Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-25, Aktenzeichen 6 A 453/18

Tenor:

Tatbestand:
Nach Klageänderung und Teilklagerücknahme begehrt der Kläger im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten Pfändungs- und Einziehungsverfügung der Beklagten, soweit diese Mahngebühren des Beigeladenen betrifft.
Der Kläger ist bei dem Beigeladenen mit der im Aktivrubrum genannten Adresse als Beitragspflichtiger registriert. Der Beigeladene setzte
- mit Bescheid vom 4. Juli 2014 für den Zeitraum von Januar 2013 bis März 2014 einen Betrag in Höhe von 277,70 EUR (269,70 EUR Beitrag, 8,00 EUR Säumniszuschlag),
- mit Bescheid vom 1. August 2014 für den Zeitraum von April bis Juni 2014 einen Betrag in Höhe von 61,94 EUR (53,94 EUR Beitrag, 8,00 EUR Säumniszuschlag),
- mit Bescheid vom 1. Dezember 2014 für den Zeitraum von Juli bis September 2014 einen Betrag in Höhe von 61,94 EUR (53,94 EUR Beitrag, 8,00 EUR Säumniszuschlag)
gegen den Kläger fest.
Gegen den Bescheid vom 4. Juli 2014 erhob der Kläger unter dem 28. Juli 2014, gegen denjenigen vom 1. August 2014 unter dem 25. August 2014 und gegen denjenigen vom 1. Dezember 2014 unter dem 17. Dezember 2014 jeweils Widerspruch. Diese wies der Beigeladene mit Widerspruchsbescheid vom 10. September 2015 zurück. Eine hiergegen zum Verwaltungsgericht Lüneburg erhobene Klage (6 A 396/15) wurde mit Urteil vom 21. März 2016 abgewiesen, einen dagegen gerichteten Antrag auf Zulassung der Berufung (4 LA 149/16) wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. Juli 2018 zurück.
Unter dem 1. November 2014 sowie dem 1. April 2016 hatte der Beigeladene die Zahlung der offenen Forderungen beim Kläger jeweils angemahnt und hierbei mit der ersten Mahnung Mahngebühren in Höhe von 5,10 EUR, mit der zweiten Mahnung in Höhe von 4,00 EUR in Rechnung gestellt.
Mit Schreiben vom 3. August 2018 ersuchte der Beigeladene die Beklagte um Vollstreckung der durch die mit den genannten Bescheiden festgesetzten Beträge sowie der genannten Mahngebühren, insgesamt eines Betrages in Höhe von 410,68 EUR. Unter dem gleichen Datum erließ der Beigeladene einen weiteren Festsetzungsbescheid für den Zeitraum von Januar 2015 bis Juni 2016 über einen Betrag in Höhe von 324,44 EUR gegen den Kläger. Bereits unter dem 2. Mai 2016 hatte er für den Zeitraum von Oktober bis Dezember 2014 einen Festsetzungsbescheid über einen Betrag in Höhe von 61,94 EUR erlassen. Die beiden letztgenannten Bescheide sind von dem Vollstreckungsersuchen des Beigeladenen nicht erfasst.
Auf das Vollstreckungsersuchen kündigte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 9. August 2018 die Vollstreckung an und forderte ihn zur Zahlung eines Betrages von 448,68 EUR (410,68 EUR zzgl. 38,00 EUR Vollstreckungsgebühren) binnen einer Woche auf.
Nachdem der Kläger Zahlungen nicht geleistet hatte, erließ die Beklagte unter dem 10. September 2018 eine Pfändungs- und Einziehungsverfügung über einen Betrag von 452,79 EUR (448,68 EUR zzgl. 4,11 EUR Postzustellungsgebühr) gegenüber der C. als Drittschuldnerin. Über den Erlass der Pfändungs- und Einziehungsverfügung, die der Drittschuldnerin am 13. September 2018 zugestellt wurde, informierte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 18. September 2018, dem sie eine Forderungsaufstellung beifügte. Die Drittschuldnerin teilte der Beklagten mit Schreiben vom 20. September 2018 mit, dass der gepfändete Betrag sich auf dem Konto des Klägers befinde. Zu einem nicht genau bekannten Zeitpunkt im Oktober 2018 zahlte die Drittschuldnerin den gepfändeten Betrag an die Beklagte.
