Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2018-06-20, Aktenzeichen 11 ME 136/18

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 1. Kammer - vom 21. Februar 2018 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.
Die Antragstellerin betreibt in einem größeren Gebäudekomplex am Standort „B. Platz 1 C“ im Stadtgebiet der Antragsgegnerin eine Spielhalle. Ausweislich der bei google.maps enthaltenen Angaben sind in dem Gebäudekomplex weitere Gewerbebetriebe angesiedelt (u.a. ein „C.“ sowie Niederlassungen der Firmen „D.“, „E.“, „F.“ und „G.“). In dem westlich angrenzenden Gebäudekomplex befinden sich unter der Adresse „H.-Ring 31“ insgesamt fünf Spielhallen, die von verschiedenen Gesellschaften der N.-Gruppe betrieben werden (I. GmbH, J. GmbH, K. mbH, L. GmbH und M. GmbH). Gemeinsame Muttergesellschaft der Antragstellerin und der fünf anderen genannten Gesellschaften ist die N. GmbH, zu der neben der Antragstellerin und den genannten Gesellschaften noch weitere Tochtergesellschaften gehören. Die Spielhalle am Standort „B. Platz 1 C“ erwarb die Antragstellerin von der vorherigen Spielhallenbetreiberin, der O. GmbH, die über eine unbefristete gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle am Standort „B. Platz 1 D“ vom 9. Oktober 1998 sowie einer darauf bezogenen Änderungserlaubnis vom 4. Dezember 2001 verfügte.
Mit Schreiben vom 7. März 2016 übersandte die N. GmbH der Antragsgegnerin u.a. zwei jeweils auf den 3. März 2016 datierte Anträge der Antragstellerin auf Erteilung einer gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung (GewO) sowie auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV). Entsprechende Anträge übersandte die N. GmbH auch für drei weitere Spielhallenstandorte (P.straße 8, Q. 27 und R.straße 2). Mit Schreiben vom 7. April 2016 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Bezugnahme auf ihre Anträge für die vier angegebenen Standorte mit, dass Spielhallen, die am 28. Oktober 2011 rechtmäßig betrieben wurden, auch dann Bestandsschutz bis zum 30. Juni 2017 genössen, wenn zwischenzeitlich ein Betreiberwechsel stattgefunden habe. Dies bedeute, dass die Antragstellerin für den Betrieb der vier im Antrag genannten Spielhallen zurzeit noch keine Erlaubnisse nach § 24 GlüStV benötigte. Hinsichtlich der Standorte „P.straße 8“, „Q. 26“ und „R.straße 2“ werde daher angeregt, die Erlaubniserteilung bis Mitte 2017 zurückzustellen. Für die Spielhalle im Gebäude „B. Platz 1 C“ könne allerdings zurzeit keine Erlaubnis nach § 25 GlüStV erteilt werden, weil sich diese Spielhalle in Abstandskonkurrenz zu einem am Standort „H.-Ring 31“ angesiedelten Mehrfachkomplex aus fünf Spielhallen befinde, die ebenfalls unter der Firma N. firmierten und ihr - der Antragstellerin - daher bekannt sein dürften. Sollten diese fünf Spielhallen geschlossen und die dafür vorliegenden Erlaubnisanträge zurückgenommen werden, stünde einer umgehenden Erlaubniserteilung nach § 24 GlüStV auch für die Spielhalle „B. Platz 1 C“ nichts mehr im Wege. Soweit die Angaben zu den Hausnummern bei den Spielhallen „B. Platz“ und „Q“ von den Angaben in den Anträgen abwichen, beruhe dies auf den aktuell zu den Betrieben zugeordneten Hausnummern. Mit E-Mail vom 12. April 2016 teilte eine Mitarbeiterin der N. GmbH der Antragsgegnerin unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 7. April 2016 mit, dass um schnellstmögliche Erteilung der Erlaubnisse gebeten werde. Unter dem 4. Mai 2016 meldete die Geschäftsführerin der Antragstellerin für den Betrieb der Spielhalle am Standort „B. Platz 1 C“ ein Gewerbe an. Als bisherigen Gewerbetreibenden/früheren Firmennamen gab sie die O. GmbH an. Mit Bescheid vom 10. Mai 2016 erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin sodann eine unbefristete gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i Abs. 1 GewO für den Betrieb einer Spielhalle im Erdgeschoss des Hauses „B. Platz 1 C“.
Mit Schreiben vom 16. Juni 2016 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zur beabsichtigten Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an. Die Spielhalle „B. Platz 1 C“ befinde sich in einem Abstand von nur 62 Metern zu mehreren weiteren Spielhallen im Gebäude „H.-Ring 31“ und halte damit nicht den erforderlichen Mindestabstand von 100 Metern ein. Nach einer erläuternden Vorgabe des zuständigen Ministeriums seien bei der Abstandsmessung die sich gegenüberliegenden Außenlinien der Spielhallen zugrunde zu legen. Da die gewerberechtliche Erlaubnis erst am 3. März 2016 beantragt worden sei, und zu diesem Zeitpunkt bereits das Erfordernis des Mindestabstands gegolten habe, sei die glücksspielrechtliche Erlaubnis zu versagen. Über die Anträge der Betreiber der konkurrierenden Spielhallen sei in einem gesonderten Auswahlverfahren zu entscheiden. Daraufhin teilte die Antragstellerin der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 10. August 2016 mit, dass zwischen den Eingangstüren der genannten Spielhallen ein Abstand von über 106 Metern liege. Aus Gründen des Spielerschutzes sei auf den Abstand zwischen den Eingangstüren und nicht auf die Außenlinien der Spielhallen abzustellen.
