Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-08, Aktenzeichen OVG 6 B 61.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0308.OVG6B61.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Art. 6 JüdGemStVtr BE gewährt der Jüdischen Gemeinde zu Berlin keinen unmittelbaren Anspruch auf Zahlung von Zuschüssen, der im Wege der allgemeinen Leistungsklage verfolgt werden könnte, sondern bedarf der Konkretisierung zumindest der Höhe nach durch Verwaltungsakt.(Rn.27)
2. Leitsatz 3. so auch VGH Kassel, Urteil vom 25. Februar 1981 - I OE 53/80 -, DVBl. 1981, 1069; entgegen OVG Lüneburg, Urteil vom 2. November 1999 - 7 L 3645/97 -, NdsVBl. 2000, 215; OVG Magdeburg, Urteil vom 29. Juli 2009 - 4 L 172/06 -, Rn. 33 bei juris.(Rn.97)
3. Die Ermittlung der Zuschusshöhe des Art. 7 Abs. 1 JüdGemStVtr BE erfordert ein Zusammenwirken beider Vertragspartner. Dabei liegt es nahe, dass die notwendigen Informationen jeweils von derjenigen Seite zur Verfügung zu stellen und die notwendigen Berechnungen von derjenigen Seite vorzunehmen sind, deren Sphäre sie entstammen.(Rn.124)
4. Zu den Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Zuwendung für kulturelle Aktivitäten nach Art. 9 Abs. 4 JüdGemStVtr BE.(Rn.131)
Verfahrensgang
1. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. Oktober 2014 wird zurückgewiesen.
2. Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. Oktober 2014 unter Zurückweisung der Berufung im Übrigen wie folgt gefasst:
a) Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin für das Jahr 2013 einen staatlichen Zuschuss gemäß Artikel 6 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 in Höhe von 6.469.900,40 Euro zu gewähren.
b) Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin für das Jahr 2014 einen staatlichen Zuschuss gemäß Artikel 6 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 in Höhe von 6.673.702,26 Euro zu gewähren.
c) Der Beklagte wird verpflichtet, die Klägerin hinsichtlich der vorläufigen Gewährung des staatlichen Zuschusses zum Pensionsfonds gemäß Artikel 7 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 für die Zeit von Juni 2013 bis Dezember 2013 und für das Jahr 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
d) Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin vorläufig eine staatliche Zuwendung gemäß Artikel 9 Abs. 4 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 für kulturelle Betreuung für die Zeit von Juni bis Dezember 2013 in Höhe von 42.490 Euro und für das Jahr 2014 in Höhe von 72.840 Euro zu gewähren.
e) Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Von den Kosten des Verfahrens insgesamt trägt der Beklagte 72 Prozent und die Klägerin 28 Prozent.
4. Das Urteil ist wegen der Kosten ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
5. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit der Klage begehrt die Klägerin, eine Religionsgemeinschaft im Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, im Wesentlichen die Zahlung staatlicher Zuschüsse für die Jahre 2013 und 2014.
Nachdem der Beklagte der Klägerin seit dem Jahr 1971 Zuwendungen aufgrund von Verwaltungsvereinbarungen gewährt hatte, schlossen die Beteiligten am 19. November 1993 einen „Staatsvertrag über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin“ - StV -, dem das Abgeordnetenhaus von Berlin mit Gesetz vom 8. Februar 1994 (GVBl. 1994, S. 67) zustimmte. Der Staatsvertrag sieht u.a. in Artikel 6 „Staatliche Zuschüsse“, in Artikel 7 „Staatliche Zuschüsse zum Pensionsfonds“ und in Artikel 9 Abs. 4 „Staatliche Zuwendungen“ im Kulturbereich vor.
In der bisherigen, bis zum Jahresende 2012 dauernden Praxis wurden die Zuschüsse regelmäßig zu Beginn des jeweiligen Kalenderjahres vorläufig unter dem Vorbehalt des Widerrufs für den Fall gewährt, dass Ausgabemittel nach dem festgestellten Haushaltsplan von Berlin oder aufgrund haushaltswirtschaftlicher Sperren nicht verfügbar sein sollten. Eine endgültige Bewilligung der Mittel erfolgte regelmäßig gegen Ende des laufenden Jahres nach Vorlage entsprechender Wirtschaftspläne und Abrechnungen. Zu Beginn des Jahres 2013 setzte der Beklagte mit Bescheid vom 16. Januar 2013 für Januar bis März 2013 die Zuschüsse nach Artikel 6, 7 und 9 Abs. 4 StV vorläufig auf insgesamt 1.546.134 Euro fest. Mit weiterem Bescheid vom 28. Mai 2013 gewährte er der Klägerin für Januar bis Mai 2013 weiterhin vorläufig einen Zuschuss in Höhe von insgesamt 2.336.999 Euro. In der Begründung des Bescheides heißt es, es handele sich um Abschlagszahlungen in Höhe von 75 Prozent der monatlichen Zahlungen aufgrund des Wirtschaftsplanes für das Jahr 2012. Um die ordnungsgemäße Auszahlung des Zuschusses für 2013 zu ermöglichen, müsse für 2013 ein vergleichbarer Wirtschaftsplan vorgelegt werden. Der vorgelegte Wirtschaftsplan 2013 genüge dem nicht. Außerdem heißt es in dem Bescheid: „Der Zuschuss kann erst ausgezahlt werden, wenn Sie den Empfang des Zuschussbescheides bestätigt haben und sich mit seinem Inhalt ausdrücklich schriftlich einverstanden erklären.“ Die Klägerin gab die verlangte Erklärung nicht ab. Der Beklagte leistete seither keine (freiwilligen) Zahlungen mehr.
Am 3. Juni 2013 hat die Klägerin Klage auf Zahlung, hilfsweise Bewilligung und zugleich Auszahlung von Leistungen nach Artikel 6 StV für das Jahr 2013 in Höhe von insgesamt 9.609.689,47 Euro erhoben. Die Klage hat sie im Laufe des Verfahrens erweitert und für das Jahr 2014 Leistungen nach Artikel 6 StV in Höhe von insgesamt 9.828.900,76 Euro begehrt. Zudem begehrte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Zahlung, hilfsweise Bewilligung von Zuschüssen zum Pensionsfonds nach Artikel 7 StV für den Zeitraum April 2013 bis Dezember 2014 in Höhe von insgesamt 2.746.660,21 Euro sowie die Verpflichtung des Beklagten, ihr einen Zuschuss für kulturelle Betreuung nach Artikel 9 Abs. 4 StV für die Zeit von Juni bis Dezember 2013 in Höhe von 42.490 Euro und für das Jahr 2014 in Höhe von 72.860 Euro zu bewilligen. Weiter begehrte sie, den Bescheid des Beklagten vom 28. Mai 2013 insoweit aufzuheben, als er den zuvor zitierten Passus enthält. Schließlich beantragte sie, bei der Entscheidung über die Vollstreckbarkeit von einer Sicherheitsleistung abzusehen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 20. Oktober 2014 überwiegend entsprochen und den Beklagten unter Abweisung der Klage im Übrigen verpflichtet, der Klägerin für das Jahr 2013 einen Zuschuss gemäß Artikel 6 StV in Höhe von 6.469.900,40 Euro und für das Jahr 2014 in Höhe von 6.673.702,26 Euro zu gewähren. Zugleich hat es den Beklagten verurteilt, diese Beträge an die Klägerin zu zahlen. Hinsichtlich der Zuschüsse zum Pensionsfonds nach Artikel 7 StV hat es den Beklagten verpflichtet, die Klägerin für die Zeit von Juni bis Dezember 2013 und für das Jahr 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Hinsichtlich der Zuwendungen gemäß Artikel 9 Abs. 4 StV für kulturelle Betreuung hat es den Beklagten verpflichtet, der Klägerin vorläufig die begehrten Zuwendungen zu gewähren. Den von der Klägerin angegriffenen Passus im Bescheid des Beklagten vom 28. Mai 2013 hat es antragsgemäß aufgehoben. Hinsichtlich der Verpflichtung zur Zahlung der Leistungen nach Artikel 6 StV hat es das Urteil für die Klägerin ohne Sicherheitsleistung für vorläufig vollstreckbar erklärt.
Gegen dieses Urteil haben beide Beteiligte Berufung eingelegt.
Die Klägerin begehrt die Verurteilung des Beklagten zur Zahlung weiterer Zuschüsse nach Artikel 6 StV für das Jahr 2013 in Höhe von 1.176.176,74 Euro und für das Jahr 2014 in Höhe von 1.296.714,65 Euro, hilfsweise, die Verpflichtung des Beklagten zur entsprechenden Gewährung dieser Zuschüsse und zugleich zur Zahlung. Die Zuschüsse nach Artikel 6 StV setzten nicht den Erlass eines Bewilligungsbescheides voraus. Nur im Über-/Unterordnungsverhältnis herrsche der Verwaltungsakt, im hier gegebenen Gleichordnungsverhältnis sei dafür kein Raum. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht bei der Berechnung der Höhe des Zuschusses nach Artikel 6 StV aufgrund der Dynamisierung des Ausgangsbetrages gemäß Artikel 6 Abs. 3 StV zu Unrecht die Absenkung von Arbeitszeit und Vergütung um jeweils zwölf Prozent zum 1. Januar 2003 nach dem in Berlin geltenden Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst berücksichtigt und den Zuwendungsbetrag unrichtigerweise um diesen Anteil verringert. Weiter habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht einen ihr wegen gestiegener Personalkosten zustehenden höheren Zuschuss versagt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege hinsichtlich der gestiegenen Kosten des Lehrpersonals ihrer Grundschule und ihres Gymnasiums die nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV notwendige Einigung der Parteien vor. Hinsichtlich der Zuschüsse zum Pensionsfonds nach Artikel 7 StV wende sich die Klägerin nicht gegen das Bescheidungsurteil als solches, sondern gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass Versorgungsaufwendungen, die sie aufgrund ihrer Versorgungsordnung I leisten müsse, nicht von dem in Artikel 7 Abs. 1 Satz 2 StV statuierten Besserstellungsverbot ausgenommen seien.
Die Klägerin, Berufungsklägerin und Berufungsbeklagte beantragt,
Die Berufung des Beklagten zurückzuweisen sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. Oktober 2014 teilweise zu ändern und
1. den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin für das Jahr 2013 einen weiteren Zuschuss in Höhe von 1.176.176,74 Euro zu zahlen,
hilfsweise, den Beklagten
a) zu verpflichten, der Klägerin für das Jahr 2013 einen weiteren staatlichen Zuschuss gemäß Artikel 6 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 in Höhe von 1.176.176,74 Euro zu gewähren und
b) zu verurteilen, an die Klägerin 1.176.176,64 Euro zu zahlen,
2. den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin für das Jahr 2014 einen weiteren Zuschuss in Höhe von 1.296.714,65 Euro zu zahlen,
a) zu verpflichten, der Klägerin für das Jahr 2014 einen weiteren staatlichen Zuschuss gemäß Artikel 6 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 in Höhe von 1.296.714,65 Euro zu gewähren und
b) zu verurteilen, an die Klägerin 1.298.714,65 Euro zu zahlen,
3. den Beklagten zu verpflichten, bei der Bemessung der Höhe des staatlichen Zuschusses zum Pensionsfonds gemäß Artikel 7 des Staatsvertrages über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 19. November 1993 für die Zeit von Juni 2013 bis Dezember 2013 und für das Jahr 2014 die Versorgungsleistungen der Klägerin nach der Versorgungsordnung I der Klägerin in vollem Umfang zu berücksichtigen.
