Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-02, Aktenzeichen 2 B 217/19 HAL

Tenor:
Orientierungssatz
1. Handelt es sich bei einer geplanten Photovoltaikfreiflächenanlage zur Erzeugung von Strom um einen nach §§ 8, 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO im Gewerbe- und Industriegebiet allgemein zulässigen „Gewerbebetrieb aller Art“ und sind ausweislich des Positivkatalogs gerade „Gewerbebetriebe aller Art“ nicht aufgeführt, so folgt daraus, dass eine Photovoltaikanlage nicht in dem festgesetzten eingeschränkten Industriegebiet allgemein zulässig ist.(Rn.19) (Rn.20) (Rn.21)
2. Regelmäßig entspricht es dem pflichtgemäßen Ermessen, wenn die Bauaufsichtsbehörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 BauO LSA eine Baueinstellung anordnet.(Rn.27)
3. Ein Betrag von 30.000,00 € für ein erstes Zwangsgeld erscheint als unverhältnismäßig hoch, wenn es sich nicht um eine zu schützende Naturfläche, sondern um ein Baugrundstück in einem Industriegebiet handelt und zum Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldandrohung nicht ersichtlich gewesen ist, dass ein erhöhter Beugedruck auszuüben wäre.(Rn.36)
Die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 28. Oktober 2019 gegen die unter Nr. 3 des Bescheids des Antragsgegners vom 17. Oktober 2019 angedrohte Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 30.000,00 € wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin 85% und der Antragsgegner 15%.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Gericht legt den wörtlich gestellten Antrag der anwaltlich vertretenen Antragstellerin, „die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und der Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2019 (Aktenzeichen 63-04856-2019-30) wiederherzustellen“ gemäß § 88 VwGO nach dem wohlverstandenen Interesse der Antragstellerin dahin aus, dass sie beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 28. Oktober 2019 gegen Nr. 1 des Bescheids des Antragsgegners vom 17. Oktober 2019, mit dem er ihr aufgab, die Baumaßnahmen zum „Neubau einer PV-Anlage im B-Plangebiet 2/99, Gewerbepark A.“ einzustellen, wiederherzustellen und hinsichtlich der in Nr. 3 bestimmten Zwangsgeldandrohung i.H.v. 30.000,00 EUR anzuordnen.
Dieser Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5, Abs. 2 Nr. 4 VwGO zulässig. Denn der Antragsgegner ordnete unter Nummer 2 des Bescheids den Sofortvollzug an. Der Antrag hat aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang, hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes, Erfolg. Im Übrigen hat der Antrag hinsichtlich der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf Nr. 1 des Bescheids, keinen Erfolg.
Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Baustilllegung überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.
Die angefochtene Verfügung genügt zunächst mit ihrer Begründung zu Nr. 2 (Seite 7 bis 8 des Bescheids) den formellen Anforderungen an die Begründung des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Mit Recht verweist der Antragsgegner sinngemäß darauf, dass vollendete Tatsachen entstünden, könnte der Bauherr das ungenehmigte Vorhaben mit Hilfe der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsmittels fertig stellen. Bei einer Baueinstellung bedarf es - anders als sonst - keines über das allgemeine Vollzugsinteresse hinausgehenden besonderen öffentlichen Interesses am Sofortvollzug (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 31. Januar 2012 - 2 M 194/11 - sowie Beschluss vom 08. Februar 2006 - 2 M 210/05 - ).
Auch überwiegt dieses öffentliche Interesse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Denn der von ihr erhobene Widerspruch wird nach derzeitiger Aktenlage voraussichtlich keinen Erfolg haben; auch erfolgsunabhängige Interessen der Antragstellerin überwiegen das öffentliche Vollzugsinteresse nicht.
