Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-06, Aktenzeichen 2 A 470/21 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2024:0306.2A470.21SN.00

Tenor:
1. Der Bescheid des Beklagten vom 21. September 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Februar 2021 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung des Beklagten zur Ersatzpflanzung von 107 Laubbäumen.
Der Kläger ist ein Wasser- und Bodenverband im Sinne des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden. Ihm obliegt unter anderem die Unterhaltung des S… G…. Im Januar 2020 ließ er durch ein beauftragtes Unternehmen Schnittmaßnahmen an den entlang dieses Grabens stehenden Weiden durchführen. Hierdurch sollten Arbeiten an dem Gewässer, insbesondere die Wiederherstellung des Grabenprofils sowie die Erneuerung von Durchlässen für ein geplantes Regenrückhaltebecken, ermöglicht werden. Der Kläger ging davon aus, dass der Rückschnitt durch geschultes Personal des beauftragten Unternehmens fachgerecht erfolgen würde. Von den Arbeiten betroffen waren 61 Weiden.
Bei einer Vor-Ort-Kontrolle traf ein Mitarbeiter des Beklagten zwei Personen an, die das Schnittgut aufsammelten (Bl. 8 des Verwaltungsvorgangs). Der Beklagte dokumentierte ferner den Zustand der nach den Schnittmaßnahmen zurückgebliebenen Stämme der 61 Weiden. Hierbei wurde festgestellt, dass die Weidenstämme in etwa gleicher Höhe über den Erdboden abgetrennt wurden. Auf Bl. 22 ff. des Verwaltungsvorgangs wird Bezug genommen.
Auf das Anhörungsschreiben des Beklagten teilte der Geschäftsführer des Klägers durch Schreiben vom 25. Mai 2020 mit, die letzte Köpfung der Weiden sei vor zwölf Jahren erfolgt. Mittlerweile seien viele von ihnen auseinandergebrochen und gefährdeten den angrenzenden Geh- und Radweg. Außerdem hätten Äste im Graben den Abfluss behindert. Die Köpfung sei zur Herstellung der notwendigen Baufreiheit erforderlich gewesen.
Der Beklagte erließ am 21. September 2020 eine Ordnungsverfügung. Darin setzte er (Ziffer 1) als Ausgleich für die Kappung der Kronen von 61 Weiden die Pflanzung von 107 standortgerechten, einheimischen Laubbäumen in näher beschriebener Qualität und Ausführungsweise fest und gab hierfür eine Frist bis zum 31. März 2021. Ferner (Ziffer 2) legte er fest, dass die vorgenannte Verpflichtung erst erfüllt sei, wenn die Bäume nach mindestens dreijähriger Anwachs- und Entwicklungspflege vorhanden und angewachsen seien. Bei Nichtanwachsen sei in der nächstfolgenden Pflanzperiode Ersatz zu leisten. Weiterhin (Ziffer 3) sei der Pflanzstandort mit der unteren Naturschutzbehörde abzustimmen. Die Umsetzung der Anordnung unter Ziffer 1 sei ihr bis spätestens zum 16. April 2021 anzuzeigen und nachzuweisen. In Bezug auf Ziffer 1 drohte er außerdem (Ziffer 4) ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro für den Fall der Nichtbefolgung an. Schließlich (Ziffer 5) setzte er eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 200 Euro fest.
