Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2016-12-01, Aktenzeichen 2 K 401/15 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2016:1201.2K401.15ME.0A

Tenor:
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, soweit nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
1. Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung von Fördermitteln aus dem Thüringer Kulturlandschaftsprogramm i.H.v. 143.071,25 Euro.
Am 06.08.2014 beantragte die Klägerin Fördermittel aus dem Programm zur Förderung von umwelt- und klimagerechter Landwirtschaft, Erhaltung der Kulturlandschaft, Naturschutz und Landschaftspflege in Thüringen (KULAP 2014) für die Maßnahmen A11 (Artenreiche Fruchtfolgen), G11 (Artenreiches Grünland 6 Kennarten), G12 (Artenreiches Grünland 4 Kennarten), G21 (Weide mit Rindern/Pferden und/oder Schafen/Ziegen), G32 (Mahd) und V411 (Blühstreifen i.V. mit ökologischen Vorrangflächen).
Mit Schreiben vom 15.12.2014 teilte das Landwirtschaftsamt ... der Klägerin mit:
"Sie haben im August 2014 einen Antrag auf Teilnahme am neuen KULAP2014 gestellt. Die Antragstellung erfolgte auf der Basis eines Entwurfes der Förderrichtlinie KULAP2014 (Stand August 2014). Diese Antragstellung steht unter dem Vorbehalt der Genehmigung des Entwicklungsprogramms Ländlicher Raum in Thüringen 2014 - 2020 (EPLR) durch die Europäische Kommission. Mit Einreichung des EPLR durch das TMLFUN im Sommer 2014 wurde von einer Genehmigung bis zum Jahresende ausgegangen. Diese Zeitschiene kann jedoch aus unvorhersehbaren Gründen nicht eingehalten werden. Somit fehlt die entscheidende Rechtsgrundlage für die Bescheidung der im August 2014 beantragten neuen KULAP2014 - Maßnahmen. Da das Verpflichtungsjahr für die neuen KULAP2014 - Maßnahmen am 1. Januar 2015 beginnt, eine Auswahl von Anträgen auf Grund der Finanzausstattung (Finanzmanagement) und eine Bescheidung bis dahin jedoch nicht vorgenommen werden kann, ist eine Erklärung des Antragstellers bezüglich der Einhaltung der jeweiligen (entsprechend der beantragten Maßnahme) Verpflichtungsinhalte notwendig. Diese Erklärung ist Voraussetzung für eine spätere Bescheidung.(...)"
In der Erklärung der Klägerin vom 17.12.2014 heißt es:
"Hiermit erkläre ich, dass ich meine mit dem KULAP2014-Antrag vom 06.08.2014 beantragten Verpflichtungsinhalte der jeweiligen Maßnahmen (Basis Entwurf Förderrichtlinie KULAP2014, Stand August 2014) mit Beginn des Verpflichtungsjahres (1. Januar 2015) einhalten werde. Mir ist bewusst, dass im Rahmen des Genehmigungsverfahrens des EPLR Änderungen bei den Maßnahmen als auch bei den einzelnen Verpflichtungsinhalten eintreten können. Aus der Erklärung ergibt sich kein Rechtsanspruch für eine etwaige Bewilligung."
Mit Bescheid des Landwirtschaftsamtes ... vom 23.04.2015 wurde der Klägerin nach Maßgabe der Maßnahmenbeschreibung zum Thüringer Programm zur Förderung von umwelt- und klimagerechter Landwirtschaft, Erhaltung der Kulturlandschaft, Naturschutz und Landschaftspflege (KULAP2014) des Thüringer Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 14.04.2015 in Verbindung mit der Veröffentlichung der Förderrichtlinie (FR) eine Zuwendung für den Verpflichtungszeitraum in einer Gesamthöhe von 239.257,75 Euro für die Maßnahmen G11, G21, G32 und V411 bewilligt. Die Bewilligung erfolge vorbehaltlich der Programmgenehmigung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum des Freistaats Thüringen in der Förderperiode 2014-2020 (EPLR Thüringen). Die Maßnahme A11, G12 und G21 (eine Teilfläche) wurden nicht bewilligt.
Mit Schreiben vom 30.04.2015 wurde der Klägerin die Ablehnung ihres Antrages zur Teilnahme an der KULAP2014-Maßnahme "A11, V11, A12" erläutert. Hier heißt es:
"Das für die KULAP-Maßnahmen A11, V11, A12 zur Verfügung stehende Finanzbudget lässt eine Bewilligung der Teilnahme von ca. 40% der gestellten Anträge auf Teilnahme dieser Maßnahmen zu. Aus diesem Grunde war eine Auswahl der Maßnahmen A11 (Artenreiche Fruchtfolge), V11 (Artenreiche Fruchtfolge in Verbindung mit ökologischer Vorrangfläche) und A12 Artenreiche Fruchtfolge in Verbindung mit ökologischem Landbau Ö1/Ö2 gemäß Ziffer 7.3.4 Finanzmanagement des Entwurfes der KULAP2014-FR gemäß der in der Anlage 2 Förderkatalog für diese Maßnahmen unter Ziffer 4 beschriebenen fachlichen Auswahlkriterien vorzunehmen. Im Ergebnis dieses Auswahlverfahrens konnten Anträge mit der Rangfolge 1 bis 76 (Teilreihungswert bis 92,1583514) bewilligt werden. Für Ihr Unternehmen wurde die Rangfolge 103 ermittelt, so dass Ihr Antrag auf Teilnahme an der Maßnahme A11, V11, A12 abzulehnen war."
In der als Anlage beigefügten Berechnung der Rangfolge wird ausgeführt:
"Die o.g. Differenz drückt den Anteil der freiwillig zusätzlich zur jeweiligen betrieblichen Praxis anzubauenden Leguminosen bzw. deren Gemische aus, die durch die Teilnahme an der Förderung zustande kommt. Je größer der Zuwachs ist, umso höher wird die Steigerung des Gesamtanbaues dieser Kulturen in Thüringen durch die Förderung ausfallen (Lenkungseffekt). Bei Betrieben, die bisher bereits aus anderen Gründen Leguminosen und deren Gemische anbauen würde deren Praxis nicht verändert und die Förderung würde ohne Lenkung verausgabt. Die Rechtfertigung einer Förderung wäre nicht gegeben."
Mit Schreiben vom 11.05.2015 legte die Klägerin durch ihren Bevollmächtigten gegen den Bescheid des Landwirtschaftsamtes ... vom 23.04.2015 Widerspruch ein. Der Widerspruch wurde mit Schreiben vom 28.07.2015 im Wesentlichen u.a. damit begründet, dass die Fördermittel für das KULAP2014 nicht ausreichten, um alle Antragsteller zu bedienen, dass die Fördermittel nach einem fehlerhaften Rankingsystem verteilt worden seien, dass das behördliche Ermessen falsch bzw. gar nicht ausgeübt worden sei und die Klägerin darüber hinaus viel zu spät über die Ablehnung des Antrags informiert worden sei. Dadurch sei keine Umdisponierung der bereits bestellten Felder mehr möglich gewesen. Weiterhin wurde darauf verwiesen, dass die Klägerin Förderausfälle im Bereich von ca. 143.000,00 Euro für den Verpflichtungszeitraum zu beklagen habe, der Grünlandbetrieb solche Ausfälle nicht kompensieren könne, und dass gerade in Jahren mit Wassermangel und durchschnittlicher Ernte das KULAP-Programm außerordentlich wichtig für die Klägerin sei.
