Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-04, Aktenzeichen 1 A 1649/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0504.1A1649.20.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf die Wertstufe bis 19.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Das Verwaltungsgericht hat, soweit hier von Interesse, die Klage, mit der der Kläger anknüpfend an seine Kommandierung zum 1. Oktober 2018 nach D. und die nachfolgende Versetzung dorthin die Gewährung von Auslandstrennungsgeld und Aufwandsentschädigung begehrt, im Kern mit der folgenden Begründung abgewiesen: Der dies versagende Bescheid vom 30. April 2019 in Gestalt des Beschwerdebescheides vom 4. Juni 2019 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser habe zunächst keinen Anspruch auf Auslandstrennungsgeld. Anzuwenden sei insoweit § 14 Abs. 1 und 3 BUKG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 der Auslandstrennungsgeldverordnung in der bis zum 31. Dezember 2018 geltenden Fassung vom 22. Januar 1998 (ATGV a. F.). Dass diese Fassung der Vorschrift einschlägig sei, folge aus der Übergangsregelung des § 16 der Auslandstrennungsgeldverordnung in der seit dem 1. Januar 2019 geltenden Fassung vom 27. Juni 2018 (ATGV). Danach werde Auslandstrennungsgeld für dienstliche Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 ATGV, die bis zum Tag vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung begonnen haben, nach den bisherigen Vorschriften gewährt oder weiter gewährt. Eine solche dienstliche Maßnahme liege hier mit der mit Verfügung vom 5. September 2018 für den Zeitraum vom 1. Oktober 2018 bis zum 31. Dezember 2018 erfolgten Kommandierung des Klägers und dessen anschließender, bereits unter dem 9. Oktober 2018 verfügter Versetzung mit Wirkung vom 1. Januar 2019 vor. Beide Maßnahmen seien als einheitliche Personalmaßnahme zu bewerten. Der Kläger sei nämlich beginnend mit dem 1. Oktober 2018 ohne zeitliche Unterbrechung bis in das Jahr 2019 hinein auf seinem Dienstposten in D. eingesetzt gewesen. Dass es sich um eine dem Anlass und Ziel nach einheitliche Personalmaßnahme gehandelt habe, habe der Kläger erkennen können, da die Versetzungsverfügung schon vom 9. Oktober 2018 datiere, nicht zu einer Änderung des aufgrund der Kommandierung innegehabten Dienstpostens geführt und auch kein Dienstantrittsdatum genannt habe. Dieser Bewertung entspreche, dass Auslandstrennungsgeld bei bestehendem Anspruch weitergewährt werden könne, obwohl am selben Dienstort eine neue Personalmaßnahme getroffen werde. Abweichendes ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Beklagte anknüpfend an die – nichtigen – Korrekturverfügungen vom 11. März 2019, die den letzten Tag der Kommandierung auf den 23. Dezember 2018 und den ersten Tag der Versetzung auf den 3. Januar 2019 festgelegt hätten, mit Bescheid vom 3. Juni 2019 "überzahlte" Auslandsdienstbezüge zurückgefordert habe und dieser Bescheid mangels Anfechtung bestandskräftig geworden sei. Die Voraussetzungen des demnach anzuwendenden § 5 Abs. 1 Satz 1 ATGV a. F. seien hier nicht erfüllt. Es habe kein Wohnungsmangel am Dienstort des Klägers bestanden, und auch ein zwingender Umzugshinderungsgrund habe mit der insoweit allein geltend gemachten Berufstätigkeit der Ehefrau des Klägers in Berlin nicht vorgelegen. Mit Blick auf alles Vorstehende bestehe auch kein Anspruch auf eine Aufwandsentschädigung (nach der bis zum 31. Dezember 2018 gültigen Richtlinie über die Zahlung einer Aufwandsentschädigung an Bundesbeamte in Fällen dienstlich veranlasster doppelter Haushaltsführung bei Versetzungen und Abordnungen vom Inland ins Ausland, im Ausland und vom Ausland ins Inland – AER – vom 15. Dezember 1997 in der Fassung der Änderung vom 29. März 2000, GMBl. 2000, 373).

Entscheidungsgründe:
Der hiergegen gerichtete Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wie sie der Kläger hier allein geltend macht, liegen vor, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung durch das fristgerechte Zulassungsvorbringen des Rechtsmittelführers mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt ist und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Dem Darlegungserfordernis i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügt dabei nur ein solches Zulassungsvorbringen, das unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen erläutert, weshalb die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Juni 2019 – 1 A 1559/19 –, juris, Rn. 2 und 5, sowie vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 2 und 16 f., m. w. N.
Hiervon ausgehend rechtfertigt das Zulassungsvorbringen aus der – fristgerecht vorgelegten – Begründungsschrift vom 4. August 2020 die begehrte Zulassung der Berufung nicht. Soweit es den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung genügt, greift es der Sache nach nicht durch.
