Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-10, Aktenzeichen 22/11
ECLI: ECLI:DE:VERFGHT:2013:0410.22.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zu Ls1:
a. Die Begründung eines Volksbegehrens richtet sich an die Gesamtheit der Bürger und nicht nur an diejenigen, die wegen ihres persönlichen Interesses an seinem Zustandekommen mit der Materie bereits vertraut sind. (Rn.49)
b. Mit diesem Sinn und Zweck der Begründung ist die Proklamation allgemeiner politischer Forderungen und Schlagworte auf den Unterschriftsbögen grundsätzlich nicht zu vereinbaren (vgl VerfG HA, 14.12.2011, HVerfG 3/10, HmbJVBl 2012, 26 <42>).(Rn.50)
c. Der Regelungsgehalt der Vorschriften, die den Kern des Gesetzentwurfs bilden, muss für den Bürger zu erkennen sein (vgl StGH Bückeburg, 23.10.2001, 2/00, NVwZ-RR 2002, 161 <162>).(Rn.54)
d. Hier:
aa. Der Bürger wird zu der unrichtigen Annahme verleitet, mit der Abschaffung des Beitragssystems und der Einführung einer Infrastrukturabgabe werde das KAG TH der Rechtslage in anderen Ländern angeglichen.(Rn.52)
bb. Zu den Folgen der angestrebten Neuregelung, insb der Kosten für Grundstückseigentümer, enthält die Begründung keine Angaben.(Rn.53)
2. Zu Ls 2:
a. Nach Art 82 Abs 2 Verf TH sind Volksbegehren zu abgabenrechtlichen Regelungen auch dann verfassungswidrig, wenn der Landeshaushalt nicht oder nur geringfügig betroffen ist.(Rn.56)
b. Hier:
aa. Der Gesetzentwurf unterfällt in vollem Umfang dem Abgabenvorbehalt, da er die Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Beiträgen beseitigen, eine neue Abgabenart einführen und die Höhe von Gebühren festlegen soll.(Rn.57)
bb. Von der Verletzung des Art 82 Abs 2 Verf TH sind auch die Regelungen umfasst, die eine Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung vorsehen.(Rn.57)
Verfahrensgang
Das Volksbegehren "Für gerechte und bezahlbare Kommunalabgaben" ist unzulässig.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die Zulässigkeit eines Volksbegehrens zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (ThürKAG).
I.
1. Nach § 7 ThürKAG können die Gemeinden und Landkreise zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) von denjenigen Grundstückseigentümern oder sonstigen dinglich Berechtigten Beiträge erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. § 7a ThürKAG lässt im Bereich des Straßenausbaus die Erhebung sogenannter wiederkehrender Beiträge zu. Die Gemeinden können bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für sämtliche Verkehrsanlagen einer Gemeinde oder für einzelne, voneinander abgrenzbare Teile auf die Grundstücke verteilt werden, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs haben. § 7c ThürKAG betrifft die Beitragspflicht hinsichtlich unvermessener Grundstücke (sogenannte ungetrennte Hofräume). Die Erhebung und die Bemessung von Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen sind in § 12 ThürKAG geregelt.
2. Am 13. Oktober 2011 beantragte die Vertrauensperson des Volksbegehrens "Für gerechte und bezahlbare Kommunalabgaben" bei der Präsidentin des Thüringer Landtags dessen Zulassung. Dem Antrag lagen Unterschriftsbögen mit insgesamt 23.791 gültigen Unterschriften bei. Der Text und die Begründung des begehrten Gesetzes lauten wie folgt:
"Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes
(Gesetz für gerechte und bezahlbare Kommunalabgaben)
Artikel 1 - Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes
Das Thüringer Kommunalabgabengesetz in der Fassung vom 19. September 2000 (GVBl. S. 301), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 29. März 2011 (GVBl. S. 61), wird wie folgt geändert:
1. § 7 erhält folgende Fassung:
„§ 7 Infrastrukturabgabe
(1)
Gemeinden dürfen im Rahmen ihrer eigenen Finanzhoheit für Investitionen des grundhaften Ausbaus von Verkehrsanlagen, die sich in der gemeindlichen Straßenbaulastträgerschaft befinden, eine Infrastrukturabgabe von denjenigen Personen erheben, die nach § 10 des Grundsteuergesetzes vom 7. August 1973 (BGBl. I S. 965), zuletzt geändert durch Artikel 38 des Gesetzes vom 19. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2794), abgabenpflichtig sind.
