Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-06-20, Aktenzeichen 3 M 2/07

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 01. Dezember 2006 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 13.000,00 Euro festgelegt.
Der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren wird abgelehnt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Anordnung zur Einstellung von Bauarbeiten an dem Haus Me.weg 2 in Di., die Festsetzung eines Zwangsgeldes und die Androhung der Versiegelung der Baustelle.
Für die Nutzungsänderung zu einer Hauptwohnung, zur Sanierung und Modernisierung des Gebäudes erteilte der Antragsgegner gemäß § 136 Abs. 2 des Wassergesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern auf der Grundlage des Bauantrages vom 27.12.2005 eine Zulassung von Ausnahmen von Beschränkungen im Küstenschutzgebiet.
Mit Bescheid vom 17.07.2006 ordnete der Antragsgegner die unverzügliche Einstellung jeglicher Bauarbeiten an. Zur Begründung verwies er darauf, dass nach dem maßgebenden Küstenschutzplan lediglich im Wege des Ermessens im Bereich des Küstenschutzstreifens bauliche Maßnahmen zugelassen werden könnten. Maßnahmen über die Bestandserhaltung hinaus seien mit Belangen des Sturmflutschutzes nicht vereinbar. Auf dieser Grundlage seien im einzelnen bezeichnete Baumaßnahmen zugelassen worden. Entgegen der Antragstellung seien sowohl als Bestand ausgewiesene Innenwände als auch Außenwände im Bereich des geplanten Windfangs und das Dach vollständig abgetragen worden. Die Frage des Bestandschutzes sei daher erneut zu bewerten.
Mit Schreiben vom 20.07.2006 übermittelte der Architekt der Antragstellerin eine "Anzeige neuer Bedingungen/Voraussetzungen zur Baugenehmigung" und "Änderungsanzeige für das Haupthaus zur Baugenehmigung". Diesen Antrag lehnte der Beigeladene durch Bescheid vom 15.09.2006 ab.
Mit Bescheid vom 08.09.2006 ordnete der Antragsgegner erneut die unverzügliche Einstellung der Bauarbeiten an. Es wird ausgeführt: Wären die Antragsunterlagen entsprechend den tatsächlichen Verhältnissen vorgelegt worden, hätte wegen des Ausmaßes der Änderungen, die weit über eine Sanierung im Rahmen des Bestandes hinausgehen und einem Neubau gleich kommen, keine wasserrechtliche Zulassung erteilt werden dürfen. Gemäß § 90 Abs. 1 und Abs. 4 Landeswassergesetz werde daher die Baueinstellung verfügt. Zugleich begründete der Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 Euro an.
Durch Bescheid vom 22.09.2006 setzte der Antragsgegner das Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 Euro fest. Zugleich wurde die Versiegelung der Baustelle angedroht.
Mit Bescheid vom 26.09.2006 ordnete der Antragsgegner ausdrücklich die sofortige Vollziehung der Nr. 1 der Verfügung vom 08.09.2006 an.
Das Verwaltungsgericht Greifswald wies den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes der Antragstellerin gegen die Bescheide vom 08.09. und 26.09.2006 und auf Gewährung von Prozesskostenhilfe durch den angefochtenen Beschluss vom 01.12.2006 ab.
Die Antragstellerin hat hiergegen Beschwerde erhoben.
Der Senat hat durch den Berichterstatter die Örtlichkeit in Augenschein genommen und einen Vorschlag zur gütlichen Regelung unterbreitet, der seitens des Antragsgegners nicht angenommen wurde. Für das Ergebnis der Augenscheinseinnahme und der Erörterungen wird auf das Protokoll vom 13.04.2007 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 VwGO statthafte Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber unbegründet. Die nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den gerichtlichen Prüfungsumfang im Beschwerdeverfahren bestimmende Beschwerdebegründung rechtfertigt keine abweichende Beurteilung des Eilrechtsschutzbegehrens (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat das Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung des Suspensiveffekts ihrer Rechtsbehelfe (§ 80 Abs. 1 VwGO), damit im Ergebnis an der erneuten Baufreigabe, im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung zu Recht als nachrangig eingestuft und ihren Antrag zurückgewiesen.
