Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-23, Aktenzeichen 7 K 431/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0623.7K431.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Unternehmen für Krankentransport mit Sitz in L. Unter dem 9. Februar 2000 beantragte sie bei dem Beklagten die Erteilung einer Genehmigung für die Ausübung von Krankentransport mit vier Krankentransportwagen (KTW). Zu den vorgesehenen Betriebszeiten gab sie auf Nachfrage des Beklagten an, drei Fahrzeuge sollten werktags von 08.00 bis 17.00 Uhr und ein Fahrzeug solle täglich rund um die Uhr in Betrieb sein.
Im Juni 2000 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass zurzeit durch ein externes Unternehmen ein neuer Rettungsdienstbedarfsplan erstellt werde. Mit der Fertigstellung sei ungefähr im Oktober des Jahres zu rechnen. Nach dem derzeit geltenden Bedarfsplan müsse der Antrag abgelehnt werden. Daher stelle er die Bearbeitung des Antrags zurück. Die Klägerin möge sich mit ihm in Verbindung setzen, falls sie mit dieser Vorgehensweise nicht einverstanden sei. Mit Schreiben vom 10. Juli 2000 bat die Klägerin um einen rechtsmittelfähigen Bescheid.
Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 18. Januar 2001 ab. Ein neuer Rettungsdienstbedarfsplan war bis dahin nicht erstellt worden. Zur Begründung seiner Entscheidung berief der Beklagte sich auf eine zu erwartende Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst. Hierzu führte er im Wesentlichen aus: Der Krankentransport im Gebiet der Stadt R werde derzeit durch den Rettungsdienst der Berufsfeuerwehr und durch eingebundene Hilfsorganisationen sichergestellt. Die Eintreffzeiten von fünf bis acht Minuten im Bereich der Notfallrettung würden eingehalten. Die Zahl der über die Leitstelle der Berufsfeuerwehr abgewickelten Krankentransporte habe sich seit 1991 im Schnitt um weniger als 2 % gegenüber den Vorjahren erhöht. Mangels gegenteiliger Erkenntnisse sei davon auszugehen, dass die Einsatzzahlen auch zukünftig nicht wesentlich steigen würden. Die Genehmigung der vier beantragten KTW würde zu einer Erhöhung der Transportkapazitäten um 41,6 % führen. Dies stehe in keiner Relation zur Entwicklung der Einsatzzahlen. Die von der Klägerin durchgeführten Transporte würden daher dem Rettungsdienst verloren gehen. Als Träger des Rettungsdienstes sei er gleichwohl zur Sicherstellung des Krankentransports verpflichtet. Er könne also nicht in dem Umfang, in dem Genehmigungen für Unternehmer erteilt würden, KTW stilllegen. Die Vorhaltekosten für Personal und Material würden weiter bestehen, in die Gebührenkalkulation einfließen und zu einer massiven Gebührenerhöhung führen. Rechnerisch habe eine Verminderung der Einsatzzahlen um 20 % bei unveränderten Kosten eine Erhöhung der Einzelgebühr für den Krankentransport um 25 % zur Folge; bei einem Rückgang der Transporte um 40 % erhöhe sich die Gebühr sogar um 67 %. Damit werde die wirtschaftliche Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes in Frage gestellt.
Gegen diesen Bescheid, der am 24. Januar 2001 zugestellt wurde, erhob die Klägerin am 19. Februar 2001 Widerspruch. Nachdem die im Rahmen der Bedarfsplanung von dem Beklagten beauftragte Firma G unter dem 3. September 2001 ein Gutachten zur Organisation des Rettungsdienstes erstellt hatte (G-Gutachten), wies die Bezirksregierung E den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2001 zurück.
Die Klägerin hat am 21. Januar 2002, einem Montag, Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, in der Versagung der Genehmigung liege eine nach Gemeinschaftsrecht unzulässige Wettbewerbsbeschränkung. Die Versagungsentscheidung beruhe auf der Zuerkennung von Funktionsschutz zu Gunsten des Rettungsdienstes. Darin liege der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, der den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige. Abgesehen davon genieße der Rettungsdienst des Beklagten keinen Funktionsschutz, weil im Bereich der Notfallrettung, wie sich aus dem Widerspruchsbescheid ergebe, die Hilfsfrist von acht Minuten nur zu 87,7 % (richtig laut G-Gutachten: 83,7 %) eingehalten werde. Mithin habe der Beklagte seine Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes nicht erfüllt, was nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) jedoch Voraussetzung für die Anwendung der Funktionsschutzklausel sei. Die Annahme des Beklagten, die Erteilung der beantragten Genehmigung führe zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes, treffe auch in der Sache nicht zu. Der Beklagte könne auf die Betätigung von privaten Unternehmen reagieren, indem er eigenes Personal sowie Betriebsmittel reduziere und dadurch seine Vorhaltekosten senke. Die den Beklagten treffende Sicherstellungsverpflichtung bedeute nicht, dass dieser stets ausreichende eigene Kapazitäten vorhalten müsse. Vielmehr sei die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes auch dann sichergestellt, wenn der Beklagte darüber wache, dass überhaupt ausreichende Kapazitäten, sei es allein durch private Anbieter oder durch private Anbieter und den Rettungsdienst zusammen, bestünden. Sollte ein privater Anbieter ausfallen, müsse der Beklagte dessen Kapazitäten übernehmen. Auch in anderen privatisierten Bereichen der Daseinsvorsorge sei ein solches System der Sicherstellung üblich. Hinzu komme, dass sie, die Klägerin, Leistungen des Krankentransports wesentlich günstiger anbiete als der Rettungsdienst. Dies zeige sich etwa im F, in dem sie bereits unternehmerisch tätig sei. Die Erteilung der beantragten Genehmigung werde daher nicht zu einer Erhöhung, sondern zu einer Senkung der Kosten führen. Ferner hätte der Beklagte rechtzeitig einen aktualisierten Rettungsdienstbedarfsplan erstellen müssen; die Ablehnung des Genehmigungsantrags auf der Grundlage des Bedarfsplans aus dem Jahr 1992 bzw. des G-Gutachtens sei unzulässig.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 18. Januar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 19. Dezember 2001 zu verpflichten, ihr auf den Antrag vom 9. Februar 2000 die Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit vier KTW zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Zulassung der Klägerin mit vier KTW beeinträchtige die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes. Zu diesem Ergebnis seien er und die Widerspruchsbehörde zwar ohne neuen Bedarfsplan, aber unter Berücksichtigung und Auswertung der Einsatzzahlen der letzten Jahre zu Recht gelangt. Die stets beobachtete und neu beurteilte Entwicklung der Einsatzzahlen mit jährlichen Veränderungen von durchschnittlich weniger als 2 % ließen auch ohne Aufstellung eines neuen Bedarfsplans eindeutig erkennen, dass die Erteilung der beantragten Genehmigung nicht nur zur Deckung eines zusätzlichen Bedarfs nicht notwendig sei, sondern darüber hinaus zu einer Beeinträchtigung der Versorgung führen werde. Dieses Ergebnis werde zusätzlich abgesichert durch das während des Widerspruchsverfahrens erstellte und im Widerspruchsbescheid berücksichtigte G-Gutachten. Der Umstand, dass im Bereich der Notfallrettung die Eintreffzeiten nicht eingehalten würden, rechtfertige nicht die Erteilung der beantragten Genehmigung. Die diesbezügliche Rechtsprechung des OVG NRW könne nur als Grundsatz verstanden werden. Anders als in den dort entschiedenen Fällen liege hier ein detailliertes Organisationsgutachten vor, das im Einzelnen die Mängel im Rettungsdienst beschreibe und bestimmte Änderungsvorschläge mache. Zu diesen gehöre indessen nicht eine Ausweitung der Transportkapazitäten, sondern, bei verbesserter Organisation im Übrigen und einer teilweisen örtlichen Verlagerung von Rettungswachen, im Gegenteil deren Reduzierung.
