Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-23, Aktenzeichen 10 K 233/20
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2022:0923.10K233.20.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 11. November 2019 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 15. Juli 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten an den Standorten „I.-----Straße“, „X.------straße / G.--------straße “, „C.------straße “, „T.------Straße“ und „A.-----straße“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen, das sich mit der Sammlung und dem Recycling von Altkleidern befasst. Sie begehrt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an verschiedenen Standorten im öffentlichen Straßenraum der Beklagten.
Die Beklagte schloss am 1. April 2009 durch ihren Eigenbetrieb LXL (im Folgenden: L. ) mit der Firma G. GmbH einen Vertrag über die Erfassung und Verwertung von Altkleidern und -schuhen in X. , der im Jahr 2011 durch einen neuen Vertrag ersetzt wurde. Danach verpflichteten sich die L. , während der Vertragslaufzeit Altkleidersammlungen im öffentlichen Straßenraum der Beklagten nur in Kooperation mit der G. GmbH durchzuführen (vgl. Ziffer 8 des Vertrags). Die von der G. GmbH zur Verfügung gestellten Container sollten mit Logo und Telefonnummer des Malteser Hilfsdienst X. e.V. versehen sein (Ziffer 1 des Vertrags), der nach Ziffer 4 Abs. 1 des Vertrags für die Leerung der Container und die Reinigung der Standplätze zuständig war. Die Lieferung und Aufstellung der Container erfolgte an den von den L. bezeichneten Standorten, wobei sich die G. GmbH vorbehielt, Stellplätze abzulehnen (Ziffer 2 Abs. 1 des Vertrags). Eine Standortliste war dem Vertrag nicht beigefügt. Nach Ziffer 7 Abs. 1 lief der Vertrag zunächst bis zum 31. Dezember 2017 und verlängerte sich hiernach jeweils stillschweigend um ein Jahr, wenn er nicht vorher schriftlich mit einer Frist von sechs Monaten zum Ende eines Kalenderjahres gekündigt wurde.
Unter dem 15. Juli 2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von zwölf Altkleidersammelcontainern an zwölf unterschiedlichen Standplätzen im Stadtgebiet der Beklagten für einen Zeitraum von drei Jahren. Hinsichtlich der einzelnen Standorte erklärte sie, dass es sich um Altglassammelstellen handle und sich erfahrungsgemäß bereits vorhandene Recyclingsammelplätze für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern anböten.
Daraufhin traf der Rat der Beklagten in seiner Sitzung am 5. November 2019 den Beschluss, die Anzahl der Sammelcontainer auf öffentlichen Flächen bezogen auf das gesamte Stadtgebiet auf 38 Standplätze (38 Container an 26 Standorten) zu beschränken. Dieses entspreche einer Standortdichte von 1.000 Einwohnern pro Standortplatz. Für weitere Altkleidersammelcontainer auf öffentlichen Flächen solle keine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis erteilt werden, damit eine negative Beeinflussung des Orts- und Stadtbildes vermieden werden könne. Zudem wurde die Verwaltung beauftragt, ein auf die Beklagte angepasstes Konzept für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern zu erstellen. In der zugehörigen Beschlussvorlage für den Rat wird zur Begründung der Dringlichkeit der Sache ausgeführt, dass eine Entsorgungsfirma am 15. Juli 2019 einen Antrag auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von zwölf Altkleidersammelcontainern gestellt habe. „Um den Antrag ablehnen zu können“, sei „ein Ratsbeschluss mit der Begrenzung der Anzahl von Altkleidercontainern zwingend notwendig“. Dies schütze die Beklagte auch vor Folgeanträgen. In X. erfasse bereits seit zehn Jahren ein Entsorgungsunternehmen über Altkleidersammelcontainer die Alttextilien, Bekleidung und Schuhe. Die Zusammenarbeit sei von Beginn an durchweg positiv, sodass im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, der Sauberkeit des Straßen- und Ortsbildes, der Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis sowie der Verwaltungsvereinfachung die Zuteilung der öffentlichen Standplätze für Altkleidersammelcontainer bei dem Entsorgungsunternehmen bleiben solle.
Mit Bescheid vom 11. November 2019 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 15. Juli 2019 ab. Zur Begründung gab sie den Ratsbeschluss vom 5. November 2019 - mit Ausnahme der Standortliste und des Auftrags an die Verwaltung zur Konzepterstellung - wörtlich wieder. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt der Bescheid nicht.
Die Klägerin hat am 28. Januar 2020 Klage erhoben, mit der sie die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres Antrags hinsichtlich fünf der ursprünglich zwölf beantragten Standorte - namentlich die Standorte „I.-----Straße “, „X.------straße /G.--------straße “, „C.------straße “, „T.-----Straße“ und „A.-----straße “ - begehrt.
