Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-16, Aktenzeichen OVG 3 B 9.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:1216.OVG3B9.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Es kann offen bleiben, ob es für die Behandlung von Petitionen durch den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags als "öffentliche Petitionen" unter Veröffentlichung auf der Internetseite des Petitionsausschusses einer gesetzlichen Grundlage bedarf oder ob die Verfahrensgrundsätze und Richtlinie des Ausschusses für die Behandlung von öffentlichen Petitionen eine hinreichende Grundlage bilden. Jedenfalls folgt aus dem Fehlen einer etwa erforderlichen Rechtsgrundlage kein Anspruch des Petenten auf Veröffentlichung seiner Petition.(Rn.26) 2. Die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung über die Behandlung einer Petition als "öffentliche Petition" kann grundsätzlich nicht weiter gehen als die Kontrolle der Behandlung der Petition selbst. Dem Petitionsausschuss kommt daher bei der Entscheidung über die Veröffentlichung einer Petition eine gerichtlich nur beschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu.(Rn.31)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin erstrebt die Verpflichtung der Beklagten zur Veröffentlichung von ihr eingereichter Petitionen und zur Änderung der Verfahrensgrundsätze über die Behandlung von Petitionen und Beschwerden.
Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages eröffnet seit September 2005 die Möglichkeit der Einreichung von Petitionen per e-mail und der Veröffentlichung von Petitionen auf der Internetseite des Ausschusses, zunächst im Rahmen eines auf zwei Jahre begrenzten Modellversuchs, seither als ständige Einrichtung (Bericht des Petitionsausschusses über die Tätigkeit im Jahr 2008, BT-Drs. 16/13200, S. 9). In den auf Grund des § 110 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) aufgestellten Grundsätzen für die Behandlung von Bitten und Beschwerden (Stand 9. November 2011, Tätigkeitsbericht des Petitionsausschusses für 2014, Anlage 8, BT-Drs. 18/4990, S. 130 ff.) heißt es hierzu in Ziffer 2.2 Abs. 4: „Öffentliche Petitionen sind Bitten oder Beschwerden von allgemeinem Interesse an den Deutschen Bundestag. Sie werden im Einvernehmen mit dem Petenten auf der Internetseite des Petitionsausschusses veröffentlicht. Mit der Veröffentlichung erhalten weitere Personen oder Personengruppen über das Internet die Gelegenheit zur Mitzeichnung der Petition oder zur Abgabe eines Diskussionsbeitrages hierzu“. Nach Ziffer 7.1 Abs. 4 gelten die Verfahrensgrundsätze, soweit die „Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen“ nichts anderes vorsieht. Eine gesetzliche Regelung existiert nicht.
In der „Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen (öP) gem. Ziff. 7.1 (4) der Verfahrensgrundsätze“ (BT-Drs. 18/4990, S. 140 f., im Folgenden: öP-Richtlinie) heißt es vorab allgemein: „Über das allgemeine Petitionsrecht hinaus eröffnet der Petitionsausschuss als zusätzliches Angebot die Möglichkeit, öffentliche Petitionen einzureichen. Mit dieser Möglichkeit soll ein öffentliches Forum zu einer sachlichen Diskussion wichtiger allgemeiner Anliegen geschaffen werden … Der Ausschuss möchte erreichen, dass ein möglichst breites Themenspektrum auf seiner Internetseite angeboten und möglichst viele Petenten ihr Anliegen vorstellen können. Öffentliche Petitionen werden ebenso wie nicht öffentliche Petitionen entsprechend den allgemeinen Verfahrensgrundsätzen für Petitionen behandelt. Aus einer Ablehnung der Veröffentlichung entstehen dem Petenten im parlamentarischen Prüfverfahren keine Nachteile.“ Nach Ziffer 1 der öP-Richtlinie können öffentliche Petitionen von jedermann einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen unter Verwendung des hierfür vorgesehenen elektronischen Formulars an den Petitionsausschuss eingereicht werden (Satz 1). Öffentliche Petitionen werden auf der Internetseite des Petitionsausschusses veröffentlicht (Satz 2). Es besteht kein Rechtsanspruch auf Annahme einer Petition als öffentliche Petition (Satz 3). Voraussetzung für eine öffentliche Petition ist nach Ziffer 2.1 der öP-Richtlinie, dass die Bitte oder Beschwerde inhaltlich ein Anliegen von allgemeinem Interesse zum Gegenstand hat und das Anliegen und dessen Darstellung für eine sachliche öffentliche Diskussion geeignet sind (Satz 1); das Anliegen muss sachlich, konkret und verständlich formuliert und durch eine Begründung getragen sein (Satz 3). Der Ausschuss behält sich vor, gleichgerichtete Petitionen zusammenzufassen und den Hauptpetenten zu bestimmen; die weiteren Petenten werden als Unterstützer behandelt (Ziffer 2.2). Nach Ziffer 3 wird eine öffentliche Petition einschließlich ihrer Begründung nicht zugelassen, wenn sie (u.a.) die Anforderungen der Ziffer 2.1 nicht erfüllt (a), nicht in deutscher Sprache abgefasst ist (c), offensichtlich unsachlich ist oder der Verfasser offensichtlich von falschen Voraussetzungen ausgeht (f). Von einer Veröffentlichung kann nach Ziffer 4 abgesehen werden, insbesondere wenn sich bereits eine sachgleiche Petition in der parlamentarischen Prüfung befindet (b), der Petent bereits mit öffentlichen Petitionen auf der Internetseite des Petitionsausschusses präsent ist (d), die Petition offensichtlich erfolglos bleiben wird (e) oder die technischen oder personellen Kapazitäten für eine angemessene öffentliche Präsentation nicht gewährleistet sind (f).