Der Beklagte, Berufungsbeklagte und Berufungskläger beantragt,
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. Oktober 2014 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Er macht geltend: Die auf unmittelbare Zahlung von Zuschüssen nach Artikel 6 StV gerichteten Hauptanträge seien unzulässig. Die Artikel 6 StV betreffenden Verpflichtungsklagen seien nur hinsichtlich des Jahres 2013 zulässig, hinsichtlich des Jahres 2014 dagegen mangels vorheriger Antragstellung bei der Behörde unzulässig. Für die im Wege der Stufenklage beantragte Auszahlung der Zuschüsse fehle der Klägerin das Rechtsschutzbedürfnis. Mangels vorheriger Antragstellung bei der Behörde sei die Klage auch unzulässig, soweit die Klägerin Zuschüsse zum Pensionsfonds nach Artikel 7 StV und nach Artikel 9 Abs. 4 StV begehre. Die Klage bzw. die Berufung der Klägerin sei insgesamt unbegründet. Zwar handele es sich um gesetzliche Ansprüche. Diese stünden aber unter dem Vorbehalt allgemeinen Haushaltsrechts. Der Staatsvertrag habe keine andere Funktion haben sollen als die vorangegangenen Verwaltungsvereinbarungen. Er sei deshalb so auszulegen und in der Vergangenheit auch so angewendet worden wie die früheren Verwaltungsvereinbarungen. Aus dem Begriff der Zuwendung nach §§ 23, 44 LHO folge, dass es keinen Rechtsanspruch der Klägerin auf Auszahlung eines bestimmten Zuschussbetrages gebe. Dementsprechend sei vor Auszahlung ein Verwaltungsakt in Form eines Bewilligungsbescheides zu erlassen. Das Verwaltungsgericht lege Artikel 6 StV unrichtig aus. Vorgesehen sei darin eine institutionelle Fehlbedarfsförderung, deren Voraussetzungen und Folgen sich ebenfalls ergänzend aus dem staatlichen Haushaltsrecht ergäben. Entsprechendes gelte für die Verbindlichkeit des Wirtschaftsplans. Artikel 6 Abs. 1 StV lege eine Obergrenze des jährlichen Zuschusses fest. Der Hinweis auf den nicht gedeckten Ausgabebedarf der Wirtschaftspläne und den Zuwendungszweck einer institutionellen Fehlbedarfsförderung ergebe nur Sinn, wenn diese Voraussetzungen und die Zweckbestimmung auch vom Zuwendungsempfänger eingehalten würden. Die rechtliche Einordnung der staatlichen Zuschüsse nach Artikel 6 StV folge weiter aus der Verbindlichkeit des Wirtschaftsplans bei der institutionellen Förderung. Die Zuschüsse würden nur bei einem vorhandenen Fehlbedarf gewährt. Aus der Zusammenschau aller Absätze des Artikels 6 StV ergebe sich, dass es sich um Leistungen handele, auf die kein Rechtsanspruch bestehe, die vielmehr im Rahmen des Ermessens des Beklagten hinsichtlich ihrer Voraussetzungen einschließlich einer möglichen Erhöhung oder Verminderung und hinsichtlich der Einhaltung des Verwendungszwecks vor Bescheiderteilung zu prüfen seien. Der Staatsvertrag sehe auch keine automatische Anpassung der förderfähigen Anknüpfung an die Gehaltsveränderungen im öffentlichen Dienst vor. Bevor es dazu komme, müsse geprüft werden, ob sich die Berechnungsgrundlage des Absatzes 1 dadurch ändere, dass von einem geänderten Ausgabenbedarf der Klägerin auszugehen sei. Im Übrigen seien nach Artikel 6 StV ausschließlich Personalkosten zuschussfähig. Aus dem Kostenbegriff des Artikels 6 StV und seiner rechtlichen Einordnung als institutionelle Fehlbedarfsförderung folge weiter das Verbot der sog. Doppelfinanzierung. Hier werde bspw. das Lehrpersonal einmal über die Schulförderung und sodann über Artikel 6 StV finanziert. Soweit das Verwaltungsgericht ihn im Wege der Stufenklage hinsichtlich der Zuschüsse nach Artikel 6 StV zugleich zur Zahlung verurteilt habe, seien diese Ansprüche durch die hilfsweise geltend gemachte Aufrechnung mit Gegenforderungen aus einem bestandskräftigen Rückforderungsbescheid betreffend überhöhte Zuschussleistungen zum Pensionsfonds vom 15. Dezember 2010 und daran anknüpfende Zinsbescheide vom 25. September 2011 und vom 18. Dezember 2013 erloschen. Das Verwaltungsgericht leite zu Unrecht ein Aufrechnungsverbot aus dem Staatsvertrag ab. Hinsichtlich der Zuwendungen für kulturelle Betreuung gemäß Artikel 9 Abs. 4 StV sei die Klage unbegründet. Mangels näherer Angaben zu den von der Klägerin getätigten Ausgaben für kulturelle Betreuung sei eine vorläufige Festsetzung des Zuschusses nicht gerechtfertigt. Dass für die Jahre 2013 und 2014 entsprechende Mittel im Haushaltsplan des Beklagten zu Gunsten der Klägerin vorgesehen seien, verschaffe ihr noch keinen Anspruch. Die vom Verwaltungsgericht verfügte Aufhebung der Nebenbestimmung im Bescheid vom 28. Mai 2013 sei zu Unrecht erfolgt. Ihre Rechtsgrundlage finde sie in Nr. 7.1 der Ausführungsvorschriften zu § 44 LHO. Dies entspreche durchgehender Verwaltungspraxis des Beklagten.
Soweit das Verwaltungsgericht sein Urteil hinsichtlich der dem Beklagten auferlegten Zahlungsverpflichtungen für die Jahre 2013 und 2014 aus Artikel 6 StV ohne Sicherheitsleistung für vorläufig vollstreckbar erklärt hat, hat der erkennende Senat dies durch Teilurteil vom 15. Juli 2015 dahingehend geändert, dass das erstinstanzliche Urteil insgesamt für den jeweiligen Vollstreckungsgläubiger (nur) wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist insgesamt, diejenige des Beklagten weitgehend unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf unmittelbare Auszahlung der staatlichen Zuschüsse nach Artikel 6 StV für die Jahre 2013 und 2014, kann allerdings deren Bewilligung in dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Umfang verlangen. Darüber hinausgehende Ansprüche stehen ihr insoweit nicht zu (A.). Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht den Beklagten sodann im Wege der Stufenklage verurteilt, die jeweiligen Beträge an die Klägerin zu zahlen (B.). Im Ergebnis zutreffend hat es den Beklagten verpflichtet, die Klägerin hinsichtlich der vorläufigen Gewährung des Zuschusses zum Pensionsfonds gemäß Artikel 7 StV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Es hat auch zutreffend erkannt, dass die Klägerin insoweit nicht verlangen kann, ihre nach der Versorgungsordnung I gezahlten Versorgungsleistungen unter Außerachtlassung des sog. Besserstellungsverbots in vollem Umfang zu berücksichtigen. Allerdings hat das Verwaltungsgericht die an die Klägerin zu stellenden Anforderungen hinsichtlich der Darlegung der anspruchsbegründenden Umstände überspannt. Das Urteil bedarf insoweit der Korrektur (C.). Die Zuwendungen für kulturelle Betreuung nach Artikel 9 Abs. 4 StV hat das Verwaltungsgericht der Klägerin zu Recht zugesprochen (D.). Den von der Klägerin angegriffenen Zusatz im Bescheid des Beklagten vom 28. Mai 2013 hätte das Verwaltungsgericht nicht aufheben dürfen, sondern die Klage insoweit abweisen müssen (E.).
A. Hinsichtlich der staatlichen Zuschüsse nach Artikel 6 StV ist die Klage für die beiden im Streit befindlichen Jahre 2013 und 2014 in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zulässig und begründet.
I. Soweit die Klägerin im Berufungsverfahren ihr Begehren weiter verfolgt, die Zuschüsse nach Artikel 6 StV im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu erhalten, ist die Klage nicht statthaft und damit unzulässig, denn Artikel 6 StV gewährt der Klägerin keinen unmittelbaren Zahlungsanspruch, sondern bedarf der Konkretisierung zumindest der Höhe nach durch Verwaltungsakt.
Darauf deutet bereits der Wortlaut der Vorschrift hin, wonach das Land Berlin der Jüdischen Gemeinde einen jährlichen Zuschuss „gewährt“. Der Begriff der Gewährung schließt regelmäßig das Erfordernis des Erlasses eines Verwaltungsaktes ein. Ihm wohnt eine Entscheidungsfunktion der Exekutive inne. Hiermit korrespondiert, dass zwar nicht das „Ob“ der Anspruchsgewährung einer erneuten Prüfung bedarf, der Anspruch aber seiner Höhe nach von Jahr zu Jahr abweichen kann und die Feststellung dieser Höhe eine entsprechende Prüfung voraussetzt. Der nach Artikel 6 Abs. 1 StV festgelegte jährliche Zuschuss von 9.800.000 DM erhöht oder vermindert sich nach Absatz 3 entsprechend der Vergütungsentwicklung im öffentlichen Dienst und ggf. nach Absatz 2 unter den dort genannten Voraussetzungen. Die konkrete Höhe des Zuschusses nach Artikel 6 StV mag sich daher aus den in der Vorschrift aufgestellten Parametern ermitteln lassen, diese Ermittlung setzt aber eine Anwendung der rechtlichen Vorgaben voraus, die typischerweise durch Behörden erfolgt und nur bei Uneinigkeit der Beteiligten in einem gerichtlichen Verfahren überprüft wird. Hinzu kommt, dass auch die historische Entwicklung in diese Richtung deutet. Vor Abschluss des Staatsvertrages und dessen Transformation in Landesrecht hat der Beklagte der Klägerin staatliche Zuschüsse aufgrund von zwischen den Beteiligten geschlossenen Verwaltungsvereinbarungen, denen das Abgeordnetenhaus jeweils zugestimmt hatte, gewährt. Diese Zuschüsse wurden jährlich in Bewilligungsbescheiden festgelegt. Hieran knüpft der Staatsvertrag an.
Darüber hinaus setzen auch die weiteren im Staatsvertrag vorgesehenen Zuwendungsansprüche nach Artikel 7, 8, 9 und 10 den Erlass von Verwaltungsakten voraus, wie auch die Klägerin nicht bestreitet. Folgte man der Auffassung der Klägerin, führte das zu dem in der Systematik des Staatsvertrages nicht angelegten und sich auch zu keinem Zeitpunkt in der Vertragspraxis widerspiegelnden Ergebnis, dass Zuschüsse nach Artikel 6 StV unmittelbar auszuzahlen wären, während sämtliche andere Zuschüsse aufgrund entsprechender Bescheide bewilligt würden.
Der Einwand der Klägerin, dem Erfordernis von Bewilligungsbescheiden stehe entgegen, dass der Staatsvertrag nicht im Über-/Unterordnungsverhältnis, sondern im Gleichordnungsverhältnis geschlossen worden sei, greift insoweit zu kurz. Es kommt nicht darauf an, ob sich die Beteiligten bei Abschluss des Staatsvertrages im Gleichordnungsverhältnis gegenüberstanden. Entscheidend ist die Auslegung des Staatsvertrages.
II. Soweit die Klägerin hilfsweise die Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung von Zuschüssen nach Artikel 6 StV für die Jahre 2013 und 2014 begehrt, ist die Klage zulässig und im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
1. Die Verpflichtungsklage ist nicht nur hinsichtlich des Zuschusses für das Jahr 2013 - wie der Beklagte meint -, sondern auch hinsichtlich des Zuschusses für das Jahr 2014 zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an dem Erfordernis einer vorherigen Antragstellung bei der Behörde.
a) Für die Verpflichtungsklage ist anerkannt, dass ihre Zulässigkeit grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsaktes abhängt. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“) und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach welchem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Sie gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen zu erlassen ist (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 ff., Rn. 23 bei juris m.w.N.). Diese Zulässigkeitsvoraussetzung steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft (a.a.O., Rn. 24 bei juris).
b) Bei der Anwendung dieser Maßstäbe ist vorliegend zu berücksichtigen, dass es sich bei Bewilligung der Zuschüsse nach Artikel 6 StV um die jährlich wiederkehrende Abwicklung einer laufenden Vertragsbeziehung handelt, bei der der Anspruch der Höhe nach variieren mag, aber im Grundsatz feststeht. Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht gerechtfertigt, ein förmliches Antragsverfahren vor der Zuschussbewilligung zu verlangen. Auch insoweit ist die Klägerin vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes allerdings grundsätzlich gehalten, sich mit einem auf Artikel 6 StV gestützten Leistungsbegehren an den Beklagten zu wenden. Erst wenn dieser erklärt, die Leistung nicht erbringen zu wollen, bedarf die Klägerin zur Durchsetzung ihres Begehrens gerichtlicher Hilfe. Dies gilt aber ausnahmsweise dann nicht, wenn der Beklagte durch sein Verhalten zu erkennen gibt, die begehrte Leistung nicht nur im laufenden Jahr, das bereits Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzung ist, sondern auch künftig nicht erbringen zu wollen. In diesem Fall wäre es reine Förmelei, auf einer vorherigen Beantragung der Leistung bei der Behörde zu beharren, die weder aus prozessökonomischen noch aus sachlichen Gründen gerechtfertigt erschiene. So ist es hier hinsichtlich der für das Jahr 2014 begehrten Leistungen nach Artikel 6 StV.
Der Beklagte hat die (endgültige) Leistungsgewährung nach Artikel 6 StV für das Jahr 2013 abgelehnt, weil der Wirtschaftsplan unzureichend und die Mittelverwendung unwirtschaftlich sei. Ohne die Vorlage eines ordnungsgemäßen Wirtschaftsplanes habe die Klägerin keinen Anspruch auf den Zuschuss nach Artikel 6 StV. Die Klägerin hält diese Argumentation für unrichtig und meint, ihr stehe der geltend gemachte Anspruch ungeachtet der vom Beklagten behaupteten Einschränkungen zu. Vor diesem Hintergrund stand außer Frage, dass es hinsichtlich der Ansprüche der Klägerin aus Artikel 6 StV für das Jahr 2014 ebenfalls zu einer gerichtlichen Auseinandersetzung der Beteiligten kommen würde, zumal der Beklagte durch sein prozessuales wie außerprozessuales Verhalten deutlich gemacht hat, nicht die Absicht zu haben, für das Jahr 2014 Leistungen unter Außerachtlassung der von ihm formulierten Bedingungen zu erbringen. Man kann daher ohne weiteres davon ausgehen, dass er dem Zahlungsbegehren der Klägerin, hätte sie sich vor ihrer Klageerweiterung an ihn gewandt, für das Jahr 2014 dieselben Einwendungen entgegengesetzt hätte wie dem Zahlungsbegehren für das Jahr 2013.
c) Der Einwand des Beklagten, es sei nicht „irgendein“ Antrag zu stellen, sondern ein Antrag auf Vornahme eines konkreten, inhaltlich im Einzelnen bestimmten Verwaltungsaktes, rechtfertigt keine andere Einschätzung. Die Klägerin ist gerade der Auffassung, dass der Zuschussanspruch nach Artikel 6 StV keiner weiteren Konkretisierung bedarf, sondern voraussetzungslos jährlich im Voraus an sie zu leisten sei. Wenn diese Frage gerade Gegenstand der gerichtlichen Auseinandersetzung ist, kann die Zulässigkeit der Klage daran nicht scheitern.
