Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-08-14, Aktenzeichen 1 LB 143/05

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin meint, sie habe durch den König von Hannover den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts erhalten und bis heute behalten; sie brauche daher für die Genehmigung einer Baumaßnahme keine Baugebühren zu bezahlen.
Die Klägerin ist nach ihrem Statut ein Verein, der eine mit juristischer Persönlichkeit ausgestattete religiöse Genossenschaft bildet. Vereinszweck ist nach dem Statut hauptsächlich die Pflege von Kranken beiderlei Geschlechts und ohne Unterschied der Konfession. Soweit es ohne Beeinträchtigung des Vereinszwecks und nach den vorhandenen Mitteln tunlich ist, nimmt sich der Verein auch der Besserung und Unterweisung verwahrloster Kinder katholischer Konfession an. Am 16. Dezember 1863 verlieh das Königliche Ministerium des Innern in Hannover nach einem Verwaltungsverfahren, welches schon im Jahre 1851 begonnen hatte und im Rahmen der Entscheidungsgründe eingehend zu würdigen sein wird, der Klägerin das Recht juristischer Persönlichkeit. Im Amtsblatt für den Landdrostei-Bezirk D. vom 19. Januar 1864 machte das Königliche Ministerium des Innern bekannt, dass „dem Vereine der A. B. in D. das Recht juristischer Persönlichkeit verliehen“ worden sei (Amtsblatt Nr. 7/1864, S. 42, Kopie Bl. 45 d. BA). Die Klägerin unterhält im Bistum D. Krankenhäuser, Kindergärten, Altersheime und andere sozial-karitative Einrichtungen.
Am 2. Juni 2000 beantragte sie bei der Beklagten, ihr die Baugenehmigung zum Umbau von Eingang und Aula sowie zum Neubau eines Pavillons nebst Aufzug/Treppe im G. in D. zu erteilen. Das Bauvorhaben betrifft nicht der Krankenpflege dienende Gebäude. Die Beklagte beteiligte die Feuerwehr (Stellungnahme Bl. 31 d. BA A) und erteilte unter dem 7. August 2000 den Bauschein (Bl. 36 d. BA A). Mit Kostenbescheid vom gleichen Tage zog sie die Klägerin auf der Grundlage des Verwaltungskostengesetzes zu Kosten in Höhe von 4.337,-- DM heran. Diese setzen sich zusammen aus Baugebühren von 1.410,-- DM, Leistungen des Prüfingenieurs in Höhe von 2.739,-- DM nebst Zustellgebühr von 4,-- DM sowie 184,-- DM für die Beteiligung der Feuerwehr.
Die Klägerin legte hiergegen am 22. August 2000 Widerspruch ein, soweit die Gebühren (2.739 + 4 =) 2.743,-- DM überstiegen. Sie machte geltend, als Körperschaft öffentlichen Rechts der katholischen Kirche von der Zahlung der weitergehenden Gebühren befreit zu sein. Auf Nachfrage teilte sie mit, sie sei als Institut päpstlichen Rechts nach dem Codex Iuris Canonici (CIC) approbiert. Ihr sei am 16. Dezember 1863 vom König von Hannover das Recht juristischer Persönlichkeit verliehen worden.
Das Verwaltungsgericht hat die mit dem Antrag,
den Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 7. August 2000 in Form des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Hannover vom 20. Juni 2001 aufzuheben, soweit darin Baugebühren in Höhe von 1.410,-- DM und Kosten für die Beteiligung der Feuerwehr in Höhe von 184,-- DM geltend gemacht wurden,
geführte Klage mit der angegriffenen Entscheidung, auf deren Einzelheiten Bezug genommen wird, und im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen:
Gesetzesgeschichte und -sinn sowie Zweck der Gebührenfreiheit führten zu der Annahme, nur solche Genehmigungen sollten gebührenfrei sein, die aufgrund kirchenbehördlicher Tätigkeit veranlasst worden seien. Darum handele es sich hier nicht. Auch der Loccumer Vertrag sage in seinem Art. 15 nichts anderes. Es möge zwar sein, dass die Klägerin im verfassungsrechtlichen Sinne zur Kirche gehöre. Das sei aber nicht der gebührenrechtlich relevante Kirchenbegriff. Unter diesen fielen nur kirchenbehördlich handelnde Stellen. Dazu zähle die Klägerin nicht. Diese könne Gebührenfreiheit auch nicht unter Berufung auf das Konkordat des Landes Niedersachsen mit dem Heiligen Stuhl vom 26. Februar 1965 (Gesetz zu diesem Konkordat v. 1.7.1965, GVBl. S. 191) beanspruchen. Nach § 15 der Anlage zu diesem Konkordat könnten zwar auch die in Art. 13 des Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Lande Niedersachsen bezeichneten Institutionen die Gebührenfreiheit beanspruchen, die auf Landesrecht beruhe. Zu diesen Institutionen zählten außer den Diözesen, Kirchengemeinden und Kirchengemeindeverbänden jedoch nur öffentlich-rechtliche Körperschaften, Anstalten und Stiftungen der katholischen Kirche. All das sei die Klägerin nicht. Diese mache selbst nicht geltend, nach Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung oder nach Abschluss des Konkordats des Landes Niedersachsen mit dem Heiligen Stuhl aus dem Jahre 1965 den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaften erhalten zu haben. Sie leite ihren Status als öffentlich-rechtliche Körperschaft allein aus einem Akt ab, den der König von Hannover im Jahre 1863/1864 vollzogen habe. Es könne unentschieden bleiben, ob die Klägerin durch diesen Akt den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erhalten habe. Selbst wenn dies der Fall sei, habe sie ihn mit Inkrafttreten von Art. 137 Abs. 5 WRV am 11. August 1919 wieder verloren. Nach dieser Vorschrift hätten nur die Religionsgesellschaften selbst den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft behalten. Die Klägerin zähle jedoch nicht zu diesen Religionsgesellschaften im Sinne von Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 Satz 1 WRV. Das seien nur die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften als Ganzes, also die Konfessionen, nicht aber Teileinrichtungen der Kirche, wie namentlich Orden und Kongregationen, welche nur partiell religiöse Aufgaben wahrnähmen, nicht aber, wie die Religionsgesellschaften, der umfassenden Bezeugung eines auf die Frage nach dem Sinn des Lebens bezogenen Konsenses dienten. Entgegen der Annahme der Klägerin komme es auch darauf an, ob diese den nach ihrer Behauptung 1863/1864 erlangten Status als öffentlich-rechtliche Körperschaft wieder verloren habe. Denn das niedersächsische Konkordat aus dem Jahre 1965 knüpfe ebenso wie das Reichskonkordat aus dem Jahre 1933 daran an, wer zum Zeitpunkt seines Abschlusses den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft gehabt habe.
