Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-01-15, Aktenzeichen 1 KN 10/14

Tenor:
Soweit die Antragsteller ihren Antrag zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt.
Die vom Rat der Antragsgegnerin am 28. Februar 2013 als Satzung beschlossene Veränderungssperre wird für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 7a „F.“ für unwirksam erklärt.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner sieben Achtel und die Antragsgegnerin ein Achtel.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans Nr. 7a „F.“ der Antragsgegnerin, weil diese der Errichtung von zwei Ferienwohnungen entgegensteht.
Die Antragsteller sind Eigentümer des Grundstücks F. 3 auf C.. Das 630 qm große Grundstück ist mit einem Apartmenthaus mit zwei Ferienwohnungen bebaut. Es liegt im Geltungsbereich des (ehemaligen) Bebauungsplans „G.“ der Antragsgegnerin, den der Senat mit Urteil vom 17. Januar 2013 (- 1 KN 264/09 -) für unwirksam erklärt hat. Dies führte zu einem Wiederaufleben der insgesamt acht Vorgängerpläne, darunter des Bebauungsplans Nr. 7a „F.“ in der Fassung der 2. Änderung. Dieser Plan setzt für das Antragstellergrundstück ein Allgemeines Wohngebiet fest.
In seiner Sitzung am 28. Februar 2013 fasste der Rat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss zur Änderung sämtlicher Vorgängerpläne, darunter des Plans Nr. 7a. Die mit der Planänderung angestrebten Ziele beschreibt die Begründung des Beschlusses wie folgt:
Allgemeiner Zweck und allgemeines Ziel der Planungen ist es, die in dem für nichtig erklärten Bebauungsplan „G.“ eingearbeiteten Festsetzungen unter Berücksichtigung der Hinweise des Oberverwaltungsgerichtes Lüneburg - insbesondere zu den Sondergebieten - zu überprüfen und soweit erforderlich anzupassen. Daneben soll eine Aufnahme der Festsetzungen aus der 1. Änderung des Bebauungsplanes „G.“ in die neu zu fassenden Pläne erfolgen.
Der Beschluss wurde durch Aushang im Aushangkasten der Antragsgegnerin in der Zeit vom 14. März 2013 bis zum 28. Juni 2013 bekannt gemacht; zudem wurde er in der Ausgabe des Amtsblatts für den Landkreis H. vom 28. März 2013 veröffentlicht.
In derselben Sitzung beschloss der Rat der Antragsgegnerin eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich aller zu ändernden Pläne. Die Bekanntmachung folgte in Form eines Aushangs in der Zeit vom 14. März 2013 bis zum 28. Juni 2013 sowie durch Veröffentlichung in der Ausgabe des Amtsblatts für den Landkreis H. vom 28. März 2013.
Zu Verkündungen und öffentlichen Bekanntmachungen trifft § 8 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin (in der Fassung vom 4.11.2011) die folgende Regelung:
(1) Satzungen, Verordnungen, Genehmigungen von Flächennutzungsplänen sowie öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde werden im Amtsblatt für den Landkreis H. veröffentlicht.
(2) …
(3) Ortsübliche Bekanntmachungen werden im Aushangkasten des Rathauses veröffentlicht. … Die Aushangfrist beträgt regelmäßig 14 Tage. …
Mit Gesuch vom 10. September 2013 beantragten die Antragsteller die Erteilung einer Baugenehmigung zum Umbau und zur Erweiterung ihres Beherbergungsbetriebs. Vorgesehen waren eine Erweiterung des Betriebs um zwei weitere Ferienwohnungen sowie eine Vergrößerung der Bruttogrundfläche des Gebäudes auf 197,53 qm. Diesen Bauantrag lehnte der Landkreis H. mit Bescheid vom 6. Januar 2014 unter Hinweis auf die Veränderungssperre ab; die Antragsteller legten Rechtsmittel ein.
Die Antragsteller haben am 14. Januar 2014 Normenkontrollantrag gestellt. Ferienwohnungen seien im Allgemeinen Wohngebiet jedenfalls nach der ständigen Praxis auf C. genehmigungsfähig; der Antrag sei deshalb zulässig. In der Sache fehle es an einem Sicherungsbedürfnis, weil der künftige Planinhalt zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht hinreichend konkretisiert und absehbar gewesen sei.