Dessen ungeachtet ist die von dem Beklagten für erforderlich gehaltene Vorlage eines Wirtschaftsplans, der bestimmte Anforderungen erfüllen müsse, zur „Konkretisierung“ des Antrags nicht erforderlich. Zwar gewährt das Land Berlin der Jüdischen Gemeinde gemäß Artikel 6 Abs. 1 StV einen jährlichen Zuschuss „zum Ausgleich des nicht gedeckten Ausgabebedarfs ihrer Wirtschaftspläne“. Dieser Zusatz dient indessen nur zur Umschreibung des Zuwendungszwecks, dessen Einhaltung gemäß Artikel 6 Abs. 4 StV aber erst nachträglich überprüft wird. Diese Auslegung findet ihre Rechtfertigung auch in der von den Beteiligten mit dem Staatsvertrag verknüpften Erwartung, dass sich „jüdisches Leben in Berlin wieder reich und vielfältig entfalten“ könne (Abghs.-Drs. 12/3600, S. 4, rechte Spalte, 2. Absatz). Dabei sind sie davon ausgegangen, dass die Klägerin, wie schon in den vergangenen Jahrzehnten, auch über das Jahr 1993 hinaus dauerhaft nicht in der Lage sein würde, die für die Erfüllung ihrer Aufgaben als Religionsgemeinschaft erforderlichen finanziellen Mittel mindestens im Umfang der Zuschussleistungen nach Artikel 6 StV aus eigener Wirtschaftskraft zu erbringen. Dementsprechend heißt es in der amtlichen Begründung auf Seite 4 unter „1. Allgemeines“ im dritten Absatz: „Dieser Vertrag enthält unter Berücksichtigung der seit 1971 vereinbarten staatlichen Leistungen nunmehr die Leistungen, die die Gemeinde benötigt, um ihren Aufgaben gerecht werden zu können. […] Die Jüdische Gemeinde kann diese [zuvor aufgezählten] Einrichtungen nicht aus eigener Kraft erhalten und betreiben. Sie bedarf dafür schon deshalb staatlicher Unterstützung, weil diese Einrichtungen fast durchgängig sanierungsbedürftig sind und es sich dabei ganz überwiegend um denkmalgeschützte Objekte handelt.“ Im fünften Absatz wird an gleicher Stelle ausgeführt: „Gerade infolge des Zuzugs neuer Mitglieder muss die Jüdische Gemeinde trotz staatlicher Hilfe in besonderem Maße sozialintegrative Leistungen erbringen, um die neuen Mitglieder in die Gemeinde und in das gesellschaftliche Leben Berlins einzubinden.“ Die Richtigkeit dieser Annahme wird auch in der Praxis bestätigt, da es bislang in keinem der vorangegangenen Jahre zu einem geringeren als dem im Staatsvertrag angenommenen Fehlbedarf gekommen ist. Die Angabe des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, wonach es in den Jahren 1995 und 2004 zu Überschüssen bei der Klägerin gekommen sei, rechtfertigt aus noch darzulegenden Gründen (vgl. unten 2.b.ff.) keine andere Einschätzung.
Im Übrigen hat die Klägerin den Wirtschaftsplan für das Jahr 2014 vorgelegt (Anlage K 23 zum Schriftsatz vom 13. August 2014), so dass der Beklagte diesen Gesichtspunkt ihrem Begehren jedenfalls zum maßgeblichen gegenwärtigen Zeitpunkt ohnehin nicht mehr entgegenhalten könnte.
2. Die Klage auf Verpflichtung zur Bewilligung staatlicher Zuschüsse nach Artikel 6 StV ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang, der dem vom Verwaltungsgericht festgestellten entspricht, begründet. Soweit die Klägerin mit der Berufung darüber hinaus Leistungen begehrt, ist sie unbegründet (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
a) Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist Artikel 6 des Staatsvertrages in der Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz. Auf die Regelungen der Landeshaushaltsordnung oder andere haushaltsrechtliche Bestimmungen kommt es insoweit entgegen der Auffassung des Beklagten nicht an. Es handelt sich - anders als im Subventionsrecht, auf dessen haushaltsrechtliche Überformung der Beklagte zurückgreifen möchte - um einen gesetzlichen Anspruch.
Das Bundesverfassungsgericht hat im Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 890/06 - zur Rechtsnatur des Vertrages zwischen dem Land Brandenburg und der Jüdischen Gemeinde - Land Brandenburg vom 11. Januar 2005 ausgeführt (BVerfGE 123, 148 ff., Rn. 145 bei juris):
„Das Gesetz, mit dem der Brandenburgische Landtag dem Vertrag des Landes Brandenburg mit der Jüdischen Gemeinde - Land Brandenburg (jetzt: Landesverband der Jüdischen Gemeinden - Land Brandenburg) zugestimmt hat, ist tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, wenn der Vertrag Regelungen enthält, die unmittelbar in die Rechtssphäre des Einzelnen eingreifen (vgl. BVerfGE 6, 290 <294 f.>; 40, 141 <156>; 84, 90 <113>). Für das Zustimmungsgesetz zu dem hier vorliegenden Vertrag muss Entsprechendes gelten, da durch das Gesetz ähnlich wie bei völkerrechtlichen Verträgen der Inhalt des Vertrages in Gesetzesrang erhoben wird (vgl. zu völkerrechtlichen Verträgen BVerfGE 6, 290 <294>).“
Auch das Bundesverwaltungsgericht teilt diese Auffassung. Es hat mit Urteil vom 27. November 2013 - 6 C 20.12 - (Rn. 27 bei juris) ausgeführt:
„Das Bundesverwaltungsgericht ist […] im Ausgangspunkt an die Auslegung des Staatsvertrags als einer Norm des Landesrechts gebunden. Die Auslegung des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen das Rechtsstaatsgebot und die Bindung des Richters an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG).“
Darüber hinaus hatte es bereits mit Urteil vom 28. Februar 2002 - 7 C 7/01 - (BVerwGE 116, 86 ff., Rn. 17 bei juris) festgestellt:
„Als Grundlage für den Anspruch der Klägerin kommt nur staatliches Recht in Betracht, nämlich der mit Zustimmungsgesetz vom […] in Landesrecht transformierten Staatsvertrag mit der `Jüdischen Gemeinschaft´ in Sachsen-Anhalt.“
Diese, auf den hier in Rede stehenden Staatsvertrag ohne weiteres übertragbaren Erwägungen, greifen ohne Einschränkung auch im vorliegenden Verfahren.
b) Die Voraussetzungen zur Gewährung der Zuschüsse nach Artikel 6 StV liegen vor. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift gewährt das Land Berlin der Jüdischen Gemeinde einen jährlichen Zuschuss von 9.800.000 DM zum Ausgleich des nicht gedeckten Ausgabebedarfs ihrer Wirtschaftspläne.
Der Senat folgt bei der Auslegung dieser Bestimmung weitgehend der Einschätzung des Verwaltungsgerichts. Dementsprechend begründet diese Vorschrift einen materiell-rechtlichen Anspruch der Klägerin auf einen jährlichen Zuschuss, dessen Gewährung und Auszahlung weder von tatbestandlichen Voraussetzungen abhängt noch in das Ermessen des Beklagten gestellt ist. Die Zuschussgewährung setzt weder die Prüfung und Billigung des Wirtschaftsplans für das betreffende Haushaltsjahr noch Darlegungen der Klägerin zu dessen Stimmigkeit oder zur Vergleichbarkeit bestimmter Ansätze voraus. Ebenso wenig bedarf es - wie vom Beklagten zur Prüfung der Einhaltung des sog. Besserstellungsverbots gefordert - Ausführungen der Klägerin zur Vergütung einzelner Mitarbeiter, insbesondere solcher in Führungspositionen, oder zum Vergütungsniveau ihrer Beschäftigten insgesamt. Als spezialgesetzliche Anspruchsgrundlage unterliegt der Anspruch ferner keinem Haushaltsvorbehalt. Er wird auch nicht durch haushaltsrechtliche oder sonstige gesetzliche Bestimmungen eingeschränkt.
aa) (1) Schon der Wortlaut des Artikels 6 Abs. 1 StV weist in die Richtung einer voraussetzungslosen Zuschussgewährung. Darin werden keine Bedingungen aufgestellt, unter denen der Zuschuss zu gewähren ist, es wird lediglich konstatiert, „dass“ er zu gewähren sei. Der Zusatz „zum Ausgleich des nicht gedeckten Ausgabebedarfs ihrer Wirtschaftspläne“ ist schon aus den bereits dargelegten Gründen nur Zweckbestimmung, nicht aber Auszahlungsvoraussetzung. Die gegenteilige Auffassung des Beklagten, wonach der Zuschuss an die Überprüfung eines bestimmten, in den Wirtschaftsplänen der Jüdischen Gemeinde ausgewiesenen Bedarfs geknüpft ist, überzeugt nicht. Hätten die Vertragsparteien eine derartige Regelung treffen wollen, hätte eine Formulierung nahe gelegen, die den Zuschuss auf „bis zu“ 9,8 Mio. DM festsetzt. Die amtliche Begründung zum Gesetz über den Staatsvertrag bestätigt diese Einschätzung. Zu Artikel 6 Abs. 1 StV heißt es dort schlicht (Abghs.-Drs. 12/3600, S. 5): „Absatz 1 setzt den jährlichen Zuschuß auf 9 800 000,00 DM fest.“ Auch die weiteren Bestimmungen des Artikels 6 StV formulieren keine Bedingungen für die Zuschussgewährung.
(2) Nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 1 StV ist der Zuschuss nach Absatz 1 auf der Grundlage von zwei Fünfteln der Personalkosten der Jüdischen Gemeinde berechnet, deren Mitarbeiter Vergütung entsprechend der Anlage 1 a zu § 22 des Bundes-Angestelltentarifvertrages unter Beachtung des Verbots der Besserstellung der Mitarbeiter der Jüdischen Gemeinde gegenüber den Mitarbeitern des Landes Berlin erhalten; diese Berechnungsgrundlage gilt auch für den Fall, dass die Jüdische Gemeinde ihre Mitarbeiter aufgrund entsprechender gemeindlicher Rechtsvorschrift überwiegend im Beamtenverhältnis beschäftigt. Die Vorschrift formuliert schon ihrem Wortlaut nach keine Bewilligungsvoraussetzungen, sondern lediglich die Berechnungsgrundlage des Zuschusses. Bestätigt wird auch dies durch die amtliche Begründung. Danach regelt Absatz 2, „auf welche Weise sich dieser Zuschuss berechnet“ (Abghs.-Drs. 12/3600, S. 5). Die Vorschrift ist mithin eine bloße Erläuterung dazu, wie der in Absatz 1 festgesetzte Betrag errechnet worden ist. Erst recht lässt sich dem nicht entnehmen, dass der Zuschuss nach Absatz 1 - wie der Beklagte verschiedentlich geltend gemacht hat - nur für Personalkosten gewährt werde.
(3) Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 StV machen die Gewährung des Zuschusses ebenfalls nicht von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig, sondern legen die Modalitäten fest, nach denen sich der Zuschuss nach Artikel 6 Abs. 1 StV verändert. Gemäß Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV sollen Erhöhungen oder Verminderungen dieses Zuschusses berücksichtigt werden, wenn sich für die Erfüllung der Aufgaben der Jüdischen Gemeinde die von beiden Seiten als notwendig erachteten Personalkosten um mehr als drei vom Hundert erhöhen oder vermindern. Nach Artikel 6 Abs. 3 Satz 1 StV erhöht oder vermindert sich der Zuschuss nach Absatz 1 und 2 entsprechend dem Vom-Hundert-Satz, um den sich jeweils die Vergütung von Verwaltungsangestellten der Vergütungsgruppe II a der Anlage 1 a zu § 22 des Bundes-Angestelltentarifvertrages (verheiratet, zwei Kinder) erhöht oder vermindert. Nach ihrem Satz 2 richtet sich die Erhöhung oder Verminderung des Zuschusses nach beamtenrechtlichen Regeln, wenn die Jüdische Gemeinde ihre Mitarbeiter überwiegend im Beamtenverhältnis aufgrund entsprechender gemeindlicher Rechtsvorschrift beschäftigt.
Dieses schon durch den Wortlaut vorgegebene Verständnis der Absätze 2 und 3 des Artikels 6 StV wird zusätzlich gestützt durch die amtliche Begründung. Darin heißt es:
„Absatz 2 regelt auf welche Weise sich dieser Zuschuß berechnet. Da allein die Personalkosten der jüdischen Gemeinde, die sich ihrer Höhe nach von einigen, zwingend gebotenen Ausnahmen abgesehen an den Bestimmungen des Bundes-Angestelltentarifvertrages in seiner jeweiligen Fassung orientieren, ein berechenbarer, steter Kostenfaktor sind, ist es gerechtfertigt und sinnvoll, diese Kosten zur Grundlage der Zuschußberechnung zu machen. So betragen die Personalkosten der Gemeinde 1993 rund 24.500.000,00 DM; der nicht gedeckte Ausgabenbedarf beläuft sich in diesem Jahre auf rund 10.223.000,00 DM. Der vorgesehene Modus von zwei Fünfteln der Personalkosten beträgt 1993 9.800.000,00 DM.
