Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-02, Aktenzeichen 10 A 2580/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0302.10A2580.16.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Nebenbestimmung der denkmalrechtlichen Erlaubnis der Beklagten vom 27. Juli 2015, wonach die zur Erneuerung anstehenden Dachgeschossfenster an der Ost- und Westseite des Gebäudes L.-straße 19 in C. P. statt aus Kunststoff aus Holz herzustellen sind, wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger zu 1. ist Eigentümer des Grundstücks L.-traße 19 in C. P. (Gemarkung C. P., Flur 4, Flurstück 873), das mit einem etwa aus der Zeit von 1890/1900 stammenden zweigeschossigen, traufständigen und dreiachsigen Ziegelsteingebäude auf Sockel im Stil der Neorenaissance bebaut ist (im Folgenden: Villa). Ihre zur nördlich angrenzenden L1.-straße ausgerichtete Schaufassade ist durch Stuckfensterrahmungen, Gesimse, Friese und Diamantquader reich gegliedert. Auch die westliche Giebelwand ist als Schaufassade mit repräsentativer Eingangsveranda mit großen Rundbogenfenstern und einem großzügigen rundbogigen Portal gestaltet. Über der Eingangsveranda befindet sich ein Wintergarten mit einer gezierten Holzkonstruktion.
Die Kläger betreiben in der Villa eine Fachzahnarztpraxis.
Mit bestandskräftigem Bescheid vom 19. April 1984 gab die Beklagte den Voreigentümern bekannt, dass die Villa am selben Tag als Baudenkmal in die Denkmalliste der Beklagten eingetragen worden sei. In der dazugehörigen Beschreibung hieß es sinngemäß, dass die Villa in der Vergangenheit durchgreifend erneuert worden sei, ohne dass denkmalpflegerische Gesichtspunkte beachtet worden seien. Sämtliche Fenster seien in einer dem Denkmal nicht gemäßen Weise erneuert worden, indem an Stelle der ursprünglichen Holzfenster Fenster aus Kunststoff eingesetzt worden seien. Mit dem Portal sei ebenso verfahren worden.
Auf den Antrag der Kläger erteilte die Beklagte ihnen mit Bescheid vom 27. Juli 2015 im Benehmen mit dem Beigeladenen die denkmalrechtliche Erlaubnis zum Einbau einer Dachgaube und zur Erneuerung von drei vorhandenen Dachflächenfenstern in gleicher Größe an der Südseite, zur Errichtung einer Wendeltreppe als Fluchttreppe aus dem geplanten Schulungsraum im Dachgeschoss an der Ostseite sowie zur Erneuerung von Fenstern im Dachgeschoss an der Ost- und an der Westseite der Villa.
In einer Nebenbestimmung heißt es, dass die Dachgeschossfenster an der Ost- und an der Westseite der Villa abweichend von dem von den Klägern vorgelegten Angebot einer Fachfirma nicht aus Kunststoff, sondern aus Holz herzustellen seien.
Mit Baugenehmigung vom 30. Juli 2015 genehmigte die Beklagte den Klägern die Nutzungsänderung der Wohnung im Dachgeschoss der Villa zu Büro-, Besprechungs- und Seminarräumen sowie die Errichtung einer Gaube und den Anbau einer Fluchttreppe. In einer Nebenbestimmung heißt es, dass die in der denkmalrechtlichen Erlaubnis vom 27. Juli 2015 aufgeführten Nebenbestimmungen bei der Ausführung des Vorhabens einzuhalten seien.
Am 25. August 2015 haben die Kläger gegen die Nebenbestimmung hinsichtlich der Dachgeschossfenster an der Ost- und an der Westseite der Villa Klage erhoben. Dem Material Holz komme im Zusammenhang mit den Fenstern keine ausschlaggebende Bedeutung für den Denkmalwert der Villa zu. Sie sei im Zeitpunkt der Unterschutzstellung bereits vollständig mit Kunststofffenstern ausgestattet gewesen. Deren Ersetzung durch neue Fenster aus Kunststoff führe daher auch nicht zu einer Verunstaltung des Denkmals, zumal die Fenster an der Ost- und an der Westseite weder besonders ins Auge fielen noch maßgeblich zur Gesamtwirkung der Fassade beitrügen und somit die Villa nicht charakteristisch prägten. Vor allem sei die Gesamtwirkung der fraglichen Fassade zu keiner Zeit von der Materialgebung in Bezug auf die Fenster abhängig gewesen, sodass der erneute Einbau von Kunststofffenstern überhaupt nicht zu einer Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes des Denkmals führe. Erst recht stünden einer solchen Veränderung des Denkmals Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegen. Auch sei zu berücksichtigen, dass beim Einbau von Holzfenstern neben dem Mehrpreis bei der Anschaffung ein um ein Vielfaches erhöhter Wartungsaufwand bei einer deutlich reduzierten Lebensdauer im Vergleich mit Kunststofffenstern betrieben werden müsse.
