Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-30, Aktenzeichen 9 L 2085/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0630.9L2085.17.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 250.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die von der Antragstellerin vorgenommene Antragsänderung ist zulässig. Dies folgt jedenfalls aus § 91 Abs. 1 VwGO analog. Danach ist die Klageänderung zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Unabhängig davon, ob vorliegend die Voraussetzung einer so genannten privilegierten Klageänderung nach § 173 VwGO i.V.m. § 264 ZPO analog gegeben sind, hält das Gericht die von der Antragstellerin vorgenommene Antragsänderung zumindest für sachdienlich in diesem Sinne. Aufgeworfen werden mit der Antragsänderung weitere Fragen im Zusammenhang mit den rechtlichen Regelungen betreffend die Vorratsdatenspeicherung, die auch bislang Gegenstand des Verfahrens waren.
Die nunmehr gestellten Anträge sind unzulässig.
Dies folgt mit Blick auf den Antrag zu 1.) bereits daraus, dass hinsichtlich des nunmehr gestellten Feststellungsantrags das erforderliche Rechtsschutzinteresse an einer Entscheidung gerade im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes fehlt. Es ist schon nicht ersichtlich, inwiefern hinsichtlich des geänderten, auf die Feststellung der Zulässigkeit und Begründetheit des ursprünglich gestellten Antrages und des diesbezüglichen Eintritts der Erledigung gerichteten Antrags eine gerichtliche Entscheidung nach § 123 VwGO notwendig ist.
Der Antrag zu 2.) ist ebenfalls wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.
Was den Antrag zu 2a) angeht, der die vorläufige Feststellung des Nichtbestehens einer Rechtspflicht zur Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten im Sinne von § 113b Abs. 3 TKG betrifft, fehlt es an der Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer Sicherungsanordnung im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Zulässigkeit des Antrags steht zwar nicht schon entgegen, dass er in der Sache auf eine vorläufige Feststellung zum Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet ist. Denn es entspricht der überwiegenden Rechtsauffassung in Rechtsprechung und Schrifttum, dass mit einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich auch die vorläufige Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO begehrt werden kann. Insbesondere kann die durch § 123 Abs. 1 VwGO gebotene Vorläufigkeit der vom Gericht angeordneten Maßnahme auch bei einem Feststellungsbegehren gewahrt werden.
Siehe nur OVG NRW, Beschluss vom 22. Juni 2017 – 13 B 238/17 –, UA S. 5 f.
Zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin als Rechtsträgerin der Bundesnetzagentur steht indes kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO im Streit. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss zudem ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können.
Siehe nur OVG NRW, Beschluss vom 22. Juni 2017 – 13 B 238/17 –, UA S. 6.
Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Anders liegt es dagegen, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, in der Wirklichkeit gegebenen Sachverhalt streitig ist, so dass die Rechtmäßigkeit der Norm als – wenn auch streitentscheidende – Vorfrage aufgeworfen wird.
Siehe nur OVG NRW, Beschluss vom 22. Juni 2017 – 13 B 238/17 –, UA S. 7.
Steht mit der Frage nach dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses in diesem Sinne auch die Frage nach der Gültigkeit einer Rechtsnorm im Raum, aus der die streitigen Rechte oder Pflichten unmittelbar folgen, eröffnet sich ein fest-stellungsfähiges Rechtsverhältnis dabei grundsätzlich nicht zwischen dem Normgeber und dem Normadressaten, sondern zwischen dem Normadressaten und dem Rechtsträger der Vollzugsbehörde, die als Normanwender die im Streit stehende Rechtsnorm durchzusetzen oder ihre Befolgung zu überwachen hat. Hierfür ist ungeachtet des Umstandes, dass eine Norm „self-executing“ ist, d. h. dass sich aus ihr unmittelbar Rechte und Pflichten ergeben, hinreichend, dass für eine Vollzugsbehörde die Möglichkeit besteht, die Rechtsnorm gegenüber dem Normadressaten zu konkretisieren oder zu individualisieren und Anordnungen für den Einzelfall aufgrund gesetzlicher Befugnisse zu treffen. Ein auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichteter Rechtsbehelf des Normadressaten unmittelbar gegenüber dem Normgeber kommt hingegen allenfalls dann in Betracht, wenn die Rechtsnorm unmittelbar Rechte und Pflichten des Normadressaten begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich ist.
Siehe nur OVG NRW, Beschluss vom 22. Juni 2017 – 13 B 238/17 –, UA S. 7 f.
Darüber hinaus bedarf es keiner weiteren „atypischen Feststellungsklage“ gegen den Normgeber. Dafür streitet auch nicht das Gebot eines effektiven Rechtsschutzes, da die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage in derselben Weise als streitentscheidende und inzident zu prüfende Vorfrage aufgeworfen wird, wie bei einer gegen den Normgeber gerichteten atypischen Feststellungsklage. Art. 19 Abs. 4 GG nötigt also nicht zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber.
BVerwG, Urteile vom 23. August 2007 – 7 C 2/07 –, juris (Rn. 23) und – 7 C 13/06 –, juris (Rn. 23); siehe auch BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 –, juris (Rn. 28).
