Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-09, Aktenzeichen 1 A 258/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1209.1A258.21.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die als Ruhestandsbeamtin der Beklagten mit einem Bemessungssatz von 70 v. H. beihilfeberechtigt ist, begehrt die Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen in Höhe von 635,42 Euro für von ihrer Tochter, einer Ärztin und Zahnärztin, im Zeitraum von Januar bis November 2017 erbrachte Beratungen und Untersuchungen.
Die Beklagte lehnte mit Bescheid vom 21. Dezember 2018 die unter dem 5. Dezember 2018 beantragte Bewilligung einer Beihilfe ab. Die mit Rechnung vom 29. Dezember 2017 geltend gemachten Aufwendungen seien nach § 3 Abs. 6 BVO NRW nicht beihilfefähig, weil es sich bei der Ärztin um die Tochter der Klägerin handele. Den dagegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. März 2019 mit entsprechender Begründung zurück.
Die Klägerin hat am 8. April 2019 Klage mit der Begründung erhoben, der in § 3 Abs. 6 Satz 1 BVO NRW vorgesehene Ausschluss von Aufwendungen für ärztliche Leistungen naher Angehöriger sei nicht von der Verordnungsermächtigung gedeckt. Die Kosten für die Behandlung durch nahe Angehörige würden dort nicht angesprochen. Der Ausschluss dieser Aufwendungen benachteilige Beamte zudem unangemessen, weil diese beihilferechtlich allein deshalb schlechter gestellt würden, weil sie mit dem Behandler verwandt seien. Im Übrigen entspreche es auch nicht mehr der Verkehrssitte, dass Behandlungs- oder Pflegeleistungen von nahen Angehörigen unentgeltlich erbracht würden. Dies belege die Vorschrift des § 37 SGB XI, die die Zahlung eines Pflegegeldes für selbst beschaffte Pflegehilfen vorsehe. Bei diesem Pflegegeld handele es sich im Ergebnis um nichts anderes als um die Vergütung für Pflegeleistungen, die von nahen Angehörigen der zu pflegenden Person erbracht würden.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Änderung des Bescheides vom 21. Dezember 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 6. März 2019 zu verpflichten, ihr eine weitere Beihilfe in Höhe von 444,79 Euro zu bewilligen,
hilfsweise,
die Berufung zuzulassen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat auf den Inhalt des Widerspruchsbescheides Bezug genommen und ergänzend vorgetragen, das Bundesverfassungsgericht habe den Beihilfeausschluss für Kosten von Behandlungen durch nahe Angehörige für verfassungsmäßig erachtet. Danach liege dem Beihilfeausschluss die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Einschätzung zugrunde, es bestehe die naheliegende Möglichkeit, dass unter nahen Angehörigen ein ärztliches Honorar entweder nicht oder nur deshalb erhoben und erfüllt werde, weil die Aufwendungen vom Dienstherrn oder der Krankenkasse gezahlt würden. Mit der Bestimmung des § 75 Abs. 8 Nr. 2 Buchst. a LBG NRW liege auch eine hinreichende gesetzliche Verordnungsermächtigung vor. Die vom Verordnungsgeber eingeführte „Höchstgrenze“ könne im Wege der Auslegung auch „null“ betragen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Klägerin stehe ein Anspruch auf Bewilligung einer Beihilfe zu den Aufwendungen, die durch die persönliche Tätigkeit ihrer Tochter entstanden seien, nicht zu. Diese Aufwendungen seien nach der im Zeitpunkt ihrer Entstehung geltenden Bestimmung des § 3 Abs. 6 BVO NRW in der Fassung vom 16. Dezember 2016 nicht beihilfefähig. Der Ausschluss von Aufwendungen für die persönliche Tätigkeit von bestimmten nahen Angehörigen sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Er finde eine hinreichende gesetzliche Ermächtigung in § 75 Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 Buchst. d LBG NRW in der ab dem 1. Juli 2016 geltenden Fassung. Der Ausschluss verstoße auch – wie das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt habe – ansonsten nicht gegen Verfassungsrecht. Die von der Klägerin angeführte Vorschrift des § 37 SGB XI biete keinen Anlass für die Annahme, die dem Beihilfeausschluss zugrundeliegende Einschätzung des Normgebers entspreche nicht mehr den gesellschaftlichen Anschauungen. Die Einbeziehung naher Angehöriger in den Kreis selbst beschaffter Pflegehilfen nach § 37 Abs. 1 SGB XI solle erkennbar einen Anreiz für den Pflegedürftigen und dessen Angehörige schaffen, anstelle der hohen Pflegesachleistung nach § 36 Abs. 3 SGB XI nur das niedrigere Pflegegeld zu beantragen. Diese Erwägungen seien auf ärztliche Honorarforderungen unter nahen Angehörigen nicht übertragbar.
