Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-25, Aktenzeichen 3 R 2/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2021:0125.3R2.21.00

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die teilweise Außervollzugsetzung der Zweiten Eindämmungsverordnung der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2021 (bekannt gegeben im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2021), im Folgenden 2. EindV.
Mit der am 11. Januar 2021 in Kraft getretenen 2. EindV, zuletzt geändert durch am 22. Januar 2021 in Kraft getretene Verordnung vom 20. Januar 2021 (bekannt gegeben im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 21. Januar 2021), hat die Antragsgegnerin durch ihren Oberbürgermeister unter anderem folgende Normen erlassen:
„§ 1
Feststellung der Rate der Neuinfektionen
Die Stadt Halle (Saale) stellt gemäß § 13 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV für ihr Stadtgebiet fest, dass seit mehr als sieben Tagen, und zwar mindestens seit dem 29. Dezember 2020, die Rate der Neuinfektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 kumulativ den Wert von 35 je 100.000 Einwohner erreicht hat.
Die Stadt Halle (Saale) stellt gemäß § 13 Abs. 1 und 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV für ihr Stadtgebiet fest, dass innerhalb eines Zeitraumes von sieben Tagen die Rate der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 kumulativ den Wert von 200 je 100.000 Einwohner überschritten hat und diese Inzidenz mindestens über einen Zeitraum von fünf Tagen, seit dem 04.01.2021, andauert.
[…]
§ 7
Einschränkung des Bewegungsradius
Der Aufenthalt außerhalb des Radius von 15 Kilometern um das Gebiet der Stadt Halle (Saale) ohne triftigen Grund ist untersagt. Der Radius von 15 Kilometern bestimmt sich als Umkreis ab der Grenze des Gebiets der Stadt Halle (Saale). Triftige Gründe sind
1. die Abwendung einer Gefahr für Leib, Leben und Eigentum,
2. die Ausübung beruflicher, mandatsbezogener oder dienstlicher Tätigkeiten einschließlich ehrenamtlicher Tätigkeiten zur Sicherstellung der Versorgung in Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens und die Teilnahme Ehrenamtlicher an Einsätzen von Feuerwehr, Katastrophenschutz und Rettungsdienst,
3. der Besuch von Schulen und anderen Bildungseinrichtungen sowie von Einrichtungen der Kindertagesbetreuung, Einrichtungen und Diensten der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen, teilstationäre Einrichtungen gemäß § 71 Abs. 2 des Elften Buches Sozialgesetzbuch, sowie unaufschiebbare Prüfungen im Bereich der berufsbezogenen, schulischen oder akademischen Aus- und Fortbildung,
4. die Inanspruchnahme medizinischer, psychosozialer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen,
5. der Besuch von Ehe- und Lebenspartnern (im Sinne des Lebenspartnerschaftsgesetzes – LPartG) und die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechtes,
6. die Begleitung Sterbender im engsten Familien- und Freundeskreis sowie die Teilnahme an Beerdigungen sowie die Betreuung von Personen des engsten Familien- und Freundeskreises,
7. die Teilnahme an Eheschließungen im engsten Familienkreis,
8. die Teilnahme und Wahrnehmung von unaufschiebbaren Terminen der Behörden, Gerichten, Staatsanwaltschaften oder anderen Stellen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen; dazu gehört auch die Teilnahme an öffentlichen Gerichtsverhandlungen,
9. die Teilnahme an notwendigen Gremiensitzungen von juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, rechtsfähigen und teilrechtsfähigen Gesellschaften und Gemeinschaften, an Betriebsversammlungen und Veranstaltungen der Tarifpartner sowie an Nominierungsveranstaltungen von Parteien und Wählervereinigungen,
10. die Wahrnehmung unaufschiebbarer Termine bei Gerichtsvollziehern, Rechtsanwälten, Notaren, Steuerberatern, Wirtschaftsprüfern, Insolvenzverwaltern und zur rechtlichen Betreuung,
11. die Teilnahme an nach der 9. SARS-CoV-2-EindV zulässigen Versammlungen,
12. die Wahrnehmung unaufschiebbarer Umzugstermine,
13. ähnlich triftige und unabweisbare Gründe.
Die triftigen Gründe sind auf Verlangen von Sicherheitsbehörden oder der Polizei durch den Betroffenen in geeigneter Weise glaubhaft zu machen. Eine Glaubhaftmachung kann insbesondere durch Vorlage einer Arbeitgeberbescheinigung, eines Betriebs- oder Dienstausweises oder durch mitgeführte Ausweisdokumente erfolgen.
Tagestouristische Ausflüge sind keine triftigen Gründe.“
Der Antragsteller ist Einwohner der Antragsgegnerin. Er wendet gegen die vorstehende Regelung im Wesentlichen ein, diese verletze ihn jedenfalls in seiner Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG). Er fahre aus Freizeitgründen regelmäßig und mehrmals in der Woche in mehr als 15 km außerhalb des Hoheitsgebietes der Antragsgegnerin liegende Gebiete (Landschaften, Wälder, Flüsse oder Seen), die nicht touristisch geprägt seien. Die 2. EindV sei von einem sachlich unzuständigen Organ erlassen worden. Bei Kommunalverordnungen außerhalb des eigenen Wirkungskreises handele es sich terminologisch um Satzungen, da andere Rechtsetzungsakte für Kommunen nicht vorgesehen seien. Für den Erlass von Satzungen bestehe nach den Regelungen des Kommunalverfassungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (KVG LSA) die unübertragbare Zuständigkeit der Vertretung, hier also des Stadtrates der Antragsgegnerin. Soweit der Hauptverwaltungsbeamte - hier der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin - gemäß § 66 Abs. 4 KVG LSA die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises in eigener Zuständigkeit erledige, gelte dies nur, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt sei. Außerdem handele es sich bei der Wahrnehmung einer übertragenen Ermächtigung nicht um die Erledigung einer Aufgabe, sondern um die Wahrnehmung eines Rechts. Die Verordnungsermächtigung, auf welche die 2. EindV gestützt sei, sehe auch keine direkte Übertragung der Zuständigkeit auf den Hauptverwaltungsbeamten vor.
