Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-01-28, Aktenzeichen 3 A 2238/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0128.3A2238.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Zulassungsverfah¬rens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 1.510,48 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des beklagten Landes auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.
1. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zuzulassen. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Entscheidung sind hinreichend dargelegt, wenn der Rechtsmittelführer unter Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Argumenten des angegriffenen Urteils im einzelnen aufzeigt, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen dieses aus seiner Sicht unrichtig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Juli 2010 - 3 A 3250/08 -, vom 28. April 2010 - 3 A 1173/07 -, vom 1. Februar 2010 - 3 A 2979/07 -, vom 26. Januar 2010 - 3 A 914/08 - und vom 20. November 2009 - 3 A 3850/06 -; Seibert, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, 3. Auflage, § 124a Rdnr. 206.
Die im Zulassungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte müssen außerdem die Ergebnisrichtigkeit der angegriffenen Entscheidungen in Zweifel ziehen.
vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 -, DVBl 2004, 838; OVG NRW, Beschlüsse vom 6. November 1997 – 11 B 2005/97 -, NVwZ 1998, 530, und vom 13. Mai 1997 – 11 B 799/97 -, NVwZ 1997, 1224; Seibert, a.a.O., § 124 Rdnr. 98.
Diesen Anforderungen genügt die Begründung des Zulassungsantrags nicht.
Der Kläger stand, zuletzt als Erster Kriminalhauptkommissar, im Dienst des beklagten Landes und ist als Versorgungsempfänger diesem gegenüber mit einem Bemessungssatz von 70 % beihilfeberechtigt.
Zwischen Oktober 2006 und November 2007 ließ der Kläger im Endbereich seines linken Unterkiefers zwei Implantate einsetzen, auf denen zwei Metallkeramikver-blendkronen befestigt wurden. Im Januar, März und November 2007 beantragte der Kläger Beihilfe zu den ihm anlässlich der zahnärztlichen Behandlung entstandenen Aufwendungen, die den Rechnungen des behandelnden Zahnarztes Dr. N. vom 28. Dezember 2006, vom 14. März und vom 28. November 2007 zufolge insgesamt 6356,01 Euro betrugen. Mit Beihilfebescheiden vom 9. Januar, 5. April und vom 20. Dezember 2007 erkannte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) lediglich jeweils den nicht implantatbezogenen Aufwand in Höhe von insgesamt 523,52 Euro als beihilfefähig an und erläuterte unter Bezugnahme auf seine Stellungnahme zum Heil- und Kostenplan, dass die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 4 Abs. 2 lit b) der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung – BVO) eine Implantatversorgung beihilfefähig sei, nicht vorlägen. Im Verlauf des im Übrigen erfolglos durchgeführten Widerspruchsverfahrens, in dem der Kläger sich auf die Unwirksamkeit der Beschränkung der Beihilfefähigkeit nach § 4 Abs. 2 lit b) BVO berief, bewilligte das LBV mit Bescheid vom 2. Juni 2008 zu den geltend gemachten Aufwendungen insgesamt Beihilfen in Höhe von 2.127,16 Euro.
Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung die Klage im Umfang von 548,80 Euro im Hinblick auf bereits im Juni 2008 erstattete Laborkosten, die in der Rechnung vom 28. November 2007 enthalten waren, zurückgenommen hatte, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren insoweit eingestellt und der Klage mit dem aufrecht erhaltenen Antrag,
unter Abänderung der angegriffenen Beihilfebescheide im Umfang von 1.510,48 Euro nebst Zinsen stattgegeben. Im Übrigen hat es die Klage im Hinblick auf vom beklagten Land im gerichtlichen Verfahren gerügte Schwellenwertüberschreitungen abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe einen Anspruch auf Beihilfe in dem zugesprochenen Umfang, weil die anlässlich der Implantatversorgung entstandenen Aufwendungen im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 BVO a.F. notwendig und angemessen und damit beihilfefähig seien. Dem stehe auch nicht § 4 Abs. 2 lit b) BVO in der maßgeblichen Fassung entgegen, weil die darin niedergelegte Beschränkung der Beihilfefähigkeit implantologischer Leistungen als unverhältnismäßige Einschränkung des Fürsorgeprinzips unwirksam sei, wie das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) in seinen rechtskräftigen Urteilen