Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-12-12, Aktenzeichen 20 B 1805/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:1212.20B1805.02.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert beträgt im Beschwerdeverfahren 5.000.000,- EUR.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Von einer Aussetzung des Verfahrens, die die Antragstellerin für angezeigt hält, um die Entscheidung über die vor dem Bundesverfassungsgericht anhängigen Normenkontrollverfahren zur Verfassungsmäßigkeit von Bestimmungen des Emschergenossenschaftsgesetzes und des Lippeverbandsgesetzes abzuwarten, sieht der Senat ab. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Vergleichbarkeit der Rechtsfragen, die sich zum einen nach den Vorlagebeschlüssen des Bundesverwaltungsgerichts zu den Normenkontrollverfahren -
BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1997 - 6 C 1.97 -, NVwZ 1999, 870; Beschluss vom 17. Dezember 1997 - 6 C 2.97 -, BVerwGE 106, 64 -
und zum anderen im vorliegenden Verfahren hinsichtlich der demokratischen Legitimation der Amtswalter in den jeweiligen Kollegialorganen der Verbände stellen, den Voraussetzungen genügt, unter denen ein Verfahren in - von vornherein nur denkbarer - entsprechender Anwendung des § 94 VwGO nach Ermessen des Gerichts ausgesetzt werden kann. Eine entsprechende Anwendung des § 94 VwGO wegen eines anhängigen Normenkontrollverfahrens wird allein für den Fall befürwortet, dass dessen Gegenstand eine Rechtsnorm ist, auf deren Gültigkeit es auch in dem auszusetzenden Verfahren ankommt.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage, § 94 Rdnr. 4 a m.w.N.
Die Entscheidungserheblichkeit lediglich derselben oder einer parallelen Rechtsfrage wird dagegen allgemein nicht als für eine Aussetzung ausreichend betrachtet. Das stimmt damit überein, dass § 94 VwGO die Vorgreiflichkeit des anderen Rechtsverhältnisses verlangt, also die rechtliche Abhängigkeit der Entscheidung im auszusetzenden Verfahren von dem anderweitig anhängigen Rechtsverhältnis.
Unabhängig davon wäre eine Aussetzung verfehlt und daher ermessensfehlerhaft. Ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - wie hier - ist nicht wie das entsprechende Verfahren in der Hauptsache auf die abschließende Prüfung der Rechtmäßigkeit behördlichen Handelns angelegt. Es bezweckt vielmehr in erster Linie die Gewährleistung der Effektivität des Rechtsschutzes in zeitlicher Hinsicht. Verzögerungen bei der Gewährung von Eilrechtsschutz durch eine Aussetzung des Verfahrens sind mit dieser Funktion allenfalls unter besonderen Umständen vereinbar. Deshalb ist, soweit die Verfassungsmäßigkeit entscheidungserheblicher Rechtsnormen in einem Verfahren nach §§ 80 Abs. 5, 123 VwGO in Frage steht, anerkannt, dass das Gericht nicht zur Einholung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Maßgabe von Art. 100 Abs. 1 GG verpflichtet ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, 382 (389); Kopp/Schenke, a.a.O., § 80 Rdnr. 161, § 123 Rdnr. 16.
Hinreichend gewichtigen Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit entscheidungserheblicher Rechtsnormen kann im vorläufigen Rechtsschutzverfahren im Wege der Gewährung des begehrten Eilrechtsschutzes Rechnung getragen werden. Umso weniger ist es vertretbar, trotz der prinzipiellen Eilbedürftigkeit eines solchen Verfahrens die Entscheidung bis zu einer verfassungsgerichtlichen Normenkontrollentscheidung zu einer lediglich parallelen Rechtsfrage zeitlich hinauszuschieben. Angesichts der sofortigen Vollziehbarkeit des angefochtenen Bescheides wäre den Interessen der Antragstellerin mit einer Aussetzung des Verfahrens zudem nicht gedient. Die Interessen der Antragstellerin könnten ausschließlich mit einer zusätzlichen vorläufigen Regelung im Wege einer Zwischenentscheidung entsprechend ihren Anträgen zu 2. und 2. a) gewahrt werden. Eine derartige Regelung würde der Antragstellerin indessen im Ergebnis weitgehend das verschaffen, was sie mit ihrem vorläufigen Rechtsschutzgesuch begehrt. Die von ihr geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken geben hierzu jedoch keinen hinreichenden Anlass, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen ergibt.
