Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-10, Aktenzeichen 4 A 3115/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0610.4A3115.19.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 18.6.2019 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Zulassungsvorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
den Bescheid der Beklagten vom 12.3.2018, Az. 32.12.0003, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Antrag vom 22.6.2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb ihrer Spielhalle im Hause I. Straße 343, N. , nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV bis zum 30.6.2021 zu erteilen,
hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 12.3.2018 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,
mit Ausnahme der Aufhebung der unter Ziffer 4 der Ordnungsverfügung ausgesprochenen Androhung unmittelbaren Zwangs abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung einer bis zum 30.6.2021 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für ihre Spielhalle. Der Betrieb dieser Spielhalle im Verbund u. a. mit der (erlaubten) Spielhalle der Schwestergesellschaft D. D1. Automatenspiele Aufstellung und Vertrieb GmbH verstoße gegen § 25 Abs. 1, Abs. 2 GlüStV und § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV i. V .m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW von dem Verbot von Verbundspielhallen, weil eine unbillige Härte nicht vorliege. Die wesentlichen von der Klägerin vorgetragenen wirtschaftlichen Belastungen beträfen nicht das klägerische Unternehmen, sondern deren Muttergesellschaft, die N1. D. GmbH, bzw. die dahinterstehende H. . Aber auch aus den von der Klägerin in Bezug auf die Muttergesellschaft bzw. den Gesamtkonzern vorgetragenen wirtschaftlichen Belastungen könne nicht auf das Vorliegen einer unbilligen Härte geschlossen werden. Die Schließungsverfügung sei rechtmäßig.
Diese Einschätzung ist richtig und nicht ernstlich zweifelhaft.
Der Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe den Härtefallbegriff zu streng ausgelegt und die besondere Gefährlichkeit des Spiels an Geldspielautomaten und deren Verfügbarkeit in Spielhallen ‒ im Gegensatz zum Spiel an Geldspielgeräten in Spielbanken ‒ werde bestritten, greift nicht durch.
In der Rechtsprechung ist für das nordrhein-westfälische Landesrecht im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Härtebegriff bereits wiederholt entschieden worden, dass die gesetzliche Regelung einer unbilligen Härte ausschließlich dann eingreifen soll, wenn die Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen. Härten, die dem Regelungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat, können eine Abweichung vom Gesetz im Wege der Billigkeit dagegen nicht rechtfertigen, sondern sind allenfalls durch eine Gesetzeskorrektur zu beheben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 115 f., m. w. N., Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 70 f., m. w. N.
Die Härteregelung für Altfälle setzt einen atypischen Einzelfall voraus, in dem gerade auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die der gesetzlichen Regelung entsprechend nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden mussten, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 38 ff., und vom 6.5.2020 – 4 B 265/19 –, NVwZ-RR 2021, 155 = juris, Rn. 54 f.
Änderungen an der gesetzgeberischen Grundentscheidung vorzunehmen, die etwa durch neue Erkenntnisse der Bundesanstalt für gesundheitliche Aufklärung über das Glücksspielverhalten in Deutschland veranlasst sein könnten, obliegt allein dem Gesetzgeber, der die geltenden Regelungen gezielt befristet hat, um bei der Anschlussregelung die bisherigen Erfahrungen berücksichtigten zu können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 4700/19 –, juris, Rn. 60 ff., Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 49 ff.
Abgesehen davon liegt im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken auch keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, die der Sache nach von Rechts wegen erfordern könnte, Befreiungen vom Verbundverbot im Härtewege zu erteilen. Der Betrieb der Spielbanken und von Spielhallen ist in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet. Die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr unterscheidet sich wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung deutlich von derjenigen des Spielhallenangebots. Zudem sind für Spielbanken umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 73 f., m. w. N.
Angesichts dessen ist eine, von der Klägerin angeführte, ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zwischen Spielhallen und Spielbanken nicht zu erkennen.
Der weitere Einwand der Klägerin gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie ‒ die Klägerin ‒ habe nicht nachgewiesen, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist zur Umstrukturierung und schonenden Abwicklung genutzt habe, greift ebenfalls nicht durch.