Die Klägerin trägt zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vertiefend vor, einen von der Person des Behandlers abhängigen Ausschluss von Aufwendungen von der Beihilfefähigkeit, wie er in § 3 Abs. 6 BVO NRW geregelt werde, sehe die Ermächtigungsgrundlage des § 75 Abs. 8 LBG NRW nicht vor. Insbesondere § 75 Abs. 8 Satz 2 Nr. 2 Buchst d) LBG NRW ermächtige lediglich zur Regelung von sach- und behandlungsbezogenen Beschränkungen oder Ausschlüssen. Der Ausschluss sei zudem in mehrfacher Weise grundrechtsrelevant. Beim Patienten sei Art. 6 Abs. 1 GG und beim Behandler das Recht auf freie Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG betroffen. Bei beiden seien auch die persönlichen Freiheitsrechte des Art. 2 GG tangiert. Die vom Verwaltungsgericht angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 GG nicht vorliege, überzeuge nicht. Sie verhalte sich schon nicht zu der Frage, ob § 3 Abs. 6 BVO NRW auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe. Es werde im Übrigen daran festgehalten, dass gerade mit Blick auf die Regelung § 37 SGB XI eine Änderung der Verkehrssitte dahingehend zu konstatieren sei, dass die Erbringung von Pflege- und damit auch ärztliche Behandlungsleistungen von nahen Angehörigen nicht mehr ohne Entgelt erwartet werde.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich ,
das angefochtene Urteil zu ändern und der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 21. Dezember 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 6. März 2019 eine weitere Beihilfe in Höhe von 444,79 Euro zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, der Ausschluss des § 3 Abs. 6 BVO NRW finde in § 75 Abs. 8 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) BVO NRW eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Diese Vorschrift ermächtige allgemein zur Beschränkung und zum Ausschluss von Aufwendungen für ärztliche und zahnärztliche Leistungen. Sie sei nicht – wie von der Klägerin angenommen – rein sachbezogen, sondern erfasse auch einen personenbezogenen Ausschluss.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung, vgl. § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat nach der im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendung geltenden Rechtslage keinen Anspruch auf Beihilfe zu den unter Vorlage der Rechnung ihrer Tochter vom 29. Dezember 2017 geltend gemachten Aufwendungen.
Vgl. zur maßgeblichen Rechtslage BVerwG,Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 19.06 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteile vom 29. August 2017– 1 A 3005/15 –, juris, Rn. 30, und vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 41 f., m. w. N.,
Der Bescheid der Beklagten vom 21. Dezember 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 6. März 2019 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 und 5 VwGO.
Nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 des Gesetzes über die Beamtinnen und Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) in der Fassung vom 14. Juni 2016 erhalten Beihilfeberechtigte zu der Höhe nach angemessenen Aufwendungen für medizinisch notwendige Maßnahmen, deren Wirksamkeit und therapeutischer Nutzen nachgewiesen sind, Beihilfen (u. a.) zur Vorbeugung und Linderung von Erkrankungen sowie zur Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit. Das Nähere regelt das Finanzministerium durch Rechtsverordnung, § 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW. In der Rechtsverordnung können unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen unter Beachtung der Grundsätze beamtenrechtlicher Fürsorge Bestimmungen getroffen werden hinsichtlich des Inhalts und Umfangs der Beihilfeleistungen, § 75 Abs. 8 Satz 2 LBG NRW.
§ 3 Abs. 6 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen – Beihilfenverordnung NRW (BVO NRW) – in der Fassung vom 16. Dezember 2016 bestimmt, dass Aufwendungen für die persönliche Tätigkeit von Ehegatten, eingetragenen Lebenspartnern, Kindern und Eltern des Behandelten nicht beihilfefähig sind (Halbsatz 1); Kosten, die dem behandelnden Angehörigen im Einzelfall – z. B. für Materialien, Verbandmittel und Arzneimittel – entstehen und deren Geldwert nachgewiesen ist, sind im Rahmen der Verordnung beihilfefähig (Halbsatz 2). Danach sind die in der Rechnung vom 29. Dezember 2017 aufgeführten Aufwendungen für die von der Tochter der Klägerin erbrachten (persönlichen) ärztlichen Leistungen von der Beihilfe ausgeschlossen. Der Beihilfeausschluss des § 3 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 BVO NRW ist wirksam. Es fehlt insbesondere nicht an einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (dazu 1.). Die Regelung verstößt auch sonst nicht gegen Verfassungsrecht (dazu 2.).
