Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-07-16, Aktenzeichen 11 A 226/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0716.11A226.17.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 340,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die allein geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor.
1. „Ernstliche Zweifel“ im Sinne des Gesetzes sind gegeben, wenn die Richtigkeit des angefochtenen Urteils einer weiteren Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2002 – 7 AV 1.02 –, Buchholz 310 § 124b VwGO Nr. 1, S. 2 f.
Es reicht nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 33, S. 9.
Das ist hier nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht mit der Begründung abgewiesen, dass die Beklagte die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr rechtsfehlerfrei auf die Ziffer 1. h) des Gebührentarifs ihrer Satzung über Sondernutzungen im öffentlichen Verkehrsraum vom 16. Januar 2013 (im Folgenden: Sondernutzungssatzung) habe stützen können, dass von einer in Anspruch genommenen Fläche von 12 m² auszugehen sei und auch die Bemessung der Gebührenhöhe frei von Rechtsfehlern erfolgt sei.
2. Das Zulassungsvorbringen zeigt an dieser Beurteilung keine durchgreifenden ernstlichen Zweifel auf.
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Ziffer 1. h) des Gebührentarifs der Sondernutzungssatzung der Beklagten hier einschlägig. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich die von der Klägerin demgegenüber für anwendbar gehaltene Ziffer 1. a) nur auf das Lagern, Abstellen, Aufstellen und Absperren von mit Bautätigkeiten im Zusammenhang stehenden Einrichtungen und Gegenständen bezieht. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Sondernutzungssatzung sowie aus der Systematik des Gebührentarifs. Hintergrund der Ziffer 1. a) ist die offensichtlich beabsichtigte gebührenrechtliche Privilegierung von Baustelleneinrichtungen. Grund dafür dürfte sein, dass Baustelleneinrichtungen den öffentlichen Straßenraum nicht selten in erheblicher Weise in Anspruch nehmen und ihn dem Gemeingebrauch entziehen, bei ihrer Nutzung jedoch das wirtschaftliche Interesse nicht derart maßgeblich im Vordergrund steht, wie dies bei anderen Sondernutzungsformen der Fall ist. Solche Formen der Sondernutzung, bei denen das wirtschaftliche Interesse von größerer Bedeutung ist, werden seitens der Beklagten in gesonderten Ziffern des Gebührentarifs behandelt. Diese Differenzierung ist durch den weiten Gestaltungsspielraum der Beklagten gedeckt, die bei der im Rahmen der Bemessung von Sondernutzungsgebühren nach § 19a Abs. 2 Satz 3 StrWG NRW vorzunehmenden Festlegung des Maßstabs für das wirtschaftliche Interesse eine typisierende, an den Regelfall anknüpfende und die Besonderheiten atypischer Einzelfälle außer Acht lassende generalisierende Betrachtung anstellen darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 – 7 C 5.87 –, Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 20, S. 5 = juris, Rn. 10 (zum Bundesfernstraßenrecht); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. April 2015 – OVG 1 B 23.12 –, juris, Rn. 79; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16. Januar 2008 – 5 S 393/06 –, juris, Rn. 18 (zum jeweiligen Landesrecht).
Eine gebührenrechtliche Privilegierung von Baustelleneinrichtungen findet sich beispielsweise auch in Ziffer 4.5 des der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen und Landesstraßen vom 15. April 2009 (GV. NRW. S. 262) i. d. F. der Verordnung vom 23. April 2014 (GV. NRW. S. 272) anliegenden Gebührentarifs.
Das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers fällt mithin nicht unter die Ziffer 1. a) des Gebührentarifs der Sondernutzungssatzung der Beklagten, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat. Hieran ändert auch nichts, dass in der Ziffer 1. a) unterhalb der Angabe „bei nichtgewerblichen Sondernutzungen ist die erste Woche gebührenfrei“ zwei weitere Spiegelstriche mit Gebührentatbeständen aufgeführt sind, die sich inhaltlich nicht auf Baustelleneinrichtungen beziehen. Die dortigen Tatbestände knüpfen allein sprachlich an den zu Beginn der Ziffer 1. a) angeführten (Ober-)Begriff des „Abstellens“ an, begründen aber ansonsten eigenständige Gebührentatbestände mit einem eigenen Gebührenrahmen („0,50 € bis 3,00 €/m²/Tag“ im Unterschied zu „1,00 € bis 8,00 €/m²/Monat“ für Baustelleneinrichtungen). Aus ihnen lassen sich entgegen der Auffassung der Klägerin keine Aussagen über den Anwendungsbereich der ersten drei Spiegelstriche der Ziffer 1. a) herleiten, insbesondere nicht, dass diese nicht ausschließlich Baustelleneinrichtungen betreffen.
