Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-27, Aktenzeichen 4 K 5035/03

Tenor:
Die Wahl des Vorstands der Ärzteschaft W. vom 23.10.2003 ist ungültig.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen die am 23.10.2003 erfolgte Wahl der Beigeladenen zum Vorstand bzw. dessen Vertreter der Ärzteschaft W..
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Der Wahl war unter dem Briefkopf der Kassenärztlichen Vereinigung Nord-Württemberg ein Schreiben vom 16.10.2003 vorausgegangen, das von deren stellvertretenden Vorsitzenden unterschrieben war und wie folgt lautete:
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„Am 23. Oktober 2003 um 20.00 Uhr soll in den Räumen des Kreiskrankenhauses W. ein neuer Ärzteschaftsvorsitzender gewählt werden, und ich möchte Sie dringend bitten, an dieser Wahl teilzunehmen!
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Es ist schlicht notwendig, dass ein gewählter Standesvertreter die Sorgen und Interessen der gesamten Ärzteschaft artikulieren und vertreten kann, und zwar fachübergreifend und glaubwürdig.
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Der bisherige Vorsitzende hat ein Anschreiben verfasst, das nur ausgesuchte Kollegen des Rems-Murr-Kreises erhielten (ich u.a. als Ihr KV-Vorstandsmitglied und Rems-Murr-Mitglied nicht). Ich lege dieses Schreiben zur Kenntnis bei und möchte einige Passagen kommentieren.
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Es ist unwahr, dass die Einkommen einiger Fachgruppen „ drastisch sanken“ und die KV Nord-Württemberg mit „ Verteilungsmodellen experimentiert“.
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Jeder von Ihnen kennt seine Honorarentwicklung, und obwohl uns der von der Politik aufgebürdete West-Ost-Transfer schwer wog, immer mehr Leistungen ins System kamen und wir eine politische Nullrunde diktiert bekamen, konnte der Vorstand der KV Nord-Württemberg derart erfolgreich mit den Kassen verhandeln, dass sie u.a. durch die sog. strukturierten Verträge und ausbudgetierten Leistungen ein deutliches Plus hatten. Wir haben hier die besten Konditionen in ganz Baden-Württemberg, aber auch im Vergleich mit anderen Bundesländern stehen wir hervorragend da.
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Demokratie benötigt Diskussion, auch Opposition, sie benötigt aber vor allem Wahrheiten.
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Es ist richtig, dass die KV Nord-Württemberg ein Ordnungsgeld von 20.000 Euro zahlen musste, weil sie angeblich gegen das gerichtliche Verbot der Unterstützung eines Verbundes verstoßen hatte. Fakt ist, dass die KV Nord-Württemberg nach dem Gerichtsurteil sofort den Auftrag erteilt hat, die strittigen Internetpassagen zu löschen. Technische Probleme bestanden darin, dass bei Suchmaschinen diese Seiten zwischengespeichert waren und wir auf diese Daten keinen Zugriff hatten, d.h. sie gar nicht selbst löschen konnten. Und von dieser Problematik des Umgangs mit neuen Medien hatte der Richter keine Kenntnis. Gleiches gilt für die Kläger.
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Mittlerweile sind die uns von der Politik diktierten Rahmenbedingungen noch bedrückender. Unsere Selbstverwaltung wird mit noch mehr Organisation belastet, mit Prüforgien und Verwaltungsgigantismus, der unsere gesamte Kraft binden wird, während unsere Interessenvertretung auf ein Nichts zusammendampft.
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Herr K. hat recht, dass die Position des Ärzteschaftsvorsitzenden ein jüngerer übernehmen sollte, und zwar jemand, der uns vertritt, nicht verklagt, der sich klar artikuliert nach innen, und vor allen Dingen auch nach außen, und der alle wahrheitsgemäß informiert. Ich werde Ihnen am Wahlabend entsprechende Kollegen vorstellen und bitte Sie dringend, zur Wahl zu kommen.“
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Am Wahlabend lag ein u.a. von der gen. Verfasserin unterzeichneter Wahlvorschlag zur Abstimmung vor, in dem Dr. Schu. als 1. Vorsitzender, Herr A. Be. als 2. Vorsitzender, Dr. Ho. als 3. Vorsitzender, Dr. Bi. als 4. Vorsitzender und Schriftführer und 5. Dr. R. als Beisitzer vorgeschlagen wurden.
