Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-22, Aktenzeichen 1 A 2765/22
ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2025:0122.1A2765.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Unterlassung von weiteren Äußerungen des Beklagten und der Dezernentinnen und Dezernenten vergleichbar denen in der Ratsversammlung am 28. April 2022 oder hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Äußerungen.
Die Klägerin ist die AFD-Fraktion im Rat der Landeshauptstadt Hannover. Sie besteht aus drei Personen. Der Beklagte ist der Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Hannover. Er leitet und beaufsichtigt gem. § 85 Abs. 3 Satz 1, Hs. 1 NKomVG die Verwaltung. Die Landeshauptstadt Hannover hat sieben Stadträtinnen und Stadträte, die den Beklagten innerhalb der ihnen zugewiesenen Geschäftsbereiche vertreten, § 16 der Hauptsatzung der Landeshauptstadt Hannover. Der Erste Stadtrat ist Finanz-, Ordnungs- und Feuerwehrdezernent und als Beamter auf Zeit i. S. v. § 108 NKomVG gem. § 81 Abs. 3, § 109 Abs. 2 NKomVG hauptamtlicher Stellvertreter des Beklagten.
Im Rahmen der Ratsversammlung der Stadt Hannover am 28. April 2022 wurde unter TOP 3.2 eine Anfrage der Klägerin zum Thema "Abschiebungen ausreisepflichtiger Migranten" behandelt. Die Klägerin hatte gemäß § 14 der Geschäftsordnung vor dem Hintergrund der Fluchtbewegungen aufgrund des Ukraine-Krieges mit Schreiben vom 16. März 2022 an den Beklagten um Auskunft gebeten:
"Wir fragen die Verwaltung:
1. Werden ausreisepflichtige Ausländer nun priorisiert abgeschoben um Platz für Kriegsflüchtlinge aus Europa zu schaffen?
2. Warum werden syrische Migranten nicht abgeschoben, obwohl der Krieg in ihrem Heimatland beendet ist?
3. Warum werden afghanische Migranten nicht abgeschoben, obwohl der Krieg in ihrem Heimatland beendet ist und die deutsche Regierung in Verhandlungen mit den Taliban steht?"
Der Erste Stadtrat beantwortete die Anfrage vorweg mit folgenden Worten:
"Sehr geehrte Frau Vorsitzende, Herr Oberbürgermeister, Herr Keller, meine Damen und Herren,
erlauben Sie, ehe ich zur Beantwortung der Anfrage komme, eine Vorbemerkung.
Sie werden dann aus meiner Beantwortung gleich feststellen, dass diese Anfrage ganz offenkundig schon rechtlich von irrigen Annahmen ausgeht und Sie werden darüber hinaus Verständnis dafür haben, dass die Verwaltung das hinter dieser Anfrage liegende Menschenbild zurückweist.
Menschen sind keine Verschiebemasse, Menschen haben eine unveräußerliche Würde und insoweit wäre die Anfrage besser nicht gestellt worden."
Im Anschluss beantwortete der Erste Stadtrat die Frage 1 mit "Nein" und verwies zu Frage 2 und 3 darauf, dass Rückführungen angesichts der aktuellen Lage durch das Bundesinnenministerium bzw. das Niedersächsische Innenministerium ausgesetzt seien. Das am 26. August 2022 erschienene Protokoll der Ratsversammlung vom 28. April 2022 enthält neben den Fragen und Antworten auch die Vorbemerkung des Ersten Stadtrates.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 18. Mai 2022 des AFD-Kreisverbands Hannover Stadt wurde der Beklagte abgemahnt und zur Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungs- und Verpflichtungserklärung aufgefordert. Nach einer Veröffentlichung vom 20. Mai 2022 des AFD-Kreisverbands in einem sozialen Netzwerk zum Begehren gegenüber dem Beklagten, gab es am 21. Mai 2022 einen Bericht in der lokalen Tagespresse (https://www.haz.de/lokales/hannover/hannover-afd-verlangt-unterlassungserklaerung-von-der-stadt-UNO6NHO2VA7CV4G6ZUDLGIHAEU.html; zuletzt abgerufen am 22.1.2025). Mit Schreiben vom 24. Mai 2022 ließ der Beklagte die Forderung zurückweisen. Der Erste Stadtrat habe überhaupt keinen Bezug zur Partei oder der Klägerin hergestellt, sondern lediglich allgemeine Grundsätze des Verwaltungshandelns erläutert. Mit anwaltlichem Schreiben vom 2. Juni 2022 forderte nunmehr die Klägerin den Beklagten (erneut) zur Abgabe der Unterlassungserklärung auf. Dies ließ der Beklagte erneut mit Schreiben vom 8. Juni 2022 ablehnen und darauf verweisen, dass der Erste Stadtrat allein über den Umgang mit Flüchtlingen informiert habe und den Anforderungen an das rechtsstaatlich und demokratisch fundierte Sachlichkeitsgebot gerecht geworden sei.
