Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-23, Aktenzeichen 5 KN 1/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2022:1123.5KN1.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Das Normenkontrollverfahren betrifft die Landesverordnung über das Naturschutzgebiet „Kleiner Binnensee und angrenzende Salzwiesen“ vom 16. Februar 2015 (GVOBI. S. 72).
Der Antragsteller ist Landwirt und Eigentümer verschiedener im Geltungsbereich der Verordnung belegener Grundstücke. Dazu zählen unter anderem der Kleine Binnensee und die südlich des Sees gelegenen Salzwiesen. Die Grundstücke gehören zum Eigenjagdbezirk des Antragstellers, die Jagd ist verpachtet. Die Fischerei im Kleinen Binnensee war in der Vergangenheit ebenfalls verpachtet.
Ein größerer Teil des jetzigen Schutzgebiets, darin inbegriffen weitgehend auch die Grundstücke des Antragstellers, wurde bereits in den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts unter Schutz gestellt. Gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. d und e der Verordnung über das Naturschutzgebiet „Kleiner Binnensee und angrenzende Salzwiesen“ an der Hohwachter Bucht vom 25. Februar 1957 (GVOBl. S. 43) war es verboten, Bauwerke anzulegen und freilebenden Tieren nachzustellen. Jedoch blieb es gemäß § 4 Buchst. b erlaubt, Jagd und Fischerei rechtmäßig auszuüben.
Nach Angaben des Schutzgebietsbetreuers Winkler im Vermerk von November 2002 wurden spätestens seit 1982 („seit mehr als 20 Jahren“) Wasservögel und Graureiher aufgrund einer freiwilligen Selbstbeschränkung nicht mehr bejagt.
Das Landesnaturschutzgesetz (LNatSchG) vom 16. Juni 1993 (GVOBl. S. 215) enthielt zu bestehenden Naturschutzverordnungen in § 58b Abs. 1 u.a. folgende Regelungen:
In einem Naturschutzgebiet, das vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes durch Verordnung unter Schutz gestellt worden ist, gelten, unbeschadet der Vorschriften der Naturschutzverordnung im übrigen, bis zu einer Neuregelung aufgrund dieses Gesetzes mindestens folgende Beschränkungen:
1. Die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes zulässige Nutzung darf nicht intensiviert, bestehende Nutzungen dürfen nicht zum Nachteil der Natur verändert werden.
2. …
3. Die Errichtung oder wesentliche Änderung von baulichen Anlagen aller Art und die Vornahme sonstiger Eingriffe im Sinne des § 7 ist unzulässig.
4. Im Rahmen der in einer Verordnung zugelassenen Ausübung des Jagdrechts dürfen Wildäcker, Fütterungseinrichtungen und Hochsitze mit geschlossenen Aufbauten nicht errichtet werden.
5. Im Rahmen einer in einer Verordnung zugelassenen Ausübung des Angelsports darf das Angeln nur von zugewiesenen Plätzen aus stattfinden.
6. Das Betreten ist nur auf dafür ausgewiesenen Wegen und Flächen zulässig, das Reiten nur auf ausgewiesenen Reitwegen.
Am Kleinen Binnensee gab es keine zugewiesenen Angelplätze.
Die Beschränkungen in § 58b Abs. 1 LNatSchG 1993 wurden – nunmehr als Verbote bezeichnet – zunächst in § 71 des Landesnaturschutzgesetzes vom 6. März 2007 (GVOBl. S. 136) und später in § 60 des Landesnaturschutzgesetzes vom 24. Februar 2010 (GVOBl. S. 301) übernommen. § 60 Nr. 3 LNatSchG bezieht sich jetzt u.a. auf Eingriffe im Sinne von § 14 BNatSchG. Nach § 60 Nr. 4 LNatSchG ist die Errichtung von Hochsitzen mit geschlossenen Aufbauten mit bis zu 10 m3 umbautem Raum nicht mehr verboten.
Das damalige Naturschutzgebiet wurde Bestandteil des Netzes Natura 2000. Eine Benennung als Europäisches Vogelschutzgebiet erfolgte in den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts. Durch Entscheidung der Europäischen Kommission vom 7. Dezember 2004 (ABl. 2004, L 382, S. 1) wurde das Naturschutzgebiet in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-Gebiete) aufgenommen.
Seit August 2012 wurde der Kleine Binnensee nicht mehr befischt, da der Pächter erkrankte und später verstarb. Die Reusen und Stellnetze wurden entfernt. Der Antragsteller teilte dem Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (im Folgenden: LLUR) unter dem 7. Januar 2013 mit, er erwäge die Neuverpachtung bzw. Eigenbewirtschaftung. In einem Schreiben an das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (jetzt: Ministerium für Energiewende, Klimaschutz, Umwelt und Natur des Landes Schleswig-Holstein, im Folgenden: Ministerium) vom 16. April 2014 gab er an, ab Ende 2013 werde die Fischerei durch den Sohn des bisherigen Fischers ausgeübt. Dem LLUR wurde kein Pachtvertrag zur Genehmigung vorgelegt.
Nach öffentlicher Auslegung des Entwurfs der hier streitigen Verordnung nahm der Antragsteller mit Schreiben vom 7. Januar 2013 Stellung. Das LLUR teilte das Ergebnis der Prüfung im Termin am 8. Dezember 2014 mit.
Die Verordnung wurde am 16. Februar 2015 ausgefertigt. Die Ausfertigung umfasst drei Klarsichtfolien. Eine Folie enthält in losen, einseitig beschriebenen Blättern den vor den Anlagen stehenden Text (11 Seiten), die Anlagen 1a und 1b (jeweils 1 Seite) sowie die Anlage 2 (5 Seiten). Die Blätter des vor den Anlagen stehenden Textes sind – ausgenommen die erste Seite – mit Seitenzahlen versehen. Die Anlage 2 hat keine Seitenzahlen. Die Blätter der Anlage 2 enthalten in der Kopfzeile jeweils die Angabe „Anlage 2 zu § 3 Absatz 2 Nummer 9“ und in der Fußzeile die Angabe „2.“. Die Unterschrift des Ministers und das Siegel des Ministeriums befinden sich auf Seite 10 des vor den Anlagen stehenden Textes. Die beiden anderen Folien enthalten die Abgrenzungskarten 1a und 1b. Auf diesen Karten befinden sich jeweils ebenfalls die Unterschrift des Ministers und das Siegel des Ministeriums.
Die Verordnung wurde am 26. März 2015 im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein verkündet. Mit der Verkündung wurde bekanntgemacht, dass eine Verletzung der in § 19 Abs. 1 bis 8 des Landesnaturschutzgesetzes bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften sowie Mängel der Abwägung und der Beschreibung des Schutzzwecks unbeachtlich sind, wenn sie nicht schriftlich innerhalb eines Jahres gegenüber der obersten Naturschutzbehörde geltend gemacht worden sind.
Die Verordnung regelt, dass sie am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft und gleichzeitig die alte Verordnung außer Kraft tritt (§ 8 Satz 1).
Der räumliche Geltungsbereich ist verändert. Hinzugekommen sind insbesondere der Flachwasserbereich der Ostsee und Grundstücke im Westen des Kleinen Binnensees. Kleinere Flächen im Norden (Parkplatz, Strand) wurden aus dem Naturschutzgebiet entlassen. Das jetzt geschützte Gebiet gehört überwiegend zum Europäischen Vogelschutzgebiet „Östliche Kieler Bucht“ (DE 1530-491) sowie überwiegend zu den FFH-Gebieten „Strandseen der Hohwachter Bucht“ (DE 1629-391) und „Meeresgebiet der östlichen Kieler Bucht“ (DE 1631-392).
Die Verordnung behält gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 das Verbot bei, wildlebenden Tieren nachzustellen. Der Katalog der zulässigen Handlungen ist im Vergleich zur alten Verordnung enger gefasst. Die Fischerei auf dem Kleinen Binnensee ist nicht mehr zulässig (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 4). Die ordnungsgemäße Ausübung des Jagdrechtes ist gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 zulässig; jedoch ist es unzulässig,
a) die Wasservogeljagd sowie die Jagd auf Graureiher und Rebhuhn auszuüben,
b) die Jagd auf Rehwild vor dem 1. Juli eines jeden Jahres auszuüben,
c) die Jagd auf sonstiges Niederwild vor dem 1. August eines jeden Jahres auszuüben,
d) geschlossene Hochsitze, die mehr als 10 m3 umbauten Raum umfassen (Ständer und Kanzel), zu errichten,
e) Fütterungseinrichtungen zu errichten oder zu betreiben oder
f) Wildäcker oder Wildäsungsflächen anzulegen oder zu betreiben oder Brutkästen für Enten aufzustellen.
Ferner ist es u.a. verboten, die Gewässer mit Wasserfahrzeugen zu befahren oder das Naturschutzgebiet außerhalb der Wege zu betreten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16 und 19).
Unberührt von den Verboten bleibt u.a. das Betreten oder Befahren der jeweiligen Grundstücke einschließlich der Wasserflächen durch die Grundstückseigentümerinnen oder Grundstückseigentümer zur Wahrnehmung berechtigter Interessen (§ 5 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a).
§ 6 der Verordnung ermöglicht Ausnahmen und Befreiungen. U.a. kann die untere Naturschutzbehörde gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 5 Ausnahmen zulassen für das Nachstellen wildlebender, nicht dem Jagdrecht unterliegender und nicht besonders geschützter Tierarten sowie das Fangen oder Töten dieser Tierarten. Zu den jagdrechtlichen Verboten kann die Jagdbehörde gemäß § 6 Abs. 2 Ausnahmen zulassen, dies gilt nicht für die Wasservogeljagd.
Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 22. März 2016 bei dem Ministerium die Rüge nach § 19 Abs. 9 des Landesnaturschutzgesetzes in der damaligen Fassung. Zur Begründung nahm er Bezug auf den – nicht beigefügten – Normenkontrollantrag, der bei dem Oberverwaltungsgericht am 22. März 2016 eingegangen ist. Der Antrag ist dem Ministerium am 4. April 2016 zugestellt worden.
Die angegriffene Verordnung ist durch Art. 14 der Landesverordnung zur Änderung von Verordnungen über Naturschutzgebiete vom 16. Mai 2018 (GVOBI. S. 296) geändert worden. Die Änderung betrifft die in Anlage 2 Nr. 1 benannten Erhaltungsziele für die im Naturschutzgebiet befindlichen Teilbereiche der FFH-Gebiete. Diese werden nun nicht mehr als von gemeinschaftlicher Bedeutung benannte Gebiete, sondern als gesetzlich geschützte Gebiete bezeichnet. Der Lebensraumtyp „Einjährige Spülsäume“ ist gestrichen und der Lebensraumtyp „Feuchte Hochstaudenfluren der planaren und montanen bis alpinen Stufe“ nebst Beschreibung der Erhaltungsziele hinzugefügt worden.
Der Antragsteller trägt vor: Die Ermächtigungsgrundlage der Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, jedenfalls werde sie nicht ordnungsgemäß zitiert. Der Antragsgegner habe im Verfahren nicht alle Belange ermittelt und öffentlich ausgelegt. Der Kleine Binnensee als Lebensraum von Fischen, Muscheln oder dem Makrozoobenthos sowie die submerse Vegetation seien nicht untersucht worden. Auch seien die Schutzzwecke in der Verordnung nicht hinreichend bestimmt formuliert, begründet und abgewogen.
