Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-24, Aktenzeichen 7 D 130/08.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0724.7D130.08NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. E. " - Sanierungssatzung L. -E. -. Der Antragsteller zu 2. ist Eigentümer von im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücken, und zwar den Flurstücken 329, 333, 335, 339, 324 und 446 der Flur 12 sowie des Flurstücks 159 der Flur 11 in der Gemarkung L. . Die Antragstellerin zu 1. war Miteigentümerin der ebenfalls im Sanierungsgebiet gelegenen Flurstücke 1364, 1597, 1601 und 1606 in der Flur 2 der Gemarkung L. , die am 11. April 2008 auf Herrn Benedikt N. aufgelassen wurden. An den Flurstücken 1597, 1601 und 1606 steht der Antragstellerin ein dinglich gesichertes Nießbrauchsrecht sowie ein bedingter Rückübertragungsanspruch zu.
Das Sanierungsgebiet knüpft nahe der Talstation der den E. hinaufführenden Zahnradbahn im Nordwesten an das Sanierungsgebiet "L. -Altstadt" an. Es besteht hier aus zwei Planbereichen, von denen der westliche Ast im Wesentlichen dem Verlauf der Drachenfelsstraße folgt. Hier sind die angrenzenden Grundstücke zum Teil bebaut; einige Grundstücke sind in vollem Umfang, andere nur zu einem Teil in das Sanierungsgebiet einbezogen. Östlich der Zahnradbahn befindet sich im östlichen Ast des Sanierungsgebiets das sog. M. nebst zugehörigen Parkplatzbereichen, die in das Sanierungsgebiet einbezogen sind. Östlich des M1. führt der Oberweingartenweg entlang, von dem nördlich der sog. Nibelungenhalle ein Verbindungsweg zur E1.-----------straße führt. Hier vereinigen sich die beiden Äste des Sanierungsgebiets; es erstreckt sich von hier entlang der E2.----------straße bzw. der Zahnradbahn bis zum E. empor. Erfasst sind insbesondere auch die Grundstücke der sog. Vorburg, des Schlosses und der E3. , des Burghofs, des E4. und der Drachenfelsspitze sowie angrenzende, teils großräumige Wald- und Grünflächen. Ausweislich der in der vorbereitenden Sanierungsuntersuchung L. - E. formulierten Teilziele soll die Sanierung die Aufwertung des Weges zum E. bewirken, in dem der öffentliche Raum entsprechend gestaltet und die landschaftlichen und kulturellen Elemente des Weges herausgestellt werden. Ferner sollen die touristischen Ziele am und auf dem Weg zum E. aufgewertet bzw. neu gestaltet werden. Die Achse S. /T. M2. Center/E2.----------straße /Talstation soll funktional und gestalterisch mit der Altstadt verknüpft werden. Ebenfalls ist beabsichtigt, die Altstadt mit dem Naturpark Siebengebirge zu vernetzen. Blickachsen sollen geöffnet und die Gastronomie unter Sicherstellung der Angebotsvielfalt für alle relevanten Nachfragergruppen qualitativ gestärkt werden. Zum Teil defizitärer Gebäudebestand soll Gegenstand der Sanierung werden. Die Erarbeitung und Umsetzung einer Konzeption für den Umgang mit denkmalgeschützten Bauten sowie von Gestaltungsmaximen für touristische Nutzungen sind Bestandteil der die Sanierungsplanung tragenden Erwägungen. Die Instandhaltung und Attraktivierung der Grundstückseinfriedungen am Wegesrand wird ebenso als Teilziel genannt wie die Optimierung der Verkehrsorganisation zur Erschließung relevanter, insbesondere gastronomischer Ziele bei gleichzeitiger Minimierung des Kfz-Verkehrs.
Das Sanierungsgebiet liegt innerhalb des Geltungsbereichs der ordnungsbehördlichen Verordnung über das Naturschutzgebiet "Siebengebirge", die Städte L. und Bad I. , S1. -T1. -Kreis, vom 12. Mai 2005, Amtsblatt für den Regierungsbezirk L1. 2005, 262 (im Folgenden: Naturschutzverordnung).
Dem Beschluss über die Sanierungssatzung ging folgendes Verfahren voraus:
Am 20. September 2004 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Sanierungsgebiet. Unter dem 11. Januar 2005 wurden die Eigentümer von Grundstücken im Gebietsbereich zu einer Versammlung am 31. Januar 2005 eingeladen. Unter dem 23. Februar 2005 wurden Eigentümer, Mieter und Pächter über eine beabsichtigte mündliche Befragung informiert. Die Stadt- und Regionalplanung Dr. Paul G. K. GmbH erarbeitete einen Vorentwurf zum "Rahmenplan zur vorbereitenden Sanierungsuntersuchung von der Altstadt zum E. ". Am 31. August 2005 nahm der Planungs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin vom Vorentwurf Kenntnis und beschloss die Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung. Unter dem 17. Oktober 2005 wurden Eigentümer, Mieter und Pächter von Grundstücken im Sanierungsgebiet zu einer weiteren Versammlung am 26. Oktober 2005 eingeladen. Träger öffentlicher Belange wurden am Verfahren beteiligt. Die Beschlussvorlage 267/2006 zum Satzungsbeschluss über die Sanierungssatzung war Gegenstand der Beratungen im Planungs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin am 23. August 2006. Die erste Ergänzung der Sitzungsvorlage 267/2006, die sich auf Änderungen der textlichen Ausführungen über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen sowie auf eine Ergänzung der Kosten- und Finanzierungsübersicht bezieht, wurde nur dem Rat der Antragsgegnerin vorgelegt, der am 18. September 2006 die Sanierungssatzung beschloss. Nach Ausfertigung der Satzung am 30. Oktober 2006 wurde diese durch Aushang in der Zeit vom 30. November 2006 bis einschließlich 11. Dezember 2006 an den Bekanntmachungskästen der Rathäuser L. - Altstadt, L. -P. sowie am Verwaltungsgebäude im Ortsteil U. öffentlich bekannt gemacht.
Am 8. August 2008 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin im Wege der Dringlichkeitsentscheidung eine § 16 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin ändernde Satzung und ordnete am selben Tag deren Bekanntmachung an. Die Satzungsänderung wurde ab dem 11. August 2008 ausgehängt. Auf Grundlage der geänderten Hauptsatzung ordnete der Bürgermeister der Antragsgegnerin die erneute Bekanntmachung der Sanierungssatzung an. Der Aushang der Sanierungssatzung, die rückwirkend zum 1. Dezember 2006 in Kraft treten sollte, an den Bekanntmachungskästen der Antragsgegnerin erfolgte ab dem 26. August 2008.
Auf den Normenkontrollantrag der Antragsteller hat der Senat die Sanierungssatzung mit Urteil vom 28. August 2008 - 7 D 30/07.NE - für unwirksam erklärt, u.a. mit der Begründung, dass die (in der früheren Fassung der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vorgesehene) Bekanntmachung der Satzung durch Aushang rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genüge.
Der Rat der Antragsgegnerin hat daraufhin am 22. September 2008, bekannt gemacht am 24. September 2008, die 8. Änderung der Hauptsatzung beschlossen. Auf Grundlage der geänderten Hauptsatzung wurde die Sanierungssatzung mit Rückwirkung zum 8. Dezember 2006 im General-Anzeiger im Bereich L. Siebengebirge/nördlicher Kreis Neuwied vom 5. November 2008 erneut bekannt gemacht.
Die Antragsteller haben am 5. Dezember 2008 wiederum ein Normenkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung sie vortragen: Sie seien antragsbefugt, und zwar auch sie, die Antragstellerin zu 1., denn ihr stehe ein umfassendes Nießbrauchsrecht an den auf ihren Sohn übertragenen Grundstücken zu; sie habe sich zudem Rückübertragungsrechte vorbehalten und trage die öffentlichen Lasten.
Die Sanierungssatzung sei verfahrensfehlerhaft. Zunächst sei fraglich, ob die Hauptsatzung in der geänderten Fassung wirksam bekannt gemacht worden sei. Ferner habe die Sanierungssatzung "in der Fassung der 1. Ergänzung", mit der zentrale Punkte der Sanierungssatzung erstmals nachgeliefert worden seien, zu keinem Zeitpunkt dem Planungs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin vorgelegen, obwohl dieser Ausschuss gemäß §§ 1 Abs. 2, 9 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin die Entscheidung des Rates hätte vorbereiten müssen. Hätte der Rat von der Ausschussbeteiligung gestützt auf § 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung absehen wollen, hätte er einen entsprechenden formalen Beschluss fassen müssen. Dem Rat habe zur Sitzung am 18. September 2006 nicht der vollständige Entwurf der Sanierungssatzung vorgelegen, sondern nur die der ersten Ergänzung der Sitzungsvorlage 267/2006 beigefügten Unterlagen. Die Antragsgegnerin habe bestätigt, dass die Sitzungsvorlage 267/2006 und damit die entsprechende Kosten- und Finanzierungsübersicht dem Rat nicht vorgelegen habe. Die Antragsgegnerin nehme nachträgliche Änderungen der in das Internet über ihr Ratsinformationssystem eingestellten Sitzungsvorlagen vor. So sei dort hinsichtlich der Ratssitzung vom 18. September 2006 eine eineinhalb Jahre jüngere Kosten- und Finanzierungsübersicht vom 1. April 2008 genannt.
Die Satzung sei auch materiell unwirksam. Das Sanierungsrecht sei im Falle der hier angeordneten klassischen Sanierung mit scharfen Eingriffen in die Eigentumsfreiheit der betroffenen Grundeigentümer verbunden. Eine Sanierungssatzung sei daher zumindest abwägungsfehlerhaft, wenn die Erforderlichkeit, die Umsetzbarkeit und die Vollziehbarkeit von Sanierungszielen und -maßnahmen nicht überprüft und mit den betroffenen Rechtspositionen abgewogen werde. Vorangehend komme eine Sanierungssatzung nur in Betracht, wenn sie dem Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsgebot entspreche und wenn städtebauliche Missstände eine wesentliche Verbesserung und Umgestaltung des Sanierungsgebiets erfordern würden. Es müsse auf Grundlage der Satzung bestimmbar sein, welche Rechtsgeschäfte und Vorhaben auf Grundlage des § 144 BauGB zu genehmigen seien. Die Entscheidung dürfe nicht in das Belieben der Verwaltung gestellt sein.
Die Besorgnis einschneidender Eingriffe in die Eigentumsfreiheit seien nicht nur theoretisch, wie die Ausführungen der Vertreter der Antragsgegnerin während der Augenscheinseinnahme zu das sog. Honighäuschen und den Burghof betreffenden Maßnahmen verdeutlicht hätten.
Die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen hätten für das Sanierungsgebiet weder Substanzmängel noch Funktionsmängel und damit keinen städtebaulichen Missstand aufgezeigt, der eine Sanierungssatzung rechtfertigen könne. Es genüge für die Annahme eines Substanzmangels nicht, wenn einzelne bauliche Anlagen renoviert werden müssten oder vereinzelte Baumängel bestünden. Vielmehr müsse die Bebauung des gesamten Gebiets den allgemeinen Anforderungen an gesunde Arbeits- und Wohnverhältnisse oder den Anforderungen an die Sicherheit der im Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen nicht genügen. Nicht für alle Grundstücke müssten entsprechende Gegebenheiten bestehen, wohl aber müsse auf Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung für das Gebiet eine überwiegende Sanierungsbedürftigkeit bestehen. Die Sanierungssatzung müsse bezogen auf das Gesamtgebiet erforderlich sein, um zu einer wesentlichen Verbesserung und Umgestaltung zu kommen. Davon könne angesichts des 37 ha großen Sanierungsgebiets keine Rede sein. Die vorbereitende Untersuchung stelle selbst nur für ein Drittel der begutachteten Gebäude einen (sehr) schlechten Zustand fest. Ein ebensolches Ergebnis dränge sich bereits anhand der Übersicht "der Mängel, Potentiale und Handlungsansätze/ziele im Detail" auf. Danach sei es der Antragsgegnerin bestenfalls um eine optische Aufwertung einzelner Objekte gegangen, die vom subjektiven Geschmacksempfinden geprägt sei. Letztlich ziele die Sanierung nur auf die sog. O. mit Reptilienzoo sowie auf den Burghof; beide stünden jedoch unter Denkmalschutz. Für diese Betriebe sei ein Sanierungsverfahren wegen der Förderprogramme zur Erhaltung von Denkmälern entbehrlich, zumal sich aus dem Denkmalschutz "enge Restriktionen" für die Sanierung ergeben würden. Die Restaurierung von Schloss E3. sei nicht Teil der Sanierungsmaßnahmen. Die Gestaltung der zugehörigen Parkanlage werde nach Angaben der Antragsgegnerin bereits seit Beginn der 90er Jahre auf Grundlage eines Parkpflegeplans umgesetzt. Die Fortführung der Parkgestaltung könne nachträglich keinen städtebaulichen Missstand begründen. Der größte Teil der Mauerabschnitte und der schmiedeeisernen Gitter der Parkeinfriedung sei bereits vor dem Jahre 2006 restauriert worden; dass im Nachhinein wegen der Aufnahme in das Sanierungsgebiet Bundesmittel generiert werden könnten, belege keinen städtebaulichen Missstand.
Sanierungsbedarf bestehe nicht für das seit kurzem im Eigentum der stadteigenen Wirtschaftsförderungs- und Wohnungsbaugesellschaft mbH (WWG) stehende Gipfelrestaurant. Es sei optimal auf den großtouristischen Bereich abgestimmt. Die monierten Defizite würden sich auf architektonische und ästhetische Fragen oder solche der Außenwerbung, nicht auf städtebauliche Missstände beziehen.