Dem hiergegen gerichteten Zulassungsantrag hat der Senat durch Beschluss vom 20. Juli 2005 - 1 LA 245/04 - gestützt auf § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO stattgegeben.
Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin insbesondere vor:
Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht zu der Auffassung gelangt, Art. 137 Abs. 5 WRV habe lediglich Religionsgesellschaften, nicht aber Orden und Kongregationen oder ihnen ähnelnde unterkirchliche Organisationen in die Fortgeltung eines zuvor gegründeten Status’ einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft garantiert. Sie habe durch den Akt des Königs von Hannover vom 16. Dezember 1863 den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erhalten. Der Wortlaut dieses Aktes spreche nur vordergründig für die Annahme, die Kongregation habe lediglich im zivilrechtlichen Sinne juristische Persönlichkeit erhalten sollen. Weil sie als Teilorganisation mit der katholischen Kirche untrennbar verbunden und als ordensähnlich einzustufen sei, spreche eine Vermutung dafür, sie habe 1863/1864 ipso jure den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erhalten. Sie sei deshalb wegen des 1965 geschlossenen Konkordats berechtigt, die Gebührenfreiheit im beantragten Umfang zu reklamieren. Wegen der Einzelheiten verweist sie unter anderem auf Äußerungen von Frau Dr. H. I. (J.) aus dem Jahre 1931, des Herrn Prof. K. L. vom 27. Juni 1983 sowie von Herrn Dr. jur. M. aus dem 1970/1971. Darin sei der Inhalt der Vorgänge, die im Zusammenhang mit dem Anerkennungsverfahren (1851 bis 1864) entstanden und im Krieg verbrannt seien, zutreffend wiedergegeben worden.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 zu ändern und nach dem erstinstanzlich gestellten Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie erwidert:
Mit dem Akt vom 16. Dezember 1863 sei der Kongregation nur im zivilrechtlichen Sinne die juristische Persönlichkeit verliehen worden. Seinerzeit habe es gerade auch für die Erlangung zivilrechtlicher Handlungsfähigkeit eines Vereins eines staatlichen Verleihungsaktes bedurft. Daher hätte das Königliche Ministerium des Innern im Dezember 1863 schon im Wortlaut seines Verleihungsaktes erheblich deutlicher machen müssen, dass über die zivilrechtliche juristische Persönlichkeit hinaus sogar der Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft habe verliehen werden sollen. Das fehle. Es sei dem König von Hannover seinerzeit gerade nicht darum gegangen, in D. die Gründung eines weiteren Klosters/Ordens zuzulassen. Das drücke sich auch in den Statuten aus. Selbst wenn der Klägerin seinerzeit die Eigenschaft einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verliehen worden sei, wäre diese jedenfalls mit Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung im August 1919 untergegangen. Diese habe in ihrem Art. 137 Abs. 5 nur für die Religionsgesellschaften selbst, nicht aber für die in Art. 138 Abs. 2 WRV erfassten Untergliederungen der Kirche den Fortbestand dieses Status’ angeordnet. Daher greife auch das Konkordat aus dem Jahre 1965 nicht zu Gunsten der Klägerin ein.
Wegen der Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die überreichten (Verwaltungs-)Vorgänge verwiesen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere nach ihrer Zulassung rechtzeitig begründete Berufung hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Gebührenbefreiung. Diese kann sich - wie die Beteiligten übereinstimmend zu Recht annehmen - nur entweder ergeben aus § 2 Abs. 1 Nr. 3 VwKostG oder aber aus Art. 13 des Konkordats des Landes Niedersachsen mit dem Heiligen Stuhl vom 26. Februar 1965 (vgl. Gesetz zu diesem Konkordat v. 1.7.1965, GVBl. S. 191) i.V.m. § 15 seines Anhangs. Denn kirchenbehördlich veranlasst war das den Streit auslösende Bauvorhaben nicht. Beide genannten Alternativen setzen voraus, dass die Klägerin öffentlich-rechtlichen Status genießt. Denn das jeweils vorgeschaltete adjektivische Attribut „öffentlich-rechtlich“ bezieht sich nicht nur auf die erste der jeweils folgenden substantivischen Tatbestandsalternativen (hier also „Körperschaft“), sondern auf alle nachstehend genannten Einrichtungen wie Anstalten und Stiftungen (vgl. Senatsbeschl. v. 12.6.2002 - 1 LA 1134/01 -, NVwZ-RR 2003, 62 = NdsVBl. 2002, 332 = NdsRpfl. 2002, 377). Öffentlich-rechtlichen Charakter hat die Klägerin indes nicht erlangt. In Ermangelung weiterer Verleihungsakte kommt insoweit nur eine Anknüpfung an die Entscheidung vom 16. Dezember 1863 in Betracht. Diese hat nach den vorliegenden Unterlagen jedoch nicht den Inhalt, den ihr die Klägerin beimisst.
