Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-02, Aktenzeichen 5 L 404/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2014:0502.5L404.14.NW.0A

Tenor:
Diese Entscheidung wird zitiert
1) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 22. April 2014 wird wiederhergestellt.
2) Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
3) Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 28. April 2014 gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 22. April 2014 wiederherzustellen.
Die Allgemeinverfügung richtet sich an „Personen des Fanumfeldes des 1. FC Kaiserslautern, die außerhalb von Kaiserslautern wohnhaft sind und denen entsprechend der Richtlinien des Deutschen Fußballbundes zur einheitlichen Behandlung von Stadionverboten ein bundesweites Stadionverbot auferlegt worden ist“. Diesen Personen wird in der Allgemeinverfügung untersagt, am Sonntag, den 4. Mai 2014, in der Zeit von 8:00 Uhr bis 20:00 Uhr die Stadt Kaiserslautern zu betreten bzw. sich in diesem Gebiet aufzuhalten. Auf der Allgemeinverfügung ist eine Karte abgedruckt, auf der das Stadtgebiet von Kaiserslautern mit einem Rechtseck rot umrandet ist. Darunter steht: „Karte Stadtgebiet Kaiserslautern (Verbotsbereich rot eingerahmt)“. Unter Ziffer 1 der Allgemeinverfügung wird für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 750,00 € und unter Ziffer 2 Folgemaßnahmen angedroht. In Ziffer 3 ordnet der Antragsgegner die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO an. Dann folgt der Hinweis: „Im Bedarfsfalle kann die Begründung für diese Allgemeinverfügung bei der Polizeidirektion Kaiserslautern eingesehen werden.“
Der Antragsgegner veröffentlichte die Allgemeinverfügung in der Zeitung „Rheinpfalz“ vom 26. April 2014. Außerdem schickte er die Allgemeinverfügung an nicht näher benannte Personen namens A….. und C..., bei denen es sich wohl um Mitarbeiter des 1. FC Kaiserslautern handelt, mit der Bitte, die Allgemeinverfügung für Kaiserslauterer Fans für das Spiel gegen SG Dynamo Dresden „entsprechend über Eure Kanäle zu verbreiten“.
Der Antragsteller hat nach seinen Angaben am 28. April 2014 Widerspruch erhoben und am 29. April 2014 den vorliegenden Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 i.V.m. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist zulässig. Der Antragsteller hat nach seinen Angaben Widerspruch eingelegt. Wenn dieser noch nicht eingegangen sein sollte, könnte dies noch im Rahmen der Widerspruchsfrist nachgeholt werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 80 Rn. 139).
Der Antrag ist auch begründet.
Im Rahmen des Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Allgemeinverfügung des Antragsgegners bezüglich der Spielbegegnung des 1. FCK gegen die SG Dynamo Dresden am Sonntag, den 4. Mai 2014, in Kaiserslautern in Bezug auf den Antragsteller hinter dessen Interesse an einem Aufschub der Vollziehung zurückzustehen hat. Denn die summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass die Allgemeinverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist und im Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben wird.
Es kann im Rahmen des Eilverfahrens offen bleiben, ob die Allgemeinverfügung bereits formell rechtswidrig ist.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers reicht es auch in Bezug auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung aus, wenn der Antragsgegner in der Allgemeinverfügung auf die gemäß § 41 Abs. 4 Satz 2 VwVfG ausliegende Begründung verweist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 80 Rn. 86).
Jedoch bestehen Bedenken, ob die Allgemeinverfügung ordnungsgemäß bekannt gemacht worden ist. Die Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG richtet sich nach § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG. Danach darf eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Untunlich bedeutet, dass es wegen der Natur des Verwaltungsakts nicht möglich oder mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist, den Verwaltungsakt individuell bekanntzugeben (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15. November 1988 – 10 S 751/88 –, NVwZ 1989, 978). Es spricht nach Aktenlage im Eilverfahren viel dafür, dass es dem Antragsgegner ohne erhebliche Schwierigkeiten möglich gewesen, die Aufenthalts- und Betretungsverbote individuell bekanntzugeben. Er hätte sich gemäß § 9 a Abs. 2 Satz 2 POG bei den zuständigen Personen (vgl. § 2 Abs. 3 Richtlinien zur einheitlichen Behandlung von Stadionverboten – im Folgenden Stadion-RL) informieren können, gegenüber welchen Personen ein bundesweites Stadionverbot erlassen wurde. Die Personen wären zur Abwehr einer Gefahr gemäß § 9 a Abs. 2 Satz 2 POG auch zur Auskunft in der Sache verpflichtet gewesen. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 2 Bundesdatenschutzgesetz – BDSG – wäre die zuständige Person auch zur Übermittlung der Daten berechtigt gewesen (sogenanntes Doppeltürmodell des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 130, 151). Die entsprechende Selbstverpflichtung der Vereine, des DFB und des Ligaverbands findet sich in § 9 Abs. 5 und § 10 Abs. 1 und 4 Stadion-RL. Der Antragsgegner kennt die Spieltermine und kann rechtzeitig vorab die Gefahrenabwehrmaßnahmen und die notwendigen Aufenthaltsverbotsverfügungen planen. Ob vielleicht die große Anzahl der möglichen Straftäter aus dem Fanumfeld zu erheblichen Schwierigkeiten der individuellen Zustellung führt, müsste aber abschließend in einem Hauptsacheverfahren geklärt werden.
