Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-14, Aktenzeichen OVG 7 A 5/25
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:1014.OVG7A5.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
Einzelfall eines rechtswidrigen atomrechtlichen Einschreitens im Rahmen eines von der Aufsichtsbehörde angenommenen Gefahrenverdachts
Der Bescheid des Ministeriums für Land- und Ernährungswirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz vom 19. Dezember 2024 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über eine atomrechtliche Aufsichtsanordnung.
Die Klägerin, ein öffentliches Unternehmen des Bundes, ist Inhaberin der auf der Grundlage von § 7 Abs. 3 AtG erteilten atomrechtlichen Genehmigung Nr. I/95 vom 28. April 1995 zur Stilllegung und zum Teilabbau des Kernkraftwerks Rheinsberg (KKR). Der Genehmigung ist unter anderem die folgende Nebenbestimmung beigefügt (Ziffer III.9.1):
„Zur Gewährleistung des Arbeits- und Brandschutzes sind die Regelungen der Arbeitsstättenrichtlinien in Verbindung mit den Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften (VBG) sowie das diesbezügliche kerntechnische Regelwerk einzuhalten.“
Im Rahmen des Kraftwerkrückbaus plant die Klägerin in den Behältern Pos. 39/1 und 39/2 eine teilmechanisierte Schlammentleerung und Reinigung. Die liegend angeordneten, röhrenförmigen Behälter haben eine Länge von ca. 16 m und einen Durchmesser von ca. 2,6 m. Der Zugang zum Innern der Behälter erfolgt durch sog. Mannlöcher, die sich jeweils an der Schmalseite der Behälter ca. 1,25 m über Bodenhöhe befinden und einen Durchmesser von ca. 55 cm haben. Von dem Raum, in dem sich die Behälter befinden, werden die beiden Mannlöcher über ein Beton-Podest in ca. 1,40 m Höhe erreicht, das über die gesamte Breite beider Behälter verläuft. Der Abstand der Mannlöcher zur Raumwand beträgt weniger als 1 m. Die Höhe von dem Beton-Podest zur Raumdecke ist durch Rohrleitungen ebenfalls begrenzt (ca. 1 m). Zur Standplattform auf den Behälterböden führt im Innern der Behälter eine dreisprossige Leiter. In den Behältern wird mittig in einer Höhe von ca. 20 cm eine Stichleitung geführt, die in regelmäßigen Abständen mit Sprühdüsen versehen ist. Zur Versorgung der Stichleitungen befinden sich in der Behältermitte senkrechte Zuführungsleitungen. Der zu beseitigende Schlamm – insgesamt ca. 7 bis 8 m³ – ist radioaktiv belastet.
Das Projekt der Schlammentleerung war Gegenstand mehrerer Betreiber-Behörden-Gespräche, unter anderem am 9. September 2024 und am 20. November 2024. Über Einzelheiten des Projekts informierte die Klägerin in einem Fachgespräch mit Vertretern des seinerzeit für die Atomaufsicht zuständigen Ministeriums für Soziales, Gesundheit, Integration und Verbraucherschutz (MSGIV; im Folgenden: Ministerium), des Landesamtes für Arbeitsschutz, Verbraucherschutz und Gesundheit (LAVG; im Folgenden: Landesamt) sowie des vom Ministerium hinzugezogenen TÜV am 19. September 2024 anhand einer als Tischvorlage erstellten Präsentation. Die Präsentation umfasst auch eine Folie zu einem Rettungs- und Bergungskonzept (vom 16. Mai 2024) einschließlich einer zeichnerischen Darstellung und zweier Fotos. Außerdem wurden hierzu Videos gezeigt, die die Personenrettung anhand eines Dummys veranschaulichten.
Mit Schreiben vom 19. November 2024 beantragte die Klägerin bei dem Ministerium die Schlammentleerung und Reinigung der Behälter Pos. 39/1 und 39/2. In dem Schreiben heißt es unter anderem, zwischenzeitlich sei ein Unternehmen mit der Durchführung beauftragt worden. Zur Erstellung bewertbarer Antragsunterlagen sei es in Übereinstimmung mit der im Fachgespräch am 19. September 2024 dargelegten Vorgehensweise vor der eigentlichen Schlammentleerung in einem ersten Schritt notwendig, pro Behälter drei Einzelproben an drei unterschiedlichen Stellen (eine mittig, zwei am Behälterende) mittels einer Begehung durch eigenes Fachpersonal der Klägerin zu entnehmen. Die Probenentnahme werde ab der 50. Kalenderwoche (9. bis 15. Dezember 2024) erfolgen.
Am 2. Dezember 2024 führte die Klägerin einen Testlauf – eine sog. Kalterprobung – des Rettungskonzepts mit einer realen Person durch. Ausweislich des Protokolls der Kalterprobung wurde diese abgebrochen, weil die Personenrettung nicht möglich gewesen sei. Als Grund hierfür wird angegeben, es habe sich herausgestellt, dass die Gerüstnachbildung nicht den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort entspreche. Das Gerüstmaterial werde daher umgebaut und die Kalterprobung wiederholt. Eine Information an das Ministerium von der erfolglosen Kalterprobung erfolgte nicht.
Bei einer Anlagenbegehung aus anderem Anlass am 3. Dezember 2024 konnten Mitarbeiter des Ministeriums den Aufbau zur Kalterprobung des Rettungskonzepts in Augenschein nehmen. Von einem anwesenden Sicherheitsingenieur erfuhren sie, dass man sich von der Anwendbarkeit des Rettungskonzepts zu diesem Zeitpunkt betriebsintern noch nicht habe überzeugen können.
Mit Schreiben vom 4. Dezember 2024 teilte das Ministerium der Klägerin mit, im Betreiber-Behörden-Gespräch am 20. November 2024 seien Bedenken bezüglich des Arbeitsschutzes geäußert worden. Außerdem sei erklärt worden, die Probenentnahme stehe ggf. unter dem Vorbehalt der behördlichen Zustimmung. Diesbezüglich sei die aufsichtliche Prüfung noch nicht abgeschlossen. Zum Rettungs- und Bergungskonzept sei das für den Arbeitsschutz zuständige Referat um Stellungnahme aus arbeitsschutztechnischer Sicht gebeten worden, ggf. unter Hinzuziehung des Landesamtes. Zu den bislang von der Klägerin vorgelegten Informationen sei noch folgender Ergänzungsbedarf festgestellt worden: Es sei zu beschreiben, in welchem innerbetrieblichen Verfahren die Probenahme arbeitsschutztechnisch geplant worden sei und durchgeführt werden solle, insbesondere welche arbeitsschutztechnischen Vorschriften Anwendung fänden, ggf. auch unter Vorlage einer Betriebsanweisung oder eines SIM-Scheines. Außerdem sei zu beschreiben, wie der Sicherheitsingenieur (Fachkraft für Arbeitssicherheit) oder ggf. weitere Akteure des Arbeitsschutzes (z.B. Berufsgenossenschaft, Landesamt) eingebunden würden. Bis die Prüfung abgeschlossen sei, seien die angezeigten Arbeiten zur Probenentnahme nicht durchzuführen.
Am 9. Dezember 2024 führte die Klägerin eine erneute Kalterprobung des Rettungskonzepts durch, die laut dem Protokoll der Kalterprobung erfolgreich verlief. Auch hierüber informierte die Klägerin das Ministerium in der Folge nicht.
Mit E-Mail vom 12. Dezember 2024 und weiterem Schreiben vom 16. Dezember 2024 äußerte sich die Klägerin gegenüber dem Ministerium bzw. dem Beklagten nochmals zu dem Vorgang und erklärte, die Schlammprobenentnahme wie angekündigt vornehmen zu wollen. In der Folge bemühte sich der Beklagte zunächst nochmals um eine Behördenabstimmung mit dem für den Arbeitsschutz zuständigen Referat des Ministeriums und dem Landesamt. Im Zuge dessen teilte das Arbeitsschutzreferat unter anderem mit, dass eine Reaktion aus Arbeitsschutzsicht nicht notwendig erscheine, da die Prozesse im Arbeitsschutz keiner Genehmigung bedürften. Auch ein Handeln des Landesamtes sei nicht notwendig. Ein „Aktenstudium“ zur Überprüfung, ob die Nebenbestimmung aus der Rückbaugenehmigung eingehalten sei, sei keine originäre Aufgabe des Landesamtes und von diesem auch nicht leistbar. Es könne lediglich angeboten werden, das Landesamt zu bitten, eine Betriebsbesichtigung vorzunehmen.
