Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-28, Aktenzeichen 10 K 7913/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0928.10K7913.10.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 01.12.2010 verpflichtet, den Klägern Schülerfahrkosten für den Besuch des F. - C. -Gymnasiums in X. durch ihren Sohn G. für das Schuljahr 2010/2011 in Höhe von 435,60 EUR zu gewähren.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Sohn G. der Kläger besuchte im Schuljahr 2010/2011 die 10. Klasse des F. - C. -Gymnasiums (F1. -Gymnasium) in X. ; für ihn begann aufgrund der gesetzlichen Verkürzung der gymnasialen Schuldauer von 9 auf 8 Jahre mit dem Eintritt in die 10. Klasse die gymnasiale Oberstufe. Der kürzeste Schulweg ist nach Angaben der Kläger ca. 4,4 km lang und führt über ein etwa 1,5 km langes Teilstück außerhalb geschlossener Ortschaften zwischen Oberröttenscheid und dem Ortsteil Neye entlang der Kreisstraße K 13. Die Schülerfahrkosten für eine Schülerjahreskarte des örtlichen Verkehrsbetriebes beliefen sich auf 435,60 EUR; ein durch den Schulträger eingeführtes Schülerticket im Sinne des § 97 Abs. 3 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (SchulG) gab es im hier streitigen Schuljahr 2010/2011 (noch) nicht.
Nachdem die Beklagte während der Sekundarstufe I die Schülerfahrkosten übernommen hatte, lehnte sie dies mit Bescheid vom 01.12.2010 für das Schuljahr 2010/2011 ab, da nunmehr eine Entfernung von 5 km statt bisher 3,5 km zumutbar sei. Der konkrete Schulweg sei auch nicht "besonders gefährlich" im Sinne des § 6 Abs. 2 der Schülerfahrkostenverordnung (SchfkVO): Der Schulweg führe nicht entlang einer verkehrsreichen Straße. Zwar gebe es auf dem betreffenden Teilstück keinen Gehweg, es bestünden aber geeignete Ausweich- und Wartemöglichkeiten am Wegesrand. Die Straße sei gut einsehbar und führe nicht durch dichten Wald. Die fehlende Beleuchtung sei ebenfalls nicht von Bedeutung, da das Unfallrisiko durch verkehrsangepasstes Verhalten und helle oder reflektierende Kleidung herabgesetzt werden könne. Einschränkungen durch winterliche Verhältnisse seien nach der maßgeblichen Gesamtbetrachtung nicht relevant. Eine Ortsbegehung mit Polizei, Schulverwaltungsamt und Straßenverkehrsamt am 31.07.2009 habe ergeben, dass es kein überdurchschnittlich hohes Schadensrisiko gebe, sondern es sich um einen für den ländlichen Raum typischen Schulweg handele. Es gebe nach der Polizeistatistik für den hier fraglichen Bereich kein erhöhtes Unfallrisiko oder erhöhtes Risiko von kriminellen Übergriffen.
Mit ihrer am 30.12.2010 hiergegen erhobenen Klage tragen die Kläger vor, der Schulweg sei "besonders gefährlich" im Sinne des § 6 Abs. 2 SchfkVO. Zu dem Fehlen eines Bürgersteigs oder befestigten Randstreifens komme vorliegend als weiteres Gefahrenmoment hinzu, dass die Straße zwischen Oberröttenscheid und Neye mit 5,10 m so schmal sei, dass jedenfalls größere Fahrzeuge im Begegnungsverkehr auf den Bereich neben der Fahrbahn oder unmittelbar an den Fahrbahnrand ausweichen müssten. Gefahrerhöhend wirke sich weiter die fehlende Geschwindigkeitsbeschränkung und die fehlende Beleuchtung aus. Zudem sei von einer erhöhten Gefährdung durch mögliche Gewalttäter auszugehen. Dass es bisher keine auffällige Unfallsituation oder Straßenkriminalität gegeben habe, liege daran, dass Fußgänger wegen der geschilderten Verhältnisse den Straßenabschnitt nicht benutzten.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 01.12.2010 zu verpflichten, ihnen Schülerfahrkosten für den Besuch des F. - C. -Gymnasiums in X. durch ihren Sohn G. für das Schuljahr 2010/2011 in Höhe von 435,60 EUR zu erstatten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Bescheid und hat ergänzend Fotoausdrucke und die Auswertung einer im Januar 2011 an fünf Werktagen durchgeführten Verkehrszählung vorgelegt; danach waren zwischen 7.00 und 8.00 Uhr auf dem fraglichen Teilstück durchschnittlich 35,4 Fahrzeuge stadteinwärts und 51,2 Fahrzeuge stadtauswärts unterwegs. Ferner hat die Beklagte eine Stellungnahme der Polizei vom 25.10.2010 vorgelegt. Darin heißt es, die Bedingungen auf dem fraglichen Teilstück seien für Fußgänger zwar sehr ungünstig. Da es aber keine auffällige Unfallsituation und/oder eine bestimmte Form von Straßenkriminalität gebe, seien die Kriterien, die einen Schulweg aus polizeilicher Sicht "besonders gefährlich" machten, nicht erfüllt. Die Beklagte macht ferner geltend, die Strecke werde insbesondere am Wochenende von Fahrradfahrern frequentiert, die anders als Fußgänger keine Ausweichmöglichkeit hätten; gleichwohl sei es nach der Polizeistatistik hier über Jahre nicht zu Unfällen gekommen.
