Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-08-08, Aktenzeichen 5 B 34/05

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der Antragsteller ist Mitglied der Partei A., u. a. seit dem 1. November 2001 Kreistagsabgeordneter beim Landkreis B. und (bisher) Mitglied der Antragsgegnerin, der Kreistagsfraktion A. Dieser gehören zurzeit noch drei weitere Mitglieder an.
Im Laufe der Legislaturperiode kam es zu einer Reihe von Auseinandersetzungen zwischen den Beteiligten. Einer dieser Kritikpunkte betrifft die Klage des Antragstellers gegen den Landkreis B., ihm für die Teilnahme an Sitzungen und Veranstaltungen im Rahmen seiner Mandatstätigkeit einen Pauschalstundensatz („Hausfrauenpauschale“) zu gewähren. Nach vom Antragsteller insoweit unwidersprochen gebliebener Darstellung der Antragsgegnerin wurde durch Einschaltung der Parteiorgane auf Kreis- und Landesebene versucht, auf diesen mäßigend einzuwirken und ihn zu einer ordnungsgemäßen Zusammenarbeit innerhalb der Fraktion anzuhalten. Die Probleme in der Zusammenarbeit mit dem Antragsteller wurden hiernach auch im ersten Vierteljahr dieses Jahres wiederholt auf Fraktionssitzungen angesprochen. Eine derartige Erörterung fand zuletzt auf der Sitzung der Antragsgegnerin am 20. April 2005 statt, an der auch der Antragsteller teilgenommen hatte und bei der die gegenteiligen Positionen ausgetauscht worden waren. Die Fraktionsvorsitzende schloss in dieser Sitzung die Aussprache mit der Erklärung, jedes Fraktionsmitglied solle sich zur nächsten Sitzung überlegen, ob und in welcher Form die weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller noch möglich sei. Am 25. April 2005 fand zwischen dem Antragsteller und der Fraktionsvorsitzenden ein weiteres Gespräch statt.
In der nächsten Fraktionssitzung der Antragsgegnerin am 4. Mai 2005, bei der neben den übrigen Fraktionsmitgliedern und dem Antragsteller die - nicht zur Fraktion gehörenden - beiden Sprecher des Kreisverbandes der Partei A. anwesend waren, wurde die Aussprache fortgesetzt. Ausweislich des von der Fraktionsvorsitzenden erstellten Verlaufsprotokolls dieser Sitzung wurden dem Antragsteller mehrere Kritikpunkte vorgehalten. Er habe Mitglieder der Fraktion unter Druck gesetzt, er stelle Behauptungen über die Fraktionsvorsitzende auf und diese solle zum Thema „Hausfrauenpauschale“ den Mund halten, ein Mitglied sei auf einer Fraktionssitzung von ihm angeschrien und beleidigt, ein weiteres Mitglied sei von ihm im Zusammenhang mit dem Rechtsstreit über die „Hausfrauenpauschale“ unter Druck gesetzt worden, der Antragsteller zeige keine genügende Absprachefähigkeit und nehme an Fraktionssitzungen sowie Kreisausschusssitzungen unentschuldigt nicht teil. Der Antragsteller sowie die Sprecher des Kreisverbandes der Partei A. stellten ihre Standpunkte ebenfalls dar. Am Ende dieser Sitzung wurde der Antrag der Fraktionsvorsitzenden, den Antragsteller mit sofortiger Wirkung aus der Kreistagsfraktion auszuschließen, mit einem Stimmenverhältnis von 3 zu 1 angenommen.
Hiergegen hat der Antragsteller am 20. Juni 2005 um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht mit dem Ziel, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, ihn bis zu einer Entscheidung im Klageverfahren an ihren Sitzungen wieder teilnehmen zu lassen. Über die zugleich erhobene Feststellungsklage 5 A 193/05 ist bisher noch nicht entschieden.
II. Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag ist zulässig.
Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Die Fraktion ist eine ständige Gliederung der Kommunalvertretung des Landkreises, deren Zweck die politisch gleichgerichtete Ausübung der den Kommunalvertretern zustehenden Rechte ist. Diese Rechte haben ihre Grundlage in der Niedersächsischen Landkreisordnung - NLO -, in der auch der Zusammenschluss der Landkreisvertreter in § 35 b geregelt ist. Damit ist das Innenverhältnis der Fraktion und infolgedessen auch eine Streitigkeit über einen Fraktionsausschluss nach inzwischen einhelliger Meinung öffentlich-rechtlicher Natur (vgl. hierzu VG Oldenburg, Beschl. v. 30.8.2002 - 2 B 2780/02 -, Nds. VBl. 2003, 163 m. w. N.).
Der Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO ist auch statthaft. Der Ausschluss aus einer Fraktion ist kein Verwaltungsakt i. S. d. §§ 35 Abs. 1 VwVfG, 1 Abs. 1 NVwVfG, da die Fraktion keine Behörde i. S. v. § 1 Abs. 4 NVwVfG ist. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach der gemäß § 123 Abs. 5 VwGO vorrangigen Vorschrift des § 80 Abs. 5 VwGO scheidet mithin aus (vgl. hierzu VG Gießen, Beschl. v. 20.5.2003 - 8 G 1662/03 -, NVwZ-RR 2004, 204 m. w. N.).
2. Der Antrag ist unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn sie zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern (sog. Regelungsanordnung). Dieser Antrag erfordert nach §§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO, dass ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht werden.
a) Der Antragsteller hat einen Anordnungsgrund und damit die Eilbedürftigkeit der gerichtlichen Entscheidung hinreichend glaubhaft gemacht. Denn es stellt für ihn einen wesentlichen Nachteil dar, wenn er bis zur rechtskräftigen Entscheidung der Hauptsache zu Unrecht von der Mitwirkung bei der fraktionsinternen Willensbildung ausgeschlossen wäre, weil er als fraktionsloser Kommunalvertreter nur eingeschränkt Einflussmöglichkeiten im Kreistag und seinen Ausschüssen hat.
b) Ein Anordnungsanspruch ist jedoch nicht dargetan. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass sein Ausschluss aus der Kreistagsfraktion A. rechtswidrig ist. Der Ausschluss leidet nach der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung weder an formellen (dazu aa) noch an materiellen Fehlern (dazu bb).
aa) Mangels entsprechender Regelungen und Absprachen der Antragsgegnerin richten sich die formellen Erfordernisse des Ausschlusses eines Fraktionsmitgliedes an dem Maßstab, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen in Dauerrechtsverhältnissen gilt, die durch die persönliche Zusammenarbeit der Beteiligten geprägt werden. Derartige verfahrensrechtliche Anforderungen an die Korrektheit des Vorgehens ergeben sich im Hinblick auf das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip, da ein Fraktionsausschluss erheblich in die politisch-demokratischen Handlungsmöglichkeiten eines gewählten Mitgliedes einer Vertretungskörperschaft eingreifen kann. Deshalb muss nach § 35 b Abs. 2 Satz 1 NLO die innere Ordnung der Fraktionen demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechen, sodass an den Fraktionsausschluss bestimmte verfahrensrechtliche Anforderungen zu stellen sind. Hierzu gehören vor allem eine ordnungsgemäße Ladung, die Gewährleistung rechtlichen Gehörs, ein Mehrheitsbeschluss der Fraktionsversammlung und die Mitteilung der Ausschlussgründe an den Betroffenen (VG Regensburg, Urt. v. 19.5.2004 - RN 3 K 03.1273 -, juris). Entgegen der Ansicht des Antragstellers sind diese Erfordernisse hier gewahrt.
