Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-14, Aktenzeichen 4 A 90/23 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2025:0114.4A90.23MD.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vergleiche zum Leitsatz BVerwG, Urteil vom 29.05.2002 - 8 C 15/01 -, BVerwGE 116, 273 und juris Rn. 16.(Rn.41)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Diese werden für nicht erstattungsfähig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Ausgangsbehörde gegen einen von dem Beklagten im Rahmen des Widerspruchsverfahrens erlassenen Kostenfestsetzungsbescheid.
Mit Bescheid vom 26.10.2021 erließ der Kläger gegenüber der Beigeladenen für ihr Grundstück A. G. B. in H. eine bauordnungsrechtliche Verfügung, wonach die Beigeladene an der nördlichen Außenwand des grenzständigen Nebengebäudes den fehlenden Sockel neu aufzumauern sowie die fehlende Grundschwelle zimmermannstechnisch neu zu errichten habe (Ziffer 1), die maroden Konstruktionshölzer des Fachwerks des Nebengebäudes an der nördlichen Grundstücksgrenze fach- und handwerksgerecht auszutauschen habe (Ziffer 2) und die Gefache mit den ursprünglichen Mauersteinen neu auszumauern habe (Ziffer 3). Die unter Ziffer 1 bis 3 angeordneten Maßnahmen seien bis spätestens 31.03.2022 auszuführen (Ziffer 4). Ferner ordnete der Kläger die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 bis 3 an (Ziffer 5) und gab der Beigeladenen zudem auf, bis spätestens 4 Monate nach Bestandskraft für die nördliche Dachfläche des Nebengebäudes eine Dachrinne mit Fallrohren neu zu installieren (Ziffer 6). Hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 drohte er der Beigeladenen die Ersatzvornahme sowie hinsichtlich der Ziffer 6 ein Zwangsgeld an (Ziffern 7 und 8). Die Kosten des Verfahrens habe die Beigeladene zu tragen (Ziffer 9).
Nachdem die Beigeladene zunächst mit Schreiben vom 25.11.2021 Widerspruch gegen diesen Bescheid erhoben hatte, teilte sie dem Beklagten mit Schreiben vom 05.07.2022 mit, den Verfügungspunkten zu 1. bis 3 nachgekommen zu sein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 05.10.2022, der Beigeladenen am 13.10.2022 und dem Kläger am 07.10.2022 zugestellt, hob der Beklagte die Verfügungspunkte 1 bis 5 sowie Verfügungspunkt 7 auf und wies den Widerspruch im Übrigen zurück (Ziffer 1). Die Kosten des Widerspruchsverfahrens habe die Beigeladene zu 25 % zu tragen (Ziffer 2). Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch die Beigeladene werde für notwendig erklärt (Ziffer 3). Der Kläger habe der Beigeladenen die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen in Höhe von 75 % zu erstatten, soweit sie dies bei dem Beklagten beantrage (Ziffer 4). Umgekehrt habe die Beigeladene dem Kläger die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen in Höhe von 25 % zu erstatten, soweit er dies bei dem Beklagten beantrage (Ziffer 5). Für die Entscheidung über den Widerspruch setzte der Beklagte zudem Kosten in Höhe von insgesamt 500,00 € fest, wovon die Beigeladene 187,50 € zu tragen habe (Ziffer 6).
Zur Begründung führte der Beklagte unter anderem aus, dass die Anordnungen des Klägers ursprünglich rechtmäßig ergangen seien. Jedoch seien diese zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch rechtswidrig geworden, da durch die freiwillige Ausführung der angeordneten Maßnahmen die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der Verfügung nun entfallen seien. Folge aus dem herbeigeführten Wegfall der Tatbestandsvoraussetzungen nicht ihre Erledigung, so werde die Anordnung nachträglich rechtswidrig (OVG LSA, Beschluss vom 21.01.2020 - 2 L46/19 - sowie VG Magdeburg, Urteil vom 27.03.2019 - 4 A 81/18 MD - n. v.).
Nachdem die bereits im Widerspruchsverfahren anwaltlich vertretene Beigeladene mit Schreiben vom 13.10.2022 beantragt hatte, 75% der Kosten in Höhe von 1.134,55 € (brutto) gegenüber dem Kläger festzusetzen, gab der Beklagte dem Kläger und der Beigeladenen mit Anhörungsschreiben vom 10.01.2023 Gelegenheit zur Stellungnahme zum beabsichtigten Erlass des Kostenfestsetzungsbescheides.