Zudem fehle der Antragsgegnerin für die streitige Norm die örtliche Zuständigkeit. Die Antragsgegnerin sei nicht befugt, die Bewegungsfreiheit ihrer Einwohner außerhalb ihres Stadtgebietes einzuschränken. Aufgrund des Territorialprinzips könne die Antragsgegnerin ihre hoheitliche Gewalt nur auf ihrem Gebiet ausüben. Andernfalls würde sie stets in die Selbstverwaltung der eingreifen. Darüber hinaus habe die Landesregierung Sachsen-Anhalts in der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt (nachfolgend 9. SARS-CoV-2-EindV) die Kommunen zu weitergehenden Einschränkungen zur Eindämmung der Pandemie nur für ihren Bezirk oder Teile ihres Bezirks ermächtigt.
Überdies sei die angegriffene Norm materiell rechtswidrig. So fehle es an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage. Soweit § 32 Satz 2 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) den Landesregierungen ein Subdelegationsrecht einräume, seien mit „anderen Stellen“ nur andere staatliche Stellen, wie Landesministerien oder Landesanstalten, gemeint, nicht aber Träger außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung. Zudem erfülle der von der 2. EindV in Bezug genommene § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV nicht die Anforderungen der sog. Bestimmtheitstrias. So erschließe sich nicht zweifelsfrei, ob es auf die Inzidenz des Landes, des Bezirks oder eines Bezirksteils ankomme. Hinzu komme, dass die Landesregierung allgemein auf die Veröffentlichungen des Landesamtes für Verbraucherschutz verweise. Ebenso bleibe offen, zu welchen lokalen Maßnahmen die Landkreise und kreisfreien Städte verpflichtet würden. Schließlich fehle es an der Angabe des Verordnungszwecks. Es sei unklar, ob es um das Absenken der lokalen Inzidenz oder um die Vermeidung des Heraustragens von Infektionen in andere Gemeinden gehe. Beide Zielsetzungen erforderten und ermöglichten verschiedene Maßnahmen.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
§ 7 der Zweiten Eindämmungsverordnung der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2021 im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung über einen noch zu stellenden Normenkontrollantrag des Antragstellers vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie tritt dem Rechtsschutzbegehren unter anderem mit dem Hinweis darauf entgegen, die Landkreise und kreisfreien Städte seien als Träger des Öffentlichen Gesundheitsdienstes „andere Stellen“ im Sinne des § 32 IfSG, auf welche die Landesregierung ihre Verordnungsermächtigung delegieren könne. Für den Erlass von Rechtsverordnungen sei im übertragenen Wirkungskreis ihr Hauptverwaltungsbeamter zuständig. Anknüpfungspunkt für die mit der angegriffenen Regelung bestimmte Einschränkung des Bewegungsradius ihrer Einwohner sei die Eigenschaft als Einwohner. Die Regelung bezwecke, dass ihre Einwohner zu Hause bleiben, um dadurch das Risiko der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verringern.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
A. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).
B. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung des vom Antragsteller angegriffenen § 7 der 2. EindV der Antragsgegnerin aus. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die Regelung jedenfalls nicht als offensichtlich rechtswidrig.
1. Rechtliche Grundlage für die angegriffene Regelung ist § 13 Abs. 2 der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2020 (GVBl. LSA S. 696), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Januar 2021 (abrufbar unter https://coronavirus.sachsen-anhalt.de/amtliche-informationen/; Abruf am 22. Januar 2021), im Folgenden 9. SARS-CoV-2-EindV.
a) Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV werden die Landkreise und kreisfreien Städte auf der Grundlage der Regelungen des § 13 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV ermächtigt und verpflichtet, durch Rechtsverordnung lokale Maßnahmen, auch die Einschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort, zu erlassen, soweit innerhalb eines Zeitraums von sieben Tagen die Rate der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 kumulativ den Wert von 200 je 100 000 Einwohner überschreitet und diese Inzidenz mindestens über einen Zeitraum von fünf Tagen andauert. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV werden die Landkreise und kreisfreien Städte ermächtigt, auf der Grundlage von § 32 Satz 2 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 3 IfSG für ihren Bezirk oder für Teile des Bezirkes, soweit innerhalb eines Zeitraums von sieben Tagen die Rate der Neuinfektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 kumulativ den Wert von 35 je 100 000 Einwohner erreicht, dies durch Rechtsverordnung festzustellen und durch Rechtsverordnung weitergehende Einschränkungen zur Eindämmung der Pandemie zu erlassen. Für die Rate der Neuinfektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohner (Inzidenz) ist nach § 13 Abs. 1 Satz 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV die Veröffentlichung des Robert-Koch-Instituts auf der Seitehttps://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Fallzahlen_Archiv.xlsx;jsessinid=73CE7B4D35EC853EC486525A468C435E.internetl01?__blob=publicationFile maßgeblich. Weiter bestimmt § 13 Abs. 2 Satz 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV, dass von der Einschränkung des Satzes 1 Ausnahmen beim Vorliegen bestimmter triftiger Gründe festzulegen sind. Triftige Gründe sind insbesondere die Ausübung beruflicher, mandatsbezogener oder ehrenamtlicher Tätigkeiten, die Inanspruchnahme medizinischer Versorgungsleistungen oder die Wahrnehmung des Sorgerechts (§ 13 Abs. 2 Satz 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV). Tagestouristische Ausflüge stellen explizit keinen triftigen Grund dar (§ 13 Abs. 2 Satz 4 der 9. SARS-CoV-2-EindV). Der Radius von 15 Kilometer bestimmt sich als Umkreis ab der Grenze der Gemeinde oder Verbandsgemeinde des Wohnortes der betroffenen Person (§ 13 Abs. 2 Satz 5 der 9. SARS-CoV-2-EindV). Diese Rechtsverordnung ist aufzuheben, sofern innerhalb eines Zeitraums von sieben Tagen die Rate der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 kumulativ den Wert von 200 je 100 000 Einwohner unterschreitet und diese Inzidenz mindestens über einen Zeitraum von fünf Tagen andauert (§ 13 Abs. 2 Satz 6 der 9. SARS-CoV-2-EindV).
b) Bei summarischer Prüfung drängen sich keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken an der Vereinbarkeit der Verordnungsermächtigung mit höherrangigem Recht auf.
aa) Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. Nach § 28 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Gemäß § 28 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 die Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. § 28a Abs. 1 IfSG listet exemplarisch verschiedene Maßnahmen auf, die notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag sein können. Hierzu zählt nach § 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG auch die Untersagung oder Beschränkung von Reisen; dies gilt insbesondere für touristische Reisen.
In Anbetracht dessen, dass der Gesetzgeber in § 28a Abs. 2 bis 7 IfSG die sachlichen Voraussetzungen für Maßnahmen des Verordnungsgebers zur Eindämmung der Verbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 ausgeschärft und die Eingriffsmodalitäten konkretisiert hat, ist bei summarischer Prüfung jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 IfSG dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitserfordernis in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht hinreichend Rechnung trägt (vgl. Beschluss des Senates vom 10. Dezember 2020 - 3 R 254/20 - juris Rn. 60 ff.; in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 15. Januar 2021 - 13 B 1899/20.NE - juris Rn. 37 ff.; VGH BW, Beschluss vom 18. Dezember 2020 - 1 S 4080/20 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 - 20 NE 20.2461 - juris Rn. 22 ff.; ThürOVG, Beschluss vom 25. November 2020 - 3 EN 746/20 - juris Rn. 40).
bb) Mit § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV hat die Landesregierung Sachsen-Anhalts von der ihr in § 32 Satz 2 IfSG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen zu übertragen. Die Übertragung der den Landesregierungen durch § 32 Satz 1 IfSG erteilten Verordnungsermächtigung auf andere Stellen durch Rechtsverordnung - hier § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV - entspricht den sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG ergebenden Anforderungen. Ist durch Gesetz vorgesehen, dass eine (Verordnungs-)Ermächtigung weiter übertragen werden kann (sog. Subdelegation), bedarf es danach zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.
cc) Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt als durch § 32 Satz 1 IfSG ermächtigter Erstdelegatar hat bei der (Weiter-)Übertragung der Verordnungsermächtigung in § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG beachtet. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in der Rechtsverordnung, mit der von einer Verordnungsermächtigung Gebrauch gemacht wird, die Rechtsgrundlage zu nennen, die die Ermächtigung zur Rechtsverordnung enthält. Eine subdelegierende Verordnung muss danach die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen (vgl. hierzu im Einzelnen BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 - juris Rn. 16 ff.). In der Eingangsformel der 9. SARS-CoV-2-EindV ist die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 IfSG angegeben, in § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV die in § 32 Satz 2 IfSG den Landesregierungen eingeräumte Delegationsbefugnis.
dd) Der Regelung des § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV fehlt es auch nicht an der hinreichenden Bestimmtheit.
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, an den das Vorbringen des Antragstellers zur Frage der Bestimmtheit der Ermächtigung für die hier im Streit stehende Verordnungsbestimmung offenbar anknüpft, müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein. Mit diesen Anforderungen werden das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot, nach denen der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf, in dem Sinne ergänzt und konkretisiert, dass der staatliche Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurückzuführen sein muss. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Je erheblicher diese in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden. Eine Verordnungsermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Schon aus der Ermächtigung muss daher erkennbar und vorhersehbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - juris Rn. 52 ff. m.w.N.; Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - juris Rn. 193 ff. m.w.N.).
