Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 1 A 253/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2024:0222.1A253.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung von Dürrehilfe für den Zeitraum 2018/2019.
Er ist Landwirt und bewirtschaftet auf seinem landwirtschaftlichen Betrieb 126,6 ha Netto-Anbaufläche und betreibt Milchviehhaltung. Im Jahr 2018 baute er auf seinen Flächen Silomais, Sommergerste, Winterroggen, Mähweiden und Futterrüben an.
Der Kläger beantragte am 26. November 2018 bei dem Beklagten die Gewährung einer Dürrehilfe für das Wirtschaftsjahr 2018/2019. Den geschätzten Dürreschaden gab er mit 36.000,00 Euro an. In das Feld „Anmerkungen zum Dürreschaden“ trug der Kläger „Der Ortsteil H. liegt zwischen den Gemeinden O. und B. (beide Holsteiner Vorgeest). Der Ertrag des Silomaises ist durch die Erfassung der Erntemengen im Silo mit 29,5 Tonnen pro Hektar festgestellt worden. Die Erträge der Vorjahre lagen bei 42 t im Schnitt.“ ein.
Mit Informationsschreiben vom 20. März 2019 gab der Beklagte den Antragstellern der Dürrehilfe unter anderem Hinweise zu den einzureichenden Unterlagen, insbesondere zum Nachweis der Ernteergebnisse. Hinsichtlich des weiteren Inhalts wird auf Bl. 68 ff. der Gerichtsakte verwiesen.
Mit Schreiben vom 29. April 2019 erläuterte der Kläger dem Beklagten seinen Antrag auf Dürrehilfe. Im Jahr 2018 seien Sommergerste und Winterroggen als Marktfrüchte angebaut worden. Da diese Früchte in den Vorjahren nicht im Anbau gewesen seien, lägen keine Referenzmengen vor. Es seien daher die Erntemengen aus 2018 und die Referenzmengen aus den amtlichen Schätzungen angegeben worden. Da er für die Maissilage keine Ertragsermittlung in den Referenzjahren habe, greife er auf die amtlichen Schätzwerte für seine Region zurück. Die Ertragsermittlung sei im Dürrejahr nach der Ernte durch Volumenermittlung im Silo erfolgt. Für die Grassilage würden keine Erntemengen aus dem Jahr 2018 und keine aus den Referenzjahren 2015 bis 2017 vorliegen. Daher habe er auf die amtlichen Schätzwerte zurückgegriffen. Da es keine amtlichen Schätzwerte für Futterrüben gebe, seien die Erntemengen der Futterrüben durch Rückrechnung der verfütterten Mengen aus der Ration berechnet worden. Da er erst seit dem Jahr 2017 Futterrüben anbaue, stehe als Referenz nur 2017 zur Verfügung.
Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Zahlung von Dürrehilfen mit Bescheid vom 22. Juli 2019 ab. Zur Begründung führte er aus, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Dürrehilfe nicht erfüllt seien. Gemäß der einschlägigen Richtlinie könnten Dürre-hilfen nur dann gewährt werden, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 % zurückgegangen sei. Nach Überprüfung des Antrages seien andere Ertragswerte/Flächengrößen für die Berechnung des Ertragsrückganges zugrunde gelegt worden. Der Grund für die vorgenommene Korrektur sei, dass die von dem Kläger vorgelegten Messergebnisse für die Kulturen Silomais und Futterrüben nicht hätten akzeptiert werden können. Es seien die regionalen amtlichen Schätzwerte herangezogen worden. Unter Berücksichtigung der Änderungen sei die durchschnittliche Jahreserzeugung im Jahr 2018 gegenüber dem Durchschnitt der Referenzjahre lediglich um 23,45 % zurückgegangen.
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 31. Juli 2019 (Eingang bei dem Beklagten am 5. August 2019) Widerspruch ein. Die von ihm vorgelegten Messergebnisse seien in Zusammenarbeit mit der Beratungsorganisation „… e.V.“ gewissenhaft erhoben worden und würden die tatsächliche Situation der Ernte 2018 auf seinem Betrieb wiedergeben. Als Futterbaubetrieb bestehe keine Möglichkeit, offizielle Gewichtsmessungen der Ernteerträge vorzunehmen, da diese nicht verkauft oder anderweitig erfasst würden. Eine Volumenmessung und die Umrechnung über das spezifische Gewicht oder die Verdichtung sei dabei ein allgemein akzeptierter Weg. Die Ablehnung der vorgelegten Messwerte sei für ihn nicht nachvollziehbar. Es fehle auch an einer Begründung für die verweigerte Akzeptanz seiner Messungen. Die regional ermittelten Schätzwerte seien 2018 kleinräumig erhoben bzw. von den beteiligten Organisationen festgestellt worden, so dass eine regional spezifische Berücksichtigung der Gegebenheiten möglich gewesen sei. Die anschließende Zusammenfassung dieser Zahlen zu größeren Naturräumen würde dazu führen, dass die Schätzwerte nicht mehr die lokal erfolgten Wetterereignisse und die örtlichen Bodenverhältnisse sowie die betriebsindividuellen Anbaustrukturen darstellen könnten. Folglich könnten die regional ermittelten Schätzwerte die Genauigkeit der vorgenommenen einzelbetrieblichen Messungen nicht grundsätzlich in Frage stellen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. November 2019 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Die vom Kläger verwendeten Messmethoden für die Erträge Silomais und Grünland würden nicht akzeptiert und die zur Berechnung des naturalen Minderertrages verwendeten amtlichen Schätzwerte für den Naturraum des Klägers seien korrekt angewendet worden. Bei der Berechnung des Dürreschadens würden grundsätzlich nur eigene betriebliche Messwerte anerkannt, welche für die Verwaltung im Nachhinein nachvollziehbar seien. Die Messwerte müssten mit geeigneten/geeichten technischen Geräten erhoben worden und die Ergebnisse sicher konkreten Schlägen des Betriebs zuzuordnen sein. Bei Gras- und Maissilage sei das in der Regel nicht möglich. Nur in Einzelfällen würden z.B. Wiegeergebnisse von Häckslern anerkannt. Es müsse dann nachgewiesen werden, dass die Maschinen geeicht seien und ein eindeutiger Flächenbezug bestehe. Erträge bei Gras- und Maissilage könnten aus diesen Gründen nicht anerkannt werden. Diese Regeln würden auch für den Referenzzeitraum gelten. Die Gemeinde B-Stadt werde naturräumlich der Heide-Itzehoer-Geest zugeordnet. An der Zuordnung einer Gemeinde zu einem bestimmten Naturraum könne keine Änderung vorgenommen werden. Diese Regelung gelte gleichermaßen für alle Antragsteller und sei im Sinne der Gleichbehandlung auch so anzuwenden. Die Referenzerträge und der Durchschnittsertrag für das Erntejahr 2018 der Ackerfrüchte Winter- und Sommerweizen, Winter- und Sommergerste, Winterroggen, Hafer, Triticale und Winterraps seien für Schleswig-Holstein insgesamt sowie für die vier Hauptnaturräume Marsch, Hohe Geest, Vorgeest und östliches Hügelland auf der Basis der Daten aus der besonderen Ernte- und Qualitätsermittlung und der Ernteberichterstattung für Feldfrüchte und Grünland, sowie einer Berechnung auf beiden Datenquellen ermittelt worden. Der verwendete Referenzdurchschnittsertrag basiere auf dem Fünfjahreszeitraum, wobei der höchste und der niedrigste Wert ausgeschlossen worden seien. Den statistischen Daten lägen das Agrarstatistikgesetz, die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der besonderen Ernteermittlung und das Bundesstatistikgesetz zugrunde. Für die von der Dürre besonders betroffenen Kulturarten Mais und Gras sei eine stärkere regionale Differenzierung vorgenommen worden. Eine solche Differenzierung sei im Rahmen der amtlichen Ernteermittlung nicht vorgesehen. Die entsprechende Schätzung sei im Auftrag des Ministeriums zeitnah im Oktober 2018 von der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein durchgeführt worden, die hierfür auf die Expertise der vor Ort tätigen Berater sowie vorliegende Messergebnisse habe zurückgreifen können. Dieses Vorgehen entspreche den Leitlinien zur Ermittlung von regionalen Referenzwerten für die Berechnung des Schadens, wonach für den Fall, dass keine statistischen Daten verfügbar seien, Werte aus anderen amtlichen Verfahren/Vorschriften zur Anwendung kommen könnten. Bei Kulturen, für welche keine statistischen Daten bzw. Daten aus amtlichen Verfahren/Vorschriften verfügbar seien, könnten diese bei Experten z.B. aus der Beratung, der Verwaltung und dem Markt erhoben werden.