Rechtsgrundlage der angefochtenen Bescheide ist § 90 Abs. 2 Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern - LWaG M-V - vom 30.11.1992 (GVOBl. M-V 1992 S. 669), zuletzt geändert durch Artikel 3 Nr. 4 des Gesetzes vom 01.08.2006 (GVOBl. M-V S. 634). Diese Fassung ist im vorliegenden Verfahren anzuwenden, da über den Widerspruch der Antragstellerin gegen die angefochtenen Bescheide noch nicht entschieden ist.
Nach § 90 Abs. 2 LWaG M-V haben im Rahmen der Gewässeraufsicht die Wasserbehörden die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit, dem Einzelnen oder den Gewässern Gefahren abzuwehren, die durch den Zustand oder die Benutzung der Gewässer, des Erdbodens, der Ufer, der Deiche, der Küstenschutzanlagen, der Überschwemmungs-, Wasserschutz- und Heilquellenschutzgebiete und der nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder nach diesem Gesetz genehmigungsbedürftigen oder anzeigepflichtigen Anlagen hervorgerufen werden. Zur Gewässeraufsicht gehören nach Abs. 3 Satz 1 der Vorschrift auch die Überwachung und die Abnahme von baulichen Anlagen.
Im vorliegenden Fall besteht eine Gefahr im Sinne des § 90 Abs. 2 S. 2 LWaG M-V, weil sich das Vorhaben als formell rechtswidrig erweist, da ihm die erforderliche wasserrechtliche bzw. baurechtliche Gestattung fehlt. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Nach § 136 Abs. 1 LWaG M-V bleiben die auf der Grundlage des Wassergesetzes der DDR vom 02. Juli 1982 (GBl. DDR I S. 467) festgelegten Hochwasserschutzgebiete und Deichschutzstreifen (§ 36 des Wassergesetzes) und Küstenschutzgebiete (§ 37 des Wassergesetzes) sowie die nach früheren wasserrechtlichen Vorschriften festgelegten Schutzgebiete und -streifen bestehen. Sie sind in das Wasserbuch einzutragen. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass der Standort des Vorhabens der Antragstellerin im Bereich eines Küstenschutzgebietes liegt, das nach den genannten Rechtsvorschriften der ehemaligen DDR festgesetzt worden ist.
Nach § 136 Abs. 3 LWaG M-V kann die Wasserbehörde auf Antrag von den Verboten und Nutzungsbeschränkungen Ausnahmen zulassen, wenn sie dem jeweiligen Schutzziel nicht zuwiderlaufen oder eine Ausnahme im Interesse des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Für die Zulassung von Ausnahmen sind § 4 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes und die §§ 6 und 8 Abs. 3 LWaG M-V sinngemäß anzuwenden. Mit Wirkung vom 01.09.2006 (Gesetz vom 14.7.2006, GVOBl. M-V 2006, S. 568) bestimmt § 113a Satz 1 LWaG M-V, dass über Genehmigungen und Ausnahmegenehmigungen nach § 136 Abs. 2 gleichzeitig mit Erteilung der Baugenehmigung die Bauaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Wasserbehörde entscheidet, wenn das Vorhaben einer Baugenehmigung bedarf. In den übrigen Fällen schließt die wasserrechtliche Genehmigung die Baugenehmigung ein.
Das Vorhaben ist, wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, baugenehmigungspflichtig. Dabei kann dahinstehen, ob die vor dem 01.09.2006 geltende oder die seither geltende Fassung der Landesbauordnung anzuwenden ist (vgl. § 87 LBauO M-V). Ebenso kann dahinstehen, ob § 113a Satz 1 LWaG M-V im vorliegenden Fall anzuwenden ist. Denn die Befugnis des Antragsgegners als Fachbehörde zum Einschreiten bleibt auch in diesem Falle bestehen. § 113a Satz 1 LWaG M-V bezieht sich nämlich nur auf das Genehmigungsverfahren. Wird ein Vorhaben realisiert, für das eine Baugenehmigung erforderlich ist, in dessen Rahmen auch auf der Grundlage des Einvernehmens einer Fachbehörde über baufremdes Fachrecht zu entscheiden ist, bleibt von der hierdurch bewirkten Konzentrationswirkung bzw. Übertragung der Entscheidungszuständigkeit auf die Bauaufsichtsbehörde die Zuständigkeit der Fachbehörde für repressives Einschreiten unberührt.