Die Klägerin reichte am 24. Juni 2011 beim Deutschen Bundestag unter Verwendung des Formulars für öffentliche Petitionen eine Petition folgenden Wortlauts ein: „Der Deutsche Bundestag möge Berufsschutz für alle Berufe, zu welchen (es) Studiengänge gibt, einführen.“ Zur Begründung gab sie im Wesentlichen an, die Einführung des Berufsschutzes sei in erster Linie wegen des Fachkräftemangels notwendig, der dadurch entstehe, dass Fachkräfte falsch verteilt seien. Menschen, die Berufe ausübten, die sie nicht studiert hätten, brächten keine bestmöglichen Arbeitsleistungen, nähmen gleichzeitig denen, die sie studiert hätten, den Arbeitsplatz weg und zwängen sie so, auch den falschen Beruf auszuüben. Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages teilte der Klägerin mit Schreiben vom 4. Juli 2011 mit, von einer Veröffentlichung ihrer Eingabe werde abgesehen und diese werde als Petition ohne Einstellung ins Internet und öffentliche Diskussion behandelt. Nach Prüfung ihrer Zuschrift werde sie unaufgefordert weitere Nachricht erhalten. Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 bat die Klägerin um eine Erklärung, warum ihre Petition nicht veröffentlicht werden solle. Bereits im Januar 2010 sei die Veröffentlichung ihrer Petition zur Verpflichtung der Arbeitgeber, Bewerbungen zu beantworten, abgelehnt worden, nunmehr sei eine Petition gleichen Inhalts veröffentlicht worden. Der Petitionsausschuss erwiderte mit Schreiben vom 17. August 2011, ein Rechtsanspruch auf Veröffentlichung der Petition ergebe sich weder aus Art. 17 GG noch aus der Richtlinie des Ausschusses für die Behandlung von öffentlichen Petitionen. Eine Bewertung des Anliegens der Klägerin sei mit der Entscheidung, ihre Eingabe nicht als öffentliche Petition in das Internet einzustellen, nicht verbunden. Es entspreche dem Selbstverständnis des Ausschusses, alle an ihn gerichteten Eingaben gleichermaßen sorgfältig und gründlich zu prüfen.
Am 14. Januar 2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie zunächst beantragt hat, die Beklagte zu verpflichten, ihre Petition vom 24. Juni 2011 zur öffentlichen Diskussion ins Internet zu stellen.
Am 25. Mai 2012 hat die Klägerin eine weitere Petition als öffentliche Petition erhoben, mit dem Ziel, der Bundestag möge beschließen, dass der Stand der Forschungen im Bereich der Herstellung der künstlichen Organe geprüft und notwendige Maßnahmen zur beschleunigten Fortentwicklung der Möglichkeiten der Herstellung künstlicher Organe getroffen würden, was zum Ersatz der „Erklärungsverpflichtungen“ der Menschen zur Organspende gemacht werden müsse. Der Petitionsausschuss teilte der Klägerin mit Schreiben vom 14. Juni 2012 mit, der Bitte um Veröffentlichung der Eingabe auf der Internetseite des Petitionsausschusses habe nicht entsprochen werden können. Nach Prüfung aller Gesichtspunkte komme der Ausschussdienst zu dem Ergebnis, dass die Petition nicht den gewünschten Erfolg haben werde. Insbesondere weil nach intensiver Diskussion nunmehr das neue Transplantationsgesetz mit breiter parlamentarischer Basis verabschiedet worden sei, könne nicht in Aussicht gestellt werden, dass im Bundestag hierzu in Kürze Änderungen im Sinne des Anliegens der Klägerin beschlossen würden. Auf die von der Klägerin hierzu mit Schreiben vom 22. Juni 2012 erhobenen Einwendungen teilte der Petitionsausschuss mit Schreiben vom 20. Juli 2012 „im Auftrag der Vorsitzenden des Petitionsausschusses“ mit, angesichts der Vielzahl der eingehenden Veröffentlichungsbitten müsse der Ausschuss zwangsläufig eine Auswahl treffen. Nach den Verfahrensgrundsätzen des Ausschusses einschließlich der „Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen“, die die Klägerin beim Einreichen ihrer Petition akzeptiert habe, werde im Hinblick auf die Veröffentlichung ein strenger Bewertungsmaßstab angelegt und bestehe kein Rechtsanspruch auf eine Veröffentlichung. Es werde daher um Verständnis gebeten, dass der Ausschuss auch nach nochmaliger Überprüfung aus den bereits genannten Gründen von einer Veröffentlichung der Eingabe absehe.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 17. Oktober 2012 hat die Klägerin die Verurteilung der Beklagten zur Veröffentlichung der Petitionen vom 24. Juni 2011 und vom 25. Mai 2012 sowie ihre Verpflichtung zur - im Einzelnen genauer bezeichneten - Änderung ihrer Verfahrensgrundsätze beantragt. Mit seinem auf diese mündliche Verhandlung ergangenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der vom Senat auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts, 1. Kammer des Zweiten Senats, vom 17. Februar 2014 - 2 BvR 57/13 - zugelassenen Berufung.