Des weiteren kann offen bleiben, ob der Antragsgegner die Allgemeinverfügung ortsüblich bekanntgegeben hat im Sinne des § 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG. Danach muss eine Bekanntmachungsform gewählt werden, die gewährleistet, dass ein möglichst großer Teil der Betroffenen Kenntnis erlangt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 41 Rn. 48). Nicht ausreichend ist sicher Weg über E-Mails, die Mitarbeiter des 1. FC Kaiserslautern über „Kanäle“ verschicken sollten, die nicht näher benannt wurden. Mit einer solchen Vorgehensweise hat es der Antragsgegner nicht in der Hand, ob, wann und an wen die Allgemeinverfügung verschickt wird. Auch die Veröffentlichung in der Tageszeitung „Rheinpfalz“ ist möglicherweise nicht ausreichend. Denn die „Rheinpfalz" wird voraussichtlich den Teil der Fans nicht erreichen, die außerhalb von deren Verbreitungsgebiet wohnen. Inwieweit die Adressaten über Fan-Homepages oder andere Kanäle informiert werden sollten, ist aus den Akten im Eilverfahren nicht ersichtlich. Auch diese Frage wäre in einem Hauptsacheverfahren abschließend zu klären.
Durchgreifend sind allerdings die materiell-rechtlichen Bedenken gegen die Allgemeinverfügung.
Jedoch teilt das Gericht nicht die Ansicht des Antragstellers, die Allgemeinverfügung sei bereits unbestimmt. Wer ein bundesweites Stadionverbot erhalten hat und zum Fanumfeld des 1. FC Kaiserslautern zählt, ist bestimmbar (vgl. zur Bestimmtheit der Bezeichnung „alle Personen, die … offensichtlich der Drogenszene zuzurechnen sind oder zu ihr Kontakt suchen“ VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. September 1996 – 1 S 2531/96, offen gelassen bei „Personen, die der Punk-Szene zuzuordnen sind“ in VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. Oktober 2002 – 1 S 1963/02). Beide Merkmale in der Allgemeinverfügung grenzen den Adressatenkreis deutlich ein. So sollen bei dem kommenden Fußballspiel nur die Personen erfasst werden, die sich als Fans gerade des 1. FC Kaiserslautern und nicht eines anderen Vereins sehen. Wegen der Koppelung mit bereits bestehenden Stadionverboten werden neutrale und friedliche Stadionbesucher von vorneherein nicht erfasst.
Allerdings kommt das Gericht im Rahmen der summarischen Prüfung zu dem Ergebnis, dass die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 POG nicht gegeben sind. Danach kann die Polizei einer Person verbieten, ein bestimmtes Gebiet zu betreten oder sich dort aufzuhalten, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Person dort eine Straftat begehen wird. Dieser Eingriffsakt muss verhältnismäßig sein, das heißt er muss geeignet und erforderlich sein und darf angesichts der Bedeutung des Grundrechts auf Freizügigkeit aus Art. 11 GG nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen. Welche Anforderungen an die Ermessensausübung zu stellen sind, lässt sich nicht generell, sondern nur anhand des konkreten Einzelfalls beurteilen. Die Polizei darf dabei nicht auf eine Einzelfallprüfung verzichten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. Oktober 2002 – 1 S 1963/02 und Beschluss vom 30. September 1996 – 1 S 2531/96)
Indem der Antragsgegner seine Gefahrprognose allein an das bundesweite Stadionverbot der Adressaten anknüpft, hat er keine ausreichende individuelle Gefahrprognose getroffen. Er stützt sich auf eine privatrechtliche Entscheidung der Vereine, des DFB und des Ligaverbands nach den privatrechtlichen Selbstverpflichtungen in der Stadion-RL. Diese privatrechtlichen Akteure sind jedoch in keiner Weise beliehen oder sonst mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet, um eine Aufgaben der Polizei zu übernehmen (vgl. auch die Klarstellung in §1 Abs. 2 Stadion-RL). Sie stützen sich nicht ausschließlich auf Gründe, die eindeutige Indizien für die (erneute) Begehung von Straftaten darstellen, schon gar nicht, soweit es sich um Straftaten außerhalb des Stadions handelt. Die Entscheidungsträger sind nicht demokratisch legitimiert oder in Hierarchien mit politischer Verantwortlichkeit eingebunden. Die rechtsstaatlichen Anforderungen des VwVfG finden keine Anwendung.