Mit Widerspruchsbescheid des Landwirtschaftsamts ... vom 24.09.2015 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung hieß es, Zielsetzung des Zuwendungsgebers im KULAP2014 sei es, u.a. ausgehend vom dem Antragsjahr 2014 den Leguminosenanteil im Anbau zu erhöhen und dabei Betriebe, die diesen Fruchtanbau noch nicht oder nur in einem geringen Umfang in ihrem Betriebskonzept besetzt hätten, vorrangig zu fördern. Dafür sei die Differenzbetrachtung des tatsächlichen Leguminosenanteils im Jahr 2014 zum Soll-Wert von 10% unter Berücksichtigung der Tierhaltung (RGV) und der Teilnahme an der Maßnahme L2 des KULAP2007 durchgeführt worden. Die Rechtsgrundlage für die Durchführung eines Auswahlverfahrens finde sich in Abschnitt 7, Nr. 7.3.4 Finanzmanagement des Thüringer Programmes zur Förderung von umwelt- und klimagerechter Landwirtschaft, Erhaltung der Kulturlandschaft, Naturschutz und Landschaftspflege (KULAP2014) vom 10.07.2015 (Thüringer Staatsanzeiger Nr. 32/2015 v. 10.08.2015, 1287-1321). Danach werde zur Steuerung der Bewilligung der jährlichen Neuanträge auf Förderung vor dem Hintergrund der Finanzausstattung und als Steuerungsinstrument zur Erfüllung der im EPLR-TH bestimmten Zielerreichung eine Auswahl von Anträgen vorgenommen. Dabei erfolge die Auswahl für förderfähige Projekte vor der Bewilligung der Förderanträge, wenn das Antragsvolumen das jeweilige Jahresbudget überschreite. Das Antragsvolumen betrage für das KULAP2014 in der Maßnahmengruppe A1 (artenreiche Fruchtfolge) für die Maßnahmen A11/V11/A12 insgesamt 13.572.529,90 Euro. Dem stünden bereitgestellte Haushaltsmittel von 5.281.680,00 Euro gegenüber. Insoweit sei der Fördermittelgeber nach der genannten Richtlinie verpflichtet gewesen, ein Auswahlverfahren durchzuführen. Die Schritte des Auswahlverfahrens seien ebenfalls im Abschnitt 7, Nr. 7.3.4 Finanzmanagement festgelegt. Das Verfahren sei auch geeignet, die Antragsteller in der aus dem Auswahlverfahren resultierenden Positionsliste (Rankingliste) so zu positionieren, wie sie den zu erreichenden Zielen des Fördermittelgebers entsprächen. Das Auswahlverfahren stehe mit der KULAP2014-Förderrichtlinie auch im Einklang. Bei den Maßnahmen A11/V11/A12 könnten nur die Positionen 1 - 76 mit Zuwendungen bedacht werden. Für die Klägerin sei die Rangfolge 103 ermittelt worden, so dass der Antrag auf Teilnahme an der Maßnahme A11 abzulehnen gewesen sei. Die Klägerin wende sich mit ihrem Widerspruch auch gegen die komplette Streichung der Maßnahme G12 ohne Einzelfallprüfung. Eindeutige Zielsetzung des Zuwendungsgebers im KULAP2014 sei es, Betrieben, die den Nachweis des Vorkommens von sechs Kennarten aus dem Thüringer Kennartenkatalog erbrächten, unter Beachtung ökologischer Wirtschaftsweise und des Grünlandanteils im Jahr 2014 an der landwirtschaftlichen Fläche des Betriebes vorrangig vor denen zu fördern, die den Nachweis von vier Kennarten erbrächten. Da die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bereits mit der Maßnahme G11 vollständig ausgeschöpft worden seien, habe in Thüringen für die Maßnahme G12 keine Bewilligung erfolgen können.
2. Am 22.10.2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie beantragt,
den Bescheid vom 23.04.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.09.2015 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Zur Begründung führt sie aus, die Rechtsgrundlage für den Ausgangsbescheid müsse vor der Bescheiderteilung vorliegen. Auch müsse der Betroffene im Zeitpunkt der Antragstellung wissen, auf was er sich einlasse. Ein Ranking sei bislang nicht durchgeführt worden. Die Rechtsgrundlage für das Ranking sei erst am 10.08.2015 im Staatsanzeiger veröffentlicht worden. Die nachträgliche Veröffentlichung einer Rechtsgrundlage heile diesen Mangel nicht und verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG. Auch der Hinweis in dem Widerspruchsbescheid auf den sog. Basisentwurf der Förderrichtlinie KULAP2014, Stand August 2014, verfange nicht, da die Betroffenen aus dieser allgemeinen Erklärung nicht hätten entnehmen können, was sich im Einzelnen ändern könne und was nicht. Die Auslegung einer solchen Erklärung vom Empfängerhorizont im Zusammenhang mit der jahrelangen Gewährung von KULAP unter Beachtung der Grundsätze des Rechtsstaatsprinzips nach Art. 20 GG könne nicht dazu führen, dass der Fördermittelgeber einen Freibrief habe, Änderungen bis zur Streichung vorzunehmen.
Die Klägerin könne sich auf Vertrauensschutz berufen. Die Erklärung der Klägerin im Dezember 2014 sei nur deklaratorisch (und im Übrigen von der Behörde vorgeschrieben worden) und sei so auszulegen, dass nicht auf Ansprüche per se verzichtet werde. Das Schreiben der Verwaltung vom Dezember 2014 sei überdies inhaltlich völlig unbestimmt, da die Antragsteller nicht hätten erkennen können, was die Verwaltung damit im Einzelnen alles habe ausführen wollen. Im Übrigen hätten die Landwirte gar nicht anders reagieren können, als zu unterschreiben, ansonsten wären diese von Anfang an außen vor geblieben. Entgegen der Auffassung der Gegenseite sei das Schreiben vom Dezember 2014 im Rahmen des Vertrauensschutzes nicht für die Beklagte, sondern für die Klägerseite positiv auszulegen, denn es führe inhaltlich sinngemäß aus, dass Geldmittel zur Verfügung stünden und die Geldmittel ausgekehrt würden, wenn die Verpflichtungsinhalte in den kommenden 5 Jahren eingehalten würden. Da die Landwirte um die Bedeutung der Steigerung des Leguminosenanteils für den Freistaat Thüringen wüssten, hätten viele Landwirte schon freiwillig vor dieser neuen Förderperiode mehr Leguminosen angebaut, als es wirtschaftlich vertretbar gewesen wäre. Sie hätten nicht erwarten können, derart bestraft zu werden, dass nunmehr nur die wesentliche Steigerung des Anteils an Leguminosen gefördert werde. Unabhängig von der fachlichen Fragwürdigkeit sei dies auch im Rahmen des Vertrauensschutzes zu würdigen, denn die Betriebe, die schon einen sehr hohen Leguminosenanteil gehabt hätten, hätten nicht ahnen können, dass es auf eine Steigerung ankomme, und hätten im Rahmen der Anbauplanung nicht mehr reagieren oder gar die Anbauplanung umstellen können. Letztlich seien nur Neueinsteiger gefördert worden.
