Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-08-30, Aktenzeichen 9 L 1186/16
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2016:0830.9L1186.16.00

Tenor:
1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen im Stadtbezirk Münster-Mitte, Bereich Hammer Straße, an den Adventssonntagen 04.12.2016, 10.12.2017, 09.12.2018 und 08.12.2019 nicht auf Grund der „Ordnungsbehördlichen Verordnung der Stadt Münster über das P. der Verkaufsstellen im Stadtbezirk Münster-Mitte, Bereich Hammer Straße, am 2. Advent für die Kalenderjahre 2016 bis 2019“ vom 13.05.2016 (Amtsblatt Münster 59. Jahrg./ Nr. 10 vom 20.05.2016, S. 92) in dem dort ausgewiesenen Standortbereich geöffnet sein dürfen.
2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. binnen drei Tagen nach Rechtskraft dieses Beschlusses ortsüblich bekannt zu machen und ihn desweiteren der Aktions- und Werbegemeinschaft Hammer Strasse e. V., vertreten durch Herrn C, I Str. 32, 48153 Münster, binnen derselben Frist schriftlich bekannt zu geben.
3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, soweit er nach Trennung den Gegenstand des vorliegenden Eilverfahrens bildet, hat Erfolg.
1. Der Antrag, gerichtet auf eine einstweilige Anordnung gem. § 123 Abs. 1 VwGO mit dem in der Antragsschrift umschriebenen Inhalt, ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das Gericht verweist insoweit auf die hierauf bezogenen Ausführungen in seinen Beschlüssen gleichen Rubrums vom 27. Juli 2016 – 9 L 1099/16 – und vom 8. August 2016 - 9 L 1100/16 -, ferner auf die Gründe des die Beteiligten ebenfalls betreffenden Beschlusses des OVG NRW vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 -, die hier ebenfalls gelten.
2. Der Antrag ist auch begründet. Die Ordnungsbehördliche Verordnung vom 13. Mai 2016 über die Zulässigkeit einer Ladenöffnung im von der Verordnung erfassten Stadtbereichszentrum (Teilbereich) Hammerstraße vom Ludgeriplatz bis zur Einmündung der Augustastraße wird von der gesetzlichen Ermächtigung des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW offensichtlich nicht gedeckt. Die begehrte einstweilige Anordnung hat demgemäß unter Zugrundelegung des im Verfahren der vorliegenden Art geltenden strengen Maßstabs als dringend geboten zu ergehen.
Welche Anforderungen nach den Regelungen des LÖG NRW für eine Freigabe von Verkaufsstellen an Sonntagen im Hinblick auf die Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes durch eine Verordnung der örtlichen Ordnungsbehörde zu wahren sind, ist durch die den Beteiligten bekannte Rechtsprechung namentlich des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des OVG NRW,
zuletzt: Beschluss vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 -, juris und nrwe mit weiteren Nachweisen,
geklärt. Hierauf wird verwiesen.
In Anwendung dieser Grundsätze, denen das Gericht folgt, ist festzustellen, dass die Antragsgegnerin bereits offensichtlich dem rechtlichen Erfordernis nicht Rechnung getragen hat, sich abschätzend – prognostisch – Gewissheit darüber zu verschaffen, dass die für die Ladenöffnung als Anlass herangezogenen „Weihnachtsmärkte in Münster“ in ihrer öffentlichen Wirkung, d. h. in ihrer Wirkung auf das Besucheraufkommen gerade in dem durch die Verordnung zur Ladenöffnung freigegebenen Bereich der Hammer Straße, derart prägend sind, dass sie dort gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit einer Ladenöffnung im Vordergrund stehen, mithin dass der anzunehmende Besucherstrom, den die Weihnachtsmärkte für sich genommen auslösen würden, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in den von der Verordnung erfassten Bereich kämen.