Zur Begründung führte er aus, die ungenehmigte Kappung von 61 gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 Naturschutzausführungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (NatSchAG M-V) geschützten Weiden sei rechtswidrig gewesen. Die Kappung stelle eine starke Beschädigung der Bäume dar, die ihnen die Fähigkeit zur Fotosynthese nehme und sie einem erhöhten Erkrankungsrisiko aussetze. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 und 6 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) seien Beeinträchtigungen auszugleichen oder zu ersetzen. Aufgrund der Schwere des Eingriffs werde ein Beschädigungsgrad von 100 Prozent im Sinne des Baumschutzkompensationserlasses des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz aus dem Jahr 2007 (Amts.Bl. M-V 2007, 350 – im Folgenden: Kompensationserlass) angenommen und entsprechend dessen Anlage die Kompensation durch Anordnung der Pflanzung von 107 Bäumen angeordnet. Der Kläger werde als Störer im Sinne von § 69 Abs. 3 Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (SOG M-V) in Anspruch genommen, weil er die Kappung in Auftrag gegeben habe. Die Ziffer 2 des Bescheids dienen der Sicherstellung, dass die Bäume tatsächlich angewachsen seien und sich entwickelt hätten, weil die Pflanzung auf Dauer zu erhalten sei. Aus Punkt 9.6 der „FLL-Empfehlungen für die Baumpflanzungen“ sei nach einem Jahr die Fertigstellungspflege und nach weiteren zwei Jahren die Entwicklungspflege abgeschlossen. Daraus ergebe sich, dass die Baumpflege für drei Jahre nach der Pflanzung zu erfolgen habe. Erst wenn die Bäume nach diesem Zeitpunkt vorhanden und vital seien, würde die Ausgleichspflanzung anerkannt. Die Ziffer 3 des Bescheides diene der Sicherstellung, dass die geforderte Pflanzung ordnungsgemäß erfolge und anerkannt werden könne, weil ein geeigneter Standort „gewählt/abgestimmt“ worden sei. Außerdem werde damit sichergestellt, dass der Beklagte zeitnah Kenntnis von der Pflanzung erhalte.
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 1. Oktober 2020 Widerspruch ein. Im Wesentlichen begründete er diesen damit, dass fachgerechte Pflegemaßnahmen zur Ausbildung und Erhaltung von Kopfweiden vorgenommen worden seien. Eine Schädigung sei nicht eingetreten. Mittlerweile hätten die Bäume auch wieder Kronen ausgebildet.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 2021 – unter Anpassung der Fristen zur Umsetzung der Anordnungen des Ausgangsbescheids und Auferlegung der Kosten des Widerspruchsverfahrens – zurück. Ergänzend führte er aus, bei den Weiden habe es sich wegen der seit 2008 fehlenden Pflegemaßnahmen im Zeitpunkt des Rückschnitts nicht länger um Kopfbäume gehandelt. Selbst wenn es sich um Kopfbäume gehandelt hätte, umfasse eine fachlich ordnungsgemäße Pflegemaßnahme lediglich das Abschneiden der Triebe oberhalb des Kopfes, jedoch nicht die Kappung des Kopfes. Dass die Weiden nunmehr wieder austrieben, sei kein Beweis fehlender Schädigung, sondern eine Stressreaktion auf den Verlust ihrer Fotosyntehesefähigkeit. Aufgrund der Größe der Schnittflächen sei es den Bäumen nicht möglich, diese zu überwallen. Diese bildeten eine Angriffsfläche für Erkrankungen, die nach einigen Jahren die Standsicherheit der Bäume gefährden könnten. Dem Beklagten stehe zwar ein Auswahlermessen zu. Es bestünden aber keine Anhaltspunkte für etwaige Ermessensfehler.
Der Kläger hat am 15. März 2021 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, seine Inanspruchnahme scheide bereits aus, weil er als Hoheitsträger in Wahrnehmung ihm übertragener hoheitlicher Aufgaben tätig gewesen sei. Der Kläger sei nicht Störer im Sinne von § 69 Abs. 3 SOG M-V, jedenfalls sei die Störerauswahl ermessensfehlerhaft. Der Beklagte irre zudem, wenn er einen Schädigungsgrad von 100 Prozent annehme und damit übersehe, dass die Weiden wieder austreiben würden. Es handle sich im Übrigen um zulässige Pflegeschnitte.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung vom 21. September 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Februar 2021 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Inanspruchnahme des Klägers sei nicht ausgeschlossen, weil die Durchführung der ihm obliegenden Unterhaltungsmaßnahmen nicht betroffen sei. Diese seien ihm nicht untersagt worden. Der Kläger sei auch Verursacher. Sofern er sich Dritter bediene, müsse er sich deren Verhalten zurechnen lassen. Seinen Ausführungen zur Beschädigung der Weiden aus den Bescheiden vertieft und ergänzt der Beklagte.
Die Beteiligten haben schriftsätzlich bzw. im Rahmen des Erörterungstermins am 21. Februar 2024 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Entscheidungsgründe:
I. Das Gericht konnte im schriftlichen Verfahren (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2, 3 VwGO) entscheiden, weil die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben.
