Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-15, Aktenzeichen 6 K 2945/13
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2014:0715.6K2945.13.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Bauarbeiten der Beklagten zur Befestigung und zur Aufstellung eines Containers auf dem Grundstück M.----straße 20 in V. -N. rechtswidrig waren.
Die Beklagten werden verurteilt, es zu unterlassen,
a) den Container und die weiteren Anlagen auf dem Grundstück M.----straße 20 als Küche und in anderer Weise zu nutzen,
b) weitere genehmigungspflichtige bauliche Maßnahmen oder Nutzungsänderungen auf dem bezeichneten Grundstück vorzunehmen und
c) Personen im Sinne von § 2 Flüchtlingsaufnahmegesetz NRW in den Gebäuden T.-----straße 1, 3, 5, 7, 11, 13 und M.----straße 35, 37, 39, 41, 43 und 45 in V. -N. für die Geltungsdauer der 32. Veränderungssperre für den Bebauungsplan V. N. Nr. 26 - Landesstelle V. -N. , Teilbereich B - vom 18. April 2013 unterzubringen oder unterbringen zu lassen,
solange und soweit entsprechende Baumaßnahmen und Nutzungen nicht durch eine bestandskräftige oder sofort vollziehbare Baugenehmigung oder eine bestandskräftige oder sofort vollziehbare Zustimmung der oberen Bauaufsichtsbehörde genehmigt worden sind.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beklagten als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Nutzung von Gebäuden und Flächen der ehemaligen „Landesstelle V. -N. “ als Asylbewerber-Erstaufnahmeeinrichtung.
Die „Landesstelle V. -N. “ wurde seit Anfang der fünfziger Jahre für die Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen in Nordrhein-Westfalen betrieben. Bereits Mitte der fünfziger Jahre verfügte sie über eine Kapazität von 2.700 Plätzen, in Spitzenzeiten über eine Kapazität von bis zu 4.000 Plätzen. Zuletzt war sie zuständig für die Aufnahme, Betreuung und Weiterleitung von Spätaussiedlern, jüdischen Immigranten und anderen Zuwanderern mit einem Dauerbleiberecht in Deutschland. Zum 1. Januar 2008 wurde die „Landesstelle“ als „Kompetenzzentrum für Integration“ in die Bezirksregierung B. eingegliedert. Zum 30. Juni 2009 wurde die Einrichtung geschlossen.
Einen Überblick über das Gelände bietet der folgende Kartenausschnitt, auf dem der Geltungsbereich des unten erwähnten, in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 26 „Landesstelle V. -N. – Teil B“ markiert ist:
Im Zusammenhang mit der Schließung der „Landesstelle“ kam es zu einer Korrespondenz der Landesregierung mit der Klägerin über die zukünftige Nutzung der Flächen. Bereits mit Schreiben vom 13. Juni 2007 teilte der Minister für Generationen, Familie, Frauen und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen dem Bürgermeister der Klägerin mit, das Kompetenzzentrum werde den Landesteil der Liegenschaft spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2010 nicht mehr benötigen. Er bitte um eine Fortsetzung der laufenden konstruktiven Gespräche und Abstimmungen über eine Folgenutzung.
Unter dem 4. November 2008 teilte der Minister mit, die Landesregierung habe entschieden, die Liegenschaft ab Mitte 2009 nicht mehr für die Unterbringung von Spätaussiedlern und jüdischen Zuwanderern zu nutzen. Die Bezirksregierung B. werde mit der Bundesliegenschaftsverwaltung Kontakt aufnehmen, um möglichst bald Klarheit über die künftigen Verwendungsmöglichkeiten des dem Bund gehörenden Teils der Liegenschaft zu erreichen. Er hoffe, dass die jetzt getroffene Entscheidung eine auch für die Stadt sinnvolle Folgenutzung erleichtern werde, weil künftig die konkurrierende Nutzung durch das Kompetenzzentrum entfalle und die Gesamtfläche ggfs. einheitlich genutzt werden könne.
In seiner Sitzung vom 19. November 2008 fasste der Stadtentwicklungsausschuss der Klägerin den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans MA-26 „Landesstelle V. -N. “. Mit diesem Bebauungsplan, der sich auf die gesamte Fläche der ehemaligen Landesstelle erstrecken sollte, sollten die planerischen Voraussetzungen für die Ansiedlung einer Fachhochschule und weiterer ergänzender Nutzungen geschaffen werden.
Mit Schreiben vom 27. Mai 2009 teilte der Minister dem Bürgermeister der Klägerin mit, dass die ehemalige Landesstelle nunmehr am 30. Juni 2009 „endgültig … ihre Tore“ schließen werde, und lud ihn zu einer entsprechenden Abschlussveranstaltung ein. In einer anlässlich der Schließung erschienenen Publikation führte der Minister ebenfalls aus, die Landesstelle schließe am 30. Juni 2009 endgültig ihre Tore, weil kaum noch Aussiedler nach Deutschland kämen.
Mit Bescheid vom 26. November 2009 erteilte die Bezirksregierung B. dem Beklagten zu 2. gemäß § 80 Abs. 1 Bauordnung (BauO) NRW die Zustimmung zum Abbruch von 31 Wohngebäuden und 51 Garagen auf dem Gebiet des Kompetenzzentrums für Integration. Zuvor hatte die Klägerin ihr Einvernehmen zur Erteilung der Zustimmung erteilt. Umgesetzt wurde diese Zustimmung offenbar nicht.
In der Folgezeit kam es zu Verhandlungen und schließlich zu einer Einigung der Klägerin mit der J. GmbH – einem Netzwerk mehrerer privater, staatlich anerkannter Hochschulen – über die Ansiedlung eines Standorts der „Fachhochschule für angewandtes Management“ auf der in Rede stehenden Fläche. Am 29. September 2011 beschloss der Rat der Klägerin den Bebauungsplan Nr. 26 „Landesstelle V. -N. , Teilbereich A: Hochschulgebiet“ als Satzung. Ein Teil des von dem Bebauungsplan erfassten südöstlichen Teilbereiches der ehemaligen „Landesstelle“ wurde sodann an die J. GmbH verkauft. Zum Wintersemester 2011/12 nahm die Fachhochschule ihren Lehrbetrieb in V. auf.
Schon im Verfahren zur Aufstellung des vorgenannten Teils A des Bebauungsplans hatte der Beklagte zu 2. unter dem 1. August 2011 darauf hingewiesen, dass auch für die übrigen, dem Land gehörenden Teilflächen eine planerische Lösung gefunden werden müsse, um dem Land die Verwertung seiner Flächen zu Wohnzwecken zu ermöglichen. Am 19. Oktober 2011 fasste der Stadtentwicklungsausschuss den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 26 „Landesstelle V. -N. , Teilbereich B: Hochschul- und Wohngebiet“ zur Entwicklung der übrigen Flächen. In der Begründung der Ausschussvorlage heißt es, entsprechend der Anregung des Bau- und Liegenschaftsbetriebes NRW sollten Wohngebiete ausgewiesen werden, auch um den vorhandenen Gebäudebestand teilweise weiter nutzen zu können. Überdies solle die weitere Entwicklung der neuen Hochschule vorbereitet und verfolgt werden. Die Hochschule benötige nach ihrer Etablierung entsprechende Erweiterungsmöglichkeiten. Schließlich solle die Hochschule in einen Grünraum eingebettet werden, um Naherholungsmöglichkeiten und Sportangebote zu schaffen. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Klägerin vom 24. November 2011 bekannt gemacht. Die Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters enthält keine Feststellung des Übereinstimmens von Beschluss und Bekanntmachungstext.
Parallel betrieb die Klägerin auch das Verfahren zur 7. Änderung des Flächen-nutzungsplans von 2004, der die Fläche der ehemaligen Landesstelle bislang als „Sondergebiet – Übergangswohnheim“ darstellt. Die Darstellung soll nun zum Teil durch die Darstellung „Sondergebiet – Hochschule“, zum Teil durch die Darstellung „Wohnbaufläche“ ersetzt werden.
Anfang Oktober 2012 erklärte die Klägerin sich auf Bitte der Bezirksregierung B. damit einverstanden, dass wegen eines Engpasses bei der Erstunterbringung von Asylbewerbern etwa zehn Gebäude der ehemaligen Landesstelle vorübergehend als Unterbringungseinrichtung für Asylbewerber genutzt werden. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2012 bedankte der Regierungspräsident sich für die Bereitschaft der Klägerin, das Land in einer „krisenbehafteten Situation“ zu unterstützen und erklärte, die Bezirksregierung werde alles daran setzen, den avisierten Zeitraum (1. Quartal 2013) zu unterschreiten bzw. möglichst nicht auszunutzen. Mit E-Mail von demselben Tage teilte die Bezirksregierung auch dem Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Innenministerium) mit, dass eine entsprechende Einigung mit der Klägerin über die Unterbringung von bis zu 400 Flüchtlingen bis maximal zum 31. März 2013 getroffen worden sei. Wenig später schlossen die beiden Beklagten untereinander einen entsprechenden, bis zum 31. März 2013 befristeten Mietvertrag.
Im Dezember 2012 forderte das Innenministerium die Bezirksregierung B. auf, eine längerfristige Nutzung von Gebäuden der ehemaligen Landesstelle für die Unterbringung von Asylbewerbern zu prüfen. Die Bezirksregierung berichtete daraufhin unter dem 20. Dezember 2012, die Liegenschaft sei als dauerhafte Unterbringungseinrichtung ungeeignet. Es sei in der Vergangenheit mehrfach versucht worden, die Gebäude (auch) für diesen Zweck zu nutzen. Sie habe sich aber wegen des architektonischen und organisatorischen Grundkonzepts als ungeeignet erwiesen. Zuletzt sei im März 2006 bei einer Begehung unter Beteiligung des Innenministeriums die Ungeeignetheit für die Unterbringung von Asylbewerbern festgestellt worden. Die Defizite seien allenfalls im Rahmen einer kurzzeitigen, notfallmäßigen Nutzung der Gebäude hinnehmbar. Im Übrigen sei die Klägerin nur unter der Prämisse einer zeitlich befristeten Nutzung bereit gewesen, auf ein förmliches Nutzungsänderungsverfahren zu verzichten. Ein Bruch der entsprechenden Zusagen würde jeglichen Bemühungen der Klägerin zur Weiterentwicklung der Liegenschaft zuwider laufen und ein hohes Prozessrisiko mit sich bringen.