Das Programm KULAP sei keine Subvention, da eine Gegenleistung der Landwirtschaftsbetriebe erfolge und nicht die Landwirtschaft gefördert werden solle, sondern die Kulturlandschaft als solche. KULAP sei eine Vertragsbeziehung zwischen Landwirt und dem Freistaat, welcher eine Kulturlandschaft als öffentliches Interesse definiere.
Der Beklagte habe keine Unterlagen vorgelegt, aus denen sich überprüfen lasse, welche Haushaltsmittel verfügbar gewesen seien und welche nicht. Die entsprechenden Unterlagen, u.a die Unterlagen des vom Freistaat beauftragten KTBL (Kuratorium Technik und Bau Landwirtschaft) als auch die Unterlagen der Fa. I... zur Frage des Rankings seien, obwohl beantragt, dem Klägerbevollmächtigten nicht vorgelegt worden. Gemäß § 421 ZPO werde beantragt, den Beklagten zu verpflichten, entsprechende Unterlagen vorzulegen. Der Beklagte habe das sog. KTBL beauftragt zu analysieren, in welcher Höhe Mittel zu veranschlagen seien. Die Fa. I... aus … sei beauftragt worden, ein Computerprogramm zu erstellen, um das Ranking zu ermitteln. Von Bedeutung sei vor allem der formulierte Auftrag, den die Fa. I... erhalten habe. Die Verwaltung habe hier augenscheinlich viele Fehler gemacht. Zum einen seien die entsprechenden Leistungssätze deutlich angehoben worden, so dass von daher schon zu erwarten gewesen sei, dass mehr Anträge als in den Vorjahren vorliegen würden, zum anderen habe man die Mittel schon im Vorfeld der Antragstellung im Genehmigungsverfahren vor der EU-Kommission im Vergleich zu den Vorjahren deutlich gesenkt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes könne einem gesetzlichen, wenn auch in das Ermessen der Verwaltung gestellten, Subventionsanspruch das Fehlen von Haushaltsmitteln nicht entgegengesetzt werden.
Die Zielsetzung im Rahmen der Begründung der Steigerung des Leguminosenanteils gehe gänzlich ins Leere. Mit dieser "Strategie" habe man gerade das Gegenteil erreicht, weil die Betriebe, welche schon zuvor einen hohen Anteil gehabt hätten, nunmehr, da im KULAP nicht mehr oder nur noch im geringen Maße bedacht, keine Leguminosen mehr anbauten, da man ansonsten nicht mehr wirtschaftlich arbeiten könnte. Ganze Landstriche, hauptsächlich mit Grünlandstandorten, seien aus der Förderung herausgefallen. Die Großbetriebe auf den Grünlandstandorten seien gänzlich benachteiligt worden. Die Unterschiede im ländlichen Raum seien gerade nicht beachtet worden, so wie es seitens der EU-Vorschriften vorgegeben sei und hätte praktiziert werden müssen.
Die Verwaltung habe auch gegen Grundrechte verstoßen, so u.a. Art. 3 und Art. 14 GG. Es seien Einsteiger in das KULAP-Programm mit dem Anbau/Erhöhung des Leguminosenanteils über die Maßen begünstigt bzw. anderen Betriebe, welche der Zielsetzung des Ministeriums schon längst entsprochen hätten, über die Maßen benachteiligt worden. Wenn Betriebe schon im voreilenden Gehorsam den Zielen des Fachministeriums entsprächen, ohne dafür einen Ausgleich zu bekommen, sei es ungerecht, wenn sie nunmehr bestraft würden durch den vom Ministerium entdeckten neuen "Lenkungseffekt". Auch Art. 14 GG sei verletzt. Vom Schutzbereich der Norm sei auch das sog. Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb umfasst. Da das Programm KULAP jeweils 5 Jahre dauere und Kläger teilweise über 300.000,- Euro jährlich einbüßten, sie nicht mehr genügend investierten, keine ordentliche Lohnpolitik oder ein ordentliches Pachtmanagement durchführen könnten, sei ein Verstoß gegen Art. 14 GG gegeben.
Die Entscheidung sei auch ermessensfehlerhaft. Die Behörde habe teils nicht erkannt, dass ihr Ermessen zustehe, teils seien Ermessenserwägungen angestellt worden, die den Denkgesetzen von Logik und Erfahrung nicht entsprächen. Schließlich liege auch eine Ermessensdisproportionalität vor, da letztliche ganze Landstriche aufgrund der Handhabung der Behörde aus dem Kulturlandschaftsprogramm "ausgegliedert" worden seien.
Hätte der Beklagte den Antragstellern den eigenen Kenntnisstand schon zum Zeitpunkt der Antragstellung im August 2014 mitgeteilt, dann hätten die Betriebe die Anbauplanung anders vornehmen können und hätten zumindest einen beträchtlichen Schaden verhindern können.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, Gegenstand der Klage sei der Ausgangsbescheid in Form des Widerspruchbescheides. Der Widerspruchsbescheid sei jedoch erst nach Inkrafttreten der besagten Richtlinie erlassen worden. Ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG könne auch deswegen nicht bejaht werden, da diese Regelung nur den Vorbehalt des Gesetzes als für die Verwaltung bindenden Grundsatz festlege. Bei dem KULAP2014-Programm handele es sich aber nicht um ein Gesetz, sondern um eine Richtlinie, also eine Verwaltungsvorschrift. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe bereits ein sehr konkreter Entwurf der Richtlinie vorgelegen. Die Klägerin habe dem Entwurf der FR KULAP2014 entnehmen können, welche Rechtsfolgen sich aus ihrem KULAP2014-Antrag ergeben könnten und habe daher gewusst, worauf sie sich einlasse. Dies gelte auch für die Bestimmungen zum Auswahlverfahren und dessen Rechtsfolgen. Die nunmehr gültige FR KULAP2014 sei in diesen Punkten auch nicht mehr geändert worden. Der Umstand, dass in den Vorjahren kein Auswahlverfahren durchgeführt worden sei, spiele keine Rolle und führe auch nicht zu Vertrauensschutz. Die Entscheidung sowohl über das Ob als auch das Wie eines Auswahlverfahrens liege im Ermessen des Richtliniengebers und könne grundsätzlich für jede Förderperiode neu getroffen werden. Zielsetzung des Subventionsgebers im KULAP2014-Programm sei es bei der Maßnahme A1 gewesen, den Anteil des Anbaus von Leguminosen an der Ackerfläche zu verstärken und dabei Betriebe, die diesen Fruchtanbau im Jahr 2014, dem Jahr des Antrags auf Bewilligung der Teilnahme an der KULAP-Maßnahme A1, noch nicht oder nur in einem geringen Umfang in ihrem Betriebskonzept berücksichtigt hätten, vorrangig zu fördern. Dabei habe die Haltung raufutterverzehrender Tierarten sowie die Teilnahme an der Maßnahme L2 des KULAP2007-Programms angemessen berücksichtigt werden sollen. Das Antragsvolumen betrage für das KULAP2014 für die Maßnahmen A11/A12/V11 13.572.529,90 Euro bzw. G11/G12 12.229.831,20 Euro. Dem stünden gemäß der im EPLR aufgeführten öffentlichen Mittel jährlich 5.281.680,00 (A1) bzw. 7.914.172,86 (G1) Euro gegenüber. Hierbei stelle der EU-Anteil, welcher 75 % an den öffentlichen Mitteln ausmache, den limitierenden Faktor dar. Insoweit sei der Fördermittelgeber nach der genannten Richtlinie verpflichtet gewesen, ein Auswahlverfahren durchzuführen. Die Festlegung der Parameter des Auswahlverfahrens, die in Abschnitt 7, Nr. 7.3.4 FR KULAP2014 niedergeschrieben seien, obliege dem Fördermittelgeber und sei geeignet, das mit den bereitgestellten Mitteln zu erreichende Ziel umzusetzen.