II. Die zulässige Klage hat Erfolg. Denn sie ist begründet.
Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO) ist begründet, weil die angefochtenen Verwaltungsakte rechtswidrig sind und ihn in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ist der Kläger Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes, folgt die subjektive Rechtsverletzung regelmäßig bereits aus dessen Rechtswidrigkeit (BVerwG Beschluss vom 19. Juli 2010 – 6 B 20.10 –, Rn. 16, juris).
1. Zwar wurde der angefochtene Verwaltungsakt auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage gestützt. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V i. V. m. § 15 Abs. 2 Satz 1, 3 BNatschG kann dem Verursacher eines rechtswidrigen Eingriffs in die Natur und Landschaft aufgegeben werden, durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege den Eingriff zu ersetzen. Hierauf konnten Ziffer 1 und Satz 1 der Ziffer 3 des Bescheides gestützt werden. Ziffer 2 des Bescheides sowie Satz 2 der Ziffer 3 konnten auf § 15 Abs. 4 Satz 1-2 BNatSchG gestützt werden. Der Absatz 4 des Bundesnaturschutzgesetzes wird zwar von § 8 Abs. 2 Satz 1 nicht explizit erwähnt, stellt aber einen Annex zu den Maßnahmen nach § 15 Abs. 2 BNatSchG dar. Ein Abweichen des Landesgesetzgebers von dieser bundesrechtlichen Regelung – im Rahmen des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Grundgesetz – ist nicht anzunehmen. Grundlage für Ziffer 4 des Bescheides ist § 87 SOG M-V, für Ziffer 5 § 1 Abs. 1 sowie Position 106 der Anlage der Naturschutzkostenverordnung i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz Mecklenburg-Vorpommern (VwKostG M-V), für die Kostenerhebung für das Widerspruchsverfahren § 15 Abs. 3 Satz 1-2 VwKostG M-V, § 80 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Mecklenburg-Vorpommern (VwVfG M-V), § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO.
2. Die Verwaltungsakte sind auch formell rechtmäßig. Der Beklagte ist für die getroffenen Maßnahmen zuständig, insbesondere für die Ziffern 1-4 des Ausgangsbescheids nach §§ 6 i. V. m. 1 Abs. 3 Nr. 5 NatSchAG M-V, § 82 SOG M-V. Der Kläger erhielt auch Gelegenheit zur Stellungnahme nach § 28 Abs. 1 VwVfG M-V. Schließlich genügen die Verwaltungsakte auch den Begründungsanforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG M-V.
3. Jedoch erweisen sich die angefochtenen Verwaltungsakte als materiell rechtswidrig.
a. Die angegriffenen Verwaltungsakte genügen teilweise nicht den Anforderungen an deren hinreichende Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 VwVfG M-V.
aa. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend inhaltlich bestimmt, wenn für dessen Adressaten die getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann, und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2020 – 3 C 20.18 –, GewA 2020, 443, 445 m. w. N.).
bb. In Anwendung dieses Maßstabs ist die Verpflichtung zur Ersatzpflanzung nach Ziffer 1 des Ausgangsbescheids hinreichend inhaltlich bestimmt, obwohl der Pflanzstandort nicht vorgegeben wird. Dieser ist vielmehr nach Ziffer 3 Satz 1 des Bescheids mit der unteren Naturschutzbehörde abzustimmen. Zwar wird in der Bescheidbegründung ausgeführt, dass diese Bestimmung den Zweck hat, die ordnungsgemäße Pflanzung und deren Anerkennung sicherzustellen, weil ein geeigneter Standort „gewählt/abgestimmt“ werde. Damit soll bei verständiger Würdigung aus objektivem Empfängerhorizont jedoch kein – im Widerspruch zum Bescheidtenor stehendes – Alternativverhältnis ausgedrückt werden, welches die unabgestimmte Wahl eines Standortes durch den Verfügungsadressaten erlaubte. Denn in diesem Fall würde der vorgenannte Zweck der Ziffer 3 Satz 1 des Bescheides erkennbar gerade nicht erreicht werden können.
