Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-07, Aktenzeichen OVG 3 B 26.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2018:0307.3B26.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Begriff der Einnahme im Sinne des Parteiengesetzes ist in § 26 PartG legaldefiniert.(Rn.16)
2. Vorbehaltlich von Sonderregelungen für einzelne Einnahmearten ist danach Einnahme jede von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung.(Rn.16)
3. Einnahmen sind „mit ihrem vollen Betrag“ einzusetzen.(Rn.16)
4. Das Parteiengesetz selbst regelt nichts Abweichendes für Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen.(Rn.16)
5. Es handelt sich damit um einen spezifisch parteienrechtlichen Einnahmebegriff, der vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zu konkretisieren ist.(Rn.16)
Verfahrensgang
Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts der Klägerin als an der staatlichen Parteienteilfinanzierung teilnehmender politischer Partei.
Die Klägerin hatte unter medialer Beachtung 2014 eine als solche gekennzeichnete satirische Handlung auf den sog. Goldhandel der Partei AfD hin angekündigt, selbst einen „Geldhandel“ zu veranstalten. Damit sollte einerseits das Vorgehen der AfD wie überhaupt das staatliche Parteienfinanzierungssystem kritisiert werden, andererseits wollte die Klägerin – wie die AfD – durch eine Erhöhung der Eigeneinnahmen und damit der relativen Obergrenze stärker an der staatlichen Teilfinanzierung partizipieren. Der über das Internet beworbene „Geldhandel“ der Klägerin im Jahr 2014 bestand darin, dass gegen Überweisung von 25, 55 oder 105 Euro auf ein Konto der Klägerin ein 20-, 50- bzw. 100-Euro-Schein per Post zuzüglich zweier Werbepostkarten zugesandt wurden.
Im Rechenschaftsbericht für das Jahr 2014 wies die Klägerin gem. § 24 Abs 4 Nr. 5 PartG a.F. einen Betrag von 204.225,01 Euro als Einnahme aus unternehmerischer Tätigkeit und Beteiligungen aus. Ein Wirtschaftsprüfer hielt gem. § 23 Abs. 2 PartG den Rechenschaftsbericht für mit dem Parteienrecht vereinbar und testierte entsprechend. Der Präsident des Deutschen Bundestages setzte mit Bescheid vom 29. Januar 2016 der Klägerin zustehende Mittel aus der staatlichen Parteienteilfinanzierung auf der Grundlage ihres Rechenschaftsberichts fest. Im März 2016 äußerte die Beklagte der Klägerin gegenüber den Verdacht, dass der Rechenschaftsbericht unrichtig sei. Ihr sei der genaue Inhalt der Geldverkaufsaktion durch Lektüre der klägerischen Internetseite deutlich geworden. Sie forderte die Klägerin auf, nähere Angaben zur genauen Zusammensetzung der unternehmerischen Tätigkeit darzulegen, insbesondere welche Leistungen und Gegenleistungen ausgetauscht worden seien, und dies durch einen Wirtschaftsprüfer bestätigen zu lassen. Dem kam die Klägerin nach. Später legte die Beklagte ihre Rechtsauffassung zum Rechenschaftsbericht der Klägerin für 2014 dar und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Beklagte fügte eine Stellungnahme des Arbeitskreises Parteienfinanzierung des Instituts der Wirtschaftsprüfer (IDW) bei, wonach der Begriff der Einnahme im Recht der Parteienfinanzierung „ertragsnah“ zu deuten sei. Bei den Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit sei daher der reine Austausch von Geld herauszurechnen, diese auf den Anteil für die Versandkosten sowie die Postkarten zu begrenzen; der entsprechende Betrag sinke damit von 204.225,01 Euro um 191.875,00 Euro auf 12.350,01 Euro. Das dadurch zugleich bedingte Absinken der relativen Obergrenze für die Teilfinanzierung ziehe eine Neuberechnung der Finanzierungsansprüche der Klägerin nach sich. Die Überzahlung solle analog § 31a PartG zurückgefordert, eine Sanktionszahlung gem. § 31b PartG festgesetzt werden. Hiergegen wandte sich die Klägerin mit einem von ihr beigebrachten Gutachten.
Mit Bescheid vom 4. Oktober 2016 stellte der Präsident des Deutschen Bundestages die Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts der Klägerin fest, verlangte einen durch das Absinken der relativen Obergrenze überzahlten Betrag analog § 31a PartG und verhängte gemäß § 31b PartG den doppelten Betrag der falschen Angaben als Sanktion. Vor diesem Hintergrund wurden zugleich die Abschlagszahlungen an die Klägerin neu festgesetzt. Außerdem wurde sie verpflichtet, den Rechenschaftsbericht für 2014 entsprechend zu korrigieren, neu abzugeben und neu testieren zu lassen.
