Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-22, Aktenzeichen 7 C 11054/15
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2016:0622.7C11054.15.0A

Tenor:
Der Antrag, die Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet von Koblenz vom 14. November 2014 für unwirksam zu erklären, soweit § 2 eine Ausnahme von dem Verbot der Prostitution nach § 1 für die Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an Otto-Schönhagen-Straße und B 9 in der Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr vorsieht, wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Gültigkeit der Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet von Koblenz vom 14. November 2014.
Die Verordnung hat (auszugsweise) folgenden Wortlaut:
§ 1Verbot der Prostitution
Die Ausübung der Prostitution ist im gesamten Stadtgebiet von Koblenz verboten.
Das Verbot erstreckt sich auf alle öffentlichen Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können.
§ 2Ausnahmen
Von dem Verbot des § 1 sind in der Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr folgende Bereiche ausgenommen:
- Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an Otto-Schönhagen-Straße und B9,
- August-Horch-Straße ab Eisenbahnunterführung bis Kreisel mit Anbindung an die Straße "Zur Bergpflege".
§ 4Inkrafttreten
Diese Rechtsverordnung tritt am 1. Januar 2015 in Kraft.
Gleichzeitig tritt die Rechtsverordnung der Bezirksregierung Koblenz über das Verbot der Prostitution im Stadtkreis Koblenz vom 14. März 1980 [...] außer Kraft.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin mehrerer Vermietungsobjekte entlang der Andernacher Straße in dem Bereich, der nach § 2 der angegriffenen Sperrgebietsverordnung während des dort genannten Zeitraums vom Verbot der Prostitution ausgenommen ist (Erlaubniszone). Darüber hinaus ist sie auch Eigentümerin von vermieteten Immobilien entlang der Otto-Schönhagen-Straße, die jenseits des Kreisels in Verlängerung der Andernacher Straße außerhalb der oben genannten Erlaubniszone liegen. Entlang der Erlaubniszone in der Andernacher Straße befinden sich mehrere Gewerbetriebe und Einzelhandelsgeschäfte.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags, der gegen die Festlegung des zuvor genannten Ausnahmegebietes gerichtet ist, macht die Antragstellerin neben formellen Einwendungen in Bezug auf die Bekanntmachung bzw. die Zugänglichkeit der Verordnung im Wesentlichen geltend, dass die Rechtsverordnung nicht geeignet sei, den Zweck der Ermächtigungsnorm zu erreichen, namentlich den Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes. Die Sperrgebietsverordnung enthalte eine Ausnahme für die Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an die Otto-Schönhagen-Straße und B9. Genau dort befänden sich zahlreiche Einkaufsmöglichkeiten, die auch von Familien und Jugendlichen aufgesucht würden. Der Mangel der Eignung beruhe offenkundig darauf, dass die Antragsgegnerin die veränderte Sachlage seit dem Jahr 1980, dem Zeitpunkt des Erlasses der vorangegangenen Rechtsverordnung durch die Bezirksregierung Koblenz, nicht berücksichtigt habe. Die Aufrechterhaltung einer Erlaubniszone in einem Bereich, der sich in den vergangenen 35 Jahren nachhaltig baulich entwickelt habe und in hohem Maße zu einem Publikumsmagneten geworden sei, erwecke den Eindruck, als habe die Antragsgegnerin den Sachverhalt nicht hinreichend ermittelt. Es wäre Sache der Antragsgegnerin gewesen, eingehend zu prüfen, welche Bereiche des Stadtgebiets, die in wesentlich geringerem Maße von Publikum frequentiert würden, als alternative Standorte für eine Erlaubniszone in Betracht kämen. Die Antragsgegnerin habe in diesem Zusammenhang die Möglichkeit eines vollständigen Verbots der Straßenprostitution nicht hinreichend einbezogen. Sie habe den Schutzzweck der Ermächtigungsnorm nicht ausreichend berücksichtigt und stattdessen die Berufsausübungsinteressen der Prostituierten in den Vordergrund gestellt.
Darüber hinaus sei für die Eigentümer der entlang der Erlaubniszone liegenden Grundstücke ein Maß an Beeinträchtigungen entstanden, das schlechterdings nicht mehr hinnehmbar sei. Die Grundstücke würden mit leeren Kaffeebechern, Kondomen, Fäkalien, Taschentüchern, Feuchttüchern, etc. verschmutzt. Auch würden Kunden, die die Geschäfte besuchen wollten, sowohl beim Einfahren auf das Grundstück als auch beim Betreten des Geschäftslokals belästigt.
