Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-12-12, Aktenzeichen 1 LB 93/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:1212.1LB93.23.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 2. Kammer - vom 31. Mai 2022 geändert.
Der Bescheid des Beklagten vom 26. August 2019 (Az. 63-00721-19) in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. Dezember 2019 (Az. ) wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin den mit der Bauvoranfrage vom 12. März 2019 beantragten Bauvorbescheid über die Ausweitung der Betriebszeiten des Fitnessstudios im 1. OG des H. (Haus 3) Shop-Mall, Shop 14a, auf Sonn- und Feiertage von 10:00 bis 20:00 Uhr zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt einen Bauvorbescheid für die Erweiterung der Öffnungszeiten eines in ihrem Einkaufszentrum betriebenen Fitnessstudios.
Sie ist Eigentümerin eines außerhalb städtischer Strukturen errichteten Gebäudekomplexes mit gut 125.000 m2 Verkaufsfläche, aufgeteilt auf verschiedene Betriebe. Eine ca. 1.100 m2 große Teilfläche im 1. OG in der südwestlichen Ecke des Gebäudekomplexes wird auf der Grundlage einer Baugenehmigung vom 8. Januar 2019 als Fitnessstudio genutzt.
Der Gebäudekomplex liegt im Geltungsbereich des am 15. Mai 1995 als Satzung beschlossenen und im Juli 1996 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 27A "Posthausen-Zentrum" des Beigeladenen in der Fassung seiner am 7. Dezember 2000 beschlossenen und am 20. Dezember 2000 in Kraft getretenen 1. Änderung. Der Plan setzt im Wesentlichen ein Sonstiges Sondergebiet fest, in dessen Teilfläche SO-1 das ca. 1.100 m2 große Fitnessstudio liegt. Die textliche Festsetzung (TF) lautet:
"§ 1 Sonstiges Sondergebiet für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe
1. Das festgesetzte "sonstige Sondergebiet für Einkaufszentren und großflächige Handwerksbetriebe" dient vorwiegend der Unterbringung von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO. Es dient auch der Unterbringung sonstiger Einzelhandels-, Handwerks- und Dienstleistungsbetriebe.
2. Im Sondergebiet-1 (SO-1) sind allgemein zulässig:
1. Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
2. sonstige Handelsbetriebe,
3. Handwerks- und Dienstleistungsbetriebe und
4. Lagerhäuser mit nicht mehr als 2.000 m2 Geschossfläche,
soweit diese Betriebe und Anlagen das Wohnen nicht wesentlich stören,
und
5. Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter.
[...]"
Eine von der Klägerin am 12. März 2019 gestellte Bauvoranfrage zur Zulässigkeit einer Ausweitung der Betriebszeiten des Fitnessstudios auf Sonn- und Feiertage (von 10:00 bis 20:00 Uhr) lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 26. August 2019 ab. Zur Begründung führte er an, dass der Betrieb nur als eine vom Einkaufen "mitgezogene" Nutzung zulässig sei, die von den Kunden anlässlich ihres Einkaufs sowie von den Beschäftigten des Einkaufszentrums vor bzw. nach ihren Schichten genutzt werden könne. Diese Verbindung entfalle bei einer Öffnung auch sonn- und feiertags.