Auf den Hinweis des Gerichts, dass sich vorliegend - unabhängig von der "besonderen Gefährlichkeit" des Schulwegs - die Frage einer verfassungskonformen Auslegung der Schülerfahrkostenverordnung im Sinne einer Gleichbehandlung aller die 10. Klasse besuchenden Schüler stelle, hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung eine Stellungnahme des Städte-und Gemeindebundes NRW von September 2010 vorgelegt, die sie sich zu eigen macht. Darin heißt es, die schülerfahrkostenrechtliche Anknüpfung an Ausbildungsabschnitte verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz; wegen der Einzelheiten wird auf die Stellungnahme Bezug genommen. Die Beklagte hat ferner eine Mitteilung des Städte- und Gemeindebundes NRW vom 22.09.2011 vorgelegt: Danach habe das Ministerium für Schule und Weiterbildung NRW mitgeteilt, dass eine Änderung der Schülerfahrkostenverordnung auch für das Schuljahr 2011/2012 nicht beabsichtigt sei; für die Jahrgangsstufe 10 an Gymnasien gelte deshalb weiter die 5-km-Grenze.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 01.12.2010 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -); den Klägern steht gegen die Beklagte ein Anspruch auf Erstattung von Schülerfahrkosten für die Beförderung ihres Sohnes G. zum F1. -Gymnasium im Schuljahr 2010/2011 zu.
Die Beklagte hat die Kosten zu tragen, die für die Beförderung von Schülern von der Wohnung zur Schule und zurück notwendig entstehen (§ 97 Abs. 1 Satz 1 Abs. 4 SchulG in Verbindung mit § 1, § 2 Abs.1, § 4 und § 5 Abs.1 SchfkVO). Diese Anforderungen sind für den Schulweg des Sohnes der Kläger gegeben.
Gemäß § 5 Abs. 2 SchfkVO entstehen Fahrkosten grundsätzlich nur dann notwendig, wenn der Schulweg, d. h. der kürzeste Fußweg zwischen der Wohnung des Schülers und der nächstgelegenen Schule (§ 7 Abs. 1 SchfkVO), in der einfachen Entfernung für Schüler der Sekundarstufe I mehr als 3,5 Kilometer, für Schüler der Sekundarstufe II mehr als 5 Kilometer beträgt. Gemäß § 6 Abs. 2 SchfkVO entstehen allerdings unabhängig von der Länge des Schulweges Fahrkosten dann notwendig, wenn der Schulweg nach den objektiven Gegebenheiten besonders gefährlich oder nach den örtlichen Verhältnissen für Schüler ungeeignet ist. Vorliegend kommt es für die Entscheidung darauf an, ob für G. die Entfernungsgrenze von 3,5 km oder von 5 km zugrunde zulegen ist. Denn der Schulweg ist nicht "besonders gefährlich" oder ungeeignet im Sinne des § 6 Abs. 2 SchfKVO.
Gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 SchfkVO ist ein Schulweg insbesondere dann besonders gefährlich, wenn er überwiegend entlang einer verkehrsreichen Straße ohne Gehweg oder begehbaren Randstreifen führt oder wenn eine verkehrsreiche Straße ohne besondere Sicherung für Fußgänger überquert werden muss. Diese Beispielsfälle treffen auf den Schulweg des Sohnes der Kläger nicht zu, denn es handelt sich bei der K 13 nicht um eine verkehrsreiche Straße. Eine Straße ist nur dann als "verkehrsreich" einzustufen, wenn sie stündlich von deutlich mehr als 300 Kraftfahrzeugen benutzt wird,
vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 31.10.1990 - 16 A 2710/89 -, NVwZ-RR 1991, 483.
Von dieser Verkehrsfrequenz ist die bei den Verkehrszählungen der Beklagten ermittelte Kfz-Frequenz deutlich entfernt.
Auch wenn die Kriterien des § 6 Abs. 2 Satz 2 SchfkVO nicht erfüllt sind, kann ein Schulweg dennoch besonders gefährlich sein, wenn andere Gefahrenmomente auftreten, insbesondere wenn die Beschaffenheit der Fahrbahn oder der Trassenverlauf für sich als zusätzliche Unfallquelle auswirken können,
vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 18.04.1989 - 16 A 952/87 - und vom 14.11.1989 - 16 A 2639/88 -, NWVBl. 1990, 208.
Insoweit ist nicht ausreichend, dass Gefahrenquellen vorhanden sind, die der typischen Verkehrssituation entsprechen, der Fußgänger demnach häufig ausgesetzt sind und auf die sie sich - auch bereits im jungen Alter - einstellen müssen und können. Es reicht auch nicht aus, dass es bei einer Fehlreaktion des Schülers oder anderer Verkehrsteilnehmer zu Unfällen kommen kann. Vielmehr beschreibt das qualifizierende Tatbestandsmerkmal "besonders" (gefährlich) gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit der Schädigung von Rechtsgütern. Damit bringt der Verordnungsgeber zum Ausdruck, dass die üblichen Risiken, denen Schülern auf dem Weg zur Schule - insbesondere im modernen Straßenverkehr - häufig ausgesetzt sind, fahrkostenrechtlich unbeachtlich sein sollen,
vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 05.12.1990 - 16 A 2578/89 -.
Für die Bewertung kann insbesondere von Bedeutung sein, ob eine Straße über ebenes Gelände führt und verhältnismäßig gradlinig verläuft, ob die Sicht auf die Fahrbahn durch höheren Bewuchs oder durch Gebäude behindert wird, ob sich demgemäß Fußgänger und Kraftfahrer frühzeitig aufeinander einstellen können und ob Kraftfahrern, insbesondere auch Lkw-Fahrern, ein verhältnismäßig weites Sichtfeld verbleibt,
vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 14.11.1989 a. a. O. und vom 05.12.1990
- 16 A 2578/89 -.
Zudem ist bei der Beurteilung der "besonderen Gefährlichkeit" und der "Eignung" des Schulweges auf das individuelle Alter abzustellen, das der jeweilige Schüler zu Beginn des streitigen Bewilligungszeitraumes erreicht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 14.11.1989, a.a.O.
Danach kann hier nicht von einer besonderen Gefährlichkeit des Schulwegs ausgegangen werden.
Die K 13 ist, wie sich aus den vorgelegten Fotos ergibt, auf dem hier fraglichen Teilstück fast durchgehend gut einsehbar, so dass Fußgänger und Kraftfahrer sich frühzeitig auf einander einstellen können und alle Verkehrsteilnehmer ein verhältnismäßig weites Sichtfeld haben. Trotz der relativ geringen, aber jedenfalls für zwei Pkw ausreichenden Straßenbreite sowie der fehlenden Geschwindigkeitsbegrenzung - beides Umstände, die wie auch die fehlende Straßenbeleuchtung durchaus eine gewisse Gefahrenquelle darstellen - ist die Grenze zur "besonderen" Gefährlichkeit, wie sie § 6 Abs. 2 SchfkVO fordert, noch nicht überschritten. Dies gilt auch, wenn zu den geschilderten Gefahrenmomenten winterliche Verhältnisse hinzukommen. Von einem Schüler im damaligen Alter des Sohnes der Kläger von 15 Jahren kann erwartet werden, dass er sich bei je nach Witterungsverhältnissen unterschiedlich starker Dunkelheit morgens in den Wintermonaten im Straßenverkehr den allgemeinen Sicherheitsregeln gemäß verhält, helle oder reflektierende Kleidung trägt oder reflektierende Gegenstände an der Schultasche mit sich führt, um das Risiko, von Kraftfahrern nicht wahrgenommen zu werden, herabzusetzen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 07.10.2010 - 19 A 2625/07 -.