Mit E-Mail vom 18. März 2013 teilte das Innenministerium der Bezirksregierung dennoch mit, dass die Gebäude der ehemaligen Landesstelle auch nach dem 31. März 2013 zur Unterbringung von Asylbewerbern genutzt werden sollten. Die Bezirksregierung hielt in einer ersten Antwort vom 26. März 2013 an ihren Bedenken gegen eine solche Nutzung fest. Unter dem 9. April 2013 teilte das Innenministerium der Bezirksregierung mit, dass die Einrichtung auf dem Gebiet der ehemaligen Landesstelle als eine „Entlastungsunterkunft“ für die Unterbringungseinrichtungen des Landes für Asylbewerber mit einer Kapazität von etwa 450 Plätzen betrieben werden solle.
In seiner Sitzung vom 18. April 2013 beschloss der Rat der Klägerin die Satzung über eine Veränderungssperre für den Bebauungsplan V. -N. Nr. 26 „Landesstelle V. N. , Teilbereich B: Hochschul- und Wohngebiet“. Die Beschlussvorlage enthielt eine Konkretisierung der bereits im Vorfeld des Aufstellungsbeschlusses formulierten Planungsvorstellungen. Angestrebt werde insbesondere die Ausweisung eines Reinen Wohngebietes und eines Sondergebietes „universitätsnahes Wohnen und Dienstleistungen“. Bereits heute lebten im Plangebiet über 200 Personen dauerhaft in Gebäuden mit ungenehmigter Wohnnutzung. Dies sei von der Stadt bislang angesichts der planerischen Zielvorstellungen geduldet worden. Weitere ungeplante Entwicklungen in diesem Bereich sollten aber durch den Erlass der Veränderungssperre unterbunden werden, um die im Rahmenplan definierten Ziele – insbesondere im Bereich des geplanten, von Bebauung freizuhaltenden Grünzuges und der für die Erweiterung der Hochschule vorgesehenen Flächen – umsetzen zu können. Die Satzung wurde im Amtsblatt der Klägerin vom 26. April 2013 auf der Grundlage einer mit Übereinstimmungsvermerk versehenen Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters der Klägerin vom 22. April 2013 bekannt gemacht.
Am 23. April 2013 besprachen Vertreter des Ministeriums, der Bezirksregierung und des Deutschen Roten Kreuzes vor Ort die erforderlichen weiteren Maßnahmen. Unter dem 17. Mai 2013 wandte sich das Innenministerium abermals an die Bezirksregierung und erklärte, dass die Weiternutzung der ehemaligen Landesstelle zur Unterbringung von Asylbewerbern auch auf längere Sicht unverzichtbar sein werde. Mit Blick auf die bau- und bauplanungsrechtliche Situation werde erwartet, dass die Bezirksregierung rechtzeitig alle erforderlichen rechtlichen Maßnahmen ergreife, um die Nutzung sicherzustellen.
In der zweiten Maihälfte 2013 begannen die Beklagten damit, eine Teilfläche des Grundstücks M.----straße 20 mit Schotter zu befestigen und Container aufzustellen.
Am 29. Mai 2013 informierte die Bezirksregierung den Bürgermeister der Klägerin über die Entwicklung und die Absicht, die Liegenschaft dauerhaft als Asylbewerberunterkunft zu nutzen. Der Bürgermeister der Klägerin trat dem mit Schreiben vom 31. Mai 2013 entgegen und wies darauf hin, dass die Wiederaufnahme der Nutzung angesichts der bereits im Jahre 2008 ausgesprochenen „Entwidmung“ der Einrichtung gegen das Baurecht verstoße. Er bot aber an, im Wege einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung die Voraussetzungen für eine befristete Nutzung als Asylbewerberunterkunft zu schaffen.
Mit Erlass vom 6. Juni 2013 wies das Innenministerium die Bezirksregierung an, die in Rede stehenden Maßnahmen nunmehr unverzüglich umzusetzen. Das Ministerium sehe in der Fortsetzung der Nutzung keinen Verstoß gegen das Baurecht. Denn die Nutzung entspreche dem „ursprünglich genehmigten Zweck und der ursprünglichen Widmung“. Die inzwischen ausgesprochene Veränderungssperre stehe dem nicht entgegen. Ab dem 10. Juni 2013 wurden die ersten Asylbewerber in den Gebäuden T.-----straße 1 bis 13 untergebracht. Unter dem 12. Juni 2013 teilte die Bezirksregierung dem Innenministerium mit, dass die Entlastungsunterkunft nunmehr mit einer Belegungskapazität von zunächst 150 Plätzen eröffnet worden sei. Wenig später schloss die Bezirksregierung mit dem DRK-Landesverband Westfalen-Lippe e.V. eine Vereinbarung, auf deren Grundlage der DRK-Landesverband die „Entlastungsunterkunft für Flüchtlinge und Asylbewerber“ mit einer regelmäßigen Belegung im Umfang von 150 Personen und einer ausnahmsweisen Belegung mit bis zu 600 Personen betreiben soll.
Am 24. Juni 2013 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie in erster Linie die Untersagung der Nutzung begehrt. Einen bereits am 11. Juni 2013 gestellten Antrag der Klägerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat die Kammer mit Beschluss vom 11. Juli 2013 (6 K 674/13) abgelehnt; die Beschwerde ist durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 14. Oktober 2013 (10 B 791/13) zurückgewiesen worden.
Am 8. Juli 2013 hat der Bürgermeister der Klägerin die erneute Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan Nr. 26 – Teil B – („rückwirkend zum 24.11.2011“) und der Satzung über die Veränderungssperre („rückwirkend zum 26. April 2013“) angeordnet. Der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre sind daraufhin im Amtsblatt der Klägerin vom 9. Juli 2013 erneut bekannt gemacht worden. Ebenfalls vom 9. Juli 2013 datiert ein von dem Bürgermeister der Klägerin unterzeichneter Vermerk, dem zufolge die „wortgleiche Übereinstimmung des am 09.07.2013 bekannt gemachten Aufstellungsbeschlusses […] mit dem Aufstellungsbeschluss […] vom 19.10.2011“ und weiter festgestellt wird, dass auch die am 9. Juli 2013 (erneut) bekannt gemachte Veränderungssperre mit dem Beschluss des Rates wortgleich übereinstimmt. Zudem seien die Beschlüsse gemäß den Regelungen des § 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung zustande gekommen.
Im Amtsblatt der Klägerin vom 16. Juli 2013 sind der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre – wohl infolge kritischer Ausführungen in dem Beschluss der Kammer vom 11. Juli 2013 – ein weiteres Mal bekannt gemacht worden, nunmehr auf der Grundlage von Bekanntmachungsanordnungen des Bürgermeisters der Klägerin vom 15. Juli 2013, in welchen die Übereinstimmung mit den Beschlüssen vom 19. Oktober 2011 und vom 18. April 2013 sowie die Einhaltung des Verfahrens nach der Bekanntmachungsverordnung bestätigt werden.
Am 16. Oktober 2013 hat der Beklagte zu 2. bei der Bezirksregierung B. einen Antrag auf Zustimmung nach § 80 BauO NRW für die „Nutzungsänderung des Kindergartens zu einer Kantine und Verwaltung“ und für die „Nutzungsänderung von ‚Durchgangswohnheim/Zentrale Migrationsstelle‘ zu ‚Entlastungsunterkunft für asylbegehrende Ausländer und Flüchtlinge – V. -N. ‘“ gestellt. In dem Antrag heißt es, die Regelkapazität betrage maximal 600 Personen. Diese hielten sich für durchschnittlich drei bis fünf Tage (zu Beginn ihres Asylverfahrens) in der Einrichtung auf. Das Zubereiten und Verspeisen von Mahlzeiten im Unterkunftsbereich sei nicht gestattet; in dem ehemaligen Kindergarten werde ein Kantinenbetrieb für die in der Einrichtung Untergebrachten betrieben. Es würden – je nach Belegungsstärke – bis zu acht Transferfahrten mit Reisebussen und zwei bis drei Transferfahrten mit Kleinbussen abgewickelt (gemeint wohl: pro Tag). Die „Hauptreisezeiten“ lägen zwischen 6 und 10 Uhr sowie zwischen 16 und 21 Uhr.
Die Klägerin ist mit Schreiben der Bezirksregierung B. vom 26. Februar 2014 zu der Erteilung der beantragten Zustimmung angehört und um die Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre gebeten worden. Unter dem 8. Mai 2014 hat die Klägerin ihre Stellungnahme zu der Erteilung der Zustimmung abgegeben; das gemeindliche Einvernehmen und die Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre sind verweigert worden. Unter dem 10. Juni 2014 hat die Bezirksregierung der Klägerin mitgeteilt, aus ihrer Sicht sei eine Erteilung der Zustimmung trotz der Versagung des gemeindlichen Einvernehmens möglich, und erneut Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin aus: Die Landesstelle bzw. das Kompetenzzentrum sei im Jahre 2009 endgültig geschlossen worden. Die Beklagten hätten anschließend selbst die Aufstellung eines Bebauungsplans erbeten und unterstützt. Auch habe der Beklagte zu 2. diejenigen Gebäude der ehemaligen Landesstelle, die nicht als „abgängig“ gegolten hätten, vermarktet. Mit der inzwischen eingeleiteten städtebaulichen Entwicklung sei die Nutzung als Asylbewerberunterkunft nicht zu vereinbaren. Die Fachhochschule benötige Flächen auch des Teils B des Bebauungsplans für ergänzende Einrichtungen, für die Ansiedelung ihrer Bediensteten und für ihre Studierenden, die während der Präsenzphasen des Studiums auf dem Campus untergebracht würden. Die Bezirksregierung habe im Rahmen der Gespräche und Korrespondenz über die vorübergehende Nutzung ab Oktober 2012 ausdrücklich zugesichert, dass die entsprechende Nutzung nach dem ersten Quartal 2013 eingestellt werde; vor diesem Hintergrund stelle sich das Verhalten der Beklagten als treuwidrig dar.
