Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-23, Aktenzeichen 13 B 1432/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0423.13B1432.19.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. Oktober 2019 geändert. Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens des Verwaltungsgerichts Köln – 18 K 5470/19 – nach näherer Maßgabe dieses Beschlusses eine Genehmigungsurkunde für die Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi zu erteilen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig und begründet.
Sie führt zur Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts und zum Erlass der aus dem Tenor dieses Beschlusses ersichtlichen einstweiligen Anordnung.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch (ein subjektiv öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die besondere Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag wie im vorliegenden Fall auf eine – wenn auch zeitlich begrenzte – Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 22. März 2018 – 13 B 1583/17 –, juris, Rn. 2; vom 9. November 2017 – 13 B 1187/17 –, juris, Rn. 3 und vom 10. März 2017 – 13 B 94/17 –, juris, Rn. 2.
Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht zu Unrecht wegen fehlender Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs auf die durch den Antragsteller in der Hauptsache begehrte Genehmigung für die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen im Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi im Sinne von §§ 46 Abs. 2 Nr. 1, 47 PBefG verneint.
1. Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung ist mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG mit der Folge eingetreten ist, dass die durch den Antragsteller in der Hauptsache begehrte Genehmigung mit einer Geltungsdauer von zwei Jahren als erteilt gilt.
a) Die nach § 2 Satz 1 Nr. 4 PBefG erforderliche Genehmigung für die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen im Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi kann gemäß § 15 Abs. 1 PBefG auf zweierlei Art erteilt werden. § 15 Abs. 1 Satz 1 PBefG bestimmt, dass die Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der Genehmigung grundsätzlich durch einen schriftlichen Bescheid erfolgt. Nach § 15 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 PBefG ist über den Antrag innerhalb von drei Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, ist die Frist vor ihrem Ablauf in einem den Antragstellern mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können. Die Verlängerung darf höchstens weitere drei Monate betragen. Die im vorliegenden Zusammenhang maßgebliche Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG regelt sodann, dass die Genehmigung kraft Gesetzes als erteilt gilt, wenn sie durch die Behörde nicht innerhalb dieser Frist versagt wird.
Die Regelungen in § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 5 PBefG über die Dauer der von der Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung einzuhaltenden Frist und die gesetzliche Fiktion einer Genehmigung bei deren Überschreitung gehen auf Art. 6 Abs. 116 Nr. 7 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378) zurück. Erklärter Zweck dieser Neuregelung war es, die Genehmigungsverfahren zu beschleunigen. Mit der Fiktionsregelung soll die Position des Antragstellers gegenüber einer untätigen Genehmigungsbehörde gestärkt werden. Dagegen ist es nicht ihr Zweck, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 21 unter Bezugnahme auf u.a. die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Verkehr vom 30. November 1993, in: BT-Drs. 12/6269, S. 145.
Aus dieser Zweckbestimmung folgt, dass die Frist aus § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG, an deren Ablauf § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG den Eintritt der Fiktionswirkung knüpft, erst dann in Lauf gesetzt wird, wenn der Genehmigungsbehörde ein vollständiger Antrag vorliegt. Um in schutzwürdiger Weise auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion vertrauen zu können, muss der Antragsteller nämlich seinerseits die Behörde zunächst durch das Einreichen vollständiger Unterlagen in die Lage versetzt haben, über seinen Antrag zu entscheiden. Welche Unterlagen im Einzelnen erforderlich sind, damit ein im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG vollständiger Antrag vorliegt, ist nicht abschließend geklärt. Nötig sind aber zumindest die Angaben und Unterlagen, die der Antrag gemäß § 12 Abs. 1 und 2 PBefG und den hierzu ergänzend heranzuziehenden Vorschriften der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) enthalten soll oder muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 22 f.; OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2015 – 13 B 875/15 –, juris, Rn. 5 ff. mit weitergehenden Erwägungen.