Die Verordnung verstoße gegen die Eigentumsgarantie. Der Antragsteller sei u.a. in dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb betroffen. Das Verbot der Fischereiausübung und das Verbot, den See zu befahren, seien enteignende Maßnahmen. Sie stellten die Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers in Frage. Es handele sich nicht lediglich um Belastungen, die aus der tatsächlich vorhandenen Situation erwüchsen. Sie normierten auch nicht nur die Art und Weise der Nutzung des Grundeigentums. Die jährlichen Ertragsverluste betrügen 48.750 Euro und der Wertverlust durch den Entzug des Fischereirechts 406.250 Euro. Die Verordnung sei auch unverhältnismäßig. Das Fischereiverbot habe negative ökologische Auswirkungen. Der Schluss vom Ausbleiben der Fischerei auf eine positive Entwicklung sei nicht hinreichend belastbar. Die Fischereiausübung könne über zeitliche Beschränkungen oder Teilgebietssperrungen geregelt werden. Daher greife die Verordnung auch unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit und die allgemeine Handlungsfreiheit ein und beruhe auf einer fehlerhaften Ausübung des Ermessens.
Die jagdlichen Restriktionen verstießen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bei der Bejagung von Wasservögeln reiche ein zeitlich beschränktes Verbot aus. Wenn einer Störung der Brutvögel vorgebeugt werden solle, fehle ein sachlicher Bezug zu den jagenden Prädatoren. Das Fütterungsverbot und das Verbot der Anlage von Wildäsungsflächen widerspreche der Hegepflicht und stehe in keinem Zusammenhang zu den Schutzzwecken der Verordnung.
Die Ungleichbehandlung von fischereirechtlichen und jagdrechtlichen Verboten verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Ein Schuss sei störender als ein still dahingleitendes Boot. Auch für die Ungleichbehandlung von Schwarz- und Rehwildjagd gebe es keinen Grund. Die Größenbeschränkung bei Hochsitzen sei willkürlich. Eine Verpflichtung zur Umpflanzung reiche aus.
Da es einen Anspruch auf Aufhebung einer Verordnung geben könne, könne es auch einen Anspruch auf Unterlassung einer Verordnung geben.
Der Antragsteller nimmt ferner Bezug auf ein vom ihm eingereichtes Gutachten zur Ertragsfähigkeit und Wertbestimmung von 2016.
Der Antragsteller beantragt,
die Landesverordnung über das Naturschutzgebiet „Kleiner Binnensee und angrenzende Salzwiesen“ vom 16. Februar 2015 (GVOBI. Schl.-H. S. 72 f.) für unwirksam zu erklären,
hilfsweise: § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 und § 4 Abs. 1 Nr. 16 der Landesverordnung über das Naturschutzgebiet „Kleiner Binnensee und angrenzende Salzwiesen“ vom 16. Februar 2015 (GVOBI. Schl.-H. S. 72 f.) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner trägt vor: Der Antrag sei unzulässig, da eine ordnungsgemäße Rüge nach § 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. nicht innerhalb der Jahresfrist erhoben worden sei. Jedenfalls sei der zulässige Vortrag durch den Umfang der Rüge beschränkt. Pauschale Rügen seien unbeachtlich.
Die Ermächtigungsgrundlage der Verordnung sei durch die Verweisung auf das Bundesnaturschutzgesetz hinreichend bestimmt. Das Aufstellungsverfahren sei nicht zu beanstanden. Die erforderlichen Unterlagen seien öffentlich ausgelegt worden. Eine strategische Umweltprüfung habe nicht durchgeführt werden müssen. Die Verordnung mache in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 ausreichend kenntlich, auf welche Schutzzwecke sie abstelle. Diese Zwecke seien an den gesetzlichen Katalog angebunden.
Das Naturschutzgebiet sei entsprechend der Erläuterung in § 1 Abs. 1 der Verordnung schutzwürdig. Dies belegten die vorliegenden Untersuchungen und Gutachten. Die Aufnahme des Kleinen Binnensees in die IBA-Liste (Important Bird Areas) 1989 indiziere die Eignung als besonderes Schutzgebiet nach der Vogelschutzrichtlinie. Der Kleine Binnensee stelle für sich allein einen prioritären Lebensraum nach der FFH-Richtlinie dar. Das – nicht veraltete – Schutzwürdigkeitsgutachten von 2010 trage unter Bezugnahme auf vielfache vorangehende Untersuchungen die vorhandenen Erkenntnisse zusammen. Es enthalte insbesondere Ausführungen zum Vogelschutz, zur Fischfauna und – ergänzend zum Schutzwürdigkeitsgutachten von 2003 – zur Wasserpflanzenvegetation. Im Übrigen sei es nicht erforderlich, auf alle Arten in dem geplanten Naturschutzgebiet einzugehen. Nach dem Konzept des Gebietsschutzes sei es im Hinblick auf die Artenvielfalt nur möglich, aber auch ausreichend, Erhebungen auf einige beispielhafte Arten oder Artengruppen zu beschränken.
Die Feststellung der Schutzwürdigkeit beruhe nicht auf einem Ermittlungsdefizit. Für den hier im Zentrum stehenden Lebensraumtyp 1150* (Strandseen/Lagunen) sei es nicht geboten, beispielsweise Fische zu erfassen, denn Fische gehörten nicht zu den charakteristischen Arten dieses Lebensraumtyps. Das Schutzwürdigkeitsgutachten weise im Übrigen auf einschlägige Untersuchungen hin und stelle für die Fischfauna relativ naturferne Verhältnisse fest.
Das Gebiet sei auch schutzbedürftig. Dies gelte insbesondere für die am Kleinen Binnensee überwinternden, rastenden und brütenden Vogelarten. Zu Grunde zu legen sei ein abstrakter Gefährdungsmaßstab.
Die Nutzungsverbote der angegriffenen Verordnung seien Inhaltsbestimmungen im Sinne des Eigentumsgrundrechts. Sie seien verhältnismäßig.
Ein Ausschluss bzw. eine Beschränkung der Fischerei sei zur Sicherung des Schutzzwecks zwingend. Die Störungen durch den Fischereibetrieb fänden im Wesentlichen innerhalb der Fluchtdistanzen statt. Das Ausbleiben der fischereibedingten Störung habe zu einer positiven Entwicklung geführt. Das Fischereiverbot sei zum Schutz der Avifauna geeignet und erforderlich. Einer zeitlichen oder räumlichen Beschränkung des Verbots stehe die ganzjährige Nutzung des Sees durch verschiedene Vogelarten und dessen geringe Größe entgegen. Auch in Abwägung mit den privaten Interessen insbesondere des Antragstellers sei das Fischereiverbot verhältnismäßig. Das Angelverbot habe schon vorher bestanden. Wegen der Möglichkeit, den See zur Wahrnehmung berechtigter Interessen zu befahren oder zu betreten, werde das Grundstückseigentum durch das Fischereiverbot nicht zur „substanzlosen Hülle“. Nutzungseinschränkungen aus Gründen des Naturschutzes seien grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Eine Ausnahme gelte, wenn es um bereits ausgeübte oder sich objektiv anbietende Nutzungen gehe. In diesem Fall könne es zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit erforderlich sein, einen finanziellen Ausgleich anzubieten bzw. zu gewähren. Dem Antragsteller stehe es insoweit frei, einen entsprechenden Antrag zu stellen. Die von ihm genannten Ertragsverluste entsprächen jedoch nicht der Realität.
Die Verordnung beinhalte eine ausgewogene und verhältnismäßige Jagdregelung. Das Verbot der Wasservogeljagd sei erforderlich, um Beunruhigungen für Rastvögel zu vermeiden. Auch das Schießen auf nicht gefährdete Vogelarten wie z.B. der Stockente führe zur Störung der übrigen, auf dem See rastenden Vogelarten. Enten wie auch Gänse könnten bei moderatem Jagddruck wahrnehmen, ob die Jagd ihnen gelte oder anderem Wild, so dass eine Schalenwildjagd – bei moderatem Jagddruck auf Federwild – von diesen nur als wenig störend wahrgenommen werde. Im Übrigen folge die zeitliche Beschränkung der Jagdausübung der Empfehlung des Schutzgutachtens. Abweichung hiervon werde die Rehwildjagd bereits ab dem 1. Juli zugelassen. Damit werde die Möglichkeit zur Bockjagd verbessert, die nach der Jagdzeitenverordnung nur bis zum 15. Oktober zulässig sei und ansonsten stark eingeschränkt wäre. Unter den Zweck der Verordnung, die Natur in ihrer Gesamtheit zu erhalten, fielen auch die natürlicherweise vorkommemden Prädatoren. Gleichwohl sei die Möglichkeit zur Prädatorenbejagung im Rahmen der zugelassenen Jagdausübung gegeben bzw. könne durch eine Ausnahme im erweiterten Umfang zugelassen werden. Die Jagd auf Schwarzwild als Hochwildart werde wegen der Problematik der ansteigenden Schwarzwildbestände nicht eingeschränkt. Die Fütterung des Schalenwildes in der freien Wildbahn sowie von Wild in und an Gewässern sei bereits nach dem Landesjagdgesetz nicht zulässig. Sollte es in Notzeiten erforderlich werden, Wildfütterungen im Naturschutzgebiet durchzuführen, könne eine Ausnahme zugelassen werden. Das Verbot diene dazu, Nährstoffeinträge zu vermeiden sowie eine Florenverfälschung zu verhindern. Die räumliche Begrenzung der Hochsitze erfolge in Anlehnung an die Landesbauordnung. Sie diene dem Schutz des naturraumtypischen Landschaftsbildes. In Abwägung der Belange der Jäger (Schutz vor Witterungseinflüssen bei der Jagdausübung und erhöhter Standplatz für die Schussabgabe) mit den Belangen des Landschaftsbildschutzes sei diese Größe festgelegt worden, die noch als verträglich zu werten sei.
Der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt. Speziell den Abweichungen der jagdlichen gegenüber den fischereirechtlichen Regelungen stünden sachliche Gründe zur Seite.
Auch das Grundrecht der Berufsfreiheit sei nicht verletzt. Die Berufsausübungsregelungen, um die es hier nur gehe, seien durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.
Eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit sei aus Gründen der Subsidiarität nicht zu prüfen.
Gegen das Gebot der widerspruchsfreien Rechtssetzung sei nicht verstoßen worden. Es bestehe kein Widerspruch zwischen dem Bauverbot für neue Anlagen und dem Bestandsschutz für die vorhandene Vogelwärterhütte. Die letztgenannte Regelung diene den Schutzzwecken der Verordnung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die Akten des Ministeriums und des LLUR Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
A. Der Antrag ist zulässig.
Die Landesverordnung über das Naturschutzgebiet unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 AGVwGO (jetzt: § 67 LJG) der Normenkontrolle.
Der Antragsteller ist antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Er wendete sich gegen solche Regelungen, die ihn in der Nutzung seines Grundeigentums beschränken. Insofern besteht zumindest die Möglichkeit einer Verletzung der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Es schadet nicht, dass der Antragsteller davon abgesehen hat, die Änderung der angegriffenen Verordnung durch Art. 14 der Landesverordnung zur Änderung von Verordnungen über Naturschutzgebiete vom 16. Mai 2018 (GVOBI. S. 296) in das Normenkontrollverfahren einzubeziehen. Die Änderungsverordnung enthält lediglich eine Aktualisierung der Erhaltungsziele gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG, lässt jedoch den Inhalt der den Antragsteller belastenden Regelungen im Übrigen unberührt.
Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde in ihrer Ursprungsfassung am 26. März 2015 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 22. März 2016 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
Ob die Mängel, die in § 19 Abs. 9 Satz 1 des Landesnaturschutzgesetzes in der bis zum 23. Juni 2016 geltenden Fassung (LNatSchG a.F.) aufgeführt werden, innerhalb der in dieser Norm bezeichneten Frist geltend gemacht worden sind, spielt für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags keine Rolle. Wird einer der dort genannten Mängel nicht fristgerecht gerügt, kann dies lediglich zu dessen Unbeachtlichkeit führen, aber nicht zur Unzulässigkeit des Rechtsbehelfs.
Haupt- und Hilfsantrag sind statthaft. Der Hilfsantrag, der sich auf die Verbote bezieht, wildlebenden Tieren nachzustellen und die Gewässer mit Wasserfahrzeugen zu befahren, hat allerdings keine eigenständige Bedeutung. Schon aufgrund des Hauptantrags prüft das Gericht nicht nur, ob die Verordnung insgesamt ungültig ist, sondern entscheidet – falls dies nicht der Fall sein sollte – auch über die Gültigkeit einzelner Vorschriften.
B. Der Antrag ist unbegründet. Die angegriffene Verordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
I. Die vom Ministerium als oberster Naturschutz- und oberster Jagdbehörde erlassene Verordnung stützt sich gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 1 LV auf eine hinreichende gesetzliche Ermächtigung. Ermächtigungsgrundlage sind § 13 Abs. 1 LNatSchG und § 38 LJagdG.
1. Gemäß § 13 Abs. 1 LNatSchG kann die oberste Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne von § 23 Abs. 1 BNatSchG – wie hier geschehen – durch Verordnung zu Naturschutzgebieten erklären.
§ 13 Abs. 1 LNatSchG ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Norm ist insbesondere hinreichend bestimmt. Gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV muss das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Dies ist hier durch die Bezugnahme auf § 23 Abs. 1 BNatSchG geschehen. Die Landesverfassung schließt Verweisungen nicht aus, sofern die Verweisungsnorm hinreichend klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen, und die in Bezug genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch eine frühere ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (vgl. zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 – 2 BvL 1/15 –, juris Rn. 58 f.; Beschluss vom 11. März 2020 – 2 BvL 5/17 –, juris Rn. 104). Eine Verweisung auf die Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes ist jedenfalls insoweit zulässig, als der Landesgesetzgeber – wie hier – davon nicht abweichen will (vgl. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG).
2. Gemäß § 38 LJagdG wird die oberste Jagdbehörde ermächtigt, durch Verordnung die Bestimmungen zu treffen, die nach §§ 2, 7, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 28, 29, 32, 35, 36, 44 BJagdG und den Ausführungsverordnungen zum Bundesjagdgesetz den Ländern vorbehalten sind. § 38 LJagdG ist Grundlage für die Regelungen zur Ausübung der Jagd im Naturschutzgebiet (vgl. – soweit einschlägig – § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13, § 5 Abs. 1 Nr. 3, § 6 Abs. 2, § 7 Abs. 2 und § 8 der angegriffenen Verordnung).
§ 38 LJagdG ist hinreichend bestimmt. Die Norm verweist auf verschiedene bundesrechtliche Regelungsvorbehalte zugunsten der Länder, was aus dem oben dargestellten Grund zulässig ist (vgl. insofern Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG). Der im vorliegenden Zusammenhang einschlägige Ländervorbehalt für die Beschränkung der Jagdausübung ist § 20 Abs. 2 BJagdG. Danach wird u.a. die Ausübung der Jagd in Naturschutzgebieten durch die Länder geregelt. Dass § 38 LJagdG hierauf lediglich verweist und keine Einzelheiten regelt, steht mit Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV in Einklang (vgl. zu einer ähnlichen Vorschrift in Rheinland-Pfalz: OVG Koblenz, Urteil vom 5. Januar 1982 – 10 C16/80 –, UPR 1982, 381). Dadurch, dass der Begriff des Naturschutzgebiets anderweitig – in § 23 BNatSchG – definiert ist, lassen sich Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend sicher bestimmen.
II. Die Verordnung ist formell rechtmäßig.
1. Die Verordnung wurde ordnungsgemäß ausgefertigt.
Gemäß Art. 46 Abs. 2 LV wird eine Rechtsverordnung von der Stelle ausgefertigt, die sie erlässt. Die Anforderungen an die Ausfertigung ergeben sich aus deren Funktion. Die Ausfertigung bezeugt die Übereinstimmung von Wille und Inhalt sowie die Einhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens. Wenn eine Rechtsverordnung nicht nur aus einem einzelnen Blatt besteht, sind zur Wahrung der Rechtssicherheit grundsätzlich entweder die Einzelteile bzw. Einzelblätter fest miteinander zu verbinden oder jeweils einzeln auszufertigen. Allerdings kann sich eine nur auf einem Blatt erfolgte Ausfertigung auch ohne eine körperliche Verbindung auf die anderen Blätter erstrecken, wenn die Einzelblätter zusammen mit dem ausgefertigten Einzelblatt durch eine Art „gedanklicher Schnur“ untereinander derart verknüpft sind, dass jeder vernünftige Zweifel an der Zugehörigkeit der nicht gesondert ausgefertigten Einzelblätter zur Gesamtnorm ausgeschlossen ist (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 14. Mai 2020 – 1 KN 5/19 –, juris Rn. 58, 60 f.). Bei den Anforderungen an diese Verknüpfung ist zu berücksichtigen, dass auch eine feste Verbindung keinen absoluten Schutz vor nachträglichen Veränderungen bietet.
Im vorliegenden Fall sind die Blätter in einer der drei Klarsichtfolien weder fest miteinander verbunden noch einzeln ausgefertigt worden. Die Ausfertigung befindet sich lediglich auf Seite 10 des vor den Anlagen stehenden Textes. Es besteht jedoch kein vernünftiger Zweifel an der Zusammengehörigkeit der Einzelblätter, da diese sich in einer einzigen Folie befinden und entweder mit Seitenzahlen versehen oder aber jedenfalls als fortlaufender Text lesbar sind bzw. sich als fortlaufende Folge von Anlagen darstellen, auf die im Text der Verordnung Bezug genommen wird. Da die Ausfertigung zudem durch das Ministerium amtlich aufbewahrt wird, ist das Risiko einer Verfälschung bei lebensnaher Betrachtung nicht größer als bei einer festen Verbindung.
2. Eine Verletzung der in § 19 Abs. 1 bis 8 LNatSchG bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften ist nicht ersichtlich. Der Antragsteller meint, die öffentliche Auslegung gemäß § 19 Abs. 2 LNatSchG leide unter einem Mangel, weil die Schutzbedürftigkeit von Fischen und bestimmten anderen Lebewesen nicht untersucht worden sei. Die Frage, ob die Tatsachengrundlage ordnungsgemäß ermittelt worden ist, gehört jedoch dem materiellen Recht an.
Im Übrigen wäre eine etwaige Verletzung der in § 19 Abs. 1 bis 8 LNatSchG bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften unbeachtlich. Das folgt aus § 19 Abs. 9 Satz 1 LNatSchG a.F. Nach dieser mittlerweile außer Kraft getretenen Bestimmung sind eine Verletzung der in § 19 Abs. 1 bis 8 LNatSchG bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften sowie Mängel der Abwägung und der Beschreibung des Schutzzwecks unbeachtlich, wenn sie nicht schriftlich innerhalb eines Jahres gegenüber der Naturschutzbehörde oder Gemeinde geltend gemacht worden sind, die die Rechtsvorschrift erlassen hat.
Der Präklusionstatbestand ist erfüllt. Mängel im Sinne von § 19 Abs. 9 Satz 1 LNatSchG a.F. sind nicht schriftlich innerhalb eines Jahres gegenüber dem Ministerium geltend gemacht worden.
Die Frist beginnt gemäß § 19 Abs. 9 Satz 2 LNatSchG a.F. zu laufen, wenn die Naturschutzbehörde oder die Gemeinde bei Inkraftsetzung der Rechtsvorschrift darauf durch Bekanntmachung hinweist. Dieser Hinweis ist am 26. März 2015 erfolgt (GVOBI. S. 77). Da der 26. März 2016 der Karsamstag war, ist die Rügefrist in entsprechender Anwendung von § 89 Abs. 3 LVwG am 29. März 2016 – Dienstag nach Ostern – abgelaufen.
Der Antragsteller hat die Rüge zwar mit Schreiben vom 22. März 2016 und damit noch innerhalb der Jahresfrist bei dem Ministerium abstrakt erhoben. Dies reicht jedoch nicht aus. Die Norm verlangt Substantiierung und Konkretisierung. Der Behörde soll durch die Darlegung die Prüfung ermöglicht werden, ob Anlass besteht, in eine Fehlerbehebung gemäß § 19 Abs. 9 Satz 3 LNatSchG a.F. einzutreten („Anstoßfunktion“ der Rüge). Darüber hinaus wird durch die schriftliche Darlegung der Kreis der präkludierten Rügen bestimmt. Das schließt eine nur pauschale Rüge aus (vgl. zu § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2020 – 4 BN 13.20 –, juris Rn. 9). Der Antragsteller hat im Schreiben vom 22. März 2016 lediglich auf den Normenkontrollantrag Bezug genommen, ohne diesen beizufügen.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Rüge gemäß § 19 Abs. 9 Satz 1 LNatSchG a.F. werden auch nicht dadurch erfüllt, dass der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gestellt hat. Die Rüge kann durchaus im gerichtlichen Verfahren vorgetragen werden. Die Jahresfrist verlangt aber auch in diesem Fall, dass die Rüge innerhalb der Frist bei der Behörde eingeht. Der Eingang bei Gericht genügt nicht, auch § 167 ZPO ist nicht anwendbar (vgl. zu § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 21. August 2018 – 4 BN 44.17 –, juris Rn. 4). Der Antrag ist dem Ministerium erst am 4. April 2016 und damit nach Fristablauf zugestellt worden.
