Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-01-24, Aktenzeichen 7 A 1977/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0124.7A1977.10.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Voll¬streckung durch Sicher-heitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer Baugenehmigung für die Umgestaltung eines Fleischereigeschäfts zu einem Bäckereifachgeschäft mit Café, die die Beklagte wegen fehlender Einrichtung eines rollstuhlgerechten Toilettenraums abgelehnt hat.
Die Klägerin ist Mieterin des Erdgeschosses des Gebäudes T. Straße 15 in L. (Gemarkung X. -T1. , Flur 8, Flurstück 493/0). Die Beklagte genehmigte unter dem 21. Mai 2002 die Nutzungsänderung des Erdgeschosses des Gebäudes von Einzelhandel für Obst und Gemüse in einen Fleisch- und Wurstmarkt. Aus dem - mit einem grünen Stempelaufdruck als Bestandteil der Baugenehmigung gekennzeichneten - Lageplan des Erdgeschosses ergibt sich der genehmigte Bestand, zu dem ein vom Verkaufsraum abgetrennter Toilettentrakt mit jeweils einem Herren-WC und einem Damen-WC für das Personal gehörte.
Im Mai 2008 beantragte die Klägerin eine Baugenehmigung für eine "Nutzungsänderung" des Fleischereifachgeschäfts im Erdgeschoss des genannten Gebäudes zu einem Bäckereifachgeschäft mit Café. In dem beigefügten Erdgeschossgrundriss war ein Verkaufsraum mit 35,42 qm, ein Gastraum mit 17,52 qm, ein weiterer Gastraum mit 13,53 qm, eine Damen- und eine Herrentoilette, jeweils mit Vorräumen und in der Herrentoilette ein WC-Urinal dargestellt. Gegenüber dem genehmigten Bestand war neben der Änderung im Bereich der Toilettenanlagen u. a. die Entfernung einer vorhandenen Trennwand vorgesehen. Die Klägerin gab an, 40 Gastplätze würden nicht überschritten, erzeugt und verkauft würden Backwaren und bäckereitypische Snacks.
Im Oktober 2008 beantragte die Klägerin ferner die Erteilung einer Abweichung von den Anforderungen des § 55 BauO NRW in Bezug auf das Fehlen eines Behinderten-WC und führte aus, die Voraussetzungen für ein behindertengerechtes WC seien in dem bestehenden Gebäude äußerst schlecht; bei Planung einer behindertengerechten Toilette sei die Gastplatzzahl von 28 um 6 auf 22 zu reduzieren, was die Wirtschaftlichkeit des Objekts in Frage stelle.
Durch Bescheid vom 4. November 2008 lehnte die Baugenehmigungsbehörde der Beklagten den Bauantrag ab und führte zur Begründung aus: Nach § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW müsse ein Toilettenraum auch für Benutzerinnen und Benutzer von Rollstühlen geeignet und erreichbar sein, ein solcher Toilettenraum fehle hier.
Die Klägerin hat am 5. Dezember 2008 Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen: Für ihr Vorhaben bestehe keine Verpflichtung, rollstuhlgerechte Toilettenräume zu errichten. § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW setze voraus, dass überhaupt eine Pflicht zur Errichtung von Kundentoiletten bestehe. Daran fehle es hier. Die Gaststättenbauverordnung sei nicht mehr gültig. Die Versammlungsstättenverordnung gelte nur für den Betrieb von Stätten mit mehr als 200 Besucherinnen bzw. Besuchern. Die Verpflichtung aus § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW bestehe nicht, wenn Kundentoiletten errichtet würden, ohne dass hierzu eine normative Verpflichtung bestehe. Bei einem anderen Normverständnis führe § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW, der lediglich eine Gleichstellung der Menschen mit Behinderungen bezwecke, zu einer normativen Besserstellung von Rollstuhlfahrern. Eine solche Bevorzugung sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Die Klägerin hat einen Austauschlageplan vom 14. Juli 2010 vorgelegt, der vorsieht, dass ein Pkw-Stellplatz für schwerbehinderte Menschen vorgehalten wird.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 4. November 2008 zu verpflichten, ihr die am 8. Mai 2008 in der Fassung ihres Schreibens vom 14. Juli 2010 beantragte Baugenehmigung zur Nutzungsänderung eines Fleischereifachgeschäfts zu einem Bäckereifachgeschäft mit Café auf dem Grundstück T. Straße 15 (Gemarkung X. -T1. , Flur 8, Flurstück 493/0) in L. zu erteilen.