(2)
Die Einnahmen aus der Infrastrukturabgabe dürfen maximal 50 vom Hundert der eigenen gemeindlichen Ausgaben für den grundhaften Ausbau von gemeindlichen Verkehrsanlagen im jeweiligen Haushaltsjahr betragen. Ausgaben, die dabei durch Dritte finanziert wurden, dürfen bei der Berechnung keine Berücksichtigung finden.
(3)
Erhebungsgrundlage für die Infrastrukturabgabe ist der Messbetrag der Grundsteuer A und B.
(4)
Die Höhe der Infrastrukturabgabe ist nach Vorlage der Jahresrechnung für das abgelaufene Haushaltsjahr durch Satzung festzulegen. Näheres regelt eine Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Landtages bedarf.
(5)
Für Grundstücke, für die bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits ein Straßenausbaubeitrag nach §§ 7 und 7 a festgesetzt ist, erfolgt eine Verrechnung der Infrastrukturabgabe in einem Zeitraum von höchstens 20 Jahren. Die Verrechnung entfällt, wenn nach § 21 a Abs. 4 a die Straßenausbaubeiträge zurückerstattet werden.“
2. § 7 a und c werden aufgehoben.
3. In § 12 werden nach Absatz 5 folgende Absätze 5 a und 5 b eingefügt:
„(5 a)
Bei der Gebührenkalkulation für die Benutzung abwassertechnischer Anlagen ist nach den Grundsätzen des Absatzes 1 eine Differenzierung nach dem Grad des Anschlusses vorzunehmen. Zudem ist die Abwassergebühr unter Berücksichtigung bereits gezahlter Abwasserbeiträge zu differenzieren. Für Grundstücke, für die bereits ein Abwasserbeitrag gezahlt wurde, ist die Abwassergebühr um den jährlichen prozentualen Auflösungssatz der aus Abwasserbeiträgen gebildeten Bilanzrücklage zu mindern.
(5 b)
Das für Kommunalrecht zuständige Ministerium bestimmt in einer Verordnung, die der Zustimmung des Landtages bedarf, Angemessenheitsgrenzen für die Höhe der Wasser- und Abwassergebühren. In der Verordnung sind Maßnahmen zu bestimmen, die sichern, dass die Aufgabenträger der Wasserver- und Abwasserentsorgung in einem Zeitraum von maximal vier Jahren die bestimmten Angemessenheitsgrenzen für die Gebührenhöhen einhalten.“
4. § 21 a wird wie folgt geändert:
Nach Absatz 4 wird folgender Absatz 4 a eingefügt:
(4 a) Die Gemeinden werden ermächtigt, bereits gezahlte Straßenausbaubeiträge zurückzuerstatten. Ein Erstattungsanspruch gegenüber dem Land besteht nicht.“
Artikel 2 - Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Begründung:
Die Beiträge für Straßenausbau und Abwasser werden abgeschafft, ohne den Landeshaushalt zusätzlich zu belasten. Die bisherige Förderung von Straßenausbaumaßnahmen durch das Land bleibt unberührt.
Das Beitragsfinanzierungsmodell ist aus dem 19. Jahrhundert und nicht geeignet, die Probleme des 21. Jahrhunderts zu lösen. Anstelle der Straßenausbaubeiträge tritt die so genannte Infrastrukturabgabe. In Anlehnung an die Regelung im Freistaat Sachsen, wo die Gemeinden selbst entscheiden können, ob und in welcher Höhe sie Beiträge erheben, liegt die Erhebung der Infrastrukturabgabe im Ermessen der Gemeinde. Auf diese Weise werden die Grundstückseigentümer nicht mehr einseitig belastet, sondern die Investitionskosten auf breitere Schultern verteilt, die kommunale Selbstverwaltung gestärkt und Transparenz ermöglicht. Bereits bezahlte Beiträge werden mit der anfallenden Infrastrukturabgabe verrechnet.
