Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-02-13, Aktenzeichen 9 K 1294/11.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2013:0213.9K1294.11.F.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht vorher der Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Polizeioberkommissarin und steht als Einsatz- und Notrufsachbearbeiterin im Polizeipräsidium Frankfurt am Main im Dienst des Beklagten. Sie wendet sich gegen eine am 01.12.2008 erstellte, den Zeitraum vom 01.12.2007 bis 30.11.2008 umfassende dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung). Die Beurteilung der Leistung weist einen Durchschnittswert von 8,67 Punkten und die Beurteilung der Befähigung einen Durchschnittswert von 8,40 Punkten auf. Das Gesamturteil lautet: „Leistungen/Befähigungen entsprechen voll den Anforderungen.“ Bei der Erstellung der Beurteilung wurde der unmittelbare Vorgesetzte der Klägerin, Dienstgruppenleiter PHK C. beteiligt.
Mit Schreiben vom 09.03.2009 wandte sich die Klägerin gegen die dienstliche Beurteilung, allerdings ohne ihr Anliegen zu begründen. Mit Bescheid vom 07.09.2009, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, lehnte es der Beklagte ab, die dienstliche Beurteilung abzuändern. Hiergegen legt die Klägerin Widerspruch ein mit der Begründung, die Beurteilung verstoße gegen Ziff. 3.7. der Beurteilungsrichtlinien. Danach sei vorgesehen, dass der Erstbeurteiler vor Abfassung der Beurteilung die erforderlichen Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung bei dem unmittelbaren Vorgesetzten einzuholen und diese bei der Beurteilung zu berücksichtigen. Eine Berücksichtigung der Beurteilung des unmittelbar Vorgesetzten PHK C. habe offensichtlich jedoch nicht stattgefunden. Dies ergebe sich aus der Tatsache, dass dessen Beurteilung erheblich besser ausgefallen sei als die Beurteilung durch den Erstbeurteiler. So ergebe sich bei der Beurteilung im Bereich Leistung eine Differenz von 1,16 Punkten und im Bereich der Befähigung eine Differenz von 1,9 Punkten. Ein weiterer Verstoß liege darin, dass Belobigungen keine Berücksichtigung gefunden hätten. Außerdem habe aufgrund der wesentlichen Abweichung der Beurteilungsvorschläge des Erstbeurteilers Polizeioberrat D und des an der Erstellung der Beurteilung Beteiligten PHK C. nach Punkt 3.7 der Beurteilungsrichtlinien der Erstbeurteiler eine schriftliche Begründung seiner abweichenden Meinung beifügen müssen. Zwar sei die Begründung durch den Erstbeurteiler in dessen Ermessen gestellt. Jedoch finde hier eine Ermessensreduzierung auf Null statt, da die Abweichung des Erstbeurteilers von der des an der Beurteilung beteiligten PHK C. nicht nur geringfügig, sondern wesentlich sei. Dies ergebe sich aus der Differenz der durchschnittlichen Punktwerte im Bereich Leistung von 1,16 und im Bereich Befähigung von annähernd zwei Punkten. Durch eine solch erhebliche Diskrepanz sei es für den zu Beurteilenden unzumutbar, keine Begründung für diese wesentliche Abweichung zu erhalten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.03.2011 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beurteilung sei nicht zu beanstanden. Sie entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Soweit die Rechtmäßigkeit der Beurteilung unter materiellen Gesichtspunkten in Zweifel gezogen werde, sei zunächst zu sagen, dass die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweise, ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis sei. Dienstliche Beurteilungen seien daher gerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die gerichtliche Nachprüfung habe sich darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff der den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen könne, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt habe. Habe der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, seien die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Gerichtlich überprüfbar sei daher allein, ob die Richtlinien eingehalten seien, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verblieben und ob sie auch sind mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stünden. Die angefochtene Beurteilung basiere auf den seit dem 07.10.2008 geltenden Regelungen über das Beurteilungsverfahren für Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte in den Besoldungsgruppen A 10 bis a 13 BBO. Die Richtlinien selbst seien rechtlich nicht zu beanstanden, was im Übrigen zwischenzeitlich auch die das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main rechtskräftig entschieden worden sei (9 K 4186/09). Ein Verstoß gegen Ziff. 3.7 der Beurteilungsrichtlinien liege nicht vor. In Ziff. 3.7 sei folgendes geregelt:
„Den zu Beurteilenden ist Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Der Erstbeurteiler hat vor Abfassung der Beurteilung die erforderlichen Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung bei dem unmittelbaren Vorgesetzten oder bei entsprechend kundigen anderen Vorgesetzten einzuholen und diese bei der Beurteilung zu berücksichtigen.