Die angefochtene Verfügung begegnet zunächst in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Insbesondere konnte der Antragsgegner gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG von einer schriftlichen Anhörungsaufforderung vor Erlass der Einstellungsverfügung absehen. Die Anhörungspflicht darf nicht dazu führen, dass der Zweck der Baueinstellungsverfügung - der schnelle und effektive Zugriff zur Verhinderung der Entstehung vollendeter Tatsachen - vereitelt wird. Wenn Bauarbeiten ohne die erforderliche Baugenehmigung oder unter nicht unerheblicher Abweichung von einer erteilten Baugenehmigung ausgeführt werden, ist typischerweise zu befürchten, dass der formell und möglicherweise materielle baurechtswidrige Zustand mit jedem Fortschritt der Bauarbeiten verfestigt wird (vgl. hierzu etwa VG Halle, Beschluss vom 10. Oktober 2011, 2 B 205/11 HAL, bestätigt durch OVG LSA, Beschluss vom 31. Januar 2012 - 2 M 194/11; vgl. zudem OVG LSA, Beschluss vom 08. Februar 2006 - 2 M 210/05).
Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist voraussichtlich § 78 Abs. 1 BauO LSA. Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn die Ausführung eines genehmigungsbedürftigen Bauvorhabens entgegen der Vorschrift des § 71 Abs. 6 bis 8 BauO LSA begonnen wurde. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Denn die Voraussetzungen einer Genehmigungsfreistellung gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 3 BauO LSA liegen nicht vor. Das Vorhaben ist genehmigungspflichtig. Hiernach bedarf die Errichtung von sonstigen baulichen Anlagen, die keine Gebäude sind, unter den Voraussetzungen des Abs. 2 keiner Baugenehmigung. Nach § 61 Abs. 2 BauO LSA ist ein Bauvorhaben genehmigungsfrei gestellt, wenn es im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 BauGB oder der §§ 12 und 30 Abs. 2 BauGB liegt, es den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widerspricht oder notwendige Ausnahmen oder Befreiungen erteilt sind, die Erschließung im Sinne des Baugesetzbuches gesichert ist und die Gemeinde nicht innerhalb einer Frist erklärt, dass das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren durchgeführt werden soll.
Zwar liegt das Bauvorhaben - wovon die Beteiligten zurecht übereinstimmend ausgehen - im Geltungsbereich eines (wirksamen) Bebauungsplans der Staat A-Stadt 2/99 „Gewerbepark A.“ in der Fassung der zweiten Änderung. Das Bauvorhaben „Neubau einer PV- Freianlage“, das ausweislich der Anzeige vom 27. Juni 2019 eine Fläche von 28.825 m2 [mithin 2,8825 ha] umfassen soll (Bl. 31 der Beiakte C, den Behördenvorgang), ausweislich des Lageplans dagegen Flächen von rund 29.821 m2 und 15.375 m2, mithin 45.196 m2 [mithin 4,5196 ha] umfassen soll (Blatt 60 der Beiakte C), widerspricht aber den dortigen Festsetzungen für den Vorhabenstandort (Gemarkung A., Flur 46, Flurstücke 474, 491,472, 26, 27).
Die Festsetzungen des Bebauungsplanes sehen für den Vorhabenstandort ein eingeschränktes Industriegebiet gemäß § 9 BauNVO vor. Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2-9 sowie 13 und 13a, allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. In der Begründung zum Bebauungsplan ist bei der zulässigen Nutzung im eingeschränkten Industriegebiet ausdrücklich ausgeführt, dass gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 2 BauNVO die Neuansiedlung solcher Betriebe und Anlagen unzulässig ist, die in den Abstandsklassen I bis III der Bestandsliste Abstandserlass von Sachsen-Anhalt aufgeführt bzw. diesen im Emissionsniveau vergleichbar sind. Ausnahmsweise zulässig sind Betriebe und Anlagen der Abstandsklasse IV. Zulässig sind weiterhin Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie Tankstellen (vgl. Nr. 5.1. der Begründung des Bebauungsplans 2/99 Gewerbepark A., Seite 9). Ausnahmsweise können ausweislich der textlichen Festsetzungen zugelassen werden: Wohnungen für Aufsichts-und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind.
Eine großflächige freistehende Fotovoltaikanlage, wie sie hier in Rede steht, ist ersichtlich keine in dieser Positivliste aufgeführte Anlage.
