Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-26, Aktenzeichen 5 K 814/18.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2019:0226.5K814.18.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. Mai 2018 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, den an die Klägerin zurückzuzahlenden Betrag in Höhe von 255,60 € mit 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 14. Juni 2018 zu verzinsen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid, mit dem die Beklagte von ihr die Erstattung der Kosten für eine Abschleppmaßnahme verlangt.
Am 24. Januar 2018 wurden gegen 10:25 Uhr auf dem „Park and Ride“ – Parkplatz am Bahnhof in Limburgerhof, gelegen zwischen der Speyerer Straße im Norden, der Jahnstraße im Westen und den Bahngleisen im Osten wegen bevorstehender Baumfällarbeiten mobile Halteverbotsschilder durch die Firma B auf Anordnung der Beklagten aufgestellt. Es wurden insgesamt drei mobile Halteverbotsschilder auf einer Länge von insgesamt ca. 100 m angebracht. Das erste Verkehrsschild wurde im Bereich der Zufahrt zum Parkplatz von der Jahnstraße aus aufgestellt, das zweite ungefähr auf halber Strecke Richtung Norden zur Zufahrt von der Speyerer Straße und das letzte im Bereich der Zufahrt von der Speyerer Straße.
Zur Verdeutlichung dient der folgende Lageplan:
Abbildung in Originalgröße in neuem Fenster öffnen
Die Schilder standen im rechten Winkel zum Verlauf der Jahnstraße am östlichen Rand des Parkplatzes und mit ihrer Rückseite zur Speyerer Straße hin. An der Zufahrt zum Parkplatz von der Speyerer Straße aus ist der Parkplatz als „Park and ride“ – Parkplatz ausgeschildert. Unter den Verkehrszeichen 283 nach der Anlage 2 zur Straßenverkehrsordnung – StVO – (absolutes Halteverbot) war jeweils ein Zusatzschild angebracht. Die Zusatzschilder waren mit der dafür vorgesehenen Halterung an der Aufstellstange befestigt. Es handelte sich bei dem Zusatzschild um einen weißen Computerausdruck, der laminiert und wie folgt gestaltet war: In der Mitte stand in roten Großbuchstaben das Wort PARKVERBOT mit jeweils drei Ausrufezeichen davor und dahinter. Darunter stand in schwarzen, fettgedruckten Buchstaben „ab Montag, den 29.01.2018, 07:00 Uhr“. In den oberen beiden Ecken waren zudem zwei verkleinerte Verkehrszeichen 283 aufgedruckt.
Zur Illustration soll folgende Abbildung des Verkehrsschildes dienen:
Zur Verdeutlichung dient auch die folgende isolierte Abbildung des Zusatzschildes:
Am 25. und 26. Januar 2018 wurden die Verkehrsschilder vom Vollzugsdienst der Beklagten kontrolliert. Zudem befindet sich in der Verwaltungsakte auf Blatt 30 ein Foto von den aufgestellten Halteverbotsschildern mit Zusatzschildern vom 24. Januar 2018.
Der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Anordnung des Halteverbotes sei bereits am 24. Januar 2018 mündlich erfolgt. Die Baufirma sei von der Beklagten schon am 24. Januar 2018 mündlich angewiesen worden, die Verkehrsschilder in der oben beschriebenen Art und Weise aufzustellen, weil vom 29. Januar 2018 bis zum 03. Februar 2018 in dem Bereich ein Halteverbot gelten solle. Die Kennzeichnung habe durch Aufstellung der Verkehrszeichen 283 A (Halteverbot Anfang) und 283 E (Halteverbot Ende) mit dem zusätzlichen Datums- und Uhrzeithinweis zu erfolgen. Am 29. Januar 2018 legte die Beklagte die verkehrspolizeiliche Anordnung auch schriftlich nieder.
Am Morgen des 29. Januar 2018 parkte die Klägerin um ca. 07:45 Uhr ihren … Opel ... mit dem amtlichen Kennzeichen ...-... ... in Begleitung ihres Ehemannes auf dem „Park and ride“ – Parkplatz im Bereich zwischen dem mobilen Halteverbotsschild im Norden an der Einfahrt zum Parkplatz von der Speyerer Straße und dem mittleren Halteverbotsschild und begab sich von dort aus zum Bahnhof Limburgerhof.
Gegen 08:00 Uhr sollte mit den im Bereich des eingerichteten Halteverbots geplanten Baumschnittarbeiten begonnen werden. Es wurde festgestellt, dass insgesamt 14 Pkw im Halteverbot standen, u.a. der Pkw der Klägerin. In der Zeit von 09:25 Uhr bis 10:55 Uhr wurden die 14 Pkw von der Firma H auf die andere Seite des Parkplatzes umgesetzt.
Für das Umsetzen des Pkw der Klägerin verlangte die Firma H ausweislich der Rechnung vom 30. Januar 2018 genau 200,00 € von der Beklagten, davon 126,05 € für das Umsetzen, 42,02 € „Bereich Limburgerhof Zuschlag“ und 31,93 € Mehrwertsteuer.
Die Beklagte erließ am 30. Januar 2018 den hier streitgegenständlichen Kostenbescheid, ohne die Klägerin zuvor anzuhören. In dem Kostenbescheid wurde die Klägerin verpflichtet, 255,60 € an die Beklagte zu zahlen, davon 200,00 € als Kosten des Abschleppunternehmers, 50,00 € Verwaltungsgebühren und 5,60 € Auslagen der Postzustellung. Zur Begründung führte sie aus, dass die Klägerin am 29. Januar 2018 im absoluten Halteverbot gestanden habe und als Verantwortliche zum Ersatz der Kosten für das Abschleppen verpflichtet sei.
Die Klägerin überwies den Betrag, legte aber am 27. Februar 2018 Widerspruch gegen den Kostenbescheid ein mit der Begründung, dass ein Halteverbot bei der Einfahrt von der Speyerer Straße her nicht zu erkennen gewesen sei. Auch beim Aussteigen und beim Verlassen des Parkplatzes habe weder sie noch ihr Ehemann ein Haltverbotsschild bemerkt. Erst abends auf dem Heimweg habe ein mobiles Halteverbotsschild in unmittelbarer Nähe zu der Stelle gestanden, wo sie morgens geparkt hatte. Das Schild sei morgens noch nicht da gewesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2018 wurde der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung führte der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Pfalz-Kreises aus, die Halteverbotsschilder seien rechtzeitig und ordnungsgemäß aufgestellt worden. Es sei unproblematisch, dass bei der Einfahrt in den Parkplatz von der Speyerer Straße her zunächst nur die Rückseite der Schilder sichtbar gewesen sei. Sie seien im freien Raum und in gut wahrnehmbarer Höhe befestigt gewesen. Spätestens beim Fußweg zum Bahnhof sei zumindest eines der Schilder von der Vorderseite zu sehen gewesen. Es habe auch keine widersprüchliche Beschilderung im Hinblick auf das dauerhaft installierte Parkplatzschild vorgelegen. Zwar habe das mobile Halteverbotsschild nicht per se Geltungsvorrang vor dem Parkplatzschild. Das Parkplatzschild befinde sich aber außerhalb des Parkplatzes. Zudem sei die Nutzungsmöglichkeit des Parkplatzes nach wie vor gegeben gewesen. Eine Einschränkung sei nur in dem ausgewiesenen Teilbereich erfolgt.
