Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-01-20, Aktenzeichen 1 A 1226/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0120.1A1226.10.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf die Wertstufe bis 19.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO liegen auf der Grundlage der Darlegungen des Klägers nicht vor.
1. An der Richtigkeit des Urteils erster Instanz bestehen keine ernstlichen Zweifel, die eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat hierzu gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen. Eine hinreichende Darlegung in diesem Sinne erfordert es, unter eingehender Auseinandersetzung mit dem erstinstanzlichen Urteil dessen Fehlerhaftigkeit zu erklären und zu erläutern. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags die Zulassungsfrage beurteilen können, ohne weitere aufwändige Ermittlungen anstellen zu müssen.
Beschluss des Senats vom 14. März 2011 – 1 A 366/09 –, juris, Rn. 7 f., m. w. N.
Gemessen an diesen Anforderungen bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Bescheid des Beklagten vom 11. Februar 1998, durch den der Beklagte den Kläger wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt hat, nicht nichtig im Sinne des § 44 VwVfG ist.
Nach § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
Ein Verwaltungsakt leidet nur dann an einem besonders schweren Fehler, wenn er mit der Rechtsordnung unter keinen Umständen vereinbar ist. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Hingegen lässt allein die Verletzung selbst einer wichtigen Rechtsbestimmung den Fehler noch nicht als schwerwiegend erscheinen. Der Fehler, von dem in dieser Vorschrift die Rede ist, bezieht sich auf den Verwaltungsakt, nicht aber auf das Verhalten der Behörde. Dies wird bestätigt durch § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG, der die Rücknehmbarkeit selbst solcher Verwaltungsakte voraussetzt, die der Adressat durch (arglistige Täuschung, Drohung oder) Bestechung erwirkt hat Verwaltungsakte für nicht nichtig, sondern nur rücknehmbar erklärt. Überdies ist der Katalog der in § 44 Abs. 2 VwVfG aufgezählten Nichtigkeitsgründe als Auslegungshilfe für die Generalklausel des Absatzes 1 heranzuziehen; dieser Katalog enthält keinen Tatbestand, der den Schluss erlaubte, dass das Verhalten der Behörde und der Grad ihres Verschuldens für die Beurteilung des Merkmals "besonders schwerwiegender Fehler" ausschlaggebend von Belang sein solle. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen unvoreingenommenen, mit den wesentlichen Umständen vertrauten verständigen Beobachter offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. Juni 2005 – 2 B 10.05 –, IÖD 2005, 254 = juris, Rn. 6 ff., und vom 11. Mai 2000 – 11 B 26.00 –, NVwZ 2000, 1039 = juris, Rn. 8, sowie Urteil vom 22. Februar 1985 – 8 C 107.83 –, DVBl. 1985, 624 = NJW 1985, 2658 = juris, Rn. 20 ff., jeweils m. w. N.
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Zurruhesetzungsbescheid des Beklagten vom 11. Februar 1998 nicht gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig. Die Umstände, aus denen der Kläger die Nichtigkeit dieses Bescheides herleitet, betreffen nicht den Verwaltungsakt selbst, sondern die Art und Weise, wie der Beklagte die Zurruhesetzung durchgeführt hat. Dies ist aber aus den eben genannten Gründen für die Beurteilung eines Fehlers als besonders schwerwiegend nicht von Bedeutung. Selbst wenn die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Versetzung des Klägers in den Ruhestand damals nicht vorgelegen haben sollten, führte dies allein nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes, sondern nur zur Rechtswidrigkeit.
Das Verwaltungsgericht ist außerdem zu Recht davon ausgegangen, dass die Annahme der Dienstunfähigkeit des Klägers nicht offensichtlich fehlerhaft ist. Wegen der Begründung wird Bezug genommen auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil auf Seite 16, 2. Absatz. Ergänzend merkt der Senat an, dass die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit auch deswegen für einen unvoreingenommenen, mit den wesentlichen Umständen vertrauten verständigen Beobachter nicht offensichtlich fehlerhaft war, weil hier konkrete Anhaltspunkte für eine möglicherweise bestehende Dienstunfähigkeit des Klägers bestanden. Denn der den Kläger damals behandelnde Orthopäde hatte bereits im Mai 1995 bescheinigt, der Kläger sei aufgrund einer chronischen Erkrankung nicht mehr in der Lage, eine Rangierlok zu führen. Außerdem war der Kläger seit Ende Dezember 1995 tatsächlich erkrankt und seitdem nach den – nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts dem Dienst ferngeblieben. Ob er tatsächlich aus orthopädischen oder psychischen Gründen dienstunfähig war oder auf einem anderen Dienstposten hätte beschäftigt werden können, hätte gegebenenfalls weiter aufgeklärt werden müssen. Die volle Dienstfähigkeit war jedenfalls nicht mehr zweifelsfrei gegeben.