Es ist unschädlich, dass es für den Verfügungsadressaten im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht erkennbar ist, wo die Pflanzung vorzunehmen ist. In der Gesamtschau der Ziffern 1 und 3 des Bescheides soll der Adressat zunächst nur die grundsätzliche Pflicht zur Ersatzpflanzung auferlegt werden und diese Pflicht hinsichtlich eines konkreten Standortes erst in einem zweiten Schritt in Absprache mit dem Beklagten konkretisiert werden.
Weil im Zeitpunkt des Bescheiderlasses für den Beklagten in der Regel nicht erkennbar ist, welche Flächen dem Adressaten für eine Ersatzpflanzung zur Verfügung stünden, stellt sich dieses gestufte Verfahren gar als milderes Mittel zur Anordnung an einem konkreten Standort dar (vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 1. September 1994 – 3 UE 154/09 –, Rn. 43, juris). Ein solches Vorgehen mag nur dann Bedenken ob der hinreichenden Bestimmtheit der auferlegten (Handlungs-)Pflichten hervorzurufen, wenn die einzelnen Handlungspflichten auf den einzelnen folgenden Stufen nicht absehbar sind (vgl. VGH München, Beschluss vom 23. April 2020 – 22 CS 19.2223 –, BeckRS 2020, 9573 Rn. 51). Dies ist hier gerade nicht der Fall. Für den Adressaten ist erkennbar, dass in der Folge der Standortabstimmung dort die Pflanzung gemäß den Vorgaben der Ziffer 1 des Bescheides vorzunehmen ist.
cc. Allerdings sind die in Ziffer 2 des Bescheides enthaltenden Verwaltungsakte unbestimmt. Die Anordnung der Sicherung und Unterhaltung der Ersatzpflanzung gemäß § 15 Abs. 4 Satz 1-2 BNatSchG sowie die Anordnung einer Ersatzpflanzung bei Nichtanwachsen erlauben es dem Adressaten nicht, klar und unzweideutig zu erkennen, wie er sich künftig zu verhalten hat. Denn ihm wird eine „mindestens dreijährige Anwachs- und Entwicklungspflege“ aufgegeben. Es bleibt unklar, ob und wie weit darüber hinaus Pflegemaßnahme vorzunehmen sind. Entsprechend unvorhersehbar bleibt es, ob ein etwaiges „Nichtanwachsen“ in diesen Zeitraum fällt mit der Folge, dass eine erneute Ersatzpflanzung vorzunehmen ist.
Auch unter Berücksichtigung der Begründung der Verfügung lässt sich die Handlungspflicht des Adressaten nicht hinreichend sicher bestimmen. Hieraus ergibt sich zwar recht eindeutig, dass die Baumpflege für drei Jahre zu erfolgen hat und die Anerkennung der Ersatzpflanzung sodann erfolgt, sofern die Bäume vorhanden und vital sind. Allerdings ergibt sich aus der Begründung zugleich, dass die Pflanzungen auf Dauer zu erhalten sind. Entsprechend lässt sich der Widerspruch zur „mindestens dreijährigen Anwachs- und Entwicklungspflege“ gemäß Ziffer 2 Satz 1 auch nicht im Wege der Auslegung eindeutig auflösen.
b. Die Anordnung der Ersatzpflanzung gemäß Ziffer 1 sowie damit einhergehend die Bestimmungen gemäß Ziffer 3 des Bescheides erweisen sich als rechtfehlerhaft.
Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG i. V. m. § 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V ist die rechtwidrige Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung von geschützten Teilen der Natur und Landschaft zu ersetzen. Geschützt sind nach § 18 Abs. 1 Satz 1 NatSchAG M-V auch Weiden mit einem Stammumfang von mindestens 100 Zentimetern, gemessen in einer Höhe von 1,30 Metern über den Erdboden. Deren Beschädigung oder erhebliche Beeinträchtigung ist nach § 18 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V verboten. Ausgenommen nach § 18 Abs. 2 Satz 2 NatSchAG M-V sind wiederum u. a. fachgerechte Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen. Im Falle einer Beschädigung oder Veränderung im vorstehenden Sinne verlangt § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG, dass die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet werden.
