Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-30, Aktenzeichen 8 A 12219/04
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2005:0330.8A12219.04.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 16. Oktober 2001 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Berechtigung von Einwänden, die die Beklagte gegen eine von der Klägerin beabsichtigte Abfallverbringung erhoben hat.
Die Klägerin handelt unter anderem mit Gebrauchthölzern. Unter dem 19. November 1999 notifizierte sie der Beklagten die beabsichtigte Verbringung von 3.500 t Abfallholz nach Italien zum Zwecke der Verwertung in der Spanplattenproduktion. Der bei der Firma C. D. Umwelttechnik und Containerservice in S. angefallene Abfall sollte aus behandelten Althölzern aus Abbruch, rohem und gestrichenem Massivholz, rohen, gestrichenen oder beschichteten Spanplatten, Möbelholz sowie Schreinereiabfällen bestehen. Das Holzgemisch wies nach Maßgabe einer Schadstoffanalyse 47 mg Blei pro Kilogramm auf. Am 23. November 1999 bestätigte die Beklagte der Klägerin den Eingang der Notifizierung.
Mit Bescheid vom 17. Januar 2000 erhob die Beklagte Einwände gegen die Verbringung nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. und 2. Spiegelstrich der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (EGAbfVerbrVO). Zur Begründung führte sie aus, der Bleigehalt des Abfallholzes überschreite den in der rheinland-pfälzischen "Leitlinie für qualitätsgesicherte Aufbereitung und Verwertung von Gebrauchtholz" - Leitlinie - festgelegten Grenzwert der stofflichen Verwertung. Der Einsatz der Abfallhölzer führe zu einer Anreicherung von Blei im Wertstoffkreislauf; damit werde nicht nur die allgemeine Hintergrundbelastung der Umwelt durch Blei verstärkt, sondern es komme auch zu einer Gesundheitsgefährdung bei Verarbeitern und Nutzern der Spanplatten. Daher verstoße die Verbringung gegen Art. 4 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates über Abfälle (EG-AbfRRL), wonach jede Verwertung und Beseitigung von Abfällen gesundheits- und umweltverträglich zu erfolgen habe. Zudem verstoße die Verbringung gegen einzelstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und zum Schutz der Gesundheit. § 5 Abs. 3 Krw-/AbfG verbiete eine Abfallverwertung, die zu einer Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf führe.
Unter dem 01. Februar 2000 leitete die Beklagte die Notifizierung an die zuständige italienische Behörde weiter.
Mit ihrem gegen die Erhebung der Einwände gerichteten Widerspruch bestritt die Klägerin die Befugnis der Beklagten zur Erhebung verwertungsbezogener Einwände und legte eine aktualisierte Schadstoffanalyse vor. Nach dieser betrug der Bleiwert 23 mg pro Kilogramm, der Arsenwert 3,4 mg pro Kilogramm. Die Beklagte verweigerte eine Abhilfe mit der Begründung, nunmehr überschreite zwar nicht mehr der Blei-, wohl aber der Arsengehalt die Grenzwerte der Leitlinie und wies den Widerspruch zurück.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 17. Juli 2000 erhob die Klägerin am 04. August 2000 bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße Anfechtungsklage gegen das "Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch die S.-M.-G. Rheinland-Pfalz GmbH...". Das angerufene Gericht erfasste die Gesellschaft als Beklagte und verwies den Rechtsstreit wegen örtlicher Unzuständigkeit an das Verwaltungsgericht Mainz. Auf dessen Hinweis teilte die Klägerin mit Schriftsatz vom 22. Januar 2001 mit, das Land Rheinland-Pfalz sei in der Klageschrift lediglich irrtümlich als Beklagter angegeben worden; die Klage richte sich vielmehr gegen die vom Gericht erfasste Beklagte. Zur Begründung der Klage wiederholte die Klägerin im Wesentlichen ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Sie sei zulässig, weil sie von Anfang an gegen den richtigen Beklagten gerichtet gewesen sei. Die irrtümliche Angabe des Landes Rheinland-Pfalz in der Klageschrift habe im Wege der Auslegung korrigiert werden können, zumal nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 2. Halbsatz VwGO die Behördenangabe zur Bezeichnung des richtigen Beklagten diene und keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Klage zunächst bewusst und gewollt gegen das Land gerichtet worden sei. Allerdings könne die Klage keinen Erfolg haben. Die Beklagte sei als Behörde des Versandortes nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a EGAbfVerbrVO auch zur Erhebung verwertungsbezogener Einwände bei der Notifizierung von Verbringungen berechtigt.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung, mit der sie anfangs die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide begehrte, bestritt die Klägerin weiter die Befugnis der Beklagten, verwertungsbezogene Einwände gegen die Abfallverbringung zu erheben und verlangte die Einholung einer diesbezüglichen Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH).
Mit Beschluss vom 03. Juli 2002 hat der Senat das Verfahren ausgesetzt und dem EuGH folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
"1. Kann gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. a, 1. Spiegelstrich der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft vom 01. Februar 1993 (ABl. L 30, S. 1) – EGAbfVerbrVO – ein Einwand gegen die Verbringung von Abfällen zur Verwertung mit der Begründung erhoben werden, die vorgesehene Verwertung verstoße gegen das aus Art. 4 Satz 1 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates über Abfälle vom 15. Juli 1975 (Abl. L 194, S. 74) – EGAbfRRL – folgende Gebot der gesundheits- und umweltverträglichen Abfallverwertung?
