Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2022-07-12, Aktenzeichen 7 LB 12/21

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 1. Kammer - vom 27. August 2018 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erstattung von Kosten für Baumaßnahmen an einem Hauptdeich.
Der Kläger ist ein in der Anlage zu § 7 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsisches Deichgesetz (NDG) aufgeführter Wasser- und Bodenverband (Deichverband). Zu seinen satzungsmäßigen Aufgaben gehören der Deichbau und die Deichunterhaltung in seinem Verbandsgebiet. Die 142 km lange Deichstrecke des Hauptdeichs des Klägers beginnt - in West-/Ost-Richtung - in F. und verläuft von dort entlang des G., der H. und der I. bis zum J. und weiter bis B-Stadt.
In dem vom Beklagten herausgegebenen Generalplan Küstenschutz Niedersachsen/Bremen - Festland - von März 2007 wurden Bedarfe für den Ausbau und die Verstärkung der Hauptdeiche mit dem Ziel einer Verbesserung des Küstenschutzes der Länder Niedersachsen und Bremen beschrieben. Unter Ziffer 8.2 (Maßnahmen in den Verbandsgebieten - Niedersachsen) hieß es zur Deichstrecke des Klägers, dass der Hauptdeich in größeren Abschnitten - insbesondere im südlichen G. von F. bis K., im Bereich L. bis M. sowie im Bereich A-Stadt - nicht bestickgemäß hergestellt sei. Am östlichen G. von N. bis K. sei die Standsicherheit nicht gegeben. Dies gelte auch für Schutzmauern und in bereits verstärkten Deichabschnitten, die aufgrund starker Setzungen nachzuerhöhen seien. Es wurden erforderliche Baumaßnahmen bezeichnet, unter anderem eine Erhöhung und Verstärkung des Hauptdeichs zwischen F. und K.. Bereits zuvor hatte die Betriebsstelle A-Stadt-B-Stadt des Beklagten in einer Fortschreibung des Küstenschutzprogramms 2005 - 2010 (Stand: 15.11.2005) für das Verbandsgebiet des Klägers (vgl. Nr. 10.7 der Anlage 1 des Programms) unter anderem eine Deicherhöhung und -verstärkung von O. bis Spundwand P. (km 340,2 - km 341,7) als zu förderndes Projekt gelistet.
Im Zuge dessen wurde - neben weiteren Maßnahmen - die Errichtung einer Binnenspundwand auf einer rund sieben Kilometer langen Strecke des Hauptdeiches projektiert, wobei mehrere Bauabschnitte gebildet wurden. Bauarbeiten an dem ersten und zweiten Bauabschnitt wurden in den Jahren 2007 und 2008 durchgeführt. Als dritter Bauabschnitt (3. BA) wurde die Strecke des Hauptdeichs von Deich-km 16+345 bis Deich-km 19+330 bezeichnet. Für diesen erstellte das vom Kläger beauftragte Planungsbüro Q. unter dem 27. Juni 2008 einen Bauentwurf (Deichertüchtigung auf ca. 3.000 m Länge im Raum P. - O., Binnenspundwand ca. Deich-km 19+330 bis 16+345). Darin hieß es, dass Untersuchungen in den Jahren 2006 bis 2008 gezeigt hätten, dass der vorhandene Deich am östlichen G. zwischen N. R. und K. nicht standsicher sei. Zusätzlich zur fehlenden Standsicherheit existiere in dem Abschnitt südlich des „S. Moores“ bei P. zwischen Deich-km 19+330 und Deich-km 16+345 teilweise ein Unterbestick von bis zu ca. 0,45 m. Es bestehe deshalb Handlungsbedarf nach § 5 Abs. 1 und 2 NDG. Zur Sicherung des Hauptdeiches seien Sofortmaßnahmen erforderlich. Als Teil 1 der Sofortmaßnahmen seien bereits Horizontaldränagen zur Entwässerung des Deichkerns eingebaut worden. Als Teil 2 der Sofortmaßnahmen sei zur weiteren Sicherung der binnenseitigen Böschung eine Binnenspundwand zur konstruktiven Verdübelung der kritischen Gleitfugen entlang des Deichfußes einzubringen. Für diese Maßnahme bestehe ein dringender Handlungsbedarf. Weitere erforderliche Maßnahmen im Zusammenhang mit einer Deicherhöhung wegen eines Unterbesticks seien in einem zukünftigen weiteren Bauentwurf der Hauptdeichmaßnahmen darzulegen.
Mit Schreiben vom 7. August 2008 beantragte der Kläger bei dem Beklagten die Zustimmung zu einer freihändigen Vergabe von Bauarbeiten im Abschnitt 3 an eine aus Bauunternehmen bestehende „Arbeitsgemeinschaft Spundwandarbeiten K. 2. BA“ (im Folgenden: U.), die bereits mit der Durchführung von Spundwandarbeiten auf einer Strecke von rund 1.000 m im Anschluss an die Probestrecke bis zum S. Moor beauftragt worden war. Mit Schreiben vom 19. August 2008 stimmte der Beklagte der Vergabe (mit hier nicht zu vertiefenden Maßgaben) zu und äußerte sich zur weiteren Finanzierung des dritten Abschnitts.
Mit Schreiben vom 28. August 2008 beantragte der Kläger bei dem Beklagten die Gewährung einer Zuwendung aus Fördermitteln der Wasserwirtschaft und der Europäischen Union im Rahmen von PROFIL im Rahmen des Gesamtvorhabens „Erhöhung und Verstärkung des Hauptdeiches von O. bis K. (östlicher G.)“ für das geplante Einzelvorhaben „Deichertüchtigung auf ca. 580 m Länge im Raum O. von D-km 16,345 bis D-km 16,925, Liefern und Erbringen von Stahlspundbohlen“. In dem dem Antrag beigefügten Erläuterungsbericht wurde - wie in dem Bauentwurf vom 27. Juni 2008 - ausgeführt, dass der Hauptdeich in dem Abschnitt nicht standsicher und die Herstellung einer Binnenspundwand zur Sicherung des vorhandenen Deiches erforderlich sei.
Mit Bewilligungsbescheid vom 11. September 2008 bewilligte der Beklagte für dieses Projekt eine Leistung des Landes nach § 8 Abs. 1 NDG bis zur Höhe von 1.996.659,34 EUR als Vollfinanzierung. Die Finanzierung sollte zu 42 % aus Mitteln des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zu 58 % aus Landesmitteln erfolgen. Es wurde daraufhin gewiesen, dass der Bescheid gemäß §§ 23, 44 Landeshaushaltsordnung (LHO) und den dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften (VV) in Abstimmung mit dem Niedersächsischen Umweltministerium und dem Niedersächsischen Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz auf Grundlage der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung wasserwirtschaftlicher und abfallwirtschaftlicher Maßnahmen in der jeweils gültigen Fassung ergehe.