Der hiergegen gerichteten Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 21. September 2017 stattgegeben. Der auf der Rechtsgrundlage von § 23a Abs. 4 PartG ergangene Bescheid des Bundestagspräsidenten sei rechtswidrig, da die Klägerin einen ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht abgeliefert habe.
Mit ihrer wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend: Die Qualifizierung des gesamten Zuflusses aus der Aktion „Geldhandel“ als „Einnahme aus Unternehmenstätigkeit“ sei unvertretbar, in jedem Fall aber systemwidrig. Wortlaut wie Entstehungsgeschichte von § 26 Abs. 1 PartG sprächen dafür, dass der Gesetzgeber den Einnahmenbegriff der Kameralistik verabschieden und dem kaufmännischen Ertragsbegriff annähern wollte. Hinsichtlich der Komponente des reinen Geldtausches liege hier jedoch schon keine Leistung im schuldrechtlichen Sinne vor, sondern ein Scherz- oder Scheingeschäft nach § 117 BGB. Dies sei vergleichbar mit der zivilrechtlichen Gestaltung, bei der aus steuerlichen Gründen der Kaufpreis niedriger als eigentlich gewollt angesetzt werde. Handelsrechtlich handele es sich bei den auf den Geldtausch entfallenden Beträgen um bilanziell neutrales Wechselgeld. Insofern sei es unschädlich, dass aus Vereinfachungsgründen nach wie vor die Begriffe „Einnahme“ und „Ausgabe“ statt „Ertrag“ und „Aufwand“ im Gesetz verwendet würden. Der dargelegten Auffassung entspreche die standesrechtlich relevante Auffassung des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e.V. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts müsse der legaldefinierte Einnahmenbegriff für den vierten wie den fünften Abschnitt des Parteiengesetzes einheitlich verwendet werden. Geschäftsvorfälle seien vor ihrem Niederschlag in der Rechnungslegung auf ihren wirtschaftlichen Gehalt zu hinterfragen; beim Kauf von Geld gegen Geld fehle – anders als beim Goldverkauf – jedoch ein solcher wirtschaftlicher Nutzen, da Geld ein vollkommen austauschbares Gut sei. Mangels Leistungsaustausches liege insofern keine Einnahme vor. Die verfassungsrechtlich geforderte Transparenz werde durch derartige Scheingeschäfte nicht erhöht, sondern behindert. Der Austausch von Geld sei im vorliegenden Fall damit funktionsäquivalent zur Behandlung von Wechselgeld beim Barkauf oder der buchhalterischen Behandlung von Pfand auf Getränkeverpackungen oder Behältnisse.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. September 2017 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Es sei Teil einer stets öffentlichen satirischen Gesamtaktion gewesen, durch Inanspruchnahme des Gesetzes die eigenen Zuschüsse durch Erhöhung der relativen Obergrenze zu steigern; die Aktion sei auch so publik gemacht worden. Daher lasse sich die satirische Aktion, die sich gegen die Goldverkaufsaktion der AfD und gegen das System der Parteienfinanzierung richte, von der rechnerischen Wirkung durch die Erhöhung der Einnahmen der Klägerin nicht trennen. Es habe sich bei der Geldverkaufsaktion nicht um den Tausch gleichwertiger Geldscheine, sondern von Giral- gegen Bargeld gehandelt – das unterscheide die Aktion von der Behandlung von Wechselgeld beim Barkauf. Der Einnahmenbegriff des § 26 Abs. 1 PartG meine, wie einerseits die Entstehungsgeschichte zeige, andererseits das verfassungsrechtliche Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG fordere, den Bruttozufluss; Saldierungen und die Berücksichtigung kaufmännischer Aspekte der Rechnungslegung träten erst auf der Ebene der Vermögensbilanz in den Vordergrund. Die Einfügung des § 19a Abs. 4 Satz 2 PartG im Jahr 2015 sei überflüssig, wenn der Gesetzgeber § 26 Abs. 1 PartG anders als das Verwaltungsgericht verstehe. Die Vorschrift wolle einerseits auf der Parteienfinanzierungsseite Missbräuche, die durch eine Aufblähung der Einnahmen entstehen könnten, vermeiden, andererseits für die Rechnungslegung die nichtsaldierten Bruttozuflüsse aus Gründen der Transparenz erhalten. Gesetzliche Regelungen gingen standesrechtlichen Anforderungen stets vor. Die Zuflüsse aus der Geldverkaufsaktion seien auch Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit, da sie entgeltlich, planmäßig und mit hinreichender Dauer erfolgt sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den angegriffenen Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 4. Oktober 2016 in dem von der Klägerin geltend gemachten Umfang zutreffend aufgehoben, denn dieser Bescheid ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die Beklagte stützt ihren angegriffenen Bescheid auf § 23a Abs. 4 PartG. Danach erlässt der Präsident des Deutschen Bundestages einen feststellenden Bescheid, wenn nach Prüfung des Rechenschaftsberichts einer politischen Partei Unrichtigkeiten festgestellt werden. In dem Bescheid wird die Höhe der unrichtigen Angaben festgesetzt. Eine solche Unrichtigkeit liegt nicht vor.
