Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-21, Aktenzeichen 3 KN 31/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0921.3KN31.20.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit von § 14 Abs. 1 der Landesverordnung über die Schiedsstelle nach dem Pflege-Versicherungsgesetz (Pflege-Schiedsstellenverordnung – PSchVO) vom 8. Oktober 2019 (GVOBl. vom 24. Oktober 2019, S. 412).
Der Antragsteller, der Schleswig-Holsteinische Landkreistag (Landkreistag bzw. SHLKT), ist die Vereinigung der Kreise Schleswig-Holsteins zur Wahrung ihrer gemeinsamen Interessen. Er wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten der nach § 76 Abs. 1 des Elften Sozialgesetzbuches – Soziale Pflegeversicherung – (SGB XI) gebildeten Schiedsstelle. Die Schiedsstelle besteht gemäß § 76 Abs. 2 SGB XI aus einer oder einem unparteiischen Vorsitzenden, zwei weiteren unparteiischen Mitgliedern sowie aus zehn Vertreterinnen oder Vertretern der beteiligten Organisationen gemäß § 4 Abs. 2 (Mitglieder der Schiedsstelle, vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 PSchVO). Der Antragsteller gehört nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PSchVO zu den gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 PSchVO zu bestellenden übrigen Mitgliedern der Schiedsstelle.
Durch § 14 Abs. 1 PSchVO wird der Antragsteller zu den Kosten der Schiedsstelle herangezogen. § 14 Abs. 1 PSchVO lautet:
„Die durch Gebühreneinnahmen nicht gedeckten Kosten der Schiedsstelle einschließlich der Geschäftsstelle, tragen je zur Hälfte die in § 4 Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 und die in § 4 Absatz 2 Nummer 2 genannten Organisationen anteilig nach Maßgabe von Absatz 4. Übersteigen die Gebühreneinnahmen die Kosten, werden die überschießenden Beträge im Folgejahr verrechnet oder an die in § 4 Absatz 2 genannten Organisationen ausgezahlt.“
Mit seinem dagegen am 23. Oktober 2020 beim Oberverwaltungsgericht eingelegten Normenkontrollantrag macht der Antragsteller geltend, der Antrag sei zulässig, insbesondere fristgerecht innerhalb eines Jahres gestellt worden. Dabei beschränke sich der Antrag auf § 14 Abs. 1 PSchVO, weil die Vorschrift und die Landesverordnung im Übrigen unter Berücksichtigung des Rechtsgedankens des § 139 BGB teilbar seien. Die Antragsbefugnis ergebe sich aus Art. 9 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG. Faktisch werde er, der Antragsteller, dazu gezwungen, die ihm durch § 14 Abs. 1 PSchVO auferlegten Kosten auf seine Mitglieder umzulegen.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die auferlegte Pflicht, die nicht durch Einnahmen gedeckten Kosten der Schiedsstelle, wozu insbesondere die Vorhaltekosten gehörten, anteilig zu tragen, sei nicht gerechtfertigt. Er sei nämlich weder Verfahrensbeteiligter der Verfahren vor der Schiedsstelle noch selbst an den Leistungserbringungsverhältnissen nach dem Elften Sozialgesetzbuch beteiligt.
Es fehle bereits an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage dafür, ihn zu den ungedeckten Kosten der Schiedsstelle einschließlich derjenigen der Geschäftsstelle heranzuziehen. § 76 Abs. 5 SGB XI, der an Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV zu messen sei, ermächtige die Landesregierungen lediglich dazu, die „Verteilung der Kosten“ zu bestimmen. Darunter sei nach den einschlägigen verfahrensrechtlichen bzw. prozessrechtlichen Vorschriften stets zu verstehen, in welchem Verhältnis zueinander die an dem Rechtsverhältnis beteiligten Parteien die Kosten desselben zu tragen hätten; eine Inanspruchnahme unbeteiligter Dritter finde hingegen nicht statt. Die „Verteilung der Kosten“ setze voraus, dass eine grundsätzliche materiell-rechtliche Kostenpflicht schon aus anderem Grund bestehe. Von diesem Verständnis habe der Gesetzgeber mit der in § 76 Abs. 5 SGB XI gewählten Formulierung nicht abweichen wollen. Die Norm lasse aus systematischen und teleologischen Gründen eine Kostenverteilung allenfalls für diejenigen Stellen zu, die an dem Verfahren vor der Schiedsstelle unmittelbar beteiligt sein könnten und auch materiell-rechtlich an den fraglichen Rechtsverhältnissen beteiligt seien, nicht aber sonstige Dritte, wozu er, der Antragsteller, zu rechnen sei. Denn § 76 Abs. 5 SGB XI ermächtige nicht dazu, im materiellen Sinne neue Kostenschuldner zu bestimmen. § 71 bis § 76 SGB XI regelten die Beziehung der Pflegekassen zu den Leistungserbringern. Das Wirken der Schiedsstellen konzentriere sich auf das Verhältnis dieser beiden Gruppen und diene deren Nutzen, so dass die Kosten auch auf diese Gruppen zu verteilen seien. Seine, des Antragstellers, Kostenpflicht lasse sich auch nicht mit den kostenrechtlichen Grundsätzen, wie sie in § 13 VwKostG zum Ausdruck kämen, vereinbaren. Er verursache die kostenauslösenden Maßnahmen nicht; diese würden auch nicht zu seinen Gunsten vorgenommen.
Nicht er, sondern nur der Verordnungsgeber selbst könne kostendeckende Gebühren festsetzen und dadurch mittelbar über die Restkosten entscheiden, die anteilig von ihm, dem Antragsteller, zu tragen seien. Nach alledem könne der Begriff der „Verteilung“ in § 76 Abs. 5 SGB XI nicht so verstanden werden, dass die nicht durch Einnahmen gedeckten Kosten im Verordnungswege auf ihn, den Antragsteller, abgewälzt werden dürften.
Weiterhin sei die Auferlegung einer Kostenpflicht, die nicht durch den Kostenschuldner veranlasst sei, nicht von Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG gedeckt.
Darüber hinaus verletze die Regelung des § 14 Abs. 1 PSchVO ihn in seiner Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG. Selbst wenn er, der Antragsteller, sich gegen eine Umlage der nicht durch Gebühreneinnahmen gedeckten Kosten entscheiden würde, hafteten seine Mitglieder gemäß § 15 Abs. 3 der Satzung für sämtliche seiner Verpflichtungen. Es werde daher in die Koalitionsfreiheit eingegriffen, weil durch die negative Kostenfolge ein Anreiz geschaffen werden könnte, von einer Mitgliedschaft abzusehen bzw. eine bestehende Mitgliedschaft zu beenden.
Aufgrund dieser faktisch drohenden unterschiedlichen Behandlung der Kreise und kreisfreien Städte verletze § 14 Abs. 1 PSchVO das aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 54 Abs. 1, 2 LV folgende Gebot kommunaler Gleichbehandlung. Werde die Umlage der Kosten der Schiedsstelle nicht nach sachgerechten Gesichtspunkten bestimmt, etwa durch die – hier nicht gegebene – Beteiligung an einem Leistungserbringungsverhältnis im Sinne des Elften Buches Sozialgesetzbuch, wirke sich dies mittelbar auch auf die Wahrnehmung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie seiner, des Antragstellers, Mitglieder aus. Denn die Kostenpflicht treffe ihn, der nicht materiell beteiligt ist, und knüpfe damit faktisch an seine Mitglieder an. Möglicherweise sei dies sogar mittelbar konnexitätsrelevant.