Bezogen auf den Hauptantrag zu 1. a),
den angegriffenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klagen vom 5. Juli 2002 und 12. August 2002 gegen die Rücknahmeerklärung sowie die Übernahme, Herausgabe- und Mitwirkungsverfügungen des Beklagten bzw. Antragsgegners gemäß seinem Bescheid vom 18. März 2002 Ziffern II. und III. 1. und 2. in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 17. Juni 2002 und 20. Juni 2002 wieder herzustellen,
rechtfertigt das Beschwerdevorbringen, das vom Senat allein zu prüfen ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), keine Abänderung der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen und nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung. Im Gegenteil ist den Interessen des Antragsgegners, mit Hilfe der im angefochtenen Bescheid bezeichneten Anlagen ab dem 1. Januar 2003 die Abwasserbeseitigung in B. durchzuführen, der Vorrang vor den Interessen der Antragstellerin einzuräumen, die Anlagen weiterhin selbst zu betreiben. Aus den Erfolgsaussichten der Klagen, die die Antragstellerin gegen die Regelungen zu II. und III. des angefochtenen Bescheides erhoben hat, ist ein Überwiegen der Interessen der Antragstellerin nicht abzuleiten. Tragfähige Umstände, ihrem Aufschubinteresse dennoch den Vorzug einzuräumen, gibt es nicht.
Die Klage gegen die Rücknahme der verbindlichen Erklärung vom 13. Juli 1993 (II. des angefochtenen Bescheides) wird aller Voraussicht nach abzuweisen sein, und zwar schon deshalb, weil die Erklärung ihrem Aussagegehalt nach der vom Antragsgegner vorgesehenen Übernahme der Abwasserbeseitigung und der Anlagen zum 1. Januar 2003 nicht entgegensteht und die erklärte Rücknahme deswegen gegenstandslos ist sowie Rechte der Antragstellerin nicht verletzen kann. Für die Auslegung einer selbstverpflichtenden behördlichen Willenserklärung ist maßgeblich der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (§ 133 BGB in entsprechender Anwendung).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 - 2 C 39.95 -, NJW 1997, 1248.
Ein Wille des Antragsgegners, die § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG unterfallenden Maßnahmen der Abwasserbeseitigung für das im Verbandsgebiet liegende Gebiet der Antragstellerin und die hierfür bislang von der Antragstellerin betriebenen Anlagen rechtsverbindlich auch über den 31. Dezember 2002 hinaus nicht zu übernehmen, ist der Erklärung vom 13. Juli 1993 nicht mit der gebotenen Deutlichkeit zu entnehmen. Der Wortlaut der Erklärung ist, was ihre zeitliche Reichweite anbelangt, nicht völlig eindeutig. Während die Formulierung "in den nächsten zehn Jahren" auf den Zeitraum bis Mitte Juli 2003 hinweist, lassen der erläuternde Zusatz "also bis zum Jahre 2003" und die Ankündigung, "zwei Jahre vorher, also ab dem Jahre 2001" Verhandlungen aufzunehmen, eher auf den Zeitpunkt Ende 2002 für den Ablauf der Bindungswirkung der Erklärung schließen. Unter Einbeziehung aller sonstigen für das Verständnis der Erklärung wesentlichen Umstände spricht alles dafür, dass die Antragstellerin bei einer nicht lediglich an ihren Wunschvorstellungen ausgerichteten Deutung der Erklärung ohne weiteres erkennen konnte und musste, dass die Übernahme der Abwasserbeseitigung und der erforderlichen Anlagen nach dem Willen des Antragsgegners ab 2001 vorbereitet und nicht vor 2003 vorgenommen werden sollte. Die sprachliche Unschärfe der Erklärung in Bezug auf die Dauer ihrer Verbindlichkeit spiegelt wider, dass vom Antragsgegner eine Verhandlungslösung, für die ein Abweichungen zulassender grober zeitlicher Rahmen ausreichte, ins Auge gefasst und ungewiss war, wann er unter dem von ihm ausdrücklich angesprochenen Kriterium der Dringlichkeit der Übernahme der Kläranlagen anderer Verbandsmitglieder zu entsprechenden Leistungen in B. in der Lage sein würde. Diese Ungewissheit war der Antragstellerin auch wegen ihrer Stellung als Mitglied des Antragsgegners bekannt, zumal die Erklärung zu einem Zeitpunkt abgegeben wurde, in dem der Antragsgegner noch nicht über die für seine Arbeit erforderliche Satzung - vom 4. Oktober 1993 - verfügte und die für die zeitliche Abfolge der Erledigung seiner Aufgaben unerlässlichen Beschlüsse seiner Selbstverwaltungsgremien noch nicht in vollem Umfang gefasst waren. Vor allem musste der Antragstellerin klar sein, dass es Aufgabe der Verbandsversammlung war - und ist -, über die Aufstellung der Übersichten, mithin die zeitliche Einordnung der zur Erfüllung der Aufgabe der Abwasserbeseitigung konkret durchzuführenden Maßnahmen zu beschließen (§§ 14 Abs. 2 Nr. 7, 3 Abs. 2 und 3 Eifel-RurVG), und die vom Vorstand abgegebene Erklärung einem solchen Beschluss nicht über eine grobe Abschätzung hinaus vorgreifen sollte. Unverkennbar für die Antragstellerin war des Weiteren, dass der Antragsgegner