Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-28, Aktenzeichen 2 A 11423/10
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2011:0428.2A11423.10.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 16. November 2010 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2009.
Sie ist eine Ortsgemeinde mit 365 Einwohnern (Stand: 30. Juni 2008) und gehört dem beklagten Eifelkreis Bitburg-Prüm an. Nach dem vorläufigen Rechnungsergebnis erwirtschaftete sie im Jahr 2009 ein Defizit von 181.794,46 Euro. Auch der Haushalt des Beklagten ist notleidend. Seine Haushaltssatzung für das Jahr 2009 vom 15. Dezember 2008 weist im Ergebnishaushalt einen Fehlbetrag in Höhe von 1.847.727 Euro bei Gesamtaufwendungen von 105.623.227 Euro aus.
Hinsichtlich der Kreisumlage 2009 setzt die Haushaltssatzung in § 6 ein vorläufiges Umlagesoll von 31.371.902 Euro und einen Eingangsumlagesatz von 37,1 v.H. fest. Für Gemeinden, welche eine über dem Landesdurchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden liegende Steuerkraftmesszahl aufweisen, ist eine Progression des Umlagesatzes vorgesehen. Dieser steigt danach für je begonnene 10 v.H. der über dem Landesdurchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden liegenden Steuerkraftmesszahl um 7,5 v.H. bis zur höchsten Stufe von 145 v.H. des Eingangsumlagesatzes.
Mit Bescheid vom 17. August 2009 setzte der Beklagte die von der Klägerin zu entrichtende Kreisumlage auf 305.151 Euro fest. Aus der progressiven Festsetzung des Umlagesatzes folgte dabei ein Mehraufwand von etwa 56.665 Euro.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin gegen diesen Bescheid Klage erhoben. Dieser sei rechtswidrig, weil der Landkreis Aufgaben wahrnehme und über die Kreisumlage finanziere, für die er nicht zuständig sei. So weise der Haushalt des Beklagten unter der Produktnummer 5710 „Wirtschaftsförderung“ folgende Ansätze aus:
- Nr. 541220 Verlustausgleich Flugplatz Bitburg GmbH in Höhe von 179.000 €
- Nr. 544360 Verbandsumlage Zweckverband Flugplatz Bitburg in Höhe von 74.000 €.
- Nr. 541440 Vorteilsausgleich Flugplatz Bitburg in Höhe von 95.000 €
Bei der hiermit finanzierten Förderung des Flugplatzes Bitburg handele es sich jedoch um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, die allein in die Zuständigkeit der verhältnismäßig finanzstarken Stadt Bitburg falle. Eine Unterstützung der Stadt gemäß § 2 Abs. 5 Landkreisordnung – LKO – scheide aus, weil diese nicht bedürftig sei. Zudem verstoße die Beteiligung des Beklagten an der Flugplatz Bitburg GmbH gegen § 85 Gemeindeordnung – GemO –, weil der Beklagte den Flugplatz nicht besser und wirtschaftlicher betreiben könne als ein privater Dritter.
Des Weiteren enthalte der Haushalt des Beklagten für 2009 unter der Produktnummer 5750 „Tourismusförderung“ folgende Mittelansätze:
- Nr. 541510 Betriebskostenzuschuss KBE mbH Irrel (für Lehrpark Teufelsschlucht) in Höhe von 56.300 €
- Nr. 542900 Schuldendiensthilfe – an Sonstige für Schuldendiensthilfe Gaytal-Park in Höhe von 21.500 €
- Nr. 544310 Allgemeine Umlagen an Zweckverbände für die Verbandsumlage Zweckverband Schwarzer Mann in Höhe von 32.000 €
- Nr. 544320 Allgemeine Umlagen an Zweckverbände für die Verbandsumlage Zweckverband Stausee Bitburg in Höhe von 141.500 €
- Nr. 544330 Allgemeine Umlagen an Zweckverbände für die Verbandsumlage Zweckverband Kurcenter Prüm in Höhe von 126.500 €
- Nr. 544340 Allgemeine Umlagen an Zweckverbände für die Verbandsumlage Zweckverband Gaytalpark in Höhe von 72.000 €
- Nr. 544350 Allgemeine Umlagen an Zweckverbände für die Verbandsumlage Zweckverband Irsental in Höhe von 12.000 €
Auch diesen Aufgaben fehle der überörtliche Bezug. Es handele sich um konkrete Vorhaben, die von den betroffenen Gemeinden in eigener Zuständigkeit wahrgenommen werden könnten. Das „Kurcenter Prüm“ etwa sei ein Hallenbad, dessen Betrieb zu den ureigensten Aufgaben einer Verbandsgemeinde gehöre.
