Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-10-16, Aktenzeichen 6 B 6.25
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2025:161025B6B6.25.0

Tenor:
Neubescheidung eines Antrags auf Aufnahme einer Diensteanbieterverpflichtung in die Vergabe- und Auktionsregeln bei der Versteigerung von Mobilfunkfrequenzen
Die Beschwerden der Klägerinnen und der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 26. August 2024 werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Klägerinnen zu jeweils 1/10 und die Beklagte zu 4/5.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Die Klägerin zu 2. vertreibt durch zu ihrem Konzern gehörende Tochtergesellschaften, zu denen unter anderem die Klägerin zu 1. gehört, im eigenen Namen und auf eigene Rechnung Mobilfunkleistungen. Mangels eigenen Mobilfunknetzes beziehen die Klägerinnen hierfür Vorleistungen der Mobilfunknetzbetreiber.
In der Vergangenheit waren die Lizenzen, die die Regulierungsbehörde den Netzbetreibern für den nach damaliger Rechtslage lizenzpflichtigen Betrieb ihrer Mobilfunknetze erteilt hatte, an die Verpflichtung geknüpft, Diensteanbietern diskriminierungsfrei Zugang zu Mobilfunkdiensten zu gewähren (sog. Diensteanbieterverpflichtungen). Diese sog. UMTS-Lizenzen waren bis Ende 2020 befristet. In den Jahren 2016 und 2017 veröffentlichte die Bundesnetzagentur mehrere - jeweils aufeinander aufbauende - Ausarbeitungen zum weiteren Ausbau digitaler Funkinfrastrukturen ("Frequenzkompass", "Orientierungspunkte", "Eckpunkte"). Darin wies sie im Zusammenhang mit der vorgesehenen Bereitstellung weiterer, insbesondere für den Ausbau von 5G-Infrastrukturen geeigneter Frequenzen auf die zu prüfende Möglichkeit der Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung über das Jahr 2020 hinaus hin.
Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 ordnete die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur an, dass der Zuteilung von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang ein Vergabeverfahren voranzugehen habe, und bestimmte ferner, dieses als Versteigerungsverfahren durchzuführen.
Am 12. Juli 2018 fand auf Einladung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) ein sog. Mobilfunkgipfel statt, an dem neben den drei etablierten Mobilfunknetzbetreibern sowie Vertretern der Bundesländer und Kommunen auch der Präsident der Bundesnetzagentur teilnahm. Unternehmen aus dem Kreis der Diensteanbieter waren nicht vertreten. In einer anschließend veröffentlichten "Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel" erklärten sich die Mobilfunknetzbetreiber u. a. bereit, bei "investitionsfördernden Rahmenbedingungen" Versorgungslücken in besiedelten Gebieten zu schließen, die nach einer Erfüllung der geltenden Versorgungsauflagen verblieben. Bund, Länder und Kommunen sagten zu, "investitionsfördernde und -sichernde Rahmenbedingungen" für den Ausbau der Mobilfunknetze zu schaffen sowie wirksame Anreize für einen beschleunigten und effizienten Ausbau der Mobilfunknetze herbeizuführen. Dies beinhaltete u. a. für den Bund den Aufschub des Zahlungsbeginns und die Stundung der Zahlung (Ratenzahlung) der Auktionserlöse für Netzbetreiber, die verbindliche kooperative Erschließungszusagen abgäben.
Am 13. Juli 2018 führte die Bundesnetzagentur eine mündliche Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Verfahrens zur Vergabe der Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz sowie insbesondere der Themen Versorgungsverpflichtung und Diensteanbieterregelung durch. Den interessierten Kreisen wurde im Anschluss Gelegenheit zur schriftlichen Ergänzung ihres Vorbringens gegeben. Die Klägerin zu 2. führte am 25. Juli 2018 aus, dass eine Diensteanbieterverpflichtung für sie unverzichtbar sei und beantragte, im Einzelnen ausformulierte Regelungen zur Diensteanbieterverpflichtung in die Entscheidung aufzunehmen. Hilfsweise beantragte sie, die in den UMTS-Lizenzen enthaltenen Regelungen zur Diensteanbieterverpflichtung aufzunehmen. Mit Schreiben vom 12. bzw. 18. Oktober 2018 nahm die Klägerin zu 2. zu dem am 24. September 2018 veröffentlichten Konsultationsentwurf der Bundesnetzagentur zu den Vergabe- und Auktionsregeln Stellung. Sie wiederholte ihre Haupt- und Hilfsanträge zur Aufnahme einer im Einzelnen ausformulierten Diensteanbieterverpflichtung bzw. einer den UMTS-Lizenzen entsprechenden Regelung. Weiter hilfsweise beantragte sie, das im Konsultationsentwurf enthaltene Verhandlungsgebot zu konkretisieren.
Mit Beschluss der Präsidentenkammer vom 26. November 2018 erließ die Bundesnetzagentur die Entscheidung über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten. Die Vergaberegeln umfassen u. a. die Voraussetzungen für die Zulassung zum Versteigerungsverfahren (Ziffer III.1), die Bestimmung der Frequenznutzung, für die die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des Frequenzplans verwendet werden dürfen (Ziffer III.2) sowie das Mindestgebot (Ziffer III.5). Teil der Vergaberegeln sind ferner die Frequenznutzungsbestimmungen, die u. a. Versorgungspflichten (Ziffern III.4.3 bis III.4.12) und Verhandlungspflichten (Ziffern III.4.15 bis III.4.17) festlegen. Ziffer III.4.15 enthält folgende Regelung: "Zuteilungsinhaber haben mit geeigneten Diensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln. Die Verhandlungen sollen diskriminierungsfrei sein und die bereitzustellenden Kapazitäten nicht auf bestimmte Dienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden."
Die Frequenzversteigerung fand vom 19. März bis zum 12. Juni 2019 statt.
Die Klägerinnen haben gegen den Beschluss vom 26. November 2018 Klage erhoben und - unter 1. - die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung der Anträge vom 12. bzw. 18. Oktober 2018 sowie - unter 2. - die Feststellung beantragt, dass die Regelung zur Diensteanbieterverpflichtung in den UMTS-Lizenzen bis zu einer etwaigen bestandskräftigen Neubescheidung gemäß Ziffer 1 für die Lizenznehmer der UMTS-Lizenzen fortgelten. Nach Durchführung eines Erörterungstermins am 26. April 2024 sowie eines Beweistermins am 3. und 4. Juni 2024 hat das Verwaltungsgericht mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. August 2024 ergangenem Urteil die Beklagte verpflichtet, unter Aufhebung der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 26. November 2018 über die Festlegungen und Regelungen im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz den Antrag der Klägerinnen vom 12. bzw. 18. Oktober 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei hinsichtlich des Klageantrags zu 1. zulässig und begründet. Die Klägerinnen seien klagebefugt. Als Diensteanbieterinnen hätten sie sich für die beantragte Ergänzung der Vergabebedingungen zunächst auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG 2004 und nunmehr auf § 100 Abs. 4 Nr. 4 TKG stützen können. Nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens stehe zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 an beachtlichen Verfahrensfehlern leide. Zum einen begründe die konkrete Verfahrensgestaltung der Präsidentenkammer gegenüber allen ihrer drei Mitglieder die Besorgnis der Befangenheit. Zum anderen liege ein Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationaler Regulierungsbehörde vor. Ferner bestehe unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung ein Abwägungsdefizit. Die Klägerinnen hätten daher einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge vom 12. bzw. 18. Oktober 2018. Der Klageantrag zu 2. sei jedenfalls offensichtlich unbegründet. Mit Ablauf der Befristung der UMTS-Lizenzen zum 31. Dezember 2020 sei auch die Diensteanbieterverpflichtung unwirksam geworden.
Die Revision gegen sein Urteil hat das Verwaltungsgericht nicht zugelassen. Dagegen wenden sich die Klägerinnen und die Beklagte jeweils mit der Beschwerde.
II
Die Beschwerden der Beklagten (1.) und der Klägerinnen (2.) gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. August 2024 bleiben ohne Erfolg.
1. Die auf sämtliche Zulassungsgründe gestützte Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte - unter Abweisung der Klage im Übrigen - verpflichtet, "unter Aufhebung der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur (...) vom 26. November 2018 (...) den Antrag der Klägerinnen (...) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden." Es hat seine Entscheidung auf drei jeweils unabhängig voneinander tragende Begründungen gestützt: Erstens leide die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 an einem beachtlichen Verfahrensverstoß, weil alle drei Mitglieder der Präsidentenkammer wegen Besorgnis der Befangenheit nicht an der streitgegenständlichen Entscheidung hätten mitwirken dürfen. Zweitens liege ein Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationaler Regulierungsbehörde vor. Und drittens sei ein materieller Fehler im Abwägungsvorgang, nämlich ein Abwägungsdefizit unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung festzustellen.
Ist die vorinstanzliche Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt. Wenn nicht für alle Begründungsstränge ein Zulassungsgrund eingreift, kann die jeweilige Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der jeweils hinwegdenkbaren Begründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2016 - 6 B 40.15 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 12 Rn. 8).