Die Klägerin hat am 5. Juli 2022 gegen den Beklagten wegen der Äußerungen des Ersten Stadtrates Klage erhoben und führt zur Begründung aus:
Die allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage und die hilfsweise erhobene Feststellungsklage als Minus zum Unterlassungsbegehren seien statthaft. Die Klägerin sei in ihrem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG und gleichfalls ihrem Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung als Fraktion gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 58 NKomVG verletzt. Dies seien wehrfähige Organrechte. Der Beklagte müsse sich die Äußerungen des Ersten Stadtrates als das für die Rechtsverletzung verantwortliche kommunale Organ zurechnen lassen. Die Beantwortung der Anfrage der Klägerin nach § 14 der Geschäftsordnung des Rates sei auch hoheitliche Pflicht des Beklagten nach § 56 Satz 2 NKomVG, der sich von dem Ersten Stadtrat vertreten lassen habe. Der Erste Stadtrat habe angesichts des organisatorischen Rahmens in amtlicher Funktion gesprochen. Mangels (Unterlassungs-)Erklärung der Verwaltung bestehe eine Wiederholungsgefahr. Auch die Klageerwiderung vom 2. August 2022 zeige die Wiederholungsgefahr auf, da der Klägerin dort eine von "Rassismus und Fremdenfeindlichkeit" geprägte "Geisteshaltung" sowie ein "demokratiezersetzendes Treiben" unterstellt werde. Die fehlende Einsicht in die "Tat" unterstreiche die Wiederholungsgefahr. Zumindest habe die Klägerin ein erhebliches Rehabilitationsinteresse, auch vor dem Hintergrund, dass die Ratsversammlung über den kommunalen TV-Sender "h1" übertragen werde. Es genüge, dass das angegriffene Verwaltungshandeln diskriminierenden Charakter gehabt habe und sich aus ihm eine Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts der dahinterliegenden Fraktionsmitglieder ergeben habe.
Der Klägerin stehe der geltend gemachte Unterlassungsanspruch gem. § 1004 Abs. 1 BGB analog zu. Der Erste Stadtrat habe die sachlich gehaltene Anfrage zu einem originär kommunalpolitischen Thema für ein allgemeinpolitisches verunglimpfendes Statement missbraucht. Da er - anders als der Beklagte selbst - nicht Mitglied des Rates sei, stehe ihm auch kein Recht auf allgemeinpolitische Meinungskundgaben zu. Staatlichen Stellen sei es untersagt, sich mit einzelnen Parteien zu identifizieren und die ihnen zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel und Möglichkeiten zu deren Gunsten oder Lasten einzusetzen. Die Äußerungen verletzten das Sachlichkeits- und Neutralitätsgebot. Die Klägerin verwahre sich gegen die darin enthaltenen haltlosen Unterstellungen, insbesondere hinsichtlich der Achtung der Menschenwürde. Weder im allgemeinen Parteiprogramm noch im Kommunalwahlprogramm der Klägerin finde sich dafür eine Stütze. Die Klägerin stehe fest auf dem Boden des Grundgesetzes. Die Partei sei als Rechtsstaatspartei in besonderem Maße darauf bedacht, diesem umfassende Geltung zu verleihen. Die absurden Verunglimpfungen entbehrten jeglicher tatsächlicher Grundlage und überschritten die Grenzen der für die Stadtverwaltung gebotenen sachlichen Auseinandersetzung. Die Behauptung, der Erste Stadtrat habe nur allgemeine Grundsätze des Verwaltungshandelns darlegen wollen, sei nicht nachvollziehbar. Auch die politische Bewertung, wonach die Anfrage besser nicht gestellt worden wäre, stehe der Verwaltung des Beklagten nicht zu. Die Aufforderung zur strafbewehrten Unterlassungserklärung sei zunächst im Namen des Kreisverbandes geschehen, da irrtümlich davon ausgegangen worden sei, dass die Gesamtpartei angesprochen worden sei.
Die Klägerin beantragt,
Der Beklagte hat es bei Vermeidung eines vom Gericht für jeden Fall der Zuwiderhandlung festzusetzenden Zwangsgeldes in Höhe von bis zu 10.000 EUR zu unterlassen,
selber oder durch die in seiner Vertretung/seinem Auftrag handelnden Personen in amtlicher Funktion wörtlich oder sinngemäß die Behauptungen aufzustellen, zu verbreiten und/oder öffentlich zugänglich zu machen oder aufstellen, verbreiten und/oder öffentlich zugänglich machen zu lassen,
dass die Klägerin ein Menschbild vertrete, welches Menschen als "Verschiebemasse" betrachte und/oder Menschen ihre "unveräußerliche Würde" abspreche,
und/oder
dass von der Klägerin ordnungsgemäß eingereichte Ratsanfragen besser nicht hätten gestellt werden sollen,
wie geschehen in der Ratsversammlung am 28.04.2022 unter TOP 3.2 durch Herrn Ersten Stadtrat Dr. Axel von der Ohe.
Hilfsweise wird festgestellt, dass Herr Erster Stadtrat Dr. Axel von der Ohe rechtswidrig handelte, als er unter TOP 3.2 der Ratsversammlung am 28.04.2022 behauptete,
dass die Klägerin ein Menschbild vertrete, welches Menschen als "Verschiebemasse betrachte und/oder Menschen ihre "unveräußerliche Würde" abspreche,
dass die von der Klägerin zu diesem Tagesordnungspunkt ordnungsgemäß eingereichte Ratsanfrage besser nicht hätte gestellt werden sollen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es bestehe entgegen der üblichen Gepflogenheiten Anlass zu der Vorbemerkung, dass sich die gesamte Verwaltung der Landeshauptstadt Hannover zu jeder Zeit klar und deutlich gegen jede Form von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit aussprechen und einsetzen werde, auch wenn diese Geisteshaltungen in den öffentlichen Äußerungen der Klägerin noch so subtil versteckt seien. Es gehöre zu einer wehrhaften Demokratie dazu, dass der Staat bei demokratiezersetzendem Treiben von politischen Parteien und Organisationen, der auch die Klägerin angehöre, nicht tatenlos zusehen müsse und dürfe.