Die Mitglieder der Antragsgegnerin, auch der Antragsteller, sind zu der Fraktionssitzung am 4. Mai 2005 ordnungsgemäß geladen worden. Entgegen der Ansicht des Antragstellers hat es einer schriftlichen Ladung nicht bedurft. Die Praxis in der Fraktion während der gesamten Wahlperiode ging dahin, dass sich die Fraktionsmitglieder jeweils über Ort und Zeit ihrer nächsten Sitzung mündlich verständigt haben. Die Tagesordnung wurde zu Beginn der jeweiligen Sitzung aufgestellt. In der Fraktionssitzung vom 20. April 2005, an der auch der Antragsteller teilgenommen hatte, stand als Ergebnis der Diskussion hinlänglich erkennbar fest, dass sich die nächste Sitzung mit der Frage seines Fraktionsausschlusses befassen werde. Der Antragsteller hat dieses Verfahren vor Anrufung des Gerichts nicht beanstandet. Sinn der Ladung und der zwingenden Angabe des Tagesordnungspunktes „Ausschluss aus der Fraktion“ ist es, allen Mitgliedern den beabsichtigten Ausschluss so rechtzeitig mitzuteilen, dass sie sich sachgerecht vorbereiten können (Wefelmeier, in: KVR-NGO, a. a. O., § 39 b Rdnr. 41 m. w. N.). Diesem Erfordernis ist hier in hinreichendem Umfang Genüge getan. Dass das von der Vorsitzenden der Antragsgegnerin angefertigte Protokoll der Sitzung vom 4. Mai 2005 unter TOP 2 nicht explizit „Ausschluss (des Antragstellers) aus der Fraktion“, sondern die „weitere Zusammenarbeit mit (dem Antragsteller)“ anführt, steht dem nicht entgegen. Gerade aufgrund der Vorgeschichte musste auch für den Antragsteller hinreichend deutlich gewesen sein, dass es hierbei auch und gerade um die Frage seines Ausschlusses aus der Fraktion gehen sollte.
Dem Antragsteller ist auch in ausreichendem Umfang rechtliches Gehör gewährt worden. Dem betroffenen Fraktionsmitglied sind die für den beabsichtigten Ausschluss maßgebenden Gründe vor der entscheidenden Sitzung vollständig und so rechtzeitig mitzuteilen, dass es sich ausreichend verteidigen kann. In der Sitzung selbst ist ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme gegenüber der Fraktionsversammlung einzuräumen (Wefelmeier, in: KVR-NGO, a. a. O., § 39 b Rdnr. 42 m. w. N.). Auch diese Erfordernisse sind hier erfüllt. In der Sitzung am 20. April 2005 hatte die Fraktionsvorsitzende nach inhaltlicher Diskussion zum Schluss erklärt, jedes Fraktionsmitglied solle sich zur nächsten Sitzung überlegen, ob und in welcher Form die weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller noch möglich sei. Des Weiteren erklärte sie, sie selbst lege hierauf keinen Wert. Damit stand für alle Beteiligten und zwar auch für den Antragsteller hinreichend deutlich fest, dass sich die nächste Fraktionssitzung mit seinem Ausschluss aus der Fraktion befassen werde. Hinzu kommt, dass auch in der jüngsten Vergangenheit die Probleme in der Zusammenarbeit und die Frage seines Ausschlusses immer wieder im Raum standen. Dass dem Antragsteller von der Fraktionsvorsitzenden erst zu Beginn der Sitzung am 4. Mai 2005 der Ausschluss „überfallartig“ eröffnet worden sein soll, ist daher für die Kammer nicht erkennbar. Er hatte in der Sitzung am 4. Mai 2005 auch hinreichend Gelegenheit zur Darlegung seines Standpunktes.
Die Ausschlussentscheidung ist auch schriftlich begründet worden. Das Verlaufsprotokoll der Fraktionsvorsitzenden vom 4. Mai 2005, in dem im Einzelnen die zum Ausschluss führenden Gründe aufgezählt sind, ist dem Antragsteller per e-mail zugesandt worden.