Der Kläger hat am 6. Dezember 2019 Klage erhoben. Durch die Dürre sei es bei ihm zu erheblichen Ernteeinbußen und daraus folgenden finanziellen Schäden gekommen. Er habe einen gewichteten Minderertrag von insgesamt 31,24 % (11,17 % auf Silomais,1,48 % auf Sommergeste, 1,14 % auf Winterroggen, 16,35 % auf Mähweiden und 1,1 % auf Futterrüben) erlitten. Die Erträge für die Kulturen Mähweiden und Silomais habe er nur auf der Grundlage von Schätzungen ermitteln können, da er als Milchbauer die Erträge üblicherweise nicht veräußere, sondern im eigenen Betrieb als Futter verwende. Die Erträge aus dem Maisanbau bzw. die Ertragsausfälle habe er im Wege einer Volumenermittlung im Silo aus dem Jahre 2018 errechnet. Die Erträge würden in Futterbaubetrieben üblicherweise nicht gewogen. Ebenso wie andere Futterbaubetriebe verfüge er nicht über eine Fahrzeugwaage, die nötig wäre, um das entsprechende Hächselgut vor dem Silieren zu wiegen. Für die Ernte der Grassilage habe er eine amtliche Schätzung für die Region zugrunde gelegt. Die Ernteerträge der Futterrüben habe er anhand der verfütterten Mengen aus den Rationen für 2017 und 2018 errechnet. Diese Berechnung sei aus fachlicher Sicht nicht zu beanstanden und halte auch den Anforderungen der Richtlinie stand.
Der Beklagte habe ermessensfehlerhaft gehandelt. Er habe sein Ermessen bezüglich der Verwendung regionaler Referenzwerte überhaupt nicht ausgeübt. Sowohl die nationale Rahmenrichtlinie als auch die Landesrichtlinie würden von den tatsächlichen Hektarerlösen als Berechnungsgrundlage für den Schaden ausgehen. Aus dem Wortlaut „kann“ der Vorschriften (Ziffer 3.1 der Landesrichtlinie und Ziffer 3.1 und 3.3 der nationalen Rahmenrichtlinie) folge, dass die jeweiligen Richtliniengeber der Behörde einen Ermessensspielraum dahingehend eingeräumt hätten, welche Schadenshöhe sie ansetze, wenn sich der tatsächliche Schaden mangels entsprechender Buchführungsdaten nicht ermitteln lasse. Die gegenüber den Richtliniengebern insoweit auch sachnähere Behörde solle, bevor sie die regionalen Referenzwerte als vom Einzelfall gelöste Schätzwerte heranziehe, sich in einem Zwischenschritt Gedanken darübermachen, ob sie sich bei einer Einzelfallbetrachtung nicht auch durch eine andere Methode der tatsächlichen Schadenshöhe besser nähern könne als bloß durch die Verwendung sehr allgemeiner Schätzwerte. Ein eigenständiger und einzelfallbezogener Schätzwert entspreche auch dem Zweck beider Richtlinien, tatsächlich erlittene Schäden der Beihilfeberechtigten möglichst genau zu ermitteln und entsprechend auszugleichen. Als Grundlage für eine solche eigenständige Schätzung des Beklagten würden hier die angebotenen Messwerte und Berechnungen in Betracht kommen. Bei der Ablehnung einer eigenen Schätzung müsse der Beklagte in jedem Fall seine Ermessenserwägungen darstellen. Er müsse begründen, warum er auf diese Datengrundlage nicht zurückgreife und warum er stattdessen regionale Referenzwerte heranziehe.
Soweit sich im Widerspruchsbescheid die Aussage „Sofern keine eigenen betrieblichen Naturalerträge für den Referenzzeitraum oder das Dürrejahr 2018 vorhanden sind, muss der Schaden gemäß Ziffer 3.1 Satz 5 der Richtlinie auf Basis der amtlichen regionalen Referenzwerte, die vom Landwirtschaftsministerium zu Verfügung gestellt wurden, berechnet werden. Dies ist auch von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern (…) vorgegeben und kann daher nicht von einem einzelnen Bundesland abweichend vollzogen werden.“ befinde, habe der Beklagte die Landesrichtlinie falsch zitiert. Die Richtlinie sehe nicht vor, dass der Schaden als gebundene Entscheidung nach den regionalen Referenzwerten berechnet werden müsse, sondern vielmehr, dass diese im Einzelfall herangezogen werden könnten. Diesen Unterschied habe der Beklagte verkannt. Die zitierten Formulierungen würden sich wortwörtlich beinahe in jedem Bescheid wiederfinden. Die Referenzwerte sollten allenfalls eine Auffanglösung darstellen, wenn eine Ermittlung des Ertragsausfalls auf andere Weise nicht möglich sei.