Die betroffenen Weiden sind geschützt im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 NatSchAG M-V. Dies steht zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit. Durch die Schnittmaßnahmen wurden sie auch zumindest beschädigt. Soweit der Kläger behauptet, es seien fachgerechte Pflegemaßnahmen durchgeführt worden und auf Ziffer 2.6.1. des Kompensationserlasses verweist, kann dem nicht gefolgt werden. Dieser Erlass, der bloßes Innenrecht darstellt und nur als Auslegungshilfe für die gesetzlichen, verbindlichen Bestimmungen herangezogen werden kann, bezeichnet zwar das Köpfen von Kopfweiden als sachgemäße Pflegeschnitte. Die vorliegend zu beurteilenden Schnittmaßnahmen stellten jedoch kein Köpfen von Kopfweiden dar. Denn das Köpfen erlaubt nicht das Entfernen des „Kopfes“ mittels Durchtrennung des Stammes. Sondern das Köpfen erlaubt nur die Entfernung von Trieben, die sich aus dem Kopf heraus entwickeln. Das Köpfen dient damit gerade der Erhaltung des „Kopfes“ der Weide. Dies ergib sich aus dem Vergleich zur Ziffer 2.7.4. des Erlasses, der die Kappung von Bäumen als unsachgemäße Schnittmaßnahmen dem Köpfen gegenüberstellt. Insoweit war den überzeugenden, dieses Ergebnis bestätigenden Ausführungen der Fachbehörde zu folgen, wie sie sich aus den Bescheiden ergaben und im Rahmen des Erörterungstermins vertieft wurden. Auf diese wird ergänzend Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO).
Es kann daher dahinstehen, ob die Weiden im Zeitpunkt der Schnittmaßnahme noch als Kopfweiden anzusehen waren.
Allerdings ist die Anordnung der Ersatzpflanzung von 107 Bäumen nicht von § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG gedeckt. Denn der Umfang der Kompensationsmaßnahme ist nicht zur gleichwertigen Wiederherstellung der beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts und der landschaftsgerechten Neugestaltung des Landschaftsbildes erforderlich. Der Beklagte orientierte sich an der Anlage 2 zum Kompensationserlass und ging von einem 100 prozentigen Laubverlust sowie dem schwersten Schädigungsgrad aus. Letzterer wird darin beschrieben als „Kappung der Krone, Tod des Baumes durch sonstige Schädigungen“. Daraus folgt eine Gleichstellung der Kappung mit dem Tod des Baumes. Wie vom Kläger allerdings belegt und von dem Beklagten auch nicht in Abrede gestellt sind die Weiden – zumindest zum allergrößten Teil – nicht abgestorben. Vielmehr treiben sie erneut aus. Dies ändert zwar nichts an der vorstehend festgestellten Schädigung der Bäume. Jedoch ist dies bei der Einschätzung der Beeinträchtigung der Funktionen des Naturhaushalts zu berücksichtigen. Führt die Kappung von Bäumen zum Absterben derselben sind diese Funktionen in stärkerem Grad beeinträchtigt als im Falle der Kappung von Bäumen, die in der Regel erneut austreiben und damit jedenfalls zunächst nicht absterben und weiterhin und im geringeren Maße Funktionen im Naturhaushalt erfüllen. Ist eine andere Qualität der Beeinträchtigung der Funktionen des Naturhaushalts zugrunde zu legen, muss der Umfang des gleichwertigen Ersatzes entsprechend bestimmt werden. Dies hat auch der Beklagte im Grunde wohl bereits anerkannt, indem er im Rahmen eines Vor-Ort-Termins mit dem Kläger – nach Erlass des Ausgangsbescheides – anbot, von einem Schädigungsgrad von 61-99 Prozent auszugehen und eine Ersatzpflanzung von 85 Bäumen zu akzeptieren.
c. In welchem konkreten Umfang die Ersatzpflanzung rechtmäßiger Weise hätte angeordnet werden dürfen, kann aber letztlich dahinstehen. Denn die Inanspruchnahme des Klägers ist rechtswidrig.
