Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-03, Aktenzeichen 11 K 4217/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:0303.11K4217.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Bundesnetzagentur (=die Beklagte; früher: Regulierungsbehörde) vergibt nach Maßgabe der << Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen" (Verfügung 109/1997, Amtsblatt des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation Nr. 13/97) Ortsnetzrufnummern. Hierbei handelt es sich um Rufnummern öffentlicher Telefonnetze für geographische Dienste. Dieser geographische Bezug hat für die davon Betroffenen unterschiedliche Bedeutungen: Der Netzbetreiber verbindet hiermit Routinginformationen, der Diensteanbieter vorrangig Abrechnungsinformationen, der Endkunde Tarif- und Standortinformationen und die Beklagte nutzt sie als Grundlage für Prognosemodelle der Rufnummernhaushalte in den Ortsnetzen.
Ziffer 1 der genannten Zuteilungsregeln lautet u.a.:
"Zur Adressierung der Anschlüsse von Nutzern in öffentlichen Telefonnetzen ist die Bundesrepublik Deutschland in zur Zeit 5.202 Ortsnetzbereiche (ONB) eingeteilt. Jedem ONB ist eine Ortsnetzkennzahl (ONKz) zugeordnet. Die ONKz erlauben einen Rückschluss auf die geographische Lokation des Anschlusses. Gegenstand dieser Regeln ist die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen."
In Ziffer 6.1 Buchst. A heißt es:
"Die für einen ONB zugeteilten RNB" (=Rufnummernblöcke) "dürfen nur innerhalb der von der Regulierungsbehörde vorgegebenen geographischen Grenzen des ONB nach dem unter 11.5 genannten Verzeichnis genutzt werden."
Die Klägerin bietet u.a. die Produkte "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" an. Damit ermöglicht sie ihren Kunden, unter der Vorwahlnummer eines Ortsnetzes erreichbar zu sein, ohne in diesem Ortsnetz einen physikalischen Teilnehmeranschluss unterhalten zu müssen. Zur Realisierung dieses Dienstes werden ankommende Anrufe in dem der geographischen Rufnummer zugehörigen Netzknoten Hauptverteiler) der Klägerin unmittelbar zu dem vereinbarten oder gewählten Zielanschluss des Endkunden weitergeleitet, der zumeist außerhalb des Ortsnetzbereichs der geographischen Rufnummer liegt.
Der anrufende Teilnehmer muss das Entgelt errichten, das der angerufenen geographischen Rufnummer entspricht; die Kosten der Weiterleitung an den Zielanschluss trägt der "T-Net vor Ort"- bzw. "Mehrgeräteanschluss vor Ort"-Kunde. Hierdurch soll seitens der Klägerin sichergestellt werden, dass die in den geographischen Rufnummern enthaltene Tarifinformation (Ortsgespräch, Ferngespräch) korrekt bleibt. Nachfrager nach diesen Produkten sind nach Aussage der Klägerin vor allem Firmen, die eine geographische Rufnummer in bestimmten Ortsnetzbereichen wünschen, um dort zu den Tarifbedingungen eines Ortsgesprächs erreichbar zu sein, gleichzeitig aber die Gespräche an zentraler Stelle außerhalb des entsprechenden Ortsnetzbereiches entgegennehmen möchten. Ferner handle es sich bei den Kunden der Modelle um Notrufzentralen oder zentrale Kundendienstrufzentralen, die unter einer regionalen Rufnummer erreichbar sein müssten, und dann den Anruf an die nächst gelegene Einrichtung weiter vermitteln.
Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin für "T-Net vor Ort" enthielten ursprünglich den Hinweis (Ziffer 2):
"Die Leistung T-Net vor Ort ist ein im Netzknoten realisierter virtueller "(Hervorhebung durch das Gericht)"Anschluss. Die unter der Rufnummer für T-Net vor Ort ankommenden Verbindungen werden zu einem mit der E. U. vereinbarten Zielanschluss unmittelbar weitergeleitet."
Die Beklagte teilte der Klägerin am 11.07.2002 mit, dass damit nach ihrem Verständnis der Ortsnetzbezug aufgelöst werde, und bat um Stellungnahme. Die Klägerin teilte unter dem 23.09.2002 folgendes mit: T-Net vor Ort sei ein am Netzknoten des jeweiligen Ortsnetzes realisierter physikalischer Anschluss. Vom normalen T-Net-Anschluss unterscheide er sich lediglich insofern, als keine Schaltung der physikalischen Anschlussleitung zum Kunden erfolge, sondern eine Anrufweiterschaltung zum vom Kunden frei wählbaren Ziel. Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurden dahin geändert, dass es in Ziffer 2 nunmehr heißt:
"Die Leistung T-Net vor Ort ist ein im Netzknoten der T-Com realisierter Anschluss."
Die Beklagte unternahm zunächst weiter nichts, da parallel die Zuteilungsregeln für die Vergabe der Ortsnetzrufnummern überarbeitet wurden. Diese Überarbeitung ist auch derzeit noch nicht endgültig abgeschlossen.