§ 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. ist anwendbar, obwohl die Norm durch Art. 1 Nr. 22 Buchst. d des Gesetzes zur Änderung des Landesnaturschutzgesetzes und anderer Vorschriften vom 27. Mai 2016 (GVOBI. S. 162) mit Wirkung zum 24. Juni 2016 aufgehoben worden ist. Dem Änderungsgesetz lässt sich nicht entnehmen, dass eine durch Fristablauf vor dessen Inkrafttreten eingetretene materielle Präklusion wirkungslos werden sollte. Die 1993 in das Landesnaturschutzgesetz aufgenommene und nach dem Vorbild von § 215 Abs. 1 BauGB formulierte Präklusionsnorm (vgl. § 54a Abs. 2 bis 4 LNatSchG 1993, § 23 Abs. 9 LNatSchG 2007) dient nach der Gesetzesbegründung der Rechtssicherheit und der Verfahrensbeständigkeit (LT-Drs. 13/27). Verfahrens- und Begründungsmängel, die gemäß § 19 Abs. 9 Satz 3 LNatSchG a.F. zeitnah behoben werden können, sollen nicht noch Jahre später – etwa unter Berufung auf eine gewandelte Rechtsprechung – im Prozess geltend gemacht werden können. Mit diesem Zweck wäre es nicht vereinbar, eine einmal eingetretene Fehlerheilung rückwirkend wieder zu beseitigen. Der Gesetzgeber hat sich bei der Gesetzesänderung im Jahr 2016 zwar von der Vorstellung leiten lassen, die Präklusionsnorm sei seit dem 1. Januar 2007 nicht mehr sinnvoll, da nunmehr für Normenkontrollanträge gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ebenfalls die Jahresfrist gelte. Dieses Argument ist jedoch nicht schlüssig. § 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. gilt nicht nur für die prinzipale Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO, sondern auch für die – zeitlich unbegrenzt mögliche – inzidente Normenkontrolle bei sonstigen Gerichtsverfahren (vgl. zu § 215 Abs. 1 BauGB: BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 – 4 C 8.98 –, juris Rn. 15 ff.; OVG Schleswig, Urteil vom 1. Oktober 2020 – 1 KN 13/15 –, juris Rn. 62; VGH München, Urteil vom 29. September 2020 – 1 N 16.1258 –, juris Rn. 15; OVG Bautzen, Urteil vom 27. April 2017 – 1 C 12/15 –, juris Rn. 38; OVG Münster, Urteil vom 28. August 2014 – 7 A 2666/12 –, juris Rn. 59), dies gilt auch für andere Gerichtsbarkeiten (vgl. zur Anwendung von § 215 BauGB in Baulandsachen: OLG Brandenburg, Urteil vom 11. Mai 2022 – 18 U 2/18 –, juris Rn. 68 m.w.N.). Zudem schließt die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erheblichen Sachvortrag nach Fristablauf nicht aus. Sie ändert auch nichts an der Verpflichtung des Gerichts zur umfassenden Rechts- und Sachprüfung. Die Antragsfrist vermag also nicht in gleicher Weise wie eine materielle Präklusion für Rechtssicherheit zu sorgen.
§ 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. ist mit höherrangigem Recht vereinbar.
Die Norm verstößt nicht gegen Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention (AK). Der Zweck von Art. 9 Abs. 2 AK besteht darin, der betroffenen Öffentlichkeit, die bestimmte Voraussetzungen erfüllt, den Zugang zu Gerichten für die Anfechtung einer Handlung oder Entscheidung zu gewährleisten, die in den Anwendungsbereich von Art. 6 AK fällt (EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 – C-826/18 –, juris Rn. 45). Art. 6 Abs. 1 AK bezieht sich allgemein auf Entscheidungen über die in Anhang I AK aufgeführten geplanten Tätigkeiten, mit denen festgestellt wird, dass diese ausgeführt werden dürfen, d.h. auf Zulassungs- bzw. Genehmigungsentscheidungen (BVerwG, Beschluss vom 24. März 2021 – 4 VR 2.20 –, juris Rn. 67). Der Erlass einer Schutzgebietsverordnung ist keine Zulassungs- bzw. Genehmigungsentscheidung über eine geplante Tätigkeit in diesem Sinne, sondern eine „exekutive Vorschrift“ im Sinne des Art. 8 AK (OVG Lüneburg, Urteil vom 23. März 2022 – 4 KN 252/19 –, juris Rn. 41).
§ 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. verstößt auch nicht gegen Art. 9 Abs. 3 AK. Nach Art. 9 Abs. 3 AK stellt jede Vertragspartei zusätzlich und unbeschadet der in Art. 9 Abs. 1 und 2 AK genannten Überprüfungsverfahren sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Die konkrete Ausgestaltung des Rechtsschutzes gehört zu den „etwaige[n] in ... innerstaatlichem Recht festgelegte[n] Kriterien“ im Sinne dieser Bestimmung und fällt als solche in den grundsätzlich bestehenden Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Rechtsschutzes (BVerwG, Beschluss vom 24. März 2021 – 4 VR 2.20 –, juris Rn. 69; vgl. zum Gestaltungsspielraum bei Art. 9 Abs. 3 AK auch EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-664/15 –, juris Rn. 48; Urteil vom 14. Januar 2021 – C-826/18 –, juris Rn. 62). Art. 9 Abs. 3 AK steht einer Vorschrift zum Ausschluss von Einwendungen im gerichtlichen Überprüfungsverfahren daher nicht grundsätzlich entgegen. Mit einer solchen Regelung können unter Umständen die streitigen Punkte schneller identifiziert und gegebenenfalls bereits in einem Verwaltungsverfahren gelöst werden, so dass sich eine Klage erübrigt (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-664/15 –, juris Rn. 88; Urteil vom 14. Januar 2021 – C-826/18 –, juris Rn. 63). Eine solche Ausschlussregelung kann auf diese Weise zur Verwirklichung des Ziels von Art. 9 Abs. 3 AK beitragen, wirkungsvolle gerichtliche Mechanismen zu schaffen (vgl. 18. Erwägungsgrund des Übereinkommens). Sie entspricht auch dem Gedanken von Art. 9 Abs. 4 AK, nach dem die u. a. in Art. 9 Abs. 3 AK genannten Verfahren „angemessenen und effektiven“ Rechtsschutz bieten und „fair“ sein müssen (EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-664/15 –, juris Rn. 89). Die konkreten Modalitäten für die Ausübung eines Rechtsbehelfs dürfen jedoch nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden (EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-664/15 –, juris Rn. 90 f.; Urteil vom 14. Januar 2021 – C-826/18 –, juris Rn. Rn. 64). Gemessen hieran begegnet § 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. nach Maßgabe von Art. 9 Abs. 3 AK keinen durchgreifenden Bedenken. Die Frist von einem Jahr zur Geltendmachung von Verfahrens- und Formvorschriften sowie Mängeln der Abwägung und der Beschreibung des Schutzzwecks ist ausreichend bemessen (vgl. zum niedersächsischen Recht: OVG Lüneburg, a.a.O. Rn. 43).
§ 19 Abs. 9 LNatSchG a.F. verstößt schließlich auch nicht gegen Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU (UVP-Richtlinie). Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, nach der ein Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren bestehen muss, ist nicht eröffnet. Gegenstand der Richtlinie 2011/92/EU ist die Umweltverträglichkeitsprüfung bei öffentlichen und privaten Projekten, die möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben (Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU). Projekte im Sinne dieser Vorschrift sind die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen oder sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen (Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2011/92/EU). Der Erlass einer Schutzgebietsverordnung hat nicht die Genehmigung eines Projektes im Sinne der Richtlinie 2011/92/EU zum Gegenstand (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O. Rn. 48).
3. Vor Erlass der Naturschutzverordnung bedurfte es nicht der Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. a oder b der Richtlinie 2001/42/EG (SUP-Richtlinie).
a) Gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG wird eine Strategische Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen, die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG – jetzt der Richtlinie 2011/92/EU (vgl. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2011/92/EU) – aufgeführten Projekte gesetzt wird. Dieses Erfordernis ist als erfüllt anzusehen, wenn der Plan oder das Programm eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer dieser Projekte aufstellt, insbesondere hinsichtlich des Standorts, der Art, der Größe und der Betriebsbedingungen solcher Projekte oder der mit ihnen verbundenen Inanspruchnahme von Ressourcen (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Februar 2022 – C-300/20 – juris Rn. 62 f.). An einer solchen signifikanten Gesamtheit im Sinne eines Makroplanungsprozesses (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 – 9 A 7.19 –, juris Rn. 65; Urteil vom 5. Juli 2022 – 4 A 13.20 –, juris Rn. 152) fehlte es bei der hier angegriffenen Naturschutzverordnung. Diese regelt in § 4 allgemeine Verbote, schränkt diese in § 5 ein und sieht ferner in § 6 die Möglichkeit von Ausnahmen und Befreiungen vor. Sie enthält jedoch keine hinreichend detaillierten Regelungen über den Inhalt, die Ausarbeitung und die Durchführung von in den Anhängen I und II der Richtlinie 2011/92/EU aufgeführten Projekten.
b) Nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2001/42/EG ist bei allen Plänen und Programmen eine Umweltprüfung vorzunehmen, bei denen angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf Gebiete eine Prüfung nach Artikel 6 oder 7 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) für erforderlich erachtet wird. Nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG erfordern Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Da die Richtlinie 92/43/EWG keine Bestimmung der Begriffe „Plan“ und „Projekt“ enthält, ist der in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2011/92/EU enthaltene Begriff „Projekt“ zur Ermittlung des Begriffs „Plan“ oder „Projekt“ im Sinne der Richtlinie 92/43/EWG erheblich (vgl. EuGH, Urteil vom 7. September 2004 – C-127/02 –, juris Rn. 23 ff. zur Erheblichkeit des Begriffs „Projekt“ nach Art. 1 Abs. 2 der Vorgängerrichtlinie 85/337/EWG). Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2011/92/EU ist der Begriff „Projekt“ definiert als „die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen“ oder „sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen“.
Eine Naturschutzverordnung stellt keinen Plan oder Projekt im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG dar. Mit dem Erlass einer Naturschutzverordnung sind die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen oder Eingriffe in Natur und Landschaft grundsätzlich nicht verbunden, vielmehr sollen diese weitgehend durch die Verordnung verhindert bzw. reglementiert werden (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O. Rn. 62; VGH München, Urteil vom 25. April 2018 – 14 N 14.878 –, juris Rn. 64). Das gilt auch für die hier angegriffene Verordnung. Ihr lassen sich keine hinreichend konkreten Regelungen entnehmen, die eine erhebliche Beeinträchtigung der Natura 2000-Gebiete hervorrufen könnten. Die Verordnung bezweckt vielmehr den Schutz der betroffenen Gebiete.
4. Der Text der Verordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
a) Das Zitiergebot gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 3 LV und § 56 Abs. 1 Nr. 2 LVwG ist nicht verletzt.
