Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-08, Aktenzeichen VGH B 60/09, VGH B 70/09
ECLI: ECLI:DE:VERFGRP:2010:0308.VGHB60.09.0A

Tenor:
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Tatbestand:
Die Verfassungsbeschwerden betreffen das im Nichtraucherschutzgesetz Rheinland-Pfalz geregelte Rauchverbot in Gaststätten. Der Beschwerdeführer zu 1) wendet sich gegen das Verbot sogenannter Raucherclubs in Rheinland-Pfalz. Hilfsweise begehrt er eine Erweiterung des in Rauchergaststätten mit nur einem Gastraum zulässigen Speisenangebots. Der Beschwerdeführer zu 2) wendet sich gegen die Ausnahme vom Rauchverbot für nur vorübergehend an einem Standort betriebene Wein-, Bier- und sonstige Festzelte.
I.
1. a) Am 15. Februar 2008 trat das Nichtraucherschutzgesetz Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188) – NRSG a.F. – in Kraft. Seither ist das Rauchen in Gaststätten grundsätzlich verboten. Von diesem Rauchverbot – welches die Gäste und die in Gaststätten Beschäftigten vor den Gefahren des Passivrauchens schützen soll (vgl. LT-Drucks. 15/1105, S. 11) – sah das Nichtraucherschutzgesetz in seiner ursprünglichen Fassung nur zwei Ausnahmen vor. Nach § 7 Abs. 2 NRSG a.F. durften Gastwirte das Rauchen in bestimmten, vollständig abgetrennten und entsprechend gekennzeichneten Nebenräumen zulassen. Außerdem konnte das Rauchen gemäß § 7 Abs. 3 NRSG a.F. in nur vorübergehend an einem Standort betriebenen Wein-, Bier- und sonstigen Festzelten gestattet werden.
b) §§ 1 und 7 des Nichtraucherschutzgesetzes, aus denen sich das Rauchverbot in Gaststätten ergibt, lauteten in ihrer ursprünglichen Fassung wie folgt:
§ 1
Zweck des Gesetzes, rauchfreie Einrichtungen
(1) Zweck dieses Gesetzes ist der Schutz der Bevölkerung vor Belastungen sowie gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch Tabakrauch (Passivrauchbelastung) in den in den nachfolgenden Bestimmungen genannten Einrichtungen.
(2) Für Einrichtungen, die nach den Bestimmungen dieses Gesetzes rauchfrei sind, besteht ein Rauchverbot für alle Personen, die sich dort aufhalten, soweit in den nachfolgenden Bestimmungen keine abweichenden Regelungen getroffen sind.
§ 7
Rauchfreie Gaststätten
(1) Gaststätten im Sinne des Gaststättengesetzes sind rauchfrei. Dies gilt für alle Schank- oder Speiseräume sowie für alle anderen zum Aufenthalt der Gäste dienenden Räume einschließlich der Tanzflächen in Diskotheken und sonstigen Tanzlokalen in Gebäuden oder Gebäudeteilen.
(2) Die Betreiberin oder der Betreiber einer Gaststätte mit mehreren, durch ortsfeste Trennwände voneinander getrennten Räumen kann in einzelnen entsprechend gekennzeichneten Nebenräumen das Rauchen erlauben. Dies gilt nicht für Räume mit Tanzflächen. In einer Gaststätte darf die Grundfläche und die Anzahl der Sitzplätze in den Räumen, in denen das Rauchen erlaubt ist, nicht größer sein als in den übrigen dem Aufenthalt der Gäste dienenden rauchfreien Räumen.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten auch für Wein-, Bier- und sonstige Festzelte; werden diese vorübergehend, höchstens an 21 aufeinander folgenden Tagen an einem Standort betrieben, kann die Betreiberin oder der Betreiber durch entsprechende Kennzeichnung das Rauchen erlauben.
c) Zu der Ausnahmeregelung für Festzeltveranstaltungen in § 7 Abs. 3 NRSG a.F. heißt es in den Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 15/1105, S. 12):
„Auch bei einem Gaststättenbetrieb in Zelten entsteht eine dem Betrieb in geschlossenen Räumen vergleichbare Passivrauchbelastung, so dass es gerechtfertigt ist, diese ebenfalls grundsätzlich dem Rauchverbot zu unterwerfen (Abs. 3 Halbsatz 1). Allerdings ist es vertretbar, in Wein-, Bier- und sonstigen Festzelten, die an ihrem jeweiligen Standort nur vorübergehend betrieben werden, das Rauchen bei entsprechender Kennzeichnung zu erlauben (Abs. 3 Halbsatz 2). Insbesondere für die Gäste birgt ein solcher vorübergehender Betrieb nicht im gleichen Maße eine Gesundheitsgefährdung durch Passivrauchen wie bei den üblichen ortsfesten Gastronomiebetrieben, die „rund um das Jahr“ geöffnet sind. Darüber hinaus dürfte es bei nicht ortsfesten Festzelten regelmäßig nicht möglich sein, durch ortsfeste Trennwände im Sinne des Abs. 2 S. 1 abgetrennte Raucherräume einzurichten.“
2. Auf die Anträge mehrerer Gastwirte setzte der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 11. Februar 2008 (VGH A 32/07 u.a. – AS 35, 439) das Inkrafttreten von § 7 NRSG a.F. im Wege einer einstweiligen Anordnung aus, soweit die Vorschrift sich auch auf ausschließlich inhabergeführte Einraumgaststätten ohne Beschäftigte erstreckte. Nachdem das Bundesverfassungsgericht mehreren Verfassungsbeschwerden gegen Vorschriften der Nichtraucherschutzgesetze der Länder Baden-Württemberg und Berlin stattgegeben hatte (BVerfGE 121, 317), entschied der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 30. September 2008 (VGH B 31/07 u.a. – AS 36, 323), dass § 7 NRSG a.F. gegen die Landesverfassung, namentlich gegen die Berufsfreiheit und die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen verstoße. Das Rauchverbot in Gaststätten belaste die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Einraumgaststätten mit getränkegeprägtem Angebot in unzumutbarer Weise. Dem Gesetzgeber wurde aufgegeben, den gesetzlichen Nichtraucherschutz bis zum 31. Dezember 2009 neu zu regeln.