An der Fraktionssitzung am 4. Mai 2005 haben neben den Fraktionsmitgliedern auch die beiden nicht der Fraktion angehörenden Sprecher des Kreisverbandes von A. teilgenommen und sie sind auch bei der Abstimmung über den hier streitigen Fraktionsausschluss des Antragstellers anwesend gewesen. Selbst mit abgestimmt haben sie hingegen nicht. Im Schrifttum (Fey, in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen -KVR-NLO, Kommentar, Stand: Dezember 2004, § 35 b Rdnr. 7) und Rechtsprechung (VGH Kassel, Beschl. v. 6.11.1991 - 6 TG 1967/91 -, NVwZ 1992, 506) wird teilweise die Ansicht vertreten, dass auch an der Beratung über den Ausschluss aus der Fraktion nur Fraktionsmitglieder teilnehmen dürfen. Folge eines Verstoßes hiergegen soll die Unwirksamkeit des Ausschlusses sein. Die Kammer folgt dieser Ansicht - jedenfalls im hier vorliegenden Eilverfahren - nicht. Nur an der Abstimmung über den Ausschluss selbst dürfen nur Fraktionsmitglieder, nicht aber auch Externe teilnehmen. Die bloße Teilnahme von Externen an der Fraktionssitzung, in der über den Ausschluss entschieden wird, ist hingegen unschädlich (so auch ausdrücklich Wefelmeier, in: KVR-NGO, a. a. O., § 39 b Rdnr. 43 m. w. N.). Denn für die Frage des Ausschlusses aus der Fraktion werden häufig tatsächliche Fragen eine Rolle spielen, die nur durch zusätzliche Informationen von Außenstehenden geklärt werden können. Hinzu kommt, dass der Antragsteller offenbar der Teilnahme der beiden Sprecher des Kreisverbandes an der in Frage stehenden Fraktionssitzung nicht widersprochen hat. Einer dieser Sprecher hat sich ausweislich des vorgelegten Verlaufsprotokolls der Fraktionsvorsitzenden auch erst zu Wort gemeldet und eine Stellungnahme abgegeben, als ihn der Antragsteller darum gebeten hatte.
bb) Der Ausschluss des Antragstellers aus der Fraktion ist auch aller Voraussicht nach unter materiellen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden.
Liegt - wie hier - eine Fraktionsgeschäftsordnung nicht vor, in dem im Einzelnen die Ausschlussgründe geregelt sind, so muss jedenfalls ein wichtiger Grund für den Ausschluss vorliegen. Der liegt vor, wenn das Vertrauensverhältnis innerhalb der Fraktion durch das Verhalten eines Einzelnen so nachhaltig gestört wird, dass den übrigen Fraktionsmitgliedern eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr zugemutet werden kann, wenn sich das Mitglied von den gemeinsamen zentralen Grundanschauungen entfernt und die „große Linie“ der Fraktion verlässt, sodass das für eine sinnvolle Meinungsbildung und Zusammenarbeit erforderliche Mindestmaß an prinzipieller politischer Übereinstimmung fehlt (Wefelmeier, in: KVR-NGO, a. a. O., § 39 b Rdnr. 48 m. w. N.). Dabei ist der Fraktion für die Ausschlussentscheidung ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen. Denn der Ausschluss aus der Fraktion ist als ein Akt interner Selbstgestaltung und „kollektiver“ politischer Verantwortung auszusehen. Das zur Ausschlussentscheidung führende Mitgliederverhalten setzt sich häufig aus einer Vielzahl einzelner Vorgänge zusammen, die auch in ihren personalen Anlässen und Auswirkungen unwägbar bleiben. Die zwischenmenschliche und politische Dimension, die einer derartigen Ausschlussentscheidung immanent ist, steht einer vollständigen Kontrolle durch die Gerichte entgegen. Abzustellen ist deshalb auf den Einzelfall und es ist in erster Linie zu überprüfen, ob dem Fraktionsausschluss gesetzliche Bestimmungen oder ungeschriebene Rechtsregeln oder Geschäftsordnungsvorschriften entgegenstehen und ob die Maßnahme grob unverhältnismäßig und willkürlich ist (VG Regensburg, Urt. v. 19.5.2004 - RN 3 K 03.1273 -, juris; VG Gießen, Beschl. v. 30.5.2003 - 8 G 1662/03 -, a. a. O., jeweils m. w. N.; VG Koblenz, Urt. v. 30.8.2002 - 2 K 1228/02.KO -, juris).