Mit Bescheid vom 25. August 2016 lehnte die Antragsgegnerin die Erteilung der Erlaubnis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ab und wiederholte und vertiefte zur Begründung ihre bereits im Anhörungsschreiben dargelegte Sichtweise. Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 26. September 2016 Klage (1 A 15/17) erhoben, über die noch nicht entschieden worden ist.
Unter dem 18. Oktober 2016 führte die Antragsgegnerin ein Losverfahren zwischen den fünf am „H.-Ring 31“ angesiedelten Spielhallen durch, bei dem die von der L. GmbH betriebene Spielhalle ausgewählt wurde, der eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt wurde.
Mit Antrag vom 6. Juni 2017 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht beantragt, den Betrieb ihrer Spielhalle am Standort „B. Platz 1 C“ bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in einem zu erwartenden Hauptsacheverfahren zu dulden sowie hilfsweise, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Betrieb der Spielhalle über den 30. Juni 2017 hinaus bis zu einer gerichtlichen Entscheidung über die Vollziehung einer von der Antragsgegnerin erlassenen Schließungsverfügung vorläufig zu dulden. Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat als Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin zu Recht abgelehnt, weil die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat.
1. Der Antragstellerin steht der mit dem Hauptantrag geltend gemachte Duldungsanspruch nicht zu, weil sie keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Erteilung einer solchen Erlaubnis gegen § 25 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196) - GlüStV - i.V.m. § 10 Abs. 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, 756) in der Fassung vom 15. Dezember 2016 (Nds. GVBl. 2016, 301) - NGlüSpG - verstoßen würde.
Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag. Zwischen Spielhallen ist nach § 25 Abs. 1 GlüStV ein Mindestabstand einzuhalten (Verbot von Mehrfachkonzessionen), der gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG in Niedersachsen mindestens 100 Meter betragen muss (Abstandsgebot). Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen (Verbundverbot). Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, gelten gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages - somit bis zum 30. Juni 2017 - als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, gelten (nur) bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages - somit bis zum 30. Juni 2013 - als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV).
Danach galt der Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle der Antragstellerin vorliegend - wohl entgegen der von der Antragsgegnerin diesbezüglich vertretenen Auffassung - bis zum 30. Juni 2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Die Antragstellerin hat den Betrieb der Spielhalle ausweislich ihrer gewerberechtlichen Anmeldung zum 4. Mai 2016 von ihrer Rechtsvorgängerin, der O. GmbH, übernommen. Die O. GmbH verfügte über eine unbefristete gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO, die vor dem 28. Oktober 2011 erteilt wurde. Da der in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV geregelte Vertrauensschutz nicht an die Person desjenigen anknüpft, dem die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, sondern an das (schlichte) Vorhandensein der Spielhalle (so bereits Senatsbeschl. v. 7.3.2017- 11 LA 17/17 -, ZfWG 2017, 280, juris, Rn. 10; ebenso: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 8.11.2013 - 7 ME 82/13 -, GewArch 2014, 30, juris Rn. 7 ff.; Sächsisches OVG, Urt. v. 11.5. 2016 - 3 A 314/15 -, NVwZ 2016, 1267, juris, Rn. 21, OVG Nordrhein- Westfalen, Beschl. v. 29.2.2016 - 4 A 809/15 -, juris, Rn. 4), die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV somit also spielhallen- und nicht betreiberbezogen ist (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 8.11.2013 - 7 ME 82/13 -, a.a.O., juris, Rn. 7; a.A.: Hessischer VGH, Beschl. v. 5.9.2014 - 8 B 1036/14 -, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 8.4.2014 - 1 M 21/14 -, juris, Rn. 5), kam der Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin der O. GmbH auch die fünfjährige Übergangsregelung zugute. Damit galt der Betrieb der Spielhalle der Antragstellerin bis zum 30. Juni 2017 auch als mit dem Abstandsgebot vereinbar. Im vorliegenden Verfahren geht es jedoch nicht (mehr) um den mittlerweile vergangenen Zeitraum bis zum 30. Juni 2017, sondern ausschließlich um die Frage, ob die Antragstellerin für den Zeitraum nach dem 30. Juni 2017 einen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat. Diese Frage hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint.
a) Entgegen dem Beschwerdevorbringen der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die Vorschriften der §§ 24, 25 GlüStV und die hier maßgeblichen glücksspielrechtlichen Regelungen im Landesrecht verfassungsgemäß sind.