Es gebe keine Mängel der städtebaulichen Funktion des Gebiets, sondern nur solche Folgen, die eingetreten seien, weil die Antragsgegnerin ihre an der Wegstrecke bestehenden Unterhaltungspflichten vernachlässigt habe. Es bedürfe keines förmlichen Sanierungsverfahrens, um die Wegstrecke oder sonstige öffentliche Flächen zu sanieren, wenn den beschriebenen Mängeln denn überhaupt städtebauliche Relevanz zukomme. Den Antragstellern sei nicht bekannt, dass sich die Antragsgegnerin jemals an die Eigentümer der Grundstücke entlang der Wegstrecke gewandt habe, um auf aus ihrer Sicht bestehende Missstände hinsichtlich der Einfriedungen oder der Grundstücksbepflanzung hinzuweisen; hinsichtlich entsprechender Maßnahmen sei ohnehin die in der Normenhierarchie vorrangige Naturschutzgebietsverordnung zu beachten.
Eine Sanierung sei zur Tourismusförderung nicht erforderlich. Das Sanierungsziel "Stärkung des Tourismus" sei unbestimmt. Der Tourismus nehme wieder zu, der E. habe im Jahre 2006 1.000.000 Besucher angezogen. Die von der Antragsgegnerin gewünschte qualitative Steigerung des Tourismus belege keinen Funktionsmangel. Funktionelle Mängel im Bereich der Talstation der Zahnradbahn seien nicht beachtlich, da dieser Bereich zum Sanierungsgebiet "Altstadt" gehöre. Durch zwischenzeitlichen Abriss habe sich die örtliche Situation dort ohnehin deutlich verbessert. Der Straßenbelag der E2.----------straße sei nur in Teilen erneuerungsbedürftig, ohne dass dies einen nachvollziehbaren städtebaulichen Missstand begründe. Gleiches gelte für die Zaunanlagen entlang des Wegs sowie uneinheitlich gestaltete Werbeanlagen bzw. Bestuhlungen der Außengastronomie. Inwieweit eine einheitliche Gestaltung für den Tourismus von Vorteil sei, sie nicht ersichtlich. Starke Verbuschung und dichter Baumbesatz könnten die Sanierungsmaßnahme nicht rechtfertigen. Soweit überhaupt Sichtbehinderungen bestünden, würden diese auf Bewuchs außerhalb des Sanierungsgebiets beruhen; wegen des bestehenden Naturschutzes komme es nicht in Betracht, dort Sichtachsen freizuschneiden. Das Umfeld der O. sei der am besten gepflegte Bereich des gesamten Berges; die örtliche Situation werde durch Touristen im allgemeinen nicht als unattraktiv wahrgenommen. Die Ausführungen zur Gastronomie würden nicht überzeugen und seien unvollständig. Das nur etwa fünfzehn Jahre betriebene Restaurant "bei I1. " sei stillgelegt und werde unabhängig von der Sanierungssatzung wieder als Wohnhaus genutzt werden. Der Komplex "Vater S1. " lasse keinen Sanierungsbedarf erkennen; seit über zehn Jahren diene er Wohnzwecken. Mit dem Winzerhäuschen und dem Haus L2. seien zwei Aushängeschilder der örtlichen Gastronomie nicht benannt. Der Parkplatz am Oberweingartenweg stehe in öffentlicher Trägerschaft; sein Zustand sei auf Vernachlässigung zurückzuführen, nicht aber auf einen städtebaulichen Missstand. Pflasterung und Beleuchtung dieses Platzes dürften mit den Vorgaben der Naturschutzverordnung unvereinbar sein. Gleiches gelte für das M. . Soweit die Antragsgegnerin eine "Inwertsetzung" dieses Bades anstrebe, dürfte es um nicht mehr als Renovierungsarbeiten gehen. Es weise keine funktionelle Schwäche auf, die im Zusammenhang mit dem Tourismus zum E. stünde. Die Wegkreuzung O1.------------ weg /S2.--------------allee /Burghof befinde sich in einem intakten und verkehrssicheren Zustand. Der hier in Richtung Burghof verlaufende alte Wanderweg solle als Maßnahme im Zuge der Regionale 2010 ersatzlos eingezogen werden. "Oberhalb gelegene Teichanlagen" gebe es nicht, sondern nur kleinste Tümpel im Bachverlauf ohne Landschaftswert. Durch die Sanierungsmaßnahme könne aus naturschutzrechtlichen Gründen kein Zugang zur Vorburg von der S3.-------------allee aus geschaffen werden. Die S4.-------------allee sei vom umgebenden Wald eingeholt und teilweise überwachsen, großräumige Rodungen seien im Naturschutzgebiet jedoch verboten. Das Viadukt, dessen baulicher Zustand von der Antragsgegnerin bemängelt werde, stehe in ihrem Eigentum. Die Einfriedung der E3. sei aufwendig restauriert. Der Burghof biete kein Potential für gehobene Gastronomie, vielmehr werde seit über 40 Jahren erfolglos versucht, ihn einer sinnvollen Nutzung zuzuführen. Selbst bei bauplanungsrechtlich und naturschutzrechtlich zulässiger baulicher Nutzungsintensivierung bliebe das Zufahrtsproblem bestehen. Die Esskastanienallee könne nicht verbreitert werden, ohne zunächst auf einer Straßenseite Bäume zu entfernen. Inhaltsleer seien die Ausführungen zur Streuobstwiese, einer Ausgleichsfläche für die ICE-Trasse L1. - G. . Ob dort eine "künstlerische Gestaltung" zulässig sei, könne dahinstehen, denn jedenfalls ginge es nicht um einen städtebaulichen Missstand. Der Zustand des eher unbedeutenden, im Privatbesitz stehenden E5. -Denkmals sei nicht schlecht. Einer Öffnung der römischen Steinbrüche stehe die Naturschutzverordnung entgegen; die Steinbrüche würden auch gar nicht im Sanierungsgebiet liegen.
Über die Burgruine seien ausreichende Informationen angebracht und sichtbar, wenngleich teilweise verdreckt.
Zwei Leerstände würden keinen städtebaulichen Missstand begründen, sondern entsprächen üblichen Tendenzen. Souvenirhandel gebe es nur auf dem Gipfelplateau "Vater S1. "; von Ladenlokalen könne insoweit keine Rede sein.
Völlig unverständlich sei die Behauptung funktioneller Mängel für den gesamten Bereich östlich der Zahnradbahn. Die Fahrstraße sei bereits vor der Sanierung mit Bundesmitteln aufwendig instandgesetzt worden. Sie führe kilometerlang durch Laubwaldbestände und Ackerland sowie an Streuobstwiesen vorbei. Der Burghof befinde sich in Insellage und ändere an diesen Zusammenhängen nichts. Dass die Trasse der Zahnradbahn eine Zäsur darstelle, werde auch dadurch belegt, dass die Antragsgegnerin für "Schloss E3. und Umgebung" einerseits bzw. für den "Burghof und Umgebung" andererseits zwei verschiedene Bebauungsplanentwürfe aufgestellt habe. Historische Sichtachsen habe es vom Burghof aus nie gegeben. Die Rodung des weit über 100 Jahre alten Baumbestandes im Schlosspark wäre mit dem Naturschutz ohnehin nicht vereinbar.
In der Sache gehe es der Antragsgegnerin wohl nicht um eine städtebauliche Sanierung, sondern darum, für vereinzelte Verschönerungsmaßnahmen Fördermittel des Landes zu erhalten, sowie darum, verbleibende Kosten von Anwohnern über eine Ausgleichsabgabe für Wertsteigerungen abzuschöpfen. Nur wegen der erwarteten Landesförderung habe der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland keine Bedenken gegen das Sanierungsverfahren geltend gemacht.
Das Sanierungsgebiet sei fehlerhaft abgegrenzt. Es fehle ein schlüssiges Sanierungskonzept, das die Gebietsabgrenzung erklären könne. Es sei unzulässig, Grundstücke zu anderen Zwecken als der Sanierung in das Sanierungsgebiet einzubeziehen, etwa um eine höhere Förderung zu erlangen. Die Einbeziehung des gesamten Bereichs östlich der Zahnradbahn sei nicht erklärlich. Hier eine neue Tourismusachse zu eröffnen, verstoße gegen die Vorgaben der Naturschutzverordnung. Mit dieser Verordnung sei auch nicht zu vereinbaren, eine Teichanlage wieder herzustellen bzw. Sichtachsen freizuschneiden, Wege instand zu setzen oder zu attraktivieren. Ebenso wenig erklärbar sei die Einbeziehung des M1. nebst Parkplatz, die für die Tourismusachse zum E. keine Bedeutung hätten. Sollte der Parkplatz eine Bedeutung für den Besucherverkehr von und zur Talstation bekommen, sei nicht erklärlich, warum der notwendige Verbindungsweg nicht in das Sanierungsgebiet aufgenommen worden sei.
Für die Grundstücke der Antragsteller seien keine besonderen sanierungsrechtlichen Maßnahmen vorgesehen. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb diese Grundstücke in das Sanierungsgebiet hätten einbezogen werden müssen. Als einziger Mangel werde die wassergebundene Decke des Parkplatzes des Hauses L2. benannt, diese aber zugleich im Hinblick auf die Lage des Grundstücks im Naturschutzgebiet positiv bewertet. Die im Rahmenplan für die Grundstücke der Antragsteller genannte Aufwertung und Gestaltung privater Grünflächen, Einfriedungen, Begrünung am Wegesrand hätten sie, die Antragsteller, auf private Initiative in den vergangenen Jahren bereits umgesetzt. Ohnehin seien die Markierungen in der Kartengrundlage hier ungenau und die zugehörigen Aussagen der Kartenlegende pauschal. Die Antragsgegnerin habe die Ausdehnung des Sanierungsgebiets unter Einbezug der Grundstücke der Antragsteller nicht abgewogen. Unhaltbar sei die Abgrenzung vor dem Hintergrund, dass die Grundstücke östlich der E2.----------straße im Bereich des 1. Anstiegs nur mit den unmittelbar an die Straße angrenzenden Grundstücksbereichen in das Sanierungsgebiet einbezogen worden seien.
Die Antragsgegnerin habe die von der Sanierungssatzung betroffenen Rechtspositionen nicht ausreichend ermittelt bzw. geklärt. Sie, die Antragsteller, hätten eine Befragung nicht abgelehnt. Auf die mit Schreiben vom 10. Mai 2005 geäußerte Bitte um Ergänzung der Auskünfte habe er, der Antragsteller zu 2., keine Antwort erhalten. Auch seien sie von Mitarbeitern der Wirtschafts- und Wohnungsförderungsanstalt nicht interviewt worden. Damit sei der Grundsatz der frühzeitigen Beteiligung der Betroffenen verletzt, denn sie, die Antragsteller, hätten keine Gelegenheit gehabt, ihre Interessen sachgerecht vor dem Satzungsbeschluss geltend zu machen. Eine Anhörung wäre umso zwingender erforderlich gewesen, als er, der Antragsteller zu 2., sich in sämtlichen Bürgerversammlungen und sonstigen Veranstaltungen immer wieder besorgt gezeigt und kritisch nachgefragt habe; sein Vortrag sei dem Rat der Antragsgegnerin nicht zugänglich gemacht worden.
Die der Abwägungsentscheidung zugrunde liegende Finanzierungsübersicht sei fehlerhaft. Beispielsweise sei für die die O. betreffenden Maßnahmen ein völlig unrealistischer Betrag in Höhe von 980.000,-- Euro genannt. Für die gewollte Aufwertung des Umfeldes der O. seien keine Kosten angesetzt. Eine Darstellung der Kosten für Sanierungsmaßnahmen betreffend den Reptilienzoo und die Drachenhöhle fehle. Der Parkplatz sei mit 1.000.000,-- Euro in die Finanzierungsübersicht eingestellt, obwohl er in einem ordnungsgemäßen Zustand sei. Es sei fehlerhaft, für den Aufkauf (und den anschließenden Abriss) des Imbisses oberhalb des "Vater S1. " 7.500,-- Euro einzusetzen, obwohl er völlig intakt, gepflegt und wegen der schönen Aussicht touristisch sehr wirkungsvoll sei. Für die winzige Parzelle unterhalb des Wohnhauses E2.----------straße 93 (mit zwei alten Sitzbänken plus Papierkorb) werde die erstaunliche Kaufsumme von 8.000,-- Euro genannt. Für die Herrichtung des Außengeländes des Winzerhäuschens sowie des Imbisses am Drachenbrunnen würden mit 90.000,-- bzw. 55.500,-- Euro hohe Beträge genannt, obwohl es sich um die - neben der O. - gepflegtesten Flächen am Berg handele. Die E3. sei in die Finanzierungsübersicht einbezogen, obwohl die Sanierung derselben inzwischen so gut wie abgeschlossen sei.
Drei private und zwei städtische Objekte wären alleinige Nutznießer des Sanierungsverfahrens, die Interessen anderer privater Eigentümer würden jedoch nicht hinreichend berücksichtigt.
Sollte die Antragsgegnerin die Sanierung der O. mit Ordnungsverfügung durchsetzen wollen, bliebe letztlich nur die Enteignung der Grundstückseigentümer; eine solche Konsequenz sei nicht abgewogen worden.
Die erhebliche Belastung der Eigentümer mit Ausgleichsbeträgen sei nicht abgewogen worden, obwohl sich an der Lage ihrer Grundstücke im Naturschutzgebiet und den hieraus folgenden Restriktionen ebenso wenig etwas ändere wie an der Außenbereichslage. Auch etwaige Sanierungsbebauungspläne würden wegen der Verbotsvorschriften der Naturschutzverordnung kaum über den Bestandsschutz hinausgehende bauliche Entwicklungen zulassen.
Zu bedenken sei schließlich, ob das Sanierungsrecht überhaupt ein geeignetes Instrument zur Gestaltung von Außenbereichsflächen in einem Naturschutzgebiet sein könne, denn vorausgesetzt sei die Behebung städtebaulicher Missstände. Die Bezirksregierung L1. und der S1. -T1. -Kreis hätten dementsprechend mit Stellungnahmen vom 19. bzw. 20. Dezember 2005 auf die besondere Schutzwürdigkeit des Gebiets hingewiesen bzw. eine FFH- Prüfung für unerlässlich angesehen. Hierzu sei vom Planungsbüro Dr. K. auf ein noch zu erstellendes Fachgutachten "Grün- und Freiraumplanung" verwiesen worden, das bis heute nicht vorliege. Das Ziel, den Tourismus zu festigen und zu stärken, stehe in unüberbrückbarem Widerspruch zum festgesetzten Naturschutzgebiet sowie zum "FFH- Schutz". Wesentliche Voraussetzung für den Erlass einer Sanierungssatzung sei jedoch, dass sie erst beschlossen werde, wenn geklärt sei, ob sie realisiert werden könne. Dass dies in Frage stehe, werde durch die "Gutachterliche Expertise zur Profilierung der touristisch- gastronomischen Nutzungen am E. in L. " (Stand 5. Mai 2008) bestätigt. Nunmehr würden namentlich im Bereich östlich der Zahnradbahn Maßnahmen drohen, die in ihren Auswirkungen auf den Naturschutz nicht ansatzweise untersucht worden seien.
