Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-15, Aktenzeichen 7 K 587/99
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2005:0215.7K587.99.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Kläger für die Errichtung eines straßenrandnahen Wohnhauses auf dem Grundstück Gemarkung X Flur, Flurstück keiner landschaftsrechtlichen Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans „T" bedarf.
Der Bescheid des Beklagten vom 16. Oktober 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 25. Januar 1999 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die landschaftsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung eines Wohnhauses auf einem Grundstück im Bereich des Landschaftsplans „T".
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung X Flur, Flurstück (im Folgenden: Grundstück). Dies liegt östlich der S und wird im Norden von der Zufahrtsstraße zum Gut W begrenzt. Nach Osten schließt sich ein Grundstück mit Wald- und Niederwaldbewuchs an. Die südlich gelegenen Grundstücke an der nach Osten verschwenkenden S sind im straßenrandnahen Bereich mit Wohnhäusern bebaut. Auch die unmittelbar gegenüberliegenden Grundstücke westlich der S sind bebaut. Entlang der Zufahrtsstraße zum Gut W verläuft auf dem Grundstück ein kleiner Graben, weiter östlich von Nord nach Südost der W N. Wegen der Einzelheiten der Örtlichkeit wird auf die Pläne Bl. 49,50 der Gerichtsakte verwiesen. Im Jahr 1991 erhielt der Kläger die Genehmigung, das Grundstück bis zu einer Höhe von maximal 30 bis 40 Zentimetern aufzufüllen. Dabei sei die Geländeform grundsätzlich zu erhalten, es dürften keine Böschungen verändert werden. Eine andere als die bisherige Nutzung sei auszuschließen.
Das Grundstück liegt innerhalb des Bereiches des Landschaftsplans „T", der am 9. November 1993 in Kraft getreten ist. Es liegt in dem festgesetzten Landschaftsschutzgebiet „I". Für dieses enthält der Landschaftsplan unter Punkt 2.2.14 folgende Festsetzungen:
„Das Landschaftsschutzgebiet umfasst einen reichhaltig strukturierten Landschaftsraum.
Flächengröße 91 ha.
Schutzzwecke
1. Erhaltung der landschaftsprägenden Talzüge
2. Erhaltung der kleinmorphologischen Strukturen wie Geländekanten und Böschungen
3. Erhaltung der Grünlandflächen
4. Erhaltung und Entwicklung der schutzwürdigen Biotope.
Verbote
Außer den in Punkt 2.2 B genannten Verboten ist es untersagt, die Teilbereiche aufzuforsten".
Unter Abschnitt B Verbote heißt es unter anderem:
„Aufgrund § 34 Abs. 2 LG ist in Landschaftsschutzgebieten insbesondere untersagt:
a) bauliche Anlagen im Sinn des § 2 Abs. 1 der Bauordnung des Landes NW sowie Verkehrs- und deren Nebenanlagen zu errichten, auch wenn sie keiner Genehmigung bedürfen ......"
Ferner sind unter Buchstabe e) die Möglichkeiten von Ausnahmen und Befreiungen geregelt, unter anderem unter Ziffer 3 die Möglichkeit der Befreiung nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz.
Der Kläger hatte im Rahmen der Aufstellung des Landschaftsplans „T" Bedenken gegen die Unterschutzstellung seines Grundstücks vorgebracht und gebeten, dieses aus dem Landschaftsschutzgebiet herauszunehmen, weil er es bebauen wolle. Dieser Anregung wurde nicht gefolgt.
1994 hatte der Kläger einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides über die planungsrechtliche Zulässigkeit eines Wohnhauses auf dem Grundstück gestellt, der abgelehnt wurde. Das sich anschließende Klageverfahren wurde mit einem Vergleich abgeschlossen, in dem der Beklagte dem Kläger zusicherte, einem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für ein straßennah (S) zu errichtendes Wohnhaus nicht entgegenzuhalten, dass es im Außenbereich liege, wenn der Kläger einen Bescheid des Amtes für Natur- und Landschaftspflege vorlege, durch den für das Vorhaben die erforderliche Befreiung nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz von den Verboten des § 34 Abs. 2 Landschaftsgesetz und des Landschaftsplans erteilt werde (vergleiche Gerichtsakte 2 K 478/95 Bl. 48 R).