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht habe schon nicht überprüft, ob die Beklagte bei Anwendung ihrer Richtlinien richtig verfahren sei. Ihre Petition sei unter anderem deswegen nicht zur Veröffentlichung angenommen worden, weil sie nicht mit der „für eine fruchtbringende öffentliche Diskussion notwendigen Klarheit formuliert“ sei. Hierbei handele es sich nach den eigenen Richtlinien der Beklagten nicht um ein Kriterium, das die Behandlung als öffentliche Petition ausschließe. Auch die Kriterien des „allgemeinen Interesses“ und der „offensichtlichen Erfolglosigkeit“ sowie das intendierte Absehen von einer Veröffentlichung, wenn der Petent bereits mit einer anderen öffentlichen Petition vertreten sei, seien fragwürdig. Darüber hinaus bestehe jenseits der Richtlinien ein allgemeiner Anspruch des Petenten auf Zulassung der Einzelpetition als öffentliche Petition. Mit der - grundsätzlich zu begrüßenden - Möglichkeit einer öffentlichen Petition schaffe die Beklagte ein von der „normalen“ und durch Art. 17 GG geschützten Petition herausgehobenes Verfahren. Dieses mache eine Petition gewissermaßen zu einer „Petition erster Klasse“, die nicht nur im Rahmen des Petitionsausschusses behandelt, sondern darüber hinaus auch in Internetforen öffentlich diskutiert werde, was die Durchsetzungsfähigkeit einer Petition maßgeblich verbessern könne. Eine solche unterschiedliche Behandlung von Petitionen, die auf Grund einer Inhaltsprüfung danach erfolge, wie „interessant“ oder potentiell öffentlichkeitswirksam eine Petition erscheine, bedürfe einer gesetzlichen, möglicherweise sogar grundgesetzlichen Grundlage. Hieran ändere sich auch dadurch nichts, dass die „gescheiterte“ öffentliche Petition als „Einzelpetition“ weiter behandelt und dadurch der Schutzbereich des Art. 17 GG formal eingehalten werde, denn dieser Petition werde dann unter Umständen der notwendige weitere Druck fehlen. Solange es an der danach erforderlichen (grund)gesetzlichen Grundlage fehle, sei die Beklagte gehalten, alle Petitionen auf Verlangen des einzelnen Petenten - soweit sie nicht gegen Gesetze oder geschützte Belange Dritter verstießen - als öffentliche Petitionen zu behandeln, und ergebe sich aus Art. 17 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichbehandlungsanspruch des Art. 3 GG auch ein gerichtlich durchsetzbarer Leistungsanspruch auf Veröffentlichung einer Petition.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Oktober 2012 zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, hilfsweise zu verpflichten,
1.
die Petitionen der Klägerin vom 24. Juni 2011 und vom 25. Mai 2012 zu veröffentlichen,
2.
die Grundsätze des Petitionsausschusses über die Behandlung von Bitten und Beschwerden (Verfahrensgrundsätze) in der Weise zu ändern, dass
a)
alle Petitionen, die vom Petitionsausschuss bearbeitet werden, auch zur Diskussion veröffentlicht werden, falls die Petentin oder der Petent dies wünschen,
b)
Möglichkeiten und Verpflichtungen für die Petentin oder den Petenten festgelegt werden, die Begründung der Petition gemäß den Anregungen in der Diskussion zu ergänzen,
c)
aus der Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen Ziffer 5 Satz 2 und Ziffer 4 F gestrichen werden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt ergänzend vor, Art. 17 GG gewährleiste die Entgegennahme der Petition, ihre inhaltliche Prüfung und die Entscheidung durch den Deutschen Bundestag, die dem Petenten bekanntzugeben sei, nicht aber eine Behandlung als „öffentliche Petition“. In welcher Weise und in welchem Umfang die Prüfung zu erfolgen habe, liege allein im Verantwortungsbereich des Deutschen Bundestages bzw. seines Petitionsausschusses, wobei Art. 3 GG lediglich fordere, Petenten nicht aus sachwidrigen Erwägungen ungleich zu behandeln. Die Verfahrensgrundsätze des Petitionsausschusses, auf denen die derzeitige Verfahrensweise basiere, beruhten auf einer hinreichenden verfassungsmäßigen Grundlage, nämlich dem vom Bundestag, in Ausübung der Kompetenz aus Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG, in § 110 seiner Geschäftsordnung an den Petitionsausschuss erteilten Auftrag, Grundsätze über die Behandlung von Bitten und Beschwerden aufzustellen und diese zum Ausgangspunkt seiner Entscheidung im Einzelfall zu machen. Eines gesonderten Parlamentsgesetzes bedürfe es nicht. Bereits vor Einführung der Internetplattform e-Petitionen habe es von zahlreichen Mitbürgern, etwa durch Unterschriftenlisten, unterstützte Eingaben gegeben. Insoweit handele es sich bei der Möglichkeit, Petitionen auch über das Internet mitzuzeichnen, nur um eine Erweiterung des bisherigen Instrumentariums, nicht um ein aliud, das die Annahme eines neuen Petitionstyps rechtfertigen würde. Auch wenn der Ausschuss eine Veröffentlichung ablehne, bleibe es dem Petenten unbenommen, mit Hilfe von Unterschriften Unterstützer beizubringen. Es treffe auch nicht zu, dass nur bei veröffentlichten Petitionen eine öffentliche Beratung erreicht werden könne; das sog. Quorum von 50.000 Unterschriften gelte nicht nur für veröffentlichte Eingaben und sei auch nicht die einzige „Zugangsberechtigung“ für eine öffentliche Beratung, wie sich aus Ziffer 8.2.1 und Ziffer 8.4 Abs. 4 der Verfahrensgrundsätze ergebe.