Es kann weiter dahinstehen, ob der Antragsgegner als Fachbehörde dann, wenn das Vorhaben gemäß § 113 a Satz 1 LWaG M-V einer Baugenehmigung mit seinem Einvernehmen bedarf, sein Eingreifen auf die formelle Rechtswidrigkeit des Vorhabens stützen kann, wenn seine fachliche Belange deswegen nicht berührt werden, weil er sein Einvernehmen intern erteilt hat. Dieser Fall ist hier nicht gegeben. Die formelle Rechtswidrigkeit des Vorhabens beruht - auch - darauf, dass die zuvor von der Antragsgegnerin erteilte wasserrechtliche Genehmigung vom 27.12.2005 die jetzt durchgeführten Baumaßnahmen nicht zu legitimieren vermag. Wie in dem Erörterungstermin vor dem Berichterstatter am 13.04.2007 im Einzelnen geklärt worden ist, unterscheidet sich der nunmehr der Baumaßnahme zu Grunde liegende Antrag von dem ursprünglichen unter anderem dadurch, dass die beidseitigen Wände an gleicher Stelle neu errichtet werden sollen. Zudem wurden Öffnungen an der Westseite geändert, außerdem im Bereich der Eingangstür. Hinsichtlich des Dachstuhls war in der ursprünglichen Genehmigung der Austausch entsprechend der statischen Notwendigkeit/Zustand vorgesehen, während nunmehr der Dachstuhl insgesamt ersetzt worden ist. Dabei ist eine Reihe von Steinen abgetragen worden, um einen Ringanker einzubauen.
Durch diese Änderungen ist ein erneuter Prüfungsbedarf seitens des Antragsgegners entstanden. Maßgebender Gesichtspunkt bei der Entscheidung darüber, ob im Ermessenswege eine Ausnahme gemäß § 136 Abs. 3 LWaG M-V - sei es noch durch eine isolierte Gestattung, sei es durch Erteilen des Einvernehmens gegenüber dem Beigeladenen - erteilt wird, ist nämlich der Umfang der Maßnahme, die Verfestigung des Bestandsschutzes und die Höhe der Investitionen in das Vorhaben.
Die somit gegebene - auch wasserrechtlich - formelle Rechtswidrigkeit des Vorhabens rechtfertigt der Erlass der wasserrechtlichen Einstellungsverfügung. Ziel einer Baueinstellungsverfügung ist es, die Entstehung oder Verfestigung rechtswidriger Zustände zu verhindern, die - nach einer Prüfung der materiellen Genehmigungsfähigkeit - nicht mehr oder nur noch schwer wieder rückgängig gemacht werden könnten. Die Einstellung unzulässiger Bauarbeiten hat damit letztlich den Zweck, vor allem die Einhaltung der (Bau)Genehmigungspflicht zu sichern und damit zu gewährleisten, dass Bauvorhaben erst ausgeführt werden, wenn durch Erteilung der (Bau)Genehmigung ihre Vereinbarkeit mit dem öffentlichen Recht festgestellt ist. Eine Verfestigung eines möglicherweise rechtswidrigen baulichen Zustands kann aber auch dann eintreten, wenn die von der Genehmigung abweichenden Arbeiten bereits ausgeführt sind und die noch folgenden Arbeiten, bei isolierter Betrachtung, der Genehmigung entsprechen. Die abschließende Fertigstellung des Bauvorhabens und die damit gegebene Möglichkeit der Nutzungsaufnahme erschweren in aller Regel die Durchsetzung von Maßnahmen zur Herstellung rechtmäßiger Zustände.
