Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-17, Aktenzeichen 3 A 200/21 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2021:1117.3A200.21SN.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um Beteiligungsrechte des Klägers im Verfahren über die Aufstellung und den Beschluss des Entwurfes eines Landeshaushaltsplanes.
Der Kläger ist der Landesdatenschutzbeauftragte Mecklenburg-Vorpommerns. Im Zuge der der Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs für den Haushalt 2020/2021 hat er den Entwurf für das Kapitel 0102, das überschrieben ist mit „Der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit M-V“, an die Präsidentin des Landtages übersandt.
Die Präsidentin des Landtages stellte nach Beteiligung des Ältestenrates den Entwurf des Einzelplans 01 für den Landtag ohne das Kapitel 0102 fest. Sie übersandte mit Schreiben vom 5. Juni 2019 den im Hinblick auf das Kapitel 0102 unveränderten Planentwurf an den Beklagten. Begründet wurde die unveränderte Übersendung damit, dass dies aufgrund der Unabhängigkeit des Klägers nach § 17 Abs. 2 DSG M-V sowie Art. 52 DSGVO geschehe. Auf die Neuregelung in § 15 Abs. 2 DSG M-V, nach der die § 27 Abs. 2, § 28 Abs. 1 und § 29 Abs. 3 LHO entsprechend gelten, wurde hingewiesen.
Im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplanes ergänzte der Beklagte für die (Mehr-)Anmeldungen und Stellenmehrbedarfe im Titel 422.01 in Höhe von 735,5 TEUR Sperrvermerke. Der Beklagte begründete dies damit, dass es einer abschließenden Prüfung durch den Haushaltsgesetzgeber im parlamentarischen Verfahren bedürfe. Dem Haushaltsgesetzgeber obliege die Zustimmung bzw. Entsperrung hinsichtlich der angemeldeten Mehrbedarfe bzw. deren Ablehnung.
Der Haushaltsentwurf für den Doppelhaushalt 2020/2021 wurde sodann durch den Beklagten an die zu beteiligenden Stellen weitergeleitet.
Am 27. Juni 2019 beschloss das Kabinett den Entwurf Haushaltsentwurf für den Doppelhaushalt 2020/2021 zur Einbringung in den Landtag. An dem Kapitel 0102 wurden insoweit keine Änderungen mehr vorgenommen.
Am 4. September 2019 erfolgte die Einbringung in den Landtag.
Der Landtag befasste sich in erster Lesung in der 36. Kalenderwoche 2019 mit dem Doppelhaushalt 2020/2021 und verwies diesen sodann an den Finanzausschuss des Landtages.
Mit Schreiben vom 4. November 2019 ersuchte der Kläger den Finanzausschuss des Landtages erfolglos um Aufhebung der Sperrvermerke und wies unter anderem darauf hin, dass der ihn betreffende Voranschlag nach seiner Auffassung nur mit seiner Zustimmung im Rahmen eines Einigungsverfahrens hätte geändert werden dürfen.
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2019 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass der Kläger an dem Verfahren über die Aufstellung des Entwurfes des Haushaltsplanes nach §§ 27 ff. LHO M-V nicht zu beteiligen sei und führte seine Sichtweise näher aus.
In der Folge fand ein Austausch zu den Grundlagen und Details zwischen dem Kläger, dem Beklagten und dem Finanzausschuss statt. Im parlamentarischen Verfahren wurden letztendlich nur die nicht auf Stellenmehrbedarfe beruhenden gestiegenen Sachkosten anerkannt und der gesamte Haushalt 2020/2021 wurde inklusive der verbleibenden Sperren im Kapitel 0102 im Dezember 2019 durch den Haushaltsgesetzgeber beschlossen.
Am 5. Februar 2021 hat der Kläger die streitgegenständliche Klage erhoben.