§ 14 Abs. 1 PSchVO bewirke auch insoweit eine Ungleichbehandlung, weil die ungedeckten Kosten für sämtliche Verfahren durch seine Inanspruchnahme letztlich anteilig auf alle Mitglieder umgelegt werden sollten, und zwar unabhängig davon, ob die Mitglieder selbst Anlass zur Anrufung der Schiedsstelle gegeben hätten. Auch sei der tatsächliche Einfluss auf die Zahl der bei der Schiedsstelle anhängigen Verfahren und die damit verbundenen Kosten gering. Es sei daher wahrscheinlich, dass er, der Antragsteller, bzw. seine Mitglieder zu Kosten herangezogen würden, die durch Dritte durch deren überdurchschnittlichen Gebrauch der Schiedsstelle verursacht werden würden. Die Konzeption des § 14 Abs. 1 PSchVO vertausche Auswirkungen, die sich rechtlich aus der Aufgabenträgerschaft im Sinne des Elften Sozialgesetzbuchs ergäben mit denen, die sich faktisch aus der Mitgliedschaft in einem kommunalen Landesverband ergäben. Die Typisierung, die § 14 Abs. 1 PSchVO innewohne, sei nicht erforderlich und unangemessen undifferenziert.
Den vom Antragsgegner angeführten Entscheidungen des Bundessozialgerichts ließen sich für die Beantwortung der Frage, wer die Kosten einer Schiedsstelle zu tragen hat, keine Hinweise entnehmen.
§ 14 Abs. 1 PSchVO sei außerdem deshalb unwirksam, weil der Verordnungsgeber beim Erlass von einer unzutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen sei. Die Verordnung beruhe auf der unzutreffenden Annahme, die Kreise, die ihrerseits seine, des Antragstellers, Mitglieder seien, seien Träger kommunaler Pflegeeinrichtungen. Dies sei, nachdem in den neunziger Jahren gesetzlich eine Bevorzugung von freigemeinnützigen und privaten Trägergruppen eingesetzt habe, gegenwärtig nur noch vereinzelt der Fall. Der Verordnungsgeber habe daher erneut die ursprüngliche Regelung erlassen, ohne die veränderte Sachlage zu berücksichtigen.
Entgegen der vom Antragsgegner vertretenen Auffassung handele es sich auch nicht um eine Typisierung. Die vorliegende Situation sei mit Vorgängen der Massenverwaltung, die ohne eine Typisierung für die Verwaltung eines modernen Staates nicht zu leisten wären, nicht vergleichbar. Es werde nicht an eine bestimmte Gruppe von Rechtssubjekten, die als verbindendes Merkmal allesamt Adressat derselben Maßnahme seien, angeknüpft. § 14 Abs. 1 PSchVO tausche die Gruppe von Kreisen, die nach der Vorstellung des Verordnungsgebers als Träger der Pflegeeinrichtungen die eigentlichen Adressaten sein müssten, gegen ihn, den Antragsteller, aus, der nach der eigentlichen Konzeption materiell-rechtlich kein tauglicher Adressat sei. Schließlich werde, wie dargestellt, die Typisierung auf einen unzutreffenden Sachverhalt gestützt.
Es gebe auch keinen sachlichen Grund, warum er, der Antragsteller, zu den Kosten der Schiedsstelle herangezogen werden sollte. Da weder er noch seine Mitglieder Träger von Pflegeeinrichtungen seien, handele es sich bei der Gegenüberstellung mit anderen Trägern von Pflegeeinrichtungen oder deren Interessenvereinigung um eine wesentlich ungleiche Situation. Für eine Gleichbehandlung beider Gruppen sei kein sachlicher Grund vorhanden.
Die Auferlegung einer Zahlungspflicht durch § 14 Abs. 1 PSchVO stelle einen nicht zu rechtfertigenden Eingriff jedenfalls in die allgemeine Handlungsfreiheit dar. Eine Rechtfertigung ergebe sich aus den zuvor genannten Gründen nicht daraus, dass er, der Antragsteller, „Statthalter“ für die kommunalen Träger sei. Er sei auch nicht daran beteiligt, ein Mitglied der Schiedsstelle zu bestellen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a> PSchVO). Vielmehr sei dieses Mitglied, um Interessenkonflikte zu vermeiden, durch den kreisangehörigen Bereich bzw. die kreisfreien Städte bestellt worden. Auf diesen Interessenkonflikt sei bereits in einer Stellungnahme zum Entwurf der Pflege-Schiedsstellenverordnung hingewiesen worden.
Schließlich könnten die nach Ansicht des Antragsgegners geringen Kosten nicht rechtfertigend wirken. Zum einen unterlägen diese Beiträge einer erheblichen Steigerung, ohne dass hierauf Einfluss genommen werden könnte. Zum anderen sei für die Rechtmäßigkeit die zugrundeliegende Systematik entscheidend.
Der Antragsteller beantragt,
§ 14 Abs. 1 der Landesverordnung über die Schiedsstelle nach dem Pflegeversicherungsgesetz vom 8. Oktober 2019 für unwirksam zu erklären,
hilfsweise,
§ 14 Abs. 1 und Abs. 4 der Landesverordnung über die Schiedsstelle nach dem Pflegeversicherungsgesetz vom 8. Oktober 2019 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Nach Auffassung des Antragsgegners ist der Normenkontrollantrag zwar zulässig, indes unbegründet.
Es bestünden keine Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit. Die angegriffene Rechtsverordnung sei ordnungsgemäß zustande gekommen.
§ 14 Abs. 1 PSchVO sei auch materiell rechtmäßig. Die angefochtene Norm beruhe mit § 76 Abs. 5 SGB XI und der darin enthaltenen Regelung, „die Verteilung der Kosten“ durch die Landesregierungen näher zu bestimmen, auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Zu den Kosten im Sinne von § 76 Abs. 5 SGB XI zählten auch die Kosten der Geschäftsstelle. Dies ergebe sich durch Auslegung der Norm.
Bereits der Wortlaut gebe nichts dafür her, dass es sich nur um zwischen den Parteien zu verteilende Verfahrenskosten handele. Ein Vergleich mit bundes- sowie landesrechtlichen Regelungen zeige, dass eine Begrenzung auf die „Verfahrenskosten“ ein zu enges Wortverständnis darstelle. Demgegenüber werde in den Fällen, in denen der Gesetzgeber grundsätzlich die Verteilung der Verfahrenskosten meine, dies im Gesetz auch so bezeichnet (etwa in § 121 Abs. 1 VGG oder in § 243 Satz 1 FamFG) oder dies ergebe sich aus der Stellung der Norm im Gesetz im Zusammenhang mit anderen Verfahrens- und Kostenvorschriften.
Die historische Auslegung untermauere dieses Normverständnis. Die „Verteilung der Kosten“ im Sinne des § 76 Abs. 5 SGB XI orientiere sich seit der Einführung der Schiedsstelle im Pflegeversicherungsgesetz und in das Bundessozialgesetzbuch im Jahr 1993 an den Regelungen zur Schiedsstelle nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz, in dem eindeutig in § 18a Abs. 4 Nr. 3 KHG auf die „Verteilung der Kosten der Schiedsstelle“ verwiesen werde. Zudem sei in der Vorgängernorm des § 3 PSchVO a. F. vom 24. März 1995 (GVOBl. S. 125) bereits eine entsprechende Regelung vorhanden gewesen. Die angegriffene Regelung entspreche auch der Rechtslage in den meisten übrigen Bundesländern.