Ob eine dem Bauherrn günstige Ermessensentscheidung im Baueinstellungsverfahren nur in Betracht kommt, wenn die Erteilung der Gestattung unmittelbar bevorsteht (so VGH Mannheim, B. v. 03.08.2004 - 5 S 1134/04 - NVwZ-RR 2005, 10), oder schon dann, wenn der Anspruch auf Genehmigung offensichtlich gegeben ist, kann dahinstehen, denn auch diese Voraussetzung ist nicht erfüllt: Zwar bedürfte es näherer Überprüfung, ob die Erwägungen, die den Antragsgegner zur Ablehnung der nunmehr beantragten Änderungsgenehmigung geführt haben, im Rahmen des Prüfungsmaßstabes nach § 114 VwGO in jeder Hinsicht zu billigen sein würden in Hinblick darauf, dass der Antragsgegner ursprünglich eine Befreiung erteilt hat und dem nunmehr verstärkt, aber allein zusätzlich betroffenen Belang der Erhöhung der Werthaltigkeit des Gebäudes auch auf andere, die Antragstellerin geringer belastende Art und Weise Rechnung getragen werden könnte (vgl. die Erwägungen in OVG Greifswald, B. v. 21.10.2002 - 1 M 126/01 - LKV 2003, 525 = NuR 2003, 698). Aus dem Umstand, dass nach § 136 Abs. 3 LWaG M-V der Antragsgegner eine Ermessensentscheidung zu treffen hat, ergibt sich aber, dass von einem Anspruch auf Erteilen der Genehmigung bzw. des Einvernehmens nach § 136 Abs. 3 LWaG M-V nicht gesprochen werden kann.
Der sofortigen Vollziehung einer Baueinstellungsanordnung wegen formeller Illegalität steht auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin die von den genehmigten Bauvorlagen abweichende Bauausführung mit konstruktiven Notwendigkeiten, die zuvor nicht erkennbar gewesen seien, und architektonischen Verbesserungen begründet. Die Antragstellerin hätte in jedem Fall für die Abweichung von dem genehmigten Vorhaben eine Nachtragsgenehmigung beantragen können und müssen.
Auch die Festsetzung des Zwangsgelds durch Bescheid vom 22.09.2006 und die Anordnung der Siegelanbringung vom 25.09.2006 unterliegen keinen rechtlichen Zweifeln. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war bereits der Bescheid vom 08.09.2006 gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO sofortig vollziehbar. Die erforderliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Bescheids muss nicht notwendig in dem vorangestellten Tenor der Hauptentscheidung enthalten sein. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung wird vielmehr hinreichend deutlich aus Abschnitt VII. des Bescheids.
Das Gesetz geht grundsätzlich davon aus, dass Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben. Soll diese ausnahmsweise aufgrund einer Behördenentscheidung entfallen, so setzt dies eine eigens auf die sofortige Vollziehung gerichtete Willensentschließung der Behörde und deren ausdrückliche Kundgabe an den Betroffenen voraus, d.h., die Anordnung der sofortigen Vollziehung muss ausdrücklich erfolgen. Denn während von der grundsätzlich erforderlichen besonderen Begründung einer Anordnung der sofortigen Vollziehung unter den Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO abgesehen werden kann, lässt das Gesetz eine Ausnahme von der ausdrücklichen Anordnung der sofortigen Vollziehung - von den hier nicht interessierenden Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 - 3 VwGO abgesehen - nicht zu. Eine konkludente Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes scheidet daher aus (vgl. VGH Mannheim, B. v. 30.04.1994 - 1 S 1144/94 - NVwZ 1995, 813). Daher ist es zutreffend, wenn die Antragstellerin darauf hinweist, dass der Ausspruch im Tenor des Bescheids, die Baumaßnahmen seien "unverzüglich einzustellen", eine Anordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nicht enthält.
Indes enthält die Begründung unter Ziffer VII. des Bescheids zugleich hinreichend den Ausspruch, dass die Anordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO getroffen werden soll. Aus dieser - den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden - Begründung wird deutlich, dass der Antragsgegner eine auf diese Anordnung gerichtete Willensentschließung getroffen hat. Sie wird durch die angesprochene Darlegung auch hinreichend ausdrücklich kundgetan. Der Wortlaut des Einleitungssatzes enthält neben dem Hinweis auf das öffentliche Interesse die Anordnung der sofortigen Vollziehung.
Der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren war abzulehnen, da sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 47, 43 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 4, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 Abs. 3 LWaG M-V
§§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 47, 43 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 4, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 VwGO
§ 87 LBauO
§ 114 VwGO
§ 166 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 90 Abs. 2 LWaG
§ 90 Abs. 2 S. 2 LWaG
§ 136 Abs. 1 LWaG
§ 136 Abs. 3 LWaG
§ 4 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 113a Satz 1 LWaG
§ 113 a Satz 1 LWaG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 136 Abs. 2 des Wassergesetzes
§ 36 des Wassergesetzes) und Küstenschutzgebiete (§ 37 des Wassergesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 10
NVwZ 1995, 813
5 S 1134/04
1 M 126/01
1 S 1144/94