Das Zitiergebot fördert die vergewissernde Selbst- und die Fremdkontrolle des Verordnungsgebers und hat rechtsschützende Funktion. Es zwingt den Verordnungsgeber zur Festlegung, von welcher Verordnungsermächtigung er Gebrauch macht. Der Verordnung kann nicht im Nachhinein eine weitere oder eine andere Verordnungsermächtigung unterlegt werden. Ihre Rechtmäßigkeit bemisst sich vielmehr an der vom Verordnungsgeber selbst benannten Ermächtigung. Die Festlegung und die Angabe der Verordnungsermächtigung machen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen transparent und fördern so die interne und externe Überprüfung, ob sich die Verordnung im Rahmen der erteilten Ermächtigung hält. Der Verordnungsgeber wird durch die Pflicht zur Angabe der Ermächtigungsgrundlage angehalten, sich selbst der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu vergewissern. Der Öffentlichkeit, den von der Verordnung Adressierten und den Gerichten wird die Prüfung erleichtert, ob die getroffenen Regelungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahren (vgl. zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 –, juris Rn. 22).
aa) Die Nennung von § 13 Abs. 1 LNatSchG genügt dem Zitiergebot. Für das vom Antragsteller angenommene Erfordernis, zusätzlich die dort in Bezug genommene Norm (§ 23 Abs. 1 BNatSchG) zu zitieren, fehlt eine rechtliche Grundlage. Das Zitiergebot verlangt nicht die Angabe der Vorschriften, aus denen sich formelle oder materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen ergeben (vgl. zu § 66 Abs. 1 Satz 2 LVwG: OVG Schleswig, Urteil vom 12. Juni 2020 – 2 KN 2/18 –, juris Rn. 16). Auch bedarf es nicht des ausdrücklichen Hinweises auf eine übergeordnete Ermächtigung (vgl. zum Zitiergebot gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bei einer Subdelegation gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG: BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019, a.a.O. Rn. 16 ff.).
bb) Entsprechendes gilt für § 38 LJagdG. Diese Norm nimmt allerdings auf eine größere Zahl von Vorschriften aus dem Bundesjagdgesetz und die bundesrechtlichen Ausführungsverordnungen zum Bundesjagdgesetz Bezug. Die hier einschlägige Bestimmung (§ 20 Abs. 2 BJagdG) wird in der angegriffenen Verordnung nicht individuell herausgestellt. Mit der bloßen Nennung von § 38 LJagdG wird vielmehr mittelbar auf sämtliche dort in Bezug genommene Ländervorbehalte verwiesen. Jedoch ist dies mit dem Zitiergebot noch vereinbar. Ein Zitierungsüberschuss kann unschädlich sein, sofern kein Fall wahlloser Überschüttung mit ungeprüften Zitierungen vorliegt, der dem Sinn und Zweck des Zitiergebots zuwiderliefe. Da es nicht erforderlich ist, jeder Verordnungsregelung die jeweilige Rechtsgrundlage ausdrücklich zuzuweisen, sondern es ausreicht, die Rechtsgrundlagen am Beginn der Verordnung gebündelt anzuführen, ist auch das Mitbenennen einer unzutreffenden Grundlage jedenfalls dann nicht als Verstoß gegen das Zitiergebot anzusehen, wenn die Prüfung dadurch allenfalls – wie hier – unwesentlich erschwert wird (vgl. zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 – 2 BvF 1/12 –, juris Rn. 100).
b) Die Verordnung bestimmt gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG den Schutzgegenstand (§ 2), den Schutzzweck (§ 3) und die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Verbote (§ 4 und § 5).
Etwaige Mängel bei der Beschreibung des Schutzzwecks wären gemäß § 19 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 LNatSchG a.F. unbeachtlich. Abgesehen davon ist der vom Antragsteller erhobene Vorwurf mangelnder Differenzierung nach den Zielen der Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung nicht berechtigt. § 23 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verleiht diesen Zielen nicht den Charakter der Ausschließlichkeit in dem Sinne, dass Lebensstätten, Biotope oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten nur jeweils einem der Ziele zugeordnet werden dürften. Ob sich aus Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG ergibt, dass bei der Festlegung der Erhaltungsziele zwischen „Wiederherstellung“ und „Erhaltung“ differenziert werden muss (vgl. Europäische Kommission, Mit Gründen versehene Stellungnahme vom 12. Februar 2020 – Vertragsverletzung Nr. 2014/2262, S. 16 ff.), kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls gibt es keine Vorschrift, nach der diese Differenzierung in den Text einer Naturschutzverordnung aufzunehmen ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 23. März 2022 – 4 KN 252/19 –, juris Rn. 70; Europäische Kommission, a.a.O., S. 13). Selbst wenn eine unzureichende Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG anzunehmen wäre, würde der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht bewirken, dass die angegriffene Verordnung nicht anwendbar wäre, denn dies hätte zur Folge, dass sich das nationale Recht noch weiter von den Vorgaben des Unionsrechts entfernen würde.
5. Die Verordnung leidet nicht unter einem Begründungsmangel. Das Grundgesetz oder die Landesverfassung enthalten keine Verpflichtung zur förmlichen Begründung von Rechtsverordnungen (zum Grundgesetz vgl. Remmert, in: Dürig u.a., GG, Stand 2022, Art. 80 Rn. 131; a.A. Mann, in: Sachs, GG, 9. Auflage 2021, Art. 80 Rn. 32; jeweils m.w.N.). Inhaltliche Einwendungen gegen die Gründe, die tatsächlich für den Erlass der Verordnung bestimmend waren, betreffen nicht die formelle, sondern die materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung.
III. Die Verordnung ist materiell rechtmäßig.
Die Ausweisung eines Naturschutzgebiets gemäß § 23 BNatSchG setzt nach dem „Ob“, seiner räumlichen Abgrenzung und der näheren Ausgestaltung des Schutzregimes eine auf die jeweiligen besonderen örtlichen Verhältnisse bezogene Entscheidung der zuständigen Behörde voraus. Im Rahmen des ihr dabei eingeräumten Normsetzungsermessens sind nach Maßgabe des Abwägungsgebots (§ 2 Abs. 3 BNatSchG) sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die entgegenstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite zu würdigen; dabei kann den konkret betroffenen Nutzungsinteressen auch durch ein System von allgemeinen Verbots- und nachgelagerten Ausnahme- und Befreiungsregelungen Rechnung getragen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2021 – 4 BN 41.20 –, juris Rn. 6). Hiernach leidet die Verordnung weder hinsichtlich der Unterschutzstellung als solcher noch hinsichtlich der von dem Antragsteller angegriffenen Verbote unter rechtlichen Mängeln.
1. Die Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet gemäß § 23 Abs. 1 BNatSchG ist nicht zu beanstanden.
a) Die Unterschutzstellung ist zur Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen und Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten erforderlich (§ 23 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG).
aa) Das ausgewiesene Gebiet ist schutzwürdig.
Gemäß § 3 Abs. 1 der Verordnung dient das Naturschutzgebiet der Sicherung, dem Schutz, der Erhaltung und der Entwicklung eines dynamischen, ostseetypischen Küstenökosystems mit marinen Flachwasserbereichen, Spülsäumen, Sandstränden, Weißdünen, Strandwällen, Strandseen, naturnahen salzhaltigen Kleingewässern, Niedermoorbereichen, Brackwasserröhrichten, atlantischen Salzwiesen, Feuchtgrünlandbereichen sowie Gebüschen als Lebensraum einer typischen, teilweise gefährdeten Tier- und Pflanzenwelt. Der Schutzzweck wird in § 3 Abs. 2 der Verordnung weiter konkretisiert.
Im Rahmen dieses Schutzzwecks ist das Gebiet schutzbedürftig. Ausweislich des 2010 vom LLUR erstellten Schutzwürdigkeitsgutachtens (S. 34) lässt sich die Bedeutung des zu schützendes Gebietes wie folgt zusammenfassen:
- Das Gebiet stellt einen naturkundlich und landeskundlich wertvollen Biotopkomplex aus einem Küstenabschnitt mit Sand-, Stein- und Muschelbänken sowie Seegraswiesen im zugehörigen Flachwasserbereich der Küste, mit Sand- und Geröllstrand, Strandwällen, Dünen und Strandsee, extensiv genutzten Salz-, Sumpf- und Feuchtgrünlandflächen, Brackwasserröhrichten, offenen Wasserflächen, die Grünländer querenden Fließgewässern und verschiedenen Kleingewässern dar. Es ist ein in dieser Ausprägung seltenes marin-limnisches Feuchtgebiet mit charakteristischer z. T. seltener und gefährdeter Tier- und Pflanzenwelt in einer intensiv landwirtschaftlich genutzten Region.
- Besonders wichtig ist die naturgemäße Entwicklung des Gebietes für zahlreiche Wiesen-, Röhricht- und Wasservögel, die das Gebiet als Brut-, Nahrungs- und Rastgebiet benötigen.
- Der im Gebiet als landesweit bedeutsames Vorkommen mit zahlreichen Exemplaren auftretende Baltische oder Sumpf-Löwenzahn (Taraxacum balticum Dahlst. (Sect. Palustria) R.L.1) unterstreicht die Notwendigkeit des Schutzes dieses Gebietes. Zurzeit ist entsprechend kein weiteres aktuelles Vorkommen dieser Art in Schleswig-Holstein bekannt.
- Die das Gebiet querende Behrensdorfer Au ist eine wichtige Biotopverbundachse, die in die Umgebung hinaus die Verbindung von Lebensräumen und Verbreitung von Lebensgemeinschaften herstellen kann.
Diese Einschätzung wird im Gutachten unter Heranziehung der einschlägigen Literatur ausführlich und plausibel begründet. Dass sie an Aktualität eingebüßt hat, ist nicht ersichtlich.
Die Feststellung der Schutzwürdigkeit beruht nicht auf einem Ermittlungsdefizit. Die Fischfauna im Kleinen Binnensee ist ausweislich des Schutzgutachtens untersucht worden (S. 25 f.). Dabei konnten sechs heimische Arten nachgewiesen werden (nach abnehmender Häufigkeit: Barsch, Aal, Zwergstichling, Aland, Plötze, Dreistichliger Stichling), dazu Spiegel- und Schuppenkarpfen aus Besatzmaßnahmen. Im Schutzwürdigkeitsgutachten (S. 23) wird allerdings auch darauf hingewiesen, dass es zu einigen wichtigen Artengruppen wie z.B. Moosen, Pilzen, Fledermäusen, Insekten, Mollusken, weiteren Wirbellosen und allgemein zur gesamten marinen Flora und Fauna noch keine oder ungenügende Kenntnisse über Vorkommen im Gebiet gibt. Daher sei nicht auszuschließen, dass an der Vogel- und Pflanzenwelt ausgerichtete Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen den Ansprüchen anderer Arten zuwiderliefen. Amphibien und Reptilien sollten aus gleichem Grund in nächster Zeit aktuell erfasst werden.
Diese Aussage stellt die Schutzwürdigkeit des Gebiets nicht in Frage. Sie zeigt im Gegenteil auf, dass sich die Schutzwürdigkeit aufgrund weiterer Untersuchungen noch erhärten könnte. Es besteht jedoch keine Notwendigkeit, mit der Unterschutzstellung solange zuzuwarten, bis sämtliche Artengruppen wissenschaftlich untersucht worden sind, oder gar eine bereits bestehende Schutzverordnung ersatzlos aufzuheben. Für eine solche Verpflichtung gibt es keine Rechtsgrundlage. Sie würde überdies der Vorgabe in § 2 Abs. 3 BNatSchG widersprechen, die Ziele des Naturschutzes zu verwirklichen, „soweit“ es im Einzelfall möglich ist. Die Schutzvorgaben können sich nur an den aktuellen – stets unabgeschlossenen – wissenschaftlichen Erkenntnissen über die zu schützenden Arten orientieren. Im Übrigen stellt § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG auf Lebensstätten, Biotope oder Lebensgemeinschaften „bestimmter“ Tier- und Pflanzenarten ab und bringt damit zum Ausdruck, dass sich Naturschutzgebiete nicht auf sämtliche dort vorkommende Arten beziehen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 2022, BNatSchG § 23 Rn. 9).
Auch die Aufnahme in die Liste der FFH-Gebiete ändert daran nichts. Zwar sieht Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG die Festlegung von Erhaltungsmaßnahmen vor, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, „die in diesen Gebieten vorkommen.“ Die Verpflichtung und damit auch die Berechtigung zur Ausweisung als besonderes Schutzgebiet gemäß Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG hängt jedoch nicht davon ab, dass sämtliche Arten, „die in diesem Gebiet vorkommen“, bereits erforscht sind. Auch das Verfahren zur Auswahl der Schutzgebiete stellt (lediglich) auf die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse ab (vgl. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Richtlinie 92/43/EWG). Gleiches gilt für das Konzertierungsverfahren (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG).
bb) Das unter Schutz gestellte Gebiet ist auch schutzbedürftig. Eine Schutzbedürftigkeit ist gegeben, wenn die Schutzausweisung vernünftigerweise geboten ist. Hierfür reicht die abstrakte Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter aus. Von einer solchen Gefährdung ist auszugehen, wenn ein Schadenseintritt ohne die vorgesehene Maßnahme nicht bloß als entfernte Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 – 4 BN 5.97 –, juris Rn. 6; Urteil vom 5. Februar 2009 – 7 CN 1.08 –, juris Rn. 30; vgl. auch Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 2022, BNatSchG § 22 Rn. 21 m.w.N.).