2. Wenn ja, steht ein derartiger Einwand neben der Behörde des Bestimmungsortes auch der Behörde des Versandortes zu?
3. Wenn ja, darf die Behörde des Versandortes bei der Beurteilung der Gesundheits- und Umweltverträglichkeit der geplanten Verwertung am Bestimmungsort die im Versandstaat geltenden Standards auch dann zugrunde legen, wenn diese höher sind als die im Bestimmungsstaat geltenden Standards?
4. Kann gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. a, 2. Spiegelstrich EGAbfVerbrVO ein Einwand gegen die Verbringung von Abfällen zur Verwertung mit der Begründung erhoben werden, die vorgesehene Verwertung verstoße gegen einzelstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit?
5. Wenn ja, kann die Behörde des Versandortes einen solchen Einwand mit der Begründung erheben, die Verwertung verstoße gegen am Versandort geltende einzelstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften?"
Der EuGH hat die Vorlagefragen mit Urteil vom 16. Dezember 2004 (C-277/02; NVwZ 2005, 309) wie folgt beantwortet:
"1. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 01. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft in der durch die Entscheidungen 98/368/EG der Kommission vom 18. Mai 1998 und 1999/816/EG der Kommission vom 24. November 1999 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort die Einwände gegen eine Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen, zu deren Erhebung sie berechtigt sind, auf Erwägungen stützen können, die nicht nur an die Beförderung der Abfälle im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Behörde selbst anknüpfen, sondern auch an die im Zusammenhang mit dieser Verbringung vorgesehene Verwertungsmaßnahme.
2. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 in der durch die Entscheidungen 98/368/EG und 1999/816/EG geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass die zuständige Behörde am Versandort bei der Prüfung der Auswirkungen der beabsichtigten Verwertung am Bestimmungsort auf die Gesundheit und die Umwelt unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die im Versandstaat, zur Vermeidung solcher Auswirkungen, für die Abfallverwertung geltenden Standards zugrunde legen darf, um einer Abfallverbringung zu widersprechen, auch wenn diese Standards höher sind als die im Bestimmungsstaat geltenden.
3. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 in der durch die Entscheidungen 98/368/EG und 1999/816/EG geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass eine zuständige Behörde am Versandort sich nicht auf diese Vorschriften berufen kann, um einen Einwand gegen die Verbringung von Abfällen zu erheben, der darauf gestützt ist, dass die beabsichtigte Verwertung die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit nicht beachtet."
Die Klägerin verfolgt ihre Berufung nunmehr mit folgender Begründung weiter: Nach dem Urteil des EuGH könne ein verwertungsbezogener Einwand von der Behörde des Versandstaates nur erhoben werden, wenn im Versandstaat ein höheres Schutzniveau gelte als im Bestimmungsstaat. Dies sei hier nicht der Fall. Das höhere Schutzniveau müsse sich aus Rechtsvorschriften ergeben. Daran habe es in Deutschland bis zum Jahr 2003 gefehlt. Vor Inkrafttreten der Altholzverordnung des Bundes habe es in Rheinland-Pfalz lediglich eine ministerielle Leitlinie mit Grenzwerten für das Altholzrezyklat gegeben, der die Rechtsnormqualität fehle. Die deutsche Altholzverordnung samt ihren Grenzwerten gelte nicht für eine Abfallverbringung in andere EU-Mitgliedstaaten. Zudem schreibe sie ein anderes Beprobungsverfahren vor als die von der Beklagten angewandte rheinland-pfälzische Leitlinie. Das italienische Recht sehe für die Fertigprodukte einen Arsengrenzwert vor, der mit dem deutschen Grenzwert für Verwertungsabfall identisch sei. Dessen Einhaltung sei nach den Notifizierungsunterlagen sichergestellt, da bei der Spanplattenfabrikation in Italien nicht nur ein hoher Prozentsatz von Frischholz beigemischt werde, sondern die Holzabfälle auch zerkleinert würden. Hierbei würden arsenhaltige Lack- und Imprägnierteile abspringen und abgesaugt oder mit dem Abwasser entsorgt. Zudem enthalte das italienische Recht im Gegensatz zu den deutschen Vorschriften auch spezielle Schutzvorschriften für Arbeitnehmer beim Umgang mit arsenbelasteten Stoffen. Ungeachtet dessen sei der deutsche Grenzwert an sich und in seiner Anwendung auf den konkreten Fall unverhältnismäßig. Er beruhe weder auf einer wissenschaftlich fundierten Risikoabschätzung noch sei er zur Abwehr von Gefahren erforderlich. Denn auch der deutsche Grenzwert führe nicht dazu, dass die Fertigprodukte arsenfrei seien. Überdies sehe die rheinland-pfälzische Leitlinie im Gegensatz zur Altholzverordnung des Bundes ein Oberflächenbeprobungsverfahren vor. Dies sei unverhältnismäßig, da es wegen der geringen Eindringtiefe des Arsens zu völlig überhöhten Belastungsergebnissen führe. Ein Grenzwert von 2 mg pro Kilogramm Trockenmasse für das Altholzrezyklat stelle überdies im Verhältnis zu den international üblichen Grenzwerten eine unverhältnismäßige Verschärfung dar. So erlaube die europäische Norm EN 71-3 aus dem Jahr 1994 für Kinderspielzeuge eine