Schon der im Tatbestand wiedergegebene Wortlaut der Bekanntmachung vom 19. Januar 1864 enthält keinen ausreichenden Hinweis darauf, über die zivilrechtliche juristische Persönlichkeit, das heißt die Möglichkeit hinaus, im eigenen Namen am Rechtsverkehr teilnehmen und dort auftreten zu können, habe der Klägerin der Status einer öffentlich-rechtlichen juristischen Person verliehen oder sie sogar als untrennbares Teilgebilde der katholischen Kirche anerkannt werden sollen, so dass sie schon dadurch an deren Status sollte teilhaben können.
Eine Auswertung der im Verwaltungsverfahren abgegebenen Äußerungen, so wie sie namentlich in der außerordentlich gründlichen Ausarbeitung von Frau Dr. H. I. (J.) aus dem Jahre 1931 wiedergegeben worden ist und unter anderem in der Äußerung von Herrn Dr. M. (1970/1971) im Wesentlichen übernommen worden sind, ergibt, dass der Bischof von D., N. O. P., sein Ziel, die Anerkennung der Klägerin als Orden oder ordensähnliches Gebilde zu erwirken, trotz wiederholter und durchaus „variabel“ unternommener Versuche nicht erreicht hat.
Der am 19. Januar 1864 bekannt gemachte Akt des Königlichen Ministeriums des Innern hatte rein vereinsrechtliche Hintergründe und Rechtswirkungen. Er führte, entgegen allen Versuchen der Klägerin, ihm einen anderen, weitergehenden Inhalt beizumessen, nur dazu, dass die Kongregation im zivil-/vereinsrechtlichen Sinne juristische Persönlichkeit, das heißt die Befugnis und Möglichkeit erhielt, im Rechtsleben als im eigenen Namen handelndes Rechtssubjekt aufzutreten. Dazu ist auszuführen:
Vereins- war seinerzeit Landesrecht. Das änderte erst das BGB zum 1. Januar 1900 (vgl. allerdings Art. 55 EGBGB. Danach traten die privatrechtlichen Vorschriften der Landesgesetze außer Kraft, soweit nicht in dem Bürgerlichen Gesetzbuch oder in dem EGBGB ein anderes bestimmt war). Mit Ausnahme der Länder Bayern und Sachsen sahen die Länder auch für nicht wirtschaftliche, u. a. also, wie hier, der Unterstützung von Armen dienenden Vereine das Konzessionssystem vor (vgl. Reichert, Handbuch Vereins- und Verbandsrecht, 11. Aufl. 2007, S. 5, Rdn. 25 ff.). Hintergrund war, dass das Vereinsrecht seinerzeit eng verzahnt war mit dem Versammlungsrecht (vgl. Heinrich von Jan, Das Vereinsgesetz für das Deutsche Reich, 1931, S. 1 ff.). Der Staat beobachtete Vereine als Unterform der Versammlung mehr oder minder „argwöhnisch“ als Quelle möglichen Unheils. Ihn trieb bei der Ausgestaltung des Vereinsrechts die Sorge, im Mantel des Vereins(lebens) möchte etwas dem Staat Abträgliches geschehen. Preußen etwa hat danach Vereine nur zugelassen, wenn sie gemeinnützige Absichten verfolgten. Im Übrigen hatte es sich umfangreiche Verbotsmöglichkeiten eröffnet. Dazu waren die Vereine mit strafrechtlicher Bewährung verpflichtet, ihre Statuten der Obrigkeit zur Prüfung und gegebenenfalls Genehmigung vorzulegen. Das war zwar im Verfassungsentwurf 1848 (dort § 30) als Übelstand betrachtet worden (von Jan, a.a.O., S. 3). Gleichwohl sind die Länder auch noch nach dem Jahre 1848 bestrebt gewesen, trotz Anerkennung einer „Vereinsfreiheit“ diese nur konzessioniert und mit Beschränkungen zuzulassen (unter anderem zum Nachteil von Minderjährigen und Frauen; vgl. von Jan, a.a.O., S. 5; siehe auch P. Adolph, Vereinsgesetz vom 19. April 1908, Leipzig 1908, Einleitung S. XIII). Die Reichsverfassung 1871 (Art. 4 Nr. 16) hat sich des Vereinswesens zwar anzunehmen versucht. Bestrebungen, ein einheitliches (und möglicherweise fortschrittlicheres) Vereinsrecht zu schaffen, sind aber zunächst gescheitert. Erst mit dem Vereinsgesetz vom 19. April 1908 (RGBl. I S. 151), das heißt nach dem hier interessierenden Zeitpunkt, sind diese Bestrebungen zu einem gewissen Abschluss gelangt.
Von den beiden genannten Ländern abgesehen und damit im hier interessierenden Bereich war die Gründung eines Vereins von einem staatlichen Verleihungsakt, das heißt einer Konzession abhängig. Christian-Friedrich Menger (Zur Geschichte der Vereinskonzession, Diss. Göttingen 1940, S. 54 ff.) führt dazu aus: Im Bereich des Preußischen Allgemeinen Landrechts sei dies positiv kodifiziert gewesen. Für den Bereich, in dem - wie im Königreich Hannover (vgl. Münchener Rechtslexikon, Band II 1987, Stichwort „Gemeines Recht“) - das gemeine Recht galt, gab es keine Praxis und kein Gewohnheitsrecht des Inhalts, Vereine dürften sich kraft „natürlichen Rechts“, das heißt ohne staatliche Konzessionierung bilden und im Rechtsverkehr als handelndes Subjekt auftreten. Selbst im Bereich des gemeinen Rechts bildet danach die Staatsgenehmigung auch und gerade für Idealvereine die unerlässliche Voraussetzung dafür, die Rechtspersönlichkeit zu erlangen.
Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten: Das durch Antragstellung vom 28. Februar 1851 eingeleitete Verwaltungsverfahren hatte jedenfalls auch das Ziel, für die klagende Kongregation im zivilrechtlichen Sinne die Befugnis zu erhalten, im Rechtsverkehr eigenen namens auftreten zu können. So sah dies den Ausführungen von Dr. M. (S. 7 Mitte des Skripts) zufolge offenbar auch § 54 LVG/Hannover vor.
Daneben verfolgte der Bischof von D. zwar wiederholt das Ziel, außerdem die Anerkennung der Kongregation als Orden oder ordensähnliche Vereinigung oder aber sogar als Kloster, das heißt Teil der katholischen Kirche zu erreichen. Das ist ihm indes nicht gelungen. Namentlich die Ausführungen von Frau Dr. H. I. (1931) und Herrn Dr. M. (1970/1971) ergeben dazu das folgende Bild:
Der erste bischöfliche Antrag vom 28. Februar 1851 (I. S. 2 und 3; M. S. 8) richtete sich auf die Anerkennung eines Klosters mit eigener Rechtspersönlichkeit und -fähigkeit, welches in die Gesamtorganisation der katholischen Kirche eingegliedert sein sollte. Bearbeitet wurde dieser Antrag zunächst nicht von dem Königlichen Ministerium des Innern, sondern vom Ministerium der geistlichen und Unterrichts-Angelegenheiten. Schon zu Beginn dieses Verfahrens ersuchte dieses die Gesandtschaft Hannover in Berlin um Auskunft. Dort stand das „Mutterhaus“ der A. B.. Veranlasst zu dieser Anfrage wird das Ministerium „von der Besorgnis einer möglichen unerwünschten Einwirkung des ‚Klosters’ auf Angehörige anderer Konfessionen“ (I. S. 4; M. S. 9). In diesem Zusammenhang wird nicht nur die „Bedürfnisfrage“ aufgeworfen. Bereits seinerzeit stellt sich das Ministerium des Innern die von nun an zentrale, das gesamte Verwaltungsverfahren durchziehende Frage, „ob von der Errichtung eines A. -B. -Klosters eine Störung der Wirksamkeit der bestehenden Armen-Anstalten nach Maßgabe ihrer bisherigen Einrichtung zu besorgen sein möchte“. Das Ministerium kommt dann (I. S. 5 Mitte) zu dem Ergebnis, das Vorhaben stelle sich dar „als ein privater Verein“ (!!) „zu Zwecken der Kranken- und Armenpflege im weiteren Sinne.“ Es sei „kein Bedürfnis vorhanden, ‚jene Privatvereine staatsseitig durch Verleihung von Korporationsrechten positiv zu fördern’“. Diese Privatvereine seien auf ihre eigenen Mittel zu verweisen.
Es kommt in diesem Zusammenhang mithin schon früh der oben im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des damaligen Vereinsrechts tragende Gesichtspunkt zum Vorschein, ob dieser Idealverein als „potentieller Unruhestifter“ anzusehen und schon unter diesem Aspekt seine von Privatrechts wegen geforderte Konzessionierung allenfalls zurückhaltend auszusprechen sei. Diese Sorge hat hier ganz erhebliches Gewicht. Denn „die Befürchtung einer Störung liege“, so I. (a.a.O., S. 5; siehe auch M. S. 11), dort sehr nahe, wo - wie gerade in D. - „bei gemischten Konfessionsverhältnissen eine gemeinschaftliche öffentliche Armenverwaltung bestehe und neben dieser Privatvereine in den Kreisen der einzelnen Konfessionen sich bildeten.“
Schon das spricht ganz erheblich für die Annahme, die königlichen Ministerien seien gerade nicht geneigt gewesen, der Klägerin den Status einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung oder sogar eines Klosters, und damit eines Teils der katholischen Kirche zu verleihen. Denn dem stand die Sorge entgegen, das fragile, zudem konfessionell austarierte Gleichgewicht von staatlichen und nicht staatlichen Fürsorgeeinrichtungen in D. könne anderenfalls gestört werden.
Ohne Überzeugungskraft suchen I. (S. 5 unten) und M. (S. 10 bis 12) diesen Eindruck zu zerstreuen. Beide deuten die zitierten Wendungen folgendermaßen: Hier habe lediglich stattfinden sollen „die Gegenüberstellung von staatlicher Hoheitsverwaltung und nicht staatlicher Verwaltung im tatsächlich-politischen Sinne.“ Mit „privat“ sei nicht „privatrechtlich“ gemeint gewesen. Vielmehr sei der Kongregation der A. B. auch im Folgenden der kirchliche, das heißt öffentliche Charakter der katholischen Kirche beigemessen worden.
