Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-28, Aktenzeichen 4 S 1129/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0128.4S1129.23.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28.04.2022 - 1 K 4696/20 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Berücksichtigung von Vordienstzeiten im Rahmen der Ruhegehaltsbemessung.
Der 1954 geborene Kläger ist Jurist und stand als Beamter seit Oktober 1993 im Dienst der Beklagten. Er war vor Eintritt in den Ruhestand beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge als Referatsleiter im Amt eines Regierungsdirektors (A 15) tätig. Vor seinem Eintritt in das Beamtenverhältnis war er nach Abschluss seines Hochschulstudiums sowie des Rechtsreferendariats zunächst ab April 1981 als angestellter Rechtsanwalt in einer Kanzlei, ab Juni 1985 bis Ende Dezember 1988 als selbstständiger Rechtsanwalt in einer mit einem weiteren Rechtsanwalt gegründeten Sozietät tätig. Im Zeitraum von 28.12.1988 bis 13.11.1989 war er nicht als Rechtsanwalt zugelassen. Von Oktober 1989 bis Ende September 1993 war er als freier Mitarbeiter / Rechtsanwalt in einer Kanzlei tätig. Er war von 01.06.1985 bis 30.09.1993 Mitglied im Versorgungswerk der Rechtsanwälte Baden-Württemberg (nachfolgend: Versorgungswerk).
Mit Ablauf des 30.11.2019 ist der Kläger – nach vorheriger Altersteilzeit – in den gesetzlichen Ruhestand getreten und erhält seither Versorgungsbezüge nach dem Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
Mit Bescheid vom 08.11.2019 setzte die Generalzolldirektion Saarbrücken das Ruhegehalt des Klägers auf 4.530,09 EUR brutto fest (Ruhegehaltssatz 65,31 v.H.). Seine Tätigkeiten als Rechtsanwalt im Zeitraum von 07.04.1981 bis 27.12.1988 und von 14.11.1989 bis 30.09.1993 wurden dabei gemäß § 11 Nr. 1 Buchstabe a BeamtVG hälftig berücksichtigt. Der Bescheid erging ausweislich seiner Gründe insoweit unter Vorbehalt.
Am 15.11.2019 legte der Kläger einen Bescheid des Versorgungswerks vom 23.05.2018 über die Gewährung von Altersrente vor. Danach wurde die Altersrente monatlich auf 403,77 EUR, zahlbar ab 01.06.2018, festgesetzt. Der Versicherungsverlauf betrifft den Zeitraum von 01.06.1985 bis 28.02.1991 und von 01.03.1991 bis 29.09.1993.
Mit Bescheid der Generalzolldirektion Saarbrücken vom 05.02.2020 erfolgte eine Änderung der Festsetzung der Versorgungsbezüge. Diese wurden ab 01.12.2019 auf 4.140,80 EUR brutto festgesetzt. Die Bruttoversorgung mit den Kann-Vordienstzeiten betrage 4.608,45 EUR. Dieser Betrag bestimme die Höchstgrenze der Gesamtversorgung. Die Vergleichsberechnung habe ergeben, dass die Höhe der Bruttogesamtversorgung aus dem Ruhegehalt, ohne die Kann-Vordienstzeiten nach § 11 BeamtVG, zusammen mit der Altersrente des Versorgungswerkes das höchstmögliche Ruhegehalt mit den Kann-Vordienstzeiten unterschreite. Die Kann-Vordienstzeiten seien anteilig so weit als ruhegehaltfähige Dienstzeit zu berücksichtigen, bis die Höchstgrenze erreicht sei. Freiwillige Rentenbeiträge zum Versorgungswerk habe der Kläger nicht bezahlt. Das Ruhegehalt sei ab Dezember 2019 mit gekürzten Kann-Vordienstzeiten zu berechnen. Es würden 2,62 Jahre an Kann-Vordienstzeiten berücksichtigt. Der Ruhegehaltssatz verringere sich damit ab Dezember 2019 auf 59,71 v.H. Die im Zeitraum von 01.12.2019 bis 31.01.2020 zu viel gezahlten Bezüge würden mit gesondertem Bescheid zurückgefordert.
Gegen den Bescheid vom 05.02.2020 erhob der Kläger am 27.02.2020 Widerspruch, den er mit Schreiben vom 23.03.2020 wie folgt begründete: Mit dem angefochtenen Änderungsbescheid werde der bisherige Ruhegehaltssatz von 65,31 v.H. wegen der Leistungen des berufsständischen Versorgungswerks auf 59,71 v.H. reduziert. Eine Anrechnung von Leistungen eines berufsständischen Versorgungswerks auf das Ruhegehalt sei nicht zulässig. Eine solche sei zwar zur gesetzlichen Rente gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG möglich, wegen der strukturellen Unterschiede zu der gesetzlichen Rentenversicherung beim berufsständischen Versorgungswerk jedoch nicht. Daher sei es auch nicht zulässig im Rahmen von Ermessensausübungen pauschal bei der An-/Aberkennung von Vordienstzeiten ohne Einzelfallabwägung eine Anrechnung faktisch herbeizuführen. Dies stelle eine nicht zulässige Umgehung der Spezialnorm des § 55 Abs. 1 Nr. 4 BeamtVG dar und berücksichtige nicht die Besonderheiten des Einzelfalls. Seine Vordiensttätigkeit als Rechtsanwalt sei für seine Aufgaben als Prozessreferent und Referatsleiter vorteilhaft gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine Gleichstellung mit „Nur-Beamten“ rechnerisch zu ermitteln. Im Hinblick auf die Anzahl seiner Berufsjahre und Anrechnungszeiten käme ein Beamter, der diese Berufsjahre insgesamt im Beamtenverhältnis gewesen wäre, auf den Höchstsatz der möglichen Versorgungsbezüge von 71,75 v.H. Dem Zweck der gesetzlichen Anrechnungsvorschriften entspreche eine Ausübung des Ermessens dahin, die gesetzlich vorgegebene versorgungsrechtliche Gleichstellung mit „Nur-Beamten“ zu erreichen. Im Rahmen der Ermessensausübung seien daher nur Vordienstzeiten nicht zu berücksichtigen, soweit sie eine höhere Gesamtversorgung (Ruhegehalt zuzüglich Rente bzw. Leistungen des anwaltlichen Versorgungswerks) zur Folge hätten. Auch bei der Gesamtversorgung sei darauf abzustellen, welches Ruhegehalt erreicht worden wäre, wenn der Beamte sein gesamtes Arbeitsleben als Beamter verbracht hätte. Im Einzelfall könne es auch zu einem höheren Gesamtergebnis als 71,75 v.H. kommen, wenn dies auf Eigenleistungen des Versorgungsempfängers im Falle einer Mischlaufbahn beruhe. Dies sei bei ihm der Fall, da die Leistungen des Versorgungswerks auf seinen Einzahlungen von über 62.000 DM als selbstständiger Rechtsanwalt beruhten. Eine gesetzeskonforme Ermessensausübung führe in seinem Falle nicht zu einer Änderung des Ruhegehaltssatzes von 65,31 v.H., auch wenn der übliche Höchstsatz von 71,75 v.H. dann leicht überschritten werde würde. In jedem Fall müssten seine Versorgungsbezüge mindestens 71,75 v.H. des Grundgehalts der Endstufe A 15 zuzüglich Familienzuschlag erreichen. Nur dann ergebe sich neben den Leistungen des Versorgungswerks und der Deutschen Rentenversicherung zusammen mit den Versorgungsbezügen eine Summe entsprechend einem Ruhegehaltssatz von 71,75 v.H., was hilfsweise geltend gemacht werde. Ansonsten liege eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor.
Am 11.03.2020 übermittelte der Kläger der Generalzolldirektion Saarbrücken einen Rentenbescheid der Deutschen Rentenversicherung Bund vom 10.12.2019, laut dem er eine monatliche Rente von 256,59 EUR ab 01.12.2019 erhält (Zeitraum vom 03.03.1971 bis 31.05.1985).
