Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-09, Aktenzeichen 3 K 92/09.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2009:0909.3K92.09.MZ.0A

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Januar 2009 wird insoweit aufgehoben, als darin Baugenehmigungsgebühren in Höhe von mehr als 3.000,00 € festgesetzt wurden.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung der Klägerin gegen Sicherheitsleistung in einer der Kostenfestsetzung entsprechenden Höhe abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die teilweise Aufhebung eines Gebührenbescheides.
Der Beklagte erteilte der Klägerin am 5. Juni 2008 eine Baugenehmigung zu Errichtung einer Freiflächen-Fotovoltaikanlage. Unter Zugrundelegung von Herstellkosten in Höhe von 2.884.480,00 € setzte er hierfür mit Bescheid vom 11. Juni 2008 Gebühren in Höhe von insgesamt 21.191,36 € nebst Auslagen fest. Als Ermächtigung ist dort wegen eines Teilbetrags von 20.191,36 € die laufende Nr. 1.1.2.2, wegen der übrigen Gebühren in Höhe von 1.000,00 € die laufende Nr. 1.1.2.3 des Besonderen Gebührenverzeichnisses für Amtshandlungen der Bauaufsichtsbehörden genannt.
Hiergegen legte die Klägerin am 2. Juli 2008 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus: Die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung einer Fotovoltaikanlage löse nicht eine Gebühr nach der laufenden Nr. 1.1.2.2 des Besonderen Gebührenverzeichnisses aus, da es sich hierbei nicht um die gesonderte Herstellung, Errichtung oder Änderung von Lager-, Abstell-, Aufstell- oder Ausstellungsplätzen handele. Anwendbar sei vielmehr der Auffangtatbestand der laufenden Nr. 1.1.1.7 („sonstige [bauliche] Anlage“), der eine Höchstgebühr von lediglich 3.000,00 € vorsehe, die sie bereit sei zu entrichten.
Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 7. Januar 2009 zurück. Zur Begründung heißt es dort: Für Solaranlagen bestehe zwar angesichts der Tatsache, dass diese Anlagen erst in jüngerer Zeit aufgrund der technischen Entwicklung gebaut würden, kein besonderer Gebührentatbestand. Gleichwohl sei die laufende Nr. 1.1.2.2 des Besonderen Gebührenverzeichnisses anzuwenden. Dies entspreche auch einer Empfehlung des Ministeriums der Finanzen. Die laufende Nr. 1.1.1.7 sei nicht anwendbar, da eine Fotovoltaikanlage mit den dort genannten Beispielsfällen einer Antennenanlage oder Kranbahn nicht vergleichbar sei. Die laufende Nr. 1.1.1.5 (Windenergie- oder Biogasanlagen) komme aufgrund ihrer Spezialität nicht in Betracht. Die Rahmengebühr sei ermessensfehlerfrei bestimmt worden, indem die Mittelgebühr gewählt worden sei. Eine Verpflichtung, den niedrigsten Satz anzuwenden, bestehe nicht.
Die Klägerin hat am 11. Februar 2009 Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt sie ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid vom 11. Juni 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2009 insoweit aufzuheben, als dort ein über 3.000,00 € hinausgehender Betrag festgesetzt wurde.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte nimmt im Wesentlichen Bezug auf die Gründe des Widerspruchsbescheids.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie richtet sich bei sachgerechtem Verständnis lediglich gegen den Gebührenbescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008, soweit darin Baugenehmigungsgebühren von mehr als 3.000,00 € festgesetzt worden sind. Die mit dem Bescheid eingeforderten Auslagen, gegen die die Klägerin keine Einwendungen erhoben hat, stehen nicht in Streit.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Januar 2009 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit er angefochten ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die laufende Nr. 1.1.2.2 der Anlage 1 zur Landesverordnung über die Gebühren für Amtshandlungen der Bauaufsichtsbehörden und über die Vergütung der Leistungen der Prüfingenieurinnen und Prüfingenieure für Baustatik (Besonderes Gebührenverzeichnis) vom 9. Januar 2007 (GVBl. S. 22, BS 2013-1-35) kann im Falle der Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung einer Freiflächen-Fotovoltaikanlage nicht für die Gebührenfestsetzung herangezogen werden. Dieser Gebührentatbestand setzt eine Genehmigung nach § 61 der Landesbauordnung (LBauO) zur gesonderten Herstellung, Errichtung oder Änderung von Lager-, Abstell-, Aufstell- oder Ausstellungsplätzen voraus. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Bei der Auslegung von Gebührentatbeständen ist der weite Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu beachten, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke er verfolgen will (zu diesem Gestaltungsspielraum: BVerwGE 115, 125 [129] m.w.N.). Weder das Gebot der Bestimmtheit von Abgabetatbeständen noch der abgaberechtliche Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit zwingen dazu oder legen es auch nur nahe, von mehreren denkbaren Auslegungsmöglichkeiten von vornherein nur die engste als maßgeblich zu erachten (vgl. BVerwGE 119, 258 [260]). Innerhalb der Grenzen des Wortsinns gelten vielmehr die üblichen Interpretationsmethoden (BVerwGE 100, 323 [332]). Ist diese Grenze jedoch überschritten, greift das im Abgabenrecht geltende Analogieverbot zu Lasten des Abgabenschuldners (BVerwGE 108, 364 [367]).