Er trägt vor, dass die Klage als Feststellungsklage zulässig und begründet sei. Zwar seien die Beteiligten beide Subjekte des Verfassungsrechtes, vorliegend sei jedoch der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Der Kern der Streitigkeit sei verwaltungsrechtlicher Natur und nicht entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt. Er mache nicht die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung eines Rechts aus der Landesverfassung geltend, sondern eine Verletzung seiner gesetzlichen Beteiligungsrechte im Hauhaltsaufstellungsverfahren. Streitentscheidend seien daher einfachgesetzliche Normen, insbesondere § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V und die §§ 27 ff. LHO M-V. Die Feststellungsklage sei statthaft, da die Frage nach den Beteiligungsrechten des Klägers auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses gerichtet sei. Dieses sei auch hinreichend konkret, da es unter den Beteiligten bereits im Rahmen der Erstellung eines Entwurfes des Haushaltsgesetzes für den Doppelhaushalt 2020/2021 zu unterschiedlichen Auslegung des Gesetzes gekommen sei. Da der Beklagte eine oberste Landesbehörde sei, könne davon ausgegangen werden, dass sich dieser auch ohne vollstreckbaren Leistungstitel rechtstreu verhalten werde. Die Feststellungsklage sei daher nicht gegenüber der allgemeinen Leistungsklage subsidiär. Auch würden die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage nicht umgangen werden. Im Wege der teleologischen Auslegung sei jedenfalls eine Ausnahme von § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO anzunehmen. Das Feststellungsinteresse des Klägers ergebe sich auch aus einer drohenden Wiederholungsgefahr. Es sei anzunehmen, dass der Beklagte die begehrte Beteiligung aufgrund seiner Äußerungen auch bei künftigen Haushaltsverhandlungen unterlassen werde. Die Klage sei auch begründet, da der Kläger entsprechend seinem Klageantrag an dem Verfahren über die Aufstellung des Entwurfs eines Haushaltes zu beteiligen sei. Die Auslegung des Beklagten, dass dem Kläger keine Verfahrensrechte aus den genannten Normen erwachsen solle, erfolge contra legem und sei mit den europarechtlichen Vorgaben zur Unabhängigkeit der Datenschutzaufsichtsbehörden unvereinbar. In der Ressortanhörung zum Entwurf des Gesetzes zur Anpassung des Landesdatenschutzgesetzes und weiterer datenschutzrechtlicher Vorschriften im Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für Inneres und Europa Mecklenburg-Vorpommern an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/86 habe der Kläger bereits die Auffassung vertreten, dass es mit der Unabhängigkeit eines Datenschutzbeauftragten unvereinbar sei, wenn sein Haushalt Teil des Haushalts des Landtags bliebe. Der Gesetzgeber sei dem jedoch nicht gefolgt und habe den Haushalt des Klägers in einem separaten Kapitel des Einzelplanes des Landtages belassen. Die Unabhängigkeit des Klägers solle jedoch mit flankierenden Maßnahmen, insbesondere durch den Verweis in § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V auf die §§ 27 ff. LHO M-V sichergestellt werden. Entsprechend sei die Anwendung der §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1 und 29 Abs. 3 LHO M-V im Sinne einer Gleichbehandlung des Klägers mit der Präsidentin des Landtages im Haushaltsaufstellungsverfahren zu verstehen. Nach Art. 29 Abs. 6, 30 Abs. 2 Verf M-V stelle die Landtagspräsidentin im Benehmen mit dem Ältestenrat den Entwurf des Haushaltsplanes für den Landtag fest. Diese verfassungsrechtliche Vorgabe füllen die §§ 27 ff. LHO aus. Entsprechend gelte dies nach der landesrechtlichen Ausgestaltung auch für das Kapitel des Klägers, da dieser Teil des Einzelplans des Landtages sei. Diese Ausgestaltung sei jedoch mit den höheren europarechtlichen Vorgaben zur Unabhängigkeit der Datenschutzaufsichtsbehörde unvereinbar. Der Präsidentin des Landtages werde die Möglichkeit eröffnet, über Änderung an den Voranschlägen des Klägers im Benehmen mit dem Ältestenrat zu entscheiden. Dies sei europarechtswidrig. Dem Kläger müsse haushaltsrechtlich eine unabhängige Stellung im Verfahren über den Haushaltsvoranschlag zuteilwerden. Er müsse seine eigenen Voranschläge unverändert in das parlamentarische Verfahren einbringen können. Dies sei auch vor dem Hintergrund geboten, dass der Präsidentin des Landtages die Leitung der Verwaltung der gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages obliege. In dieser Funktion sei sie eine öffentliche Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 DSG M-V, die auch der Aufsicht des Klägers unterliege. Durch dieses Verhältnis stünde der Kläger als Aufsichtsbehörde und die Präsidentin des Landtages als beaufsichtigte Stelle in einem nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen verbotenen Abhängigkeitsverhältnis. Es sei daher fraglich, ob die Errichtung der Behörde des Klägers bei der Präsidentin des Landtages überhaupt zulässig sei. Diese Frage könne jedoch dahinstehen, wenn durch die anderweitige rechtliche Ausgestaltung eine Beeinträchtigung der völligen Unabhängigkeit des Klägers ausgeschlossen werde. Hinsichtlich der Haushaltsvoranschläge sei dies nur dann der Fall, wenn der Kläger in dem Verfahren mit gleichrangigen Rechten wie die Landtagspräsidentin ausgestattet sei. Der Kläger könne sich nicht darauf verlassen, dass die Präsidentin des Landtages seinen Voranschlag in den Haushaltsverhandlungen verteidige. Vorsorglich werde darauf hingewiesen, dass die vom Beklagten im Rahmen der Beschlussfassung über den Entwurf des Doppelhaushaltes 2020/2021 praktizierte Sperrung der streitigen Position keine zulässige Auslegung von § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V i. V. m. §§ 28 Abs. 1, 29 Abs. 3 LHO M-V darstelle. Eine Teilnahme an den Haushaltsverhandlungen und an dem Einigungsverfahren könne nicht durch die Sperrung von Titeln ersetzt werden. Insbesondere würden die Voraussetzung für Sperrvermerke nicht vorliegen, wenn der Kläger nicht an den Verfahren über die Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplanes beteiligt werde. Auf Bundesebene werde der Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit ausdrücklich und gleichberechtigt in den §§ 27, 28, 29 BHO benannt. Hieraus ergäben sich Anhaltspunkte für eine landesrechtliche Auslegung.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist,
1. im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans bei einer beabsichtigten Änderung des Vorschlags des Klägers diesen anzuhören und dessen Zustimmung für die Änderung einzuholen (§ 28 Abs. 1 Satz 3 LHO M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V),
2. den Kläger, sollte er seine Zustimmung für die Änderung verweigern, an dem Einigungsverfahren zu beteiligen (§ 29 Abs. 3 Satz 1 LHO M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V),
3. den unveränderten Voranschlag des Klägers in den Entwurf des Haushaltsplanes einzufügen, wenn der Kläger auch im Einigungsverfahren seine Zustimmung zur Änderung seines Voranschlages nicht erteilt (§ 29 Abs. 3 Satz 2 LHO M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V).