Am Tag der Klageerhebung stellte die Klägerin außerdem bei der Beklagten einen weiteren Sondernutzungsantrag für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern für drei Jahre, der auf den Beschluss der Beklagten vom 5. November 2019 Bezug nimmt. Beantragt wurden 21 weitere Standorte, die alle in der vom Rat der Beklagten beschlossenen Standortliste enthalten waren. Mit Schreiben vom 6. Februar 2020 erklärte die Beklagte gegenüber der Klägerin, dass der Antrag zurückgestellt werden solle, bis das anhängige Klageverfahren abgeschlossen sei.
Der Vertrag zwischen den L. und der G. GmbH wurde im Laufe des Klageverfahrens zum 31. Dezember 2020 gekündigt. Unter dem 14. Dezember 2020 erteilte die Beklagte der S. AöR eine Sondernutzungserlaubnis auf jederzeitigen Widerruf zur Aufstellung von 38 Altkleidersammelcontainern an 38 Standorten. Mit Wirkung zum 1. Juli 2022 übertrug die S. AöR infolge einer öffentlichen Ausschreibung die Sammlung und Verwertung der Altkleider ihrerseits auf einen neuen Vertragspartner.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor, die Ablehnungsentscheidung sei ermessensfehlerhaft. Die beantragten Standorte seien von dem Ratsbeschluss, der allein zur Verhinderung des klägerischen Antrags gefasst worden sei, umfasst. Soweit aus der Ratsvorlage hervorgehe, dass die Beklagte dem Grundsatz „bekannt und bewährt“ folgend an ihrem bisherigen Entsorgungsunternehmen festhalten wolle, mangele es dieser Begründung an dem erforderlichen straßenrechtlichen Bezug. Der Beklagten sei es versagt, einzelnen Inhabern von Sondernutzungserlaubnissen eine „Ewigkeitsgarantie“ zu geben. Ferner stelle der abfallwirtschaftliche Bedarf von einem Container je 1.000 Einwohnern kein straßenrechtlich relevantes Kriterium dar. Die Vereinbarung mit der G. GmbH sei straßenrechtswidrig. Die Beklagte praktiziere auch kein „Alles-aus-einer-Hand-Prinzip“, sondern erfülle lediglich eine rechtswidrige Exklusivitätsvereinbarung. Während des Klageverfahrens hat die Klägerin für die beantragten Standorte Fotos bzw. Luftbildaufnahmen vorgelegt, auf denen sie den jeweils für ihre Container gewünschten Platz bzw. ihre 1. Wahl und ihre 2. Wahl für einen Platz markiert hat.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 11. November 2019 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 15. Juli 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten an den Standorten „I.------Straße xx“, „X.------straße /G.--------straße “, „C.------straße “, „T.-----Straße“ und „A.-----straße x“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Hinsichtlich der Standorte „X.------straße /G.--------straße “ und „T.-----Straße“ sei die Klage bereits unzulässig, da der Antrag insoweit mangels Angabe von Hausnummern oder einer Umschreibung der Örtlichkeit nicht hinreichend bestimmt sei. Im Übrigen sei die Ablehnung des Antrags ermessensfehlerfrei erfolgt. Sie habe sich an Gründen orientiert, die einen sachlichen Bezug zur Straße hätten. Der Grundsatz „bekannt und bewährt“ sei nicht entscheidungstragend gewesen. Die Anzahl der 38 Standorte entspreche einer Dichte von 1.000 Einwohnern pro Standortplatz. Dieser Bedarf ergebe sich bei einer jährlichen Sammelmenge von ca. 250 t und unter Berücksichtigung des Umstands, dass ein Altkleidersammelcontainer pro Jahr bei regelmäßiger Befüllung und Entleerung rund 6,5 t Altkleider erfasse, aus dem Abfallwirtschaftskonzept des Zweckverbandes (A2. ). Der Ratsbeschluss sei aus straßenrechtlichen Erwägungen erfolgt und ein tragfähiger Ablehnungsgrund. Der beantragte Standort „A.-----straße x“ sei von der beschlossenen Standortliste nicht umfasst. Soweit die übrigen beantragten Standorte mit den auf der Standortliste enthaltenen Plätzen übereinstimmten, seien diese bereits bis zum 31. Dezember 2020 an die G. GmbH vergeben gewesen. Ein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen werde, bestehe nicht. Eine Vergabe von Standplätzen für Altkleidersammelcontainer auf öffentlichen Flächen sei generell und ausschließlich an die G. GmbH erfolgt. Gründe hierfür seien eine Begrenzung der Containeranzahl und die Bestrebung, Wartung und Entsorgung in Bezug auf Alttextilien „in eine Hand“ zu geben, dadurch den zunehmenden Verschmutzungen an Standorten effektiv begegnen zu können und mögliche Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in Grenzen zu halten. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes liege nicht vor, da die Klägerin neben der G. GmbH zu keiner Zeit als gleichberechtigte Antragstellerin um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselben Straßenflächen gestanden habe. Zu der im Laufe des Klageverfahrens erteilten Sondernutzungserlaubnis für die S. AöR trägt die Beklagte zuletzt vor, dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger müsse es vorrangig ermöglicht werden, seine Abfallentsorgungspflicht zu erfüllen, wozu auch die Aufstellung eigener Altkleidersammelcontainer gehöre.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Klage wird unter Berücksichtigung des klägerischen Begehrens (vgl. § 88 VwGO) dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zukunftsorientiert für einen Zeitraum von drei Jahren begehrt und nicht etwa für den Zeitraum von drei Jahren beginnend mit dem Tag der Antragstellung bei der Beklagten oder lediglich für die Jahre 2019 bis 2021.
Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Bei der Bestimmung des Rechtsschutzziels sind sämtliche Umstände, insbesondere die Gesamtheit des Vorbringens des Beteiligten, zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2020 - 2 B 48.19 -, juris, Rn. 15, m. w. N.
Die für § 88 VwGO entwickelten Grundsätze sind auch auf die Auslegung der Anträge bei der Behörde (vgl. § 22 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen [VwVfG NRW]) anzuwenden.
Vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 22. Auflage 2021, § 22 Rn. 57.
Die Klägerin hat in ihrem Antrag vom 15. Juli 2019 angegeben, die Altkleidersammelcontainer „für drei Jahre“ aufstellen zu wollen, ohne eine Einschränkung hinsichtlich bestimmter Jahre getroffen zu haben. Diese offene Formulierung zeigt, dass es dem Interesse der Klägerin entspricht, generell für einen dreijährigen Zeitraum Altkleidersammelcontainer im Gebiet der Beklagten aufzustellen.
Vgl. zu entsprechenden Anträgen bereits VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 14 ff., und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 15 ff., sowie vom 7. Oktober 2021 - 10 K 1637/20 -, juris, Rn. 26 ff., jeweils m. w. N.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das klägerische Begehren zur Aufstellung der Container mit einem bestimmten Jahr endet. In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin vielmehr auf Nachfrage ausdrücklich erklärt, dass der Antrag zukunftsoffen für drei Jahre gestellt worden soll.
B. Die so verstandene Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
I. Die Klage ist zulässig.
Sie ist als Verpflichtungsklage in Form einer Bescheidungsklage gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO statthaft. Das Begehren der Klägerin hat sich insbesondere nicht durch Zeitablauf erledigt, denn die Klägerin beansprucht mit ihrem Antrag vom 15. Juli 2019 - wie ausgeführt - die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern generell für einen Zeitraum von drei Jahren.
Sie ist darüber hinaus auch nicht verfristet, weil sie jedenfalls innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO erhoben worden ist, die hier einschlägig ist, weil der Ablehnungsbescheid vom 11. November 2019 keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält.
II. Die Klage ist auch begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 15. Juli 2019 hinsichtlich der klagegegenständlichen Standorte. Der Bescheid der Beklagten vom 11. November 2019 ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 102.
Dies gilt auch hier, denn es liegt kein Fall vor, in dem ausnahmsweise aufgrund des materiellen Rechts ein früherer Zeitpunkt maßgeblich wäre.
Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW). Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) unbeschadet des § 14a Abs. 1 StrWG NRW der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW).
1. Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an Standorten, die - unstreitig - sämtlich im öffentlichen Straßenraum liegen, stellt eine Sondernutzung dar.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 38 f., m. w. N.
2. Der von der Klägerin gestellte Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist entgegen der Ansicht der Beklagten hinreichend bestimmt und bescheidungsfähig.
Die Sondernutzungserlaubnis wird nur auf Antrag erteilt (§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW). Im Verwaltungsverfahren besteht gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht des Antragstellers.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 47 f., m. w. N.
Damit die Behörde prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen, muss der Antragsteller sie insbesondere über Ort, zeitliche Dauer und Umfang seines Vorhabens in Kenntnis setzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 49 f., m. w. N.
Erforderlich ist, dass der jeweilige Standort für die Altkleidersammelcontainer durch eine konkrete räumliche Eingrenzung dem Antrag zu entnehmen ist. Für eine hinreichende Identifizierung des Standorts ist es vielfach nicht ausreichend, lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Vielmehr ist eine Präzisierung etwa durch Lagepläne, Flurkarten oder Lichtbilder mit in Frage kommendem und gekennzeichnetem Standort regelmäßig notwendig.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. September 2014 - 11 A 624/14 -, juris, Rn. 6 ff., und vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris, Rn. 9, sowie ferner Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 51; Bay. VGH, Beschlüsse vom 22. Januar 2018 - 8 ZB 17.1590 -, juris, Rn. 6 f., und vom 1. August 2017 - 8 ZB 17.1015 -, juris, Rn. 7; VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 38 f., und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 40 f., sowie vom 7. Oktober 2021 - 10 K 1637/20 -, juris, Rn. 53 f., jeweils m. w. N.