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u.a. -, NVwZ 2017, 1111, juris) festgestellt, dass das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen, das Abstandsgebot und die Übergangsregelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Zur Begründung hat das Bundesverfassungsgericht insbesondere ausgeführt, dass die Regelungen in Berlin und im Saarland zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung genügen. Die Regelungen dienten mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. Mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot werde das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots verfolgt (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 131 ff.). Zweck des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen sei die Herbeiführung einer Begrenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. Diese Einschätzungen der Gesetzgeber seien nicht offensichtlich fehlerhaft. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote seien konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien, unterschiedlichen Regelungen unterworfen seien. Die Gesetzgeber hätten im Rahmen des ihnen zustehenden und nur in begrenztem Umfang überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums auch davon ausgehen dürfen, dass das Verbundverbot und die Abstandsgebote geeignete und erforderliche Mittel zur Bekämpfung der Spielsucht darstellten. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote seien auch angemessen (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 142 und Rn. 148 ff.). Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahrten die gesetzlichen Regelungen unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen des Spielhallenrechts insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasteten die Betroffenen nicht übermäßig. Die Regelungen hätten zwar - gerade im Zusammenwirken mit bauplanungsrechtlichen Beschränkungen - eine deutliche Reduzierung der möglichen Spielhallenstandorte zur Folge und auch weitere Neuregelungen wirkten sich belastend aus. Die Gesamtbelastung lasse es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssten, zumal die Zahl der attraktiven Standorte durch die Abstandsgebote stark beschränkt werde. Der verfolgte Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiege jedoch besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handele. Besonderes Gewicht bekomme dieses Ziel dadurch, dass nach maßgeblichen Studien vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgingen. Für alle anderen relevanten Glücksspielformen habe bereits eine Begrenzung des Angebots in Form von Verboten, staatlichen Monopolen oder Konzessionsmodellen bestanden. Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führe - soweit ihr Schutzbereich überhaupt eröffnet sei - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 169).
Diese Begründung, der der Senat folgt, gilt gleichermaßen für das niedersächsische Landesrecht, da die zwischen den Bundesländern im Wege eines Staatsvertrages vereinbarte Vorschrift des § 25 GlüStV inhaltsgleich in das Landesrecht umgesetzt worden ist (vgl. Gesetz zur Änderung von Vorschriften über das Glücksspiel vom 21.6.2012, Nds. GVBl. 2012, 190). Dass die vom Bundesverfassungsgericht überprüften landesrechtlichen Regelungen des Mindestabstandsgebots in § 2 Abs. 1 Satz 3 Spielhallengesetz Berlin und § 3 Abs. 2 Nr. 2 Saarländisches Spielhallengesetz inhaltlich - insbesondere im Hinblick auf den einzuhaltenden Abstand (jeweils 500 Meter) - mit der Vorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 1 und 2 NGlüSpG (100 Meter) nicht vollständig deckungsgleich sind, führt zu keiner anderen Beurteilung. Maßgebend ist, dass ausweislich der Gesetzesbegründung auch der niedersächsische Gesetzgeber in Umsetzung der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages mit dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot die vom Bundesverfassungsgericht benannten Ziele verfolgt. Gerade die hohen Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl der pathologischen Spieler sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen über die letzten Jahre rechtfertigen die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spielsüchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die Gemeinschaft (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 140). Durch die entsprechenden Regelungen in Niedersachsen soll eine deutliche Verbesserung bei den wegen des hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung des gewerblichen Automatenspiels notwendigen Regulierungen der Spielhallen erreicht werden, um deren Zahl zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten (Nds. LT-Drucks. 16/4795, S. 58, 74). Der niedersächsische Gesetzgeber verfolgt damit ebenfalls das legitime Ziel, durch das Abstandsgebot und das Verbundverbot zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Damit sind die niedersächsischen Regelungen zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrundeliegenden Regelungen in Berlin und im Saarland (so bereits Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, NdsVBl 2018, 20, juris, Rn. 17; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25.4.2017 - 6 S 1765/15 -, juris, Rn. 30).
Soweit für Spielbanken, wie von der Antragstellerin kritisiert, andere Regelungen gelten als für Spielhallen, hat das Bundesverfassungsgericht weiter Folgendes ausgeführt (Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 141 ff.):
Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bundesweit die Werbebeschränkungen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des § 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Möglichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV.
Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (zu deren Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Nebenbestimmungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin und sieben im Saarland) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68).
Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministerien (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben Berlin bzw. § 12 SpielbG-Saar, Nr. 2.16 der Anlage der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden des Saarlandes) hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können (vgl. BVerfGE 115, 276 <312>; BVerfGK 10, 525 <533>). Damit ist es den zuständigen Behörden beider Länder aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen.
Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird.“
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen, denen der Senat folgt und die für die in Niedersachsen bestehende Rechtslage entsprechend gelten, ist der Einwand der Antragstellerin, es liege eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zu Spielbanken vor, auch unter Berücksichtigung ihrer hierzu vorgetragenen Argumente zurückzuweisen. Auch in Niedersachsen ist die Zahl der Spielbanken, wie in Berlin und im Saarland, begrenzt (siehe www.spielbanken-niedersachsen.de, dort sind die insgesamt zehn Standorte der niedersächsischen Spielbanken aufgeführt).
Soweit die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung auf den Ergebnisbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) aus Januar 2016 (veröffentlicht unter www.bzga.de) Bezug nimmt, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Vielmehr ergibt sich aus einer Gesamtbewertung der von dem Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung ausgewerteten Untersuchungen (juris, Rn. 144), zu denen auch der von der Antragstellerin angeführte Ergebnisbericht der BZgA aus Januar 2016 gehört, dass die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik geringer ausfällt als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen. Unabhängig davon sind die Gesetzgeber nicht gehalten, bei der Bekämpfung der Glücksspielsucht auf eine rein mathematisch berechnete relative Gefährlichkeit abzustellen. Vielmehr rechtfertigen gerade die hohen Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl pathologischer Spieler sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen über die letzten Jahre die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spielsüchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die Gemeinschaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die den streitgegenständlichen Regelungen zugrunde liegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 140).