3. a) Diesem Auftrag kam der Landesgesetzgeber mit dem am 6. Juni 2009 in Kraft getretenen Landesgesetz zur Änderung des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz vom 26. Mai 2009 (GVBl. S. 205) nach. Gemäß § 7 Abs. 2 des Nichtraucherschutzgesetzes dürfen seither auch die Betreiber bestimmter Einraumgaststätten das Rauchen erlauben, wenn sie keine oder nur einfach zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle als untergeordnete Nebenleistung anbieten. Außerdem dürfen Gastwirte nunmehr nach § 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG auch ausschließlich geschlossenen Gesellschaften nicht kommerzieller Art in privater Trägerschaft das Rauchen in ihren Gasträumen gestatten. Nach Halbsatz 2 gilt dies allerdings nicht für Veranstaltungen von Vereinen oder sonstigen Vereinigungen.
b) § 7 des Nichtraucherschutzgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 26. Mai 2009 – NRSG – lautet:
(2) Die Betreiberin oder der Betreiber einer Gaststätte mit nur einem Gastraum mit einer Grundfläche von weniger als 75 m² kann das Rauchen erlauben. Voraussetzungen für eine Raucherlaubnis sind, dass
1. in der Gaststätte keine oder nur einfach zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle als untergeordnete Nebenleistung verabreicht werden und
2. über die Raucherlaubnis durch deutlich wahrnehmbare Hinweise insbesondere im Eingangsbereich der Gaststätte informiert wird.
(3) Die Betreiberin oder der Betreiber einer Gaststätte mit mehreren, durch ortsfeste Trennwände voneinander getrennten Räumen kann das Rauchen in einzelnen Nebenräumen erlauben; dies gilt nicht für Räume mit Tanzflächen. Voraussetzungen für eine Raucherlaubnis sind, dass
1. die Grundfläche und die Anzahl der Sitzplätze in den Nebenräumen mit Raucherlaubnis nicht größer sind als in den übrigen rauchfreien Gasträumen und
2. über die Raucherlaubnis durch deutlich wahrnehmbare Hinweise insbesondere im Eingangsbereich der Nebenräume informiert wird.
(4) Unbeschadet der Bestimmungen der Absätze 2 und 3 kann die Be-treiberin oder der Betreiber einer Gaststätte das Rauchen in Gasträumen in der Zeit, in der dort ausschließlich geschlossene Gesellschaften nicht kommerzieller Art in privater Trägerschaft stattfinden, erlauben, wenn dies von den Veranstalterinnen und Veranstaltern gewünscht wird; dies gilt nicht für Veranstaltungen von Vereinen oder sonstigen Vereinigungen.
(5) Die Absätze 1 bis 4 gelten auch für Wein-, Bier- und sonstige Festzelte. Werden diese nur vorübergehend, höchstens an 21 aufeinander folgenden Tagen an einem Standort betrieben, kann die Betreiberin oder der Betreiber das Rauchen unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 2, des Absatzes 3 oder des Absatzes 4 erlauben. Voraussetzung für eine Raucherlaubnis nach Satz 2 ist, dass über die Raucherlaubnis durch deutlich wahrnehmbare Hinweise insbesondere im Eingangsbereich des Wein-, Bier- oder sonstigen Festzelts informiert wird.
b) In den Gesetzesmaterialien heißt es zu der mit § 7 Abs. 2 NRSG eingeführten Ausnahme vom Rauchverbot für Einraumgaststätten (LT-Drucks. 15/3221, S. 5):
„[…] Durch den gewählten Begriff der einfach zubereiteten Speisen wird den Betreiberinnen und Betreibern von Einraumgaststätten mit einer Grundfläche des Gastraums von weniger als 75 m² ermöglicht, als untergeordnete Nebenleistung kleine Speisen anzubieten, die für den Bereich der getränkegeprägten Kleingastronomie typisch sind. Hierzu zählen Brezeln, Salzgebäck, belegte Brote oder Brötchen, gekochte Eier, kalte oder warme Würstchen oder Frikadellen und vergleichbare einfache Speisen. Dagegen handelt es sich zum Beispiel bei Kuchen, Speiseeis, Salaten, Schnitzeln, Pommes frites und Pizzas nicht mehr um einfach zubereitete Speisen im Sinne dieser Regelung. Darüber hinaus darf das Verabreichen von Speisen nur als untergeordnete Nebenleistung zum Getränkeverkauf erfolgen, das heißt, die Gaststätte muss von ihrer Angebotsstruktur her zur getränkegeprägten Kleingastronomie gehören, die in erster Linie zum Genuss von Getränken aufgesucht wird und in der Speisen eine untergeordnete Rolle spielen. Das Verabreichen von Speisen darf daher nicht prägend für den Gaststättenbetrieb sein; werden Speisen auf Speisekarten aufgeführt oder wird ein Stammessen angeboten, so kann man nicht mehr von einer untergeordneten Nebenleistung sprechen. Diese Regelungen dienen der Abgrenzung zur Gruppe der speisegeprägten Gastronomie. Sie gewährleisten, dass die speisegeprägte Gastronomie keinen unzumutbaren Wettbewerbsnachteil erleidet. Um potenzielle Gaststättenbesucherinnen und Gaststättenbesucher rechtzeitig über eine bestehende Raucherlaubnis in einer Einraumgaststätte zu informieren, wird die Verpflichtung zum Hinweis hierauf im Eingangsbereich der Gaststätte festgeschrieben.“
c) Zu § 7 Abs. 4 NRSG finden sich in den Gesetzesmaterialien folgende Ausführungen (LT-Drucks. 15/3221, S. 5 f.):
„In der Abwägung zwischen dem mit dem Nichtraucherschutzgesetz Rheinland-Pfalz verfolgten Ziel des Gesundheitsschutzes und der Verhältnismäßigkeit der zu treffenden Regelungen wird in § 7 Abs. 4 eine weitere Ausnahme vom generellen Rauchverbot zugelassen, die den Bedürfnissen der Gastronomie Rechnung trägt. Danach kann die Be-treiberin oder der Betreiber einer Gaststätte das Rauchen in Gasträumen unter folgenden Voraussetzungen zulassen: Es muss sich um eine nach dem Personenkreis geschlossene Gesellschaft privater und nicht kommerzieller Art handeln. Hinzukommen muss der ausdrücklich geäußerte Wille der als Veranstalterin oder Veranstalter anzusehenden Person, das Rauchen zu gestatten. Zeitlich ist die Ausnahme begrenzt auf die Zeit, für die der Gesellschaft die Räumlichkeit nach Maßgabe der Veranstaltung überlassen ist. Die danach mögliche Ausnahme vom Rauchverbot soll insbesondere für Feierlichkeiten im Familien- oder Freundeskreis gelten. Die Ausnahme gilt allerdings nicht für Veranstaltungen von Vereinen oder sonstigen Vereinigungen. Damit wird dem gesetzgeberischen Ziel, das Rauchverbot in Ansehung des Gesundheitsschutzes nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zu lockern, Rechnung getragen. Gleichzeitig wird mit der gesetzlichen Regelung auch sichergestellt, dass die Ausnahmemöglichkeit auf die dafür vorgesehenen Fälle begrenzt bleibt und keine Umgehung möglich ist.“
II.