Die Kläger haben beantragt,
die in der Genehmigung vom 27. Juli 2015 enthaltene Nebenbestimmung, die Fenster im Dachgeschoss an der Ost- und Westseite abweichend von dem von ihnen vorgelegten Angebot der Firma S. nicht aus Kunststoff, sondern aus Holz herzustellen, aufzuheben,
hilfsweise, die Beklagte unter Änderung des Bescheides vom 27. Juli 2015 zu verpflichten, die denkmalrechtliche Erlaubnis ohne die vorgenannte Nebenbestimmung zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus, die Nebenbestimmung zur Materialbeschaffenheit der neu einzubauenden Fenster beruhe auf einer fachlichen Stellungnahme des Beigeladenen vom 20. Juli 2015 und trage dem Grundsatz der Materialgerechtigkeit Rechnung. Langfristiges Ziel sei, alle vorhandenen nicht denkmalgerechten Kunststofffenster wieder durch Holzfenster zu ersetzen.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Der beabsichtigten Erneuerung der Kunststofffenster stünden Gründe des Denkmalschutzes entgegen, die ein stärkeres Gewicht hätten als die abweichenden Interessen der Kläger. Der Eigentümer eines Denkmals habe dieses sachgemäß zu behandeln, soweit es ihm zumutbar sei. Zu den fachlichen Standards der Baudenkmalpflege gehöre auch der Grundsatz, dass bei der Instandsetzung eines Baudenkmals möglichst authentische, das heißt traditionelle und epochentypische Techniken und Materialien zum Einsatz kommen sollten. Ob es sich dabei um einen auch im Denkmalschutzrecht allgemein anerkannten Grundsatz handele, sei nicht von Belang, da jedenfalls im konkreten Fall der Einbau von Kunststofffenstern nicht sachgerecht sei. Bei dem Baumaterial Kunststoff handele es sich um einen für die hier maßgebliche Bauepoche untypischen Baustoff. Zwar könne der Einsatz moderner Materialien nicht generell unterbunden werden, doch sei die Verwendung von Kunststoff, einem Material für industrielle Massenerzeugnisse, dort denkmalwidrig, wo es um die Erneuerung von handwerklich gefertigten Bauelementen wie etwa von Holzfenstern gehe. Hier komme hinzu, dass die aufwändige und handwerklich hochwertige Fassadengestaltung ein tragender Gesichtspunkt für die Unterschutzstellung der Villa gewesen sei. Der Umstand, dass sie bereits im Zeitpunkt der Unterschutzstellung mit Kunststofffenstern ausgestattet gewesen sei, spiele insoweit keine Rolle. Gegen solche denkmalwidrigen Veränderungen könne die Untere Denkmalbehörde zwar aus Gründen des Bestandsschutzes nicht aktiv vorgehen, sei aber nicht gehindert, zu gegebener Zeit, etwa bei Abgängigkeit der entsprechenden Bauteile, die Herstellung eines denkmalgerechten Zustandes zu fordern. Da im Bescheid über die Unterschutzstellung der Villa vom 19. April 1984 die nicht denkmalgerechte Sanierung ihrer Fenster ausdrücklich festgehalten worden sei, könne ein schutzwürdiges Vertrauen der Kläger, die vorhandenen Fenster jederzeit gegen baugleiche austauschen zu dürfen, nicht angenommen werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit dem Hilfsantrag abgewiesen und die Beantwortung der Frage, ob es sich bei der angegriffenen Nebenbestimmung um eine selbstständig anfechtbare Auflage handele, offengelassen. Die aufwändige Fassadengestaltung mit ihren Fensterelementen sei ein entscheidender Gesichtspunkt für die Einstufung der Villa als Baudenkmal gewesen. Mit der Unterschutzstellung sei die besondere Bedeutung der Fenster, die ursprünglich aus Holz hergestellt gewesen seien, und ihre aufwändige Ornamentik hervorgehoben worden: Hauptschmuckträger der straßenseitigen Hauptfassade seien die Fenstereinfassungen, die an den Brüstungen, den Teilungspfosten und den Stürzen und Bekrönungen einen reichen, im Stile der deutschen Renaissance (Diamantpolster, Beschlagwerkdekor) gehaltenen Schmuck zeigten. Die Fensterbekrönungen seien variiert und entsprächen sich im Sinne der Spiegelsymmetrie. Auch die Fenster an der westlichen Giebelseite, die ebenfalls als Schaufassade gelte, trügen eine der Hauptfassade entsprechende Dekoration. Demgegenüber sei die östliche Giebelseite ebenso wie die Rückseite von betonter Schlichtheit. Ursprünglich seien auch an der Ostseite Sprossenfenster eingebaut gewesen. Diese Giebelseite werde durch die an der nordöstlichen Hausecke umgreifenden Diamantquader der straßenseitigen Hauptfassade geziert und mit dieser optisch verklammert. Die gegliederten Fenster mit ihren Einfassungen und Bekrönungen seien mit einer hohen handwerklichen Qualität angefertigt worden. Da sie auch im Hinblick auf ihre Größe maßgeblich die Charakteristik der Villa, insbesondere die hochwertig verarbeiteten Schaufassaden prägten, würde der erneute Einbau von zumindest in optischer Hinsicht geringwertigeren, nicht epochentypischen Kunststofffenstern in das Dachgeschoss das Erscheinungsbild des Denkmals nachhaltig beeinträchtigen, zumal auch die Ost- und die Westseite von der L1.