Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-12, Aktenzeichen 4 L 314/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0112.VG4L314.22.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 9.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersagungsverfügung und eine Zwangsgeldandrohung.
Die D... betreibt am N... eine Wettvermittlungsstelle und vermittelt Sportwetten für die Antragstellerin als Veranstalterin.
Die Antragstellerin beantragte am 20. Februar 2020 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: LABO) eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am o.g. Standort. Am 9. Oktober 2020 erteilte das Regierungspräsidium Darmstadt ihr eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet und über terrestrische Wettvermittlungsstellen. Mit Schreiben vom 4. März 2021 hörte das LABO die Antragstellerin zur beabsichtigten Versagung des Antrags an. Mit Bescheid vom 16. November 2021 lehnte das LABO den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, die Erlaubnis sei zu versagen, da der gesetzlich erforderliche Mindestabstand zu einer Schule i.S.v. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. a), lit. b), lit. c) und lit. e) des Schulgesetzes (SchulG Bln) nicht eingehalten worden sei, der sich in ca. 187 Metern Laufweg, in der G..., entfernten K....
Mit Bescheid vom 1. Juli 2022 untersagte das LABO der Antragstellerin, sofort ab Zustellung des Bescheids am N... Sportwetten zu veranstalten (Ziff. 1.a.) und gab ihr auf, binnen zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids dauerhaft keine Sportwetten vom o.g. Standort entgegenzunehmen (Ziff. 1.b.). Für den Fall, dass die Antragstellerin den Verpflichtungen nicht binnen zwei Wochen nach Zustellung des Bescheids nachkomme, drohte das LABO ein Zwangsgeld i.H.v. 18.000,- Euro an (Ziffer 2.) Zur Begründung führte das LABO aus, die Antragstellerin veranstalte am o.g. Standort öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten, ohne über die erforderliche Erlaubnis zu verfügen. Den Erlaubnisantrag habe die Behörde abgelehnt. Ihr Ermessen habe sie zu einem Einschreiten gegen den Betrieb ausgeübt. Dem Einschreiten stehe keine schützenswerte Rechtsposition der Antragstellerin entgegen, da der Betrieb seit Eröffnung illegal gewesen sei. Die Untersagungsverfügung sei auch verhältnismäßig.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2022 untersagte das LABO der Wettvermittlerin, sofort ab Zustellung des Bescheids am N... Sportwetten zu vermitteln (Ziff. 1.a.i.) und hierfür in, am und außerhalb dieser Wettvermittlungsstelle zu werben (Ziff. 1.a.ii.). Ferner forderte es sie auf, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle binnen zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids dauerhaft einzustellen (Ziff. 1.b.i.) und die Werbung für Sportwetten in, an und außerhalb dieser Wettvermittlungsstelle binnen vier Wochen ab Zustellung zu beseitigen (Ziff. 1.b.ii.). Für den Fall, dass sie den Verfügungen aus Ziff. 1.a.i. und 1b.i. des Bescheids binnen zwei Wochen ab Zustellung nicht nachkomme, drohte es ihr die Versiegelung der Betriebsräume an. Für den Fall, dass sie den Verfügungen aus Ziff. 1.a.ii. und 1.b.ii. des Bescheids binnen vier Wochen ab Zustellung nicht nachkomme, drohte es ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro an. Der hiergegen gerichtete Widerspruch der Veranstalterin vom 7. Juli 2022 sowie der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz vom 11. Juli 2022 sind Gegenstand des Verfahrens Y...