Die darauf nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die angefragte Betriebsweise widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans. Der Beigeladene habe die Zweckbestimmung des Sondergebiets, wie sich schon aus der Überschrift der TF § 1 entnehmen lasse, auf die Unterbringung von Einkaufszentren und großflächigen Handelsbetrieben festgelegt, wobei die Erwähnung großflächiger Handelsbetriebe wohl versehentlich erfolgt sei. Nach dem in Absatz 2 der textlichen Festsetzung aufgeführten Nutzungskatalog sei das Fitnessstudio zwar als Dienstleistungsbetrieb grundsätzlich allgemein zulässig. Um der gesetzlichen Vorgabe der Kongruenz von Zweckbestimmung und Nutzungskatalog und den in der Gesetzesbegründung genannten Planungsabsichten der Gemeinde (Umschichtung der Geschäftsflächen ohne grundlegende Änderung des vorgefundenen Charakters des Areals) zu genügen, könne die Nennung von Dienstleistungsbetrieben allerdings nicht dahin verstanden werden, dass diese unbeschränkt zulässig sein sollten. Vielmehr müssten sie der Zielsetzung, ein Einkaufszentrum zu schaffen, untergeordnet bleiben. Dienstleistungsbetriebe könnten zwar zu einem Einkaufszentrum gehören, jedoch nur, wenn sie zeitlich parallel mit diesem betrieben würden. Anderenfalls entstünde über kurz oder lang ein Misch- oder Gewerbegebiet mit einem oder mehreren großen Einzelhandelsbetrieben, was nicht mehr der vom Plangeber angestrebten Zielsetzung entspreche, von der Klägerin jedoch ausweislich ihrer Bauvoranfragen für weitere nicht mehr einem Einkaufszentrum dienende Nutzungen (z.B. ein Kino) angestrebt werde. Ob damit auch Fragen der Raumordnung aufgeworfen würden, lasse die Kammer offen. Aus der Zulassung eines Schnellrestaurants im Sondergebiet mit ebenfalls vom Einkaufszentrum unabhängigen Öffnungszeiten könne die Klägerin nichts für sich herleiten; es bestehe kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans ergebe sich aus der Zulassung des Schnellrestaurants nicht.
Die vom Senat zugelassene Berufung begründet die Klägerin wie folgt: Bei dem Fitnessstudio handele es sich um einen selbstständigen Dienstleistungsbetrieb, der in Einklang mit der Zweckbestimmung des Sonstigen Sondergebiets und dem sich aus der Begründung ergebenden Willen des Beigeladenen nach der TF § 1 Nr. 2 Ziffer 3 planungsrechtlich zulässig sei. Seine Öffnungszeiten seien nicht mit denen des Einkaufszentrums zu verknüpfen. Auch mit den erweiterten Öffnungszeiten ordne sich das Fitnessstudio - selbst unter Berücksichtigung ihrer weiteren Bauvoranfragen (bzgl. Veranstaltungen, Trampolin- bzw. Bowlinghalle, Abenteuer-Minigolf-Anlage) - sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht der Zweckbestimmung des Sonstigen Sondergebiets unter, sodass ein Umschlagen des Gebiets in ein Misch- oder Gewerbegebiet nicht drohe. Daneben sei das Fitnessstudio mit den erweiterten Öffnungszeiten auch als Teil des Einkaufszentrums planungsrechtlich zulässig, da es sich um einen Dienstleistungsbetrieb handele, der in Beziehung zum Einkaufen stehe. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass der Begriff des Einkaufszentrums dynamisch und orientiert an den Kundenbedürfnissen auszulegen sei. Dies sei dem Plangeber ausweislich der Begründung auch bewusst gewesen. Für die Zugehörigkeit zum Einkaufszentrum sei ein (vollständiger) Gleichlauf der Öffnungszeiten nicht erforderlich, zumal diese keine planungsrechtliche Relevanz hätten. Entscheidend sei vielmehr, dass das Fitnessstudio aufgrund seiner Größe und räumlichen Lage sowie gemeinsamer Parkplätze als Teil des Einkaufszentrums wahrgenommen werde. Hilfsweise lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB vor. Die Bauvoranfrage sei insoweit als stillschweigender Antrag zu verstehen und das Ermessen auf Null reduziert.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Stade vom 31. Mai 2022 - - den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 26. August 2019 (Az. 63-00721-19) in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. Dezember 2019 (Az. ) aufzuheben und den Beklagte zu verpflichten, ihr den mit Bauvoranfrage vom 12. März 2019 (Az. 63-00721-19) beantragten Bauvorbescheid über die Ausweitung der Betriebszeiten des Fitnessstudios im 1. OG des H. (Haus 3), Shop-Mall, Shop14a im OG auf Sonn- und Feiertage von 10:00-20:00 Uhr wie beantragt zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält an seiner bisherigen Argumentation fest.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Die Klägerin hat gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 NBauO einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides, da die zur Prüfung gestellte Ausdehnung der Öffnungszeiten des Fitnessstudios auf Sonn- und Feiertage in der Zeit von 10:00 bis 20:00 Uhr bauplanungsrechtlich zulässig ist.