Dieser Pflicht ist die Klägerin hinsichtlich der noch beantragten fünf Aufstellungsorte nachgekommen. Sie hat die im Verwaltungsverfahren angegebenen Standorte im Klageverfahren um Lichtbilder ergänzt, auf welchen sie jeweils die konkrete Aufstellfläche mittels Kreuzmarkierungen gekennzeichnet hat. Für den Fall mehrerer gesetzter Kreuze hat sie durch die Beschriftung „1. Wahl“ und „2. Wahl“ für die Beklagte hinreichend nachvollziehbar gemacht, in welcher Reihenfolge sie die jeweiligen Aufstellflächen begehrt. Die Beklagte kann somit die jeweiligen Standorte - auch die von ihr gerügten Standorte „X.------straße /G.--------straße “ und „T.----- Straße“ - ohne Weiteres erkennen.
3. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin durch Bescheid vom 11. November 2019 ist rechtswidrig, weil sie ermessensfehlerhaft erfolgt ist.
a. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes [GG]), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 45 ff., vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 55 ff., vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 26 ff., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 40 ff., jeweils m. w. N.
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches) zählen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 48 f., vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 58 f., vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 29 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 43 f., jeweils m. w. N.
Ob die Sondernutzung durch einen Altkleidersammelcontainer eines gemeinnützigen oder gewerblichen Aufstellers vorgenommen wird, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug. Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 50 f., vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 60 f., vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 31 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 45 f., jeweils m. w. N.
Grundsätzlich ist es nicht ermessensfehlerhaft, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche kann nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW darf diese Erlaubnis nur auf Zeit oder Widerruf erteilt werden. Ist der Zeitraum, für den die Sondernutzungserlaubnis an einen Dritten erteilt worden ist, noch nicht abgelaufen, ist es in aller Regel ermessensfehlerfrei, den Antrag mit Blick auf diesen Umstand abzulehnen. Ist für die beantragte Fläche bereits eine unbefristete Erlaubnis erteilt, bedürfte es eines Widerrufs der dem Dritten erteilten Erlaubnis. Ein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird, besteht aber grundsätzlich nicht. Denn § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittelt nach der obergerichtlichen Rechtsprechung keinen Drittschutz.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 52 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 47 f., jeweils m. w. N.
Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion) auszugleichen, kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessensausgleich erforderlich werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 54 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 49 f., jeweils m. w. N.
Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 56 f., vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 62 f., vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 68 f., und vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 33 f., jeweils m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, juris, Rn. 22; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 42. EL Februar 2022, § 114, Rn. 22 und 74 ff.
b. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft. Die Begründung, der Rat habe am 5. November 2019 beschlossen, die Anzahl von Altkleidersammelcontainern auf 38 Standorte zu beschränken und für weitere Container auf öffentlichen Flächen keine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen, hält einer an den aufgeführten Grundsätzen orientierten Prüfung in Bezug auf den Antrag der Klägerin nicht stand. Weder der Ablehnungsbescheid (aa.) noch der von diesem herangezogene Ratsbeschluss (bb.) vermögen die Ablehnungsentscheidung zu rechtfertigen. Die Beklagte kann sich vorliegend auch nicht erfolgreich darauf berufen, die Sammlung und Verwertung von Alttextilien „in eine Hand“ vergeben zu haben (cc.).
aa. Der Ablehnungsbescheid vom 11. November 2019 ist bereits deswegen ermessensfehlerhaft, weil seine Begründung die Ablehnungsentscheidung für vier der begehrten Standorte nicht trägt. Denn die Berufung auf die durch den Ratsbeschluss erfolgte Festlegung auf 38 Standorte rechtfertigt die Ablehnung der beantragten Erlaubnis für die vier Standorte „I.-----Straße“, „X.------straße / G.--------straße “, „C.------straße “ und „T.-----Straße“ gerade nicht, da diese Standorte in der vom Rat beschlossenen Standortliste enthalten sind. Dazu, warum der Klägerin eine Sondernutzung für diese vier Standorte gleichwohl nicht erteilt werden kann, verhält sich der Ablehnungsbescheid nicht.
bb. Der bei der Ablehnungsentscheidung in Bezug genommene Ratsbeschluss vom 5. November 2019 vermag diese auch nicht als generelle Ermessensentscheidung zu rechtfertigen. Hinsichtlich der zuvor genannten vier Standorte trägt er die Ablehnungsentscheidung bereits deswegen nicht, weil der Beschlusstenor über die Festlegung der konkreten Standplätze hinaus keine weitere Grundsatzentscheidung beinhaltet. Im Übrigen hält der Beschluss einer straßenrechtlichen Überprüfung nicht stand.
(1) Zwar erfüllt er formell die Anforderungen an eine vorweggenommene generelle Ermessensentscheidung.
Denn die Entscheidung über die Ausübung generellen Ermessens bedarf in der Regel eines vorherigen Ratsbeschlusses. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW). Bei den „Geschäften der laufenden Verwaltung“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen „auf eingefahrenen Gleisen“ erfolgt und die für die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Größe und Finanzkraft weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sind.
Ausgehend hiervon zählt zwar u. a. die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört jedoch regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge in sich trägt, dem Gemeinderat vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 80 ff., und vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 41 ff., jeweils m. w. N.; VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 63 ff., und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 59 ff., sowie vom 7. Oktober 2021 - 10 K 1637/20 -, juris, Rn. 71 ff., jeweils m. w. N.
Die Entscheidung, eine bestimmte Art der Sondernutzung - die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern - im Stadtgebiet generell stark einzuschränken, indem die Anzahl der Standplätze auf 38 beschränkt und die Standorte festgelegt werden, stellt eine grundlegende Vorentscheidung für alle zukünftigen Anträge auf Genehmigung einer solchen Sondernutzung dar.
(2) Allerdings steht der Grundsatzbeschluss vom 5. November 2019 materiell-rechtlich nicht in Einklang mit § 18 Abs. 2 StrWG NRW.
Die Entscheidung, die Containeranzahl zu begrenzen, kann zulässig sein, sofern sie einen straßenrechtlichen Bezug aufweist. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn die Begrenzung der Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums und dem Schutz der Anlieger vor nutzungsbedingtem Lärm und Abgasen oder dem Ausgleich sonstiger zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und -anlieger dient oder Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs verhindert werden sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 59, vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 96, und vom 16. Juni 2015 - 11 A 1141/13 -, juris, Rn. 47 und 75; VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 89 f., und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 110 f., jeweils m. w. N.
Vorliegend fehlt es der Begrenzung der Containeranzahl an dem erforderlichen straßenrechtlichen Bezug.
(a) Ausweislich der Begründung der zugehörigen Vorlage war es ausdrücklich Ziel des Beschlusses, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ablehnen zu können und sich vor weiteren Anträgen zu schützen, also auch diese künftig ablehnen zu können. Die Altkleidersammlung sollte weiterhin durch die G. GmbH erfolgen, mit der die Beklagte nach Darstellung in der Beschlussvorlage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung seit 10 Jahren „durchweg positiv“ zusammengearbeitet habe.
Dass hinter diesem erklärten Ziel straßenrechtliche Erwägungen der Beklagten standen, vermag die Kammer nicht zu erkennen. So ergibt sich weder aus den Ratsunterlagen noch aus dem Verwaltungsvorgang der Beklagten, aus welchen Gründen im Stadtgebiet eine Begrenzung der Anzahl von Sammelcontainern auf öffentlichen Flächen zur erklärtermaßen beabsichtigten Vermeidung der Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums und der negativen Beeinflussung des Orts- und Stadtbildes notwendig, diese Begrenzung auf insgesamt 38 Standplätze an 26 Standorten erfolgt und die Wahl gerade auf die gelisteten Standorte gefallen ist. Straßenrechtliche Ermessenserwägungen hinsichtlich der Standorte lassen sich den vorliegenden Unterlagen ebenso wenig entnehmen wie solche hinsichtlich der konkreten Anzahl der Standplätze. Welche Kriterien für ihre Auswahl maßgeblich waren, ist nicht nachvollziehbar. Dass zum Zeitpunkt des Beschlusses tatsächlich ein Konzept für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern noch gar nicht vorlag, ist dem Umstand zu entnehmen, dass der Rat die Verwaltung mit der Erstellung des Konzepts erst beauftragte. Auch soweit eingangs der Beschlussvorlage darauf hingewiesen wird, dass der Gesichtspunkt der Übermöblierung „eine tragende straßenrechtliche Erwägung“ sei, „um … Anträge auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis abzulehnen“, wird der Eindruck bekräftigt, dass dem Beschluss tatsächlich (allein) der Wille zugrunde lag, an der bestehenden Zusammenarbeit mit der G. GmbH festzuhalten. Soweit der Rat die bisherige positive Zusammenarbeit zur Grundlage seines Beschlusses macht, handelt es sich um eine subjektive Erwägung im Sinne des Grundsatzes „bekannt und bewährt“, der im spezifisch straßenrechtlichen Ermessensprogramm - wie bereits ausgeführt - nicht zu berücksichtigen ist.