Gegen den an sie gerichteten Bescheid erhob die Antragstellerin am 6. Juli 2022 Widerspruch. Am 11. Juli 2022 hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie meint, die Verfügungen in Ziff. 1.a. und 1.b. verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot, da unklar sei, was zu welchem Zeitpunkt konkret von ihr verlangt werde. Ihr sei gleichzeitig aufgegeben worden, sofort ab Zustellung keine Sportwetten mehr zu veranstalten sowie binnen zwei Wochen ab Zustellung der Verfügung dauerhaft keine Sportwetten mehr entgegenzunehmen. Zudem folge die Rechtswidrigkeit der Verfügungen aus der Rechtswidrigkeit der Ablehnung der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle. Sie habe gemeinsam mit der Veranstalterin einen Anspruch auf Erteilung dieser Erlaubnis. Schon das Erlaubnisverfahren für die Veranstaltung von Sportwetten sei verfassungs- und unionsrechtswidrig, weshalb die Erlaubnisverfahren zur Vermittlung von Sportwetten ebenfalls rechtswidrig seien und nicht angewandt werden dürften. Das Erlaubnisverfahren für eine Wettvermittlungsstelle verstoße gegen den Transparenzgrundsatz, da die Betreiberin der Wettvermittlungsstelle an diesem nicht beteiligt werde. Die im Berliner Landesrecht vorgesehenen Abstandsregelungen seien verfassungs- und unionsrechtswidrig. Sie bevorzugten Anbieter mit bestehenden Erlaubnissen gegenüber neu auf den Markt eintretenden Anbietern. Den Regelungen fehle es an einem Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Anbietern sowie an Übergangs- und Ausnahmemöglichkeiten unter Beachtung örtlicher Besonderheiten. Aus diesen Mängeln folge die Unanwendbarkeit der Abstandsregelungen in Gänze, d.h. auch in Bezug auf Schulen. Den Abstandsregelungen mangele es zudem an einer wissenschaftlichen Grundlage. Sie verstießen gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Regulierung von Online-Sportwetten. Entgegen der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags führten sie zu einer erheblichen Reduktion der Anzahl stationärer Wettvermittlungsstellen. Ihr Vertrauen in die Zulässigkeit des Betriebs der Wettvermittlungsstelle mangels eines verfassungs- und unionrechtskonformen Erlaubnisverfahrens sei durch das Fehlen einer Übergangs- oder Bestandsschutzregelung nicht berücksichtigt worden. Es bestehe eine verfassungs- und unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung von Wettvermittlungsstellen privatrechtlicher Wettveranstalter und den Annahmestellen des staatlichen Anbieters, da es für Lottoannahmestellen keine Abstandsregelungen gebe. Die vom Antragsgegner durchgeführte Messung sei ohnehin fehlerhaft und der Mindestabstand gewahrt. So sei nicht von der Eingangstür der Schule zur Eingangstür des Wettbüros gemessen worden, sondern von der Schule zum Hauseingang des N.... Auch könne die Antragstellerin ihren Eingang notfalls zusätzlich noch einmal um zwei bis drei m nach hinten verlegen. Die vom Antragsgegner angestellten Ermessenserwägungen seien fehlerhaft. Insbesondere sei die Erwägung des Antragsgegners unzutreffend, das Angebot von Sportwetten durch die Wettvermittlerin und sie selbst sei in der Vergangenheit unzulässig und verboten gewesen. Das Gleiche gelte für die Erwägung, der Betrieb habe bei Fortsetzung eine Strafbarkeit nach § 284 des Strafgesetzbuchs (StGB) zur Folge. Darüber hinaus sei eine gesonderte Untersagungsverfügung neben der gegen die Wettvermittlerin gerichtete Verfügung nicht erforderlich, da sie ohne diese keine Sportwetten an dem begehrten Standort veranstalten könne. Hierin liege ein Fehler in der Ausübung des Auswahlermessens. Schließlich sei die Frist zur Befolgung der Untersagung der Sportwettenvermittlung und -werbung unangemessen kurz.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 6. Juli 2022 gegen die Ziffern 1. und 2. des Untersagungsbescheids vom 1. Juli 2022 wiederherzustellen bzw. anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er trägt in Ergänzung der Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren im Wesentlichen vor, der Antragstellerin fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, da das Eilverfahren nicht zu dem von ihr beabsichtigten Ziel führe, Sportwetten an dem begehrten Standort bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über das Erlaubnisverfahren legal veranstalten zu können. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die einzelnen Regelungen des Bescheides regelten verschiedene Aspekte. Eine etwaige Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisverfahrens für die Veranstaltung von Sportwetten sei vorliegend ohne Bedeutung, zumal die Antragstellerin über eine solche verfüge. Im Verfahren für die Erlaubniserteilung von Wettvermittlungsstellen bestehe kein Transparenzdefizit, da der Veranstalter nach der gesetzlichen Konzeption zur Verfahrensvereinfachung alleiniger Ansprechpartner sei. Die Abstandsvorschriften seien verfassungs- und unionsrechtskonform. Selbst eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols führte nicht zur Erlaubnisfähigkeit einer Wettermittlungsstelle bzw. zu einem Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Er habe die ohne Erlaubnis tätigen Wettvermittlungsstellen nicht geduldet. Die Antragstellerin könne sich auch nicht auf Bestandsschutz berufen, da zu keinem Zeitpunkt ein Vertrauenstatbestand dahin gesetzt worden sei, dass ein Erlaubnisverfahren nicht erforderlich sei. Ferner sei die Antragstellerin auch richtige und ermessensfehlerfrei gewählte Adressatin des Bescheids, da es ihr ohne weiteres möglich sei, die Wettvermittlerin aus ihrem System zu nehmen. Er habe sich bewusst zum Zwecke der effektiven Abwehr des illegalen Glücksspiels zu einem Vorgehen gegen die Betreiberin der Wettvermittlungsstelle und die Veranstalterin der Sportwetten entschieden. Da ohne ihre Dienste keine Sportwetten angeboten werden könnten, sei sie auch Hauptstörerin anzusehen.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Akten der Verfahren VG 4 L 313/22 und VG 4 K 361/22 sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Hinsichtlich der Untersagungsverfügungen in Ziff. 1 des Bescheids ist er gemäß § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO auszulegen und so verstanden auch statthaft. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 9 Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrags (in der Fassung vom 29. Oktober 2020; GlüStV), 9 Abs. 7 S. 4 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (in der Fassung vom 20. Juli 2012; AGGlüStV 2021), § 9 Abs. 1 GlüStV entfallen. Der Antrag ist auch zulässig. Insbesondere fehlt es der Antragstellerin nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Anders als der Antragsgegner meint, kann dieses nicht deshalb verneint werden, weil eine Wettvermittlung mangels Vorliegen der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohnehin unzulässig wäre. Denn die Frage der rechtlichen Konsequenzen einer fehlenden Erlaubnis oder der fehlenden Erlaubnisfähigkeit dieser Tätigkeiten ist keine Frage des Rechtsschutzbedürfnisses, sondern vielmehr eine der materiellen Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersagungsverfügung (vgl. VGH München, Urteil vom 12. Juni 2012 – 10 B 10.2959 – juris, Rn. 29). Die Antragstellerin verfolgt ihr Begehren auf Erteilung einer Erlaubnis im Übrigen weiter und hat Klage erhoben (Az. VG 4 K 361/22), so dass die Versagung der Erlaubnis auch noch nicht bestandskräftig ist.
2. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs ganz oder teilweise anordnen. Bei der im Rahmen dieser Entscheidung gebotenen Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten des Verfahrens in der Hauptsache besondere Bedeutung zu. Unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Entscheidung für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs ist in Anlehnung an § 80 Abs. 4 S. 3 VwGO die aufschiebende Wirkung dann anzuordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen.
Nach diesem Maßstab fällt die Interessenabwägung zwischen dem individuellen Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Vollziehung des in Rede stehenden Verwaltungsakts verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes zu Lasten der Antragstellerin aus. Es bestehen nach Auffassung des Gerichts keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides.
a. Die Verfügungen in Ziff. 1 des Bescheids genügen den Anforderungen an die Bestimmtheit gemäß § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Berlin (VwVfG Bln) i.V.m. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts liegt hiernach vor, wenn sich sein Regelungsgehalt durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 – juris, Rn. 13 m.w.N.). Diesen Bestimmtheitsanforderungen genügen die Regelungen des angegriffenen Bescheids, insbesondere wird die sofortige Untersagung der Veranstaltung (Ziff. 1.a.) nicht durch die Aufforderung binnen zwei Wochen keine Sportwetten mehr entgegenzunehmen (Ziff. 1.b.) widersprüchlich. Die Anordnung in Ziffer 1.b. gibt der Antragstellerin genügend Zeit, um mit der Wettvermittlerin zusammen Sorge dafür zu tragen, dass keine weiteren Sportwetten mehr entgegengenommen werden. Dies hat insbesondere durch den Umbau der Wettvermittlungsstellen (z.B. Abbau der Werbung) zu erfolgen. Anders als für die bloße Beendigung der Veranstaltung von Sportwetten bedarf es dafür einer Übergangsfrist.