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Gewählt wurden zum 1. Vorsitzenden Dr. Schu. (89 Stimmen) vor Dr. Bü. (62 Stimmen), zum 2. Vorsitzenden A. Be. (72 Stimmen) vor Dr. Bü. (44), zum 3. Vorsitzenden Dr. He. (80) vor Dr. Schm. (56), als Beisitzer Dr. Bi. (97), Dr. St. (72) und Dr. D. (64) vor Dr. R. (53). [=Beigeladene]
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Mit Schreiben vom 20.11.2003 wandte sich der Kläger gegen die Wahl und trug vor, in dem zitierten Schreiben habe der Vorstand der KV in polemisierender Weise die Unterstützung für den Medi-Verbund verteidigt, obwohl bereits mehrfach gerichtlich entschieden worden sei, dass sowohl die Beteiligung hieran als auch dessen werbende Unterstützung grundrechtswidrig sei und gegen die Neutralitätspflicht verstoße. Nach allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen habe der Vorstand der KV es zu unterlassen, unmittelbar vor einer Wahl für den von ihm exklusiv unterstützten Medi-Verbund und seine Anhänger Wahlwerbung zu machen und mit amtlicher Autorität einseitig auf die Willensbildung der Wähler einzuwirken, um seine von ihm propagierten Medi-Kandidaten bei der Wahl durchzuboxen. Hiergegen habe der Vorstand mit dem Schreiben vom 16.10.2003 eindeutig verstoßen, da er in einem Atemzug mit dem Wahlaufruf unmittelbar vor der angefochtenen Wahl einseitig und in polemisierender Art und Weise Stellung bezogen habe für sein Engagement für den Medi-Verbund. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese Stellungnahme Einfluss auf das Wahlverhalten der Wähler gehabt habe. Ihnen sei bekannt gewesen, welche Kandidaten von dem Vorstand der KÄV NW und dem Medi-Verbund unterstützt und “ins Rennen“ geschickt würden. Ein Verstoß gegen die Verpflichtung zur strikten Neutralität vor Wahlen und Beachtung der Grundsätze der Freiheit und Gleichheit der Wahl liege darin begründet, dass ein dem Vorstand der KÄV NW angehörendes Vorstandsmitglied in diesem offiziellen Rundschreiben der KÄV NW im Zusammenhang mit dem Wahlaufruf und Vorspann der Verteidigung der Medi-Verbund Unterstützung durch die KÄV angekündigt habe, es werde den Wählern am Wahlabend „entsprechende“ Kollegen vorstellen, was es in die Tat umgesetzt habe. Damit sei in nicht unerheblichen Umfang auf die Willensbildung der Wähler von staatlicher Seite aus Einfluss genommen worden, womit die Grenzen unzulässiger Öffentlichkeitsarbeit überschritten seien. Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der freien Wahl müsse der Wähler in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung ohne jede unzulässige Beeinflussung von staatlicher oder nichtstaatlicher Stelle zu seiner Wahlentscheidung finden können. Ein Eingriff durch staatliche Stellen im Vorfeld der Wahl führe regelmäßig schon dann zu einer Verletzung der Freiheit und Gleichheit der Wahl, wenn in mehr als nur unerheblichem Maß Partei ergreifend auf die Bildung des Wählerwillens eingewirkt worden sei.
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Der Kläger hat am 01.12.2003 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben.