In Baden-Württemberg sind die Beiträge für den kommunalen Straßenbau bereits 1997 per Gesetz abgeschafft worden. Bremen und Hamburg hatten diese Beiträge noch nie eingeführt. Und im Saarland hat der Gesetzgeber entschieden, dass die Erhebung von Beiträgen für die Straßenfahrbahn im Ermessen der Gemeinde liegt. In Sachsen können die Gemeinden selbst entscheiden, ob und in welcher Höhe sie Straßenausbaubeiträge erheben.
Im Abwasserbereich erfolgt eine Finanzierung analog den Regelungen in der Wasserversorgung über die Gebühr. Die Umverteilung der Investitionskosten auf die Verbrauchsgebühren, deren Höhe durch Festsetzung von Angemessenheitsgrenzen begrenzt ist, ist für die kommunalen Aufgabenträger der Wasserver- und Abwasserentsorgung aufkommensneutral. Das Kostendeckungsgebot wird nicht berührt. Bereits gezahlte Abwasserbeiträge werden mit künftigen Abwassergebühren verrechnet, so dass Doppelbelastungen der Abgabenpflichtigen vermieden werden."
3. Am 24. November 2011 stellte die Präsidentin des Landtags die Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens fest. Die Entscheidung wurde der Vertrauensperson sowie der Landesregierung am gleichen Tag zugestellt.
II.
1. Der Antrag der Landesregierung auf Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens ist am 21. Dezember 2011 eingegangen. Sie beantragt festzustellen:
a) Die Begründung des Volksbegehrens sei unzureichend. Es fehlten jegliche Ausführungen zu den finanziellen Folgen der beabsichtigten Gesetzesänderung. So werde verschwiegen, dass die Kommunen durch die Abschaffung des Beitragssystems erheblich belastet würden und das Land diese Mindereinnahmen ausgleichen müsse. Ebenso wenig setze sich die Begründung mit den verfassungsrechtlichen Problemen des vorgeschlagenen Finanzierungsmodells auseinander. Stattdessen enthalte sie bagatellisierende und unzutreffende Angaben, wie etwa, dass das Gesetz für die kommunalen Aufgabenträger "aufkommensneutral" sei. Hierdurch werde der falsche Eindruck erweckt, der Bürger könne die bisherigen Leistungen zu einem deutlich geringeren Preis erhalten.
b) Der Gesetzentwurf verletze den Abgabenvorbehalt aus Art. 82 Abs. 2 Thüringer Verfassung (ThürVerf). Die Beschränkungen der Volksgesetzgebung auf dem Gebiet des Abgabenrechts seien kein unselbständiger Unterfall des in derselben Verfassungsnorm geregelten Haushaltsvorbehalts. Sie hätten eine eigenständige Bedeutung und sollten verhindern, dass das Volk seine Befugnis zur Gesetzgebung missbrauche und seine finanziellen Lasten ohne Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Hand herabsetze. Der Vorbehalt sei umfassend im Sinne des herkömmlichen Abgabenbegriffs auszulegen. Danach umfasse er gerade auch landesgesetzliche Regelungen zu kommunalen Beiträgen und Gebühren, die im Kompetenzbereich des Landes die bedeutsamsten Abgaben seien.
Das Volksbegehren ziele darauf ab, das geltende Abgabenrecht grundlegend umzugestalten. Das Recht der Kommunen, Beiträge zu erheben, werde vollständig beseitigt. Für die neu eingeführte Infrastrukturabgabe würden gänzlich andere Erhebungsmaßstäbe als im bisherigen Beitragsrecht gelten; insbesondere setze sie nicht voraus, dass der Abgabenpflichtige von der Maßnahme einen individuellen Vorteil habe. Für die Abwasserbeseitigung könnten aufgrund der vorgesehenen Verrechnungsvorschriften und der Einführung einer Angemessenheitsgrenze keine kostendeckenden Gebühren mehr erhoben werden.