1. Der Kläger macht zunächst das Folgende geltend: Der behauptete Anspruch auf Gewährung von Auslandstrennungsgeld für 6 Monate ergebe sich aus der nach § 16 ATGV anzuwendenden Regelung des § 5 Abs. 2 ATGV in der seit dem 1. Januar 2019 geltenden Fassung, deren Voraussetzungen hier erfüllt seien. Entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts habe die maßgebliche dienstliche Maßnahme nicht schon vor dem Inkrafttreten der Verordnung begonnen. Insoweit sei nämlich auf die zum 1. oder 3. Januar 2019 wirksam gewordene Versetzung abzustellen, die nicht zusammen mit der vorangegangenen Kommandierung als einheitliche Personalmaßnahme bewertet werden könne. Kommandierung und Versetzung seien nämlich hinsichtlich ihrer Voraussetzungen und Rechtsfolgen unterschiedliche Maßnahmen, weshalb § 2 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 ATGV sie auch gesondert aufführe. Folgerichtig verweise § 16 ATGV auch – im Plural – auf "dienstliche Maßnahmen nach § 2 Abs. 1" ATGV. Bestätigt werde dies durch § 5 Abs. 2 ATGV, der nur zwei Maßnahmen aus der Aufzählung des § 2 Abs. 1 ATGV herausgreife. Das Verwaltungsgericht könne seine abweichende Bewertung nicht mit Erfolg auf die von ihm zitierten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts
– vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018– 1 WB 25.17 –, juris, Rn. 35 –
stützen, weil diese Entscheidung sich mit einer völlig anderen Rechtsfrage befasse. Sie betreffe nämlich die soldatenvertretungsrechtliche Frage, ob das Beteiligungsverfahren durch Änderungen der dort in Rede stehenden Versetzungsverfügung eine Zäsur erfahren habe (juris, Rn. 40) und der Personalrat daher noch einmal zu beteiligen gewesen wäre.
Dieses Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts, der behauptete Anspruch des Klägers auf Gewährung von Auslandstrennungsgeld bemesse sich in Anwendung des § 16 ATGV noch nach § 5 ATGV a. F., weil insoweit auf den Beginn der Kommandierung am 1. Oktober 2018 abzustellen sei.
Nach § 16 der Auslandstrennungsgeldverordnung (ATGV), die hier über die Verweisungsnorm des § 30 Abs. 1 Satz 1 SG Anwendung findet, wird Auslandstrennungsgeld für dienstliche Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 ATGV, die bis zum Tag vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung begonnen haben, nach den bisherigen Vorschriften gewährt oder weiter gewährt. Da die ATGV nach Art. 3 der Verordnung zur Neuregelung des Auslandstrennungsgeldrechts und zur Änderung der Auslandsumzugskostenverordnung vom 27. Juni 2018, BGBl. I S. 89, am 1. Januar 2019 in Kraft getreten ist, unterfallen nach dieser Übergangsregelung demnach dienstliche Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 ATGV, die vor dem 1. Januar 2019 begonnen haben, dem alten Recht (ATGV a. F.). Die in Bezug genommene Regelung des § 2 Abs. 1 ATGV zählt abschließend die dienstlichen Maßnahmen auf, die einen Anspruch auf Trennungsgeld auszulösen vermögen. Zu diesen zählt neben der Versetzung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 ATGV) auch die der Abordnung gleichgestellte Kommandierung vom Inland ins Ausland (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ATGV). Wann eine dienstliche Maßnahme i. S. v. § 16 ATGV begonnen hat, bestimmt sich, wie in der Amtlichen Begründung zu dieser Vorschrift
– abgedruckt etwa in Meyer/Fricke, Umzugskosten im öffentlichen Dienst, Stand: März 2022, ATGV/Kommentar – Neues Recht 23.0, Amtliche Begründung zu § 16 ATGV –
ohne weiteres einleuchtend ausgeführt ist, nach dem in der behördlichen Verfügung genannten Datum des Dienstantritts. Das entspricht auch der Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 1 ATGV, die Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 ATGV vom Inland ins Ausland betrifft. Danach wird Auslandstrennungsgeld nämlich grundsätzlich vom Tag nach Beendigung der Dienstantrittsreise – das ist der Tag des Dienstantritts – bis zu dem Tag gezahlt, an dem die maßgebenden Voraussetzungen wegfallen.