Der Kläger machte sodann mit Schreiben vom 30.01.2023 geltend, dass sich der Grundverwaltungsakt durch das freiwillige Befolgen erledigt habe, weshalb das Verfahren hätte eingestellt werden müssen. Einen Erstattungsanspruch der zweckentsprechenden Rechtsverfolgung habe der Widerspruchsführer nur, wenn der Widerspruch erfolgreich sei. Das Widerspruchsverfahren sei indes nicht erfolgreich gewesen. Vielmehr sei Erledigung eingetreten, sodass eine Widerspruchsentscheidung unzulässig (Sächs. OVG, Urteil vom 16.01.2015 - 3 A 804/13) und für eine Kostenentscheidung gegen den Kläger kein Raum mehr gewesen sei. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Magdeburg (4 A 81/18 MD) führe zu keiner anderen rechtlichen Bewertung, da die Ausgangsverfügung zum Zeitpunkt ihres Erlasses rechtmäßig gewesen sei. Zwar gelange das Verwaltungsgericht Magdeburg zu der Auffassung, dass sich ein Verwaltungsakt nicht erledige, wenn dieser noch rechtliche Wirkungen entfalte, da er Grundlage für den Kostenbescheid sei und die Titelfunktion des Verwaltungsaktes andauere. Bei Festhalten an dieser Auffassung wäre festzustellen gewesen, dass sich die Grundverfügung noch nicht erledigt habe, gleichsam aber rechtmäßig gewesen sei und der Widerspruchsführer die Kosten zu tragen habe.
Mit Schreiben vom 21.02.2023 teilte der Beklagte schließlich mit, dass er an seiner Rechtsauffassung festhalte. Die Kostenerstattung im Widerspruchsverfahren nach § 80 VwVfG finde in zeitlich zwei aufeinanderfolgenden Stufen statt. Auf der ersten Stufe sei eine Kostengrundentscheidung gemäß § 80 VwVfG zu treffen. Auf der zweiten Stufe erfolge eine antragsabhängige Kostenfestsetzung. Die Konkretisierung der Höhe der zu erstattenden Kosten erfolge in einem selbstständigen Verwaltungsverfahren nach § 80 Abs. 3 VwVfG. Für den Kostenfestsetzungsbescheid habe die vorangehende Kostengrundentscheidung Bindungswirkung und somit konstitutive Bedeutung.
Mit dem streitgegenständlichen Kostenfestsetzungsbescheid vom 09.05.2023 entschied der Beklagte, dass der Kläger der Beigeladenen Kosten in Höhe von 715,05 € zu erstatten habe. Die zur zweckentsprechenden Rechtverfolgung und Rechtsverteidigung entstandenen Kosten seien dem Kläger zu 75 % auferlegt worden. Diese im Widerspruchsbescheid getroffene Kostengrundentscheidung sei bestandskräftig. Ausgehend von anwaltlichen Kosten der Beigeladenen in Höhe von insgesamt 953,40 € (netto) habe der Kläger einen Betrag in Höhe von 715,05 € zu zahlen.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 08.06.2023 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und macht ergänzend im Wesentlichen geltend, dass er als Ausgangsbehörde mit Kosten belastet werde, obwohl er einen rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen habe. Die Pflicht zur Kostentragung hänge aus der Sicht der Ausgangsbehörde somit allein vom Zufall ab. Wenn der Bescheidempfänger ohne Widerspruch zu erheben, den Ausgangsverwaltungsakt befolgt hätte, hätte dieser die Kosten für die rechtmäßige Amtshandlung getragen. Für den Fall, dass ein Bescheidempfänger Widerspruch erhebe und die Widerspruchsbehörde den Widerspruch zurückweise, trage der Widerspruchsführer die Kosten insgesamt. Für den Fall, dass der Widerspruchsführer innerhalb des Widerspruchsverfahrens den Anordnungen nachkomme, solle nunmehr zusätzlich die Ausgangsbehörde mit den Kosten belastet werden. Eine solche Vorgehensweise führe dazu, dass der Widerspruchsführer über die Kostenerstattungspflicht der Ausgangsbehörde aufgrund des von ihm gewählten Zeitpunktes, in dem er die von ihm verlangte Handlung vornimmt, bestimmen könne. Dies begründe eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Somit sei das Ergebnis unbillig. Die Ausgangsbehörde müsse in dem Fall, dass der Widerspruchsführer vor Erlass des Widerspruchbescheides der Anordnung nachkomme, die Kosten des Widerspruchverfahrens tragen, ohne dass sie die Umstände, die dazu führten, beeinflussen könne.