Der Oberbürgermeister der Beklagten hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Pflicht zu Errichtung eines behindertengerechten Toilettenraums nach § 55 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 10 BauO NRW bestehe entgegen der Auffassung der Klägerin auch dann, wenn der Bauherr nach anderen Vorschriften nicht verpflichtet sei, eine Kundentoilette herzustellen. Dann habe er nur die Wahl, auf eine Kundentoilette ganz zu verzichten oder insgesamt mindestens eine behindertengerechte Kundentoilette zu errichten. Im Zuständigkeitsbereich der Stadt L. entspreche es im Übrigen ständiger Praxis, bei vergleichbaren baulichen Anlagen auf der Errichtung einer entsprechenden Toilette zu bestehen. Die entsprechende Verpflichtung ergebe sich für den Bauherrn aus § 50 Abs. 2 Satz 1 und § 3 Abs. 1 BauO NRW.
Der Berichterstatter des Verwaltungsgerichts hat die Örtlichkeit am 29. Juni 2010 besichtigt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. Juli 2010 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Das Vorhaben der Klägerin sei bauordnungsrechtlich nach § 55 BauO NRW unzulässig. Es fehle an dem erforderlichen, für Benutzerinnen und Benutzer von Rollstühlen geeigneten und erreichbaren Toilettenraum. § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW setze nicht voraus, dass eine Pflicht zur Errichtung von Toilettenräumen bestehe. Eine solche Verpflichtung zur Errichtung von Toilettenräumen bestehe hier allerdings aus den von der Klägerin angesprochenen Gründen in der Tat nicht. Sie ergebe sich weder aus der außer Kraft getretenen Gaststättenbauverordnung, der Verordnung über Bau und Betrieb von Beherbergungsstätten, der Versammlungs-stättenverordnung noch aus der Sonderbauverordnung vom 17. November 2009 oder der Arbeitsstättenverordnung. Ebenso wenig folge eine entsprechende Verpflichtung aus § 50 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes sei die Klägerin indes, wenn sie wie hier nach den Bauvorlagen Kundentoiletten schaffen wolle, verpflichtet, den Toilettenraum so zu errichten, dass er auch für Rollstuhlbenutzer geeignet und erreichbar sei. Das Gesetz verlange nicht, dass es sich um einen aufgrund von rechtlichen Vorgaben zu errichtenden Toilettenraum handele. Auch Sinn und Zweck des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW sprächen für diese Auslegung. Der Landesgesetzgeber trage damit dem Verfassungsgebot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG Rechnung. Wäre § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW so zu verstehen, wie die Klägerin meine, führte dies zwangsläufig zu einer Benachteiligung behinderter Menschen. Dieses Gesetzesverständnis sei auch deshalb sachgerecht, weil ansonsten für die Regelung des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW kein Anwendungsbereich mehr verbliebe. Die Klägerin werde hier auch nicht unzumutbar belastet. Es bleibe ihr unbenommen, auf die Errichtung von Kundentoiletten ganz zu verzichten, weil dafür, wie dargelegt, keine zwingende normative Verpflichtung bestehe. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Abweichung von den Anforderungen des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW auf der Grundlage von § 55 Abs. 6 BauO NRW. Denn es sei jedenfalls nicht ersichtlich, dass die Erfüllung der Anforderungen des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW für die Klägerin zu einem unverhältnismäßigen Mehraufwand führen würde. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung vor: § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW setze entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten voraus, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Errichtung von Kundentoiletten bestehe. § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW sei eine komplementäre rechtliche Regelung, die sicherstelle, dass rechtlich notwendige Toilettenräume auch von Rollstuhlnutzern benutzt werden könnten. Das Gesetz bezwecke nicht, für Rollstuhlnutzer einen Standard einzuführen, der über den allgemeinen Standard für alle baulichen Anlagen hinausgehe. Dieses Gesetzesverständnis ergebe sich aus dem Regelungszusammenhang des § 55 BauO NRW, in dem Zustände vorgeschrieben würden, die herbeigeführt werden müssten und werde durch die Aufnahme des Zusatzes "auch" verdeutlicht. Das Verwaltungsgericht missverstehe zudem die verfassungsrechtlichen Vorgaben, auf die es sich beziehe, wenn es ausführe, sein Verständnis des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW sei verfassungsrechtlich durch Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG geboten. Als spezielle Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes verbiete Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG nur die Benachteiligung Behinderter durch das "Gesetz" und nicht eine bloße tatsächliche Benachteiligung durch private Dritte. Auch nach den Gesetzesmaterialien sei davon auszugehen, dass lediglich beabsichtigt gewesen sei, vom Gesetzgeber erkannte rechtliche Benachteiligungen von Behinderten auszuräumen. Abgesehen davon würde die erstinstanzliche Auslegung in der Praxis nicht dazu führen, dass überobligatorisch Behindertentoiletten angelegt würden, es sei vielmehr damit zu rechnen, dass Toilettenanlagen für nicht behinderte Menschen, die nicht normativ gefordert seien, nicht errichtet würden, weil sonst die Verpflichtung begründet würde, zusätzlich kostenaufwändige Toiletten für Rollstuhlfahrer herzustellen.
Die Klägerin beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Juli 2010 sowie unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 4. November 2008 die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die am 8. Mai 2008 beantragte Baugenehmigung zur Nutzungsänderung eines Fleischereifachgeschäfts zu einem Bäckereifachgeschäft mit Café auf dem Grundstück T. Straße 15 (Gemarkung X. -T1. , Flur 8, Flurstück 493) in L. zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen auf die Gründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils Bezug. Ergänzend führt sie aus: § 55 BauO NRW diene der Umsetzung des aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG folgenden Benachteiligungsverbots behinderter Menschen. Eine Benachteiligung liege vor, wenn Rollstuhlfahrer von der Benutzung einer zur Verfügung gestellten Kundentoilette ausgeschlossen seien, weil sie diese nicht nutzen könnten. Die Befürchtung der Klägerin, dass diese Auslegung in der Praxis dazu führen würde, dass aus Kostengründen vermehrt ganz auf die Herstellung von Kundentoiletten verzichtet werde, sei nicht begründet. Kundentoiletten dienten der Steigerung der Attraktivität eines Geschäfts; vielfach dürfte es sich so verhalten, dass Kunden während des Einkaufs etwa zum Kaffeetrinken solche Geschäfte aufsuchten, die über eine Toilette verfügten.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats über die Berufung ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung über die Berufung (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).
Der Senat hat das Passivrubrum berichtigt. Seit dem Inkrafttreten des Justizgesetzes NRW vom 26. Januar 2010 (GV. NRW. S. 30) zum 1. Januar 2011 sind Verpflichtungsklagen gegen den Rechtsträger zu richten, dessen Behörde den begehrten Verwaltungsakt abgelehnt hat.
Die zulässige Berufung der Klägerin hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung.
Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW setzt die Erteilung einer Baugenehmigung voraus, dass dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegen stehen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, steht dem beantragten Vorhaben indes § 55 BauO NRW entgegen.
§ 55 BauO NRW steht unter der Überschrift "Barrierefreiheit öffentlich zugänglicher baulicher Anlagen". Nach § 55 Abs. 1 BauO NRW müssen öffentlich zugängliche bauliche Anlagen in den dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Teilen von Menschen mit Behinderung, alten Menschen und Personen mit Kleinkindern barrierefrei erreicht und ohne Hilfe zweckentsprechend genutzt werden können. § 55 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW enthält einen exemplarischen Katalog öffentlicher Anlagen, für die der Gesetzgeber die Geltung des Abs. 1 feststellt. Darunter fallen auch Verkaufsstätten und Gaststätten (§ 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW). U. a. für Anlagen im Sinne von Abs. 2 regelt § 55 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW die stufenlose Erreichbarkeit von Eingängen; dem folgen Regelungen über die Breite von Eingängen, Bewegungsflächen vor Türen, Neigung, Breite und Ausstattung von Rampen, Ausstattung von Treppen mit beidseitigen durchgehenden Handläufen sowie Setzstufen und die Breite von Fluren (Sätze 2 bis 9). Daran schließt § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW an und bestimmt, dass ein Toilettenraum auch für Benutzerinnen und Benutzer von Rollstühlen geeignet und erreichbar sein muss (erster Halbsatz); ferner wird bestimmt, dass der Raum zu kennzeichnen ist (zweiter Halbsatz). § 55 Abs. 6 BauO NRW regelt, dass Abweichungen u. a. von den Absätzen 1 und 4 zugelassen werden können, soweit die Anforderungen wegen schwieriger Geländeverhältnisse, ungünstiger vorhandener Bebauung oder im Hinblick auf die Sicherheit der Menschen mit Behinderungen oder alten Menschen nur mit einem unverhältnismäßigen Mehraufwand erfüllt werden können.