Am 23. September 1998 beantragte der Kläger eine Befreiung nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz von den Verboten des § 30 Abs. 2 Landschaftsgesetz für das Grundstück. Es befinde sich an einer unmittelbaren Außengrenze des Geltungsbereiches des Landschaftsplans. Vor Erlass des Landschaftsplans sei ihm bereits eine Bebauungsgenehmigung erteilt worden, die er jedoch nicht habe ausschöpfen können. Das Grundstück unterscheide sich deutlich von der rückwärtig angrenzenden Fläche, für die eine Schutzwürdigkeit angenommen werden könne. Auch sei es zu diesem Grundstück durch einen Zaun abgegrenzt. Es stelle sich als gepflegte Rasenfläche dar und hebe sich insoweit deutlich von der versumpften Fläche ab, die unmittelbar nach hinten angrenze. Das Grundstück sei über die S erschlossen und bilde in der Zuordnung zu dem bestehenden Bebauungszusammenhang eine Baulücke. Eine Befreiung von den Bebauungsverboten des Landschaftsplans tue dem Schutzinteresse keinen Abbruch.
Mit Bescheid vom 16. Oktober 1998 lehnte der Beklagte den Antrag ab, weil Gründe für eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsplanes nicht vorlägen. Die Durchführung des Landschaftsplanes führe nicht zu einer nicht beabsichtigten Härte. Gerade um die Errichtung von baulichen Anlagen innerhalb des Landschaftsschutzgebietes „I" zu verhindern sei das entsprechende Verbot aufgenommen worden. Der Normgeber sei sich sehr wohl bewusst gewesen, welche Folgen und Auswirkungen die Anwendung dieser Vorschrift haben könne. Aufgrund der Äußerungen des Klägers im Rahmen des Auslegungsverfahrens sei dem Normgeber sogar speziell für das Grundstück des Klägers bewusst gewesen, dass die Errichtung einer baulichen Anlage nicht zulässig sei. Auch wäre eine Abweichung nicht mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren. Gründe des Wohls der Allgemeinheit für die Befreiung lägen nicht vor. Die Erhaltung des landschaftsprägenden Talzuges mitsamt dem Flurstück 000 als unbebaute Fläche sei aus naturschutzfachlicher Sicht unbedingt notwendig.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 23. Oktober 1998 Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, es sei hinsichtlich der Bebauung des Grundstückes ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden. 1991 sei eine Bauvoranfrage positiv beschieden worden, auch die Genehmigung zur Auffüllung des Grundstücks setze einen Vertrauenstatbestand. Zudem hebe sich das Grundstück deutlich visuell von den umgebenden Grundstücken im Bereich des Landschaftsplans ab und sei dem Bebauungszusammenhang zuzuordnen. Im Übrigen würden die Belange des Naturschutzes durch eine Bebauung nicht beeinträchtigt. Ein Niederwaldbewuchs sei nicht festzustellen, es handele sich um Rasenfläche auf dem Grundstück.
Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 1999 wies die Bezirksregierung Münster den Widerspruch als unbegründet zurück. Das Grundstück sei bei der Aufstellung des Landschaftsplanes „T" bewusst in den Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes „I" miteinbezogen worden. Hierdurch solle erreicht werden, dass der auf dem Flurstück befindliche Teil eines landschaftlich und ökologisch wertvollen Talzuges erhalten bleibe. Zwar bedeute das Bauverbot für den Kläger eine Härte, diese sei jedoch beabsichtigt gewesen. Dies zeige sich bereits aus der Ablehnung der Bedenken des Klägers im Offenlegungsverfahren. Das Grundstück sei nach wie vor dem Niederungsbereich des W N zuzuordnen, welches durch die abgesenkte Lage anhand der umgebenden Böschungen erkennbar ist.
Zur Begründung der am 2. März 1999 erhobenen Klage wiederholt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen. Er beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 16. Oktober 1998 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 25. Januar 1999 festzustellen, dass es für die Errichtung eines straßenrandnahen Wohnhauses auf dem Grundstück Gemarkung X, Flur 000, Flurstück Nr. 000 und 000 keiner landschaftsrechtlichen Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans „T" bedarf,
hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu verpflichten, eine Befreiung gemäß § 69 Landschaftsgesetz zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und verweist zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide. Er betont, das Bauverbot sei beabsichtigt, um Natur und Landschaft in ihrer spezifischen, die Unterschutzstellung tragenden Ausbildung zu erhalten bzw. weiterzuentwickeln. Die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz lägen nicht vor.
Wegen der Feststellungen anlässlich des Ortstermins wird auf die Niederschrift und die dort gefertigten Fotos Blatt 52 ff. der Gerichtsakte verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakte sowie der Gerichtsakte 2 K 478/95 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Der gestellte Feststellungsantrag ist gemäß § 43 VwGO zulässig. Danach kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Zwischen Kläger und Beklagten ist die Befugnis umstritten, das Grundstück auch unter landschaftsrechtlichen Aspekten straßenrandnah mit einem Wohnhaus bebauen zu dürfen. Dabei handelt es sich um ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Ein hinreichendes Feststellungsinteresse besteht hier aufgrund der beabsichtigten baulichen Nutzung des Grundstücks. Dem Feststellungsinteresse steht nicht die Möglichkeit entgegen, die Frage der Erforderlichkeit einer landschaftsrechtlichen Befreiung in einem anderen Verfahren - etwa im Rahmen eines Bauvorbescheides - klären zu lassen. Hierauf kann der Kläger nicht verwiesen werden, da die streitigen Fragen bereits Gegenstand des Verfahrens 2 K 478/95 waren.