1. Anders, als die Klägerin meint, besteht eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für den in § 3 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 BVO NRW geregelten Beihilfeausschluss. § 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW ist eine dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt und den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG genügende gesetzliche Ermächtigung für dessen Erlass.
a) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt, verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der parlamentarische Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern oder schlicht dem Verwaltungsvollzug überlassen. Der Gesetzgeber kann der Notwendigkeit einer von ihm zu verantwortenden Entscheidung allerdings auch dadurch Rechnung tragen‚ dass er deren Regelung auf den Verordnungsgeber delegiert. Hierfür ist – abgesehen von den übrigen für den Erlass von Verordnungsrecht durch den parlamentarischen Gesetzgeber maßgeblichen Voraussetzungen – erforderlich‚ dass das Gesetz eine gemessen an dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete Verordnungsermächtigung enthält‚ die die betreffende Entscheidung inhaltlich deckt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022– 1 BvR 2649/21 –, juris, Rn. 125 f., und BVerwG‚ Urteil vom 19. Juli 2012 – 5 C 1.12 –, juris, Rn. 15 m. w. N.
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt‚ Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen‚ ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig. An der nötigen Beschränkung fehlt es jedenfalls‚ wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist‚ dass nicht mehr vorausgesehen werden kann‚ in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassene Verordnung haben kann. Das Erfordernis der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber jedoch nicht‚ in den Ermächtigungsnormen Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Vielmehr genügt es im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG‚ dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen‚ insbesondere aus dem Zweck‚ dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Soweit eine zu regelnde Materie relativ unübersichtlich bzw. vielgestaltig ist und eine Maßnahme zudem eine verhältnismäßig geringe Grundrechtsrelevanz besitzt‚ sind die Bestimmtheitsanforderungen entsprechend geringer.
Vgl., auch zu dem Folgenden, Bay. VGH, Urteil vom 27. November 2014 – 14 BV 13.470 –, juris, Rn. 17, 18 und 21, m. w. N.
Auch das beihilferechtliche Regelungssystem muss sich an dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes messen lassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Frage, ob und welche Leistungen der Dienstherr im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit erbringt, für den Beamten und seine Familie von herausragender Bedeutung ist. Die Leistungen gestalten den Fürsorgegrundsatz aus und bestimmen mit über das dem Beamten gewährte Niveau der Alimentation. Dies gebietet es, die tragenden Strukturprinzipien und wesentliche Einschränkungen des Beihilfesystems durch Parlamentsgesetz zu regeln. Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts zählen insbesondere die Bestimmung des Leistungssystems, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Fall von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, die Festlegung der Risiken, die abgedeckt werden, die Bestimmung des Personenkreises, der Leistungen beanspruchen kann, der Grundsätze, nach denen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden, und die Anordnung, welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben. Des Weiteren muss der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung für Beihilfekürzungen in Form von Selbstbeteiligungen übernehmen, wenn sie die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. März 2016– 5 B 11.16 –, juris, Rn. 13, m. w. N.; siehe auch Urteile vom 3. Juni 2009 – 2 C 27.08 –, juris, Rn. 9, und vom 17. Juni 2004 – 2 C 50.02 –, juris, Rn. 19; aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vgl. statt aller den Beschluss vom 14. März 1989 – 1 BvR 1033/82 –, juris, Rn. 58; ferner OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2020– 1 A 1691/19 –, juris, Rn. 22 ff.
b) Gemessen hieran findet § 3 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 BVO NRW in § 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Die Ermächtigung in § 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW, das Nähere zu den Beihilfen in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen durch Rechtsverordnung zu regeln, ist ausreichend bestimmt. Der Ausschlusstatbestand musste nicht ausdrücklich im Gesetz – etwa in § 75 Abs. 8 Satz 2 LBG NRW – aufgeführt werden.