Daher müsse im vorliegenden Fall der Umstand, weshalb der ursprünglich rechtmäßig erlassene Verwaltungsakt nachträglich rechtswidrig geworden sei, auf Kostenebene berücksichtigt werden. Allein die Tatsache, dass sich durch die Befolgung der Anordnung die Sachlage verändert habe, und ein Verwaltungsakt mit gleichem Inhalt zum Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde nicht noch einmal erlassen werden könnte, könne die Kostenlast der Ausgangsbehörde nicht begründen. Dass der Gesetzgeber eine solche Konstellation nicht gewollt habe, komme in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zum Ausdruck. Ob ein Widerspruch in diesem Sinne „erfolgreich“ sei, bestimme sich nach dem mit der Einlegung des Widerspruchs verfolgten Begehren des Widerspruchsführers. So sei es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts nicht ausreichend, dass allein zeitlich nach Einlegung des Widerspruchs eine dem Widerspruchsführer begünstigende Entscheidung der Widerspruchsbehörde ergehe. Vielmehr sei zwischen dem Widerspruch und Widerspruchserfolg eine ursächliche Verknüpfung im Rechtssinne erforderlich. Die von dieser Rechtsprechung geforderte ursächliche Verknüpfung sei keine Besonderheit, die ausschließlich innerhalb des Sozialrechts gelte, da insbesondere § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X vom Wortlaut her identisch sei mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Der Umstand, der zur Änderung der Sachlage geführt habe, nämlich das freiwillige Befolgen der Verfügung des Klägers, sei vorliegend nicht auf den Widerspruch zurückzuführen.
Das vom Beklagten zitierte Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 22.03.2019 (4 A 81/18 MD) stütze die Rechtsauffassung des Klägers. Zwar positioniere sich das Gericht im dortigen Klageverfahren dahingehend, dass das Befolgen einer Ordnungsverfügung durch den Widerspruchsführer nicht zur Erledigung führe. Weiterhin führe es jedoch aus, dass im Widerspruchsbescheid die Rechtmäßigkeit des Ausgangsverwaltungsaktes und insbesondere der Kostenentscheidung zu Lasten des Klägers (des Bürgers) rechtmäßig bestätigt worden sei. Daraus werde deutlich, dass in dem dortigen Verfahren aufgrund des rechtmäßigen Ausgangsverwaltungsaktes, welcher nur durch das nachträgliche Befolgen des Widerspruchsführers rechtswidrig geworden sei, die Kostenlast beim Widerspruchsführer gesehen werde. Soweit mit Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 21.01.2020 (2 L 46/19) die Berufung gegen das Urteil zugelassen worden sei, sei zur Begründung ausgeführt worden, dass der Kläger voraussichtlich zu Recht einwende, dass die Bauordnungsverfügung aufgrund der Erfüllung nachträglich rechtswidrig geworden sein dürfte. Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt habe damit nur die voraussichtliche Rechtsauffassung zu der Frage, ob das nachträgliche Befolgen zur Erledigung führe oder den Verwaltungsakt nachträglich rechtswidrig werden lasse, kundgegeben. Der Beschluss enthalte jedoch keine Ausführungen dazu, wie dieser Umstand auf der Kostenebene zu berücksichtigen sei.
Zudem sei Ziffer 6 des Widerspruchsbescheides rein rechnerisch falsch. Ferner habe der Kläger als Ausgangsbehörde noch keinen Kostenbescheid erlassen und demzufolge noch keine Ausgangsgebühr festgesetzt.
Der Kläger beantragt,
den Kostenfestsetzungsbescheid vom 09.05.2023 aufzuheben,
hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger 715,05 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt er Bezug auf seine Ausführungen im Widerspruchsbescheid, wiederholt ebenfalls seine Auffassung aus dem Verwaltungsverfahren und macht darüber hinaus unter anderem geltend, dass ein anderes Vorgehen rechtlich nicht geboten gewesen sei, da der Widerspruchsbescheid rechtmäßig sei und darüber hinaus Billigkeitsmaßnahmen in den gesetzlichen Normierungen nicht vorgesehen seien. Das Widerspruchsverfahren habe hinsichtlich der vollzogenen Verfügungspunkte nicht eingestellt werden können, da sich durch den Vollzug keine vollumfassende Erledigung eingestellt habe (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 22.03.2019 - 4 A 81/18 Satz 10 - a.E., in der Begründung bestätigend OVG LSA, Beschluss vom 03.06.2020 - 2 L 46/19).