aa. Adressat einer Anordnung nach § 15 Abs. 2 BNatSchG i. V. m. § 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V ist der Verursacher des Eingriffs in die Natur oder Landschaft. Der Begriff des Verursachers wird weder im Bundesnaturschutzgesetz noch im Naturschutzausführungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern definiert. Zur Auslegung des Begriffs werden in der rechtswissenschaftlichen Literatur unterschiedliche Ansätze vertreten (Überblick etwa bei Schlacke, Umweltrecht, 8. Aufl. 2021, § 3 Rn. 13 sowie bei Guckelberger in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 25; vgl. auch VG Münster, Urteil vom 21. April 2021 – 7 K 422/19 –, Rn. 50 ff., juris, sowie VG Cottbus, Beschluss vom 28. März 2017 – 3 L 494/16 –, Rn. 21 ff., juris). Erforderlich ist jedenfalls, dass der Eingriff dem Verursacher objektiv zurechenbar ist, sei es durch dessen unmittelbare Herbeiführung oder mittelbare Veranlassung (vgl. VG Münster, a. a. O., Rn. 52; vgl. VG Cottbus, a. a. O., Rn. 21; vgl. auch VGH München, Urteil vom 25. September 2012 – 14 B 10.1550 –, Rn. 41, juris).
Der Kläger hat durch die Beauftragung eines Unternehmens mit den Schnittmaßnahmen den Eingriff in die Natur und Landschaft mittelbar und zurechenbar verursacht. Der Zurechnungszusammenhang ist insbesondere nicht dadurch unterbrochen, dass das beauftragte Unternehmen auftragswidrig die Kappung der Bäume vorgenommen hätte. Dies trägt der Kläger auch nicht vor. Zwar gab er im Rahmen des Erörterungstermins an, auf fachgerechten Schnittmaßnahmen vertraut zu haben. In wie weit die konkreten Schnittmaßnahmen aber absprachewidrig vorgenommen worden sein könnten, ist weder vorgetragen worden noch ersichtlich. Vielmehr hat der Kläger ausgeführt, dass die vorgenommenen – von ihm als Köpfungen bezeichneten – Kappungen der Weiden für die Gewässerunterhaltungsmaßnahmen notwendig gewesen seien.
bb. Die Inanspruchnahme des Klägers als Verursacher ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, weil er als Hoheitsträger in Ausübung hoheitlicher Aufgaben tätig geworden ist.
Im Grundsatz gilt zwar, dass Hoheitsträger selbst zur Beachtung und Einhaltung aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften und damit auch denen des Naturschutzrechtes verpflichtet sind (sog. materielle Polizeipflicht). Andere Behörde dürfen ihnen daher regelmäßig nicht die Beachtung dieser Vorschriften aufgeben oder diese gar mit Zwang durchsetzen (sog. formelle Polizeipflicht). Dies gilt aber nur, soweit hierdurch unmittelbar in ihre hoheitliche Tätigkeit eingegriffen würde (OVG Greifswald, Urteil vom 1. September 2010 – 1 L 13/09 –, S. 9 des amtl. Umdrucks, unveröffentlicht; vgl. auch VGH Kassel, Beschluss vom 25. Juli 1997 – 14 TZ 1755/97 –, BeckRS 2005, 23622; vgl. hierzu auch Hofrichter/Fickenscher, in: BeckOK-PolR Bbg, 2. Edn. – Stand: Jan. 2024, § 5 Rn. 52 ff. sowie Bäcker, in: Lisken/Denninger, Hdb PolR, 7. Aufl. 2021, D Rn. 17 ff., jew. m. w. N.).
Vorliegend obliegt dem Kläger zwar die Gewässerunterhaltung gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz i. V. m. § 1 des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden. In diese hoheitliche Aufgabe greift die angefochtene Verfügung jedoch nicht ein. Dem Kläger wurde es nicht untersagt, die Schnittmaßnahmen durchzuführen. Auch wurde ihm nicht vorgegeben, wie er zukünftig die Freihaltung der Ufer sicherstellen darf. Ihm wird lediglich aufgrund der von ihm veranlassten Schnittmaßnahmen die Kompensation des Eingriffs in den Naturhaushalt und das Landschaftsbild aufgegeben. Auch soweit dies mit erheblichen finanziellen Kosten verbunden sein mag, ist dadurch seine hoheitliche Aufgabenwahrnehmung nicht unmittelbar betroffen.
cc. Die in den Ziffer 1-3 des Bescheides enthaltenen Verwaltungsakte sind aber deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte sein Ermessen bei der Inanspruchnahme des Klägers nicht fehlerfrei ausübte.
