Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-06, Aktenzeichen 13 A 3004/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0506.13A3004.11.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. November 2011 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 250.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Keiner der innerhalb der Frist des § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO geltend gemachten Gründe für eine Zulassung der Berufung liegt vor.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Solche ernstlichen Zweifel sind anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit des Ergebnisses der erstinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/09 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 2010 - 13 A 615/10 -, juris.
Derartige Zweifel bestehen hier nicht. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen für die Festsetzung der streitgegenständlichen Zwangsgelder erfüllt seien. Insbesondere liege mit der auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen bezogenen Untersagungsanordnung in der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E1. vom 8. August 2008 ein nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 GlüStV sofort vollstreckbarer, mit Zwangsmitteln durchsetzbarer Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW vor. Die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände greifen nicht durch. Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es - anders als die Klägerin meint - bei der Beurteilung der angefochtenen Zwangsgeldfestsetzungen nicht an. Vollstreckungsmaßnahmen setzen lediglich einen wirksamen, unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt voraus. Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit können im Vollstreckungsverfahren nicht geltend gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, juris; OVG NRW; Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 1037/12 -, juris, Beschlüsse vom 19. Dezember 2012 - 12 B 1339/12 -, juris, vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris, und vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 -, juris.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus unionsrechtlichen Vorschriften. Das Unionsrecht enthält keine speziellen Vorgaben für die Ausgestaltung des nationalen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, wenn sich jemand auf die Unionsrechtswidrigkeit eines nationalen Verwaltungsaktes beruft. Vielmehr ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die dem Bürger eine Prüfung der Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Unionsrecht ermöglichen. Es muss lediglich nach dem System der nationalen Rechtsordnung einen Rechtsbehelf geben, mit dem wenigstens inzident die Wahrung der Rechte gewährleistet werden kann, die dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 1037/12 -, juris, und Beschluss vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris m. w. N.
Ebenso wenig kann aus der von der Klägerin angeführten Rechtsprechung des EuGH hergeleitet werden, dass im Verwaltungsvollstreckungsverfahren die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung nochmals zu prüfen ist. Nach der Rechtsprechung des EuGH muss ein gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßendes Verbot, das durch eine individuell-konkrete, bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung eingeführt wurde, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe unangewendet bleiben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 29. April 1999 - Rs. C-224/97 (Ciola), juris.
Eine Zwangsgeldfestsetzung ist keine solche Sanktion, sondern ein Beugemittel, das den Betroffenen zur Befolgung des Verwaltungsakts veranlassen soll.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2011 ‑ 13 B 696/11 -, juris, und vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris.
Kann demnach ein bestandskräftiger oder vollziehbarer Grundverwaltungsakt grundsätzlich lediglich dann nicht Grundlage von Vollstreckungshandlung sein, wenn der Grundverwaltungsakt nichtig ist,
so auch: Hessischer VGH, Urteil vom 29. November 2013 - 6 A 2210/12 -, juris,
bestehen hierfür im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte. Diese folgen schon nicht aus der von der Klägerin gerügten Unzuständigkeit des Beklagten für den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt, die allenfalls zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zu einer Nichtigkeit führen kann. Auch wird von der Klägerin mit der Untersagungsverfügung vom 8. August 2008 weder rechtlich oder tatsächlich Unmögliches noch Unzumutbares verlangt. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, dass es sich bei der Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Internetseite der Klägerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens handelt.
So zuletzt OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 -, juris m. w. N.
Die von der Klägerin weiter angeführte mangelnde Eignung der Verfügung vom 8. August 2008 zur Durchsetzung des Internetverbots führt nicht zur Nichtigkeit des Grundverwaltungsakts. Aus den vom Beklagten grundsätzlich bestätigten Schwierigkeiten bei der Durchsetzung des Internetverbots gegenüber im Ausland ansässigen Veranstaltern kann die Nichtigkeit einer Verbotsverfügung schon deshalb nicht hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Erreichung des angestrebten Ziels leisten kann.
Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Auflage 2013, § 44 Rn. 28.
Dies reicht für die Eignung aus. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um ein glücksspielrechtliches Veranstaltungsverbot durchzusetzen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 -, juris.