Hinsichtlich der Petition vom 24. Juni 2011 hat der Petitionsausschuss der Klägerin mit Schreiben vom 25. März 2013 mitgeteilt, der Deutsche Bundestag habe ihre Petition beraten und entsprechend der Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses beschlossen, das Petitionsverfahren abzuschließen. In dieser Beschlussempfehlung hieß es, das Anliegen sei offensichtlich unbegründet, weil der Verpflichtung, einen Beruf auszuüben, für den ein entsprechendes Studium absolviert wurde, die grundgesetzlich garantierte Freiheit der Berufswahl entgegenstehe. Mit Schreiben vom 10. Juni 2013 hat der Petitionsausschuss der Klägerin mitgeteilt, der Deutsche Bundestag habe ihre Petition vom 25. Mai 2012 beraten und am 6. Juni 2013 entsprechend der Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses beschlossen, das Petitionsverfahren abzuschließen. In dieser Beschlussempfehlung hieß es unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme der Bundesregierung zu Fortschritten der Regenerativen Medizin und dazu, dass die Möglichkeit der Züchtung ganzer Organe trotz intensiver Forschung derzeit nicht absehbar sei, vor dem Hintergrund insbesondere der im Jahre 2012 vom Deutschen Bundestag beschlossenen Regelungen zum Transplantationsgesetz vermöge der Petitionsausschuss ein weiteres Tätigwerden nicht in Aussicht zu stellen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Petitionsakten der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Veröffentlichung ihrer Petitionen vom 24. Juni 2011 und vom 25. Mai 2012. Hinsichtlich der von ihr erstrebten Änderungen der Grundsätze des Petitionsausschusses ist die Klage bereits unzulässig.
I. Es kann dahinstehen, ob die Klage auf Veröffentlichung der Petitionen als allgemeine Leistungsklage oder, wie von der Klägerin hilfsweise beantragt, als Verpflichtungsklage im Sinne von § 113 Abs. 5 VwGO zulässig ist, und ob - ungeachtet dessen, dass Petitionsbescheide keine Verwaltungsakte sind (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 1. September 1976 - VII B 101.75 -, juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355 ff., juris, Rn. 24) - der Entscheidung über die Behandlung von Petitionen als „öffentliche Petitionen“ und ihre Veröffentlichung auf der Internet-Seite des Deutschen Bundestags mit Blick auf die nach Ziffer 5 der „Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen“ (BT-Drs. 18/4990, S. 140 f.) vom Ausschussdienst vorzunehmende Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine öffentliche Petition erfüllt sind, Regelungscharakter im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG zukommt. Die Klage ist jedenfalls nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Veröffentlichung ihrer Petitionen vom 24. Juni 2011 und vom 25. Mai 2012.
Ein Anspruch der Klägerin auf Veröffentlichung ihrer Petitionen bzw. ihre Behandlung als „öffentliche Petition“, der nach Ziffer 1 Satz 3 der öP-Richtlinie ausdrücklich nicht gegeben sein soll, folgt nicht aus dem Petitionsgrundrecht des Art. 17 GG, und zwar weder für sich genommen noch in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Art. 17 GG gewährleistet jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden, wobei nach Nr. 4 Abs. 1 der Grundsätze des Petitionsausschusses über die Behandlung von Bitten und Beschwerden (BT-Drs. 18/4990, S. 130 ff.) bei elektronisch eingereichten Petitionen die Schriftlichkeit gewahrt ist, wenn der Urheber und dessen Postanschrift ersichtlich sind und das im Internet für elektronische Petitionen zur Verfügung gestellte Formular verwendet wird (elektronischer Ersatz der Unterschrift). Art. 17 GG verpflichtet die Volksvertretungen des Bundes und der Länder - ebenso wie die anderen zuständigen Stellen im Sinne des Art. 17 GG - zu Kenntnisnahme, sachlicher Prüfung und Bescheidung der bei ihnen eingereichten Bitten und Beschwerden. Das bedeutet im Hinblick auf den gerichtlichen Rechtsschutz gegenüber Verletzungen des Petitionsrechts, dass ein Petitionsbescheid Angaben über die Stelle, die sachlich entschieden hat, sowie Angaben über die Art der Erledigung enthalten muss (BVerfG, Beschluss vom 22. April 1953 - 1 BvR 162/51 -, BVerfGE 2, 225, 230).
