Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-08-29, Aktenzeichen 9 K 3743/16

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller engagiert sich gegen den geplanten Neubau eines Rathauses durch die Antragsgegnerin. Er begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung eines von ihm unterzeichneten Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 GemO.
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In seiner öffentlichen Sitzung vom 23.01.2014 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen einstimmigen Grundsatzbeschluss über den Bau eines neuen Rathauses in der Neuen Ortsmitte. Dem Vorschlag, den Rathausneubau auf dem Gelände zwischen Kulturhalle, Altenpflegeheim und B10 (San-Biagio-Platani-Platz) im Ortsteil Wilferdingen zu verwirklichen, wurde mit großer Mehrheit zugestimmt. Ferner wurde einstimmig die Durchführung eines Planungswettbewerbs sowie eines Bürgerbeteiligungsverfahrens beschlossen. Die Kosten des Neubaus ohne die Planung wurden zu diesem Zeitpunkt auf 8.010.000 Euro geschätzt. Im Folgenden wurde der Planungswettbewerb durchgeführt.
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Im Mai 2015 stellte unter anderem der Antragsteller für eine Bürgerinitiative („Die Remchinger Bürgerschaft“) einen Bürgerantrag nach § 20b GemO a.F., nach dem der Gemeinderat im Hinblick auf - nach Ansicht der Bürgerinitiative - deutlich über der ursprünglichen Schätzung liegende Kosten erneut über den Rathausneubau beraten und entscheiden sollte. Den Antrag lehnte der Gemeinderat in seiner öffentlichen Sitzung vom 25.06.2015 als unzulässig ab. Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage, die unter dem Aktenzeichen 9 K 514/16 beim Verwaltungsgericht anhängig ist. Einen Antrag unter anderem des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Bürgerantrags lehnte die Kammer mit Beschluss vom 27.11.2015 ab (9 K 4028/15).
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In seiner öffentlichen Sitzung vom 25.06.2015 fasste der Gemeinderat einen Aufstellungsbeschluss zur 2. Änderung des Bebauungsplans „Neue Ortsmitte“ im vereinfachten Verfahren gemäß § 13 BauGB ohne Umweltbericht. Ziel und Zweck der Bebauungsplanänderung ist ausweislich der Sitzungsvorlage, das für die bereits vorgesehene Gemeinbedarfsfläche vorhandene Baufenster und die Nutzungsschablone entsprechend dem nach Abschluss des Planungswettbewerbs zu beauftragenden Entwurf anzupassen und den Bereich analog zu den weiteren Nutzungen als Sondergebiet festzulegen. Zudem sollen die Verkehrs- und Außenbereichsflächen entsprechend der geplanten Nutzung angepasst werden. In derselben Sitzung beschloss der Gemeinderat überdies unter Würdigung der Empfehlungen des Preisgerichts und der anschließenden Verhandlungsgespräche die stufenweise Beauftragung des Architektenbüros, das den ersten Platz im Planungswettbewerb erreicht hatte, bis zur abgeschlossenen Ausführungsplanung.
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Nach Vergabe weiterer Planungsaufträge fasste der Gemeinderat in seiner öffentlichen Sitzung vom 17.09.2015 sodann einen weiteren Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans „Neue Ortsmitte“ im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB ohne Umweltbericht, billigte den Änderungsentwurf in seiner Fassung vom 10.09.2015 und beschloss dessen öffentliche Auslegung sowie die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange. Ausweislich der Sitzungsvorlage waren Zweifel aufgekommen, ob die geplanten Änderungen im Rahmen des vereinfachten Verfahrens vorgenommen werden können. Ziel sei es nach wie vor, den Bereich für das neu geplante Rathaus und den dazugehörigen öffentlichen Platz zu ändern.