Von diesen Grundsätzen ausgehend ist der Ausschluss des Antragstellers voraussichtlich nicht rechtswidrig. Die Vorwürfe der Antragsgegnerin tragen den Fraktionsausschluss. Von nicht durchschlagender Bedeutung hält die Kammer dabei allerdings den Vorwurf, der Antragsteller habe in unsachlicher und diffamierender Weise im Zusammenhang mit dem Rechtsstreit um die sog. Hausfrauenpauschale die Fraktion angegriffen. Der Antragsteller hat mit seinem Schreiben an die Landtagsfraktion und den Landesvorstand vom 7. April 2005 auf das (undatierte) Schreiben vom März 2005 der Antragsgegnerin an dieselben Adressaten reagiert und - wenn auch mit zum Teil deftigen Worten - seine Sicht der Dinge dargestellt. Auch wenn seine Ansicht in eigener Sache der Meinung der übrigen Fraktionsmitglieder und insbesondere einem Fraktionsbeschluss widersprach, blieb es ihm unbenommen, dem von der Antragsgegnerin angesprochenen Adressatenkreis seine Meinung, und sei es auch in eigener Sache, darzulegen. Durchschlagend sind aber nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung die übrigen gegen den Antragsteller erhobenen Vorwürfe, er habe gegen Grundregeln der innerfraktionellen Zusammenarbeit verstoßen und mit diesen Verstößen gegen die erforderliche Fraktionsdisziplin eine effektive Arbeit der Fraktion behindert. So habe er wiederholt ohne vorherige ordnungsgemäße Abmeldung und ohne triftigen Verhinderungsgrund bei Fraktions- und Ausschusssitzungen gefehlt. Eine sachgemäße Vorbereitung auf Sitzungen des Kreistages, insbesondere von Redebeiträgen und Abstimmverhalten der Fraktion, sei dadurch nicht möglich. Des Weiteren habe er wiederholt die Fraktionsdisziplin dadurch verletzt, dass er ohne vorherige Anzeige abweichend von der zuvor vereinbarten Fraktionslinie abgestimmt und sich in Sitzungen des Kreistages und seiner Ausschüsse für die Fraktion geäußert habe. In einem weiteren Fall habe er eigenmächtig für die Fraktion im Kreistag einen Antrag zur Beschlussfassung gestellt, der zuvor in der Fraktion weder besprochen noch beschlossen worden sei und von dem die übrigen Fraktionsmitglieder erst nachträglich Kenntnis erhalten hätten. Und schließlich habe sich der Antragsteller gegenüber den übrigen Fraktionsmitgliedern wiederholt in einer beleidigenden, herabsetzenden Art und Weise geäußert, die nicht mehr hingenommen werden könne.
Auch wenn jeder dieser Kritikpunkte isoliert für sich genommen noch keinen Ausschluss aus der Fraktion rechtfertigen könnte, ergibt sich bei der gebotenen Zusammenschau der Gesamtumstände, dass das Verhalten des Antragstellers geeignet ist, das Vertrauensverhältnis zwischen dem Rest der Fraktion und ihm in irreparabler Weise zu zerrütten. Das Verhalten des Antragstellers trägt nach summarischer Prüfung die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass das Ansehen der Fraktion und das Vertrauen in eine verlässliche und berechenbare Mitwirkung der Fraktion bei der kommunalen Willensbildung nicht mehr gegeben sind. Dies hinzunehmen ist die Antragsgegnerin voraussichtlich nicht verpflichtet. Die Einwände des Antragstellers hiergegen betreffen im Wesentlichen die oben erwähnte zwischenmenschliche und politische Dimension, die der Ausschlussentscheidung innewohnt und die gerichtlich nur beschränkt überprüft werden kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35 Abs. 1 VwVfG, 1 Abs. 1 NVwVfG, da die Fraktion keine Behörde i. S. v. § 1 Abs. 4 NVwVfG
§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO
§§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 35 b Abs. 2 Satz 1 NLO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 204
NVwZ 1992, 506
5 A 193/05
2 B 2780/02
8 G 1662/03
3 K 03.12
6 TG 1967/91
2 K 1228/02