Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-04-25, Aktenzeichen 1 K 865/16
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2017:0425.1K865.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die rechtliche Beurteilung von vergangenen und möglichen zukünftigen Beschlüssen des Beklagten.
Durch § 15 Abs. 1 und 2 der Verordnung zur Errichtung integrierter Untersuchungsanstalten für Bereiche des Verbraucherschutzes (im Folgenden: ErrichtungVO) wurde das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt Münsterland-Emscher-Lippe (im Folgenden: CVUA‑MEL) als Anstalt des Öffentlichen Rechts gebildet. Hervorgegangen ist das CVUA‑MEL gemäß § 15 Abs. 1 ErrichtungVO aus dem Chemischen Landes- und Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt in Münster (CVUA MS) und dem Gemeinsamen Chemischen- und Lebensmitteluntersuchungsamt für den Kreis Recklinghausen und die Stadt Gelsenkirchen in der Emscher‑Lippe Region in Recklinghausen (CEL).
Das CVUA‑MEL führt Untersuchungen auf dem Gebiet des Lebensmittelrechts, des Fleischhygienerechts, des Futtermittelrechts, des Gentechnikrechts, der Tierseuchenbekämpfung und der Tiergesundheit sowie von Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und von Bedarfsgegenständen und Erzeugnissen der Weinwirtschaft durch und erstellt die in diesem Zusammenhang erforderlichen Gutachten (vgl. § 4 des Gesetzes zur Bildung integrierter Untersuchungsanstalten für Bereiche des Verbraucherschutzes, im Folgenden: IUAG NRW). Als Einzugsbereich des CVUA‑MEL wurde der Regierungsbezirk Münster festgelegt (§ 15 Abs. 3 ErrichtungVO).
Träger des CVUA‑MEL sind das Land Nordrhein‑Westfalen sowie die Städte Bottrop, Gelsenkirchen, Münster und neben dem Kläger die Kreise Borken, Coesfeld, Steinfurt und Warendorf (Kommunen), s. § 16 ErrichtungVO. Organe der Untersuchungsanstalt sind der Beklagte und der Vorstand (vgl. § 6 IUAG NRW). Der Beklagte besteht aus zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Landes und jeweils einer Vertreterin oder einem Vertreter jeder Kommune (vgl. § 17 Abs. 1 ErrichtungVO).
Gemäß § 2 Abs. 5 IUAG NRW haben integrierte Untersuchungsanstalten einen Sitz, über den der Verwaltungsrat entscheidet. Durch Satzung können sie Nebenstellen errichten und deren Aufgabenbereiche regeln (§ 2 Abs. 5 Satz 2 IUAG NRW). Gemäß § 17 Abs. 4 ErrichtungVO kann ein Beschluss des Beklagten über die Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen nur mit der Stimme des Klägers gefasst werden.
In seiner ersten Sitzung am 1. Juli 2009 beschloss der Beklagte einstimmig: „Der Sitz des CVUA‑MEL ist 48147 Münster, Joseph‑König‑Straße 40. Weiterer Standort ist 45657 Recklinghausen, Kurt‑Schumacher‑Allee 1.“ Auf der Kurt‑Schumacher‑Allee 1 in Recklinghausen befindet sich das Kreishaus des Klägers.
Am 3. Juli 2009 wurde zwischen dem Kläger und der CVUA‑MEL ein Mietvertrag über Räume im Kreishaus des Klägers abgeschlossen, die das CVUA‑MEL für seine Zwecke nutzt. Dabei handelt es sich um Büro-, Labor- und Lagerflächen, an denen dem CVUA‑MEL ein exklusives Nutzungsrecht eingeräumt worden ist, sowie einen Anteil an gemeinsam genutzten Flächen (Erschließungsflure, Sanitärräume, Pausenräume, Kantinenbereiche, Eingangshalle usw.). In § 3 des Mietvertrages wird Folgendes bestimmt:
„In den kommenden Jahren ist die Sanierung des Kreishauses beabsichtigt (genaue Termine stehen noch nicht fest). Die Mietparteien treffen vor Beginn der Sanierungsmaßnahme eine schriftliche Vereinbarung über die im Mietbereich des CVUA‑MEL durchzuführenden Maßnahmen, die die aus den Kosten der Baumaßnahmen abzuleitende künftige Miethöhe sowie den Zeitpunkt der Mietzinserhöhung festlegt.“
Das Mietverhältnis endet laut Mietvertrag am 31. Dezember 2018. Es verlängert sich um jeweils ein Jahr, falls es nicht sechs Monate vor seinem Ablauf gekündigt wird (vgl. § 2 Abs. 1 des Mietvertrages).
In den Folgejahren war die anstehende Sanierung des Kreishauses in Recklinghausen und die sich hieraus ergebenden Folgen immer wieder Gegenstand der Sitzungen des Beklagten. So heißt es z.B. unter Tagesordnungspunkt 4 des Protokolls des Beklagten vom 9. Dezember 2010:
„TOP 4 - CUVA‑MEL-Laborflächen im Kreishaus Recklinghausen
Der Vorstand erläutert, dass der Mietvertrag des CVUA‑MEL beim Kreis Recklinghausen eine Klausel über die anstehende Grundsanierung des Kreishauses enthalte. Es habe sich die Situation ergeben, dass eine etagenweise Sanierung technisch nicht möglich sei und daher nur ein kompletter Auszug in Frage komme.
