Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-29, Aktenzeichen OVG 1 S 30.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:1029.OVG1S30.13.0A

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 26.250.- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Anwendung verschiedener Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl. S. 223, Spielhallengesetz Berlin – SpielhG Bln).
Sie betreibt sieben Spielhallen im Gebäude K... in Berlin. 1985 wurde ihr eine Erlaubnis zur Aufstellung von Spielgeräten gemäß § 33c Abs. 1 GewO erteilt. Im November 2008 erteilte ihr das Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf für den vorgenannten Standort unbefristete Spielhallenerlaubnisse gemäß § 33i GewO und Aufstellerlaubnisse gemäß § 33c Abs. 3 GewO. Sämtliche Bescheide sind bestandskräftig. In sechs dieser Spielhallen betreibt die Antragstellerin jeweils 12 Geldspielgeräte, in einer Spielhalle betreibt sie zehn Geldspielgeräte.
Im Hauptsacheverfahren hatte sich die Antragstellerin vor dem Verwaltungsgericht Berlin im Wege der Feststellungsklage u.a. gegen die in § 8 Abs. 3 SpielhG vorgesehene Verpflichtung gewandt, die Anzahl der aufgestellten Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten – d.h., bis zum 2. Juni 2013 - auf das nach § 4 Abs. 2 SpielhG zulässige Maß zu reduzieren. Danach darf die Gesamtzahl der Geldspielgeräte in einer Spielhalle acht Geräte nicht übersteigen; die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens einem Meter, getrennt durch eine Sichtblende, aufzustellen. In diesem Zusammenhang regelt § 9 SpielhG, dass dieses Gesetz im Land Berlin § 33i der Gewerbeordnung (in der maßgeblichen Fassung) sowie § 3 Absatz 2 und 3 und § 4 Satz 2 der Spielverordnung (in der maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 – SpielVO -) ersetzt.
§ 3 Abs. 2 SpielVO lautet wörtlich (auszugsweise) wie folgt:
„In Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen darf je 12 Quadratmeter Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch zwölf Geräte nicht übersteigen. Der Aufsteller hat die Geräte einzeln oder in einer Gruppe mit jeweils höchstens zwei Geräten in einem Abstand von mindestens 1 Meter aufzustellen (…)“.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2013 (VG 4 K 336.12) abgewiesen und die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung teilweise zugelassen; das Berufungsverfahren ist bei dem beschließenden Senat anhängig (OVG 1 B 5.13).
Die Antragstellerin ist zusammengefasst der Ansicht, die Regelungen zur Reduzierung der höchstzulässigen Geräte auf acht und zur Einzelaufstellung in §§ 4 Abs. 2 Sätze 1 und 3, § 8 Abs. 2 SpielhG seien verfassungswidrig, weil dem Gesetzgeber des Landes Berlin für ihren Erlass die Gesetzgebungskompetenz fehle. Das Recht der Spielhallen, für das die Länder im Zuge der Föderalismusreform 2006 nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 70 Abs. 1 GG zuständig geworden seien, umfasse lediglich die bisher in § 33i GewO enthaltenen Bestimmungen. Die Regelungen zur Reduzierung der höchstzulässigen Geräte auf acht und zur Einzelaufstellung in §§ 4 Abs. 2 Sätze 1 und 3, § 8 Abs. 2 SpielhG beträfen aber nicht den Betrieb von Spielhallen i.S.v. § 33i GewO, sondern stellten der Sache nach eine Beschränkung der Automatenaufstellung im Sinne von § 33c GewO dar; das gelte entsprechend auch für die Regelung des § 3 Abs. 2 SpielVO. Dafür sei nicht die Gesetzgebungskompetenz der Länder, sondern weiterhin diejenige des Bundes gegeben.
Die Antragstellerin beantragt,
dem Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung zu untersagen, wegen Unterlassens der Reduzierung der in ihren sieben Spielhallen im Gebäude K... aufgestellten Gewinnspielgeräte auf höchstens acht oder wegen Unterlassens der Einzelaufstellung mit einem Mindestabstand von einem Meter, getrennt durch eine Sichtblende, vor einer Entscheidung des Senats im Hauptsacheverfahren OVG 1 B 5.13 Maßnahmen gegen sie – die Antragstellerin – einzuleiten,
hilfsweise,
im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragstellerin vor einer Entscheidung des Senats im Hauptsacheverfahren OVG 1 B 5.13 nicht verpflichtet ist, in ihren sieben Spielhallen im Gebäude K... die dort aufgestellten Gewinnspielgeräte auf höchstens acht zu reduzieren und die Geräte einzeln in einem Abstand von mindestens einem Meter, getrennt durch eine Sichtblende, aufzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hält den Antrag bereits für unzulässig, weil dieser auf eine Suspendierung von Regelungen eines förmlichen Gesetzes durch die Verwaltungsgerichte hinauslaufe. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet, denn die Regelungen des Spielhallengesetzes seien verfassungsrechtlich, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit des Landes Berlin, nicht zu beanstanden. Dies habe zwischenzeitlich auch der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin entschieden (Beschluss vom 20. Juni 2014 – VerfGH 96/13 -), woran der beschließende Senat gebunden sei. Unabhängig davon umfasse das Recht der Spielhallen i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 70 Abs. 1 GG entgegen der Ansicht der Antragstellerin insbesondere auch die Regelungen zur Höchstzahl der in einer Spielhalle zulässigen Spielgeräte sowie zur Einzelaufstellung in § 4 Abs. 2 SpielhG.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den umfangreichen Schriftwechsel im Einzelnen (drei Bände mit 572 Blatt Gerichtsakten nebst Anlagen) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag war zurückzuweisen. Er ist zulässig (s. nachfolgend unter 1.), bleibt aber in der Sache ohne Erfolg (sodann unter 2.).
1. Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung ist zulässig. Ihm steht entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht entgegen, dass er der Sache nach auf die Suspendierung eines förmlichen Gesetzes, hier der von der Antragstellerin beanstandeten Normen des Spielhallengesetzes Berlin, gerichtet ist. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Fachgerichte an der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes für den Fall, dass sie die angegriffene Regelung für verfassungswidrig erachten, nicht dadurch gehindert wären, dass sie über die Frage der Verfassungswidrigkeit nicht selbst entscheiden könnten, sondern insoweit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG einholen müssten. Danach habe das dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltene Verwerfungsmonopol zwar zur Folge, dass ein Gericht Folgerungen aus einer von ihm angenommenen Verfassungswidrigkeit eines formellen Gesetzes – jedenfalls im Hauptsacheverfahren (hier im Berufungsverfahren OVG 1 B 5.13) – erst nach deren Feststellung durch das Bundesverfassungsgericht ziehen dürfe. Die Fachgerichte seien jedoch durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht gehindert, schon vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheine und die Hauptsacheentscheidung dadurch nicht vorweggenommen werde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1992 – 1 BvR 1028/91 -, Juris, Rdn. 29; 2. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 22. April 2013 – 1 BvR 640/13 -, Juris, Rdn. 3; ferner etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 2. Dezember 2009 – OVG 11 S 9.09 und OVG 11 S 10.09 -, jew. Juris, Rdn. 41; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. Oktober 2002 – 8 S 2210/02 -, Juris, Rdn. 33; Bayerischer VGH, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 19 AE 12.2123 -, Juris, Rdn. 4).
Ein solcher Fall liegt hier vor. Die Antragstellerin macht im Kern geltend, dass u.a. das aus § 8 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 2 SpielhG resultierende, zum 2. Juni 2013 wirksam werdende Gebot, die Anzahl der aufgestellten Geldspielgeräte in einer Spielhalle von 12 auf acht Geräte zu reduzieren, infolge fehlender Gesetzgebungskompetenz des Landes verfassungswidrig sei. Die dazu vorgetragene Argumentation, die Reduzierungsverpflichtung aus §§ 8 Abs. 3, 4 Abs. 2 SpielhG betreffe (allein) die Aufstellung von Spielgeräten i.S.v. § 33c GewO und werde von dem in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangenen „Recht der Spielhallen“ i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 Abs. 1 GG nicht erfasst, so dass der Senat jedenfalls im Hauptsacheverfahren OVG 1 B 5.13 gehalten wäre, das Verfahren auszusetzen und nach Art. 100 Abs. 1 GG die entsprechende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, ist jedenfalls nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Die begehrte einstweilige Anordnung würde auch nicht zu einer Vorwegnahme der Hauptsache führen. Hierunter ist nur eine endgültige – rechtliche oder zumindest faktische – Vorwegnahme der Hauptsache in dem Sinne zu verstehen, dass die Entscheidung und ihre Folgen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen auch nach der Hauptsacheentscheidung gänzlich nicht mehr rückgängig gemacht werden können; dass eine vorübergehende Aussetzung - hier der aus §§ 8 Abs. 3, 4 Abs. 2 SpielhG folgenden Verpflichtungen – als solche ggf. nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, steht dem nicht entgegen, weil eine solche zeitweise Vorwegnahme notwendigerweise jeder vorläufigen Entscheidung innewohnt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 2. Dezember 2009, a.a.O., jew. Rdn. 42 m.w.N.). Anders als der Antragsgegner schließlich meint, kann die Antragstellerin auch nicht zumutbar auf nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden bzw. erfüllt sie hier die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes. Denn insoweit macht sie zutreffend darauf aufmerksam, dass sie im Falle eines – ggf. fortgesetzten – Verstoßes gegen die Verpflichtungen aus §§ 8 Abs. 3, 4 Abs. 2 SpielhG mit der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens (§ 7 Abs. 1 Nr. 5 und 6 SpielhG) rechnen muss. Auf die ihr insoweit - im Rahmen des Ordnungswidrigkeitenverfahrens - zur Verfügung stehenden Rechtsmittel kann sie nicht zumutbar verwiesen werden, weil sie ein schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran hat, den Verwaltungsrechtsweg als fachspezifischere Rechtsschutzform einzuschlagen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2003 – 1 BvR 2129/02 -, Juris, Rdn. 14; entsprechend etwa OVG Hamburg, Beschluss vom 4. März 2014 – 4 Bs 328/13 -, Juris, Rdn. 11; Bayerischer VGH, Beschluss vom 30. November 2010 – 9 CE 10.2468 -, Juris, Rdn. 20 ff.). Ihr spezifisches Interesse für eine Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes wird noch dadurch verstärkt, dass der Antragsgegner nach § 8 Abs. 4 SpielhG gehalten wäre, gegen sie ein Verfahren mit dem Ziel des Widerrufs der Spielhallenerlaubnis einzuleiten, falls sie die in § 8 Abs. 3 SpielhG geregelte Verpflichtung zur Reduzierung ihrer Spielgeräte auf das zulässige Maß nicht oder nicht fristgemäß erfüllen würde; nachdem sie sich freilich berechtigt sieht, der Verpflichtung zur Reduzierung nicht nachzukommen, muss es ihr im Sinne einer effektiven Rechtsschutzgewährung möglich sein, die diesbezügliche Frage fachgerichtlich zu klären, bevor ein entsprechender Widerrufsbescheid gegen sie ergeht (vgl. entsprechend Bayerischer VGH, Beschluss vom 30. November 2010, a.a.O., Rdn. 21 a.E.).