Maximalmigration von Arsen in Höhe von 25mg/kg; im Anschluss daran habe der europäische Holzwerkstoffverband einen Standard für den Gebrauch von Recycling-Holz in holzbasierten Spanplatten/Werkstoffen entwickelt, der den Grenzwert der Norm übernehme. Auch der Entwurf einer Kommissionsentscheidung über ein europäisches Öko-Label für Möbel vom 18. November 2003 sehe einen Arsengrenzwert von 25mg/pro Kilogramm vor. Demnach bestehe eine Verpflichtung der Beklagten, der Altholzverbringung zuzustimmen. Denn wenn keine ausdrücklich normierten Gründe für die Erhebung von Einwänden vorlägen, sei im Hinblick auf den Grundsatz der Warenverkehrsfreiheit von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen. Im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 06. November 2003 sei die bisher anhängige Anfechtungsfortsetzungsfeststellungsklage in eine Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsklage umzudeuten, nachdem die 1999 notifizierte Altholzfraktion Ende 2000 verbrannt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, der mit Schreiben vom 15. November 1999 notifizierten Verbringung einer Altholzfraktion nach Italien zuzustimmen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie rügt die Zulässigkeit der Klage. Diese sei innerhalb der Klagefrist gegen den falschen Beklagten erhoben worden. Die vermeintliche Rubrumsberichtigung nach Ablauf der Klagefrist sei in Wahrheit ein Parteiwechsel, der nicht fristwahrend sein könne. Sie sei im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung zur Erhebung der Einwände sachlich zuständig gewesen. Die Zuständigkeit ergebe sich aus § 2 Abs. 3 der seinerzeit gültigen Landesverordnung über die Andienung von Sonderabfällen in der Fassung vom 02. Dezember 1993 (GVBl. S. 617), wonach ihr die Aufgaben nach § 13 AbfG 1986 insoweit übertragen worden seien, als es sich um gefährliche Abfälle im Sinne der Abfallverbringungsverordnung in der Fassung vom 18. November 1988 gehandelt habe. Zwar sei § 13 AbfG 1986 zum 30. September 1994 durch das AbfVerbrG ersetzt worden. Die - unveränderte - Verweisung in § 2 Abs. 3 der bis zum 08. September 2000 gültig gewesenen Landesverordnung über die Andienung von Sonderabfällen habe aber auch §§ 1, 4 Abs. 1 Satz 2 AbfVerbrG als Nachfolgevorschriften des § 13 AbfG 1986 erfasst. Daneben ergebe sich ihre Zuständigkeit auch aus der durch Landesverordnung für verbindlich erklärten Ziff. 3 Abs. 3, 4. Spiegelstrich des Teils B des Abfallwirtschaftsplanes Rheinland-Pfalz, Teilplan Sonderabfallwirtschaft, wonach sie bei Sonderabfällen für die Notifizierung nach dem AbfVerbrG zuständig sei. Bei den notifizierten Holzabfällen handele es sich um Sonderabfälle nach Schlüsselnummer 17 02 99 D 1 der Anlage 2 zur Verordnung zur Bestimmung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen.
Die Einwände seien überdies zu Recht erhoben worden. Die grundsätzliche Berechtigung sei vom EuGH festgestellt worden. Die deutsche Altholzverordnung gelte auch für die grenzüberschreitende Verbringung, nachdem ein diesbezüglich einschränkender Zusatz im Regierungsentwurf auf Verlangen des Bundesrates gestrichen worden sei. Ungeachtet dessen stellten ihre Grenzwerte Standards dar, die im Rahmen des Art. 7 Abs. 4 Buchst. a, 1. Spiegelstrich EGAbfVerbrVO von Bedeutung seien. Diese deutschen Standards begründeten auch ein höheres Schutzniveau. Denn die in den italienischen Vorschriften enthaltenen Grenzwerte bezögen sich ausnahmslos auf den Schadstoffgehalt in Endprodukten und erlaubten daher eine Heruntermischung oder Verdünnung von Schadstoffen im Altholz. Im Gegensatz dazu bewirkten die deutschen, auf das Altholz bezogenen Grenzwerte, dass schadstoffbelastetes Altholz schon nicht in die Produktion gelange. Ein gleichwertiger Schutz werde auch nicht durch das italienische Produktionsverfahren, insbesondere die Zerkleinerung des Altholzes, gewährleistet. Die Zerkleinerung bewirke nur die Separierung von Oberflächenanhaftungen, beseitige aber nicht das tief ins Holz eingedrungene Arsen. Dieses könne auch durch eine Altholzwäsche nicht vom Holz getrennt werden, so dass es keine technische Möglichkeit zur vollständigen Abtrennung des Arsens gebe. Die deutschen Grenzwerte seien auch wissenschaftlich fundiert. So sei die rheinland-pfälzische Leitlinie gemeinsam von der Umweltverwaltung und der rheinland-pfälzischen Altholzwirtschaft erarbeitet worden. Sie sei zudem Gegenstand einer freiwilligen Selbstverpflichtungserklärung des rheinland-pfälzischen Umweltministeriums sowie rheinland-pfälzischer Altholzverwertungsunternehmen geworden, die auch die Firma D., bei welcher der hier strittige Holzabfall angefallen sei, unterzeichnet habe. Die wissenschaftliche Fundierung des Arsengrenzwertes sei auch durch Übernahme in die Altholzverordnung des Bundes bestätigt worden. Schließlich ergebe sich die Rechtfertigung strenger Arsengrenzwerte auch aus der EG-Richtlinie 2003/2/EG vom 06. Januar 2003 über Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung von Arsen. Die rheinland-pfälzische Leitlinie habe eine der Altholzverordnung im Wesentlichen entsprechende Querschnittsbeprobung und lediglich als Alternative dazu eine in der Praxis nur als