1. Der Beschwerdeführer zu 1) ist Raucher und Mitglied eines kürzlich gegründeten Rauchervereins. Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet er sich gegen die Vorschrift des § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG. Diese stehe bei einer am Willen des Gesetzgebers orientierten Auslegung der Gründung sogenannter Raucherclubs in Rheinland-Pfalz entgegen. Hierin liege ein verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender Eingriff in die Vereinigungsfreiheit. Das gesetzgeberische Ziel eines wirksamen Nichtraucherschutzes erfordere ein Verbot von Raucherclubs nicht. Zwar seien mittlerweile auch in Bayern Raucherclubs nicht mehr erlaubt. Allerdings habe der dortige Gesetzgeber einen Ausgleich für diese zusätzliche Einschränkung geschaffen, indem er das Rauchen in Einraumgaststätten auch dann zulasse, wenn diese ein breites Angebot von Speisen vorhielten. Nach rheinland-pfälzischem Recht seien Einraumgaststätten hingegen nur dann vom Rauchverbot ausgenommen, wenn sie lediglich einfach zubereitete Speisen anböten. Der Beschwerdeführer beantragt, der Verfassungsgerichtshof möge die Einrichtung von Raucherclubs in Rheinland-Pfalz zulassen. Hilfsweise begehrt er die Einführung der „bayerischen Lösung“, die mit dem Begriff der getränkegeprägten Gastronomie wesentlich geringere Einschränkungen hinsichtlich des Speisenangebots verbinde.
2. Der Beschwerdeführer zu 2) ist Nichtraucher. Er besucht gelegentlich Festzeltveranstaltungen. Mit der Verfassungsbeschwerde wendet er sich gegen die Ausnahme vom Rauchverbot für nur vorübergehend an einem Standort betriebene Wein-, Bier- und sonstige Festzelte. Durch diese Ausnahmeregelung werde der Nichtraucherschutz bei Festzeltveranstaltungen gänzlich aufgehoben. Es gebe praktisch keine Festzeltveranstaltungen, die länger als 21 Tage dauerten. Demgemäß sei mittlerweile bei nahezu allen Festzeltveranstaltungen das Rauchen erlaubt. Hierdurch würden Nichtraucher gegenüber Rauchern benachteiligt. Nichtraucher müssten wegen der Passivrauchbelastung in Festzelten um ihre Gesundheit fürchten und würden so mittelbar von einer Teilnahme an entsprechenden Veranstaltungen abgehalten. Dabei seien Festzeltveranstaltungen gerade in ländlichen Gebieten von großer sozialer Bedeutung. Von den Gefahren des Passivrauchens bei Festzeltveranstaltungen seien auch Kinder und Jugendliche betroffen, um deren Besuch an sogenannten Familientagen besonders geworben werde. Viele Jugendliche vor allem in den ländlichen Regionen führen an Wochenenden von einer Festzeltdiskothek zur anderen. Die Ausnahme vom Rauchverbot für Festzeltveranstaltungen biete zudem eine Möglichkeit zur Umgehung des Nichtraucherschutzgesetzes. Öffentliche Veranstaltungen würden mittlerweile häufig aus ortsfesten Hallen in Festzelte verlegt, um das Rauchverbot auszuschalten.
III.
Zu den Verfassungsbeschwerden haben der Landtag und die Landesregierung Stellung genommen. Sie halten die Verfassungsbeschwerden mit im Wesentlichen gleicher Begründung für unzulässig und – ihre Zulässigkeit unterstellt – auch für unbegründet.
1. Dem Beschwerdeführer zu 1) fehle schon die Beschwerdebefugnis. Der Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit sei durch § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG nicht berührt. Die Vorschrift stehe weder der Gründung von Rauchervereinen entgegen noch gefährde sie solche Vereine in ihrer Existenz. Auch im Übrigen könne der Beschwerdeführer sich nicht auf die Grundrechte von Rauchervereinen berufen. Denn er sei insoweit nicht selbst betroffen. Darüber hinaus sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet. § 7 NRSG beeinträchtige die allgemeine Handlungsfreiheit von Rauchervereinen nicht in unverhältnismäßiger Weise. Es verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn der Gesetzgeber in § 7 Abs. 4 NRSG zwischen geschlossenen Gesellschaften in privater Trägerschaft und Veranstaltungen von Vereinigungen unterscheide. Mit Feierlichkeiten im Familien- oder Freundeskreis, die § 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG im Auge habe, gehe regelmäßig ein geringeres Maß an Gesundheitsgefahren durch Passivrauchen einher als mit Veranstaltungen von Vereinen. Es sei verfassungsrechtlich auch nicht geboten, gerade Rauchervereine aus dem Kreis der sonstigen Vereinigungen herauszuheben und den geschlossenen Gesellschaften gleich zu stellen. Schließlich begegne es keinen Bedenken, wenn das Rauchen nach § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NRSG nur in Einraumgaststätten erlaubt werden dürfe, in denen keine oder nur einfach zubereitete Speisen verabreicht würden. Der Gesetzgeber habe auch insoweit in zulässiger Weise von seiner Typisierungsbefugnis Gebrauch gemacht.
b) Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) halten der Landtag und die Landesregierung für verfristet. Eine dem § 7 Abs. 5 NRSG entsprechende Ausnahmeregelung für Festzeltveranstaltungen sei bereits in der – am 15. Februar 2008 in Kraft getretenen – ursprünglichen Fassung des Nichtraucherschutzgesetzes enthalten gewesen. Die Jahresfrist des § 46 Abs. 3 des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – sei somit bei Erhebung der Verfassungsbeschwerde im September 2009 abgelaufen gewesen. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) sei darüber hinaus auch unbegründet. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung das Rauchen in Festzelten zu verbieten. § 7 Abs. 5 NRSG verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Wenn Nichtraucher durch die vom Passivrauchen ausgehenden Gesundheitsgefahren eher als Raucher von Festzeltveranstaltungen ferngehalten würden, so liege hierin allenfalls eine mittelbare tatsächliche Ungleichbehandlung, die noch dazu durch hinreichende sachliche Gründe gerechtfertigt sei.

Entscheidungsgründe:
Die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig. In der Sache bleiben sie jedoch ohne Erfolg.
1. a) Der Beschwerdeführer zu 1) wendet sich mit seinem Hauptantrag gegen § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG.
