Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-09-17, Aktenzeichen 19 L 175.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:0917.VG19L175.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Greift weder § 12 Abs. 2 Nr. 4 Var. 3 BezVwG Bln noch eine andere der enumerativ benannten Zuständigkeiten der Bezirksverordnetenversammlung ein, verbleibt es hinsichtlich des Aufstellungsbeschlusses zum Erlass einer Erhaltungsverordnung bei der „Allzuständigkeit“ des Bezirksamts, welche gemäß § 36 Abs. 2 BezVwG Bln nicht abschließend geregelt ist.(Rn.36)
2. Die Bekanntmachung eines Aufstellungsbeschlusses muss der Anstoß- und Hinweisfunktion nur in dem Sinne gerecht werden, dass die Öffentlichkeit von der Planungsabsicht für ein bestimmtes Plangebiet Kenntnis nehmen kann und ihr die Möglichkeit eröffnet wird, sich an dem weiteren Planverfahren zu beteiligen. Eine Bekanntmachung verfehlt ihren Sinn und damit auch ihre Aufgabe, wenn sie in ihrer Anstoßwirkung nicht so weit vordringt, den möglicherweise Interessierten bewusst zu machen, dass sie derart interessiert sind und deshalb erforderlichenfalls weitere Schritte unternehmen müssen, um ihr Interesse wahrnehmen zu können.(Rn.39)
3. Kommt der Bekanntmachung ausreichende Anstoßwirkung zu und ist damit die Hinweisfunktion gewahrt, so ist ein Abdruck des vollständigen Beschlusswortlautes nicht erforderlich.(Rn.41)
4. Ein Aufstellungsbeschluss muss die Erhaltungsziele nicht ausdrücklich bezeichnen.(Rn.45)
5. § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB hat zur Voraussetzung, dass die in Betracht kommenden Erhaltungsziele eine ausreichende Beurteilungsgrundlage für die Annahme eines „Befürchtens“ im Sinne des § 15 Abs. 1 BauGB bieten. Im Zeitpunkt der Entscheidung nach § 172 Abs. 2 BauGB muss sich aus dem Stand der Arbeiten an der künftigen Erhaltungsverordnung ergeben, welche Erhaltungsziele verfolgt werden und damit auch, ob ein konkretes Vorhaben die künftigen Ziele beeinträchtigen könnte, weil diese bauliche Anlage mindestens möglicherweise in unverändertem Zustand den Erhaltungszielen dient, jedenfalls dies nicht auszuschließen ist.(Rn.47)
Verfahrensgang
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 8. Dezember 2017 gegen den Bescheid des Bezirksamtes Tempelhof-Schöneberg von Berlin vom 10. November 2017 (Nr. VU-GR 1/17) wird mit Wirkung vom 8. April 2018 wiederhergestellt. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller 5/6, der Antragsgegner 1/6.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine vorläufige Untersagung der Begründung von Wohnungs- und Teileigentum.
Er ist Erbbauberechtigter des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks B... 76 in 12103 Berlin-Tempelhof. Das Grundstück liegt im Gebiet „Tempelhof“, für das das Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) am 23. Mai 2017 beschloss, eine Erhaltungsverordnung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aufzustellen. Über die Beschlussfassung informierte das Bezirksamt im Amtsblatt für Berlin Nr. 23 vom 2. Juni 2017 (S. 2637 f.).
Der Antragsteller beabsichtigt, an dem Gebäude des Grundstücks Wohnungs-/Teilerbbaurechte zu begründen. Zu diesem Zweck beantragte das Architekturbüro Atelier W... mit „Vollmacht des Hauseigentümers“ am 11. September 2017 bei dem Bezirksamt die Erteilung einer Abgeschlossenheitsbescheinigung. Die dem Antrag beigefügte Vollmacht vom 29. August 2017 ist von dem Antragsteller unterzeichnet und ermächtigt den Architekten,
•
„Akteneinsicht zu nehmen, Kopien zu fertigen oder fertigen zu lassen,
einen Antrag auf Abgeschlossenheitsbescheinigung bei der Bauaufsicht zu stellen
sowie alle weiteren Rechtshandlungen vorzunehmen, die nach Ansicht des Bevollmächtigten zur Teilung des Grundstücks nötig sein könnten.“
Hierauf hörte das Bezirksamt den Architekten mit Schreiben vom 22. September 2017 zum beabsichtigen Erlass einer vorläufigen Untersagung der Begründung von Wohnungs-/Teileigentum an. Dies begründete es mit der im Aufstellungsverfahren befindlichen Erhaltungsverordnung und der beantragten Abgeschlossenheitsbescheinigung, die Voraussetzung der Begründung von Wohnungs-/Teileigentums sei.
Unter dem 13. November 2017 ging ein weiterer Antrag des Antragstellers auf Erteilung einer Abgeschlossenheitsbescheinigung zur „Bildung von Wohnungseigentum“ ein. Dieser war als Neuantrag gekennzeichnet, allerdings mit einem Hinweis auf das Geschäftszeichen des Erstantrags vom 11. September 2017 versehen und sowohl vom Architekten (als Bevollmächtigter) unterzeichnet als auch vom Antragsteller. Dem Antrag lag eine Vollmacht vom 13. November 2017 bei, mit der der Antragsteller den Architekten ermächtigte, ihn „als Eigentümer in allen Angelegenheiten, die die Vorbereitung und Beantragung einer Abgeschlossenheitsbescheinigung für das Wohnhaus B... 76 betreffen, gegenüber Behörden zu vertreten.“
Mit an den Antragsteller persönlich adressiertem Bescheid vom 10. November 2017 (Nr. VU-GR 1/17) - der Ab-Vermerk datiert vom 20. November 2017 - untersagte das Bezirksamt ihm, bis zum Ablauf des 5. November 2018 an dem streitgegenständlichen Grundstück Wohnungs- oder Teileigentum zu begründen unter Verweis auf die geplante Erhaltungsverordnung. Mit deren Inkrafttreten sei für alle Grundstücke im Geltungsbereich der Verordnung der Genehmigungsvorbehalt für die Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum zu beachten. Die Voraussetzungen für eine vorläufige Untersagung lägen vor. Insbesondere finde kein Genehmigungsverfahren statt. Ziel der Erhaltungsverordnung sei es, aus städtebaulichen Gründen die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten. Durch die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum als Vorstufe zur Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen - häufig mit gehobenem Ausstattungsstandard - werde dieses Ziel gefährdet, weil insbesondere sozial schwächere Mieter aus ihrem angestammten Wohngebiet verdrängt würden. Das öffentliche Interesse am vorläufigen Schutz der Erhaltungsziele während des Aufstellungsverfahrens überwiege das private Interesse des Antragstellers an einer ungehinderten Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum. Durch die vorläufige Untersagung könne bewirkt werden, dass die Erhaltungsziele nicht schon während des Aufstellungsverfahrens unterlaufen würden. Dabei stelle sich die vorläufige Untersagung als Eingriff von geringer Intensität dar, da sie zeitlich befristet sei. Wegen des besonderen Vollzugsinteresses werde ausnahmsweise die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet.
Mit Schreiben vom 16. November 2017 unterrichtete das Bezirksamt das Grundbuchamt des Amtsgerichts von der sofort vollziehbaren vorläufigen Untersagungsverfügung für das Grundstück B...straße 76 und bat um Beachtung.
Unter demselben Datum erteilte das Bezirksamt dem Antragsteller die beantragte Abgeschlossenheitsbescheinigung.
Am 7. Dezember 2017 beantragte der Antragsteller beim Grundbuchamt die Eintragung der Teilung seines Erbbaurechts und damit verbunden die Begründung von Wohnungs- und Teilerbbaurechten. Das Grundbuchamt erließ darauf unter dem 1. März 2018 eine Zwischenverfügung, wonach der Eintragung drei Hindernisse entgegenstünden: erstens die Begleichung des Kostenvorschusses, zweitens das Fehlen einer Genehmigung für die Anlegung der Wohnungs- und Teileigentumsgrundbücher (denn das Bezirksamt habe mitgeteilt, dass die Begründung von Wohneigentum bis zum 9. September 2018 untersagt worden sei) sowie drittens das Fehlen einer Abgeschlossenheitsbescheinigung für das Teileigentum Nr. 11. Zur Behebung sämtlicher Hindernisse räumte das Grundbuchamt eine Frist von einem Monat ein. Gegen diese Zwischenverfügung legte der Antragsteller Beschwerde zum Kammergericht ein (KG 1 W 194/18), über die noch nicht entschieden ist.