Ein förmliches Verfahren habe vor Aufnahme der Nutzung nicht stattgefunden und sei bis heute nicht abgeschlossen. Sie sei vor der Aufnahme der Nutzung auch zu keinem Zeitpunkt förmlich beteiligt worden. Die vorgenommenen baulichen Veränderungen und die Aufnahme der Nutzung als Asylbewerberunterkunft, einer Anlage für soziale Zwecke, stellten eine Nutzungsänderung dar. Sie verstießen gegen die erlassene Veränderungssperre und ihre Planungshoheit, und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine dauerhafte oder eine vorübergehende Wiederaufnahme der Nutzung handele. Auf frühere Genehmigungen der Landesstelle könnten sich die Beklagten nicht berufen, weil diese Nutzung im Jahre 2009 aufgegeben worden sei. Die Anlagen seien für die Unterbringung von Asylbewerbern im Übrigen völlig ungeeignet, wie sich schon in der Vergangenheit herausgestellt habe. Eine Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 37 Baugesetzbuch (BauGB) komme nicht in Betracht, weil weder die formellen noch die materiellen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt seien. Selbst wenn man die Veränderungssperre für unwirksam hielte, sei das Vorhaben unzulässig, weil die Umgebung Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils sei und sich als faktisches „Reines Wohngebiet“ darstelle.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Bauarbeiten der Beklagten zur Befestigung und zur Aufstellung eines Containers auf dem Grundstück M.----straße 20 in V. N. rechtswidrig waren,
2. die Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen
c) Personen im Sinne von § 2 Flüchtlingsaufnahmegesetz NRW in den Gebäuden T.-----straße 1, 3, 5, 7, 11, 13 und M.----straße 35, 37, 39, 41, 43 und 45 in V. -N. für die Geltungsdauer der 32. Veränderungssperre für den Bebauungsplan V. N. Nr. 26 - Landesstelle V. -N. , Teilbereich B - vom 18.04.2013 unterzubringen oder unterbringen zu lassen,
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie sind der Auffassung, durch die bloße Nutzung vorhandener Gebäude könne nicht in die Planungshoheit der Klägerin eingegriffen werden. Insbesondere werde die Realisierung des in der Entstehung befindlichen Bebauungsplans nicht unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert. Selbst nach Inkrafttreten des Bebauungsplans liege es an dem Beklagten zu 2. als Grundstückseigentümer, ob die von der Klägerin geplante hochschulaffine Nutzung bzw. Wohnnutzung auf den betreffenden Grundstücken umgesetzt werde. Die gegenwärtige Nutzung sei im Übrigen bestandsgeschützt. Die Aufgabe der aufgrund früherer Zulassungsentscheidungen ausgeübten Nutzungen sei unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Verhältnisse erfolgt. Inzwischen sei eine Zustimmungsentscheidung nach § 80 BauO NRW beantragt worden; dadurch werde abschließend über die Zulässigkeit des Vorhabens entschieden werden. Die Bezirksregierung könne insoweit gemäß § 37 BauGB auch über eine Ausnahme von der Veränderungssperre entscheiden; die Voraussetzungen dieser Vorschrift seien gegeben. Lasse man die Veränderungssperre einmal beiseite, so sei das Vorhaben nach § 34 BauGB zulässig, weil es sich als „Anlage für soziale Zwecke“ in die Umgebung einfüge. Angesichts der Notwendigkeit, die Verpflichtung des Landes zur Unterbringung von Asylbewerbern zu erfüllen, stehe der Klägerin kein Unterlassungsanspruch zu.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 6 K 2945/13 und 6 L 674/13 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer sieht in der anlässlich der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung des zuvor angekündigten Klageantrags zu 2. um das Wort „genehmigten“ unter Buchstabe b) und um den letzten Halbsatz („solange und soweit…“) keine teilweise Rücknahme der Klage, sondern lediglich eine Präzisierung dessen, was von vornherein Streitgegenstand des Verfahrens war. Eine teilweise Einstellung des Verfahrens gemäß § 92 Abs. 3 VwGO ist somit nicht geboten.
Die Klage ist zulässig und begründet, und zwar sowohl mit dem Feststellungsantrag (dazu nachfolgend 1.) als auch mit dem Unterlassungsantrag (dazu nachfolgend 2.).
1.
Die Klage ist hinsichtlich des Feststellungsantrags zulässig.
Die für die Zulässigkeit der Feststellungsklage analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis ist gegeben, weil die Klägerin sich auf die Möglichkeit einer Verletzung des ihr zustehenden, durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 des Grundgesetzes und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen geschützten Rechts der kommunalen Selbstverwaltung sowie der dieses Recht konkretisierenden einfachgesetzlichen Vorschriften des öffentlichen Baurechts berufen kann.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Handelns der Beklagten und der entsprechenden Rechtsverletzung. Denn aus der gerichtlichen Feststellung dieses (vergangenen) Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten lassen sich Schlüsse für denkbare künftige Konfliktfälle zwischen den Beteiligten im Bereich der Durchführung von Bauvorhaben des Landes ziehen; eine entsprechende Wiederholungsgefahr lässt sich angesichts des der vorliegenden Klage zugrunde liegenden Geschehens nicht von der Hand weisen.
Die Klage ist auch nicht etwa gemäß § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig, weil die Klägerin ihre Rechte im Wege der Leistungsklage verfolgen könnte oder hätte verfolgen können („Subsidiarität“). Eine Leistungsklage war angesichts der der Gemeinde gegenüber nicht angekündigten, offenbar nur wenige Tage dauernden Baumaßnahmen jedenfalls faktisch nicht möglich und auch heute wäre eine auf die entsprechenden Vorgänge in der Vergangenheit bezogene Leistungsklage untunlich.
Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die im Vorfeld der Eröffnung der Erstaufnahmeeinrichtung für Asylbewerber vorgenommenen Baumaßnahmen waren rechtswidrig, weil sie ohne die erforderliche Genehmigungs- oder Zustimmungsentscheidung der Bauaufsichtsbehörde vorgenommen worden sind (dazu a); die Klägerin ist dadurch in absoluten Verfahrensrechten verletzt worden (dazu b).
a)
Das Aufstellen des Containers und die Schotterung der dafür erforderlichen Aufstellfläche auf dem Grundstück M.----straße 20 waren formell rechtswidrig, weil sie, obwohl genehmigungspflichtig, weder durch eine Baugenehmigung gemäß § 75 Abs. 1 BauO NRW noch durch eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 80 Abs. 1 BauO NRW legalisiert worden waren.
Gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW bedürfen die Errichtung, die Änderung, die Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW grundsätzlich der Baugenehmigung. Die Aufstellung des Containers als Errichtung einer baulichen Anlage im Sinne von § 2 Abs. 1 BauO NRW einschließlich der erforderlichen baulichen Vorbereitungsmaßnahmen war somit bereits für sich genommen genehmigungsbedürftig. Zudem steht sie im Zusammenhang mit der ihrerseits genehmigungspflichtigen Aufnahme der Nutzung der Liegenschaften als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung. Ein einschlägiger Genehmigungsfreistellungstatbestand gemäß §§ 65 ff. BauO NRW ist nicht erkennbar.
Dass die Baumaßnahmen und die Aufnahme der Nutzung als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung nicht durch eine bestehende Baugenehmigung oder Zustimmung der früheren „Landesstelle“ gedeckt waren, haben in der mündlichen Verhandlung auch die Vertreter der Beklagten eingeräumt. Im Eilverfahren hatten sie sich noch auf Zulassungsentscheidungen von 1951 und 1992 berufen, mit denen die frühere Nutzung als Übergangswohneinrichtung auf der Grundlage von § 37 BauGB und seiner Vorgängervorschrift genehmigt worden sein soll. Der nähere Inhalt dieser „Genehmigungen“ ist der Kammer nicht bekannt und von den Beklagten auch nicht mitgeteilt worden. Für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens ist dies jedoch ohne Bedeutung: Sollte für die in Rede stehenden Gebäude in den Jahren 1951 und/oder 1992 (teilweise) eine Nutzung als „Wohngebäude“ genehmigt worden sein, so verlässt die Aufnahme einer Nutzung als Asylbewerberunterkunft und die damit zusammenhängende Aufstellung des zur Gemeinschaftsküche gehörenden Containers die Bandbreite der genehmigten Nutzung und bedarf somit als Nutzungsänderung der Baugenehmigung.
Vgl. zur Wiederaufnahme einer Nutzung innerhalb der genehmigten Bandbreite nach längerer Unterbrechung OVG NRW, Beschluss vom 3. Januar 2006 - 10 B 1918/05 -.