Da eine vorübergehende Lösung eine erhebliche Investition bedeute, wurde von Seiten des Kreises Recklinghausen der Umbau des Gesundheitsamtes Marl und ein Umzug dorthin als Dauerlösung vorgeschlagen. Für die Errichtung von Laboratorien ist heute aus Gründen der Arbeitssicherheit eine Geschosshöhe von mindestens 3,5 m erforderlich. Sowohl das Kreishaus Recklinghausen wie auch das Gesundheitsamt in Marl weisen eine lichte Höhe von nur 3,0 m auf. Beide Gebäude kommen somit genehmigungsrechtlich für die Errichtung neuer Laboratorien nicht in Frage. Der Bestandsschutz in den bisherigen Räumlichkeiten des Kreishauses wird durch dessen Sanierung aufgehoben.
Ein Neubau scheint somit unausweichlich zu sein. Eine Befragung der Mitarbeiter des CVUA‑MEL am Standort Recklinghausen hat ergeben, dass der Standort Recklinghausen als Arbeitsort favorisiert wird.
In Folge dessen sind im Beschlussvorschlag nun 5 Optionen zusammengestellt, um einen Neubau entweder am Standort Recklinghausen oder am Standort Münster zu errichten. Dazu ist zunächst eine Kostenschätzung für die 5 vorgestellten Optionen angedacht, bevor der Verwaltungsrat weiter entscheiden kann.
Grundstückskosten sind entsprechend gesondert zu erheben.
Der Kreis Recklinghausen befindet sich nun für einen Zeitraum von drei Jahren in einer Konzeptions- und Planungsphase für die Grundsanierung des Kreishauses, so dass das Gebäude frühestens in 4 bis 5 Jahren vom CVUA‑MEL verlassen werden muss.
Der Vorsitzende erläutert, dass der Standort des LANUV‑Umweltlabores in Herten durch Bergschäden nicht mehr sanierungswürdig ist, so dass LANUV auch ein neues Gelände sucht. Für LANUV wird ein Neubau an der Leibnizstraße in Recklinghausen sehr wahrscheinlich.
Der Verwaltungsrat ist sich darüber einig, dass BLB zunächst nur die Kostenschätzung vornehmen soll. Welches Unternehmen schließlich einen Neubau realisiert, ist noch völlig offen. Daneben soll ein weiterer privater Anbieter die BLB‑Kostenschätzung nachträglich noch einmal überprüfen.
Neben den Baukosten müssen auch die durch zwei Standorte bedingten Mehrkosten in der Berechnung berücksichtigt werden. Allerdings sollen diese und auch die Kosten für die benötigen Grundstücke von CVUA‑MEL ermittelt werden.
Des Weiteren wird der Vorstand prüfen, welcher Mehraufwand sich bei Beibehaltung von 2 Standorten errechnet bzw. welche Synergien sich bei einer Zusammenlegung der beiden Standorte ergeben.
Der Verwaltungsrat des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamtes Münsterland‑Emscher‑
Lippe ‑ Anstalt des öffentlichen Rechts ‑ (CVUA‑MEL) beschließt:
Der Vorstand des CVUA‑MEL wird ermächtigt, durch den Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW eine Kostenschätzung für einen Neubau eines Laborgebäudes mit etwa 2.000 qm Hauptnutzfläche durchführen zu lassen. Dabei sind folgende Varianten zu vergleichen:
a) Neu zu errichtender Flügel am Kreishaus Recklinghausen nach Abriss eines alten Flügels;
b) Neubau auf dem Gelände des Gesundheitsamtes Marl nach dessen Abriss, ggf. mit zu zusätzlichen Laborflächen von 800 qm für einen weiteren Nutzer;
c) Neubau auf dem Gelände Leibnizstraße in Recklinghausen, gemeinsam mit dem dort neu zu errichtenden LANUV‑Labor für Umweltunter-suchungen;
d) Neubau zwischen dem CVUA‑MEL am Standort Münster und der Bezirksregierung Münster;
e) Erweiterung der im ehemaligen StUA Münster leerstehenden Laborräume neben dem CVUA‑MEL am Standort Münster durch einen entsprechenden Anbau.
Auf der Grundlage dieser Kostenschätzung ist dem Verwaltungsrat anschließend vom Vorstand ggfls. unter Beteiligung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft E. . N. + Q. GmbH ein Vorschlag für die Errichtung eines Neubaus vorzulegen.
Der vorgelegte Beschlussvorschlag wird damit einstimmig angenommen. Zur nächsten Sitzung im Mai sollen entsprechende Vorschläge erarbeitet werden.“
Auch in der Sitzung des Beklagten vom 11. Mai 2011 waren die Laborflächen in Recklinghausen Gegenstand der Erörterungen. Dort wurde ausweislich des Protokolls unter Tagungsordnungspunkt 3 die Frage des Standortes Recklinghausen hinsichtlich einer Standortgarantie kontrovers diskutiert, wobei verbreitete Meinung war, dass die Standortgarantie sich nur auf das Kreishaus beziehen könne. In Recklinghausen arbeiteten zu dem Zeitpunkt knapp 50 Personen.