Diese Deutung teilt der Senat nicht. Es ist vielmehr ungekehrt so, dass sich das Ministerium von vornherein allen Versuchen des Bischofs von D. verschloss, aus der Kongregation der A. B. in Verbindung mit den Räumlichkeiten in dem St. K. -Kloster eine „Verbindung“ entstehen zu lassen, welche aus einer Zusammenfassung persönlicher (A. B.) und sächlicher Mittel (Räume des St. K. -Klosters) bestand und deshalb als Ordensgründung in D. hätte anzusehen sein können. Rechtlich kam für die königlichen Ministerien allenfalls in Betracht, der Kongregation die juristische Persönlichkeit zu schaffen, damit sie am Rechtsverkehr teilnehmen könne. Die Schaffung einer öffentlichen bzw. Anstalt der Kirche lag von Anfang an außerhalb dessen, was die königlichen Ministerien zu geben gewillt waren. Abgesehen davon, dass die Herabstufung des Wortes „privat“ als jedenfalls nicht „privatrechtlich“ nicht übermäßig zu überzeugen vermag, ist umgekehrt auch noch zu berücksichtigen, dass nach damaligem Vereinsrecht als „öffentlich“ ein Verein auch dann anzusehen gewesen war, wenn er zwar privatrechtlich organisiert war, sich jedoch - wie hier - in der Öffentlichkeit engagierte.
Die Richtigkeit dieser Auffassung ergibt sich auch aus der Begründung zu dem alsbald erlassenen ablehnenden Bescheid vom 9. November 1852 (siehe I. S. 6 und M. S. 14). Die königlichen Ministerien hatten sich nicht überzeugen können, zur Erreichung der Wirksamkeit der A. B. bedürften diese des Besitzes juristischer Persönlichkeit. Das allein war es also, worauf der König in Hannover und seine Ministerien von Anfang an allenfalls ein Hinarbeiten hatten gestatten wollen. Die Willensrichtung der Ministerien kommt auch in dem Begleiterlass zum Ausdruck, den I. auf Seite 7 ihrer Ausarbeitung und M. auf Seite 11 wiedergeben. Danach führte das Königliche Ministerium des Innern aus, es könne sich in diesem Falle lediglich um die Erteilung von Korporationsrechten durch ausdrückliche Verleihung (das heißt nichts anderes als: Vereinsrecht) handeln. Der Antrag des Bischofs gehe allerdings weiter. Der sei nicht schlechthin auf die Verleihung juristischer Persönlichkeit, sondern darauf gerichtet, „jene Kongregation in der Eigenschaft als Kloster staatsseitig anzuerkennen und derselben damit implizite nicht nur juristische Persönlichkeit überhaupt, sondern diejenige eminentere Rechtsfähigkeit zuzugestehen, welche die Rechte den Klöstern, ähnlich wie den Kirchen zuweisen.“ Gerade die letztgenannte Unterscheidung spricht ganz erheblich und eindeutig dafür, mit der Verleihung der „juristischen Persönlichkeit“, von der dann auch in der Bekanntmachung vom Januar 1864 allein die Rede ist, habe lediglich - wie nach damaligem Vereinsrecht erforderlich - ein Verein konzessioniert werden sollen. Um noch weitergehende Rechte als Orden oder ordensähnliche Vereinigung, welche der katholischen Kirche eingebunden sind, zu erreichen, hätte es noch eines anderen, weitergehenden und entsprechend ausdrücklich zu erlassenen Rechtsaktes bedurft. Dieser fehlt.
Es mag nun zwar richtig sein, dass/wenn I. (S. 7) und M. (S. 14/15) aus den vorstehend wiedergegebenen Materialien verallgemeinernd meinen schließen zu können, Klöster hätten seinerzeit gleich den Kirchen den Status juristischer Personen des öffentlichen Rechts genossen, die Kongregation wäre dementsprechend, soweit sie als Gliedverband der katholischen Kirche Korporationsrechte erhalten hätte, ipso jure der öffentlich-rechtlichen Rechtsfähigkeit teilhaftig geworden. Das ändert aber nichts daran, dass es den königlichen Ministerien seiner-, aber auch in der Folgezeit ganz besonders darum gegangen ist, der Kongregation einen solchen Status nicht zuzubilligen. Dabei blieb es trotz der daraufhin unternommenen Versuche des Bischofs von D.. Dieser stellte in seinem neuerlichen Antrag vom 10. Februar 1854 (I. ab S. 7; M. S. 16) zwar „klar“, dass „im Falle der nachgesuchten Bewilligung der Korporationsrechte an die Krankenpflegeanstalt ‚eine und dieselbe moralische Person gemeint’ sei.“ Als Ziel verfolgt er also die oben beschriebene Zusammenfassung sächlicher Mittel (Krankenanstalt in dem Klostergebäude St. K.) und den A. B. als persönliches Mittel. Neuerlich verwendet der Bischof von D. das Wort „Orden“ (I. S. 8 ganz unten) für diese Kongregation. Und Frau I. merkt auf Seite 9 oben ihrer Ausarbeitung zutreffend an, weil der Bischof das so erstrebt habe, nämlich die Anerkennung als in die katholische Kirche eingebundenen Verband, habe er nunmehr versucht, auf die Verleihung juristischer Persönlichkeit an die Niederlassung abzustellen, „in der die Kongregation als korporative Anstalt (Gierke: Genossenschaftsrecht II, 539) nach Kirchen- und Staatsrecht überhaupt erst Erscheinung gewann.“