Dies vorweggeschickt, sei der Hauptantrag auf Unterlassung zumindest unbegründet. Im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits sei die Klage gegen das Organ bzw. den Funktionsträger zu richten, dass die Rechtsverletzung begangen haben solle. Der Beklagte habe die Äußerungen nicht getätigt und müsse sie sich auch nicht zurechnen lassen. Ratsanfragen würden grundsätzlich von den fachlich zuständigen Dezernenten in eigener Zuständigkeit vorgetragen bzw. beantwortet.
Der Hilfsantrag sei unzulässig und darüber hinaus ebenfalls unbegründet. Er richte sich gegen den Ersten Stadtrat, der kein Organ der Landeshauptstadt Hannover sei. Zudem liege keine Rechtsverletzung vor. Zwar gewährleiste Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 21 Abs. 1 GG ein Recht auf Chancengleichheit, das nicht nur für den Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne, sondern auch für den politischen Meinungskampf und Wettbewerb im Allgemeinen gelte. Der Erste Stadtrat habe das Neutralitätsgebot jedoch nicht verletzt. Er habe in seiner Vorbemerkung keinen Bezug zur Klägerin hergestellt, sondern über die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungshandelns hinsichtlich des Umgangs mit Flüchtlingen informiert. Auch die Anforderungen an das rechtsstaatlich und demokratisch fundierte Sachlichkeitsgebot seien gewahrt. Die Anfrage sei klar, sachlich und unter Wiedergabe der Rechtslage beantwortet worden. Lediglich dieser rein sachbezogene Teil der Beantwortung sei im Nachgang veröffentlicht worden. Auf die politische Willensbildung sei nicht eingewirkt worden, da die nächste Kommunalwahl erst im Herbst 2026 anstehe, die Teilnahme von Bürgerinnen und Bürgern an dieser Ratsversammlung gering gewesen sei und die Vorbemerkung nicht protokolliert oder veröffentlicht worden sei. Die Presse sei erst durch einen Facebook-Post der Klägerin aufmerksam geworden. Das geltend gemachte Rehabilitationsinteresse sei daher offensichtlich nicht verletzt. Selbst wenn der Erste Stadtrat die Klägerin verunglimpft habe, habe er durch die Klarstellung als Vorbemerkung zu erkennen gegeben, dass kein Amtsbezug bestehen solle. Zumindest sei ausreichend deutlich geworden, dass er insoweit von seinem Rederecht im Rahmen einer Stellungnahme im politischen Meinungskampf Gebrauch gemacht habe, das nicht dem Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot unterliege. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, da die Unterlassungserklärung nicht abgegeben worden sei, weil weder eine Rechtsverletzung noch eine Wiederholungsgefahr erkennbar sei. Der Erste Stadtrat werde solche "Taten" gleicher Art nicht wieder begehen bzw. nicht in eine "vor allem nur vermeintlich bestehende Rechtsposition der Klägerin" eingreifen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.)
1. Die Unterlassungsklage ist zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Der Erste Stadtrat hat sich in Ausübung eines öffentlichen Amtes geäußert, nicht nur bei Gelegenheit einer nach öffentlichem Recht zu beurteilenden Tätigkeit. Streitentscheidend sind dabei insbesondere Normen des NKomVG. Eine Trennung der Vorbemerkung von der inhaltlichen Beantwortung der Anfrage ist für die Kammer unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles nicht sachgerecht. Es handelt sich um eine einheitlich zu bewertende amtliche Auskunft im Rahmen der Organzuständigkeit des Beklagten nach § 56 Satz 2 NKomVG. Der Erste Stadtrat hat schon keine "persönliche" Vorbemerkung gegeben, sondern die zugrundeliegende Anfrage kommentiert und sich als Vertreter der Verwaltung dagegen positioniert.
Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag als allgemeine Leistungsklage in Form einer Unterlassungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreites statthaft. Das Kommunalverfassungsstreitverfahren ist die gerichtliche Auseinandersetzung zwischen den Organen einer kommunalen Gebietskörperschaft oder innerhalb dieser Organe über die eigenen Zuständigkeiten, Aufgaben und Mitwirkungsrechte. Die Klägerin macht als Organteil u. a. unter Berufung auf organschaftliche Rechte einen Unterlassungsanspruch gegenüber einem anderen Organ geltend. Soweit die Klägerin eine wörtliche oder sinngemäße Äußerung mit den Begriffen "Verschiebemasse" und "unveräußerliche Würde" "wie geschehen in der Ratsversammlung am 28.04.2022 unter TOP 3.2 durch Herrn Ersten Stadtrat [...]" als Unterlassungsgegenstand bezeichnet, ist der Antrag ausreichend bestimmt. Der flankierende Antrag auf Androhung eines Ordnungsgeldes für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Unterlassungsanordnung ist statthaft, wie sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 890 ZPO ergibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.03.2024 - 1 S 401/24 -, juris Rn. 36 f.).