Nach dieser Regelung setzt die Verwirklichung des Vorhabens der Klägerin die Errichtung eines - von ihr nicht vorgesehenen - Toilettenraums voraus, der für Rollstuhlfahrer geeignet und erreichbar ist (dazu I.). Eine Abweichung von diesem rechtlichen Erfordernis kommt nur nach Maßgabe des § 55 Abs. 6 BauO NRW in Betracht; die Voraussetzungen für eine solche Abweichung sind hier nicht gegeben (dazu II.).
I. Für das Vorhaben der Klägerin bedarf es nach § 55 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 10 BauO NRW der Errichtung eines für Rollstuhlfahrer erreichbaren und geeigneten Toilettenraums. Das Vorhaben fällt in den Anwendungsbereich dieser Vorschriften (dazu 1.); die Errichtung eines für Rollstuhlfahrer erreichbaren und geeigneten Toilettenraums ist auch dann vorgeschrieben, wenn
- wie vorliegend von der Klägerin beabsichtigt - Toiletten ohne eine rechtliche Verpflichtung errichtet werden (dazu 2.).
1. Die genannten Regelungen sind auf das Vorhaben der Klägerin anzuwenden; es handelt sich nach der geplanten Umgestaltung bei dem Bäckereifachgeschäft mit Café um eine Verkaufsstätte und auch um eine Gaststätte im Sinne von § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW, die öffentlich zugänglich ist, wobei die geplanten Toiletten zu den dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Teilen des Geschäfts gehören.
Nach § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW gilt § 55 Abs. 1 BauO NRW insbesondere auch für Verkaufsstätten und Gaststätten. Um eine Verkaufsstätte handelt es sich bei dem Bäckereifachgeschäft mit Café, das die Klägerin nach ihrem Antrag betreiben will; dort sollen Backwaren und bäckereitypische Snacks sowie alkoholfreie Getränke verkauft werden. Darüberhinaus handelt es sich auch um eine Gaststätte im Sinne von § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW. Der Begriff ist im weit gefassten Sinne des Gaststättengesetzes (GaststättenG) zu verstehen.
Vgl. Czepuck, in Gädtke u. a., BauO NRW, 12. Aufl., § 55 Rn. 20.
Nach § 1 Abs. 1 GaststättenG ist ein Gaststättengewerbe ein stehendes Gewerbe, in dem Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden, wenn der Betrieb jedermann oder bestimmten Personenkreisen zugänglich ist. Die Klägerin beabsichtigt, an ihre Kunden u. a. bäckereitypische Snacks und alkoholfreie Getränke zum Verzehr auf den zu schaffenden Sitzplätzen anzubieten, mithin handelt es sich um einen Gaststättenbetrieb im Sinne des § 1 Abs. 1 GaststättenG. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin für diesen Betrieb nach § 2 Abs. 2 GaststättenG keiner Gaststättenerlaubnis bedarf, weil sie lediglich alkoholfreie Getränke und zubereitete Speisen verabreicht. Auf den Betrieb eines erlaubnisbedürftigen Gaststättengewerbes stellt der Gesetzgeber in § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW weder ausdrücklich noch sinngemäß ab.