Der Bescheid sei aber auch aus anderen Gründen rechtswidrig. Die von dem Kläger eingereichten Unterlagen würden die in der Landesrichtlinie geforderten Anforderungen an eine Buchführung erfüllen. Die Richtlinie selbst stelle keinen Beweismaßstab auf, welche Aufzeichnungen unter den Begriff der Buchführung fallen. Der Beklagte hätte im Rahmen seines Ablehnungsbescheides nachvollziehbar begründen müssen, was er unter dem Begriff der „Buchführung“ verstehe und warum die angegebenen Werte dem nicht entsprächen. Eine solche Begründung habe der Beklagte aber unterlassen. Die vom Kläger angebotenen Buchführungsergebnisse seien präzise und würden in dieser Form auch in der Landwirtschaft regelmäßig anerkannt. Bei der Volumenmessung handele es sich um eine landwirtschaftlich allgemein anerkannte Berechnungsmethode, die auch von der Landwirtschaftskammer als Grundlage für die jährlichen Betriebszweigauswertungen und den daraus entstehenden Rinderreport genutzt werde. Die Ergebnisse würden jährlich veröffentlicht. Die Berechnungsmethode werde für die Kalkulationsrechnung und Schadensfeststellung genutzt und darüber hinaus an den landwirtschaftlichen Fachschulen gelehrt. Auch die Düngebedarfsermittlung basiere auf der Grundlage einer volumetrischen Messung mit anschließender Umrechnung. Diese Berechnungsmethode sei in der Düngeverordnung explizit vorgesehen. Nach der Düngeverordnung sei der Stickstoffdüngebedarf der Kulturpflanzen für Ackerland und Grünland als standortbezogene Obergrenze vor dem Aufbringen zu ermitteln.
Der Beklagte habe als Schätzgrundlage Referenzwerte des Statistikamtes Nord herangezogen, welche nicht den Anforderungen an eine Statistik entsprächen. Eine Schätzung sei dann fehlerhaft, wenn sie auf falschen oder unsachlichen Erwägungen beruhe, wenn wesentliche, leicht feststellbare Tatsachen nicht ermittelt oder außer Acht gelassen oder wenn der Schätzung unrichtige Maßstäbe zugrunde gelegt worden seien. Eine Schätzungsgrundlage des Statistikamtes Nord sei für das Tabellenwerk nicht ersichtlich. Auch aus einer amtlichen Statistik müsse ersichtlich sein, welchen Bewertungsmaßstab diese zugrunde lege. Anderenfalls sei die Statistik nicht repräsentativ. Aus anderen Verfahren sei bekannt, dass die amtlichen Schätzungsgrundlagen nicht mit den tatsächlich auf den Betrieben gemessenen Werten im Einklang stünden. Die in dem Tabellenwerk vorgenommenen Schätzungen würden jeglichen Anforderungen an eine amtliche Schätzung entbehren. Schätzungen seien nur zulässig, soweit weitere Ermittlungsmaßnahmen nur mit unvertretbarem Aufwand möglich seien und die Schätzungen zudem auf gesicherten Erfahrungssätzen beruhen. Gesicherte Erfahrungssätze bestünden auf Seiten des Beklagten bezüglich der Erntemengen in den einzelnen Naturräumen nicht. Er selbst nehme Bezug auf die von der Landwirtschaftskammer vorgenommene Schätzung. Diese Schätzung könne aber nicht als gesichert angesehen werden.
Darüber hinaus habe der Beklagte die für den Betrieb des Klägers unzutreffenden regionalen Referenzwerte aus dem Tabellenwerk des Statistikamtes Nord zugrunde gelegt. Durch die räumliche Lage des Betriebs des Klägers verbiete es sich, die starren Zahlen des Statistikamtes Nord für einen Dürreschaden unangepasst zugrunde zu legen. Die Felder des Klägers lägen genau auf der Grenze zwischen der Heider-Itzehoer Geest und der Holsteinischen Vorgeest und entsprächen hinsichtlich der tatsächlichen Erträge im Jahr 2018 ganz offensichtlich eher den Werten für den Naturraum Holsteinische Vorgeest. Würden die Flächen des Klägers nur 100 Meter weiter östlich liegen, hätte der Beklagte für den Kläger deutlich vorteilhaftere Werte angenommen. Allein dies verdeutliche die Willkürlichkeit der Abgrenzung nach „Naturräumen“. Es sei lediglich dem Zufall geschuldet, dass der Kläger dem für ihn deutlich schlechteren Schätzwert unterliege. Den Zufall dürfe die Behörde aber nicht zur Ausgangslage einer Schadensermittlung machen.
Der enorme Ernteausfall des Klägers im Jahr 2018 sei auch offenbar. Konkret habe der Kläger wegen dieses Ernteausfalls zur Versorgung seines Viehbestandes im Jahr 2019 bis zur Maisernte 2019 in erheblichem Umfang Futter dazukaufen müssen. Er habe nicht nur Jungvieh zu anderen Betrieben ins Futter geben müssen, sondern schon ab Anfang Juli große Mengen Futter, nämlich Grassilage, Maissilage, Stroh und zusätzliches Kraftfutter zukaufen müssen. Insgesamt habe er allein für den ertragsausfallbedingten notwendigen Zukauf von Futter im Jahr 2019 über 30.000 Euro aufwenden müssen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 22. Juli 2019 und des Widerspruchsbescheides vom 5. November 2019 zu verpflichten, ihm die beantragte Ausgleichszulage für das Antragsjahr 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die streitgegenständliche Richtlinie biete hinsichtlich der 30 %-Grenze keinen Spielraum für Einzelfallentscheidungen. Mit dem Informationsschreiben vom 20. März 2019 sei deutlich definiert worden, welche Unterlagen als Buchführungsunterlagen einzureichen seien. Durch dieses Schreiben sei allen Antragstellern mitgeteilt worden, welche Unterlagen für die Überprüfung der Ertragswerte mindestens notwendig seien. Es sei daher nicht zu erkennen, weshalb eine Unklarheit vorgelegen haben solle. Der Kläger habe die geforderten Unterlagen, anhand derer letztendlich die Überprüfung der Ertragswerte stattgefunden habe, fristgerecht vorgelegt.
Hinsichtlich der Sommergerste und des Winterroggens habe der Kläger keine Messwerte eingereicht. Im Rahmen der Bearbeitung der Anträge auf die Gewährung von Dürrehilfe sei festgelegt worden, dass in diesen Fällen stets amtliche Schätzwerte einzusetzen seien. In dem Schreiben vom 20. März 2019 sei das beabsichtigte Vorgehen im Rahmen der Verwaltungskontrolle erläutert worden. In dem Schreiben sei klar aufgeführt worden, dass die amtlichen Schätzwerte bei Marktfrüchten dann verwendet werden dürften, sofern der Antragsteller keine Messwerte vorlegen könne. Da auch Betriebe berücksichtigt werden sollten, die aus nachvollziehbaren Gründen keine Messwerte hätten vorlegen können, sei im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 GG mit jedem Antragsteller gleich verfahren worden. Im vorliegenden Fall seien die Werte für die Sommergerste und den Winterroggen im Referenzzeitraum zu dem Naturraum „Hohe Geest“ für die Berechnung verwendet worden. Gegen diese amtlichen Schätzwerte bringe der Kläger keine Kritik vor, obwohl er stets betone, dass diese unsachgemäß erhoben worden seien und die Einteilung in Naturräume auch nicht ordnungsgemäß erfolgt sei.