6
Im Februar 2016 übergab unter anderem der Antragsteller der Antragsgegnerin ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO, mit dem ein Bürgerentscheid über folgende Frage beantragt wurde: „Sind Sie dafür, dass der San-Biagio-Platz in seiner gegenwärtigen Gestaltung erhalten bleibt und nicht durch das geplante „Multifunktionsgebäude“ zerstört bzw. völlig verändert wird?“ Mit Bescheid vom 21.04.2016 teilte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens mit, dass der Gemeinderat das Bürgerbegehren in seiner öffentlichen Sitzung vom 14.04.2016 nach Anhörung der Vertrauenspersonen als unzulässig zurückgewiesen habe. Den Antrag des Antragstellers auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens lehnte die Kammer mit Beschluss vom 23.05.2016 im Wesentlichen mit der Begründung ab, es richte sich der Sache nach gegen die Beschlüsse des Gemeinderats vom 25.06.2015 und 17.09.2015 und sei daher verfristet (9 K 1783/16). Über die hiergegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers ist noch nicht entschieden.
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In der Folge wurde die Änderung des Bebauungsplans beschlossen sowie der Antragsgegnerin eine Baugenehmigung für den Rathausneubau erteilt.
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Daraufhin unterzeichnete der Antragsteller ein weiteres Bürgerbegehren, das vom Bürgerverein für Demokratie und Bürgerbeteiligung e.V., dessen 2. Vorsitzender er ist, initiiert und der Antragsgegnerin am 13.07.2016 übergeben wurde. Es ist als „Bürgerbegehren über die Vornahme von baulichen Maßnahmen für den Rathausneubau erst nach abschließender Klärung ihrer Rechtmäßigkeit und nach Vorliegen der Kostenberechnung“ überschrieben und begehrt die Durchführung eines Bürgerentscheids über folgende Frage:
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„Sind Sie dafür, dass bauliche Maßnahmen auf dem San-Biagio-Platani-Platz in Remchingen für die Herstellung des Rathausneubaus (einschließlich der hierzu erforderlichen Vorbereitungsmaßnahmen umfassend insbesondere die Beseitigung des Parkplatzes und das Einlegen von Leitungen) im Rahmen des rechtlich Zulässigen solange nicht ergriffen werden dürfen, bis sowohl abschließend die Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus geklärt ist als auch eine Kostenberechnung nach DIN 276 für die umzusetzen beabsichtigten Maßnahmen vorliegt?
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Abschließend geklärt ist die Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus nach
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- erstens dem Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan „Neue Ortsmitte - 2. Änderung“ oder alternativ nach dem Ablaufen der Normenkontrollantragsfrist und kumulativ nach
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- zweitens dem Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über die Rechtsbehelfe gegen die von der Gemeinde Remchingen beantragte Baugenehmigung für den Rathausneubau oder alternativ dem Ablauf solcher Rechtsbehelfsfristen.
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Mit dem San-Biagio-Platani-Platz ist der Platz umgrenzt im Norden durch die Kulturhalle, im Osten durch die B10/Hauptstraße, im Süden durch die Zufahrtsstraße und im Westen durch das Altenpflegeheim Remchingen und sodann die Diakoniestation gemeint.“
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Zur Begründung des Bürgerbegehrens wurde im Wesentlichen ausgeführt, sein Ziel sei die Vermeidung der Schaffung vollendeter Tatsachen vor einer abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit der geplanten Maßnahmen und vor dem Vorliegen der Kostenberechnung nach DIN 276. Der Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan, durch den der beabsichtigte Rathausneubau ermöglicht werden solle, sei zwischenzeitlich bekannt gemacht worden. Die Rechtmäßigkeit dieses Bebauungsplans sei jedoch heftig umstritten. Schon während des Aufstellungsverfahrens habe die Antragsgegnerin die Baugenehmigung für den Rathausneubau