§ 3 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 BVO NRW enthält keine wesentliche Einschränkung des Beihilfesystems‚ die der parlamentarische Gesetzgeber selbst in einem förmlichen Gesetz oder ausdrücklich in der Verordnungsermächtigung zu treffen hat. Die Bestimmung bewirkt zwar bei einer persönlichen Behandlung durch nahe Angehörige einen weitgehenden Leistungsausschluss und weicht von der im gegenwärtigen Beihilfesystem angelegten Sachgesetzlichkeit zum Nachteil der Beamten ab‚ indem krankheitsbedingte Aufwendungen trotz ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit von der Beihilfegewährung ausgenommen werden‚ wenn der Inhaber der Honorarforderung aus der Heilbehandlung ein naher Angehöriger des Beihilfeberechtigten ist. Dieser weitgehende Beihilfeausschluss wirkt sich aber für die betroffenen Beihilfeberechtigten nicht besonders einschneidend aus. Er greift nur punktuell bei Inanspruchnahme eines bestimmten Behandlers und nicht generell bei Inanspruchnahme bestimmter Leistungen. Die für den jeweiligen Beamten mit der Regelung verbundene Belastung wird zudem durch den Umstand erheblich reduziert‚ dass der Beihilfeberechtigte ihre Anwendung durch eine entsprechende Auswahl des Behandelnden abwenden kann.
Vgl. BVerwG‚ Urteil vom 29. September 2011– 2 C 80.10 –, juris, Rn. 21, m. w. N.
Das Recht der Beihilfeberechtigten auf freie Arztwahl, das grundsätzlich dem Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG unterfällt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022– 1 BvR 2649/21 –, juris, Rn. 101,
ist nur marginal betroffen. Die Beihilfeberechtigten werden in aller Regel die Möglichkeit haben, sich in medizinisch gleichwertiger Weise von einem Arzt bzw. sonstigem Behandler behandeln zu lassen, der nicht zu dem in § 3 Abs. 6 Satz 1 BVO NRW genannten Personenkreis gehört.
Vgl. BGH, Urteil vom 21. Februar 2001– IV ZR 11.00 –, juris, Rn. 13, zu einer versicherungsvertraglichen AGB-Klausel über den Leistungsausschluss für Behandlungen durch nahe Angehörige.
Von dieser Möglichkeit hat die Klägerin – wie aus dem Beihilfefantrag vom 5. Dezember 2018 ersichtlich – im Übrigen auch Gebrauch gemacht.
Das „Mischsystem“ aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe umfasst zudem schon begrifflich keine volle Leistungserstattung, sondern geht von vorneherein von Leistungsbeschränkungen bzw. -ausschlüssen in bestimmten näher zu definierenden Fällen aus. Wenn der Gesetzgeber daher in § 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW von „Näherem“ spricht, sind damit ersichtlich – hinreichend bestimmt – auch Leistungsbeschränkungen bzw. ‑ausschlüsse erfasst, und zwar in Abgrenzung zu § 75 Abs. 8 Satz 2 LBG NRW vor allem solche, die – wie hier, siehe unten Punkt 2. – nicht grundsätzlicher Natur sind und keine hohe Grundrechtsrelevanz besitzen.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 27. November 2014– 14 BV 13.470 –, juris, Rn. 19 ff., m. w. N., zu der bis zum 19. September 2012 gültigen vergleichbaren Ausschlussregelung des § 8 Abs. 1 Nr. 6 BBhV, zuletzt in der Fassung vom 13. Juli 2011 (entsprechend die bis zum 31. Dezember 2020 gültige Regelung des § 8 Abs. 1 Nr. 7 BBhV).
2. Die Ausschlussregelung verstößt auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht. Sie verletzt insbesondere nicht den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 6 Abs. 1 GG (dazu a)). Mit Blick darauf, dass in den jeweiligen Schutzbereich – wenn überhaupt – allenfalls marginal eingriffen wird, scheidet eine (anderweite) Verletzung des Art. 6 Abs. 1 GG bzw. des Art. 12 Abs. 1 GG ersichtlich aus. Der Beihilfeausschluss entspricht auch dem beamtenrechtlichen Fürsorgeprinzip (dazu b)).
a) Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, stellt es dem Normgeber aber frei, auf Grund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Dabei hat dieser grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d. h. von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt. Umgekehrt unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen – wie vorliegend – regelmäßig einer strengen Bindung. Diese Bindung ist umso enger, je mehr sich die personenbezogenen Merkmale den in Art. 3 Abs. 3 GG genannten annähern und je größer deshalb die Gefahr ist, dass eine an sie anknüpfende Ungleichbehandlung zur Diskriminierung einer Minderheit führt. Die engere Bindung ist jedoch nicht auf personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie gilt vielmehr auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann. Betrifft die angegriffene Maßnahme ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint. Bewegt sich der Normgeber dagegen auf einem Gebiet, auf dem er engen rechtlichen Bindungen unterliegt, so kann ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilfesystem angeführten Gründe müssen im Rahmen der Prüfung eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz auch vor dem Hintergrund Bestand haben, dass die Beihilfe ihre Grundlage in der in ihrem Kern verfassungsrechtlich geschützten Fürsorgepflicht des Dienstherrn findet. Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten "Mischsystem" aus privat finanzierter Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist der allgemeine Gleichheitssatz insofern verletzt, wenn eine bestimmte Regelung die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit ohne zureichenden Grund verlässt. Durch Leistungseinschränkungen und Leistungsausschlüsse darf sich der Vorschriftengeber innerhalb des geltenden Beihilfesystems danach nicht zu seiner grundsätzlichen Entscheidung in Widerspruch setzen, Beihilfe zu gewähren, soweit sie dem Grund nach notwendig und der Höhe nach angemessen ist. Da es sich bei der Begrenzung der Beihilfefähigkeit durch Leistungsausschlüsse und Leistungsbeschränkungen um eine Einschränkung dieses Grundsatzes handelt, bedarf ein Ausschluss oder eine Begrenzung in formeller Hinsicht einer (hier vorliegenden) Rechtsgrundlage und in materieller Hinsicht einer inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden Rechtfertigung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4 Dezember 2020 – 1 A 1691/19 –, juris, Rn. 27 ff., m. w. N.
aa) Zwar weicht § 3 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 BVO NRW von der im Beihilfesystem angelegten Sachgesetzlichkeit ab‚ dass notwendige und angemessene Aufwendungen beihilfefähig sind. Hierfür gibt es aber einen zureichenden Grund‚ der dies sachlich rechtfertigt. Dieser sachliche Grund liegt im Regelfall,
vgl. zu – hier nicht vorliegenden – Ausnahmefällen: BVerwG, Urteil vom 29. September 2011– 2 C 80.10 –, juris, Rn. 22, und Bay. VGH, Urteil vom 27. November 2014 – 14 BV 13.470 –, juris, Rn. 26,
darin‚ dass es nicht ganz unüblich ist‚ unterhaltsberechtigten Angehörigen für eine Behandlung selbst bei der Einschaltung von Mitarbeitern keine Rechnung zu stellen. Der Vorschriftengeber geht davon aus‚ es bestehe die naheliegende Möglichkeit‚ dass im Verhältnis zwischen unterhaltspflichtigen Angehörigen der Behandelnde entweder auf sein Honorar verzichtet oder seine Forderung auf das beschränkt‚ was als Versicherungsleistung und/oder Beihilfe erstattet wird, und gegebenenfalls Honorarforderungen nur deshalb erhoben und deshalb erfüllt werden‚ weil letztlich der Dienstherr und die Krankenversicherung die Aufwendungen zu tragen haben.
Vgl. BVerwG‚ Urteil vom 29. September.2011– 2 C 80.10 –, juris, Rn. 13 ff. unter Verweis auf BVerfG‚ Beschluss .vom 16. September 1992– 2 BvR 1161/89 u.a. –, juris, Rn. 3 ff.; ferner OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – 1 A 2712/19 –, juris, Rn. 11 bis 13.
Der Ausschluss soll die Beihilfestelle von der Verpflichtung freistellen‚ die Ernsthaftigkeit von Honorarforderungen unter nahen Angehörigen zu überprüfen. Die Stelle müsste ansonsten kontrollieren‚ ob die vom Beihilfeberechtigten eingereichte Rechnung eine ausreichende Grundlage für eine unabhängig von Erstattungsansprüchen gestellte Honorarforderung des behandelnden nahen Angehörigen ist oder ob sie nur als eine fingierte Unterlage für eine Beihilfefestsetzung dienen soll. Dies würde die Behörde entgegen den Grundsätzen und Zielen des Beihilferechts selbst in Bagatellfällen dazu zwingen‚ in den persönlichen Bereich des Beamten einzudringen und dessen Verhältnis zu dem nahen Angehörigen zu klären. Die hiermit für den jeweiligen Beamten verbundene Belastung wird durch den Umstand erheblich reduziert wird‚ dass dieser den Ausschluss der Beihilfe durch eine entsprechende Auswahl des Behandelnden abwehren kann.