Auch für das Grünland (Mähweide und Ackergras) seien die amtlichen Schätzwerte verwendet worden. Bei Grünland sei aufgrund von regional schwankenden Ertragsergebnissen eine kleinere Differenzierung bei den Naturräumen vorgenommen worden, damit kleine regionale Unterschiede abgebildet werden könnten. Der Betrieb des Klägers befinde sich in einer Naturraumgrenze. Aufgrund der Lage seien nunmehr sämtliche Flächen einzeln bezüglich der naturräumlichen Zugehörigkeit überprüft worden, was vom üblichen Verfahren abweiche, denn es sei sonst immer nach der Gemeindezugehörigkeit zu entscheiden gewesen. Es sei jedoch festgestellt worden, dass die Flächen des Klägers im Grenzbereich lägen und daher eine Einzelprüfung geboten sei. Wenn diese Grenzfälle vorgelegen haben, sei so auch bei den anderen Antragstellern verfahren worden. Letztlich bleibe es bei der Entscheidung, dass nur eine eindeutige Zuordnung zu dem Naturraum Heide-Itzehoer-Geest möglich sei.
Die Festlegung der Naturräume erfolge in gängiger Praxis. Eine andere Möglichkeit der Einteilung erscheine nicht sachgerecht. Die Naturräume seien nicht eigens für das Verfahren der Dürrehilfe geordnet und festgelegt worden, sodass dem klägerischen Vorwurf der Willkür bei der Festlegung jegliche Grundlage fehle. Dass die Flächen des Klägers einem weniger betroffenen Naturraum zugeordnet seien, sei den wissenschaftlichen Erkenntnissen geschuldet, auf denen die Einteilung beruhe. Auch die Entscheidung, die eingeteilten Naturräume für die Bewertung des Schadens heranzuziehen, beruhe nicht auf Willkür. Anhand der Naturräume könnten Boden- und Wetterbedingungen deutlich sicherer bewertet werden als durch eine gemeinde- oder kreisabhängige Einteilung. Durch dieses Verfahren könne naturgemäß nicht jeder Betrieb individuell abgebildet werden. Dies sei aus Gründen unverhältnismäßigen Aufwandes auch nicht möglich und nicht rechtlich angezeigt. Im Rahmen dieses Verfahrens werde gewährleistet, dass jeder Antragsteller im Hinblick auf die Vorgaben gleichbehandelt werde. Dies sei bei der Gewährung von Beihilfeleistungen maßgeblich und auch im Fall des Klägers berücksichtigt worden.
Bei Grünlanderträgen seien immer dann die amtlichen Schätzwerte auch von Amts wegen eingesetzt worden, wenn keine plausiblen Messergebnisse vorgelegen hätten. Dies sei bei nahezu allen Betrieben der Fall, die in ihrer Flächenstruktur Grünlandflächen aufgelistet hätten. Da die Grünlanderträge nur selten gewogen bzw. verkauft würden, lägen keine nennenswerten plausiblen Messergebnisse vor. Aufgrund der Möglichkeit die Grünlandflächen mehrfach abzuernten (Heu, Silage, Beweidung) sei es generell schwierig Ertragsmessungen durchzuführen. Im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 GG sei daher auch hier stets auf die einheitliche Bewertung dieser Umstände geachtet worden.
In der Buchführung des Klägers befänden sich keine Werte hinsichtlich der Futterrübe. Dahingehend habe der Kläger angegeben, dass er mangels amtlicher Schätzwerte die Erträge anhand von Futterrationsberechnungen ermittelt habe. Tatsächlich habe es zu diesem Zeitpunkt noch keine amtlichen Schätzwerte gegeben. Im Laufe des Verfahrens sei deutlich geworden, dass sowohl für das Dürrejahr als auch für den Referenzzeitraum ein solcher amtlicher Schätzwert benötigt werde. Das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung habe der Verwendung der amtlichen Schätzwerte zugestimmt. Diese seien daraufhin anstelle jener Werte eingesetzt worden, die auf Grundlage der Rationsberechnungen erhoben worden seien. Es handele sich bei diesen Schätzwerten um landesweit gültige Werte, da es für die Sonderkulturen keine flächendeckende Erhebungsmöglichkeit gebe. Die Anbauhäufigkeit sei zu gering, um kleinräumige Ertragswerte zur Verfügung zu stellen. Soweit der Kläger nun die Anerkennung seiner Messwerte verlange, sei es jedoch grundsätzlich nur möglich, im Nachhinein nachvollziehbare Ertragswerte als Messwerte in die Berechnung des naturalen Minderertrages einzubeziehen. Der Kläger sei nicht in der Lage, Messwerte für die Futterrüben anhand von Verkaufsbelegen, Lieferscheinen oder Wiegeprotokollen nachzuweisen. Die Verwendung der amtlichen Schätzwerte bei fehlenden Ertragswerten sei landesweite Verwaltungspraxis in diesem Nothilfeverfahren. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei in diesem Verfahren konsequent angewendet worden. Bei einer Rationsberechnung sei die Nachvollziehbarkeit für die Vergangenheit nicht gegeben. Die dort verwendeten Daten entsprächen nicht den Anforderungen an eine Berechnungsgrundlage, die für eine durch Steuergelder finanzierte staatliche Nothilfe geboten seien. Für den Referenzzeitraum sei der angegebene Messwert nicht nur aufgrund der Berechnungsgrundlage abzulehnen, sondern auch wegen der fehlenden Aussagekraft in Bezug auf die vollständige Abbildung des Referenzzeitraums.
Für den Silomais habe der Kläger die amtlichen Schätzwerte für den Referenzzeitraum für jene Region verwendet, die er in der Klagebegründung anzweifle. Der von dem Kläger angegebene Messwert für das Dürrejahr 2018 sei anhand einer Vermessung des Silagehaufens (Volumenmessung) ermittelt worden. Zu dieser Volumenmessung sei eine handschriftliche Skizze eingereicht worden, deren Lesbarkeit größtenteils nicht gegeben sei. Außerdem seien die dort angegebenen Daten im Nachhinein nicht mehr nachvollziehbar und für die Verwaltung daher nicht plausibel. Die Maße der Lagerstätte würden sich zwar möglicherweise anhand des Luftbildes plausibilisieren lassen, die eingelagerte Menge jedoch nicht. Es sei nicht ersichtlich, wie viel Silomais nach der Ernte 2018 dort gelagert worden sei. Die Angaben des Klägers zur Höhe, Länge und Breite und der Verdichtung des geernteten Silomais könnten zu keinem Zeitpunkt überprüft werden. Es seien auch daher die amtlichen Schätzwerte heranzuziehen. Fraglich sei, wann die Skizze zu der Volumenmessung gefertigt worden sei. Diese sei zwar auf den 26. September 2018 datiert, komme jedoch mit den dort genannten Werten in dem Ausgangsantrag des Klägers als solche nicht vor. Fakt sei, dass die Volumenmessung nicht im Nachhinein durch die Verwaltungskontrolle oder eine Vor-Ort-Kontrolle nachvollziehbar sei. Dies zeige eindeutig die fehlende Nachweisbarkeit der Werte auf. In der Düngeverordnung sei geregelt, dass die Düngebedarfsermittlung jährlich und vor einer Düngemaßnahme zu erstellen sei. Dies bedeute, dass für jedes Jahr auch der tatsächliche Ertrag zu ermitteln sei. Der Kläger habe jedoch angegeben, dass für die Referenzjahre keine Messungen für den Silomais vorlägen. Auch für Grünland seien keine Messwerte vorgelegt worden, die auf der Volumenmessung oder Abzählung von Heuballen basieren würden. An dieser Stelle ergebe sich ein deutlicher Widerspruch in der Argumentation des Klägers. Wenn die Volumenmessung derart wichtig für die Erstellung der Düngebedarfsermittlung sei, dann müsse in letzter Konsequenz auch für jedes Jahr eine Messung vorgenommen worden sein. Die Anwendung von Näherungswerten bei der Düngebedarfsermittlung als tatsächliche Erträge sei zwar gängige Praxis, tangiere jedoch ein völlig anderes Rechtsgebiet. Anhand der Zahlen würden bei der Berechnung der Düngebedarfsermittlung keine staatlichen Existenzhilfen gezahlt werden. Es sei daher legitim, wenn der Staat auf die amtlichen Schätzwerte zurückgreife, die auf Grundlage des Agrarstatistikgesetzes, der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der besonderen Ernteermittlung und des Bundesstatistikgesetzes ermittelt worden seien. Die sachgemäße Erhebung dieser Werte stehe außer Frage.