Die unmittelbaren Vorgesetzten der zu Beurteilenden sollen grundsätzlich, soweit sie nicht Erstbeurteiler sind, einen Beurteilungsvorschlag vorlegen. Dieser Beurteilungsvorschlag oder –beitrag ist ohne Bekanntgabe oder Erörterung mit dem zu Beurteilenden an den zuständigen Erstbeurteiler weiterzuleiten.
Die Beurteilung ist auf dem Beurteilungsbogen unter „Besondere Umstände, die bei der Erstellung der Beurteilung zu berücksichtigen sind“ namentlich zu dokumentieren. Finden der Erstbeurteiler und der an der Erstellung der Beurteilung Beteiligte keinen Konsens bzw. weichen die Beurteilungsvorschläge oder –beiträge wesentlich von der Beurteilung des Erstbeurteilers ab, kann der an der Erstellung der Beurteilung Beteiligte eine schriftliche Begründung seiner abweichenden Meinung der Erstbeurteilung beifügen. Der Zweitbeurteiler entscheidet in diesem Fall abschließend über die Umsetzung der abweichenden Meinung in die Beurteilung unter Abwägung der vorgetragenen Argumente, gegebenenfalls unter Erörterung zwischen Erstbeurteiler und Beurteilungsbeteiligtem. Die Gegendarstellung kann nicht als Anlage der Beurteilung beigefügt werden, sondern verbleibt beim Zweitbeurteiler. Die Gegendarstellung wird bis zur Erstellung einer neuen Regelbeurteilung auf der Dienststelle des Zweitbeurteilers aufbewahrt und kann auf Wunsch des Betroffenen dort eingesehen werden.“
Zunächst habe, so der Beklagte weiter, der Kläger vorgetragen, dass eine Berücksichtigung der Beurteilung des unmittelbaren Vorgesetzten PHK C. offensichtlich nicht stattgefunden habe, was sich aus der Tatsache ergebe, dass die Beurteilung durch PHK C. erheblich besser ausgefallen sei als die Beurteilung durch den Erstbeurteiler. Dem sei zu widersprechen. Entgegen der klägerischen Vermutung sei der unmittelbare Vorgesetzte der Klägerin bei der Erstellung der Beurteilung beteiligt und sein Beitrag auch berücksichtigt worden. Sie sei in der Beurteilung dokumentiert, weil dort PHK C. ausdrücklich als bei der Beurteilung Beteiligter genannt werde. Wieso sich aus einer Punktedifferenz von nicht einmal zwei Punkten zwischen unmittelbarem Vorgesetzten und Erstbeurteiler das Gegenteil ergeben solle, sei nicht nachvollziehbar. Auch ergebe sich aus Ziff. 3.7. der Richtlinie nicht, dass der Erstbeurteiler die Bewertung des unmittelbaren Vorgesetzten übernehmen müsse. Sofern die Klägerin weiter vortrage, dass auf Grund der ihrer Ansicht nach wesentlichen Abweichung der Erstbeurteiler eine schriftliche Begründung habe beifügen müssen, gehe auch diese Annahme, weil die Richtlinien keine abweichende Meinung des Erstbeurteilers vorsähen, fehl. Soweit die Klägerin ausdrücken wolle, dass eine Beifügung der nach ihrer Ansicht abweichenden Meinung von PHK C. erforderlich gewesen sei, so sei dem nicht zu folgen. Zwischen dem Erstbeurteiler und PHK C. sei die angefochtene Beurteilung besprochen und es sei Einvernehmen hergestellt worden. Außerdem sei es sehr fraglich, ob die Abweichung wesentlich gewesen sei. Denn auch unter Zugrundelegung der Punktewert im Beurteilungsbeitrag von PHK C. fiele die Klägerin immer noch in dieselbe Bewertungsstufe („entspricht voll den Anforderungen“). Überdies bestehe auch keine Verpflichtung, abweichende Meinungen schriftlich beizufügen. Eine Ermessensreduzierung liege nicht vor. Unzutreffend sei auch das Argument, die Klägerin habe einen Anspruch darauf, eine Begründung für eine wesentliche Abweichung zwischen Beurteilungsbeitrag und Erstbeurteilung zu erhalten. Ziff.3.7 der Beurteilungsrichtlinien regele ganz klar, des der Beurteilungsbeitrag ohne Bekanntgabe oder Erörterung an den zuständigen Erstbeurteiler weiterzuleiten sei. Es sei nach den Richtlinien also gar nicht vorgesehen, dass der Beurteilte über einzelne Beurteilungsbeiträge informiert werde. Daraus, dass der Klägerin der Beurteilungsbeitrag hier zufällig zur Kenntnis gelangt sei, könne dann aber kein Anspruch auf Erläuterung etwaiger Abweichungen erfolgen. Die Klägerin habe schließlich keinen Anspruch darauf, dass etwaige Belobigungen in die Beurteilung aufzunehmen seien. Die dem Widerspruch beigefügten Anlagen, die als Beleg für Lob angeführt würden, beträfen von vornherein nicht den hier maßgeblichen Beurteilungszeitraum.