In der Sache geht es um die Auslegung dessen, was parteienrechtlich als „Einnahme“ zu werten ist, da der Bescheid der Beklagten und Berufungsklägerin die Unrichtigkeit auf die Höhe der Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit bezog.
a) Der Begriff der Einnahme im Sinne des Parteiengesetzes ist in § 26 PartG legaldefiniert. Vorbehaltlich von Sonderregelungen für einzelne Einnahmearten ist danach Einnahme jede von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung (Abs. 1 Satz 1); nach Abs. 2 der Norm sind Einnahmen „mit ihrem vollen Betrag“ einzusetzen. Das Parteiengesetz selbst regelt nichts Abweichendes für Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen. Es handelt sich damit um einen spezifisch parteienrechtlichen Einnahmebegriff, der vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zu konkretisieren ist (Rübenkönig, Die Rechenschaftspflicht der politischen Parteien nach Art. 21 Absatz 1 Satz 4 Grundgesetz, 2003, S. 103 f.; Schneider, Vermögen und erwerbswirtschaftliche Betätigung politischer Parteien, 2008, S. 185; Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz. Kommentar, 2008, § 24 Rn. 13; Kersten, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 26 Rn. 1).
Dem insofern klaren Wortlaut nach gelten Bruttoprinzip und Saldierungsverbot. Der Gesetzgeber wollte an das einkommensteuerliche Zuflussprinzip, wie es etwa in § 11 Abs. 1 EStG zum Ausdruck kommt, anknüpfen (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 6 C 32.11 - BVerwGE 145, 194 Rn. 35). Auch das Saldierungsverbot des Abs. 2 dient der Verwirklichung der Ziele des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG (Kersten, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 26 Rn. 10: „Der Rechenschaftsbericht soll durch das Verbot, Einnahmen zu saldieren, besonders klar und nachvollziehbar gefasst sein.“). Der Begriff der Einnahme ist damit weiter als nach handelsrechtlichem Verständnis, denn handelsrechtlich werden als Einnahme grundsätzlich nur solche Zuflüsse gewertet, die sich positiv auf die Veränderung des Geldvermögens auswirken (Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz. Kommentar, 2008, § 26 Rn. 1; ferner auch Kersten, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 26 Rn. 5; Lenski, Parteiengesetz. Handkommentar, 2011, § 26 Rn. 4). Demgegenüber erfasst § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG jeden Zufluss und beschränkt sich insbesondere nicht auf gegenleistungsfreie Vorgänge (Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz, Kommentar, 2008, § 26 Rn. 2). Insgesamt dient der Rechenschaftsbericht nach den §§ 23 ff. PartG nicht – wie die handelsrechtliche Bilanz – dem Gläubigerschutz oder wie die steuerrechtliche Bilanz der Gewinnermittlung, sondern dem verfassungsrechtlichen Ziel der Transparenz der Parteienfinanzierung (Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz. Kommentar, 2008, § 24 Rn. 13, 16; Risse/Witt, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Handkommentar, 12. Aufl. 2018, Art. 21 Rn. 14). Das entspricht der Aufgabe des den Öffentlichkeitsstatus der politischen Parteien konkretisierenden Transparenzgebots aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das nicht eine korrekte Finanzwirtschaft der Parteien sicherstellen, sondern mögliche Abhängigkeiten durch Geldzuflüsse aufdecken helfen soll (Küstermann, Das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und seine Ausgestaltung durch das Parteiengesetz, 2003, S. 31 f.). Daraus folgt eine eigenständige, teleologisch-parteienspezifische Auslegung der (unbestimmten) Begriffe (Risse/Witt, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Handkommentar, 12. Aufl. 2018, Art. 21 Rn. 16; Lenski, Parteiengesetz. Handkommentar, 2011, § 24 Rn. 10). Der Einnahmenbegriff erweist sich daher als wesentlich weiter als im Bilanzrecht (Küstermann, Das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und seine Ausgestaltung durch das Parteiengesetz, 2003, S. 71). Abweichungen vom Saldierungsverbot – das selbst ebenfalls wiederum der Klarheit der Rechnungslegung dient (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 6 C 32.11 - BVerwGE 145, 194 Rn. 43) – sind nur dann denkbar, wenn dadurch die Transparenz des Rechenschaftsberichts erhöht wird (Küstermann, Das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und seine Ausgestaltung durch das Parteiengesetz, 2003, S. 109; Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz. Kommentar, 2008, § 26 Rn. 8; dagegen Lenski, Parteiengesetz. Handkommentar, 2011, § 26 Rn. 11).