Insoweit das Verwaltungsgericht seinen Rechtsfolgenausspruch (a)) auf die Rechtswidrigkeit der Präsidentenkammerentscheidung wegen der Besorgnis der Befangenheit von deren Mitgliedern stützt (b)), ergibt sich aus den Darlegungen der Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO beschränkt ist, nicht, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat, der Zulassungsgrund der Divergenz gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gegeben ist oder nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ein Verfahrensmangel vorliegt, auf dem die vorinstanzliche Entscheidung beruhen kann. Die Rüge, das Urteil sei wegen des Zeitablaufs seit der Verkündung nicht mit Gründen versehen, greift ebenfalls nicht durch (c)). Soweit sich die von der Beschwerde geltend gemachten Zulassungsgründe auf die vorinstanzlichen Annahmen eines Verstoßes gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationaler Regulierungsbehörde oder eines Abwägungsdefizits unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung beziehen, kann dies deshalb mangels Entscheidungserheblichkeit nicht zur Zulassung der Revision führen.
a) Im Hinblick auf die Urteilsformel der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist weder ein Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hinreichend bezeichnet noch lässt die Beschwerdebegründung eine Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) erkennen.
aa) Die Rüge eines Verstoßes gegen die "Grundordnung des Verfahrens" wegen unklarer Urteilsformel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) greift nicht durch.
Unter diesem Gesichtspunkt macht die Beschwerde geltend, der Entscheidungstenor scheine zwar zunächst dafür zu sprechen, dass das Verwaltungsgericht die Präsidentenkammerentscheidung nicht selbst aufheben, sondern lediglich die Bundesnetzagentur zu einer entsprechenden Aufhebung habe verpflichten wollen. Es bestünden aber erhebliche Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht es wirklich bei einem entsprechenden Verpflichtungsausspruch habe belassen wollen. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei davon auszugehen, dass die Aufhebung des entgegenstehenden Verwaltungsakts immanente Folge des Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsausspruchs sei. Auch die Entscheidungsgründe sorgten nicht für die erforderliche Klarheit.
Es kann dahingestellt bleiben, unter welchen Voraussetzungen Unklarheiten der Urteilsformel zur Nichtigkeit des Urteils führen (vgl. hierzu W.-R. Schenke, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 117 Rn. 10; Hissnauer, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 117 Rn. 72; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 117 Rn. 11; Clausing/​Kimmel, in: Schoch/​Schneider, Verwaltungsrecht, Stand Februar 2025, § 117 Rn. 14). Denn derartige Unklarheiten liegen hier offensichtlich nicht vor. Mit dem Ausspruch der Verpflichtung der Beklagten, "unter Aufhebung" der Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur den Antrag der Klägerinnen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, hat das Verwaltungsgericht die Präsidentenkammerentscheidung nicht selbst aufgehoben, sondern die Beklagte zu deren Aufhebung verpflichtet. Aus den Entscheidungsgründen ergeben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine von diesem eindeutigen Wortlaut abweichende Auslegung des Tenors. Das Verwaltungsgericht beschränkt sich auf die Klarstellung, dass die Präsidentenkammerentscheidung "insgesamt aufzuheben" sei (UA S. 48, 90, 92). Entgegen der Auffassung der Beschwerde handelt es sich hierbei offensichtlich nicht um eine Aussage zu der zeitlichen Wirkung der Aufhebung. Vielmehr schließt das Verwaltungsgericht mit dieser Formulierung lediglich eine Teilaufhebung der Präsidentenkammerentscheidung in sachlich-gegenständlicher Hinsicht aus. Die von der Beklagten weiter hervorgehobene Pressemitteilung des Verwaltungsgerichts ist für das Verständnis des Urteilstenors von vornherein ohne Bedeutung.
bb) Zu einer Zulassung der Revision führt auch nicht der Vortrag der Beschwerde, der Rechtsfolgenausspruch des Verwaltungsgerichts, die Präsidentenkammerentscheidung "insgesamt" aufzuheben, weiche von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Oktober 2021 - 6 C 13.20 - (BVerwGE 174, 53) in entscheidungserheblicher Weise ab.
Der Zulassungsgrund der Divergenz gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht, der Gemeinsame Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder das Bundesverfassungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen den Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes bestehen. Die Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die eines der genannten divergenzfähigen Gerichte aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge dagegen nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2017 - 6 B 43.17 - NVwZ 2018, 496 Rn. 4 m. w. N.).
Nach diesem Maßstab hat die Beschwerde die von ihr behauptete Abweichung von dem Beschluss des Senats vom 20. Oktober 2021 nicht in der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlichen Weise dargelegt. Soweit sie dieser Entscheidung den Rechtssatz entnehmen will, dass Vergaberegeln im Hinblick auf nicht-technische Festlegungen prinzipiell nicht teilbar seien, versäumt es die Beschwerde, einen entscheidungserheblichen Rechtssatz des Verwaltungsgerichts zu benennen, mit dem dieses von einem Rechtssatz des beschließenden Senats abgewichen wäre. Mit seiner von der Beschwerde in diesem Zusammenhang genannten Feststellung, Vergabe- und Auktionsregeln seien nicht teilbar, hat das Verwaltungsgericht keinen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in Frage gestellt. Vielmehr hat es das Auslegungsergebnis des beschließenden Senats, die nicht-technischen Vergaberegeln seien unteilbar, seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Dies folgt daraus, dass das Verwaltungsgericht auf die maßgebliche Passage des Beschlusses des Senats vom 20. Oktober 2021 ausdrücklich Bezug genommen hat.
Eine Abweichung kann insbesondere auch nicht darin gesehen werden, dass das Verwaltungsgericht die Annahme der Unteilbarkeit auch auf die technischen Nutzungsbestimmungen bezogen hat. Die Beschwerde legt nicht dar, dass der Beschluss des Senats vom 20. Oktober 2021 eine solche umfassendere Unteilbarkeit generell ausschließt. Der Senat hat dort lediglich der in § 60 Abs. 2 Satz 2 TKG 2004 vorgesehenen Möglichkeit einer nachträglichen Änderung einer zugeteilten Frequenz in Bezug auf technische Parameter sowie dem von der Präsidentenkammer unter Ziffer III.4.1 des Beschlusses vom 26. November 2018 angebrachten Vorbehalt Rechnung getragen, demzufolge Frequenznutzungsbestimmungen nachträglich geändert werden können, wenn dies zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung oder aufgrund internationaler Harmonisierungsvereinbarungen erforderlich wird (BVerwG, Beschluss vom 20. Oktober 2021 - 6 C 13.20 - BVerwGE 174, 53 Rn. 11). Ob dagegen etwa die nicht-technischen Festlegungen mit den technischen Festlegungen der Vergaberegeln in einem untrennbaren inneren Zusammenhang stehen, lässt sich nicht verallgemeinerungsfähig klären, sondern nur im konkreten Einzelfall durch Auslegung des Verwaltungsakts beurteilen.
cc) An die vorstehend erörterte Thematik anknüpfend hält die Beschwerde hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht gewählten Rechtsfolgenausspruchs die folgende Frage für grundsätzlich bedeutsam:
"Sind Vergabe- und Auktionsregeln i. S. v. § 61 Abs. 3 S. 2 und Abs. 4 S. 1 TKG 2004 stets unteilbar?"
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von· Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Mai 2023 - 6 B 23.22 - N&R 2023, 268 Rn. 5 m. w. N.). Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage ist in dieser Allgemeinheit im Revisionsverfahren weder klärungsfähig noch klärungsbedürftig.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein Verwaltungsakt teilbar ist, wenn der rechtlich unbedenkliche Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil steht. Der rechtswidrige Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - NVwZ 2010, 1359 Rn. 53 und vom 21. September 2018 - 6 C 8.17 - BVerwGE 163, 181 Rn. 26). Das Bestehen eines derartigen inneren Zusammenhangs ist durch Auslegung zu ermitteln, bei der der Bedeutungsinhalt der Gesamtregelung in den Blick zu nehmen und zu fragen ist, ob die Behörde die (Rest-)Regelung auch isoliert erlassen hätte (BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2023 - 1 C 34.22 - NVwZ-RR 2024, 478 Rn. 23). Ferner hat der Senat in dem bereits erwähnten Beschluss vom 20. Oktober 2021 entschieden, dass nicht-technische Festlegungen in den Vergaberegeln eines Frequenzversteigerungsverfahrens prinzipiell nicht im Sinne separater Angreifbarkeit teilbar sind. Denn zum einen müssen sie, um den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu genügen, auf einer Gesamtabwägung der Regulierungsbehörde beruhen. Zum anderen würde bei einer Änderung einzelner ihrer Bestandteile nach Abschluss der Versteigerung die ursprünglich vorhandene einheitliche Bewertungsgrundlage, auf der die Versteigerungsteilnehmer ihre Gebote abgegeben oder aber von Geboten abgesehen haben, in systemwidriger und damit unzulässiger Weise nachträglich verändert (BVerwG, Beschluss vom 20. Oktober 2021 - 6 C 13.20 - BVerwGE 174, 53 Rn. 12 f.).
Weiteren grundsätzlichen Klärungsbedarf hat die Beschwerde nicht dargelegt. Dieser ergibt sich insbesondere auch nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht - wie ausgeführt - angenommen hat, die Vergabe- und Auktionsregeln seien nicht teilbar, ohne diese Aussage auf nicht-technische Festlegungen zu beschränken (UA S. 92). Denn das Verwaltungsgericht ist bei dieser Feststellung erkennbar nicht von einem Rechtssatz des Inhalts ausgegangen, dass Vergabe- und Auktionsregeln i. S. v. § 61 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 1 TKG 2004 zwingend und ausnahmslos unteilbar sind, sondern hat - wie insbesondere der bestimmte Artikel "die" belegt - nur die konkrete Präsidentenkammerentscheidung in den Blick genommen. Ein anderes Verständnis liegt fern. Denn ob die nicht-technischen Festlegungen mit den technischen Festlegungen der Vergaberegeln in einem untrennbaren inneren Zusammenhang stehen, lässt sich offensichtlich nicht abstrakt, sondern - wie bereits ausgeführt - nur im konkreten Einzelfall durch Auslegung des Verwaltungsakts beurteilen.
dd) Weiter hält die Beklagte im Zusammenhang mit dem Rechtsfolgenausspruch die folgende Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig:
"Sind Vergabe- und Auktionsregeln nach § 61 Abs. 3 S. 2 und Abs. 4 S. 1 TKG 2004, die bereits ins Werk gesetzt und Grundlage von Zuteilungen sowie darauf beruhenden Frequenznutzungen geworden sind, auf die erfolgreiche Bescheidungsklage eines Drittbetroffenen wie eines Diensteanbieters, der nicht die Absicht hat, die knappen Frequenzen selbst zu nutzen, sich aber auf einen aus § 61 Abs. 3 S. 2 Nr. 4 TKG 2004 folgenden Drittschutz stützen kann, mit Wirkung ex tunc, mit Wirkung zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder mit Verkündung des Urteils aufzuheben bzw. erledigen sie sich zu einem dieser Zeitpunkte oder ist diesbezüglich jeweils auf den späteren Zeitpunkt der Neubescheidung abzustellen?"