Auch gegen die vorläufige Untersagung erhob der Antragsteller durch seine Verfahrensbevollmächtigten, die ihre Bestellung am 8. Dezember 2017 anzeigten, unter demselben Datum einen eingehend begründeten Widerspruch, über den gleichfalls noch nicht entschieden wurde.
Am 7. April 2018 wurde sodann die Erhaltungsverordnung für das Gebiet „Tempelhof“ verkündet (GVBl. 2018, S. 194), am Folgetag trat sie in Kraft. Dies teilte das Bezirksamt dem Antragsteller mit Schreiben vom 9. April 2018 mit. Die vorläufige Untersagung sei aus diesem Grund „nicht mehr erforderlich“.
Da der Antragsteller an seinem Anfechtungsbegehren weiter festhielt, hörte das Bezirksamt diesen mit an ihn persönlich adressiertem Schreiben vom 11. Juli 2018 vorsorglich erneut (nachträglich) an unter Einräumung einer Stellungnahmefrist bis zum 27. Juli 2018. Mit per Fax übermitteltem Schreiben vom 10. August 2018 leitete das Bezirksamt eine weitere Anhörung des Antragstellers ein, dieses Mal übermittelt an die Bevollmächtigten des Antragstellers mit Äußerungsfrist bis zum 15. August 2018, binnen der diese erneut ausführlich zur Rechtswidrigkeit der Untersagung Stellung nahmen. Dennoch hielt das Bezirksamt an „Überprüfung der Ermessensentscheidung“ seiner Entscheidung fest.
Unterdessen hat der Antragsteller am 28. April 2018 bei dem Verwaltungsgericht Berlin um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Hierfür bestehe nach seiner Ansicht trotz des Inkrafttretens der Erhaltungsverordnung noch ein Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Untersagung habe sich nicht erledigt; sie stehe der angestrebten Begründung von Wohnungs- und Teileigentum weiterhin entgegen.
Der Eilantrag sei auch begründet. Die vorläufige Untersagungsverfügung aus dem Bescheid vom 10. November 2017 sei mangels ordnungsgemäßer Anhörung schon formell rechtswidrig. Ferner sei die Verfügung materiell rechtswidrig, weil kein wirksamer Aufstellungsbeschluss vorliege. Insoweit fehle es nicht nur an der Zuständigkeit des Bezirksamtes (tatsächlich sei die Bezirksverordnetenversammlung zuständig), sondern auch - wie im Einzelnen ausgeführt wird - an der ortsüblichen Bekanntmachung des Beschlusses. Der Beschluss sei nicht im Wortlaut veröffentlicht worden, der Bekanntmachung komme keine zureichende Anstoßfunktion zu. Auch inhaltlich sei die Bekanntmachung fehlerhaft, weil zu unbestimmt. Darüber hinaus fehle es an einer Konkretisierung der städtebaulichen Verordnungsziele.
Daneben erfülle die Untersagungsverfügung nicht die weiteren an sie gestellten Tatbestandsvoraussetzungen. Die beabsichtigte Begründung von Wohnungs- und Teileigentum auf nur einem einzelnen Grundstück begründe noch nicht die Gefahr, die Ziele der Erhaltungsverordnung insgesamt zu vereiteln. Davon abgesehen seien die Bewohner schon über das Mietrecht ausreichend geschützt, das unlängst zugunsten der Mieter verschärft worden sei. Außerdem biete das Objekt aufgrund vorhandener Mietpreisbindung und den tatsächlichen Gegebenheiten ohnehin keinen nennenswerten Spielraum für Mieterhöhungen, sodass auch deshalb eine Verdrängung bzw. Nachteile für wirtschaftlich schwächere Mieter nicht zu besorgen seien. Zu Unrecht habe die Behörde überdies die - hier erfüllten - Genehmigungsvoraussetzungen aus § 172 Abs. 4 BauGB außer Acht gelassen, unter denen eine Begründung von Wohnungs- und Teileigentum zulässig sei. Selbst wenn man die Tatbestandsvoraussetzungen der vorläufigen Untersagung als erfüllt ansehen wollte, sei die Anordnung zudem ermessensfehlerhaft, da eine Ermessensbetätigung nicht erkennbar sei, die Entscheidung aber jedenfalls an einem Ermittlungsdefizit leide. Denn die Behörde habe nicht alle maßgeblichen Kriterien berücksichtigt, insbesondere die tatsächlichen Gegebenheiten des Hauses. Schließlich genüge die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht den formellen Begründungsanforderungen.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Bezirksamtes Tempelhof-Schöneberg von Berlin vom 10. November 2017 (Nr. VU-GR 1/17) wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er ist der Ansicht, dem Eilantrag fehle seit Anbeginn das Rechtsschutzbedürfnis. Denn bereits vor dessen Erhebung sei die Erhaltungsverordnung in Kraft getreten, weshalb sich die das Aufstellungsverfahren sichernde vorläufige Untersagung erledigt habe. Dementsprechend sei die Verfügung mit Schreiben vom 9. April 2018 aufgehoben worden. Dessen ungeachtet unterliege der Bescheid keinen ernsthaften rechtlichen Zweifeln. Das gelte in formeller wie in materieller Hinsicht. Auch nach erneuter Überprüfung der Ermessensentscheidung im Nachgang zu den nachträglich durchgeführten Anhörungen werde an der Untersagung festgehalten. Im Übrigen verweist er auf seinen den Beteiligten bekannten Vortrag im inzwischen abgeschlossenen Parallelverfahren (VG 19 L 688.17).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf die Streitakte sowie auf die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Eilantrag hat nur teilweise Erfolg. Er ist zulässig (1.), aber überwiegend unbegründet (2.).
1. Allerdings besteht für den nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaften Antrag ein Rechtsschutzbedürfnis. Denn das verfolgte Rechtsbegehren ist geeignet, die Rechtsstellung des Betroffenen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Februar 1995 - BVerwG 4 C 23.94 -, juris Rn. 10 m.w.N.). Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist die vorläufige Untersagung nicht mit dem Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung gegenstandlos geworden oder hat sich auf sonstige Weise erledigt (§ 43 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln). Die Sicherungsmaßnahme wird mit dem Erlass der Erhaltungsverordnung allenfalls mit Wirkung für die Zukunft rechtwidrig, bleibt aber wirksam, solange nicht ihr Geltungsanspruch durch Zeitablauf oder Aufhebung beseitigt wird (vgl. Sennekamp, in: Schrödter, BauGB, Stand: 1/2011, § 15 Rn. 64 i.V.m. Rn. 53 m.w.N.).
An beidem fehlt es jedoch. Weder ist der Zeitpunkt bereits erreicht, bis zu dem die vorläufige Untersagung gelten soll (5. November 2018), noch hat das Bezirksamt den Bescheid aufgehoben. Nichts anderes folgt aus dem behördlichen Schreiben an den Antragsteller vom 9. April 2018. Diesem kann bei Würdigung aller relevanten Umstände nicht der Erklärungsgehalt einer Aufhebung der Verfügung vom 10. November 2017 beigemessen werden (§§ 133, 157 BGB analog). So heißt es darin gerade nicht, dass die vorläufige Untersagung aufgehoben werde, sondern lediglich, dass diese nicht mehr erforderlich sei. Dies lässt nach objektivem Empfängerhorizont noch nicht den Schluss zu, dass das Verbot damit aufgehoben werden sollte, sondern eher, dass dieses damit nach Ansicht der Behörde gegenstandslos geworden sei. Für dieses Verständnis des Schreibens spricht auch, dass die Aufhebung eines Bescheides als „actus contrarius“ selbst einen Verwaltungsakt darstellt (Ramsauer, in: Kopp/ders., VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 48 Rn. 29; § 49 Rn. 5a). Es finden sich aber weder in Diktion noch Form (fehlende Rechtsbehelfsbelehrung) jegliche Anhaltspunkte dafür, dass das Bezirksamt dem Schreiben vom 9. April 2018 Regelungscharakter beimessen wollte. Ist die vorläufige Untersagung demnach nicht aufgehoben worden, fehlt dem Widerspruch hiergegen, dessen aufschiebende Wirkung begehrt wird, auch nicht das erforderliche Bezugsobjekt.
