Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-27, Aktenzeichen 9 A 115/15
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2016:0927.9A115.15.0A

Tenor:
Der Bescheid vom 22.10.2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31.03.2015 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Schulkostenbeiträgen anteilig für das Jahr 2012.
Die Klägerin ist Trägerin einer Jugendhilfeeinrichtung, in der sich unter anderem auch eine betreute Wohnform für Schwangere, Mütter und Kinder befindet. Seit dem 07.02.2008 lebte dort X, geboren am X, zusammen mit seiner Mutter und Schwester. Der Zuzug dorthin erfolgte aus der X-Stadt, welche der zuständige Jugendhilfeträger für X ist.
Der Beklagte ist der Schulträger der Schule X in X, einem Förderzentrum mit dem Schwerpunkt Geistige Entwicklung. Zugleich war er Amtsvormund von X. Ab dem Schuljahr 2012/2013 besuchte X die Schule X.
Mit Schreiben vom 22.10.2012 machte der Beklagte gegenüber der Klägerin einen Schulkostenbeitrag in Höhe von 2.881,67 € anteilig für die Monate August bis Dezember 2012 für den Schüler X geltend. Gestützt wurde der Anspruch auf § 111 Abs. 2 SchulG, wonach der Anspruch des Schulträgers auf Zahlung eines Schulkostenbeitrages im Falle einer Unterbringung in einem Heim auf Kosten eines Sozialleistungsträgers von außerhalb des Landes gegenüber dem Träger der Einrichtung bestehe. Es erfolgte ein Hinweis, dass dieses Schreiben bei dem zuständigen Leistungsträger/Jugendamt eingereicht werden könne und die Möglichkeit bestehe, den Betrag erstattet zu bekommen. Das Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
Mit einem Schreiben vom selben Tag erläuterte der Beklagte der Klägerin gegenüber, dass es noch an einer Handreichung des Ministeriums für die ab dem 01.01.2012 auf Basis der tatsächlichen Aufwendungen des vorvergangenen Jahres zu berechnenden Schulkostenbeiträge fehle und diese deshalb als Abschlagszahlungen gekennzeichnet seien.
Die Klägerin legte wegen der fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung in dem Schreiben vom 22.10.2012 am 19.02.2013 „vorsorglich Widerspruch“ ein und begründete diesen im Wesentlichen damit, dass die Voraussetzungen des § 111 Abs. 2 Satz 2 SchulG nicht gegeben seien. Die von der Klägerin betreute Wohnform sei kein Heim im Sinne der Norm. Es handele sich vielmehr um eine betreute Wohnform nach § 19 SGB VIII, welche ein Angebot zur „Förderung der Erziehung in der Familie“ darstelle.
Mit Schreiben vom 07.03.2014 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass der Schulkostenbeitrag 2012 nunmehr ermittelt worden sei und mit dieser Korrekturrechnung 2012 gleichzeitig die Abrechnung 2013 vorgenommen werde. Für das Jahr 2012 ergebe sich ein Schulkostenbeitrag in Höhe von 2.455,88 € und für das Schuljahr 2013 ein Schulkostenbeitrag in Höhe von 6.672,35 €.
Am 31.03.2015 erließ der Beklagte einen zurückweisenden Widerspruchsbescheid. Dieser ging dem Klägervertreter am 13.04.2015 zu. In der Begründung wurde dazu Stellung genommen, weshalb es sich bei der Einrichtung der Klägerin um ein Heim im schulrechtlichen Sinne handele und es deshalb unter die Haftungsnorm des § 111 Abs. 2 Satz 2 SchulG falle. Dieser sei vom sozialrechtlichen Heimbegriff zu unterscheiden. Dies ergebe sich auch aus bereits hierzu ergangener Rechtsprechung zu den inhaltsgleichen Vorgängernormen.