Außerdem werde sie durch die Kreisumlage im Zusammenspiel mit den anderen bei ihr erhobenen Umlagen finanziell überfordert. Ein Freiraum zur kraftvollen Betätigung der kommunalen Selbstverwaltung verbleibe ihr nicht. Jedenfalls aber sei die festgesetzte Kreisumlage insoweit verfassungswidrig, als ihr ein progressiver Umlagesatz zu Grunde liege. Hierdurch komme es zu einer Einebnung der Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden und sogar zu Rangplatzvertauschungen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 17. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Februar 2010 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht Trier hat die Klage mit Urteil vom 16. November 2010 abgewiesen. Der angefochtene Kreisumlagebescheid verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Beklagte finanziere keine Aufgaben, für die er nicht zuständig sei. Sowohl bei der Förderung des Flugplatzes Bitburg als auch bei seinen Aktivitäten im Bereich des Fremdenverkehrs handele es sich um überörtliche Angelegenheiten, die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO in seinen Aufgabenbereich fielen. Die Beteiligung an der Flugplatz Bitburg GmbH verstoße auch nicht gegen die Vorschriften über die Begrenzung kommunaler Wirtschaftstätigkeit. Eine Beteiligung der öffentlichen Hand sei in aller Regel unerlässlich, um ein Konversionsvorhaben von dieser Größe überhaupt verwirklichen zu können. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Kreisumlage auf Grund eines progressiven Umlagesatzes erhoben habe. Die hohe Steuerkraft einzelner kreisangehöriger Gemeinden könne dazu führen, dass dem Landkreis niedrigere Schlüsselzuweisungen B gewährt würden. Daher sei es sachlich gerechtfertigt, wenn der Landkreis finanzstarke Gemeinden durch eine progressive Kreisumlage stärker belaste. Die Umlagebelastung der Klägerin verstoße auch nicht gegen das Gebot kommunaler Rücksichtnahme. Die Verbandsgemeinde- und die Kreisumlage überstiegen zusammen nicht 100 v.H. der Umlagegrundlagen. Die Klägerin mache letztlich eine übernivellierende Wirkung des Umlagesystems insgesamt geltend, ohne dies indes weiter darzulegen. Die Klägerin könne auch nicht einwenden, dass bei der Erhebung der progressiven Kreisumlage ihre geringe Einwohnerzahl nicht hinreichend berücksichtigt worden sei. Die Ausrichtung an der Einwohnerzahl entspreche der Gesamtkonzeption des Finanzausgleiches. Auch von einer Aushöhlung der Finanzkraft der Klägerin könne nicht gesprochen werden. Diese habe nicht substantiiert dargetan, dass ihr durch die Gesamtumlagebelastung ein Haushaltsdefizit entstehe, obwohl sie sämtliche Einsparmöglichkeiten ausgeschöpft habe und keine freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben mehr wahrnehme.
Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin zunächst ihr Vorbringen, wonach der Beklagte durch die Förderung des Flugplatzes Bitburg und die Maßnahmen auf dem Gebiet des Fremdenverkehrs seine Kompetenzen überschreite. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, die vom Beklagten geförderten Fremdenverkehrsprojekte hätten überörtlichen Bezug, weil es sich bei dem Kreis um eine Tourismusregion handele. Mit dieser Überlegung könne der Beklagte sämtliche touristischen und sportlichen Vorhaben im Kreisgebiet übernehmen. Der angegriffene Kreisumlagebescheid verletze sie zudem in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Finanzhoheit. Sie werde durch ihre Umlageverpflichtungen derart ihrer Mittel beraubt, dass kein finanzieller Spielraum mehr für freie Selbstverwaltungsaufgaben bestehe. Selbst bei einer Anpassung der Hebesätze auf den Nivellierungssatz blieben ihre Einnahmen aus Steuern und Zuweisungen im Jahr 2009 um 67.435,30 Euro hinter den von ihr zu entrichtenden Umlagen zurück. Unter Berücksichtigung der Kreisumlage, der Verbandsgemeindeumlage, der Finanzausgleichsumlage und der Gewerbesteuerumlage liege die Umlageanspannung für sie im Jahr 2009 bei 108,2 v.H.. Dies sowie der nach dem vorläufigen Rechnungsergebnis im Jahr 2009 aufgelaufene Fehlbetrag von 181.794,46 Euro sprächen für eine Aushöhlung ihrer Finanzkraft. Hierbei handele es sich auch nicht lediglich um eine kurzzeitige Überforderung. Vielmehr gehe die Umlagebelastung auch im Haushaltsjahr 2010 über das Ist-Aufkommen