Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-08, Aktenzeichen 11 A 14/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:1208.11A14.16.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 26. November 2014 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Klägerin für die Errichtung eines Wohnhauses mit acht Wohneinheiten auf dem Grundstück Gemarkung Gütersloh, Flur 1, Flurstück 1203, mit Zufahrt zum X.---ring über die vorhandene Zufahrt keiner Ausnahmegenehmigung nach dem Bundesfernstraßengesetz bedarf.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin - eine Bauherrengemeinschaft in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts - beabsichtigt den Neubau eines Mehrfamilienwohnhauses mit acht Wohneinheiten auf dem Grundstück X.---ring 29 in H. (Gemarkung H. , Flur 1, Flurstück 1203), welches über das Flurstück 974 mit eingetragener Baulast (Blatt Nr. 877) erschlossen ist und eine Zufahrt zur Bundesstraße 61 (im Folgenden: B 61) hat. Das Flurstück 1203 ist mit zwei Einfamilienhäusern bebaut, von denen eines für den geplanten Neubau abgerissen werden soll. Für diesen Neubau hat die Klägerin einen Bauantrag bei der Stadt H. gestellt.
Das betreffende Grundstück liegt östlich der B 61 und besitzt eine Zufahrt zur B 61 über das Flurstück 974 (Fotos Nr. 19, 47, 48, 1). Die nähere Umgebung stellt sich wie folgt dar: Das klägerische Grundstück befindet sich zwischen zwei Ampelkreuzungen, nämlich der Kreuzung X1. -C. -Straße / Q. -städter Weg im Norden und der I. Straße im Süden. Dieser Abschnitt hat eine Länge von etwa 290 m. Das klägerische Grundstück liegt etwa in der Mitte dieses Abschnitts auf der in die nördliche Richtung führenden Fahrbahnseite. Auf dieser Straßenseite findet sich in unmittelbarer Nachbarschaft zum Grundstück der Klägerin und auf dem Abschnitt bis zur I. Straße Wohnbebauung. Auf dieser Fahrbahnseite gibt es im Abschnitt zwischen den genannten Ampelkreuzungen verschiedene Zufahrten zur B 61. Auf der gegenüberliegenden Seite bestehen in dem Abschnitt zwischen den Ampelanlagen ebenfalls mehrere Zufahrten. Nördlich der Kreuzung Q1. Weg/X1. -C. -Straße befindet sich auf der in die nördliche Richtung führenden Fahrbahnseite der B 61 lediglich vereinzelte Wohnbebauung, die von mit Bäumen bepflanzten Grünstreifen vom X.---ring getrennt und zudem über die X1. -C. -Straße oder den T.---------weg erschlossen ist. Im Übrigen sind in nördlicher Richtung auf beiden Fahrbahnseiten Sport- und Grünanlagen zu finden. Südlich der I. Straße ist die dort an den X.---ring angrenzende Wohnbebauung ausschließlich über andere Straßen, wie etwa die U.------straße , Auf dem L. , C1.-------straße oder die G. -C2. -Straße, erschlossen. Diese Wohnbebauung liegt ebenfalls nicht unmittelbar am X.---ring , sondern ist durch Gärten und zum Teil durch zusätzliche Grünstreifen von diesem getrennt.
Mit Schreiben vom 25. September 2014 bat die Stadt H. den Beklagten um eine Stellungnahme gemäß § 9 FStrG zu einem geplanten Neubau eines Mehrfamilienwohnhauses mit acht Wohneinheiten, welches auf einem Grundstück an der B 61 in einer Entfernung von 44 m vom äußeren Rand der Fahrbahn unter Nutzung der vorhandenen Zufahrt beabsichtigt sei. Die vorhandene Erschließung erfolge über das Flurstück 974 und sei durch Baulast öffentlich-rechtlich gesichert.
