Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-01-10, Aktenzeichen 18 A 4228/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0110.18A4228.95.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 8.000,_ DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann nach § 130a VwGO durch Beschluß entscheiden, weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält; die Beteiligten sind hierzu vorher gehört worden (§ 130a Satz 2 iVm § 125 Abs. 2 Satz 3 bis 5 VwGO).
Die Klage, die sich mit sämtlichen Anträgen der Sache nach gegen ein Tätigwerden des angeblich befangenen Sachbearbeiters W. in Verwaltungsverfahren der Klägerin richtet, ist unzulässig; sie scheitert schon an § 44a Satz 1 VwGO. Ob die Klage unabhängig davon auch aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen unzulässig ist, kann deshalb offen bleiben.
Nach § 44a Satz 1 VwGO, der durch das 2. VwVfÄndG vom 6. August 1998 nicht außer Kraft gesetzt worden ist,
BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1999 - 11 A 21.98 -, DVBl. 1999, 986, 987,
können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Diese die Zulässigkeit der Klage betreffende Voraussetzung,
BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1983 - 2 C 76.81 -, DVBl. 1984, 53; Kopp/Schenke, VwGO, 11. Auflage 1998, § 44a Rdnr. 1 m.w.N.,
gilt nicht nur - wie der Wortlaut "gegen" nahelegen könnte - für Anfechtungsklagen, sondern für alle - und damit auch die von der Klägerin gewählten - Klagearten,
OVG NRW, Beschluß vom 23. April 1987 - 19 B 487/87 -; Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Auflage 1997, § 44a Rdnr. 2; Stelkens, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 20.
Die Klage richtet sich gegen behördliche Verfahrenshandlungen iSv § 44a Satz 1 VwGO. Dazu zählen u. a. alle im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens getroffenen Maßnahmen, die nach Ansicht der Behörde zur Förderung des Verfahrens geeignet sind, es aber nicht abschließen,
vgl. Stelkens, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 8 m.w.N.,
und dementsprechend rechnet dazu auch das mit der Klage beanstandete Tätigwerden eines angeblich befangenen Amtswalters in einem Verwaltungsverfahren,
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 11 Auflage 1998, § 44a Rdnr. 5; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Schmitz/ Stelkens, VwVfG, 5. Auflage 1998, § 21 Rdnr. 26; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 2. April 1992 - 3 C 78/91 -, NVwZ-RR 1993, 395, 396.
Verfahrenshandlung in diesem Sinne ist ferner die mit dem - im Berufungsverfahren gestellten - Hauptantrag angegriffene Entscheidung des Beklagten vom 6. April 1993 nach § 21 VwVfG über die Mitwirkung des angeblich befangenen Amtsträgers,
vgl. Stelkens, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 17; Kösling, NVwZ 1994, 455, 456 m.w.N.
Das Vorliegen von Verfahrenshandlungen iSv § 44a Satz 1 VwGO wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Hauptantrag - hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens - und die beiden ersten Hilfsanträge - diese insgesamt - sich auf zukünftige Verfahrenshandlungen, nämlich das Tätigwerden des Behördenmitarbeiters in evtl. anhängig zu machenden Verwaltungsverfahren der Klägerin beziehen. Ebensowenig steht es der Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO entgegen, daß die mit dem im Hauptantrag enthaltenen Anfechtungsbegehren sowie die mit dem Hilfsantrag zu 3. angesprochenen Verfahrenshandlungen ein Verwaltungsverfahren betreffen, das nach Klage gegen die Sachentscheidung bereits rechtskräftig durch Urteil des VG A. vom abgeschlossen ist.
§ 44a VwGO gilt für behördliche Verfahrenshandlungen nämlich nicht nur innerhalb eines noch anhängigen, sondern grundsätzlich auch innerhalb eines schon abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens
Schmidt-De Caluwe, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 44a Rdnr. 46 m.w.N.,
und auch - dies erst recht - im Rahmen eines zukünftigen Verwaltungsverfahrens. Diese Auslegung legt schon der Wortlaut der Norm nahe, der mit der geforderten Gleichzeitigkeit der Rechtsbehelfe gegen die Verfahrenshandlung und die Sachentscheidung ein anhängiges Verwaltungsverfahren nicht notwendig voraussetzt. Ein dementsprechendes Verständnis des § 44a VwGO ist auch aufgrund des Normzwecks geboten, der auf zwei - teilweise parallele - Regelungsziele gerichtet ist. Durch § 44a Satz 1 VwGO soll nicht nur verhindert werden, daß die in Verwaltungsverfahren zu treffenden Sachentscheidungen durch Anfechtung von Verfahrenshandlungen verzögert oder erschwert werden,
BT-Drs. 7/910, Seite 97; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1981 - 8 C 13/80 -, NJW 1982, 120; Schmidt-De Caluwe, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 44a Rdnr. 46,
sondern § 44a Satz 1 VwGO dient auch - über den vorgenannten und auf anhängige Verwaltungsverfahren beschränkten Zweck hinaus - der Rechtsschutzkonzentration und damit der Prozeßökonomie,
Schmidt-De Caluwe, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 44a Rdnr. 46 f.