Ebenso spreche die systematische Auslegung der Verordnungsermächtigung für das Auslegungsergebnis. Denn § 76 Abs. 5 SGB XI sei jeweils auf die Regelungsbereiche im Hinblick auf die Schiedsstelle bezogen. Die Worte „der Schiedsstelle“ wären, wenn sie in jedem Punkt erwähnt worden wären, überflüssig gewesen und daher verzichtbar.
Auch nach einer teleologischen Auslegung von § 76 Abs. 5 SGB XI sei nicht nur die Verteilung der Verfahrenskosten gemeint. Schließlich finde sich in der Verordnungsermächtigung ausdrücklich die Ermächtigung, Regelungen zum Verfahren zu treffen, wozu auch die Entscheidung über die Verfahrenskosten zähle. Denn ansonsten müsste die die Schiedsstelle anrufende Partei die Kosten alleine tragen, was nicht mit dem Zweck der Schiedsstelle vereinbar wäre.
§ 14 Abs. 1 PSchVO sei auch mit dem Gebot kommunaler Gleichbehandlung gemäß Art. 54 Abs. 1 und 2 LV vereinbar. Zunächst berühre die Anknüpfung der Kostentragungspflicht an die kommunalen Landesverbände infolge deren Organisation als privatrechtliche Vereine diese nicht unmittelbar. Es bestehe jedoch auch keine Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 54 Abs. 2 LV zuwiderlaufende mittelbare Ungleichbehandlung der Kreise und kreisfreien Städte, indem § 14 Abs. 1 PSchVO den kommunalen Landesverbänden die Kostentragungspflicht für die nicht ausgeglichenen Kosten der Schiedsstelle zuweise. Der Normgeber habe zulässigerweise den typischen Fall angenommen, dass sich die Landkreise als Träger kommunaler Träger von Pflegeeinrichtungen in ihrer kommunalen Interessenvertretung beteiligten. Bei Erlass der Pflege-Schiedsstellenverordnung seien die gesetzlichen Grundlagen des Elften Sozialgesetzbuchs und des Landespflegegesetzes Schleswig-Holstein beachtet worden. Insbesondere § 72 Abs. 2 und Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 SGB XI gingen davon aus, dass es eine Vielfalt der Träger von Pflegeeinrichtungen (kommunale, freigemeinnützige und private) gebe und statuierten diese Vielfalt als Ziel. Die in § 2 Abs. 1 LPflegeG statuierte Pflicht der Kreise, eine bedarfsgerechte pflegerische Versorgungsstruktur sicherzustellen, erlaube es, die Kreise im Rahmen einer Kostentragungs- und Kostenverteilungsregelung als Träger von Pflegeeinrichtungen zu behandeln. Die Kostenverpflichtung des Antragstellers stelle eine zulässige Vereinfachung dar. Damit korrespondiere die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PSchVO, nach der die kommunalen Landesverbände für die Bestellung eines Mitgliedes der Schiedsstelle gemeinsam zuständig seien. Die Beteiligung aller Landkreise, Gemeinden und Städte Schleswig-Holsteins zur Bestimmung eines Schiedsstellenmitgliedes und zur Verteilung der Kostenlast würde anderenfalls zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand führen. Denn ansonsten müsste die Kostenlast für die Schiedsstelle auf die 1.141 Kostenschuldner der Landkreise, Gemeinden und Städte verteilt werden, die neben die übrigen Kostenschuldner aus § 4 Abs. 2 PSchVO träten. Die vom Verordnungsgeber gewählte Regelung werde auch in anderen Bundesländern praktiziert. Bei der Beibehaltung der ursprünglich in der Vorgängernorm des § 14 Abs. 1 PSchVO enthaltenen Regelung sei es geblieben, um Interessenkonflikte zu vermeiden. In der Vergangenheit beliefen sich diese Kosten für das Jahr 2015 auf 118,65 Euro, 2016 auf 676,20 Euro, 2017 auf 3.332,00 Euro, 2018 auf 4.011,10 Euro und 2019 auf 21.859,22 Euro.
Bei einer Kostenverteilung von jeweils der Hälfte der vorstehenden Beträge auf die in § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PSchVO genannten Vertreter der Trägereinrichtungen (nach Maßgabe des § 14 Abs. 4 PSchVO) verbleibe insgesamt eine sehr geringe Kostenbelastung des Antragstellers.
Eine mittelbare Ungleichbehandlung der Kreise, kreisfreien Städte und Gemeinden einmal unterstellt, wäre § 14 Abs. 1 PSchVO dennoch abwägungsgerecht erlassen worden. Die Schiedsstelle solle im Interesse des Gemeinwohls einvernehmliche Vereinbarungen zwischen den Leistungserbringern und den Trägern der Pflegeeinrichtungen herbeiführen. Sie werde daher auch im Interesse der Träger der Pflegeeinrichtungen tätig. Es sei daher sachgerecht, alle Träger der Pflegeeinrichtungen über ihre privatrechtlich organisierten Interessenvertretungen an den nicht gedeckten Kosten zu beteiligen, auch wenn sie (noch) nicht aktiv das Angebot der Schiedsstelle nutzten.
Es sei des Weiteren nicht ersichtlich, dass die zu erwartende Kostenlast für die einzelnen Gemeinden, Kreise und kreisfreien Städte angesichts von zu verteilenden ungedeckten Kosten in Höhe von maximal 50 %, bezogen auf alle Organisationen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PSchVO, unverhältnismäßig hoch sein könnte, zumal die Schiedsstelle gemäß § 14 Abs. 3 PSchVO jährlich eine Kostenrechnung vorlegen müsse. Die Gefahr des Entstehens von unerwarteten Fehlbeträgen könne daher minimiert werden.
§ 14 Abs. 1 PSchVO verstoße auch nicht gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Willkürverbot. Die Schiedsstelle könne von allen Trägern der Pflegeeinrichtungen angerufen werden und für diese Träger einvernehmliche Lösungen erarbeiten. Könnten die Träger der Pflegeeinrichtungen aber die Schiedsstelle im Sinne des Gemeinwohls nutzen, sei es gerechtfertigt, alle privatrechtlich organisierten Vereinigungen von Trägern der Pflegeeinrichtungen an der Hälfte der durch die Gebühreneinnahmen nicht gedeckten Kosten zu beteiligen. Durch diese gleichmäßige Lastenverteilung werde zudem erreicht, dass die finanzielle Belastung der einzeln in Anspruch genommenen Vereinigung und damit letztlich auch des einzelnen kommunalen Trägers der Pflegeeinrichtungen verhältnismäßig gering ausfalle.