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, dass er dem Kläger nicht die Beteiligung an den Haushaltsverhandlungen verweigert habe. Die Anmeldungen zum Entwurf für den Doppelhaushalt 2020/2021 seien bei ihm fristgemäß durch Landtag erfolgt. Dies umfasse gleichsam die Anmeldungen des Klägers zum Kapitel 0102. Eine differenzierte Anmeldung sei nicht erfolgt. Dies sei auch nicht erforderlich, da die Anmeldung unverändert durch den Beauftragten für den Haushalt des Landtages erfolgt sei. Zudem verfüge der Kläger über keinen eigenen Beauftragten für den Haushalt. Notwendige Anträge oder Buchungen würden dem Beauftragten für den Haushalt des Landtages zur Ausführung übergeben. Auch Dienstreisen des Klägers und seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter würden so abgerechnet. Insgesamt sei die Klage unzulässig und unbegründet. Der Verwaltungsrechtsweg sei bereits nicht eröffnet; auch sei der Kläger nicht klagebefugt. Der Kläger berufe sich zwar vorliegend auf § 15 DSG M-V sowie §§ 27 bis 29 LHO M-V. Letztere Vorschriften hätten jedoch im Hinblick auf die Regelungen in Art. 61 und 29 Verf M-V nur klarstellenden Charakter. Insofern gehe es dem Kläger nicht um ein einfaches Rechtsverhältnis, sondern um ein verfassungsrechtliches Streitverhältnis über die Auslegung der Regelungen zu den genannten Verfassungsartikeln. Es handele sich vorliegend um eine Streitigkeit für die der Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht nach Art. 53 Verf M-V eröffnet sei. Der Kläger sei auch nicht klagebefugt. Es werde nicht um ein bestimmtes, aktuell drohendes Verfahren gestritten, sondern es gehe um eine abstrakte Verfahrensfrage. Mithin dürfte kein hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis bestehen. Zudem sei kein berechtigtes Interesse gegeben, da die Unabhängigkeit des Klägers über die normierte Geltung der Regelung der §§ 27 bis 29 LHO im Innenverhältnis und nach außen über den Voranschlag der Präsidentin des Landtages gewährleistet sei. Es bestehe damit keine Besorgnis für die Rechtsstellung des Klägers im Hinblick auf das Verhalten des Beklagten. Die Klage sei auch unbegründet. Die Rechte bestünden im Verhältnis zur Präsidentin des Landtages. Der Beklagte habe entsprechend der gesetzlichen Vorgaben keine Möglichkeit, Änderung am Haushaltkapitel 0102 vorzunehmen. Eine Änderung könne nur mit Zustimmung der Landtagspräsidenten erfolgen. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Bestimmungen zum Haushaltseinzelplan des Landtages seien die damit einhergehenden Rechte der Präsidentin des Landtages zugewiesen. Die Verweise im Datenschutzgesetz auf die speziellen Verfahrensvorschriften seien so zu verstehen, dass diese zwar gelten würden, aber die zuständige Wahrnehmung gegenüber dem Beklagten nicht zugleich an diesen delegiert sei. Insofern beschränke sich diese Befugnis auf das Innenverhältnis des Klägers zur Präsidentin des Landtages. Durch diese Ausgestaltung werde die notwendige Unabhängigkeit des Klägers jedoch gewährleistet; insbesondere entscheide ausschließlich das Parlament über den Haushalt des Klägers. Im Rahmen der Aufstellung des letzten Doppelhaushaltes habe die Präsidentin des Landtages den Entwurf des Haushalts des Landtages allerdings entgegen der Landesverfassung ohne das Kapitel des Klägers festgestellt. Mithin habe kein gemeinsamer Voranschlag vorgelegen, der durch den Beklagten nach § 29 LHO einzufügen gewesen wäre. Entsprechend habe der Beklagte die Anmeldung des Klägers unverändert in den Haushaltsplanentwurf aufgenommen. Jedoch seien die angemeldeten Mehrbedarfe mit einer Sperre versehen worden, damit der Haushaltsgesetzgeber im parlamentarischen Verfahren diese abschließend prüfen könne. Hierdurch sei jedoch keine Rechtsverletzung durch den Beklagten entstanden. Grundsätzlich sei die Unabhängigkeit des Klägers gewährleistet. Diese zeige sich unter anderem in den weitgehenden Personalbefugnissen des Klägers.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die zugrundeliegende Feststellungsklage ist bereits unzulässig.
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist vorliegend eröffnet nach § 40 Abs. 1 VwGO.
Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob der geltend gemachte Klageanspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 2002 - 3 A 1/01 -, BeckRS 2002, 22087). Maßgebend ist, ob der Klaganspruch in dem verfassungsrechtlichen Grundverhältnis zwischen den Beteiligten oder aber in einem engeren Rechtsverhältnis verankert ist, das durch Normen des einfachen Rechts geprägt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2/05 -, BeckRS 2007, 25251 m. w. N.; grundsätzliche Ausführungen bei: Reimer in: BeckOK VwGO, Stand: 1. April 2021, VwGO § 40 Rn. 94)
In der konkreten Fallgestaltung handelt es sich nicht um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, weil der Kläger Verfahrensrechte geltend macht, die sich aus einfachem Landesgesetz (hier § 15 DSG M-V i. V. m. §§ 27 bis 29 LHO) ergeben (sollen). Diese Normen sind zwar verfassungsrechtlich durch Art. 61 und 29 Verf M-V geprägt, in ihrer konkreten verfahrensrechtlichen Ausgestaltung, sind sie jedoch nicht zwingend verfassungsrechtlich geboten und daher nicht – wie vom Beklagten behauptet – rein deklaratorischer Natur. Der Landesgesetzgeber hätte die Beteiligung diverser oberster Landesbehörden bei der Aufstellung der Haushaltsentwürfe auch einfach gesetzlich anders ausgestalten können. So hätte er diese ähnlich den bundesrechtlichen Regelungen in §§ 27 bis 29 BHO in Form von besonderen Mitteilungspflichten ohne Einvernehmenserfordernis oder wie in anderen Bundesländern gänzlich anders ausgestalten können (eine Übersicht zu den verschiedenen Ausgestaltungen findet sich bei: Gröpl in: Gröpl BHO, 2. Aufl. 2019, § 27 Rn. 13 ff. und § 28 Rn. 15). Entsprechend bilden die einfachgesetzlichen Vorschriften den Kern des hiesigen Verfahrens, mithin liegt der Schwerpunkt nicht im (Landes-)Verfassungsrecht. Da die Normen des DSG M-V und der LHO M-V originär öffentlich-rechtlicher Natur sind, handelt es sich auch um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i. S. d. § 40 Abs. 1 VwGO.
2. Es liegt jedoch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis nach § 43 Abs. 1 VwGO vor, da dem Kläger kein subjektives Recht i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO analog im Verhältnis zum Beklagten zusteht.
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die sich aus einer Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen natürlichen und/oder juristischen (öffentlich-rechtlichen) Personen zu verstehen. Sie sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet (vgl. Happ in: Eyermann, 15. Aufl. 2019, VwGO § 43 Rn. 13). Aus einer öffentlich-rechtlichen Norm selbst oder vermittels eines dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsgeschäfts muss sich ergeben, dass einer der Beteiligten etwas Bestimmtes tun muss, kann, darf oder nicht zu tun braucht. (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 8 C 37/93 -, BeckRS 9998, 3761, m. w. N.). Für eine erfolgreiche Feststellungsklage muss daher in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO dem Kläger ein eigenes (subjektiv-öffentliches) Recht zur Verfügung stehen. Er muss sich auf eine durch Gesetz eingeräumte Rechtsposition (wehrfähige Rechtsposition) berufen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1988 - 7 B 208/87 -, BeckRS 9998, 47130; Möstl in: BeckOK VwGO, Stand 1. Juli 2021, VwGO § 43 Rn. 23). Eine solche wehrfähige Rechtsposition ist anzunehmen, wenn dem Kläger ein eigenständiger Funktionskomplex oder besondere Verfahrensrechte hinsichtlich der konkret geltend gemachten Stellung zugewiesen sind. Da der Kläger nicht Träger von Grundrechten ist, sondern grundrechtsverpflichtet ist, kann er sich nur auf Vorschriften berufen, die explizit seinem Schutz dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1/13 -, BVerwGE 148, 353 - 373, Rn. 23).
Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 -, BeckRS 9998, 102970) hat bereits 1982 zu Streitigkeiten zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts ausgeführt:
„Das BVerfG hat es allerdings als zulässig angesehen, daß auch juristische Personen des öffentlichen Rechts sich jedenfalls auf die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 I 2 und Art. 103 I GG berufen können (BVerfGE 6, 45 (49 f.) = NJW 1957, 337; BVerfGE 13, 132 (139 f.) = NJW 1962, 29). Dies rechtfertigt sich indessen aus Gründen, die wesentlich anderer Art und nicht mit jenen vergleichbar sind, nach denen sich der personale Geltungsbereich der materiellen Grundrechte bestimmt. Diese Verfassungsbestimmungen gehören formell nicht zu den Grundrechten i. S. von Art. 19 GG; sie gewährleisten auch nach ihrem Inhalt keine Individualrechte wie die Art. 1 bis 17 GG, sondern enthalten objektive Verfahrensgrundsätze, die für jedes gerichtliche Verfahren gelten und daher auch jedem zugute kommen müssen, der nach den Verfahrensnormen parteifähig ist oder von dem Verfahren unmittelbar betroffen wird (BVerfGE 3, 359 (363) = NJW 1954, 593; BVerfGE 12, 6 (8); 21, 362 (373) = NJW 1967, 1411).