absoluter Ausnahmefall angewendete Bohrkernbeprobung vorgesehen. Aus den entsprechenden Prüfberichten ergebe sich, dass auch die strittige Altholzfraktion einer Querschnittsbeprobung unterzogen worden sei. Insgesamt weise daher die deutsche Regelung, die bei grenzwertüberschreitender Arsenbelastung des Altholzes eine Verbrennung und damit eine vollständige Beseitigung des Schadstoffes vorsehe, ein wissenschaftlich fundiertes, höheres Schutzniveau auf als die italienische Regelung und Verarbeitungspraxis, die lediglich auf den Arsengehalt des Endproduktes abstelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen. Die Verwaltungs- und Widerspruchsakte der Beklagten lag vor und war Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Auf ihren Inhalt wird ebenfalls verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Der in der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat gestellte Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsantrag ist in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Das Klagebegehren war nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. Urteil vom 06. November 2003, NVwZ 2004, 344) auf die Verpflichtung der Beklagten, der notifizierten Abfallverbringung zuzustimmen, zu richten. Es hat sich durch die Verbrennung der notifizierten Holzabfälle, die etwa ein Jahr nach der Notifizierung und damit nach Klageerhebung wegen des durch Zeitablauf eingetretenen Qualitätsverlustes erfolgte (s. Schriftsatz der Klägerin vom 29. März 2005), erledigt. Ob der in der mündlichen Verhandlung am 03. Juli 2002 unter anwaltlicher Vertretung gestellte Anfechtungsfortsetzungsfeststellungsantrag im Hinblick auf das zitierte, später ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts einer bloßen Umdeutung zugänglich ist (s. dazu Kopp/Schenke: VwGO, 13. Aufl. 2003, § 88 Rn 3), kann dahinstehen. Denn der Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsantrag ist auch als Klageänderung gemäß §§ 125 Abs. 1, 91 Abs. 1 und 2 VwGO wegen Sachdienlichkeit und rügeloser Einlassung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung zulässig. Dass der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht eine Verfristung der ursprünglich erhobenen Klage entgegensteht und sich das notwendige Feststellungsinteresse angesichts des Unternehmensgegenstandes der Klägerin aus einer konkreten Wiederholungsgefahr ergibt, hat der Senat bereits im Beschluss vom 03. Juli 2002 (S. 7f. BA) dargelegt. Hierauf kann Bezug genommen werden, zumal bis zum diesbezüglich maßgebenden Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren (s. BVerwG, Urteil vom 27. März 1998, BVerwGE 106, 295) keine Änderung der Rechtslage eingetreten ist, die ein neuerliches Auftreten der hier in Rede stehenden Rechtsprobleme ausschließen würden.
Die Klage hat jedoch keinen Erfolg. Die Beklagte, deren Zuständigkeit im Senatsbeschluss vom 03. Juli 2002 (S. 8f. BA) erörtert worden ist, war in dem für die Begründetheit der Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsklage maßgeblichen (s. BVerwG, Beschluss vom 07. Mai 1996, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 286) Zeitpunkt der Erledigung (Ende 2000) nicht verpflichtet, der notifizierten Abfallverbringung zuzustimmen. Vielmehr durfte sie die Zustimmung mittels Erhebung eines Einwandes gemäß Art. 7Abs. 4 Buchstabe a, 1. Spiegelstrich EGAbfVerbrV in Verbindung mit Art. 4 EGAbfRRL verweigern. Durch die vom Senat eingeholte Vorabentscheidung des EuGH ist geklärt, dass die zuständige Behörde des Versandstaates aufgrund der zitierten Vorschriften einer Abfallverbringung mit der Begründung widersprechen darf, die im Bestimmungsstaat vorgesehene Verwertung gefährde Umwelt und Gesundheit. Bei der Einschätzung der mit dieser Verwertung verbundenen Risiken kann die Behörde alle in dieser Hinsicht sachdienlichen Kriterien berücksichtigen, einschließlich der im Versandstaat geltenden, auch wenn diese strenger sind als die des Bestimmungsstaates, sofern sie darauf gerichtet sind, diese Risiken zu vermeiden, und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren (s. das Urteil des EuGH Rz. 46 und 49). Eine Bindung der Behörde des Versandstaates an dessen Kriterien kann jedoch nur dann eingreifen, wenn diese in höherem Maße zur Vermeidung von Umwelt- und Gesundheitsrisiken geeignet sind als diejenigen des Bestimmungsstaates (EuGH aaO., Rz 46).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Entscheidung der Beklagten, die Zustimmung zur notifizierten Abfallverbringung unter Hinweis auf eine überhöhte Arsenbelastung des Altholzes zu verweigern, angesichts des im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Erledigung noch in der Leitlinie festgelegten Grenzwertes nicht zu beanstanden. Diese Leitlinie stellte ein zulässiges Kriterium für die Beurteilung der von stofflichen Altholzverwertung ausgehenden Umwelt- und Gesundheitsgefahren dar (I). Sie garantierte ein höheres Schutzniveau für Umwelt und Gesundheit als die von der Klägerin in Bezug genommenen italienischen Rechtsvorschriften (II). Der festgelegte Arsengrenzwert und seine Anwendung im vorliegenden Fall genügten auch den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (III).