Nachdem im August 2002 ein Entwurf fertig gestellt worden war, hat der Beklagte im Februar 2003 einen neuen Rettungsdienstbedarfsplan verabschiedet.
Im Erörterungstermin vom 28. April 2004 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten einschließlich der Anlagen (G-Gutachten vom 3. September 2001, Entwurf eines Rettungsdienstbedarfsplans aus August 2002 und Rettungsdienstbedarfsplan aus Februar 2003) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Gemäß § 101 Abs. 2 VwGO konnte die Kammer im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 18. Januar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 19. Dezember 2001 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit vier KTW noch auf erneute Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Der Erteilung der beantragten Genehmigung nach den §§ 18 ff. RettG NRW, die hier als Anspruchsgrundlage allein in Betracht kommen, steht die sog. Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW entgegen, wonach die Genehmigung zu versagen ist, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 RettG NRW beeinträchtigt wird.
Das Genehmigungserfordernis und die Einschränkung der Genehmigungsfähigkeit durch die Funktionsschutzklausel verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Sie sind insbesondere mit der Gewährleistung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Dies gilt nicht nur für die Notfallrettung,
vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, S. 79 ff. (zum Rettungsdienstgesetz des Landes Berlin),
sondern auch für den Krankentransport,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, DVBl. 2000, S. 124 ff. (zur Bedarfsgrenze als Versagungsgrund nach dem hessischen Rettungsdienstgesetz); OVG NRW, Beschluss vom 2. August 1994 - 13 B 1085/94 -, NWVBl. 1995, S. 26 ff.,
für den hier eine Genehmigung allein beantragt ist. Zwar führen die genannten Vorschriften, indem sie die Aufnahme einer Tätigkeit als Krankentransporteur von einem staatlichen Zulassungsakt abhängig machen, zu einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl. Der Zugang zum Beruf wird von der Erfüllung einer Voraussetzung (keine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst) abhängig gemacht, die außerhalb des Einflussbereichs des Betroffenen liegt. Diese objektive Zulassungsbeschränkung ist aber gerechtfertigt zur Abwehr einer schweren Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, nämlich das sachgerechte Funktionieren des Gesundheitswesens, das durch das Entstehen zu großer Kapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des Krankentransports, der wesentlicher Teil der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung ist, beeinträchtigt würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, a.a.O.; ferner OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Mai 2002 - 7 A 11626/01.OVG -, juris.
Entgegen der Ansicht der Klägerin verstoßen die erwähnten Vorschriften des RettG NRW über die Zulassung von privaten Anbietern zum Krankentransport auch nicht gegen Art. 86 Abs. 1 i.V.m. Art. 82 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (in der Fassung des Vertrages von Amsterdam - EGV -). Gemäß Art. 86 Abs. 1 EGV werden die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 12 und 81 bis 89 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten. Nach Art. 82 Satz 1 EGV ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Ob die Voraussetzungen dieser Vorschriften für eine gemeinschaftsrechtlich unzulässige Wettbewerbsbeschränkung hier erfüllt sind, bedarf keiner Entscheidung. Selbst wenn der dem Rettungsdienst des Beklagten durch § 19 Abs. 4 RettG NRW eingeräumte Funktionsschutz gegen Art. 86 Abs. 1, 82 EGV verstoßen würde,
wogegen allerdings spricht, dass die landesrechtliche Regelung keineswegs zu einem generellen Ausschluss von Privatunternehmern führt, solche vielmehr, wie sich aus dem eigenen Vorbringen der Klägerin ergibt und dem Gericht aus mehreren vergleichbaren Klageverfahren bekannt ist, in zahlreichen Kreisen und kreisfreien Städten Nordrhein-Westfalens mit unter der Geltung des RettG NRW erteilten Genehmigungen Leistungen des Krankentransports und (teilweise) sogar der Notfallrettung anbieten,
wäre dies gemäß Art. 86 Abs. 2 Satz 1 EGV gerechtfertigt. Danach gelten die Vorschriften des Vertrages, insbesondere die Wettbewerbsregeln, für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind (nur), soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Hierzu hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einem ihm vom OVG Rheinland-Pfalz
durch Beschluss vom 23. November 1999 - 7 A 11769/98.OVG - (n.v.)
zur Vorabentscheidung vorgelegten Fall festgestellt, dass es sich bei der Notfallrettung, die zum Wohl der Allgemeinheit flächendeckend zu jeder Zeit, bei gleicher Qualität und bei einheitlichen Benutzungsentgelten den Transport von verletzten und kranken Personen sicherstellen muss, unzweifelhaft um eine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse handelt. Weiter hat der EuGH ausgeführt, Art. 86 Abs. 2 EGV erlaube es den Mitgliedstaaten, den Sanitätsorganisationen, die sie mit derartigen Dienstleistungen betraut hätten (in jenem Fall war die Durchführung des Rettungsdienstes gemäß rheinland-pfälzischen Landesrecht vollständig auf Sanitätsorganisationen übertragen worden), ausschließliche Rechte zu verleihen, die der Anwendung der Wettbewerbsregeln des EGV entgegenstehen könnten, soweit Wettbewerbsbeschränkungen oder sogar der Ausschluss jeglichen Wettbewerbs seitens anderer Wirtschaftsteilnehmer erforderlich sei, um die Erfüllung der den begünstigten Sanitätsorganisationen übertragenen besonderen Aufgaben sicher zu stellen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, DVBl. 2002, S. 182 ff. (185 f.).
Wie sich aus der Entscheidung des Gerichtshofs ferner ergibt, darf zur Verfolgung dieses Zieles insbesondere auch darauf Rücksicht genommen werden, dass die Leistungserbringung sich für den Anbieter im Rahmen des wirtschaftlich Zumutbaren halten muss. Dies setze regelmäßig die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen weniger rentablen (= Notfallrettung) und rentableren (= Krankentransport) Tätigkeiten voraus. Hieraus folgert der EuGH, dass die Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 86 Abs. 2 EGV für die Notfallrettung sich auf den Krankentransport erstrecke, um eine „Quersubventionierung" im dargelegten Sinne zu ermöglichen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, a.a.O., S. 186.
Allerdings knüpft der EuGH in der genannten Entscheidung die Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 86 Abs. 2 EGV daran, dass der Rettungsdienst in der Lage ist, die Nachfrage nach Notfall- und Krankentransportleistungen jederzeit zu decken (was im Falle des Rettungsdienstes des Beklagten im Hinblick darauf, dass dort im Bereich der Notfallrettung die Eintreffzeiten nicht eingehalten werden, derzeit unstreitig nicht der Fall ist). Daraus kann die Klägerin indessen nichts für sich herleiten. Der Fall, der dem EuGH zur Vorabentscheidung vorlag, unterscheidet sich nämlich von dem hier zu entscheidenden dadurch, dass dort Genehmigungen für Notfallrettung und Krankentransport in Streit standen.
Vgl. zu jenem Streitgegenstand das auf Grund der Vorabentscheidung des EuGH ergangene Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 7. Mai 2002 - 7 A 11626/01.OVG -, juris; ferner den die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurückweisenden Beschluss des BVerwG vom 22. Januar 2003 - 3 B 116.02 - (n.v.).
Insofern war es nur konsequent, dass der EuGH im Rahmen der Frage nach der Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung auf eine Bedarfsdeckung in den Bereichen Notfallrettung und Krankentransport abgestellt hat. Dagegen lässt sich der Entscheidung nicht entnehmen, dass die Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung auch dann von einer Bedarfsdeckung auch bei der Notfallrettung abhängen soll, wenn, wie hier, nur eine Genehmigung für den Krankentransport beantragt wurde. Dagegen spricht, dass es sich nach Auffassung des EuGH bei dem Markt für Notfallrettung und dem für Krankentransport um zwei getrennte Märkte handelt. Hierzu heißt es in der erwähnten Vorabentscheidung, die fraglichen Dienstleistungen seien zwar ähnlich, doch seien sie hinsichtlich ihrer Eigenschaften, Preise und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks weder austauschbar noch substituierbar. Zum einen nämlich könne der Krankentransport Leistungen der Notfallrettung, die Tag und Nacht hoch qualifiziertes Personal und eine besonders hoch entwickelte Ausrüstung erfordere, nicht immer ersetzen; zum anderen könne die Notfallrettung, die besonders teuer sei, nicht als Substitut des Krankentransports angesehen werden.
EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, a.a.O., S. 184.
Ferner ist - wozu der EuGH in dem von ihm entschiedenen Fall keinen Anlass hatte, sich zu äußern - davon auszugehen, dass es sich auch bei dem Krankentransportwesen als solchem, losgelöst von seiner Funktion als Mittel zur Finanzierung der Notfallrettung, um eine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne des Art. 86 Abs. 2 EGV handelt. Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung ist die ordnungsgemäße Abwicklung des Krankentransports ein außerordentlich wichtiges Gemeinschaftsgut. Auch wenn die transportierten Patienten keiner akuten Lebensbedrohung unterliegen, kann eine unsachgemäße Ausführung des Transportauftrags leicht beträchtliche Schmerzen hervorrufen und sogar zu einer wesentlichen Verschlimmerung des Leidens beitragen. Schätzt der Transporteur eine plötzlich eintretende Verschlechterung des Gesundheitszustandes nicht richtig ein, können daraus sogar Lebensgefahren resultieren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, DVBl. 2000, S. 124 ff. (125).
Angesichts des besonderen Stellenwerts, der danach dem Krankentransport im Rahmen der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung zukommt, bedarf es zur Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 86 Abs. 2 EGV keines Rückgriffs auf seine Funktion als Mittel zur Finanzierung der Notfallrettung im Wege einer „Quersubventionierung". Der Schutz des Krankentransports erfährt seine Rechtfertigung auch aus sich selbst heraus. Daher ist im Rahmen des Art. 86 Abs. 2 EGV nicht auf die Notfallrettung, sondern auf den Krankentransport abzustellen, wenn, wie hier, allein eine Genehmigung für Krankentransport beantragt ist. Dass es im Bereich des Krankentransports des Beklagten nennenswerte Versorgungsmängel gibt, lässt sich nicht feststellen. Dies gilt selbst dann, wenn, wie der Vertreter der Klägerin im Erörterungstermin geltend gemacht hat, die im Rettungsdienstbedarfsplan vorgesehene Wartezeit von bis zu 30 Minuten nicht durchgehend eingehalten wird, sondern bis zum Eintreffen des KTW beim Patienten teilweise bis zu 45 Minuten vergehen. Bei der Wartezeit von 30 Minuten handelt es sich nicht um eine zwingende, aus medizinischen Gründen gebotene Vorgabe, sondern lediglich um eine vom Beklagten zwecks Optimierung der Organisation festgelegte Planungsgröße. Da Krankentransporte, anders als Notfalleinsätze, mangels eines lebensbedrohlichen Zustandes der zu befördernden Personen nicht besonders eilbedürftig sind und in der Regel von dem anfordernden Arzt vorausschauend disponiert werden können, ist, anders als bei der Notfallrettung,
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2004 - 13 B 16/04 -, juris,
ein Zielerreichungsgrad von 90 % nicht zu verlangen. Dem trägt der Rettungsdienstbedarfsplan des Beklagten Rechnung, indem er (auf Seite 65 unter 9.1.3) eine Wartezeit von nicht mehr als 30 Minuten nur „in der Regel" vorsieht und insoweit von einem bloßen „Richtwert" spricht. Mithin kann, selbst wenn im Einzelfall tatsächlich Wartezeiten von bis zu 45 Minuten entstehen sollten, von einem Versorgungsmangel keine Rede sein.
