Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-28, Aktenzeichen 3 K 208/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0928.3K208.21.00

Tenor:
Die Verordnung der Polizeiinspektion Halle (Saale) über die Einrichtung einer Waffenverbotszone in A-Stadt im Bereich R-Platz vom 3. Dezember 2020 in Gestalt ihrer aktuellen Fassung vom 3. Juni 2021 wird für unwirksam erklärt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert der vollstreckungsfähigen Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Normenkontrollantrag des Antragstellers richtet sich gegen die Verordnung der Polizeiinspektion Halle (Saale) - im Folgenden: PIH - über die Einrichtung einer Waffenverbotszone in A-Stadt im Bereich R-Platz - im Folgenden: WVZ - vom 3. Dezember 2020 in Gestalt ihrer aktuellen Fassung vom 3. Juni 2021 (WVZV).
Vor dem Erlass der WVZV, nämlich mit Schreiben vom 20. April 2020, hatte die PIH dem Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt (MI) auf dessen Anfrage mitgeteilt, dass nach ihrer Einschätzung die Voraussetzungen für ein Verbot des Führens von Waffen und Messern gemäß § 42 Abs. 6 WaffG in der Stadt A-Stadt u.a. in dem Bereich R-Platz vorlägen. In die Prüfung habe sie u.a. das Kriminalitätsaufkommen sowie Erkenntnisse und Erfahrungen aus polizeilichen Einsatzmaßnahmen einbezogen. Der Bereich „R-Platz“ sei auch als gefährlicher Ort im Sinne des § 20 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a) SOG LSA eingestuft.
Zum Erlass der WVZV ermächtigt wurde die PIH im Wege von Subdelegationen der Landesregierung auf das MI (Verordnung zur Übertragung von Verordnungsermächtigungen nach dem Waffengesetz vom 14. April 2020 [GVBl. LSA 2020, 189]) und des MI auf die PIH (Verordnung zur Übertragung der Verordnungsermächtigung zum Verbot oder zur Beschränkung des Führens von Waffen vom 29. April 2020 [GVBl. LSA 2020, 218]).
In ihrer ursprünglichen Fassung vom 3. Dezember 2020 hatte die WVZV u.a. folgenden Inhalt:
„Aufgrund des § 42 Abs. 5 Sätze 1 und 4 und Abs. 6 Sätze 1 und 4 des Waffengesetzes vom 11. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3970, 4592; 2003 I S. 1957), … wird verordnet:
§ 1 Geltungsbereich
Diese Verordnung gilt für den räumlichen Bereich des R-Platzes in der Stadt A-Stadt und umfasst das nachstehend beschriebene und in der Anlage kartografisch gekennzeichnete Gebiet:
R-Platz (Platz vor dem Gebäude Hausnummer …), B-Straße (Bereich zwischen R-Platz und M-Straße), Freifläche zwischen D-Straße, M-Straße und R-Platz, Freifläche zwischen M-Straße, R-Platz, D-Straße, Bahngelände und E-Straße (einschließlich Platz des ZOB), Südwestlicher Zugang vom R-Platz zur M-Straße, sowie Unterführung des R-Platzes bis Beginn des H -Platzes
§ 2 Verbot
Im Geltungsbereich ist das Führen von
1. Waffen
2. Messern mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimetern, sofern sie nicht von Nr. 1 erfasst sind,
verboten.
§ 3 Begriffsbestimmungen
Waffen im Sinne dieser Verordnung sind alle Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 des Waffengesetzes.
§ 4 Ausnahmen
(1) Das Verbot nach § 2 gilt nicht für
1. die durch oder aufgrund der §§ 55 und 56 WaffG von dessen Anwendungsbereich ausgenommenen Behörden, Einrichtungen …
2. …
3. …
4. …
(2) Ausgenommen von dem Verbot nach § 2 Nr. 1 sind
- der Transport von Waffen in verschlossenen Behältnissen oder Verpackungen, die einen unmittelbaren Zugriff verhindern sowie
- Inhaber von waffenrechtlichen Erlaubnissen …
(3) Ausgenommen von dem Verbot nach § 2 Nr. 2 sind über Abs. 1 hinaus Personen, bei denen für das Führen des Messers ein berechtigtes Interesse vorliegt. Ein berechtigtes Interesse liegt insbesondere vor bei
1. …
2. Anwohnern, Anliegern und dem Anliegerverkehr,
5. Personen, die ein Messer nicht zugriffsbereit von einem Ort zum anderen befördern,
6. …
(4) Die zuständige Behörde kann über die Ausnahmen nach den Absätzen 1 und 2 hinaus weitere Ausnahmen vom Verbot nach § 2 Nr. 1 allgemein und im Einzelfall zulassen, sofern eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht zu besorgen ist und ein berechtigtes Interesse besteht. Die Ausnahmegenehmigungen können mit Bedingungen und Auflagen versehen werden.
§ 5 Ordnungswidrigkeiten
Ordnungswidrig im Sinne des § 53 Abs. 1 Nr. 23 des Waffengesetzes handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig innerhalb des in § 1 beschriebenen Gebietes
1. entgegen § 2 Nr. 1 eine Waffe führt
2. entgegen § 2 Nr. 2 ein Messer mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimeter führt.
§ 6 Inkrafttreten
Diese Verordnung tritt am 16. Dezember 2020 in Kraft.“
Die PIH machte die WVZV im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes vom 15. Dezember 2020 (S. 161 nebst Anlage) bekannt. Die Verordnung enthält eine als Anlage beigefügte Kartenübersicht, in der der räumliche Geltungsbereich der WVZ rot umrandet ist.
Vor Ort kennzeichnete die PIH den räumlichen Geltungsbereich durch eine Beschilderung, die zwischen dem 27. November 2020 und dem 20. Januar 2021 angebracht wurde (vgl. die Lichtbilddokumentation vom 27. November 2020 [Bl. 239 bis 242a der Beiakte A] mit eingezeichneten Anbringungsstellen ohne Schildern und die Lichtbilddokumentation vom 20. Januar 2021 [Bl. 276 bis 283 der Beiakte A] mit den aufgehängten Schildern). Zum Zeitpunkt dieser Anbringung bestand die Beschilderung aus 21 Anzeigetafeln. Aufgehängt sind diese an verschiedenen Orten an den Zugängen und innerhalb der WVZ. Die Schilder sind an Laternenmasten und anderen hierfür geeigneten Stellen befestigt und haben eine Größe von etwa 40 x 30 cm. Sie zeigen auf gelbem Grund drei nebeneinanderstehende Piktogramme mit jeweils einem durch ein rotes Kreuz durchgestrichenen, in schwarzer Farbe abgebildetem Gegenstand: links einer Pistole, in der Mitte einem Taschenmesser mit halb aufgeklappter Klinge und rechts einer Spraydose mit einer herausströmenden wolkenartigen Substanz. Unter diesen drei Symbolen steht in schwarzer Schrift das Wort „Waffenverbotszone“ und darunter in einem vierzeiligen Text mit etwas kleinerer, ebenfalls schwarzer Schrift der Hinweis: „Verordnung der Polizeiinspektion Halle (Saale) über die Errichtung einer Waffenverbotszone in A-Stadt im Bereich R-Platz“ (Beiakte A, Bl. 276 bis 283).
Mit Verordnung vom 5. Januar 2021, die sie im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes in der Ausgabe vom 15. Januar 2021 bekannt machte, änderte die PIH § 1 WVZV dahingehend, dass sie die Angabe „B-Straße (Bereich zwischen R-Platz und M-Straße)“ durch die Angabe „B-Straße (Bereich zwischen R-Platz und Ende Haus B-Straße Hausnummer … in Richtung B-Turm) ersetzte.