Denn eine Asylbewerberunterkunft mit hoher Belegungsdichte, Überwachung, zentralen Einrichtungen zur Versorgung der Untergebrachten etc. ist – jedenfalls bei der von den Beklagten angestrebten Kapazität – nicht als schlichte Wohnnutzung sondern als „Anlage für soziale Zwecke“ im Sinne der Baunutzungsverordnung zu qualifizieren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1997 - 4 C 2.96 -, NVwZ 1998, 173; OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Mai 2001 - 7 B 624/01 -, juris, und vom 4. November 2003 - 22 B 1345/03 -, NVwZ 2004, 427; BayVGH, Urteil vom 13. September 2012 - 2 B 12.109 -, BauR 2013, 200; VGH B.-W., Beschluss vom 14. März 2013 - 8 S 2504/12 -, DVBl 2013, 795 ff.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand: Januar 2014, § 4 BauNVO Rdnr. 94; Fickert/Fieseler, BauNVO, Kommentar, 11. Aufl. 2008, § 3 Rdnr. 16.4 ff.; Stock, in: König/Roeser/ Stock, BauNVO, Kommentar, 3. Aufl. 2014, § 4 Rdnr. 52.
Sollte hingegen in der Vergangenheit bereits eine Nutzung als Gemeinschaftsunterkunft mit heimähnlichen Charakter, also als Anlage für soziale Zwecke genehmigt gewesen sein, so ist die entsprechende Baugenehmigung oder Zustimmung nicht mehr wirksam. Eine Baugenehmigung kann ihre Wirksamkeit gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG verlieren, wenn die genehmigte Nutzung dauerhaft aufgegeben wird. Ob nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne ohne Ausübung einer entsprechenden Nutzung ohne Weiteres von einer Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG auszugehen ist und die Baugenehmigung somit unwirksam wird und wie lang eine solche Zeitspanne sein soll, ist umstritten. Weitgehende Einigkeit besteht aber darüber, dass die Baugenehmigung jedenfalls dann ihre Wirksamkeit verliert, wenn die Nutzung über einen gewissen Zeitraum nicht mehr ausgeübt wird und nach der Verkehrsauffassung mit ihrer Wiederaufnahme nicht mehr zu rechnen ist, weil konkrete Umstände gegen eine solche Wiederaufnahme sprechen, namentlich weil ein Verzicht des Bauherrn auf die Baugenehmigung anzunehmen ist.
Vgl. VGH B.-W., Urteil vom 4. März 2009 - 3 S 1467/07 -, BauR 2009, 1881 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 3. Januar 2011 - 1 ME 209/10 -, BauR 2011, 1154 ff.; Hellhammer-Hawig, in Schönenbroicher/Kamp (Hrsg.), BauO NRW, Kommentar, 2012, § 75 Rdnr. 180 ff.; Johlen, Rechtspflicht zur Beseitigung endgültig nicht mehr genutzter, insbesondere nicht mehr nutzbarer baulicher Anlagen, BauR 2010, 1680 (1682); Schlarmann/Ruttloff, Mietleerstand als Erlöschensgrund für Baugenehmigungen? Zur Wirksamkeit von Baugenehmigungen bei mehrjähriger Nutzungsunterbrechung, DVBl. 2012, 869 ff.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die frühere Baugenehmigung oder Zustimmung, wenn sie eine Nutzung als Gemeinschaftsunterkunft legalisiert hat, vorliegend unwirksam geworden. Denn sie ist dann nicht nur mehr als drei Jahre lang nicht ausgenutzt worden, sondern die Beklagten als Inhaber der Zulassungen haben auch mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass eine entsprechende Nutzung nicht wieder aufgenommen werden soll. Die von der Klägerin angeführten Umstände, namentlich die medienwirksamen Erklärungen anlässlich der Schließung der Aufnahmeeinrichtung bzw. des Kompetenzzentrums für Integration im Jahre 2009 und die Erklärungen der Beklagten in dem Aufstellungsverfahren zum Bebauungsplan V. -N. Nr. 26 sind insoweit eindeutig. Nach der Verkehrsauffassung war mit der Wiederaufnahme einer Nutzung als Gemeinschaftsunterkunft nicht mehr zu rechnen; vorhandene Baugenehmigungen oder Zustimmungen waren durch den Verzicht der Beklagten erloschen.
Die Aufstellung des Containers war somit – für sich genommen wie auch als Teil der Aufnahme des Betriebs einer Erstaufnahmeeinrichtung für Asylbewerber – baugenehmigungspflichtig. Eine Baugenehmigung ist indes weder beantragt noch erteilt worden. Dass bei Vorhaben eines öffentlichen Bauherrn gemäß § 80 Abs. 1 BauO NRW anstelle der Baugenehmigung unter Umständen die Zustimmung der oberen Bauaufsichtsbehörde genügt, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch eine solche Zustimmung ist vor der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme und der Aufnahme der Nutzung als Asylbewerberunterkunft weder beantragt noch erteilt worden. Eines der beiden Verfahren hätte vorliegend zwingend durchgeführt werden müssen; der Verzicht der Beklagten auf jegliches bauaufsichtliches Verfahren macht die in Rede stehenden Maßnahmen (formell) rechtswidrig.
b)
Durch den Verzicht auf die Durchführung entweder eines Baugenehmigungsverfahrens oder eines Zustimmungsverfahrens ist auch eine Rechtsverletzung im Verhältnis zur Klägerin eingetreten. Denn auf diesem Wege wurden „absolute Verfahrensrechte“ der Klägerin unterlaufen und diese mittelbar in ihrem verfassungskräftigen Selbstverwaltungsrecht verletzt.
Zu berücksichtigen ist insoweit, dass die Klägerin in einem entsprechenden Verfahren zwingend hätte beteiligt werden müssen. Dies ergibt sich für das – nach Lage der Dinge vorrangig in Betracht kommende – Zustimmungsverfahren aus § 80 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW, für das Baugenehmigungsverfahren aus § 72 Abs. 1 S. 3 BauO NRW. Für die Erteilung einer Zustimmung nach § 80 Abs. 1 BauO NRW oder einer Baugenehmigung wäre aber vor allem, da das Vorhaben im (noch) unbeplanten Innenbereich gemäß § 34 BauGB verwirklicht worden ist, das Einvernehmen der Gemeinde gemäß § 36 Abs. 1 BauGB oder dessen Ersetzung gemäß § 36 Abs. 2 S. 3 BauGB, § 80 Abs. 2 BauO NRW oder gemäß § 37 Abs. 1 BauGB erforderlich gewesen. Die aufgeführten Vorschriften dienen der Wahrung der Planungshoheit der Gemeinde. Diese soll ihre Planungsvorstellungen im Baugenehmigungsverfahren – auch gegenüber einem öffentlichen Bauherrn – geltend machen können.
Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 3. Dezember 1992 - 4 C 24.90 -, BVerwGE 91, 227 ff., und vom 19. August 2004 - 4 C 16/03 -, BVerwGE 121, 339 ff.; Wenzel, in: Gädtke u.a., BauO NRW, Kommentar, 12. Aufl. 2011, § 72 Rdnr. 23 ff., § 80 Rdnr. 19; Schönenbroicher, in: Schönenbroicher/ Kamp, BauO NRW, Kommentar, 2012, § 80 Rdnr. 10; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Kommentar, Stand: Februar 2014, § 80 Rdnr. 13.
Eine entsprechende förmliche Beteiligung der Klägerin hat vor Durchführung der Maßnahmen nicht stattgefunden. Sie ist zwar durch die Bezirksregierung B. in gewissem Umfang über die Pläne, eine Einrichtung zur Unterbringung von Asylbewerbern zu schaffen, informiert worden. Konkrete Bauvorlagen, die der Klägerin eine hinreichend genaue Vorstellung von dem im Raum stehenden Vorhaben hätten vermitteln können, sind ihr indes nicht übermittelt worden und waren offenbar auch gar nicht vorhanden.
Hinsichtlich der Folgen einer unterbliebenen Beteiligung der Gemeinde ist die wichtige Funktion des § 36 BauGB im Verfahren zu berücksichtigen. Das gemeindliche Einvernehmen nach § 36 BauGB ist ein Sicherungsinstrument, mit dem die Gemeinde als sachnahe und fachkundige Behörde an der Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen mitentscheidend beteiligt werden soll. Die Gemeinde ist als Trägerin der Planungshoheit aber auch befugt, gerade in Reaktion auf einen Bauantrag durch politische Entscheidung die planungsrechtlichen Beurteilungsgrundlagen für ein Vorhaben noch zu ändern, etwa durch Erlass eines Bebauungsplanes einschließlich einer das Aufstellungsverfahren flankierenden Veränderungssperre. Nach ständiger Rechtsprechung ist daher eine Baugenehmigung, die einem Dritten ohne Einholung des erforderlichen Einvernehmens der Gemeinde nach § 36 BauGB oder dessen wirksame Ersetzung erteilt wird, auf eine Anfechtungsklage der Gemeinde hin ohne Weiteres, insbesondere ohne Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit des Bauvorhabens, aufzuheben, um der Planungshoheit der Gemeinde zur Wirksamkeit zu verhelfen. Das Einvernehmenserfordernis ist damit als ein „absolutes Verfahrensrecht“ ausgestaltet, dessen Missachtung von der Gemeinde unabhängig von der materiellen Rechtslage geltend gemacht werden kann.
Vgl. zu alldem nur BVerwG, Beschlüsse vom 11. August 2008 - 4 B 25.08 -, BauR 2008, 1844 ff., und vom 5. März 1999 - 4 B 62.98 -, BauR 1999, 1281; Hess. VGH, Beschluss vom 10. November 2004 - 9 ZU 1400/03 -, Juris; OVG NRW, Urteil vom 28. November 2007 - 8 A 2325/06 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 23. Juni 2009 - 12 LC 136/07 -, juris; Beutling/Pauli, Klagerecht der Gemeinde bei Ersetzung ihres Einvernehmens nach § 36 BauGB, BauR 2010, 418 ff.; Schoch, Rechtsprechungsentwicklung – Schutz der gemeindlichen Planungshoheit durch das Einvernehmen nach § 36 BauGB -, NVwZ 2012, 777 (780 f.).