Mit Bescheid vom 19. Dezember 2024 erließ der Beklagte gegenüber der Klägerin daraufhin die folgende Anordnung:
„Für das vorgesehene Verfahren zur Schlammprobenentnahme aus den Behältern Pos. 39/1 und 39/2 ist der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde die Erfüllung der Nebenbestimmung 9.1 der Genehmigung Nr. I/95 bis zum 14. Februar 2025 nachzuweisen. Bis zur behördlichen Bestätigung der Erfüllung dieser Nebenbestimmung für dieses Verfahren ist die Schlammprobenentnahme aus den Behältern Pos. 39/1 und 39/2 untersagt. Die sofortige Vollziehbarkeit wird hiermit angeordnet.“
Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, gemäß § 19 Abs. 3 AtG könne die Aufsichtsbehörde anordnen, dass ein Zustand beseitigt werde, der den Bestimmungen des Bescheides über die Genehmigung widerspreche. Im Antragsschreiben der Klägerin vom 19. November 2024 würden Aussagen zu Strahlenschutzmaßnahmen getroffen, nicht jedoch zum Arbeitsschutz bei der Probenahme, insbesondere zur Anwendbarkeit des Rettungs- und Bergungskonzepts. Im Gesamtergebnis der eigenen Prüfung bewerte der Beklagte bereits die Probenahme in engen Räumen mit erschwerten Rettungs- / Bergungsmöglichkeiten unter Berücksichtigung der radiologischen Randbedingungen als komplexe Gefährdungssituation, für die die Erfüllung der Nebenbestimmung III.9.1 aus der Genehmigung Nr. I/95 im Einzelfall zu betrachten und nachzuweisen sei. Allgemeine Hinweise der Klägerin darauf, dass die Schlammprobenentnahme nach bereits genehmigten innerbetrieblichen Regelungen ablaufen solle, seien aufgrund der Komplexität des Vorgangs und des Gefährdungspotenzials nicht ausreichend. Es seien umfassendere Aussagen dazu erforderlich, welche Unfallverhütungsvorschriften oder sonstigen Regelungen zum Arbeitsschutz auf welche Weise Anwendung fänden. Alternativ könne die Erfüllung der Nebenbestimmung durch Vorlage einer unabhängigen Bewertung der Arbeitsschutzmaßnahmen (z.B. durch eine Berufsgenossenschaft) nachgewiesen werden.
Hiergegen hat die Klägerin am 17. Januar 2025 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen wie folgt ausführt:
Die angegriffene Anordnung sei mangels vorheriger Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG bereits formell rechtswidrig. Die Anordnung sei darüber hinaus auch materiell rechtswidrig. Sie verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot. Des Weiteren sei der Tatbestand des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG nicht erfüllt. Der Beklagte verkenne bereits im Ausgangspunkt, dass die für die Probenahme gebotene Sicherheit in allen Belangen, insbesondere aber zum Strahlen- und Arbeitsschutz, durch das spezifisch auf den Anlagenbetrieb ausgerichtete und aufsichtlich bestätigte Regelwerk der Klägerin jederzeit vollständig und bestmöglich gewährleistet sei. Es entspreche dem eigenen Sicherheitsverständnis der Klägerin als öffentlichem Bundesunternehmen, über die relevanten sicherheits-, arbeitsschutz- und strahlenschutzrechtlichen Anforderungen hinaus sogar überobligatorische Maßnahmen zum Schutz von Mensch und Umwelt zu ergreifen. Schon deshalb liege entgegen der Argumentation des Beklagten im gerichtlichen Verfahren kein Gefahrenverdacht vor, der ein Einschreiten nach der Gefahrenalternative aus § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG rechtfertigen könne. Aufgrund unzureichender eigener Ermittlungs- und Aufklärungsaktivitäten habe der Beklagte sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage fehlerhaft gewürdigt. Daran ändere auch die im Laufe des Gerichtsverfahrens von dem Beklagten eingeholte Einschätzung des TÜV nichts. Diese sei unter anderem aufgrund eines verfehlten Prüfungsmaßstabs und Mängeln bei der Sachverhaltsermittlung ihrerseits nicht geeignet, einen Gefahrenverdacht zu belegen. Ohnehin habe sich der Beklagte bei Bescheiderlass schon nicht auf § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG gestützt, sondern auf die Rechtswidrigkeitsalternative aus § 19 Abs. 3 Satz 1, 1. Var. AtG. In dem Austausch der Rechtsgrundlage liege eine unzulässige Wesensänderung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Ungeachtet dessen sei auch § 19 Abs. 3 Satz 1, 1. Var. AtG bereits tatbestandlich nicht gegeben. Ein Verstoß gegen die Nebenbestimmung III.9.1 aus der Genehmigung Nr. I/95 liege nicht vor. Im Übrigen sei die Anordnung in mehrfacher Hinsicht ermessensfehlerhaft. Unter anderem leide sie bereits an einem Ermessensausfall. Bereits aus diesem Grund habe der Beklagte den Bescheid vom 19. Dezember 2024 im Prozess auch nicht anknüpfend an die Einschätzung des TÜV „ergänzen“ können. Die „Ergänzung“ des Bescheides sei unzulässig und unbeachtlich. Jedenfalls sei auch der „ergänzte“ Bescheid rechtswidrig.