Aus § 15 Abs. 1 PBefG ist zugleich der Zeitpunkt zu entnehmen, zu dem die Genehmigung gegenüber dem Antragsteller wirksam wird. Dies ist bei einer schriftlichen Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 PBefG der Zeitpunkt der Bekanntgabe des schriftlichen Bescheids ihm gegenüber und bei einer kraft Gesetzes als erteilt geltenden Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG – ohne das zusätzliche Erfordernis einer förmlichen Bekanntgabe – der Zeitpunkt, zu dem die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG abgelaufen ist. Hiervon zu trennen ist die Frage, wann die Geltungsdauer einer solchen Genehmigung zu laufen beginnt. Dies ist frühestens dann der Fall, wenn dem Antragsteller auch die Genehmigungsurkunde im Sinne des § 17 PBefG erteilt oder – mit anderen Worten – ausgehändigt worden ist. Ohne die Erteilung bzw. Aushändigung der Genehmigungsurkunde könnte der Antragsteller seinen Taxibetrieb nämlich nicht in hinreichend rechtssicherer und ihm damit zumutbarer Weise betreiben. Er würde sich insbesondere dem Risiko eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens nach § 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b) PBefG aussetzen, da er gegen die ihm in § 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG auferlegten Nachweis- und Mitführungspflichten bei der Durchführung des Verkehrs verstieße.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 14 ff. m.w.N.; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 202.
Eine über die Nachweisfunktion hinausgehende Bedeutung kommt der Genehmigungsurkunde allerdings auch im Zusammenhang mit der Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG nicht zu. Ihre Erteilung bzw. Aushändigung ist wegen des Fehlens einer damit verbundenen Regelung kein Verwaltungsakt, sondern ein Realakt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 10 ff. m.w.N.; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 201.
Anerkannt ist zudem, dass es bei der – gegebenenfalls nach § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG verlängerten – Dreimonatsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG um eine Entscheidungsfrist handelt, die nicht an die konkreten Bearbeitungsmöglichkeiten seitens der Genehmigungsbehörde anknüpft. Diese kann sich daher etwa nicht mit Aussicht auf Erfolg darauf berufen, wegen einer Erkrankung des zuständigen Sachbearbeiters oder aus anderen organisatorischen Gründen nicht zu einer Bearbeitung des Antrags in der Lage gewesen zu sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 25; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 111 f.
Da es – wie ausgeführt – nicht Zweck der Genehmigungsfiktion ist, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen, unterliegt schließlich auch die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltende Genehmigung den allgemeinen Vorschriften über die Bestandskraft und das Rechtsbehelfsverfahren. Sie kann durch die Behörde unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG grundsätzlich wieder aufgehoben werden und ist zudem durch Drittwiderspruch und Drittanfechtungsklage anfechtbar, wenn und soweit durch sie subjektive Rechte Dritter – etwa diejenigen eines Konkurrenten – verletzt sein können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 30, unter Hinweis auf u.a. die Vorschrift des § 42a Abs. 1 Satz 2 VwVfG; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 181.
b) Nach diesen Grundsätzen spricht gegenwärtig alles dafür, dass die Genehmigungsfiktion aus § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zugunsten des Antragstellers spätestens mit Ablauf des 1. Juni 2019 eingetreten ist, nachdem drei Monate zuvor mit einer aktuellen Bescheinigung in Steuersachen des Finanzamts die letzten Unterlagen zu seinem bereits am 15. Februar 2019 bei der Antragsgegnerin gestellten Antrag eingegangen waren. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes insoweit allein möglichen summarischen Prüfung haben der Antragsgegnerin damit jedenfalls sämtliche unter den vorliegenden Umständen für eine Prüfung und Bescheidung des Antrags erforderlichen Unterlagen vorgelegen, ohne dass abschließend zu bestimmen wäre, welche Unterlagen die Behörde über die Vorgaben aus § 12 Abs. 1 und 2 PBefG hinaus im Einzelfall verlangen könnte. Dies wird auch durch die Antragsgegnerin selbst nicht in Frage gestellt. Eine Verlängerung der Entscheidungsfrist steht ebenfalls nicht in Rede. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist der Eintritt der Genehmigungsfiktion im vorliegenden Fall schließlich auch nicht dadurch verhindert worden, dass die Antragsgegnerin den Antrag in die von ihr nach näherer Maßgabe von § 13 Abs. 5 PBefG geführte Warteliste für Erstbewerber aufgenommen hat und es deshalb an einer den Eintritt der Fiktionswirkung auslösenden Untätigkeit gefehlt habe.