Abgesehen davon, dass diese Würdigung ziemlich gekünstelt ist, zeigt sie den „Trick“, den der Bischof von D. seinerzeit versuchte. Dieser suchte die Obrigkeit zu einem Rechtsakt zu veranlassen, dem er mit Rücksicht auf (inner-)kirchenrechtliche Implikationen weitergehende (Außen-)Rechtswirkungen entnehmen zu können hoffte, als ihn die auf die Einhaltung der Bestimmungen des Vereinsrechts orientierten königlichen Ministerien zu geben bereit waren. Dass diese das Anliegen des Bischofs durchschauten, zeigt deren Reaktion (vgl. zum Folgenden I. S. 9, M. S. 17). Die Ministerien schätzten den Antrag vom 10. Februar 1854 nämlich nur als „Erneuerung“ des abgelehnten ein - und behandelten ihn erst einmal nicht. Deshalb musste der Bischof unter dem 11. Januar 1856 an ihn erinnern. Nunmehr bat er allerdings, jedenfalls nach außen hin, nur noch um die „Verleihung juristischer Persönlichkeit für die A. B.“ - also nicht für einen als solchen bezeichneten Orden oder eine ordensähnliche/klösterliche Zusammenfassung ihrer persönlichen Ressourcen mit den sächlichen Mitteln im Gebäude des St. K. -Klosters. Diese ordensähnliche Verbindung von Personal und Räumlichkeiten nimmt er allerdings unter dem 12. März 1856 wieder in Blick und beantragt - nun so gewendet - die Korporationsrechte an das Krankenhaus für den Fall, dass die königliche Regierung an der Verleihung der Rechtsfähigkeit an die „Genossenschaft der A. B.“ Bedenken finde. Aus seinem zu Unrecht abwiegelnden Zusatz, auf die Form lege er weniger Gewicht, meint I. (S. 9, ebenso M. S. 21) nunmehr schließen zu können, auch jetzt noch habe der Bischof keine nur privatrechtliche Stiftung errichtet sehen wollen. Abgesehen von dem bemerkenswerten Umstand, dass auf einmal von einer Stiftung die Rede ist, kranken die Ausführungen von M. und I. vor allem daran anzunehmen, es könne für die Rechtsqualität dessen, was die Ministerien ausgesprochen haben, wesentlich auf das ankommen, was der Bischof wiederholt als Ziel vorgegeben hatte. Ihm war im Gegenteil - durch die vorstehend wiedergegebene Mitteilung der Ministerien - von Anfang an sehr verdeutlicht worden, dass diese nicht das zu genehmigen/konzessionieren gewillt waren, was der Bischof von D. als wesentliches Ergebnis verfolgte. Auch nach seinem Empfängerhorizont konnte daher kein vernünftiger Zweifel am Inhalt dessen bestehen, was der König von Hannover im Dezember 1863 dann nur gewährte.
Das zeigt auch der Inhalt der sich nunmehr anschließenden Verhandlungen (vgl. dazu I. S. 9/10; M. S. 20 f.). Es mag dabei dem Willen des Bischofs von D. entsprochen haben oder nicht. Jedenfalls kommt das Ministerium nunmehr zu dem Schluss, der Bischof sei „von der bisherigen Errichtung eines Klosters der A. B. zu D. und des Allerhöchsten Orts für bedenklich gehaltene Verleihung des Rechts juristischer Persönlichkeit an die Genossenschaft zurückgetreten.“ Wenn man so will: Die Zusammenfassung von Frau I. (S. 10 unten; siehe auch S. 21 M.)
… ergibt sich, dass die Regierung im Gegensatz zu der von der kirchlichen Behörde vertretenen Auffassung das Krankenhaus zum Heiligen K. in D. nicht als Niederlassung der Kongregationsmitglieder, also als ein mit dem Organismus der katholischen Kirche rechtlich und tatsächlich in Verbindung stehendes Institut, sondern als eine rein private Gründung des Bischofs bzw. der von ihm berufenen Kongregation der A. B. betrachtet.“
ist nichts anderes als das, was sich nunmehr in den §§ 1, 2, 3 und 4 der Vereinsstatuten niedergeschlagen hat. Es findet keine organisatorisch anerkannte Verbindung zwischen der Kongregation und dem St. K. -Kloster bzw. einer dort betriebenen Krankenheilanstalt statt. Vielmehr wird lediglich der „Genossenschaft“ die juristische Persönlichkeit verliehen. Im Vereins-Satzungs-Text ist ausschließlich vom „Verein“ die Rede. Das Wort „Kloster“ kommt nur vor als Ortsbezeichnung, nicht aber als Bezeichnung des organisatorischen Mantels, in dem sich die A. B. bewegen (dürfen). Diese sind nach den Anordnungen des Bischofs tätig (§ 3 der Statuten). Der Verein hat seinen Sitz nicht im St. K. -Kloster, sondern nach § 4 der Statuten in D. und übt lediglich aus die Krankenpflege „in der vom Bischof von D. eingerichteten, jetzt in den Gebäuden des vormaligen Q. -Klosters in D. untergebrachten Krankenanstalt zum Heiligen K..“
Der Bischof mag das ablehnen. Doch das ist nicht ausschlaggebend. Gerade weil er das den Verwaltungsbehörden der königlichen Ministerien gegenüber zum Ausdruck bringt (vgl. I. S. 11 unten), kann er als Empfänger des Textes der schlussendlich genehmigten Statuten/Satzung des „Vereins“ unzweideutig erkennen, dass seinen weitergehenden Absichten nicht entsprochen worden war. Die königlichen Ministerien sind aus den erwähnten Motiven - keine Störung des konfessionellen und Gleichgewichts der Fürsorgeanstalten in D. - nicht bereit, der Kongregation jene „eminentere Rechtsfähigkeit“ zu verleihen, die über die schon nach Vereinsrecht erforderliche, im Bekanntmachungstext vom Januar 1864 auch nur genannte „juristische Persönlichkeit“ hinausgeht.
