Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-18, Aktenzeichen 14 A 1577/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0618.14A1577.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Vergnügungssteuer für sexuelle Vergnügungen.
Die im Jahr 1948 geborene Klägerin bot nach eigenen Angaben gelegentlich Begleitserviceleistungen und Massagen außerhalb ihrer Wohnung an. Nach den Ermittlungen des Beklagten soll unter ihrer Wohnungsanschrift im Internet mit dem Namen "C. " für einen Club mit festen Öffnungszeiten "(klingeln bei: N. )" geworben worden sein. An der Haustür habe sich eine Klingel mit der Anschrift "I. /N. " befunden.
Mit Bescheid vom 18. Juli 2003 setzte der Beklagte gegen die Klägerin eine Vergnügungssteuer in Höhe von 10.220 Euro für das gesamte Jahre 2003 fest. Er ging hierbei von einer Raumgröße von 50 m² und einem Steuersatz von 5,60 Euro je angefangene 10 m² aus.
Die Steuererhebung erfolgte aufgrund der Vergnügungssteuersatzung vom 19. Dezember 2002. Nach § 1 der Satzung unterliegen im Gebiet der Stadt H. veranstaltete im einzelnen aufgeführte Vergnügungen (Veranstaltungen) der Besteuerung. Unter § 1 Satz 1 Nr. 4 sind aufgeführt sexuelle Vergnügungen jeder Art in Bars, Bordellen, Swinger-Clubs oder ähnlichen Einrichtungen. Nach § 8 Abs. 1 der Satzung wird in diesem Fall eine Pauschsteuer nach der Größe des benutzten Raumes erhoben. Die Größe des Raumes berechnet sich nach dem Inhalt der für die Veranstaltung und die Teilnehmer bestimmten Räume einschließlich des Schankraumes, aber ausschließlich Küche, Toiletten und ähnlichen Nebenräumen. Nach § 8 Abs. 2 beträgt in diesen Fällen die Pauschsteuer je Veranstaltungstag und je angefangene 10 m² Veranstaltungsfläche 5,60 Euro.
Gegen den Vergnügungssteuerbescheid vom 18. Juli 2003 legte die Klägerin Widerspruch mit der Begründung ein, wie bereits mitgeteilt worden sei, werde die Wohnung nicht für sexuelle Vergnügungen benutzt. Die im Erdgeschoss gelegene Wohnung diene ihr - der Klägerin - zu Wohnzwecken. Diese Wohnung sei gemeinsam mit ihrem früheren Ehemann im Jahr 1994 angemietet worden. Sie - die Klägerin - biete lediglich gelegentlich Begleitservice in Zeitungsanzeigen an. Die erzielten Einnahmen erreichten nicht ansatzweise die Beträge, die nun als Vergnügungssteuer geltend gemacht würden. Die Internetadresse sei überprüft worden. In der Tat finde sich dort ein Club "C. " unter der Anschrift ihrer Wohnung. Mit dieser Internet-Seite habe sie nicht das Geringste zu tun.