Die Antragsgegnerin habe in die Abwägung ihre weiteren Planungen nicht eingestellt, das Sanierungsgebiet in den geplanten Nationalpark Siebengebirge einzubeziehen.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. -E. " der Antragsgegnerin vom 30. Oktober 2006 (Bekanntmachung am 5. November 2008) für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie erwidert: Der Antrag der Antragstellerin zu 1. sei mangels Antragsbefugnis bereits unzulässig, denn sie sei nicht mehr Eigentümerin von Grundstücken im Planbereich gewesen, als sie den Normenkontrollantrag gestellt habe. Zwar könne auch ein Nießbrauchsrecht die Antragsbefugnis begründen, jedoch habe die Antragstellerin zu 1. lediglich ein Nießbrauchsrecht für den hälftigen Anteil an den Parzellen 1597, 1601 und 1606. Sie sei daher gar nicht in dem Maße von der Sanierung betroffen wie geltend gemacht.
Der Antrag sei im Übrigen unbegründet.
Die Satzung sei ordnungsgemäß zustande gekommen. Im Planungs- und Umweltausschuss sei die Sanierungssatzung am 23. August 2006 entsprechend § 9 der Zuständigkeitsordnung auf der Grundlage der Sitzungsvorlage 267/2006 beraten worden, nicht hingegen die 1. Änderung der Sitzungsvorlage, was jedoch irrelevant sei. Dem Ausschuss sei die Sanierungssatzung durch Herrn Geier vom Büro Stadt- und Regionalplanung Paul G. K. GmbH ausführlich vorgestellt worden. Dem Stadtrat als dem entscheidenden Gremium habe die Ergänzung der Sitzungsvorlage einschließlich der Vorlage zur Sanierungssatzung und sämtlicher Anlagen vorgelegen, wie es im Übrigen durch das Protokoll über die Beschlussfassung des Rats betätigt werde. Dem Rat obliege ohnehin letztlich die Entscheidung, ob eine Satzung im Ausschuss beraten werden solle, wie die Ausnahmeregelung des § 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung aufzeige.
An im Internet nachgewiesenen Satzungsvorlagen würden keine nachträglichen Veränderungen vorgenommen. Woher das falsche Datum im Antrag der Sitzungsvorlage 267/2006 im Ratsinformationssystem komme, sei nicht nachvollziehbar, könne aber möglicherweise mit der Umstellung des Ratsinformationssystems am 2. April 2008 zusammenhängen. Dem Rat habe zum Satzungsbeschluss jedenfalls die Kosten- und Finanzierungsübersicht mit dem Datum vom 31. August 2006 vorgelegen.
Sie, die Antragsgegnerin, habe der aus § 137 BauGB folgenden Erörterungspflicht durch zwei Bürgeranhörungen und eine persönliche Befragung, auf die die Antragsteller mit Schreiben vom 23. Februar 2005 nochmals gesondert hingewiesen worden seien, genügt. Jederzeit habe es den Betroffenen zudem freigestanden, sich bei ihrer Bauplanungsabteilung zu informieren. Die Anregung des Antragstellers zu 2., sein Grundstück nicht in das Sanierungsgebiet einzubeziehen, sei im Ergebnisbericht (Ziffer 2.3 und 4.2.2) dokumentiert und habe dem Rat bei der Beschlussfassung vorgelegen. Die Betroffenen seien nicht verpflichtet, sich an den Erörterungen zu beteiligen. Eine Verletzung der Beteiligungsregelung des § 137 BauGB wäre für die Rechtswirksamkeit der Sanierungssatzung letztlich ohnehin nicht von Belang. Materiell-rechtliche Mängel der Abwägung würden aus der Nichtbeteiligung der Antragsteller nicht folgen.
Die Satzung sei auch materiell rechtmäßig. Eine Sanierungssatzung könne auch für Gebiete erlassen werden, die in der Erfüllung ihrer Aufgaben erheblich beeinträchtigt seien. Auf Substanzmängel im Sanierungsgebiet komme es nicht an, wenn Funktionsmängel eines Gebiets in Rede stünden. Allerdings seien Substanzmängel nicht gänzlich unbeachtlich. Die Behauptung, der Altbau des Restaurants auf dem E. sei vollständig intakt, sei nicht nachvollziehbar. Die Zimmer im 1. und 2. Obergeschoss seien stark sanierungsbedürftig, die Hotelnutzung seit mehr als 10 Jahren eingestellt. Im Rahmen eines Wettbewerbs seien Sanierungskosten von rund 550.000,-- Euro für die Neugestaltung und Umnutzung des Altbaus ermittelt worden. Ein Sachverständiger habe im Rahmen des Restaurantverkaufs einen Instandhaltungsstau von 900.000,-- Euro angenommen.
Entscheidend seien jedoch die Funktionsmängel des Gebiets. Das Zusammenwirken der zahlreichen stärker oder schwächer ausgeprägten baulichen und gestalterischen Mängel führe in der Summe dazu, dass das Gebiet seiner touristischen und damit auch wirtschaftlichen Funktion für die Antragsgegnerin nicht mehr ausreichend nachkomme. An die Konkretisierung der Sanierungsziele seien zu Beginn des Sanierungsverfahrens noch keine hohen Anforderungen zu stellen. Auch müssten Ziele und Zwecke der Sanierung nicht in die Satzung aufgenommen werden. Die Lage des Sanierungsgebiets in einem Naturschutz- und FFH-Gebiet widerspreche einer Funktionsschwächesanierung nicht, gehe es doch gerade um die zukunftsfähige Entwicklung der Touristendestination E. bei Erhalt und Entwicklung der natur- und kulturlandschaftlichen Qualitäten.
Es erfolge eine intensive Abstimmung und Problemlösung mit den Naturschutzbehörden und -verbänden. Im Rahmenplan beschriebene Maßnahmen würden bei weiterer Konkretisierung teilweise geändert oder anders gefasst werden. Die koordinierte und kooperative Zusammenarbeit ermögliche Problemlösungen, die bei der Planung isolierter Einzelmaßnahmen nicht möglich seien. Auch in einem Naturschutzgebiet sei ein Eingriff in die Natur rechtlich möglich; die Naturschutzverordnung würde Eingriffe ermöglichen.
Eine Wiederherstellung der Funktion des Gebiets sei nur durch eine einheitliche Maßnahme zu erreichen. Nicht erheblich sei, ob die geplanten Umgestaltungen historische Bezüge hätten. Die Tourismusförderung sei ein legitimes Anliegen der Sanierung. Der Tourismus am E. habe eine über 200-jährige Tradition und sei ein bedeutender Wirtschaftsfaktor der Stadt. Die Touristenzahlen seien nach einem Rückgang zum Ende des 20. Jahrhunderts in den letzten Jahren zwar nicht mehr rückläufig, es sei sogar ein leichter Aufwärtstrend zu beobachten, was jedoch u.a. auf die Umsetzung der ersten Maßnahmen im Sanierungsgebiet L. -Altstadt zurückzuführen sei. Der Trend werde sich weder halten noch steigern lassen, werde der Rahmenplan für das Sanierungsgebiet L. -E. nicht umgesetzt. Der größte Teil der Grundstückseigentümer im Sanierungsgebiet stehe der Sanierung positiv gegenüber oder sei zumindest auf die Gesprächsangebote der Antragsgegnerin eingegangen. Auch der Antragsteller zu 2. zeige an der Sanierung großes Interesse, werde er doch als Verpächter eines gastronomischen Betriebs zu ihren Nutznießern gehören.
Hinsichtlich der von den Antragstellern im Einzelnen bemängelten Objekte sei Folgendes zu erwidern: Für die Eigentümer von denkmalgeschützten Häusern gebe es keinen Anspruch auf Förderung mit öffentlichen Mitteln. Die Mittel seien zudem sehr begrenzt. Burghof und O. könnten nur als Teil eines Gesamtmaßnahmenpakets sinnvoll und nachhaltig in Wert gesetzt werden. Ebenso sei es sinnvoll, für das Restaurant auf dem E. eine Funktion zu finden, die sich in die Gesamtentwicklung einfüge. Vom Pächter des Restaurants sei gegenüber der WWG wiederholt bemängelt worden, das Verhältnis von Innen- und Außengastronomie sei unausgewogen. Allein durch die Reparatur von Parkbänken, die Instandsetzung von Wegen, die Erneuerung von Papierkörben oder den Austausch von Lampen werde das Ziel der Sanierung nicht bewirkt werden; es komme auf eine ganzheitliche Herangehensweise an, die den qualitativen Gesamteindruck und die Einheitlichkeit des öffentlichen Raums vermittele. Erarbeitet werden müsse eine Gesamtkonzeption, die im Einklang mit dem Naturschutz stehe. Es sei daher auch nicht ausreichend, nur für die im öffentlichen Eigentum stehenden Grundstücke Einzelmaßnahmen vorzusehen. Die Inanspruchnahme von Städtebaufördermitteln sei legitim und komme letztlich auch den Eigentümern im Sanierungsgebiet zugute. Ausgleichsbeträge für Wertsteigerungen seien für die Antragsgegnerin schon deshalb kein Beweggrund für die Sanierung, weil Ausgleichszahlungen mit Zuschüssen der Bezirksregierung verrechnet werden müssten.
Die Abgrenzung des Sanierungsgebiets sei abwägungsfehlerfrei erfolgt, erstrecke sich insbesondere fehlerfrei auf die (ehemaligen) Grundstücke der Antragsteller. Die Frage, ihre Grundstücke aus dem Sanierungsgebiet auszunehmen, sei Gegenstand der vorbereitenden Untersuchung gewesen, auf die sich der Rat habe stützen dürfen. Die Grundstücke lägen an der E2.----------straße als Haupttourismusachse bzw. an einem Nebenweg, die aufgewertet und saniert werden sollten; sie hätten klare funktionale und räumliche Zusammenhänge zu touristischen Funktionen und zur Erlebbarkeit der Tourismusachse. Auch für diese Grundstücke der Antragsteller sehe der Rahmenplan Maßnahmen vor, wenngleich diese noch weiter konkretisiert werden müssten. Insbesondere sei die Erarbeitung einer Gestaltungssatzung vorgesehen. Selbst wenn auf den Grundstücken selbst keine Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden müssten, sei die Einbeziehung der Grundstücke in die Sanierungssatzung gerechtfertigt, damit die den Grundstücken zuwachsende Bodenwerterhöhung abgeschöpft werden könne. Ebenfalls dürfe Wald in ein Sanierungsgebiet einbezogen werden, denn eine Sanierungsmaßnahme dürfe gemäß § 136 Abs. 1 BauGB in Stadt und Land durchgeführt werden. Für das Sanierungsgebiet sei die Verbindung von Natur und Kultur besonders attraktiv. Für diese Zusammenhänge nehme der Bereich Schloss E3. , Mittelstation der Zahnradbahn und Burghof eine Schlüsselstellung ein. Der historische Haupteingang zum Schloss über die Brücke über die Zahnradbahn solle wiederhergestellt werden, die historische S5.-------------allee neu gepflanzt und bauliche Zitate bis zur Hirschburg geschaffen werden. Erschließung, Neuordnung, denkmalgerechte Sanierung sowie Neunutzung des Burghofs seien - im Zusammenspiel mit dem Schloss und der Vorburg - wichtige Bausteine dieser Erwägungen. Sichtbeziehungen zwischen den Gebäuden sollten wiederhergestellt werden. Der L3.-------weg bilde die östliche Sanierungsgebietsgrenze. Sein oberer Teil sei in das Sanierungsgebiet einbezogen worden, da über ihn voraussichtlich der Baustellenverkehr im Zusammenhang mit der Neugestaltung des E6. abgewickelt werden solle, was seine Ertüchtigung und anschließende Wiederherstellung erfordere. Das M. entspreche in Gestaltung, Angebot und baulichem Zustand nicht seiner Bedeutung. Der Parkplatz am Oberweingartenweg biete die einzige Möglichkeit, auf einer größeren zusammenhängenden Fläche den ruhenden Verkehr unterzubringen.
Zu Beginn einer Sanierungsmaßnahme könne die gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 BauGB aufzustellende Kosten- und Finanzierungsübersicht nur vorläufig sein. Die Schätzung der Kosten für die Sanierung der O. sei zwischenzeitlich durch eine Kostenberechnung nach DIN 276 bestätigt worden. Der Reptilienzoo sei nicht in die Kosten- und Finanzierungsübersicht eingestellt worden, da sie, die Antragsgegnerin, nicht davon ausgegangen sei, er könne weiter bestehen.
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 7. Juli 2009 erwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der von der Antragsgegnerin überreichten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Der Antrag ist zulässig.
Die Antragsteller sind antragsbefugt.
Die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn der Antragsteller geltend macht, durch die Rechtsvorschrift - hier die Sanierungssatzung - in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Der Antragsteller genügt seiner Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Rechtswirkungen der Sanierungssatzung in einem Recht verletzt wird. Als verletztes Recht kommt hinsichtlich des Antragstellers zu 2. das Eigentumsrecht in Betracht. Durch die Aufnahme seiner Grundstücke in den Geltungsbereich der Sanierungssatzung unterliegen nunmehr gemäß § 144 Abs. 1 BauGB die in § 14 Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorhaben sowie Vereinbarungen im Sinne von § 144 Abs. 1 Nr. 2 BauGB der Genehmigungspflicht. Diese Pflicht stellt sich als Einschränkung des Grundeigentums und damit als Beeinträchtigung einer rechtlich geschützten Position des Antragstellers zu 2. dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2008
- 7 D 37/07.NE -.
