Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-15, Aktenzeichen 2 K 309/23.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2024:0215.2K309.23.NW.00

Tenor:
Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 3. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. März 2023 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin den Betrag von 11.250,00 € auszuzahlen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils Vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf von Zuwendungen im Rahmen des Digitalisierungsbeschleunigungsprogramms.
Sie ist ein Unternehmen aus S…. Laut ihrer Internetseite verkauft sie in ihrem Online-Shop u.a. Reinigungsmittel und Baumarktartikel. Außerdem bietet sie Aufkleber, Folien und Schilder an, die sie auch auf Wunsch für die Kunden graphisch erstellt und produziert.
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf von Zuwendungen nach der Förderrichtlinie Digitalisierungsbeschleunigungsprogramm Landesförderprogramm DigiBoost, Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 26. Februar 2021 (8402) (im Folgenden: VV DigiBoost). Dabei geht es insbesondere um Ziffer 3 VV DigiBoost, der den Gegenstand der Förderung bestimmt:
3.1 Gegenstand der Zuwendung ist die Förderung von Vorhaben zur Digitalisierung von Produkten, Dienstleistungen und Leistungsprozessen. Hierbei soll auch die Erschließung neuer Märkte und Kundengruppen, sowie die Entwicklung von neuen Geschäftsmodellen gefördert werden. Förderfähig sind in diesem Zusammenhang umfassende Digitalisierungsvorhaben, die durch einen Auftragnehmer durchgeführt werden. Der Auftrag umfasst die Entwicklung bzw. Weiterentwicklung digitaler Produkte, Dienstleistungen, Produktionsverfahren und Leistungsprozesse.
3.2 Förderfähig sind die innerhalb des Bewilligungszeitraums anfallenden Ausgaben für Leistungen externer Auftragnehmer einschließlich der zur Umsetzung der Maßnahme notwendigen Hard- und Software für folgende Vorhaben:
- Digitalisierung von Produktion und Verfahren,
- Digitalisierung von Produkten und Dienstleistungen,
- Digitalisierung von Geschäftsmodellen und Vertriebskanälen.
Die förderfähigen Vorhaben werden in einer ergänzenden Liste und im Antragsformular konkretisiert. Diese und weitere Informationen werden u. a. auf der Internetpräsenz der Bewilligungsstelle veröffentlicht.
3.3 Ausgeschlossen sind juristische und technologieorientierte Beratungen, Beratungen zur strategischen, wirtschaftlichen, organisatorischen und technischen Unternehmensführung sowie zum Produkt- und Kommunikationsdesign, die durch andere Förderprogramme des Landes gefördert werden.
3.4 Nicht förderfähig sind:
-Produkte und Dienstleistungen, die ausschließlich der Umsetzung gesetzlicher Vorschriften und nicht der unmittelbaren betrieblichen Prozessverbesserung dienen,
-reine Ersatzbeschaffungen,
-Finanzierungskosten, (…)
-Personalausgaben und Eigenleistungen des geförderten Unternehmens,
-Standardsoftware und Standardhardware (…),
-IKT-Grundausstattung/klassische Telefonie,
-Leasing oder Mieten von Hardware, Software oder Software-Lizenzen,
-Ausgaben für Standard-Webseiten oder -Webshops oder deren Optimierung ohne direkte/unmittelbare Integration in den Leistungsprozess,
-Online-Marketing-Maßnahmen und reine Suchmaschinenoptimierung (Search Engine Optimierung).
Auf der Internetseite der Beklagten (Zugriff 18. Januar 2024) befindet sich zu dem DigiBoost-Programm folgender Artikel vom 18. Februar 2021:
„Das Förderprogramm wurde gemeinsam mit den Kammern (…) erarbeitet und hat die betriebliche Realität im Blick. Der DigiBoost gewährt Zuschüsse bis zu 15.000,00 € pro Unternehmen, sowohl für Hard- als auch für Software zur Digitalisierung der Betriebe. Der Aufbau professioneller, individuell programmierter Online Shops, Infrastrukturen für mobiles Arbeiten oder digitales Lager- und Logistikmanagement wie auch die Digitalisierung von Werkstätten oder 3D-Drucks sind förderfähig, ebenso die dazugehörige Beratungsleistung. Dies seien nur einige Beispiele. Der DigiBoost unterstützt Geschäfte dabei, sich digitaler, leistungs- und damit zukunftsfähiger aufzustellen“, sagte S….“
Am 16. März 2021 nahm Herr Sch… für die Klägerin an einem Einführungswebinar der IHK zu „DigiBoost Rheinland-Pfalz, Digitalisierungsförderung für den Mittelstand“ teil. Die Teilnahme am Einführungswebinar war Voraussetzung dafür, einen Antrag stellen zu können. Neben der IHK Rheinland-Pfalz und anderen Trägern ist auch die Beklagte auf der Teilnahmebestätigung aufgeführt.
Am 19. März 2021 beantragte die Klägerin bei der Beklagten eine Zuwendung für folgendes Vorhaben: „Optimierung des IT-Sicherheitsniveaus nach den Vorgaben des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik. Firewall und BackupLösungen vor Ort. Sicherheitsmaßnahmen durch VPN (HomeOffice).“ In der Antragsmaske kreuzte sie in der Kategorie „Digitalisierung von Produkten und Dienstleistungen“ die Unterkategorie „IT-Sicherheitslösungen“ an.
Mit Schreiben vom 24. März 2021 bestätigte die Beklagte den Eingang des Antrags der Klägerin. Sie schrieb: „Eine Förderung ihres Digitalisierungsvorhabens im Rahmen der Förderrichtlinie erscheint grundsätzlich möglich, sofern die noch durchzuführende detaillierte Überprüfung ergibt, dass die spezifischen Fördervoraussetzungen erfüllt sind (…).“
Mit Zuwendungsbescheid vom 31. Mai 2021 bewilligte die Beklagte der Klägerin „eine Zuwendung bis zu einer Höhe von 11.250 €“. Als Betreff schrieb die Beklagte: „Ihr Antrag vom 19.03.2021“. Sie ging von Gesamtausgaben in Höhe von 15.000,00 € aus und schrieb: „davon förderfähig 15.000,00 EUR“. Bei einer Anteilsfinanzierung von 75 % blieben Eigenmittel in Höhe von 3.750 €. Nähere Angaben zu dem Vorhaben und seiner Förderfähigkeit enthielt der Zuwendungsbescheid nicht. Die Beklagte wies darauf hin, dass die Förderung auf der Grundlage des Landeshaushaltes, der §§ 23 und 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO) sowie der Verwaltungsvorschrift hierzu (VV-LHO), der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) sowie der VV DigiBoost ergehe. Die Beklagte schrieb (Fettdruck):
„Die Zuwendung darf – wie im Antrag angegeben – nur verwendet werden für ein Vorhaben der Digitalisierung von Produktion und Verfahren, Produkten und Dienstleistungen und/oder Geschäftsmodellen und Vertriebskanälen in der im Antrag genannten Betriebsstätte (…) in Rheinland-Pfalz.“
Die Beklagte wies die Klägerin darauf hin, dass sie bis zum 29. Dezember 2021 einen Verwendungsnachweis vorzulegen habe. Die Zuwendung sollte nach Vorlage des Verwendungsnachweises ausgezahlt werden.
Unter Ziffer I „Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen“ machte die Beklagte die als Anlage beigefügte ANBestP zum Bestandteil des Bescheids.
Unter Ziffer II. „Besondere Nebenbestimmungen“ wies die Beklagte unter Nr. 3 darauf hin, dass gemäß der VV DigiBoost insbesondere folgende Kosten nicht in die Förderung mit einbezogen werden könnten. Daraufhin gab sie die Aufzählungspunkte in Ziffer 3.4 VV DigiBoost (siehe oben) wörtlich wieder.