Absatz 2 sieht außerdem eine Veränderung des Zuschusses vor, wenn sich die von beiden Seiten (Land Berlin und Jüdische Gemeinde) als notwendig erachteten Personalkosten um mehr als drei vom Hundert erhöhen oder vermindern.
Absatz 3 sieht ebenfalls eine Veränderung des Zuschusses vor, hier in Bezug auf Veränderungen im BAT-Bereich; die Vorschrift folgt Abschnitt I Nr. 1 Abs. 3 der Verwaltungsvereinbarung vom 5. September 1990 (a.a.O.). Artikel 6 begründet mithin zwei Anpassungsansprüche, wobei der Zuschuss sich also sowohl nach Abs. 2 als auch nach Abs. 3 verändern kann. Im ersten Fall in aller Regel ausgelöst durch Veränderungen der Mitgliederzahl der Jüdischen Gemeinde und damit verbundener Aufgabenveränderungen, im zweiten Fall allein als Nachvollzug anderweitig stattgefundener Preis- bzw. Vergütungsentwicklungen.“
(4) Artikel 6 Abs. 4 StV schließlich formuliert ebenfalls keine Bewilligungsvoraussetzungen, sondern die Pflicht der Jüdischen Gemeinde zur Vorlage eines Verwendungsnachweises, der denklogisch erst zum Ende eines Haushaltsjahres erbracht werden kann. Die Vorschrift beschränkt sich demnach auf eine Kontrolle in der Rückschau.
Entgegen der Auffassung des Beklagten gibt die Norm für inhaltliche Anforderungen zur Bewilligung des Zuschusses nach Artikel 6 StV auch mittelbar nichts her. Insbesondere findet die offenbar bisher geübte Praxis keine Stütze, wonach erst ein Verwendungsnachweis über die im Vorjahr bewilligten Mittel eine Mittelbewilligung für das Folgejahr rechtfertigt. Nach der amtlichen Begründung sieht Artikel 6 Abs. 4 StV „über die bisherigen Regelungen hinausgehend auch mit Rücksicht auf den Berechnungsmodus des Absatz 2 vor, daß die Gemeinde verpflichtet ist, die zweckentsprechende Verwendung des Zuschusses durch einen Wirtschaftsprüfer prüfen zu lassen“ (Abghs.-Drs. 12/3600, S. 5., linke Spalte, letzter Absatz). Daraus lässt sich folgern, dass die Vorschrift der Überprüfung dient, ob die bewilligten Mittel zum Ausgleich des nicht gedeckten Ausgabenbedarfs der Wirtschaftspläne der Klägerin verwendet worden sind. Weitergehende Anforderungen lassen sich ihr nicht entnehmen, insbesondere keine Bewilligungsvoraussetzungen für künftige Leistungen. Im Übrigen ist nichts dafür ersichtlich und wird auch vom Beklagten nicht geltend gemacht, dass die jährlichen Zuschüsse nach Artikel 6 StV nicht zweckentsprechend zum Ausgleich des nicht gedeckten Ausgabebedarfs der Wirtschaftspläne eingesetzt werden.
Ohne Erfolg führt der Beklagte weiter an, eine ausschließliche Überprüfung der Mittelverwendung im Nachhinein ergebe keinen Sinn und sei praktisch nahezu undurchführbar, weil die Parteien sich entsprechend Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV über die Notwendigkeit der berücksichtigungsfähigen Personalkosten einigen müssten, was sich oft im Nachhinein, gegebenenfalls Jahre später, kaum rekonstruieren lasse (Schriftsatz vom 20. April 2015, S. 85). Er verkennt, dass die Anpassung des Zuschusses nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV gegebenenfalls vor deren Bewilligung zu erfolgen hat. Die Vorschrift regelt keine Überprüfung der Personalkosten dahingehend, ob überhaupt eine Förderung erfolgen soll. Sie sieht eine Überprüfung lediglich insofern vor, als es um einen Zuwachs oder eine Verminderung der Aufgaben und eine damit verknüpfte Erhöhung oder Verminderung des Personalbedarfs geht.
Soweit der Beklagte geltend macht (a.a.O., S. 86), eine nachträgliche Überprüfung der Einhaltung des in Artikel 6 Abs. 2 Satz 1 StV normierten Besserstellungsverbotes sei nicht möglich, verkennt er, dass das sog. Besserstellungsverbot in diesem Zusammenhang nur ein Element der Berechnung des Zuschusses ist, die in Absatz 2 erläutert wird. Keinesfalls berechtigt es den Beklagten, die Wirtschafts- bzw. Stellenpläne der Klägerin daraufhin zu überprüfen, ob sie das Vergütungsniveau vergleichbar Landesbediensteten einhalten. Ein solches „Hineinregieren“ in die Angelegenheit der Jüdischen Gemeinde lässt der Staatsvertrag nicht zu.
Weshalb die hier vertretene Interpretation des Artikels 6 Abs. 4 StV zu einem „weitgehenden Leerlaufen der Überprüfungsmöglichkeiten der gewährten Zuschüsse“ führen soll und die „automatische Koppelung des Zuschusses an die Tarifentwicklung des Landes Berlin zu einer Zuschussentwicklung unabhängig vom tatsächlichen Bedarf der Klägerin führen“ müsste, wie der Beklagte im Schriftsatz vom 20. April 2015 (S. 86) meint, ist nicht nachvollziehbar. Artikel 6 StV geht erkennbar von einem bestimmten Finanzbedarf der Klägerin aus, der sich insbesondere in den Personalkosten ausdrückt. Diese Personalkosten dienen als Anhaltspunkt für Erhöhungen oder Verminderungen des Zuschusses und orientieren sich nach Artikel 6 Abs. 3 StV deshalb an der Tarifentwicklung im Land Berlin, und zwar sowohl hinsichtlich der Erhöhungen als auch hinsichtlich der Verminderungen. Der Wille der vertragschließenden Parteien geht erkennbar dahin, die Aufgabenerfüllung der Jüdischen Gemeinde dauerhaft zu gewährleisten. Insoweit hat der Staatsvertrag die Entwicklung des allgemeinen Zuschusses nach Artikel 6 keineswegs „automatisiert“, sondern an die Entwicklung der wahrzunehmenden Aufgaben geknüpft. Man war erkennbar davon ausgegangen, dass mit wachsenden Aufgaben auch der Personalbedarf steigen würde. Hieran war jedoch kein Automatismus geknüpft. Vielmehr ist nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV eine Übereinkunft zwischen der Klägerin und dem Beklagten darüber zu erzielen, ob der aus Sicht der Jüdischen Gemeinde gestiegene oder aus Sicht des Landes Berlin verminderte Personalbedarf und die daraus resultierenden Personalkosten als „notwendig“ zu erachten sind.
bb) Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass es sich bei den Zahlungen nach Artikel 6 StV nicht um einen Personalkostenzuschuss handelt. Die Personalkosten der Jüdischen Gemeinde beim Stand des Abschlusses des Staatsvertrages bzw. des Inkrafttretens des Zustimmungsgesetzes sind lediglich Grundlage für dessen Berechnung. Die Funktion des Artikels 6 StV liegt in der Sicherung der Aufgabenerfüllung der Jüdischen Gemeinde, zu der der Beklagte einen Sockelbetrag, eine Grundfinanzierung beisteuert. Dieser Befund wird auch durch die Systematik der übrigen Regelungen nahe gelegt. Während Artikel 6 lediglich die Überschrift trägt, „Staatliche Zuschüsse“, werden bei den weiteren Vorschriften jeweils die Zwecke, zu denen die Zuschüsse gewährt werden, schon in der Überschrift genannt. So heißt es in Artikel 7: „Staatliche Zuschüsse zum Pensionsfonds“, in Artikel 8: „Staatliche Zuschüsse für den Religionsunterricht der Jüdischen Gemeinde zu Berlin“, in Artikel 10: „Staatliche Leistungen an die Jüdische Gemeinde zu Berlin in Bezug auf deren Baumaßnahmen“.
cc) Der Staatsvertrag enthält damit weder Regelungen, die als Legitimationsgrundlage für die bisherige Praxis des Beklagten dienen könnten, die Bewilligung künftiger Leistungen von der Prüfung und Billigung eines Wirtschaftsplans für das kommende Haushaltsjahr abhängig zu machen, noch ermächtigt er den Beklagten zu einer inhaltlichen Überprüfung, wie er sie in der Vergangenheit praktiziert und insbesondere der Einstellung der Zahlungen nach Artikel 6 StV im Jahr 2013 zugrunde gelegt hat.
Der Beklagte verweist zur Begründung seiner Zahlungsverweigerung auf ein „Ergebnis der Analyse und Bewertung der fehlenden Grundlagen für die Auszahlung des Staatszuschusses an die Jüdische Gemeinde zu Berlin (JGzB)“ vom 11. Juni 2013 (Anlage 4 zum Schriftsatz vom 17. Februar 2016). Ausweislich dieser Stellungnahme sowie nach entsprechenden Angaben in der mündlichen Verhandlung beanstandete er an dem von der Klägerin vorgelegten Wirtschaftsplan für das Haushaltsjahr 2013 die Umwandlung von Sach- in Personalkosten, Verstöße gegen das sog. Besserstellungsverbot, die er im Wesentlichen mit der für zu hoch gehaltenen Bezahlung einzelner Bediensteter der Jüdischen Gemeinde begründete, sowie mit einer Erhöhung der Personalkosten gegenüber dem Wirtschaftsplan des Vorjahres um mehr als 11 Prozent.
Von derartigen Überlegungen darf er indessen weder die Bewilligung noch das Behaltendürfen des Zuschusses im Rahmen der nachträglichen Verwendungskontrolle abhängig machen. Der Staatsvertrag bietet hierfür keine Grundlage.
Die von ihm in diesem Zusammenhang geäußerte Befürchtung, der Zuschuss nach Artikel 6 StV könne sich durch die Umwandlung von Sach- in Personalkosten, Verstöße gegen das Besserstellungsverbot oder eine allgemeine Erhöhung der Gehälter in für ihn nicht mehr kontrollierbarer Weise erhöhen, ist vor dem dargelegten Hintergrund unbegründet. Die genannten Faktoren sind grundsätzlich ohne Einfluss auf die Höhe des nach Artikel 6 StV zu gewährenden Zuschusses. Dessen Höhe orientiert sich gemäß Artikel 6 Abs. 3 StV zum einen an den Veränderungen der Vergütung der Tarifbeschäftigten bzw. Beamten des Landes Berlin. Hierauf hat die Jüdische Gemeinde keinen Einfluss. Zum anderen ist eine Veränderung des Zuschusses nach Maßgabe des Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV möglich. Eine Erhöhung dieses Zuschusses kann auch danach jedoch nicht einseitig von der Klägerin durch entsprechende Ausweisungen ihres Wirtschaftsplans herbeigeführt werden. Sie setzt vielmehr eine aufgabenbedingte Erhöhung der Personalkosten voraus, die von beiden Seiten als notwendig erachtet und damit im Grundsatz konsensual bestimmt werden muss. Dies verdeutlicht zugleich, dass für den Beklagten auch keinerlei Anlass besteht, die Wirtschaftspläne der Klägerin einer inhaltlichen Kontrolle in der bisher praktizierten Art und Weise zu unterziehen.
dd) Die Bewilligung des Zuschusses nach Artikel 6 StV steht auch nicht unter dem Vorbehalt allgemeiner haushaltsrechtlicher Bestimmungen. Es ist schon nicht ersichtlich, woraus sich ein derartiger Vorbehalt ergeben soll.
Der vom Beklagten angeführte Artikel 85 Abs. 1 Satz 1 VvB gibt für diese Auffassung nichts her. Nach dieser Vorschrift müssen alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Rechnungsjahr im Haushaltsplan veranschlagt werden; er wird durch ein Gesetz festgestellt (Haushaltsgesetz). Diese Voraussetzungen einzuhalten, ist Sache des jeweiligen Haushaltsgesetzgebers. Das Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag verpflichtet den Haushaltsgesetzgeber, entsprechende Ausgaben im jährlichen Haushaltsgesetz zu berücksichtigen. Damit verhält es sich vorliegend nicht anders als bei anderen gesetzlich festgelegten Zahlungsansprüchen Dritter gegenüber dem Staat. Auch der Staatsvertrag bzw. das Zustimmungsgesetz weicht von diesen Vorgaben nicht ab. Eine Einschränkung der Leistungsgewährung nach Artikel 6 StV nach Maßgabe allgemeiner haushaltsrechtlicher Bestimmungen lässt sich daraus nicht herleiten.