an Steuern und Zuweisungen hinaus. Die progressive Staffelung der Kreisumlagesätze verstoße zudem gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung. Vor Erhebung der Kreisumlage sei sie – die Klägerin – bezogen auf die Finanzkraft pro Einwohner eine der finanzkraftstärksten Gemeinden des Beklagten. Nach dem Finanzausgleich weise sie nicht mal mehr die durchschnittliche Finanzkraft der übrigen Gemeinden auf. Hierbei wirke sich namentlich ihre geringe Einwohnerzahl aus. Denn bei wenigen Einwohnern liege die betroffene Gemeinde schnell über dem Landesdurchschnitt der Steuerkraftmesszahl, was zu einer verhältnismäßig höheren Progression führe. Dem hätte der Beklagte durch die Berücksichtigung der Einwohnerzahl bei der Festsetzung der progressiven Kreisumlage entgegenwirken müssen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 16. November 2010 abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 17. August 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Februar 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze und Urkunden und auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Ordner und 2 Hefte) Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Kreisumlagebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Er findet seine Grundlage in § 58 Abs. 4 LKO in Verbindung mit § 25 des Landesfinanzausgleichsgesetzes – LFAG – und § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009. Danach erhebt der Beklagte im Jahr 2009 von allen kreisangehörigen Gemeinden eine Kreisumlage auf Grund eines Eingangsumlagesatzes von 37,1 v.H.. Für Gemeinden, welche eine über dem Landesdurchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden liegende Steuerkraftmesszahl aufweisen, steigt der Umlagesatz für je begonnene 10 v.H. der über dem Landesdurchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden liegenden Steuerkraftmesszahl um 7,5 v.H. bis zur höchsten Stufe von 145 v.H. der Eingangsumlagesatzes.
Hiervon ausgehend erweist sich der angefochtene Kreisumlagebescheid als rechtmäßig. Das ihm zugrunde liegende Rechenwerk steht mit den vorgenannten Bestimmungen im Einklang. Dies wird von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.
Des Weiteren begegnen die gesetzlichen und satzungsmäßigen Grundlagen des Kreisumlagebescheids keinen rechtlichen Bedenken. Die Bestimmungen der Landkreisordnung und des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die Kreisumlage sind auch insoweit verfassungsgemäß, als sie den Landkreisen eine progressive Staffelung des Umlagesatzes erlauben (I.). Die Ausgestaltung der Umlagesätze in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 steht ebenfalls im Einklang mit höherrangigem Recht (II.). Schließlich hat der Beklagte bei der Bemessung seines der Kreisumlage zugrunde liegenden Finanzbedarfs keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben berücksichtigt (III.).
I.
Die gesetzlichen Bestimmungen über die Kreisumlage sind auch insoweit verfassungsgemäß, als sie den Landkreisen die Festsetzung eines progressiven Umlagesatzes erlauben.
1. Art. 49 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung und verpflichtet das Land, den Kommunen die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege eines Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Ein bestimmtes Verteilungssystem schreibt die Verfassung nicht vor. Vielmehr ist dem Gesetzgeber in dieser Hinsicht ein weites Ermessen eingeräumt, welches seine Grenze im Gebot interkommunaler Gleichbehandlung und damit letztlich im Willkürverbot findet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – AS 26, 391 [396]).
Über diesen allgemeinen Maßstab hinaus muss die gesetzliche Regelung berücksichtigen, dass Finanzkraftunterschiede im Wege des Finanzausgleichs grundsätzlich nur abgemildert, nicht aber eingeebnet oder gar umgekehrt werden dürfen. Dies schließt freilich nicht aus, dass auch solche Ausgleichsregelungen, die systemimmanent in bestimmten Fällen nivellierend oder übernivellierend wirken, dann noch verfassungskonform sind, wenn sich dem Finanzausgleichssystem sachlich vertretbare Gründe hierfür entnehmen lassen, wenn also die gesetzliche Regelung in ihrem systematischen Zusammenhang nicht willkürlich erscheint (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – a.a.O.).
