kosten für Laboruntersuchungen im Rahmen der Rückstandsüberwachung und für bakteriologische Laboruntersuchungen seien in die Gebühren einkalkuliert. Vor dem Hintergrund der im Urteil des erkennenden Gerichts vom 6. August 2015 (7 A 6282/13) geäußerten rechtlichen Bedenken sei davon abgesehen worden diese, wie nach der Anlage zur GOVV 2015 an sich vorgesehen, separat zu erheben. Sofern man die Kosten der Rückstandsuntersuchungen im Januar 2016 zu Grunde lege, seien diese höher als die insoweit erhobenen Gebühren.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen; sie ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2016 ist in dem angegriffenen Umfang im Ergebnis rechtmäßig.
Gem. Art. 27 Abs. 1 der Verordnung (EG) 882/04 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz vom 29. April 2004 (ABl. L 165, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 652/2014 vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189, S. 1), können die Mitgliedsstaaten Gebühren zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Nach Art. 27 Abs. 2 der Verordnung (EG) 882/04 iVm Anhang IV, Abschnitt A müssen für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung solche Gebühren zwingend festgesetzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 3 C 20.11 - NVwZ 2012, 215, juris, Rn. 16). In Art. 27 Abs. 3 der Verordnung (EG) 882/04 i.V.m. Anhang IV, Abschnitt B, Kapitel I ist vorgesehen, dass für die Fleischuntersuchung ausgewachsener Rinder eine Mindestgebühr in Höhe von je 5,00 € pro Tier und für ein Jungrind in Höhe von 2,00 € zu erheben sind. Die Erhebung dieser - hier nicht angegriffenen - Mindestgebühren bedarf keiner weiteren nationalen Rechtsgrundlage, sondern rechtfertigt sich unmittelbar aus den angeführten unionsrechtlichen Vorschriften, die keinen weiteren Wertungsspielraum enthalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 3 B 51.14 - juris, Rn. 6).
Die erforderliche rechtliche Grundlage für die hier streitige weitergehende Gebührenerhebung ist § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens vom 29. November 2014 (Nds. GVBl., S. 318), soweit hier maßgeblich zuletzt geändert durch die Verordnung vom 7. September 2015 (Nds. GVBl. S. 181) - GOVV 2015. Danach werden u. a. für Amtshandlungen im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens, insbesondere nach dem Lebensmittelrecht, Kosten (Gebühren und Auslagen) nach dem Kostentarif in der Anlage erhoben.
In Abschnitt VI Nr. 3.1.2.1 des Kostentarifs ist vorgesehen, dass für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung je ausgewachsenem Rind folgende Gebühren zu erheben sind:
Bei 1 bis 5 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 5,00 bis 30,00 €,
bei 6 bis 35 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 5,00 bis 25,00 €,
bei 36 bis 64 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 5,00 bis 21,50 €,
bei 65 bis 119 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 5,00 bis 20,90 €,
und bei mehr als 119 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 5,00 bis 14,20 €.
Für Jungrinder ist in der Nr. 3.1.2.2 folgende Gebührenstaffel vorgesehen:
Bei 1 bis 5 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 2,00 bis 30,00 €,
bei 6 bis 35 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 2,00 bis 18,75 €,
bei 36 bis 64 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 2,00 bis 16,00 €,
bei 65 bis 119 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 2,00 bis 13,50 €,
bei mehr als 119 je Betriebsstätte an einem Tag geschlachteten Tieren 2,00 bis 11,00 €.