Er begehrt die Zulassung sogenannter Raucherclubs in Rheinland-Pfalz. Unter einem Raucherclub versteht er dabei eine vor allem in Nordrhein-Westfalen und früher auch in Bayern verbreitete „Konstruktion“, bei der ein Gaststättenbetreiber einem häufig nur zu diesem Zweck gegründeten Raucherverein seine Gasträume zur ausschließlichen Nutzung überlässt. Hierdurch soll dem Betrieb der Charakter einer nicht dem Rauchverbot unterworfenen geschlossenen Gesellschaft verliehen werden. Die Mitgliedschaft in dem Raucherverein wird häufig am Eingang der Gaststätte angeboten und zur Bedingung des Zutritts gemacht (vgl. Ebert, NVwZ 2010, 26 [27]).
Der Einrichtung und dem Betrieb solcher Raucherclubs in Rheinland-Pfalz steht in erster Linie das allgemeine Rauchverbot in Gaststätten aus § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG entgegen. Denn auch bei einer zum Raucherclub erklärten Gastwirtschaft handelt es sich in aller Regel um eine Gaststätte nach § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG. Durch die Vorschrift des § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG - die der Beschwerdeführer in erster Linie beanstandet – wird dieses „Verbot von Raucherclubs“ aus § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG lediglich klarstellend ergänzt. Aus § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG ergibt sich, dass in einer Gaststätte das Rauchen auch dann verboten bleibt, wenn sämtliche Gasträume einem Raucherverein zeitweise – etwa für einen Raucherabend – zur ausschließlichen Nutzung als geschlossene Gesellschaft überlassen werden. Außerdem soll § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG ausweislich der Gesetzesmaterialien eine Umgehung des Rauchverbots in Gaststätten verhindern (vgl. LT-Drucks. 15/3221, S. 6). Der Gesetzgeber dürfte hiermit vor allem die in Nordrhein-Westfalen verbreitete Praxis der Raucherclubs im Auge gehabt haben.
b) Hilfsweise wendet der Beschwerdeführer sich gegen § 7 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG, soweit danach das Rauchen nur in Einraumgaststätten gestattet werden darf, in denen keine oder nur einfach zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle als untergeordnete Nebenleistung verabreicht werden. Er hält diese Beschränkung des in Rauchergaststätten mit nur einem Gastraum zulässigen Speisenangebots für verfassungswidrig und fordert eine Erweiterung nach bayerischem Vorbild.
2. Die so verstandene Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1) ist im Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.
a) Der Beschwerdeführer ist beschwerdebefugt. Er kann geltend machen, durch das Verbot von Raucherclubs aus § 7 Abs. 1 S. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen zu sein (vgl. hierzu VerfGH RP, AS 31, 348 [350]; 34, 169 [180]).
aa) Jedenfalls eine Verletzung des Beschwerdeführers in seinem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 1 Abs. 1 der Landesverfassung – LV – erscheint möglich. Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit schützt die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (VerfGH RP, AS 29, 23 [27]). Hierzu gehört auch das Interesse von Rauchern an der Zulässigkeit des Rauchens bei einem Gaststättenbesuch, der einen nicht unwesentlichen Aspekt der Teilnahme am gesellschaftlichen Leben darstellt (VerfGH RP, AS 36, 323 [331]; BVerfGE 121, 317 [359]). Die angegriffene Regelung schränkt die Freiheit des Beschwerdeführers, bei einem Gaststättenbesuch zu rauchen, ein. Ihm wird die Freiheit genommen, sich durch Beitritt zu einem Raucherverein Zugang zu einer Rauchergaststätte mit umfassendem Speisenangebot zu verschaffen.
Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffene Regelung auch selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Zwar richtet sich der angegriffene Gesetzesbefehl zunächst an Gastwirte und Rauchervereine, denen die Möglichkeit genommen wird, sich durch eine bestimmte rechtliche Gestaltung dem in Gaststätten geltenden Rauchverbot zu entziehen. Die Einwirkung dieser Maßnahme auf die Handlungsfreiheit des Beschwerdeführers geht aber über eine bloße Reflexwirkung hinaus. Sie hindert den Beschwerdeführer von vornherein daran, sich durch Beitritt zu einem Raucherverein Zugang zu einer Rauchergaststätte mit umfassendem Speisenangebot zu verschaffen und wirkt damit wie ein unmittelbar an ihn selbst gerichteter Gesetzesbefehl (vgl. BVerfGE 13, 230 [232 f.]).
bb) Nicht beschwerdebefugt ist der Beschwerdeführer zu 1) hingegen, soweit er einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 LV rügt. Eine Verletzung des Beschwerdeführers in seiner Vereinigungsfreiheit ist von vornherein ausgeschlossen. Schon der sachliche Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit ist durch die angegriffene Regelung des § 7 Abs. 1 S. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG nicht berührt.
Art. 13 Abs. 1 LV garantiert die Freiheit, Vereine zu gründen und aufzulösen, ihnen beizutreten oder fernzubleiben. Desweiteren schützt Art. 13 Abs. 1 LV alle Tätigkeiten einer Vereinigung zur Sicherung ihrer Existenz und Funktionsfähigkeit sowie ihre Selbstbestimmung über die eigene Organisation (vgl. BVerfGE 30, 227 [241]; 50, 290 [354]; 80, 244 [252 f.]; Lücke, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 13, Rn. 8). Nicht von Art. 13 Abs. 1 LV erfasst werden hingegen die Tätigkeiten einer Vereinigung, die keinen Bezug zur vereinigungsmäßigen Struktur haben und auch von Einzelpersonen in gleicher Weise vorgenommen werden können (vgl. BVerfGE 70, 1 [25]; Lücke, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 13, Rn. 9).
Die Regelung des § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG verbietet weder die Gründung von Rauchervereinen noch steht sie dem Beitritt des Beschwerdeführers zu einem Raucherverein entgegen. Auch die Funktionsfähigkeit von rheinland-pfälzischen Rauchervereinen wird durch die Regelung nicht infrage gestellt. Es bestehen auch unter Geltung des Rauchverbots aus § 7 Abs. 1 S. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG zahlreiche Möglichkeiten, einen Raucherverein wirksam zu betreiben. Veranstaltungen von Rauchervereinen können beispielsweise in Einraumgaststätten im Sinne des § 7 Abs. 2 NRSG, in abgetrennten Nebenräumen von Mehrraumgaststätten nach § 7 Abs. 3 NRSG oder in privaten Räumlichkeiten durchgeführt werden. Das Verbot von Raucherclubs in Rheinland-Pfalz berührt Rauchervereine daher nicht in ihrer vereinigungsmäßigen Struktur, sondern lediglich in ihrem vereinszweckrealisierenden Außenwirken. Dieses Außenwirken unterfällt nicht dem Schutz der Vereinigungsfreiheit.
b) Die im beschriebenen Umfang zulässige Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1) ist im Hauptantrag unbegründet.
bb) Das Verbot von Raucherclubs aus § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 1 Abs. 1 LV.
