Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-05-21, Aktenzeichen 1 S 383/14

Tenor:
§ 29 der Friedhofssatzung der Landeshauptstadt Stuttgart vom 21.11.2013 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 10.000.-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragsteller sind Steinmetzbetriebe. Sie wenden sich gegen Bestimmungen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin, nach denen nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind.
2
Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in der Sitzung vom 21.11.2013 eine neue Friedhofssatzung, in der erstmals ein Verbot der Verwendung von Grabsteinen enthalten ist, die aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammen. Die Änderung wurde am 09.01.2014 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gegeben. Die neue Friedhofssatzung trat am 01.03.2014 in Kraft. Die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 21.11.2013 (im Folgenden: FS) gilt für die Friedhöfe der Antragsgegnerin (§ 1 Satz 1 FS). Die Friedhöfe werden als nicht rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts betrieben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 FS).
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§ 29 FS bestimmt:
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„Verbot von Materialien und Produktenaus ausbeuterischer Kinderarbeit
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(1) Es dürfen nur Grabmale, Grabgebäude, Einfassungen und sonstige Grabausstattungen aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne des „Übereinkommens über das Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit" der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO- Konvention 182) hergestellt sind.
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(2) Sofern Grabmale, Grabgebäude, Einfassungen und sonstige Grab-ausstattungen aus Ländern stammen, in denen Kinderarbeit bekannt wurde, oder wenn die Produktion bzw. teilweise Herstellung in solchen Ländern erfolgte, ist mittels Zertifikat einer anerkannten Organisation nachzuweisen, dass diese Produkte ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt sind.“
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Mit am 27.02.2014 eingegangenem Schriftsatz haben die Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen § 29 FS gestellt. Sie tragen zur Begründung vor, sie seien Steinmetzbetriebe, die auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin je nach Kundennachfrage Grabmale und Einfassungen versetzten, instand setzten, reinigten oder kleinere Nacharbeiten machten. Zudem würden Auftragsarbeiten für Grabmalbetriebe, die auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig seien, gefertigt (Handelstätigkeit). Sie hätten in der Vergangenheit Grabmale auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin gesetzt und beabsichtigten das auch zukünftig. Die Antragstellerin zu 1 sei seit über 60 Jahren auf Friedhöfen der Antragsgegnerin in eigenem Namen tätig und setze pro Jahr ca. 20 bis 30 Anlagen. Die Firma des Antragstellers zu 2 bestehe seit 122 Jahren und liefere im Einzugsgebiet ... und Umgebung. In das Einzugsgebiet fielen auch die Friedhöfe der Antragsgegnerin. Er sei ein enger Geschäftskollege der Antragstellerin zu 1 und fertige für diese verschiedene Entwürfe, die diese auf ihrem Betriebsgelände aufstelle. Er sei von der angegriffenen Regelung mithin als Händler von Grabsteinen betroffen. Durch die angegriffenen Satzungsregelungen werde in die Berufsausübungsfreiheit der Antragsteller nach Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Sie seien nicht in der Lage, die Wertschöpfungskette der verwendeten Steine darzustellen.
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Für die Satzungsregelung fehle es an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Für den mit Regelungen wie der streitigen verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei ein formelles Gesetz erforderlich. Die grundlegende Entscheidung, ob und welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig seien, dass das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten müsse, falle in den Verantwortungsbereich des staatlichen Gesetzgebers. Der Gesetzgeber müsse das erforderliche Nachweissystem wegen seiner Bedeutung für die Grundrechtsausübung jedenfalls in seinen Grundzügen selbst regeln. § 15 Abs. 3 BestattG genüge diesen Anforderungen nicht und verletze zudem das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, da der Nachweiszwang eine existenzbedrohende Beschränkung der Berufsausübung der Steinmetze sei. Verlässliche Zertifizierungssysteme und Gütesiegel unabhängiger Organisationen fehlten bisher.
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Die Antragsteller beantragen:
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Die Regelung in § 29 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 21.11.2013 ist unwirksam.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
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Die Antragsbefugnis der Antragsteller sei nicht dargelegt. Soweit sie vortrügen, auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig zu sein, indem sie Grabmale und Einfassungen versetzten, instand setzten, reinigten oder kleinere Nacharbeiten machten und Auftragsarbeiten für Grabmalbetriebe fertigten, müssten sie für diese Tätigkeiten § 29 FS nicht beachten. Für bereits vorhandene Grabmale und Einfassungen gelte die Vorschrift nicht. Es treffe zu, dass die Antragstellerin zu 1 auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig werde. Unklar sei aber, ob die Firma direkt im Auftrag von Grabnutzungsberechtigten oder im Auftrag anderer Firmen tätig werde. Falls Letzteres der Fall sei, müsse die Firma die städtische Satzung nicht beachten, sondern nur den Auftrag eines Dritten erfüllen. Der Antragsteller zu 2 sei bei der Abteilung Friedhöfe der Antragsgegnerin nicht bekannt. Vermutlich beliefere der Betrieb lediglich andere Steinmetzbetriebe. Die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts sei unter diesen Umständen nicht gegeben.