Das von der Klägerin geplante Bäckereifachgeschäft mit Café ist auch im Sinne des § 55 BauO NRW öffentlich zugänglich. Die geplanten Toiletten sind nach ihrer Konzeption, wie sie sich aus dem Bauantrag ergibt, für die Benutzung durch Besucher (Kunden und Gäste) vorgesehen, d. h. sie dienen auch dem allgemeinen Besucherverkehr der Verkaufs- und Gaststätte.
2. Entgegen der Auffassung der Klägerin gilt die in Rede stehende Anforderung gemäß § 55 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 10 BauO NRW auch für Toilettenräume, die nicht vorgeschrieben sind, sondern ohne rechtliche Verpflichtung im Rahmen eines Vorhabens "freiwillig" errichtet werden sollen. Werden für eine Gaststätte oder für eine Verkaufsstätte Besuchertoiletten geschaffen, muss grundsätzlich mindestens ein Toilettenraum für Benutzer von Rollstühlen geeignet und erreichbar sein; dies gilt unabhängig davon, ob die Toiletten aufgrund einer rechtlichen Verpflichtung oder einer freiwilligen Entscheidung des Inhabers errichtet werden.
Dass es auf diese Frage ankommt, ist zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren nicht mehr umstritten. Auch für den Senat ist nicht ersichtlich, dass für die Klägerin eine rechtliche Verpflichtung besteht, im Rahmen ihres Vorhabens überhaupt Toiletten für Besucher (Kunden bzw. Gäste) zu schaffen; hierzu kann auf die näheren Darlegungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil verwiesen werden. Dass es, wenn die Klägerin indes freiwillig solche Toiletten schafft, rechtlich geboten ist, mindestens einen Toilettenraum den Anforderungen des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW gemäß herzurichten, die nachfolgende Auslegung der Vorschrift.
Maßgebend für die Auslegung einer gesetzlichen Regelung ist der darin zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang ergibt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 21.5.1952
- 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 (312).
Der Wortlaut des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW differenziert nicht in der von der Klägerin intendierten Weise zwischen obligatorischen und freiwillig zu errichtenden Toilettenräumen. Vielmehr ist der Wortlaut so zu verstehen, dass wenn überhaupt Toilettenräume errichtet werden, einer dieser Räume auch für Rollstuhlbenutzer geeignet und erreichbar sein muss.
Anderes folgt nicht aus dem von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, dass in der Vorschrift das Beiwort "auch" im Zusammenhang mit dem Prädikat "müssen" verwendet wird. Daraus lässt sich keineswegs entnehmen, dass es sich - wie die Klägerin meint - um eine "komplementäre" Regelung handelt. Zwar folgt § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW den Regelungen in § 55 Abs. 4 Satz 1 ff. BauO NRW, die Teile baulicher Anlagen betreffen; allerdings spricht der Zusammenhang mit der allgemeinen Regelung der Barrierefreiheit in § 55 Abs. 1 BauO NRW dafür, die Detailregelungen des § 55 Abs. 4 BauO NRW darauf zu beziehen, dass bestimmte Teile einer öffentlich zugänglichen Anlage faktisch auch dem allgemeinen Besucherverkehr offen stehen.
In diesem Zusammenhang vermag die Erwägung der Klägerin, es handele sich bei § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW lediglich um eine "komplementäre Regelung" zu speziellen Bestimmungen, die eine Pflicht zur Schaffung von Toiletten begründeten, im Übrigen auch deshalb nicht zu überzeugen, weil die insoweit in Rede stehende Sonderbauverordnung vom 17. November 2009 (GV. NRW. S. 682), die u. a. frühere Regelungen für Versammlungsstätten, Beherbergungsstätten und Verkaufsstätten ersetzt hat, auf eine solche Ergänzung nicht angelegt ist. Für Versammlungsstätten enthält § 12 Abs. 2 der Sonderbauverordnung eine eigene Regelung über die obligatorische Anlegung von rollstuhlgerechten Toiletten, in Bezug auf andere Bereiche wie Beherbergungsstätten, Verkaufsstätten und Großgaragen fehlen Regelungen zu Toiletten; Regelungen im Sinne einer allgemeinen Pflicht zur Schaffung von Toiletten, die auf die von der Klägerin erwogene Ergänzung angelegt sein können, lassen sich nicht feststellen. Dementsprechend führte die Auslegung der Klägerin tatsächlich zu dem bereits vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Resultat, dass für § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW kein Anwendungsbereich verbliebe.