Zwischen Juli und September 2021 nahm die Klägerin an einer IT-Sicherheitsberatung der C… GmbH teil. Dafür stellte die C… GmbH der Klägerin am 30. September 2021 eine Rechnung aus. Sie gab einen Preis von 1.000,00 € pro Beratertag im Leistungszeitraum 1. Juli 2021 bis 30. September 2021 an. Bei 15 Einheiten ergab dies insgesamt Kosten von 15.000,00 €. Die Rechnung enthielt folgende Posten:
„IT-Sicherheitskonzept
Durchführung eines Grundschutzchecks nach den Vorgaben des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik (…) in vier maßgeblichen Bereichen:
Maßnahme 1: Server und Clients. (…)
Maßnahme 2. Router und Firewall. (…)
Maßnahme 3: Schnittstellen abklären. (…)
Maßnahme 4: Ausarbeitung eines Notfallplans.“
Am 23. November 2021 legte die Klägerin der Beklagten den Verwendungsnachweis vor. Unter der Überschrift „Das Digitalisierungsprojekt wurde wie folgt umgesetzt“ führte die Klägerin aus: „Im Ergebnis wurden für die M… OHG folgende Unterlagen erstellt:
„IT-Sicherheit
- Schulungsunterlagen zur IT-Sicherheit
IT-Sicherheitskonzeption auf Grundlage Standardabsicherung BSI mit folgenden Inhalten: Projektplan, Geschäftsprozessanalyse, Strukturanalyse, Netzplan, Schutzbedarf
- IT-Grundschutzcheck (umfassender Soll-Ist-Vergleich)“
Die Rechnung der C… GmbH vom 30. September 2021 legte die Klägerin bei.
Die Beklagte bat die Klägerin mit Nachricht vom 10. Februar 2022, eine detaillierte Rechnung beizufügen, in der alle Hard- und Softwarepositionen aufgelistet seien. Mit Nachricht vom 7. April 2022 legte die Klägerin der Beklagten zusätzlich folgende Unterlagen vor: Präsentationsunterlagen der C… GmbH mit dem Titel "Informationssicherheitsoffensive", Reader der C… GmbH mit dem Titel "IT-Sicherheitskonzeption M… OHG" und Ausarbeitung der C… GmbH mit dem Titel "IT-Sicherheitskonzeption M… OHG". Diese Ausarbeitung im Umfang von 95 Seiten enthielt einen Projektplan für die Klägerin, eine Aufstellung der Geschäftsprozesse bei der Klägerin, eine Strukturanalyse, eine Schutzbedarfsfeststellung und einen IT-Grundschutzcheck. In dem IT-Grundschutzcheck führte die C… GmbH einzelne Bausteine auf, dokumentierte ihren IST-Zustand, formulierte den SOLL-Zustand, dokumentierte den Umsetzungsstatus, erklärte den Nutzen der Umsetzung und führte ggf. die Kosten dafür auf.
Die Beklagte fragte erneut mit Nachricht vom 7. April 2022, ob die Klägerin Hardware erworben habe. Daraufhin antwortete die Klägerin am 8. April 2022, sie habe keine Hardware erworben. Sie fügte ein Schreiben der C… GmbH an, in dem diese bestätigte, „dass es beim DigiBoost für M… nur um die Erstellung des Gesamtkonzepts“ gegangen sei. „Hier wurden Anpassungen in der Bestandshardware durchgeführt. M… verfügt nun über ein Konzept nach den Vorgaben des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik.“
In einem internen Vermerk vom 11. April 2022 schrieb die Beklagte, die Rechnung sei nicht förderfähig nach Ziffer 3.3 VV DigiBoost, wonach technologieorientierte Beratungen ausgeschlossen seien. Außerdem sei sie nach Ziffer 3.4 1. Spstr. VV DigiBoost nicht förderfähig, wonach Produkte und Dienstleistungen nicht förderfähig seien, die ausschließlich der Umsetzung gesetzlicher Vorschriften dienten.
Mit Widerrufsbescheid vom 3. November 2022, versandt am 4. November 2022, erklärte die Beklagte, sie widerrufe den Zuwendungsbescheid vom 31. Mai 2021. Eine Rückzahlung sei nicht erforderlich, da noch keine Zuschussmittel ausgezahlt worden seien. Nach Prüfung des Verwendungsnachweises habe sich ergeben, dass die Ausgaben gemäß Ziffer 3.3 VV DigiBoost nicht förderfähig seien. Außerdem berief sich die Beklagte auf Ziffer 3.4 VV DigiBoost. Die gewährte Zuwendung sei nicht für den im Zuwendungsbescheid genannten Zweck verwendet worden, so dass der Zuwendungsbescheid nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG widerrufen werde.
Dagegen legte die Klägerin am 5. Dezember 2022, einem Montag, Widerspruch ein. Diesen begründete sie mit Schreiben vom 18. Januar 2023 damit, dass sie durch die Schulung der C… GmbH ihre Prozesse weiter digitalisiert und ihre Sicherheit verbessert habe. Zudem habe sie ihr Geschäftsmodell absichern und skalieren können. Sie habe Prozesse weiter digitalisieren können, wie etwa die Nutzung von Home-Office. Die Daten hätten so maximal gesichert werden können auf diversen Servern. Die C… GmbH habe ihnen außerdem bei der Nacherfassung von Leads in diversen Vertriebskanälen geholfen. Auch hätten sie dabei neue Märkte erschließen können, die sie vor der Beratung nicht im Blick gehabt hätten, z. B. indem sie komplexe QR-Code-Etiketten mit Nummerierung erzeugten und diese verkauften. Durch die Schulung habe die Klägerin ihre Unique Selling Position in der Just-in-Time-Produktion im Verkauf z.B. via Amazon skalieren können. Nach der Schulung bei der IHK für DigiBoost sei ihnen klar gewesen, dass sie mit der Firma C… GmbH zusammenarbeiten wollten, um Produkte und Prozesse für ihr Geschäftsmodell zu digitalisieren. Bei der IHK-Schulung hätten sie explizit nach den Themen Cybersicherheitsberatung und digitale Prozessoptimierung gefragt. Sie hätten ein positives Feedback erhalten, dass dies so möglich sei. Durch die Beratung hätten sie stark investiert in Soft- und Hardware. Wenn während der Schulung der IHK der Schulungsleiter darauf hingewiesen hätte, dass sie weitestgehend blind vorab Soft- und Hardware kaufen müssten, damit diese förderfähig sei, hätten sie dies vor der Schulung getan.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. März 2023, bei der Klägerin eingegangen am 14. März 2023, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Widerrufsbescheid bleibe bestehen. Die Beklagte berief sich auf Ziffer 3.1 i. V. m. 3.2 sowie auf Ziffer 3.2 i. V. m. 3.4 VV DigiBoost. Danach könnten nur Digitalisierungsvorhaben gefördert werden, die mittels Einsatzes und Nutzung digitaler Technologien die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit stärken würden. Die Förderung ziele auf die Steigerung der Effizienz mittels Digitalisierungen der innerbetrieblichen Prozesse, der Interaktionen mit Kunden und Partnern, der Dienstleistungen sowie der Geschäftsmodelle ab. Durch die Schulung der C… GmbH seien keine Produkte, Dienstleistungen und Leistungsprozesse digitalisiert worden. Es seien keine neuen Märkte, Kundengruppen erschlossen oder ein Geschäftsmodell gefördert worden. Die Schulung diene lediglich der Erstellung eines Gesamtkonzeptes für eine Digitalisierung, die erst nach Vorlage des Verwendungsnachweises erfolgt sei. Das Interesse an der Aufrechterhaltung des Zuwendungsbescheides trete zurück gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Fördervorgaben und insbesondere des förderungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes. Eine Abweichung von der ständigen Verwaltungspraxis sei unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht möglich.
