Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-11-06, Aktenzeichen 9 A 6053/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1106.9A6053.95.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 11. März 1994 und der Widerspruchsbescheid vom 19. August 1994 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 1989 bewilligte der Beklagte dem Kläger nach Maßgabe eines vorläufigen Runderlasses des Ministers für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 17. Juli 1989 (jetzt Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung der Extensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung in landwirtschaftlichen Betrieben (Extensivierungs-Richtlinien) vom 10. Juli 1990, MBl NW 1990, 1044) eine Zuwendung zur Förderung der Extensivierung durch Wechsel der Bewirtschaftung des gesamten Betriebes für einen Fünfjahreszeitraum vom 1. September 1989 bis 1. September 1994. Die jährliche Zuwendung betrug (unter Einbeziehung eines späteren Änderungsbescheides vom 11. März 1994) für die ersten drei Jahre 23.129,75 DM, nämlich 425,- DM/ha für 54,07 ha Ackerfläche und 300,- DM/ha für 0,5 ha übrige Fläche. Infolge Zupacht weiterer Flächen (9,13 ha) wurde die Zuwendung durch Bescheid vom 22. Dezember 1992 für das vierte und fünfte Jahr um 4.656,30 DM (9,13 ha á 510,- DM/ha) erhöht. Die Auszahlung der Zuwendung erfolgte jährlich auf Antrag, für das vierte Extensivierungsjahr (1.9.1992 bis 30.8.1993) gemäß Zahlungsbescheid vom 14. Oktober 1993.
Am 9. März 1993 stellte der Kläger einen Antrag nach der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung vom 3. Dezember 1992. In dem dem Antrag beigefügten Flächenverzeichnis führte er sämtliche zu seinem Betrieb gehörenden landwirtschaftlich genutzten Eigentums- und Pachtflächen auf und gab an, daß er Parzellen mit einer Gesamtgröße von 9,6510 ha seit 15. Dezember 1992 stillgelegt habe. Durch Bescheid vom 16. November 1993 bewilligte der Beklagte dem Kläger einen Stillegungsausgleich gemäß Art. 7 Abs. 5 VO (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 in Höhe von 5.939,58 DM.
Mit Rückforderungsbescheid vom 11. März 1994 nahm der Beklagte den Zahlungsbescheid vom 14. Oktober 1993 bezüglich einer Extensivierungsfläche von 9,65 ha (Ackerbauerzeugnisse) zurück und forderte den Kläger zur Rückzahlung eines überzahlten Betrages von 4.101,20 DM (9,65 ha á 425,- DM/ha) auf. Zur Begründung führte er an, für stillgelegte Flächen dürfe neben dem Stillegungsausgleich keine Prämie aus dem Extensivierungsprogramm gezahlt werden. Das gelte auch, wenn auf den stillgelegten Flächen nach den Richtlinien des ökologischen Landbaues Non-food-Produkte erzeugt würden und auch für schon bewilligte Extensivierungsprämien.
Mit seinem Widerspruch machte der Kläger geltend, er habe im Zeitpunkt der Stillegung seiner Fläche zur Ernte 1993 fest darauf vertraut, daß ihm zusätzlich zur Extensivierungsprämie der Stillegungsausgleich zustehe, sich mit seinen Dispositionen darauf eingerichtet, nur deshalb den Antrag vom 9. März 1993 gestellt und entsprechend stillgelegt. Sein Vertrauen sei berechtigt gewesen. Die Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaft über die Begrenzung der Kumulierung von Extensivierungsprämien und Ausgleichszahlungen im Rahmen der Agrarreform sei wesentlich später, nämlich erst am 22. Juni 1993 und nach Ablauf der Antragsfrist vom 15. Mai 1993 getroffen worden. Auch der Beklagten sei bei Erlaß seines Auszahlungsbescheides vom 14. Oktober 1993 noch von der Berechtigung beider Zahlungen ausgegangen. Es sei fraglich, ob die Entscheidung der Kommission zutreffend sei. Der Förderungszweck der Extensivierungsprämie gehe mindestens bei der produktionstechnischen Methode weiter als die bloße Flächenstillegung. Er umfasse auch die Umstellung der Tierhaltung und begrenze den zulässigen Viehbestand auf zwei Großvieheinheiten pro Hektar. Der unterschiedliche Förderungszweck komme auch in der Höhe der Zuwendungen von 300,- DM bei schlichter Flächenextensivierung und 425,- DM bei der von ihm vorgenommenen Umstellung des Gesamtbetriebes zum Ausdruck.