2. Der danach zulässige Antrag ist allerdings nicht begründet. Ein für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung erforderlicher Anordnungsanspruch ist nicht mit der notwendigen hohen Erfolgswahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht (s. nachfolgend unter a.). Auch unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind keine Umstände erkennbar, die den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung rechtfertigen würden (dazu sodann unter b.). Im Einzelnen:
a. Ein für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung – sei es mit dem Verpflichtungsausspruch, sei es mit dem hilfsweise formulierten Feststellungsausspruch – erforderlicher Anordnungsanspruch ist nicht mit der notwendigen hohen Erfolgswahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO). Eine einstweilige Anordnung im Hinblick auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes ist bei formellen Gesetzen nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG möglich. Dies setzt voraus, dass das Gericht von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften überzeugt ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 4. März 2014 – 4 Bs 328/13 -, Juris, Rdn. 26; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. April 2009 – 16 B 485/09 -, Juris, Rdn. 34; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. Oktober 2002 – 8 S 2210/02 -, Juris, Rdn. 33 und OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. März 2012 – 5 B 892/11 -, Juris, Rdn. 9: „besonders strenger Maßstab“; s. unmittelbar zu Art. 100 Abs. 1 GG BVerfG, Beschluss vom 6. April 1989 – 2 BvL 8/87 -, BVerfGE 80, 59, 65, sowie Beschluss vom 7. April 1992 – 1 BvL 19/91 -, BVerfGE 86, 52, 57). Soweit die Antragstellerin demgegenüber meint, es genüge bereits, dass die Verfassungswidrigkeit der entscheidungserheblichen Norm „ernstlich in Betracht zu ziehen ist“, ist dem nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass sich die dafür als Beleg angegebene Entscheidung (OVG Berlin, Beschluss vom 16. April 1992 – 4 S 39.91 -, Juris, Rdn. 5) auf einen Fall bezogen hat, in dem infolge des Grundsatzes der Ämterstabilität nicht rückgängig zu machende Nachteile gedroht hatten, wäre eine vorläufige Suspendierung eines förmlichen Gesetzes bereits bei ernstlich in Betracht zu ziehenden Zweifeln an seiner Verfassungswidrigkeit aus Gründen der Beachtung der Entscheidung des Gesetzgebers und der Rechtssicherheit nicht angängig (s. auch OVG Hamburg, a.a.O.). Ist nach den im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gewonnenen Erkenntnissen mutmaßlich für eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG kein Raum, erscheint – mit den oben wiedergegebenen Worten des Bundesverfassungsgerichts – die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach den Umständen des Falles im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes nicht geboten.
So freilich liegt es hier. Es spricht bereits viel dafür, dass der Senat schon aufgrund des zwischenzeitlich ergangenen Beschlusses des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin vom 20. Juni 2014 (VerfGH 96/13, Juris) und der aus § 30 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof (VerfGHG) folgenden Bindungswirkung dieser Entscheidung an einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG gehindert wäre (dazu nachfolgend unter aa.). Unabhängig davon hält der Senat aufgrund eigener richterlicher Einschätzung die Ausführungen der Antragstellerin zu einer fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin in Bezug auf §§ 4 Abs. 2, 8 Abs. 3 SpielhG nicht für durchgreifend; an einer Überzeugung des Senats von der Verfassungswidrigkeit der genannten Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin fehlt es (dazu unter bb.). Hierzu im Einzelnen:
aa. Zunächst dürften der voraussichtlichen Annahme einer Verfassungswidrigkeit und Vorlage der entscheidungserheblichen Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG im zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren bereits der vorgenannte Beschluss des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin vom 20. Juni 2014 und die aus § 30 Abs. 1 VerfGHG folgende Bindungswirkung dieser Entscheidung entgegenstehen.
(1.) Der Verfassungsgerichtshof des Landes hat in Bezug auf – den auch von der Antragstellerin beanstandeten - § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG, wonach Geräte einzeln in einem Abstand von mindestens einem Meter aufzustellen seien, ausdrücklich festgestellt, dass der Landesgesetzgeber zum Erlass dieser Bestimmung zuständig gewesen sei (so auch KG Berlin, Beschluss vom 2. Juli 2013 – 3 Ws [B] 622/12 u.a. -, Juris, Rdn. 6). In dem Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 20. Juni 2014 heißt es dazu wie folgt (Juris, Rdn. 46 ff.):
„aa) Dem Landesgesetzgeber kommt nach Art. 70 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die Kompetenz zum Erlass der §§ 4 Abs. 2 Satz 3, 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG und der zugehörigen Bußgeldvorschriften in § 7 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 9 SpielhG zu.
(1) Der Verfassungsgerichtshof ist befugt, die Gesetzgebungsbefugnis des Landes nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu überprüfen (Beschluss vom 14. Mai 2014 - VerfGH 151/11 - Rn. 127, und Urteile vom 11. April 2014 - VerfGH 129/13 - Rn. 34 ff., und 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - Rn. 58 f., jeweils m. w. N.).
(2) Die Zuständigkeit des Landes Berlin zum Erlass der beanstandeten Regelungen ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Im Zuge der Föderalismusreform im Jahr 2006 ist das Recht der Spielhallen in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder übergegangen (vgl. Art. 1 Nr. 7 Buchst. a, gg des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034). Zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählen auch die hier mittelbar angegriffenen Normen des Spielhallengesetzes.
Ausweislich der Gesetzesmaterialien zur Föderalismusreform sollte eine weitere Stärkung der Landesgesetzgeber dadurch erfolgen, „dass Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden“ (BT-Drs. 16/813, S. 9). Die Ausgliederung der Kompetenzen für das Spielhallenrecht aus dem Recht der Wirtschaft soll die Landesgesetzgebung im regionalen Bereich stärken, ohne die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraums durch eine zunehmende Rechtszersplitterung zu gefährden (VG Berlin, Urteil vom 1. März 2013 - VG 4 K 336.12 -, juris Rn. 122; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. -, juris Rn. 79; Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33i Rn. 3; Pieroth/Lammers, GewArch 2012, 1 <4>). Allerdings war zwischen Bund und Ländern der genaue Umfang der Übertragung umstritten. Der Vorschlag der Länder, ihnen das Gewerberecht in Gänze zu übertragen, konnte sich nicht durchsetzen. Die weiteren Bemühungen richteten sich darauf, Regelungsbereiche zu identifizieren, bei denen ein lokaler Bezug gegeben ist (sog. lokale Radizierung, siehe Schneider, GewArch 2009, 265 <267 f.>). Während zunächst auch die Übertragung der Kompetenz für die Regelungsgegenstände der §§ 33c bis h GewO diskutiert wurde, enthielt der endgültige Kompromiss nur das „Recht der Spielhallen“. Die Automatenwirtschaft sollte in Bezug auf die Herstellung und Aufstellung der Spielgeräte nicht unterschiedlichen Rechtsregeln in den einzelnen Bundesländern unterliegen (Schneider, a. a. O., S. 269).
Den Ländern wurde danach die Gesetzgebungskompetenz für alle Normen übertragen, die den Betrieb der Spielhalle einschließlich der räumlichen Gegebenheiten vor Ort betreffen. Dies entspricht dem begrenzten räumlichen Geltungsbereich der personen- und ortsgebundenen Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO und der unmittelbar damit verknüpften untergesetzlichen Regelungen (zur Ortsgebundenheit: Nr. 3.1.4 des Musterentwurfes der Verwaltungsvorschrift zum Vollzug der §§ 33c, 33d, 33i und 60a Abs. 2 und Abs. 3 der Gewerbeordnung sowie der Spielverordnung - SpielVwV Musterentwurf -, abgedruckt in Landmann/Rohmer, GewO, Band 2, Stand: August 2007 unter Nr. 226). Demgegenüber verbleibt dem Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die Zuständigkeit für die Regelung der Beschaffenheit der Spielgeräte als solche (Ennuschat, a. a. O., Rn. 4). Einheitliche bundesgesetzliche Regelungen bleiben für die technischen Modalitäten erforderlich, um Spielgeräte bundesweit unter gleichen Bedingungen vertreiben und aufstellen zu können.
(3) Die Regelungen zur Einzelaufstellung einschließlich des Abstands und der Notwendigkeit von Sichtblenden zwischen den einzelnen Geräten nach § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG, die von § 3 Abs. 2 Satz 2 der fortgeltenden bundesrechtlichen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) abweicht, ist von der Landesgesetzgebungskompetenz erfasst (vgl. aber StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, Urteilsabdruck S. 81 ff. <83>). Sie bezieht sich auf die räumliche Ausgestaltung vor Ort und nicht auf die technische Beschaffenheit der Spielgeräte. § 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV ist inhaltlich allein auf § 33i GewO bezogen. Das macht auch Nr. 3.1.2 SpielVwV Musterentwurf, der die Anforderungen an die Sichtblenden konkretisiert, deutlich. Für eine bundeseinheitliche Regelung besteht kein Bedarf (siehe auch VG Berlin, a. a. O., Rn. 131). Eine solche ist gemäß §§ 33c bis e GewO nur notwendig, um einheitliche technische Anforderungen an Spielgeräte zu gewährleisten. Die Regelung des Abstands der Spielgeräte, die in einer Spielhalle aufgestellt werden dürfen, zählt hierzu nicht.