Das Verfahren gibt dabei keinen Anlass zu einer abschließenden Klärung der Frage, wie sich die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zur Aufnahme eines Antrags in eine nach § 13 Abs. 5 PBefG durch die Behörde geführte Warteliste verhält. Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht darauf, dass zwischen beiden Vorschriften im Ausgangspunkt ein gewisses Spannungsverhältnis besteht. Einerseits knüpft die Vergabe einer Taxigenehmigung im Fall der Kontingentierung gemäß § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG innerhalb der Gruppen der Neu- und Altbewerber jeweils an die zeitliche Reihenfolge des Eingangs der Anträge an. Dies setzt jedenfalls nach dem unmittelbaren Wortlaut dieser Vorschrift eine Antragstellung voraus, welche aber zugleich – sofern der Antrag vollständig ist – den Lauf der Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG mit der möglichen Folge einer Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG in Gang setzte. Deren Eintritt würde ebenso wie der Erlass eines Ablehnungsbescheids den mit der Warteliste verfolgten Zweck konterkarieren. Auch lassen die Materialien zur Gesetzgebungsgeschichte – soweit ersichtlich – nicht erkennen, dass sich der Gesetzgeber dieses Spannungsverhältnisses bei der Einführung der Genehmigungsfiktion bewusst war; vielmehr hatte er vordringlich die Genehmigung von Linienverkehren vor Augen.
Vgl. Beschlussempfehlung und den Bericht des Aus-schusses für Verkehr vom 30. November 1993, in: BT-Drs. 12/6269, S. 144 f.
Es spricht jedoch Überwiegendes dafür, dass der Genehmigungsbehörde innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens verschiedene Möglichkeiten der Verfahrensgestaltung offenstehen, ohne dass es zwingend einer durch das Verwaltungsgericht befürworteten teleologischen Reduktion von § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG für den Fall der Aufnahme eines Antrags in eine Warteliste bedürfte.
Dem Sinne und Zweck der nach § 13 Abs. 5 PBefG zu führenden Warteliste und der Interessenlage der Beteiligten dürfte es dabei am ehesten entsprechen, wenn der Antragsteller mit der Aufnahme seines Antrags in die Warteliste ausdrücklich oder konkludent auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion verzichtete. Auf diese Weise könnte der Antragsteller unter Anerkennung des der Genehmigungserteilung im Zeitpunkt der Antragstellung (noch) entgegenstehenden objektiven Versagungsgrundes aus § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG eine regelmäßig nicht in seinem Interesse liegende und im Übrigen nach § 56 PBefG auch kostenpflichtige Ablehnungsentscheidung vermeiden. Zugleich würde damit eine Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen auf einen späteren Zeitpunkt verschoben, zu dem eine Genehmigungserteilung wieder in Betracht kommt. Dies erlaubte wiederum der Behörde, auf eine Anforderung sämtlicher Antragsunterlagen zunächst zu verzichten. Der Senat hat in diesem Zusammenhang bereits entschieden, dass die Verwaltungspraxis einer Behörde, mit der Aufnahme eines Antrags in die Warteliste noch nicht die Vorlage sämtlicher nach § 12 Abs. 1 und 2 PBefG erforderlicher Antragsunterlagen zu verlangen, von Rechts wegen nicht zu beanstanden ist, weil diese in aller Regel ohnehin der Aktualisierung bedürfen, wenn der Antrag – wie in der Praxis häufig – erst nach mehreren Jahren Wartezeit zur Bescheidung ansteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2003 – 13 B 29/03 –, VRS 105, 455 = NWVBl. 2003, 102 = juris, Rn. 6.
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG stünde dem nicht entgegen. Mit der vorherrschenden Auffassung ist davon auszugehen, dass der Antragsteller auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion unter diesen Umständen wirksam verzichten kann, weil die Fiktionsbestimmung unbeschadet etwaiger an die Genehmigung anknüpfender öffentlicher Betriebspflichten ausschließlich zu seinen Gunsten geschaffen worden ist und damit grundsätzlich auch zu seiner Disposition steht.
Vgl. wie hier VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 23. April 2012 – 3 K 804/11.NW –, juris, Rn. 30; VG Hannover, Urteil vom 4. August 2009 – 7 A 6106/08 –, juris, Rn. 32; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 161; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Stand: September 2019, § 15 Rn. 7; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Auflage 2013, § 15 Rn. 2; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 42a Rn. 48 m.w.N.; a.A. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsrecht, 2. Auflage 2014, § 15 Rn. 30.