Mit Bescheid vom 26. November 2014 lehnte der Beklagte die Erteilung einer straßenrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG ab. Das Grundstück liege außerhalb der zur Erschließung bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der B 61 (X.---ring ). Dies ergebe sich aus dem Ausbauzustand der Bundesstraße, die entsprechend dem Planfeststellungsbeschluss vom 13. Oktober 1975 als Schnellstraße auf zwei mit einem Mittelstreifen getrennten Richtungsfahrbahnen mit insgesamt vier Fahrspuren ausgebaut worden sei. Im Zuge dessen seien einmündende Straßen abgebunden oder durch Sammeleinmündungen ersetzt worden. Bebaute Grundstücke, die über eine anderweitige Erschließung verfügt hätten, seien ebenfalls von der B 61 abgebunden worden. Für die derzeit noch vorhandenen Zufahrten gelte Bestandsschutz im straßenrechtlichen Sinne und diese seien nicht für den ansonsten angestrebten anbaufreien Charakter des Streckenabschnitts prägend. Eine Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG komme nicht in Betracht, weil keine nicht beabsichtigte Härte vorliege. Eine Ausnahme sei nur dann zulässig, wenn die Einhaltung des Anbauverbotes unter den jeweils besonderen Umständen nicht erforderlich sei, und dies nicht im Hinblick auf die konkreten Verkehrsverhältnisse, sondern im Hinblick auf die vom Gesetz nach seinem allgemeinen Maßstab erstrebten baulichen Verhältnisse. Durch das Vorhaben der Klägerin würden die Sicherheit und Leichtigkeit des fließenden Verkehrs auf der Bundesstraße beeinträchtigt und gefährdet.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 24. Dezember 2014 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie u. a. geltend, dass eine Ausnahmegenehmigung nicht notwendig sei. Sie könne sich auf Bestandsschutz berufen, der von der vorhandenen Zufahrt ausgehe und habe jedenfalls einen Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung. Die Abweichung sei mit den öffentlichen Belangen vereinbar, weil eine bestehende Zufahrt genutzt werden könne.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Land zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 26. November 2014 die straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG zur Errichtung eines Mehrfamilienwohnhauses mit acht Wohneinheiten auf dem Grundstück Gemarkung H. , Flur 1, Flurstück 1203, zu erteilen,
hilfsweise,
unter Aufhebung des Bescheides vom 26. November 2014 festzustellen, dass für die Verwirklichung des von der Klägerin beabsichtigten Bauvorhabens „Mehrfamilienhaus mit acht Wohneinheiten“ auf dem Grundstück Gemarkung H. , Flur 1, Flurstück 1203, eine straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG nicht notwendig ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt, dass im Zuge des Ausbaus der B 61 auf Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. Oktober 1975 nur diejenigen bebauten Grundstücke wieder an die Bundesstraße angeschlossen worden seien, die damals über keine andere Erschließungsmöglichkeit verfügt hätten. Nach dem Ausbau seien keine neuen Zufahrten angelegt bzw. genehmigt worden.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage sowohl mit ihrem Haupt- als auch ihrem Hilfsantrag abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG. Diese sei auch erforderlich, weil die Klägerin an der B 61 ein Mehrfamilienhaus außerhalb des zur Erschließung bestimmten Teils der Ortsdurchfahrt plane. Die B 61, die einen Teil der Ortsdurchfahrt darstelle, sei seit dem Ausbau in Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. Oktober 1975 nicht mehr zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt. Für die schon vor dem Ausbau im Jahr 1975 vorhandenen Zufahrten gelte Bestandsschutz, diese seien für den ansonsten nunmehr anbaufreien Charakter des Streckenabschnitts auch nicht prägend. Auch die Voraussetzungen des § 9 Abs. 8 FStrG lägen nicht vor. Insbesondere sei keine nicht beabsichtigte Härte anzunehmen, die nur dann in Betracht komme, wenn das Einhalten des Zufahrtsverbots nicht mehr dem typischen Schutzgut der Vorschriften entspreche. Durch den bei dem klägerischen Bauvorhaben entstehenden erhöhten Zu- und Abgangsverkehr würden Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs auf der Bundesfernstraße gefährdet.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung führt die Klägerin im Wesentlichen aus, dass das Vorhabengrundstück nicht außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der B 61 liege. Es seien viele Zufahrten vorhanden, die einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise keineswegs den Eindruck vermittelten, es handele sich um eine ungestörte freie Strecke. Der Eindruck der freien Strecke, der Grundlage für die Beurteilung sei, hänge nicht davon ab, ob die sichtbaren und vorhandenen Zufahrten bestandsgeschützt seien oder nicht. Zudem könne sich die Klägerin auf den Bestandschutz der vorhandenen Zufahrt berufen. Auch der Umstand, dass keine neue Zufahrt verlangt werde, sondern die Nutzung einer vorhandenen begehrt werde, schließe die Notwendigkeit einer erneuten Genehmigung aus. Die geplante neue Nutzung des Grundstücks führe zu einer maßvollen Erweiterung der Anzahl der Bewohner, so dass keine erhebliche Änderung oder andere Nutzung gegeben sei und keine Zustimmungsbedürftigkeit im Sinne von § 9 Abs. 2 FStrG bestehe. Jedenfalls habe die Klägerin aber unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung nach § 9 Abs. 2 und/oder § 9 Abs. 8 FStrG.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 26. November 2014 festzustellen, dass die Klägerin für die Errichtung eines Wohnhauses mit acht Wohneinheiten auf dem Grundstück Gemarkung H. , Flur 1, Flurstück 1203, mit Zufahrt zum X.---ring über die vorhandene Zufahrt keiner Ausnahmegenehmigung nach dem Bundesfernstraßengesetz bedarf,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 26. November 2014 zu verpflichten, der Klägerin die straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG zur Errichtung eines Mehrfamilienwohnhauses mit acht Wohneinheiten auf dem Grundstück Gemarkung H. , Flur 1, Flurstück 1203, zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Berichterstatterin des Senats hat am 11. Oktober 2017 einen Ortstermin durchgeführt und die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses dieser Inaugenscheinnahme wird auf die hierüber gefertigte Niederschrift und die aus diesem Anlass gefertigten Lichtbilder verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat Erfolg.