Nach Klageerhebung haben Mitarbeiter des TÜV im Auftrag des Beklagten am 5. Juni 2025 Einsicht in verschiedene Unterlagen zu der geplanten Schlammprobenentnahme genommen, darunter das Rettungskonzept vom 16. Mai 2024 und einen Schrittfolgeplan vom 17. Oktober 2024. Außerdem haben am 10. Juni 2025 eine Vor-Ort-Begehung mit Einsichtnahme in weitere Unterlagen und eine Nachbesprechung stattgefunden. Im Nachgang hierzu hat die Klägerin am 16. Juni 2025 nochmals ergänzende Unterlagen zur Verfügung gestellt und verschiedene Fragen zu der geplanten Schlammprobenentnahme beantwortet. Zur Bewertung der Informationen hat der TÜV mit Datum vom 26. Juni 2025 im Auftrag des Beklagten eine Stellungnahme vorgelegt. Darin kommt der TÜV zu dem Schluss, dass die Klägerin zum Nachweis der Erfüllung der Nebenbestimmung III.9.1 aus der Genehmigung Nr. I/95 noch verschiedene Maßnahmen zu ergreifen habe, die der TÜV in insgesamt neun Hinweisen nebst Erläuterungen im Einzelnen benennt. In der (ersten) mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 8. Juli 2025 hat der Beklagtenvertreter hieran anknüpfend zu Protokoll erklärt, er „präzisiere“ den von der Klägerin angegriffenen Bescheid vom 19. Dezember 2024 wie folgt:
„Die atomrechtliche Aufsichtsbehörde schließt sich im Ergebnis der eigenen Prüfung dem Votum des Sachverständigen in der als Anlage B12 vorgelegten Stellungnahme vom 26. Juni 2025 an und stellt fest, dass die bestehenden Bedenken im Hinblick auf eine mögliche Verletzung der in der Nebenbestimmung 9.1 der Genehmigung Nr. I/95 in Bezug genommenen arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften noch nicht ausgeräumt sind. Es sind daher von der Klägerin weitere Nachweise entsprechend den Hinweisen des Sachverständigen schriftlich vorzulegen.“
Zur Erläuterung hat der Beklagtenvertreter ausgeführt, dass „weitere Änderungen des Bescheides“ nicht erfolgten. Der Bescheid werde weiterhin auf den Aspekt des Gefahrenverdachts gestützt.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 19. Dezember 2024 aufzuheben,
2. hilfsweise den Bescheid des Beklagten vom 19. Dezember 2024 in der Gestalt der Ergänzung vom 8. Juli 2025 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die angegriffene Anordnung. Die Anordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Sie sei von Anfang an auf die Gefahrenalternative aus § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG gestützt gewesen. Ein Austausch der Rechtsgrundlage sei nicht erfolgt. Ohnehin handele es sich bei § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG um eine im Kern einheitliche Rechtsgrundlage. Mit dem Einschreiten solle einem Gefahrenverdacht begegnet werden. Dieser habe sich ursprünglich aus dem Scheitern der Kalterprobung am 2. Dezember 2024 und der beharrlichen Weigerung der Klägerin ergeben, die für die Prüfung des Arbeitsschutzes erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Die Klägerin habe ihre Mitwirkungsobliegenheiten aus § 26 Abs. 2 Satz 2 VwVfG verletzt. Aus diesem Grund sei es dem Beklagten zunächst auch nicht möglich gewesen, die Anordnung näher zu spezifizieren. Die Klägerin sei selbst für die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen Regeln verantwortlich. Nur sie kenne die relevanten Unterlagen, Dokumente und Maßnahmen, mit denen sie die geplante Schlammprobenentnahme vorbereite. Wegen der fehlenden Mitwirkung der Klägerin sei der Beklagte auch nicht verpflichtet gewesen, andere Möglichkeiten zur Sachverhaltsaufklärung zu ergreifen, wie eine Einsichtnahme in die Unterlagen am Anlagenstandort. Im Übrigen habe er seinen ihm durch § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG gewährten Ermessensspielraum aber zu jedem Zeitpunkt erkannt und genutzt. So sei schon im Bescheid vom 19. Dezember 2024 darauf hingewiesen worden, dass er sich nur deshalb zum Einschreiten entschieden habe, weil mündliche und schriftliche Bitten um Übersendung von Unterlagen keinen Erfolg gehabt hätten. Aufgrund der zwischenzeitlich nach Einschaltung des TÜV erhaltenen Informationen habe der Beklagte nunmehr ein klareres Bild vom Stand der Vorbereitungsmaßnahmen für die Probenahme. Auf dieser Grundlage sei unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des TÜV vom 26. Juni 2025 die am 8. Juli 2025 zu Protokoll des Gerichts gegeben Erklärung erfolgt. Diese habe in erster Linie einer „Präzisierung“ und „Aktualisierung“ der bereits mit der Anordnung vom 19. Dezember 2024 erfolgten Aufforderung an die Klägerin gedient, geeignete Nachweise zur Erfüllung der arbeitsschutzrechtlichen Anforderungen gemäß der Nebenbestimmung III.9.1 aus der Genehmigung Nr. I/95 vorzulegen. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei ein Nachschieben von Gründen damit nicht erfolgt. Die Umsetzung der Hinweise des TÜV sei erforderlich, um die arbeitsschutzrechtlichen Anforderungen einzuhalten. Diese Anforderungen ergäben sich hier insbesondere aus der DGUV Regel 113-004 „Behälter, Silos und enge Räume“.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat im Hauptantrag Erfolg.
I. Der Hauptantrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).
1. Das gegen die atomrechtliche Anordnung im Bescheid vom 19. Dezember 2024 gerichtete Anfechtungsbegehren gemäß § 42 Abs. 1, 1. Var. VwGO ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere war die Klägerin nicht gehalten, ihr Begehren im Wege der Klageänderung gemäß § 91 VwGO auf die im Termin am 8. Juli 2025 von dem Beklagten zu Protokoll erklärte „Präzisierung“ des Bescheides vom 19. Dezember 2024 zu erstrecken. Die „Präzisierung“ des Bescheides hat die Identität der Anordnung als dem angefochtenen Verwaltungsakt im Sinne des § 42 Abs. 1, 1. Var. VwGO formal unberührt gelassen. Eine förmliche Änderung des Verwaltungsaktes als solchem ist nicht erfolgt. Erst recht hat der Beklagte nicht unter Aufhebung der Anordnung einen neuen Verwaltungsakt erlassen.
Für die Auslegung behördlicher Erklärungen im Hinblick auf ihren Erklärungswert, wie etwa einen möglichen Verfügungscharakter oder die Reichweite einer Verfügung, kommt es in entsprechender Anwendung von §§ 133, 157 BGB nicht auf den Willen der Behörde an (natürliche Auslegung). Maßgeblich ist vielmehr, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln. Etwaige Zweifel und Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 28. November 2019 - 5 A 4.18 - juris Rn. 22, vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - juris Rn. 27, 37 und vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 21; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Mai 2025 - OVG 3 S 25/24 - juris Rn. 3; OVG Münster, Beschluss vom 24. Mai 2022 - 12 A 3208/17 - juris Rn. 141).
In Anwendung dieser Grundsätze liegt in der Protokollerklärung des Beklagten aus dem Termin vom 8. Juli 2025 keine förmliche Änderung des Verfügungsteils aus dem Bescheid vom 19. Dezember 2024, also der angegriffenen Anordnung. Einen dahingehenden Regelungswillen hat der Beklagte nicht klar und unmissverständlich zum Ausdruck gebracht. Schon der Wortlaut der Protokollerklärung spricht gegen ihren Verfügungscharakter. Auch fügt sich die Erklärung in das Regelungsgefüge der Anordnung im Bescheid vom 19. Dezember 2024 nicht ohne weiteres ein. So bleibt das nähere Verhältnis insbesondere zu Satz 1 der Anordnung unklar (Ersetzung, Teilaufhebung, Ergänzung o.ä.). Gegen eine Änderung der Verfügung als solcher spricht ferner, dass der Beklagte die sonst bei Bescheidänderungen geläufige einleitende Formulierung vermieden hat, der Bescheid werde „dahingehend geändert, dass“. Stattdessen hat er – bewusst (s.u.) – die unscharfe Formulierung gewählt, dass er den Bescheid „präzisiere“. Zwar heißt es in der Sitzungsniederschrift vom 8. Juli 2025 anschließend, dass „weitere Änderungen“ des Bescheides nicht erfolgten. Daraus lässt sich jedenfalls aber nicht schließen, dass der Beklagte mit der „Präzisierung“ des Bescheides eine Änderung gerade von dessen Verfügungsteil vorgenommen hat. Insoweit muss sich der Beklagte auch entgegenhalten lassen, dass sich die erfolgte „Präzisierung“ ausweislich der Sitzungsniederschrift gerade nicht auf die „Anordnung“ bezieht, sondern auf den „Bescheid“. Das kann den Verfügungsteil, die Begründung oder beides meinen.
Der Schluss auf eine förmliche Verfügungsänderung drängt sich auch sonst bei einer Gesamtwürdigung der maßgeblichen Umstände nicht auf. Insbesondere kann eine förmliche Verfügungsänderung nicht daraus abgeleitet werden, dass der Beklagte die Protokollerklärung nach dem Verlauf des Termins am 8. Juli 2025 in Reaktion auf die vorläufige Einschätzung des Senats zu einem möglichen Bestimmtheitsmangel der Anordnung im Bescheid vom 24. Dezember 2024 abgegeben haben dürfte. Denn zum einen stellt der Beklagte selbst dies im Schriftsatz vom 29. September 2025 anders dar, bestreitet also den Zusammenhang mit dem möglichen Bestimmtheitsmangel. Zum anderen kann für die Heilung eines Bestimmtheitsmangels unter Umständen bereits ausreichen, den Inhalt der Verfügung durch eine ergänzende Begründung zu konkretisieren, mag eine Klarstellung in der Verfügung selbst auch vorzugswürdig sein. Ebenso wenig lässt sich auf den Verfügungscharakter der „Präzisierung“ allein daraus schließen, dass der Beklagte überhaupt eine Protokollerklärung abgegeben hat. Denn aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit verlangt das Bundesverwaltungsgericht auch für die ergänzende Begründung eines Verwaltungsaktes z.B. durch neue Ermessenserwägungen, dass die neuen Begründungselemente grundsätzlich schriftlich erfolgen müssen und – soweit es um Ergänzungen in der mündlichen Verhandlung geht – vom Gericht protokolliert werden sollten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 - juris Rn. 18; aus der obergerichtlichen Rechtsprechung z.B. auch VGH Mannheim, Beschluss vom 30. Januar 2025 - 12 S 1070/24 - juris Rn. 10).