Dagegen hat die Klägerin am 12. April 2023 Klage erhoben.
Diese begründet sie damit, dass sie die Förderungsregelungen eingehalten habe. Es seien Digitalisierungsvorhaben förderfähig gewesen, die mittels Einsatzes und Nutzung digitaler Technologien die Leistungsfähigkeit und den Wettbewerb gestärkt hätten. Die Förderung habe auf die Steigerung der Effizienz mittels Digitalisierung der innerbetrieben Prozesse, der Interaktion mit Kunden und Partnern, der Dienstleistungen sowie der Geschäftsmodelle abgezielt. Genau dies habe die Klägerin umgesetzt.
Es handele sich um die „Weiterentwicklung digitaler Leistungsprozesse“ nach Ziffer 3.1 Satz 4 VV DigiBoost. Den Bedingungen lasse sich nicht entnehmen, dass Beratungsleistungen grundsätzlich ausgeschlossen seien. Es bleibe weiter unklar, inwiefern die IT-Sicherheitsschulung eine Dienstleistung sein solle, die ausschließlich der Umsetzung gesetzlicher Vorschriften diene im Sinne von Ziffer 3.4 1. Spstr. VV DigiBoost. Es handele sich um Ausgaben für die Leistungen eines externen Auftragnehmers. Die Beratung habe zudem nicht lediglich darauf abgezielt, ein Gesamtkonzept zur IT-Sicherheit zu erstellen, sondern durch die Schulung seien weiter diverse Produkte entwickelt worden wie zum Beispiel die QR-Code-Etiketten. Ein Ausschluss nach Ziffer 3.3 VV DigiBoost liege nicht vor. Dem Geschäftsführer der Klägerin sei bei dem Einführungswebinar ausdrücklich zugesagt worden, dass das geplante Vorhaben förderfähig sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 3. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. März 2023 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, an sie den Betrag in Höhe von 11.250,00 € auszuzahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Klägerin habe nach ihrem eigenen Vortrag nur Beratungen in Anspruch genommen. Diese seien aber nicht förderfähig. Förderfähig wäre z. B. die Anschaffung neuer Hardware gewesen. Die Beratung wäre selbst dann nicht förderfähig, wenn sie einen Bezug zur Digitalisierung hätte.
Auf Nachfrage des Gerichts trägt die Beklagte mit Schreiben vom 22. und 29. Januar 2024 ergänzend vor, der Zweck der Leistung sei von der Beklagten im Bescheid hinreichend bestimmt worden. Nach Ziffer 3.1 und 3.2 VV Digiboost seien nur Ausgaben förderfähig für Leistungen externer Auftragnehmer. Eine Beratung führe nicht dazu, dass am Ende der Beratung ein digitales Produkt etc. durch den Auftragsnehmer weiterentwickelt worden sei. Aufgrund der Beratung müsse der Beratene die Digitalisierung selbst vornehmen. Neue Geschäftsfelder seien erst nach der Beratung erschlossen worden. Eigenleistungen des geförderten Unternehmens seien aber nicht förderfähig nach Ziffer 3.4 VV Digiboost.
Nach Ziffer 3.3 VV Digiboost würden Beratungen nicht gefördert. Eine Beratung führe niemals dazu, dass digitale Produkte weiter-/ entwickelt würden. Auch wenn man den Wortlaut so auslegen würde, dass andere Förderprogramme existieren müssten, wäre die Förderung hier ausgeschlossen. Die Beklagte verweist auf die Fördermöglichkeiten durch das Programm BITT (Förderung von Beratungen zu Innovation und Technologie Transfer Rheinland-Pfalz, Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung vom 26. November 2015 (8401) - im Folgenden: VV BITT). Die Beratung zur IT-Sicherheit sei grundsätzlich nach Ziffer 3.2.1. VV BITT förderfähig. Dies hänge von einer Prüfung im Einzelfall ab. Es müsse eine Analyse von Ist- und Soll-Zustand erfolgen wie in Ziffer 3.2.2 BITT und 3.2.3 BITT. Die Berater müssten aber gemäß Ziffer 4.1 BITT befähigt sein. Beratungen, die nicht durch die VV BITT gefördert würden, könnten durch das Programm MITT (Förderung von Betriebsberatungen für kleine und mittlere Unternehmen (Mittelstandsberatungsprogramm) Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung vom 26. November 2015 (8401) – im Folgenden: VV MITT) gefördert werden. Ein Ausschluss der Förderung nach Ziffer 3.3 VV DigiBoost liege bereits vor, wenn die Förderung grundsätzlich durch eine andere Fördermaßnahme gefördert werde.
Sie könne keine Auskunft geben zur Beteiligung der C… GmbH an dem Einführungswebinar zu Digiboost. Die Einführung werde von der IHK organisiert. Eine Beteiligung der C… GmbH sei der Beklagten nicht zurechenbar. Das Logo der Beklagten auf der Teilnahmebescheinigung ergebe sich nur daraus, dass sie die bewilligende Behörde gewesen sei. Wenn die Klägerin anführe, sie habe zum Thema IT-Sicherheitsberatung ein positives Feedback erhalten, dann müsse sie dies beweisen.
Entscheidend sei der in dem Bescheid hinreichend bestimmte Zweck. Der Zweck der Leistung sei für die Klägerin erkennbar die Durchführung eines Digitalisierungsvorhabens durch einen externen Auftragnehmer gewesen. Ob für die Klägerin (im Sinne von Ziffer 3.4 1. Spstr. VV Digiboost) eine Verpflichtung bestehe, eine IT-Sicherheitsschulung durchzuführen, könne die Beklagte nicht abschließend feststellen. Nach § 8 Abs. 1 BSIG sei die Klägerin nicht verpflichtet zur Einhaltung der Mindeststandards.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakte Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Widerrufsbescheid der Beklagten in Gestalt des Widerspruchbescheids ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (A). Die Beklagte ist gemäß § 113 Abs. 4 VwGO dazu zu verurteilen, der Klägerin die Zuwendung gemäß dem Zuwendungsbescheid auszuzahlen (B).
A. Die Voraussetzungen für eine Aufhebung des Zuwendungsbescheids liegen weder nach § 49 VwVfG (I) noch nach § 48 VwVfG (II) vor.
I) Die Voraussetzungen für einen Widerruf des Zuwendungsbescheids nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG sind nicht gegeben.
a) Für die Prüfung des Widerrufs nach § 49 VwVfG kann offenbleiben, ob und inwieweit der Zuwendungsbescheid der Beklagten rechtmäßig oder rechtswidrig war. Trotz des unterschiedlichen Wortlauts der §§ 48, 49 VwVfG hat die Behörde die Möglichkeit, sowohl rechtmäßige als auch rechtswidrige Verwaltungsakte nach § 49 VwVfG zu widerrufen. Denn ein rechtswidriger Verwaltungsakt soll keinen höheren Bestandsschutz genießen als ein rechtmäßiger Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 19. September 2018, - 8 C 16/17 -, Rn. 14, juris). Die Behörde kann die Frage der Rechtswidrigkeit dahingestellt sein lassen und sich für den Weg des Widerrufs entscheiden (BeckOK VwVfG/Abel, 61. Ed. 1.7.2023, VwVfG § 49 Rn. 2).
b) Die Voraussetzungen für einen Widerruf wegen Zweckverfehlung gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG liegen nicht vor.