Soweit der Beschwerdeführer auf die geringeren Anforderungen der SpielV verweist, behalten diese nach Art. 125a GG Gültigkeit, solange und soweit einzelne Bundesländer von ihrer Kompetenz zur Regelung des Rechts der Spielhallen keinen Gebrauch machen. Der Berliner Gesetzgeber war jedoch zu der in § 9 Abs. 1 SpielhG ausdrücklich vorgenommenen Ersetzung von § 3 Abs. 2 SpielV nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG befugt (vgl. Urteil vom 11. April 2014, a. a. O. Rn. 38; a. A. Degenhart, DVBl 2014, 416 <423 >, jeweils m. w. N.). Insoweit kann offen bleiben, ob die Änderungen des Spielhallengesetzes letztlich eine aus der Sicht des Bundesrechts vollständige Ablösung der bundesrechtlichen Vorschriften zum Recht der Spielhallen enthalten oder nur eine - hier unbedenklich zulässige - Teilersetzung im Sinne einer eigenverantwortlichen und abgrenzbaren Teilbereichsregelung (vgl. Urteil vom 11. April 2014, a. a. O., Rn. 39 ff.)“.
An diese Feststellungen ist der Senat - unabhängig davon, dass er die hiergegen vorgebrachten Argumente der Antragstellerin auch in der Sache nicht für durchgreifend hält (dazu nachfolgend unter bb.) – nach § 30 Abs. 1 VerfGHG gebunden. Nach der genannten Norm binden die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes die Verfassungsorgane sowie alle Gerichte und Behörden des Landes Berlin. Zu den Gerichten des Landes Berlin zählt auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg. Der Entscheidung ist insbesondere die Feststellung zu entnehmen, dass u.a. die - auch hier beanstandete - Regelung zur Einzelaufstellung (§ 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG) insoweit verfassungsgemäß sei, als der Berliner Landesgesetzgeber für ihren Erlass zuständig gewesen sei. Diesbezüglich nimmt, wie vorzitiert wiedergegeben, der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin für sich die Befugnis in Anspruch, die Gesetzgebungsbefugnis des Landes nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu überprüfen (VerfGH Berlin, a.a.O., Rdn. 47 m.w.N.), wobei Prüfungs- und Entscheidungsmaßstab die Landesverfassung bleibe, soweit diese vorsehe, dass die Landesstaatsgewalt die grundgesetzliche Kompetenzordnung zu wahren habe (s. im Einzelnen VerfGH Berlin, Beschluss vom 11. April 2014 – VerfGH 129/13 -, Juris, Rdn. 34 ff.). Dass der Landesgesetzgeber die grundgesetzliche Kompetenzordnung gewahrt habe, hat der Verfassungsgerichtshof Berlin in Bezug auf § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG bejaht. Diese Feststellung nimmt an der Bindungswirkung des § 30 Abs. 1 VerfGHG teil. Von dieser werden auch die tragenden Gründe der verfassungsgerichtlichen Entscheidung umfasst (vgl. zu § 31 BVerfGG: BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1951 – 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14, 37; ständ. Rspr., s. etwa Beschluss vom 12. November 1997 – 1 BvR 479/92 und 307/94 -, BVerfGE 96, 375, 404). Die in den Gründen enthaltene Feststellung, wonach der Landesgesetzgeber im gegebenen Fall die grundgesetzliche Kompetenzordnung, hier hinsichtlich des Rechts der Spielhallen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 70 Abs. 1 GG, gewahrt habe, war entscheidungstragend, weil anderenfalls die Verfassungsbeschwerde gegen die Verurteilung in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Zuwiderhandlungen gegen Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin – u.a. gegen § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG – nicht hätte zurückgewiesen werden dürfen, sondern hätte Erfolg haben müssen.
Die demgegenüber von der Antragstellerin gegen die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin geltend gemachten Bedenken vermögen die in § 30 Abs. 1 VerfGHG geregelte Bindungswirkung – zumal im vorläufigen Rechtsschutzverfahren – nicht in durchgreifender Weise in Frage zu stellen. Dies gilt zuvörderst, soweit die Antragstellerin inhaltliche Bedenken gegen die Richtigkeit der Entscheidung erhebt, diese also hinsichtlich der Lösung der Kompetenzfrage für falsch hält. Die Bindungswirkung greift ein, ohne dass der Gesetzgeber ihren Adressaten – hier dem beschließenden Senat - eine inhaltliche Prüfungsbefugnis zuerkannt hätte. Gleiches gilt, soweit die Antragstellerin geltend macht, der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin habe mit seiner Auslegung der Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 70 Abs. 1 GG gegen Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts und damit gegen die in § 31 BVerfGG geregelte Bindungswirkung verstoßen und sei zudem von dem Urteil des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg vom 17. Juni 2014 (1 VB 15/13, Juris; dazu noch nachfolgend unter bb.) abgewichen, so dass er zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 3 GG verpflichtet gewesen sei; auch in dieser Hinsicht kommt den Adressaten der Bindungswirkung aus § 30 Abs. 1 VerfGHG eine Prüfungskompetenz nicht zu. Die Antragstellerin beschränkt sich in ihrem Antrag insoweit allein darauf, die vorgenannten Verstöße darzulegen, macht aber nicht deutlich, wie diese die gesetzlich geregelte Bindungswirkung außer Kraft sollen setzen können. Dass die Kompetenzfrage, wie die Antragstellerin im Kern geltend macht, letztverbindlich auf Bundesebene entschieden werden mag, ändert nichts daran, dass der beschließende Senat, der einem Gericht des Landes Berlin angehört, die Bindungswirkung des § 30 Abs. 1 VerfGHG zu beachten hat. Unerheblich ist schließlich auch, dass der Beschluss des Verfassungsgerichtshofs des Landes vom 20. Juni 2014 im Wege der Verfassungsbeschwerde zur Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht gestellt werden soll. Solange der Beschluss des Landesverfassungsgerichts in der Welt ist, greift die Bindungswirkung des § 30 Abs. 1 VerfGHG; dass auch insoweit dem Gesetz etwas anderes zu entnehmen wäre, macht die Antragstellerin nicht geltend und vermag der Senat auch sonst nicht zu erkennen.
(2.) Es spricht vieles dafür, dass sich die Bindungswirkung aus § 30 Abs. 1 VerfGHG auch auf die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 SpielhG erstreckt, wonach die Anzahl der aufgestellten Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Abs. 2 zulässige Maß – also acht Geräte je Spielhalle – zu reduzieren ist. Die Adressaten der Bindungswirkung sind gehalten, auch in Wiederholungs- oder Parallelfällen nach den vom Verfassungsgerichtshof vorgegebenen verfassungsrechtlichen Maßgaben zu entscheiden (vgl. zu § 31 BVerfGG Heusch, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 31, Rdn. 68). Ein Parallel- oder Wiederholungsfall ist anzunehmen, wenn ein im Wesentlichen gleich gelagerter Sachverhalt auf der Grundlage der bindenden verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung keine abweichende verfassungsrechtliche Bewertung rechtfertigt (vgl. Heusch, a.a.O., unter Hinweis auf BVerfGE 104, 151, 197). So liegt es hier, weil sich die verfassungsrechtliche Bewertung des Einzelaufstellungsgebots in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG in Bezug auf die Kompetenzfrage nicht wesentlich von derjenigen der Höchstzahlregelung in § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG unterscheiden dürfte. Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Beschluss vom 20. Juni 2014 maßgeblich darauf abgestellt, dass ausweislich der Gesetzesmaterialien zur Föderalismusreform eine weitere Stärkung der Landesgesetzgeber dadurch erfolgen sollte, dass Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erforderten, auf die Länder verlagert werden sollten (VerfGH, wie vorstehend zitiert, Juris, Rdn. 49, unter Hinweis auf Bundestags-Drucks. 16/813 vom 7. März 2006, S. 9); dementsprechend sei den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für alle Normen übertragen, die den Betrieb der Spielhalle einschließlich der räumlichen Gegebenheiten vor Ort beträfen (VerfGH, a.a.O., Juris, Rdn. 50). Insoweit hat der Verfassungsgerichtshof abgegrenzt zwischen – in die Kompetenz des Landesgesetzgebers übergegangenen – Regelungen über die räumliche Ausgestaltung vor Ort und – in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers verbliebenen – Regelungen über die (technische) Beschaffenheit der Spielgeräte als solche (VerfGH, a.a.O.). Die Bestimmung zur Einzelaufstellung nach § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG hat er dabei den Regelungen über die räumliche Ausgestaltung vor Ort zugeordnet (VerfGH, a.a.O., Rdn. 51). Gleiches wird auch für die Höchstzahlregelung in § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG zu gelten haben. Dafür spricht schon der Umstand, dass beide Bestimmungen im selben Absatz des § 4 SpielhG geregelt sind, der (einheitlich) mit „Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen“ überschrieben ist. Auch in der Sache stellt eine Regelung über die in einer Spielhalle höchstens zulässige Anzahl an Geräten in erster Linie eine solche über die Ausgestaltung der Spielhalle, nicht jedoch über die technische Beschaffenheit der Spielgeräte dar (vgl. Ennuschat/Brugger, ZfWG 2006, 292, 293). Nach den von dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin aufgestellten Grundsätzen dürfte die verfassungsrechtliche bzw. kompetenzrechtliche Bewertung danach für die Regelung über die Höchstzahl an Spielgeräten nicht anders ausfallen als diejenige für die Bestimmung zur Einzelaufstellung.
bb. Auch unabhängig von einer Bindung an die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 20. Juni 2014 hält der Senat - aufgrund eigener richterlicher Einschätzung - die Ausführungen der Antragstellerin zu einer fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin in Bezug auf §§ 4 Abs. 2, 8 Abs. 3 SpielhG nicht für durchgreifend; an einer für den Erfolg der begehrten einstweiligen Anordnung notwendigen Überzeugung des Senats von der Verfassungswidrigkeit der genannten Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin fehlt es.