Spätestens nachdem der Gesetzgeber im Glücksspielstaatsvertrag mit einer Übergangsfrist von fünf Jahren – von Härtefällen abgesehen – ein Verbot von Mehrfachkonzessionen bestimmt hatte, oblag es der Klägerin bzw. ihrer Muttergesellschaft, die Übergangsfrist zu nutzen, um die voraussehbare Schließung von fünf der sechs Verbundspielhallen möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Dazu hätte gehört, von Möglichkeiten zur Beendigung der Mietverhältnisse für diese Spielhallen, auch im Verhandlungsweg oder im Wege der außerordentlichen Kündigung Gebrauch zu machen, möglichst frühzeitig im Wege der üblichen Fluktuation die Gelegenheit zur Personalreduktion zu nutzen und Geräteverträge nach und nach auslaufen zu lassen, um die Betriebskosten frühzeitig zu reduzieren und Abfindungen zu vermeiden. Auch hätten sie Möglichkeiten nutzen können, ihre Investitionskosten in kürzerer Zeit zu amortisieren als ursprünglich im Wege der Abschreibung geplant.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 93 ff., m. w. N., und Beschluss vom 24.2.2021 – 4 B 932/19 –, juris, Rn. 15 ff., m. w. N.
Aus dem Vorbringen der Klägerin und den zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten ergibt sich demgegenüber, dass sie in der Annahme, eine Anpassung des Betriebs an die neuen Anforderungen sei mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung unvereinbar, keine auch nur ansatzweise ausreichenden Vorkehrungen getroffen hat, um eine nach der gesetzlichen Regelung erforderliche Schließung ihrer Spielhalle möglichst zeitnah wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten bzw. die Schließung von fünf der sechs Spielhallen am Standort mit der Muttergesellschaft abzustimmen und zu organisieren. Derartige Vorkehrungen ergeben sich auch nicht aus ihrem Verweis auf die Prüfung konkreter Möglichkeiten der Nachnutzung der Spielhallen und Suche nach Alternativstandorten. Diese Aktivitäten waren bereits nicht auf die konkrete Beseitigung des Verstoßes gegen das Verbundverbot gerichtet.
Die Annahme der Klägerin, dass die Schließung ihrer Spielhalle als solche zu einem gravierenden wirtschaftlichen Verlust führe, kann für sich genommen ebenfalls keine unbillige Härte begründen. Derartige wirtschaftliche Einbußen sind grundsätzlich vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Die Behauptung der Klägerin, die Verkleinerung des Standorts der Unternehmensgruppe auf eine Spielhalle sei wirtschaftlich untragbar bzw. sie könnten die getätigten Investitionen und Wiederherrichtungsverpflichtungen selbst beim Weiterbetrieb von fünf Spielhallen nicht refinanzieren, stellt die Wirtschaftlichkeit der ihrer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu Grunde gelegten Geschäftsführung generell in Frage, ist aber kein Argument für die Einräumung einer über die Übergangsfrist hinausgehenden Abwicklungsfrist. Die Härtefallklausel, die ohnehin nur noch bis Ende Juni 2021 gilt,
vgl. § 29 GlüStV 2021, GV. NRW. 2021 S. 459, sowie die Begründung hierzu in LT-Drs. 17/11683, S. 216,
ermöglicht es nicht, darüber hinaus bestehenden wirtschaftlichen Belangen von Spielhallenbetreibern dauerhaft oder auch nur langfristig Rechnung zu tragen, sondern lediglich vorübergehend bis zu einer, wenn auch im Einzelfall nur verzögert möglichen, Anpassung an die neue Rechtslage, längstens bis zum 30.6.2021. Selbst bei unzumutbaren Belastungen können Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Erlaubniserteilung nur für einen angemessenen (begrenzten) Zeitraum rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, DVBl. 2020, 453 = juris, Rn. 55.
Gleiches gilt für die von der Klägerin weiter benannten Belastungen durch die fehlende Möglichkeit einer Weiterverwertung von Teilen ihres Inventars sowie von umsatz- und arbeitsrechtlichen Konsequenzen der Schließung ihrer Spielhalle.
Da die Muttergesellschaft als alleinige Gesellschafterin der Klägerin und der am Standort betriebenen weiteren Schwestergesellschaften die Entscheidung hätte treffen können, welche der sechs Verbundspielhallen am Standort fortbestehen soll, stand auch nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, dass jedenfalls fünf Betriebe am Standort tatsächlich aufgegeben werden mussten, weil sie seit Ablauf der Übergangsfrist gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstießen.
Die ausschließlich angedeutete Vorstellung der Klägerin, ein Härtefall sei gegeben bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2021 ‒ 4 A 971/20 ‒, juris, Rn. 24 f., m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 GlüStV
§ 29 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 25 Abs. 1, Abs. 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV
§ 18 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2021, 155
4 A 3178/19
4 B 665/19
4 B 1333/18
4 B 265/19
4 A 4700/19
4 B 932/19
4 A 1826/19
4 A 971/20