Der Auffassung des Beklagten, um einen solchen Vorbehalt auszuschließen, müsse der Staatsvertrag eine entsprechende ausdrückliche Regelung enthalten, folgt der Senat nicht. Vielmehr sind nur in den Fällen, in denen der Staatsvertrag auf haushaltsrechtliche Bestimmungen Bezug nimmt, diese (ergänzend) anzuwenden. Insofern verhält es sich mit dem durch das Zustimmungsgesetz des Landesgesetzgebers formell und materiell in Gesetzesrang erhobenen Staatsvertrag wiederum nicht anders als mit anderen gesetzlichen Regelungen, die Leistungsansprüche gewähren. Dementsprechend rechtfertigt auch die Verwendung der im allgemeinen Subventionsrecht gebräuchlichen Begriffe „staatliche Zuschüsse“ in den Artikeln 6, 7 und 8 sowie „staatliche Zuwendungen“ in Artikel 9 entgegen der Auffassung des Beklagten nicht eine Überlagerung der Regelungen des Staatsvertrages durch allgemeine haushaltsrechtliche Bestimmungen.
Die Systematik des Staatsvertrages bestätigt diesen Befund. Daraus ergibt sich, dass die Gewährung von Zuschüssen zum Teil ausdrücklich von den (ergänzenden) Regeln des Haushaltsrechts abhängig gemacht wird. So sieht bspw. Artikel 8 Abs. 4 StV die Bezuschussung der Busbeförderung zur Teilnahme am Religionsunterricht der Jüdischen Gemeinde ausdrücklich „als Zuwendung entsprechend den Regeln des Haushaltsrechts“ vor. In Artikel 9 Abs. 6 Satz 1 StV verpflichtet sich das Land Berlin, der landesunmittelbaren Stiftung „Neue Synagoge Berlin Centrum Judaicum“ jährliche Zuwendungen „nach Maßgabe des Berliner Haushaltsplans“ zu gewähren. Artikel 10 StV, der staatliche Leistungen an die Klägerin in Bezug auf deren Baumaßnahmen vorsieht, regelt in Absatz 3, dass die aufgrund der Absätze 1 und 2 eingegangenen Verpflichtungen des Landes Berlin der Jüdischen Gemeinde „entsprechend den Regeln des Berliner Haushaltsrechts als Zuwendung aufgrund der von den fachlich zuständigen Verwaltungen geprüften Unterlagen“ gewährt werden. Artikel 6 StV sieht eine derartige Einschränkung bzw. ergänzende Anwendung haushaltsrechtlicher Bestimmungen demgegenüber gerade nicht vor. Es ist davon auszugehen, dass auf eine derartige Einschränkung bewusst verzichtet worden ist.
Diese Annahme bestätigt ein Vermerk des beim Beklagten beschäftigten Dr. F... vom 4. Mai 1993. Dieser führt im Rahmen der vorbereitenden Arbeiten zum Staatsvertrag der Beteiligten zu Artikel 6 Abs. 1 aus: „V... erläutert, warum gegenüber dem bisherigen Entwurf die Worte `bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage´ entfallen sollen. Unsererseits Zustimmung, diese jedoch mit dem Hinweis, daß sich das Abgeordnetenhaus ggf. das Recht vorbehält, den jährlichen Zuschuss unter dem Vorbehalt des Haushaltsplans zu stellen“ (Anlage B 8 zum Schriftsatz des Beklagten vom 20. April 2015). Dies lässt nur den Schluss zu, dass die Formulierung bewusst keinen Eingang in Artikel 6 StV gefunden hat und ein „Vorbehalt des Haushaltsplans“ dementsprechend gerade nicht bestehen sollte.
ee) Damit steht zugleich fest, dass der Beklagte zu Unrecht die Befugnis für sich in Anspruch nimmt (vgl. die entsprechenden Äußerungen im Schriftsatz vom 29. Februar 2016), die Wirtschaftspläne der Klägerin auf Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und die Einhaltung anderer allgemeiner haushaltsrechtlicher Prinzipien zu überprüfen. Es ist zudem unzulässig, unter Hinweis auf von dritter Seite behauptete Wahlmanipulationen im Zusammenhang mit den Vorstandswahlen bei der Klägerin im Dezember 2015 Zahlungen, noch dazu für die Jahre 2013 und 2014 zu verweigern. Abgesehen davon, dass angebliche Wahlmanipulationen im Jahr 2015 mit Zahlungen für die Jahre 2013 und 2014 schon in keinerlei zeitlichem Zusammenhang stehen, knüpft auch der Staatsvertrag die Gewährung der Zuschüsse nach seinem Artikel 6 nicht an derartige Kriterien.
ff) Ob es sich bei den Zuschüssen nach Artikel 6 StV um eine sog. Fehlbedarfsfinanzierung handelt, wie der Beklagte meint, bei der jedenfalls das endgültige Behaltendürfen der Zuwendung den Nachweis eines entsprechenden Förderbedarfs, hier also eines „nicht gedeckten Ausgabebedarfs“, voraussetzt oder ob es eines solchen Nachweises nicht bedarf, wovon das Verwaltungsgericht ausgeht, muss vor dem dargelegten Hintergrund nicht vertieft werden. Da für die beiden hier streitbefangenen Jahre 2013 und 2014 weder ersichtlich ist noch behauptet wird, dass der nicht gedeckte Ausgabebedarf der Klägerin die Fördersumme des Artikels 6 StV unterschritten hätte, ist diese Frage im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich.
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass sich in früheren Jahren gemessen an den hier aufgezeigten Maßstäben der Ausgabebedarf der Jüdischen Gemeinde geringer ausgefallen wäre als der in Artikel 6 StV vorgesehene Zuschuss. Der Hinweis des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, wonach dies in den Jahren 1995 und 2004 der Fall gewesen sei, rechtfertigt keine andere Einschätzung.
Die Beteiligten sind zwar in der Tat davon ausgegangen, dass der Klägerin im Haushaltsjahr 1994 ein Überschuss von 346.541,67 DM entstanden sei (vgl. den Vermerk vom 13. November 1995, Bl. 26 VV für 1995). Dieser Annahme lag indessen die unzutreffende Vorstellung zu Grunde, bei den Leistungen nach Artikel 6 StV handele sich um einen Personalkostenzuschuss, der sich auf Grundlage der tatsächlichen Personalkosten der Klägerin bemesse. Das ergibt sich aus der vorgelegten Berechnung, wonach sich die Personalausgaben der Jüdischen Gemeinde im Jahr 1994 auf lediglich 23.633.670,83 DM beliefen, während Basis für die Berechnung des Zuschusses (nach der amtlichen Begründung zu Artikel 6 Abs. 2 StV) der Betrag von 24.500.000 DM sei. Von der sich hieraus errechnenden Differenz von 866.329,17 DM bilden zwei Fünftel den (vermeintlichen) Überschuss von 346.531,67 DM (vgl. Vermerk SenKult vom 10. November 1995, Bl. 37 VV für 1995). Eine vergleichbare Fehlvorstellung lag offenbar auch dem für das Jahr 2004 vorgetragenen Überschuss zu Grunde (vgl. den Vermerk vom 15. April 2005, Bl. 163 VV für 2004).
c) Die Höhe des Zuschusses richtet sich gemäß Artikel 6 Abs. 3 StV ausgehend vom Sockelbetrag des Artikels 6 Abs. 1 StV im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zustimmungsgesetzes nach der Tarifentwicklung im Land Berlin. Der in Absatz 1 bezifferte Ausgangsbetrag verändert sich demnach gemäß Absatz 3 „automatisch“ in Abhängigkeit von der Tarif- oder gegebenenfalls Besoldungsentwicklung im Land Berlin. Das sind 9.800.000 DM (entspricht: 5.010.660,44 Euro) im Jahr 1994.
aa) Wegen der Entwicklung der Zuschusshöhe wird auf die Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts verwiesen. Die darin zu Grunde gelegten prozentualen Vergütungsveränderungen des Angestelltentarifs im öffentlichen Dienst des Landes Berlin werden von den Beteiligten nicht bestritten. Der Senat hat auch sonst keinen Anlass, ihre Richtigkeit in Zweifel zu ziehen. Daraus werden die der Klägerin für die Jahre 2013 und 2014 auf der Grundlage des Artikels 6 StV zugesprochenen Beträge wie folgt ersichtlich:
Jahr
Zuschussin €
Prozentuale Vergütungs-veränderung
Veränderungs-betrag in €
Neuer Aus-gangsbetrag
1994
5.010.660,44
+ 2,0 (zum 01.09.1994)
+ 100.213,21
5.110.873,65
1995
+ 3,2 (zum 01.05.1995)
+ 163.547,96
5.274.421,61
1996
./.
1997
+ 1,3 (zum 01.01.1997)
+ 68.567,48
5.342.989,09
1998
+ 1,5 (zum 01.01.1998)
+ 80.144,84
5.423.133,93
1999
+ 3,1 (zum 01.04.1999)
+ 168.117,15
5.591.251,08
2000
+ 2,0 (zum 01.08.2000)
+ 111.825,02
5.703.076,10
2001
+ 2,4 (zum 01.09.2001)
+ 136.873,83
5.839.949,93
2002
2003
-12,0 (zum 01.01.2003)
- 700.793,99
5.139.155,94
+ 2,4 (zum 01.04.2003)
+ 123.339,74
5.262.495,68
2004
+ 1,0 (zum 01.01.2004)
+ 52.624,96
5.315.120,64
+ 1,0 (zum 01.05.2004)
+ 53.151,21
5.368.271,85
2005
2006
2007
2008
2009
2010
+12,0 (zum 01.01.2010)
+ 644.192,62
6.012.464,47
2011
+ 2,9 (zum 01.08.2011)
+ 174.361,47
6.186.825,94
+ 3,0 (zum 01.08.2011)
+ 185.604,78
6.372.430,72
+ 1,2 (zum 01.08.2011)
+ 76.469,17
6.448.899,89
- 3,0 (zum 01.08.2011)
- 193.467,00
6.255.432,89
+ 1,5 (zum 01.10.2011)
+ 93.831,49
6.349.264,38
2012
+ 1,9 (zum 01.07.2012)
+ 120.636,02
6.469.900,40
2013
+ 3,15 (zum 01.04.2013)
+ 203.801,86
6.673.702,26
2014
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bb) Die Einwände des Beklagten hiergegen rechtfertigen keine andere Einschätzung.
(1) Dies betrifft zum einen das vom Beklagten angenommene „Verbot der Doppelfinanzierung“. Er meint, da nur der „nicht gedeckte Ausgabenbedarf“ der Klägerin über Zuwendungen nach Artikel 6 StV finanziert werden solle, seien drittfinanzierten Zuschüsse aus der Förderung nach Artikel 6 StV „herauszurechnen“. Das betreffe das Lehrerpersonal an den Schulen und die Erzieherinnen und Erzieher an der von der Klägerin betriebenen Kindertagesstätte. Die Personalkosten dieser Einrichtungen würden vom Land Berlin bereits aufgrund anderer gesetzlicher Bestimmungen gefördert (Schriftsatz vom 20. April 2015, S. 91 ff.). Diese Argumentation verkennt, dass die Förderung nach Artikel 6 StV keine Personalkostenförderung ist. Die Orientierung an den Personalkosten erfolgt lediglich als Berechnungsgröße. Eine „Doppelförderung“ findet daher nicht statt.
(2) Ohne Erfolg wendet der Beklagte weiter ein, die Klägerin könne nicht in den Jahren 2013 und 2014 an Tarifsteigerungen partizipieren, die zuvor (in den Jahren seit 1993) bestandskräftig durch Bewilligungsbescheide beschieden worden seien. Die Bestandskraft der Bewilligungsbescheide stehe einer nachträglich erhöhten Zuschusshöhe in den Jahren 2013 und 2014 auf der Grundlage von Artikel 6 Abs. 3 StV entgegen (Seite 96 des vorbezeichneten Schriftsatzes). Diese Argumentation geht daran vorbei, dass der fragliche Zuschussanspruch für jedes Kalenderjahr neu berechnet wird, und zwar nicht auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides für das vorangegangene Jahr, sondern auf der Grundlage des Artikels 6 StV. Selbst wenn in den vorangegangenen Jahren bestandskräftig unzutreffende Förderhöhen festgestellt worden sein sollten, hätte das für die darauf folgenden Jahre keine Auswirkungen auf die Förderhöhe.
cc) Ohne Erfolg macht allerdings auch die Klägerin mit ihrer Berufung geltend, ihr stehe für das Jahr 2013 ein weiterer Zuschuss in Höhe von 1.176.176,74 Euro und für das Jahr 2014 in Höhe von 1.296.714,65 Euro zu.
(1) Die Klägerin meint zum einen, das Verwaltungsgericht habe bei der Berechnung der Höhe des Zuschusses gemäß Artikel 6 Abs. 3 StV zu Unrecht die Absenkung von Arbeitszeit und Vergütung um jeweils zwölf Prozent zum 1. Januar 2003 berücksichtigt. Diese Kürzung der Vergütung sei lediglich automatische Folge einer Verkürzung der Arbeitszeit im öffentlichen Dienst des Landes Berlin in den Jahren bis 2010 gewesen. Die Relation zwischen Vergütung und Arbeitszeit habe sich daher nicht verändert. Die Vergütung der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst sei letztlich gleich, der „Stundenlohn“ unverändert geblieben (Schriftsatz vom 17. April 2015).