A. Die Berufung ist zulässig.
Zunächst ist der Wechsel vom erstinstanzlichen Hilfsantrag auf den nunmehrigen Hauptantrag unbedenklich. Im Übergang von einem Hilfsantrag zu einem Hauptantrag ist keine Klageänderung zu sehen, die im Berufungsverfahren nicht zulässig ist. Durch den Wechsel wird der Streitgegenstand nicht geändert; er ist charakterisiert durch den prozessualen Anspruch und den Lebenssachverhalt. Der Wechsel vom Hilfs- zum Hauptantrag ist jedenfalls dann zulässig, wenn er das Berufungsgericht nicht zur Erörterung eines bisher in den Vorinstanzen nicht aufbereiteten Streitstoffes und gegebenenfalls zur Zurückverweisung zwingt.
Vgl. zum Revisionsverfahren: BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 - 2 C 31.08 -, NVwZ 2010, 251 = juris, Rn. 13.
Dies ist hier auch der Fall. Die im Haupt- und Hilfsantrag zu klärenden Sach- und Rechtsfragen überschneiden sich in der hier vorliegenden Konstellation derart, dass die Erörterung eines bisher in der Vorinstanz nicht aufbereiteten Streitstoffes nicht notwendig ist.
B. Die Berufung ist begründet. Die Klage hat mit ihrem Hauptantrag Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig. Die Klägerin ist als Gesellschaft des bürgerlichen Rechts nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig, weil ihr als Bauherrengemeinschaft eigene Rechte zustehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2004 - 9 A 1.03 -, NuR 2005, 177 = juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 17. November 2006 - 11 B 607/06.AK -, juris, Rn. 7; OVG Berlin-Bran-denburg, Beschluss vom 19. Oktober 2016
- OVG 10 S 57.16 -, juris, Rn. 2; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22. Dezember 1992 - 8 S 2794/92 -, juris, Rn. 3.
1. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage statthaft.
Gemäß § 42 Abs. 1, 1. Var. VwGO kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) begehrt werden. Der Bescheid des Beklagten vom 26. November 2014, mit dem die Erteilung der erforderlichen straßenrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG abgelehnt wurde, stellt einen belastenden Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW dar, der im Wege der Anfechtungsklage angegriffen werden kann. Für die Verwaltungsaktqualität ist unerheblich, dass der stillschweigende Ausnahmeantrag über die Baugenehmigungsbehörde zum Beklagten gelangt ist.
Vgl. hierzu Aust, in: Kodal, Straßenrecht, Handbuch, 7. Auflage 2010, Kap. 29, Rn. 63.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u. a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob ein Anbauverbot nach dem Fernstraßengesetz besteht und ob die Klägerin berechtigt ist, die geplanten Baumaßnahmen ohne Ausnahmegenehmigung nach dem Fernstraßengesetz durchführen zu können, betrifft ein konkretes Rechtsverhältnis.
2. Die Feststellungsklage ist auch zulässig.
Die Klägerin besitzt das für die Feststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse. Die Klägerin kann ihr Bauvorhaben nicht realisieren, solange der Beklagte vom Bestehen eines Anbauverbots ausgeht und die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach dem Fernstraßengesetz ablehnt.
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität i. S. d. § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die von der Klägerin erstrebte Feststellung, ihr Vorhaben unterliege nicht dem Anbauverbot, deshalb bedürfe sie keiner Ausnahmegenehmigung nach dem Fernstraßengesetz, kann im Wege einer Gestaltungs- oder Leistungsklage nicht in gleicher Weise geklärt werden. Bei einer Beschränkung auf eine Anfechtungsklage gegen den Ablehnungsbescheid wäre die Entscheidung über die Erlaubnisbedürftigkeit bloße Vorfrage des Aufhebungsanspruchs und erwüchse deshalb nicht in Rechtskraft. Bei einer Beschränkung auf eine Feststellungsklage würde der ablehnende Bescheid des Beklagten bestandskräftig. Die Erhebung einer Verpflichtungsklage wäre ebenfalls nicht rechtsschutzintensiver, da die Klage im Falle der Verneinung eines Anbauverbots mangels Anspruchs auf Erteilung einer Ausnahme gemäß § 9 Abs. 8 FStrG abgewiesen werden müsste.
II. Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid vom 26. November 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihr Vorhaben unterliegt nicht dem Anbauverbot nach § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG. Die Klägerin bedarf keiner Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG.
1. Die Voraussetzungen für das Bestehen eines Anbauverbots nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG sind nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift besteht ein Anbauverbot für die Errichtung baulicher Anlagen, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollen.
Die von der Klägerin geplante Errichtung baulicher Anlagen auf ihrem Grundstück X.---ring 29 in H. soll nicht außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der B 61 erfolgen.
a. Das Vorhaben der Klägerin ist eine Errichtung baulicher Anlagen i. S. d. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG. Die Vorschrift untersagt nicht nur die erstmalige Herstellung, sondern auch die Wiederherstellung nach Beseitigung der ursprünglichen baulichen Anlagen.
Vgl. Grupp, in: Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Auflage 2012, § 9 Rn. 7.
Die Klägerin plant den Abriss eines der vorhandenen Wohnhäuser und die Errichtung eines Mehrfamilienhauses.
b. Bei dem Teil der B 61, an dem das klägerische Grundstück liegt, handelt es sich um eine Ortsdurchfahrt, die in der geschlossenen Ortslage liegt.
Ob dieser Teil der B 61 innerhalb einer nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG festgesetzten Ortsdurchfahrt liegt, ist unerheblich. Der Begriff der Ortsdurchfahrt ist unabhängig von einer erfolgten Festsetzung nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG nach materiellen Gesichtspunkten zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Januar 1967 ‑ IV B 132.65 -, DVBl. 1967, 291 (292); Netter, in: Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Auflage 2012, § 5 Rn. 28, m. w. N.
Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient, wobei für die Beurteilung einer Ortsdurchfahrt i. S. d. § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG nur die erste Variante relevant ist, also nur die Frage der Erschließungsfunktion.
Vgl. Bender, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 26; Netter, in: Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Auflage 2012, § 5 Rn. 26.
Der Teil der B 61, an dem sich das Grundstück der Klägerin befindet, liegt innerhalb der geschlossenen Ortslage. Als solche ist nach § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG der Teil des Gemeindebezirks anzusehen, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Einseitige Bebauung unterbricht den Zusammenhang nicht, § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG. Die Feststellung dieses erforderlichen Bebauungszusammenhangs ist nach den tatsächlichen Verhältnissen zu beurteilen.
Vgl. Netter, in: Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Auflage 2012, § 5 Rn. 25.
Ob ein Gebiet zusammenhängend bebaut ist, lässt sich nur anhand einer weiträumigen, an objektiven Kriterien ausgerichteten Betrachtung der gesamten durch die Bebauung geprägten Situation in der Umgebung der Bundesfernstraße entscheiden. Bei einem solchen Ansatz ergibt sich die Feststellung des erforderlichen Bebauungszusammenhangs aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher oder gewerblicher Nutzung und des davon freien, zumeist der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienenden Geländes.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. April 1981 - 4 C 41.77 -, BVerwGE 62, 142 (145) = juris, Rn. 19 f., und vom 18. März 1983 - 4 C 10.80 -, BVerwGE 67, 79 (80 und 82), = juris, Rn. 10 und 14.
Nach diesen Grundsätzen gehört der die Klägerin betreffende Teil der B 61 zur geschlossenen Ortslage. Der Abschnitt zwischen den Ampelkreuzungen X.---ring und X1. -C. -Straße/Q1. Weg im Norden und dem X.---ring und der I. Straße im Süden ist zusammenhängend bebaut. Er ist beidseitig durchgängig überwiegend in offener und nördlich des klägerischen Grundstücks teils in geschlossener Bauweise bebaut.
c. Der Teil der Ortsdurchfahrt der B 61, an dem das klägerische Grundstück liegt, ist auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke i. S. d. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG bestimmt. Dies ist immer dann der Fall, wenn das Vorhandensein der Bundesstraße den anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung vermittelt, wenn also ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke sowohl tatsächlich möglich als auch rechtlich zulässig ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 4. April 1975 - IV C 55.74 -, BVerwGE 48, 123 (125 f.) = juris, Rn. 17, und vom 30. November 1984 - 4 C 2.82 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21, S. 7 (8) = juris, Rn. 11.
aa. Einer Bebaubarkeit des Grundstücks der Klägerin dürften keine tatsächlichen oder rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Hinsichtlich der tatsächlichen Möglichkeit der Bebauung ergeben sich keine Bedenken. Die rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin richtet sich mangels Bebauungsplans nach § 34 BauGB. Dass das beantragte Vorhaben nach dieser Vorschrift von vornherein unzulässig sein könnte, ist nicht ersichtlich und auch vom Beklagten nicht geltend gemacht worden.
bb. Die Ortsdurchfahrt der B 61 vermittelt den in dem Bereich, in dem sich das klägerische Grundstück befindet, anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung.