Dieser Frage fehlt es mangels Entscheidungserheblichkeit an der für die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung erforderlichen Klärungsfähigkeit. Denn das angefochtene Urteil enthält - entgegen der Auffassung der Beschwerde - keine zeitlichen Vorgaben zur Aufhebung der Präsidentenkammerentscheidung. Vielmehr überlässt es im Ergebnis der Beklagten, wann und mit Wirkung zu welchem Zeitpunkt sie ihrer im Zusammenhang mit der Verurteilung zur Neubescheidung ausgesprochenen Verpflichtung nachkommt, den als rechtswidrig erachteten Verwaltungsakt aufzuheben.
ee) Weder von der Beschwerde thematisiert noch von der hinsichtlich des Rechtsfolgenausspruchs aufgeworfenen Verfahrensrüge oder den Grundsatzfragen implizit umfasst ist die prozessrechtliche Fragestellung, ob das Verwaltungsgericht sich - entsprechend dem Antrag der Klägerseite - darauf beschränken durfte, die Beklagte zu verpflichten, den Bescheid vom 26. November 2018 aufzuheben, anstatt ihn selbst zu kassieren. Zwar ist es im Verwaltungsprozess nicht notwendig (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO sowie BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1976 - 4 C 80.74 - BVerwGE 51, 15 <23> und Beschluss vom 12. Mai 2020 - 6 B 53.19 - juris Rn. 5), aber in der Praxis zur Klarstellung üblich, den ablehnenden Bescheid bzw. den Widerspruchsbescheid gleichzeitig mit dem gerichtlichen Ausspruch der Verpflichtung zum Erlass des beantragten Verwaltungsakts oder zur Neubescheidung aufzuheben (Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 40; Schenke, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 31. Aufl. 2025, § 113 Rn. 179). Die Fragestellung, ob diese fakultative prozessrechtliche Befugnis auf eine unmittelbare Kassation des Bescheides durch das Gericht beschränkt ist oder die Verwaltungsgerichtsordnung auch die Möglichkeit zur Verpflichtung der Behörde eröffnet, einen noch nicht bestandskräftigen entgegenstehenden Verwaltungsakt selbst gemäß § 48 VwVfG aufzuheben, wird von der Beschwerde nicht aufgegriffen.
b) Hinsichtlich der das angefochtene Urteil selbstständig tragenden Begründung, die Präsidentenkammerentscheidung sei wegen der Besorgnis der Befangenheit ihrer Mitglieder rechtswidrig, ergibt sich aus den Darlegungen der Beschwerdebegründung weder die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (aa)), noch eine Abweichung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (bb)) oder ein Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), auf dem die Entscheidung des Verwaltungsgerichts beruht (cc)).
aa) Soweit sie sich auf den genannten Begründungsstrang des angegriffenen Urteils bezieht, legt die Beschwerde nicht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) dar.
(1) Die Beklagte hält zunächst die folgende Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig:
"Kann die Annahme der Befangenheit nach § 21 VwVfG ausnahmsweise auf die Art und Weise der Verfahrensführung des Amtsträgers gestützt werden, wenn sich die Gestaltung des Verfahrens so weit von den anerkannten rechtlichen Grundsätzen entfernt, dass für den davon betroffenen Beteiligten der Eindruck einer sachwidrigen, auf Voreingenommenheit beruhenden Benachteiligung entsteht, obwohl kein Verstoß gegen die verfahrensrechtlichen Vorgaben für den Erlass der verfahrensabschließenden Entscheidung jenseits der Regelungen in §§ 20, 21 VwVfG festgestellt werden kann?"
Diese Frage ist im Revisionsverfahren nicht klärungsfähig, da sie für das angefochtene Urteil nicht entscheidungserheblich ist.
Das Verwaltungsgericht hat zwar angenommen (UA S. 52), die Präsidentenkammer habe das Frequenzvergabeverfahren "nach außen hin ordnungsgemäß" geführt. Wie sich aus dem hieran unmittelbar anschließenden Satz ergibt, hat es dies jedoch nur auf die Einhaltung der im Telekommunikationsgesetz geregelten Zuständigkeit der Präsidentenkammer (§ 132 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 TKG 2004), die Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 135 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004), die Herstellung des Benehmens mit dem Beirat (§ 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4, § 132 Abs. 4 Satz 3 und § 120 Nr. 2 TKG 2004) sowie die Anhörung der betroffenen Kreise (§ 61 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004) bezogen. Das Verwaltungsgericht hat dagegen nicht - wie die Beschwerde mit ihrer Frage unterstellt - die Feststellung getroffen, dass kein Verstoß gegen die verfahrensrechtlichen Vorgaben für den Erlass der verfahrensabschließenden Entscheidung jenseits der Regelungen in §§ 20, 21 VwVfG vorliege. Vielmehr weist das Verwaltungsgericht ausdrücklich auf weitere Anforderungen an ein rechtsstaatlich korrektes Frequenzvergabeverfahren hin, die ihre Grundlage im Unionsrecht fänden und insbesondere die transparente Gestaltung des Verfahrens umfassten.
Für die entscheidungstragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass bei den Mitgliedern der Präsidentenkammer die Besorgnis der Befangenheit besteht, war jedoch ohnehin nicht maßgeblich, ob ein objektiver Verstoß gegen die vom Verwaltungsgericht angenommenen unionsrechtlichen Anforderungen vorliegt, der gegebenenfalls für sich genommen zur formellen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts führen könnte. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht bei seiner Würdigung, die Verfahrensgestaltung der Präsidentenkammer sei in Bezug auf den politischen Druck insbesondere von Seiten des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) "intransparent und vereinzelt nachgebend" gewesen, auf die Sicht eines vernünftig und besonnen denkenden Beteiligten unter den gegebenen Umständen des konkreten Falles abgestellt (UA S. 51). Für die am Frequenzvergabeverfahren beteiligten Kreise - einschließlich der Klägerin - habe der Eindruck eines politischen und damit für die Frequenzversteigerung sachwidrigen "Nebenverfahrens" entstehen müssen (UA S. 52, 56). Nur hierauf bezogen hat das Verwaltungsgericht festgestellt (UA S. 59 f.), der behördeninterne Umgang mit dem politischen Druck des BMVI sei nicht ausreichend für eine transparente Verfahrensgestaltung gewesen. Weder sei die Kommunikation mit dem BMVI in den Verwaltungsvorgängen der Bundesnetzagentur ausreichend dokumentiert worden, noch seien die politischen Forderungen des BMVI im Frequenzvergabeverfahren auf andere Weise gegenüber den beteiligten Kreisen offengelegt worden. Ob die Art und Weise der Verfahrensführung bei betroffenen Beteiligten den Eindruck einer sachwidrigen, auf Voreingenommenheit beruhenden Benachteiligung hervorruft, ist nach diesem Ansatz aufgrund einer Würdigung des Einzelfalles festzustellen, bei der Verstöße gegen verfahrensrechtliche Anforderungen lediglich indiziellen Charakter haben.
(2) Die Beklagte wirft als grundsätzlich bedeutsam weiter die folgende Frage auf:
"Sind zur Gewährleistung einer i. S. v. Art. 3 Abs. 3 S. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 der Rahmenrichtlinie 2002/21/EG transparenten Verfahrensgestaltung Stellungnahmen und/​oder Forderungen, die aus Anlass oder im Rahmen eines Vergabeverfahrens aus dem politischen Raum, namentlich aus dem aufsichtsführenden und für Telekommunikation zuständigen Ministerium, außerhalb einer gesetzlich vorgesehenen Anhörung wie nach § 61 Abs. 1 S. 1 TKG 2004 an die Bundesnetzagentur herangetragen werden, auch zu veröffentlichen oder zumindest auf sonstige Weise offenzulegen, wenn Stellungnahmen, die im Rahmen dieser Anhörung erfolgen, veröffentlicht werden?"
Auch diese Rechtsfrage ist für die entscheidungstragende Annahme der Vorinstanz, die konkrete Verfahrensgestaltung der Präsidentenkammer begründe gegenüber deren Mitgliedern die Besorgnis der Befangenheit, ohne Bedeutung und deshalb im Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Wie bereits ausgeführt, konnte das Verwaltungsgericht auf der Grundlage seines Ansatzes letztlich dahingestellt sein lassen, welche Pflichten sich generell aus dem von ihm aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1, Art. 6 und Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Rahmenrichtlinie 2002/21/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG (ABl. L 337/37) abgeleiteten Gebot einer transparenten Verfahrensgestaltung für die Regulierungsbehörde ergeben. Denn allein entscheidend war für das Verwaltungsgericht, ob unter den Umständen des konkreten Einzelfalles die Art und Weise der Verfahrensführung durch die Präsidentenkammer bei betroffenen Beteiligten den Eindruck einer sachwidrigen, auf Voreingenommenheit beruhenden Benachteiligung hervorrufen konnte. Die mangelnde Offenlegung der politischen Forderungen hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang nicht als Verstoß gegen ein bindendes Verfahrenserfordernis gewertet, sondern lediglich als eines von mehreren Indizien für die Besorgnis der Befangenheit berücksichtigt.