Die Klägerin hat am 14. Juni 2018 Klage erhoben und trägt vor, weder beim Befahren des Parkplatzes, beim Aussteigen aus dem Fahrzeug, der einfachen Umschau nach dem Aussteigen noch beim Verlassen des Parkplatzes sei ein mobiles Halteverbotsschild zu sehen gewesen. Es sei zu vermuten, dass die Schilder nicht am 24. Januar 2018, sondern erst am 29. Januar 2018 aufgestellt worden seien, da auch die verkehrspolizeiliche Anordnung vom 29. Januar 2018 datiere. Des Weiteren hätten insgesamt 14 Pkw im Bereich des Halteverbots gestanden, was auch dafür spreche, dass keine Schilder vorhanden gewesen seien.
Das Halteverbot sei überdies nichtig, weil das verwendete Zusatzzeichen nicht den Anforderungen entsprochen habe, die die StVO vorgebe. Es weise einen provisorischen und laienhaften Charakter auf und wirke auf einen durchschnittlichen Verkehrsteilnehmer nicht wie eine amtliche, allgemein verbindliche Verkehrsregelung. § 39 Abs. 3 StVO bestimme, dass Zusatzzeichen auf weißem Grund mit schwarzem Rand schwarze Sinnbilder, Zeichnungen oder Aufschriften zeigen und selbst auch Verkehrszeichen seien. Die einzelnen Zusatzzeichen ergäben sich aus den Anlagen 1 bis 3 zur StVO sowie aus dem Katalog der Verkehrszeichen – VzKat –. Sie müssten den Mustern der StVO entsprechen, was hier nicht der Fall sei. So sei das Zusatzzeichen nicht retroreflektierend, der schwarze Rand fehle, die zwei graphischen Darstellungen eines Halteverbotsschildes seien nicht auf Zusatzzeichen vorgesehen, die Aufschrift „Parkverbot“ sei falsch, weil kein Parkverbot, sondern ein Halteverbot habe angeordnet werden sollen, die Angabe zum zeitlichen Geltungsbereich sei zu detailliert, es sei nicht die richtige Schriftart und -größe verwendet worden und die Größe für Zusatzzeichen von 231mm x 420mm sei vorliegend nicht eingehalten.
Das Halteverbot sei auch deswegen nichtig, weil es sich gegenüber dem Parkplatzschild an der Zufahrt zum Parkplatz aus der Speyerer Straße befunden habe. Die Behörde müsse die vorübergehende Außerkraftsetzung einer entgegenstehenden Dauerbeschilderung durch entsprechende Hinweise deutlich machen, was hier nicht geschehen sei. Dass keine eindeutige Verkehrsregelung getroffen worden sei, sei anhand der 14 abgeschleppten Fahrzeuge offensichtlich.
Die Verkehrszeichen seien auch falsch aufgestellt worden. Anhand der baulichen Gestaltung des in Blickrichtung vom Parkplatz zur Speyerer Straße errichteten Gehwegs sei erkennbar, dass Parkbuchten bzw. Stellplätze eingerichtet seien. Das Verkehrszeichen 283-20 (Halteverbot Ende) sei in der Ausfahrt, also auf der Fahrbahn direkt neben dem Bordstein aufgestellt worden. Bei einem durchschnittlichen Verkehrsteilnehmer entstehe so der Eindruck, dass der Bereich der Einbuchtung nicht zur Fahrbahn gehöre. Grundsätzlich dürften Verkehrszeichen nur ausnahmsweise innerhalb der Fahrbahn aufgestellt werden, namentlich wenn kein Gehweg vorhanden sei und sie zusätzlich gesichert würden. Das sei hier nicht erfolgt.
Weiterhin sei der Bereich der Parkbuchten nicht vom Geltungsbereich des Halteverbots erfasst. Halteverbote hätten gemäß Nummer 62 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO nur Geltung für die Fahrbahn. Ohne das Zusatzzeichen Z 1060-31 seien Seitenstreifen und Parkbuchten nicht vom Halteverbot erfasst.
Letztlich sei auch die Höhe der geforderten Kosten für sie nicht nachvollziehbar. Den „Bereich Limburgerhof Zuschlag“ in Höhe von 42,02 € deute sie als Geltendmachung von Anfahrtskosten. Diese Kosten seien dem Abschleppunternehmer aber nur einmal entstanden, obwohl 14 Fahrzeuge umgesetzt worden seien. Es könne nicht sein, dass der Betrag 14 mal geltend gemacht werde. Zudem sei auch eine Forderung in Höhe von 126,05 € für ein einfaches Umsetzen eines Pkw auf die andere Seite des Parkplatzes überzogen.
Sie beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. Mai 2018 aufzuheben und
die Beklagte zu verurteilen, den an sie zurückzuzahlenden Betrag in Höhe von 255,60 € mit 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 14. Juni 2018 zu verzinsen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Begründung im Widerspruchsbescheid.
Mit Beschluss vom 22. Oktober 2018 hat die Kammer das Verfahren der Berichterstatterin als Einzelrichterin nach § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zur Entscheidung übertragen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
I. Der Kostenbescheid war aufzuheben, weil er rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den Erlass des Kostenbescheides sind die §§ 83, 63 Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz – LVwVG –, wonach für eine Ersatzvornahme Kosten (Auslagen und Gebühren) erhoben werden können.
2. Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig. Die Klägerin wurde vor seinem Erlass zwar nicht, wie in § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i.V.m. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Bund – VwVfG – vorgeschrieben, angehört. Eine unterbliebene Anhörung kann aber geheilt werden, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (BVerwG, Beschluss vom 18. April 2017 – 9 B 54/16 –, Rn. 4, juris). Das ist vorliegend der Fall. Im Widerspruchsverfahren, das zum Verwaltungsverfahren gehört, wurde die erforderliche Anhörung gemäß § 1 LVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG nachgeholt. Die Klägerin hatte hier Gelegenheit, ihre Argumente vorzutragen. Der Kreisrechtsausschuss hat sich mit ihren Argumenten auch auseinandergesetzt und sie gewürdigt, ist aber dennoch zu dem Ergebnis gekommen, dass die Verfügung aufrecht erhalten bleibt.