vom 15. August 2008 in den Verfahren 6 A 4309/05 und 6 A 2861/06 (veröffentlicht in juris) festgestellt habe. Diese Einschätzung beanspruche für die seither in ihrem Wesenskern unveränderte Vorschrift weiterhin Geltung. Etwas anderes ergebe sich auch nicht im Hinblick auf die Vorgaben in Nr. 11c der Verwaltungsverordnung zur Ausführung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (VVzBVO, Runderlass des Finanzministeriums vom 9. April 1965, SMBl. NRW. 203204). Nachdem der Verordnungsgeber durch die 21. Änderungsverordnung vom 22. November 2006 (GV. NRW. S. 596) mit Wirkung zum 1. Januar 2007 den Wortlaut des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO um den Passus "...sowie der Suprakonstruktionen..." ergänzt habe, seien nach dem Willen des Verordnungsgebers eindeutig sowohl Aufwendungen für eine Implantatversor-gung als auch für die darauf verankerten Suprakonstruktionen nicht beihilfefähig, wenn keine der in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO vorgesehenen Indikationen vorliege. Diesen erkennbaren Willen des Verordnungsgebers könne der Verfasser der Verwaltungsvorschriften nicht durch die Regelung einer weitergehenden Beihilfefähigkeit im Umfang von Pauschalbeträgen und bezüglich der Suprakonstruktionen unterlaufen. Im Hinblick auf die VVzBVO in der Fassung des Runderlasses des Finanzministeriums vom 23. Mai 1997 (MBl. NRW. S. 700) seien die Aufwendungen für die beim Kläger durchgeführte Implantatversorgung dem Grunde nach im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO medizinisch notwendig, weil die Implantate nach Entfernung eines nicht erhaltungswürdigen Zahnes im Bereich einer einseitigen Freiendlücke eingesetzt worden seien. Der Höhe nach seien die geltend gemachten Aufwendungen allerdings wegen Schwellenwertüberschreitungen lediglich im Umfang von 4.071,11 Euro beihilfefähig. Außerdem sei der aufgrund des Bescheides vom 2. Juni 2008 auf die Implantatversorgung bereits gezahlte Betrag in Abzug zu bringen.
Das Zulassungsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit der angefochtenen Entscheidung.
Das beklagte Land beanstandet, dass das Verwaltungsgericht § 4 Abs. 2 lit b) BVO trotz der Vorgaben in Nr. 11c Satz 2 VVzBVO weiterhin als unverhältnismäßige und deshalb unwirksame Beschränkung der Beihilfefähigkeit ansieht. Die umstrittenen Regelung der BVO verstoße nicht gegen die Fürsorgepflicht, weil aufgrund der ergänzenden Verwaltungsvorschrift annähernd eine Beihilfe zu den Aufwendungen gewährt werde, die durch einen grundsätzlich beihilfefähigen herkömmlichen Zahnersatz entstanden wären. Dieser Einwand begründet unabhängig davon, ob § 4 Abs. 2 lit. b) BVO in den hier maßgeblichen Fassungen der 20. Änderungsverordnung vom 14. Dezember 2004 (GV. NRW. S. 806) und der 21. Änderungsverordnung (a.a.O.; im folgenden BVO a.F.) – einen partiellen Ausschluss oder wie das beklagte Land annimmt - lediglich eine quantitative und qualitative Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Implantatversorgun-gen darstellt, keine ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angegriffenen Urteils. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorgaben in Nr. 11c Satz 2 VVzBVO nicht geeignet sind, den Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 lit b) BVO zu modifizieren. Diese Verwaltungsvorschrift kann weder unmittelbar (a) noch mittelbar (b) als eine § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. ergänzende Regelung der Beihilfefähigkeit implantologischer Leistungen zur Anwendung kommen, die geeignet wäre, die vom Verwaltungsgericht im Anschluss an die Rechtsprechung des beschließenden Gerichts festgestellte Unverhältnismäßigkeit der Norm zu relativieren. Auch im Übrigen sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht dargelegt (c).
Vgl. Möstl in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage, § 18 Rdnr. 4f.; Ehlers, ebd., § 2 Rdnr. 64.
Eine solche Außenwirkung wird zwar ausnahmsweise bei sogenannten normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften anerkannt,
vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 2004 – 5 CN 1.03 -, BVerwGE 122, 264, vom 28. Oktober 1998 – 8 C 16.96 -, BVerwGE 107, 338 und vom 25. November 1993 – 5 N 1.92 -, BVerwGE 94, 335; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, S. 349 ff.; Badura, Staatsrecht, 4. Auflage, Teil F Rdnr. 25; Möstl, a.a.O., § 18 Rdnr. 29.
Um eine in diesem Sinne zu qualifizierende Verwaltungsvorschrift handelt es sich jedoch bei Nr. 11c Satz 2 VVzBVO nicht. Eine Qualifikation als "normkonkretisierende" Verwaltungsvorschrift setzt unter anderem voraus, dass die betreffende Regelung anspruchskonkretisierend eine Art materiell-rechtlichen "Schlussstein" darstellt und nicht nur die nachgeordneten Behörden anweist, bestimmte Leistungen zu gewähren, sondern sich unmittelbar auch an den Berechtigten wendet,
vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 2004 und vom 25. November 1993, a.a.O.
Dass dies bei Nr. 11c Satz 2 der VVzBVO gerade nicht der Fall ist, ergibt sich bereits aus dem hier auszugsweise zitierten Wortlaut der Regelung:
"Es bestehen im Hinblick auf die Aufwendungen für eine grundsätzlich beihilfefähige herkömmliche Zahnersatzversorgung allerdings keine Bedenken, neben den Aufwendungen für die Suprakonstruktion für die ersten drei durch ein Implantat ersetzten Zähne pauschal je 450 Euro und für jeden weiteren Zahn (für Ober- und Unterkiefer insgesamt 8 Zähne – 3 plus 5 -) 250 Euro als beihilfefähige Aufwendungen anzuerkennen [...]."
Diese Formulierung wendet sich erkennbar ausschließlich verwaltungsintern an die Personen, die § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. anwenden. Zudem ermöglicht Nr. 11c Satz 2 VVzBVO zwar eine Berücksichtigung von Pauschalbeträgen, erklärt diese Möglichkeit aber nicht eindeutig für verbindlich und begründet damit gerade keinen unmittelbaren Anspruch des Beihilfeberechtigten auf Erstattung anteiliger Kosten der "ohne Bedenken" beihilfefähigen Aufwendungen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1969 – 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338; Möstl, a.a.O., § 18 Rdnr. 5; Badura, a.a.O., Teil F Rdnr. 22.
Etwas anderes ergibt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Umstand, dass beispielsweise in § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 und 4, Nr. 7 Sätze 4 – 6 und Nr. 9 Satz 1 Halbsatz 2 BVO a.F. spezielle Ermächtigungen des Finanzministers enthalten sind, bestimmte Gesichtspunkte ergänzend in Verwaltungsvorschriften zu regeln. Daraus folgt nämlich nicht, dass derartige Vorgaben durch Verwaltungsvorschriften allein dann zulässig sind, wenn die Einzelbestimmungen der BVO a.F. auf ergänzende Regelungen in entsprechenden Verwaltungsvorschriften Bezug nehmen. Gegen eine solche restriktive Sichtweise spricht § 17 BVO a.F. in der hier maßgeblichen Fassung, demzufolge das Finanzministerium allgemein zum Erlass von Verwaltungsvorschriften zur Ausführung der BVO a.F. ermächtigt war.
Die vom beklagten Land angenommene erweiternde Auslegung des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. durch eine Berücksichtigung der Vorgaben nach Satz 2 der Nr. 11c VVzBVO würde jedoch den zulässigen Wirkungsbereich norminterpretierender Verwaltungsvorschriften überschreiten. Solche Verwaltungsvorschriften haben lediglich informativen Charakter. Sie treten hinter die gesetzlichen Regelungen zurück und können selbst keine Ansprüche begründen.
Vgl. Ruffert, in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, § 17 Rdnr. 74.
Die Verwaltung muss sich bei der Anwendung von Rechtsnormen darauf beschränken, den Willen des Normgebers zu ermitteln. Sie darf diesen Willen weder korrigieren noch unbeachtet lassen. Dieses Gebot gilt für die leistende Verwaltung ebenso wie für die eingreifende. Entsprechend darf sie etwa die in einer Rechtsnorm vorgegebene Limitierung der vorgesehenen Leistungen nicht überschreiten und weitergehende Leistungen vorsehen.
Vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 287 f.; zu einer – unzulässigen - Erweiterung von Beihilfeleistungen durch Runderlass in Abweichung von den Beihilfevorschriften des Bundes: BVerwG, Urteil vom 30. März 1995 – 2 C 9.94 -, ZBR 1995, 275.
