Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-14, Aktenzeichen 2 D 103/12.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1014.2D103.12NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. „Gewerbegebiet Westliche B.---------straße “ der Stadt C. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. „Gewerbegebiet Westliche B.---------straße “ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan).
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks H. Straße 243 (Gemarkung C1. , Flur 17, Flurstücke 1548, 1549 und 1550), das im Geltungsbereich des Bebauungsplans liegt. Dieser umfasst eine Fläche von ca. 5,8 ha. Im Süden wird das Plangebiet von dem T.--ring - der B 61 - begrenzt, im Westen von der H. Straße, im Osten von der Straße Im C2. und im Nordosten von den Grundstücken H. Straße 233 und 233 a sowie von dem Grundstück Im C2. 14. Im Plangebiet finden diverse gewerbliche Nutzungen statt. Diese reichen von dem produzierenden Gewerbe nebst Verwaltung, Produktion und Lager, dem Handel und der Produktion von Lebensmitteln und Wurstwaren bis zum Großhandelsunternehmen mit Norm- und Drehteilen sowie Befestigungselementen (siehe dazu im Einzelnen die Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 16. August 2013). Auch reiner Einzelhandel ist im Plangebiet angesiedelt. Auf dem Grundstück der Antragstellerin wurde aufgrund einer Baugenehmigung vom 10. Mai 2010 ein nicht großflächiger Lebensmitteldiscounter (Aldi) errichtet.
Der Bebauungsplan enthält (nur) folgende textliche Festsetzungen:
„Im Geltungsbereich des Bebauungsplanes sind folgende Einzelhandelsbetriebe unzulässig:
Zentrenrelevante Sortimente
Nahversorgungsrelevante Sortimente
... [diese werden im Einzelnen aufgezählt].
Ausnahmsweise zulässig ist
Einzelhandel, in funktionaler Verbindung mit Gewerbebetrieben
- soweit die Verkaufsfläche dem Hauptgewerbebetrieb räumlich untergeordnet ist
- und die angebotenen Waren aus eigener Herstellung auf dem Betriebsgrundstück stammen oder im Zusammenhang mit den hier hergestellten Waren oder mit den angebotenen Handwerksleistungen stehen.“
In der Planbegründung heißt es, Ziel der Planaufstellung sei die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche und der verbrauchernahen Versorgung. Das Plangebiet sei nach seiner Prägung ein Gewerbegebiet. Im September 2009 habe der Rat das gesamtstädtische Einzelhandels- und Zentrenkonzept (im Folgenden: Einzelhandelskonzept) im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beschlossen. Das Konzept beinhalte Ziele und Grundsätze zur Steuerung großflächiger und nicht großflächiger Einzelhandelsnutzungen. Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe sollten demnach in zentralen Versorgungsbereichen der Kategorien A bis C (Haupt- und Nebenzentren) liegen. Standorte für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten sollten vorrangig in zentralen Versorgungsbereichen der Kategorien A bis D liegen. Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevantem Kernsortiment sollten grundsätzlich nicht in Gewerbe- und Industriegebieten angesiedelt werden. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans liege außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche im Stadtbezirk C1. (Hauptstraße, Zentrum Typ B, D. -T.---ring -Straße, R. , Zentrum Typ C und V. , Zentrum Typ D). Laut Konzept sei hier besonderes Augenmerk auf die Funktionserhaltung und Stärkung der vorhandenen Zentren zu richten. Die genannten zentralen Versorgungsbereiche sollten die künftigen Entwicklungsbereiche insbesondere für zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel darstellen. Bei Neuansiedlungen/Erweiterungen entsprechender Einzelhandelsbetriebe sei im betreffenden Stadtbezirk gemäß Konzept in besonderem Maß auf den richtigen Standort zu achten. Mit der Aufstellung des Bebauungsplans sollten die besagten Ziele des Einzelhandelskonzepts umgesetzt und zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandel ausgeschlossen werden. Ansiedlungsperspektiven für zentrenrelevanten Einzelhandel sollten unter bestimmten Voraussetzungen nur ausnahmsweise in Verbindung mit Gewerbebetrieben in Form des sog. Handwerkerprivilegs bestehen. Im Plangebiet in Einzelfällen in untergeordnetem Umfang vorhandene Einzelhandelsnutzungen hätten Bestandsschutz. Dieser erstrecke sich auf die ausgeübte Nutzung sowie auf Änderungen und Erweiterungen, die zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit erforderlich seien. Somit würden die Belange bestehender Einzelhandelsnutzungen gewürdigt. Der Lebensmitteldiscounter auf dem Grundstück der Antragstellerin genieße ebenfalls Bestandsschutz. Es handele sich bei ihm um die Verlagerung eines in der Nachbarschaft aufgegebenen Standorts. Die Errichtung dieses Discounters mache deutlich, dass für den Bereich ein Ansiedlungsdruck nicht erwünschter Einzelhandelsnutzungen gegeben sei. Die Lage an einer Hauptverkehrsstraße, die Nähe zu Wohngebieten und die prägende gewerbliche Nutzungsstruktur begünstigten die Standortwahl gerade auch für Einzelhandelsunternehmen. Es sei nach wie vor davon auszugehen, dass das Plangebiet für die Ansiedlung weiterer Einzelhandelsnutzungen interessant sei. Mit diesem einfachen Bebauungsplan solle gegengesteuert werden, um für die Zukunft derartige Entwicklungen sicher verhindern zu können. Auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 a) BauGB sei Regelungsinhalt des Bebauungsplans nur die Steuerung des Einzelhandels.
Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf:
In seiner Sitzung am 25. Januar 2011 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan Nr. I/B 71 „Gewerbegebiet Westliche B.---------straße “ neu aufzustellen. Die Neuaufstellung sei im vereinfachten Verfahren gemäß § 13 BauGB in Verbindung mit § 9 Abs. 2 a) BauGB durchzuführen. In der Zeit vom 4. März 2011 bis einschließlich 4. April 2011 lag der Planentwurf öffentlich aus.
