Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-08-19, Aktenzeichen 9 B 386/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0819.9B386.24.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird ‑ zugleich unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung ‑ für beide Rechtszüge auf jeweils 10.692,96 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat auf den Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Verwaltungsgericht Köln 7 K 6517/23) gegen die Bescheide der Bezirksregierung X. (im Folgenden: Bezirksregierung) vom 10. Oktober 2023 angeordnet. Mit diesen Bescheiden hat die Bezirksregierung den von der Antragstellerin, einer ambulanten Pflegeeinrichtung, monatlich in den Ausgleichsfonds zur Finanzierung der Ausbildung in der Pflege zu zahlenden Umlagebetrag für das Jahr 2022 ab dem 1. Oktober 2022, dem Tag der Betriebsaufnahme, auf 2.666,89 Euro und für das Jahr 2023 ab dem 1. Januar 2023 auf 2.897,60 Euro festgesetzt. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO falle zu Lasten des Antragsgegners aus, da die Bescheide vom 10. Oktober 2023 offensichtlich rechtswidrig seien und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzten. Es fehle an einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Zur Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege werde gemäß § 33 Abs. 1 des Gesetzes über die Pflegeberufe (Pflegeberufegesetz - PflBG) der nach § 32 PflBG ermittelte Finanzierungsbedarf durch die Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen im Sinn des § 26 Abs. 3 PflBG aufgebracht. Die zuständige Stelle setze gemäß § 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag fest. Da die Antragstellerin den Betrieb ihrer ambulanten Einrichtung zum 1. Oktober 2022 (neu) aufgenommen habe, ermittle sich der Umlagebetrag gemäß § 18 Abs. 2 Satz 4 der Verordnung über die Finanzierung der Ausbildungen nach dem Pflegeberufegesetz sowie zur Durchführung statistischer Erhebungen (Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung - PflAFinV i. V. m. § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV. Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV bemesse sich der auf die einzelne ambulante Einrichtung entfallende Anteil an dem nach Absatz 1 für den ambulanten Sektor ermittelten Betrag nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahrs von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte zur Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor im selben Zeitraum. Ausgehend von der eindeutigen verordnungsrechtlichen Regelung seien für die hier maßgeblichen Finanzierungszeiträume der Jahre 2022 und 2023 die Bezugsjahre 2020 und 2021 maßgeblich. Für diese Bezugsjahre lägen indes keine für die Berechnung notwendigen Punkte und Zeitwerte vor, so dass eine Festsetzung von Umlagebeträgen in den Jahren 2022 und 2023 nicht in Betracht komme. Zwar habe der Verordnungsgeber mit der Regelung des § 18 Abs. 2 Satz 2 und 3 PflAFinV, wonach Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, die Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV unverzüglich vornehmen und die zuständige Stelle den monatlichen Umlagebetrag gegenüber einer Pflegeeinrichtung, die den Betrieb aufgenommen hat, zum nächstmöglichen Zeitpunkt festsetzt, zu erkennen gegeben, diese alsbald an der Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege zu beteiligen. Auch erscheine es in gewisser Weise widersprüchlich, dass Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen hätten, die Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV unverzüglich vorzunehmen hätten, eine Festsetzung von Umlagebeträgen ihnen gegenüber hingegen erst im dritten Jahr der Tätigkeit erfolgen könne. Besondere Regelungen dafür, wie Umlagebeträge bei Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen hätten, in den ersten beiden Jahren ihrer Tätigkeit zu ermitteln seien, seien jedoch weder im Pflegeberufegesetz noch in der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung enthalten. Auch wenn die Begründung des Entwurfs der Pflegeberufe-Ausbildungs-finanzierungsverordnung erkennen lasse, dass der Verordnungsgeber davon ausgegangen sei, gegenüber Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen hätten, könnten bereits in den ersten beiden Jahren ihrer Tätigkeit Umlagebeträge festgesetzt werden, habe dies in der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung keinen Niederschlag gefunden. Eine (ergänzende) Auslegung des § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV in diesem Sinn sei ausgeschlossen. Auch unter Berücksichtigung der Regelung in § 5 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Pflegeberufegesetzes in Nordrhein-Westfalen (Durchführungsverordnung Pflegeberufegesetz - DVO-PflBG NRW), wonach die zuständige Stelle nach § 1 der Pflegeberufezuständigkeitsverordnung die erforderlichen Daten einrichtungsbezogen durch Schätzung abschließend und verbindlich feststellt, wenn bis zum Meldezeitpunkt gemäß § 11 Absatz 2 bis 4 oder § 18 Absatz 2 Satz 2 der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung keine Meldung oder keine vollständige Meldung erfolgt oder aufgrund des Zeitpunkts des Betriebsbeginns keine vollständigen Daten vorliegen, ergebe sich nichts Anderes.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt keine andere Entscheidung.
Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass mit den einschlägigen Vorschriften des Pflegeberufegesetzes und der Pflege-Ausbildungsfinanzierungsverordnung (jeweils in der hier maßgeblichen bis zum 15. Dezember 2023 geltenden Fassung) entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Rechtsgrundlage vorhanden ist, nach der eine ambulante Pflegeeinrichtung, die ihren Betrieb aufgenommen hat, bereits im laufenden Finanzierungsjahr (vgl. § 26 Abs. 5, § 29 Abs. 1 PflBG) und im darauffolgenden Finanzierungsjahr zur Zahlung von Umlagebeträgen herangezogen werden kann.
Die Bezirksregierung stützt sich für ihre Auffassung auf die Begründung des Entwurfs der Pflege-Ausbildungsfinanzierungsverordnung. Der Verordnungsgeber habe eine unverzügliche Heranziehung von ambulanten Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, zur Zahlung von Umlagebeträgen gewollt. Dies ergebe sich aus § 18 Abs. 2 PflAFinV und der dortigen Inbezugnahme von § 11 Abs. 4 und § 12 Abs. 3 PflAFinV. Die Regelungen seien so zu verstehen, dass ambulante Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen hätten, bereits für das laufende und das kommende Finanzierungsjahr zur Zahlung von Umlagebeträgen herangezogen würden, wobei die - einrichtungsbezogenen - Punkte oder Zeitwerte aus den unverzüglich vorzunehmenden Mitteilungen nach § 18 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 11 Abs. 4 PflAFinV zu der nach § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV auf der Grundlage der Punkte oder Zeitwerte für die zwölf Monate vor dem 1. Januar des (jeweiligen) Festsetzungsjahrs (im Folgenden: Bezugsjahr) ermittelten Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte in Relation gesetzt werden sollten.
Zwar ist zuzugeben, dass sich der Begründung des Entwurfs der Pflege-Ausbildungsfinanzierungsverordnung Anhaltspunkte für einen Willen des Verordnungsgebers entnehmen lassen dürften, Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, auf der Grundlage unverzüglicher Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV zum nächstmöglichen Zeitpunkt zur Zahlung von Umlagebeträgen heranzuziehen, wenn es dort zu § 18 Abs. 2 PflAFinV heißt:
„Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, haben die Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 unverzüglich vorzunehmen. Dies ist notwendig, damit die zuständige Stelle den monatlichen Umlagebetrag festsetzen kann. Die zuständige Stelle setzt den nach § 12 Absatz 2 oder 3 zu ermittelnden Umlagebetrag gegenüber den Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, zum nächstmöglichen Zeitpunkt fest, sodass diese an den Einzahlungen in den Ausgleichsfonds teilnehmen. Der Finanzierungsbedarf [gemeint wohl: Der Umlagebetrag] für Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, errechnet sich nach § 12 Absatz 2 oder 3. Dabei werden bezüglich der Gesamtzahl der vereinbarten Pflegefachkräfte nach Vollzeitäquivalenten nach § 12 Absatz 2 und der Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte nach § 12 Absatz 3 die im Festsetzungsjahr ermittelten Werte zugrunde gelegt.“ (BR-Drs. 360/18, S. 33)
Dass insbesondere die „unverzüglichen“ Mitteilungspflichten nach § 18 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. § 11 Abs. 4 PflAFinV nur eingeschränkt Sinn ergeben, wenn sie nicht auch dazu dienen sollen, eine Datengrundlage für eine Ermittlung eines von ambulanten Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, schon in den ersten zwei (Kalender-)Jahren des Betriebs zu zahlenden Umlagebetrags zu schaffen, trifft zu. Gleichwohl verweist § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV für die Ermittlung des von ambulanten Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, zu zahlenden Umlagebetrags auf § 12 Abs. 3 PflAFinV. Nach dessen Satz 1 ergibt sich der Umlagebetrag aus einer Relation von einrichtungsbezogenen Daten und Gesamtdaten aus dem jeweiligen Bezugsjahr. Da es bei ambulanten Pflegeeinrichtungen, die ihren Betrieb aufgenommen haben, für das laufende und das darauffolgende Finanzierungsjahr keine nach § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV maßgeblichen Daten für das jeweilige Bezugsjahr, die Grundlage für die Berechnung des monatlichen Umlagebetrags nach dieser Vorschrift sind, gibt, kann in diesem Fall eine Heranziehung zur Zahlung eines Umlagebetrags nicht erfolgen.
