Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-26, Aktenzeichen 3 M 72/23
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:1026.3M72.23.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 21. August 2023 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 25.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A. Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf vorläufigen Rechtsschutz im Ergebnis zu Recht abgelehnt.
Der Antrag der Antragstellerin auf vorläufigen Rechtsschutzes ist richtigerweise so auszulegen (§§ 122 Abs. 1, 88 VwGO), dass die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Dezember 2022 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 25. Januar 2023 anzuordnen. Mit dem Bescheid vom 25. Januar 2023 hat die Antragsgegnerin Ziffer 2 und die Ziffer 2 betreffenden Regelungen in Ziffer 3 des Ausgangsbescheides aufgehoben. Die Antragstellerin hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gleichwohl weiterverfolgt und damit zu erkennen gegeben, dass sie den Änderungsbescheid vom 25. Januar 2023 in ihr Klagebegehren einbeziehen will. Sie will so nicht erreichen, dass die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die inzwischen aufgehobenen Regelungen angeordnet wird. Bei anderem Verständnis wäre der Antrag insoweit auch unzulässig, weil hierfür kein Rechtsschutzinteresse bestünde. Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO handelt es sich nicht um eine Antragsänderung, die den Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 91 VwGO unterworfen wäre. Abgesehen davon wäre auch eine (konkludente) Antragsänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO als sachdienlich zuzulassen.
Die Antragstellerin wendet gegen die erstinstanzliche Entscheidung zwar zutreffend ein, dass das Verwaltungsgericht ihren Antrag nicht wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig ablehnen durfte (I). Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig (II). Er hat jedoch keinen Erfolg, weil er in der Sache nicht begründet ist (III).
I. Die Antragstellerin hat zutreffend dargelegt, dass für den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die an die P. Services Limited gerichtete Untersagungsverfügung vom 22. Dezember 2022 in der Gestalt des Teilaufhebungsbescheides vom 25. Januar 2023 das erforderliche Rechtsschutzinteresse besteht. Im Regelfall ist davon auszugehen, dass für einen Eilantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ein schutzwürdiges Interesse an dem erstrebten Rechtsschutzziel besteht, wenn alle anderen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sind (Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 44. EL März 2023, § 80 Rn. 492). Ausnahmsweise fehlt das Rechtsschutzinteresse, wenn die gerichtliche Eilentscheidung für den Antragsteller von vornherein nutzlos oder das gerichtliche Offenhalten der Hauptsache zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nicht erforderlich ist (Schoch, a.a.O.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 132). Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Klägers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt; dabei ist ein strenger Maßstab anzulegen. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen (OVG LSA, Beschluss vom 9. Dezember 2014 - 2 M 102/14 - juris Rn. 18 m.w.N.).
Nach diesen Grundsätzen fehlt das Rechtsschutzinteresse nicht deshalb, weil die Antragstellerin durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die an die P. Services Limited gerichtete Verfügung keinen Vorteil erlangen könnte. Das Verwaltungsgericht führt zwar zutreffend aus, dass das Rechtsschutzinteresse fehlen kann, wenn von der begehrten Rechtsposition nicht in erlaubter Weise Gebrauch gemacht werden kann, etwa weil offensichtlich ist, dass die hierfür erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden kann (vgl. das vom Verwaltungsgericht zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. November 1986 - 3 C 72/84 - juris Rn. 25). Ein solcher Fall liegt jedoch nicht vor. Die Antragstellerin verfügt zwar nicht über die gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 für die Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel in Deutschland erforderliche Erlaubnis. Sie veranstaltet jedoch nach ihren glaubhaften Angaben Glücksspiel im Ausland, das dort nicht verboten ist. Bereits erstinstanzlich hatte die Antragstellerin geltend gemacht, dass Untersagungen von Zahlungen gegenüber Zahlungsdienstleistern durch deutsche Glücksspielbehörden (Payment-Blocking) mit einem sog. Overblocking verbunden seien, weil die Zahlungsdienstleister nicht ermitteln könnten, ob der jeweilige Spieler Geld für erlaubtes oder unerlaubtes Glücksspiel einzahle. Zahlungsdienstleister könnten die Verfügung daher nur befolgen, wenn sie alle Zahlungen blockierten, also insbesondere auch Zahlungen aus dem Ausland für dort nicht verbotene Glücksspiele. Es ist nachvollziehbar, dass von dem angefochtenen Bescheid tatsächliche Blockadewirkungen auf Ein- und Auszahlungsabwicklungen für nicht verbotene Auslandstransaktionen ausgehen können. Die Antragstellerin hat zwar inzwischen mitgeteilt, dass die Verfügungsadressatin ihre Zahlungseinstellung nur auf in Deutschland veranstaltete Glücksspiele beschränkt habe. Ob die Verfügungsadressatin hieran festhält, ist jedoch nach dem Inhalt ihrer Erklärung nicht absehbar. Unabhängig davon hat die Antragstellerin glaubhaft gemacht, dass andere Zahlungsdienstanbieter im Hinblick auf die fehlende Möglichkeit, zwischen erlaubtem und (in Deutschland) unerlaubtem Glücksspiel zu unterscheiden, die Geschäftsbeziehungen mit ihr beendet haben. Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass Zahlungsanbieter im Falle einer für die Antragstellerin positiven Entscheidung über den vorliegenden Eilantrag davon ausgehen, dass ihnen keine unmittelbaren Sanktionen wegen der Zahlungsdienstleistungen gegenüber der Antragstellerin drohen und sich daher dazu entschließen, die Geschäftsbeziehungen mit der Antragstellerin wieder aufzunehmen. Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls nicht offensichtlich, dass die begehrte gerichtliche Entscheidung der Antragstellerin offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann (vgl. hierzu Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, vor § 40 Rn. 38).
II. Im Übrigen bestehen gegen die Zulässigkeit des Antrags keine Bedenken. Insbesondere besteht die erforderliche Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen in der erstinstanzlichen Entscheidung Bezug genommen (vgl. zu einer ähnlichen Drittkonstellation auch BayVGH, Urteil vom 12. Juni 2021 - 10 B 10.2959 - juris Rn. 24 ff.).
III. Der Antrag ist jedoch in der Sache nicht begründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Dezember 2022 in der Gestalt des Teilaufhebungsbescheides vom 25. Januar 2023 überwiegt bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO gebotenen Interessenabwägung das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides keine durchgreifenden Bedenken.
1. Der Bescheid ist nicht gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG deshalb nichtig, weil die Adressatin - wie die Antragstellerin meint - nicht zwischen dem in der Verfügung angesprochenen unerlaubten Glücksspiel und dem erlaubten Glücksspiel unterscheiden könne.
Die Regelung des § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG entspricht dem Grundsatz, dass niemand zu objektiv unmöglichen Leistungen verpflichtet ist oder verpflichtet werden kann. Die Regelung gilt nach ihrem Wortlaut unmittelbar nur für die objektive tatsächliche Unmöglichkeit, ist jedoch zumindest analog auch auf solche Fälle anwendbar, in denen eine Leistung technisch möglich ist, jedoch mit einem so hohen Aufwand oder mit so großen Schwierigkeiten verbunden wäre, dass niemand sie vernünftigerweise in Betracht ziehen würde (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 44 Rn. 39). Gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht.
Die Voraussetzung dieser Regelungen sind nicht erfüllt. Der angefochtene Bescheid untersagt es der P. Serviced Limited, den von ihr beauftragten Dritten und ihren Tochterunternehmen, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel an den mit Schreiben vom 10. Oktober 2022 bekanntgegebenen Glücksspielangeboten, namentlich der Antragstellerin unter den Internetseiten https://www.platincasio.de und https://www.platincasio.com mitzuwirken. Die Anordnung bezieht sich auf „unerlaubtes Glücksspiel“. Hierbei handelt es sich um das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele ohne die Erlaubnis der zuständigen Behörde (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021). Die Untersagungsverfügung beschränkt sich auf den Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und damit auf unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland. Die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit Glücksspielen, die im Ausland legal sind, wird von der Verfügung nicht erfasst. Die Verfügung enthält keine Angaben dazu, auf welche Weise die Adressatin dem Verbot nachzukommen hat. Könnte die Adressatin - wie die Antragstellerin behauptet - nicht unterscheiden, ob Zahlungen für unerlaubtes oder für - im Ausland - erlaubtes Glücksspiel erfolgen, bliebe ihr zur Befolgung der Anordnung jedenfalls die Möglichkeit, die Zahlungen (für Glücksspiele) gegenüber der Antragstellerin insgesamt zu unterbinden. Dies wäre ihr nicht unmöglich. Von ihr würde auch nicht die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht. Die Anordnung untersagt der Adressatin die Mitwirkung an Zahlungsströmen für unerlaubtes Glücksspiel. Sie ordnet weder die Mitwirkung an unerlaubtem noch die Mitwirkung an erlaubtem Glücksspiel an. Die Frage, ob die Anordnung mit einem unzulässigen Overblocking verbunden ist, stellt sich erst im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.
2. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021. Nach dieser Bestimmung kann die Glücksspielaufsicht den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen für unerlaubtes Glücksspiel untersagen, ohne dass es einer vorherigen Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichen Glücksspielen durch die Glücksspielaufsicht bedarf; dies gilt auch in den Fällen des § 4 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021.
3. Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 steht nach summarischer Prüfung nicht in Widerspruch zu Verfassungsrecht (a) oder Unionsrecht (b).
a) § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Auf diese Regelung gestützte Untersagungsverfügungen gegen Zahlungsanbieter greifen zwar in das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ein. Die Beschränkungen der Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt und entsprechen insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Regelung ist zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und zumutbar.
aa) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - juris Rn. 43 m.w.N.).
Der Senat hat keine Zweifel daran, dass die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 in diesem Sinne geeignet ist, die mit ihr verfolgten Ziele zu fördern. Hintergrund der Regelung ist nach den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (LT-Drucksache 7/7170, Seite 84 f.) das Anliegen, glücksspielrechtliche Anordnungen gegenüber Online-Anbietern insbesondere mit Sitz im Ausland konsequent durchzusetzen. Die Regelung zielt darauf ab, die für die Abwicklung unerlaubten Glücksspiels maßgeblichen Zahlungsströme zu unterbrechen. Sie stellt, wie es in den Erläuterungen heißt, ein von der Untersagung gegenüber dem Glücksspielanbieter unabhängiges Instrument dar, das an unerlaubtes und nicht an untersagtes Glücksspiel anknüpft. Die Unterbindung unerlaubter Glücksspiele wird in den Erläuterungen als wesentliches Ziel der Glücksspielregulierung bezeichnet (Seite 4). In den Erläuterungen wird unter Bezugnahme auf entsprechende Studien darauf hingewiesen, dass Spielaktivitäten bei unlizenzierten Anbietern im Vergleich zu Spielaktivitäten bei erlaubten Anbietern mit mehr glücksspielbezogenen Problemen verbunden sind (Seite 2). Diese Erwägungen knüpfen an die allgemeinen Ziele des Glücksspielstaatsvertrags der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021), der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021) und der Sicherstellung, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV 2021), an. Anordnungen, die Zahlungsdienstleistern untersagen, an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel mitzuwirken, können dazu beitragen, dass Veranstaltern unerlaubter Glücksspiele Zahlungsströme abgeschnitten werden und sich (potentielle) Spieler eher dem Angebot von Anbietern erlaubter Glücksspiele zuwenden. Selbst wenn es Anbietern unerlaubten Glücksspiels teilweise gelingen könnte, ihre Zahlungswege in andere Staaten zu verlagern, ist nicht anzunehmen, dass sich mit Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 keine erwünschten Effekte erzielen ließen. Die Antragstellerin trägt selbst vor, dass zahlreiche Zahlungsdienstleister ihre Geschäftsbeziehungen mit ihr im Hinblick auf die streitgegenständliche Untersagungsverfügung abgebrochen haben. So erscheint es fernliegend, dass Veranstalter unerlaubten Glücksspiels, deren Zahlungsdienstleister Adressaten von Untersagungsverfügungen geworden sind, in einem solchen Ausmaß auf andere Zahlungsdienstleister zurückgreifen können, dass es ihnen gelingt, ihren Kundenstamm für unerlaubtes Glücksspiel vollständig zu halten. In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob durch Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 sämtliche unerlaubte Glücksspiele bestimmter Anbieter unterbunden werden können. Wie bereits ausgeführt, ist eine Regelung bereits dann zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihr der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Eine vollständige Erreichung des Ziels ist hierfür nicht erforderlich.