Maßgeblich ist § 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 27A "Posthausen-Zentrum" in der Fassung seiner 1. Änderung für das Sonstige Sondergebiet und die hier relevante Teilfläche SO-1 (TF § 1 Nr. 1 und Nr. 2). Danach ist das Fitnessstudio mit ausgeweiteten Öffnungszeiten zwar nicht als eigenständiger Dienstleistungsbetrieb, wohl aber als Teil des Einkaufszentrums zulässig.
I.
Eine Zuordnung des Fitnessstudios mit den erweiterten Öffnungszeiten zu den Dienstleistungsbetrieben i.S.d. TF § 1 Nr. 2 Ziffer 3 scheidet aus. Für die inhaltliche Auslegung der Festsetzungen zur Art der Nutzung ist im Ausgangspunkt die Baunutzungsverordnung mit den in ihr etablierten Nutzungskategorien maßgeblich. Der Begriff des Dienstleistungsbetriebs wird dort allerdings nicht verwendet. Gewerbliche Nutzungen, darunter Dienstleistungen, unterfallen dem Begriff des Gewerbebetriebs, den die BauNVO ausgehend von dem Oberbegriff Gewerbebetriebe aller Art (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) weiter differenziert. So nennt sie beispielsweise Anlagen für kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke, aber auch Tankstellen und Vergnügungsstätten (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 und 4, Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) als besondere Arten (auch) gewerblicher Nutzungen. Gehört eine Nutzungsart zu einer dieser Untergruppen, ist dies für die Baugebietsvorschriften der §§ 2 bis 10 BauNVO abschließend, sodass ein Rückgriff etwa auf den Nutzungsbegriff Gewerbebetrieb nicht infrage kommt (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2024, § 4 BauNVO Rn. 79). Das Fitnessstudio, bei dem es sich um eine Anlage für sportliche Zwecke handelt, ist folglich in einem der Baugebiete nach den §§ 2 bis 10 BauNVO nur dort zulässig, wo Anlagen für sportliche Zwecke - allgemein oder ausnahmsweise - zulässig sind, und kann seine planungsrechtliche Zulässigkeit nicht aus der Zulässigkeit von Gewerbebetrieben bzw. den hierzu zählenden Dienstleistungsbetrieben ableiten. Entgegen der Auffassung der Klägerin widerspricht dies auch nicht der bisherigen Senatsrechtsprechung. In den von der Klägerin zitierten Entscheidungen hat der Senat keine eigene rechtliche Wertung vorgenommen hat, sondern lediglich Auszüge aus einer Planbegründung wiedergegeben (Senatsurt. v. 21.3.2019 - 1 KN 9/17 -, BauR 2019, 1279 = juris Rn. 45) bzw. eine Situation beschrieben (Senatsbeschl. v. 12.10.2016 - 1 MN 73/16 -, BauR 2017, 205 = juris Rn. 63).