Schließlich wird das Auslegungsergebnis auch nicht durch das Verständnis infrage gestellt, dass der Beklagte selbst der Protokollerklärung beimisst. Es erweist sich im Gegenteil, dass der Protokollerklärung nicht nur objektiv der Verfügungscharakter fehlt, sondern sie auch subjektiv nicht von einem behördlichen Regelungswillen getragen gewesen sein dürfte. So spricht der Beklagte im Schriftsatz vom 29. September 2025 konsequent weiter nicht von einer Bescheidänderung, geschweige denn von einer Änderung der angegriffenen Anordnung. „Streitgegenständlich“, so führt der Beklagte gleich auf Seite 2 des Schriftsatzes aus, ist aus seiner Sicht „nach wie vor die Anordnung vom 19.12.2024“. Im anschließenden Halbsatz greift der Beklagte dann lediglich wieder die Wendung von der „Präzisierung“ auf. Dass der Beklagte mit dieser „Präzisierung“ auf die formale Identität der Anordnung einwirken wollte, lässt sich dem Schriftsatz auch sonst nicht oder jedenfalls nicht klar und deutlich entnehmen. Das gilt auch für die Ausführungen auf Seite 3, mit denen der Beklagte immerhin zu erkennen gibt, dass sich die „Präzisierung“ des Bescheides auf den ersten Teil der angegriffenen Anordnung bezieht, d.i. die Nachweispflicht in Satz 1 der Anordnung. Auch damit erklärt der Beklagte nicht, einen auf eine Verfügungsänderung gerichteten Regelungswillen gehabt zu haben. Insgesamt ist der Schriftsatz vom 29. September 2025 stattdessen ersichtlich von der Vorstellung getragen, dass es einer förmlichen Änderung der Anordnung nicht bedurft habe. Tatsächlich will der Beklagte nach dem Schriftsatz vom 29. September 2025 in der „Präzisierung“ und „Aktualisierung“ des Bescheides nicht einmal ein Nachschieben von Gründen sehen. Vielmehr rückt er sein Handeln tendenziell in die Nähe einer bloßen Ergänzung, Präzisierung und Vertiefung des Sachverhaltes oder anderweitigen Erklärung, die den Verwaltungsakt selbst und seine Begründung nicht berührt, sondern lediglich der klarstellenden Konkretisierung auf der Grundlage der nunmehr verfügbaren Informationen gedient haben soll. Diesem Verständnis entspricht auch, dass der Beklagte die ursprüngliche Verfügung im Kern weiter verteidigt, anstatt – zumindest hilfsweise – Argumente für eine zulässige Nachbesserung vorzubringen. Im Termin am 14. Oktober 2025 hat der Beklagtenvertreter auf Nachfrage des Senats bekräftigt, dass die unspezifische und offene Formulierung von der „Präzisierung“ des Bescheides bewusst gewählt worden sei. Dass die angegriffene Anordnung förmlich habe geändert werden sollen, hat er nicht geltend gemacht.
Dem Auslegungsergebnis entspricht im Übrigen, dass auch die Klägerin als Adressatin der Anordnung die „Präzisierung“ des Bescheides vom 19. Dezember 2024 erkennbar nicht so verstanden hat, dass mit ihr der Verfügungsteil des Bescheides förmlich geändert worden ist. Das zeigt schon die Antragstellung.
2. Das Anfechtungsbegehren hat auch in der Sache Erfolg. Die angegriffene Anordnung aus dem Bescheid vom 19. Dezember 2024 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die im Termin am 8. Juli 2025 erfolgte Erklärung des Beklagten zur „Präzisierung“ des Bescheides hat daran nichts geändert.
a. Der Senat kann offenlassen, ob die angegriffene Anordnung als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist, bei dem der maßgebliche Zeitpunkt für die gerichtliche Prüfung von der letzten Behördenentscheidung auf die letzte tatsachengerichtliche Entscheidung verschoben wird (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2024 - 10 C 8.23 - juris Rn. 11 m.w.N.). Allerdings spricht viel dafür, dass jedenfalls die in Satz 2 der Anordnung geregelte vorläufige Untersagung Dauerwirkung entfaltet (zum Begriff des Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung vgl. nur BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2024 - 10 C 8.23 - juris Rn. 11 und eingehend U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 223 ff.). Die Rechtsprechung sieht Untersagungsverfügungen typischerweise als Dauerverwaltungsakte an (exemplarisch: BVerwG, Urteile vom 6. Mai 2025 - 8 C 4.24 - juris Rn. 13, 14 und vom 4. Dezember 2020 - 3 C 5.20 - juris Rn. 11). Die in Satz 1 der Anordnung vorgesehene Nachweispflicht fordert zwar nur zu einem einmaligen Tun auf. Jedoch dürfte sie die Rechtsnatur der vorläufigen Untersagung teilen, weil sie mit ihr im untrennbaren Zusammenhang steht und nach der behördlichen Bescheidkonzeption eine Einheit bildet (s.u.). Unabhängig davon können auch Verfügungen, die dem Betroffenen eine einmalige Handlungspflicht auferlegen, einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung zumindest gleichzusetzen sein (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 225). Die Fragen können dahinstehen, weil die angegriffene Anordnung so oder so wegen mangelnder Bestimmtheit und mangelnder Ermessensausübung rechtswidrig ist (s.u.).
b. Ermächtigungsgrundlage der Anordnung ist § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG. Danach kann die atomrechtliche Aufsichtsbehörde (vgl. § 24 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 AtG) anordnen, dass ein Zustand beseitigt wird, aus dem sich durch die Wirkung ionisierender Strahlen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sachgüter ergeben können (sog. Gefahrenalternative). Auch der Beklagte hat jedenfalls im Klageverfahren allein noch auf § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG abgestellt und nicht auf die sog. Rechtswidrigkeitsalternative aus § 19 Abs. 3 Satz 1, 1. Var. AtG. Auf die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob der Beklagte in dem Verfahren einen Austausch der Ermächtigungsnorm vorgenommen hat und – wenn ja – ob der Wechsel der Rechtsgrundlage eine unzulässige Wesensänderung der angegriffenen Anordnung bewirkt hat (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 31. März 2010 - 8 C 12.09 - juris Rn. 16; OVG Münster, Beschluss vom 31. März 2025 - 5 B 1186/24 - juris Rn. 10 ff.), kommt es nicht entscheidungserheblich an.
c. Die Anordnung ist formell rechtmäßig. Zwar dürfte mit der Klägerin davon auszugehen sein, dass die Anordnung im Zeitpunkt ihres Erlasses am 19. Dezember 2024 an einem Anhörungsmangel (§ 28 VwVfG) gelitten hat. Das bedarf hier jedoch keiner Vertiefung. Denn jedenfalls wurde ein etwaiger Mangel der Anhörung im gerichtlichen Verfahren durch die schriftsätzlich und mündlich erfolgte Auseinandersetzung des Beklagten mit dem Vorbringen der Klägerin geheilt (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 VwVfG; vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 6. Februar 2019 - 1 A 3.18 - juris Rn. 23 und vom 17. Dezember 2015 - 7 C 5.14 - juris Rn. 17 f.; OVG Magdeburg, Beschluss vom 30. Januar 2024 - 2 L 134/21 - juris Rn. 28). Soweit aus Gründen des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) und effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) auch die „Präzisierung“ des Bescheides anhörungspflichtig gewesen sein sollte (vgl. für die Ergänzung von Ermessenserwägungen: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 - juris Rn. 19; krit. Riese, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Stand: 47. EL Febr. 2025, § 114 VwGO Rn. 268), ist für sie aufgrund des klägerischen Schriftsatzes vom 31. Juli 2025 und der nachfolgenden Auseinandersetzung des Beklagten mit den darin vorgetragenen Argumenten Ähnliches anzunehmen.