wegen des Erfordernisses seines Einvernehmens mit der von der Antragstellerin beantragten Anordnung der eigenen Abwasserbeseitigungspflicht (§ 54 Abs. 1 Satz 3 LWG) und der von ihm erstrebten Verhandlungslösung aus eigenem Interesse keinen Grund hatte, noch vor der Aufnahme von Verhandlungen der Antragstellerin einen - trotz ungenügender Grundlagen für eine genaue Festlegung - abschließend bestimmten Übergangszeitraum bis zur Verwirklichung der im Eifel-Rur-Verbandsgesetz angelegten Verbandslösung für die Abwasserbeseitigung zuzugestehen. Die Antragstellerin musste vielmehr damit rechnen, dass der Antragsgegner ab 2001 zur Wahrnehmung seiner Aufgaben auch auf dem Gebiet der Antragstellerin bereit und gewillt sein würde und sich deshalb nach Maßgabe der eigenverantwortlichen Beschlüsse seiner Gremien die Option für eine dann möglichst kurzfristige Übernahme der Abwasserbeseitigung offenhalten wollte. Gerade weil die Antragstellerin kraft Gesetzes Pflichtmitglied des erst wenige Jahre zuvor zum Teil gegen den Widerstand von Betroffenen gebildeten Verbandes war, obwohl die Zielsetzungen des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes dies ihrem Antrag vom 14. November 1991 zufolge für die Abwasserbeseitigung nicht erforderten, war für sie sicher abzusehen, dass der Antragsgegner spätestens ab 2001 mit den ihm gesetzlich eingeräumten Mitteln auf eine alsbaldige Lösung des Interessenkonflikts im Sinne seiner eigenen Interessen und der Interessen der übrigen Mitglieder drängen würde. Dass der Antragsgegner seine Verhandlungsposition trotzdem durch eine über Ende 2002 noch hinausreichende rechtsverbindliche "Verzichts-"Erklärung schwächen wollte, konnte die Antragstellerin nicht annehmen. Dabei war von ihr auch nicht zu übersehen, dass eine Bindung des Antragsgegners exakt für zehn Jahre seit Abgabe der Erklärung, also bis Mitte Juli 2003, vor dem Hintergrund der 1993 noch ungeklärten Erledigung vorrangiger Übernahmeprojekte, der vor einer Übernahme zu führenden Verhandlungen zwischen den Beteiligten und der mit einer Übernahme während eines Haushaltsjahres verbundenen verwaltungsmäßigen Schwierigkeiten - auch für die Erhebung von Abwassergebühren durch die Antragstellerin - keinen Sinn machte. Insgesamt konnte die Antragstellerin auf der Grundlage der Erklärung nicht zu der Schlussfolgerung gelangen, dass der Antragsgegner ihr einen zeitlichen Aufschub über den 31. Dezember 2002 hinaus einräumen wollte.
Ob die Regelungen zur Benutzungsüberlassung und zur Verfügungstellung von Unterlagen (III. 1. und 2. des angefochtenen Bescheides) offensichtlich rechtmäßig sind, kann auf sich beruhen. Sie sind jedenfalls unter Berücksichtigung auch des auf den angefochtenen Bescheid im Übrigen bezogenen Beschwerdevorbringens nicht offensichtlich rechtswidrig, sodass auch insofern die Erfolgsaussichten der Klage nicht dazu führen, dem Antragsbegehren stattzugeben.
Die verfassungsrechtlichen Zweifel an der demokratischen Legitimation der ursächlich mit dem Erlass des angefochtenen Bescheides in Zusammenhang stehenden Amtswalter des Antragsgegners, die die Antragstellerin aus den Vorlagebeschlüssen des Bundesverwaltungsgerichts zum Emschergenossenschaftsgesetz und Lippeverbandsgesetz ableitet, tragen nicht den Schluss, dass der angefochtene Bescheid im Klageverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit aufzuheben sein wird. Zum einen steht nicht fest, dass unter den konkreten Gegebenheiten der Mitgliederstruktur des Antragsgegners und der hierauf beruhenden Mehrheitsverhältnisse zwischen Kommunen und sonstigen Mitgliedern in der Verbandsversammlung sowie der Beteiligung von Arbeitnehmervertretern im Verbandsrat die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts auf die Verhältnisse beim Antragsgegner zu übertragen sind. Die Beantwortung dieser Frage erfordert ggf. eine eingehende Aufklärung des Sachverhalts, die dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss. Zum anderen - und das gibt den Ausschlag - betreffen die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts einen vielschichtigen Fragenkreis, der sich bei herkömmlich strukturierten Wasserverbänden - mit Ausnahme des Problems der Einbeziehung von Arbeitnehmervertretern - durchgängig stellt und für rechtmäßiges Verbandshandeln von grundlegender Bedeutung ist. Vor allem ist die Erledigung wasserwirtschaftlicher Aufgaben bei gleichzeitiger Pflichtmitgliedschaft sowohl von Kommunen als auch von Privaten seit langem üblich und ist dieses Organisationskonzept auch bei den sondergesetzlichen Wasserverbänden in Nordrhein-Westfalen, zu denen der Wasserverband Eifel-Rur zählt, zugeschnitten auf die den Verbänden gesetzlich vorgegebenen materiellen Ziele und die insoweit erwarteten positiven Auswirkungen einer übergreifenden Aufgabenerledigung.