2. Nach diesen Maßstäben sind die gesetzlichen Bestimmungen über die Kreisumlage nicht zu beanstanden.
a) Dies gilt zunächst für die generelle Befugnis der Landkreise zur Erhebung einer jährlichen Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden. In der kommunalen Praxis ist die Kreisumlage mittlerweile die bedeutendste, der eigenständigen Ausschöpfung unterliegende Einnahmequelle der Kreise. Sie hat allgemeine Finanzierungsfunktion und dient darüber hinaus dem Ausgleich von Ungleichgewichten in der kommunalen Finanzkraft, die sich durch die Verteilung der Schlüsselzuweisungen sowie aus einem unterschiedlichen Zentralisierungsgrad der Kreise ergeben können. Die Kreisumlage als solche erweist sich damit gleichsam als notwendiger Bestandteil des derzeitigen Finanzausgleichssystems (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – AS 26, 391 [400 ff.]; OVG RP, Urteil vom 25. September 1985 – 2 C 48/84 – AS 20, 58 [67]).
b) Auch die in § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG vorgesehene Möglichkeit einer progressiven Staffelung der Umlagesätze steht im Einklang mit den vorgenannten Maßstäben. Die Regelung beruht auf sachlichen Gründen und fügt sich folgerichtig in das geltende Konzept des Finanzausgleichs ein. Danach kann die hohe Steuerkraft einzelner kreisangehöriger Gemeinden dazu führen, dass dem betroffenen Landkreis niedrigere oder gar keine Schlüsselzuweisungen B 2 gewährt werden. Der hieraus folgende höhere Umlagebedarf wäre bei einheitlicher Gestaltung des Umlagesatzes von allen kreisangehörigen Gemeinden gleichmäßig zu decken, was eine weitere Schwächung auch der ohnehin finanzschwachen Gemeinden zur Folge hätte. Vor diesem Hintergrund erscheint es vom Grundsatz her sachgerecht, wenn das Gesetz den Kreisen in § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG die Möglichkeit einräumt, überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner Gemeinden durch eine progressive Staffelung des Umlagesatzes teilweise abzuschöpfen und so ihren Nachteil bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen „verursachergerecht“ auszugleichen (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – AS 26, 391 [405 f.]; OVG RP, Urteil vom 29. September 1987 – 7 A 94/86 – AS 21, 420 [422] zum sog. „Splitting"; VG Neustadt a.d.W., Urteil vom 8. Februar 1999 – 1 K 577/98.NW – DVP 2000, 84 [86]).
Eine progressive Staffelung der Umlagesätze gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG führt – für sich genommen – auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung von Finanzkraftunterschieden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr unter den kreisangehörigen Gemeinden. Durch eine stufenweise Progression nach dem in § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG vorgesehenen Modell wird bestimmungsgemäß nur die überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner Gemeinden anteilig abgeschöpft. Zu einer vollständigen Nivellierung der Finanzkraft oder einer Rangplatzvertauschung kann es – hierdurch allein – schon systembedingt nicht kommen. Solche unerwünschten Wirkungen können allenfalls durch das Zusammenspiel einer progressiv gestalteten Kreisumlage mit den weiteren Umlageverpflichtungen einer Gemeinde und den Schlüsselzuweisungen auftreten. Dies mag wirtschaftspolitisch bedenklich sein (vgl. Littmann, in: Lüder, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 122, S. 363 [373]). Aus verfassungsrechtlicher Sicht stellt diese „Unschärfe“ die sachliche Berechtigung progressiver Umlagesätze im Gesamtsystem des Finanzausgleichs nicht in Frage (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – AS 26, 391 [402, 405 ff.]).
c) Die in § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG vorgesehene Möglichkeit einer progressiven Staffelung der Umlagesätze verstößt auch nicht deshalb gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung, weil eine solche Progression Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl aber gleichwohl hohen Steuereinnahmen besonders trifft. Die Bemessung der überschießenden Steuerkraft einer Gemeinde nach der Einwohnerzahl ist sachlich gerechtfertigt. Sie entspricht dem Einwohner=Einwohner-Prinzip, welches dem geltenden Finanzausgleichssystem zugrunde liegt und auf die grundsätzliche Gleichbehandlung des Finanzbedarfs aller kommunalen Gebietskörperschaften nach Einwohnern abzielt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – AS 26, 391 [397]).
II.
Auch die Ausgestaltung der Umlagesätze in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie verletzt die Klägerin namentlich nicht in ihrer Finanzhoheit aus Art. 49 LV.