3. Der Kostenbescheid ist aber materiell rechtswidrig. Zwar erfolgte die Ersatzvornahme in Form der Umsetzung des Pkw rechtmäßig (a.), die Klägerin ist die richtige Kostenschuldnerin (b.) und die Kostenerstattung der Klägerin ist verhältnismäßig (c.). Der Bescheid ist aber rechtswidrig, weil die Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt hat (d.).
a. Die Ersatzvornahme in Form der Umsetzung des Pkw der Klägerin war rechtmäßig.
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den § 2, § 61 Abs. 1, § 62 Abs. 1 Nr. 1, § 63 LVwVG. Demnach kann ein Verwaltungsakt vollstreckt werden, wenn er wirksam (aa.) und vollziehbar (bb.) ist. Das ist vorliegend der Fall.
aa. Der Ersatzvornahme lag ein wirksamer Verwaltungsakt zugrunde.
Das Haltverbotsschild ist wie jedes andere Verkehrszeichen ein Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1996 – 11 C 15/95 –, Rn. 9, juris und Urteil vom 13. Dezember 1979 – 7 C 46/78 –, Rn. 16, juris). Er wird gemäß § 43 Abs. 1 VwVfG gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekanntgegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung durch Aufstellung des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und 1 a, § 45 Abs. 4 StVO). Dies ist eine besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe. Ob sie als öffentliche Bekanntgabe eines nicht schriftlichen (§ 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG) Verwaltungsakts gemäß § 41 Abs. 3 VwVfG einzuordnen ist oder ob die Spezialregelungen der Straßenverkehrsordnung den § 41 VwVfG insgesamt verdrängen (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 VwVfG; dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Januar 1996 – 25 A 2475/93 –, Rn. 14, juris), bedarf keiner Entscheidung. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann (BGH, Urteil vom 08. April 1970 – III ZR 167/68 –, Rn. 11, juris), so äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht. Dies entspricht der Wirkung vergleichbarer anderer öffentlicher Bekanntmachungen (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1996 – 11 C 15/95 –, Rn. 9, juris).
Kein formeller Mangel in der Aufstellung der streitbefangenen Schilder kann darin gesehen werden, dass ein Bauunternehmen und nicht die Beklagte selbst die streitbefangenen mobilen Schilder aufgestellt hat. Das konkrete Aufstellen der Verkehrszeichen wird - ebenso wie die Beschaffung und das Unterhalten der Schilder - regelmäßig auf Anordnung der Straßenverkehrsbehörde durch den Träger der Straßenbaulast und die Straßenbaubehörde vorgenommen (§ 45 Abs. 5 StVO). Dabei dürfen sich diese der Mithilfe von Privaten bedienen, etwa von Baufirmen, wenn die Anordnung hinsichtlich des konkreten Aufstellorts und Dauer von der Behörde selbst getroffen wird. So ist es im vorliegenden Fall. Die Beklagte hat durch mündliche Anordnung vom 24. Januar 2018 das (temporäre) Halteverbot verfügt. Die verkehrspolizeiliche Anordnung vom 29. Januar 2018 ist ein sog. „In-sich-Verwaltungsakt“, den die Beklagte gegenüber sich selbst erlassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1997 – 11 A 62/95 –, Rn. 22, juris). Damit war gewährleistet, dass die Kommune als der Trägerin der Straßenbaulast wie als Verkehrsbehörde sich zwar einer privaten Unterstützung bedienen wollte, gleichwohl jedoch die Kontrolle über die sachgerechte Umsetzung in eigener - hoheitlicher - Hand behielt (vgl. VG Gießen, Urteil vom 09. Januar 2017 – 4 K 1911/16.GI –, Rn. 20 - 21, juris).
Im Zeitpunkt der Beauftragung des Abschleppunternehmens durch die Bediensteten der Beklagten am 29. Januar 2018 gegen 09:00 Uhr war der Bereich, in dem das Fahrzeug der Klägerin stand, durch die Haltverbotszeichen 283 nach der Anlage 2 zur StVO ordnungsgemäß, ausreichend und hinreichend bestimmt markiert. Dies ergibt sich aus den Lichtbildern auf Blatt 30 und 42 – 46 der Verwaltungsakte sowie aus der E-Mail der Aufstellerfirma vom 04. Mai 2018 auf Blatt 28 der Verwaltungsakte und der Aussage des zuständigen Vollzugsbeamten, der sowohl am 25. Januar 2018 als auch am 26. Januar 2018 die ordnungsgemäße Aufstellung kontrolliert hat. Wenn die Behörde die Aufstellung nachweist, besteht ein Anscheinsbeweis dafür, dass die Verkehrsschilder durchgängig gestanden haben. Dieser Anscheinsbeweis kann nicht durch die pauschale und unsubstantiierte Vermutung der Klägerin, die Schilder hätten am Morgen des 29. Januar 2018 nicht auf dem Parkplatz gestanden, außer Kraft gesetzt werden (vgl. VG Bremen, Urteil vom 07. September 2017 – 5 K 2241/16 –, Rn. 32 ff., juris).
Die Schilder sind auch rechtzeitig vor dem Geltungszeitpunkt aufgestellt worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Verkehrsschilder mindestens 72 Stunden vor ihrem Geltungszeitpunkt aufzustellen (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 – 3 C 25/16 –, Rn. 28, juris). Das ist hier der Fall. Das Halteverbot sollte ab dem 29. Januar 2018, 07:00 Uhr gelten. Die Aufstellung hätte also spätestens am 26. Januar 2018 erfolgen müssen. Sie ist bereits am 24. Januar 2018 erfolgt.
Die aufgestellten Halteverbotsschilder sind auch nicht nichtig.
Sie erfüllen keinen der Nichtigkeitsgründe in § 1 LVwVfG i.V.m. § 44 Abs. 2 VwVfG und sind auch nicht nichtig gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG.
Nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht ist ein Fehler nur in Ausnahmefällen besonders schwerwiegend im Sinne der Vorschrift. Dazu muss der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler diesen schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen (BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1/96 –, Rn. 28, juris).
Maßgeblich ist dabei nicht der Verstoß gegen Rechtsvorschriften des nationalen Rechts oder des Unionsrechts allein, mögen sie auch zwingend sein (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 3 C 44/09 –, Rn. 16, juris). Das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage (sog. „gesetzloser“ Verwaltungsakt) oder die unrichtige Anwendung der in Frage kommenden Rechtsvorschriften, machen einen Verwaltungsakt grundsätzlich noch nicht nichtig (BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1/96 –, Rn. 28, juris). Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BeckOK VwVfG/Schemmer, 42. Edition 01. Januar 2019, § 44 Rn. 13, beck-online).