-straße aus sichtbar seien. Die fragliche Nebenbestimmung knüpfe an die Absicht der Kläger an, die besagten Fenster zu erneuern. Für diesen Fall sei die Beklagte nicht gehindert, die Erneuerung auf denkmalgerechte Art und Weise zu fordern. Überwiegende private Interessen der Kläger seien nicht ersichtlich. Insbesondere hätten sie nicht dargetan, dass ihnen durch den Einbau von Holzfenstern unzumutbare Kosten entstünden. Sollte es sich bei der Nebenbestimmung um eine modifizierende Auflage handeln, bliebe dem Hilfsantrag der Erfolg aus den vorstehenden Gründen versagt.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung tragen die Kläger ergänzend vor, dass es durch den erneuten Einbau von Kunststofffenstern bezogen auf die künstlerische und städtebauliche Bedeutung der Villa allenfalls zu einer geringfügigen Beeinträchtigung ihrer Denkmaleigenschaft komme. Die aufwändige Fassade der Villa mit ihren Fenstern sei kein entscheidender Gesichtspunkt für deren Einstufung als Baudenkmal gewesen. Schon gar nicht gelte dies für die Ostseite, die nach der Begründung für die Unterschutzstellung von betonter Schlichtheit sei. Auf das Material der Fenster nehme diese Begründung keinerlei Bezug. Die im Zeitpunkt der Unterschutzstellung bereits eingebauten Kunststofffenster hätten der Denkmaleigenschaft offenbar nicht entgegengestanden, obwohl sie ohne Weiteres als Fremdkörper in der Fassade erkennbar gewesen seien. Ihre Ersetzung durch Kunststofffenster führe daher zu keiner Verunstaltung des Denkmals, die über die bei der Unterschutzstellung bereits gegebene Verunstaltung hinausgehe. Es bedürfe daher auch keines Einbaus von Holzfenstern, um die für die Denkmaleigenschaft der Villa maßgeblichen Charakteristika zu wahren. Der von der Beklagten bemühte Grundsatz der Materialgerechtigkeit könne bestenfalls insoweit gelten, als eine schützenswerte historische Substanz im Zeitpunkt der Unterschutzstellung überhaupt noch vorhanden gewesen sei. Die Erhaltung eines Denkmals bedeute lediglich die Bewahrung des Bestandes, nicht aber die vollständige oder teilweise Wiederherstellung einer vermeintlich historischen Erscheinung durch die Ersetzung von im Zeitpunkt der Unterschutzstellung vorhandenen Bauteilen, die nach Form und Material nicht epochentypisch seien, durch dem Originalzustand nachempfundene Bauteile. Für die Erhaltungspflicht könne nur der im Zeitpunkt der Unterschutzstellung gegebene Zustand des Denkmals maßgeblich sein. Dies gelte auch für Bauteile, die typischerweise nur eine begrenzte Lebensdauer hätten und während der Bestandszeit eines Bauwerks gelegentlich ersetzt werden müssten. Auch in Bezug auf solche Bauteile fehle es an einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums genügenden gesetzlichen Grundlage dafür, dass die zuständige Behörde bei einer vorgesehenen Erneuerung eines Bauteils auf dessen Denkmalgerechtigkeit bestehen könne, obwohl der bisherige Zustand diesen Anforderungen bereits vor der Unterschutzstellung nicht entsprochen habe. Indem die Beklagte nur auf dem Material Holz bestehe, nicht aber eine epochentypische Form und Aufteilung der Fenster verlange, gebe sie zu erkennen, dass es ihr gar nicht auf Fenster als gestalterische Elemente der Fassade ankomme. Dass das Material allein ausschlaggebend für die Denkmaleigenschaft sein könne, gebe der Sachverhalt nicht her.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Antrag erster Instanz zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Er trägt vor, die in Rede stehenden Fenster seien der Fassade gestaltgebende Elemente mit besonderer Bedeutung. Die Gesamtwirkung der Fassade hänge auch vom Material der Fenster ab. Nach den von der Vereinigung der Landesdenkmalpfleger gesetzten Maßstäben der Denkmalpflege seien Fenster wesentliche Funktionselemente eines Gebäudes. Sie entfalteten zugleich eine umfassende architektonische und gestalterische Wirkung für die Fassaden. Gemäß dem Erhaltungsgrundsatz für denkmalwerte Bestandsfenster seien diese Träger geschichtlicher und gestalterischer Informationen. Materialspezifische Ausführung und handwerkliche Eigenheiten des Baustoffes Holz hätten Konstruktion und Gestaltung historischer Holzfenster grundlegend geprägt. Dies unterstreiche die denkmalfachliche Forderung nach Material- und Formgerechtigkeit im Sinne der Charta von Venedig (1964). Nach Art. 10 der Charta könnten zur Sicherung eines Denkmals alle modernen Konstruktionstechniken herangezogen werden, deren Wirksamkeit wissenschaftlich nachgewiesen und durch praktische Erfahrung erprobt seien, wenn sich die traditionellen Techniken als unzureichend erwiesen. Das heiße, dass zunächst traditionelle Techniken zur Sicherung des Denkmals angestrebt werden müssten, bevor zu modernen Baustoffen und Konstruktionen gewechselt werden dürfe. Neu eingebrachte Baustoffe sollten den bereits vorhandenen Materialien entsprechen oder wenigstens mit der vorhandenen Substanz vergleichbar