Die begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hiergegen ist für den Antragsteller auch noch von Nutzen. Nachdem, wie dem Gericht telefonisch durch das Kammergericht mitgeteilt wurde, inzwischen die Eintragungshindernisse aus Ziff. 1 und Ziff. 3 der Zwischenverfügung behoben wurden und die Eintragung wegen § 878 BGB analog auch nicht an der jetzt in Kraft getretenen Erhaltungsverordnung scheitert (vgl. etwa BGH, Beschluss vom 12. Oktober 2016 - BGH V ZB 198/15 -, juris Rn. 8 ff.), steht der Eintragung der Begründung von Wohnungs- bzw. Teileigentum (genauer: von Wohnungs- bzw. Teilerbbaurechten) allein noch Ziff. 2 der Zwischenverfügung entgegen, d.h. die Wirkungen der vorläufigen Untersagung als behördliches Verfügungsverbot gemäß § 136 BGB (vgl. KG Berlin, Beschluss vom 26. Mai 2016 - KG 1 W 170/16 -, juris Rn. 12). Würde das Gericht nun, wie vom Antragsteller begehrt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherstellen, käme diesem Beschluss jedenfalls grundsätzlich Rückwirkung zu (vgl. Schoch, in: ders./Schneider/Bier, VwGO, Stand: 6/2017, § 80 Rn. 535). Dies hätte zur Folge, dass das Eintragungshindernis zu Ziff. 2 mit ex tunc-Wirkung entfiele und der Weg für eine Eintragung frei wäre, soweit die Zivilgerichte die Zwischenverfügung vom 1. März 2018 hinsichtlich Ziff. 2 aufheben sollten (ohne gleichzeitig das Grundbuch anzuweisen, den Antrag sofort zurückzuweisen), was zumindest nicht ausgeschlossen werden kann.
2. Der Eilantrag ist jedoch nur in geringem Umfang begründet.
a) Die Behörde hat die sofortige Vollziehung formell rechtmäßig angeordnet. Insbesondere ist diese Anordnung in einer den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. Die Ausführungen im Bescheid lassen ohne weiteres erkennen, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst war. Entgegen der Ansicht des Antragstellers zeigt sich auch im Hinweis auf die ohne diese Anordnung möglicherweise drohende Vereitelung des Schutzes der Erhaltungsziele bereits während des Aufstellungsverfahrens eine hinreichend den Einzelfall würdigende Auseinandersetzung der Behörde mit dem Fall, die über eine bloß formelhafte Begründung hinausgeht. Mehr ist nicht zu verlangen. Ob die behördlichen Erwägungen auch inhaltlich zutreffen, ist für § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO von vornherein unbeachtlich (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juni 2009 - OVG 1 S 97.09 -, juris Rn. 3).
b) In materieller Hinsicht erweist sich die Anordnung der sofortigen Vollziehung überwiegend als rechtmäßig. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung geht bis zum Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung für das Gebiet „Tempelhof“ zulasten des Antragstellers aus (aa., bb.). Bis zu diesem Zeitpunkt ist gegen den angegriffenen Bescheid bei summarischer Prüfung nichts zu erinnern. Erst danach überwiegt das Wiederherstellungsinteresse (cc.).
aa) Der Bescheid ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Ob eine Anhörung hier, wie das Bezirksamt meint, gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 VwVfG entbehrlich war, erscheint sehr fraglich, bedarf aber keiner Entscheidung. Gleiches gilt für die Frage, ob mit der behaupteten Vorsprache des Antragstellers am 14. November 2017 in der Sprechstunde des Stadtplanungsamtes dem Anhörungserfordernis genügt wurde, was ebenfalls zweifelhaft erscheint (zu den strengen Formanforderungen einer mündlichen Anhörung vgl. nur Ramsauer, a.a.O., § 28 Rn. 41 m.w.N.). Schließlich muss auch der Frage, ob die (zweite) mit Schreiben vom 11. Juli 2018 eingeleitete Anhörung des Antragstellers persönlich (und entgegen § 14 Abs. 3 Satz 1 VwVfG) geeignet war, die gesetzlichen Vorgaben zu erfüllen, nicht nachgegangen werden. Denn schon die erste Anhörung des Architekten W... (mit Schreiben vom 22. September 2017) war ordnungsgemäß. Entgegen der Ansicht des Antragstellers war der Architekt seinerzeit ausreichend bevollmächtigt; er war deshalb wegen § 14 Abs. 3 Satz 1 VwVfG vorrangiger Adressat des Anhörungsschreibens. Wie sich aus der bei Beantragung der Abgeschlossenheitsbescheinigung vorgelegten Vollmacht vom 29. August 2017 ergibt, war der Architekt nicht nur ermächtigt, einen Antrag auf Abgeschlossenheitsbescheinigung bei der Bauaufsicht zu stellen, sondern auch dazu, „alle weiteren Rechtshandlungen vorzunehmen, die nach Ansicht des Bevollmächtigten zur Teilung des Grundstücks nötig sein könnten“. Hierzu zählt schon angesichts des weit(er) gefassten Verfahrensgegenstands der ideellen „Teilung des Grundstücks“ und der hierauf Bezug nehmenden Auffangklausel auch das Beseitigen - bzw. dem vorgeschaltet: das Verhindern - von (rechtlichen) Hindernissen, die einer (Auf-)Teilung entgegenstehen können, wie etwa einer vorläufigen Untersagung der Begründung von Wohnungs- und Teileigentum bzw. -erbbaurechten. War der Architekt danach bevollmächtigt, eine etwaige vorläufige Untersagung sogar anzugreifen, umfasste die Ermächtigung erst Recht die Befugnis, ein darauf gerichtetes Anhörungsschreiben entgegen zu nehmen und zu beantworten. Dass in der später mit dem zweiten Antrag auf Abgeschlossenheitsbescheinigung vorgelegten Vollmacht vom 13. November 2017, die inhaltlich enger ist, eine Änderung des Vollmachtumfangs (und zwar eine Beschränkung auf das Verwaltungsverfahren um die Abgeschlossenheitsbescheinigung) zu sehen sein dürfte, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn eine solche Änderung der (Außen-)Vollmacht, die der Sache nach einen Teilwiderruf darstellt, wirkt zum Schutz des Rechtsverkehrs regelmäßig nur ex nunc (vgl. Lorenz, in: JuS 2010, 771 <773>) mit der Folge, dass der Architekt W... im Zeitpunkt der durchgeführten Anhörung weiterhin bevollmächtigt war und der Antragsteller dessen Anhörung gegen sich gelten lassen muss.
Wollte man das anders sehen, wäre ein Anhörungsmangel jedenfalls durch die letzte Anhörung des Antragstellers über seine Bevollmächtigten - eingeleitet mit Fax vom 10. August 2018 - geheilt. Diese genügt den gesetzlichen Anforderungen. Im Hinblick auf den späten Zeitpunkt dieser Anhörung bestehen wegen § 45 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwVfG keine Bedenken. Die Stellungnahmefrist ist ebenso wenig zu beanstanden. Auch wenn die rund fünftägige Äußerungsfrist knapp bemessen war, war dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls angemessen. Denn während des hiesigen Verwaltungsverfahrens, dessen Verlauf zu berücksichtigen ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. Januar 2011 - OVG 6 B 1448/10 -, juris Rn. 19), waren nicht nur der Antragsteller selbst (Schreiben vom 11. Juli 2018), sondern auch seine Verfahrensbevollmächtigten mehrfach über den Erlass der vorläufigen Untersagung informiert worden (wenn auch teilweise nur mittelbar über die Kenntnisnahme von an den Antragsteller oder seinen Architekten gerichteten Schreiben), der Streitstoff also früh bekannt. Deshalb bestand dort insgesamt ausreichend Gelegenheit, sich zur Untersagungsverfügung zu äußern, wovon die Bevollmächtigten umfassend Gebrauch gemacht haben (s. die 39- bzw. 36-seitigen Stellungnahmen gegenüber der Behörde vom 2. Februar 2018 und 14. August 2018).
bb) Der Bescheid vom 10. November 2017 erweist sich bei summarischer Prüfung bis einschließlich 7. April 2018 auch als materiell rechtmäßig.