Innerhalb dieser Grenzen hält sich Nr. 11c Satz 2 VVzBVO nicht. Im Gegenteil steht die hierin vorgesehene Erstattung von Pauschalbeträgen in Fällen, in denen die in der BVO a.F. ausdrücklich genannten Indikationen nicht eingreifen, zu dem Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. in Widerspruch. § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. stellt nämlich nach seinem Wortlaut, im Hinblick auf den systematischen Zusammenhang und hinsichtlich des mit der Norm verfolgten Zwecks eine abschließende Regelung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatversorgungen dar, die gerade keine Ausnahmen zulässt. Dies hat bereits der 6. Senat des beschließenden Gerichts in den erwähnten Urteilen vom 15. August 2008 ausgeführt, wo es heißt:
"Nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ist jedoch nur die Interpretation möglich, dass § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der in der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn der Norm. Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen für eine Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der genannten Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die Beihilfefähigkeit) von bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten Indikationen) abhängig gemacht wird, soll sie in der Regel nicht eintreten, wenn diese Voraussetzungen nicht gegeben sind. Wollte der Normgeber einen solchen Umkehrschluss - etwa zugunsten einer eingeschränkten Rechtsfolge (hier: einer begrenzten Beihilfefähigkeit) - vermeiden, würde er dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die Systematik des § 4 BVO bestätigt dieses durch den Wortlaut vorgegebene Verständnis. Die Norm hat die Funktion, beihilfefähige Aufwendungen von nicht beihilfefähigen Aufwendungen abzugrenzen. Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich bestimmt durch Begrenzung auf pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten, die auch bei einer alternativen Leistung entstanden wären. Hätte der Normgeber außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung der Beihilfefähigkeit gewollt, hätte er eine entsprechende Regelung getroffen. § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein (vollständiger) Ausschluss der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten Indikationen bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der beihilfefähigen Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, für den Bereich der implantologischen Leistungen eine Ausnahmeregelung zu treffen."
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2008 - 6 A 4309/05 -, juris.
Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich der beschließende Senat an.
Im Hinblick auf den abschließenden Charakter des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. überschreitet Nr. 11c Satz 2 VVzBVO die Grenzen einer Interpretation, weil die Verwaltungsvorschrift Beihilfeleistungen ermöglicht, deren Gewährung nach dem Regelungsgehalt der Verordnungsnorm gerade ausgeschlossen sein soll.
Anders als das beklagte Land annimmt, war das Finanzministerium auch nicht aufgrund seiner sich aus dem Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz – LBG - a.F., mittlerweile ersetzt durch das LBG NRW vom 21. April 2009, GV. NRW. S. 224) und der BVO a.F. ergebenden Befugnisse zu einer erweiternden Auslegung des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. befugt. Das beklagte Land macht insoweit geltend, dass das Finanzministerium, weil es gemäß § 88 Satz 4 und 5 LBG a.F. ermächtigt sei, Näheres durch Rechtsverordnung zu regeln, auch ergänzende Regelungen in den Verwaltungsvorschriften treffen könne. Wenn es eine aus Fürsorgegesichtspunkten notwendige ergänzende Kostenerstattung für erforderlich halte, sei es an einer Erweiterung der Kostenerstattung zu Gunsten der Beihilfeberechtigten nicht durch eine engere Bestimmung in der BVO a.F. gehindert.
Dieses Vorbringen begründet ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung. Denn die allgemeine Ermächtigung des Finanzministeriums zum Erlass von Verwaltungsvorschriften berechtigt nicht dazu, mit Hilfe dieser Regelungsform Verordnungsrecht zu ändern. Nr. 11c Satz 2 VVzBVO darf sich, wie oben ausgeführt, als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift nicht über den Willen des Verordnungsgebers hinwegsetzen. Das Verbot extensiver Norminterpretation durch Verwaltungsvorschriften gilt auch, wenn Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift von derselben Instanz erlassen worden sind. In solchen Fällen wird den Verwaltungsvorschriften zwar teilweise die Funktion einer authentischen Interpretation zugesprochen, was einen höheren Grad an Verbindlichkeit zur Folge haben könne.
Vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 288 f. mit weiteren Nachweisen.
Dazu müsste allerdings zwischen dem Inkrafttreten der maßgeblichen Verordnungsnorm und der sie interpretierenden Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer zeitlicher Zusammenhang bestehen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1958 – 1 BvR 488/57 -, BVerfGE 9, 3; BFH, Urteil vom 21. April 1955 – IV 438/54 S -, BFHE 60, 453; OVG NRW, Bescheid vom 25. November 1952 – VII A 1617/51 -, OVGE 6, 197; zur authentischen Interpretation normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 – 7 C 15.98 -, BVerwGE 110, 216.
Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Das Finanzministerium hat zwar mit Runderlass vom 11. August 2004 (MBl. NRW. S. 780) die VVzBVO um eine Nr. 11c ergänzt, derzufolge bei Implantatversorgungen, die nicht von § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. erfasst sind, keine Bedenken gegen die Anerkennung von pauschal 250,- Euro je Implantat als beihilfefähige Aufwendung bestünden. Diese Ergänzung der Regelungen in der BVO a.F. steht jedoch nicht in dem erforderlichen unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang zu der Einführung der betreffenden Verordnungsnorm durch die 19. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 12. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 756). Zwar wird teilweise auch bei einem zeitlichen Abstand von einem halben Jahr noch eine authentische Interpretation als möglich angesehen,
vgl. OVG NRW, Bescheid vom 25. November 1952, a.a.O.;
hier hätte eine authentische Interpretation jedoch im Rahmen des zeitlich unmittelbar auf die 19. Verordnung zur Änderung der BVO a.F. folgenden Runderlasses vom 17. Dezember 2003 (MBl. NRW. S. 71) erfolgen müssen, mit dem das Finanzministerium die VVzBVO umfassend und gerade auch im Hinblick auf die Regelungen in § 4 BVO a.F. ergänzt hat. Wenn das Finanzministerium bereits anlässlich der Einführung des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. den Willen gehabt hätte, dass Aufwendungen für Implantat-versorgungen, die nach dieser restriktiven Regelung nicht beihilfefähig sind, zumindest im Umfang von Pauschalbeträgen als beihilfefähig hätten anerkannt werden können, hätte er dies zeitnah im Rahmen der Änderung der VVzBVO durch Runderlass vom 17. Dezember 2003 aus Anlass der 19. Änderungsverordnung zur BVO a.F. zum Ausdruck bringen müssen. Die Ergänzungen der VVzBVO mit Runderlass vom 11. August 2004 (MBl. NRW. S. 780) haben vor diesem Hintergrund, soweit sie überhaupt als verbindliche Regelung angesehen werden, rechtsändernden Charakter.
Vgl. zur Differenzierung zwischen authentischer Norminterpretation und Rechtsänderung, BSG, Urteil vom 7. September 1962 – 9 RV 250/59 -, BSGE 18, 8.
Selbst wenn aber der erforderliche unmittelbare zeitliche Zusammenhang zwischen dem Inkrafttreten des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. und Nr. 11c Satz 2 VVzBVO gegeben wäre, könnte die Verwaltungsvorschrift nicht den Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. ändern, weil die Verwaltungsvorschrift aus den oben genannten Gründen den Rahmen der Interpretation verlässt und stattdessen dem Bereich der – der BVO a.F. zuwiderlaufenden - Normschöpfung zuzurechnen ist. Allgemeinverbindliche Aussagen kann die Exekutive jedoch grundsätzlich nur in der dafür vorgesehenen Regelungsform, der Rechtsverordnung treffen, auf die der Gesetzgeber das Finanzministerium bei Einräumung der Befugnis, "dass Nähere" zu regeln, im Übrigen ausdrücklich festlegt, § 88 S. 4 LBG a.F. Die der Exekutive zur Verfügung stehenden Regelungsformen, die Rechtsverordnung einerseits und die Verwaltungsvorschrift andererseits, sind nicht austauschbar.
Vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 289.
Dies gilt auch für den Bereich des Beihilfenrechts. So hat das BVerwG im Hinblick auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften – BhV - zuletzt geändert durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004, GMBl. S. 379 und mittlerweile ersetzt durch die Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009, BGBl. I S. 326) in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen, dass das zum Erlass der BhV ermächtigte Bundesministerium des Inneren nicht befugt sei, diese allgemeine Verwaltungsvorschrift durch einfache Verwaltungsvorschriften etwa in Form von Runderlassen einzuschränken, zu ändern oder "authentisch zu interpretieren",
vgl. BVerwG, Urteile vom 21. November 1994 – 2 C 5.93 -, DVBl 1995, 203; vom 24. November 1988 – 2 C 39.87 -, ZBR 1989, 342; vom 18. September 1985 – 2 C 48.84 -, BVerwGE 72, 119 und vom 21. März 1979 – 6 C 25.76 -, BVerwGE 57, 336, sowie Urteil vom 27. November 2003 – 2 C 38.02 -, BVerwGE 119, 265, zu § 69 Abs. 2 BBesG.