sein. Insoweit könnten Kunststofffenster kein Ersatz für den Erhalt denkmalwerter originaler Holzfenster sein, da auch das Alterungsverhalten einzelner Bauteile und Baustoffe im Gesamtsystem eine gewichtige Rolle spiele. Vor diesem Hintergrund sei es nicht zwingende Voraussetzung, dass die Fenster explizit in der Begründung der Unterschutzstellung erwähnt seien. Tatsächlich verhalte sich die Begründung aber zu den Fenstern. Die erwähnte betonte Schlichtheit der Giebelfassade, die der Architekt bauzeitlich bewusst angelegt habe, werde gerade auch durch die Fenstergestaltung realisiert. Die Formulierung, dass sämtliche Fenster leider nicht dem Kulturdenkmal gemäß erneuert worden seien, beziehe sich auf die Gesamtheit aller Fenster der Villa. Somit sei dafür zu sorgen, dass der gewollten Schlichtheit Raum gegeben werde. Sie dürfe nicht durch fremdartige Materialien in ihrer gestalterischen Aussage gestört werden. Die zu besorgende Störung durch in Kunststoff ausgeführte Fenster sei erheblich, sodass ihrem Einbau Gründe des Denkmalschutzes entgegenstünden. Indem die derzeitige Trennung zwischen beiden Fassadenbereichen durch eine diffuse und indifferente Materialerscheinung an Prägnanz einbüßen würde, ginge besagter architektonischer Unterschied zur aufwendig gestalteten Frontfassade verloren, der ausweislich der Begründung der Unterschutzstellung geschützt sei. Bei Erneuerungsarbeiten seien Baustoffe zu verwenden, die diesem vorhandenen substanziellen Unterschied im Gesamtsystem des Denkmals Raum ließen. Dies könne hier nur eine materialgerechte Ausführung in Holz gewährleisten. Dass dies den Klägern zumutbar sei, ergebe sich aus § 7 Abs. 1 DSchG NRW, wonach der Eigentümer das Denkmal im Rahmen des Zumutbaren sachgemäß zu behandeln habe. Zur sachgemäßen Behandlung gehöre auch die Materialgerechtigkeit bei der Erneuerung von Bauteilen. Wäre dies anders, liefe die gesamte Denkmalpflege leer. Denn dann wären die anerkannten Standards der Denkmalpflege, wie sie durch die Charta von Venedig im Grundsatz und durch die Positionspapiere des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz oder die Vereinigung der Landesdenkmalpfleger konkretere Ausformung fänden, in der Verwaltungspraxis nicht umsetzbar. Die den Landesdenkmalämtern zugewiesene Aufgabe der wissenschaftlichen Behandlung von Methodik und Praxis der Denkmalpflege würde funktionslos. Zwar gebe es keinen allgemeinen Grundsatz der Materialgerechtigkeit, doch sei im Einzelfall abzuwägen, ob eine materialgerechte Ausführung zu verlangen sei. Dass bei der Unterschutzstellung der Villa keine originalen Holzfenster mehr vorhanden gewesen seien, sei nicht maßgeblich. Anerkanntermaßen gehe ein Baudenkmal durch die Zeit, sei also in den seltensten Fällen in bauzeitlich reiner Form überliefert. Die Standards der Denkmalpflege berücksichtigten dieses Phänomen. In der Praxis der Baudenkmalpflege komme es häufig vor, dass Originalfenster eines Baudenkmals bereits vollständig verloren gegangen seien. Stattdessen seien oft entstellende Fenster eingebaut worden. Wenn ein Austausch vorgesehen sei, sollten die neuen Ersatzfenster dem Denkmal angemessen gestalterisch verbessert werden. Dabei sei unerheblich, ob alle Fenster oder zunächst nur einzelne Fenster ausgewechselt würden. Seien die historischen Fenster verloren und nicht durch andere Quellen rekonstruierbar, komme die Nachbildung eines anzunehmenden Erscheinungsbildes der früheren Fenster in Frage. Dabei richte sich die Ausführung nach dem Anteil am Denkmalwert. Je wichtiger die Fenster für das denkmalwerte Erscheinungsbild der Fassade seien, desto näher habe sich die Fenstergestaltung am angestrebten Vorbild zu orientieren. Zur Beantwortung der Frage, welcher Beurteilungszeitpunkt dem Grundsatz der Materialgerechtigkeit zugrunde zu legen sei, sei auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zu verweisen, wonach die zuständige Behörde nicht gehindert sei, für den Fall der Auswechslung von Kunststofffenstern eine Erneuerung auf denkmalgerechte Art und Weise zu fordern. Auch hier begäben sich die Kläger durch den freiwilligen Austausch der vorhandenen Kunststofffenster des dafür geltenden Bestandsschutzes. Es könne daher nicht als unbillig empfunden werden, wenn das freiwillige Handeln der Kläger mit einer Auflage zur Materialgerechtigkeit verknüpft werde, die in der Sozialbindung des Eigentums wurzele.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Heft 1 bis 5) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag als Anfechtungsklage zulässig.
Gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes ist die Anfechtungsklage gegeben. Ob diese zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000
– 11 C 2.00 –, juris, Rn. 25.
Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor, sodass die Kläger die besagte Nebenbestimmung isoliert anfechten können.
Die Klage ist auch begründet.