An der Geeignetheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 zur Förderung des mit ihr verfolgten Zwecks ist auch nicht deshalb zu zweifeln, weil - wie die Antragstellerin meint - Adressaten die hierauf gestützten Untersagungsverfügungen nicht umsetzen können. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang die mögliche Schwierigkeit für Zahlungsdienstanbieter festzustellen, ob die Einzahlung eines Spielers für erlaubtes oder für unerlaubtes Glücksspiel stattfindet, weil sie nicht die Möglichkeit haben, verlässlich den Standort es Spielers zu ermitteln, und weil auch Einzahlungen in Deutschland für (erlaubte) Spiele im Ausland erfolgen können. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 regelt kein unmittelbares Verbot der Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel, sondern ermächtigt die Glücksspielaufsicht, Anordnungen zur Untersagung der Mitwirkung an solchen Zahlungen zu treffen. Welche konkreten Maßnahmen auf der Grundlage dieser Vorschrift getroffen werden, steht im Ermessen der Behörde. Die Verfügung kann konkrete Vorgaben enthalten, welche Zahlungen untersagt werden, und kann sich auch auf Zahlungsdienstleistungen für bestimmte Anbieter beschränken. Ob in einer glücksspielrechtlichen Anordnung etwas verlangt wird, was der Adressat nicht befolgen kann, hängt damit vom jeweiligen Einzelfall ab. Wie bereits ausgeführt, spricht § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 nur „unerlaubtes Glücksspiel“ in Deutschland an, so dass sich eine Untersagungsverfügung nach dieser Vorschrift nicht auf Glücksspiele bezieht, die im Ausland legal sind. Ein Verbot an der Mitwirkung an Zahlungen für Glücksspiel im Ausland wäre von der Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 nicht gedeckt. Sollten Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 zwangsläufig mit einer Unterbindung auch des Zahlungsverkehrs für legales Glücksspiel verbunden sein, weil es den Adressaten nicht möglich ist, eindeutig zwischen legalem und illegalem Glücksspiel zu unterscheiden, steht dies der Geeignetheit der Regelung zur Verfolgung des mit ihr verfolgten Zwecks nicht entgegen. Denn auch in diesem Fall würde die Maßnahme Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel unterbinden und auf diese Weise zur Bekämpfung der Spielsucht und zur Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen beitragen.
bb) Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist auch erforderlich, um die damit verfolgten Zwecke zu fördern. Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - 1 BvR 2011/07 - juris Rn. 103). Gemessen daran ist die Erforderlichkeit der Regelung zu bejahen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es zur Erreichung der mit der Regelung bezweckten Ziele ausreichend wäre, Untersagungen des Zahlungsverkehrs - wie bei Sperrverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 - davon abhängig zu machen, dass sich Maßnahmen gegenüber Veranstaltern oder Vermittlern unerlaubten Glücksspiels als nicht durchführbar oder nicht erfolgversprechend erweisen. Der Glücksspielstaatsvertrag hat auf ein solches Erfordernis, wie sich aus der Formulierung „ohne dass es einer vorherigen Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichen Glücksspielen durch die Glücksspielaufsicht bedarf“ ergibt, ausdrücklich verzichtet. Die Glücksspielbehörde hat allerdings im Rahmen ihrer Ermessensausübung im jeweiligen Einzelfall zu prüfen, ob Anordnungen gegen den Veranstalter oder Vermittler ausreichend sind, um dem jeweiligen unerlaubten Glücksspiel wirksam zu begegnen. Damit ist dem Grundsatz der Erforderlichkeit Genüge getan. Der im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommenden Wertung, dass auch eine Ermessensentscheidung geboten sein kann, dem Zahlungsdienstleister ohne vorherige Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers Zahlungen zu untersagen, ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht anzunehmen, dass allein glücksspielrechtliche Anordnungen gegen den Veranstalter oder Vermittler stets die gleiche Durchschlagskraft besitzen wie ein zusätzliches - nicht lediglich nachgelagertes - Vorgehen gegen Zahlungsdienstleister. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sich die betroffenen Veranstalter oder Vermittler durch das Betreiben unerlaubten Glücksspiels bereits über die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags hinweggesetzt haben und daher nicht ohne weiteres zu erwarten ist, dass sie sich als rechtstreu erweisen und an eine glücksspielrechtliche Anordnung halten. So wird etwa in einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 23. März 2023 - 23 CS 23.195 - juris Rn. 7) beschrieben, dass in dem dort entschiedenen Fall „mehrere bestandskräftige, von verschiedenen Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder erlassene Untersagungsverfügungen [gegen den Veranstalter bzw. Vermittler] nicht zur Einstellung des unerlaubten Angebots geführt haben“.
cc) Die Regelung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
(1) Wie bereits ausgeführt, dient die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 vorgesehene Möglichkeit, durch entsprechende Anordnungen Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden, der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen. Die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - juris Rn. 99 m.w.N.; Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 15). Laut dem Glücksspielsurvey 2021 des Instituts für interdisziplinäre Sucht- und Drogenforschung (ISD) und der Universität Bremen (Arbeitseinheit Glücksspielforschung) (https://www.isd-hamburg.de/wp-content/uploads/2022/03/Gluecksspiel-Survey_2021.pdf, Seite 5, abgerufen am 24. Oktober 2023) ist bei 2,3 Prozent der deutschen Bevölkerung im Alter von 18 bis 70 Jahren anhand der erfüllten Kriterien des Diagnostischen und Statistischen Manuals Psychischer Störungen (DSM-5) eine „Störung durch Glücksspielen“ erkennbar. Der Bevölkerungsanteil mit einer leichten Störung liegt bei 1,1 Prozent, der mit einer mittleren Störung bei 0,7 Prozent und der mit einer schweren Störung bei 0,5 Prozent. In den Erläuterungen zur Glücksspielstaatsvertrag (Seite 2) wird darauf hingewiesen, dass aufgrund der Nichtbeachtung von Regulierungsvorgaben die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren für Spieler im Schwarzmarkt regelmäßig höher als im erlaubten Markt sind. Laut den Erläuterungen zeigt eine Studie aus Frankreich, dass Spielaktivitäten bei unlizenzierten Anbietern im Vergleich zu Spielaktivitäten bei erlaubten Anbietern mit mehr glücksspielbezogenen Problemen verbunden sind. Zugleich wird auf zahlreiche Berichte verwiesen, in denen Betreibern unerlaubter Online-Glücksspiele unseriöse Geschäftspraktiken, Spielmanipulationen oder andere betrügerische Aktivitäten vorgeworfen werden. Bei der Abwägung haben die durch Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verfolgten Belange des Gemeinwohls deutlich mehr Gewicht als die (wirtschaftlichen) Interessen der betroffenen Unternehmen. Da die fraglichen Anordnungen im Ermessen der Glücksspielaufsicht stehen, muss zudem bei jeder Anordnung im Einzelfall geprüft werden, ob die jeweilige Maßnahme mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang steht.
(2) Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen gegen die Angemessenheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV 2021 auch vor dem Hintergrund, dass auf dieser Grundlage erlassene Anordnungen möglicherweise dazu führen, dass Zahlungen auch für erlaubtes Glücksspiel unterbunden werden (Overblocking), keine Bedenken.
Der Senat hat schon erhebliche Zweifel, ob die Annahme der Antragstellerin, dass Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 zwangsläufig mit einer Unterbindung auch erlaubter Zahlungsdienstleistungen verbunden sind, tatsächlich zutrifft. Dabei geht der Senat zwar davon aus, dass ein Zahlungsdienstleister bei einer Einzahlung tatsächlich nicht mit vollständiger Gewissheit feststellen kann, ob die jeweilige Zahlung aus Deutschland oder aus dem Ausland erfolgt. Allerdings haben Zahlungsdienstleister durchaus Möglichkeiten, Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel zu unterbinden. Diese Möglichkeiten betreffen in erster Linie das Vertragsverhältnis mit dem Anbieter oder Vermittler (vgl. zu Affiliate-Marketingvereinbarungen, die Verlinkungen zu Anbietern unerlaubten Glücksspiels ausschließen: Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 72). So können Zahlungsanbieter von den in der glücksspielaufsichtsrechtlichen Verfügung genannten Veranstaltern oder Vermittlern, die in Deutschland nicht über eine Erlaubnis verfügen und denen sie Zahlungsdienste für (nicht verbotenes) Glücksspiel im Ausland weiterhin anbieten wollen, Nachweise darüber verlangen, dass hinreichende (technische) Vorkehrungen getroffen wurden, um Glücksspiel - auch unter Berücksichtigung etwaiger Umgehungsmöglichkeiten - in Deutschland auszuschließen (vgl. hierzu auch die Antwort des niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 9. Juli 2020 auf keine Kleine Anfrage, LT-Drucks. 18/6998, Seite 4). Mit der Überprüfung der Nachweise können sie ggf. auch Drittunternehmen beauftragen, die über entsprechende Fachkenntnisse zur Beurteilung der Wirksamkeit verfügen. Der damit verbundene Aufwand wird bei Abwägung der mit Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verfolgten Zwecke des Gemeinwohls jedenfalls in der Regel zumutbar sein, zumal sich die behördliche Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 darauf beschränken kann, die Mitwirkung an Zahlungen für Glücksspiele bestimmter Veranstalter oder Vermittler zu untersagen. Dabei ist es auch möglich, in dem Vertragsverhältnis mit dem Veranstalter oder Vermittler der Glücksspiele zu vereinbaren, dass dieser die Kosten für die Prüfung übernimmt.
Die auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 19. September 2023 - XI ZR 343/22 -, juris) gestützte Erwägung der Antragstellerin, dass ein Zahlungsdienstleister die Zahlung ausführen müsse, selbst wenn sich diese im Nachhinein als objektiver Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot erweise, so dass ein Zahlungsanbieter keine aktiven Nachforschungspflichten habe, ist für die Frage der Verhältnismäßigkeit des Payment-Blocking unergiebig. Der Bundesgerichtshof hat keinerlei Zweifel daran geäußert, dass ein Zahlungsdienstleister, der Zahlungen eines Spielers für unerlaubtes Glücksspiel oder Auszahlungen an einen Spieler für unerlaubtes Glücksspiel leistet, gegen das in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV (a.F.) geregelte Verbot verstößt, an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel mitzuwirken (vgl. BGH, Beschluss vom 13. September 2022 - XI ZR 515/21 - juris Rn. 9). In der Entscheidung geht es lediglich darum, dass ein Verstoß des Zahlungsdienstleisters gegen das Verbot der Mitwirkung an einer Zahlung im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel die Wirksamkeit der Autorisierung des Zahlers unberührt lässt (BGH, Urteil vom 19. September 2023, a.a.O. Rn. 19; vgl. bereits Beschluss vom 13. September 2022, a.a.O. Rn. 8). Die Entscheidung betrifft also allein zivilrechtliche Verpflichtungen zwischen dem Zahlungsdienstleister und dem Spieler. Das gilt auch hinsichtlich der etwaigen Warnpflichten des Zahlungsdienstleisters gegenüber dem Spieler (BGH, Urteil vom 19. September 2023, a.a.O Rn. 23 ff.). Der Bundesgerichtshof vertritt die Auffassung, dass durch die glücksspielrechtliche Verbotsvorschrift nicht in das zivilrechtliche Schuldverhältnis zwischen Zahlungsdienstleister und Zahlungsdienstnutzer eingegriffen werden soll (Beschluss vom 13. September 2022 - XI ZR 515/21 - juris Rn. 16). Umgekehrt lassen sich aus dem zivilrechtlichen Verhältnis zwischen Zahlungsdienstleister und Spieler auch keine Rückschlüsse auf die öffentlich-rechtlichen Pflichten des Zahlungsdienstleisters ziehen. Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs lässt sich daher nichts zum Umfang öffentlich-rechtlicher Pflichten von Zahlungsdienstleistern ableiten. Insbesondere ergibt sich aus dieser Rechtsprechung nicht, dass ein Zahlungsdienstleister nicht auf öffentlich-rechtlicher Grundlage verpflichtet werden kann, Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel zu unterlassen.