Darüber hinaus würde durch Billigkeitsmaßnahmen im Kostenfestsetzungsverfahren die sonst auf lediglich massive Eingriffe in die Finanzhoheit der Ausgangsbehörde beschränkte Möglichkeit des Rechtsbehelfs gegen den Widerspruchsbescheid wieder ausgeweitet werden. Vorliegend werde der Kläger lediglich mit 715,05 € belastet, was seine Finanzhoheit nicht erheblich beeinträchtige. Des Weiteren umginge die Zulassung von Billigkeitsmaßnahmen den Grundsatz der Bindung an die Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von dem Beklagten beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage, über die die Kammer im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Soweit der Kläger sich mit dem Hauptantrag gegen den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten wendet, kommt ihm insbesondere die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu. Zwar ist eine Gebietskörperschaft, sofern sie - wie hier - als Ausgangsbehörde im übertragenen Wirkungskreis tätig wird, grundsätzlich nicht befugt, einen den Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten. Dies gilt auch für die mit dem Widerspruchsbescheid gemäß § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO getroffene Kostengrundentscheidung, da diese die Finanzhoheit der Gebietskörperschaft nur mittelbar beeinträchtigt (vgl. dazu im Einzelnen die nachfolgenden Ausführungen unter 1. b) sowie OVG LSA, Urteil vom 22.01.2020 - 2 L 146/18 -, juris Rn. 28 ff., BVerwG, Urteil vom 09.12.2021 - 4 C 3/20 -, juris). Angesichts des Umstandes, dass der angefochtene Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten indes eine unmittelbare Zahlungsverpflichtung des Klägers begründet, ist die Möglichkeit der Verletzung der Finanzhoheit des Klägers vorliegend jedoch nicht ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.05.2002 - 8 C 15/01 -, juris Rn. 16).
Die Klage ist unbegründet.
1. Der Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 09.05.2023 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Kostenfestsetzung ist allein § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG, während sich die Kostengrundentscheidung in den Ziffern 2 bis 5 des Widerspruchsbescheides nach §§ 72, 73 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG richtet.
Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG setzt die Behörde, die die Kostenentscheidung getroffen hat, auf Antrag den Betrag der zu erstattenden Aufwendungen fest.
§ 80 Abs. 3 VwVfG regelt in Anlehnung an § 164 VwGO die Festsetzung der aufgrund der Kostengrundentscheidung nach Absatz 1 zu erstattenden Aufwendungen. Sie setzt zwingend eine Kostengrundentscheidung in einem Widerspruchs- oder Abhilfebescheid voraus. Eine isolierte Kostenfestsetzung nach Absatz 3 kann es nicht geben. Die Kostenfestsetzung nach Absatz 3 dient vor allem dem Zweck, festzulegen, welche Kosten als notwendig anerkannt werden, wobei allerdings die Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren der Kostengrundentscheidung nach §§ 72, 73 Abs. 3 VwGO vorbehalten ist (vgl. Kopp/ Ramsauer, VwVfG Kommentar, 25. Aufl., 2024, § 80, Rn. 47).
a) Soweit tatbestandliche Voraussetzung für den Erlass eines Kostenfestsetzungsbescheides gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG somit allein das Vorliegen einer Kostengrundentscheidung ist, bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen den angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheid. Denn die in Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides vom 05.10.2022 auf der Grundlage von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG getroffene Kostengrundentscheidung, wonach der Kläger der Beigeladenen die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen in Höhe von 75 % zu erstatten habe, ist zwischenzeitlich bestandskräftig geworden. Weder die Beigeladene noch der Kläger, dem der Widerspruchsbescheid ebenfalls förmlich zugestellt worden war, haben Klage gegen den Widerspruchsbescheid erhoben, sodass es vor diesem Hintergrund auch nicht darauf ankommt, ob die Kostengrundentscheidung bereits bestandskräftig sein muss oder ihre Wirksamkeit ausreicht (vgl. zum Streitstand Baer, in: Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, Werksstand 07/2024, § 80 VwVfG, Rn. 69, sowie Kopp/ Ramsauer, VwVfG Kommentar, 25. Aufl., 2024, § 80, Rn. 49).