Nachdem sich die Antragsteller ursprünglich gegen die gesamte Veränderungssperre gewandt und ihren Antrag in der mündlichen Verhandlung teilweise zurückgenommen haben, beantragen sie,
die vom Rat der Antragsgegnerin am 28. Februar 2013 als Satzung beschlossene Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 7a „F.“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag für unzulässig; jedenfalls aber seien ihre Planungsabsichten zum Zeitpunkt der Beschlussfassung hinreichend konkret gewesen. Ziel ihrer Planung sei es, die Festsetzungen des für unwirksam erklärten Bebauungsplans „G.“ zu überprüfen und anzupassen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragsteller den Normenkontrollantrag zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Der verbliebene Antrag ist zulässig und begründet.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig; den Antragstellern fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Ihr Antrag ist nicht schlechthin ungeeignet, ihre Rechtsstellung zu verbessern. Zwar ist ihr Bauvorhaben, das in der Errichtung von zwei Ferienwohnungen besteht, nach dem Bebauungsplan Nr. 7a nach den Maßstäben der ständigen Rechtsprechung sowohl des Senats als auch des Bundesverwaltungsgerichts nicht genehmigungsfähig, sodass nicht bloß die Veränderungssperre einer Genehmigung des Vorhabens entgegensteht. Dass der Landkreis H. in der Vergangenheit möglicherweise Ferienwohnungen im Allgemeinen Wohngebiet genehmigt hat, ist unerheblich; die Antragsteller haben keinen Anspruch auf Fehlerwiederholung.
Der geltende Plan setzt für das Grundstück der Antragsteller ein Allgemeines Wohngebiet fest. Im Allgemeinen Wohngebiet sind Ferienwohnungen, die auf die Selbstversorgung der Bewohner ausgerichtet sind und nicht von substanziellen hotelartigen Nebenleistungen begleitet werden, nach der Rechtsprechung unzulässig. Es handelt sich weder um Wohnen i. S. von § 4 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.7.2013 - 4 CN 7.12 -, juris Rn. 11 f. = BVerwGE 147, 138; Senat, Beschl. v. 18.7.2008 - 1 LA 203/07 -, juris Rn. 12 = BauR 2008, 2022 = BRS 73 Nr. 168; Beschl. v. 22.11.2013 - 1 LA 49/13 -, juris Rn. 18 f. = NVwZ-RR 2014; Urt. v. 18.9.2014 - 1 KN 123/12 -, juris Rn. 22 = ZfBR 2014, 767; OVG MV, Urt. v. 19.2.2014 - 3 L 212/12 -, juris Rn. 37 = BauR 2015, 81; OVG Münster, Urt. v. 17.1.1996 - 7 A 166/96 -, juris Ls. 3) noch um einen Beherbergungsbetrieb i. S. von § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO bzw. einen Teil eines solchen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.5.1989 - 4 B 78.89 -, juris Rn. 3 = NVwZ 1989, 1060 = BRS 49 Nr. 66; Senat, Urt. v. 24.7.2013 - 1 LB 245/10 -, juris Rn. 19 = BauR 2014, 229; Beschl. v. 22.11.2013, a. a. O.; Urt. v. 18.9.2014 , a. a. O.; OVG MV, Urt. v. 19.2.2014, a. a. O., Rn. 42 ff.; OVG Münster, Urt. v. 17.1.1996, a. a. O., Ls. 2). Auch eine Einstufung als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb i. S. von § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO dürfte ungeachtet der Frage, ob es sich überhaupt um einen Gewerbebetrieb im Rechtssinne handelt, jedenfalls im Hinblick auf § 10 BauNVO ausscheiden (vgl. Senat, Urt. v. 24.7.2013 - 1 LB 245/10 -, juris Rn. 20 ff.).