Die Beklagte kann einen Verwaltungsakt gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG widerrufen, wenn die Leistung nicht für den Zweck verwendet wird, der im Verwaltungsakt bestimmt ist. Um den Zweck im Zuwendungsbescheid zu bestimmen, gelten besondere Maßstäbe (1). Nach diesen Maßstäben ist der Zweck dieser Zuwendung zu bestimmen. Diesen Zuwendungszweck erfüllte die Klägerin (2).
1) Der Zweck einer Zuwendung muss dem Bescheid selbst mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen sein (BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2022 – 8 C 11/21 –, Rn. 13, juris). Entscheidend ist der Primärzweck. Die Behörde verfolgt mit der Subvention oft mehrere Zwecke. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG berechtigt die Behörde aber nur zum Widerruf, wenn der nächstliegende Zweck verfehlt wird (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 22. September 2020 – 8 A 10652/20 –, Rn. 41, juris).
Der Zuwendungsbescheid ist nach den Maßstäben der §§ 133, 157 BGB auszulegen, die für empfangsbedürftige Willenserklärungen gelten (sog. objektiver Empfängerhorizont) (OVG Münster, Urteil vom 17. März 2023 – 4 A 1987/22, BeckRS 2023, 5855, Rn. 58 f., beck-online). Bei der Bestimmung des Zwecks ist maßgeblich, wie der Adressat den Inhalt des Zuwendungsbescheids bei objektiver Würdigung unter Berücksichtigung aller für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Maßgebend ist demnach nicht der innere Wille hinter der Erklärung, sondern wie die Erklärung aus Sicht der Empfängerin bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. März 2023, 4 A 1987/22, Rn. 58, 59, Beck-Online m. w. N.). Da es problematisch sein kann, den Zweck zu bestimmen, sollte er im Zuwendungsbescheid möglichst genau festgelegt werden (BeckOK VwVfG/Abel, 62. Ed. 1.1.2024, VwVfG § 49 Rn. 77, Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 49 Rn. 101). Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (OVG Koblenz, Urteil vom 22. September 2020 – 8 A 10652/20 –, Rn. 47, juris, OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Oktober 2014 – 8 LA 52/14 –, Rn. 20, juris, BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 70/80 –, Rn. 15, juris, Schoch/Schneider/Schoch, 3. Ergänzungslieferung August 2022, VwVfG § 49 Rn. 169).
Eine genaue Zweckbestimmung im Zuwendungsbescheid gibt auch die ratio des § 49 VwVfG vor. § 49 VwVfG ermächtigt die Behörde zu reagieren, wenn sich der Begünstigte nach Erlass des Verwaltungsakts rechtsrelevant verhält (NK-VwVfG/Joachim Suerbaum, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 49 Rn. 6). Im Falle der Zweckverfehlung muss die Behörde den Begünstigten nicht entschädigen (vgl. § 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG). Diese strenge Widerrufsregelung setzt aber voraus, dass der Begünstigte für sein zweckwidriges Verhalten voll verantwortlich ist. Dazu muss er genau wissen, welchen Zweck er erfüllen muss. Der Verfassungsgrundsatz der Rechtssicherheit verlangt größtmögliche Bestimmtheit bei der Zweckbestimmung, die im Zuwendungsbescheid enthalten ist (OVG Koblenz, Urteil vom 22. September 2020 – 8 A 10652/20 –, Rn. 47, juris).
2) Die Klägerin verwendete die Zuwendung gemäß dem Zuwendungszweck. Zunächst ist der Zweck zu prüfen, der im Bescheid abgedruckt ist. Sodann sind bei der Auslegung die weiteren Umstände zu berücksichtigen, welche die Empfängerin erkennen konnte und die hinreichend klar und bestimmt den Zuwendungszweck präzisieren. Dabei sind hier Ziffer II Nr. 3 Zuwendungsbescheid (Besondere Nebenbestimmungen) sowie die VV DigiBoost und die Verwaltungspraxis heranzuziehen.
Die Klägerin erfüllte den Zuwendungszweck, wie er sich aus dem geschriebenen Zuwendungszweck im Zuwendungsbescheid mit Bezug auf ihren Antrag ergab (aa). Ziffer II Nr. 3 Zuwendungsbescheid (Besondere Nebenbestimmung) (bb) und die VV DigiBoost (cc) schränken den Zuwendungszweck bezüglich des Vorhabens der Klägerin nicht hinreichend klar ein. Eine bestimmte Verwaltungspraxis der Beklagten war für die Klägerin nicht erkennbar (dd).
aa) Die Klägerin erfüllte den Zweck, wie er im Zuwendungsbescheid benannt ist. Der Zweck im Zuwendungsbescheid ist allgemein gehalten. Die Beklagte schrieb im Zuwendungsbescheid als Zuwendungszweck, die Zuwendung dürfe „– wie im Antrag angegeben – nur verwendet werden für ein Vorhaben der Digitalisierung von Produktion und Verfahren, Produkten und Dienstleistungen und/oder Geschäftsmodellen und Vertriebskanälen in der im Antrag genannten Betriebsstätte (…) in Rheinland-Pfalz“.
Die weiteren Verfahren des Gerichts zur VV DigiBoost (2 K 762/23.NW und 2 K 1222/23.NW) legen nahe, dass die Beklagte diese allgemeine Zweckbestimmung immer wortgleich in ihren Zuwendungsbescheiden verwendete. Weder in der Zweckbeschreibung noch in den Zuwendungsbescheiden ist bestimmt, um welches Vorhaben es geht und welchem konkreten Zweck dieses Vorhaben dienen soll. Nur der Einschub „- wie im Antrag angegeben - “ weist auf ein konkretes Vorhaben hin, das jedoch inhaltlich nicht beschrieben wird. Im gesamten Bescheid finden sich Bezüge zum konkreten Vorhaben nur im Betreff („Ihr Antrag vom…“), bei den jeweiligen Summen und bei dem Datum des Maßnahmeendes.
Diese allgemeine Zweckbestimmung war aus Sicht der Klägerin so zu verstehen, dass es sich um ein Vorhaben der Digitalisierung von Dienstleistungen und/oder Geschäftsmodellen und Vertriebskanälen handeln musste und sie die Zuwendung für das Vorhaben ausgeben musste, das sie im Antrag angegeben hatte.
Die Klägerin verwendete die Mittel entsprechend der allgemeinen Zweckbestimmung im Zuwendungsbescheid. Die Zuwendung diente einem „Vorhaben der Digitalisierung von (…) Dienstleistungen und/oder Geschäftsmodellen und Vertriebskanälen“.
Die Klägerin betreibt einen Online-Shop als Vertriebskanal für ihre Produkte (z.B. Baumarktartikel) und Dienstleistungen (z.B. Erstellen von Grafiken zum Bedrucken von Schildern). Der Online-Shop kann nach der allgemeinen Zweckbestimmung als „ein Vorhaben der Digitalisierung von (…) Vertriebskanälen“ bezeichnet werden.
Im Übrigen vertreibt die Klägerin nach ihrer Darstellung auch Produkte, die nach dieser allgemeinen Zweckbestimmung als digitalisiert verstanden werden können. So gibt sie an, QR-Codes für die Kunden zu erstellen. Außerdem liegt es nahe, dass die Klägerin auch die Grafiken digital erstellt, die sie den Kunden auf Wunsch anbietet. Insofern kann auch allgemein von der „Digitalisierung von … Dienstleistungen“ ausgegangen werden. Allgemein kann dieser Online-Shop mit digitalen Produkten und digitalen grafischen Dienstleistungen auch als digitalisiertes Geschäftsmodell gesehen werden.