Der Beklagte ist richtiger Klagegegner. Ein Leistungsanspruch ist gegenüber demjenigen geltend zu machen, der bei Bestehen des Anspruchs nach materiellem Recht zu der begehrten Handlung oder Unterlassung verpflichtet wäre. Es liegt hier kein Ehrschutzverfahren eines außerhalb einer juristischen Person stehenden Rechtsuchenden vor, bei dem regelmäßig nicht der eine Äußerung tätigende Amtswalter, sondern der Rechtsträger - hier also die Landeshauptstadt Hannover - auf Unterlassung in Anspruch zu nehmen ist, dem die Äußerung seines Amtswalters zugerechnet wird (vgl. dazu Beschl. d. Kammer v. 03.06.2014 - 1 B 7660/14 -, juris Rn. 51; Nds. OVG, Beschl. v. 17.12.2009 - 2 ME 313/09 -, juris 9; VG Frankfurt, Beschl. v. 14.6.2022 - 3 L 34/22 -, juris Rn. 12; VG Freiburg, Beschl. v. 20.03.2024 - 4 K 228/24 -, juris Rn. 23 f). Das "Rechtsträgerprinzip" bei Ehrschutzverfahren vermag nach Auffassung der Kammer bei einem rein kommunalverfassungsrechtlichen Innenrechtsstreit keine Geltung zu beanspruchen (angedeutet in Nds. OVG, Beschl. v. 17.12.2009 - 2 ME 313/09 -, juris 12; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 24.07.1996 - 1 M 43/96 - juris Rn 30; a. A. in Bezug auf einen Innenrechtsstreit über Äußerungen des Aufsichtsratsvorsitzenden einer kommunalen Eigengesellschaft offenbar: VG Regensburg, Urt. v. 08.03.2006 - RN 3 K 05.00184 -, juris). Zum einen sind nämlich die verwaltungsprozessualen Vorschriften, aus denen das Rechtsträgerprinzip abgeleitet wird (vgl. dazu VG Regensburg, Urt. v. 08.03.2006 - RN 3 K 05.00184 -, juris Rn. 68), auf Innenrechtsstreitigkeiten wie einen Kommunalverfassungsstreit nicht "zugeschnitten". Zum anderen überzeugt aber auch der Gedanke einer unmittelbaren Zurechnung einer Äußerung zum Rechtsträger bei einer reinen Innenrechtsstreitigkeit nicht (so bereits Beschl. d. Kammer v. 23.07.2018 - 1 B 4254/18 -, juris Rn. 3). Streiten sich Organe oder Organteile einer Kommune aus Anlass eines konkreten Sachverhalts unmittelbar über Bestand und Reichweite zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten, dient der Rechtsstreit also unmittelbar der Klärung, welche "Innenrechtsstellung" ein Organ oder Organteil gegenüber einem anderen innehat, sind diejenigen Organe bzw. Organteile am Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligt, zwischen denen der Streit besteht. Nach den Grundsätzen des Kommunalverfassungsstreits ist richtiger Klagegegner demnach nicht der Rechtsträger der betroffenen Organe, sondern das Organ oder der Organteil oder der Funktionsträger, dem gegenüber die geltend gemachte Innenrechtsposition bestehen soll oder dem die behauptete Kompetenzverletzung anzulasten ist (OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 50; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 -, juris Rn. 20; Meissner/Schenk in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL, 8/2024, § 78 Rn. 54; Kintz in: BeckOK VwGO, Stand: 1.10.2024, § 78 Rn. 7 m.w.N.). Die Klägerin hat ihren Unterlassungsanspruch gegenüber dem Organ geltend gemacht, gegenüber dem die geltend gemachte Innenrechtsposition bestehen soll. Der Beklagte leitet und beaufsichtigt gem. § 85 Abs. 3 Satz 1, Hs. 1 NKomVG die Verwaltung. Der Erste Stadtrat vertritt den Beklagten innerhalb der ihm zugewiesenen Geschäftsbereiche, § 16 der Hauptsatzung der Landeshauptstadt Hannover. Der Beklagte muss sich die Äußerung des Ersten Stadtrates daher im Sinne eines "Organträgerprinzips" zurechnen lassen.