I. Der Einwand der Klägerin, die Zustimmung zur Verbringung des notifizierten Altholzes habe schon deshalb nicht unter Hinweis aus dessen überhöhten Arsengehalt verweigert werden dürfen, weil der diesbezügliche Grenzwert im entscheidungserheblichen Zeitpunkt in Deutschland nicht durch Rechtsnorm festgelegt gewesen sei, überzeugt nicht.
Art. 7 Abs. 4 Buchst. a, 1. Spiegelstrich EGAbfVerbrV ermächtigt zur Erhebung von Einwänden "gemäß der Richtlinie 75/442/EWG...". Nach deren hier allein in Betracht kommendem Art. 4 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne dass die menschliche Gesundheit gefährdet wird und ohne dass Verfahren und Methoden verwendet werden, welche die Umwelt schädigen können. Selbst wenn man der Vorabentscheidung des EuGH (s. Rz 46) entnehmen wollte, dass die Erhebung dieses Einwands durch Behörden des Versandstaates eine vorherige Umsetzung des Art. 4 EGAbfRRL in Gestalt von Rechtsnormen des Versandstaates voraussetzt, begegnet die Einwanderhebung vorliegend keinen Bedenken: Die EGAbfRRL ist in der Neufassung durch die Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991 (ABl. L 78 vom 26. März 1991, S. 32) ausdrücklich durch das Krw-AbfG umgesetzt worden (s. die Anmerkung BGBl. I 1994, S. 2705, und Wendenburg: "Die Umsetzung des europäischen Abfallrechts", NVwZ 1995, 833). Das durch Art. 4 EGAbfRRL normierte Gebot einer umwelt- und gesundheitsverträglichen Abfallverwertung findet seinen Niederschlag insbesondere in § 5 Abs. 2 bis 6 Krw-/AbfG. Nach § 5 Abs. 3 Krw-/AbfG hat die Verwertung, insbesondere durch Einbindung von Abfällen in Erzeugnisse, ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Letzteres ist der Fall, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind. Der deutsche Gesetzgeber hat damit dem Gebot des Art. 4 EGAbfRRL unter anderem durch die gesetzliche Beschränkung von Verwertungsmaßnahme auf solche, von denen keine Beeinträchtigung des Gemeinwohls ausgeht, Rechnung getragen. Die Umsetzungspflicht nötigt nicht, darüber hinaus hinsichtlich aller denkbaren Abfallarten sämtliche Kriterien zur Beurteilung der Gemeinwohlverträglichkeit einer Verwertungsart durch Rechtsnorm festzulegen. Denn Art. 249 EGV verbietet es den Mitgliedstaaten nicht generell, Richtlinienvorschriften unter Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe normativ umzusetzen. Bei der Umsetzung ist vielmehr der Grundsatz der Kongruenz von Richtlinienbestimmung und nationaler Umsetzungsbestimmung zu beachten: Je offener und unbestimmter die Richtlinienbestimmung gefasst ist, desto offener und unbestimmter kann auch die nationale Rechtslage ausfallen (s. Nettesheim in Grabitz/Hilf: Das Recht der Europäischen Union, Art. 249 Rn 140). Schreibt daher eine Richtlinienbestimmung – wie Art. 4 EGAbfRRL – den Mitgliedstaaten lediglich vor, eine umwelt- und gesundheitsverträgliche Abfallverwertung sicherzustellen, so genügt es, wenn dies durch "kongruente", d.h. vergleichbar abstrakte Regelungen des nationalen Rechts sichergestellt wird und die konkrete Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Gemeinwohlverträglichkeit im Einzelfall unter Berücksichtigung untergesetzlicher oder auch außerrechtlicher Regelwerke (wie etwa technischer Normen etc.) erfolgt. Nur dann, wenn eine Richtlinie bereits selbst numerisch bestimmte Umweltstandards enthält, reicht eine Umsetzung mittels unbestimmter Rechtsbegriffe nicht aus (s. Nettesheim aaO.).
Auch vor Erlass der auf § 7 Krw-/AbfG gestützten, die Verwertungsanforderungen des § 5 Abs. 2 bis 6 Krw-/AbfG normativ konkretisierenden Altholzverordnung des Bundes im Jahre 2003 stellte daher die gesetzliche Regelung der Verwertungsanforderungen in Verbindung mit der sie konkretisierenden, als Verwaltungsvorschrift zu qualifizierenden Leitlinie im entscheidungserheblichen Zeitpunkt eine ausreichende nationale Umsetzung des Art. 4 EGAbfRRL dar, die die Erhebung eines Einwandes gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. Spiegelstrich EGAbfVerbrV ermöglichte. Denn die in der Leitlinie festgelegten Grenzwerte für die Belastung zur stofflichen Verwertung bestimmten Altholzes mit Schadstoffen sollten (ebenso wie später die Grenzwerte des Anhangs II der Altholzverordnung; s. dazu § 3 Abs. 1 der Verordnung) gerade die Gemeinwohlverträglichkeit dieser Verwertungsform durch Ausschluss von Umwelt- und Gesundheitsgefahren sicherstellen.