Vgl. Urteil der Kammer vom 31. März 2004 - 7 K 7982/02 -, n.v., in dem eine im Rettungsdienstbedarfsplan des dortigen Beklagten vorgesehene Wartezeit von 60 Minuten als ausreichend angesehen wird.
Der sinngemäß erhobene Einwand der Klägerin, das Vorhandensein eines Versorgungsmangels zeige sich jedenfalls daran, dass der Beklagte sich gezwungen sehe, in nicht unbeträchtlichem Umfang Krankentransporte auch mit RTW durchzuführen, geht fehl. Soweit teilweise - täglich zwischen 22.00 Uhr und 7.00 Uhr sowie an Wochenenden - RTW für Krankentransporte zum Einsatz kommen, beruht dies nicht darauf, dass zu wenig KTW vorhanden wären, sondern allein auf dem Umstand, dass zu diesen Zeiten die KTW personell nicht besetzt sind. Dies wiederum findet seine Ursache in dem im allgemeinen Interesse an einem wirtschaftlichen Gesundheitswesen liegenden Bestreben des Beklagten, überflüssige Personalkosten zu vermeiden und vorhandene Transportkapazitäten möglichst sinnvoll und effektiv zu nutzen. Es liegt auf der Hand, dass es unwirtschaftlich und mit dem Gebot einer sparsamen Mittelverwendung nicht zu vereinbaren wäre, wenn auch in den genannten „Randzeiten" für Krankentransporte gesondertes Personal vorgehalten würde.
Steht nach alledem die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW mit höherrangigem Recht in Einklang, gibt es zur Überzeugung der Kammer auch sonst keinen Grund, sie hier nicht zur Anwendung kommen zu lassen.
Allerdings kann sich nach ständiger Rechtsprechung des OVG NRW eine Behörde gegenüber Privatunternehmern nur dann auf die Funktionsschutzklausel berufen, wenn sie selbst ihre Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes erfüllt hat, ein funktionsfähiger Rettungsdienst also bereits existiert.
Vgl. Beschluss vom 15. März 2004 - 13 B 16/04 -, juris; Beschluss vom 5. Juli 2001 - 13 B 452/01 -, NZV 2001, S. 444; Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 B 5617/98 -, NWVBl. 2000, S. 103 ff.; Beschluss vom 26. März 1996 - 13 B 1975/95 -, NZV 1996, S. 335; Beschluss vom 2. August 1994 - 13 B 1085/94 -, NWVBl. 1995, S. 26 ff.
Hierfür ist als wesentliches Kriterium (u.a.) auf die sog. Eintreffzeiten abzustellen (vgl. § 19 Abs. 4 Satz 3 RettG). Im Rahmen der Notfallrettung soll - wie sich aus den Materialien zum RettG NRW,
vgl. Landtags-Drucksache 11/3181, S. 51,
ergibt - jeder an einer Straße gelegene Notfallort in einer Eintreffzeit von fünf bis acht Minuten innerörtlich und zwölf Minuten im ländlichen Bereich erreichbar sein. Erst wenn diese Eintreffzeiten erreicht werden, kommt nach der Rechtsprechung des OVG NRW die Funktionsschutzklausel zum Tragen, weil anderenfalls ein funktionsfähiger und damit schützenswerter, den Ausschluss privater Unternehmer rechtfertigender Rettungsdienst nicht besteht. Im Gebiet der Stadt E wird, wie dargelegt, die für die Notfallrettung geltende Eintreffzeit von acht Minuten gegenwärtig nicht erreicht.
Die Klägerin begehrt indessen keine Genehmigung für Notfallrettung, sondern für Krankentransport. Zu der damit aufgeworfenen Frage, ob der Träger des Rettungsdienstes sich auch dann nicht auf das Eingreifen der Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG berufen kann, wenn zwar, wie hier, im Bereich der Notfallrettung Defizite bestehen, der Privatunternehmer aber gar nicht Notfallrettung, sondern Krankentransport betreiben möchte, hat das OVG NRW in seinem Beschluss vom 22. Oktober 1999 ausgeführt:
„Werden die Hilfsfristen in der Notfallrettung nicht erreicht, steht dies der Anwendung der Funktionsschutzklausel auch dann entgegen, wenn ein Privater eine Genehmigung zum Krankentransport beantragt hat. In diesem Bereich bestehen zwar keine exakten Hilfsfristen. Jedoch ist die einheitliche Betrachtungsweise des öffentlichen Rettungsdienstes geboten, nachdem der Gesetzgeber Notfallrettung und Krankentransport selbst zu einer medizinisch- organisatorischen Einheit der Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr ausgestaltet hat (so schon § 6 Abs. 1 RettG 1992). Deshalb ist auch der Teil Notfallrettung zu beurteilen, wenn es aus Anlass der Beantragung einer Genehmigung zum Krankentransport darum geht, ob es sich um einen funktionsfähigen Rettungsdienst handelt, der in den Genuss des Schutzes des § 19 Abs. 4 RettG kommen kann."