Bei der Zurruhesetzung des Klägers wegen Dienstunfähigkeit handelt es sich auch nicht um eine bewusst getroffene reine Willkürmaßnahme, die als solche nichtig und damit unwirksam wäre.
Vgl. zu Willkürmaßnahmen BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1970 – 7 C 10.70 –, BVerwGE 35, 334 = NJW 1970, 2075 = juris, Rn. 30; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 44 Rn. 50; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, § 44 Rn. 39; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 44 Rn. 106.
Denn aus den eben genannten Gründen gab es konkrete Anhaltspunkte für eine Dienstunfähigkeit des Klägers. Eine falsche Bewertung der dazu ergangenen ärztlichen Stellungnahmen wäre als solche nicht willkürlich.
Der Bescheid des Beklagten vom 11. Februar 1998 ist auch nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 6 VwVfG wegen Verstoßes gegen die guten Sitten nichtig. Ein solcher Verstoß muss nach dem Wortlaut des Gesetzes durch den Verwaltungsakt selbst gegeben sein und liegt z. B. dann vor, wenn der Verwaltungsakt etwas Sittenwidriges anordnet oder erlaubt. Mit dem Begriff der Sittenwidrigkeit verweist das Gesetz auf die dem geschichtlichen Wandel unterworfenen sozialethischen Wertvorstellungen, die in der Rechtsgemeinschaft als maßgebliche Ordnungsvoraussetzungen anerkannt sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 1990 – 1 C 26.87 –, BVerwGE 84, 314 = juris, Rn. 14, und vom 15. Dezember 1981 – 1 C 232.79 –, BVerwGE 64, 274 = juris, Rn. 17; VG Berlin, Urteil vom 5. Juli 2007 – 29 A 80.06 –, juris, Rn. 24; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 44 Rn. 155.
Ein Verstoß gegen die guten Sitten liegt nicht schon dann vor, wenn der Verwaltungsakt in einem angreifbaren Verfahren ergangen ist. Dies unterschiede ihn dann nämlich nicht mehr von anderen schlicht rechtswidrigen Verwaltungsakten, die grundsätzlich nur rücknehmbar, aber nicht nichtig sind (vgl. § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG).
Gemessen daran war die Versetzung des Klägers in den Ruhestand nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 6 VwVfG nichtig. Die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit ist als solche keineswegs sittenwidrig, sondern gesetzlich vorgesehen (§ 44 Abs. 1 BBG, § 26 Abs. 1 BeamtStG).
Es kann offen bleiben, ob ein in sittenwidriger Weise durchgeführtes Verfahren zur Sittenwidrigkeit des in diesem Verfahren ergangenen Verwaltungsakts führt. Denn das konkrete Verfahren der Zurruhesetzung ist hier nicht als sittenwidrig anzusehen. Es gab konkrete Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers, so dass er zu Recht gemäß § 42 Abs. 1 Satz 3 BBG in der bis Ende 1998 geltenden Fassung (a. F.) ärztlich untersucht wurde. Hinsichtlich der Feststellung der Dienstunfähigkeit mag es Zweifel an der Richtigkeit ärztlicher Aussagen geben. Da der Kläger seine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit aber letztlich hinnahm und sich erst elf Jahre später dagegen wehrte, als es um die Rückforderung von Teilen seines Ruhegehaltes ging, widersprach offenbar auch aus seiner Sicht das Verfahren zur Feststellung seiner Dienstunfähigkeit bis dahin nicht den allgemein anerkannten sozialethischen Wertvorstellungen und war nicht sittenwidrig.
Insbesondere durfte der Beklagte die Dienstfähigkeit des Klägers untersuchen lassen, ohne an die zeitlichen Vorgaben des § 42 Abs. 1 BBG a. F. gebunden zu sein. Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 BBG a. F. war ein dienstunfähiger Beamter in den Ruhestand zu versetzen. Nach Satz 2 der Vorschrift konnte ein Beamter auch dann als dienstunfähig angesehen werden, wenn er infolge Erkrankung innerhalb eines Zeitraumes von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst mehr getan hatte und keine Aussicht bestand, dass er innerhalb weiterer sechs Monate wieder voll dienstfähig wurde. Bei Zweifeln über die Dienstfähigkeit war der Beamte verpflichtet, sich ärztlich untersuchen zu lassen (Satz 3).