Das Schutzwürdigkeitsgutachten (S. 38 ff.) listet – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – zahlreiche Gefährdungen auf, u.a. Nährstoffeinträge durch die Landwirtschaft, Nutzung des Kleinen Binnensees als Vorfluter, Aussüssung durch fehlenden Wasserwechsel (Deich und Sielbetrieb), Fischerei im Kleinen Binnensee und Angeln in der Ostsee. An der Schutzbedürftigkeit kann angesichts dessen kein Zweifel bestehen.
b) Liegen nach alledem die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausweisung als Naturschutzgebiet vor, so steht dem Verordnungsgeber ein „Normsetzungsermessen“ (ein „Handlungsspielraum“) zu, der von der Sachlage her in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 – 4 CN 10.02 –, juris Rn. 13; Beschluss vom 29. Januar 2007 – 7 B 68.06 –, juris Rn. 15). Etwaige Mängel dieser Abwägung wären gemäß § 19 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 LNatSchG a.F. unbeachtlich. Im Hinblick auf Grundstücke des Antragstellers liegen solche Mängel allerdings ohnehin fern, da diese Flächen von kleineren Ausnahmen abgesehen bereits seit 1957 als Naturschutzgebiet ausgewiesen sind und die Fortdauer dieser Ausweisung für sich genommen keine zusätzliche Beeinträchtigung darstellt.
2. Die in § 4 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung geregelten Verbote sind, soweit sich der Antragsteller durch sie beeinträchtigt sieht, zur Erreichung des Schutzzwecks geeignet und erforderlich.
a) Das Verbot der Fischerei im Kleinen Binnensee (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13) ist nicht zu beanstanden.
Das Verbot ist geeignet, Störungen der sich im Bereich des Sees aufhaltenden geschützten Vogelarten zu vermeiden. Arten von besonderer Bedeutung im Bereich des Sees sind Schilfrohrsänger, Löffelente, Knäkente, Schnatterente, Bläßgans, Graugans, Tafelente, Reiherente, Bergente, Schellente, Rohrweihe, Singschwan, Seeadler, Zwergsäger und Mittelsäger. Arten von Bedeutung sind Goldregenpfeifer, Säbelschnäbler, Rotschenkel und Kiebitz (Kieckbusch, Ornithologische Bedeutung des Kleinen Binnensees und Auswirkung der Fischerei im NSG Kleiner Binnensee auf Vögel, 2022, S. 2).
Das Fischereiverbot ist zum Schutz dieser Vogelarten erforderlich. Es liegt nicht nur eine – für sich genommen ausreichende – abstrakte, sondern auch eine konkrete Gefährdung vor. Im Kleinen Binnensee wurde die Fischerei bislang im Wesentlichen durch Reusenstellen ausgeübt. Es standen dort ständig 7 bis 8 Reusen, die regelmäßig kontrolliert und auch umgesetzt wurden. Dadurch kam es zu erheblichen Störungen der Vogelwelt auf und an dem See. Die rastenden und Nahrung suchenden Vögel wurden bei Auftauchen des Fischers in seinem Boot aufgeschreckt und flogen davon. Das ist langjährig durch zahlreiche Berichte belegt.
Die Unterlassung des bisher üblichen Fischbesatzes zu Fischereizwecken dient zudem laut Schutzwürdigkeitsgutachten (S. 43) der Herstellung eines natürlichen, insbesondere an Kleinfischen artenreichen Fischbestandes im Kleinen Binnensee, der für viele Küstenvögel als Nahrungsquelle bedeutsam ist.
Eine zeitliche Begrenzung des Fischereiverbots würde den Schutzzweck nicht ebenso wirksam erreichen. Der Kleine Binnensee hat ganzjährig eine hohe Bedeutung für zahlreiche Vogelarten. Neben der Brutzeit stellt er auch ein wichtiges Rastgebiet in der Zugzeit im Herbst und Frühjahr sowie ein Überwinterungsgebiet dar.
Auch eine räumliche Begrenzung des Fischereiverbots wäre nicht gleichermaßen wirksam, da der See verhältnismäßig klein ist. Die breiteste Stelle misst nur 400 m. Dementsprechend besteht überall die Gefahr, dass die Fischerei innerhalb der Fluchtdistanzen der Vögel stattfindet.
Ob die Fischerei dazu dienen kann, gebietsfremde Arten zu entfernen oder gebietstypische Arten anzusiedeln bzw. zu erhalten, ist keine Frage der Erforderlichkeit des Fischereiverbots für den Schutz der Wasservögel, sondern eine Frage der Abwägung unterschiedlicher Anforderungen des Naturschutzes untereinander (vgl. § 2 Abs. 3 BNatSchG). Etwaige Mängel dieser Abwägung wären gemäß § 19 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 LNatSchG a.F. unbeachtlich. Abgesehen davon besteht die Möglichkeit, für Maßnahmen zur Erhaltung und zur Entwicklung der limnischen Fauna Befreiung vom Fischereiverbot zu gewähren (§ 3 Abs. 3, § 6 Abs. 3 der Verordnung i.V.m. § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG).
b) Das Verbot, den Kleinen Binnensee mit Wasserfahrzeugen aller Art zu befahren (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16) rechtfertigt sich aus denselben Gründen wie das Fischereiverbot, denn die in der Vergangenheit zu beobachtende Störung durch die Fischerei ist wesentlich auf das Befahren des Sees zurückzuführen.
c) Das Verbot der Jagd auf Wasservögel (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) ist geeignet, die durch die Jagd verursachte zusätzliche Beunruhigung der schützenswerten Vogelarten zu vermeiden. Dass diese Vogelarten auch durch Prädatoren bedroht werden, ändert daran nichts. Im Übrigen zählt es zu den Schutzzwecken der Verordnung, die Natur in ihrer Gesamtheit zu erhalten. Dazu gehören auch die natürlicherweise vorkommenden Prädatoren. „Störungen“, z.B. durch den Seeadler, sind Bestandteil der natürlichen Abläufe.
Das Verbot ist auch erforderlich. Die Beschränkung des Jagdverbots auf schutzwürdige Arten wäre nicht gleich wirksam. Eine störungsfreie Jagd auf Wasservögel gibt es nicht (OVG Schleswig, Urteil vom 13. Juni 2002 – 1 K 3/01 –, juris Rn. 69). Das gilt auch für die Jagd auf die Stockente. Selbst wenn diese ihre Jagdzeit nach Abschluss der Brutzeiten hat, sind Störungen nicht ausgeschlossen, da die geschützte Avifauna ganzjährig am See anzutreffen ist (s.o.).
d) Die Beschränkung der Rehwildjagd auf die Zeit ab dem 1. Juli eines jeden Jahres (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b) ist mit Rücksicht auf die Brutzeit von Wiesenvögeln erforderlich.
e) Das in § 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d statuierte Verbot der Errichtung von geschlossenen Hochsitzen, die mehr als 10 m3 umbauten Raum umfassen, ist zur Vermeidung von Störungen der Brut- und Rastvögel und zur Schonung des Landschaftsbildes erforderlich. Eine Zulassung größerer Hochsitze in Verbindung mit der Verpflichtung, diese durch Pflanzen zu kaschieren, wäre nicht gleichermaßen wirksam, denn es ist nicht ausgeschlossen, dass auch derart „umpflanzte“ bauliche Anlagen als solche wahrgenommen werden und zu Störungen führen (zum zulässigen Verbot von geschlossenen Hochsitzen vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 – 4 BN 5.97 –, juris Rn. 24).
f) Das Verbot, Fütterungseinrichtungen zu errichten oder zu betreiben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. e), und das Verbot, Wildäsungsflächen anzulegen oder zu betreiben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. f), sind erforderlich, um Nährstoffeinträge im Naturschutzgebiet zu vermeiden sowie eine Florenverfälschung zu verhindern. Inwieweit die Verbote im Hinblick auf die Hegepflicht gemäß § Abs. 1 Satz 1 Satz 2 BJagdG angemessen sind, ist eine Frage der Abwägung. In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner der vom Antragsteller herausgestellten Verpflichtung, das Wild in Notzeiten zu füttern, mit dem zweiten Halbsatz von § 5 Abs. 1 Nr. 3 Rechnung getragen. Danach bleibt u.a. die ordnungsgemäße Ausübung des Jagdschutzes im Sinne des Abschnittes VI des Bundesjagdgesetzes zulässig. Der Jagdschutz umfasst gemäß § 23 BJagdG auch den Schutz des Wildes vor Futternot.
3. Durch die angegriffene Verordnung werden entgegen der Auffassung des Antragstellers keine Freiheitsgrundrechte verletzt.
a) Die Eingriffe in das Eigentum und die Berufsfreiheit des Antragstellers sind nicht zu beanstanden.
aa) Das Grundeigentum des Antragstellers ist durch die Eigentumsgarantie geschützt (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG). Die Gewährleistung des Grundrechts erstreckt sich auch auf das Fischereirecht (§ 3 Abs. 1 Satz 1, § 5 Satz 1 LFischG) und das Jagdrecht (§ 1 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 BJagdG).
Mit dem Eigentumsschutz für das Grundeigentum sowie für dessen Nutzung, insbesondere durch Ausübung der Landwirtschaft, der Fischerei und der Jagd, sind alle wesentlichen Eigentumsbelange des Antragstellers erfasst. Weitergehender verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz gegen die angegriffene Verordnung könnte ihm auch nicht über die Rechtsfigur des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs zuteilwerden. Der Schutz geht jedenfalls nicht weiter als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt, und erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern. Bloße Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten werden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 –, juris Rn. 240; BVerwG, Urteil vom 29. März 2019 – 9 C 4.18 –, juris Rn. 68). Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob und inwieweit im Einzelnen das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb auch Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG genießt.
Die Verordnung bewirkt keine Enteignung des Antragstellers im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Die Enteignung ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen von Eigentümerbefugnissen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 –, juris Rn. 245).
Die das Eigentum des Antragstellers betreffenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind verfassungsgemäß.
Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks – wie hier – im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich hieraus eine Art immanenter, d.h. dem Grundstück selbst anhaftender Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1993 – 7 C 26.92 –, juris Rn. 38). Als unzumutbare Beschränkung der Eigentümerbefugnisse erweisen sich die Bestimmungen nur dann, wenn nicht genügend Raum mehr für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder für eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2000 – 6 BN 2.99 –, juris Rn. 11).
Das Eigentum des Antragstellers wird nicht unzumutbar eingeschränkt.
Der Antragsgegner hat in § 5 Abs. 1 der Verordnung in erheblichem Umfang Freistellungen von den Verboten gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung getroffen. Dies gilt allerdings nicht für den Kleinen Binnensee. Dort ist es insbesondere uneingeschränkt verboten, wildlebenden Tieren nachzustellen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13), das Gewässer mit Wasserfahrzeugen jeder Art zu befahren (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16) und das Gewässer (bei Vereisung) zu betreten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 19). Zum Baden bietet sich der See wegen der geringen Wassertiefe nicht an, jedenfalls wäre auch dies verboten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 17). Der Antragsteller hätte somit, wenn nur die Verbote von § 4 Abs. 1 Satz 2 und der Katalog der zulässigen Handlungen gemäß § 5 Abs. 1 der Verordnung in den Blick genommen werden, keine Möglichkeit zur Nutzung des ihm gehörenden Sees.