Diese Einschränkung des Anwendungsbereichs der Funktionsschutzklausel, die dazu führt, dass der Bereich Krankentransport selbst dann von vornherein keinen Schutz genießt, wenn er, wie hier, funktionsfähig ist, hält die Kammer nicht für überzeugend. Aus Wortlaut und Bedeutungszusammenhang des § 19 Abs. 4 RettG NRW lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin für eine solche Einschränkung nichts herleiten. Zwar trifft es zu, dass die Vorschrift explizit auf einen „funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6" abstellt, und dass gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 RettG NRW der Rettungsdienst die Notfallrettung und den Krankentransport als medizinisch-organisatorische Einheit umfasst. Dieser Einheit ist aber nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW („Die Genehmigung ist zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 beeinträchtigt wird") nicht in der Weise Rechnung zu tragen, dass die gesetzliche Vorschrift nicht zur Anwendung kommt, sondern im Gegenteil dadurch, dass ihr Regelungsgehalt umgesetzt wird, indem nämlich die Behörde prognostiziert, wie sich die Erteilung der beantragten Genehmigung auf den Rettungsdienst insgesamt (in seinen Bereichen Notfallrettung und Krankentransport) auswirken wird. Auch im Übrigen ergibt eine Auslegung des § 19 Abs. 4 RettG NRW nach den üblichen Methoden keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Vorschrift in Fällen wie dem hier zu entscheidenden nicht anwendbar ist. Eine Orientierung an der Regelungsabsicht des Gesetzgebers, wie sie aus Entstehungsgeschichte und Begründung der Vorschrift erkennbar wird, spricht eher gegen die Annahme, dass ein funktionsfähiger Rettungsdienst bereits bestehen muss, bevor § 19 Abs. 4 RettG NRW zur Anwendung kommt. So lautete Satz 1 der Vorschrift in dem Gesetzentwurf der Landesregierung: „Die Genehmigung ist zu versagen, wenn eine flächendeckende Versorgung in Notfallrettung oder Krankentransport im Genehmigungsbereich gewährleistet ist und durch die Erteilung der Genehmigung das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes beeinträchtigt würde".
Vgl. Landtags-Drucksache 11/3181, S. 20,
Der Umstand, dass in der dann Gesetz gewordenen Fassung für eine Versagung der Genehmigung nicht mehr das Vorhandensein einer flächendeckenden Versorgung, sondern nur noch eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst vorausgesetzt wird, deutet nach Auffassung der Kammer darauf hin, dass der Gesetzgeber die Frage, ob eine flächendeckende Versorgung gewährleistet ist, aus dem „Prüfprogramm" der Vorschrift herausnehmen wollte,
a.A. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 A 5617/98 -, NWVBl. 2000, S. 103 ff. (104),
was dagegen sprechen dürfte, ihr über den Umweg einer Einschränkung des normativen Geltungsbereichs (Anwendung der Funktionsschutzklausel nur, wenn ein funktionsfähiger Rettungsdienst besteht) doch wieder Entscheidungsrelevanz zukommen zu lassen. Letztlich kann dies aber dahinstehen. Denn jedenfalls lässt sich der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nichts dafür entnehmen, dass - was hier allein in Streit steht - das Vorhandensein einer funktionsfähigen Notfallrettung auch dann Voraussetzung für die Anwendung der Funktionsschutzklausel sein soll, wenn lediglich eine Genehmigung für den Krankentransport beantragt wurde.
Für den Bereich der Notfallrettung hat die Kammer sich der Rechtsprechung des OVG NRW angeschlossen, vgl. Beschlüsse vom 7. September 2001 - 7 L 876/01 und 888/01 - und vom 26. April 2002 - 7 L 3745/01 -.
Im Gegenteil lässt die Verwendung des Wortes „oder" im Entwurf der Landesregierung („ ... ist zu versagen, wenn eine flächendeckende Versorgung in Notfallrettung oder Krankentransport im Genehmigungsbereich Gewähr leistet ist") es als nahe liegend erscheinen, dass nach der Regelungsabsicht des Gesetzgebers die Genehmigung nicht erst dann zu versagen ist, wenn in beiden Bereichen des Rettungsdienstes keine flächendeckende Versorgung besteht. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man unter Berücksichtigung des Umstandes, dass es dem Gesetzgeber (u.a.) darum ging, die Einheit von Notfallrettung und Krankentransport besonders zu betonen. Zwar trifft es zu, dass in § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW, der auf § 6 verweist (nach dessen Abs. 1 Satz 2 beide Aufgabenbereiche eine medizinisch-organisatorische Einheit der Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr bilden), der Gesichtspunkt der Einheit deutlich zum Ausdruck kommt. Daraus lässt sich aber keine Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 19 Abs. 4 RettG NRW herleiten. Vielmehr realisiert sich die Einheit, wie dargelegt, gerade durch Anwendung der Vorschrift, indem im Rahmen der zu treffenden Prognoseentscheidung, ob eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses zu erwarten ist, der Rettungsdienst als Ganzes in den Blick genommen wird. Schließlich führt auch eine Auslegung, die sich von Sinn und Zweck der Vorschrift leiten lässt, nicht auf eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Funktionsschutzklausel in Fällen, in denen, wie hier, zwar die Eintreffzeiten bei der Notfallrettung nicht eingehalten werden, jedoch eine Genehmigung für Krankentransport begehrt wird. Durch § 19 Abs. 4 RettG NRW soll eine Steuerung der Zulassung von Unternehmern ermöglicht werden. Die Vorschrift hat das Ziel, die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes zu gewährleisten und diesen wichtigen Teil der medizinischen Versorgung der Bevölkerung zu sichern. Durch sie soll ausgeschlossen werden, dass unkoordiniert zusätzliche Vorhaltungen geschaffen werden, die eine sinnvolle Auslastung der für den Rettungsdienst eingesetzten Fahrzeuge und Personen einschränken.
Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, Landtags-Drucksache 11/3181, S. 55 f.