Am 02.09.2004 teilte die Beklagte der Klägerin folgendes mit: Zwischenzeitlich hätten auch diverse andere Unternehmen begonnen, Ortsnetzrufnummern an Teilnehmer zuzuteilen, die weder einen Anschluss noch einen Wohn- oder Firmensitz im betreffenden ONB hätten. Weitere Unternehmen hätten angekündigt, dies ebenfalls zu tun, falls nicht gegen die ortsnetzungebundene Zuteilung von Ortsnetzrufnummern vorgegangen werde. Im Hinblick darauf und die daraus resultierenden Auswirkungen auf den Rufnummernhaushalt habe sie begonnen, Maßnahmen zur Unterbindung ortsungebundener Vergabe und Nutzung von Ortsnetzrufnummern zu ergreifen. Während die Weiterleitung von Verbindungen grundsätzlich zulässig sei, setze die Zuteilung von Ortsnetzrufnummern einen Teilnehmeranschluss im jeweiligen Ortsnetz voraus. Wenn aufgrund der Anschlussart der Anschluss nicht klar physikalisch lokalisierbar sei, sei zumindest erforderlich, dass der Wohn- oder Geschäftssitz im betreffenden ONB liege. Dies sei bei "T-Net vor Ort" nicht sichergestellt. Dort werde aufgrund der netzinternen Umleitung ausschließlich ein außerhalb des jeweiligen Ortsnetzes liegender Anschluss des Teilnehmers adressiert. Dadurch werde sowohl der Anschlussbezug als auch die geographische Information der Ortsnetzrufnummer verletzt. Sie bat um Einstellung eventuell regelwidriger Nutzung von Ortsnetzrufnummern und wies darauf hin, dass sie entsprechende Maßnahmen ergreifen könne.
Die Klägerin führte hierzu aus, dass die Vergaberegeln keine Definition des "Anschlusses" enthielten, insbesondere nicht ein "Teilnehmeranschluss" im Sinne der Legaldefinition des § 3 Nr. 21 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) gemeint sei und sich der Netzabschlusspunkt somit in den Räumlichkeiten des Teilnehmers befinden müsse.
Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Verfügung vom 06.10.2004, Ortsnetzrufnummern an Endkunden ortsnetzfremd zuzuteilen, insoweit als die Kunden im jeweiligen Ortsnetz weder einen dazugehörigen Teilnehmeranschluss i.S. des § 3 Nr. 21 TKG noch einen Wohnort oder Firmensitz haben. Sie forderte die Klägerin auf,
die ortsnetzfremde Zuteilung von Ortsnetzrufnummern an Endkunden im Rahmen ihres Dienstes "T-Net vor Ort" bis zum 15.10.2004 einzustellen,
ihr bis zum 15.11.2004 mitzuteilen, wie viele und welche Rufnummern im Rahmen des Dienstes "T-Net vor Ort" am 15.10.2004 ortsnetzfremd zugeteilt waren, und
bis zum 01.08.2005 alle ortsnetzfremd genutzten Rufnummern abzuschalten.
Sie führte aus, sie erwäge eine Änderung der Regeln für die Zuteilung von Ortsnetzrufnummern, wonach Nummern nicht mehr nur anschlussbezogen, sondern auch wohnort- oder firmenbezogen zugeteilt werden könnten. Bis zu einer Entscheidung hierüber dulde sie die wohnort- bzw. firmensitzbezogene Zuteilung. Im übrigen sei es aber aufgrund des sprunghaften Anstiegs von tatsächlicher oder beabsichtigter ortsnetzfremder Zuteilung von Ortsnetznummern notwendig geworden, schon vor einer Neufassung der Zuteilungsregeln einzuschreiten, da die Ortsnetzstruktur, der auf ihr beruhende Rufnummernhaushalt und damit letztlich die Verfügbarkeit von Rufnummern in Gefahr geraten sei.
Die Beklagte ging zeitgleich auch gegen andere Unternehmen vor und veröffentlichte mit Amtsblattmitteilung 306/2004 im Amtsblatt 22/2004 vom 06.10.2004 folgende Verlautbarung:
"...Die RegTP erwartet...von allen Unternehmen, dass sie die Missachtung des Ortsnetzbezugs von Ortsnetzrufnummern bei der Neuvergabe von Rufnummern zum 15.10.2004 einstellen. Ortsnetzfremd genutzte Rufnummern sind bis zum 01.08.2005 abzuschalten. Diese Frist wird gewährt, um den betroffenen Verbrauchern ggf. eine Umstellung auf andere Nummern zu ermöglichen...Im Interesse der Rechtssicherheit und Transparenz weist die RegTP darauf hin, dass die vorstehende Verfahrensweise ggf. auch gegenüber anderen Unternehmen angewandt wird."
Am 05.11.2004 erhob die Klägerin Widerspruch und bat, diesen ruhend zu stellen. Der Aufforderung zur Einstellung der Vermarktung kam sie nach.
Im Februar 2005 teilte ihr die Beklagte mit, sie beabsichtige eine abschließende Bescheidung. Sie gehe auch davon aus, dass die Klägerin den vergleichbaren Dienst "Mehrgeräteanschluss vor Ort" entsprechend dem - allgemein gehaltenen - Verfügungstenor im Bescheid vom 06.10.2004 einstelle.