Die Zuwendung sollte „für ein Vorhaben der Digitalisierung von (…) Produkten und Dienstleistungen und/oder Geschäftsmodellen und Vertriebskanälen“ verwendet werden. Die Klägerin gab die Zuwendung dafür aus, dass die C… GmbH die gesamten digitalen Abläufe analysierte, dokumentierte und die Klägerin dahingehend beriet, dass sie die Sicherheitsvorgaben des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) beachtete. Die Zuwendung verwendete sie damit für ein Vorhaben der Digitalisierung, nämlich den Online-Shop (digitalisierter Vertriebskanal), die Erstellung von QR-Codes (digitalisierte Produkte) und Grafiken (digitalisierte Dienstleistungen) und das gesamte Online-Handelsvorhaben (digitalisiertes Geschäftsmodell).
Auch wenn der Antrag der Klägerin in die Auslegung des Zuwendungszwecks einbezogen wird („- wie im Antrag angegeben -“), erfüllte die Klägerin den Zuwendungszweck.
In der Online-Antragsmaske gab die Klägerin an, es gehe um die „Digitalisierung von Produkten und Dienstleistungen“, als Unterkategorie gab sie „IT-Sicherheitslösungen“ an. Diese Begriffe sind ebenfalls allgemein gehalten, mehrdeutig und nicht näher definiert im Antragformular oder in der VV DigiBoost. In dieser Allgemeinheit ist es als IT-Sicherheitslösung in Bezug auf digitalisierte Produkte und Dienstleistungen und/oder Geschäftsmodelle und Vertriebskanäle zu verstehen, wenn die Klägerin das IT-Sicherheitsniveau ihres Online-Shops gemäß den Vorgaben des BSI verbessern wollte.
Die Klägerin verwendete die Zuwendung auch entsprechend ihrer Vorhabensbeschreibung im Freitextfeld des Online-Antrags. Sie gab an, sie plane die „Optimierung des IT-Sicherheitsniveaus nach den Vorgaben des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik. Firewall und BackupLösungen vor Ort. Sicherheitsmaßnahmen durch VPN (HomeOffice).“ Diese Beschreibung entspricht dem, was die C… GmbH in ihrer Ausarbeitung mit dem Titel „IT Sicherheitskonzeption M… OHG“ angab. Diese Weiterentwicklung des Sicherheitsniveaus bestand aus folgenden Schritten: Die C… GmbH analysierte das IT-Sicherheitsniveau, dokumentierte dessen Zustand und beriet die Klägerin, wie sie die Vorgaben des BSI einhalten konnte. Dabei untersuchte die C… GmbH auch die Firewall, Backup-Lösungen und die sichere Ausgestaltung der Heimarbeitsplätze (vgl. S. 7 f., 12 – 14, 26 IT Sicherheitskonzeption Anlage zu Bl. 98 d. GA).
Dabei kann offenbleiben, ob die C… GmbH der Klägerin half, die QR- Codes selbst zu generieren. Ebenso kann offenbleiben, inwiefern die C… GmbH der Klägerin dazu verhalf, ihre Leads zu erfassen und neue Vertriebskanäle zu eröffnen. Beides hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung angezweifelt. Nach der allgemeinen Zweckbestimmung im Zuwendungsbescheid in Verbindung mit allen Angaben in der Online-Antragsmaske ist der Zuwendungszweck erfüllt, wenn die Klägerin die Zuwendung dafür ausgab, dass das Sicherheitsniveau ihrer digitalisierten Vertriebskanäle, Produkte, Dienstleistungen und des Geschäftsmodells erhöht wurde.
bb) Bei der Auslegung des Zuwendungszwecks ist als weiterer Umstand Ziffer II Nr. 3 Zuwendungsbescheid (Besondere Nebenbestimmungen) zu beachten. Die Ausschlusstatbestände in Ziffer II Nr. 3 Zuwendungsbescheid (Besondere Nebenbestimmungen) 1. Gliederungspunkt (Umsetzung gesetzlicher Vorschriften) und 4. Gliederungspunkt (Eigenleistungen), welche die Beklagte aufführte, sind jedoch nicht einschlägig.
Nach Ziffer II Nr. 3 Zuwendungsbescheid (Besondere Nebenbestimmungen) 1. Gliederungspunkt sind Produkte und Dienstleistung nicht förderfähig, die ausschließlich der Umsetzung gesetzlicher Vorschriften und nicht der unmittelbaren betrieblichen Prozessverbesserung dienen. Zwar berief sich die Beklagte darauf im Widerspruchsbescheid. Sie konnte jedoch auf gerichtliche Nachfrage keine gesetzlichen Vorschriften nennen, welche die Klägerin mit der IT-Sicherheitsanalyse, Dokumentation und Beratung hätte umsetzen müssen.
Auch der Hinweis der Beklagten auf Ziffer II Nr. 3 Zuwendungsbescheid (Besondere Nebenbestimmungen) 4. Gliederungspunkt greift nicht. Danach sind nicht förderfähig Personalausgaben und Eigenleistungen des geförderten Unternehmens. Die Klägerin stellte jedoch keine Eigenleistungen in Rechnung. Die Analyse, Dokumentation und Beratung zur IT-Sicherheit wurde von der Auftragnehmerin, der C… GmbH durchgeführt.
cc) Auch die VV DigiBoost ist bei der Auslegung des Zuwendungszwecks aus Sicht des objektiven Empfängers zu beachten. Bezogen auf die VV DigiBoost geht es um die Fragen, ob Beratungsleistungen nach Ziffer 3.3 VV DigiBoost in Verbindung mit Ziffer 3 BITT und Ziffer 3 MITT ausgeschlossen waren (α), und ob nach Ziffer 3.1 i. V. m. Ziffer 3.2 VV DigiBoost die Digitalisierungsleistung ausschließlich durch den Auftragnehmer erbracht wurde (β). Der Wortlaut der Ziffer 3 VV DigiBoost enthält jedoch keine klare Regelung dazu, dass die Beratungsleistung zum IT-Sicherheitsniveau ausgeschlossen war und dass dem Auftraggeber keine Umsetzungsaufgaben mehr verbleiben durften. Die Klägerin handelte nicht dem Zuwendungszweck zuwider, indem sie die Zuwendung für eine IT-Sicherheitsanalyse, -dokumentation und –beratung ausgab und die Ergebnisse dazu selbst umsetzte.
Neben dem Wortlaut des Bescheides ist grundsätzlich auch der Inhalt der Richtlinie heranzuziehen, die Grundlage der Bewilligung der Zuwendung gewesen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2022 – 8 C 11/21 –, Rn. 13, juris). Teilweise wird zwar angezweifelt, ob ein allgemeiner Hinweis („auf der Grundlage …. der VV DigiBoost“) ausreicht, um die gesamte VV DigiBoost in die Zweckbestimmung einzubeziehen. So wird aus dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG („für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck“) gefordert, dass sich die Zweckbestimmung aus dem Verwaltungsakt selbst ergeben muss und die entsprechende VV ausdrücklich zum Bestandteil des Bescheids gemacht werden muss (Schoch/Schneider/Schoch, 3. EL August 2022, VwVfG § 49 Rn. 171). Die Beklagte hat die VV DigiBoost nicht zum Bestandteil des Bescheids gemacht – nur die AN-Best-P (vgl. Ziffer II Nr. 1 Zuwendungsbescheid – Allgemeine Nebenbestimmungen). Inwiefern sich Unterschiede ergeben, wenn die VV nicht in den Bescheid inkorporiert ist, sondern nur als erkennbarer Umstand zu berücksichtigen ist, kann hier jedoch offenbleiben.