Der Feststellungsantrag ist begründet.
Zwar ist das Vorhaben als Errichtung einer baulichen Anlage nach den textlichen Festsetzungen des Landschaftsplans grundsätzlich verboten, dieses Verbot ist aber teilweise - in dem das Vorhaben betreffenden Umfang - unwirksam.
Der Landschaftsplan „T" erfasst nach seinem räumlichen Geltungsbereich das Grundstück des Klägers Gemarkung X Flur 000, Flurstück Nr. 000/000. Es ist in das ausgewiesene Landschaftsschutzgebiet „I" einbezogen. Dies ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Original der Entwicklungs- und Festsetzungskarte (Beiakte Heft 8) und den Plänen Blatt 49/50 der Gerichtsakte.
Nach den textlichen Festsetzungen in Abschnitt 2 Buchstabe B ist u.a. die Errichtung baulicher Anlagen im Sinn des § 2 Abs. 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - BauO NRW - verboten. Dieses Verbot ist unwirksam, soweit es für das Grundstück des Klägers eine straßenrandnahe Bebauung erfasst. Der durch gesetzeskonforme Auslegung des Plans zu ermittelnde Schutzzweck der Landschaftsschutzgebietfestsetzung rechtfertigt dieses weitgehende Verbot nicht.
Grundlage für die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes in einem Landschaftsplan ist § 21 i. V. m. § 19 des Landschaftsgesetzes - LG NRW -. Gemäß § 19 Satz 1 LG NRW hat der Landschaftsplan die im öffentlichen Interesse besonders zu schützenden Teile von Natur und Landschaft nach den §§ 20 bis 23 LG NRW festzusetzen. Die Festsetzung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck und die zur Erreichung des Zwecks notwendigen Gebote und Verbote. Nach § 21 LG NRW werden Landschaftsschutzgebiete festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter (Buchstabe a), wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (Buchstabe b) oder wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist (Buchstabe c). Diese gesetzlichen Tatbestände geben den Rahmen für die zulässigerweise bei der Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes - neben dem allgemeinen Zweck der Erhaltung des Charakters der Landschaft - zu verfolgenden besonderen Schutzzwecke vor.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. März 1991 - 7 A 486/89 -, NWVBl. 1991, 352.
Eine Beschreibung des Schutzzwecks findet sich in allgemeiner Form auf den Seiten 1 ff. der textlichen Darstellungen und Festsetzungen zum Landschaftsplan „T". Dabei sind als Entwicklungsziele dargestellt die Erhaltung einer mit naturnahen Lebensräumen oder sonstigen natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaft, Anreicherung, Renaturierung, Wiederherstellung und Ausbau der Landschaft. Dabei lässt der Wortlaut offen, ob für alle Teilbereiche des Gebietes kumulativ sämtliche Schutzzwecke vorliegen oder für abgrenzbare Teilgebiete unterschiedliche Zwecke maßgeblich sein sollen. Hierfür spricht die Regelung auf Seite 2: „Diese Entwicklungsziele wurden weiter differenziert und auf Entwicklungsräume bezogen. Dies lässt für die einzelnen Teilbereiche des Landschaftsplans konkretere Aussagen zur Landschaftsentwicklung zu." Dies ist für das Landschaftsschutzgebiet „I" in der Weise erfolgt, dass als Schutzzwecke genannt sind
Dies bedeutet, dass für den Bereich im Umfeld des Grundstücks des Klägers im Wesentlichen Schutzziele der Erhaltung festgelegt sind. Lediglich hinsichtlich schutzwürdiger Biotope ist die Erhaltung und Entwicklung aufgenommen worden. Es ist jedoch unstreitig zwischen den Beteiligten, dass sich auf dem Grundstück des Klägers kein Biotop befindet. Auch der Beklagte räumt ein, dass sich lediglich auf dem angrenzenden Grundstück ein durch die Arbeitsgemeinschaft für Naturschutz U M nach Aufstellung des Landschaftsplanes angelegtes Biotop befindet, dessen Erweiterung er für wünschenswert erachtet.