Der Kläger erteilte am 30. September 2008 den Auftrag für die Baumaßnahme an die U. im Zuge der freihändigen Vergabe. Die Spundwandarbeiten wurden von Oktober 2008 bis Anfang 2009 durchgeführt. Anlässlich einer Überprüfung von Verwendungsnachweisen stellte der Beklagte fest (vgl. Prüfprotokoll vom 17.08.2010, BA 001 Ordner 2), dass die Binnenspundwand über die 580 m hinaus um weitere etwa 104 m hergestellt worden war. Es stellte sich heraus, dass nach den Antragsunterlagen des Klägers zunächst mit ca. 1.000 Stück Spundbohlen mit einer Systembreite von 0,575 m/St = 580,00 m kalkuliert worden war. Aufgrund von Änderungen bei der Materialbeschaffung wurden tatsächlich eingebaut 964 Stück Spundbohlen mit einer Systembreite von 0,71 m/St = 684,44 m.
Mit Bescheid vom 15. September 2011 widerrief der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 11. September 2008 gegenüber dem Kläger in Höhe eines Teilbetrags von 254.824,91 EUR wegen zweckwidriger Verwendung der Zuwendung, forderte die Rückzahlung eines zuviel geleisteten Betrages von 87.442, 85 EUR (nebst Zinsen) und setzte gemäß Art. 30 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 65/2011 vom 27. Dezember 2011 eine Sanktion in Höhe von 254.824,91 EUR fest. Der Kläger erhob dagegen Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht Oldenburg (Az. 1 A 2458/11). Das Klageverfahren wurde durch gerichtlichen Vergleich beendet. Nach dessen Ziffer 1 trug der Kläger die Rückforderung in Höhe von 87.442,85 EUR. Dabei sollte es ihm vorbehalten und unbenommen bleiben, sich um die Refinanzierung dieses Betrages aus Landes- und/oder GA-Mitteln zu bemühen.
Mit Schreiben vom 28. Januar 2014 beantragte der Kläger, die angefallenen Kosten für die Verstärkung des Hauptdeiches am östlichen G. von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029 in Höhe von 313.633,32 EUR zu erstatten. Der Antrag wurde auf §§ 5, 8 NDG gestützt. Das Erstattungsbegehren beziehe sich auf die angefallenen Baukosten für die sogenannte Mehrlänge der Spundwand von 104,44 m, die nicht Bestandteil der mit Bescheid vom 11. September 2008 bewilligten Zuwendung gewesen sei. Die Arbeiten seien in dem rund sieben Kilometer langen Abschnitt durchgeführt worden, welcher in den Jahren 2007 und 2008 intensiv und umfassend mit dem Beklagten geplant und ausgeführt worden sei. Es habe bereits vor der Bewilligung der ELER-Mittel Einvernehmen mit allen zu befassenden Landesbehörden darüber bestanden, dass der Hauptdeich am östlichen G. dringend zu verstärken sei. Die erforderlichen Baumaßnahmen seien sowohl vom Kläger als auch vom Land Niedersachsen bzw. dem Beklagten prioritär behandelt worden. Die Höhe des Erstattungsbetrages ergebe sich aus der Differenz zwischen den ausweislich des Verwendungsnachweises vom 16. Oktober 2009 angefallenen Baukosten in Höhe von 2.055.377,75 EUR und dem in dem Bescheid vom 15. September 2011 vom Beklagten als Zuwendung akzeptierten Betrag in Höhe von 1.741.744,43 EUR.
Der Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 5. Juni 2015 mit, dass dem Antrag vom 28. Januar 2014 nicht entsprochen werden könne. Eine Förderung des Landes in Höhe des geltend gemachten Erstattungsbetrages sei ausgeschlossen. Der Kläger habe die Arbeiten in dem zusätzlichen, 104 m langen Abschnitt ohne konkrete vorherige Zustimmung der Bewilligungsbehörde in Auftrag gegeben. Es liege ein Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns gemäß Ziffer 1.3 der VV zu § 44 LHO vor. Eine nachträgliche Bewilligung von Haushaltsmitteln für bereits begonnene Maßnahmen sei mit den zuwendungsrechtlichen Regelungen unvereinbar. Es sei hierbei unerheblich, ob es sich um rein national oder EU-kofinanzierte Maßnahmen handele.
Der Kläger hat am 4. Dezember 2015 gegen den „Bescheid vom 5. Juni 2015“ Klage beim Verwaltungsgericht erhoben und geltend gemacht: Bei dem Schreiben vom 5. Juni 2015 handele es sich um einen ablehnenden Bescheid, gegen den mit einer Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsschutz erlangt werden könne. Die Klage sei nicht verfristet, denn der Bescheid enthalte keine Rechtsbehelfsbelehrung. Der Erstattungsanspruch ergebe sich aus § 8 Abs. 1 NDG. Die Verstärkung und Erhöhung des Hauptdeiches in dem in Rede stehenden Abschnitt sei Teil der Mitte der 2000er Jahre von den Beteiligten als dringlich bewerteten Gesamtmaßnahme am Hauptdeich im östlichen G.. Auf der gesamten Strecke von K. bis N. habe der Unterbestick des Hauptdeiches mitunter bis zu 45 cm betragen. Der Beklagte habe den Arbeiten zugestimmt und dabei Aufgaben des Fachministeriums gemäß § 8 Abs. 5 NDG wahrgenommen. Die Zustimmung zur Durchführung und zum Beginn der Arbeiten ergebe sich aus einem Schreiben des Beklagten vom 19. August 2008, in dem die Weiterführung der bereits begonnenen Arbeiten an dem dritten Bauabschnitt gebilligt worden sei. Der in dem Verfahren 1 A 2458/11 geschlossene Vergleich stehe der Geltendmachung des Erstattungsanspruchs nicht entgegen. Vielmehr sei durch den Vergleich nicht geklärt, ob er, der Kläger, die für die Ertüchtigung der „Mehrlänge“ angefallenen Baukosten tragen müsse.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 5. Juni 2015 zu verpflichten, ihm die Kosten für die Verstärkung des Hauptdeiches am östlichen G. von Ende Deich-Kilometer 16+925 bis Deich-Kilometer 17+029,44 einschließlich in Höhe von 313.633,32 EUR zu bewilligen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht: Die Klage sei sowohl unzulässig als auch unbegründet. Der dem Erstattungsbegehren zugrundeliegende Lebenssachverhalt werde von dem Vergleich in dem Rechtsstreit 1 A 2485/11 erfasst. Der Kläger sei daran gehindert, ihn zum Gegenstand eines weiteren Klageverfahrens zu machen. Dem Kläger fehle es auch an einem subjektiven Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, auf das er sich berufen könne. Etwaige Erstattungsansprüche nach § 8 NDG seien gegen das Land zu richten, nicht gegen den Beklagten. Er, der Beklagte, verfüge weder über eigene Mittel, noch könne er selbstständig über eine Fördermittelverteilung entscheiden. Bei dem Bescheid vom 5. Juni 2015 handele es sich im Übrigen nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine Mitteilung ohne Regelungscharakter, die nicht angefochten werden könne. Eine Leistungsklage sei nicht statthaft, weil es ständige Verwaltungspraxis des Beklagten sei, Fördermittel im Hochwasser- und Küstenschutz erst nach Entscheidung über den Antrag durch Zuwendungsbescheid auszuzahlen. Die Arbeiten in dem Abschnitt der „Mehrlänge“ seien ohne vorherige Zustimmung der Bewilligungsbehörde durchgeführt worden, so dass ein Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns vorliege. Davon abgesehen komme eine Förderung bereits durchgeführter Maßnahmen nach Ende des Bewilligungszeitraums, der vorliegend mit Ende des Jahres 2013 abgelaufen sei, nach der Verwaltungspraxis des Beklagten nicht mehr in Betracht.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem im Tenor bezeichneten Urteil abgewiesen. Es hat ausgeführt:
Die Klage sei zulässig. Sie sei als Verpflichtungsklage statthaft. Das Schreiben des Beklagten vom 5. Juni 2015 sei ein ablehnender Verwaltungsakt, denn mit dem Schreiben sei der vom Kläger geltend gemachte Erstattungsanspruch mit Regelungswirkung abgelehnt worden. Die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO sei gegeben. Es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger einen Anspruch auf den Erlass des begehrten Bewilligungsbescheides habe. Da der Bescheid vom 5. Juni 2015 nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen sei, gelte nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Klagefrist von einem Jahr, die der Kläger eingehalten habe. Der Klageerhebung stehe nicht entgegen, dass ein Widerspruchsverfahren nach § 69 VwGO, §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchst. f), Abs. 4 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) nicht durchgeführt worden sei. Der Beklagte habe Letzteres nicht gerügt und führe ein Widerspruchsverfahren auch in anderen zuwendungsrechtlichen Fällen auf dem Gebiet des Deichrechts nicht durch. Der Beklagte habe auch ausgeführt, dem Kläger wiederholt deutlich gemacht zu haben, dass die Bewilligung weiterer Fördermittel nicht in Frage komme. Dies lasse auf ein Festhalten des Beklagten an seiner Meinungsbildung schließen, so dass sich ein Widerspruchsverfahren als sinnlos erweisen würde. Die Klage sei gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 79 Abs. 2 NJG zu Recht gegen den beklagten Landesbetrieb als die Behörde, die den beantragten Verwaltungsakt unterlassen habe, erhoben worden. Der in dem Verfahren 1 A 2458/11 geschlossene Vergleich stehe dem geltend gemachten Erstattungsanspruch nicht derart evident entgegen, dass es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für die Klage fehle.
Die Klage sei allerdings unbegründet, weil der Kläger keinen Anspruch auf die Bewilligung der geltend gemachten Erstattungskosten habe. Dies folge zwar nicht bereits aus dem geschlossenen Vergleich in dem Klageverfahren 1 A 2458/11. Denn Gegenstand des Vergleichs sei nicht die Überprüfung der Förderfähigkeit der Spundwandarbeiten in den hier streitigen, rund 104 m langen Deichabschnitt gewesen. Die Klage habe aber deshalb keinen Erfolg, weil die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 NDG nicht gegeben seien. Die vorgenommenen Spundwandarbeiten dienten nicht der Herstellung bzw. Wiederherstellung der festgesetzten Abmessungen des Deiches im Sinne dieser Vorschrift. Insoweit sei nicht maßgeblich, dass sie Teil des Gesamtvorhabens der Deicherhöhung und -verstärkung im Bereich des östlichen G. seien. Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass die Arbeiten dem Bauentwurf der Firma Q. entsprächen und demgemäß ausschließlich der Herstellung der Standsicherheit des Deiches durch die Einbringung einer Binnenspundwand dienten. Es habe die als besonders dringlich erachtete Sicherung der binnenseitigen Böschung des vorliegenden Abschnitts erfolgen sollen. Maßnahmen der Deicherhöhung zur Herstellung der notwendigen Bestickhöhen, wie die Ausbildung einer Binnenberme und die Erhöhung des Deiches selbst, hätten nach dem Bauentwurf erst in Zukunft durchgeführt werden sollen. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 NDG sei einer erweiternden Auslegung dahingehend, dass alle weiteren Baumaßnahmen auf einer nach § 5 Abs. 2 NDG zu ertüchtigenden Deichstrecke erfasst werden, nicht zugänglich. Dem stehe auch die Regelung in § 8 Abs. 3 NDG über die Gewährung von Zuwendungen zu den übrigen Deicherhaltungskosten entgegen. Auf das Erfordernis der vorherigen Zustimmung zur Verstärkung und Erhöhung des Deiches im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG komme es danach nicht an. Der Kläger habe des Weiteren keinen Anspruch auf die Gewährung von Zuwendungen nach § 8 Abs. 3 NDG. Zwar könne nach Maßgabe des § 88 VwGO davon ausgegangen werden, dass sich das Begehren des Klägers auch auf einen derartigen Zuwendungsanspruch erstrecke. Mit Blick auf einen Zuwendungsanspruch sei aber zu berücksichtigen, dass das Land Niedersachsen sich in rechtlich nicht zu beanstandender Weise dazu entschlossen habe, seine Aufgaben zur Kostenbeteiligung nach § 8 NDG grundsätzlich durch die Gewährung von Leistungen per Bewilligungsbescheid zu erfüllen und dabei die Vorschriften der LHO und der VV zu § 44 LHO auf das Bewilligungsverfahren anzuwenden sowie die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) und die Baufachlichen Nebenbestimmungen (NBest-BauL) regelmäßig zum Bestandteil der Bewilligungsbescheide zu machen. Die Voraussetzungen für eine Förderung seien hier nicht gegeben. Zwar könne der Beklagte sich nicht auf einen vorzeitigen Vorhabenbeginn und damit einen Verstoß gegen Ziffer 1.3 der VV zu § 44 LHO berufen. Insoweit müsse der Beklagte sich die Erklärungen in seinem Schreiben vom 19. August 2008 entgegenhalten lassen. In diesem habe der Beklagte dem Kläger gegenüber eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er sämtliche Abschnitte der Gesamtmaßnahme der Erhöhung und Verstärkung des Hauptdeiches von der N. R. bis K. - Teil 2 der Sofortmaßnahme zur Sicherung des Hauptdeiches - als bereits laufende Maßnahme betrachtet habe und dass er dem Kläger eine Durchführung des noch nicht geförderten dritten Bauabschnitts auch ohne Genehmigung des vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht entgegenhalten werde. Die Ablehnung der Bewilligung einer weiteren Zuwendung für den Kläger sei dennoch weder unsachlich noch willkürlich. Die Verwaltungspraxis des Beklagten, derzufolge die Gewährung einer Förderung nach Abschluss des Bewilligungszeitraums des (Gesamt-)Vorhabens nicht mehr möglich sei, sei nicht zu beanstanden. Der Kläger habe den Bewilligungsantrag hier erst im Januar 2014 und damit nach Beendigung des Bewilligungszeitraums gestellt. Der Bewilligungszeitraum für das gesamte Vorhaben habe mit dem 31. Dezember 2013 geendet. Ein Hinausschieben des Bewilligungszeitraums sei nach Abschluss der Gesamtmaßnahme nicht angezeigt, im Übrigen sei die konkret zu fördernde (Teil-)Maßnahme des Einbringens der Spundwand auf der ca. 104 m langen „Mehrlänge“ bereits im Jahr 2009 und daher erhebliche Zeit vor der Antragstellung im Januar 2014 durchgeführt und beendet worden. Ein Erstattungsanspruch nach den Grundsätzen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA) komme mit Blick auf die Aufgabenzuweisungen im Niedersächsischen Deichgesetz nicht in Betracht. Wegen darüber hinausgehender Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für die Deicherhaltung erweise sich die Klage bereits als unzulässig, weil sie nicht gegen den Beklagten als Behörde, sondern gegen das Land Niedersachsen als Rechtsträger zu richten gewesen wären.