Die nunmehr getroffene zeitliche Beschränkung der Zulässigkeit der Prostitution von 22:00 bis 04:00 Uhr habe nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der Zustände geführt. Vor Ort seien die gleichen Beeinträchtigungen anzutreffen. Im Übrigen parkten die zuvor am Straßenrand der Otto-Schönhagen-Straße abgestellten "Lustmobile" nunmehr auf den Privatgrundstücken. Die angegriffene Rechtsverordnung enthalte keinerlei Möglichkeiten, die privaten Grundstückseigentümer und Gewerbetreibenden vor den Begleiterscheinungen zu bewahren, die mit der Ausübung der Prostitution einhergingen.
Es fehlten effektive Kontrollen um die Begleiterscheinungen der in der Erlaubniszone zugelassenen Prostitution zu unterbinden. Der Verweis auf die rechtlichen Möglichkeiten für die Anlieger, selbst gegen die Beeinträchtigungen ihres Eigentums vorzugehen, ersetze nicht ein Handeln der Verwaltung.
Gerade aufgrund der auch außerhalb des Erlaubniszeitraums von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr verbleibenden Sichtbarkeit der Prostitution - vor allem durch die Verschmutzungen - in einem hochfrequentierten Bereich werde evident, dass der Schutzauftrag gegenüber der Jugend sowie dem öffentlichen Anstand nicht erfüllt werde. Vor dem Hintergrund der zahlreichen Gewerbebetriebe mit erheblichem, insbesondere auch jugendlichem Publikumsverkehr sei das Verordnungsermessen der Antragsgegnerin jedenfalls soweit reduziert, dass die Ausweisung der gegenwärtigen Erlaubniszone in jedem Fall rechtswidrig sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet von Koblenz vom 14. November 2014 für unwirksam zu erklären, soweit § 2 eine Ausnahme von dem Verbot der Prostitution nach § 1 für die Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an Otto-Schönhagen-Straße und B 9 in der Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr vorsieht.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, die Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet Koblenz vom 14. November 2014 sei formell und materiell rechtmäßig. Die Verordnung sei ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die Entscheidung, gemäß § 2 der Rechtsverordnung weiterhin eine Ausnahme vom Verbot der Prostitution im Bereich der Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an die Otto-Schönhagen-Straße und B9, jedoch nur in der Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr vorzusehen, sei nicht ermessensfehlerhaft.
So habe sie entgegen dem Einwand der Antragstellerin auch Alternativstandorte geprüft und die bauliche Entwicklung der vergangenen Jahre berücksichtigt. Sie sei bei ihrer Prüfung zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen für ein generelles Verbot der Straßenprostitution mangels Erforderlichkeit nicht erfüllt seien. Sie habe alle betroffenen Belange, die gegenseitigen Rechtspositionen und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei ihrer Entscheidung einbezogen. Hierbei sei auch berücksichtigt worden, dass Prostituierte grundsätzlich einer legalen Beschäftigung nachgingen und die erzielten Einnahmen ihre wirtschaftliche Grundlage darstellten. Daher habe sie, die Antragsgegnerin, untersucht, ob es im Vergleich zu einem generellen Verbot mildere, gleich geeignete Mittel gäbe. Die Verlagerung des bereits bisher geltenden Ausnahmebereichs sei dabei mangels besser geeigneter Standorte abgelehnt worden. Da sie bei einem generellen Verbot eine Verlagerung der Straßenprostitution in schutzbedürftige Bereiche (Wohngebiet, Innenstadt) sowie das Abgleiten der Prostituierten in die Illegalität befürchtet habe, habe sie sich für eine zeitliche Beschränkung der Ausnahmen von dem Verbot der Prostitution entschieden. Dabei seien die Ansiedlung von Gewerbebetrieben, die auch von Familien mit Kindern aufgesucht würden, deren Öffnungszeiten sowie die Arbeitszeiten der Mitarbeiter und Auszubildenden in ausreichendem Maße berücksichtigt worden.