Die Klägerin führte daraufhin zur Begründung ihres Widerspruches aus, dass die Verfügung vom 06.10.2004 allein den Dienst "T-Net vor Ort" erfasse. Aber auch insoweit sei der Bescheid rechtswidrig, weil entgegen der Ansicht der Beklagten auf den Ort des T-Net-Anschlusses und nicht auf die Lokation des Zielanschlusses abzustellen sei. Außerdem gebe es keine konkrete Gefährdung oder Beeinträchtigung des Rufnummernraumes. Deswegen könne erst recht keine Abschaltung der schon vergebenen Nummern verlangt werden.
Im April 2005 kündigte sie sämtlichen "T-Net vor Ort"-Kunden zum 01.08.2005. Daraufhin gingen zahlreiche Beschwerden bei der Beklagten ein, von denen die meisten die kurze Kündigungsfrist monierten. Die Beklagte gestattete der Klägerin daraufhin mit Bescheid vom 24.05.2005, ausgesprochene Kündigungen im Hinblick auf die Kündigungsfrist bis längstens 01.02.2007 zu verlängern. Die Kündigungen als solche müssten wirksam bleiben. Sollte Kunden noch nicht gekündigt worden sein, so sei eine Kündigung zum 01.02.2007 unverzüglich auszusprechen. Der Vollzug der Abschaltungsverfügung aus dem Bescheid vom 06.10.2004 zum 01.08.2005 werde entsprechend bis zum 01.02.2007 ausgesetzt.
Hiergegen erhob die Klägerin am 21.06.2005 Widerspruch und führte aus, dieser richte sich nicht gegen die Verlängerung der Kündigungsfrist, sondern diene vorsorglich der Vermeidung einer etwaigen Bestandskraft weiterer Anordnungen im Änderungsbescheid vom 24.05.2005. Nach Erhalt eines Widerspruchsbescheides vom 17.11.2005 hat die Klägerin am 19.12.2005 Klage erhoben (11 K 7295/05).
Mit Widerspruchsbescheid vom 21.06.2005 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 06.10.2004 zurück, soweit ihm nicht durch den Änderungsbescheid vom 24.05.2005 abgeholfen wurde. Ferner stellte sie klar, dass auch der Dienst "Mehrgeräteanschluss vor Ort" von der Ausgangsverfügung betroffen sei.
Am 15.07.2005 hat die Klägerin Klage erhoben und am 01.10.2005 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht (11 L 1588/05).
Sie trägt ergänzend vor: Die Beklagte selbst habe den Ortsnetzbezug mittlerweile so ausgeweitet, dass er de facto aufgegeben worden sei. Dies zeige sich daran, dass sie das Produkt "H. " der Fa. P. nicht beanstande. Bei diesem Produkt werde dem Kunden mit der sog. Homezone-Funktionalität eine geographische Rufnummer zugeteilt, unter der er innerhalb der von ihm festgelegten Homezone auf seinem Mobilfunkgerät erreichbar sei. Diese Homezone könne an jedem beliebigen Ort eingerichtet werden, ohne dass der Kunde dort einen Wohnsitz oder Firmen- und Geschäftssitz habe. Wenn diese Homezone dann entsprechend der Werbung für "H. " auch noch mit dem Kunden an jeden beliebigen Ort "mitgehen" könne, sei der Ortsnetzbezug von der Beklagten in Wahrheit aufgegeben worden. Die von der Beklagten beschworene Rufnummernknappheit bestehe nicht. Im Rufnummernbestand seien noch erhebliche Freiräume vorhanden. Außerdem sei eine mögliche Knappheit in jedem Fall dadurch entschärft, dass ab dem 31.10.2005 auch in den 4445 bislang noch 10stellig genutzten Ortsnetzbereichen jedenfalls für Telekommunikationsanlagen nur noch 11stellige Rufnummern zugeteilt würden. Unabhängig hiervon verstießen die Untersagung und erst recht das Abschaltungsverbot gegen das Übermaßverbot. Die Ursache einer etwa be- stehenden Rufnummernknappheit sei nämlich nicht in Produkten wie "T-Net vor Ort" zu sehen, sondern in bestimmten "Voice over IP" (VoIP)- Produkten. "T-Net vor Ort" könne den Rufnummernhaushalt gar nicht gefährden, da vor der Unterlassungsverfügung bei ca. 30.000 Kunden nur etwa 70.000 Anschlüsse geschaltet gewesen seien; diese fielen bei 250 Mio vergebenen Ortsnetzrufnummern nicht ins Gewicht. Überdies seien diese ca. 70.000 Rufnummern bundesweit in den 5.200 Ortsnetzen verteilt, was durchschnittlich noch nicht einmal 14 Rufnummern pro Ortsnetz ausmache. Demgegenüber hätten die 15 VoIP-Anbieter Ende 2004 bereits geschätzte 500.000 Kunden gehabt, wobei vornehmlich Ortsnetzrufnummern genutzt worden seien; bei einigen VoIP- Anbietern erhielten die Endkunden offenbar vier zusätzliche Rufnummern, ohne dass ihnen dadurch zusätzliche Kosten entstünden. Die Beklagte habe daher gegenüber den VoIP-Anbietern vorgehen und hierfür nicht "T-Net vor Ort" untersagen müssen. Die Abschaltungsverpflichtung sei auch deshalb unzulässig, weil die Änderung der Zuteilungsregelung für Ortsnetzrufnummern noch nicht abgeschlossen sei und deshalb noch gar nicht feststehe, ob "T-Net vor Ort" in Zukunft tatsächlich unzulässig sei. Im übrigen sei eine Anrufweiterschaltung unstreitig zulässig; auch hier komme es aber zu einer Fehlvorstellung