Die Ziffer 1. h) stellt demgegenüber nach der Systematik des Gebührentarifs den hier einschlägigen allgemeinen Auffangtatbestand dar, da sich das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers unter keine andere Ziffer des Gebührentarifs der Sondernutzungssatzung der Beklagten subsumieren lässt.
b) Der Einwand der Klägerin, die Ziffer 1. h) des Gebührentarifs sei inhaltlich zu unbestimmt und verstoße damit gegen den gebührenrechtlichen Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Abgabenorm, geht fehl.
Bei Abgabenormen – so im Steuer- und auch im Gebührenrecht – erfordert der Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit als Ausdruck des Bestimmtheitsgebots, dass der die Abgabe begründende Tatbestand so bestimmt ist, dass der Pflichtige die auf ihn entfallende Abgabelast in gewissem Umfang vorausberechnen kann.
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 –, NVwZ 2003, 1241 (1247) = juris, Rn. 174; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11. Juni 2015 – 2 S 2555/13 –, juris, Rn. 147; OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2013 – 14 A 316/13 –, juris, Rn. 66; VGH Hessen, Beschluss vom 23. Juli 1996 – 5 TG 479/96 –, juris, Rn. 14.
Schon im rechtlichen Ansatzpunkt ist Ziffer 1. h) des Gebührentarifs der Beklagten allein für sich genommen kein vollständiger abgabebegründender Tatbestand. Er regelt lediglich die Höhe der Gebühr für bestimmte, sonst im Gebührentarif nicht angesprochene Formen der Sondernutzung, nicht jedoch die Frage, ob überhaupt eine Gebühr zu erheben ist, eine bestimmte Nutzung des öffentlichen Straßenraums also Sondernutzung ist oder nicht. Dies ergibt sich vielmehr erst im Zusammenwirken mit den §§ 14, 18, 19a Abs. 1 und Abs. 2 Sätze 1 und 3 StrWG NRW i. V. m. den §§ 2 ff. der Sondernutzungssatzung der Beklagten.
Zur Einhaltung des Bestimmtheitsgrundsatzes ist erforderlich, aber regelmäßig auch ausreichend, wenn – wie hier – der Gegenstand (§§ 19, 19a StrWG NRW i. V. m. den §§ 2 bis 6 der Sondernutzungssatzung), die Bemessungsgrundlage (§ 19a Abs. 2 Satz 3 StrWG NRW i. V. m. den Ziffern 2. bis 4. des Gebührentarifs der Sondernutzungssatzung), der Satz (Ziffer 1. h) des Gebührentarifs der Sondernutzungssatzung) sowie die Erhebung (§ 9 der Sondernutzungssatzung) und Fälligkeit (§ 11 der Sondernutzungssatzung) der Abgabe geregelt sind. Nicht erforderlich ist demgegenüber die Möglichkeit der exakten arithmetischen Vorausberechnung. Es genügt vielmehr ein Mindestmaß an Orientierungssicherheit.
VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11. Juni 2015 – 2 S 2555/13 –, juris, Rn. 147; OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2013 – 14 A 316/13 –, juris, Rn. 68.
Die vorstehend genannten Regelungen genügen danach dem Bestimmtheitsgrundsatz. Aus ihnen kann der potentielle Gebührenschuldner erkennen, dass das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers im öffentlichen Straßenraum eine genehmigungspflichtige Sondernutzung darstellt, wofür seitens der Beklagten mit Erteilung der Erlaubnis, ansonsten mit dem unbefugten Nutzungsbeginn pro Nutzungstag Gebühren in Höhe von 1,00 € bis 50,00 € je Quadratmeter erhoben werden und nach welchen Kriterien die Gebühr innerhalb des Gebührenrahmens bemessen wird. Dies reicht für eine Vorausberechnung in gewissem Umfang aus.
Aus der von ihr zitierten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs,
vgl. BayVGH, Urteil vom 22. November 2006 – 8 BV 05.1918 –, juris,
kann die Klägerin insoweit nichts für sich herleiten. Im Unterschied zum dort entschiedenen Sachverhalt liegt hier keine ausdrücklich in der Satzung angeordnete entsprechende Anwendung des Gebührentarifs für sonstige Nutzungen vor, die im Gebührentarif nicht aufgeführt sind. Es steht im vorliegenden Fall nicht zu befürchten, dass der Abgabenpflichtige die ihn treffende Abgabenpflicht nicht ermitteln kann. Die Beklagte hat hier mit der Ziffer 1. h) des Gebührentarifs der Sache nach einen allgemeinen Auffangtatbestand geschaffen und diesem einen eigenen Gebührenrahmen zugewiesen. Sie hat damit zugleich zum Ausdruck gebracht, dass sie bestimmte Formen der Sondernutzung gebührenrechtlich privilegieren möchte, dessen ungeachtet aber jede sonstige Form der Sondernutzung gebührenpflichtig bleibt und zwar nach Maßgabe des Gebührenrahmens in der Ziffer 1. h) des Gebührentarifs. Damit ist jedem potentiellen Gebührenschuldner klar, dass ihn jedenfalls eine Gebühr innerhalb dieses Rahmens treffen wird, wenn die von ihm beabsichtigte Art der Sondernutzung sich nicht einer anderen Ziffer des Gebührentarifs zuordnen lässt.