Mit Bescheid vom 14. August 2003 wies der Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, es sei nicht glaubhaft gemacht worden, dass lediglich ein Begleitservice angeboten werde. Die Werbung für die Wohnung in Zeitungsannoncen, im Internet sowie im Kontaktmagazin "Rhein-Ruhr Intim" zeige eindeutig, was nach allgemeiner Lebenserfahrung dort die Gäste erwarte. In keiner dieser Anzeigen werde ein Begleitservice erwähnt bzw. angeboten.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, sie bestreite, dass sie sexuelle Vergnügungen jeder Art anbiete. Sie sei im Jahr 1948 geboren und habe wegen starker Schmerzen im Rücken ein Verfahren auf die Gewährung einer Erwerbsunfähigkeitsrente anhängig gemacht. Selbst wenn sie sexuelle Vergnügungen erbringen würde, so erfolgten diese nicht in Bars, Bordellen, Swinger- Clubs oder ähnlichen Einrichtungen. Sie - die Klägerin - könne sich die Veröffentlichung des von dem Beklagten in Bezug genommenen Fotos nicht erklären. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass das Foto mindestens 15 Jahre alt sei und kaum noch Ähnlichkeit mit ihrem aktuellen Aussehen habe. Selbst wenn die von dem Beklagten ihr unterstellten Dienstleistungen in ihrer Wohnung durchgeführt worden wären, wäre der Steuertatbestand nicht erfüllt, da die Räumlichkeiten nicht ausschließlich gewerblich genutzt würden. Gewerbliche sexuelle Handlungen in ihrer Wohnung hätten auch nie stattgefunden. Selbst wenn Dienstleistungen unterstellt würden, könne allenfalls die Raumgröße des Schlafzimmers, rund 10 m², angesetzt werden. Der angebotene Begleitservice sei auch allenfalls vereinzelt wahrgenommen worden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Vergnügungssteuerbescheid des Beklagten vom 18. Juli 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. August 2003 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat in einem Parallelverfahren sowohl beim Finanzministerium als auch beim Innenministerium des Landes angefragt, ob für den Steuergegenstand "sexuelle Vergnügungen jeder Art in Bars, Bordellen, Swinger- Clubs oder ähnlichen Einrichtungen" eine ministerielle Genehmigung vorliege. Nach einer verneinenden Stellungnahme des Innenministeriums hat das Verwaltungsgericht durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht darauf verwiesen, dass die nach § 2 Abs. 2 KAG erforderliche ministerielle Genehmigung fehle. Die Berufung hat das Verwaltungsgericht zugelassen.
Zur Begründung seiner Berufung macht der Beklagte geltend, die Regelung neuer vergnügungssteuerpflichtiger Tatbestände durch kommunale Satzungen bedürfe nicht der Genehmigung des Innenministeriums und des Finanzministeriums, soweit der Steuergegenstand der Besteuerung an die Veranstaltung eines Vergnügens anknüpfe. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass der Gesetzgeber nicht jeden neuen Steuergegenstand, sondern nur die Einführung neuer Steuerarten unter Genehmigungsvorbehalt habe stellen wollen. Es würde einen immensen Verwaltungsaufwand auslösen, wenn jeder einzelne Steuergegenstand genehmigt werden müsse. Mit der Abschaffung des Vergnügungssteuergesetzes sei die Zielsetzung verfolgt worden, den Gemeinden die Regelung sämtlicher Vergnügungssteuern in eigener Verantwortung zu übertragen. Vergnügungen seien alle Veranstaltungen, Darbietungen und Vorführungen, die dazu geeignet seien, das Bedürfnis nach Zerstreuung und Entspannung zu befriedigen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Im Berufungsverfahren hat der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht eine Stellungnahme abgegeben, in der ausgeführt wird, dass eine Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG nicht erforderlich gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat dem Klagebegehren zu Recht entsprochen, weil der Vergnügungssteuerbescheid des Beklagten vom 18. Juli 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. August 2003 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Regelungen über die Erhebung einer Steuer auf sexuelle Vergnügungen in der Satzung über die Erhebung von Vergnügungssteuer in der Stadt H. (VStS) vom 19. Dezember 2002 können der hier erfolgten Heranziehung nicht zugrunde gelegt werden. Diese Satzungsbestimmungen sind unwirksam, weil die hierfür erforderliche ministerielle Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG fehlt. Danach bedarf eine Satzung, mit der eine im Land nicht erhobene Steuer erstmalig oder erneut eingeführt werden soll, zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung des Innenministeriums und des Finanzministeriums. Nach der von dem Verwaltungsgericht eingeholten Auskunft ist eine ministerielle Genehmigung für die Besteuerung sexueller Vergnügungen nicht erteilt worden.
Der Senat teilt wie das Verwaltungsgericht nicht die Auffassung des Innenministeriums, dass es sich bei der Besteuerung von sexuellen Vergnügungen lediglich um die Ergänzung von bereits besteuerten Veranstaltungen um einen weiteren Steuergegenstand handelt.