bb) Diese Erwägungen werden nicht durch die Einführung von Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung für pflegende Familienangehörige in Frage gestellt. Die durch einen nahen Angehörigen medizinisch behandelten Personen einerseits und die von einem Angehörigen gepflegten Personen andererseits bilden schon keine tauglichen Vergleichsgruppe, um festzustellen, ob eine verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem vorliegt. Dasselbe gilt für die einen nahen Angehörigen behandelnden und die ihn pflegenden Personen. In dem Fall der medizinischen Versorgung erfolgt die Abrechnung des ärztlichen Honorars unmittelbar durch den behandelnden Arzt gegenüber seinem Patienten nach der entsprechenden Gebührenordnung (GOÄ, GOZ), und zwar unabhängig davon, ob es sich um einen Familienangehörigen handelt. Demgegenüber wird im Bereich der Pflegeversicherung zwischen Pflegesachleistungen durch externe (professionelle) Pflegekräfte (§ 36 Abs. 1 SGB XI) und dem reduzierten Pflegegeld für selbst beschaffte Pflegehilfen (§ 37 Abs. 1 SGB XI) unterschieden. Das pauschalierte Pflegegeld nach § 37 SGB XI erhält hierbei nicht die dem Betroffenen nahestehende Pflegeperson, sondern die pflegebedürftige Person; diese kann selbstständig über die Geldmittel verfügen. Das Pflegegeld ist im Elften Buch des Sozialgesetzbuches nicht als Entgelt ausgestaltet. Es soll vielmehr im Sinne einer materiellen Anerkennung einen Anreiz darstellen und zugleich die Eigenverantwortlichkeit und Selbstbestimmung der Pflegebedürftigen stärken, indem diese das Pflegegeld zur freien Gestaltung ihrer Pflege einsetzen können. Diese erhalten hierdurch eine laufende Geldleistung, für die sie die erforderliche Grundpflege und hauswirtschaftliche Versorgung in geeigneter Weise selbst sicherstellen müssen. Die Pflegepersonen sind dann je nach Wahl Angehörige des Pflegebedürftigen, ehrenamtliche Pflegepersonen oder mit dem Pflegegeld "eingekaufte" professionelle Pflegekräfte, die aber in keinem Vertragsverhältnis zur Pflegekasse stehen. Die genannten Pflegepersonen haben daher im letztgenannten Fall – anders als professionelle Pflegekräfte oder ein Arzt bei einer medizinischen Versorgung – keinen unmittelbaren Rechtsanspruch auf Vergütung, auf dessen Grundlage sie das Pflegegeld bzw. dessen Weiterleitung beanspruchen könnten. Dies unterscheidet sie derart grundlegend von behandelnden Ärzten, dass beide Vergleichsgruppen nicht als wesentlich gleich behandelt werden können, um in einem nächsten Schritt ihre Ungleichbehandlung festzustellen und sodann deren Rechtfertigung zu prüfen, mag es sich auch in beiden Fällen um nahe Familienangehörige handeln. Dabei liegt der Konzeption des Pflegegeldes ebenfalls der – vorliegend in der angegriffenen Entscheidung zu § 3 Abs. 6 Satz 1 BVO NRW dargelegte – Gedanke zugrunde, dass familiäre, nachbarschaftliche oder ehrenamtliche Pflege unentgeltlich erbracht wird. Der Gesetzgeber darf davon ausgehen, dass die Entscheidung zur familiären Pflege nicht abhängig ist von der Höhe der Vergütung, die eine professionelle Pflegekraft für diese Leistung erhält. Die finanziellen Leistungen der Pflegeversicherung im häuslichen Bereich dienen dementsprechend, wie auch § 4 Abs. 2 Satz 1 SGB XI belegt, dazu, die familiäre, nachbarschaftliche oder ehrenamtliche Pflege und Betreuung zu ergänzen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – 1 A 2712/19 –, juris, Rn. 19 ff., m. w. N.
b) Es bestehen schließlich auch keine Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Regelung des § 3 Abs. 6 Satz 1 1. Halbsatz BVO NRW mit der nach Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn verlangt keine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen in Krankheitsfällen, solange eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall gewährleistet ist und der Maßstab des medizinisch Gebotenen nicht unterschritten wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Januar 2009– 2 C 129.07 –, juris, Rn. 9, und vom 26. März 2015 – 5 C 9.14 –, juris, Rn. 31, jeweils m. w. N.