Am 30. März 2011 erhob die Antragstellerin Einwendungen gegen den Planentwurf: Sie errichte derzeit auf dem Grundstück H. Straße 243 einen nicht großflächigen Aldi-Markt mit Stellplatzanlage. Der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan sei nicht städtebaulich erforderlich. Zur Begründung des Planentwurfs verweise die Antragsgegnerin auf ihr Einzelhandelskonzept. Die geplanten Festsetzungen gingen jedoch über die im Einzelhandelskonzept enthaltenen und aus städtebaulicher Sicht gerechtfertigten Beschränkungen des Einzelhandels deutlich hinaus. Eine strikte Vorgabe im Sinne eines ausnahmslosen Ausschlusses nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe außerhalb der Zentren und insbesondere in Gewerbe- und Industriegebieten beinhalte das Einzelhandelskonzept nicht. Es gehe zwar regelhaft davon aus, dass Einzelhandel in diesen Lagen ausgeschlossen werden solle, dass dies aber - ebenso wie die Bestimmung des Umfangs des jeweiligen Einzelhandelsausschlusses - jeweils einer Überprüfung im Einzelfall bedürfe. Der bloße Hinweis auf das Zentrenkonzept ohne nähere Betrachtung der spezifischen Einzelheiten rechtfertige den vorgesehenen Totalausschluss daher nicht. Von dem Vorhaben der Antragstellerin - dem Aldi-Markt - lasse sich nicht allgemein auf einen Ansiedlungsdruck schließen. Es handele sich dabei um die Verlagerung eines in unmittelbarer Nachbarschaft aufgegebenen Standorts. So könne der Plan die Eigentumsrechte der Antragstellerin nicht angemessen berücksichtigen.
In seiner Sitzung am 6. Oktober 2011 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, die Stellungnahme der Öffentlichkeit - das ist diejenige der Antragstellerin - gemäß der Beschlussvorlage Nr. 2929/2009-2014 nicht zu berücksichtigen. Weiterhin beschloss er den Bebauungsplan mit den textlichen Festsetzungen und der Begründung als Satzung. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin bestätigte am 7. Oktober 2011 und nochmals am 18. November 2011 durch seine Unterschrift, dass der Bebauungsplan als Satzung beschlossen worden sei, die Satzung dem Ratsbeschluss entspreche und ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Diese Bestätigung ist im von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgang hinter den Auszug über die Niederschrift der Ratssitzung vom 6. Oktober 2011 geheftet. Am 12. Dezember 2011 machte die Antragstellerin den Satzungsbeschluss öffentlich bekannt. Eine eigenständige Bebauungsplanurkunde stellte die Antragsgegnerin nicht her.
Am 23. Oktober 2012 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die textlichen Festsetzungen seien unbestimmt. Die einleitende Formulierung erwecke beim Leser die Erwartung, dass eine Aufzählung derjenigen Einzelhandelsbetriebstypen folgen werde, die im Plangebiet ausgeschlossen sein sollten. Statt dessen folge unter der Überschrift „Zentrenrelevante Sortimente“ eine Aufzählung von Sortimenten. Dadurch sei unklar, ob Einzelhandelsbetriebe für unzulässig erklärt würden, deren Eigenart und Identität durch die aufgeführten „zentrenrelevanten Sortimente“ bestimmt werde oder weitergehend ausgeschlossen werden solle, dass in einem Einzelhandelsbetrieb auch nur ein Artikel aus den aufgeführten zentrenrelevanten Warensortimenten zum Verkauf angeboten werde. Auch die formulierte Ausnahme sei unbestimmt. Unklar sei, was „räumlich untergeordnet“ bedeute und welche Art von Zusammenhang gefordert werde. Es werde ferner nicht deutlich, ob die angebotenen Waren ein Ergebnis oder Zwischenergebnis des gewerblichen Produktionsprozesses sein müssten. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 a) BauGB lägen nicht vor. Die Antragsgegnerin habe das ausweislich der Planbegründung Gewollte nicht festgesetzt. Die Absicht, erweiterten Bestandsschutz zu gewähren, habe sie nicht in Satzungsrecht umgesetzt. Die Bestandserhebung der Nutzungen im Plangebiet sei rechtsfehlerhaft. Die Antragsgegnerin erkläre nicht, was sie damit meine, der genehmigte Lebensmitteldiscounter der Antragstellerin genieße Bestandsschutz. Dies gelte auch für andere Grundstücke, die von den dinglich Berechtigten für Handelszwecke genutzt würden. In der Planbegründung fänden sich keinerlei Angaben dazu, ob und ggf. aus welchen Gründen die dort genannten zu schützenden zentralen Versorgungsbereiche durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet gefährdet werden könnten. Zudem werde weder deutlich, aus welchen statistisch untermauerten Umständen die Antragsgegnerin einen Ansiedlungsdruck nicht erwünschter Einzelhandelsnutzungen mit den ausgeschlossenen Sortimenten herleite, noch würden negative Auswirkungen auf die bzw. Gefährdungen der zentralen Versorgungsbereiche in irgendeiner Weise näher dargelegt. Durch den vollständigen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten (Kern-)Sortimenten setze die Antragsgegnerin sich in Widerspruch zu dem in ihrem Einzelhandelskonzept beschlossenen „C3. System“. Das Einzelhandelskonzept gehe von einer Regel-Ausnahme-Systematik aus. Ein Totalausschluss von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten in Gewerbe- und Industriegebieten sei nicht vorgesehen. Das Einzelhandelskonzept sei offen für Ausnahmen, die bei atypischer Fallgestaltung möglich sein sollten. Die Antragsgegnerin habe nicht begründet, warum sie entgegen ihrem Einzelhandelskonzept keine Ausnahme für „kleine Läden“ erwogen habe. Schließlich sei das Einzelhandelskonzept selbst nicht frei von Widersprüchen. Erkläre es auf S. 48 bezüglich des nahversorgungsrelevanten Einzelhandels noch zum Ziel, eine Sicherung und Stärkung einer attraktiven, möglichst flächendeckenden wohnungsnahen Grundversorgung im Stadtgebiet nicht nur durch die Sicherung und Entwicklung funktionsfähiger Zentren, sondern auch von Standorten im Sinne einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung anzustreben, weiche es in der konkreten Ausgestaltung des Grundsatzes 1 sowie der Ausnahmen hiervon ab. Eine verbrauchernahe Versorgung könne - jedenfalls ausnahmsweise - auch in integrierten Standorten in Gewerbegebieten in Betracht kommen. Die Antragsgegnerin hätte die Frage stellen müssen, ob es sich bei dem Plangebiet um einen zentralen Versorgungsbereich oder einen Nahversorgungsbereich handeln könnte. Die Abwägungsfehler seien zumindest der Sache nach rechtzeitig gerügt worden.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. I/B 71 „Gewerbegebiet Westliche B.