Die Klägerin hat am 11.05.2015 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihre Argumente aus dem Widerspruchsverfahren vertieft.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 22.10.2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31.03.2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung vertieft er ebenfalls seine Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Nach seiner Auffassung handele es sich bei dem Anforderungsschreiben vom 22.10.2012 um einen Verwaltungsakt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Sie ist insbesondere als Anfechtungsklage statthaft, denn die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, § 42 Abs. 2 1. Alt. VwGO. Das ohne Rechtsmittelbelehrung versehene Schreiben vom 22.10.2012, mit dem der Beklagte gegenüber der Klägerin einen Schulkostenbeitrag für den Schüler X geltend machte, stellte zwar zunächst keinen Verwaltungsakt dar, sondern vielmehr ein formloses Anforderungsschreiben.
Nach der Rechtsprechung zu Schulkostenbeiträgen in Schleswig-Holstein hat deren Anforderung gegenüber einem (privaten) Heim keine Verwaltungsaktsqualität, weshalb in den dort entschiedenen Fällen ohne nähere Problematisierung immer die Leistungsklage des Schulträgers gegen den erstattungspflichtigen Heimträger nach Zahlungsverweigerung als statthafte Klageart zu Grunde lag (vgl. BVerwG, U. v. 20.04.1990 - 7 C 34/89 -; OVG Schleswig, U. v. 16.07.1992 - 3 L 366/91 -; U. v. 05.11.1992 - 3 L 24/92 -, jeweils zitiert nach juris; OVG Lüneburg, U. v. 30.10.1986 - 13 A 110/85 -, SchlHA 1988, 97). Das OVG Schleswig hat in seiner Entscheidung vom 16.07.1992 ausgeführt (Rn. 26):
„Eine Unterbrechung der Verjährung durch Verwaltungsakt i.S.v. § 120 a Abs. 1 Satz 1 LVwG liegt nicht vor, da die schriftlichen Anforderungen des Klägers nicht als Verwaltungsakte zu bewerten sind. Nachdem der Beklagte - vorsorglich - gegen die Anforderungen "Widerspruch" eingelegt hatte, hat der Kläger ausdrücklich klargestellt, daß die Forderungen von ihm nur "im Wege der Leistungsklage geltend gemacht werden" könnten. Spätestens hierdurch wird deutlich, daß der Kläger einen Verwaltungsakt nicht erlassen wollte, was im übrigen auch in Einklang mit der Rechtsprechung des OVG Lüneburg steht, wonach es hierfür an einer Rechtsgrundlage fehlt (vgl. Urteil vom 30.10.1986 - 13 OVG A 110/85 -).
Da es sich bei § 111 Abs. 1 Satz 2 SchulG um einen Unterfall der Schulkostenbeitragsansprüche nach § 111 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 SchulG (bzw. nach § 66 bzw. 76 SchulG a. F. um eine „Ausfallhaftung“) handelt (vgl. LT-Drs. 16/1000, S. 221) und dieser nicht zwischen öffentlichen und privaten Einrichtungen unterscheidet, ist diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall übertragbar.