(1) Der Anwendungsbereich von § 15 Abs. 1 BauGB ist eröffnet. Der dafür erforderliche wirksame Aufstellungsbeschluss über den Erlass einer Erhaltungsverordnung liegt vor (§ 172 Abs. 2 i.V.m. § 246 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 30 Abs. 1 AGBauGB Bln).
(a) Dieser Aufstellungsbeschluss ist durch das zuständige Bezirksamt erlassen worden. Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist dafür nicht die Bezirksverordnetenversammlung zuständig. Zwar ist dem Antragsteller zuzugeben, dass § 30 AGBauGB Bln - anders als § 6 AGBauGB Bln - keine Regelung darüber trifft, welches Organ des Bezirks den Aufstellungsbeschluss fasst. Dort ist nur bestimmt, dass die dem Aufstellungsbeschluss nachfolgende Erhaltungsverordnung eine solche des Bezirksamtes ist. Das erlaubt aber nicht, insoweit Rückgriff auf § 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVwG Bln zu nehmen, wonach die Bezirksverordnetenversammlung - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - über Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Bebauungsplänen, Landschaftsplänen und anderen baurechtlichen Akten entscheidet, die nach Bundesrecht durch Satzung zu regeln sind. Denn auch wenn zu den „anderen baurechtlichen Akten“ Erhaltungssatzungen zählen (vgl. Ottenberg, BezVwG Bln, Stand: 9/2017, § 12 Rn. 16), ist damit nur eine Entscheidungskompetenz der Bezirksverordnetenversammlung zum Erlass der Erhaltungsverordnung selbst statuiert, allerdings nichts über die Zuständigkeit für den der Verordnung vorgelagerten Aufstellungsbeschluss gesagt. Schließlich handelt es sich dabei um einen Beschluss und gerade nicht um eine Rechtsverordnung (erst Recht nicht um eine, die nach Bundesrecht durch Satzung zu regeln ist). Dass sich § 12 Abs. 2 Nr. 4 Var. 3 BezVwG Bln nur auf Rechtsverordnungen bezieht, zeigt indes schon der Wortlaut. So heißt es in § 12 Abs. 2 BezVwG, „Die Bezirksverordnetenversammlung entscheidet über (…) Rechtsverordnungen zur Festsetzung von (…) anderen baurechtlichen Akten“. Hätte der Gesetzgeber die anderen baurechtlichen Akte nicht mit der einleitenden Voraussetzung „Rechtsverordnungen zur Festsetzung von“ verknüpfen wollen, hätte er stattdessen formulieren müssen, „Die Bezirksverordnetenversammlung entscheidet über (…) andere baurechtliche Akte“. Da er dies aber nicht getan hat, kann kein ernsthafter Zweifel daran bestehen, dass § 12 Abs. 2 Nr. 4 Var. 3 BezVwG Bln nur für Baurechtsakte gilt, die in Form einer Rechtsverordnung zu erlassen sind. Damit in Einklang steht auch die (deklaratorische) Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 AGBauGB Bln - auch dort beschließt die Bezirksverordnetenversammlung nur über den als Rechtsverordnung festzusetzenden Bebauungsplan, nicht über die dem vorangehenden Akte. Träfe die Auffassung des Antragstellers zu, wonach die Bezirksverordnetenversammlung über den Aufstellungsbeschluss für eine Erhaltungsverordnung zu entscheiden hätte, führte das auch zu widersprüchlichen Ergebnissen. Weil die Vorschrift des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB dem Planungsträger nämlich sowohl den Weg eröffnet, ein Erhaltungsgebiet durch Erhaltungsverordnung zu schaffen, als auch die Möglichkeit bietet, ein solches innerhalb eines Bebauungsplans festzusetzen, bestimmte dann - wenn die Ansicht des Antragstellers richtig wäre - allein die Formwahl, wer den Aufstellungsbeschluss zu treffen hätte: Entschließt sich der Bezirk dazu, eine Erhaltungsverordnung zu erlassen, müsste die Bezirksverordnetenversammlung den Aufstellungsbeschluss fassen; würde ein Erhaltungsgebiet dagegen in einem Bebauungsplan festgesetzt, obläge der Aufstellungsbeschluss dem Bezirksamt. Für eine solche nur von der Formwahl abhängige Zuständigkeitsteilung sind sachliche Gründe aber nicht ersichtlich, was ebenfalls für das hiesige Normverständnis spricht. Greift demnach weder § 12 Abs. 2 Nr. 4 Var. 3 BezVwG Bln ein noch eine andere der enumerativ benannten Zuständigkeiten der Bezirksverordnetenversammlung, verbleibt es hinsichtlich des Aufstellungsbeschlusses zum Erlass einer Erhaltungsverordnung bei der „Allzuständigkeit“ des Bezirksamts (vgl. Ottenberg, a.a.O., § 36 Rn. 1), die gemäß § 36 Abs. 2 BezVwG Bln gerade nicht abschließend geregelt ist (§ 36 Abs. 2 Buchst. h BezVwG Bln).
(b) Der Aufstellungsbeschluss ist bei summarischer Prüfung auch ordnungsgemäß bekanntgemacht worden.
Die die Veröffentlichung im Amtsblatt für Berlin entspricht der ortsüblichen Bekanntmachungsweise. Hierfür bedarf es entgegen der Ansicht des Antragstellers keiner landesrechtlichen Norm, die vorschreibt, welches Medium für die ortsübliche Bekanntmachung zu wählen ist. Für ein solches Erfordernis gibt § 172 Abs. 2 BauGB nichts her. Ortsüblich ist eine Bekanntgabe dann, wenn sie den (geübten) Regeln folgt, die herkömmlicherweise für gemeindliche Bekanntgaben angewendet werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Februar 2018 - VGH 1 S 2146/17 -, juris Rn. 3 m.w.N.). Als ortsübliche Bekanntmachung sind seit jeher der Aushang an einer gemeindlichen Anschlagtafel oder in einem Aushangkasten, die Bekanntmachung in der örtlichen Presse und die Veröffentlichung im gemeindlichen Amtsblatt allgemein anerkannt (ebd.). Vor diesem Hintergrund unterliegt die Publizierung des Aufstellungsbeschlusses im Amtsblatt für Berlin, dem Veröffentlichungsorgan des Landes Berlin zur Bekanntmachung von Mitteilungen zur Aufklärung und Unterrichtung der Öffentlichkeit (§ 20 GGO I), keinen rechtlichen Bedenken. Diese Veröffentlichungsweise entspricht der geübten Verwaltungspraxis (vgl. etwa die Aufstellungsbeschlüsse des Bezirksamts zu den Erhaltungsgebieten „Barbarossaplatz/Bayrischer Platz“ und „Großgörschenstraße/Kaiser-Wilhelm-Platz“ im Amtsblatt für Berlin Nr. 40 vom 6. September 2013, dort S. 1892 f.). Selbst wenn man im Übrigen für die nach § 172 Abs. 2 BauGB geforderte ortsübliche Bekanntmachung eine landesgesetzliche Regelung im Sinne der Ansicht des Antragstellers verlangte, läge eine solche auch mit § 20 Abs. 1 Satz 1 GGO I vor. Denn darin ist normiert, dass Bekanntmachungen im Amtsblatt für Berlin zu veröffentlichen sind.
Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers entfaltet die Bekanntmachung auch eine hinreichende Anstoßwirkung. Die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses muss der Anstoß- und Hinweisfunktion lediglich in dem Sinne gerecht werden, dass die Öffentlichkeit von der Planungsabsicht für ein bestimmtes Plangebiet Kenntnis nehmen kann und ihr die Möglichkeit eröffnet wird, sich - soweit Beteiligungsmöglichkeiten eröffnet sind - an dem weiteren Planverfahren zu beteiligen (vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Aufl. 2015, Rn. 1078). Eine Bekanntmachung verfehlt ihren Sinn und damit auch ihre Aufgabe allerdings dann, wenn sie in ihrer Anstoßwirkung nicht einmal so weit vordringt, den - aus welchem Grunde immer - möglicherweise Interessierten bewusst zu machen, dass sie derart interessiert sind und deshalb erforderlichenfalls weitere Schritte unternehmen müssen, um ihr Interesse wahrnehmen zu können (BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 - BVerwG IV C 9.77 -, juris Rn. 26). Diesen Anforderungen wird die vorliegende Bekanntmachung jedoch gerecht. Soweit der Antragsteller dies unter Verweis auf die wenig aussagende Überschrift „Bezirksämter“ im Inhaltsverzeichnis des Amtsblattes in Zweifel zieht, wird verkannt, dass nicht nur das Inhaltsverzeichnis Gegenstand der Bekanntmachung ist, sondern ebenso der im Amtsblatt selbst veröffentlichte Text. Dieser Text ist angesichts der dortigen Nennung der Normgebungsabsicht und des betroffenen Gebietes ohne weiteres geeignet, interessierten Bürgern hinreichend verlässlich bewusst zu machen, dass sie Betroffene dessen sind, was bekannt gemacht wird.