c) Der Gesetzentwurf sei auch aus weiteren Gründen verfassungswidrig. Die Beseitigung der Befugnis der Kommunen, Beiträge und kostendeckende Gebühren zu erheben, verletze sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung und eine angemessene Finanzausstattung (Art. 91 Abs. 1 und Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf). Aufgrund der finanziellen Folgen für das Land, das die Mindereinnahmen der Kommunen auszugleichen habe, sei auch der Haushaltsvorbehalt aus Art. 82 Abs. 2 ThürVerf betroffen. Dem Land fehle für die Einführung einer Infrastrukturabgabe die Gesetzgebungskompetenz. Schließlich hielten die Regelungen rechtsstaatlichen Anforderungen nicht stand, weil sie zu einer widersprüchlichen Rechtslage führten und die vorgesehen Verordnungsermächtigungen (§ 7 Abs. 4 Satz 2 und § 12 Abs. 5b Satz 1 GesE) zu unbestimmt seien.
2. Am 13. März 2012 ist ein Schriftsatz des Landtagsabgeordneten Frank Kuschel eingegangen, in dem er sich als "Rechtsbeistand" der Vertrauenspersonen des Volksbegehrens zu dem Antrag der Landesregierung äußert. Nach einem Hinweis des Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs hat der Anhörungsberechtigte zu 1) am 1. April 2012 diese Ausführungen autorisiert. Er beantragt,
den Antrag der Landesregierung abzulehnen und die Zulässigkeit des Volksbegehrens festzustellen.
a) Die Begründung des Gesetzentwurfs sei ausreichend. Es würden insoweit dieselben Anforderungen gelten wie für die Begründung einer Gesetzesvorlage im parlamentarischen Verfahren. Ausführungen zu den finanziellen Folgen der begehrten Regelungen seien überflüssig. Durch die angestrebten Gesetzesänderungen würden weder die Kommunen noch das Land belastet.
b) Das Volksbegehren verletze nicht den Abgabenvorbehalt aus Art. 82 Abs. 2 ThürVerf. Unzulässig seien allein Volksbegehren, die zu einer unzumutbaren Belastung der öffentlichen Haushalte führen würden. Ziel der Gesetzesänderung sei es dagegen, "eine Leistungsforderung in Form einer Abgabenregelung" zu treffen. Weiterhin sei der Grundsatz der Kostendeckung beachtet worden. Der Wegfall der Beiträge für Investitionen in den Straßenausbau werde durch die Infrastrukturabgabe kompensiert. Die Gebühren für die Abwasserentsorgung könnten die Gemeinden auch in Zukunft so bemessen, dass Einnahmenverluste ausgeschlossen seien.
c) Auch die übrigen Angriffe gegen den Gesetzentwurf gingen fehl. Die Abschaffung der Ermächtigung zur Erhebung von Beiträgen sei mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 91 Abs. 1 ThürVerf zu vereinbaren. Die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden werde nicht gemindert. Die Änderung des kommunalen Abgabenrechts wirke sich nicht auf den Landeshaushalt aus. Die beabsichtigten Regelungen seien rechtsstaatlich unbedenklich. Das Land sei für die Einführung einer Infrastrukturabgabe zuständig, diese sei keine Steuer, sondern eine aufwandbezogene Abgabe. Widersprüche zu nicht ausdrücklich aufgehobenen Normen ließen sich auflösen, indem diese nicht mehr angewandt würden. Die Verordnungsermächtigungen könne die Landesregierung in eigener Verantwortung ausfüllen.
3. Der Thüringer Landtag hat von seinem Anhörungsrecht keinen Gebrauch gemacht. Den Antrag der Vertrauensperson auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe hat der Verfassungsgerichtshof durch Beschluss vom 8. November 2012 abgelehnt.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist begründet.
1. Der Verfassungsgerichtshof hat auf den form- und fristgerecht eingereichten Antrag hin über die Zulässigkeit des Volksbegehrens zu entscheiden, Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf. Den Maßstab dieser Prüfung geben Art. 82 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 sowie Abs. 8 ThürVerf i. V. m. § 12 Abs. 2 Thüringer Gesetz über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid (ThürBVVG) vor. Danach ist ein Volksbegehren zulässig, wenn die Voraussetzungen für seine Zulassung erfüllt sind (Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alternative 1 ThürVerf, § 12 Abs. 2 Alternative 1 i. V. m. § 11 Abs. 2 ThürBVVG), kein die Volksgesetzgebung ausschließender Vorbehalt eingreift (Art. 82 Abs. 2 ThürVerf) und das begehrte Gesetz auch ansonsten mit höherrangigem Recht vereinbar ist (Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alternative 2 ThürVerf, § 12 Abs. 2 Alternative 2 ThürBVVG).