Vgl. zum Eifel-Rur-Verbandsgesetz: Landtagsdrucksache 10/3919 S. 36 f.
Der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch nachdrücklich widersprochen worden.
Vgl. Unruh, Demokratie und "Mitbestimmung" in der funktionalen Selbstverwaltung - am Beispiel der Emschergenossenschaft, VerwArch 2001, 531; Britz, Die Mitwirkung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Einrichtungen des öffentlichen Rechts, VerwArch 2000, 418.
Im Hinblick auf die wasserwirtschaftlichen Aufgaben kommt hinzu, dass reinen Zweckmäßigkeitserwägungen der Gremien durch das materielle Wasserrecht und die Befugnisse der Gewässeraufsichtsbehörden enge Grenzen gesetzt sind; das gilt nicht zuletzt für die Abwasserbeseitigung. Die damit aufgeworfenen Fragen können lediglich in den Hauptsacheverfahren umfassend aufgearbeitet und geklärt werden; dort besteht ggf. die Möglichkeit und Verpflichtung zur Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Art. 100 Abs. 1 GG). Für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in den Hauptsacheverfahren wiegen die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht so schwer, dass einer Normenkontrollentscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Ergebnis vorläufig vorgegriffen werden könnte und der formelle Geltungsanspruch des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes zurücktreten müsste; der Antragsgegner wäre der Sache nach handlungsunfähig. Auch das Bundesverwaltungsgericht hält für den Fall, dass das Bundesverfassungsgericht die in Frage stehenden Regelungen für unvereinbar mit der Verfassung erachtet, eine Anpassungsfrist zur Schaffung rechtmäßiger Organisationsstrukturen für unumgänglich, während deren Lauf aufsichtsbehördliche Maßnahmen zu erwägen seien. Im jetzigen Stadium Maßnahmen des Antragsgegners von einer aufsichtsbehördlichen Einflussnahme abhängig zu machen mit dem Risiko, dass sie sich nachträglich ihrerseits als mit der Selbstverwaltung des Antragsgegners unvereinbar und daher rechtswidrig erweisen, ist mit der notwendigen Effektivität staatlichen Handelns bei der Abwasserbeseitigung nicht zu vereinbaren. Aus diesem Grund geht es auch nicht an, es dem Antragsgegner mit Blick auf die anhängigen Normenkontrollverfahren zu verwehren, seine Aufgaben in vollem Umfang wahrzunehmen und ihn im Verhältnis zur Antragstellerin gleichsam auf die Erbringung wasserwirtschaftlicher "Notmaßnahmen" zu beschränken.
Die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Pflicht der Antragstellerin zur Überlassung der im angefochtenen Bescheid bezeichneten Anlagen zur Benutzung (§ 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3 Eifel-RurVG) und zur Verschaffung der genannten Unterlagen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Eifel-RurVG) sind in Ansehung auch des Beschwerdevorbringens erfüllt. Die Anlagen und Unterlagen sind zur Durchführung sowie Erfüllung der Aufgaben des Antragsgegners erforderlich. Der Betrieb der Anlagen, der mit der Überlassung zur Benutzung und dem Erhalt der zugehörigen Unterlagen ermöglicht werden soll, gehört zu den Aufgaben des Antragsgegners. Hierfür ist ohne Belang, dass die Antragstellerin die Bestimmung beantragt hat, dass ihr die Pflichten zur Abwasserbeseitigung im Rahmen des § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG obliegen (§ 54 Abs. 1 Satz 3 LWG), und gegen die Ablehnung dieses Antrages Klage erhoben hat. Bis zu einer eventuellen Bescheidung des Antrages im Sinne der Antragstellerin obliegt die Pflicht zur Abwasserbeseitigung - bezogen auf die Maßnahmen im Sinne des § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG - dem Antragsgegner. § 54 Abs. 1 Satz 3 LWG ermöglicht es lediglich, die Pflicht abweichend hiervon durch besonderen Rechtsakt unter bestimmten Voraussetzungen der Antragstellerin zuzuordnen; der entsprechende Antrag ändert an der gesetzlichen Zuordnung der Aufgaben (noch) nichts.