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Eine Antragsbefugnis der Antragsteller fehle auch deswegen, weil die angegriffene Norm die Bekämpfung der Kinderarbeit bezwecke und daher dem Schutz anderer diene. Im Regelfall bestehe kein subjektives Recht Dritter auf Berücksichtigung ihrer Belange bei der Normgebung. Die rein wirtschaftlichen Interessen der Antragsteller seien nicht schutzwürdig. Nach dem Vortrag der Antragsteller finde eine Bearbeitung oder Gestaltung der Grabmale durch diese nicht statt. Vielmehr beschränke sich die Tätigkeit darauf, vorgefertigte Steine nach Kundenwunsch zu bestellen, auf den Friedhof zu transportieren und dort aufzustellen. Die Steine seien bei den Antragstellern lediglich Handelsobjekte. Möglicherweise erlitten die Antragsteller finanzielle Nachteile, weil Kunden nun darauf verzichteten, einen Stein z.B. aus Indien zu erwerben. Dieser finanzielle Schaden begründe jedoch keine Antragsbefugnis, da es kein subjektives Recht auf Verkauf von Grabsteinen gebe. Die Kosten und Mühen der Beschaffung eines Nachweises begründeten ebenfalls keine Antragsbefugnis, da es kein subjektives Recht gebe, nicht mit dergleichen belastet zu werden. Im Übrigen seien diese Kosten ebenso wie wirtschaftliche Auswirkungen bei den Antragstellern nicht konkret dargelegt. Da sich die Tätigkeit der Antragsteller auf den Handel mit Grabsteinen beschränke, bestehe der Nachteil für die Antragsteller allein darin, eine geringere Auswahl an Steinen anbieten zu können. Insoweit seien ihre Belange nicht schutzwürdig, da sie sich seit langem wegen der Berichterstattung über Kinderarbeit auf ein geändertes Nachfrageverhalten einstellen müssten.
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Die Regelung in § 29 FS sei wirksam. Ermächtigungsgrundlage für § 29 FS sei § 15 Abs. 3 BestattG. Mit dieser Vorschrift habe der parlamentarische Gesetzgeber die grundlegende Entscheidung getroffen, ob und welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig seien, dass das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten müsse. Die weniger einschneidende Frage, wie die Anforderungen an den Nachweis geregelt werden sollten, habe der Gesetzgeber den Kommunen überlassen können. § 15 Abs. 3 BestattG habe zur Folge, dass möglicherweise in der einen Kommune ein Verbot von Grabsteinen aus ausbeuterischer Kinderarbeit ausgesprochen werde und in der anderen Kommunen nicht. Dieser Unterschied müsse nach der Entscheidung des Gesetzgebers hingenommen werden. Dasselbe müsse auch für den geringfügigeren Unterschied gelten, der sich daraus ergebe, dass das Nachweissystem möglicherweise in Kommunen unterschiedlich geregelt werde. Der Gesichtspunkt der Wettbewerbsgleichheit könne nicht dazu führen, dass die Kommunen das dazugehörige Nachweissystem nicht selbst regeln dürften. Andernfalls müsste man jede Regelung eines Nachweissystems, die nicht vom Bundesgesetzgeber getroffen werde, für rechtswidrig halten, weil auch eine Regelung des Nachweissystems durch den Landesgesetzgeber zu unterschiedlichen Regelungen von Bundesland zu Bundesland führen würde.
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§ 29 FS sei von § 15 Abs. 3 BestattG gedeckt. Er regele in Absatz 1 das Verbot der Aufstellung von Steinen aus ausbeuterischer Kinderarbeit und in Absatz 2, unter welchen Voraussetzungen ein Zertifikat vorgelegt werden müsse und wie das Zertifikat beschaffen sein müsse.