Demgegenüber stimmt das hier und von der Beklagten vertretene Auslegungsergebnis auch mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung des § 55 BauO NRW überein, wie er sich aus dem Regelungszusammenhang und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 3 GG ergibt.
§ 55 BauO NRW ist überschrieben mit "Barrierefreiheit öffentlich zugänglicher baulicher Anlagen". Dementsprechend regelt - wie bereits dargestellt - der erste Absatz der Bestimmung, dass öffentlich zugängliche bauliche Anlagen in den dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Teilen, insbesondere von Menschen mit Behinderung barrierefrei erreicht und ohne fremde Hilfe zweckentsprechend genutzt werden können. Diese Fassung der Überschrift hat die Regelung im Rahmen des Gesetzes zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung und zur Änderung anderer Gesetze vom 16. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 766) erhalten (Art. 6 Nr. 1. a).
Nach der Legaldefinition des § 4 des als Art. 1 des genannten Gesetzes erlassenen Behindertengleichstellungsgesetzes Nordrhein-Westfalen - BGG NRW - ist Barrierefreiheit die Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der gestalteten Lebensbereiche für alle Menschen; der Zugang und die Nutzung müssen für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein. Diese Definition ist auch für § 55 BauO NRW maßgeblich. Ziel des Gesetzes ist es, die Benachteiligungen von Menschen mit Behinderung zu beseitigen und zu verhindern sowie die gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Leben in der Gesellschaft zu gewährleisten und ihnen eine selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen (§ 1 BGG NRW). Im BGG NRW sind auch Maßnahmen zur Herstellung der "Barrierefreiheit" (§§ 4, 7 BGG NRW) genannt, die im Gleichstellungsgesetz u. a. durch Änderung des § 55 BauO NRW Ausdruck gefunden haben (vgl. Art. 6 des Gesetzes vom 16. Dezember 2003). Diese systematische Verknüpfung beider Gesetze spricht dafür, die Zielsetzung des § 1 BGG NRW maßgeblich auch bei der Auslegung des § 55 BauO NRW zu berücksichtigen.
Ist es damit Ziel auch des § 55 BauO NRW, eine gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Leben in der Gesellschaft zu gewährleisten und ihnen eine selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen, geht dies über die bloße Vermeidung rechtlicher Benachteiligungen hinaus. Die Gewährleistung von Teilhabe am Leben in der Gesellschaft bezieht sich auf die tatsächliche Lebenswirklichkeit, die so zu beeinflussen ist, dass Behinderte grundsätzlich die Möglichkeit erhalten sollen, in gleicher Weise am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen, wie nicht behinderte Menschen. Das betrifft auch einen alltäglichen Lebenssachverhalt wie das Auftreten eines "menschlichen Bedürfnisses" während eines Besuchs einer mit (freiwillig errichteten) nicht rollstuhlgeeigneten Toiletten ausgestatteten Verkaufsstätte oder Gaststätte, worauf die Beklagte hingewiesen hat. Die zeitungebundene oder bedürfnisbezogene Inanspruchnahme öffentlich zugänglicher Gaststätten und Verkaufsstätten mit Aufenthaltsmöglichkeiten zum Verweilen und Verzehr von Speisen an Ort und Stelle stünde auf die Benutzung von Rollstühlen angewiesenen Personen sonst nicht in der gleichen Weise zur Verfügung wie nicht in dieser Weise behinderten Menschen. Aus diesen Gründen ist die Regelung so zu verstehen, dass eine Gaststätte, die tatsächlich über Gästetoiletten verfügt, ebenso wie eine Verkaufsstätte mit Kundentoiletten, grundsätzlich so ausgestattet werden muss, dass sie für Rollstuhlfahrer geeignet und benutzbar ist.
Die Zielsetzung des § 1 BGG NRW, die das hier vertretene Verständnis des § 55 BauO NRW prägt, beruht nach der Entstehungsgeschichte auf der Annahme der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Landesorgane von Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, dass die Bestimmung die Teilhabe Behinderter am Leben in der Gemeinschaft gewährleisten soll.
Vgl. dazu die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gleichstellungsgesetz, Landtagsdrucksache 13/3855, Seite 47, 49.