Die Behörde kann den Eintritt der Genehmigungsfiktion im Übrigen auch dadurch verhindern, dass sie einen eingehenden Antrag innerhalb der nach § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG zu bemessenden Frist zunächst unter Verweis auf den zwingenden Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ablehnt. Es erscheint dabei trotz der durch das Verwaltungsgericht angeführten Bedenken auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Behörde den von ihr abgelehnten Antrag zugleich auf die nach § 13 Abs. 5 PBefG geführte Warteliste aufnimmt, um ihn zu einem späteren Zeitpunkt von Amts wegen wieder aufzugreifen. In diesem Zusammenhang kann auch zu erwägen sein, ob in der Entscheidung einer Behörde, einen Antrag in die Warteliste für Erstbewerber aufzunehmen, nach den Umständen des Einzelfalls implizit eine Ablehnungsentscheidung zu sehen ist.
In jedem Fall ist jedoch – was auch das Verwaltungsgericht von seinem Lösungsansatz ausgehend nicht in Frage stellt – sicherzustellen, dass diejenigen Antragsteller, denen an einer baldigen Entscheidung über ihren Antrag gelegen ist, innerhalb der durch § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG geregelten Fristen eine ggf. ablehnende Entscheidung erhalten. Es sind nämlich Konstellationen denkbar, in denen ein Antragsteller mit einer bloßen Aufnahme in die Warteliste nicht einverstanden ist, weil er sich etwa auf einen gegenüber §§ 13 Abs. 4 Satz 1, 13 Abs. 5 PBefG grundsätzlich vorrangigen Besitzstandsschutz für Altunternehmer nach § 13 Abs. 3 PBefG beruft,
vgl. hierzu zuletzt etwa OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2020 – 13 B 1616/19 –, juris, Rn. 19 ff. m.w.N.,
oder aber die von der Behörde geltend gemachte Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG, die Grundlage für die Führung einer Warteliste ist, in Frage stellt. Ließe die Behörde einen Antrag auch unter diesen Umständen unbeschieden, bestünde kein Grund, nicht von einem Eintritt der Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG auszugehen, die dem Antragsteller gerade für den Fall der Untätigkeit der Behörde ein effektiveres Instrument zur Seite stellen soll als die sonst allein verbleibende Erhebung einer Untätigkeitsklage.
Die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen können offenbleiben, weil die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG jedenfalls unter den vorliegenden Umständen nach allen in Betracht kommenden Lösungsansätzen eingetreten ist. Der Antragsteller hat zunächst zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent in einen Verzicht auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion eingewilligt. Er hat vielmehr – was das Verwaltungsgericht nicht hinreichend berücksichtigt hat – gegenüber der Antragsgegnerin ausdrücklich erklärt, auf einer Bescheidung seines Antrags zu bestehen, nachdem diese ihm zuvor schriftlich mitgeteilt hatte, dass eine Wiedererteilung seiner bis zum 4. Februar 2019 befristeten Genehmigung nicht mehr in Betracht komme, weil er eine rechtzeitige Beantragung versäumt habe. Dies ergibt sich aus dem durch die Antragsgegnerin über die daraufhin erfolgte persönliche Vorsprache des Antragsstellers am 15. Februar 2019 angefertigten Gesprächsvermerk, dessen inhaltliche Richtigkeit die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren nicht angezweifelt hat. Hiernach ist dem Antragsteller zunächst nochmals erläutert worden, dass eine Wiedererteilung unter den vorliegenden Umständen nicht möglich sei und er daher auch das mitgeführte Antragsformular nicht abzugeben brauche. Der Antragsteller hat daraufhin erklärt, seine Unterlagen trotzdem abgeben zu wollen, damit ihm auf diesen Antrag hin ein Ablehnungsbescheid ausgestellt werden könne (vgl. Bl. 22 der beigezogenen Verwaltungsvorgänge). Auch aus dem weiteren Fortgang des Verwaltungsverfahrens ergeben sich keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller seinen Willen geändert und dies gegenüber der Antragsgegnerin in hinreichend deutlicher Weise zum Ausdruck gebracht hätte. Sie ergeben sich insbesondere nicht schon aus dem vorübergehenden Schweigen des Antragstellers auf das weitere Schreiben der Antragsgegnerin vom 29. März 2019, mit welchem diese ihm mitgeteilt hat, keine Entscheidung über seinen Antrag treffen zu wollen, weil „kein bescheidungsfähiger Sachverhalt“ vorliege und nur eine Aufnahme des Antrags in die Warteliste in Betracht komme (Bl. 79 der Verwaltungsvorgänge). Zum einen kommt bloßem Schweigen nach allgemein anerkannten Rechtsgrundsätzen, von besonderen – hier nicht gegebenen – Umständen abgesehen, regelmäßig kein Erklärungswert zu.