(b) Der weitere Vortrag der Beklagten im Klageverfahren zu dem Grundsatzbeschluss vom 5. November 2019 vermag an dem vorstehenden Ergebnis nichts zu ändern. Dabei kann dahin stehen, ob die Beklagte, die in ihrem Bescheid vom 11. November 2019 über die Bezugnahme auf den Ratsbeschluss hinaus kein Ermessen ausgeübt hat, ihre Erwägungen im Klageverfahren in zulässiger Weise gemäß § 114 Satz 2 VwGO nachbessern durfte. Denn jedenfalls greifen die von ihr im Klageverfahren vorgebrachten Erwägungen nicht durch.
Soweit sich die Beklagte zur Begründung der Anzahl der 38 Standorte auf die jährliche Sammelmenge und den sich hieraus ergebenden Bedarf von 38 Containern beruft, handelt es sich nicht um straßenrechtliche Ermessenserwägungen, sondern um abfallrechtliche bzw. abfallwirtschaftliche Belange.
Vgl. OVG Saarl., Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris, Rn. 66; Nds. OVG, Urteil vom 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris, Rn. 41; VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 91 f., und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 112 f., jeweils m. w. N.; VG Mainz, Urteil vom 20. Juni 2018 - 3 K 907/17.MZ -, juris, Rn. 27.
Aus Sicht der Straße spielt es im Übrigen keine Rolle, ob oder in welchem Ausmaß das durch die Sondernutzung vermittelte Angebot tatsächlich in Anspruch genommen wird. Ebenso wenig wie es für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erheblich ist, wie stark etwa eine beantragte Außengastronomie ausgelastet ist,
vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2014 - 5 S 348/13 -, juris, Rn. 41,
kommt es darauf an, ob die Altkleidersammelcontainer tatsächlich von der Bevölkerung genutzt werden. Für die Straße macht es keinen Unterschied, ob der Container mit Alttextilien befüllt ist oder leer steht. Inwieweit Bedarf besteht oder nicht, dürfte sich über den Markt, also die Nachfrage, regeln. Auch die Aufsteller von Altkleidersammelcontainern dürften kein Interesse daran haben, diese an Standorten aufzustellen, an denen sie von der Bevölkerung im Ergebnis als überflüssig eingestuft werden.
Vgl. bereits VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 93 ff., und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 114 ff.
cc. Die Beklagte kann sich vorliegend zur Begründung ihrer Ablehnungsentscheidung auch nicht darauf berufen, die Altkleidersammlung und -verwertung „in eine Hand“ vergeben zu haben. Dies gilt sowohl für die Ausschließlichkeitsvereinbarung mit der G. GmbH als auch für die aktuelle Sondernutzungssituation.
(a) Auf die vertragliche Vereinbarung mit der G. GmbH kann sich die Beklagte zur Begründung ihrer Ablehnungsentscheidung im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung schon deshalb nicht mehr berufen, da diese im Laufe des Klageverfahrens gekündigt wurde. Die dem Ratsbeschluss zugrunde gelegte ausschließliche Zusammenarbeit mit der G. GmbH hätte der straßenrechtlichen Ermessensprüfung im Übrigen aus den folgenden Gründen nicht standgehalten:
(aa) Die Entscheidung, zugunsten der G. GmbH und zu Lasten anderer Altkleidersammler eine Ausschließlichkeitsvereinbarung zu treffen, hätte ausgehend von der oben beschriebenen Abgrenzung zwischen Geschäften der laufenden Verwaltung und Entscheidungen, die wegen ihres grundlegenden Charakters dem Rat überlassen sind, in formeller Hinsicht eines - hier fehlenden - Ratsbeschlusses bedurft. Denn der Ausschluss jeglicher anderer Altkleidersammler stellt eine grundlegende Vorentscheidung für alle zukünftigen Anträge auf Genehmigung einer solchen Sondernutzung dar. Dem Beschluss vom 5. November 2019 liegt zwar die Zusammenarbeit mit einem „anderen“ Entsorgungsunternehmen zugrunde; eine (Grundsatz-)Entscheidung über die Zusammenarbeit mit der G. GmbH und eine ausschließliche Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen an diese hat der Rat jedoch nicht getroffen.
(bb) Die Vereinbarung selbst stand darüber hinaus materiell-rechtlich nicht in Einklang mit den Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 StrWG NRW.
