Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-07, Aktenzeichen 2 K 79/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:1007.2K79.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen einen Beschluss des Deutschen Bundestages.
Die Kläger sind Unterstützer der sogenannten „Boycott, Divestment and Sanctions“-Kampagne (BDS-Kampagne). Die Klägerin zu 1 ist in der „J ... “, der Kläger zu 2 ist in der „BDS Initiative O ... “ und der Kläger zu 3 ist in der Gruppe „P ... “ aktiv. Die „J ... “ und die „BDS Initiative O ... “ werden auf der deutschen Internetseite der BDS-Kampagne als Unterstützer der Kampagne aufgeführt (http://bds-kampagne.de/aufruf/aufruf-der-palstinensischen-zivilgesellschaft/unterstuetzer/, abgerufen am 7. Oktober 2021).
Am 17. Mai 2019 beschloss der Deutsche Bundestag, den Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 15. Mai 2019 „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“ (BT-Drs. 19/10191) anzunehmen (Stenografischer Bericht der 102. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 17. Mai 2019, Pl.-Prot. 19/102 S. 12489 f.).
Der Antrag hat folgenden Wortlaut:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Der Deutsche Bundestag bekennt sich unabänderlich zu seinem Versprechen, Antisemitismus in allen seinen Formen zu verurteilen und zu bekämpfen und bekräftigt ausdrücklich den beschlossenen Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Antisemitismus entschlossen bekämpfen“ vom 17. Januar 2018.
Laut Arbeitsdefinition der Internationalen Allianz für Holocaust-Gedenken ist Antisemitismus eine bestimmte Wahrnehmung von Juden, die sich als Hass gegenüber Juden ausdrücken kann. Antisemitismus richtet sich in Wort oder Tat gegen jüdische oder nichtjüdische Einzelpersonen und/oder deren Eigentum sowie gegen jüdische Gemeindeinstitutionen oder religiöse Einrichtungen. Darüber hinaus kann auch der Staat Israel, der dabei als jüdisches Kollektiv verstanden wird, Ziel solcher Angriffe sein.
Es gibt keine legitime Rechtfertigung für antisemitische Haltungen. Das entschiedene, unbedingte Nein zum Hass auf Jüdinnen und Juden gleich welcher Staatsangehörigkeit ist Teil der deutschen Staatsräson. Antisemitismus hat sich in seinen mörderischen Folgen als die verheerendste Form gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit in der Geschichte unseres Landes und in ganz Europa erwiesen und ist heute noch eine Bedrohung sowohl für Menschen jüdischen Glaubens als auch für unsere freiheitlichdemokratische Grundordnung. Es ist nicht hinnehmbar, dass der Antisemitismus in den vergangenen Jahren zugenommen hat und die jüdische Gemeinschaft zunehmend verunsichert ist.
Wer Menschen wegen ihrer jüdischen Identität diffamiert, ihre Freizügigkeit einschränken will, das Existenzrecht des jüdischen und demokratischen Staates Israel oder Israels Recht auf seine Landesverteidigung in Frage stellt, wird auf unseren entschiedenen Widerstand stoßen. Durch eine besondere historische Verantwortung ist Deutschland der Sicherheit Israels verpflichtet. Die Sicherheit Israels ist Teil der Staatsräson unseres Landes. Wir halten an der Zweistaatenlösung fest, wie sie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in zahlreichen Resolutionen bekräftigt hat: einen jüdischen demokratischen Staat Israel und einen unabhängigen, demokratischen und lebensfähigen palästinensischen Staat.
Seit Jahren ruft die „Boycott, Divestment and Sanctions“-Bewegung (abgekürzt BDS) auch in Deutschland zum Boykott gegen Israel, gegen israelische Waren und Dienstleistungen, israelische Künstlerinnen und Künstler, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie Sportlerinnen und Sportler auf. Der allumfassende Boykottaufruf führt in seiner Radikalität zur Brandmarkung israelischer Staatsbürgerinnen und Staatsbürger jüdischen Glaubens als Ganzes. Dies ist inakzeptabel und scharf zu verurteilen.
Die Argumentationsmuster und Methoden der BDS-Bewegung sind antisemitisch. Die Aufrufe der Kampagne zum Boykott israelischer Künstlerinnen und Künstler sowie Aufkleber auf israelischen Handelsgütern, die vom Kauf abhalten sollen, erinnern zudem an die schrecklichste Phase der deutschen Geschichte. „Don’t Buy“-Aufkleber der BDS-Bewegung auf israelischen Produkten wecken unweigerlich Assoziationen zu der NS-Parole „Kauft nicht bei Juden!“ und entsprechenden Schmierereien an Fassaden und Schaufenstern.
Der Deutsche Bundestag verurteilt alle antisemitischen Äußerungen und Übergriffe, die als vermeintliche Kritik an der Politik des Staates Israel formuliert werden, tatsächlich aber Ausdruck des Hasses auf jüdische Menschen und ihre Religion sind, und wird ihnen entschlossen entgegentreten.
II. Der Deutsche Bundestag begrüßt,
dass zahlreiche Gemeinden bereits beschlossen haben, der BDS-Bewegung oder Gruppierungen, die die Ziele der Kampagne verfolgen, die finanzielle Unterstützung und die Vergabe von kommunalen Räumen zu verweigern.
III. Der Deutsche Bundestag beschließt,
1. erneut jeder Form des Antisemitismus schon im Entstehen in aller Konsequenz entschlossen entgegenzutreten und die BDS-Kampagne und den Aufruf zum Boykott von israelischen Waren oder Unternehmen sowie von israelischen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, Künstlerinnen und Künstlern oder Sportlerinnen und Sportlern zu verurteilen;
2. Räumlichkeiten und Einrichtungen, die unter der Bundestagsverwaltung stehen, keinen Organisationen, die sich antisemitisch äußern oder das Existenzrecht Israels in Frage stellen, zur Verfügung zu stellen. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf, keine Veranstaltungen der BDS-Bewegung oder von Gruppierungen, die deren Ziele aktiv verfolgen, zu unterstützen;
3. seine Unterstützung für die Bundesregierung und den Beauftragten für jüdisches Leben in Deutschland und den Kampf gegen Antisemitismus sowohl in der Prävention als auch in der entschiedenen Bekämpfung von Antisemitismus und jeglichem Extremismus unvermindert fortzusetzen;
4. keine Organisationen finanziell zu fördern, die das Existenzrecht Israels in Frage stellen;
5. keine Projekte finanziell zu fördern, die zum Boykott Israels aufrufen oder die die BDS-Bewegung aktiv unterstützen;
6. Länder, Städte und Gemeinden und alle öffentlichen Akteurinnen und Akteure dazu aufzurufen, sich dieser Haltung anzuschließen.