Der Beklagte hat sich hier - anders als in der Entscheidung des OVG Schleswig vom 16.07.1992 - jedoch nicht klarstellend auf die von ihm zu erhebende Leistungsklage berufen - da nach Aussage der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung bereits das Anforderungsschreiben vom 22.10.2012 ein Verwaltungsakt sein sollte -, sondern formell einen Verwaltungsakt in die Welt gesetzt, indem er über die argumentative Zahlungsverweigerung der Klägerin mit Schreiben vom 12.02.2013 und dem darin enthaltenen „vorsorglichen Widerspruch“ förmlich einen Widerspruchsbescheid hinsichtlich „des Bescheides vom 22.10.20012“ mit Rechtsbehelfsbelehrung erlassen hat. Es handelt sich um einen sog. formellen Verwaltungsakt, der dann vorliegt, wenn eine Verwaltungsmaßnahme von einer Behörde in der Form und mit dem Willen, einen Verwaltungsakt zu erlassen, getroffen wird, obwohl eine Regelung in dieser Form nicht ergehen durfte. Es bedarf daher immer eines äußeren Anknüpfungspunktes. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass eine Maßnahme, die zunächst kein Verwaltungsakt darstellt, durch den Erlass eines Widerspruchsbescheides zu einem Verwaltungsakt werden kann (vgl. Schwarz, in: Nomos, Handkommentar Verwaltungsrecht, 4. Aufl., § 35 VwVfG, Rn. 62 m. w. N.). Ungeachtet der umstrittenen Frage, ob der (nur) formelle Verwaltungsakt auch ein (materieller) Verwaltungsakt nach § 106 LVwG (§ 35 VwVfG) ist, muss für den Betroffenen - das Postulat aus Art. 19 Abs. 4 GG verwirklichend - auch ein entsprechender Rechtsschutz gegen den der Behörde zurechenbaren Rechtsschein eines formellen Verwaltungsaktes eröffnet sein. Gerade bei einer Divergenz zwischen Form und Inhalt staatlichen Handelns darf der Bürger nicht mit der Unsicherheit des jeweils zutreffenden Rechtsweges belastet werden (vgl. Schwarz, a.a.O., Rn. 6).
Damit ist statthafte Klageart vorliegend die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO, denn nur auf diesem Wege kann der (belastende) Zahlungsbescheid „kassiert“ werden, um dessen gesetzten Rechtsschein - im Falle seiner Bestandskraft - als Vollstreckungstitel oder Grundlage anderer belastender Maßnahmen zu beseitigen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG, § 35, Rn. 6, 16).
Dementsprechend steht der Klägerin auch eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zur Seite, da sie Adressatin eines belastenden Verwaltungsaktes ist und damit die Möglichkeit eines Eingriffs in ihre allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG bereits deshalb besteht, wenn der Beklagte ohne eine entsprechende Verwaltungsakts-Befugnis (VA-Befugnis) ihr gegenüber einen solchen erlassen hat. Im Übrigen beruft sie sich auf eine Möglichkeit der Rechtsverletzung aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 11 GG.
Von der Rechtsnatur des Verwaltungshandelns des Beklagten (formeller Verwaltungsakt) muss strikt die (materielle) Rechtmäßigkeit dieser hoheitlichen Handlungsform getrennt werden.
Dies ist eine Frage der Begründetheit der Klage, die vorliegend zu bejahen ist. Denn der Beklagte handelte in Ermangelung einer entsprechenden Ermächtigungsnorm zur Verwendung der Handlungsform „Verwaltungsakt“ ohne VA-Befugnis. Dadurch ist der Bescheid vom 22.10.2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31.03.2015 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Der Erlass eines Verwaltungsaktes bedarf einer doppelten Ermächtigung: zum einen muss für die getroffene Regelung eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage bestehen, was in jedem Fall eine Frage des einschlägigen materiellen Rechts ist; zum anderen muss die Behörde grundsätzlich aber auch in der Rechtsform des Verwaltungsaktes handeln dürfen. Dabei ist die Ermächtigung zur Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt in der Regel der fachgesetzlichen Bestimmungen - gegebenenfalls auch durch Auslegung - zu entnehmen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rn. 26; Schwarz, a.a.O., Rn. 16 f.).
Wie bereits oben dargestellt, entspricht es der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des OVG Schleswig und des OVG Lüneburg zu Schulkostenbeiträgen in Schleswig-Holstein, dass deren Anforderung gegenüber einem (privaten) Heim keine Verwaltungsaktsqualität hat. § 111 Abs. 2 Satz 2 SchulG - vergleichbar mit den den Entscheidungen zugrunde liegenden Vorgängernormen § 66 und 76 SchulG a. F. - stellt keine solche Rechtsgrundlage dar, da es sich nicht um eine Abgabe, d.h. eine von der berechtigten Körperschaft durch Hoheitsakt festgesetzte Geldleistung handelt, sondern um eine auf gesetzlicher Grundlage beruhende Ausgleichsforderung, die durch Leistungsklage geltend zu machen ist (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 30.10.1986 , a.a.O., m. w. N.), mithin bereits materiell kein Verwaltungsakt sein kann.