(3) Die Beschwerde stellt als grundsätzlich bedeutsam ferner folgende Frage:
"Geht der Sinn und Zweck der Veröffentlichung von Stellungnahmen im Konsultationsverfahren vor Erlass einer Entscheidung über Vergabe- und Auktionsregeln nach § 61 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 2, Abs. 4 S. 1 TKG 2004 über die bloße Information hinaus und umfasst insbesondere auch die Schaffung von Transparenz und die Demonstration der regulierungsbehördlichen Verfahrenshoheit?"
Ebenso wie die in diesem Zusammenhang von der Beschwerde zusätzlich aufgeworfene "Teilfrage",
"ob sich das Konsultationsverfahren vor Erlass einer Entscheidung über Vergabe- und Auktionsregeln nach § 61 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 2, Abs. 4 S. 1 TKG 2004 nicht nur nach § 61 Abs. 1 S. 1 TKG 2004, sondern auch nach § 15 (i. V. m. § 12 Abs. 1) TKG 2004 richtet, in welchem Verhältnis also das Konsultationsverfahren aus § 15 i. V. m. § 12 Abs. 1 TKG zum Anhörungsverfahren nach § 61 Abs. 1 S. 1 TKG 2004 steht",
ist auch diese Frage nicht in dem angestrebten Revisionsverfahren klärungsfähig, da sie nicht entscheidungserheblich ist. Denn soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, der Sinn und Zweck der Veröffentlichung von Stellungnahmen im Konsultationsverfahren gehe über die bloße Information hinaus (UA S. 60 f.), hat es offensichtlich nicht einen verallgemeinerungsfähigen Rechtssatz zur Auslegung von § 61 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 TKG 2004 oder - mit Blick auf den Begriff des "Konsultationsverfahrens" - gegebenenfalls auch von § 12 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 15 TKG 2004 aufgestellt, sondern lediglich die Umstände des konkreten Einzelfalles tatrichterlich gewürdigt. Dies ergibt sich deutlich aus der unmittelbar anschließenden, mit "denn" eingeleiteten und daher als Begründung zu verstehenden Aussage, dass die Präsidentenkammer mit der Veröffentlichung der ministeriellen "Prüfbitten" Transparenz geschaffen und ihre Verfahrenshoheit demonstriert hätte. Auch in diesem Zusammenhang übersieht die Beschwerde, dass das Verwaltungsgericht auf der Grundlage seines Ansatzes nicht den Umfang der verfahrensrechtlichen Pflichten der Regulierungsbehörde vor Erlass einer Entscheidung über Vergabe- und Auktionsregeln verallgemeinerungsfähig bestimmen musste, sondern den Verzicht auf eine vollständige Offenlegung der politischen Forderungen des BMVI lediglich als eines von mehreren Indizien in die Würdigung einbezogen hat, ob bei den Mitgliedern der Präsidentenkammer die Besorgnis der Befangenheit begründet ist.
(4) Grundsätzliche Bedeutung misst die Beschwerde außerdem folgender Frage zu:
"Ist zur Gewährleistung einer i. S. v. Art. 3 Abs. 3 S. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 der Rahmenrichtlinie 2002/21/EG transparenten (und ggf. diskriminierungsfreien) Verfahrensgestaltung das Ministerium, das für den Bereich der Telekommunikation zuständig ist und die diesbezügliche Aufsicht über die nationale Regulierungsbehörde ausübt, genauso zu behandeln wie 'andere Verfahrensbeteiligte' bzw. die (weiteren) betroffenen oder zumindest interessierten Kreise (bzw. Parteien)?"
Diese Frage ist indes ebenfalls nicht in dem angestrebten Revisionsverfahren klärungsfähig, weil sie für das angefochtene Urteil nicht entscheidungserheblich ist. Wie bereits erwähnt, musste das Verwaltungsgericht auf der Grundlage seines Ansatzes nicht entscheiden, welche Pflichten sich generell aus dem von ihm aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1, Art. 6 und Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Rahmenrichtlinie 2002/21/EG abgeleiteten Gebot einer transparenten Verfahrensgestaltung für die Regulierungsbehörde ergeben. Es hat seiner Entscheidung daher auch nicht - wie die Beschwerde unterstellt - einen Rechtssatz des Inhalts zugrunde gelegt, dass das Ministerium, das für den Bereich der Telekommunikation zuständig ist und die diesbezügliche Aufsicht über die nationale Regulierungsbehörde ausübt, genauso behandelt werden müsse wie "andere Verfahrensbeteiligte". Vielmehr hat das Verwaltungsgericht lediglich tatsächlich festgestellt, dass das Ministerium von der Präsidentenkammer anders behandelt worden sei als die übrigen Verfahrensbeteiligten, und in diesem Zusammenhang auf den privilegierten Zugang zu Arbeitspapieren und Entscheidungsentwürfen aufgrund des steten Austausches auf Leitungs- und Arbeitsebene verwiesen (UA S. 61). Diesen Umstand hat das Verwaltungsgericht tatrichterlich als ein Indiz für die Feststellung gewürdigt, dass in der Gesamtschau der Umstände für die am Frequenzvergabeverfahren beteiligten Kreise der Eindruck eines politischen und damit für die Frequenzversteigerung sachwidrigen "Nebenverfahrens" entstehen musste (UA S. 70).
(5) Auf die weiteren von der Beschwerde als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Fragen kann die Zulassung der Revision nicht gestützt werden, da sie sich ausschließlich auf den zweiten bzw. dritten tragenden Begründungsstrang der Entscheidung beziehen, also die vorinstanzlichen Annahmen eines Verstoßes gegen die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur als nationale Regulierungsbehörde sowie eines Abwägungsdefizits unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung. Dementsprechend fehlt es mangels Entscheidungserheblichkeit am Klärungsbedürfnis.
bb) Soweit die Beschwerde eine Divergenz gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 1974 - 4 C 50.72 - (Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 9) behauptet, betrifft dieses Vorbringen ausschließlich den dritten tragenden Begründungsstrang der angefochtenen Entscheidung. Da jedenfalls hinsichtlich der ersten, ebenfalls selbstständig tragenden Begründung - wie zuvor und im Folgenden weiter ausgeführt - keine Revisionszulassungsgründe vorliegen, kann dieses Vorbringen nicht zur Zulassung der Revision führen.
cc) Die Beschwerde legt auch nicht dar, dass hinsichtlich der die angefochtene Entscheidung selbstständig tragenden Begründung, die Präsidentenkammerentscheidung sei wegen der Besorgnis der Befangenheit ihrer Mitglieder rechtswidrig, ein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegt bzw. das angefochtene Urteil auf einem solchen beruht.
(1) Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht gegen die Begründungspflicht (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO) verstoßen hat.
Die Begründungspflicht des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO verlangt, dass in den Urteilsgründen die tatsächlichen Umstände und rechtlichen Erwägungen wiedergegeben werden, die das Gericht bestimmt haben, die Voraussetzungen für seine Entscheidung als erfüllt anzusehen. Das Urteil muss erkennen lassen, dass das Gericht den ermittelten Tatsachenstoff wertend gesichtet und in welchen konkreten Bezug es ihn zu den angewandten Rechtsnormen gesetzt hat. Dies setzt voraus, dass das Gericht zum einen seinen rechtlichen Prüfungsmaßstab offenlegt und zum anderen in tatsächlicher Hinsicht angibt, von welchem Sachverhalt es ausgeht und - sofern es den Tatsachenbehauptungen eines Beteiligten widerspricht - warum es dessen Vortrag nicht folgt und aufgrund welcher Erkenntnisse es eine ihm ungünstige Tatsachenlage als erwiesen ansieht. Aus den Entscheidungsgründen muss sowohl für die Beteiligten als auch für das Rechtsmittelgericht nachvollziehbar sein, aus welchen Gründen des materiellen Rechts oder des Prozessrechts das Gericht dem Vortrag eines Beteiligten, jedenfalls soweit es sich um einen zentralen Punkt seiner Rechtsverfolgung handelt, nicht folgt. Die Begründungspflicht ist immer dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder sonst wie unbrauchbar sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. Juni 2010 - 6 B 77.09 - juris Rn. 15 und vom 24. August 2016 - 9 B 54.15 - NVwZ 2017, 568 Rn. 22). Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Beschwerde seine Begründungspflicht nicht verletzt.
Die Beschwerde macht geltend, soweit das Verwaltungsgericht festgestellt habe, dass die Kommunikation mit dem Ministerium in den Verwaltungsvorgängen der Bundesnetzagentur nur unzureichend dokumentiert worden sei, könne den Entscheidungsgründen nicht einmal andeutungsweise entnommen werden, welchen Maßstab es hierfür angelegt habe. Das Verwaltungsgericht führe aus, es habe nur über ein Treffen, nicht aber über andere Treffen eine Protokollnotiz gegeben. Zugleich ziehe es die Zeugenaussagen, denen zufolge nur "Neues", "wichtige Gespräche" und "Prüfbitten" in den Akten notiert worden seien, nicht in Zweifel. Ob und ggf. warum es für eine zureichende Dokumentation erforderlich sein sollte, etwa auch die Wiederholung bekannter Positionen und unwichtige Gespräche zu dokumentieren, sei der Urteilsbegründung nicht zu entnehmen.