über die tatsächliche Lokation des Angerufenen. Im Verhältnis hierzu stelle "T-Net vor Ort" lediglich eine preiswertere Variante dar, in der nur auf eine Anschlussleitung zu den Räumen des Kunden und die Möglichkeit, abgehende Gespräche zu führen, ver- zichtet werde. Die angefochtenen Bescheide seien schließlich ermessensfehlerhaft. Der Übergang zur 11-Stelligkeit bei Telekommunikationsanlagen und seine Entschärfung der Rufnummernknappheit sei schon bekannt gewesen, aber nicht berücksichtigt worden. Im Hinblick auf die Zulassung des Produktes "H. " verstoße die Verfügung auch gegen den Gleichheitssatz und die Wettbewerbsfreiheit. Auch dort sei nämlich kein Teilnehmeranschluss in den Räumen des Kunden eingerichtet; allenfalls gebe es einen virtuellen Anschluss im Festnetz. Dies habe die Beklagte an anderer Stelle selbst eingeräumt. Außerdem sei bei "H. " eine Planbarkeit des Rufnummernbedarfs ebenfalls nicht gegeben. Gehe die Beklagte gegen dieses Produkt nicht vor, ziehe aber gleichzeitig die Klägerin heran, so liege hierin eine Ungleichbehandlung, auf die die Klägerin sich auch berufen könne. Dies gelte um so mehr, als P. unter Hinweis auf das bevorstehende Ende von "T-Net vor Ort" aktiv Kunden bei der Klägerin abzuwerben versuche.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 06.10.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21.06.2005 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert: Die Zuteilungsregeln gingen von einem strengen Anschlussbezug aus, d. h., Voraussetzung für die Zuteilung einer Ortsrufnummer sei grundsätzlich das Vorhandensein eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG in dem jeweiligen Ortsnetz. Abweichend hiervon dulde sie eine ortsnetzfremde Nutzung von Ortsnetzrufnummern in den Fällen, in denen der Teilnehmer einen Firmen- oder Wohnsitz im Bereich der Ortsnetzrufnummer habe, weil eine entsprechende Änderung der Zuteilungsregeln zu erwarten sei. Weil es sich bei den Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" um reine Festnetzprodukte handle und somit die verwendete Technologie die Errichtung eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG erlaube, liege ein Verstoß gegen Ziffer 1 der Zuteilungsregeln vor. Es sei nicht ersichtlich, wie der von der Klägerin in der Vermittlungsstelle eingerichtete virtuelle Anschluss, unter dem der Teilnehmer in dem angewählten Ortsnetz niemals selbst erreichbar sei, den Zuteilungsregeln entsprechen könne. Die Beklagte habe auch den Ortsnetzbezug nicht aufgegeben. Bei ihren Überlegungen, die auch für die Neufassung der Zuteilungsregeln eine Rolle spielten, gehe es lediglich darum, den strikten "Anschlussbezug" aufzugeben, nicht aber den "Ortsnetzbezug". Der in den Zuteilungsregeln bislang enthaltene Anschlussbezug sei historisch bedingt und mit der Bereitstellung von Teilnehmeranschlüssen nur Netzbetreibern möglich. Aufgrund der technologischen Entwicklung - insbesondere mit Hinzutreten von VoIP- Angeboten - hätten aber auch Diensteanbieter Interesse an der Bereitstellung von Teilnehmerrufnummern. Bei VoIP-basierten Telekommunikationsnetzen könne der Ortsnetzbezug aber nicht über den Teilnehmeranschluss hergestellt werden, weil diese Dienste technologiebedingt keinen Rückschluss auf die geographische Lokation des Netzzugangs ermöglichten. Hier werde - unter Verwendung von Ortsnetzrufnummern - vielmehr die Durch- bzw. Weiterleitung von Telefonverbindungen über das Internet aus und in das öffentliche Telefonnetz angeboten. Diesen Dienstanbietern sei daher die Bereitstellung eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG unmöglich. Daher solle hier der Ortsnetzbezug anhand anderer Kriterien - wie etwa dem Wohnort bzw. Firmensitz - sichergestellt werden. Deshalb sei diesen Unternehmen - wie auch der Klägerin - die Duldung auch derartiger abgeleiteter Zuteilungen zugesagt worden, bei denen der Wohnort oder Firmensitz innerhalb der Grenzen des Ortsnetzbereichs lägen. Ein Konturenverlust liege darin nicht, dies entspreche vielmehr dem Gebot der technologieneutralen Regulierung. Es sei nicht zu rechtfertigen, Anbietern, die zwar keinen eigenen Teilnehmeranschluss bereitstellten, aber einen vergleichbaren Dienst für Endkunden anböten, keine Ortsnetzrufnummern zuzuteilen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Zulassung des Produktes "H. " des Mobilfunknetzbetreibers P. . Hierbei erhielten die Kunden nicht nur eine Mobilfunk-, sondern auch eine Ortsnetzrufnummer. Die Kunden könnten eine bestimmte "homezone" festlegen, innerhalb deren Grenzen sie zu Festnetztarifen telefonieren könnten. Diese "homezone" müsse innerhalb des