beim Landratsamt Enzkreis beantragt. Nach Erteilung der Baugenehmigung lägen regelmäßig die Voraussetzungen für einen Baubeginn vor. Die Rechtmäßigkeit des Bauantrags sei jedoch ebenfalls stark umstritten. Gegen den Bebauungsplan und gegen die Baugenehmigung könnten Rechtsmittel eingelegt werden, denen keine aufschiebende Wirkung zukomme. Daher könne noch während laufender Normkontroll- und Widerspruchsverfahren der Rathausneubau errichtet werden. Die Antragsgegnerin könne somit zeitnah vollendete Tatsachen schaffen. Dadurch würden schon vor Klärung der Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus erhebliche gemeindliche Gelder aufgewandt, sodass das Risiko bestehe, dass diese bei einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über die Rechtswidrigkeit des Rathausneubaus vergeblich aufgewandt sein könnten. Geld würde „aus dem Fenster geworfen“. Angesichts des dem Rathausneubau entgegenstehenden Willens vieler Bürgerinnen und Bürger solle zuerst dessen Rechtmäßigkeit feststehen, bevor solche Maßnahmen in die Tat umgesetzt würden. Soweit jedoch an sich grundsätzlich von diesem Bürgerbegehren erfasste Maßnahmen ganz oder teilweise nicht mehr „gestoppt“ werden könnten, bleibe es bei diesen getroffenen Maßnahmen, damit nichts Rechtswidriges erfolge, selbst wenn dies beispielsweise bedeuten würde, dass zur Abwendung eines rechtswidrigen Handelns der Beschluss des Gemeinderats in der Sitzung vom 14.04.2016 zum TOP 8 über die Vergabe der Versorgungsleitungen, gegen den sich dieses Bürgerbegehren auch richte, letztlich unverändert hinzunehmen wäre. Eine zeitliche Verzögerung der Umsetzung des Rathausneubaus führe zwar wohl zu Kostensteigerungen. Diese seien jedoch moderat und beliefen sich grob geschätzt auf 2,5 % pro Jahr. Die konkrete Höhe sei schwer bezifferbar, da die Höhe der Baukosten unklar sei. Anfang 2014 sei die Antragsgegnerin noch von Kosten in Höhe von ca. 8 Millionen Euro ausgegangen. Im Bauantrag vom 09.12.2015 seien jedoch Baukosten in Höhe von fast 12 Millionen Euro angegeben. Grob geschätzt könne daher mit Mehrkosten von 300.000 EUR pro Jahr möglicherweise gerechnet werden. Diese mögen zwar hoch erscheinen. Sollten jedoch die Verwaltungsgerichte den Rathausneubau während der Bauphase stoppen, stünden deutlich höhere und dann gegebenenfalls auch vergeblich aufgewendete Kosten im Raum. Die Mehrkosten könnten durch Kreditaufnahmen und aus allgemeinen Rücklagen sowie Grundstücksveräußerungserlösen finanziert werden. Zusätzlich könnten noch weitere Kosten für die Aufrechterhaltung des Betriebs der zwei Rathäuser zu berücksichtigen sein. Auch diese könnten mit den Rücklagen gedeckt werden, soweit sie sich nicht durch Einsparungen infolge späterer Inbetriebnahme des neuen Rathauses ausgleichen ließen.
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Über die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens hat die Antragsgegnerin noch nicht entschieden.
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Am 04.08.2016 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Bürgerbegehrens beantragt. Er trägt im Wesentlichen vor, das Bürgerbegehren erfülle alle Zulässigkeitsvoraussetzungen. Die Drei-Monats-Frist für kassatorische Bürgerbegehren aus § 21 Abs. 3 Satz 3 Hs. 2 GemO stehe der Zulässigkeit nicht entgegen. Dem Bürgerbegehren könne nicht vorgehalten werden, es richte sich inhaltlich gegen den Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 23.01.2014. Aufgrund seiner Unbestimmtheit könne dieser Beschluss keine Sperrwirkung gegenüber Bürgerbegehren entfalten, die sich inhaltlich auf das mittlerweile abschließend geplante Vorhaben bezögen. Es richte sich zudem nicht gegen den Rathausneubau als solchen. Nach seinem klaren Wortlaut solle der Neubau nicht verhindert werden. Es solle lediglich sichergestellt werden, dass mit einzelnen baulichen Maßnahmen erst begonnen werde, wenn die Rechtmäßigkeit des Vorhabens abschließend geklärt sei und der Gemeinderat sowie die Bürgerschaft über die voraussichtlichen Kosten ordnungsgemäß aufgeklärt