Auf den Antrag des Klägers hat der vormals für das Deichrecht zuständige 13. Senat des erkennenden Gerichts mit Beschluss vom 22. September 2020 (13 LA 467/18) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung der Berufung hält der Kläger an seinem bisherigen Vortrag fest. Die streitige Baumaßnahme sei Teil eines Vorhabens zur Ertüchtigung einer ca. sieben Kilometer langen Deichstrecke am östlichen G.. Das Projekt sei Anfang/Mitte der 2000er Jahre geplant und ausgeführt worden, wobei er, der Kläger, die Betriebsstelle A-Stadt des Beklagten mit der Planung und Projektleitung beauftragt habe. Das Vorhaben sei in mehrere Bauabschnitte unterteilt worden. Im Zuge der Planung habe sich herausgestellt, dass die Standsicherheit des Hauptdeiches in diesem Bereich erheblich gefährdet sei, so dass Sofortmaßnahmen in der Gestalt einer Horizontalentwässerung des Deiches (1. Teil) und des Einbringens einer Binnenspundwand (2. Teil) projektiert worden seien, um die Deichsicherheit zu gewährleisten. Der Bauentwurf der Q. sei für den dritten Bauabschnitt erstellt worden. Weil mit dem im Jahr 2008 noch abrufbaren ELER- Mitteln eine Spundwandstrecke von 580 m habe finanziert werden können, sei in Absprache mit dem Beklagten aus dem dritten Bauabschnitt der Bauabschnitt 3.1 hervorgegangen. Der Bescheid vom 11. September 2008 habe sich auf diesen Bauabschnitt bezogen. Dessen ungeachtet hätten sowohl der Beklagte als auch das Niedersächsische Umweltministerium den geplanten Baumaßnahmen für den gesamten dritten Bauabschnitt zugestimmt. Jedenfalls sei nicht nachvollziehbar, dass Zustimmungserklärungen des Ministeriums zur Finanzierung des dritten Bauabschnitts sich auf die hier streitige Ausbaustrecke von 104,44 m nicht erstreckt haben sollten. Das Verwaltungsgericht verstehe die Deichbaumaßnahme nicht als eine solche zur Herstellung der festgesetzten Abmessungen im Sinne des § 8 Abs. 1 NDG. Dem sei entgegenzutreten. Das Verwaltungsgericht gehe von einem fehlerhaften Verständnis der Begriffe Abmessungen und Bestick aus. Bauliche Anlagen, die der Standsicherheit des Deichkörpers dienten, unterfielen dem Anwendungsbereich des § 8 Abs. 1 NDG. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu § 8 Abs. 3 NDG seien ebenfalls fehlerhaft. Soweit es auf den Ablauf des Bewilligungszeitraums mit dem 31. Dezember 2013 abgehoben habe, gehe dies am Sachverhalt vorbei. Die diesbezüglichen Ausführungen des Beklagten hätten sich auf bereits bewilligte Mittel bezogen, um die es hier gerade nicht gehe.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. August 2018 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 5. Juni 2015 zu verpflichten, ihm die Kosten für die Verstärkung des Hauptdeichs am östlichen G. von Ende Deich-Kilometer 16+925 bis Deich-Kilometer 17+029,44 einschließlich in Höhe von 313.633,32 EUR zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor, wesentlich für den Erfolg des Rechtsmittels sei, ob die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 NDG erfüllt seien. Das sei wegen der hier fehlenden vorherigen Zustimmung des Landes nicht der Fall. Für die Planung und den Bau von Küstenschutzmaßnahmen mit Finanzierungsbedarf sei ein bestimmtes Verfahren durchzuführen, welches mit einem Bewilligungsbescheid abgeschlossen werde, durch den der Umsetzung einer zu fördernden Maßnahmen eines Zuwendungsempfängers im konkreten Einzelfall zugestimmt werde. Der Bewilligungsbescheid legitimierte das Vorhaben, er sei anspruchsbegründend und modifiziere die Bedingungen der Zuwendung, indem der angegebene Zuwendungszeitraum, der Zuwendungszweck und die einzelnen Förderbedingungen festgelegt werden. Hier fehle es bereits an einem Förderantrag des Klägers in Bezug auf den Weiterbau des Deiches über den bis dahin bewilligten Deich-km 16+925 hinaus. Erst recht fehle es an einem Bewilligungsbescheid. § 8 NDG stelle keine bedingungsfreie Erstattung aller Kosten eines Deichbauvorhabens in Aussicht. Mit der Einbringung der Stahlspundbohlen über den Deich-km 16+925 hinaus habe der Kläger den Bereich einer Zustimmung des Landes verlassen. Weitere Anspruchsgrundlagen außer § 8 NDG seien für den vorliegenden Fall nicht erkennbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.)
I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und aus den Gründen des erstinstanzlichen Urteils, auf die der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen im Wesentlichen Bezug nimmt (§ 130b Satz 2 VwGO), zulässig. Soweit es den Umstand betrifft, dass der Kläger Klage erhoben hat, ohne zuvor das Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO durchgeführt zu haben, ist lediglich ergänzend anzumerken, dass es eines solchen gemäß § 80 Abs. 1 NJG nicht bedurft hat. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Fassung des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchst. f) NJG, wonach für Verwaltungsakte nach den Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes, des Niedersächsischen Wassergesetzes und des Niedersächsischen Deichgesetzes der Wegfall des Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht gilt, ist erst ab dem 2. März 2017 gültig. Davor waren Streitigkeiten nach dem Niedersächsischen Deichgesetz nicht vom Ausschluss des Widerspruchsverfahrens nach § 80 Abs. 1 NJG ausgenommen (vgl. die Gesetzesfassung vom 16.12.2014, Nds. GVBl. S. 436).
