Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-22, Aktenzeichen 13 B 1809/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0222.13B1809.09.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Be-schluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 30. November 2009 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwer-deverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsgegnerin gab der in I. ansässigen Antragstellerin mit am 21. August 2009 zugestelltem Bescheid vom selben Tag auf,
"1. Die Werbung in Nordrhein-Westfalen für Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf den von Ihnen betriebenen Internetseiten, insbesondere www.sportal.de, wird hiermit untersagt.
2. Die Anordnung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.
3. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro (zehntausend Euro) angedroht.
..."
Am 1. September 2009 hat die Antragstellerin Klage erhoben (27 K 5658/09 Verwaltungsgericht Düsseldorf) und zudem um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Mit Beschluss vom 30. November 2009 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid abgelehnt.
Dagegen hat die Antragstellerin am 15. Dezember 2009 Beschwerde eingelegt.
Die Antragstellerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 30. November 2009 zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Az.: 27 K 5658/09 Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 21. August 2009 hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 anzuordnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. November 2009 anzuordnen, zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die streitige Verfügung ist im vorgegebenen Prüfungsrahmen rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ist § 9 Abs. 1 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlichen-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV aufgeführten Maßnahmen ergreifen.
Vgl. Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445).
Diese Voraussetzungen erfüllt die von der Antragsgegnerin erlassene Ordnungsverfügung.
Die Antragsgegnerin ist nach § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes zuständig für den Erlass der Ordnungsverfügung. Sie verfügt entgegen der Auffassung der Antragstellerin über die erforderliche Regelungskompetenz. Denn die Antragsgegnerin greift durch den Bescheid nicht in Kompetenzen anderer Länder ein. Nach dem – in Ziffer 1 des Bescheidtenors unmissverständlich formulierten – Regelungsinhalt der Verfügung wird der Antragstellerin nur untersagt, in Nordrhein-Westfalen Werbung für Glücksspiele zu betreiben. Der Bescheid beansprucht hingegen von vornherein keine Geltung für die von der Antragstellerin außerhalb Nordrhein-Westfalens betriebene Internetwerbung.
Die Ordnungsverfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005
– 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 -, juris, vom 26. September 2008 – 13 B 1395/08 –, NJW 2008, 3656, und – 13 B 1397/08 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 37 Rdnr. 5 ff., insb. Rdnr. 12, m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonks/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 37 Rdnr. 27 ff., m. w. N.; Ruffert, in: Knack, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 37 Rdnr. 11 ff. und 30 ff., m. w. N.
Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 -, a. a. O. und vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, a. a. O.; U. Stelkens, a. a. O., Rdnr. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, a. a. O.
Diesen Anforderungen genügt das in Ziffer 1 des Bescheidtenors verfügte Untersagungsgebot. Die Antragstellerin ist aufgrund des Tenors und vor allem der Begründung der Verfügung in die Lage versetzt, zweifelsfrei zu erkennen, was ihr durch den Bescheid untersagt werden soll. Der Verweis auf den Glücksspielstaatsvertrag im Tenor bringt zunächst zum Ausdruck, dass der Bescheid nur für die vom Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags erfassten Glücksspiele bzw. die Werbung für diese Geltung haben soll. Auch wenn sich in der Begründung des Bescheids keine Ausführungen darüber finden, was Glücksspiele im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags im Einzelnen sind, wird gleichwohl hinreichend deutlich, welche von der Antragstellerin beworbenen Glücksspiele von dem Bescheid erfasst werden sollen. Denn in der Begründung ist von der Werbung für das öffentliche Glücksspiel der Firma J. N. Ltd. ("j. .com") die Rede. Des Weiteren wird in der Begründung erläutert, dass und warum es sich bei der Verlinkung zu der Internetseite www.j. .com um Werbung handelt und aus welchen Gründen diese Werbung – und auch jegliche Werbung für andere Glücksspielangebote - unzulässig ist. Zur Erklärung wird darauf hingewiesen, dass damit für einen Veranstalter bzw. Vermittler von öffentlichen Glücksspielen geworben wird, der über keine Erlaubnis für die Veranstaltung von öffentlichen Glücksspielen in Nordrhein-Westfalen verfügt und dass diese Werbung gemäß § 284 Abs. 4 StGB strafbar ist. Mit Blick darauf ist für die Antragstellerin – selbst wenn unterstellt würde, sie bzw. ihre Vertreter seien nicht hinreichend mit dem Glücksspielsektor vertraut - klar und unzweideutig erkennbar, dass ihr untersagt wird, auf ihrer auch in Nordrhein-Westfalen abrufbaren Interseite www.sportal.de (und – sofern vorhanden - auf weiteren von ihr betriebenen Internetseiten) durch Verlinkung für das unter der Domain www.j. .com vorgehaltene Glücksspielangebot – sowie auch jegliche unter dieser oder anderen Domains vorgehaltenen Glücksspielangebote - zu werben.
