Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-04-30, Aktenzeichen OVG 12 S 57.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0430.OVG12S57.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die den Organteilen einer Selbstverwaltungskörperschaft obliegende Organtreue verlangt die rechtzeitige Rüge des für rechtswidrig gehaltenen Verfahrens gegenüber dem Organ.(Rn.6)
2. Durch die unterlassene Rüge wird dem Organ die Möglichkeit genommen, etwaige Einwände zu prüfen und ggf. rechtzeitig für Abhilfe zu sorgen.(Rn.6)
3. Dies schließt es aus, erst später im gerichtlichen Verfahren die (vermeintliche) Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise geltend zu machen (Fortführung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. März 2015, OVG 12 N 81.14; Anschluss: OVG Münster, Urteil vom 25. März 2014, 15 A 1651/12).(Rn.6)
4. Bei einer Größe der Fraktionen von vier bzw. drei Mitgliedern der Stadtverordnetenversammlung erweist es sich nicht als unangemessen, wenn diese lediglich in einigen bzw. in keinem fakultativen Ausschuss vertreten sind.(Rn.10)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerinnen gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 13. August 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde tragen die Antragstellerinnen.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 5 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, das nach § 146 Abs. 4 VwGO den Umfang der Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt keine Änderung oder Aufhebung des erstinstanzlichen Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat den bereits erstinstanzlich gestellten und im Beschwerdeverfahren als Hauptantrag weiterverfolgten sinngemäßen Antrag,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Potsdam vom 23. Juni 2014 über die Bildung der Ausschüsse und die Anzahl ihrer Mitglieder (TOP Ö 10) zu vollziehen,
abgelehnt, weil die Antragstellerinnen weder einen Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund mit der für die teilweise Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht hätten. Mit der Rüge, die Antragsgegnerin habe bei der Beschlussfassung § 24 Nr. 3 ihrer Geschäftsordnung verletzt, könnten die Antragstellerinnen nach dem Grundsatz der Organtreue nicht mehr gehört werden, nachdem sie in der Sitzung vom 23. Juni 2014 nicht alle ihnen zu Gebote stehenden Mittel genutzt hätten, eine (vermeintlich) geschäftsordnungskonforme Abstimmungsreihenfolge zu erreichen. Auch in der Sache sei die Festlegung der Größe der empfehlenden Ausschüsse auf sieben Mitglieder pro Ausschuss nicht zu beanstanden, weil sie sachlich vertretbar sei und die Antragsgegnerin sich damit noch im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens bewege.
Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine Änderung dieser Entscheidung nicht. Die Antragstellerinnen haben auch mit der Beschwerde einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, die Antragstellerinnen könnten einen Verstoß gegen § 24 Nr. 3 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Potsdam (GO) nicht mehr geltend machen, nachdem sie in der konstituierenden Sitzung vom 23. Juni 2014 auf einen entsprechenden Antrag zur Geschäftsordnung nach § 17 GO verzichtet haben. Die den Organteilen einer Selbstverwaltungskörperschaft obliegende Organtreue verlangt die rechtzeitige Rüge des für rechtswidrig gehaltenen Verfahrens gegenüber dem Organ. Durch die unterlassene Rüge wird dem Organ die Möglichkeit genommen, etwaige Einwände zu prüfen und ggf. rechtzeitig für Abhilfe zu sorgen. Dies schließt es aus, erst später im gerichtlichen Verfahren die (vermeintliche) Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise geltend zu machten (vgl. den Beschluss des Senats vom 27. März 2015 – OVG 12 N 81.14; vgl. ferner OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. März 2014 – OVG 15 A 1651.12 – juris Rn. 69; Beschluss vom 19. August 2011 – OVG 15 A 1555.11 – juris Rn. 10 ff.).