Die Lage des Vorhabens in einem Gebiet nach § 34 BauGB allein reicht allerdings nicht aus, um die Erschließungsfunktion einer Ortsdurchfahrt zu bejahen. Einer straßenrechtlich nicht zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Bundesfernstraße kann eine Erschließungsfunktion außerhalb einer Festsetzung nach § 9 Abs. 7 FStrG nicht durch die vorhandene oder entstehende Randbebauung „aufgedrängt“ werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1984 ‑ 4 C 2.82 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21, S. 7 (8 f.) = juris, Rn. 13.
Ob die Straße zur Erschließung bestimmt ist, ist vorrangig nach straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu bewerten. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG schützt die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die durch Zufahrten und Zugänge an Bundesstraßen durch Ein- und Abbiegevorgänge beeinträchtigt werden. Mit einer Erschließungsfunktion geht eine Einschränkung der (Fern-)Verkehrsfunktion einher. Daraus folgt aber zugleich, dass, wenn die Verkehrsfunktion der Bundesfernstraße bereits erkennbar zugunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke faktisch eingeschränkt ist, der innere Grund entfällt, nach wie vor mit Hilfe des Anbauverbots die Sicherheit und die Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten zu wollen. Wenn die zuständige Behörde dieser Entwicklung, welche sich gegenüber der Verkehrsfunktion der Bundesfernstraße nachteilig auswirken kann, nicht entgegentritt, erwächst der Straße auch eine Erschließungsfunktion.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1984 ‑ 4 C 2.82 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21, S. 7 (9) = juris, Rn. 14.
Entscheidend für die Funktion der Bundesstraße sind die tatsächlichen Verhältnisse,
vgl. Bender, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 28,
und die Frage, ob die vorhandene Straße den anderen Grundstücken die Qualität der verkehrlichen Erschließung vermittelt und den noch unbebauten, aber bebaubaren Grundstücken folgerichtig eine ebensolche Erschließung nicht verweigert werden kann. Tatsächliche Umstände von indizierendem Gewicht sind neben der vorhandenen Bebauung auch der Ausbauzustand der Bundesfernstraße und die Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken. Hierzu zählen etwa Zufahrten oder Zugänge. Der Ausbau von Geh- und Fahrradwegen dürfte bedeutsam sein. Andererseits können Leitplanken die Zugänglichkeit ausschließen. Ähnliches gilt für Grünstreifen, Zäune und Buschwerk,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1984 ‑ 4 C 2.82 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21, S. 7 (9) = juris, Rn. 15,
und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwände. Nicht getrennte Geh- und Radwege legen die Erschließungsfunktion nahe.
Vgl. Engelbrecht, Die Errichtung von Werbeanlagen an öffentlichen Straßen, DÖV 2012, 876 (877).
Tatsächliche Gegebenheiten können den Eindruck vermitteln, dass auch innerhalb der geschlossenen Ortslage und trotz eines Bebauungszusammenhangs i. S. v. § 34 BauGB nach wie vor eine „freie Strecke“ besteht. Indiz für eine fehlende Erschließungsfunktion kann auch sein, dass die anliegenden Grundstücke bereits rückwärtig durch andere Straßen erschlossen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1984 ‑ 4 C 2.82 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21, S. 7 (9) = juris, Rn. 15; Bender, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 29.
Erschließungsfunktion hat die Bundesstraße allerdings auch dann, wenn der Anschluss an sie „mittelbar“ vorhanden ist, also in der Weise, dass die Bundesstraße selbst die für (rückwärtige) Grundstücke nächste öffentliche Erschließungsanlage ist und Zufahrt oder Zugang zu ihr über andere Grundstücke oder über Privatwege erfolgt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1977 - IV C 47.75 -, BVerwGE 54, 328 (337) = juris, Rn. 34; Bender, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 44; Grupp, in: Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Auflage 2012, § 9 Rn. 5.
Gemessen an diesen Grundsätzen kann der Klägerin die Erschließung ihres Vorhabens über die B 61 nicht verweigert werden. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse ist die Erschließungsfunktion der B 61 für den Bereich von der Kreuzung X1. -C. -Straße/Q1. Weg im Norden bis zur I. Straße im Süden zu bejahen. Die Verkehrsfunktion der Straße ist hier zugunsten einer Erschließungsfunktion soweit eingeschränkt, dass der Grund des Anbauverbots, die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, entfallen ist.