Den Klägern wurde wiederholt unter Bezugnahme auf ihre Unterstützung der BDS-Kampagne der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen versagt.
Die Kläger haben am 18. Mai 2020 Klage erhoben. Sie tragen vor, der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Der Beschluss entfalte in Gänze eine materiell-faktische Rechtswirkung. Für die Bundestagsverwaltung sei der Beschluss bindend. Alle anderen öffentlichen Akteure würden aufgefordert, die Bewertung des Bundestages zu übernehmen. Die Befolgungswirkung bleibe nicht nur abstrakt, sondern habe sich bereits manifestiert.
Sie würden als Unterstützer der BDS-Kampagne öffentlich identifiziert. Eine Rechtsgrundlage für den Erlass des Beschlusses existiere nicht. Die Befugnis zur Information der Öffentlichkeit liege bei der Bundesregierung und nicht dem Bundestag, weil es sich bei den Themen der BDS-Kampagne um außenpolitische Angelegenheiten handele. Der Beschluss stelle eine unerlaubte Einflussnahme auf die Unabhängigkeit der Judikative dar, weil er „alle öffentlichen Akteure“, mithin auch die Gerichte dazu auffordere, sich der Auffassung des Bundestages anzuschließen. Der Beschluss verletze sie in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht und verstoße gegen das Sachlichkeitsgebot. Die Äußerungen des Bundestages seien darauf ausgerichtet, in der Öffentlichkeit und bei allen öffentlichen Akteuren die Anhänger der BDS-Kampagne und deren politische Agenda verächtlich zu machen. Die Verknüpfung mit dem Antisemitismus der NS-Zeit sei eine besondere Verleumdung und Beleidigung. Der Beschluss unterschlage, dass die BDS-Kampagne sich nicht nur gegen israelische, sondern auch gegen amerikanische, deutsche und andere Unternehmen richte. Der Beschluss führe zu einer Stigmatisierung, sozialen Ausgrenzung und Prangerwirkung. Die Aussagen über die BDS-Kampagne beruhten auf sachfremden Erwägungen, würden mit einem absoluten Wahrheitsanspruch vertreten und seien in Bezug auf ihr Ziel und die Schwere des Eingriffs unverhältnismäßig. Die dem Beschluss zugrunde liegende Antisemitismus-Definition halte einer wissenschaftlichen Überprüfung nicht stand, was sich aus verschiedenen Veröffentlichungen ergebe. Der Bundestag habe der Definition aus unbekannten Gründen den Satz hinzugefügt, „Darüber hinaus kann auch der Staat Israel, der dabei als jüdisches Kollektiv verstanden wird, Ziel solcher Angriffe sein“. Die BDS-Kampagne könne nicht als antisemitisch bezeichnet werden. Dies zeigten die „Jerusalemer Erklärung zum Antisemitismus“ aus dem Jahr 2021, verschiedene gerichtliche Entscheidungen und andere Veröffentlichungen sowie ein Schreiben von fünf Sonderberichterstattern des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte vom 18. Oktober 2019. Der Beschluss sei zudem mit der EU-Lebensmittel-Informationsverordnung unvereinbar.
Der Beschluss verletze sie in ihrer Meinungsfreiheit. Mit dem Beschluss werde ihre Meinung im politischen Diskurs als für den Bundestag und für die gesamte Gesellschaft inakzeptabel gekennzeichnet. Dieser Eingriff sei besonders schwerwiegend. Der Bundestag schrecke jeden Bürger ab, sich ihrer Meinung anzuschließen oder sie zu Diskussionen einzuladen. Für nicht juristisch geschulte Betrachter sei nicht ersichtlich, dass der Beschluss keine unmittelbare rechtliche Wirkung habe. Zudem liege ein rechtswidriger Eingriff in die Versammlungsfreiheit und die Vereinigungsfreiheit vor.
Die Kläger beantragten zunächst, den Beschluss des Deutschen Bundestages insgesamt, hilfsweise teilweise für nichtig zu erklären und der Beklagten die Behauptung und Verbreitung des Inhalts des Beschlusses zu untersagen.
Nunmehr beantragen die Kläger,
A.I. Der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 17.05.2019 „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“, Drucksache 19/10191 (Antrag vom 15.05.2019) ist mit den Grundrechten der Klägerin zu 1, des Klägers zu 2 und des Klägers zu 3 aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 9 Abs. 1 GG sowie Art. 10 Abs. 1 EMRK und Art. 11 Abs. 1 EMRK unvereinbar und wird für nichtig erklärt.
II. Hilfsweise, der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 17.05.2019 „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“, Drucksache 19/10191 (Antrag vom 15.05.2019) ist mit den Grundrechten der Klägerin zu 1, des Klägers zu 2 und des Klägers zu 3 aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 9 Abs. 1 GG sowie Art. 10 Abs. 1 EMRK und Art. 11 Abs. 1 EMRK unvereinbar und wird für nichtig erklärt, soweit der Beschluss die folgenden Aussagen und Regelungen trifft:
1. „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“
2. „Seit Jahren ruft die „Boycott, Divestment and Sanctions“-Bewegung (abgekürzt BDS) auch in Deutschland zum Boykott gegen Israel, gegen israelische Waren und Dienstleistungen, israelische Künstlerinnen und Künstler, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie Sportlerinnen und Sportler auf. Der allumfassende Boykottaufruf führt in seiner Radikalität zur Brandmarkung israelischer Staatsbürgerinnen und Staatsbürger jüdischen Glaubens als Ganzes. Dies ist inakzeptabel und scharf zu verurteilen.“
3. „Die Argumentationsmuster und Methoden der BDS-Bewegung sind antisemitisch. Die Aufrufe der Kampagne zum Boykott israelischer Künstlerinnen und Künstler sowie Aufkleber auf israelischen Handelsgütern, die vom Kauf abhalten sollen, erinnern zudem an die schrecklichste Phase der deutschen Geschichte. „Don’t Buy“-Aufkleber der BDS-Bewegung auf israelischen Produkten wecken unweigerlich Assoziationen zu der NS-Parole „Kauft nicht bei Juden!“ und entsprechenden Schmierereien an Fassaden und Schaufenstern.“
4. „II. Der Deutsche Bundestag begrüßt,
dass zahlreiche Gemeinden bereits beschlossen haben, der BDS-Bewegung oder Gruppierungen, die die Ziele der Kampagne verfolgen, die finanzielle Unterstützung und die Vergabe von kommunalen Räumen zu verweigern.“
5. „III. Der Deutsche Bundestag beschließt,
6. Länder, Städte und Gemeinden und alle öffentlichen Akteurinnen und Akteure dazu aufzurufen, sich dieser Haltung anzuschließen.“
III. Höchst hilfsweise festzustellen, dass der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 17.05.2019 „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“, Drucksache 19/10191 (Antrag vom 15.05.2019) rechtswidrig ist.