Vgl. statt vieler Nachweise Staudinger/Singer, Bürgerliches Gesetzbuch, Neubearbeitung 2017, Vorbem. zu §§ 116 – 144, Rn. 60 ff.
Zum anderen ist der Antragsteller nicht dauerhaft untätig geblieben, sondern hat seinerseits nunmehr eine anwaltliche Rechtsberatung in Anspruch genommen und nach Beantragung von Einsichtnahme in die Verwaltungsvorgänge am 9. Juli 2019 mit Schreiben vom 19. August 2019 den Eintritt der Genehmigungsfiktion geltend gemacht. Er hat damit gegenüber der Antragsgegnerin zu keinem Zweitpunkt in zurechenbarer Weise den Eindruck erweckt, mit der angekündigten Nichtbescheidung seines Antrags einverstanden zu sein.
Auch kann dem genannten Schreiben vom 29. März 2019 nichts dafür entnommen werden, dass die Antragsgegnerin eine Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der begehrten Taxigenehmigung getroffen und mit dieser gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG den Eintritt der Genehmigungsfiktion verhindert hat. Unter Heranziehung des für die Auslegung behördlicher Willenserklärungen maßgeblichen objektiven Empfängerhorizonts,
vgl. zu den Einzelheiten etwa BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – 8 C 5.15 –, BVerwGE 155, 261 = Rn. 20,
fehlt dem Schreiben jeder Hinweis auf eine mit ihm beabsichtigte und für die Annahme eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW konstitutive Regelung. Die Antragsgegnerin hat mit ihm weder eine Ablehnung des streitgegenständlichen Antrags ausgesprochen, noch sonst dem Antragsteller gegenüber eine Entscheidung getroffen. Sie geht vielmehr nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Schreibens – wenn auch rechtsirrtümlich – davon aus, dass „kein bescheidungsfähiger Sachverhalt“ vorliege, und sie erklärt in diesem Zusammenhang auch die ursprünglich mit Anhörungsschreiben vom 12. Februar 2019 angekündigte Ablehnung des Antrags für gegenstandslos. Soweit die Antragsgegnerin am Schluss des Schreibens mitteilt, den Antrag in der Annahme eines entsprechenden Interesses in die Warteliste für Erstbewerber aufgenommen zu haben, misst sie dieser Mitteilung erkennbar eine lediglich informatorische Bedeutung bei. Der Aufnahme in die Warteliste selbst kommt als reinem Realakt ohnehin keine Verwaltungsaktsqualität zu.
c) Rechtsfolge des Eintritts der Genehmigungsfiktion aus § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ist, dass die durch den Antragsteller beantragte Genehmigung mit einer auf zwei Jahre befristeten Geltungsdauer als erteilt gilt, deren Lauf nach den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen allerdings erst mit der Erteilung bzw. Aushändigung der Genehmigungsurkunde durch die Antragsgegnerin beginnt. Die Geltungsdauer von zwei Jahren folgt aus § 13 Abs. 5 Satz 5 Halbsatz 1 PBefG. Diese Vorschrift bestimmt, dass die Genehmigung bei Neubewerbern für die Dauer von zwei Jahren zu erteilen ist, und beansprucht für schriftlich erteilte und fingierte Genehmigungen gleichermaßen Geltung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 16.
Der Antragsteller ist unter den gegebenen Umständen als Neubewerber zu behandeln, weil er die rechtzeitige Wiedererteilung seiner früheren bis zum 5. Februar 2019 befristeten Konzession versäumt und mit der Genehmigung auch nicht die Erweiterung seines Betriebs begehrt. Das Personenbeförderungsgesetz sieht zwar für die Wiedererteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen keine Frist für die Antragstellung vor. Dies entbindet den Antragsteller aber nicht von der Obliegenheit, die Wiedererteilung unter Vorlage der erforderlichen Unterlagen so zeitig zu beantragen, dass eine nahtlose Fortführung des Taxenbetriebs sichergestellt ist. Kommt der Antragsteller dem nicht nach und scheidet deshalb eine nahtlose Verlängerung aus, entfällt die Rechtsposition des Unternehmers; die Genehmigung wird „frei“ und steht damit grundsätzlich zur Neuverteilung nach § 13 Abs. 5 PBefG an. Der auf der Vormerkliste erstplatzierte Bewerber hat damit vorbehaltlich des Vorliegens der Erteilungsvoraussetzungen im Übrigen seinerseits grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung der nunmehr neu auszugebenden Genehmigung. Dieser Folge kann auch nicht durch eine rückwirkende Verlängerung der Genehmigung gemäß § 31 Abs. 7 VwVfG NRW oder eine Wiedereinsetzung nach § 32 Abs. 1 VwVfG NRW entgegengewirkt werden. Einer „Verlängerung“ steht § 16 Abs. 4 PBefG entgegen, wonach die Geltungsdauer höchstens fünf Jahre beträgt. Mit dem Ablauf der Genehmigung erlischt das materielle Recht. Behördliche oder gesetzliche Fristen stehen nicht in Rede.