Es liege zudem auch kein Ermessensfehler vor. Es bestehe kein Ermessen des Beklagten in Bezug auf weitere Messmethoden zur Schadensberechnung. Aus Ziffer 3.1 der Landesrichtlinie ergebe sich zu keiner Zeit, dass außer den regionalen amtlichen Schätzwerten noch weitere – insbesondere nicht selbstständig geschätzte – Werte der Schadensberechnung zugrunde gelegt werden könnten. Das Wort „kann“ habe eindeutig die Bedeutung der Ausnahmeregelung zum Grundsatz und nicht die der Eröffnung eines Ermessensspielraums. Das Zurückgreifen auf Referenzwerte sei eine Auffanglösung. Für die Behauptungen des Klägers gebe es keinerlei Anhaltspunkte in der Richtlinie.
Hinsichtlich der Futterzukäufe sei fraglich, inwiefern eine Kausalität vorliege. Es sei durchaus denkbar, dass diese Einkäufe an Stroh nicht aufgrund der Dürre 2018 erfolgt seien. Im Übrigen habe der Beklagte mit der Verwendung des Substitutionswertes bei den Futterbaukulturen Silomais und Gras für viehhaltende Betriebe ein Verfahren gewählt, das die potentiell höheren Kosten durch die Dürre 2018 gleichermaßen für alle zu dieser Gruppe gehörenden Betriebe abdecke. In dem Bewusstsein, dass sich der Nachweis tatsächlicher Mehrkosten oder Wertverluste in den Tierbeständen teilweise schwierig darstelle, sei so ein Verfahren entwickelt worden, das die dürrebedingten Schäden trotzdem anhand einer Berechnung mit den Mindererträgen kompensiere.
In der mündlichen Verhandlung ist hinsichtlich der von dem Beklagten für die Berechnung der Dürrehilfen 2018/2019 herangezogenen amtlichen Schätzwerte und deren Zustandekommen sowie das Zustandekommen der zugrunde gelegten Statistiken Beweis erhoben wurden durch die Vernehmung des Zeugen Dr. E. Darüber hinaus ist in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich der Ertragsmenge der Maiserzeugung im klägerischen Betrieb im Betriebsjahr 2018 und die Ermittlung dieser Menge sowie zu der Tatsache, dass die angewandte Volumenberechnung in der Landwirtschaft eine angewandte und anerkannte Methode für diese Mengenberechnung ist, Beweis erhoben worden durch die Vernehmung des Zeugen Herrn A. Hinsichtlich der Angaben der Zeugen wird auf die Verhandlungsniederschrift Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte Bezug genommen. Der Inhalt dieser Unterlagen ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 22. Juli 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. November 2019 über die Ablehnung der von ihm beantragten Dürrehilfe und Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Schleswig-Holstein.
Das Land Schleswig-Holstein gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (im Folgenden: Verwaltungsvereinbarung). Gemäß Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung findet die Rahmenrichtlinie auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält. Nach Ziffer 1.2 der Rahmenrichtlinie und Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe. Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel. Dementsprechend hat der Kläger lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung des Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris).
Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Richtlinie zur Gewährung der Dürrehilfe 2018/19 in Schleswig-Holstein auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 12. Oktober 2018 (im Folgenden: Richtlinie SH) steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz. Der Beklagte hat dabei auch die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 14, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris).
Die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die Richtlinie SH begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 41, juris). Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung - nur - vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris).
Nach Ziffer 1.1 der Rahmenrichtlinie werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Ziffer 2 i.V.m. Ziffer 5.1 der Verwaltungsvereinbarung werden Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind. Gemäß Ziffer 4.1 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.1 der Richtlinie SH können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Ziffer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Ziffer 5.1 und 5.2 der Verwaltungsvereinbarung bzw. Ziffer 3.1 und 3.2 der Richtlinie SH errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum. Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Ziffer 4.2 Abs. 3 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH). Die Billigkeitsleistungen werden nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 % zurückgegangen ist. Die durchschnittliche Jahreserzeugung ist der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes (Ziffer 3 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 1.4 der Richtlinie SH). Dabei sind unter dem Begriff „durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden Unternehmens“ die mit den Flächen gewichteten durchschnittlichen Naturalerträge in der Bodenproduktion des Unternehmens zu verstehen (vgl. Protokollerklärung zu der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 2. Oktober 2018, siehe Bl. 81 der Gerichtsakte).
Die Berechnung des konkreten Dürreschadens erfolgt nach Ziffer 3.1 der Richtlinie SH. Danach wird der Schaden aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und in der Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden sind (z.B. Futterzukäufe), berechnet. Es gelten die Ziffern 3.1 und 3.3 der Richtlinie SH. Die Berechnung des Schadens erfolgt auf der Ebene des einzelnen Empfängers grundsätzlich auf der Grundlage der Daten im Buchführungsabschluss für das Wirtschaftsjahr 2018/19 im Vergleich zur Referenzperiode (Durchschnitt der drei vorangegangenen Wirtschaftsjahre). Sofern keine Buchführung vorhanden ist, kann der Schaden auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Zur Ermittlung des Schadens gemäß Ziffer 3.1 und 3.3 der Richtlinie SH können die Antragsteller das Berechnungsschema der Tabellen 1 bis 4 der Anlage verwenden. Zwischen der Dürre und dem Schaden, der dem Empfänger entstanden ist, muss ein unmittelbarer kausaler Zusammenhang bestehen.
Nach den o.g. Vorgaben konnte der Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO festzustellende Ermessensfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von dem Kläger beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, die durchschnittliche Jahreserzeugung des klägerischen Unternehmens sei durch die Dürre nicht um mehr als 30 % zurückgegangen.