b. Die Verfügungen in Ziff. 1 sind auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
aa. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach Satz 2 der Vorschrift kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und hierfür nach Satz 3 Nr. 3 insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
bb. Die Tatbestandsvoraussetzungen sind erfüllt, da es an einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an dem begehrten Standort fehlt. Eine solche ist erforderlich, da es sich bei Sportwetten um Glückspiel handelt und die Vermittlung erlaubnispflichtig ist, vgl. § 4 Abs. 1 S. 2 i.V.m. §§ 3 Abs. 1 S. 3 und 4, 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV. Der Antragsgegner hat die Erteilung der Erlaubnis nach § 7 AGGlüStV 2021 mit Bescheid vom 16. November 2021 gegenüber der Antragstellerin abgelehnt. Diese formelle Illegalität kann der Antragstellerin auch – anders als früher – entgegengehalten werden, da inzwischen Erlaubnisse nach § 4a GlüStV an Sportwettenveranstalter vergeben wurden und dem folgend auch Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten erlangt werden können (zur früheren Rechtslage vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – BVerwG 8 C 5.15 – juris, Rn. 27).
cc. Der Bescheid ist hinsichtlich der unter Ziff. 1 getroffenen Verfügungen auch nicht ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Ermessensentscheidung ist gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob die Behörde das ihr zustehende Ermessen in seiner Reichweite erkannt, ihre Erwägungen am Zweck der Ermessensermächtigung ausgerichtet und die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens nicht überschritten hat (vgl. § 114 S. 1 VwGO). Nach diesem Maßstab hat das LABO das ihm gem. § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Entschließungs- und Auswahlermessen nicht fehlerhaft ausgeübt. Die Untersagung der Veranstaltung und Durchführung unerlaubter Glückspiele sind ausdrücklich gesetzlich vorgesehen, vgl. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot das LABO nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Dies wäre nur der Fall, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – BVerwG 8 C 40.12 – juris, Rn. 52). So liegt es hier nicht. Der Betrieb der Wettvermittlungsstelle am begehrten Standort ist nicht offensichtlich erlaubnisfähig.
i. Der Erlaubniserteilung steht § 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV 2021 entgegen. Danach ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nach § 7 AGGlüStV 2021 unter anderem im Hinblick auf die Belange des Jugendschutzes zu versagen, wenn zu einer Schule i.S.d. § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 bis 5 SchulG Bln ein Mindestabstand von jeweils 200 Metern unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9 Abs. 3 S. 4 AGGlüStV 2021 der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. So liegt es hier. Die am N... betriebene Wettvermittlungsstelle unterschreitet den Mindestabstand von 200 Metern zu einer Schule i.S.d § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 lit. a), lit. b), lit. c) und lit. e) SchulG Bln. Nach den Feststellungen des LABO beträgt der Abstand zu der in der G... gelegenen K... lediglich 187 Metern.
Die Messung des Antragsgegners ist auch nicht zu beanstanden. So ist nach § 9 Abs. 3 S. 4 AGGlüStV 2021 der Abstand zwischen den Eingängen heranzuziehen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dem Gesetzeswortlaut nicht zu entnehmen, dass die jeweils voneinander am weitest entfernt liegenden Eingänge zu Grunde zu legen sind. Vielmehr sprechen Sinn und Zweck der Norm, nämlich der Schutz von Jugendlichen vor den Gefahren des Glücksspiels, dafür, die kürzeste Strecke heranzuziehen. Diese Auslegung wird auch dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber selbst den kürzesten Fußweg als maßgeblich ansieht. Es wäre widersinnig, zwar den kürzesten Fußweg jedoch von den am weitesten voneinander entfernt liegenden Eingänge als relevant anzusehen. Auch gebietet die Effektivität der Gefahrenabwehr es, die Norm möglichst weit auszulegen. Andernfalls könnte der Wettvermittler durch bloße bauliche Umgehungsmaßnahmen – wie er selbst bereits schriftsätzlich angekündigt hat – den Fußweg verlängern, um damit die Mindestabstandsregelung zu umgehen, ohne dass die tatsächliche Gefahr für Jugendliche reduziert würde.
ii. Darüber hinaus sind weder das für die Erteilung der Erlaubnis vorgesehene Verfahren noch die hier der Erteilung einer solchen Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu Schulen in § 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV 2021 bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung verfassungs- oder unionsrechtlich zu beanstanden.