Antragsbefugt ist auch die Antragstellerin zu 1. Ihr steht an den im Geltungsbereich der Sanierungssatzung gelegenen Flurstücken 1597, 1601 und 1606, die sie vor Erhebung des Normenkontrollantrags veräußert hat, vollen Umfangs ein unbeschränktes dinglich gesichertes Nießbrauchsrecht zu, nachdem die Beschränkung des Nießbrauchs auf einen halben Miteigentumsanteil im Grundbuch gelöscht worden ist. Der Nießbraucher ist gemäß §§ 1036 ff, 1056 BGB auch dazu berechtigt, über die in seinem Nießbrauch stehende Sache schuldrechtliche Verträge abzuschließen. Der Abschluss entsprechender Vereinbarungen unterliegt der Genehmigungspflicht gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Das Interesse, die entsprechende Belastung abzuwenden, begründet die Antragsbefugnis auch des Nießbrauchers, hier der Antragstellerin zu 1.
Der zulässige Antrag ist jedoch unbegründet.
Die Sanierungssatzung leidet nicht an einem zu ihrer vollständigen oder teilweisen Unwirksamkeit führenden Rechtsfehler.
Die Sanierungssatzung ist nicht wegen einer Verletzung von Form- oder Verfahrensvorschriften unwirksam.
Die Sanierungssatzung durfte mit Rückwirkung erneut bekannt gemacht werden. Gemäß § 214 Abs. 4 des Baugesetzbuchs i.d.F. der Bekanntmachung vom 23. September 2004, BGBl. I S. 2414, (BauGB), kann eine nach dem Baugesetzbuch erlassene Satzung durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern erneut bekannt gemacht werden. Die erneute Bekanntmachung der am 18. September 2006 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossenen Sanierungssatzung am 5. November 2008, mit Rückwirkung zum 8. Dezember 2006, dient der Behebung eines Verfahrensfehlers, den der Senat mit Urteil vom 28. August 2008 - 7 D 30/07.NE - festgestellt hat.
Zur (rückwirkenden) Fehlerbehebung war ein ergänzendes Verfahren möglich und ist von der Antragsgegnerin durchgeführt worden. Der Begriff des "ergänzenden Verfahrens" im Sinne des § 214 Abs. 4 BauGB hat keinen grundsätzlich anderen Inhalt als der in der vorherigen Regelung des § 215a Abs. 1 Satz 1 des Baugesetzbuchs i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. August 1997, BGBl. I S. 2141.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. November 2005 - 4 BN 51.05 -, BRS 69 Nr. 60.
Vom ergänzenden Verfahren sind danach nur solche Nachbesserungen ausgenommen, die geeignet sind, das planerische Gesamtkonzept in Frage zu stellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.
Im ergänzenden Verfahren können daher auch formelle Mängel einer Satzung behoben werden, wie der hier vom Senat mit Urteil vom 28. August 2008 festgestellte Bekanntmachungsmangel.
Steht nur der Mangel fehlerhafter Bekanntmachung der Satzung in Rede, kann sich das ergänzende Verfahren auf die neuerliche, diesmal fehlerfreie Bekanntmachung der Satzung beschränken. Sind Verfahrensfehler Gegenstand des vereinfachten Verfahrens, kann zwar die Prüfung veranlasst sein, ob eine Änderung der Sach- und Rechtslage eingetreten ist, die den früheren Abwägungsvorgang oder das frühere Abwägungsergebnis so stark berühren können, dass in eine erneute Sachprüfung eingetreten werden muss. Für derartige Gegebenheiten ist hier jedoch nichts ersichtlich.
Die neuerliche Bekanntmachung der Sanierungssatzung genügte rechtsstaatlichen Anforderungen. Die Antragsgegnerin hat mit der 8. Änderung der Hauptsatzung, bekannt gemacht am 24. September 2008, die Grundlage für die Bekanntmachung von Ortsrecht gelegt, die rechtsstaatlichen Anforderungen genügt. Sie bestimmt nunmehr, dass Ortsrecht nicht durch Aushang, sondern durch Veröffentlichung im General-Anzeiger im Bereich von L. Siebengebirge/nördlicher Kreis O2. bekannt zu machen ist. Die Sanierungssatzung ist auf dieser Grundlage entsprechend bekannt gemacht worden.
Die Sanierungssatzung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil mit ihr die Zuständigkeitsordnung der Stadt L. vom 13. Dezember 1999, zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 28. April 2008, verletzt worden wäre. Gemäß § 41 Abs. 2 GO NRW kann der Rat Entscheidungen über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse übertragen. Es geht hier jedoch nicht um die Übertragung einer Entscheidungsbefugnis auf einen sog. beschließenden Ausschuss, sondern nur um eine Mitwirkungsregelung. Gemäß §§ 1 Abs. 2, 9 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung hat der Planungs- und Umweltausschuss alle Beschlüsse des Rates vorzuberaten, die Maßnahmen in Bezug auf die städtebauliche Entwicklung der Stadt betreffen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Satzungsentscheidung und die ihr zugrunde liegende Abwägung dem Rat obliegt. Von ihm getroffene Entscheidungen gehen dem Beratungsrecht des Ausschusses vor. Dies entspricht der besonderen demokratischen Rolle, die der Rat als die unmittelbar vom Volk legitimierte zentrale Führungsinstanz der Gemeinde hat und die ihm die Kompetenz-Kompetenz zuweist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 - 5 C 30.91 -, BVerwGE 97, 223 (230).
Eine unterbliebene Vorabberatung im Ausschuss mag im Einzelfall dazu führen, dass dem Rat nicht alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte hinreichend verdeutlicht werden. Hieraus folgt jedoch keine Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses aus formellen Gründen, wie § 1 Abs. 3 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin bestätigt, wonach der Rat in jedem Einzelfall eine abweichende Regelung (zur Nichtbeteiligung des Ausschusses) treffen kann und hier faktisch dadurch getroffen hat, dass dem Ausschuss die 1. Ergänzung der Sitzungsvorlage 267/2006 nicht zur (erneuten) Vorabberatung zugeleitet worden ist. Die abweichende Regelung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung kann konkludent erfolgen. Einen formalen Beschluss für die Abweichung im Einzelfall schreibt weder die Zuständigkeitsordnung noch die Gemeindeordnung vor. Ein anderes Verständnis liefe auf eine bloße, mit der Zuständigkeitsordnung nicht beabsichtigte Förmelei hinaus. Eine abweichende Regelung war hier auch nicht gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 der Zuständigkeitsordnung ausgeschlossen, denn der Planungs- und Umweltausschuss ist ein freiwilliger Ausschuss der Antragsgegnerin (vgl. §§ 6 ff der Zuständigkeitsordnung) und kein Pflichtausschuss (vgl. §§ 3 bis 5 der Zuständigkeitsordnung).
Die Antragsteller rügen, eine hinreichende Beteiligung bei der Vorbereitung der Sanierung sei nicht erfolgt. Auf einen etwaigen Mangel der Bürgerbeteiligung können sie sich insoweit jedoch nicht mit Erfolg berufen. Die Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen, die bei der Vorbereitung und Durchführung der Sanierung stattfinden soll (vgl. § 137 BauGB), entspricht nicht der förmlichen Bürgerbeteiligung im Rahmen der Bauleitplanung nach § 3 Abs. 2 BauGB, sondern allenfalls der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 3 Abs. 1 BauGB. Demnach wäre ein evtl. Mangel der Betroffenenbeteiligung, wie ihn die Antragsteller behaupten, nicht als Verfahrensfehler beachtlich; er ist in § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB auch nicht als beachtlicher Verfahrensmangel benannt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2006 - 7 D 69/05.NE -, BRS 70 Nr. 214.
Es kommt daher nicht einmal darauf an, dass die Antragsgegnerin den Antragstellern hinreichende Gelegenheit zur Mitwirkung im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen zur Sanierungssatzung gegeben hat. Sie hat diese beispielsweise unter dem 17. Oktober 2005 angeschrieben und zu einer Bürgerversammlung am 26. Oktober 2005 eingeladen, auf die auch durch Bekanntmachung durch Aushang und im Internet hingewiesen wurde. An dieser hat zumindest der Antragsteller auch teilgenommen.
Es gibt schließlich keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dem Rat der Antragsgegnerin hätten nicht alle entscheidungserheblichen Unterlagen zur Sitzung am 18. September 2006 vorgelegen. Die Antragsgegnerin ist der Mutmaßung der Antragsteller entgegengetreten, dem Rat sei die Sitzungsvorlage 267/2006 nicht vorgelegt worden. Die Antragsteller meinen aus dem Akteninhalt schließen zu müssen, dem Rat habe nur die Sitzungsvorlage 267/2006 1. Ergänzung, nicht aber die Sitzungsvorlage 267/2006 vorgelegen. Gegen eine solche Interpretation des Akteninhalts spricht jedoch bereits die Benennung der Sitzungsvorlage 267/2006 als 1. Ergänzung, die ohne die Sitzungsvorlage, die ergänzt worden ist, kein vollständiges Bild des Gegenstandes der Beschlussfassung geben würde. Dementsprechend sind der 1. Ergänzung auch nur die geänderten (ergänzten) Passagen über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen (eine Seite) bzw. der Kosten- und Finanzierungsübersicht (zwei Seiten) beigefügt. Das Datum der Beratung ist in beiden Vorlagen mit dem 18. September 2006 angegeben. Völllig zweifelsfrei wird der dargestellte Zusammenhang durch die Beschlussfassung des Rates, der zwei Beschlüsse gefasst und im zweiten Beschluss ausdrücklich auf die Sitzungsvorlage 267/2006 und den ihr anliegenden Satzungstext, nicht aber (nur) auf die 1. Ergänzung Bezug genommen hat.
Der Antragsteller zu 2. hat in der mündlichen Verhandlung ergänzt, er habe in von der Antragsgegnerin veranlassten Versammlungen sehr dezidiert auf aus der Sanierungssatzung folgende Belastungen hingewiesen; sein Vortrag sei nicht entsprechend protokolliert und dem Rat zugänglich gemacht worden. Jedoch hat sich die der Sitzungsvorlage 267/2006 beigefügte Vorbereitende Sanierungsuntersuchung unter Gliederungsnummer 2.6 mit den nachteiligen Auswirkungen der Sanierung befasst. In den Vorbereitenden Untersuchungen ist an der angegebenen Stelle zutreffend auch darauf hingewiesen, dass die zu erwartenden nachteiligen Auswirkungen der Sanierung deshalb nicht im Einzelnen feststehen würden, weil das Sanierungskonzept (im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses) noch nicht abschließend konkretisiert war. Von diesem Ausgangspunkt aus ist nicht ersichtlich und ergibt sich auch nicht aus dem Vortrag der Antragsteller, welches konkret abwägungserhebliche Material dem Rat vorenthalten worden wäre. Auf die Frage, ob sich ein etwaig unvollständiges Abwägungsmaterial auf die Entscheidung des Rats ausgewirkt haben könnte, kommt es daher nicht einmal an.
Die Sanierungssatzung ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 142 Abs. 1 BauGB für die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. -E. " haben entgegen der Auffassung der Antragsteller vorgelegen.
Gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde ein Gebiet, in dem eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als Sanierungsgebiet festlegen (förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet). Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich verbessert oder umgestaltet wird (vgl. § 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Städtebauliche Missstände wiederum liegen vor, wenn das Gebiet in Satz 2 Nr. 1 dieser Bestimmung genannte Substanzmängel oder die in Satz 2 Nr. 2 genannten Funktionsmängel aufweist. Fälle der Substanzmangelsanierung sind dadurch gekennzeichnet, dass ein Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung oder seiner sonstigen Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder arbeitenden Menschen nicht entspricht. Die Funktionsmangelsanierung kommt demgegenüber in Gebieten in Betracht, die in der Erfüllung der Aufgaben, die ihnen nach Lage und Funktion obliegen, erheblich beeinträchtigt sind. § 136 Abs. 3 BauGB enthält beispielhaft und nicht abschließend, wie sich aus dem Wort "insbesondere" ergibt, diejenigen Merkmale, die für die Beurteilung, ob in einem Gebiet städtebauliche Missstände vorliegen, maßgeblich sind. Ob ein Gebiet städtebauliche Missstände in diesem Sinne aufweist, ist aufgrund des Ergebnisses der vorbereitenden Untersuchungen (vgl. § 141 BauGB) oder ggf. sonstiger hinreichender Beurteilungsgrundlagen (vgl. § 141 Abs. 2 BauGB) zu beantworten. Hierbei steht der Gemeinde ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche Nachprüfung der Entscheidung über das Vorliegen städtebaulicher Missstände beschränkt sich im Wesentlichen darauf, ob die Gemeinde die maßgeblichen Tatsachen und Umstände rechtsfehlerfrei ermittelt hat oder ob sie von grundsätzlich fehlsamen Voraussetzungen ausgegangen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2006 - 7 D 69/05.NE -, a.a.O.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller war das Gebiet, auf das sich die Sanierungssatzung der Antragsgegnerin bezieht, im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung sanierungsbedürftig, da es städtebauliche Missstände im Sinne des § 136 aufwies, und zwar sowohl hinsichtlich der Substanz als auch hinsichtlich der Funktionsfähigkeit. Ob ein Funktionsmangel gegeben ist, hängt auch davon ab, welche Funktion das Gebiet nach dem Sanierungskonzept künftig erhalten soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984
- 4 C 14.81 -, BRS 42 Nr. 234.
Die zukünftige Funktion des Gebiets ist zu berücksichtigen; der städtebauliche Missstand kann also auf Grundlage der zukünftigen Struktur und Funktionen des Sanierungsgebiets im gemeindlichen Bereich begründet werden. Zur zukünftigen Funktion gehört sowohl das, was nach dem Sanierungskonzept erhalten, als auch das, was durch einen Funktionswandel erreicht werden soll.