Das Verwaltungsgericht hat in dem im Hauptsacheverfahren zur Überprüfung gestellten Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. März 2013 (VG 4 K 336.12) zu der Frage der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin zum Erlass der hier inmitten stehenden Bestimmungen des Spielhallengesetzes im Wesentlichen das Folgende ausgeführt (Urteil vom 1. März 2013, a.a.O., S. 32, 35 ff. des Entscheidungsabdrucks, Juris, Rdn. 112 ff., 119 ff.):
„2. Weder die streitgegenständlichen Regelungen des Spielhallengesetzes noch diejenigen des Glücksspielstaatsvertrages bzw. des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes sind kompetenzwidrig zustande gekommen.
a. Das Land Berlin war und ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Regelungen des Spielhallengesetzes zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Denn dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es zum Zuständigkeitsbereich der Länder (Art. 70 GG).
aa. Allerdings ist die Bestimmung des Umfangs der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Recht der Spielhallen streitig. Pieroth/Lammers, GewArch 2012, 1, meinen, die Ausnahme von der allgemeinen Wirtschaftskompetenz des Bundes betreffe nur den Regelungsgegenstand des bisherigen § 33i GewO, während die von den §§ 33c bis h GewO erfassten Materien nach wie vor zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (ähnlich Schönleitner, GewArch 2006, 371 [373]; Schneider, GewArch 2009, 265 und 343; von Rengeling/Szcekalla, Bonner Kommentar zum GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Rn. 154; Oeter in v. Mangoldt/ Klein/Stark, GG, 6. Aufl. 2010, Art. 74 Rn. 91 Seite 2049 ab Fn. 452; Degenhart in Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 74 Rn. 47 [vorher in NVwZ 2006, 1209 [1213 f.]]; Hahn in Friauf, GewO, § 33i Rn. 2a). Demgegenüber sehen Dietlein, ZfWG 2008, 12 [18 f.]; Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1 [7]; Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33i Rn. 5 (zuvor Ennuschat/Brugger, ZfWG 2006, 292 [293]), Reeckmann, ZfWG 2010, 229 [234]; Guckelberger, GewArch 2011, 177 [179] und Pagenkopf, NJW 2012, 2918 [2922] die Länder weitergehend als zuständig an.
bb. (…).
cc. Die Kammer konnte (…) nicht die Überzeugung gewinnen, dass die von der Klägerin mit ihrem Antrag zu 3) beanstandete Regelung des Spielhallengesetzes zur Höchstzahl der in Spielhallen zulässigen Geldspielgeräten kompetenzwidrig zustande gekommen ist, so dass auch insoweit eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausscheidet.
Dem Ansatz der Klägerin, der Kompetenztitel „Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sei inhaltlich auf den Regelungsbereich des § 33i GewO im Sinne eines Spielhallenerlaubnisrechts begrenzt und schließe insbesondere das so genannte Spielgewerberecht, wie es in den §§ 33c ff. GewO geregelt sei, aus, vermag die Kammer nicht zu folgen. Zwar wird durch die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG (Antrag zu 3, 1. Variante) nach der in Spielhallen die Gesamtzahl der Geldspielgeräte acht Geräte nicht übersteigen darf, die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV ersetzt (§ 9 Abs. 1 SpielhG), die für Spielhallen eine zulässige Gesamtzahl von zwölf Geräten festlegt. Aus dem Umstand, dass diese Regelung außerhalb des § 33i GewO erfolgt ist, folgt jedoch nicht, dass der Regelungsgegenstand von der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht erfasst ist.
Das Merkmal „Recht der Spielhallen“ ist im Grundgesetz nicht definiert. Dem Wortlaut lässt sich eine Beschränkung auf die Maßgaben der Spielhallenbetriebserlaubnis nicht entnehmen. Mag auch im allgemeinen Sprachgebrauch als Spielhalle eine Einrichtung verstanden werden, in der erwachsenen Kunden verschiedene Arten von Spielautomaten - zu denen auch Geldspielgeräte gehören - oder von Unterhaltungsspielen angeboten werden und der Betrieb als solcher Gegenstand der Erlaubnispflicht des § 33i GewO sein (vgl. in diesem Sinne Schneider, GewArch 2009, 265, 272), so folgt daraus für die Kammer nicht die behauptete Beschränkung. Denn die zugewiesene Kompetenz ist nicht mit dem „Recht der Spielhallenerlaubnisse“ bezeichnet. Dementsprechend ist anerkannt, dass „Spielhallenrecht“ (bislang) über § 33i GewO hinaus etwa in einzelnen, die Spielhallen betreffenden Vorschriften der aufgrund von §§ 33 f Abs. 1, 60a Abs. 2 Satz 4 GewO erlassenen Spielverordnung geregelt war.
Auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich Derartiges für die Kammer nicht ableiten. Im Rahmen der so genannten „Föderalismusreform I“ wurde durch Gesetz vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bereich der Wirtschaft in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG u.a. um das „Recht der Spielhallen“ eingeschränkt. Dem Gesetzentwurf zu der Änderung (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/813, Art. 1 Nr. 7 Buchstabe a Doppelbuchstabe gg, Seiten 9, 13) ist nichts zu entnehmen, was zu einer engen, auf den Regelungsgehalt von § 33i GewO beschränkten Auslegung zwingt. Danach sollte der Landesgesetzgeber gestärkt werden, indem Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden. Dabei wurde das Recht der Spielhallen als ein Teilbereich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG bezeichnet. Die Begründung zum Normentwurf geht über den Wortlaut desselben kaum hinaus (Ausnahme: “es unterfällt damit künftig der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder.“). Aber auch die Darstellung der Vorarbeiten der Föderalismuskommission bei Schneider (aaO, Seiten 266 ff.) zeigt nicht mehr als ein mögliches Verständnis auf. So berichtet er von einer Liste von Einzelvorschriften, in der Normen der GewO mit einer lokalen Radizierung aufgeführt sind, und wo es unter anderem um die Regelungen der „Gewinnspiele Geldspielgeräte […] (§§ 33c bis h)“ und um „Spielhallen (§ 33i)“ gegangen sei (a.a.O., Seite 268), im Ergebnis jedoch auf eine Einbeziehung der Gegenstände der §§ 33c bis h GewO verzichtet worden sei (a.a.O., S. 269). Indes belegt die von Schneider dargestellte Unterscheidung der Regelungsbereiche der §§ 33c bis §§ 33h GewO und des § 33i GewO nicht schon, dass mit dem im Ergebnis gewählten Merkmal „Recht der Spielhallen“ auch diejenigen Regelungsteile der §§ 33c bis 33h GewO ausgenommen sein sollten, die mit den Motiven für die Kompetenzverlagerung - besonderer Regionalbezug sowie Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern - vereinbar waren. Da sich nämlich unter den letztlich nicht einbezogenen Regelungsbereichen der § 33c ff. GewO auch solche finden, die offensichtlich keinen regionalen Bezug haben, wie etwa die Bauartzulassung bestimmter Spielgeräte (§ 33c Abs. 1 GewO), besagt das Absehen einer pauschalen Einbeziehung der Regelungsbereiche der § 33c ff. GewO für sich genommen nicht viel. Dass der Bund ausweislich der amtlichen Begründung zum jüngst ergangenen Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung vom 5. Dezember 2012 die Kompetenz für den Erlass von Regelungen zur Verbesserung des Spieler- und Jugendschutzes für sich in Anspruch nimmt (vgl. BT-Drs. 17/10961 S. 10) mag Uneinigkeit über die Abgrenzung von Bundes- und Länderkompetenzen belegen, besitzt aber kein entscheidendes Gewicht für die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
(…)
In systematischer Hinsicht sprechen keine zwingenden Gründe für eine auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkte Auslegung. Eine allgemein anerkannte Regel, dass Ausnahmevorschriften (wie hier der Begriff „das Recht der Spielhallen“) eng auszulegen sind, gibt es nicht (vgl. Kramer, Juristische Methodenlehre, 1998, Seite 155 f.). Demgegenüber ist zu beachten, dass innerhalb der Kompetenzzuweisungen der Art. 70 ff. GG der Grundsatz in Art. 70 Abs. 1 GG zu sehen ist, wonach die Länder das Recht zur Gesetzgebung haben, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Ist danach die konkurrierende Gesetzgebung des Art. 74 GG eine Ausnahme zur Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, so handelt es sich bei der hier streitigen Einschränkung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG um eine Wiederherstellung der Grundregel des Art. 70 Abs. 1 GG in Form einer Rückausnahme. Auch dieser Umstand spricht gegen eine zwingend enge Auslegung des Merkmals „ohne das Recht der Spielhallen“.
Sinn und Zweck der Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder zu verlagern, deuten ebenfalls nicht mit der erforderlichen Gewissheit auf die von der Klägerin vertretene enge Auslegung. Denn die Zahl der in einer Spielhalle maximal aufstellbaren Geldspielgeräte prägt deren örtliche Gegebenheiten. Entsprechend sind regionale Unterschiede denkbar, die die Festlegung unterschiedlicher Höchstzahlen sinnvoll erscheinen lassen. Ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung dieser Maßgabe erschließt sich der Kammer nicht. Die Klägerin hat keine Umstände aufgezeigt, die es erforderlich erscheinen lassen, dass es – auch überörtlich tätigen - Gewerbetreibenden nicht zumutbar sein soll, unterschiedliche Höchstzahlen für die Aufstellung von Geldspielgeräten in den jeweiligen Bundesländern zu beachten.
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass das „Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht faktisch-deskriptiv an einen zu regelnden Lebenssachverhalt, sondern normativ-rezeptiv an einen vorgefundenen Normbereich anknüpfe. Dabei bedarf es keiner Vertiefung, ob das Recht der Spielhallen ein erst 1960 eingeführtes oder bereits seit 1960 ausgeprägtes Rechtsgebiet darstellt. Denn selbst wenn man von einer normativ-rezeptiven Anknüpfung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in diesem Punkt ausginge, ist damit nicht entschieden, dass sich die Anknüpfung im Regelungsbereich des § 33i GewO erschöpft, umfasst doch das Recht der Spielhallen als Summe der spielhallenspezifischen Rechtssätze auch einzelne Vorschriften der Spielverordnung, etwa diejenige zur zulässigen Höchstzahl von Geldspielgeräten (Schneider, a.a.O., S. 265 Rn. 1).