Der Fehler muss auch offenkundig sein. Offenkundigkeit bedeutet, dass die schwere Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsaktes für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne weiteres ersichtlich sein muss, sich also geradezu aufdrängt. Ernsthafte Zweifel, dass der Verwaltungsakt doch rechtmäßig sein könnte, dürfen nach Lage der Dinge für einen unvoreingenommenen, urteilsfähigen, weder besonders sach- noch rechtskundigen, aber aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter nicht bestehen. Kenntnis der verletzten Rechtsvorschriften oder Rechtsvoraussetzungen ist keine Voraussetzung. Es genügt, dass ein gerecht und billig denkender, aufgeschlossener Staatsbürger ohne weitere Ermittlungen oder besondere rechtliche Überlegungen zu dem Schluss kommen muss, dass der Verwaltungsakt unmöglich rechtens sein kann (Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 30. April 2002 – 5 B 107/01 –, Rn. 57, juris). Dem Verwaltungsakt muss die Fehlerhaftigkeit „auf die Stirn geschrieben sein“ (Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 19. Auflage 2018, § 44 Rn. 12). Das ist anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 11 B 26/00 –, Rn. 8, juris).
Es besteht weitgehend Einigkeit, dass es einen nichtigen Verwaltungsakt nur selten geben kann, weil Akte staatlicher Gewalt die Vermutung ihrer Gültigkeit in sich tragen (BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 11 B 26/00 –, Rn. 8, juris). Die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher eine besondere Ausnahme von diesem Grundsatz. Selbst Verstöße gegen Grundrechte werden regelmäßig – auch bei Offensichtlichkeit des Fehlers – nicht als zur Nichtigkeit des Aktes führender Umstand gewertet (BeckOK VwVfG/Schemmer, 42. Edition 01. Januar 2019, § 44 Rn. 18, beck-online).
Im vorliegenden Fall liegt ein derartiger schwerwiegender und offenkundiger Fehler jedoch nicht vor.
(1) Die Verkehrsschilder sind insbesondere nicht deshalb nichtig, weil die Gestaltung der verwendeten Zusatzschilder in rechtswidriger Weise den Vorgaben in der Straßenverkehrsordnung, der hierzu erlassenen Verwaltungsvorschrift – StVO VwV – und den Mustern im Katalog der Verkehrszeichen – VzKat – widersprechen.
Diese Vorgaben sind grundsätzlich einzuhalten. Sie prägen den "Erwartungshorizont" des Verkehrsteilnehmers. Das gilt auch für nur vorübergehend aufgestellte Verkehrszeichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 06. April 2016 – 3 C 10/15 –, Rn. 23, juris).
Von den Vorgaben der StVO VwV kann zwar abgewichen werden, wenn der Sachverhalt „wesentliche Besonderheiten“ zu dem Fall aufweist, der für die StVO VwV zugewiesen ist. Denn Ermessensvorschriften gelten nur für den Regelfall und müssen für atypische Fälle Spielraum lassen. Hier liegt ein atypischer Fall jedoch nicht vor.
Die hier verwendeten Zusatzzeichen weichen in mehreren Punkten von den Vorgaben der StVO VwV ab:
Sie sind nicht rückstrahlend. Das ist allerdings unschädlich, weil nach Abschnitt III. Nr. 7 zu den §§ 39 – 43 StVO der StVO VwV Verkehrszeichen für den ruhenden Verkehr nicht rückstrahlend sein müssen.
Weiterhin ist umstritten, ob sie die vorgeschriebene „Größe 1“ nach Abschnitt III Nr. 3 lit. b) zu den §§ 39 – 43 StVO der StVO VwV von 231 x 420 mm aufweisen. Das kann aber dahin stehen, weil nach Abschnitt III Nr. 3 lit. f) zu den §§ 39 – 43 StVO der VwV StVO kleinere Ausführungen als Größe 1 unter Berücksichtigung des Sichtbarkeitsgrundsatzes für die Regelungen des Haltens und Parkens in Betracht kommen.
Tatsächlich erheblich ist, dass den Zusatzzeichen der in § 39 Abs. 3 Satz 2 StVO vorgeschriebene schwarze Rand fehlt, die Schriftart und -größe nicht, wie in Abschnitt III Nr. 5 zu den §§ 39 – 43 StVO der VwV StVO vorgesehen, der DIN 1451, Teil 2 entspricht und die Aufschrift „Parkverbot“ sowie die beiden graphischen Darstellungen von Halteverbotszeichen auf Zusatzzeichen nicht vorgesehen sind.
Die Abweichungen sind im hier zu betrachtenden Einzelfall (noch) nicht so eklatant, dass davon auszugehen ist, dass von keinem verständigen Verkehrsteilnehmer erwartet werden kann, die Regelung als verbindlich anzuerkennen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass lediglich das Zusatzzeichen von den verbindlichen Vorgaben der StVO und der StVO VwV abweicht. Das Verkehrszeichen selbst (Zeichen 283 nach der Anlage 2 zur StVO) entspricht den dortigen Vorgaben. Verkehrszeichen und Zusatzzeichen bilden gemeinsam die hoheitliche Anordnung des Halteverbots ab und sind deshalb auch zusammen zu betrachten. Die primäre Anforderung, die Verkehrszeichen erfüllen müssen, ist, dass sie eine bestimmte und klare Regelung enthalten, die jeder durchschnittliche Verkehrsteilnehmer auf Anhieb versteht. Das ist vorliegend der Fall. Die Datums- und Zeitangaben entsprechen dem, was nach Abschnitt III Nr. 2 zu den §§ 39 – 43 StVO der VwV StVO i.V.m. Teil 7 Zeichen 1040 VzKat auf dem Zusatzzeichen stehen muss. Lediglich die Schriftart und –größe stimmt nicht und der schwarze Rand fehlt. Das ändert aber nichts daran, dass die Regelung für den Verkehrsteilnehmer klar erkennbar ist. Um eine Nichtigkeit anzunehmen, müssten die Abweichungen derart erheblich sein, dass der Verkehrsteilnehmer tatsächlich nicht mehr davon ausgehen muss, dass es sich um eine behördliche Anordnung handelt (VG Aachen, Urteil vom 05. Oktober 2005 – 6 K 805/03 – und im Anschluss daran OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. Oktober 2006 – 5 A 4698/05 –; VG Koblenz, Urteil vom 16. April 2007 – 4 K 1022/06.KO –; VG Bremen, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 5 K 181/11 –). Das ist vorliegend aber nicht der Fall. Der Zusatz „Parkverbot“ und die verkleinerten Halteverbotszeichen führen nicht dazu, dass das Zusatzzeichen missverständlich würde oder völlig dilettantisch wirkt, sodass der Eindruck entstünde, dass keine Behörde solche Zeichen jemals verwenden könnte. Gerade in Zusammenschau mit dem „Hauptzeichen“ 283 nach der Anlage 2 zur StVO und der ordnungsgemäßen Befestigung des Zusatzzeichens entsteht hier nicht der Eindruck eines „Phantasieschildes“ (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. Oktober 2006 – 5 A 4698/05 – zu einem türkisfarbenen Schild mit dem Namen eines Umzugsunternehmens in großen Lettern, auf dem ein verkleinertes Halteverbotszeichen [Zeichen 283 nach der Anlage 2 zur StVO] und der Text „Bitte freihalten“ aufgedruckt war). Diesem Zusatzschild steht seine Fehlerhaftigkeit nicht derart „auf die Stirn geschrieben“, dass nach Lage der Dinge für einen Durchschnittsbetrachter nicht die ernsthafte Möglichkeit bestehen kann, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig sein könnte. Die Verwendung von Zusatzzeichen, die nicht sämtliche Vorgaben der StVO und StVO VwV einhalten, ist absolut übliche Praxis. Verkehrsteilnehmer sind ständig mit mobilen Halteverboten konfrontiert, bei denen Zusatzzeichen abweichend von der StVO VwV der Einfachheit halber im Stil des vorliegend zu Beurteilenden erstellt werden. Dass die fehlerhafte Ausgestaltung nicht so schwerwiegend und offenkundig war, dass kein vernünftiger Verkehrsteilnehmer mehr davon ausgehen kann, dass es sich um eine hoheitliche Anordnung handelt, zeigt auch der Umstand, dass sich außer den 14 abgeschleppten Verkehrsteilnehmern alle daran gehalten haben.