---------straße “ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, die Antragsbefugnis sei fraglich. Die Antragstellerin wende sich ausschließlich gegen eine angeblich mangelnde städtebauliche Rechtfertigung des Einzelhandelsausschlusses bzw. eine angebliche mangelnde Bestimmtheit der Festsetzungen. Eine ausdrückliche konkrete und substantiierte Darlegung der subjektiven Betroffenheit erfolge nicht. In der Sache sei der Einzelhandelsausschluss in seiner konkreten Ausgestaltung hinreichend bestimmt und städtebaulich gerechtfertigt. Die Bestimmung von Einzelhandelsbetriebstypen durch Sortimentslisten sei anerkannt. Die Sortimentsliste basiere auf Bestandserhebungen der örtlichen Standortstruktur. Sie bilde die marktüblichen Gegebenheiten in C. ab. In der Planbegründung würden die Erhaltung und die Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche unter Inbezugnahme des Einzelhandelskonzepts als gleichrangige Planungsziele genannt. Das Ziel der weiteren Entwicklung werde betont. Die Planungsziele würden aus dem Einzelhandelskonzept hergeleitet und stünden mit diesem im Einklang. Das Einzelhandelskonzept sei in sich stimmig. Die dort erwähnten Ausnahmen für Einzelhandelsansiedlungen außerhalb zentraler Versorgungsbereiche lägen bis auf die Ausnahme für Verkaufsstätten in Verbindung mit Gewerbebetrieben nicht vor. Für die Planaufstellung sei eine umfangreiche Bestandserhebung durchgeführt worden. Die Nahversorgung im Einzugsgebiet werde durch die auch im Einzelhandelskonzept genannten Einzelhandelsangebote sichergestellt. Zu diesen Angeboten zähle auch der „Sonderstandort mit Teilfunktion Nahversorgung“ an der H. Straße. Ein Versorgungsdefizit für das Plangebiet sei nicht erkennbar. Die hinreichend bestimmte Ausnahme in Form des „Handwerkerprivilegs“ berücksichtige die Bestandsschutzinteressen. Eine weitergehende Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO sei nicht erforderlich gewesen. Die Antragstellerin habe kein Eigentumsrecht auf beliebige zukünftige Einzelhandelsnutzungen. Es gelte der in der Planbegründung aufgeführte passive Bestandsschutz. Die Eigentumsbelange der Antragstellerin seien zutreffend gesehen worden. Ihr verblieben angemessene Nutzungsmöglichkeiten. Etwaige Mängel im Abwägungsvorgang seien zwischenzeitlich ohnehin unbeachtlich. Die Antragstellerin habe keine rechtzeitige Rüge erhoben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Der Antrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird. Das ist regelmäßig der Fall, wenn sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Festsetzung wendet, die sein Grundstück unmittelbar betrifft oder - wenn er sein Eigentum nicht unmittelbar betreffende Festsetzungen angreift -, wenn sein aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB folgendes Recht verletzt sein kann, d. h. die Planung einen abwägungserheblichen Belang berührt, auf den der Antragsteller sich berufen kann und der möglicherweise fehlerhaft behandelt worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Dezember 2012 - 4 BN 19.12 -, BauR 2013, 753 = juris Rn. 3, vom 13. November 2012 - 4 BN 23.12 -, juris Rn. 3, und vom 22. August 2000 - 4 BN 38.00 -, BRS 63 Nr. 45 = juris Rn. 5, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 = juris Rn. 12.
Daran gemessen ist die Antragstellerin antragsbefugt. Der Bebauungsplan könnte sie in ihrem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzen. Der Plan betrifft ihr Grundstück H. Straße 243 unmittelbar nachteilig, weil er es mit einem partiellen Einzelhandelsausschluss für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente überzieht. Außerdem verhalten sich die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans - anders als die Planbegründung es nahelegt - nicht zur Frage des erweiterten Bestandsschutzes, die für die gegenwärtige Einzelhandelsnutzung auf dem Grundstück der Antragstellerin mit einem Lebensmitteldiscounter aber für die Betriebsentwicklung von wesentlicher Bedeutung ist. Da diese subjektiv-rechtliche Betroffenheit der Antragstellerin nach ihrem Vorbringen in der Einwendung vom 30. März 2011 und in der konkreten Planungssituation auf der Hand liegt, musste die Antragstellerin sie mit ihren Rügen nicht noch eigens zum Ausdruck bringen.
Aus dem von der Antragsgegnerin ins Feld geführten Senatsurteil vom 3. Februar 2012 - 2 D 92/10.NE -, juris, folgt nichts anderes. Dieses befasst sich mit der Präklusion nach § 47 Abs. 2 a) VwGO in einem Fall, in dem während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs keine Einwendungen erhoben wurden. Es wird in dem Urteil klargestellt (siehe juris Rn. 40 ff.), dass sich die Einwendungsobliegenheit nicht nur auf das eigentliche Abwägungsmaterial bezieht, sondern auf alle (Rechts-)Einwände, die gegen den Bebauungsplan vorgebracht werden. Restriktive Aussagen in Bezug auf die Antragsbefugnis ergeben sich daraus nicht.
Die Antragstellerin ist nicht gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert. Sie hat rechtzeitig während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs am 30. März 2011 Einwendungen erhoben. Der Normenkontrollantrag wurde innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
II. Der Antrag ist auch begründet.
Der Bebauungsplan Nr. I/B 71 „Gewerbegebiet Westliche B.---------straße “ der Antragsgegnerin ist unwirksam.
Er ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vom 6. Oktober 2011 (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) materiell rechtswidrig. Zwar ist der Bebauungsplan in seiner Grundkonzeption im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich (dazu a). Seine textlichen Festsetzungen sind insgesamt hinreichend bestimmt (dazu b) sowie von der Ermächtigungsgrundlage des § 9Abs. 2 a) BauGB gedeckt (dazu c). Jenseits dessen verstößt der Bebauungsplan aber in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, weil er bei der Ausgestaltung des Einzelhandelsausschlusses die Eigentums- und Bestandsschutzinteressen insbesondere der Antragstellerin fehlerhaft gewichtet (dazu d).
a) Der Bebauungsplan ist von seiner Grundkonzeption her im Sinne von § 1Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.
Gemessen daran ist der Bebauungsplan dem Grunde nach städtebaulich gerechtfertigt. Ihm liegt ausweislich der Planbegründung prinzipiell eine von städtebaulich legitimen Zielen getragene positive Planungskonzeption zugrunde. Die Antragsgegnerin verfolgt mit dem Bebauungsplan zum einen den städtebaulichen Belang des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB, weil sie mit ihm im Plangebiet ihr Einzelhandelskonzept als städtebauliches Entwicklungskonzept zur Steuerung der Einzelhandelsansiedlung im Stadtbezirk C1. umzusetzen sucht. Zum anderen implementiert die Antragsgegnerin den städtebaulichen Belang aus § 1Abs. 6 Nr. 4 BauGB, weil der partielle Einzelhandelsausschluss erklärtermaßen der Erhaltung und Entwicklung der für C1. konzeptionell definierten zentralen Versorgungsbereiche dienen soll. Ob das Einzelhandelskonzept im Einzelnen eine schlüssige und nachvollziehbare Grundlage des Bebauungsplans ist, ist noch keine Frage der allgemeinen städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1Abs. 3 Satz 1 BauGB, sondern vor allem des § 1 Abs. 7 BauGB.