Auch ansonsten ist der Schulweg nicht als besonders gefährlich im Sinne von § 6 Abs. 2 SchfkVO wegen einer Gefährdung durch kriminelle Übergriffe einzustufen. Eine die besondere Gefährlichkeit eines Schulweges begründende gesteigerte Wahrscheinlichkeit, dass ein Schulkind auf dem Schulweg Opfer von Gewalttaten werden könnte, ist dabei grundsätzlich dann zu bejahen, wenn der betroffene Schüler zum Beispiel aufgrund seines Alters und/oder seines Geschlechts zu einem risikobelasteten Personenkreis gehört und wenn er sich darüber hinaus auf seinem Schulweg in einer schutzlosen Situation befindet, insbesondere weil nach den örtlichen Verhältnissen eine rechtzeitige Hilfeleistung durch Dritte nicht zu erwarten ist,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.3.2007 - 19 E 206/06 - und 28.01.2005 -19 A 5177/04-.
Vorliegend kann offen bleiben, ob der Sohn der Kläger zu dem in diesem Sinne risikobelasteten Personenkreis gehört. Jedenfalls kann aber von einer schutzlosen Situation auf dem Schulweg nicht ausgegangen werden. Die K 13 ist zwar - wie ausgeführt - keine verkehrsreiche Straße im Sinne des § 6 Abs. 2 SchfkVO, wird aber doch in einem solchen Umfang befahren, dass zu den maßgeblichen Zeiten in Abständen von weniger als einer Minute ein Fahrzeug vorbeifährt. In der Rechtsprechung des OVG NRW ist anerkannt, dass ein ausreichend hohes Verkehrsaufkommen auf der Straße, entlang welcher der Schulweg führt, wenn er von der Fahrbahn ohne Weiteres einsehbar ist, das Risiko eines gewaltsamen Übergriffs oder Überfalls so entscheidend herabsetzt, dass es nicht mehr überdurchschnittlich hoch ist und vielmehr im Bereich des allgemeinen Risikos, von einem Gewaltdelikt betroffen zu sein, verbleibt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.3.2007 - 19 E 206/06 -, 21.11.2006 - 19 A 4676/04-, 28.01.2005 -19 A 5177/04 - und vom 16.11.1999 - 19 A 4395/96 -Gemeindehaushalt, S. 40 ff, -19 A 4220/96-, NWVBl. 2000, 230-.
Aus den vorstehen Gründen ist der Schulweg auch nicht nach den örtlichen Verhältnissen ungeeignet.
Der Anspruch auf Erstattung von Schülerfahrkosten ist hier aber aus einem anderen Grund gegeben. Denn § 5 Abs. 2 SchfkVO ist verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass auch für Schülerinnen und Schüler der Jahrgangsstufe 10 an einem Gymnasium die 3,5 km-Grenze gilt. Hierzu hat das Verwaltungsgericht Aachen mit Urteil vom 17.06.2011 - 9 K 1205/10 -, juris, ausgeführt:
"Gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO entstehen Schülerfahrkosten für Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe II notwendig, wenn der Schulweg zur nächstgelegenen Schule mehr als 5 km beträgt. Diese umfasst gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 SchulG im Gymnasium die Jahrgangsstufen 10 bis 12, in der Gesamtschule aber die Jahrgangsstufen 11 bis 13. Gemäß §§ 14 Abs. 4, 15 Abs. 4 können zudem an Haupt- und Realschulen die Fachoberschulreife sowie nach Maßgabe der Ausbildungs- und Prüfungsordnung die Berechtigung zum Besuch der Einführungsphase der gymnasialen Oberstufe nach der Klasse 10 erteilt werden. Dies ergibt eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Benachteiligung der Schülerinnen und Schüler der Klasse 10 von Gymnasien, welche zu einer verfassungskonformen Auslegung des Art 5 Abs. 2 SchfkVO dahingehend zwingt, dass für Schülerinnen und Schüler der Jahrgangsstufe 10 von Gymnasien die Entfernungsgrenze 3,5 km zugrunde zu legen ist,
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 6. April 2011 - 4 K 2150/10 -, juris, Landtag Nordrhein Westfalen, Plenarprotokoll 15/6, Drucksache 15/176 vom 14. September 2010; a.A. VG Minden, Urteil vom 18. Februar 2011 - 8 K 2509/10 - juris,
die der Schulweg der Klägerin übersteigt.