(2) Die Verkehrsschilder sind auch nicht aufgrund von Widersprüchlichkeit wegen des vorhandenen Parkplatzschildes an der Zufahrt zum „Park and ride“ – Parkplatz von der Speyerer Straße nichtig.
Die Behörde ist in Fällen, in denen sie wegen eines bestimmten Ereignisses eine Verkehrssituation vorübergehend abweichend von der bisherigen Beschilderung mit Hilfe von mobilen Verkehrszeichen regeln will, verpflichtet, die für eine bestimmte Örtlichkeit Rechtswirkung entfaltenden Verkehrszeichen so aufzustellen, dass aus der Beschilderung klar ersichtlich wird, ob und inwieweit die Regelungen der stationären Beschilderung fortgelten oder vorübergehend außer Kraft gesetzt sind (vgl. OVG NRW, B. v. 07. Dezember 2005 – 5 A 5109/04 –, Rn. 4, juris; VG Düsseldorf, Urt. 08. November 2016 – 14 K 8007/15 –, Rn. 30, juris; VG Köln, Urt. v. 20. November 2008 – 20 K 5343/07 –, Rn. 30, juris). Denn jeder Verkehrsteilnehmer muss bei Aufbringung der gebotenen Sorgfalt aus § 1 StVO eindeutig erkennen können, welches Verkehrsverhalten von ihm gefordert und welches verboten wird (VG Bremen, Urteil vom 07. September 2017 – 5 K 2241/16 –, Rn. 38, juris).
Das vorhandene Parkplatzschild, das das Parken in dem hier relevanten Bereich ausdrücklich erlaubt, steht der Wirksamkeit des mobilen Halteverbotsschildes demnach nicht entgegen. Hier ist aufgrund der räumlichen Abfolge der Schilder eindeutig erkennbar, welches Verkehrsverhalten vom Verkehrsteilnehmer gefordert wird. Das Parken sollte auf dem Parkplatz weiterhin grundsätzlich erlaubt sein. Innerhalb des Parkplatzes wurde nur ein bestimmter Bereich durch mobile Halteverbotsschilder von der Parkerlaubnis ausgenommen. Durch die Zusatzzeichen, die deutlich machen, dass das Halteverbot nur befristet gilt, wird klar, dass die mobile Halteverbotszone nur temporär, in ihrer Geltungszeit aber vorrangig gilt (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 08. November 2016 – 14 K 8007/15 –, Rn. 39, juris). Insbesondere wäre ein Abdecken oder Überkleben des Parkplatzschildes nicht nötig gewesen. Das hätte zur Folge gehabt, dass im gesamten restlichen Parkplatzbereich das Parken auch nicht mehr erlaubt gewesen wäre, was dem Willen der Beklagten nicht entsprochen hätte. Zudem hat eine mobile Beschilderung grundsätzlich Geltungsvorrang vor einer Dauerbeschilderung. Dies ergibt sich ohne weiteres aus den Erläuterungen unter Nr. 2 in Spalte 3 zur Nr. 61 der Anlage 2 zur StVO: „Mobile, vorübergehend angeordnete Haltverbote durch Zeichen 283 und 286 heben Verkehrszeichen auf, die das Parken erlauben“ (VG Gießen, Urteil vom 09. Januar 2017 – 4 K 1911/16.GI –, Rn. 22, juris; VG Köln, Urteil vom 06. Februar 2014 – 20 K 2319/13 –, Rn. 30, juris).
(3) Letztlich ergibt sich eine Nichtigkeit der Verkehrsschilder auch nicht daraus, dass sie – wie die Klägerin meint – falsch aufgestellt worden wären.
Sie sind ordnungsgemäß aufgestellt worden.
Verkehrszeichen sind gemäß Abschnitt III Nr. 9 zu den §§ 39 – 43 StVO in der VwV StVO grundsätzlich gut sichtbar in etwa rechtem Winkel zur Fahrbahn rechts daneben anzubringen. Diese Anforderung ist hier erfüllt. Es handelt sich bei der Fläche um einen Parkplatz, auf dem kein Gehweg vorhanden ist. Ebenso wenig sind Markierungen o.ä. vorhanden, die Flächen zum Fahren und Flächen zum Parken ausweisen oder sonst Unterschiede anzeigen. Es sind insbesondere keine Parkbuchten vorhanden oder Parkplätze eingezeichnet. Es handelt sich um eine einheitliche Fläche, die sowohl zum Fahren als auch zum Parken benutzt wird, wobei die Pkw logischerweise im Randbereich abgestellt werden und die Mitte des Parkplatzes zum Fahren genutzt wird. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Verkehrszeichen am östlichen Rand des Parkplatzes aufgestellt wurden, weil sie auch nur für den östlichen Randbereich gelten sollten. Sie waren so in Blickrichtung zum Bahnhof und zur Ein- und Ausfahrt an der Speyerer Straße hin erkennbar, was auch Sinn macht, weil es sich um einen „Park and ride“ – Parkplatz handelt und es daher naheliegt, dass – abgesehen davon, dass dem Verkehrsteilnehmer ohnehin eine Umschaupflicht und erhöhte Sorgfalt bei der Erfassung von Regelungen des ruhenden Verkehrs abverlangt wird – die Nutzer des Parkplatzes spätestens auf ihrem Weg zum Bahnhof die Schilder von vorne betrachten.