Gemäß § 2 Satz 1 GOVV ist bei der Ausfüllung des Rahmens nur das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung oder Leistung zu berücksichtigen. Nach Satz 2 der Bestimmung ist hierbei insbesondere der erforderliche Zeitaufwand für die einzelne Amtshandlung oder Leistung einschließlich des erforderlichen Zeitaufwandes für die Vor- und Nachbereitung maßgebend. In der Anmerkung zu den vorgenannten Gebührentatbeständen ist Folgendes ausgeführt:
„Zum Verwaltungsaufwand im Sinne des § 2 gehören die Aufwendungen für die Untersuchung des Schlachttieres, für die Untersuchung des Fleisches, für die Überprüfung der Information zur Lebensmittelkette und sonstiger vorgeschriebener Begleitdokumente, für die Überprüfung des Wohlbefindens des Tieres, für die Überprüfung der Entfernung, des Getrennthaltens und der Kennzeichnung von spezifiziertem Risikomaterial und sonstigen tierischen Nebenprodukten, für Probenahmen, ausgenommen Probenahmen nach Nr. 3.1.5, für die Laboruntersuchung auf Trichinen sowie für die Genusstauglichkeitskennzeichnung.
Die Kosten für weitere Laboruntersuchungen werden zusätzlich nach Abschnitt XIX erhoben.“
Der Beklagte hat entsprechend seiner Kalkulation für ausgewachsene Rinder je 10,43 € und für Jungrinder/Kälber je 4,17 € erhoben und hält sich damit im vorgeschriebenen Rahmen.
1. Die angeführten Gebührentatbestände der GOVV 2015 sind sowohl mit höherrangigem nationalem Recht als auch mit unionsrechtlichen Bestimmungen vereinbar und damit wirksam.
a. Sie sind nunmehr hinreichend bestimmt. Erforderlich ist eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss schon anhand der normativen Festlegung die Gebührenlast im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. November 2014 - 13 LB 54/12 - juris, Rn. 78 m.w.N.). Auch die Festlegung eines Gebührenrahmens ist dabei nicht grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O, Rn. 13).
Nach dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Dezember 2011 (13 LC 114/08) und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juni 2013 (3 C 7.12) liegt ein Verstoß gegen diese Vorgaben vor, wenn in der Gebührenordnung, wie in einer früheren Fassung der GOVet, eine Bestimmung anwendbar ist, die lediglich vorschreibt, dass eine kostendeckende Gebühr erhoben wird. Die Gebührenlast sei dann nicht annähernd berechenbar. Es fehle zudem an einem Bezugspunkt für die Verteilung der Kosten, wie etwa die Anknüpfung an Schlachtgewicht, Tierkategorie oder Schlachtzahl, also einem ausreichenden Verteilungsmaßstab.
Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat im Urteil vom 20. November 2014 (a.a.O., Rn. 80) die Auffassung vertreten, dass auch die GOVet in der ab dem 1. Februar 2014 geltenden Fassung, in der je Rind ein Gebührenrahmen von 5,00 bis 30,00 € und bei Jungrindern von 2,00 bis 30,00 € vorgesehen war, nicht hinreichend bestimmt war. Der Umfang der Gebührenlast sei danach für Großschlachtereien weiterhin nicht hinreichend abschätzbar. Es fehle zudem ein Verteilungsmaßstab. Es bleibe der Behörde überlassen, ob die Gebühren einheitlich auf die Betriebe umgelegt würden oder unterschiedliche Gebührensätze je nach Schlachtzahlen erfolgen sollen.
In der GOVV 2015 ist bei Rindern bzw. Jungrindern eine Staffelung des Gebührenrahmens nach der Zahl der an einem Tag in dem Betrieb geschlachteten Tiere vorgesehen worden. Damit ist nach Auffassung der erkennenden Kammer ein hinreichend klarer Gebührenmaßstab, nämlich die Zahl der Schlachtungen pro Tag, festgelegt worden. Außerdem erfolgt eine Differenzierung nach Tierarten und dem Alter der Tiere.