Die Schaffung eines solchen Auffangtatbestandes im Gebührentarif einer Sondernutzungssatzung ist von dem weiten Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers gedeckt, innerhalb dessen – wie oben unter 2. a) bereits ausgeführt – keine Einzelfallbetrachtung vorgenommen werden muss, sondern eine typisierende und generalisierende Betrachtung genügt. Dies trägt darüber hinaus dem Umstand Rechnung, dass die Beklagte schon rein praktisch nicht jede erdenkliche Form der Sondernutzung in eine eigene Gebührenziffer aufnehmen kann.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2012– 1 A 11258/11 –, juris, Rn. 39.
c) Die Beklagte durfte bei der Gebührenberechnung auch von einer maßgeblichen Fläche von 12 m² ausgehen.
Entscheidendes Kriterium ist insoweit der Umfang der den Gemeingebrauch übersteigenden Straßenbenutzung, d. h. der Umfang der unmittelbaren Inanspruchnahme einer Verkehrsfläche unter gleichzeitigem Ausschluss Dritter vom Gemeingebrauch.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 – 7 C 5.87 –, Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 20, S. 4 = juris, Rn. 9 (zum Bundesfernstraßenrecht).
Dies war hier in einer Größenordnung von – mindestens – 12 m² der Fall. Die Klägerin hat ausweislich der durch Lichtbilder dokumentierten und von ihr auch nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen der Beklagten einen Altkleidercontainer so auf einer Pkw-Parkfläche des Parkplatzes C.---straße im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellt, dass die Parkfläche für ein Parken mit einem Pkw nicht mehr zur Verfügung stand. Der genannte Parkplatz war dem öffentlichen Verkehr mit der Zweckbestimmung „öffentlicher Parkplatz“ gewidmet. Die Markierungen auf der Parkfläche machten deutlich, dass es sich um einen Pkw-Parkplatz handelte. Mochten auf diesem noch Fahrräder, Krafträder und andere einspurige Fahrzeuge abgestellt werden können, ändert dies nichts daran, dass die Parkfläche dem Gemeingebrauch für das bestimmungsgemäße Parken mit einem Pkw in Gänze entzogen worden ist. Es ist nicht Sache der Klägerin, durch illegale Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers vorzugeben, in welcher Weise ein für Pkw vorgesehener Parkplatz eventuell noch genutzt werden könnte. Die Beklagte hat dem Umstand, dass theoretisch andere gemeingebräuchliche Nutzungen auf der in Anspruch genommenen Parkfläche in ganz begrenztem Umfang noch stattfinden konnten – jedenfalls der Sache nach – dadurch Rechnung getragen, dass sie nicht eine Fläche von 13,3 m² bei der Gebührenberechnung zugrunde gelegt hat, wie sie nach den unwidersprochen gebliebenen Feststellungen der Beklagten der Grundfläche des Parkplatzes entsprochen hätte, sondern – ausdrücklich zugunsten der Klägerin – lediglich eine Fläche von 12 m². Jedenfalls bei dieser Fläche handelte es sich auch um die tatsächlich durch die Sondernutzung in Anspruch genommene Fläche. Die Betrachtung nur der Grundfläche des Containers greift hier zu kurz, weil dieser – wie bereits ausgeführt – derart ungünstig aufgestellt worden ist, dass die gesamte Parkfläche dem bestimmungsgemäßen Gemeingebrauch entzogen war.
d) Auch das weitere Argument der Klägerin, die Gebührenfestsetzung der Beklagten verstoße in ihrer konkreten Höhe gegen das Äquivalenzprinzip, verfängt nicht.
Nach dem Äquivalenzprinzip als gebührenrechtlicher Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen. Diese Vorgabe schließt für den Regelfall zugleich Gebührensätze aus, die zur Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen und diese damit faktisch verhindern. Dem Verbot einer wirtschaftlich erdrosselnden Gebührenerhebung kommt daher bei Sondernutzungsgebühren neben dem Äquivalenzprinzip regelmäßig keine eigenständige Bedeutung zu.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 – 9 B 24.08 –, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 108, S. 31 = juris, Rn. 4, m. w. N. aus der Rechtsprechung des BVerwG; OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2016 – 11 A 496/16 –, juris, Rn. 11.