Die tatsächliche Übernahme der Aufgabe der Abwasserbeseitigung zum 1. Januar 2003 mit der Folge, dass die Antragstellerin die Aufgabe ab diesem Zeitpunkt nicht mehr selbst erfüllen kann (§ 54 Abs. 3 LWG), ist nicht zu beanstanden. Die Kläranlagen sind in die Übersichten des Antragsgegners mit Wirkung ab 2002 eingestellt; des Einverständnisses der Antragstellerin bedurfte es hierzu wegen ihrer Mitgliedschaft zum Antragsgegner nicht (§ 4 Abs. 3 Eifel-RurVG). Damit ist der Antragsgegner ab dem 1. Januar 2003 konkret zur Erledigung der Abwasserbeseitigung im Umfang der Aufgaben nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG verpflichtet (§§ 2 Abs. 1 Nr. 6, 3 Abs. 1 Eifel-RurVG) und ist der Handlungsrahmen der kommunalen Selbstverwaltung der Antragstellerin entsprechend eingegrenzt. Eine Wahrnehmung der Aufgaben nicht durch den Antragsgegner hieße, die gesetzliche Zuständigkeitsordnung zur Disposition des Antragsgegners zu stellen. Das stünde nicht im Einklang mit den Grundprinzipien für die geordnete Wahrnehmung staatlicher Aufgaben, der im gegebenen Zusammenhang umso mehr Bedeutung zukommt, als die personelle Zuordnung der Abwasserbeseitigungspflicht auf gesetzgeberische Erwägungen zur optimalen Sicherstellung des Gewässerschutzes zurückgeht. Ohnehin ist die Abwasserbeseitigungspflicht auch bedeutsam für die Erteilung der Einleitungserlaubnis (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c LWG) -
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1981 - 11 A 1342/80 -, RdL 1982, 54 -
sowie die Aufbringung der erforderlichen finanziellen Mittel im Wege der Erhebung von Abwassergebühren (§§ 6, 7 KAG); letzteres bedingt rechtmäßige Leistungen der Abwasserbeseitigung und ist auf klare Zuständigkeiten sowie deren Beachtung angewiesen.
Aus der Zugehörigkeit der Antragstellerin zum Antragsgegner ergibt sich ferner, dass die gesetzliche Wertung, für das nordrhein-westfälische Einzugsgebiet der Rur einen gemeindeübergreifenden Verband u. a. zur Abwasserbeseitigung zu schaffen, nicht dadurch unterlaufen werden darf, dass die typischen und daher ohne weiteres hinzunehmenden Auswirkungen der Verbandstätigkeit für die Mitgliedskommunen - Verlust an Eigenverantwortlichkeit und finanziellen Gestaltungsspielräumen - als unannehmbar für die kommunalen Interessen eingestuft werden. Im Kern läuft das Vorbringen der Antragstellerin zur Begründung ihres Antrages nach § 54 Abs. 1 Satz 3 LWG darauf hinaus, dass sie sich unter formaler Beibehaltung ihrer Mitgliedschaft im Verband, von der Ausnahmen im Eifel-Rur-Verbandsgesetz nicht vorgesehen sind, dem Sinn und Zweck des Verbandes entziehen will. Das entbehrt, die von der Antragstellerin insoweit nicht in Zweifel gezogene Verfassungsmäßigkeit des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes und damit die Rechtswirksamkeit ihrer Pflichtmitgliedschaft vorausgesetzt, sowohl wasserrechtlich als auch verbandsrechtlich jeder Grundlage. Die Anforderungen des materiellen Wasserrechts sind von jedem Abwasserbeseitigungspflichtigen zu beachten, sodass die ordnungsgemäßen Abwasserverhältnisse im Gebiet der Antragstellerin wegen vordringlicher Maßnahmen in anderen Bereichen lediglich eine frühere Verbandstätigkeit in diesem Punkt überflüssig gemacht haben; zudem beruht die Gründung des Antragsgegners auf die Antragstellerin einbeziehenden gesetzgeberischen Zielen zur Bewirtschaftung der Rur und ihrer Zuflüsse. Weiterhin ist es ein Wesensmerkmal der dem Antragsgegner durch das Eifel-Rur- Verbandsgesetz zugewiesenen verbandsmäßigen Abwasserbeseitigung, dass das Bestehen der Mitgliedschaftspflichten nicht davon abhängt, dass ein Mitglied sich selbst nicht zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung von Aufgaben im Stande sieht (§ 4 Abs. 3 Eifel-RurVG) oder die Aufgabenwahrung durch den Antragsgegner aus spezifischen Gründen des Einzelfalles im öffentlichen Interesse liegt (§ 4 Abs. 1 Satz 4 Eifel-RurVG). Die Abwasserbeseitigung durch den Antragsgegner bedarf als solche als der Regelfall keiner besonderen Rechtfertigung.
Im Übrigen gehört die Übernahme der Anlagen der Antragstellerin nicht zu den rechtlichen Voraussetzungen für die Abwasserbeseitigungspflicht des Antragsgegners. Die Übernahme der Anlagen stellt lediglich ein naheliegendes Mittel dar, um die Abwasserbeseitigung im allgemeinen Interesse an einem vernünftigen Umgang mit öffentlichen Mitteln, vor allem mit den von den Gebührenpflichtigen aufzubringenden Abwassergebühren, zu erledigen. Im Ausgangspunkt steht es dem Antragsgegner frei, seine Pflichten ohne Zugriff auf die Anlagen der Antragstellerin mittels anderer Anlagen zu erfüllen und den Anlagen der Antragstellerin so ihre bestimmungsgemäße Funktion zu entziehen. Das Kriterium der Erforderlichkeit nach § 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3, Abs. 1 Satz 1 Eifel-RurVG schließt ein, dass der Antragsgegner es mit dem Mittel der Festlegung seines Unternehmens in der Hand hat, entweder eigene Anlagen neu zu errichten oder aber sich Anlagen seiner Mitglieder zu Nutze zu machen, um zeitnah tätig werden zu können und die Öffentlichkeit vor ohne weiteres vermeidbaren zusätzlichen Lasten als Folge einer bloßen Neuordnung von Zuständigkeiten zu bewahren.