Unter dem 13.03.2019 (nachfolgend richtig: am 13.03.2020) erließ die Generalzolldirektion Saarbrücken einen Ruhensregelungsbescheid gemäß § 55 BeamtVG. Die Altersrente führe demnach nicht zu einem Ruhen der Versorgungsbezüge. Bezogen auf die in dem Bescheid enthaltene Annahme des Ruhegehaltssatzes von 59,71 v.H. erhob der Kläger am 09.04.2020 vorsorglich Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.08.2020 wies die Generalzolldirektion Saarbrücken sowohl den Widerspruch gegen die Änderung der Festsetzung der Versorgungsbezüge mit Bescheid vom 05.02.2020 als auch den Widerspruch gegen den Ruhensregelungsbescheid vom 13.03.2020 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Erwerbe der Beamte durch vordienstliche Tätigkeiten einen Anspruch auf Renten oder sonstige vergleichbare Versorgungsleistungen, die nicht von § 55 BeamtVG erfasst würden und die er nicht ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert habe, so sei eine Vergleichsberechnung vorzunehmen (sinngemäße Anwendung von Tz. 6.1.2.31 und 6.1.2.33 der BeamtVG-VwV 2018). Die Altersrente des Versorgungswerks falle nicht unter die Regelung von § 55 BeamtVG. Auch habe der Kläger Pflichtbeiträge, mithin keine freiwilligen Beiträge geleistet. In die Vergleichsberechnung sei daher der volle Altersrentenbetrag einzustellen. Das Ruhegehalt einschließlich der Vordienstzeiten gemäß § 11 BeamtVG stelle die individuelle Höchstgrenze dar. Zum Stichtag 01.12.2019 belaufe sich das Ruhegehalt einschließlich der Vordienstzeiten auf einen Betrag in Höhe von 4.608,45 EUR. Die Summe aus dem um die Vordienstzeiten gemäß § 11 BeamtVG bereinigten Ruhegehalt von 3.873,94 EUR und der Altersrente des Versorgungswerks (403,77 EUR) betrage 4.277,71 EUR. Da die Differenz zwischen dem Ruhegehalt mit den Vordienstzeiten gemäß § 11 BeamtVG und dem Ruhegehalt ohne die Vordienstzeiten gemäß § 11 BeamtVG größer sei als die Altersrente des Versorgungswerks, könnten die Vordienstzeiten gemäß § 11 BeamtVG anteilig bis zum Ausgleich des Unterschiedsbetrags weiterhin berücksichtigt werden, sodass keine Versorgungslücke für den Versorgungsempfänger entstehe. Um dies für die Ruhegehaltsberechnung entsprechend umzusetzen, sei der Unterschiedsbetrag in berücksichtigungsfähige Vordienstzeiten in Tage umzurechnen. Dies entspreche einem Wert von 2,62 Jahren. In der Folge ergebe sich ein Ruhegehaltssatz in Höhe von 59,71 v.H. für 33,29 ruhegehaltfähige Dienstjahre. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe die Versorgungsbehörde die Berücksichtigung der Vordienstzeiten nach § 11 BeamtVG nur dann ablehnen, wenn und soweit der Beamte aufgrund dieser Zeiten andere Altersrentenansprüche erworben habe. Bei der zu treffenden Ermessensentscheidung seien die Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu berücksichtigen. Der Dienstherr dürfe keine Ermessenspraxis vorgeben, die zu einer schematischen Nichtberücksichtigung der § 11 BeamtVG unterfallenden Vordienstzeiten führe. Die Ermessensentscheidung wäre fehlerhaft, wenn Vordienstzeiten vollständig wegen einer anderen Rentenleistung nicht als ruhegehaltfähig berücksichtigt würden, obwohl die dadurch herbeigeführte Ruhegehaltseinbuße die andere Rentenleistung überstiege. Wegen der mitunter sehr differierenden Leistungshöhe könnte ein betroffener Beamter auf diese Weise erheblich benachteiligt werden. Der Zweck des § 11 BeamtVG bestehe darin, diejenigen Beamten, die erst im vorgerückten Lebensalter ein Beamtenverhältnis eingegangen seien, versorgungsrechtlich einem vergleichbaren „Nur-Beamten“ annähernd gleichzustellen. Um diese Gleichstellung annähernd zu erreichen, sei bei der Ermittlung der fiktiven Versorgung nicht die Höchstgrenze des § 55 Abs. 2 BeamtVG die maßgebliche Vergleichsgröße, sondern das unter Einbeziehung aller ruhegehaltfähigen Dienstzeiten inklusive von Kann-Vordienstzeiten nach §§ 11, 12 BeamtVG sich errechnende Ruhegehalt, gegebenenfalls begrenzt auf das Höchstruhegehalt. Die durch die teilweise Nichtberücksichtigung der Vordienstzeiten gemäß § 11 BeamtVG eingetretene Ruhegehaltseinbuße werde durch die zustehende anderweitige Versorgungsleistung ausgeglichen. Damit entstehe keine Versorgungslücke. Der Versorgungsempfänger werde nicht schlechter gestellt als ein vergleichbarer „Nur-Beamter“. Ab dem 01.12.2019 stehe dem Kläger darüber hinaus eine Regelaltersrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung zu. Da es sich hierbei um eine Rentenleistung im Sinne des § 55 BeamtVG handele, sei das Ruhegehalt nach dieser Vorschrift zu regeln. Da die Höchstgrenze gemäß § 55 Abs. 2 BeamtVG nicht überschritten werde, ergebe sich kein Ruhensbetrag.
Der Kläger hat am 21.09.2020 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. Zur Begründung hat er in Ergänzung seines bisherigen Vorbringens im Wesentlichen geltend gemacht, dass der Dienstherr die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten nicht ganz oder teilweise ablehnen dürfe, wenn der Beamte neben dem Ruhegehalt Versorgungsleistungen bekomme, die er ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert habe. Seine Leistungen an das Versorgungswerk seien aus eigenen Mitteln ohne einen Arbeitgeberanteil erfolgt. Die Beträge von 1992 und 1993 habe er freiwillig nach dem Höchstsatz gemäß der jeweiligen Beitragsbemessungsgrenze gezahlt, obwohl seine Einkünfte zu dieser Zeit unterhalb der Grenze gelegen hätten. Diese Zeiten seien als Vordienstzeiten vollumfänglich zu berücksichtigen. Es komme auch nicht darauf an, ob es sich um freiwillige Beiträge oder Pflichtbeiträge handele, sondern alleine darauf, ob diese aus eigenen Mitteln finanziert worden seien. Die Pflichtbeiträge an eine berufsständische Versorgungseinrichtung seien nicht gleichzusetzen mit denen an einen gesetzlichen Rententräger. Der Dienstherr sei gehindert, den Beamten durch die Nichtberücksichtigung von Vordienstzeiten schlechter zu stellen, weil er mit eigenen Mitteln Altersvorsorge betrieben habe. Da er einen Antrag auf Reduzierung trotz bestehender Möglichkeit nicht gestellt habe, seien zudem jedenfalls 50 v.H. der Leistungen als freiwillig zu betrachten. Es könne nicht pflichtgemäßem Ermessen entsprechen, dass wegen der Leistungen des Versorgungswerks die zunächst ohne diese Leistungen errechneten Versorgungsbezüge gekürzt würden. Dies habe zur Folge, dass die Leistungen des Versorgungswerks und der Deutschen Rentenversicherung sowie die Versorgungsbezüge in Summe sodann nicht einmal 71,75 v.H. eines vergleichbar lange berufstätigen Beamten erreichen werden, obwohl Eigenleistungen im hohen Maße aufgewendet worden seien.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat im Wesentlichen ausgeführt, die Vordienstzeiten könnten nach Maßgabe der §§ 10 bis 12 BeamtVG zusätzlich berücksichtigt werden, wenn die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt seien. In jedem Einzelfall sei zu prüfen, inwieweit eine etwaige – zu vermeidende – Versorgungslücke entstünde. Dies werde durch eine Vergleichsberechnung gewährleistet. Eine Versorgungslücke ergebe sich nach der durchgeführten Vergleichsberechnung nicht.