Es steht anhand des von den Beteiligten zu den Akten gereichten und des zudem im Internet zugänglichen Kartenmaterials, den in den Akten befindlichen Lichtbildern und dem Eindruck, den die Berichterstatterin im Ortstermin gewonnen und dem Senat durch die anlässlich des Termins gefertigten Lichtbilder in Zusammenschau mit dem Kartenmaterial vermittelt hat, zur Überzeugung des erkennenden Senats fest (vgl. § 108 Abs. 1 VwGO), dass die Straße im Bereich des Abschnitts von der Kreuzung X1. -C. -Straße/Q1. Weg im Norden bis zur I. Straße im Süden zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist. Auf diesen Streckenabschnitt ist hier maßgeblich abzustellen, weil im weiteren Verlauf des Westrings in nördlicher und südlicher Richtung die Bebauungs- und Erschließungssituation anders ist, so dass insoweit jeweils eine Zäsur vorliegt. Nördlich der Kreuzung Q1. Weg/X1. -C. -Straße befindet sich in beiden Richtungen unmittelbar am X.---ring keine Wohnbebauung mehr, die über die B 61 erschlossen wird. Stattdessen besteht in diesem Bereich auf der in die nördliche Richtung führenden Fahrbahnseite lediglich Wohnbebauung, die von mit Bäumen bepflanzten Grünstreifen vom X.---ring getrennt und zudem über die X1. -C. -Straße oder den T.---------weg erschlossen ist. Im Übrigen sind in nördlicher Richtung auf beiden Fahrbahnseiten lediglich Sport- und Grünanlagen zu finden. Auch südlich der I. Straße ist eine andere Bebauungs- und Erschließungssituation zu erkennen. Die dort an den X.---ring angrenzende Wohnbebauung ist ausschließlich über andere Straßen, wie die U.------straße , Auf dem L. , C1.-------straße oder die G. -C2. -Straße erschlossen. Diese Bebauung und Erschließung unterscheidet sich sowohl in der nördlichen als auch in der südlichen Richtung erheblich von dem Streckenabschnitt zwischen der Kreuzung X1. -C. -Straße/Q1. Weg und der I. Straße, in dem überwiegend Wohnbebauung zu finden ist, die sowohl nah an den Geh- und Radweg angrenzt als auch zum großen Teil über den X.---ring erschlossen ist.
Die Verkehrsfunktion der Straße ist in dem maßgeblichen Abschnitt zwischen X1. -C. -Straße/Q1. Weg und der I. Straße in beträchtlichem Maße zugunsten einer Erschließungsfunktion eingeschränkt. Insgesamt sind auf der Fahrbahnseite, an der das klägerische Grundstück liegt, auf einer Länge von ca. 290 m sieben Grundstücke über die B 61 erschlossen, auf der gegenüberliegenden Seite sieben unmittelbar und eines mittelbar. Hierbei handelt es sich im Einzelnen auf der Ostseite der B 61 um folgende Zufahrten: eine Doppelzufahrt auf den Flurstücken 990, 989 (Foto Nr. 33), eine Einfahrt auf dem Flurstück 978 (Foto Nr. 26), eine Zufahrt zum Gebäude mit der Hausnummer 37 - wohl Flurstück 1191 - (Fotos Nr. 20 und 28), eine Zufahrt zum Flurstück 975 (Fotos Nr. 19, 47, 48, 1) sowie eine nicht mehr genutzte Zufahrt zu dem (nun) unbebauten Flurstück 977 (Fotos Nr. 20 und 27). Auf der Westseite bestehen eine Zufahrt zu mehreren Stellplätzen auf dem Flurstück 822 (Foto Nr. 14), eine Zufahrt zum Flurstück 742 (Foto Nr. 15), eine Zufahrt zu einer Doppelgarage auf dem Flurstück 744 (Foto Nr. 16), eine Zufahrt zu einem Autohandel und einem dahinter liegenden Wohnhaus auf den Flurstücken 748, 109 (Foto Nr. 18), eine Zufahrt zu einem Tischlereibetrieb auf dem Flurstück 750 (Foto Nr. 23), eine Zufahrt zu dem Gebäude mit der Hausnummer 38 auf dem Flurstück 765 (Foto Nr. 24) und die Zufahrt zu einem Parkplatz vor dem Gebäude auf dem Flurstück 1239, in dem sich ein Zulassungsservice und ein Restaurant befinden (Fotos Nr. 31 und 32). Von diesem Parkplatz geht eine weitere für Stellplätze genutzte Fläche in Richtung der Straße X2. ab (Foto Nr. 30). Diese Grundstücke, die zum Teil mit mehr als einem Gebäude bebaut sind, sind überwiegend unmittelbar über Zufahrten oder Zugänge an die B 61 angeschlossen. Unerheblich für diese Tatsachenfeststellung ist, ob diese Zufahrten bestandsgeschützt oder erst in jüngerer Zeit entstanden sind oder noch entstehen bzw. erneuert werden.