Die sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen richten sich erkennbar an den Gesetzgeber, der seine Rechtsetzungsbefugnis an einen der in Abs. 1 Satz 1 genannten, der Exekutive zuzuordnenden Ermächtigungsadressaten zu übertragen beabsichtigt. Ob und inwieweit der durch (formelles) Gesetz ermächtigte Erstdelegatar daher seinerseits zur Beachtung der spezifischen Kriterien des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet ist, wenn er von einer ihm durch den Gesetzgeber eingeräumten Möglichkeit zur Subdelegation Gebrauch macht, oder ob in diesem Fall vielmehr „nur“ das allgemeine aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete und nicht explizit normierte Gebot der Normenbestimmtheit und -klarheit (vgl. hierzu z. B. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 - juris Rn. 102 ff. m.w.N.) zum Tragen kommt, bedarf keiner weiteren Erörterung. Denn § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV wird auch den sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Bestimmtheitsanforderungen jedenfalls insoweit gerecht, als die Norm die Landkreise und kreisfreien Städte zum Erlass einer Verordnungsregelung ermächtigt und verpflichtet, welche - wie der vom Antragsteller ausschließlich angegriffene § 7 der 2. EindV der Antragsgegnerin - den Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort einschränkt.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind die Voraussetzungen, unter denen die Antragsgegnerin eine Einschränkung des Bewegungsradius vorzunehmen ermächtigt und verpflichtet ist, in § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV mit der gebotenen Klarheit festgelegt. Dass es im Hinblick auf die mindestens fünf Tage andauernde Überschreitung der Inzidenz von kumulativ 200 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb eines Zeitraums von sieben Tagen auf die Infektionszahlen im Hoheitsgebiet des jeweiligen Landkreises oder der jeweiligen kreisfreien Stadt ankommt, erschließt sich daraus, dass an diese Inzidenz explizit die Notwendigkeit lokaler Maßnahmen durch die Landkreise oder kreisfreien Städte geknüpft wird. Ein dahingehender Wille des Verordnungsgebers, dass es für die hier in Rede stehende Maßnahme auf die Inzidenz im Land Sachsen-Anhalt insgesamt ankommen soll, ist weder aus dem Wortlaut noch aus der Begründung des Verordnungsgebers abzuleiten. Die Einschränkung des Bewegungsradius zielt nach der Begründung der Landesregierung zu § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV insbesondere darauf, dass in Landkreisen und kreisfreien Städten mit einem sehr hohen Inzidenzwert der Eintrag des Coronavirus SARS-CoV-2 in andere Landkreise und kreisfreien Städte mit niedrigerem Inzidenzwert und dadurch die weitere Verbreitung des Virus verhindert werden kann (vgl. S. 50 der Verordnungsbegründung, abrufbar unter https://ms.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/Geteilte_Ordner/Corona_Verordnungen/Dokumente/2021-01-22-final_Begruendung_3AEVO_zur_9_SARS-CoV-2-EindV.pdf; Abruf am 22. Januar 2021). Auch daran wird deutlich, dass es nach der Ermächtigung in § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV auf die Inzidenz im jeweiligen Landkreis oder der jeweiligen kreisfreien Stadt ankommt. Für die Bestimmung der Inzidenz sind nach Satz 2 des § 13 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV, auf den § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV Bezug nimmt, die Veröffentlichungen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Fallzahlen_Archiv.xlsx;jsessionid=73CE7B4D35EC853EC486525A468C435E.internetl01?__blob=publicationFile maßgeblich. Diese Veröffentlichungen geben die Inzidenzen für die einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte wieder. Auch die Bezugnahme in § 13 Abs. 1 Satz 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV verdeutlicht somit die Maßgeblichkeit der jeweiligen lokalen Inzidenz. Gleiches galt für die Veröffentlichungen des Landesamtes für Verbraucherschutz auf der Internetseite https://lavst.azurewebsites.net/Corona/Verlauf/atlas.html; Abruf am 22. Januar 2021), auf die § 13 Abs. 1 Satz 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV in der bis zum 24. Januar 2021 gültigen Fassung vom 8. Januar 2021 (GVBl. LSA S. 2) Bezug genommen hat.
Dass der Wortlaut des § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV als solcher nicht ausdrücklich die lokale Inzidenz in Bezug nimmt, ist insoweit unschädlich. Den Bestimmtheitserfordernissen muss nicht unbedingt in der Ermächtigungsnorm selbst genügt werden. Vielmehr reicht es aus, wenn sich die gebotene Bestimmtheit aus dem gesamten, aus der Ermächtigungsnorm und weiteren Vorschriften bestehenden Regelungsgefüge ggf. mittels der anerkannten Auslegungsmethoden, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Norm, ermittelt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 - juris Rn. 58 m.w.N.; Beschluss vom 3. März 2004, a. a. O. Rn. 111).
Die Einschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort ist in § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV auch ausdrücklich als Maßnahme erwähnt. Ob es sich dabei angesichts des Wortlauts der Norm „lokale Maßnahmen, auch die Einschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort“ nur um eine von verschiedenen nicht näher beschriebenen (lokalen) Maßnahmen handelt, bedarf hier keiner weiteren Erörterung. Streitgegenständlich ist im vorliegenden Verfahren ausschließlich die in der Verordnungsermächtigung genannte Bewegungseinschränkung, welche die Antragsgegnerin mit dem vom Antragsteller angegriffenen § 7 der 2. EindV festgelegt hat.
Schließlich ist erkennbar, welcher Zweck mit der Maßnahme verfolgt wird. Wie bereits ausgeführt, dient die Maßnahme nach der insoweit heranzuziehenden Begründung der Landesregierung zur 9. SARS-CoV-EindV insbesondere der Vermeidung eines Eintrags des Coronavirus SARS-CoV-2 aus Landkreisen und kreisfreien Städten mit einem sehr hohen Inzidenzwert in andere Landkreise und kreisfreien Städte mit niedrigerem Inzidenzwert und dadurch der Verhinderung einer weiteren Verbreitung des Virus.