Ortsnetzbereiches liegen, für den die Nummer zugeteilt worden sei. Werde sie in das Gebiet eines anderen Ortsnetzbereiches verlegt, bedürfe es auch der Zuteilung einer anderen Ortsnetzrufnummer. Damit sei der Anschlussbezug gewahrt. Ein eingehender Anruf unter Verwendung der Ortsnetzrufnummer werde automatisch auf das Mobiltelefon des "H. "-Kunden umgeleitet; daher sei technisch auch bei diesem Dienst kein Teilnehmeranschluss i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG möglich. Da eine Adressierung über die Ortsnetzrufnummer jedoch nur in einem begrenzten geographischen Gebiet erfolge, sei dies mit einem Teilnehmeranschluss vergleichbar. Die Ortsnetzkennzahl erlaube - trotz der technischen Realisierung über ein Mobilfunknetz - den Rückschluss auf die geographische Lokation des Anschlusses. Die flexible Verlegung der "homezone" stelle nur einen Vorteil der verwendeten Technologie dar (ein Anschluss über eine Funkverbindung sei schneller verlegbar als ein Teilnehmeranschluss); Auswirkung auf die Einhaltung der Zuteilungsregeln habe dies nicht. Der Kunde müsse sich auch nicht zwingend in der "homezone" aufhalten, um Anrufe zu erhalten; dies liege an der Weiterleitungsfunktion, die auch sonst unstreitig zulässig sei. Auch die Klägerin biete im übrigen unter dem Namen U. ein vergleichbares Produkt an. Die angefochtene Verfügung sei auch verhältnismäßig. Es werde der rechtmäßige Zustand wieder hergestellt. Aufgrund eines sprunghaften Anstiegs der ortsnetzfremden Nutzung von Ortsnetzrufnummern sei es 2004 bereits zu einer Rufnummernknappheit in verschiedenen Ortsnetzen gekommen. Auch hätten große Anbieter von VoIP-Diensten eine solche Vergabe von Nummern geprüft. Ein Eingreifen sei daher erforderlich gewesen. Ihr obliege eine vorausschauende Rufnummernverwaltung. Die Umstellung auf 11-stellige Rufnummern wirke nur der Knappheit durch Telekommunikationsanlagen entgegen. Sie habe auch ihr Ermessen zutreffend ausgeübt. Sie sei gegen alle Anbieter vorgegangen, die gegen die Zuteilungsregeln verstoßen hätten. Dies seien neben der Klägerin 8 weitere Anbieter gewesen, darunter 2 Anbieter von Festnetzprodukten und 6 Anbieter von VoIP-Produkten. Sämtliche Bescheide (ergangen zwischen August und November 2004) seien inzwischen bestandskräftig. Im Jahre 2005 habe sie Kenntnis davon erlangt, dass auch diverse Fax-Dienste-Anbieter Ortsnetzrufnummern ortsnetzfremd zuteilten; auch hiergegen sei sie eingeschritten. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, dass allen Anbietern ortsnetzungebundener Dienste die Rufnummerngasse (0)32 zur Verfügung stehe.
Hinsichtlich der Sach- und Rechtslage im übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden sowie der Verfahren 11 K 7295/05 und 11 L 1588/05 sowie auf den Inhalt der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
Die Beklagte nimmt die Aufgaben der Nummerierung wahr; ihr obliegt insbesondere die Strukturierung und Ausgestaltung des Nummernraumes mit dem Ziel, den Anforderungen von Endnutzern, Betreibern von Telekommunikationsnetzen und Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen zu genügen, § 66 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) v. 22.06.2004, BGBl. I S. 1190. Sie teilt ferner Nummern an Betreiber von Telekommunikationsnetzen, Anbieter von Telekommunikationsdiensten und Endnutzer zu, § 66 Abs. 1 Satz 3 TKG. Im Rahmen der Nummernverwaltung kann die Beklagte Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und der von ihr erteilten Bedingungen über die Zuteilung der Nummern sicherzustellen, § 67 Abs. 1 Satz 2 TKG. 1.) Die Voraussetzungen dieser Eingriffsnorm liegen vor, da die Klägerin mit ihren Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" gegen behördlich auferlegte Verpflichtungen verstoßen hat.
Derartige Verpflichtungen ergeben sich in erster Linie aus den "Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen". Mit diesen Zuteilungsrichtlinien hat die Beklagte den ihr nach § 66 Abs. 1 TKG eingeräumten Ermessenspielraum bei der Nummernvergabe im Hinblick auf die Ortsnetzrufnummern ausgestaltet. In Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bewirken diese Zuteilungsregeln als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften eine Selbstbindung der Beklagten bei der Nummernvergabe.
VG Köln, Urteil vom 27.10.2000 - 11 K 7361/00 -, MMR 2001, 190, 191, und Beschluss vom 17.12.2003 - 11 L 2782/03 -.
Sie erstarken dann zu einem Zuteilungsanspruch. Dies gilt jedoch nur, wenn die Zuteilungsvoraussetzungen der "Vorläufigen Zuteilungsregeln" eingehalten sind.
OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 - 13 B 2225/03 -.