Hinsichtlich dieser Schutzzweckfestsetzungen sind im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit der Festsetzungen sowie der hierzu ausgesprochenen Verbote abwägend die gegenläufigen Interessen, die öffentlichen Interessen, die für eine bestimmte Schutzzweckfestsetzung sprechen und die der betroffenen Adressaten gegenüber zu stellen und abzuwägen. Hierbei muss eine umfassende Abwägung erfolgen, da es sich um eine planerische Gestaltung mit Auswirkungen für die Nutzungsinteressen der Eigentümer im Plangebiet handelt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. März 1999 - 7 A 2883/92 -, NWVBl. 2000, 15.
Dabei ist unter anderem zu berücksichtigen, ob das als Schutzzweck genannte Ziel durch die bestimmten Schutzfestsetzungen erreicht werden kann. Dabei bestehen bereits durchgreifende Bedenken, ob die genannten Schutzzwecke auf dem Grundstück des Klägers überhaupt in schützenswerter Weise vorzufinden sind. Soweit der Beklagte ausführt, das Grundstück gehöre zu dem landschaftsprägenden Talzug des W N, ist dieses in der Örtlichkeit nicht zu erkennen. Vielmehr hat die Besichtigung der Örtlichkeit dem Gericht eindeutig den Eindruck vermittelt, dass das Grundstück dem an der S vorhandenen Bebauungszusammenhang zuzurechnen ist, wie dies auch durch das Gericht im baurechtlichen Verfahren der Baugenehmigung bewertet worden ist. Dass es dagegen als landschaftsprägender Ausläufer eines Talzuges anzusehen sei, ist in der Örtlichkeit nicht nachvollziehbar. Der unter Punkt 2 genannte Schutzzweck „Erhaltung der kleinmorphologischen Strukturen wie Geländekanten und Böschungen" kann auf dem Grundstück, soweit er insbesondere die Bereiche zum nördlichen Wegeseitengraben sowie das Absinken zum östlich gelegenen Grundstück betrifft, auch bei einer Bebauung erhalten werden. Die als Schutzzweck unter Ziffer 3 genannte Erhaltung der Grünlandflächen spielt in diesem Bereich offensichtlich keine Rolle ebenso wie die Erhaltung und Entwicklung eines Biotops. Unter Berücksichtigung der vorhandenen straßenrandnahen Bebauung auch südlich des Grundstücks, die in den letzten Jahren noch durch Schließung von Baulücken erweitert worden ist, ist das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen in diesem Bereich des Landschaftsplanes nicht gerechtfertigt. Dies war auch im Zeitpunkt der Aufstellung des Plans erkennbar, da auch damals weitgehend Bebauung vorhanden war und das äußerliche Erscheinungsbild des Grundstücks sich seitdem nicht verändert hat. Die (genehmigte) Aufschüttung in Teilen der Grundstücksfläche erfolgte vor Inkrafttreten des Landschaftsplans. Danach ist der Landschaftsplan, soweit er das Grundstück des Klägers betrifft, unwirksam, weil die Erforderlichkeit des Bebauungsverbotes nicht im Sinne des § 21 LG NRW gegeben ist.
Vgl. hierzu einen Bebauungsplan betreffend OVG NRW, Urteil vom 9. September 2004 - 7 A 2671/03 -.
Unabhängig von der Frage, ob die Schutzzweckfestsetzungen des Landschaftsplan für diesen Bereich unwirksam sind, ist der Plan jedenfalls für das Grundstück des Klägers funktionslos geworden. Eine solche Funktionslosigkeit ist nach ständiger Rechtsprechung dann gegeben, wenn die Festsetzungen eines Planes auf unabsehbare Zeit schlechterdings nicht mehr realisierbar sind und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient.
BVG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 B 85.03 - BauR 2004, 1128 m.w.N..
Wie bereits dargestellt, ist das Grundstück dem Bebauungszusammenhang an der S zuzurechnen. Es kann dahinstehen, ob diesem die Wertigkeit eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils zukommt und der Landschaftsplan bereits wegen der Bestimmungen unter Abschnitt II Abs. 3 zum Geltungsbereich ungültig ist. Jedenfalls sind durch die Einbindung des Grundstücks in den Bebauungszusammenhang die Zielsetzungen des Landschaftsplans „Erhaltung" offenbar obsolet geworden.
Ist nach alledem gemäß dem Landschaftsplan für das Vorhaben des Klägers keine Befreiung von den Verboten erforderlich, bedarf der hilfsweise gestellte Klageantrag keiner Bescheidung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 bis 23
LG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 43 VwGO
§ 21 LG
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 2 LG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 19 Satz 1 LG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 der
Bauordnung
§ 21 i. V. m. § 19 des Landschaftsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 K 478/95 B
2 K 478/95
7 A 486/89
7 A 2883/92
7 A 2671/03
4 B 85.03