Kommen mehrere Personen als Verursacher eines Eingriffs im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V in Betracht, steht die Entscheidung, ob und wie vielen dieser Personen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen nach § 15 Abs. 2 BNatSchG aufgegeben werden, im Ermessen der Behörde. Das Gericht prüft dabei nicht, ob die Auswahl des Verursachers zweckmäßig war, sondern allein, ob die Behörde ihr Ermessen erkannt, es dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage entsprechend ausgeübt und schließlich auch nicht gegen die gesetzlichen Grenzen des Ermessens verstoßen hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Dies erfordert es zunächst, dass die Behörde ermittelt, wer als Verursacher in Betracht kommt (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 1. Oktober 1991 – 5 S 1823/90 –, NVwZ-RR 1992, 350; vgl. auch VG Cottbus, Beschluss vom 12. Februar 2019 – 3 L 680/18 –, BeckRS 2019, 1887 Rn. 17 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Juli 2016 – 17 K 3089/15 –, BeckRS 2016, 51932 Rn. 22). Wird dabei übersehen, dass mehrere Verursacher als Adressaten der Verfügung in Betracht kommen, verkennt die Behörde das ihr zustehende Auswahlermessen. Wird hingegen erkannt, dass mehrere Verursacher vorhanden sind, muss das Auswahlermessen ausgeübt werden.
Für den Beklagten war erkennbar, dass der Kläger ein Unternehmen mit der Durchführung der Schnittmaßnahmen beauftragt hat, welches ebenfalls als Verursacher und damit Adressat der Verfügungen in Betracht kam. Dies ergibt sich bereits aus einer Aktennotiz des Beklagten zu einer Vor-Ort-Kontrolle am 27. Januar 2020 (Bl. 8 des Verwaltungsvorgangs). Darin ist vermerkt, dass ein Mitarbeiter des Beklagten zwei Personen angetroffen habe, die angegeben haben sollen, die Kappungen durchgeführt zu haben. Entsprechend den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen des Geschäftsführers des Klägers im Rahmen des Erörterungstermins zur Beauftragung der Schnittmaßnahmen kann es sich dabei nur um Mitarbeiter des beauftragten Unternehmens gehandelt haben. Davon unabhängig legen die Begründungen der Bescheide es nahe, dass der Beklagte den Kläger als den Auftraggeber der Schnittmaßnahme ansah. Dies impliziert, dass dem Beklagte bewusst war oder er zumindest erkennen konnte, dass die weitere an dem Auftragsverhältnis beteiligte Person auch als Verursacher in Frage kommt. Hierfür sprechen schließlich auch die Ausführungen im Widerspruchsbescheid, wonach dem Beklagten ein Auswahlermessen darüber zustehe, wie und gegen wen gehandelt werden, wobei aber keine Ermessensfehler erkennbar seien.
Es kann letztlich dahinstehen, ob der Beklagte erkannt hat, dass mehrere Verursacher als Verfügungsadressaten in Betracht kamen, oder er aber den Sachverhalt insoweit nicht ausreichend ermittelt hat. Sollte der Beklagte verkannt haben, dass ein weiterer Verursacher zur Verfügung stand, läge ein Ermessensausfall vor. Hätte er erkannt, dass das beauftragte Unternehmen auch Verursacher ist, fehlten in beiden Bescheiden Ermessenserwägung zur Wahl zwischen beiden Verursachern.
Zur Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass die Behörde nicht in jedem Fall zur Ermittlung der Identität aller möglichen Verursacher verpflichtet ist (vgl. zur Störerauswahl VG Cottbus, a. a. O.). Die Entscheidung, einen Verursacher in Anspruch zu nehmen und von der Ermittlung möglicher (ggf. nicht erreichbarer) Verursacher abzusehen oder bei Kenntnis von weiteren Verursachern von der Ermittlung ihrer Identität abzusehen, kann im Einzelfall eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung darstellen (vgl. zu – anders gelagerten – Abschleppfällen etwa VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 25. September 2023 – 14 K 2723/22 –, Rn. 39, juris m. w. N.). Dies setzt aber zumindest eine Abwägung voraus, die ein überwiegendes Interesse an der Wahl des in Anspruch genommenen Verursachers gegenüber weiteren (möglichen) Verursachern ergibt. Zu berücksichtigen sein dürfte aber in Fällen der vorliegenden Art, dass das Gebot der effektiven Gefahrenabwehr der Ermittlung aller Verursacher häufig keine engen zeitlichen Grenzen setzen wird (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. Januar 2024 – 4 ME 84/23 –, Rn. 17, juris).