§ 14 Abs. 1 PSchVO sei auch mit der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG vereinbar. Es sei noch nicht einmal der sachliche Schutzbereich von Art. 9 Abs. 1 GG eröffnet, da weder die Bildung noch der Beitritt oder das Verbleiben in einer Interessenvertretung tangiert seien. Auch die vereinigungsspezifische Betätigung oder auch die vereinigungsspezifische Vertragsfreiheit werde nicht berührt. Es werde allenfalls durch die Aufbürdung einer Zahlungspflicht das Selbstbestimmungsrecht in der Vereinigung ausgestaltet. Eine solche Ausgestaltungsregelung, fasse man sie als Eingriff auf, sei im Hinblick auf die dadurch im öffentlichen Interesse erreichte Verfahrensvereinfachung zur Bildung der Schiedsstelle auch gerechtfertigt. Insbesondere durch die gleichmäßige Verteilung der nicht gedeckten Kosten werde nur eine geringfügige Belastung der einzelnen Interessenvereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen erreicht, die sich im Hinblick auf das zu erreichende Ziel, ein schlankes Verfahren zu schaffen, als geeignet, erforderlich und angemessen darstelle.
Aus demselben Grund wäre auch ein möglicher Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Antragstellers, sofern ein solcher Eingriff vorliegen würde, gerechtfertigt.
Mit gerichtlicher Verfügung vom 21. August 2023 sind die Beteiligten terminvorbereitend um Stellungnahme zu der Frage gebeten worden, ob die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts (vgl. § 47 Abs. 1 1. Halbs. VwGO) trotz § 51 Abs. 1 Nr. 2 1. Halbs. SGG gegeben ist. Auf die insoweit abgegebenen Stellungnahmen des Antragsgegners vom 29. August 2023 (Gerichtsakten Bl. 121) und vom 4. September 2023 (Gerichtsakten Bl. 131) wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
A. Der Hauptantrag, ist zulässig, aber unbegründet.
I. § 14 Abs. 1 der Landesverordnung über die Schiedsstelle nach dem Pflegeversicherungsgesetz vom 8. Oktober 2019 für unwirksam zu erklären, ist zulässig.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 67 Landesjustizgesetz (LJG) entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Es wird eine Entscheidung im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts begehrt (1.), der Antrag ist statthaft (2.), fristgemäß gestellt (3.) und der Antragsteller ist antragsbefugt (4.). Der Antrag ist auch gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet worden (5.).
1. Die Normenkontrollgerichte sind nach § 47 Abs. 1 VwGO nur „im Rahmen ihrer Gerichtsbarkeit“ zur Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsvorschriften berufen. Es muss sich um Verfahren handeln, für die der Verwaltungsrechtsweg im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist. Darüber hinaus ist im Rahmen dieser Gerichtsbarkeitsklausel zu prüfen, ob sich aus der Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (BVerwG, Urt. v. 18.04.2013 - 5 CN 1.12 -, juris Rn. 8; Beschl. v. 15.09.2914 - 8 B 30.14 -, juris Rn. 7).
Die Gerichtsbarkeitsklausel dient der Abgrenzung gegenüber anderen gleichrangigen Gerichtsbarkeiten. Sie verknüpft die sachliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte mit der sachlichen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte. Nur wenn die Verwaltungsgerichte Streitigkeiten um die zu kontrollierende Norm im konkreten Einzelfall zu entscheiden haben, ist auch die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für die abstrakte Normenkontrolle gegeben. Nur dann kann die abstrakte Normenkontrolle die ihr zugedachte Entlastungsfunktion für eine Mehrzahl verwaltungsgerichtlicher Streitigkeiten erfüllen. Eine Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift ist zum einen zu bejahen, wenn die von den Verwaltungsgerichten zu prüfenden Verwaltungsakte ihre Ermächtigungsgrundlage in der angegriffenen Rechtsvorschrift finden. Zum anderen liegt sie vor, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift im Zusammenhang mit den tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsnorm, die ihren Standort nicht in der angegriffenen Rechtsvorschrift hat, (inzidenter) zu prüfen ist (BVerwG, Urt. v. 18.04.2013 - 5 CN 1.12 -, juris Rn. 11 f.).
Nach den vorstehenden Maßgaben ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO zuständig, weil die Streitigkeit nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Insbesondere handelt es sich nicht um eine Angelegenheit der sozialen Pflegeversicherung im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 Var. 2 SGG. Entscheidend für die Abgrenzung ist, ob das Rechtsverhältnis dem speziellen Recht der Pflegeversicherung unterliegt und die maßgeblichen Normen dem Recht der Pflegeversicherung zuzuordnen sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 06.07.2022 - 3 B 31.21 -, juris Rn. 25 ff. m. w. N.).
Bei den dem Normenkontrollverfahren zugrundeliegenden Rechtsfragen handelt es sich um solche des allgemeinen Verwaltungsrechts und des Verwaltungsvollstreckungsrechts. Streitig zwischen den Beteiligten ist im Kern die Frage, ob der Antragsteller (anteilig) die ungedeckten Kosten der Pflege-Schiedsstelle tragen muss. § 14 Abs. 1 Satz 1 PSchVO bestimmt, dass die nicht durch Gebühreneinnahmen gedeckten Kosten der Schiedsstelle einschließlich der Geschäftsstelle je zur Hälfte von den in § 4 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 2 aufgeführten Organisationen anteilig nach Maßgabe von Absatz 4 zu tragen sind. Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 PSchVO treffen die in § 4 Abs. 2 genannten Organisationen auf Grundlage der Aufstellung nach Absatz 3 eine Vereinbarung mit dem Landesamt für Soziale Dienste über die von ihnen nach Absatz 1 zu tragenden Kosten. Kommt keine Vereinbarung zustande, regelt das für die Pflegeversicherung zuständige Ministerium die Kostenverteilung auf Grundlage eines Vorschlags der oder des Vorsitzenden, § 14 Abs. 4 Satz 2 PSchVO. Bei dieser letztgenannten Regelung handelt es sich – dies ergibt sich unzweifelhaft aus dem Wortlaut („regelt“), der Systematik der von § 14 Abs. 1 und Abs. 4 umfassten Regelungstatbestände sowie dem auf Herbeiführung einer verbindlichen Klärung der Kostenfrage abzielenden Regelungszweck – um einen Verwaltungsakt. Eine sich hiergegen richtende Anfechtungsklage würde nicht dem Rechtsregime der „Angelegenheit der sozialen Pflegeversicherung“ im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 Var. 2 SGG unterfallen.
Dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig ist, ergibt sich auch daraus, dass nach § 66 Abs. 3 Satz 1 SGB X die Vollstreckung der Kostenforderung nach § 14 Abs. 4 Satz 2 PSchVO zugunsten anderer Verwaltungsträger als solcher des Bundes nach den jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften über das Verwaltungsvollstreckungsverfahren erfolgt. Dies eröffnet den Anwendungsbereich der §§ 228 ff. LVwG für die Vollstreckung der Kostenforderung. Für Rechtsstreitigkeiten in diesem Zusammenhang ist nach der einhelligen höchstrichterlichen Rechtsprechung der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Insoweit haben nämlich weder § 66 Abs. 3 Satz 1 SGB X noch die Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes eines Landes einen sozial(hilfe-)rechtlichen Bezug oder stehen damit in einem rechtlichen Zusammenhang (vgl. BSG, Beschl. v. 25.09.2013 - B 8 SF 1/13 -, juris Rn. 7 ff; BVerwG, Beschl. v. 29.08.2016 - 5 B 74.15 -, juris Rn. 6 f.). Der Antragsteller ist – anders als der Antragsteller in dem der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Greifswald (Urt. v. 13.06.2013 - 1 K 735/20 OVG -, juris) zugrundeliegenden Rechtsstreit – auch nicht in sozialrechtliche (Leistungs-)Verfahren eingebunden und im Übrigen auch nicht selbst Beteiligter in Verfahren vor der Schiedsstelle nach der Pflege-Schiedsstellenverordnung.