Soweit das hiesige Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 16. Oktober 2014 - OVG 10 A 6.09 -, juris) unlängst in einem Fall die Anstoßfunktion der Bekanntgabe eines Bebauungsplans deshalb verneinte, weil im Inhaltsverzeichnis des Amtsblattes nur auf die öffentliche Auslegung näher bezeichneter Pläne hingewiesen wurde, nicht allerdings auf jene des dort streitgegenständlichen Planes, kann der Antragsteller daraus für sich nichts herleiten. Denn maßgebliche Erwägung war dort, dass ein fehlerhaftes Inhaltsverzeichnis des Amtsblattes fälschlicherweise den Eindruck der Vollständigkeit erweckte und daher die Gefahr begründete, der informierte Bürger werde sich bereits nach Durchsicht des Inhaltsverzeichnisses desinteressiert abwenden, ohne die im Amtsblatt enthaltenen Informationen über den streitgegenständlichen Bebauungsplan überhaupt zur Kenntnis zu nehmen (ebd., Rn. 25). Wie der Antragsgegner zu Recht einwendet, liegt der Fall hier indes anders. Die Überschrift „Bezirksämter“ erweckt eben nicht den Eindruck, eine umfassende Vorschau auf die im Einzelnen enthaltenden Meldungen bieten zu wollen. Im Gegenteil ergibt sich gerade aus dem Umstand, dass dort überhaupt kein Mitteilungsgegenstand genannt wird, die sich für einen interessierten Leser aufdrängende Notwendigkeit, die Rubrik „Bezirksämter“ (elf Seiten) - will er sich einen Überblick über die dortigen Bekanntmachungen verschaffen - durchzublättern, was bei summarischer Prüfung nicht unzumutbar ist.
Kommt der Bekanntmachung sonach ausreichende Anstoßwirkung zu und ist damit - wie hier - die Hinweisfunktion gewahrt, ist ein Abdruck des vollständigen Beschlusswortlautes nicht erforderlich, da dies nicht ausdrückliche gesetzliche Vorgabe ist (vgl. zur identisch abgefassten Norm des § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. April 2014 - OVG 10 A 8.09 -, juris Rn. 50).
(c) Inhaltliche Fehler der Bekanntmachung sind bei summarischer Prüfung ebenso wenig erkennbar.
Die Bekanntmachung leidet an keinem Bestimmtheitsmangel. Soweit der Antragsteller den Wortlaut der Bekanntmachung „Beschluss über die Aufstellung einer Erhaltungsverordnung“ als zu unbestimmt rügt, weil unklar bleibe, über welchen Verfahrensschritt informiert werde, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Wie der Antragsteller selbst geltend macht, werden Rechtsverordnungen nicht aufgestellt, sondern erlassen. Schon deshalb liegt der Schluss des Antragstellers nicht unbedingt nahe, bei der Überschrift „Beschluss über die Aufstellung einer Erhaltungsverordnung“ an die Bekanntmachung des Verfahrensabschlusses (mithin den Erlass der Erhaltungsverordnung) zu denken, sondern eher an die Verfahrenseinleitung, also das Fassen des Aufstellungsbeschlusses, um den es dann ja auch tatsächlich geht. Dieses Verständnis wird bestärkt durch den veröffentlichten Text. Danach hat das Bezirksamt nämlich „beschlossen, eine Erhaltungsverordnung (…) aufzustellen“ und eben nicht eine Erhaltungsverordnung aufgestellt oder beschlossen. Die in der gewählten Formulierung deutlich zum Ausdruck kommende Zweischrittigkeit des Vorgehens (Beschluss über eine künftige Handlung in Gestalt der Rechtssetzung) zeigt hinreichend klar auf, dass hier (bisher) lediglich eine Entscheidung über einen noch zu setzenden Rechtsakt getroffen wurde. Dies findet schließlich seine Bestätigung im nachfolgenden Satz, wonach „[m]it der Durchführung des Beschlusses (…) das Stadtentwicklungsamt, Fachbereich Standplanung, beauftragt“ wird; ergibt sich daraus doch, dass es eben der Durchführung des Beschlusses - der Rechtsetzung selbst - noch bedarf, diese folglich nicht schon vorgenommen wurde. Angesichts dessen kann auch kein ernstlicher Zweifel daran bestehen, dass mit dem abgebildeten „Geltungsbereich soziale Erhaltungsverordnung“ der Geltungsbereich der künftigen Verordnung gemeint ist.
Dieser Geltungsbereich ist auch in räumlicher Hinsicht hinreichend bestimmt. Dem Antragsteller ist zwar darin zuzustimmen, dass der veröffentlichte Kartenausschnitt mehr als eine Linie aufweist. So verläuft zum einen eine dünnere (hellere bzw. in der farbigen Darstellung violette) Linie beginnend am linken oberen Bildrand entlang des linken Bildrandes grob von Norden nach Süden (Alboinstraße - Arnulfstraße), während zum anderen eine weitere dickere (dunklere bzw. in der farbigen Darstellung blaue) Linie im Zentrum des Kartenausschnittes einen geschlossenen Bereich umrahmt. Da der veröffentlichte Text aber erläutert, dass das Gebiet „in der anliegenden Karte mit einer durchgezogenen Linie eingegrenzt“ wird, kann keine nennenswerte Unklarheit darüber verbleiben, welche Linie das künftige Erhaltungsgebiet markiert. Denn nur die dickere Linie grenzt ein Gebiet ein. Die dünnere Linie leistet dies nicht, sondern nur unter Heranziehung des Kartenrandes. Insoweit kann jedoch nicht von einer Eingrenzung mittels durchgezogener Linie gesprochen werden.
Es fehlt dem Aufstellungsbeschluss auch nicht an einer erforderlichen Angabe der im Mindestmaß konkretisierten städtebaulichen Ziele. Der Aufstellungsbeschluss muss die Erhaltungsziele nicht ausdrücklich bezeichnen (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 5/2018, § 172 Rn. 85). Sogar für die Erhaltungsverordnung selbst ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass darin (nur) zu regeln ist, in welchem Gebiet und aus welchen der in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten Gründen das Erfordernis eines besonderen Genehmigungsverfahrens für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen statuiert werden soll (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - BVerwG 4 BN 2/13 -, juris Rn. 3). Es genügt somit schon, wenn deutlich wird, welchen der drei gesetzgeberischen Zweckalternativen die Verordnung dienen soll. Dies muss erst Recht für den der Verordnung vorgelagerten Aufstellungsbeschluss gelten, sodass dieser neben der genauen Bezeichnung des vorgesehenen Erhaltungsgebietes nur das Erhaltungsziel im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 3 BauGB erkennen lassen muss (vgl. Köhler/Fieseler, in: Schrödter, a.a.O., § 172 Rn. 56; Bank, in: Brügelmann, BauGB, Stand: 10/2011, § 172 Rn. 58). Dem werden der Aufstellungsbeschluss sowie seine Bekanntmachung ohne weiteres gerecht, indem dort jeweils Gebiet und Zweckalternative durch Nennung der Rechtsgrundlage näher bezeichnet werden.
(2) Die Voraussetzungen für eine vorläufige Untersagung waren bis einschließlich 7. April 2018 ebenfalls erfüllt. Nicht nur der erforderliche Aufstellungsbeschluss liegt vor. Bei dem untersagten Vorhaben handelt es sich auch um eine zurückstellungsfähige Maßnahme (Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 172 Rn. 37) und damit - mangels ihrer Baugenehmigungspflichtigkeit - zugleich um eine untersagungsfähige. Überdies bestand bis zum 7. April 2018 die gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB erforderliche Befürchtung, die Verwirklichung der Erhaltungsziele werde durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert.