IV. Höchst höchst hilfsweise festzustellen, dass der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 17.05.2019 „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“, Drucksache 19/10191 (Antrag vom 15.05.2019), soweit er die unter III.1. bis 6. genannten getroffenen Aussagen und Regelungen trifft, rechtswidrig ist.
B.I. Der Beklagten wird bei Vermeidung eines vom Gericht für jede Verletzungshandlung festzusetzendes Ordnungsgeld bis zu 250.000 Euro, untersagt, wörtlich oder sinngemäß über die Klägerin zu 1, den Kläger zu 2 und den Kläger zu 3 den Inhalt des Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 17.05.2019 „Der BDS-Bewegung entschlossen entgegentreten – Antisemitismus bekämpfen“, Drucksache 19/10191 (Antrag vom 15.05.2019) zu behaupten, zu verbreiten und/oder behaupten oder verbreiten zu lassen.
II. Hilfsweise, der Beklagten wird bei Vermeidung eines vom Gericht für jede Verletzungshandlung festzusetzendes Ordnungsgeld bis zu 250.000 Euro, untersagt, wörtlich oder sinngemäß über die Klägerin zu 1, den Kläger zu 2 und den Kläger zu 3 zu behaupten, zu verbreiten und/oder behaupten oder verbreiten zu lassen:
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet. Es handle sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit. Eine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit sei für die Annahme einer solchen nicht erforderlich. In der Literatur sei anerkannt, dass eine Klage gegen einen Parlamentsbeschluss als verfassungsrechtliche Streitigkeit zu qualifizieren sei. Im Streit stünden die spezifischen Pflichten eines Trägers verfassungsrechtlicher Positionen. Der Deutsche Bundestag habe gerade in seiner Eigenschaft als Subjekt des Verfassungsrechts gehandelt. Maßgeblich sei das allgemeinpolitische Mandat des Bundestages mit seinem allumfassenden Diskursrecht. Hierbei handle es sich um einen Kernbereich der Funktion des Bundestages als Verfassungsorgan. Der Beschluss sei eine „Richtungsbestimmung des Staates“ im Rahmen der demokratischen Gesamtleitung.
Die Anträge auf vollständige bzw. teilweise Nichtigerklärung seien nicht statthaft, weil der Beschluss des Deutschen Bundestages mangels Regelungswirkung kein Verwaltungsakt sei. Soweit die Kläger nunmehr hilfsweise die vollständige bzw. teilweise Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses beantragten, handele es sich um eine Klageänderung, in die sie nicht einwillige. Diese Anträge seien zudem nicht statthaft, weil es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis fehle. Die Kläger seien in dem Beschluss nicht genannt. Sie seien nicht klagebefugt, weil die von ihnen angeführten Beeinträchtigungen nicht „durch“ den Beschluss einträten. Es handle sich vielmehr um Reflexwirkungen, die in keinem rechtlich relevanten Zusammenhang mit dem angegriffenen Beschluss stünden. Die Ablehnung des Zugangs zu einer konkreten öffentlichen Einrichtung bedürfe stets eines zwischengeschalteten Akts, der seinerseits gerichtlich überprüfbar sei. Welche Folgen der Beschluss zeitige, hänge von der Handlungsweise des für die Gewährung der öffentlichen Leistung zuständigen Entscheidungsträgers ab. Dessen Letztentscheidung sei gerichtlich überprüfbar. Nichts anderes gelte für die Räumlichkeiten und Einrichtungen, die dem Bundestag unterstünden. Auch insoweit bedürfe es eines Vollzugsakts. Ein Vergleich mit der Figur des sogenannten mittelbar-faktischen Eingriffs trage nicht. Die Besonderheit eines solchen Eingriffs liege darin, dass private Dritte gezielt zu einem Verhalten angehalten würden, das wegen ihrer fehlenden Grundrechtsbindung rechtmäßig sei. Rechtswidriges Verhalten öffentlicher oder privater Stellen unterbreche einen etwaigen Eingriffszusammenhang dagegen stets.
Die Anträge auf Unterlassung der Behauptung und Verbreitung des Beschlusses bzw. von Teilen des Beschlusses seien ebenfalls unzulässig. Nicht einmal das Bundesverfassungsgericht könne dem Deutschen Bundestag für die Zukunft untersagen, einen Beschluss mit dem gleichen Inhalt zu fassen. Dies gelte erst recht für die Verwaltungsgerichte. Zudem fehle den Klägern das Rechtsschutzbedürfnis. Es sei nicht ersichtlich, dass der Deutsche Bundestag die in dem angegriffenen Beschluss enthaltenen Willensbekundungen in Zukunft wiederholen werde.
Die Befugnis des Bundestages zum Erlass des Beschlusses folge aus seiner verfassungsrechtlich vorausgesetzten Teilhabe an der Staatsleitung. Der Beschluss bewege sich im Rahmen der Verbands- und Organkompetenz des Bundestages. Der Beschluss verletze die Kläger nicht in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht. Ein Eingriff liege nur vor, wenn die jeweilige Person von der getätigten Äußerung individuell und unmittelbar betroffen sei. Hierfür bedürfe es einer auch für das unbefangene Publikum erkennbaren Beziehung zwischen der Äußerung und dem Betroffenen. Demgegenüber reiche es nicht aus, wenn sich die Äußerung auf einen Personenkreis beziehe, die Betroffenen selbst aber in der Äußerung nicht erwähnt würden und die Äußerung auch nicht ihr konkretes Verhalten zum Gegenstand habe. Der Beschluss nenne weder die Kläger persönlich noch die Gruppen, denen die Kläger angehörten. Bei der BDS-Kampagne handele es sich nicht um einen feststehenden und klar definierten Personenkreis, zu dem die Inhalte des Beschlusses in Beziehung gesetzt werden könnten.