Dem ist entgegenzuhalten, dass Artikel 6 Abs. 3 StV schon seinem Wortlaut nach auf die Vergütungshöhe abstellt und andere Faktoren, wie etwa das Verhältnis zur Arbeitszeit, außer Acht lässt. Zudem verdeutlicht die Gesamtschau der Regelungen in Artikel 6 Abs. 1, 2 und 3 StV, dass sich die Berechnung des Zuschusses an den Personalkosten im öffentlichen Dienst des Landes Berlin orientiert und insoweit das sog. Besserstellungsverbot, wonach Bedienstete der Klägerin nicht höher vergütet werden sollen als Bedienstete des Beklagten, zugrunde gelegt wurde. Würde bei der „automatisierten“ Anpassung der Zuschusshöhe nach Artikel 6 Abs. 3 StV die hier in Rede stehende Verminderung der Vergütung nicht berücksichtigt, wäre das Besserstellungsverbot missachtet. Der Klägerin hätte es gegebenenfalls freigestanden, die Arbeitszeit ihrer Bediensteten ebenfalls an die Verminderung der Vergütung anzupassen.
(2) Zu Unrecht macht die Klägerin mit ihrer Berufung zudem Ansprüche auf Erhöhung ihrer Zuschüsse nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV geltend, weil sich die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Personalkosten gegenüber dem Jahr des Abschlusses des Staatsvertrages sowohl im Jahr 2013 als auch im Jahr 2014 jeweils um mehr als drei Prozent erhöht hätten.
(a) Sie argumentiert, die Voraussetzungen der Vorschrift lägen vor. Für die Erfüllung ihrer Aufgaben hätte sie im Bereich des Lehrpersonals einen entsprechend höheren Bedarf gehabt, beide Seiten hätten dies auch als notwendig erachtet. Die entsprechende Einigung der Beteiligten sei bereits im Staatsvertrag selbst getroffen worden. In dessen Begründung werde darauf hingewiesen, dass die Klägerin eine große Zahl bedeutender Einrichtungen zu unterhalten habe, wobei die ehemaligen und wieder zu aktivierenden Schulen ausdrücklich genannt seien. Dass der Beklagte Anzahl und Entgelte der Lehrer und damit die Höhe der gestiegenen Personalkosten in den streitgegenständlichen Jahren selbst als notwendig erachte, ergebe sich aus den Bescheiden der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft über die Zuschüsse nach § 101 des Berliner Schulgesetzes für die beiden von ihr betriebenen Schulen (Anlage BK 2 zum Schriftsatz vom 17. April 2015). Die von der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 17. April 2015 auf Seite 9 ff. im Einzelnen dargelegte Steigerung der Personalkosten sei zu zwei Fünfteln dem vom Beklagten zu leistenden Zuschuss nach Artikel 6 StV zuzuschlagen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
(b) Anders als nach Absatz 3 ist die Erhöhung oder Verminderung des Zuschusses nach Absatz 2 Satz 2 nicht an von außen vorgegebene objektive Umstände (Tarifvertrag) geknüpft, sondern hängt von der Einschätzung der beiden Beteiligten ab. Beide Seiten müssen die über die Bagatellgrenze von drei Prozent hinaus veränderten Personalkosten als notwendig erachten. Diese Regelung knüpft nach der amtlichen Begründung an Aufgabenveränderungen der Jüdischen Gemeinde an, die zu einer Steigerung oder Verminderung des Personalbedarfs führen. Sollte etwa eine neue Schule eröffnet werden oder eine bestehende Schule der Klägerin derart wachsen, dass zahlreiche neue Lehrer einzustellen sind, so kommt eine Erhöhung der Personalkosten nach dieser Vorschrift dann in Betracht, wenn dies von beiden Seiten als notwendig erachtet wird. Dabei versteht sich von selbst, dass insoweit von der Klägerin nicht selbst getragene, sondern durch Drittmittel, etwa nach § 101 des Berliner Schulgesetzes, finanzierte Personalkosten insoweit grundsätzlich nicht berücksichtigt werden können, denn eine Erhöhung der Personalkosten der Klägerin zieht dieser Personalbedarf in Höhe der zugewandten Drittmittel nicht nach sich. Zudem genügt es - anders als die Klägerin meint - nicht, dass das Schulpersonal im Rahmen der allgemeinen Schulförderung von dem Beklagten finanziert wird, um anzunehmen, dass er eine Erhöhung des Zuschusses nach Artikel 6 Abs. 1 StV für im Sinne des Artikels 6 Abs. 2 Satz 2 StV notwendig erachtet. Die allgemeine Schulförderung vermag die nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV vorausgesetzte übereinstimmende Einschätzung des für die Erfüllung der Aufgaben der Jüdischen Gemeinde als notwendig erachteten Personals nicht zu ersetzen.
(c) Ein bestimmtes Verfahren, in welchem eine Einigung über die Erhöhung oder Veränderung des Zuschusses nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV zu erzielen ist, sieht der Staatsvertrag nicht vor. Dass es sich um ein Verfahren nach Artikel 11 Abs. 2 StV handelt, wie das Verwaltungsgericht annimmt (EA Seite 38 f.), leuchtet allerdings nicht ein. Nach dieser Vorschrift werden Änderungen der in den Artikeln 6 bis 8 StV genannten staatlichen Leistungen zwischen Berlin und der Jüdischen Gemeinde durch Verwaltungsvereinbarung vorgenommen, deren finanzielle Auswirkungen der Zustimmung des Abgeordnetenhauses von Berlin bedürfen. Um eine derartige „Änderung“ der Leistung nach Artikel 6 StV geht es bei der Erhöhung oder Verminderung des Zuschusses nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV aber ebenso wenig wie bei der automatisierten Anpassung des Zuschusses nach Artikel 6 Abs. 3 StV. Artikel 11 Abs. 2 StV dürfte vielmehr nur die Fälle erfassen, in denen Artikel 6 StV selbst eine andere Fassung erhalten soll.
Wie nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV zu verfahren ist, lässt sich auch nicht aus der bisherigen Vertragspraxis herleiten. Denn dass in der Vergangenheit jemals eine Anpassung des Zuschussbetrages nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV erfolgt wäre, ist nach Auskunft der Vertreter der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat nicht bekannt.
Voraussetzung für eine Anpassung des Zuschusses nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV ist, dass eine der beiden Vertragsparteien eine solche Anpassung für notwendig erachtet und ihr Anliegen entsprechend begründet an die andere Seite heran trägt. Wenn die Klägerin einen aufgabenbedingt erhöhten Personalbedarf über der Bagatellgrenze von drei Prozent geltend macht, müsste sie demnach dem Beklagten die entsprechenden Stellen benennen, der dann unter Beachtung der religiösen Autonomie eine eigene Bedarfseinschätzung durchführt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Meinungsverschiedenheiten über die Notwendigkeit neuer Stellen gemäß Artikel 11 Abs. 1 Satz 1 StV in dem Bewusstsein freundschaftlichen Zusammenwirkens in partnerschaftlichem Geiste auszutragen sind (vgl. auch den entsprechenden Vorschlag in einem Schreiben des Kulturstaatssekretärs Dr. S... vom 7. Dezember 1995 an die Klägerin, Anlage B 12 zum Schriftsatz des Beklagten vom 20. April 2015 bzw. Bl. 45 VV für 1995). Wird der erhöhte Personalbedarf von beiden Seiten dem Grunde nach als notwendig anerkannt, erhöht sich der Zuschuss wiederum um den Betrag, den beide Seiten insoweit als notwendig erachten. Das dürften regelmäßig zwei Fünftel der Personalkosten sein. Der Betrag kann unter Umständen aber auch höher liegen.
Erst wenn ein solches Vorgehen erfolgt und fruchtlos geblieben ist, kommt die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes in Betracht. Soweit das Verwaltungsgericht annimmt, an die Stelle der Einigung der Vertragsparteien eine Entscheidung Dritter oder eines Gerichts zu setzen, sehe der Staatsvertrag nicht vor (EA S. 41), dürfte dem nicht zu folgen sein. Dabei muss im vorliegenden Verfahren nicht im Einzelnen geklärt werden, in welchem Umfang und mit welcher Kontrolldichte eine gerichtliche Nachprüfung des Verhaltens der Vertragsparteien erfolgt. Jedenfalls das alles staatliche Gewalt bindende Willkürverbot des Artikels 3 Abs. 1 GG bildet insoweit eine Grenze.
(d) Der geltend gemachte Anspruch auf einen erhöhten Zuschuss nach Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV scheitert demnach vorliegend bereits daran, dass weder ersichtlich noch dargelegt ist, dass sich die Klägerin an den Beklagten wegen einer von ihr für notwendig erachteten Erhöhung der Personalkosten mit den hierzu weiteren notwendigen Angaben gewandt hat. Soweit es um erhöhte Personalkosten an ihren Schulen geht, genügt der Hinweis auf das notwendige Lehrpersonal nach dem vorher Gesagten nicht. Die Klägerin muss insoweit vielmehr die ihr zufließenden anderen Mittel wie beispielsweise die zweckgebundenen Zuschüsse für Ersatzschulen nach § 101 des Berliner Schulgesetzes, die erhobenen Elternbeiträge sowie etwaige weitere Mittel in die Berechnung einbeziehen. Jedenfalls daran fehlt es.
B. Die Berufung des Beklagten hat Erfolg, soweit er sich gegen die mit den beiden Hilfsanträgen der Klägerin geltend gemachte Stufenklage auf Auszahlung der für die Jahre 2013 und 2014 nach Artikel 6 StV zu gewährenden Zuwendungen wendet. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Unrecht angenommen, die Zahlungsbegehren auf eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 4 VwGO stützen zu können. Es hätte die Klage insoweit abweisen müssen.
Es fehlt für eine Analogie an der hierfür vorauszusetzenden vergleichbaren Sach- und Interessenlage. § 113 Abs. 4 VwGO bestimmt, dass im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig ist, wenn neben der Aufhebung eines Verwaltungsaktes eine Leistung verlangt werden kann.
1. Die Vorschrift erlaubt aus prozessökonomischen Gründen die Verknüpfung einer Anfechtungsklage mit einer Leistungsklage. Derjenige, der infolge der Aufhebung eines Verwaltungsaktes eine behördliche Leistung verlangen kann, muss hierfür nicht die Rechtskraft der vorgeschalteten Anfechtungsklage abwarten. Die Anfechtungsklage ist dadurch gekennzeichnet, dass die Aufhebung des Verwaltungsaktes unmittelbar durch das Gericht folgt, das damit die Rechtslage selbst „gestaltet“. Eines ergänzenden behördlichen Tätigwerdens bedarf es bei der Anfechtungsklage im Falle der Stattgabe nicht. Anders verhält es sich bei der auch vorliegend gegebenen Verpflichtungsklage.
2. Hier gestaltet das Gericht nicht selbst die Rechtslage, sondern verpflichtet die Behörde, dies zu tun. Im Falle der Verpflichtung einer Behörde zum Erlass eines Leistungsbescheides folgt die Pflicht zur Zahlung der betreffenden Leistung damit nicht bereits aus dem verwaltungsgerichtlichen Urteil; Grundlage der Leistungspflicht bildet vielmehr erst der auf Grund dieses Urteils zu erlassende Leistungsbescheid. Wenn das Gericht im Falle einer erfolgreichen Verpflichtungsklage zum Erlass eines Leistungsbescheides und zugleich zur Leistung verurteilt, schafft es damit gegebenenfalls eine vollstreckbare Leistungsverpflichtung, bevor der die Grundlage dieser Leistungspflicht bildende Verwaltungsakt erlassen worden ist. Das ist rechtsdogmatisch nicht begründbar, gerät in Konflikt mit dem Erfordernis eines vorherigen Verwaltungsaktes und widerspricht dem Regelungszweck des § 167 Abs. 2 VwGO.
§ 113 Abs. 4 VwGO ist seinem Regelungsgehalt daher auf die kassatorische Entscheidungsform der Aufhebung zugeschnitten und lässt sich schon deshalb nicht ohne weiteres auf die leistungszielorientierte Verpflichtung übertragen (so ausdrücklich: Wolff, in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113, Rn. 392; im Ergebnis ebenso: VGH Kassel, Urteil vom 25. Februar 1981 - I OE 53/80 -, DVBl. 1981, S. 1069 f.; Gerhardt, in Schoch/Schneider/Bier, VwGO § 113 Rn. 62.; a.A. OVG Lüneburg, Urteil vom 2. November 1999 - 7 L 3645/97 -, OVGE MüLü 48, 446 ff., Rn. 176 f. bei juris; OVG Magdeburg, Urteil vom 29. Juli 2009 - 4 L 172/06 -, Rn. 33 bei juris; Stuhlfauth, in Bader u.a., VwGO, 6. Auflage 2014, § 113 Rn. 96; Bamberger, in Wysk, VwGO, 2011, § 113 Rn. 52; in diese Richtung tendierend wohl auch: BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2000 - 3 C 11.99 -, NVwZ 2000, S. 818 f., Rn. 11 f. bei juris).
3. Auf die Frage, ob, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Beklagte den nach Artikel 6 StV zu gewährenden Ansprüchen Gegenforderungen im Wege der Aufrechnung entgegenhalten kann, kommt es vor dem dargelegten Hintergrund mangels Aufrechnungslage nicht (mehr) an.
Zugleich hat sich auch das im vorliegenden Verfahren ergangene Teilurteil des Senats vom 15. Juli 2015 (materiell) erledigt. Gegenstand dieses Urteils war der Ausspruch des Verwaltungsgerichts über die dem Beklagten für die Jahre 2013 und 2014 aus Artikel 6 StV auferlegten Zahlungsverpflichtungen, die es ohne Sicherheitsleistung für vorläufig vollstreckbar erklärt hat.
C. Soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet hat, die Klägerin hinsichtlich der vorläufigen Gewährung des staatlichen Zuschusses zum Pensionsfonds gemäß Artikel 7 StV unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden, haben beide Beteiligte Berufung eingelegt.
Zu Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klage sei mit dem auf Verpflichtung des Beklagten gerichteten Hilfsantrag aus den zur Klage nach Artikel 6 StV genannten Gründen zulässig. Anders als die Zuwendungen nach Artikel 6 StV könne der Zuschuss nach Artikel 7 StV aber erst nach Ablauf des betreffenden Wirtschaftsjahres endgültig festgesetzt werden. Der Beklagte sei daher lediglich verpflichtet, eine vorläufige Festsetzung vorzunehmen, der sich an der Höhe der bisherigen Festsetzung orientiere. Für eine endgültige Festsetzung sei erforderlich, dass unter Mitwirkung der Klägerin geklärt werde, für welche ihrer ehemaligen Mitarbeiter überhaupt Zuschüsse zur Altersversorgung im Wege der Vergleichsberechnung in Betracht kämen. Dazu fehle es an Darlegungen der Klägerin.
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Berufung nicht gegen das Bescheidungsurteil als solches, sondern gegen die darin enthaltene Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach Versorgungsaufwendungen, die die Klägerin aufgrund der Versorgungsordnung I für ihre Mitarbeiter leisten müsse und die erheblich höher seien als vergleichbare Leistungen für Beschäftigte des Landes, nicht von dem in Artikel 7 Abs. 1 Satz 2 StV statuierten Besserstellungsverbot ausgenommen seien.
Der Beklagte teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts im Grundsatz, hält die Klage allerdings mangels vorheriger Antragstellung bereits für unzulässig.
I. Die Berufung der Klägerin ist insoweit zulässig. Insbesondere ist sie durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts beschwert.
Nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts würde der Beklagte bei der Neubescheidung der Zuschussansprüche nach Artikel 7 StV für die danach gebotene Vergleichsberechnung mit den Versorgungsansprüchen der eigenen Bediensteten, die diese übersteigenden Versorgungsleistungen nach der Versorgungsordnung I der Klägerin unberücksichtigt lassen müssen. Dies führte zur Minderung des Zuschussanspruchs. Nach Auffassung der Klägerin wären die höheren Versorgungsleistungen nach der Versorgungsordnung I dagegen zuschussfähig. Von einer Beschwer der Klägerin ist insoweit auszugehen, zumal die nach ihrer Versorgungsordnung I gewährten Versorgungsleistungen das Besserstellungsverbot missachten.
Die Versorgungszusagen der Klägerin beruhen auf Versorgungsordnungen, die eine Gesamtversorgung ihrer ehemaligen Mitarbeiter vorsehen, die sich aus den Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung und denen der Klägerin als Versorgungsträgerin zusammensetzen. Die Klägerin hat bislang drei Versorgungsordnungen erlassen. Die Versorgungsordnung I - VO I - gilt für Mitarbeiter, die im Zeitraum vom 1. Juli 1967 bis zum 20. Mai 1987 in ihren Dienst eingetreten sind, die Versorgungsordnung II für Eintritte vom 21. Mai 1987 bis zum 31. Dezember 2001 und die Versorgungsordnung III für Eintritte ab dem 1. Januar 2002 (VV „Überbezuschussung Pensionen Art. 7 StV“, Bl. 396). Bei der VO I orientierten sich die Versorgungssätze an der damaligen Beamtenversorgung, wobei der Höchstsatz 65 Prozent betrug, während er sich bei der Beamtenversorgung auf 75 Prozent belief. Der Höchstsatz nach der VO I wurde bereits nach 28 Berufsjahren erreicht, bei der Beamtenversorgung hingegen erst nach 35 Jahren. Ansprüche aus der gesetzlichen Rentenversicherung wurden bei der VO I lediglich zur Hälfte, bei der VBL-Versorgung dagegen voll angerechnet (Schreiben des Innensenators vom 24. August 2006, VV „Überbezuschussung Pensionen Art. 7 StV“, Bl. 101). Der Beklagte geht davon aus, dass die Bruttoversorgung nach der VO I zwar bis zu 10 Prozent niedriger sei als bei der VBL, da jedoch nur die halbe gesetzliche Rente angerechnet werde, sei anzunehmen, dass die echten Zahlbeträge erheblich über die von der VBL als Versorgungsrente gezahlten Beträge hinausgingen (a.a.O., Bl. 100).
II. Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die Klägerin im Rahmen der laufenden Vertragsbeziehungen entsprechende Leistungen beim Beklagten nicht vorab beantragt hat. Denn auch hierbei kann davon ausgegangen werden, dass es bloße Förmelei wäre, von der Klägerin das vorherige Herantreten an die Behörde vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zu verlangen. Der Beklagte hat sich nämlich auch insoweit auf den Standpunkt gestellt, es bedürfe vor der Bewilligung von Zuschüssen nach Artikel 7 StV der Vorlage eines vollständigen Wirtschaftsplanes (vgl. etwa die entsprechenden Feststellungen im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 9. Juli 2014 - VG 26 L 146.14 -, EA S. 4 a.E., bestätigt durch Senatsbeschluss vom 26. August 2014 - OVG 6 S 36.14 - betreffend die vorläufige Zahlung von Zuschüssen nach Artikel 7 StV), was die Klägerin bestreitet.
III. Die Berufung der Klägerin ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass ihre Versorgungsaufwendungen, die sie aufgrund der Versorgungsordnung I für einen Teil ihrer Mitarbeiter leisten muss und die diejenige nach den Regeln des Sozialversicherungsrechts und der VBL gewährte Versorgung übersteigt, nicht nach Artikel 7 Abs. 1 Satz 1 StV zu erstatten sind, weil sie von dem in Artikel 7 Abs. 1 Satz 2 StV statuierten sog. Besserstellungsverbot erfasst sind (1.). Allerdings hat es die an die Klägerin zu stellenden Anforderungen hinsichtlich der Darlegung der anspruchsbegründenden Voraussetzungen überspannt (2.).
1. Nach Artikel 7 Abs. 1 Satz 1 StV erhöht sich der Zuschuss nach Artikel 6 StV um den Betrag, den die Jüdische Gemeinde für die Altersversorgung ihrer früheren Mitarbeiter aufwenden muss, soweit diese Aufwendungen nicht aus Erträgen ihres Pensionsfonds, der mindestens 4 000 000 DM umfassen muss, gedeckt sind. Nach Satz 2 der Norm ist eine zusätzliche, über die Regelungen des Sozialversicherungsrechts und die der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder hinausgehende Versorgung nicht zuschussfähig. Entsprechendes gilt, wenn die Jüdische Gemeinde ihre Mitarbeiter überwiegend im Beamtenverhältnis beschäftigt und deren Versorgung sich nach den Regeln des Beamtenversorgungsrechts bestimmt (Satz 3).
Satz 1 der Vorschrift knüpft an die tatsächlich zu tätigenden Versorgungsaufwendungen der Klägerin für ihre Mitarbeiter an. Von den vom Beklagten zu übernehmenden Versorgungsaufwendungen sind diejenigen Beträge abzusetzen, welche die Klägerin in dem betreffenden Haushaltsjahr aus ihrem im vorgegebenen Umfang ausgestatteten Pensionsfonds tatsächlich erwirtschaftet hat. Zum anderen wird der zu gewährende Zuschuss durch das in Satz 2 enthaltene sog. Besserstellungsverbot eingeschränkt.
Satz 2 erfasst seinem Wortlaut und seiner systematischen Stellung nach den gesamten Zuschuss nach Satz 1. Für eine Differenzierung danach, auf welcher internen Grundlage die Klägerin ihren Mitarbeitern Versorgungsleistungen gewährt, gibt die Vorschrift nichts her.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die amtliche Begründung zu Artikel 7 und die darin in Bezug genommene Regelung in Abschnitt I Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Land Berlin und der Jüdischen Gemeinde zu Berlin vom 5. September 1990 (Abghs.-Drs. 12/3600, S. 5).
In jener Verwaltungsvereinbarung ist an der genannten Stelle ausgeführt (Abghs.-Drs. 11/1107, S. 2):
„(1) Das Land Berlin übernimmt die notwendigen Aufwendungen der Jüdischen Gemeinde, die für die Altersversorgung der früheren Mitarbeiter der Gemeinde erforderlich sind, soweit die Altersversorgung nicht aus den Erträgen der Vermögenswerte in Höhe von mindestens 4 000 000,- DM […] umfassenden Pensionsfonds der Gemeinde gedeckt ist. Die Jüdische Gemeinde verpflichtet sich, über die notwendigen Aufwendungen nach Satz 1 jährlich Rechnung zu legen.
(2) Erträge des Pensionsfonds, die nicht für die Altersversorgung der früheren Mitarbeiter benötigt werden, sind dem Pensionsfonds zuzuführen.“
Zwar ist der Klägerin zu konzedieren, dass danach die Annahme nicht ausgeschlossen ist, dass der Beklagte unter Geltung der Verwaltungsvereinbarung vom 5. September 1990 die von der Klägerin getätigten Versorgungsaufwendungen auch nach der das Besserstellungsverbot missachtenden Versorgungsordnung I in vollem Umfang übernommen hat, man diese bis zum Abschluss des Staatsvertrages gewährten Leistungen insoweit daher nicht schmälern, sondern fortschreiben wollte und sich das Besserstellungsverbot des Artikel 7 Abs. 1 Satz 2 StV nur auf spätere Versorgungsleistungen bezieht. Gegen diese Annahme spricht jedoch, dass dann ungeklärte Abgrenzungsfragen entstünden.
Insbesondere wäre unklar, ob hiervon nur solche Mitarbeiter betroffen sein sollen, die im Zeitpunkt des Abschlusses des Staatsvertrages bereits Versorgungsempfänger waren oder auch solche, die erst zu einem späteren Zeitpunkt Versorgungsempfänger geworden sind. Die von der Klägerin favorisierte Auslegung des Artikels 7 StV führt demnach zu keinem klaren Ergebnis. Um dieser Auslegung Raum zu geben, hätte es daher einer Übergangsregelung bedurft, die insoweit klare Verhältnisse schafft, indem sie die Reichweite der Anwendung des Besserstellungsverbotes regelt. Dies hätte auch schon deshalb nahe gelegen, weil bei Inkrafttreten des Staatsvertrages die VO I abgeschlossen war und bereits die Versorgungsordnung II in Kraft gewesen ist, worauf schon das Verwaltungsgericht hingewiesen hat. In Ermangelung einer solchen Regelung ist von einer uneingeschränkten Anwendbarkeit des Besserstellungsverbots bei den Zuschüssen zum Pensionsfonds auszugehen.
2. Das Verwaltungsgericht hat allerdings zu Unrecht angenommen, dass die Klägerin diejenigen tatsächlichen Umstände nachzuweisen habe, die für die endgültige Festsetzung des Zuschusses maßgeblich sind, einschließlich der Einhaltung des sog. Besserstellungsverbots.
a) Dabei ist das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt zunächst zutreffend davon ausgegangen, dass die für die Zuschussberechnung nach Artikel 7 Abs. 1 StV erforderliche Prüfung, insbesondere die Einhaltung des sog. Besserstellungsverbots, eine Vergleichsberechnung erfordert, die für jeden Versorgungsempfänger der Klägerin individuell durchzuführen ist, und dass dabei die Gesamtversorgung, die der einzelne Versorgungsempfänger unter Beachtung der in der maßgeblichen Versorgungsordnung vorgeschriebenen Rentenanrechnung erhält, mit derjenigen zu vergleichen ist, die der betreffende Mitarbeiter aufgrund seiner individuellen Erwerbsvita hypothetisch nach Maßgabe der Regelungen des Sozialversicherungsrechts und der VBL erhalten würde. Übersteigt die Gesamtversorgung eines Versorgungsempfängers der Klägerin die so ermittelte hypothetische Versorgung nach den Regeln des Sozialversicherungsrechts und der VBL, sind die von der Klägerin geleisteten Versorgungsaufwendungen in Höhe des Differenzbetrages nicht zuschussfähig.
b) Nicht gefolgt werden kann dem Verwaltungsgericht allerdings hinsichtlich der Frage, wie die Zuschusshöhe zu ermitteln ist.
Wer von den Beteiligten welche Angaben zu machen und wer welche Prüfung vorzunehmen hat, ergibt sich aus den zur Ermittlung der Zuschusshöhe nach Artikel 7 Abs. 1 StV notwendigen Erfordernissen.
aa) Ausgehend von Satz 1 mit der Verpflichtung des Beklagten, die tatsächlichen Versorgungsaufwendungen der Klägerin zu bezuschussen, obliegt es der Klägerin, die von ihr getätigten Aufwendungen darzulegen. Darüber hinaus ist sie gehalten darzulegen, dass die Ausstattung ihres Pensionsfonds dem in der Vorschrift formulierten Erfordernis entspricht sowie welche Erträge dieser im jeweiligen Jahr erwirtschaftet hat, da der Zuschussbetrag um diese Erträge zu kürzen ist.
bb) Die sodann nach Satz 2 der Vorschrift vorgegebene Einhaltung des Besserstellungsverbots erfordert eine nach Versorgungsempfängern aufgeschlüsselte Darlegung der jeweiligen Versorgungsleistung, einschließlich derjenigen Parameter, die notwendig sind, um die Vergleichbarkeit mit Leistungen der gesetzlichen Sozialversicherung und der VBL zu ermitteln. Es muss demnach geklärt werden, welche Kriterien für die Gewährung von Leistungen nach dem Sozialversicherungsrecht und der VBL eine Rolle spielen können. Die Lebensläufe und Erwerbsbiografien der Versorgungsempfänger der Klägerin sind sodann anhand dieser Kriterien zu überprüfen, um so die Höhe der (fiktiven) Rentenansprüche und VBL-Versorgung festzustellen zu können. Der Vergleich mit der tatsächlich gewährten Versorgung ergibt dann, ob das Besserstellungsverbot beachtet ist, das - wie gesagt - zugleich den Zuschuss seiner Höhe nach begrenzt.