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Die Vorschrift des § 29 FS genüge dem Bestimmtheitsgebot des Art. 20 GG. Die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots, dass der Normadressat in zumutbarer Weise die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach ausrichten könne und die Gerichte in der Lage sein müssten, die Anwendung der Rechtsvorschriften nach ausreichend bestimmten Voraussetzungen kontrollieren zu können, seien erfüllt. § 29 Abs. 1 FS definiere Ziel und Zweck der Satzung. Konkrete Handlungspflichten würden nicht festgelegt. § 29 Abs. 2 FS lege die Anforderungen an den Nachweis fest. Die Nachweispflichten bestünden nur für Grabmale, Grabgebäude, Einfassungen und sonstige Grabausstattungen. Die verwendete Bronze falle nicht unter die Nachweispflichten. Nur wenn Steine aus Ländern stammten, aus denen ausbeuterische Kinderarbeit bekannt geworden sei, also derzeit aus Indien oder China, oder wenn sie dort bearbeitet worden seien, müsse ein Nachweis geführt werden. Um eine anerkannte Organisation im Sinne der Regelung handele es sich nach allgemeinem Wortgebrauch, wenn die Organisation in interessierten Kreisen bekannt und angesehen sei. Im Internet und den Printmedien ließen sich einschlägige Informationen zu angesehenen Organisationen leicht finden. Insbesondere XeritifiX und fair stone würden dabei, ebenso wie in der Begründung zum Gesetzesentwurf in der Landtagsdrucksache 15/1648, genannt. Beide Organisationen existierten bereits seit Jahren. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die Tätigkeiten dieser Organisationen in irgendeiner Hinsicht unlauter wären. Nach der allgemeinen Verkehrsauffassung gebe es mit XeritifiX und fair stone zwei anerkannte Organisationen, die, wenn sie beauftragt würden, Zertifikate ausstellen würden. Die allgemeine Anerkennung ergebe sich aus mehreren Umständen. Auf den ersten Seiten der Internetsuchmaschinen Bing, Ixquick und Google erschienen bei der Angabe der Suchwörter "Steine und Kinderarbeit" zahlreiche Treffer zu XeritifiX, etwas seltener zu fair stone. Andere Organisationen tauchten so gut wie gar nicht auf den vorderen Seiten der Suchmaschinen im Internet auf. Der Verein Earth Link e.V. habe im Jahr 2011 im Auftrag der Stadt Hannover einen Vergleich der in Deutschland angebotenen Sozialsiegel für Natursteine und Natursteinprodukte erstellt. Danach erfüllten die Siegel der genannten beiden Organisationen das Kriterium "Keine Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182". Die Verbraucherinitiative e.V. bewerte auf der Internetseite label-online.de fair stone als besonders empfehlenswert. Die Stiftung Utopia führe im Internet in einem Beitrag über Grabsteine aus Kinderarbeit aus, dass XeritifiX und fair stone gewährleisteten, dass importierte Natursteine, die zu Grabsteinen verarbeitet würden, nicht mit Kinderarbeit hergestellt worden seien. Die Geschäftsführerin von Terre des Hommes werde in Epo online in einem Artikel vom 11.11.2010 dahingehend zitiert, dass es auf dem deutschen Markt mit XeritifiX und fair stone zwei Siegel gebe, die garantierten, dass die gelieferten Steine unter fairen Bedingungen hergestellt worden seien. Für die Normbetroffenen sei es deshalb unschwer erkennbar, welcher Nachweis genüge. Die Nachweismöglichkeiten hätten sich gegenüber der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.10.2013 deutlich geändert und verbessert.
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§ 29 FS sei auch verhältnismäßig. Die Nachteile, die den Antragstellern aus § 29 FS erwachsen könnten, seien gering. Mit den bekannten Zertifikaten könne der notwendige Nachweis geführt werden. Die Gewerbetreibenden seien gerade nicht verpflichtet, die gesamte Wertschöpfungskette eines Steins durch eigene Ermittlungen aufzuklären. Es gehöre angesichts der zunehmenden Sensibilisierung der Öffentlichkeit zum Thema Kinderarbeit inzwischen zum normalen Berufsbild eines Steinmetzes, sich mit den vorhandenen Zertifikaten zu befassen und auf dem Laufenden zu halten. Für einen so informierten Steinmetz stelle § 29 FS nur einen geringen Nachteil dar. Dieser stehe nicht außer Verhältnis zu dem mit der Satzung erstrebten Vorteil der Bekämpfung von ausbeuterischer Kinderarbeit.
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Es werde angeregt, dem Land Baden-Württemberg gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO Gelegenheit zur Äußerung zu geben, da die Zuständigkeit des Landes durch die streitbefangene Satzung zumindest berührt werde.
20
Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin vor. II.
Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin vor.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Senat entscheidet nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht durch Urteil, sondern durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise angehört worden. Die Antragsteller haben ausdrücklich erklärt, auf mündliche Verhandlung zu verzichten. Die Antragsgegnerin hat gegen eine Entscheidung im Beschlussverfahren insoweit keine Einwände erhoben, als bei einzelnen Antragstellern die Antragsbefugnis verneint werden müsse.