Seit der Aufhebung des Vergnügungssteuergesetzes durch Gesetz vom 26. November 2002, GVBl. NRW 559, ist es Sache jeder einzelnen Gemeinde zu entscheiden, ob und für welche Steuergegenstände sie eine Vergnügungssteuer erheben will. Daraus kann allerdings nicht gefolgert werden, dass nunmehr alle als Vergnügung qualifizierbaren menschlichen Verhaltensweisen von den Gemeinden ohne Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG besteuert werden können. Das ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass in § 3 Abs. 2 Satz 2 KAG die Steuerart "Vergnügungssteuer" genannt wird. Gegen eine solche Annahme spricht, dass der Begriff " Vergnügung" weit ist. Nahezu alle Freizeitaktivitäten können dem Begriff - im Sinne von Zerstreuung oder Entspannung - zugeordnet werden, so dass der Aufwand hierfür besteuerbar wäre, etwa die Einkommensverwendung zur Ausübung einer Sportart, für kulturelle Veranstaltungen im weitesten Sinne sowie für solche, die heute unter dem Begriff "Event" angeboten werden. Angesichts der Vielfalt subjektiven Empfindens dessen, was als Vergnügung betrachtet werden kann,
vgl. das plattdeutsche Sprichwort: "Wat dem een sien Uul, is den anner sien Nachtigall" (Was dem einen seine Eule, ist dem anderen seine Nachtigall),
wären einer Besteuerung kaum Grenzen gesetzt. Das legt die Frage nahe, ob eine solche den einzelnen Gemeinden überlassene Besteuerbarkeit mit den steuerpolitischen und sonstigen Zielsetzungen des Landes in Einklang steht. Diese Prüfung hat der Landesgesetzgeber in § 2 Abs. 2 KAG dem Innenministerium und dem Finanzministerium übertragen.
Die Entwicklung des Vergnügungssteuerrechts in Nordrhein-Westfalen erlaubt keinen anderen Schluss. Zwar lag dem ersten Vergnügungssteuergesetz des Landes vom 5. November 1948, GVBl. NRW 9, ein nicht genau umschriebener Katalog von besteuerbaren Vergnügungen zu Grunde. Nach dessen § 1 Abs. 1 unterlagen alle im Gemeindebezirk veranstalteten Vergnügungen einer Steuer nach den Bestimmungen dieser Steuerordnung. In § 1 Abs. 2 waren sodann Veranstaltungen aufgezählt, die "insbesondere" als steuerpflichtige Vergnügungen im Sinne des Abs. 1 anzusehen waren. Dieser Katalog war umfangreich und beschrieb detailliert viele Vergnügungen. Deshalb erscheint es fernliegend, dass der Gesetzgeber seinerzeit den Gemeinden ermöglichen wollte, darüber hinaus alle weiteren nur denkbaren Vergnügungen einer Steuer zu unterwerfen. Ein Anhalt dafür, dass an eine Besteuerung sexueller Vergnügungen angesichts der seinerzeit herrschenden Moralvorstellungen sowie der straf- und zivilrechtlichen Bewertung solchen Verhaltens gedacht worden ist, fehlt ohnehin. Während das spätere Vergnügungssteuergesetz vom 16. Oktober 1956, GVBl. NRW 295, in § 2 Abs. 2 Satz 1 noch die Formulierung enthielt "steuerpflichtige Vergnügungen sind insbesondere", waren nach dem zuletzt geltenden Vergnügungssteuergesetz vom 14. Dezember 1965, GVBl. NRW 361, nur noch abschließend aufgezählte Vergnügungen Steuergegenstand. Diese Entwicklung lässt keinen Schluss darauf zu, dass das Kommunalabgabengesetz in dessen § 3 Abs. 2 Satz 2 von einer Steuerart "Vergnügungssteuer" ausgegangen ist, die umfassend die Besteuerung alles dessen ermöglichte, was als "Vergnügung" dienen konnte, und deshalb für jeglichen in Betracht kommenden Steuergegenstand als "alte" Steuer zu bewerten ist, die dem Genehmigungserfordernis nach § 2 Abs. 2 KAG nicht unterfällt. Soweit der Beklagte und das Innenministerium auf die mit dem Kommunalisierungsmodellgesetz gemachten positiven Erfahrungen verweisen, ist anzumerken, dass dieses Gesetz eine Befreiung der "Modellgemeinden" von § 2 Abs. 2 KAG nicht vorsah.