(1) Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, das die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne schützt, steht gemäß Art. 1 Abs. 2 LV unter dem Vorbehalt gesetzlicher Einschränkung zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Wahrung der Rechte Dritter. Beruht der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit – wie hier – auf einer Rechtsnorm, erstreckt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung auch auf die Frage, ob die zur Nachprüfung gestellte Vorschrift insgesamt formell und materiell mit der Landesverfassung in Einklang steht (vgl. VerfGH RP, AS 29, 23 [27]; 36, 323 [342]). Dabei gehört auch eine Norm, die eine Grundrechtsverletzung Dritter bewirkt, nicht zu der die Handlungsfreiheit weiterer Betroffener wirksam begrenzenden verfassungsmäßigen Ordnung (vgl. VerfGH RP, AS 36, 323 [342]; BVerfGE 84, 372 [381]; 85, 191 [205 f.]).
(2) Die angegriffene Regelung des § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG ist danach nicht zu beanstanden. Sie steht formell wie materiell im Einklang mit der Landesverfassung.
(a) Insbesondere genügt sie – im Hinblick auf die allgemeine Handlungsfreiheit des Beschwerdeführers selbst – den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Das Rauchverbot aus § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG, das wegen § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG auch für geschlossene Gesellschaften von Rauchervereinen gilt, verfolgt mit dem Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren durch Passivrauchbelastungen einen legitimen Zweck und ist zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet und erforderlich (vgl. VerfGH RP, AS 36, 323 [333 ff.]). Die von dem Rauchverbot ausgehende Beeinträchtigung des Beschwerdeführers in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit ist – mit Blick auf diesen Gesetzeszweck – auch nicht unangemessen. Der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ist ein überragend wichtiges Anliegen der Allgemeinheit (vgl. VerfGH RP, AS 36, 323 [336]), welches das Interesse des Beschwerdeführers, sich durch Beitritt zu einem Raucherverein Zugang zu einer Rauchergaststätte mit umfassendem Speisenangebot zu verschaffen, überwiegt. Die Vorschrift des § 7 NRSG trägt mit den in ihren Absätzen zwei bis fünf vorgesehenen Ausnahmen vom Rauchverbot in Gaststätten dem Interesse von Rauchern an der Zulässigkeit des Rauchens bei einem Gaststättenbesuch in hinreichendem Maße Rechnung.
(b) Die angegriffene Regelung des § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG bewirkt auch keine Grundrechtsverletzung Dritter, die eine unzulässige Einschränkung des Beschwerdeführers in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit zur Folge hätte.
(aa) Sie verletzt Rauchervereine in Rheinland-Pfalz nicht in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit. Der mit dem Rauchverbot in Gaststätten bezweckte Schutz der Gesundheit der Bevölkerung überwiegt angesichts seiner überragenden Bedeutung für die Allgemeinheit das Interesse von Rauchervereinen an der Einrichtung von Rauchergaststätten in Gestalt von Raucherclubs. Hierbei ist namentlich zu berücksichtigen, dass es – wie bereits erwähnt – auch unter Geltung des Rauchverbots aus § 7 NRSG zahlreiche Möglichkeiten gibt, einen Raucherverein wirksam zu betreiben.
(bb) Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 17 Abs. 1 und 2 LV, wenn § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG Vereine und sonstige Vereinigungen von der Privilegierung des § 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG ausnimmt und damit Rauchervereinen die Verwirklichung ihres Vereinszwecks in Gaststätten auch dann versagt, wenn sie dort aus Anlass einer einzelnen Veranstaltung als geschlossene Gesellschaft auftreten.
Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 17 Abs. 1 und 2 LV) gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen. Der Gleichheitssatz ist jedenfalls dann verletzt, wenn sich - bezogen auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs - ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonstwie einleuchtender Grund für die betreffende Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. VerfGH RP AS AS 29, 23 [30 f.]; AS 32, 74 [81]; BVerfGE 112, 164 [174] mit weiteren Nachweisen; auch Caesar, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 17 Rn. 12 ff.).
(bb) Hiervon ausgehend ist es nicht zu beanstanden, wenn § 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG Vereine und sonstige Vereinigungen von der Privilegierung des § 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG ausnimmt. Denn für diese Schlechterstellung von Vereinen und Vereinigungen gegenüber (sonstigen) geschlossenen Gesellschaften bestehen sachliche Gründe von hinreichendem Gewicht.
Ausweislich der Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 15/3221, S. 5) soll es die in § 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG vorgesehene Ausnahme vom Rauchverbot ermöglichen, insbesondere Feierlichkeiten im Familien- oder Freundeskreis aus privaten Räumlichkeiten in Gaststätten zu verlegen, ohne dass sich der Gastgeber damit gleichzeitig dem Rauchverbot unterwerfen muss. Der Gesetzgeber hat hier vor allem Tauf-, Kommunions-/Konfirmations-, Hochzeits- und Geburtstagsfeiern im Auge gehabt. Gerade in ländlichen Regionen – die Rheinland-Pfalz in besonderer Weise prägen – werden solche Feierlichkeiten häufig in ortsnahe Gaststätten verlegt, so dass der Gesetzgeber von einem entsprechenden Bedürfnis der Bevölkerung ausgehen durfte. Desweiteren durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass sein Ziel des effektiven Schutzes vor Passivrauchbelastungen durch eine Ausnahme für private Feierlichkeiten im Familien- oder Freundeskreis nicht wesentlich beeinträchtigt wird. Denn bei solchen Feierlichkeiten handelt es sich typischerweise um eher selten stattfindende, auf einen bestimmten Anlass bezogene Veranstaltungen, an denen nur ein verhältnismäßig kleiner Personenkreis teilnimmt. Ohne eine entsprechende Ausnahme vom Rauchverbot in Gaststätten würden solche Feierlichkeiten künftig wohl noch häufiger als bisher in privaten Räumlichkeiten stattfinden, in denen dann ebenfalls geraucht werden dürfte.