Für eine Entscheidung, die im Zustimmungsverfahren nach § 80 BauO NRW ergeht, kann nichts anderes gelten. Dass es auch in diesem Verfahren der Beteiligung der Gemeinde, namentlich der Einholung des Einvernehmens bedarf, ist durch § 80 Abs. 1 S. 4 und Abs. 2 BauO NRW unmissverständlich klargestellt, würde sich dessen ungeachtet aber auch aus dem Vorrang des (bundesrechtlichen) Planungsrechts ergeben.
Wird auf die Durchführung des erforderlichen Baugenehmigungs- oder Zustimmungsverfahrens sogar vollständig verzichtet, etwa weil die mit einem Vorhaben befasste Bauaufsichtsbehörde irrigerweise von der Genehmigungsfreiheit des Vorhabens ausgeht, tritt zwangsläufig die gleiche Rechtsverletzung ein. Auch in diesem Fall ist die Gemeinde an der Ausübung ihrer absoluten und mittelbar verfassungskräftigen Mitwirkungsrechte gehindert. Aus der Sicht der Gemeinde spielt es – so das Bundesverwaltungsgericht – keine Rolle, ob die Planungshoheit dadurch beeinträchtigt wird, dass eine Baugenehmigung bzw. Zustimmung ohne das erforderliche gemeindliche Einvernehmen erteilt wird, oder dadurch, dass ein Vorhaben formell illegal errichtet wird; die Interessenlage ist in beiden Fällen gleich zu beurteilen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1991 - 4 C 31.89 -, NVwZ 1992, 878 f., und vom 14. April 2000 - 4 C 5.99 -, NVwZ 2000, 1048 ff.; BayVGH, Beschluss vom 18. Februar 2002 - 26 CE 02.2052 -, juris; VG Würzburg, Beschluss vom 12. März 2003 - W 4 E 03.208 -, juris.
Der Verzicht der Beklagten auf die Durchführung des gebotenen förmlichen Verfahrens vor Aufnahme der in Rede stehenden Baumaßnahmen führt also nicht nur zu deren formeller Rechtswidrigkeit, sondern auch zur Verletzung eines absoluten Beteiligungsrechts der Klägerin und damit mittelbar ihres verfassungskräftigen Rechts auf kommunale Selbstverwaltung.
2.
Auch mit dem Unterlassungsantrag ist die Klage zulässig.
Die analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis ergibt sich auch insoweit bereits aus der Möglichkeit einer Verletzung der Klägerin in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht.
Ein Rechtsschutzbedürfnis liegt ebenfalls vor. Zwar ist die Klägerin als untere Bauaufsichtsbehörde (§ 60 Abs. 1 Nr. 3 lit. a) BauO NRW; § 1 Verordnung zur Bestimmung der großen kreisangehörigen Städte [...]) grundsätzlich selbst befugt und gehalten, gegen formell baurechtswidrige Maßnahmen und Anlagen einzuschreiten (§ 61 BauO NRW). Zu berücksichtigen ist jedoch – abgesehen von den im Bereich der Sonderordnungsverwaltung bestehenden Weisungs- und sonstigen Aufsichtsrechten des Beklagten zu 1. –, dass gegenüber dem Handeln eines (anderen) Hoheitsträgers keine Ordnungsverfügung erlassen werden darf, weil jeder Träger öffentlicher Verwaltung gehalten ist, in seinem Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich selbst für die Rechtmäßigkeit seines Handelns Sorge zu tragen.
Vgl. nur Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Kommentar, Stand: Februar 2014, § 61 Rdnr. 152, mit weiteren Nachweisen.
Zur Wahrung ihrer Rechte ist die Klägerin daher auf gerichtlichen Rechtsschutz angewiesen.
Die Klage ist auch begründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Unterlassungsanspruch zu.
In der Rechtsprechung ist seit langem geklärt, dass ein (privater) Betroffener, der sich gegen die ihn beeinträchtigende Nutzung eines Hoheitsträgers gerichtlich wehren möchte, nicht etwa ein ordnungsbehördliches Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde erstreiten kann – der Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung scheidet ja gerade aus –, sondern sich mit einer entsprechenden Leistungs- bzw. Unterlassungsklage unmittelbar gegen den Hoheitsträger zu richten hat. Materiellrechtliche Grundlage einer solchen Klage ist der öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch bzw. Folgenbeseitigungsanspruch.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. April 1983 - 11 A 424/82 - und vom 14. Januar 1994 - 7 A 2002/92 -; Johlen bzw. Czepuck, in: Gädtke u.a., BauO NRW, Kommentar, 12. Aufl. 2011, § 74 Rdnr. 117 und § 80 Rdnr. 18.
Die Klägerin als Gemeinde kann sich zwar auf den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch im vorliegenden Kontext nicht berufen, weil sie nicht als Grundrechtsträgerin, sondern als Inhaberin einer institutionellen Garantie berührt ist.
Vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 7. Teil Abschnitt V 1. a).
Anerkannt ist aber, dass auch die in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG statuierte Garantie kommunaler Selbstverwaltung über ein objektives Konstitutionsprinzip hinausgeht und der Gemeinde eine wehrfähige subjektive Rechtsstellung gewährt, die entsprechende Beseitigungs-, Unterlassungs-, Teilhabe- und (unter Umständen) Leistungsansprüche mit sich bringt. Ebenso wie die Grundrechte als Abwehrrechte in dem Anspruch auf Beseitigung bzw. Unterlassung von Eingriffen ihre konsequente Fortsetzung erfahren, muss nämlich auch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie als subjektives Recht der Gemeinde einen entsprechenden Unterlassungs- und Wiederherstellungsanspruch nach sich ziehen. Im Verhältnis zu anderen Hoheitsträgern tritt insoweit der Abwehrcharakter des Selbstverwaltungsrechts in den Vordergrund. Der wirksame Schutz der kommunalen Selbstverwaltung erzeugt ein dem effektiven Grundrechtsschutz vergleichbares Bedürfnis nach Beseitigung der realen Folgen eines geschehenen Eingriffs.
Vgl. Nierhaus, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 4. Aufl. 2007, Art. 28 Rdnr. 39 ff.; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 28 Rdnr. 43 ff.; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Aufl. 2010, § 96 Rdnr. 58; Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 2. Aufl. 2002, § 18 Rdnr. 203; näher Fiedler/Fink, Der Folgenbeseitigungsanspruch zwischen Trägern öffentlicher Verwaltung in der kommunalen Selbstverwaltung, DÖV 1988, 317 ff.
Ein solcher Unterlassungsanspruch muss der Gemeinde auch in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich zustehen. Oben – unter 1. b) – ist bereits aufgezeigt und belegt worden, dass die Gemeinde, wenn sie bei der Erteilung einer Baugenehmigung oder einer Zustimmung in ihren Mitwirkungsrechten verletzt wird, die Aufhebung der Baugenehmigung oder Zustimmung allein wegen der Verletzung ihrer „absoluten Verfahrensrechte“ verlangen kann und dass sie, wenn ein entsprechendes Verfahren trotz Genehmigungsbedürftigkeit der betreffenden Maßnahmen gar nicht erst durchgeführt wird, erst recht des Schutzes mittels entsprechender, gerichtlich durchsetzbarer Ansprüche bedarf.
Fraglich ist allerdings, ob der Unterlassungsanspruch im vorliegenden Fall bereits wegen der formellen Rechtswidrigkeit der aufgenommenen Nutzung als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung bzw. aufgrund der Verletzung absoluter Verfahrensrechte der Klägerin ohne Weiteres besteht. Bei den oben unter 1. b) zitierten Entscheidungen und den sonstigen in der Rechtsprechung bislang entschiedenen Fällen formell illegalen Bauens ging es regelmäßig um Vorhaben privater Bauherren. Der in ihren Beteiligungsrechten verletzten Gemeinde wird in diesen Fällen ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde über ein Einschreiten gegen den privaten Dritten zugesprochen. Vorliegend handelt es sich indessen um das Vorhaben eines öffentlichen Bauherrn, bei dem ein ordnungsbehördliches Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde – wie oben aufgezeigt – ausscheidet und die Gemeinde unmittelbar beim Verwaltungsgericht um Rechtsschutz nachsuchen muss. Würde das Gericht in einem solchen Fall allein wegen der formellen Baurechtswidrigkeit und der damit einhergehenden Verletzung der Mitwirkungsrechte der Gemeinde stets die Unterlassungspflicht – der Sache nach also eine „Nutzungsuntersagung“ – gegen den öffentlichen Bauherrn aussprechen, so stünde dieser schlechter als ein privater Bauherr, weil ihm die Möglichkeit verwehrt bliebe, dass die zum Einschreiten befugte Bauaufsichtsbehörde sich im Rahmen ihrer Ermessenentscheidung trotz der Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Baumaßnahme oder Nutzung gegen ein Einschreiten entscheidet, etwa aufgrund von Zweck- oder Verhältnismäßigkeitsüberlegungen.
Die Kammer kann diese Frage indes offen lassen. Selbst wenn man dem Gericht mit Blick auf die vorstehenden Überlegungen eine dem behördlichen Ermessen vergleichbare Güterabwägung abverlangte, ließe sich ein Unterlassungsanspruch der Gemeinde vorliegend nicht verneinen. Denn über die formelle Rechtswidrigkeit hinaus sind die Nutzung als Asylbewerberunterkunft und etwaige weitere (genehmigungspflichtige) Baumaßnahmen im Zusammenhang mit dieser Einrichtung derzeit auch materiell rechtswidrig (dazu nachfolgend a). Sonstige Gründe, die durchgreifend gegen eine Unterlassungspflicht der Beklagten sprechen würden, liegen aus Sicht des Gerichts nicht vor (dazu nachfolgend b).
Die Nutzung als Asylbewerberunterkunft und etwaige weitere Baumaßnahmen im Zusammenhang mit dieser Einrichtung sind materiell baurechtswidrig.