worden seien. Es solle verhindert werden, dass - wie von der Antragsgegnerin offensichtlich beabsichtigt - im Eiltempo Baumaßnahmen ausgeführt und die Realisierung des Projekts vorangetrieben würden, obwohl das Risiko bestehe, dass sich das Vorhaben später als rechtswidrig erweise. Solange die Baugenehmigung nicht bestandskräftig sei und auch der Bebauungsplan noch angegriffen werden könne, bestehe ein rechtliches Risiko, das von der Antragsgegnerin derzeit außer Acht gelassen werde. Sie gehe damit auch finanziell ein erhebliches Risiko ein, da ein teurer Rückbau drohe, wenn sich später die Rechtswidrigkeit erweise. Ziel des Bürgerbegehrens sei es daher zu verhindern, dass bereits jetzt hohe Ausgaben getätigt würden, die sich später als fehlinvestiert erwiesen. Es ziele damit nicht auf den Grundsatzbeschluss vom 23.01.2014 und auch nicht auf die nachfolgenden Entscheidungen des Gemeinderats vom 25.06.2015 und 17.09.2015. Der Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen und Planungsaufgaben zu vergeben, werde mit dem Bürgerbegehren nicht angegriffen. Es richte sich nicht gegen das „Ob“, sondern gegen das „Wann“ der Umsetzung der in diesen Beschlüssen getroffenen Entscheidungen. Die Eilbedürftigkeit ergebe sich daraus, dass in Kürze mit der Verlegung von Leitungen und den ersten baulichen Maßnahmen begonnen werden solle. Der Spatenstich stehe unmittelbar bevor. Die Erfahrung zeige, dass die Antragsgegnerin mit der Schaffung unumkehrbarer Tatsachen schnell bei der Hand sei.
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Der Antragsteller beantragt,
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vorläufig festzustellen, dass das am 13.07.2016 bei der Antragsgegnerin eingereichte Bürgerbegehren „über die Vornahme von baulichen Maßnahmen für den Rathausneubau erst nach abschließender Klärung ihrer Rechtmäßigkeit und nach Vorliegen der Kostenberechnung“ zulässig ist.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie trägt vor, der Gemeinderat beabsichtige, in seiner Sitzung vom 08.09.2016 über den Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids zu entscheiden. Das Bürgerbegehren sei unzulässig. § 21 Abs. 3 Satz 2 GemO impliziere, dass auch Anträge auf Durchführung eines Bürgerbegehrens, die in den letzten drei Jahren gestellt und als unzulässig zurückgewiesen worden seien, nicht erneut gestellt werden dürften. In der Sache richte sich das jetzige Bürgerbegehren auf das gleiche Anliegen wie das frühere, das im April 2016 zurückgewiesen worden sei. Auch das jetzige Bürgerbegehren solle die Errichtung des Rathauses auf dem San-Biagio-Platani-Platz verhindern. Wenn mit ihm verlangt werde, dass keine baulichen Maßnahmen zur Umsetzung des Rathausneubaus ergriffen werden dürften, bedeute dies nichts anderes, als dass ein Teilaspekt des bereits gestellten Bürgerbegehrens erneut aufgegriffen werde. Die Antragsgegnerin sei nicht gehindert, sondern ausdrücklich ermächtigt, nach der Ablehnung des bereits zurückgewiesenen Bürgerbegehrens den Rathausneubau mit allen hierzu erforderlichen Maßnahmen voranzutreiben. Der Gemeinderat habe mehrfach über den Rathausneubau Beschlüsse gefasst, ohne dass diese innerhalb der gesetzlichen Frist angegriffen worden seien. Auch das jetzige Bürgerbegehren sei daher verfristet. Es sei überdies in der Fragestellung zu unbestimmt. Da ein Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses habe, müsse die Frage so formuliert sein, dass ein konkreter Sachverhalt präzise erfasst werde und keine Interpretationsmöglichkeiten offen blieben. Wenn in dem Antrag ausgeführt werde, dass bauliche Maßnahmen „im Rahmen des rechtlich Zulässigen“ nicht ergriffen werden dürften, sei diese Formulierung nicht entscheidungsfähig. Der Bürger wisse nicht, was rechtlich zulässig sei und was nicht. Eine Beschlussfassung könne von der rechtlichen Zulässigkeit nicht abhängig gemacht werden. Die Durchführung von baulichen Maßnahmen und damit die Umsetzung des Rathausneubaus, der bereits beschlossen sei, würde auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben. Durch