Darüber hilft auch die Regelung in § 5 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a der Verordnung nicht maßgeblich hinweg. Danach bleibt das Betreten oder Befahren der jeweiligen Grundstücke einschließlich der Wasserflächen durch die Grundstückseigentümerinnen oder Grundstückseigentümer oder Grundstücksbesitzerinnen oder Grundstücksbesitzer oder deren Beauftragte zur Wahrnehmung berechtigter Interessen von den Verboten des § 4 unberührt. Dieser Erlaubnistatbestand dient der Durchsetzung von Eigentümerbefugnissen. Ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse wird etwa dann anzunehmen sein, wenn der Eigentümer Störungen durch Dritte abwehren oder Schäden beseitigen will. Jedoch kann das Merkmal der „berechtigten Interessen“ nicht dazu herhalten, die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16 und 19 der Verordnung statuierten Verbote generell zu umgehen. Dabei ist zu beachten, dass sich diese Verbote in erster Linie an die in § 5 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a der Verordnung genannten Personen richten. Für die Allgemeinheit sind sie dagegen von untergeordneter Bedeutung, da sie die ohnehin bestehenden gesetzlichen Grenzen des Gemeingebrauchs nur geringfügig einengen (vgl. § 30 Abs. 1 LNatSchG, § 18 Abs. 3 Satz 2 LWG). Das „berechtigte Interesse“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a der Verordnung muss demnach einiges Gewicht haben, um sich gegen die Verbote gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16 und 19 der Verordnung durchzusetzen, wenn diese nicht leerlaufen sollen. Eine reine Gebrauchsabsicht reicht nicht aus, um das Betreten oder Befahren als erlaubt anzusehen. Ist die Gebrauchsabsicht nicht rechtlich unterlegt, wird also dem Eigentümer ein privatnütziger Gebrauch nicht bereits durch eine andere Vorschrift eingeräumt, macht auch § 5 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a der Verordnung den Weg hierfür grundsätzlich nicht frei.
Dem Antragsteller verbleibt jedoch aus anderen Gründen noch Raum für die Nutzung seines Eigentums am Kleinen Binnensee. Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 2 können Ausnahmen von dem Verbot zugelassen werden, wildlebenden Tieren nachzustellen (allerdings nicht für die Wasservogeljagd). Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 6 kann eine Ausnahme von dem Verbot zugelassen werden, das Naturschutzgesetz außerhalb der Wege zu betreten. Ferner besteht gemäß § 6 Abs. 3 der Verordnung i.V.m. § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG die Möglichkeit, eine Befreiung von den Verboten der Verordnung zu gewähren, wenn diese im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würden.
Ob bei Würdigung der Umstände des Einzelfalls (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 – 4 BN 5.97 –, juris Rn. 17) die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis gebracht worden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Dezember 2006 – 1 BvR 2084/05 –, juris Rn. 5) und damit der Bestandsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG in Bezug das Grundeigentum des Klägers im Naturschutzgebiet mit den beschriebenen Regelungen ausreichend Rechnung getragen worden ist, ist eine Frage der dem Antragsgegner obliegenden Abwägung.
Zu den in die Abwägung eingestellten Argumenten heißt es in der Ministervorlage vom 5. Februar 2015 (S. 7):
Ref. 21 weist insbesondere darauf hin, dass die Schlussfolgerung „positive Entwicklung liegt am Ausbleiben der fischereibedingten Störung“ nicht hinreichend belastbar ist. Sie beruht allein auf Beobachtungen/Vermutungen des Schutzgebietsbetreuers, bezieht sich auf einen vergleichsweise kurzen Zeitraum und ist daher in einem potentiellen Rechtsstreit leicht angreifbar. Zudem ist fraglich, ob das vollkommene Verbot der Fischereiausübung nicht eine unzulässige Schrankenbestimmung des Eigentums darstellt, da die Fischereiausübung auch über zeitliche Beschränkungen (z. B. Freistellung der für die Fischerei besonders wichtigen Sommermonate) oder nur Teilgebietssperrungen geregelt werden könnte.
Die Auffassung des Referates V 21 wird vom Referat V 52 nicht geteilt. Das erstmalige Auftauchen störungsempfindlicher Kraniche zeitgleich mit der Einstellung der Fischerei hat ganz offenkundig ihre Ursache eben darin. Wie bereits oben (Seite 4 ff) ausgeführt, hat der Kleine Binnensee ganzjährig eine hohe avifaunistische Bedeutung als Rast-, Nahrungs-, Brut- und Überwinterungsgebiet für zahlreiche Vogelarten. Da der See mit 26 ha Größe relativ klein ist, würde eine räumlich begrenzte Sperrzone, also eine Teilgebietssperrung, nicht zielführend sein, da die Wasservögel den Fischer auf dem See wahrnehmen und fortfliegen würden. Auch eine zeitlich begrenzte Sperrung des Sees wird wegen der ganzjährigen (Eiszeiten ausgenommen) großen Bedeutung des Sees für Brut- ebenso wie für Zugvögel nicht befürwortet.
Ferner wird ausgeführt (S. 5 f.):
Die Belange des Eigentümers werden in der Abwägung weniger hoch gewichtet, da die Fischerei lediglich im Nebenerwerb ausgeübt wird und die möglichen Pachteinnahmen für den Eigentümer als Einnahmen von untergeordneter Bedeutung zu betrachten sind (auf Basis der theoretischen fischereilichen Ertragserwartung könnte vom Eigentümer ein geschätzter Pachtwert von ca. 600 bis max. 1200 €/a verlangt werden, It. Auskunft V 216; Angaben zur tatsächlichen Pachthöhe liegen nicht vor; diese theoretische Abschätzung liegt allerdings deutlich über den sonst in der Binnenfischerei in SH gezahlten Pachtpreisen).
Etwaige Mängel dieser Abwägung wären gemäß § 19 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 LNatSchG a.F. unbeachtlich. Unbeschadet dessen spricht gegen einen Abwägungsmangel, dass dem Antragsteller mit den in Rede stehenden Eigentumsbeschränkungen nur geringfügig mehr zugemutet wird als vor Erlass der angegriffenen Verordnung. Der ganz überwiegende Teil der Grundstücke des Antragstellers lag bereits im Naturschutzgebiet und zudem in einem Europäischen Vogelschutzgebiet und einem FFH-Gebiet. Das betrifft insbesondere den Kleinen Binnensee. Hinzukommt, dass die mit der Verordnung statuierten konkreten Verbote in weitem Umfang lediglich Verbote fortschreiben, die aufgrund der Regelung für Altverordnungen gemäß § 60 LNatSchG auch schon vor Erlass der neuen Verordnung bestanden. Dies gilt namentlich für die Fischerei im Kleinen Binnensee, die Wasservogeljagd, die Errichtung von Hochsitzen mit mehr als 10 m³ umbautem Raum, die Errichtung von Wildäckern und Fütterungseinrichtungen sowie das Betreten des Naturschutzgebiets außerhalb der dafür ausgewiesenen Wege und Flächen.
Die Ausübung des Angelsports am Kleinen Binnensee war gemäß § 60 Nr. 5 LNatSchG verboten, da es dort keine ausgewiesenen Angelplätze gab. Die Fischerei war aber auch sonst unzulässig. Das ergibt sich aus § 60 Nr. 1 und Nr. 3 LNatSchG.
Gemäß § 60 Nr. 1 LNatSchG darf die bei Inkrafttreten des Landesnaturschutzgesetzes zulässige Nutzung nicht intensiviert und bestehende Nutzungen dürfen nicht zum Nachteil der Natur verändert werden. Einschlägig ist hier das erste der beiden Verbote. Wie aus der Gegenüberstellung von „zulässigen“ und „bestehenden“ Nutzungen zu ersehen ist, sind mit „zulässigen“ Nutzungen auch solche gemeint, die zuvor nicht bestanden. Dementsprechend bezieht sich der Begriff der „Intensivierung“ nicht nur auf die Verstärkung einer bestehenden, sondern ebenso auf die Aufnahme einer bisher nicht ausgeübten Nutzung. Dies folgt – im Wege eines Erst-Recht-Schlusses – auch aus dem Zweck der Regelung, der darin besteht, den bestehenden Naturschutzgebieten einen höheren Schutzstatus zu verschaffen und Verschlechterungen in diesen Gebieten zu verhindern (vgl. LT-Drs. 13/27, S. 142). Unstreitig wurde der Kleine Binnensee ab August 2012 nicht befischt. Die Wiederaufnahme der Fischerei bis zum Inkrafttreten der hier angegriffenen Verordnung im Jahr 2015 hätte – unabhängig davon, ob dies tatsächlich Ende 2013 geschehen ist – dem Verbot von § 60 Nr. 1 LNatSchG widersprochen. Die Norm erfasst auch die Wiederaufnahme einer unterbrochenen Nutzung. Das entspricht dem Ziel des Gesetzes, einen einmal zugunsten des Naturschutzes erreichten Zustand nicht durch die Entwicklung in der Folgezeit zu entwerten.
Die Fischerei im Kleinen Binnensee war darüber hinaus als Eingriff in Natur und Landschaft gemäß § 60 Nr. 3 LNatSchG i.V.m. § 14 BNatSchG unzulässig. Eingriffe in Natur und Landschaft sind gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG u.a. Veränderungen der Nutzung von Grundflächen, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigen können. Zu den Grundflächen zählen auch Wasserflächen (VGH München, Urteil vom 21. April 1998 – 9 B 92.3454 –, juris Rn. 21). Die Fischerei konnte die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigen, denn sie führte – wie ausgeführt – zu einer gravierenden Beunruhigung der schutzwürdigen, am Kleinen Binnensee brütenden und rastenden Vogelarten. Die Fischerei unterfiel ab August 2012 auch nicht mehr dem sog. Landwirtschaftsprivileg gemäß § 14 Abs. 2 BNatSchG. Die Privilegierung will die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Fischers von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 1983 – 4 C 76.80 –, juris Rn. 12; Senat, Beschluss vom 29. September 2021 – 5 MB 11/21 –, juris Rn. 13). Sie erlaubt jedoch nicht die erstmalige Aufnahme der Fischerei. War die Fischerei – wie hier – unterbrochen, konnte sie nur nach Maßgabe von § 14 Abs. 3 BNatSchG wieder aufgenommen werden. Diese Voraussetzungen lagen nicht vor.
Die Wasservogeljagd war ebenfalls gemäß § 60 Nr. 1 und Nr. 3 LNatSchG unzulässig, nachdem sie bereits seit einigen Jahrzehnten aufgrund einer freiwilligen Selbstbeschränkung nicht mehr ausgeübt worden war. Das Verbot, Wildäcker, Fütterungseinrichtungen und Hochsitze mit geschlossenen Aufbauten mit mehr als 10 m³ umbautem Raum zu errichten, ergab sich aus § 60 Nr. 4 LNatSchG. Aus § 60 Nr. 6 LNatSchG folgte das Verbot, das Naturschutzgebiet außerhalb der dafür ausgewiesenen Wege und Flächen zu betreten.