Die Gebührenrahmen sind zur Überzeugung der Kammer nunmehr auch hinreichend eng gefasst, so dass eine ausreichende Abschätzung der Gebührenlasten insbesondere auch für Großbetriebe, wie den der Klägerin, möglich ist. Zwar sehen diese bei geringeren Schlachtmengen von 1 bis 5 Tieren immer noch die recht weite vom Nds. Oberverwaltungsgericht beanstandete Spanne vor (5 - 30 € für Rinder bzw. 2 - 30 € für Jungrinder). Für die Gebührenbelastung von Großbetrieben sind jedoch die Gebührentatbestände maßgeblich, welche den Fall erfassen, in dem sehr viele Schlachtungen an einem Tag stattfinden. Denn allein bei hohen Schlachtmengen entstehen auch erhebliche Gebühren. Insbesondere die vorgesehenen Rahmen von 5,00 € bis 14,20 € für Rinder bzw. von 2,00 € bis 11,00 € bei Jungtieren im Falle von Schlachtungen von mehr als 119 Tieren pro Tag sind nunmehr hinreichend eng und lassen ausreichend erkennen, mit welchen Gebührenbelastungen Großschlachtbetriebe rechnen müssen (vgl. auch VG Lüneburg, Beschluss vom 12. November 2015 - 6 B 145/15 -; siehe auch BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O., Rn. 13).
b. Die hier maßgeblichen Gebührentatbestände entsprechen auch dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser verlangt, dass eine Gebührenstaffelung nur nach Gesichtspunkten erfolgen darf, die eine Differenzierung sachlich rechtfertigen (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 5 A 1635/12 - juris, Rn. 39).
Die Staffelung nach Schlachtzahlen pro Tag ist danach rechtlich nicht zu beanstanden. Zu Recht unstreitig ist zwischen den Beteiligten, dass die Personalkosten den bestimmenden Faktor bei den Aufwendungen für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung darstellen (vgl. auch VGH Kassel a.a.O., Rn. 35; OVG Saarlouis, Urteil vom 23. Mai 2016 - 2 A 75/15 - juris, Rn. 34). Der Beklagte hat zudem überzeugend, von der Klägerin auch nicht in Abrede gestellt, dargelegt, dass die Zahl der Schlachtungen pro Tag Auswirkungen auf die Höhe der Lohnaufwendungen, welche pro Tier erforderlich sind, hat. Er hat insbesondere ausgeführt, dass die höhere Technisierung und Automatisierung in Großbetrieben zu einem rationelleren Einsatz auch des amtlichen Personals führt. In kleineren Betrieben müssen etwa auch die abschließenden Vorbereitungen für die Fleischuntersuchung durch das amtliche Personal vorgenommen werden. Diesen Synergieeffekten bei Großschlachtereien ist durch die Verschmälerung des Gebührenrahmens bei Erhöhung der Schlachtmengen Rechnung getragen worden.
Die Staffelung in den maßgeblichen Gebührennummern ist auch genügend. Insbesondere bedurfte es keines weiteren gesonderten Gebührenrahmens für Großbetriebe. Nach den Angaben des Beklagten orientieren sich die nach der Staffelung zu berücksichtigenden Schlachtzahlen an den Stufungen in § 8 des Tarifvertrages zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Beschäftigten in der Fleischuntersuchung (TV-Fleischuntersuchung). Danach ist für die Schlachtung von eins bis fünf Tieren pro Tag eine näher festgelegten Stückvergütung mit einem Zuschlag vorgesehen. Bei einer Schlachtmenge von 6 bis 35 Tieren am Tag wird die reguläre Stückvergütung gezahlt, bei 36 bis 64 Schlachtungen 80 %, bei 65 bis 119 Schlachtungen 65 % und bei 120 und mehr Schlachtungen 50 % dieses Betrages. An diesen Prozentwerten orientiert sich grob auch der jeweilige Höchstwert der hier in Rede stehenden Gebührenrahmen in der GOVV 2015.
§ 8 TV-Fleischuntersuchung betrifft allerdings nur die Tätigkeiten außerhalb von Großbetrieben. Für Großbetriebe, zu denen nach § 24 TV-Fleischuntersuchung auch der Betrieb der Klägerin gehört, ist in § 7 TV-Fleischuntersuchung eine Stundenvergütung vorgesehen. Entsprechend sieht auch der TVöD eine Bezahlung nach Arbeitszeit vor.