Aus der Vorabentscheidung des EuGH im vorliegenden Fall lässt sich nach Auffassung des Senats hingegen nicht ableiten, dass ein Einwand gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. a, 1. Spiegelstrich EGABfVerbrV i.V.m. Art. 4 EGAbfRRL auch bei ausreichender Umsetzung des Art. 4 EGAbfRRL im Recht des Versandstaates nur dann erhoben werden kann, wenn über das Gebot umwelt- und gesundheitsverträglicher Abfallverwertung hinaus auch alle dieses Gebot konkretisierenden Schadstoffgrenzwerte normativ festgelegt sind (so aber wohl Begemann/Lustermann, NVwZ 2005, 283, 284). Denn der EuGH hält die Behörde des Versandstaates bei der Beurteilung von Umwelt- und Gesundheitsverträglichkeit der im Bestimmungsstaat geplanten Verwertung für befugt, "alle in dieser Hinsicht sachdienlichen Kriterien", die der diesbezüglichen Risikovermeidung dienen, zu berücksichtigen (s. Rz 46). Dass es sich dabei ausschließlich um vollständig normativ festgelegte Kriterien handeln darf, wird weder ausdrücklich festgestellt noch ergibt sich dies aus dem Kontext der Entscheidungsbegründung.
Ungeachtet dessen weist der Senat vorsorglich auf Folgendes hin: Selbst wenn aus europarechtlicher Sicht die Versagung der Zustimmung zur notifizierten Altholzverbringung mangels Normqualität der Richtlinie im entscheidungserheblichen Zeitpunkt rechtswidrig gewesen wäre, könnte dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Vielmehr würde es bei dieser Betrachtungsweise an der im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat erforderlichen konkreten Wiederholungsgefahr und damit an der Zulässigkeit der Klage fehlen. Zwar hat die am 01. März 2003 in Kraft getretene Altholzverordnung des Bundes hinsichtlich der zulässigen Arsenbelastung zur stofflichen Verwertung bestimmter Althölzer den Grenzwert der Leitlinie übernommen, sodass in materieller Hinsicht keine Änderung der Rechtslage eingetreten ist, die im Hinblick auf künftige Entscheidungen der Beklagten ein Interesse an einer Klärung der Höherwertigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Umweltstandards ausschließt. Käme es indessen auf diese materiellen Fragen im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits schon deshalb nicht an, weil die Einwandserhebung im Zeitpunkt der Erledigung bereits aus dem formellen Grund mangelnder Normierung des Grenzwertes rechtswidrig war, so wäre eine diesbezügliche Entscheidung im Hinblick auf das zukünftige Verhalten der Beklagten ohne Belang. Denn durch die nachträgliche Normierung des Umweltstandards ist es ausgeschlossen, dass in Zukunft Einwände erhoben werden, die sich auf die Überschreitung eines nicht normativ festgelegten Arsengrenzwertes stützen, so dass bei dieser Sichtweise kein berechtigtes Interesse an diesbezüglichen Feststellungen mehr bestände.
II. Die gesetzliche Regelung des § 5 Abs. 2 bis 6 Krw-/AbfG in Verbindung mit der sie konkretisierenden Leitlinie beinhaltete auch einen Umweltstandard, der in höherem Maße zur Vermeidung von Umwelt- und Gesundheitsrisiken geeignet war als die im Bestimmungsstaat Italien geltenden Regelungen.
Die Reduzierung der Input-Belastung bei der Holzwerkstoffproduktion auf 2 mg Arsen pro Kilogramm Trockenmasse garantiert, dass auch im Endprodukt dieser Grenzwert höchstens erreicht, typischerweise aber unterschritten wird. Im Gegensatz dazu sehen die von der Klägerin überreichten italienischen Regelungen (s. Bl. 503 und 510 GA) erheblich höhere Grenzwerte etwa für enttoxifizierte Chips für die Herstellung von Erzeugnissen aus gepresstem Holz (20 mg Arsen pro Kilogramm) sowie (nach Angaben der Klägerin, Bl. 474 GA) für das Inverkehrbringen von Arsenverbindungen (0,2 Gewichtsprozent) vor. Dass Regelungen eines Mitgliedstaates, die im Vergleich zu denen eines anderen Mitgliedstaates den Arsengehalt von Altholzrezyklaten und damit auch von daraus hergestellten Holzwerkstoffen stärker beschränken, wegen der weitergehenden Ausscheidung von Arsen aus der Holzwerkstoffproduktion besser geeignet sind, Umwelt- und Gesundheitsrisiken zu minimieren, die von diesem genotoxisch und karzinogen wirkenden Stoff ausgehen, bedarf keiner näheren Erläuterung.
Der Einwand der Klägerin, das konkrete Produktionsverfahren des italienischen Unternehmens, das die Althölzer zur Spanplattenherstellung verwenden will, führe ungeachtet der italienischen Regelungen zu einem gleichwertigen Umwelt- und Gesundheitsschutz im Hinblick auf die von Arsen ausgehenden Gefahren, ist nicht geeignet, die Höherwertigkeit der deutschen Umweltstandards für die Altholzverwertung in Frage zu stellen. Zwar hat der Generalanwalt im Rahmen der Schlussanträge im Vorabentscheidungsverfahren (Rz. 67) die Auffassung vertreten, die auf die im Versandstaat geltenden Standards gestützte Erhebung eines Einwands könne auch dann unverhältnismäßig sein, wenn durch das Verwertungsverfahren des Unternehmens im Bestimmungsstaat "die mit der fraglichen Verwertung betrauten Arbeitnehmer genauso wirksam geschützt werden könnten und das Arsen ganz aus den Spanplatten getilgt oder sein Gehalt unter den in den deutschen Vorschriften festgelegten Grenzwert zurückgeführt werden könnte." Daraus folgt indessen, dass es auf die Modalitäten des Produktionsverfahrens erst im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung, nicht aber bei der Beurteilung der Höherwertigkeit mitgliedstaatlicher Umweltstandards ankommt.