Darüber hinaus wird die Ausgestaltung der bundesweiten Stadionverbote auch zivilrechtlich kritisiert. Insbesondere wird kritisch gesehen, dass nach § 4 Abs. 3 Stadion-RL bereits die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens ausreicht, um ein überörtliches Stadionverbot zu begründen. Die Regelung des § 6 Stadion-RL, wann die Einstellungsarten der Staatsanwaltschaft dazu führen können, das Stadionverbot wieder aufzuheben, wird als praxisignorant bezeichnet. Insbesondere wird angeführt, dass der Betroffene die Wahl der Einstellungsart rechtlich kaum angreifen kann, obwohl dies dafür entscheidend sein kann, ob sein Stadionverbot aufgehoben wird (vgl. zum Ganzen Orth/Schiffbauer, RW 2011, S. 177, 192 ff.).
Abgesehen von den Bedenken, eine hoheitliche Gefahrprognose den Entscheidungen privater Akteure zu überlassen, ist auch die generalisierende Betrachtung aller Verbotsinhaber höchst problematisch. So schließt die Polizei von dem Stadionverbot, das auf bestimmten Störungen im Stadion gemäß § 4 Abs. 3 Stadion-RL beruht, auf die nach § 18 Abs. 3 POG erforderliche Annahme, dass die Person im gesamten Stadtgebiet Straftaten begehen wird. Selbst bei polizeilichen Dateien, die generalisierend Personen erfassen, von denen Gefahren ausgehen können, ist ein solcher Schluss von der generalisierenden Einstufung auf die Gefahr im Einzelfall höchst problematisch. So kann sich die Polizei nicht allein auf Vermutungen oder allgemeine Erfahrungssätze berufen, sondern muss den konkreten Fall beurteilen (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 2. Oktober 2012 – 5 K 1236/11 zur polizeilichen Datenbank „Straftäterin links motiviert“). Sie muss sich auf Tatsachen beziehen, die an das individuelle Verhalten des Betroffenen anknüpfen (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 10. Februar 2010, 1 B 30/10 zur Datei „Gewalttäter Sport“). Da es an einer hoheitlichen Gefahrprognose sowie an einer individuellen Verhältnismäßigkeitsprüfung und Ermessensausübung fehlt, ist die Allgemeinverfügung bei summarischer Prüfung materiell rechtswidrig. Das Gericht lässt dabei dahinstehen, ob aus diesen soeben genannten Gründen überhaupt je die Verhängung von Aufenthaltsverboten gegenüber einem größeren Personenkreis per Allgemeinverfügung möglich ist.
Hinzu kommt hier noch – ohne dass das für die Entscheidung noch ausschlaggebend ist - , dass das Fußballspiel erst um 15.30 Uhr beginnt, das Aufenthaltsverbot jedoch schon ab 8.00 Uhr greifen soll, und dass es sich auf das gesamte, flächenmäßig nicht unbeträchtliche Stadtgebiet von Kaiserslautern bezieht und nicht etwa auf das nähere Stadionumfeld oder das Gebiet um den Bahnhof oder die Innenstadt, was eigentlich nahe läge. Auch hier ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz tangiert.
Das Gericht weist darauf hin, dass die aufschiebende Wirkung nur im Verhältnis zum Antragsgegner wiederhergestellt wird. Die Frage der aufschiebenden Wirkung ist gegenüber jedem Betroffenen gesondert zu beurteilen. Denn das Instrument der Allgemeinverfügung soll es der Verwaltung ermöglichen, Verwaltungsakte zu bündeln. Der Rechtsschutz des Einzelnen ist ausreichend gesichert, wenn nur gegenüber ihm die Vollzugswirkung aufgeschoben ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 80 Rn. 18).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei die Kammer den Auffangstreitwert von 5.000,00 € zugrunde gelegt hat. Da das Eilverfahren die Hauptsache vorwegnimmt, war der Streitwert nicht nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, LKRZ 2014, 169 zu reduzieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 41 Abs. 4 Satz 2 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 9 a Abs. 2 Satz 2 POG
§ 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 13 Abs. 3 POG
§ 18 Abs. 3 POG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 11 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 978
BVerfGE 130, 151
LKRZ 2014, 169
10 S 751/88
1 S 2531/96
1 S 1963/02
5 K 1236/11
1 B 30/10