Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-05, Aktenzeichen 1 K 9288/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2019:0705.1K9288.17.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Im Jahr 2015 nahm die Klägerin insgesamt 458 Personen ausländischer Herkunft auf, die ihr von dem beklagten Land unter Verweis auf § 50 Abs. 4 i. V. m. § 50 Abs. 2 Asylgesetz (AsylG), § 1 des Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge (Flüchtlingsaufnahmegesetz) in der Fassung vom 18. Dezember 2014 bzw. 1. Oktober 2015 (FlüAG NRW) zugewiesen worden waren.
Durch die Aufnahme und Unterbringung dieser sowie 132 weiterer ausländischer Personen (103 bereits zu Jahresbeginn 2015 in Lennestadt wohnende Flüchtlinge sowie 29 Personen, die nach Ansicht der Klägerin die Voraussetzungen des § 2 FlüAG NRW erfüllen) entstanden der Klägerin im Jahr 2015 Kosten in Höhe von insgesamt 2.278.099,87 Euro. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den Ausgaben für den Regelbedarf der zugewiesenen Personen, Strom, Mittel aus dem Bildungs- und Teilhabepaket, Kosten der Unterkunft sowie Sach- und Personalkosten. Für denselben Zeitraum erhielt die Klägerin von dem beklagten Land Finanzmittel in Höhe von insgesamt 1.486.221,00 Euro. Die Summe setzte sich zusammen aus einer Pauschale nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz, einer pauschalen Sonderzahlung als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 – zum Asylbewerberleistungsgesetz sowie einem Anteil der vom Bund dem Land zur Verfügung gestellten Entlastungsmittel. Die Differenz zwischen den vom Land zugewiesenen Finanzmitteln und den tatsächlich angefallenen Kosten in Höhe von 791.878,87 Euro erstattete das beklagte Land der Klägerin nicht. Auf die Aufnahme und Unterbringung der 458 ausländischen Personen, die der Klägerin aus ihrer Sicht zu Unrecht zugewiesen worden waren, entfällt hiervon ein Betrag in Höhe von 470.393,45 Euro.
Mit Schreiben vom 9. Februar 2017 machte die Klägerin gegenüber dem beklagten Land einen Kostenerstattungsanspruch in Höhe dieses Betrages geltend. Zur Begründung führte sie aus, dass es sich bei den ihr zugewiesenen Personen nicht um Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW gehandelt habe. Daher sei sie nicht gemäß § 1 Abs. 1 FlüAG NRW zu deren Aufnahme und Unterbringung verpflichtet gewesen. Bei der Differenz zwischen den tatsächlich entstandenen Kosten und den vom Land zugewiesenen Finanzmitteln handele es sich um eine Auslage der Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW).
Unter dem 10. März 2017 lehnte das beklagte Land eine Erstattung ab. Es könne bereits keine Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten Erstattungsanspruch erkennen. Der hohe Anstieg an Flüchtlingszugängen im Jahr 2015 sowie zu Beginn des Jahres 2016 habe das Land und die Kommunen vor eine große organisatorische und finanzielle Herausforderung gestellt. Das Land unterstütze die Kommunen bei der Wahrnehmung der Aufgabe der Unterbringung und Versorgung ausländischer Personen finanziell durch die Auszahlung der FlüAG-Pauschale. Die Kostenerstattung sei als pauschalierte Erstattung konzipiert. Ein darüber hinausgehender Kostenerstattungsanspruch bestehe nicht. Die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch aus Amtshilfegrundsätzen lägen nicht vor. