Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2007-09-05, Aktenzeichen 1 KN 204/05

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 1. Änderung des Bebauungsplanes der Antragsgegnerin Nr. S-317 (Scheibenweg/Südweg/Heimsweg), mit der aus Anlass ihres Bestrebens, den Werbeturm für ihr Schnellrestaurant von 9,50 m auf 25,00 m zu erhöhen, die Höhe (fast) aller im Änderungsbereich zu errichtenden baulichen Anlagen auf 10,50 m beschränkt worden ist.
Das Grundstück der Antragstellerin (Bremer Heerstraße 297, Flurstücke 6/4 und 1/8, Flur 18 der Gemarkung Osternburg) ist rund 2.735 m² groß. Es liegt am Südostende des dreieckig geschnittenen Gebietes, für welches die Antragsgegnerin die angegriffene textliche Festsetzung getroffen hat. Dieses Areal erstreckt sich zwischen der BAB 28 (E 22) an der Auffahrtsstelle Oldenburg-Osternburg im Nordosten, der Bremer Heerstraße im Südwesten und dem Müllersweg im Südosten. An das hier rund 200 m lange Teilstück des Müllersweges grenzt das Grundstück der Antragstellerin mit seiner Südostseite an. Die Zufahrt wurde im Anschluss an eine Tankstelle von der Bremer Heerstraße angelegt.
Für diesen dreieckig geschnittenen Bereich gelten, ebenso wie für den größeren, rechteckigen Bereich südwestlich der Bremer Heerstraße, die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. S-317. Das zu seiner Aufstellung im Jahre 1975 begonnene Verfahren hatte die Antragsgegnerin im Jahre 1979 abgeschlossen. Dieser setzt für den hier in Rede stehenden dreieckigen Bereich eingeschränktes Gewerbegebiet mit folgender textlichen Festsetzung (§ 2 Abs. 4) fest: Zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, deren Emissionen nicht wesentlich stören, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude, Tankstellen, Stellplätze und Garagen, Räume und Gebäude für freie Berufe gem. § 13 BauNVO und Nebenanlagen gem. § 14 BauNVO. Ausnahmsweise können zugelassen werden Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie Betriebsinhaber und Betriebsleiter sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke. Die Ausnutzungsziffern sind: 2 Vollgeschosse; Sonderbauweise: Gebäudelängen von über 50 m zulässig mit der Pflicht, die Abstände nach § 7 NBauO einzuhalten; GFZ 0,8; Baumassenzahl 2,8.
Tatsächlich ist dieser Bereich im Wesentlichen mit ein- bis anderthalbgeschossigen Gebäuden verschiedener Kraftfahrzeugfirmen (Volvo, Chrysler/Jeep/Dodge/Smart, Peugeot, BMW) bestanden.
Die an die gegenüberliegende Straßenseite angrenzenden Grundstücke waren 1979 wegen der von der Bundesautobahn ausgehenden Immissionen bis zu einer Tiefe von gut 55 m als Mischgebiet (teils ein-, teils zweigeschossig bebaubar), südwestlich davon als allgemeines Wohngebiet mit zunächst zwei Vollgeschossen, dann einem Vollgeschoss festgesetzt worden. Außerdem finden sich dort Flächen für Gemeinbedarf „Schule“ und „Kirche“. Bei Erlass des Bebauungsplanes war die straßenzugewandte Seite jenes Areals zu drei Vierteln bebaut. Es folgte ein unbebautes Drittel, bevor schon vorhandene, eingeschossige Bebauung überplant wurde.
Straßenseitig ist dieser Bereich mit einigen wenigen Wohngebäuden, im Übrigen mit einer Ausstellungshalle für Fenster, Türen und Überdachungen, einem eingeschossigen Gebäude mit Artikeln des Bürobedarfs sowie verschiedenen Betrieben bestanden, in denen gebrauchte Kraftfahrzeuge gepflegt und mit neuen zum Kauf angeboten werden.
In südlicher und südöstlicher Richtung schließen sich bis zum Autobahnkreuz mit der BAB 29 „Tweelbäke-West“ umfangreiche gewerblich genutzte Flächen an. Die BAB 28 verläuft auf einem Damm, der beiderseits mit Gehölz und Büschen bestanden ist. Um den dort verkehrenden Verkehr auf sich aufmerksam zu machen und über die Abfahrt Oldenburg/Osternburg zur Einkehr zu veranlassen, möchte die Antragstellerin die vorhandene Werbeanlage erhöhen. Unter anderem zu deren Errichtung hatte sie am 9. August 1993 einen Bauantrag gestellt. Nach den eingereichten Unterlagen sollte neben verschiedenen Werbeaufschriften am Gebäude ein 40 m hoher Mast errichtet werden, der an seiner Spitze das charakteristische „goldene M“ dieser Restaurantkette über rotem Querbalken mit der Aufschrift „McDonald’s“ sowie (darunter) einen Hinweis auf den/einen „McDrive“ tragen sollte. Die Antragsgegnerin machte mit Schreiben vom 13. Oktober 1993 Bedenken geltend, ein solcher Werbepylon werde die Verkehrssicherheit auf der Bremer Heerstraße und dem Autobahnzubringer, dem Müllersweg beeinträchtigen. In der ersten Nebenbestimmung zum nicht angefochtenen Bauschein vom 4. März 1994 beschränkte sie daher die Höhe des Werbemastes auf 9,50 m.
Am 16. August 2004 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin, ihr die Baugenehmigung zur Errichtung eines insgesamt 25 m hohen Werbemastes in einem Abstand von 7,00 m zur südwestlichen Grundstücksgrenze zu erteilen. Der Mast soll an seiner Spitze beide schon erwähnten Transparente tragen. Dessen Breite soll etwas über 3,50 m, seine Tiefe 0,95 m betragen.
Die Verwaltung der Antragsgegnerin schlug daraufhin dem Ausschuss für Stadtplanung und Bauen und dem Verwaltungsausschuss mit Vorlage Nr. 04/0604 vom 23. September 2004 vor, den Bebauungsplan S-317 für diesen Bereich zu ändern und eine Höhenbegrenzung festzusetzen.
Durch Bescheid vom 1. November 2004 stellte die Antragsgegnerin das Baugesuch unter Hinweis auf den Planaufstellungsbeschluss des Verwaltungsausschusses vom 25. Oktober 2004 für 12 Monate zurück.
Im Dezember 2004 erhob die Antragstellerin mit dem Ziel, die Baugenehmigung zu erlangen, Untätigkeitsklage; außerdem erstrebte sie darin die Aufhebung des Zurückstellungsbescheides. Soweit ersichtlich, ist über die Klage mit Rücksicht auf dieses Normenkontrollverfahren bislang nicht entschieden worden.
Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Fortgang: Am 15. April 2005 machte die Antragsgegnerin zusammen mit der (wegen zweier formaler Rügen hier weitgehend wörtlich wiedergegebenen) Verlautbarung öffentlich bekannt, der Planentwurf werde - ebenso wie die mit gleichem Ziel (Regelung der Höhenentwicklung von Werbeanlagen) zu ändernden Pläne N-392A und S-672 B - „in der Zeit vom 25.04.2005 bis 27.05.2005 im Fachdienst Stadtentwicklung und Bauleitplanung, Technisches Rathaus, Industriestraße 1, Geb. C, 26105 Oldenburg (Oldb), während der Dienststunden öffentlich ausgelegt. Während der Auslegungsfrist können Stellungnahmen zu den Entwürfen der Bebauungspläne vorgebracht werden, über die der Rat der Stadt Oldenburg (Oldenburg) in Abwägung der öffentlichen und privaten Belange entscheidet.“
Der Entwurf des Bebauungsplanes und der dazugehörigen Begründung tragen einen roten Stempel mit der Aufschrift: „Öffentliche Auslegung vom 25.04.-27.05.2005“.
Die Industrie- und Handelskammer brachte in ihrer Stellungnahme vom 12. Mai 2005 vor, gegen die Höhenbegrenzung von Gebäuden sei grundsätzlich zwar nichts einzuwenden, wohl aber gegen die Höhenbegrenzung der Werbeanlagen. Handelsbetriebe seien auf Werbung angewiesen. Gerade in Gewerbegebieten sollten Werbemöglichkeiten eher großzügig eröffnet, eine angemessene Überschreitung der Gebäudehöhe durch Werbeanlagen daher ermöglicht werden. Diese trügen zur Abwechslung im Gewerbegebiet bei.
Mit Schreiben ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 22. April 2005 brachte die Antragstellerin im Wesentlichen die materiellen Einwendungen vor, die sie auch im Normenkontrollverfahren geltend macht: Der Bebauungsplan solle in unzulässiger Weise Fernstraßenrecht ergänzen und Werbeanlagen im Interesse des fließenden Verkehrs einschränken. Der für die Höhenbegrenzung ins Feld geführte öffentliche Belang - Schutz des Orts- und Landschaftsbildes - trage die Einbußen an wirtschaftlicher Betätigungsfreiheit nicht. Das gelte jedenfalls deshalb, weil ihr Grundstück in einem Gewerbegebiet liege; dort hätten Gesichtspunkte dieser Art allenfalls untergeordnetes Gewicht. Das gelte umso mehr, als keine Nachbarschaft existiere, welche vor den Auswirkungen solcher Anlagen geschützt werden müsse. Es sei wegen der Gewerbefreiheit und Notwendigkeit zu werben sogar grundsätzlich unzulässig, die Höhe von Werbeanlagen allein mit dem Ziel zu reglementieren, das Ortsbild zu schützen. Es handele sich um ein unzulässiges Einzelfallgesetz. Dieses verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil eine vergleichbare Höhenbegrenzung die Betreiber von Schornsteinen und von Mobilfunkanlagen nicht treffen solle. Diese könnten mit diesen Anlagen für sich werben. Der Fa. C., welche südöstlich davon einen Handel mit Mercedes-Nutzfahrzeugen betreibe, habe die Antragsgegnerin sogar einen 32 m hohen Werbepylonen genehmigt. Daher sei die Planabsicht auch willkürlich. Die für die Einschränkung gegebene Begründung sei widersprüchlich. Einerseits werde auf die Einbußen verwiesen, welche hohe Werbepylonen dem Stadtbild zufügen könnten; andererseits werde behauptet, Werbeanlagen müssten in einem bestimmten, organischen Verhältnis zur Höhe der baulichen Anlagen stehen, denen sie dienten. Die Planungsabsicht verstoße gegen den Vertrauensgrundsatz und werde Entschädigungsansprüche auslösen.
Am 26. September 2005 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Planänderung nebst Begründung als Satzung. Am 30. September 2005 machte sie diese in ihrem Amtsblatt (Seite 47) öffentlich bekannt.
Für den Bereich der ersten Änderung gilt nunmehr die folgende textliche Festsetzung:
§ 1 Höhe der baulichen Anlagen
Die Höhe baulicher Anlagen wird im eingeschränkten Gewerbegebiet auf max. 10,50 m begrenzt. Bezugspunkt ist 4,00 m über NN. Die Höhenbeschränkung gilt nicht für technische Anlagen, die für den Produktionsablauf erforderlich sind.
Ausnahme: Mobilfunkantennen/Antennenanlagen dürfen die Höhe von 10,50 m überschreiten (Bezugspunkt 4 m über NN). Die Mobilfunkantennen/Antennen-anlagen auf dem Gebäude selbst dürfen als solche max. 10,00 m hoch sein.
In der Planbegründung wird ausgeführt:
Werbeanlagen seien zwar für Gewerbetreibende von Bedeutung, ihre Höhe und Gestaltung habe aber Auswirkungen auf das Stadtbild. Der Bereich liege an einer der zahlreichen Einfallstraßen. Das Bild der Innenstadt, welche sich unweit davon auf einer leichten Anhöhe erhebe, werde durch dieses Entree mitbestimmt. Es würde in Mitleidenschaft gezogen, wenn Werbeanlagen der von der Antragstellerin bevorzugten Höhe (25 m) und Ausgestaltung (mit einem auffälligen Firmensignet) an solchen Einfallstraßen stünden. Nur in sehr seltenen Einzelfällen solle sich das gewerbliche Interesse dann gegen das öffentliche Interesse an einem ansprechenden Ortsbild - dieses umfasse sowohl die Betrachtung von innen als auch von außen - durchsetzen können. Ein solcher Einzelfall sei insbesondere anzunehmen, wenn der Wirtschaftsbetrieb - wie bei der Firma C. der Fall - eine regionale Bedeutung aufweise und einen entsprechenden Einzugsbereich aufweise, in dem ihm Vorrang vor dem Belang des Orts- und Landschaftsbildes einzuräumen sei. Vorhaben der von der Antragstellerin angestrebten Art seien bei Erlass des Planes im Jahre 1979 noch nicht abzusehen gewesen. In Fortschreibung der seinerzeit verfolgten Absichten solle die Höhe der baulichen Anlagen daher wie geschehen reguliert werden. Werbeanlagen sollten in einem entsprechenden Verhältnis zur Architektur des Gebäudes stehen müssen. Nur dann komme es zu einem verträglichen Zusammenwirken von Architektur und Werbeanlagen und könnten diese trotz entsprechender Häufung ihre Wirkungen entfalten.
Die Einwendungen der Antragstellerin wies der Rat der Antragsgegnerin im Wesentlichen mit folgenden ergänzenden Ausführungen zurück (vgl. Beschlussvorlage 05/0483 vom 9.6.2005 sowie Schreiben an die Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin vom 24.10.2005):
Vertrauensschutz in die Fortgeltung der bisherigen Festsetzungen könne die Antragstellerin nicht reklamieren. Denn die Festsetzungen des Planes seien innerhalb der sieben Jahre nach seinem Inkrafttreten nicht so ausgenutzt worden, wie dies die Antragstellerin nunmehr wünsche. Dem Gleichheitssatz widerspreche die Festsetzung nicht; die Ungleichbehandlung mit der weiter stadtauswärts an der Bremer Heerstraße gelegenen Mercedes-Vertretung der Fa. C. sei wegen der überregionalen Bedeutung dieses Unternehmens gerechtfertigt. Zudem sei die Bremer Heerstraße dort beiderseits von gewerblicher Nutzung geprägt. Das sei hier anders. Bei Abwägung des Interesses der Antragstellerin an hohen Werbeanlagen mit dem ihren am Erhalt des Stadtbildes müsse jenes zurückstehen. Unverhältnismäßig sei das nicht. Immerhin könne eine Werbeanlage 10,50 m hoch werden. Dieser Wert orientiere sich an der in Gewerbegebieten anzutreffenden durchschnittlichen Geschosshöhe von 3,50 m und daran, dass nach den im Übrigen unverändert beibehaltenen Festsetzungen des Planes dort zweieinhalb Geschosse zulässig seien. Für Mobilfunkbetreiber habe sie eine Sonderregelung getroffen, weil sie mit diesen im Einvernehmen mit den Bürgern die Verabredung getroffen habe, solche Anlagen zur Vermeidung von Gefährdungen bevorzugt in Gewerbegebieten unterzubringen. Zudem dienten solche Anlagen, anders als die Werbeeinrichtungen der Antragstellerin, dem Wohl der Allgemeinheit. Bei der Bestimmung der Höhe der Antennenanlagen habe sie sich an dem Maß orientiert, bis zu dem sie genehmigungsfrei seien.
Zur Begründung ihres am 28. Oktober 2005 gestellten Normenkontrollantrages macht die Antragstellerin ergänzend Folgendes geltend:
Das Planaufstellungsverfahren leide an formellen Mängeln. Der ausgelegte Plan sei - erstens - nicht datiert gewesen; daher lasse sich nicht beurteilen, ob der Verwaltungsausschuss wirklich die Auslegung dieses Plans beschlossen habe. Zweitens sei in der öffentlichen Bekanntmachung der Auslegungsort nicht bestimmt genug bezeichnet worden; unter anderem habe die Angabe des Zimmers gefehlt. Drittens sei darin nicht verdeutlicht worden, Einwendungen könnten auch mündlich vorgebracht werden.
Der Plan sei auch inhaltlich zu beanstanden. Eine solche Festsetzung hätte aus einer entsprechenden Darstellung im Flächennutzungsplan entwickelt werden müssen; denn es handele sich um eine plangebietsübergreifende Überlegung. Der Änderungsplan sei nicht im Rechtssinne erforderlich, erst recht sei er abwägungswidrig. Die für die Höhenbegrenzung angegebenen Gründe seien nur vorgeschoben.
Die Antragstellerin beantragt,
die vom Rat der Antragsgegnerin am 26. September 2005 als Satzung beschlossene 1. Änderung des Bebauungsplans der Antragsgegnerin Nr. S-317 - Scheibenweg/Südweg/Helmsweg - für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie tritt dem Antrag insbesondere mit folgenden Ausführungen entgegen:
Die formellen Rügen griffen nicht durch. Der ausgelegte Entwurf sei sehr wohl mit einem Datum versehen gewesen. Der Angabe des Zimmers, in dem der Entwurf zur Einsicht bereitgehalten worden sei, habe es nicht bedurft.
Die materiellen Rügen griffen ebenfalls nicht durch. Die angegriffene Planänderung rechtfertige sich aus ihrem Bestreben, ihr Stadtbild vor Beeinträchtigungen durch Werbeanlagen dieser Art zu bewahren. Das Stadtgebiet werde durchzogen von mehreren Autobahnen (A 28, A 29, A 293) mit insgesamt 13 Autobahnzufahrten sowie zahlreichen Ein- und Ausfallstraßen. Diese wiesen zahlreiche Abfahrten auf. Würde an jeder von ihnen ein Schnellrestaurant oder eine ähnliche Einrichtung mit Anlagen dieser Art werben, höben sich die Werbewirkungen nicht nur gegenseitig auf. Vielmehr würde auch die Silhouette der Innenstadt beeinträchtigt, welche sich geländebedingt (etwas) über die Peripherie erhebe. Aber auch das Erscheinungsbild der Haupt- und Einfallstraßen selbst wolle sie erhalten bzw. wiederherstellen. Höhenbegrenzungen seien schon im Vorfeld der Verunstaltung zur Herstellung/Gewährleistung eines gefälligen „Entrees“ zulässig. Daneben trete in zweifacher Hinsicht der Gesichtspunkt der Maßstäblichkeit. Werbeanlagen müssten in einem bestimmten Verhältnis zur Hauptnutzung stehen; das werde verfehlt, wenn die Werbepylone das Bauwerk, wie hier beabsichtigt und in der mündlichen Verhandlung durch eine Fotomontage verdeutlicht, um ein Mehrfaches überrage. Außerdem sei zu beachten, dass weite Teile der Ausfallstraßen von Bauwerken des Typs „Oldenburger Hundehütte“ gesäumt würden. Neben diesen Häuserzeilen nähmen sich Werbeanlagen dieser Art unmaßstäblich aus.
Was die Festsetzung der Höhe der Gebäude anbetreffe, so habe sie mit dieser Festsetzung auch erreichen wollen, dass sich die Gebäudemasse in die Eigenart der Umgebung einfüge.
Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit habe sie genügt, indem sie die Werbeanlagen nur zum Teil, nicht aber für den hier interessierenden Bereich in den Geltungsbereich der 2004 erlassenen Gestaltungssatzung für Werbeanlagen an Haupt- und Ausfallstraßen einbezogen habe. Diesen Verzicht habe sie nur üben können, weil sie deren Höhe für den hier interessierenden Bereich durch die angegriffene Festsetzung reguliert habe.
Eine Zulassung dieser Pylone würde die Errichtung einer ganzen Reihe vergleichbarer Werbeanlagen einleiten. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz falle ihr nicht zur Last. Das Mercedesstern-Signet der Fa. C. sei wegen der überregionalen Bedeutung dieses Betriebes gerechtfertigt. Der in einem Stadtteil unterzubringende IKEA-Möbelmarkt habe auf ihr Drängen darauf verzichtet, eine weithin sichtbare Werbeanlage zu errichten.
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit am 15. August 2007 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf die Niederschrift vom gleichen Tage und die dabei gefertigten Fotografien Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze und die überreichten Verwaltungsvorgänge (Planaufstellungsvorgänge, Vorgang betreffend das Baugesuch zur Erhöhung des vorhandenen Werbemastes) verwiesen, welche zusammen mit den bei der Ortsbesichtigung gefertigten Fotografien in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist zulässig. Dass die Antragstellerin antragsbefugt ist, ein Rechtsschutzbedürfnis an einer stattgebenden Entscheidung und die Antragsfrist gewahrt hat, bedarf keiner näheren Darlegung.
Der Antrag ist schon deshalb begründet, weil der Plan unzureichend ausgefertigt worden ist.
Satzungen sind nach § 6 Abs. 3 Satz 1 NGO vom Bürgermeister zu unterzeichnen und öffentlich bekannt zu machen. Die damit zu bewirkende Ausfertigung soll sicherstellen, dass die Satzungsurkunde - zeichnerische und textliche Festsetzungen - den Willen des Rates vollständig und richtig wiedergibt. Diese „Notarsfunktion“ erfüllt die Ausfertigung nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z. B. Urt. v. 12.4.2000 - 1 K 5694/98 -, NdsRpfl. 2000, 301 unter Hinweis auf Senatsurteil vom 21.4.1998 - 1 K 1087/96 -, NdsRpfl. 1998, 245 = BRS 60 Nr. 40; Thiele, NGO Komm., § 6 Anm. 4 mit Hinweis auf B.-W. VGH, Urt. v. 10.8.1984 - 5 S 3119/83 -, BauR 1984, 611; s. a. BayVGH, Urt. v. 16.3.1990 - 23 B 88.00567 -, NVwZ-RR 1990, 588) erst dann, wenn die Unterschrift des Bürgermeisters mit einem Datum versehen worden ist. Ohne Angabe des Datums lässt sich nicht verlässlich beurteilen, ob der Bürgermeister seine Unterschrift, wie nach den vorstehenden Grundsätzen erforderlich, erst nach Abschluss des Satzungsaufstellungsverfahrens geleistet hat. Fehlt das Datum, ist nicht hinreichend sichergestellt, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Bebauungsplanes wirklich mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt (vgl. a. BVerwG, Beschl. v. 9.5.1996 - 4 B 60.96 -, BRS 58 Nr. 41); denn die Unterschrift könnte ja auch schon vor Satzungsbeschluss aufgebracht worden sein.
Diesen Anforderungen genügt die Ausfertigung der angegriffenen ersten Planänderung nicht. Wie die von der Antragsgegnerin vorgelegte Kopie der Originalurkunde zeigt, hatte der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin die Urkunde unter Beifügung des Dienstsiegels zwar persönlich unterschrieben. Es fehlt jedoch das/ein Datum.
Entgegen der von den Vertretern der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung ist es nicht möglich, von den Unterschriftsleistungen anderer Mitarbeiter der Antragsgegnerin verlässlich auf den Tag zu schließen, an dem der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin die hier angegriffene erste Planänderung ausgefertigt hat. Es mag sein, dass die Reihenfolge der Unterschriftsleistungen bei der Antragsgegnerin durch interne Verfügungen oder einen bestimmten Brauch festgelegt ist. Für den „Insider“ mag es daher möglich sein, aus dem Umstand, dass der Stadtbaurat D. unter dem 26. September 2005 vermerkt hat, der Rat habe gleichen Tags die Planänderung einschließlich ihrer Begründung beschlossen, zu schließen, dann müsse der Oberbürgermeister E. seine Unterschrift danach beigefügt haben. Das reicht jedoch nicht aus. Aus der Planurkunde selbst muss sich eindeutig und verlässlich ergeben, wann die Ausfertigung durchgeführt worden ist. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass von solchen Verfügungen oder Bräuchen in diesem Fall abgewichen worden ist.
Dieser Mangel führt zur (allerdings ohne weiteres durch neuerliche Ausfertigung und Bekanntmachung heilbaren) formellen Unwirksamkeit des Planes.
Mit Rücksicht auf die übrigen Angriffe ist das Folgende auszuführen:
Die von der Antragstellerin erhobenen formellen Rügen greifen nicht durch. Zu diesen ist in der Reihenfolge des Vortrages das Folgende auszuführen:
Es bestehen keine Zweifel daran, dass der vom Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin zur Auslegung beschlossene Entwurf mit dem ausgelegten Exemplar identisch ist. Den Aufstellungs- und Auslegungs-Beschluss fasste dieser am 11. April 2005. Sowohl die den Ausschüssen der Antragsgegnerin vor- als auch das ausgelegte Exemplar trägt als Datum „ASB April 2005“. Ein Vergleich des den Ausschüssen der Antragsgegnerin vorgelegten mit dem ausdrücklich als Auslegungsexemplar bezeichneten Schriftstück ergibt wörtliche Übereinstimmung.
Die zweite Rüge, es hätte in der Auslegungsbekanntmachung der Raum angegeben werden müssen, in dem das Auslegungsexemplar vorgehalten wird, greift ebenfalls nicht durch. Richtig ist zwar, dass das OVG Bautzen in seinem Urteil vom 27. September 1999 (- 1 S 694/98 -, Leitsatz in JURIS) verlangt, zur ordnungsgemäßen Bekanntmachung des Auslegungsortes gehöre grundsätzlich die genaue Angabe des Dienstzimmers, in dem der Planentwurf ausgelegt werde; dieses müsse aufgefunden werden können, ohne zuvor Fragen oder Ersuchen an die Dienstkräfte des Planungsträgers stellen zu müssen.
Mit Stimmen aus der Literatur (vgl. insbesondere Reidt, in: Gelzer, Bauplanungsrecht 6. Auflage 2001, Rdnr. 501, sowie W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 3 Rdnr. 34) folgt der Senat dieser Auffassung nicht. Es reicht aus, wenn, wie hier, mit den Informationsmöglichkeiten (namentlich: Auskunft des Pförtners oder Zimmerplan im Erdgeschoss), die innerhalb des angegebenen Gebäudes vorhanden sind, das richtige Zimmer aus- und aufgesucht werden kann. Der Zweck der Pflicht, den Auslegungsort anzugeben, besteht nicht darin, dem am Planaufstellungsverfahren Interessierten jedwede Mühe zu ersparen, zu dem Planentwurf zu gelangen. Es muss ihm lediglich möglich sein, diesen ohne unzumutbare Schwierigkeiten aufsuchen zu können. Es ist nicht mit als unzumutbar einzustufenden Schwierigkeiten verbunden, beim Pförtner oder sonst einer zur Auskunft fähigen und bereiten Person zu erfragen, wohin man sich zu wenden hat. Das sind nur die normalen Schwierigkeiten, die man auch sonst hat, wenn man einen Behördengang macht. Die dadurch bedingte Verzögerung ist hinzunehmen. Das Baugesetzbuch setzt voraus, dass die zur Beteiligung aufgerufenen Bürger und sonstigen Interessierten „mündig“ sind. Bekannt gemacht wird die Auslegung für gewöhnlich in Tageszeitungen. Dieser Personenkreis muss solche daher nicht nur regelmäßig lesen. Er muss vielmehr auch wissen, in welchem Teil der Zeitung (welche man für gewöhnlich nicht vom ersten bis zum letzten Blatt studiert) diese Verlautbarungen zu finden sind. Sodann muss dieser Personenkreis imstande sein, die nur mit „Anstoßwirkung“ versehene, d. h. Planbereich und -ziel nur schlagwortartig zusammenfassende Verlautbarung dahin deuten zu können, ob das Planvorhaben möglicherweise den eigenen Interessenkreis berührt. Wer all dies bewältigt, dem ist es ebenso möglich wie zuzumuten, sich in der beschriebenen Weise über Zimmer oder Flur verlässlich zu informieren, in dem der Planentwurf ausliegt.
Zum dritten formellen Angriff sind die folgenden Ausführungen veranlasst:
Die Antragsgegnerin hatte in der öffentlichen Auslegungs-Bekanntmachung die Formulierung gewählt, welche § 3 Abs. 2 Satz 2, Halbs. 2 BauGB enthält. Das kann nicht zu beanstanden sein. Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seiner Entscheidung vom 28. Januar 1997 (- 4 NB 39.96 -, BauR 1997, 596 = NVwZ-RR 1997, 514 = BRS 59 Nr. 15) sogar ausgeführt, allein schriftlich oder zur Niederschrift vorgebrachte Bedenken böten die Gewähr, ausreichend dokumentiert zu sein und dann auch vom Rat bei der Abwägung beachtet werden zu können. Nur mündlich abgegebene Erklärungen könnten selbst bei einer gewissenhaft arbeitenden Verwaltung in Vergessenheit geraten und dadurch den ihnen zugedachten Zweck nicht erfüllen. Unter diesen Umständen ist die von der Antragsgegnerin gewählte Formulierung nicht zu beanstanden. Der am Planaufstellungsverfahren Interessierte kann sich bei der Verwaltung erkundigen, in welcher Weise er seine Einwendungen mit der gebotenen Eindeutigkeit und Verlässlichkeit vorbringen kann.
Der Normenkontrollantrag ist darüber hinaus aus materiellen Gründen begründet. Allerdings greift eine Reihe der erhobenen Einwendungen, welche auch im Rahmen eines neuerlichen Planaufstellungsverfahrens vorgebracht werden könnten, nicht durch.
§ 9 FStrG steht den Planfestsetzungen nicht entgegen. Dessen Absatz 7 zeigt gerade, dass die Gemeinde sogar für die Anbauverbotszone planen darf und entsprechende Festsetzungen den Regelungen des § 9 Abs. 1 bis 5 FStrG vorgehen, wenn sie - wie hier - qualifiziert und unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast (hier beteiligt in der Gestalt des Straßenbauamts Oldenburg; s. a. Kurz-Stellungnahme der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr vom 19.5.2005) zustande gekommen sind. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. September 2006 (- 4 C 9.05 -, BVerwGE 126, 349 = NVwZ 2007, 221 = BauR 2007, 339) folgt nichts Gegenteiliges. Darin hat das BVerwG lediglich entschieden, der Vorrang gemeindlicher Planung gelte - wie auch der Wortlaut des § 9 Abs. 7 FStrG zeige - nicht für Werbeanlagen. Hier könne allein die Straßenbehörde gem. § 9 Abs. 8 FStrG eine Ausnahme zulassen. Das ist indes kein Einwand gegen die hier angegriffene Planung. Dann gelten die textlichen Festsetzungen uneingeschränkt lediglich jenseits der 40 m-Linie des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG, im Übrigen dann, wenn die Straßenbehörde nach der zitierten Vorschrift im Einzelfall eine Ausnahme zulässt. Diese Ausnahme bezieht sich dann aber, wie das BVerwG in der zitierten Entscheidung klargestellt hat, allein auf Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des auf der BAB 28 (möglicherweise einschließlich des auf den „Auffahrtsschnecken“) verlaufenden Verkehrs. Davon zu unterscheiden sind die städtebaulichen Gesichtspunkte, welche die Antragsgegnerin mit der angegriffenen Regelung wahren und durchsetzen will.
Die angegriffene textliche Festsetzung bedurfte keiner entsprechenden Darstellung im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin. Aus § 8 BauGB folgt Gegenteiliges nicht. Es handelt sich bei dieser Festsetzung um keine, welche die grundsätzliche Zuordnung der Baugebiete zueinander betrifft und daher einer Vorbereitung durch den Flächennutzungsplan bedürfte. Es handelt sich vielmehr um eine typische Detailregelung, welche durch entsprechende Darstellungen des Flächennutzungsplanes nicht vorbereitet werden muss. Aus der Entscheidung des BVerwG vom 18. August 2005 (- 4 C 13.04 -, BVerwGE 124, 132 = DVBl. 2005, 1583 = BauR 2006, 52 = BRS 69 Nr. 32) lässt sich Gegenteiliges nicht ableiten. Auch danach darf der Flächennutzungsplan bei der Darstellung der Art der Bodennutzung nicht über Grundzüge hinausgehen. Dabei darf die Gemeinde zwar auch detaillierte Regelungen treffen, jedoch nur dann, wenn diese zur Bewältigung eines Nutzungskonfliktes dienen sollen, der eine über die unmittelbar betroffenen Flächen hinausgehende Bedeutung für das dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende gesamträumliche Entwicklungskonzept der Gemeinde hat.
Solche Fragen stehen hier nicht an. Die Antragsgegnerin hat zwar die angegriffene Höhenregelung - außer auf den Gesichtspunkt, Werbepylonen müssten den Maßstab zu der darunter stehenden Bebauung wahren - auch darauf gestützt, mit der Höhenbegrenzung solle die Silhouette ihrer Innenstadt vor Einbußen bewahrt werden, welche sich für den stadteinwärts fahrenden Kraftfahrer ergeben könnten. Damit wird aber keine grundsätzliche Zuordnung der Bauflächen angesprochen, welche eine entsprechende Darstellung im Flächennutzungsplan zwingend erforderte. Es fehlt insoweit schon an der Wechselbezüglichkeit. Die Nutzung in der Innenstadt ist unabhängig davon zu regeln, ob an der Peripherie höhere Werbepylonen stehen. Ob es in Anwendung der unter dem 18. August 2005 entwickelten Grundsätze überhaupt möglich und zulässig gewesen wäre, in den Flächennutzungsplan Darstellungen zur Gebäudehöhe aufzunehmen, ist hier nicht zu entscheiden; denn hier geht es nur um die Frage, ob die streitige Höhenbegrenzung ohne eine solche vorbereitende Darstellung nicht in einem Bebauungsplan hätte festgesetzt werden dürfen. Das ist zu verneinen.
§ 1 Abs. 3 BauGB ist keine wirksame Sperre gegen die angegriffene Festsetzung zu entnehmen. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Bauleitplanung muss danach einen bodenrechtlichen Bezug haben, d. h. sie bedarf der Rechtfertigung durch städtebauliche Gründe (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19). Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. § 1 Abs. 3 BauGB bietet daher nur einen „groben Filter“ gegen einen planerischen Missgriff. Ein solcher liegt insbesondere dann vor, wenn eine Plankonzeption gar nicht existiert und/oder in Wahrheit nicht die vorgegebenen städtebaulichen Planungs-, sondern allein andere Ziele, beispielsweise die Förderung rein privater Interessen, verfolgt und verwirklicht werden sollen (BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 -, aaO).
Daran gemessen entspricht die Planung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Leitvorstellung. Die Antragsgegnerin hat zwar ersichtlich den/einen Bauantrag der Antragstellerin für eine 25 m hohe Werbeanlage zum Anlass für die angegriffene Festsetzung genommen. Das darf sie aber tun. Sie hat sich bei dieser Festsetzung allein von städtebaulichen, ihr Erscheinungsbild betreffenden Erwägungen leiten lassen. Ob diese die konkurrierenden Nutzungsinteressen der Antragstellerin aufzuwiegen vermögen, ist keine Frage der Erforderlichkeit, sondern der Abwägungsgerechtigkeit.
Die angegriffene Festsetzung verstößt jedoch aus zwei Gründen gegen das Abwägungsgebot (jetzt: § 1 Abs. 7 BauGB). Die hierfür maßgeblichen Grundsätze ergeben sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 (- IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309). Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: Eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt stattfinden. In diese muss eingestellt werden, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Dabei darf die Bedeutung der betroffenen privaten Belange nicht verkannt und muss der Ausgleich zwischen den von der Planung betroffenen öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen werden, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange im Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.
Insoweit ergeben sich in zwei Richtungen durchgreifende Zweifel. Die Antragsgegnerin hat - erstens - das Interesse der Antragstellerin an der Fortgeltung der bisherigen Festsetzungen, welche die Errichtung einer 25 m hohen Werbeanlage mit dem McDonald’s Emblem gestattet haben würde, nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Zweitens trägt das Abwägungsergebnis dem Interesse der Antragstellerin nicht ausreichend Rechnung, mit Hilfe eines solchen Mastes die Personen, welche die BAB 28, möglicherweise auch die BAB 29 befahren, auf ihr Restaurant aufmerksam machen zu können.
Zum ersten Punkt liegt ein Fehler im Abwägungsvorgang vor.
Die Antragsgegnerin hat die Einwendungen der Antragstellerin ausweislich des im Rat akzeptierten Vorschlags der Verwaltung (Vorlage Nr. 05/0483, lfd. Nr. 1, Zu 2.) unter anderem mit folgender Begründung zurückgewiesen:
„Ein Vertrauensschutz bei Änderung eines Bebauungsplanes richtet sich nach § 42 BauGB. Ein Vertrauensschutz ist nur gegeben, wenn die zulässige Nutzung innerhalb einer Frist von sieben Jahren ab dem Zeitpunkt der Zulässigkeit der Nutzung geändert wird. Hier ist aber die 7-jährige Plangewährleistungsfrist gem. § 42 BauGB verstrichen, da der Bebauungsplan S-317 am 27.09.1979 rechtsverbindlich geworden ist.“
Das trifft nicht zu. Das BVerwG hat in seinem Beschluss vom 20. August 1992 (- 4 NB 3.92 -, DVBl. 1992, 1441 = NVwZ 1993, 468 = BRS 54 Nr. 21) unter anderem ausgeführt: Werde ein Bebauungsplan geändert, dürften die Planunterworfenen darauf vertrauen, dass dies nicht ohne Berücksichtigung ihrer Interessen geschehe. Das BauGB gewähre zwar keinen Anspruch auf ungeschmälerten Fortbestand der bisherigen Planfestsetzungen. Es schließe damit eine Änderung des Planes nicht aus. Das bedeute aber nur, dass Aufhebung und Änderung des Planes, welche den/manchen Planunterworfenen nachteilig sei, zulässig sein könnten. Das enthebe die Gemeinde nicht von der Pflicht zu prüfen, ob die Änderung bisher zulässiger Nutzung, insbesondere eine Abstufung städtebaulich geboten, d. h. wegen der konkurrierenden öffentlichen oder privaten Belange zu rechtfertigen sei. Die Entschädigungspflicht nach § 42 BauGB solle nur einen Ausgleich für die infolge der Umplanung entstehende Wertminderung bieten, könne jedoch für sich allein die Planänderung nicht städtebaulich rechtfertigen.
Daraus ist zu schließen: Es ist nicht möglich, dem Planunterworfenen eine Berücksichtigung seines Interesses am Fortbestand der bisherigen Festsetzungen allein mit der Begründung zu verwehren, er habe es sieben Jahre lang verabsäumt sie auszunutzen. Entscheidend ist vielmehr wie bei jedwedem Abwägungsvorgang, welches Gewicht dem Interesse des Planunterworfenen an der Beibehaltung des bisherigen Rechtszustandes und welches dem städtebaulichen Interesse an seiner Umgestaltung zukommt. Dabei mag es sein, dass dem Interesse des Privaten tendenziell dann stärkeres Gewicht zukommt, wenn er dieses Vertrauen durch entsprechende Baumaßnahmen schon betätigt hat, und dass es dementsprechend geringer ausgeprägt ist, wenn er dies unterlassen hat. Gleichsam von vorneherein unbeachtlich sind solche Interessen aber nicht, wenn sie nicht innerhalb sieben Jahren nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes betätigt worden sind. Der Ablauf der Siebenjahresfrist hat lediglich zur Folge, dass dann Entschädigungsansprüche nicht (mehr) bestehen.
Diese Fehlgewichtungen im Abwägungsvorgang sind auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Noch jetzt beharrt die Antragsgegnerin auf Seite 7 ihrer Antragserwiderung vom 31. Januar 2006 auf dem Standpunkt, die Antragstellerin könne aus Art. 14 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf ungeschmälerte Beibehaltung des Bebauungsplanes reklamieren. Das trifft zwar zu, aber nicht den Kern. Es geht darum, das Gewicht des Interesses zu bestimmen, eine Werbeanlage dieser Höhe zu bauen. Dieses besteht wegen der unbestreitbaren Lagevorzüge des Grundstücks namentlich darin, den Insassen der auf der BAB 28 fahrenden Kraftfahrzeuge so rechtzeitig die Existenz dieses Restaurants zu verdeutlichen, dass sie noch die Abfahrt Oldenburg-Osternburg benutzen können. Diesem Interesse kommt ganz erhebliches Gewicht zu. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 7. Dezember 2005 - 1 LA 206/05 - (Vnb), in dem er die städtebaurechtliche Relevanz von Werbeträgern für Schnellrestaurants im Außenbereich vor Autobahnausfahrten bejaht, ihre Zulässigkeit nach § 35 BauGB aber verneint hatte, ergänzend Folgendes ausgeführt:
„Damit ist im Übrigen eine Einbuße an Möglichkeiten, Verkehrsteilnehmer von der Bundesautobahn auf benachbart liegende Gaststätten, Beherbergungsbetriebe oder andere Gewerbetreibende zu lenken, keineswegs zwingend verbunden. Denn zumindest solche Betriebe können auf sich aufmerksam machen, welche in Sichtweite der Autobahn vor einer Ausfahrt gelegen sind und so Kraftfahrer veranlassen können, die Autobahn kurzzeitig zu verlassen. Zudem gibt es (fast) an jeder Tankstelle zu erwerbende Werke wie beispielsweise „Links und rechts der Autobahn“, die auf nahe der Autobahn gelegene Gasthäuser, Tankstellen, Unterkunftsbetriebe, Sehenswürdigkeiten sowie Ausflugs- und Ferienziele aufmerksam machen und in kurzen Abständen aktualisiert werden. Daneben bieten Automobilklubs und Autoatlanten Informationsmöglichkeiten, deren Nutzung diese Betriebe keineswegs von Werbemöglichkeiten regelrecht abschneidet.“
Darin kommt zwar zum Ausdruck, es möchte vielleicht auch die Möglichkeit bestehen, für das Schnellrestaurant auf andere Weise zu werben, namentlich durch Einträge in Werken wie „Links + rechts der Autobahn“ oder in Autoatlanten, künftig vielleicht auch als „point of interest“ in Navigationsgeräten oder Handy-Programmen. Unverändert „klassisch“ ist es jedoch, mit solchen Werbeanlagen auf ein McDonald’s Restaurant aufmerksam zu machen. Das ist in der Art dieser Schnellrestaurants auch angelegt. Zu diesen begibt man sich verbreitet nicht aufgrund eines lange zuvor gehegten Verpflegungswunsches. Vielmehr wird ad hoc, d. h. je nach Länge der Fahrt sowie Neigung der (Mit-)Fahrer entschieden, einen Stopp einzulegen.
Es kommt - zweitens - hinzu, dass auch das Abwägungsergebnis zu beanstanden ist.
Die von der Antragsgegnerin zur Rechtfertigung ihrer Abwägungsentscheidung vorgebrachten, im Tatbestand zusammengefassten Gesichtspunkte tragen das Ergebnis nicht (vollständig). Es mag zwar zutreffen, dass Werbeanlagen der Art, wie sie die Antragstellerin erstrebt und Anlass für die Planänderung war, städtebaulich „keine Bereicherung“ darstellen. Das gilt zum einen wegen ihrer Höhe. Diese drückt der näheren Umgebung einen gewissen „kommerziellen Stempel“ auf und ist geeignet, ihr Erscheinungsbild zu beeinträchtigen. Zum anderen ist die Betriebsweise zu berücksichtigen. Das charakteristische geschwungene goldene „M“ soll von innen beleuchtet sein. Dementsprechend ist es in der Dunkelheit geeignet, Unruhe in die Nachbarschaft hineinzutragen. Das gilt umso mehr, je höher die Werbeanlage positioniert ist und je stärker ihre Leuchtkraft zur Beeinflussung von Kraftfahrern ausgestaltet ist.
Man wird außerdem einer planenden Gemeinde zubilligen müssen, schon im Vorfeld echter Belästigung optische Nachteile verhindern zu dürfen. Ebenso wie hinsichtlich des Ortsbildes im engeren und weiteren Sinne kommt es insoweit aber auf die jeweiligen Verhältnisse des Einzelfalls, d. h. die städtebauliche Situation an, in welche die streitige Werbeanlage gestellt ist/werden soll. Erst wenn diese Eigenschaften aufweist, welche das, wie hier, sehr nachvollziehbare Interesse des Gewerbetreibenden an „attraktiver Werbung“ aufzuwiegen vermag, wird eine solche Höhenbegrenzung städtebau-, d. h. abwägungsrechtlich zu rechtfertigen sein.
Daran fehlt es. Zu den zur Stütze der angegriffenen Festsetzung angeführten Gesichtspunkten ist Folgendes auszuführen:
Die Innenstadt Oldenburgs ist nicht zu sehen, wenn man die Bremer Heerstraße stadteinwärts befährt. Ob dies möglich ist, wenn man die BAB 28 Richtung Nordwesten befährt, konnte in der mündlichen Verhandlung nicht restlos aufgeklärt werden. Selbst wenn das der Fall wäre, reichte das zur Rechtfertigung der angegriffenen Festsetzung nicht aus. Die Innenstadt stellt zwar einen besonders herausragenden Teil des Ortsbildes dar. Sie ist hier mit etwa 3,5 km vom Planbereich jedoch erheblich zu weit entfernt, als dass sie noch eine wesentliche Rolle zu spielen vermöchte. Selbst ein Werbepylon von 25 m Höhe ist nicht geeignet, den Richtung Innenstadt fahrenden Kraftfahrer so zu beeinflussen, dass er die Vorzüge der Oldenburger Innenstadt nicht mehr vollständig würdigen könnte. Eine solche Werbeanlage ist mit anderen Worten nicht geeignet, über eine so große Entfernung nachteilige optische Wirkungen zu entfalten.