Der Beschluss enthalte sowohl insgesamt als auch hinsichtlich der einzelnen Inhalte bloße Meinungsäußerungen und keine Tatsachenbehauptungen. Die Bewertung eines Argumentationsmusters und/oder einer Methode als „antisemitisch“ und die mit bestimmten Maßnahmen verbundenen Assoziationen beträfen Aspekte der individuellen Bewertung. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot oder den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie eine Schmähkritik lägen nicht vor. Der Einschätzung des Bundestages stünden auch nicht die von den Klägern genannten Gerichtsentscheidungen und sonstige Stellungnahmen entgegen. Weitere Grundrechte seien nicht verletzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
A. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Die Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, da die Kläger sich zur Begründung des geltend gemachten Anspruchs auf eine Verletzung ihrer Grundrechte durch den Deutschen Bundestag, mithin auf Normen des öffentlichen Rechts, berufen.
Es handelt sich auch um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Entscheidendes Kriterium für die Abgrenzung verfassungsrechtlicher von verwaltungsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist der materielle Gehalt der Streitigkeit, d.h. die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist, die Auslegung und Anwendung der Verfassung also den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Streitsubjekte Verfassungsorgane, Teile von ihnen oder andere unmittelbar am Verfassungsleben beteiligte Stellen respektive Personen sind und das Streitobjekt materielles Verfassungsrecht darstellt, da es deren Rechtsbeziehungen zueinander betrifft. Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, bestimmt sich danach, welchen Charakter das Rechtsverhältnis hat, aus dem die geltend gemachten Ansprüche hergeleitet werden. Auf die Vorstellung der Beteiligten von der Rechtsnatur des Streitverhältnisses kommt es hierbei nicht an. Maßgebend sind vielmehr objektive Kriterien. Weist eine Streitigkeit sowohl verfassungsrechtliche als auch verwaltungsrechtliche Seiten auf, ist bedeutsam, welche Seite das dem Streit zugrunde liegende Rechtsverhältnis prägt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Oktober 2020 – OVG 3 S 113/20 u.a. – NVwZ-RR 2021, 120 Rn. 7, 12 m.w.N.).
Eine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit liegt hier nicht vor. Das Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten und den Klägern ist auch nicht maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt. Die Streitigkeit hat zwar eine gewichtige verfassungsrechtliche Seite und wirft verschiedene verfassungsrechtliche Fragen auf. Das Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und der Beklagten weist im Schwerpunkt aber eine nichtverfassungsrechtliche Prägung auf. Die Kläger wenden sich als Bürger gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages. Dabei nehmen sie den Deutschen Bundestag nicht gerade in seiner Eigenschaft als Verfassungsrechtssubjekt bei der Ausübung von ihm durch das Grundgesetz übertragenen, spezifisch exklusiven Rechten und Pflichten in Anspruch (vgl. Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, VwGO, 2015, § 40 Rn. 149; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 40 Rn. 216). In Rede steht hier vielmehr die mögliche Verletzung von Grundrechten durch eine parlamentarische Verlautbarung, für die der Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten eröffnet ist (Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, 2020, Art. 19 Abs. 4 Rn. 91; vgl. auch Rennert, in: Eyermann, 15. Auflage 2019, § 40 Rn. 17).
Der Umstand, dass der Bundestag in der Form eines „schlichten Parlamentsbeschlusses“ gehandelt hat, begründet nicht die verfassungsrechtliche Natur der Streitigkeit (a.A. wohl Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 774 ff.; Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, VwGO, 2015, § 40 Rn. 181; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 40 Rn. 238; Sester, Der Parlamentsbeschluß, 2007, S. 97 ff. Offen lassend BVerfG, Beschluss vom 28. August 1992 – 1 BvR 632/92 – NVwZ 1993, 357, 357). Für die Einordnung des Rechtsstreits kommt es nicht auf die von dem Hoheitsträger gewählte Handlungsform, sondern den objektiv zu bestimmenden Charakter des Rechtsverhältnisses an, aus dem die geltend gemachten Ansprüche hergeleitet werden (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Oktober 2020 – OVG 3 S 113/20 u.a. – NVwZ-RR 2021, 120 Rn. 11).
B. Soweit die Kläger begehren, den Beschluss des Deutschen Bundestages (insgesamt (Antrag A.I) bzw. hilfsweise zum Teil (Antrag A.II) „für nichtig zu erklären“, ist die Klage unzulässig. Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt für ein solches Begehren keine Klageart zur Verfügung.
Dasselbe gilt, sofern die Anträge unter Berücksichtigung des Rechtsschutzziels der Kläger dahin auszulegen sein sollten (§ 88 VwGO, § 133, § 157 BGB), dass sie die gerichtliche Aufhebung des Beschlusses des Deutschen Bundestages begehren. Eine Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) oder „allgemeine Gestaltungsklage“ ist nicht statthaft, weil der Beschluss des Deutschen Bundestages kein Rechtsakt ist. Es handelt sich vielmehr um einen rechtlich unverbindlichen sog. „schlichten Parlamentsbeschluss“ (vgl. VG Köln, Beschluss vom 12. September 2019 – 14 L 1765/19 – juris Rn. 24; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, BDS-Beschluss des Deutschen Bundestages [Drucksache 19/10191], WD 3-3000-288/20, 21. Dezember 2020, S. 4 f. Vgl. auch VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. September 2020 – 49/19.VB-2 – juris Rn. 25). Ein solcher schlichter Parlamentsbeschluss wird auch nicht dadurch zu einem Rechtsakt, dass die Kläger ihm eine „mittelbar-faktische Rechtswirkung“ zuschreiben. Denn ein Rechtsakt setzt gerade unmittelbare Rechtswirkungen voraus, woran es hier fehlt.
Die Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO scheidet aus, da die Feststellung der Nichtigkeit ebenfalls nur bei Rechtsakten in Betracht kommt. Die von dem Prozessbevollmächtigten der Kläger in der mündlichen Verhandlung erwogene Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO kommt von vorneherein nicht in Betracht, weil keine Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO im Streit steht.
C. Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung beantragt haben, höchsthilfsweise die Rechtswidrigkeit des Beschlusses insgesamt (Antrag A.III) bzw. höchsthöchsthilfsweise zum Teil (Antrag A.IV) festzustellen, ist die Klage zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I. Mit diesen Anträgen haben die Kläger ihre ursprüngliche Klage erweitert. Die Klageerweiterung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO als Klageänderung zulässig, obwohl die Beklagte ihre Einwilligung hierzu nicht erteilt hat. Denn die Klageänderung ist sachdienlich, da sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 – BVerwG 7 C 31/15 – NVwZ 2017, 1775 Rn. 29). Die Kläger wenden sich mit ihren Feststellungsanträgen (wie auch schon mit den Anträgen auf Nichtigerklärung) gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages, den sie für unvereinbar mit ihren Grundrechten halten. Mit den Feststellungsanträgen wird der gleiche Streitstoff wie bisher zur Entscheidung gestellt und die Klageänderung dient der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten.
Für das Begehren auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bundestagsbeschlusses ist die allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) statthafte Klageart. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.
1. Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Ein solches liegt vor, wenn rechtliche Beziehungen streitig sind, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen zueinander oder das Verhältnis einer Person zu einer Sache ergeben (BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 – BVerwG 10 C 6/16 – BVerwGE 159, 327 Rn. 11). Die Beteiligten streiten darüber, ob der Deutsche Bundestag mit dem Beschluss unzulässig in die Grundrechte der Kläger eingegriffen hat. Der Beschluss benennt die Kläger zwar nicht namentlich und ist auch nicht an sie adressiert. Er bezieht sich vielmehr auf die „BDS-Bewegung“ bzw. die „BDS-Kampagne“ sowie Gruppierungen, die die Ziele der Kampagne „verfolgen“ bzw. „aktiv verfolgen“ und „Projekte, die die BDS-Bewegung aktiv unterstützen“. Bei der BDS-Kampagne handelt es sich um einen losen Zusammenschluss einer nicht überschaubaren Anzahl von Personen und Organisationen ohne gefestigte Organisationsstruktur oder eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Dr. Anton Friesen und der Fraktion der AfD vom 14. September 2018, BT-Drs. 19/4248 S. 3). In einem solchen Fall kann ein einzelner Bürger sich nur dann auf rechtliche Beziehungen in dem oben genannten Sinne berufen, sofern er eine institutionelle oder zumindest funktionale Verbundenheit zu der von der staatlichen Maßnahme betroffenen Gruppierung aufweist (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 25. September 2003 – 5 B 26.00 – OVGBE 25, 179, 181; VGH München, Beschlüsse vom 28. März 1994 – 7 CE 93.2403 – NVwZ 1994, 787, 789 und vom 4. April 1995 – 7 CE 95.462 – NVwZ 1995, 793, 794).
Das Gericht geht hier von einer funktionalen Verbundenheit der Kläger mit der BDS-Kampagne aus. Die Kläger sind aktive Unterstützer der Kampagne und werden von öffentlichen Stellen als solche wahrgenommen (vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. September 2020 – 49/19.VB-2 – juris Rn. 19). Die Kläger zu 1 und 2 haben in der mündlichen Verhandlung angegeben, den deutschlandweiten BDS-Aufruf im Namen ihrer jeweiligen Organisationen unterzeichnet zu haben. Ihre Organisationen werden auf der deutschen Internetseite der BDS-Kampagne als Unterstützer aufgeführt. Die Kläger zu 1 bis 3 haben dargelegt, dass sie von öffentlichen Stellen – insbesondere im Kontext des Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen – wiederholt der BDS-Kampagne zugeordnet worden sind. Die Klägerin zu 1 war als Rednerin für eine im Oktober 2019 geplante Veranstaltung vorgesehen und wurde von dem Bürgermeister in einer Presseerklärung, mit der er die Absage der Veranstaltung forderte, als „überzeugte BDS-Unterstützer[in]“ bezeichnet. Der Kläger zu 2 beabsichtigte im März 2019 städtische Räume für zwei Veranstaltungen zu nutzen. Die öffentlichen Stellen versagten ihm den Zugang mit der Begründung, es handele sich bei der BDS-Kampagne um eine antisemitische Bewegung. Der Kläger zu 3 beantragte die Überlassung kommunaler Räume für eine Veranstaltung im Dezember 2020. Der Antrag wurde unter anderem unter Verweis auf die Unterstützung der BDS-Kampagne abgelehnt. Ferner beantragten die Kläger zu 1 und 3 für März 2021 die Überlassung öffentlicher Räume, was unter anderem wegen ihrer Unterstützung der BDS-Kampagne abgelehnt wurde.
2. Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – BVerwG 6 C 46/16 – BVerwGE 160, 169 Rn. 20). Die Kläger haben ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Deutschen Bundestages festgestellt wird. Sie berufen sich der Sache nach auf eine gewisse Vorwirkung des Bundestagsbeschlusses bei der Überlassung öffentlicher Räume und auf persönliche Nachteile im privaten Bereich sowie bei ihrer politischen Arbeit.
3. Die Kläger sind jedoch nur klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog), soweit sie sich gegen die Feststellung in dem Beschluss wenden, die „Argumentationsmuster und Methoden der BDS-Bewegung [seien] antisemitisch“. Denn nur insoweit können sie geltend machen, durch den Beschluss in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG), ihrer Meinungsfreiheit (Art. 5 GG, Art. 10 EMRK), ihrer Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG, Art. 11 Abs. 1 Alt. 1 EMRK) sowie ihrer Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG, Art. 11 Abs. 1 Alt. 2 EMRK) verletzt zu werden.
Soweit der Beschluss hingegen den Zugang der BDS-Kampagne zu öffentlichen Leistungen betrifft, scheidet eine Verletzung der Grundrechte der Kläger „durch“ (§ 42 Abs. 2 VwGO) den Beschluss von vorneherein aus. Denn die Versagung des Zugangs zu öffentlichen Leistungen erfolgt nicht durch den Beschluss des Deutschen Bundestages, sondern durch eigenständige Entscheidungen anderer staatlicher Stellen (vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. September 2020 – 49/19.VB-2 – juris Rn. 23). Diese Entscheidungen sind einer bestimmenden Einflussnahme durch den Deutschen Bundestag entzogen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. März 2018 – 2 BvR 1371/13 – NJW 2018, 2312 Rn. 29; BVerwG, Urteil vom 5. April 2016 – BVerwG 1 C 3/15 – BVerwGE 154, 328 Rn. 21). Die unverbindliche, an andere staatliche Stellen gerichtete Aufforderung wirkt sich nicht auf die Rechtsposition der Kläger aus. Eine mögliche, zukünftige und lediglich mittelbare rechtliche Betroffenheit begründet keine Klagebefugnis (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. November 1985 – BVerwG 8 C 43/83 – BVerwGE 72, 226, 228 f. und vom 25. November 1986 – BVerwG 1 A 20/82 – BVerwGE 75, 147, 150). Die Kläger können gegen die etwaige Versagung staatlicher Leistungen im Einzelfall rechtlich vorgehen (und haben dies in der Vergangenheit auch getan), sodass die Versagung von Rechtsschutz gegen hierauf bezogene Aussagen des Beschlusses auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) unbedenklich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1994 – BVerwG 1 C 24/92 – BVerwGE 95, 133, 138).