Diese Zielsetzung des § 1 BGG NRW ist mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG vereinbar.
Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, der durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) in das Grundgesetz eingefügt worden ist, darf niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden. Benachteiligung bedeutet nachteilige Ungleichbehandlung. Behinderte werden z. B. benachteiligt, wenn ihre Lebenssituation im Vergleich zu derjenigen nicht behinderter Menschen durch gesetzliche Regelungen verschlechtert wird, die ihnen Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten vorenthalten, welche anderen offenstehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.1.1999
1 BvR 2161/94 -, BVerfGE 99, 341 (357).
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG enthält zwar in erster Linie ein subjektives Abwehrrecht für behinderte Menschen gegenüber staatlicher Benachteiligung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.4.2006
- 9 C 1.05 , BVerwGE 125, 370 (383).
Das Bundesverfassungsgericht hat weiter gehend darauf hingewiesen, dass die eigenständige Bedeutung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG gegenüber dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers gerade darin besteht, dass rechtliche und gesellschaftliche Ausgrenzungen Behinderter verhindert oder überwunden werden können sollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8.10.1997
1 BvR 9/97 -, BVerfGE 96, 288 (302).
Ferner enthält Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG auch eine objektive Wertentscheidung, die vom Staat die Förderung behinderter Menschen sowie den Abbau von Benachteiligungen in der Gesellschaft verlangt. Bei der Umsetzung dieses Förderauftrags kommt dem Staat allerdings ein erheblicher Spielraum nach Maßgabe des finanziell, personell, sachlich und organisatorisch Möglichen zu.
- 9 C 1.05 -, BVerwGE 125, 370 (383).
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG ermächtigt mithin den Gesetzgeber nicht nur zu Maßnahmen, die zum Abbau von faktischen Nachteilen für Behinderte in der gesellschaftlichen Wirklichkeit führen. Aus der Regelung ergibt sich auch ein entsprechender Gesetzgebungsauftrag.
Vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetzkommentar, 11. Aufl., Rn. 142 zu Art. 3 GG; Scholz, in Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 3 Abs. 3 GG, Rn. 174.
Diesem Förderauftrag entsprechend hat der Landesgesetzgeber das genannte Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung vom 16. Dezember 2003 erlassen. Ob es sich dabei für den hier angesprochenen Bereich um eine Regelung handelt, die mit nachteiligen Nebeneffekten verbunden ist, weil künftig generell weniger Toiletten in Gaststätten und Verkaufsräumen freiwillig errichtet werden - was die Klägerin befürchtet und die Beklagte bestreitet -, hat der Senat nicht abschließend zu klären. Dem Gesetzgeber kommt in Bezug auf die tatsächliche Wirksamkeit der gesetzlichen Maßnahmen, die er zur Verfolgung seiner Ziele einsetzt, eine Einschätzungsprärogative zu.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.8.2011
1 BvL 15/11 -, juris, Rn. 23.
Dass deren Grenzen überschritten sind, vermag der Senat nicht zu erkennen.
Die an dieses Verständnis des Art. 3 GG anknüpfende Auslegung des BGG NRW und des § 55 BauO NRW ist auch mit Blick auf die verfassungsrechtlich geschützten Interessen der Betreiber etwa von Verkaufsstätten und Gaststätten unbedenklich. Sie lässt den Bestand genehmigter Nutzungen baulicher Anlagen unberührt; eine Anpassung kann bei Neuvorhaben oder anlässlich von Änderungen erfolgen, die - wie die vorliegende - wesentlich sind und zugleich die Voraussetzungen des § 87 Abs. 2 BauO NRW erfüllen. Abgesehen davon trägt die gesetzliche Regelung mit dem nachfolgend behandelten § 55 Abs. 6 BauO NRW auch bei Neuvorhaben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung.
II. Eine Abweichung von diesen Anforderungen kommt nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen nach § 55 Abs. 6 BauO NRW nicht erfüllt sind.
Nach dieser Vorschrift können Abweichungen auch von den Anforderungen des § 55 Abs. 4 BauO NRW zugelassen werden, soweit die Anforderungen wegen schwieriger Geländeverhältnisse, ungünstiger vorhandener Bebauung oder im Hinblick auf die Sicherheit der Menschen mit Behinderungen oder alten Menschen nur mit einem unverhältnismäßigen Mehraufwand erfüllt werden können.