Zwar bedürfen die Entfernungsgrenzen des § 5 Abs. 2 SchfkVO keiner verfassungsrechtlich gebotenen Differenzierung, soweit auf Schulstufen abgestellt wird. Dem Gesetz- und Verordnungsgeber steht ein bis zur Grenze der Willkür reichender Gestaltungsspielraum vor dem Hintergrund zu, dass sich ein Anspruch auf Schülerfahrkosten (landes-)verfassungsrechtlich nicht herleiten lässt und daher im gesetzgeberischen Ermessen steht. Dieses ist gerichtlich nur darauf überprüfbar, ob für die vorgenommene Überprüfung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind. Dass Schulstufen mit bestimmten Entfernungsgrenzen für den Anspruch maßgeblich sind, verbleibt für sich gesehen innerhalb des gerichtlich nicht zugänglichen Ermessensrahmens.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2010 - 19 A 590/09 -.
Es ist jedoch kein sachlich einleuchtender Grund dafür ersichtlich, dass § 5 Abs. 2 SchfkVO in Kombination mit der Verkürzung der Sekundarstufe I nur an Gymnasien durch § 16 Abs. 2 SchulG zu einer unterschiedlichen Behandlung von Schülern der Klassen 10 an Gymnasien im Vergleich mit Zehntklässlern an Gesamt-, Real- und Hauptschulen führt. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass auch bei der zulässigerweise generalisierenden und typisierenden Festlegung der Entfernungsgrenzen in § 5 Abs. 2 SchfkVO die Frage der Zumutbarkeit nicht außer Betracht bleibt. Wenn der Verordnungsgeber für die Sekundarstufe I eine geringere Entfernungsgrenze bestimmen konnte, weil er diese Schülerinnen und Schüler als physisch weniger belastbar einstufen durfte als diejenigen der Sekundarstufe II,
vgl. OVG NRW, a.a.O.,
spricht nichts dafür, dass die physische Bewältigung des Schulweges von 5 km den Gymnasiastinnen und Gymnasiasten ein Jahr früher zumutbar sein soll als den Schülerinnen und Schülern der übrigen genannten Schulformen."
Dieser Rechtsauffassung, die durch die von der Beklagten vorgelegte Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes NRW nicht entkräftet wird, schließt sich die Kammer an.
Zwar ließe sich der Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der dem Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsfreiheit möglicherweise auch dadurch ausräumen, dass der Verordnungsgeber die 5-km-Grenze allgemein bereits ab der Jahrgangsstufe 10 eingreifen ließe,
vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 06.04.2011 - 4 K 2150/10 -, juris.
Für das abgeschlossene Schuljahr 2010/2011 hat er diesen Weg aber nicht beschritten, so dass es für dieses Schuljahr dabei verbleibt, dass den Schülern anderer Schulformen, die im Schuljahr 2010/2011 die 10. Klasse besucht haben, Schülerfahrkosten erstattet worden sind. Im vorliegenden Fall lässt sich dem Gleichbehandlungsgrundsatz deshalb nur Geltung verschaffen, wenn die den Klägern im Schuljahr 2010/2011 durch den Schulbesuch ihres Sohnes entstandenen Schülerfahrkosten ebenfalls erstattet werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer hat - wie auch die anderen nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte, die bisher diese Rechtsfrage entschieden haben - die Berufung wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 167 VwGO
§ 97 Abs. 3 des Schulgesetzes
§ 6 Abs. 2 SchfkVO
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 97 Abs. 1 Satz 1 Abs. 4 SchulG
§ 5 Abs.1 SchfkVO
§ 5 Abs. 2 SchfkVO
§ 7 Abs. 1 SchfkVO
§ 6 Abs. 2 SchfKVO
§ 6 Abs. 2 Satz 2 SchfkVO
§ 6 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 SchulG
§ 16 Abs. 2 SchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 der Schülerfahrkostenverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art 5 Abs. 2 SchfkVO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 483
16 A 2710/89
16 A 952/87
16 A 2639/88
16 A 2578/89
19 A 2625/07
19 E 206/06
19 A 5177/04
19 A 4676/04
19 A 4395/96
19 A 4220/96
9 K 1205/10
4 K 2150/10
8 K 2509/10
19 A 590/09