Mit Verordnung vom 3. Juni 2021, die in demselben Amtsblatt in der Ausgabe vom 15. Juni 2021 verkündet wurde, erweiterte die PIH den räumlichen Geltungsbereich der WVZV auf den Hauptbahnhof und einen größeren Bereich östlich davon, der u.a. die Bahnsteige und ein östlich darüber hinausreichendes, im Norden durch die D-Straße begrenztes Gebiet umfasst (§ 1 WVZV nebst Anlage). Die hinzugefügte Fläche machte die PIH durch weitere 29 Anzeigetafeln kenntlich (vgl. Beiakte A, Bl. 368 bis 373). Auf diesen Schildern steht unterhalb der Zeile „Waffenverbotszone“ nur noch der Hinweis: „Verordnung der Polizeiinspektion Halle (Saale)“ (vgl. Beiakte A, Bl. 367).
Am 3. Dezember 2021 hat der in A-Stadt wohnhafte Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen die WVZV gestellt.
Zur Begründung trägt er vor:
Sein Normenkontrollantrag sei zulässig. Insbesondere verfüge er über die erforderliche Antragsbefugnis. Als Einwohner von A-Stadt betrete er mehrmals in der Woche die WVZ, um im Bahnhof einzukaufen oder von dort aus Bahnreisen anzutreten. Dabei trage er regelmäßig ein handelsübliches Messer bei sich, das er zum Beispiel zum Schneiden von Obst verwende. Bei dem Durchqueren der WVZ laufe er, wie bereits einmal geschehen, jedes Mal Gefahr, durch Polizeibeamte kontrolliert und dadurch in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt zu werden.
Sein Antrag sei auch begründet.
Die Voraussetzungen des § 42 Abs. 5 WaffG lägen nicht vor. Es fehle an einer wiederholten Begehung von Straftaten. Eine solche wiederholte Begehung sei nur bei einem Vorkommen von Straftaten gegeben, das im Vergleich zum restlichen städtischen Gebiet als überproportional einzustufen sei. Die vom Verbot umfassten Straßen, Wege und Plätze müssten gegenüber dem übrigen städtischen Gebiet geradezu herausstechen. Davon könne hier nach der Statistik, die die Landesregierung auf eine kleine Anfrage einer Landtagsabgeordneten vorgelegt habe (LT-Drs. KA 7/4468 vom 12. März 2021, S. 2), keine Rede sein. Daraus werde vielmehr ersichtlich, dass kein signifikanter Unterschied von Katalogstraftaten im Bereich der WVZ gegenüber anderen Bereichen der Stadt A-Stadt bestehe. Der prozentuale Anteil an der Gesamtheit von Straftaten liege in der ausgewiesenen Zone nicht höher als 2 %.
Die Ermächtigungsgrundlage des § 42 Abs. 6 WaffG stoße auf verfassungsrechtliche Bedenken. Es sei fraglich, ob das Verbot des Führens von Messern mit einer Klingenlänge über vier Zentimetern an den in Abs. 6 Nr. 1 bis 4 genannten Orten gerechtfertigt sei und ob es sich bei diesen Orten um solche mit einer besonderen Gefährlichkeit handle.
Die Einrichtung der WVZ sei nicht verhältnismäßig. Bezweckt werde mit ihr eine Unterbindung von Straftaten und eine Steigerung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung. Zur Erreichung dieser Ziele sei die WVZV aber weder geeignet, erforderlich noch angemessen. Statt einer Unterbindung von Straftaten führe sie lediglich zu Verdrängungseffekten. Das Sicherheitsgefühl werde durch eine WVZ eher gemindert als gesteigert, weil die aufgehängten Schilder den Eindruck einer in Wirklichkeit nicht vorhandenen besonderen Gefahr erweckten.
Der Antragsteller beantragt,
die Verordnung der Polizeiinspektion Halle (Saale) über die Einrichtung einer Waffenverbotszone in A-Stadt im Bereich R-Platz vom 3. Dezember 2020 in Gestalt ihrer aktuellen Fassung vom 3. Juni 2021 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag richte sich formell nicht gegen die richtige Antragsgegnerin. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO sei die PIH, die die streitgegenständliche Verordnung erlassen habe, passiv prozessführungsbefugt.
Die Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der WVZV seien nicht begründet.
Die Anordnung einer WVZ auf der Grundlage von § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG in dem darin benannten Bereich stütze sich auf das Kriminalitätsaufkommen sowie die Erkenntnisse aus polizeilichen Einsatzmaßnahmen vor Ort, u.a. auf das bestehende Straftatenaufkommen mit dem Tatmittel „Messer“ im Bereich des R-Platzes in den Jahren 2018, 2019 und 2020. Die wiederholte Begehung von Straftaten in dem räumlich begrenzten Geltungsbereich habe die PIH durch ihre Erhebungen dokumentiert und nachgewiesen.
Die WVZV sei auch verhältnismäßig. Die Verordnung sei ein rechtlich geeignetes Mittel zur Bekämpfung von Straftaten unter Einsatz von Waffen und den besonderen Gefahren, die von Waffen und bestimmten Messern an Orten mit nachweislich hohem Menschenaufkommen ausgingen. Die Verordnung diene nicht dem Zweck, der PIH die ihr obliegenden Pflichten zu erleichtern. Sie biete selbst keine besonderen Eingriffsbefugnisse.
Die Verordnung unterliege einer fortlaufenden Überprüfung durch die PIH. Seit Einführung der WVZ am 16. Dezember 2020 seien bis zum 19. Januar 2022 insgesamt 53 Ordnungswidrigkeiten wegen Verstößen gegen die WVZV angezeigt worden, von denen 29 Verfahren nach Erweiterung des räumlichen Geltungsbereichs im Juni 2021 angefallen seien. Dabei seien in diesem Zeitraum in neun Fällen Waffen im Sinne des § 2 Nr. 1 WVZV und in 36 Fällen Messer im Sinne von § 2 Nr. 2 WVZV festgestellt worden.
Mit Verfügung vom 12. September 2023 hat der Senat den Antragsgegner darauf hingewiesen, dass die WVZV rechtswidrig sein dürfte, weil § 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG ihrem Wortlaut nach nicht zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtige, die das Führen von Waffen bzw. Messern selbst verbiete oder beschränke, sondern nur ihrerseits die zuständige Behörde ermächtige, eine solche Anordnung in Gestalt einer Allgemeinverfügung oder eines Einzelverwaltungsaktes zu treffen. Dem ist der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 18. September 2023 mit den folgenden Argumenten entgegengetreten: Eine Befugnis, das Verbot in der Rechtsverordnung selbst anzuordnen, bestehe jedenfalls dann, wenn das Recht zum Erlass der Verordnung nach § 42 Abs. 5 Satz 4 und Abs. 6 Satz 4 WaffG auf die sachnächste Behörde - wie hier auf die PIH - übertragen worden sei. Dürfe das Verbot nicht in der Verordnung selbst, sondern nur aufgrund der Verordnung angeordnet werden, liefe § 53 Nr. 23 WaffG ins Leere, wonach eine Ordnungswidrigkeit auch durch eine Zuwiderhandlung gegen eine Rechtsverordnung im Sinne der genannten Vorschriften begangen werden könne. Auch die Gesetzesmaterialen gäben zu erkennen, dass der Gesetzgeber die Landesregierungen zu einem Verbot durch die Rechtsverordnung selbst habe ermächtigen wollen. Weiterhin spreche für diese Auslegung, dass eine WVZV, die einer Umsetzung durch Verwaltungsakt bedürfe, der seinerseits erst die Voraussetzungen des § 42 Abs. 5 und 6 WaffG erfüllen müsse, selbst an keine Voraussetzungen gebunden sei und sich in einer Wiedergabe des Gesetzeswortlauts erschöpfen müsste. Selbst dann, wenn man § 42 Abs. 5 und 6 WaffG in diesem Sinne verstehe, dürften diese Anordnungen erst recht durch die höherrangige Handlungsform der Rechtsverordnung ausgesprochen werden. Auch in anderen Bundesländern, wie zum Beispiel in Hamburg, Bremen, Schleswig-Holstein und Hessen, seien deshalb auf der Grundlage des § 42 Abs. 5 und 6 WaffG Waffenverbotszonen durch Rechtsverordnungen eingerichtet worden, in denen das Verbot in der Verordnung selbst ausgesprochen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der PIH verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
I. Er ist zulässig.
1. Der Antrag ist als Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 10 AG VwGO statthaft. Bei der angefochtenen WVZV handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne dieser Regelungen.