Auch keine § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zuzuordnende Frage ist, inwieweit der Bebauungsplan die nach der Planbegründung augenscheinlich vorhandene Intention, Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet (erweiterten, im Einzelnen dazu unten) Bestandsschutz zu bewilligen, ergebnishaft verfehlt. Die Berücksichtigung von Eigentümer- und Nutzungsinteressen in Form von Bestandsschutzregelungen ist vorliegend nicht Teil des planerischen Grundkonzepts. Dieses ist klar auf die Einzelhandelssteuerung ausgerichtet.
b) Die textlichen Festsetzungen sind hinreichend bestimmt.
Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt allgemein sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext einen Niederschlag gefunden hat
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 N 2.95 -, BRS 57 Nr. 57 = juris Rn. 1; OVG NRW, Urteil vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408 = juris Rn. 81.
Mit dem Bestimmtheitsgebot verzahnt - wenn auch eher eine Frage der städtebaulichen Rechtfertigung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bzw. des Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB und der jeweils einschlägigen Ermächtigungsgrundlage - ist der Topos der gebotenen Regelungstiefe des Bebauungsplans. Bauplanerische Festsetzungen sind gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu treffen, soweit sie erforderlich sind. Welches Maß an Konkretisierung sie haben müssen, ist eine Frage des Einzelfalls. Der Bebauungsplan trifft seine Regelungen für die städtebauliche Ordnung grundsätzlich konkret-individuell nach der konkreten Sachlage. Dabei hängt das Maß gebotener Konkretisierung wesentlich von der Art der jeweiligen Festsetzung, von den Planungszielen und insbesondere auch von den örtlichen Verhältnissen ab. In dem von §§ 1 Abs. 3, 9 BauGB gezogenen Rahmen bestimmt die Gemeinde in planerischer Gestaltungsfreiheit, welches Maß an Konkretisierung von Festsetzungen der jeweiligen Situation angemessen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 -, BRS 48 Nr. 8 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteile vom 27. Mai 2013 - 2 D 37/12.NE -, juris Rn. 54, und vom 21. Dezember 2010 - 2 D 64/08.NE -, BRS 76 Nr. 38 = juris Rn. 52.
Gemessen an diesen Maßstäben begegnen die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans keinen Bestimmtheitsbedenken.
Trotz der möglicherweise sprachlich leicht verunglückten Formulierung eingangs der textlichen Festsetzungen geht aus dem Sinnzusammenhang im Wege der Auslegung eindeutig hervor, dass im Plangebiet Einzelhandelsbetriebe unzulässig sein sollen, deren Haupt- bzw. Kernsortiment mindestens eines der aufgeführten zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente ausmacht. Der Planbegründung zufolge will die Antragsgegnerin mit dem Bebauungsplan dem Einzelhandelskonzept folgen und zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel außerhalb der für den Stadtbezirk C1. definierten drei zentralen Versorgungsbereiche ausschließen. Das Einzelhandelskonzept (siehe dort S. 48 und S. 52) spricht im Hinblick auf die Steuerung von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten jeweils von Kern- bzw. Hauptsortimenten und statuiert demgemäß in den Grundsätzen 1 und 2, dass beispielsweise Standorte für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevantem Kernsortiment vorrangig in zentralen Versorgungsbereichen der Kategorien A bis D (zu dieser Kategorisierung siehe S. 14 ff. des Einzelhandelskonzepts) liegen sollen. Da der Bebauungsplan diese Zielsetzungen inkorporiert, übernimmt er sinngemäß auch die Termini des Einzelhandelskonzepts mit seiner Unterscheidung zwischen Haupt-/Kernsortimenten auf der einen und Randsortimenten auf der anderen Seite. Nur so kann die Antragsgegnerin sich konzeptionell stimmig verhalten, weil ansonsten das grundsätzliche Ziel der Konzentration von zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel in zentralen Versorgungsbereichen konterkariert würde.
Damit stellt sich das von der Antragstellerin ausgemachte Verständnisproblem nicht, nach den textlichen Festsetzungen seien im Plangebiet etwa Einzelhandelsbetriebe - z. B. ein Baumarkt - zulässig, die als Randsortiment Getränke anböten. Genau dies ist der Fall, wie die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 16. August 2013 bestätigt hat.
Es unterliegt auch keinem Zweifel, was unter Haupt-/Kernsortimenten bzw. Randsortimenten zu verstehen ist. Die Unterscheidung von Haupt- und Randsortimenten ist geläufig. Das Randsortiment darf das von dem Einzelhandelsbetrieb vorgehaltene Kernsortiment lediglich ergänzen. Das Randsortiment muss von der in Anspruch genommenen Verkaufsfläche her deutlich untergeordnet bleiben.
Vgl. insoweit etwa OVG NRW, Urteile vom 18. Februar 2013 - 2 D 38/12.NE -, juris Rn. 95, vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 93, vom 9. November 2012 - 2 D 63/11.NE -, juris Rn. 107 ff., und vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 87.
Auch der Einzelhandelserlass NRW vom 22. September 2008, den das Einzelhandelskonzept in Bezug nimmt, greift die Differenzierung auf und führt aus, der typische Charakter eines Einzelhandelsbetriebs werde von seinem Kernsortiment bestimmt. Das Randsortiment diene der Ergänzung des Angebots und müsse dem Kernsortiment sachlich zugeordnet und räumlich deutlich untergeordnet sein.
Die Ausnahme für betriebsbezogenen Annexhandel - in den Worten des Bebauungsplans Einzelhandel in funktionaler Verbindung mit Gewerbebetrieben - ist gleichfalls hinreichend bestimmt.
Allgemein ist untergeordneter Annexhandel eine typische Gegenausnahme von Einzelhandelsausschlüssen und als solcher in der sozialen und ökonomischen Realität etabliert.
Vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 21; OVG NRW, Urteile vom 27. Mai 2013 - 2 D 37/12.NE -, juris Rn. 79, vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 72, vom 9. November 2012 - 2 D 63/11.NE -, juris Rn. 150 ff., vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -, S. 14 ff. des amtlichen Umdrucks, vom 17. Juni 2011 - 2 D 106/09.NE -, juris Rn. 141 ff., und vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 100 ff.