Insofern ist auch unerheblich, ob die Legaldefinition des Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 GlüStV mit dem Glücksspielbegriff des § 284 Abs. 1 StGB deckungsgleich ist. Denn im Hinblick darauf, dass in der Bescheidbegründung klar und unmissverständlich zum Ausdruck gekommen ist, auf welche von der Antragstellerin beworbenen Glücksspiele sich die Untersagungsverfügung beziehen soll, ist eine solche rechtsvergleichende Auslegung für die Ermittlung der von der Anordnung erfassten Glücksspiele von vornherein nicht erforderlich.
Soweit die Antragstellerin meint, für sie sei mit Blick darauf, dass ein vergleichbarer Marktauftritt des staatlichen Anbieters - auch von der Antragsgegnerin - nur als zulässige Information qualifiziert würde, nicht erkennbar, dass ein solcher Link verbotene Werbung sei, handelt es sich hierbei allein um eine (für die Frage der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung unbeachtliche) falsche Bewertung der Tatbestandsmerkmale des Glücksspielstaatsvertrags und nicht um einen Irrtum, der durch eine etwaige Unbestimmtheit der Untersagungsverfügung hervorgerufen worden sein könnte. Abgesehen davon hat die Antragsgegnerin in dem Bescheid zum einen den Begriff der Werbung ausdrücklich und im Übrigen auch zutreffend,
vgl. zum Begriff der Werbung im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags: Senatsbeschlüsse vom 12. November 2009 – 13 B 959/09 – und 5. November 2009 – 13 B 892/09 -, juris,
erklärt und zum anderen angeführt, dass es sich bei den staatlichen Angeboten - im Gegensatz zu den von der Regelung in der Ordnungsverfügung erfassten - um legale Glücksspiele handelt.
Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, der Verfügung fehle es an der hinreichenden Bestimmtheit, weil für die Vollstreckungsbehörde bzw. den Vollstreckungsbeamten nicht erkennbar sei, was überhaupt zu vollstrecken sei. Für die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter ist es aufgrund ihrer Sachkenntnis und mit Blick auf die – wie oben aufgeführt – eindeutigen Regelungen in dem Bescheid unschwer zu erkennen, welche Werbung der Antragstellerin untersagt worden ist und wann – nämlich im Fall der Nichtbefolgung – Vollstreckungsmaßnahmen durchzuführen sind.
Es ist auch nicht nachvollziehbar, dass für die Antragstellerin nicht erkennbar sein könnte, durch "welche Handlung dem geforderten Ziel nachgekommen werden soll". Die Antragsgegnerin hat es der Antragstellerin ausdrücklich und unmissverständlich selbst überlassen, wie sie der (eindeutigen) Untersagungsverfügung nachzukommen gedenkt. Sie hat ihr lediglich vorgeschlagen, sich der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik zu bedienen und dazu in der Bescheidbegründung die "drei grundlegenden methodischen Geolokalisationsansätze" benannt, die aus ihrer Sicht den Stand der Technik darstellen und deren Anwendung sie deshalb akzeptierte. Auf dieser Grundlage hätte die Antragstellerin ohne Weiteres an die Anbieter von Geolokalisationstechnologie herantreten können und eines der Unternehmen auswählen, dass mindestens einen der aufgeführten methodischen Ansätze in Bezug auf Nordrhein-Westfalen anbietet. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin vorgeschlagen, der Untersagungsverfügung nachzukommen, indem sie die Werbung vollständig vom Netz nimmt. Dieser Vorschlag scheint wohl auch für die Antragstellerin unmissverständlich gewesen zu sein, denn jedenfalls sind zurzeit weder der Link zur Internetseite www.j. .com noch andere entsprechende Links auf der Internetseite der Antragstellerin zu finden.
Die Ordnungsverfügung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin ermessensfehlerfrei erlassen worden. Die Antragsgegnerin hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Verwaltungsakt ist insbesondere verhältnismäßig.