Zunächst leidet die Entscheidung des Beklagten nicht unter einem Ermessensfehler im Sinne eines Ermessensausfalls. Der Beklagte war nicht dazu verpflichtet, Ermessen dahingehend auszuüben, welche Messmethoden er für die Berechnung des Ertragsrückganges anerkennt.
Die Richtlinie sieht keine bestimmte Methode der Berechnung des Ertragsrückganges im Sinne der Ziffer 1.4 vor. In Ermangelung einer solchen konkreten Vorgabe konnte der Beklagte zulässigerweise auf die Berechnungsmethode der Ziffer 3.1 Richtlinie SH zurückgreifen und insofern auf die Angaben in der jeweiligen Buchführung bzw. bei Fehlen solcher Daten auf die regionalen Referenzwerte abstellen. Nicht zu beanstanden ist darüber hinaus, dass der Beklagte im Rahmen seiner einheitlichen und gelebten Verwaltungspraxis auch eigene Messwerte zur Berechnung des Ertragsrückganges zulässt, die für ihn im Nachhinein nachvollziehbar sind.
Obgleich die Richtlinie ihrem Wortlaut nach eine sogenannte „Kann-Vorschrift“ darstellt, steht dem Beklagten bei der Schadensberechnung kein Ermessen zu. Zwar drücken Gesetze die Ermächtigung zu Ermessensentscheidungen oft mit den Begriffen „kann“ oder „können“ aus, jedoch können solche Formulierungen in verschiedensten Kontexten auch nur die Einräumung einer Entscheidungskompetenz bedeuten, sog. „Kompetenz-Kann“ (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 40 Rn. 21). Dies ist vorliegend der Fall. Das Wort „kann“ hat hier die Bedeutung von „ist ermächtigt zu“. Schließlich regelt Ziffer 3.1 zwei unterschiedliche Fälle bzw. Tatbestände für die jeweils eine Berechnungsmethode vorgesehen ist. Nämlich zunächst den Fall, dass eine Buchführung vorhanden ist und sodann den (Ausnahme-)Fall, dass keine Buchführung vorhanden ist. Die Berechnung des Schadens auf Basis von regionalen Referenzwerten für den Fall, dass eine Buchführung nicht vorliegt, lässt sich auch nicht als eine Art Regelbeispiel verstehen, welches Raum für sonstige (nicht ausdrücklich genannte) Berechnungsmethoden öffnen könnte.
Soweit der Kläger vorträgt, dass sich der Beklagte in einem Zwischenschritt hätte Gedanken darübermachen müssen, ob er sich bei einer Einzelfallbetrachtung nicht auch durch eine andere Methode der tatsächlichen Schadenshöhe besser nähern könne als bloß durch die Verwendung allgemeiner Schätzwerte, enthält die Richtlinie für diese Auffassung keine Anhaltspunkte. Es entspricht dem Zweck der Richtlinie und der Dürrehilfe als „Notfallhilfe“ im Ergebnis vielmehr, dass im Sinne der Gleichbehandlung auf amtliche Schätzwerte zurückgegriffen wird, sollten konkrete Buchführungsunterlagen nicht vorliegen. Durch die Annahme einheitlicher statistisch ermittelter regionaler Referenzwerte für einzelne Kulturgruppen wird eine ausreichend differenzierte und gleichzeitig einheitliche Gleichbehandlung aller Antragsteller gewährleistet (OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022– 10 LC 204/20 –, Rn. 68, juris).
Soweit der Kläger Buchführungsunterlagen bei dem Beklagten vorgelegt hat, wurden diese für die Berechnung des Ertragsrückganges auch herangezogen (Sommergerste und Winterroggen).
Soweit der Kläger vorbringt, dass die Volumenmessung eine anerkannte Berechnungsmethode sei und auch Teil seiner Buchführung, steht dem bereits entgegen, dass die entsprechenden Werte den von ihm vorgelegten Buchführungsunterlagen nicht zu entnehmen sind. So ist im Geldrückblick (Bl. 38, 44 der Beiakte „A“) jeweils lediglich bei der Fruchtart „Getreide“ eine konkrete Erntemenge genannt. Bezüglich der Fruchtarten „Futterbau“ (Ackergras, Silomais, Futterrüben/Steckrüben und Dauergründland) beschränkt sich die Angabe auf die Größe der Ernteflächen. Die Nachweise des Klägers bezüglich des Ertrages beim Silomais beschränken sich auf die Vorlage einer handschriftlichen Berechnung undSiloskizze, sowie einer Luftbildaufnahme. Hierbei handelt es sich indes offensichtlich nicht um Buchführungsunterlagen.
Der Beklagte durfte zur Berechnung des Ertragsrückgangs auch auf die amtlichen Schätzwerte zurückgreifen. Anhaltspunkte dafür, an der Richtigkeit der amtlichen Schätzwerte zu zweifeln, bestehen auch nach der mündlichen Verhandlung und Anhörung des sachverständigen Zeugen Dr. E. zur Überzeugung der Kammer nicht. Vielmehr erfolgte nach Auffassung der Kammer die Ermittlung der Schätzwerte zutreffend und nachvollziehbar.
Die Ertragswerte aus 2018 (außer Futterbau [Mais und Gras] und die Kulturarten Roggen und Triticale im Naturraum „Marsch“ sowie Sommerweizen und Triticale im Naturraum „Vorgeest“) entstammen dem endgültigen Bericht „Bodennutzung und Ernte in Schleswig-Holstein 2018, Kennziffer: C I / C II – j 18 SH“ des Statistischen Amtes für Hamburg und Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord), welcher am 18. Februar 2019 veröffentlicht wurde. Bei den Ertragswerten für 2018 für die Kulturen Roggen und Triticale im Naturraum „Marsch“ sowie Sommerweizen und Triticale im Naturraum „Vorgeest“ wurde der jeweils vorläufige Ertragswert für 2018 verwendet, dabei diesen im endgültigen Statistikbericht kein Ertragswert für 2018 angegeben war. Dem Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung (MELUND) wurden im Oktober 2018 die „vorläufigen Schätzungen“ der Ernteergebnisse 2018 vom Statistikamt Nord zur Verfügung gestellt (Bl. 175 der Gerichtsakte). In diesen Tabellen des Statistikamtes Nord wurden zudem alle Jahreserträge der Kulturen in den unterschiedlichen Hauptnaturräumen von 2012 bis 2017 zur Verfügung gestellt, sodass der dreijährige sowie der fünfjährige (inkl. Streichung der Extremwerte) Referenzwert für den konventionellen Anbau errechnet und der jeweils Höhere verwendet werden konnte. Für die entsprechenden Ertragswerte im ökologischen Anbau wurde aufgrund fehlender Ertragsdaten in Absprache mit der Landwirtschaftskammer ein auf 70 % der jeweiligen konventionellen Schätzwerte reduzierter Wert angesetzt.