Hinsichtlich des „Ob“ der Kostenerstattung bestand insoweit für den Beklagten auch kein verbleibender Entscheidungsspielraum mehr. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Kostengrund- und Zuziehungsentscheidung für die Kostenfestsetzung bindend (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1988 - 9 C 54/87 -, juris Rn. 10; so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18.04.1988 - 6 C 41/85 -, juris Rn. 14). Jedenfalls dann, wenn die Behörde nach einem erfolgreichen Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt die notwendigen Aufwendungen im isolierten Vorverfahren gemäß § 80 VwVfG dem Grunde nach für erstattungsfähig und die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig erklärt und diese anspruchsbegründenden Verwaltungsakte bestandskräftig geworden sind, kann im Kostenfestsetzungsverfahren über die Höhe der zu erstattenden Aufwendungen das Bestehen einer Kostenerstattungspflicht dem Grunde nach nicht mehr verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1988 - 9 C 54/87 -, juris Rn. 10). Nichts Anderes gilt im Fall einer - wie hier - mit der Entscheidung über den Widerspruch verbundenen Kostengrundentscheidung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Denn auch diese Kostengrundentscheidung stellt einen begünstigenden, der Bestandskraft zugänglichen Verwaltungsakt dar.
b) Eine andere rechtliche Bewertung ist insoweit auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes geboten, dass es dem Kläger aller Voraussicht nach verwehrt war, den Widerspruchsbescheid vom 05.10.2022 bzw. die Kostengrundentscheidungen in den Ziffern 2 bis 5 im Wege der Anfechtungsklage anzugreifen.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (vgl. OVG LSA, Urteil vom 22.01.2020 - 2 L 146/18 -, juris Rn. 28 ff., bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 09.12.2021 - 4 C 3/20 -, juris) ist eine Gebietskörperschaft, sofern sie - wie hier - als Ausgangsbehörde im übertragenen Wirkungskreis tätig wird, grundsätzlich nicht befugt, einen den Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten. § 42 Abs. 2 VwGO macht die Zulässigkeit und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO macht die Begründetheit einer Anfechtungsklage davon abhängig, dass der angefochtene - bei der Prüfung der Betroffenheit als objektiv rechtswidrig zu unterstellende - Verwaltungsakt den Kläger "in seinen Rechten verletzt" (bzw. verletzt haben kann). Das ist im Verhältnis zwischen Erstbehörde und Widerspruchsbehörde grundsätzlich zu verneinen: (Erst-)Behörden üben mit dem Erlass von Verwaltungsakten eine hoheitliche Kompetenz aus; es würde offensichtlich der Kontroll- und Korrekturfunktion der insoweit funktionell übergeordneten Widerspruchsbehörde zuwiderlaufen, wenn die Ausgangsbehörde ihr missliebige Widerspruchsentscheidungen anfechten könnte. Eine andere Betrachtungsweise ist geboten, wenn der Erstbehörde neben ihrer erstbehördlichen Kompetenz eine Rechtsposition zur Seite steht, die ihrerseits eingriffsgeschützt und daher abwehrfähig ist. Deshalb liegt es anders (oder kann es doch anders liegen), wenn z.B. Gemeinden als Erstbehörden zur Entscheidung berufen sind. Denn bei ihnen ist denkbar, dass ein korrigierender Widerspruchsbescheid nicht allein die erstinstanzliche Kompetenz berührt, sondern zugleich in die gemeindliche Befugnis zur Selbstverwaltung (Selbstverwaltungsrecht, Planungshoheit u.ä.) eingreift. Dem entsprechend besteht eine Klagebefugnis einer als Erstbehörde tätig gewordenen Gemeinde etwa dann, wenn der Widerspruchsbescheid (auch) unmittelbar in Rechte der Gemeinde eingreift oder wenn durch einen Bescheid nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eine unmittelbare Verpflichtung der Gemeinde begründet wird, einem Dritten aus dem kommunalen Haushalt Aufwendungen zu erstatten; denn insoweit ist die zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG) gehörende Finanzhoheit betroffen. Andererseits kann eine Gemeinde als Ausgangsbehörde nicht jeden Widerspruchsbescheid der Aufsichtsbehörde anfechten, der mittelbar Auswirkungen auf ihren Haushalt hat. Eine Klagebefugnis aus der kommunalen Finanzhoheit kommt nur dann in Betracht, wenn von dem Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde unmittelbare Rechtswirkungen ausgehen können. Deshalb reicht die nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO mit dem Widerspruchsbescheid zu treffende Kostengrundentscheidung nicht aus, um eine Betroffenheit der Finanzhoheit annehmen zu können; im Gegensatz zur Kostenfestsetzung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG regelt § 73 VwGO mit seinem Abs. 3 Satz 3 nur die Kostenentscheidung dem Grunde nach und begründet deshalb keine unmittelbare Zahlungsverpflichtung. Wird die Finanzhoheit der Gebietskörperschaft nur mittelbar betroffen, kommt eine Klagebefugnis nur dann in Betracht, wenn die den kommunalen Selbstverwaltungsträger entstehenden finanziellen Folgelasten ein nicht mehr zu bewältigendes Maß erreichen (vgl. OVG LSA, Urteil vom 22.01.2020 - 2 L 146/18 -, juris Rn. 28 ff. m. w. N.).