Soweit in der Literatur die Auffassung vertreten wird, diesen weiten Einnahmebegriff im Falle fehlender Vermögensmehrung teleologisch zu reduzieren, wenn die Partei kein synallagmatisches Entgelt in Höhe des Geldwerts gezahlt hat (so Lenski, Parteiengesetz. Handkommentar, 2011, § 26 Rn. 5), widerspricht dies nicht nur dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der Norm, sondern es konterkariert auch die Ausrichtung auf das verfassungsrechtliche Transparenzgebot. Die zahlreichen sich öffnenden Wertungsspielräume könnten zur Verschleierung der konkreten Struktur der Parteienfinanzierung beitragen (vgl. auch Schneider, Vermögen und erwerbswirtschaftliche Betätigung politischer Parteien, 2008, S. 185). Warum bei der logisch vorgelagerten Frage, was überhaupt eine Einnahme im parteienrechtlichen Sinn darstellt, anderes gelten sollte, wird nicht deutlich. Außerdem würde durch die referierte Ansicht das eigentliche Ziel der Rechnungslegung behindert. Dem Bundesverwaltungsgericht zufolge zielt das Publizitätsgebot für die Parteienfinanzen nicht primär auf eine korrekte Finanzwirtschaft der Parteien, sondern auf die möglichst vollständige Offenlegung politischer Einflussnahme mit finanziellen Mitteln (BVerwG, Urteil vom12. Dezember 2012 – 6 C 32.11 - BVerwGE 145, 194 Rn. 39 in Anknüpfung an BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03, BVerfGE 111, 54 [83 ff.]; ferner Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 364 ff.).
Auch durch kaufmännische Grundsätze wird vorliegend die parteienrechtliche Rechnungslegung nicht modifiziert. Die primär eine Einnahmen-Ausgaben-Rechnung darstellende ursprünglich anwendbare kameralistische Buchführung sollte durch Elemente doppelter Buchführung wenn nicht abgelöst, so doch ergänzt werden (Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 389). Beabsichtigt war die Einführung einer „Zwei-Komponenten-Verbundrechnung“ als eine für parteienrechtliche Zwecke spezifische Form der doppelten Buchführung (Rixen, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 24 Rn. 5, 8). Die im Parteiengesetz angeordnete Buchführung erweist sich so als Mixtum aus Elementen der beiden idealtypischen Buchführungssysteme – der Doppik und der Kameralistik (Küstermann, Das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und seine Ausgestaltung duch das Parteiengesetz, 2003, S. 67 ff. [70]).
Nach § 24 Abs. 1 Satz 2 gibt der Rechenschaftsbericht „unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung“ (GoB) Auskunft über Herkunft und Verwendung der Mittel sowie das Vermögen der politischen Parteien. Die GoB sind Regeln, nach welchen ein sachgerecht agierender Kaufmann Rechnung zu legen hat, um den Zweck der Buchführung erfüllen zu können (vgl. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 384). Auch hierbei handelt es sich nicht um eine direkte Übernahme, sondern um eine parteienrechtsspezifische Adaption, die sich der spezifischen Teleologie des Parteienrechts, die – wie oben bereits herausgestellt – nicht die Teleologie kaufmännischer Rechnungslegung ist, anpasst (Rixen, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 24 Rn. 12, 14, 21 ff.; Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz. Kommentar, 2008, § 24 Rn. 16). In jedem Fall gehen jedoch ausdrückliche Gesetzesregelungen aus normquellentheoretischen und normhierarchischen Gründen vor, die gewohnheitsrechtlich entwickelten und geltenden fachlichen Standards der GoB vermögen nicht, klare gesetzliche Anordnungen zu derogieren. Das gilt vorliegend für die parteienspezifische Ausgestaltung des Einnahmebegriffs in § 26 PartG.
Der Vorrang der parteiengesetzlichen Regelung kommt in Bezug auf die handelsrechtlichen, für alle Kaufleute geltenden Vorschriften, die wiederum nur entsprechend anzuwenden wären (Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 385), in § 24 Abs. 2 Satz 1 PartG zum Ausdruck. Auch hier sind stets die Besonderheiten des Parteienrechts zu berücksichtigen, die sich auch implizit aus dem Normzusammenhang ergeben können (Lenski, Parteiengesetz. Kommentar, 2011, § 24 Rn. 12). Da der Begriff der Einnahme bei den einschlägigen handelsrechtlichen Vorschriften ohnehin nicht im Vordergrund steht und § 24 Abs. 2 Satz 1 PartG den Hauptanwendungsbereich für Ansatz und Bewertung von Vermögensgegenständen sieht, spielt dies vorliegend keine Rolle.