Hieraus folgt zugleich, dass die Klägerin die ihr zugeteilten Ortsnetzrufnummern auch ihrerseits nur entsprechend den Zuteilungsregeln bzw. der sonstigen Praxis der Beklagten abgeleitet an Endkunden zuteilen darf. Anderenfalls kann die Beklagte die Nummern entziehen (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG) oder - wie sie es mit der streitigen Verfügung vom 06.10.2004 getan hat - anderweitig sicherstellen, dass die von ihr erteilten Zuteilungsbedingungen eingehalten werden (§ 67 Abs. 1 Satz 1 TKG).
Letzteres ist bei den genannten Diensten der Klägerin nicht der Fall, da sie im Rahmen dieser Dienste Rufnummern nicht entsprechend den Vorläufigen Zuteilungsregeln für Ortsnetzrufnummern vergeben hat. Diese Zuteilungsregeln setzen einen Ortsnetzbezug voraus, da sie die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen regeln und jedem Ortsnetzbereich eine Ortsnetzkennzahl zugeordnet ist, die einen Rückschluss auf die geographische Lokation des Anschlusses erlaubt ( Ziffer 1 der genannten Zuteilungsregeln). Dieser Ortsnetzbezug kann durch das Vorhandensein eines Teilnehmeranschlusses im Sinne des § 3 Nr. 21 TKG in dem jeweiligen Ortsnetz hergestellt werden, d.h. durch die physische Verbindung des Netzabschlusspunktes in den Räumlichkeiten des Endkunden mit dem Hauptverteilerknoten im festen öffentlichen Telefonnetz. Eine solche Bereitstellung eines Teilnehmeranschlusses ist nur Netzbetreibern möglich, also auch der Klägerin. Die technologische Entwicklung ermöglicht nunmehr jedoch auch Diensteanbietern die Vergabe von Teilnehmerrufnummern; so werden etwa in Voice over IP- basierten Telekommunikationsnetzen unter Verwendung von Ortsnetzrufnummern die Durch- bzw. Weiterleitung von Telefonverbindungen über das Internet aus und in das öffentliche Telefonnetz ermöglicht. Ferner gibt es Produkte wie "H. " des Mobilfunknetzbetreibers P. , bei denen die Kunden nicht nur eine Mobilfunkrufnummer, sondern auch eine Ortsnetzrufnummer erhalten und ein eingehender Anruf unter Verwendung der Ortsnetzrufnummer automatisch auf das Mobiltelefon des Kunden umgeleitet wird. Beiden Modellen ist gemeinsam, dass ein (physischer) Teilnehmeranschluss im Sinne des § 3 Nr. 21 TKG technologiebedingt nicht bereit gestellt werden kann. Im Sinne einer technologieneutralen Regulierung (§ 1 TKG) duldet die Beklagte bei den betreffenden Unternehmen die abgeleitete Zuteilung von Ortsnetzrufnummern auch dann, wenn der Wohnort oder der Firmensitz des Endkunden innerhalb der Grenzen des Ortsnetzbereiches liegen und damit der Ortsnetzbezug gewahrt ist. Dies gilt vorläufig bis zu einer von ihr beabsichtigten entsprechenden Änderung der Vorläufigen Zuteilungsregeln (vgl. Bl. 207, 209, 210 der Gerichtsakte 11 K 4217/05).
Dies bedeutet für die Klägerin als Netzbetreiberin, dass sie bei ihren Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" als reine Festnetzprodukte der Notwendigkeit einer Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses im Sinne des § 3 Nr. 21 TKG auch bei der abgeleiteten Zuteilung von Ortsnetzrufnummern an ihre Endkunden unterliegt. Insofern gibt es auch keine Ungleichbehandlung zu anderen Anbietern entsprechender Festnetzprodukte. Eine solche Ungleichbehandlung ist aber auch nicht im Verhältnis zu Anbietern von VoIP-Diensten oder dem Produkt "H. " zu erkennen. Zwar ist hier - wie ausgeführt - die Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses nicht möglich, jedoch kann nicht festgestellt werden, dass die Beklagte bei der Zuteilung von Ortsnetzrufnummern auch für solche Produkte das maßgebliche Kriterium des Ortsnetzbezuges aufgegeben hätte. Sie verlangt vielmehr für die abgeleitete Zuteilung von Ortsnetzrufnummern das Vorhandensein eines Wohnsitzes oder Firmensitzes des Teilnehmers in dem Ortsnetz, dessen Nummer vergeben werden soll; damit ist der Ortsnetzbezug auf andere Weise als durch Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses - der technisch nicht möglich ist - gewahrt. Eine Ungleichbehandlung der Klägerin liegt daher darin gerade nicht, dies um so weniger, als auch ihr diese Möglichkeit des Abstellens auf den Wohn- oder Firmensitz des Endkunden bei der abgeleiteten Zuteilung gewährt wird, obwohl bei ihren Diensten die Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses im jeweiligen Ortsnetzbereich möglich ist. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass bei dem Produkt "H. " der Ortsnetzbezug völlig aufgehoben werden könne, wenn der Kunde die "homezone" verlasse, da er dann seinen Anschluss (nämlich die Luftschnittstelle=Sim-Karte seines Mobilfunkgerätes) mitnehme. Dies ändert aber nichts daran, dass die Beklagte auch hier bei der abgeleiteten Zuteilung von Ortsnetzrufnummern zunächst das Bestehen eines Wohn- oder Firmensitzes im jeweiligen Ortsnetzbereich verlangt und damit der Ortsnetzbezug gewahrt ist.