Die Antragstellerin wird durch die Übernahme ihrer Anlagen auch nicht deshalb unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unangemessen belastet, weil ein von ihr bevorzugtes Kooperationsmodell als milderes Mittel in Betracht zu ziehen wäre. Es mangelt schon an der Ausgangslage für eine Kooperation, nämlich an beide Beteiligten treffenden Aufgaben, deren Erfüllung im Zusammenwirken erfolgen soll. § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG überantwortet die Abwasserbeseitigung dem Antragsgegner als ausschließlich eigene Aufgabe; Aufgaben der Antragstellerin bestehen insofern nicht. Der Antragsgegner wird nicht für seine Verbandsmitglieder und in deren Auftrag tätig; er ist verantwortlicher Träger der Abwasserbeseitigung. Im Übrigen ist ein konkretes Konzept, das diesen Eckpunkten ohne die verfügte Übernahme der Anlagen Rechnung tragen würde, mit der Beschwerde nicht aufgezeigt worden.
Auf die Höhe des Ausgleichsanspruchs der Antragstellerin (§ 7 Abs. 5 Eifel- RurVG) ist nicht einzugehen, weil der angefochtene Bescheid insofern - ohne dass hieraus folgende rechtliche oder sonst für die Interessengewichtung erhebliche Bedenken dargetan wären - keine Regelung enthält. Sofern die Funktionsfähigkeit der zu übernehmenden Anlagen zweifelhaft sein mag, weil die Antragstellerin auf ihrer bisherigen Eigenschaft als Arbeitgeberin der auf den Anlagen beschäftigten Arbeitskräfte beharrt und so die tatsächliche Nutzbarkeit der Anlagen für die Abwasserbeseitigung in Frage stellt, ergibt auch das nichts für eine - zudem offensichtliche - Fehlerhaftigkeit der Regelung der Übernahme der Anlagen. Unabhängig von den Erwägungen des Antragsgegners zu einer Funktions- und Rechtsnachfolge sind nachteilige Folgen für den Anlagenbetrieb nicht so sicher, dass die Übernahme wegen Zweckverfehlung als rechtswidrig anzusehen wäre. Abgesehen davon, dass von der Antragstellerin im Falle der Übernahme schon wegen ihrer Verbandsmitgliedschaft ein gewisses Maß an Offenheit für die Aufgabenerfüllung des Antragsgegners erwartet werden kann, verliert sie mit der Benutzung der Anlagen durch den Antragsgegner jede Möglichkeit zu einem zweckgerechten Einsatz des Anlagenpersonals. Der Antragsgegner seinerseits hat den betroffenen Arbeitnehmern unter der Bedingung der Übernahme der Anlagen zum 1. Januar 2003 den Abschluss von Arbeitsverträgen angeboten. Sollte die Antragstellerin an ihrem bisher eingenommenen Standpunkt auch nach der Zurückweisung ihrer Beschwerde festhalten, ist bei realistischer Betrachtung damit zu rechnen, dass von dem Angebot des Antragsgegners zumindest so viele Arbeitskräfte Gebrauch machen werden, dass die Anlagen nicht stillgelegt werden müssen.