Diese Rechtsprechung wird in der Literatur allerdings in Zweifel gezogen (Einstufung als Beherbergungsbetrieb: Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 3 Rn. 24 und 41 sowie § 4a Rn. 25; ders. in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 4 BauNVO Rn. 114 <Stand der Bearbeitung: September 2013>; Einstufung als Wohnen: Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 3 Rn. 10.1; Einstufung als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb: Reidt/von Landwüst, UPR 2015, 12 <12 f.>; weitere Nachweise bei OVG MV, Urt. v. 19.2.2014, a. a. O.). Vor diesem Hintergrund ist eine Entscheidung in der Sache geeignet, die Rechtsstellung der Antragsteller zu verbessern, weil sie dies in die Lage versetzt, die vorstehende, ihrer Auffassung nach unzutreffende Rechtsauffassung zur Unzulässigkeit von Ferienwohnungen im Allgemeinen Wohngebiet gegebenenfalls gerichtlich überprüfen zu lassen.
Der Antrag ist begründet.
Die Veränderungssperre ist unwirksam. Ihre Bekanntmachung entspricht nicht den gesetzlichen Anforderungen.
Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn sie einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst hat. Ein solcher Beschluss (TOP 13 der Sitzung vom 28.2.2013) lag zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates über die Veränderungssperre (TOP 14 der Sitzung vom 28.2.2013) vor. Dass der Aufstellungsbeschluss zu diesem Zeitpunkt noch nicht gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht und demzufolge noch nicht rechtswirksam war, ist unschädlich. Die ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist keine materielle Wirksamkeitsvoraussetzung für die (inhaltliche) Beschlussfassung über die Veränderungssperre. Die Veränderungssperre darf lediglich nicht vor dem zugrunde zu legenden Aufstellungsbeschluss bekannt gemacht werden; ein wirksamer Aufstellungsbeschluss ist Voraussetzung für die satzungsmäßige Bekanntmachung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.2.1989 - 4 B 236.88 -, juris Rn. 6 = BauR 1989, 432 = BRS 49 Nr. 21; Beschl. v. 6.8.1992 - BVerwG 4 N 1.92 -, juris Rn. 16 ff. = NVwZ 1993, 471 = BRS 54 Nr. 77). Erforderlich, aber auch ausreichend ist es deshalb, dass die Bekanntmachung von Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre (mindestens) zeitgleich erfolgen.
Dies zugrunde gelegt ist die Bekanntmachung der Veränderungssperre fehlerhaft. § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlangt, dass sie in ortsüblicher Weise, also in derjenigen Form, die nach Landes- oder Gemeinderecht für die Bekanntmachung bestimmt ist, zu erfolgen hat (vgl. Senat, Beschl. v. 29.11.2013 - 1 MN 157/13 -, juris Rn. 16 = BauR 2014, 503 = BRS 81 Nr. 57, unter Bezugnahme auf Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 10 Rn. 112 <Stand der Bearbeitung: September 2007>). Für Satzungen sieht § 8 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin in Einklang mit § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG deren Veröffentlichung im Amtsblatt für den Landkreis H. vor; diese hat die Antragsgegnerin am 28. März 2013 vorgenommen.
Zu diesem Zeitpunkt war der Aufstellungsbeschluss noch nicht ortsüblich bekannt gemacht. Da es sich insoweit nicht um eine Satzung handelt, ist die Bekanntmachung gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 der Hauptsatzung - das Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz trifft diesbezüglich keine Regelung - durch Veröffentlichung im Aushangkasten des Rathauses vorzunehmen. Bewirkt ist die Veröffentlichung in einem solchen Fall erst nach Ablauf der Aushangfrist (vgl. m. w. N. Senat, Urt. v. 14.8.2009 - 1 KN 219/07 -, juris Rn. 29 ff. = NVwZ-RR 2010, 91 = BRS 74 Nr. 122), die gemäß § 8 Abs. 3 Satz 3 der Hauptsatzung 14 Tage beträgt. Die Antragsgegnerin hat den Aufstellungsbeschluss am 14. März 2013 ausgehängt, sodass die Aushangfrist am 28. März 2013 endete. Erst mit Ablauf dieses Tages, also am 29. März 2013, erlangte der Aushangbeschluss Wirksamkeit; die Bekanntmachung der Veränderungssperre kam demzufolge einen Tag zu früh.