Die klägerische Zufahrt liegt zudem in unmittelbarer Nachbarschaft zu den vorherigen sechs Zufahrten auf ihrer Fahrbahnseite. Dass es sich insoweit um die letzte Zufahrt auf diesem Abschnitt und auch (zumindest zunächst) die letzte in Richtung Norden handelt, ist insoweit unschädlich. Denn für den Umfang des Erschließungsbereichs kommt es auf eine Einzelfallbetrachtung an,
vgl. Engelbrecht, Die Errichtung von Werbeanlagen an öffentlichen Straßen, DÖV 2012, 876 (877),
und bei der Untersuchung der Erschließungsfunktion sind jeweils die erste und letzte Erschließungsanlage entscheidend.
Vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein‑West-falen, Kommentar, 3. Auflage 1989, § 5 Rn. 20, m. w. N.
Ebenso spricht für die Annahme der Erschließungsfunktion, dass der Richtung Norden Fahrende bereits direkt hinter der Kreuzung I. Straße die Ampelanlage X1. -C. -Straße/Q1. Weg wahrnimmt (Foto Nr. 39), so dass ihm nicht der Eindruck vermittelt wird, als beführe er nunmehr eine „freie Strecke“. Zwar ist der X.---ring im hier maßgeblichen Bereich vierspurig mit einem Mittelstreifen ausgebaut worden, was für den Eindruck einer freien Strecke sprechen könnte. Dennoch wird bereits durch die Ampelanlagen ein zügiger Verkehr verhindert. Darüber hinaus ist der aus dem Stadtzentrum kommende Verkehr auf einen innerörtlichen Verkehr eingestellt. Diese Haltung ändert sich bis zur klägerischen Zufahrt nicht. Auch optisch deutet die Straßengestaltung trotz des vorhandenen Mittelstreifens auf eine Ortsdurchfahrt mit Erschließungsfunktion hin. Denn die Bebauung reicht auf den Flurstücken 1239, 765, 750, 990, 989, 1202, 978, 1191 und 975 nah an die B 61 heran.
Auch für den Richtung Süden Fahrenden wirkt der Bereich zwischen den beiden genannten Ampelanlagen nicht als „freie Strecke“. Denn er nimmt ausweislich der im Ortstermin gefertigten Lichtbilder bereits unmittelbar nach dem Passieren der nördlichen Ampelkreuzung die an der I. Straße liegende Ampelanlage wahr (Foto Nr. 13); bei der Weiterfahrt erkennt er sodann die jeweiligen Zufahrten zur Wohnbebauung bzw. zu der Tischlerei, dem Autohandel und der Zulassungsstelle.
Der Ausbauzustand dieses Abschnitts der B 61 von der Kreuzung X1. -C. -Straße/Q1. Weg im Norden bis zur I. Straße im Süden spricht gleichfalls für ihre Erschließungsfunktion. Die Bebauung an diesem Straßenteil ist größtenteils - insbesondere auf dem Abschnitt zwischen I. Straße und dem klägerischen Grundstück - in geringem Abstand zur Bundesstraße errichtet. Auf beiden Seiten der jeweils zweispurigen Fahrbahnen befindet sich ein Geh- und Radweg, der von der B 61 nicht optisch - etwa durch einen Grünstreifen oder Ähnliches - getrennt ist. Der Geh- und Fahrradweg verläuft vielmehr unmittelbar neben der Fahrbahn. Die dadurch verursachte Nähe zwischen Wohnhäusern, Gehwegen und Straße verhindert das Entstehen des Eindrucks einer freien Strecke und generiert im Gegenteil eine hohe Zugänglichkeit der Straße. Zudem befindet sich auf diesem Streckenabschnitt durchgängig in beiden Fahrtrichtungen zwischen der Straße und dem Geh- und Radweg ein Parkstreifen. Dieser ermöglicht das Halten und jederzeitige Wiedereinfädeln in den fließenden Verkehr von einer nicht zu begrenzenden Anzahl von Fahrzeugen. Der die B 61 Befahrende muss somit etwaige auf dem Parkstreifen haltende oder parkende Kraftfahrzeuge im Blick behalten und mit ihrem Einscheren rechnen. Auch vor diesem Hintergrund kann von einem Eindruck einer „freien Strecke“ nicht die Rede sein.
Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hingewiesen hat, dass es sich um eine „Mehrzweckspur“ handele, ergibt sich daraus nichts anderes. Denn das Parken auf dieser Spur ist mangels Parkverbots ohne weiteres möglich und findet unstreitig auch statt.