2. Der Antragsteller hat seinen Normenkontrollantrag zurecht gegen das im Passivrubrum benannte Land Sachsen-Anhalt und nicht gegen die verordnungsgebende PIH gerichtet. Nach § 47 Abs. 2 VwGO ist der Normenkontrollantrag gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. In diesem Sinne erlassen wurde die WVZV durch das Land Sachsen-Anhalt. Dieser Gebietskörperschaft wird das Handeln ihrer verordnungsgebenden Landesbehörden - hier der PIH - als eigenes zugerechnet. Eine dem § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vergleichbare Regelung, wonach der Normenkontrollantrag im Falle einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung auch gegen die verordnungsgebende Behörde selbst gerichtet werden könnte, enthält § 47 VwGO nicht (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, Rn. 272).
3. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Da die WVZV am 15. Dezember 2020 bekannt gegeben wurde, lief die Frist am 15. Dezember 2021 ab. Seinen Normenkontrollantrag hat der Antragsteller am 3. Dezember 2021 und damit vor Ablauf der Frist gestellt.
4. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt.
a) Er hat geltend gemacht, durch die WVZV in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an diejenigen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Ausreichend ist deshalb die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 47 Rn. 46). Diese Voraussetzung ist gegeben. Der Antragsteller ist durch die WVZV möglicherweise in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG verletzt. Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung ergibt sich daraus, dass er in A-Stadt wohnhaft ist und regelmäßig die WVZ passiert oder sich in ihr aufhält. Bereits dadurch unterfällt er dem Verbot des § 2 WVZV und ist in seiner ihm außerhalb der WVZ zustehenden Freiheit eingeschränkt, beispielsweise handelsübliche Obst- oder Gemüsemesser mit einer Klingenlänge von über vier Zentimetern mit sich zu führen. Ob er von dieser Freiheit tatsächlich Gebrauch macht, ist dabei nicht entscheidend. Für die Antragsbefugnis reicht es aus, dass die WVZV dem Antragsteller dieses Verhalten verbietet (§ 2 WVZV) und es für ordnungswidrig erklärt (§ 5 WVZV). Abgesehen davon hat der Antragsteller auch glaubhaft vorgetragen, die genannten Messer etwa beim Antritt von Bahnreisen regelmäßig mit sich zu führen.
b) Bejaht wird die Antragsbefugnis in gleich gelagerten Fällen wie dem vorliegenden mit ähnlicher Begründung auch von anderen Obergerichten. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hält hierfür allein die Einwohnerschaft für ausreichend (Urteil vom 15. November 2016 - OVG 1 D 57/15 - NordÖR, 194 f. und beckonline Rn. 18). Auch das Sächsische Oberverwaltungsgericht stellt in seinem Urteil vom 24. März 2021 (- 6 C 22/19 - juris Rn. 24) maßgeblich darauf ab, dass der Antragsteller des dort entschiedenen Falles die WVZ als Anwohner regelmäßig betritt. Dass er das sanktionierte Verhalten dabei auch verwirklicht und hierfür ein berechtigtes Interesse hat, führt dieses Obergericht nur als zusätzlichen, aber nicht als notwendigen Gesichtspunkt an. Da der Antragsteller aber - wie ausgeführt - auch diese Kriterien erfüllt, kann die Frage ihrer Erheblichkeit auch dann dahinstehen, wenn das Urteil in diesem Punkt anders, nämlich im Sinne einer für die Antragsbefugnis notwendigen Voraussetzung, zu verstehen sein sollte.
c) Seine Antragsbefugnis kann dem Antragsteller auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, er könne das nach § 2 Nr. 2 WVZV verbotene Führen von Messern dadurch vermeiden, dass er diese unter Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung des § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 WVZV nicht zugriffsbereit verstaue. Auch ein solcher Zwang zu normkonformem Verhalten schränkt nämlich die allgemeine Handlungsfreiheit ein. Dem Antragsteller wäre es dann zum Beispiel verwehrt, sich innerhalb der WVZ auf eine Bank zu setzen und einen Apfel aufzuschneiden.
d) Abweichendes ergibt sich auch nicht aus der Ausnahmevorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 WVZV, wonach ein berechtigtes Interesse für das Führen eines Messers auch bei Anwohnern, Anliegern und dem Anliegerverkehr vorliegt. Diese Voraussetzungen erfüllt der Antragsteller nicht. Anwohner ist der Antragsteller deshalb nicht, weil er nicht innerhalb der WVZ wohnt. Die von ihm als Anschrift angegebene J-Straße liegt außerhalb der WVZ. Der Antragsteller ist auch kein Anlieger. Dies würde in entsprechender Anwendung des § 14 Abs. 4 Satz 1 des Straßengesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (StrG LSA) voraussetzen, dass seine Wohnung zwar nicht selbst in der WVZ liegt, aber an einer Straße gelegen ist, die ihrerseits noch vom räumlichen Geltungsbereich der WVZ umfasst ist. Auch dies ist bei der J-Straße, die weder in der WVZ noch in deren Randbereichen liegt und auch nicht an diese angrenzt, nicht der Fall. Versteht man den Begriff des Anliegers eher funktional in der Weise, dass darunter auch solche Personen fallen, die regelmäßig, etwa zu Einkaufszwecken, in der WVZ verkehren, ist der Antragsteller hiervon jedenfalls dann nicht erfasst, wenn er die WVZ nur deswegen betritt, um eine Bahnreise anzutreten.
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die angefochtene WVZV ist ungültig und deshalb für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Die WVZV dürfte aus dem im Folgenden unter d) genannten Grund bereits in formeller Hinsicht rechtlich zu beanstanden sein.
a) Die PIH war zwar für ihren Erlass zuständig. Ermächtigt zum Erlass von Verordnungen nach § 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG sind nach diesen Vorschriften die Landesregierungen. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG i.V.m. § 42 Abs. 5 Satz 4 und Abs. 6 Satz 4 WaffG können diese ihre Befugnis aber durch Rechtsverordnung auf die zuständige oberste Landesbehörde übertragen, die die Befugnis ihrerseits durch Rechtsverordnung weiter übertragen kann. Die Zuständigkeit der PIH wurde durch eine solche zweifache Subdelegation begründet. Sie erfolgte durch die im Tatbestand genannten Verordnungen der Landesregierung und des MI des Antragsgegners vom 14. April 2020 (GVBl. LSA 2020, 189) und vom 29. April 2020 (GVBl. LSA 2020, 218).