Die konzeptgemäße Ausgestaltung der Gegenausnahme für Annexhandel verlangt - der jeweiligen konkreten Planungssituation angepasst -, dass dieser nur in untergeordnetem Umfang stattfinden darf. Die Unterordnung kann planungsrechtlich auf verschiedene Art und Weise sichergestellt werden. In Betracht kommen Flächenbegrenzungen oder andere genauso geeignete Vorgaben. Diese müssen gewährleisten, dass bei den von der Ausnahme erfassten Gewerbebetrieben der angegliederte Einzelhandel nur eine mit den Zielsetzungen der Planung, die den Einzelhandel grundsätzlich verhindern will, noch vereinbare deutlich untergeordnete städtebauliche Wirkung haben wird. Das Merkmal der (deutlich) untergeordneten Verkaufsfläche, das auf den Begriff der Unterordnung des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO rekurriert, kann je nach konkreter Planungssituation die Funktion einer expliziten - absoluten oder relativen - Verkaufsflächenbeschränkung für den Annexhandel übernehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 27. Mai 2013 - 2 D 37/12.NE -, juris Rn. 81, vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 107, vom 9. November 2012 - 2 D 63/11. NE -, juris Rn. 152 ff., vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE, S. 15 des amtlichen Umdrucks, und vom 17. Juni 2011 - 2 D 106/09.NE -, juris Rn. 143.
Vor dem Hintergrund dieser materiell-rechtlichen Maßgaben, an denen sich die Antragsgegnerin bei der Fassung der Ausnahme für betriebsbezogenen Annexhandel erkennbar orientiert hat, ist die Ausnahme interpretierbar und mit einem hinreichend bestimmten Inhalt versehen.
Ausnahmevoraussetzung soll zum einen sein, dass die Verkaufsfläche dem Hauptgewerbebetrieb - verstanden als die Gesamtheit der zu dem Gewerbebetrieb gehörigen Räumlichkeiten - räumlich untergeordnet ist. Dieses Kriterium der räumlichen Unterordnung mag man materiell-rechtlich nach dem zuvor Gesagten insofern in Zweifel ziehen können, ob es noch im Lichte des § 1 Abs. 7 BauGB plankonzeptionell stimmig ist, also ob es hinreichend gewährleistet, dass die Antragsgegnerin mit ihm nicht ihre Einzelhandelssteuerungsintention durchkreuzt und die konzeptionell zu bewahrende prägende Wirkung der (Nicht-Einzelhandels-)Hauptnutzung in gewerblich geprägten Bereichen zu sehr aufweicht.
Vgl. insoweit wiederum BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 21.
Die größtmögliche Flexibilität, welche die Antragsgegnerin mit dem Kriterium der räumlichen Unterordnung auch nach ihrem erläuternden Schriftsatz vom 16. August 2013 erzielen will, ist aber deswegen noch kein Bestimmtheitsproblem. Räumlich untergeordnet bedeutet auf dieser Ebene ohne Verständnisschwierigkeit, dass die Verkaufsfläche weniger Raum einnehmen muss als der Hauptgewerbebetrieb - und dabei möglicherweise bis zu § 49 % -, um zugelassen werden zu können. Ob die Antragsgegnerin konzeptionell ohne konkrete Bezugsgröße wie die Geschossfläche o. ä. auskommt, ist - wie gesagt - am Maßstab des § 1 Abs. 7 BauGB zu messen.
Aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des 10. Senats des erkennenden Gerichts vom 1. Juli 2009 - 10 A 2350/07 -, juris Rn. 46, ergibt sich nichts anderes. Der 10. Senat hat es lediglich als fraglich und bedenklich bezeichnet, ob das Merkmal der „deutlichen Unterordnung“ von Annexhandel hinreichend klar sei. Abschließend festgelegt hat er sich nicht. Abgesehen davon hängen die Bestimmtheit einer Festsetzung und die gebotene Regelungstiefe ohnehin - wie dargelegt - von der konkreten Planungssituation im Einzelfall ab.
Zum anderen ist auch das zusätzliche Ausnahmemerkmal „oder im Zusammenhang mit den hier [auf dem Betriebsgrundstück] hergestellten Waren oder den angebotenen Handwerksleistungen stehen“ auslegungsfähig und hinreichend bestimmt. Es ist gewissermaßen selbsterklärend, dass „Zusammenhang“ meint, dass die im Wege des Annexhandels angebotenen Waren einen Sachbezug zu der Hauptgewerbstätigkeit auf dem Betriebsgrundstück vorweisen können müssen. Ansonsten wären sie kein bloßes „Anhängsel“ der Hauptnutzung mehr.
Vgl. auch dazu BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 21.
Als solches „Anhängsel“ können die Annexsortimente von dem Gewerbetreibenden auch hinzugekauft werden. Andernfalls hätte es die Antragsgegnerin bei der Tatbestandsvoraussetzung der angebotenen „Waren aus eigener Herstellung“ belassen können.
Vgl. zu einem ähnlichen Fall OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -.
c) Der partielle Einzelhandelsausschluss ist ferner von § 9 Abs. 2 a) BauGB gedeckt.
Nach § 9 Abs. 2 a) Satz 1 BauGB kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können; die Festsetzungen können für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden. Ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ist zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält (§ 9 Abs. 2 a) Satz 2 BauGB).
Im Anschluss an die jüngsten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum (partiellen) Einzelhandelsausschluss,
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 -, juris, und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris,
organisiert der Senat sein Prüfprogramm im Verhältnis der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2 a) BauGB zu dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB neu. Anders als etwa in den Urteilen vom 15. Juni 2012 - 2 A 2630/10 -, juris, und vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris, ordnet der Senat namentlich die je nach konkreter Planungssituation weitergehenden Darlegungs- und Begründungserfordernisse im Hinblick auf potentiell schädliche Auswirkungen von zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel im Plangebiet auf zentrale Versorgungsbereiche nicht mehr dem Anwendungsfeld der Ermächtigungsgrundlage, sondern der Abwägung mit dem ihr eigenen Prüfungs- und Fehlerfolgenregime zu. Mit dieser Neujustierung einher geht mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG - auch dazu im Einzelnen unten - ein gesteigertes Augenmerk auf die Eigentümerinteressen und deren Gewichtung, wenn ein konkreter Einzelhandelsansiedlungswunsch vorliegt bzw. den Planungsanlass bildet oder im Plangebiet bereits zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandel ausgeübt wird, der nachvollziehbare betriebliche Erweiterungsinteressen bekundet.
§ 9 Abs. 2 a) BauGB ist an § 1 Abs. 5, Abs. 8 und Abs. 9 BauNVO angelehnt. Wie § 1 Abs. 9 BauNVO, der „besondere städtebauliche Gründe fordert, stellt § 9 Abs. 2 a) BauGB zusätzliche - also über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehende - Anforderungen an einen partiellen Einzelhandelsausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente. Diese zusätzlichen Anforderungen bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, welche die betreffende Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Abwägerische Elemente enthalten sie nicht. Im Fall des partiellen Einzelhandelsausschlusses für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente kann der Plangeber sich die rechtfertigende Wirkung des Plankonzepts - des städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB - demnach auch bei einer nur teilweisen Umsetzung zunutze machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Plankonzepts - hier Erhaltung und/oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche - zu leisten. Davon kann erst dann nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr besteht, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariert. Über das hinaus knüpft die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2 a) BauGB nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 11, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 10 und Rn. 12, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 10 und Rn. 12.