Entgegen der Auffassung der Antragssteller war das Gebiet, auf das sich die Sanierungssatzung der Antragsgegnerin bezieht, im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung sanierungsbedürftig. Zusammenfassend ist das mit der Sanierung verfolgte Ziel darauf gerichtet, durch im Satzungsgebiet erfolgende Sanierungsmaßnahmen den Tourismus zu stärken (wobei an dieser Stelle schon darauf hingewiesen sei, dass sich die Zielvorstellungen der Antragsgegnerin nicht auf die Vorgabe dieser schlagwortartigen Zusammenfassung des Gewollten beschränkten, wie die Antragsteller jedoch in der mündlichen Verhandlung wiederholend ausgeführt haben). Die Stärkung des Tourismus ist ein beachtliches Anliegen, dass grundsätzlich zulässiges Ziel einer städtebaulichen Sanierung sein kann. Dies zeigt § 136 Abs. 3 Nr. 2 b BauGB auf, wonach die wirtschaftliche Situation und Entwicklungsfähigkeit des Gebiets unter Berücksichtigung seiner Versorgungsfunktion im Verflechtungsbereich erhebliches Kriterium einer Funktionsmangelsanierung sein kann. Der Tourismus kann eine wesentliche Bedeutung für die wirtschaftliche Lage einer Gemeinde habe. Dies ist dem Grunde nach hier nicht zweifelhaft. Der Aufstieg zum E. gehört seit vielen Jahren zu den bedeutenden Ausflugszielen der Region, was zwischen den Beteiligten nicht umstritten ist und durch die von den Beteiligten übereinstimmend vorgetragene Zahl von 1.000.000 Besuchern im Jahre 2006 eindrucksvoll bestätigt wird.
Die Formulierung des § 136 Abs. 3 Nr. 2 b BauGB zeigt des Weiteren auf, dass ein städtebaulicher, eine Funktionsmangelsanierung grundsätzlich rechtfertigender Missstand nicht erst dann angenommen werden darf, wenn die wirtschaftliche Situation eines Gebiets bereits eine nachteilige Entwicklung genommen hat, sondern auch schon dann, wenn die tatsächlichen Gegebenheiten hinter den Entwicklungsmöglichkeiten, dem Potential eines Gebiets zurückbleiben. Es kommt daher nicht darauf an, ob sich das Touristenaufkommen am E. in etwa stabilisiert hat oder gar (zahlenmäßig betrachtet) ein leichter Aufwärtstrend zu verzeichnen ist, denn die Antragsgegnerin geht davon aus, das Potential des Gebiets werde nicht ausgeschöpft. Durch die Sanierungs- und andere Maßnahmen sei mehr zu erreichen, jedenfalls könne einer rückläufigen Entwicklung entgegengewirkt werden. Die insoweit der Antragsgegnerin obliegende Prognose wird durch den Vortrag der Antragsteller nicht entkräftet. Eine der Erwägungen der Antragsgegnerin zielt auf eine (einheitliche) Gestaltung der baulichen Gegebenheiten entlang des Aufstiegs zur E7. . Die Antragsteller halten dem die Überlegung entgegen, mit einer einheitlichen Gestaltung sei gegenüber den bestehenden Verhältnissen nichts gewonnen. Die Erwägung der Antragsgegnerin zeigt indes keinen Prognosemangel auf, zumal die Augenscheinseinnahme - deren Ergebnis der Berichterstatter den Mitgliedern des Senats anhand der im Ortstermin gefertigten Fotos und dem Inhalt der Akten vermittelt hat - eindeutige Schwächen der derzeitigen Gestaltung entlang des Aufstiegs zur E7. bestätigt hat. In seinem unterhalb des Schlosses E3. gelegenen Abschnitt ähnelt die Straße einem asphaltierten Weg, wie er beispielsweise auch durch eine beliebige größere Kleingartenkolonie geführt sein könnte. Beidseits finden sich auf größeren Teilstrecken unattraktive Zaunanlagen und mehr oder weniger geordneter Bewuchs. Zwar sind entlang des Wegs auch, für sich betrachtet, bemerkenswerte Anwesen vorhanden (wie beispielsweise das Haus der Antragstellerin zu 1. oder das Objekt "Vater S1. "). Sie werden wohngenutzt und sind mit dieser Nutzung dem Sanierungsanliegen nicht (unmittelbar) dienlich, haben aber gleichwohl - wenn denn nicht auch ihre mögliche Nutzungsentwicklung Gegenstand der Sanierungserwägungen sein sollte - in ihrer Gestaltung einschließlich der Grundstückseinfriedungen (im Falle des "Vater S1. " teilweise der Grenzmauer) Einfluss auf den Eindruck vom Aufstieg zum E. . Die Antragsteller werden dem Sanierungsanliegen nicht gerecht, wenn sie darauf hinweisen, die genannten Objekte seien ansprechend gestaltet, denn die Gestaltung entspricht offenkundig den Vorstellungen des jeweiligen Grundstückseigentümers, ist in sein Belieben gestellt, was besondere Bedeutung erlangt, wenn der Blick in die Zukunft gerichtet wird. Auch das Winzerhäuschen bzw. das vom Antragsteller zu 2. verpachtete Objekt "L2. " haben für sich betrachtet gewisse Qualitäten, ohne jedoch mehr als die Gestaltungsvorstellungen der jeweiligen Eigentümer bzw. Pächter zu vermitteln. Dies zeigt sich exemplarisch an den durchaus variantenreichen Werbeanlagen, die allerdings ebenfalls nur an den Vorstellungen des jeweiligen Eigentümers/Pächters ausgerichtet wirken, was dieser als eine erfolgversprechende Werbung ansieht. Darüber hinaus gibt es gastronomische Betriebe ("Onkel I1. " - diese Gaststätte erweckt zumindest äußerlich den Eindruck, sie werde noch betrieben -, "Am E8. "), die auf die Versorgung des eher schnell weiterziehenden Touristen ausgerichtet (gewesen) zu sein scheinen; eine Ausrichtung auf ein gemeinsames inhaltliches Konzept, wie sie der Antragsgegnerin vorschwebt, ist nicht auszumachen.
Es kommt etwas Weiteres hinzu: Gegenstand der Sanierungsplanung ist gerade auch, die Potentiale des Gebiets zu erhöhen. Hierzu können durchaus auf die Nutzungsmöglichkeiten der jeweiligen Grundstücke bezogene Erwägungen gehören. Exemplarisch kann hierzu auf die Erwägungen der Antragsgegnerin eingegangen werden, die das Grundstück des Antragstellers zu 2. betreffen und in dem Entwurf eines Sanierungsbebauungsplans zum Ausdruck kommen, der anlässlich der Ortsbesichtigung eingesehen und mit den Beteiligten erörtert werden konnte. Danach beabsichtigt die Verwaltung der Antragsgegnerin nach dem derzeitigen Stand ihrer Überlegungen, für das Grundstück des Antragstellers zu 2. deutlich über den Baubestand hinausgehende überbaubare Grundstücksflächen auszuweisen und damit einer baulichen Entwicklung Raum zu geben, die einerseits in der gegebenen Außenbereichslage sowie der Lage in einem Naturschutzgebiet ohne Bebauungsplangrundlage keine Realisierungsmöglichkeit hätte, andererseits auf diesem Wege die Möglichkeiten für eine intensivere gastronomische Nutzung zu erweitern. Exemplarisch kann ferner auch auf das Winzerhäuschen hingewiesen werden, wo unter einem überdachten, für eine Außengastronomie geeigneten Bereich zur Zeit der Ortsbesichtigung unmittelbar an der E2.--- -------straße ein Kfz abgestellt war; zum Eindruck eines erstrangigen Ausflugsziels trägt eine solche bauliche Nutzung nicht bei. Schließlich ist wiederum exemplarisch auf den Vortrag der Antragsteller zur Nutzung des Hauses "Onkel I1. " einzugehen, der nach fünfzehnjähriger gastronomischer Nutzung zu einer Wohnnutzung zurückkehren wolle. Eine solche Nutzungsabsicht macht (wie vergleichbar auch im Falle des Hauses "Onkel Q. ") im besonderen Maße deutlich, dass mit der Sanierung ein städtebaulich berechtigtes Interesse verfolgt wird, kann doch durch die Umnutzung von gastronomischer Nutzung in Wohnnutzung der Charakter der Grundstücke am Aufstieg zum E. deutlich verändert werden. Dabei sei in diesem Zusammenhang dahingestellt, ob eine solche Nutzung vor dem Hintergrund der Lage der Grundstücke im Außenbereich bzw. im Naturschutzgebiet überhaupt zulässigerweise (wieder) aufgenommen werden dürfte. Vielmehr könnte gerade auch im Hinblick auf solche Nutzungstendenzen zunächst die Prüfung im Rahmen eines Sanierungsverfahrens jedenfalls angezeigt sind, inwieweit den Anliegen der Anwohner vor dem Hintergrund der Bedeutung des Aufstiegs für die wirtschaftliche Lage von L. Rechnung getragen werden kann. Beruhend auf der umfangreichen Vorbereitenden Sanierungsuntersuchung L. -E. der Paul G. K. GmbH hat die Antragsgegnerin dementsprechend ein - im Laufe des Sanierungsverfahrens noch zu konkretisierendes - Maßnahmenbündel in den Blick genommen, das den Anliegen der Sanierungssatzung dient und nicht nur bestehende bauliche Mängel von Gebäuden oder Wegen in den Blick nimmt, sondern auch die Bedeutung der Gestaltung, der Entwicklung von Qualitätsstandards und eines Tourismuskonzeptes benennt (vgl. Seite 30 der vorbereitenden Sanierungsuntersuchung). Die vorbereitende Untersuchung hat ferner eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen in den Blick genommen (vgl. Seite 32 f.).
Die Antragsteller stellen städtebauliche Missstände in Abrede, da ausweislich des Ergebnisses der vorbereitenden Untersuchung nur ein Drittel der Gebäude im Sanierungsgebiet sanierungsbedürftig sei. Dieser Vortrag wird dem von der Antragsgegnerin mit der Sanierungssatzung verfolgten Anliegen nicht gerecht. Die Antragsgegnerin hat sich nicht lediglich auf Substanzmängel, sondern namentlich auch auf Funktionsmängel gestützt; erst im Zusammenspiel beider die Sanierungssatzung gemeinsam tragender Aspekte ergibt sich die Sanierungserforderlichkeit.
Auch auf den positiven Eindruck von einzelnen baulichen Anlagen (sog. O. ; Einfriedung der Drachenfelsburg) bzw. verkehrssichere Verhältnisse (Wegkreuzung O3.------- ----weg /S6.------------allee /Burghof) heben die Antragsteller ab. Im Kontext des mit der Sanierungssatzung verfolgten Gesamtkonzepts kann es jedoch von Bedeutung sein, den Zustand auch solcher Einzelobjekte durch die Sanierungssatzung, die (zunächst) die Wirkung einer Veränderungssperre hat, zu sichern. Darauf kommt es jedoch nicht einmal an. Auch wenn ausweislich der vorbereitenden Sanierungsuntersuchung im Sanierungsgebiet auch gut bzw. sehr gut gestaltete bauliche Anlagen vorhanden sind, steht dies der Annahme eines städtebaulichen Missstandes nicht entgegen, der sich aus der Gesamtkonzeption ableitet, die die Sanierungssatzung trägt. Die für eine Funktionsmangelsanierung vorausgesetzte wesentliche Verbesserung ist bereits dann anzunehmen, wenn sich die Sanierungsmaßnahmen deutlich in dem Gebiet auswirken.
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 136 Randnr. 71.
Letztlich kann deshalb bei einer wesentlich auch auf die Gestaltung ausgerichteten Funktionsmangelsanierung erst nach Erarbeitung der Einzelheiten des Ge-
staltungskonzepts festgestellt werden, inwieweit auch derzeit gut gestaltete bauliche Anlagen ergänzenden Forderungen zu unterwerfen sein mögen. Darüber hinaus kann das Konzept, das erarbeitet werden soll, aufzeigen, in welchem Umfang Raum für bauliche Erweiterungen gegeben ist oder gar eröffnet werden muss, um beispielsweise den Eigentümern wirtschaftlich tragfähige Lösungen zu ermöglichen. Dies zeigt etwa der oben schon angesprochene Entwurf eines Sanierungsbebauungsplans auf, der auch das Grundstück des Antragstellers zu 2. erfasst. Nichts anderes gilt im Grunde für den Bereich der E3. . Die Antragsteller weisen darauf hin, dass die dortigen Restaurierungsarbeiten außerhalb des Sanierungsverfahrens bewerkstelligt werden konnten. Sie erfassen mit diesem Vortrag das Anliegen der Sanierung nicht. Denn die Durchführung der Restaurierung des Schlosses ist nicht Gegenstand der Sanierungsüberlegungen, sondern u.a. die Frage, welche Nutzungsmöglichkeiten in diesem Bereich konzeptverträglich eröffnet werden könnten, ob etwa eine Außengastronomie eingerichtet werden könnte und sollte. Die Nutzungsmöglichkeiten sind jedoch vor allem von den bauplanungsrechtlichen Grundlagen, also den Angeboten mit abhängig, die beispielsweise auf Grundlage eines - im Zusammenwirken insbesondere mit den Naturschutzbehörden - erst noch zu erarbeitenden Bebauungsplans möglicherweise gemacht werden können. Vergleichbares gilt für den sog. Burghof. Schließlich ist die Gaststätte auf dem E9. zu nennen, für die ein Sanierungsbedarf von der Antragsgegnerin plausibel dargelegt worden ist. Die großflächigen Fenster sowie die Betonarchitektur früherer Jahrzehnte sind Indiz für den Vortrag der Antragsgegnerin, die dortigen Baulichkeiten könnten wegen der hohen Energiekosten nicht wirtschaftlich betrieben werden. Dem Vortrag der Antragsgegnerin, die Hotelzimmer im Alttrakt würden heutigen Anforderungen nicht genügen und seien seit mehr als zehn Jahren nicht mehr genutzt worden, sind die Antragsteller auch gar nicht entgegengetreten.
Mit diesen Beispielen ist zugleich belegt, dass die Sanierung (auch) auf Maßnahmen zielt, die typischerweise Gegenstand einer Sanierung sein können. Die Durchführung der Sanierung umfasst Ordnungs- und Baumaßnahmen (vgl. §§ 146 ff. BauGB) wie beispielsweise die Änderung von Erschließungsanlagen (§ 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB), den Erwerb von Grundstücken (§ 147 Satz 1 Nr. 1 BauGB), die Modernisierung und Instandsetzung von Gebäuden (§ 148 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB).