Der Antragsgegnerin hilft nicht weiter, dass sie den Aufstellungsbeschluss ebenfalls im Amtsblatt vom 28. März 2013 und die Veränderungssperre ebenfalls durch Aushang beginnend ab dem 14. März 2013 bekannt gemacht hat. Eine solche weitere nachrichtliche Bekanntmachung ist unschädlich; rechtlich maßgeblich ist indes allein diejenige Bekanntmachungsform, die die Hauptsatzung der Gemeinde in Übereinstimmung mit höherrangigem Recht bestimmt. Zugunsten der Antragsgegnerin wirkt sich zudem nicht aus, dass die Satzung über die Veränderungssperre nach deren § 3 Satz 1 erst „mit dem Tage nach ihrer Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis H.“ - das wäre der 29. März 2013 - in Kraft treten soll. Die entsprechende Bestimmung ist wegen Verstoßes gegen die zwingende Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 i. V. mit § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB unwirksam (zum zwingenden Charakter des § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB vgl. BVerwG, Urt. v. 18.4.1996 - 4 C 22.94 -, juris Rn. 14 = BVerwGE 101, 58 = BRS 58 Nr. 44; Beschl. v. 1.6.2011 - 4 B 2.11 -, juris Rn. 5 = BauR 2011, 1622 = BRS 78 Nr. 64).
Ist die Veränderungssperre mithin aufgrund eines allerdings im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB zu behebenden (vgl. Senat, Urt. v. 13.8.2013 - 1 KN 69/11 -, juris Rn. 19 = BauR 2014, 72 = BRS 81 Nr. 133) Bekanntmachungsfehlers unwirksam, kommt es auf ihre materielle Rechtmäßigkeit nicht mehr an. Nur ergänzend merkt der Senat daher an, dass diese keinen durchgreifenden Bedenken begegnet. Die Veränderungssperre ist zur Sicherung der Bauleitplanung der Antragsgegnerin erforderlich, weil die Planung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits (deutlich mehr als) das erforderliche Mindestmaß dessen erkennen ließ, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans werden sollte (vgl. zum Maßstab BVerwG, Urt. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 -, juris Rn. 12 = BVerwGE 144, 82). Die Planung war ausweislich der Ratsvorlage darauf gerichtet, die Festsetzungen des vom Senat mit Urteil vom 17. Januar 2013 (- 1 KN 264/09 -) für unwirksam erklärten Bebauungsplan „G.“, der nahezu das gesamte Gemeindegebiet umfasste, zu überprüfen und soweit wie rechtlich möglich in die bestehenden Pläne bzw. in einen neuen Plan zu übertragen. Das schließt Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung - der für unwirksam erklärte Plan traf sieben verschiedene Sondergebietsfestsetzungen, von denen der Senat (nur) zwei beanstandete - ein. Ferner sollten Festsetzungen der 1. Änderung - diese betrafen Spielplätze, Telekommunikations- und Funkmasten sowie die baugestalterisch erwünschten Veranden - übernommen werden. Diese Zielsetzung ist hinreichend konkret; sie lässt deutlich erkennen, dass das Ziel der Antragsgegnerin auf die weitest mögliche Übernahme der bestehenden Planung gerichtet war. Dass die künftigen Festsetzungen noch nicht feststanden und Änderungen im Planänderungsverfahren unterworfen waren bzw. sind, ändert daran nichts; es liegt in der Natur eines Planungsverfahrens, dass eine erste Planungsidee nicht unverändert Eingang in das Ergebnis finden muss.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. mit § 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 BauNVO
§ 4 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG
§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 138
NVwZ 1989, 1060
NVwZ 1993, 471
NVwZ-RR 2010, 91
BVerwGE 101, 58
BVerwGE 144, 82
1 KN 264/09
4 CN 7.12
1 LA 203/07
1 LA 49/13
1 KN 123/12
3 L 212/12
7 A 166/96
4 B 78.89
1 LB 245/10
4 B 236.88
4 N 1.92
1 MN 157/13
1 KN 219/07
4 C 22.94
4 B 2.11
1 KN 69/11
4 C 1.11