Der weitere Einwand der Antragstellerin, es liege auch eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber Sportwettenveranstaltern vor, weil diese gegenwärtig nach einem Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (v. 29.5.2017 - 8 B 2744/16 -, ZfWG 2017, 320, juris) berechtigt seien, Sportwetten zu veranstalten, ohne dafür einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu bedürfen, ist ebenfalls zurückzuweisen. In der angeführten Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat dieser die Werbung der Länder als Monopolträger beanstandet und daraus geschlossen, dass es im Bereich des staatlichen Sportwettenmonopols an einer kohärenten Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Suchtprävention fehle, so dass das staatliche Sportwettenmonopol, welches u.a. infolge des Verstoßes des Konzessionsvergabeverfahrens gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot faktisch fortbestehe, eine unionsrechtswidrige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der dortigen Antragstellerin - einer Bewerberin im Konzessionsverfahren - darstelle. Diese Ausführungen sind schon deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil es hier nicht um Sportwetten, sondern um die Spielhalle der Antragstellerin geht, in der nur Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit i.S.d. § 33 c Abs. 1 Satz 1 GewO sowie maximal drei andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit i.S.d. § 33 d Abs. 1 GewO aufgestellt werden dürfen (vgl. die der Antragstellerin am 10.5.2016 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis). Die von der Antragstellerin angebotenen Spiele unterliegen weder einem staatlichen Monopol, noch gilt für sie das für Sportwetten gesondert geregelte Konzessionserteilungsverfahren (siehe dazu die sog. Experimentierklausel für Sportwetten, §§ 10 a i.V.m. §§ 4 a ff. GlüStV). Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof getroffene Feststellung, dass das auf der Grundlage der §§ 10 a i.V.m. §§ 4 a bis 4 e GlüStV vom Hessischen Ministerium durchgeführte Konzessionsvergabeverfahren gegen die Dienstleistungsfreiheit der dortigen Antragstellerin verstoße, gibt somit für die hier vorliegende Fallkonstellation nichts her. Selbst wenn man die Durchführung des Konzessionsvergabeverfahrens mit dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof als rechtsfehlerhaft ansähe, könnte sich die Antragstellerin, die an dem Konzessionsverfahren weder beteiligt ist noch hätte beteiligt werden können, darauf nicht berufen (vgl. BVerwG; Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, GewArch 2018, 191, juris, Rn. 46). Weder kann aus dem Umstand, dass der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Werbepraxis der Länder als Monopolträger für unzulässig erachtet, geschlossen werden, dass das Abstandsgebot lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden ist, tatsächlich aber anderen, insbesondere fiskalischen, Zwecken dient (vgl. Senatsbeschl. v. 18.6.2018 - 11 LA 237/16 -, zur Veröffentlichung vorgesehen). Noch lässt die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs Rückschlüsse für die vorliegend maßgebliche Frage zu, ob die Antragstellerin einen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin wird die Geeignetheit des Abstandsgebots zur Erreichung der dargestellten legitimen Zwecke auch nicht durch Ausführungen in dem im Internet abrufbaren Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages in der endgültigen Fassung vom 10. April 2017 in Frage gestellt. Dort heißt es auf Seite 24 als Fazit der zuvor dargestellten Analyse der Entwicklung des Marktes der regulierten und der nicht-regulierten Glücksspiele, „dass der Ansatz von einer Begrenzung des Spielangebots, entgegen den Zielen des GlüStV, sehr wohl zu einer Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten geführt“ habe. Diese Feststellung spricht nicht gegen die Richtigkeit der vom Bundesverfassungsgericht gebilligten Annahme, die Länder hätten im Rahmen des ihnen als Gesetzgeber zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums der Einschätzung der Suchtforschung und Suchtberatungspraxis folgen dürfen, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sei (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 150, 159). Dass sich nach dem Endbericht das Angebot von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten, insbesondere im Internet, in den letzten Jahren ausgeweitet hat, ist nicht maßgeblich darauf zurückzuführen, dass mit dem Glücksspielstaatsvertrag ein Abstandsgebot und ein Verbundverbot für Spielhallen eingeführt worden ist (so bereits Senatsbeschl. v. 5.9.2017 - 11 ME 169/17 -, NVwZ-RR 2018, 36, juris, Rn. 16). Hinzu kommt, dass zum Zeitpunkt der Erstellung des Endberichts die am 30. Juni 2017 endende Übergangsfrist noch gar nicht abgelaufen war, so dass die Umsetzung der Maßnahmen zur Beschränkung des Spielhallenangebots weit überwiegend noch ausstand bzw. gerade erst begonnen hatte. Sie kann deshalb nicht die Ausbreitung illegaler Glücksspielangebote beeinflusst haben (Senatsbeschl. v. 5.9.2017 - 11 ME 169/17 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Ob durch die Begrenzung des Spielhallenangebots eine Abwanderung von Spielern zu den illegalen Glücksspielangeboten im Internet stattfinden wird, ist fraglich. Einer solchen Tendenz wäre zudem mit einer (noch) intensiveren Bekämpfung des nicht legalen Angebots zu begegnen.
b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hält die von ihr betriebene Spielhalle den erforderlichen Mindestabstand zu den Spielhallen am Standort „H.-Ring 31“ nicht ein, so dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht vorliegen. Wie bereits oben ausgeführt, muss nach der in Niedersachsen geltenden Abstandsregelung des § 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG der Abstand zwischen Spielhallen mindestens 100 Meter betragen. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 NGlüSpG ist dabei die kürzeste Verbindung (Luftlinie) zwischen den Spielhallen maßgeblich. Vorliegend ergibt sich aus der Auswertung der Daten der Abteilung Geoinformation der Antragsgegnerin (Bl. 153 der Beiakte 002), dass der Abstand der Spielhalle der Antragstellerin zu den Spielhallen am Standort „H.-Ring 31“, gemessen anhand der Luftlinie zwischen den äußeren Gebäudekanten der Spielhallen, 62 Meter beträgt. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die von der Antragsgegnerin angewandte Messmethode nicht zu beanstanden.