Die Klägerin hat jedoch bei ihren Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" (dessen Einbeziehung in den Geltungsbereich der Verfügung vom 06.10.2004 mit dem Widerspruchsbescheid klargestellt worden ist) die dargestellten Vorgaben der Beklagten nicht beachtet, indem sie Ortsnetzrufnummern ohne Rücksicht darauf zugeteilt hat, ob die Kunden im jeweiligen Ortsnetz einen Teilnehmeranschluss bzw. einen Wohn- oder Firmensitz hatten. Dies rechtfertigt ein Einschreiten der Beklagten nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG.
2.) Für diesen Fall eines Verstoßes gegen die Bedingungen der Beklagten im Rahmen der Nummernverwaltung eröffnet § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG der Behörde ein Entschließungs- und Auswahlermessen. Sie hat nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob und wie sie eingreift; dabei kann sie alle Anordnungen treffen, die zur Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung erforderlich sind.
Begründung zur Vorgängervorschrift des § 43c TKG, BTDrs. 15/907, S.10; VG Köln, Urteil vom 28.01.2005 - 11 K 3734/04 -, NJW 2005, 1880, 1882; Schütz, Kommunikationsrecht, 2005, S. 48 Rz. 108.
Hiervon hat die Regulierungsbehörde in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Sie hat zunächst ihr Entschließungsermessen rechtmäßig betätigt.
Hierfür bedurfte es nicht des Nachweises einer konkreten Gefährdung des Ortsnetznummernraumes oder eines Nachweises einer dort schon eingetretenen Rufnummernknappheit.
Für die Beurteilung sind neben den Vorläufigen Vergaberegeln auch allgemeine Grundsätze des Telekommunikationsrechtes heranzuziehen. Gemäß § 1 TKG ist es Aufgabe des Gesetzes, u.a. flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten. Ausfluss dieses Grundsatzes ist, dass die Bundesnetzagentur gem. § 66 Abs. 1 TKG den Nummernraum so strukturieren und ausgestalten soll, dass sie jederzeit den Anforderungen von Nutzern, Betreibern von Telekommunikationsnetzen und Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen genügen kann. Dies erfordert bei der Nummernvergabe in besonderem Maße eine Regulierung, da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG v. 10.04.1997 (Abl. EG Nr. L 117 S. 15, ersetzt durch Richtlinie 2002/21/EG v. 07.03.2002, Abl. EG Nr. L 108, S. 33 ) darstellen.
BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128; OVG NW, Urteil vom 06.12.2001 - 9 A 589/01 -, TMR 2002, 296 m.w.N; VG Köln, Beschluss vom 05.02.2002 - 11 L 1829/01 -, NVwZ-RR 2002, 605, 606.
Dies gilt auch und gerade für Ortsnetznummern.
BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, a.a.O.
Eine "knappe Ressource" ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dann gegeben, wenn entweder eine akute Knappheit vorliegt oder aber aufgrund einer ausreichenden Prognose von einer ohne "Bewirtschaftung" in absehbarer Zeit eintretenden Knappheit auszugehen ist. Das ist hinsichtlich der Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland - unabhängig von den hier streitigen Produkten der Klägerin - der Fall. Die Zahl dieser Rufnummern ist nicht beliebig reproduzierbar, sondern vielmehr von vornherein beschränkt. Zwar ließe sich durch die Generierung neuer Zahlenfolgen die Rufnummernzahl nahezu unbegrenzt erweitern. Aus rechtlichen, technischen, wirtschaftlichen und praktischen Gründen ist dies jedoch nicht möglich.
OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001, a.a.O.
In Deutschland bestünde bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch eine Kapazität von 8,1 Mrd. Rufnummern. Diese Zahl reduziert sich jedoch aufgrund der Struktur von mehr als 5.000 Ortsnetzen (mit unterschiedlich langen Ortsnetzkennzahlen in den Bereichen 02 bis 09) sowie der durch Netz- und Dienstekennzahlen belegten Gasse 01 und Teilbelegungen der Gassen 02 bis 09 u.a. mit Rufnummern für sog. Mehrwertdienste bereits auf rund 2,38 Mrd. Nummern. Eine ungünstige Vergabepraxis der Vergangenheit führte dazu, dass nur ca. 5,6 % der 2,38 Mrd. Rufnummern - also etwa 133,28 Mio. Nummern - tatsächlich genutzt werden (können). In einigen Ortsnetzen, insbesondere den größeren mit einer drei- bzw. vierstelligen Ortsnetzkennzahl, kommt es zu Engpässen, was vermehrt zur Vergabe elfstelliger Rufnummern führt. Die Knappheit der Ressource Rufnummern in der Bundesrepublik Deutschland ergibt sich darüber hinaus aus dem Ziel des Telekommunikationsgesetzes, den Wettbewerb zwischen den Telekommunikationsdienstleistern zu fördern. Denn danach müssen allen (neuen) Anbietern Nummernkontingente in ausreichender Zahl überlassen werden können und entsprechend von der Beklagten "auf Vorrat" freigehalten werden. Mit dem Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer- wie auf der Anbieterseite des Telekommunikationsverkehrs werden Rufnummern immer mehr (und rascher) zu einem wirtschaftlich knappen Gut. Gerade auch deshalb bedarf es der Regulierung.