Die Festsetzung vom 13. Januar 2010 ist auch nicht ohne eine zuvor ergangene Zwangsgeldandrohung erfolgt. Insoweit ist die Klägerin der Auffassung, dass die Zwangsgeldandrohung des Beklagten vom 18. November 2009 die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 der Untersagungsanordnung vom 8. August 2008 lediglich bestätigte, so dass nach deren Aufhebung mit Verfügung vom 9. Dezember 2009 es an einer selbständigen Zwangsgeldandrohung fehlte. Dieser Einwand greift nicht durch. Gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW sind Zwangsmittel schriftlich anzudrohen. Im Zeitpunkt der Festsetzung des Zwangsgeldes mit Bescheid vom 13. Januar 2010 lag eine solche mit der Zwangsgeldandrohung vom 18. November 2009 vor. Ihr kam auch ein eigenständiger Regelungsgegenstand zu, nachdem der Beklagte die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 der Untersagungsverfügung vom 8. August 2008 bereits am 9. Dezember 2009 aufgehoben hatte und sie die in Ziffer 1 der Untersagungsverfügung angeordnete Einschränkung des Spielbetriebs im Internet für Spieler in Nordrhein-Westfalen erzwingen sollte, während sich die Zwangsgeldandrohung vom 8. August 2008 nicht auf das zu vollstreckende Handlungsgebot, sondern auf die in Ziffer 4 der Klägerin zur Befolgung der Untersagung eingeräumte Frist bezog.
Da sich die Zwangsgeldandrohung vom 18. November 2009 ausdrücklich allein auf eine Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 der Untersagungsverfügung vom 8. August 2008 bezog, war es für die Klägerin auch ohne weiteres erkennbar, dass diese der Durchsetzung der von der Klägerin geforderten Einschränkung des Spielbetriebs für Spieler aus Nordrhein-Westfalen und nicht den weiteren in den Ziffern 2. und 3. genannten Handlungspflichten diente.
Letztlich unterliegt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts weder unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Anhörung der Klägerin vor den Zwangsgeldfestsetzungen noch im Hinblick auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der festgesetzten Zwangsgelder ernstlichen Zweifeln. Der Beklagte hat sinngemäß vorgetragen, dass im Falle der Klägerin weitere Anhörungen nicht als notwendig angesehen würden. Dass dies angesichts des Umstands, dass kurz vor den streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzungen noch die isolierte Zwangsgeldandrohung erfolgt ist, eine ermessensfehlerhafte Begründung für die unterbliebene Anhörung (§ 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW) darstellt, hat die Klägerin nicht dargelegt.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 1982 - 17 A 10398/81 -, juris.
Der Vortrag der Klägerin begründet auch keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzungen insbesondere ihrer Höhe nach. Der Beklagte konnte aufgrund des fortgesetzten Verstoßes gegen seine Untersagungsverfügung die angedrohten Zwangsgelder sowohl auf den Höchstbetrag (§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW) als auch wiederholt (§ 60 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW) festsetzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 1037/12 -, juris.
2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Das wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerin begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Dies ergibt sich nicht aus der von der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob die förmliche Zustellung der Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 13. Januar 2010 an die Klägerin im Ausland völkerrechtlich zulässig ist und ob ein solcher Zustellungsmangel geheilt werden kann. Der Bescheid vom 13. Januar 2010 ist wirksam zugestellt worden. Er ist der Klägerin persönlich am 20. Januar 2010 in N. gegen Einschreiben mit Rückschein zugegangen. Selbst wenn in dieser Zustellung auf fremdem Hoheitsgebiet mangels völkerrechtlicher Zulässigkeit ein Zustellungsmangel gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW begründet sein sollte, so ist er jedenfalls gemäß § 8 LZG NRW geheilt worden. Gemäß § 8 LZG NRW gilt ein Dokument, wenn sich die formgerechte Zustellung nicht nachweisen oder es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, als in dem Zeitpunkt zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten nachweislich zugegangen ist. Zwar findet sich die Regelung über die Auslandszustellung in § 9 LZG NRW erst hinter der Heilungsvorschrift des § 8 LZG NRW. Allein die systematische Stellung gebietet jedoch keine den Wortlaut des § 8 LZG einschränkende Auslegung dahingehend, dass dieser für die Sonderarten der Zustellung in §§ 9 bis 11 LZG NRW nicht gilt. Vielmehr ist § 8 LZG NRW auf alle Zustellungsarten einschließlich der Sonderarten anwendbar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 1037/11 -, juris m. w. N.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19. Februar 2014 - 3 L 20/12 -, juris.