Diesbezüglich hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover (Beschl. v. 12.7.2017 - 11 B 5958/17 -, n.v.) zutreffend dargelegt, dass das Gesetz bezüglich der Messmethode insofern eine ausdrückliche Regelung trifft, als es hinsichtlich des Mindestabstands zwischen zwei Spielhallen die Luftlinie (und nicht etwa die Wegstrecke) für maßgeblich erklärt (vgl. Senatsbeschl. v. 5.9.2017 - 11 ME 169/17 -, a.a.O., juris, Rn. 29). Das Abstellen auf die Luftlinienentfernung zwischen zwei Spielhallen und nicht auf die Wegstrecke liege dabei auch im Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers. Dagegen verhalte sich die gesetzliche Regelung in Niedersachsen nicht eindeutig zu der Frage, welche Messpunkte bei der Berechnung der Luftlinienentfernung zugrunde zu legen seien. Der Wortlaut des Gesetzes („Abstand zwischen Spielhallen“) lege dabei nicht nahe, dass von Tür zu Tür zu messen sei. Vielmehr werde von einem Abstand „zwischen Spielhallen“ gesprochen, was eher dafür spreche, dass der gesamte Spielhallenbetrieb in den Blick zu nehmen sei und es nicht lediglich auf die Eingangstüren ankomme. Soweit in anderen Bundesländern nach entsprechenden landesrechtlichen Vorgaben eine Messung von Eingangstür zu Eingangstür zu erfolgen habe (z.B. in § 42 LGlüG BW), sei dies für die Messung in Niedersachsen ohne Bedeutung, da es dem Landesgesetzgeber obliege, das Verbot von Mehrfachkonzessionen zu konkretisieren und entsprechende Regelungen zu den Mindestabständen und auch zu deren Messung zu erlassen (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Die Rechtslage in anderen Bundesländern sei damit für die Auslegung des § 10 Abs. 2 NGlüSpG nicht ergiebig. Dass die Messung in Niedersachsen nicht zwischen den Eingangstüren zu erfolgen habe, ergebe sich insbesondere bei historischer Auslegung der Vorschrift unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsmaterialien. Die Wahl der Messpunkte sei im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ausdrücklich thematisiert worden. Vom Fachministerium sei dabei die Auskunft erteilt worden, dass es bei der Messung nicht auf den Abstand zwischen den Eingängen, sondern zwischen den Baukörpern ankommen solle, um keine Versuche anzuregen, die Neuregelung durch Umbaumaßnahmen zu umgehen (vgl. den Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung von Vorschriften über das Glücksspiel, Nds. LT-Drucks. 16/4889, S. 4). Hätte der Gesetzgeber diese Ansicht nicht geteilt, hätte es nahegelegen, die Wahl der Messpunkte ausdrücklich (entgegen den Vorstellungen des Fachministeriums) zu regeln. Die Tatsache, dass dies nicht erfolgt sei, spreche dafür, dass eine Messung von Tür zu Tür nicht dem Willen des Gesetzgebers entspreche, sondern es auf den Baukörper ankommen solle. Zwar sei ebenfalls auslegungsbedürftig, was unter dem Begriff „Baukörper“ zu verstehen sei und wo genau am „Baukörper“ die Messpunkte anzusetzen seien. Denkbar sei etwa ein Abstellen auf die Gebäudekanten oder auf die äußeren Kanten des Spielhallenbetriebs innerhalb eines Gebäudes. Dies könne vorliegend jedoch offen bleiben, weil der Abstand - unstreitig - sowohl der Gebäudekanten als auch der äußeren Kanten der Spielhallenbetriebe innerhalb der Gebäude nach Maßgabe der von der Antragsgegnerin angefertigten Karte ihrer Abteilung Geoinformation stets unter 100 Metern liege.
Diese zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts macht sich der Senat zu Eigen. Das Vorbringen der Antragstellerin, vorliegend sei eine Messung per Luftlinie von Eingangstür zu Eingangstür vorzunehmen, überzeugt den Senat demgegenüber nicht. Soweit die Antragstellerin zur Begründung ihrer Ansicht anführt, dass andere landesrechtliche Vorschriften, wie etwa § 42 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg, eine Messung von Eingangstür zu Eingangstür vorsähen, hat das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass landesgesetzliche Regelungen in anderen Bundesländern für die hier vorzunehmende Auslegung des niedersächsischen Landesrechts nicht maßgeblich sind. Die Länder sind befugt, innerhalb des Rahmens, der ihnen durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegeben wird, zu bestimmen, mit welchen ordnungsrechtlichen Mitteln sie die Ziele des § 1 GlüStV erreichen wollen (Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, a.a.O., juris, Rn. 43). Vorliegend hat der Niedersächsische Gesetzgeber, anders als etwa das Land Baden-Württemberg, von seiner Möglichkeit, als Messpunkt die Eingangstüren der Spielhallen zu bestimmen, gerade keinen Gebrauch gemacht.