So schon Bay. VGH, Beschluss vom 16. Februar 2023 - 7 ZB 23.127 -, juris Rn. 16 f.
Eine spezielle Regelung für eine Ermittlung des von einer ambulanten Pflegeeinrichtung, die ihren Betrieb aufgenommen hat, in den ersten zwei Betriebsjahren zu zahlenden Umlagebetrags hat der Verordnungsgeber nicht geschaffen. Vorbilder für diesbezügliche - hinsichtlich der Festsetzungsfristen und der zugrunde zu legenden einrichtungsbezogenen Daten - differenzierte Regelungen finden sich etwa in § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2 Nr. 2 Satz 6 und Abs. 3 der nordrhein-westfälischen Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege (Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - AltPflAusglVO NRW (in der zuletzt bis zum 31. Dezember 2024 geltenden Fassung)). Auch unter Zuhilfenahme der Begründung des Entwurfs der Pflege-Ausbildungsfinanzie- rungsverordnung erschlösse sich im Übrigen nicht, wie genau die Ermittlung eines von einer ambulanten Pflegeeinrichtung, die ihren Betrieb aufgenommen hat, in den ersten zwei Betriebsjahren zu zahlenden Umlagebetrags erfolgen sollte, welche - unverzüglich mitgeteilten - einrichtungsbezogenen Daten herangezogen und nach welcher Vorgehensweise ins Verhältnis zu den Gesamtdaten des jeweiligen Bezugsjahrs gesetzt werden sollten. Dass dem Verordnungsgeber gerade die von der Bezirksregierung wohl praktizierte „Hochrechnung“ von einrichtungsbezogenen Daten aus dem Jahr der Betriebsaufnahme vorschwebte, ist nicht erkennbar. In § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV haben entsprechende - etwaige - Vorstellungen des Verordnungsgebers erst Recht keinen Niederschlag gefunden. Stattdessen verweist die Vorschrift auch in den Fällen, in denen eine ambulante Pflegeeinrichtung ihren Betrieb aufnimmt, für die Ermittlung des Umlagebetrags ohne Modifikation auf § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV.
Ohne Erfolg rügt die Beschwerde, das vorstehende Auslegungsergebnis führe zur Verfassungswidrigkeit der Pflegeumlage, weil die Nichtheranziehung von Pflegeeinrichtungen zur Zahlung eines Umlagebetrags in den ersten zwei Jahren ihres Betriebs gegen den für Sonderabgaben geltenden Grundsatz der Gruppenhomogenität verstoße. Die Regelung in § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV i. V. m. § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV sei daher verfassungskonform in ihrem Sinn auszulegen. Eine verfassungskonforme Auslegung würde jedoch voraussetzen, dass die Deutung, wie sie die Bezirksregierung vornimmt, überhaupt möglich ist.
Vgl. zur verfassungskonformen Auslegung etwa BVerfG, Beschluss vom 11. Januar 2005 - 2 BvR 167/02 -, juris Rn. 50, m. w. N.
Dies ist hier - wie sich aus den oben stehenden Ausführungen ergibt - nicht der Fall. Damit kann offen bleiben, ob die Bezirksregierung die von ihr geltend gemachte Verfassungswidrigkeit der hier in Rede stehenden Vorschriften überhaupt hinreichend darlegt. Die auszugsweise wörtliche Wiedergabe von Passagen des Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 29. September 2017 - 7 K 8417/13 -, juris, das zu Regelungen der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung NRW, die bis zum Erhebungsjahr 2015 galt, ergangen ist, dürfte hierfür nicht genügen.
Soweit die Bezirksregierung geltend macht, es führe zu - von dem Verordnungsgeber nicht gewollten - Widersprüchen im Regelungssystem, wenn ambulante Pflegeeinrichtungen, die ihren Betrieb aufnähmen, in den ersten zwei Betriebsjahren nicht zur Zahlung eines Umlagebetrags herangezogen würden, vermag auch dies kein Auslegungsergebnis zu rechtfertigen, das in den einschlägigen Vorschriften ihrem Wortlaut nach keine Stütze findet. Ungeachtet dessen zeigt die Beschwerde selbst auf, dass sich durchaus - in anderen Bundesländern offenbar praktizierte - Lösungen für die sich aus einem solchen Normverständnis im Gesamtsystem der Finanzierung der Ausbildung in der Pflege ergebenden Folgefragen finden lassen.