Die von der Antragstellerin beschriebenen negativen Begleiterscheinungen gingen in erheblichem Maße auf die ehemalige Duldung und Nutzung von Wohnwagen für die Ausübung der Prostitution im Bereich der Parkplätze an der Otto-Schön- hagen-Straße zurück. Die Straßenprostitution sei dort schon nach „alter" Rechtslage nicht erlaubt gewesen. Bereits im Vorfeld des Erlasses der hier angegriffenen Rechtsverordnung habe sie daher ihre Verwaltungspraxis geändert und die Ausübung der Prostitution in dem benannten Bereich nicht mehr geduldet. Die Änderung der Verwaltungspraxis sowie der Erlass der hier in Rede stehenden Rechtsverordnung würden zudem von regelmäßigen Kontrollen ihres Vollzugsdienstes begleitet. Durch die zeitliche Beschränkung der Ausübung der Prostitution in der Erlaubniszone sollten Belästigungen von Kunden und Beschäftigten der angrenzenden Gewerbebetriebe und Geschäfte weitestgehend ausgeschlossen sein. In Bezug auf auftretende Verunreinigungen habe die Überlegung bestanden, dass durch die zeitliche Begrenzung und die Änderung der Verwaltungspraxis hinsichtlich der Wohnwagen die Erlaubniszonen an Attraktivität für die Ausübung der Prostitution verlieren und dadurch weniger frequentiert würden (was auch so eingetreten sei) und aufgrund dessen auch weniger Verunreinigungen auftreten würden.
Die von der Antragstellerin geschilderten Zustände beträfen alle den Zeitraum vor Inkrafttreten der streitgegenständlichen Rechtsverordnung zum 1. Januar 2015. Es liege lediglich ein Schreiben der Antragstellerin vom 24. Februar 2015 vor, mit dem darauf hingewiesen werde, dass die zur Ausübung des Gewerbes benutzten Fahrzeuge nach Erlass der Rechtsverordnung zum Teil nunmehr auf Privatgrundstücken geparkt würden. Darüber hinaus sei mit E-Mail vom 24. Juli 2015 darauf aufmerksam gemacht worden, dass Prostituierte sich mit ihren Kunden auf ein Anliegergrundstück bzw. in die dort vorhandenen Selbstwaschboxen zurückzögen, um die Dienstleistung abzuwickeln, und nach Beendigung des Verkehrs die gebrauchten Kondome einfach aus dem Fenster geworfen würden. Diesbezüglich sei darauf hinzuweisen, dass ihr Vollzugsdienst die Einhaltung der Rechtsverordnung sowohl in zeitlicher als auch räumlicher Hinsicht bei regelmäßigen Kontrollen überwache. Soweit jedoch ein Fahrzeug außerhalb der Öffnungszeiten eines Betriebes lediglich auf dem Privatgrundstück geparkt und nicht für die Ausübung der Prostitution genutzt werde, stelle dies keinen Verstoß gegen die streitgegenständliche Rechtsverordnung dar. Dies gelte gleichermaßen für die Ausübung der Prostitution in Bereichen von Privatgrundstücken, die von der Straße aus nicht einsehbar seien. Insoweit habe sie die Antragstellerin auf die Ausübung des Hausrechts, im Zweifel unter Zuhilfenahme der Polizei, verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten betreffend die einschlägigen Normsetzungsvorgänge, betreffend die Kontrollen der Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution sowie betreffend die Erhebung von Sondernutzungsgebühren bei Ausübung der Prostitution Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet.
1. Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO statthaft und auch ansonsten zulässig.
Die von der Antragsgegnerin erlassene Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet von Koblenz ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Die Jahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, nachdem gegen die am 21. November 2014 bekannt gemachte Verordnung am 13. November 2015 Antrag auf Normenkontrolle gestellt wurde.
Die Antragstellerin ist überdies antragsbefugt. Sie kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die Bestimmungen der Sperrgebietsverordnung - konkret durch die dort in § 2 zugelassene Erlaubniszone - unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. HessVGH, Urteil vom 31. Oktober 2003 - 11 N 2952/00 -, juris, Rn. 28). Zwar genügt hierfür eine allein faktische Beeinträchtigung ebenso wenig wie die Betroffenheit in bloß wirtschaftlichen und ideellen Interessen. Als Anliegerin der Erlaubniszone wird die Antragstellerin jedoch in individualisierter und zugleich qualifizierter Weise in ihren geschützten Interessen nach Art. 14 Abs. 1 GG betroffen. Durch die Festlegung von Erlaubniszonen und die damit einhergehende Konzentration der Prostitutionsausübung besteht die nicht auszuschließende Möglichkeit von nachteiligen Auswirkungen für den Geschäftsbetrieb und die damit einhergehenden Grundstücksnutzungen. Dies ist von der Antragstellerin hinreichend substantiiert dargetan worden. Die Antragstellerin kann sich mithin auf einen grundrechtlich fundierten Anspruch auf Unterlassung der Schädigung ihrer geschäftlichen Belange berufen, den die Antragsgegnerin im Zuge der Ausübung ihres Normsetzungsermessens berücksichtigen musste. Der Antragsbefugnis steht nicht entgegen, dass die Straßenprostitution aufgrund einer dort schon bisher bestehenden Erlaubniszone auch vor Erlass der hier angegriffenen Verordnung ordnungsrechtlich erlaubt war. Denn die Antragstellerin macht gerade geltend, dass aufgrund der im Vergleich zu der Situation beim Erlass der Vorgängerverordnung im Jahr 1980 festzustellenden Gebietsveränderung eine Ermessensausübung unter Berücksichtigung dieser Veränderungen erforderlich gewesen wäre, jedoch nicht erfolgt sei.
2. Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet. Die angegriffene Sperrgebietsverordnung ist weder formell (a.) noch materiell (b.) rechtswidrig.
a. Nach Art. 297 Abs. 1 Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch - EGStGB - kann durch Rechtsverordnung zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes die Ausübung der Prostitution beschränkt bzw. verboten werden. Gestaffelt nach Einwohnerzahlen kann die Ausübung der Prostitution für das Gebiet einer Gemeinde ganz oder für Teile des Gebiets verboten werden. Bei Gemeinden bis 50.000 Einwohnern kann ein Verbot für das gesamte Gemeindegebiet erfolgen (Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB) und bei Gemeinden ab 20.000 Einwohnern, mithin ohne festgelegte Obergrenze, für Teile des Gebiets (Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB). Daneben besteht gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB die Möglichkeit - unabhängig von der Zahl der Einwohner - die Straßenprostitution im ganzen Gemeindegebiet oder in Teilen des Gebiets zu verbieten. Nach Art. 297 Abs. 1 Satz 2 EGStGB kann das Verbot der Straßenprostitution nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränkt werden. Art. 297 EGStGB ist ungeachtet des gesellschaftlichen Wandels in der Bewertung der Prostitution und des am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Prostitutionsgesetzes vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3983) verfassungsgemäß und bildet daher weiterhin eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Oktober 2005 - 12 C 11236/05 -, AS 32, 394 [396] = juris, Rn. 16; BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 -, juris, Rn. 11 = BVerfGK 15, 377; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 28/13 - juris, Rn. 15; VGH BW, Urteil vom 23. März 2016 - 1 S 410/14 -, juris, Rn. 64).
Gemäß Art. 297 Abs. 2 EGStGB kann die Landesregierung die an sie adressierte Ermächtigung zum Erlass der Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen. Hiervon wurde in Rheinland-Pfalz mit der Landesverordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten nach Artikel 297 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch vom 27. November 1974, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. September 2010 (GVBl. S. 280) Gebrauch gemacht. Danach wird die Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB auf die Landkreise sowie die kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte übertragen, die diese Aufgabe als Auftragsangelegenheit wahrnehmen. Mithin war der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin für den Erlass der angegriffenen Verordnung zuständig.
Die Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet von Koblenz vom 14. November 2014 wurde auch ordnungsgemäß bekannt gemacht. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 der Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung - GemODVO - und des hierzu ergangenen Beschlusses des Stadtrats der Antragsgegnerin vom 28. Januar 2010 erfolgen die öffentlichen Bekanntmachungen der Antragsgegnerin in der Rhein-Zeitung - Regionalausgabe. Die angegriffene Sperrgebietsverordnung wurde am 21. November 2014 in der Rhein-Zeitung bekannt gemacht (vgl. Bl. 152 der Verwaltungsakte zur Normsetzung - VA -).
Die Wirksamkeit der Rechtsverordnung über das Verbot der Prostitution im Stadtgebiet von Koblenz vom 14. November 2014, die in einer den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips genügenden Weise öffentlich bekannt gemacht wurde, mithin in einer Weise, die es dem Bürger gestattet, sich von dem Inhalt des Gesetzes Kenntnis zu verschaffen (vgl. dazu nur BVerwG, Beschluss vom 18. September 1989 - 8 B 32/89 -, juris, Rn. 2 m.w.N.), wird nicht dadurch in Zweifel gezogen, dass die Verordnung im Bereich der Internetpräsens der Antragsgegnerin nicht unter der Kategorie „Ortsrecht“ hinterlegt ist. Da das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote oder Verbote von Verfassungsrang enthält, lässt sich über das dargelegte Erfordernis einer angemessenen Möglichkeit der Kenntnisnahme von dem Inhalt des Gesetzes hinaus nicht herleiten, dass Rechtsnormen nur in einer ganz bestimmten Form bekannt gemacht werden dürfen oder dass nur die Bekanntmachungsform zulässig sei, die am besten geeignet ist, den betroffenen Bürgern die Kenntnis des Rechts zu verschaffen (vgl. BVerwG, a.a.O.). Erfolgt in diesem Sinne die Zugänglichkeit also über eine angemessene öffentliche Bekanntmachung, lassen sich aus dem Rechtsstaatsprinzip keine Anforderungen an ein bestmögliches Bereithalten bereits bekannt gemachter Rechtsnormen - beispielsweise durch einen elektronischen Zugriff - herleiten. Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin im Übrigen die Rechtverordnung auf Anfrage zur Verfügung gestellt.