1. a) Eine allgemeine Grenze des Umlagesatzes unabhängig vom Aufgabenbestand des Kreises einerseits und der Gemeinde andererseits gibt es nicht. Eine Kreisumlage erweist sich auch nicht allein deshalb als verfassungswidrig, weil sie im Zusammenspiel mit anderen Umlageverpflichtungen zu einer weitgehenden Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft führt. Denn der gesamte kommunale Bereich in Rheinland-Pfalz ist hauptsächlich infolge der gestiegenen Aufgabenbefrachtung durch Bund und Land bei nur unzureichenden Zuwächsen auf der Einnahmenseite seit Jahren unterfinanziert. Bei dieser Ausgangslage – die sich nach dem Vorlagebeschluss des Senats vom 15. Dezember 2010 (2 A 10738/09 – LKRZ 2011, 134) als Verstoß des Landes gegen Art. 49 Abs. 6 LV darstellt – kann es im Innenverhältnis der Landkreise zu ihren Gemeinden nur noch um eine vertretbare Teilung der Lasten und damit letztlich der Defizite gehen. Dem können sich die Gemeinden auch unter Berufung auf ihre Finanzhoheit nicht entziehen. Eine Kreisumlage ist daher der Höhe nach erst dann nicht mehr hinnehmbar, wenn der Kreis mit ihr eigene Interessen willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der Gemeinden verfolgt.
b) Darüber hinaus muss der Kreistag bei der Festsetzung eines progressiven Umlagesatzes dafür Sorge tragen, dass es nicht zu unverhältnismäßigen Nivellierungen der Finanzkraft oder gar Rangplatzvertauschungen unter den kreisangehörigen Gemeinden kommt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 – AS 26, 391 [402]). Allerdings verletzt – ähnlich wie auf gesetzlicher Ebene – auch hier nicht jede unangemessene Finanzkraftverschiebung im Einzelfall zugleich die Finanzhoheit. Denn eine progressive Staffelung des Umlagesatzes kann aus Sicht des Gesamtkreises durchaus angezeigt sein, auch wenn sie für eine einzige oder einige wenige Gemeinden eine unangemessene Finanzkraftverschiebung bewirkt. Ein progressiv gestaffelter Umlagesatz, der für einzelne kreisangehörige Gemeinden nivellierend oder übernivellierend wirkt, ist mithin dann noch verfassungskonform, wenn für die Festsetzung sachlich einleuchtende Gründe vorliegen und diese auch sonst nicht willkürlich oder rücksichtslos erscheint (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 29. September 1987 – 7 A 94/86 – AS 21, 420 [425]; BayVerfGH, Urteil vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05 – juris, Rn. 239).
2. Hiervon ausgehend begegnet die Festsetzung der Umlagesätze in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten keinen durchgreifenden Bedenken.
a) Von einer willkürlichen und rücksichtslosen Durchsetzung kreispolitischer Interessen durch den Beklagten kann vorliegend nicht die Rede sein. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nicht nur die Klägerin, sondern auch der Beklagte im Jahr 2009 mit einem erheblichen finanziellen Engpass zu kämpfen hatte. Seine Haushaltssatzung für das Jahr 2009 vom 15. Dezember 2008 weist – unter Berücksichtigung der Kreisumlage – im Ergebnishaushalt einen Jahresfehlbetrag von 1.847.727 Euro aus. Dennoch hat der Beklagte auf eine weitere Anhebung des Kreisumlagesatzes verzichtet und die kreisangehörigen Gemeinden so vor einer noch weitergehenden Auszehrung ihrer Finanzkraft bewahrt.
b) Auch die von der Haushaltssatzung angeordnete Progression des Kreisumlagesatzes ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Es bestehen auf der Grundlage des vorliegenden Zahlenmaterials keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass es durch den progressiv festgesetzten Umlagesatz zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung der Finanzkraft unter den kreisangehörigen Gemeinden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr gekommen ist. Selbst wenn die Progression aber solche Wirkungen gezeitigt haben sollte, so wäre die Klägerin hierdurch nicht in ihrer Finanzhoheit verletzt. Denn für die progressive Staffelung des Umlagesatzes sprechen aus Sicht des Gesamtkreises sachlich einleuchtende Gründe. Im beklagten Eifelkreis Bitburg-Prüm stehen einige wenige finanzstarke Gemeinden einer großen Zahl von Gemeinden mit weit unterdurchschnittlicher Finanzkraft gegenüber. Bei einem Verzicht auf die Progression wäre dem Beklagten zur Vermeidung eines noch größeren eigenen Haushaltsdefizits wohl nichts anderes übrig geblieben, als den dann einheitlichen Umlagesatz weiter anzuheben. Hierdurch wären auch die ohnehin unterdurchschnittlich finanzkräftigen Gemeinden weiter geschwächt worden. Die Ausgestaltung des progressiven Umlagesatzes erscheint gegenüber den betroffenen Gemeinden auch nicht als rücksichtslos. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die angeordnete Progression – in Steigung und Höchstsatz – hinter dem nach § 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG zulässigen Maß zurückbleibt.