Eröffnet die Rechtsordnung den Rechtsweg für Verfahrensgegenstände, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts beteiligt sind, so bekundet sie, daß die für ein gerichtliches Verfahren im Rechtsstaat konstitutiven Gewährleistungen des gesetzlichen Richters und des rechtlichen Gehörs wie auch weitere, etwa aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Verbot der Verfahrenswillkür abzuleitende Gewährleistungen auch zugunsten der verfahrensbeteiligten juristischen Person des öffentlichen Rechts zu wirken haben.“
Gemessen an diesen Vorgaben, ergeben sich wehrfähige Rechtspositionen hinsichtlich der Beteiligung des Klägers an den Haushaltsverhandlungen in der begehrten Form weder aus dem Grundgesetz, aus der Landesverfassung noch einem Bundes- bzw. Landesgesetz.
a) Aus § 28 Abs. 1 S. 3 LHO M-V ergibt sich ein solches Beteiligungsrecht nicht, da der Kläger bereits dem Wortlaut nach nicht genannt wird. Lediglich der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Landtags und der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Landesrechnungshofs werden verfahrensrechtlich eine besondere Stellung eingeräumt.
b) Auch aus § 28 Abs. 1 S. 3 LHO M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 S. 2 DSG M-V ergibt sich kein wehrfähiges Verfahrens- bzw. Beteiligungsrecht des Klägers.
Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V gelten die § 27 Abs. 2, § 28 Abs. 1 und § 29 Abs. 3 LHO M-V entsprechend.
§ 27 Abs. 2 LHO M-V besagt, dass die Voranschläge für die Einzelpläne des Präsidenten des Landtags und des Präsidenten des Landesrechnungshofs dem Finanzministerium mit den für die Aufstellung des Haushaltsplans erforderlichen Unterlagen so rechtzeitig vorzulegen sind, dass sie in den Entwurf des Haushaltsplans aufgenommen werden können.
Nach § 28 Abs. 1 LHO M-V prüft das Finanzministerium die Voranschläge und stellt unter Einbeziehung der Voranschläge des Präsidenten des Landtags und des Präsidenten des Landesrechnungshofs den Entwurf des Haushaltsplans auf. Es kann die Voranschläge nach Benehmen mit den beteiligten Stellen ändern und die Voranschläge des Präsidenten des Landtags und des Präsidenten des Landesrechnungshofs nur mit deren Zustimmung ändern.
§ 29 Abs. 3 LHO M-V regelt den Fall, dass kein Einvernehmen erzielt wird: Wird die Zustimmung zur Änderung des Voranschlags des Präsidenten des Landtags nicht erteilt, so findet zum Zwecke der Herstellung einer Einigung eine Abstimmung des Voranschlags zwischen dem Präsidenten des Landtags, dem Finanzministerium, dem Ältestenrat des Landtags und den finanzpolitischen Sprechern der Landtagsfraktionen statt. Der danach von dem Präsidenten des Landtags festgestellte Voranschlag ist unverändert in den Entwurf des Haushaltsplans einzufügen. Wird die Zustimmung zur Änderung des Voranschlags des Präsidenten des Landesrechnungshofs nicht erteilt, so hat das Finanzministerium den unveränderten Voranschlag des Präsidenten des Landesrechnungshofs dem Entwurf des Haushaltsplans beizufügen.
Diese Regelungen, auf die in § 15 Abs. 2 Satz 2 DSG M-V verwiesen wird, sind jedoch unter Maßgabe des gesetzgeberischen Willens des § 15 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 DSG M-V zu verstehen. In § 15 Abs. 1 Satz 1 DSG M-V ist geregelt, dass der Kläger bei der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landtages errichtet wird. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 DSG M-V sind die für die Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen Personal- und Sachmittel im Einzelplan des Landtages in einem gesonderten Kapitel auszuweisen. Durch diese Regelung hat der Landesgesetzgeber abschließend geregelt, wie der Kläger haushaltsrechtlich zu behandeln ist. Der Kläger ist haushaltsrechtlich entsprechend seiner Angliederung bei der Präsidentin des Landtages gerade nicht eigenständig hinsichtlich seiner haushaltsrechtlichen Belange (so ähnlich auch in Bayern geregelt in Art. 15 BayDSG; vgl. zur Gesetzesbegründung LT-Drs. 17/19628 S. 40). Aufgrund seiner besonderen Stellung (insbesondere wegen Art. 52 DSGVO, Art. 37 Verf M-V) werden seine Mittel jedoch in einem gesonderten Kapitel innerhalb des Einzelplans des Landtages ausgewiesen.