(a) Das Erlaubnisverfahren verstößt nicht gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot, weil die Betreiberin der Wettvermittlungsstelle nach § 9 Abs. 1 AGGlüStV 2021 i.V.m. § 7 AGGlüStV 2021 an diesem nicht beteiligt wurde. Vielmehr folgt diese Ausgestaltung der Konzeption in § 21a Abs. 1 Hs. 2 GlüStV i.V.m. § 29 Abs. 2 S. 2 GlüStV, wonach der Veranstalter von Sportwetten für den in seine Vertriebsorganisation eingegliederten Vermittler (vgl. § 3 Abs. 6 GlüStV) den Erlaubnisantrag für den Betrieb einer bestimmten Wettvermittlungsstelle stellt. Sie ist auch sachlich gerechtfertigt. Die Verfahrensgestaltung dient der besseren Ausübung der Aufsicht über die Vermittler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, S. 101 und 129; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 12). Angesichts der (notwendigen) vertraglichen Beziehung zwischen Veranstalter und Wettvermittlungsstelle obliegt es diesen, ein Informationsdefizit zu verhindern. Die Antragstellerin kann für sich auch nichts daraus ableiten, dass andere Bundesländer sich entschieden haben, das Erlaubnisverfahren anders auszugestalten (vgl. § 13 Abs. 2 AGGlüStV NRW). Denn es steht jeweils den Ländern zu, das Nähere zu Wettvermittlungsstellen zu regeln, also die Ausgestaltung im Einzelnen eigenständig festzulegen, vgl. § 21a Abs. 5 GlüStV.
(b) Anders als die Antragstellerin meint, kann sie auch aus einer möglichen Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisverfahrens für die Veranstaltung von Sportwetten nichts für sich ableiten. Dies begründet jedenfalls keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle. Darüber hinaus kommt es hier schon deshalb nicht darauf an, da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis erhalten hat (vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 – juris, Rn. 95 ff.).
(c) Der Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Antragstellerin gemäß Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV 2021 normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Schule ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung in Bezug auf andere Glücksspielangebote gem. Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor. Gleichfalls begründet die Abstandsregelung keinen Verstoß gegen Europarecht. In Anwendung des Rechtsgedankens von § 117 Abs. 5 VwGO wird auf die Beschlüsse der Kammer vom 24. Juni 2020 – VG 4 L 291.19 –, S. 10 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks (bestätigt vom OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – OVG 1 S 87/20 –, S. 4 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks), vom 12. Juni 2020 – VG 4 L 292.19 –, S. 9 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks, vom 12. Juni 2020 – VG 4 L 290.19 –, 11 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks und vom 12. Juni 2020 – VG 4 L 289.19 –, S. 9 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks, verwiesen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist vorliegend auch unerheblich, ob die Abstandsregelungen von Wettvermittlungsstellen zu Spielhallen rechtswidrig sind. Es handelt sich um getrennte Regelungen, die unterschiedliche Regelungszwecke verfolgen (Spielerschutz und Jugendschutz). Daher hätte die Regelung des § 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV 2021 selbst im Falle einer Verfassungs- oder Europarechtswidrigkeit von § 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV 2021 Bestand, wobei eine solche nach Auffassung der Kammer nicht vorliegt (vgl. hierzu Kammerbeschluss vom 12. Januar 2023 – VG 4 L 403/22 –).
Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung der Abstandsvorschriften weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen hat noch ein Ermessen eröffnet hat. Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels des Jugendschutzes hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen. Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräume für die Verwaltung würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.
Die Angemessenheit wird auch nicht durch die Behauptung der Antragstellerin in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe es versäumt, eine Übergangsregelung für faktisch geduldete Wettvermittlungsstellen zu schaffen. Es kann dahinstehen, ob die in § 9 Abs. 9 S. 1 AGGlüStV (in der vom 29. März 2020 bis 24. September 2021 gültigen Fassung; im Folgenden AGGlüStV 2020) getroffene Regelung, wonach am 1. Januar 2020 bestehende unerlaubte Wettvermittlungsstellen, für die bis zum 30. Juni 2020 kein inhaltlich im Sinne des Absatzes 2 zu bescheidender Antrag gestellt worden war, ihren Betrieb bis spätestens zum 30. September 2020 einstellen müssen, faktisch leer lief, da ein solcher Antrag das Vorliegen einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten voraussetzte, die erst im Oktober/November 2020 erteilt wurden. Denn eine Übergangsregelung war nicht erforderlich. Dies wäre nur der Fall, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen der von einer Rechtsänderung Betroffenen – hier der Betreiber von Wettvermittlungsstellen – im Hinblick auf die bisherige Rechtslage bestehen würde. Das ist vorliegend nicht der Fall.