(a) § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB hat zunächst zur (unausgesprochenen) Voraussetzung, dass die in Betracht kommenden Erhaltungsziele eine ausreichende Beurteilungsgrundlage für die Annahme eines „Befürchtens“ im Sinne des § 15 Abs. 1 BauGB bieten (Stock, a.a.O., Rn. 94). Im Zeitpunkt der Entscheidung nach § 172 Abs. 2 BauGB - nicht im Zeitpunkt der Fassung des Aufstellungsbeschlusses - muss sich aus dem Stand der Arbeiten an der künftigen Erhaltungsverordnung - nicht aus der Erhaltungsverordnung selbst - ergeben, welche Erhaltungsziele verfolgt werden und damit auch, ob ein konkretes Vorhaben die künftigen Ziele beeinträchtigen könnte, weil diese bauliche Anlage mindestens möglicherweise in unverändertem Zustand den Erhaltungszielen dient, jedenfalls dies nicht auszuschließen ist (vgl. Stock, ebd.). Dabei dürfen allerdings keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden. Eine schon im Detail vorliegende Klärung im Hinblick auf das verfolgte Erhaltungsziel ist nicht erforderlich (Mitschang, in: UPR 2017, 321 ff.). Ebenso wenig erforderlich sind vorbereitenden Untersuchungen in dem betroffenen Gebiet (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 2. April 1996 - VGH 1 N 92.1636 -, juris Rn. 17; Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, Bd. I, 6. Aufl. 2011, S. 453).
Dem genügte der hiesige Planungsstand bei Erlass der Untersagungsverfügung. Die Erhaltungsziele des Bezirks für den Bereich waren in diesem Zeitpunkt ausreichend konkretisiert, zumal der Bezirk vorbereitende Untersuchungen sogar durchführen ließ. Anlass des Aufstellungsbeschlusses waren eben diese 2016 eingeleitete Voruntersuchungen. Der im Zuge dieser Untersuchungen im Februar 2017 vorgelegte Bericht identifizierte den Bereich der heutigen Erhaltungsverordnung als Verdachtsgebiet angesichts der dortigen Aufwertungspotenziale, des Aufwertungsdrucks und des Verdrängungspotenzials. Im Referenzgebiet wurden große Potenziale für Wohnungsumwandlungen festgestellt, die Zahl der Wohnungsumwandlungen weise - wenn auch auf noch nicht hohem Niveau - eine steigende Tendenz auf. Aufgrund der Annahme des Bezirks, wonach mit der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen häufig eine Entmietung der Häuser einhergehe, mit anschließender teurer Modernisierung, höheren Mieten und einer Verdrängung der Bestandsmieterschaft, nahm er dies zum Anlass, den Aufstellungsbeschluss zu fassen mit dem Ziel, diese Entwicklung zu stoppen; auch weil die damit verbundene Veränderung der Bevölkerungszusammensetzung städtebauliche Folgeprobleme nach sich ziehen könne, unter anderem eine existenzgefährdende Unterauslastung von auf die Bevölkerung abgestimmten Infrastruktureinrichtungen (Schulen, Kitas, Seniorenangebote usw.). Diese Erwägungen bilden nicht nur besondere städtebauliche Gründe, deretwegen die Zusammensetzung der Bevölkerung erhalten werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2/97 -, juris Rn. 15 f.), die der Antragsteller vermisst. Sie liefern auch eine hinreichende Beurteilungsgrundlage im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Weitergehende Anforderungen sind nicht zu stellen.
(b) Das Vorhaben des Antragstellers gab bei Abgleich mit diesen Erhaltungszielen bis einschließlich 7. April 2018 auch Anlass, Wirkungen im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu befürchten.
Der Begriff des „Befürchtens“ drückt die Erwartung aus, dass die Verwirklichung des Vorhabens dem Erhaltungsanliegen entgegenstehen würde (Stock, a.a.O., Rn. 94). Hierbei handelt es sich, ohne dass damit behördliche Beurteilungsspielräume eröffnet sind, um eine Prognoseentscheidung (Mitschang, Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 15 Rn. 3), die im Zeitpunkt des Erlasses der Sicherungsmaßnahme (vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, a.a.O., § 15 Rn. 60 i.V.m. Rn. 24) richtig sein muss. Von einer wesentlichen Erschwerung der Verwirklichung der Erhaltungsziele kann dabei ausgegangen werden, wenn die Planungsziele konkret behindert bzw. gefährdet werden (vgl. Kirchmeier, in: Ferner/Kröninger/Aschke, BauGB, 3. Aufl. 2013, § 15 Rn. 14; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, Stand: 8/2018, § 15 Rn. 15). Bloße Vermutungen reichen für die Annahme einer Behinderung zwar nicht aus; andererseits braucht das Vorliegen eines Hinderungsgrunds allerdings auch nicht mit endgültiger Sicherheit nachgewiesen zu werden.
Daran gemessen war die der vorläufigen Untersagung zugrunde liegende Prognose bei summarischer Prüfung bis zum Ablauf des 7. April 2018 nicht zu beanstanden. Bei Würdigung des seinerzeitigen Standes der Arbeiten bestand im Zeitpunkt des Erlasses der vorläufigen Untersagung Grund zu der Annahme, die Realisierung der Erhaltungsziele werde durch die vom Antragsteller in Aussicht genommene Begründung von Wohnungs- bzw. Teilerbbaurechten, d.h. von Sondereigentum an bestimmten Räumen aufgrund eines Erbbaurechts (Schneider, in: Bärmann, WEG, 13. Aufl. 2015, § 30 Rn. 3 f.), wesentlich erschwert. Denn die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum und damit auch die wegen § 30 Abs. 2 WEG diesen Rechten entsprechende Begründung von Wohnungs- und Teilerbbaurechten (Heyn, WEG, 2. Aufl. 2014, § 30 Rn. 1) steht in aller Regel im Widerspruch zu den Zielen einer Milieuschutzverordnung, weil die Umwandlung von Mietwohnungen nach der Lebenserfahrung generell geeignet ist, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus den mit der Erhaltungsverordnung verfolgten besonderen städtebaulichen Gründen zu gefährden (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 180). Da der Antragsteller gerade die der Umwandlung vorgelagerte Teilung des Grundstücks anstrebt, fehlt es nicht an konkreten Anhaltspunkten dafür, dass genau sein Vorhaben, das der Art von Vorhaben zuzurechnen ist, die der Bezirk ausweislich des Bezirksamtsbeschluss doch steuern will, die Durchsetzung der Erhaltungsbelange wesentlich erschweren wird, weil damit einer Verdrängung Vorschub geleistet werden kann. So ist etwa nicht erkennbar, dass die Aufwertungspotenziale des Gebäudes, deren Nutzung zu Mietsteigerungen führen können, bereits vollständig ausgeschöpft sind (etwa im Hinblick auf Erneuerung der Fenster, Wärmedämmung, der flächendeckenden Schaffung von Gäste-WCs, Zweitbalkonen). Davon abgesehen kann eine wesentliche Erschwerung im Vorfeld der Aufstellung der Verordnung auch bereits darin erblickt werden, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden, bevor eine endgültige Klärung erfolgt ist (Stock, a.a.O., Rn. 94). Auch die Wahrung des Gestaltungs- und Entscheidungsfreiraums der Gemeinde bis zum Verordnungserlass ist nämlich Ziel der vorläufigen Sicherung (ebd.). Wie sich nicht nur in seinem Eintragungsantrag beim Grundbuchamt vom 7. Dezember 2017 dokumentiert, sondern auch schon in der Beantragung der Abgeschlossenheitsbescheinigung „zur Bildung von Wohnungseigentum“ (Bl. 16 des Verwaltungsvorgangs), war es gerade das Ziel des Antragstellers, Wohnungseigentum/-erbbaurechte zu begründen. Dabei handelt es sich indessen um eine im Erhaltungsgebiet genehmigungspflichtige Maßnahme (§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB i.V.m. § 1 UmwandV Bln), die hier unumkehrbar durchgeführt worden sollte, ohne dass für den Bezirk die Möglichkeit bestehen sollte, die Wirkungen dieses Vorhabens auf die Erhaltungsziele näher prüfen zu können, obwohl es doch schon im Februar 2017 erklärtes Ziel des Bezirks war, der ungehinderten Umwandlung entgegen zu treten.