Veranstaltungen von Vereinen und sonstigen Vereinigungen unterscheiden sich typischerweise erheblich von solchen Feierlichkeiten im Familien- und Freundeskreis. Sie werden häufig von einer wesentlich größeren Zahl von Personen besucht und wiederholen sich typischerweise mit einer gewissen Regelmäßigkeit, sind also nicht in ähnlichem Maße anlassbezogen. Eine Ausnahme vom Rauchverbot für derartige Veranstaltungen würde das gesetzgeberische Ziel eines wirksamen Schutzes vor Passivrauchbelastungen daher bei typisierender Betrachtungsweise deutlich mehr beeinträchtigen als die Ausnahme für geschlossene Gesellschaften in § 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG.
Hinzu kommt, dass Veranstaltungen von Vereinen die sogenannte Sozialsphäre der Beteiligten betreffen, während Feierlichkeiten im Familien- und Freundeskreis regelmäßig einen engen Bezug zur Privatsphäre aufweisen. Aus grundrechtlicher Sicht sind Feierlichkeiten im Familien- und Freundeskreis daher im Hinblick auf ihre freie Gestaltbarkeit durch den Gastgeber schutzwürdiger als Vereinsveranstaltungen. Schließlich bergen Veranstaltungen von Vereinen – insbesondere von Rauchervereinen – ein wesentlich höheres Missbrauchspotenzial im Hinblick auf eine Umgehung des Rauchverbots in Gaststätten als Feiern im Familien- oder Freundeskreis. Dies zeigen vor allem die Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen, wo das Rauchverbot in Gaststätten in manchen Regionen offenbar flächendeckend mit Hilfe von Raucherclubs umgangen wird (vgl. Ebert, NVwZ 2010, 26 [27]).
3. Auch im Hilfsantrag ist die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1) unbegründet. Die Regelung des § 7 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG, der zufolge das Rauchen in Einraumgaststätten nur gestattet werden darf, wenn dort keine oder nur einfach zubereitete Speisen angeboten werden, verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 1 Abs. 1 LV. Die Regelung steht formell wie materiell in Einklang mit der Landesverfassung.
a) Insbesondere verstößt sie – im Hinblick auf die allgemeine Handlungsfreiheit des Beschwerdeführers selbst – nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit dem Rauchverbot in Gaststätten erstrebte Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren überwiegt das Interesse des Beschwerdeführers an der Zulässigkeit des Rauchens in Einraumgaststätten mit einem reichhaltigeren Speisenangebot.
b) Die Regelung des § 7 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG bewirkt auch keine Grundrechtsverletzung Dritter. Insbesondere verletzt sie die von ihr betroffenen Gastwirte nicht in ihrer Berufsfreiheit (Art. 58 LV) oder wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit (Art. 52 LV). Der Gesetzgeber hat mit der Beschränkung der Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 2 NRSG auf Einraumgaststätten, in denen keine oder nur einfach zubereitete Speisen verabreicht werden, eine Anregung aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 30. September 2008 aufgegriffen (vgl. VerfGH RP, AS 36, 323 [344]). Er hat damit eine typisierende Regelung getroffen, die den Interessen der Gastwirte und der Raucher Rechnung trägt, ohne dabei das Ziel eines effektiven Gesundheitsschutzes aus den Augen zu verlieren. Vor allem aber hat der Gesetzgeber mit der Beschränkung des Speisenangebots in Rauchergaststätten die Interessen der speisegeprägten Gastronomie in den Blick genommen, die hierdurch vor unzumutbaren Wettbewerbsnachteilen bewahrt werden soll (vgl. LT-Drucks. 15/3221, S. 5). Mit diesem Interessenausgleich passt sich die Regelung folgerichtig in das vom Gesetzgeber gewählte Konzept zum Schutz vor Passivrauchbelastungen ein. Selbst wenn die vom Beschwerdeführer angegriffene Beschränkung des Speisenangebots in Rauchergaststätten daher in Einzelfällen zu erheblichen wirtschaftlichen Beeinträchtigungen von Gastwirten führen sollte, so lägen hierin nur einzelne Sonderkonstellationen, die den Gesetzgeber nicht zu einer Erweiterung der in § 7 Abs. 2 NRSG vorgesehenen Ausnahme vom Rauchverbot zwängen (vgl. BVerfGE 121, 317 [358]; BVerfG-K, NVwZ 2010, 38 [39]).
bb) Die angegriffene Regelung in § 7 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 17 Abs. 1 und 2 LV. Für die Beschränkung der privilegierenden Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 2 NRSG auf Einraumgaststätten, in denen keine oder nur einfach zubereitete Speisen verabreicht werden, bestehen hinreichende sachliche Gründe. Der Gesetzgeber hat durch sie das Ziel eines effektiven Gesundheitsschutzes und die Interessen der Betreiber von Einraumgaststätten, der Speisegastronomie und der Raucher in Gestalt einer typisierenden Regelung zu einem vertretbaren Ausgleich gebracht.
Auch die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) – mit der er sich gegen die in § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG enthaltene Ausnahme vom Rauchverbot für nur vorübergehend an einem Standort betriebene Festzelte wendet – ist zulässig, aber unbegründet.
1. a) Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 46 Abs. 3 VerfGHG erhoben worden. Zwar war eine der angegriffenen Bestimmung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG vergleichbare Vorschrift schon in § 7 Abs. 3 NRSG a. F. enthalten, der am 15. Februar 2008 in Kraft getreten war. Die Frist des § 46 Abs. 3 VerfGHG ist durch das Inkrafttreten des Landesgesetzes zur Änderung des Nichtraucherschutzgesetzes vom 26. Mai 2009 am 6. Juni 2009 jedoch erneut ausgelöst worden, so dass die am 29. September 2009 eingegangene Verfassungsbeschwerde fristgerecht erhoben ist.
Die Änderung eines Gesetzes setzt die Jahresfrist für die geänderten Vorschriften grundsätzlich neu in Lauf. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Änderung rein redaktioneller Natur ist und den sachlichen Gehalt der Norm unberührt lässt (vgl. VerfGH RP, AS 34, 169 [181 f.]; BVerfGE 12, 139 [141]; 56, 363 [380]). Darüber hinaus wird die Jahresfrist für Rechtssatzverfassungsbeschwerden durch die Novellierung eines Gesetzes auch dann neu in Lauf gesetzt, wenn zwar die angegriffene Gesetzesbestimmung selbst keine Änderung erfahren hat, sie aber durch die Änderung anderer Bestimmungen eine neue, den Beschwerdeführer stärker als bisher belastende Wirkung erhalten hat (vgl. VerfGH RP, AS 34, 169 [181]; BVerfGE 78, 350 [356]; 100, 313 [356]).