Die Referenzwerte für Futterbaukulturen (Gras und Mais) entstammen ebenfalls den vom Statistikamt Nord zur Verfügung gestellten Tabellen. Lediglich für Mais im Hauptnaturraum „Marsch“ wurde der konventionelle Referenzertrag von 437 dt/ha statt 411 dt/ha verwendet. Der Maisertrag von 437 dt/ha entspricht dem Landeswert (siehe Bl. 175 der Gerichtsakte, dort Tabelle 1). Bezüglich der Ertragsrückgänge für 2018 hatte die Landwirtschaftskammer dem MELUND einen Vermerk vom 10. Oktober 2018 zur Verfügung gestellt. Dieser enthält eine Tabelle mit den prozentualen Werten für Ertragsrückgänge im Futterbau (Mais und Gras) bezogen auf die einzelnen Naturräume in 2018. Die Landwirtschaftskammer hatte zur Ermittlung der übermittelten Werte die Expertise der Beratungsringe herangezogen. Die Berater haben auf Zahlen und Werte ihrer Beratungsbetriebe zurückgegriffen und daraus Ertragsrückgänge für Mais- und Grassilage hergeleitet.
Das MELUND hat die so ermittelten Ertragsrückgänge unter anderem aus Gründen einer praktikablen Anwendung der Dürrehilferichtlinie weiter pauschaliert und gerundet. Es ist hier festzustellen, dass sich die angesetzten Werte des MELUND – im Vergleich zu den Werten der Landwirtschaftskammer – positiv für die Antragsteller auswirken. Die Landwirtschaftskammer hatte etwa im Naturraum Heide-Itzehoer-Geest einen Ertragsrückgang für Mais von 12,4 % und für Gras von 29,1 % hergeleitet. Das MELUND hatte in der Tabelle indes für Mais einen Ertragsrückgang von 15 % und für Gras einen Ertragsrückgang von 33 % ausgewiesen.
Mit diesem Vorgehen hat sich der Beklagte insbesondere an die Leitlinien zur Ermittlung von regionalen Referenzwerten für die Berechnung des Schadens gem. Ziff. 3.1 Abs. 2 Satz 3 der Rahmenrichtlinie gehalten. Danach ist für die Bestimmung des Referenzertrages bei Marktfrüchten der Mittelwert der Erträge der vom Witterungsereignis betroffenen Gebiete heranzuziehen. Zur Bildung des Mittelwertes sind die Werte der betroffenen Landkreise und kreisfreien Städte zu verwenden. Wenn keine Informationen für die Landkreise oder kreisfreien Städte verfügbar sind, sind Landeswerte heranzuziehen. Wenn in den betroffenen Gebieten die Produktionsverhältnisse stark vom Durchschnitt in den Landkreisen oder kreisfreien Städten abweichen, können diese Werte entsprechend korrigiert werden, z.B. unter Berücksichtigung des Anteils benachteiligter Gebiete oder der Bodenpunkte. Bei den Futterbaukulturen ist für die Bestimmung des Referenzertrages der Mittelwert der Erträge der vom Witterungsereignis betroffenen Gebiete heranzuziehen. Soweit solche Daten vorlagen, hat der Beklagte diese auch herangezogen. Im Übrigen war es möglich, Werte durch Experten z.B. aus der Beratung, der Verwaltung und dem Markt zu erheben (Ziffer 4 der Rahmenrichtleitlinie).
Bei den amtlichen Schätzwerten zur Futterrübe handelt es sich um landesweit gültige Werte. Laut Angaben des Beklagten gab es für diese Sonderkultur keine flächendeckende Möglichkeit der Erhebungsmöglichkeit von Ertragsdaten, da die Anbauhäufigkeit zu gering sei um kleinräumige Ertragswerte zur Verfügung zu stellen. Soweit der Beklagte daher die amtlichen Schätzwerte im Abstimmung mit dem MELUND von der Landwirtschaftskammer in Niedersachsen übernommen hat, bestehen hiergegen keine rechtlichen Bedenken. Mangels vorhandener gesonderter Referenzwerte für diese Kultur aus den einzelnen Naturräumen ist diese Pauschalisierung gerechtfertigt. Die Vereinfachung der Verwaltungstätigkeit ist als Rechtfertigungsgrund für eine Typisierung und Pauschalisierung anerkannt (vgl. dazu etwa BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7. April 2015 – 1 BvR 1432/10 –, Rn. 14, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 6. Dezember 2022 – 10 LC 64/21 –, Rn. 39, juris). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, Rn. 7 m.w.N., juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 6. Dezember 2022 – 10 LC 64/21 –, Rn. 39, juris). Durch dieses Vorgehen mag die Berechnung des Naturalertrags zwar weniger genau erfolgen, dies ist aufgrund der aus sachlichen Erwägungen vorgenommenen Pauschalisierung der Werte jedoch hinzunehmen.
Auch die vom Beklagten vorgenommene Schadensermittlung durch Verwendung amtlicher Schätzwerte für die Feststellung von Ertragsausfällen (auf dem klägerischen Betrieb) beim Maisanbau ist nicht zu beanstanden. Die vom Kläger angeführte Berechnung der Ertragsausfälle mittels einer Volumenmessung stellt grundsätzlich keine geeignete Messmethode dar, die einen Rückgriff auf die amtlichen Schätzwerte entbehrlich macht.
Zwar sieht die Richtlinie SH die Schadensberechnung gemäß Ziffer 3.1 (welche der Beklagte auch auf die Berechnung der Ertragsrückganges anwendet) anhand eigener Messwerte außerhalb der Buchführungsunterlagen nicht vor, der Beklagte lässt solche Messwerte im Rahmen seiner gelebten Verwaltungspraxis gleichwohl zu. Schließlich beschränkt der Beklagte die Verwendung eigener Messwerte jedoch zulässigerweise auf solche Messwerte, die im Nachhinein für ihn plausibel bzw. nachvollziehbar sind. Dabei ist es im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes und im Rahmen der Auszahlung von staatlichen Hilfen insbesondere auch zweckmäßig, dass die Nachvollziehbarkeit bzw. Plausibilität von Messwerten auch von der potentiellen Genauigkeit der Messmethode und deren späterer Überprüfbarkeit abhängt. So bestehen keine Bedenken dagegen, dass der Beklagte beispielsweise die Verwendung von geeichten Waagen akzeptiert, wenn Nachweise bezüglich der Eichung vorliegen.