Durch dieses Vorbringen wird ein Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht dargelegt. Der Maßstab, den das Verwaltungsgericht bei seiner Annahme, die Kommunikation mit dem BMVI sei in den Verwaltungsvorgängen der Bundesnetzagentur nur unzureichend dokumentiert worden (UA S. 59), angelegt hat, wird aus den Entscheidungsgründen ohne Weiteres erkennbar. Für eine transparente Verfahrensgestaltung hätten danach jedenfalls diejenigen Treffen auf Leitungs- und Arbeitsebene vollständig dokumentiert werden müssen, bei denen das BMVI seine politischen Forderungen an die Bundesnetzagentur gerichtet hat. Dies umfasst nach dem Ansatz des Verwaltungsgerichts auch die Wiederholung bekannter Positionen; denn auch hierdurch hätte die Präsidentenkammer "Transparenz geschaffen und ihre Verfahrenshoheit demonstriert" (UA S. 60 f.). Soweit die Beschwerde diesen Maßstab für nicht gerechtfertigt hält, wendet sie sich letztlich gegen die rechtliche Würdigung des Verwaltungsgerichts. Damit kann die Zulassung der Revision nicht erreicht werden.
(2) Die Revision ist auch nicht im Hinblick auf die von der Beklagten gerügten Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zuzulassen.
Ein nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO beachtlicher Verfahrensmangel bei der Beweiswürdigung liegt nur dann vor, wenn der gerügte Fehler sich hinreichend deutlich von der materiell-rechtlichen Subsumtion, das heißt der korrekten Anwendung des sachlichen Rechts abgrenzen lässt und der Tatrichter den ihm bei der Tatsachenfeststellung durch den Grundsatz freier Beweiswürdigung eröffneten Wertungsrahmen verlassen hat. Das ist der Fall, wenn die Vorinstanz Umstände, auf deren Vorliegen es nach ihrer Rechtsauffassung entscheidungserheblich ankommt, ohne Rückführbarkeit auf den Prozessstoff ungeprüft behauptet oder gegen das in § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO enthaltene Selektionsverbot verstößt, indem sie offenbar gewordene entscheidungserhebliche Umstände oder Erkenntnisquellen gar nicht oder nur teilweise heranzieht. Ferner wird der Überzeugungsgrundsatz verletzt, wenn der Tatrichter das Regelbeweismaß richterlicher Überzeugungsgewissheit gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verfehlt hat. Schließlich liegt ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO in einer Nichtbeachtung der Denkgesetze (Logik), gesetzlicher Beweisregeln oder allgemeiner Erfahrungssätze oder in einer objektiv willkürlichen oder aktenwidrigen Sachverhaltswürdigung (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2025 - 6 B 20.24 - NVwZ 2025, 863 Rn. 14 f.). Derartige Mängel des angefochtenen Urteils lässt das Beschwerdevorbringen nicht erkennen.
(a) Die Beschwerde macht als Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz geltend, dass die Ausführungen des Verwaltungsgerichts durch logische Brüche gegen die Denkgesetze verstießen, soweit sie dessen Annahme beträfen, die Präsidentenkammer habe dem politischen Druck des BMVI unter anderem in Bezug auf die terminliche Gestaltung des Verfahrens nachgegeben, indem sie den Termin zur mündlichen Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Vergabeverfahrens auf den Tag nach dem Mobilfunkgipfel gelegt habe. Es sei logisch ausgeschlossen, einerseits (aufgrund der Zeugenaussagen) anzunehmen, eine Entscheidung sei aus Gründen der Höflichkeit und Rücksichtnahme erfolgt, und andererseits anzunehmen, die Entscheidung sei "auf Druck" zurückzuführen. Dem Verwaltungsgericht hätte sich aufdrängen müssen, dass die festgestellten Tatsachen jedenfalls mehrdeutig seien und ein Verständnis zuließen, dass die Entscheidung zur Verlegung der Anhörung vollständig autonom erfolgt sei.
Mit diesem Vorbringen legt die Beschwerde nicht dar, dass die vom Verwaltungsgericht gezogenen tatsächlichen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen oder aus einem anderen Grund den dem Tatsachengericht bei der Würdigung des Prozessstoffes zustehenden Wertungsrahmen überschreiten. Ein Verstoß gegen Denkgesetze liegt vor, wenn ein Schluss aus Gründen der Logik nicht gezogen werden kann, was nicht schon dann der Fall ist, wenn das Tatsachengericht einen nach Meinung der Beschwerde unrichtigen oder fernliegenden Schluss gezogen hat. Denkfehler entstehen nicht bereits dadurch, dass der Tatrichter eine Würdigung der tatsächlichen Umstände vorgenommen hat, die nicht zwingend ist und nach den Vorstellungen des beweisbelasteten Beteiligten auch anders hätte ausfallen können (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1990 - 4 C 28.89 - BVerwGE 84, 271 <273>).
Die Annahme, eine Entscheidung sei aus Gründen der Höflichkeit und Rücksichtnahme erfolgt, schließt jedenfalls bei einem Kollegialorgan - wie hier der Präsidentenkammer - nicht denknotwendig aus, dass durch diese Entscheidung zugleich politischem Druck nachgegeben wird. Vor dem Hintergrund des vom Verwaltungsgericht tatrichterlich festgestellten Umstands, dass es dem BMVI besonders wichtig war, den Mobilfunkgipfel vor der Veröffentlichung des Entwurfs von Teil III und IV der Präsidentenkammerentscheidung durchführen zu können (UA S. 63), erscheint es keinesfalls fernliegend, dass bei den einzelnen Mitgliedern der Präsidentenkammer jeweils unterschiedliche Motive in die Entscheidung eingeflossen sein können, den Termin zur mündlichen Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Vergabeverfahrens auf den Tag nach dem Mobilfunkgipfel zu verschieben. Ein Verstoß gegen Denkgesetze kann zwar auch vorliegen, wenn das Gericht bei mehrdeutigen Tatumständen deren Mehrdeutigkeit verkennt (BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2004 - 6 B 6.04 - juris Rn. 151). Das Verwaltungsgericht hat hier jedoch gerade nicht aus dem Blick verloren, dass die Entscheidung der Präsidentenkammer als eines Kollegialorgans auf mehreren nebeneinander bestehenden Motiven beruhen kann.
(b) Die Beschwerde sieht den Überzeugungsgrundsatz ferner dadurch als verletzt an, dass das Verwaltungsgericht aus dem Umstand, dass eine Überarbeitung der "Ersten Erwägungen für die Vergabebedingungen und Auktionsregeln" von Seiten des BMVI und des Beirats gewünscht gewesen und eine solche Überarbeitung dann tatsächlich erfolgt sei, darauf geschlossen habe, dass die entsprechenden Wünsche auch kausal für die Rücknahme gewesen seien. Ein solcher Schluss von einer Korrelation auf eine Kausalität sei logisch unzulässig. Vielmehr sei aktenkundig, dass die "Ersten Erwägungen" aufgrund von Missverständnissen über ihren Charakter als bloße Diskussionsgrundlage ohne jedes Präjudiz für die weitere Entscheidung zurückgezogen worden seien, um die weitere Diskussion nicht zu belasten. Logisch unzulässig sei es auch, von einer Überarbeitung der "Ersten Erwägungen" im Sinne des BMVI auf eine entsprechende Kausalität zu schließen. Vielmehr hätten die sich an die Rücknahme anschließenden Entwicklungen zu einer ergebnisoffeneren Formulierung der Erwägungen geführt. Jedenfalls hätte das Verwaltungsgericht nach Ansicht der Beschwerde erkennen müssen, dass die festgestellten Tatsachen mehrdeutig seien und auch den Schluss auf einen anderen Geschehensablauf zuließen. Zu dem Ergebnis, mit der Überarbeitung der "Ersten Erwägungen" habe die Bundesnetzagentur dem politischen Druck des BMVI nachgegeben, habe das Verwaltungsgericht zudem nur deshalb kommen können, weil es bei der Überzeugungsbildung seine eigene Feststellung übergangen habe, als Grund für die Änderungen an den Versorgungsauflagen in den "Ersten Erwägungen" im Anschluss an die Rücknahme seien Vorschläge des Länderarbeitskreises (LAK) angegeben worden.
Dieses Vorbringen der Beschwerde ist ebenfalls nicht geeignet, eine Überschreitung des dem Tatsachengericht bei der Würdigung des Prozessstoffes zustehenden Wertungsrahmens und insbesondere einen Verstoß der von der Vorinstanz gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze darzulegen. Die Beschwerde verkennt an dieser Stelle erneut, dass das Verwaltungsgericht nach seinem rechtlichen Ansatz lediglich zu prüfen hatte, ob unter den Umständen des konkreten Einzelfalles die Art und Weise der Verfahrensführung durch die Präsidentenkammer bei betroffenen Beteiligten den Eindruck einer sachwidrigen, auf Voreingenommenheit beruhenden Benachteiligung hervorrufen konnte. Als eines von mehreren Indizien hierfür hat das Verwaltungsgericht den von ihm festgestellten Umstand gewertet, dass die Präsidentenkammer den Forderungen des BMVI entsprechend im Januar und Februar 2018 die "Ersten Erwägungen zu den Vergabebedingungen und Auktionsregeln" zurückgezogen und inhaltlich überarbeitet hatte (UA S. 64). Ob die politischen Forderungen des BMVI die alleinige "Ursache" für die Rücknahme und inhaltliche Überarbeitung der "Ersten Erwägungen" bildeten, musste das Verwaltungsgericht nach seinem rechtlichen Ausgangspunkt nicht abschließend klären. Nicht zuletzt auch mit Blick auf die bereits zuvor festgestellten Lücken bei der Dokumentation der Kommunikation mit dem BMVI in den Verwaltungsvorgängen der Bundesnetzagentur (UA S. 59) konnte das Verwaltungsgericht die objektiv bestehende zeitliche und inhaltliche Korrelation zwischen den politischen Forderungen und ihrer Umsetzung jedenfalls als Indiz dafür werten, dass die Präsidentenkammer dem seitens des BMVI auf sie ausgeübten massiven Druck vereinzelt nachgegeben hat.