Auch der Umstand, dass der Beigeladene ein sonstiges Sondergebiet gemäß § 11 Abs. 2 BauNVO festgesetzt hat, führt zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Bei der Festsetzung der in einem Sondergebiet zulässigen Nutzungen ist die planende Gemeinde gemäß § 1 Abs. 3 BauNVO zwar weder an die Nutzungsbegriffe der §§ 3 ff. BauNVO noch an in der Rechtsprechung entwickelte Begrifflichkeiten gebunden. Sie darf daher eigene Begriffe verwenden und ihnen einen ihrem Planungsziel entsprechenden Inhalt beimessen, solange dafür städtebauliche Gründe vorliegen und die Bestimmtheitsanforderungen gewahrt sind (Senatsurt. v. 13.11.2024 - 1 KN 49/23 -, juris Rn. 17). Vorliegend ergeben sich allerdings weder aus der Festsetzung als solcher noch aus der als Auslegungshilfe heranzuziehenden Planbegründung Anhaltspunkte dafür, dass der Beigeladene hier - abweichend von der Systematik der BauNVO - Fitnessstudios oder andere sportliche Anlagen dem Begriff des Dienstleistungsbetriebs zuordnen wollte. Vielmehr war die Aufnahme der weiteren allgemein zulässigen Nutzungen der TF § 1 Nr. 2 Ziffer 2 bis 5 dem im Zeitpunkt der Planung vorgefundenen Bestand und dessen voraussichtlicher Weiterentwicklung geschuldet. Aus Sicht des Beigeladenen stand noch nicht fest, ob die neben dem Betrieb der Klägerin vorhandenen weiteren gewerblichen Nutzungen (Schuhhaus und Angelzentrum, Elektrohaus sowie eine Zweigstelle der Kreissparkasse) mit diesem bereits ein Einkaufszentrum im Rechtssinne, charakterisiert durch eine räumliche Zusammenfassung von Einzelhandels-, Dienstleistungs- und Handwerksbetrieben, bildeten. Neben dem Ziel, den Bestand in den textlichen Festsetzungen abzubilden, sollte die Entstehung eines Einkaufszentrums im Rechtssinne nicht behindert werden (vgl. Begr. S. 15). Die Art der vorgefundenen Nutzungen, zu denen kein sportliches Angebot gehörte, aber auch die Erläuterung des Planungsziels geben keinen Anhaltspunkt dafür, dass unter den in TF § 1 Nr. 2 Ziffer 3 verwendeten Begriff des Dienstleistungsbetriebs auch solche Nutzungen fallen sollten, die die BauNVO dem Begriff Anlagen für sportliche Zwecke zuordnet.
II.
Das Fitnessstudio ist jedoch als Teil des Einkaufszentrums planungsrechtlich zulässig. Ein Einkaufszentrum im Rechtssinne erfordert eine räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben verschiedener Art und Größe - zumeist in Kombination mit verschiedenartigen Dienstleistungsbetrieben -, die entweder einheitlich geplant ist oder sich doch in anderer Weise als 'gewachsen' darstellt (vgl. Senatsurt. v. 10.6.2024 - 1 LB 150/22 -, juris Rn. 28 m.w.N.). Zu den prägenden Einzelhandelsbetrieben gehören Läden, Speise- und Schankwirtschaften, nicht störende, betriebsadäquate Handwerksbetriebe und sonstige Dienstleistungsbetriebe, die in Beziehung zum Einkaufen stehen oder deren Inanspruchnahme mit diesem üblicherweise verbunden sein kann, wie z.B. bestimmte öffentliche und private Dienstleistungseinrichtungen (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2024, § 11 BauNVO Rn. 49). Hierunter fallen Reisebüros, Reinigungen, Bank- bzw. Sparkassen- und Postfilialen, Sozialeinrichtungen sowie Möglichkeiten der Freizeitgestaltung. Letztere umfassen auch Angebote sportlicher oder kultureller Art, sofern sie sich dem Einkaufszentrum flächenmäßig, aber auch im Hinblick auf dessen Aufenthaltszweck unterordnen. Dies können Fitnessstudios, aber auch Veranstaltungen wie beispielsweise Lesungen, Vernissagen, Theater- oder Kabarettvorstellungen sein. Entscheidend ist, dass die Motivation für den Besuch des Standorts typischerweise (auch) der Einkauf ist und die Freizeitgestaltung damit im Verbund zu dem Einkauf steht. Einkaufszentren haben sich von einem schwerpunktmäßig auf den Einzelhandel konzentrierten Angebot, wobei bereits in den 1990-er Jahren ergänzende Nutzungen wie beispielsweise Dienstleistungen eine moderate Rolle spielten, mehr und mehr zu Orten entwickelt, an denen neben dem Einkauf und seinen klassischen Verbundgeschäften auch