Die Antragsteller stellen zu baulichen Anlagen, deren Substanzmängel sie im Grunde nicht anzweifeln, zu Unrecht in Frage, ob sie aus Rechtsgründen überhaupt Gegenstand von Sanierungsmaßnahmen sein können. Etwaigen Sanierungsmaßnahmen stünde der förmliche Denkmalschutz entgegen (hierzu im Folgenden a). Die Regelungen der Naturschutzverordnung ließen keine Veränderungen zu (hierzu im Folgenden b). Schließlich habe die Antragsgegnerin den FFH-Schutz nicht berücksichtigt (hierzu im Folgenden c).
a) Der förmliche Denkmalschutz einer Anlage steht ihrer Veränderung nicht generell entgegen, sondern unterwirft sie einer Erlaubnispflicht (vgl. § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW). Die Erteilung einer Erlaubnis steht dann nicht im Ermessen der Behörde, wenn Gründe des Denkmalschutzes der Erlaubnis entgegenstehen (vgl. § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW) oder - bei entgegenstehenden Gründen des Denkmalschutzes - ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt (vgl. § 9 Abs. 2 Buchstabe b DSchG NRW). In die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit einer baulichen Veränderung ist das öffentliche Interesse daran einzustellen, dass das Denkmal so genutzt wird bzw. genutzt werden kann, dass seine Substanz auf Dauer erhalten werden kann (vgl. §§ 8 Abs. 1, 1 Abs. 1 DSchG NRW). Diese Regelungen zeigen einen je nach Lage des Einzelfalls doch deutlichen Spielraum für erlaubnisfähige Änderungen eines Denkmals namentlich dann auf, wenn die Veränderungen letztlich seiner Erhaltung dienen. Ferner ist durchaus wahrscheinlich, dass das Gesamtkonzept der Sanierung und die aus ihm abgeleiteten einzelnen Sanierungsmaßnahmen gerade auch die Belange des Denkmalschutzes berücksichtigen werden, dürfte doch ein Teilaspekt der beabsichtigten Steigerung der Attraktivität des E10. gerade auch darin zu suchen sein, denkmalwürdige Objekte im Bereich des Aufstiegs zum E. hervorzuheben. Dass dennoch nur mit dem Denkmalschutz nicht zu vereinbarende oder den Zielen der Sanierungssatzung gar widersprechende bauliche Veränderungen bzw. Nutzungen der Denkmäler im Sanierungsgebiet möglich wären, ist nicht ersichtlich.
b) Die Naturschutzverordnung (NSchVO) steht der Sanierungssatzung ebenfalls nicht entgegen. Zwar mag eine Sanierungssatzung als rechtswidrig anzusehen sein, wenn ihrer Umsetzung dauernde rechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB). Eine solche Konstellation ist hier jedoch schon deshalb nicht gegeben, weil naturschutzrechtliche Ausnahmen oder Befreiungen in Betracht zu ziehen sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2004
- 4 BN 28.03 -, BRS 67 Nr. 1 = BauR 2004, 786.
Das Ziel der Naturschutzverordnung besteht zwar darin, u.a. zusammenhängende Laubwaldkomplexe zu erhalten, herzustellen bzw. wiederherstellen. Dieses Ziel ist u.a. wegen der vielfältigen Blickbeziehungen insbesondere vom Siebengebirge auf das Rheintal formuliert (vgl. § 3 Buchstabe d NSchVO). Die Naturschutzverordnung deckt sich daher hinsichtlich der Blickbeziehungen mit einem Anliegen der Sanierungssatzung, die darauf abhebt, Blickbeziehungen ins Rheintal wieder zu eröffnen. Schon aus diesem Zusammenhang ergibt sich, dass die Naturschutzverordnung nicht grundsätzlich und von vornherein allen Maßnahmen entgegensteht, die Gegenstand der Sanierung werden können. Im Übrigen stellt die Naturschutzverordnung selbst bereits auf Zusammenhänge ab, die angesichts der Bedeutung des Aufstiegs zum E9. als Ziel auch des überörtlichen Tourismus bei Erlass der Naturschutzverordnung nicht zu verkennen waren. So ist in § 4 Nr. 1 NSchVO darauf abgestellt, dass die Belange des Biotop- und Artenschutzes bei der "Lenkung des Erholungsverkehrs" vorrangig zu berücksichtigen seien. Es sei ein "Wege- und Nutzungskonzept" zu entwickeln. Auch hier besteht eine Übereinstimmung mit den Zielen, die bereits in der vorbereitenden Untersuchung zur Sanierungssatzung formuliert sind. § 4 Nr. 5 NSchVO stellt ebenfalls wiederholt auf die gegebenen Freizeitnutzungen im Verordnungsgebiet ab. Die Naturschutzverordnung steht darüber hinaus baulichen Änderungen nicht generell entgegen. So lässt § 5 Nr. 2 Unterpunkt 1 d NSchVO Ausnahmen von Verboten der Verordnung auf bereits bebauten Grundstücken dann zu, wenn das Vorhaben in Verbund mit der vorhandenen Bebauung erfolgt. Unterpunkt 3 dieser Bestimmung nennt als ausnahmefähig solche Einrichtungen, die der Besucherlenkung und - information dienen. Unterpunkt 5 nennt Einfriedungen, die unter bestimmten Voraussetzungen von den Verboten der Naturschutzverordnung ausgenommen sind. Auch die Versiegelung von Böden ist nicht vorbehaltlos ausgeschlossen (vgl. § 5 Nr. 2 Unterpunkt 25 NSchVO). Angesichts dieser zahlreichen detaillierten Ausnahmeregelungen bedarf es nur noch des ergänzenden Hinweises darauf, das von den Anforderungen der Naturschutzverordnung im Übrigen gegebenenfalls auch befreit werden kann.
c) Die Sanierungssatzung durfte ferner erlassen werden, ohne dass die Antragsgegnerin zuvor eine FFH-Verträglichkeitsprüfung hätte durchführen müssen.
Die in Art. 6 Abs. 3 und Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rats vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, Abl. EG L 206, S. 7 (FFH-RL), genannten Erfordernisse der FFH-Verträglichkeitsprüfung einschließlich einer Abweichungsentscheidung ist durch das Landschaftsgesetz, das den rahmenrechtlichen Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes entspricht, in innerstaatliches Recht umgesetzt worden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007
- 8 A 2810/04 -, BRS 71 Nr. 211; BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -, BVerwGE 128, 1.
Dass der Landesgesetzgeber den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht genügt hätte, ist nicht ersichtlich und wird von den Antragstellern auch nicht vorgetragen. § 48d Abs. 1 Satz 1 LG NRW schreibt vor, Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines europäischen Vogelschutzgebietes zu überprüfen. Gem. § 48d Abs. 8 LG NRW finden die Absätze 1 bis 7 des § 48d LG NRW auf Pläne entsprechende Anwendung, soweit dafür nicht die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes oder andere Rechtsvorschriften gelten. Ob die Sanierungssatzung ein Plan im Sinne dieser Bestimmung ist, kann dahinstehen, denn sie ist jedenfalls nach den Umständen des Einzelfalls nicht geeignet, ein Gebiet von gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung zu beeinträchtigen.
Gem. § 3b LG NRW iVm § 10 Abs. 1 Nr. 12 BNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. März 2002, BGBl. I S. 1193, vor Erlass der Sanierungssatzung zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juni 2005, BGBl. I S. 1818, nunmehr in der Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986, sind Pläne solche Pläne (und Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren), die bei behördlichen Entscheidungen zu beachten oder zu berücksichtigen sind, soweit sie, einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten, geeignet sind, ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet erheblich zu beeinträchtigen. Mit dem Tatbestandsmerkmal der "erheblichen Beeinträchtigung" knüpft das deutsche Recht an den Wortlaut von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der FFH-Richtlinie an. Danach sind Pläne (oder auch Projekte), die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des FFH-Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür notwendig sind, einer Prüfung auf ihre Verträglichkeit mit den für das FFH- Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu unterziehen, wenn sie das FFH-Gebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten "erheblich beeinträchtigen" könnten. Pläne (oder Projekte) können im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-Richtlinie das Gebiet erheblich beeinträchtigen, "wenn sie drohen, die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden."
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -, BVerwGE 128, 1 unter Bezug auf EuGH, Urteil vom 7. September 2004 - C - 127/02 -, Slg. 2004, I 7405.
Unerheblich dürften im Rahmen des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie nur Beeinträchtigungen sein, die kein Erhaltungsziel nachhaltig beeinträchtigen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -, aaO.
Die aus der FFH-Richtlinie folgende Anforderung zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung setzt demnach die Möglichkeit einer tatsächlichen Beeinträchtigung der Erhaltungsziele voraus, deren Schutz die FFH-Richtlinie bezweckt. Die zu prüfende Sanierungssatzung ist jedoch von vornherein nicht geeignet, das FFH-Gebiet zu beeinträchtigen. Eine Sanierungssatzung wirkt wie eine Veränderungssperre. Sie dient der Sicherung des status quo, damit die Sanierungsziele konkretisiert und ihre Umsetzung dann durch geeignete Maßnahmen bewirkt werden kann. Welche Sanierungsmaßnahmen letztlich ergriffen werden, gibt die im vorliegenden Verfahren strittige Sanierungssatzung nicht vor. Dass die Sanierungssatzung Grundlage selbst enteignender Maßnahmen sein kann, macht sie nicht zu einer Planung, die das FFH-Gebiet beeinträchtigen kann, denn die Enteignung würde zu einem Eigentumswechsel, nicht aber zu anderen Nutzungsmöglichkeiten des enteigneten Grundstücks führen.
Allerdings umfasst die Durchführung einer Sanierung Ordnungs- und Baumaßnahmen (vgl. §§ 146 ff BauGB). Die danach abstrakt möglichen Maßnahmen sind jedoch deshalb nicht geeignet, das FFH-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, weil sie auf Grundlage der Sanierungssatzung ohne vorherige FFH-Prüfung nicht durchgeführt werden können, wenn es tatsächlich zu entsprechenden Beeinträchtigungen kommen kann. Dies verhindert die Naturschutzverordnung, der gegenüber auf die Sanierungssatzung gestützte Ordnungs- oder Baumaßnahmen keinen Vorrang haben.
Die in Betracht zu ziehenden Maßnahmen sind - soweit sie nicht ohnehin nur auf eine bloße Rechtsänderung wie den Grundstückserwerb zielen - nach der Naturschutzverordnung von vornherein verboten, soweit sie zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des geschützten Gebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können (vgl. § 5 Nr. 1 Satz 1 NSchVO). Gleiches gilt nach Satz 2 der Nr. 1 für Handlungen, die zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustandes der in § 3 genannten Biotope sowie der Lebensräume und Populationen der dort genannten Pflanzen- und Tierarten führen können. In § 3 Buchstabe b NSchVO ist im Einzelnen aufgeführt, welche Lebensräume, Tier- und Vogelarten im Sinne der FFH-Richtlinie bzw. der Vogelschutz-Richtlinie erhalten bzw. wiederhergestellt werden sollen. Soweit dennoch Ausnahmen von der Verbotsnorm zugelassen werden und diese zu erheblichen Beeinträchtigungen führen können, sieht das Schutzregime der Naturschutzverordnung eine vorangehende FFH-Verträglichkeitsprüfung vor (vgl. § 5 Nr. 2 Unterpunkt 1 betreffend die Errichtung oder Änderung baulicher Anlagen, Straßen, Wege oder sonstiger Verkehrsanlagen; Unterpunkt Nr. 25 betreffend die Verfestigung oder Versiegelung von Böden).
Für eine Befreiung (vgl. § 9 NSchVO) oder eine vertragliche Vereinbarung (vgl. § 10 NSchVO) gelten keine geringeren Anforderungen.
Soweit die Konkretisierung der Sanierungsziele im Verlaufe des Sanierungsverfahrens die Erforderlichkeit weiterer Planungen, wie etwa eines Sanierungsbebauungsplans, ergeben sollte, müsste einem solchen Plan (wenn es sich um einen Plan im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie handelt) eine FFH-Verträglichkeitsprüfung vorangestellt werden.
Der Sanierungssatzung liegt ein sogenanntes qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne des § 136 Abs. 1 BauGB zu Grunde.
Als Sanierungsmaßnahme kommen nach § 136 Abs. 1 BauGB nur solche städtebaulichen Maßnahmen in Betracht, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt. Aus dem Erfordernis der einheitlichen Vorbereitung folgt, dass eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme danach eine Gesamtmaßnahme ist, die anders als sonstige städtebauliche Maßnahmen darauf angelegt ist, mehrere Maßnahmen koordiniert und aufeinander abgestimmt für ein bestimmtes Gebiet vorzubereiten und durchzuführen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986
- 8 C 42.84 -, BRS 46 Nr. 216.
Mit dem Zügigkeitserfordernis will der Gesetzgeber zum einen vermeidbaren Verzögerungen zuvorkommen, die dadurch eintreten können, dass die Gemeinden die Sanierung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben. Zum anderen muss eine Aussicht darauf bestehen, dass sich die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen innerhalb eines absehbaren Zeitraums durchführen lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil 10. Juli 2003
- 4 CN 2.02 -, BRS 66 Nr. 226.
Bei der Prüfung der Frage, ob sich die mit der Satzung verfolgten Sanierungsziele würden zügig realisieren lassen, konnte die Antragsgegnerin auf die Ergebnisse der vorbereitenden Sanierungsuntersuchung zurückgreifen.
Gem. § 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets die vorbereitenden Untersuchungen durchzuführen oder zu veranlassen, die erforderlich sind. Die Gemeinde soll hierdurch Beurteilungsgrundlagen für die weitere Vorbereitung, die Rechtfertigung der förmlichen Festlegung durch die Sanierungssatzung und für die Durchführung der Sanierung gewinnen, insbesondere die Notwendigkeit der Sanierung im Hinblick auf die sozialen, strukturellen und städtebaulichen Verhältnisse und Zusammenhänge. Hierbei sollen auch die allgemeinen Ziele und Zwecke der Sanierungsmaßnahme festgesetzt werden.