4. Der Klage steht auch nicht die Subsidiaritätsregel in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Ungeachtet der Frage, ob hier überhaupt eine Leistungsklage in Betracht käme, trägt jedenfalls die Feststellungsklage dem Gewaltenteilungsprinzip im Hinblick auf die Entscheidungsfreiheit des Bundestages besser Rechnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 – BVerwG 7 C 4/89 – NVwZ 1990, 162, 163).
II. Der Beschluss des Deutschen Bundestages ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Grundrechten.
1. Die Befugnis des Deutschen Bundestages zum Erlass des Beschlusses folgt aus seinem allgemeinpolitischen Mandat, das von der Verfassung vorausgesetzt und dem Prinzip repräsentativer Demokratie (Art. 20 Abs. 2 GG) inhärent ist (vgl. Luch, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 2016, § 10 Rn. 35; Masing, Parlamentarische Untersuchungen privater Sachverhalte, 1998, S. 110. Ähnlich: Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 743; Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1979, S. 214; Obermeier, Die schlichten Parlamentsbeschlüsse nach dem Bonner Grundgesetz, 1965, S. 113 ff.; Sester, der Parlamentsbeschluß, 2007, S. 21 ff.). Der Deutsche Bundestag ist als „politisches Forum der Nation“ das zentrale Organ der parlamentarisch-politischen Kommunikation (Böckenförde, AöR 103 [1978], 1, 9). In Wahrnehmung seiner Repräsentationsfunktion darf das Parlament in der Gesellschaft diskutierte Themen aufgreifen, politisch zuspitzen und wertend zu ihnen Stellung nehmen (Morlok, in: Dreier, GG, Band II, 3. Auflage 2015, Art. 44 Rn. 20). Diese Befugnis umfasst auch den Erlass von Beschlüssen grundsätzlicher und allgemeiner Art, wie z.B. Bekundungen des politischen Willens des Parlaments, Appelle und Resolutionen (Klein, JuS 1964, 181, 184).
Der Bundestagsbeschluss hält sich im Rahmen dieser Befugnis. Die Verbandskompetenz des Bundes besteht, weil die BDS-Kampagne wegen ihrer länderübergreifenden Bedeutung überregionalen Charakter hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 – BVerfGE 105, 279, 306). Der Bundestag hat die Grenzen seiner Organkompetenz gewahrt. Entgegen der Auffassung der Kläger handelt es sich nicht um eine der alleinigen Zuständigkeit der Bundesregierung unterfallende außenpolitische Angelegenheit. Denn zum einen betrifft der Beschluss den Umgang mit der BDS-Kampagne im Inland. Und zum anderen erstreckt sich das allgemeinpolitische Mandat des Bundestages auch und gerade auf außenpolitische Angelegenheiten. Auch ein unzulässiger Eingriff in die Unabhängigkeit der Justiz (Art. 97 GG) liegt nicht vor. Der Beschluss ist weder an die Justiz gerichtet, noch entfaltet er für diese Bindungswirkung.
2. Der Beschluss verletzt die Kläger nicht in ihren Grundrechten. Er bewirkt keinen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht, die Meinungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit oder die Vereinigungsfreiheit der Kläger. Aufgrund seiner fehlenden rechtlichen Verbindlichkeit erfüllt er nicht die Anforderungen des „klassischen“ Eingriffsbegriffs. Auch bei Anwendung des „modernen“ Begriffsverständnisses liegt kein Eingriff in die Grundrechte der Kläger vor. Eine faktische und rechtlich unverbindliche hoheitliche Maßnahme ist nur dann als Grundrechtseingriff zu werten, wenn sie sich nach Zielsetzung und Wirkungen als Ersatz für eine staatliche Maßnahme darstellt, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist. Ein solches funktionales Äquivalent liegt vor, wenn die Maßnahme in ihrer Intensität imperativen Maßnahmen gleichsteht oder eine abschreckende Wirkung entfaltet (BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 – BVerwG 10 C 6/16 – BVerwGE 159, 327 Rn. 21). Hieran fehlt es.
a) Zu den Schutzgütern des in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Persönlichkeitsrechts zählt unter anderem die persönliche Ehre. Diese gewährleistet Schutz vor Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Ansehen einer Person, insbesondere ihr Bild in der Öffentlichkeit, auszuwirken (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 – 2 BvE 1/15 – BVerfGE 146, 1 Rn. 102).
Der Bundestagsbeschluss ist nicht geeignet, sich abträglich auf das Ansehen der Kläger in der Öffentlichkeit auszuwirken. Er trifft keine personenbezogenen, sondern lediglich sachbezogene Aussagen. Der Deutsche Bundestag bekennt sich in dem Beschluss unabänderlich zu seinem Versprechen, Antisemitismus in allen seinen Formen zu verurteilen und zu bekämpfen. Mit seinen Feststellungen bewertet der Deutsche Bundestag auf der Grundlage des Antisemitismusbegriffs der Internationalen Allianz für Holocaust-Gedenken (IHRA) die Argumentationsmuster und Methoden der BDS-Bewegung als antisemitisch. Damit trifft er keine Aussage dahin, dass alle oder bestimmte Unterstützer der BDS-Bewegung Antisemiten seien.
Selbst wenn man dies aber mit den Klägern so sehen wollte, könnten die in dem Beschluss enthaltenen Aussagen nicht ihnen persönlich zugeordnet werden. Eine herabsetzende Äußerung, die weder bestimmte Personen benennt noch erkennbar auf bestimmte Personen bezogen ist, sondern ohne individuelle Aufschlüsselung ein Kollektiv erfasst, kann unter bestimmten Umständen zwar auch ein Angriff auf die persönliche Ehre der Mitglieder des Kollektivs sein. Je größer das Kollektiv ist, auf das sich die herabsetzende Äußerung bezieht, desto schwächer wird allerdings die persönliche Betroffenheit des einzelnen Mitglieds, weil es bei den Vorwürfen an große Kollektive meist nicht um das individuelle Fehlverhalten oder individuelle Merkmale der Mitglieder, sondern um den aus der Sicht der die Aussage treffenden Person bestehenden Unwert des Kollektivs und seiner sozialen Funktion sowie der damit verbundenen Verhaltensanforderungen an die Mitglieder geht (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 2017 – 1 BvR 1593/16 – NJW 2017, 1092 Rn. 16).