In der Folgezeit gelang es den Beteiligten nicht, eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen. Einigkeit herrschte lediglich darüber, dass auf Grund unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Aufwandes ein Verbleib im Kreishaus nicht in Betracht komme. Der Kläger sieht in seinem genehmigten Sanierungskonzept vom 25. Oktober 2012 daher für die vom CVUA‑MEL genutzten Räume einen Rückbau der technischen Anlagen und die Wiederherstellung von Büroflächen vor, „weil im Rahmen einer Sanierung (Wegfall Bestandschutz) die Anforderungen an die Geschosshöhen von Laborräumen (Mindestgeschosshöhe 3,8 – 4,0 m) zu berücksichtigen sind und diese baulich und wirtschaftlich in den jetzigen Räumen nicht bereitgestellt werden können.“ Streitig blieb die Frage eines Neu- bzw. Ersatzbaus auf dem Gebiet des Klägers.
Auch in der Sitzung des Beklagten vom 26. September 2013 waren die Laborflächen des CVUA‑MEL im Kreishaus Recklinghausen Gegenstand der Erörterungen. Unter Tagesordnungspunkt 6 heißt es im Protokoll hierzu u.a.:
„… Die Träger beschließen einstimmig, dass die Wahrnehmung aller Aufgaben des CVUA‑MEL zukünftig zentral am Standort Münster stattfinden soll und weitere Konzepte nicht mehr verfolgt werden. Im Rahmen der Organisationsuntersuchung sollen daher folgende drei Optionen geprüft werden:
─ Zentralisierung am Standort Münster im Bestand, ohne weitere Baumaßnahmen
─ Zentralisierung am Standort Münster mit Umbauten/Baumaßnahmen
─ Zentralisierung am Standort Münster und Errichtung unabweisbarer Ersatzflächen durch Anbau auf Nachbargrundstück.
…
Der Kreis Recklinghausen kann dem Standortwechsel des CVUA nach Münster nur zustimmen, wenn gleichzeitig durch die zugesagte Standorterweiterung des LANUV in Recklinghausen sich insgesamt eine positive Arbeitsplatzbilanz in Recklinghausen ergibt.“
In der Folgezeit trieb das CVUA‑MEL die Planungen für seine Zentralisierung am Standort in Münster voran.
Im Protokoll der Sitzung des Beklagten vom 26. Februar 2015 finden sich unter Tagesordnungspunkt 3 (CVUA‑MEL‑Laborflächen im Kreishaus Recklinghausen ‑ Errichtung eines Ergänzungsgebäudes) unter anderem folgende Ausführungen:
„Nachdem der Gutachter in der letzten Verwaltungsratssitzung die Errichtung eines Ergänzungsgebäudes auf einem neu zu erwerbenden Nachbargrundstück empfohlen hat, wird das Meinungsbild der Träger für eine Zustimmung zu diesem Vorhaben abgefragt.
Danach könnten das Land NRW und der Kreis Borken ihre Zustimmung zu dem Vorhaben bereits jetzt erteilen. Die anderen Träger (Stadt Bottrop, Stadt Gelsenkirchen, Stadt Münster, Kreis Coesfeld, Kreis Recklinghausen, Kreis Steinfurt und der Kreis Warendorf) benötigen noch ein Votum ihrer Ausschüsse bzw. Kreistage. Dies soll von allen spätestens am 18.05.2015 eingeholt sein.
Frau C. stellt die Situation der Arbeitsplatzkompensation in Recklinghausen wie folgt dar:
„Bei Auflösung der Laborflächen des CVUA‑MEL in Recklinghausen entfallen dort 40 Vollzeitstellen (bei Errichtung 2009 waren 40,5 Vollzeitstellen vorhanden, davon 39,28 besetzt). Unstrittig ist, dass bereits 33 neue Vollzeitstellen im LANUV Recklinghausen eingerichtet worden sind.
Die Abteilung 8 sowie dem Fachbereich 15 in Recklinghausen sind mit dem Haushalt 2015 weitere 9 Vollzeitstellen zugewiesen worden. Zusammen mit den bereits eingerichteten 33 neuen Vollzeitstellen ergeben sich damit insgesamt 42 neue Stellen in Recklinghausen. Damit wird eine Kompensation der Arbeitsplätze erreicht. Derzeit ist politisch nicht geplant, den Standort Recklinghausen des LANUV zu schließen. Über einen Erweiterungsbau können zurzeit keine zeitlichen Aussagen gemacht werden.“
Herr C1. erklärt kurz den Hintergrund der mit E-Mail vom 03.02.2015 schriftlich vorgebrachten Forderungen des Kreises Recklinghausen. Aufgrund der von der Vorsitzenden dargestellten Sachlage geht er jetzt davon aus, am 18.05.2015 im Kreistag einen positiven politischen Beschluss herbeiführen zu können.
Der Kreis Recklinghausen wird nach Aussage von Herrn C1. seine Umbau- und sonstigen Pläne für die im Kreishaus Recklinghausen vom CVUNA‑MEL genutzten Flächen so gestalten, dass das CVUNA‑MEL frühestens Ende 2017 ausziehen muss.
Herr Prof. E. . G. berichtet über die technischen Mängel am Standort Recklinghausen und die daraus resultierende mangelnde Arbeitssicherheit und den bedenklichen Gesundheitsschutz der Mitarbeiter/innen. Die Notwendigkeit, eine zeitnahe Entscheidung zu treffen, wird noch einmal hervorgehoben.
Der Verwaltungsrat des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamtes Münsterland‑Emscher‑‚Lippe ‑ Anstalt des öffentlichen Rechts ‑ (CUVA‑MEL) beschließt einstimmig:
Der Verwaltungsrat beabsichtigt an einer zeitnahen Errichtung des Neubaus festzuhalten.