Die der denkmalrechtlichen Erlaubnis vom 27. Juli 2015 beigefügte Nebenbestimmung, die Fenster im Dachgeschoss an der Ost- und Westseite der in die Denkmalliste der Beklagten eingetragenen Villa auf dem Grundstück L.-straße 19 in C. P. abweichend von dem Angebot einer Fachfirma nicht aus Kunststoff, sondern aus Holz herzustellen, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die für die Beifügung der Nebenbestimmungen erforderlichen Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
In Ermangelung einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage im Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen lassen sich Nebenbestimmungen zu einer denkmalrechtlichen Erlaubnis nur auf § 36 Abs. 1 VwVfG NRW stützen. Danach darf ein Verwaltungsakt, auf den – wie hier – ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Mit der zuletzt genannten Zielsetzung kommt hier § 36 Abs. 1 VwVfG NRW zwar als Ermächtigungsgrundlage für die besagte Nebenbestimmung in Betracht, doch bedarf es ihrer nicht, um sicherzustellen, dass die Voraussetzungen des hier einschlägigen § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW erfüllt werden.
Nach dieser Vorschrift ist eine nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW erforderliche denkmalrechtliche Erlaubnis zu erteilen, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen.
Die Auswechselung der Fenster im Dachgeschoss an der Ost- und Westseite der Villa bedarf gemäß § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW der Erlaubnis der Unteren Denkmalbehörde, da damit eine Veränderung des Baudenkmals verbunden ist.
Die Kläger haben Anspruch auf Erteilung der von ihnen begehrten Erlaubnis, weil der Auswechselung der Fenster in der beantragten Form entsprechend dem von ihnen vorgelegten Angebot einer Fachfirma Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen.
Das Ergebnis der nicht in das Ermessen der Denkmalbehörde gestellten Entscheidung über die Erlaubnis zur Veränderung eines Denkmals hängt von einer Abwägung aller für und gegen die Veränderung sprechenden Belange ab, die gerichtlich vollständig überprüfbar ist. Dabei lassen sich die „Gründe des Denkmalschutzes“, die die Erteilung der Erlaubnis hindern können, nicht abstrakt bestimmen, sondern müssen stets aus den Besonderheiten des zur Entscheidung stehenden konkreten Falles abgeleitet werden. Es ist bezogen auf das betroffene Denkmal zu prüfen, ob und inwieweit die Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die beabsichtigte Veränderung gestört oder vereitelt werden könnten.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, juris, Rn. 14 ff., und vom 23. September 2013 – 10 A 971/12 –, juris, Rn. 45.
Bei dieser Prüfung kommt den Gründen für die Unterschutzstellung besonderes Gewicht zu, da sie die mit der Unterschutzstellung verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Die für Abwägungsentscheidung im Rahmen des § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW relevanten „Gründe des Denkmalschutzes“ ergeben sich daher in erster Linie aus der Eintragung in die Denkmalliste und aus dem über die Unterschutzstellung erteilten Bescheid, weil darin – für den Eigentümer des Denkmals erkennbar – die Grundlage für die ihm auferlegte Belastung formuliert ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 2000 – 8 A 4631/97 –, juris, Rn. 35.
Dass eine Erlaubnis nach § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW nur verweigert werden darf, wenn Gründe des Denkmalschutzes der Veränderung des Denkmals „entgegenstehen“, bedeutet, dass diese Gründe ein stärkeres Gewicht haben müssen als die für die Veränderung streitenden – regelmäßig privaten – Interessen. Nicht schon jede geringfügige Beeinträchtigung denkmalrechtlicher Belange kann deshalb unter dem Etikett entgegenstehender Gründe des Denkmalschutzes zur Verweigerung einer beantragten Erlaubnis für die Veränderung des Denkmals führen. Anders als bei der Entscheidung über die Unterschutzstellung, die unabhängig von privaten Interessen allein vom Denkmalwert der Sache bestimmt wird, soll § 9 DSchG NRW den Eigentümern von Denkmälern eine flexible, profitable und zeitgerechte Nutzung ihres Eigentums im Rahmen des denkmalrechtlich Vertretbaren ermöglichen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, a.a.O, Rn. 17 ff. und vom 23. September 2013 – 10 A 971/12 –, a.a.O, Rn. 49.
Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die in § 1 Abs. 1 DSchG NRW genannte Aufgabe des Denkmalschutzes, eine sinnvolle Nutzung der Denkmäler zu ermöglichen, erfüllt werden kann, um letztlich das Ziel der dauerhaften Erhaltung denkmalwerter Substanz (§ 8 Abs. 1 DSchG NRW) zu erreichen.
Die Gründe für die Unterschutzstellung der Villa und insbesondere die Bedeutung der Fenster für ihren Denkmalwert lassen sich weder den vorgelegten Verwaltungsvorgängen noch dem über die Eintragung erteilten Bescheid vom 19. April 1984 entnehmen. Darin heißt es lapidar, an der Erhaltung und Nutzung des Denkmals bestehe ein öffentliches Interesse. Beigefügt ist eine Beschreibung der Villa, in der ebenso wenig konkrete Gründe für die Unterschutzstellung genannt sind. Zusammenfassend ist darin lediglich ausgeführt, das Gebäude lebe aus seiner Farbigkeit sowie aus seiner auf strenge Symmetrie angelegten Gliederung. Es verkörpere ein für die C. P. Wohnarchitektur typisches Beispiel einer klassizistisch bestimmten Villa, die sich an die Gestaltungsprinzipien und – vor allem – an den Formenschatz der deutschen Renaissance anlehne.