b. Die angegriffene Verordnung ist auch materiell rechtmäßig. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, die Straßenprostitution in Koblenz grundsätzlich zu untersagen und diese lediglich in den in § 2 der Verordnung genannten Erlaubniszonen in der Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr zuzulassen, hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 EGStGB und ist weder hinsichtlich des Zwecks der Ermächtigungsnorm noch in Bezug auf die erfolgte Berücksichtigung der zum Teil gegenläufigen Belange zu beanstanden.
aa. Bei Erlass der Sperrgebietsverordnung hat der Verordnungsgeber zunächst zu prüfen, ob sie hinsichtlich der in Rede stehenden Gebiete dem Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands dient. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zu schützenden Rechtsgüter konkret gefährdet oder gestört sind. Es genügt vielmehr eine abstrakte Gefährdung (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 28/13 -, juris, Rn. 12). Die Verordnung ist rechtmäßig, wenn ein Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung erkennbar vorliegt und die Norm geeignet erscheint, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Bei der Überprüfung, ob der Verordnungsgeber diese Voraussetzungen eingehalten hat, darf das Gericht nicht dessen Überlegungen durch seine eigenen ersetzen. Die gerichtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Nachprüfung beschränkt, ob die Abwägungen und Wertungen des Verordnungsgebers sachlich vertretbar sind und mit verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang stehen. Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind dabei grundsätzlich die Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung (vgl. OVG Nds, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 11 KN 4073/01 -, juris, Rn. 43; HessVGH, Urteil vom 31. Oktober 2003 - 11 N 2952/00 -, juris, Rn. 34, VGH BW, Urteil vom 23. März 2016 - 1 S 410/14 -, juris, Rn. 66, jeweils m.w.N.), es sei denn, dass nachträglich eintretende Umstände das ursprüngliche Urteil ihrer Rechtmäßigkeit revidieren (HessVGH, Urteil vom 31. Oktober 2003 - 11 N 2952/00 -, juris, Rn. 34).
bb. Nach diesen Maßgaben hält die angefochtene Verordnung der rechtlichen Überprüfung stand. Die Ausweisung einer Erlaubniszone nach § 2 der angefochtenen Verordnung im Bereich der Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an Otto-Schönhagen-Straße und B 9 in der Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr ist rechtmäßig.
Für das Gebiet der Antragstellerin galt seit 1980 eine Sperrgebietsverordnung der ehemaligen Bezirksregierung Koblenz, veröffentlicht im Staatsanzeiger vom 31. März 1980, die ebenfalls ein grundsätzliches Verbot der Straßenprostitution anordnete und zwei Erlaubniszonen vorsah, die hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung mit denjenigen der hier angegriffenen Verordnung übereinstimmen. Eine zeitliche Beschränkung für die Ausübung der Prostitution in den Erlaubniszonen enthielt die Sperrgebietsverordnung von 1980 nicht. Außerhalb der festgelegten Erlaubniszonen wurde die Straßenprostitution in der Otto-Schönhagen-Straße, die die Verlängerung der Andernacher Straße jenseits des Kreisels zur B 9 bildet, geduldet. Dies führte zuletzt dazu, dass an den dort liegenden Parkbuchten eine Vielzahl von Wohnwagen und Wohnmobilien abgestellt wurden, in denen die Prostituierten zu jeder Tages- und Nachtzeit ihre Dienste anboten. Nachdem es zu Beschwerden der Anlieger wegen Belästigungen der Mitarbeiter und Kunden durch Prostituierte und potenzielle Freier sowie wegen der Nutzung der Privatgrundstücke zur Ausübung der Prostitution und zur anschließenden Abfallbeseitigung gekommen war, leitete die Antragsgegnerin eine Überprüfung der Situation ein.