Die angeordnete Untersagung von Werbung für Glücksspiele im Internet in Nordrhein-Westfalen ist geeignet, um den Verstoß gegen § 5 Abs. 4 GlüStV auszuräumen. Die Ordnungsverfügung ist ein taugliches Mittel zur Umsetzung des in Rede stehenden Werbeverbots. Durch sie wird von der Antragstellerin weder tatsächlich noch rechtlich Unmögliches verlangt, denn sie kann die fragliche Werbung – wie wohl auch geschehen - ohne Weiteres von ihrer Internetseite entfernen. Des Weiteren kann sie der ihr auferlegten Pflicht wie von der Antragsgegnerin vorgeschlagen mit Hilfe der Geolokalisation nachkommen, einer tauglichen und technisch umsetzbaren Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Interseite der Antragstellerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens.
Vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschluss vom 22. November 2008 – 10 CS 08.2399 –, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 1 ME 399/08 –, ZfWG 2009, 184 = NVwZ 2009, 1241; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 – 1 S 224.08 –, juris.
Die Ordnungsverfügung ist auch erforderlich. Weitere mildere, aber gleich geeignete Mittel zur Umsetzung des Verbots der Werbung für Glücksspiele als die neben der Herausnahme der Werbung aus der Internetseite von der Antragsgegnerin ausdrücklich vorgeschlagene Möglichkeit, das Werbeverbot mit Hilfe der Geolokalisationsmethode umzusetzen, sind nicht gegeben.
Die Maßnahme ist schließlich angemessen. Sie führt nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Das Unterlassen der fraglichen Werbung ist der Antragstellerin auch in Ansehung der daraus resultierenden wirtschaftlichen Auswirkungen zumutbar. Ordnungsrechtlich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin lediglich die Werbung für Glücksspiele auf den Internetseiten der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen untersagt und es der Antragstellerin im Übrigen überlässt, wie sie dem Verbot nachkommt. Selbst wenn der Untersagung nur dadurch Folge geleistet werden kann, dass die Werbung für Glücksspiele über das Internet insgesamt eingestellt werden muss, ist dies von der Antragstellerin hinzunehmen. Der Umstand, dass die Antragstellerin sich offenbar nicht in der Lage sieht, eine räumliche Beschränkung der Werbung technisch umzusetzen, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 5 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen (und strafrechtlich über § 284 StGB abgesicherten) Werbeverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Antragstellerin als Werberin für Internetglücksspiel, dass die fraglichen Inhalte hier in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.
Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch das Verbot der Werbung für Glücksspiele im Internet ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 8. Dezember 2009 13 B 958/09 -, a. a. O., vom 3. Dezember 2009 – 13 B 776/09 -, vom 9. November 2009 – 13 B 991/09 – und vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 – juris, jeweils unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 – (Gambelli), Slg. 2003 I 13031, vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), Slg. 2007 I – 1891, und vom 8. Septem-ber 2009 – Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), ZfWG 2009, 304; s. im Übrigen auch VGH Bad.-Württ. Urteil vom 10. Dezember 2009 – 6 S 1110/07, juris.
Es kann demnach offenbleiben, ob sich die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht auch deshalb als richtig erweist, weil der Antragstellerin das für den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes notwendige Rechtsschutzbedürfnis inzwischen fehlen könnte. Der angefochtene Verwaltungsakt könnte sich erledigt haben, weil die unerlaubte Werbung – wie oben aufgeführt – zurzeit nicht über die Internetseite der Antragstellerin abrufbar ist, mithin einiges dafür sprechen könnte, dass die Antragstellerin der Verfügung nachkommt. Ob dies dazu führen kann, dass der Bescheid keine rechtliche Wirkung mehr erzeugen kann, bedarf jedoch keiner Entscheidung, weil es in diesem Verfahren hierauf nicht ankommt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 284 StGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 284 Abs. 4 StGB
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 335
BVerwGE 123, 261
NJW 2008, 3656
NVwZ-RR 2009, 202
NVwZ 2009, 1241
27 K 5658/09
4 C 41.87
4 C 18.03
13 B 958/09
13 B 1395/08
13 B 1397/08
13 B 894/09
13 B 959/09
13 B 892/09
10 CS 08.23
1 ME 399/08
1 S 224.08
13 B 958/09
13 B 776/09
13 B 991/09
13 B 723/09
6 S 1110/07