Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-07-18, Aktenzeichen 1 K 5466/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:0718.1K5466.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Zwangsvollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin war von 2009 bis zum 10.01.2012 bei dem Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (engl. United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC) in Wien tätig. Sie war nach ihrer Rückkehr in das Bundesgebiet seit dem 24.01.2012 als arbeitslos gemeldet. Mit Schreiben vom 28.02.2012 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, ihr eine Überbrückungsbeihilfe nach der Richtlinie des Auswärtigen Amtes vom 01.03.1979 in der Fassung vom 01.01.2009 - 05-230/52-2 für die Gewährung einer Überbrückungsbeihilfe an Arbeitslose zu gewähren. Mit Bescheid vom 02.03.2012 wurde ihr für die Zeit vom 24.01.2012 bis zum 05.02.2012 eine Beihilfe in Höhe von 741 EUR bewilligt (13 Tage zu 57 EUR). Soweit sie entsprechende Belege über ihre weitere Arbeitslosigkeit vorlegen könne, werde eine weitere Beihilfe für 167 weitere Tage geprüft.
Mit weiterem Antrag vom 25.05.2012 beantragte sie Überbrückungshilfe, da sie ab dem 02.05.2012 erneut arbeitslos gemeldet sei. Die Beklagte teilte ihr mit Schreiben vom 27.06.2012 mit, dass angesichts der zwischenzeitlichen Berufstätigkeit ein weiterer Anspruch auf Überbrückungsbeihilfe nicht bestehe. Die Klägerin teilte dazu mit E-Mail vom 01.07.2012 unter anderem mit, sie habe bei der UNODC ab Februar 2012 eine temporäre Anstellung bekommen, die ursprünglich ab dem 10.01.2012 für drei Monate hätte gelten sollen. Nach Vertragsende sei sie in die Bundesrepublik Deutschland zurückgekehrt und habe sich arbeitslos gemeldet. Sie habe keinen Einfluss darauf gehabt, wie lange der Abschluss des erneuten Vertrages dauert.
Mit Bescheid vom 16.07.2012 wurde der Klägerin Überbrückungsbeihilfe in Höhe von 57 EUR am Tag für die Zeit vom 24.01.2012 bis einschließlich zum 22.07.2012 gewährt. Die Klägerin habe dem Arbeitsmarkt allerdings vom 06.02.2012 bis zum 30.04.2012 (85 Tage) nicht zur Verfügung gestanden, nach der vorgelegten Bescheinigung des Arbeitsamtes erneut vom 01.05.2012 bis zum 31.05.2012. Für diese Zeit erhalte sie weitere Beihilfe (1.767 EUR / 31 Tage). Würden weitere Bescheinigungen vorgelegt, könne die Klägerin für weitere 51 Tage Beihilfe erhalten. Nach Vorlage einer weiteren Bescheinigung des Arbeitsamtes wurde der Klägerin mit Bescheid vom 15.08.2012 eine weitere Beihilfe in Höhe von 2.907 EUR für den Zeitraum vom 01.06.2012 bis zum 21.07.2012 (51 Tage) gewährt. Dem Bescheid war eine ordnungsgemäße Rechtsmittelbelehrung beigefügt.
Am 15.08.2012 legte die Klägerin gegen den Bescheid vom 16.07.2012 Widerspruch ein. Zur Begründung macht sie geltend, von den 180 bewilligten Tagen mit Anspruch auf Überbrückungsgeld hätten nicht die Tage abgezogen werden dürfen, an denen sie vorübergehend berufstätig gewesen sei. Dies gelte umso mehr, als sie einen Anschlussvertrag bei der UNODC vom 06.02.2012 bis zum 30.04.2012 erhalten hatte, der auch unmittelbar und lückenlos im Anschluss an den Hauptvertrag hätte gelten können. Darauf habe sie keinen Einfluss gehabt.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 21.08.2012 zurück. Nach den Bewilligungsrichtlinien sei unter anderem erforderlich, dass der Berechtigte der Arbeitsvermittlung uneingeschränkt zur Verfügung gestanden habe. Daran fehle es hier für 85 Tage, in denen die Klägerin in Wien einer bezahlten Tätigkeit nachgegangen sei. Ziel der Richtlinie sei es, nach Deutschland zurückkehrende Personen, die keine Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung haben, für einen Zeitraum von bis zu 180 Tagen zu unterstützen. Der Bewilligungszeitraum werde insbesondere nicht verlängert, wenn der Berechtigte innerhalb des Zeitraums zwischenzeitlich der Arbeitsvermittlung nicht uneingeschränkt zur Verfügung gestanden habe, also einer Arbeit nachgegangen sei. Dem Bescheid war eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung beigefügt. Mit Änderungsbescheid vom 06.09.2012 änderte die Beklagte den Bescheid ab und stellte der Klägerin eine zutreffende Rechtsmittelbelehrung zu.