II. Die Klage ist unbegründet. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, dem Kläger die geltend gemachten Investitionskosten für die Verstärkung des Hauptdeiches in Höhe von 313.633,32 EUR zu erstatten. Der ablehnende Bescheid vom 5. Juni 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
1. Ein Erstattungsanspruch nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG besteht nicht. Danach trägt das Land von den Kosten für die Deicherhaltung diejenigen für die Herstellung der festgesetzten Abmessungen (§ 5 Abs. 2), wenn es der Verstärkung und Erhöhung des Deiches vorher zugestimmt hat.
a) Vorliegend geht es nicht um erstattungsfähigen Kosten im Sinne dieser Vorschrift. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, dienten die von dem Kläger im Deichabschnitt von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029,44 durchgeführten Spundwandarbeiten nicht der Herstellung von festgesetzten Abmessungen des Deiches. Der insoweit abweichenden vorläufigen Einschätzung des vormals zuständigen 13. Senats gemäß der Verfügung des damaligen Berichterstatters vom 22. Juli 2020 folgt der erkennende Senat nicht. Die Spundwandarbeiten wurden nicht als Teil von Maßnahmen zur Deicherhöhung durchgeführt, sondern als eigenständiges Einzelprojekt zur Stabilisierung des Hauptdeiches. Ein kausaler Zusammenhang mit der Herstellung von Abmessungen des Deiches bestand nicht. Dies ergibt sich ohne weiteres aus dem für den dritten Bauabschnitt von Deich-km 16+345 bis Deich-km 19 +330 erstellten Bauentwurf des Planungsbüros Q. vom 27. Juni 2008, dem darauf basierenden Zuwendungsantrag des Klägers mit Bezug zu dem Teilabschnitt von Deich-km 16+345 bis Deich-km 16+925, dem Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 11. September 2008 sowie dem Umstand, dass die hier streitigen Kosten für die „Mehrlänge“ von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029,44 im Zuge der Durchführung dieses Projekts entstanden sind. In dem Bauentwurf des Büros Q. wurde ausgeführt, dass durch den Kläger veranlasste Untersuchungen in den Jahren 2006 bis 2008 gezeigt hätten, dass der vorhandene Deich am östlichen G. zwischen N. R. und K. nicht standsicher sei. Des Weiteren habe sich nach einem Gutachten des Beklagten (NLWKN-FSK, 2006) gezeigt, dass zusätzlich zur fehlenden Standsicherheit des Deiches für den Abschnitt südlich des „S. Moores“ bei P. von Deich-km 19+330 bis Deich-km 16+345 teilweise ein Unterbestick von bis zu 0,45 m bestehe. Wegen der fehlenden Standsicherheit wurde ein dringender Handlungsbedarf angenommen und es wurde - als Teil 2 der Sofortmaßnahmen zur Sicherung des Hauptdeiches - das Einbringen einer Binnenspundwand zur weiteren Sicherung der binnenseitigen Böschung vorgeschlagen, wobei die Nachhaltigkeit dieser Lösung vor dem Hintergrund zukünftiger Deicherhöhungen sichergestellt werden sollte. Weiter hieß es in dem Bauentwurf wie folgt:
„Der hier dargelegte Bauentwurf umfasst lediglich die Beschreibung der Maßnahmen zur Sicherstellung der erforderlichen Standsicherheit des Deiches, hier zwischen Deich-km 19+330 und Deich-km 16+345. Weitere erforderliche Maßnahmen im Zusammenhang mit der Deicherhöhung aufgrund Unterbestick sind in einem zukünftigen zusätzlichen Bauentwurf der Hauptdeichmaßnahme darzulegen.“
Der Zuwendungsantrag des Klägers vom 28. August 2008 hatte dementsprechend das Liefern und Einbringen von Stahlspundbohlen als Einzelmaßnahme im Rahmen des Gesamtvorhabens der Erhöhung und Verstärkung des Hauptdeiches von O. bis K. (östlicher G.) zum Gegenstand. In dem Erläuterungsbericht des Antrags wurde ein akuter Handlungsbedarf für die Verbesserung der Standsicherheit des vorhandenen Deiches geltend gemacht. Auch in dem dem Antrag beigefügten Gutachten der V. mbH vom 13. Mai 2008 hieß es zu einem anderen, wegen der Problemlagen aber wohl für vergleichbar erachteten Deichabschnitt, die Böschung des Hauptdeiches befinde sich teilweise nahe des Grenzgleichgewichts. Aus diesem Grund seien unabhängig von gegebenenfalls vorgesehenen Deicherhöhungen vorab Maßnahmen zur Erhöhung der Standsicherheit des Deiches erforderlich. Wegen der gegebenen Randbedingungen (organischer Untergrund, sehr begrenzter Arbeitsraum, nahe Wohnbebauung) komme lediglich eine Verdübelung der Torflage im binnenseitigen Fußbereich mit Spundwänden in Frage. Mit dem Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 11. September 2008 wurde sodann für dieses Einzelprojekt, d. h. für das Liefern und Einbringen von Stahlspundbohlen in dem entsprechenden Deichabschnitt, eine Zuwendung bis zur Höhe von 1.996.569,34 EUR gewährt. Die Sichtweise des Klägers, die Spundwandarbeiten sowohl in diesem Abschnitt als auch in dem anschließenden Bereich der „Mehrlänge“ seien zur Herstellung von Abmessungen des Hauptdeiches durchgeführt worden, überzeugt danach nicht. Die Arbeiten mögen im Kontext des Gesamtvorhabens der Erhöhung und Verstärkung des Hauptdeiches betrachtet worden sein. Sie sind indes als Einzel- bzw. Teilvorhaben zur Gewährleistung der Standsicherheit des vorhandenen Deiches geplant und durchgeführt worden.
Hinzu kommt, dass gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG erstattungsfähig nur solche Kosten der Deicherhaltung sind, die für die Herstellung der festgesetzten Abmessungen im Sinne des § 5 Abs. 2 NDG aufgewendet worden sind. Dies hat der Gesetzgeber durch den Klammerzusatz „§ 5 Abs. 2“ in § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG deutlich gemacht. Nach § 5 Abs. 2 NDG ist eine Deichstrecke, die noch nicht die nach § 4 festgesetzten Abmessungen besitzt oder mehr als 20 cm von ihrer vorgeschriebenen Höhe verloren hat, entsprechend zu verstärken und zu erhöhen. § 4 Abs. 1 NDG bestimmt, dass die Abmessungen des Deiches von der Deichbehörde nach Anhören des Trägers der Deicherhaltung festzusetzen sind. Ein Zusammenhang der Spundwandarbeiten mit einer festgesetzten Abmessung des Deiches ist hier nicht zu erkennen. Bei der Festsetzung nach § 4 Abs. 1 NDG handelt es sich um eine rechtsverbindliche Festlegung der Abmessungen, zu der es einer Anhörung des Trägers der Deicherhaltung und einer nach außen hin erkennbaren Bekundung bedarf. So hat der Beklagte, wie der Kläger selbst vorträgt, die Abmessungen des Hauptdeiches im Verbandsgebiet des Klägers zwischen F. am G. und dem J. an der I. in Form einer am 29. Juni 2020 bekannt gemachten (Nds. MBl. S. 675) und am 8. Juli 2020 in Kraft getretenen Allgemeinverfügung festgesetzt. Die streitgegenständlichen Spundwandarbeiten wurden - wie dargelegt - aber bereits 2008/2009 projektiert und durchgeführt und stehen in keinem Zusammenhang mit der Festsetzung in der Bekanntmachung vom 29. Juni 2020. Ein Bezug zu einer früheren Festsetzung ist gleichfalls nicht ersichtlich. Die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und das Klagevorbringen des Klägers geben dafür nichts her.