b) Gewahrt ist auch das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Nach dieser Vorschrift ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben. Beruht eine Verordnung auf mehreren Einzelermächtigungen, verlangt das Zitiergebot nicht, dass für jede Verordnungsbestimmung im Einzelnen angegeben wird, auf welcher Ermächtigung sie beruht (vgl. Epping/Hillgruber, in: Uhle, BeckOK Grundgesetz, 55. Edition, Stand: 15. Mai 2023, Art. 80 Rn. 32a mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Gemessen daran ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Präambel der WVZV auf die Rechtsgrundlagen des § 42 Abs. 5 WaffG und des § 42 Abs. 6 WaffG ohne Klarstellung darüber hinweist, auf welcher dieser beiden Ermächtigungen die einzelnen Bestimmungen der WVZV jeweils beruhen.
c) Die WVZV wurde auch ordnungsgemäß im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt bekannt gemacht. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über die Verkündung von Verordnungen vom 9. Dezember 1993 (GVBl. LSA, S. 760) - VVerkG LSA -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. April 2020 (GVBl. LSA, S. 134), werden Verordnungen von Stellen, die - wie hier die PIH - über kein Amtsblatt verfügen, im Amtsblatt der nächsthöheren Verwaltungsbehörde, die über ein solches verfügt, verkündet. Nächsthöhere Verwaltungsbehörde der PIH ist das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt.
d) Nicht erfüllt sein dürften aber die Anforderungen des § 2 Abs. 3 Satz 2 VVerkG LSA. Nach dieser Vorschrift soll auf die Verkündung in ortsüblicher Weise hingewiesen werden. Ob diese Voraussetzung vorliegt, ist aus den folgenden Gründen fraglich, kann aber im Ergebnis offenbleiben.
aa) Erfolgt ist der Hinweis nach der Auffassung der PIH (vgl. dazu S. 2 ihres Vermerks vom 29. Mai 2020, Beiakte A, Bl. 114) durch die in und am Rand der WVZ angebrachte Beschilderung. Es ist jedoch zweifelhaft, ob es sich hierbei um eine „ortsübliche“ Art des Hinweises handelt. Eine Beschilderung wie die vorliegende dürfte eher ein Sonderfall sein, der gerade bei der streitgegenständlichen WVZ zur Anwendung kam, aber sonst nicht üblich ist.
bb) Ihrem Inhalt nach weisen die Schilder entgegen § Abs. 3 Satz 2 VVerkG LSA auch nicht auf die „Verkündung“ der WVZV, sondern nur auf ihr Vorhandensein als solche hin. Ein Hinweis „auf die Verkündung“ setzt nicht nur - wie hier - eine Wiedergabe der Überschrift der Verordnung, sondern eine Angabe darüber voraus, in welchem Verkündungsblatt die Verkündung wann und an welcher Stelle (Ausgabe, Datum und Seitenzahl) erfolgt ist.
cc) Zweifel bestehen im Übrigen auch an der inhaltlichen Korrektheit des Hinweises. Ein Hinweis im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 VVerkG LSA dürfte nicht ordnungsgemäß sein, wenn er unzutreffende oder irreführende Angaben über den Inhalt der Verordnung und ihren räumlichen Geltungsbereich macht. Eine solche Irreführung liegt hier aber in mehrfacher Hinsicht vor. Von den drei auf den Schildern abgebildeten Piktogrammen stellen das mittlere ein Taschenmesser mit einklappbarer Klinge und das rechte eine Spraydose und damit Gegenstände dar, die dem Verbot des § 2 WVZV in Verbindung mit § 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG nicht unterfallen. Hinzu kommt, dass auf den Tafeln der ursprünglichen Beschilderung unter Wiedergabe der Überschrift der WVZV auf den „Bereich R-Platz“ hingewiesen wird, obwohl schon der Geltungsbereich der Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 15. Dezember 2020, erst recht aber derjenige ihrer räumlichen Erweiterung vom 15. Juni 2021, deutlich über den R-Platz hinausgeht und beispielsweise auch einen Teil der B-Straße, der E-Straße, den Zentralen Omnibusbahnhof auf dem E-Platz und den Hauptbahnhof und damit Flächen umfasst, die nicht zum R-Platz gehören. Zwar deutet die Bezeichnung „Bereich R-Platz“ darauf hin, dass dieser „Bereich“ über den „R-Platz“ als solchen hinausreicht. Eine Ausdehnung auf die genannten Straßen und Plätze ist aber auch von einem weit verstandenen Begriff des Bereichs nicht mehr erfasst.
dd) Die Frage, ob trotz der aufgezeigten Bedenken ein ordnungsgemäßer Hinweis im Sinne der genannten Norm vorliegt, bedarf aber keiner Entscheidung. Ebenfalls offen bleiben kann die Frage, ob ein Verstoß gegen die Soll-Vorschrift des § 2 Abs. 3 Satz 2 VVerkG LSA zur unwirksamkeitsbegründenden formellen Rechtswidrigkeit einer Verordnung führt. Die WVZV ist nämlich (auch) aus den folgenden materiell-rechtlichen Gründen ungültig.
2. Die WVZV ist jedenfalls materiell rechtswidrig. Sie überschreitet den Inhalt und das Ausmaß der in § 42 Absätzen 5 und 6 WaffG erteilten Ermächtigungen.
Nach § 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung vorzusehen, dass das Führen von Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 auf bestimmten öffentliche Straßen, Wegen oder Plätzen allgemein oder im Einzelfall verboten oder beschränkt werden kann, soweit an dem jeweiligen Ort wiederholt - 1. -Straftaten unter Einsatz von Waffen oder - 2. - Raubdelikte, Körperverletzungsdelikte, Bedrohungen, Nötigungen, Sexualdelikte, Freiheitsberaubungen oder Straftaten gegen das Leben begangen worden sind und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass auch künftig mit der Begehung solcher Straftaten zu rechnen ist. Nach § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG soll in der Rechtsverordnung nach Satz 1 bestimmt werden, dass die zuständige Behörde allgemein oder für den Einzelfall Ausnahmen insbesondere für Inhaber waffenrechtlicher Erlaubnisse, Anwohner und Gewerbetreibende zulassen kann, soweit eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nicht zu besorgen ist. Nach § 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung vorzusehen, dass das Führen von Waffen im Sinne des § 1 Absatz 2 oder von Messern mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimeter an den in Nr. 1 bis 4 genannten Orten verboten oder beschränkt werden kann, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist. In der Rechtsverordnung nach Satz 1 ist eine Ausnahme vom Verbot oder von der Beschränkung für Fälle vorzusehen, in denen für das Führen der Waffe oder des Messers ein berechtigtes Interesse vorliegt (Satz 2). In Satz 3 Nr. 1 bis 6 werden Beispiele für das Vorliegen eines solchen Interesses aufgezählt.
a) Ermächtigt werden die Landesregierungen im jeweiligen Satz 1 des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG nicht zum Erlass einer Rechtsverordnung, die das Führen von Waffen und Messern selbst verbietet oder beschränkt, sondern nur die zuständige Behörde ermächtigt, eine solche Anordnung in Gestalt einer Allgemeinverfügung oder eines Einzelverwaltungsaktes zu treffen. Für diese Auslegung sprechen der Wortlaut (aa), die Systematik (bb) und der Sinn und Zweck des Gesetzes (cc). Die Gesetzesmaterialien stehen ihr ebenso wenig entgegen (dd) wie der Umstand, dass in anderen Bundesländern Verordnungen erlassen wurden, die in ähnlicher Weise wie die WVZV unmittelbare Verbote regeln (ee). Gleiches gilt im Hinblick darauf, dass die aufgeworfene Frage nach der Zulässigkeit eines solchen unmittelbaren Verordnungsverbots nur in den beiden im Folgenden unter aa) zitierten Kommentarstellen älteren Datums thematisiert wird, während sich das aktuelle waffenrechtliche Schrifttum und die Rechtsprechung - soweit ersichtlich - mit dieser Thematik bislang nicht auseinandergesetzt haben (ff).
aa) Seinem Wortlaut nach ermächtigt § 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG nicht dazu, das Führen von Waffen und Messern „durch Rechtsverordnung … zu verbieten oder zu beschränken“, sondern nur dazu, „durch Rechtsverordnung vorzusehen, dass das Führen“ dieser Gegenstände „verboten oder beschränkt werden kann“.