Standards in Stellungnahmen des Instituts der Wirtschaftsprüfer (IDW) stellen fachliche Äußerungen ohne unmittelbaren Normcharakter dar. Sie mögen bei der Fortentwicklung der GoB eine Rolle spielen, sind jedoch nicht in der Lage, gesetzliche Regelungen zu überspielen. Entgegen einer Vermutung in den Gesetzesmaterialien handelt es sich auch nicht um Standesrecht, denn das IDW ist nicht Teil der funktionalen Selbstverwaltung der Wirtschaftsprüfer, sondern eine fachlich orientierte private Institution, eine Fachgesellschaft (vgl. Rixen, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 24 Rn. 9: Rechtserkenntnisquelle bei der Ermittlung der GoB). Es wäre zudem gar nicht ersichtlich, welche Rolle Standesrecht vorliegend spielen sollte.
Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass der das Parteiengesetz novellierende Gesetzgeber durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes nicht die kaufmännische, d.h. doppelte Buchführung („Doppik“) als solche zur Grundlage der Rechnungslegung der politische Parteien gemacht, sondern die überkommene Einnahmen-/Ausgabenrechnung durch Elemente einer Ergebnisrechnung modifiziert hat: Der parteienspezifische Einnahmen- und Ausgabenbegriff wurde dem Grunde nach beibehalten. Das doppische Element kommt vor allem in der hinzutretenden Vermögensrechnung zum Ausdruck (Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 389 ff.). Das kann dazu führen, dass ein Sachverhalt parteienrechtlich zu einer Einnahme, handelsrechtlich jedoch nicht zu einem Ertrag führt (Jochum, in: Ipsen, Parteiengesetz. Kommentar, 2008, § 24 Rn. 9, 10).
Nach alledem waren für den Rechenschaftsbericht der Klägerin die unsaldierten Bruttozuflüsse bei den Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit anzusetzen, der Rechenschaftsbericht ist insofern korrekt.
Die Möglichkeiten zur Manipulation der relativen Obergrenze der staatlichen Parteienteilfinanzierung waren vor den Aktionen der AfD und der Klägerin und Berufungsbeklagten nur teilweise erkannt worden (vgl. etwa Muthers, Rechtsgrundlagen und Verfahren zur Festsetzung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung, 2004, S. 165 f.; zu anderen Möglichkeiten der Umwegfinanzierung durch Parteiunternehmen Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 251 f.). Nach den intensiv diskutierten Fällen des Goldverkaufs durch die AfD und des Geldverkaufs durch die Klägerin und Berufungsbeklagte reagierte der Gesetzgeber umgehend durch das Zehnte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22. Dezember 2015 (BGBl. I S. 2563). Vorliegende Fallgestaltung ist in ihren Auswirkungen auf die Bestimmung der relativen Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung nunmehr wegen des neuen § 19a Abs. 4 Satz 2 PartG ausgeschlossen. Der das Parteiengesetz novellierende Gesetzgeber hat sich hinsichtlich des Geldhandelsfalls damit implizit dem in § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG zum Ausdruck kommenden unsaldierten Brutto-Einnahmenbegriff angeschlossen.
2. Die Geldverkaufs-Aktion der Klägerin kann parteienrechtlich nur als einheitlicher, nichtaufspaltbarer Vorgang gewertet werden. Als Einnahmen im parteienrechtlichen Sinn sind daher – auf den Einzelfall bezogen – 25, 55 bzw. 105 Euro und nicht jeweils fünf Euro anzusetzen. Insgesamt waren 204.225,01 Euro und nicht bloß 12.350,01 Euro im Rechenschaftsbericht anzusetzen.
Der verfassungsrechtliche Auftrag der politischen Parteien ist nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, § 1 Abs. 1 und 2 PartG die Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes im Rahmen des sog. Volkswillensbildungsprozesses (Schmitt Glaeser, Die grundrechtliche Freiheit des Bürgers zur Mitwirkung an der Willensbildung, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 3, 3. Aufl. 2005, § 38 Rn. 28 ff.). Diese grundsätzlich freie Tätigkeit in der Sphäre der Gesellschaft kann ihrerseits grundrechtlichen Schutz genießen, etwa aus den Art. 5 oder 8 GG (Ipsen, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 8. Aufl. 2018, Art. 21 Rn. 45). Die sog. Betätigungsfreiheit der politischen Parteien als Fortsetzung der Gründungs- und der Programmfreiheit konkretisiert sich in unterschiedlichen Handlungsformen: auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betätigungen sind so im Sinne ihrer verfassungsrechtlichen subjektiven Rechtsstellung geschützt (Henke, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 21 Rn. 61, 70 ff., Stand des Gesamtwerks: 190. Lfg. April 2018; Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, § 14 Rn. 33; Risse/Witt, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Handkommentar, 12. Aufl. 2018, Art. 21 Rn. 11). Die Formen dieser Tätigkeit stehen nicht von vornherein fest und unterliegen Wandlungen, insbesondere auch in medialer Hinsicht. Aus dem Begriff der „politischen Willensbildung“ lassen sich insoweit keine fassbaren Schranken ableiten, denn er erweist sich als Folge des prinzipiell freien und offenen Meinungs- und Willensbildungsprozesses (Kunig, Parteien, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 3, 3. Aufl. 2005, § 40 Rn. 21). Passen sich die politischen Parteien insofern nicht dem gesellschaftlichen Wandel an, drohen sie ihre Funktion zu verlieren und ihre Aufgabe zu verfehlen.