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Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel, da eine mündliche Verhandlung in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der Rechtsvorschrift zu befinden. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139, m.w.N.). Das richterliche Ermessen ist im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft. Das Gesetz macht eine Entscheidung durch Beschluss auch nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Unerheblich ist ferner, ob die Beteiligten mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden sind. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind. Außerdem darf das Normenkontrollgericht nicht durch Beschluss entscheiden, wenn zwingende rechtliche Vorschriften wie insbesondere Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.03.2011 - 4 BN 18.10 - juris Rn. 29 m.w.N.).
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Dies zugrunde gelegt, übt der Senat sein Ermessen dahin aus, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden. Durch die den Beteiligten bekannten Urteile des Senats zu einem Verwendungsverbot für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in der Friedhofssatzung der Stadt Kehl (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462) und des Bundesverwaltungsgerichts zu einer vergleichbaren Bestimmung in der Bestattungs- und Friedhofssatzung der Stadt Nürnberg (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133) sind die rechtlichen Maßstäbe für die Überprüfung der hier streitigen Bestimmung hinreichend geklärt. Die Beteiligten haben hierzu und zu den tatsächlichen Fragen, insbesondere auch zu dem Gesichtspunkt, worin die Tätigkeit der Antragsteller auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin besteht, umfassend Stellung genommen. Aufgrund dieser ausführlichen Erörterung der streitentscheidenden Aspekte bedarf es - auch für die Frage, ob die Antragsteller antragsbefugt sind - einer mündlichen Verhandlung nicht. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK steht nicht entgegen, da durch die streitige Regelung das Recht am Grundeigentum und das Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums an Grundstücken, die zu den "zivilrechtlichen Ansprüchen" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK gehören, hier nicht betroffen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203).
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2. Der Senat entscheidet, ohne - wie von der Antragsgegnerin angeregt - dem Land Baden-Württemberg Gelegenheit zur Stellungnahme gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO zu geben. Zweck der Vorschrift ist, dem Gericht eine bessere Sachaufklärung durch Einholung von Stellungnahmen aller am Schicksal der Norm Interessierten zu ermöglichen. Es steht im Ermessen des Gerichts, ob und wie es eine Gelegenheit zur Stellungnahme einräumt (vgl. nur Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 Rn. 274 f., m.w.N.). Der Senat übt sein Ermessen dahin aus, dem Land keine Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Eine der Entscheidung dienliche Sachaufklärung wäre voraussichtlich nicht zu erwarten. Die Frage, ob die streitgegenständliche Norm nichtig ist oder nicht, ist eine vom Senat zu entscheidende Rechtsfrage. Auch für die damit verbundene Frage, ob eine hinreichend gesicherte Verkehrsauffassung besteht, welche bestehenden Zertifikate für Steine als vertrauenswürdig gelten können, wären erhebliche Erkenntnisse nicht zu erwarten.
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3. Der Antrag ist zulässig. Er ist gegen die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin gerichtet und daher gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt.
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Die Antragsteller sind antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können. Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (vgl. ausf. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., mit zahlreichen Nachweisen).
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Nach diesem Maßstab ist die Antragsbefugnis wegen einer möglichen Verletzung der Berufsfreiheit der Antragsteller nach Art. 12 Abs. 1 GG gegeben. Zwar fehlt es an einem finalen Eingriff in die Berufsfreiheit. Denn § 29 FS bezieht sich nicht auf die Berufstätigkeit selbst. Die streitige Norm regelt, welche Grabmale die Grabnutzungsberechtigten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin verwenden dürfen und welche Nachweispflichten diese haben, normiert die Berufstätigkeit von Steinmetzen jedoch nicht unmittelbar. Insbesondere ist es ihnen rechtlich durch § 29 FS nicht untersagt, bei ihrer Berufstätigkeit von der Norm erfasste Steine weiterhin zu verwenden (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.).
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Die Antragsteller sind jedoch mittelbar in ihrer Berufsfreiheit betroffen. Ein solcher mittelbarer Eingriff ist zu bejahen, wenn die Regelung in einem engen Zusammenhang mit der Berufsausübung steht oder objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt. Der Berufsbezug ist gegeben, wenn eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., m.w.N.).