(1) Durch die Rechtsverordnung selbst dürfte das Verbot oder die Beschränkung nur bei der erstgenannten Formulierung angeordnet werden. Der Wortlaut des jeweiligen Satzes 1 des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG ermächtigt demgegenüber nur zu einer Verordnung, die eines Vollzugs in Gestalt eines Verwaltungsakts bedarf (vgl. zu § 42 Abs. 5 WaffG: König/Papsthart, WaffG, 2. Aufl. 2012, § 42 Rn. 7; Lehmann, in: Lehle/Lehmann, Aktuelles Waffenrecht, 79. Erg.-Lfg. 2/2008, § 42 WaffG Rn. 53). Die Trennung zwischen der Verordnungs- und der Vollzugsebene ergibt sich aus der grammatischen Struktur dieser Sätze, bei denen der Hauptsatz ein aktives und der Nebensatz ein passives Prädikat aufweisen. Durch dieses Satzgefüge wird zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnung des Verbots oder der Beschränkung eine von dem Erlass der Verordnung verschiedene Maßnahme darstellt. Aus dem Wort „kann“ ergibt sich, dass diese Maßnahme im Ermessen der zuständigen Behörde steht.
(2) Bei § 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG wird dies nicht nur durch die Wendung „vorzusehen, dass … werden kann“, sondern zudem durch das Merkmal „allgemein oder im Einzelfall“ verdeutlicht. Diese Begriffe stehen für die Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG und den Einzelverwaltungsakt gemäß § 35 Satz 1 VwVfG und damit für behördliche Maßnahmen, die nicht in oder mit, sondern nur aufgrund einer Rechtsverordnung getroffen werden können und von einer solchen Verordnung zu unterscheidende Rechtsinstitute darstellen. In § 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG ist das Merkmal „allgemein oder im Einzelfall“ zwar nicht enthalten. Das Vollzugserfordernis wird aber auch dort bereits durch die genannte Formulierung („vorzusehen, dass … verboten oder beschränkt werden kann“) eindeutig festgelegt.
(3) In der Gesamtschau der genannten Merkmale führt die grammatische Auslegung zu der Erkenntnis, dass das Verbot oder die Beschränkung nach § 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG auf der ersten Stufe einer Verordnung und auf der zweiten Stufe eines darauf beruhenden Vollzugs in Gestalt eines Verwaltungsaktes bedürfen. Hätte der Gesetzgeber stattdessen zu einer einstufigen Maßnahme (Verbot oder Beschränkung) durch die Verordnung selbst ermächtigen wollen, hätte er dies durch die oben genannte Formulierung („durch Rechtsverordnung … zu verbieten oder zu beschränken“) zum Ausdruck bringen müssen.
bb) Für diese Deutung sprechen auch systematische Argumente.
(1) Nach § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG sollen auch die darin vorgesehenen Ausnahmen nicht in der Verordnung selbst geregelt werden. Vielmehr soll die Rechtsverordnung nur bestimmen, dass die zuständige Behörde allgemein oder für den Einzelfall Ausnahmen für die in Satz 2 geregelten Fälle zulassen kann. Auch diese Regelung differenziert mithin zwischen der Verordnung einerseits und der konkreten Maßnahme andererseits. Auch Satz 2 enthält die Merkmale „allgemein oder für den Einzelfall“ und „zulassen kann“, die festlegen, dass die Ausnahme - wie das Verbot - nicht durch die Rechtsverordnung, sondern durch eine Allgemeinverfügung oder einen Einzelverwaltungsakt zu treffen und hierbei das erforderliche Ermessen auszuüben ist. Erlassen wird dieser Verwaltungsakt nach Satz 2 nicht durch den Verordnungsgeber („die Landesregierungen“), sondern durch die „zuständige Behörde“. Auch die Unterscheidung zwischen diesen beiden behördlichen Stellen zeigt, dass die Ausnahme in der Rechtsverordnung nur abstrakt geregelt werden soll und in ihrer konkreten Zulassung eines davon gesonderten Verwaltungsaktes durch eine andere Behörde als diejenige bedarf, die die Rechtsverordnung erlassen hat. Die Verordnung erfordert mithin nicht nur hinsichtlich der einschränkenden Maßnahme (Verbot oder Beschränkung), sondern auch hinsichtlich der Ausnahmenerteilung erst noch einen Vollzug (Lehmann, in: Lehle/Lehmann, Aktuelles Waffenrecht, 79. Erg.-Lfg. 2/2008, § 42 WaffG Rn. 54).
(2) Neben dem Analogieschluss aus § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG kann die Richtigkeit der aufgezeigten grammatischen Auslegung auch durch einen Gegenschluss aus § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG bestätigt werden. § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG enthält eine gegenüber § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG abweichende Regelung. Während nach Abs. 5 Satz 2 in der Rechtsverordnung bestimmt werden soll, dass die für den Vollzug der Verordnung zuständige Behörde Ausnahmen zulassen kann, regelt Abs. 5 Satz 2, dass „in der Rechtsverordnung … eine Ausnahme … vorzusehen ist“. Gerade in dieser abweichenden Formulierung wird aber der Unterschied zu den Regelungen in § 42 Abs. 5 Satz 1 und 2 und Abs. 6 Satz 1 WaffG deutlich. In der Rechtsverordnung selbst darf nur die Ausnahme nach § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG geregelt werden. Im Umkehrschluss heißt dies, dass die in § 42 Abs. 5 Satz 1 und 2 und Abs. 6 Satz 1 WaffG vorgesehenen Maßnahmen (Verbot oder Beschränkung) und Ausnahmen im Gegensatz zu § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG nicht „in“, sondern nur aufgrund der Rechtsverordnung getroffen bzw. erteilt werden dürfen.
(3) Für eine abweichende Auslegung sprechen aus systematischen Gründen auch nicht die Regelungen des § 42 Abs. 5 Satz 4 und Abs. 6 Satz 4 WaffG, wonach die Landesregierungen ihre jeweilige Befugnis nach Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 durch Rechtsverordnung auf die zuständige oberste Landesbehörde übertragen und diese die Befugnis durch Rechtsverordnung weiter übertragen können. Gegenstand dieser Übertragungsbefugnisse ist nur die Rechtsverordnung selbst. Erfolgt eine solche Übertragung, ändert dies nichts an der in § 42 Abs. 5 Sätze 1 und 2 und Abs. 6 Satz 1 WaffG geregelten Unterscheidung zwischen der Rechtsverordnung einerseits und dem auf ihrer Grundlage zu erlassenden Verwaltungsakt andererseits. Die Übertragung führt nicht zu einem Zusammenfallen der Befugnisse in der Weise, dass das Verbot oder die Beschränkung an Stelle eines Verwaltungsakts durch die Rechtsverordnung erfolgen kann. Eine solche Verschmelzung der Regelungs- und der Vollzugsebene hätte im Wortlaut des Gesetzes ihren Niederschlag finden müssen. Dem kann der Antragsgegner auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Trennung dieser Ebenen bei einer doppelten Subdelegation, wie sie der jeweilige Satz 4 des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG ausdrücklich vorsehe, in der Regel dazu führen würde, dass der Erlass der Verordnung und des diese Verordnung vollziehenden Verwaltungsaktes in die Zuständigkeit derselben Behörde fiele. Das subdelegierte MI hätte die Verordnungsermächtigung anstatt auf die PIH auch auf das Landesverwaltungsamt übertragen und dadurch eine Trennung zwischen Verordnungsgeber und Vollzugsbehörde bewirken können.