Für das Eilverfahren geht das Gericht - wie die Beteiligten - insoweit von der Wirksamkeit des Bebauungsplans aus. Zwar bestehen Zweifel daran, ob der Bebauungsplan wegen des bloßen Verweises auf den Abstanderlass hinsichtlich des Abwägungsgebots wirksam ist. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Stadtrat der Stadt A-Stadt den Inhalt des Abstanderlasses zum Gegenstand seiner Abwägungsentscheidung gemacht hat. Es spricht aber einiges dafür, dass es sich unter Berücksichtigung der Positivliste bei dem Ausschluss der emissionsstarken Anlagen, die in den Abstandsklassen I bis III genannt sind und deutlich andere Betriebe erfassen, als die in der Positivliste angegebenen Betriebe, um bloße Klarstellungen handelt. So sind in den Abstandsklassen I bis III etwa Kraftwerke, Heizkraftwerke, Kokereien, Aluminiumhütten, Anlagen zur Herstellung von Pflanzenschutzmitteln, Schädlingsbekämpfungsmitteln oder Bioziden, Gasturbinen und Anlagen zur Herstellung von Zementen aufgeführt (vergleiche Abstandserlass - Abstände zwischen Industrie-oder Gewerbegebieten und Wohngebieten im Rahmen der Bauleitplanung unter Berücksichtigung des Immissionsschutzes - Sachsen Anhalt - vom 25. August 2015, MBl. LSA Nr. 45, vom 7. Dezember 2015, S. 785, Gl.-Nr. 21299).
Dass eine derartige Einschränkung von Industriegebieten, die zwar als besondere Gewerbegebiete gerade solchen Gewerbebetrieben dienen sollen, die in anderen Baugebieten unzulässig sind, auch im Übrigen dem Abwägungsgebot und höherrangigem Recht widerspräche, hat das Gericht nicht erkennen können. Denn die das Planungsrecht innehabende Gemeinde darf die gesetzlich vorgegebenen Gebietstypen einschränken und erweitern: Gemäß § 1 Abs. 6 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Bebauungsgebieten nach den §§ 2-9 vorgesehen sind, erstens nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden oder zweitens in dem Baugebiet allgemein zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Davon, dass durch die Einschränkung, mithin den Ausschluss von störenden Betrieben, die allgemeine Zweckbestimmung nicht gewahrt wird, ist nicht auszugehen. Denn die Positivaufzählung erfasst ausdrücklich die in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BauNVO aufgeführten, allgemein zulässigen Gewerbebetriebe: Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe und Tankstellen (vergleiche zudem auch § 8 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 BauNVO). Aus dem Umstand, dass der Bebauungsplan im eingeschränkten Industriegebiet auch Geschäfts-, Büro-und Verwaltungsgebäude als allgemein zulässig ansieht, die nicht § 9 BauNVO aber im § 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO genannt sind, dürfte gleichwohl gerade noch der Gebietscharakter als Industriegebiet, die ohnehin lediglich besondere Gewerbegebiete sind, gewahrt sein.
Eine unzulässige Negativplanung hat das Gericht im Rahmen der summarischen Prüfung ebenfalls nicht erkennen können. Zwar sind Bebauungspläne auch dann nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind; davon ist u.a. auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Ein solcher Fall ist aber nicht schon dann gegeben, wenn der Hauptzweck der Festsetzungen in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht (vgl. nur OVG LSA, Urteil vom 21. Februar 2017 - 2 K 87/16 -, Rn. 115, juris). Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind nur dann als "Negativplanung" unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (OVG LSA, Urteil vom 21. Februar 2017 - 2 K 87/16 -, Rn. 115, juris unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 15. März 2012 - BVerwG 4 BN 9.12 -, BRS 79 Nr. 19, RdNr. 3 in juris).
So liegt es hier nicht. Denn die Gemeinde hat ausdrücklich - wie oben ausgeführt - eine zulässige Nutzung in dem von ihr geplanten eingeschränkten Industriegebiet ausgeführt: Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie Tankstellen (vgl. Nr. 5.1. der Begründung des Bebauungsplans 2/99 Gewerbepark A., Seite 9).