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Er trägt vor, seine Klage gegen die Beklagte, die gemäß §§ 7, 22 Abs. 1 S.1 HeilbKG eine rechtlich selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts darstelle, sei zulässig. Als Zwangsmitglied der Kreisärzteschaft W. und als Wahlberechtigter habe er das Recht, die Wahl anzufechten. Nachdem ein Wahlanfechtungsverfahren nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt sei, sei Rechtschutz im Rahmen einer Leistungs- oder Feststellungsklage zu gewähren. Sie sei begründet, da die Wahl ungültig sei und ihn als passiv Wahlberechtigten in seinen Rechten verletze. Das Gebot der freien Wahl untersage es staatlichen und gemeindlichen Organen, sich in amtlicher Funktion vor Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlwerbern zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen, insbesondere durch Werbung die Entscheidung des Wählers zu beeinflussen. In Anwendung dieser Grundsätze sei es auch dem Vorstand einer kassenärztlichen Vereinigung untersagt, auch nur den Eindruck zu erwecken, bestimmte Wahlvorschläge zu unterstützen. Gegen diese Grundsätze sei verstoßen worden. Die KV habe durch ihr Verhalten gegen ihre Verpflichtung zur strikten Neutralität und das Verbot jeglicher Wahlbeeinflussung verstoßen. Dabei sei für die Frage, ob es sich um eine Äußerung der Kassenärztlichen Vereinigung oder einer Privatperson handle, auf den insoweit maßgeblichen Empfängerhorizont abzustellen. Ebenso sei zu beachten, dass einer Körperschaft des öffentlichen Rechts das Recht auf freie Meinungsäußerung nicht zustehe. Dieser Verstoß sei auch erheblich, da er die konkrete Mandatsverteilung beeinflusst haben könne und nicht auszuschließen sei, dass das Schreiben Einfluss auf das Wahlverhalten gehabt haben könnte und das Wahlergebnis darauf beruhen könne. Wegen der Einzelheiten der Klagebegründung wird auf die Schriftsätze vom 01.12.2003 und 03.03.2004 verwiesen.
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Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass die Wahl des Vorstands der Ärzteschaft W. vom 23.10.2003 ungültig ist, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, die Wahl des Vorstands der Ärzteschaft W. vom 23.10.2003 für ungültig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie vertritt im Wesentlichen die Auffassung, aus dem genannten Schreiben lasse sich nicht ableiten, dass es sich hierbei um eine Äußerung der Kassenärztlichen Vereinigung handle. Es handle sich allein um eine persönliche Stellungnahme von Dr. V., die als wahlberechtigtes Mitglied von ihrem grundgesetzlich geschützten Recht auf freie Meinungsäußerung Gebrauch gemacht habe. Im Hinblick auf die vorausgegangene Auseinandersetzung habe sie als Mitglied der Ärzteschaft W. hierzu Stellung nehmen dürfen. Zudem habe sie zusammen mit Dr. Scha. bereits mit Schreiben vom 08.10.2003 einen schriftlichen Wahlvorschlag eingereicht gehabt, über den in der Mitgliederversammlung abgestimmt worden sei, so dass das später versandte Schreiben für die Aufstellung der Wahlvorschläge nicht ursächlich gewesen sei. Ferner lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Vorstandwahlen durch die Äußerungen von Dr. V. in erheblichem Maße beeinflusst worden seien. Über die Auseinandersetzung zwischen KV und Ärzteschaft seien alle Wahlberechtigten bereits durch die Medien informiert gewesen und hätten sich eine eigene Meinung bilden können, die nicht durch Außenstehende beeinflusst worden sei. Es liege deshalb weder ein Verstoß gegen den Grundsatz der freien Wahl noch gegen das Recht auf Chancengleichheit vor. Wegen der Einzelheiten ihrer Argumentation wird auf die Schriftsätze ihres Prozessbevollmächtigten vom 03.02.2004 und 13.04.2004 verwiesen.
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Die mit Beschluss vom 09.03.2004 Beigeladenen stellen keinen Antrag.
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Die Akten der Beklagten liegen dem Gericht vor. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf deren Inhalt ebenfalls verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig.
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Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Insbesondere erweist sich die Feststellungsklage nicht als subsidiär gegenüber einer Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO), denn für die Wahl zum Vorstand der Ärzteschaft W. gemäß der (Rahmen-)Satzung der Beklagten zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Ärzteschaften vom 15.08.2001 ist ein gesetzliches Wahlanfechtungsverfahren nicht vorgesehen. Ebenso liegt zwischen den Beteiligten ein konkretes Rechtsverhältnis vor, nachdem zwischen ihnen strittig ist, ob die Wahl vom 23.10.2003 zum Vorstand der Ärzteschaft gültig ist.