Schließlich spricht gegen eine unzumutbare Eigentumsbeschränkung auch, dass – falls eine Ausnahme oder Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen sollte – unter den Voraussetzungen von § 68 Abs. 1 BNatSchG eine Entschädigung in Geld zu leisten ist.
bb) Die Regelungen der angegriffenen Verordnung gestalten nicht nur Eigentumsrechte des Antragstellers aus und schränken sie ein; sie greifen zugleich auch in seine Berufsfreiheit ein, indem sie beispielsweise die Möglichkeit der Verpachtung beschränken bzw. – bezüglich der Fischereipacht – ganz unterbinden. Sie sind deshalb auch an Art. 12 GG zu messen.
Jedoch ergeben sich daraus im Hinblick auf die in Rede stehenden Verbote in Bezug auf den Antragsteller keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Konsequenzen, als sie für das Eigentumsrecht ermittelt wurden. Der Schutz der Berufsfreiheit für die Möglichkeit zur beruflichen Nutzung der Grundstücke geht in diesem Fall nicht weiter als der der Eigentumsgarantie für das Recht auf eben dieselbe Nutzung (vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung: BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 –, juris Rn. 390 f.; sowie allgemein auch Papier/Shirvani, in: Dürig u.a., GG, Stand 2022, Art. 14 Rn. 353).
b) Dass Fischern im Haupt- oder Nebenerwerb untersagt wird, ihren Beruf auf dem Kleinen Binnensee auszuüben, verletzt weder die Berufsfreiheit noch die allgemeine Handlungsfreiheit.
aa) Das Fischereiverbot beschränkt die Freiheit der Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Es hat eine objektive berufsregelnde Tendenz (zu diesem Erfordernis vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 2 BvR 737/20 –, juris Rn. 78), denn es richtet sich nach Veranlassung und beabsichtigter Wirkung in erster Linie gegen die zu Erwerbszwecken ausgeübte Fischerei. Der Eingriff ist allerdings nur geringfügiger Art. Den Fischern wird lediglich ein kleiner Teil ihrer Fanggründe entzogen, da der Kleine Binnensee im Vergleich zum räumlichen Geltungsbereich der für die Fischerei benötigte Fischereierlaubnis (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 1 LFischG) eine marginale Größe darstellt (vgl. zu Fanggründen in der Nordsee: BVerfG, Beschluss vom 26. April 2010 – 2 BvR 2179/04 –, juris Rn. 33). Ob der Eingriff den Fischern vor dem Hintergrund des mit dem Fischereiverbot verfolgten Schutzzwecks zuzumuten ist, ist eine Frage der Abwägung durch den Normgeber. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Fischerei im Kleinen Binnensee auch vor Erlass der angegriffenen Verordnung nicht erlaubt war (s.o.).
bb) Das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) bietet den Berufsfischern keinen weitergehenden Schutz als die Berufsfreiheit.
4. Entgegen der Auffassung des Antragstellers verstoßen die Verbote der Verordnung nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
a) Für die Ungleichbehandlung zwischen der Fischerei und der Jagd gibt es einen sachlichen Grund.
Während die Fischerei auf dem Kleinen Binnensee vollständig verboten ist, gelten für die Jagd zum Teil nur einschränkende Bestimmungen. Der Antragsteller macht geltend, dass ein Schuss auf Rehwild „zehn Meter neben dem See“ oder das „Durchtreiben der Schilfgürtel mit Hunden“ zur Schwarzwildjagd ebenso störend oder noch störender sein könnten als die Fischerei. Das trifft zwar zu, jedoch werden damit die Unterschiede zwischen Jagd und Fischerei nicht vollständig beschrieben.
Der Normgeber darf sich im Rahmen der ihm obliegenden Abwägung daran orientieren, mit welcher Wahrscheinlichkeit der Eintritt eines Schadens droht, und sich dabei von den Erfahrungen in der Vergangenheit leiten lassen. Nach den vorliegenden Unterlagen und der Erörterung in der mündlichen Verhandlung wurde die Jagd im Naturschutzgebiet bisher nur zurückhaltend und in Absprache mit dem Schutzgebietsbetreuer ausgeübt. Hinweise auf eine erhebliche Beeinträchtigung naturschutzfachlicher Belange liegen nicht vor. Im Gegensatz zu diesem unauffälligen Befund bei der Jagd gibt es zahlreiche Berichte über Störungen durch die Fischerei.
Die Gründe für diesen Unterschied sind angesichts der wirtschaftlichen Bedingungen für die Jagd und die Fischerei nachvollziehbar. Der Jagdpächter kann je nach Ausgestaltung des Pachtvertrages verschiedenen Flächen des Reviers nutzen, ggf. auch abseits des Sees. Eine zurückhaltende Ausübung der Jagd kann zudem bei der Höhe der Pacht berücksichtigt werden. Dagegen ist die Fischerei durch den Fischereipächter auf die Fläche des Sees beschränkt und tritt dort zwangsläufig in einen Konflikt mit dem Schutz der Wasser- und Watvögel. Soll die Fischerei zu Erwerbszwecken ertragreich betrieben werden, kann sich der Fischer im Hinblick auf die erforderlichen Investitionen und laufenden Aufwendungen (Fischbesatz, Reusen und Stellnetze, Boot, Bootsliegeplatz, Durchfahrtsrecht, Transportfahrzeug, Lagerraum) kaum darauf beschränken, den See – wie in der mündlichen Verhandlung in den Raum gestellt – nur zweimal im Jahr zu befahren.
Davon abgesehen ist zu berücksichtigen, dass das Verbotsregime der Verordnung flexibel ist. Gemäß § 6 der Verordnung besteht die Möglichkeit von Ausnahmen und Befreiungen für die Fischerei. Umgekehrt kann die untere Naturschutzbehörde, wenn der Schutzzweck der Verordnung durch die Jagd gefährdet wird, auch Maßnahmen ergreifen, mit denen eine sonst zulässige Form der Jagdausübung unterbunden wird (§ 5 Abs. 3 der Verordnung).
b) Die Differenzierung zwischen der Jagd auf Rehwild (zulässig ab 1. Juli gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b der Verordnung) und Schwarzwild (ganzjährig zulässig gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 der Verordnung) rechtfertigt sich aus dem Interesse an einer Bekämpfung der steigenden Schwarzwildbestände.
c) Einen sachlichen Grund gibt es auch für das Verbot, geschlossene Hochsitze zu errichten, die mehr als 10 m3 umbauten Raum umfassen (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d der Verordnung). Störungen der Brut- und Rastvögel und eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes sind bei großen Hochsitzen eher zu befürchten als bei kleinen. Die Bestimmung einer festen Größe zur Unterscheidung von zulässigen und unzulässigen Hochsitzen ist – ebenso wie die vom Antragsgegner als Vorbild angeführte Größenbegrenzung in § 63 Abs. 1 Nr. 15 Buchst. f LBO – das Ergebnis einer im Einschätzungsspielraum des Normgebers liegenden Typisierung und dient zudem der Verwaltungsvereinfachung. Soweit die Errichtung eines Hochsitzes mit einem umbauten Raum von mehr als 10 m3 mit dem Schutzzweck der Verordnung vereinbar ist oder das Verbot zu einer unzumutbaren Belastung für die Jagd führt, kommt eine Ausnahme oder eine Befreiung in Betracht.
d) Ein Gleichheitsverstoß wird schließlich nicht dadurch bewirkt, dass die Verordnung eine Größenbegrenzung zwar für Hochsitze vorsieht, nicht dagegen für die Vogelwärterhütte. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 16 der Verordnung gehört zu den zulässigen Handlungen auch der ordnungsgemäße Betrieb und die Unterhaltung der Vogelwärterhütte. Die Regelung dient u.a. dem Bestandsschutz. Insoweit existiert eine gleichwertige Regelung in Bezug auf Hochsitze, denn gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 16 der Verordnung bleibt der Betrieb und die Unterhaltung der genehmigten baulichen Anlagen zulässig. Eine Größenbegrenzung enthält die Verordnung nur für neu zu errichtende Hochsitze (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d). Eine Vergrößerung der bestehenden Vogelwärterhütte ist – ebenso wie die Vergrößerung bestehender Hochsitze – nur zulässig, wenn dies keine wesentliche Änderung darstellt (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5). Abgesehen davon durfte der Antragsgegner berücksichtigen, dass Hochsitze zu jagdlichen Zwecken genutzt werden, während der Betrieb der Vogelwärterhütte naturschutzfachlichen Interessen dient. Bereits deshalb war eine schematische Gleichbehandlung nicht geboten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 7, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 28, 29, 32, 35, 36, 44 BJagdG
§ 14 BNatSchG
§ 5 AGVwGO
§ 67 LJG
§ 38 LJagdG
§ 23 BNatSchG
§ 167 ZPO
§ 47 VwGO
§ 215 BauGB
§ 23 BJagdG
§ 60 LNatSchG
§ 58b Abs. 1 LNatSchG
§ 71 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 60 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 60 Nr. 3 LNatSchG
§ 60 Nr. 4 LNatSchG
§ 19 Abs. 1 bis 8 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 19 Abs. 9 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 19 Abs. 9 LNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 19 Abs. 9 Satz 1 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 13 Abs. 1 LNatSchG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BJagdG
§ 19 Abs. 1 bis 8 LNatSchG
§ 19 Abs. 2 LNatSchG
§ 19 Abs. 9 Satz 1 LNatSchG
§ 19 Abs. 9 Satz 2 LNatSchG
§ 89 Abs. 3 LVwG
§ 19 Abs. 9 Satz 3 LNatSchG
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 54a Abs. 2 bis 4 LNatSchG
§ 23 Abs. 9 LNatSchG
§ 56 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 66 Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 19 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 LNatSchG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 5 Satz 1 LFischG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BJagdG
§ 30 Abs. 1 LNatSchG
§ 18 Abs. 3 Satz 2 LWG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 60 Nr. 5 LNatSchG
§ 60 Nr. 1 und Nr. 3 LNatSchG
§ 60 Nr. 1 LNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 3 BNatSchG
§ 60 Nr. 6 LNatSchG
§ 68 Abs. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 LFischG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Buchst. d und e der Verordnung
§ 6 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 und § 4 Abs. 1 Nr. 16 der Landesverordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13, § 5 Abs. 1 Nr. 3, § 6 Abs. 2, § 7 Abs. 2 und § 8 der angegriffenen Verordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 2 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung
§ 3 Abs. 3, § 6 Abs. 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 und der Katalog der zulässigen Handlungen gemäß § 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16 und 19 der Verordnung
§ 6 Abs. 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Nr. 16 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 45 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG
Art. 46 Abs. 2 LV
Art. 45 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvL 1/15
2 BvL 5/17
1 KN 5/19
4 BN 13.20
4 BN 44.17
4 C 8.98
1 KN 13/15
1 N 16.12
1 C 12/15
7 A 2666/12
18 U 2/18
4 VR 2.20
4 KN 252/19
9 A 7.19
4 A 13.20
14 N 14.87
1 BvR 587/17
2 KN 2/18
2 BvF 1/12
4 BN 41.20
4 BN 5.97
7 CN 1.08
4 CN 10.02
7 B 68.06
1 K 3/01
1 BvR 2821/11
9 C 4.18
7 C 26.92
6 BN 2.99
1 BvR 2084/05
9 B 92.34
4 C 76.80
2 BvR 737/20
2 BvR 2179/04