Kann somit aus der Erwähnung der Vergnügungssteuer in § 3 Abs. 2 Satz 2 KAG nicht gefolgert werden, die hier erhobene Steuer auf sexuelle Vergnügungen sei eine bereits erhobene Steuer, so bedurfte die Einfügung dieses Steuergegenstandes der Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil darauf hingewiesen und näher ausgeführt, dass bereits das Preußische Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 3. April 1911
- VII C 354/10 -, PrOVGE 59, 122,
entschieden hat, dass eine Erweiterung des Kreises der steuerpflichtigen Objekte ("Steinkohle und Grieß" auf "alle Brennmaterialien") eine Genehmigungspflicht nach dem ähnlich lautenden § 77 Abs. 3 des preußischen KAG vom 14. Juli 1893, Pr GS 152, auslöste. Auch der 22. Senat des erkennenden Gerichts hat die Besteuerung von Wohnwagen und ähnlichen Wagen als Zweitwohnung nicht als wirksam angesehen, obwohl eine Steuer auf Zweitwohnungen bereits erhoben wurde. Er hat darauf abgestellt, dass Wohnwagen keine Wohnungen sind und mit Wohnungen nicht ohne ministerielle Genehmigung gemäß § 2 Abs. 2 KAG gleichgestellt werden können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. November 1995 - 22 A 210/95 -, OVGE Band 45 S. 151.
Ist mit dieser Rechtsprechung zur Abgrenzung, ob eine Steuer in Nordrhein- Westfalen neu eingeführt (oder wieder eingeführt) wird oder ob es sich um eine bereits erhobene Steuer handelt, auf den Gegenstand der Besteuerung abzustellen, so bedeutet dies nicht, dass dieser Steuergegenstand bereits so genau bestimmt sein muss, dass er unmittelbar zur Grundlage der Steuererhebung werden kann. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass steuerbegründende Tatbestände einschließlich der Bemessungsgrundlage nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß so bestimmt gefasst und begrenzt sein müssen, dass die Steuerlast voraussehbar und für den Steuerpflichtigen mess- und berechenbar ist. Diese Anforderungen an die Bestimmtheit einer Steuernorm sind für die Feststellung, ob es sich um eine im Land noch nicht erhobene neue Steuer handelt, nicht ausschlaggebend. Dies würde nämlich in der Tat dazu führen - worauf auch das Innenministerium hingewiesen hat -, dass jede Änderung in Bezug auf den Steuergegenstand das Genehmigungsbedürfnis nach § 2 Abs. 2 KAG auslösen könnte. Vielmehr kann von einer im vorgenannten Sinn neuen Steuer nicht gesprochen werden, wenn lediglich ein bereits besteuerter Gegenstand neu umschrieben, erweitert oder modifiziert wird, auch wenn sich dadurch der Kreis der Steuerpflichtigen erweitert.