Eine Vertrauensschutz vermittelnde bestandskräftige Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle lag nicht vor. Bis Oktober 2020 konnte die antragsberechtigte Antragstellerin eine solche für die Wettvermittlerin auch nicht erhalten, da es an der hierfür erforderlichen Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten fehlte. Dies führt allerdings nicht dazu, dass die Antragstellerin sich auf eine der Erlaubniserteilung gleichstehende schutzwürdige Rechtsposition berufen kann. Hieran ändert auch nichts, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle wegen der nicht zu erlangenden Erlaubnis nicht untersagt werden durfte und diese faktisch über einen längeren Zeitraum betrieben werden konnte. Denn das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein – möglicherweise – rechtswidriges Verhalten lässt sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, nicht gleichsetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 – BVerwG 8 B 29.18 – juris, Rn. 14). Es liegt auch keine ggf. besonderen Vertrauensschutz vermittelnde aktive Duldung vor. Diese erfordert eine – regelmäßig schriftliche – Äußerung einer Behörde, der eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein muss, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb von ihr geduldet wird, sie also nicht gegen den Betrieb – etwa einer Wettvermittlungsstelle – einschreiten wird. Dies ist vorliegend weder dargelegt noch ersichtlich, wobei der Betroffene insoweit darlegungs- und beweispflichtig ist (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 6 S 3680/21 – juris, Rn. 13).
Der Antragsgegner hat auch zu keinem Zeitpunkt einen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, zukünftig kein gesetzliches Erlaubnisverfahren durchzuführen. Im Gegenteil belegen die Entwicklung der Regulierung sowie die zahlreichen Rechtsstreitigkeiten, dass alle Bundesländer die Wettvermittlung im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in jedem Fall und dauerhaft einem Erlaubnisverfahren unterziehen wollen (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 1. Juli 2022 – OVG 1 S 42/22 – UA S. 5). Mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 wurde der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen erstmals einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Angesichts dessen musste den Betreibern von Wettvermittlungsstellen seit langem bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand ihres Gewerbes abhängen würde. Die restriktive Zulassungsabsicht war von Anfang an im GlüStV erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (siehe nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV 2021), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV) zu begrenzen sind, auch normativ Ausdruck gefunden. (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 98 ff.). Der Berliner Gesetzgeber hat bereits in § 9 Abs. 4 AGGlüStV der Fassung vom 1. Juli 2012 verschiedene Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für Wettvermittlungsstellen vorgesehen. So war zur Lage der Wettvermittlungsstellen geregelt, dass eine flächendeckende Verteilung anzustreben und eine räumliche Nähe zu Spielhallen oder Spielbanken zu vermeiden sei. Auch dies verdeutlichte Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten, dass eine Wettvermittlungsstelle für eine Erlaubnis gewisse standortbezogene Voraussetzungen zu erfüllen hat. Mit Inkrafttreten des § 9 Abs. 9 AGGlüStV 2020 am 29. März 2020 brachte der Landesgesetzgeber dann seinen Willen zum Ausdruck, dass nicht formell erlaubte und nicht erlaubnisfähige Wettvermittlungsstellen, die bisher betrieben worden waren, keinen Bestandsschutz genießen und nicht mit einem Weiterbetrieb rechnen dürfen sollten (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 17). Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Weiterbetrieb einer ohne Erlaubnis nur faktisch geduldeten Wettvermittlungsstelle konnte sich bei Veranstaltern und Vermittlern auch deshalb nicht bilden, weil der Antragsgegner schon im Zeitraum der fehlenden Erlaubnismöglichkeit mit Untersagungs- und Beseitigungsverfügungen gegen Standorte vorgegangen ist, die wegen Nichteinhaltung von Mindestabständen, insbesondere zu Schulen und Jugend- und Kindereinrichtungen, materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig waren, und dieses Vorgehen gerichtlich nicht beanstandet wurde (vgl. nur VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris; Beschluss vom 29. April 2020 – 4 L 228.19 – juris). Dies kommt auch in § 9 Abs. 9 S. 4 AGGlüStV 2020 zum Ausdruck, wonach die Möglichkeit der Betriebsuntersagung aufgrund fehlender materieller Erlaubnisfähigkeit nicht beschränkt sein sollte.