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Dies ist hier der Fall. Für die Antragstellerin zu 1 ergibt sich dies bereits daraus, dass sie - wovon auch die Antragsgegnerin ausgeht - ständig auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig ist. Sie hat nachvollziehbar - und von der Antragsgegnerin nicht bestritten - vorgetragen, jedes Jahr auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin ca. 20 bis 30 neue Anlagen zu setzen. Auch wenn sich die streitige Vorschrift nicht direkt an sie, sondern an den Grabnutzungsberechtigten richtet, ist die Antragstellerin zu 1 aufgrund von § 29 FS faktisch angehalten, nur Grabanlagen aufzustellen, die den Voraussetzungen dieser Norm genügen. Die Rahmenbedingungen ihrer beruflichen Tätigkeit werden daher erheblich verändert. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Antragstellerin zu 1 die von ihr aufgestellten Grabanlagen selbst handwerklich bearbeitet oder lediglich von ihren Kunden aus Katalogen ausgesuchte Anlagen aufstellt. Denn auch im letzteren Fall sind durch § 29 FS die Rahmenbedingungen ihrer beruflichen Tätigkeit spürbar verändert.
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Auch der Antragsteller zu 2 ist antragsbefugt. Auf die Frage, ob er selbst auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig ist, indem er dort selbst Grabanlagen aufstellt, kommt es nicht entscheidend an. Der Antragsteller zu 2 hat nachvollziehbar - und von der Antragsgegnerin nicht bestritten - vorgetragen, dass er im Einzugsgebiet ... und Umgebungen, in das auch die Friedhöfe der Antragsgegnerin fallen, Lieferungen von Steinen vornimmt und dass er Entwürfe von Steinen fertigt, die die Antragstellerin zu 1 auf ihrem Betriebsgelände aufstellt. Um nach Möglichkeit zu verhindern, dass Grabnutzungsberechtigte solche Entwürfe mangels eines Nachweises, dass der Stein nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammt, nicht auswählt, ist er faktisch gehalten, die Voraussetzungen des § 29 FS zu beachten. Darin liegt, da auch der Handel mit Steinen von der Berufsfreiheit geschützt wird, eine spürbare Veränderung der Rahmenbedingungen beruflicher Tätigkeit.
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4. Der Antrag ist begründet. Die Vorschrift des § 29 FS ist wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nichtig. Denn es ist für den Normbetroffenen nicht hinreichend erkennbar, welche Möglichkeiten des Nachweises, dass Steine nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammen, bestehen und als ausreichend gelten. § 29 FS ist daher für unwirksam zu erklären.
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a) Der Senat hat im Urteil zum Verwendungsverbot für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in § 13 Abs. 2 der Friedhofssatzung der Stadt Kehl zu den nicht ausreichenden Nachweismöglichkeiten u.a. ausgeführt (Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.):
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„Die Vorschrift des § 13 Abs. 2 Satz 4 FS, dass bei Steinen, die nicht ausschließlich aus Deutschland oder dem Europäischen Wirtschaftsraum stammen, der Nachweis in der Regel durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat erbracht wird, ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar. Nach diesem sind Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit mit Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.02.1986 - 1 BvR 1170/83 - BVerfGE 72, 26 <30>; Beschl. v. 15.12.1987 - 1 BvR 563/85 u.a. - BVerfGE 77, 308 <332>; Beschl. v. 11.02.1992 - 1 BvR 1531/90 - BVerfGE 85, 248 <259>; je m.w.N.). Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157 <173 ff.>; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145 <172 f.>; je m.w.N.).
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Diesen Maßstäben genügt § 13 Abs. 2 Satz 4 FS nicht. Eine - vom Parlamentsgesetzgeber oder dem Satzungsgeber (s. oben unter a) getroffene - Regelung, dass der Nachweis, dass Grabsteine aus fairen Handel stammen und ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind, durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat erbracht wird, ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, wenn für den Betroffenen hinreichend erkennbar ist, welche Nachweismöglichkeiten bestehen und als ausreichend gelten. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn eine hinreichend gesicherte Verkehrsauffassung besteht, welche bestehenden Zertifikate als vertrauenswürdig gelten können, wenn eine zuständige staatliche Stelle Zertifikate als vertrauenswürdig anerkannt hat oder im Gesetz - unter Einhaltung des Regelungsermessens des Gesetzgebers oder Satzungsgebers - ausdrücklich unter Benennung der Zertifikate geregelt ist, welche Zertifikate als Nachweis ausreichen.…