Der hier in Rede stehende Bebauungsplan ist auch nicht wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten. Die Funktionslosigkeit eines Bebauungsplanes kann nur dann angenommen werden, wenn - erstens - die Verhältnisse, auf die er sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzungen auf unabsehbare Zeit ausschließt, und - zweitens - die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (OVG LSA, Urteil vom 29. August 1996 - C 2 S 204/96 -, Rn. 43, juris unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 - 4 C 7.91 -, BRS 55 Nr. 34; Urteil vom 29. April 1977 - 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5; Beschluss vom 31. August 1989 - 4 B 161.88 -, Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 18). Es muss sich somit um nachträgliche tatsächliche Veränderungen handeln, die der Planverwirklichung objektiv entgegenstehen. Die bloße Absicht der Gemeinde, künftig eine geänderte Planungskonzeption zu verfolgen, reicht hierfür nicht aus.
In Anwendung dieser Grundsätze liegt eine Funktionslosigkeit nicht vor. Der bloße Umstand, dass der Bebauungsplan ursprünglich aus dem Jahr 1999 datiert und nunmehr die 3. Änderung erfahren hat, steht dem nach obigen Grundsätzen nicht entgegen. Denn es ist nicht ersichtlich, wegen welcher Verhältnisse die Verwirklichung des Plan ausgeschlossen sein solle. Insbesondere stellt der Umstand, dass das Baugrundstück während der gesamten Zeit bisher unbebaut geblieben ist, nicht einen solchen Gesichtspunkt dar.
Aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des VG Schwerin folgt für dieses Verfahren nichts anderes. Danach ist eine freistehende (Flächen-) Photovoltaikanlage bauplanungsrechtlich in einem festgesetzten Gewerbegebiet zulässig; dies gilt auch dann, wenn in einem anderen Baufeld desselben Bebauungsplans ausdrücklich Flächen für Photovoltaikanlagen festgesetzt sind (VG Schwerin, Urteil vom 13. März 2014 - 2 A 661/13 -, juris). Bei der geplanten Photovoltaikfreiflächenanlage zur Erzeugung von Strom dürfte es sich um einen nach §§ 8, 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO im Gewerbe- und Industriegebiet allgemein zulässigen „Gewerbebetrieb aller Art“ handeln (vgl. etwa vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 04. September 2012 - 1 B 254/12 -, juris; BayVGH, Beschluss vom 07. Dezember 2010 - 15 CS 10.2432 -, Rn. 11, juris).
Hier sind indes ausweislich des Positivkatalogs in Nr. 5.1 „Gewerbebetriebe aller Art“ gerade nicht aufgeführt. Diese sind vielmehr bei den Gewerbegebieten GE1, GE2b und GE3, GE 2a ausdrücklich aufgeführt (vergleiche Seite 10 der textlichen Begründung zur zweiten Änderung des Bebauungsplanes 2/99).
Daraus folgt nach Überzeugung des Gerichts, dass die hier in Rede stehende Photovoltaikanlage nicht in dem von der Stadt A-Stadt festgesetzten eingeschränkten Industriegebiet allgemein zulässig ist.
Zur Klarstellung wird ausgeführt, dass eine Genehmigungsfreistellung nach § 61 BauO LSA im Falle einer Nichtigkeit des Bebauungsplans bereits an dem Tatbestandsmerkmal eines (wirksamen) Bebauungsplanes scheitert, das klägerische Vorhaben mithin erst recht einer Bebauungsgenehmigung bedarf.
Da das Bauvorhaben nach alledem also baugenehmigungspflichtig ist, aber keine Baugenehmigung hat, ist das Bauvorhaben formell illegal.