Die dem Gericht vorgelegten Verfahrensakten der Antragsgegnerin zeigen in dieser Hinsicht nichts auf. Soweit in der Beschlussvorlage V/0255/2016 der Verwaltung zur Ratssitzung vom 11. Mai 2016 unter Aufgreifen der Hinweise der Antragstellerin vom 2. März 2016 zur räumlichen - einer prägenden Wirkung der Veranstaltungen nach ihrer Meinung entgegenstehenden - Distanz zwischen dem Bereich Hammer Straße und dem Zentrum von Münster mit den dort gelegenen Weihnachtsmarktstandorten Aegidii, Rathaus, Lamberti, Kiepenkerl und Giebelhüüskesmarkt ausgeführt hat, diese Bedenken würden nicht geteilt, weil „die Vielzahl der innerstädtischen Weihnachtsmärkte bereits eine lange Tradition hätten, zu der regelmäßig mehrere tausend Besucher und Besucherinnen aus Münster, dem Umland, der gesamten Bundesrepublik Deutschland sowie aus den benachbarten Ländern anreisten, die Weihnachtsmärkte somit das Potential hätten, für die beiden Zonen des Stadtbezirks Münster-Mitte als Anlass im Sinne des LÖG NRW herangezogen zu werden“, geht dies an dem Erfordernis einer Abschätzung dazu, ob, in welcher Zahl und aufgrund welcher Motivation die Besucher an dem 2. Adventssonntag gerade den erfassten Bereich der Hammer Straße aufsuchen würden, vorbei. Dass das aus Gründen der Weihnachtsmärkte diesen Bereich aufsuchende Publikum zahlenmäßig jedenfalls in ungefährer Größenordnung die Personenzahl übersteigen würde, die die Hammer Straße an diesem Tag allein wegen der geöffneten Verkaufsstellen aufsuchen werde, ist damit erst recht nicht abgeschätzt worden. Im gerichtlichen Verfahren ist von der Antragsgegnerin ebenfalls nichts vorgetragen worden, was auf eine im Normsetzungsverfahren durchgeführte Prognose mit dem erforderlichen Inhalt hindeuten könnte. Sie beschränkt sich insoweit darauf, hervorzuheben, dass die Hammer Straße als Verkaufsstraße ein im Advent von den örtlichen Gewerbetreibenden außergewöhnlich liebevoll geschmücktes Eingangstor zur Altstadt sei, durch das viele Gäste zu den Weihnachtsmärkten strömten, so dass auch hier die Kundschaft nicht durch die geöffneten Geschäfte die Sonntagsruhe störe, sondern ohnehin schon da sei, ohne von geöffneten Geschäften erst auf den Weg gebracht zu werden. Auch diese Anmerkung geht an dem notwendigen Inhalt der vom Normgeber anzustellenden Prognose vorbei.
Ist das Gericht demgemäß wegen des Fehlens jeglicher konkreter und nachvollziehbarer inhaltlicher Anknüpfungspunkte nicht in der Lage, eine auch nur summarische Überprüfung dazu vorzunehmen, ob die streitige Verordnung materiell das Ergebnis einer rechtskonformen Abschätzung ist, geht dies zu Lasten der Antragsgegnerin. Das Gericht ist auch nicht dazu berufen, anstelle der Antragsgegnerin eine eigene Prognose vorzunehmen.
Soweit in der Rechtsprechung,
zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 -, a.a.O.,
in Fällen einer – wie hier - fehlenden Abschätzung durch den Normgeber eine nachgehende Prüfung dazu vorgenommen worden ist, ob das Fehlen einer prognostischen Abschätzung der Gemeinde auf das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens ersichtlich deshalb ohne Einfluss gewesen ist, weil der gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung nachgeordnete Charakter der sonntäglichen Ladenöffnung offen zu Tage liegt, führt auch dies nicht zu einem für die Antragsgegnerin günstigen Ergebnis. Es ist nämlich nicht offenkundig, dass die Weihnachtsmärkte in Münster für die vorgesehene Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen längs der Hammer Straße zwischen Ludgeriplatz und Einmündung der Augustastraße einen den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden hinreichenden Anlass für Besucher darstellen, diesen Bereich gerade oder jedenfalls schwerpunktmäßig motiviert durch die Weihnachtsmärkte in der Altstadt aufzusuchen. Im Gegenteil spricht vieles gegen eine solche Annahme.