2. Die streitgegenständliche Landesverordnung über die Schiedsstelle nach dem Pflege-Versicherungsgesetz (Pflege-Schiedsstellenverordnung – PSchVO) vom 8. Oktober 2019 und mithin der angegriffene § 14 Abs. 1 PSchVO unterliegt nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht, da es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt, für die der Landesgesetzgeber die Möglichkeit der Normenkontrolle eröffnet hat.
Der Normenkontrollantrag ist auch zulässig, soweit er sich auf § 14 Abs. 1 PSchVO beschränkt; ohne die ausdrückliche Nennung ist auch § 14 Abs. 4 PSchVO davon erfasst. Es genügt die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem bestimmten Aspekt rechtlich betroffen zu sein. Ist das Verfahren in dieser Weise zulässig angestrengt worden, muss das Gericht die Norm umfassend prüfen (OVG Schleswig, Urt. v. 15.05.2017- 2 KN 1/16 -, juris Rn. 43 und v. 14.06.2006 - 2 KN 5/05 -, juris Rn. 52).
Bei Normen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB teilbar sind, ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nämlich auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht. Das hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit unzulässig wäre, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfassen würde, die schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar wären (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15).
Die Restregelung müsste auch ohne den - hier unterstellt - unwirksamen Teil sinnvoll bestehen bleiben können - Grundsatz der Teilbarkeit - und es müsste aufgrund objektiver Anhaltspunkte mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der Normgeber die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte - Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers (BVerwG, Urt. v. 26.06.2014 - 3 CN 1.13 -, juris Rn. 44).
Das ist hier der Fall. Soweit die streitige Norm des § 14 Abs. 1 PSchVO inhaltlich durch § 14 Abs. 4 PSchVO eine grundsätzliche Ergänzung dergestalt erfährt, dass die in § 4 Abs. 2 genannten Organisationen auf Grundlage der Aufstellung nach Absatz 3 eine Vereinbarung mit dem Landesamt für Soziale Dienste über die von ihnen nach Absatz 1 zu tragenden Kosten treffen, ist der auf Feststellung der Unwirksamkeit von § 14 Abs. 1 PSchVO gerichtete (Haupt-)Antrag unteilbar verbunden mit § 14 Abs. 4 PSchVO, der im Falle der Unwirksamkeit des § 14 Abs. 1 PSchVO seine Bezugsnorm verlöre. Denn ob sich der Antrag gegen die gesamte Rechtsvorschrift oder nur gegen Teile derselben richtet, ist dem Antrag durch Auslegung unter Berücksichtigung der Antragsbegründung zu entnehmen (vgl. Ziekow in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 285 m. w. N.). Insoweit ergibt sich aus der Begründung des Normenkontrollantrages, dass sich das Begehren des Antragstellers von Anfang an gegen die Kostenregelung als ganze einschließlich § 14 Abs. 4 PSchVO bezieht, ohne dass es dessen ausdrücklicher Erwähnung bedurfte. Im Übrigen handelt es sich bei § 14 Abs. 1 und Abs. 4 PSchVO um eine Vorschrift, die die weiteren, in ihren Absätzen 2 bis 3 und 5 geregelten Bestimmungen zur Kostenpflicht, sowie § 13 PSchVO (Verfahrensgebühr, Kostenentscheidung) unberührt lässt. Es ist nach alledem davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber die verbleibenden Satzungsbestimmungen ohne § 14 Abs. 1 und Abs. 4 PSchVO so erlassen hätte, wie er dies mit der Pflege-Schiedsverordnung geregelt hat.
3. Die Antragsfrist von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Die streitgegenständliche Landesverordnung wurde am 24. Oktober 2019 im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein bekannt gemacht; der Normenkontrollantrag ist am 23. Oktober 2020 per Fax bei Gericht eingegangen.
4. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es ist nach dem hinreichend substantiierten Vorbringen einer möglichen Rechtsverletzung nicht ausgeschlossen, dass er als Adressat der aus § 14 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Abs. 4) PSchVO erwachsenen (anteiligen) Kostenpflicht jedenfalls in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG tangiert sein könnte.
5. Der Antrag richtet sich gegen den richtigen Antragsgegner. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist der Antrag unter anderem gegen die Körperschaft zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Hier ist zutreffend das Land verklagt worden, vertreten durch die zuständige Fachministerin (vgl. Art. 37 LV i. V. m. I. Abs. 1 des Erlasses des Ministerpräsidenten – Staatskanzlei – vom 20.07.2010 – StK100 - , zuletzt geändert gemäß Bekanntmachung des Ministerpräsidenten v. 12.12.2019 – StK 100 -).
II. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. § 14 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Abs. 4) PSchVO ist wirksam.
Die Vorschrift findet in § 76 SGB XI eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage (1.), sie ist mit dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung vereinbar (2.), sie ist nicht willkürlich (3.), sie tangiert weder die in Art. 9 GG verbriefte Koalitionsfreiheit (4.) noch handelt es sich um einen nicht gerechtfertigten Eingriff in das Grundrecht der Allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG (5.).
1. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Pflege-Schiedsstellenverordnung ist § 76 Abs. 5 des Elften Sozialgesetzbuches – Soziale Pflegeversicherung – (SGB XI). Danach werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung das Nähere über die Zahl, die Bestellung, die Amtsdauer und die Amtsführung, die Erstattung der baren Auslagen und die Entschädigung für Zeitaufwand der Mitglieder der Schiedsstelle, die Geschäftsführung, das Verfahren, die Erhebung und die Höhe der Gebühren sowie über die Verteilung der Kosten zu bestimmen.
Eine Auslegung der Ermächtigungsgrundlage nach Wortlaut (1.1.), Systematik (1.2.), Sinn und Zweck der Regelung (1.3.) sowie unter Berücksichtigung der Historie (1.4.), ergibt, dass § 76 Abs. 5 SGB XI geeignet ist, eine Rechtsgrundlage für § 14 Abs. 1 PSchVO darzustellen.
1.1. Im Gegensatz zu der vom Antragsteller vertretenen Auffassung ist der Wortlaut von § 76 Abs. 5 SGB XI nicht eingeschränkt im Sinne von nur zwischen den Konfliktparteien eines Verfahrens entstehenden Kosten zu verstehen. Hätte der Gesetzgeber dies so regeln wollen, hätte er – wie dies etwa auch in anderen Verfahrens- bzw. Prozessordnungen der Fall ist (vgl. z. B. § 154 Abs. 1 VwGO) – andere Formulierungen bzw. Beschränkungen gewählt wie etwa „Kosten des Verfahrens“ oder „Verteilung der Kosten zwischen den Parteien der Schiedsstelle“. Der Gesetzgeber hat dem Landesverordnungsgeber lediglich vorgegeben, dass „die Verteilung der Kosten“ näher „zu bestimmen“ sei, ohne damit eine Beschränkung auf die Kosten des Verfahrens vorzugeben.