Auch das weitere Argument der Antragstellerin, es sei deshalb auf eine Messung von Eingangstür zu Eingangstür abzustellen, weil das Abstandsgebot bezwecke, dass der Spieler beim Verlassen einer Spielhalle einen gewissen Abstand zum Spiel erlangen könne, bevor er die nächste Spielhalle erreiche, was wiederum nur durch die Türen der Spielhalle, nicht aber durch gegenüberliegende Außenwände möglich sei, überzeugt den Senat nicht. Vielmehr spricht sowohl der von der Antragstellerin angesprochene Aspekt des Spielerschutzes also auch eine am Wortlaut des § 10 Abs. 2 Satz 2 NGlüSpG orientierte Auslegung, wonach explizit die „kürzeste Verbindung“ maßgeblich ist, dafür, bei mehreren möglichen, zu unterschiedlichen Ergebnissen führenden Messpunkten auf die kürzeste Verbindung abzustellen. Inwieweit es demgegenüber der von der Antragstellerin zutreffend als ein Ziel des Abstandsgebots angeführte Spielerschutz erfordern soll, die von ihr propagierte „großzügige Auslegung der Mindestabstandsvorschriften“ vorzunehmen, und dabei vorliegend auf diejenigen Messpunkte abzustellen, die weiter auseinanderliegen, erschließt sich dem Senat nicht. Ein konsequentes Abstellen auf die kürzeste Verbindung würde vorliegend sogar dazu führen, dass die von der Antragsgegnerin angegebenen 62 Meter noch deutlich unterschritten würden. Denn da sich die Spielhalle der Antragstellerin in einem großen Gebäudekomplex auf der von den Spielhallen am Standort „H.-Ring 31“ abgewandten Seite befindet (vgl. Bl. 153 Beiakte 002), ist der Abstand zwischen den äußeren Wänden der Gebäude noch deutlich geringer als der von der Antragsgegnerin zugrunde gelegte Abstand zwischen den (innerhalb des Gebäudekomplexes gelegenen) Außenlinien der Spielhallen. Aber auch insofern teilt der Senat die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass es diesbezüglich vorliegend keiner abschließenden Entscheidung bedarf, weil die maßgeblichen 100 Meter sowohl bei einem Abstellen auf die innerhalb des Gebäudekomplexes gelegenen Außenlinien der Spielhallen als auch bei einem Abstellen auf die Außenkanten des gesamten Gebäudekomplexes eindeutig unterschritten sind.
Unabhängig davon ist die von der Antragstellerin geforderte Auslegung auch deshalb abzulehnen, weil ein Abstellen auf den Abstand zwischen den Eingangstüren der Spielhallen nicht mit der historischen Auslegung vereinbar ist. So heißt es in den bereits vom Verwaltungsgericht zitierten Gesetzgebungsmaterialien zu § 10 NGlüSpG (Nds. LT-Drucks. 16/4889, S. 4) wörtlich:
„Nach Absatz 2 Satz 1 muss der Abstand zwischen Spielhallen mindestens 100 Meter betragen. Nach Auskunft des Fachministeriums soll es dabei nicht auf den Abstand zwischen den Eingängen, sondern zwischen den Baukörpern ankommen, um keine Versuche anzuregen, die Neuregelung durch Umbaumaßnahmen zu umgehen.“
Vor diesem Hintergrund teilt der Senat die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass ein Abstellen auf den Abstand zwischen den Eingängen einer ausdrücklichen, von der Ansicht des Fachministeriums abweichenden gesetzlichen Regelung bedurft hätte. Diesem Gesichtspunkt ist die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nicht substantiiert entgegengetreten.
c) Das weitere Vorbringen der Antragstellerin, zwischen ihrer Spielhalle und den Spielhallen am „H.-Ring 31“ hätte eine sachgerechte Auswahlentscheidung getroffen werden müssen, jedenfalls stelle ihre Nichtbeteiligung an dem zwischen den Spielhallen am „H.-Ring 31“ durchgeführten Losverfahren eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zwischen Einzelspielhallen dar, führt ebenfalls nicht zum Erfolg ihrer Beschwerde.
Zwar lässt sich die Nichtbeteiligung der Antragstellerin an dem von der Antragsgegnerin unter den an Standort „H.-Ring 31“ angesiedelten Spielhallen durchgeführten Losverfahren entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht damit rechtfertigen, dass die Antragstellerin deshalb weniger schutzwürdig sei, weil ihr die gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden sei. Denn wie oben ausgeführt, kam die Antragstellerin aufgrund der dem Spielhallenbetrieb ihrer Rechtsvorgängerin erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis gleichwohl in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist. Insofern war die von der Antragsgegnerin angeführte „Schutzwürdigkeit“ der Antragstellerin - unabhängig davon, ob es sich dabei überhaupt um ein zulässiges Kriterium handelt, eine Spielhalle in ein Losverfahren einzubeziehen oder davon auszuschließen - nicht anders zu beurteilen als diejenige der am Standort „H.-Ring 31“ angesiedelten Spielhallen.