Den so zu verstehenden Vorgaben des § 9 Abs. 2 a) BauGB wird der Bebauungsplan gerecht. Der Ausschluss des Einzelhandels mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet ist daran gemessen in der konkreten Planungssituation gerechtfertigt. Er zielt auf die Umsetzung des Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin im Stadtbezirk C1. . Dieses Konzept ist nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei, hat also städtebauliche Steuerungskraft.
Vgl. dazu in Teilaspekten schon OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 109 und Rn. 125.
Das Konzept definiert - wie bereits bei der Bestimmtheit angesprochen - in nicht zu beanstandender Weise zentrale Versorgungsbereiche (siehe zu der „Zentrenhierarchie“ dort nochmals S. 14 ff.; für den Stadbezirk C1. S. 102 ff.), in denen zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandel nach ausdifferenzierten Ansiedlungsempfehlungen (siehe dazu im Einzelnen S. 44 ff. des Einzelhandelskonzepts und dabei namentlich die Grundsätze 1 - für Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten - und 2 - für Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Kernsortimenten nebst den jeweiligen Ausnahmen) jedenfalls vorrangig stattfinden soll.
Der differenzierte Regel-Ausnahme-Mechanismus der im Einzelhandelskonzept ausgeformten Ansiedlungsgrundsätze ist stimmig und lässt eine auf den jeweiligen Einzelfall abgestimmte Steuerung der Einzelhandelsansiedlung im gesamten Stadtgebiet zu. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt dabei kein durchgreifender innerer Widerspruch darin, dass die Antragsgegnerin Gewerbe- und Industriegebiete, zumal in ihren Randbereichen, prinzipiell nicht als integrierte Standorte im Sinne einer verbrauchernahen Versorgung in Betracht zieht. Es liegt im weiten Gestaltungsermessen der Antragsgegnerin, wie sie das Ziel der Sicherung und Stärkung einer attraktiven, möglichst flächendeckenden Sicherung der wohnungsnahen Grundversorgung der Bevölkerung im Stadtgebiet erreichen will. Dieses Gestaltungsermessen schließt es ein, Gewerbe- und Industriegebiete regelmäßig für das produzierende bzw. das Nicht-Einzelhandelsgewerbe vorzuhalten.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 97, m. w. N.; zum planerischen Gestaltungsspielraum zuletzt auch BVerwG, Beschluss vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 -, juris Rn. 10, m. w. N.
Die konzeptionellen Empfehlungen werden durch den Bebauungsplan nicht konterkariert. Er ist geeignet, einen Beitrag zu ihrer Umsetzung zu leisten.
Davon, dass ein Einzelhandelsausschluss zur Realisierung eines Einzelhandel-und Zentrenkonzepts beiträgt, ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt werden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 19, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 19.
Das ist hier der Fall. Das Einzelhandelskonzept benennt in einer C3. Sortimentsliste (siehe dort S. 36 ff. und insbesondere die Tabelle 5 auf S. 41) zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente. Das Einzelhandelskonzept empfiehlt - in im Einzelnen differenzierter Weise - in den Grundsätzen 1 und 2, Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten regelmäßig in den zentralen Versorgungsbereichen der verschiedenen Kategorien der Zentrenhierarchie unterzubringen. Im Stadtbezirk C1. gibt es nach dem Einzelhandelskonzept die - auch in der Planbegründung aufgezählten - zentralen Versorgungsbereiche Hauptstraße (Zentrum Typ B), D. -T.---ring -Straße (Zentrum Typ C) und V. (Zentrum Typ C). Ansiedlungsperspektiven in Gewerbe- und Industriegebieten sollen lediglich unter bestimmten Voraussetzungen für Verkaufsstätten in Verbindung mit Gewerbebetrieben im Wege eines „Handwerkerprivilegs“ (Ausnahme 3 von Grundsatz 1 für nahversorgungsrelevanten Einzelhandel) bzw. für Fabrikverkaufsläden (Ausnahmen 1 und 3 von Grundsatz 2 für zentrenrelevanten Einzelhandel) eröffnet werden. Diesen Leitlinien kommt die Antragsgegnerin mit dem Bebauungsplan in dem gewerblich geprägten Plangebiet nach.
Dies betrifft auch die Ausnahme für den Annexhandel, der sich im Bebauungsplan an den dafür im Konzept vorgesehenen Ausnahmen orientiert. Wie bereits im Zuge der Bestimmtheit angedeutet, ist auch die Zulassung von Annexhandel als in der sozialen und ökonomischen Realität vorkommendem Betriebs konzeptionell ohne Weiteres bedenkenfrei. Die aus Schlüssigkeitsgründen letztlich nur gebotene deutliche Unterordnung des Annexhandels stellen Einzelhandelskonzept und Bebauungsplan her.
d) Gleichwohl leidet der Bebauungsplan an einem beachtlichen Abwägungsfehler.
Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.
Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
aa) Gegen diese Grundsätze hat die Antragsgegnerin beim Beschluss des Bebauungsplans verstoßen. Sie hat jenseits der in Rede stehenden Belange des Einzelhandels die planbetroffenen Eigentümer- und Bestandsschutzinteressen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fehlerhaft abgewogen, indem sie nach dem klaren Wortlaut der Planbegründung für die im Plangebiet ausgeübten Einzelhandelsnutzungen jeweils - also auch für den Lebensmittelmarkt auf dem Grundstück der Antragstellerin - einen erweiterten Bestandsschutz entsprechend § 1 Abs. 10 BauNVO über § 9 Abs. 2 a) BauGB gewähren wollte, diesen aber nicht festgesetzt hat. Dieser Fehler berührt das Abwägungsergebnis und ist daher in jedem Fall - auch ohne rechtzeitige Rüge - beachtlich.
Will eine Gemeinde - wie hier - ein bereits bebautes Gebiet in einem Bebauungsplan hinsichtlich des zulässigen Nutzungsspektrums neu ordnen, setzt eine rechtmäßige Abwägung eine hinreichende Ermittlung der insoweit zu berücksichtigenden gegenläufigen (privaten) Belange durch eine sorgfältige Bestandsanalyse voraus. Im Rahmen der planerischen Abwägung muss das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden. In die Abwägung ist einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6 = juris Rn. 18; BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteile vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 118, vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -, S. 24 des amtlichen Umdrucks, vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 67, und vom 7. März 2006 - 10 D 43/03.NE -, BRS 70 Nr. 21 = juris Rn. 51.