Es droht eine Verfehlung dieses Regelungsziels, wenn der Träger des Rettungsdienstes keine rechtliche Möglichkeit hat, das Entstehen erheblicher Überkapazitäten im Bereich des Krankentransportes zu verhindern. Daran ändert sich nichts, wenn bei der Notfallrettung die Eintreffzeiten nicht eingehalten werden. Im Gegenteil liegt es auf der Hand, dass durch die Schaffung erheblicher Überkapazitäten die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes - abgesehen von dem bereits bestehenden Defizit im Bereich der Notfallrettung - zusätzlich beeinträchtigt würde, indem im Bereich Krankentransport unveränderte Vorhaltekosten anfielen, denen jedoch bei stagnierenden oder sogar sinkenden Einsatzzahlen keine entsprechenden Einnahmen mehr gegenüber stünden. Dies gilt umso mehr, als die Behörde keine Möglichkeit zur Begrenzung der Zahl zuzulassender KTW hätte, wenn ihr die Prüfung des § 19 Abs. 4 RettG NRW verwehrt wäre. Private Anbieter könnten, nur durch eigene betriebswirtschaftliche Interessen gelenkt und beschränkt, mit beliebig vielen KTW auf den Markt drängen, solange in der Notfallrettung die Eintreffzeiten nicht eingehalten sind. Jede Möglichkeit zur Steuerung der Kapazitäten wäre der Behörde aus der Hand genommen. Letztlich würde auf diese Weise ein „Teufelskreis" geschaffen, der es dem Träger des Rettungsdienstes immer schwerer und letztlich unmöglich machen würde, den ihm gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW obliegenden Sicherstellungsauftrag zu erfüllen.
Auch spricht wenig für die Annahme, dass die Nichtanwendung der Funktionsschutzklausel geeignet ist, die vom OVG NRW betonte positive Wirkung, dass nämlich bei Verfehlung der Eintreffzeiten der private Unternehmer zur Zielerreichung zumindest hilfreich sein kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 A 5617/98 -, a.a.O., S. 104,
tatsächlich zu erreichen. Gerade der hier zu entscheidende Fall, in dem die Verfehlung der Eintreffzeiten ausweislich des Rettungsdienstbedarfsplans nicht etwa auf einer zu geringen Zahl von RTW, sondern auf einer ungünstigen Verteilung der Rettungswachen beruht (weshalb der Beklagte gemäß dem „Soll-Konzept" des Bedarfsplans zur Einhaltung der Eintreffzeiten nicht weitere Fahrzeuge in Dienst stellen, sondern Rettungswachen verlagern wird), zeigt in aller Deutlichkeit, dass die Schaffung zusätzlicher Fahrzeugkapazitäten im Bereich des Krankentransports zur Zielerreichung bei der Notfallrettung nichts beiträgt.
Der in diesem Zusammenhang von der Klägerin erhobene Einwand, der Träger des Rettungsdienstes müsse Fahrzeuge und Personal nicht im bisherigen Umfang vorhalten, wenn ein Unternehmer Leistungen des Krankentransports anbiete, vielmehr könne die Behörde auf private Betätigung reagieren, indem sie ihre Organisation entsprechend reduziere, beruht auf einer Verkennung der Rechtslage. Die Tätigkeit von Unternehmern kann den öffentlichen Rettungsdienst nicht (ganz oder teilweise) ersetzen; ansonsten würde der Träger des Rettungsdienstes den Sicherstellungsauftrag (§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) verfehlen. Dieser gesetzliche Auftrag besteht unabhängig davon, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auch Unternehmer Leistungen der Notfallrettung oder des Krankentransports anbieten. Es geht nicht um ein Mit-, sondern um ein Nebeneinander von Rettungsdienst einerseits und unternehmerischer Tätigkeit andererseits. Dies folgt aus der Systematik des RettG NRW. Der Rettungsdienst (einschließlich der Sicherstellungsverpflichtung) ist Gegenstand von dessen zweitem Abschnitt. Dem stellt das Gesetz die Betätigung von Unternehmern in einem eigenen (dritten) Abschnitt gegenüber. Eben dieses Nebeneinander war für den Gesetzgeber, wie dargelegt, der Grund dafür, die Funktionsschutzklausel in das RettG NRW aufzunehmen. Einer solchen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn der Träger des Rettungsdienstes seine Organisation an die Tätigkeit von Unternehmern (bis hin zu einem völligen Rückzug) anpassen könnte. Die Zulassung privaten Krankentransports (ebenso wie privater Notfallrettung) führt daher zwingend zu höheren Kapazitäten (wobei die Frage, ob diese Kapazitätserhöhungen so erheblich sind, dass sie das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigen, dann Gegenstand des § 19 Abs. 4 RettG NRW ist). Nur in dem Fall, dass private Hilfsorganisationen oder Unternehmer gemäß (dem zum zweiten Abschnitt des Gesetzes gehörenden) § 13 RettG NRW in den Rettungsdienst eingegliedert, also selbst Teil des Rettungsdienstes sind, kann dessen Träger eigene Kapazitäten (seiner Berufsfeuerwehr) reduzieren. Um eine solche Eingliederung der Klägerin in den Rettungsdienst des Beklagten geht es hier jedoch nicht.
Nach alledem ist festzuhalten, dass in Fällen, in denen es, wie hier, um eine Genehmigung für die Ausübung von Krankentransport bei bestehenden Mängeln im Bereich der Notfallrettung geht, für die Frage, ob der Anwendungsbereich der Funktionsschutzklausel eröffnet ist, nicht auf die Notfallrettung abzustellen ist, sondern allein darauf, ob ein funktionierendes Krankentransportwesen besteht.
Vgl. rechtskräftigen Beschluss der Kammer vom 27. September 2002 im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 7 L 167/02 -; in diese Richtung gehend bereits rechtskräftiger Beschluss der Kammer vom 7. September 2001 - 7 L 888/01 -.
Dies ist bei dem Rettungsdienst des Beklagten, wie oben bereits im Einzelnen ausgeführt, der Fall, sodass die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW zur Anwendung kommt.
Auf der Grundlage dieser Vorschrift hat der Beklagte die von der Klägerin beantragte Genehmigung für vier KTW in nicht zu beanstandender Weise versagt. Wie dargelegt, ist die Genehmigung gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 beeinträchtigt wird. Hierbei sind insbesondere die Pflicht zur flächendeckenden Vorhaltung und die Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes im vorgesehenen Betriebsbereich zu berücksichtigen. Die Einsatzzahlen, die Eintreffzeit und die Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage sind dabei zu Grunde zu legen (Sätze 2 und 3 der Vorschrift). Aus der Formulierung „wenn zu erwarten ist" ist zu folgern, dass die Behörde bei der Entscheidung einen gerichtlichen nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum hat. Es handelt sich um eine prognostische Entscheidung mit wertendem Charakter und einem Einschätzungsfreiraum, die gerichtlich nur daraufhin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat.