Das zeigt auch und gerade der Inhalt der von jetzt ab geführten Verhandlungen. Darin erreicht die Klägerin bzw. der Bischof von D. nicht den nunmehr behaupteten Status. Der Bischof in D. sucht zwar in den Ausführungen zu seiner Untätigkeitsbeschwerde vom 30. Oktober 1859, die er unmittelbar an den König von Hannover richtet (maschinenschriftliche Abschrift Bl. 210 f. d. GA) neuerlich, die Kongregation als Gliedverband der katholischen Kirche und diese als Teil der Krankenanstalt (was einem Kloster entspräche) darzustellen. I. (S. 11 unten) und M. (S. 22) berichten aber übereinstimmend, die Ministerien hätten die alten Akten hervorgeholt und ihre Auffassung beibehalten, dass es sich hierbei um die Errichtung einer Stiftung des Privatrechts handele. Das wird in dem Entwurf zu den Statuten auch zum Ausdruck gebracht. Der Bischof widerspricht (I. S. 11, M. S. 22). Doch ohne Erfolg. Er mag zwar zum Ausdruck gebracht haben, sein Antrag sei „auf die Anerkennung der Niederlassung als Institut der katholischen Kirche gerichtet“. Er hat dies aber nicht bestätigt und konzessioniert erhalten. Auch wenn das dem Willen des Königs nicht uneingeschränkt entsprochen haben mag (vgl. I. S. 12, M. S. 24 Mitte), hält das Kultusministerium daran fest, dass „der Genossenschaft nur im Rahmen eines Privatvereins Rechtsfähigkeit zu erteilen“ ist. Es wird „Gewicht darauf (gelegt), dass die religiöse Gesellschaft, um deren Personifizierung es sich handelt, nicht als Kloster anerkannt oder auch nur, namentlich, in den Statuten so genannt wird. Denn abgesehen davon, dass man in dieser Veranlassung (= „Angelegenheit“) später versucht sein könnte, in Zweifelsfällen auf das Institut alle für die Klöster geltenden Bestimmungen des katholischen Kirchenrechts anzuwenden, würde auf die Benennung selbst leicht vieler Orts Anstoß erregen und der Auffassung Raum geben, als sollte unter regierungsseitiger Förderung mit der Wiedereinführung eigentlicher Klöster in hiesigem Lande der Anfang gemacht werden“ (I. S. 12/13; M. S. 24/25). Um kein Aufsehen zu erregen, erhält also nicht einmal das Krankenhaus, sondern erhalten nur die A. B. juristische Persönlichkeit. Denn „die gegen die Sache aus kirchenhoheitsrechtlichen Rücksichten hervortretenden Bedenken würden nicht dadurch abgeschwächt, dass man nicht den Verein, sondern der von ihm geleiteten Krankenanstalt Korporationsrechte verleihe“ (I. S. 13). Entgegen der sich unmittelbar daran anschließenden Deutung von I. sind die nachfolgenden Äußerungen des Ministeriums des Innern nicht geeignet, die Annahme zu rechtfertigen, dieses habe sich dem Willen des Bischofs dann doch beugen wollen. Das Königliche Ministerium des Innern bleibt vielmehr dabei, dass nicht einem Krankenhaus, das heißt einem ordensähnlichen Gebilde oder einer solchen Anstalt die Rechtsfähigkeit verliehen werden soll. Vielmehr sollte nur die Kongregation die juristische Persönlichkeit erhalten. Es schließt nun zwar an: Es sehe davon ab, dass die Statuten trotz Streichung des Wortes „Klosters“ einen klösterlichen Charakter aufrechterhielten. Diese Wendung rechtfertigt aber nicht die von I. und M. daraus gezogene Folgerung, nicht die Verleihung bloßer juristischer Persönlichkeit, sondern zugleich sei beabsichtigt gewesen, mit dem Rechtsakt vom 16. Dezember 1863 der Kongregation als Teil der katholischen Kirche die oben beschriebene „eminentere Rechtsfähigkeit“ zu verleihen. Vielmehr drückt diese Wendung des Ministeriums des Innern lediglich - leicht resigniert - die Einschätzung aus, wer wolle, werde bei allen Tilgungen der Ausdrücke „Orden, Kloster“ etc. in den Statuten dann doch klosterähnliche Züge entdecken können. Allenfalls diesen äußeren Anschein nicht vollständig beseitigt zu haben, wird hingenommen. Die Akzeptanz dieses „Teilrechtsscheins“ ist aber nicht gleichbedeutend mit der Verleihung eines öffentlich-rechtlichen Körperschaftsstatus’.
Das federführende Ministerium des Innern bleibt vielmehr unverändert auf dem Kurs, nur eine privatrechtliche Konzessionierung des im Satzungstext dann auch fast durchgängig und konsequent so genannten Vereins/Genossenschaft der A. B. auszusprechen. Auch die vom Ministerium akzeptierte Namenskorrektur, den „Verein der A. B. vom C. in D.“ so und nicht, wie vom Ministerium zunächst favorisiert, „vom Heiligen K. in D.“ zu nennen, rechtfertigt entgegen I. (S. 14) nicht die Einschätzung, das Ministerium habe dann doch anerkannt, dass es sich eben nicht nur um eine nur private, kirchlich nicht autorisierte Vereinigung handele. Dies vermengt erstens kirchlich- und öffentlich-rechtliche Charaktere und kann zweitens nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Ministerium keineswegs nur um Worte kämpfte (so aber Prof. L. in seiner Ausarbeitung aus dem Jahr 1983, S. 7) Ohne Grund meint Prof. L. auf Seite 6 annehmen zu dürfen, die Klägerin sei in den königlich anerkannten Statuten als Teilkörperschaft der katholischen Kirche gekennzeichnet worden. Das geschieht gerade nicht. Das Königliche Ministerium des Innern in Hannover verweigert sich vielmehr konsequent dem Gedanken, etwas anderes als eine Konzession für einen Verein auszusprechen. Dementsprechend musste der Bischof von D. nach den Ausführungen von I. (S. 15 Mitte) hinnehmen, dass in § 3 letzte Zeile der Satzung nach dem Wort „Vereinszwecke“ die von ihm gewünschten Worte gelöscht wurden „nach den Ordensregeln der A. B. des C. und soweit diese Abweichungen gestatten“. Erst recht gab es damit kein Primat der Ordensregeln gegenüber den nachfolgend angesprochenen „Anordnungen des Bischofs“.