Auch die Verfügungsadressatin im vorliegenden Fall, die P. Services Limited, hat sich offensichtlich in der Lage gesehen, ihre Zahlungen nur für Deutschland veranstaltete Glücksspiele einzustellen. Dies hat sie jedenfalls dem Prozessbevollmächtigen der Antragstellerin am 11. September 2023 mitgeteilt. Im Übrigen stellt sich die Frage, ob von Anordnungen, mit denen die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel untersagt wird, so weit auszulegen sind, dass selbst Umgehungen des Glücksspielverbots, die der Zahlungsdienstleister auch bei größter Sorgfalt nicht erkennen kann, erfasst sind. Jedenfalls würde dann - mangels Vorsatzes oder Fahrlässigkeit - eine Ahndung wegen einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit ohnehin ausscheiden, und auch die Festsetzung eines Zwangsgeldes dürfte nicht ermessensgerecht sein. Diese Frage der Auslegung glücksspielrechtlicher Anordnungen bedarf jedoch keiner endgültigen Klärung. Denn die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 entspräche auch dann dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn sie auch Umgehungen des Verbots unerlaubten Glücksspiels umfassen würde und es Zahlungsdienstleistern trotz aller Bemühungen nicht möglich sein sollte, sich Gewissheit darüber zu verschaffen, dass jede einzelne Zahlung kein unerlaubtes Glücksspiel betrifft. Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei Anordnungen nach dieser Vorschrift um Ermessensentscheidungen. Die Behörde hat bei dem Erlass der jeweiligen Anordnung zu überprüfen, ob die mit der Maßnahme verbundenen Beschränkungen mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sind. Dabei ist es durchaus möglich, dass Untersagungsverfügungen weder den Zahlungsanbieter noch den betroffenen Glücksspielanbieter unzumutbar belasten, wenn sie den Zahlungsdienstleister letztlich dazu zwingen, die Zahlungsdienste mit dem Anbieter vollständig einzustellen. Die Beurteilung der Angemessenheit hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Die Abwägung kann jedenfalls ergeben, dass das öffentliche Interesse an der Unterbindung des Glücksspiels im Einzelfall höher zu bewerten ist als wirtschaftliche Interessen der von der Verfügung Betroffenen. Dabei kann es etwa eine Rolle spielen, ob die Verfügung auf bestimmte Veranstalter oder Vermittler beschränkt ist und in welchem Ausmaß von dem jeweiligen Veranstalter oder Vermittler Rechtsverstöße begangen wurden. Es kann auch von Bedeutung sein, ob sich der Finanzdienstleister weitgehend rechtstreu verhält und in welchem Umfang er von der Anordnung beeinträchtigt wird. Ist eine Unterscheidung zwischen erlaubtem und unerlaubtem Glücksspiel tatsächlich nicht möglich, kann eine Untersagungsverfügung jedenfalls nicht nur dann zulässig sein, wenn der Finanzdienstleister ausschließlich an Zahlungsverkehr für illegales Glücksspiel mitwirkt (vgl. zum Overblocking bei der Sperrung von IP-Adressen: BGH, Urteil vom 26. November 2015 - I ZR 174/14 - juris Rn. 54 f.). Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt nicht, dass aufgrund der fehlenden Unterscheidbarkeit zwischen erlaubtem und unerlaubtem Glücksspiel die Mitwirkung an unerlaubtem Glücksspiel durch Finanzdienstleistungen stets geduldet werden muss.
(3) Eine Unangemessenheit des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 folgt auch nicht daraus, dass die Regelung - anders als die Regelung über Sperrverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 - keine Subsidiarität in der Form vorsieht, dass vorrangig Veranstalter oder Vermittler unerlaubten Glücksspiels heranzuziehen sind. Wie bereits ausgeführt, kann es nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls geboten sein, dem Zahlungsdienstleister ohne vorherige Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers Zahlungen zu untersagen, weil allein glücksspielrechtliche Anordnungen gegen den Veranstalter oder Vermittler keine hinreichende Durchschlagskraft besitzen. Anhaltspunkte dafür, dass die Inanspruchnahme des Zahlungsanbieters ohne vorrangige Heranziehung des Veranstalters oder Vermittlers stets mit einer unzumutbaren Belastung verbunden ist, sind nicht ersichtlich. Abweichendes lässt sich auch nicht dem Umstand entnehmen, dass Maßnahmen gegen i.S. der §§ 8 bis 10 TMG verantwortliche Diensteanbieter insoweit gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 strengeren Anforderungen unterliegen als Maßnahmen gegen Zahlungsdienstleister zur Unterbindung von Zahlungsströmen. Die unterschiedlichen Anforderungen fügen sich in das Gesamtkonzept von Maßnahmen gegen unerlaubtes Glücksspiel ein (vgl. zu diesem Gesichtspunkt bei der Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes: Beschluss des Senats vom 3. September 2020 - 3 R 156/20 - juris Rn. 27) und sind insbesondere mit dem Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 angesprochen Maßnahmen gegen Diensteanbieter i.S. der §§ 8 bis 10 TMG (Netzsperren) sind mit dem Payment-Blocking nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 nicht vergleichbar, insbesondere weil für den Einsatz von Netzsperren besondere rechtliche Voraussetzungen gelten und weil die Wirksamkeit von Sperren sowie die Umgehungsmöglichkeiten unterschiedlich zu beurteilen sind (vgl. im Einzelnen: Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Sachstand, Netzsperren - Rechtslage und gesetzgeberischer Spielraum, 016/21, https://www.bundestag.de/resource/blob/897726/5c26e59c542d1bb566392b930aaf768e/WD-10-016-21-pdf-data.pdf, abgerufen am 24. Oktober 2023). Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Subsidiarität der Störerhaftung des Access-Providers gegenüber der Inanspruchnahme des Täters (Urteil vom 26. November 2015 – 1 ZR 174/14 - juris Rn. 82) analog § 1004 BGB lässt nichts für die Annahme ableiten, dass Payment-Blocking zur behördlichen Bekämpfung unerlaubten Glücksspiels entsprechenden Subsidiaritätsanforderungen unterliegen muss. Eine Parallele zur Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs mag darin liegen, dass ein Zahlungsdienstleister wie ein Access-Provider ein von der Rechtsordnung gebilligtes Geschäftsmodell verfolgt. Der Bundesgerichtshof verlangt aber die vorrangige Inanspruchnahme des Täters nicht für Host-Provider, die „zu der Rechtsverletzung [...] durch die Erbringung von Dienstleistungen beigetragen haben“ und „wesentlich näher an der Rechtsverletzung sind als derjenige, der nur allgemein den Zugang zum Internet vermittelt“ (so BGH, a.a.O. Rn. 83). Entsprechend sieht auch § 7 Abs. 4 TMG die nachrangige Inanspruchnahme nur beim Access-Provider vor, der lediglich den technischen Kommunikationsvorgang ermöglicht. In der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs kommt zum Ausdruck, dass der Subsidiaritätsgrundsatz dann nicht zum Tragen kommen soll, wenn der Herangezogene für den unmittelbar Verantwortlichen auf entsprechender vertraglicher Grundlage Dienstleistungen erbringt. Diese Erwägung lässt sich auf Zahlungsdienstleister übertragen, die Ein- und Auszahlungen gemäß vertraglichen Vereinbarungen mit Glücksspielanbietern durchführen.
b) Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 mit Unionsrecht.
aa) Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist nicht deshalb unionsrechtswidrig, weil das Tatbestandsmerkmal „unerlaubtes Glücksspiel“ an ein - wie die Antragstellerin meint - unionsrechtswidriges Erlaubnisverfahren anknüpft.
Bereits das in § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. geregelte grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet unterlag keinen unionsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 - juris Rn. 30; Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 - juris Rn. 36). Es schränkte zwar die durch Art. 56 AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern ein, die - wie die Antragstellerin - ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben und ihre Dienstleistungen im Bundesgebiet erbringen wollten. Diese Beschränkung war aber gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet war, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017, a.a.O. Rn. 38). Für die Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum Erlaubnisvorbehalt und Erlaubnisverfahren gilt nichts anderes.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Es steht den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris Rn. 23 ff.; Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - juris Rn. 56 ff.; Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - juris Rn. 46 ff.). Dabei ist zu prüfen, ob die in den nationalen Rechtsvorschriften verfügten Beschränkungen geeignet sind, die Erreichung eines oder mehrerer der von dem betroffenen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels oder der Ziele erforderlich ist. Auf jeden Fall dürfen die Beschränkungen nicht diskriminierend angewandt werden. Eine nationale Regelung ist nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2009, a.a.O. Rn. 60 f.).
Nach diesen Maßstäben sind der Erlaubnisvorbehalt für öffentliches Glücksspiel nach § 4 GlüStV 2021 und die besonderen Erlaubnisvoraussetzungen für öffentliche Glücksspiele im Internet, insbesondere nach §§ 4 Abs. 5 und 4a bis 4d GlüStV 2021 unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 GlüStV 2021 dient dazu, die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Beachtung der suchtpräventiven und allgemeinwohlbezogenen Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV 2021) soll durch eine behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit gesichert werden. Wie ausgeführt, ist die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel. Das betrifft insbesondere Online-Glücksspiele. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (LT-Drucksache 7/7170, Seite 2) wird hierzu ausgeführt, dass in zahlreichen Studien festgestellt worden ist, dass die Teilnahme an Online-Glücksspielen häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert ist bzw. die Teilnahme an Online-Glücksspielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Eine systematische Literaturauswertung von Studien aus den vergangenen zehn Jahren, die sich mit den Suchtgefahren von Online-Glücksspielen befasst haben, hat ergeben, dass die Mehrzahl der Studien ein erhöhtes Gefährdungspotential bzw. besondere Suchtgefahren von Online-Glücksspielen nachweisen (vgl. hierzu auch Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 24/23 - juris Rn. 18 m.w.N.).
(1) Eine unionsrechtswidrige Inkohärenz ergibt sich nicht daraus, dass - wie die Antragstellerin vorträgt - einige Glücksspielarten (wie terrestrische und virtuelle Casinospiele) einer (staatlichen) Monopolkonzessionierung unterworfen sind, während andere Glücksspielarten (wie Automatenspiele) ohne quantitative Begrenzung auf der Grundlage einer entsprechenden Erlaubnis durch private Anbieter veranstaltet werden dürfen.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof ist anerkannt, dass ein nationales System, das eine begrenzte Erlaubnis von Geldspielen im Rahmen von - bestimmten Einrichtungen gewährten oder zur Konzession erteilten - besonderen oder Ausschließlichkeitsrechten vorsieht, zur Verwirklichung der im Allgemeininteresse liegenden Ziele des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung dienen kann (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 - juris Rn. 79). Der Umstand, dass von verschiedenen Arten von Glücksspielen einige einem staatlichen Monopol und andere einer Regelung unterliegen, nach der private Veranstalter eine Erlaubnis benötigen, kann für sich genommen nicht dazu führen, dass diese Maßnahmen ihre Rechtfertigung verlieren. Derart divergierende rechtliche Regelungen ändern nämlich als solche nichts an der Eignung eines solchen staatlichen Monopols zur Verwirklichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels, Anreize für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 96; Urteil vom 19. Dezember 2018 - C-375/17 - juris Rn. 49).
Allerdings verlangt das Kohärenzgebot, dass der Mitgliedstaat die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Monopolregelung tatsächlich verfolgt. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten wirklich Zielen dienen, mit denen sie gerechtfertigt werden können, und ob die in ihnen enthaltenen Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Rechtsvorschriften müssen tatsächlich durch Ziele der Sozialpolitik, nämlich die Beschränkung der schädlichen Wirkungen solcher Aktivitäten, gerechtfertigt sein, und die in ihnen enthaltenen Beschränkungen dürfen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen (EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999 - C-67/98 - juris Rn. 37 f.). Allein die Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse liegender Aktivitäten oder die Vermeidung eines Rückgangs der Steuereinnahmen können Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nicht rechtfertigen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 104 f.).
Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017, a.a.O. Rn. 41). In einem föderalen Staat wie der Bundesrepublik Deutschland darf der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris Rn. 33). Unterliegen Glücksspiele einem staatlichen Monopol, während in anderen Glücksspielbereichen eine Politik verfolgt wird, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, kann dies allerdings zur Folge haben, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 106). Sind für bestimmte Glücksspiele die Länder und für andere der Bund zuständig, müssen die Behörden des betreffenden Landes und die Bundesbehörden gemeinsam die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland erfüllen, und dabei ggf. die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - juris Rn. 70).