Daher ist der Dienstherr aus Gründen der Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Beihilfefähigkeit aus triftigen Gründen zu beschränken oder ganz auszuschließen.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 2. April 2014– 5 C 40.12 –, juris, Rn. 19, und Beschluss vom 18. Januar 2013 – 5 B 44.12 –, juris, Rn. 8; ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Oktober 2018– 1 A 822/16 –, juris, Rn. 15, und vom 29. Juni 2016 – 1 A 1661/15 –, juris, Rn. 11.
Die Beihilfevorschriften enthalten grundsätzlich eine abschließende Konkretisierung dessen, was der Dienstherr für diesen Bereich aufgrund seiner Fürsorgepflicht an – den diesbezüglichen Anteil in der Besoldung ergänzenden – Leistungen u. a. in Krankheitsfällen für geboten und angemessen ansieht. Aus diesem Grund können aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn grundsätzlich keine Ansprüche hergeleitet werden, die über die Ansprüche hinausgehen, die in Konkretisierung der Fürsorgepflicht aus dem betreffenden Gebiet im Beamtenrecht selbst speziell und abschließend geregelt sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Februar 2011– 2 C 40.09 –, juris, Rn. 20, und vom 24. Januar 2013 – 5 C 12.12 –, juris, Rn. 25.
Nur im Ausnahmefall kann die verfassungsrechtlich verbürgte Fürsorgepflicht unmittelbar Grundlage eines Erstattungsanspruchs sein, wenn andernfalls dem Beamten eine auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften nicht mehr zumutbare Belastung abverlangt würde und die Ablehnung der Beihilfe die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 2018– 5 C 4.17 –, juris, Rn. 12, und vom 26. März 2015 – 5 C 9.14 –, juris, Rn. 36; ferner OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2012– 1 A 1165/10 –, juris, Rn. 6.
Der Abweichung von den im Rahmen der Beihilfevorschriften typisierend vorgenommenen Ausschlüssen und Begrenzungen von Leistungen zu Gunsten einzelner Beihilfeberechtigter sind aus Gründen der grundsätzlich gebotenen Gleichbehandlung aller Beihilfeberechtigten jedoch enge Grenzen gesetzt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006– 1 A 3706/04 –, juris, Rn. 44.
Dies zu Grunde gelegt ergibt sich vorliegend – schon mit Blick auf die Höhe der Aufwendungen der Klägerin – ersichtlich keine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 37 SGB XI
§ 37 SGB XI
§ 3 Abs. 6 BVO
§ 3 Abs. 6 Satz 1 BVO
§ 37 Abs. 1 SGB XI
§ 36 Abs. 3 SGB XI
§ 75 Abs. 8 LBG NRW
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO
§ 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW
§ 75 Abs. 8 Satz 2 LBG NRW
§ 3 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 1 BVO
§ 75 Abs. 8 Satz 1 LBG NRW
§ 75 Abs. 8 Satz 2 LBG NRW
§ 3 Abs. 6 Satz 1 BVO
§ 8 Abs. 1 Nr. 6 BBhV
§ 8 Abs. 1 Nr. 7 BBhV
§ 36 Abs. 1 SGB XI
§ 4 Abs. 2 Satz 1 SGB XI
§ 3 Abs. 6 Satz 1 1. Halbsatz BVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 6 Satz 1 der Verordnung
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 GG
Art. 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 1 und 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 19.06
1 A 3005/15
1 A 1481/10
1 BvR 2649/21
5 C 1.12
14 BV 13.47
5 B 11.16
2 C 27.08
2 C 50.02
1 BvR 1033/82
1 A 1691/19
2 C 80.10
IV ZR 11.00
1 A 1691/19
2 BvR 1161/89
1 A 2712/19
1 A 2712/19
2 C 129.07
5 C 9.14
5 C 40.12
5 B 44.12
1 A 822/16
1 A 1661/15
2 C 40.09
5 C 12.12
5 C 4.17
1 A 1165/10
1 A 3706/04