Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-22, Aktenzeichen 14 A 1024/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0722.14A1024.07.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 13. Februar 2007 ist unwirksam.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf bis zu 300,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, hat das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Diesen Grundsätzen entspricht es, die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen. Sie hat die angefochtenen Bescheide aufgehoben sowie Rückzahlung des bisher eingezogenen Betrags zugesichert und damit dem Begehren des Klägers bis auf die von diesem geltend gemachten Zinsen entsprochen.
Im übrigen wäre die Beklagte bei einer Fortsetzung des Verfahrens voraussichtlich unterlegen. Die von ihr als Ermächtigungsgrundlage für die Belastung des Klägers in Anspruch genommene Regelung des § 4 Nr. XI der Gebührenordnung für den Friedhof der Beklagten vom 7.3.1999, mit dem eine Unterhaltungsgebühr für bestehende Gräber pro Jahr und Grabplatz eingeführt worden ist, dürfte nichtig sein. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Die Beklagte als Kirchengemeinde, deren Religionsgemeinschaft den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts hat, kann Träger eines Friedhofs sein, vgl. zur heutigen Rechtslage § 1 Abs. 2 Bestattungsgesetz NRW (BestG NRW). Sie ist gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 Satz 1 der insoweit weiter geltenden Weimarer Reichsverfassung berechtigt, die Nutzung ihres Friedhofs - wie hier geschehen - durch Satzung zu regeln und für die dadurch entstehenden Benutzungsverhältnisse Gebühren zu erheben. Ist die Gebührensatzung durch die Bezirksregierung genehmigt, können die Gebühren im Wege des Verwaltungszwangs beigetrieben werden. Die Inanspruchnahme staatlicher Machtmittel hat zur Voraussetzung, dass sich die Gebührenerhebung in dem durch das Kommunalabgabenrecht gesteckten Rahmen bewegt.
Vgl. Brüning in Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, Stand März 2009, § 6 Rdnr. 488.
Aus § 6 Absätze 1 bis 3 KAG NRW ergeben sich die Grundsätze für die Kalkulation und Bemessung von Benutzungsgebühren. Es kann dahin stehen, ob die von der Beklagten im Rahmen des Widerspruchs- und Klageverfahrens vorgelegten Kostenzusammenstellungen den Anforderungen an eine sachgerechte Kalkulation von Unterhaltungsgebühren genügen. Es bestehen auch keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, neben einer einmaligen Gebühr bei Abschluss eines Grabstellenvertrags eine jährliche Gebühr für die laufende Pflege und Unterhaltung eines Friedhofs zu erheben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.12.2001 - 9 BN 5/01 -, Buchholz 408.3, Grabstellenrecht Nr. 7 = DÖV 2002, 392.
Voraussetzung ist allerdings, dass mit der einmaligen Gebühr nur der Aufwand für die Grabnutzung selbst, nicht aber für die Pflege und Unterhaltung des Friedhofs abgegolten wird. Andernfalls führt eine Inanspruchnahme für Unterhaltungsgebühren zu einer Doppelbelastung. Das erfordert eine differenzierte Satzungsregelung über die gebührenbegründenden Tatbestände der Friedhofsbenutzung.
Vgl. Driehaus in Driehaus (Hrsg.), a. a. O., § 2 Rdnr. 65.
Daran fehlt es in der Gebührensatzung vom 7.3.1999, in der der Gebührentatbestand des "Erwerbs des Nutzungsrechts" von demjenigen der "Unterhaltungsgebühr für bestehende Gräber" inhaltlich nicht näher abgegrenzt ist. Der Senat hat auch keine Anhaltspunkte dafür, dass in früheren Gebührensatzungen der Beklagten geregelt war, dass die einmalige Gebühr für den Erwerb eines Grabnutzungsrechts den Aufwand für die Pflege und Unterhaltung des Friedhofs nicht einschließen sollte. Zum einen ist davon auszugehen, dass das Recht, eine Grabstätte zu benutzen, nur ausgeübt werden kann, wenn der Friedhofsträger die Einrichtung "Friedhof" pflegt und unterhält.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23.1.2003 - 13 K 4860/01 -, juris; Schulte/Wiesemann in Driehaus (Hrsg.) a. a. O., § 6 Rdnr. 488a.
Deshalb ist davon auszugehen, dass mangels Differenzierung bei den Gebührentatbeständen die Grabnutzungsgebühr den Aufwand für dasjenige einschließt, was die Grabnutzung erst ermöglicht. Zum anderen ergibt sich aus dem Vortrag der Beklagten im Klageverfahren, dass die Unterhaltungsgebühr nachträglich erwogen und sodann eingeführt wurde, als der Aufwand für den Betrieb des seit langem bestehenden Friedhofs aus dem Aufkommen aus Grabnutzungsgebühren nicht gedeckt werden konnte. Daraus ist zu schließen, dass die Beklagte die Grabnutzungsgebühr als umfassende Gegenleistung für die Inanspruchnahme des Friedhofs durch Nutzungsberechtigte konzipiert hatte. Anhaltspunkte dafür, dass sich dies nicht auf die gesamte Dauer der satzungsrechtlich festgelegten Ruhezeit erstrecken sollte, sind nicht erkennbar. Die Überlegung des Verwaltungsgerichts, dass die Beklagte zu keinem Zeitpunkt eine Kalkulation der Grabnutzungsgebühr erstellt habe, die die Kosten für die fortlaufende Unterhaltung ausdrücklich einbezog, ist nicht tragfähig. Denn wie die Zentralrendantur für die Beklagte mit Schreiben vom 26.7.2002 gegenüber dem Generalvikariat klar gestellt hatte, war für den Erlass von Gebührenordnungen "bisher noch nie eine Kalkulation erstellt" worden. Im übrigen kann die Kalkulation die notwendige satzungsmäßige Regelung und gegebenenfalls Differenzierung der Gebührentatbestände nicht ersetzen.
"Explosionsartige" unvorhersehbare und deshalb nicht einkalkulierte Kostensteigerungen, etwa aufgrund einer umwälzenden Veränderung der Wirtschafts- und Finanzordnung,
vgl. dazu BVerwG, a. a. O.
die es rechtfertigen könnten, eine neue Gebührenstruktur ohne Differenzierung zwischen Alt- und Neunutzern einzuführen, sind von der Beklagten nicht dargetan und auch nicht erkennbar. Vielmehr hat die Beklagte in der Vergangenheit ersichtlich den Friedhof ohne einen Kostenansatz nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen und darauf basierender Gebührenkalkulation betrieben und davon abgesehen, die allmählichen Steigerungen der laufenden Kosten wegen des Wegfalls ehrenamtlicher Mitarbeit und der Erhöhung einzelner Aufwandspositionen rechtzeitig z. B. durch fortlaufende Neukalkulierung der von ihr für die gesamte Ruhezeit konzipierten Grabnutzungsgebühr aufzufangen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 4 Nr. XI der Gebührenordnung
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2002, 392
9 BN 5/01
13 K 4860/01