d. Die Anordnung ist jedoch materiell rechtswidrig.
aa. Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob der Tatbestand des § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG vorliegt. Auf Folgendes weist der Senat hierzu gleichwohl hin:
Mit dem Beklagten geht der Senat zunächst davon aus, dass § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG auch den Gefahrenverdacht („Besorgnispotenzial“) umfasst (ebenso z.B. Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 57; Posser, in: Ehlers/Fehling/Pünder [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, 4. Aufl. 2020, § 52 Rn. 70; tendenziell auch VGH Mannheim, Beschluss vom 27. April 2022 - 10 S 1870/21 - juris Rn. 27). Dafür sprechen das besondere Gefährdungspotenzial kerntechnischer Anlagen und der Wortlaut der Regelung („ergeben können“). In Abgrenzung zum Gefahrenbegriff wird beim Gefahrenverdacht aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein einer Gefahr zwar für möglich, aber nicht für sicher gehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 C 45.16 - juris Rn. 17; VGH Kassel, Urteil vom 27. Februar 2013 - 6 C 825/11.T - juris Rn. 68; Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 57). Es bestehen Erkenntnislücken darüber, ob der Sachverhalt bei ungehindertem Ablauf tatsächlich zu einem Schaden führt. Die Unsicherheit, aufgrund derer die Behörde zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht imstande ist, kann dabei aus mangelnden Erkenntnissen über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte oder über die maßgeblichen Kausalverläufe resultieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2013 - 6 BN 1.13 - juris Rn. 16 und Urteil vom 20. August 2003 - 6 CN 2.02 - juris Rn. 22; VGH München, Urteil vom 24. November 2021 - 2 N 21.2173 - juris Rn. 32).
Weiterhin folgt der Senat dem Beklagten darin, dass ein Gefahrenverdacht bei einem Sachverhalt wie hier grundsätzlich zu bejahen sein kann. Der pauschale Einwand der Klägerin, schon auf betrieblicher Ebene halte sie sämtliche zu stellenden Sicherheitsanforderungen ein, überzeugt nicht. Die geplante Schlammprobenentnahme unterliegt nach § 19 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 3a Nr. 3 AtG als „Umgang“ mit radioaktiven Stoffen der staatlichen Aufsicht. Diese umfasst nicht nur die Rechtsaufsicht über die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen, sondern – wie sich unter anderem aus § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG ergibt – darüber hinaus auch die Gefahrenüberwachung bezüglich der in § 19 Abs. 1 Satz 1 AtG genannten Tätigkeiten (vgl. Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 26). Zur Überprüfung, ob ein zum Einschreiten nach § 19 Abs. 3 AtG berechtigender oder ggf. sogar verpflichtender Zustand besteht, verfügt die Aufsichtsbehörde über die in § 19 Abs. 2 AtG vorgesehenen Überwachungsbefugnisse. Zu ihnen gehören unter anderem die Betretungs-, Prüfungs- und Auskunftsrechte vor Ort gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 und 2 AtG sowie Auskunfts- und Vorlageverlangen gegenüber dem Betreiber, die die Behörde auf § 19 Abs. 2 Satz 3 AtG i.V.m. § 36 ProdSG stützen kann (vgl. Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 43). Ergeben sich für die Behörde entweder infolge eigener Ermittlungen oder aufgrund sonst verfügbarer Erkenntnisse hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass eine ihrer Überwachung unterliegende Tätigkeit einen Gefahrenverdacht begründet, steht ihr die Möglichkeit des Einschreitens nach § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG zu. Ebenso wenig wie die atomrechtliche Genehmigung (§ 7 AtG) kann dabei allein schon die bloße Existenz des innerbetrieblichen Regelwerks verlässlich ausschließen, dass sich aus einer bestimmten Tätigkeit durch die Wirkung ionisierender Strahlen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sachgüter im Sinne des § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG ergeben können. Das betriebliche Regelwerk kann sich im konkreten Anwendungsfall als lückenhaft erweisen oder missachtet werden. Jedenfalls können abhängig von den Umständen des Einzelfalls nähere Darlegungen dazu erforderlich sein, welche innerbetrieblichen Regelungen und Maßnahmen genau dem Entstehen einer Gefahr vorbeugen. Dazu kann auch ein – tragfähiges – Rettungskonzept gehören. Handelt es sich wie im vorliegenden Fall um eine hochgradig gefahrgeneigte Tätigkeit, die ggf. mit einer komplexen Rettungssituation einhergeht, wird ein solches Rettungskonzept, das die schnelle Rettung von in Not geratenen Personen gewährleistet, regelmäßig als erforderlich anzusehen sein. Für die dahingehende Anforderung kann auf Abschnitt 6.1.3 der DGUV Regel 113-004 „Behälter, Silos und enge Räume“ zurückgegriffen werden, wobei für die gefahrenrechtliche Bewertung unbeachtlich ist, dass die genannte DGUV Regel keine auf der Grundlage von § 15 SGB VII erlassene Unfallverhütungsvorschrift ist und eine rechtliche Verbindlichkeit zumindest unmittelbar aus sich heraus nicht begründet (vgl. Nethen-Samimy, in: Winkelmüller/Felz/Hussing [Hrsg.], BeckOK Arbeitsschutzrecht, 24. Ed., Stand: 1. Oktober 2025, § 15 SGB VII Rn. 72 ff.). Die Gefahrenvorbeugung erfordert es ferner, dass der Anlagenbetreiber erkennen lässt, sich an das Rettungskonzept tatsächlich auch halten und nicht von ihm abweichen zu wollen. Die Frage, ob die Behörde bei Bestehen eines Gefahrenverdachts den Sachverhalt selbst weiter aufklärt oder den Anlagenbetreiber hierzu heranzieht, stellt sich erst auf der Rechtsfolgenseite des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG im Rahmen der Ausübung des behördlichen Auswahlermessens (s.u.). Der Klägerin ist allerdings zuzugestehen, dass sich ein Gefahrenverdacht nicht mit bloßen Spekulationen, vagen Vermutungen und oder einem subjektiven „Störgefühl“ begründen lässt. Insoweit ist die Behörde nicht von ihrer allgemeinen Amtsermittlungspflicht (§ 24 VwVfG) entbunden. Der bloße „Verdacht auf einen Gefahrenverdacht“ ist für § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Var. AtG nicht ausreichend (vgl. Posser, in: Ehlers/Fehling/Pünder [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, 4. Aufl. 2020, § 52 Rn. 70; Rebentisch, NVwZ 2011, 533, 534).