III.
Der Beklagte hat bei der Bemessung seines über die Kreisumlage zu deckenden Finanzbedarfs auch keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben berücksichtigt (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 8. Dezember 1998 – 7 C 11935/97 – AS 27, 279 [286 ff.]). Die von der Klägerin beanstandeten Mittelansätze betreffen allesamt Angelegenheiten, die der Beklagte nach § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO als überörtliche Aufgaben der freien Selbstverwaltung wahrnehmen durfte. Die Frage, inwieweit ein Landkreis gemäß § 2 Abs. 5 LKO unterstützend und ausgleichend im Bereich der gemeindlichen Angelegenheiten tätig werden darf, stellt sich daher im vorliegenden Fall nicht.
1. Zu den überörtlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO zählen diejenigen Aufgaben, die zwar für die Lebensbedürfnisse der Menschen an ihrem Wohnort Bedeutung haben, aber nicht durch spezifische Umstände der örtlichen Gemeinschaft bedingt sind und nach ihrem sachlichen Zuschnitt sowie den weitergreifenden Auswirkungen nur im größeren Verband des Landkreises wahrgenommen werden können. Dabei besteht durchaus die Möglichkeit einer Überschneidung mit dem Kreis der örtlichen Angelegenheiten, wenn nur – ausgehend von der gemeindlichen Allzuständigkeit - ein überörtlicher Bezug der Aufgabe vorliegt, der die Annahme einer Kreiszuständigkeit gegebenenfalls auch neben derjenigen der Gemeinde rechtfertigt. Die überörtliche Aufgabenwahrnehmung schließt daher auch nicht aus, dass der Kreis sich der Gemeinden oder Dritter zur Durchführung bedient beziehungsweise dort vorhandene Ansätze zur Aufgabenerfüllung in seinem Sinne fördert, wobei sich die finanzielle Förderung als Fortsetzung der Sachaufgabe mit anderen Mitteln darstellen kann (vgl. OVG RP, Urteil vom 8. Dezember 1998 – 7 C 11935/97 – AS 27, 279 [288]; OVG Saarland, Urteil vom 29. August 2001 – 9 R 2/00 – AS 29, 255 [270 ff., insb. 274 f.], auch juris, Rn. 151 ff.).
Bei der Abgrenzung von örtlichen und überörtlichen Aufgaben kommt es maßgeblich auf die jeweiligen Gemeindestrukturen an. Je kleingliedriger die gemeindliche Struktur, desto eher ist eine Aufgabe örtlich nicht mehr erfüllbar und wird zu einer überörtlichen Aufgabe. Die Aufgabenzuordnung zwischen Kreisen und Gemeinden unterliegt zudem einem Wandel in der Zeit. Was früher Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft war, kann heute in die Zuständigkeit der Landkreise fallen. Schließlich kann sich die Aufgabenzuordnung auch innerhalb eines Landkreises unterscheiden. Der Umstand, dass einzelne große Gemeinden die Aufgabe auf örtlicher Ebene zu erfüllen vermögen, schließt es nicht aus, dass für andere Teile des Kreisgebiets die Zuständigkeit dem Landkreis im Rahmen einer überörtlichen Aufgabenerfüllung anfällt (vgl. OVG RP, Urteil vom 8. Dezember 1998 – 7 C 11935/97 – AS 27, 279 [288]; OVG Saarland, Urteil vom 29. August 2001 – 9 R 2/00 – AS 29, 255 [274 ff.]; ThürOVG, Urteil vom 20. Juli 1998 – 2 KO 143/97 – juris, Rn. 89 f.)