In der nächsten Verwaltungsratssitzung am 28.05.2015 soll die für eine Errichtung eines Ergänzungsgebäudes notwendige Zustimmung der Verwaltungsratsmitglieder eingeholt werden.“
Am 18. Mai 2015 beschloss der Kreistag des Klägers einstimmig, dem Standortwechsel des CVUA‑MEL Recklinghausen zum Standort Münster nicht zuzustimmen. Die kommunalen Gremien bzw. Ausschüsse der anderen Träger stimmten hingegen der Standortzusammenlegung am Standort Münster zu.
In seiner Sitzung vom 28. Mai 2015 beschloss der Beklagte unter Tagesordnungspunkt 4 (Erweiterungsgebäude am Standort Münster, Stand Beschlussfassungen der Träger, Information zum aktuellen Sachstand) Folgendes:
„
Der Verwaltungsrat nimmt das ablehnende Votum des Kreises Recklinghausen zur Standortverlagerung von Recklinghausen nach Münster mit Bedauern zur Kenntnis. (Enthaltung RE, ansonsten Zustimmung)
Der Verwaltungsrat hält, gegen die Stimme von Recklinghausen, an der Absicht fest, einen Erweiterungsbau am Standort Münster zu errichten. (Ablehnung RE, ansonsten Zustimmung)
Der Verwaltungsrat bittet die Verwaltungsratsvorsitzende um rechtliche Prüfung, ob und in welcher Form der Standort Recklinghausen erhalten bleiben muss. (Ablehnung RE, ansonsten Zustimmung)
Der Verwaltungsrat bittet die Verwaltungsratsvorsitzende mit den zwei kommunalen Vertretern des Kreises Steinfurt, Herrn E. . T. , und der Stadt Bottrop, Herrn L. , sowie des Vorstandsvorsitzenden, Herrn Prof. E. . G. , in einem Gespräch mit dem Kreis Recklinghausen die ggf. noch zur Verfügung stehenden Optionen für weitere politische wie fachliche Lösungswege auszuloten. (einstimmige Zustimmung)“
In der nächsten Sitzung des Beklagten am 29. Juni 2015 beschloss dieser gegen die Stimme des Klägers, den Vorstand zu beauftragen, Kontakt mit dem BLB NRW aufzunehmen, um ein Verkehrswertgutachten für das für den Erweiterungsbau am Standort Münster benötigte Grundstück erstellen zu lassen, und den Vorstand zu bitten, beim Architekturbüro H. die Leistungsstufe 1 für die Errichtung eines Erweiterungsbaus auf dem Nachbargrundstück zu beauftragen.
Ausweislich des Protokolls der Sitzung des Beklagten vom 7. Dezember 2015 beschloss dieser unter Tagungsordnungspunkt 3 (Errichtung eines Ergänzungsgebäudes am Standort Münster) u.a. Folgendes:
„Auf der Basis des Gutachtens zur ‘Ermittlung der durch Aufgabe des Teilstandortes des CVUA‑MEL in Recklinghausen für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung unabweis-baren Bedarfs an Ersatzflächen sowie zur Ermittlung und wirtschaftlichen Bewertung von Maßnahmen zur Schaffung der unabweisbaren Ersatzflächen am Standort Münster’ der Fa. B. /f. konkretisiert durch H. Architekten beschließt der Verwaltungsrat die Errichtung eines Erweiterungsbaus auf dem Nachbargrundstück des Bestandsgebäudes in Münster.Der Verwaltungsrat des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamtes Münster‑Emscher‑
Lippe ‑ Anstalt des öffentlichen Rechts ‑ (CVUA‑MEL) stimmt mehrheitlich gegen die Stimme des Kreises Recklinghausen dem Beschlussvorschlag Nr. 1 zu (Abstimmungser-gebnis: Land NRW Zustimmung, Kommunale Träger ohne Recklinghausen Zustimmung, Recklinghausen Ablehnung).“
In der Sitzung vom 8. März 2016 fasste der Beklagte gegen die Stimme des Klägers folgenden Beschluss:
„Der Vorstand des CVUA‑MEL wird ermächtigt, einen Grundstückskaufvertrag zum Erwerb des für den Erweiterungsbau am Standort Münster benötigten 5.128 qm großen Grundstücks (G1) zum Preis von 1.740.000 Euro abzuschließen.“
Der Kläger hat am 18. März 2016 beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen Klage erhoben und gleichzeitig beantragt, dem CVUA‑MEL im Wege einer einstweiligen Verfügung gemäß § 123 VwGO aufzugeben, bis zur rechtskräftigen Entscheidung der Hauptsache zu untersagen, auf die Auflösung oder Schwächung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen hinzuwirken. Durch Beschlüsse vom 23. März 2016 hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen sich für örtlich unzuständig erklärt und die Rechtsstreite an das Verwaltungsgericht Münster verwiesen. Das erkennende Gericht hat durch Beschluss vom 17. Juni 2016 (1 L 424/16) den Antrag mit der Begründung abgelehnt, dass er zu unbestimmt sei und weder ein Anordnungsgrund noch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht worden sei.