Vgl. in diesem Sinne bereits OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2015 – 13 B 655/15 –, juris, Rn. 26 ff.
Keiner Entscheidung bedarf, ob angesichts der der Besitzstandsschutzregelung des § 13 Abs. 3 PBefG zu Grunde liegenden Erwägung, die vom Unternehmer getätigten Investitionen nicht ohne Not zu entwerten, und wegen der möglicherweise zu erwartenden existenziellen Folgen für den Unternehmer bei jahrelanger zufriedenstellender Verkehrsbedienung eine Wiedererteilung unter Abwägung der widerstreitenden Interessen in Betracht kommt, wenn ihn an einer verspäteten Antragstellung kein (Organisations-)Verschulden trifft. Solche Umstände werden durch den Antragsteller selbst nicht geltend gemacht und sind auch sonst in keiner Weise ersichtlich. Vielmehr hat er angegeben, die rechtszeitige Beantragung der Wiedererteilung vergessen zu haben.
Vgl. diese Frage offenlassend auch OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2015 – 13 B 655/15 –, juris, Rn. 30 f. m.w.N.
d) Der Antragsteller muss sich bei der Geltendmachung seines Anordnungsanspruchs auch nicht den Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegenhalten lassen, weil die Vergabe der Genehmigung an ihn unter Umgehung der nach § 13 Abs. 5 Satz 1 bis 3 PBefG zu beachtenden Reihenfolge der Anträge erfolgt wäre und insbesondere Rechte Dritter eine behördliche Aufhebung der Genehmigung gebieten könnten, wenn und soweit sich die Antragsgegnerin zu Recht auf eine zulässige Kontingentierung der Taxigenehmigungen wegen einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nach Maßgabe von § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG beruft.
Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung findet seine Grundlage im Grundsatz von Treu und Glauben, der zu den allgemeinen Grundsätzen auch des Verwaltungsrechts gehört.
Vgl. statt vieler nur BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, BVerwGE 149, 211 = juris, Rn. 29, 31 m.w.N.
Ein Anwendungsfall des Einwands der unzulässigen Rechtsausübung ist dadurch gekennzeichnet, dass die Geltendmachung eines Anspruchs als missbräuchlich einzustufen ist, wenn der geforderte Leistungsgegenstand alsbald wieder zurückgegeben werden müsste und kein schutzwürdiges Interesse daran besteht, ihn zwischenzeitlich zu behalten („dolo agit qui petit quod statim redditurus est“).
Vgl. statt vieler nur Staudinger/Looschelders/Olzen, Bürgerliches Gesetzbuch, Neubearbeitung 2019, § 242 Rn. 279 m.w.N.
Eine solche Konstellation ist hier aber unbeschadet weiterer in Rechtsprechung und Schrifttum gegen eine Heranziehung des Einwands unzulässiger Rechtsausübung erwogener Bedenken,
vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 18. November 2010 – 3 Bs 206/10 –, GewArch 2011, 120 = NordÖR 2011, 142 = juris, Rn. 47 ff.; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 183; a.A. wohl Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Stand: September 2019, § 15 Rn. 5,
schon im Ausgangspunkt nicht gegeben. Der Antragsteller erstrebt nicht die Erteilung einer sogleich wieder aufzuhebenden Genehmigung, sondern beruft sich auf den bereits kraft Gesetzes erfolgten Eintritt der Genehmigungsfiktion aus § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG; die Erteilung der Genehmigungsurkunde dient nach § 17 Abs. 3 und 4 PBefG lediglich zu deren Nachweis. Er macht damit zudem in legitimer Weise von einer Regelung Gebrauch, mit der der Gesetzgeber seinem Interesse an einer zeitnahen, fristgemäßen Bescheidung seines Antrags bewusst den Vorrang vor einer Prüfung der materiellen Genehmigungsvoraussetzungen durch die Behörde eingeräumt hat, auch wenn die Regelung in ihrer Rechtsfolge keine dauerhaft unanfechtbare Rechtsposition verschafft. Der Zweck der Genehmigungsfiktion wäre weitgehend verfehlt, wenn nur diejenigen Antragsteller ihren Eintritt gegenüber der Behörde mit Aussicht auf Erfolg durchsetzen könnten, die zugleich die materiellen Voraussetzungen für eine Genehmigungserteilung erfüllen.