Da es hier keinen Seitenstreifen gibt, war es auch nicht nötig, das Zusatzzeichen Z 1060-31 unter dem Halteverbotsschild anzubringen.
bb. Da Verkehrszeichen als sofort vollziehbare Verwaltungsakte gegenüber dem Verkehrsteilnehmer in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO zu qualifizieren sind, der das Verkehrszeichen wahrnehmen kann (ständige Rspr. des BVerwG, vgl. Beschluss vom 07. November 1977 – VII B 135.77 –; BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1993 – 11 C 32/92 – und Urteil vom 09. April 2014 – 3 C 5/13 –), war das Wegfahrgebot auch sofort vollziehbar. Die Ordnungsbehörde war demnach grundsätzlich berechtigt, den objektiv gegebenen Verstoß gegen das Wegfahrgebot durch Einleitung eines Abschleppvorgangs zu beenden.
Einer vorherigen Androhung der Ersatzvornahme nach § 66 Abs. 1 Satz 1 LVwVG bedurfte es nicht. Denn von der Androhung kann gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 LVwVG abgesehen werden, wenn die Umstände sie nicht zulassen, insbesondere wenn die sofortige Anwendung des Zwangsmittels zur Abwendung einer Gefahr notwendig ist. Diese Voraussetzung liegt insbesondere vor, wenn der Zweck der Maßnahme im Falle einer Androhung nicht erreicht werden könnte. Dies bedeutet im Ergebnis, dass regelmäßig eine gegenwärtige Gefahr vorliegen muss. Diese bezeichnet insbesondere die bereits eingetretene und fortwirkende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung. Der Verstoß gegen das mit der Aufstellung des Verkehrszeichens 283 bestimmte Wegfahrgebot und damit gegen eine straßenverkehrsrechtliche Vorschrift stellt eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar. Zur Beseitigung dieser schon eingetretenen Gefahr ist die sofortige Anwendung des Zwangsmittels Ersatzvornahme notwendig, wenn auf andere Weise die eingetretene Störung nicht zeitnah zu beheben ist. Dies ist in der Regel dann der Fall, wenn keine für das abgestellte Fahrzeug verantwortliche Person vor Ort angetroffen wird.
Ausnahmen dazu ergeben sich nur, wenn aufgrund konkreter Umstände davon ausgegangen werden kann, dass der Fahrer ohne Schwierigkeiten und ohne Verzögerung festgestellt und zum umgehenden Entfernen des verbotswidrig abgestellten Fahrzeugs veranlasst werden kann. Nur bei Vorliegen eines derartigen Ausnahmefalles kann das sofortige Abschleppen eines verbotswidrig in einer absoluten Haltverbotszone parkenden Fahrzeugs gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen (vgl. BVerwG, Urteil vom 09. April 2014 – 3 C 5/13 –). Beispielsweise wäre es mit dem Gebot der Verhältnismäßigkeit des Einsatzes staatlicher Mittel nicht vereinbar, wenn aufgrund konkreter Umstände davon auszugehen ist, dass der Fahrer unverzüglich zurückkehrt und sein Fahrzeug entfernt. Ein solcher Fall lag bei dem Fahrzeug der Klägerin ersichtlich nicht vor (vgl. VG Gießen, Urteil vom 09. Januar 2017 – 4 K 1911/16.GI –, Rn. 31 - 33, juris; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 05. April 2017 – 4 K 2347/16 –, Rn. 26; VG Bremen, Urteil vom 26. Januar 2009 – 5 K 2812/08 –, Rn. 17, juris).
b. Die Klägerin ist als Halterin des Pkw, die diesen am 29. Januar 2018 im Bereich des Halteverbots abgestellt hat, sowohl Verhaltens- als auch Zustandsstörerin gemäß §§ 4, 5 Polizei- und Ordnungsbehördengesetz – POG – und als solche auch grundsätzlich kostenpflichtig.
c. Die Kostenforderung ist auch verhältnismäßig.
Aus der Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme folgt grundsätzlich die Möglichkeit einer kostenrechtlichen Inpflichtnahme des Verantwortlichen (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 – 3 C 25/16 –, Rn. 20, juris).
Etwas Anderes ergibt sich vorliegend auch nicht ausnahmsweise aus dem Umstand, dass das von der Beklagten verwendete Zusatzzeichen rechtswidrig ist.
Hierbei ist entscheidend, dass nicht das Verkehrszeichen selbst, sondern die zugrundeliegende verkehrspolizeiliche Anordnung vom 29. Januar 2018 den Geltungsbereich des Halteverbots bestimmt. Wird ein – ordnungsgemäßes – Verkehrszeichen von einem Privaten aufgestellt, ohne, dass dem eine verkehrspolizeiliche Verfügung zugrunde liegt, handelt es sich bei dem Verkehrszeichen um einen „Schein-Verwaltungsakt oder Nichtakt“, der keine Rechtswirkung entfaltet, weil er unwirksam ist (VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 10. Oktober 2017 – 5 K 1164/16.NW –, Rn. 18, juris). Bestimmt aber allein die verkehrspolizeiliche Anordnung den Geltungsbereich des Halteverbots, so wäre der Bürger sogar bei einer Aufstellung nur des Halteverbotszeichens ohne ein Zusatzschild nicht über die Regelung in der verkehrspolizeilichen Anordnung hinaus gebunden. Das Schild würde dann nur in dem angeordneten zeitlichen Rahmen Regelungswirkung entfalten und wäre außerhalb des zeitlichen Geltungsbereich als „Nichtakt“ zu qualifizieren, der den Bürger nicht bindet. Ein Abschleppen im Wege der Ersatzvornahme wäre innerhalb des festgelegten Geltungsbereich rechtmäßig, außerhalb jedoch rechtswidrig, weil es an einem wirksamen Verwaltungsakt als Vollstreckungsvoraussetzung fehlen würde. Nichts Anderes kann gelten bei einer rechtswidrigen Ausgestaltung des Zusatzzeichens. Das gilt umso mehr aufgrund der Tatsache, dass die hoheitliche Regelung für jeden Verkehrsteilnehmer klar ersichtlich war (s.o.). Zudem ist die Anbringung des Zusatzzeichens für den Bürger günstig, weil für ihn dadurch ersichtlich wird, wann exakt das Halteverbot gilt. Er kann deshalb, obwohl das Halteverbotsschild schon aufgestellt ist, halten und parken, solange der Geltungszeitraum noch nicht begonnen hat. Wäre kein Zusatzschild angebracht, müsste der Verkehrsteilnehmer davon ausgehen, dass er das Halteverbot von Anfang an zu beachten hat, weil er, um den tatsächlichen Geltungsbereich zu erfahren, zunächst die verkehrspolizeiliche Anordnung einsehen müsste, was in der Mehrheit der Fälle ein unrealistisches Szenario sein dürfte.
