Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-09-24, Aktenzeichen 4 A 217/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0924.4A217.24.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 19.12.2023 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 7.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Zulassungsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.2020 ‒ 2 BvR 2426/17 ‒, juris, Rn. 34, m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 ‒ 7 AV 4.03 ‒, juris, Rn. 9.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem sinngemäß gestellten Antrag, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 17.3.2023 zu verpflichten, das Soforthilfeverfahren wiederaufzugreifen und den Schlussbescheid vom 17.12.2021 aufzuheben, mit der Begründung abgewiesen, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und Aufhebung des Schlussbescheids. Ein solcher Anspruch folge nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW, weil es an einer hierfür maßgeblichen nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage zugunsten der Klägerin fehle. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Die ablehnende Ermessensentscheidung des Beklagten sei nicht zu beanstanden. Das Rücknahmeermessen sei nicht „auf Null“ reduziert. Weder bestünden Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die ihm eröffnete Rücknahmebefugnis unter Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes generell unterschiedlich oder treuwidrig ausgeübt habe, noch könne festgestellt werden, die Rechtswidrigkeit des Schlussbescheids sei bereits bei seinem Erlass offensichtlich gewesen.
Die gegen diese Annahmen des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwände greifen nicht durch.
Die Aufhebung des Schlussbescheids vom 17.12.2021 kann vom Beklagten nur verlangt werden, wenn die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 VwVfG NRW gegeben sind oder das Ermessen bei der Entscheidung über ein Wiederaufgreifen nach § 51 Abs. 5 i. V. m. den §§ 48, 49 VwVfG NRW nicht ordnungsgemäß ausgeübt worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.4.2023 – 1 C 4.22 –, juris, Rn. 10.
Die Klägerin hat keine Umstände dargelegt, wegen derer die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW vorliegen könnten (dazu unten 1.) oder die ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ablehnende Ermessensentscheidung des Beklagten gemäß § 51 Abs. 5 i. V. m. den §§ 48, 49 VwVfG NRW fehlerhaft sein könnte (dazu unten 2.).
1. Die Klägerin hat bereits nicht aufgezeigt, warum die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, eine allein in Betracht kommende Änderung der Sach- oder Rechtslage zu ihren Gunsten nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW liege nicht vor, ernsthaft zweifelhaft sein sollte. Eine Änderung der Sach- oder Rechtslage zugunsten des Betroffenen im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW liegt vor, wenn sich die für den ergangenen Verwaltungsakt entscheidungserheblichen Rechtsnormen oder tatsächlichen Grundlagen geändert haben, sodass die Änderung eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung erfordert oder doch ermöglicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.4.2023 – 1 C 4.22 –, juris, Rn. 16.
Eine Änderung von entscheidungserheblichen Rechtsnormen oder tatsächlichen Gegebenheiten nach Erlass des bestandskräftigen Schlussbescheids vom 17.12.2021 ist nicht ersichtlich. Eine gerichtliche Spruchpraxis, auf die sich die Klägerin in ihrem Wiederaufgreifensantrag, in der Klagebegründung und in der Begründung des Zulassungsantrags in erster Linie berufen hat, sowie deren Änderung kann nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW bewirken.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7.7.2004 – 6 C 24.03 –, BVerwGE 121, 226 = juris, Rn. 10, und vom 1.7.2013 – 8 B 7.13 –, juris, Rn. 6, m. w. N.
Ausgehend davon behauptet die Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung nicht einmal, dass sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich zu ihren Gunsten geändert hat. Insofern reicht es nicht aus, dass die Rechtsprechung inzwischen festgestellt habe, dass die Schlussbescheide rechtwidrig seien.
2. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 5 i. V. m. den §§ 48, 49 VwVfG NRW.
Die Annahmen des Verwaltungsgerichts, die ablehnende Ermessensentscheidung des Beklagten sei nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO nicht zu beanstanden und das Rücknahmeermessen insbesondere nicht „auf Null“ in Richtung auf eine Rücknahme reduziert, auch nicht mit Blick auf einen geltend gemachten offensichtlichen Rechtsverstoß, werden nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Zweifel gezogen.