Auch der Einwand der Klägerin, dass traditionell von der Rechtsprechung (BVerfG, Beschluss vom 27. März 1987 – 1 BvR 850 u.a. – juris; BVerwG, Urteile vom 9. Oktober 1984 – 1 C 21.83 und 1 C 11.83 – juris) zwischen dem Spielhallenbetriebsrecht im Sinne von § 33i GewO und dem Spielgeräterecht insbesondere in Gestalt der Spielverordnung unterschieden worden sei, überzeugt nicht. Denn diese Entscheidungen beziehen sich auf eine Fassung des zum Erlass der Spielverordnung ermächtigenden § 33f Abs. 1 GewO, in der diese Ermächtigung lediglich zur Durchführung der §§ 33c, 33d und 33e GewO erteilt war. Mittlerweile indes besitzt das Argument, die Spielverordnung habe keinen spielhallenrechtlichen Bezug, sondern diene der Durchführung der gerätebezogenen Regelung des § 33c GewO, kein großes Gewicht mehr. Denn nachdem das Bundesverwaltungsgericht in dem von der Klägerin zitierten Urteil vom 9. Oktober 1984 – 1 C 21/83 -, Rn. 16, juris = BVerwGE 70, 180) Schlussfolgerungen aus der Spielverordnung auf die erlaubnisrechtliche Situation der Spielhallen mit dem Argument abgelehnt hatte, dass diese Verordnung nicht der Durchführung des § 33i GewO diene, ergänzte der Gesetzgeber unter Bezugnahme auf die genannte Entscheidung die Verordnungsermächtigung mit Gesetz vom 23. November 1994 (BGBl. I S. 3475) um den Zusatz, dass diese auch der Durchführung des § 33i GewO diene (BT-Drs. 12/5826 S. 17). Vor diesem Hintergrund kann allein dem Umstand, dass sich eine Regelung wie diejenige zu Höchstzahlen von Spielgeräten in Spielhallen in der Spielverordnung befindet, nicht zu einem Ausschluss vom Recht der Spielhallen herangezogen werden. Die Fünfte Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 17. Dezember 2005 (BGBl. I Seite 3495), die etwa § 3 SpielV die aktuelle Fassung gab, ist denn auch auf die u.a. § 33i GewO in Bezug nehmende Vorschrift des § 33f Abs. 1 und 2 Nr. 1 lit. a in Verbindung mit § 60a Abs. 2 Satz 4 GewO gestützt. Entgegen Pieroth/Lammers (a.a.O., Seite 4 bei Fn. 51) ergibt sich daher aus der Ermächtigungsgrundlage des § 33f GewO nicht klar, dass es sich bei § 3 Abs. 2 SpielV (nur) um eine Durchführungsbestimmung zu § 33c GewO handle. Denn § 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO ermächtigt auch dazu, die Zahl der jeweils in einem Betrieb aufgestellten Spielgeräte zu beschränken. Eine solche Regelung hat vielmehr einen doppelten Charakter: Sie ist geräte- und betriebsbezogen. Aus diesem Grund verfängt letztlich auch das Argument der Klägerin nicht, dass Spieler- und Jugendschutzvorschriften (ausschließlich) solche des bundeseinheitlich geregelten Rechts der Spielgeräte seien. Dass diese Auffassung nicht zutreffen kann, belegt im Übrigen der Versagungsgrund des § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, der die Gefährdung der Jugend und den Spielerschutz in Gestalt der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs benennt. Für die Kammer folgt daher aus dem Umstand, dass der (Bundes-) Verordnungsgeber - zu einem Zeitpunkt, als eine Zuständigkeit des Bundes sowohl für das Spielhallen- als auch für Automatenrecht bestand - Spielerschutzvorschriften in Gestalt von Höchstzahlenregelungen für Spielhallen im Zusammenhang mit sonstigen Vorschriften des Automatenrechts geregelt hat, keineswegs eine Sperrwirkung für Spielerschutzvorschriften unter dem Gesichtspunkt des Spielhallenrechts.
Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass sich die Regelung über die Höchstzahl von Geräten in § 3 Abs. 2 SpielV an den Aufsteller der Geräte richte, nicht an den Betreiber der Spielhalle. Denn das schließt es nicht aus, auch dem Spielhallenbetreiber die Beachtung einer Höchstzahlenregelung aufzuerlegen. Dies belegt die Regelung des § 3a SpielV, die (u.a.) dem Spielhallenbetreiber gesondert die Beachtung der nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässigen Höchstzahl der Geräte aufgibt. Entgegen der Auffassung der Klägerin führt eine solche Auslegung daher auch nicht zu einer sinnwidrigen Zersplitterung eines Rechtsgebiets. Dass der Geräteaufsteller von der im Vergleich zu § 3 Abs. 2 SpielV restriktiveren Regelung des Spielhallengesetzes deswegen getroffen wird, weil danach in Berlin die Aufstellung von mehr als acht Geräten pro Spielhalle nicht zulässig ist, ist bei dieser Betrachtung kein Widerspruch. Vielmehr handelt es sich lediglich um die Folge aus dem Umstand, dass die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der spezifischen Aufstellmöglichkeiten in Berliner Spielhallen – einem Teilbereich der möglichen Aufstellorte – in die Kompetenz eines anderen Gesetzgebers übertragen wurde. Bei dieser Betrachtungsweise müssten die Aufstellbedingungen für Geldspielgeräte in Gaststätten auch nicht (nur) im Gaststättenrecht geregelt werden, wie die Klägerin entgegenhält. Denn anders als bei Gaststätten, deren wesentliches Merkmal die Verabreichung von Speisen und Getränken ist, handelt es sich bei Spielhallen um Gewerbe, bei denen (u.a.) das Betreiben von Geldspielgeräten prägendes Wesensmerkmal ist (§ 2 Satz 1 SpielhG).
Anders als die Klägerin erkennt die Kammer in der Höchstzahlenregelung für Spielgeräte in Spielhallen einen Ortsbezug, weil die Regelung die raumbezogenen Maßgaben für einen Spielhallenbetrieb zum Gegenstand hat. Dagegen spricht nicht, dass auch die Geeignetheitsbestätigung nach § 33c Abs. 3 GewO, wonach der Gewerbetreibende u.a. Geldspielgeräte nur aufstellen darf, wenn ihm die zuständige Behörde die Geeignetheit des Aufstellungsorts bestätigt hat, einen Ortsbezug aufweist. Denn fraglos darf der Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit wie etwa der für § 33c GewO Regelungen mit Ortsbezug treffen.
dd. Auch die Einzelheiten der Anordnung der Geräte (Antrag zu 4) durch § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG, wonach – anders als in § 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV – die Aufstellung der Geräte in Zweiergruppen nicht zulässig ist, sondern die Geräte einzeln unter Beachtung der jeweiligen Abstandsmaßgaben aufzustellen sind, begegnet danach keinen kompetenzrechtlichen Bedenken“.
Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts hält der Senat nach seiner im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gewonnenen Einschätzung für gut vertretbar. Demgegenüber gibt das Vorbringen der Antragstellerin keinen Anlass, dem Verwaltungsgericht – jedenfalls im Ergebnis - nicht folgen zu können; die Annahme, dass §§ 4 Abs. 2, 8 Abs. 3 SpielhG (mit § 9 Abs. 1 SpielhG) aufgrund Kompetenzverstoßes verfassungswidrig seien, teilt der Senat danach nicht. Dies ergibt sich aus folgenden wesentlichen Erwägungen:
(1.) Die Antragstellerin macht zunächst geltend, das Verwaltungsgericht verkenne die verfassungsrechtliche Ausgangssituation: Für die kompetenzmäßige Abgrenzung, in der die fragliche Materie dem einen oder anderen Kompetenzbereich zuzuweisen sei, komme es auf den Normzweck des ermächtigenden Parlamentsgesetzes an; die Materie sei dabei entweder faktisch-deskriptiv durch Benennung der zu regelnden Lebenssachverhalte oder normativ-rezeptiv durch Aufnahme eines vorgefundenen Normbereichs als zu regelnde Materie der Kompetenznorm zuzuordnen. Habe der Verfassungsgeber eine normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie als solche gleichsam nachvollziehend benannt, so sei davon auszugehen, dass die einfachgesetzliche Ausformung in der Regel den Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimme; deswegen sei vorliegend davon auszugehen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber die Materie normativ-rezeptiv so, wie sie bisher in § 33i GewO geregelt gewesen sei, den Ländern übertragen habe.
Dieser von der Antragstellerin vorgenommenen Eingrenzung des Kompetenztitels „Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 70 Abs. 1 GG auf den Normbereich des § 33i GewO, die insbesondere die im Land Berlin gem. §§ 4 Abs. 2 Sätze 1 und 3, § 9 Abs. 1 SpielhG ersetzte Höchstzahlregelung und die Bestimmung über die Gruppenaufstellung in § 3 Abs. 2 SpielVO offensichtlich nicht erfassen soll, vermag der Senat nicht zu folgen. Die Regelungen zu den Spielhallen, die der Gesetzgeber der Föderalismusreform vorgefunden hat, stellen keine in sich geschlossene Materie dar, so dass schon der Ansatz einer „normativ-rezeptiven“ Übernahme nicht zwingend sein muss. Jedenfalls vermag der Senat der Antragstellerin nicht zu folgen, soweit sie von einer Rezeption (lediglich) der Materie, „soweit sie bisher in § 33i GewO geregelt gewesen“ sei, ausgeht (wie der Senat im Ansatz auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 7. Januar 2014 – 7 ME 90/13 -, Juris, Rdn. 20). Das Verwaltungsgericht hat – wie vorstehend zitiert wiedergegeben (a.a.O., in Juris Rdn. 126) – zu Recht ausgeführt, selbst bei einer normativ-rezeptiven Anknüpfung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG – die das Gericht entgegen dem Vorwurf der Antragstellerin übrigens also erwogen hat - sei noch nicht entschieden, dass sich die Anknüpfung im Regelungsbereich des § 33i GewO erschöpfe. So liegt es auch aus Sicht des Senats. Wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber die normativ ausgeformte Materie des „Rechts der Spielhallen“ hat aufgreifen wollen, lässt sich nicht überzeugend erklären, warum dann ausgerechnet § 3 Abs. 2 SpielVO, der sich seinem Wortlaut nach – worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist - ausschließlich mit Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen befasst („In Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen darf …“), also eine spezielle Regelung zu Spielhallen darstellt, nicht zu den Regelungen gehören soll, die der verfassungsändernde Gesetzgeber (mit) im Blick hatte. Dem entspricht offensichtlich auch die Haltung der Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Bodo Ramelow, Wolfgang Neskovic und der Fraktion DIE LINKE vom 22. September 2006 auf die Frage, welche Bundesgesetze und anderen Rechtsvorschriften durch die Übertragung des Rechts der Spielhallen in die ausschließliche Gesetzgebung der Länder künftig entfielen; die Antwort der Bundesregierung lautete, dass von der Kompetenzverlagerung u.a. § 33i der Gewerbeordnung und auch einige Bestimmungen der Spielverordnung betroffen seien (Bundestags-Drucks. 16/2691, S. 3), was sich zuvörderst nur auf § 3 Abs. 2 SpielVO bezogen haben kann (s. auch Ennuschat/Brugger, ZfWG 2006, 292, 293).