1.2. Auch der Sinngehalt der Norm und die § 76 SGB XI innewohnende Systematik lassen kein Verständnis der Ermächtigungsnorm des § 76 Abs. 5 SGB XI im Sinne der vom Antragsteller vertretenen Auffassung erkennen. § 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XI bestimmt, dass die Landesverbände der Pflegekassen und die Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen im Land gemeinsam für jedes Land eine Schiedsstelle bilden. Träger der Schiedsstelle sind nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XI daher die Landesverbände der Pflegekassen und die Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen im Land. Hieraus ergibt sich nicht, dass die Kostentragungspflicht nach § 14 Abs. 1 i. V. m. § 14 Abs. 4 PSchVO auf die unmittelbar an der Schiedsstelle beteiligten Konfliktparteien zu beschränken ist.
Die für die Errichtung der Schiedsstelle erforderliche, von der jeweiligen Landesregierung zu erlassene, nähere Ausgestaltung der Rechtsverordnung (§ 76 Abs. 5 SGB XI) ist bewusst weit gefasst. Welche Vereinigungen der Einrichtungsträger an der Bildung der Schiedsstelle beteiligt sind, kann sich je nach Organisation des Verbandes unterschiedlich darstellen. Die Rechtsverordnung soll dabei sowohl regionale Besonderheiten abdecken als auch dem Grundsatz der Trägervielfalt (§ 11 Abs. 2, § 76 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 SGB XI) genügen. Auch insoweit ergibt sich nichts dafür, dass der Antragsteller, weil die ihm angehörenden und von ihm vertretenen Kreise vielfach nicht (mehr) selbst Träger von Pflegeeinrichtungen sind, nicht zu den (ungedeckten) Kosten des Schiedsstellenverfahrens herangezogen werden dürfte. Die Gruppenvertreter und deren Stellvertreter werden von den jeweiligen Verbänden bestellt, mithin die Vertreter der Pflegeeinrichtungen von den Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen im Land (Wahl in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, 2. Aufl., § 76 SGB XI ). Darin kommt eine strukturelle, wirtschaftliche und pflegerische Verantwortung der Kreise zum Ausdruck. Dass der Antragsteller (bzw. ein Mitglied von den kommunalen Landesverbänden), dessen Aufgabe die Wahrnehmung der Interessen der schleswig-holsteinischen Kreise ist (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung des Schleswig-Holsteinischen Landkreistages, Stand: 31.03.2023), an der Pflege-Schiedsstelle mitwirkt und infolgedessen zu den ungedeckten Kosten herangezogen werden kann, ist von der Ermächtigungsgrundlage und mithin vom Gestaltungsermessen des Verordnungsgebers gedeckt.
Im Übrigen beschränken sich die einzelnen in § 76 SGB XI aufgeführten Tatbestände auf einige Grundregelungen organisatorischer und verfahrensrechtlicher Art. Die Verordnungsermächtigung als solche ist weit gefasst und betrifft die aufgeführten Regelungsbereiche, wozu auch die Kostenverteilung gehört (vgl. Wahl in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, 2. Aufl., § 76 SGB XI § 76 Rn. 8, 12f., 46 unter Bezugnahme auf BT-Drs. 12/5262, S. 139; Udsching/Schütze/Udsching, 5. Aufl. 2018, SGB XI, § 76 Rn. 2). Dabei ergibt eine systematische Auslegung, dass die einzelnen von der Landesverordnung näher auszugestaltenden und zu konkretisierenden Regelungsbereiche bezogen auf die Schiedsstelle aufgelistet werden, indes nicht ohne jeden Bezug zueinanderstehen und geeignet sind, weitere, nicht explizit aufgeführte untergeordnete Regelungsbereiche nach sich zu ziehen. Dies zeigt sich exemplarisch an der Auflistung der „Geschäftsführung“ der Schiedsstelle, die die Einrichtung einer Geschäftsstelle mit entsprechenden Unterhaltungskosten nach sich zieht.
1.3. Dieses Normverständnis wird durch den der Vorschrift innewohnenden Zweck bestätigt. Denn Zweck des § 76 SGB XI ist es, für bestimmte Situationen einen Konfliktlösungsmechanismus auf Landesebene vorzuhalten, indem durch die Beteiligten selbst unter Einschaltung unparteiischer Personen mithilfe einer Zwangsschlichtung eine außergerichtliche Lösung erreicht werden kann. Die Schiedsstelle als Ganzes soll das Zustandekommen der vom Gesetz vorgeschriebenen Verträge (Rahmenverträge nach § 75 Abs. 1 SGB XI und Vergütungsvereinbarungen, vgl. dazu § 80a Abs. 3 SGB XI) im Konfliktfall sicherstellen (vgl. Wahl in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, 2. Aufl., § 76 SGB XI , Rn. 10; Udsching/Schütze/Udsching, 5. Aufl. 2018, SGB XI § 76 Rn. 2). Daher erscheint es auch sachgerecht, dem Antragsteller als Interessenvertretung der Kreise und mithin an der Pflegeschiedsstelle beteiligte Organisation (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2a> PSchVO) anteilig die nicht gedeckten Kosten der Schiedsstelle einschließlich der Geschäftsstelle aufzuerlegen. Insoweit hat das Bundessozialgericht – anknüpfend an die in § 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XI verankerte Trägerschaft der Landesverbände der Pflegekassen und der Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen im Lande – entschieden, dass diese auch die Kosten tragen (§ 9 Abs. 3 der Schiedsstellenverordnung Niedersachsen vom 27. März 1995 - GVOBl. S. 58 -; vgl. BSG, Urt. v. 14.12.2000 - B 3 P 19/00 R -, BeckRS 2001, 40654, Rn. 13).
1.4. Diesem Auslegungsergebnis, wonach § 76 Abs. 5 SGB XI weit zu verstehen ist, steht nach alledem auch die Historie der Norm, die sich an § 18a Abs. 4 Nr. 3 KHG („Verteilung der Kosten der Schiedsstelle“) orientiert hat, nicht entgegen.
2. § 14 Abs. 1 PSchVO ist auch mit dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung vereinbar. Es verbietet es dem Gesetzgeber, bei der Finanzmittelverteilung bestimmte Gebietskörperschaften oder Gebietskörperschaftsgruppen sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Es steht willkürlichen Ausgestaltungen des Verteilungssystems entgegen und ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt. Nicht verletzt ist es hingegen, wenn sich der Gesetzgeber auf eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützen kann (Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein, Urt. v. 17.02.2023 - LVerfG 5/21 -, juris Rn. 103 m. w. N.).
Durch das in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bzw. Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 LV gewährleistete Gebot der kommunalen Gleichbehandlung, das sich ausdrücklich an die Gemeinden und Gemeindeverbände richtet, sind die kommunalen Landesverbände, zu denen der Antragsteller, eine als privater Verein organisierte Vereinigung (vgl. § 2 Abs. 2 der Satzung des Schleswig-Holsteinischen Landkreistages, Stand: 31.03.2023), gehört, nicht unmittelbar berührt.
Es besteht jedoch auch keine Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 54 Abs. 2 LV zuwiderlaufende mittelbare Ungleichbehandlung, indem § 14 Abs. 1 PSchVO den kommunalen Landesverbänden, zu denen der Antragsteller gehört, die Kostentragungspflicht für die nicht ausgeglichenen Kosten für die Schiedsstelle zuweist mit der Folge, dass diese Kosten auf die Mitglieder, hier die dem Antragsteller angehörenden Kreise, verteilt werden.