Im Rahmen dieses Prüfungsmaßstabs hat der Verfassungsgerichtshof den Gesetzentwurf des Volksbegehrens umfassend auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu kontrollieren. Er ist insoweit nicht an die Rügen der Antragstellerin und an das Ergebnis einer möglichen Beratung durch die Präsidentin des Landtags (§ 4 ThürBVVG) sowie ihrer Prüfung (§ 11 ThürBVVG) gebunden (ThürVerfGH, Urteil vom 5. Dezember 2007 - VerfGH 47/06 -, = LVerfGE 18, 609, 619 ff.; Urteil vom 19. Dezember 2001 - VerfGH 4/01 -, = LVerfGE 12, 405, 423 f.).
2. Das Volksbegehren ist unzulässig. Die Begründung des Gesetzentwurfs hält den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht stand (a). Die begehrte Abschaffung des Beitragsrechts und die Einführung einer Infrastrukturabgabe unterfallen dem Abgabenvorbehalt aus Art. 82 Abs. 2 ThürVerf (b). Diese Verfassungsverstöße führen zur Unzulässigkeit des gesamten Volksbegehrens, ohne dass es auf die weiteren Rügen der Antragstellerin ankommt (c).
a) Der Gesetzentwurf enthält keine ausreichende Begründung.
aa) Nach Art. 82 Abs. 1 ThürVerf können im Wege eines Volksbegehrens "ausgearbeitete Gesetzentwürfe" in den Landtag eingebracht werden. Eine nähere Bestimmung hierzu enthält § 6 Abs. 1 Satz 2 ThürBVVG, der verlangt, dass bei einem Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens auf den Unterschriftsbögen "der Text und die Begründung" des begehrten Gesetzes vollständig abgedruckt sind. Ebenfalls vorgeschrieben ist eine Begründung für einen Bürgerantrag, der auf die Unterbreitung eines Gesetzentwurfs gerichtet ist. Dieser ist, im Gegensatz zu sonstigen Bürgeranträgen, "mit einer Begründung versehen" einzureichen, § 7 Abs. 1 Satz 2 ThürBVVG.
bb) Die Mitwirkung des Volkes bei der Gesetzgebung ist nicht darauf beschränkt, durch ein Volksbegehren Gesetzesvorlagen in den Landtag einzubringen (Art. 81 Abs. 1 ThürVerf). Das Volk wird in einem nachfolgenden Volksentscheid direkt als Gesetzgeber tätig, wenn der Landtag dem Volksbegehren nicht entspricht (Art. 82 Abs. 7 ThürVerf). Diese Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens macht es erforderlich, dass der Bürger bereits mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens über die Abstimmungsfrage sowie deren Bedeutung und Reichweite angemessen unterrichtet wird. Der Gesetzentwurf und seine Begründung können im laufenden Verfahren nicht geändert werden (ThürVerfGH, LVerfGE 18, 609, 627 f.). Ein späterer Volksentscheid kann den zur Abstimmung gestellten Regelungen nur soweit Gesetzeskraft verleihen, als der gesetzgeberische Wille des Volkes den von den Initiatoren des Volksbegehrens gewollten Regelungsgehalt erfasst (NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42 ff; BayVerfGH, Entscheidung vom 17. November 1994 - Vf. 96-IX-94 u. a., juris Rn. 413 u. 429; SaarlVerfGH, Urteil vom 14. Juli 1987 - Lv 3/86, NVwZ 1988, 245 [246]; BremStGH, Entscheidung vom 9. Juni 1986 - St 2/85, DÖV 1986, 792, [793]).