Diese Vorschrift läßt nämlich ausdrücklich Rechtsschutz gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen zu und schließt mit dieser Beschränkung auf eine Inzidentkontrolle grundsätzlich gesonderte Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen aus.
Vgl. für diese h. M.: Stelkens, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 22 m.w.N.;
Durch dieses Gesetzesverständnis wird der Verfahrensbeteiligte nicht rechtsschutzlos gestellt, soweit es um die Geltendmachung von Verfahrensfehlern geht. Denn die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der verfahrensbeendenden Sachentscheidung erstreckt sich grundsätzlich auch auf die Einhaltung der maßgeblichen Verfahrensvorschriften, sofern deren Verletzung nicht gemäß §§ 45, 46 VwVfG unbeachtlich ist. Im übrigen sieht § 44a Satz 2 VwGO im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG in besonderen Fällen Ausnahmen von den Rechtsfolgen des § 44a Satz 1 VwGO vor.
§ 44a Satz 1 VwGO betrifft danach mit dem Ausschluß gesonderten Rechtsschutzes gegen Verfahrenshandlungen u. a. auch Rechtsbehelfe gegen Verfahrenshandlungen innerhalb von Verwaltungsverfahren, die bereits durch eine Sachentscheidung abgeschlossen sind. Insoweit gilt § 44a Satz 1 VwGO gerade auch, wenn - wie hier unter anderem - ein Rechtsbehelf gegen eine behördliche Verfahrenshandlung geltend gemacht wird, obgleich nicht nur das Verwaltungsverfahren, sondern auch das gegen die betreffende Sachentscheidung gerichtete Klageverfahren rechtskräftig - zu Gunsten der Klägerin - abgeschlossen ist. Denn der in § 44a VwGO zum Ausdruck gekommene Grundsatz der Prozeßökonomie verbietet es, einen solchen - "nur" gleichzeitig mit dem gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelf geltend zu machenden - Rechtsbehelf nach rechtskräftigem Abschluß eines gerichtlichen Verfahrens über die Sachentscheidung weiter zu verfolgen, weil in diesem die Rechtswidrigkeit der behördlichen Verfahrenshandlung bereits geltend gemacht werden konnte, soweit sie auf die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung Auswirkungen hatte.
§ 44a Satz 1 VwGO gilt nach seinem oben skizzierten Sinn und Zweck auch für zukünftige Verfahrenshandlungen in noch gar nicht anhängigen Verwaltungsverfahren. Unzulässig sind deshalb auch der Hauptantrag hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens und die ersten beiden Hilfsanträge, die sich auf künftige Verfahrenshandlungen in von der Klägerin erst noch anhängig zu machenden Verwaltungsverfahren beziehen. Die angebliche Befangenheit des Sachbearbeiters des Beklagten kann aufgrund der Beschränkung durch diese Vorschrift "nur" nach einer Sachentscheidung in einem solchen künftigen Verfahren gleichzeitig mit dem gegen diese Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelf geltend gemacht werden. Gegen dieses Konzentrationsgebot auch für (vorbeugenden) Verfahrensrechtsschutz in zukünftigen Verwaltungsverfahren spricht nicht der Umstand, daß in diesen Konstellationen erst nach dem Ergehen der (potentiellen) Sachentscheidung ein gegen diese - und gleichzeitig gegen die Verfahrenshandlung - gerichteter Rechtsschutz möglich ist. Insoweit unterscheidet sich die Situation nämlich nicht von der bei bereits anhängigen Verwaltungsverfahren.
Wendet ein Kläger sich für ihn betreffende Verwaltungsverfahren gegen das Tätigwerden eines bestimmten Sachbearbeiters, so werden die Rechtsfolgen des § 44a Satz 1 VwGO nicht durch § 44a Satz 2 VwGO ausgeschlossen, nach dem Satz 1 nicht gilt, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen.