Der Antragsteller nimmt für sich in Anspruch, die Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen. Die Prozessführungsbefugnis (in der Form der Prozessstandschaft) hat er hierdurch jedoch nicht erworben. Das Verwaltungsprozessrecht kennt grundsätzlich kein allgemeines Prozessführungsrecht von Vereinigungen zur Wahrnehmung der Rechte ihrer Mitglieder im eigenen Namen; eine allgemeine "Verbandsklage" ist nach geltendem Recht nicht zugelassen (vgl. bereits BVerwG, Beschl. v. 29.10.1981 - 7 B 129.81 -, juris, Rn. 3 m. w. N.; Urt. v. 24.11.2011 - 9 A 24.10 -, juris Rn. 63). Eine mittelbare Ungleichbehandlung liegt jedoch aus den nachfolgenden Gründen auch nicht vor.
§ 14 Abs. 1 PSchVO wie der Pflege-Schiedsverordnung im Übrigen liegt die Konstruktion der eigenständigen und selbstbestimmten Konfliktschlichtung zugrunde.
Hierfür ist es erforderlich, dass die Schiedsstelle im Hinblick auf ihre weiteren Mitglieder paritätisch besetzt ist. Die in § 76 Abs. 2 Satz 1 SGB XI gebrauchten Begriffe „unparteiischer Vorsitzender“ und „zwei weitere unparteiische Mitglieder“ bringen zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass die Vertreter der Pflegekassen und der Pflegeeinrichtungen Parteiinteressen verhaftet sind, dies auch vom Gesetzgeber erwartet und der Ausgestaltung der Schiedsstelle zugrunde gelegt wird (vgl. LSG Chemnitz, Urt. v. 02.09.2009 - L 1 P 1/07 -, juris Rn. 69).
Bezogen auf die hier dem Normenkontrollverfahren zugrundeliegende Pflege-Schiedsstellenverordnung ist festzustellen, dass § 4 Abs. 2 Satz 1 PSchVO hinsichtlich der zu bestellenden Mitglieder im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 PSchVO entsprechende Vorgaben enthält. Hierzu gehört nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PSchVO auch ein von den kommunalen Landesverbänden, zu entsendendes Mitglied. Auf die tatsächliche Inanspruchnahme der Schiedsstelle durch einzelne, dem Antragsteller angehörende Kreise bzw. auf die konkrete Möglichkeit der Einflussnahme auf das jeweilige von der Schiedsstelle durchzuführende Verfahren kommt es nicht an. Vielmehr ist entscheidend, dass die Kreise in ihrer Eigenschaft als kommunale Träger von Pflegeeinrichtungen durch ein gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PSchVO bestelltes Mitglied (dies muss nicht zwangsläufig der Antragsteller in seiner Funktion als Landkreistag sein, sondern „ein Mitglied von den kommunalen Landesverbänden“) vertreten werden und die Möglichkeit haben, im Schiedsstellenverfahren über dieses Mitglied im Rahmen der von ihrer Gruppe vertretenen Interessensphäre mitzuwirken. Denn maßgeblich ist allein, ob von den bestellten Vertretern zu erwarten ist, dass sie die Interessensphäre repräsentieren, für die sie bestellt werden (vgl. LSG Chemnitz, Urt. v. 02.09.2009 - L 1 P 1/07 -, juris Rn. 72). Entscheidend ist also, dass bei der Entscheidungsfindung innerhalb der Schiedsstelle die beteiligten (unterschiedlichen) Interessen sachgerecht repräsentiert werden (vgl. auch BSG, Urt. v. 08.08.2019 - 3 B KR 16/18 R -, juris Rn. 49 m. w. N.). Insofern hat der Antragsgegner zutreffend darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber anknüpfend an typische Interessenlagen auf kommunaler und/oder – wie hier – sozialversicherungsrechtlicher Ebene die Möglichkeit der Benennung einer Schiedsperson nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PSchVO vorsieht. Deshalb stellt es auch keine (mittelbare) Ungleichbehandlung dar, dass die (nicht durch Gebühreneinnahmen abgedeckten) Kosten für sämtliche Schiedsverfahren durch eine Inanspruchnahme des Antragstellers anteilig auf alle Mitglieder umgelegt werden, und zwar unabhängig davon, ob die Mitglieder selbst Anlass zur Anrufung der Schiedsstelle gegeben haben. Maßgebend ist vielmehr die Herbeiführung stabiler Leistungsvereinbarungen im Interesse der Allgemeinheit und damit auch des Antragstellers und seiner Mitglieder. Um diesen Zweck sicherzustellen, handelt es sich bei der Schiedsstelle um ein auf dauerhaften Bestand angelegtes gemeinsames Entscheidungsgremium der beteiligten Organisationen (vgl. Wahl in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, 2. Aufl., § 76 SGB XI ).
Dabei kann dahinstehen, dass auf Kreisebene nur noch vereinzelt kommunale Träger von Pflegeeinrichtungen anzutreffen sein mögen. Denn es sind im Verordnungswege bei der Festlegung der für die Schiedsstelle relevanten Einrichtungsträger regionale Besonderheiten und der Grundsatz der Trägervielfalt zu beachten (vgl. Wahl in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XI, 2. Aufl., § 76 SGB XI Rn. 13; Udsching/Schütze/Udsching, 5. Aufl., 2018, SGB XI § 76 Rn. 11). Gemäß § 2 Abs.1 LPflegeG haben die Kreise und kreisfreien Städte in eigener Verantwortung eine den örtlichen Bedürfnissen und den Zielen dieses Gesetzes und des Pflege-Versicherungsgesetzes entsprechende pflegerische Versorgungsstruktur sicherzustellen. Darüber hinaus gewährleistet die soziale Pflegeversicherung die Vielfalt aller ambulanten Pflegeeinrichtungen (vgl. § 69 Satz 3 i. V. m. § 71 Abs. 1 SGB XI) auch zu dem Zweck, deren Wettbewerb zu fördern, der zur Bildung von Marktpreisen beiträgt (LSG Niedersachsen-Bremen, Urt. v. 15.02.2007 - L 14 P 7/06 -, juris Rn. 21).
Es spielt keine Rolle, dass Kosten möglicherweise überwiegend durch Leistungserbringer, die nicht Mitglied eines kommunalen Landesverbands im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr.2 a PSchVO sind, verursacht werden. Denn durch die Schiedsstelle soll ein Konflikt im Wege der „Vertragshilfe“ so beigelegt werden, dass die Verfahrensbeteiligten durch ein paritätisch besetztes Organ (die Schiedsstelle) fach- und sachkundig unterstützt werden. Für das Tätigwerden der Schiedsstelle kommt es nicht darauf an, wer vonseiten der Pflegeeinrichtungen oder der Leistungserbringer die Schiedsstelle angerufen hat. Die Schiedsstelle ist darauf ausgerichtet, als ein mit der Materie vertrautes und zu einer vermittelnden Zusammenführung potentiell gegenläufiger Interessen berufenes Entscheidungsorgan eine sach- und interessengerechte Lösung zu finden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.02.2002 - 5 C 25.01-, juris Rn. 9; vgl. auch BSG, Urt. v. 26.09.2019 - B 3 P 1/18 R -, juris Rn. 35). Mit ihrer Tätigkeit dient die Schiedsstelle jedoch nicht bloß der Schlichtung im konkreten Konflikt, indem Vereinbarungen zwischen den Verfahrensbeteiligten (Pflegeeinrichtung und Kostenträger) herbeigeführt werden. Vielmehr dient die Streitschlichtung und Konfliktbeilegung etwa im Hinblick auf das Erreichen stabiler Vergütungsvereinbarungen im Pflegesektor dem Gemeinwohlinteresse und damit letztlich auch dem Interesse der Träger der Pflegeeinrichtungen als Ganzes (vgl. auch BVerfG zur Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung als hoher Gemeinwohlbelang: ). Geht daher von der Schiedsstelle ein Nutzen für alle Träger von Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PSchVO (sowie für alle Kostenträger) aus, so ist es auch sachgerecht, diese an den (ungedeckten) Kosten zu beteiligen. Dass der Antragsteller die entstandenen Kosten im Abrechnungswege auf die Kreise umlegt, ist nicht geeignet, eine abweichende Betrachtung zu rechtfertigen. Denn der Wesenszweck des als Verein privaten Rechts organisierten Antragstellers wird hierdurch – dies ergibt sich unzweifelhaft aus den vorstehenden Ausführungen – entgegen der von dort vertretenen Auffassung nicht verändert.