(1)
Offen bleiben kann, ob sich dies bereits aus § 34 Abs. 1 und 2 BauGB ergibt. Das wäre wohl jedenfalls dann der Fall, wenn es sich bei der maßgeblichen Umgebung des Vorhabens um ein Reines Wohngebiet im Sinne der Baunutzungsverordnung handelte. Zwar sind „Anlagen für soziale Zwecke“ in einem solchen Gebiet gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig. Eine Anlage mit – wie vorliegend – bis zu 600 untergebrachten Personen, Gemeinschaftsspeisesaal, intensivem Reisebusverkehr etc. dürfte aber den Rahmen zulässiger Ausnahmen in einem Reinen Wohngebiet überschreiten.
Vgl. (zu einer ähnlichen Einrichtung im WR) VG München, Urteil vom 27. September 2010 - M 8 K 09.1924 -, juris.
Dass die Einrichtung vorliegend in einem faktischen Reinen Wohngebiet liegt, erscheint allerdings zweifelhaft. Denn prägende Umgebung dürfte vorliegend zumindest das gesamte Gebiet der ehemaligen Landesstelle sein, also der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 26 – Teil A und der des zukünftigen Bebauungsplans Nr. 26 – Teil B. In dieser Umgebung gibt es mit der Hochschule für angewandtes Management eine „Anlage für kulturelle Zwecke“, die, weil sie über die Versorgung der Bewohner des Gebietes hinausgeht, im Reinen Wohngebiet unzulässig wäre (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) und die wegen der ihr zugeordneten sonstigen Nutzungen in dem Gebiet wohl auch nicht als „Fremdkörper“ außer Betracht bleiben kann.
Es spricht hingegen einiges für das Vorliegen eines faktischen Allgemeinen Wohngebietes im Sinne der Baunutzungsverordnung. In einem solchen Gebiet sind Anlagen für soziale Zwecke grundsätzlich unbeschränkt zulässig. Ob wegen des erheblichen Umfangs der Asylbewerberunterkunft und der mit ihr insbesondere einhergehenden Verkehrsbelastung die Grenze des Gebietsverträglichen überschritten wird,
vgl. zur „Gebietsverträglichkeit“ von Nutzungen im WA nur BVerwG, Urteil vom 21. März 2002 - 4 C 1.02 -, BVerwGE 116, 155 ff., und Beschluss vom 28. Februar 2008 - 4 B 60.07 -, NVwZ 2008, 786 ff., mit weiteren Nachweisen,
oder das Vorhaben aufgrund dieser Auswirkungen gegenüber der benachbarten Wohnbebauung rücksichtslos im Sinne von § 15 BauNVO ist, mag dahinstehen.
(2)
Die Nutzung als Asylbewerberunterkunft ist jedenfalls deshalb materiell rechtswidrig, weil sie gegen die von der Klägerin erlassene und (zumindest) seit dem 16. Juli 2013 geltende Satzung über die 32. Veränderungssperre für den Bebauungsplan V. -N. Nr. 26 „Landesstelle V. -N. , Teilbereich B: Hochschul- und Wohngebiet“, verstößt. Nach § 14 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 der 32. Veränderungssperre dürfen im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegende Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden.
Die Veränderungssperre ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Sie wurde am 18. April 2013 vom Rat der Klägerin als Satzung beschlossen und nach den Bestimmungen der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung – BekanntmVO) vom 26. August 1999 (GV. NRW. S. 516) im Amtsblatt der Beklagten vom 16. Juli 2013 ordnungsgemäß amtlich bekannt gemacht. Die vorangegangenen Bekanntmachungen der Veränderungssperre in den Amtsblättern vom 26. April 2013 und vom 9. Juli 2013 können vorliegend außer Betracht bleiben.
Auch in materieller Hinsicht ist die Veränderungssperre nicht zu beanstanden. Ihr liegt ein wirksamer Aufstellungsbeschluss zugrunde und auch die übrigen Voraussetzungen einer Veränderungssperre sind gegeben.
Der Aufstellungsbeschluss wurde am 19. Oktober 2011 durch den Ausschuss für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehrsplanung des Rates der Klägerin beschlossen. Voraussetzung einer wirksamen Veränderungssperre ist allerdings, dass der ihr zugrunde liegende Aufstellungsbeschluss gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. August 1992 - 4 N 1.92 -, BauR 1993, 59; OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2013 - 10 A 2611/11 -, BauR 2013, 1637 ff.
Die Bekanntmachung musste nach dem zu diesem Zeitpunkt noch geltenden § 52 Abs. 3 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW) den sinngemäß anzuwendenden Vorschriften der Bekanntmachungsverordnung genügen. Denn die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses war eine sonstige öffentliche Bekanntmachung im Sinne von § 52 Abs. 3 GO NRW (alte Fassung), der über seinen ausdrücklichen Wortlaut hinaus auf die Bestimmungen der aufgrund von § 7 Abs. 5 GO NRW erlassenen Bekanntmachungsverordnung verwies. Jedenfalls deren wesentliche Regelungen zum Verfahren vor der Bekanntmachung sowie zum Inhalt und zur Form der Bekanntmachung waren sinngemäß auf sonstige öffentliche Bekanntmachungen wie Aufstellungsbeschlüsse anzuwenden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2013 - 10 A 2611/11 -, BauR 2013, 1637 ff.; Beschlüsse vom 8. Februar 2013 - 10 B 1239/12 -, BauR 2013, 746 ff., und vom 26. Februar 2014 - 10 B 130/14 -, juris.
Dies zugrunde gelegt ist der Aufstellungsbeschluss ursprünglich nicht wirksam geworden, da die seiner ersten Bekanntmachung im Amtsblatt der Beklagten vom 24. November 2011 zugrunde liegende Bekanntmachungsanordnung nicht den Vorgaben der Bekanntmachungsverordnung entsprach. Insoweit fehlte es sowohl an dem nach § 52 Abs. 3 GO NRW (alte Fassung) in Verbindung mit § 7 Abs. 4, 5 GO NRW in Verbindung mit § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW erforderlichen Übereinstimmungsvermerk als auch an der Bestätigung, dass nach § 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO NRW verfahren worden war, mit der Folge, dass die Veränderungssperre nicht bereits im April 2013 hat in Kraft treten können. Dasselbe gilt wohl für die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im Amtsblatt vom 9. Juli 2013, wie die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 11. Juli 2013 (6 L 674/13) angemerkt hat.
Inzwischen ist der Aufstellungsbeschluss aber dadurch wirksam geworden, dass er aufgrund der Bekanntmachungsanordnung vom 15. Juli 2013 im Amtsblatt der Beklagten vom 16. Juli 2013 erneut amtlich bekannt gemacht worden ist. Die Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters vom 15. Juli 2013 ist inhaltlich nicht zu beanstanden, insbesondere wurden die in § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW vorgeschriebenen Förmlichkeiten – Übereinstimmungsvermerk und Bestätigung der Einhaltung des Verfahrens – gewahrt.
Der Wirksamkeit der Veränderungssperre steht nicht entgegen, dass sie zeitgleich mit dem Aufstellungsbeschluss (erneut) amtlich bekannt gemacht worden ist. Das zeitgleiche Wirksamwerden von Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre durch zeitgleiche Bekanntmachung genügt den Anforderungen des § 14 BauGB, sofern nur der Aufstellungsbeschluss – wie hier – zeitlich vor der Veränderungssperre gefasst wurde.
Vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand: Januar 2014, § 14 Rdnr. 38.
Die Veränderungssperre wurde des Weiteren ausdrücklich zum Zweck der Sicherung der Planung erlassen, die festgelegte Geltungsdauer von zunächst zwei Jahren entspricht den in § 17 Abs. 1 BauGB enthaltenen Vorgaben und das von ihr erfasste Gebiet stimmt mit dem im Aufstellungsbeschluss vom 19. August 2011 bezeichneten Gebiet überein.
Die Anordnung der Veränderungssperre ist auch zur Sicherung der Planung erforderlich. Dazu muss die zugrunde liegende Planung im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung der Veränderungssperre bereits ein Mindestmaß des Inhalts der beabsichtigten bauleitplanerischen Festsetzungen erkennen lassen. Ausreichend ist insofern, wenn anhand der beabsichtigten planerischen Gestaltungsvorstellungen beurteilt werden kann, ob ein Vorhaben die Planung stören oder erschweren kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BVerwGE 120, 138 ff., und Beschluss vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, BauR 2010, 65 f.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand: Januar 2014, § 14 Rdnr. 43.
Dies zugrunde gelegt ist die bereits im Aufstellungsbeschluss erkennbare Planung hinreichend konkret. Die entsprechende Ausschussvorlage enthält unmittelbare Aussagen über den Planungsinhalt. So sollen die Flächen der ehemaligen „Landesstelle“ – wie von dem Beklagten zu 2. ursprünglich angeregt – teilweise für Wohnnutzungen (Reines Wohngebiet) ausgewiesen werden. Zudem sollen ein Sondergebiet „universitätsnahes Wohnen und Dienstleistungen“ und ein Grünzug festgesetzt werden. Die beabsichtigte Planung nimmt im Übrigen auf den vorliegenden Rahmenplan für das Gesamtgebiet der ehemaligen „Landesstelle“ Bezug.
Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel allerdings ungeeignet und damit unwirksam, wenn die zu Grunde liegende Planung offensichtlich rechtswidrig ist, also mit einem Mangel behaftet, der schlechterdings nicht behebbar ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -, juris, Rdnr. 3; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.11.2001 - 3 S 605/01 -, juris, Rdnr. 24, Stock in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand: Januar 2014, § 14 Rdnr. 55.