Gegen die Anwendbarkeit der laufenden Nr. 1.1.2.2 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis spricht zunächst ihr Wortlaut. Der Gebührentatbestand knüpft an § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBauO an, wonach Lager-, Abstell-, Aufstell- oder Ausstellungsplätze als bauliche Anlagen gelten. Auf Lager- und Abstellplätzen werden Gegenstände bis zu ihrer Weiterverwendung aufbewahrt. Aufstell- und Ausstellungsplätze dienen demgegenüber der Aufstellung wechselnder Anlagen wie fliegender Bauten im Sinne des § 76 Abs. 1 LBauO oder solcher im Rahmen von Ausstellungen, Jahrmärkten, Messen, Weinfesten oder ähnlicher Veranstaltungen (vgl. Porger/Messer/Derichsweiler/Günthner, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, LBauO, Komm., § 2 Rn. 11). Gemeinsam ist den Plätzen nach § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBauO, dass sie von ihrer Zweckrichtung her dazu bestimmt sind, Gegenstände vorübergehend aufzunehmen. Entscheidende Bedeutung kommt dabei nicht den Gegenständen, sondern der Fläche zu, welche die Gegenstände aufnehmen soll (vgl. Jeromin, in: ders., LBauO Rh-Pf, 2. Aufl. 2008, § 2 Rn. 20). Anders liegen die Dinge im Falle von Freiflächen-Fotovoltaikanlagen. Diese werden nicht nur für einen vorübergehenden Zeitraum, sondern auf Dauer ortsgebunden errichtet. Schwerpunkt der Zweckbestimmung ist – anders als bei Lager-, Abstell-, Aufstell- oder Ausstellungsplätzen – nicht die Fläche als Ort einer vorübergehenden Aufnahme der Fotovoltaikanlage, sondern die Nutzung der Fotovoltaikanlage an sich. Im Übrigen ist der Beklagte selbst der Auffassung, dass der Gebührentatbestand seinem Wortlaut nach nicht erfüllt ist.
Auch aus der Systematik und der Entstehungsgeschichte der laufenden Nr. 1.1.2.2 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis lässt sich nichts für ihre Anwendbarkeit auf Freiflächen-Fotovoltaikanlagen herleiten. Der Gesetzgeber ist sich der technischen Möglichkeit, die Sonneneinstrahlung zur Energieerzeugung zu nutzen, seit langem bewusst, wie das Zweite Landesgesetz zur Änderung der Landesbauordnung für Rheinland-Pfalz vom 20. Juli 1982 (GVBl. S. 264) zeigt. Darin wurde nämlich grundsätzlich – in § 93 Abs. 1 Nr. 14 LBauO 1974 – das Anbringen von Sonnenkollektoren in der Dachfläche, in der Fassade oder auf Flachdächern in den Katalog der genehmigungsfreien Vorhaben aufgenommen. Ein ausdrücklicher Gebührentatbestand für die Erteilung von Baugenehmigungen zur Aufstellung nicht unter den Katalog fallender Sonnenkollektoren oder – so die spätere gesetzliche Bezeichnung (vgl. § 62 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d LBauO) – Solaranlagen wurde in der Folgezeit indessen nicht eingeführt. Hieran hielt der Verordnungsgeber auch im Jahr 2007 fest, als er die Landesverordnung über die Gebühren für Amtshandlungen der Bauaufsichtsbehörden und über die Vergütung der Leistungen der Prüfingenieurinnen und Prüfingenieure für Baustatik vollständig neu fasste, obschon zu diesem Zeitpunkt bereits Freiflächen-Fotovoltaikanlagen Gegenstand der genehmigungsbehördlichen Praxis waren. Hierfür leitend war ersichtlich nicht die Annahme, Freiflächen-Fotovoltaikanlagen fielen unter den Tatbestand der laufenden Nr. 1.1.2.2 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis. In dem Rundschreiben des Ministeriums der Finanzen vom 21. Februar 2007 (60 20 - 4535) mit Anwendungshinweisen zu der neuen Landesverordnung werden nämlich genehmigungsbedürftige Solaranlagen – neben den ausdrücklich in der laufenden Nr. 1.1.1.7 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis genannten Antennenanlagen und Kranbahnen – ausdrücklich als „sonstige (bauliche) Anlagen“ eingestuft. Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorgabe allein für Nebenanlagen von geringer Bedeutung gelten sollte, bestehen nicht.