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Keine dieser Voraussetzungen ist hier gegeben. Insbesondere lässt sich eine allgemeine Verkehrsauffassung, welche bestehenden Zertifikate als verlässlich einzustufen sind, nicht feststellen. Zwar hat der Gesetzgeber die Zertifikate fair stone und XertifiX in der Gesetzesbegründung als in Betracht kommend angeführt (vgl. LT-Drucks. 15/1648, S. 4; vgl. auch LUBW, Faire Beschaffung in Kommunen, August 2009, S. 17, 27; Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie - Leitfaden, März 2013, S. 10). Eine allgemeine Verkehrsauffassung, dass diese Siegel verlässlich sind, belegt das jedoch nicht. An verlässlichen Nachweismöglichkeiten fehlt es, wie bereits das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Oktober 2013 festgestellt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, a.a.O., Rn. 22) und wovon auch die Beteiligten hier übereinstimmend ausgehen, bisher. § 13 Abs. 2 Satz 4 FS ist, da die Norm mangels eines allgemein anerkannten Zertifikats nicht vollzugsfähig ist, bereits nicht geeignet, den verfolgten Zweck, dass Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit nicht verwendet werden, zu fördern. Aufgrund ihrer mangelnden Umsetzbarkeit belastet die Norm zudem die betroffenen Steinmetze übermäßig und ist daher unverhältnismäßig im engeren Sinne.“
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Hieran hält der Senat auch nach erneuter Überprüfung fest. Insbesondere vermag der Senat nicht dem Vorbringen der Antragsgegnerin zu folgen, dass es eine allgemeine Verkehrsauffassung gibt, dass die Organisationen XeritifiX und fair stone, wenn sie beauftragt würden, vertrauenswürdige Siegel ausstellen würden. Der von Antragsgegnerin angeführte Umstand, dass auf den ersten Seiten von Internetsuchmaschinen bei Eingabe der Suchwörter "Steine und Kinderarbeit" zahlreiche Treffer zu XertifiX, etwas seltener zu fair stone erscheinen, besagt nichts darüber, ob diese Siegel im allgemeinen als vertrauenswürdig angesehen werden. Die übrigen von Antragsgegnerin herangezogenen positiven Äußerungen über XertifiX und fair stone durch den Verein Earth Link e.V im Jahre 2011, die Stiftung Utopia, die Geschäftsführerin von Terre des Hommes im Jahre 2010 und auf der Internetseite www.label-online.de zeigen zwar - ebenso wie die im Urteil des Senats vom 29.04.2014 angeführten, oben wiedergegebenen Nachweise -, dass es in nicht unerheblicher Anzahl positive Einschätzungen der beiden genannten Siegel gibt. Eine hinreichend gesicherte Verkehrsauffassung, dass die beiden genannten Siegel als vertrauenswürdig gelten, ergibt sich daraus jedoch nicht. Dies zeigt sich in Folgendem:
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Das Fehlen einer allgemeinen Verkehrsauffassung zeigt sich bereits darin, dass unter den baden-württembergischen Gemeinden, die in ihren Friedhofssatzungen Verwendungsverbote für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit regeln oder geregelt haben, eine einheitliche Auffassung zu vertrauenswürdigen Siegeln nicht festzustellen ist. Die Stadt Kehl hat im Senatsverfahren 1 S 1458/12 selbst vorgetragen, dass es für Grabsteine, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt würden, kein einziges Siegel oder Zertifikat in Deutschland gebe, das als vertrauenswürdig anerkannt werden könnte, und dass ein solches auch nicht in Aussicht stehe (vgl. Senatsurteil vom 29.04.2014, a.a.O.). Demgegenüber hat die Stadt Mannheim in § 22 Abs. 3 Satz 3 ihrer Friedhofs- und Bestattungsordnung geregelt, dass bei Steinen, die nicht ausschließlich aus Deutschland, dem Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz stammen, der Nachweis „…in der Regel durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat (z.B. Fair-stone) erbracht…" wird. Hingegen kann die Stadt Nagold nach § 16a Satz 2 ihrer Friedhofsordnung „…die Vorlage eines entsprechenden Nachweises verlangen, z.B. durch XertifiX- oder Fair Stone-Zertifizierungssiegel oder Zertifikate vergleichbarer vertrauenswürdiger Organisationen.“ Nach § 5a der Friedhofssatzung der Stadt K…/T… kann bei Steinen, die nicht ausschließlich aus Deutschland oder dem Europäischen Wirtschaftsraum stammen, der Nachweis „…durch vertrauenswürdige und aussagekräftige Zertifizierungen wie z.B. Fair-Stone oder XertifiX oder andere, standardmäßig gleichgeeignete Zertifikate erbracht werden, die einen lückenlosen Verlauf der Verarbeitungsschritte entsprechend den ILO-Vorgaben gewährleisten. Sofern keine Zertifizierung vorliegt, kann der Nachweis durch schriftliche Selbstverpflichtungserklärung erfolgen.“