Berücksichtigt man ferner die Motivationslage des Gesetzgebers der Föderalismusreform, erscheint die Sicht der Antragstellerin, wonach die in § 3 Abs. 2 SpielVO enthaltenen Bestimmungen über die in Spielhallen zulässige Geräteanzahl und die Frage ihrer Gruppen- oder Einzelaufstellung nicht zum „Recht der Spielhallen“ i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Art. 70 Abs. 1 GG gehören sollen, noch weniger erklärlich. Nach den Motiven des Gesetzgebers der Föderalismusreform sollte im Sinne einer effektiven bundesstaatlichen Ordnung eine Stärkung der Landesgesetzgeber dadurch erfolgen, dass „Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden“ (Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes, Bundestags-Drucks. 16/813 vom 7. März 2006, S. 7 ff., 9; s. dazu VerfGH Berlin, wie oben zitiert, Juris, Rdn. 49; VG Berlin, wie oben zitiert, Juris, Rdn. 122). Bei den in § 3 Abs. 2 SpielVO geregelten Gegenständen der zulässigen Automatenhöchstzahl und den Maßgaben zur (Gruppen- bzw. Einzel-) Aufstellung der Spielgeräte handelt es sich freilich um eine solche Materie mit besonderem Regionalbezug, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordert. Die Bestimmungen betreffen, wie der Senat vorstehend bereits festgestellt hat, in erster Linie die räumliche Ausgestaltung der Spielhalle; warum die zulässige Automatenanzahl je Spielhalle und die Anordnung der Geräte in jedem Bundesland gleich geregelt werden müsste, ist nicht zu erkennen. Im Gegenteil spricht viel dafür, dass sich die Situation in den Stadtstaaten von derjenigen in den Flächenstaaten hinsichtlich des Suchtgefährdungspotentials deutlich unterscheidet, weil in den Flächenstaaten – wie der Antragsgegner ausführt – die suchtgefährliche Konzentration von Spielhallen mit ihren Spielgeräten auf engem Raum nicht so virulent sei wie in den Stadtstaaten, bei denen es daher ein gesteigertes suchtpräventives Bedürfnis gebe, die Spielgeräte in den Spielhallen und damit auch deren spezifisches Suchtrisiko zu reduzieren. Dass der Entstehung von Glücksspielsucht im Bereich des Automatenspiels gerade durch eine Einschränkung des Angebots an Geldspielgeräten entgegengewirkt werden kann, dürfte dabei unzweifelhaft sein; je weniger Geldspielgeräte in einer Spielhalle aufgestellt sind, desto geringer sind auch die Anreize für den Spieler (BVerfG, Beschluss vom 27. März 1987, a.a.O., GewArch 1987, 194, 195). Dementsprechend hat der Gesetzgeber des Spielhallengesetzes unter Hervorhebung der in Berlin seit dem Jahre 2009 signifikant angestiegenen Zahl von Spielhallenerlaubnissen, der Zahl der in diesen Spielhallen angebotenen Geldspielgeräte und der hohen Anzahl von in Berlin lebenden Menschen mit riskantem bzw. pathologischem Spielverhalten, den damit verbundenen Gefahren der Glücksspielsucht und den negativen Einflüssen auf das Stadtbild u.a. in der stärkeren Einschränkung des Angebots an Geldspielgeräten eine wirksame Maßnahme gesehen, der eingangs genannten Entwicklung in Berlin entgegenzuwirken (s. Abgeordnetenhaus-Drucks. 16/4027 vom 4. April 2011, S. 1 f.). Warum nach alledem der Gesetzgeber der Föderalismusreform mit dem Titel „Recht der Spielhallen“ ausgerechnet die Regelungsgegenstände des § 3 Abs. 2 SpielVO, die – wie ausgeführt - schon vom Wortlaut her ausschließlich Spielhallen betreffen und zudem inhaltlich den besonderen Regionalbezug aufweisen, der Maßstab für die Verlagerung von Materien auf die Länder sein sollte, nicht mit hat erfassen sollen, lässt sich nicht überzeugend vermitteln und vermag auch die Antragstellerin nicht überzeugend zu erklären.
(2.) Soweit die Antragstellerin dafür unter Hinweis auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28. Mai 1963 – BVerwG I C 39.61 -, Buchholz 451.20 § 33f GewO Nr. 1; Urteil vom 5. März 1968 – BVerwG I C 21.67 -, BVerwGE 29, 173, 174; Beschluss vom 8. Mai 1985 – 1 B 34/85 -, Juris, Rdn. 3; Urteil vom 24. April 1990 – 1 C 54/88 -, Juris, Rdn. 23) und des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 27. März 1987 – 1 BvR 850/86, 1 BvR 1167/86, 1 BvR 1428/86 -, GewArch 1987, 194) im Wesentlichen geltend macht, § 3 Abs. 2 SpielVO beruhe nicht auf § 33i GewO, sondern auf § 33f Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 33c GewO, sei deswegen also keine spielhallenbetriebsbezogene, sondern eine die Geräteaufstellung betreffende bzw. gerätebezogene Bestimmung und daher vom „Recht der Spielhallen“ nicht erfasst, kann dem nicht gefolgt werden. Eine solche Sicht widerspricht schon dem Wortlaut des nämlichen Kompetenztitels, indem eine ausschließlich Spielhallen betreffende Regelung nicht zu dem „Recht der Spielhallen“ zählen soll. Vor allem aber misst die Antragstellerin dem Umstand nicht genügend Gewicht bei, dass die von ihr zitierte Rechtsprechung auf einer veralteten Fassung des § 33f GewO beruht und deswegen überholt ist. Der Bundesgesetzgeber hat die Verordnungsermächtigung des § 33f GewO – also auch den Abs. 1 Nr. 1, wonach u.a. die Zahl der jeweils in einem Betrieb aufgestellten Spielgeräte begrenzt werden kann - im Jahre 1994 ausdrücklich auf den die Spielhallenerlaubnis regelnden § 33i GewO erweitert (Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher Vorschriften vom 23. November 1994, BGBl. I S. 3475, 3477), nachdem – so heißt es in der Begründung des maßgeblichen Regierungsentwurfs – das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. Oktober 1984 (- 1 C 21/83 -, BVerwGE 70, 180, Juris, Rdn. 16 a.E.) Zweifel an dem entsprechenden Anwendungsbereich der Verordnungsermächtigung geäußert hatte (Gesetzentwurf der Bundesregierung zu dem genannten Gesetz vom 4. Oktober 1993, Bundestags-Drucks. 12/5826, S. 17). Damit hat der seinerzeitige Gesetzgeber klargestellt, dass die genannte Verordnungsermächtigung auch zur Durchführung des § 33i GewO gelten sollte. Es spricht vieles dafür, dass er dabei auch und gerade den hier interessierenden § 3 SpielVO (seinerzeit in der Fassung vom 28. November 1979) im Blick gehabt hat. Denn die Zweifel an dem Anwendungsbereich der Verordnungsermächtigung nach § 33f GewO, die der damalige Gesetzgeber hat ausräumen wollen, waren gerade deswegen entstanden, weil das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. Oktober 1984 Schlussfolgerungen für den zu entscheidenden Fall aus eben § 3 SpielVO für nicht zulässig erachtet hatte (BVerwG, a.a.O., Juris, Rdn. 16 a.E.).
Mit dieser Gesetzesänderung ist die von der Antragstellerin zitierte Rechtsprechung der Bundesgerichte zu § 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO und den vormaligen normativen – notwendig noch auf § 33c GewO bezogenen – Vorstellungen dieser Gerichte zu der Verordnungsermächtigung überholt bzw. dürfte dieser Rechtsprechung zumindest in Bezug auf den hier interessierenden Charakter des § 3 Abs. 2 SpielVO - wie es bei dem Verwaltungsgericht zutreffend heißt - kein großes Gewicht mehr zukommen. Auch auf die Ausführungen der Antragstellerin zur historischen Entwicklung der Gewerbetätigkeit der Automatenaufsteller seit den 30-iger Jahren des vorigen Jahrhunderts und zur Genese der Gewerbeordnung sowie der Spielverordnung kann es deswegen nicht entscheidend ankommen. Dies stellt – anders als die Antragstellerin meint - auch keinen Verstoß gegen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dar, derzufolge bei der Interpretation einer Kompetenznorm in besonderer Weise auf Tradition und Entwicklung bzw. die Entstehungsgeschichte des vorgefundenen Normbereichs abzustellen sei (s. dazu etwa BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 – 2 BvR 834, 1588/02 -, BVerfGE 109, 190, 213). Denn zu der in den Blick zu nehmenden Entwicklung und Entstehungsgeschichte des § 33f GewO gehört auch die im Jahre 1994 erfolgte Einfügung des § 33i GewO in die Verordnungsermächtigung bzw. der Umstand, dass auch diese Klarstellung zu dem normativen Befund gehört, den der Gesetzgeber der Föderalismusreform 2006 vorgefunden hat.