III. Der Verweigerung der Zustimmung zur notifizierten Altholzverbringung wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
1. Der Arsengrenzwert der Leitlinie, auf dessen Überschreitung die Beklagte den erhobenen Einwand gestützt hat, ist nach Auffassung des Senats geeignet und erforderlich, wissenschaftlich hinreichend fundierten Gefahren für die menschliche Gesundheit und Umwelt vorzubeugen (s. zu diesem Erfordernis Rz 49 der Vorabentscheidung). Dass von Arsen eine hochgradige Gesundheitsgefährdung ausgeht, ist nicht nur in Deutschland, sondern auch auf europäischer Ebene wissenschaftlich anerkannt. Der Wissenschaftliche Ausschuss Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt (SCTEE) der Europäischen Kommission ist im Vorfeld des Erlasses der Richtlinie 2003/2/EG der Kommission vom 06. Januar 2003 über Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung von Arsen - Arsenrichtlinie - zu dem Schluss gelangt, dass Arsen "sowohl genotoxisch als auch bekanntermaßen karzinogen ist, und dass es angezeigt sein kann zu berücksichtigen, dass es keinen Schwellenwert für karzinogene Wirkungen gibt" (s. Erwägungsgrund 5 zur Richtlinie). Diese Feststellung ist die Ursache für sehr restriktive Maßnahmen in der vorbezeichneten Richtlinie geworden (s. Schlussanträge des Generalanwalts im Vorabentscheidungsverfahren, Rz 66 Fn 58). Dass die Altholzverwertung durch Produktion von Spanplatten - wie die Klägerin meint - ungeachtet des Arsengehalts schon deshalb nicht zu Gesundheitsgefahren führen kann, weil das Arsen im verleimten Holz gebunden ist, trifft nicht zu. Denn jede Bearbeitung von (arsenhaltigen) Spanplatten durch Sägen, Schleifen oder Fräsen führt bekanntlich zur Entstehung von Staub, sodass für Bearbeiter ohne weiteres die Gefahr des Einatmens arsenhaltiger Stäube besteht. Dass demnach niedrige Arsengrenzwerte für die stoffliche Verwertung von Altholz geeignet sind, den von diesem Stoff ausgehenden Gesundheitsgefahren durch seinen weitgehenden Ausschluss aus der Holzwerkstoffproduktion vorzubeugen, liegt auf der Hand.
Ein Arsengrenzwert von 2 mg pro Kilogramm Trockenmasse des Altholzrezyklates unterliegt darüber hinaus auch keinen Bedenken im Hinblick auf seine Erforderlichkeit. Zweifel an der Erforderlichkeit resultieren nicht bereits daraus, dass andere Mitgliedstaaten mildere Mittel, d.h. liberalere Grenzwerte, zur Vorbeugung gegen von Arsen in der Holzverarbeitung ausgehende Gefahren einsetzen (s. Vorabentscheidung Rz 51f.). Gleiches gilt für die von der Klägerin vorgelegten Standards der European Panel Federation sowie den Entwurf einer Kommissionsentscheidung betreffend die Kriterien eines europäischen Öko-Labels für Möbel, die sich ihrerseits an den Werten der Europäischen Norm EN 71-3 für die Sicherheit von Kinderspielzeug orientieren. Denn der Einsatz milderer Mittel in anderen, zudem nur teilweise vergleichbaren Regelwerken besagt noch nicht, dass diese Mittel gleich geeignet sind, das europarechtlich legitime Ziel einer möglichst weitgehenden Vorbeugung vor wissenschaftlich fundierten Gesundheits- und Umweltgefahren bei der Abfallverwertung zu erreichen. Dies wäre nur der Fall, wenn die Grenzwerte in den von der Klägerin angeführten Regelwerken das nach aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen erzielbare Optimum des Schutzes vor Gesundheitsgefahren durch Arsen darstellten, das durch einen weiter abgesenkten Grenzwert nicht mehr verbessert werden kann. Hierfür ist jedoch nichts ersichtlich. Vielmehr sprechen gerade die auf den wissenschaftlichen Erkenntnissen des SCTEE beruhenden Regelungen der Arsenrichtlinie, die die Verwendung von Arsen als Holzschutzmittel sowie das Inverkehrbringen damit behandelten Holzes grundsätzlich ausschließen, dafür, dass sogar ein grenzwertunabhängiges Verbot der Verwendung dieses Stoffes im Zusammenhang mit Holz zur Optimierung des vorbeugenden Gesundheitsschutzes beitragen kann. Überdies ist der in der Leitlinie enthaltene Arsengrenzwert mittlerweile in die Altholzverordnung des Bundes übernommen worden. Diese Verordnung ist gemäß § 7 Abs. 1 Krw-/AbfG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassen worden, zu denen gemäß § 60 Krw-/AbfG neben Vertretern der Behörden und der beteiligten Wirtschaft auch solche der Wissenschaft gehören. Ist demnach der fragliche Grenzwert nach dem hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt unter Einbeziehung wissenschaftlichen Sachverstandes mit bundesweiter Geltung normiert worden, so spricht dies ebenfalls für seine wissenschaftlich fundierte Erforderlichkeit. Schließlich lässt auch die Umsetzung der Leitlinie in Rheinland-Pfalz nicht den Verdacht aufkommen, bei der Grenzwertfestlegung habe es sich um eine nicht zur Vorbeugung vor Gesundheitsgefahren erforderliche, sondern nur der politisch motivierten Verhinderung stofflicher Altholzverwertung dienende Maßnahme gehandelt. Denn die Beklagte hat durch Vorlage einer Selbstverpflichtungserklärung nachgewiesen, dass diese Grenzwerte nicht seitens des rheinland-pfälzischen Umweltministeriums einseitig oktroyiert, sondern im Konsens mit den rheinland-pfälzischen Holzaufbereitungs- und Verwertungsunternehmen festgelegt und von diesen im Rahmen einer freiwilligen Selbstverpflichtung akzeptiert worden sind.