Mit Urteil vom 28.04.2022 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei zwar zulässig, jedoch nicht begründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Berücksichtigung weiterer Vordienstzeiten als Rechtsanwalt als ruhegehaltfähige Dienstzeit und auf eine erneute Ermessensentscheidung hierüber. Maßgeblich sei die Rechtslage im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand. Die Berücksichtigung von Vordienstzeiten richte sich nach §§ 10 bis 12 BeamtVG. Nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a BeamtVG könne die Zeit, während der ein Beamter nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis als Rechtsanwalt tätig gewesen sei, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, jedoch höchstens bis zur Hälfte und in der Regel nicht über zehn Jahre hinaus. Der im Rahmen der Ausübung der Ermessensentscheidung relevante Zweck der Berücksichtigungsvorschriften nach §§ 10 bis 12 BeamtVG bestehe darin, den Beamten mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten diejenige Altersversorgung zu ermöglichen, die sie erhalten würden, wenn sie die vordienstlichen Tätigkeiten im Beamtenverhältnis erbracht hätte. Diesem Zweck entspreche eine Ausübung des Ermessens, die darauf angelegt sei, eine versorgungsrechtliche Gleichstellung mit „Nur-Beamten“ zu erreichen. Folgerichtig werde das Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt, wenn die Berücksichtigung von Vordienstzeiten abgelehnt werde, weil der Beamte andernfalls eine höhere Gesamtversorgung aus dem Ruhegehalt und aus einem anderen System der Alterssicherung erhalten würde, als wenn er diese Zeiten im Beamtenverhältnis abgeleistet hätte. Umgekehrt überschreite der Dienstherr den gesetzlich eröffneten Ermessensspielraum durch eine Ermessenspraxis, die eine Schlechterstellung der Beamten mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten gegenüber „Nur-Beamten“ bewusst in Kauf nehme. Wolle der Dienstherr die Besserstellung eines Beamten, der durch vordienstliche Tätigkeiten einen anderen Anspruch auf Versorgung aus öffentlichen Mitteln erworben habe, gegenüber „Nur-Beamten“ verhindern, so müsse er eine Vergleichsberechnung anstellen: Das Ermessen werde im Regelfall rechtsfehlerfrei ausgeübt, wenn die Berücksichtigung der Vordienstzeiten abgelehnt werde, soweit die dadurch erworbene andere Versorgungsleistung die Ruhegehaltseinbuße ausgleiche. Die Gesamtversorgung aus Ruhegehalt und anderer Versorgungsleistung dürfe nicht niedriger ausfallen als das Ruhegehalt bei Berücksichtigung der Vordienstzeiten. Deshalb müsse die Behörde das Ermessen so ausüben, dass die Summe aus auszuzahlendem Ruhegehalt und Rente die Höchstgrenze gemäß § 55 Abs. 2 BeamtVG nicht unterschreite. Die Nichtberücksichtigung von Vordienstzeiten werde ermessensfehlerhaft, wenn sie dazu führe, dass dem Beamten ein Ruhegehalt unterhalb der gesetzlichen Höchstgrenze ausgezahlt und die Differenz nicht durch eine andere Versorgung ausgeglichen werde. Nur in diesem Rahmen – also unterhalb der Höchstgrenze des § 55 Abs. 2 BeamtVG, wenn also das Ruhegehalt ohne die Berücksichtigung von Vordienstzeiten die gesetzliche Höchstgrenze unterschreite – könne Raum dafür sein, bei der Ermessensausübung besonderen Umständen des jeweiligen Einzelfalls zugunsten des Beamten Rechnung zu tragen. Allerdings dürfe die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten nicht deshalb ganz oder teilweise abgelehnt werden, weil der Beamte neben dem Ruhegehalt eine Versorgungsleistung erhalte, die er ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert habe. Das Ruhegehalt sei grundsätzlich ohne Rücksicht darauf zu gewähren, ob und inwieweit ein Beamter den amtsangemessenen Lebensunterhalt aus seinem Vermögen oder aus Einkünften bestreiten könne, die nicht aus öffentlichen Kassen stammten. Daraus folge auch, dass der Dienstherr gehindert sei, den Beamten durch die Nichtberücksichtigung von Vordienstzeiten schlechter zu stellen, weil er mit eigenen Mitteln Altersvorsorge betrieben habe. Eine Besserstellung spätberufener Beamter werde regelmäßig bereits durch die Ruhensregelungen in § 55 BeamtVG vermieden. Lägen dagegen die Ruhensvoraussetzungen des § 55 BeamtVG nicht vor, müsse dem gesetzgeberischen Zweck der Vermeidung einer Besserstellung spätberufener Beamter im Rahmen der Berücksichtigungsentscheidung nach §§ 10 bis 12 BeamtVG Rechnung getragen werden. Eine doppelte Berücksichtigung der betroffenen Vordienstzeiten müsse vermieden werden. Versage der Ausgleichsmechanismus der Ruhensvorschriften, sei zur Vermeidung einer Besserstellung dieser „nachträglichen“ Beamten die Korrektur bereits bei der Entscheidung über die Berücksichtigung als ruhegehaltfähige Dienstzeit gemäß §§ 10 bis 12 BeamtVG vorzunehmen.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe begegne die getroffene Ermessensausübung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die Beklagte habe Ermessen ausgeübt und die erforderliche Vergleichsberechnung angestellt. Das ausgeübte Ermessen stehe im Einklang mit den dargelegten Maßstäben der Rechtsprechung. Die Beklagte könne die Altersrente des Versorgungswerks als andere Versorgungsleistung in die Vergleichsberechnung einstellen. Im Versorgungswerk habe nach § 5 der im hier maßgeblichen Zeitraum von 1985 bis 1993 geltenden Satzungen eine Pflichtmitgliedschaft bestanden. Die Befreiungsvoraussetzungen seien beim Kläger nicht gegeben gewesen. Nach § 11 der Satzung habe der monatliche Regelpflichtbeitrag dem jeweils geltenden Höchstbeitrag in der gesetzlichen Rentenversicherung der Angestellten entsprochen und sei ein bestimmter Teil der Beitragsbemessungsgrenze nach § 112 Abs. 2 AVG/ § 159 SGB VI (Beitragssatz) gewesen. Der Kläger sei daher verpflichtet gewesen, den Regelpflichtbeitrag zu entrichten. Dieser habe 5/10 des Höchstbeitrags in der gesetzlichen Rentenversicherung entsprochen. Zusätzliche Beiträge hätten nach § 14 Abs. 1 der Satzung entrichtet werden können, hätten aber zusammen mit den Pflichtbeiträgen 13/10 des Regelpflichtbeitrages nicht überschreiten dürfen. Nach § 22 Abs. 1 der am 01.12.2019 geltenden Satzung sei die Altersrente das Produkt aus dem Rentensteigerungsbetrag (Abs. 2), der Anzahl der anzurechnenden Versicherungsjahre (Abs. 3) und dem persönlichen durchschnittlichen Beitragsquotienten, abhängig von der Höhe der Betragszahlungen vor Renteneintritt (Abs. 4).
Der höchste erreichbare Versorgungsbezug des Klägers belaufe sich nach § 55 Abs. 2 BeamtVG insgesamt auf 5.052,82 EUR. Dieser Betrag werde durch die Versorgungsbezüge ohne die Kann-Vordienstzeiten in Höhe von 3.873,94 EUR zuzüglich der Rente des Versorgungswerks i.H.v. 403,77 EUR (Zeitraum 01.06.1985 bis 29.09.1993) sowie der Rente der Deutschen Rentenversicherung Bund i.H.v. 256,59 EUR (Zeitraum 03.03.1971 bis 31.05.1983), zusammen 4.534,30 EUR, nicht überschritten. Ohne die Kann-Vordienstzeiten betragen nach § 11 BeamtVG die Versorgungsbezüge 3.873,94 EUR und mit den Kann-Vordienstzeiten 4.608,45 EUR. Die Anrechnung der Vordienstzeiten habe die Beklagte zutreffend vorgenommen. Ein Anspruch auf eine weitere Anrechnung der Vordienstzeiten bestehe nicht. Die vom Kläger gerügte Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, wenn nicht der Höchstsatz von 71,75 v.H. des Grundgehalts der Endstufe A15 zuzüglich Familienzuschlags erreicht werde, bestehe nicht, denn die versorgungsrechtliche Gleichstellung mit „Nur-Beamten“ werde durch die gesetzlichen Berücksichtigungsvorschriften erreicht.