Die Antragstellerin hat auch mit der Umsetzung ihres Bauvorhabens begonnen. Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass sie eine Baubeginnanzeige übersandte. Die Baubeginnanzeige vom 11. Oktober 2019 beinhaltet die Mitteilung, dass am 28. Oktober 2019 mit der Errichtung der PVA begonnen werden würde. Zusätzlich heißt es dort „Beräumung bereits 01.10.2019“ (Anlage AS 25). Das Bauvorhaben wird mit „Genehmigungsfreistellung gem § 61 BauO LSA hier: Neubau einer PV-Freianlage im B- Plangebiet 2/99 „Gewerbepark A.“ An den Rohrwerken“ beschrieben. Insoweit sollten selbst nach dem Vorbringen der Antragstellerseite die Arbeiten zur Errichtung der Anlage und nicht ausschließlich Vorbereitungshandlung durchgeführt werden. Der Antragsgegner ging ausweislich des Bescheids davon aus, dass das Baugrundstück bereits freigeschnitten (Bäume gefällt und Sträucher weggeschnitten) war und ein Planum erstellt werden sollte. Darauf, ob alle Vorbereitungshandlungen bereits abgeschlossen waren oder noch einige derartigen Handlungen durchgeführt werden sollten, kommt es nach Überzeugung des Gerichts nicht an. Denn die Antragstellerin hatte durch den Baggereinsatz zur Erstellung des Planums, unmittelbar zur Bauausführung angesetzt. Für Ende Oktober 2019 war bereits die Errichtung der Anlage angezeigt. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2019 (Anlage AS 3) stellte der Antragsgegner zudem klar, dass gegen die Räumung und Entsorgung von Müll, den Abbruch der alten und Herstellung einer neuen Grundstückseinfriedung und die Entsorgung des bereits abgeholzten Bewuchses, mithin Grünabfalls, keine Einwände bestünden. Weitergehende Arbeiten könnten im Hinblick auf die verfügte Baueinstellung nicht als mit dieser vereinbar bestätigt werden.
Aus alledem ist nach Überzeugung des Gerichts klar, was von der Antragstellerin erwartet wird.
Mit Blick auf den ordnungsrechtlichen Charakter des Bauordnungsrechts ist es auch nicht erforderlich, dass die Baubehörde den logischen Moment zwischen bloßer Vorbereitungshandlung und angekündigten Umsetzung des Bauvorhabens exakt ermittelt. Da die Antragstellerin von der Baugenehmigungsfreiheit ihres Vorhabens ausgeht, eine Baubeginnanzeige versandt hat, wonach sie mit der Errichtung der Photovoltaikanlage am 28. Oktober beginnen wollte und ab dem 1. Oktober 2019 mit der Räumung beginnen wollte, durfte der Antragsgegner zu Recht zum Zeitpunkt des Erlasses der Baustilllegung am 17. Oktober von einer begonnenen Errichtung von Anlagen im Sinne des § 78 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauO LSA ausgehen.
Die Baueinstellungsverfügung lässt auch keine Ermessensfehler erkennen. Es entspricht regelmäßig pflichtgemäßem Ermessen, wenn die Bauaufsichtsbehörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 BauO LSA eine Baueinstellung anordnet und damit im Regelfall von ihrem Ermessen (sog. Regel- oder intendiertes Ermessen) in einer dem Zweck des Gesetzes entsprechenden Weise Gebrauch macht. Nur wenn sich die Genehmigungsfähigkeit geradezu aufdrängt, kann sich die Behörde wegen des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben auf die fehlende Genehmigung nicht berufen (vgl. OVG, LSA, a.a.O.). Ein milderes Mittel stand dem Antragsgegner zur Vermeidung vollendeter Tatsachen nicht zur Verfügung. Insbesondere stellte sie - wie oben ausgeführt - klar, dass die Beräumung des Grundstücks nicht von der Verfügung umfasst sein solle.