Zwar ist es grundsätzlich zulässig, im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen, dass für die beantragten Standorte bereits einem anderen Anbieter die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern genehmigt wurde. Die Einräumung des Rechts zur Sondernutzung für einen Dritten kann dabei sowohl durch einen Verwaltungsakt als auch durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen (§ 54 VwVfG NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 49 f., m. w. N.; VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 74 ff., m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Januar 2013 - 16 K 6801/12 -, juris, Rn. 19; Majcherek, in: Hengst/Majcherek, StrWG NRW, Kommentar, Stand: Februar 2020, § 18 Ziffer 1.2.
Soweit Verträge eine sog. Ausschließlichkeitsklausel enthalten, also eine Regelung, die ausschließlich dem Vertragspartner eine bestimmte Sondernutzung gestattet, begegnen diese jedoch grundsätzlich rechtlichen Bedenken.
Vgl. bereits VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 78 f., m. w. N.
Insbesondere kann eine Nutzungsvereinbarung mit Ausschließlichkeitsrecht nicht so weit reichen, dass sie einen nach § 18 Abs. 1 StrWG NRW und Art. 3 Abs. 1 GG bestehenden Rechtsanspruch auf Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich hindert. Eine ermessensgerechte Ablehnung der Sondernutzung eines anderen Interessenten kann sie allein nicht rechtfertigen.
Vgl. Nds. OVG, Urteile vom 20. Juli 2017 - 7 LB 58/16 -, juris, Rn. 42 f., und vom 23. April 1992 - 12 A 166/88 -, NVwZ-RR 1993, 393 (394); letzteres bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 57.92 -, juris, Rn. 12; VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 80.
Verträge dieser Art werden (nur) ausnahmsweise für zulässig gehalten, soweit sie zulässige Ermessenserwägungen, etwa ein Gestaltungskonzept, umsetzen.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 82 f., unter Verweis auf VG Greifswald, Urteil vom 6. Juli 2017 - 6 A 1245/14 -, juris, Rn. 18 f., m. w. N.
Die Entscheidung über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis erfordert, wie dargelegt, eine Abwägung der Rechte des Antragstellers und der Belange des Straßenrechts. Die Behörde darf eine Erlaubnis nur aus spezifischen straßenrechtlichen Erwägungen versagen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 57.92 -, juris, Rn. 13; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 382, m. w. N.; Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 8. Auflage 2021, Kapitel 26, Rn. 24.
Der hier geschlossene Vertrag ließ jedoch weder Raum für eine Abwägung gegenläufiger Nutzungsinteressen noch für sonstige für und gegen die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sprechenden Gründe noch für eine am Straßenrecht orientierte Auswahlentscheidung. Vielmehr wurde vertraglich jede weitere Sondernutzungserlaubnis ausgeschlossen. Die Beklagte hat somit (bewusst und gewollt) eine Monopolstellung der G. GmbH geschaffen, die - auch nach dem ausdrücklichen Vortrag der Beklagten im Klageverfahren - dazu führte, dass andere Antragsteller nicht gleichberechtigt daneben die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis beantragen konnten, sondern von vornherein und grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähig waren.
Auch soweit sich die Beklagte im Klageverfahren ursprünglich darauf berufen hat, der Vergabe von Standplätzen für Altkleidersammelcontainer auf öffentlichen Flächen ausschließlich an die G. GmbH liege der Wunsch nach einer Begrenzung der Containeranzahl im Stadtgebiet sowie die Bestrebung, Wartung und Entsorgung in Bezug auf Alttextilien „in eine Hand“ zu geben, zugrunde, ist diese Erwägung ermessensfehlerhaft. Zum einen ist in dem Vertrag mit der G. GmbH eine Begrenzung der Containeranzahl gerade nicht enthalten. Zum anderen erfolgt die Sammlung, Wartung und Entsorgung nach dem geschlossenen Vertrag auch nicht „in einer Hand“. Vielmehr ist nach Ziffer 4 Abs. 1 des Vertrages für die Leerung der Container und die Reinigung der Standplätze der Malteser Hilfsdienst X. e. V. zuständig, mit dessen Logo und Telefonnummer nach Ziffer 1 des Vertrages auch die Container beschriftet sind. Auch sieht Ziffer 4 Abs. 2 ausdrücklich mit Zustimmung der Vertragsparteien die Möglichkeit des Einsatzes weiterer Subunternehmer vor.
Vgl. zu einem ähnlichen Fall OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 87.
Der Vertrag mit der G. GmbH war außerdem entgegen § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW nicht auf Zeit geschlossen, sondern mit einer automatischen Vertragsverlängerungsklausel versehen. Eine solche Klausel widerspricht dem Grundverständnis einer nur auf Zeit erteilten Sondernutzungserlaubnis, die automatisch mit Zeitablauf ihre Wirksamkeit verliert und somit zwingend eine neue Antragstellung und eine erneute Überprüfung der örtlichen Gegebenheit durch die Behörde erforderlich macht. Durch die automatische Vertragsverlängerung wird dieses Prinzip in ihr Gegenteil verkehrt.