Nach Verwerfung einer Steuerung durch eine Erhebung von Sondernutzungsgebühren bei der Ausübung der Prostitution oder durch die Bereitstellung und Ausweisung eines gesonderten (städtischen) Geländes wurden seitens der Antragsgegnerin Überlegungen zu einer Änderung der Sperrgebietsverordnung von 1980 angestellt.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin wurden dabei ausweislich der Verwaltungsakte zur Normsetzung von Beginn an auch die Belange der an der Erlaubniszone liegenden Anlieger und deren durch die Prostitution auftretenden Beeinträchtigungen in die Entscheidungsfindung einbezogen (vgl. nur Schreiben des Ordnungsamtes vom 19. Februar 2014, Bl. 1.4 ff. VA). Als mögliche Änderungen wurden seinerzeit ein generelles Verbot der Straßenprostitution einschließlich der Ausübung in Wohnwagen und Wohnmobilen, ersatzweise eine zeitliche Begrenzung - z.B. auf die Zeit von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr - innerhalb der vorhandenen Erlaubniszonen in Betracht gezogen (vgl. Schreiben des Ordnungsamtes vom 19. Februar 2014, Bl. 1.4 ff. VA).
In diesem Zusammenhang wurde - was von der Antragstellerin ebenfalls in Abrede gestellt wird - auch ausdrücklich berücksichtigt, dass sich der Gebietscharakter im Bereich der seit 1980 eingerichteten Erlaubniszonen in den letzten mehr als 30 Jahren „enorm verändert" habe und auch die „Ladenöffnungszeiten" einem Wandel unterlegen seien. Dies habe dazu geführt, dass die betroffenen Bereiche durch die Bevölkerung und damit auch durch Jugendliche viel stärker frequentiert würden und dadurch die Prostitution mehr in den Blick der Öffentlichkeit gerückt sei. Beim Schutz der Jugend sei auch zu berücksichtigen, dass in dem Erlaubnisbereich etliche Unternehmen angesiedelt seien, die auch Jugendliche ausbildeten. Die Beschwerden zeigten deutlich, dass die derzeitige Regelung nicht dazu geeignet sei, insbesondere Jugendliche aber auch Kinder, wenn sie mit ihren Eltern z.B. zum Einkaufen gingen, vor der unmittelbaren Konfrontation mit der Prostitutionsausübung und deren Begleiterscheinungen zu schützen (vgl. Schreiben des Ordnungsamtes vom 19. Februar 2014, S. 3 Bl. 3 VA).
Gestützt auf diese Erwägungen wurde im weiteren Normsetzungsverfahren einerseits darauf hingewirkt, die Verwaltungspraxis hinsichtlich der nur geduldeten Straßenprostitution in der Otto-Schönhagen-Straße zu ändern und damit die dort im Besonderen auch tagsüber durch die Wohnwagen und Wohnmobile in Erscheinung tretende Prostitutionsausübung zu unterbinden. Seit dem 1. August 2014 wird die Straßenprostitution außerhalb der festgelegten Erlaubniszonen seitens der Antragsgegnerin nicht mehr geduldet. Die besonders augenfälligen Wohnwagen und Wohnmobile sind dort seitdem nicht mehr anzutreffen. Des Weiteren wurden hinsichtlich der Frage eines vollständigen Verbots der Straßenprostitution auch die Belange der Prostituierten eingestellt sowie die Prüfung alternativer Standorte und der Verhältnismäßigkeit - konkret eine zeitliche Beschränkung als milderes Mittel gegenüber einem vollständigen Verbot - einbezogen (vgl. dazu Schreiben des Rechtsamts vom 13. Juni 2014, Bl. 30 f. VA).
Ausgehend davon wurde nach weiterer Erörterung und Abstimmung mit der Polizei, die die zeitliche Einschränkung begrüßte, in der abschließenden Beschlussvorlage an den Stadtvorstand vom 21. Oktober 2014 (Bl. 115 ff. VA) vorgeschlagen, unter Beibehaltung der bisherigen Erlaubniszonen die Ausübung der Prostitution auf den Zeitraum von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr zu begrenzen. Die Beschlussvorlage nimmt die Belange der Anlieger und die veränderte Gebietsstruktur ebenso auf wie die Prüfung von Alternativstandorten und die rechtliche Möglichkeit eines generellen Verbots, dem jedoch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit auch die Belange der Prostituierten und das mildere Mittel einer zeitlichen Begrenzung gegenüberzustellen seien.