2. Die Antragsgegnerin hat beim Erlass der streitgegenständlichen Regelung auch dem im Falle der Wahrnehmung einer nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG subdelegierten Verordnungsermächtigung zu beachtenden Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG Genüge getan. Die subdelegierte Verordnung muss danach ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage angeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019, a. a. O. Rn. 20 ff.). Diesem Erfordernis entspricht die 2. EindV der Antragsgegnerin, indem sie § 13 Abs. 1 und 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV ausdrücklich als Grundlagen für die getroffenen Verordnungsbestimmungen benennt.
3. Mit dem Oberbürgermeister hat auch das zuständige Organ der Antragsgegnerin die 2. EindV erlassen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers handelt es sich bei den von Landkreisen und kreisfreien Städten auf der Grundlage von § 13 Abs. 2 der 9. SARS-Cov-2-EindV erlassenen - ausdrücklich auch als solche bezeichneten - Rechtsverordnungen nicht im Rechtssinne um Satzungen im Sinne von § 8 KVG LSA, für deren Erlass nach § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 KVG LSA ausschließlich die Vertretung - im Fall der Antragsgegnerin der Stadtrat - und nicht der Hauptverwaltungsbeamte - hier der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (vgl. § 60 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) - zuständig wäre. Dass auf kommunaler Ebene materielle Gesetze bei Vorliegen einer hierzu ermächtigenden Rechtsgrundlage auch in Form von Rechtsverordnungen erlassen werden können, wird vielmehr in § 8 Abs. 7 KVG LSA vorausgesetzt, wonach die für Satzungen geltenden Regelungen der Absätze 3 bis 5 entsprechend für Verordnungen der Kommune gelten. Zudem sieht § 8 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA Satzungen zunächst einmal für die Regelung der eigenen Angelegenheiten der Kommunen vor. Im übertragenen Wirkungskreis können Satzungen gemäß Satz 2 der Vorschrift nur aufgrund besonderer gesetzlicher Ermächtigung erlassen werden. § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV sieht aber eine Regelung der Landkreise und kreisfreien Städte durch Rechtsverordnung vor.
Nach § 54 Satz 1 IfSG bestimmen die Landesregierungen durch Rechtsverordnung die zuständigen Behörden im Sinne dieses Gesetzes, soweit eine landesrechtliche Regelung nicht besteht und dieses Gesetz durch die Länder vollzogen wird. Nach § 3 der Verordnung über die Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (ZustVO IfSG) vom 1. März 2017 (GVBl. LSA S. 37) i. V. m. § 4 Abs. 1 und § 19 Abs. 2 Satz 3 des Gesundheitsdienstgesetzes (GDG LSA) vom 21. November 1997 (GVBl. LSA S. 1023), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Oktober 2020 (GVBl. LSA S. 570, 584), erfüllen die Landkreise und kreisfreien Städte als Träger des Öffentlichen Gesundheitsdienstes (vgl. § 19 Abs. 1 und 2 Satz 1 GDG LSA) die Aufgabe, Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung auf Menschen übertragbarer Krankheiten, einschließlich der Planung von Abwehrmaßnahmen für den Seuchenfall, nach Maßgabe der bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften durchzuführen, als Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises, soweit nicht staatliche Behörden auf Grund besonderer Rechtsvorschriften zuständig sind.
Innerhalb der Kommunen erledigt nach § 66 Abs. 4 KVG LSA der Hauptverwaltungsbeamte - hier der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin - die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises in eigener Zuständigkeit, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Dies gilt auch, wenn es hierzu aufgrund gesetzlicher Ermächtigung einer Normsetzung in Gestalt einer Rechtsverordnung bedarf (vgl. zu ähnlichen Regelungen SaarlOVG, Urteil vom 30. Juni 2020 - 2 C 252/19 - juris Rn. 22; ThürOVG, Urteil vom 31. März 2003 - 2 N 607/00 - juris Rn. 40; zur rechtlichen Zulässigkeit kommunaler Rechtsverordnungen des Hauptverwaltungsbeamten siehe auch Maurer, DÖV 1989, 184 [190 ff.]). Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG steht dem nicht entgegen. Der Kreis derer, die Delegatare einer Subdelegation sein können, wird durch diese Norm nicht weiter eingeschränkt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - juris Rn. 207). Prinzipiell kommt jede Stelle der öffentlichen Verwaltung dafür in Frage (vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: August 2020, Art. 80 Rn. 83). Da die Kommunen - wie bereits ausgeführt - Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung auf Menschen übertragbarer Krankheiten als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises wahrnehmen, ist der insoweit zuständige Hauptverwaltungsbeamte als untere Gesundheitsbehörde (vgl. § 19 Abs. 3 GDG LSA; § 6 Abs. 1 Satz 2 KVG LSA) mit der unmittelbaren Wahrnehmung staatlicher (Landes-)Aufgaben betraut und ist damit funktional betrachtet - unbeschadet der auch bei der Aufgabenerfüllung im übertragenen Wirkungskreis rechtlich selbständigen Stellung der Kommunen - staatliches Organ (vgl. Reich, in: Beck/Schürmeier, Kommunalverfassung für das Land Sachsen-Anhalt, § 6 Rn. 7 und 12; Oldiges, DÖV 1989, 873 [881]). Somit verfängt der Einwand des Antragstellers nicht, die Landesregierung könne ihre nach § 32 Satz 1 IfSG bestehende Verordnungsermächtigung nicht ohne eine dies ausdrücklich gestattende gesetzliche Regelung an Kommunen (bzw. deren Organe) delegieren, da diese außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung stünden.