Die bestehenden Monopole bzw. Beschränkungen der Anzahl der Anbieter stellen im Verhältnis zur nunmehr bestehenden Möglichkeit der Erteilung einer Erlaubnis für andere Glücksspielarten - wie etwa virtuelle Automatenspiele - keine Inkohärenz war. Die Entscheidung, die Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung virtueller Automatenspiele und Online-Poker, aber auch in begrenzter Zahl (vgl. § 22c Abs. 1 Nr. 2 GlüStV 2021) von Online-Casinospielen zu ermöglichen, dient dem Ziel der Kanalisierung. Die Nachfrage spielaffiner Personen soll in Richtung der legalen Angebote gelenkt werden. Innerhalb der erlaubten Angebote soll eine Lenkung in Richtung der insbesondere aus suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefahrenträchtigen Spielformen gelenkt werden (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O. Seite 4). Das Konzessionssystem mit einer quantitativen Beschränkung für die Veranstaltung von Online-Casinospielen dient der Reduktion der Verfügbarkeit der Glücksspiele, der Vermeidung eines Wettbewerbs verschiedener Anbieter mit besonders spielanreizenden Folgen und der Sicherstellung einer besonders intensiven Aufsicht über die Anbieter (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., Seite 8). Wie ausgeführt, hat es für sich genommen keine Auswirkungen auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Regelungen, wenn sich ein Mitgliedstaat dafür entschieden hat, für die Veranstaltung bestimmter Glücksspiele lediglich eine Konzession zu vergeben, obwohl in demselben Mitgliedstaat für die Organisation des Markts der übrigen Glücksspiele etwas anderes gilt. Anhaltspunkte dafür, dass der Glücksspielstaatsvertrag 2021 im Hinblick auf Online-Casinospiele oder andere Glücksspiele, die einer quantitativen Begrenzung oder einem staatlichen Monopol unterworfen sind, vorgeschobene - etwa fiskalische - Ziele verfolgt, die nicht geeignet sind, Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen, sind nicht ersichtlich. Laut den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O. Seite 24) beruht die zahlenmäßige Begrenzung der Anbieter von Online-Casino auf der hohen Manipulationsanfälligkeit und des herausragenden Suchtpotenzials der Bankhalterspiele. Auch die Verfügbarkeit des Angebots soll reduziert werden. Die Limitierung soll zudem zu einer besseren Funktionsfähigkeit des verpflichtend einzusetzenden Systems zur Früherkennung einer Spielsuchtgefährdung führen, da ein Spieler nur bei einer geringen Anzahl von Anbietern Online-Casinoangebote wahrnehmen kann und diese Anbieter deshalb ein umfassendes Bild über das Spielverhalten des Spielers in dieser Spielform erlangen und somit eine mögliche Suchtgefährdung frühzeitiger erkennen können (vgl. hierzu bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 90). Diese Erwägungen sind plausibel und geeignet, die unterschiedlichen Voraussetzungen für die Zulassung der jeweiligen Spielformen zu rechtfertigen (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017, a.a.O. Rn. 42). Auch wenn die Regularien für verschiedene Spielformen unterschiedlich streng sind, verfolgen sie gleichwohl dieselben Ziele. Soweit die Unterschiede dazu führen, dass Anbieter terrestrischer Glücksspiele verschiedene Spielformen auf der Grundlage einer Konzession anbieten können, während Online-Anbieter, die sowohl Online-Casino als auch Online-Poker und virtuelle Automatenspiele veranstalten, mehrere Konzessionen bzw. Erlaubnisse benötigen, beruht dies darauf, dass im Online-Bereich unterschiedliche Schutzmaßnahmen gelten, die den jeweiligen Besonderheiten insbesondere im Hinblick die jeweils mit den Spielformen verbundenen Suchtgefahren Rechnung tragen sollen. Ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot folgt daraus nicht.
(2) Eine Inkohärenz ergibt sich auch nicht daraus, dass - wie die Antragstellerin meint - die Veranstaltung von Online-Glücksspielen ohne Einhaltung der hohen unionsrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen in diskriminierender Weise staatlich beherrschten juristischen Personen sowie Spielbankenkonzessionären vorbehalten blieben. Der Einwand trifft nicht zu. Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 28. Februar 2018 - C-3/17 - juris Rn. 44) ist nicht einschlägig. Danach ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, nach der ausschließlich solche Glücksspielveranstalter, die aufgrund einer Konzession ein Casino im Inland betreiben, eine Erlaubnis für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen erhalten können, sofern diese Regelung keine unerlässliche Voraussetzung für die Erreichung der verfolgten Ziele ist und weniger restriktive Maßnahmen zu ihrer Erreichung zur Verfügung stehen. Eine solche Regelung gibt es im Glücksspielstaatsvertrag nicht. Erlaubnisse für Online-Glücksspiele können in Deutschland auch solche Veranstalter erhalten, die kein Casino im Inland betreiben. Auch für Online-Casino ist ein entsprechender Vorbehalt weder im Glücksspielstaatsvertrag (vgl. § 22c GlüStV 2021) noch in den Gesetzen der Länder vorgesehen. Hinsichtlich der Person des Veranstalters schreibt § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV 2021 für Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele lediglich das Bestehen der erforderlichen Zuverlässigkeit und Sachkunde vor. Im Übrigen gilt ein zahlenmäßig unbegrenztes Erlaubnismodell. Hinsichtlich des Online-Casino können die Länder gemäß § 22c Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 selbst oder durch staatliche dominierte Gesellschaften betreiben (Nr. 1) oder in begrenzter Zahl Konzessionen erteilten (Nr. 2). Auch nach den Gesetzen der Länder ist für die Veranstaltung von Online-Casino der Besitz einer Konzession für ein (terrestrisches) Casino nicht erforderlich. Soweit die Länder die Veranstaltung von Online-Casinospielen zulassen, gibt es insoweit keine Beschränkungen (vgl. § 17 des Gesetzes des Landes Schleswig-Holstein zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland [GlüStV 2021 AG SH] vom 2. Februar 2022 (GVOBl. S. 92) und §§ 1 bis 3 des Gesetzes über die Zulassung von Online-Casinospielen in Nordrhein-Westfalen [OCG NRW] vom 23. Februar 2022, GVBl. NRW, Seite 249). Insgesamt gelten in der Bundesrepublik Deutschland insoweit - wie es die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (a.a.O.) verlangt - „weniger restriktive Maßnahmen“ als diejenigen, die nach dem damaligen ungarischen Recht der Entscheidung der Europäischen Gerichtshofs zugrunde lagen.
(3) Ferner gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages deshalb eine unionsrechtswidrige Inkohärenz aufweisen, weil für das Online-Glücksspiel strengere Regularien gelten als für das terrestrische Glücksspiel. Die strengeren Regelungen für das Online-Glücksspiel, auch die von der Antragstellerin zitierten Vorschriften, gehen - wie ausgeführt - darauf zurück, dass diese Spielarten laut verschiedenen Studien ein erhöhtes Gefährdungspotential und besondere Suchtgefahren aufweisen. Es ist deshalb nicht inkohärent, wenn virtuelle Automatenspiele, die üblicherweise in Spielbanken veranstalteten Tischspielen entsprechen, verboten sind (§ 22a Abs. 2 GlüStV 2021), für virtuelle Automatenspiele ein Jackpotverbot gilt (§ 22a Abs. 8 GlüStV 2021), das gleichzeitige Spielen von mehreren virtuellen Automatenspielen verboten ist (§ 22a Abs. 10 GlüStV 2021) und für Online-Poker spielbezogene Limitierungen vorgesehen sein müssen (§ 22b Abs. 2 GlüStV 2021). Das Verbot der audiovisuellen oder rein visuellen Übertragung von Automatenspielen aus einer Spielbank und der Teilnahme hieran über das Internet (§ 22c Abs. 4 GlüStV 2021) bezweckt laut den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (Seite 110), eine Umgehung der Vorgaben des § 22a GlüStV 2021 zu verhindern, die aufgrund der größeren Verfügbarkeit der virtuellen Automatenspiele im Vergleich zum Automatenspiel in Spielbanken zur Reduzierung der Gefährlichkeit der Automatenspiele im Internet erforderlich sind. Die Regelung des § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 (Verbot der Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“) dient der Abgrenzbarkeit von virtuellen Automatenspielen und Online-Casinospielen. Sie soll im Sinne des Spielerschutzes eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der beworbenen Glücksspiele ermöglichen. Dadurch soll verhindert werden, dass die Werbung zu irrigen oder verzerrten Angaben über die Art des angebotenen Glücksspiels führt und übermäßige Spielanreize setzt. Die betroffenen (potentiellen) Spieler sollen eindeutig Kenntnis darüber erlangen, um welche Art von Glücksspiel es sich bei dem jeweiligen Angebot handelt. Anbieter virtueller Automatenspiele haben hinreichende Möglichkeiten, Spieler virtueller Automatenspiele auch ohne die Verwendung der fraglichen - inkorrekten - Begriffe auf das legale Spielangebot aufmerksam zu machen (vgl. Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris, Rn. 89 und 91).
(4) Die Annahme der Antragstellerin, dass dem Glücksspielstaatsvertrag keine dem unionsrechtlichen Kohärenzraster entsprechende Daten- und Erkenntnisgrundlage zugrunde liege, trifft nicht zu. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 2) werden diverse Studien genannt, mit denen u.a. belegt wird, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren für Spieler im Schwarzmarkt regelmäßig höher sind als im erlaubten Markt und die Teilnahme an Online-Glücksspielen häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert bzw. die Teilnahme an Online-Glücksspielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Soweit die Antragstellerin ausführt, dass laut Studien 95 Prozent der Spieler maßvoll spielten und nur ein bis fünf Prozent ein „intensives Spielverhalten“ aufwiesen, steht dies einer Regulierung des Glücksspiels nicht entgegen. Wie bereits ausgeführt, ist bei 2,3 Prozent der deutschen Bevölkerung im Alter von 18 bis 70 Jahren anhand der erfüllten Kriterien des Diagnostischen und Statistischen Manuals Psychischer Störungen (DSM-5) eine „Störung durch Glücksspielen“ erkennbar, bei 0,5 Prozent sogar eine schwere Störung. Das Bundesministerium für Gesundheit geht davon aus, dass rund 500.000 Menschen in Deutschland ein problematisches oder sogar pathologisches Glücksspielverhalten zeigen (https://www.bundesgesundheitsministerium.de/themen/praevention/gesundheitsgefahren/sucht-und-drogen, abgerufen am 24. Oktober 2023). Das sind ähnlich viele Personen wie diejenigen, die einen problematischen Konsum von Cannabis und anderen illegalen Drogen aufweisen; hier geht das Gesundheitsministerium von 600.000 Menschen aus (a.a.O.). Vor diesem Hintergrund kann ein Handlungsbedarf nicht ernsthaft bezweifelt werden. Soweit die Antragstellerin bestreitet, dass das Internet die Spielsucht fördere und sich Online-Glücksspiel nicht als pauschal gefährlicher erweise als das terrestrische Glücksspiel, gehen auch die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 3) davon aus, dass die Kausalitätsbeziehung zwischen der Teilnahme an Online-Glücksspielen und erhöhten glücksspielbezogenen Problemen nicht abschließend geklärt ist. Der Zusammenhang zwischen der Teilnahme an Online-Glücksspielen und erhöhten glücksspielbezogenen Problemen könnte darauf zurückzuführen sein, dass die Teilnahme am Online-Glücksspiel derartige Probleme vermehrt auslöst, oder darauf, dass Online-Glücksspiel vermehrt von Problemspielern wahrgenommen wird. Auch eine Kombination beider Effekte ist denkbar (so die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., Seite 3 unter Bezugnahme auf eine Literaturanalyse). Es ist nicht zu beanstanden und begründet insbesondere keine Inkohärenz, wenn der Glücksspielstaatsvertrag davon ausgeht, dass beide Aspekte berücksichtigungsfähig sind und einen sensiblen Umgang mit im Internet angebotenen Glücksspielen erfordern (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., Seite 3). Soweit die Antragstellerin bemängelt, dass es an verlässlichen und attraktiven Alternativangeboten zum verbotenen Glücksspiel fehle, ist zu berücksichtigen, dass erst mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 ein zahlenmäßig nicht begrenztes Angebot bestimmter Online-Glücksspielarten wie etwa für virtuelle Automatensiele ermöglicht wurde. Mittlerweile gibt es eine wachsende Zahl von Anbietern, die über eine Erlaubnis oder Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfügen (vgl. die Whitelist gemäß § 9 Abs. 8 GlüStV 2021, https://www.gluecksspiel-behoerde.de/de/erlaubnisfaehigesgluecksspiel/whitelist, abgerufen am 24. Oktober 2023). Für die pauschale Annahme der Antragstellerin, es erfolge eine Fehlkanalisierung der Nachfrage in den Schwarzmarkt, gibt es keine Anhaltspunkte.
(5) Mit den Einwänden der Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin Erlaubnisse unter Verstoß gegen das Transparenzgebot, das Willkürverbot und den Gleichheitssatz erteile, hat sich der Senat im Wesentlichen bereits im Verfahren 3 M 50/23 auseinandergesetzt, in dem sich die Antragstellerin gegen die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel gewandt hat. Auf die Beschlüsse in diesem Verfahren vom 9. August 2023 und vom 5. September 2023 nimmt der Senat insoweit Bezug. Ergänzend und im Hinblick auf das Vorbringen der Antragstellerin im vorliegenden Verfahren wird auf Folgendes hingewiesen: Eine rechtsfehlerhafte Entscheidungspraxis ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin - wie die Antragstellerin behauptet - die Beurteilung der Zuverlässigkeit danach bewerte, ob sich der Bewerber ab dem 15. Oktober 2020 an die Vorgaben des Umlaufbeschlusses vom 8. September 2020 gehalten habe. Der Senat hat in dem Beschluss vom 9. August 2023 ausgeführt, dass es einer über die Veröffentlichung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 hinausgehenden Transparenz etwaiger Regelungen zur Behandlung der - im Umlaufbeschluss angesprochenen - Bestandsanbieter nicht bedurfte und solchen Fallgestaltungen ggf. in unionsrechtskonformer Auslegung des § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und d GlüStV 2021 hinreichend Rechnung getragen werden kann. Durch den Umlaufbeschluss und die diesen konkretisierenden Gemeinsamen Leitlinien werden weder die maßgeblichen Regelungen des Erlaubnisverfahrens verändert noch gehen diese über die Erlaubnisvoraussetzungen und bestehenden Beschränkungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 hinaus. Bei dem Umlaufbeschluss handelt es sich um eine unverbindliche Kooperationsabsprache. Ihm kommt keine rechtliche Verbindlichkeit für die Glücksspielaufsichtsbehörden zu. Die Entscheidung, ob eine Erlaubnis erteilt wird oder nicht, steht nicht in behördlichem Ermessen und unterliegt - wie auch der unbestimmte Rechtsbegriff der Zuverlässigkeit nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV 2021 - der vollständigen gerichtlichen Kontrolle. Dies bedeutet auch, dass die Verwaltung von dem Umlaufbeschluss und den Gemeinsamen Leitlinien abzuweichen hat, wenn dies rechtlich geboten ist.