Die Klägerin könne sich nicht auf einen durch die Verwaltung geschaffenen Vertrauensschutz berufen. Die schriftliche Erklärung der Klägerin vom 17.12.2014 hinsichtlich der Einhaltung der Verpflichtungen ab dem 01.01.2015 sei auf freiwilliger Basis erfolgt. Die Klägerin habe mit ihrer Unterschrift anerkannt, dass es bis zum abgeschlossenen Genehmigungsverfahren der Europäischen Kommission hinsichtlich des EPLR-TH zu Änderungen bei einzelnen Maßnahmen kommen könne bzw. dass einzelne Maßnahmen überhaupt nicht genehmigt würden. Ein bloßes Inaussichtstellen von Bewilligungen durch das zuständige Landwirtschaftsamt könne keinen Rechtsanspruch und damit auch keinen Vertrauenstatbestand begründen.
Wie die Rankingliste erstellt worden sei, ergebe sich aus dem Schreiben vom 30.04.2015. Dort sei nachvollziehbar dargestellt, wie die Berechnung von dem IT-Dienstleister I... gemäß den Vorgaben der Zahlstelle EGFL/ELER und des Thüringer Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft unter Beachtung der fachlichen Auswahlkriterien programmiert worden sei. Die Ausführung der Berechnung zur Durchführung des Auswahlverfahrens sei von der Zahlstelle EGFL/ELER zentral durchgeführt worden.
Die Beauftragung des KTBL für die Berechnung der Zuwendungshöhen für bestimmte Agrarumwelt-Maßnahmen sei vom Bund erfolgt für die im Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) für den Zeitraum 2015-18, für den Förderbereich 4. Markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung (MSL) beschriebenen Maßnahmen. Um die Möglichkeit der Kofinanzierung über die GAK nutzen zu können, habe Thüringen die KULAP-Maßnahme A1- Artenreiche Fruchtfolge nach den unter Punkt C 1.0 Vielfältige Kulturen im Ackerbau im GAK-Rahmenplan aufgeführten Zuwendungsvoraussetzungen und Zuwendungshöhen ausgerichtet. Gleiches treffe für die KULAP-Maßnahme G1- Artenreiches Grünland zu, welche in Anlehnung an die im GAK-Rahmenplan unter Punkt D 3.0 Extensive Bewirtschaftung zur Erhaltung pflanzengenetisch wertvoller Grünlandvegetation beschriebenen Maßnahme konzipiert worden sei.
Hinsichtlich des Ermessens sei zu berücksichtigen, dass es Sinn und Zweck der A1-Maßnahme sei, den Leguminosenanteil entsprechend den Vorgaben der FR KULAP2014 zu erhöhen. Maßgeblich sei dabei der freiwillig zusätzlich zur jeweiligen betrieblichen Praxis anzubauende Anteil der Leguminosen, der durch die Teilnahme an der Förderung zustande komme (Lenkungseffekt). Hierbei sei ausschließlich das Jahr des Antrags auf Bewilligung des KULAP2014 zu betrachten, was bei der Berechnung der Rankingliste berücksichtigt worden sei. Darüber hinaus sei es Sinn und Zweck der Maßnahme G1, Betriebe, die einen Nachweis des Vorkommens von sechs Kennarten (G11) aus dem Thüringer Kennartenkatalog erbrächten, unter Beachtung einer ökologischen Wirtschaftsweise und des Grünlandanteils im Jahr 2014 an der landwirtschaftlichen Fläche des Betriebes, vorrangig vor denen zu fördern, die den Nachweis von nur vier Kennarten (G12) erbrächten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- sowie die Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 23.04.2015 – soweit er angegriffen wurde – in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.09.2015, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungs-gerichtsordnung – VwGO –). Die Fördervoraussetzungen sind nicht erfüllt. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrages (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Maßgebend ist hier das Thüringer Programm zur Förderung von umwelt- und klimagerechter Landwirtschaft, Erhaltung der Kulturlandschaft, Naturschutz und Landschaftspflege (KULAP2014) vom 10.07.2015, Thüringer Staatsanzeiger Nr. 32/2015 vom 10.08.2015, S. 1287. Die in Nr. 1.2 der Förderrichtlinie zitierten europarechtlichen Vorschriften, insbesondere die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013, geben lediglich einen Rahmen für die Förderung von Agrarumweltmaßnahmen wie extensive Bewirtschaftungsweisen und Honorierung von landschaftspflegerischen Leistungen vor. Sie begründen weder Ansprüche auf Förderung noch legen sie Details über die zu fördernden Maßnahmen und den Förderumfang fest. Entsprechende Festlegungen trifft die zitierte Richtlinie, die ihrer Rechtsnatur nach aber keine Rechtsvorschrift, sondern eine nur intern wirkende Verwaltungsvorschrift darstellt (vgl. VG Augsburg, Urt. v. 04.08.2009, Au 3 K 08.1685, juris, Rn. 19).