Eine sachwidrige mittelbare Benachteiligung oder Bevorzugung einzelner Kreise, kreisfreier Städte oder Gemeinden – darauf hat der Antragsgegner zutreffend hingewiesen – ist angesichts der Kostenverteilung (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 PSchVO) und der relativ geringen ungedeckten Kosten, die in der Vergangenheit angefallen sind, nicht anzunehmen.
Eine mittelbare interkommunale Ungleichbehandlung unterstellt, läge gleichwohl aus den vorstehend genannten Gründen eine Rechtfertigung vor.
3. Dem Antragsteller ist auch nicht zu folgen, soweit er die Auffassung vertritt, dass gerade die finanzielle Beteiligung der kommunalen Landesverbände als Statthalter für die kommunalen Träger der Pflegeeinrichtungen, die ohne Ansehen ihrer Verfahrensbeteiligung die Vorhaltekosten für die Schiedsstelle tragen müssten, zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führen würde.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln Er ist verletzt, wenn ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung sich nicht finden lässt, sodass die Bestimmung als objektiv willkürlich bezeichnet werden muss (BVerfG, Urt. v. 27.09.20 - 1 BvR 1387/02 -, juris Rn. 141 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 17.11.2017 - 2 C 9.16 -, juris Rn. 20 m. w. N.).
Nach den vorstehenden Maßgaben haftet § 14 Abs. 1 PSchVO keine Willkürlichkeit im Hinblick auf den Regelungsgegenstand der Verteilung der ungedeckten Kosten an. Zutreffend hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber die Kosten gleichmäßig auf alle an der Schiedsstelle beteiligten Träger der Pflegeeinrichtungen (sowie auf die Mitglieder der Leistungsträger) verteilt hat. Wie ausgeführt, besteht für alle Träger der Pflegeeinrichtungen die Möglichkeit, die Schiedsstelle im Sinne des Gemeinwohls zu nutzen. Insofern ist es auch gerechtfertigt, alle privatrechtlich organisierten Vereinigungen von Trägern der Pflegeeinrichtungen an der Hälfte der durch die Gebühreneinnahmen nicht gedeckten Kosten zu beteiligen. Durch diese gleichmäßige Lastenverteilung wird zudem erreicht, dass die finanzielle Belastung auch des einzelnen kommunalen Trägers der Pflegeeinrichtungen verhältnismäßig gering ausfällt.
4. Dem Antragsgegner ist auch insoweit zuzustimmen, dass durch § 14 Abs. 1 PSchVO bereits der sachliche Schutzbereich von Art. 9 Abs. 1 GG nicht tangiert ist, denn die Kostenpflicht berührt weder die Bildung, noch den Beitritt oder das Verbleiben in einer Interessenvertretung. Die Auferlegung einer Kostenpflicht, zumal in einem überschaubaren Rahmen und gleichmäßig auf alle an der Schiedsstelle nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 PSchVO beteiligten Organisationen verteilt, mag das Selbstbestimmungsrecht in der Vereinigung einschränken, ist jedoch im Hinblick auf den mit der Schiedsstelle verfolgten Zweck – insoweit kann auf die obigen Ausführungen Bezug genommen werden – gerechtfertigt.
5. Die durch § 14 Abs. 1 i. V. m. § 14 Abs. 4 PSchVO auferlegte Zahlungspflicht stellt aus den oben angestellten Erwägungen ebenfalls keinen ungerechtfertigten Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) dar. Es reicht angesichts der praktizierten Übung auf kommunaler Ebene aus, dass sich Kreise, Städte und Gemeinden untereinander über ihre kommunalen Interessenvertretungen (Landkreistag, Städtetag und Gemeindetag) verständigen und ein Schiedsstellenmitglied benennen.
B. Dem Hilfsantrag kommt nach Vorstehendem keine eigene Bedeutung zu, ist vielmehr vom Hauptantrag umfasst, sodass insoweit weitere Ausführungen entbehrlich sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 228 ff. LVwG
§ 139 BGB
§ 76 SGB XI
§ 13 VwKostG
§ 3 PSchVO
§ 67 LJG
§ 13 PSchVO
§ 167 VwGO
§ 76 Abs. 2 SGB XI
§ 3 Abs. 1 Satz 1 PSchVO
§ 14 Abs. 1 PSchVO
§ 76 Abs. 5 SGB XI
§ 121 Abs. 1 VGG
§ 243 Satz 1 FamFG
§ 18a Abs. 4 Nr. 3 KHG
§ 11 Abs. 2 SGB XI
§ 2 Abs. 1 LPflegeG
§ 4 Abs. 2 PSchVO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PSchVO
§ 14 Abs. 4 PSchVO
§ 14 Abs. 3 PSchVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 PSchVO
§ 14 Abs. 4 Satz 1 PSchVO
§ 14 Abs. 4 Satz 2 PSchVO
§ 66 Abs. 3 Satz 1 SGB X
§ 14 Abs. 1 und Abs. 4 PSchVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XI
§ 75 Abs. 1 SGB XI
§ 80a Abs. 3 SGB XI
§ 76 Abs. 2 Satz 1 SGB XI
§ 4 Abs. 2 Satz 1 PSchVO
§ 2 Abs.1 LPflegeG
§ 71 Abs. 1 SGB XI
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr.2 a PSchVO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 PSchVO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 der Landesverordnung
§ 14 Abs. 1 und Abs. 4 der Landesverordnung
§ 76 Rn. 2). Dabei ergibt eine systematische Auslegung, dass die einzelnen von der Landesverordnung
§ 9 Abs. 3 der Schiedsstellenverordnung
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 54 Abs. 1, 2 LV
Art. 54 Abs. 1 und 2 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 54 Abs. 2 LV
Art. 37 LV
Art. 9 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 LV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 CN 1.12
8 B 30.14
3 B 31.21
B 8 SF 1/13
5 B 74.15
1 K 735/20
2 KN 1/16
2 KN 5/05
7 CN 6.04
3 CN 1.13
B 3 P 19/00 R
7 B 129.81
9 A 24.10
L 1 P 1/07
3 B KR 16/18 R
L 14 P 7/06
5 C 25.01
B 3 P 1/18 R
1 BvR 1387/02
2 C 9.16