Gleichwohl kann die Antragstellerin vorliegend eine Rechtsverletzung nicht darauf stützen, dass sie an dem zwischen den am Standort „H.-Ring 31“ angesiedelten Spielhallen durchgeführten Losverfahren nicht beteiligt wurde. Denn entgegen ihrer Ansicht besteht zwischen der von ihr betriebenen Spielhalle und den am „H.-Ring 31“ befindlichen Spielhallen keine echte, sondern lediglich eine sog. unechte Konkurrenz (vgl. zu diesen Begriffen Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, a.a.O., juris, Rn. 32, und v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 - ZfWG 2018, 40, juris, Rn. 17). Die am Standort „H.-Ring 31“ befindlichen Spielhallen gehören zur selben Muttergesellschaft wie die Antragstellerin, sämtliche betroffene Spielhallen sind damit sog. Schwestergesellschaften und sind sowohl untereinander als auch mit der Muttergesellschaft faktisch, gesellschafts- und steuerrechtlich sehr eng miteinander verbunden. Dies ergibt sich zunächst aus einem von der N.-Firmengruppe erstellten Dokument zum „Organkreis N.“, welches die Antragsgegnerin vorliegend mit Schriftsatz vom 30. Mai 2018 übersandt hat und welches dem Senat im Übrigen aus Verfahren anderer N.-Gesellschaften bekannt ist (siehe z.B. Senatsbeschl. v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 -, a.a.O., juris, Rn. 17, und v. 23.4.2018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 21). Darin heißt es, dass die N. „in Form einer umsatz- und ertragssteuerlichen Organschaft als übergeordnetes Unternehmen (Organträger) mit den untergeordneten Konzessionsgesellschaften (Organgesellschaften) verbunden“ sei und somit mit diesen „eine wirtschaftliche Einheit“ darstelle. Zu den im „Organkreis“ aufgeführten untergeordneten Unternehmen gehören sowohl die Antragstellerin also auch die Spielhallen am „H.-Ring 31“. In dem Dokument wird weiter ausgeführt, dass sich im Falle einer Schließung einer Spielhalle der finanzielle Schaden letztendlich auch bei der Muttergesellschaft manifestiere. Werde einer Tochtergesellschaft die Erlaubnis zum Tätigwerden entzogen, treffe dies nicht nur die Tochtergesellschaft, sondern ebenso die Mutter, die von den Erträgnissen der Tochter lebe. Bei den Tochtergesellschaften und der Muttergesellschaft handele es sich daher um eine „wirtschaftliche Schicksalsgemeinschaft“. Diese enge Verbundenheit zwischen der Antragstellerin und ihrer Muttergesellschaft ist im vorliegenden Verfahren u.a. auch dadurch deutlich geworden, dass die N. GmbH der Antragsgegnerin die Anträge auf Erteilung der gewerbe- und glücksspielrechtlichen Erlaubnisse übersandt hat und sich selbst als Ansprechpartnerin für evtl. Fragen angegeben hat. Auch im weiteren Verlauf des Verwaltungsverfahren hat eine „Sachbearbeiterin Abteilung Genehmigungsverfahren“ der Muttergesellschaft auf die an die Antragstellerin gerichteten Schreiben reagiert (siehe dazu z.B. die E-Mails der N. GmbH an die Antragsgegnerin vom 22.3.2016, Bl. 38, und vom 8.4.2016, Bl. 48, jeweils Beiakte 002). Dieser Verfahrensablauf indiziert somit, dass die Genehmigungsverfahren der Tochtergesellschaften (auch) maßgeblich von der Muttergesellschaft gesteuert, zumindest aber unterstützt und koordiniert werden. Insgesamt begründet die dargestellte enge rechtliche und organisatorische Verbundenheit zwischen den hier betroffenen Gesellschaften die Annahme des Senats, dass es sich bei der Antragstellerin und ihren am Standort „H.-Ring 31“ angesiedelten Schwestergesellschaften trotz der formalrechtlichen Trennung der Gesellschaften um eine Situation der sog. unechten Konkurrenz handelt. Denn auch in der hier vorliegenden Konstellation werden Rechte von „außenstehenden“ Dritten - also mit der Antragstellerin, den am „H.-Ring 31“ angesiedelten Schwestergesellschaften und/oder der gemeinsamen Muttergesellschaft konkurrierenden Spielhallenbetreibern - nicht berührt. In einer derartigen Situation ist es der Firmengruppe als „wirtschaftlicher Schicksalsgemeinschaft“ möglich und zumutbar, eine gemeinsame Auswahlentscheidung zu treffen und diese nach außen einheitlich zu kommunizieren (so bereits für Verbundspielhallen verschiedener Schwestergesellschaften: Senatsbeschl. v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 -, a.a.O., juris, Rn. 17 und v. 23.4.2018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 21). In der hier vorliegenden Situation von mehreren zu einer Muttergesellschaft gehörenden Organgesellschaften können die betroffenen Gesellschaften selber am besten bewerten und entscheiden, am Weiterbetrieb welcher der in Abstandskonkurrenz zueinander gelegenen Spielhallen das größte Interesse besteht. Dementsprechend hat die Antragsgegnerin die Antragstellerin auch mit Schreiben vom 7. April 2016 sowie erneut im Rahmen des Anhörungsschreibens vom 16. Juni 2016 darauf hingewiesen, dass einer Erlaubniserteilung nichts mehr entgegenstehe, wenn die Spielhallen am Standort „H.-Ring 31“ geschlossen würden. Da vorliegend weder die Antragstellerin, noch ihre im Verwaltungsverfahren involvierte Muttergesellschaft, noch die am „H.-Ring 31“ angesiedelten (Schwester-)Gesellschaften eine Auswahlentscheidung getroffen haben, kann sich die Antragstellerin nicht nachträglich mit Erfolg darauf berufen, dass sie an einem Losverfahren hätte beteiligt werden müssen (vgl. Senatsbeschl. v. 17.11.2017 - 11 ME461/17 -, a.a.O., juris, Rn. 17 und v. 23.4.2018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 21).