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Die bekannte Verbraucherzeitschrift Ökotest schrieb in ihrer Ausgabe vom Mai 2014 zum Thema „Natursteine für den Außenbereich“, die Meinungen darüber, was nachprüfbare Dokumente für ohne Kinderarbeit hergestellte Natursteine seien, gingen auseinander. Auch in der Natursteinbranche setzten einige Akteure auf die Implementierung von Qualitätsmanagementsystemen wie ISO 9000, bei denen jedoch Unternehmensabläufe im Vordergrund stünden. Im Gegensatz dazu gehörten bei der Vergabe der Natursteinlabel fair stone und XertifiX unangekündigte Besuche zum Standard. XertifiX kontrolliere sowohl Steinbrüche als auch Weiterverarbeitungsbetriebe. Bevor XertifiX sein Siegel vergebe, müsse nach einer angekündigten Kontrolle mindestens eine unangekündigte Kontrolle in allen Produktionsstätten stattgefunden haben. Kontrollen fänden in den Verarbeitungsbetrieben und den Steinbrüchen statt, mindestens zwei Kontrollen pro Produktionsstätte pro Jahr, eine müsse unangemeldet sein. Wenn bei diesen Kontrollen die grundsätzlichen Voraussetzungen erfüllt worden seien, werde das Siegel für die dort produzierten Steine vergeben. Die Vergabe des Siegels fair stone setze keine Kontrolle voraus. Die Verantwortlichen der Weiterverarbeitungsbetriebe müssten das Supplier Agreement unterschreiben, in dem sie bestätigten, dass keine ausbeuterische Kinderarbeit vorkomme. Im Step-by-Step-Verfahren sehe es Selbstkontrollen der Produzenten, dann Kontrollen durch fair stone selbst sowie danach externe Kontrollen vor. Spätestens nach 36 Monaten finde ein unabhängiges Audit durch einen akkreditierten Auditor statt. Für die Umsetzung des fair stone-Standards sei mithin 36 Monate Zeit (vgl. online-Wiedergabe des Artikels auf www.oekotest.de). Dies entspricht der Eigendarstellung von fair stone, in der es heißt: „Die Fair Stone Maßnahmen sind umfangreich. Daher haben die registrierten Supplier bis zu drei Jahre lang Zeit, die Arbeitsbedingungen zu verbessern.“ (www.fairstone.org/fairstone/umsetzung).
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Es liegt auf der Hand, dass das Vertrauen, das der Verkehr einem Siegel dauerhaft entgegenbringt, zu einem ganz wesentlichen Teil davon abhängt, ob regelmäßige und wirksame Kontrollen stattfinden, dass in Steinbrüchen und Weiterverarbeitungsbetrieben die Anforderungen der ILO-Konvention 182 tatsächlich eingehalten werden. Denn nur auf diese Weise kann der einzelne hinreichend gewiss sein, dass er einen Stein erwirbt, der nicht mit ausbeuterischer Kinderarbeit hergestellt wurde. Die Bedeutung ausreichender Kontrollen zeigt sich nicht nur in der Bedeutung, die dem Umstand der Kontrollen in der Zeitschrift Ökotest beigemessen wurde, und in der in dem Artikel zum Ausdruck kommenden Kritik an dem von fair stone praktizierten Step-by-Step-Verfahren, sondern auch in der im Land Nordrhein-Westfalen vorgenommenen Neuregelung im Bestattungsgesetz:
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Das Land Nordrhein-Westfalen hat mit dem Gesetz zur Änderung des Bestattungsgesetzes vom 09.07.2014 (GV NRW S. 403) einen § 4a in sein Bestattungsgesetz eingefügt, nach dem Grabmäler und Grabeinfassungen aus Naturstein auf einem Friedhof nur aufgestellt werden dürfen, wenn sie entweder in Staaten hergestellt worden sind, auf deren Staatsgebiet nicht gegen die ILO-Konvention 182 verstoßen wird, oder durch eine Zertifizierungsstelle bestätigt worden ist, dass die Herstellung ohne schlimmste Formen von Kinderarbeit erfolgte, und die Steine durch das Aufbringen eines Siegels oder in anderer Weise unveränderlich als zertifiziert gekennzeichnet sind (Abs. 1). Eine Organisation wird von dem zuständigen Ministerium als Zertifizierungsstelle anerkannt, wenn sie über einschlägige Erfahrungen und Kenntnisse verfügt, weder unmittelbar noch mittelbar an der Herstellung oder am Handel mit Steinen beteiligt ist, sich schriftlich verpflichtet, ein Siegel nur auszustellen, wenn sie sich zuvor über das Fehlen schlimmster Formen von Kinderarbeit durch unangekündigte Kontrollen im Herstellungsstaat, die nicht länger als 6 Monate zurückliegen dürfen, vergewissert hat, und ihre Tätigkeit dokumentiert (Abs. 2).