Der Kläger hat am 25.05.2022 die Zulassung der Berufung gegen das ihm am 02.05.2022 zugestellte Urteil beantragt und mit Schreiben vom 27.06.2022 begründet. Nach Zulassung der Berufung mit Beschluss des Senats vom 13.07.2023 (4 S 1234/22) hat der Kläger die Berufung am 31.07.2023 begründet. Er führt im Wesentlichen erneut aus, dass der Dienstherr die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten nicht deshalb ganz oder teilweise ablehnen dürfe, wenn der Beamte neben dem Ruhegehalt eine Versorgungsleistung erhalte, die er ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert habe. Dies hätten die Beklagte sowie das Verwaltungsgericht zwar im Grundsatz gesehen, jedoch nicht weiter berücksichtigt. Er sei als Sozius bzw. freier Mitarbeiter, nicht als angestellter Rechtsanwalt, tätig gewesen. Die Leistungen an das Versorgungswerk seien aus seinen eigenen Mitteln ohne einen Arbeitgeberanteil erfolgt. Da diese Zeiten deshalb als Vordienstzeiten vollumfänglich zu berücksichtigen seien, hätte es der vorgenommenen Vergleichsberechnung nicht bedurft. Abgesehen von der Finanzierung aus eigenen Mitteln ohne einen Arbeitgeberanteil habe er ferner 50 v.H. der Beiträge freiwillig erbracht habe, da er den gemäß § 12 der damals geltenden Satzung des Versorgungswerks möglichen Antrag, ohne Angabe von Gründen die Beiträge um bis zu 5/10 zu reduzieren, nicht gestellt habe. Es komme nicht auf die Freiwilligkeit bzw. Pflichtmitgliedschaft an, sondern auf die Zahlung der Beiträge aus eigenen Mitteln. Er verweise ferner auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 06.12.2017 (- Vf. 15-VII-13 -), aus der hervorgehe, dass sich eine Einordnung der berufsständischen Versorgungseinrichtungen als öffentliche Kassen verbiete. Diese stünden vielmehr selbstständig neben den sonstigen gesetzlichen Altersversorgungssystemen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28.04.2022 - 1 K 4696/20 - zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, über die Berücksichtigung seiner Beschäftigungszeiten als Rechtsanwalt als ruhegehaltfähige Dienstzeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden und die Bescheide der Generalzolldirektion Saarbrücken vom 05.02.2020 und vom 13.03.2020 und deren Widerspruchsbescheid vom 24.08.2020 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen aus, dass in der das Ermessen lenkenden Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz in Tz. 11.0.1.23 eindeutig geregelt sei, dass auch Beiträge wie hier an das Versorgungswerk zu berücksichtigen seien, die während einer selbständigen oder freiberuflichen Tätigkeit entrichtet worden seien. In diesen Fällen sei per se regelmäßig keine Arbeitgeberbeteiligung gegeben. Der Kläger habe auch nicht 50 v.H. der Beiträge freiwillig erbracht, da er zum Zeitpunkt des Beginns seiner Pflichtmitgliedschaft im Versorgungswerk und darüber hinaus lediglich den Mindestpflichtbeitrag bezahlt habe, so dass eine Beitragsermäßigung nicht in Betracht gekommen sei. Die Höhe der zu entrichtenden Pflichtbeiträge setze das Versorgungswerk auf der Grundlage der durch den Versicherten nachzuweisenden Einkommensdaten durch Beitragsbescheid fest. Es bestehe in diesem Zusammenhang die Verpflichtung, Änderungen des der Beitragsberechnung zugrunde gelegten Einkommens dem Versorgungswerk zeitnah mitzuteilen, sodass eine Beitragsanpassung erfolgen könne. Schon allein deshalb sei davon auszugehen, dass der Kläger jeweils den seinem Einkommen angepassten Pflichtbeitrag entrichtet habe. Pflichtbeiträge in Höhe des Regelpflichtbeitrags seien lediglich von 01.03.1991 bis 30.09.1993 gezahlt worden. Auch in diesem Zeitraum seien keine zusätzlichen freiwilligen Beiträge entrichtet worden. Demnach seien die gesamten Versorgungsleistungen des Versorgungswerks in die für die Ermessenentscheidung erforderliche Vergleichsberechnung einzustellen gewesen. Im Rahmen der Ermessensentscheidung gehe es nicht um die Vermeidung einer Doppelversorgung aus öffentlichen Mitteln. Dem Ausgleichszweck, eine annähernde Gleichstellung in der Versorgung mit derjenigen des sogenannten „Nur-Beamten“ zu erreichen, widerspräche es, den Beamten durch Anrechnung von Vordienstzeiten besser zu stellen, als er als sogenannter „Nur-Beamter“ stünde. Dabei sei es unerheblich, dass diese Versorgungsleistung nicht auf einer abhängigen Beschäftigung im öffentlichen Dienst beruhe, sondern auf Pflichtbeiträgen des Klägers während seiner freiberuflichen Tätigkeit als Rechtsanwalt. Diese Versorgungsleistungen erhielte er nämlich nicht, wenn er für die gesamte Dauer seines Berufslebens Beamter gewesen wäre.
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts (1 Band) und der Beklagten (3 Bände) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, jedoch unbegründet.
I. Infolge ihrer Zulassung durch den Senat ist die Berufung statthaft. Sie ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht begründet worden.
II. Die Berufung bleibt jedoch ohne Erfolg. Zwar ist die auf Neubescheidung über die ruhegehaltfähige Berücksichtigung von Vordienstzeiten gerichtete Klage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, über die Berücksichtigung seiner Beschäftigungszeiten als Rechtsanwalt als ruhegehaltfähige Dienstzeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Bescheide der Generalzolldirektion Saarbrücken vom 05.02.2020 und vom 13.03.2020 und ihr Widerspruchsbescheid vom 24.08.2020 sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten.
1. Die Festsetzung des Ruhegehalts erfolgt nach demjenigen Recht, das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand gilt, soweit nicht Übergangsvorschriften etwas anderes regeln (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urteile vom 25.08.2011 - 2 C 22.10 -, juris, Rn. 8 und vom 02.05.2024 - 2 C 13.23 -, juris, Rn. 11). Die Übergangsvorschrift des § 85 BeamtVG kommt vorliegend nicht zur Anwendung, da das Beamtenverhältnis, aus dem der Kläger in den Ruhestand getreten ist, nicht bereits am 31.12.1991 bestanden hatte. Vielmehr ist der Kläger erst im Oktober 1993 in das Beamtenverhältnis berufen worden. Es kommt demnach vorliegend auf die Rechtslage zum Zeitpunkt seines Eintritts in den Ruhestand mit Ablauf des 30.11.2019 an.
Rechtsgrundlage für die Berechnung der Ruhegehaltbezüge des Klägers ist § 4 Abs. 3 BeamtVG in der zum Zeitpunkt der Versetzung in den Ruhestand maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 05.01.2017. Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet. Die ruhegehaltfähige Dienstzeit ist regelmäßig nur die im Beamtenverhältnis verbrachte Dienstzeit; grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Versorgung entsprechend der Dauer des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG).
Unter Durchbrechung dieses Grundsatzes sehen die §§ 10 ff. BeamtVG vor, auch Zeiten zu berücksichtigen, die außerhalb eines Beamtenverhältnisses zurückgelegt worden sind.
2. Gemäß § 11 Nr. 1 Buchstabe a BeamtVG (in der ab 11.01.2017 geltenden Fassung) kann die Zeit, während der ein Beamter vor Berufung in das Beamtenverhältnis als Rechtsanwalt tätig gewesen ist, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, jedoch höchstens bis zur Hälfte und in der Regel nicht über zehn Jahre hinaus.
2.1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine ruhegehaltfähige Berücksichtigung der Beschäftigung des Klägers als Rechtsanwalt vor seiner Berufung in das Beamtenverhältnis sind erfüllt.