Das bloße Tätigwerden eines befangenen Amtswalters in einem Verwaltungsverfahren ist - ebenso wie eine Entscheidung gemäß § 21 VwVfG - nicht vollstreckbar iSv § 44a Satz 2 VwGO. Dies gilt unabhängig davon, ob man den Vollstreckungsbegriff der Verwaltungsvollstreckungsgesetze zugrundelegt,
dafür Schmidt-De Caluwe, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 44a Rdnr. 179 ff.,
oder mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch die Fälle erfaßt, in denen von dem Betroffenen ein verfahrensrechtliches Handeln, Dulden oder Unterlassen verlangt und von der Behörde gegen seinen Willen durchgesetzt werden soll,
Stelkens, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 26.
Selbst die zuletzt genannten - der Klägerin günstigeren - Voraussetzungen liegen bei der Mitwirkung eines - angeblich - befangenen Amtsträgers in Verwaltungsverfahren der Klägerin nicht vor; dieser Mitwirkung fehlt schon der erforderliche Gebots- oder Verbotscharakter und damit ein - auch im weiteren Sinne - vollstreckungsfähiger Inhalt.
Die in Rede stehenden Verfahrenshandlungen ergehen auch nicht gegen einen Nichtbeteiligten. Vielmehr bezieht die Klage sich mit dem begehrten Ausschluß der Mitwirkung des Herrn W. von "Verwaltungsverfahren der Klägerin" mit sämtlichen Anträgen gerade auf Verwaltungsverfahren, deren Beteiligte im Sinne von § 13 VwVfG die Klägerin ist.
§ 44a Satz 2 VwGO kommt im vorliegenden Fall auch dann nicht zum Tragen, wenn man den - im engeren oder weiteren Sinne - vollstreckbaren Verfahrenshandlungen im Wege einer erweiternden, an Art. 19 Abs. 4 GG orientierten Auslegung alle die Verfahrenshandlungen gleichsetzen wollte, bei denen ein Rechtsbehelf zusammen mit den Rechtsbehelfen gegen die Sachentscheidung zu spät käme und dadurch ein Recht des Betroffenen vereitelt oder wesentlich erschwert würde, das über das bloße Recht auf Einhaltung des Verfahrens hinausgeht,
Stelkens, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 29 m.w.N.; OVG NRW, Beschluß vom 11. April 1995 - 13 B 549/95 -, NVwZ-RR 1995, 703.
§ 21 VwVfG, der dafür allein in Betracht kommt, gewährt ein derartiges Recht nicht,
Kopp, VwVfG, 6. Auflage 1996, § 21 Rdnr. 2; Bonk, in: Stelkens/Bonk/ Sachs/Kallerhoff/Schmitz/Stelkens, VwVfG, 5. Auflage 1998, § 21 Rdnr. 4; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 2. April 1992 - 3 L 78/91 -, NVwZ-RR 1993, 395, 396.
Nach alledem ist mit der beinahe einhelligen Auffassung effektiver Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG gegen das Tätigwerden eines befangenen Amtsverwalters im Rahmen der Rechtsbehelfe gegen die Sachentscheidung grundsätzlich in ausreichendem Maße als gewährleistet anzusehen,
vgl. BFH, Beschluß vom 7. Mai 1981 - IV B 60/80 -, BFHE 133, 340; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 2. April 1992 - 3 L 78/91 -, NVwZ-RR 1993, 395, 396; Stelkens, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 44a Rdnr. 30, m.w.N.; Kopp, VwVfG, 6. Auflage 1998, § 21 Rdnr. 9 m.w.N.; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Schmitz/ Stelkens, VwVfG, 5. Auflage 1998, § 21 Rdnr. 15; Kösling, NVwZ 1994, 455, 456 m.w.N. pro et contra.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO) liegen nicht vor.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45, 46 VwVfG
§ 130a VwGO
§ 21 VwVfG
§ 44a VwGO
§ 13 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 3 bis 5 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 1
VwGO
§ 44a Satz
2 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10,
713 ZPO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1993, 395, 396
NVwZ 1994, 455, 456
NJW 1982, 120
NVwZ-RR 1995,
703
NVwZ-RR
1993, 395, 396
BFHE 133, 340
NVwZ-RR 1993, 395,
396
11 A 21.98
2
C 76.81
19 B 487/87
3 C 78/91
8 C 13/80
13 B 549/95
3 L 78/91
IV B 60/80