Vor diesem Hintergrund wäre eine von dem Kläger als Ausgangsbehörde initiierte Klage gegen den Widerspruchsbescheid mangels Klagebefugnis unzulässig gewesen, da auch unter Berücksichtigung seiner Rechtspersönlichkeit als Kommune die Kostengrundentscheidungen des Widerspruchsbescheides vom 05.10.2022 - anders als der angefochtene Kostenfestsetzungsbescheid - nicht unmittelbar in seine Finanzhoheit eingreifen. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die gemäß § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO getroffene Kostengrundentscheidung in Ziffer 2 des Widerspruchsbescheides, wonach die Beigeladene die Kosten des Widerspruchverfahrens zu 25 % zu tragen habe, als auch in Bezug auf die Kostengrundentscheidung in den Ziffern 3 bis 5, die der Beklagte auf der Grundlage von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG und § 80 Abs. 2 VwVfG vorgenommen hat. Denn auch der Kostentenor bezüglich der Erstattung von Kosten und Auslagen als eine die Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens ergänzende und ausfüllende Entscheidung begründet keine unmittelbare Zahlungsverpflichtung des Klägers und greift daher nicht unmittelbar in seine kommunale Finanzhoheit ein.
Ist der Kläger demnach lediglich mittelbar in seiner Finanzhoheit betroffen, genügt dies vorliegend ebenfalls nicht für die Annahme einer Klagebefugnis. Denn angesichts der hier in Rede stehenden Belastung des Haushalts des Klägers in Höhe von 715,05 € kann nicht festgestellt werden, dass die dem Kläger durch den Widerspruchsbescheid entstehenden finanziellen Folgelasten ein von ihm nicht mehr zu bewältigendes Maß erreichen.
Diese den Kläger betreffende prozessuale Besonderheit ist indes nicht geeignet, die Annahme zu rechtfertigen, dass er berechtigt sei, trotz Bestandskraft der Kostengrundentscheidung(en) nunmehr neben der Höhe der Kostenfestsetzung auch die Kostenerstattung dem Grunde nach anzugreifen. Allein die Unzulässigkeit der Klage einer Kommune gegen eine Kostengrundentscheidung gemäß §§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO und §§ 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwVfG ist nicht geeignet, die Rechtswirkungen der Bestandskraft einer verwaltungsbehördlichen Entscheidung zu beseitigen. Die zur Klagebefugnis von Gemeinden ergangene Rechtsprechung ist insoweit dem Umstand geschuldet, dass sich Kommunen als juristische Personen des öffentlichen Rechts gerade nicht auf die Grundrechte als abwehrfähige Rechte berufen können. Ihnen soll jedoch - wie im Falle einer auf ein subjektives Recht des Einzelnen gestützten Klage - jedenfalls dann ein Zugangsrecht zu den Gerichten gewährt werden, wenn die Möglichkeit der Verletzung ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie besteht. Soweit die Möglichkeit der Rechtsverletzung für den Adressaten eines belastenden Verwaltungsaktes stets anzunehmen ist, sodass dieser in der Regel klagebefugt ist und ohne Weiteres den Eintritt der Bestandskraft im Wege der Erhebung einer Anfechtungsklage verhindern kann, während dies einer Kommune als Ausgangsbehörde - wie dargestellt - grundsätzlich verwehrt ist, findet diese prozessuale Ungleichbehandlung demnach ihren sachlichen Grund in der besonderen verfassungsrechtsrechtlichen Stellung der Kommunen. Diese ist davon geprägt, dass die Kommunen einerseits als Hoheitsträger rechtlich verpflichtend tätig werden, während ihnen andererseits ein wehrfähiges, subjektives Recht (lediglich) in Gestalt ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zukommt. Besteht somit ein sachlicher Grund sowohl für den Ausschluss der Klagebefugnis der Kommunen im Falle einer lediglich mittelbaren Betroffenheit als auch im Hinblick auf die daraus resultierende prozessuale Ungleichbehandlung zu einem Widerspruchsführer, der gleichzeitig Adressat des Ausgangsbescheides ist, muss sich eine als Ausgangsbehörde tätige Kommune die Bestandskraft eines abändernden Widerspruchsbescheides in gleicher Weise zurechnen lassen wie der Widerspruchsführer. Eine andere rechtliche Bewertung würde zudem die - dargestellte - Rechtsprechung zur Klagebefugnis von Kommunen umgehen.