Dass die hier erhobene Gebühr ihrer konkreten Höhe nach zur Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen könnte, ist von der Klägerin nicht belegt worden und auch sonst nicht ersichtlich. Zwar hat der Senat in seiner Rechtsprechung zur Streitwertfestsetzung bei Klagen auf Verpflichtung der Straßenbaubehörde zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bislang angenommen, dass beim Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers in Ermangelung konkreter Angaben des Aufstellers von einem zu erwartenden Gewinn pro Jahr von 5.000,00 € ausgegangen werden kann.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 – 11 E 645/13 –, juris, Rn. 5 ff.
Der Gebührensatz im angefochtenen Bescheid vom 15. Oktober 2015 übersteigt – auf das volle Kalenderjahr hochgerechnet – mit 5.694,00 € (12 m² x 1,30 €/Tag x 365 Tage) diesen Betrag von 5.000,00 €. Aus dieser – hier zudem hypothetischen – Überschreitung des zu erwartenden Jahresgewinns kann jedoch nicht im Sinne eines zwingend anzuwendenden Rechtssatzes geschlossen werden, dass in einem solchen Falle immer auch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vorliegt. Der Betrag von 5.000,00 € beschreibt nicht schematisch die rechtlich allenfalls noch zulässige Höchstgrenze für eine auf das volle Jahr hochgerechnete Sondernutzungsgebühr für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern. Die Überschreitung dieses Betrags kann allenfalls ein rechtlicher Ansatzpunkt sein. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip ist demgegenüber immer auch anhand der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalles zu bestimmen, zumal es sich um eine Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes handelt.
Die Klägerin hat schon nicht vorgetragen, dass die hier von ihr verlangte Sondernutzungsgebühr die an dem konkreten Standort zu erzielenden Erträge übersteigt, oder hat dies durch Vorlage von Geschäftsunterlagen nachgewiesen. Abgesehen davon handelt es sich vorliegend um eine formell illegale Sondernutzung. Die erforderliche Erlaubnis zum Aufstellen des Containers an dem konkreten Standort hatte die Klägerin im Vorfeld nicht eingeholt. In diesen Fällen kann eine höhere Gebühr schon deshalb gerechtfertigt sein, weil sich die Klägerin durch die illegale Aufstellung des Containers selbst der Möglichkeit begeben hat, den konkreten Aufstellort im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens mit der Beklagten abzustimmen und so eine den Gemeingebrauch größtmöglich schonende aber für alle Seiten interessengerechte Lösung herbeizuführen. Wenn die Klägerin durch eine illegale ungünstige Aufstellung des Containers eine Fläche von 12 m2 statt 1,5 m2 in Anspruch nimmt, gehen die daraus resultierenden nachteiligen wirtschaftlichen Folgen durch eine höhere Sondernutzungsgebühr zu ihren Lasten.
Aus der von ihr in diesem Zusammenhang zitierten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt,
vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 5. November 1998 – A 1 S 224/98 –, juris,
kann die Klägerin auch insoweit nichts für sich herleiten. In dem vorstehend zitierten Urteil geht es um Sondernutzungsgebühren für die private Ablagerung von Baumaterial im öffentlichen Straßenraum anlässlich von Bau- und Renovierungsarbeiten an einem Privathaus, mithin ausdrücklich nicht um gewerbliche Sondernutzungen, bei denen das wirtschaftliche Interesse an der Ausübung als Bezugspunkt der Prüfung des Äquivalenzprinzips ein ganz anderes ist.
e) Schließlich liegt auch ein Gleichheitsverstoß nicht vor, den die Klägerin darin sieht, dass der Rahmen der Ziffer 1. h) des Gebührentarifs deutlich höher sei als der Gebührenrahmen der Ziffer 1. c) für das Aufstellen von Tischen und Stühlen. Wie bereits unter 2. a.) ausgeführt, ist die unterschiedliche Behandlung verschiedener Arten der Sondernutzung durch den Gestaltungsspielraum der Beklagten bei der Typisierung gedeckt. Die Privilegierung des Aufstellens von Tischen und Stühlen findet ihren sachlichen Grund darin, dass diese Gegenstände in der Regel im Zusammenhang mit örtlichen Restaurationen oder Gaststättenbetrieben zu sehen sind und im Bedarfsfalle ohne größeren Aufwand wieder aus dem öffentlichen Straßenraum entfernt werden können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19, 19a StrWG NRW
§ 124b VwGO
§ 124 VwGO
§ 8 FStrG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 19a Abs. 2 Satz 3 StrWG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1241
7 AV 1.02
7 AV 4.03
7 C 5.87
1 B 23.12
5 S 393/06
2 BvL 1/99
2 S 2555/13
14 A 316/13
5 TG 479/96
8 BV 05.19
1 A 11258/11
9 B 24.08
11 A 496/16
11 E 645/13
1 S 224/98