Das Rechtsverständnis des Beklagten lässt sich auch nicht mit teleologischen Erwägungen rechtfertigen. Die Gebühr ist ein abgabenrechtliches Instrument, mit dem zulässigerweise unterschiedliche Zwecke verfolgt werden können. Anerkannt ist, dass die Kostendeckung ein legitimer Gebührenzweck ist. Mit Gebühren wird regelmäßig die besondere Zweckbestimmung verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um spezielle Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken. Weiterer legitimer Gebührenzweck kann der Ausgleich von Vorteilen sein, die dem Einzelnen aufgrund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, die durch die Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen. Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen. Die Gebührenhöhe darf unter Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten Verhaltenssteuerung festgelegt werden. Mit der Ausgestaltung einer Gebührenregelung können schließlich soziale Zwecke verfolgt werden, etwa durch Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit unterhalb einer kostenorientierten Obergrenze des Gebührensatzes (zum Ganzen: BVerfGE 108, 1 [18]). Der Gebührentatbestand der laufenden Nr. 1.1.2.2 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis bezweckt neben der regelmäßig anzunehmenden Kostendeckung lediglich, den besonderen Vorteil, der sich aus der Erteilung der Baugenehmigung ergibt, teilweise abzuschöpfen. Eine erweiternde Auslegung der laufenden Nr. 1.1.2.2 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis lässt sich hieraus nicht ableiten. Eine Verhaltenssteuerung in dem Sinne, dass die Herstellung, Errichtung oder Änderung von Lager-, Abstell-, Aufstell- oder Ausstellungsplätzen besonders gefördert oder möglichst unterbunden werden soll, kann dem Tatbestand nicht beigemessen werden. Auch ein sozialer Zweck scheidet aus.
2. Ebenso ist die Festsetzung einer Gebühr von 1.000,00 € für die Baugenehmigung zur Errichtung eines Zauns nach der laufenden Nr. 1.1.2.3 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis rechtswidrig. Nach dieser Bestimmung wird für eine Baugenehmigung zur gesonderten Herstellung, Errichtung oder Änderung von sonstigen (baulichen) Anlagen oder Einrichtungen wie Lüftungsanlagen, Stützmauern oder Einfriedungen eine Gebühr in Höhe von 50,00 bis 1.500,00 € festgesetzt. Zwar handelt es bei einem Zaun um eine Einfriedung im Sinne des Gebührentatbestands. Vorliegend fehlt es jedoch an einer gesonderten Herstellung, Errichtung oder Änderung. Der Zaun ist ein untergeordneter Teil der Baugenehmigung zur Errichtung einer Freiflächen-Fotovoltaikanlage.
3. Nach alledem ist der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008 aufzuheben, soweit darin Baugenehmigungsgebühren von mehr als 3.000,00 € festgesetzt sind. Eine weitergehende Aufhebung kommt mit Blick auf das insoweit eindeutige Klagebegehren nicht in Betracht (vgl. § 88 VwGO). Ob die Gebührenerhebung für die erteilte Baugenehmigung sich nach der laufenden Nr. 1.1.1.7 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis richtet, wie die Klägerin meint, oder sich nach § 1 Abs. 2 des Besonderen Gebührenverzeichnisses bestimmt, muss das Gericht nicht entscheiden. Sollte die laufende Nr. 1.1.1.7 der Anlage 1 zum Besonderen Gebührenverzeichnis einschlägig sein, kann es sein Ermessen bei der Ausfüllung der Rahmengebühr nicht an die Stelle des Beklagten setzen. Eine Berechnung der Gebühr etwa nach Zeitaufwand ist ebenfalls Aufgabe des Beklagten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Beschluss
der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 9. September 2009
Der Streitwert wird auf 18.191,36 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 88 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 der Landesbauordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBauO
§ 76 Abs. 1 LBauO
§ 93 Abs. 1 Nr. 14 LBauO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 115, 125
BVerwGE 119, 258
BVerwGE 100, 323
BVerwGE 108, 364
BVerfGE 108, 1