Die Regelung in Satz 2 über eine vermutete Dienstunfähigkeit ergänzte Satz 1 der Vorschrift und sollte es der zuständigen Stelle ermöglichen, Beamte unter erleichterten Voraussetzungen als dienstunfähig in den Ruhestand zu versetzen.
Vgl. Brockhaus, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Stand: Dez. 2011, § 26 BeamtStG Rn. 45 zu dem ähnlichen § 26 Abs. 1 Satz 1 und 2 BeamtStG.
Es handelte sich dabei nicht um eine notwendige Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Anordnung, die Dienstunfähigkeit eines Beamten untersuchen zu lassen.
Da die Versetzung des Klägers in den Ruhestand nicht nichtig, sondern wirksam ist, ist auch die Festsetzung eines Ruhegehalts für den Kläger nicht wegen fehlender Versetzung in den Ruhestand gemäß § 44 VwVfG nichtig.
2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Schwierigkeiten in diesem Sinne liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits aufgrund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint. Dies ist dann der Fall, wenn das Zulassungsvorbringen Anlass zu solchen Zweifeln gibt, welche sich nicht schon ohne Weiteres im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem Berufungsverfahren mit der erforderlichen Sicherheit klären und entscheiden ließen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. September 2011 – 1 A 398/09 –, n. v., und vom 1. Dezember 2011 – 15 A 2070/11 –, n. v., jeweils m. w. N.
Solche Schwierigkeiten bestehen hier nicht. Die Fragen, ob die angefochtenen Bescheide nichtig sind, lassen sich anhand der bisherigen Rechtsprechung zur Nichtigkeit von Verwaltungsakten aus den unter 1. genannten Gründen ohne Weiteres verneinen und erfordern nicht die Durchführung eines Berufungsverfahrens. Daran ändert sich nichts dadurch, dass es im Bereich der ehemaligen Staatsbetriebe häufig zur Feststellung einer Dienstunfähigkeit kommen mag.
Die Gründe, aus denen der Kläger seine Klage gegen den ersten Bescheid über die Versetzung in den Ruhestand vom 16. Oktober 1997 zurückgenommen hat, führen ebenfalls nicht zu besonderen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Sie sind im vorliegenden Verfahren nicht von Bedeutung, weil es hier um den Bescheid vom 11. Februar 1998 geht.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
Vgl. die Senatsbeschlüsse vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 = NRWE, und vom 29. März 2010 – 1 A 812/08 –, ZBR 2010, 385 = juris, Rn. 26 = NRWE.
In Anwendung dieser Grundsätze greift das dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugeordnete Zulassungsvorbringen nicht durch.
Die als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,
"wann das Zwangspensionierungsverfahren unter einem derartigen Mangel leidet, dass es nicht nur rechtswidrig, sondern darüber hinaus nichtig ist",
hat keine grundsätzliche Bedeutung im o. g. Sinne. Sie ist in dieser Allgemeinheit offensichtlich schon nicht erheblich für die Entscheidung in einem Berufungsverfahren. Es ist nicht ersichtlich, auf welcher Rechtsgrundlage ein solches Verfahren insgesamt nichtig sein könnte. Aber selbst wenn man die Frage auf einen "Zwangspensionierungsbescheid" bezieht, gilt nichts anderes. Wie sich aus den Ausführungen unter 1. ergibt, lässt sie sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 39 Abs. 1, 40, 45 Abs. 1 Satz 2 und 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG. Der Senat nimmt Bezug auf die Begründung im Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 4. Mai 2010. Dabei geht er davon aus, dass der Streitwert auch bei einer etwaigen höheren Rente des Klägers zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der Stellung des Berufungszulassungsantrages im Mai 2010 unter 19.000 Euro liegt.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich der Streitwertfestsetzung gemäß den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 VwVfG
§ 26 BeamtStG
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 2 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 6 VwVfG
§ 48 Abs. 1 und 2 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 6 VwVfG
§ 44 Abs. 1 BBG
§ 26 Abs. 1 BeamtStG
§ 42 Abs. 1 Satz 3 BBG
§ 42 Abs. 1 BBG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 und 2 BeamtStG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2, 39 Abs. 1, 40, 45 Abs. 1 Satz 2 und 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1039
NJW 1985, 2658
BVerwGE 35, 334
NJW 1970, 2075
BVerwGE 84, 314
BVerwGE 64, 274
1 A 366/09
2 B 10.05
11 B 26.00
8 C 107.83
7 C 10.70
1 C 26.87
1 C 232.79
29 A 80.06
1 A 398/09
15 A 2070/11
1 A 1925/09
1 A 812/08