Eine wegen der verfassungsrechtlichen Fragestellungen gebotene, von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache losgelöste Interessenabwägung ergibt ein Übergewicht des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Regelungen. Das Rechtsschutzziel der Antragstellerin läuft - wie erwähnt - der Aufgabenverteilung nach § 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 LWG sowie der Zielrichtung der Pflichtmitgliedschaft der Antragstellerin zum Antragsgegner zuwider. In der Hand und Verantwortung des Antragsgegners bilden die Anlagen die Grundlage für eine dem Zweck des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes und der ihm zugrunde liegenden gesetzlichen Wertungen entsprechenden einheitlichen Bewirtschaftung der Gewässer im Verbandsgebiet. Auch wenn die Übernahme der Anlagen nicht mit unmittelbar nachweisbaren Verbesserungen bei der Abwasserbeseitigung oder sonstigen ökologischen Fortschritten verbunden sein mag und der Antragsgegner selbst wie auch einige seiner Mitglieder in ihrem Abstimmungsverhalten zur Übernahme der Anlagen Überlegungen angestellt haben mögen, die nicht nur am Sinn und Zweck verbandlicher Gewässerbewirtschaftung ausgerichtet sind, bedeutet das nicht, dass nicht im Ergebnis das gesetzliche Ziel des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes gefördert wird. Dem hat die Antragstellerin nichts von Gewicht entgegenzusetzen. Der Übergang der Anlagen in die Benutzung des Antragsgegners ist nicht unabänderlich; er kann bei einem Erfolg der Antragstellerin in den Hauptsacheverfahren rückgängig gemacht werden. Eine u. U. vorübergehende Übernahme der Anlagen hat für die Antragstellerin nachteilige Folgen in erster Linie in Bezug auf den Ausfall allgemeiner Haushaltsmittel, die sie bislang wegen der Heranziehung bestimmter Kalkulationsmethoden bei der Erhebung der Abwassergebühren zur Deckung lediglich kalkulatorischer Kostenansätze einnimmt. Das Bestreben der Antragstellerin, sich den Mittelzufluss aus den Abwassergebühren für allgemeine Haushaltszwecke zu erhalten, verdient im vorliegenden Zusammenhang jedoch von vornherein wenig Schutz, weil die von den Gebührenpflichtigen für Zwecke der Abwasserbeseitigung aufgebrachten Mittel von der Antragstellerin anderweitig verbraucht werden, ohne dass ihre spätere Rückführung zur Finanzierung von Abwasserbeseitigungsmaßnahmen verlässlich gesichert wäre. Die Antragstellerin konnte sich zudem seit Jahren auf die Folgen einer Aufgabenwahrnehmung durch den Antragsgegner einstellen; die Übernahme der Anlagen kommt nicht überraschend und konnte bereits nach der Erklärung vom 13. Juli 1993 als reale Möglichkeit für den Zeitraum nach 2002 bei Planungen der Antragstellerin berücksichtigt werden. Etwaige weitergehende Erwartungen der Antragstellerin konnten sich nicht auf verlässliche Tatsachen stützen.
In Bezug auf den Hilfsantrag zu 1. b),
festzustellen, dass die Erklärungen des Antragsgegners gemäß Ziffer I.1. und 2. sowie die damit zusammenhängenden Erklärungen und Verfügungen gemäß Ziffer I.4. und 5. sowie Ziffern II. und III. 1. und 2. in seinem Bescheid vom 18. März 2002 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 17. Juni 2002 und 20. Juni 2002 rechtswidrig sind,
sind die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 VwGO) nicht erfüllt. Ungeachtet der näheren Maßgaben für eine im Wege der einstweiligen Anordnung zu treffende - vorläufige - Feststellung sind zumindest die für den Erfolg eines entsprechenden Begehrens in der Hauptsache, für das allein eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO in Betracht kommt, zu beachtenden Anforderungen nicht gegeben.
Soweit die Rechtmäßigkeit der Erklärungen zu II. und III. des Bescheides vom 18. März 2002 in Rede steht, ist das Feststellungsbegehren unzulässig. Die Erklärungen sind Verwaltungsakte, die von der Antragstellerin mit der Anfechtungsklage angefochten werden können und angefochten werden, sodass für eine zusätzliche Feststellungsklage kein Raum ist (§ 43 Abs. 2 VwGO). Die Erklärung ist dementsprechend zulässiger Gegenstand des Aussetzungsbegehrens nach dem Hauptantrag.
Soweit die Rechtmäßigkeit der Erklärungen zu I.1., 2., 4. und 5. zur Entscheidung gestellt ist, wird einer Feststellungsklage, die ohnehin noch nicht erhoben ist, ebenfalls der Erfolg versagt bleiben. In Bezug auf die Erklärung zu I.4. fehlt es schon an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis (§ 43 Abs. 1 VwGO). Selbst wenn man das Begehren dahin verstehen sollte, dass es nicht die Klärung der bloßen Rechtsfrage der Richtigkeit der vom Antragsgegner zum Übergang der Arbeitsverhältnisse geäußerten Rechtsauffassung betrifft, sondern sich auf die Rechte und Pflichten hinsichtlich der Arbeitsverhältnisse bezieht, besteht diesbezüglich kein konkretes Rechtsverhältnis. Es fehlt an einem für die Rechtsbeziehungen zwischen der Antragstellerin und den Arbeitskräften bzw. dem Antragsgegner entscheidungserheblichen Meinungsstreit. Der Antragsgegner setzt nämlich die im Bescheid zu § 613 a BGB geäußerte und von der Antragstellerin kritisierte Rechtsauffassung nicht um. Er hat sich gegenüber den betroffenen Arbeitskräften nicht ausschlaggebend auf diese Rechtsmeinung berufen, sondern ihnen unter Hinweis auf andere rechtliche Einordnungen und daher bestehende rechtliche Unklarheiten ausdrücklich die vertragliche Übernahme der bisherigen Arbeitsverträge angeboten. Damit geht es bei der begehrten Feststellung allein um die Richtigkeit einer bestimmten Argumentation des Antragsgegners, aber nicht um hiervon beeinflusste Rechte oder Pflichten. Sollte man gleichwohl ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis annehmen, besitzt die Antragstellerin jedenfalls kein berechtigtes Interesse an seiner alsbaldigen Klärung. Ihrem Vorbringen ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, welches über das Ziel der Beantwortung einer bloßen Rechtsfrage hinausgehende schützenswerte Interesse sie an der beanspruchten Klärung haben könnte. Der Antragsgegner will erreichen, dass er die zu übernehmenden Anlagen mit den bislang von der Antragstellerin beschäftigten Arbeitskräften auf der Grundlage mit ihm bestehender Arbeitsverhältnisse betreiben kann. Ein schutzwürdiges Interesse der Antragstellerin daran, dies auch für den - gegebenen und bei der verlautbarten Absicht des Antragsgegners zugrunde gelegten - Fall eines Übergangs der Anlagen auf den Antragsgegner zu verhindern, ist nicht dargetan worden.