Wollte der Bundesminister des Inneren die BhV ändern, ergänzen oder etwa einen in dieser Verwaltungsvorschrift enthaltenen Begriff authentisch interpretieren, konnte er dies dem BVerwG zufolge wirksam nur in der Weise tun, dass er auf der Grundlage der ihm durch § 200 BBG a.F. erteilten Ermächtigung allgemeine Verwaltungsvorschriften erließ,
BVerwG, Urteil vom 24. November 1988, a.a.O. mit weiteren Nachweisen.
Diese für die BhV entwickelten Grundsätze gelten auch im vorliegenden Fall, in dem mit der BVO a.F. nicht nur eine allgemeine Verwaltungsvorschrift, sondern eine in der Normenhierarchie darüber stehende Verordnung betroffen ist, in mindestens gleichem Maße.
Die Zulassung einer Änderung der BVO a.F. durch einfache Verwaltungsvorschriften ist ferner nicht unter dem Aspekt der unterschiedlichen Flexibilität von Verordnungsrecht einerseits und Verwaltungsvorschrift andererseits gerechtfertigt. Auch die BhV unterlagen besonderen formellen Anforderungen, so dass eine flexible Anpassung an sich verändernde Verhältnisse nicht wie bei einfachen Verwaltungsvorschriften möglich war. Dennoch hat das BVerwG, wie oben ausgeführt, Änderungen ausschließlich in der Form einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift im Sinne von § 200 BBG a.F. als einzig verbindliche und dabei durchaus auch praktikable Regelungsart für zulässig erklärt. Darüberhinaus hat das BVerwG darauf hingewiesen, dass in dem Rechtsgebiet der Beihilfengewährung an Beamte auch eine Rechtsverordnung die erforderliche Elastizität aufweise.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.
Für die vom Verwaltungsgericht angenommene deutliche Trennung zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift spricht schließlich auch die bereits zitierte Rechtsprechung des BVerwG zu den Anforderungen, die im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt an beihilferechtliche Regelungen zu stellen sind. In diesem Zusammenhang hat das BVerwG hervorgehoben, dass es sich bei Verwaltungsvorschriften lediglich um administrative Bestimmungen handelt, die nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen haben, weil sie von der Willensbildung des parlamentarischen Gesetzgebers weitgehend unbeeinflusst und nicht den verfahrensmäßigen Anforderungen, insbesondere nicht dem Publizitätserfordernis, die Art. 71 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen für Normen mit verbindlicher Außenwirkung zwingend vorsieht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004, a.a.O.
Alles in Allem erweist sich die Feststellung des Verwaltungsgerichts, aus Nr. 11c Satz 2 VVzBVO sei keine Erweiterung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatversorgungen abzuleiten, als rechtsfehlerfrei. Das Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen hätte nur durch eine Änderung oder Ergänzung des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. selbst eine solche Erweiterung erreichen können. Diesen Weg hat es indes erst anlässlich der Neufassung der BVO NRW vom 5. November 2009 (GV. NRW. S. 602) eingeschlagen.
Ernstliche Zweifel ergeben sich schließlich auch nicht aus dem weiteren Einwand, die Argumentation des Verwaltungsgerichts sei in sich widersprüchlich. Das beklagte Land hat insoweit geltend gemacht, dass das Verwaltungsgericht auf eine Regelung in den vormals geltenden Verwaltungsvorschriften zu einer ebenfalls die Beihilfefähigkeit nach Indikationen beschränkenden Regelung der BVO zurückgegriffen habe, obwohl es zuvor die Anwendbarkeit solcher Verwaltungsvorschriften abgelehnt habe. Dieses Vorbringen rechtfertigt unabhängig davon, dass das beklagte Land diesen Aspekt erst mit Schriftsatz vom 29. April 2010 und damit nach Ablauf der Begründungsfrist für den Zulassungsantrag vorgetragen hat, nicht die begehrte Zulassung der Berufung. Das beklagte Land hat nämlich in diesem Zusammenhang nicht dargetan, inwieweit das Ergebnis der angegriffenen Entscheidung wegen des behaupteten Widerspruchs fehlerhaft sein soll. Dass die beim Kläger durchgeführte Implantat-versorgung, die immerhin von einem Zahnarzt für erforderlich gehalten worden ist, nach den Vorgaben des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO a.F. nicht notwendig oder angemessen und deshalb nicht beihilfefähig sei, hat das beklagte Land nicht dargelegt.
2. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Dieser Zulassungsgrund dient in erster Linie der Rechtseinheit und der Fortentwicklung des Rechts. Er erfordert deshalb
die Formulierung einer bestimmten Rechts- oder Tatsachenfrage und die Darlegung, dass diese für die Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war, auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wird, bisher in der Rechtsprechung nicht geklärt ist oder sich nicht ohne weiteres aus dem Gesetz lösen lässt und eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung aufweist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328 (zu § 132 VwGO); OVG NRW, Beschluss vom 3. März 2010 - 3 A 1150/07 -; Bayer. VGH, Beschluss vom 7. Juni 2010 - 12 ZB 09.2635 -, juris; Happ, in: Eyermann, VwGO, 12. Auflage, § 124 Rdnr. 35, 38.
Ist eine im Zulassungsantrag aufgeworfene Rechtsfrage bereits obergerichtlich geklärt, erfordert die nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotene Darlegung des Zulassungsgrundes im Hinblick auf die Klärungsbedürftigkeit Ausführungen dazu, welche neuen gewichtigen Gesichtspunkte vorliegen, die bislang von der Rechtsprechung noch nicht berücksichtigt worden sind.
Vgl. Seibert, a.a.O., § 124 Rdnr. 144; BVerwG, Urteil vom 7. Januar 1992 – 5 B 183.91 -, Buchholz 303 § 579 ZPO Nr. 1.
Hinsichtlich der vom beklagten Land formulierten Rechtsfrage,
"ob die in § 4 Abs. 2 b) BVO in Verbindung mit Ziffer 11 c VV getroffene Regelung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Implantatbehandlung gegen höherrangiges Recht verstößt ?"
fehlt dem Zulassungsvorbringen im Hinblick auf die bereits genannten rechtskräftigen Urteile des 6. Senats des beschließenden Gerichts vom 15. August 2008 zur Unwirksamkeit des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F., auf die das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung Bezug nimmt, die erforderliche Darlegung der Klärungsbedürftigkeit. In diesen Urteilen hat der 6. Senat eine Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 2 lit b) BVO a.F. gerade auch im Hinblick auf ein extensives Verständnis dieser Regelung unter Berücksichtigung der Vorgaben der Nr. 11c VVzBVO verneint. Dass und inwieweit neue gewichtige Gesichtspunkte vorliegen, die in diesen Entscheidungen noch nicht berücksichtigt worden sind, führt das beklagte Land im Zulassungsantrag nicht aus. Ein entsprechendes Vorbringen lässt sich auch nicht den Ausführungen im Zusammenhang mit dem in erster Linie geltend gemachten Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO entnehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG). Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 17 BVO
§ 4 BVO
§ 200 BBG
§ 132 VwGO
§ 579 ZPO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO
§ 88 Satz 4 und 5 LBG
§ 88 S. 4 LBG
§ 69 Abs. 2 BBesG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 4 Abs. 2 lit b) der Verordnung
Art. 71 Verfassung

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2004, 838
NVwZ 1998, 530
NVwZ 1997, 1224
BVerwGE 122, 264
BVerwGE 107, 338
BVerwGE 94, 335
BVerfGE 26, 338
BVerfGE 9, 3
BFHE 60, 453
BVerwGE 110, 216
BSGE 18, 8
DVBl 1995, 203
BVerwGE 72, 119
BVerwGE 57, 336
BVerwGE 119, 265
BVerwGE 121, 103
NJW 1997, 3328
3 A 3250/08
3 A 1173/07
3 A 2979/07
3 A 914/08
3 A 3850/06
7 AV 4.03
11 B 2005/97
11 B 799/97
6 A 4309/05
6 A 2861/06
5 CN 1.03
8 C 16.96
5 N 1.92
2 BvF 1/64
2 C 9.94
1 BvR 488/57
VII A 1617/51
7 C 15.98
9 RV 250/59
2 C 5.93
2 C 39.87
2 C 48.84
6 C 25.76
2 C 38.02
2 C 50.02
7 B 261.97
3 A 1150/07
12 ZB 09.26
5 B 183.91