Hierdurch wird der Unabhängigkeit des Klägers auch ausreichend Rechnung getragen. Würde der Ansicht des Klägers dahingehend gefolgt werden, dass ihm gleichrangig der Präsidentin des Landtages bzw. der Präsidentin des Landesrechnungshofes eine Verfahrensbeteiligung zustünde, würde dies zum einen gegen den eindeutigen Wortlaut der haushaltsrechtlichen Bestimmungen (der Kläger wird gerade in den §§ 27 bis 29 LHO M-V nicht benannt) und zum anderen entgegen der gesetzlichen Hierarchie im Haushaltsaufstellungsverfahren wegen seiner Angliederung bei der Präsidentin des Landtages erfolgen. Eine solche Regelung hätte jedoch einer expliziten Normierung bedurft, welche der Landesgesetzgeber jedoch abgelehnt hat. Die Anregungen des Klägers im Gesetzgebungsverfahren zu den aktuellen Vorschriften ihm gleichrangige Rechte einzuräumen (LT-Drs. 7/2041 S. 11 ff.), wurden gerade nicht in das Gesetz aufgenommen. Vielmehr hat der Landesgesetzgeber sich gegen eine solche Regelung – in Kenntnis der Thematik – entschieden und in der Gesetzesbegründung klargestellt, dass er durch die Angliederung bei der Präsidentin des Landtages die Unabhängigkeit des Klägers ausreichend gesichert sehe. Wörtlich heißt es in der Begründung (LT-Drs. 07/1568 S. 49):
„Die Regelung dient der Umsetzung von Artikel 52 Absätze 4 und 6 der Verordnung (EU) 2016/679. Durch die Maßgabe der entsprechenden Geltung der in Satz 2 genannten Vorschriften der Landeshaushaltsordnung wird sichergestellt, dass ausschließlich das Parlament über den Haushalt der Aufsichtsbehörde entscheidet. Dies dient der Gewährleistung der Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde.“
Es obliegt nicht den Verwaltungsgerichten an die Stelle des Gesetzgebers zu treten und entgegen dem eindeutigen Wortlaut und der gesetzgeberischen Intention haushaltsrechtliche Verfahrens- und Beteiligungsrechte zu schaffen.
c) Auch aus den europarechtlichen Vorgaben ist eine Ausgestaltung bzw. Normanwendung, wie sie der Kläger begehrt, nicht geboten. Gemäß Art. 52 Abs. 6 DSGVO stellt jeder Mitgliedstaat sicher, dass jede Aufsichtsbehörde einer Finanzkontrolle unterliegt, die ihre Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt und dass sie über eigene, öffentliche, jährliche Haushaltspläne verfügt, die Teil des gesamten Staatshaushalts oder nationalen Haushalts sein können. Mithin ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des letzten Halbsatzes, dass die Finanzausgestaltung des Klägers Bestandteil des Landeshaushaltes sein kann.
Die Aufsichtsbehörde hat zwar frei von jeglicher Fach-, Rechts- und Dienstaufsicht zu sein (vgl. EuGH Urteil vom 9. März 2010 - C-518/07 -, BeckRS 2010, 90304; EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2012 - C-614/10 -, BeckRS 2012, 82023) und es hat eine aufgabenadäquate Ressourcenausstattung hinsichtlich Personal, Technik, Finanzen, Räumlichkeiten, Infrastrukturen etc. stattzufinden (vgl. Schneider in: BeckOK DatenschutzR, Stand: 1. August 2021, DS-GVO Art. 52 Rn. 25), jedoch verzichtet der europäische Gesetzgeber explizit darauf, Vorgaben hinsichtlich der konkreten haushaltsrechtlichen Ausgestaltung zu machen. Vielmehr ist mit der Unabhängigkeit keine Haushaltsautonomie der Aufsichtsbehörden verknüpft. Es obliegt vielmehr dem Haushaltsgesetzgeber den aufgabenadäquaten Ressourcenbedarf zu bestimmen, weshalb er auch nicht an Budgetanmeldungen der Aufsichtsbehörde gebunden ist (vgl. Schneider in: BeckOK DatenschutzR, Stand: 1. August 2021, DS-GVO Art. 52 Rn. 25). Dies wird auch dadurch unterstrichen, dass in Art. 52 Abs. 6 DSGVO normiert ist, dass eine externe Finanzkontrolle sichergestellt werden muss, soweit die Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt wird (vgl. Schneider in: BeckOK DatenschutzR, Stand: 1. August 2021, DS-GVO Art. 52 Rn. 26). Dieses Grundverständnis wird auch durch die Erwägungsgründe (insbesondere dem Erwägungsgrundgrund 120 zur DSGVO) (vgl. Boehm in: Kühling/Buchner, 3. Aufl. 2020, DS-GVO Art. 52 Rn. 24) und den Gang des europäischen Gesetzgebungsverfahrens bestätigt. Bestrebungen aus dem Europäischen Parlament, die Kontrolle des Haushalts der Aufsichtsbehörden ausschließlich dem jeweiligen Parlament zuzuweisen, konnten sich gerade nicht durchsetzen (vgl. Änderungsanträge 265 und 266 des Berichts des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres vom 16. Januar 2013 - C7-0025/2012, PE501.927v04-00; Nguyen in: Gola DS-GVO, 2. Aufl. 2018, DS-GVO Art. 52 Rn. 21 m. w. N.).