Insoweit trifft die Auffassung der Klägerin nicht zu, das Programm KULAP sei keine Subvention, sondern eine Vertragsbeziehung zwischen Landwirt und dem Freistaat; es erfolge eine Gegenleistung der Landwirtschaftsbetriebe, und nicht die Landwirtschaft solle gefördert werden, sondern die Kulturlandschaft als solche. Subventionen sind freiwillige Zuwendungen des Staats, mittels derer er ein bestimmtes Verhalten der Bürger (d.h. sowohl der Privatpersonen als auch der Unternehmen) fördert, das ihm aus wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist (BVerfG, Beschl. v. 13.05.1986, 1 BvR 99/85, 1 BvR 461/85, juris, Rn. 45). Subventionen werden ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt und sollen helfen, Ziele im öffentlichen Interesse zu verwirklichen. Ohne marktmäßige Gegenleistung erfolgt eine Subvention, wenn entweder keine oder nur eine unter dem Marktüblichen zurückbleibende Gegenleistung erfolgt, d.h. wenn eine zumindest teilweise einseitige Leistung des Staats erfolgt (Bungenberg/Motzkus, Die Praxis des Subventions- und Beihilfenrechts in Deutschland, GewArch Beilage WiVerw Nr. 02/2013, 76, 95, 96, juris, m. w. N.). Das KULAP fördert extensive Bewirtschaftungsweisen und honoriert landschaftspflegerische Leistungen zur Sanierung, Erhaltung, Pflege und Gestaltung der Kulturlandschaft. Es hat zum Gegenstand Zahlungen zur Deckung der zusätzlichen Kosten und der Einkommensverluste für freiwillig in Anspruch genommene Agrarumweltmaßnahmen auf landwirtschaftlichen Flächen. Es werden damit Leistungen gewährt, um Ziele im öffentlichen Interesse zu verwirklichen. Die Leistung wird auch ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt: extensive Bewirtschaftungsweise und landschaftspflegerische Leistungen sind keine dem Marktüblichen entsprechende Gegenleistungen. Die von der Klägerin herangezogene Entscheidung des Verwaltungsgerichts Augsburg (Urteil vom 04.08.2009, Au 3 K 08.1685, juris) stützt die von ihr vertretene Auffassung nicht. Die Ausführungen in diesem Urteil beziehen sich auf eine Fallkonstellation, der ein Bindungswirkung entfaltender Zuwendungsbescheid zugrunde lag. Im Fall der Klägerin gibt es jedoch keinen entsprechenden Zuwendungsbescheid. Zudem geht auch das Verwaltungsgericht Augsburg in der zitierten Entscheidung hinsichtlich der KULAP-Förderung von einer Subventionsgewährung aus.
Verwaltungsvorschriften – wie die Förderrichtlinie im vorliegenden Fall – vermögen über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG –) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997, 3 C 6/95, juris, Rn. 19). Diese Richtlinien vermitteln für sich genommen keinen Anspruch auf Gewährung von Zahlungen, die begünstigten Personen haben jedoch Anspruch darauf, nach den in den Richtlinien aufgestellten Maßstäben und Verteilungsprogrammen gleichbehandelt zu werden (Bayerischer VGH, Beschl. v. 13.11.2012, 21 ZB 12.1387, juris, Rn. 11). Von den Richtlinien erfasste Zuwendungsempfänger haben Anspruch darauf, dass die Behörde über ihre Anträge frei von Willkür und im Rahmen der durch die Zweckbestimmung der Förderung gezogenen Grenzen entscheidet (BVerwG, Urt. v. 26.04.1979, 3 C 111/79, juris, Rn. 24). Der Anspruch der Klägerin geht hiernach auf eine abwägungsfehlerfreie Entscheidung des Beklagten unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes. Entsprechend § 114 VwGO ist das Gericht darauf beschränkt, die Auswahlentscheidung des Beklagten daraufhin zu überprüfen, ob der Rahmen, der durch die Zweckbestimmung der Richtlinie für die beantragte Förderung gesetzt ist, von dem Beklagten beachtet wurde, und ob bei der Anwendung der Richtlinie dem Gleichbehandlungsgebot Rechnung getragen wurde (vgl. VG Meiningen, Urt. v. 18.09.2012, 2 K 89/12 Me, S. 8 m. w. N.).
a) Der Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen. Überdies begründet der Gleichheitssatz zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997, 3 C 6/95, juris, Rn. 20).
aa) Soweit die Einwände der Klägerin darauf zielen, dass das vom Beklagten aufgestellte Verteilungsprogramm die Klägerin gleichheitswidrig beeinträchtige, greifen diese Rügen nicht durch. Ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm im Hinblick auf die hier streitige Förderung erstellt hat der Beklagte mit der Förderrichtlinie vom 10.07.2015. Die Maßgaben für die Durchführung eines Auswahlverfahrens finden sich in Abschnitt 7, Nr. 7.3.4 Finanzmanagement der Richtlinie.
(1) Dagegen, die Förderrichtlinie als Grundlage für die Subventionsvergabe heranzuziehen, spricht nicht – entgegen der Ansicht der Klägerin –, dass die Richtlinie erst nach der Durchführung des Auswahlverfahrens und nach Erlass des Bescheides vom 23.04.2015 veröffentlicht worden ist. Zum einen bedürfen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich ebenso wenig wie sie ändernde weitere Verwaltungsvorschriften einer allgemeinen Bekanntmachung; es gibt insoweit keine generelle Veröffentlichungspflicht. Vielmehr hat die Verwaltung grundsätzlich nach ihrem Ermessen darüber zu befinden, ob sie Verwaltungsvorschriften und deren Änderung publizieren oder lediglich den nachgeordneten Behörden bekanntmachen will (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997, 3 C 6/95, juris, Rn. 28). Zum anderen ist letztlich entscheidend, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind (BVerwG, Urt. v. 17.01.1996, 11 C 5/95, juris, Rn. 21). Und schließlich war im Zeitpunkt der – hier maßgeblichen – letzten Behördenentscheidung die KULAP-Förderrichtlinie bereits veröffentlicht. Anhand dieser Richtlinie wurde mit Widerspruchsbescheid vom 24.09.2015 der Bescheid vom 23.04.2015 überprüft, der – wie auch das Ranking – eine insoweit inhaltsgleiche, wenn auch bislang nur im Entwurf vorliegende und unveröffentlichte Richtlinie zur Grundlage hatte.
(2) Der Rechtmäßigkeit des Verteilungsprogramms steht nicht bereits entgegen, dass es – wie die Klägerin einwendet – von gegenüber dem vorherigen KULAP-Programm angehobenen Fördersätzen und von begrenzten und zudem verminderten Haushaltmitteln ausgeht.