Die Besteuerung sexueller Vergnügungen in Bars, Bordellen, Swinger-Clubs oder ähnlichen Einrichtungen knüpft indessen nicht an einen im Katalog des außer Kraft getretenen Vergnügungssteuergesetzes enthaltenen, also bei Inkrafttreten der Vergnügungssteuersatzung eingeführt gewesenen Steuergegenstand an. Als ergänzbar wäre allenfalls § 2 Nr. 2 des Vergnügungssteuergesetzes in Betracht zu ziehen. Nach dieser Vorschrift unterlagen Schönheitstänze und Darbietungen ähnlicher Art der Besteuerung. Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat in seiner Stellungnahme auf die Erläuterung in der dazu ergangenen Verwaltungsverordnung hingewiesen: "Als Schönheitstänze und Darbietungen ähnlicher Art gelten Stripteasetänze, Schleiertänze und Veranstaltungen aller Art, bei denen Personen mit ähnlich sittlich gefährdenden Tätigkeiten beschäftigt werden, besonders, wenn sie dabei unbekleidet oder fast unbekleidet sind. 'Darbietungen ähnlicher Art' bedeutet nicht, dass es sich nur um Tänze handeln muss." Eine ähnliche Formulierung zur Beschreibung dieses Steuergegenstandes enthielt ein Änderungsantrag der FDP-Fraktion zum Entwurf eines Gesetzes über die Vergnügungssteuer vom 19. Mai 1965, Lt. Drucksache 5/772. Diesem so umschriebenen Steuergegenstand kann jedoch auch im weitesten Sinne nicht entnommen werden, dass er Grundlage für die Besteuerung des Aufwandes für jedwede sexuelle Vergnügung sein könnte. Die in der Verwaltungsverordnung aufgeführten Darbietungen mit erotischem Gehalt, für die teilweise sogar ein künstlerischer Anspruch erhoben wird, unterscheiden sich maßgeblich von den hier besteuerten sexuellen Vergnügungen. Während es im einen Fall um die Besteuerung des Aufwandes für den Besuch von Zurschaustellungen, Vorführungen u. ä. geht, handelt es sich im anderen Fall im Kern um die Besteuerung des Aufwandes für die Inanspruchnahme geschlechtsbezogener Handlungen und sexueller Dienstleistungen, also von Prostitution.
Die Besteuerung sexueller Vergnügungen wird in der Öffentlichkeit denn auch nicht als Unterfall der Vergnügungssteuer wahrgenommen. Vielmehr ist sie u. a. in der Presse durchweg mit dem Schlagwort "Sexsteuer" belegt.
Vgl. etwa Focus online vom 15.12.2006 "Stadt verdient kräftig an Sexsteuer"; Tagesspiegel vom 19.12.2007 "Köln stößt sich an Sex-Steuer gesund"; Der Westen, WAZ Oberhausen vom 2.5.2008, Sexsteuer und verschärfte Jagd auf Raser;
http://www.finanztip.de/recht/steuerrecht/sexsteuer.htm "Sexsteuer" ist keine Pauschalsteuer (Dort wird sogar umgekehrt angenommen, dass es der Volksmund ist, der die "Sexsteuer" manchmal mit einer Vergnügungssteuer gleichsetze.)
Auch das Preußische Oberverwaltungsgericht hat in dem angeführten Urteil vom 3. April 1911 mit Blick auf die Genehmigungspflicht die Verkehrsauffassung für wesentlich erachtet.
Auch bei Wirksamkeit der Satzung wäre die Berufung zurückzuweisen. Nach § 1 Nr. 4 VStS unterliegen sexuelle Vergnügungen jeder Art in Bars, Bordellen, Swingerclubs oder ähnlichen Einrichtungen der Besteuerung. Die Klägerin hat wiederholt, zuletzt in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie einen gelegentlichen Begleitservice angeboten und hierbei außerhalb ihrer Wohnung sexuelle Dienstleistungen erbracht hat. Selbst wenn die Annahme des Beklagten zutreffen sollte, dass es auch in ihrer Wohnung zu sexuellen Vergnügungen gekommen ist, wäre der Steuertatbestand nicht erfüllt. Eine ihrem eigentlichen Zweck entsprechend genutzte Wohnung ist keine Einrichtung, die Bars, Bordellen oder Swingerclubs ähnelt. Wohnungsprostitution, wie sie etwa in der Vergnügungssteuersatzung der Stadt Köln geregelt ist, wird von der hier in Rede stehenden Satzung nicht erfasst.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit erfolgt gemäß § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 2 Abs. 2 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 2 Nr. 2 des Vergnügungssteuergesetzes

Zitierte Entscheidungen: VII C 354/10
22 A 210/95