Eine andere Bedeutung kommt dem Umlaufbeschluss auch nicht deshalb zu, weil sich die Antragsgegnerin - wie die Antragstellerin vorträgt - für die Erteilung von Erlaubnissen an Bestandsanbieter an diesem Beschluss orientiert hat. Wie der Senat im Beschluss vom 9. August 2023 ausgeführt hat, ist es der Bestimmung in § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 immanent, dass Bestandsanbieter diese Erlaubnisvoraussetzung nicht erfüllen können, weil vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags Erlaubnisregelungen für Anbieter virtueller Glücksspiele nicht bestanden haben. Geht man davon aus, dass bei unionsrechtkonformer Auslegung des § 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021 Bestandsanbietern nicht entgegengehalten werden kann, bis zur Entscheidung über ihren Erlaubnisantrag nicht über eine Erlaubnis verfügt zu haben, müssen für die Erteilung einer Erlaubnis jedenfalls die Voraussetzungen des § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüstV 2021 erfüllt sein. Ob sich aus dem Umlaufbeschluss rechtlich zutreffende Kriterien dafür ergeben, ob und ggf. in welchen Fällen Bestandsanbietern in unionsrechtskonformer Auslegung Erlaubnisse erteilt werden können, kann dahinstehen. Denn die dort genannten Kriterien sind weder für die Antragsgegnerin noch für die Gerichte verbindlich. Die Antragstellerin weist selbst darauf hin, dass die Antragsgegnerin in ihrer Klageerwiderung den Umlaufbeschluss nicht als verbindliches Verwaltungsabkommen, sondern als unverbindliche Kooperationsabsprache angesehen habe. Es trifft auch nicht zu, dass die Antragsgegnerin - hiervon abweichend - ihre Entscheidungen über Erlaubniserteilungen an Bestandsanbieter ausschließlich nach Maßgabe des Umlaufbeschlusses getroffen hat. Hierauf hat der Senat bereits in dem Beschluss vom 9. August 2023 hingewiesen. Gerade im Fall der Antragstellerin hat sich die Antragsgegnerin maßgeblich auf Umstände gestützt, die sich nicht aus dem Umlaufbeschluss ergeben. Vor diesem Hintergrund ist zu bezweifeln, ob die Antragsgegnerin tatsächlich alle Bewerber, die nicht den Umlaufbeschluss befolgt haben, als unzuverlässig eingestuft hat. Unabhängig ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragsgegnerin, dass sie sich der Unverbindlichkeit der Vorgaben des Umlaufbeschlusses bewusst ist und deshalb verpflichtet ist, hiervon abzuweichen, wenn sich die Vorgaben als nicht rechtskonform erweisen.
Auch aus dem Umstand, dass einigen Glücksspielveranstaltern Erlaubnisse erteilt wurden, obwohl sie unerlaubte Glücksspiele veranstaltet haben, ergibt sich keine Entscheidungspraxis, die unionsrechtlichen Vorgaben widerspräche. Wie bereits ausgeführt, kann es unionsrechtkonformer Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 entsprechen, die Regelung des § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 nicht anzuwenden. Wie der Senat in dem Beschluss vom 9. August 2023 ausgeführt hat, hat die Antragsgegnerin den ablehnenden Bescheid vom 30. Mai 2022 maßgebend an dem Verhalten der Antragstellerin nach der Beantragung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis am 26. August 2021 bzw. nach Kenntnis der Vorgaben des Umlaufbeschlusses und der Gemeinsamen Leitlinien durch die Anhörung zur beabsichtigten Ablehnung des Erlaubnisantrags vom 13. Januar 2022 gemessen. Es handelt sich insoweit um individuelle Gründe.
Aus dem Vorbringen der Antragstellerin über Treffen von Vertretern des Landesverwaltungsamts und der Antragsgegnerin mit Vertretern der G-Gruppe und der N-Gruppe, Lobbyarbeit von Geschäftsführern der M. Sports & Gaming GmbH, die (frühe) Anpassung der Spiele der G-Gruppe an die technischen Vorgaben sowie Zahlungen der G-Gruppe an die FDP und die Mitgliedschaft eines Vorstandsmitglieds der Antragsgegnerin in der FDP ergeben sich jedenfalls keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme, dass in den von der Antragstellerin aufgeführten Fällen der G-Gruppe und der N-Gruppe andere Kriterien angewandt wurden als bei der Antragstellerin oder weiteren Antragstellern. Es kann auch dahinstehen, ob - wie die Antragstellerin meint - der N-Gruppe mangels Erfüllung des Zuverlässigkeitsmerkmals keine Erlaubnis hätte erteilt werden dürfen. Denn selbst wenn die Antragsgegnerin in diesem Fall falsch entschieden hätte, ergäbe sich aus diesem Einzelfall keine insgesamt dem Transparenzgebot widersprechende oder willkürliche Entscheidungspraxis. Nichts anderes ergibt sich aus den von der Antragstellerin zitierten Antworten der Landesregierung auf die Kleine Anfrage des AfD-Abgeordneten Sch. (LT-Drucks. 8/1628) und auf dessen Nachfrage (LT-Drucks. 8/1818). Insbesondere besteht zwischen der Aussage, dass Grundlage für die Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen die eingereichten Unterlagen seien (LT-Drucks. 8/1628, Seite 6) und der Beschreibung der Feststellung von Verstößen „gegen die erweiterte Zuverlässigkeit nach § 4a Abs. 1 GlüStV 2021“, in der auf die Prüfung der auf dem Markt befindlichen Domains u.a. anhand der sog. Gemeinsamen Leitlinien hingewiesen wird (LT-Drucks. 8/1818, Seite 6), kein Widerspruch. Die auf einen konkreten Fall bezogene Erklärung, dass die vorgelegten Unterlagen Grundlage für die Erteilung der Genehmigung seien, bedeutet nicht, dass in diesem Fall keine weitere Prüfung entsprechend dem an anderer Stelle allgemein beschriebenen Prüfungsverfahren stattgefunden hat. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass der Erlaubnisantrag des in der Kleinen Anfrage angesprochenen Unternehmens bei Anwendung des in Drucksache 8/1818 erläuterten Prüfverfahrens hätte abgelehnt werden müssen. Anhaltspunkte für eine willkürliche Verfahrensweise ergeben sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin offenbar den Antrag eines Dritten auf Informationszugang zu Unterlagen im Zusammenhang mit dem Umlaufbeschluss und den Gemeinsamen Leitlinien abgelehnt und der Dritte daraufhin Klage erhoben hat. Die Ablehnung eines Informationszugangsanspruchs hat die Antragsgegnerin - wie sich aus deren von der Antragstellerin vorgelegten Schriftsatz vom 22. März 2022 an das Verwaltungsgericht Magdeburg ergibt - auf mehrere Auskunftsversagungsgründe gestützt. Für einen Verdacht, dass die ablehnende Behörde unlautere Machenschaften verbergen will, weil sie etwa - wie die Antragstellerin behauptet - eine „Entscheidungspraxis nach Lust und Laune“ oder die Absicht, „Lieblingen […] einen Gefallen zu tun“ verfolgt, gibt es keine Anhaltspunkte. Ebenso wenig ergeben sich solche Anhaltspunkte aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin die Unterlagen von Antragstellern für glücksspielrechtliche Erlaubnisse oder die Verwaltungsakte über die Erteilung oder Ablehnung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nicht veröffentlicht. Solche Veröffentlichungen, deren Zulässigkeit rechtlich zumindest höchst fragwürdig wäre, sind jedenfalls nicht vorgeschrieben.
Aus der Streichung des § 4b Abs. 1 GlüStV in der Fassung vom 15. Dezember 2011 (GlüStV 2012), in dem es hieß, dass die Konzession nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt wird, lässt sich kein Verstoß gegen das Transparenzgebot im aktuellen Recht ableiten. Die Regelung betraf Konzessionen nach § 4a GlüStV 2012, deren Zahl zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2012 zu beschränken war (§ 4a Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2012) und auf deren Erteilung kein Rechtsanspruch bestand (§ 4a Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2012). Während sich die Voraussetzungen für die Erteilung der hier fraglichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis unmittelbar aus dem Gesetz ergeben und die Erlaubnis zu erteilen ist, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (§§ 4, 4a GlüStV 2021), wurden die Konzessionen im Rahmen eines Auswahlverfahrens erteilt (§ 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012). Vor diesem Hintergrund bestand seinerzeit besonderer Anlass, für die Erteilung von Konzessionen auf die Beachtung der Verfahrensanforderungen hinzuweisen. Zwar wurde im Dritten Glücksspieländerungsvertrags vom 28. März 2019 (GlüStV 2019) die Obergrenze für Konzessionen nach § 4a GlüStV aufgehoben (§ 4a Abs. 3 GlüStV 2019). Es blieb jedoch dabei, dass auf die Erteilung der Konzession kein Rechtsanspruch bestand.
(6) Ein Verstoß gegen das Transparenzgebot folgt auch nicht daraus, dass gemäß § 27p Abs. 6 GlüStV 2021 in einer Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2022 das Glücksspielkollegium zur Erfüllung der nach den Absätzen 1 bis 4 ländereinheitlich wahrgenommenen Aufgaben (weiter) bestand. Es kann dahinstehen, ob die Kritik der Antragstellerin an der Beteiligung dieses Kollegiums berechtigt ist. Abgesehen davon, dass sich die von der Antragstellerin angeführte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Darmstadt (Beschluss vom 1. April 2020 - 3 L 446/20.DA - juris) auf die Vergabe von Konzessionen nach dem inzwischen außer Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag 2019 bezieht, auf deren Erteilung - wie bereits ausgeführt - kein Rechtsanspruch bestand, ist der in § 27p Abs. 6 GlüStV 2021 genannte Übergangszeitraum seit dem 1. Januar 2023 abgelaufen. Die Regelung ist daher nicht geeignet, hierauf eine aktuelle Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags zum Erlaubnisvorbehalt zu stützen (vgl. auch HambOVG, Beschluss vom 30. März 2023 - 4 Bs 171/22 - juris Rn. 13).
(7) Der Frage, ob die bislang erteilten Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele formell rechtswidrig sind, weil es an der nach Auffassung der Antragstellerin gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021 erforderlichen Beteiligung des Fachbeirats gefehlt habe, braucht der Senat nicht nachgehen. Selbst wenn dies der Fall wäre, ergäbe sich hieraus keine Unions- oder Verfassungswidrigkeit der gesamten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags im Zusammenhang mit dem Erlaubnisvorbehalt und auch nicht der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021. Auch Lüder (Die vergessene Beteiligung, https://www.glueg.org/blog/419-die-vergessene-beteiligung, abgerufen am 24. Oktober 2023), auf den sich die Antragstellerin beruft, geht davon aus, dass als Folge der seines Erachtens unterlassenen Beteiligung des Fachbeirats lediglich die Möglichkeit besteht, dass der Fachbeirat die Rechtswidrigkeit der unterbliebenen Beteiligung im Wege der Feststellungsklage gerichtlich feststellen lässt. Es ist nicht davon die Rede, dass die gesamten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags zum Erlaubnisverfahren und zu glücksspielaufsichtsrechtlichen Maßnahmen nichtig sind. Hierfür gäbe es auch keinen Ansatzpunkt.
(8) Der Erlaubnisvorbehalt für Online-Glücksspiele ist nicht deshalb wegen Verstoßes gegen das Transparenzgebot unionsrechtswidrig, weil es an Vorgaben zur Vergabe von Konzessionen nach § 22c Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 fehlt. Diese Regelung schreibt vor, dass die Länder die Konzessionen auf gesetzlicher Grundlage vergeben können. Entsprechend ergeben sich die Voraussetzungen für die Erteilung von Konzessionen für Online-Casinospiele jeweils aus landesrechtlichen Regelungen (vgl. die bereits erwähnten Regelungen in § 17 GlüStV 2021 AG SH und §§ 1 bis 3 OCG NRW). Soweit sich Länder nicht für die Erteilung von Konzessionen entschieden haben, bedarf es auch keiner (transparenten) Regelung über die Erteilungsvoraussetzungen. Im Übrigen bedarf es zur Wahrung des Transparenzgebots keiner Vorgaben durch den Glücksspielstaatsvertrag; die Voraussetzungen sind vielmehr landesrechtlich zu regeln. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass landesrechtliche Regelungen das Transparenzgebot nicht einhalten.