Die gem. § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Klagebefugnis ist gegeben, soweit eine Verletzung von Mitwirkungsrechten aus § 57 Abs. 2 NKomVG in Verbindung mit dem ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue möglich erscheint. Die Klagebefugnis setzt dabei in Kommunalverfassungsstreitverfahren voraus, dass das klagende Organ bzw. der klagende Organteil geltend macht, durch die Handlung oder Unterlassung eines anderen Organ(teils) in einem durch die Kommunalverfassung eingeräumten wehrfähigen subjektiven Mitgliedschaftsrecht verletzt zu sein (Wefelmeier in: KVR-NKomVG, § 54 Rn. 26 m. w. N.). Die als verletzt bzw. beeinträchtigt bezeichneten Rechte müssen durch Gesetz oder Geschäftsordnung gerade (auch) dem jeweiligen Kläger zugeordnet sein (vgl. Urt. d. Kammer v. 04.08.2016 - 1 A 675/16 -, juris Rn. 17 m. w. N.). Die Klägerin ist Adressatin der Äußerung des Ersten Stadtrates, da diese sich auf das "hinter dieser Anfrage liegende Menschenbild" bezieht. Als Fraktion ist sie Teil der vollziehenden Gewalt und daher nicht Trägerin von Grundrechten. Eine Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts scheidet daher von vornerein aus. Auch das angeführte Recht auf Chancengleichheit und das damit einhergehende Neutralitätsgebot gilt nicht gegenüber der Klägerin. Das Recht der politischen Parteien, gleichberechtigt am Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes teilzunehmen, wird verletzt, wenn Staatsorgane als solche parteiergreifend zugunsten oder zulasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern auf die politische Willensbildung des Volkes einwirken. Die Chancengleichheit gilt nicht nur für den Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne und das gesamte "Vorfeld" der Wahlen (vgl. BVerfG, Urt. v. 03.12.1968 - 2 BvE 1/67 -, juris Rn. 218 ff.; Beschl. v. 07.03.2007 - 2 BvR 447/07 -, juris Rn. 3; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 28.02.2011 - 9 S 499/11 -, juris Rn. 5 ff.), sondern sie gilt auch für den politischen Meinungskampf und Wettbewerb im Allgemeinen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.09.2017 - 10 C 6/16 -, juris Rn. 24 m.w.N.; ThürVerfGH, Urt. v. 08.06.2016 - 25/15 -, juris Rn. 76 m.w.N.). Ein Recht auf Chancengleichheit privilegiert jedoch allein politische Parteien gem. Art. 21 GG. Das damit zusammenhängende Neutralitätsgebot als Grenze der Äußerungsbefugnis eines Amtsträgers kann nur im Verhältnis zu politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG, nicht aber im Verhältnis zu sonstigen politischen Gruppierungen herangezogen werden. Die allgemeine Neutralitätspflicht dient nicht dem Schutz von Organen oder Organteilen, sondern dem öffentlichen Interesse an der Chancengleichheit der Parteien bei Wahlen. Die Fraktionen sind ein freier Zusammenschluss von zwei oder mehr Abgeordneten (vgl. § 57 Abs. 1 NKomVG), die von der Parteizugehörigkeit unabhängig sind. Es mangelt trotz des vergleichbaren Organisationsgrades an der Beteiligung an politischen Wahlen und somit an einer vergleichbaren Interessenlage (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.09.2017 - 10 C 6/16 -, juris Rn. 23 ff.; OVG NRW, Urt. v. 04.11.2016 - 15 A 2293/15 -, juris Rn. 94 ff.; VG Frankfurt, Beschl. v. 14.06.2022 - 3 L 34/22 -, juris Rn. 42; VG Münster, Urt. v. 12.04.2019 - 1 L 365/19 -, juris Rn. 17 f.). Innerhalb eines Hoheitsträgers sind dessen einzelnen funktionalen Einheiten Innenrechte nicht um ihrer selbst willen eingeräumt, sondern ausschließlich zur Gewährleistung der ihnen zugeordneten Funktionen. Ein allgemeines Beanstandungsrecht gegenüber Organhandlungen des Hauptverwaltungsbeamten steht Ratsfraktionen als wehrfähige Innenrechtsposition daher nicht zu (vgl. Sächs. OVG, Beschl. v. 02.06.2009 - 4 B 287/09 -, juris Rn. 20).
Nach Auffassung der Kammer sind mögliche Rechtsbeziehungen aus spezifischen staatsorganisations- bzw. kommunalverfassungsrechtlichen Vorgaben zu entwickeln, nicht aber über sich in Staatsprinzipien oder Verfassungsgrundsätzen widerspiegelnden Grundrechtsinhalten (vgl. Urt. d. Kammer v. 30.10.2019 - 1 B 4400/19 -, juris Rn. 43 zu Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und zugehöriger Rechtsprechung des Eufach0000000005s). Entsprechend könnte sich aus den Mitwirkungsrechten der Fraktion gem. § 57 Abs. 2 NKomVG in Verbindung mit dem ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue ein Anspruch darauf ergeben, von herabwürdigenden und unsachlichen Äußerungen verschont zu bleiben. Gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG wirken Fraktionen und Gruppen bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung, im Hauptausschuss und in den Ausschüssen mit. Daraus folgt auch das Recht gleichberechtigt an der Willensbildung und Entscheidungsfindung mitzuwirken. Die unmittelbare Teilhabe der Klägerin an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Rates ist durch die Äußerung des Ersten Stadtrates nicht betroffen. Insoweit begründet § 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG für sich keine wehrfähige Innenrechtsposition der Klägerin gegenüber dem Beklagten. Angesichts der Äußerung des Ersten Stadtrates zum Menschenbild und der Sinnhaftigkeit einer Anfrage der Klägerin erscheint ein Verstoß gegen die Mitwirkungsrechte in Verbindung mit dem ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue zumindest nicht von vornerein ausgeschlossen. Denn herabwürdigende und unsachliche Handlungen des Beklagten gegenüber der Klägerin könnten dazu führen, dass die Klägerin gegenüber den anderen Ratsmitgliedern in ein schlechtes Licht gerückt wird und deshalb die Mitwirkungsrechte nicht mehr effektiv ausüben könnte. Es ist insoweit anerkannt, dass Mitgliedern eines Rates ein organschaftliches Abwehrrecht zustehen kann, sog. "innerorganisatorischer Unterlassungs- und Störungsbeseitigungsanspruch" (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.11.2022 - 1 S 2686/21 -, juris Rn. 32).
2. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Unterlassungsanspruch gegen den Beklagten.
Die Kammer kann offenlassen, ob Grundlage eines Unterlassungsanspruchs im Verhältnis von Organ(teilen) zueinander die kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen zu den Aufgaben und Funktionen der Organ(teile) i. V. m. dem ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue sind oder ob es zusätzlich noch eines Rückgriffs auf den für Außenrechtsbeziehungen allgemein anerkannten öffentlich-rechtlichen Anspruchs auf zukünftige Unterlassung einer getätigten Äußerung in entsprechender Anwendung von § 1004 BGB bedarf. Der öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch setzt voraus, dass ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen oder sonstige subjektive Rechte des Betroffenen erfolgt ist und die konkrete Gefahr der Wiederholung droht. Für den Kommunalverfassungsstreit bedürfte es jedenfalls der Modifikation, dass es lediglich um Organ(teil)rechte gehen kann. Der Streitgegenstand eines Unterlassungsbegehrens wird durch das im Antrag umschriebene Rechtsschutzziel und durch den Lebenssachverhalt bestimmt, aus dem der Antragsteller die begehrte Rechtsfolge herleitet. Ein auf die Unterlassung einer Äußerung gerichteter Rechtsbehelf kann daher auf die konkrete Verletzungsform begrenzt werden. Besteht eine Äußerung aus mehreren selbstständigen, abtrennbaren Teilen, können diese rechtlich unterschiedlich zu beurteilen sein mit der Folge, dass der Unterlassungsanspruch nur auf die rechtswidrigen Teile beschränkt ist. Es besteht zwar eine Wiederholungsgefahr (a.), die Äußerung stellt jedoch keinen rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff in Organteilrechte der Klägerin dar (b.).
a. Es besteht die Gefahr einer Äußerung des Beklagten oder der Dezernentinnen und Dezernenten mit Bezug zum Menschenbild der Klägerin und der Sinnhaftigkeit von Anfragen in vergleichbaren Situationen. Die Annahme einer Wiederholungsgefahr setzt die konkret absehbare, hinreichende Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme zulasten der Klägerin zu erwarten ist. Zwar kann nicht immer von einer bereits eingetretenen Beeinträchtigung auf die Gefahr zukünftig drohender Beeinträchtigungen geschlossen werden. Ein solcher Schluss kommt nicht in Betracht, wenn nach Art der Störung oder aufgrund der Umstände des Falls eine Wiederholung vernünftigerweise nicht zu befürchten ist. Es besteht nicht grundsätzlich eine tatsächliche Vermutung bei vorangegangenem rechtswidrigem hoheitlichen Eingriff, sondern es sind sämtliche Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen. Die Weigerung, gegenüber dem Betroffenen eine strafbewehrte Unterlassungserklärung abzugeben, ist hierbei nur ein Indiz (vgl. Beschl. d. Kammer v. 03.06.2014 - 1 B 7660/14 -, juris Rn. 65 m. w. N. und Beschl. d. Kammer v. 23.7.2018 - 1 B 4254/18 -, juris 8; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 19.03.2019 - 10 S 14.19 -, juris Rn. 7; Nds. OVG, Beschl. v. 25.07.2014 - 13 ME 97/14 -, juris Rn. 9; OVG NRW, Beschl. v. 26.01.2004 - 12 B 2197/03 -, juris Rn. 11). Der Beklagte hat im vorgerichtlichen Verfahren und im gerichtlichen Verfahren die Abgabe einer Unterlassungserklärung verweigert und darüber hinaus mit seinen Formulierungen deutlich gemacht, dass er in der Äußerung schon kein in Rechte der Klägerin eingreifendes Handeln erkenne. Angeblich gebe es in der Zukunft keine Gelegenheit zu einer ähnlichen Äußerung. Dem vermag die Kammer nicht zu folgen. Sofern gerichtlich festgestellt werden sollte, dass die Äußerung rechtswidrig war, so wäre diese zu unterlassen und dürfte nicht bei Gelegenheit - die es bei der Beantwortung weiterer Anfragen oder anderer amtlicher Äußerungen nach Auffassung der Kammer voraussichtlich geben wird - wiederholt werden.
b. Ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in ein Organteilrecht der Klägerin liegt jedoch nicht vor.
Das von der Klägerin als Abwehrrecht gegenüber Äußerungen anderer Organe während einer Ratsversammlung aus § 57 Abs. 2 NKomVG in Verbindung mit dem ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue zustehende wehrfähige Innenrecht ist durch die Äußerung des Ersten Stadtrates nicht verletzt worden.
