Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-26, Aktenzeichen OVG 2 A 17.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:0426.OVG2A17.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Vor dem Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung nach § 25 BauGB ist weder ein Auslegungsverfahren nach dem Vorbild des § 3 Abs. 2 BauGB noch eine dem Verfahren nach § 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB vergleichbare Anhörung der „Betroffenen“ vorgesehen. Auch aus dem Kommunalrecht ergibt sich ein solches Erfordernis nicht.(Rn.4)
2. Die Geltung eines Bebauungsplans steht dem Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung zur Sicherung einer neuen Planung prinzipiell nicht entgegen.(Rn.7)
3. § 17 BauGB, wonach eine Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft tritt und nur unter bestimmten Voraussetzungen verlängert werden kann, ist auf Satzungen über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB nicht anzuwenden.(Rn.10)
Das Verfahren wird eingestellt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist durch übereinstimmende Erklärungen der Beteiligten in der Hauptsache erledigt und das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Über die Kosten des Verfahrens ist gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Billigem Ermessen entspricht es, die Kosten des Verfahrens den Antragstellern aufzuerlegen, da der Normenkontrollantrag gegen die die am 28. Mai 2009 beschlossene Satzung der Landeshauptstadt Potsdam über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 des Baugesetzbuches für Uferflächen am Griebnitzsee nach dem Sach- und Streitstand im Zeitpunkt der Erledigungserklärung voraussichtlich keinen Erfolg gehabt hätte.
Hinsichtlich der Antragstellerin war der Normenkontrollantrag bereits vor Eintritt des erledigenden Ereignisses mangels einer Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Da die Antragstellerin weder (Mit-)Eigentümerin eines im räumlichen Geltungsbereich der Satzung gelegenen und durch diese mit einem Vorkaufsrecht belasteten Grundstücks ist, noch geltend gemacht hat, wegen der Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Antragsgegnerin auf der Grundlage der Satzung an dem - bereits konkretisierten - Erwerb eines Grundstücks im räumlichen Geltungsbereich der Satzung gehindert zu werden, hat sie die Möglichkeit einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht dargelegt. Anders als in dem gegen den Bebauungsplan gerichteten Normenkontrollverfahren (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 28. Mai 2009 - OVG 2 A 14.08 -) kann die Antragstellerin auch nicht unter Bezug darauf, dass sie als Ehefrau des Antragstellers auf dessen Grundstück wohnt und im Einverständnis mit ihm Nutzungsberechtigte ist, im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die angefochtene Satzung über das besondere Vorkaufsrecht in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Denn da dem Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung nach § 25 BauGB - anders als dem Bebauungsplan - keine Abwägung vorausgehen muss, kann sich die Antragstellerin auch nicht darauf berufen, dass es sich bei ihrem Interesse an einer ungestörten Nutzung des Grundstücks um einen abwägungserheblichen Belang handelt (vgl. auch Beschluss des Senats vom 14. April 2011 - OVG 2 A 16.09 -, zu der vergleichbaren Rechtslage bei einer Veränderungssperre).
Im Übrigen wäre der Normenkontrollantrag auch unbegründet gewesen. Die geltend gemachten formellen Fehler der Satzung über das besondere Vorkaufsrecht liegen nicht vor. Soweit die Antragsteller beanstanden, dass über den Satzungsbeschluss in der Stadtverordnetenversammlung keine Aussprache stattgefunden habe, legen sie nicht dar, woraus sich ein solches Erfordernis, das weder dem Baugesetzbuch noch der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg oder der Hauptsatzung der Landeshauptstadt Potsdam entnommen werden kann, ergeben soll. Dass Gemeindevertreter im Zusammenhang mit dem Satzungbeschluss an der Wahrnehmung ihres nach § 30 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf bestehenden Rechts gehindert worden sein könnten, u.a. in der Gemeindevertretung das Wort zu ergreifen, Vorschläge einzubringen, Fragen und Anträge zu stellen und sie zu begründen (aktives Teilnahmerecht), ist nicht erkennbar. Aus dem Sitzungsprotokoll ergibt sich zudem, dass sich Vertreter verschiedener Fraktionen zu den - u.a. die Vorkaufsrechtssatzung betreffenden – Beschlussvorlagen geäußert haben. Selbst bei einem unzulässigen Verzicht auf eine Aussprache würde es sich im Übrigen nicht um einen nach § 214 Abs. 1 BauGB beachtlichen Verfahrensfehler handeln. Auch die Rüge, die Betroffenen seien nicht angehört worden, führt nicht auf einen Verfahrensfehler. Vor dem Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung nach § 25 BauGB ist weder ein Auslegungsverfahren nach dem Vorbild des § 3 Abs. 2 BauGB noch eine dem Verfahren nach § 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB vergleichbare Anhörung der „Betroffenen“ – hier also wohl zumindest aller Eigentümer von Grundstücksflächen im räumlichen Geltungsbereich der Satzung – vorgesehen. Auch aus dem Kommunalrecht ergibt sich ein solches Erfordernis nicht.