(3.) Soweit die Antragstellerin offensichtlich gleichwohl - selbst in Ansehung der im Jahre 1994 erfolgten Klarstellung durch den Gesetzgeber - nachhaltig an einem historisch-normativ zu prägenden Verständnis des § 3 Abs. 2 SpielVO als einer gerätebezogenen Bestimmung festhält, vermag sie dies auch im Weiteren nicht überzeugend zu begründen. Soweit sie die gesetzgeberische Klarstellung aus dem Jahre 1994 in der Antragsschrift zunächst überhaupt nur in einer Fußnote erwähnt (N. 77, S. 30 der Antragsschrift vom 8. April 2013) und meint, von der (danach) „neuen Ermächtigung für Durchführungsverordnungen zu § 33i GewO“ sei allerdings „niemals Gebrauch gemacht“ worden, geht ein solches Verständnis schon im Ansatz fehl. Der Gesetzgeber hat im Jahre 1994 keine neue Verordnungsermächtigung geschaffen, sondern schlicht klargestellt, dass die (bisherige) Verordnungsermächtigung auch zur Durchführung des § 33i GewO vorgesehen ist. Soweit die Antragstellerin die gesetzgeberische Klarstellung im Weiteren deswegen für unerheblich hält, weil es sozusagen nicht sein könne, „dass eine Ver-ordnungsregelung, die stets – und mit ausdrücklicher Billigung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung – zur Durchführung der gesetzlichen Regelung des Rechts der Automatenaufstellung erlassen worden ist, heute plötzlich die Durchführung des Rechts der Spielhallen betreffen soll“ (Schriftsatz vom 16. Juli 2013, S. 3), trägt sie damit dem Willen des Gesetzgebers des Jahres 1994 nicht hinreichend Rechnung; dieser hat gerade klarstellen wollen, dass die Verordnungsregelung auch die Durchführung des die Spielhallen und ähnliche Unternehmen regelnden § 33i GewO betreffen sollte. Soweit die Antragstellerin eine fehlende Relevanz der geschilderten gesetzgeberischen Klarstellung weiter damit belegen möchte, dass „Regelungen zur Begrenzung der Automatenaufstellung“ nicht „spielstättenspezifisch das Recht der Spielhallen, sondern mit umfassendem, betriebsübergreifendem Ansatz die Aufstellung von Gewinnspielgeräten betreffen“ (Schriftsatz der Antragstellerin vom 13. Juni 2013, S. 10), wiederholt sie damit lediglich, wie sie „Regelungen zur Begrenzung der Automatenaufstellung“ verstanden wissen will, begründet aber nicht überzeugend, warum § 3 Abs. 2 SpielVO eine „Regelung zur Begrenzung der Automatenaufstellung“ in diesem Sinne sein soll; sie ist es auch nicht, denn es handelt sich bei ihr um eine ausschließlich Spielhallen betreffende Norm, auf die es also nicht zutrifft, dass sie einen „umfassenden, betriebsübergreifenden Ansatz“ hätte.
Soweit die Antragstellerin ferner wohl geltend machen möchte, die Zuordnung des § 3 Abs. 2 SpielVO zum Recht der Automatenaufstellung (§ 33c ff. GewO) folge aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur kompetenzmäßigen Zuordnung von Teilregelungen, wonach „im Überschneidungsbereich von Bundes- und Landeskompetenzen einzelne Teilregelungen eines umfassenden Regelungsbereiches ‚nicht aus ihrem Regelungszusammenhang gelöst und für sich betrachtet werden‘ dürfen“ (Antragsschrift, S. 17), vermag der Senat ihr auch darin nicht zu folgen. Kommt nach dieser Rechtsprechung die Zugehörigkeit von Teilregelungen zu verschiedenen Kompetenzbereichen in Betracht, so sei aus dem Regelungszusammenhang zu erschließen, wo sie ihren Schwerpunkt hätten. Dabei falle insbesondere ins Gewicht, wie eng die fragliche Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden sei. Eine enge Verzahnung und ein dementsprechend geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprächen regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998 - 1 BvF 1/91 -, BVerfGE 97, 228, 251 f.). In diesem Sinne möchte die Antragstellerin das Recht der Automatenaufstellung unter Berücksichtigung insbesondere seiner langen Entstehungsgeschichte wohl als Gesamtregelung verstehen und § 3 Abs. 2 SpielVO, möglicherweise sogar § 33i GewO, für Teilregelungen halten, die zum Kompetenzbereich der so verstandenen Gesamtregelung „Recht der Automatenaufstellung“ gehören sollen. Diese Auslegung – ebenso wie diejenige, die hier interessierenden Regelungsbereiche als „Annexbefugnis“ zur „Abwehr der mit der Geräteaufstellung verbundenen Gefahren“ (Schriftsatz der Antragstellerin vom 22. August 2014, S. 8) dem Recht der Automatenaufstellung zuzuweisen - würde indes dazu führen, dem Kompetenztitel „Recht der Spielhallen“ gegenüber dem Regelungsbereich der Automatenaufstellung jede Eigenständigkeit abzusprechen und ihn nahezu bedeutungslos werden zu lassen; dies wäre mit dem Willen des Gesetzgebers der Föderalismusreform unvereinbar, die Landesgesetzgeber durch die weitere Zuweisung von Kompetenzen – hier der des „Rechts der Spielhallen“ - zu stärken (vgl. Bundestags-Drucks. 16/813, S. 9). Dem dürfte es eher entsprechen, hier von zwei jeweils eigenständigen Gesamtregelungen auszugehen, nämlich dem in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG verbliebenen – im Kern die Regelungen über die technische Beschaffenheit der Spielgeräte treffenden - Recht der Automatenaufstellung einerseits und dem in die Kompetenz des Landesgesetzgebers übergegangenen – die Regelungen über die räumliche Ausgestaltung vor Ort betreffenden - Recht der Spielhallen andererseits (vgl. VerfGH Berlin, Beschluss vom 20. Juni 2014 – VerfGH 96/13 -, Juris, Rdn. 51), wobei § 3 Abs. 2 SpielVO seinerseits aus den bereits angeführten Gründen § 33i GewO zuzuordnen ist (vgl. auch Ziff. 3.1.2. des Musterentwurfs des Bund-Länder-Ausschusses „Gewerberecht“ zu einer Verwaltungsvorschrift zum Vollzug der §§ 33c, 33d, 33i und 60a Abs. 2 und 3 der Gewerbeordnung sowie der Spielverordnung - SpielVwV -, abgedruckt in: Landmann/Rohmer, GewO, Bd. II, Stand März 2014, Nr. 226, wonach § 3 Abs. 2 SpielVO ebenfalls der Bestimmung des unter Ziff. 3 angeführten § 33i GewO zugeordnet wird).
Soweit die Antragstellerin im Übrigen meint, es sei bei Ermittlung der maßgeblichen Regelungen des Rechts der Spielhallen ohnehin nicht auf § 3 Abs. 2 SpielVO abzustellen („für die kompetenzmäßige Zuordnung ohne Belang“, S. 25 der Antragsschrift), weil es für die kompetenzmäßige Zuordnung nicht auf die untergesetzliche Verordnungsregelung als solche, sondern auf das ermächtigende Parlamentsgesetz ankomme, und dieses – hier § 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO – seinem Zweck nach auf die Durchführung des die Aufstellung von Automaten regelnden § 33c GewO beschränkt sei, trägt dies schon dem Umstand nicht Rechnung, dass § 3 Abs. 2 SpielVO zu dem hier ausdrücklich nach § 9 Abs. 1 SpielhG, Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG im Land Berlin ersetzten Bundesrecht gehört. Schon deswegen ist im hier interessierenden Zusammenhang auch und gerade § 3 Abs. 2 SpielVO in den Blick zu nehmen. Aber selbst wenn nur auf die Verordnungsermächtigung des § 33f GewO abzustellen wäre, würde dies vorliegend zu keinem anderen Ergebnis führen, denn es würde das oben zu § 3 Abs. 2 SpielVO Ausgeführte entsprechend gelten; auch insoweit berücksichtigt die Antragstellerin die im Jahre 1994 erfolgte Einfügung des § 33i GewO in die Verordnungsermächtigung nicht in hinreichender Weise. Mit dieser Einfügung hat der Gesetzgeber – vor der Föderalismusreform, mit der die hier diskutierte Verfassungsänderung vonstatten gegangen ist – eindeutig klargestellt, dass Gegenstand (und damit auch Zweck) der Ver-ordnungsermächtigung, die sich in ihrem Abs. 1 Nr. 1 mit der Begrenzung der Zahl der jeweils in einem Betrieb aufgestellten Spielgeräte befasst, auch die Durchführung des § 33i GewO ist. Dem entspricht es im Übrigen, dass die Ver-ordnungsermächtigung des § 33f GewO in Abs. 1 Nr. 1 von der Begrenzung der „jeweils in einem Betrieb“ aufgestellten Spielgeräte spricht, was den (auch) betriebsbezogenen Charakter der Norm unterstreicht. Die Ansicht der Antragstellerin, (auch) die Verordnungsermächtigung betreffe allein die Automatenaufstellung i.S.v. § 33c ff. GewO, ist deswegen verfehlt.
Soweit die Antragstellerin schließlich für ihre Sicht geltend macht, der Bund sei auf der Grundlage von § 33f i.V.m. § 33c ff. GewO weiterhin befugt, den § 3 Abs. 2 SpielVO betreffende Bestimmungen zu treffen, stellt dies lediglich eine Fortführung ihrer – wie ausgeführt, nicht überzeugenden – Argumentation dar, § 3 Abs. 2 SpielVO beruhe auf § 33f i.V.m. § 33c ff. GewO. Soweit die Antragstellerin dazu mit ihrem Schriftsatz vom 16. Oktober 2014 ausführt, der Bund sei mit der 6. Novelle der Spielverordnung nunmehr auch entsprechend tätig geworden, indem er „bestätigt“ habe, dass in Spielhallen weiterhin 12 Spielgeräte aufgestellt werden dürften, muss dies ggf. weiterer Aufklärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, zumal sich dem von der Antragstellerin hergereichten Bericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zu einer Evaluierung der Novelle der Spielverordnung vom 6. Dezember 2010 Äußerungen entnehmen lassen, die auf eine entsprechende Motivationslage des Verordnungsgebers schließen lassen könnten (s. S. 66). Dass die Anzahl der höchstzulässigen Geräte in Spielhallen wohl unverändert geblieben ist, wie die Antragstellerin geltend macht, dürfte freilich - bruchlos mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin - seinen Grund eher darin finden, dass die (insoweit geringeren) Anforderungen der Spielverordnung nach Art. 125a GG Gültigkeit behalten, solange und soweit einzelne Bundesländer von ihrer Kompetenz zur Regelung des Rechts der Spielhallen keinen Gebrauch machen (vgl. VerfGH, Beschluss vom 20. Juni 2014, a.a.O., Juris, Rdn. 52).