Hiervon ausgehend ist die Jahresfrist des § 46 Abs. 3 VerfGHG – im Hinblick auf § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG – durch das Inkrafttreten des Landesgesetzes vom 26. Mai 2009 am 6. Juni 2009 neu in Lauf gesetzt worden. Dabei kann dahinstehen, ob die zunächst in § 7 Abs. 3 NRSG a.F. und nun in § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG enthaltene Ausnahmeregelung für Festzeltveranstaltungen durch das Landesgesetz vom 26. Mai 2009 selbst eine inhaltliche Änderung erfahren hat. Denn die Regelung ist durch die Änderung des § 7 NRSG im Übrigen in ein neues gesetzliches Umfeld eingebettet worden, so dass von ihr schon aus diesem Grund neue belastende Wirkungen ausgehen können (vgl. VerfGH RP, AS 34, 169 [181]; BVerfGE 100, 313 [356]).
In seinem Urteil zum Nichtraucherschutzgesetz vom 30. September 2008 (AS 36, 323) legt der Verfassungsgerichtshof dar, dass die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Konzept zum Schutz vor Passivrauchbelastungen Folgen für die Verhältnismäßigkeit der damit verbundenen Grundrechtseingriffe hat. Entscheidet sich der Gesetzgeber für ein bestimmtes Regelungskonzept, so muss er diese Entscheidung auch folgerichtig umsetzen (vgl. a.a.O., S. 337). Nach diesem Ansatz ist auch die verfassungsrechtliche Beurteilung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG in gewissem Maße vom Gesamtgefüge des Nichtraucherschutzes in Gaststätten abhängig. Dieses Gefüge hat der Gesetzgeber durch das Landesgesetz vom 26. Mai 2009 weit reichend verändert. Insbesondere hat er in § 7 Abs. 2 und 4 NRSG zwei weitere Ausnahmen vom Rauchverbot in Gaststätten eingeführt. Durch diese Änderungen könnte auch die angegriffene Regelung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG eine andere Bedeutung im Gesamtgefüge des § 7 NRSG – welches insgesamt mit weiterreichenden Belastungen für Nichtraucher verbunden ist – erlangt haben. Dies genügt für die erneute Auslösung der Beschwerdefrist des § 46 Abs. 3 VerfGHG.
b) Der Beschwerdeführer zu 2) ist auch beschwerdebefugt. Er kann geltend machen, durch die in § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG enthaltene Ausnahme vom Rauchverbot für nur vorübergehend an einem Standort betriebene Festzelte selbst, unmittelbar und gegenwärtig in seinem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 3 Abs. 1 und 3 LV verletzt zu sein. Es erscheint jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber aus Gründen des Gesundheitsschutzes verpflichtet war, das Rauchen auch in nur vorübergehend an einem Standort betriebenen Festzelten zu verbieten. Auch hat der Beschwerdeführer in der mündlichen Verhandlung dargetan, dass er selbst gelegentlich vom Rauchverbot befreite Festzeltveranstaltungen besucht.
2. Die somit zulässige Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) ist indes unbegründet.
a) Die angegriffene Regelung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 3 Abs. 1 und 3 LV. Er hat keinen Anspruch auf Erlass eines Rauchverbots auch für nur vorübergehend an einem Standort betriebene Festzelte.
aa) Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit erschöpft sich nicht in seiner Bedeutung als Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Vielmehr kann sich aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 LV auch eine Pflicht der öffentlichen Gewalt ergeben, den Einzelnen gegen Beeinträchtigungen der geschützten Rechtsgüter durch Dritte in Schutz zu nehmen. Bei der Entwicklung und Umsetzung eines Schutzkonzepts steht dem Gesetzgeber indes ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Verfassungsrechtlichen Bindungen unterliegt er umso mehr, je existenzieller und fundamentaler die betroffenen Grundrechtsgüter für den Einzelnen sind und je mehr dieser auf staatlichen Schutz angewiesen ist. Die verfassungsgerichtliche Prüfung beschränkt sich darauf, ob der Gesetzgeber die genannten Faktoren ausreichend berücksichtigt und seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Eine Verletzung der Schutzpflicht liegt insbesondere dann vor, wenn die staatlichen Organe gänzlich untätig geblieben und die bisher getroffenen Maßnahmen völlig unzureichend sind. Kommt der Gesetzgeber seiner derart umschriebenen verfassungsrechtlichen Schutzpflicht nicht nach, hat der Träger des Grundrechts einen Anspruch auf Erfüllung dieser Pflicht, den er mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen kann (vgl. VerfGH RP, AS 32, 244 [246 f.]; 36, 323 [337]).
bb) Hiervon ausgehend verletzt die Entscheidung des Gesetzgebers, nur vorübergehend an einem Standort betriebene Festzelte vom Rauchverbot in Gaststätten auszunehmen, den Beschwerdeführer nicht in seinen Rechten aus Art. 3 Abs. 1, und 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 LV. Der Landesgesetzgeber ist im Hinblick auf die von Passivrauchbelastungen in Gaststätten ausgehenden Gesundheitsgefahren keineswegs untätig geblieben. Vielmehr hat er sich mit § 7 NRSG für ein umfassendes Rauchverbot in Gaststätten entschieden und von diesem nur wenige, eng umgrenzte Ausnahmen zugelassen. Die Regelung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG lässt dieses Schutzkonzept – welches sich an dem Leitgedanken eines wirksamen Gesundheitsschutzes orientiert, zugleich aber den Interessen der Gaststättenbetreiber und Raucher Rechnung trägt – auch nicht als offensichtlich unzureichend erscheinen (vgl. hierzu BVerfGE 121, 317 [360 ff.]; BVerfG-K, NJW 1998, 2961 f.; NVwZ 2010, 38 [39]).
Zur Begründung der nun in § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG enthaltenen Ausnahme vom Rauchverbot für vorübergehend an einem Standort betriebene Festzelte heißt es in den Gesetzesmaterialien, ein solcher vorübergehender Betrieb berge für die Gäste nicht im gleichen Maße eine Gesundheitsgefährdung durch Passivrauchen wie die üblichen ortsfesten Gastronomiebetriebe, die „rund um das Jahr“ geöffnet seien. Darüber hinaus sei es bei nicht ortsfesten Festzelten regelmäßig nicht möglich, durch ortsfeste Trennwände abgetrennte Raucherräume einzurichten (vgl. LT-Drucks. 15/1105, S. 12).