Am 17. Oktober 2018 hat der Kläger Anfechtungsklage gegen die Pfändungs- und Einziehungsverfügung erhoben, soweit mit dieser die in der ihm übersandten Forderungsaufstellung genannten Positionen „Mahngebühr Rundfunk“, „Vollstreckungsgebühr AHE“ sowie „Postzustellungsgebühr“ vollstreckt werden sollten. In der mündlichen Verhandlung vom 25. Oktober 2019 hat der Kläger seine Klage zurückgenommen, soweit sie sich ursprünglich auf die Vollstreckung der Vollstreckungsgebühr und Postzustellungsgebühr bezogen hat. Im Übrigen – hinsichtlich der vollstreckten Mahngebühren – hat er die Klage geändert. Er beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die Pfändungs- und Einziehungsverfügung der Beklagten vom 10. September 2018 rechtswidrig war, soweit darin Mahngebühren des Beigeladenen in Höhe von 5,10 EUR und 4,00 EUR aufgeführt waren.
Sowohl die Beklagte als auch der Beigeladene haben der Klageänderung zugestimmt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er meint, Rechtsgrundlage der Mahngebühren sei § 4 NVwVG i.V.m. § 2 NVwVKostVO.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und des Beigeladenen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Im Übrigen hat die Klage Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die Klage ist zulässig. Die Änderung der Klage ist gemäß § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO zulässig (BVerwG, Urt. v. 4.12.2014 - 4 C 33/13 -, juris, Rn. 11); der – von Beklagter und Beigeladenem erteilten – Zustimmung nach § 91 VwGO bedurfte es daher nicht.
Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich aus einer bestehenden Wiederholungsgefahr: Gegen den Kläger sind (jedenfalls) zwei weitere Festsetzungsbescheide – die Bescheide vom 2. Mai 2016 sowie vom 3. August 2016 – ergangen. Zwar hat der Kläger gegen beide Bescheide Widerspruch erhoben und auch – bisher offenbar nicht beschiedene – Anträge auf Aussetzung der Vollziehung gestellt; es ist allerdings zu erwarten, dass der Kläger die festgesetzten Beträge nicht zahlen wird und der Beigeladene den Versuch unternehmen wird, diese im Wege der Vollstreckung beizutreiben. Unschädlich ist, dass bisher keine weiteren Mahnungen an den Kläger gerichtet und daher auch keine weiteren Mahngebühren gefordert wurden. Denn mit Blick auf den offenbar stetig wachsenden Beitragsrückstand des Klägers ist auch der Versand weiterer Mahnungen und die Forderung weiterer Mahngebühren hinreichend wahrscheinlich.
Die Klage ist auch begründet. Die Pfändungs- und Einziehungsverfügung der Beklagten war in dem noch in den Blick zu nehmenden Umfang – hinsichtlich der Mahngebühren des Beigeladenen in Höhe von 9,10 EUR – rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
Für die Vollstreckung der von dem Beigeladenen geltend gemachten Mahngebühren fehlte es an den Vollstreckungsvoraussetzungen.
1. Hinsichtlich der Mahngebühren lag kein Leistungsbescheid vor (§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alt. NVwVG). Die Bescheide des Beigeladenen vom 4. Juli 2014, vom 1. August 2014 und vom 1. Dezember 2014 sind zwar Leistungsbescheide im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 NVwVG; die vom Beigeladenen geltend gemachten Mahngebühren werden durch diese Bescheide indes nicht festgesetzt.