Es fehlt bereits an einer hinreichend klaren Regelung, die den Zuwendungszweck präzisieren und einschränken könnte. Bei der Auslegung des Zuwendungszwecks im Lichte der Förderrichtlinie ist auch die Systematik des § 49 VwVfG zu beachten. Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwVfG berechtigt gerade nicht jeder Verstoß gegen Bestimmungen der Förderrichtlinie zum entschädigungslosen Widerruf des Subventionsbescheids, sondern der Empfänger muss den Primärzweck verfehltoder gegen eine Auflage verstoßen haben. Nicht jede Fördervoraussetzung in der VV DigiBoost kann damit als Teil des Primärzwecks gelesen werden. Es liegt auch in Bezug auf die Förderrichtlinien in der Hand des Subventionsgebers, den Primärzweck im Bescheid genau zu bestimmen. Zudem müssen die Regelungen der Förderrichtlinie hinreichend klar und bestimmt sein, wenn sie geeignet sein sollen, den Zuwendungszweck einzuschränken. Ungenauigkeiten gehen auch hier zu Lasten des Fördergebers (vgl. allgemein OVG Koblenz, Urteil vom 22. September 2020 – 8 A 10652/20 –, Rn. 47).
α) Es widersprach nicht Ziffer 3.3 VV DigiBoost in Verbindung mit Ziffer 3 BITT oder Ziffer 3 MITT, die Zuwendung für eine IT-Sicherheitsberatung zu verwenden. Nach Ziffer 3.3 VV DigiBoost sind u.a. technologieorientierte Beratungen ausgeschlossen sowie Beratungen zur technischen Unternehmensführung, die durch andere Förderprogramme des Landes gefördert werden.
Aus Sicht der Klägerin als objektive Empfängerin des Zuwendungsbescheids auf der Grundlage der VV DigiBoost war nicht erkennbar, dass es andere Förderprogramme gab, welche eine IT-Sicherheitsberatung gefördert hätten. Aus dem Wortlaut der Ziffer 3.3 VV DigiBoost in Verbindung mit Ziffer 3 BITT und Ziffer 3 MITT ergeben sich keine klaren Einschränkungen. Selbst wenn man von der Klägerin verlangen würde, sich weiter zu informieren, so hätte sich nicht erkennen können, ob eine IT-Sicherheitsberatung von der Förderung ausgeschlossen war.
Ziffer 3.3 VV DigiBoost nennt keine konkreten Vorschriften, aus denen sich andere Förderprogramme für eine IT-Sicherheitsberatung ergeben. Die Beklagte hat auf Nachfrage des Gerichts auf die VV BITT und VV MITT verwiesen. Im Text der VV BITT und VV MITT ist eine IT-herheitsberatung jedoch nicht genannt. Von Ziffer 3.2.1 d) BITT sind „technologieorientierte Beratungen“ umfasst, wie beispielsweise „die Qualifizierung des Mitarbeiterstabs, um veränderte Anforderungsprofile durch neue Technologien und Verfahren effizient unterstützen zu können“. Ob damit eine IT-Sicherheitsberatung gemeint sein könnte, ist unklar. Denn es geht nicht primär um die Qualifizierung der Mitarbeiter, sondern um die Verbesserung des Sicherheitsniveaus der technischen Infrastruktur. Nach Ziffer 3.2 a) MITT sind förderfähig „alle Beratungen über strategische, wirtschaftliche, organisatorische und technische Fragen der Unternehmensführung“. Es ist eher fernliegend, die IT-Sicherheitsberatung als Frage der Unternehmensführung zu verstehen. Zudem ist die Förderung nach Ziffer 3.3 d) MITT ausgeschlossen für „Beratungen, deren wesentlicher Zweck es ist, unmittelbar durch die Beratung bestimmte Waren oder Dienstleistungen zu vertreiben.“ Ob diese Regelung die IT-Sicherheitsberatung eines Online-Versandhandels ausschließt, bleibt ebenfalls unklar. Auch die Beklagte konnte auf Nachfrage nicht angeben, nach welchen Vorschriften in den Ziffern 3 der VV BITT und VV MITT („Gegenstand der Förderung“) eine IT-Sicherheitsberatung eindeutig inbegriffen und förderfähig ist.
Die Klägerin hätte auch nicht weiter erforschen müssen, ob Ziffer 3.3 VV DigiBoost eine IT-Sicherheitsberatung ausschloss. Denn aus ihrem objektiven Empfängerhorizont gab es dafür keinen Anlass. Gegen einen Ausschluss sprachen als erkennbare Umstände auch die Angaben der Beklagten auf ihrer Homepage. Die Informationen im Einführungs-Webinar gaben ebenfalls keinen Anlass für weitere Nachfragen.
Der Text auf der Homepage der Beklagten sprach dagegen, dass technologieorientierte Beratungen allgemein ausgeschlossen werden sollten. Danach waren der Aufbau von Online-⁠Shops und Infrastrukturen für mobiles Arbeiten förderfähig, ebenso die dazugehörige Beratungsleistung. Was genau die Klägerin bei dem Einführungswebinar erfahren hat, ist streitig. Die Klägerin sagt, dort sei ihr zugesagt worden, dass eine IT-Sicherheitsberatung förderfähig sei. Die Beklagte bestreitet dies. Obgleich die Beklagte als Trägerin des Einführungs-Webinars genannt ist, konnte sie jedoch nicht darlegen, welche Informationen bei dem Einführungs-Webniar vermittelt wurden. Jedenfalls kann danach nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin Anlass gehabt hätte, sich weiter zu erkundigen, ob IT-Beratungsleistungen ausgeschlossen waren.
β) Es war aus Sicht einer objektiven Empfängerin auch nicht erkennbar, dass der Zuwendungszweck nach Ziffer 3.1 und 3.2 VV DigiBoost insofern eingeschränkt werden sollte, dass ein Auftrag über Analyse, Dokumentation und Beratung zur IT-Sicherheit ausgeschlossen waren.
Die Beklagte bringt vor, die Beratung habe dazu geführt, dass die Klägerin die Digitalisierung selbst vorgenommen habe. Förderfähig seien nach Ziffer 3.1 und 3.2 VV DigiBoost aber nur Digitalisierungsleistungen durch den Auftragnehmer. Eine solche Einschränkung des Zuwendungszwecks war aus Sicht einer objektiven Empfängerin jedoch nicht klar erkennbar. Weder war erkennbar, dass der Auftragnehmer selbst ein Digitalisierungsvorhaben durchführen sollte, noch, dass der Auftragnehmer nur bestimmte Leistungen als Auftrag ausführen durfte.
Nach Ziffer 3.1 Satz 3 VV DigiBoost sind „umfassende Digitalisierungsvorhaben“ förderfähig, „die durch einen Auftragnehmer durchgeführt werden“. Dieser Satz kann so verstanden werden, dass ein Auftragnehmer selbst die gesamte Digitalisierung vornehmen muss. Er kann aber auch in Zusammenhang mit dem darauf folgenden Satz in Ziffer 3.1 Satz 4 VV DigiBoost so gelesen werden, dass ein vorhandenes Digitalisierungsvorhaben durch einen Auftragnehmer weiterentwickelt wird. Denn nach Ziffer 3.1 Satz 4 VV DigiBoost sind Ausgaben förderfähig, die für einen „Auftrag“ zur „Weiterentwicklung digitaler (…) Leistungsprozesse“ verwendet werden. So kann auch bereits ein Digitalisierungsvorhaben bestehen (hier der Online-Shop mit tlw. digitalisierten Produkten und Dienstleistungen), das der Auftragnehmer weiterentwickelt.