(4) Der Antragsgegner kann in systematischer Hinsicht auch nicht mit Erfolg auf § 53 Nr. 23 WaffG verweisen. Nach dieser Vorschrift handelt auch derjenige ordnungswidrig, der einer Rechtsverordnung nach § 42 Abs. 5 Satz 1 oder Abs. 6 Satz 1 WaffG oder einer vollziehbaren Anordnung auf Grund einer solchen Rechtsverordnung zuwiderhandelt. Die erste Alternative dieser Vorschrift, also das Zuwiderhandeln gegen die Rechtsverordnung, läuft zwar ins Leere, wenn eine Rechtsverordnung im Sinne dieser Vorschriften das Verbot oder die Beschränkung nicht selbst anordnet, sondern dazu nur ihrerseits ermächtigt. In diesem Fall kommt aber die zweite Alternative des § 53 Nr. 23 WaffG zur Anwendung, wonach auch das Zuwiderhandeln gegen eine Anordnung auf Grund einer der genannten Rechtsverordnungen eine Ordnungswidrigkeit darstellt.
cc) Das gefundene Ergebnis widerspricht auch nicht dem Sinn und Zweck des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG.
(1) § 42 Abs. 5 WaffG ermächtigt die Länder, durch Rechtsverordnung den zuständigen Behörden die Möglichkeit einzuräumen, auf bestimmten öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen unter den in der Norm genannten Voraussetzungen das Führen von Waffen zu verbieten oder zu beschränken. Die Rechtsverordnung hat dabei den Zweck, die öffentlichen Straßen, Wege und Plätze zu bestimmen, für welche ein Verbot oder eine Beschränkung des Führens von Waffen in Betracht kommen (vgl. Lehmann, in: Lehle/Lehmann, Aktuelles Waffenrecht, 79. Erg.-Lfg. 2/2008, § 42 WaffG Rn. 53). Die Rechtmäßigkeit dieser Bestimmung im Verordnungswege hängt vom Vorliegen der beiden in § 45 Abs. 5 Satz 1 WaffG geregelten Voraussetzungen ab: erstens der wiederholten Begehung der in Nr. 1 und 2 genannten Straftaten und zweitens der durch Tatsachen gerechtfertigten Annahme, dass auch künftig mit der Begehung solche Straftaten zu rechnen ist. Hat die Verordnung aufgrund des Vorliegens dieser Merkmale eine oder mehrere konkrete öffentliche Straßen, Wege oder Plätze im Sinne des § 45 Abs. 5 Satz 1 WaffG bestimmt, sind die abstrakt-generellen Voraussetzungen dafür geschaffen, an diesen Orten ein Verbot oder eine Beschränkung auszusprechen. Ob und in welchen Fällen und für welchen Zeitraum dies dann tatsächlich erfolgen soll, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Es handelt sich bei dieser Maßnahme um eine Angelegenheit, die nicht abstrakt-generell in der Verordnung, sondern konkret, das heißt in jedem speziellen Fall im Wege einer Allgemeinverfügung oder eines Einzelverwaltungsakts, zu regeln ist. Typischerweise kommt sie im Vorfeld bestimmter Veranstaltungen, das heißt anlassbezogen und für einen begrenzten Zeitraum, in Betracht. Auch Anordnungen ohne konkreten Anlass und für längere Zeiträume sind damit zwar nicht ausgeschlossen. In beiden Fällen bedarf die Anordnung aber nicht nur einer fehlerfreien Ermessensausübung, sondern auch einer Beachtung der Anforderungen, die das Gesetz an ein ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren stellt. Dazu zählen etwa die Anhörung nach § 28 VwVfG und eine ordnungsgemäße Bekanntgabe nach § 41 VwVfG.
(2) Dies erschwert zwar den Erlass eines Waffenführungsverbotes oder einer Waffenführungsbeschränkung im Sinne des § 42 Abs. 5 WaffG und dürfte zu nicht unerheblichen Umsetzungsproblemen führen. Diese Schwierigkeiten sind aber deswegen gerechtfertigt, weil § 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG die Bestimmung von Orten (Waffenverbotszonen) im Sinne dieser Vorschrift an sehr geringe Voraussetzungen knüpft. Eine wiederholte Begehung der dort genannten Straftaten und die durch Tatsachen gerechtfertigte Annahme, dass auch künftig mit der Begehung solcher Straftaten zu rechnen ist, ist in einer Großstadt wie der Stadt A-Stadt auf vielen Straßen, Wegen und Plätzen erfüllt. Dies gilt zumal dann, wenn - wie hier bei der streitgegenständlichen WVZ - ein verhältnismäßig großes, aus einer Mehrzahl von Straßen, Wegen und Plätzen bestehendes Gebiet zu einer einzigen Zone zusammengefasst wird. In solchermaßen weiträumigen Gebieten dürften die Voraussetzungen des § 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG in etlichen Stadtteilen und insbesondere im Bahnhofsviertel jeder größeren Stadt vorliegen. Vor diesem Hintergrund erscheint es gerechtfertigt, die Einrichtung einer Verbotszone nicht zugleich mit dem Verbot zu verknüpfen, sondern dieses Verbot von einer gesonderten Ermessensentscheidung abhängig zu machen, die gegebenenfalls auch in jedem Anordnungsfall einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist.
(3) Das Argument, wonach das Vollzugserfordernis eine Einschränkungsfunktion hat, weil der Tatbestand der Norm sehr weit gefasst ist, gilt auch für § 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG. Die Verordnungsermächtigung setzt danach das Vorliegen eines stark frequentierten oder sonstigen Ortes im Sinne der Nummern 1 bis 4 sowie Tatsachen voraus, die die Annahme rechtfertigen, dass das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist. Notwendig ist damit nicht der Nachweis, dass das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist, sondern es genügt, wenn Tatsachen diese Schlussfolgerung rechtfertigen (Brunner, in: Adolph/Brunner/Bannach, WaffR, 88. Aktualisierung - Waffenecht, April 2021, § 42 WaffG, Rn. 29). Auch im Hinblick auf den Gegenstand des Verbots, der nicht nur Waffen im Sinne des Waffengesetzes, sondern auch Messer mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimeter erfasst, kann von geringen tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer WVZ gesprochen werden (Gade, WaffG, 3. Aufl. 2022, § 42 Rn. 44). Die mithin festzustellende Weite dieses Tatbestandes spricht dafür, dass in der Verordnung selbst nur Gebiete im Sinne des § 42 Abs. 6 WaffG ausgewiesen werden dürfen, wohingegen die Anordnung des Verbots oder der Beschränkung einen Vollzug in Gestalt eines Verwaltungsaktes erfordert.
(4) Eine andere Sichtweise ist auch nicht deshalb geboten, weil der Verwaltungsakt, zu dem eine vollzugsbedürftige Rechtsverordnung ermächtigt, seinerseits an keine Voraussetzung mehr geknüpft wäre. Der Verwaltungsakt setzt zumindest voraus, dass das Verbot oder die Beschränkung nur für den räumlichen Geltungsbereich der Rechtsverordnung ausgesprochen wird. Im Übrigen liegt der Schwerpunkt einer solchen Anordnung nicht auf der Voraussetzungs-, sondern auf der Rechtsfolgenseite. Es ist ein fehlerfreies Ermessen etwa hinsichtlich der Fragen auszuüben, ob ein Verbot oder eine Beschränkung und eine Allgemeinverfügung oder Einzelverwaltungsakte erlassen werden und für welchen Zeitraum diese Anordnung gültig sein sollen.
dd) Der in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommende Wille des Gesetzgebers widerspricht dieser Deutung ebenfalls nicht.