Die Begründung richtet sich an die Gesamtheit der Bürger und nicht nur an diejenigen, die wegen ihres persönlichen Interesses an dem Zustandekommen des Volksbegehrens mit der Materie bereits vertraut sind. Das Verfahren der Volksgesetzgebung unterscheidet sich zudem grundlegend von dem Gesetzgebungsverfahren im Landtag. Eine formalisierte Beratung des Gesetzentwurfs, wie sie im Parlament stattfinden würde, ist hier nicht möglich. Die abstimmenden Bürger können ihren Willen nur durch ein "Ja" oder ein "Nein" zum Gesetzentwurf zum Ausdruck bringen, Änderungen, Ergänzungen oder eine teilweise Annahme des Entwurfs sind ausgeschlossen (NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42; BremStGH, DÖV 1986, 792, [793]; BayVerfGH, Entscheidung vom 17. September 1999 - Vf. 12-VIII-98 u. a. -, juris Rn. 104 f.; Entscheidung vom 10. März 1978 - Vf. 132-IX-77, BayVBl. 1978, 334 [335]; Entscheidung vom 15. Dezember 1976 - Vf. 56-IX-76, BayVBl. 1977, 143 [145]).
cc) Die Begründung hat insbesondere das Gebot der Sachlichkeit zu wahren. Sie ist so zu formulieren, dass die Gefahr einer Verfälschung des Abstimmungsergebnisses ausgeschlossen ist. Der gesetzgeberische Wille des Volkes kann nur dann fehlerfrei zum Ausdruck kommen, wenn die stimmberechtigten Bürger nicht durch irreführende oder gar unrichtige Behauptungen beeinflusst werden. Die Ausführungen zum Gesetzentwurf dienen nicht der Werbung für das mit dem Volksbegehren verfolgte Anliegen, sondern der sachbezogenen Unterrichtung des Bürgers. Mit diesem Sinn und Zweck ist die Proklamation allgemeiner politischer Forderungen und Schlagworte auf den Unterschriftsbögen grundsätzlich nicht zu vereinbaren (vgl. HambVerfG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - HVerfG 3/10, juris Rn. 211; NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42 ff; BayVerfGH, BayVBl. 1977, 143 [145] und 1978, 334 [335]).
dd) Die Begründung des Gesetzentwurfs genügt diesen Anforderungen an eine sachliche und der begehrten Gesetzesänderung angemessene Information nicht.
(1) Die Ausführungen zu dem Gesetzentwurf sind mit dem Gebot der Sachlichkeit nicht zu vereinbaren. Außer allgemeinen politischen Proklamationen, wie etwa, das Beitragsfinanzierungsmodell aus dem 19. Jahrhundert sei nicht geeignet, die Probleme des 21. Jahrhunderts zu lösen, finden sich keine sachbezogenen Erläuterungen. Dieser Mangel wird durch irreführende und unrichtige Behauptungen verstärkt. Der Bürger wird zur Annahme verleitet, mit der Abschaffung des Beitragssystems und der Einführung einer Infrastrukturabgabe werde das Thüringer Kommunalabgabengesetz der Rechtslage in anderen Ländern angeglichen (vgl. "In Anlehnung an die Rechtslage in Sachsen…"). Die Feststellungen, die diese Aussage stützen sollen, sind in mehrfacher Hinsicht unrichtig. Zum einem wird eine "Infrastrukturabgabe" in der Form, wie sie mit dem Volksbegehren geplant ist, weder im Freistaat Sachsen noch in einem anderen Land erhoben. Kein Landesgesetz kennt eine Regelung, nach der eine Abgabe für Investitionen in den Straßenausbau losgelöst von einem individualisierbaren Vorteil, insbesondere der Möglichkeit des Zugangs und der Zufahrt zum Straßennetz, erhoben und auf der Grundlage des Messbetrags der Grundsteuer berechnet wird. Zum anderen ist die Behauptung offensichtlich falsch, Bremen und Hamburg hätten Beiträge für den "Straßenbau" "noch nie eingeführt". In beiden Ländern existieren für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen gesetzliche Ermächtigungen, von denen auch Gebrauch gemacht wurde (§ 17 Bremisches Gebühren und Beitragsgesetz vom 16. Juli 1979, GBl. S. 279, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. November 2010, GBl. S. 566, hierzu: OVG Bremen, Beschluss vom 26. Februar 2009 - 1 B 317/08, juris; §§ 51 ff. Hamburgisches Wegegesetz i. d. F. vom 22. Januar 1994, GVBl. S. 41, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Februar 2011, GVBl. S. 73, hierzu: OVG Hamburg, Urteil vom 27. September 1994 - Bf VI 25/93, juris).