Der Kläger meint, dass die angegriffenen Beschlüsse vom 28. Mai und 7. Dezember 2015 sowie 8. März 2016 gegen sein Zustimmungserfordernis aus § 17 Abs. 4 ErrichtungVO verstoßen. Die Beschlüsse zum Neubau eines Erweiterungsgebäudes in Münster hätten notwendigerweise die Schließung des Standortes Recklinghausen zur Folge. Weitere Beschlüsse zur Auflösung des Standortes seien nicht zu erwarten. Der Beklagte würde somit vor Klärung der Rechtsfragen vollendete Fakten schaffen. Ihm sei zumindest mittlerweile weiteres Abwarten nicht zuzumuten. Das Ersatzgebäude in Münster könne den bisherigen Standort in Recklinghausen komplett aufnehmen und solle dies auch, was aber gegen die ErrichtungVO verstoße. Das Zustimmungserfordernis in § 17 Abs. 4 ErrichtungVO sei nämlich nicht auf einen bestimmten Gebäudestandort begrenzt, sondern betreffe die Auflösung des Standortes selbst, unabhängig von einer Unterbringung in einem konkreten Gebäude. Der Sanierungsbedarf des Kreishauses Recklinghausen sei bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Beklagten über die beiden Standorte bekannt gewesen. Er könne nunmehr nicht zum Vorwand genommen werden, den Standort Recklinghausen ganz zu streichen und, statt ein anderes Gebäude auf seinem Gebiet zu beziehen, den Sitz allein auf Münster zu konzentrieren. Die Rechtsgrundlage für sein Vetorecht sei auch nicht durch eine anderweitige, völlige Veränderung der Verhältnisse entfallen, dagegen spreche schon der seit dem Zusammenschluss im Jahre 2009 vergangene vergleichsweise geringe Zeitraum. Die Bildung von Organisationsstrukturen sei in der Regel langfristig angelegt. Deshalb habe sich bei der Beurteilung kommunaler Organisationsstrukturen der Grundsatz des Bestands- und Vertrauensschutzes herausgebildet, der verhindere, dass in kurzen Zeitabständen Umorganisationen stattfinden würden. Solle eine durch den Verordnungsgeber geschaffene kommunale Organisationseinheit geändert werden, so stehe dies unter dem Gebot einer erhöhten Begründungs- und Darlegungslast. Seine Rechte seien auch nicht verwirkt, von einer Funktionslosigkeit der Regelung in der ErrichtungVO könne ebenfalls keine Rede sein.
Der Kläger beantragt,
1.
festzustellen, dass ein Beschluss des Beklagten über die Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen nur mit seiner Stimme gefasst werden kann;
2.
festzustellen, dass die Beschlüsse des Beklagten vom
a) 28. Mai 2015, gegen seine Stimme an der Absicht festzuhalten, einen Erweiterungsbau am Standort Münster zu errichten,
b) 7. Dezember 2015, auf der Basis des Gutachtens zur „Ermittlung der durch Aufgabe des Teilstandortes des CVUA‑MEL in Recklinghausen für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung unabweisbaren Bedarfs an Ersatzflächen sowie zur Ermittlung und wirtschaftlichen Bewertung von Maßnahmen zur Schaffung der unabweisbaren Ersatzflächen am Standort Münster“ der Firma C2. . /f konkretisiert durch H. Architekten einen Erweiterungsbau auf dem Nachbargrundstück des Bestandsgebäudes in Münster zu errichten,
c) 8. März 2016, den Vorstand des CVUA‑MEL zu ermächtigen, einen Grundstückskaufvertrag zum Erwerb des für den Erweiterungsbau am Standort Münster benötigten 5.128 qm großen Grundstücks (G1) zum Preis von 1.740.000 Euro abzuschließen,
rechtswidrig sind;
3.
den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, ohne die Stimme des Klägers einen Beschluss über die Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen oder seine substanzielle Schwächung zu fassen, oder eine solche Situation durch den Abzug von Mitarbeitern und Aufgaben zum Standort Münster herbeizuführen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, dass er keinen Beschluss zur Auflösung des Standortes Recklinghausen gefasst habe. Nur auf einen solchen Beschluss beziehe sich der Zustimmungsvorbehalt aus § 17 Abs. 4 ErrichtungVO. Die angegriffenen Beschlüsse würden sich vielmehr ausschließlich mit dem Erweiterungsbau in Münster befassen. Ohnehin sei der Zustimmungsvorbehalt in § 17 Abs. 4 ErrichtungVO unwirksam und, sollte er wirksam gewesen sein, durch Fortfall der Möglichkeit, den Standort Recklinghausen im Kreishaus des Klägers zu betreiben, funktionslos geworden. Dies habe zur Folge, dass ein Beschluss zur Auflösung des Standortes auch ohne Zustimmung des Klägers getroffen werden könnte. Zudem sei das Gebrauchmachen vom Zustimmungsvorbehalt des § 17 Abs. 4 ErrichtungVO durch den Kläger wegen eines Verstoßes gegen Treu und Glauben rechtsmissbräuchlich. Aus § 17 Abs. 4 ErrichtungVO lasse sich im Übrigen nicht ableiten, dass der Kläger einen Anspruch auf Beibehaltung des Standortes Recklinghausen in dem bisherigen Zuschnitt und Umfange habe. Beim Antrag auf Feststellung, dass ein Beschluss über die Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen nur mit der Stimme des Klägers getroffen werden könne, handele es sich um eine vorbeugende Feststellungsklage. Diese sei bereits unzulässig, da hierdurch nur abstrakte Rechtsfragen geklärt werden sollen. Dies gelte insbesondere auch deswegen, weil eine entsprechende Beschlussfassung nicht abzusehen sei. Wie der Standort Recklinghausen weitergeführt werde, sei bislang nicht entschieden. Eine Entscheidung dazu stehe zurzeit auch nicht an. Es fehle derzeit schon an einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit, dass ein Beschluss zur Auflösung des Standortes Recklinghausen ohne die Stimme des Klägers gefasst werde, zudem sei dem Kläger zuzumuten, einen etwaigen Beschluss abzuwarten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (auch zum Verfahren 1 L 424/16) sowie der übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Das Rubrum war in Bezug auf den Beklagten nach Klarstellung durch den Kläger wie erfolgt von Amts wegen zu ändern. Vorliegend handelt es sich um ein (Intra-)Organstreitverfahren. Organstreitverfahren sind dadurch gekennzeichnet, dass ein Organ oder Organteil einer juristischen Person des öffentlichen Rechts geltend macht, durch ein Organ oder Organteil derselben juristischen Person des öffentlichen Rechts in einer ihm im Rechtsverhältnis durch einen organisationsrechtlichen Rechtssatz zur selbstständigen Wahrnehmung zugewiesenen Rechtsposition verletzt worden zu sein.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Aufl. 2015, § 42 Rn. 80 m.N.