(1) Die Vorschrift des § 42 Abs. 5 wurde mit Gesetz vom 5. November 2007 (BGBl. I S. 2557) in das WaffG eingefügt.
α) Aus der Gesetzesbegründung vom 28. Juni 2006 (BT-Drs. 16/1991, 6) geht hervor, dass die Gesetzesänderung auf einem konkreten Anlass, nämlich einer Häufung von Messerstechereien auf der R-Bahn in H-Stadt, beruht (Nr. 1 Abs. 1). Diese und vergleichbare Problemlagen könnten dadurch gelöst werden, dass den Landesregierungen oder den von ihnen zu bestimmenden Stellen durch eine Öffnungsklausel die Möglichkeit eingeräumt werde, das Führen von allen Waffen, nicht nur von gefährlichen Messern, in genau bezeichneten öffentlichen Straßen und Plätzen zu verbieten, wenn an diesen Orten wiederholt Gewaltstraftaten begangen worden seien und auf Grund einer Gefahrenprognose auch in der Zukunft mit der Begehung solcher Straftaten zu rechnen sei (Nr. 2 Abs. 2). Diese Formulierung lässt offen, ob das Verbot unmittelbar durch oder nur aufgrund der Verordnung angeordnet werden darf. Unter Nr. 2 Abs. 4 findet sich sodann allerdings die Formulierung: „Sollen bestimmte Örtlichkeiten als gefährliche Straßen/Plätze eingestuft werden, ist hierfür eine entsprechende Datenerhebung und Auswertung erforderlich“. Mit der „Einstufung bestimmter Örtlichkeiten als gefährlich“ wird der Inhalt der Verordnungsermächtigung umschrieben. Diese Einstufung setze eine entsprechende Datenerhebung und Gefahrenprognose, mit anderen Worten also das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des § 42 Abs. 5 WaffG, voraus. Diese Passage deutet darauf hin, dass § 42 Abs. 5 WaffG auch nach dem Willen des Gesetzgebers auf der Verordnungsebene nur die Ausweisung bestimmter Orte als gefährlich rechtfertigt, während die konkrete Anordnung eines Verbots nicht in der Verordnung, sondern nur durch ihren Vollzug erfolgen darf.
β) Aus der von dem Antragsgegner angeführten Beschlussempfehlung des Innenausschusses vom 4. Juli 2007 (BT-Drs. 16/5942) ergibt sich nichts Anderes. Dort wird unter anderem auf Fragen des Bestimmtheitsgebots, aber nicht auf die Frage eingegangen, ob Rechtsverordnungen nach § 42 Abs. 5 WaffG das Verbot oder die Beschränkung selbst aussprechen dürfen oder hierfür eines Vollzugsakts bedürfen.
(2) Die Vorschrift des § 42 Absatz 6 wurde mit Gesetz vom 17. Februar 2020 (BGBl. I S. 166) in das WaffG eingefügt. In der Gesetzesbegründung zum Antragsentwurf wird darauf hingewiesen, dass die Verbotsausnahmen nach § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG in der Rechtsverordnung selbst geregelt werden sollen und es insoweit keiner Entscheidung der zuständigen Behörde bedarf (BT-Drs. 19/15875, S. 39 Abs. 4). Diese Ausführung bringt zum Ausdruck, dass die Regelungen „in der Verordnung selbst“ auf die Verbotsausnahmen im Sinne des § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG beschränkt sind und es nur „insoweit“ keiner Entscheidung der zuständigen Behörde bedarf. Das bedeutet im Umkehrschluss, wie bereits ausgeführt, dass für das Verbot oder die Beschränkung nach § 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG eine „Entscheidung der zuständigen Behörde“, mit anderen Worten also ein Vollzug der Verordnung in Gestalt eines Verwaltungsakts, nicht entbehrlich, sondern notwendig ist.
ee) Von dem gefundenen Auslegungsergebnis ist auch nicht deshalb abzuweichen, weil seit dem Inkrafttreten des § 42 Abs. 5 WaffG am 24. November 2007 auf der Grundlage dieser Vorschrift in verschiedenen Bundesländern Verordnungen erlassen wurden, die ebenso wie die WVZV ein unmittelbares Verbot des Führens von Waffen regeln. Dazu zählen die vom Senat der Freien und Hansestadt Hamburg erlassene „Verordnung über das Verbot des Führens von Waffen und gefährlichen Gegenständen“ vom 7. Dezember 2007 (HmbGVBl., S. 411), die vom Senat des Bundeslandes Bremen erlassene „Verordnung über das Verbot des Führens von Waffen vom 9. Dezember 2009“ (Brem.GBl. S. 13), die vom selben Bundesland erlassene „Verordnung über das Verbot des Führens von Waffen vom 16. Januar 2018“ (Brem.GBl. S. 12) und die vom Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Wiesbaden erlassene „Rechtsverordnung über das Verbot des Führens von Waffen im Wiesbadener Stadtgebiet“ (veröffentlicht im Wiesbadener Kurier und Wiesbadener Tagblatt am 21. Dezember 2018). Die „Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern zur Errichtung einer Waffenverbotszone in B-Stadt“ vom 4. Oktober 2018 (SächsGVBl. 2018, 617) beruht demgegenüber nicht auf § 42 Abs. 5 WaffG, sondern auf dem Sächsischen Polizeigesetz (vgl. SächsOVG, Urteil vom 24. März 2021 – 6 C 22/19 – juris Rn. 26). Allein der Umstand, dass die vier erstgenannten Verordnungen in Hamburg, Bremen und Wiesbaden seit längerem in Kraft sind und offenbar auch nicht angegriffen wurden, ändert jedoch nichts an der Richtigkeit der vorstehenden Überlegungen. Auch in Ansehung dieser Verordnungen bleibt es dabei, dass § 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG bereits seinem Wortlaut nach nur zum Erlass einer Verordnung ermächtigen, die das Verbot nicht selbst regelt, sondern nur vorsieht, dass ein solches Verbot durch Verwaltungsakt ausgesprochen werden kann.
ff) Zu einer anderen Interpretation geben auch das waffenrechtliche Schrifttum und die Rechtsprechung keinen Anlass.
(1) Die Frage, ob das Verbot des Führens von Waffen im Sinne des § 42 Abs. 5 WaffG durch oder nur aufgrund einer Verordnung angeordnet werden darf, wird - soweit ersichtlich - ausschließlich von König/Papsthart (WaffG, 2. Aufl. 2012, § 42 Rn. 7) und Lehmann (in: Lehle/Lehmann, Aktuelles Waffenrecht, 79. Erg.-Lfg. 2/2008, § 42 WaffG Rn. 53) in dem auch hier vertretenen Sinne beantwortet. Argumente für eine davon abweichende Auffassung finden sich in der aktuelleren waffenrechtlichen Literatur trotz des Umstandes nicht, dass die in Hamburg, Bremen und Wiesbaden erlassenen WVZ-Verordnungen geradezu auf den ersten Blick dem Wortlaut des § 42 Abs. 5 WaffG widersprechen und dies auch aus den genannten Kommentierungen von König/Papsthart und Lehle/Lehmann hervorgeht. Gade (WaffG, 3. Aufl. 2022, § 42 Rn. 26), Brunner (in: Adolph/Brunner/Bannach, WaffR, 88. Aktualisierung - Waffenecht, April 2021, § 42 WaffG, Rn. 29) und Halder/Walker, (Behördliche Verbote des Mitführens von Messern und anderer „gefährlicher“ Gegenstände, NVwZ 2020, 601 bis 606 [606]) äußern sich lediglich ohne weitere Begründung dahin, dass das Verbot entgegen der hier vertretenen Auffassung „durch“ die Rechtsverordnung erfolgen kann. Gerlemann (in: Steindorf, Waffenrecht, 11. Aufl. 2022, § 42 WaffG Rn. 27) weist zwar darauf hin, dass der „Charakter“ der Einschränkung als Allgemeinverfügung oder einzelfallbezogene Maßnahme dem Gebot der Verhältnismäßigkeit unterliege. Zu einer Auseinandersetzung mit der Frage, ob hierfür ein von der Verordnung gesonderter Verwaltungsakt erforderlich ist, sieht er sich in diesem Zusammenhang aber trotz des Umstandes nicht veranlasst, dass er die genannten Verordnungen in Hamburg, Bremen und Wiesbaden zu Beginn seiner Kommentierung zu § 42 Abs. 5 (a.a.O., Rn. 22 bis 25) referiert.