Rechtsanwalt ist, wer mit beruflichem Schwerpunkt den Anwaltsberuf ausübt – wer also befugt ist, die Berufsbezeichnung „Rechtsanwalt“ zu führen (vgl. § 12 Abs. 3 a.F./Abs. 4 n.F. und § 17 Abs. 1 BRAO), und nach Zulassung zur Anwaltschaft eigenverantwortlich fremde Rechtsangelegenheiten wahrnimmt. Ohne Belang ist, ob diese Tätigkeit im Rahmen einer eigenen Praxis, in einer Bürogemeinschaft, in einer Sozietät, als freier Mitarbeiter oder in einem Angestelltenverhältnis ausgeübt wird (vgl. Tegethoff in Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, 431. Lfg., § 11 BeamtVG, Rn. 23).
Der Kläger war zunächst angestellter Rechtsanwalt und sodann ab 01.06.1985 selbstständiger Rechtsanwalt in einer von ihm zusammen mit einem weiteren Rechtsanwalt gegründeten Rechtsanwaltssozietät. Ab diesem Zeitpunkt war er auch Mitglied im Versorgungswerk der Rechtsanwälte. Von Oktober 1989 bis zu seinem Eintritt in das Beamtenverhältnis war er sodann als freier Mitarbeiter / Rechtsanwalt in der Kanzlei „Rechtsanwalt und Notar Dr. L. - Steuerberater" tätig. Ausweislich des vorgelegten freien Mitarbeitervertrags erstreckte sich sein Aufgabenbereich auf die eigenverantwortliche Bearbeitung von Rechtssachen, vornehmlich in zivilrechtlichen Angelegenheiten, sowie auf die Vertretung der Mandanten vor den Gerichten und den Behörden. Er war damit ab seiner erneuten Zulassung als Rechtsanwalt am 14.11.1989 bis zum Eintritt in das Beamtenverhältnis im Schwerpunkt als Rechtsanwalt tätig.
2.2. Bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen hat der Dienstherr gemäß § 11 BeamtVG innerhalb des vorgegebenen Rahmens („höchstens bis zur Hälfte und in der Regel nicht über zehn Jahre hinaus“) eine Ermessensentscheidung hinsichtlich der Berücksichtigung von Zeiten der vordienstlichen Tätigkeit zu treffen. Hierbei hat er das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Beachtung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 40 VwVfG). Insoweit unterliegt die Ermessensausübung der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte (§ 114 Satz1 VwGO). Danach muss eine Ermessensentscheidung über die Anerkennung berücksichtigungsfähiger Vordienstzeiten nach § 11 BeamtVG auf Erwägungen gestützt sein, die im Hinblick auf den Wortlaut und den Zweck der gesetzlichen Regelung sachgerecht sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.07.2009 - 2 C 43.08 -, juris, Rn. 19 m.w.N.).
Der Zweck des § 11 BeamtVG besteht darin, diejenigen Beamten, die erst im vorgerückten Lebensalter ein Beamtenverhältnis eingegangen sind, versorgungsrechtlich „Nur-Beamten“ annähernd gleichzustellen. Ihnen soll diejenige Altersversorgung ermöglicht werden, die sie erhalten hätten, wenn sie sich bereits während der vordienstlichen Tätigkeit im Beamtenverhältnis befunden hätten. Daher ist eine Ermessenspraxis von § 11 BeamtVG gedeckt, die darauf angelegt ist, eine versorgungsrechtliche Schlechterstellung der Beamten mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten gegenüber „Nur-Beamten“ zu vermeiden. Folgerichtig steht eine Ermessenspraxis nicht in Einklang mit § 11 BeamtVG, wenn sie auf eine Schlechterstellung gerichtet ist. Umgekehrt bietet die Ermessensausübung eine Handhabe, um zu verhindern, dass Beamte aufgrund ihrer Vordienstzeiten bessergestellt werden, als wenn sie diese Zeiten im Beamtenverhältnis abgeleistet hätten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.07.2009 - 2 C 43.08 -, juris, Rn. 20 m.w.N.; Urteil vom 11.12.2008 - 2 C 9.08 -, juris, Rn. 15 m.w.N.; Tegethoff in Plog/Wiedow, a.a.O., § 11 BeamtVG Rn. 81; Nabizad in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsgesetz des Bundes und der Länder, Mai 2020, § 11 BeamtVG Rn. 41).
Daher ermöglicht § 11 BeamtVG grundsätzlich eine Ermessensausübung, die sich daran orientiert, ob Beamte durch die von § 11 BeamtVG erfassten vordienstlichen Tätigkeiten eine weitere der Altersversorgung dienende Leistung, insbesondere einen Anspruch aus der gesetzlichen Rentenversicherung, erworben haben. Es entspricht grundsätzlich dem gesetzlichen Zweck der versorgungsrechtlichen Gleichstellung, die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten abzulehnen, soweit die Beamten durch die Doppelanrechnung der Zeiten in zwei Versorgungssystemen bessergestellt würden als „Nur-Beamte“. Dagegen wird der Gesetzeszweck verfehlt, wenn Vordienstzeiten wegen einer anderen Versorgungsleistung nicht als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, obwohl die dadurch herbeigeführte Ruhegehaltseinbuße die andere Leistung übersteigt (BVerwG, Urteil vom 16.07.2009, a.a.O., Rn. 21).
Will der Dienstherr die Besserstellung eines Beamten, der durch vordienstliche Tätigkeiten einen anderen Anspruch aus Versorgung aus öffentlichen Mitteln erworben hat, gegenüber „Nur-Beamten“ verhindern, so muss er eine Vergleichsberechnung anstellen: Das Ermessen wird im Regelfall rechtsfehlerfrei ausgeübt, wenn die Berücksichtigung der Vordienstzeiten abgelehnt wird, soweit die dadurch erworbene andere Versorgungsleistung die Ruhegehaltseinbuße ausgleicht. Die Gesamtversorgung aus Ruhegehalt und anderer Versorgungsleistung darf nicht niedriger ausfallen als das Ruhegehalt bei Berücksichtigung der Vordienstzeiten. Handelt es sich bei der anderen Versorgung um eine Rente im Sinne von § 55 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BeamtVG, so muss die Behörde das Ermessen so ausüben, dass die Summe aus auszuzahlendem Ruhegehalt und Rente die Höchstgrenze gemäß § 55 Abs. 2 BeamtVG nicht unterschreitet. Die Nichtberücksichtigung von Vordienstzeiten wird ermessensfehlerhaft, wenn sie dazu führt, dass dem Beamten ein Ruhegehalt unterhalb der gesetzlichen Höchstgrenze ausgezahlt und die Differenz nicht durch eine andere Versorgung ausgeglichen wird (BVerwG, Urteil vom 24.09.2009 - 2 C 63.08 -, juris, Rn. 27; Urteil vom 16.07.2009, a.a.O., Rn. 21 f.).
Allerdings darf die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten nicht deshalb ganz oder teilweise abgelehnt werden, weil der Beamte neben dem Ruhegehalt eine Versorgungsleistung erhält, die er ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert hat. Das Ruhegehalt ist grundsätzlich ohne Rücksicht darauf zu gewähren, ob und inwieweit ein Beamter den amtsangemessenen Lebensunterhalt aus seinem Vermögen oder aus Einkünften bestreiten kann, die nicht aus öffentlichen Kassen stammen. Daraus folgt auch, dass der Dienstherr gehindert ist, den Beamten durch die Nichtberücksichtigung anrechenbarer Vordienstzeiten schlechter zu stellen, weil er mit eigenen Mitteln Altersvorsorge betrieben hat (BVerwG, Urteil vom 24.09.2009, a.a.O., Rn. 28; Urteil vom 19.11.2015 - 2 C 22.14 -, juris, Rn. 19, jew. m.w.N. auf st. Rspr.).