Auch in der mündlichen Verhandlung vermochten die Vertreter der Beklagten und des Beigeladenen die möglichen Gründe für die Eintragung der Villa in die Denkmalliste nicht zu präzisieren. Weder haben sie, was den Denkmalwert der Villa überhaupt erst belegen würde, diese konkret wenigstens einer der Bedeutungskategorien und wenigstens einer der Erhaltungskategorien des § 2 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW zugeordnet, noch haben sie Tatsachen benannt, die eine solche Zuordnung mit ausreichender Klarheit zuließe. Ihre pauschale Einlassung, Gebäude wie die Villa würden oft aus architekturhistorischen Gründen unter Denkmalschutz gestellt, genügt nicht, um zu ergründen, welche Teile des Gebäudes wofür Zeugnis ablegen sollen und welche Aussage ihnen jeweils zugesprochen wird. Nur in Kenntnis dieser an Tatsachen festzumachenden Bewertungen lässt sich letztlich rechtsfest ermessen, ob und inwieweit eine Veränderung der baulichen Substanz eines Denkmals dessen Aussagewert nachteilig berührt. Die Beklagte und der Beigeladene übersehen in diesem Zusammenhang, dass der Begriff des Denkmals eine rechtliche Kategorie darstellt und sich die für die Eintragung in die Denkmalliste erforderliche Eigenschaft einer Sache als Denkmal nicht zuletzt wegen der Auswirkungen der Unterschutzstellung auf das Eigentumsrecht erst aus einer an den rechtlichen Vorgaben orientierten Beurteilung ergibt. Auch wenn die bestandskräftige Eintragung in die Denkmalliste ungeachtet möglicherweise unterbliebener ausreichender denkmalrechtlicher Bewertungen letztlich konstitutiv ist, sind die Gründe für die Unterschutzstellung bei nachfolgenden Entscheidungen der Denkmalbehörden wie etwa im Rahmen des § 9 DSchG NRW von ausschlaggebender Bedeutung.
In der dem Bescheid über die Eintragung beigefügten Beschreibung sucht man im Übrigen vergebens nach Aussagen zur Bedeutung der Fenster für den Denkmalwert der Villa. Von ihnen ist nur insoweit die Rede, als sie sämtlich in einer dem Denkmal nicht gemäßen Weise erneuert worden seien, indem man an die Stelle der ursprünglichen Holzfenster Fenster aus Kunststoff eingesetzt habe. Gleichwohl hat die Beklagte der Villa im Jahre 1984 einen Denkmalwert – mit welcher konkreten Aussage auch immer – zuerkannt.
Soweit der Beigeladene meint, die dem Bescheid über die Eintragung beigefügte Beschreibung verhalte sich auch zur Bedeutung der Fenster für den Denkmalwert der Villa, vermag der Senat seinen diesbezüglichen Auslegungsbemühungen nicht zu folgen. Dass die in der Beschreibung erwähnte betonte Schlichtheit der Giebelfassade (gemeint ist die Ostfassade), die der Architekt bauzeitlich bewusst angelegt habe, gerade auch durch die Fenstergestaltung realisiert werde, findet in der Beschreibung nicht den geringsten Niederschlag. Ebenso wenig gibt es für die weitere Schlussfolgerung des Beigeladenen, dass somit dafür zu sorgen sei, dass der gewollten Schlichtheit Raum gegeben und sie nicht durch fremdartige Materialien in ihrer gestalterischen Aussage gestört werde, Anknüpfungspunkte im Text der Beschreibung. Was der Beigeladene darüber hinaus unter diffuser und indifferenter Materialerscheinung versteht, durch die die derzeitige Trennung zwischen beiden Fassadenbereichen an Prägnanz einbüßen würde, erschließt sich dem Senat nicht.
Die Beklagte verweist zur Begründung ihrer Ansicht, dem Einbau von Kunststofffenstern stünden Gründe des Denkmalschutzes entgegen, auf die fachliche Stellungnahme des Beigeladenen. Darin heißt es unter anderem, auch der Grundsatz, dass bei der Instandsetzung eines Baudenkmals möglichst authentische, also traditionelle und epochentypische Techniken und Materialien zum Einsatz kommen sollten, gehöre zu den fachlichen Standards der Baudenkmalpflege. Jedenfalls im konkreten Fall sei der Einbau von Kunststofffenstern nicht sachgerecht. Bei dem Baumaterial Kunststoff handele es sich um einen für die hier maßgebliche Bauepoche untypischen Baustoff. Die Verwendung eines solchen Materials für industrielle Massenerzeugnisse sei dort, wo es um die Erneuerung von handwerklich gefertigten Bauelementen wie etwa von Holzfenstern gehe, denkmalwidrig. Hier komme hinzu, dass die aufwändige und handwerklich hochwertige Fassadengestaltung ein tragender Gesichtspunkt für die Unterschutzstellung der Villa gewesen sei.
Mit diesen Ausführungen, die sich weitgehend in allgemeinen Überlegungen erschöpfen, wird die Beklagte der im Rahmen des § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW gebotenen Abwägung in keiner Weise gerecht. Dabei sind die privaten Interessen des Eigentümers eines Denkmals an dessen zeitgerechter und kostengünstiger Nutzung keineswegs als so gering einzuschätzen wie es die Beklagte hier getan hat. Auch wenn ein Denkmal grundsätzlich der Sozialbindung des Eigentums unterfällt, bleiben die privaten Eigentumsinteressen bestehen und müssen nur gegenüber entgegenstehenden, sich aus dem konkreten Fall ergebenden denkmalrechtlichen Erwägungen von einigem Gewicht zurücktreten.