Soweit der Antragsteller erstmals im Widerspruchsverfahren vorgebracht hat, in seinem Objekt wäre angesichts verschiedener Besonderheiten nicht mit dem Eintritt derjenigen typischen Folgen der Begründung von Wohnungs- und Teileigentum zu rechnen, die der Bezirk mit der Erhaltungsverordnung zurückdrängen wolle, weshalb es auch unter dem Regime der Milieuschutzverordnung genehmigungsfähig wäre, verhilft auch das seinem Begehren nicht zum Erfolg. Damit erhebt er, unabhängig davon, dass diese (aus der Sphäre des Antragstellers herrührenden) Umstände der Behörde erst mit der Widerspruchsbegründung und somit nach Erlass der vorläufigen Untersagung zur Kenntnis gebracht wurden, in der Sache Einwände, deren abschließende Beurteilung dem Genehmigungsverfahren nach §§ 172 f. BauGB vorbehalten bleiben muss (und in dessen Verlauf möglicherweise auch zur Genehmigung des Vorhabens führen können). Eine solche nähere Prüfung, die - und auch erst die - die Genehmigungstatbestände aus § 172 Abs. 4 BauGB in den Blick zu nehmen hat, ist vorliegend erforderlich, weil die vom Antragsteller vorgetragenen Umstände nicht geeignet sind, die Befürchtung konkreter Wirkungen des Vorhabens im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB hinreichend zu entkräften; auch nicht, soweit auf die öffentliche Förderung des Objekts und die damit einhergehende Mietpreisbindung verwiesen wird. Denn auch bei Kostenmieten sind Erhöhungen nicht ausgeschlossen - wenn auch unter engeren Voraussetzungen. Selbst wenn die Spielräume hierfür deshalb geringer sein mögen, lässt das eine Verdrängungsgefahr nicht entfallen, sind doch Bewohner öffentlich geförderten Wohnraums in besonderem Maße mieterhöhungssensibel. Die Einwände des Antragstellers zeigen jedenfalls keine derart offensichtliche Genehmigungsfähigkeit seines Vorhabens auf, die nur dann anzunehmen ist, wenn dessen generelle Eignung, eine Verdrängungsgefahr auszulösen (und die Gefahr, damit die Erreichung der Ziele der Erhaltungsverordnung erheblich zu erschweren), von vornherein auszuschließen wäre. Das ist indes auch bei Würdigung der Umstände des Einzelfalls nicht der Fall, da mit dem Vorhaben eine Entwicklung auf dem Grundstück unumkehrbar in Gang gesetzt wird, die konkret Anlass zu der Annahme gibt, diese könne dort zu einer Verdrängung führen.
Die dieser Annahme entgegen gesetzten Begründungsansätze können teilweise auch schon rechtlich nicht überzeugen. Zwar trifft es zu, dass die vorläufige Untersagung nur eines von vielen Grundstücken betrifft. Doch das bedeutet nicht, dass dort geplante Vorhaben von vornherein nicht die Relevanz haben können, die Durchführung der Erhaltungsverordnung konkret zu behindern. Auch wenn sich die Verordnung dem Ziel verschreibt, die Zusammensetzung der Bevölkerung im gesamten Erhaltungsgebiet zu erhalten, heißt dies nicht, dass es nicht auf Einzelgrundstücke ankäme. Findet nämlich auf nur einem Grundstück eine Verdrängung statt, so ist es der Erhaltungsverordnung auf diesem Grundstück unmöglich gemacht, ihr Ziel auf diesem Grundstück zu erfüllen. Dass Einzelgrundstücke durchaus bedeutsam sind, zeigt im Übrigen schon § 172 Abs. 2 BauGB, wenn es dort heißt, dass § 15 Abs. 1 BauGB auf die Durchführung eines Vorhabens im Sinne des § 172 Abs. 1 BauGB entsprechend anzuwenden ist. Vorhaben in diesem Sinne meint den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen (Satz 1), aber auch die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind (Satz 4). Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um Vorhaben, die regelmäßig nur auf einem Grundstück realisiert werden sollen, nach der Wertung des Gesetzgebers gleichwohl aber ein Bedürfnis für den Einsatz der Instrumente aus § 15 Abs. 1 BauGB auslösen können.
Auch der Verweis des Antragstellers auf den zivilrechtlichen Mieterschutz und den deshalb ausreichenden Schutz der Mieter und der Erhaltungsziele trägt zur Überzeugung der Kammer nicht. Die Vorschriften, die der Antragsteller nennt (unter anderem § 566 BGB), gelten nicht nur im hiesigen Fall, sondern generell. In Kenntnis dessen hat der Gesetzgeber über § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB den Landesregierungen dennoch die Möglichkeit eröffnet, per Rechtsverordnung die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum unter einen Genehmigungsvorbehalt zu stellen, weil er offenbar den zivilrechtlichen Mieterschutz nicht in allen Fällen als allein ausreichend erachtet hat. Wenn der Antragsteller hierauf einwendet, dass im Jahr 2015 und damit nach Einführung des § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB weitere zivilrechtliche Normen zum Mieterschutz verabschiedet worden seien, ist dem entgegen zu setzen, dass seitdem auch § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB geändert wurde - und zwar im Jahr 2017 -, allerdings nur redaktionell, worin sich zeigt, dass der Gesetzgeber an seiner Bewertung trotz der Änderungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs weiterhin festhält.
(3) Der Erlass der vorläufigen Untersagung entspricht pflichtgemäßem Ermessen. Ermessensfehler sind (bis zum 8. April 2018) nicht erkennbar.
Ein Ermessensausfall liegt nicht vor. Ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen (vgl. dazu den Beschluss der Kammer vom 9. April 2018 - VG 19 L 688.17 -, S. 12 ff. d. amtl. Abdr.) erkannt und ausgeübt hat, beurteilt sich anhand aller erkennbaren Umstände (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 114b). Daraus folgt, dass eine Ermessensbetätigung selbst dann nicht ausgeschlossen ist, wenn sich die Behörde nicht zur Frage der Ermessensausübung äußert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 - BVerwG 7 B 182/87 -, juris Rn. 7). Jedenfalls die Umstände müssen allerdings erkennen lassen, dass die Behörde in der Sache Ermessen ausgeübt hat, also wahrgenommen hat, dass ihr durch Rechtsvorschrift die Entscheidungsfreiheit eingeräumt ist, zwischen mehreren rechtlich zulässigen Entscheidungen aus Zweckmäßigkeitsgründen (vgl. § 68 VwGO) unter Abwägung der öffentlichen Belange und der Interessen Einzelner sachgerecht zu wählen (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 40 Rn. 13 m.w.N.). Dem genügt die hiesige Entscheidung. Das Bezirksamt hat bei Würdigung aller Umstände erkannt, dass der Erlass der vorläufigen Untersagung im Ermessen steht. Wie der Bescheid zeigt, fühlte die Behörde sich nicht gebunden. In dem Bescheid werden die widerstreitenden Interessen benannt und gegeneinander abgewogen unter Orientierung am Zweck der gesetzlichen Regelung (§ 40 VwVfG), dem Schutz der Erhaltungsziele während des Normsetzungsverfahrens. Darin kommt zum Ausdruck, dass die Behörde nicht von einer gebundenen Entscheidung - gleichsam eines Automatismus‘ - ausgegangen ist, sondern den Erlass der vorläufigen Untersagung vom Überwiegen des öffentlichen Interesses am vorläufigen Schutz der Erhaltungsziele abhängig gemacht hat und auch den Verzicht hierauf als Handlungsoption für den Fall in Betracht gezogen hat, dass das Interesse des Antragstellers überwiegt.
Das vom Antragsteller bemängelte Ermittlungs- bzw. Berücksichtigungsdefizit aller relevanten Tatsachen vermag die Kammer ebenfalls nicht zu erkennen. Bei Erlass der Entscheidung waren diejenigen tatsächlichen Umstände, die der Antragsteller als nicht berücksichtigt rügt - und die in der Sphäre des Antragstellers liegen (§ 26 Abs. 2 VwVfG) -, trotz vorheriger Anhörung der Behörde gegenüber nicht geltend gemacht worden (und für die Behörde auch nicht ohne weiteres erkennbar). Nachdem der Antragsteller im Widerspruch und im Rahmen der nachträglichen Anhörungen auf diese Aspekte hingewiesen hat, hat der Antragsgegner dies zum Anlass genommen, seine Ermessensentscheidung zu überprüfen, wie sich aus dem Schriftsatz vom 29. August 2018 ergibt, diesen Vortrag also durchaus gewürdigt, aber im Ergebnis an ihr festgehalten.