Die Behörde kann, auch wenn – wie hier – die in § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW normierten Voraussetzungen für einen Rechtsanspruch nicht vorliegen, ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren wiederaufgreifen und eine neue, der gerichtlichen Überprüfung zugängliche Sachentscheidung treffen. Hinsichtlich der in § 51 Abs. 5 i. V. m. den §§ 48, 49 VwVfG NRW zu sehenden Ermächtigung zum Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne besteht für den Betroffenen grundsätzlich nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung, und nur im Ausnahmefall ein Anspruch auf Wiederaufgreifen. Das der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit eines Konstitutionsprinzips des Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte. Der Gesetzgeber räumt bei der Aufhebung bestandskräftiger belastender Verwaltungsakte in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise weder dem Vorrang des Gesetzes noch der Rechtssicherheit als Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips einen generellen Vorrang ein. Die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten stehen vielmehr gleichberechtigt nebeneinander. Mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit besteht ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ ist, was von den Umständen des Einzelfalls und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist insbesondere dann „schlechthin unerträglich“, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei „schlechthin unerträglich“. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hingegen keinen Anspruch auf Rücknahme, weil die Rechtswidrigkeit lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit in diesem Sinne ist nur anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt. Anders als bei der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist es im vorliegenden Zusammenhang nicht erforderlich, dass der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung, ob sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist, ist in der Regel – und so auch hier – der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts. Die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts möglicherweise gebietende Offensichtlichkeit fehlt, wenn die Evidenz des Rechtsfehlers erst später ersichtlich wird.
StRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 20.4.2023 – 1 C 4.22 –, juris, Rn. 36, vom 26.1.2021 – 1 C 1.20 –, juris, Rn. 33 f., und vom 17.1.2007 – 6 C 32.06 –, juris, Rn. 13 ff., sowie Beschluss vom 7.7.2004 – 6 C 24.03 –, BVerwGE 121, 226 = juris, Rn. 15, m. w. N.
Daran gemessen hat die Klägerin schlüssige Argumente weder für das Bestehen eines Anspruchs auf das Wiederaufgreifen des Verfahrens im Wege einer Ermessensreduzierung „auf Null“ [dazu unten a)], noch auf eine fehlerfreie Ermessenausübung [dazu unten b)] angeführt.
a) Die Aufrechterhaltung des bestandskräftigen Schlussbescheids ist auf der Grundlage der Ausführungen der Klägerin nicht „schlechthin unerträglich“.
aa) Die Klägerin legt nicht dar, dass der Beklagte seine Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz unterschiedlich ausgeübt hat. Dass der Beklagte Rückforderungsbescheide, gegen die Klagen erhoben worden sind, und solche, die bestandskräftig geworden sind, ungleich behandelt hat, findet seinen die Gleichheitswidrigkeit ausschließenden Sachgrund in der fehlenden Bestandskraft der rechtzeitig angefochtenen Schlussbescheide. Die Klägerin behauptet nicht einmal, dass der Beklagte bei der Frage des Wiederaufgreifens der durch bestandskräftige Schlussbescheide abgeschlossenen Verfahren sachlich nicht gerechtfertigt unterschiedlich vorgegangen sein könnte.
bb) Die Klägerin legt weiter nicht dar, dass Umstände gegeben sein könnten, die die Berufung des Beklagten auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen.
Derartiges folgt insbesondere nicht daraus, dass die Klägerin auf die Bestandskraft des Bewilligungsbescheids vertrauen durfte. Aus der Sicht eines objektiven Empfängers stellte sich der Bewilligungsbescheid, der gerichtsbekannt allen Empfängern inhaltsgleich erteilt worden war, nach der Rechtsprechung des Senats als vorläufiger Bescheid dar. Einem objektiven Empfänger des Bewilligungsbescheids drängte sich bei dessen Gesamtwürdigung unabhängig von seiner Bestandskraft auf, dass die Soforthilfe ausschließlich und vollumfänglich nur zur Kompensation der unmittelbar durch die Corona-Pandemie ausgelösten wirtschaftlichen Engpässe genutzt werden durfte, entsprechende Mittelverwendungen nachzuweisen und bei Einzelfallprüfungen zu belegen sowie die in dem gesamten Bewilligungszeitraum von drei Monaten nicht zweckentsprechend benötigten Mittel anschließend zu ermitteln und zurückzuzahlen waren. Jeder Empfänger einer Soforthilfezuwendung konnte in Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage dieser Bewilligungsbescheide nur darauf vertrauen, dass er auch im Nachhinein keine Mittel zurückzuzahlen hatte, die er während des Bewilligungszeitraums berechtigterweise „zur Milderung der finanziellen Notlagen des betroffenen Unternehmens bzw. des Selbstständigen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie“ oder „zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen, die seit dem 1. März 2020 in Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie entstanden sind“ verwendet hatte. Weiterhin durfte er darauf vertrauen, dass er Gelegenheit erhalten werde, diese Mittel in einem Verwendungsnachweis anzugeben, wobei er dazugehörige Unterlagen vorzuhalten, jedoch nicht mitzusenden haben würde (Nebenbestimmung II.8.). Hinsichtlich einer auf der Grundlage dieser nachträglichen Angaben berechneten überzahlten Summe musste sich bei objektiver Betrachtungsweise aufdrängen, dass eine entsprechende Rückzahlungspflicht bestand.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 1986/22 –, juris, Rn. 144 ff., 168.