Mit der Umschreibung der Pflichten des Antragsgegners (I.5. des Bescheides) werden die Rechtsfolgen der Übernahme der Abwasserbeseitigungspflicht und der Anlagen umrissen. Sollte sich das Feststellungsbegehren auch insofern nicht auf eine bloße Rechtsfrage, sondern auf ein Rechtsverhältnis beziehen, ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse in Anbetracht der Anfechtung der Regelungen unter II. und III. des Bescheides nicht erkennbar. Ohnehin ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen zu II. und III. sowie den vom Antragsgegner angeführten Vorschriften ohne weiteres die Richtigkeit der Aussage.
Hält man die Erklärungen unter I.1. und 2. des Bescheides entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts für von der Antragstellerin anfechtbare Verwaltungsakte, scheidet eine Feststellungsklage schon im Ansatz als sachgerechtes Rechtsschutzbegehren aus, weil ein Anfechtungsbegehren vorrangig ist (§ 43 Abs. 2 VwGO). Hält man die Erklärungen mit dem Verwaltungsgericht nicht für den tauglichen Gegenstand eines Anfechtungsbegehrens, fehlt es wegen der Anfechtung der Regelungen unter III., die die rechtliche Grundlage für alle die Antragstellerin treffenden faktischen Veränderungen bilden, sowie des hierauf bezogenen Hauptantrages an dem erforderlichen Feststellungsinteresse, zumindest aber an der Dringlichkeit einer Feststellung im Wege der einstweiligen Anordnung. Außerdem ist die Übernahme der Abwasserbeseitigungspflicht sowie der Anlagen nach dem oben Gesagten nicht als rechtswidrig einzustufen.
Mit der Beschwerdeentscheidung zum Haupt- und Hilfsantrag erledigt sich das Begehren der Antragstellerin, eine Zwischenentscheidung zu treffen (Anträge zu 2. und 2.a).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Bei der Bemessung des Streitwertes ist das Interesse der Antragstellerin, die Übernahme der Anlage zur eigenen Benutzung durch den Antragsgegner abzuwehren, bewertend in den Blick zu nehmen. Im Vordergrund steht das wirtschaftliche Ziel der Antragstellerin, neben dem Erhalt der Vermögenswerte, der ggf. nach § 7 Abs. 5 Eifel-RurVG bewirkt wird, eine Einbuße an allgemeinen Haushaltsmitteln als Folge erforderlicher Änderungen der Abwassergebührenkalkulation zu vermeiden. Mit der Übernahme der Anlagen (III. des angefochtenen Bescheides) kann die Antragstellerin insofern keine eigene gebührenpflichtige Leistung mehr erbringen. In der Antragsschrift ist der "Nettoverlust" der Übernahme auf ca. 20.000.000,-- DM beziffert worden; diese Angabe ist aus dem Zusammenhang heraus als Jahresbetrag zu verstehen. Es ist sachgerecht, den Streitwert im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auf die Hälfte dieses Betrages, rundend umgerechnet in Euro, festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 5, 123
VwGO
§§ 14 Abs. 2 Nr. 7, 3 Abs. 2 und 3 Eifel-RurVG
§§ 2 Abs. 1 Nr. 6, 3 Abs. 1 Eifel-RurVG
§§ 6, 7 KAG
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
§ 94 VwGO
§ 133 BGB
§ 43 VwGO
§ 613 a BGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 54 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 54 Abs. 1 Satz 3 LWG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Eifel-RurVG
§ 54 Abs. 3 LWG
§ 4 Abs. 3 Eifel-RurVG
§ 54 Abs. 1
Satz 3 LWG
§ 4 Abs. 1
Satz 4 Eifel-RurVG
§ 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 LWG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 5 Eifel-RurVG
§ 123
Abs. 1 VwGO) nicht erfüllt. Ungeachtet der näheren Maßgaben für eine im Wege der
einstweiligen Anordnung
Art. 100 Abs. 1
GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 870
BVerwGE 106,
64
BVerfGE 86, 382
NJW 1997, 1248
6
C 1.97
6 C 2.97
1
BvR 1028/91
2
C 39.95
11 A
1342/80