Eine Besserstellung spätberufener Beamter wird regelmäßig bereits durch die Ruhensregelungen in § 55 BeamtVG vermieden. Liegen dagegen die Ruhensvoraussetzungen nicht vor, muss dem gesetzgeberischen Zweck der Vermeidung einer Besserstellung spätberufener Beamter im Rahmen der Berücksichtigungsentscheidung nach §§ 10 bis 12, 67 Abs. 2 BeamtVG Rechnung getragen werden. Die Ruhensvorschriften in § 55 BeamtVG regeln, welche Auswirkungen der Bezug einer Rente auf die Versorgungsbezüge hat. Grundgedanke ist dabei die Einheit der öffentlichen Kassen. Die §§ 10 bis 12, 67 Abs. 2 BeamtVG regeln dagegen die vorgelagerte Frage, welche nicht im Beamtenverhältnis verbrachten Zeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden können. Es geht daher stets um Fiktionen, weil diese Zeiten tatsächlich nie im Beamtenverhältnis „erdient“ worden sind. Die Berücksichtigung bewirkt eine fiktive Behandlung der außerhalb des Beamtenverhältnisses verbrachten Arbeitszeit als „Beamten-Dienstzeit“ in versorgungsrechtlicher Sicht. Damit soll eine Altersversorgung ermöglicht werden, die derjenigen entspricht, die der Beamte erhalten hätte, wenn er auch diese Vordienstzeiten bereits im Beamtenverhältnis verbracht hätte. Wäre der Betroffene schon in dieser Phase Beamter gewesen, hätte er indes keine anderweitigen Rentenansprüche erwerben können. Für eine „Doppelberücksichtigung“ der nicht im Beamtenverhältnis verbrachten Vordienstzeiten ist ein Sachgrund aber nicht ersichtlich (vgl. zum Ganzen m.w.N.: BVerwG, Urteil vom 19.11.2015, a.a.O., Rn. 20 ff.).
Soweit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der im Rahmen von § 11 BeamtVG anzustellenden Vergleichsberechnung solche anderweitigen Versorgungsansprüche außer Betracht bleiben müssen, die ganz oder weit überwiegend mit eigenen Mitteln des nunmehrigen Versorgungsempfängers erworben worden sind, lässt sich der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht entnehmen, ob hiervon auch im Rahmen einer Pflichtmitgliedschaft zu einem berufsständischen Versorgungswerk entrichtete Beiträge umfasst sind, welche der nunmehrige Versorgungsempfänger aus eigenen Mittel – mithin ohne (direkten) Arbeitgeberanteil – entrichtet hat.
Das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt hat hierzu ausgeführt, dass die angeführte Rechtsprechung ausdrücklich nur solche Einkünfte betreffe, die nicht aus öffentlichen Kassen stammten. Im dortigen Verfahren sei weder behauptet noch dargelegt worden, dass sich bei den gewährten Altersrenten des Rechtsanwaltsversorgungswerks, denen im Rahmen einer Pflichtmitgliedschaft entrichtete Beiträge zugrunde lagen, um Leistungen aus einer privaten, nicht öffentlichen Kasse im Sinne der Rechtsprechung handele. Ferner sei eine Ungleichbehandlung von gesetzlicher Rente und den Leistungen berufsständischer Versicherungs- und Versorgungseinrichtungen verfassungsrechtlich vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes problematisch. Darauf, dass der dortige Kläger die Beiträge aus eigenen Mitteln finanziert habe, komme es nach dem Regelungszweck der landesrechtlichen Norm zur Berücksichtigung von Vordienstzeiten (§ 16 Abs. 2 LBeamtVG LSA) nicht entscheidend an (vgl. Beschluss vom 09.12.2022 - 1 L 118/22.Z -, juris, Rn. 7).
Auch nach Auffassung des Senats spricht – ausgehend von dem für die Ermessensausübung entscheidenden Zweck der Regelung von § 11 BeamtVG – Überwiegendes dafür, Leistungen eines berufsständischen Versorgungswerks, welche auf Pflichtbeiträgen des späteren Beamten beruhen und die er nicht erworben hätte, wenn er seinerzeit schon Beamter gewesen wäre, in die Vergleichsberechnung einzustellen (so im Ergebnis auch: VG Düsseldorf, Urteil vom 04.08.2008 - 23 K 196/07 -, juris, Rn. 27 zu Leistungen eines ärztlichen Versorgungswerks).
2.3. Bei Zugrundelegung der vorstehenden Maßstäbe begegnet die Entscheidung der Beklagten über die Berücksichtigung von Vordienstzeiten des Klägers als Rechtsanwalt in den angefochtenen Bescheiden keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Der Zweck des § 11 BeamtVG besteht nach dem oben Ausgeführten darin, diejenigen Beamten, die – wie der Kläger mit 39 Jahren – erst im vorgerückten Lebensalter ein Beamtenverhältnis eingegangen sind, versorgungsrechtlich „Nur-Beamten“ annähernd gleichzustellen, indem versorgungsrechtliche Lücken ihrer Erwerbsbiographie geschlossen werden. Ihnen soll diejenige Altersversorgung ermöglicht werden, die sie erhalten hätten, wenn sie sich bereits während der vordienstlichen Tätigkeit im Beamtenverhältnis befunden hätten. Sie sollen durch die Berücksichtigung von Vordiensttätigkeiten gegenüber „Nur-Beamten“ nicht schlechter – aber auch nicht besser – gestellt werden.
Eine Besserstellung spätberufener Beamter wird regelmäßig durch die Anrechnungsregelung des § 55 BeamtVG vermieden. Diese findet aber vorliegend bezogen auf die Leistungen des Versorgungswerks an den Kläger keine Anwendung.
§ 55 BeamtVG regelt das Zusammentreffen von Versorgungsbezügen und weiteren Leistungen der Invaliditäts-, Alters- und Hinterbliebenensicherung – namentlich Renten. Danach ruhen die Versorgungsbezüge in dem Umfang, in dem die Rente oder eine der Rente entsprechende Leistung die in § 55 Abs. 2 BeamtVG bezeichnete Höchstgrenze übersteigt. Gemäß § 55 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BeamtVG in der hier maßgeblichen ab 15.06.2017 geltenden Fassung gelten als Renten Leistungen aus einer berufsständischen Versorgungseinrichtung oder aus einer befreienden Lebensversicherung, zu denen der Arbeitgeber auf Grund eines Beschäftigungsverhältnisses im öffentlichen Dienst mindestens die Hälfte der Beiträge oder Zuschüsse in dieser Höhe geleistet hat.
Unter einer berufsständischen Versorgungseinrichtung ist ein Versorgungswerk zu verstehen, das den Mitgliedern Leistungen gewährt, die denen nach dem Beamtenversorgungsgesetz vergleichbar sind. Eine derartige Versorgungseinrichtung wird etwa von berufsständischen Organisationen der Architekten, Ärzte, Apotheker oder Rechtsanwälte getragen. Hat die öffentliche Hand zum Aufbau solcher Leistungen keine Mittel beigetragen, fehlt es an sachlichen Gründen, die eine Anrechnung rechtfertigen können (vgl. Reich in Beamtenversorgungsgesetz, 2. Aufl., § 55 BeamtVG Rn. 9 unter Verweis auf die vom Kläger angeführte Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 06.12.2017 - Vg. 15-VII-13 -, juris, mit der die Regelung in Art. 85 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BayBeamtVG vom 05.08.2010, nach der Versorgungsleistungen auch ohne Beteiligung eines öffentlichen Dienstherrn anzurechnen waren, für verfassungswidrig erklärt wurde).
Es ist vorliegend unstreitig, dass die vom Kläger bezogene Altersrente des Versorgungswerks nicht unter die Regelung von § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BeamtVG fällt, da eine mindestens hälftige Mitfinanzierung der Beiträge oder Zuschüsse durch den Arbeitgeber aufgrund eines Beschäftigungsverhältnisses im öffentlichen Dienst nicht gegeben war.