(c) Einen weiteren Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz sieht die Beschwerde darin, dass das Verwaltungsgericht seine Annahme, die Präsidentenkammer habe politischem Druck gerade auch in Bezug auf die Regelung der Zahlungsmodalitäten nachgegeben, nur darauf gestützt habe, dass die Gipfelerklärung die Präsidentenkammerentscheidung "beeinflusst" habe. Dieser Schluss sei logisch nicht zulässig, zumal das Verwaltungsgericht sogar ausdrücklich festgestellt habe, dass die Bundesnetzagentur die Notwendigkeit einer klaren Abgrenzung des Mobilfunkgipfels zu den Zuständigkeiten der Präsidentenkammer gesehen habe. Das Verwaltungsgericht habe bei seiner Überzeugungsbildung zudem übergangen, dass die Präsidentenkammer die durch den Mobilfunkgipfel als externes Ereignis eingetretene Veränderung der Rahmenbedingungen in ihre Erwägungen habe einstellen müssen. Jedenfalls seien die vom Verwaltungsgericht festgestellten Umstände mehrdeutig und hätten nicht nur den Schluss zugelassen, dass die getroffene Fälligkeitsregelung auf externen Druck zurückzuführen sei.
Auch mit diesem Vorbringen gelingt es der Beschwerde nicht, einen Verstoß des Verwaltungsgerichts gegen die Denkgesetze oder eine andere Überschreitung des dem Tatsachengericht bei der Würdigung des Prozessstoffes zustehenden Wertungsrahmens darzulegen. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass das BMVI die Entscheidung der Präsidentenkammer auch dadurch beeinflusst habe, dass es beim Mobilfunkgipfel am 12. Juli 2018 eine Vereinbarung über die Zahlungsmodalitäten für den Zuschlagspreis der anstehenden Frequenzversteigerung geschlossen habe. Nach der "Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel" habe der Bund denjenigen Netzbetreibern, die verbindliche kooperative Erschließungszusagen abgäben, den Aufschub des Zahlungsbeginns und die Stundung der Zahlung (Ratenzahlung) der Auktionserlöse für Netzbetreiber zugesagt (UA S. 68). Dass die Präsidentenkammer daraufhin den Zeitpunkt der Fälligkeit der Zahlungsverpflichtung von "sofort nach Aushändigung des Festsetzungsbescheides" auf "65 Bankarbeitstage nach Zuschlag" verschoben habe, wertet das Verwaltungsgericht als Indiz dafür, dass sie auch insoweit dem politischen Druck des BMVI nachgegeben habe (UA S. 62, 68 ff.).
Dieser Schluss der Vorinstanz ist zwar nicht zwingend. Vielmehr mögen die festgestellten Umstände auch den - von der Beschwerde für naheliegender gehaltenen - Schluss zulassen, dass die Präsidentenkammer hinsichtlich der Zahlungsmodalitäten frei von Druck eine autonome Entscheidung getroffen hat und es sich bei der getroffenen Fälligkeitsregelung ausschließlich um das Ergebnis einer ordnungsgemäßen Abwägung handelt. Hierfür könnte der Umstand sprechen, dass die Präsidentenkammer im Ergebnis nicht dem weitergehenden Ansatz der "Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel" gefolgt ist. Dort hatte der Bund denjenigen Netzbetreibern, die verbindliche kooperative Erschließungszusagen abgeben, den Aufschub des Zahlungsbeginns und die Stundung der Zahlung (Ratenzahlung) der Auktionserlöse für Netzbetreiber zugesagt (UA S. 68). Ein nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO beachtlicher Verfahrensmangel bei der Beweiswürdigung läge jedoch nur dann vor, wenn die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Änderung der Regelung sei auf politischen Druck zurückzuführen, in den tatsächlichen Feststellungen keine Grundlage fände. So verhält es sich hier gerade nicht, denn nach den eingehend begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts übte das BMVI massiven Druck auf die Bundesnetzagentur aus, um Verfahrensabläufe und fachliche Inhalte des Frequenzvergabeverfahrens zu beeinflussen (UA S. 56 ff.). Die in Bezug auf diese Feststellung erhobene Aufklärungsrüge der Beklagten bleibt - wie im Folgenden noch ausgeführt wird - ohne Erfolg. Der Annahme einer uneingeschränkt autonomen Entscheidung der Präsidentenkammer steht außerdem die Feststellung des Verwaltungsgerichts entgegen, dass die Verschiebung der Fälligkeit der Zahlungsverpflichtung von "sofort nach Aushändigung des Festsetzungsbescheides" auf "65 Bankarbeitstage nach Zuschlag" in Abstimmung zwischen Bundesnetzagentur, BMVI und BMF im Hinblick auf rechtliche Risiken erfolgt ist (UA S. 69).
(d) Die Beschwerde macht als Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz schließlich noch geltend, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Sachverhaltswürdigung Umstände übergangen, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen. Es habe das besondere Informations- und Kommunikationsinteresse des Ministeriums verkannt, das sich daraus ergebe, dass das Ministerium geborener Vertreter von Allgemeininteressen sei, dass die Bundesnetzagentur seiner Fachaufsicht unterliege und dass es Berührungspunkte in den jeweiligen Aufgabenbereichen gebe. Zudem bestehe in diesem Zusammenhang ein logischer Bruch zu der Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mitglieder der Präsidentenkammer seien sich darüber im Klaren gewesen, eine unabhängige Entscheidung zu treffen, und hätten die verschiedenen Einflussnahmeversuche auch nicht als Weisungen oder weisungsgleich verstanden. Ohne diesen Verfahrensverstoß wäre das Verwaltungsgericht nach Ansicht der Beschwerde möglicherweise nicht zu dem Schluss gekommen, dass für die am Frequenzvergabeverfahren beteiligten Kreise der Eindruck eines politischen und damit für die Frequenzversteigerung sachwidrigen "Nebenverfahrens" entstehen musste.
Auch mit diesem Vorbringen legt die Beschwerde nicht dar, dass das Verwaltungsgericht entscheidungserhebliche Umstände oder Erkenntnisquellen gar nicht oder nur teilweise herangezogen, Denkgesetze nicht beachtet oder den festgestellten Sachverhalt objektiv willkürlich gewürdigt hat. Wie erwähnt, hat das Verwaltungsgericht tatsächlich festgestellt, dass das BMVI massiven Druck auf die Bundesnetzagentur ausgeübt hat, um Verfahrensabläufe und fachliche Inhalte des Frequenzvergabeverfahrens zu beeinflussen (UA S. 58 ff.). Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang die Kommunikation zwischen Bundesnetzagentur und BMVI über das Frequenzvergabeverfahren ausgewertet, die sich aus den Verwaltungsvorgängen der Bundesnetzagentur und aus den im von den Klägerinnen im IFG-Verfahren erlangten und in das verwaltungsgerichtliche Verfahren eingebrachten Aktenbestandteilen des BMVI ergibt. Unter Würdigung der Aussagen der vernommenen Zeugen hat es ferner festgestellt, dass der politische Druck auch von den Mitgliedern der Präsidentenkammer und der Fachabteilung der Bundesnetzagentur als solcher empfunden worden sei (UA S. 58). Als für den Eindruck eines politischen und damit für die Frequenzversteigerung sachwidrigen "Nebenverfahrens" ursächlich hat das Verwaltungsgericht allerdings nicht isoliert den auf die Präsidentenkammer ausgeübten politischen Druck angesehen, sondern zusätzlich den Umstand angeführt, dass die Verfahrensgestaltung der Präsidentenkammer in Bezug auf diesen politischen Druck intransparent und vereinzelt nachgebend gewesen sei (UA S. 52). Das Verwaltungsgericht hat dabei zum einen auf die unzureichende Dokumentation der Kommunikation mit dem BMVI in den Verwaltungsvorgängen der Bundesnetzagentur verwiesen. Aus den Zeugenaussagen ergebe sich, dass nur "Neues", "wichtige Gespräche" und "Prüfbitten" in den Akten notiert worden seien. Die politischen Forderungen des BMVI seien im Frequenzvergabeverfahren auch nicht auf andere Weise gegenüber den beteiligten Kreisen offengelegt worden, sei es in der mündlichen Anhörung am 13. Juli 2018 oder durch Veröffentlichung im Rahmen des Konsultationsverfahrens (UA S. 60). Zum anderen hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass die Präsidentenkammer dem politischen Druck des BMVI vereinzelt nachgegeben habe, nämlich in Bezug auf die terminliche Gestaltung des Verfahrens, die Überarbeitung der "Ersten Erwägungen zu den Vergabebedingungen und Auktionsregeln" und die Zahlungsmodalitäten (UA S. 62 ff.).
Diese tatrichterliche Würdigung mag die Beklagte zwar für unrichtig halten. Sie lässt jedoch keine logischen Brüche erkennen. Selbst wenn im Sinne der Beschwerde ein besonderes Informations- und Kommunikationsinteresse des zuständigen Ministeriums anzuerkennen wäre, ist nicht erkennbar, weshalb dieser Umstand nach dem Begründungsansatz des Verwaltungsgerichts geeignet sein sollte, den sich aus einer Gesamtschau ergebenden Eindruck eines politischen "Nebenverfahrens" für die am Frequenzvergabeverfahren beteiligten Kreise zu beseitigen.