Darüber hinaus gehende Pflichten, insbesondere eine sachliche Begründungspflicht, lassen sich aus Art. 17 GG weder allein noch in Verbindung mit dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes herleiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 1990 - 7 B 85.90 -, juris Rn. 5; BVerfG, 3. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 15. Mai 1992 - 1 BvR 1553/90 -, juris Rn. 15 ff.; s.a. 2. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 138/07 -, juris Rn. 2), ebenso wenig ein Anspruch auf Befolgung einer vom Bundestag zur Erwägung an die Bundesregierung bzw. das zuständige Bundesministerium überwiesenen Petition (BVerfG, 2. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 27. Dezember 2005 - 1 BvR 2354/05 -, juris Rn. 5 ff.). Hinsichtlich der Behandlung der Petition gewährleistet Art. 17 GG mithin eine Befassung der angerufenen Stelle mit dem geltend gemachten Anliegen als solche nebst Mitteilung des Ergebnisses, während die nähere Ausgestaltung dieser Befassung der angerufenen Volksvertretung überlassen bleibt.
Ungeachtet der tatsächlichen Eröffnung dieser Möglichkeit durch den Petitionsausschuss vermittelt Art. 17 GG keinen Anspruch auf Behandlung einer Petition als „öffentliche Petition“ und Veröffentlichung auf der Internetseite des Petitionsausschusses. Es kann offen bleiben, ob die Behandlung einzelner Petitionen durch den Ausschuss als „öffentliche Petitionen“, wie die Beklagte meint, auf die Verfahrensgrundsätze und Richtlinie des Petitionsausschusses als aus der Geschäftsordnungskompetenz des Bundestages (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG) abgeleitetes (vgl. § 110 Abs. 1 GOBT) Sonder-Geschäftsordnungsrecht, mithin autonomes Satzungsrecht (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51 -, BVerfGE 1, 144 ff., juris Rn. 20), gestützt werden konnte, oder ob es hierfür mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes einer gesetzlichen Grundlage bedarf.
Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen (Grundsatz des Parlamentsvorbehalts), wobei sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen lässt, wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, BVerfGE 108, 282 ff., juris Rn. 67 f. m.w.N.). Angesichts der erhöhten Publizität, die mit der Veröffentlichung einer Petition auf der Internetseite des Petitionsausschusses verbunden ist, in deren Folge - über die Möglichkeit der Mitzeichnung, aber auch der Forendiskussion - die Durchsetzungskraft des Anliegens erheblich verstärkt werden kann (vgl. nur Bauer, Das Petitionsrecht: Eine Petitesse?, in: Sachs [Hrsg.], Festschrift für Klaus Stern, 2012, S. 1211, 1220, 1225; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art, 45c Rn. 69a), lässt sich eine erhöhte Grundrechtsrelevanz (Guckelberger, DÖV 2008, 85, 92; dies., Aktuelle Entwicklungen des parlamentarischen Petitionswesens, 2011, S. 64) der „öffentlichen Petition“ ungeachtet der dem Petenten auch bei Nichtveröffentlichung verbleibenden Möglichkeit, in eigener Regie - auf herkömmliche Weise mit Unterschriftenlisten und Infoständen oder durch Einrichtung einer eigenen Website - Unterstützerunterschriften zu sammeln, durchaus bejahen. Ob hieraus mit Blick auf das Rechtsstaatsprinzip auch die Erforderlichkeit einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber im förmlichen Gesetzgebungsverfahren - statt wie hier durch parlamentarisches Geschäftsordnungsrecht - folgt (so Guckelberger, DÖV 2008, 85, 92 f.; dies., Aktuelle Entwicklungen des parlamentarischen Petitionswesens, 2011, S. 65; Bauer, in: FS für Stern, a.a.O., S, 1223 ff.; ders., in: Dreier [Hrsg.], GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 45c Rn. 27; ders., in: Merten/Papier [Hrsg.], Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. V, 2013, § 117 Rn. 31 Fn. 225; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 45c Rn. 69a a.E.; von Coelln, in: Stern/Becker [Hrsg.], Grundrechte-Kommentar, Art. 17 Rn. 29), bedarf hier nicht der Entscheidung, weil die Klägerin unabhängig von der Beantwortung dieser Frage jedenfalls keinen Anspruch auf Behandlung ihrer Petitionen als „öffentliche Petitionen“ hat.
Die Ablehnung der Veröffentlichung der fraglichen Petitionen stellt keinen Eingriff in das in Art. 17 GG gewährleistete Petitionsrecht der Klägerin dar. Da eine gesetzliche Regelung der „öffentlichen Petition“ nicht existiert, kann zunächst dahinstehen, ob ein solches Gesetz als Ausgestaltung des Grundrechts der Petitionsfreiheit dessen Schutzbereich um einen Anspruch auf Veröffentlichung erweitern könnte. Die bloße tatsächliche Eröffnung der Möglichkeit einer „öffentlichen Petition“ durch den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags führt jedenfalls nicht zu einer entsprechenden Erweiterung des Schutzbereichs des Art. 17 GG, in deren Folge die Ablehnung einer Veröffentlichung als - mangels gesetzlicher Rechtfertigung rechtswidriger und daher zu unterlassender - Grundrechtseingriff anzusehen wäre (so aber wohl Bauer, in: FS für Stern, a.a.O., S. 1225 f.; von Coelln, in: Stern/Becker (Hrsg.), Grundrechte-Kommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 17 Rn. 29). Der Umstand, dass der Staat mit der Einrichtung einer derartigen elektronischen Plattform „ein Forum für eine effektive Grundrechtsausübung schafft“ (Bauer, in: FS für Stern, a.a.O., S. 1225), dieses aber nicht allen Petenten zugänglich macht, führt auch nicht dazu, dass es als Eingriff in den Schutzbereich des verfassungsrechtlich gewährleisteten Petitionsrechts anzusehen wäre, wenn dieses Forum nicht allen Petenten zur Verfügung gestellt wird, die dies anstreben. Wird eine Petition entgegen dem Wunsch des Petenten nicht als „öffentliche Petition“ behandelt, stellt dies weder eine Behinderung oder Nichtbefassung durch den Petitionsadressaten dar, sondern die Ablehnung einer Begünstigung, die in der Eröffnung einer besonderen und publizitätsträchtigen Verfahrensweise liegt, die der Petitionsausschuss für einige der an ihn gerichteten Eingaben eröffnet hat, ohne hierzu von Verfassungs wegen verpflichtet zu sein.