(a) Die Klägerin rügt, die entsprechenden Leistungssätze seien deutlich angehoben worden. In der Vorperiode habe der Fördersatz 50,00 Euro betragen und sei auf 90,00 Euro angehoben worden. Es sei deshalb zu erwarten gewesen, dass mehr Anträge als in den Vorjahren vorliegen würden. Zum anderen habe man die Mittel schon im Vorfeld der Antragstellung im Genehmigungsverfahren vor der EU-Kommission im Vergleich zu den Vorjahren deutlich gesenkt. Die Höhe der Zahlungen ist jedoch so berechnet, dass Einkommensverluste durch Förderverpflichtungen grundsätzlich ausgeglichen werden (vgl. Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Thüringen, EPLR-TH, S. 475). Wie der Beklagte ausführt, hat Thüringen, um die Möglichkeit der Kofinanzierung über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) nutzen zu können, die KULAP-Maßnahme A1- Artenreiche Fruchtfolge nach den unter Punkt C 1.0 Vielfältige Kulturen im Ackerbau im GAK-Rahmenplan aufgeführten Zuwendungsvoraussetzungen und Zuwendungshöhen ausgerichtet. Für die Berechnung der Zuwendungshöhen für bestimmte Agrarumwelt-Maßnahmen war vom Bund das KTBL (Kuratorium Technik und Bau Landwirtschaft) beauftragt worden für die im GAK-Rahmenplan für den Zeitraum 2015-18, für den Förderbereich 4. Markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung (MSL) beschriebenen Maßnahmen. Diese Zuwendungshöhen liegen dem von der Europäischen Kommission angenommenen EPLR-TH zugrunde. Seitens des Beklagten wurde in der mündlichen Verhandlung noch darauf hingewiesen, dass die von der Klägerin in Bezug genommenen Förderprogramme auch nicht vollständig vergleichbar gewesen seien; zudem müssten die Fördersätze die Marktpreise berücksichtigen.
(b) Soweit die Klägerin einwendet, es könne "einem gesetzlichen, wenn auch in das Ermessen der Verwaltung gestellten, Subventionsanspruch das Fehlen von Haushaltsmitteln nicht entgegengesetzt werden", trifft dies nicht zu.
Im Rahmen einer im Ermessen der Behörde stehenden Förderung – wie hier (vgl. Nr. 1.3 der Förderrichtlinie) – entscheidet die Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel. Die zur Verfügung stehenden Fördermittel ergeben sich hier aus den Vorgaben des von der Europäischen-Kommission genehmigten Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Thüringen (EPLR-TH) und des Haushaltsplanes. So wird seitens der EU die ELER-Kofinanzierung in Höhe von 75% der öffentlichen Mittel, welche etwa für die Maßnahme A1 Artenreiche Fruchtfolge mit insgesamt 31.690.128 Euro angegeben sind, für den ELER-Förderzeitraum vom 1.1.2015 bis 31.12.2020 (6 Jahre) gewährleistet. Das heißt, dass für die Maßnahme A1 jährlich 5.281.688 Euro öffentliche Mittel eingeplant wurden. Hierfür hat die Europäische Kommission die Genehmigung erteilt und eine Kofinanzierung mit ELER-Mitteln in Höhe von jährlich 3.961.266 Euro zugesagt.
Fehlende Haushaltsmittel sind insoweit lediglich in einer bestimmten Fallkonstellation nicht maßgeblich: Wenn die Bewilligungsbehörde ihre Verpflichtung zu einer unverzüglichen ermessensfehlerfreien Entscheidung über die Subventionsgewährung nicht erfüllt, kann sie sich später nicht auf den Wegfall der damals noch vorhandenen Haushaltsmittel berufen (ThürOVG, Urt. v. 26.10.2001, 2 KO 169/00, juris, Rn. 33).
(3) Der Gleichheitssatz des Art. 3 GG ist erst verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die (gesetzliche) Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Bei der Bestimmung staatlicher Leistungen enthält dieser Verfassungsrechtssatz ein Willkürverbot, das dem Normgeber einen besonders weiten Spielraum zur Gestaltung finanzieller Förderungsbedingungen – auch typisierender und generalisierender Art – belässt. Es bleibt seinem Ermessen überlassen, in welcher Weise er dem Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung trägt. Eine Ungleichbehandlung verletzt den Gleichheitssatz nur dann, wenn dafür jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt. Die Abgrenzung eines begünstigten Personenkreises ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn vertretbare Gründe dafür sprechen und wenn der Normgeber willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermeidet (BVerfG, Beschl. v. 10.10.1978, 2 BvL 3/78, juris, Rn. 11; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.03.1996, 9 S 1955/93, juris, Rn. 27). Zur Vermeidung eines willkürlichen Verteilungsprogramms ist es ausreichend, dass mit dem aufgestellten Programm der Förderzweck erreicht werden kann bzw. dass dazu jedenfalls ein Beitrag geleistet wird (VG Bayreuth, Urt. v. 09.07.2001, B 3 K 99.938, juris, Rn. 47). Ob die im Rahmen weiter Gestaltungsfreiheit des Normgebers gefundene Lösung der agrarumweltpolitischen Förderung im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste ist, entzieht sich – weil der agrarumweltpolitischen Willensbildung zuzuordnen – der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.10.1978, 2 BvL 3/78, juris, Rn. 16; VG Bayreuth, Urt. v. 09.07.2001, B 3 K 99.938, juris, Rn. 47).
(a) Ausgehend von diesen Grundsätzen begegnet das Auswahlverfahren hinsichtlich der Maßnahme A11 keinen rechtlichen Bedenken.
(aa) Die Kriterien dafür, dass die Betriebe in der Rangfolge nach vorne kommen, d.h., einen geringeren Reihungswert erhalten konnten, waren der Bestand von Raufutter verzehrenden Tieren (RGV) und der Neuanbau von Leguminosen. Bei bereits vorhandenem Anbau von Leguminosen erfolgte ein teilweiser Ausgleich des Nachteils bei einer Teilnahme am KULAP 2007 an der Maßnahme L2. Bei Betrieben mit gleichem Reihungswert rangierte das Projekt mit größerer Ackerfläche vor dem mit niedrigerer Ackerfläche.
Das vom Beklagten praktizierte Auswahlverfahren begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken unter dem Gesichtspunkt, dass – wie die Klägerin rügt – "Einsteiger in das KULAP-Programm mit dem Anbau/Erhöhung des Leguminosenanteils über die Maßen begünstigt" worden sind. Die Klägerin wendet ein, wenn Betriebe schon im voreilenden Gehorsam den Zielen des Fachministeriums entsprochen hätten, ohne dass sie dafür einen Ausgleich bekommen hätten, sei es ungerecht, wenn sie nunmehr bestraft würden durch den vom Ministerium entdeckten neuen "Lenkungseffekt". Das Förderziel war jedoch der Zuwachs von freiwillig neu angebauten Leguminosenflächen zur Steigerung des gesamten Leguminosenanbaus in Thüringen. Je größer der Zuwachs war, umso höher würde die Steigerung des Gesamtanbaues dieser Kulturen in Thüringen durch die Förderung ausfallen (Lenkungseffekt). Der Beklagte ist davon ausgegangen, dass bei Betrieben, die bisher bereits aus anderen Gründen Leguminosen und deren Gemische anbauten, deren Praxis nicht verändert und die Förderung ohne Lenkung verausgabt würde, weshalb die Rechtfertigung einer Förderung nicht gegeben wäre (vgl. Schreiben vom 30.04.2015). Der Beklagte hat hiermit im Sinne einer typisierenden und generalisierenden Abgrenzungsregelung nachvollziehbar allein – ohne nach den Gründen für einen bereits bestehenden und nicht in der Maßnahme L2 geförderten Leguminosenanbau zu suchen – auf den tatsächlichen Zuwachs an Leguminosenflächen abgestellt.