Der Beschluss des Deutschen Bundestages bezieht sich nicht auf eine hinreichend überschaubare und abgrenzbare Personengruppe. Bei der BDS-Kampagne handelt sich um eine heterogene Bewegung mit einer unüberschaubaren Vielzahl von Personen. Die genaue Anzahl der Unterstützer der Kampagne ist nicht bekannt und unterliegt einem ständigen Wandel. Eine herabsetzende Äußerung, die sich auf sämtliche Unterstützer der BDS-Kampagne beziehen würde, ist bei dieser Sachlage nicht geeignet, auf die persönliche Ehre einzelner Unterstützer durchzuschlagen.
b) Ein Eingriff in die Meinungsfreiheit (Art. 5 GG), Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) und Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Der Beschluss enthält kein Verbot, sich eine Meinung zu bilden, zu haben, zu äußern oder zu verbreiten, eine Versammlung abzuhalten oder eine Vereinigung zu gründen, ihr beizutreten oder sich in ihr zu betätigen. Soweit die Kläger sich darauf berufen, der Bundestag kennzeichne die BDS-Kampagne als für sich und für die gesamte Gesellschaft als inakzeptabel, und schrecke dadurch andere Personen davon ab, sich der Meinung der Kläger anzuschließen bzw. sie zu Diskussionen einzuladen, handelt es sich um lediglich faktische Beeinträchtigungen der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. In seiner Zielsetzung und seinen Wirkungen steht der Beschluss einem regulativen Grundrechtseingriff nicht gleich. Der Beschluss geht nicht über die Teilhabe des Bundestages an einer öffentlichen Auseinandersetzung hinaus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 2005 – 1 BvR 1072/01 – BVerfGE 113, 63, 77). Adressat des Beschlusses sind nicht die Bürger, sondern andere staatliche Stellen, die gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden sind. Gegen etwaige nachgelagerte Entscheidungen dieser öffentlichen Stellen steht den jeweils Betroffenen Rechtsschutz zu. Insoweit ist die Sachlage nicht vergleichbar mit staatlichem Handeln, das ein bestimmtes – nicht grundrechtsgebundenes – Verhalten privater Dritter zum Nachteil des Betroffenen zum Ziel hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 – BVerwG 7 C 20/04 – NJW 2006, 1303 Rn. 30).
Soweit der Beschluss sich zu dem Zugang der BDS-Kampagne zu öffentlichen Leistungen verhält, scheidet eine Verletzung der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit der Kläger aus den unter C.I.3 genannten Gründen von vorneherein aus.
c) Aus Art. 10 und Art. 11 EMRK folgt nichts Anderes. Denn aus den oben aufgeführten Gründen bezieht der Beschluss sich nicht auf die Kläger und hat auch keinen „abschreckenden Effekt“ auf die Ausübung ihrer Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (vgl. EGMR, Urteile vom 12. Februar 2008 – 14277/04 [Guja/Moldawien] – Rn. 95 und vom 20. Oktober 2015 – 1182/10 [Pentikäinen/Finnland] – Rn. 113).
d) Fehlt es an einem Grundrechtseingriff bzw. einer eingriffsgleichen Maßnahme, bedarf es entgegen der Auffassung der Kläger keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage für den Erlass des Beschlusses (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG; vgl. Butzer, AöR 119 [1994], 61, 87).
3. Der Beschluss genügt darüber hinaus den Anforderungen des Sachlichkeitsgebots, das für jedes Staatshandeln gilt (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2020 – 2 BvE 1/19 – BVerfGE 154, 320 Rn. 52). Dabei kann offenbleiben, ob der Maßstab des für das Informationshandeln der Exekutive entwickelten Sachlichkeitsgebots vor dem Hintergrund der unmittelbaren demokratischen Legitimation des Bundestages (Art. 20 Abs. 2 GG), seiner Repräsentationsfunktion sowie dem freien Mandat seiner Mitglieder (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) Modifikationen unterliegt (vgl. für Äußerungen einzelner Abgeordneter etwa VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 – Vf. 17-I-10 – NVwZ-RR 2011, 129, 131). Denn jedenfalls ist der für die Exekutive geltende – strengere – Maßstab hier eingehalten.
Nach dem Sachlichkeitsgebot haben sich amtliche Äußerungen an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu orientieren. Aus dem Willkürverbot ist abzuleiten, dass Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen dürfen, d.h. bei verständiger Würdigung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen, und zudem den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten dürfen (BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 – BVerwG 10 C 6/16 – BVerwGE 159, 327 Rn. 27). Diesen Anforderungen genügt der Beschluss.
Der Deutsche Bundestag bezieht mit dem Beschluss Position in einer kontroversen politischen Debatte. Die Bezeichnung der Argumentationsmuster und Methoden der BDS-Kampagne als „antisemitisch“ überschreitet dabei nicht den sachlich gebotenen Rahmen. Der Beschluss ist erkennbar von dem Bemühen um eine sachliche Auseinandersetzung getragen. Er enthält keine Aussagen, die auf die Herabwürdigung oder Verächtlichmachung einzelner Personen zielen.
Bei der Einordnung der Argumentationsmuster und Methoden der BDS-Kampagne als „antisemitisch“ handelt sich um ein Werturteil, das auf einem vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruht. Während Tatsachenbehauptungen durch die objektive Beziehung zwischen der Äußerung und der Wirklichkeit geprägt werden und der Überprüfung mit Mitteln des Beweises zugänglich sind, handelt es sich bei einem Werturteil um eine Äußerung, die durch Elemente der Stellungnahme und des Dafürhaltens geprägt ist (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2017 – 1 BvR 3085/15 – NJW-RR 2017, 1003 Rn. 13). Die Beurteilung einer Person oder eines Verhaltens als „antisemitisch“ ist keine dem objektiven Beweis zugängliche Tatsachenbehauptung. Denn eine einheitliche Definition für den Begriff „Antisemitismus“ und seine Erscheinungsformen existiert nicht (vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. April 2021 – 1 GR 5/20 – juris Rn. 109; OLG Nürnberg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 3 U 1523/18 – juris Rn. 66 ff.).