die rechtlichen Bedingungen könnten möglicherweise auf viele Jahre hinaus keinerlei Baumaßnahmen erfolgen. Da teilweise Rechtsmittelfristen gar nicht liefen, laufe das Bürgerbegehren darauf hinaus, dass durch die Definition rechtlicher Bedingungen der Rathausneubau auf alle Zeit verhindert werde. Dies sei jedoch in Anbetracht der vorangegangenen Beschlüsse nicht zulässig. Das Bürgerbegehren greife überdies unzulässigerweise in den Wirkungskreis des Bürgermeisters ein, der gefasste Gemeinderatsbeschlüsse zu vollziehen habe. Mit ihm werde zudem eine Maßnahme erstrebt, die sich gegen den in Kraft getretenen Bebauungsplan richte. Dies verstoße gegen § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO. Über die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans und der Baugenehmigung könnten nur die Gerichte befinden. Nur sie könnten deren Vollzug - bei Vorliegen der Voraussetzungen - durch Entscheidungen nach § 123 bzw. § 80 Abs. 5 VwGO verhindern. In diese Gewaltenteilung greife das Bürgerbegehren ein.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Antrag hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für den Erlass der vom Antragsteller begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens liegen nicht vor.
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Das Verwaltungsgericht kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Erforderlich ist grundsätzlich, dass der Antragsteller die Eilbedürftigkeit - den Anordnungsgrund - und ein subjektiv-öffentliches Recht - den Anordnungsanspruch - glaubhaft macht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Für die vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens gelten insoweit erhöhte Anforderungen. Sie kommt nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.08.2013 - 1 S 1047/13 -, VBlBW 2014, 141, m.w.N.).
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Daran gemessen ist ein Anordnungsanspruch vorliegend zu verneinen. Denn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens lässt sich nicht mit der erforderlichen ganz überwiegenden Wahrscheinlichkeit feststellen. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage ist das Bürgerbegehren vielmehr voraussichtlich aus mehreren Gründen unzulässig.
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a) Das Bürgerbegehren ist aller Voraussicht nach - wie bereits das vorangegangene Bürgerbegehren aus Februar 2016 - verfristet.
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Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Er ergibt sich vielmehr aus dessen Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.11.1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985, 288; Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 -, NVwZ-RR 2009, 574).
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Ausgehend hiervon richtet sich das hier in Rede stehende Bürgerbegehren - wie bereits das vorangegangene - der Sache nach gegen den von der Antragsgegnerin betriebenen Neubau eines Rathauses auf dem San-Biagio-Platani-Platz entsprechend dem Gewinnerentwurf des Planungswettbewerbs. Zwar wurde das vorliegende Bürgerbegehren nunmehr so formuliert, dass es sich lediglich gegen die Vornahme baulicher Maßnahmen auf dem San-Biagio-Platani-Platz zur Herstellung des Rathausneubaus wende, bevor abschließend die Rechtmäßigkeit des Neubaus geklärt sei und eine Kostenberechnung nach DIN 276 vorliege. Anders als der Antragsteller meint, betrifft das Bürgerbegehren damit jedoch nicht allein das „Wann“, sondern nach wie vor auch das „Ob“ der Baumaßnahme. In einem ersten Schritt bezweckt das Bürgerbegehren zwar die bloße Verzögerung des Beginns der Baumaßnahmen. Eigentliches Ziel ist jedoch ersichtlich, die Baumaßnahmen auf Dauer zu unterbinden. Indem es darauf abstellt, dass Gelder vergeblich aufgewendet würden, wenn sich die Rechtswidrigkeit des Rathausneubaus im Rahmen von Rechtsbehelfsverfahren herausstellte, zeigt sich, dass es in diesem von den Initiatoren des Bürgerbegehrens erwünschten Fall nicht nur von einem