Die Klägerin hat am 04.05.2011 Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend vor, dass die Beurteilungsrichtlinien rechtswidrig seien, weil die damit verbundene Einführung von verbindlichen Quoten zur Vergabe von Bewertungsstufen eine derart weitreichende Umgestaltung des Beurteilungssystems sei, dass es hierfür einer normativen Grundlage bedurft hätte. Auf den Inhalt der klägerischen Schriftsätze vom 20.05.2011 und vom 04.08.2011 wird verwiesen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 07.09.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 24.03.2011 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 01.12.2008 aufzuheben und die sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den betreffenden Zeitraum neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte wiederholt und vertieft die in der Widerspruchsbegründung aufgeführten rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte und nimmt ausführlich zur Frage der Rechtmäßigkeit der Beurteilungsrichtlinien Stellung. Insoweit wird auf den Inhalt des Klageerwiderungsschriftsatzes vom 20.06.2011 verwiesen (Bl. 64-80 GA).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
ie – zulässige – Klage ist unbegründet. Die Weigerung des Beklagten, die über die Klägerin erstellte dienstliche Beurteilung vom 01.12.2008 aufzuheben und die Klägerin neu zu beurteilen, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die dienstliche Beurteilung ist frei von Rechtsfehlern.
Soweit die Klägerin unter Berufung auf Ziff.3.7 der Beurteilungsrichtlinien bemängelt, dass der Beurteilungsbeitrag ihres unmittelbaren Dienstvorgesetzten verfahrensmäßig und inhaltlich fehlerhaft behandelt worden sei, sieht das Gericht von einer weiteren Begründung ab und verweist vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen in der Begründung des Widerspruchsbescheids. Das Gericht folgt ihnen (§ 117 Abs.5 VwGO). Ihnen ist auch angesichts des klägerischen Vorbringens im gerichtlichen Verfahren hier nichts hinzuzufügen.
Soweit die Klägerin bemängelt, die Beurteilung sei auf der Grundlage von rechtswidrigen Richtlinien ergangen, gilt folgendes: Die neuen Beurteilungsrichtlinien des Beklagten für das Polizeipräsidium Frankfurt am Main sind rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Urteile der erkennenden Kammer vom 05.05.2010, 9 K 4083/09, vom 29.07.2010, 9 K 4186/09 und vom 04.04.2011, 9 K 546/10; 15.02.2011, 9 K 1076/11; ebenso HessVGH, B. v. 01.09.2011, 1 A 1263/10.Z). Die Erstellung dienstlicher Beurteilungen ist in § 11 HPolLVO ausdrücklich vorgesehen. Die Ausübung der dort wiedergegebenen Beurteilungsermächtigung kann durch Richtlinien des Dienstherrn konkretisiert werden, nicht zuletzt, um ein besseres Maß an Gleichbehandlung unter den beurteilten Beamten und Beamtinnen zu gewährleisten. Ausgangspunkt für die Ausübung dieses Gestaltungsermessens ist, dass der Dienstherr grundsätzlich in eigener Verantwortung die Kriterien für die Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung festlegt. Das gilt auch für das dabei einzuhaltende Verfahren. Die Grenze liegt dort, wo sich die Ausübung der Beurteilungsermächtigung oder das gewählte Verfahren in Widerspruch zum vorgegebenen Bestenausleseprinzip setzen, dessen Ausgestaltung das Beurteilungswesen dienen soll. Im Übrigen gestaltet der Dienstherr das Beurteilungswesen – unter Beachtung des Mitbestimmungsrechts nach § 77 Abs. 2 Nr. 3 HPVG, der Mitwirkung der Schwerbehindertenvertretung nach § 95 Abs. 2 SGB IX und der Frauenbeauftragten nach § 16 Abs. 1 S. 1, 2 HGlG– nach seinen Zweckmäßigkeitsvorstellungen. Hier hat die Beurteilungsrichtlinie des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main die Zustimmung des Personalrats, der Schwerbehindertenvertretung und der Frauenbeauftragten gefunden, wie Ziffer 6 der Richtlinien ausweist.
Die in Ziffer 5 der Beurteilungsrichtlinien enthaltenen Quotierungsvorgaben für die möglichen Notenstufen sind zulässig. Eine derartige Regelung setzt keine ausdrückliche Ermächtigung im Gesetz oder in einer Laufbahnverordnung voraus, sondern kann auch im Verwaltungswege ergehen. Dies gilt schon deshalb, weil damit die Vorgaben des Bestenausleseprinzips eher besser als schlechter umgesetzt werden. Eine stärkere Differenzierung der Notenstufen trägt dazu bei, die besser und schlechter qualifizierten Beamten und Beamtinnen besser voneinander zu unterscheiden. Dies entspricht einer in der Rechtsprechung des BVerfG, BVerwG, HessVGH und der Kammer mehrfach betonten Anforderung an die Ausgestaltung dienstlicher Beurteilungen.