Eine Rechtsgrundlage für die verfahrensgegenständliche Festsetzung von Umlagebeträgen dürfte sich ferner nicht unter Zuhilfenahme der Regelung in § 5 Abs. 1 DVO-PflBG NRW ergeben. Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob die Vorschrift - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist - schon ihrem Wortlaut nach vorliegend nicht anwendbar ist, weil sie nur eine Schätzung ermöglicht, wenn „keine vollständigen Daten“ - nicht aber, wenn überhaupt keine Daten - vorliegen, was nur bei einer Aufnahme des Betriebs im Bezugsjahr der Fall ist. Zweifelhaft ist bereits, ob die konkrete Vorgehensweise der Bezirksregierung, die nach ihrem eigenen Vortrag die in die Ermittlung der von der Antragstellerin für die Jahre 2022 und 2023 zu zahlenden Umlagebeträge einzustellenden einrichtungsbezogenen Daten durch „Hochrechnung“ aus den für das Jahr der Betriebsaufnahme gemeldeten tatsächlichen Daten gewonnen hat, noch unter den Begriff der „Schätzung“ nach § 5 Abs. 1 DVO-PflBG NRW fällt. Jedenfalls spricht bei im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotener summarischer Prüfung Überwiegendes dafür, dass § 33 Abs. 4 Satz 5 PflBG und - speziell - § 12 Abs. 3 Satz 2 PflAFinV (über den Verweis in § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV) den Landesgesetzgeber nicht zur Schaffung von Vorschriften ermächtigen, auf deren Grundlage (im Ergebnis) über die bundesrechtliche Regelung in § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV hinaus ambulante Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, in den ersten zwei Betriebsjahren zur Zahlung von Umlagebeträgen herangezogen werden können. Die Vorschrift des § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV, mit der der Bundesverordnungsgeber konkret geregelt hat, wie der von der einzelnen ambulanten Pflegeeinrichtung aufzubringende Umlagebetrag zu bemessen ist, dürfte insoweit abschließend sein. § 12 Abs. 3 Satz 2 PflAFinV erlaubt es den Ländern nur, „das Nähere zu diesem Verfahren“ - in der Begründung des Verordnungsentwurfs heißt es: „die nähere Ausgestaltung dieses Verfahrens“ (vgl. BT-Drs. 360/18, S. 29) - zu regeln. Auch mit Blick auf die in der Begründung zu § 12 Abs. 3 PflAFinV in diesem Zusammenhang angesprochenen, den Ländern verbleibenden Regelungsbereiche (vgl. BT-Drs. 360/18, S. 29 f.) spricht wenig dafür anzunehmen, der Bundesverordnungsgeber habe den Ländern - nur - für die hier in Rede stehende Fallkonstellation die Befugnis zu einer - von § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV abweichenden - Regelung der konkreten Bemessung des Umlagebetrags einräumen wollen. Die Beschwerde unterstellt Gegenteiliges, allerdings ohne jegliche nähere Begründung. Zur Schließung einer - deren Vorliegen unterstellt - diesbezüglichen ungewollten Regelungslücke in der Pflege-Ausbildungsfinanzierungsverord-nung dürfte der Landesgesetzgeber nicht ermächtigt sein. Eine solche Regelungslücke zu schließen und etwaig hieraus resultierende Widersprüche im Gesamtsystem zu beseitigen wäre im Übrigen auch nicht Aufgabe der Rechtsprechung, sondern des (Bundes-)Gesetzgebers.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Nr. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 3 GKG. In Anlehnung an Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 hat der Senat der Streitwertfestsetzung ¼ des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts zugrunde gelegt (42.771,87 Euro : 4 = 10.692,96 Euro).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 PflBG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 3 PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 2 und 3 PflAFinV
§ 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 29 Abs. 1 PflBG
§ 18 Abs. 2 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 PflAFinV
§ 11 Abs. 4 PflAFinV
§ 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 5 Abs. 1 DVO-PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 5 PflBG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 Satz 2 PflAFinV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 18 Abs. 2 Satz 4 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 1 der Pflegeberufezuständigkeitsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 K 6517/23
7 ZB 23.12
2 BvR 167/02
7 K 8417/13