Angesichts der so beschränkten Reichweite des geschützten Vertrauens, das gerade nicht das endgültige Behaltendürfen aufgrund der nur vorläufigen Bewilligung erfasste, ist die Ablehnung des Wiederaufgreifens des Verfahrens nicht unter diesem Gesichtspunkt als grob unbillig einzuschätzen. Die Klägerin konnte im Rahmen des Rückmeldeverfahrens bereits selbst beurteilen, ob sie durch die darin vorgesehene Berechnungsweise gemessen an den durch den Bewilligungsbescheid für sie geweckten Erwartungen unangemessen benachteiligt werden würde. Dass dies der Fall war, hat sie weder durch Klage gegen den Schlussbescheid noch im Wiederaufgreifensverfahren geltend gemacht.
cc) Der bestandskräftige Schlussbescheid über die Rückforderung ist schließlich nicht so offensichtlich rechtswidrig, dass seine Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ sein könnte. Einen offensichtlichen Rechtsverstoß hat die Klägerin nur behauptet, nicht aber mit schlüssigen Argumenten aufgezeigt. Der Umstand, dass der Senat in seiner Entscheidung vom 17.3.2023,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 1986/22 –, juris, Rn. 188, 190 und 191 ff.,
auf der Grundlage einer sehr umfassenden Prüfung der Rechtslage mehrere Rechtsfehler der zu den vorläufigen Bewilligungsbescheiden über die Corona-Soforthilfe ergangenen angegriffenen Schlussbescheide festgestellt hat, führt nicht zu der von der Klägerin ohne Weiteres angenommenen Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit des Schlussbescheids. Der Begründung des Urteils des Senats vom 17.3.2023 – 4 A 1986/22 –, juris, Rn. 134 ff., ist zu entnehmen, dass die mit der Überprüfung derartiger Schlussbescheide einhergehenden Rechtsfragen von einer solchen Komplexität waren, dass sich die Annahme der Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit der Schlussbescheide verbietet. Die für die endgültige Festsetzung maßgeblichen bindenden Vorgaben des Bewilligungsbescheids und damit zusammenhängend das Fehlen der Gelegenheit, die Verwendung der bewilligten Fördermittel auf einem dem berechtigten Verständnis des Bewilligungsbescheids Rechnung tragenden Vordruck nachzuweisen, ergaben sich nach der Rechtsprechung des Senats erst nach umfassender Auslegung der im Regelungsgehalt gleichlautenden teilweise missverständlichen, aber auslegungsfähigen Bewilligungsbescheide.
Der im vollständigen Erlass des Schlussbescheids durch automatische Einrichtungen liegende Mangel war gleichfalls bei seinem Erlass nicht offensichtlich. Die Evidenz dieses von den Verfahrensbeteiligten der drei vor dem Oberverwaltungsgericht verhandelten Grundsatzverfahren nur am Rande thematisierten Rechtsfehlers wurde erst später ersichtlich, nachdem der Senat ihm im Berufungsverfahren intensiver nachgegangen war.
Vgl. z. B. OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 1986/22 –, juris, Rn. 125, 130, 191 ff.
b) Der Klägerin steht auch kein Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung zu. Der Beklagte hat in seinem Bescheid vom 17.3.2023 sein Ermessen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens fehlerfrei aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens sowie des sparsamen Umgangs mit öffentlichen Mitteln zulasten der Klägerin ausgeübt. Ist die Aufrechterhaltung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts nicht „schlechthin unerträglich“ und das Wiederaufgreifensermessen damit nicht „auf Null“ reduziert, so ist es in aller Regel – und so auch hier – ermessensfehlerfrei, wenn der Beklagte an der Bestandskraft seiner Bescheide generell festhält, obwohl sie sich in der später ergangenen Rechtsprechung als rechtswidrig erwiesen haben, und damit dem Aspekt der Rechtssicherheit den Vorzug gibt. Ins Einzelne gehender Ermessenserwägungen bedarf es insoweit nicht.
StRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 20.4.2023 – 1 C 4.22 –, juris, Rn. 39, und vom 26.1.2021 – 1 C 1.20 –, juris, Rn. 36, m. w. N.
Anderweitige Zulassungsgründe, deren Vorliegen die Klägerin ausschließlich behauptet hat, sind nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG NRW
§§ 48, 49 VwVfG NRW.
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 51 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 226
2 BvR 2426/17
7 AV 4.03
1 C 4.22
6 C 24.03
8 B 7.13
1 C 1.20
6 C 32.06
4 A 1986/22