Dies zugrunde gelegt, spricht viel dafür, dass hier jedenfalls nach Vorliegen der Stellungnahme des TÜV vom 26. Juni 2025 von einem Gefahrenverdacht auszugehen ist. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Stellungnahme durchgängig und in jeder Hinsicht überzeugend ist. Hinsichtlich des Hinweises 6, der sich auf den möglichen Einfluss des in den Behältern befindlichen Schlamms auf die Rettung bezieht, hat der im Termin am 14. Oktober 2025 anwesende Sachverständige des TÜV zudem zu verstehen gegeben, dass er die im Termin hierzu von einer Mitarbeiterin der Klägerin gemachten Ausführungen als plausibel erachtet. Nachvollziehbar erscheint dem Senat angesichts der räumlichen Bedingungen in den Behältern und im Behälterraum sowie der im Rettungs- und Bergungskonzept vom 16. Mai 2024 beschriebenen Rettungsabläufe aber beispielsweise, dass der TÜV in seiner Stellungnahme infrage stellt, ob das Rettungskonzept einen schonenden Transport der zu rettenden Person ermöglicht (Hinweis 2) bzw. Anforderungen an die Bewegungsmöglichkeit der zu rettenden Person stellt, die diese unter Umständen (z.B. bei einer Verletzung der unteren Extremitäten) nicht ausführen oder tolerieren kann (Hinweis 3). Ferner stellt sich der Sachverhalt dem Senat anhand der aktuellen Erkenntnislage so dar, dass die Klägerin das Rettungskonzept bislang offenbar nicht ausreichend geübt hat. Eine solche Übung sieht nach dem Verständnis des Senats zumindest teilweise, nämlich in dem als besonders kritisch angesehenen Rettungsschritt des „Durchfädelns durch das Mannloch“ in beiden Rettungsvarianten (Einstieg mit einem Retter oder mit zwei Rettern) schon das Rettungskonzept selbst vor (S. 19 u. 21). Als Grund hierfür wird jeweils genannt, dass in diesem Rettungsschritt eine blinde Zusammenarbeit der Helfer erforderlich sei, weil die Rettungstrage die Sichtverbindung zwischen den Helfern innerhalb und außerhalb der Behälter blockieren werde. Dem vorhandenen Tatsachenmaterial und den Einlassungen der Beteiligten entnimmt der Senat, dass die Klägerin bislang nur eine der beiden Rettungsvarianten geübt hat (Variante 2). Nachdem sich die Klägerin beide Rettungsvarianten offenhält, dürfte den Anforderungen schon des Rettungskonzepts selbst somit noch nicht genügt sein. Angesichts dessen kommt es nicht darauf an, ob eine – ggf. weitergehende – Übung auch arbeitsschutzrechtlich gefordert ist, etwa aufgrund der Anforderungen aus § 25 Abs. 3 i.V.m. § 17 der DGUV Vorschrift 32 „Kernkraftwerke“.
Gegen die Annahme eines Gefahrenverdachts lässt sich entgegen dem Vorbringen der Klägerin im Übrigen nicht einwenden, es sei unter anderem wegen der geringen Aufenthaltszeit in den Behältern (bis 30 min.) unwahrscheinlich, dass das Rettungskonzept bei der Schlammprobenentnahme angewendet werden müsse. Insoweit ist von dem allgemeinen gefahren- und ordnungsrechtlichen Grundsatz auszugehen, dass die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadensantritts umso geringer sind, je schutzwürdiger das bedrohte Schutzgut und je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. nur VGH München, Beschluss vom 3. April 2025 - 10 ZB 25.205 - juris Rn. 9 und Urteil vom 9. Juni 2020 - 10 B 18.1470 - juris Rn. 40; Pünder, in: Ehlers/Fehling/ders. [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 4. Aufl. 2020, § 69 Rn. 100).
bb. Die angegriffene Anordnung genügt nicht dem Bestimmtheitserfordernis aus § 37 Abs. 1 VwVfG (für dessen Einordnung als materiell-rechtliche Anforderung vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Stand: 6. EL Nov. 2024, § 37 VwVfG Rn. 44.). Das Bestimmtheitsgebot verlangt unter anderem, dass für den Adressaten des Verwaltungsaktes die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann. Hierfür reicht es aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 2024 - 11 A 8.23 - juris Rn. 21 und vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 - juris Rn. 12; VGH München, Beschluss vom 18. September 2025 - 8 CS 25.1103 - juris Rn. 15). Diesen Anforderungen wird die angegriffene Anordnung nicht gerecht.
Die Anordnung als solche lässt die Klägerin im Unklaren darüber, welche konkreten Auskünfte, Informationen und / oder Unterlagen der Beklagte von ihr zum Nachweis der „Erfüllung der Nebenbestimmung 9.1 der Genehmigung Nr. I/95“ erwartet. Es fehlt bereits an einer näheren Spezifizierung, auf welche rechtlichen Anforderungen genau sich die angeordnete Nachweispflicht bezieht. Der in Bezug genommenen Nebenbestimmung lässt sich das aufgrund des darin lediglich pauschal erfolgenden Verweises auf „die Regelungen der Arbeitsstättenrichtlinien in Verbindung mit den Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften (VBG) sowie das diesbezügliche kerntechnische Regelwerk“ nicht ohne weiteres entnehmen. Es kommt hinzu, dass von vornherein nur ein Teil der unter die Nebenbestimmung fallenden Anforderungen auf die in Rede stehende Schlammprobenentnahme anwendbar sein dürfte. Eine Klarstellung findet sich auch nicht in der Begründung des Bescheides vom 19. Dezember 2024. Vielmehr bestätigt die Begründung den Bestimmtheitsmangel, wenn es dort ebenfalls nur vage und allgemein heißt, es seien „umfassendere Aussagen darüber erforderlich, welche Unfallverhütungsvorschriften oder sonstigen Regelungen zum Arbeitsschutz auf welche Weise Anwendung finden“ (S. 4). Die Begründung zeigt, dass der Beklagte jedenfalls bei Erlass des Bescheides vom 19. Dezember 2024 selbst im Unklaren über die Anforderungen gewesen ist, die die Nebenbestimmung in arbeitsschutzrechtlicher Hinsicht an die geplante Probenahme stellt. Das bekräftigt auch der Vorlauf des Bescheiderlasses, wie er sich dem Senat nach den Verwaltungsvorgängen darstellt. Unsicherheiten wie diesen kann die Aufsichtsbehörde nicht damit begegnen, dass sie die nähere Bestimmung ihres Prüfauftrags dem Aufsichtsunterworfenen auferlegt. Daran ändert vorliegend auch der Umstand nichts, dass der Klägerin im Arbeitsschutzrecht zumindest bezüglich des betrieblichen Regelwerks eine besondere Sachnähe zukommt. Das allein kann die Offenheit und Weite der Nachweisforderung nicht rechtfertigen. Die verbleibenden Unklarheiten gehen zulasten der Behörde (vgl. für die Unbestimmtheit eines Informationsverlangens gemäß § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG auch VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Februar 2017 - 3 K 3004/15 - juris Rn. 27 ff.; zu § 19 Abs. 2 Satz 2 AtG ferner Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 44).
Soweit die im Termin am 8. Juli 2025 erfolgte „Präzisierung“ des Bescheides vom 19. Dezember 2024 zur Auslegung der angegriffenen Anordnung überhaupt herangezogen werden kann, hat sie den Bestimmtheitsmangel nicht vollständig behoben. Nachdem der Beklagte die mit der „Präzisierung“ in Bezug genommene Stellungnahme des TÜV vom 26. Juni 2025 und die darin enthaltenen neun Hinweise schon nicht förmlich zum Gegenstand der Anordnung gemacht hat (s.o.), bleibt unbestimmt, ob die präzisierte Nachweisplicht „entsprechend den Hinweisen des Sachverständigen“ abschließend ist. Angesichts der Vorgeschichte der „Präzisierung“ und der Erklärungen des Beklagten zu ihrer Bedeutung (Anpassung der Nachweispflicht an den aktuellen Erkenntnisstand) muss die Klägerin vielmehr fürchten, dass der Beklagte sie in erneuter Anknüpfung an die angegriffene Anordnung vom 19. Dezember 2024 bei entsprechenden Erkenntnissen durch weitere „Präzisierungen“ noch weiteren Nachweisforderungen aussetzt. Eine solche Vorgehensweise und das darin zum Ausdruck kommende Verständnis der aufsichtsrechtlichen Anordnung als jederzeit aktualisierbare Verpflichtung widerspricht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot.
Davon unabhängig erweisen sich auch die einzelnen Hinweise aus der Stellungnahme des TÜV vom 26. Juni 2025 gemessen an den strengen Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG nicht als hinreichend bestimmt genug. Das gilt namentlich, soweit die Hinweise der Klägerin Prüf- oder Bewertungsaufträge aufgeben (z.B. Hinweise 2, 3, 7, 8 und 9). Denn die Klägerin kann nicht erkennen, unter welchen Voraussetzungen der Beklagte nach erfolgter Prüfung oder Bewertung durch sie den Nachweis der Erfüllung der Nebenbestimmung III.9.1 aus der Genehmigung Nr. I/95 als gegeben ansieht und die vorläufige Untersagung aus dem Bescheid vom 19. Dezember 2024 endet. Ferner verwenden die Hinweise zum Teil Begrifflichkeiten, die mit der erforderlichen Klarheit und Eindeutigkeit behördlicher Entscheidungen nicht vereinbar sind (z.B. „ggf.“; Hinweise 7, 8 und 9). Da die Bestätigung der Erfüllung aller Nachweisforderungen durch den Beklagten die Voraussetzung für das Entfallen der weiteren Untersagung der Schlammprobenentnahme und damit des Eingriffs in den Betrieb der Klägerin ist, muss aber unmissverständlich und objektiv feststellbar bestimmt werden können, was von der Klägerin erwartet wird.
cc. Die Anordnung ist darüber hinaus ermessensfehlerhaft.