4. Der Antragsgegnerin fehlt für die streitige Regelung auch nicht - worauf der Antragsteller der Sache nach abzielt - die .
Während die örtliche Zuständigkeit die Frage betrifft, welche von mehreren sachlich zuständigen Behörden desselben Verwaltungsträgers ein Verfahren durchzuführen hat, betrifft die die Zuweisung von Aufgaben an einen bestimmten Verwaltungsträger sowie die Aufgabenabgrenzung zwischen verschiedenen selbstständigen Verwaltungsträgern. Sie dient damit der Sicherung der Verwaltungshoheit des Bundes, der Länder, der Kommunen sowie sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 1 C 5.11 - juris Rn. 18 m.w.N.). Bei Gebietskörperschaften ist die Verbandszuständigkeit grundsätzlich durch das Territorialprinzip begrenzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 - juris Rn. 40; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20.01 - juris Rn. 74; Oldiges, DÖV 1989, 873 [879 ff.]; siehe auch Beschluss des Senates vom 29. März 2019 - 3 M 47/19 - juris Rn. 14). Allerdings schließt die Verbandszuständigkeit ein Verwaltungshandeln mit überregionaler Wirkung und ein Tätigwerden im Bereich eines anderen Rechtsträgers nicht schlechthin aus; dafür ist aber eine Ermächtigungsgrundlage notwendig (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 3 Rn. 12; Oldiges, DÖV 1989, 873 [881]).
Dies zugrunde gelegt ist es nach summarischer Prüfung voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden, dass § 7 der 2. EindV der Antragsgegnerin den Aufenthalt der Einwohner der Antragsgegnerin außerhalb ihres Hoheitsgebietes beschränkt. Nach Satz 2 der angegriffenen Bestimmung bestimmt sich der Radius von 15 Kilometern, innerhalb dessen der Aufenthalt noch gestattet ist, zwar als Umkreis ab der Grenze des Gebietes der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin regelt damit eine Aufenthaltsbeschränkung für die außerhalb ihres Territoriums liegenden Hoheitsgebiete der sie umgebenden Landkreise. Diese Befugnis zum Erlass einer außerterritorialen Regelung ist den kreisfreien Städten wie der Antragsgegnerin indes durch die Landesregierung in der Verordnungsermächtigung des § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV ausdrücklich eingeräumt worden. Dies erscheint als rechtlich unbedenklich und - anders als der Antragsteller meint - insbesondere die Selbstverwaltungsgarantie der die Antragsgegnerin umgebenden kommunalen Gebietskörperschaften wahrend. Die Landesregierung ist als Erstdelegatar durch § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a ihrerseits zu landesweiten Schutzmaßnahmen wie etwa die Untersagung oder Beschränkung von Reisen berechtigt, wenn ein Schwellenwert von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen landesweit überschritten ist (vgl. § 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG), was im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der 9. SARS-CoV-2-EindV unstrittig der Fall war und auch gegenwärtig so ist. In § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV hat sie diese Befugnis zur Ergreifung von überörtlichen Schutzmaßnahmen im Hinblick auf die Untersagung oder Beschränkung von Reisen auf die Landkreise und kreisfreien Städte für deren Einwohner delegiert. Bei der Ausübung dieser Befugnis nehmen die Kommunen eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises wahr, die als staatliche Aufgabe nicht zu den Angelegenheiten des gemeindeeigenen, vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Wirkungskreis gehört (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - juris Rn. 13; Urteil vom 28. Februar 2019 - 3 A 4.16 - juris Rn. 19). Die personelle Hoheit der die Antragsgegnerin umgebenden Landkreise wird durch die angegriffene Regelung schon deshalb nicht berührt, weil die Regelung ausschließlich die Einwohner der Antragsgegnerin betrifft und das erlaubte Verhalten der Einwohner anderer Gebietskörperschaften unberührt lässt.
5. Die in § 7 der 2. EindV getroffene Regelung ist voraussichtlich auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.
a) Die Regelung hält sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung.
aa) Die von § 13 Abs. 2 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV für eine Einschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort vorausgesetzte Rate der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 innerhalb von sieben Tagen im Umfang von kumulativ mehr als 200 je 100 000 Einwohner dauerte im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Regelung unstrittig mindestens fünf Tage an. Die Regelung legt auch, wie in § 13 Abs. 2 Satz 2 und 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV vorgesehen, Ausnahmen von der Einschränkung beim Vorliegen bestimmter triftiger Gründe fest.
bb) Auch die Voraussetzungen der §§ 28 Abs. 1 und 28a Abs. 3 IfSG, auf welche die Verordnungsermächtigung in § 13 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV Bezug nimmt, liegen nach summarischer Prüfung vor.
(1) Der Senat hat bereits mehrfach entschieden, dass nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 zu ergreifen sind, wobei dies auch Regelungen einschließt, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen, die selbst nicht Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider sind (vgl. zuletzt Beschluss des Senates vom 11. Dezember 2020 - 3 R 259/20 - juris Rn. 52 ff. m.w.N.). Die Untersagung oder Beschränkung von Reisen zählt nach § 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag zu den notwendigen Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG. Mit Beschluss vom 25. März 2020 hat der Bundestag gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite aufgrund der Ausbreitung des neuen Coronavirus SARS-CoV-2 festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154, S. 19169 C). Mit Beschluss vom 18. November 2020 hat der Bundestag das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24100 D und 24109 C).