Aus § 57 Abs. 2 NKomVG folgt ein Mitwirkungsrecht der Klägerin an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Rates. Der ungeschriebene Grundsatz der Organtreue wurzelt in dem verfassungsrechtlichen Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme sowie in dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben. Er ist auch auf das Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen übertragbar (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.11.2022 - 1 S 2686/21 -, juris Rn. 36). Dies trägt dem Gedanken Rechnung, dass auch auf kommunaler Ebene die Organe bzw. Organteile wechselseitig auf (rechts-)treues Verhalten angewiesen sind, um die eigenen Aufgaben wirkungsvoll ausüben zu können. Die Nichtbeachtung des für jedes Staatshandeln geltenden Sachlichkeitsgebots kann in schwerwiegenden Fällen zugleich einen Verstoß gegen das Gebot der Organtreue darstellen. Das Sachlichkeitsgebot besitzt eine spezifisch demokratische Komponente. Demokratie lebt vom Austausch sachlicher Argumente; sie zielt auf eine vernunftgeleitete Sorge um das gemeine Wohl. Ein Amtswalter, der am politischen Diskurs teilnimmt, hat deshalb seine Äußerungen an dem Gebot eines rationalen und sachlichen Diskurses auszurichten. Das schließt eine Meinungskundgabe durch symbolische Handlungen nicht aus, fordert aber den Austausch rationaler Argumente, die die Ebene argumentativer Auseinandersetzung nicht verlassen. Staatliche Amtsträger dürfen ferner in der öffentlichen Diskussion Vertreter anderer Meinungen weder ausgrenzen noch gezielt diskreditieren, solange deren Positionen die für alle geltenden rechtlichen Grenzen nicht überschreiten, namentlich nicht die allgemeinen Strafgesetze verletzen. Nur so kann die Integrationsfunktion des Staates sichergestellt werden, die ebenfalls im Demokratieprinzip wurzelt (BVerwG, Urt. v. 13.09.2017 - 10 C 6/16 -, juris Rn. 29). Das Sachlichkeitsgebot erfordert im Einzelnen, dass mitgeteilte Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden und Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen, dass sie den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten sowie auf einem im Wesentlichen zutreffenden und zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen. Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit der Äußerung verfolgte sachliche Ziel nicht unverhältnismäßig sein (OVG NRW, Urt. v. 04.11.2016 - 15 A 2293/15 -, juris Rn. 103). Geltend machen kann eine Fraktion einen Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot jedoch nur, soweit dadurch zugleich auch eine eigene wehrfähige Innenrechtsposition verletzt ist. Der Fraktion als Teil der Vertretung steht ein Abwehrrecht gegenüber Äußerungen anderer Organe während einer Ratsversammlung aus § 57 Abs. 2 NKomVG in Verbindung mit dem ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue nur zu, soweit herabwürdigende und unsachliche Äußerungen dazu führen können, dass die Fraktion gegenüber den übrigen Ratsmitgliedern in ein derart schlechtes Licht gerückt wird, dass deren Mitglieder deshalb ihr Mandat nicht mehr effektiv ausüben können. Diese hohen Anforderungen sind erst erfüllt, wenn Äußerungen den Tatbestand des ungebührlichen Verhaltens nach § 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG erfüllen oder als Formalbeleidigung oder Schmähkritik zu qualifizieren sind oder vergleichbar schwerwiegende unsachliche Äußerungen darstellen, die nicht zum Beratungsgegenstand gehören (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.11.2022 - 1 S 2686/21 -, juris Ls. 1, Rn. 32, 35 f.). Ob eine Äußerung diese Grenzen überschreitet, lässt sich nicht allgemein, sondern nur aufgrund der Umstände des Einzelfalles beurteilen. Hierbei ist kein übertrieben empfindsamer Maßstab anzulegen. Aufgabe der Vertretung ist es, die divergierenden Vorstellungen ihrer Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Willen zusammenzuführen. Der Widerstreit der unterschiedlichen politischen Positionen lebt dabei nicht zuletzt von Debatten, die mit Stilmitteln wie Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik geführt werden. Bei der Beurteilung einer Äußerung ist nicht diese allein, sondern der gesamte Verlauf der Sitzung und hierbei insbesondere der Zusammenhang zu berücksichtigen, in dem die Äußerung gefallen ist. Wenn die beanstandete Äußerung eines Ratsmitglieds eine Reaktion auf persönliche Vorwürfe oder auf Provokationen darstellt, so wird selbst ein unsachliches Verhalten regelmäßig als weniger schwerwiegend zu bewerten sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.11.2022 - 1 S 2686/21 -, juris Rn. 45 m.w.N.). Ein anderer Maßstab unter Berücksichtigung des Neutralitätsgebots scheidet gegenüber der Klägerin als Fraktion aus, da insoweit die allgemeine Neutralitätspflicht kein wehrfähiges Organrecht von Ratsfraktionen darstellt (s. o.).