Vgl. zu einer solchen automatischen Vertragsverlängerung bereits eingehend VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 96 ff.
Durch die vertraglichen Regeln wurde ebenso wenig die von § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW alternativ vorgesehene Möglichkeit der Erlaubniserteilung auf Widerruf abgebildet. Der Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis ist jedoch ebenfalls eine Ermessensentscheidung, die sich an denselben straßenrechtlichen Erwägungen wie die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis messen lassen muss.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 102 f., m. w. N.; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 444 f.; Sächs. OVG, Beschluss vom 28. August 2017 - 3 B 96/17 -, juris, Rn. 6, m. w. N.
Übertragen auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag bedeutet dies, dass eine Kündigung zulässigerweise nur aus Gründen möglich sein kann, die auch eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis rechtfertigen könnten.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 104; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 464.
Auch das war von dem Vertrag nicht vorgesehen.
(b) Auch unter Berücksichtigung der aktuellen Entwicklungen kann sich die Beklagte nicht darauf berufen, die Sammlung und Verwertung von Alttextilien „in eine Hand“ vergeben zu haben.
(aa) Die nach den im Klageverfahren gemachten Angaben der Beklagten zwischenzeitlich getroffene Entscheidung, die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten ausschließlich der S. AöR zu erteilen und „in eine Hand“ zu vergeben, hätte wegen ihres grundlegenden Charakters in formeller Hinsicht eines Ratsbeschlusses bedurft. Der Rat wurde mit dieser Entscheidung jedoch, soweit ersichtlich, überhaupt nicht befasst; jedenfalls fehlt es an der erforderlichen (und zudem auf straßenbezogenen Erwägungen beruhenden) Grundsatzentscheidung.
(bb) Darüber hinaus erfolgt auch aktuell die Sammlung und Verwertung von Alttextilien gerade nicht „in einer Hand“ durch die S. AöR. Seit dem 1. Juli 2022 hat die S. AöR mit einem neuen Vertragspartner eine Vereinbarung über die Sammlung und Verwertung der Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten getroffen. Die S. AöR nimmt die Aufgabe der Sammlung und Verwertung von Alttextilien (rechtlich und tatsächlich) also nicht selbst wahr, sondern hat sie ihrerseits „aus der Hand“ und an einen Dritten weitergegeben.
Diese Vergabe „in eine (weitere) Hand“ kann dem Antrag der Klägerin nach wie vor nicht entgegengehalten werden. Denn sie beruht nicht auf einer Auswahl- und Verteilungsentscheidung der Beklagten als Ergebnis einer entsprechenden Ermessensausübung. Erst recht sind in diese Entscheidung nicht die Belange der Klägerin als Antragstellerin einbezogen worden. Vielmehr beruht die Weitergabe auf einer eigenverantwortlichen Entscheidung der S. AöR, in die die Beklagte nicht einbezogen worden ist. Im Laufe des Klageverfahrens ist deutlich geworden, dass die Beklagte die Sammlung und Verwertung von Alttextilien gänzlich derart aus ihrer Hand gegeben hat, dass sie keine Kenntnis mehr darüber hat, wie diese tatsächlich erfolgt. Der aktuell beauftragte Dritte, also das (gewerbliche oder gemeinnützige) Unternehmen, das eigenverantwortlich im öffentlichen Straßenraum der Beklagten und unter Ausnutzung der der S. AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis die Sammlung der Alttextilien durchführt, ist der Beklagten nicht bekannt. Selbst dann, wenn die aktuelle Praxis mit Einverständnis der Beklagten erfolgte, kann dies eine fehlerfreie Ausübung des bei der Bescheidung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis der Erlaubnisbehörde zukommenden Ermessens nicht ersetzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 52.
Vielmehr ist und bleibt es Aufgabe der Straßenbaubehörde, über einer einen solchen Antrag entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW ermessensfehlerfrei zu entscheiden.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 40 VwVfG NRW
§ 54 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 14a Abs. 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 22 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1993, 393
2 B 48.19
10 K 1524/19
10 K 292/20
10 K 1637/20
11 A 566/13
11 A 390/19
11 A 624/14
11 A 1986/13
8 ZB 17.15
8 ZB 17.10
11 A 1958/20
11 A 2627/18
11 A 1166/16
11 A 4178/18
1 C 34.93
11 A 2057/17
11 A 2068/14
11 A 1141/13
1 A 308/19
7 LC 85/15
3 K 907/17
5 S 348/13
16 K 6801/12
7 LB 58/16
12 A 166/88
11 C 57.92
6 A 1245/14
3 B 96/17