Vgl. (noch nicht rechtskräftiges) Urteil der Kammer vom 31. März 2004 - 7 K 7982/02 -, n.v.; ferner (jeweils zu einem ähnlichen Wortlaut des Gesetzes): BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, DVBl. 2000, S. 124 ff. (126 f.); OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, DÖV 1997, S. 694 ff. und BayVGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl 1996, S. 176 ff.
Hiervon ausgehend ist die von dem Beklagten bei der Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Zulassung zum Krankentransport mit vier KTW getroffene Prognoseentscheidung frei von Rechtsfehlern. Der Beklagte hat seine Entscheidung im Wesentlichen darauf gestützt, dass die Zulassung der vier KTW zu einer Steigerung der vorhandenen Transportkapazitäten um rund 41,6 % führen würde, die in keiner Relation zur Entwicklung der Einsatzzahlen stünde, sodass sich erhebliche Überkapazitäten ergäben, die voraussichtlich massive Gebührenerhöhungen zur Folge hätten. Diese Erwägungen vermögen die ablehnende Entscheidung zu tragen. Nach der Rechtsprechung des BVerwG, die die Kammer teilt, ist die vom Beklagten zur Begründung seiner Entscheidung vorgebrachte Verhinderung von Überkapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des Krankentransports ein wichtiges öffentliches Anliegen, dessen Verfehlung die sachgerechte Funktion des Gesundheitswesens insgesamt schädigt. Zu große Kapazitäten verursachen überflüssige Investitions- und Vorhaltekosten, die im Wesentlichen von den gesetzlichen Krankenkassen getragen werden müssen. Überhöhte Preise, die sich aus der Vorhaltung von Überkapazitäten ergeben, stellen daher eine massive Belastung der Allgemeinheit dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, a.a.O., S. 126; ferner OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, juris.
Im Unterschied zu dem der zitierten Entscheidung des BVerwG zu Grunde liegenden Hessischen Rettungsdienstgesetz, das eine Beteiligung am Rettungsdienst nur im Rahmen des vorhandenen Bedarfs zulässt,
„faktisches Eingliederungsmodell", vgl. hierzu Schulte, Rettungsdienst durch Private, Berlin 1999, S. 48 ff.,
sieht das RettG NRW allerdings ein Nebeneinander des Rettungsdienstes und des Krankentransports durch Unternehmer vor („Trennungsmodell"). Dabei ist der Rettungsdienst gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW so zu bemessen, dass die bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung und des Krankentransports sichergestellt ist. Demnach wäre, wenn bereits jede Beeinträchtigung der Auslastung und jede Minderung der Erträge des Rettungsdienstes für die Annahme einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses im Sinne des § 19 Abs. 4 RettG NRW ausreichten, für die Genehmigung privater Leistungserbringung nur dann Raum, wenn der Träger des Rettungsdienstes die ihm gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW obliegende Sicherstellungsverpflichtung nicht erfüllte, sodass der private Unternehmer „in die Bresche springen" könnte. Im Übrigen, bei Erfüllung des Sicherstellungsauftrags, liefen die Vorschriften über die Genehmigung von Notfallrettung und Krankentransport durch Unternehmer leer; das vom Gesetzgeber gewollte „duale" System der Leistungserbringung hätte keine praktische Realisierungschance. Aus diesen Gründen ist im Rahmen der behördlichen Prognoseentscheidung des § 19 Abs. 4 RettG NRW nicht auf eine Bedarfsdeckung, sondern auf das Überschreiten der sog. Verträglichkeitsgrenze abzustellen.
Vgl. (rechtskräftigen) Beschluss der Kammer vom 27. September 2002 im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 7 L 167/02 - und (noch nicht rechtskräftiges) Urteil der Kammer vom 31. März 2004 - 7 K 7982/02 -, n.v.; ferner VG Düsseldorf, Urteil vom 28. September 1998 - 25 K 2309/94 -, n.v., S. 12 des Entscheidungsabdrucks; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, DÖV 1997, S. 694 ff.; BayVGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl. 1996, S. 176 ff.
Danach ist das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigt, wenn zu erwarten ist, dass die durch Erteilung der Genehmigung entstehenden finanziellen Einbußen in irgendeiner Weise auf den Kernbereich des Rettungsdienstes durchschlagen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 28. September 1998 - 25 K 2309/94 -, n.v., S. 12 des Entscheidungsabdrucks.
Hiervon ist indessen nicht erst dann auszugehen, wenn bei Zulassung der Tätigkeit privater Unternehmer der Rettungsdienst „zusammenbräche". Zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgabe einer bedarfsgerechten und flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung bedarf der Rettungsdienst einer hinreichenden Finanzierungsgrundlage. Einer beliebigen Erhöhung der Entgelte zur Deckung der Kosten sind Grenzen gesetzt. Angesichts der Bedeutung des Rettungsdienstes einschließlich des Krankentransportes als besonders wichtigem Gemeinschaftsgut und der Notwendigkeit, überflüssige (letztlich von den öffentlichen Kassen zu tragende) Kosten zu vermeiden, ist vielmehr die Feststellung einer ernstlichen und schwer wiegenden Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem - auch in wirtschaftlicher Hinsicht - funktionsfähigen Rettungsdienst als Voraussetzung für die Ablehnung eines Antrags nach §§ 18 ff. RettG NRW ausreichend (aber auch erforderlich).