Bei den Mahnungen des Beigeladenen vom 1. November 2014 und vom 1. April 2016 handelt es sich nicht um Leistungsbescheide im vorgenannten Sinne, ihnen kommt keine Verwaltungsaktqualität zu: Es fehlt jedenfalls an einer Regelungswirkung – den Mahnungen kann bei objektiver Betrachtung unter keinem Gesichtspunkt entnommen werden, dass es dem Willen des Beigeladenen entsprach, einseitig die Rechtsfolge zu setzen, der Kläger habe die jeweils ausgewiesenen Mahngebühren zu leisten. Die Texte der Mahnungen haben lediglich informierend-auffordernden Charakter. Die geltend gemachte Mahngebühr findet im Text der Mahnungen selbst keinerlei Erwähnung, sondern wird lediglich ohne weitere Erläuterung in einer der Mahnung angehängten Berechnung aufgeführt. Bezug zu dieser Berechnung hat allein folgende Textpassage: „Um Ihnen weitere Unannehmlichkeiten zu ersparen, geben wir Ihnen heute nochmals die Gelegenheit, bis zum [...] den Mahnbetrag von [...] auszugleichen. Der Mahnbetrag errechnet sich aus den festgesetzten Beträgen der aufgeführten Gebühren-/Beitragsbescheide.“ Der jeweils ausgewiesene Mahnbetrag umfasst dabei die Mahngebühr. Da der Beigeladene dem Kläger „nochmals“ die Gelegenheit zur Zahlung gibt, geht er davon aus, dass die Mahngebühr bereits zuvor geschuldet war und nicht erst – was erforderlich wäre, um die Mahnungen als die Mahngebühren festsetzende Verwaltungsakte qualifizieren zu können – aufgrund der Mahnung geschuldet wird. Im Übrigen weisen die Mahnungen nicht die vom Beigeladenen für den Erlass von Verwaltungsakten sonst gewählte Form auf, insbesondere fehlt es ihnen jeweils an einer Rechtsbehelfsbelehrung.
2. Die Mahnungen sind auch keine „anderen Vollstreckungsurkunden“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. NVwVG). Diese „anderen Vollstreckungsurkunden“ sind in § 2 Abs. 2 NVwVG abschließend aufgezählt; die Mahnungen des Beigeladenen lassen sich dem gesetzlichen Katalog nicht zuordnen.
Wollte man – was eher fern liegt – die Mahngebühren als privatrechtliche Geldforderungen im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 4 NVwVG einstufen, stellten die Mahnungen gleichwohl keine „anderen Vollstreckungsurkunden“ dar. Denn § 1 der Durchführungsverordnung zum NVwVG – hierbei handelt es sich um die Verordnung, zu deren Erlass die Landesregierung in § 2 Abs. 3 Satz 1 NVwVG ermächtigt wird – führt die in Rede stehenden Mahngebühren des Beigeladenen nicht auf.
Die Mahnungen sind auch nicht „andere Urkunden, deren Vollstreckung im Verwaltungsvollstreckungsverfahren durch Rechtsvorschrift des Landes besonders zugelassen ist“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 NVwVG); eine die Vollstreckung der Mahngebühren gestattende landesrechtliche Vorschrift existiert nicht.
3. Eine Vollstreckung der Mahngebühren als „Nebenforderungen“ auf Grundlage von § 3 Abs. 2 NVwVG scheidet ebenfalls aus (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 8.5.2019 - 4 LA 277/18 -, juris, Rn. 4; Beschl. v. 20.11.2017 - 4 ME 285/17 -, juris, Rn. 9). Auf die Mahngebühren ist weder in den Festsetzungsbescheiden noch in anderen Vollstreckungsurkunden dem Grunde nach hingewiesen.
4. Die von dem Beigeladenen geltend gemachten Mahngebühren sind auch nicht gemäß § 67 Abs. 4 Satz 2 NVwVG i.V.m. § 67 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwVG i.V.m. § 2 VwVKostVO als Kosten ohne besonderen Leistungsbescheid mit der Hauptleistung vollstreckbar. Grund ist, dass es sich bei den Mahnungen des Beigeladenen nicht um Mahnungen im Sinne des § 4 Abs. 1 NVwVG und damit nicht um Amtshandlungen nach dem Ersten Teil des NVwVG handelt (a.A. Nds. OVG, Beschl. v. 8.5.2019 - 4 LA 277/18 -, juris, Rn. 4; Beschl. v. 20.11.2017 - 4 ME 285/17 -, juris, Rn. 9; Beschl. v. 6.6.2019 - 4 ME 119/19 -, V.n.b.).