Der Antragstellerin ist zuzugeben, dass die Beschlussvorlage nicht konkret benennt, welche Alternativstandorte geprüft wurden. Die Vertreterin der Antragsgegnerin konnte dies in der mündlichen Verhandlung dahingehend konkretisieren, dass mit Blick auf die erforderliche Größe des Gebiets und der Entfernung zu schutzbedürftigen Bereichen das Gewerbegebiet Nord, südlich der B 9, das Industriegebiet an der A 61 sowie der Autohof im dortigen Bereich geprüft worden seien. Dabei habe der Bereich im Gewerbegebiet Nord eine vergleichbare Struktur zu den bereits vorhandenen Erlaubniszonen aufgewiesen und die an der A 61 gelegenen Gebiete seien vor allem aus Gründen der Sicherheit für die Prostituierten verworfen worden, weil diese zu weit außerhalb gelegen seien. Unter Berücksichtigung, dass der Normerlass an keine gesonderte Begründungspflicht gebunden ist und auch keine besonderen Dokumentationspflichten bestehen (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 3. November 1992 - 4 NB 28/92 -, juris), ist es insoweit unschädlich, dass die konkrete Alternativprüfung nicht in der Beschlussvorlage abgebildet ist. Vorliegend genügt es, dass die Antragsgegnerin überzeugend und nachvollziehbar darlegen konnte, das und welche Alternativstandorte geprüft wurden. Die Entscheidung, die möglichen Alternativstandorte den bereits bestehenden Erlaubniszonen nicht vorzuziehen, ist sachlich vertretbar und steht nicht in Widerspruch zu verfassungsrechtlichen Vorgaben, ist mithin nach dem zugrunde zu legenden Kontrollmaßstab rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Ablehnung von Alternativstandorten, von denen einer eine vergleichbare Struktur wie die bereits vorhandenen Erlaubniszonen aufweise, führt entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht dazu, dass die Straßenprostitution im Stadtgebiet der Antragsgegnerin vollständig hätte untersagt werden müsste. Die Antragstellerin vermischt insoweit die Anforderungen an die Prüfung von Alternativstandorten einerseits mit der Frage nach der Einrichtung einer mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm kompatiblen Erlaubniszone andererseits. Insoweit ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin bei vergleichbaren Strukturen davon absieht, eine bereits eingerichtete Erlaubniszone zu verlegen, wenn an dem neuen Standort keine strukturellen Vorteile vorhanden sind. Dass aufgrund der Vergleichbarkeit unter Umständen auch im Gewerbegebiet Nord, südlich der B 9, eine Erlaubniszone unter denselben zeitlichen Beschränkungen im Einklang mit der Ermächtigungsnorm hätte eingerichtet werden können, macht die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin nicht rechtswidrig.
Die Einrichtung einer Erlaubniszone im Bereich der Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an Otto-Schönhagen-Straße und B9 im Zeitraum zwischen 22:00 Uhr und 04:00 Uhr steht überdies in Einklang mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm. Der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes ist nach nicht zu beanstandender Einschätzung der Antragsgegnerin auch durch die vorgenommene zeitliche Beschränkung zu erreichen.
Die Begrenzung auf den Zeitraum von 22:00 Uhr bis 04:00 Uhr hat zum einen zur Folge, dass insbesondere in Zeiten, in denen mit einer hohen Frequentierung des Gebietes auch von Jugendlichen und Familien zu rechnen ist, die Straßenprostitution untersagt ist. Die Antragsgegnerin hat sich insoweit zu Recht an den Öffnungszeiten der insoweit das Nutzungsverhalten der Kunden maßgeblich prägenden Einzelhandelsgeschäfte orientiert. Dass einzelne Betriebe oder auch das in der Andernacher Straße bereits vorhandene Fitnessstudio Öffnungszeiten haben, die in den Erlaubniskorridor hineinreichen, ist dabei dem Grunde nach unschädlich. Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass es nach der zeitlichen Beschränkung der Prostitutionsausübung zu Belästigungen von Kunden oder Mitarbeitern der anliegenden Gewerbe- und Einzelhandelsbetriebe gekommen wäre. Die aus den Verwaltungsakten insoweit ersichtlichen Belästigungen fallen in die Zeit vor Erlass der hier angegriffenen Verordnung. Unabhängig davon, dass hinsichtlich der Abwägungsentscheidung grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Normerlasses abzustellen ist, führt die von der Antragstellerin in Aussicht gestellt Nutzung eines ihrer Objekte für ein Fitnessstudio danach ebenfalls nicht ohne weiteres dazu, dass die Erlaubniszone in Widerspruch zum Zweck der Ermächtigungsnorm stünde. Ob etwas anderes gilt, wenn es mit Blick auf etwaige längere Öffnungszeiten des anzusiedelnden Fitnessstudios zu Belästigungen von Kunden oder Mitarbeitern kommt, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Vertreterin der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung hierzu angemerkt, dass die Gebietsentwicklungen natürlich beobachtet würden.