Die Entscheidungen über derartige Schutzmaßnahmen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten. Nach § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG sollen die Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei einer Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben.
Der Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen war im für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der vom Antragsteller angegriffenen Regelung maßgeblichen Zeitpunkt unstrittig sowohl landes- als auch bundesweit deutlich überschritten. Dies erfordert nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG umfassende Schutzmaßnahmen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Dem liegt die Erwägung des Gesetzgebers zugrunde, dass eine individuelle Kontaktnachverfolgung ab einer Überschreitung dieses Schwellenwertes nicht mehr leistbar ist und es deswegen massiver Einschränkungen des öffentlichen Lebens bedarf, um ein dynamisches Infektionsgeschehen einzudämmen (vgl. die Ausführungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 19/23944, S. 34).
Die Einschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort zielt auf die Durchsetzung einer konsequenten Verringerung der Kontakte, um dadurch die (weitere) Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 einzudämmen. Durch die Verlangsamung der Ausbreitung des Virus sollen die zu erwartenden schweren Erkrankungsfälle über einen längeren Zeitraum verteilt und Versorgungsengpässe in den Krankenhäusern vermieden werden. Zugleich soll ein Viruseintrag aus Landkreisen und kreisfreien Städten mit einem sehr hohen Inzidenzwert in andere Gebiete mit niedrigerem Inzidenzwert verhindert werden (vgl. S. 50 f. der Begründung der Landesregierung zur 9. SARS-CoV-2-EindV, abrufbar unter https://ms.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/Geteilte_Ordner/Corona_Verordnungen/Dokumente/2021-01-22-final_Begruendung_3AEVO_zur_9_SARS-CoV-2-EindV.pdf, Abruf am 25. Januar 2021, sowie S. 19 f. der Begründung der Antragsgegnerin zur 2. EindV, abrufbar unterhttps://www.halle.de/push.aspx?de/Verwaltung/Gesundheit/Corona-Virus/Dokumente-und-wichti-10277/090121_begru_ndung_zur_zweiten_eindaemmungsverordnung.pdf; Abruf am 25. Januar 2021). Mit dieser Zielrichtung ist die Maßnahme - wie in § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG vorgesehen - am Schutz von Leben und Gesundheit und der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgerichtet.
(2) Die mit dieser Maßnahme verbundenen Grundrechtseingriffe erweisen sich voraussichtlich als verhältnismäßig. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den handelnden Behörden in einer durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage bei der Festlegung der ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was sie zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten dürfen, ein gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum eingeräumt ist (vgl. ausführlich hierzu etwa Beschluss des Senates vom 10. Dezember 2020 - 3 R 254/20 - juris Rn. 79 f. und 85 f. m.w.N.).
Dies zugrunde gelegt erscheint die Beschränkung des Bewegungsradius der Einwohner von Landkreisen und kreisfreien Städten - hier der Antragsgegnerin - mit einer mindestens über fünf Tage andauernden - sehr hohen - Inzidenz von über 200 als nicht von vornherein ungeeignetes Mittel, um das mit der Maßnahme verfolgte - legitime - Ziel zu erreichen, zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung und zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Entstehung neuer Infektionsketten und damit verbunden die weitere Verbreitung der COVID-19-Krankheit zu verhindern. Der Senat hat bereits im Zusammenhang mit dem Verbot der Beherbergung von Touristen ausgeführt, dass eine Einschränkung der Mobilität, die mit der Untersagung oder Beschränkung von Reisen verbunden ist, zu einer Reduzierung von Kontakten zwischen Menschen führen kann und dies dazu beiträgt, dass sich die Ausbreitung des Corona-Virus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert (vgl. bereits Beschlüsse des Senats vom 13. Mai 2020 - 3 R 78/20 -, vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 - und vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - alle juris). Dies gilt umso mehr, wenn in einem begrenzten Gebiet bereits viele Menschen infiziert sind. Denn hier besteht prinzipiell eine höhere Wahrscheinlichkeit, dass das Virus von prä- oder asymptomatisch Infizierten unbemerkt in andere, möglicherweise niedrigere Inzidenzwerte aufweisende Gebiete getragen wird (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 14. Januar 2021 - OVG 11 S 3/21 - juris Rn. 20). Dass Kontaktreduzierungen grundsätzlich geeignet sind, einem Anstieg der Zahl der Neuinfektionen entgegenzuwirken und diese somit wieder auf die von der Landesregierung und der Antragsgegnerin - ebenso wie vom (Bundes-)Gesetzgeber - als nachverfolgbar angesehene Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in einer Woche zu senken, liegt in Anbetracht der Wege, auf denen das Coronavirus SARS-CoV-2 übertragen wird (vgl. Beschluss des Senates vom 10. Dezember 2020 - 3 R 254/20 - juris Rn. 82 m.w.N.), auf der Hand (vgl. Beschluss des Senates vom 11. Dezember 2020 - 3 R 259/20 - juris Rn. 69 f.).
Die im Streit stehende Maßnahme dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Zwar dürfte eine Sperrung potentieller Anziehungspunkte für Tagestouristen ebenfalls zu einer Eindämmung des Infektionsgeschehens beitragen. Dass einer solchen Maßnahme aber zumindest eine gleichwertige Effektivität zuzusprechen wäre, lässt sich im Rahmen einer lediglich summarischen Prüfung im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren nicht feststellen (siehe OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 14. Januar 2021, a. a. O. Rn. 23).