vorübergehenden, sondern auch von einem dauerhaften Abstandnehmen vom geplanten Rathausneubau ausgeht. Die vom Bürgerbegehren vordergründig beabsichtigte Verzögerung liefe damit auf eine Verhinderung des Projekts hinaus, die auch bereits Gegenstand des vorangegangenen unzulässigen Bürgerbegehrens war. Dies ergibt sich auch daraus, dass das vorliegende Bürgerbegehren weder konkrete Rechtsbehelfsverfahren benennt, deren Ergebnis abgewartet werden soll, noch rechtliche Argumente aufführt, die in solchen Verfahren mit Aussicht auf Erfolg geltend gemacht werden könnten. Um die bloße Absicherung dieser Verfahren im Sinne einer Gewährung effektiven Rechtsschutzes geht es ihm daher ersichtlich nicht. Nach dem umfassenden Wortlaut der zur Entscheidung zu bringenden Frage soll überdies jeder beliebige Rechtsbehelf zu einem Aufschub der Baumaßnahmen führen, mag er auch noch so aussichtslos sein. Dies würde voraussichtlich zu einer unabsehbar langen Verzögerung des Bauvorhabens und damit letztlich zu seiner dauerhaften Verhinderung führen. Auch der Umstand, dass die baulichen Maßnahmen nach dem Bürgerbegehren vom Vorliegen der Kostenberechnung nach DIN 276 abhängig gemacht werden soll, zeigt, dass es - entgegen dem Vorbringen des Antragstellers - nicht allein um das „Wann“ des Rathausneubaus geht, sondern auch nach wie vor um die von ihm seit jeher kritisierte Höhe der Kosten und die damit im Zusammenhang stehende, von ihm kritisierte Grundsatzentscheidung zugunsten des Rathausneubaus.
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Trotz der vordergründig auf eine vorübergehende Aussetzung der Baumaßnahmen bis zur Klärung der Rechtmäßigkeit bezogenen Formulierung betrifft das Bürgerbegehren nach alledem weiterhin die Frage, ob der Rathausneubau auf dem San-Biagio-Platani-Platz entsprechend dem Gewinnerentwurf des Planungswettbewerbs erfolgen soll oder nicht. Allein die andere Einkleidung der Fragestellung kann nicht dazu führen, dass aus einem unzulässigen Bürgerbegehren ein zulässiges wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, VBlBW 2009, 425).
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Das Bürgerbegehren diesen Inhalts ist voraussichtlich verfristet, da es sich der Sache nach gegen die in den Beschlüssen des Gemeinderats vom 25.06.2015 und 17.09.2015 zum Ausdruck kommende Grundsatzentscheidung für den Rathausneubau auf dem San-Biagio-Platani-Platz entsprechend dem Gewinnerentwurf des Planungswettbewerbs richtet. Das vorliegende Bürgerbegehren wahrt daher ersichtlich nicht die durch die genannten Beschlüsse ausgelöste, hierfür noch anwendbare Sechs-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Hs. 2 GemO a.F. Insoweit gelten die das vorangegangene Bürgerbegehren betreffenden Ausführungen im Beschluss der Kammer vom 23.05.2016 (9 K 1783/16, amtl. Umdr. S. 9 ff.) entsprechend
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b) Die voraussichtliche Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich überdies daraus, dass die enthaltene Fragestellung zu unbestimmt ist.
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Nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO muss das Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Aus der Zusammenschau mit § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO ergibt sich, dass sich die zur Entscheidung gestellte Frage mit „ja“ oder „nein“ beantworten lassen muss. Hieraus ergibt sich zudem, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt sein muss. Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von grundlegender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft, der nach § 21 Abs. 8 Satz 1 GemO die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses zukommt und die in den folgenden drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden kann (§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO). Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Die Fragestellung muss daher in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.05.2014 - 15 B 499/14 -, juris, m.w.N.).