Gegen die Einstufung der Mahnungen des Beigeladenen als solche im Sinne des § 4 Abs. 1 NVwVG spricht bereits der Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 NVwVG, nach welchem „die Vollstreckungsschuldnerin oder der Vollstreckungsschuldner“ zu mahnen ist. Vollstreckungsschuldner ist ein Schuldner erst mit Beginn des Vollstreckungsverfahrens. Die in Rede stehenden Mahnungen wurden indes (deutlich) vor Einleitung des Vollstreckungsverfahrens ausgesprochen. Selbst wenn man annähme, mit Ergehen der Mahnungen des Beigeladenen sei das Vollstreckungsverfahren eingeleitet worden, reichte dies nicht aus, um einen Einklang mit dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 NVwVG herzustellen: Indem die Norm gebietet, den Vollstreckungsschuldner zu mahnen, setzt sie voraus, dass der betroffene Schuldner bereits vor Mahnung den Status eines Vollstreckungsschuldners innehat; so verhält es sich indes nicht. Dessen unbeschadet kann nicht angenommen werden, die Mahnungen des Beigeladenen hätten das Vollstreckungsverfahren eingeleitet. Denn „Herr des Vollstreckungsverfahrens und verantwortlich für seine Durchführung ist die Vollstreckungsbehörde“ (LT-Drs. 9/2185, S. 41); Vollstreckungsbehörde ist der Beigeladene aber gerade nicht.
Die fehlende Vollstreckungsbehördeneigenschaft des Beigeladenen ist bei der Frage der Einordnung seiner Mahnungen auch in systematischer Hinsicht zu berücksichtigen: Das NVwVG regelt die Vollstreckung – und damit insbesondere das Verfahren der Vollstreckung – von Ansprüchen des Landes, einer Kommune oder einer sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts aus bestimmten Vollstreckungstiteln. Betreiberin des Vollstreckungsverfahrens ist aber allein die Vollstreckungsbehörde.
Ist eine Behörde zwar Urheberin eines zu vollstreckenden Leistungsbescheides, nicht aber Vollstreckungsbehörde, sind ihre Möglichkeiten, in vollstreckungsrechtlich relevanter Weise zur Zahlung aufzufordern, in § 4 Abs. 3 Nr. 1 NVwVG geregelt. Dort ist zum einen keine Mahnung im Sinne einer Zahlungsaufforderung nach Eintritt der Fälligkeit, sondern lediglich eine Zahlungserinnerung bis spätestens eine Woche vor Eintritt der Fälligkeit vorgesehen. Zum anderen entspricht die Zahlungserinnerung nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 NVwVG nicht etwa der Mahnung nach § 4 Abs. 1 NVwVG, sondern ist dieser zeitlich vorgeschaltet und macht sie (lediglich) entbehrlich. Zumindest vollstreckungsrechtlich gehen die Mahnungen des Beigeladenen daher ins Leere.
Dass auch der Gesetzgeber diese Sichtweise an den Tag legt, wird aus der Begründung des Gesetzesentwurfes deutlich, der schließlich zur Änderung des NVwVG durch Gesetz vom 13. April 2011 (GVBl. S. 104) führte und in dessen Rahmen insbesondere § 4 Abs. 3 NVwVG um die oben genannte Nr. 1 erweitert wurde. Die Begründung unterscheidet im Rahmen ihrer Ausführungen zum (damaligen wie jetzigen) § 4 Abs. 3 Nr. 1 NVwVG deutlich zwischen – einerseits – (sonstigen) Mahnungen und Zahlungserinnerungen, die auch von Behörden ausgesprochen werden können, die zwar den zu vollstreckenden Leistungsbescheid erlassen haben, selbst aber nicht Vollstreckungsbehörde sind, und – andererseits – Mahnungen im Sinne von § 4 Abs. 1 NVwVG (LT-Drs. 16/2350, S. 24 f.). Einem im Vorfeld der Gesetzesinitiative geäußerten Vorschlag, „Zahlungserinnerungen nach Fälligkeit“ – mithin Mahnungen, wie sie hier in Rede stehen – den Mahnungen im Sinne von § 4 Abs. 1 NVwVG gleichzusetzen, wird in der Begründung eine ausdrückliche Absage erteilt (LT-Drs. 16/2350, S. 25).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 4 NVwVG
§ 2 NVwVKostVO
§ 91 VwGO
§ 2 VwVKostVO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alt. NVwVG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NVwVG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. NVwVG
§ 2 Abs. 2 NVwVG
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 NVwVG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 NVwVG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 NVwVG
§ 3 Abs. 2 NVwVG
§ 67 Abs. 4 Satz 2 NVwVG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwVG
§ 4 Abs. 1 NVwVG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 NVwVG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 NVwVG
§ 4 Abs. 3 NVwVG
§ 1 der Durchführungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 A 396/15
4 LA 149/16
4 C 33/13
4 LA 277/18
4 ME 285/17
4 ME 119/19