Ein solcher Mangel könnte grundsätzlich darin bestehen, dass im Zeitpunkt der Neubekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses eine Verwirklichung der beabsichtigten Planung auf absehbare Zeit nachhaltig nicht möglich ist. Einem entsprechenden Bebauungsplan würde es dann nämlich an der in § 1 Abs. 3 BauGB vorausgesetzten Erforderlichkeit fehlen. Ein solcher Mangel ist vorliegend aber – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht erkennbar. Auch wenn die Beklagten als Grundstückseigentümer und Nutzer derzeit jedenfalls in Bezug auf den von der Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung betroffenen Teil des Gebietes nicht die Absicht haben, die Grundstücke der von der Gemeinde angestrebten „hochschulaffinen“ Nutzung zuzuführen, lässt dies keinen hinreichend sicheren Schluss darauf zu, dass eine entsprechende Planung auch mittel- und langfristig nicht umgesetzt werden könnte, zumal die zukünftige Entwicklung der Asylbewerberzahlen sich nicht zuverlässig abschätzen lässt.
Die somit wirksame Veränderungssperre steht der aufgenommenen Nutzung als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung entgegen. Es handelt sich insbesondere nicht um eine Nutzung, die gemäß § 14 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit § 3 letzter Absatz der Satzung über die 32. Veränderungssperre von der Veränderungssperre unberührt bleibt. Nach § 14 Abs. 3 BauGB werden Vorhaben, die vor Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich genehmigt worden sind, Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, sowie Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung von der Veränderungssperre nicht berührt.
Dass die Aufnahme der Nutzung als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung weder bauaufsichtlich genehmigt noch der Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrechts zur Kenntnis gegeben worden ist, ist bereits ausgeführt worden. Unter den „veränderungssperrenrechtlichen Bestandsschutz“ des § 14 Abs. 3 BauGB fiele der Betrieb der Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung allerdings, wenn es sich um die bloße „Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung“ im Sinne von § 14 Abs. 3 Alt. 4 BauGB und § 3 (am Ende) der Satzung über die 32. Veränderungssperre handeln würde. Dies ist indes nicht der Fall. Festzustellen ist zunächst, dass es sich nicht um die Fortführung der früheren Nutzung der „Landesstelle“ handelt. Abgesehen davon, dass beide Einrichtungen sich in ihrer Nutzungsweise deutlich unterscheiden – die frühere Landesstelle war auf ein weitestgehend selbständiges und nicht nur wenige Tage anhaltendes Wohnen der untergebrachten Personen ausgerichtet, während die Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung eine sehr kurzzeitige, heimartige Unterbringung der Asylbewerber mit entsprechendem An- und Abreiseverkehr, zentraler Versorgung etc. bedeutet –, ist die Nutzung der „Landesstelle“ zum 30. Juni 2009 explizit aufgegeben worden. Damit sind nicht nur – wie oben aufgezeigt – frühere Baugenehmigungen oder Zustimmungen erloschen, sondern es ist auch der materiell-rechtliche Bestandsschutz der Einrichtung untergegangen.
Vgl. zum Erlöschen des Bestandsschutzes durch Aufgabe einer öffentlichen Einrichtung nur BVerwG, Beschluss vom 21. November 2000 - 4 B 36.00 -, BauR 2001, 610 ff.
Auch die Nutzung der Liegenschaft als vorübergehende „Entlastungsunterkunft“ zwischen Oktober 2012 und März 2013 stellt keine Nutzung dar, die nach Inkrafttreten der Veränderungssperre schlicht „fortgeführt“ worden wäre. Denn diese „notfallmäßige“ Nutzung war von vornherein ausdrücklich auf das vierte Quartal 2012 und das erste Quartal 2013 beschränkt, und sie ist Ende März 2013 dann auch plangemäß eingestellt worden.
Somit bleibt lediglich die Nutzung zwischen dem 10. Juni 2013 und dem 16. Juli 2013 als denkbare Nutzung, die nach Inkrafttreten der Veränderungssperre fortgesetzt worden sein könnte. Im Ergebnis liegt jedoch, auch wenn man die materiell-rechtliche Zulässigkeit der Nutzung in diesem Zeitraum unterstellt, insoweit ebenfalls keine „Fortführung einer bisherigen Nutzung“ im Sinne von § 14 Abs. 3 Alt. 4 BauGB vor, obwohl die Nutzung bereits vor Inkrafttreten der Veränderungssperre aufgenommen worden ist. Denn um in den Genuss des „veränderungssperrenrechtlichen Bestandsschutzes“ nach § 14 Abs. 3 BauGB zu kommen, muss die bereits vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre betriebene Nutzung nicht nur materiell rechtmäßig gewesen sein,
vgl. dazu nur VGH Mannheim, Beschluss vom 7. Januar 1999 - 5 S 3075/98 -, juris; Lemmel, in: Berliner Kommentar zu BauGB, Stand: 2013, § 14 Rdnr. 30; Stock in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand: Januar 2014, § 14 Rdnr. 137; Schiller, in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rdnr. 2517,
sondern sie muss auch über einen gewissen Mindestzeitraum hinweg in materiell rechtmäßiger Weise betrieben worden sein.
Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 28. September 1998 - 5 K 2079/98 -, juris; Hager/Kirchberg, Veränderungssperre, Zurückstellung von Baugesuchen und faktische Bausperren, NVwZ 2002, 400 (403).
Dies ergibt sich bereits aus einem Vergleich mit der Behandlung des materiellen Bestandsschutzes in anderem Kontext. So ist anerkannt, dass die Beseitigung einer baulichen Anlage von der Bauaufsichtsbehörde nicht gefordert werden kann, wenn diese Anlage in der Vergangenheit für einen namhaften Zeitraum materiell rechtmäßig gewesen ist und daher materiellen Bestandsschutz genießt. Dieser Zeitraum wird im Allgemeinen (in Anlehnung an die Frist des § 75 VwGO) auf mindestens drei Monate veranschlagt, um denjenigen, der auf die Durchführung eines Genehmigungsverfahrens verzichtet, nicht ungerechtfertigt zu bevorzugen.
Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Kommentar, Stand: Februar 2014, § 61 Rdnr. 71 f., mit weiteren Nachweisen.
Im Vorfeld des Inkrafttretens einer Veränderungssperre besteht eine vergleichbare Situation: Wer vor der Beschlussfassung des Rates über eine entsprechende Satzung ordnungsgemäß einen Bauantrag stellt, kann sich unter Umständen der Veränderungssperre entziehen. Erteilt die Bauaufsichtsbehörde nämlich noch vor Inkrafttreten der Satzung die beantragte Baugenehmigung, so setzt diese sich gegenüber der Veränderungssperre durch (§ 14 Abs. 3 Alt. 1 BauGB). Voraussetzung ist naturgemäß, dass der Bauantrag rechtzeitig vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre vorgelegen hat. Erteilt die Behörde keine Baugenehmigung, obwohl der entsprechende Antrag mehr als drei Monate vor dem Inkrafttreten der Sperre vorlag und bescheidungsfähig war, so kann der Betreffende unter Umständen Schadensersatz von der Behörde verlangen. In jedem Fall ist also erforderlich, dass der Genehmigungsantrag bereits vor Inkrafttreten der Sperre über einen gewissen Zeitraum vorgelegen hat. Vor diesem Hintergrund kann es nicht angehen, dass derjenige, der auf die Einleitung des gebotenen Genehmigungsverfahrens verzichtet, selbst dann vom veränderungssperrenrechtlichen Bestandsschutz gemäß § 14 Abs. 3 BauGB profitiert, wenn diese Nutzung für weniger als drei Monate stattgefunden hat. Der (formell) rechtswidrig Handelnde würde bei einer solchen Sichtweise gegenüber dem rechtstreuen Bauherrn bevorzugt. Ein Mindestzeitraum von drei Monaten materiell rechtmäßiger Nutzung vor Inkrafttreten der Veränderungssperre ist somit sachgerecht.
Da der Zeitraum, in dem die Einrichtung vorliegend bereits vor Inkrafttreten der Veränderungssperre betrieben worden ist (10. Juni 2013 bis 16. Juli 2013) deutlich unter dieser Mindestzeitspanne liegt, findet § 14 Abs. 3 Alt. 4 BauGB vorliegend keine Anwendung; die aufgenommene Nutzung wird von der Veränderungssperre erfasst.
Selbst wenn man dies anders sähe und dem Betrieb der Einrichtung aufgrund der rund fünfwöchigen Nutzung vor Inkrafttreten der Satzung veränderungssperrenrechtlichen Bestandsschutz zubilligte, wäre im Übrigen zu erwägen, ob die erhebliche Nutzungsintensivierung nach Inkrafttreten der Veränderungssperre nicht als Nutzungsänderung von der Veränderungssperre erfasst wird. Die Belegung der Einrichtung in den 37 Tagen zwischen dem 10. Juni 2013 und dem 16. Juli 2013 belief sich auf im Durchschnitt rund 87 Personen und in der Spitze auf 215 Personen. Nach Inkrafttreten der Veränderungssperre ist die Belegung auf ein Mehrfaches dieser Zahlen erhöht worden und hat sich zeitweise auf über 500 Personen belaufen (vgl. die Angaben auf Bl. 154 ff. der Gerichtsakte). Darin könnte – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der erforderlichen Gebietsverträglichkeit der Anlage (siehe oben) – durchaus ein qualitativer Unterschied liegen. Zumindest die massive Erhöhung der Nutzung wäre also möglicherweise von der Veränderungssperre erfasst.
Das somit gegen die Veränderungssperre verstoßende Vorhaben kann im Übrigen auch nicht im Wege der Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zugelassen werden. Unabhängig von der Frage, ob die bloße Möglichkeit einer (in das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde gestellten) Ausnahme von der Veränderungssperre im vorliegenden Kontext überhaupt relevant wäre, liegen jedenfalls die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahme nicht vor. Ein Vorhaben, das mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschwert, darf nämlich auch im Wege der Ausnahme nicht zugelassen werden; andernfalls könnte die Veränderungssperre ihre Aufgabe nicht erfüllen.
So etwa BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B 236/88 -, BauR 1989, 432 f., und Mitschang, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 12. Aufl. 2014, § 14 Rdnr. 19.
Gemessen an diesen Anforderungen kommt eine Ausnahme vorliegend nicht in Betracht.