Diesen gesteigerten verfassungsrechtlichen Schutz genießen die politischen Parteien innerhalb des maßgeblich von ihnen selbst bestimmten Aufgabenbereichs. Weder die Sinnhaftigkeit noch die Üblichkeit des Vorgehens in diesem Feld unterliegen exekutiver oder richterlicher Bewertung. Auch satirische, künstlerische oder performanceähnliche Handlungen und Aktionen können so erfasst werden, sofern sie nach dem plausibilisierten Verständnis der politischen Partei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes dienen. Geschützt ist in diesem Zusammenhang auch die Einwerbung von Mitteln. Dies versteht sich von selbst, wenn die Mittel – Mitgliedsbeiträge, Spenden und damit wiederum zusammenhängend die staatliche Teilfinanzierung – die politische Arbeit der Partei ermöglichen soll. Entsprechendes gilt erst Recht, wenn die Mitteleinwerbung ihrerseits eine politische Funktion im Sinne des verfassungsrechtlich vorgegebenen Auftrags der politischen Partei darstellt.
Die von vornherein offen und mit medialer Begleitung durchgeführte Geldverkaufs-Aktion der Klägerin stellt sich als Mitwirkung am Volkswillensbildungsprozess dar. Sie genießt den Schutz aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG. Indem die Klägerin die vorangegangene Goldverkaufsaktion der AfD politisch skandalisierte und Schwachstellen des seinerzeit geltenden Parteienfinanzierungsrechts aufdeckte, sollte das politische Denken und Handeln im gesellschaftlichen Bereich beeinflusst werden. Nach Intention und Außendarstellung war damit die Absicht verbunden – wie die AfD – zugleich höhere staatliche Zuwendungen zu erlangen. Politische Aktion einerseits, die Verbesserung der Einnahmesituation der Klägerin und Berufungsbeklagten andererseits können rechtlich nicht getrennt behandelt werden; sie erweisen sich nach der nicht in Zweifel zu ziehenden Intention der Klägerin wie aus der Wahrnehmung eines objektiven Dritten als zwei Seiten derselben Medaille. Dass die politische Kritik an Aspekten der staatlichen Teilfinanzierung der politischen Parteien vorliegend dazu führte, dass der Klägerin höhere Staatszuschüsse zuflossen, ändert an diesem Zusammenhang nichts.
Dass die Verbindung von unternehmerischen und politischen Zielen von Parteien nichts Ungewöhnliches darstellt, zeigt der in Deutschland eine Tradition aufweisende Medien-, vor allem Zeitungsbesitz politischer Parteien: Ist etwa eine Volkspartei Eignerin von Zeitungen, wird sie damit regelmäßig sowohl das Ziel der Meinungsbildung der Leser als auch Gewinnerzielungsabsichten verfolgen; eine „Aufspaltung“ dieser Funktionen ist innerhalb des Schutzrahmens, den Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG vorzeichnet, nicht möglich.
3. Die von der Beklagten verfolgte eher zivilrechtlich akzentuierte Betrachtungsweise führt zu keinem anderen Ergebnis. Die – zudem in ihrem Ergebnis nicht zwingende – ökonomische Betrachtung des zu beurteilenden Vorgangs kann die parteienrechtliche Qualifikation nicht bestimmen.