Dabei bedarf es im vorliegenden Verfahren keiner Prüfung, in welchem Umfang die Weihnachtsmärkte an den insgesamt fünf Standorten der Altstadt von Münster ein adventssonntägliches Publikumsaufkommen auslösen und welche Motivationen an diesem Tag für die Mehrheit dieses Publikums bestimmend wären, die Stadt aufzusuchen. Es drängt sich nämlich nicht auf, dass die die Weihnachtsmärkte in der Altstadt ausmachenden Aktivitäten den Bereich der Hammer Straße hinsichtlich des sonntäglichen Publikumsaufkommens dort mitprägen oder sonst einen hierfür beachtlichen räumlichen oder funktionalen Bezug aufweisen würden. Wie geklärt ist, entfaltet die Ladenöffnung nur dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung (hier: des Marktes) begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Zwar mag bei Märkten größeren Umfangs oder besonderer Attraktivität der räumliche Bereich der Ausstrahlungswirkung, in dem die Verkaufsöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird, je nach Lage der Dinge auch über das nahe Umfeld des Marktes und seiner Veranstaltungsflächen hinausgehen. Diese etwa anzunehmende Ausstrahlungswirkung muss sich jedoch prognostisch auch auf die jeweiligen Besucherströme und deren Motivation, den von der Verordnung räumlich erfassten Bereich aufzusuchen, auswirken. Dies drängt sich hier schon mit Blick auf die Entfernungen zwischen den Standorten des Weihnachtsmarkts und dem Bereich Hammer Straße nicht auf. Selbst wenn man dabei auf den nördlichen Anfang des von der Verordnung erfassten Bereichs (Ludgeriplatz/Beginn Hammer Straße) abstellen wollte, beträgt die Entfernung zu den nächstgelegenen Teilbereichen des Weihnachtsmarkts (Aegidiimarkt bzw. Rathaus) je nach Wahl der fußläufigen Verbindung 750 Meter und mehr. Hinzutritt, dass der nördliche Anfang der Hammer Straße von dem Altstadtbereich optisch und funktional deutlich durch den Grüngürtel der Promenade und den großflächigen Ludgeriplatz mit seinem Kreisverkehr, der auch von Fußgängern umrundet werden muss, abgegrenzt ist. Gebäude mit Ladengeschäften befinden sich in nennenswerter Zahl erst jenseits – südlich – des Ludgeriplatzes. Diese räumlich-funktionalen Beziehungen sind auch ersichtlich Grundlage der eigenständigen Darstellung des Bereichs Hammer Straße in dem Einzelhandelskonzept der Stadt als Standorttyp B „Stadtbereichszentrum /Teilbereich“ mit eigener, von dem Standorttyp A „City/Innenstadt/Haupteinkaufsbereich“ unterschiedener Qualität geworden. Die von der Aktions- und Werbegemeinschaft Hammer Straße e. V. in ihrem Gesuch um Eröffnung eines verkaufsoffenen Sonntags zum jeweiligen 2. Adventssonntag an die Antragsgegnerin vom 4. Februar 2016 gegebene Begründung zeigt nichts Gegenteiliges auf. So ist dort im Anschluss an den auf die Innenstadt bezogenen Antrag der Initiative Starke Innenstadt Münster und des Handelsverbandes Nordrhein-Westfalen ausgeführt worden: „An diesem verkaufsoffenen Sonntag besuchen sehr viele auswärtige Menschen die Stadt Münster und gerade in der Adventszeit die vier großen Weihnachtsmärkte. Viele dieser Besucher kommen auch über die Hammer Straße in die Innenstadt. Jahr für Jahr wird die Hammer Straße durch die Weihnachtsbeleuchtung schon als eine wichtige Einfallstraße zur Innenstadt kenntlich gemacht und versucht auf diese Weise die Besucher in weihnachtliche Stimmung zu versetzen. Die Kaufleute der Hammer Straße möchten sich an den geplanten verkaufsoffenen Sonntagen beteiligen, auch um das gemeinsame Erscheinungsbild zu unterstreichen und den an diesem Tage zu erwartenden vielen Besuchern auch die lokalen Geschäfte bekannt zu machen. Die Weihnachtsmärkte in Münster sind ein wesentlicher Besuchermagnet und die örtlichen Geschäfte runden das Gesamtbild der Stadt Münster in der vorweihnachtlichen Zeit ab. …..“ Dass auswärtige – insbesondere motorisierte - Besucher zum Teil die Innenstadt über die Hammer Straße erreichen und dabei von einer weihnachtlichen Beleuchtung begleitet werden, ist für die Frage, in welchem Maß und aufgrund welcher Motivation der Personenkreis, der später an dem Sonntag den Bereich Hammer Straße und die dortigen Geschäfte aufsuchen mag, nicht ergiebig. Eigene Marktstände mit weihnachtlichem Gepräge sind im Verlauf der Hammer Straße nach Lage der Akten jedenfalls nicht vorhanden.
Erweist sich die streitbetroffene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich fehlerhaft, beeinträchtigt auch ihre – hier über mehrere Jahre gehende - Umsetzung die Antragstellerin konkret in ihren Rechten.
Die Anordnung unter Ziffer 2 dieses Beschlusses sichert die effektive Umsetzung der gerichtlichen Entscheidung.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO, §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 L 1099/16
9 L 1100/16
4 B 887/16