Zwar mag der Einbau von Kunststoff- statt von Holzfenstern unter Umständen eine Beeinträchtigung des Denkmalwertes eines Gebäudes darstellen, doch ist es nicht so, dass moderne Materialien bei der Renovierung von Baudenkmälern generell keine Verwendung finden dürften. Die gesetzlich geforderte sinnvolle Nutzung von Baudenkmälern kann auch die Verwendung solcher Materialien jedenfalls dann gestatten, wenn ihr Einsatz für den jeweiligen Denkmalwert keine besondere Bedeutung hat und die konkrete Ausführung auf das Erscheinungsbild des Denkmals angemessen Rücksicht nimmt. Eine an Sinn und Zweck des Denkmalschutzes orientierte Handhabung des § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW schließt es aus, den Eigentümer eines Baudenkmals ausnahmslos auf solche Baustoffe zu verweisen, die bei der Errichtung des betreffenden Objekts bereits bekannt waren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 1992 – 7 A 936/90 –, juris, Rn. 23 ff. und Beschluss vom 2. Oktober 2002 – 8 A 5546/00 –, juris, Rn. 15.
Nach dem bisher Gesagten ist hier mit Blick auf die dem Senat zu der Villa vorliegenden denkmalrechtlichen Feststellungen die Verwendung von Kunststofffenstern in der gewählten Form unschädlich.
Die Regelung in § 7 Abs. 1 DSchG NRW, wonach der Eigentümer das Denkmal im Rahmen des Zumutbaren sachgemäß zu behandeln hat, berechtigt die Denkmalbehörden nicht, im Zusammenhang mit einer denkmalrechtlichen Erlaubnis die Wiederherstellung eines Zustandes oder die Annäherung an einen solchen zu fordern, der vor der Unterschutzstellung bauhistorisch einmal bestanden haben mag.
Soweit sich der vormals für das Denkmalrecht zuständig gewesene 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts ohne weitere Begründung dahingehend geäußert hat, dass dann, wenn der Eigentümer eines Denkmals aus eigenem Entschluss eine vorhandene nicht denkmalgerechte Ausstattung beseitigen und erneuern wolle, die Denkmalbehörde nicht gehindert sei, eine denkmalgerechte Ausführung der Erneuerung zu fordern,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 2002 – 8 A 5546/00 –, a.a.O., Rn. 21,
bedarf diese Aussage, wenn daran festgehalten werden soll, jedenfalls der Präzisierung. Was denkmalgerecht und was denkmalwidrig ist, muss unter Beachtung des nordrhein-westfälischen Denkmalrechts zunächst mit Blick auf das konkrete Denkmal und den ihm innewohnenden Aussagewert im Einzelfall bestimmt werden und hängt nicht etwa von allgemein formulierten nationalen oder internationalen denkmalrechtlichen Standards ab. Dass losgelöst vom Einzelfall auch die Materialgerechtigkeit bei der Erneuerung von Bauteilen, so wie sie die Beklagte und der Beigeladene verstehen, zur sachgemäßen Behandlung eines Baudenkmals im Sinne des § 7 Abs. 1 DSchG NRW zählt, findet in dieser pauschalen Form im Gesetz keine Stütze. Vor dem Hintergrund der mit dem Denkmalschutz verfolgten Ziele muss vielmehr maßgeblich darauf abgestellt werden, welchen Wert das erneuerte Bauteil und das dafür verwendete Material für die konkrete Aussage des Denkmals im Hinblick auf seine ihm mit der Unterschutzstellung zugewiesene Bedeutung und die Gründe für seine Erhaltung und Nutzung hat. Ob bei der Erneuerung von Bauteilen die Verwendung eines bestimmten Materials wünschenswert ist, weil es eher allgemeinen denkmalrechtlichen Standards entspricht, ist dabei nachrangig.
Die Argumente, mit denen die Beklagte und der Beigeladene bezogen auf die wenigen hier in Rede stehenden Fenster die Bedeutung des Materials Holz für den Denkmalwert der Villa zu begründen versuchen, überzeugen den Senat nicht. Dies umso weniger, als sie die übrigen umfangreichen und einschneidenden baulichen Veränderungen wie zum Beispiel den Einbau einer Gaube oder den Anbau einer über mehrere Geschosse führenden Außentreppe aus Stahl an der Ostseite der Villa, für die den Klägern eine denkmalrechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, für mit den denkmalrechtlichen Belangen als vereinbar ansehen. Für diese unterschiedliche Gewichtung, die in einem offenkundigen Missverhältnis steht, haben die Beklagte und der Beigeladene auch in der mündlichen Verhandlung keine einleuchtende Erklärung zu liefern vermocht.