Der Senat verkennt nicht, dass der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 11. September 2008 selbst auf § 8 Abs. 1 NDG gestützt hat. Eine Bindungswirkung für das vorliegende Verfahren kann dem indes nicht beigemessen werden. Ob dem Kläger die Kosten für die Spundwandarbeiten in dem nicht von dem Bescheid erfassten Abschnitt von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029,44 gemäß § 8 Abs. 1 NDG zu erstatten sind, hat der Senat eigenständig zu beurteilen, auf die Auslegung der Vorschrift durch den Beklagten kommt es nicht an. Dahinstehen kann deshalb, ob in dem Bewilligungsbescheid lediglich missverständlich auf § 8 Abs. 1 NDG Bezug genommen wurde. Für Letzteres spricht, dass mit dem Bescheid eine Zuwendung zur Projektförderung gewährt wurde, wobei ausdrücklich §§ 23, 44 LHO sowie die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften zur Grundlage der Bewilligung gemacht wurden. Der Sache nach dürfte der Bescheid eher einen Bezug zu § 8 Abs. 3 NDG (in der bis zum 31.12.2021 geltenden Fassung, jetzt § 8 Abs. 4 NDG) aufweisen, welcher die Gewährung von Zuwendungen des Landes zu „den übrigen“ Deicherhaltungskosten regelt. § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG regelt einen Kostenübernahme- bzw. Erstattungsanspruch und nicht die Gewährung einer Zuwendung.
b) Eine Kostentragungspflicht des Beklagten nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG besteht auch deshalb nicht, weil es an dem Erfordernis der vorherigen Zustimmung des Landes zu der Deicherhaltungsmaßnahme fehlt.
aa) Für die Erteilung der Zustimmung nach dieser Vorschrift ist nach der ausdrücklichen Zuweisung in § 8 Abs. 5 NDG das Fachministerium zuständig, d. h. das Niedersächsische Umweltministerium (jetzt: Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz, im Folgenden: MU) als oberste Deichbehörde im Sinne des § 30 Abs. 1 NDG. Entgegen der Auffassung des Klägers genügt eine Zustimmungserklärung durch den Beklagten - neben oder anstelle des Fachministeriums - für die Begründung einer Kostentragung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG nicht.
Die Zuständigkeit des Fachministeriums wurde nicht an den Beklagten delegiert. Nach § 30a Satz 2 NDG kann das Fachministerium durch Verordnung die Zuständigkeit für bestimmte Aufgaben auf sich selbst oder eine andere Landesbehörde übertragen, wenn dies zur sachgerechten Erfüllung der Aufgaben erforderlich ist. Die auf der Grundlage dieser Verordnungsermächtigung ergangene Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Deichrechts (ZustVO-Deich) vom 29. November 2004 (Nds. GVBl. S. 549) bestimmt in ihrem § 1, dass der Beklagte für die in Nummern 1 bis 17 bezeichneten Aufgaben zuständig sein soll, so zum Beispiel für die Widmung eines Deiches oder Bauwerks nach § 3 Abs. 1 NDG und die Festsetzung der Abmessungen eines Deiches nach § 4 Abs. 1 NDG (vgl. § 1 Nr. 1 und 2 ZustVO-Deich). Von dem Aufgabenkatalog umfasst ist jedoch nicht die Erteilung der Zustimmung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG. Auch die Betriebssatzung für den Beklagten führt in dieser Hinsicht nicht weiter. Die Betriebssatzung wurde als Anlage zu dem Gemeinsamen Runderlass verschiedener Ministerien vom 17. Dezember 1997 (Gem. RdErl. d. MU, d. MI u. d. MF v. 17.12.1997, Nds. MBl. 1998 S. 298), geändert durch den Runderlass des MU vom 19. November 2004 (Nds. MBl. S. 855), erlassen. Dabei handelt es sich um einen Organisationserlass. In dem ersten Abschnitt der Betriebssatzung werden Rechtsform und Aufgaben des Beklagten beschrieben. Der Beklagte ist danach ein Landesbetrieb und Teil der Landesverwaltung, für den die Rechts- und Verwaltungsvorschriften einer Landesoberbehörde gelten, sofern in der Betriebssatzung nichts anderes bestimmt ist (§ 1 Abs. 2 der Betriebssatzung). Zu den Aufgaben des Betriebes gehört nach § 2 Abs. 1 Buchst. e) der Betriebssatzung unter anderem der Vollzug wasser- und deichrechtlicher Befugnisse des Landes. Um eine Vollzugsmaßnahme geht es bei der Zustimmung nach § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 NDG indes nicht. Soweit der Kläger auf § 2 Abs. 1 Buchst. f) der Betriebssatzung rekurriert, überzeugt auch das nicht. Die darin vorgesehene Zuständigkeit des Beklagten für die Bewilligung von Zuwendungen ergibt sich - abgesehen davon, dass die Kostentragung nach § 8 Abs. 1 NDG keine Zuwendung ist - erst aus einer späteren Fassung der Betriebssatzung (RdErl. d. MU v. 10.11.2010, Nds. MBl. S. 1120), während in der hier maßgeblichen Fassung der Betriebssatzung vom 19. November 2004 die Zuständigkeit des Beklagten nach § 2 Abs. 1 Buchst. f) (lediglich) für das hier nicht interessierende Förderprogramm „Lokale Agenda 21“ gegeben war. Der vom Kläger in Bezug genommene Beschluss der Landesregierung vom 13. Juli 2004 (Nds. MBl. S. 695) führt in dieser Hinsicht ebenfalls nicht weiter. Er betrifft Organisations- und Standortentscheidungen im Geschäftsbereich des MU im Zuge der zum 1. Januar 2005 vollzogenen Verwaltungsmodernisierung und sieht unter Ziffer 5.1 mit Wirkung ab diesem Datum eine Verlagerung von Aufgaben der Dezernate 503 (Naturschutz) und 502 (Wasserwirtschaft, Wasserrecht) der (aufgelösten) Bezirksregierungen zum Beklagten vor. Eine Zuweisung der Zuständigkeit für die Zustimmung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG an den Beklagten lässt sich dem Beschluss der Landesregierung ebenso wie dem nachfolgenden, auf den Beschluss Bezug nehmenden Runderlass des MU vom 19. November 2004 nicht entnehmen. Abgesehen davon genügt der Beschluss der Landesregierung - Gleiches gilt für die genannten Runderlasse der Ministerien bzw. des MU - nicht den gesetzlichen Anforderungen des § 30a Satz 2 NDG. Wie dargelegt, sieht das Gesetz vor, dass das Fachministerium durch Verordnung die Zuständigkeit für bestimmte Aufgaben auf sich selbst oder eine andere Landesbehörde übertragen kann. Erforderlich ist eine Übertragung durch Normsetzung, wie mit der ZustVO-Deich geschehen. Eine Aufgabenübertragung allein durch einen Beschluss der Landesregierung oder ministerielle Anordnung genügt insoweit nicht, selbst wenn sie im Kontext des Zustimmungserfordernisses nach § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 NDG gewollt gewesen sein sollte.
bb) Eine vorherige Zustimmung des MU zu den Spundwandarbeiten von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029,44 lässt sich nicht feststellen.