Ungeachtet des Umstandes, dass sich diese besondere verfassungsrechtliche Stellung des Klägers als Kommune - wie dargelegt - einschränkend auf seine Rechtsschutzmöglichkeiten auswirkt, ergibt sich seine Verpflichtung zur Duldung der Widerspruchsentscheidung zudem aus seiner prozessrechtlichen Funktion als Ausgangbehörde. Ihm kommt - anders als unmittelbar von dem Widerspruchsbescheid Betroffenen - auch deshalb keine Anfechtungsmöglichkeit der Widerspruchsentscheidung zu, weil er mit dem Erlass des Ausgangsbescheides seine hoheitliche Kompetenz ausgeübt hat, die der Kontrolle der übergeordneten Widerspruchsbehörde unterliegt. An die im Rahmen dieser Kontrollbefugnis getroffene Widerspruchsentscheidung ist die Ausgangsbehörde grundsätzlich gebunden. Denn das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen Auch im gerichtlichen Verfahren setzt sich die Einheit fort, wie § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zeigt. Der Widerspruchsbehörde kommt - selbst wenn sie mit der Ausgangsbehörde nicht identisch ist - gemäß § 68 Abs. 1 VwGO die gleiche Entscheidungsbefugnis wie der Erstbehörde und eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Diese Entscheidungsbefugnis ist - anders als die der Gerichte - nicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt. Die Widerspruchsbehörde ist vielmehr zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids einschließlich seiner Begründung und Ermessenserwägungen befugt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2011 - 9 C 2.11 - sowie Beschluss vom 10.05.2017 - 2 B 44.16 -, juris). Angesichts der so ausgestalteten Kontrollfunktion des Widerspruchsverfahrens und der Einheitlichkeit von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid muss der Kläger als Ausgangsbehörde demnach auch die abweichende Kostenentscheidung des Beklagten gegen sich gelten lassen.
Soweit der Kläger rügt, dass die Vorgehensweise des Beklagten zu einer Missbrauchsgefahr führe und unbillig sei, weil die Ausgangsbehörde in dem Fall, dass der Widerspruchsführer vor Erlass des Widerspruchbescheides der Anordnung nachkomme, die Kosten des Widerspruchverfahrens tragen müsse, ohne dass sie die Umstände, die dazu führten, beeinflussen könne, vermag das Gericht diesem Einwand nicht zu folgen. Der Kläger verkennt im Rahmen dieser Argumentation seine besondere prozessuale Stellung als Kommune und Ausgangsbehörde. Für den (unterstellten) Fall der Annahme, dass ein Widerspruchsführer auch dann eine Kostenerstattung verlangen kann, wenn die Behörde auf eine nachgeholte Mitwirkung des Widerspruchsführers oder eine Änderung der Sach- oder Rechtslage mit einer Abhilfe oder der Widerspruchsstattgabe reagiert (vgl. Baer, in: Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 07/2024; § 80 VwVfG, Rn. 33; a. A. Kunze, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, Stand: 01.10.2024, § 80, Rn. 27), kann die Ausgangsbehörde einer ihr unliebsamen Kostenfolge ausweichen, indem sie außerhalb des Widerspruchsverfahrens auf die neue Lage reagiert und insbesondere den angefochtenen Verwaltungsakt nach §§ 48 f. VwVfG aufhebt. Eine Behörde kann grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen zwischen einer Abhilfe und einer Aufhebung des Ausgangsbescheides bzw. dem Erlass des begehrten Verwaltungsakts außerhalb des Widerspruchsverfahrens wählen. Eine (treuwidrige) verdeckte Abhilfe liegt daher nicht vor, wenn es einen guten bzw. tragfähigen Grund für das Vorgehen gibt. Das ist namentlich der Fall, wenn der Widerspruchsführer erst nach dem Erlass des Ausgangsverwaltungsakts im Verfahren mitwirkt und Umstände, die zur Begründetheit des Widerspruchs führen, vorträgt oder nachweist (vgl. Baer, in: Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 07/2024; § 80 VwVfG, Rn. 29, 33).
Entgegen der Ansicht des Klägers kann zudem der Umstand, dass der Ausgangsbescheid - unterstellt - rechtmäßig war, nicht (mehr) auf Kostenebene berücksichtigt werden. Angesichts der Bestandskraft der für die Kostenfestsetzung bindenden Kostengrundentscheidung kommt es auf deren Rechtmäßigkeit nicht mehr an.