(2) Die waffenrechtliche Literatur zu § 42 Abs. 6 WaffG gibt ebenfalls keinen Anlass, von dieser Auffassung abzuweichen. Die insoweit veröffentlichten Kommentierungen (hier ausgewertet: Brunner, in: Adolph/Brunner/Bannach, WaffR, 88. Aktualisierung - Waffenecht, April 2021, § 42 WaffG, Rn. 38 bis 44; Gerlemann, in: Steindorf, Waffenrecht, 11. Aufl. 2022, § 42 WaffG Rn. 30 bis 39; Gade, WaffG, 3. Aufl. 2022, § 42 Rn. 41 bis 59) setzen sich mit der Problematik eines Vollzugserfordernisses der Verordnung nicht auseinander.
(3) Rechtsprechung zu dieser Problematik ist ebenfalls nicht ersichtlich, so dass sich daraus ebenfalls keine Argumente gegen die hier vertretene Auffassung ergeben.
b) Sind die Ermächtigungen des § 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG mithin in der aufgezeigten Weise auszulegen, ist die WVZV ungültig, weil sie den Regelungsumfang dieser Vorschriften überschreitet.
aa) Gegen höherrangiges Recht verstößt die Vorschrift des § 2 WVZV, weil diese das Führen von Waffen und der dort beschriebenen Messer verbietet, ohne hierzu durch § 42 Abs. 5 und 6 WaffG ermächtigt zu sein.
bb) Rechtswidrig ist auch § 4 WVZV, soweit er sich auf die Rechtsgrundlage des § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG stützt (§ 4 Abs. 1 und 2 WVZV). Denn auch diese Vorschrift ermächtigt nicht zu Rechtsverordnungen, in denen Ausnahmen selbst geregelt werden, sondern nur zu solchen, die bestimmen, dass die zuständige Behörde Ausnahmen zulassen kann.
cc) Rechtmäßig ist lediglich § 4 Abs. 3 und Abs. 4 WVZV. Die in Abs. 3 geregelte Ausnahme ist aus den genannten Gründen durch § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG gerechtfertigt. Abs. 4 regelt nicht selbst eine Ausnahme, sondern ermächtigt die zuständige Behörde zur Erteilung von Ausnahmen über Abs. 1 und Abs. 2 hinaus. Diese Ermächtigung steht aus den oben genannten Gründen mit § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG im Einklang.
dd) Bereits der unter aa) genannte Rechtsverstoß führt zur Gesamtnichtigkeit der WVZV. Das in § 2 WVZV geregte Verbot ist der hauptsächliche Regelungsinhalt der WVZV. Wird diese Regelung für unwirksam erklärt, entfällt auch der Regelungszeck der übrigen Vorschriften.
d) Ist die WVZV bereits aus den genannten Gründen ungültig, kann dahinstehen, ob die Voraussetzungen des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG erfüllt und ob die vom Antragsteller geäußerten Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 42 Abs. 6 WaffG begründet sind.
e) Die WVZV kann an Stelle des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG auch nicht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 93 SOG LSA gestützt werden. Ein solcher Austausch der Ermächtigungsgrundlage wäre mit dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht vereinbar. Dieses Gebot hat unter anderem eine Kontrollfunktion (Uhle, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 56. Edition, Stand 15.08.2023, Art. 80 Rn. 12), die auch der Klärung dient, an welchem rechtlichem Maßstab die Verordnung gemessen werden soll. Im Übrigen würde die WVZV auch nicht die Voraussetzungen der §§ 93 ff. SOG LSA erfüllen. In formeller Hinsicht fehlt es bereits an der Zuständigkeit der PIH für den Erlass einer Polizeiverordnung im Sinne dieser Vorschrift. Zum Erlass solcher Polizeiverordnungen sind nach § 94 Nr. 1 bis 3 SOG nur Gemeinden, Landkreise und das Landesveraltungsamt sowie die in Nr. 3 genannten Ministerien, aber nicht eine untere Landesbehörde wie die PIH zuständig. In materieller Hinsicht ist weder dargetan noch ersichtlich, dass die WVZV zur Abwehr einer abstrakten Gefahr erforderlich ist. Als Rechtfertigung für die WVZV wird in dem vorgelegten Verwaltungsvorgang ausschließlich auf die Voraussetzungen des § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG abgestellt.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO
C. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.
D. Der Senat lässt die Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Ein Revisionsverfahren kann zur Klärung der Rechtsfrage beitragen, ob in Verordnungen nach § 42 Abs. 5 und 6 WaffG das Verbot oder die Beschränkung des Führens von Waffen und Messern bereits in der Verordnung selbst geregelt werden darf oder hierfür ein Vollzug in Gestalt eines Verwaltungsakts erforderlich ist.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - 3. Senat - hat am 28. September 2023 beschlossen:
Der Streitwert wird auf 25.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat bemisst die sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung in Entsprechung seiner Angabe in der Antragsschrift in Höhe des festgesetzten Betrages.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 und 56 WaffG
§§ 93 ff. SOG LSA
§ 5 Ordnungswidrigkeiten
§ 1 WVZV
§ 10 AG VwGO
§ 47 VwGO
§ 2 WVZV
§ 5 WVZV
§ 42 WaffG
§ 28 VwVfG
§ 41 VwVfG
§ 4 WVZV
§ 93 SOG LSA
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 6 WaffG
§ 1 Abs. 2 des Waffengesetzes
§ 53 Abs. 1 Nr. 23 des Waffengesetzes
§ 42 Abs. 5 WaffG
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG
§ 2 Nr. 1 WVZV
§ 2 Nr. 2 WVZV
§ 42 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 WaffG
§ 42 Abs. 5 Satz 4 und Abs. 6 Satz 4 WaffG
§ 53 Nr. 23 WaffG
§ 42 Abs. 5 und 6 WaffG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 WVZV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 WVZV
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 Satz 2 VVerkG
§ 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG
§ 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG
§ 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG
§ 42 Abs. 5 Satz 1 und 2 und Abs. 6 Satz 1 WaffG
§ 42 Abs. 5 Satz 1 oder Abs. 6 Satz 1 WaffG
§ 45 Abs. 5 Satz 1 WaffG
§ 4 Abs. 1 und 2 WVZV
§ 4 Abs. 3 und Abs. 4 WVZV
§ 94 Nr. 1 bis 3 SOG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 42 Abs. 5 Sätze 1 und 4 und Abs. 6 Sätze 1 und 4 des Waffengesetzes
§ 14 Abs. 4 Satz 1 des Straßengesetzes
§ 42 Abs. 5 Sätze 1 und 2 und Abs. 6 Satz 1 WaffG geregelten Unterscheidung zwischen der Rechtsverordnung
§ 42 Rn. 41 bis 59) setzen sich mit der Problematik eines Vollzugserfordernisses der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 601
1 D 57/15
6 C 22/19