Eine derartige Zustimmung kann - wie auch der vormals zuständige 13. Senat des Gerichts in seiner Verfügung vom 22. Juli 2020 ausgeführt hat - in dem Generalplan Küstenschutz Niedersachsen/Bremen, Festland, aus dem Jahr 2007 nicht gesehen werden. Bei dem Generalplan handelt es sich im Wesentlichen um eine Bestandsaufnahme mit einem Ausbauprogramm, in welchem für die Hauptdeichlinien des Klägers und weiterer Deichverbände Baubedarf festgestellt und erforderliche Baumaßnahmen thematisch umrissen wurden. Eine Zustimmung zu einer beabsichtigten konkreten Baumaßnahme - hier den Spundwandarbeiten des Klägers - enthält der Generalplan nicht (vgl. zum Kläger S. 35), erst recht keine auf das MU zurückzuführende Zustimmung.
Auch das Schreiben des Beklagten vom 19. August 2008 enthält keine Zustimmungserklärung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG. In dem Schreiben wurde die Zustimmung zur freihändigen Vergabe von Aufträgen für Bauleistungen betreffend die Lieferung und den Einbau von Stahlspundwänden für den dritten Bauabschnitt - also auch den später als „Mehrlänge“ bezeichneten Bereich - erteilt. Darin erschöpft sich die Zustimmungserklärung. Darüber hinaus verhält sich das Schreiben zur Finanzierung des dritten Bauabschnitts, und zwar einerseits als sog. GA-Maßnahme - dies betraf die Verlängerung des zweiten Bauabschnitts in südlicher Richtung - und andererseits als EU-kofinanzierte Maßnahme, für die ein gesonderter EU-Förderantrag bei der Bewilligungsbehörde noch einzureichen sei. Wegen der Beurteilung der generellen Notwendigkeit der Maßnahme wurde eine abschließende Entwurfsprüfung, d. h. eine Prüfung des Bauentwurfs vom 27. Juni 2008 und weiterer Unterlagen vom 5. August 2008, welche nachgefordert worden waren, lediglich in Aussicht gestellt. Eine Zustimmung zu den auf den Bereich der „Mehrlänge“ bezogenen Spundwandarbeiten lässt sich diesen Ausführungen nicht entnehmen, insbesondere auch keine dem MU zurechenbare Zustimmung. Die Notwendigkeit einer Böschungssicherung war sodann Gegenstand mehrerer Prüfberichte (des Sachverständigen Prof. Dr. Z., vgl. Prüfberichte vom 04.08.2008, 12.09.2008, 22.10.2008), die für eine Erteilung der Zustimmung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG ebenfalls nichts hergeben.
Dass das MU im Zuge des Gesamtvorhabens nicht untätig geblieben und sich durchaus zu einer Kostenübernahme nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG erklärt hat, lässt sich anhand des vom Kläger selbst in Bezug genommenen Schreibens des Beklagten vom 1. Oktober 2009 nachvollziehen. In dem Schreiben wurde zu einer Mittelbedarfsanzeige des Klägers für das Haushaltsjahr 2009 Stellung genommen und bestätigt, dass für die angezeigten Baumaßnahmen geprüfte Entwürfe und die Zustimmung des Landes Niedersachsen zur Umsetzung und Finanzierung gemäß § 8 Abs. 1 NDG vorlägen. Für die bereits abgeschlossenen Spundwandarbeiten im Bereich der „Mehrlänge“ fehlt es an einer entsprechenden Bestätigung.
Soweit der Kläger geltend macht, der Beklagte habe für nahezu den gesamten dritten Bauabschnitt Zuwendungen zur Projektförderung bewilligt und deshalb könne angenommen werden, dass die gegebenenfalls erforderlichen Zustimmungserklärungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NDG auch für den nicht geförderten Bereich der „Mehrlänge“ vorgelegen hätten, handelt es sich um eine Mutmaßung, die nicht hinreichend belastbar ist und zur Darlegung, die Zustimmung zu den Spundwandarbeiten im Bereich der „Mehrlänge“ sei erteilt worden, nicht ausreicht.
Ebenso wenig führt es zum Erfolg, soweit der Kläger - auch zur Untermauerung seines Klagebegehrens insgesamt - geltend macht, dass er die Betriebsstelle A-Stadt des Beklagten mit der Projektplanung, der Beantragung der Fördermittel und auch der Bauleitung beauftragt habe, dass der Beklagte somit jederzeit mit der Deichsicherungsmaßnahme vertraut gewesen sei und dass etwaige Fehler des Beklagten ihm, dem Kläger, nicht zum Nachteil gereichen dürften. Mit diesem Einwand dringt der Kläger nicht durch. Die Betriebsstelle A-Stadt des Beklagten ist für den Kläger aufgrund privatrechtlicher Beauftragung tätig geworden. Dies entspricht der Betriebssatzung für den Beklagten. In § 2 Abs. 4 der Betriebssatzung ist ausdrücklich vorgesehen, dass der Landesbetrieb gegen Entgelt die Planung, den Bau, den Ausbau, den Betrieb und die Unterhaltung von Gewässern, Insel-, Küsten- und Hochwasserschutzeinrichtungen und sonstigen wasserwirtschaftlichen Anlagen sowie Naturschutzleistungen für Dritte erbringen kann. Soweit dies geschieht - wie hier - wird der Beklagte nicht als Deichbehörde, sondern als Leistungserbringer tätig. Organisatorisch wird dies - wie vom Beklagten erläutert - anhand der behördlichen Strukturen deutlich. Als Bewilligungsbehörde hat vorliegend die Direktion des Beklagten in Norden gehandelt, während die Betriebsstelle A-Stadt des Beklagten als Vertreterin des Klägers gehandelt und dessen Interessen wahrgenommen hat. Sofern der Betriebsstelle A-Stadt bei der Projektierung für den Kläger Fehler unterlaufen sein sollten - was hier dahingestellt bleiben kann -, müsste der Kläger sich diese zurechnen lassen und könnten nicht dem Beklagten als Deichbehörde zur Last gelegt werden.
2. Soweit der Kläger sein Klagebegehren hilfsweise auf § 8 Abs. 3 NDG (a. F., jetzt Abs. 4) stützt, vermag er auch damit nicht durchzudringen. Nach dieser Vorschrift kann das Land einem Deichverband auf dessen Antrag zu den übrigen Deicherhaltungskosten Zuwendungen gewähren, wenn a) die Beitragslast (Deichlast) für die Deicherhaltung (§ 5 Abs. 1) die durchschnittliche Beitragslast in den Deichverbänden erheblich übersteigt oder b) die Schäden an einem Deich (§ 5 Abs. 3) außergewöhnlich groß sind oder c) besondere Umstände anderer Art eine Zuwendung erfordern.
a) Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist eröffnet. Wie sich aus der Formulierung „zu den übrigen Deicherhaltungskosten“ ergibt, ist die Vorschrift nicht anwendbar, wenn es um Kosten für die Herstellung der festgesetzten Abmessungen im Sinne des § 8 Abs. 1 NDG oder um Kosten der Erhaltung von Schutzwerken im Sinne des § 8 Abs. 2 NDG geht. Um solche Kosten geht es vorliegend nicht, insbesondere nicht - wie oben dargelegt - um Kosten für die Herstellung der festgesetzten Abmessungen des Hauptdeiches des Klägers.
b) Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 8 Abs. 3 (bzw. jetzt Abs. 4) Buchst. a), b) oder c) NDG vorgelegen haben, bedarf keiner Vertiefung. Die Gewährung einer Zuwendung nach dieser Vorschrift steht nach § 8 Abs. 5 NDG - ebenso wie die Zustimmungserklärung nach den Absätzen 1 und 2 – jedenfalls unter dem Haushaltsvorbehalt. Sie wird nach der nicht zu beanstandenden Praxis des Landes als Zuwendung zur Projektförderung bewilligt, wobei - wie auch sonst - die VV zur LHO sowie die ANBest-P für die Ausübung des Zuwendungsermessens relevant sind. Die Bewilligung einer Zuwendung konnte danach frei von Ermessensfehlern wegen nicht rechtzeitiger Beantragung abgelehnt werden. Zuwendungen zur Projektförderung dürfen grundsätzlich nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. Ziff. 1.3 Satz 1 VV zu § 44 LHO), nicht aber für Vorhaben, die bereits verwirklicht sind. Der Kläger hat für den Bereich der „Mehrlänge“ von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029,44 erst mit Schreiben vom 28. Januar 2014 die Erstattung der dabei angefallenen Kosten bei dem Beklagten beantragt. Die Erteilung einer Zuwendung kam in diesem Zeitpunkt nicht mehr in Betracht, nachdem die Spundwandarbeiten bereits Ende 2008/Anfang 2009 fertiggestellt waren. Zu Recht hat der Beklagte in seinem Schreiben vom 5. Juni 2015 ausgeführt, eine nachträgliche Bewilligung von Haushaltsmitteln für bereits begonnene Maßnahmen sei mit den zuwendungsrechtlichen Regelungen unvereinbar.
c) Nach Ziff. 1.3 Satz 2 VV zu § 44 LHO kann die Bewilligungsbehörde im Einzelfall Ausnahmen von dem Verbot des Satzes 1 zulassen. Auf einen - zugelassenen - vorzeitigen Vorhabenbeginn nach dieser Regelung kann sich der Kläger indes nicht mit Erfolg berufen. Bei der Zulassung des vorzeitigen Vorhabenbeginns handelt es sich um ein zuwendungsrechtliches Instrument, welches nicht losgelöst von einem Zuwendungsverfahren zur Anwendung kommen kann. Die Zulassung muss sich auf eine Maßnahme beziehen, die Gegenstand einer beantragten Projektförderung ist. Anderenfalls wäre die Bewilligungsbehörde nicht in der Lage, die Vereinbarkeit des vorzeitigen Vorhabenbeginns mit den Zuwendungszwecken zu prüfen. Die Zulassung eines vorzeitigen Maßnahmenbeginns im Sinne der Ziff. 1.3 Satz 2 VV zu § 44 LHO kann deshalb nicht in Verlautbarungen der Behörde gesehen werden, die außerhalb eines Zuwendungsverfahrens getroffen werden. Dem Kläger kann deshalb auch nicht gefolgt werden, soweit er sich wegen der Billigung der Spundwandarbeiten auf Schreiben des Beklagten in den Jahren 2008/2009 beruft, die sich mit der Durchführung und/oder Finanzierung des Gesamtvorhabens der Deicherhöhung und Deichverstärkung durch den Kläger bzw. der Deichertüchtigung in dem dritten Bauabschnitt befasst haben. Der erforderliche Bezug zu dem erst Jahre später - aufgrund des Schreibens vom 28. Januar 2014 - eingeleiteten Zuwendungsverfahren wegen der Arbeiten im Bereich der „Mehrlänge“ ist insoweit nicht gegeben. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf das vom Kläger wiederholt in Bezug genommene Schreiben des Beklagten vom 19. August 2008. Soweit darin Feststellungen zur Finanzierung des dritten Bauabschnitts getroffen wurden, ist schon nicht ersichtlich, dass über die Einschätzung der grundsätzlichen Förderfähigkeit hinaus verbindliche Erklärungen zur Projektförderung abgegeben werden sollten. Gegen eine solche Annahme spricht, dass wegen der damals zur Verfügung gestandenen Fördermittel über 1.996.569,34 EUR gebeten wurde, den erforderlichen EU-Förderantrag vor der Erteilung von Aufträgen einzureichen, und dass wegen des Bauentwurfs für den dritten Bauabschnitt vom 27. Juni 2008 (lediglich) eine kurzfristige Bescheidung in Aussicht gestellt wurde. Dies kann aber dahinstehen. Denn die damaligen Ausführungen haben sich jedenfalls auf die damalige Situation der Projektförderung bezogen. Für den Bereich von Deich-km 16+925 bis Deich-km 17+029,44 lag ein konkreter Förderantrag, auf dessen Grundlage die Spundwandarbeiten hätten (vorzeitig) freigegeben werden können, nicht vor.
Der Vortrag des Klägers zu der Möglichkeit einer Verlängerung des Bewilligungszeitraumes führt zu keiner abweichenden Beurteilung. Eine solche kommt für die Verwendung einer gewährten Zuwendung in Betracht, führt vorliegend aber nicht dazu, das Zuwendungshindernis, welches darin besteht, dass der Kläger den Zuwendungsantrag, sofern man in dem Schreiben vom 28. Januar 2014 einen solchen erblicken sollte, erst mehrere Jahre nach Durchführung der Spundwandarbeiten gestellt hat, zu beseitigen.
d) Keiner weiteren Vertiefung bedarf danach, dass für eine Zuwendung zur Projektförderung die weiteren Anforderungen an das Antragsverfahren nach Ziffer 3 der VV zu § 44 LHO zu beachten sind, und dass das Schreiben des Klägers vom 28. Januar 2014 diesen Anforderungen nicht genügt. So hat der Kläger seinem Antrag z. B. den erforderlichen Finanzierungsplan (vgl. Ziff. 3.3.1 der VV zu § 44 LHO) nicht beigefügt.
3. Dem Kläger stehen auch keine weiteren Anspruchsgrundlagen zur Durchsetzung seines Klagebegehrens zur Seite. Der Senat nimmt insoweit auf die zutreffende erstinstanzliche Begründung (vgl. UA S. 19 f.) Bezug (§ 130b Satz 2 VwGO). Die Berufung gibt keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 8 NDG
§§ 68 ff. VwGO
§§ 23, 44 LHO sowie die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften zur Grundlage der Bewilligung gemacht wurden. Der Sache nach dürfte der Bescheid eher einen Bezug zu § 8 Abs. 3 NDG
§§ 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung
§ 44 LHO
§ 8 NDG
§ 69 VwGO
§ 88 VwGO
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 1 und 2 NDG
§ 8 Abs. 1 NDG
§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 5 NDG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 79 Abs. 2 NJG
§ 5 Abs. 2 NDG
§ 8 Abs. 3 NDG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 NDG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 NJG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 NDG
§ 8 Abs. 4 NDG
§ 30 Abs. 1 NDG
§ 30a Satz 2 NDG
§ 3 Abs. 1 NDG
§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 NDG
§ 8 Abs. 2 NDG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 A 2458/11
1 A 2485/11
13 LA 467/18