Für den hier in Rede stehenden Bereich der Wirtschafts- und Fremdenverkehrsförderung ergibt sich hieraus eine verhältnismäßig weite Wahrnehmungsbefugnis der Kreise. Zwar können und sollen auch die Gemeinden und Verbandsgemeinden in diesen Bereichen tätig werden, wie nicht zuletzt der neue § 67 Abs. 3 GemO zeigt (vgl. auch OVG RP, Urteil vom 11. August 2008 – 2 C 11333/07.OVG – AS 37, 75). Eine wirksame und nachhaltige Wirtschafts- und Fremdenverkehrsförderung erfordert unter heutigen Bedingungen indes häufig eine über den Bereich und die Verwaltungskraft einzelner Gemeinden und Verbandsgemeinden hinausgehende, abgestimmte und kraftvolle Aufgabenerfüllung, die bei den kleinteiligen Gemeindestrukturen in Rheinland-Pfalz in der Regel nur noch der überörtlichen Gemeinschaft im Kreisverbund möglich ist (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 29. August 2001 – 9 R 2/00 – AS 29, 255 [275]; ThürOVG, Urteil vom 20. Juli 1998 – 2 KO 143/97 – juris, Rn. 89 f. Zum Ganzen auch Dietlein, in: Gabler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, § 2 LKO Erl. 2.2 (Dezember 2010); Henneke, Der Landkreis 2004, 245 [247 ff.])
2. Die von der Klägerin beanstandeten Mittelansätze betreffen danach allesamt überörtliche Angelegenheiten, die der Beklagte gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO wahrnehmen und über die Kreisumlage finanzieren durfte.
a) Der Beklagte ist der flächenmäßig größte und zugleich am dünnsten besiedelte Landkreis in Rheinland-Pfalz. Er hat rund 94.000 Einwohner und besteht aus 235, überwiegend sehr kleinen und wenig leistungsfähigen Gemeinden. Fünf seiner sieben Verbandsgemeinden haben unter 10.000 Einwohner. Vor diesem Hintergrund übersteigen die den beanstandeten Mittelansätzen zugrunde liegenden Aufgaben nach ihrem Zuschnitt und ihren Auswirkungen allesamt den örtlichen Bereich der betreffenden Gemeinden und fallen daher als überörtliche Angelegenheiten jedenfalls auch in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten.
b) aa) Dies gilt namentlich für die Förderung des Flugplatzes Bitburg (Nr. 541220, Nr. 544360 u. Nr. 541440). Bei dem Flugplatz Bitburg handelte es sich um einen ehemaligen amerikanischen Militärflughafen, der im Jahr 1994 für die zivile Nutzung frei wurde. Er ist mit 500 Hektar das größte Konversionsobjekt im Gebiet des Beklagten. Der Flugplatz selbst, der über eine 3000 m lange Start- und Landebahn verfügt, wird von der Flugplatz Bitburg GmbH betrieben. Er soll zum Werft-, Fracht- und Regionalflughafen ausgebaut werden. Ihm angegliedert ist ein Gewerbe-, Dienstleistungs- und Freizeitzentrum mit etwa 160 Unternehmen, 1500 Hotelbetten sowie Anlagen für Urlaub, Sport und Tagungen, welches Arbeitsplätze für rund 1.200 Beschäftigte bietet. In die Infrastruktur des Geländes wurden mehr als 30 Millionen Euro investiert. Dieses Vorhaben, das als einheitliches Konversionsobjekt auch im vorliegenden Zusammenhang nicht in seine Einzelteile aufgespalten werden kann, geht damit nach seinem sachlichen Zuschnitt und seinen Auswirkungen auf Wirtschaft und Verkehr offenkundig weit über eine Gemeinde wie die Stadt Bitburg mit ihren rund 13.000 Einwohnern hinaus.
bb) Die Beteiligung des Beklagten an der Flugplatz Bitburg GmbH verstößt auch nicht gegen § 57 LKO in Verbindung mit § 85 Abs. 1 Nr. 3 GemO, wonach ein Landkreis wirtschaftliche Unternehmen nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern darf, wenn der hiermit verfolgte öffentliche Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Der Beklagte ist – wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – im Rahmen seines Prognose- und Gestaltungsspielraums in vertretbarer Weise davon ausgegangen, dass sich der Flugplatz Bitburg jedenfalls in der „Anschubphase“ ohne eine Beteiligung der öffentlichen Hand und namentlich des Landkreises nicht verwirklichen lassen wird. Private Investoren, die das Projekt auch ohne eine Beteiligung der öffentlichen Hand hätten umsetzen können und wollen, standen offenbar nicht in ausreichender Zahl und Stärke bereit. Dies entspricht der Erfahrung mit anderen Vorhaben dieser Art.
c) Des Weiteren durften die von der Klägerin beanstandeten Ausgaben für die Fremdenverkehrsförderung der Bemessung des Finanzbedarfs zu Grunde gelegt werden.