Die Klägerin hat am 20.09.2012 Klage erhoben.
Sie nimmt auf den umfangreichen E-Mailverkehr und ihre Telefonate mit Mitarbeitern der Beklagten Bezug, die im Verwaltungsvorgang überwiegend abgedruckt oder als Vermerke enthalten sind. Sie halte die Angaben der Bediensteten zur Auslegung der Bewilligungsrichtlinien für widersprüchlich und sehe Klärungsbedarf. Die in ihrem Fall praktizierte Anrechnung führe dazu, dass der fehlende Anspruch auf Arbeitslosengeld nicht angemessen ausgeglichen werde, wie dies nach § 1 der Richtlinie bezweckt sei. Sie wolle erreichen, dass die Zeiten ihrer kurzfristigen Berufstätigkeit während des 180-tägigen Zeitraums nach der Bewilligungsrichtlinie auf diesen nicht angerechnet werden. Die gearbeitete Zeit dürfe nicht abgezogen werden.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 16.07.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 21.08.2012, abgeändert mit Bescheid vom 06.09.2012 zu verpflichten, den Zeitraum der Überbrückungsbeihilfe nach der Richtlinie des Auswärtigen Amtes vom 01.03.1979 in der Fassung vom 01.01.2009 - 05-230/52-2 um 85 Tage zu verlängern.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie widerholt und vertieft ihre Erwägungen, mit denen sie die ergangenen Bescheide begründet hat.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Einzelrichter entscheiden kann, hat keinen Erfolg.
Das Klagebegehren der Klägerin ist bei verständiger Würdigung ihres Vorbringens dahin gehend auszulegen, dass sie die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihr weitere Überbrückungsleistungen für einen über den 22.07.2012 hinaus gehenden Zeitraum von 85 Tagen zu gewähren. Nach Ansicht der Klägerin soll die Anrechnung des Zeitraums, in dem sie einer kurzzeitigen Tätigkeit nachgegangen ist, auf den Leistungszeitraum zu unbilligen Ergebnissen und Ungleichbehandlungen führen. Sie will demnach die maximal mögliche Leistungsdauer gewährt bekommen, also ohne den Abzug von 85 Tagen.
Die mit diesem Antrag zulässige Klage ist unbegründet. Die Ablehnung der Bewilligung weiterer Leistungen nach der Richtlinie des Auswärtigen Amtes vom 01.03.1979 in der Fassung vom 01.01.2009 - 05-230/52-2 (Bewilligungsrichtlinie) für einen Zeitraum über den 22.07.2012 hinaus ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Ihr steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die Bewilligungsrichtlinie entfaltet als Verwaltungsvorschrift keine unmittelbare Außenwirkung. Die Klägerin kann aber aufgrund der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten und in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) beanspruchen, dass die Verwaltungspraxis auch ihr gegenüber entsprechend dem Gleichheitsgebot angewandt wird. Bei der in Rede stehenden Bewilligungsrichtlinie handelt es sich um eine Richtlinie, mit der die Verteilung von im Haushaltsplan bereitgestellten Mitteln zu einem bestimmten Zweck geregelt wird. Hinsichtlich solcher Richtlinien finden die Grundsätze Anwendung, die für den Bereich des Subventionsrechts entwickelt worden sind. Demnach besteht lediglich ein begrenzter richterlicher Prüfungsumfang, sodass derartige Richtlinien in Bezug auf ihre Auslegung nicht den gleichen Regeln unterworfen sind wie Rechtsnormen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, zitiert nach juris, Rn. 21.
Der Prüfungsumfang des Gerichts beschränkt sich darauf, ob auf der Grundlage der Richtlinie eine Gewährung öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann, ob bei der Anwendung der Richtlinie der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt und ob der Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung verlassen wurde,
vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 24,
beziehungsweise die Bewilligungsbehörde ein ihr eingeräumtes Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise gebraucht hat.