Insoweit führt auch der Einwand der Klägerin nicht weiter, Betriebe mit Raufutter verzehrende Tierarten, die hätten begünstigt werden sollen, seien auf der Strecke geblieben, was sich schon aus der Struktur der Betriebe als Grünlandbetriebe ergebe, welche in die Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten gegangen seien. Der Bestand von Raufutter verzehrenden Tieren war nach den Grundsätzen des Rankings durchaus von Bedeutung: Wurden in einem Betrieb 2014 Raufutter verzehrende Tiere gehalten, so gehörte er der Klasse der Betriebe 1. Priorität an, ohne RGV der 2. Priorität. Es waren jedoch im Hinblick auf das Förderziel der Steigerung des gesamten Leguminosenanbaus in Thüringen noch weitere Kriterien von Bedeutung, wie der Neuanbau von Leguminosen und die Größe der damit bebauten Ackerfläche, die dann – wie im Fall der Klägerin – den Ausschlag geben konnten.
Mit dem Förderprogramm einschließlich des Rankings konnte jedenfalls ein Beitrag zur Erreichung des Förderzwecks geleistet werden. Der Einwand der Klägerin, dass Betriebe, welche schon zuvor einen hohen Anteil an Leguminosen gehabt hätten, nunmehr, da im KULAP nicht mehr oder nur noch im geringen Maße bedacht, keine Leguminosen mehr anbauten, wovon ganze Landstriche betroffen seien, widerlegt noch nicht, dass die Vorgehensweise des Beklagten hier nicht zu einer Steigerung des gesamten Leguminosenanbaus in Thüringen führen konnte. Inwieweit der vom Richtliniengeber beabsichtigte Lenkungseffekt letztlich langfristig mit den eingeführten Rankingkriterien von Erfolg gekrönt sein wird, wird sich zeigen. Hierauf weist der Beklagte zu Recht hin.
(bb) Gleichbehandlung der antragstellenden Betriebe bedeutete hier nicht – entgegen der Auffassung der Klägerin – "Gleichbehandlung über Kappung der Hektarprämie für alle Betriebe".
Vielmehr ergibt sich grundsätzlich ein möglicher Rechtfertigungsgrund für Ungleichbehandlungen daraus, dass haushaltsmäßig bereitgestellte Mittel mit der Zeit in tatsächlicher Hinsicht erschöpft sein können. Eine Förderung nach dem "Gießkannenprinzip", d.h. eine gleichmäßige Gewährung von Zuschüssen an alle Bewerber mit ggf. anteiliger Kürzung aller Förderbeiträge, würde dem regelmäßig aber nicht abhelfen, sondern die mit der Subventionsvergabe verfolgten Zwecke verfehlen. Vielmehr würde damit eine Ungleichbehandlung begründet, weil sodann wesentlich unterschiedliche Sachverhalte ohne Rechtfertigung gleich behandelt würden (Bungenberg/Motzkus, Die Praxis des Subventions- und Beihilfenrechts in Deutschland, GewArch Beilage WiVerw Nr. 02/2013, 76, 85, juris). Eine Förderung nach dem "Gießkannenprinzip" im Sinne einer anteiligen Kürzung aller Förderbeiträge würde hier die mit der Subventionsvergabe verfolgten Zwecke verfehlen, weil die Höhe der Zahlungen so berechnet ist, dass Einkommensverluste durch Förderverpflichtungen grundsätzlich ausgeglichen werden (vgl. Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum Thüringen, EPLR-TH, S. 475). Dieser Ausgleich könnte bei einer "Kappung der Hektarprämie" nicht erreicht werden.
Eine anteilige Kürzung wäre hier auch nicht allein ermessensgerecht aufgrund einer Selbstbindung der Verwaltung. Die Klägerin trägt vor, im Bereich der Betriebsprämienauszahlung würden in dem Fall, dass die Gelder nicht ausreichten, die Förderung nur gekürzt, aber nicht gänzlich gestrichen werden. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin noch vorgetragen, in den Vorjahren sei bei zu geringen Fördermitteln pauschal bei allen Antragstellern gekürzt worden. Der Beklagte hat dem jedoch widersprochen und darauf hingewiesen, dass die Beihilfesätze in der Vergangenheit angepasst worden seien, aber nicht ein Gießkannenprinzip angewandt worden sei.
(b) Auch die Einwände der Klägerin hinsichtlich der Ablehnung der Maßnahme G12 überzeugen nicht.
Die Klägerin hat im Widerspruchsverfahren vorgetragen, es sei nicht nachvollziehbar, dass man das Programm G12 anbiete, dieses dann aber ohne weitere Begründung streiche, ohne den Einzelfall zu prüfen. Eine solche Streichung sei vor dem Hintergrund der Ausübung eines pflichtgemäßen Ermessens rechtswidrig. Mit der Entscheidung zu G12 fielen ganze Landstriche, hauptsächlich mit Grünlandstandorten, im Rahmen des Programmes weg, da eine Einzelfallbetrachtung nicht durchgeführt worden sei. Der Beklagte hat jedoch nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass es die Zielsetzung des Zuwendungsgebers im KULAP2014 sei, Betrieben, die den Nachweis des Vorkommens von sechs Kennarten aus dem Thüringer Kennartenkatalog erbrächten, unter Beachtung ökologischer Wirtschaftsweise und des Grünlandanteils im Jahr 2014 an der landwirtschaftlichen Fläche des Betriebes vorrangig vor denen zu fördern, die den Nachweis von vier Kennarten erbrächten. Aus der gesamtbetrieblichen Sicht der Bewirtschaftungsweise und der Wirtschaftlichkeit des Vollzugs der Fördermaßnahme in Form möglichst weniger Förderfälle und weniger kleiner Einzelflächen würden unter den Antragstellern der Maßnahme G11 größere Förderfälle priorisiert. Das Antragsvolumen betrage für das KULAP2014 in der Maßnahmengruppe (artenreiches Grünland): G1, für die Maßnahmen G11 (6 Kennarten), G12 (4 Kennarten) 12.229.831,20 Euro. Dem stünden bereitgestellte Haushaltsmittel von 7.914.172,86 Euro gegenüber. Da die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bereits mit der Maßnahme G11 vollständig ausgeschöpft worden seien, habe in Thüringen für die Maßnahme G12 keine Bewilligung erfolgen können.
bb) Auch für eine gleichheitswidrige Anwendung der Richtlinie ergeben sich keine Anhaltspunkte.
Hinsichtlich der Maßnahme A11 konnten nach dem Ergebnis des Auswahlverfahrens Anträge mit der Rangfolge 1 bis 76 (Teilreihungswert bis 92,1583514) bewilligt werden. Für die Klägerin wurde die Rangfolge 103 (Teilreihungswert: 94,434820099) ermittelt. Die entsprechende Berechnung des Beklagten ergibt sich aus Bl. 185-2 der Behördenakte. Der Berechnung liegen 200,8 RGV, 510,28 ha Ackerland und ein Leguminosenanteil von 4,4% im Jahr 2014 zugrunde. An der Maßnahme L2 des Programms KULAP20007 hatte die Klägerin nicht teilgenommen.