Obgleich die Volumenmessung von Maissilage grundsätzlich die gängige Ernteermittlung von Maisertrag darstellt und letztlich auch regelmäßig von Futterbaubetrieben praktiziert wird, ist nach dem oben genannten nicht zu beanstanden, dass der Beklagte auch Volumenmessungen bei Maissilage als für sich nicht nachvollziehbar erachtet und entsprechend auf amtliche Schätzwerte zurückgegriffen hat. Die Volumenmessung von Mais ist nicht derart genau, als dass sie grundsätzlich mit einer Wiegung durch geeichte Waagen gleichgesetzt werden könnte. Diesbezüglich hat auch der Zeuge A., welcher die Volumenmessung auf dem Betrieb des Klägers durchgeführt hat, in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass man die von ihm auf dem Betrieb des Klägers angefertigte Skizze (Bl. 28 der Beiakte A) rein theoretisch auch noch hätte konkretisieren und im Rahmen der Volumenberechnung noch einzelne Dreiecke heraus- oder mit hineinrechnen können. Er führte weiter aus, dass jedoch in der Regel eine grobe Berechnung, wie er sie hier vorgenommen habe ausreiche und dass sich zeige, dass die Abweichungen, wenn man kleinteiliger vorginge, nicht derart ins Gewicht fallen würden. Aus diesem Vorbringen ergibt sich, dass die Genauigkeit der Volumenmessung zwar für den Verwendungszweck des Klägers und seine Betriebsplanung ausreichen mag, im Ergebnis handelt es sich jedoch nicht um eine solche Berechnung, welche ohne weiteres zur Grundlage von staatlichen Nothilfeförderungen zwingend herangezogen werden müsste. Aufgrund dieser (kleinen) Unsicherheiten und dem vorgenannten Grundsatz der Möglichkeit der Behörde zur Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens aus Praktikabilitätsgründen in weitem Umfang zu typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, Rn. 7 m.w.N., juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 6. Dezember 2022 – 10 LC 64/21 –, Rn. 39, juris) konnte der Beklagte die Anerkennung von Volumenmessungen rechtsfehlerfrei ablehnen. Der Beklagte hat insoweit auch vorgebracht, dass er bei sämtlichen Volumenmessungen, die im Laufe des Verfahrens durch Antragsteller vorgelegt worden sind, die amtlichen Schätzwerte verwendet hat. So ist er auch im Falle des Klägers verfahren. Eine Ungleichbehandlung des Klägers, die einen Ermessenfehler des Beklagten an dieser Stelle begründen könnte, ist hierin nicht zu erkennen.
Etwas Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus dem Vorbringen des Klägers, dass auch die Düngebedarfsermittlung auf der Grundlage einer volumetrischen Messung mit anschließender Umrechnung basiert und dies explizit in der Düngeverordnung vorgesehen sein soll. Die Düngeverordnung verhält sich nicht ausdrücklich zu einer Ertragsberechnung durch Volumenmessung.
Da es sich bei der Volumenmessung grundsätzlich um die gängige Ernteermittlung handelt, wird die Verwaltungspraxis des Beklagten nicht dadurch in Frage gestellt, dass die amtlichen Schätzwerte möglicherweise auch durch Heranziehung von Volumenmessungen (z.B. über den Rinderreport) zustande gekommen sind. Schließlich unterscheiden sich die Maßstäbe der Erstellung eines Schätzwerts schon dem Grunde nach von den Voraussetzungen, die der Beklagte für die Auszahlung von Nothilfeförderungen und die Messgenauigkeit festlegt.
Gleiches gilt in Hinblick auf die Berechnung von Erntemengen durch Futterrationsberechnungen durch den Kläger. Auch diese Messwerte sind im Nachhinein nicht derart nachvollziehbar, als dass der Beklagte dazu verpflichtet wäre, sie wie Gewichtsmessungen unter Verwendung von geeichten Waagen zur Berechnung des Dürreschadens des Klägers heranzuziehen. Im Rahmen der Berechnung des Ertrags durch Rationsberechnungen mag zwar ein Wert gefunden werden, der dem tatsächlichen Ergebnis nahekommen kann. Um eine verlässliche Berechnungsmethode, die sich nicht in Widerspruch zum Gleichbehandlungsgrundsatz stellen würde, handelt es sich im Ergebnis jedoch nicht.
Entgegen der Auffassung des Klägers verbietet sich zur Abbildung des Schadens auf dem Betrieb des Klägers auch nicht die Heranziehung amtlicher Schätzwerte aufgrund der unmittelbaren Nähe zu einem „dem Kläger günstigeren“ Naturraum. Die Flächen des Klägers liegen eindeutig im Naturraum der Heide-Itzehoer-Geest. Dies ergibt sich aus der Anlage B2 (Bl. 136 der Gerichtsakte) in Verbindung mit der Anlage B zur Klageerwiderung (Bl. 72 der Gerichtsakte).
Der Beklagte war nicht dazu verpflichtet, zugunsten des Klägers von einem anderen Naturraum als der Heide-Itzehoer-Geest auszugehen. Dies widerspräche der Verwaltungspraxis des Beklagten und würde zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung führen. Der Kläger hat indes keinen Anspruch auf eine gleichheitswidrige Behandlung.
Zudem bestehen keine Zweifel an der „Tauglichkeit“ der Heranziehung von Naturräumen zur Differenzierung der jeweiligen regionalen Besonderheiten. Als Naturraum wird eine Einheit eines geographischen Raums beschrieben, die bestimmte geomorphologische und hydrogeographische Erscheinungen, Standortausprägungen und -qualitäten aufweist. Benachbarte Naturräume grenzen sich durch unterschiedliche Charakteristika voneinander ab. Naturräume werden anhand von Faktoren wie Relief, Vegetation, Geologie, Klima in verschiedene Ordnungsstufen (groß- bis kleinflächig) unterteilt (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg). In Schleswig-Holstein werden die vier Hauptnaturräume (Marsch, Hohe Geest, Vorgeest und Hügelland) in insgesamt 22 Naturräume untergliedert. Durch diese Art der Gliederung werden Landschaften mit annähernd einheitlichen natürlichen Bedingungen, wie Höhenlage, Oberflächenform, Boden, Klima und Vegetation ausgewiesen. Sie sind also ein Spiegel der unterschiedlichen Landschaften Schleswig-Holsteins. Der besondere Wert dieser Unterteilung liegt darin, dass die Aussagekraft einer Reihe von statistischen Erhebungen – zum Beispiel in derAgrarstatistik – gegenüber einer Auswertung nur nach politischen Regionen (Länder, Kreise) wesentlich verbessert werden konnte (vgl. https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/themen/landwirtschaft/agrarstatistik/ZahlenFakten/laendlRaum_Dossier.html?nn=217e78b2-3028-4b2d-9fc6-11f04734a5ee&pos=1). Schließlich dienen die amtlichen Schätzwerte in Bezug auf einzelne Naturräume der Gleichbehandlung der Antragsteller in dem Sinne, als das die regionalen Gegebenheiten überhaupt Berücksichtigung finden können. Eine Willkür des Beklagten ist vorliegend nicht zu erkennen.
Auch aus den vom Kläger vorgelegten Belegen über Futterkäufe ergibt sich keine Ertragsminderung der durchschnittlichen Jahreserzeugung von mehr als 30 %.
Schließlich ist es vorliegend auch nicht möglich, über Belege zum Futterzukauf den Nachweis eines Ertragsausfalls zu führen (zu den konkreten Anforderungen an Nachweise zur Schadensberechnung s.o.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 20 und 28 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 LC 151/20
10 C 1.17
10 LC 204/20
1 BvR 1432/10
10 LC 64/21
7 C 9.87