Was genau der „Auftrag“ zur „Weiterentwicklung“ beinhaltet, gibt die VV DigiBoost ebenfalls nicht eindeutig vor. So ist nicht gefordert, dass der Auftragnehmer selbst Hardware kauft, einrichtet und programmiert. Es ist von dem Wortlaut ebenso umfasst, dass der Auftragnehmer das vorhandene Digitalisierungsvorhaben (den Online-Shop und die digitalen Betriebsabläufe) analysiert, dokumentiert und den Auftraggeber konkret berät, welche IT-Sicherheitsmaßnahmen notwendig sind, um die Vorgaben des BSI zu erfüllen. Auch diese Dienstleistungen können als „Leistungen externer Auftragnehmer“ (Ziffer 3.2 Satz 1 VV DigiBoost) gelesen werden, die der „Weiterentwicklung digitaler …Leistungsprozesse“ (Ziffer 3.1. Satz 4 VV DigiBoost) dienen. Der Auftrag kann danach auch in der gezielten Vermittlung von Knowhow bestehen, die der Auftraggeber umsetzt.
dd) Bei der Auslegung des Zuwendungszwecks kann die Verwaltungspraxis nur insoweit berücksichtigt werden, als sie für den objektiven Empfänger erkennbar war (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2022 – 8 C 11/21 –, Rn. 13, 15, juris). Die Widerrufsprüfung unterscheidet sich insoweit grundlegend von der Anspruchsprüfung. Geht es um die Frage, ob eine Antragstellerin Anspruch auf eine Förderung hat, so ist das Gericht an die Förderpraxis gebunden. Das Gericht darf die Förderrichtlinien, hier die VV DigiBoost, nicht eigenständig auslegen, sondern entscheidend ist allein, wie die Behörde die Förderrichtlinien ausgelegt und angewendet hat und sich dadurch gemäß Art. 3 Abs. 1 GG selbst gebunden hat. Die Antragstellerin hat nur dann einen Anspruch auf die Förderung, wenn die Fördervoraussetzungen nach der Richtlinie - so wie die Behörde sie in ständiger Förderpraxis auslegt und anwendet - vorliegen und die Behörde vergleichbare Anträge positiv verbescheidet (vgl. zum Digitalbonus VG Bayreuth, Gerichtsbescheid vom 2. Februar 2022 – B 8 K 21.606 -, vgl. allgemein BayVGH, Urteil vom 11. Oktober 2019 – 22 B 19.840 –, Rn. 26 f., juris, OVG Lüneburg, Urteil vom 24. März 2021 – 10 LC 203/20 –, Rn. 29 f., juris). Um den Zuwendungszweck nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG auszulegen, muss die Perspektive jedoch gewechselt werden: Hier ist entscheidend, inwieweit die Antragstellerin die Verwaltungspraxis als erkennbaren Umstand bei dem Verständnis vom Zuwendungszweck berücksichtigen musste.
Der Klägerin war keine Verwaltungspraxis des Beklagten bekannt, wonach sie den Zuwendungszweck anders oder einschränkend hätte verstehen müssen. Für sie gab es auch keine Hinweise auf eine entsprechende Verwaltungspraxis der Beklagten, denen sie hätte nachgehen müssen.
Im Gegenteil, das Verwaltungsverfahren führte bei der Klägerin zu dem Eindruck, dass ihr Vorhaben, so wie sie es in der Vorhabensbeschreibung im Antrag angegeben hatte, den Zuwendungszweck im Bescheid erfüllte. Aus Sicht einer objektiven Empfängerin ergab sich aus den Umständen des Verwaltungsverfahrens, dass das gesamte Vorhaben gemäß der Verwaltungspraxis der Beklagten dem Förderzweck entsprach. Die Klägerin hatte ihr Vorhaben im Antrag beschrieben. Insbesondere hatte sie auch geschrieben, dass das Sicherheitsniveau optimiert werden sollte. Die Beklagte kündigte der Klägerin in ihrem Schreiben vom 24. März 2021 an, sie werde detailliert prüfen, ob die spezifischen Fördervoraussetzungen erfüllt seien. Zwei Monate später erließ sie den Zuwendungsbescheid. Die Klägerin konnte danach davon ausgehen, dass die Beklagte ihr Vorhaben genau geprüft und gemäß ihrer Förderpraxis für förderfähig befunden hatte. Auch war es aus Sicht der Klägerin fernliegend, dass die Beklagte einen Zuwendungszweck bestimmte, der nicht dem – aus ihrer Sicht – geprüften Vorhaben entsprach.
Zwar liegt es nach dem Inhalt der Verwaltungsakten nahe, dass die Beklagte das Vorhaben vor Erlass des Zuwendungsbescheids nicht inhaltlich geprüft hatte. Die Beklagte ließ sich in diesem und den weiteren Verfahren des Gerichts zur VV DigiBoost (2 K 762/23.NW und 2 K 1222/23.NW) vor Erlass des Zuwendungsbescheids keine Angebote o. ä. vorlegen, und sie stellte keine Nachfragen. Der Vertreter der Beklagten gab an, sie hätten erst nach Vorlage des Verwendungsnachweises prüfen können, ob der Zuwendungszweck erfüllt worden sei. Denn bei der Förderung nach der VV DigiBoost habe es sich um ein Massenverfahren gehandelt.
Für die Klägerin gab es jedoch keine Hinweise darauf, dass die Beklagte ihr Vorhaben nicht inhaltlich prüfte. Es gab für sie keinen Anlass, sich selbst zu informieren, wie die Beklagte die VV DigiBoost gemäß ihrer Verwaltungspraxis auslegte und ob dadurch der Zuwendungszweck einschränkend zu verstehen war. Auch wenn es sich um ein Massenverfahren handelt, ist es nicht zwingend und damit auch nicht von außen erkennbar, dass keine Prüfung stattfindet. Viele Verwaltungsverfahren sind Massenverfahren (wie etwa im Asylrecht), dennoch prüft die Verwaltung in der Regel sorgfältig die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen, bevor sie einen begünstigenden Bescheid erlässt. Der Zuwendungsbescheid enthielt auch keine Regelung, anhand derer eine Empfängerin hätte erkennen können, dass es sich um keine oder eine vorläufige Prüfung handelte. So gibt es im Subventionsrecht verschiedene rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten, wie etwa die Bewilligung eines Vorschusses oder die Bewilligung unter Vorbehalt. Die Beklagte schrieb hingegen, sie bewillige ihr „eine Zuwendung bis zu einer Höhe von EUR 11.250,00“. Sie schrieb dazu: „Gesamtausgaben“ von „15.000,00 EUR“ „davon förderfähig 15.000,00“. Grundlage sollte die im Antragsverfahren vorgelegte Aufstellung sein.
Es war für die Klägerin nicht erkennbar, dass die Beklagte sich vorbehalten wollte, gemäß ihrer Förderpraxis den allgemeinen Zuwendungszweck einzuschränken. Die Klägerin hatte in ihrer Vorhabensbeschreibung im Antrag die „Optimierung des IT-Sicherheitsniveaus“ angegeben. Die Beklagte gewährte die Zuwendung für das gesamte Vorhaben. Hätte die Beklagte IT-Sicherheitsberatungen ausschließen wollen, so hätte sie den Zuwendungszweck entsprechend formulieren können. So wäre für die Empfängerin hinreichend bestimmt deutlich geworden, dass IT-Sicherheitsberatungen nicht vom Primärzweck erfasst sein können. Hätte die Beklagte das Interpretationsrisiko der VV DigiBoost allgemein auf die Empfängerin verlagern wollen, so hätte sie Wege finden müssen, dies rechtlich klar zu regeln (z.B. indem ein konkretes Angebot im Zuwendungszweck benannt wird und verfügt wird, dass Änderungen genehmigungspflichtig sind).