Nur ergänzend ist daher auf die bisherige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg zu verweisen. Oldenburg ist nicht annähernd Quakenbrück zu vergleichen, es weist kein dieser Stadt entsprechendes geschlossenes Bild einer Innenstadt auf. Zudem ist die Sachlage erheblich anders als in jenem unter dem 25. März 1983 entschiedenen Fall (- 6 A 24/82 -, NdsRpfl. 1983, 254 = BRS 40 Nr. 157). Dieser hatte einen 77,65 m hohen Richtfunkturm zum Gegenstand, den die damalige Bundespost im Innenstadtbereich Quakenbrücks hatte aufstellen wollen. Sowohl die Größe des Vorhabens als auch die Lage weichen ganz erheblich von dem hier zu beurteilenden Sachverhalt ab. Jene Entscheidung vom 25. März 1983 diente in der Folgezeit auch keineswegs dazu, jedweder Kommune einen Abwehranspruch gegen solche Anlagen zu verleihen. Schon in seiner Entscheidung vom 25. Juni 1986 (- 6 A 129/84 -, ZfBR 1987, 166 = BRS 46 Nr. 157) hatte es der 6. Senat des OVG Lüneburg für einen anderen Fernmeldeturm, der 80 m neben einem attraktiven Marktplatz aufgestellt werden sollte, abgelehnt anzunehmen, aus Gründen des Denkmalschutzes und des Stadtbildes fehle es an der Erforderlichkeit im Sinne des seinerzeit noch anzuwendenden § 37 BBauG.
Nun ist zwar einzuräumen, dass die Ausgangsposition zwischen § 37 BBauG und der hier in Rede stehenden Höhenbegrenzung nicht identisch ist. § 37 BBauG verlieh dem Vorhaben der seinerzeit noch existierenden Bundespost größere Durchsetzungskraft, während es hier darum geht, ob die Antragsgegnerin, was grundsätzlich möglich ist, im Vorfeld echter Beeinträchtigungen das Erscheinungsbild ihrer Innenstadt gegen Beeinträchtigungen schützen darf. Gleichwohl zeigt ein Blick auf diese beiden Fälle, dass die Gemeinde nicht so ohne weiteres auf das „Orts- und Landschaftsbild“ verweisen kann, um die Höhe baulicher Anlagen begrenzen zu können. Es kommt, wie gesagt, jeweils auf das Gewicht der städtebaulichen Argumente an, welche die Gemeinde für den in Rede stehenden Sachverhalt ins Feld führen kann. Vor einer „Banalisierung“ des Topos „Ortsbild“ ist zu warnen. Das ist kein Argument, welches jedwedem Mast im Vorfeld der Innenstadt entgegengehalten werden kann. Insoweit liegt nun einmal auf der Hand: Das Ortsbild der City Oldenburgs wird durch einen 25 m hohen Werbemast mit dem McDonald’s Emblem, der in 3,5 km Entfernung zur Innenstadt aufgestellt werden soll, nicht einmal tangiert. Nach den Höhenangaben liegt diese auch nicht auf einem Kegel mit einer oder mehreren Schauseiten, welche bei Errichtung von Werbeanlagen dieser Art negativ beeinflusst würden. Die Höhen bewegen sich hier zwischen 4 und 7 m über NN. Dementsprechend führt der Hinweis der Antragsgegnerin nicht weiter, vom innerstädtischen Bereich falle das Gelände nach außen ab.
Die Überlegungen der Antragsgegnerin, mit Höhenbegrenzungen der hier in Rede stehenden Art habe sie ihre „Entrees“, d.h. das Erscheinungsbild an ihren zahlreichen Ein-/Ausfallstraßen einschließlich der Bundesautobahnen schützen und das Entstehen „amerikanischer Verhältnisse“ vermeiden wollen, greifen ebenfalls nicht durch.
Das mag im Ausgangspunkt ein legitimes Planungsziel sein. Es hat aber kein Gewicht, welches in dieser Situation eine uneingeschränkte Höhenfestlegung der angegriffenen Art rechtfertigte. Nach den in der Ortsbesichtigung vom 15. August 2007 gefertigten, aber auch nach den von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung von der näheren und weiteren Umgebung präsentierten Fotografien mag man darüber streiten können, ob die Bremer Heerstraße als eine der zahlreichen Einfallstraßen ein Bild aufweist, welches noch als im Vorfeld schützenswert anzusehen ist. Einerseits ist zu beachten, dass diese im Bereich zwischen der Abzweigung Müllersweg im Südosten und Überquerung durch die BAB 28 im Nordwesten beiderseits durch Autohäuser des üblichen, eher technischen Erscheinungsbildes bzw. (auf der gegenüberliegenden Seite) von Autozubehörhäusern mit Reparaturservice gesäumt ist, deren Erscheinungsbild sich nicht positiv von den Einfallstraßen anderer Großstädte abhebt. Auch sind in diesem Bereich sog. Oldenburger Hundehütten nicht anzutreffen.
Andererseits wird das Erscheinungsbild der Bremer Heerstraße positiv beeinflusst durch straßenbegleitende Bäume sowie dadurch, dass die vorhandenen Gebäude das im Bebauungsplan Nr. S-317 festgesetzte Nutzungsmaß nicht annähernd ausgenutzt haben.
All das mag dazu führen, dass sich die Straße als besonders schützenswert nicht gerade anbietet, von der Antragsgegnerin jedoch im Grundsatz als verbesserungswürdig angesehen werden kann. Selbst wenn das so ist, hat das Interesse an einer auskömmlichen bzw. attraktive(re)n Ausgestaltung der Einfahrtsschneisen jedenfalls in dem hier interessierenden Bereich aber noch kein Gewicht, welches es gestattete, für den gesamten Planänderungsbereich uneingeschränkt eine Maximalhöhe (fast) aller baulichen Anlagen einschließlich der Werbeanlagen von nur 10,50 m festzusetzen. Der Hinweis der Antragsgegnerin auf ihre Gestaltungssatzung für Werbeanlagen an Haupt- und Ausfallstraßen aus dem Jahre 2004 führt gerade zu einem gegenteiligen Ergebnis. Entgegen ihrer Annahme zeigt ein Vergleich mit dieser Satzung, dass sie mit der hier angegriffenen Regelung gerade nicht das mildere Mittel gewählt und dadurch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht ausreichend Rechnung getragen hat.
Diese vom Rat der Antragsgegnerin am 28. Juli 2004 erlassene Gestaltungssatzung erfasst eine Vielzahl solcher Straßen. Sie teilt diese in zwei Geltungsbereiche ein, denen die Antragsgegnerin unterschiedliche Schutzbedürftigkeit beimisst. Der Geltungsbereich I betrifft den citynahen Bereich, der Geltungsbereich II die sich daran anschließenden, zentrenferneren Bereiche. Der hier interessierende Abschnitt der Bremer Heerstraße ist in den Geltungsbereich II einbezogen und reicht über das Autobahnkreuz „Tweelbäke West“ hinaus bis zum Borchersweg. Allerdings ergreift die Gestaltungssatzung nach ihrem § 1 Absatz 2 nur Werbeanlagen, die von den im Geltungsbereich vorhandenen allgemein zugänglichen Verkehrsanlagen aus sichtbar sind und - bei Verkehrsflächen bezogen auf die Straßenbegrenzungslinie - nicht weiter als 25 m von diesen Verkehrsflächen entfernt angebracht sind.