Dies ist hier der Fall. Der Kläger behauptet, in seinem Recht aus § 17 Abs. 4 ErrichtungVO verletzt zu sein bzw. begehrt eine Feststellung sowie Unterlassung aus diesem Recht heraus. § 17 Abs. 4 ErrichtungVO privilegiert den Kläger bei der Frage der Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen im Rahmen der Abstimmung im Beklagten. Eine vermeintliche Verletzung dieses dem Kläger insoweit als Organteil des Beklagten zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenen wehrfähigen subjektiven Rechtes durch den Beklagten ist im Organstreitverfahren zu klären. Richtiger Beklagter ist mithin nicht das durch den Vorstand vertretene CVUA‑MEL, sondern der Verwaltungsrat selbst, so dass das Rubrum unter Berücksichtigung des Klagebegehrens und insbesondere der Anträge wegen Falschbezeichnung entsprechend zu berichtigen war. Im Übrigen wäre die Klage auch bei Annahme einer (subjektiven) Klageänderung gemäß § 91 VwGO zulässig, da die übrigen Beteiligten durch die rügelose inhaltliche Einlassung stillschweigend eingewilligt haben und die Klageänderung sachdienlich wäre.
II.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist hinsichtlich der Klageanträge zu 1. und 3. bereits unzulässig, bezüglich des Klageantrages zu 2. unbegründet.
Schon im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat das erkennende Gericht auf die Unzulässigkeit des Antrages zu 1. hingewiesen und hierzu ausgeführt:
„Der mit der Hauptsache verfolgte Antrag, festzustellen, dass ein Beschluss des Verwaltungsrates über die Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen nur mit den Stimmen des Kreises Recklinghausen gefasst werden kann, ist bereits unzulässig. Der Verwaltungsrat des Antragsgegners hat keinen Beschluss über die Auflösung des Standortes Recklinghausen getroffen. Ein solcher Beschluss steht auch nicht unmittelbar an. Der Antragsteller versucht über seinen Feststellungsantrag vorbeugenden Rechtsschutz gegen einen möglichen Beschluss des Verwaltungsrates des Antragsgegners zu erlangen. Eine solche vorbeugende Feststellungsklage ist grundsätzlich unzulässig. Dies beruht darauf, dass die Verwaltungsgerichtsordnung, dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgend, ein System des grundsätzlich nachgängigen Rechtschutzes, gegebenenfalls abgesichert durch vorläufigen Rechtschutz, bereitstellt. Ein Abweichen von der Grundentscheidung kommt nur dann – ausnahmsweise – in Betracht, wenn der nachgängige Rechtschutz mit unzumutbaren Nachteilen für den Betroffenen verbunden wäre und deshalb dem verfassungskräftigen Gebot effektiven Rechtschutzes (vgl. Artikel 19 Abs. 4 GG) nicht mehr genügte. Dies kann etwa der Fall sein, wenn durch die zu erwartende Maßnahme vollendete Tatsachen oder irreparable Schäden zu befürchten wären. Zu prüfen ist letztlich, ob dem Betroffenen ein Abwarten des behördlichen Tätigwerdens zugemutet werden kann oder nicht. Ist eine entsprechende Ausnahmesituation nicht gegeben, so ist das Begehren auf vorbeugenden Rechtschutz unzulässig, weil hierdurch durch das Gericht abstrakte Rechtsfragen geklärt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2008 – 13 A 1834/06 -, juris.
Vorliegend ist eine Notwendigkeit für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtschutzes nicht erkennbar. Dem Antragsteller ist zumindest zurzeit zuzumuten, eine etwaige Entscheidung des Verwaltungsrates des Antragsgegners zur Frage der Schließung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen abzuwarten und für den Fall einer entsprechenden Entscheidung hiergegen zu klagen sowie vorläufigen Rechtschutz zu beantragen. Dies gilt hier insbesondere auch deswegen, weil eine etwaige Schließung des Standortes Recklinghausen, wie bereits dargelegt, nicht unmittelbar bevorsteht. Auch dürfte derzeit zwischen einem etwaigen Beschluss und dessen Umsetzung ausreichend Zeit für die Inanspruchnahme von Rechtsschutz bestehen. Es ist zurzeit auch nichts Durchgreifendes dafür ersichtlich, dass der Antragsgegner eine Schließung des Standortes in Recklinghausen ohne Herbeiführung eines Beschlusses des Verwaltungsrates rein faktisch herbeiführen wird.