Auch die Tatsache, dass das Geld erst nach Vorlage des Verwendungsnachweises ausgezahlt werden sollte, ließ nicht darauf schließen, dass die Klägerin sich selbst über die Förderpraxis der Beklagten hätte informieren müssen. Die Zuwendung nach dem Förderbescheid auszuzahlen, ist im Subventionsrecht eine übliche Vorgehensweise. Dennoch hat der Zuwendungsbescheid für die Empfängerin eine besondere Bedeutung. So ging die Klägerin nur aufgrund des Zuwendungsbescheids selbst rechtliche Verpflichtungen mit der C… GmbH ein und investierte mehrere Tausend Euro.
II) Der Widerrufsbescheid kann auch nicht als Rücknahme nach § 48 Abs. 2 VwVfG aufrechterhalten bleiben. Das Gericht muss prüfen, ob die Regelung des Bescheids – hier die rechtsgestaltende Aufhebung - unter Austausch der Gründe aufrechterhalten werden kann (vgl. HK-VerwR/Sigrid Emmenegger, 5. Aufl. 2021, VwGO § 113 Rn. 38, dagegen im Rahmen der Umdeutung nach § 47 VwVfG VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. August 2023 – 1 K 2718/05).
Es kann letztlich dahinstehen, ob der Zuwendungsbescheid rechtswidrig war. Die Beklagte selbst geht von einem rechtmäßigen Bescheid aus. Um die Frage der Rechtmäßigkeit zu klären, wäre zu ermitteln, wie ein objektiver Dritter den gesamten Regelungsgehalt des Zuwendungsbescheids entsprechend der §§ 133, 157 BGB durch Auslegung nach Treu und Glauben im Zeitpunkt des Erlasses verstehen musste (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 22. September 2020 – 8 A 10652/20 –, Rn. 55, juris, BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, Rn. 14, juris). Außerdem müsste das Gericht erfragen und sich ggf. belegen lassen, wie die Verwaltungspraxis der Beklagten war. Voraussetzung für einen rechtswidrigen Bescheid wäre, dass der Zuwendungsbescheid von einem objektiven Empfänger so auszulegen wäre, dass er in Widerspruch zu der Verwaltungspraxis der Beklagten stand.
Jedenfalls liegen die Voraussetzungen für eine Rücknahme nach § 48 Abs. 2 VwVfG nicht vor.
Der Rücknahme steht das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin entgegen. Das Vertrauen der Klägerin ist nicht nach § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG ausgeschlossen. Die Klägerin konnte auf den Zuwendungsbescheid vertrauen gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. Sie betätigte ihr Vertrauen gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 2. Alt. VwVfG, indem sie eine Vermögensdisposition traf. Eine Vermögensdisposition im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 2 2. Alt. VwVfG ist jedes im Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts getätigte Verhalten, das sich nachteilig auf das Vermögen der Begünstigten auswirkt, wie etwa eine rechtliche Verpflichtung (Schoch, 3. Ergänzungslieferung August 2022, VwVfG § 48 Rn. 152). Nicht erforderlich ist, dass die Zuwendung bereits an die Begünstigte ausgezahlt wurde (BeckOK VwVfG/J. Müller, 61. Ed. 1.7.2023, VwVfG § 48 Rn. 64). Durch den Vertrag mit der C… GmbH ging die Klägerin rechtliche Verpflichtungen ein, die sich wirtschaftlich nachteilig auf ihr Vermögen auswirkten. Damit ist ihr Vertrauen in der Regel schutzwürdig.
Wägt man das betätigte Vertrauen der Klägerin auf den Bestand des Zuwendungsbescheids gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ab mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme, so überwiegt die Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens. Bei der Abwägung muss unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles wertend bestimmt werden, ob das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände das Individualinteresse der Betroffenen am Bestand des Verwaltungsaktes überwiegt (BeckOK VwVfG/J. Müller, 61. Ed. 1.7.2023, VwVfG § 48 Rn. 59). Auf der Seite des öffentlichen Interesses sind regelmäßig dieGrundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung sowie das öffentliche Interesse an der Rückforderung zweckverfehlter Zuwendungen zu beachten. In diesem Einzelfall ist jedoch zum einen zu bedenken, dass das Verwaltungsverfahren der Klägerin Anlass dazu gab, auf den Bestand des Verwaltungsakts zu vertrauen. Außerdem gab die Klägerin die Zuwendung für ein Digitalisierungsvorhaben aus, das gemäß Ziffer 1 VV DigiBoost auch im öffentlichen Interesse lag. Danach sollen Unternehmen dabei unterstützt werden, die Chancen des technologischen Wandels zu nutzen. So soll die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit der mittelständischen Wirtschaft in Rheinland-Pfalz gestärkt werden. Es liegt zwar auch im öffentlichen Interesse, im Sinne der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die Zuwendungen zu begrenzen. Um dieses öffentliche Interesse durchzusetzen, stehen der öffentlichen Hand jedoch ausreichend Möglichkeiten zu, die Zuwendungen so gering wie nötig zu halten (z.B. besondere Antragsvoraussetzungen wie Anträge durch prüfende Dritte oder Vorlage von Angeboten, Kostenvoranschlägen und ggf. Nachfragen, um vorab genau zu prüfen, sowie klare Regelungen in den Zuwendungsbescheiden, eindeutige Verwaltungsvorschriften oder rechtliche Gestaltungen wie Vorschüsse und Genehmigungs-/ Vorbehalte). Es stellt jedoch keinen angemessenen Ausgleich zwischen Vertrauensschutz und öffentlichem Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung dar, wenn die öffentliche Hand ohne erkennbare Prüfung des konkreten Vorhabens vorbehaltlos allgemein gehaltene und im Detail unklare Bescheide erlässt mit Verweis auf eine VV, die mehrdeutig gelesen werden kann. Das Interpretationsrisiko stillschweigend einseitig auf den Empfänger zu verlagern, ist mit dem regelmäßigen Schutz des betätigten Vertrauens nicht vereinbar.
Überdies übte die Beklagte ihr Ermessen im Rahmen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht aus. Sie ist noch in der mündlichen Verhandlung davon ausgegangen, dass keine Rücknahme vorliegt. Voraussetzung für die Ausübung des Ermessens wäre jedoch gewesen, dass die Beklagte den Einzelfall wertend beurteilt hätte (vgl. OVG Münster, Urteil vom 25. November 1996 – 25 A 1950/96 -, NVwZ-RR 1997, S. 585, 590). Sie hätte prüfen müssen, ob das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände das Individualinteresse des Betroffenen am Bestand des Verwaltungsaktes überwiegt. Eine solche Ermessenserwägung findet sich weder im Widerrufs- noch im Widerspruchsbescheid noch hat die Beklagte sie später nachgeschoben.
B – Die Klägerin hat einen Anspruch auf Leistung der Zuwendung in Höhe von 11.250,00 € aus dem Zuwendungsbescheid der Beklagten vom 31. Mai 2021. Diesen kann sie nach § 113 Abs. 4 VwGO zusätzlich geltend machen. Die Voraussetzungen nach dem Zuwendungsbescheid liegen vor. Die Klägerin legte den Verwendungsnachweis fristgemäß vor und forderte die Zuwendung gemäß den Vorgaben im Zuwendungsbescheid an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO und § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 709 Abs. 1 Satz 2 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 11.250,00 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 133, 157 BGB
§ 49 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 47 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 8 Abs. 1 BSIG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 2. Alt. VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Abs. 1 Satz 2 ZPO
§ 23 und 44 der Landeshaushaltsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 16/17
8 C 11/21
8 A 10652/20
4 A 1987/22
8 LA 52/14
7 C 70/80
2 K 762/23
2 K 1222/23
B 8 K 21.60
22 B 19.84
10 LC 203/20
1 K 2718/05
8 C 18.16
25 A 1950/96