Nach diesen Maßstäben kann ein hinreichend konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis nur zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin als Rechtsträgerin der Bundesnetzagentur im Streit stehen. Denn die von der Antragstellerin begehrte Feststellung bezieht sich auf deren Bindung an die durch § 113a Abs. 1 i.V.m. § 113b Abs. 1 und 3 TKG angeordnete Speicherpflicht von Telekommunikationsverkehrsdaten. Diese Pflicht zur Speicherung dieser Telekommunikationsverkehrsdaten ergibt sich zwar unmittelbar aus den angegriffenen Rechtsnormen und bedarf insoweit keines gesonderten Vollzugsaktes mehr, um eine unmittelbar grundrechtsrelevante Wirkung gegenüber der Antragstellerin zu entfalten. Allerdings ist der Bundesnetzagentur als Aufsichtsbehörde nach näherer Maßgabe von § 115 TKG die gesetzliche Befugnis eingeräumt, individuelle Anordnungen und andere Maßnahmen gegenüber der Antragstellerin zu treffen, um die Einhaltung (auch) der durch § 113a Abs. 1 i.V.m. § 113b Abs. 1 und 3 TKG angeordneten Speicherpflicht sicherzustellen und bei Verletzung dieser Speicherpflicht gemäß § 149 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 TKG Bußgelder zu verhängen.
Sofern insoweit aus diesem Grund ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis besteht, fehlt dem Antrag zu 2a) indes das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Denn die Bundesnetzagentur hat ausdrücklich erklärt, von Anordnungen und sonstigen Maßnahmen zur Durchsetzung der in § 113b TKG geregelten Speicherverpflichtungen gegenüber allen verpflichteten Unternehmen und damit auch der Antragstellerin abzusehen. Für einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist danach kein Raum (mehr).
Etwas anderes ergibt sich nicht schon daraus, dass die Bundesnetzagentur ihre Erklärung ausdrücklich nur bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens abgegeben hat. Dass damit das dem – von der Bundesnetzagentur ausdrücklich in Bezug genommenen – Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, das mit dem Beschluss des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Juni 2017 seinen Abschluss gefunden hat, zugehörige Hauptsacheverfahren gemeint sein dürfte, führt nicht dazu, dass ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin zu bejahen wäre. Denn es ist nicht ersichtlich, dass ein solcher Abschluss des Hauptsacheverfahrens zwingend vor einem Abschluss des von der Antragstellerin betriebenen Hauptsacheverfahrens zu erwarten ist.
Die Zulässigkeit des Antrags zu 2a) folgt auch nicht aus der von der Antragstellerin vorgetragenen Befürchtung der Einleitung strafrechtlicher Ermittlungsverfahren. Zwar handelt es sich dabei um einen legitimen Grund, der (in der Hauptsache) die Statthaftigkeit der Feststellungsklage begründet. Indes kann das festzustellende Rechtsverhältnis sich auch in diesen Fällen nicht auf die Befugnis der Staatsanwaltschaft beziehen, ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren einzuleiten und durchzuführen; streitgegenständlich bleibt vielmehr allein das Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Verwaltungsbehörde.
Sodan, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43, Rn. 85 m. Fn. 79.
Darüber hinaus ist – anders als die Antragstellerin meint – auch eine Bindungswirkung der Strafgerichte an eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung nicht zu konstatieren.
Siehe zur Diskussion Sodan, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43, Rn. 86.
Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin auch unter Berücksichtigung ihrer Befürchtung der Einleitung strafrechtlicher Ermittlungsverfahren nicht gegeben. Dies folgt unabhängig davon, dass die von der Antragstellerin erwartete Bindungswirkung der Staatsanwaltschaft mit einer gerichtlichen Entscheidung ohnehin nicht einherginge, bereits daraus, dass angesichts der Streitgegenständlichkeit allein des Rechtsverhältnisses zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin als Rechtsträgerin der Bundesnetzagentur von der Bundesnetzagentur nicht mehr verlangt werden kann, als Maßnahmen wegen einer Verletzung der Speicherpflicht des § 113b TKG zu unterlassen. Eine dahingehende Erklärung hat die Bundesnetzagentur indes abgegeben.
Das Rechtsschutzbedürfnis ergibt sich auch nicht etwa daraus, dass bezogen auf das vorliegend allein streitgegenständliche Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der Bundesnetzagentur die Vereinbarkeit der angegriffenen gesetzlichen Regelung mit höherrangigem bzw. im Falle des Unionsrechts jedenfalls vorrangig anwendbarem Recht inzident als Vorfrage zu prüfen ist. Denn auch insoweit bleibt der Streitgegenstand auf das Rechtsverhältnis zwischen vorliegend der Antragstellerin und der Bundesnetzagentur beschränkt. Die Antragstellerin kann danach – entgegen ihrer Auffassung – keine gerichtliche Feststellung erreichen, die sie namentlich auch gegenüber der Staatsanwaltschaft von der Speicherpflicht des § 113b TKG freistellt. Eine solche von der Antragstellerin begehrte allumfassende Feststellung, dass eine Speicherpflicht gemäß § 113b Abs. 3 TKG nicht besteht, kann sie nicht in einem gegen die Antragsgegnerin als Rechtsträgerin der Bundesnetzagentur gerichteten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes begehren – was die Antragstellerin im Ergebnis selbst erkennt, wenn sie ausführt, dass von der Befolgung der gesetzlichen Pflichten selbst die Bundesnetzagentur nicht suspendieren könne und dürfe.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Statthaftigkeit der Feststellungsklage in Drittrechtsverhältnissen, siehe dazu allgemein OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1992 – 15 A 1905/89 –, juris, sind die insoweit anzulegenden Anforderungen doch mit Blick auf ein (etwaiges) Rechtsverhältnis der Antragstellerin und der Staatsanwaltschaft nicht erkennbar.