Unter Beachtung dieser Maßgaben hat die den Kläger betreffende dienstliche Maßnahme, für die ggf. Auslandstrennungsgeld zu gewähren ist, am 1. Oktober 2018 begonnen, nämlich mit der dessen Auslandsverwendung begründenden Kommandierung von Berlin nach D. . Das ergibt sich ohne weiteres aus der Kommandierungsverfügung vom 5. September 2018, mit der der Kläger für den Zeitraum vom 1. Oktober 2018 bis zum 31. Dezember 2018 unter Ablösung von seinem bisherigen Dienstposten in Berlin zur Dienstleistung auf einen Dienstposten in D. kommandiert worden ist. Mit dieser Verfügung hat die Beklagte nämlich u. a. auch bestimmt, dass der Kläger seinen Dienst in D. am 1. Oktober 2018 anzutreten habe, was nach durchgeführter Dienstantrittsreise vom Inland ins Ausland unstreitig auch so geschehen ist (vgl. die mit "D. calling" überschriebene E-Mail des Klägers vom 2. Oktober 2018 aus D. , nach der er schon am Vortag dienstliche Angelegenheiten erledigt hatte).
Nichts Abweichendes ergibt sich mit Blick auf die Verfügung vom 9. Oktober 2018, aufgrund derer der Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 2019 unter Angabe einer voraussichtlichen Verwendungsdauer bis zum 31. Oktober 2021 aus dienstlichen Gründen vom BMVg zu der in der Verfügung benannten Einheit in D. versetzt worden ist. Diese Verfügung hat nämlich keinen neuen Dienstantritt im Ausland veranlasst. Das ergibt sich schon aus dem Umstand, dass die Beklagte das Feld "Dienstantritt am" in der Versetzungsverfügung nicht ausgefüllt und damit gerade kein Datum eines Dienstantritts in D. verfügt hat. Eine solche Anordnung hätte auch keinen Sinn ergeben, weil der Kläger, wie in der Versetzungsverfügung – zutreffend – festgehalten ist, bereits auf der Basis seiner Kommandierung vor Ort war. Im Übrigen hat sich durch die Versetzungsverfügung nicht einmal der Dienstposten des Klägers in D. geändert. Die in der Versetzungsverfügung genannte Identifikationsnummer dieses Dienstpostens und die entsprechende Nummer in der Kommandierungsverfügung sind nämlich identisch.
Schon die vorstehenden Erwägungen sprechen deutlich dafür, dass die beiden hier verfügten Personalmaßnahmen (Kommandierung und Versetzung) wegen ihres Bezuges zueinander bei wertender Betrachtung als eine einheitliche Maßnahme der Personalsteuerung zu verstehen sind. Dass ein solches Verständnis vorliegend zwingend ist, ergibt sich aber jedenfalls aus dem Umstand, dass die Kommandierung von Anfang an zum Zweck der nachfolgenden Versetzung erfolgt ist, beide Maßnahmen also auch durch einen einheitlich verfolgten Zweck verklammert sind. Die (nur) dreimonatige Kommandierung war, wie dem Kläger auch schon vor deren Erlass bekannt war, nämlich von vornherein mit dem Ziel der späteren Versetzung erfolgt. Das ergibt sich ohne weiteres aus der internen Nachricht vom 18. September 2018 (Beiakte Heft 1, Blatt 86), mit der der Kläger drei Empfängern elektronisch seine Kommandierungsverfügung übermittelt und ferner mitgeteilt hat, dass entsprechend der Vororientierung vom 23. August 2018 "ab dem 01.01.2019 (…) dann die Versetzung zu XXX in D. " erfolgen werde. Bestätigt wird dieser Befund einer Verklammerung beider Personalmaßnahmen durch den Zweck im Übrigen mittelbar dadurch, dass dem Kläger offenbar bereits ab dem 1. Oktober 2018 Auslandsdienstbezüge gewährt worden sind (vgl. die Beschwerde des Klägers vom 15. Mai 2019, S. 1 unten, sowie die Rückforderung der vom 22. Dezember 2018 bis zum 8. Januar 2019 gezahlten Auslandsdienstbezüge durch den unter dem 14. Mai 2020 vorgelegten Bescheid vom 3. Juni 2019). Das kann nämlich nur wegen der mit der Kommandierung von Anfang an angezielten Versetzung geschehen sein. Bei einer drei Monate nicht überschreitenden Kommandierung, wie sie hier zunächst nur vorlag, können Auslandsdienstbezüge nämlich nur ausnahmsweise gewährt werden (vgl. § 52 Abs. 3 Satz 1 und 4 BBesG), so etwa in dem hier, soweit erkennbar, nur in Betracht kommenden Fall von Abordnungen bzw. Kommandierungen mit dem Ziel der Versetzung.
Vgl. hierzu Ziffer 52.3.6 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) vom 14. Juni 2017, GMBl. 2017, S. 430, Kuhlmey, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Januar 2022, BBesG § 52 Rn. 38, und Pohl, in: Kümmel/Pohl, Bundesbesoldungsrecht, Stand: Oktober 2021, BBesG § 52 Rn. 75 bis 77.