Vgl. insgesamt OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001,a.a.O.
Hierfür ist - wie ausgeführt - eine bereits vorhandene Knappheit nicht erforderlich; Rufnummern sind aus den dargestellten Gründen vielmehr ein nur beschränkt zur Verfügung stehendes Gut, das allein deshalb - generell - der Schonung bedarf.
BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, a.a.O, VG Köln, Urteil vom 08.12.2000 - 11 K 10253/99 -, MMR 2001, 327. Der Übergang zur 11-Stelligkeit bei Telekommunikationsanlagen ändert hieran nichts.
Die Beklagte kann daher die Nachfrage nach Ortsnetznummern und ihre abgeleitete Zuteilung durch vorsorgliche Lenkung mittels der Vorläufigen Zuteilungsregeln steuern und bei Verstößen hiergegen nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG die erforderlichen Maßnahmen treffen, auch ohne dass es bereits zu einer tatsächlichen Rufnummernknappheit gekommen wäre oder die beanstandeten Produkte eine solche Knappheit verursachen würden. Es reicht vielmehr aus, wenn - wie hier - ein verbreiteter Verstoß gegen die Vergaberichtlinien festzustellen ist und zahlreiche weitere Verstöße drohen.
Hat sie schon deshalb ihr Entschließungsermessen zum Einschreiten gegenüber der Klägerin in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, gilt dies erst recht im Hinblick darauf, dass die Beklagte im Jahre 2004 eine solche Knappheit in verschiedenen Ortsnetzen aufgrund ortsnetzfremder Zuteilung von Ortsnetzrufnummern tatsächlich festgestellt hat und darüber hinaus nach ihrem unwidersprochenen Vortrag große Anbieter von VoIP-Diensten eine derartige Nummernvergabe geprüft haben. Die Beklagte ist auch nicht nur gegenüber der Klägerin eingeschritten, sondern hat im fraglichen Zeitraum acht weitere Anbieter wegen der ortsnetzfremden Vergabe von Ortsnetzrufnummern in gleicher Weise wie die Klägerin in Anspruch genommen, darunter Festnetzanbieter und Anbieter von VoIP-Diensten. Nachdem sie im Jahr 2005 erfahren hatte, dass auch Fax-Dienste-Anbieter ihren Kunden Ortsnetzrufnummern ortsnetzfremd abgeleitet zuteilen, ist sie auch hiergegen eingeschritten; dies ist gerichtsbekannt, weil die Klage eines solchen Anbieters gegen eine entsprechende Verfügung der Beklagten bereits bei der Kammer anhängig ist (11 K 989/06).
Im Hinblick hierauf kommt es für die Rechtmäßigkeit ihres Vorgehens gegen die Klägerin nicht entscheidend darauf an, ob sie auch gegen das Produkt "H. " hätte einschreiten müssen: Entweder entspricht dieses Produkt ihren Vergabebedingun- gen, so dass ein Einschreiten nicht erforderlich wäre. Oder dies ist nicht der Fall, dann wird das Vorgehen gegen die Klägerin im Hinblick auf das gleichzeitige Tätigwerden gegen eine Vielzahl von anderen Anbietern nicht allein deshalb rechtswidrig, weil in einem anderen Einzelfall (H. ) nichts unternommen wurde; dies gilt vor allem deshalb, weil die Beklagte für diese unterschiedliche Behandlung des betreffenden Einzelfalls aus ihrer Sicht tragfähige Gründe hat. Im übrigen betreibt die Klägerin selbst einen dem Produkt "H. " vergleichbaren Dienst.
Auch das Auswahlermessen der Beklagten ist zutreffend ausgeübt. Sie hat die fraglichen Nummern nicht entzogen (§ 67Abs. 1 Satz 2 TKG), sondern als milderes Mittel die Untersagung weiterer ortsnetzfremder Zuteilung und die Abschaltung der ortsnetzfremd genutzten Ortsnetzrufnummern bis zum 01.02.2007 angeordnet. Dies ist geeignet, den Verstoß zu beseitigen und berücksichtigt in angemessener Weise die Interessen der Rufnummernverwaltung einerseits und die Geschäftsinteressen der Klägerin sowie die Belange ihrer Kunden andererseits; letztere haben ausreichend Gelegenheit, ihre Erreichbarkeit anderweitig sicherzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 TKG
§ 43c TKG
§ 3 Nr. 21 TKG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 1 Satz 3
TKG
§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 66 Abs. 1 TKG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 3 Nr.
21 TKG
§ 67 Abs. 1 Satz 1
TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3 Nr. 21 des Telekommunikationsgesetzes
Art. 3
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2005, 1880, 1882
BVerwGE 118, 128
NVwZ-RR 2002, 605,
606
11 K 7295/05
11 L 1588/05
11 L
1588/05
11 K 7361/00
11 L 2782/03
13 B 2225/03
11 K 4217/05
11 K 3734/04
6 C 6.02
9 A 589/01
11 L 1829/01
11 K 10253/99
11 K 989/06