(1) Die Aufsichtsbehörde hat bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG aufgrund der Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nach pflichtgemäßem Ermessen („kann“) zu entscheiden, ob sie tätig werden will oder ggf. muss (Entschließungsermessen) und – wenn ja – welche Maßnahmen sie anordnet (Auswahlermessen; vgl. VGH Kassel, Urteil vom 27. Februar 2013 - 6 C 825/11.T - juris Rn. 82 f.; Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 75 ff.). Zwar spricht einiges dafür, dass das Entschließungsermessen häufig oder sogar regelmäßig im Sinne einer Verpflichtung zum Einschreiten reduziert sein wird (vgl. Ewer, in: Hennenhöfer/Mann/Pelzer/Sellner [Hrsg.], AtG / PÜ, 2021, § 19 AtG Rn. 76). Entsprechendes gilt jedenfalls aber nicht auch für das Auswahlermessen.
Der Beklagte selbst hat in dem Klageverfahren nicht behauptet, zu einem Einschreiten gerade in der erfolgten Form aufgrund einer Ermessensschrumpfung verpflichtet gewesen zu sein. Aus Sicht des Senats spricht schon die Ausrichtung der angegriffenen Anordnung auf die Nebenbestimmung III.9.1 aus der Genehmigung Nr. I/95 dagegen, dass es zu der konkreten Anordnung keine alternativen Maßnahmen gegeben hätte. Vor allem aber ist zu berücksichtigen, dass Ziel des behördlichen Handelns bei einem vom Beklagten in Anspruch genommenen Gefahrenverdacht nach allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Grundsätzen – und so auch hier – in erster Linie die weitere Sachverhaltsaufklärung ist (Gefahrerforschung), ggf. verbunden mit vorläufigen Sicherungsmaßnahmen. Dabei ist Teil der behördlichen Ermessensentscheidung insbesondere auch, ob die Behörde die von ihr als erforderlich angesehenen Gefahrerforschungsmaßnahmen dem Betroffenen auferlegt oder im Rahmen ihrer Amtsermittlungspflicht selbst tätig wird (vgl. nur VGH München, Beschluss vom 4. Juni 2020 - 10 CS 20.839 - juris Rn. 20; Pünder, in: Ehlers/Fehling/ders. [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 4. Aufl. 2020, § 69 Rn. 108). Entschließt sich die Behörde zu eigenen Ermittlungen, sind die Betroffenen zur Duldung verpflichtet (z.B. im Rahmen einer Vor-Ort-Begehung; vgl. Pünder, in: Ehlers/Fehling/ders. [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 4. Aufl. 2020, § 69 Rn. 108). Soweit es für die Ermittlungen einer weitergehenden Mitwirkung des Betroffenen bedarf, kann diese im Rahmen eines differenzierten und / oder zeitlich abgestuften Vorgehens der Behörde ggf. ordnungsrechtlich erzwungen werden. Dass eigene Gefahrerforschungsmaßnahmen des Beklagten hier durchaus möglich waren, zeigen die im laufenden Klageverfahren im Auftrag des Beklagten erfolgten Ermittlungen des TÜV. Die Ermittlungen zeigen ferner, welche konkreten Mitwirkungshandlungen der Klägerin gegenüber ggf. hätten angeordnet werden können (z.B. Einsichtsgewährung in oder Vorlage von konkreten Unterlagen wie dem Rettungskonzept oder dem Schrittfolgeplan vom 17. Oktober 2024, Fragenbeantwortung), anstatt die Klägerin pauschal mit einer umfassenden und nicht näher konkretisierten Nachweispflicht zu belegen. So hat auch der Beklagte eingeräumt, dass eigene Ermittlungen eine alternative Möglichkeit zur Sachverhaltsaufklärung gewesen wären. Soweit er meint, aufgrund der von ihm angenommenen Nichterfüllung der Mitwirkungsobliegenheiten der Klägerin aus § 26 Abs. 2 Satz 2 VwVfG hierzu nicht verpflichtet gewesen zu sein, stellt dies das Auswahlermessen nicht infrage und kann im Übrigen auch sonst nicht oder allenfalls begrenzt überzeugen. Im Übrigen hätte der Beklagte auch eigene Gefahrerforschungsmaßnahmen mit einer vorläufigen Untersagung der geplanten Schlammprobenentnahme bis zum Abschluss seiner Ermittlungen verbinden können. Ob und ggf. in welchem Umfang es für den Beklagten zweckmäßig gewesen wäre, anstelle der Heranziehung der Klägerin eigene Ermittlungen anzustellen, ist keine Frage des Bestehens, sondern der Ausübung des Auswahlermessens.
(2) Das ihm durch § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG eingeräumte Ermessen hat der Beklagte bei Erlass des Bescheides vom 19. Dezember 2024 nicht ausgeübt. Es liegt ein Ermessensausfall vor. Die Begründung des Bescheides lässt nicht erkennen, dass der Beklagte sein Ermessen überhaupt erkannt hat. Er hat weder ausgeführt, dass ihm Ermessen eingeräumt sei, noch irgendwelche Erwägungen angestellt, die als hinreichende Ermessenserwägungen aufgefasst werden könnten. Nicht zuletzt lässt sich dem Bescheid nicht entnehmen, welche Überlegungen den Beklagten dazu veranlasst haben, die weitere Sachverhaltsaufklärung der Klägerin aufzuerlegen anstatt – wie später mittels des TÜV erfolgt – zunächst weitere eigene Ermittlungen anzustellen. Die Versuche des Beklagten, zur Verteidigung seiner Entscheidung eine Ermessensausübung in den Bescheid „hineinzulesen“, wirken konstruiert und wenig überzeugend. Das gilt auch dann, wenn davon auszugehen sein sollte, dass im Rahmen des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG im Regelfall keine hohen Anforderungen an die Ermessensausübung und – damit verbunden – die Begründung der Ermessensentscheidung (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG) zu stellen sind.
Insbesondere lässt sich eine Ermessensauübung nicht aus dem Hinweis des Beklagten im Bescheid vom 19. Dezember 2024 ableiten, dass „die bisher erfolgten informellen Maßnahmen im Rahmen des kooperativen Verwaltungshandelns (mündliche Hinweise und aufsichtliches Schreiben) nicht erfolgreich“ gewesen seien und „[d]aher“ die aufsichtsbehördliche Anordnung getroffen werde (S. 2). Im Gegenteil, legen diese Ausführungen eher den Schluss nahe, dass sich der Beklagte zu dem Einschreiten in der konkreten Form seinerzeit verpflichtet gesehen hat. Dazu passt auch, dass es jedenfalls nach den Ausführungen des Beklagten im gerichtlichen Verfahren gerade erst die (mutmaßlich) fehlende Mitwirkung der Klägerin gewesen sein soll, die zusammen mit der erfolglosen Kalterprobung vom 2. Dezember 2024 den Einschreitenstatbestand begründet habe. Die vorangegangenen „informellen“ Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung hätten sich demnach noch im Vorfeld des erst später bejahten Gefahrenverdachts bewegt. Sie erfolgten außerdem auch vor dem Hintergrund, dass die Aufsichtsbehörde zunächst noch von einer möglichen Zustimmungsbedürftigkeit der geplante Schlammprobenentnahme ausging (vgl. insbesondere das Schreiben des Ministeriums vom 4. Dezember 2024). Das alles spricht dagegen, dass der Beklagte mit den genannten Ausführungen im Bescheid vom 19. Dezember 2024 deutlich machen wollte, nunmehr nach pflichtgemäßem Ermessen von seiner Eingriffsbefugnis Gebrauch machen zu wollen. Wenn überhaupt, so könnte das im Übrigen nur das Entschließungsermessen betreffen. Als Ausübung des Auswahlermessens lassen sich die Ausführungen keinesfalls verstehen. Es kommt hinzu, dass die Ausführungen nicht in dem eigentlichen Begründungsteil des Bescheides enthalten sind, sondern in dem einleitenden Teil, in dem der Beklagte vor allem auf das Schreiben der Klägerin vom 16. Dezember 2024 eingeht. In dem Begründungsteil finden sich keine vergleichbaren Ausführungen, geschweige denn eindeutig als solche erkennbare Ermessenserwägungen.