(2) Der Bürger wird über die Tragweite der beabsichtigten Regelungen nicht angemessen unterrichtet. Das Volksbegehren zielt darauf ab, das System der Finanzierung öffentlicher Leistungen tiefgreifend umzugestalten. Durch die Abschaffung der Ermächtigung zur Erhebung von Beiträgen wird das dem geltenden Abgabenrecht innewohnende Prinzip aufgegeben, nach dem zur Finanzierung öffentlicher Leistungen vorrangig die Personen heranzuziehen sind, die durch sie einen Vorteil erhalten (vgl. zum Vorteilsprinzip: ThürOVG, Urteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98, juris Rn. 40, = ThürVBl. 2008, 8 ff.). Im Gebührenrecht wird mit der Einführung von Verrechnungsvorschriften und Angemessenheitsgrenzen der Grundsatz der Kostendeckung (§ 12 Abs. 2 Satz 1 ThürKAG) faktisch außer Kraft gesetzt. Zu den Folgen, die dieser Systemwechsel für den Einzelnen und die Kommunen mit sich bringt, enthält die Begründung keine Angaben. Insbesondere werden die Kosten nicht genannt, die auf die Grundstückseigentümer in Form der Infrastrukturabgabe zukommen.
(3) Schließlich ist zweifelhaft, ob die zentralen Regelungsbestandteile des Volksbegehrens angemessen erläutert werden. Auch wenn die Begründungsanforderungen hinsichtlich unwesentlicher Detail- und Folgebestimmungen nicht überspannt werden dürfen, muss jedenfalls der Regelungsgehalt der Vorschriften, die den Kern des Gesetzentwurfs bilden, für den Bürger zu erkennen sein (vgl. NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 43 f). So bleibt etwa unklar, wie die Vorschrift zur Bemessung der Gebühren für die Abwasserbeseitigung (§ 12 Abs. 5 a GesE) zu verstehen ist. Wie sich die Minderung um einen "prozentualen Auflösungssatz der aus Abwasserbeiträgen gebildeten Bilanzrücklage" (§ 12 Abs. 5 a Satz 3 GesE) auswirkt, kann ohne Erläuterung der verwendeten Begriffe nicht nachvollzogen werden. Schließlich ist für den Bürger der Regelungsgehalt der Anordnung "§ 7 a und c werden aufgehoben" nicht zu erkennen (Nr. 2 GesE). Zwar ist nicht zu fordern, dass gesetzliche Bestimmungen, auf die der Gesetzentwurf Bezug nimmt, stets vollständig abgedruckt werden. Namentlich bei schwer verständlichen und langen Gesetzestexten ist durch die wörtliche Wiedergabe keine vermehrte Information des Bürgers zu erwarten (vgl. NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42 ff.). Erforderlich ist jedoch zumindest eine Anmerkung, ob die Aufhebung der Norm lediglich Folge der im Kern begehrten Gesetzesänderung ist oder eine eigenständige Bedeutung besitzt. Durch das Fehlen jeglicher Ausführungen bleibt dem Bürger verschlossen, dass auch die Rechtsgrundlage für die Erhebung wiederkehrender Beiträge für den Straßenausbau (§ 7 a ThürKAG) beseitigt werden soll.
b) Das Volksbegehren verstößt gegen den Abgabenvorbehalt aus Art. 82 Abs. 2 ThürVerf.