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Die hier in Rede stehende Frage, die durch das Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellt werden soll, wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Sie ist aus Sicht des objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Adressaten mehrdeutig (zur Maßgeblichkeit dieser Sichtweise OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.). Insbesondere bleibt - worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist - unklar, was in der Fragestellung mit der Formulierung „im Rahmen des rechtlich Zulässigen“ gemeint ist. Unabhängig davon, dass für den Bürger der Rahmen des rechtlich Zulässigen nicht stets eindeutig sein wird, bleibt auch unter Heranziehung der Begründung offen, ob sich dies auf die baulichen Maßnahmen bezieht, die derzeit im Rahmen des rechtlich Zulässigen von der Antragsgegnerin zur Verwirklichung des Rathausneubaus vorangetrieben werden, oder ob damit das erstrebte Unterbleiben weiterer Baumaßnahmen bis zur abschließenden Klärung deren Rechtmäßigkeit dahingehend in Bezug genommen wird, dass das Unterbleiben lediglich im Rahmen des rechtlich Zulässigen erfolgen soll. Beide Auslegungen führen zu unterschiedlichen Folgen, sollte das Bürgerbegehren Erfolg haben und die Frage mit „ja“ beantwortet werden. Während bei ersterer Verständnisweise der Formulierung „im Rahmen des rechtlich Zulässigen“ lediglich deskriptive Bedeutung dahingehend zukäme, dass sie das aktuelle Vorantreiben des Rathausneubaus aufgrund eines gültigen Bebauungsplans und einer sofort vollziehbaren Baugenehmigung durch die Antragsgegnerin als rechtlich zulässig beschreibt, wäre das von dem Bürgerbegehren erstrebte Unterbleiben von Baumaßnahmen bei letzterer Verständnisweise von einer weiteren - der Entscheidung der Bürger entzogenen - rechtlichen Prüfung abhängig. Dieser Unterscheidung kommt nicht nur unerhebliche Bedeutung zu, so dass die Mehrdeutigkeit eine Verfälschung des Willens der abstimmenden Bürgerschaft befürchten lässt.
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c) Darüber hinaus genügt auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den an sie zu stellenden Anforderungen.
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Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind keine überhöhten Anforderungen zu stellen. Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung muss nicht neutral formuliert sein, sondern darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.08.2013 - 1 S 1047/13 -, VBlBW 2014, 141, m.w.N.).
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Nach diesen Maßstäben ist die dem Bürgerbegehren angefügte Begründung unvollständig und irreführend. Mit der formulierten Frage soll zur Entscheidung gebracht werden, ob bis zur abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus bauliche Maßnahmen unterbleiben sollen. Dies wird - noch in der zur Entscheidung zu bringenden Frage - dahingehend konkretisiert, dass von der abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit dann auszugehen sei, wenn die Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über einen Normenkontrollantrag gegen die Änderung des Bebauungsplans eintritt oder alternativ nach dem Ablauf der Normenkontrollantragsfristen sowie - kumulativ - wenn die Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über die Rechtsbehelfe gegen die von der Antragsgegnerin beantragte Baugenehmigung für den Rathausneubau eintritt oder alternativ nach dem Ablauf solcher Rechtsbehelfsfristen. Hierzu wird in der Begründung ausgeführt, die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans und der Baugenehmigung sei „heftig“ bzw. „stark umstritten“. Der Bebauungsplan könne durch einen Normenkontrollantrag auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden. Gegen die Baugenehmigung könne Widerspruch erhoben werden. Da diesen Rechtsbehelfen jedoch keine aufschiebende Wirkung zukomme, bestehe durch Schaffung vollendeter Tatsachen schon vor Klärung der Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus die Gefahr, dass erhebliche gemeindliche Gelder vergeblich aufgewandt würden.