§ 55 Abs. 6 BauO NRW regelt gegenüber § 73 BauO NRW abschließend die Möglichkeit, von Vorgaben des § 55 BauO NRW abweichende Zulassungen zu erteilen. Dies ergibt sich aus der Einschränkung des Anwendungsbereichs der Abweichung nach § 73 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, "soweit in diesem Gesetz nichts anderes geregelt ist". Liegen die Voraussetzungen für eine Abweichung nach § 55 Abs. 6 BauO NRW nicht vor, kommt auch eine anderweitige Möglichkeit der Abweichungserteilung nach § 73 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW nicht in Betracht.
Vgl. hierzu etwa Johlen, in Gädtke u. a., BauO NRW, 12. Aufl., § 73 Rn. 4a und 4c.
Die Voraussetzungen für eine Abweichung nach § 55 Abs. 6 BauO NRW liegen nicht vor. In Betracht käme hier eine in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde gestellte Zulassung einer Abweichung allein nach der Alternative der Bestimmung, dass wegen einer ungünstigen vorhandenen Bebauung die Anforderungen nur mit einem unverhältnismäßigen Mehraufwand erfüllt werden können. Diese Tatbestandsvoraussetzungen, die gegeben sein müssen, um der Baugenehmigungsbehörde die Möglichkeit einer Ermessensentscheidung im Sinne einer Abweichung zu eröffnen, vermag der Senat indes nicht festzustellen. Aus dem mit dem gestellten Abweichungsantrag vorgelegten "Planungsbeispiel" der Klägerin ergibt sich, dass eine Schaffung einer rollstuhlgerechten Toilette ohne Weiteres möglich wäre, wenn auch unter Reduzierung der Sitzplätze für Gäste. Dass damit ein unverhältnismäßiger Mehraufwand im Sinne der genannten Bestimmung verbunden wäre, hat die Klägerin nicht substantiiert aufgezeigt; der Senat kann einen solchen Sachverhalt auch nicht dem sonstigen Akteninhalt entnehmen. Inwieweit hierbei davon auszugehen ist, dass Mehrkosten von bis zu 20 % der "Normalkosten" regelmäßig noch zumutbar und verhältnismäßig sind, wobei bei Neubauten auf den Betrag der Gesamtherstellungskosten, bei Änderungen auf den Betrag der Kosten der Änderung abgestellt wird,
vgl. etwa Czepuck, in Gädtke u. a., BauO NRW, 12. Aufl., Rn. 33 zu § 55,
bedarf keiner abschließenden Klärung. Die Klägerin hat weder solche Mehrkosten noch einen anderweitigen Mehraufwand in nachvollziehbarer Weise spezifiziert. Sie hat sich auf die pauschale Behauptung beschränkt, eine für die Errichtung einer rollstuhlgerechten Toilette erforderliche Reduzierung der Zahl der Gastplätze stelle die Wirtschaftlichkeit des Objekts in Frage.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind. Die hier entscheidungserhebliche Frage der Auslegung des § 55 BauO NRW betrifft allein das Landesrecht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 7 BGG
§ 55 BauO NRW
§ 1 BGG
§ 73 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW
§ 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW
§ 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW
§ 55 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 10 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 BauO NRW
§ 50 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 55 Abs. 6 BauO NRW
§ 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 55 Abs. 1 BauO NRW
§ 55 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW
§ 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW
§ 55 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW
§ 55 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 10 BauO NRW
§ 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 GaststättenG
§ 2 Abs. 2 GaststättenG
§ 55 Abs. 4 Satz 1 ff. BauO NRW
§ 55 Abs. 4 BauO NRW
§ 87 Abs. 2 BauO NRW
§ 55 Abs. 4 BauO NRW
§ 73 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 2 der Sonderbauverordnung
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 1, 299
BVerfGE 99, 341
BVerwGE 125, 370
BVerfGE 96, 288
2 BvH 2/52
1 BvR 2161/94
9 C 1.05
1 BvR 9/97
1 BvL 15/11