Die landesrechtliche Angliederung des Klägers bei der Präsidentin des Landtages steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes. Dieser hat zur Vorgängerregelung des Art. 52 Abs. 6 DSGVO dem Art. 28 RL 95/46/EG (Datenschutzrichtlinie) hinsichtlich der Unabhängigkeit klargestellt (EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2012 – C-614/10, BeckRS 2012, 82023 Rn. 58):
„Die Mitgliedstaaten sind nämlich nicht verpflichtet, in ihr innerstaatliches Recht ähnliche Vorschriften wie die des Kapitels V der VO Nr. 45/2001 aufzunehmen, um für ihre Kontrollstelle(n) völlige Unabhängigkeit zu gewährleisten, und können somit die Kontrollstelle haushaltsrechtlich einem bestimmten Ressort zuordnen. Allerdings darf die Zuweisung der von einer solchen Stelle benötigten personellen und sachlichen Mittel diese Stelle nicht daran hindern, ihre Aufgaben „in völliger Unabhängigkeit” i.S.v. Art. 28 Abs. 1 Unterabs. 2 der RL 95/46 wahrzunehmen.“
Aufgrund der inhaltlichen Kongruenz der Vorgängerregelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 RL 95/46/EG (Datenschutzrichtlinie) („Diese Stellen nehmen die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr.“) mit der aktuellen Regelung in Art. 52 Abs. 1 DSGVO („Jede Aufsichtsbehörde handelt bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und bei der Ausübung ihrer Befugnisse gemäß dieser Verordnung völlig unabhängig.“), gilt die Rechtsprechung des EuGHs auch unvermindert fort. Entsprechend ergibt sich eine Pflicht zur haushaltsrechtlichen Unabhängigkeit, wie sie der Kläger geltend macht, auch nicht aus europäischem Primärrecht (vgl. so auch bereits zum damaligen Entwurf: Lüdemann/Wenzel, RDV 2015, 285 (286 f.)).
Insgesamt ist es daher europarechtlich ausreichend, dass der Haushalt des Klägers eigenständig, etwa als Kapitel in einem Einzelplan des Parlaments – wie in Mecklenburg-Vorpommern erfolgt – oder eines Ressorts, ausgewiesen wird (vgl. Körffer in: Paal/Pauly, 3. Aufl. 2021, DS-GVO Art. 52 Rn. 13; Selmayr in: Ehmann/Selmayr, 2. Aufl. 2018, DS-GVO Art. 52 Rn. 27; Sydow, Europäische Datenschutzgrundverordnung, 2. Aufl. 2018, DSGVO Art. 52 Rn. 51 ff.; Auernhammer in: Eßer/Kramer/von Lewinski, DSGVO/BDSG, 7. Auflage 2020, Art. 52 DSGVO, Rn. 18).
d) Da mit den genannten Ausführungen europarechtlich keine haushaltsrechtlichen Vorgaben im Sinne des Klägers bestehen, ergibt sich folglich auch kein Anspruch im Wege der europarechtsfreundlichen Auslegung aufgrund des effet utile-Grundsatzes nach Art. 4 Abs. 3 EUV.
e) Eine Vorlage an den EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV ist ebenfalls nicht geboten. Der EuGH hat sich – wie ausgeführt – bereits zum Umfang der Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Ausgestaltung geäußert. Anhaltspunkte für eine relevante Änderung der Sach- und Rechtslage, die eine erneute Vorlagen gebieten könnten, sind dem Gericht weder ersichtlich noch wurden solche substantiiert vorgetragen.
f) Im Grundgesetz sind keine für den hiesigen Streit relevanten Bestimmungen hinsichtlich der Stellung bzw. haushaltsrechtlichen Behandlung von Datenschutzaufsichtsstellen enthalten.
Auf bundesgesetzlicher Ebene ist eine derartige Vorgabe, die Einfluss auf die landesrechtliche Umsetzung nimmt, ebenfalls nicht ersichtlich. Zwar hat sich der Bundesgesetzgeber aufgrund des genannten EuGH-Urteils vom 9. März 2010 - C-518/07 - dazu entschieden, den Bundesdatenschutzbeauftragen oder die Bundesdatenschutzbeauftragte auch hinsichtlich der Haushaltsaufstellung unabhängig und gleichrangig anderer Stellen zu behandeln, vgl. § 28 Abs. 3 BHO (vgl. hierzu auch Roßnagel, ZD 2015, 106). Hieraus ergeben sich indes weder ein allgemeiner Rechtssatz noch Anhaltspunkte für eine zwingende landesrechtliche Ausgestaltung im Sinne der klägerischen Auffassung hinsichtlich seiner verfahrensrechtlichen Beteiligung. Zum einen existiert auf Bundesebene in den §§ 27 ff. BHO bereits keine Privilegierung hinsichtlich einer Einvernehmensregelung wie sie etwa in § 27 Abs. 2 LHO M-V hinsichtlich der Präsidentin des Landtags und der Präsidentin des Landesrechnungshofs enthalten sind. Folglich taugt der klägerische Verweis auf die Ausgestaltung bereits nicht, um einen entsprechenden Rechtssatz für das vorliegenden Verfahren abzuleiten. Zum anderen stellt die bundesrechtliche Ausgestaltung, wie bereits oben dargelegt, nur eine von verschiedenen gleichrangigen möglichen Umsetzungsformen dar.