Nach alledem verstößt die Nutzung als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung derzeit gegen die von der Klägerin erlassene Veränderungssperre, ist also auch „materiell rechtswidrig“. Auch insoweit wird die Klägerin also in ihrer kommunalen Planungshoheit, deren Absicherung die Veränderungssperre mittelbar dient, verletzt.
Das Gericht vermag schließlich auch keine sonstigen Gesichtspunkte zu erkennen, die einem Unterlassungsanspruch der Klägerin entgegenstehen könnten.
Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die von den Beklagten ausführlich erörterte Frage, ob die Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung von der Bauaufsichtsbehörde gemäß § 37 Abs. 1 BauGB zugelassen werden kann. Abgesehen davon, dass dem Gericht detaillierte Bauvorlagen, auf deren Grundlage sich diese Frage beantworten ließe, nicht vorgelegt worden sind, bleibt es zunächst der für diese Entscheidung zuständigen oberen Bauaufsichtsbehörde vorbehalten, über die öffentliche Zweckbestimmung des Vorhabens und die Erforderlichkeit einer etwaigen Abweichung von Vorschriften des öffentlichen Baurechts bzw. von den Planungsvorstellungen der Klägerin zu entscheiden.
Auch das dringende Bedürfnis, Erstaufnahmekapazitäten des Landes für Asylbewerber bereit zu stellen, steht dem Unterlassungsanspruch der Klägerin nicht entgegen. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass das Land Nordrhein-Westfalen gemäß § 44 Abs. 1 Asylverfahrensgesetz zur Schaffung entsprechender Einrichtungen in dem erforderlichen Umfang verpflichtet ist. Gerichtsbekannt ist überdies, dass die Zahl der Asylbewerber in der Bundesrepublik in den letzten Jahren massiv und jedenfalls in diesem Umfang unerwartet angestiegen ist. Ob diese Umstände grundsätzlich geeignet sind, um einen Verstoß gegen Vorschriften des Baurechts zu rechtfertigen und die gemeindliche Planungshoheit zurückzudrängen, mag dahinstehen. Unzweifelhaft erscheint dies deshalb nicht, weil sich auch bei einem sehr plötzlich erwachsenden Bedarf nach Unterbringungskapazitäten verfahrensrechtliche Wege denken ließen, welche die Planungshoheit der Gemeinde zumindest formal weniger beeinträchtigt hätten. So hätte, um eine kurzfristige Aufnahme der Nutzung zu erreichen, zunächst bei der oberen Bauaufsichtsbehörde eine befristete Zustimmung nach § 80 Abs. 1 BauO NRW oder eine befristete schriftliche Duldung beantragt werden können. In ein entsprechendes, wenigstens kursorisches bauaufsichtliches Verfahren hätte die Klägerin als Gemeinde einbezogen werden können. Parallel hätte gegebenenfalls das eigentliche Zustimmungsverfahren nach § 80 Abs. 1 BauO NRW in Gang gesetzt werden können. Die Bauaufsichtsbehörden hingegen gar nicht in das Handeln einzubeziehen – wie nach Aktenlage geschehen –, dürfte sich auch bei einem akuten „Notbedarf“ schwerlich rechtfertigen lassen.
Unabhängig davon lässt sich mit dem massiven öffentlichen Bedarf an Erstaufnahmekapazität jedenfalls heute nicht mehr der Verzicht auf eine Baugenehmigung oder Zustimmung – einschließlich des mit diesem Verzicht verbundenen Unterlaufens der verfassungskräftigen Beteiligungs- und Mitentscheidungsrechte der Klägerin – rechtfertigen. Bereits im November 2012 hat der Beklagte zu 2. in einem Schreiben an das Innenministerium offenbar unter anderem auf baurechtliche Bedenken gegen eine Nutzung als Asylbewerberunterbringungseinrichtung hingewiesen. Auch die Bezirksregierung B. hat in ihrem Bericht vom 20. Dezember 2012 auf entsprechende Bedenken aufmerksam gemacht und erklärt, die Klägerin sei „nur unter der Prämisse der ausdrücklichen befristeten Nutzung als Notunterkunft bereit [gewesen], auf ein förmliches Nutzungsänderungsverfahren zu verzichten“. Im März 2013 hat das Innenministerium der Bezirksregierung B. endgültig mitgeteilt, dass die in Rede stehenden Liegenschaften dauerhaft als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung genutzt werden sollen. Unter dem 17. Mai 2013 hat das Innenministerium die Bezirksregierung „mit Blick auf die durch die Stadt V. geänderte bau- und planungsrechtliche Situation“ aufgefordert, „rechtzeitig alle erforderlichen rechtlichen Maßnahmen [zu] ergreifen, um die Weiternutzung der Landesstelle zur Unterbringung von Asylsuchenden sicherzustellen“. Am 11. Juli 2013 schließlich hat auch die erkennende Kammer in ihrem Beschluss betreffend das Eilverfahren 6 L 674/13 festgestellt, dass die Nutzung als Asylbewerbererstaufnahmeeinrichtung formell rechtswidrig ist. Besteht somit bereits seit Ende 2012 ein anhaltendes „Problembewusstsein“ in Bezug auf die baurechtliche Situation und die rechtliche Betroffenheit der Klägerin, so kann zum – für die Entscheidung maßgeblichen – heutigen Zeitpunkt die „Notlage des Landes“ dem Unterlassungsanspruch der Klägerin nicht mehr entgegen gehalten werden. In dem inzwischen vergangenen Zeitraum von mehr als anderthalb Jahren hätte ein bauaufsichtliches Verfahren durchgeführt und abgeschlossen werden können und müssen, wenn die Nutzung der Liegenschaft als Erstaufnahmeeinrichtung die von den Beklagten postulierte Dringlichkeit aufweist. Eine andere Sichtweise würde der Bedeutung der Planungshoheit als Teil der verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden nicht gerecht.
3.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Zivilprozessordnung. Die Kammer ist mit der überwiegenden Rechtsprechung und Literatur der Auffassung, dass auch im Falle der allgemeinen Leistungs- bzw. Unterlassungsklage das Urteil regelmäßig nur hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar ist.
Vgl. nur Heckmann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 167 Rdnr. 21, mit weiteren Nachweisen.
Die Kammer hat erwogen, entsprechend der Anregung der Beklagten die Berufung zuzulassen. Dies ist indes gemäß § 124a Abs. 1 VwGO nur zulässig, wenn die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 („grundsätzliche Bedeutung“) oder Nr. 4 („Divergenz“) vorliegen. Eine Abweichung von ober- oder höchstrichterlicher Rechtsprechung liegt – soweit ersichtlich – nicht vor. Zur grundsätzlichen Bedeutung eines Rechtsstreits gehört, dass den entscheidungserheblichen Rechtsfragen über den konkreten Rechtsstreit hinaus Bedeutung für eine größere Zahl von Fällen zukommt.
Vgl. nur Kuhlmann, in Wysk, VwGO, Kommentar, 2011, § 124 Rdnr. 35.
Dies vermag die Kammer vorliegend nicht zu erkennen. Ausweislich der veröffentlichten Rechtsprechung der vergangenen Jahrzehnte scheint es sich bei der vorliegenden Konstellation – Abwehranspruch der in ihrer Selbstverwaltungshoheit betroffenen Gemeinde gegen einen ohne das erforderliche Verfahren agierenden öffentlichen Bauherrn – um einen außerordentlich seltenen Fall zu handeln.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65 ff. BauO NRW
§ 80 BauO NRW
§ 37 Baugesetzbuch
§ 37 BauGB
§ 34 BauGB
§ 4 BauNVO
§ 36 BauGB
§ 36 BauGB
§ 61 BauO NRW
§ 15 BauNVO
§ 29 BauGB
§ 14 BauGB
§ 75 VwGO
§ 167 VwGO
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 75 Abs. 1 BauO NRW
§ 80 Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 2 Abs. 1 BauO NRW
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW
§ 72 Abs. 1 S. 3 BauO NRW
§ 80 Abs. 1 BauO NRW
§ 36 Abs. 1 BauGB
§ 36 Abs. 2 S. 3 BauGB
§ 80 Abs. 2 BauO NRW
§ 37 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 1 S. 4 und Abs. 2 BauO NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 52 Abs. 3 Gemeindeordnung
§ 52 Abs. 3 GO NRW
§ 7 Abs. 5 GO NRW
§ 7 Abs. 4, 5 GO NRW
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO
§ 17 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 3 Alt. 4 BauGB
§ 14 Abs. 3 Alt. 1 BauGB
§ 14 Abs. 3 Alt. 4 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 44 Abs. 1 Asylverfahrensgesetz
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung
Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 173
NVwZ 2004, 427
DVBl 2013, 795
BVerwGE 91, 227
BVerwGE 121, 339
NVwZ 2012, 777
NVwZ 1992, 878
NVwZ 2000, 1048
DÖV 1988, 317
BVerwGE 116, 155
NVwZ 2008, 786
BVerwGE 120, 138
NVwZ 2002, 400
6 K 674/13
10 B 791/13
6 K 2945/13
6 L 674/13
10 B 1918/05
4 C 2.96
7 B 624/01
22 B 1345/03
2 B 12.10
8 S 2504/12
3 S 1467/07
1 ME 209/10
4 C 24.90
4 C 16/03
4 B 25.08
4 B 62.98
9 ZU 1400/03
8 A 2325/06
12 LC 136/07
4 C 31.89
4 C 5.99
26 CE 02.20
4 E 03.20
11 A 424/82
7 A 2002/92
8 K 09.19
4 C 1.02
4 B 60.07
4 N 1.92
10 A 2611/11
10 B 1239/12
10 B 130/14
4 CN 13.03
4 BN 34.09
4 NB 40.93
3 S 605/01
4 B 36.00
5 S 3075/98
5 K 2079/98
4 B 236/88