Auch über den Weg der Auslegung findet sich im SchulG selbst keine VA-Befugnis. Zu beachten ist, dass die Definition des Verwaltungsaktes in § 106 LVwG (§ 35 VwVfG) selbst keine solche Ermächtigung darstellt, sondern diese vielmehr voraussetzt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rn. 26; Schwarz, a.a.O., Rn. 8, 16).
Die gesamte Normstruktur des § 111 SchulG (ebenfalls § 66 und § 76 SchulG a.F.) ist sehr allgemein gehalten und verwendet keinerlei Begrifflichkeiten, die auf eine VA-Befugnis hinweisen, wie zum Beispiel „Festsetzung“ oder „Erhebung“. Vielmehr werden darin allgemeine Zahlungspflichten normiert, ohne näher festzulegen, auf welche Art und Weise diese geltend gemacht werden können/müssen. Aus dem Umstand, dass der Grundfall des Erstattungsanspruchs des § 111 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 SchulG in dem Verhältnis Schulträger und Wohnsitzgemeinde stattfindet und zwischen diesen ein Gleichordnungsverhältnis besteht, können die materiellen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes gemäß der Definition in § 106 LVwG (35 VwVfG) nicht erfüllt werden, so dass daraus die Schlussfolgerung gerechtfertigt ist, dass die Handlungsform des Verwaltungsaktes im Bereich der Schulkostenbeiträge nicht vorgesehen ist. Zudem wird in § 111 Abs. 7 SchulG hinsichtlich der Verjährung auf die Bestimmungen des BGB verwiesen, was auf eine Nähe zu einem zivilrechtlichen Zahlungsanspruch hinweist und nicht auf einen per Verwaltungszwang aufgrund öffentlich-rechtlichen Titels „VA“ durchsetzbaren Anspruch. Allein dadurch, dass es sich um einen öffentlich-rechtlichen Forderungsanspruch handelt, wird nicht die Handlungsform „Verwaltungsakt“ begründet, sie ist diesem nicht immanent. Das SchulG verweist auch nicht allgemein (ergänzend) auf die Verfahrens- oder Vollstreckungsvorschriften des Landesverwaltungsgesetzes in entsprechender Anwendung, so dass auch hieraus kein Rückschluss auf die möglicherweise zulässige Handlungsform „Verwaltungsakt“ gezogen werden kann.
Vielmehr sieht das SchulG an anderer Stelle ausdrücklich die Handlungsform des Verwaltungsaktes bereichsspezifisch vor, so nämlich zum Beispiel in §§ 123, 124 SchulG (Bewilligung von Zuschüssen an Ersatzschulen) oder § 141 SchulG (Widersprüche gegen Verwaltungsakte über Leistungsentscheidungen oder Ordnungsmaßnahmen). Diese positive Normierung in anderen Bereichen bestätigt, dass beim Schullastenausgleich diese Handlungsform vom Gesetzgeber gerade nicht vorgesehen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 123, 124 SchulG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 19 SGB VIII
§ 35 VwVfG
§ 106 LVwG
§ 111 SchulG
§ 76 SchulG
§ 141 SchulG
§ 167 VwGO
§ 111 Abs. 2 SchulG
§ 111 Abs. 2 Satz 2 SchulG
§ 42 Abs. 2 1. Alt. VwGO
§ 120 a Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 111 Abs. 1 Satz 2 SchulG
§ 111 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 SchulG
§ 66 bzw. 76 SchulG
§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 66 und 76 SchulG
§ 111 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 SchulG
§ 111 Abs. 7 SchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 11 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 34/89
3 L 366/91
3 L 24/92
13 A 110/85
13 OVG A 110/85