Dieses Werturteil beruht auf einem zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern. Der Deutsche Bundestag hat seine Bewertung auf der Grundlage der IHRA-Arbeitsdefinition „Antisemitismus“ vorgenommen. Ohne Erfolg wenden die Kläger dagegen ein, der Bundestag habe dieser Definition ohne nachvollziehbare Gründe den Satz hinzugefügt, „Darüber hinaus kann auch der Staat Israel, der dabei als jüdisches Kollektiv verstanden wird, Ziel solcher Angriffe sein“. Dieser Zusatz entspricht vielmehr dem ersten Beispiel, das der IHRA-Arbeitsdefinition beigefügt ist. Dort heißt es ausdrücklich: „Erscheinungsformen von Antisemitismus können sich auch gegen den Staat Israel, der dabei als jüdisches Kollektiv verstanden wird, richten.“ Mit ihrem Einwand, die IHRA-Arbeitsdefinition halte einer wissenschaftlichen Überprüfung nicht stand, verkennen die Kläger den rechtlichen Maßstab des Sachlichkeitsgebots. Dieses verlangt nicht, dass der Hoheitsträger seinem Werturteil eine bestimmte – von dem Betroffenen für richtig gehaltene – Definition zugrunde legt. Hinreichend, aber auch erforderlich ist eine vertretbare Würdigung des Tatsachenkerns, die hier gegeben ist.
Der Verweis der Kläger auf die im Jahr 2021 unter dem Titel „Jerusalemer Erklärung zum Antisemitismus“ veröffentlichte und von den Klägern favorisierte Alternative zur IHRA-Arbeitsdefinition führt nicht weiter. Denn der Beschluss des Bundestages aus dem Jahr 2019 konnte diese Definition schon in zeitlicher Hinsicht nicht berücksichtigen. Der Hinweis der Kläger auf verschiedene Veröffentlichungen und Aufrufe, mit denen die Bezeichnung der BDS-Kampagne als antisemitisch kritisiert wird, führt zu keiner anderen Beurteilung. Insoweit setzen die Kläger ihre Meinung bzw. die Meinung anderer lediglich gegen die Auffassung des Deutschen Bundestages.
Auch mit ihren übrigen Einwänden dringen die Kläger nicht durch. Soweit die Kläger die Existenz von Aufklebern auf israelischen Handelsgütern bestreiten, die vom Kauf abhalten sollen, betrifft dies nicht den Tatsachenkern des von dem Bundestag getroffenen Werturteils. Einer weiteren Beweisaufnahme bedurfte es daher nicht. Der Vortrag der Kläger, der Beschluss unterschlage, dass die BDS-Kampagne sich nicht nur gegen israelische, sondern auch gegen amerikanische, deutsche und andere Unternehmen richte, ist unerheblich. Der Beschluss des Deutschen Bundestages erhebt erkennbar nicht den Anspruch, das Phänomen der BDS-Kampagne umfassend und in allen Einzelheiten zu beschreiben. Soweit der Beschluss den Boykott von nicht-israelischen Unternehmen nicht erwähnt, geht hiervon keine verzerrende oder verfälschende Wirkung aus.
Die von den Klägern eingereichten Unterlagen (Schreiben verschiedener Sonderberichterstatter des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte vom 18. Oktober 2019, AL DEU 3/2019) und Gerichtsentscheidungen (EGMR, Urteil vom 11. Juni 2020 – 15271/16 u.a. [Baldassi u.a./Frankreich]; OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. März 2019 – 10 ME 48/19 – juris; VGH München, Urteil vom 17. November 2020 – 4 B 19.1358 – juris; VG Köln, Beschluss vom 12. September 2019 – 14 L 1765/19 – juris) verhalten sich nicht zu der Frage, ob der Beschluss des Deutschen Bundestages das Sachlichkeitsgebot verletzt.
Auch das Niedersächsische Kultusministerium (LT-Drs. 17/6970 S. 21 ff.) verweist letztlich auf verschiedene Einschätzungen zu der Frage, ob die BDS-Kampagne antisemitisch ist, und darauf, dass dies äußerst kontrovers diskutiert wird. Diese Ausführungen belegen gerade die Kontroverse um die Bewertung der BDS-Kampagne, nicht jedoch die Unvertretbarkeit der Einschätzung des Deutschen Bundestages.
Schließlich ist der von den Klägern behauptete Verstoß gegen die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 nicht erkennbar.
D. Soweit die Kläger beantragen, der Beklagten zu untersagen, den Inhalt des Beschlusses des Deutschen Bundestages insgesamt bzw. hilfsweise in Teilen zu behaupten, zu verbreiten und/oder behaupten oder verbreiten zu lassen (Antrag B.I und B.II), hat die Klage ebenfalls keinen Erfolg. Den Klägern steht der geltend gemachte Unterlassungsanspruch nicht zu, da es an einer rechtswidrigen Handlung des Bundestages fehlt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird zugelassen, da die Fragen grundsätzliche Bedeutung haben, ob bei Klagen von Bürgern gegen unverbindliche Beschlüsse des Deutschen Bundestages der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und an welchen rechtlichen Maßstäben derartige Beschlüsse zu messen sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 157 BGB
§ 47 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 5 GG
Art. 8 GG
Art. 9 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 97 GG
Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2021, 120
NVwZ 1993, 357, 357
NVwZ 2017, 1775
BVerwGE 159, 327
NVwZ 1994, 787, 789
NVwZ 1995, 793, 794
BVerwGE 160, 169
NJW 2018, 2312
BVerwGE 154, 328
BVerwGE 72, 226, 228
BVerwGE 75, 147, 150
BVerwGE 95, 133, 138
NVwZ 1990, 162, 163
BVerfGE 105, 279, 306
BVerfGE 146, 1
NJW 2017, 1092
BVerfGE 113, 63, 77
NJW 2006, 1303
BVerfGE 154, 320
NVwZ-RR 2011, 129, 131
NJW-RR 2017, 1003
3 B 44/21
6 C 6/23
3 S 113/20
1 BvR 632/92
14 L 1765/19
7 C 31/15
10 C 6/16
5 B 26.00
7 CE 93.24
7 CE 95.46
6 C 46/16
2 BvR 1371/13
1 C 3/15
8 C 43/83
1 A 20/82
1 C 24/92
7 C 4/89
1 BvR 670/91
2 BvE 1/15
1 BvR 1593/16
1 BvR 1072/01
7 C 20/04
2 BvE 1/19
1 BvR 3085/15
1 GR 5/20
3 U 1523/18
10 ME 48/19
4 B 19.13