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Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung und kann sich ferner darauf berufen, dass er in seinen eigenen Rechten betroffen ist. Ein derartiges Interesse erschöpft sich nicht in einem rechtlichen Interesse, sondern schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. Ein solches Interesse liegt schon deshalb vor, weil der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 HeilbKG Zwangsmitglied der Beklagten ist und nach § 1 Abs. 3 der gen. Satzung der Ärzteschaft W. angehört. Dieser sind konkrete Aufgaben übertragen, die seine berufliche Tätigkeit direkt betreffen können, wie z.B. die der Ärzteschaft übertragene Aufgabe der Einrichtung und Durchführung eines Notfalldienstes (§ 2 Abs. 1). Entscheidungen des gewählten Gremiums können deshalb konkrete rechtliche und faktische Auswirkungen auf seine berufliche Tätigkeit haben. Damit hat er nicht nur ein schutzwürdiges Interesse daran zu klären, ob die Wahl rechtmäßig zustande gekommen ist, sondern kann sich auf eine eigene Rechtsbetroffenheit berufen.
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Die Klage ist auch begründet. Denn sie ist unter Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der freien Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) zustande gekommen. Diese Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 18.04.1997 (NVwZ 1997,1220) unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wie folgt zusammengefasst:
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„Nach diesem Grundsatz muss der Wähler in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung ohne jede unzulässige Beeinflussung von staatlicher oder nichtstaatlicher Seite zu seiner Wahlentscheidung finden können (vgl.BVerfGE 66, 369, 380 m.w.N.; 73,40, 85). Das Gebot der freien Wahl untersagt es staatlichen und gemeindlichen Organen, sich in amtlicher Funktion vor Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen (BVerfGE 44, 125,141,145; 63, 230,243). Zulässige amtliche Öffentlichkeits-arbeit findet ihre Grenze dort, wo offene oder versteckte Wahlwerbung beginnt (vgl. BVerfGE 44, 124, 147 ff.; 63, 230, 243 f.; BVerwG, Beschluss vom 17. November 1988 – BVerwG 7 B 169.88 – Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 31 S. 3, 4 f.). Nur Wahlen, die ohne Verstoß gegen das Gebot strikter staatlicher und gemeindlicher Neutralität und ohne Verletzung der Integrität der Willensbildung des Volkes und der Wahlbürger erfolgt sind, können demokratische Legitimität verleihen (vgl. BVerfGE 44,125,139).“
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Unter Heranziehung dieser Kriterien ist festzustellen, dass das Schreiben Dr. V.s vom 16.10.2003 eine unzulässige Wahlbeeinflussung darstellt, die dazu führt, dass die Wahl ungültig ist.
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Das umstrittene Schreiben von Dr. V. ist als Äußerung der Kassenärztlichen Vereinigung zu beurteilen, es stellt entgegen der Auffassung der Beklagten keine private Stellungnahme Dr. V.s dar. Für diese Einstufung ist auf den insoweit maßgeblichen Empfängerhorizont abzustellen. Es spielt deshalb keine Rolle, wie es von der Verfasserin gedacht war. Hierbei ist zunächst festzustellen, dass das Schreiben unter dem offiziellen Briefkopf der Kassenärztlichen Vereinigung Nord-Württemberg versandt worden ist und die Telefondurchwahl der Verfasserin bei der Kassenärztlichen Vereinigung enthält. Auch inhaltlich wird deutlich, dass die Verfasserin eine Stellungnahme für diese Organisation abgibt, indem sie sowohl deren Position im vorangegangenen gerichtlichen Verfahren darlegt, als auch insbesondere dafür wirbt, dass die Position des Ärzteschaftsvorsitzenden von einem jüngeren übernommen werden sollte und zwar von jemandem, der sie vertrete und nicht verklage. Angesichts dieser Punkte ist es unerheblich, ob die Verfasserin mit i.V. unterzeichnet und damit auf ihre Position als stellvertretende Vorsitzende hingewiesen hat.
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Hinzu kommt, dass die Verfasserin in einer von ihr eingeholten Stellungnahme zwar darauf hingewiesen hat, sie habe sich als Mitglied der Ärzteschaft W. geäußert, im gleichen Atemzug jedoch erklärt, als Mitglied des Vorstands der Kassenärztlichen Vereinigung Nord-Württemberg habe sie es als ihre Pflicht angesehen, zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen. Das macht deutlich, dass der Brief nicht nur den Eindruck einer Stellungnahme der Kassenärztlichen Vereinigung erwecken konnte, sondern dass er auch diese Funktion haben sollte.