Werden vorhandene Nutzungen in einem Bebauungsplan auf den bloßen passiven Bestandsschutz gesetzt, ist regelmäßig - um Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG Rechnung zu tragen - zu prüfen, ob ihnen im Interesse einer Erhaltung der Nutzungsmöglichkeiten des privaten Eigentums in gewissem Umfang Möglichkeiten zu ihrer weiteren Entwicklung einzuräumen sind. Hierzu kommt eine Festsetzung erweiterten Bestandsschutzes in Betracht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 121, vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 115 und Rn. 118, vom 22. November 2010 - 7 D 1/09.NE -, BRS 76 Nr. 47 = juris Rn. 136 und 140, vom 24. September 2010 - 2 D 74/08.NE -, juris Rn. 62, und vom 18. Mai 2010 - 10 D 92/08.NE -, juris Rn. 40.
Dass eine derartige Absicherung vorhandener Nutzungen möglich ist, bedeutet nicht, dass sie auch regelmäßig durch den Plangeber zu erfolgen hat. Eine Gemeinde kann im Grundsatz die vorhandene Nutzung auch auf den bloßen passiven Bestandsschutz „festschreiben“, um die mit (potentiellen) Erweiterungen verbundenen Auswirkungen zu verhindern. Ob eine derartige Festsetzung abwägungsfehlerfrei ist und ob dabei der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet ist, entzieht sich einer generellen Aussage. Maßgeblich ist auch insofern, ob im konkreten Fall gewichtige, der Bestandsgarantie des Eigentums entgegenzuhaltende städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der privaten Belange des auf den passiven Bestandsschutz gesetzten Grundstückseigentümers rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2005 - 4 BN 36.05 -, BRS 69 Nr. 31 = juris Rn. 10; OVG NRW, Urteile vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 123, vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 120, und vom 22. November 2010 - 7 D 1/09.NE -, BRS 76 Nr. 47 = juris Rn. 142.
Vorliegend hat die Antragsgegnerin den Interessenausgleich zwischen den Eigentümer- und Bestandsschutzinteressen und dem Planungsziel der Einzelhandelssteuerung über einen partiellen Einzelhandelsausschluss allerdings erklärtermaßen laut Planbegründung durch eine erweiterte Bestandsschutzfestsetzung für alle im Plangebiet vorhandene Einzelhandelsnutzungen - einschließlich des Lebensmittelmarkts auf dem Grundstück der Antragstellerin - herbeiführen wollen. Diesen Interessenausgleich musste die Antragsgegnerin verfehlen, als sie eine derartige Festsetzung auch zugunsten der Antragstellerin im Festsetzungsergebnis unterließ. Die Antragsgegnerin kann mit dem Bebauungsplan in seiner jetzigen Gestalt das von ihr selbst insofern als gerecht erkannte Abwägungsergebnis nicht erzielen, weil die planungsrechtliche Rechtsfolge nunmehr lediglich ein passiver Bestandsschutz ist.
Die Einwände, welche die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung am 14. Oktober 2013 gegen diese Sichtweise vorgetragen haben, greifen nicht durch. Sie haben den unmissverständlichen Wortlaut der Planbegründung gegen sich. Dort heißt es, im Plangebiet in Einzelfällen in untergeordnetem Umfang vorhandene Einzelhandelsnutzungen hätten Bestandsschutz. Dieser erstrecke sich auf die ausgeübte Nutzung sowie auf Änderungen und Erweiterungen, die zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit erforderlich seien. Somit würden die Belange bestehender Einzelhandelsnutzungen gewürdigt. Der Lebensmitteldiscounter auf dem Grundstück der Antragstellerin genieße ebenfalls Bestandsschutz. Die Verknüpfung des für diesen Einzelhandelsbetrieb offenbar vorgesehenen Bestandsschutzes mit dessen vorheriger Definition im Sinne eines erweiterten Bestandsschutzes über das Wort „ebenfalls“ lässt bei objektiver Betrachtung allein das Verständnis zu, dass auch diesem Markt ein erweiterter Bestandsschutz zugute kommen sollte. Ansonsten hätte es der Ausführungen zum erweiterten Bestandsschutz in der Planbegründung auch nicht bedurft, weil sich der anderweit im Plangebiet ansässige Einzelhandel, den die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 16. August 2013 beschreibt - etwa der Firma U. und der Firma W. - ohnehin auf die Ausnahme für Annexhandel berufen könnte.
Es mag sein, dass der Verwaltung der Antragsgegnerin, welche die Beschlussvorlage für die abschließende Ratssitzung vorbereitet hat, ein anderer Sprachgebrauch für den Bestandsschutz vor Augen stand, den sie für eindeutig hielt. Da dieser Sprachgebrauch - wie dargelegt - aber in der Planbegründung nicht zum Ausdruck kommt, konnte er für die über den Bebauungsplan beschließenden Ratsmitglieder noch nicht einmal eine Anstoßwirkung haben,
vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2013 - 2 D 102/11.NE -, BauR 2013, 896 = juris Rn. 116,
nachzufragen, was es mit dem Bestandsschutz für die im Plangebiet existierenden Einzelhandelsnutzungen konkret auf sich haben sollte. Bei dieser Sachlage kann das Abwägungsergebnis mit Blick auf die Eigentums- und Bestandsschutzinteressen nicht angemessen sein.
bb) Davon abgesehen ist eine fehlerhafte Abwägung der Belange des Einzelhandels - auch im Spannungsverhältnis zum Eigentumsgrundrecht - indessen nicht zu erkennen.
§ 9 Abs. 2 a) BauGB gibt den Gemeinden das Planungsinstrument an die Hand, um zentrale Versorgungsbereiche davor zu schützen, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen können. Des Weiteren ist ein (partieller) Einzelhandelsausschluss gemäß § 9 Abs. 2 a) BauGB ein Mittel für die Gemeinden, um im Rahmen ihres planerischen Gestaltungsspielraums die Attraktivität der Zentren zu steigern oder im Status quo zu erhalten.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 -, juris Rn. 10, und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 11, jeweils m. w. N.
Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, sind Planungskonzepte wie Einzelhandels- und Zentrenkonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Eine Bindung der Gemeinde im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips besteht nicht. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Folge solcher Durchbrechungen ist dann, dass das Planungskonzept zukünftig seine steuernde Kraft nur noch in abgeschwächter Weise erfüllen oder sogar ganz einbüßen kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 11, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 11.
Der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente bedarf es allein bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss. Weitergehende Anforderungen an die Darlegung und Ermittlung potentiell schädlicher Auswirkungen von zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel im jeweiligen Plangebiet auf zentrale Versorgungsbereiche sind nicht aufzustellen. Bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung von Versorgungszentren geht es nicht um die punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um die planerische Lenkung und eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt wird. Etwas anderes kann nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss zentrenbildender Sortimente bei realistischer Betrachtungsweise keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 19, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 18.