Mit Blick auf das Vorstehende ist es erkennbar unerheblich, ob die von dem Verwaltungsgericht zur Maßstabsbildung herangezogene Äußerung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Beschluss vom 30. Oktober 2018 – 1 WB 25.17 – hier einschlägig sein kann.
Auch die abstrakten, für sich genommen jeweils zutreffenden Erwägungen des Klägers dazu, dass die Personalmaßnahmen der Versetzung und Kommandierung sich inhaltlich unterscheiden und in § 2 ATGV gesondert aufgeführt werden, sowie der Hinweis auf § 16 ATGV führen nicht weiter. Beide Personalmaßnahmen sind nämlich, wie ausgeführt, im hier maßgeblichen Einzelfall derart zweckhaft und zeitlich miteinander verbunden, dass sie nur als einheitliche Personalmaßnahme bewertet werden können, die bereits am 1. Oktober 2018 begonnen hat.
Eine abweichende Bewertung folgt auch nicht aus der – hier nicht einschlägigen – Regelung des § 5 Abs. 2 ATGV. Diese macht nämlich allein deshalb die vorgesehene Gewährung von Auslandstrennungsgeld nach uneingeschränkter Zusage der Umzugskostenvergütung für längstens sechs Monate tatbestandlich u. a. vom Vorliegen (nur) einer Umsetzung oder Versetzung vom Inland ins Ausland abhängig, weil die begünstigende Regelung allein bei diesen längerfristigen Personalmaßnahmen (und nicht z. B. bei einer Abordnung oder Kommandierung) zum Tragen kommen soll. Sie zielt – nur für diese Fälle – darauf ab, den Beschäftigten mehr Flexibilität zu ermöglichen, wenn der Ehegatte oder Lebenspartner aus beruflichen Gründen (Aufgabe der Arbeit im Inland, Suche nach einer neuen Arbeit im Ausland) erst später an den ausländischen Dienstort des oder der Beschäftigten nachziehen kann.
Näher hierzu die Amtliche Begründung zu § 5 ATGV, abgedruckt etwa in Meyer/Fricke, Umzugskosten im öffentlichen Dienst, Stand: März 2022, ATGV/Kommentar – Neues Recht 23.0, Amtliche Begründung zu § 5 Abs. 2 ATGV.
2. Ferner macht der Kläger noch geltend, auch die Beklagte habe angenommen, dass Kommandierung und Versetzung voneinander zu unterscheiden seien. So sei sein Dienstposten in Berlin erst nach seiner Versetzung nachbesetzt worden. Außerdem seien ihm für die Zeit vom 24. Dezember 2018 bis zum 7. Januar 2019 Auslandsdienstbezüge nicht gewährt worden.
Auch dieses Vorbringen greift nicht durch. Das Zulassungsvorbringen, das auf die Nachbesetzung des Dienstpostens in Berlin abstellt, ist auch dann unerheblich, wenn die Beklagte insoweit bewusst zunächst die Versetzung des Klägers abgewartet hat. Ein solches Verhalten dürfte darauf abgezielt haben, für den Fall eines frühzeitigen Scheiterns der Kommandierung und vorzeitigen Rückkehr des Kläger nach Berlin dort nicht zu zusätzlichen Umsetzungen gezwungen zu sein. Es ändert aber nichts daran, dass die Beklagte die hier erfolgten Personalmaßnahmen wie dargestellt zeitlich und ihrem Zweck nach von Anfang an miteinander verbunden hatte. Soweit der Kläger ferner noch auf die Nichtgewährung von Auslandsdienstbezügen für den genannten Zeitraum abstellt, verfehlt er schon die Anforderungen an eine hinreichende Darlegung. Er setzt sich nämlich nicht mit der insoweit einschlägigen – zutreffenden – Annahme des Verwaltungsgerichts auseinander, nach der die Rückforderung, die infolge der nichtigen Änderungsverfügungen vom 14. März 2019 erfolgt ist, nur deshalb Bestand hat, weil der Kläger nicht gegen sie vorgegangen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Sie folgt der erstinstanzlich vorgelegten Berechnung des Klägers der von ihm für den Streitzeitraum von sechs Monaten beanspruchten Leistungen (16.230,00 Euro).
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Der angefochtene Gerichtsbescheid ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 ATGV
§ 5 ATGV
§ 2 ATGV
§ 14 Abs. 1 und 3 BUKG
§ 2 Abs. 1 ATGV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ATGV
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 2 ATGV
§ 2 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 ATGV
§ 30 Abs. 1 Satz 1 SG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 ATGV
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ATGV
§ 14 Abs. 1 Satz 1 ATGV
§ 52 Abs. 3 Satz 1 und 4 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 der Auslandstrennungsgeldverordnung
§ 16 der Auslandstrennungsgeldverordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 A 1559/19
1 A 185/09
1 WB 25.17