Der Zustellungsmangel ist auch dann gemäß § 8 LZG NRW geheilt worden, wenn die Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 13. Januar 2010 nicht an die Klägerin persönlich, sondern aufgrund der am 8. Februar 2008 vorgelegten - uneingeschränkten - Vollmacht vom 25. Januar 2008 gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 LZG NRW zwingend an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zuzustellen war, so dass auch nur dieser als „Empfangsberechtigter“ im Sinne von § 8 LZG NRW anzusehen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2011 - 8 B 669/11 -, juris m. w. N.; Engelhardt/App, VwVG/VwZG, Kommentar, 9. Auflage 2011, § 8 Rn. 3.
Dass die Klägerin das ihr am 20. Januar 2010 übermittelte Schriftstück an ihrem Anwalt weitergeleitet hat,
vgl. BFH, Beschluss vom 21. Februar 2013 - II B 113/12 -, juris, und Urteil vom 8. Dezember 1988 - IV R 24/87 -, juris,
und es ihm damit tatsächlich im Sinne von § 8 LZG NRW zugegangen ist, wird von ihr nicht bestritten und ist durch die fristgerechte Klageerhebung am 5. Februar 2010 belegt.
3. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Klägerin hält es für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob im Fall eines unionsrechtlichen Bezugs der Streitigkeit die Rechtmäßigkeit einer sofort vollziehbaren Untersagungsverfügung auf jeder Ebene des Vollstreckungsverfahrens erneut zu prüfen ist. Zur Begründung führt sie aus, dass die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ernsthaft in Zweifel zu ziehen sei, was auch bei der Frage der Rechtmäßigkeit des Vollstreckungsverfahrens erneut zu prüfen sei. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt sich daraus nicht (mehr). Es ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass es bei der Beurteilung der Zwangsgeldfestsetzungen nicht auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ankommt.
Einen erneuten oder weitergehenden Klärungsbedarf zeigt die Antragsschrift nicht auf.
Es ist auch nichts dafür erkennbar, dass etwa aufgrund divergierender Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte/Verwaltungsgerichtshöfe die (erneute) Klärung im Interesse der bundeseinheitlichen Rechtsanwendung geboten wäre. Eine anders lautende Entscheidung stellt insbesondere nicht der von der Klägerin vorgelegte Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 20. März 2012 - 6 S 3168/11 - dar, weil mit einem Beschluss, der - wie hier - ein Rechtsmittel wegen grundsätzliche Bedeutung zulässt, die angesprochene Rechtsfrage nicht entschieden wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 1998 - 2 B 70.98 -, juris; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage 2010, § 124 Rn. 168.
4. Letztlich ist die Berufung nicht aufgrund eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin meint, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt unvollständig erforscht und nicht überprüft, wie sich die teilweise Erfüllung der Untersagungsanordnung durch Einrichten eines Disclaimers auf die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Zwangsgeldfestsetzungen und Zwangsgeldandrohungen ausgewirkt habe. Damit hat die Klägerin einen Verfahrensmangel nicht dargelegt. Soll ein Verstoß gegen den Grundsatz der Amtsermittlung gerügt werden, muss unter anderem dargetan werden, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen in Betracht gekommen wären, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und dass entweder auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung hingewirkt worden ist oder dass sie sich dem Gericht von sich aus hätte aufdrängen müssen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. April 2014 - 20 A 404/12 -.
Das Vorbringen der Klägerin enthält hierfür keine substantiierten Angaben. Es richtet sich im Kern gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sie - obschon sie zwischenzeitlich ein Disclaimer eingerichtet hatte - zum jeweiligen Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide der Untersagungsanordnung der Bezirksregierung E. vom 8. August 2008 zuwidergehandelt habe, weil sie die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet in Nordrhein-Westfalen nicht (vollständig) eingestellt habe. Damit wendet sich die Klägerin gegen die rechtliche Wertung des Verwaltungsgerichts, dass sie weiterhin gegen die Untersagung des Beklagten verstieß, was die Festsetzung weiterer Zwangsgelder rechtfertigte. Eine mangelhafte Aufklärung des Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht liegt darin nicht begründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 bis 11 LZG NRW nicht gilt. Vielmehr ist § 8 LZG
§ 8 LZG
§ 9 LZG
§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 LZG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 758/09
13 A 615/10
7 C 5.08
13 A 1037/12
12 B 1339/12
4 B 1425/11
13 B 1290/10
13 B 696/11
6 A 2210/12
13 A 2018/11
17 A 10398/81
13 A 1037/12
13 A 1037/11
3 L 20/12
8 B 669/11
II B 113/12
IV R 24/87
6 S 3168/11
2 B 70.98
7 B 261.97
20 A 404/12