Ob die Stadt A-Stadt ihrer Pflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB zur Anpassung der Ziele der Raumordnung aus dem regionalen Entwicklungsplan für die Planungsregion B. (genehmigt am 21. Dezember 2018) ausreichend nachgekommen ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Ebenso bedarf es keiner Entscheidung, welche Rechtsfolgen eintreten, wenn sie dieser Anpassungspflicht nicht nachgekommen ist. Das Ziel lautet:
Z 3 In den Vorrangstandorten für landesbedeutsame Industrie- und Gewerbeflächen und regional bedeutsamen Standorten für Industrie und Gewerbe ist die bauleitplanerische Festsetzung von Bauflächen für Photovoltaikfreiflächenanla- gen unzulässig. Darüber hinaus ist im Falle der verbindlichen Bauleitplanung die Festsetzung der Gebietsart Gewerbe- bzw. Industriegebiet zulässig, wobei die Errichtung von raumbedeutsamen Photovoltaikfreiflächenanlagen als Gewerbebetriebe aller Art durch textliche Festsetzung auszuschließen ist.
Nach obigem Ergebnis entspricht das hier in Rede stehende Vorhaben nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans mit der Folge, dass eine Genehmigungsfreistellung nicht gegeben ist und die Voraussetzungen für eine Baustilllegungsverfügung gegeben sind. Ob das Bauvorhaben unter Ausnahmen oder Befreiungen gemäß § 31 BauGB genehmigungsfähig ist, ist in diesem Verfahren nicht zu entscheiden.
Allerdings begegnet die Androhung eines Zwangsgeldes i. H. v. 30.000,00 EUR Bedenken.
Rechtlicher Anknüpfungspunkt sind §§ 56, 59 SOG LSA. Danach kann die Androhung - wie hier - mit dem sicherheitsbehördlichen Verwaltungsakt verbunden werden, durch den die Handlung, Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. Bei der Bemessung des anzudrohenden Zwangsgelds innerhalb des gesetzlichen Rahmens hat die Behörde ein weites Ermessen; dieses Ermessen hat sie am Zweck der Ermächtigung auszurichten und dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (OVG LSA, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 2 M 210/05). Die Androhung eines (erstmaligen) Zwangsgeldes in Höhe von 30.000,00 € erscheint unangemessen hoch bemessen zu sein. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass dieser Betrag mit Blick auf die Baukosten in Höhe von 2.010.000,00 € eher gering ist. Das Gericht verkennt auch nicht, dass es hier um ein sehr großes Baugrundstück mit einer Fläche von 4,5 ha (von dieser Fläche geht der Antragsgegner in seinem Bescheid aus) handelt. Aus dem Sinn und Zweck des Zwangsgeldes als Beugemittel ergibt sich indes für die Festsetzung eines erstmaligen Zwangsmittels, mithin vor dem Verstoß, dass das Zwangsgeld nicht zu hoch bemessen werden darf.
Die Entscheidung über die etwaige spätere Festsetzung eines Zwangsgelds steht grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Wie die Baueinstellungsverfügung selbst stellt aber die sich bei einem Verstoß hiergegen anschließende Zwangsgeldfestsetzung eine intendierte Ermessensentscheidung dar (OVG LSA, Beschluss vom 08. Februar 2006 - 2 M 211/05 -, juris). Bei der Festsetzung des in bestimmter Höhe angedrohten Zwangsgelds ist hinsichtlich der Höhe des Zwangsgelds im Regelfall keine (erneute) Ermessensausübung geboten (OVG LSA, Beschluss vom 08. Februar 2006 - 2 M 211/05 -, juris).
Hier geht es um die erstmalige Androhung eines Zwangsgeldes, dass gemäß § 56 Abs. 1 SVG LSA mindestens fünf und höchstens 500.000 € betragen darf. Maßgeblich ist dabei nach Überzeugung des Gerichts auf die Beugefunktion des Zwangsgeldes abzustellen.