Ein solcher Verstoß liegt jedoch nicht vor. Nach § 2 Abs. 1 der Richtlinie ist zur Begründung einer Bewilligung unter anderem erforderlich, dass der Begünstigte mindestens zwölf Monate bei einer zwischen- oder überstaatlichen Organisation beschäftigt war. An dieser Voraussetzung fehlte es grundsätzlich für den Zeitraum ab dem 30.04.2012, weil die Klägerin zuletzt nur von Februar bis April 2012 in einer dem § 2 Abs. 1 der Richtlinie entsprechenden Organisation tätig gewesen ist. Der aufgrund ihrer früheren längerfristigen Tätigkeit gewährte Bewilligungszeitraum würde nach dem Wortlaut der Richtlinie nicht fortgelten, weil die Klägerin erneut berufstätig gewesen ist. Tatsächlich wurde die Verwaltungspraxis der Beklagten jedoch zugunsten der Klägerin im Laufe des Verfahrens geändert, indem die Beklagte zu der von der Klägerin letztlich beanstandeten Anrechnungsmethode überging, wie sie im Widerspruchsbescheid vom 21.08.2012 dargestellt worden ist. Die Beklagte nahm von ihrer bisherigen Praxis Abstand, wonach Leistungen nach einer kurzzeitigen Beschäftigung nicht mehr geleistet wurden, wenn nicht die Voraussetzungen des § 2 der Richtlinie durch die Tätigkeit erneut erfüllt wurden.
Die ursprünglich maximal zugesprochene (vgl. § 6 Abs. 1 der Richtlinie) Beihilfe ist von der Beklagten um die Zeiten gekürzt worden, in denen die Klägerin aufgrund ihrer zwischenzeitlichen Erwerbstätigkeit dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung gestanden hat, § 3 der Richtlinie. Die Beklagte hat insoweit die Regeln über die Anrechnung und den zeitweiligen Leistungsausschluss entsprechend angewandt (§§ 5, 8 der Richtlinie) und dies im Wesentlichen mit der Erwägung begründet, dass ein Bezug von Arbeitsentgelt den Beihilfeanspruch ganz oder – wie hier - für einen vorübergehenden Zeitraum innerhalb der Leistungsdauer entfallen lässt. Insoweit hat die Beklagte auf die für andere Konstellationen gedachten Vorschriften über die teilweise und vollständige Beschränkung bzw. den Wegfall eines Anspruchs Bezug genommen und auf den bisher nicht vorgesehenen und nicht geregelten Fall angewandt, dass während der Leistungsdauer vorübergehend gearbeitet wird.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte dadurch des Grenzen des ihr eingeräumten Ermessen verletzt und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Zuwendung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Auf die Gewährung der Überbrückungsbeihilfe besteht gemäß § 3 Abs. 2 der Bewilligungsrichtlinie kein Rechtsanspruch; die Gewährung steht im pflichtgemäßen Ermessen der Bewilligungsbehörde und unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit der veranschlagten Haushaltsmittel.
Eine im Rahmen der angepassten Verwaltungspraxis erfolgte Ungleichbehandlung der Klägerin ist nicht erkennbar. Diese lässt sich etwa nicht aus den von der Klägerin vorgelegten E-Mails an eine ihrer Kolleginnen entnehmen. Diese Kollegin richtete an die Beklagte Fragen, die einen anderen Sachverhalt betreffen. Sie erfragte, ob sie, wenn sie unmittelbar im Anschluss an eine einjährige Tätigkeit eine oder mehrere kurzfristige Beschäftigungen bei einer internationalen Organisation aufnehme, im Anschluss daran nicht mehr die Voraussetzungen der Bewilligungsrichtlinie erfülle. Diese Konstellation ist nicht mit dem Fall der Klägerin identisch, wobei letztlich ohnehin nur entscheidend wäre, welche Entscheidung die Beklagte in Bezug auf einen vergleichbaren oder identischen Sachverhalt getroffen hat. Dazu liegen keine Anhaltspunkte oder Erkenntnisse vor.