(3) Die „Präzisierung“ des Bescheides vom 19. Dezember 2024 vermag an dem Ermessensausfall und der daraus resultierenden Rechtswidrigkeit der angegriffenen Anordnung nichts zu ändern. Wie der Beklagtenvertreter im Termin am 14. Oktober 2025 nochmals bekräftigt hat, ist diese Präzisierung schon nicht als ein Nachschieben von Ermessenserwägungen gemeint gewesen. Im Übrigen liegen in der Präzisierung auch bei objektiver Würdigung keine ergänzenden Ermessenserwägungen. Unabhängig davon ergibt sich aus § 114 Satz 2 VwGO, dass ein wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidriger Verwaltungsakt im gerichtlichen Verfahren nicht im Wege ergänzender Ermessenserwägungen geheilt werden kann. § 114 Satz 2 VwGO setzt voraus, dass bereits bei Erlass der behördlichen Entscheidung „Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes“ angestellt worden sind, das Ermessen also in irgendeiner Weise betätigt worden ist (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 8. Februar 2024 - 20 F 28.22 - juris Rn. 12 und vom 9. Juni 2015 - 6 B 60.14 - juris Rn. 20; VGH Mannheim, Beschluss vom, 13. Dezember 2023 - 12 S 3623/21 - juris Rn. 26). Ausnahmen werden – grob zusammengefasst – nur dann gemacht, wenn sich die Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung erst nachträglich ergeben hat (vgl. krit. nur Riese, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Stand: 47. EL Febr. 2025, § 114 VwGO Rn. 257 ff. m.w.N.). Die Einschränkung des § 114 Satz 2 VwGO auf eine Ergänzung von Ermessenserwägungen soll die Heilbarkeit von Ermessensverwaltungsakten verhindern, die bereits bei Erlass wegen Ausfalls jeglichen Ermessens grob defizitär sind, und dadurch die Behörde zu einer sorgfältigen Ermessensausübung anhalten (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 - juris Rn. 11). Auch für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung gelten insoweit keine anderen Grundsätze. Bei ihnen lässt die Rechtsprechung anderes als bei sonstigen Verwaltungsakten lediglich auch einen Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen im Prozess zu, soweit dadurch die Begründung nicht für die Vergangenheit, sondern nur für die Zukunft geändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - juris Rn. 32 f.; VGH Mannheim, Beschluss vom 13. Dezember 2023 - 12 S 3623/21 - juris Rn. 25; ablehnend Riese, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Stand: 47. EL Febr. 2025, § 114 VwGO Rn. 264).
(4) Die angegriffene Anordnung ist auch nicht derart teilbar, dass infolge einer partiellen Ermessensreduzierung „auf Null“ zumindest die in Satz 2 vorgesehene vorläufige Untersagung aufrecht erhalten bleiben kann. In ihrer konkret von dem Beklagten verfügten Gestalt kann die vorläufige Untersagung isoliert, d.h. ohne die Nachweispflicht aus Satz 1 der Anordnung, keinen Bestand haben. Selbst wenn es sich bei Satz 1 und Satz 2 um zwei Regelungen handelt, scheidet eine isolierte Aufhebung nur von Satz 1 aus, weil beide Regelungen nach der behördlichen Bescheidkonzeption in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und eine Einheit bilden. Erweist sich in einem solchen Fall eine der Regelungen als rechtswidrig, unterliegt der Bescheid insgesamt der Aufhebung (vgl. z.B. auch VG Köln, Urteil vom 16. September 2022 - 16 K 505/22 - juris Rn. 109).
Schon sprachlich hat der Beklagte die Nachweispflicht und die Untersagungsverfügung miteinander verknüpft, indem er die Untersagungsverfügung unter die auflösende Bedingung der „behördlichen Bestätigung der Erfüllung dieser Nebenbestimmung“ gestellt hat. Auch inhaltlich sind Satz 1 und 2 der Anordnung auf diese Weise derart miteinander verzahnt, dass sie konzeptionell als eine Einheit aufzufassen sind. Eine allein aus der vorläufigen Untersagung bestehende „Rumpf-Anordnung“ hat der Beklagte ersichtlich gerade nicht gewollt. Vielmehr hat er sich bewusst für ein zweistufiges Vorgehen entschieden, bei dem die vorläufige Untersagung auf der Nachweisforderung aufbaut. Im Termin am 14. Oktober 2025 hat der Beklagtenvertreter auf Nachfrage des Senats ausdrücklich bestätigt, dass die Anordnung nach behördlicher Auffassung nicht teilbar ist. Gegen eine Teilbarkeit spricht zudem, dass bei einer Aufhebung nur von Satz 1 aus der Anordnung selbst nicht mehr erkennbar wäre, was mit „dieser Nebenbestimmung“ gemeint ist; die Bezugnahme ginge ins Leere. Im Übrigen ließe die vorläufige Untersagung in isolierter Form auch nicht mehr erkennen, ob der Beklagte den Nachweis der Erfüllung der Nebenbestimmung weiterhin von der Klägerin erwartet.
II. Da die Klägerin mit dem Hauptantrag durchdringt, war eine Entscheidung über den Hilfsantrag nicht mehr veranlasst. Insoweit weist der Senat lediglich ergänzend darauf hin, dass die angegriffene Anordnung auch dann keinen Bestand haben könnte, wenn die „Präzisierung“ des Bescheides vom 19. Dezember 2024 die Anordnung als solche förmlich geändert hätte. Zum einen verbliebe es bei den vom Senat bezeichneten Unklarheiten der Anordnung, die sich ergeben, wenn man die Stellungnahme des TÜV zur Auslegung der Nachweispflicht heranzieht (s.o.). Zum anderen litte auch eine förmlich geänderte Anordnung an einem Ermessensausfall. Der Beklagte hat das ihm nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG zustehende Ermessen nicht zumindest anlässlich der „Präzisierung“ des Bescheides vom 19. Dezember 2024 ausgeübt. Dass sich das Ermessen des Beklagten bezüglich der geänderten Anordnung „auf Null“ reduziert haben könnte, kann nach Ansicht des Senats ebenfalls nicht angenommen werden.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 91 VwGO
§ 28 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 19 AtG
§ 36 ProdSG
§ 7 AtG
§ 15 SGB VII
§ 24 VwVfG
§ 37 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 3 AtG
§ 19 Abs. 3 AtG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 AtG
§ 26 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 AtG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 VwVfG
§ 2 Abs. 3a Nr. 3 AtG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 19 Abs. 2 AtG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 und 2 AtG
§ 19 Abs. 2 Satz 3 AtG
§ 17 der DGUV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 AtG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 533, 534
5 A 4.18
8 C 46.12
4 C 3.09
3 S 25/24
12 A 3208/17
1 C 14.10
12 S 1070/24
10 C 8.23
8 C 4.24
3 C 5.20
8 C 12.09
5 B 1186/24
1 A 3.18
7 C 5.14
2 L 134/21
10 S 1870/21
6 C 45.16
6 C 825/11
6 BN 1.13
6 CN 2.02
2 N 21.21
10 ZB 25.20
10 B 18.14
11 A 8.23
3 C 20.18
8 CS 25.11
3 K 3004/15
10 CS 20.83
20 F 28.22
6 B 60.14
12 S 3623/21
16 K 505/22