a) Wie die Beklagte selbst ausführt, ist Bargeld und Giral-/Buchgeld rechtlich etwas Verschiedenes: Einmal handelt es sich um Sacheigentum (Hahn, Währungsrecht, 1990, § 5 Rn. 52), das andere Mal um eine zivilrechtliche Forderung. Mag es auch zu weitgehenden ökonomischen Annäherungen der Verwendung von Bar- und Buchgeld im Wirtschaftsverkehr und ganz allgemein im täglichen Leben gekommen sein, bleibt die juristische Konstruktion doch unterschiedlich (Schmidt, Geldrecht, 1983, Rn. A 18 und öfter; zur Unterscheidung zwischen juristischem und ökonomischen Geldbegriff am Beispiel der Unterscheidung zwischen Bar- und Buchgeld auch Hahn, Währungsrecht, 1990, § 2 Rn. 50). Auch ein zivilrechtlicher Leistungsaustausch ist damit nicht von vornherein ausgeschlossen. Der „Geldverkauf“ der Klägerin wird vor diesem Hintergrund von der Beklagten und Berufungsklägerin als wirtschaftlich sinnlos dargestellt. Das mag in Bezug auf die Vermögensbilanz zutreffen, ist wegen des eigenständigen parteienrechtlichen Einnahmenbegriffs auf der hier relevanten Ebene jedoch ohne Auswirkung. Im Übrigen trifft diese Aussage – wenn überhaupt – nur bei einer Aufspaltung der von der Klägerin als einheitlichem Vorgang verstandenen Aktion in einen „Geldtausch“ und in einen Postkartenverkauf zu. Diese Aufspaltung ist aufgrund der parteienrechtlichen Überlagerung des zivilrechtlichen Vorgangs, wie ausgeführt, jedoch nicht möglich. Daher ist es auch unzutreffend, dass sich das zivilrechtliche Synallagma des Geldkaufs nur auf die jeweils fünf Euro, die den Nominalwert des versendeten Geldscheins übersteigen, beziehe. Die jeweiligen Käufer wollten ein Gesamtgeschäft abschließen, das aufgrund des Überweisungsbetrags die Übersendung eines Geldscheins und zweier Postkarten umfasst.
b) Es handelt sich bei dem Geldverkauf weder insgesamt noch in Teilen um ein Scheingeschäft i.S.v. § 117 BGB. Ein Scheingeschäft liegt vor, wenn der Erklärende nur den äußeren Schein einer Willenserklärung hervorrufen, die damit verbundene Rechtswirkung im Einverständnis mit dem Empfänger der Willenserklärung jedoch eintreten lassen will (BGH, Urteil vom 25. Oktober 1962 – V ZR 103/60 - BGHZ 36, 84 [87 f.]; Mansel, in: Jauernig, BGB. Kommentar, 15. Aufl. 2014, § 117 Rn. 1). Vorliegend stellte die mediale Verbreitung der Geldverkaufsaktion zivilrechtlich nur eine invitatio ad offerendum dar, das Angebot zum Vertragsschluss erfolgte durch die jeweiligen Käufer. Diese wollten einen wirksamen Vertragsschluss herbeiführen und einen Rechtsanspruch auf die vereinbarte Gegenleistung erlangen: Den Geldschein und die Postkarte der Klägerin.
Aus den genannten Gründen geht auch der Vergleich mit einer mit dem Zweck der Steuerhinterziehung vereinbarten niedriger als gewollten Kaufpreissumme fehl, denn es fehlt hier an jeder Verdeckungsabsicht. Die Geschäfte wurden öffentlich wie vereinbart getätigt; das „Geschäftsmodell“ wurde von einem Wirtschaftsprüfer testiert. Eine Diskrepanz zwischen dem Vereinbarten und dem wirklich Gewollten ist auch insofern nicht feststellbar.
c) Das Ergebnis ändert sich auch nicht dadurch, dass – wie die Beklagte argumentiert – schon gar keine (Geld-)„Leistung“ vorliegt – Leistung verstanden als notwendige Bedingung für das Vorliegen parteienrechtlicher Einnahmen im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG. Der Begriff der „Leistung“ ist hier nicht zivilrechtlich im Sinne einer Vermögensmehrung zu verstehen; zudem existiert im Zivilrecht kein einheitlicher Leistungsbegriff, der hier übertragen werden könnte.
aa) Aus den dargelegten Gründen sind die Tatbestandsmerkmale der Normen des Parteienfinanzierungsrechts grundsätzlich autonom zu bestimmen. Die Teleologie des § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG ist – wie dargelegt – auf die Transparenzanforderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ausgerichtet und wird durch diese Anforderung bestimmt. Schon das schließt eine bilanz- oder bereicherungsrechtliche, auf Vermögensmehrung ausgerichtete Sichtweise aus.