aa) Nach Art. 82 Abs. 2 ThürVerf sind Volksbegehren zu Abgaben unzulässig. Diese Beschränkung der Volksgesetzgebung ist kein unselbständiger Unterfall des in derselben Verfassungsnorm geregelten Haushaltsvorbehalts. Vielmehr sind Volksbegehren zu abgabenrechtlichen Regelungen auch dann verfassungswidrig, wenn der Landeshaushalt nicht oder nur geringfügig betroffen ist. Weiterhin schließt der Abgabenvorbehalt die Volksgesetzgebung nicht nur im Hinblick auf Regelungen aus, die eine Leistungspflicht des Bürgers unmittelbar festsetzen. Er steht ebenso dem Erlass, der Änderung und der Aufhebung von Normen entgegen, welche die Kommunen zum Erlass von Beitrags- und Gebührensatzungen ermächtigen. Art. 82 Abs. 2 ThürVerf liegt der herkömmliche Abgabenbegriff zugrunde, unter den alle von einem Hoheitsträger kraft öffentlichen Rechts auferlegten Geldleistungspflichten zur Förderung öffentlicher Zwecke fallen, er umfasst Abgaben des Landes gleichermaßen wie die der Kommunen. Dem parlamentarischen Gesetzgeber ist es vorbehalten, den Tatbestand festzulegen, der die Zahlungspflicht des Bürgers auslöst, wie auch die Parameter für die Bemessung der Höhe der Abgabe zu bestimmen. Für ein Verständnis der Norm, nach dem die Beseitigung einer Abgabenpflicht oder die Begrenzung der auf die Leistungsempfänger überwälzbaren Kosten nicht dem Abgabenvorbehalt unterliegen sollen, ergeben ihr Wortlaut, die Gesetzessystematik und die Gesetzgebungsgeschichte keinerlei Anhaltspunkte (vgl. zur Auslegung des Art. 82 Abs. 2 ThürVerf ausführlich: ThürVerfGH, LVerfGE 18, 609, 623 ff.)
bb) Nach diesen Grundsätzen unterfällt der Gesetzentwurf in vollem Umfang dem Abgabenvorbehalt. Er ist darauf gerichtet, die Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Beiträgen zu beseitigen, eine neue Abgabenart einzuführen und die Höhe von Gebühren festzulegen. Die behauptete Aufkommensneutralität schließt den Verstoß gegen den Abgabenvorbehalt nicht aus. Von der Verletzung des Art. 82 Abs. 2 ThürVerf sind auch die Regelungen umfasst, die eine Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung vorsehen (§ 7 Abs. 4 Satz 2 und § 12 Abs. 5 b GesE). Der Abgabenvorbehalt ist auch dann verletzt, wenn eine als Volksgesetz unzulässige Regelung auf dem Umweg über den Verordnungsgeber erreicht werden soll.
c) Die festgestellten Verfassungsverstöße betreffen den Gesetzentwurf in seinem Ganzen, so dass sich die Frage nach dessen Teilbarkeit nicht stellt (vgl. hierzu: ThürVerfGH, LVerfGE 12, 405, 460 ff.; 18, 609, 627 ff.). Ebenso kann offen bleiben, inwieweit das Volksbegehren aus weiteren Gründen unzulässig ist. Insbesondere ist nicht zu entscheiden, ob die beabsichtigten Regelungen auch gegen den Haushaltsvorbehalt aus Art. 82 Abs. 2 ThürVerf und die Kompetenzordnung des Grundgesetzes verstoßen.
C.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei, § 28 Abs.1 ThürVerfGHG. Auslagen sind nicht zu erstatten, § 29 Abs. 1 ThürVerfGHG.
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 ThürKAG
§ 7a ThürKAG
§ 7c ThürKAG
§ 12 ThürKAG
§ 4 ThürBVVG
§ 11 ThürBVVG
§ 7 a ThürKAG
§ 11 Abs. 2 ThürBVVG
§ 12 Abs. 2 Alternative 2 ThürBVVG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 ThürBVVG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 ThürBVVG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 ThürKAG
§ 28 Abs.1 ThürVerfGHG
§ 29 Abs. 1 ThürVerfGHG
§ 10 des Grundsteuergesetzes
Art 82 Abs 2 Verf TH
Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf
Art. 82 Abs. 2 ThürVerf
Art. 91 Abs. 1 ThürVerf
Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf
Art. 82 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 sowie Abs. 8 ThürVerf
Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alternative 1 ThürVerf
Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alternative 2 ThürVerf
Art. 82 Abs. 1 ThürVerf
Art. 81 Abs. 1 ThürVerf
Art. 82 Abs. 7 ThürVerf

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 161
NVwZ 1988, 245
DÖV 1986, 792
DÖV 1986, 792
1 B 317/08
4 N 1359/98