Dies gilt angesichts des Ablaufs der Beratungen und Abstimmungen zum TOP Ö 10 (Beschluss über die Bildung der Ausschüsse) in der Sitzung vom 23. Juni 2014 für die Organteile der Antragsgegnerin in besonderer Weise: Gemäß § 24 Nr. 3 Satz 3 GO entscheidet bei vorliegenden Änderungs- oder Ergänzungsanträgen zu einem Tagesordnungspunkt in Zweifelsfällen die Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung. Diese hat zunächst über die Bildung eines weiteren Ausschusses für „Inklusion, Migration und Chancengleichheit“ abstimmen lassen. Nach Ablehnung dieses Antrags wurde ablehnend darüber entschieden, die Ausschussstärke aller bzw. einiger Ausschüsse auf neun Mitglieder festzulegen. Sodann wurde ablehnend über den Antrag entschieden, eine Ausschussstärke von überwiegend acht Mitgliedern zu bestimmen. Über den Änderungsantrag verschiedener Fraktionen, für alle (beratenden) Ausschüsse eine Stärke von nur sieben Mitgliedern festzulegen, wurde im Folgenden antragsgemäß namentlich abgestimmt. Erst dieser Antrag fand als einziger eine Mehrheit. Dennoch haben die Antragstellerinnen während der gesamten Behandlung des TOP Ö 10 zu keiner Zeit zunächst eine (nach dem Ergebnis auch der vorherigen Abstimmungen ohnehin nicht erfolgversprechende) Abstimmung über den Antrag in der ursprünglichen Fassung angemahnt. Sie können sich daher auf eine unterbliebene Abstimmung über diesen Antrag nicht mehr mit Erfolg berufen.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Festlegung der Ausschussstärke auf sieben Mitglieder auch in der Sache nicht beanstandet. Der Senat schließt sich insoweit gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO den zutreffenden Ausführungen des erstinstanzlichen Beschlusses an. Die mit der Beschwerde dagegen erhobenen Einwände greifen nicht durch:
Die Gemeindevertretung kann gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf die fakultativen Ausschüsse, ihr Aufgabengebiet und die Zahl ihrer Mitglieder frei bestimmen. Sie darf sich hierbei ausschließlich von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Dabei ist nicht von Belang, ob durch die Größe des Ausschusses gewährleistet ist, dass alle Fraktionen darin mitwirken können. Eine bestimmte Anzahl von Sitzen in der Gemeindevertretung berechtigt Fraktionen nicht, eine Erhöhung der Ausschusssitze zu verlangen, um dort berücksichtigt werden zu können (vgl. zum entsprechenden Recht in Schleswig-Holstein BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008 – 2 BvR 1/07 – BVerfGE 120, 82, hier zit. n. juris Rn. 142; zum Recht in Brandenburg Schumacher, in: Schumacher u. a., BbgKVerf, § 43 Anm. 5 – Stand 11/2008).
Das Verwaltungsgericht hat nicht verkannt (BA S. 4), dass das Prinzip der demokratischen Repräsentation gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG auch für die Gemeindevertretungen und ihre Ausschüsse Geltung beansprucht (BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 – BVerwG 7 B 49.92 – Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 87, hier zit. n. juris Rn. 3 ff., auch zum Folgenden). Es erfordert, dass Ausschusssitze nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen vergeben werden, steht also einer Vergabe von Sitz und Stimme in den Ausschüssen der Gemeindevertretung ungeachtet der jeweiligen Stärke der Fraktionen entgegen (BVerwG, a.a.O. Rn. 4). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht daraus gefolgert, dass es angesichts der Größe der Fraktionen der Antragstellerinnen von vier bzw. drei Mitgliedern der Stadtverordnetenversammlung nicht unangemessen ist, wenn die Antragstellerin zu 1 lediglich in einigen und die Antragstellerin zu 2 in keinem fakultativen Ausschuss vertreten sind.
Das stellt die Beschwerde auch grundsätzlich nicht in Abrede. Sie rügt vielmehr, die Ausschüsse seien willkürlich, nämlich nur deshalb gegenüber der vorherigen Wahlperiode auf jeweils sieben Mitglieder verkleinert worden, um die Antragstellerinnen auszugrenzen und ihre stimmberechtigte Mitarbeit in den Ausschüssen zu verhindern. Zweifel an der Arbeitsfähigkeit der Ausschüsse in ihrer bisherigen Größe seien nicht aufgetreten. Tragfähige Anhaltspunkte für die Annahme einer sachlich nicht gerechtfertigten Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Größe der beratenden Ausschüsse haben die Antragstellerinnen jedoch auch mit der Beschwerde nicht dargetan.
Sie lassen sich entgegen der Beschwerde insbesondere nicht den Redebeiträgen in der Niederschrift der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 23. Juni 2014 entnehmen. Im Gegenteil zeigen die Redebeiträge der Stadtverordneten S... (SPD) und S... (Bündnis 90/Die Grünen) sachliche Gründe für die Bestimmung einer Ausschussgröße von jeweils sieben stimmberechtigten Mitgliedern auf. Darin wird einerseits auf die Arbeitsfähigkeit der beratenden Ausschüsse abgestellt, andererseits aber auch darauf, dass dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Rechnung zu tragen ist und bei einer Festlegung der Ausschussgröße etwa auf neun Mitglieder nur unzureichend Rechnung getragen würde. Das trifft zu: Der Antragstellerin zu 2 käme bei einem von neun stimmberechtigten Mitgliedern im Ausschuss ein Stimmanteil von etwa 11% zu, während ihre Fraktion nur etwa 5,2% der Stadtverordneten stellt.