Hält man die derzeitige Praxis „öffentlicher Petitionen“ für verfassungswidrig, weil es wegen der Grundrechtsrelevanz eines förmlichen Gesetzes als Rechtsgrundlage bedürfte, so lässt sich ein Anspruch der Klägerin auf eine - danach rechtswidrige - Veröffentlichung ihrer Petitionen auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG ableiten. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 - 1 BvL 25/77 -, BVerfGE 50, 142 ff., juris Rn. 59; BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 - 8 C 20.92 -, BVerwGE 92, 153 ff., juris Rn. 14; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 36). Für die Schaffung einer gesetzlichen Regelung - namentlich auch der Voraussetzungen für die Behandlung von Petitionen als „öffentliche Petition“ - käme dem Gesetzgeber jedenfalls ein weiter Gestaltungsspielraum zu (zu diesem Gesichtspunkt vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1979 - 1 BvR 631/78 -, BVerfGE 52, 369 ff., juris Rn. 22; Beschluss vom 17. Januar 1979 - 1 BvL 25/77 -, BVerfGE 50, 142 ff., juris Rn. 50). Schon mit Blick auf die für eine Moderation der Diskussionsforen erforderliche personelle Ausstattung, auf die die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hingewiesen haben, fehlt es zudem an einer belastbaren Grundlage für eine Annahme, dass der Gesetzgeber sich für eine Behandlung aller Petitionen als „öffentliche Petitionen“ entscheiden würde, für die die Petenten eine Veröffentlichung wünschen. Angesichts dessen kommt im Fall der Erforderlichkeit einer gesetzlichen Grundlage ein Anspruch der Klägerin auf Veröffentlichung ihrer Petitionen nicht in Betracht.
Ist die Behandlung von Petitionen als „öffentliche Petitionen“ einschließlich der Entscheidung darüber, ob eine Petition dem Wunsch des Petenten entsprechend veröffentlicht wird, auf der Grundlage innerparlamentarischer Regelungen, also der vom Petitionsausschuss entsprechend dem ihm in § 110 Abs. 1 GOBT erteilten Auftrag beschlossenen Verfahrensgrundsätze und der öP-Richtlinie, auch ohne gesetzliche Rechtsgrundlage verfassungsgemäß, so hat die Klägerin ebenfalls keinen Anspruch auf Veröffentlichung ihrer Petition. Ein Anspruch der Klägerin aus Art. 3 Abs. 1 GG kann sich nur darauf erstrecken, hinsichtlich der von ihr mit Veröffentlichungswunsch eingereichten Petitionen nicht gleichheitswidrig benachteiligt zu werden. Insoweit gilt allerdings im Hinblick auf Art. 17 GG ein eingeschränkter Prüfungsmaßstab.
Art. 17 GG gewährt dem Petenten einen Anspruch auf sachliche Befassung durch den Petitionsadressaten, d.h. auf Kenntnisnahme vom Inhalt der Petition und Mitteilung der Art ihrer Erledigung, nicht jedoch auf Erfüllung des mit der Petition verfolgten Anliegens. Dementsprechend ergibt sich auch aus Art. 19 Abs. 4 GG keine Befugnis des Petenten, dieses sachliche Anliegen zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung zu machen (vgl. BVerfG, 3. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 15. Mai 1992 - 1 BvR 1553/90 -, juris Rn. 19; BVerwG, Beschluss vom 13. November 1990 - 7 B 85.90 -, juris Rn. 7). Ist danach das Ergebnis der Behandlung der Petition der gerichtlichen Kontrolle entzogen, kann nichts anderes für die Entscheidung darüber gelten, ob eine Petition als „öffentliche Petition“ behandelt und ins Internet gestellt wird. Anderenfalls käme es im Rahmen der Entscheidung über die Veröffentlichung zu einer inhaltlichen Überprüfung des Anliegens durch die Gerichte, die hinsichtlich der Bescheidung der Petition selbst gerade ausgeschlossen ist. Daraus folgt, dass dem vom Deutschen Bundestag für die Behandlung der an ihn gerichteten Bitten und Beschwerden bestellten (Art. 45c Abs. 1 GG) Petitionsausschuss für die Entscheidung über die Annahme einer Petition als „öffentliche Petition“ und Veröffentlichung im Internet eine Einschätzungsprärogative zukommt, die lediglich auf die Sachgerechtigkeit der verwendeten Kriterien und den Verstoß gegen das Willkürverbot überprüfbar ist. Eine intensivere inhaltliche Kontrolle der Entscheidung über die Veröffentlichung ist auch nicht im Hinblick darauf geboten, dass die Schreiben über die Ablehnung der Veröffentlichung von den Mitarbeitern des Ausschussdienstes vorbereitet und („im Auftrag“) unterzeichnet worden sind. Hieraus folgt nicht, dass die Entscheidung über die (Nicht-)Veröffentlichung einer Petition als Verwaltungsentscheidung anzusehen wäre. Zum Ablauf des Verfahrens über die Einstellung einer Petition als „öffentliche Petition“ ins Internet haben die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt, dass der Petitionsausschuss zwar dem