Vgl. Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., 2002, § 141 RdNr. 9.
Gem. § 141 Abs. 2 BauGB kann von vorbereitenden Untersuchungen abgesehen werden, wenn hinreichende Beurteilungsgrundlagen bereits vorliegen.
Die Antragsgegnerin hat hier von vorbereitenden Untersuchungen nicht abgesehen, sondern sich durch zahlreiche Befragungen, Beteilung von Trägern öffentlicher Belange sowie modellhafte Betrachtungen hinreichende Unterlagen und Erkenntnisse für die Entscheidung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets verschafft, insbesondere auch einen Überblick über die Mitwirkungsbereitschaft von Betroffenen gewonnen. Dies gilt namentlich für den Antragsteller zu 2., dessen Begehren, seine Grundstücke aus dem Sanierungsgebiet auszunehmen, Gegenstand der in die vorbereitende Untersuchung eingeflossenen Erwägungen geworden ist. Es besteht schließlich kein durchgreifender Anhalt für die Annahme, die Sanierungsziele könnten nicht in einem absehbaren Zeitraum umgesetzt werden. Für die im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Anlagen, namentlich Straßen und Wege, aber auch einzelne Baulichkeiten stellen die Antragsteller zu Recht nicht in Abrede, dort könnten Maßnahmen - vorausgesetzt, ihre FFH- und naturschutzrechtliche Verträglichkeit kann zuvor festgestellt werden - umgesetzt werden. Vielmehr bestreiten die Antragsteller unter Hinweis darauf, die Antragsgegnerin könne dort ohnehin tätig werden, für diese Bereiche das Erfordernis einer Sanierungssatzung. Aber auch für andere Bereiche steht einer zügigen Umsetzung der Sanierung - vorbehaltlich der ggf. erforderlichen FFH- Verträglichkeitsprüfung sowie der Prüfung im Hinblick auf Belange des sonstigen Naturschutzes oder des Denkmalschutzes - nichts Durchgreifendes entgegen. Beispielsweise kann die von der Antragsgegnerin angesprochene Gestaltung baulicher (Neben-) Anlagen Gegenstand einer Gestaltungssatzung sein, deren Erarbeitung - auf Grundlage des für den Sanierungsbereich in Aussicht genommenen Gesamtkonzepts - keine Verzögerungen der Umsetzung der gestalterischen Sanierungsziele erwarten lässt. Ferner kann beispielsweise auf die im Ortstermin von der Antragsgegnerin vorgelegten bzw. angesprochenen Entwürfe von mehreren Sanierungsbebauungsplänen verwiesen werden, mit denen für zum Teil besonders neuralgische Bereiche, insbesondere den Burghof erfassend, schon jetzt weitgehende Vorarbeiten zur Umsetzung des Gewollten belegt werden konnten.
Die Antragsgegnerin hat das Sanierungsgebiet rechtlich fehlerfrei räumlich abgegrenzt und ebenfalls fehlerfrei von einer Ausgliederung der Grundstücke der Antragsteller abgesehen.
Nach § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist das Sanierungsgebiet so zu begrenzen, dass sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lässt. Einzelne Grundstücke, die von der Sanierung nicht betroffen werden, können aus dem Gebiet ganz oder teilweise ausgenommen werden (Satz 3). Für die Auslegung des § 142 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BauGB ist maßgebend, dass die städtebauliche Sanierung - und dies gilt vor allem für die Funktionssanierung - stets eine gebietsbezogene (Gesamt-) Maßnahme ist. Sie dient der Behebung städtebaulicher Missstände eines Gebiets und nicht nur einzelner Grundstücke. Deshalb können auch Grundstücke einbezogen werden, auf denen selbst keine Maßnahmen wie bauliche Veränderungen durchzuführen sind; bei der sogenannten Funktionsschwächesanierung dürfte dies häufig sogar bei einer Vielzahl von Grundstücken der Fall sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 1996
- 4 B 69.95 -, BRS 58 Nr. 243.
Bei der Beurteilung der Frage, welche Gebietsbegrenzung eine zweckmäßige Durchführung der Sanierung zulässt, räumt das Gesetz der Gemeinde zwar zunächst einen planerischen Gestaltungsspielraum ein.
- 4 B 69.95 -, aaO.
Begrenzt wird dieser Spielraum aber durch das Abwägungsgebot, so dass eine fehlerhafte Beurteilung der Zweckmäßigkeit zugleich zu einem Abwägungsfehler führt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999
- 4 C 8.98 -, BRS 62 Nr. 229.
Dem Gebot gerechter Abwägung unterliegt die Abgrenzung des Sanierungsgebiets, nicht jedoch, welche Maßnahmen für die einzelnen Grundstücke letztlich getroffen werden sollen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - 4 BN 38.98 -, BRS 60 Nr. 222.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Abgrenzung des Sanierungsgebiets abwägungsfehlerfrei erfolgt. Die Antragsteller bemängeln, dass in das Sanierungsgebiet Grundstücke zum Teil mit ihrer vollen Größe, andere Grundstücke jedoch nur mit dem an die Verkehrsflächen angrenzenden Grundstücksteil in das Sanierungsgebiet einbezogen worden sind. Hieraus ergibt sich jedoch keine abwägungsfehlerhafte, insbesondere keine gleichheitswidrige Gebietsabgrenzung. Die Antragsgegnerin hat Grundstücke nur in den Fällen nicht vollen Umfangs in das Sanierungsgebiet einbezogen, in denen es sich um unbebaute Grundstücke handelt, die auch nicht im Hinblick auf die mit der Sanierungssatzung ansonsten verfolgten Ziele im unmittelbaren Zusammenhang mit einer bebauten Fläche stehen. Solche Grundstücksteile aus der Sanierungssatzung auszunehmen, die für Sanierungsmaßnahmen von vornherein nicht in Betracht kommen, spricht nicht gegen, sondern für eine abwägungsgerechte Abgrenzung des Sanierungsgebiets.
Die Antragsteller bemängeln ferner, für ihre eigenen Grundstücke seien keine Sanierungsmaßnahmen vorgesehen bzw. in Betracht zu ziehen. Dies ist unzutreffend. Der Rahmenplan zeigt beispielsweise auf, das (auch) für die Grundstücke der Antragsteller Gestaltungsmaßnahmen in Betracht kommen können. Die Antragsgegnerin erwägt den Erlass einer Gestaltungssatzung. Dieser Erwägung halten die Antragsteller erfolglos entgegen, ihre Grundstücke seien ansprechend gestaltet. Nicht die Vorstellungen der Antragsteller bestimmen, welche Maßnahmen die Antragsgegnerin als städtebaulich erforderlich ansehen darf; insbesondere ist sie nicht darauf beschränkt, die im Sanierungsverfahren noch zu präzisierende Konzeption an der Gestaltung beispielsweise der Grundstücke der Antragsteller auszurichten. Dessen ungeachtet grenzen die Grundstücke der Antragsteller unmittelbar an die zum E. hinaufführende Wegstrecke bzw. einen grundsätzlich nutzbaren Nebenweg, den früheren Drachenfelsweg, an, die die Antragsgegnerin insgesamt in den Blick nehmen durfte, um den auf diese Wegeführung bezogenen Erwägungen zur Gestaltung einer Gesamtmaßnahme letztlich Geltung verschaffen zu können. Hierfür spricht im Übrigen auch, dass die Antragsgegnerin für wesentliche Bereiche der Sanierungssatzung bereits die Aufstellung von Bebauungsplänen vorbereitet hat. Es ist durchaus in Betracht zu ziehen, dass vor dem Hintergrund der beabsichtigten Gebietsaufwertung Gegenstand der Sanierungsbebauungsplanung auch bauliche Möglichkeiten sein können, wie dies beispielsweise hinsichtlich des Grundstücks des Antragstellers zu 2. Gegenstand der Entwurfsfassung eines Sanierungsbebauungsplans ist.
Die Antragsteller bemängeln die Abgrenzung des Sanierungsgebiets im Hinblick auf östlich der Zahnradbahn gelegene Bereiche, für die von der Antragsgegnerin keine eigentlichen Sanierungsmaßnahmen in den Blick genommen würden. Die relativ weiträumige (allerdings nur wenige Parzellen umfassende) Ausdehnung des Sanierungsgebiets östlich der E11. um den Burghof herum (deutlich südlich bildet die E11. bis hinauf zum E12. - mit Ausnahme einer kleinen Ausbuchtung im Bereich einer Serpentine der Erschließungsstraße zum E12. - die östliche Begrenzung des Sanierungsgebiets) ist bereits durch die Sanierungsüberlegungen gerechtfertigt, die die Antragsgegnerin hinsichtlich des Burghofs umtreiben. Der Burghof steht seit längerem leer, er ist in einem zwischen den Beteiligten strittigen Ausmaß in der Bausubstanz beeinträchtigt, er steht unter Denkmalschutz. Auf welche Umstände die gegebene Situation zurückzuführen ist, ist für die Entscheidung, ihn in eine Sanierungssatzung einzubeziehen, ohne Belang. Für ihn ein wirtschaftlich tragfähiges Nutzungskonzept zu entwickeln, rechtfertigt es, wenn es nicht gar erforderlich ist, Nutzungsformen zu bedenken, die nur auf Grundlage eines (Sanierungs-) Bebauungsplans verwirklicht werden können. Auch hier verkennen die Antragsteller, dass die Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei davon ausgegangen ist, es nicht bei solchen Erwägungen zu belassen, die sich auf den Burghof beschränken. Denn erst der Einbezug in ein über den Burghof hinausgehendes Gesamtkonzept eröffnet das gesamte Entwicklungspotential des Gebiets und damit auch des Burghofs. Auch hierzu kann beispielhaft auf die im Ortstermin von den Vertretern der Antragsgegnerin angesprochenen Erwägungen verwiesen werden. Danach werde etwa erwogen, den Burghof in ein Hotelangebot einzubeziehen, das sich auf die umfangreichen Nebenanlagen des Burghofs erstrecken könne. Eine Hotelnutzung dürfte von wirtschaftlichem Interesse aber vor allem dann sein, wenn es gelingen kann, sie in den Besucherstrom zum E. einzubeziehen und einen Teil hiervon an der Hotelnutzung zu interessieren. Dass solche Erwägungen nicht fern liegen, zeigt der Komplex des E13. auf, zu dem früher Hotelzimmer zählten, die allerdings den heutigen Anforderungen nicht mehr gerecht wurden.
Für die Gebietsabgrenzung in östlicher Richtung durfte die Antragsgegnerin abwägungsfehlerfrei darauf abstellen, dass die östliche Gebietsgrenze im Wesentlichen durch den Verlauf der einzigen Straße bestimmt wird, die bis zum E9. hinaufführt. Sie zusammen mit der E2.----------straße im Westen in die Sanierung zum Zwecke der Erarbeitung eines Gesamtkonzepts einzubeziehen, das sich auch auf die Zu- und Abgangsmöglichkeiten erstreckt, drängte sich auf.
Die von den Antragstellern angesprochene Zäsur, die die E11. darstelle, hat allenfalls optische Bedeutung, erkennt aber die dargelegten inhaltlichen Zusammenhänge nicht. Sie geht auch an den inhaltlichen Zusammenhängen vorbei, die sich zwischen Schloss E3. und dem Burghof ergeben und die allzumal dann erfahrbar werden könnten, wenn sich die Erwägung der Antragsgegnerin als realisierbar erweisen sollte, die Bezüglichkeiten durch Wiederherstellung der alten S6.------------allee zum Schloss über die Vorburg und das Viadukt am Pumpenhaus zu verstärken. Dann würde der oberhalb gelegene Burghof auch optisch deutlicher in Erscheinung treten können. Wesentliches Element der "Inwertsetzung" des Burghofs ist selbstverständlich auch die Zufahrt zu ihm, die nach Lage der Dinge vor allem über die Erschließungsstraße zum E. und von dieser abzweigend über die sog. Esskastanienallee erwogen werden kann. Dies rechtfertigt die Ausdehnung des Sanierungsgebiets bis dorthin bzw. bis zum E5. -Denkmal. Der Hinweis der Antragsteller darauf, entlang einer Seite der Esskastanienallee müssten die Bäume entfernt werden, sollte die Straße in einer entsprechenden zielführenden Weise ausgebaut werden, führt nicht weiter. Der auch die Bäume erfassende Natur- und FFH- Schutz ist von hohem Gewicht, bedeutet jedoch keine von vornherein nicht überwindbare Planungsschranke. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass als Ordnungsmaßnahme im Sinne des § 147 BauGB auch die Bereitstellung von Flächen und die Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1a Abs. 3 BauGB gilt (vgl. § 147 Abs. 2 BauGB).
In welchem Zustand sich die von der Antragsgegnerin so bezeichneten Teichanlagen am Viadukt östlich der E3. befinden und wie sie derzeit treffend bezeichnet würden, ist nicht entscheidungserheblich. Auch hier greifen die Antragsteller zu kurz, wenn sie sich darauf beschränken, die derzeitigen Gegebenheiten zu beschreiben und zu bewerten. Sollte es - in Abwägung mit den Belangen des Naturschutzes - gelingen, die hier vorbeiführende S5.--- ----------allee als Zuwegung zur Vorburg und zum Schloss E. wieder erfahrbar zu machen, wäre dies in der Tat eines von vielen Elementen, die das Interesse an diesem Ensemble als Teil der ausflugswürdigen Gegebenheiten am E. stärken würden.
Der Parkplatz am M. weist Merkmale einer großen geschotterten Fläche auf, die mehr oder weniger notgedrungen für den ihr zugedachten Zweck in Anspruch genommen werden dürfte. Dass hier eine deutliche Aufwertung technisch in Betracht zu ziehen ist, stellen auch die Antragsteller nicht in Abrede. Sie beziehen sich auf den Natur- und FFH-Schutz, der jedoch keine nicht überwindbare Schranke für eine Aufwertung der ohnehin schon als Parkplatz genutzten Fläche darstellt, zumal auf dieser Fläche zugleich Platz für zusätzliche Ausgleichsmaßnahmen sein dürfte.