Nach der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf – obschon der Zweck von § 11 BeamtVG ein anderer ist der von § 55 BeamtVG – im Rahmen der im Ermessen des Dienstherrn liegenden Entscheidung über die Berücksichtigung von vordienstlichen Tätigkeiten gemäß § 11 BeamtVG eingestellt werden, ob der spätberufene Beamte neben dem Ruhegehalt eine Versorgungsleistung erhält, welche letztlich – mangels Greifens der Ruhensvorschrift von § 55 BeamtVG – zu einer Besserstellung des „nachträglichen“ Beamten führen würde. In diesem Fall solle eine „Korrektur“ bei der Entscheidung über die Berücksichtigung als ruhegehaltfähige Dienstzeit vorgenommen werden; eine Sperrwirkung – so das Bundesverwaltungsgericht konkret zu § 55 Abs. 8 BeamtVG a.F. (Urteil vom 19.11.2015, a.a.O, Rn. 28) – bestehe nicht.
Allerdings darf nach der oben angeführten Rechtsprechung die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten nicht deshalb ganz oder teilweise abgelehnt werden, weil der Beamte neben dem Ruhegehalt eine Versorgungsleistung erhält, die er ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert hat.
Diesen Vorgaben hat die Beklagte bei ihrer Ermessensausübung Rechnung getragen, indem sie zunächst auf Vorschriften in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz Bezug genommen hat. Gemäß Tz. 11.0.1.22 BeamtVG-VwV in der hier maßgeblichen Fassung vom 02.02.2018 sind die Tz. 6.1.2.31 bis 6.1.2.33 sinngemäß anzuwenden, wenn die Beamtin oder der Beamte durch die vordienstliche Tätigkeit einen Anspruch auf Renten oder sonstige vergleichbare Versorgungsleistungen erwirbt, die nicht von § 55 BeamtVG erfasst werden. § 55 BeamtVG bleibt unberührt.
Nach Tz. 11.0.1.23 BeamtVG-VwV gehören zu den vergleichbaren Versorgungsleistungen z.B. betriebliche Altersversorgungen und Leistungen aus berufsständischen Versorgungseinrichtungen, soweit sie nicht von § 55 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BeamtVG erfasst werden. Hierzu gehören auch solche, die auf Beiträgen beruhen, die während einer selbständigen oder freiberuflichen Tätigkeit entrichtet werden mussten.
Gemäß der entsprechend anwendbaren Tz. 6.1.2.31 BeamtVG-VwV ist die Zeit nur in dem Umfang anzuerkennen, der sich aus nachstehender Regelung ergibt, wenn die Beamtin oder der Beamte aus ihrer oder seiner Vordienstätigkeit einen Anspruch auf eine andere Alterssicherungsleistung erwirbt, die nicht unter die Ruhensvorschrift des § 55 BeamtVG fällt und die nicht ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mittel finanziert worden ist (s. a. Urteil des BVerwG vom 19.11.2015 - 2 C 22.14 -); auf den Zeitraum des Erwerbs des anderen Anspruches kommt es hierbei nicht an. Entsprechend der nachstehenden Tz. 6.1.2.32 sind für die Vergleichsberechnung die Summe aus den Beträgen der anderen Alterssicherungsleistung und des Ruhegehaltes, das sich ohne eine Berücksichtigung der Vordienstzeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit ergibt und das individuelle (fiktive) höchstmögliche Ruhegehalt, das sich unter Einbeziehung aller ruhegehaltfähigen Dienstzeiten einschließlich von Kann-Vordienstzeiten nach den §§ 11 und 12 BeamtVG ergibt, gegenüberzustellen. Das (fiktive) Ruhegehalt unter Einbeziehung aller ruhegehaltfähigen Dienstzeiten stellt dabei die Höchstgrenze dar.
Es ist zunächst nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens die einschlägigen Regelungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz in der insoweit maßgeblichen Fassung herangezogen hat. Der Kläger kann insbesondere nicht mit Erfolg geltend machen, dass es für eine Vergleichsberechnung, wie sie die Beklagte angestellt hat, an einer erforderlichen Rechtsgrundlage fehle. Es ist vielmehr höchstrichterlich geklärt, dass der Dienstherr zum Zwecke der Vermeidung einer Besserstellung eines Beamten, der durch vordienstliche Tätigkeiten einen anderen Anspruch aus Versorgung aus öffentlichen Mitteln erworben hat, gegenüber „Nur-Beamten“ im Rahmen von § 11 BeamtVG eine Vergleichsberechnung anstellen muss (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 24.09.2009, a.a.O., Rn. 27). Auch ist höchstrichterlich geklärt, welche Beträge dabei gegenüberzustellen sind und welche Höchstgrenzen nicht über- bzw. unterschritten werden dürfen. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen.
Die Beklagte hat bei ihrer Ermessensbetätigung auch beachtet, dass solche Versorgungsleistungen bei der Vergleichsberechnung außer Betracht bleiben müssen, die der spätere Beamte ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert hat.
Der Senat geht davon aus, dass die Beklagte die Altersrente des Klägers aus dem berufsständischen Versorgungswerk der Rechtsanwälte zu Recht nicht unter diese Einschränkung subsumiert und damit richtigerweise im Rahmen der Vergleichsberechnung berücksichtigt hat.
Zwar ist richtig, dass der Kläger die auf seiner Pflichtmitgliedschaft beruhenden Beiträge zum Versorgungswerk aus eigenen Mitteln – mithin ohne Arbeitgeberanteil – finanziert hat. Nach Auffassung des Senats ist die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sprachlich weit gefasste Einschränkung hinsichtlich bei der Vergleichsberechnung außen vor zu belassender Versorgungsleistungen, die der Versorgungsempfänger ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert hat, bei funktionaler Betrachtung um ein Element der Freiwilligkeit zu ergänzen.
Nach der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf die Ruhegehaltfähigkeit von Vordienstzeiten nicht deshalb ganz oder teilweise abgelehnt werden, weil der Beamte neben dem Ruhegehalt eine Versorgungsleistung erhält, die er ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert hat. Dies erfasst etwa eine private Altersvorsorge. Auch bei Betriebsrenten stellt die Rechtsprechung darauf ab, in welchem Umfang Beiträge aus eigenen Mitteln des späteren Beamten entrichtet wurden. Eine Schlechterstellung, weil ein Beamter mit eigenen Mitteln Altersvorsorge betrieben hat, soll vermieden werden.
Der Senat versteht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Zugrundelegung des Normzwecks des § 11 BeamtVG dahingehend, dass derjenige, der über die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung bzw. Pflichtbeiträge an eine an deren Stelle tretende berufsständische Versorgungseinrichtung wie das Versorgungswerk der Rechtsanwälte hinaus – gewissermaßen zusätzlich und freiwillig – aus eigenen Mitteln Altersvorsorge betrieben hat, hierfür nicht durch Einbeziehung in die Vergleichsberechnung im Rahmen von § 11 BeamtVG „bestraft“ werden soll (ebenfalls hinsichtlich Vorsorgemaßnahmen aus eigenen Mitteln auf eine „freiwillige Entscheidung“ abstellend: VG Düsseldorf, Urteil vom 28.03.2014 - 23 K 1278/11 -, juris Ls. 5 und Rn. 149 u.w.). Bei den Leistungen eines berufsständischen Versorgungswerks handelt es sich um mit einer Rente vergleichbare Versorgungsleistungen (vgl. so auch Tz. 11.0.1.23 BeamtVG-VwV), welche – soweit es um Pflichtbeiträge und nicht um freiwillige Beiträge geht – demnach im Rahmen von § 11 BeamtVG zu berücksichtigen sind (vgl. so zu Leistungen eines ärztlichen Versorgungswerks, soweit diese auf Pflichtbeiträgen während einer freiberuflichen Tätigkeit als niedergelassener Arzt beruhten: VG Düsseldorf, Urteil vom 04.08.2008 - 23 K 196/07 -, juris, Rn. 27).