Die angefochtene Satzung über das besondere Vorkaufsrecht wäre auch nicht aus materiellrechtlichen Gründen zu beanstanden gewesen. Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass der Satzung haben zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorgelegen. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zählen zu den städtebaulichen Maßnahmen im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Die Gemeinde erhält durch diese Regelung die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber ihr indes nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es nicht. Die Gemeinde muss jedoch Planungsvorstellungen haben, die zum Ausdruck bringen, welche städtebaulichen Maßnahmen zur Lösung des zugrunde gelegten Konflikts in Betracht kommen (vgl. BverwG, Beschluss vom 8. September 2009 - 4 BN 38.09 -, BRS 74 Nr. 129).
Hiervon ausgehend bestehen im Hinblick auf das eingeleitete Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ keine Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin für das Satzungsgebiet städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Aufstellungsbeschluss vom 28. Mai 2009, sondern auch aus der weiteren Durchführung des Aufstellungsverfahrens. So fand in der Zeit vom 14. Januar 2010 bis zum 5. Februar 2010 die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit statt. Dabei wurden zwei Varianten für den Verlauf des öffentlichen Uferweges zur Diskussion gestellt. Parallel hierzu wurden die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange beteiligt. In ihrer Sitzung am 26. Januar 2011 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin, den räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ zu ändern (verkleinern) und den Entwurf des Bebauungsplans öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung fand in der Zeit vom 7. März 2011 bis zum 8. April 2011 statt. Zugleich wurden die Behörden und Träger öffentlicher Belange beteiligt. Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ ernsthaft fördert, haben auch die Antragsteller nicht geltend gemacht. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Vorkaufsrechtssatzung war auch nicht etwa absehbar, dass die zu sichernde Planung an einem nicht behebbaren rechtlichen Fehler leiden wird. Zwar hat der Senat den Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ in den u.a. von den Antragstellern eingeleiteten Normenkontrollverfahren auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28. Mai 2009 für unwirksam erklärt; er hat jedoch in den Entscheidungsgründen der Urteile - ebenso wie bereits in der mündlichen Verhandlung - klargestellt, dass für die Planung der Antragsgegnerin hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange sprechen. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin konnte deshalb bei Erlass der Satzung über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB davon ausgehen, dass das Planungsziel auf abwägungsfehlerfreie Weise erreicht werden kann.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller war die Satzung über das besondere Vorkaufsrecht auch nicht deshalb unwirksam, weil im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bzw. des In-Kraft-Tretens der Satzung noch der Bebauungsplan Nr. 8 „Griebnitzsee“ galt. Zwar sind die Urteile des Senats vom 28. Mai 2009, durch die der Bebauungsplan für unwirksam erklärt worden ist, erst mit der - unstreitig nach der Bekanntmachung der Satzung eingetretenen - Rechtskraft gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO allgemein verbindlich geworden (vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 47 Rn. 119; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 364). Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Unwirksamerklärung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO grundsätzlich mit Wirkung ex tunc erfolgt, so dass die Vorschrift bei anfänglichen Gültigkeitsmängeln, wie sie im Fall des Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ vorgelegen haben, ab dem Zeitpunkt des Normerlasses ungültig ist (vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 356; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 47 Rn. 144), solange nicht - was hier nicht der Fall ist - ausnahmsweise eine abweichende Tenorierung erfolgt (vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 357). Für die Auffassung der Antragsteller, die Geltung eines Bebauungsplans stehe dem Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung zur Sicherung einer neuen Planung prinzipiell entgegen, ist überdies keine rechtliche Grundlage erkennbar.
Der Satzungsbeschluss ist entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht in unzulässiger Weise unter einer Bedingung gefasst worden. Zwar stand im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung noch nicht fest, ob die Urteile des Senats vom 28 Mai 2009 rechtskräftig werden würden. Eine aufschiebende Bedingung mit dem Inhalt, dass die Vorkaufsrechtssatzung erst mit Eintritt der Rechtskraft der Normenkontrollurteile in Kraft treten sollte, ist dem Satzungsbeschluss jedoch nicht zu entnehmen. Soweit in der Beschlussvorlage ausgeführt wird, dass „für den Fall, dass das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. 8 ‚Griebnitzsee‘ für unwirksam erkläre (…) umgehend ein Aufstellungsbeschluss für einen neuen Bebauungsplan gefasst werden“ solle, wird gerade nicht auf die Rechtskraft, sondern auf den Zeitpunkt der Urteilsverkündung abgestellt, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits erfolgt war.