Die Beugefunktion beinhaltet, dass das Zwangsmittel motivierend auf den Betroffenen einwirken und ihn so zur Befolgung der aufgegebenen Verfügung veranlassen kann (OVG LSA, Beschluss vom 04. August 2011 - 2 L 50/10 -, Rn. 24, juris, unter Bezugnahme auf OVG LSA, Urteil vom 13. Mai 1996, 2 L 60/95). Bei Unterlassungspflichten erfüllt zunächst einmal die Androhung die Beugefunktion. Ihr Zweck ist es, den Ordnungspflichtigen in einen psychischen Zustand zu versetzen, der ihn veranlasst, der Ordnungsverfügung nachzukommen. Im Stadium der Androhung des Zwangsmittels kann und soll der Wille des Ordnungspflichtigen im Sinne der Erfüllung der Ordnungsverfügung gebeugt werden; dementsprechend setzt die Androhung eines Zwangsgelds nicht voraus, dass gegen die Unterlassungspflicht bereits nach dem Erlass des Grundverwaltungsakts verstoßen wurde. Eine Zwangsgeldfestsetzung hat keinen Strafcharakter; sie stellt ausschließlich ein Beugemittel dar, mit dem der Pflichtige zu der auferlegten Handlung, Duldung oder Unterlassung veranlasst werden soll (OVG LSA, Beschluss vom 08. Februar 2006 - 2 M 211/05 -, juris).
Nach alledem ist hier zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin unter Bezugnahme auf den Bebauungsplan von einer Genehmigungsfreiheit ausgeht und sich rechtstreu verhalten will. Zwischen den Beteiligten besteht Uneinigkeit hinsichtlich der Voraussetzungen der Genehmigungsfreiheit. Nach Aktenlage war bisher nicht davon auszugehen, dass sich die Antragstellerin nicht rechtstreu verhalten würde. Daher ist nach Überzeugung des Gerichts zum Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldandrohung nicht ersichtlich gewesen, dass ein erhöhter Beugedruck auf sie auszuüben wäre. Nach alledem erscheint ein Betrag von 30.000,00 € für ein erstes Zwangsgeld, auch wenn es im unteren Bereich des Gebührenrahmens liegt, als unverhältnismäßig hoch. Letztlich ist nach Überzeugung des Gerichts zu berücksichtigen, dass es hier nicht um zu schützende Naturfläche geht, sondern um ein Baugrundstück in einem Industriegebiet, dass zur Bebauung vorgesehen ist. Unabhängig von dem hier in Rede stehenden Bauvorhaben wäre die Herstellung eines Planums wohl ohnehin erforderlich. Soweit Leitungskanäle gezogen werden sollten und die Anlagen errichtet würden, handelte die Antragstellerin ohnehin auf eigenes Risiko.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.4 des Streitwertkataloges, wonach bei einer Stilllegungsverfügung "die Höhe des Schadens oder der Aufwendungen (geschätzt)" anzusetzen ist. Die Antragstellerin hat unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des VG Saarlouis vom 25. November 2005 (5 F 34/05) unter dem 1. November 2019 zu den Baukosten vorgetragen (Blatt 20 d.A.). Hier geht es aber nach Überzeugung des Gerichts um einen (Verzögerungs-) Schaden, der dadurch entsteht, dass das Bauvorhaben (erst) nach Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens umgesetzt werden kann. Mangels belastbarer Angaben hierzu legt das Gericht den Regelstreitwert zugrunde. Dieser Betrag wird im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes nach Nr. 1.5 des Streitwertkataloges halbiert. Dabei bleibt das angedrohte Zwangsgeld nach Ziffer 1.7.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 außer Betracht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 56, 59 SOG LSA
§ 88 VwGO
§ 30 BauGB
§ 9 BauNVO
§ 10 BauGB
§ 61 BauO LSA
§ 31 BauGB
§ 78 Abs. 1 BauO LSA
§ 80 Abs. 5, Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 71 Abs. 6 bis 8 BauO LSA
§ 61 Abs. 1 Nr. 3 BauO LSA
§ 61 Abs. 2 BauO LSA
§ 12 und 30 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 6 BauNVO
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 78 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauO LSA
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 56 Abs. 1 SVG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 54, 5
2 M 194/11
2 M 210/05
2 B 205/11
2 K 87/16
4 BN 9.12
2 S 204/96
4 C 7.91
4 C 39.75
4 B 161.88
2 A 661/13
1 B 254/12
15 CS 10.24
2 M 211/05
2 L 50/10
2 L 60/95
5 F 34/05