Schließlich wird die Verkehrsfunktion im maßgeblichen Abschnitt zwischen der X1. -C. -Straße und der I. Straße selbst dann zugunsten der Erschließungsfunktion eingeschränkt, wenn ausschließlich die nach Norden führende Fahrbahnseite, an der das klägerische Grundstück liegt, in den Blick genommen wird. Insoweit gelten die vorstehenden Ausführungen entsprechend.
Die Erschließungsfunktion der B 61 kann auch nicht mit Blick auf den Planfeststellungsbeschluss vom 13. Oktober 1975 verneint werden. Zwar ist in diesem die Rede von dem Erfordernis eines Ausbaus der Straße auf vier Fahrstreifen bei gleichzeitiger Verringerung der Anzahl der Straßeneinmündungen, weil die Straße durch die Vielzahl der höhengleichen Kreuzungen und Einmündungen und den geringen Fahrbahnquerschnitt dem Verkehrsaufkommen nicht mehr gerecht geworden sei (Ziffer I. A. 1.). Dementsprechend wurden etwa die heutige X1. -C. -Straße und die Straße X2. sowie die heutige K. -L1. -Straße, damalige S.-------straße , vom X.---ring abgebunden. Dennoch wurde nicht die komplette Erschließungssituation geändert. Aus der Karte zum Planfeststellungsbeschluss (Anlage 9 Blatt 15) ergibt sich, dass die im hier maßgeblichen Abschnitt vorhandenen Zufahrten zur B 61 - mit Ausnahme der Zufahrt zum damaligen Flurstück 103, welches über die damalige S.-------straße , heutige K. -L1. -Straße, angebunden wurde - weiterhin bestehen blieben. Selbst die vorgesehene Schließung der Zufahrt zum damaligen Flurstück 103, dem heutigen Flurstück 978, ist nicht erfolgt. Dass der Planfeststellungsbeschluss lediglich die Verringerung von Zufahrten und nicht die vollständige Beseitigung vorhandener Zufahrten vorsah, ergibt sich auch aus den Ausführungen zu den einzelnen Einwendungen. Zum einen ist insoweit die Rede von der Verringerung der Zufahrten „soweit wie möglich“ (S. 18). Zum anderen wurden einzelne Einwender auf die Möglichkeit eines Sondernutzungsantrags auf Anlegung einer Zufahrt nach § 8 FStrG (a. F.) verwiesen (vgl. etwa S. 19 und 54). Daher steht der Planfeststellungsbeschluss der Annahme der Erschließungsfunktion für diesen Streckenabschnitt nicht entgegen. Denn für die Bestimmung der Funktion der Bundesstraße sind die tatsächlichen Verhältnisse entscheidend,
- vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1984 - 4 C 2.82 Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21, S. 7 (9) = juris, Rn. 14 f. -,
so dass die hier vorhandenen Zufahrten weiterhin zu berücksichtigen sind.
Ein Außerachtlassen der vorhandenen und gegebenenfalls aus der Zeit vor dem Planfeststellungsbeschluss stammenden Zufahrten kommt nicht in Betracht, weil der Planfeststellungsbeschluss diese Zufahrten gerade nicht geändert bzw. abgebunden hat. Damit sind die bestehenden Zufahrten trotz der Zielsetzung des Planfeststellungsbeschlusses bei der Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse im Rahmen von § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG zu berücksichtigen. Allein die Zielsetzung des damaligen Planfeststellungsbeschlusses führt - ohne eine konkrete Umsetzung in Form einer Beseitigung der vorhandenen Zufahrten - noch nicht dazu, dass diese Zufahrten sich gerade wegen der hohen Anzahl auf einer kurzen Strecke nicht mehr prägend auf die Erschließungssituation ihrer Umgebung auswirken.
2. Ein Anbauverbot ergibt sich auch nicht aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG. Danach dürfen u. a. längs der Bundesstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 20 m außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten, jeweils gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden. Ein Anbauverbot nach dieser Vorschrift scheitert ebenfalls daran, dass das klägerische Grundstück nach den obigen Feststellungen nicht außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt liegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 FStrG
§ 34 BauGB
§ 8 FStrG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 2 FStrG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG
§ 9 Abs. 7 FStrG
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 251
BVerwGE 62, 142
BVerwGE 67, 79
BVerwGE 48, 123
DÖV 2012, 876
BVerwGE 54, 328
2 C 31.08
9 A 1.03
11 B 607/06
10 S 57.16
8 S 2794/92
IV B 132.65
4 C 41.77
4 C 10.80
IV C 55.74
4 C 2.82
4 C 2.82
IV C 47.75
4 C 2.82 B