Zudem berücksichtigt ein Quotierungssystem, dass dienstliche Beurteilungen jedenfalls nach heutiger Praxis wie ihrem Verwendungszusammenhang als Bestandteil der Personalauswahl wesentlich darauf ausgerichtet sein müssen, ein relatives Rangverhältnis unter den beurteilten Beamten und Beamtinnen herzustellen. Die Aussagen in Beurteilungen erheben in einem Quotierungssystem von vornherein nicht den Anspruch, eine objektive Qualifikationsaussage unabhängig von der Zahl und Qualität der ebenfalls zu beurteilenden Personen zu treffen. Die Notenstufen der Beurteilungen zu den Einzelmerkmalen und damit auch in Bezug auf die daraus hergeleitete Gesamtnote können nur den Rang innerhalb derjenigen mitteilen, die an der entsprechenden Beurteilungsrunde teilgenommen haben. Der Aussagewert beschränkt sich daher von vornherein auf die jeweilige Vergleichsgruppe und kann grundsätzlich nicht darüber hinaus wirken. Einen solchen weitergehenden Anspruch verfolgt das Beurteilungssystem des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main auch nicht. Soweit derartige Beurteilungen von Dritten auszuwerten sind, werden diese einen eigenen Vergleichsmaßstab bilden müssen und auf dieser Grundlage unter Berücksichtigung der Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main eine differenzierte Auswertung vorzunehmen haben. Die Zahl der beim Polizeipräsidium im gehobenen Dienst und auch der im Amt des Klägers tätigen Beamten und Beamtinnen ist auch hinreichend groß, um den Einsatz des Quotierungssystems zu rechtfertigen.
Die Quotierungsvorgaben sind im Übrigen nicht starr, sondern lassen individuellen Bewertungen hinreichenden Raum. Das gilt auch mit Blick auf die Art der Tätigkeiten, da diese in vieler Hinsicht bei vielen Personen im gleichen statusrechtlichen Amt in vergleichbarer Weise anfallen. Es verhält sich auch nicht so, dass künftig eine Verbesserung in der Beurteilungsgesamtnote um mehr als 0,5 Punkte ausgeschlossen wäre. Ziffer 5 letzter Absatz sieht lediglich vor, dass im Falle eines Abfallens der Note oder ihres Anstiegs um einen Wert von mehr als 0,5 Punkten im Verhältnis zur letzten Beurteilung eine gesonderte Begründung vom Erstbeurteiler, von der Erstbeurteilerin abzugeben ist. Dieser etwas höhere Aufwand für die Vergabe einer „deutlich“ besseren oder schlechteren Note dient lediglich dazu, die Sorgfaltsanforderungen des Erstbeurteilers, der Erstbeurteilerin zu erhöhen. Damit wird zugleich einem willkürlichen „Hochschreiben“ oder „Runterschreiben“ vorgebeugt, also ein Beitrag zur stärkeren Objektivierung geleistet.
Die Richtlinien enthalten in Ziffer 3.11 auch eine Vorkehrung, die Fehlschlüsse im Hinblick auf frühere – bessere – Beurteilungen zu vermeiden hilft. Danach ist nämlich vor die erste nach den neuen Richtlinien erstellte Beurteilung in Hinweisblatt aufzunehmen, das auf das neue Beurteilungssystem und damit auf die mangelnde Vergleichbarkeit der früher nach einem anderen System erstellten Beurteilungen hinweist.
Schließlich ist auch der Umfang der Tätigkeitsbeschreibung in der dienstlichen Beurteilung ist nicht zu beanstanden, da sich insbesondere aus den Bemerkungen in Abschnitt V der Beurteilung unter der Überschrift Gesamturteil eine hinreichende Individualisierung unter Berücksichtigung der konkret wahrgenommenen Aufgaben ergibt. Wenn die Klägerin mehr erreichen will, steht es ihr frei, eine detaillierte Beschreibung der ausgeübten Tätigkeiten als Stellungnahme zur erteilten Beurteilung zur Personalakte zu geben (vgl. § 107b S. 2 HBG).
Der Kläger hat als unterliegender Beteiligter die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs.1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Grundlage in §§ 167 Abs.1 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs.1 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO
§ 11 HPolLVO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 117 Abs.5 VwGO
§ 77 Abs. 2 Nr. 3 HPVG
§ 95 Abs. 2 SGB IX
§ 107b S. 2 HBG
§ 154 Abs.1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 K 4186/09
9 K 4083/09
9 K 546/10
9 K 1076/11
1 A 1263/10