Von diesen Maßstäben hat der Beklagte sich leiten lassen. Er hat nicht etwa auf eine Bedarfsdeckung, sondern darauf abgestellt, dass bei der sich aus einer Genehmigung der vier beantragten KTW ergebenden Erhöhung der vorhandenen Transportkapazitäten um rund 41,6 % bei nur leicht steigenden Einsatzzahlen die wirtschaftliche Existenz seines Rettungsdienstes in Frage stünde. Diese Prognose ist nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Gegenteil erscheint es nahe liegend, dass eine Kapazitätsausweitung in dem von der Klägerin erstrebten Ausmaß zu einem so erheblichen Rückgang der Transportaufträge zu Lasten des Rettungsdienstes des Beklagten führen würde, dass ein den Sicherstellungsauftrag gefährdender Verdrängungswettbewerb ernsthaft zu befürchten wäre. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin nach eigenem Bekunden Leistungen des Krankentransports wesentlich preisgünstiger anbieten kann als der Rettungsdienst des Beklagten (was darauf beruhen dürfte, dass sie nicht dem Sicherstellungsauftrag unterliegt, insbesondere keine - besonders kostenintensive - Notfallrettung betreiben muss). Auch ist es nachvollziehbar, dass der Beklagte eine ins Gewicht fallende Erhöhung der Einsatzzahlen, die geeignet wäre, die Ausweitung der Transportkapazitäten (zumindest teilweise) zu kompensieren, für wenig wahrscheinlich hält. Im Zeitraum von 1993 bis zum Erlass des Versagungsbescheides im Januar 2001 schwankten die Einsatzzahlen zwischen 49.603 im Jahr 1993 (niedrigster Stand) und 56.596 im Jahr 1996 (höchster Stand); im Jahr 2000 fanden 53.293 Krankentransporte statt. In diesen acht Jahren (von 1993 bis 2000) stiegen die Einsatzzahlen insgesamt nur um rund 7,4 %, mithin in einem Umfang, der weit hinter der beantragten Ausweitung der Transportkapazitäten um rund 41,6 % zurückbleibt. In der Zeit nach Erlass des Versagungsbescheides sind die Einsatzzahlen sogar gesunken (auf 48.794 im Jahr 2001 und 44.615 im Jahr 2002). Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung die Zahl der vorhandenen KTW nicht zu reduzieren, sondern, wie von der Klägerin angestrebt, massiv zu erhöhen, wäre eine Strategie, die der Rettungsdienst des Beklagten voraussichtlich nicht verkraften könnte. Dessen Auslastung im Bereich Krankentransport, die laut Rettungsdienstbedarfsplan ohnehin nur bei rund 69,5 % liegt, würde sich aller Wahrscheinlichkeit nach rapide weiter verschlechtern. Darauf könnte der Beklagte, wie oben dargelegt, nicht mit einem (teilweisen) Rückzug aus dem Krankentransportwesen reagieren, weil er dann den gesetzlichen Sicherstellungsauftrag nicht erfüllen würde. Daher entstünden erhebliche Überkapazitäten mit entsprechenden Vorhaltekosten, die wiederum entweder zu erheblichen Gebührenerhöhungen oder (bei Subventionierung durch den Beklagten) zu einer zusätzlichen Belastung der städtischen Finanzen führen müssten; in jedem Fall hätte die Allgemeinheit die Kosten zu tragen. Aus diesen Gründen ist die Annahme des Beklagten, bei Zulassung der von der Klägerin beantragten vier KTW sei die Verträglichkeitsgrenze überschritten, nicht zu beanstanden. Die Frage, ob bei Zulassung von weniger als vier KTW eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst (noch) nicht zu erwarten wäre, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Über sie hat der Beklagte nicht entschieden. Es bestand für ihn hierzu auch keine Veranlassung. Denn die Erteilung von weniger als vier Genehmigungen ist nicht als Minus in dem im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag enthalten. Die Zahl der Fahrzeuge, die mindestens zum Einsatz kommen soll, hängt maßgeblich von betriebswirtschaftlichen Erwägungen der Klägerin ab. Diese kann der Beklagte nicht durch eigene Überlegungen ersetzen. So mag es etwa sein, dass sich die Durchführung von Krankentransport mit nur einem oder zwei KTW im Gebiet der Stadt E für die Klägerin nicht lohnt. Daher durfte der Beklagte nicht einfach unterstellen, dass die Klägerin zumindest eine Genehmigung für die Zahl von KTW haben möchte, bei der die Verträglichkeitsschwelle (noch) nicht erreicht ist.
Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, der Beklagte habe die Prognoseentscheidung nicht auf der Grundlage eines aktuellen Rettungsdienstbedarfsplans getroffen, ändert dies nichts daran, dass die Prognose - worauf es im Rahmen des § 19 Abs. 4 RettG NRW allein ankommt - nachvollziehbar ist. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das zu Grunde liegende Zahlenmaterial über (niemals zu vermeidende) kleinere Ungereimtheiten hinaus in einem die Richtigkeit der Prognose in Frage stellenden Ausmaß unzutreffend wäre, sind nicht ersichtlich (und werden auch von der Klägerin nicht substanziiert vorgetragen). Insbesondere lassen sich dem im Februar 2003 verabschiedeten Rettungsdienstbedarfsplan keine Zahlen entnehmen, die der Entscheidung des Beklagten nachträglich die Grundlage entziehen würden. Im Übrigen sei angemerkt, dass es die Klägerin war, die auf eine Bescheidung ihres Antrags vor Erlass eines neuen Rettungsdienstbedarfsplans gedrängt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil das Urteil, wie dargelegt, von der Rechtsprechung des OVG NRW zur Anwendung der Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 ff. RettG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1
ZPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 19 Abs. 4 Satz 1 RettG
§ 19 Abs. 4 RettG
§ 19 Abs. 4 Satz 3 RettG
§ 6 Abs. 1 RettG
§ 19 Abs. 4
RettG
§ 6 Abs. 1 Satz 1
RettG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 86 Abs. 1 EGV
Art. 82
Satz 1 EGV
Art. 86 Abs. 1, 82
EGV
Art. 86 Abs. 2 Satz 1 EGV
Art. 86 Abs. 2 EGV
Art. 86 Abs. 2
EGV

Zitierte Entscheidungen: 3 C 17.92
3 C 20/98
13 B 1085/94
7 A 11626/01
7 A 11769/98
3 B 116.02
13 B 16/04
7 K 7982/02
00 Uhr und 7.00
13 B 452/01
13 B 5617/98
13 B 1975/95
13 A 5617/98
7 L 876/01
7 L 3745/01
7 L 167/02
7 L 888/01
11 M 1026/00
10 S 3346/96
4 B 95.12
25 K 2309/94