Die Grenzwertfestlegung ist unter Berücksichtigung des europarechtlichen Grundsatzes der Warenverkehrsfreiheit, die den Handel mit Verwertungsabfällen erfasst (s. die Vorabentscheidung Rz 49), auch angemessen. Denn aus den Unterlagen, die die Beklagte mit Schriftsatz vom 24. März 2005 zur Erläuterung der Leitlinienentstehung vorgelegt hat, ergibt sich, dass ein Arsengrenzwert von 2 mg/ Kilogramm Trockenmasse keineswegs eine handelsverhindernde und damit möglicherweise unangemessene Optimierung des Gesundheitsschutzes beinhaltet (s. den Auszug aus dem Hamburger Umweltbericht 62/02 "Schadstoffe im Altholz"). Vielmehr ermöglicht dieser im Mittel der bei Altholz festgestellten Belastungen liegende Wert, der das Doppelte der bei Frischholz festzustellenden Hintergrundbelastung zulässt, auch weiterhin eine stoffliche Verwertung von Altholz in nennenswertem Umfang und stieß daher im Rahmen der vorbezeichneten Selbstverpflichtungserklärung nicht nur bei den energetischen, sondern auch bei den stofflichen Altholzverwertern auf Akzeptanz.
2. Begegnet daher die Festlegung des Arsengrenzwertes in der Leitlinie keinen Verhältnismäßigkeitsbedenken, so gilt dies auch für seine Anwendung im konkreten Fall.
Die Klägerin konnte weder im Rahmen des Notifizierungsverfahrens noch im gerichtlichen Verfahren darlegen, dass die Berufung der Beklagten auf den verhältnismäßigen und im Vergleich zu den einschlägigen italienischen Regelungen auch höherwertigen Umweltstandard angesichts der Modalitäten des konkret angewendeten Verwertungsverfahrens zum Schutz vor Gesundheits- und Umweltgefahren nicht geboten war. Dies wäre - wie bereits oben bemerkt - nur dann der Fall, wenn durch das italienische Verwertungsverfahren "die mit der fraglichen Verwertung betrauten Arbeitnehmer genauso wirksam geschützt werden könnten und das Arsen ganz aus den Spanplatten getilgt oder sein Gehalt unter den in den deutschen Vorschriften festgelegten Grenzwert zurückgeführt werden könnte" (s. Rz 67 der Schlussanträge des Generalanwalts im Vorabentscheidungsverfahren). Ob das fragliche Verwertungsverfahren einen gleichwertigen Arbeitnehmerschutz wie die Anwendung des deutschen Input-Grenzwertes bewirkt, kann letztlich dahinstehen. Jedenfalls ist das Verfahren nach eigenem Bekunden der Klägerin keineswegs darauf angelegt, das Arsen ganz aus den Spanplatten zu tilgen oder seinen Gehalt unter den in den deutschen Vorschriften festgelegten Grenzwert zurück zu führen. Vielmehr hat die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 29. März 2005 selbst darauf hingewiesen, dass die mit der Verwertung beauftragte Firma F. L. bei ihrem Produktionsverfahren die Standards der European Panel Federation einhält, die mit 25 mg pro Kilogramm Holz den deutsche Arsengrenzwert bei weitem übersteigen.
Auch das im Hinblick auf die notifizierte Altholzcharge angewandte Beprobungsverfahren führt nicht dazu, dass die Berufung auf die Überschreitung des Arsengrenzwertes im konkreten Fall als unverhältnismäßig anzusehen wäre. Der Einwand der Klägerin, eine Oberflächenbeprobung von Holzstücken mit einer Bohrtiefe von 5 mm erlaube keine zutreffende Aussage über den Arsengehalt des Altholzrezyklates, da bei dessen Herstellung die typischerweise besonders belasteten, an der Oberfläche haftenden Lacke und Imprägnierungen absplitterten, greift nicht durch. Die Beklagte hat unter Hinweis auf den Inhalt der Leitlinie und die bei der Notifizierung vorgelegten Beprobungsunterlagen zur Überzeugung des Senats dargelegt, dass die Oberflächenbeprobung in der Leitlinie lediglich als Alternative zur Querschnittbeprobung vorgesehen gewesen sei; letztere sei in der Praxis fast immer – und so auch im Falle der Klägerin – angewandt worden (s. S. 10 des Schriftsatzes vom 16. März 2005). Dem ist die Klägerin nicht mehr substantiiert entgegengetreten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten aus §§ 167 VwGO, 708ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 4 Abs. 1 Satz 2 AbfVerbrG als Nachfolgevorschriften des § 13 AbfG
§§ 125 Abs. 1, 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§§ 167 VwGO, 708ff. ZPO
§ 13 AbfG
§ 113 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 2. Halbsatz VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 der seinerzeit gültigen Landesverordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
Art. 249 EGV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 309
NVwZ 2004, 344
BVerwGE 106, 295
NVwZ 1995, 833
NVwZ 2005, 283, 284