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19. August 1994 wies der Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, eine Kumulierung der Extensivierungsprämie mit dem Stillegungsausgleich sei unzulässig, da die Stillegung keine Extensivierung im Sinne der Richtlinie sei. Der Landwirt, der Extensivierungsprämie erhalte, müsse die Flächen effektiv landwirtschaftlich nutzen. Das gelte insbesondere bei der produktionstechnischen Methode. Die stillgelegten Flächen könnten daher für die Prämiengewährung im Extensivierungsprogramm nicht berücksichtigt werden. Die Förderung nach beiden Programmen führe zur Überkompensation der erlittenen Einbußen. Das Kumulierungsverbot gelte auch für Flächen, für die die Extensivierungsprämie schon vor der konjunkturellen Stillegung bewilligt worden sei.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, der zurückgenommene Zahlungsbescheid sei rechtmäßig gewesen. Die Entscheidung der Kommission bedeute nur, daß sie sich an der Finanzierung der Zuwendungen für doppelt geförderte Flächen nicht beteilige. Dies sei auch die Auffassung der Bundesregierung gewesen, wie sich aus dem Erlaß des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 7. Oktober 1992 ergebe. Gründe für die Rückforderung der rechtmäßig gewährten Extensivierungsprämie lägen nicht vor. Jedenfalls genieße er Vertrauensschutz.
Der Kläger hat beantragt,
den Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 11. März 1994 sowie den Widerspruchsbescheid vom 19. August 1994 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und die Ansicht vertreten, eine Extensivierung landwirtschaftlicher Flächen liege nur vor, wenn das Land noch bewirtschaftet werde. Stillgelegte Flächen würden überhaupt nicht, also auch nicht extensiv bewirtschaftet. Deshalb könne für stillgelegte Flächen keine Extensivierungsprämie gezahlt werden.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt der Kläger sein bisheriges Vorbringen und beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Der angefochtene „Rückforderungsbescheid" vom 11. März 1994 und der Widerspruchsbescheid vom 19. August 1994 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, daß als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Rücknahme-/Widerrufs- und Rückzahlungsbescheid nur § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom 27. August 1986, BGBl. I S. 1397, in Betracht kommen könnte. Denn bei der seitens des Beklagten dem Kläger gewährten Beihilfe zur Extensivierung handelt es sich um eine flächenbezogene Beihilfe im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisationen nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG. Es liegen jedoch weder die Rücknahmevoraussetzungen nach § 10 Abs. 1 MOG noch die Widerrufsvoraussetzungen nach § 10 Abs. 2 MOG vor.
Der Zahlungsbescheid vom 14. Oktober 1993 war nicht rechtswidrig. Rechtsgrundlage für die Zahlung war der Umstand, daß dem Kläger durch den bestandskräftigen Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 1989 (mit nachfolgenden Änderungen) eine Extensivierungsprämie für fünf Jahre in bestimmter Höhe bewilligt worden war, der Kläger nachgewiesen hatte, daß er die nach dem Bewilligungsbescheid vom 29. Dezember 1989 eingegangene Verpflichtung zur Extensivierung für das vierte Jahr (= 1. September 1992 bis 30. August 1993) eingehalten hatte (vgl. Nr. 7.4 und Nr. 8 der Extensivierungsrichtlinien) und er einen entsprechenden Auszahlungsantrag für das vierte Jahr gestellt hat (vgl. Nr. 7.3 Extensivierungsrichtlien).
Nach Nr. 2 der Extensivierungsrichtlinien war der Kläger lediglich gehalten, die während des Bezugszeitraums (1. Juli 1986 bis 30. Juni 1989) ermittelte durchschnittliche Jahreserzeugung um mindestens 20 % für die Dauer von mindestens fünf Jahren zu verringern, hierfür die im Rahmen der von ihm gewählten produktionstechnischen Methode (Nr. 4.2.2 der Extensivierungsrichtlien) beschriebene Produktionsweise (Nr. 4.5.2 Extensivierungsrichtlinien) anzuwenden, kein Grünland in Ackerland umzuwandeln (Nr. 4.5.3.2 Extensivierungsrichtlinien) sowie die durch die Extensivierung frei gewordenen Produktionskapazitäten des Betriebes weder selbst noch durch Dritte zur Steigerung der Produktion der Erzeugnisse nach Anlage 1 zu nutzen oder nutzen zu lassen (Nr. 4.5.3.3.1 der Extensivierungsrichtlinien) und die durch die Extensivierung frei gewordenen Futterflächen ausschließlich für die Versorgung des Viehbestandes seines Betriebes zu nutzen (Nr. 4.5.3.3.2 der Extensivierungsrichtlinien). Eine Verpflichtung, die Produktion in einem bestimmten Mindestumfang auf allen Flächen aufrecht zu erhalten, ergab sich hieraus nicht.