Denn in einem gegen die Antragsgegnerin als Rechtsträgerin der Bundesnetzagentur gerichteten Verfahren kann die Antragstellerin eine solche Feststellung allenfalls gegenüber der Bundesnetzagentur selbst erreichen. In einem solchen Verfahren erginge eine Entscheidung auch über die inzident zu prüfende Vorfrage der Vereinbarkeit der angegriffenen gesetzlichen Regelung mit höherrangigem bzw. im Falle des Unionsrechts jedenfalls vorrangig anwendbarem Recht nämlich ebenfalls lediglich inter partes, würde also nur gegenüber der Bundesnetzagentur das Nichtbestehen einer Speicherpflicht nach § 113b TKG feststellen. Unabhängig davon, ob die Antragstellerin mit ihrem Vorbringen betreffend die Einleitung strafrechtlicher Ermittlungsverfahren die Schwelle zur Unzulässigkeit der Feststellungsklage auch deswegen überschreitet, weil sie ohne das Bestehen eines konkreten feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses die abstrakte Klärung der Vereinbarkeit der angegriffenen gesetzlichen Regelung mit höherrangigem bzw. im Falle des Unionsrechts jedenfalls vorrangig anwendbarem Recht aufgrund eines noch ungewissen Sachverhalts geklärt wissen will, fehlt es angesichts der Erklärung der Bundesnetzagentur hinsichtlich des Antrags zu 2a) folglich am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis.
Gleiches gilt mit Blick auf den Antrag zu 2b). Denn die Erklärung der Bundesnetzagentur erstreckt sich ausweislich ihres Wortlautes auf die gesamte Vorschrift des § 113b TKG. Unabhängig davon, dass Gegenstand des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Juni 2017 lediglich die Speicherpflicht des § 113b Abs. 3 TKG war, muss sich die Bundesnetzagentur daran festhalten lassen.
Unzulässig ist aus denselben Gründen schließlich der Antrag zu Ziffer 2c). Insoweit kann dahinstehen, ob die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Vorschriften des Telekommunikationsgesetzes überhaupt durchgängig Pflichten enthalten und überdies sämtlich von § 115 TKG sowie § 149 TKG erfasst werden. Jedenfalls erstreckt sich auch auf diese Vorschriften die Erklärung der Bundesnetzagentur. Für § 113b Abs. 4 und 7 TKG folgt dies schon aus deren Wortlaut. Mit Blick auf §§ 113c-f TKG ist anzumerken, dass sich die Erklärung der Bundesnetzagentur darauf logischerweise erstreckt. Denn in den genannten Vorschriften werden – sofern es sich überhaupt um Pflichten handelt – Folgepflichten der Speicherpflicht des § 113b TKG normiert. Die Erklärung der Bundesnetzagentur lässt sich vor diesem Hintergrund nur dahingehend verstehen, dass die Bundesnetzagentur Maßnahmen auch wegen der Verletzung dieser Pflichten nicht ergreifen wird, sofern sie von Maßnahmen wegen der Verletzung der zugrundeliegenden Speicherpflicht gemäß § 113b TKG absieht. Ein anderes Verständnis ihrer Erklärung ist nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat mangels diesbezüglichem Vortrag der Antragstellerin den ihr entstehenden finanziellen Aufwand einer Umsetzung der Speicherpflichten der §§ 113b ff. TKG bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache geschätzt und die Festsetzung des Streitwertes unter Berücksichtigung des Umstandes, dass vorliegend lediglich eine vorläufige Entscheidung zu treffen war, daran orientiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 113c-f TKG ist anzumerken, dass sich die Erklärung der Bundesnetzagentur darauf logischerweise erstreckt. Denn in den genannten Vorschriften
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat mangels diesbezüglichem Vortrag der Antragstellerin den ihr entstehenden finanziellen Aufwand einer Umsetzung der Speicherpflichten der §§ 113b ff. TKG
§ 173 VwGO
§ 264 ZPO
§ 123 VwGO
§ 115 TKG
§ 113b TKG
§ 113b TKG
§ 149 TKG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113b Abs. 3 TKG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 113b Abs. 1 und 3 TKG
§ 149 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 TKG
§ 113b Abs. 4 und 7 TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 238/17
7 C 2/07
7 C 13/06
8 C 19/09
15 A 1905/89