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Diese Darlegungen sind in wesentlichen Punkten unvollständig beziehungsweise so irreführend, dass eine Verfälschung des Bürgerwillens bei einer Abstimmung auf dieser Grundlage konkret droht. Den Bürgern wird bereits in der Fragestellung durch die Formulierung „Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über die Rechtsbehelfe gegen die […] Baugenehmigung“ nahegelegt, dass derartige Rechtsbehelfe bereits eingelegt wurden, ohne dass dies in der Begründung genauer dargelegt wird. Sofern dies tatsächlich der Fall wäre, wäre die bereits erfolgte Einlegung von Rechtsbehelfen für die Entscheidung der Bürger ein so wesentliches Element, dass genauere Angaben hierüber zu einer vollständigen Begründung gehörten. Sofern Rechtsbehelfe bisher nicht ergriffen wurden, sind Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens insoweit jedenfalls irreführend. Dies gilt auch für den insgesamt erweckten Eindruck, etwaige Normenkontrollanträge gegen den Bebauungsplan und Rechtsbehelfe gegen die Baugenehmigung führten mit einer hohen Wahrscheinlichkeit zur Feststellung der Rechtswidrigkeit des Rathausneubaus und zu einer anschließenden Pflicht zur Beseitigung des bis dahin verwirklichten Neubaus, ohne dass dargelegt wird oder sonst allgemein bekannt wäre, welche rechtlichen Aspekte gegen den Neubau im Rahmen der genannten Rechtsbehelfe mit Aussicht auf Erfolg geltend gemacht werden könnten. Denn zwar ist - wie aus der dargelegten Vorgeschichte hervorgeht - hinreichend bekannt, dass der Rathausneubau kommunalpolitisch höchst umstritten ist. Nicht verschwiegen werden darf in diesem Zusammenhang jedoch, dass im Rahmen der genannten und nach dem Ansinnen des Bürgerbegehrens abzuwartenden Rechtsbehelfe lediglich bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Aspekte sowie sonstige von der Antragsgegnerin im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Abwägung zu berücksichtigende Belange beziehungsweise von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften Berücksichtigung finden. Aspekte, die die öffentliche Diskussion um den Rathausneubau bisher geprägt haben, wie etwa die Notwendigkeit eines Neubaus im geplanten Ausmaß und die zu erwartenden Kosten, bleiben hierbei außer Betracht und können nicht zur gerichtlichen Aufhebung der Baugenehmigung oder zur Erklärung des Bebauungsplans für unwirksam führen. Überdies setzen die Rechtsbehelfe voraus, dass ein subjektiv-öffentliches Recht geltend gemacht wird, das dem Bebauungsplan oder der Baugenehmigung entgegen gehalten werden kann. Auch führt nicht jede Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans oder der Baugenehmigung zur Verpflichtung des Bauherrn, ein auf einer vollziehbaren Baugenehmigung beruhendes Bauwerk abzureißen und damit die getätigten Investitionen zu verlieren. Ob die Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus auch in bauplanungs- und bauordnungsrechtlicher Hinsicht umstritten ist und ob überhaupt subjektiv-öffentliche Rechte im Raum stehen, die dem Bebauungsplan oder der Baugenehmigung mit Aussicht auf Erfolg entgegengehalten werden könnten, wird nicht ansatzweise in der Begründung dargelegt. Durch diese Unvollständigkeit ist die Begründung des Bürgerbegehrens irreführend.
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Keine weitere Erwähnung findet in der Begründung überdies die in der Fragestellung erwähnte Kostenberechnung nach DIN 276, deren Vorliegen nach dem Willen des Bürgerbegehrens zur weiteren Voraussetzung für die Fortführung der Baumaßnahmen gemacht werden soll. Der Bürger wird diesbezüglich nicht in die Lage versetzt, zu wissen, worüber er in diesem Punkt überhaupt abstimmt und zu beurteilen, was für oder gegen das Aufstellen dieser Bedingung spricht. Auch dies begründet die Unvollständigkeit der Begründung des vorliegenden Bürgerbegehrens.
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Bei alledem handelt es sich nicht um unbedeutende Details, sondern um wesentliche Aspekte des Bürgerbegehrens. Eine Verfälschung des Wählerwillens steht daher zu befürchten.
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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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3. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen. Eine Reduzierung des Streitwerts im vorliegenden Eilverfahren kommt nicht in Betracht, weil die Entscheidung mit Blick auf den strengen Prüfungsmaßstab faktisch die Hauptsache vorwegnimmt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, VBlBW 2011, 471).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20b GemO
§ 13 BauGB
§ 13a BauGB
§ 123 VwGO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 21 Abs. 7 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 288
NVwZ-RR 2009, 574
9 K 514/16
9 K 4028/15
9 K 1783/16
1 S 1047/13
1 S 1204/83
1 S 419/09
1 S 2865/08
15 B 499/14
1 S 1509/11