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§ 4a Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Bestattungsgesetzes regelt zwar unmittelbar nur die Anerkennung einer Organisation durch die Zertifizierungsstelle. Deutlich wird indirekt jedoch, dass ein allgemeines Vertrauen des Verkehrs in bestimmte Zertifikate regelmäßig nur entsteht, wenn auch inhaltliche Anforderungen, darunter regelmäßige unangekündigte Kontrollen, eingehalten sind. Daher erscheint dem Senat zweifelhaft, ob bei den von der Antragsgegnerin angeführten positiven Äußerungen über fair stone das Fehlen von vorgängigen Kontrollen Berücksichtigung gefunden hat. Die Bedeutung von Kontrollen hat auch das Gesetzgebungsverfahren in Nordrhein-Westfalen bestätigt. Der Gesetzesentwurf der nordrhein-westfälischen Landesregierung vom 25.04.2013 sah zunächst nur eine Neuregelung dergestalt vor, dass die Friedhofsträger in ihrer Satzung festlegen können, dass nur Grabsteine und Grabeinfassungen aufgestellt werden dürfen, die nachweislich ohne Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt worden sind (LT-Drs. 16/2723, S. 8). Von erheblicher Bedeutung für den verabschiedeten Gesetzestext in § 4a der nordrhein-westfälischen Bestattungsgesetzes war das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 CN 1.12 (vgl. Bericht der Ministerin für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter an die Landtagsauschüsse vom 04.03.2014 [Vorlage 16/1681, S. 4] und Bericht und Beschlussempfehlung des Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 27.06.2014 [LT-Drs. 16/6138]). Jedoch zeigte zuvor bereits die öffentliche Sachverständigenanhörung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales und weiterer Ausschüsse des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 26.06.2013, dass eine hinreichend sichere Verkehrsauffassung, welche Siegel vertrauenswürdig sind, nicht besteht. Denn die Anhörung ergab, dass die Aussagekraft bestehender Siegel nicht geklärt ist, dass noch nicht abzusehen ist, welche Siegel dauerhaft Bestand haben werden, und dass auch XertifiX zum damaligen Zeitpunkt keine Zertifizierungen von Grabsteinen vornahm, auch wenn sie diese kurzfristig in Aussicht stellte. So äußerte die Vertreterin des Städtetages Nordrhein-Westfalen in der Anhörung, der Nachweis, dass Grabsteine nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammten, sei schwierig. Die Kommunen wiesen zurecht darauf hin, dass ihnen die Kontrolle nicht gelinge. Es gebe verschiedene Zertifikate. Viele arbeiteten allerdings mit Eigenerklärungen, weil sie die Kontrollen nicht sicherstellen könnten. Den Überblick darüber zu erhalten, welches Zertifikat was aussage, sei aus kommunaler Sicht nicht zu bewältigen. Der Vertreter des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen sprach sich dafür aus, es den Kommunen zu überlassen, das Wie des Nachweises zu regeln. Es sei kein rechtliches, sondern mehr ein praktisches Problem, wie eng die Kontrolldichte durch die kommunalen Verwaltungen vor Ort wirklich sein solle. Im Laufe der Umsetzung werde sich aber sicherlich auch einiges von selbst ergeben, beispielsweise im Hinblick darauf, welche Zertifikate sich am Ende durchsetzen würden. Der Vertreter von XertifiX gab an, es gebe im Moment keine zertifizierten Grabsteine. Denn XertifiX kontrolliere nur auf Anfrage. Das Verfahren sei so, dass deutsche Importeure, die Steine ohne Kinderarbeit haben wollten, ihre indischen Exporteure XertifiX benennen würden. Dann gehe XertifiX in die Steinbrüche und schaue nach, ob dort Kinderarbeit stattfinde oder nicht. Wenn der Landtag wünsche, dass es solche Steine geben solle, gebe es sie innerhalb von zwei Wochen (APr 16/281, S. 8 ff.).
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b) Da § 29 FS wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nichtig und daher für unwirksam zu erklären ist, bedarf es auch im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, ob § 15 Abs. 3 BestattG verfassungsgemäß ist. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG kommt daher nicht in Betracht (vgl. dazu bereits Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.).
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5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1, 2, § 39 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AGVwGO
§ 15 Abs. 3 BestattG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 139
BVerwGE 148, 133
BVerwGE 110, 203
BVerfGE 72, 26
BVerfGE 77, 308
BVerfGE 85, 248
BVerfGE 67, 157
BVerfGE 90, 145
7 NB 3.88
4 BN 18.10
1 S 1458/12
8 CN 1.12
4 CN 9.98
1 BvR 1170/83
1 BvR 563/85
1 BvR 1531/90
1 BvR 1494/78
2 BvL 43/92