Auch der weitere Inhalt der Statuten/der Satzung zeigt, dass es sich nicht um einen Orden oder um eine ordensähnliche Einrichtung handelt. Gerade weil Ordensregeln nicht in die Satzung aufgenommen werden durften, muss § 5 der Vereinssatzung ausdrücklich festlegen, dass die A. B. entweder in den Räumlichkeiten, die in § 4 der Satzung als nur gegenwärtige Unterbringung beschrieben worden sind, zu wohnen angewiesen werden oder aber dies zu tun haben in einem vom Bischof dazu bestimmten Hause in der Stadt D.. Die bei Zugehörigkeit zu einem „echten Orden“ selbstverständlich bestehende Residenzpflicht gab es für die A. B. nicht.
Nicht überzeugend ist des Weiteren die Folgerung, welche I. (S. 16) aus § 19 der Satzung zieht. Danach ist der Verein der landesherrlichen Oberaufsicht unterworfen und die Königliche Regierung daher jederzeit befugt, von den Einrichtungen und Anstalten des Vereins Kenntnis zu nehmen, über alle Verhältnisse des Vereins Aufklärung zu fordern und namentlich sich durch Einsicht der Jahresrechnungen und auf sonstige Weise von der Verwaltung und Verwendung des Vermögens zu unterrichten. Dies soll lediglich sicherstellen, dass diese Einrichtung ausreichend und ordentlich finanziert ist. Außerdem ist dies ein Sicherungsmittel, um bei entsprechendem Anlass Befürchtungen nachzugehen, ob die Tätigkeit dieser katholisch ausgerichteten Einrichtung geeignet sei, das oben beschriebene Gleichgewicht staatlicher und religiös (mit-)motivierter Wohlfahrtsanstalten in D. zu gefährden.
Nach den vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner längeren Ausführungen dazu, dass die Ausarbeitung von Herrn Prof. L. vom 27. Juni 1985 die klägerische Auffassung ebenfalls nicht zu stützen vermag. Im Zusammenhang mit dem Einfluss, den die königlichen Ministerien namentlich auf den Inhalt einzelner Formulierungen in der Satzung nahmen, kann Herr Prof. L. (u.a. S. 4 bis 7) nur anführen, dem Landesherrn sei es hierbei nur um einen Streit um Worte gegangen. Nach dem vorstehend ausführlich geschilderten Verfahrensgang war dieser vielmehr - im Gegenteil - geradezu ängstlich darum besorgt, bei der zu wählenden Rechtsform auch nur den Anschein einer Ordens-/Klostergründung oder gar einer Organisation zu vermeiden, welche in die katholische Kirche in einer Weise eingepasst ist, welche sie an deren Körperschaftsstatus teilhaben lässt. Der Ausdruck „Verein“ ist auch nicht - wie Herr Prof. L. Seite 7 unten meint - „urplötzlich“ gefallen, sondern war die Grundlage des gesamten Verfahrens. Die Wahl des Ausdrucks Vereins ist dementsprechend auch nicht als „Kompromisslösung“ anzusehen, in deren Gewand sich am Ende der Bischof von D. dann doch durchgesetzt hätte.
Zusammenfassend ergibt sich damit: Die Klägerin hat zu keinem Zeitpunkt den Charakter einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erlangt. Daher scheidet sowohl eine Anwendung von § 2 Abs. 1 Nr. 3 VwKostG („Kirchen einschließlich ihrer öffentlich-rechtlichen Verbände, Anstalten und Stiftungen“) aus als auch eine Anwendung von § 15 der Anlage zum Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Land Niedersachsen vom 26. Februar 1965 i.V.m. den in seinem Art. 13 genannten Organisationen („… sowie den sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen der katholischen Kirche …“).
Nach den vorstehenden Ausführungen kommt es nicht mehr auf die vom Verwaltungsgericht bejahte Frage an, ob die Klägerin einen öffentlich-rechtlichen Status mit Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung im August 1919 verloren hätte. Dafür könnte sprechen, dass sie allenfalls als religiöser Verein im Sinne von Art. 138 Abs. 2 WRV anzusehen ist, während der Fortdauer dieses Status in Art. 137 Abs. 5 WRV nur für die Religionsgesellschaften verbrieft worden ist.
Der fehlende Status als Orden oder ordensähnliche Kongregation der katholischen Kirche könnte auch der Grund dafür gewesen sein, dass die Klägerin trotz des Preußischen Gesetzes vom 31. Mai 1875 (PrGS 1875, S. 217) unbehelligt geblieben ist. Dessen § 2 ermöglichte den Behörden, selbst gegen solche Orden oder ordensähnliche Kongregationen vorzugehen, welche sich ausschließlich der Krankenpflege widmeten. Die letztgenannte Einschränkung ist hier angesichts § 2 Satz 2 der Statuten für den Verein der A. B. vom C. in D. zudem fragwürdig.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 VwKostG
Art. 137 Abs. 5 WRV
Art. 140 GG
Art. 137 Abs. 5 Satz 1 WRV
Art. 138 Abs. 2 WRV
Art. 55 EGBGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 62
1 LA 245/04
1 LA 1134/01