Die Maßnahme ist voraussichtlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dabei bedarf es keiner abschließenden Bewertung, ob durch die Maßnahme eine vom Recht auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG geschützte Aufenthaltnahme betroffen ist (vgl. zum sachlichen Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG Beschluss des Senates vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - juris Rn. 53 m.w.N.; ebenfalls offen gelassen von OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 14. Januar 2021, a. a. O. Rn. 11). Jedenfalls greift die Maßnahme in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit des Antragstellers ein.
Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage - insbesondere auch vor dem Hintergrund fortlaufend gestiegener Fallzahlen - zu Schutzmaßnahmen zur Eindämmung der Pandemie, die mit weitreichenden Grundrechtseingriffen verbunden sind. Nach § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG können Schutzmaßnahmen auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit erforderlich ist, wobei aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die Verpflichtung besteht, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind. In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem die zuständigen Behörden dem Infektionsgeschehen begegnen, eine maßgebliche Bedeutung zu (vgl. zum Ganzen etwa Beschluss des Senates vom 11. Dezember 2020 - 3 R 259/20 - juris Rn. 87 m.w.N.).
Gemessen daran steht das Maß, in dem die streitige Maßnahme voraussichtlich zur Eindämmung des Infektionsgeschehens beiträgt, zu dem Gewicht der damit verbundenen Grundrechtsbeeinträchtigung nach summarischer Prüfung in einem angemessenen, den Grundrechtseingriff rechtfertigenden Verhältnis. Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass die von der Einschränkung des Bewegungsradius betroffenen Einwohner der Antragsgegnerin lediglich in einem überschaubaren Bereich ihrer Freizeitgestaltung beeinträchtigt sind. Dem stehen die besonders hochwertigen Schutzgüter des Lebens und der Gesundheit gegenüber, die angesichts des gegenwärtigen Standes des Infektionsgeschehens mit landesweit erheblich gestiegenen und während der gesamten Pandemie erstmals erreichten Inzidenzen, der damit verbundenen starken Belastung des Gesundheitssystems, namentlich der intensivmedizinischen Abteilungen der Krankenhäuser, und der Gefahr der Verbreitung von Virusmutationen mit einer nochmals höheren Infektiosität in besonderem Maße gefährdet sind (so überzeugend OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 14. Januar 2021, a. a. O. Rn. 25 m.w.N.). Die zuletzt mit der 9. SARS-CoV-2-EindV von der Landesregierung ergriffenen Maßnahmen, die in weite Teile des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens erheblich eingreifen, haben jedenfalls bis zum maßgeblichen Zeitpunkt, in dem die Antragsgegnerin von der Ermächtigung in § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV Gebrauch gemacht hat, noch nicht zu einer Absenkung der Inzidenz im Land Sachsen-Anhalt insgesamt und ebenso im Gebiet der Antragsgegnerin geführt.
3. Selbst wenn zugunsten des Antragstellers von offenen Erfolgsaussichten seines noch zu stellenden Normenkontrollantrags auszugehen wäre, käme eine dann vorzunehmende Folgenabwägung ebenfalls zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag abzulehnen ist. Der weitere Vollzug der angegriffenen Bestimmung hat zwar zur Folge, dass der Antragsteller außerhalb des Bewegungsradius liegende Orte nicht zu Freizeitzwecken aufsuchen kann. Der damit verbundene Eingriff in seine allgemeine Handlungsfreiheit ist indes nicht von solchem Gewicht, dass es gerechtfertigt wäre, den Vollzug der streitgegenständlichen Regelung auszusetzen. Eine dann zu erwartende höhere Mobilität der Einwohner der Antragsgegnerin würde die Gefahr erhöhen, dass die Infektionsdynamik wieder beschleunigt wird und (deutlich) vermehrte Infektionsfälle mit sich weiter verschärfenden Folgen für die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems auftreten. Insoweit setzt sich in der Abwägung das Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG auf den Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für den Antragsteller ergebende Bedeutung der Sache mit dem sog. Auffangstreitwert. Dieser ist nicht wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung zu halbieren. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung spätestens bis zum Ablauf des 31. Januar 2021 begrenzt sind (vgl. § 11 der 2. EindV).
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m.§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 32 IfSG
§ 8 KVG
§ 66 Abs. 4 KVG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 7 der 2. EindV
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Satz 1 IfSG
§ 28 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG
§ 28a Abs. 2 bis 7 IfSG
§ 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 KVG
§ 60 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 8 Abs. 7 KVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 54 Satz 1 IfSG
§ 19 Abs. 1 und 2 Satz 1 GDG
§ 19 Abs. 3 GDG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 KVG
§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG
§ 28 Abs. 1 und 28a Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 11 der 2. EindV
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 32 Satz 2 des Infektionsschutzgesetzes
§ 7 der Zweiten Eindämmungsverordnung der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2021 im Wege der einstweiligen Anordnung
§ 3 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 und § 19 Abs. 2 Satz 3 des Gesundheitsdienstgesetzes
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1989, 184
DÖV 1989, 873
4 VR 5.14
3 R 254/20
13 B 1899/20
1 S 4080/20
20 NE 20.24
3 EN 746/20
1 BvR 587/17
2 BvR 1322/12
2 BvF 1/15
1 BvF 3/92
1 BvR 1033/82
2 C 252/19
2 N 607/00
1 C 5.11
2 BvG 1/57
9 A 20.01
3 M 47/19
11 C 17.93
3 A 4.16
3 R 259/20
3 R 78/20
3 R 205/20
3 R 218/20
11 S 3/21
3 R 102/20