Das erklärte Ziel des Beklagten ist es, den ländlich strukturierten Kreis als Freizeit- und Ferienregion insbesondere für Natururlauber voranzubringen, auch wenn ein einheitliches Konzept der Fremdenverkehrsförderung bislang nicht entwickelt wurde. Zu diesem Zweck habe man sich über die Jahre hinweg immer wieder an so genannten „Leuchtturmprojekten“ beteiligt, welche die Anziehungskraft des Gesamtkreises für Urlauber steigern sollten. Hiervon ausgehend und angesichts des kreispolitischen Gestaltungsspielraums bei der Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben sind die in Rede stehenden Maßnahmen der Fremdenverkehrsförderung nicht zu beanstanden.
aa) Dies gilt jedenfalls für die Beteiligung des Beklagten an dem Lehrpark Teufelsschlucht (Nr. 541510), dem Gaytalpark (Nrn. 542900, 544340), dem Skigebiet Schwarzer Mann (Nr. 544310), dem Stausee Bitburg (Nr. 544320) und dem Erholungsgebiet Irsental (Nr. 544350). Bei diesen Vorhaben handelt es sich um großflächige Naturparks beziehungsweise naturnahe Sport- und Freizeitgebiete, die nach ihrem Zuschnitt und ihren Auswirkungen über das Gebiet und die Leistungskraft einzelner Gemeinden hinausgehen. Sie sind nach Art und Größe geeignet, die Anziehungskraft des Gesamtkreises als Freizeit- und Ferienregion zu steigern, was die Förderung durch den Beklagten rechtfertigt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte die in Rede stehenden Vorhaben nicht in Gänze übernommen hat, sondern sich an ihnen – über Zweckverbände oder Unterstützungsleistungen – in Anlehnung an ihre überörtliche Bedeutung lediglich beteiligt.
bb) Auch die Beteiligung am Zweckverband Kurcenter Prüm (Nr. 544330) fällt als überörtliche Angelegenheit gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Zwar unterscheidet sich das Kurcenter vom Zuschnitt her nicht mehr wesentlich von einem durchschnittlichen gemeindlichen Hallenbad. Nach seinen Auswirkungen geht es in dem ländlich strukturierten Raum des Beklagten jedoch über den örtlichen Bereich sowohl der Stadt als auch der Verbandsgemeinde Prüm hinaus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nicht in allen Verbandsgemeinden des Kreises ein Hallenbad vorgehalten wird. Das Kurcenter Prüm dürfte daher in nicht unerheblichem Maße auch Einwohner und Urlauber aus den Nachbargemeinden anziehen. Gleichzeitig trägt es zur Attraktivität des Kreises als Freizeit- und Ferienregion insgesamt bei.
Selbst wenn man hierin keinen hinreichenden überörtlichen Bezug im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 LKO sehen wollte, so handelt es sich bei der Förderung des Kurcenters Prüm durch den Beklagten dennoch nicht um eine landkreisfremde Aufgabe. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mitgeteilt, das Kurcenter werde im Rahmen des Schulschwimmens durch mehrere vom Kreis getragene Schulen genutzt. Jedenfalls insoweit stellt sich der Betrieb des Bades daher auch als Aufgabe des Beklagten dar. Denn bei der Bereitstellung und Unterhaltung eines Schwimmbades zu Unterrichtszwecken handelt es sich um schulischen Sachbedarf, den der Beklagte als Schulträger gemäß § 74 Abs. 3 Satz 1 Schulgesetz zu finanzieren hat. Dass die Beteiligung des Beklagten an dem Zweckverband in rechtserheblicher Weise über das Maß der eigenen Nutzung und der sonstigen überörtlichen Bedeutung des Kurcenters hinausgeht, hat die Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht erkennbar.
Zur weiteren Begründung wird gemäß § 130b Satz 2 VwGO auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils verwiesen.
Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge der § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 305.151,- € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit §§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG
§ 85 Gemeindeordnung
§ 2 LKO
§ 57 LKO
§ 2 Abs. 5 Landkreisordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LKO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 58 Abs. 4 LKO
§ 25 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 LFAG
§ 2 Abs. 5 LKO
§ 67 Abs. 3 GemO
§ 85 Abs. 1 Nr. 3 GemO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 25 des Landesfinanzausgleichsgesetzes
Art. 49 der Verfassung
Art. 49 LV
Art. 49 Abs. 6 LV

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2011, 134
2 C 48/84
7 A 94/86
1 K 577/98
2 A 10738/09
7 C 11935/97
9 R 2/00
2 KO 143/97
2 C 11333/07