(e) Die weiteren von der Beschwerde gerügten Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz beziehen sich ausschließlich auf den dritten tragenden Begründungsstrang der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, also die Annahme eines Abwägungsdefizits unter dem Gesichtspunkt der faktischen Vorfestlegung. Hierauf kann das vorinstanzliche Urteil indes nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen. Denn die Beschwerde hat - wie ausgeführt - keinen Revisionszulassungsgrund mit Erfolg dargelegt, soweit das Verwaltungsgericht die Annahme der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung selbstständig tragend auf die Besorgnis der Befangenheit der Mitglieder der Präsidentenkammer gestützt hat.
(3) Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich ferner nicht, dass das angefochtene Urteil auf einem Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) beruht.
(a) Die Beschwerde rügt, das Verwaltungsgericht habe im Zusammenhang mit seiner Annahme, dass es "politischen Druck" aus dem Ministerium gegeben habe, der kausal für die Rücknahme der "Ersten Erwägungen" gewesen sei, weder aufgeklärt, wer diesen Druck ausgeübt haben könnte, noch wie dieser Druck ausgeübt worden sei. Es habe lediglich festgestellt, dass es ein Telefonat zwischen dem ehemaligen Präsidenten H. und dem ehemaligen Staatssekretär B. gegeben habe. In diesem Telefonat sei nach Überzeugung des Verwaltungsgerichts aber weder eine Weisung erteilt worden, noch müsse aufgeklärt werden, ob dort ein "entsprechender Druck ausgeübt" worden sei. Nach Ansicht der Beschwerde hätte sich das Verwaltungsgericht hierzu nicht auf die Vernehmung der ehemaligen Mitglieder der Präsidentenkammer sowie des ehemaligen Leiters der Abteilung 2 der Bundesnetzagentur beschränken dürfen. Vielmehr hätte sich ihm aufdrängen müssen, auch den ehemaligen Staatssekretär B. sowie die sonstigen beteiligten Personen aus dem Ministerium zu vernehmen.
Einen Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht hat die Beschwerde mit diesem Vorbringen nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt. Zwar verletzt ein Tatsachengericht seine Pflicht zur erschöpfenden Sachverhaltsaufklärung aus § 86 Abs. 1 VwGO, wenn es versäumt, hinreichend konkreten Einwänden eines Beteiligten nachzugehen und den Sachverhalt weiter aufzuklären, sofern dies für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich ist (BVerwG, Urteil vom 21. November 2017 - 1 C 39.16 - BVerwGE 161, 1 Rn. 22 m. w. N. und Beschluss vom 20. Januar 2025 - 6 B 20.24 - NVwZ 2025, 863 Rn. 19). Die Geltendmachung eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO verlangt jedoch nicht nur die schlüssige Darlegung, welche Aufklärungsmaßnahmen das Gericht hätte ergreifen müssen, welche Feststellungen es dabei voraussichtlich getroffen hätte und inwiefern dies zu einer für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung hätte führen können. Vielmehr muss der Beschwerdeführer zudem darlegen, dass er in der mündlichen Verhandlung durch Stellung eines Beweisantrags auf eine bestimmte Sachaufklärung hingewirkt hat oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen aufgrund von dessen materiell-rechtlicher Rechtsauffassung auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen. Denn die Aufklärungsrüge stellt kein Mittel dar, um Versäumnisse in der Tatsacheninstanz zu kompensieren, vor allem wenn der Beschwerdeführer es unterlassen hat, einen Beweisantrag zu stellen (BVerwG, Beschlüsse vom 3. August 2018 - 6 B 124.18 - Buchholz 11 Art. 4 GG Nr. 92 Rn. 9 und vom 20. Januar 2025 - 6 B 20.24 - NVwZ 2025, 863 Rn. 20).
Im vorliegenden Fall hat die Beschwerde nicht dargelegt, dass die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung Beweisanträge in Bezug auf die Gründe gestellt hätten, die zu der Rücknahme der "Ersten Erwägungen" durch die Präsidentenkammer geführt haben. Zwar haben sie ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung unter anderem beantragt, den ehemaligen Staatssekretär B. zu der "Tatsache" zu vernehmen, dass er dem Präsidenten der Bundesnetzagentur keine Weisung erteilt habe, die "Ersten Erwägungen" im Januar 2018 zurückzuziehen, und auch keinen entsprechenden Druck auf ihn ausgeübt habe. Nachdem das Verwaltungsgericht diesen Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung ausweislich des Protokolls jedoch unter Hinweis darauf als unzulässig abgelehnt hatte, die Worte "Weisung" und "weisungsähnlich" seien rechtliche Wertungen, die dem Gericht oblägen, hätten die Vertreter der Beklagten hierauf reagieren und die Formulierung des Beweisantrags entsprechend anpassen müssen. Dies ist nicht geschehen.
Daher ist es auch folgerichtig, dass die Beklagte den genannten Beweisantrag in der Beschwerdebegründung gar nicht erwähnt, sondern allein darauf abstellt, dem Verwaltungsgericht hätte es sich aufdrängen müssen, den ehemaligen Staatssekretär B. beziehungsweise die sonstigen beteiligten Personen aus dem Ministerium dazu vernehmen, von wem in welcher Form gegenüber wem Druck ausgeübt worden sei. Damit genügt die Beklagte jedoch ebenfalls nicht den Darlegungsanforderungen an einen Aufklärungsmangel. Denn das Verwaltungsgericht hat seine Feststellung, dass von Seiten des BMVI politischer Druck auf die Präsidentenkammer und die Fachabteilung ausgeübt werden sollte, entgegen der Darstellung der Beschwerde nicht nur auf die Vernehmung der ehemaligen Mitglieder der Präsidentenkammer sowie des ehemaligen Leiters der Abteilung 2 der Bundesnetzagentur gestützt, sondern vor allem auch auf die Aktenbestandteile des BMVI, die über die von den Klägerinnen geführten IFG-Verfahren erlangt und in das gerichtliche Verfahren eingeführt worden sind (UA S. 56 ff.). Exemplarisch hat es auf einen Sprechzettel zur Vorbereitung eines Gesprächs von Staatssekretär B. mit Vizepräsident Dr. E. am 11. April 2018, einen Sprechzettel für Bundesminister S. für ein Gespräch mit Bundesminister A. am 21. September 2018 zum Thema Versorgungsauflagen sowie einen Sprechzettel für Bundesminister S. für ein Gespräch mit dem Chef des Bundeskanzleramts Prof. Dr. B. und Bundesminister A. am 11. Oktober 2018 verwiesen.
Ausgehend von seinem materiell-rechtlichen Standpunkt musste sich dem Verwaltungsgericht die Vernehmung weiterer Zeugen auch deshalb nicht aufdrängen, weil es - wie ausgeführt - den Umstand, dass die Präsidentenkammer die "Ersten Erwägungen" den Forderungen des BMVI entsprechend zurückgezogen und inhaltlich überarbeitet hatte, lediglich als eines von mehreren Indizien für seine Würdigung herangezogen hat, dass unter den Umständen des konkreten Einzelfalles die Art und Weise der Verfahrensführung durch die Präsidentenkammer bei betroffenen Beteiligten den Eindruck einer sachwidrigen, auf Voreingenommenheit beruhenden Benachteiligung hervorrufen konnte. Dabei hat es die genannten Indizien in Verbindung mit der von ihm festgestellten zeitlichen und inhaltlichen Korrelation zwischen den politischen Forderungen des Ministeriums und ihrer Umsetzung durch die Präsidentenkammer sowie der lückenhaften Dokumentation der Kommunikation mit dem BMVI in den Verwaltungsvorgängen als hinreichend aussagekräftig angesehen. Auf weitere Erkenntnisse über Sichtweise und Äußerungen der maßgeblichen Akteure auf Seiten des BMVI kam es für das Verwaltungsgericht danach nicht an. Den Vertretern der Beklagten hätte es daher oblegen, in der mündlichen Verhandlung auf eine entsprechende Beweisaufnahme hinzuwirken.
(b) Soweit die Beschwerde eine Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes auch hinsichtlich der Annahme einer faktischen Vorprägung durch die politischen Forderungen nach einer Erhöhung der Versorgungsauflagen sieht, könnte das angefochtene Urteil auf dem geltend gemachten Verfahrensfehler - sofern er vorläge - nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen. Denn das Vorbringen betrifft allein die Annahme eines Abwägungsdefizits als dritten tragenden Begründungsstrang der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Wie bereits ausgeführt, hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung jedoch selbstständig tragend auf die Besorgnis der Befangenheit der Mitglieder der Präsidentenkammer gestützt. Insoweit ist ein Revisionszulassungsgrund nicht dargelegt.
c) Die Rüge, das angefochtene Urteil sei nicht mit Gründen versehen und beruhe daher insgesamt auf einem absoluten Revisionsgrund nach § 138 Nr. 6 VwGO, weil der Zusammenhang zwischen mündlicher Verhandlung und ihr folgender Beratung einerseits und den schriftlich niedergelegten Urteilsgründen andererseits nicht mehr gewahrt sei, greift ebenfalls nicht durch.