Ausschussdienst die Befugnis übertragen habe, in der Weise eigenständig positiv über die Annahme einer Petition als „öffentliche Petition“ zu entscheiden, dass die Petition zeitgleich mit der Vorlage an den Petitionsausschuss ins Netz gestellt werde. Solle die Behandlung einer Petition als öffentliche Petition abgelehnt werden, so werde der von dem Ausschussdienst erarbeitete Vorschlag stets dem Ausschuss unterbreitet. Dort entschieden zunächst die Obleute, die alle Mitglieder des Petitionsausschusses seien (je ein Vertreter der Fraktionen sowie Vorsitzende und stellvertretender Vorsitzender des Ausschusses), falls diese sich nicht einigen könnten, werde der Petitionsausschuss insgesamt mit der Frage befasst, ob eine Petition als „öffentliche Petition“ zu behandeln sei. Bei diesem Verfahren bleibt die Entscheidung über die Ablehnung der Behandlung einer Petition als „öffentliche Petition“ immer eine Entscheidung des Petitionsausschusses, der sich lediglich zu ihrer Vorbereitung - nicht anders als für die Vorbereitung der Bescheidung des Anliegens selbst - des Ausschussdienstes bedient; dieser wird insoweit nicht als Verwaltung, sondern, wie von den Vertretern der Beklagten in der mündlichen Verhandlung formuliert, im Rahmen „parlamentarischen Hilfshandelns“ für den Petitionsausschuss tätig.
Mit Blick auf die dem Petitionsausschuss zukommende Einschätzungsprärogative unterliegt namentlich der für die Ablehnung der Veröffentlichung der Petitionen der Klägerin maßgeblich angeführte Grund, die Petition werde „offensichtlich erfolglos bleiben“ (Ziffer 4 Buchstabe e öP-Richtlinie) keinen Bedenken, sondern stellt sich vielmehr als sachgerechter Anknüpfungspunkt für die - angesichts begrenzter personeller Kapazitäten für die Moderation der Diskussionsforen - notwendig zu treffende Auswahlentscheidung dar. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Petitionsausschuss es ablehnt, eine Petition auf der Internetseite des Deutschen Bundestags zu veröffentlichen und damit eine öffentliche Diskussion über ein Anliegen zu initiieren, das nach seiner Einschätzung offensichtlich erfolglos bleiben wird. Im Hinblick auf dieses Kriterium unterliegen die Entscheidungen, die von der Klägerin zum Gegenstand des Klageverfahrens gemachten Petitionen nicht zu veröffentlichen, keinen rechtlichen Bedenken.
Für die Petition vom 24. Juni 2011, gerichtet auf Einführung von „Berufsschutz für alle Berufe, zu welchen (es) Studiengänge gibt“, gilt dies bereits deshalb, weil das Anliegen, wie später in der Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses ausgeführt, aus verfassungsrechtlichen Gründen offensichtlich erfolglos bleiben musste. Bezogen auf das mit der Petition der Klägerin vom 24. Juni 2011 ausweislich der Begründung verbundene Anliegen, dass jeder den Beruf ausüben müsse, den er studiert habe, damit die Fachkräfte korrekt verteilt würden (und nicht „unqualifizierte“ Arbeitskräfte den durch ein Studium qualifizierten den Arbeitsplatz „wegnehmen“), ist die - durch das Ergebnis der abschließenden Befassung des Bundestags bestätigte - Einschätzung des Petitionsausschusses, das Anliegen einer so allgemeinen Berufslenkung werde mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG offensichtlich erfolglos bleiben, nicht zu beanstanden. Die Veröffentlichung der Petition vom 25. Mai 2012, gerichtet auf beschleunigte Fortentwicklung der Möglichkeiten der Herstellung künstlicher Organe (an Stelle der Organspende), wurde mit Schreiben vom 14. Juni 2012 abgelehnt, weil sie nicht den gewünschten Erfolg haben werde, insbesondere weil nach intensiver Diskussion das neue Transplantationsgesetz mit breiter parlamentarischer Basis verabschiedet worden sei, und nicht in Aussicht gestellt werden könne, dass im Bundestag hierzu in Kürze Änderungen im Sinne des Anliegens der Klägerin beschlossen würden. Ergänzend hierzu wurde in der Mitteilung zum Abschluss des Petitionsverfahrens hinsichtlich der künstlich herstellbaren Organe und Körperteile darauf hingewiesen, dass die Möglichkeit der Züchtung ganzer Organe trotz intensiver Forschung derzeit nicht absehbar sei. Auch insoweit besteht kein Anhaltspunkt für eine willkürliche Ungleichbehandlung der Petition der Klägerin. Derartige Anhaltspunkte ergeben sich auch nicht aus der von ihr im erstinstanzlichen Verfahren angeführten Ablehnung ihrer Petitionen vom 24. Januar 2010, auf die sie sich berufen hat. Schon nach den von ihr vorgelegten Unterlagen bestehen inhaltliche Unterschiede zwischen diesen Eingaben und der - nach ihren Angaben - veröffentlichten Petition, auf die sie sich berufen hat.