Anders als bei § 55 BeamtVG, der unter anderem eine Doppelversorgung aus öffentlichen Kassen verhindern soll, kommt es im Rahmen von § 11 BeamtVG nicht darauf an, ob es sich bei einem berufsständischen Versorgungswerk um eine öffentliche Kasse handelt bzw. ob dieses durch die öffentliche Hand (mit-)finanziert wurde. Der Zweck von § 11 BeamtVG besteht darin, durch die Berücksichtigung von Vortätigkeiten etwaige Versorgungslücken bei „spätberufenen“ Beamten zu schließen. Ein Beamter mit Vordienstzeiten soll nicht schlechter – aber auch nicht besser – gestellt sein als jemand, der seine gesamte Dienstzeit im Beamtenverhältnis abgeleistet hat. Der Dienstherr kann Zeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeit ausschließen, sofern Versorgungslücken nicht bestehen oder durch die entsprechende Berücksichtigung im Vergleich zum „Nur-Beamten“ eine höhere Versorgung erreicht würde (vgl. Nazizad in Stegmüller, Schmalhofer, Bauer, a.a.O., § 11 BeamtVG Rn. 42). Der – unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshof vom 06.12.2017 zur Anrechnung von Leistungen vertretenen – Auffassung des Klägers, wonach Pflichtbeiträge an eine berufsständische Versorgungseinrichtung nicht mit denen an einen gesetzlichen Rententräger gleichgesetzt werden dürften, ist bezogen auf § 11 BeamtVG und den darin zum Ausdruck kommenden – sich von § 55 BeamtVG unterscheidenden – Gesetzeszweck nicht zu folgen.
Hätte der Kläger seine gesamte Dienstzeit im Beamtenverhältnis abgeleistet, wäre bei ihm kein Anspruch auf die Leistungen des Versorgungswerkes entstanden. Ein Sachgrund für eine „Doppelberücksichtigung“ der nicht im Beamtenverhältnis erbrachten Vordienstzeiten ist nicht gegeben. Bei den Beiträgen zum Versorgungswerk handelte es sich insbesondere nicht um freiwillige Beiträge zu einer zusätzlichen Altersvorsorge aus eigenen Mitteln. Der Kläger war ab Juni 1985 selbstständiger Rechtsanwalt und als solcher ab diesem Zeitpunkt Pflichtmitglied im kurz zuvor gegründeten Versorgungswerk der Rechtsanwälte Baden-Württemberg. Ab diesem Zeitpunkt war er nicht mehr in der gesetzlichen Rentenversicherung Bund versichert (Versicherungszeitraum ausweislich des vorgelegten Rentenbescheids der Rentenversicherung Bund: 03.03.1971 bis 31.05.1985). Im Versorgungswerk musste er monatliche Pflichtbeiträge entrichten. Nach § 11 Abs. 1 der Satzung des Versorgungswerks in der Fassung vom 15.05.1985 entsprach der monatliche Regelpflichtbeitrag dem jeweils geltenden Höchstbeitrag in der gesetzlichen Rentenversicherung der Angestellten. Die Beiträge zum Versorgungswerk haben die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung ersetzt.
Der Kläger, der bis 31.05.1985 gesetzlich rentenversichert war, war ab Juni 1985 Pflichtmitglied des Versorgungswerks und entrichtete ab diesem Monat bis zum Eintritt in das Beamtenverhältnis Pflichtbeiträge, auf denen die nunmehr gewährte Altersrente beruht. Soweit er geltend macht, er habe in den Jahren 1992 und 1993 freiwillig einen höheren als den Regelpflichtbeitrag bezahlt und – trotz bestehender Möglichkeit – keine Reduzierung der Beiträge beantragt, rechtfertigt dies keine anderweitige Einschätzung. Die insoweit angeführten Beträge (1992: 53,60 DM monatlich mehr als nach dem Regelbeitrag der bezogenen Monatspauschale; 1993: 110 DM monatlich) fallen mit Blick auf die bezogene Altersrente und deren Berechnung nach § 22 Abs. 1 der Satzung nicht in einer Weise ins Gewicht, dass von einer insoweit ausschließlichen oder weit überwiegenden freiwilligen Finanzierung aus eigenen Mitteln die Rede sein könnte. Denn die angeführte Höhe des Differenzbetrags, der aus Sicht des Klägers mangels Stellung eines Antrags auf Ermäßigung „freiwillig“ erfolgt sei, macht weniger als 3 Prozent der vom Kläger insgesamt geleisteten Beitragszahlungen aus. Hinzu kommt, dass nicht alleine die eingezahlten Beiträge, sondern weitere Faktoren die konkrete Höhe der Altersrente bestimmen (vgl. § 22 der Satzung des Versorgungswerks).
Von der Möglichkeit gemäß § 14 der Satzung des Versorgungswerks, zusätzliche Beiträge zu entrichten, hat der Kläger, soweit ersichtlich, keinen Gebrauch gemacht.
Der Kläger vermag auch mit dem weiteren Vortrag nicht durchzudringen, dass 50 Prozent aller Beitragszahlungen freiwillig erfolgt seien, da bei Eintritt in das Versorgungswerk gemäß § 12 Abs. 1 der Satzung ohne Angabe von Gründen eine Ermäßigung der Beiträge bis auf 50 Prozent des Regelbeitrags hätte beantragt werden können. Nach § 12 Abs. 6 der Satzung gilt § 12 Abs. 1 nicht für Mitglieder, die wegen ihrer Mitgliedschaft im Versorgungswerk von der gesetzlichen Rentenversicherungspflicht befreit sind. Gegenteiliges hat der Kläger aber bereits nicht geltend gemacht; die Möglichkeit der Beitragsermäßigung stand ihm daher nicht offen.
Nach alledem hat die Beklagte die Altersrente zu Recht im Rahmen der angestellten Vergleichsberechnung berücksichtigt. Auch im Übrigen sind Ermessensfehler nicht festzustellen. Insbesondere hat die Beklagte auch die konkreten Umstände des Einzelfalls gewürdigt und ist nicht von einer – unzulässigen – schematischen Nichtberücksichtigung ausgegangen. Auch das weitere Vorbringen des Klägers rechtfertigt, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, keine anderweitige Einschätzung.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
IV. Die Revision wird zur Klärung der Frage zugelassen, ob auf Pflichtbeiträgen beruhende Versorgungsleistungen eines berufsständischen Versorgungswerkes unter die Einschränkung fallen, wonach bei der Vergleichsberechnung im Rahmen von § 11 BeamtVG solche anderweitigen Versorgungsleistungen außer Betracht bleiben, die ganz oder weit überwiegend mit eigenen Mitteln des nunmehrigen Versorgungsempfängers erworben worden sind (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Beschluss
vom 28. Januar 2025
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren und für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, unter Änderung von dessen Festsetzung mit Beschluss vom 28.04.2022 - 1 K 4696/20 -, auf 14.526,72 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Gemäß der dem Streitwertkatalog vorrangigen Regelung des § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG beläuft sich der Streitwert bei Ansprüchen auf wiederkehrende Leistungen aus einem öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnis auf den dreifachen Jahresbetrag der begehrten Erhöhung (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.05.2021 - 4 S 621/21 -, juris, Rn. 36). Dieser beträgt vorliegend 14.526,72 EUR (36 x 403,52 EUR).
Die Festsetzung des Streitwerts durch das Verwaltungsgericht unter Heranziehung von Ziffer 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf den zweifachen Jahresbetrag der Differenz zwischen der innegehabten und der erstrebten Versorgung, mithin auf 9.684,48 EUR, wird gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG von Amts wegen geändert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11, 12 BeamtVG
§§ 10 bis 12 BeamtVG
§§ 10 ff. BeamtVG
§§ 11 und 12 BeamtVG
§ 11 BeamtVG
§ 55 BeamtVG
§ 159 SGB VI
§ 85 BeamtVG
§ 40 VwVfG
§ 55 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG
§ 55 Abs. 1 Nr. 4 BeamtVG
§ 55 Abs. 2 BeamtVG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 BeamtVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 17 Abs. 1 BRAO
§ 114 Satz1 VwGO
§ 55 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BeamtVG
§ 10 bis 12, 67 Abs. 2 BeamtVG
§ 16 Abs. 2 LBeamtVG
§ 55 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BeamtVG
§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BeamtVG
§ 55 Abs. 8 BeamtVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
Art. 85 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BayBeamtVG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 4696/20
4 S 1234/22
2 C 22.10
2 C 13.23
2 C 43.08
2 C 9.08
2 C 63.08
2 C 22.14
1 L 118/22
23 K 196/07
23 K 1278/11
4 S 621/21