Der geltend gemachte Verstoß gegen den Grundsatz der Normklarheit liegt ebenfalls nicht vor. Soweit die Antragsteller In diesem Zusammenhang geltend machen, dass sich wesentliche Abweichungen von dem Entwurf des Bebauungsplans bzw. von dem Beschluss der Antragsgegnerin zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ vom 28 Mai 2009 ergäben, übersehen sie erneut, dass der Erlass einer Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unter den den dort genannten Voraussetzungen unabhängig von einem konkreten Aufstellungsverfahren für einen Bebauungsplan und damit - wie hier - auch für Teilflächen innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs eines in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans zulässig ist. Das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unterscheidet sich insoweit wesentlich von dem allgemeinen Vorkaufsrecht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Bestimmtheitsprobleme entstehen durch die parallele Geltung von allgemeinem und besonderem Vorkaufsrecht nicht. Die Gemeinde muss bei der in ihrem Ermessen stehenden Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB lediglich klarstellen, auf welche Grundlage sie sich im konkreten Fall stützt. Die Behauptung der Antragsteller, dass der Geltungsbereich der Satzung unklar sei, ist nicht nachvollziehbar. Nach § 2 Abs. 2 der Satzung ist der räumliche Geltungsbereich auf der in der Anlage zur Satzung beigefügten Übersichtskarte im Maßstab 1:2000 durch eine ununterbrochene schwarze Linie zeichnerisch umgrenzt. Angesichts des Maßstabs der Karte bestehen keine Zweifel, welche Flurstücke dem Vorkaufsrecht unterfallen.
Unbegründet ist auch die Rüge der Antragsteller, die angefochtene Satzung über das besondere Vorkaufsrecht habe gegen das Verbot verstoßen, „Planungen, die im wesentlichen unverändert sind, durch immer neue Vorkaufsrechte zu sichern“. Soweit die Antragsteller mit ihrem Vortrag darauf abzielen, die Vorkaufsrechtssatzung als unzulässige „Verlängerung“ des im Geltungsbereich des für unwirksam erklärten Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ bestehenden („allgemeinen“) gesetzlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB darzustellen, verkennen sie, dass das („besondere“) Satzungsvorkaufsrecht nach § 25 BauGB - wie dargelegt - anderen Voraussetzungen unterliegt und der Gemeinde die Möglichkeit geben soll, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Im Übrigen legen die Antragsteller nicht dar, aus welcher gesetzlichen Bestimmung sich das von ihnen angenommene Verbot des Erlasses einer neuen Vorkaufsrechtssatzung bei unveränderter Planung ergeben soll. Soweit sie sinngemäß auf § 17 BauGB, wonach eine Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft tritt und nur unter bestimmten Voraussetzungen verlängert werden kann, sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abstellen, übersehen sie, dass diese Bestimmung auf Satzungen über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB nicht zur Anwendung kommt. Eine entsprechende Anwendung ist wegen der unterschiedlichen Zielrichtung von Veränderungssperre und Vorkaufsrechtssatzung ausgeschlossen. Wie bereits ausgeführt, bedarf es für den Erlass von Satzungen nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB keiner förmlich konkretisierten Planungsabsichten, geschweige denn eines konkreten Bebauungsplanentwurfs. Vielmehr soll die Gemeinde durch diese Regelung die Möglichkeit erhalten, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Die Vorschrift beruht auf der Annahme, dass eine langfristig angelegte, an städtebauliche Ziele gebundene gemeindliche Bodenvorratspolitik ein besonders wirksames Mittel zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung ist. Die umfassenden Möglichkeiten der Bodenvorratspolitik werden bis zu dem Zeitpunkt gewährleistet, zu dem die städtebaulichen Maßnahmen rechtsverbindlich werden und damit das besondere Vorkaufsrecht erlischt. In diesem Zeitraum verfügt die Gemeinde in Maßnahmegebieten über ein Vorkaufsrecht, das selbst dann zum Grunderwerb eingesetzt werden kann, wenn dies nach Wirksamwerden der eigentlichen Maßnahme – z. B. eines Bebauungsplans – nicht mehr zulässig wäre (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 1. September 2010, § 25 Rn. 12). Mit diesem Ziel einer langfristig angelegten Bodenvorratspolitik wären die von den Antragstellern angenommene Begrenzung der Geltungsdauer bzw. das hieraus ggf. folgende Verbot eines Neuerlasses einer Vorkaufsrechtssatzung trotz Fortbestands der gesetzlichen Voraussetzungen nicht vereinbar.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 7 und Abs. 1 GKG.
Die Entscheidung war entsprechend § 87 a Abs. 1 Nr. 3, 4 und 5 sowie Abs. 3 VwGO von dem Berichterstatter zu treffen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 BauGB
§ 17 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 52 Abs. 7 und Abs. 1 GKG
§ 87 a Abs. 1 Nr. 3, 4 und 5 sowie Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 25 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: 2 A 14.08
2 A 16.09
4 BN 38.09