Die Entscheidung ist bis zum Ablauf des 7. April 2018 auch verhältnismäßig gewesen. Die vorläufige Untersagung war und ist geeignet, das damit verfolgte legitime Ziel zu erreichen. Bis heute ist aufgrund der Wirkung der vorläufigen Untersagung als behördliches Verfügungsverbot die Teilung nicht möglich gewesen. Zur Verhinderung dessen war sie auch erforderlich. Denn ohne die Untersagung hätte der Antragsteller vor Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung ungehindert Wohn- und Teilerbbaurechte begründen können und dadurch noch während des Rechtsetzungsverfahrens die Ziele der Erhaltungsverordnung nachhaltig gefährden können. Obwohl der Zeitraum, in dem die Erhaltungsverordnung nicht galt, nun in der Vergangenheit liegt, ist die Aufrechterhaltung des Bescheides insoweit wegen seiner Wirkungen bis zum Ablauf des 7. April 2018 auch heute noch notwendig, solange das Kammergericht (bzw. nachfolgend ggf. der Bundesgerichtshof) nicht die Zwischenverfügung des Grundbuchamts vom 1. März 2018 aufhebt (ohne das Grundbuchamt zugleich anzuweisen, den Eintragungsantrag zurückzuweisen). Sollte das Kammergericht die Zwischenverfügung nämlich endgültig bestätigen oder aber aufheben mit der Anweisung an das Grundbuchamt, den Antrag (sofort) zurückzuweisen - was beides möglich erscheint -, hätte die vorläufige Untersagung ihr Ziel endgültig erreicht: Der Eintragungsantrag vom 7. Dezember 2017 hätte keinerlei rangwahrende Wirkung mehr und es müsste ein erneuter Eintragungsantrag unter Geltung der Erhaltungsverordnung gestellt werden. Ohne die Wirkung der vorläufigen Untersagung als behördliches Verfügungsverbot in diesem Zeitraum wäre die Eintragung hingegen zu bewirken, das Ziel der vorläufigen Untersagung verfehlt. Ein milderes, für diesen Zweck gleich geeignetes Mittel ist nicht erkennbar. Bedenken gegen die Angemessenheit der Verfügung hat der Antragsteller nicht erhoben; solche sind angesichts der Befristung der vorläufigen Untersagung auch bei Berücksichtigung der Eigentumsfreiheit des Antragstellers, die das Erbbaurecht schützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 - BVerfG 1 BvR 1301/84 -, amtl. Ls. 2), auch nicht ersichtlich.
cc) Allerdings überwiegt das Suspensivinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse seit dem 8. April 2018, sodass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ab diesem Zeitpunkt wiederherzustellen war (zur Möglichkeit einer zeitlichen Beschränkung der Wirkungen der gerichtlichen Eilentscheidung vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 80 Rn. 169 m.w.N.). Seitdem ist die Erhaltungsverordnung in Kraft, sodass es der vorläufigen Untersagung nicht mehr bedarf; die vorläufige Untersagung ist seitdem materiell rechtswidrig. Es besteht kein Grund mehr zur Befürchtung, das Vorhaben werde die Durchführung der Erhaltungsverordnung wesentlich erschweren bzw. unmöglich machen, weil dieses nunmehr der Genehmigungspflicht aus § 172 Abs. 1 Satz 4, Abs. 4 BauGB unterliegt. Die Fortwirkung des Verbots ist seit dem 8. April 2018 deshalb nicht mehr erforderlich und damit auch nicht mehr verhältnismäßig. Daher hätte der Antragsgegner die vorläufige Untersagung mit ex nunc-Wirkung aufheben müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - BVerwG 8 B 62/11 -, in: NVwZ 2012, 510 <511>; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 43). Denn dieses fortwirkende Verbot verletzt als belastender Verwaltungsakt den Antragsteller auch weiter in seinen Rechten, weil für ihn von dem Bescheid noch nachteilige Rechtswirkungen ausgehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012, a.a.O.). Schließlich bleibt ihm aktuell bis zum 5. November 2018 die Realisierung seines Vorhabens selbst dann untersagt, wenn sich im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach §§ 172 f. BauGB herausstellen sollte, dass dieses die Genehmigungsvoraussetzungen aus § 172 Abs. 4 BauGB erfüllt.
dd) Bis zum Ablauf des 7. April 2018 lag die sofortige Vollziehung der vorläufigen Untersagung allerdings auch im öffentlichen Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, welches sich im Rahmen einer Abwägung gegen das private Suspensivinteresse des Antragstellers durchsetzt. Es entsprach einem besonderen staatlichen Interesse, eine unumkehrbare Beeinträchtigung der Erhaltungsziele der Milieuschutzverordnung während der Dauer des Aufstellungsverfahrens durch die Schaffung „vollendeter Tatsachen“ zu unterbinden. Gerade bei dem Einsatz bauplanungsrechtlicher Sicherungsinstrumente ist es entscheidend, eine sofortige Wirksamkeit sicherzustellen, gehen die Sicherungsbemühungen im Fall irreversibler Vorhaben - wie der Begründung von Wohnungs- und Teilerbbaurechten - doch andernfalls ins Leere und werden ihrer Funktion beraubt (vgl. den Beschluss der Kammer vom 30. Oktober 2017 - VG 19 L 553.17 -, S. 9 d. amtl. Abdr.). Diesem Umstand kommt erhebliches Gewicht zu, hinter dem das Interesse des Antragstellers, einstweilen Wohnungs- und Teilerbbaurechte begründen zu dürfen, auch unter Berücksichtigung seines Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG zurückzutreten hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und orientiert sich aus Billigkeitsgründen daran, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung zwischen ihrem Erlass und Stellen des Eilantrages für die Dauer von rund fünf Monaten nicht zu beanstanden war und nur für die Dauer etwa eines Monats Bedenken unterlag. Ein Abstellen auf den Zeitraum zwischen Erlass der Untersagung und gerichtlicher Eilentscheidung verbietet sich, da letzterer allein vom Zufall abhinge.
Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 39 ff., 52 f. GKG. Diese folgt der neuen Rechtsprechung des hiesigen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 27. April 2018 - OVG 2 L 13.18 -, S. 2 d. amtl. Abdr.). Danach bemisst sich der Streitwert einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung zur Begründung von Wohnungs- und Teileigentum in Mehrfamilienhäusern nach der Anzahl der Wohnungen, wobei pro Wohnung 5.000,- EUR in Ansatz zu bringen sind. Diese Rechtsprechung ist nach Ansicht der Kammer auf den Fall einer vorläufigen Untersagung einer begehrten Aufteilung übertragbar, weshalb das Gericht in Ansehung der zehn Wohnungen von einem Hauptsachestreitwert in Höhe von 50.000,- EUR ausgeht, der im hiesigen Eilverfahren hälftig anzusetzen ist (Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 172 f. BauGB
§§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 878 BGB
§ 136 BGB
§ 30 AGBauGB
§ 6 AGBauGB
§ 20 GGO I
§ 1 UmwandV
§ 566 BGB
§ 68 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 36 Abs. 2 BezVwG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 VwVfG
§ 14 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwVfG
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 30 Abs. 1 AGBauGB
§ 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVwG
§ 12 Abs. 2 BezVwG
§ 6 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 AGBauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 20 Abs. 1 Satz 1 GGO I
§ 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 3 BauGB
§ 30 Abs. 2 WEG
§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 26 Abs. 2 VwVfG
§ 172 Abs. 1 Satz 4, Abs. 4 BauGB
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 510
2 S 45.18
1 W 194/18
19 L 688.17
4 C 23.94
V ZB 198/15
1 W 170/16
1 S 97.09
6 B 1448/10
1 S 2146/17
IV C 9.77
10 A 6.09
10 A 8.09
4 BN 2/13
1 N 92.16
4 C 2/97
7 B 182/87
1 BvR 1301/84
8 B 62/11
19 L 553.17
2 L 13.18