Die Praxis der Beklagten entspricht auch dem Zweck der Richtlinie. In der Angabe des Verwendungszwecks der Mittel im Haushaltsplan des Jahres 2012 kommt bereits der Zweck der Gewährung der Mittel zum Ausdruck, namentlich die Unterstützung zurückkehrender, arbeitsloser Bediensteter internationaler Organisationen. Dieser durch den Haushaltsplan vorgesehene Zweck wird in der Richtlinie in § 1 aufgegriffen und konkretisiert. Die Billigkeitsleistungen sollen demnach auch als Anreiz für geeignete deutsche Bewerber auf Stellen bei internationalen Organisationen gedacht sein, eine positive Entscheidung für eine dortige Arbeitsaufnahme zu treffen. Der nach Rückkehr fehlende Anspruch auf Arbeitslosengeld solle angemessen ausgeglichen werden. Es ist nicht ersichtlich, dass die hier getroffene Entscheidung der Beklagten diesem Zweck wiederspräche. Es ist nicht zwingend anzunehmen, dass ein Anreiz zur Aufnahme einer Tätigkeit bei einer internationalen Organisation beziehungsweise die Schaffung eines angemessenen Ausgleichs für den fehlenden Anspruch auf Arbeitslosengeld nur im Wege eines Gleichlaufs der Regelungen zum Arbeitslosengeld und der Gewährung der Überbrückungsbeihilfe erreicht werden könnte. Die von der Klägerin gewünschte weitgehende Anpassung der Verwaltungspraxis der Beklagten an die Regelungen zum Arbeitslosengeld ist schon aufgrund der unterschiedlichen Konzeption der beiden Leistungssysteme nicht geboten. Dem Anspruch auf Arbeitslosengeld liegt die Einzahlung von Versicherungsbeiträgen während eines Anwartschaftszeitraums zugrunde, dessen Dauer auch die Dauer des Leistungsanspruchs beeinflusst.
Im System der Überbrückungsbeihilfe werden keinerlei Leistungen durch den späteren Empfänger erbracht, die als Äquivalent für einen Anspruch anzusehen wären. Der fehlende Rechtsanspruch auf Beihilfen ist damit auch eine Folge der fehlenden vorangegangenen Eigenleistung. Auch unterscheiden sich die beiden Regelungssysteme in ihrer Anrechnung von Arbeitsentgelt durch den ehemaligen Arbeitgeber oder von Urlaubsabgeltungsansprüchen. Nach § 157 des Dritten Buches des Sozialgesetzbuches (SGB III) ruht der Anspruch auf Arbeitslosengeld für die Dauer der Zahlung von Urlaubsabgeltungsansprüchen beziehungsweise weiterer Arbeitsentgeltzahlung. Durch diese Zahlungen mindert sich jedoch nicht die in § 147 SGB III geregelte Anspruchsdauer, wie sich aus § 148 SGB III ergibt. Im Rahmen der Überbrückungsbeihilfe führen derartige Zahlungsansprüche zu einem zeitweiligen Anspruchsausschluss gemäß § 8 der Richtlinie und einer Anrechnung dieses Zeitraums auf den maximalen Leistungszeitraum. Eine Gleichartigkeit der Regelungssysteme des SGB III und der Richtlinie besteht insoweit nicht, sodass die Praxis der Beklagten nicht zu beanstanden ist.
Die Verwaltungspraxis führt auch nicht zu unbilligen Ergebnissen und zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung von Personen, die unmittelbar im Anschluss an ihren Vertragsablauf eine kurzzeitige Tätigkeit antreten und denjenigen, die sich in einer der Klägerin vergleichbaren Situation befänden. Die Beihilfe soll potenzielle Empfänger vor Notlagen über einen Zeitraum von maximal 180 Tagen schützen. Personen, die eine – auch nur - kurzzeitige Tätigkeit übernehmen, werden von den internationalen Organisationen im Regelfall derart bezahlt, dass von einer Notlage nicht die Rede sein kann. Insoweit liegen bereits nicht vergleichbare Sachverhalte vor. Die oben beschriebene geänderte Verwaltungspraxis der Beklagten kommt den Interessen des Personenkreises im Übrigen schon weit entgegen, sodass auch nach dem Ende der kurzfristigen Beschäftigung keine Notlage im Sinne der Beihilferegelungen gegeben ist, weil die Beihilfe weiterhin geleistet wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung hinsichtlich der vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 147 SGB III
§ 148 SGB III
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 157 des Dritten Buches des Sozialgesetzbuches
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 111.79