Dem steht nicht entgegen, dass der Antragsgegner seine Planungen zum Erwerb eines Grundstücks in Münster zwecks Errichtung eines Erweiterungsbaus, welches den bisherigen Standort in Recklinghausen komplett aufnehmen könnte, unverändert vorantreibt. Das neue Gebäude hat faktisch nicht die Schließung des Standortes Recklinghausen als unmittelbare Folge, auch wenn dies eine mögliche Option ist, da ansonsten möglicherweise Überkapazitäten geschaffen würden. Es werden insoweit keine vollendeten Tatsachen geschaffen. Angesichts der unvermeidbaren Schließung des Gebäudes im Kreishaus dient die Errichtung des Gebäudes in Münster vielmehr erkennbar auch dem Zwecke, dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsgegner in Zukunft seinen gesetzlichen Aufgaben nachkommen kann, zumal der Antragsteller einen alternativen Standort auf seinem Gebiet nicht angeboten und der Antragsgegner auch keinen solchen Standort gefunden hat. Auch nach Fertigstellung des Gebäudes kann – rechtlich wie faktisch – unverändert ein Untersuchungsstandort in Recklinghausen beibehalten werden, auch wenn dies möglicherweise unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wenig sinnvoll wäre.“
An diesen Ausführungen hält das Gericht nach erneuter Überprüfung fest. Der Mietvertrag für das Kreishaus Recklinghausen läuft bis Ende 2018. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung zudem betont, dass eine Verlängerung des Mietvertrages nach jetzigem Stand zumindest bis Sommer 2020 möglich wäre. Eine Kündigung der Räumlichkeiten ist bis heute nicht erfolgt. Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung mitteilte, ist die Frage der Kündigung des Mietvertrages bei den bisherigen Sitzungen nicht thematisiert worden. Die Übergabe des Erweiterungsbaus in Münster wird nach jetziger Planung am 18. Oktober 2018 erfolgen. Ein etwaiger Wegfall des Untersuchungsstandortes Recklinghausen durch den Bezug des Neubaus in Münster ist demnach frühestens Ende des Jahres 2018 zu erwarten. Angesichts einer frühestens Ende 2018 möglichen Rechtsverletzung ist vorbeugender Rechtsschutz zum jetzigen Zeitpunkt unzulässig.
Dies gilt insbesondere auch deswegen, weil ein Beschluss über die Auflösung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen durch den Beklagten bisher weder getroffen wurde noch unmittelbar bevorsteht. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung überzeugend vorgetragen, dass die Schließung des Standortes Recklinghausen gegen den Willen des Klägers nicht schon faktisch feststehe, auch wenn die Mehrheit des Beklagten dies wünsche, die Schließung nach Fertigstellung des Erweiterungsbaus in Münster im Herbst 2018 organisatorisch bzw. räumlich möglich wäre und es nach Fertigstellung des Neubaus zu Verlagerungen von Arbeitsplätzen von Recklinghausen nach Münster kommen werde. Über die zukünftige Organisationsstruktur nach Fertigstellung des Neubaus sei bisher weder beraten noch entschieden worden. Auch betonte der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung glaubhaft, dass eine etwaige endgültige Schließung des Standortes Recklinghausen erst nach einem ausdrücklichen Beschluss erfolgen werde. Wie aus den übersandten Verwaltungsvorgängen und auch in der mündlichen Verhandlung deutlich wurde, wird eine einvernehmliche Lösung gewünscht. Eine Beibehaltung des Standortes Recklinghausen in modifizierter Form, so wie vom Gutachter in dem für den Beklagten erstellten Rechtsgutachten zum Zustimmungsvorbehalt in § 17 Abs. 4 ErrichtungVO im Sinne der Rechtssicherheit vorgeschlagen, ist weiterhin nicht ausgeschlossen.
Auch der Klageantrag zu 3. ist unzulässig. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass am Standort Recklinghausen zurzeit noch mindestens 25 Mitarbeiter arbeiten, lt. Angaben des Beklagten 35 Mitarbeiter, und somit bis heute keine substanzielle Schwächung des Standortes Recklinghausen erfolgt ist. Der Kläger begehrt daher auch mit diesem Antrag vorbeugenden Rechtsschutz. Dieser ist vorliegend aus den bereits dargelegten Gründen unzulässig, zumal auch ein Abzug von Mitarbeitern und Aufgaben zum Standort Münster keine unumkehrbaren Folgen hätte. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird daher auf die obigen Ausführungen verwiesen.
Soweit der Kläger die Unterlassung eines Beschlusses über die Auflösung des Standortes Recklinghausen ohne seine Stimme begehrt, erschließt sich dem Gericht zudem bereits nicht, wodurch sich dieser Teil des Antrages inhaltlich vom Antrag zu 1. unterscheidet. Ein Rechtsschutzbedürfnis, um dasselbe Begehren sowohl mit einer Leistungs- als auch mit einer Feststellungsklage geltend zu machen, ist weder dargelegt noch erkennbar.