Nach Auffassung der Kammer bedarf es dennoch keines gesonderten Gebührenrahmens für Großbetriebe. Der Umstand, dass bei solchen Unternehmen der Aufwand pro Tier geringer wird, ist hinreichend dadurch Rechnung getragen worden, dass der Gebührenrahmen im Falle der Schlachtung von mehr als 119 Tieren pro Tag überproportional verschmälert wird. Beträgt der Höchstwert bei bis zu 119 Schlachtungen pro Tag noch 20,90 € (entsprechend etwa 70 % des Maximalwertes bei geringen Schlachtmengen von 30,-- €), sinkt dieser bei höheren Schlachtmengen auf 14,20 € und damit unter 50 % des Maximalwertes bei geringen Schlachtzahlen. Dementsprechend hat das OVG Saarlouis (a.a.O., Rn.33 ff.) eine insoweit der hier zu beurteilenden ähnliche Gebührenstaffel, die ab Schlachtzahlen von 120 Tieren pro Tag keine weitere Differenzierung vornimmt, nicht beanstandet. Es hat insbesondere (a.a.O., Rn. 36) auch keinen Kalkulationsfehler darin gesehen, dass bei Großbetrieben im Sinne des TV-Fleischuntersuchung ausgehend von den tatsächlichen Lohnkosten letztlich eine Umrechnung auf eine Stückvergütung erfolgt ist.
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Kassel vom 17. Dezember 2013 (a.a.O.) steht dieser Einschätzung nicht entgegen. Die dort zu beurteilende Gebührenstaffelung sah eine Differenzierung nach Groß- und Kleinbetrieben nach Maßgabe eines früheren Tarifvertrages (TVAngaöS) vor, berücksichtigte aber nicht, dass der inzwischen geltende TV-Fleischuntersuchung Großbetriebe abweichend bestimmt hat (vgl. a.a.O., Rn. 36 ff.).
c. Die Gebührenstaffel ist auch mit den Vorgaben der Verordnung (EG) 882/04 vereinbar. Nach deren Art. 27 Abs. 4 lit. a dürfen die für die amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten. Deshalb sind Staffelgebühren nur insoweit zulässig, als feststeht, dass die hierfür maßgeblichen Faktoren sich auf die Kosten tatsächlich auswirken (vgl. VGH Kassel, a.a.O., Rn. 34; OVG Lüneburg, Urteil vom 20. November 2014, a.a.O., Rn. 80 jeweils unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 19. März 2009 - C 309/07 -). Ein generelles Verbot von Staffelgebühren lässt sich hieraus dementsprechend nicht ableiten (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 23. August 2012 - 5 B 161/12 - juris, Rn. 19). Aus den bereits oben genannten Gründen bildet die hier in Rede stehende Staffelung die kostenbildenden Faktoren ausreichend ab.
2. Die auf Basis der genannten Nummern des Kostentarifs durchgeführte Gebührenkalkulation des Beklagten ist im Ergebnis ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
a. Die Kammer erkennt zunächst keinen Rechtsfehler darin, dass der Beklagte für den Betrieb der Klägerin nicht entsprechend der vorgesehenen Gebührenstaffel je nach Schlachtzahlen pro Tag unterschiedlich kalkuliert, sondern einen einheitlichen Betrag ermittelt hat. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung überzeugend ausgeführt, dass im Betrieb der Klägerin eine organisatorische Trennung der Schlachtung nach ausgewachsenen Rindern und Jungtieren nicht erfolgt, so dass die insoweit jeweils erforderlichen Aufwendungen nicht gesondert ermittelt werden könnten. Außerdem ist zutreffend darauf hingewiesen worden, dass bei Jungrindern stets mehr als 119 Tiere pro Tag geschlachtet werden und bei den ausgewachsenen Rindern ebenfalls häufig diese Schlachtzahlen erreicht werden. Mithin ist dort an jedem Schlachttag in etwa der gleiche Aufwand je Tier festzustellen, eine Differenzierung nach Schlachtzahlen im Falle des konkreten Betriebes der Klägerin mithin nicht notwendig.