weitere Möglichkeiten der Freizeitgestaltung nachgefragt werden. Der nicht zu eng zu verstehende, aber gleichwohl erforderliche innere Zusammenhang der Freizeitgestaltung zu dem Einkauf an sich schließt diejenigen Freizeitangebote, die sich als selbstständige Einrichtungen mit eigenständiger Anziehungskraft und/oder großem Einzugsbereich darstellen (z.B. Multiplex-Kino, Diskothek, Sportarena) und damit entweder kerngebietstypisch sind oder jedenfalls in die Nähe der kerngebietstypischen Nutzungen rücken, aus. Letzteres ist bereits in der Planbegründung angelegt, wenn dort ausgeführt wird, dass Kerngebiete Kristallisationspunkte des städtischen Lebens seien, sich die im Zeitpunkt der Planung vorhandene Situation davon jedoch wesentlich unterscheide (Begr. S. 15). Unterhalb dieser Schwelle können Freizeitangebote mit ergänzendem Charakter jedoch Teil eines Einkaufszentrums sein. Zu dem wirtschaftlichen Betrieb eines Einkaufszentrums können neben Fitnessstudios daher beispielsweise - gerade im Hinblick auf den Konkurrenzdruck zum Onlinehandel - Veranstaltungen gehören, die in erster Linie darauf abzielen, den Kundenstamm zu erweitern. Dies können Produktpräsentationen oder Lesungen, aber auch Veranstaltungen mit Eventcharakter wie Partys oder Tanzveranstaltungen sein. Entscheidend ist auch hier die Zu- und Unterordnung zu dem Einkaufszentrum, die beispielsweise dann entfiele, wenn ein Veranstaltungszentrum eigener Art oder ein selbstständiges Freizeitangebot mit aus sich selbst heraus generierter hoher Anziehungskraft entstünde.
Gemessen hieran ist das Fitnessstudio als Teil des Einkaufszentrums in dem SO-1 planungsrechtlich zulässig. In der südwestlichen Ecke der Shop-Mall im 1. OG (Shop 14a) gelegen ist es räumlich in das Einkaufszentrum integriert, diesem flächenmäßig klar untergeordnet (Flächenverhältnis 1,1:125) und insbesondere über den Zugang von der Mall sowie gemeinsamen Parkplätzen mit diesem funktional verschränkt. Auch wenn es sich um ein eher großes Fitnessstudio handelt, erreicht es im Bereich der sportlichen Freizeitangebote keine Dimension, in der es sich als von dem Einkaufszentrum abgekoppelte, eigenständige Einrichtung darstellt. Dem steht auch die streitgegenständliche Ausdehnung der Öffnungszeiten auf Sonn- und Feiertage nicht entgegen. Zwar ist an diesen Tagen das Einkaufszentrum geschlossen, sodass ein klassischer Einkauf - wie bereits jetzt werktags in den frühen Morgen- und späten Abendstunden - nicht möglich ist. Ausreichend für die erforderliche Anbindung an das Einkaufszentrum ist jedoch, dass die Öffnungszeiten des Fitnessstudios sich weitgehend mit denen des Einkaufszentrums überschneiden. Gleichlaufende Öffnungszeiten haben eine indizielle Wirkung für die Annahme eines Einkaufszentrums bzw. die Zugehörigkeit eines Angebots zu einem solchen (vgl. hierzu Senatsurt. v. 10.6.2024 - 1 LB 150/22 -, juris Rn. 31 m.w.N.), partielle Abweichungen sind aber nicht geeignet, die hier schon aufgrund der räumlichen Situation und der Art des Angebots festgestellte Zugehörigkeit wieder entfallen zu lassen. Auch führen sie nicht zu einer Aufspaltung der Nutzung Fitnessstudio in eine - zulässige - Variante (werktags) und eine - unzulässige - Variante (sonn- und feiertags). Vielmehr bleibt die Nutzung als Teil des Einkaufszentrums insgesamt, d.h. auch an den Tagen, an denen das Einkaufszentrum geschlossen ist, zulässig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Streitwertbeschluss:
Der Streitwert wird auf 121.000 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Nr. 5 a) und 3 g) der Streitwertannahmen des Senats (NdsVBl. 2021, 247)).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 10 BauNVO
§ 4 BauNVO
§ 11 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 73 Abs. 1 Satz 2 NBauO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 3 und 4, Abs. 3 Nr. 3 BauNVO
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauNVO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 9/17
1 MN 73/16
1 KN 49/23
1 LB 150/22