Bei der Bewertung der Umstände des Einzelfalles geht die Kammer davon aus, dass die konkrete Äußerung des Ersten Stadtrates der Leitungsfunktion zugeschrieben werden muss. Dieser hat seine Vorbemerkung in seiner Funktion als Vertreter des Hauptverwaltungsbeamten der amtlichen Auskunft gem. § 56 Satz 2 NKomVG vorangestellt. Auch aus Sicht eines verständigen Bürgers war die Äußerung mitsamt der damit verbundenen Vorbemerkung eine Antwort der Verwaltung auf die Anfrage, die stellvertretend vom Ersten Stadtrat als zuständigem Dezernenten für den Beklagten gegeben wurde. Sie ist damit nicht Teil der politischen Auseinandersetzung in der Ratsversammlung, sondern eingeforderte Auskunft der Verwaltung. Dabei muss jedoch auch der Erste Stadtrat bei der amtlichen Auskunft nicht als bloßes "Neutrum" agieren und sich jeder inhaltlichen Aussage enthalten. Als Vertreter der Stadtverwaltung durfte er sich nach Auffassung der Kammer auch schützend vor deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter stellen und deren Herangehensweise an den Umgang mit Geflüchteten erläutern. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anfrage der Klägerin das Schicksal von verschiedenen Personengruppen in den Blick nimmt, die sich im Zuständigkeitsbereich der Landeshauptstadt Hannover aufhalten. So kann man in der ersten Frage eine unterschiedliche Bewertung bzw. Priorisierung von "ausreisepflichtigen Ausländern" und "Kriegsflüchtlingen aus Europa" durch die Klägerin ablesen. Zudem hat die Klägerin die Fragen 2 und 3 auch nicht auf "ausreisepflichtige" Migranten aus Syrien und Afghanistan begrenzt. Auch wenn die Überschrift der Anfrage eine solche Begrenzung möglich erscheinen lässt, so findet sich diese nicht in den einzelnen Fragestellungen. Damit können die Fragen 2 und 3 auch so verstanden werden, dass alle Menschen mit Migrationshintergrund aus Syrien und Afghanistan angesprochen sind, unabhängig von ihrer Schutzbedürftigkeit und/oder einem legalen Aufenthaltsstatus. Die rechtliche Einordnung zur Frage 2 und Frage 3 hat auch nicht alleine die Verwaltung zu treffen; die Vorgehensweise hat hinsichtlich Syriens und Afghanistans vielmehr das Bundesinnenministerium bzw. Nds. Innenministerium vorgegeben. Angesichts der mithin durchaus polarisierungsgeeigneten Anfrage konnte sich der Erste Stadtrat auch zugespitzt äußern, ohne dabei Organteilrechte der Klägerin zu verletzen. Die Vorbemerkung hat einen unmittelbaren Bezug zu der Anfrage, denn die Klägerin hat gerade den Umgang mit Menschen angesprochen, der einen Anknüpfungspunkt für die Begrifflichkeiten der "Verschiebemasse" und "Würde" bietet. Soweit dabei gegenüber der Klägerin ein negativ wertendes Element hervortritt, wird dadurch eine sachliche Auseinandersetzung nicht verhindert. Vielmehr könnte die Klägerin im Rahmen der Ratsversammlung auf diese Bewertung mit eigenen Äußerungen reagieren. Die Äußerung des Ersten Stadtrates überschreitet daher schon nicht die Grenzen der sachlichen Auseinandersetzung. Jedenfalls kann die Kammer in der Äußerung keine Verletzung einer wehrfähigen Innenrechtsposition der Klägerin erkennen. Hinsichtlich des Vorliegens von Formalbeleidigung und Schmähkritik sind strenge Maßstäbe anzuwenden. Auch eine überzogene oder gar ausfällige Kritik macht eine Äußerung für sich genommen noch nicht zur Schmähung. Eine Äußerung nimmt diesen Charakter erst an, wenn nicht mehr die Auseinandersetzung in der Sache, sondern - jenseits auch polemischer und überspitzter Kritik - die Diffamierung der Person im Vordergrund steht. Sie liegt bei einer die Öffentlichkeit wesentlich berührende Frage nur ausnahmsweise vor und ist eher auf die Privatfehde beschränkt (BVerfG, Beschl. v. 08.02.2017 - 1 BvR 2973/14 -, juris Rn. 14). Die Formalbeleidigung wird von der bisherigen Rechtsprechung stets in unmittelbarem Zusammenhang mit der Schmähung behandelt und zum Teil auch als deren Unterfall behandelt. Um solche Fälle kann es sich etwa bei mit Vorbedacht und nicht nur in der Hitze einer Auseinandersetzung verwendeten, nach allgemeiner Auffassung besonders krassen, aus sich heraus herabwürdigenden Schimpfwörtern - etwa aus der Fäkalsprache - handeln, also die kontextunabhängig gesellschaftlich absolut missbilligte und tabuisierte Begrifflichkeit und damit die spezifische Form dieser Äußerung (BVerfG, Beschl. v. 19.05.2020 - 1 BvR 2397/19 -, juris Rn. 21). Von einer solchen missbilligenden oder diffamierenden Äußerung "bei Gelegenheit" der Anfragebeantwortung ist die Vorbemerkung des Ersten Stadtrates weit entfernt.
3. Auch das hilfsweise geltend gemachte Feststellungsbegehren ist vor diesem Hintergrund jedenfalls als unbegründet abzulehnen.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 108 NKomVG
§ 58 NKomVG
§ 890 ZPO
§ 1004 BGB
§ 167 VwGO
§ 109 Abs. 2 NKomVG
§ 56 Satz 2 NKomVG
§ 1004 Abs. 1 BGB
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 57 Abs. 2 NKomVG
§ 57 Abs. 1 NKomVG
§ 57 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 14 der Geschäftsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 21 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 401/24
1 B 7660/14
2 ME 313/09
3 L 34/22
4 K 228/24
1 M 43/96
3 K 05.00
1 B 4254/18
1 LC 174/20
1 S 542/17
1 A 675/16
2 BvE 1/67
2 BvR 447/07
9 S 499/11
10 C 6/16
15 A 2293/15
1 L 365/19
4 B 287/09
1 B 4400/19
1 S 2686/21
10 S 14.19
13 ME 97/14
12 B 2197/03
1 BvR 2973/14
1 BvR 2397/19