Dagegen, dass die Antragstellerin durch ihre Nichteinbeziehung in das zwischen den Spielhallen am „H.-Ring 31“ durchgeführte Losverfahren in ihren Rechten verletzt wurde, spricht zudem, dass auch nach der Durchführung eines Losverfahrens zwischen unechten Konkurrenten die Möglichkeit besteht, die Auswahl zu ändern, indem die Gesellschaft, der aufgrund des Losentscheids die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt wurde, diese zurückgibt und für eine andere innerhalb des Mindestabstandes angesiedelte (Schwester-)Gesellschaft erneut eine Erlaubnis beantragt wird (vgl. Senatsbeschl. v. 23.42018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 24).
Da es sich somit vorliegend, wie ausgeführt, um eine Situation der sog. unechten Konkurrenz handelt, ist auch der Einwand der Antragstellerin, dass eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zu anderen Einzelspielhallen vorliege, zurückzuweisen. Insofern lässt sich auch weder die von dem Senat in dem Verfahren 11 ME 330/17 (Beschl. v. 4.9.2017, NVwZ 2017, 1552, juris) getroffene Entscheidung noch die aufgrund dieser Entscheidung ergangene und von der Antragsgegnerin angeführte Weisung des Niedersächsischen Wirtschaftsministeriums vom 8. September 2017 auf den hier vorliegenden Fall übertragen. Im dortigen Verfahren und der daraufhin ergangenen ministeriellen Weisung ging es um eine Auswahl zwischen aufgrund des Mindestabstandsgebots in echter Konkurrenz stehenden Spielhallen (a.a.O., juris, Rn. 8), während es vorliegend um eine Auswahlentscheidung innerhalb einer „wirtschaftlichen Schicksalsgemeinschaft“ und damit zwischen unechten Konkurrenten geht.
Lediglich ergänzend und ohne Entscheidungsrelevanz weist der Senat noch auf Folgendes hin: Läge - wie von der Antragstellerin zu Unrecht angenommen - zwischen ihrer Spielhalle und denjenigen am „H.-Ring 31“eine echte Konkurrenz vor, stünde der von der Antragstellerin begehrten Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis entgegen, dass die der Spielhalle L. GmbH am Standort „H.-Ring 31“ erteilte Erlaubnis mittlerweile mangels Drittanfechtung bestandskräftig geworden ist (vgl. Senatsbeschl. v. 5.9.2017 - 11 ME 169/17 -, a.a.O., juris, Rn. 36).
d) Hinsichtlich der Ausführungen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf den in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV geregelten Härtefall, wonach die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen der §§ 24 Abs. 2, 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen können, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist, hat die Antragstellerin Beschwerdegründe nicht vorgetragen. Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich ausgeführt, dass offen bleiben könne, ob die Antragsgegnerin einen von der Antragstellerin nicht gestellten Härtefallantrag von Amts wegen hätte prüfen müssen, weil die Antragstellerin Härtefallgründe nicht vorgebracht habe und solche auch nicht ersichtlich seien. Diesen zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts schließt sich der Senat an.
2. Da die Antragsgegnerin ihren vor dem Verwaltungsgericht am 1. Juni 2017 gestellten Hilfsantrag im Rahmen ihres Beschwerdebegründungsschriftsatzes vom 22. März 2018 zurückgenommen hat, sind die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht mehr Gegenstand der vorliegenden Beschwerde.
3. Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde hilfsweise beantragt,
„der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, der Antragstellerin für den Betrieb ihrer Spielhalle A. am B. Platz 1 C in V. eine vorläufige glücksspielrechtliche Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2018 gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 1 NGlüSpG zu erteilen“,
bestehen bereits Zweifel an der Zulässigkeit dieses Antrages, da dieser so erstmals im Beschwerdeverfahren gestellt wurde. Dessen ungeachtet ist der Hilfsantrag jedenfalls unbegründet, weil der Antragstellerin aus den unter 1. dargelegten Gründen kein Anspruch auf Erteilung einer vorläufigen glücksspielrechtlichen Erlaubnis zusteht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO
§§ 24 und 25 GlüStV
§§ 24, 25 GlüStV
§§ 10 a i.V.m. §§ 4 a ff. GlüStV
§§ 10 a i.V.m. §§ 4 a bis 4 e GlüStV
§§ 24 Abs. 2, 25 GlüStV
§ 33 i Gewerbeordnung
§ 24 Glücksspielstaatsvertrag
§ 24 GlüStV
§ 25 GlüStV
§ 24 GlüStV
§ 33 i GewO
§ 1 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 12 SpBG
§ 42 LGlüG
§ 10 NGlüSpG
§ 33 i Abs. 1 GewO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 und 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 2 bis 5 SpBG
§ 33h Nr. 1 GewO
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 2 Abs. 2 GlüStV
§ 20 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG
§ 33 c Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 33 d Abs. 1 GewO
§ 10 Abs. 2 Satz 2 NGlüSpG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 NGlüSpG
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 1 NGlüSpG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 1267
NVwZ 2017, 1111
BVerfGE 115, 276
NVwZ-RR 2018, 36
NVwZ 2017, 1552
1 A 15/17
11 LA 17/17
7 ME 82/13
3 A 314/15
4 A 809/15
8 B 1036/14
1 M 21/14
1 BvR 1314/12
11 ME 206/17
6 S 1765/15
8 B 2744/16
8 C 18/16
11 LA 237/16
11 ME 169/17
11 B 5958/17
11 ME 461/17
11 ME 552/17
11 ME 330/17