Die in der Gestaltungssatzung 2004 liegende Wertung, im Interesse eines gefälligen Entrees nur einen 25 m breiten Streifen beiderseits der Ein-/Ausfallstraßen durch die Satzung zu reglementieren, lässt sich nicht uneingeschränkt mit der Erwägung des hier angegriffenen Bebauungsplanes vereinbaren, „das“ Erscheinungsbild der Stadt auch durch solche Höhenbegrenzungen zu erhalten bzw. zu verbessern, die für den straßenabgewandten Bereich gelten. Dies lässt - erstens - außer Acht, dass der hier zu betrachtende, spitz zulaufende Bereich Ausläufer und Teil einer großen, zusammenhängenden und augenfällig intensiv gewerblich genutzten Fläche darstellt. Selbst wenn man die optische Zäsur durch die vergleichsweise hohen Bäume im Kreuzungsbereich Müllersweg/Bremer Heerstraße berücksichtigt, ist dieses Dreieck so von gewerblicher Nutzung geprägt, dass dieser Gebietscharakter nicht ignoriert werden kann.
Zweitens ist zu beachten, dass die im Norden anschließende Bundesautobahn eine deutliche Zäsur darstellt und den Bereich optisch mitprägt. Es trifft zwar zu, dass ihre Böschung begrünt ist. Gleichwohl stellt dieser Bereich eine nicht mehr zu ignorierende Einbuße im Erscheinungsbild der Antragsgegnerin dar. Je weiter das Gelände an die Bundesautobahn heranrückt, desto weniger schützenswert ist es.
Drittens wächst mit der Nähe zur Autobahn das Gewicht des Interesses der Antragstellerin, auf diese werbend einzuwirken. Je näher die Anlage an die BAB 28 heranrückt, desto eher kann sie ihren Zweck erreichen, Kraftfahrer frühzeitig auf die Möglichkeit aufmerksam zu machen, an der Auffahrtsstelle Oldenburg/Osternburg ein Schnellrestaurant dieser Kette vorzufinden. Aus der Existenz der im August 2004 beschlossenen Gestaltungssatzung folgt zugleich, dass der Antragstellerin auch nicht entgegengehalten werden kann, das Gewicht ihrer Nutzungsinteressen sei deshalb gemindert, weil sie mit einer Regelung dieser Art habe rechnen müssen. Gerade weil die Antragsgegnerin ihr Grundstück in die 2004 in Kraft gesetzte Gestaltungssatzung nicht aufgenommen hatte, brauchte die Antragstellerin nicht damit zu rechnen, schon ein Jahr später werde mit einer Höhenbegrenzung, deren Bezugspunkt nicht (mehr) die einfallstraßen-begleitende Symmetrie von Fassade und Werbeanlage, sondern sogar noch das erheblich weiter entfernt stehende Bild der City sein soll, eine noch einschneidendere Regelung erlassen werden.
Ein im „Hinterland“ des Planänderungsbereichs aufgestellter Werbemast hätte - viertens - den Vorzug damit von der Wohnbebauung südwestlich der Bremer Heerstraße abzurücken. Belästigungen der Wohnbevölkerung durch nachts intensiv beleuchtete Werbetransparente wären daher ausgeschlossen.
Insgesamt ergibt sich damit:
Die örtlichen Verhältnisse gestatten es nicht, ohne jede Differenzierung die Höhe baulicher Anlagen für das gesamte Planänderungsgebiet einheitlich niedrig festzusetzen. Das Abwägungsergebnis ist daher ebenfalls zu beanstanden.
Nach den vorstehenden Erwägungen kommt es nicht mehr darauf an, ob die Antragsgegnerin die Tragkraft ihrer städtebaulichen Erwägungen zusätzlich durch die Begründung schwächte, mit der sie die Zulassung des in 35 m Höhe aufgehängten Mercedessterns von 3 m Durchmesser für die DB-Nutzfahrzeugvertretung der Fa. C. im Planaufstellungsverfahren und - unverändert - noch im Normenkontrollverfahren verteidigte. Sie hat nicht etwa geltend gemacht, dieser Mast stehe mit (3,5 + 1 =) 4,5 km so weit vom Innenstadtbereich entfernt, dass er diese nun wirklich nicht mehr nachteilig beeinflussen könne. Sie hat vielmehr unverändert gemeint, diesen Mast mit der überregionalen Bedeutung rechtfertigen zu können, welche dieses Autohaus für Nutzfahrzeuge der Firma F. habe. Das leuchtet nicht ein. Denn die Bedeutung eines Betriebes ist kein rechtes Gegengewicht gegen den sonst so akzentuierten Schutz des Orts- und Landschaftsbildes.
Die von der Antragsgegnerin beschworene Sorge, ohne die angegriffene Höhenbegrenzung entstünde eine unbestimmbare Vielzahl solcher Werbeanlagen, reicht zur Verteidigung der angegriffenen Festsetzung nicht aus. Die jetzt an der Bremer Heerstraße aufgereihten Autohäuser und -zulieferungsunternehmen haben in der Vergangenheit offenbar keinen Versuch unternommen, mit einer solchen Anlage auf sich aufmerksam zu machen. Das entspricht auch nicht der Lebenserfahrung. Die Lebenswirklichkeit zeigt, dass es im Wesentlichen Rasthöfe und Schnellrestaurants der hier in Rede stehenden Art sind, welche auf derartige Werbemöglichkeiten zugreifen. Auf dieser Linie liegt es im Übrigen, dass der oben verschiedentlich angesprochene Mast der Fa. C. nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung nunmehr ein (allerdings wohl nicht genehmigtes) Transparent mit gekreuztem Essbesteck zeigen soll. Ohne Rücksicht auf die lokalen Besonderheiten lässt sich die Gefahr einer unangemessenen Häufung solcher Werbeträger daher nicht zur Stütze einer derart weitgehenden Höhenbegrenzung (fast) aller baulichen Anlagen in dieser städtebaulichen Situation anführen.
Gesichtspunkte der Verkehrssicherheit hatte die Antragsgegnerin - anders, als im Baugenehmigungsverfahren aus dem Jahr 1993 - in diesem Planaufstellungsvorgang nicht geltend gemacht. Sie griffen auch nicht durch. Werbeanlagen der von der Antragstellerin favorisierten Art säumen mittlerweile mit einer Häufigkeit die Auffahrtsbereiche von Autobahnen, dass ihnen ein Überraschungseffekt abgeht. Sie rufen weder auf der Autobahn noch für den Verkehr auf der Bremer Heerstraße Gefahren für die Verkehrssicherheit hervor.
Die genannten Mängel führen zur Gesamtunwirksamkeit der Planänderung.
Als nur teilunwirksam können die textlichen Festsetzungen nicht mehr angesehen werden. Ihr Ziel bestand ganz wesentlich darin, Werbeanlagen dieser Art zu verhindern. Die Antragsgegnerin hat nicht deutlich gemacht, einer der Gewerbetreibenden habe das Ziel verfolgt, trotz der ohnedies schon geltenden Beschränkungen auf zwei Vollgeschosse ein Bauwerk errichten zu wollen, dessen Höhe die 10,50 m überschreitet.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BauNVO
§ 14 BauNVO
§ 7 NBauO
§ 9 FStrG
§ 8 BauGB
§ 42 BauGB
§ 35 BauGB
§ 37 BBauG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 NGO
§ 9 Abs. 1 bis 5 FStrG
§ 9 Abs. 7 FStrG
§ 9 Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1990, 588
NVwZ-RR 1997, 514
BVerwGE 126, 349
NVwZ 2007, 221
BVerwGE 124, 132
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 34, 301, 309
NVwZ 1993, 468
1 K 5694/98
1 K 1087/96
5 S 3119/83
23 B 88.00
4 B 60.96
1 S 694/98
4 NB 39.96
4 C 9.05
4 C 13.04
IV C 105.66
4 BN 15.99
4 NB 3.92
1 LA 206/05
6 A 24/82
6 A 129/84