2. Der für den Erlass der einstweiligen Anordnung erforderliche und durch das Verwaltungsgericht – von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig – nicht geprüfte Anordnungsgrund ergibt sich daraus, dass der Antragsteller seinen bereits eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, mit dem er bislang den Lebensunterhalt für sich und seine Familie bestritten hat, ohne die durch den Senat erlassene einstweilige Anordnung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstellen müsste. Es ist dem Antragsteller unter diesen Umständen nicht zumutbar, erst den rechtskräftigen Abschluss eines mitunter über mehrere Jahre dauernden Hauptsacheverfahrens abzuwarten.
3. Die Entscheidung über den Inhalt der getroffenen einstweiligen Anordnung beruht auf § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Abs. 1 ZPO. Hiernach bestimmt das Gericht ohne Bindung an den Antrag nach freiem Ermessen, welche Anordnungen zur Erreichung des Zweckes der einstweiligen Anordnung erforderlich sind. Dem mit dem Eilantrag verfolgten Ziel des Antragstellers, seinen Taxibetrieb zunächst bis zu einem rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens fortführen zu können, wird dabei unter den gegebenen Umständen am ehesten die durch den Senat mit vorläufiger Wirkung angeordnete Erteilung einer Genehmigungsurkunde gerecht, weil der Antragsteller seinen Betrieb – wie bereits vorstehend ausgeführt – nur mit dieser ohne das Risiko eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens ausüben kann. Der Erteilung der Genehmigungsurkunde steht dabei auch nicht entgegen, dass die gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zugunsten des Antragstellers als erteilt geltenden Taxigenehmigung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch nicht unanfechtbar ist. Das in § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG grundsätzlich vorgesehene Unanfechtbarkeitserfordernis kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Taxengenehmigungen nicht zur Anwendung, weil der Gesetzgeber insoweit nicht die sich aus einer Kontingentierung nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG ergebende Möglichkeit von Drittanfechtungen vor Augen gehabt und anders als bei Linienverkehrsgenehmigungen auch keine Überbrückungsmöglichkeit für die Zeit bis zur Unanfechtbarkeit der Genehmigung durch die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis vorgesehen hat.
Vgl. auch hierzu BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 – 3 C 26.16 –, BVerwGE 163, 321 = juris, Rn. 28 ff.; Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2019, § 15 Rn. 208.
Einer zusätzlichen Bescheinigung über den Eintritt der Genehmigungsfiktion, wie sie in § 42a Abs. 3 VwVfG NRW vorgesehen ist, bedarf es vor diesem Hintergrund nicht mehr.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 13 Abs. 4 Satz 1, 13 Abs. 5 PBefG grundsätzlich vorrangigen Besitzstandsschutz für Altunternehmer nach § 13 Abs. 3 PBefG
§ 17 PBefG
§ 56 PBefG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 46 Abs. 2 Nr. 1, 47 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 2 Satz 1 Nr. 4 PBefG
§ 15 Abs. 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 bis 5 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG
§ 12 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG
§ 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 42a Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 12 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 5 Satz 5 Halbsatz 1 PBefG
§ 31 Abs. 7 VwVfG NRW
§ 32 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 16 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 bis 3 PBefG
§ 17 Abs. 3 und 4 PBefG
§ 938 Abs. 1 ZPO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 und 5 PBefG
§ 42a Abs. 3 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 163, 321
VRS 105, 455
BVerwGE 155, 261
BVerwGE 149, 211
NordÖR 2011, 142
18 K 5470/19
13 B 1583/17
13 B 1187/17
13 B 94/17
3 C 26.16
13 B 875/15
13 B 29/03
3 K 804/11
7 A 6106/08
13 B 1616/19
8 C 5.15
13 B 655/15
4 C 11.13
3 Bs 206/10