(4.) Soweit sich die Antragstellerin für ihre Ansicht schließlich auf Präjudizien aus der baden-württembergischen Gerichtsbarkeit berufen möchte, vermag auch das den Senat nicht von einer Verfassungswidrigkeit der §§ 4 Abs. 2, 8 Abs. 3 SpielhG wegen fehlender Kompetenz des Landesgesetzgebers zu überzeugen. Die in der Antragsschrift wörtlich wiedergegebene Passage aus dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. Dezember 2009 (- 6 S 1110/07 -, Juris, Rdn. 45) ist für den vorliegenden Fall kaum aussagekräftig. Thema dieser Entscheidung war die Vereinbarkeit des (früheren) Sportwettmonopols in Baden-Württemberg mit Verfassungsrecht und mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht. Gerade eine Passage der äußerst umfangreichen Entscheidung befasst sich – vor dem Hintergrund eines etwaigen Gleichheitsverstoßes durch das Land Baden-Württemberg im Umgang mit dem Automatenspiel - mit der Frage, inwieweit das Land zum Erlass entsprechender Regelungen überhaupt zuständig sei. Insoweit hat der Verwaltungsgerichtshof klargestellt, dass – was auch das Verwaltungsgericht für sich genommen zutreffend nicht in Abrede gestellt hat – das Recht der Spielautomaten (das Aufstellen, die Zulassung und der Betrieb von Spielautomaten nach § 33c ff. GewO) auch nach der Föderalismusreform I weiterhin in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes falle. Soweit der Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang auch angemerkt hat, dass das Recht der Spielhallen demgegenüber nur die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle umfasse, die (bisher) in § 33i GewO geregelt sei, dürfte dies eher als (verkürzte) Abgrenzung zu dem beim Bund verbliebenen Bereich der §§ 33c ff. GewO gemeint gewesen sein als eine allgemeingültige Feststellung, der verlässliche Lösungsansätze für die hier geführte Diskussion in Sonderheit für das Land Berlin entnommen werden könnten. Unabhängig davon ist die präjudizielle Aussagekraft des von der Antragstellerin herangezogenen Urteils ohnehin deswegen von nur geringem Wert, weil es durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2011 (- 8 C 4/10 -, Juris) aufgehoben worden ist.
Auch dem Urteil des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg vom 17. Juni 2014 (- 1 VB 15/13 -, Juris) vermag der Senat letztlich nichts zu entnehmen, was zwingend auf eine Verfassungswidrigkeit der §§ 4 Abs. 2, 8 Abs. 3 SpielhG schließen lassen würde. Anders als der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin hat sich der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg nicht zu den hier inmitten stehenden Bestimmungen des Berliner Landesrechts geäußert. Zuzugeben ist der Antragstellerin allerdings, dass der Staatsgerichtshof – ähnlich wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg – angeführt hat, mit dem Begriff „Recht der Spielhallen“ werde „nur auf den Regelungsbereich des bisherigen § 33i GewO Bezug genommen, nicht aber auf § 33c ff. GewO“ (a.a.O., Juris, Rdn. 311). Auch dies lässt sich freilich eher als (verkürzte) Abgrenzung zu dem in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers verbliebenen Bereich der §§ 33c ff. GewO verstehen als eine Aussage dahin, dass nur diejenigen spielhallenbezogenen Materien bzw. Teile davon in die Kompetenz des Landesgesetzgebers übergehen sollten, die bisher allein in § 33i GewO geregelt waren. Dafür spricht auch, dass auch der Staatsgerichtshof im Übrigen hervorgehoben hat, dass nach den Motiven des seinerzeitigen Gesetzgebers gerade diejenigen Materien in die Gesetzgebungskompetenz der Länder überführt werden sollten, die einen besonderen Regionalbezug aufwiesen, also „lokal radiziert“ seien (Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, a.a.O., Juris, Rdn. 311). So liegt es, wie ausgeführt, bei den hier interessierenden Themen.
b. Schließlich sind auch sonst keine Umstände gegeben, die ein Zuwarten der Antragstellerin auf eine Klärung der inmitten stehenden verfassungsrechtlichen Problematik im Hauptsacheverfahren OVG 1 B 5.13 unzumutbar erscheinen ließen und den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung von daher rechtfertigen würden. Zwar macht die Antragstellerin geltend, dass bei einer Beachtung der angeordneten Gerätereduzierung eine wirtschaftliche Betriebsführung ausgeschlossen sei. Dies ist allerdings schon vom Wesen der ihr auferlegten Reduzierungsverpflichtung her nicht nachvollziehbar, denn es handelt sich bei einer Begrenzung der Zahl von Geldspielgeräten in einer Spielhalle (lediglich) um eine Berufsausübungsregelung, die die sinnvolle Ausübung des Berufs eines Spielhallenbetreibers nicht faktisch unmöglich macht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. März 1987 – 1 BvR 850/86, 1 BvR 1167/86, 1 BvR 1428/86 -, GewArch 1987, 194, 195). Auch den von ihr insoweit in Bezug genommenen Angaben in der Berufungsbegründung zum Hauptsacheverfahren, die sich lediglich auf eine Filiale am K... beziehen, nicht jedoch auf ihre gesamte Geschäftstätigkeit, lässt sich nicht entnehmen, dass bei einer Beachtung der angeordneten Gerätereduzierung eine wirtschaftliche Betriebsführung ausgeschlossen wäre. Die Antragstellerin geht dort offensichtlich selbst nur von einem durch die Reduzierungsverpflichtung bedingten Umsatzverlust von 25 % aus. Dass gerade die Reduzierungsverpflichtung, nicht jedoch andere Umstände dazu führen sollen, dass eine Geschäftstätigkeit im gegebenen Falle nicht mehr möglich sein sollte, ist damit nicht belegt. Insoweit hatte die Antragstellerin im Übrigen seit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes 24 Monate Zeit, sich auf die Reduzierungsverpflichtung einzustellen (§ 8 Abs. 3 SpielhG). Damit hat der Gesetzgeber des Spielhallengesetzes, der den getätigten Investitionen für Automaten und die sonstige Ausstattung insoweit ausdrücklich hat Rechnung tragen wollen (s. Abgeordnetenhaus-Drucks. 16/4027 vom 4. April 2011, S. 17), Betreibern wie der Antragstellerin ausreichend Gelegenheit gegeben, ihren Geschäftsbetrieb auf die Reduzierung der höchstzulässigen Anzahl von bisher 12 auf acht Geräte einzurichten. Damit ist das Interesse der Betreiber auf Erhalt der bisherigen Umsatzsituation hinreichend berücksichtigt. Dem steht das in der Begründung des Spielhallengesetzes deutlich hervorgehobene öffentliche Interesse gegenüber, den Gefahren der Glücksspielsucht, die seit 2001 als Krankheit anerkannt sei, zu begegnen (s. Abgeordnetenhaus-Drucks. 16/4027, a.a.O., S. 1). Das Interesse, das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, ist als hervorgehobenes Ziel in den Glücksspielstaatsverträgen vom 1. Januar 2008 und vom 1. Juli 2012 (dort jeweils in § 1 Nr. 1 des Vertrages) verankert und in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als besonders wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276, 304). Dass es dabei unzweifelhaft ist, dass der Entstehung von Glücksspielsucht im Bereich des Automatenspiels gerade durch eine Einschränkung des Angebots an Geldspielgeräten entgegengewirkt werden kann, hat der Senat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 27. März 1987, a.a.O., GewArch 1987, 194, 195) bereits ausgeführt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Dabei hat der Senat die sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebende Bedeutung der Sache in Anlehnung an Ziff. 54.2.1 des Streitwertkatalogs (abgedruckt etwa bei Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Anh. § 164) für jede der sieben Spielhallen mit der Hälfte des für eine Gewerbeuntersagung vorgesehenen Mindestbetrages von 15.000.- Euro, also jeweils 7.500.- Euro, bewertet. Der sich daraus ergebende Betrag von 52.500.- Euro war wegen des Charakters des Verfahrens als vorläufiges Rechtsschutzverfahren zu halbieren; dies ergibt den ausgeworfenen Wert von 26.250.- Euro.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33c bis h GewO
§§ 33c bis e GewO
§§ 33c ff. GewO
§§ 33c bis 33h GewO
§§ 33c, 33d und 33e GewO
§ 33i GewO
§ 9 SpielhG
§ 33c GewO
§ 920 ZPO
§ 31 BVerfGG
§ 4 SpielhG
§ 33h GewO
§ 3 SpielV
§ 33f GewO
§ 3a SpielV
§ 3 SpielVO
§ 33c Abs. 1 GewO
§ 33c Abs. 3 GewO
§ 8 Abs. 3 SpielhG
§ 4 Abs. 2 SpielhG
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 3 Abs. 2 SpielVO
§ 8 Abs. 2 SpielhG
§ 8 Abs. 3, 4 Abs. 2 SpielhG
§ 7 Abs. 1 Nr. 5 und 6 SpielhG
§ 8 Abs. 4 SpielhG
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 4 Abs. 2, 8 Abs. 3 SpielhG
§ 30 Abs. 1 VerfGHG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG
§ 4 Abs. 2 Satz 3, 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG
§ 7 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 9 SpielhG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV
§ 9 Abs. 1 SpielhG
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV
§ 33 f Abs. 1, 60a Abs. 2 Satz 4 GewO
§ 33c ff. GewO
§ 33f Abs. 1 GewO
§ 60a Abs. 2 Satz 4 GewO
§ 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO
§ 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO
§ 2 Satz 1 SpielhG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Absatz 2 und 3 und § 4 Satz 2 der Spielverordnung
§ 33c, 33d, 33i und 60a Abs. 2 und Abs. 3 der Gewerbeordnung
§ 3 Abs. 2 Satz 2 der fortgeltenden bundesrechtlichen Verordnung
§ 33c, 33d, 33i und 60a Abs. 2 und 3 der Gewerbeordnung
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 125a GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 3 GG
Art. 73 GG
Art. 70 GG
Art. 70 ff. GG
Art. 74 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 80, 59, 65
BVerfGE 86, 52, 57
DVBl 2014, 416
BVerfGE 1, 14, 37
BVerfGE 96, 375, 404
BVerfGE 104, 151, 197
NVwZ 2006, 1209
NJW 2012, 2918
BVerwGE 70, 180
BVerwGE 29, 173, 174
BVerfGE 109, 190, 213
BVerfGE 97, 228, 251
BVerfGE 115, 276, 304
4 K 336.12
1 B 5.13
1 BvR 1028/91
1 BvR 640/13
11 S 9.09
11 S 10.09
8 S 2210/02
19 AE 12.21
1 BvR 2129/02
4 Bs 328/13
9 CE 10.24
16 B 485/09
5 B 892/11
2 BvL 8/87
1 BvL 19/91
4 S 39.91
1 VB 15/13
2 BvG 1/51
1 BvR 479/92
1 C 21.83
1 C 11.83
1 C 21/83
7 ME 90/13
I C 39.61
I C 21.67
1 B 34/85
1 C 54/88
1 BvR 850/86
1 BvR 1167/86
1 BvR 1428/86
1 BvF 1/91
6 S 1110/07
8 C 4/10
1 BvR 1054/01