Auch durch die bis Oktober 2020 unterbliebene Erteilung bundesweiter Erlaubnisse für Sportwettenveranstaltung wurde kein besonderes Vertrauen geschaffen. Vielmehr wurde hierdurch letztlich lediglich die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 105). Dass Wettvermittler Dispositionen oder Investitionen im Hinblick auf einen für sie günstigen, aber unsicheren und absehbar auslaufenden Zustand getätigt haben, ist ihr eigenes unternehmerisches Risiko. Sie mussten mit der Änderung dieser Lage sowie dem tatsächlichen Vollzug der bestehenden Gesetzeslage rechnen. Die bis zu diesem Zeitpunkt mögliche wirtschaftliche Betätigung stand erkennbar unter der auflösenden Bedingung der Erteilung der bundesweiten Veranstaltungserlaubnisse sowie eines nachfolgenden Erlaubnisverfahrens.
Die Antragstellerin musste demnach jederzeit mit einem Einschreiten aufgrund fehlender materiell-rechtlicher Erlaubnisfähigkeit (§ 9 Abs. 9 S. 4 AGGlüStV 2020) oder mit der Beendigung der faktischen Duldung, insbesondere nach Abschluss des bundesweiten Erlaubnisverfahrens und des standortbezogenen Erlaubnisverfahrens, rechnen. Soweit die Betreiber bei dieser Sachlage längerfristige Verbindlichkeiten eingegangen oder größere Investitionen getätigt haben sollten, geschah dies bewusst unter Inkaufnahme des erkennbaren und absehbaren Risikos kurzfristiger Rechtsänderungen (vgl. VG Leipzig, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 5 L 23/22 – juris, Rn. 77). Es gibt kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen, wobei sogar ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz begründet (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen gem. § 33i GewO: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, 189).
iii. Auch im Übrigen sind keine Ermessensfehler ersichtlich.
(a) Das Ermessen ist bei der gefahrenabwehrrechtlichen Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV zum Einschreiten intendiert. Ein atypischer Fall liegt nicht vor. Der Einwand der Antragstellerin, die Adressatenauswahl sei ermessensfehlerhaft, da eine gesonderte Untersagungsverfügung neben der gegen die Wettvermittlerin gerichteten Verfügung nicht erforderlich sei, verfängt bereits deshalb nicht, weil ein derartiges Auswahlermessen nicht eröffnet ist. Veranstalter und Vermittler von Sportwetten treffen unterschiedliche Handlungspflichten. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV unterscheidet die Untersagungsmöglichkeit nach unterschiedlichen Handlungen („Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele“). Diese Trennung zwischen Veranstalten und Vermitteln prägt die Systematik des Glückspielrechts. Hieran anknüpfend hat die Behörde beanstandungsfrei zwei gesonderte Bescheide erlassen. Der an die Betreiberin der Wettvermittlungsstelle gerichtete Bescheid untersagt, Sportwetten zu vermitteln und dafür zu werben, wohingegen der an die Antragstellerin adressierte Bescheid ihr untersagt, Sportwetten zu veranstalten und keine Sportwetten mehr entgegenzunehmen.