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Bei der Kassenärztlichen Vereinigung Nord-Württemberg handelt es sich um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 77 Abs. 5 SGB V, § 1 Abs. 2 der Satzung der Kassenärztlichen Vereinigung/Stand 05.12.2001). Sie ist gemäß § 75 SGB V für die Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung in dem in § 73 Abs. 2 SGB V bezeichneten Umfang und für die Wahrnehmung der Rechte der Vertragsärzte gegenüber den Krankenkassen zuständig. Als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist sie generell gehalten, sich im Vorfeld von Wahlen neutral zu verhalten und jede Form von Wahlbeeinflussung zu unterlassen.
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Gegen diese Pflicht zur Neutralität hat die Kassenärztliche Vereinigung verstoßen. Das Schreiben vom 16.10.2003 stellt nicht die Meinungsäußerung einer an der Wahl interessierten Person dar, sondern beinhaltet eine amtliche Einflussnahme auf die Willensbildung der Wähler. Denn hierin wird gerade wesentlich darauf abgestellt, dass die Kassenärztliche Vereinigung für die Wahl von jemandem wirbt, der sie „vertritt, nicht verklagt“ und in Aussicht stellt, die entsprechenden Kandidaten vorzustellen. Unter Berücksichtigung des vorangegangenen Streits über den Medi-Verbund wird deutlich, dass die Kassenärztliche Vereinigung die Wahl von Kandidaten anstrebt, die die von ihr als richtig erachtete Linie unterstützen und ihre Möglichkeiten der (allgemeinen) Interessenvertretung ihrer Mitglieder nicht schwächen. Es handelt sich insoweit auch nicht um eine Äußerung eines von der umstrittenen Wahl völlig untangierten Gremiums, dem insoweit keinerlei (Eigen-)Interessen zukommen. Denn es gibt durchaus Schnittpunkte zwischen der Tätigkeit der Kassenärztlichen Vereinigung und den Aufgaben, die die Ärzteschaft wahrnimmt, wie zum Beispiel die Gestaltung des Notfalldienstes im Rahmen der Sicherstellung der ärztlichen Versorgung. Damit hat sie aber ihren Amtsbonus zu Gunsten konkreter Kandidaten in unzulässiger Weise geltend gemacht, d.h. über den Rahmen einer zulässigen Wahlwerbung hinaus den Meinungsbildungsprozess der Wähler zu beeinflussen versucht.
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Dieser Wahlfehler ist auch so schwerwiegend, dass er zur Ungültigkeit der Wahl führt. Ein Wahlfehler führt nur dann zur Ungültigkeit einer Wahl, wenn er das Ergebnis beeinflusst hat. Dabei liegt eine Beeinflussung in diesem Sinne vor, wenn der Wahlfehler auf das Wahlergebnis von Einfluss war oder von Einfluss gewesen sein könnte. Dabei darf es sich nicht nur um eine theoretische Möglichkeit handeln; die Möglichkeit muss vielmehr eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende sein (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. Beschl. v. 23.11.1993 - 2 BvC 15/91 - BVerfGE 89, 291 m.w.N.).
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Danach ist hier für eine zur Ungültigkeit der Wahl führende Kausalität des Wahlfehlers erforderlich, dass die Möglichkeit besteht, ohne diese wahlfehlerhafte Werbung könnten sich wenigstens 25 (beim 1. Vorsitzenden) Wähler anders entschieden haben. Angesichts der geringen Stimmenzahl liegt diese Möglichkeit nicht völlig außerhalb der Realität.
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Nachdem die Klage auch zu Recht gegen die Beklagte, die nach § 22 Abs. 1 S. 1 HeilbKG in Anspruch zu nehmen ist, gerichtet ist, ist somit festzustellen, dass die Wahl zum Vorstand der Ärzteschaft W. vom 23.10.2003 ungültig ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO und §§ 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen kein Kostenrisiko eingegangen sind (§ 154 Abs. 3 VwGO) und ihnen keine wesentlichen außergerichtlichen Kosten entstanden sind, bestand auch keine Veranlassung, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 22 Abs. 1 S.1 HeilbKG
§§ 154 Abs. 1 VwGO und §§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 75 SGB V
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 HeilbKG
§ 77 Abs. 5 SGB V
§ 73 Abs. 2 SGB V
§ 22 Abs. 1 S. 1 HeilbKG
§ 154 Abs. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1997,1220
BVerfGE 66, 369, 380
BVerfGE 44, 125,141
BVerfGE 44, 124, 147
BVerfGE 44,125,139
BVerfGE 89, 291
7 B 169.88
2 BvC 15/91