Weil die Beschilderung vorliegend eindeutig und der Regelungswille der Beklagten erkennbar war (s.o.), wäre es auch für die Klägerin möglich gewesen, trotz der rechtswidrigen Ausgestaltung des Zusatzzeichens zu erkennen, was von ihr verlangt wird. Die Abschleppmaßnahme innerhalb des in der verkehrspolizeilichen Anordnung vom 29. Januar 2018 festgelegten Geltungsbereichs war daher auch verhältnismäßig.
d. Zweifel bestehen indessen an der Rechtmäßigkeit der Höhe der geltend gemachten Forderung.
Soweit der Erstattungsanspruch für eine durch Dritte durchgeführte Ersatzvornahme einen nicht näher qualifizierten "Rechnungsbetrag des Dritten" umfasst, erschöpfen sich die Anforderungen an dessen Rechtmäßigkeit nicht in einer lediglich kassentechnischen Prüfung, dass der Behörde Aufwendungen in dieser Höhe entstanden sind.
Grundsätzlich kann die Vollstreckungsbehörde zwar die Erstattung der durch die Ersatzvornahme tatsächlich entstandenen Kosten in voller Höhe verlangen. Das gilt aber nicht, wenn grobe Fehler der Kalkulation oder Abweichungen von den in der Grundverfügung beschriebenen Arbeiten erkennbar sind (VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 05. Dezember 2017 – 5 K 564/17.NW –, Rn. 30, juris m.w.N.).
Als wesentliches Substrat der Vollstreckung ist der Rechnungsbetrag an dem in § 62 Abs. LVwVG niedergelegten Grundsatz zu messen, wonach die Zwangsmittel so anzuwenden sind, dass sie in angemessenem Verhältnis zu ihrem Zweck stehen und den Pflichtigen nicht mehr als unvermeidbar belasten oder beeinträchtigen. Diese Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Gestalt eines unmittelbar an die Beklagte adressierten Schonungsgebotes gebietet im Falle der Einschaltung von Dritten eine Umsetzung in denjenigen Vereinbarungen, die die Beklagte mit den Dritten in diesem Zusammenhang schließt. Deshalb unterliegen Inhalt und Ausgestaltung derartiger Verträge der gerichtlichen Kontrolle am Maßstab des § 62 Abs. LVwVG (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 28. März 2000 – 3 Bf 215/98 –, Rn. 35 - 36, juris).
Das beauftragte Abschleppunternehmen stellte für das Umsetzen des Pkw der Klägerin insgesamt 200,00 € in Rechnung, davon 126,05 € für das Umsetzen, 42,02 € „Bereich Limburgerhof Zuschlag“ und 31,93 € Mehrwertsteuer. Diese Kosten gab die Beklagte in voller Höhe an die Klägerin weiter. In der mündlichen Verhandlung erklärte der Beklagtenvertreter, dass das Abschleppunternehmen bei allen 14 Pkw, die umgesetzt wurden, diese Beträge in Rechnung gestellt, die Beklagte die Rechnungen beglichen und die Kosten in voller Höhe von allen 14 Fahrzeughaltern ersetzt verlangt hat. Problematisch ist, dass die berechneten 42,02 € für den „Bereich Limburgerhof Zuschlag“ insgesamt 14 mal verlangt wurden, obwohl es sich dabei um die Anfahrtskosten des Abschleppunternehmens von Speyer nach Limburgerhof handelt, die tatsächlich nur einmal angefallen sind. Die Pkw wurden auch nicht vom „Park and ride“ – Parkplatz an einen anderen Ort verbracht, sondern lediglich auf dem Parkplatz an eine andere Stelle versetzt.
Unproblematisch ist diese Kostenerhebung nur dann, wenn für jedes der verkehrsordnungswidrig abgestellten Kraftfahrzeuge je ein Abschleppwagen eingesetzt wird. Anderer Beurteilung bedarf die der gängigen Praxis der Abschleppunternehmen entsprechende Fallkonstellation, dass eine im Verhältnis zur Zahl der abzuschleppenden Fahrzeuge geringere Zahl von Abschleppwagen an den Einsatzort entsendet wird. Sie lässt eine konkrete Zuordnung der Abschleppwagen zu den einzelnen beiseite zu räumenden Fahrzeugen nicht zu (vgl. hierzu auch Hess. VGH, Urteil vom 24. Oktober 1983, NJW 1984, 1197, 1198), so dass nicht festgestellt werden kann, dass "der Abschleppwagen sich gerade für das Fahrzeug der Klägerin auf den Weg gemacht" habe. So ist vorliegend für insgesamt 14 zu entfernende Kraftfahrzeuge lediglich ein Abschleppwagen vor Ort erschienen. Das Abschleppunternehmen musste also nur einmal anfahren, wofür Kosten in Höhe von 42,02 € anfallen, rechnete aber insgesamt 588,28 € (42,02 € x 14) Anfahrtskosten ab. Soweit dabei der Klägerin Anfahrtskosten in voller Höhe in Rechnung gestellt worden sind, wird das – auch angesichts zulässiger Pauschalierungen erforderliche – Mindestmaß einer zu entgeltenden Leistung mit der Folge eines Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip unterschritten (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 28. März 2000 – 3 Bf 215/98 –, Rn. 43 f., juris). Die Beklagte kann daher diese überhöhten Kosten nicht in voller Höhe von den Fahrzeughaltern ersetzt verlangen. Sie hätte bereits dem Abschleppunternehmen gegenüber die Zahlung der überhöhten Anfahrtskosten verweigern können. Jedenfalls aber durfte sie von den abgeschleppten Pkw-Haltern jeweils nur deren Anteil an den einmalig angefallenen Anfahrtskosten in Höhe von 42,02 €, mithin je nur 3,01 € ersetzt verlangen.
e. Der Kostenbescheid ist aber jedenfalls rechtswidrig, weil er ermessensfehlerhaft erging, da auf Beklagtenseite ein Ermessensausfall vorliegt.