Soweit der Kläger beantragt, den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, einen Beschluss über die substanzielle Schwächung des Untersuchungsstandortes Recklinghausens zu fassen oder eine solche Situation durch den Abzug von Mitarbeitern und Aufgaben zum Standort Münster herbeizuführen, ist der Antrag, worauf der Kläger ausdrücklich in der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurde, schon mangels Bestimmtheit unzulässig, § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO soll die Klage einen bestimmten Antrag enthalten. Damit wird, wie das Gericht bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dargelegt hat, der Streitgegenstand abgegrenzt und zugleich eine Voraussetzung für eine etwaige Zwangsvollstreckung geschaffen. Daran gemessen ist ein Klageantrag grundsätzlich nur dann hinreichend bestimmt, wenn er den erhobenen Anspruch konkret bezeichnet, dadurch den Rahmen der richterlichen Entscheidungsbefugnis (§ 88 VwGO) absteckt, Inhalt und Umfang der materiellen Rechtskraft der begehrten Entscheidung (§ 121 VwGO) erkennen lässt, das Risiko eines Unterliegens des Klägers nicht durch vermeidbare Ungenauigkeit auf den Beklagten abwälzt und schließlich eine Zwangsvollstreckung aus dem Urteil ohne eine Fortsetzung des Streits im Vollstreckungsverfahren erwarten lässt.
Vgl. VG Göttingen, Urteil vom 6. November 2013 – 1 A 246/11 –, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 21, Auflage 2015, § 82 Rn. 10.
Diesen Anforderungen genügt der Teilantrag des Klägers nicht ansatzweise. Es bleibt auch unter Berücksichtigung der sonstigen Ausführungen des Klägers völlig unklar, wann eine „substanzielle Schwächung“ des Standortes Recklinghausen vorliegt. Es bleibt offen, welche konkreten Maßnahmen der Kläger mit Bezug auf den Standort Recklinghausen noch für zulässig erachtet. Eine Fortsetzung des Streits im Vollstreckungsverfahren wäre bei einer so pauschal wie im Antrag gehaltenen Tenorierung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten.
Der Hauptantrag zu 2. ist unbegründet. Als Anspruchsgrundlage kommt ausschließlich § 17 Abs. 4 ErrichtungVO in Betracht. Ihre Wirksamkeit vorausgesetzt, vermag sie dem verfolgten Feststellungsbegehren nicht zum Erfolg zu verhelfen, auch wenn man mit dem Kläger davon ausgeht, dass das Zustimmungserfordernis des § 17 Abs. 4 ErrichtungVO nicht auf das Kreishaus in Recklinghausen begrenzt ist. In den angegriffenen Beschlüssen wurde nämlich weder die Auflösung des Standortes Recklinghausen beschlossen, noch führen diese faktisch eine solche Situation herbei. Insoweit hat das erkennende Gericht im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes Folgendes ausgeführt:
„Diese Beschlüsse beschäftigen sich nicht mit der Schließung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen. Sie betreffen lediglich den Neubau eines Erweiterungsbaus am Standort Münster. Mit dem Zustimmungsvorbehalt aus § 17 ErrichtungVO stehen die Beschlüsse erkennbar in Einklang, da sie - wie dargelegt - weder rechtlich noch faktisch die Auflösung des Standortes Recklinghausen bedingen. Allein der Umstand, dass von diesen Beschlüssen bzw. deren Umsetzung mittelbar Wirkungen für den Standort Recklinghausen ausgehen könnten, da diese auch darauf abzielen, durch Zusammenführung von Aufgaben am Standort Münster Synergieeffekte zu erzielen und so die Effizienz der Arbeit des Antragsgegners zu steigern und Kosten zu reduzieren, vermag keinen Verstoß gegen eine sich möglicherweise aus § 17 ErrichtungVO ergebende Verpflichtung, den Untersuchungsstandort Recklinghausen nicht ohne Zustimmung des Antragstellers zu schließen, zu begründen. Von daher bedurfte es auch nicht der Übersendung weiterer Unterlagen in Bezug auf das zu erwerbende Grundstück.
Vollständigkeitshalber weist das Gericht darauf hin, dass, unabhängig von allem anderem sich aus § 17 Abs. 4 ErrichtungVO nicht ableiten lässt, dass der Antragsteller einen Anspruch auf Beibehaltung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen in dem bisherigen Zuschnitt und Umfang hat. Verlagerungen von Personal und Aufgaben nach Münster sind grundsätzlich zulässig. Der Wortlaut des § 17 Abs. 4 ErrichtungVO – seine Wirksamkeit unterstellt – verbietet nur die Auflösung des Standortes Recklinghausen ohne Zustimmung des Kreises Recklinghausen, nicht mehr. Unterhalb dieser Schwelle darf der Antragsgegner auch ohne Zustimmung des Kreises Recklinghausen Maßnahmen treffen, die den Bedarf für die Beibehaltung des Untersuchungsstandortes Recklinghausen in Frage stellen, solange die Auflösung des Standortes nicht beschlossen bzw. faktisch eine solche Situation herbeigeführt wird.“
Auch nach nochmaliger Überprüfung hält das erkennende Gericht an diesen Ausführungen fest.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 ErrichtungVO
§ 6 IUAG
§ 123 VwGO
§ 91 VwGO
§ 88 VwGO
§ 121 VwGO
§ 17 ErrichtungVO
§ 15 Abs. 1 ErrichtungVO
§ 15 Abs. 3 ErrichtungVO
§ 17 Abs. 1 ErrichtungVO
§ 2 Abs. 5 IUAG
§ 2 Abs. 5 Satz 2 IUAG
§ 17 Abs. 4 ErrichtungVO
§ 17 Abs. 4 ErrichtungVO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 17 Abs. 4 ErrichtungVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO
§ 15 Abs. 1 und 2 der Verordnung
Artikel 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 L 424/16
13 A 1834/06
1 A 246/11