Nach dem Vorstehenden kann offenbleiben, ob der Beklagte auch zur Ermittlung des oder der Eigentümer der Weiden verpflichtet war. Nach dem allgemeinen Polizeirecht kommt zwar auch eine Inanspruchnahme des sog. Zustandsstörers (§ 70 SOG M-V) in Betracht. Problematisch erscheint aber, dass §§ 15 Abs. 2 BNatSchG i. V. m. 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG M-V auf den Verursacher des Eingriffs abstellen (so etwa Guckelberger, a. a. O.; VG Aachen, Beschluss vom 30. Oktober 2009 – 5 L 365/09 –, Rn. 10, juris; vgl. auch VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 30. September 2010 – 5 L 95/10 –, Rn. 10, juris; anders wohl VGH München, Urteil vom 25. September 2012 – 14 B 10.1550 –, Rn. 41, juris; a. A. auch Lütkes, in: ders./Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 15 Rn. 43; Schrader, in: BeckOK-UmwR, 69. Edn. – Stand: Jan. 2024, § 15 Rn. 11). Etwas anderes dürfte für Gefahrenabwehrmaßnahmen nach § 8 Abs. 1 NatSchAG M-V gelten, der nicht auf den Verursacherbegriff des § 15 Abs. 2 und 6 BNatSchG verweist (vgl. Müller-Walter, in: Lorz/Konrad/ders./Stöckel, Naturschutzrecht, 3. Aufl. 2013, § 3 BNatschG, § 3 Rn. 10).
d. Sind danach die in den Ziffern 1-3 des Bescheides enthaltenen Verwaltungsakte rechtswidrig und aufzuheben, folgt hieraus zugleich die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung (Ziffer 4) sowie die Auferlegung der Verwaltungskosten (Ziffer 5) sowie der Kosten des Widerspruchsverfahrens. Ergänzend weist das Gericht auf § 85 SOG M-V hin, wonach der Vollzug gegen Träger der öffentlichen Verwaltung nur zulässig ist, wenn dies durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen wird.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung.
Beschluss vom 6. März 2024
Der Streitwert wird auf 51.360 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz. Danach bestimmt sich der Streitwert nach der Bedeutung der Sache für den Kläger. Die Bedeutung orientiert sich vorliegend an den voraussichtlichen Kosten der Pflanzung von 107 Bäumen. Hierbei wurde entsprechend der Verwaltungspraxis des Beklagte zur Ersatzgeldzahlung nach § 15 Abs. 6 BNatSchG ein Betrag von 480 Euro je Baum zugrunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 87 SOG
§ 82 SOG
§ 70 SOG
§ 3 BNatschG
§ 85 SOG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG
§ 69 Abs. 3 SOG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 87a Abs. 2, 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1, 3 BNatschG
§ 15 Abs. 2 BNatSchG
§ 80 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 6 i. V. m. 1 Abs. 3 Nr. 5 NatSchAG
§ 28 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 39 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 37 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 NatSchAG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 NatSchAG
§ 18 Abs. 2 Satz 2 NatSchAG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 NatSchAG
§ 15 Abs. 2 und 6 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 15 Abs. 6 BNatSchG
§ 15 Abs. 4 Satz 1-2 BNatSchG gestützt werden. Der Absatz 4 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 1 Abs. 1 sowie Position 106 der Anlage der Naturschutzkostenverordnung
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1992, 350
6 B 20.10
3 C 20.18
3 UE 154/09
22 CS 19.22
7 K 422/19
3 L 494/16
14 B 10.15
1 L 13/09
14 TZ 1755/97
5 S 1823/90
3 L 680/18
17 K 3089/15
14 K 2723/22
4 ME 84/23
5 L 365/09
5 L 95/10