bb) Im Übrigen kennt das Zivilrecht keinen einheitlichen Leistungsbegriff (teilweise anderer, sogar außerjuristische Faktoren einbeziehender Ansatz bei Henke, Die Leistung: Grundvorgang des sozialen Lebens und Grundbegriff des Schuldrechts, 1991; für die ganz h.M. Bachmann, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 2, 7. Aufl. 2016, § 241 Rn. 17). Schon schuldrechtlich steht nicht abstrakt fest, ob der Leistungsbegriff handlungs- oder erfolgsbezogen ist – beides ist möglich, es kommt auf das konkrete Schuldverhältnis, zivilrechtlich letztlich auf das konkret Vereinbarte an (ebd., Rn. 18). Während § 241 BGB sowie das Leistungsstörungsrecht eher handlungsorientiert erscheinen, wird im Erfüllungsrecht nach § 362 BGB auf den Leistungserfolg abgestellt (Olzen, in: J. von Staudingers Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Buch 2, Neubearbeitung 2015, § 241 Rn. 135). Auch die bereicherungsrechtliche Sichtweise, die in der Formel von der „bewussten und zweckgerichteten Mehrung fremden Vermögens“ kulminiert, stellt heute nicht mehr auf eine Vermögensverschiebung ab; der Leistungsbegriff ist hier multifunktional, indem er die verschiedenen Kondiktionen voneinander abgrenzt, Gläubiger und Schuldner bestimmt, sowie das Verhältnis von Rechtsgrund und Zuwendungszweck vermitteln kann (Schmidt-Kessel/Hadding, in: Soergel. Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 11/3, 2011, § 812 Rn. 4; Schwab, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 6, 7. Aufl. 2017, § 812 Rn. 48, jeweils m.w.N.).
d) Die zum Vergleich von der Beklagten herangezogene Situationen der Herausgabe von Wechselgeld beim Verkauf eines Partei-T-Shirts oder Bezahlung eines (Getränke-)Pfandes auf einem Parteifest greifen schon deshalb nicht, weil aus den oben dargelegten Gründen Parallelen zur zivilrechtlichen Betrachtungsweise nicht ohne weiteres gezogen werden können. Beim Wechselgeld fehlt es zudem regelmäßig an einem zeitlich relevant verfestigten Zufluss: Ob der Geldschein, auf den sich das Wechselgeld bezieht, direkt in die Kasse transferiert oder vor Herausgabe des Wechselgeldes zunächst beiseitegelegt und erst nach Herausgabe des Wechselgeldes der Kasse körperlich zugeführt wird, kann für die juristische Beurteilung nicht relevant sein. Bei der Überweisung von Giralgeld kommt es mit der Verbuchung auf dem Girokonto der Klägerin demgegenüber zu einem Zufluss; der „Gestaltwandel“ des betreffenden Geldes spielt insofern eine Rolle, wie es sich etwa in dem Sonderfall einer zwischenzeitlich eintretenden Insolvenz zeigen könnte. Sollte sich der Fall in die Nähe einer Kreditgewährung an die politische Partei bewegen, müsste ohnehin vom Bruttozufluss ausgegangen werden, da darin ein für die Transparenzanforderung relevanter Tatbestand zu sehen wäre. Bei den angeführten Pfandfällen kommt es bilanziell in der Tat zu keiner Vermögensmehrung; aus den dargelegten Gründen ist dies im Zusammenhang mit § 26 Abs. 1 PartG jedoch nicht entscheidend.
4. Der (auch) unternehmerische Charakter des Geschäfts ist nicht bestritten. Es handelt sich vorliegend um eine auf gewisse Dauer angelegte, verselbständigt angebotene wirtschaftlich werthaltige Leistung (vgl. Rixen, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und Europäisches Parteienrecht. Kommentar, 2009, § 24 Rn. 45). Die Gewinnerzielungsabsicht kann bei politischen Parteien nicht konstitutiv für die Qualifikation als unternehmerische Tätigkeit im Sinne des Parteienrechts sein, weil das Vorliegen einer Gewinnerzielungsabsicht nicht zu den Wesensmerkmalen von Parteien gehört (Küstermann, Das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und seine Ausgestaltung durch das Parteiengesetz, 2003, S. 163 m.w.N.).
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, da die Sache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zwar kann sich die vorliegende Fallkonstellation wegen der zwischenzeitlichen Einführung von § 19a Abs. 4 Satz 2 PartG durch das Zehnte Änderungsgesetz zum Parteiengesetz (vom 22. Dezember 2015, BGBl. I S. 2563) so nicht wiederholen. Die genaue Bestimmung des Begriffs der Einnahme im parteienrechtlichen Sinn und das Zusammengreifen zwischen Parteiengesetz und kaufmännischer Buchführung kann jedoch auch in ähnlichen Fallkonstellationen Bedeutung erhalten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23 ff. PartG
§ 26 PartG
§ 31a PartG
§ 31b PartG
§ 117 BGB
§ 241 BGB
§ 362 BGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 24 Abs 4 Nr. 5 PartG
§ 23 Abs. 2 PartG
§ 23a Abs. 4 PartG
§ 26 Abs. 1 PartG
§ 19a Abs. 4 Satz 2 PartG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 EStG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 24 Abs. 2 Satz 1 PartG
§ 1 Abs. 1 und 2 PartG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 21 Absatz 1 Satz 4 Grundgesetz
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 oder 8 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 194
BVerfGE 111, 54
BGHZ 36, 84
2 K 413.16
6 C 16/18
01 Euro um 191.87
00 Euro auf 12.35
6 C 32.11
2 BvR 383/03
V ZR 103/60