Ein bei seiner Verkündung noch nicht vollständig abgefasstes Urteil gilt im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO als nicht mit Gründen versehen, wenn Tatbestand und Entscheidungsgründe innerhalb einer - in Anlehnung an die in §§ 517 und 548 ZPO bestimmten - Frist von fünf Monaten nach Verkündung nicht unterschrieben der Geschäftsstelle übergeben worden sind. Der zeitliche Zusammenhang zwischen der Beratung und Verkündung des Urteils einerseits und der Übergabe der schriftlichen Urteilsgründe andererseits ist dann so weit gelockert, dass in Anbetracht des nachlassenden Erinnerungsvermögens der Richter die Übereinstimmung zwischen den in das Urteil aufgenommenen und den für die richterliche Überzeugung tatsächlich leitend gewordenen Gründen nicht mehr gewährleistet erscheint (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 27. April 1993 - GmS-OGB 1/92 - BVerwGE 92, 367 <375 f.>). Wird die Frist von fünf Monaten gewahrt, so kann ein Urteil gleichwohl als nicht mit Gründen versehen gelten. Dies trifft zu, wenn zu dem Zeitablauf als solchem besondere Umstände hinzutreten, die bereits wegen des Zeitablaufs bestehende Zweifel zu der Annahme verdichten, dass der gesetzlich geforderte Zusammenhang zwischen der Urteilsfindung und den schriftlich niedergelegten Gründen nicht mehr gewahrt ist (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2012 - 9 C 5.11 - NVwZ 2013, 218 Rn. 23 f.).
Die Maximalfrist von fünf Monaten ist hier - wie auch die Beschwerde einräumt - gewahrt worden. Das am 26. August 2024 verkündete Urteil ist in vollständiger Form am 6. Dezember 2024 bei der Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts eingegangen. Entgegen der von der Beschwerde vertretenen Auffassung liegen hier keine besonderen Umstände vor, die wegen des Zeitablaufs schon bestehende Zweifel zu der Annahme verdichten, dass der gesetzlich geforderte Zusammenhang zwischen mündlicher Verhandlung und ihr folgender Beratung einerseits und den schriftlich niedergelegten Urteilsgründen andererseits nicht mehr gewahrt ist. Dass zum Zeitpunkt der Übergabe des vollständigen Urteils an die Geschäftsstelle die letzte mündliche Verhandlung am 26. August 2024 bereits fast dreieinhalb Monate zurücklag und die Fünf-Monats-Frist damit zu mehr als zwei Dritteln ausgeschöpft war, lässt sich schlüssig durch den Umfang des Verfahrensstoffes und dessen Komplexität erklären.
Der zeitliche Abstand von zweieinhalb Monaten zwischen den Terminen zur mündlichen Verhandlung und Beweisaufnahme am 3. und 4. Juni 2024 einerseits und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung am 26. August 2024 indiziert ebenfalls nicht, dass der erforderliche zeitliche Zusammenhang zwischen mündlicher Verhandlung und ihr folgender Beratung einerseits und den schriftlich niedergelegten Urteilsgründen andererseits entfallen sein könnte. Die Beschwerde verweist selbst auf die mit 41 Seiten umfangreiche Protokollierung der Zeugenaussagen. Dass es sich hierbei nicht um eine wörtliche Wiedergabe der gesamten mehrstündigen Zeugenvernehmung handelt, sondern - wie im Verwaltungsprozess üblich - um eine zusammenfassende sinngemäße Protokollierung der wesentlichen Zeugenaussagen durch das Gericht, lässt nicht den Schluss zu, dass die Zeugenaussagen den Mitgliedern der Kammer bei der Abfassung des Urteils nicht mehr präsent waren. Auch den Wertungen der Zeugenaussagen in den Entscheidungsgründen des angegriffenen Urteils sind entgegen dem Beschwerdevorbringen keine konkreten Anhaltspunkte für ein Verblassen des Eindrucks von der Beweisaufnahme zu entnehmen. Dass die tatrichterlichen Würdigungen des Verwaltungsgerichts anders ausgefallen sind, als von der Beklagten für richtig gehalten, ist offensichtlich nicht maßgeblich.
Auch der Umstand, dass von den fünf Richtern, die den Termin zur Beweisaufnahme wahrgenommen hatten, nur noch drei an der mündlichen Verhandlung am 26. August 2024 teilgenommen haben und die dort anwesende Berufsrichterin, die das Urteil unterzeichnet hat, wiederum an der Beweisaufnahme Anfang Juni 2024 nicht beteiligt war, ist nicht geeignet, Zweifel an der Beurkundungsfunktion der Urteilsgründe hervorzurufen. Zwar fordert § 96 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Gericht Beweis in der mündlichen Verhandlung erhebt, dass diejenigen Richter, die über einen Rechtsstreit entscheiden, regelmäßig auch die Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung durchführen, um ihre Entscheidung auf den unmittelbaren Eindruck der Beweisaufnahme stützen zu können. Das Tatsachengericht kann eine frühere Beweisaufnahme nach seinem Ermessen jedoch auch dann verwerten, wenn zwischen der Beweisaufnahme und der Entscheidung die Besetzung des erkennenden Gerichts gewechselt hat. Zulässig ist eine derartige Verwertung eines durch andere als die erkennenden Richter erhobenen Beweises insbesondere dann, wenn über die Beweisaufnahme eine ordnungsgemäße Niederschrift vorhanden ist (BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1988 - 4 B 100.88 - NVwZ-RR 1990, 166 f.). Das ist hier der Fall.
2. Die Beschwerde der Klägerinnen hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Revision ist nicht wegen der von den Klägerinnen allein geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) im Hinblick auf die Frage zuzulassen,
"ob die Regelung zur Diensteanbieterverpflichtung in den UMTS-Lizenzen (Entscheidung der Präsidentenkammer der Regulierungsbehörde vom 18.2.2000 über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen zur Vergabe von Lizenzen für Universal Mobile Telecommunication System - UMTS -, BK-1B-98/005-01, Anlage 1, Teil C Nr. 15 i. V. m. § 4 TKV a. F.) bis zu einer etwaigen bestandskräftigen Neubescheidung gemäß Klageantrag zu I für die Lizenznehmer der UMTS-Lizenzen fortgilt."
Diese Frage ist zwar entscheidungserheblich, da sie dem als Klageantrag zu 2. gestellten Feststellungsantrag der Klägerinnen entspricht, den das Verwaltungsgericht als jedenfalls offensichtlich unbegründet erachtet hat (UA S. 92). Es handelt sich jedoch nicht um eine Rechtsfrage des revisiblen Bundesrechts im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts sind die UMTS-Lizenzen durch Verwaltungsakt erteilt worden. Die darin enthaltenen Regelungen hat das Verwaltungsgericht dahingehend ausgelegt, dass mit Ablauf der Befristung der UMTS-Lizenzen zum 31. Dezember 2020 auch die Diensteanbieterverpflichtung aus den UMTS-Lizenzen unwirksam geworden sei (UA S. 93). Soweit die Klägerinnen einwenden, die Diensteanbieterverpflichtung gelte unmittelbar kraft Gesetzes nach der revisiblen Norm des § 4 TKV a. F. und der Hinweis in den UMTS-Lizenzen sei nur klarstellend erfolgt, ändert dies nichts an dem untergesetzlichen Rechtscharakter der UMTS-Lizenzen selbst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. August 2011 - 6 B 9.11 - Buchholz 442.066 § 150 TKG Nr. 4 Rn. 4). Einen grundsätzlichen Klärungsbedarf in Bezug auf § 4 TKV a. F. haben die Klägerinnen nicht dargelegt. Stattdessen treten sie lediglich der Auslegung der als Verwaltungsakte erteilten UMTS-Lizenzen durch das Verwaltungsgericht entgegen.
3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab, weil sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 und § 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20, 21 VwVfG
§§ 517 und 548 ZPO
§ 48 VwVfG
§ 21 VwVfG
§ 15 TKG 2004
§ 4 TKV
§ 150 TKG
§ 159 VwGO
§ 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG 2004
§ 100 Abs. 4 Nr. 4 TKG
§ 55
    TKG
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr.
    3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 2 TKG 2004
§ 61 Abs. 3 S. 2 und Abs. 4 S. 1 TKG 2004
§ 61 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 61 Abs. 3 S. 2 Nr. 4 TKG 2004
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 3
    VwGO
§ 132 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 TKG 2004
§ 135 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004
§ 120 Nr. 2 TKG 2004
§ 61 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 61 Abs. 1 S. 1 TKG 2004
§ 61 Abs. 1 S.
    1, Abs. 3 S. 2, Abs. 4 S. 1 TKG 2004
§ 61 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 2, Abs. 4 S. 1 TKG 2004
§ 12 Abs. 1 TKG
§ 61 Abs. 1 Satz 1, Abs.
    3 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 TKG 2004
§ 1
    BBauG
§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 108 Abs.
    1 Satz 2 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1
    VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz
    1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 138 Nr. 6 VwGO
§ 96 Abs.
    1 Satz 1 VwGO
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 174, 53
NVwZ 2018, 496
NVwZ 2010, 1359
BVerwGE 163, 181
NVwZ-RR
    2024, 478
BVerwGE 51, 15
NVwZ 2017, 568
NVwZ 2025, 863
BVerwGE
    84, 271
BVerwGE 161, 1
NVwZ
    2025, 863
NVwZ 2025,
    863
BVerwGE 92, 367
NVwZ
    2013, 218
NVwZ-RR
    1990, 166
6 B 40.15
6 C 13.20
6 B 43.17
6 B 23.22
6 C 22.08
6 C 8.17
1 C 34.22
6 B 53.19
4 C 50.72
6 B 77.09
9 B 54.15
6 B 20.24
4 C 28.89
6 B 6.04
1 C 39.16
6 B 124.18
9 C 5.11
4 B 100.88
6 B 9.11