Die an den Plangeber bei partiellen Einzelhandelsausschlüssen zu stellenden Darlegungs- und Begründungsanforderungen für den im Einzelfall gewählten Ausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente steigen außerdem, wenn der Plangeber mit einem konkreten Einzelhandelsansiedlungswunsch oder etwa auch mit betrieblichen Erweiterungsansinnen von im Plangebiet bereits ansässigem zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel konfrontiert ist. Auch dies ist Ausfluss des Eigentumsgrundrechts des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und insoweit zwingender Bestandteil einer ordnungsgemäßen Abwägung.
Diese spezifischen Maßgaben hat die Antragsgegenerin in der gegebenen Planungssituation nicht verfehlt.
Die Antragstellerin hat gegenüber der Antragsgegnerin kein konkretes Betriebserweiterungsinteresse verlautbart - auch anderweitige manifeste zentren- und nahversorgungsrelevante Einzelhandelsansiedlungswünsche sind nicht zutage getreten -, so dass die Antragsgegnerin bei dem partiellen Einzelhandelsausschluss nicht aus diesem Grund gesteigerte Darlegungs- und Begründungsanforderungen zu erfüllen hatte. Ohnehin würde eine Erweiterung des Lebensmittelmarkts auf dem Grundstück der Antragstellerin über die Verkaufsfläche von 799 m² hinaus diesen in den Bereich der Großflächigkeit heben und ihn in einem Gewerbegebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO regelmäßig unzulässig machen. Auch vor diesem Hintergrund genügt in der konkreten Planungslage das Einzelhandelskonzept aus sich heraus als hinreichend gewichtiger Grund für das Wegwägen etwa entgegenstehender Eigentumsbelange. Die Antragsgegnerin hat dazu den dichten Regel-Ausnahme-Mechanismus konsistent auf die gegebene Planungssituation angewandt. Sie durfte dabei ersichtlich und wegen der hohen Empfehlungsdichte des elaborierten Konzepts ohne nähere Erläuterung in den Vordergrund stellen, dass das Plangebiet sich außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche in C1. befindet und überdies ein gewerblich geprägter Bereich ist, der konzeptionell Nichteinzelhandelsnutzungen - mit der Ausnahme für Annexhandel - vorbehalten werden soll.
Die Annahme einer Ausnahme von den Ansiedlungsgrundsätzen 1 und 2 musste sich der Antragsgegnerin nach Lage der Dinge nicht aufdrängen. Für die zentrenrelevanten Kernsortimente ist offensichtlich, dass abgesehen von dem „Handwerkerprivileg“ keine der Ausnahmen von dem Grundsatz 2 weiter erwogen werden muss. Auch in Bezug auf die nahversorgungsrelevanten Kernsortimente spricht nichts dafür, dass die Antragsgegnerin es mit einer atypischen Fallgestaltung im Sinne der Ausnahme 1 von dem Grundsatz 1 zu tun gehabt haben könnte. Die Nahversorgung der sich westlich der H. Straße erstreckenden Wohngebiete wird - wie die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben - schon durch den auch im Einzelhandelskonzept aufgeführten (siehe dort S. 102) S. -Markt bedient. Weiterer bzw. größerer Nahversorgungsmärkte im Plangebiet bedarf es danach konzeptionell nicht. Vielmehr würde die Ansiedlung zusätzlichen zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels im Plangebiet sich offensichtlich potentiell schädlich auf die zentralen Versorgungsbereiche des Stadtbezirks C1. auswirken, die durch entsprechenden Einzelhandel in dem besonders verkehrsgünstig erreichbaren Plangebiet unter Druck geraten können.
Die Ausgestaltung des Annexhandels konterkariert das Planungsziel der Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche in C1. gleichfalls nicht. Sie lehnt sich an die Ausnahmen 1 von den Grundsätzen 1 und 2 des Einzelhandelskonzepts an. Ihre offene Formulierung ist nicht konzeptwidrig. Sie ermöglicht der Antragsgegnerin, im Einzelfall zu prüfen, ob Annexhandel ausnahmsweise nach ihrem Planungskonzept (noch) hingenommen werden kann. Gleichzeitig bewahrt sich die Antragsgegnerin so die von ihr angestrebte Zulassungsflexibilität. Dies ist abwägungsfehlerfrei, weil die Ausnahme für Annexhandel der Planungssituation angepasst und gleichzeitig konzeptionell stimmig ist. Die Möglichkeit der Verlagerung der abschließenden Konfliktbewältigung - die hier auch Gewährleistung einer stimmigen Konzeptionalität genannt werden kann - auf die Einzelzulassungsebene ist dem Bauplanungsrecht allgemein bekannt. Dass über den Bebauungsplan gesteuerter Annexhandel im Plangebiet in jedem Fall konzeptwidrig ausfallen muss, ist nicht ersichtlich.
Abwägungsfehlerfrei durfte die Antragsgegnerin schließlich in der gegebenen Planungssituation - ohne dass es dazu weitergehender Feststellungen und Erläuterungen in der Planbegründung bedurft hätte - erwarten, dass ihre Planungsziele nicht dadurch nachhaltig negativ beeinflusst werden, dass es keine explizite Begrenzung für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente gibt. Eine realistische betriebsbezogene Begrenzung des Angebots ergibt sich schon aus dessen Funktion als Randsortiment. Im Übrigen wirkt sich § 11 Abs. 3 BauNVO beschränkend aus und steht in Anbetracht der vorhandenen Prägung des Plangebiets bei realistischer Betrachtung nicht etwa zu erwarten, dass sich nicht großflächige Fachmärkte mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Randsortimenten in einer Dichte im Plangebiet ansiedeln werden, die in der Summation des Angebots die Zentren nachteilig betreffen können.
e) Abschließend sei angemerkt, dass die in der mündlichen Verhandlung von dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin aufgeworfene Frage der ordnungsgemäßen Bekanntmachung angesichts des von dem Senat erkannten Ergebnisses keiner Nachprüfung bedarf. Höchst vorsorglich mag die Antragsgegnerin ihre Bebauungspläne darauf durchsehen, ob diese keinen wie auch immer beschaffenen eventuellen Bekanntmachungsmängeln unterliegen, wie sie der Antragstellerin vorschweben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 3, 9 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 13 BauGB
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 5, Abs. 8 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 100
4 BN 19.12
4 BN 23.12
4 BN 38.00
4 CN 6.97
2 D 92/10
4 C 13.11
4 CN 6.11
4 BN 15.99
4 N 2.95
2 D 38/11
4 C 56.84
2 D 37/12
2 D 64/08
2 D 38/12
2 D 102/11
2 D 63/11
2 D 138/08
2 D 31/10
2 D 106/09
10 A 2350/07
4 BN 8.13
4 BN 1.13
2 A 2630/10
4 CN 1.07
1 BvR 1402/01
4 NB 36.92
7 D 67/05
10 D 43/03
7 D 1/09
2 D 74/08
10 D 92/08
4 BN 36.05