b. Der Beklagte durfte darüber hinaus die von ihm berücksichtigten Querschnitts- und Verwaltungsgemeinkosten des Veterinäramtes sowie die weiteren Sachkosten in seine Gebührenkalkulation einstellen. Nach Art. 27 Abs. 4 der Verordnung (EG) 882/04 sind nur die im Anhang VI angeführten Kosten umlagefähig. Nach den Nrn. 1 und 2 des Anhangs VI zählen hierzu insbesondere die Löhne und Gehälter und sonstigen Kosten des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten. Nach den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2012 (a.a.O., Rn. 19 ff.) und 25. April 2013 (- 3 C 1.12 - Rn. 13 ff.) gehören hierzu auch Ausgaben für die Verwaltung der Kontrollen, sofern sie nicht von dem unmittelbar an der Untersuchung eingesetzten Personal wahrgenommen wird. Denn anderenfalls würde das gemeinschaftsrechtliche Ziel einer kostendeckenden Finanzierung der Untersuchungskosten konterkariert. Es kann keinen Unterschied machen, ob die Tierärzte und Fachassistenten bestimmte Verwaltungsaufgaben selbst wahrnehmen oder diese von anderen Mitarbeitern der Behörde oder auswärtigem Personal übernommen werden. Es genügt mithin, dass ein hinreichender Zusammenhang zwischen den Kosten und den Kontrollen besteht.
Dass nach einer von der Klägerin angeführten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 17. März 2016 (C - 112/15, Rn. 40) Anlage VI zur Verordnung (EG) 882/04 dahingehend auszulegen ist, dass nur Löhne und Gehälter der Personen, die „tatsächlich an der Ausführung der amtlichen Kontrollen“ beteiligt sind, berücksichtigt werden dürfen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die genannte Entscheidung betraf die Kosten der der Einstellung vorgelagerten Ausbildung von Fachassistenten. Diese standen mit der amtlichen Schlachttieruntersuchung mithin in keinem ausreichenden Zusammenhang. Das für die verwaltungsmäßige Abwicklung der Schlachttier- und Fleischuntersuchungen eingesetzte Personal ist dagegen mit den Kontrollen befasst. Der Europäische Gerichtshof hat dementsprechend auch nicht entschieden, dass nur die Kosten des bei der Untersuchung anwesenden Personals berücksichtigt werden dürfen (vgl. auch OVG Saarlouis, a.a.O., Rn. 41).
Soweit die Klägerin in Anlehnung an den Beschluss des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 6. Juli 2005 (- 11 ME 19/05 - S. 14 f.) anführt, dass es nicht gerechtfertigt sei, 15 % der Lohnkosten als Verwaltungsgemeinkosten zu berücksichtigen, weil das bei den Schlachttierkontrollen eingesetzte Personal in von ihr zur Verfügung gestellten Räumlichkeiten untergebracht sei, hat der Beklagte dem bei der Gebührenkalkulation Rechnung getragen. Wie sich aus dieser ergibt, sind für diese auswärtig tätigen Untersuchungspersonen nämlich lediglich 3 % der Personalkosten angesetzt worden. Der übliche Anteil von 15 % ist lediglich für die in den Räumlichkeiten des Veterinäramtes des Beklagten beschäftigten Personen berücksichtigt worden.
c. Die Berücksichtigung der einkalkulierten Laborkosten für die Rückstandsuntersuchungen in Höhe von 0,60 € je Jungrind/Kalb und von 0,52 € je Rind ist zwar rechtswidrig. Die insoweit im Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2016 angesetzten Gebühren in Höhe von 6.618,24 € rechtfertigen sich aber aus anderen Gründen.