Sachlich vertretbar wird in den genannten Redebeiträgen ferner darauf abgestellt, dass es sich bei den fakultativen Ausschüssen „lediglich“ um beratende Ausschüsse handele, die eigentliche Entscheidung jedoch im Plenum der Stadtverordnetenversammlung getroffen werde.
Schließlich wird darin zutreffend darauf verwiesen, dass auch diejenigen Fraktionen, die bei einer Ausschussstärke von sieben Mitgliedern kein stimmberechtigtes Mitglied in die Ausschüsse entsenden können, gemäß § 43 Abs. 3 BbgKVerf i.V.m. § 14 Nr. 1 Satz 3 der Hauptsatzung berechtigt sind, ein zusätzliches Mitglied mit aktivem Teilnahmerecht in die Ausschüsse zu entsenden (sog. Grundmandat). Schon deshalb greift der Einwand der Antragstellerinnen nicht durch, die Verkleinerung der Ausschussgröße ziele unter anderem darauf ab, den Stadtverordneten K... aus dem Bauausschuss zu entfernen, und die Antragstellerin zu 2 aus allen Ausschüssen fernzuhalten. Ihnen steht die Entsendung eines Mitglieds (wenn auch ohne Stimmrecht) in die – im Übrigen grundsätzlich öffentlich tagenden – Ausschüsse unter Wahrnehmung des Grundmandats auch bei einer Ausschussgröße von sieben Mitgliedern frei.
Die Vertretbarkeit der Entscheidung der Antragsgegnerin zur Verkleinerung der fakultativen Ausschüsse wird entgegen der Beschwerde auch nicht mit Erfolg dadurch in Frage gestellt, dass die Größe des Hauptausschusses auf 18 Mitglieder erweitert wurde. Beim Hauptausschuss handelt es sich um einen beschließenden Ausschuss (§ 50 Abs. 2 BbgKVerf; § 15 der Hauptsatzung), dessen Funktion sich von der Funktion der fakultativen Ausschüsse i. S. d. § 43 Abs. 1 BbgKVerf grundlegend unterscheidet. Die Antragsgegnerin hat die Größe dieses Ausschusses auf 18 Mitglieder festgelegt, damit unter annähernder Wahrung der Spiegelbildlichkeit sämtliche Fraktionen mindestens ein Mitglied in den Hauptausschuss entsenden können, zumal ein Grundmandat für Mitglieder des Hauptausschusses nicht vorgesehen ist. Dies zwang sie aber nicht dazu, auch bei den fakultativen Ausschüssen mit Beratungsfunktion so zu verfahren.
Mit den – ebenfalls zutreffenden – Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum in § 43 Abs. 2 i. V. m. § 41 Abs. 2 Satz 5 BbgKVerf gesetzlich vorgesehenen Losverfahren setzt sich die Beschwerde nicht auseinander.
Der erst im Beschwerdeverfahren gestellte Hilfsantrag, die Antragsgegnerin zu verpflichten, den Antragstellerinnen die Möglichkeit zu eröffnen „bis zur Entscheidung in der Hauptsache in den Ausschüssen vertreten zu sein“, war nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens und ist daher bereits unzulässig. Für eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren ist kein Raum. Es dient, wie sich insbesondere aus den Begründungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergibt, nur der Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung und beschränkt sich daher auf den erstinstanzlichen Streitgegenstand (st. Rspr. des Senats, vgl. etwa Beschluss 21. Januar 2013 – OVG 12 S 53.12 – und vom 28. Dezember 2011 – OVG 12 S 99.11 – m. w. Nw.).
Ungeachtet dessen steht es den Antragstellerinnen nach dem Gesagten frei, in Ausübung ihres Grundmandats an den Ausschüssen teilzunehmen; einen Anspruch auf stimmberechtigte Teilnahme daran haben sie nicht glaubhaft gemacht. Der Hilfsantrag ist daher auch unbegründet.
Fehlt es nach Allem bereits an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs, kommt es auf die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 GO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 24 Nr. 3 Satz 3 GO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 24 Nr. 3 der Geschäftsordnung
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 120, 82
12 N 81.14
15 A 1651/12
1 L 598/14
15 A 1651.12
15 A 1555.11
2 BvR 1/07
7 B 49.92
12 S 53.12
12 S 99.11