Die Kammer sah keine Veranlassung, hinsichtlich des Rankings weitere Unterlagen und insbesondere – wie von der Klägerin angeregt – den Auftrag für das von der Fa. I... erstellte Computerprogramm von dem Beklagten anzufordern. Wie die Rankingliste erstellt wurde, ergibt sich aus dem Schreiben des Beklagten vom 30.04.2015. Wie der Beklagte ausführt, ist dort dargestellt, wie die Berechnung von dem IT-Dienstleister I... gemäß den Vorgaben der Zahlstelle EGFL/ELER und des Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft unter Beachtung der fachlichen Auswahlkriterien programmiert wurde. Die Ausführung der Berechnung zur Durchführung des Auswahlverfahrens wurde von der Zahlstelle EGFL/ELER zentral durchgeführt. Dafür, dass insoweit Fehler unterlaufen wären, ergeben sich keine Anhaltspunkte. Solche hat auch die Klägerin nicht benannt. Einen Beweisantrag hat der Klägerbevollmächtigte in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt.
b) Der vollständigen Versagung der Förderung hinsichtlich der Maßnahme A11 aufgrund des vom Beklagten praktizierten Auswahlverfahrens steht auch nicht das verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes entgegen.
Das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention ist nicht schutzwürdig (BVerwG, Urt. v. 11.05.2006, 5 C 10/05, juris, Rn. 57 m. w. N.). Ein Subventionsempfänger muss grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt von grundlegenden Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen Subventionen gekürzt werden (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997, 3 C 6/95, juris, Rn. 27).
Im vorliegenden Fall lässt sich Vertrauensschutz auch nicht daraus herleiten, dass der Beklagte mit Schreiben vom 15.12.2014 die Klägerin zur Abgabe einer Verpflichtungserklärung aufgefordert hatte. Entgegen der Auffassung der Klägerin stand in dem Schreiben nicht sinngemäß, dass Geldmittel zur Verfügung stünden und die Geldmittel ausgekehrt würden, wenn die Verpflichtungsinhalte in den kommenden 5 Jahren eingehalten würden. Vielmehr ist in dem Schreiben von einer "Auswahl von Anträgen auf Grund der Finanzausstattung (Finanzmanagement)" die Rede. Auch wenn es in früherer Zeit kein Auswahlverfahren gegeben haben mag, hatte doch bereits im Zeitpunkt der Antragstellung ein Entwurf der Richtlinie vorgelegen, auf den die Antragsteller hingewiesen worden waren, wonach die Auswahl für förderfähige Projekte vor Bewilligung der Förderanträge erfolge, wenn das Antragsvolumen das jeweilige Jahresbudget überschreite. Zudem hieß es in der auf das Schreiben des Beklagten vom 15.12.2014 hin von der Klägerin unterzeichneten Erklärung vom 17.12.2014: "Mir ist bewusst, dass im Rahmen des Genehmigungsverfahrens des EPLR Änderungen bei den Maßnahmen als auch bei den einzelnen Verpflichtungsinhalten eintreten können. Aus der Erklärung ergibt sich kein Rechtsanspruch für eine etwaige Bewilligung." Insofern konnte die Klägerin nicht auf eine spätere Bewilligung vertrauen. Dass die Klägerin sich gezwungen gesehen haben mag, die Verpflichtungserklärung zu unterschreiben, weil sie ansonsten "von Anfang an außen vor geblieben" wäre, ändert hieran nichts. Letztlich war es ihr eigenes wirtschaftliches Risiko, sich hierauf einzulassen. Dies musste ihr aus allem deutlich sein. Dies gilt auch für den Einwand der Klägerin, die Landwirte – wie wohl auch die Klägerin –, die im Wissen um die "Bedeutung der Steigerung des Leguminosenanteils für den Freistaat Thüringen" schon freiwillig vor der neuen Förderperiode mehr Leguminosen angebaut hätten als es wirtschaftlich vertretbar gewesen wäre, hätten nicht erwarten können, derart bestraft zu werden, dass nunmehr nur die wesentliche Steigerung des Anteils an Leguminosen gefördert werde. Auch wenn die Klägerin weder im Jahr 2014 noch im Jahr 2015 in diesem Umfang Leguminosen angebaut haben mochte, wenn sie nicht mit einer entsprechenden KULAP-Förderung gerechnet hätte, erfolgte der Leguminosenanbau doch auf ihr eigenes Risiko.
c) Die Klägerin ist vor den Folgen der Änderung der Förderungspraxis des Beklagten im Hinblick auf KULAP2014 auch nicht durch die Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG geschützt. In der Versagung der Fördermittel liegt – entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten – kein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin. Die Nichtgewährung einer Subvention, auf die selbst kein eigentumsrechtlich geschützter Anspruch besteht, ist auch dann kein eigentumsrechtlich beachtlicher Eingriff durch Unterlassen in durch Art. 14 GG geschützte Rechtsgüter, wenn der Einzelne erst mit Blick auf eine bestimmte Situation Investitionen getätigt, ein Unternehmen gegründet oder Eigentum erworben hat und ohne die Zuwendung die wirtschaftliche Existenzvernichtung des Grundrechtsträgers droht (BVerwG, Urt. v. 11.05.2006, 5 C 10/05, juris, Rn. 76). Ob die Klägerin in Kenntnis der späteren Entwicklung entsprechend disponiert hätte, ist eine Frage der Subventionssicherheit und damit des Vertrauensschutzes, begründet aber keine Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.05.2006, 5 C 10/05, juris, Rn. 76). Das Ausbleiben der Förderung selbst berührt nicht den Schutzbereich des Art. 14 GG, weil sie der Klägerin weder bereits bewilligt war noch dieser auf Grund Gesetzes oder einer sie begünstigenden Regelung des Beklagten zustand. Die Klägerin hatte insoweit allenfalls eine Erwartung oder Chance, in den Genuss einer Förderung zu kommen. Dies steht aber nicht unter dem Schutz der Eigentumsgarantie. Die Klägerin hat, da es bereits an einem Anspruch fehlt, der Gegenstand des Schutzes der Eigentumsgarantie sein könnte, insoweit keine Rechtsposition, die der einer Eigentümerin entspricht, ihr also nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.05.2006, 5 C 10/05, juris, Rn. 77).
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlagen in § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 143.071,25 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 421 ZPO
§ 114 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 GG
Art. 14 GG
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 28 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 08.16
1 BvR 99/85
1 BvR 461/85
3 C 6/95
21 ZB 12.13
3 C 111/79
2 K 89/12
11 C 5/95
2 KO 169/00
2 BvL 3/78
9 S 1955/93
B 3 K 99.93
5 C 10/05