Für diese Laborkosten sind - wie der Beklagte selbst anführt - in Abschnitt XIX. Nrn. 3.5.2.1.5 und 11 des Kostentarifs zur GOVV 2015 gesonderte Gebührentatbestände vorgesehen. Dementsprechend ist in der Anmerkung zum Abschnitt VI. Nrn 3.1.2 bis 3.1.3 des Kostentarifs zur GOVV 2015 ausgeführt, dass die Kosten für weitere Laboruntersuchungen zusätzlich nach Abschnitt XIX erhoben werden. Der Beklagte hat aber hiervon abweichend nicht die tatsächlichen Kosten des Erhebungszeitraums (Januar 2016) zu Grunde gelegt, sondern stattdessen die im Jahre 2015 entstanden Kosten (433 Rückstandsproben bei Jungrindern/Kälbern, 73 bei Rindern, sowie insgesamt 1916 Hemmstofftests) in die Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung anteilig einkalkuliert. Damit ist aber - wie die Klägerin insoweit zutreffend vorträgt - gegen den Grundsatz der Periodengerechtigkeit der Abgabenerhebung verstoßen worden.
Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, weil eine solche zusätzliche Gebührenerhebung unzulässig wäre. Maßgeblich ist insoweit nämlich die Bestimmung des Art. 27 Abs. 7 der Verordnung (EG) 882/04, welche vorsieht, dass die verschiedenen gleichzeitig durchgeführten amtlichen Futtermittel- und Lebensmittelkontrollen in ein und demselben Betrieb als einzige Maßnahme betrachtet werden sollen und hierfür nur eine einzige Gebühr erhoben werden darf. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 20. Juli 2015 a.a.O., Rn. 5) unter Bezugnahme auf ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19. März 2009 (- C 270/07 - juris, Rn. 36 f.) entschieden, dass auch Gesamtgebühren erhoben werden dürfen, die sich aus mehreren Teilgebühren zusammensetzen, sofern sich die Kontrolltätigkeiten - wie hier - nicht überschneiden. Mithin hätte der Beklagte die Kosten der Rückstandsuntersuchungen neben der Gebühr für die Schlachttier- und Fleischkontrolle gesondert erheben müssen.
Der angegriffene Bescheid ist dennoch in dem genannten Umfang (6.618,24 €) nicht aufzuheben, weil im Januar 2016 in Bezug auf den Betrieb der Klägerin tatsächlich höhere Laborkosten entstanden sind. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 14. September 2016 mitgeteilt, dass im Januar 2016 für 170 histologische Untersuchungen, 39 Rückstandsuntersuchungen bei Jungrindern und 6 bei Rindern entsprechend der o.g. Gebührentatbestände im XIX. Abschnitt des Gebührentarifs zur GOVV 2015 Kosten in Höhe von 7.381,47 € entstanden sind. Zweifel an der Richtigkeit dieser Angaben sind nicht ersichtlich.