(b) Die Untersagung der Veranstaltung von Sportwetten ab sofort erweist sich auch in zeitlicher Hinsicht nicht als ermessensfehlerhaft. Die sofortige Untersagung in Ziff. 1.a. bezieht sich auf die tatsächliche Durchführung von Sportwetten iSv § 3 Abs. 6 GlüStV. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Antragstellerin an der sofortigen Beendigung dieser Tätigkeit rechtlich oder technisch gehindert sein sollte. Sofern sie auf die Abwicklung bestehender Wettverträge und die Auszahlung von Wettgewinnen verweist, wird dies von der Untersagung nicht erfasst. Vielmehr ergibt sich aus der Gesamtschau der einzelnen Verfügungen der beiden Bescheide, dass die Abwicklung und Auszahlung bereits vermittelter Wetten unter den Betrieb der Wettvermittlungsstelle fällt, welcher nach Ziff. 1.b.i. des Bescheids gegen den Betreiber der Wettvermittlungsstelle erst binnen zwei Wochen einzustellen ist. Die sofortige Einstellung der Veranstaltung von Sportwetten ist auch in der Sache gerechtfertigt. Die Untersagung unerlaubten Glücksspiels dient den Zielen der Spielsuchtprävention und dem Jugendschutz (vgl. § 1 Nr. 1 und Nr. 3 und § 9 Abs. 1 S. 1 GlüStV). Das besondere Gewicht dieser Gemeinwohlbelange lässt eine sofortige Untersagung zu und überwiegt die damit einhergehenden Belastungen für die betroffene Veranstalterin (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 27; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 – juris, Rn. 75). In dem von der Antragstellerin herangezogenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg (VG Hamburg, Beschluss vom 27. Juni 2022 – 14 E 4288/21 – juris) war schon die tatsächliche Situation eine andere, da die Versagung des Antrags auf Betrieb der Wettvermittlungsstelle und die (sofortige) Untersagung der Wettvermittlung dem Vermittler und Veranstalter in einem Bescheid bekannt gegeben wurde. Im vorliegenden Fall musste die Antragstellerin spätestens mit Bekanntgabe des Versagungsbescheids vom 16. November 2021 gegenüber der Antragstellerin jederzeit damit rechnen, dass ihr die Vermittlung untersagt wird. Die in Ziff. 1.b.i. getroffene Anordnung, binnen zwei Wochen keine Sportwetten mehr entgegenzunehmen, erweist sich ebenso voraussichtlich als rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 S. 1 und 2, S. 3 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV. Die Fristsetzung von zwei Wochen zur Umsetzung der Anordnung begegnet aus den obigen Erwägungen keinen rechtlichen Bedenken.
3. Hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln in Ziff. 2. ist der Antrag ebenfalls als Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und zulässig. Denn es handelt sich hierbei um Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung, bei denen die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs von Gesetzes wegen entfällt, vgl. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 63 Abs. 1 S.1 JustG Bln und § 9 Abs. 7 S. 4 AGGlüStV 2021. Der Antrag ist auch insoweit unbegründet. Denn die Androhung des Zwangsgeldes genügen den gesetzlichen Vorschriften der § 8 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 9, 11, 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG) i.V.m. § 9 Abs. 2 S. 2 bis 4 GlüStV. Nach dem Vorstehenden ist insbesondere die Frist von zwei Wochen zur Erfüllung der Verpflichtungen der Antragstellerin zumutbar, § 13 Abs. 1 S. 2 VwVG. Zudem ist das Zwangsgeld in Höhe von 18.000,- Euro nicht zu beanstanden. Im Falle der Vollstreckung von Anordnungen nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV mittels Zwangsgeld soll dieses das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Daran gemessen begegnet die Höhe von 18.000,- Euro unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin an der Fortführung des Betriebs der Wettvermittlungsstelle und der dazugehörigen Werbung keinen Bedenken.
4. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei hat die Kammer die Ziff. 54.2.1 und Ziff. 1.7.2 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit aus dem Jahr 2013 zur Grundlage ihrer Entscheidung gemacht. Der Untersagungsverfügung ist ein Streitwert von 18.000,- Euro beizumessen, der zu halbieren war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 7 AGGlüStV
§ 4a GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 33i GewO
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 S. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 S. 3 und 4, 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 S. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV
§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 bis 5 SchulG
§ 9 Abs. 3 S. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 1 AGGlüStV
§ 29 Abs. 2 S. 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 13 Abs. 2 AGGlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 3 S. 3 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 S. 1 AGGlüStV
§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 S. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 S. 1 und 2, S. 3 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV
§ 63 Abs. 1 S.1 JustG
§ 9 Abs. 7 S. 4 AGGlüStV
§ 8 Abs. 1 VwVfG
§ 9 Abs. 2 S. 2 bis 4 GlüStV
§ 13 Abs. 1 S. 2 VwVG
§ 9 Abs. 1 und 1a GlüStV
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. a), lit. b), lit. c) und lit. e) des Schulgesetzes
§ 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Berlin (VwVfG Bln) i.V.m. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 6 Abs. 1, 9, 11, 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 313/22
4 K 361/22
10 B 10.29
8 C 14.16
8 C 5.15
8 C 40.12
24 K 1472/21
4 L 291.19
1 S 87/20
4 L 292.19
4 L 290.19
4 L 289.19
4 L 403/22
8 B 29.18
6 S 3680/21
1 S 42/22
4 B 1864/21
4 L 228.19
5 L 23/22
1 BvR 1314/12
6 B 62/22
8 S 22.76
14 E 4288/21