Auf den in der Berufungsbegründung angesprochenen Ablehnungsgrund, dass der Petent bereits mit öffentlichen Petitionen auf der Internetseite präsent ist (Ziffer 4 Buchstabe d der öP-Richtlinie), kommt es vorliegend schon deshalb nicht an, weil der Ausschuss die Ablehnung der Veröffentlichung der beiden streitigen Petitionen der Klägerin nicht auf diesen Grund gestützt hat. Im Übrigen erscheint er im Hinblick auf den in der Richtlinie deutlich werdenden Zweck, die Diskussion im Internet für ein möglichst breites Themenspektrum zu eröffnen, das auch eine möglichst breite Beteiligung findet, sachgerecht, um zu verhindern, dass die Internetseite durch einzelne besonders aktive Petenten „dominiert“ wird.
Ein Anspruch der Klägerin auf Veröffentlichung ihrer Petitionen folgt schließlich auch nicht aus der grundrechtlichen Gewährleistung der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG), weil diese keinen Anspruch auf staatliches Tätigwerden, auf Mittel zur Meinungskundgabe oder Zugang zu Massenmedien verleiht (vgl. nur Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 5 Rn. 18). Bei der Internetplattform des Petitionsausschusses handelt es sich auch nicht um eine öffentliche Einrichtung, bei der eine Nutzungsverweigerung als Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit angesehen werden könnte.
II. Soweit die Klägerin mit dem Klageantrag zu 2. die Verurteilung der Beklagten zur Änderung der Verfahrensgrundsätze des Petitionsausschusses erstrebt, ist die Klage bereits unzulässig, weil es sich um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handelt, für die der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Gegenstand des Klagebegehrens ist nicht der Individualrechtsschutz der Klägerin hinsichtlich der eingereichten Petitionen, sondern eine von ihr allgemein erstrebte Änderung interner parlamentarischen Regelungen (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 40 Rn. 32g, 32h; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 40 Rn. 196 f.). Es geht der Klägerin auch nicht um eine Normsetzung durch die Exekutive, deren gerichtliche Kontrolle Aufgabe der Verwaltungsgerichte wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355 ff., juris Rn. 14), sondern durch die Legislative, gerade auch soweit diese nur „in eigener Angelegenheit“ normsetzend tätig wird, indem sie ihr eigenes Verfahren regelt. Selbst wenn der Verwaltungsrechtsweg gegeben wäre, wäre zweifelhaft, ob der Anspruch auf diese Änderung im Wege der allgemeinen Leistungsklage oder im Wege der Feststellungsklage nach § 43 VwGO zu verfolgen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355 ff., juris Rn. 26; Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 4.89 -, juris Rn. 13 ff.; s.a. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 47 Rn. 13). Jedenfalls fehlt es der Klage, soweit die von der Klägerin erstrebten Änderungen der Richtlinie sich auf Regelungen beziehen, die hinsichtlich ihrer Petitionen nicht zur Anwendung gekommen sind (Klageantrag zu 2b und zu 2c hinsichtlich der Streichung von Ziffer 4 Buchstabe f der öP-Richtlinie) bzw. soweit sie mit dem Klageantrag zu 2a und zu 2c eine generelle Änderung der Richtlinien anstrebt (Veröffentlichung aller Petitionen, falls die Petentin oder der Petent dies wünschen bzw. Verzicht auf den im Hinblick auf die Veröffentlichung anzulegenden strengen Bewertungsmaßstab) an der erforderlichen Klagebefugnis bzw. dem berechtigten Feststellungsinteresse der Klägerin. Soweit es ihr um die Nichtanwendung dieser Bestimmungen in ihrem Einzelfall geht, sind diese Fragen Gegenstand der mit dem Klageantrag zu 1 verfolgten Leistungs- bzw. Verpflichtungsklage; eine etwaige Feststellungsklage wäre insoweit schon nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache mit Blick auf die vom Bundesverfassungsgericht als schwierig und bislang ungeklärt bezeichneten Fragen zum Umfang der rechtlichen Überprüfung der Behandlung einer Petition als „öffentliche Petition“ zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 110 Abs. 1 der Geschäftsordnung
Art. 17 GG
Art. 3 GG
Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 45c Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 80, 355
BVerfGE 2, 225, 230
BVerfGE 1, 144
BVerfGE 108, 282
DÖV 2008, 85, 92
BVerfGE 50, 142
BVerwGE 92, 153
BVerfGE 52, 369
2 K 6.12
6 C 28/16
6 PKH 2/17
2 BvR 57/13
VII B 101.75
7 C 115.86
1 BvR 162/51
7 B 85.90
1 BvR 1553/90
1 BvR 138/07
1 BvR 2354/05
2 BvE 1/51
2 BvR 1436/02
1 BvL 25/77
8 C 20.92
1 BvR 631/78
7 C 4.89