Diese Erwägungen sind nachvollziehbar. Von nur vorübergehend betriebenen Festzelten geht jedenfalls für die Besucher eine geringere Gesundheitsgefahr durch Passivrauchbelastungen aus als von dauerhaft betriebenen, ortsfesten Gaststätten. Schon aufgrund der kurzen Standdauer solcher Festzelte besteht nicht die Gefahr, dass sich Gäste dort über längere Zeiträume gleichsam „Tag für Tag“ einer Passivrauchbelastung aussetzen. Auch der Ablauf eines Festzeltbesuches unterscheidet sich von dem Besuch einer ortsfesten Gaststätte erheblich. Während die Gäste einer ortsfesten Gaststätte häufig für die gesamte Dauer ihres Besuches in demselben Gastraum verharren, sind Festzeltveranstaltungen typischerweise durch ein „Kommen und Gehen“ geprägt. Wesentlich häufiger als bei ortsfesten Gaststätten verlassen die Besucher eines Festzeltes dieses, etwa um Unterhaltungsangebote außerhalb des Zeltes in Anspruch zu nehmen. Durch diese Betriebsamkeit und die leichtere Bauweise von Festzelten, die häufig einen gewissen Luftaustausch zulässt, kann sich für den Einzelnen auch die Passivrauchbelastung verringern. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der Einzelne zur Teilnahme am sozialen Leben auf einen Besuch von Festzeltveranstaltungen häufig nicht in ähnlicher Weise angewiesen ist, wie auf den Besuch ortsfester Gaststätten. Ortsfeste Gaststätten sind – anders als nur vorübergehend an einem Standort betriebene Festzelte – nicht selten ein dauerhaftes Zentrum des sozialen Lebens.
Auch die Annahme des Gesetzgebers, eine Ausnahmeregelung speziell für Festzelte sei deshalb geboten, weil deren Betreibern die Einrichtung von abgetrennten Raucherräumen regelmäßig nicht möglich sei, geht nicht fehl. Der Gesetzgeber hat insoweit die wirtschaftlichen Interessen von Festzeltbetreibern und deren Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Betreibern ortsfester Gaststätten in vertretbarer Weise in seine Überlegungen eingestellt.
b) Die Regelung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 17 Abs. 1 und 2 LV. Sie führt schon nicht zu einer rechtlich erheblichen Benachteiligung von Nichtrauchern. Formal unterscheidet sie nicht zwischen Rauchern und Nichtrauchern. Auch die durch die Passivrauchbelastung in Festzelten hervorgerufenen Gesundheitsbeeinträchtigungen treffen Raucher und Nichtraucher gleichermaßen. Lediglich mittelbar und tatsächlich könnte die Vorschrift des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG zu einer Benachteiligung von Nichtrauchern führen, wenn Nichtraucher sich künftig eher als Raucher von Festzeltveranstaltungen fern halten sollten, um den Gesundheitsgefahren des Passivrauchens aus dem Weg zu gehen. Hierbei handelt es sich indes nicht um eine vom Gesetzgeber hervorgerufene, sondern um eine von diesem vorgefundene tatsächliche Ungleichheit. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz kann der Einzelne aber jedenfalls grundsätzlich keinen Anspruch auf Abbau tatsächlicher Ungleichheiten herleiten. Hinzu kommt, dass mittelbare tatsächliche Ungleichbehandlungen – wie der Beschwerdeführer sie hier rügt – praktisch bei jedem Gesetz entstehen und vom Gesetzgeber kaum beeinflussbar sind. Eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 17 Abs. 1 und 2 LV kann daher in solchen Fällen bei sachgerechter Begrenzung des Schutzbereichs allenfalls bei gezielten oder besonders schwerwiegenden Beeinträchtigungen angenommen werden. Eine solche gezielte oder besonders schwerwiegende Beeinträchtigung von Nichtrauchern in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung geht von der Regelung des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG jedoch nicht aus.
Auch wenn man aber – entgegen der vorstehenden Annahme – von einer im Sinne des Art. 17 Abs. 1 und 2 LV erheblichen Benachteiligung von Nichtrauchern durch § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG ausgeht, so ist diese doch jedenfalls durch hinreichende sachliche Gründe gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte das Interesse von Nichtrauchern am Besuch rauchfreier Festzeltveranstaltungen hinter die Interessen von Festzeltbetreibern und Rauchern an einer Ausnahme vom Rauchverbot zurücktreten lassen. Bei Festzeltveranstaltungen handelt es sich gerade in ländlichen Regionen, die Rheinland-Pfalz in besonderer Weise prägen, nicht selten um Festlichkeiten, die im Brauchtum verankert sind und den Menschen abseits des Alltags und über gesellschaftliche Grenzen hinweg Anlass zur Pflege der Geselligkeit bieten. Der Gesetzgeber durfte daher von einem besonderen Bedürfnis der Bevölkerung nach einer Ausnahme vom Rauchverbot für derartige Veranstaltungen ausgehen. Demgegenüber wiegen die Interessen von Nichtrauchern bei nur vorübergehend betriebenen Festzelten weniger schwer als bei ortsfesten Gaststätten. Wie bereits ausgeführt, ist der Gesetzgeber in nachvollziehbarer Weise davon ausgegangen, dass von nur vorübergehend betriebenen Festzelten eine geringere Gesundheitsgefahr durch Passivrauchbelastungen ausgeht als von dauerhaft betriebenen, ortsfesten Gaststätten.
Die Verfahren sind gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21 a Abs. 1 VerfGHG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 NRSG
§ 7 Abs. 2 NRSG
§ 7 Abs. 3 NRSG
§ 7 Abs. 4 Halbsatz 1 NRSG
§ 7 Abs. 4 NRSG
§ 7 Abs. 4 Halbsatz 2 NRSG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NRSG
§ 7 Abs. 5 NRSG
§ 1 Abs. 2 NRSG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG
§ 46 Abs. 3 VerfGHG
§ 7 Abs. 2 und 4 NRSG
§ 21 Abs. 1 VerfGHG
§ 21 a Abs. 1 VerfGHG
§ 1 und 7 des Nichtraucherschutzgesetzes
§ 7 Abs. 2 des Nichtraucherschutzgesetzes
§ 7 des Nichtraucherschutzgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes
§ 46 Abs. 3 des Landesgesetzes
§ 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 NRSG – durch das Inkrafttreten des Landesgesetzes
Art. 13 Abs. 1 LV
Art. 1 Abs. 1 LV
Art. 1 Abs. 2 LV
Art. 17 Abs. 1 und 2 LV
Art. 58 LV
Art. 52 LV
Art. 3 Abs. 1 und 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 121, 317
NVwZ 2010, 26
BVerfGE 13, 230
BVerfGE 30, 227
BVerfGE 70, 1
BVerfGE 84, 372
BVerfGE 112, 164
NVwZ 2010, 38
BVerfGE 12, 139
BVerfGE 78, 350
BVerfGE 100, 313
NJW 1998, 2961