(9) Auch aus § 22a GlüStV 2021 folgt keine unionsrechtswidrige Intransparenz der Regelungen über die Erlaubnisvoraussetzungen. Die Regelung über die Verpflichtung zur Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (§ 22a Abs. 1 GlüStV 2021) ist transparent; die Ziele sind in § 1 GlüStV 2021 ausdrücklich geregelt. Warum die weiteren von der Antragstellerin angesprochenen Anforderungen (Eröffnung „gleicher Chancen“ für jeden Spieler, leichte Abrufbarkeit und Verständlichkeit der Regeln, „erkennbare“ Anzeige der Wahrscheinlichkeit eines Höchstgewinns und der durchschnittlichen Auszahlungsquote je einem Euro Spieleinsatz, Verpflichtung, durch „geeignete technische“ Maßnahmen Parallelspiel zu unterbinden) nicht geeignet sein sollen, dem Erlaubnisinhaber rechtssichere Handlungsvorgaben zu machen, leuchtet nicht ein. Das Transparenzgebot verlangt jedenfalls nicht, dass glücksspielrechtliche Anforderungen im Gesetz so detailliert geregelt sein müssen, so dass sich keinerlei Auslegungsfragen mehr ergeben dürfen. Auch die Annahme der Antragstellerin, dass unklar bleibe, ob und in welchem Umfang die Online-Glücksspielanbieter zum Zwecke der Umsetzung Daten von den Spielern erheben, speichern und verarbeiten dürfen, greift nicht durch. Die Datenerhebung zur Verhinderung unzulässigen Parallelspiels ist in § 6h GlüStV 2021 (in transparenter Weise) geregelt. Hinsichtlich der übrigen Anforderungen ist nicht ersichtlich, warum es hierfür einer Erhebung, Speicherung oder Verarbeitung persönlicher Daten bedürfte. Im Übrigen dürfte eine Intransparenz einzelner Anforderungen für virtuelle Automatenspiele nach § 22a GlüStV 2021 nicht dazu führen, dass damit das gesamte System des Erlaubnisvorbehalts und damit auch die hier fraglichen Regelungen zum Payment-Blocking unionsrechtswidrig wären. Vielmehr wäre nur die jeweilige (intransparente) Regelung nichtig, so dass der Veranstalter ggf. etwa auf die leichte Abrufbarkeit der Spielregeln oder Angaben zu Gewinnchancen verzichten könnte.
bb) Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 selbst verstößt nach summarischer Prüfung nicht gegen den freien Zahlungsverkehr gemäß Art. 63 Abs. 2 AEUV oder den freien Dienstleistungsverkehr nach Art. 56 AEUV. Das durch die Regelung ermöglichte Payment-Blocking beschränkt zwar unionsrechtliche Grundfreiheiten. Diese Beschränkungen sind jedoch voraussichtlich aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt.
Gemäß Art. 63 Abs. 2 AEUV sind im Rahmen der Bestimmungen des Kapitels 4 alle Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedsstaaten sowie zwischen den Mitgliedsstaaten und dritten Ländern verboten. Erfasst sind jede Form unmittelbarer oder mittelbarer, aktueller oder potentieller Beschränkung des Zahlungsverkehrs und gleichermaßen Maßnahmen, die eine solche Behinderung bezwecken oder bewirken (Ukrow/Ress, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 79. EL Mai 2023, AEUV Art. 63 Rn. 412). Art. 56 Satz 1 AEUV regelt, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedsstaaten, die in einem anderen Mitgliedsstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten sind. Es liegt auf der Hand, dass durch Anordnungen des Payment-Blocking die Freiheit des Zahlungsverkehrs eingeschränkt wird (vgl. Ukrow/Hess, a.a.O. Rn. 415). Die Dienstleistungsfreiheit wird jedenfalls durch Verbote des Online-Glücksspiels beschränkt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - juris Rn. 57). Ob im Zusammenhang mit dem Payment-Blocking der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Satz 1 AEUV neben der Zahlungsverkehrsfreiheit nach Art. 63 Abs. 2 AEUV eigenständige Bedeutung zukommt, kann dahinstehen (vgl. zum Konkurrenzverhältnis: Sedlaczek/Züger, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, AEUV Art. 63 Rn. 38). Jedenfalls greift hinsichtlich beider Grundfreiheiten der ungeschriebene Rechtfertigungsgrund der sogenannten zwingenden Gründe des Allgemeininteresses ein (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris Rn. 23; Urkrow/Ress, a.a.O., Art. 63 Rn. 271).
Den - bereits dargelegten - unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls wird die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 gerecht. Wie ausgeführt, verfolgt die Vorschrift den Zweck, Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden und damit die Spielsucht zu bekämpfen, das Glücksspiel in geordnete Bahnen zu kanalisieren, Spieler vor betrügerischen Machenschaften zu schützen und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abzuwehren. Diese Zwecke gehen - wie ebenfalls ausgeführt - aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags sowie aus den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag ohne weiteres hervor. Hierbei handelt sich um legitime Ziele im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die in verhältnismäßiger Weise verfolgt werden (so auch - speziell zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021: Ukrow/Ress, a.a.O., Art. 63 Rn. 414 ff.; vgl. allgemein zum Internetverbot von Glücksspielen: BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18/16 - juris Rn. 31 ff.). Insoweit kann zunächst auf die bisherigen Ausführungen verwiesen werden.
Es fehlt auch an nicht an einem unionsrechtlich geforderten Nachweis, dass die Regelung den sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erbebenden Anforderungen entspricht. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssen die Rechtfertigungsgründe, auf die sich ein Mitgliedstaat berufen kann, von geeigneten Beweisen oder einer Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von diesem Mitgliedstaat erlassenen beschränkenden Maßnahme sowie von genauen Angaben zur Stützung seines Vorbringens begleitet sein (vgl. EuGH, Urteil vom 23. Dezember 2015 - C-333/14 - juris Rn. 54; Urteil vom 26. April 2012 - C-456/10 - juris Rn. 50). Speziell zur Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielrecht hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass zu prüfen ist, ob die fragliche Regelung tatsächlich dem Anliegen entspricht, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, die Tätigkeiten in diesem Bereich zu begrenzen und die mit diesen Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen (vgl. EuGH, Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 - juris Rn. 49; Urteil vom 15. September 2011 - C-347/09 - juris Rn. 56). Generell obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände und Beweise darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (Urteil vom 14. Juni 2017 - C 685/15 - juris Rn. 65; Urteil vom 19. Oktober 2016 - C-148/15 - juris Rn. 35; Urteil vom 23. Dezember 2015, a.a.O.; EuGH, Urteil vom 15. September 2011, a.a.O. Rn. 54). Ebenfalls zum Glücksspielrecht hat der Europäische Gerichtshof aber auch darauf hingewiesen, dass sich aus dieser Rechtsprechung nicht ableiten lässt, dass einem Mitgliedstaat nur deshalb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 - juris Rn. 72; Urteil vom 30. April 2014, a.a.O. Rn. 51). Soweit in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verlangt wird, dass die Rechtfertigungsgründe, auf die sich ein Mitgliedsstaat berufen kann, von einer Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von diesem Mitgliedstaat erlassenen Maßnahme sowie von genauen Angaben zur Stützung seines Vorbringens begleitet sein müssen (EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2016 - C-148/15 - juris Rn. 35), betrifft dies einen anderen Regelungskontext als den des Glücksspielrechts, für den in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der besondere Charakter im Unterschied zu dem traditionellen Markt anerkannt ist (vgl. HmbOVG, Beschluss vom 20. Oktober 2020 - 4 Bs 226/18 - juris Rn. 18; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1475/21 - juris Rn. 347).
Wie ausgeführt, unterlag bereits das in § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. geregelte grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet keinen unionsrechtlichen Bedenken. Auch für den Nachweis der Verhältnismäßigkeit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021, in der es um die Unterbindung von Zahlungsströmen für unerlaubtes Glücksspiel geht, bedarf es keiner Studie oder Untersuchung. Wie bereits ausgeführt, werden nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entsprechende Untersuchungen zum Beleg der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt. Da Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 im Ermessen der Behörde stehen, also nach einer Abwägung im Einzelfall getroffen werden, orientiert sich die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit zudem nicht daran, ob ein generelles Payment-Blocking für unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspräche. Maßgeblich ist vielmehr, ob Anordnungen im Einzelfall geeignet und erforderlich sein können, nicht erlaubtes Glücksspiel wirksam zu bekämpfen, um auf diese Weise die genannten Ziele des Allgemeininteresses zu verfolgen. Daran hat der Senat - wie oben ausgeführt - keinen Zweifel. Im Übrigen können in Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 diverse Regelungen mit unterschiedlichen Vorgaben etwa zu den betroffenen Zahlungen oder den betroffenen Anbietern oder Vermittlern getroffen werden. Schon deshalb konnten die Auswirkungen der Regelung etwa auf das Glücksspielverhalten und die Kriminalitätsbekämpfung jedenfalls vor dem Erlass der Regelung nicht vollständig verifiziert werden. Zwar kommt es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses an, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 - C-464/15 - juris Rn. 37). Insoweit ist es zur Überprüfung ausreichend, dass § 32 GlüStV 2021 eine Evaluierung der Auswirkungen (auch) des § 9 GlüStV 2021 auf die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten vorschreibt. Der hierfür vorgesehene Zeitraum bis zum 31. Dezember 2026 erscheint angemessen, zumal bis zum 31. Dezember 2023 ein Zwischenbericht vorgelegt werden soll.
Die Frage, ob § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 im Hinblick auf ein etwaiges Overblocking dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht, ist unionsrechtlich nicht anders zu beantworten als verfassungsrechtlich. Wie bereits ausgeführt, bestehen Zweifel an der Annahme der Antragstellerin, dass Zahlungsdienstleister keine Möglichkeit haben, sich zu vergewissern, dass ihre Vertragspartner kein unerlaubtes Glücksspiel betreiben. Unabhängig davon ist auch unionsrechtlich nicht zu fordern, dass eine nationale Regelung, die es der Glücksspielaufsichtsbehörde ermöglicht, Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland zu untersagen, keinerlei Auswirkungen auf Zahlungsdienste außerhalb Deutschlands haben darf. Die Glücksspielaufsicht hat in jedem Fall einer Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung eine Interessenabwägung zu treffen und zu prüfen, ob die Maßnahme dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht.
cc) § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verstößt nach summarischer Prüfung nicht gegen die Datenschutz-Grundverordnung. Anordnungen nach dieser Vorschrift verpflichten die Adressaten nicht, von ihren Kunden Daten zu erheben, sondern untersagen lediglich die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel. Mit welchen Mitteln dies erreicht werden kann, gibt die Regelung nicht vor. Der Senat geht nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage davon aus, dass Zahlungsdienstleister auch ohne unionsrechtlich möglicherweise problematische Datenerhebung sicherstellen können, dass sie keine durch Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 untersagten Zahlungstransaktionen durchführen. Wie bereits ausgeführt, können sich Zahlungsanbieter gegenüber den von einer glücksspielaufsichtsrechtlichen Verfügung erfassten Veranstaltern oder Vermittlern vertraglich absichern und von ihnen Nachweise verlangen, dass sie ausreichende (technische) Vorkehrungen zur Unterbindung unerlaubten Glücksspiels getroffen haben.
4. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 sind erfüllt.
a) Die Inanspruchnahme der in Irland ansässigen P. Services Limited ist völkerrechtlich durch das Territorialitäts- bzw. Wirkungsprinzip gedeckt.
Völkergewohnheitsrechtlich - und in Deutschland im Hinblick auf Art. 25 GG auch bundesrechtlich - darf ein Staat im Hinblick auf die beschränkte Gebiets- und Personalhoheit sein öffentliches Recht in Fällen mit Auslandsberührung nur dann anwenden, wenn ein hinreichender Bezug zu seiner Gebiets- oder Personalhoheit besteht (sog. Territorialitätsprinzip und Personalitätsprinzip). Das Territorialitätsprinzip besagt, dass staatliche Hoheitsakte auf dem Gebiet eines anderen Staates nur mit dessen Zustimmung erlaubt sind (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 - 2 CN 1.07 - juris Rn. 17 m.w.N.). Länder sind in ihrer Verwaltungshoheit grundsätzlich auf ihr eigenes Gebiet beschränkt (BVerfG, Beschluss vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 - juris Rn. 40; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20.01 - juris Rn. 74). Die Beschränkung von Hoheitsakten auf das eigene Staatsgebiet schließt aber nicht aus, das eigene materielle Recht auf ausländische Sachverhalte anzuwenden. Voraussetzung ist allerdings ein hinreichender sachgerechter Anknüpfungspunkt (auch bezeichnet als „genuine link“ oder „echte Verknüpfung“, vgl. Jarass, Probleme der extraterritorialen Geltung verwaltungsrechtlicher Gesetze am Beispiel des neuen Geldwäschegesetzes, RIW 2017, 642, 643 m.w.N.), der von Völkerrechts wegen einem Mindestmaß an Einsichtigkeit genügen muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 - juris Rn. 96 f.; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1986 - 7 C 29.85 - juris Rn. 11; zum Ganzen auch: Beschluss des Senats vom 29. März 2019 - 3 M 47/19 - juris Rn. 13 ff.). Danach ist die Inanspruchnahme von Regelungsgewalt durch einen Staat mit dem Völkerrecht vereinbar, wenn sich das geregelte Geschehen ganz oder teilweise auf seinem Staatsgebiet vollzieht oder wenn es um den Status von Sachen und Personen in seinem Staatsgebiet geht. Bei der Regelung eines Verhaltens genügt es, dass einzelne Elemente davon, etwa nur die Handlung oder nur der Handlungserfolg, sich auf dem Gebiet des regelnden Staates ereignen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 10 CS 10.1923 juris Rn. 54 m.w.N.). Dabei ist ein völkerrechtlich anerkannter Anknüpfungspunkt auch das sogenannte Wirkungsprinzip („effects doctrine“). Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung an und erlaubt auslandsbezogene Rechtssetzung auch dann, wenn der zu regelnde, im Ausland lokalisierte Sachverhalt Auswirkungen im Inland hat (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. April 2023 - 27 K 3905/20 - juris Rn. 269; VG Karlsruhe, Urteil vom 15. November 2012 - 3 K 1119/12 - juris Rn. 14), etwa wenn es um Internet-Angebote geht, die sich bestimmungsgemäß in Deutschland auswirken sollen (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 24. Juni 2009 - 27 L 1131/08 - juris Rn. 92).