Das zeitweilige Brachliegenlassen (hier für sieben Monate) einer bis dahin landwirtschaftlich genutzten Fläche ist eine Jahrhunderte alte Methode der Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen im Rahmen der Fruchtfolge und führt nicht dazu, daß diese Fläche durch das vorübergehende Brachliegenlassen ihren Charakter als landwirtschaftliche Nutzfläche verliert. Das zeitweilige Brachliegenlassen von dem Extensivierungsprogramm unterliegenen landwirtschaftlichen Nutzflächen schädigt nicht den Subventionsgeber, sondern allenfalls den Landwirt, der auf diese Weise auf mögliche Produktionseinnahmen aus dieser Fläche verzichtet.
Die Extensivierungsrichtlinien wie die VO (EWG) Nr. 787/85 verboten dem Kläger auch nicht die Stellung eines Subventionsantrages nach der (neuen) Kulturpflanzen- Ausgleichszahlungs-Verordnung. Auch greift weder Nr. 6.6 der Extensivierungsrichtlinien noch Art. 1 b Abs. 5 der VO (EWG) Nr. 797/85 des Rates i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1094/88 ein. Nach dieser Bestimmung können Erzeuger, denen eine Beihilfe i.S.d. Titels (also für die Extensivierung) gewährt wird, für die extensivierte Fläche keine Beihilfe nach Titel 01 (Stillegung von Ackerflächen nach VO (EWG) Nr. 797/85) oder 03 (Umstellung der Erzeugung nach VO (EWG) Nr. 797/85) erhalten. Abgesehen davon, daß der Kläger derartige Beihilfen nicht erhalten hat, folgt aus dieser Bestimmung lediglich, daß, wenn jemand eine Beihilfe für die Extensivierung erhalten hat, ihm keine (neue) Beihilfe für die Stillegung gewährt werden darf. Danach kommt es auf die zeitliche Reihenfolge der Beihilfegewährung an. Hier hat der Kläger im Rahmen eines fünfjährigen Programms seit 1989 eine Extensivierungsbeihilfe erhalten. Selbst die Auszahlung dieser Beihilfe für das vierte Jahr am 14. Oktober 1993 erfolgte vor der Bewilligung des Stillegungsausgleichs durch Bescheid vom 16. November 1993. Selbst bei entsprechender Anwendung von Art. 1 b Abs. 5 VO (EWG) Nr. 797/85 auf das ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 neu eingeführte Kulturpflanzenausgleichsprogramm nach der VO (EWG) Nr. 1765/92 könnte also allenfalls der Stillegungsausgleich nach dem neuen Programm rechtswidrig sein. Diese Frage hat der Senat jedoch ebensowenig zu entscheiden wie die Frage, ob sich im Hinblick auf die ausdrückliche Bestimmung in Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1765/92 eine analoge Anwendung von Art. 1 b Abs. 5 VO (EWG) Nr. 797/85 auf eine Fallgestaltung wie die vorliegende verbietet. Schließlich ist auch Art. 1 a Abs. 5 VO (EWG) Nr. 797/85 nicht erfüllt. Denn der Kläger hat keinen Stillegungsausgleich nach der VO (EWG) Nr. 797/85 erhalten.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, daß auch ein Widerruf nach § 10 Abs. 2 MOG nicht in Betracht kam. Denn im Zeitpunkt der Auszahlung (14. Oktober 1993) war eine Voraussetzung für den Erlaß des rechtmäßigen Zahlungsbescheides nicht nachträglich entfallen oder nicht eingehalten.
Der Zahlungsbescheid vom 14. Oktober 1993 ist die Rechtsgrundlage für die geleistete Zahlung. Demgemäß steht dem Beklagten ein Rückforderungsanspruch nicht zu.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG
§ 10 Abs. 1 MOG
§ 10 Abs. 2 MOG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 7 Abs. 5 VO
Art. 1 b Abs. 5 der VO
Art. 1 b Abs. 5 VO
Art. 7 Abs. 2 VO
Art. 1 a Abs. 5 VO