Auch der Einwand des Klägers, das Widerspruchsverfahren sei nicht erfolgreich im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gewesen, betrifft lediglich die Rechtmäßigkeit der Kostengrundentscheidung. Diese ist jedoch bereits bestandskräftig, sodass es insoweit auch nicht mehr auf die Frage ankommt, ob - wie der Kläger ebenso meint - eine Erledigung des Ausgangsbescheides eingetreten und eine Widerspruchsentscheidung des Beklagten unzulässig war. Entsprechendes gilt für die Argumentation des Klägers in Bezug auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 22.03.2019 (4 A 81/18 MD) und des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt über die Zulassung der Berufung vom 21.01.2020 (2 L 46/19).
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine Gemeinde grundsätzlich zur Anfechtung eines Bescheides befugt ist, mit dem der Betrag der von ihr gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG zu erstattenden Aufwendungen festgesetzt wird (BVerwG, Urteil vom 29.05.2002, a.a.O.), läuft hierdurch auch nicht etwa leer. Denn der Gemeinde ist es jedenfalls möglich, die Rechtmäßigkeit des Bescheides der Höhe nach in Frage zu stellen. Allerdings hat der Kläger die Kostenfestsetzung der Höhe nach vorliegend nicht beanstandet, weshalb sich die Kammer zur Vermeidung von Wiederholungen insoweit die Ausführungen in dem angegriffenen Bescheid zu eigen macht, § 117 Abs. 5 VwGO.
Schließlich vermag der Kläger mit seinem Einwand, Ziffer 6 des Widerspruchsbescheides sei rechnerisch falsch, und der Beklagte habe eine Widerspruchsgebühr veranschlagt, ohne dass der Kläger eine Ausgangsgebühr festgelegt habe, nicht durchzudringen. Der Widerspruchsbescheid ist bereits nicht Gegenstand des auf die Aufhebung des Kostenfestsetzungsbescheides gerichteten Klageantrags. Selbst für den unterstellten Fall, dass auch Ziffer 6 des Widerspruchsbescheides von dem Aufhebungsbegehren des Klägers erfasst wäre, wäre die Klage insoweit angesichts der Bestandskraft dieses Verfügungspunktes unzulässig.
2. Der Hilfsantrag des Klägers bleibt ebenfalls ohne Erfolg.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Rückzahlung der Aufwendungen der Beigeladenen in Höhe von 715,05 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit.
Die Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs, der vorliegend allein in Betracht kommt, liegen nicht vor.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es sich bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch um ein aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts handelt, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.11.2007 - 9 B 36/07 -, juris Rn. 12). Bildet der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch somit die Parallele zum zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch, so müssen Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen rückgängig gemacht werden. Der Verwirklichung dieses Grundsatzes dient der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.01.2001 - 3 C 7/00 -, juris, Rn. 16). Dabei erstreckt sich der Anwendungsbereich auf ungerechtfertigte Vermögensverschiebungen zwischen Bürger und Verwaltung allgemein, aber auch zwischen Trägern öffentlicher Gewalt zueinander (vgl. Jeromin, in: Johlen/ Order, MAH Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2023, § 18, Rn. 245).
Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch setzt eine Vermögensverschiebung zwischen Anspruchsteller und Anspruchsgegner voraus, wobei in Abgrenzung zu dem Kondiktionsrecht des BGB, der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch eine öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Anspruchsteller und Anspruchsgegner verlangt, d.h., die Vermögensverschiebung muss unmittelbar auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erfolgt sein. Ebenso wie im Zivilrecht muss die auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erfolgte Vermögensverschiebung rechtsgrundlos vorgenommen worden sein. Hieraus folgt, dass ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch dann nicht besteht, wenn die Vermögensverschiebung auf Grund eines wirksamen Rechtsgrundes erfolgt (vgl. Jeromin, in: Johlen/ Order, MAH Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2023, § 18, Rn. 245).
Die Leistung des Betrages in Höhe von 715,05 € durch den Kläger erfolgte indes nicht ohne Rechtsgrund. Der streitgegenständliche Kostenfestsetzungsbescheid stellt einen hinreichenden Rechtsgrund für das Behaltendürfen dar. Es handelt sich um einen wirksamen und - wie dargelegt - rechtmäßigen Verwaltungsakt.
II. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig, da er weder einen Antrag gestellt hat noch das Verfahren mit seinem Vorbringen wesentlich gefördert hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 715,05 € festgesetzt.
Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwVfG
§ 164 VwGO
§ 73 VwGO
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 116, 273
8 C 15/01
2 L 19/25
4 A 81/18
3 A 804/13
2 L 46/19
4 A 81/18 S
2 L 146/18
4 C 3/20
9 C 54/87
6 C 41/85
9 C 2.11
2 B 44.16
9 B 36/07
3 C 7/00