Die materiell-rechtlichen Maßstäbe, die die Verwaltung bei Ermessensentscheidungen zu beachten hat, bestimmt § 1 LVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG. Demnach hat die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. In den meisten Fällen bleibt innerhalb der durch diese Pflichten gezogenen Grenzen ein Ermessensspielraum, in dem es der Behörde überlassen bleibt, zwischen den in gleicher Weise pflichtgemäßen Alternativen nach Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit im konkreten Fall zu entscheiden. Diesen Ermessensspielraum haben die Gerichte zu respektieren, was sich in der nur eingeschränkt möglichen Überprüfung der angestellten Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 1 VwGO zeigt. Die Ermessensentscheidung wird demnach nicht vollständig und in jeder Hinsicht überprüft, sondern nur auf das Vorliegen von Ermessensfehlern. Ermessensfehler werden überwiegend in drei Kategorien eingeteilt: den Ermessensausfall, den Ermessensfehlgebrauch und die Ermessensüberschreitung. Von Ermessensausfall wird gesprochen, wenn die Verwaltung ihr Ermessen nicht ausgeübt, Ermessenserwägungen also gar nicht angestellt hat. Der Ermessensausfall wird zwar im Wortlaut des § 114 Satz 1 VwGO nicht ausdrücklich angesprochen. Eine pflichtgemäße Ermessensausübung setzt aber schon gedanklich voraus, dass das Ermessen überhaupt ausgeübt wird. Der Ermessensausfall kann insbesondere darauf beruhen, dass die Behörde den ihr eingeräumten Ermessensspielraum gar nicht erkannt hat. Dafür kann wiederum eine Vielfalt von Fehlerquellen in Betracht kommen. Wenn die Behörde nicht erkannt hat, dass eine als „Mussvorschrift“ formulierte Ermächtigung verfassungskonform als Ermessensermächtigung ausgelegt werden muss, wenn sie eine als „Kannvorschrift“ formulierte Ermessensermächtigung zu Unrecht als „Mussvorschrift“ interpretiert, wenn sie bei einer Sollvorschrift übersehen hat, dass ein atypischer Fall vorliegt, oder wenn sie irrtümlich davon ausgeht, ihr Ermessen sei im konkreten Fall auf Null reduziert, stets ist die Folge, dass die Behörde sich gebunden glaubt und deshalb gar nicht erst in die gebotenen Ermessenserwägungen eintritt (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1962 – III C 75.59 –, Rn. 14, juris; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 3 C 27/82 –, Rn. 63, juris; Aschke, in: BeckOK VwVfG, 42. Edition, Stand 01. Januar 2019, § 40 Rn. 80). Kommt es zu einem Ermessensausfall bei der Ausgangsbehörde, die einen Bescheid erlässt, so hat diese zunächst im Widerspruchsverfahren die Möglichkeit, dem Widerspruch abzuhelfen oder ihre Entscheidung auf neue Ermessenserwägungen zu stützen. Der Widerspruchsbehörde obliegt im weiteren Verfahren nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes. Dabei hat die Widerspruchsbehörde grundsätzlich die gleiche Entscheidungskompetenz wie die Behörde, die den Ausgangsbescheid erlassen hat. Ausgangsverfahren und Widerspruchsverfahren bilden eine Einheit. Die Widerspruchsbehörde ist deshalb grundsätzlich befugt, den von der Ausgangsbehörde erlassenen Verwaltungsakt mit anderen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu begründen. Sie kann insbesondere die Ermessenserwägungen der Ausgangsbehörde durch eigene Ermessenserwägungen ersetzen, abändern oder ergänzen (BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1980 – 1 C 19/78 –, Rn. 19 ff., juris). Für die gerichtliche Entscheidung sind dann die Ermessenserwägungen der Widerspruchsbehörde maßgeblich (BVerwG, Urteil vom 17. Mai 1983 – 1 C 163/80 –, Rn. 28, juris). Ermessensfehler der Ausgangsbehörde werden durch ermessensfehlerfreie Erwägungen der Widerspruchsbehörde geheilt. Umgekehrt wird allerdings auch ein auf fehlerfreien Ermessenserwägungen beruhender Ausgangsbescheid durch fehlerhafte Ermessenserwägungen der Widerspruchsbehörde rechtswidrig (Aschke, in: BeckOK VwVfG, 42. Edition, Stand 01. Januar 2019, § 40 Rn. 99). Auch im gerichtlichen Verfahren kann die Verwaltungsbehörde unter Umständen noch Ermessenserwägungen nachschieben. Gemäß § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Allerdings schafft die Norm lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urteil vom 05. September 2006 – 1 C 20/05 –, Rn. 22, juris).
Die Beklagte hat weder im Kostenbescheid, noch im Widerspruchs- oder im gerichtlichen Verfahren zu den oben ausgeführten Rechtsproblemen Ermessenserwägungen angestellt, obwohl sie die Besonderheit des Falles hätte erkennen können und müssen. Das völlige Ausbleiben von Ermessenserwägungen führt hier zur Rechtswidrigkeit des Kostenbescheids. Die soeben gemachten Ausführungen zur Nichtigkeit bzw. Rechtswidrigkeit des Zusatzschildes und die Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides sind ganz entscheidend und der Umfang der Ausführungen zeigt, dass die Rechtslage nicht einfach ist. Der Erlass des Kostenbescheides war im vorliegenden Fall nicht so selbstverständlich möglich wie im Regelfall einer rechtmäßigen Ersatzvornahme, bei der auch das Bundesverwaltungsgericht davon ausgeht, dass aus der Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme grundsätzlich die Möglichkeit einer kostenrechtlichen Inpflichtnahme des Verantwortlichen folgt (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 – 3 C 25/16 –, Rn. 20, juris). Die Beklagte hätte daher schon beim Erlass des Bescheids, spätestens aber im Widerspruchsverfahren diesbezüglich Ermessenserwägungen anstellen müssen.
II. Da der Kostenbescheid aufgehoben ist, entfällt der Rechtsgrund für die Beklagte, die von der Klägerin gezahlten 255,60 € behalten zu dürfen, sodass sie zurückzuzahlen sind.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Prozesszinsen seit Rechtshängigkeit der Klage am 14. Juni 2018 aus § 291 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – analog i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung – ZPO –.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 255,60 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 1 LVwVfG
§ 63 LVwVG
§ 41 VwVfG
§ 1 StVO
§ 40 VwVfG
§ 291 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 39 Abs. 3 StVO
§ 41 Abs. 1 StVO
§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 43 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 4 StVO
§ 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 45 Abs. 5 StVO
§ 44 Abs. 2 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 3 Satz 2 StVO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 66 Abs. 1 Satz 1 LVwVG
§ 66 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 LVwVG
§ 62 Abs. LVwVG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 1197, 1198
9 B 54/16
11 C 15/95
7 C 46/78
25 A 2475/93
III ZR 167/68
11 A 62/95
4 K 1911/16
5 K 2241/16
3 C 25/16
8 C 1/96
3 C 44/09
5 B 107/01
11 B 26/00
3 C 10/15
6 K 805/03
5 A 4698/05
4 K 1022/06
5 K 181/11
5 A 5109/04
14 K 8007/15
20 K 5343/07
20 K 2319/13
VII B 135.77
11 C 32/92
3 C 5/13
4 K 2347/16
5 K 2812/08
5 K 1164/16
5 K 564/17
3 Bf 215/98
III C 75.59
3 C 27/82
1 C 19/78
1 C 163/80
1 C 20/05