Sind – wie hier – originale Bauteile bereits vor der Unterschutzstellung untergegangen und durch Bauteile aus modernen Baustoffen ersetzt worden, bedarf es gewichtiger denkmalrechtlicher, an der konkreten Aussage des Denkmals orientierter Gründe, um bei einer neuerlichen Ersetzung dieser Bauteile ihre Ausführung in einer den Originalen nachgebildeten Form oder in einem den Originalen entsprechenden Material verlangen zu können. Dabei darf nicht außer Betracht bleiben, dass die Unterschutzstellung in Ansehung der Bauteile aus modernen Baustoffen erfolgt und eine entsprechende Aussage des Denkmals trotz Verwendung dieser Baustoffe bejaht worden ist.
Die Erhaltungsverpflichtung des Eigentümers bezieht sich in erster Linie ebenso wie die darin aufgehenden Verpflichtungen zur Instandsetzung, zur sachgemäßen Behandlung und zum Schutz vor Gefährdungen auf die eigentlich denkmalwerte Substanz der Sache im Zeitpunkt ihrer Eintragung in die Denkmalliste und nur mittelbar auf deren übrige Bestandteile, die zwar Teile des Denkmals sind, denen aber für sich genommen kein Denkmalwert zukommt. Bis zu dem Zeitpunkt der Eintragung, die die Sache dem Denkmalschutz unterwirft, kann der Eigentümer mit dieser im Rahmen der Gesetze nach Belieben verfahren. Soweit die Denkmalbehörden im Nachhinein die „denkmalwidrige“ Behandlung einer später unter Denkmalschutz gestellten Sache beklagen, liegen mögliche Versäumnisse objektiv in ihrem Verantwortungsbereich. Es obliegt nämlich allein den Denkmalbehörden, potenzielle Denkmäler zu ermitteln, bevor sie ihren Denkmalwert einbüßen, und sie im öffentlichen Interesse durch Eintragung in die Denkmallisten rechtzeitig dem Schutzregime des Denkmalrechts zu unterstellen. Den Eigentümer einer noch nicht unter Schutz gestellten denkmalwerten Sache, der oft gegenläufige private Ziele verfolgt, trifft weder eine Verpflichtung zum „denkmalgerechten“ Umgang mit seinem Eigentum noch muss er etwa dafür Sorge tragen, dass die Sache als Denkmal in die Denkmalliste eingetragen wird. Angesichts dessen ist die Auffassung des Beigeladenen verfehlt, wonach „denkmalwidrige“ bauliche Veränderungen einer Sache vor deren Eintragung in die Denkmalliste lediglich Bestandsschutz genössen, der erlösche, wenn der Eigentümer das entsprechende Bauteil freiwillig erneuere, sodass von ihm die Wiederherstellung eines „denkmalgerechten“ Zustandes verlangt werden könne. Denn eine wie auch immer geartete Verbesserung des Denkmals jenseits der Erhaltung gehört gerade nicht zu den Pflichten seines Eigentümers und kann grundsätzlich auch nicht von diesem verlangt werden. Ebenso wenig kommt es für die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW – was der Beigeladene zu meinen scheint – darauf an, ob der Eigentümer im Zeitpunkt der Eintragung einer Sache in die Denkmalliste darauf vertrauen durfte, dass er vor der Eintragung eingebaute „denkmalwidrige“ Bauteile nach der Unterschutzstellung durch ebensolche ersetzen könne.
Dass die beantragte Erlaubnis zum Einbau von Kunststofffenstern in die Fassaden der Villa aus Gründen versagt werden könnte, die nicht bereits von der Beklagten und dem Beigeladenen im Zusammenhang mit der angegriffenen Nebenbestimmung genannt worden sind, ist nicht ersichtlich.
Der Einbau von Kunststofffenstern anstelle von Holzfenstern widerspricht auch nicht etwa deshalb der Rechtsordnung, weil er mit einiger Wahrscheinlichkeit zu Schäden an der denkmalwerten Substanz der Villa führen würde. Soweit der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erstmals vorgetragen hat, wegen des niedrigeren Wärmedurchgangskoeffizienten moderner Kunststofffenster würde deren Einbau in altes, ungenügend gedämmtes Mauerwerk vermehrt zu Kondensation und Schimmelbildung an den Innenwänden der betroffenen Räume führen, handelt es sich bei diesem Vortrag um allgemein gehaltene Ausführungen, die weder den konkreten Bauzustand der Villa noch den Wärmedurchgangskoeffizienten moderner Holzfenster berücksichtigen und deshalb keine Veranlassung geben, den Sachverhalt in diese Richtung weiter aufzuklären. Dies umso weniger, als der Vertreter des Beklagten selbst mögliche Gegenmaßnahmen aufgezeigt hat und die Kläger ein starkes eigenes Interesse daran haben dürften, Schimmelbildung in ihren Praxisräumen etwa durch ordnungsgemäßes Lüften und/oder die Wahl der Wandbeläge auf jeden Fall zu verhindern. Anhaltspunkte dafür, dass der Einbau von modernen Kunststofffenstern in die Fassaden der Villa im Hinblick auf den Feuchtigkeitshaushalt im Gebäude bautechnisch objektiv ausgeschlossen sein könnte, vermag der Senat nicht zu erkennen. Dieser Aspekt hat auch weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren bisher irgendeine Erwähnung gefunden.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 DSchG
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 1 DSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 DSchG
§ 1 Abs. 1 DSchG
§ 8 Abs. 1 DSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 DSchG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 C 2.00
10 A 1453/92
10 A 971/12
8 A 4631/97
7 A 936/90
8 A 5546/00