In Bezug auf die Zweckeignung der zeitlichen Begrenzung ist zum anderen auch zu berücksichtigen, dass dadurch die Attraktivität des Standortes an sich abgenommen hat und insbesondere im Zusammenwirken mit dem Wegfall der Duldung im Bereich der Otto-Schönhagen-Straße eine deutlich geringere Nutzung des Gebiets zur Ausübung der Prostitution zu verzeichnen ist. Die insoweit angestellte Prognose der Antragsgegnerin ist nicht zu beanstanden und hat sich - nach den Erkenntnissen durch die regelmäßigen Kontrollen des Vollzugsdienstes - letztlich auch bestätigt.
Bezeichnend ist es in diesem Zusammenhang, dass es seit dem Inkrafttreten der hier angegriffenen Verordnung zum 1. Januar 2015 lediglich noch zwei Beschwerden bei der Antragsgegnerin gegeben hat, die einmal (allein) das Abstellen von zwei „Lustmobilen“ auf einem privaten Anliegergrundstück und einmal die Ausübung der Prostitution im Fahrzeug eines Freiers auf einem Privatgrundstück mit anschließender Entsorgung des Abfalls betrafen. Zustände, wie sie vor dem Inkrafttreten bestanden haben und insbesondere hinsichtlich der illegalen Abfallbeseitigung auf privaten Grundstücken dokumentiert wurden (vgl. Bl. 16 ff. VA), lassen sich hingegen nicht mehr feststellen. Die Antragstellerin hat trotz entsprechender Hinweise der Antragsgegnerin auf die seit dem 1. Januar 2015 veränderte Situation keine konkreten Angaben zu Umfang und Qualität der auch danach für die Anlieger spürbaren Begleiterscheinungen gemacht. Der abstrakte Hinweis darauf, es sei besser geworden, die Beeinträchtigungen aber nicht vollständig weg, man finde permanent irgendwo Hinterlassenschaften, genügt nicht, um auch nach dem Inkrafttreten der zeitlichen Beschränkungen ein Maß der Beeinträchtigung annehmen zu können, das ausgehend vom Schutz der Eigentumsrechte der Anlieger eine Unverhältnismäßigkeit der eingerichteten Erlaubniszone begründen könnte. Auch insoweit hat sich die Einschätzung der Antragsgegnerin als zutreffend erwiesen, der zufolge die zeitliche Beschränkung zwar nicht unmittelbar auf die Problematik der illegalen Abfallentsorgung wirke, durch die zu erwartende geringere Nutzung der Erlaubniszone aber die Begleiterscheinungen auf ein zumutbares Maß zurückgedrängt werden könnten. Soweit die illegale Müllbeseitigung ehemals dazu führte, dass auch tagsüber die Kunden und Mitarbeiter, und damit auch der Kreis der nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB geschützten Personen, augenfällig mit der Prostitutionsausübung konfrontiert wurden, bestehen den vorstehenden Ausführungen folgend auch hierfür keine Anhaltspunkte mehr.
Nach alledem ist die Entscheidung des Verordnungsgebers, die Erlaubniszone im Bereich der Andernacher Straße zwischen Einmündung Eifelstraße und Kreisel mit Anbindung an Otto-Schönhagen-Straße und B9 beizubehalten und den Belangen des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes sowie den grundrechtlich geschützten Interessen der dort anliegenden Grundstückseigentümer einerseits und denjenigen der Prostituierten andererseits durch eine zeitliche Begrenzung auf den Zeitraum zwischen 22:00 Uhr und 04:00 Uhr Rechnung zu tragen, nicht zu beanstanden. Gleichzeitig war ein vollständiges Verbot der Straßenprostitution, das die Antragsgegnerin entgegen dem Einwand der Antragstellerin als Entscheidungsmöglichkeit einbezogen, indes mangels Erforderlichkeit abgelehnt hat, im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht angezeigt.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 35.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169) auf den Auffangwert, mithin auf 5.000,00 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 der angegriffenen Sperrgebietsverordnung
§ 2 der Rechtsverordnung
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 der Landesverordnung
§ 2 der Verordnung
§ 2 der angefochtenen Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB
Art. 297 Abs. 1 Satz 2 EGStGB
Art. 297 EGStGB
Art. 297 Abs. 2 EGStGB
Art. 297 Abs. 1 EGStGB
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 EGStGB

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
11 N 2952/00
12 C 11236/05
1 BvR 224/07
6 C 28/13
1 S 410/14
8 B 32/89
11 KN 4073/01
4 NB 28/92