Die Ermittlung der Zuschusshöhe des Artikels 7 Abs. 1 StV erfordert demnach ein Zusammenwirken beider Vertragspartner. Dabei liegt es nahe, dass die notwendigen Informationen jeweils von derjenigen Seite zur Verfügung zu stellen und die notwendigen Berechnungen von derjenigen Seite vorzunehmen sind, deren Sphäre sie entstammen.
Demnach wird der Beklagte der Klägerin zunächst diejenigen Parameter mitzuteilen haben, die bei der Festsetzung der gesetzlichen Rente und der VBL-Versorgung eine Rolle spielen können. Demgegenüber obliegt es der Klägerin, die Lebensläufe und Erwerbsbiografien ihrer Versorgungsempfänger zu ermitteln und die anhand der vom Beklagten mitgeteilten Parameter ermittelten Angaben zu machen. Die Ermittlung der (fiktiven) Rentenansprüche und VBL-Versorgung der Versorgungsempfänger der Klägerin ist demgegenüber wieder Sache des Beklagten, dem die Anwendung seiner eigenen Renten- bzw. Versorgungsregelungen primär obliegt.
cc) Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Einhaltung des Besserstellungsverbots zwar Bewilligungsvoraussetzung für die Zuschüsse nach Artikel 7 StV ist, weil sich an ihm die Höhe des Zuschusses bemisst. Die vom Beklagten geäußerte Auffassung, wonach die Klägerin Leistungen nur verlangen könne, wenn sie den Nachweis der Einhaltung des Besserstellungsverbots erbracht habe, lässt sich jedoch nicht halten. Die Klägerin muss darlegen, welche Versorgungsleistungen sie tatsächlich erbringt. Sie muss weiter die Informationen aus den Erwerbsbiografien ihrer Versorgungsempfänger mitteilen, die für die Ermittlung einer hypothetischen Versorgung nach der gesetzlichen Rentenversicherung und der VBL notwendig sind. Die Ermittlung dieser hypothetischen Versorgungsleistungen und die Prüfung der Einhaltung des Besserstellungsverbots obliegt dann dem Beklagten.
Die (vorläufige) Bewilligung der Leistungen nach Artikel 7 StV darf der Beklagte demnach auch nicht von der vorherigen Vorlage eines vollständigen Wirtschaftsplanes abhängig machen. Eine solche Voraussetzung sieht Artikel 7 Abs. 1 StV nicht vor. Zudem scheidet eine Überlagerung der Vorschrift durch allgemeines Haushaltsrecht aus den zu Artikel 6 StV genannten Gründen aus.
D. Ohne Erfolg bleibt die Berufung des Beklagten, soweit sie sich gegen die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Verpflichtung zur Gewährung staatlicher Zuwendungen für kulturelle Betreuung gemäß Artikel 9 Abs. 4 StV richtet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf diese Zuwendungen in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang.
I. Die Klage ist auch insoweit zulässig. Ebenso wie hinsichtlich der Klage auf Ansprüche aus den Artikeln 6 und 7 StV, hat der Beklagte zu erkennen gegeben, die begehrten Leistungen nicht erbringen zu wollen, so dass es unnötige Förmelei wäre, auf einer Antragstellung vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zu beharren, zumal die Zuwendungen nach Artikel 9 Abs. 4 StV nach den Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat in der bisherigen Vertragspraxis regelmäßig auch ohne vorherigen Antrag gewährt wurden.
II. Die Klage ist auch begründet, denn der Klägerin stehen die geltend gemachten Ansprüche zu. Die Versagung der begehrten Leistungen ist daher rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für das Begehren ist Artikel 9 Abs. 4 StV. Nach dieser Vorschrift gewährt das Land Berlin der Jüdischen Gemeinde Zuwendungen für Aktivitäten, für die in gleicher Weise auch andere Maßnahmeträger Zuwendungen erhalten. Nach Artikel 9 Abs. 5 Satz 2 StV weist die Jüdische Gemeinde die Verwendung dieser Zuwendungen nach den für die jeweilige Zuwendung geltenden Regeln nach.
In der amtlichen Begründung (Abghs-Drs. 12/3600, S. 5) zu Artikel 9 Abs. 4 heißt es:
„Mit Absatz 4 verpflichtet sich Berlin, der Jüdischen Gemeinde unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes Zuwendungen für Aktivitäten zu gewähren, für die andere Maßnahmeträger (wie z.B. die Liga des Spitzenverbandes der freien Wohlfahrtspflege oder eines ihrer Mitglieder für den Bereich des Sozialwesens) in gleicher Weise Zuwendungen erhalten.“
In der Anlage 1 der amtlichen Begründung, in der die bisherigen und die künftigen Leistungen Berlins an die Jüdische Gemeinde gegenüber gestellt werden, ist u.a. der Haushaltstitel „1790/684 44 Zuschüsse für kirchliche kulturelle Betreuung“ aufgeführt.
Das Verwaltungsgericht hat hieraus nachvollziehbar gefolgert, die Mittel nach Artikel 9 Abs. 4 StV seien dazu bestimmt, der kulturellen Betreuung zu dienen. Es hat weiter zutreffend angenommen, dass die Gewährung der Zuwendung die Bereitstellung von Mitteln für kulturelle Betreuung im Haushaltsplan des Beklagten voraussetzt, die Zuwendung aber an keine weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen geknüpft ist und keine Mitwirkungshandlungen der Klägerin erfordert. Der in Artikel 9 Abs. 5 Satz 2 StV geforderte Nachweis zweckentsprechender Verwendung der ausgezahlten Zuwendungen stelle keine Voraussetzung für deren Gewährung auf, sondern diene der nachträglichen Kontrolle. Das Verwaltungsgericht hat sodann festgestellt, dass in den Haushaltsplänen für den Doppelhaushalt 2012/2013 und den Doppelhaushalt 2014/2015 jeweils 72.840 Euro für die Klägerin unter dem Haushaltstitel „Zuschüsse für kulturelle Betreuung (Einzelplan 03, Kapitel 0320, Titel 68444)“ ausgewiesen seien. Diese Mittel seien vom Beklagten zu gewähren. Dem ist zuzustimmen.
Hiergegen kann der Beklagte nicht mit Erfolg einwenden, die Ausweisung von Mitteln im Haushaltsplan verschaffe der Klägerin für sich genommen keinen zuwendungsfähigen Anspruch; Mittel aus dem Haushaltsplan könnten erst dann abgerufen werden, wenn entsprechende Ausgaben und deren (beabsichtigte) zweckentsprechende Verwendung, hier für die kulturelle Betreuung, dargelegt seien. Daran fehle es hier, weil die Klägerin entsprechende Ausgaben nicht nachgewiesen habe.
Für die Annahme des Beklagten gibt der Staatsvertrag nichts her. Die Klägerin muss gemäß Artikel 9 Abs. 5 Satz 2 StV die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen nachträglich nachweisen und gegebenenfalls zweckwidrig verwendete oder nicht verbrauchte Mittel an den Beklagten zurückerstatten. Dass bereits die Auszahlung der Mittel den Nachweis einer (geplanten) zweckentsprechenden Verwendung voraussetzt, ergibt sich aus dem die Bewilligungsvoraussetzungen abschließend regelnden Artikel 9 Abs. 4 StV indessen nicht. Für eine beabsichtigte zweckwidrige Verwendung ist im Übrigen nicht ersichtlich.
Die der Klägerin insoweit zugesprochenen Beträge entsprechen für das Jahr 2013 dem mit der Klage geltend gemachten anteiligen Jahresbetrag und für das Jahr 2014 den in den Haushaltsplänen ausgewiesenen Summen.
E. Hinsichtlich der die Nebenbestimmung im Bescheid des Beklagten vom 28. Mai 2013 betreffenden Teilanfechtungsklage hat die Berufung des Beklagten dagegen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den in dem Bescheid enthaltenen Zusatz, „[d]er Zuschuss kann erst ausgezahlt werden, wenn Sie den Empfang des Zuschussbescheides bestätigt haben und Sie sich mit seinem Inhalt ausdrücklich schriftlich einverstanden erklären“, zu Unrecht aufgehoben.
I. Die Klage war insoweit mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, da sich der Bescheid in dieser Hinsicht bereits erledigt hatte. Die Zahlung des im Bescheid vom 28. Mai 2013 gewährten Zuschusses ist bereits erfolgt, so dass von der fraglichen Nebenbestimmung, insbesondere dem von der Klägerin bemängelten Erfordernis eines schriftlichen Einverständnisses, keine Wirkungen mehr ausgehen.
II. Dessen ungeachtet ist die Klage insoweit auch unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist hinsichtlich dieser Nebenbestimmung rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es ist bereits fraglich, ob das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen ist, dass es sich bei dem Passus im Bescheid vom 28. Mai 2013 um eine Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG handelt, an die die Auszahlung der vorläufig bewilligten Zuschüsse geknüpft ist. Bei einer Bedingung hängt entsprechend § 158 BGB der Eintritt oder die Beendigung der mit dem Verwaltungsakt erstrebten Wirkungen von einem zukünftigen ungewissen Ereignis ab. Ob das hier der Fall ist, erscheint fraglich, weil der mit der Klage angegriffene Passus in jenem Bescheid lediglich dem verfahrensrechtlichen Erfordernis Rechnung trägt, eine Auszahlung nicht vor Bestandskraft des Bescheides sicherzustellen. Ohne diese Erklärung wäre eine Auszahlung der der Klägerin gewährten Zuwendungen erst nach Bestandskraft des Bewilligungsbescheides zulässig. Durch das schriftliche Einverständnis des Zuwendungsempfängers mit dem Bewilligungsbescheid wird die Möglichkeit der Auszahlung schon vor Ablauf der Rechtsbehelfsfrist herbeigeführt. Der Zuschuss wäre demnach in jedem Fall, also unabhängig von der Einverständniserklärung der Klägerin, nach Bestandskraft des Bescheides vom 28. Mai 2013 ausgezahlt worden. Dies hat der Beklagte auf entsprechende Nachfrage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich bestätigt. Es ergibt sich auch aus Nr. 7.1 der Ausführungsvorschriften zu § 44 Landeshaushaltsordnung, wonach Zuwendungen erst ausgezahlt werden sollen, wenn der Zuwendungsempfänger den Empfang des Zuwendungsbescheids bestätigt hat und der Zuwendungsbescheid durch Ablauf der Rechtsbehelfsfrist oder dadurch, dass der Zuwendungsempfänger mit seinem Inhalt ausdrücklich einverstanden erklärt hat, bestandskräftig geworden ist.
Selbst wenn man in diesem Passus eine Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG erblickte, handelte es sich hierbei nicht um eine unzulässige tatbestandliche Voraussetzung zur Gewährung der Leistungen nach Artikel 6 StV, sondern um eine rein verfahrensrechtliche Anforderung, die eine beschleunigte Auszahlung bewirken soll. Dementsprechend läge der vom Verwaltungsgericht angenommene Verstoß gegen § 36 Abs. 3 VwVfG, wonach eine Nebenbestimmung dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen darf, tatsächlich nicht vor.
F. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23, 44 LHO
§ 44 LHO
§ 158 BGB
§ 167 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Artikel 6 StV
Artikel 7 StV
Artikel 9 Abs. 4 StV
Artikel 6 Abs. 3 StV
Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 StV
Artikel 7 Abs. 1 Satz 2 StV
Artikel 6 Abs. 1 StV
Artikel 6 Abs. 4 StV
Art. 20 Abs. 3 GG
Artikel 6 Abs. 2 Satz 1 StV
Artikel 6 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 StV
Artikel 6 Abs. 3 Satz 1 StV
Artikel 85 Abs. 1 Satz 1 VvB
Artikel 8 Abs. 4 StV
Artikel 9 Abs. 6 Satz 1 StV
Artikel 10 StV
Artikel 6 Abs. 2 StV
Artikel 6 Abs. 1, 2 und 3 StV
Artikel 11 Abs. 2 StV
Artikel 11 Abs. 1 Satz 1 StV
Artikel 7 Abs. 1 Satz 1 StV
Artikel 7 Abs. 1 StV
Artikel 9 Abs. 5 Satz 2 StV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 130, 39
BVerfGE 123, 148
BVerfGE 6, 290
BVerwGE 116, 86
I OE 53/80
7 L 3645/97
4 L 172/06
26 K 260.13
6 B 43/16
6 B 23/17
6 C 42.06
2 BvR 890/06
6 C 20.12
7 C 7/01
3 C 11.99
26 L 146.14
6 S 36.14