Zwar hat die Adressatin des angefochtenen Bescheides ihren Sitz in Irland. Die Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist jedoch auf die Unterbindung eines unerlaubten Glücksspielangebots in Deutschland gerichtet. Sie untersagt die „Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel“. Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV 2021 dort, wo dem Spieler die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet wird. Dies ist für die in der Verfügung angesprochenen unerlaubten Glücksspiele die Bundesrepublik Deutschland, da die Antragstellerin Glücksspiele für Spieler in Deutschland (auf deutschsprachigen Internetseiten) anbietet. Damit besteht ein hinreichender Anknüpfungspunkt, um die Inanspruchnahme der deutschen Regelungsgewalt zu legitimieren (so zur Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Glücksspielen gegenüber Unternehmen mit Sitz im Ausland: BayVGH, Beschluss vom 19. Juli 2011, a.a.O. Rn. 53; VG Karlsruhe, Urteil vom 15. November 2012 - 3 K 1119/12 - juris Rn. 17; VG Potsdam, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 K 3023/09 - juris Rn. 27; VG Ansbach, Beschluss vom 15. Juni 2010 - AN 4 S 10.00573 - juris Rn. 40; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. Mai 2009 - 27 L 1147/08 - juris Rn. 65). Auswirkungen im Inland haben entsprechend auch die Mitwirkungshandlungen eines Zahlungsdienstleisters, selbst wenn man eine Begrenzung auf direkte erhebliche und vorhersehbare Auswirkungen verlangt (vgl. hierzu Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 101. EL Mai 2023, Art. 25 Rn. 54). Durch die Einzahlungen des Spielers an den Veranstalter und die Gewinnauszahlung wird das (unerlaubte) Glücksspiel von Spielern in Deutschland erst ermöglicht. Es ist auch absehbar, dass die Zahlungsdienste für einen Anbieter oder Vermittler von Glücksspielen dazu beitragen, dass deren Angebote von Spielern in Deutschland angenommen werden.
b) Der Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist erfüllt. Insbesondere hat die Adressatin des angefochtenen Bescheides an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel mitgewirkt. Wie bereits ausgeführt, ist unerlaubtes Glücksspiel das Veranstalten und das Vermitteln ohne die erforderliche Erlaubnis (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Anbieter oder Vermittler die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis erfüllt (vgl. hierzu auch BGH, Urteil vom 27. Februar 2020 - 3 StR 327/19 - juris Rn. 13 f.). Die Adressatin des Bescheides hat für die Antragstellerin Zahlungsdienste für Glücksspiele in Deutschland erbracht. Über die in Deutschland notwendige Erlaubnis verfügt die Antragstellerin nicht. Unerheblich ist, welche der jeweiligen Zahlungsleistungen, die von der Adressatin des Bescheides erbracht werden, unmittelbar unerlaubtes Glücksspiel betreffen. Es kann auch dahinstehen, ob es für die Mitwirkung an der Zahlung für unerlaubtes Glücksspiel - wie die Antragsgegnerin meint - ausreicht, dass die Verfügungsadressatin Einzahlungsoptionen für unerlaubtes Glücksspiel anbietet. Jedenfalls liegt eine den Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 erfüllende Mitwirkungshandlung vor, wenn bei der Verfügungsadressatin eingezahltes Geld (zumindest auch) für von der Antragstellerin veranstaltete unerlaubte Glücksspiele verwendet wurde. Hieran bestehen keine Zweifel, selbst wenn nicht auszuschließen ist, dass in Einzelfällen Zahlungen deutscher Spieler für Spiele im Ausland verwendet wurden.
Eine „vorherige Bekanntgabe“ der unerlaubten Glücksspielangebote ist mit dem Anhörungsschreiben vom 10. Oktober 2022 erfolgt.
c) Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen in rechtlich zulässiger Weise ausgeübt. Sie hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO). Gemäß der Begründung des Bescheides soll mit der Untersagung erreicht werden, dass die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel unterbunden wird und auf diese Weise der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel die zur Durchführung notwendige Zahlungsinfrastruktur entzogen wird. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags hingewiesen und erläutert, dass laut Studien die Teilnehmer von Online-Glücksspielen ein erhöhtes Gefährdungspotential und besonderen Suchtgefahren ausgesetzt sind. Diese Erwägungen entsprechen dem Zweck der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021.
Die angefochtene Verfügung entspricht auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
aa) Sie ist geeignet, die verfolgten Zwecke zu fördern. Der Umsetzbarkeit der Anordnung steht nicht entgegen, dass die Verfügungsadressatin nicht in der Lage wäre festzustellen, ob Zahlungen in Deutschland vorgenommen werden oder ob Zahlungen, die in Deutschland vorgenommen werden, tatsächlich für Glücksspiel in Deutschland genutzt werden. Die Adressatin kann die Zahlungsdienste für unerlaubte Glücksspiele der Antragstellerin einstellen. Sollte es hierfür erforderlich sein, auch Zahlungsdienste für Glücksspiel im Ausland zu beenden, steht dies - wie oben ausgeführt - der Geeignetheit der Maßnahme nicht entgegen.
Die Geeignetheit ist auch nicht deshalb zu bezweifeln, weil die Antragstellerin erklärt hat, inzwischen - am 1. September 2023 gegen 3:00 Uhr - ihr Glücksspielangebot in Deutschland eingestellt zu haben. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist zwar bei einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung - jedenfalls hinsichtlich der Regelungswirkungen für Gegenwart und Zukunft - der Zeitpunkt der Entscheidung des Senats, da der streitgegenständliche Bescheid als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist und die einschlägigen gesetzlichen Regelungen - wie hier - keinen abweichenden Zeitpunkt bestimmen (vgl. Beschluss des Senats vom 9. Juli 2019 - 3 L 79/16 - juris Rn. 47). Eine nachträglich eingetretene Änderung des Sachverhalts ist demnach bei der Senatsentscheidung berücksichtigungsfähig. Durch die (vorgetragene) Einstellung des Glücksspiels in Deutschland wird die Unterbindung von Zahlungsströmen jedoch nicht obsolet. Verfügungen, mit denen Dritten Zahlungseinschränkungen auferlegt werden, um unerlaubte Glücksspielaktivitäten zu unterbinden, stellen keine Vollstreckung aus einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung dar, sondern unabhängige Instrumente der Glücksspielaufsicht, die an „unerlaubtes“ und nicht an untersagtes Glücksspiel anknüpfen (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 - juris Rn. 17). Allein durch das Vorbringen der Antragstellerin, sie habe das unerlaubte Glücksspiel in Deutschland eingestellt, ist auch nicht sichergestellt, dass die Antragstellerin entsprechende Tätigkeiten nicht wiederaufnimmt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Antragstellerin über einen beträchtlichen Zeitraum unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland veranstaltet hat. Wie der Senat in dem Beschluss vom 9. August 2023 (a.a.O. Rn. 25) ausgeführt hat, bestand jedenfalls nach dem Durchlaufen des ersten Erlaubnisverfahrens (Ablehnungsbescheid vom 30. Mai 2022) und spätestens mit der ablehnenden Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2022 - 3 M 89/22) die Pflicht, das formell illegale Glücksspiel einzustellen. Hat die Antragstellerin das unerlaubte Glücksspiel gleichwohl weiterbetrieben, kann nicht angenommen werden, dass sie sich künftig rechtstreu verhalten wird.
bb) Die Anordnung ist zur Förderung des Zwecks auch erforderlich. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen den gleichen Erfolg erzielen würden. Mit der Anordnung, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel an bestimmten Angeboten mitzuwirken, hat die Antragsgegnerin der Adressatin die Entscheidung überlassen, auf welche Weise sie die Anordnung befolgen kann. Die Behörde darf auf eine klare Mittelvorgabe verzichten, wenn es aus Verhältnismäßigkeitsgründen sachgerecht erscheint, bei mehreren Möglichkeiten zur Zielerreichung die Wahl des Mittels in das Belieben des Adressaten zu legen. Insbesondere darf die Behörde im Fall der Untersagung von Tätigkeiten offen lassen, wie der Adressat die Einstellung der untersagten Tätigkeit (technisch) bewerkstelligt (NdsOVG, Beschluss vom 18. Juni 2018 - 11 LA 237/16 - juris Rn. 17).
cc) Die Anordnung ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
(1) Die Möglichkeit, dass die Anordnung dazu führen könnte, dass die Adressatin Zahlungsdienstleistungen mit der Antragstellerin vollständig einstellt, so dass die Antragstellerin auch keine Zahlungsdienste für (erlaubtes) Glücksspiel im Ausland leisten würde, steht der Zumutbarkeit der Anordnung nach summarischer Prüfung nicht entgegen.
Auch in diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Zahlungsdienstleister - wie auch die Adressatin des angefochtenen Bescheides - die Möglichkeit haben, in ihrem Vertragsverhältnis mit dem in der Verfügung angesprochenen Veranstalter oder Vermittler von Glücksspielen auf die Unterbindung unerlaubten Glücksspiels hinzuwirken. Sie können - wie ausgeführt - Nachweise darüber verlangen, dass hinreichende (technische) Vorkehrungen getroffen wurden, um Glücksspiel - auch unter Berücksichtigung etwaiger Umgehungsmöglichkeiten - in Deutschland auszuschließen. So hat die Verfügungsadressatin der Antragstellerin in einer E-Mail mitgeteilt, dass sich die aufgrund der vorliegenden Verfügung erfolgte Zahlungseinstellung auf in Deutschland veranstaltete Glücksspiele beschränkt. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, warum die vorliegende Verfügung zu einem Overblocking führen könnte. Im Übrigen ist es - wie ebenfalls angesprochen - zweifelhaft, ob die Verfügung so zu verstehen ist, dass von der Mitwirkung an den genannten Zahlungen jegliche Umgehungen des Glücksspielverbots erfasst sind, die der Zahlungsdienstleister auch bei größter Sorgfalt nicht erkennen kann. Soweit von der Anordnung auch Zahlungen aus Deutschland erfasst sind, mit denen der betreffende Spieler Glücksspiel im Ausland betreiben will, handelt es sich um einen nach summarischer Prüfung seltenen Sonderfall, der die Zumutbarkeit der Anordnung nicht in Zweifel zieht.
Selbst wenn man davon ausginge, dass die Verfügungsadressatin zur Befolgung der Anordnung gezwungen wäre, ihre Zahlungen für Glücksspiel der Antragstellerin vollständig einzustellen, würde dies nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht zu einer unangemessenen Belastung der Verfügungsadressatin und der Antragstellerin führen.
Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist zu berücksichtigen, dass die Anordnung ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt. Demgegenüber ist die Schutzwürdigkeit der Antragstellerin erheblich eingeschränkt, nicht nur, weil sie - wie ausgeführt - über einen langen Zeitraum illegales Glücksspiel betrieben hat, sondern auch deshalb, weil das Veranstalten illegalen Glücksspiels darüber hinaus eine tragende Säule ihres Geschäftsbetriebs war. So hat sie im Verfahren 3 M 50/23 mit Schriftsatz vom 16. Juni 2023 ausgeführt, dass sie zwar international aufgestellt sei, aber einen so hohen Anteil ihres Geschäfts in Deutschland tätige, dass „dessen Einstellung ihre Zahlungsunfähigkeit begründen würde. Sie wäre zur Betriebseinstellung und Entlassung der Beschäftigten gezwungen“ (Hervorhebung im Original). Auch im vorliegenden Verfahren trägt die Antragstellerin vor, dass es für sie „von existenzieller Bedeutung [sei], innerhalb kürzester Zeit die bestehenden Geschäftsbeziehungen und -modelle in anderen Staaten weiter auszubauen und weitere neue Geschäftsmodelle im Ausland zu entwickeln“. Das bedeutet, dass der Betrieb der Antragstellerin ohne illegales Glücksspiel, das zudem den Straftatbestand des § 284 StGB erfüllen dürfe (vgl. Beschluss des Senats vom 9. August 2023, a.a.O. Rn. 21), nicht existenzfähig (gewesen) wäre.
Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die angefochtene Verfügung die Verfügungsadressatin - die selbst gegen den Bescheid nicht vorgegangen ist - unzumutbar belastet. Wie bereits ausgeführt, sieht sich die Verfügungsadressatin offenbar in der Lage, ihre Zahlungseinstellungen auf in Deutschland veranstaltete Glücksspiele zu beschränken. Die weitere Mitwirkung an Zahlungen für illegales Glücksspiel ist jedenfalls nicht schutzwürdig. Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Verfügungsadressatin durch die Beschränkung oder eine möglicherweise erforderliche Einstellung der Zahlungsdienste gegenüber einem Glücksspielanbieter nicht so gravierend beeinträchtigt wird, dass die streitgegenständliche Anordnung die Zumutbarkeitsgrenze überschreitet.
(2) Der Umstand, dass andere Zahlungsdienstanbieter (als die Verfügungsadressatin) ihre Vertragsbeziehungen mit der Antragstellerin beendet haben und/oder Zahlungstransaktionen mit der Antragstellerin ablehnen, begründet ebenfalls keine Unzumutbarkeit der angefochtenen Verfügung. Die Antragstellerin hat vorgetragen, über die Hälfte der Zahlungstransaktionen mit der Verfügungsadressatin abzuwickeln, die - wie ausgeführt - den Zahlungsverkehr für Glücksspiel im Ausland nicht eingestellt hat. Es kann dahinstehen, ob und ggf. in welchem Umfang die Antragstellerin für ihr Glücksspielangebot im Ausland daneben auf andere Zahlungsdienstleister angewiesen ist. Jedenfalls geht der Senat davon aus, dass auch andere Zahlungsdienstleister die Möglichkeit haben, ihre Zahlungsdienste für Glücksspiel der Antragstellerin im Ausland weiter anzubieten, wenn sie sich mittels entsprechender Nachweise - ggf. unter Mitwirkung der Antragstellerin - dahingehend absichern, dass die Antragstellerin kein illegales Glücksspielangebot in Deutschland mehr betreibt. Soweit Zahlungsdienstleister in Geschäftsbeziehungen mit der Antragstellerin generell ein Risiko sehen, kann dies verschiedene Gründe haben, auf die der Senat bereits in den Beschlüssen vom 30. August und 7. September 2023 eingegangen ist. Letztlich werden sie befürchten, dass die Antragstellerin ihr illegales Angebot in Deutschland nicht (vollständig) einstellen wird, denn andernfalls könnten ihnen auch keine Sanktionen für die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel drohen. Die Ursache für das darin zum Ausdruck kommende mangelnde Vertrauen in die Antragstellerin als Vertragspartnerin hat in erster Linie die Antragstellerin selbst gesetzt, indem sie illegale Glücksspiele veranstaltet und damit auch die streitgegenständliche Anordnung veranlasst hat. Vor diesem Hintergrund besteht kein Grund, die Antragstellerin vor Reaktionen von Zahlungsanbietern zu schützen, die nicht einmal Adressaten der angefochtenen Verfügung sind.
(3) Für die Verhältnismäßigkeit der Anordnung ist es unerheblich, ob der Antragstellerin die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zu Recht oder zu Unrecht versagt worden ist. Wie bereits ausgeführt, knüpft der Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 allein an die Mitwirkung an Zahlungen für „unerlaubtes Glücksspiel“ an, so dass allein das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis grundsätzlich ein Einschreiten gegen Zahlungsdienstleister rechtfertigt. Abweichendes ist - wie bei Untersagungsverfügungen gegen den Veranstalter oder Vermittler selbst - allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten (vgl. Beschluss des Senats vom 9. August 2023 - 3 M 50/23 - juris Rn. 23).
Eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit liegt nicht vor. In diesem Zusammenhang wird auf den Beschluss vom 9. August 2023 im Verfahren 3 M 50/23 verwiesen, in dem sich der Senat bereits mit dieser Frage auseinandergesetzt hat. Soweit die Antragstellerin vorträgt, in ihren Verfahren über ihre Anträge auf Erlaubniserteilung sei das Glücksspielkollegium zu Unrecht beteiligt oder der Fachbeirat zu Unrecht nicht beteiligt worden, würde es sich um Verfahrensfehler handeln, aus denen nicht folgt, dass die Glücksspieltätigkeit der Antragstellerin offensichtlich erlaubnisfähig ist und die Erlaubnis zu erteilen wäre.
(4) Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, dass eine unzulässige Ungleichbehandlung darin liegt, dass Anbieter mit Veranstaltererlaubnissen aber ohne Spieleerlaubnis gegenüber anderen Anbietern bevorzugt werden, weil die Antragsgegnerin gegen Anbieter mit Veranstaltererlaubnis nicht vorgehe. In diesem Zusammenhang trägt die Antragstellerin vor, dass die Antragsgegnerin Zahlungsdienstleister hinsichtlich der Beurteilung, ob ein Glücksspielveranstalter legales Glücksspiel betreibe, auf die Whitelist nach § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 verweise. Allein der Blick eines Zahlungsdienstleisters in die Whitelist ergebe jedoch keinen Aufschluss darüber, ob ein dort aufgeführter Anbieter tatsächlich ausschließlich erlaubtes Glücksspiel vornehme. Es sei durchaus möglich, dass das jeweilige einzelne Spiel des auf der Whitelist aufgeführten Anbieters nicht gemäß § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 erlaubt sei und genau an diesem Spiel teilgenommen werde.
Allein der Hinweis darauf, dass sich Zahlungsdienstanbieter mit einem Blick auf die Whitelist erkundigen können, ob Anbieter erlaubtes Glücksspiel betreiben, gibt schon keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Antragsgegnerin gegen Veranstalter, die über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügen, aber nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 unerlaubtes Glücksspiel betreiben, nicht vorgeht. Bei dem Verweis auf die Whitelist dürfte es um sinnvolle Hilfestellungen handeln: Wenn ein Anbieter in Deutschland Glücksspiel anbietet, aber nicht auf der Liste aufgeführt ist, kann jedenfalls im Regelfall angenommen werden, dass der Anbieter unerlaubtes Glücksspiel betreibt. Für Zahlungsanbieter, die sich rechtskonform verhalten wollen, kann das Fehlen ihres (potentiellen) Vertragspartners in der Whitelist also ein Ausschlusskriterium darstellen. Sollte die Antragsgegnerin (wofür es ebenfalls keinen Anhaltspunkt gibt) ihr Augenmerk bei der Kontrolle unerlaubter Glücksspiele überwiegend darauf richten, ob Glücksspielangebote von Anbietern stammen, die über eine Erlaubnis verfügen, und weniger darauf, ob die von Glücksspielveranstaltern angebotenen jeweiligen Einzelspiele nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 erlaubt sind, dürfte eine entsprechende Priorisierung nicht gegen das Willkürverbot verstoßen. Es dürfte im Hinblick auf das zu erwartende Ausmaß der abzuwehrenden Gefahren nicht zu beanstanden sein, wenn die Antragsgegnerin primär gegen Anbieter vorgeht, die auf dem deutschen Markt gar nicht tätig sein dürfen, und nachrangig gegen diejenigen Anbieter, die lediglich einige Einzelspiele unerlaubt anbieten.
B. Der Senat sieht keinen Anlass, dem Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV die von der Antragstellerin angeregten oder andere Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. Eine Vorlagepflicht im Eilverfahren besteht grundsätzlich nicht (EuGH, Urteil vom 27. Oktober 1982 - C-35/82 - juris Rn. 10; BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 2018 - 2 BvR 883/18 - juris Rn. 4; BayVGH, Beschluss vom 7. Februar 2023 - 16b DC 22.2489 - juris Rn. 15). Der Europäische Gerichtshof geht in Ziffer 25 seiner Empfehlungen an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen (ABl. C 380/1 vom 8. November 2019) grundsätzlich davon aus, dass die nationalen Gerichte selbst im Rahmen eines Vorlageverfahrens zuständig bleiben, einstweilige Maßnahmen zu erlassen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. Oktober 2017 - OVG 3 S 84.17 - juris Rn. 9). Der Senat ist nach summarischer Prüfung der Auffassung, dass sich die von der Antragstellerin aufgeworfenen, im Schriftsatz vom 4. September 2023 aktualisierten Fragen nicht stellen. Wie ausgeführt, ist der Senat nicht der Ansicht, dass „sich bereits die mitgliedstaatlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Glücksspielerlaubnis als unionsrechtswidrig erweisen“ (Frage 1). Der Senat zweifelt auch nicht daran, dass die Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit der Öffnung des Online-Glücksspielmarktes für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele hinreichende Nachweise zur Rechtfertigung der den freien Dienstleistungsverkehr beschränkenden Regelungen erbracht hat und die Kanalisierungsziele tatsächlich in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden (Frage 2). Entsprechendes gilt auch für den Nachweis, dass die bei Online-Glücksspielangeboten im Vergleich zu terrestrischen Angeboten strikteren Regelungen zu Verbotstatbeständen, Zulassungsvoraussetzungen und Aufsichtsmaßnahmen tatsächlich die Kanalisierungsziele in kohärenter und systematischer Weise verfolgen (Frage 3). Ferner bezweifelt der Senat nicht, dass das Glücksspielerlaubnissystem und die einzelnen Glücksspielerlaubnisverfahren auf objektiven, transparenten und nicht-diskriminierenden Kriterien beruhen (Frage 4). Die angesprochene Frage zur Auslegung der Datenschutz-Grundverordnung ist nach Auffassung des Senats für die Entscheidung nicht erheblich (Frage 5). Der Senat geht auch nicht davon aus, dass Zahlungsdienstleistern ein technisch unmögliches und datenschutzrechtlich verbotenes Verhalten abverlangt wird (Frage 6 und die im Schriftsatz vom 22. Oktober 2023 formulierte Frage). Für die Beurteilung der Vereinbarkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung mit Art. 56 AEUV und Art. 63 AEUV kommt es nach Auffassung des Senats auch nicht auf die in der Frage 7 der Antragstellerin angesprochenen Gesichtspunkte an.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
D. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dabei geht Senat - wie in anderen Verfahren der Antragstellerin - davon aus, dass in der Hauptsache ein Streitwert von 50.000 € als geschätzter Betrag eines erwarteten Gewinns anzusetzen ist. Dieser Betrag ist für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.
E. Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 bis 10 TMG
§§ 4, 4a GlüStV
§§ 1 bis 3 OCG
§ 91 VwGO
§ 1004 BGB
§ 4 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 22c GlüStV
§ 22a GlüStV
§ 4a GlüStV
§ 17 GlüStV
§ 6h GlüStV
§ 32 GlüStV
§ 9 GlüStV
§ 284 StGB
§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 7 Abs. 4 TMG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 und 4a bis 4d GlüStV
§ 22c Abs. 1 Nr. 2 GlüStV
§ 22c Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 22a Abs. 2 GlüStV
§ 22a Abs. 8 GlüStV
§ 22a Abs. 10 GlüStV
§ 22b Abs. 2 GlüStV
§ 22c Abs. 4 GlüStV
§ 22a Abs. 11 GlüStV
§ 9 Abs. 8 GlüStV
§ 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 4a Abs. 1 GlüStV
§ 4b Abs. 1 GlüStV
§ 4a Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 4a Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4a Abs. 3 GlüStV
§ 27p Abs. 6 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 22c Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 22a Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 63 Abs. 2 AEUV
Art. 56 Satz 1 AEUV
Art. 25 GG
Art. 267 AEUV
Art. 63 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 2 M 102/14
3 C 72/84
10 B 10.29
8 C 6.15
1 BvR 2011/07
23 CS 23.19
1 BvR 1054/01
3 M 14/23
XI ZR 343/22
XI ZR 515/21
I ZR 174/14
3 R 156/20
1 ZR 174/14
8 C 18.16
8 C 5/10
3 M 24/23
3 M 50/23
3 L 446/20
4 Bs 171/22
8 C 18/16
4 Bs 226/18
24 K 1475/21
2 CN 1.07
2 BvG 1/57
9 A 20.01
2 BvR 475/78
7 C 29.85
3 M 47/19
10 CS 10.19
27 K 3905/20
3 K 1119/12
27 L 1131/08
6 K 3023/09
4 S 10.00
27 L 1147/08
3 StR 327/19
3 L 79/16
3 M 89/22
11 LA 237/16
2 BvR 883/18
16b DC 22.24
3 S 84.17