Eine solche Änderung der Begründung des Bescheides ist zulässig. Bei gebundenen Entscheidungen ist die Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Normen und Tatsachen, die einen Bescheid tragen können, möglich, solange dies nicht zu einer Wesensänderung führt oder der Betroffene in seiner Rechtsverteidigung unzumutbar beeinträchtigt würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1998 - 9 C 53.97 - NVwZ 1999, 302, juris, Rn. 16; Kopp/Schenke, VwGO, Rn. 64 zu § 113 m.w.N.). Dies ist nicht der Fall, wenn statt auf Basis der Vorjahreswerte kalkulierter Kosten für die Rückstandsuntersuchungen nunmehr die tatsächlichen Kosten dieser Untersuchungen in dem den Bescheid betreffenden Erhebungszeitraum zu Grunde gelegt werden. Es handelt sich nämlich um gleichartige Aufwendungen. Die für deren Erhebung maßgeblichen Rechtsgrundlagen im Abschnitt XIX des Kostentarifs zur GOVV 2015 sind in dem Bescheid des Beklagten zudem auch angeführt. Da die Gebühren für Untersuchungen im Januar 2016 erhoben werden, liegt es zudem sogar nahe, dass auch gerade Probenahmen dieses Zeitraums Gegenstand des Bescheides sind. Schließlich spricht auch Art. 27 Abs. 7 der Verordnung (EG) für eine entsprechende Aufrechterhaltung, weil eine gesonderte Gebührennacherhebung danach nicht zulässig sein dürfte und deshalb anderenfalls das unionsrechtliche Ziel einer ausreichenden Kostendeckung (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 a.a.O., Rn. 5) nicht erreicht werden könnte. Da die Kosten der tatsächlich im Januar 2016 durchgeführten Rückstandsuntersuchungen rechtzeitig vor der mündlichen Verhandlung mitgeteilt worden sind, ist auch die Rechtsverteidigung der Klägerin nicht unzumutbar erschwert.
Die Erhebung der Gebühren für die Laboruntersuchungen lässt auch sonst keine Rechtsfehler erkennen. Diese ist unionsrechtlich nach der Anlage VI Nr. 3 der Verordnung (EG) zulässig.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 20. November 2014 a.a.O., Rn. 85; Beschluss vom 14. Juli 2011 - 13 LA 24/11 - juris, Rn. 6) ist der Beklagte zuständiger Gebührengläubiger, weil das LAVES durch die Labortätigkeiten lediglich Hilfs- und Unterstützungsleistungen erbringt. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung insoweit auch ausgeführt, dass dem Beklagten die Ergebnisse der Proben mitgeteilt und er bei positiven Feststellungen als zuständige Veterinärbehörde tätig wird. Dem entspricht zudem das von der Klägerin angeführte Handbuch für die Durchführung des Nationalen Rückstandskontrollplans in Niedersachsen (S. 6), wonach die Vollzugaufgaben in die Zuständigkeit der kommunalen Lebensmittelüberwachungsbehörden fallen. Die angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Schleswig (Urteil vom 30. September 2014 - 1 A 112/09 -) vermag eine andere Beurteilung schon deshalb nicht zu rechtfertigen, weil sie sich auf das schleswig-holsteinische Landesrecht bezieht.
Soweit die Klägerin auf Abschnitt VI. Nr. 4 des Kostentarifs zur GOVV 2015 verweist, steht diese Vorschrift der Erhebung der Laborkosten nicht entgegen. Nach der Bestimmung ist die Erhebung von Gebühren für die Rückstandsüberwachung nur möglich, wenn nicht - wie hier - bereits eine Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhoben wird. Diese Regelung bezieht sich jedoch ersichtlich nur auf die Rückstandsüberwachung durch das Personal des Beklagten (etwa die Entnahme der Proben), nicht jedoch auf die dadurch entstandenen Laborkosten, die - wie bereits ausgeführt - nach der Anmerkung zu Abschnitt VI. Nrn. 3.1.2 oder 3 des Kostentarifs zur GOVV 2015 gerade zusätzlich nach dem XIX. Abschnitt erhoben werden sollen.
Die Entscheidungen über die Kosten und die vorläufige Vollstreckbarkeit folgen aus den §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung war gem. §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage, ob die hier maßgeblichen Gebührenregelungen in der GOVV 2015 mit höherrangigem Recht vereinbar sind, grundsätzliche Bedeutung hat.
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE160003016&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO
§§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 Satz 1 GOVV
§ 1 der Gebührenordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 215
NVwZ 1999, 302
13 LC 114/08
3 C 7.12
13 LB 54/12
5 A 1635/12
11 ME 19/05
7 A 6282/13
3 C 20.11
3 B 51.14
6 B 145/15
2 A 75/15
5 B 161/12
3 C 1.12
9 C 53.97
13 LA 24/11
1 A 112/09