Ob hinsichtlich des M1. Sanierungsziele hinreichend konkret ersichtlich sind, bedarf nach alledem keiner Entscheidung. Wie oben dargelegt, ist die Abgrenzung eines Sanierungsgebiets nicht allein deshalb fehlerhaft, weil einzelne Grundstücke in das Sanierungsgebiet einbezogen sind, auf denen keine Sanierungsmaßnahme beabsichtigt ist. Diese Erwägung erfasst auch den Fall, dass die Gemeinde Sanierungsmaßnahmen für ein Grundstück angibt, die jedoch (noch) nicht hinreichend konkretisiert sind. Im Übrigen ist die Einbeziehung des M1. jedenfalls zweckmäßig, liegt es doch zwischen dem sanierungsbedürftigen Parkplatz und der Trasse der Zahnradbahn.
Dass die Antragsgegnerin den Weg von der Talstation der Zahnradbahn zum Parkplatz am P1.-------------weg nicht ebenfalls mit in die Sanierungsmaßnahme einbezogen hat, ist nicht abwägungsfehlerhaft. Eine Belastung von Eigentümern im Sanierungsgebiet ergibt sich hieraus nicht. Auch steht keine abwägungserhebliche Ungleichbehandlung in Rede, und zwar schon deshalb nicht, weil sich die Bedeutung dieser Zuwegung im Grunde erst dann ergeben kann, wenn der Parkplatz aufgewertet ist und Bedeutung für das Touristenaufkommen am E14. entfaltet, was wiederum wesentlich vom Erfolg der Sanierungsmaßnahmen abhängt.
Die Kosten- und Finanzierungsübersicht ist gem. § 149 BauGB erforderlich, letztlich im Hinblick darauf, der Gemeinde eine grundlegende Abwägung zur Frage zu ermöglichen, ob die Sanierung innerhalb angemessener Frist durchgeführt werden kann, sie also von realistischen Annahmen ausgeht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003
- 4 CN 2.02 -, BRS 66 Nr. 226 = BauR 2004,
53.
Die Kosten- und Finanzierungsübersicht, die der Ratsentscheidung zu Grunde gelegen hat und die naturgemäß im laufenden Verfahren konkretisiert werden wird, hat der Antragsgegnerin eine hinreichende Abwägungsgrundlage zur Frage verschafft, dass die Sanierungsmaßnahme realistischerweise umgesetzt werden kann. Die Antragsteller meinen ohne nähere Substantiierung, für die die O. betreffenden Maßnahmen sei (mit 980.000,-- Euro) ein völlig unrealistischer Betrag genannt. Dem Einwand der Antragsgegnerin, dieser Betrag sei zwischenzeitlich durch eine Kostenberechnung nach DIN 276 bestätigt worden, sind sie nicht entgegengetreten. Die Antragsteller rügen, für die Sanierung des Parkplatzes am P1.-------------weg sei ein Betrag von 1.000.000,-- Euro angesetzt, obwohl er in einem ordnungsgemäßen Zustand sei. Ihr Einwand zielt damit jedoch nicht auf die Frage, ob der Betrag von der Antragsgegnerin auf der Grundlage der in Aussicht genommenen Maßnahmen realistisch sei, sondern auf die Frage, ob die Maßnahme selbst sinnvoll ist. Der Einwand, bei den Außenbereichen der Gaststätten Winzerhäuschen bzw. E8. handele es sich um die gepflegtesten Bereiche am Berg, weshalb der Kostenansatz von 90.000,-- Euro bzw. 55.500,-- Euro nicht nachvollziehbar sei, legt der Finanzierungsübersicht dort so nicht genannte Zahlen zugrunde. Denn die Antragsteller fassen Beträge zusammen, die für verschiedene Bereiche differenziert ausgewiesen sind, nämlich zum einen bezogen auf die Gestaltung des Außenbereichs (Am E8. : 43.500,-- Euro; Winzerhäuschen: 48.000,-- Euro), zum anderen bezogen auf die Freiflächen des Imbisses (12.000,-- Euro) bzw. der Außengastronomie (42.000,-- Euro). Dass der verbleibende Aufwand zur Umgestaltung der Außenbereiche fehlerhaft angesetzt wäre, würden nicht die Gestaltungsvorstellungen der jeweiligen Eigentümer umgesetzt, sondern erfolgte eine Orientierung am noch zu erarbeitenden Gestaltungskonzept der Antragsgegnerin, legen die Antragsteller nicht dar. Dass der entsprechende Betrag im Übrigen eher auf der sicheren Seite liegend und nicht zu niedrig geschätzt worden sein dürfte, macht die Kosten- und Finanzierungsübersicht als Abwägungsgrundlage nicht ungeeignet. Die Antragsteller rügen, Maßnahmen zur Sanierung des Schlosses E3. einschließlich der Instandsetzung der Einfriedung seien in die Finanzierungsübersicht einbezogen, obwohl dort die Sanierung bereits abgeschlossen sei. Jedoch sollen gemäß § 149 Abs. 2 Satz 2 BauGB die Kosten anderer Träger öffentlicher Belange für Maßnahmen im Zusammenhang mit der Sanierung nachrichtlich angegeben werden. Dementsprechend sind hinsichtlich der entsprechenden, auf die "Sanierung" des Schlosses E3. bezogenen Positionen 2.5.3, 3.2.1, 3.2.2 und 3.2.3 Mittel in die Kosten- und Finanzierungsübersicht eingestellt, zu denen jeweils durch eine Fußnotenerläuterung darauf hingewiesen ist, dass es sich um durch Landesmittel und Mittel der NRW-Stiftung (zu 100 %) gesicherte Maßnahmen handelt. Dass die Antragsgegnerin weitere bereits abgeschlossene Maßnahmen als solche berücksichtigt hätte, die erst noch auf Grundlage der Sanierungssatzung durchgeführt werden müssten, ist weder dargetan noch ersichtlich. Schließlich kann dahinstehen, ob die Antragsgegnerin die Kosten für den Kauf und Abriss eines Imbisses mit 7.500,-- Euro zu niedrig, für den Kauf einer Parzelle unterhalb des Wohnhauses E2.----------straße 93 mit 8.000,-- Euro demgegenüber zu hoch angenommen hat. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht kann zu Beginn einer Sanierung nur mehr oder weniger grob ausfallen (vgl. § 149 Abs. 1 BauGB). Zu näheren Ausführungen besteht hier keine Veranlassung, weil die möglichen Wertdifferenzen hinsichtlich der beiden letztgenannten Objekte im Verhältnis zu den Gesamtkosten der Sanierung offensichtlich ohne abwägungserhebliche Relevanz sind.
Die der Sanierung zugrunde liegende Abwägung ist schließlich nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Ziele der Sanierung zu unbestimmt seien, um rechtsstaatlichen Anforderungen zu genügen, die Sanierung es gewissermaßen in das Belieben der Antragsgegnerin stellte, die Ausnutzung der geschützten Rechte Privater - auf lange Sicht - zu unterbinden und sie einer unverhältnismäßigen Belastung ihres Eigentums auszusetzen. So ist die Situation jedoch nicht. Zunächst ist es nicht so, dass sich die Antragsgegnerin zur Beschreibung der mit der Sanierung verfolgten Ziele gewissermaßen auf eine Leerformel bezogen hätte, wie die Antragsteller meinen und die sie in dem Sanierungsziel, den Tourismus zu stärken, sehen wollen. Welchen subsumtionsfähigen Gehalt dieser Begriff im Einzelnen hat, bedarf hier keiner Prüfung. Die Antragsgegnerin hat sich nicht pauschal darauf beschränkt, auf irgendeine nicht näher erläuterte oder nicht jedenfalls beispielhaft umschriebene Weise die Tourismusförderung zum Ziel der Sanierungssatzung zu erklären. Da eine förmliche Begründung der Sanierungssatzung nicht vorgeschrieben ist, kann hier zur Bestimmung des von der Antragsgegnerin Gewollten auf die dem Satzungsbeschluss zu Grunde liegende Vorbereitende Sanierungsuntersuchung L. E. zurückgegriffen werden. Dort sind eine Vielzahl durchaus subsumtionsfähiger Teilziele genannt (vgl. die obigen Ausführungen im Tatbestand). Zwar bedürfen auch die dort genannten Teilziele durchaus noch näherer Konkretisierung. Zu Beginn des Sanierungsverfahrens dürfen aber noch keine hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden. Es muss insbesondere nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung erkennbar sein, wie das Sanierungsgebiet im Einzelnen genutzt werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1978 - 4 C 48.76 -, BRS 33 Nr. 198 = BauR 1979, 134; Beschluss vom 27. Mai 1997 - 4 B 98. 96 -, BRS 59 Nr. 248; Urteil vom 4. März 1999 - 4 C 8.98 -, BRS 62 Nr. 229.
Dies bedeutet nun nicht, wie die Antragsteller befürchten, dass sie sich auf lange Sicht an deutlich konkretisierungsbedürftigen Sanierungszielen ausrichten müssten und in entsprechendem Maße in ihren Dispositionsmöglichkeiten eingeschränkt wären. Zum früheren Städtebauförderungsrecht hat das Bundesverwaltungsgericht bezogen auf einen Sanierungsbebauungsplan ausgeführt, den Gemeinden soll für die Verwirklichung ihrer Sanierungsziele bis hin zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans hinreichende Zeit zur Verfügung stehen; da das Eindringen von Nutzungen, die die Sanierung erschweren könnten, verhindert werden soll, dürfen zu Beginn des Sanierungsverfahrens keine (zu) hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden. Hingegen müssen im Laufe des Sanierungsverfahrens, besonders unmittelbar vor oder während des Verfahrens zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans, die Sanierungsziele sich zunehmend verdichten und damit zunehmend konkreter werden. Aus der anfänglichen umfassenderen Sperrwirkung der Sanierungssatzung - in diesem Stadium mit der Wirkung einer Veränderungssperre vergleichbar - wird deswegen mit zunehmender Verdichtung der Sanierungsziele ein Rechtsinstitut, mit dessen Hilfe nur noch diejenigen Rechtsvorgänge und Vorhaben abgewehrt werden können, die den nunmehr detaillierten Planungsvorstellungen widersprechen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - 4 C 20.81 -, BRS 42 Nr. 233; in Bezug genommen von BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - 4 C 8.98 -, aaO..
Unter Berücksichtigung dieser Zusammenhänge ergibt sich auch aus dem konkreten Vortrag der Antragsteller kein Anhalt, sie könnten durch die Sanierungssatzung rechtsstaatswidrig, insbesondere unverhältnismäßig belastet sein. Die Antragsteller stellen auf abstrakt mögliche rechtliche Schlussfolgerungen einer Sanierungssatzung ab, die für einen Großteil der Grundstücke im Sanierungsgebiet jedoch von vornherein nicht in Betracht zu ziehen sind und daher insoweit auch nicht abwägungserheblich waren. Geht es etwa im Ergebnis für Grundstücke um eine erst noch zu erlassende Gestaltungssatzung und die sich aus ihr ergebenden Bindungen, etwa die Gestaltung von Einfriedungen betreffend, ist schwerlich eine Grundstücksenteignung zur Durchsetzung entsprechender Gestaltungsanforderungen in Betracht zu ziehen. Geht es um genehmigungsbedürftige Vorhaben im Sinne des § 144 Abs. 1 BauGB, liegt ein gewisses Erschwernis für den Grundstückseigentümer zwar darin, eine sanierungsrechtliche Genehmigung einholen zu müssen. Auf die Genehmigung besteht jedoch unter den Voraussetzungen des § 145 Abs. 2 BauGB ein Anspruch. Die sich dennoch ergebenden Einschränkungen sind im Verhältnis zu den mit der Sanierungssatzung verfolgten Zielen von geringerer Bedeutung, zumal sich für die Grundstückseigentümer im Hinblick auf die von den Antragstellern im anderen Zusammenhang betonten bauplanungsrechtlichen und naturschutzrechtlichen Regelungen derzeit Beschränkungen ergeben, gegenüber denen sich für die allermeisten Eigentümer im Plangebiet als Ergebnis der Sanierung Verbesserungen ergeben dürften.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1036 ff, 1056 BGB
§§ 146 ff. BauGB
§§ 8 Abs. 1, 1 Abs. 1
DSchG
§§ 146 ff BauGB
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§§
708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 144 BauGB
§ 137 BauGB
§ 141 BauGB
§ 48d LG
§ 3b LG
§ 9 NSchVO
§ 147 BauGB
§ 149 BauGB
§ 167 VwGO
§ 149 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 144 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 144 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 41 Abs. 2 GO NRW
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Nr. 2
BauGB
§ 142 Abs. 1 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 136 Abs. 3 BauGB
§ 141 Abs. 2 BauGB
§ 136 Abs. 3 Nr. 2 b BauGB
§ 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 147 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 148 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 4 Nr. 1 NSchVO
§ 4 Nr.
5 NSchVO
§ 48d Abs. 1
Satz 1 LG
§ 48d Abs. 8 LG
§ 10 Abs. 1 Nr. 12 BNatSchG
§ 5 Nr. 1 Satz 1 NSchVO
§ 136 Abs. 1 BauGB
§ 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 1a Abs. 3
BauGB
§ 147 Abs. 2 BauGB
§ 149 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 149 Abs. 1 BauGB
§ 145 Abs. 2
BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1
Abs. 2, 9 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung
§ 1 Abs. 3
der Zuständigkeitsordnung
§ 9 der
Zuständigkeitsordnung
§ 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung
§
1 Abs. 3 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung
§ 1 Abs. 3 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung
§ 1 Abs. 3 Satz 2 der
Zuständigkeitsordnung
§ 6 ff der Zuständigkeitsordnung
§ 3 bis 5 der Zuständigkeitsordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 223
BVerwGE 128, 1
7 D 30/07
7 D 37/07
4 BN 51.05
4 CN 20.02
5 C 30.91
7 D 69/05
4 C 14.81
4 BN 28.03
8 A 2810/04
9 A 20.05
8 C 42.84
4 CN 2.02
4 B 69.95
4 C 8.98
4 BN 38.98
4 C 48.76
4 C 20.81