g) Auch aus § 10 BDSG ergibt sich keine anderweitige Bewertung. Nach der Vorschrift handelt die Person des Bundesbeauftragten für Datenschutz bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und bei der Ausübung ihrer Befugnisse völlig unabhängig. Sie unterliegt weder direkter noch indirekter Beeinflussung von außen und ersucht weder um Weisung noch nimmt sie Weisungen entgegen. Hieraus folgt, dass der oder die Bundesbeauftragte ungeachtet weitreichender Befugnisse äquivalent den europarechtlichen Vorgaben frei von jeglicher Fach-, Rechts- und Dienstaufsicht ist; es bedeutet aber auch zugleich, dass sie sich Haushaltsvorgaben und bei Konflikten mit Grundrechten Dritter nicht grundsätzlich entziehen kann (vgl. Meltzian in: BeckOK DatenschutzR, Stand: 1. August 2021, BDSG § 10 Rn. 2). Insoweit ist die Norm mit den genannten europarechtlichen Vorgaben inhaltlich kongruent und gebietet hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Behandlung keine anderweitige Handhabung.
h) Auch aus der Landesverfassung ergeben sich keine – wie vom Kläger gefordert – verfahrensrechtliche Beteiligungsrechte. In der Landesverfassung wird der Kläger zwar in Art. 37 Verf M-V eigenständig benannt und ihm wird nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Verf M-V die Aufgabe der Wahrung der Rechte der Bürger auf Schutz ihrer persönlichen Daten zugewiesen. Nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Verf M-V ist er auch in der Ausübung seines Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Hieraus resultiert jedoch kein eigenständiges wehrfähiges Verfahrensrecht zur Beteiligung an dem Aufstellungsverfahren des Landeshaushaltes. Die nähere Ausführung obliegt nach der Landesverfassung dem Landesgesetzgeber gemäß Art. 37 Abs. 4 Verf M-V. Hiervon hat dieser auch Gebrauch gemacht und die haushaltsrechtliche Ausgestaltung in der darlegten Form vorgenommen. Eine konkrete Ausgestaltung hinsichtlich der Beteiligung ist hierin gerade nicht enthalten.
Dem klägerischen Vortrag, dass er sich nicht darauf verlassen könne, dass die Präsidentin des Landtages seine haushaltrechtlichen Vorstellungen verteidige, ist entgegenzuhalten, dass der Landesgesetzgeber dem Kläger gerade in diesem (Innen-)Verhältnis eine besondere rechtliche Stellung zuteilwerden hat lassen.
i) Selbst im Falle, dass dem Kläger dahingehend gefolgt werden würde, dass die konkrete landesrechtliche Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen dem Kläger und der Präsidentin des Landtages – etwa wegen eines nicht hinnehmbaren Abhängigkeitsverhältnisses – europarechtswidrig sei, würden sich hieraus im Verhältnis zum Beklagten keine wehrfähigen haushaltsrechtlichen Rechtspositionen ergeben. Solange haushaltsrechtlich verschiedene gesetzliche Ausgestaltungsmöglichkeiten bestehen, obliegt es dem Gesetzgeber die (europarechtskonforme) Ausgestaltung vorzunehmen.
II. Auch im Falle der – unterstellten – Zulässigkeit der Klage, hätte sie keine Aussicht auf Erfolg, da das begehrte Rechtsverhältnis aus den gleichen Gründen nicht besteht bzw. der Kläger keine entsprechenden Rechte mit Erfolg geltend machen kann.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
V. Es liegen keine Gründe für die Zulassung der Berufung vor (§ 124 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27 ff. LHO M-V
§§ 27 ff. LHO
§§ 27, 28, 29 BHO
§§ 27 bis 29 LHO M-V. Letztere Vorschriften
§§ 27 bis 29 LHO
§§ 27 bis 29 BHO
§§ 27 bis 29 LHO M-V
§§ 27 ff. BHO
§ 15 DSG
§ 29 LHO
§ 10 BDSG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 124 VwGO
§ 17 Abs. 2 DSG
§ 15 Abs. 2 DSG
§ 29 Abs. 3 LHO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 2 DSG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1 und 29 Abs. 3 LHO
§ 2 Abs. 1 DSG
§ 28 Abs. 1, 29 Abs. 3 LHO
§ 28 Abs. 1 Satz 3 LHO
§ 29 Abs. 3 Satz 1 LHO
§ 29 Abs. 3 Satz 2 LHO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 S. 3 LHO
§ 15 Abs. 2 S. 2 DSG
§ 27 Abs. 2 LHO
§ 28 Abs. 1 LHO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 DSG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 DSG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 DSG
§ 28 Abs. 3 BHO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 1 bis 17 GG
Art. 52 DSGVO
Art. 103 I GG
Art. 19 GG
Art. 15 BayDSG
Art. 52 Abs. 6 DSGVO
Art. 52 Abs. 1 DSGVO
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 353
BVerfGE 6, 45
NJW 1957, 337
BVerfGE 13, 132
NJW 1962, 29
BVerfGE 3, 359
NJW 1954, 593
BVerfGE 12, 6
NJW 1967, 1411
3 A 1/01
3 A 2/05
8 C 37/93
7 B 208/87
4 A 1/13
2 BvR 1187/80
28 RL 95/46
2 RL 95/46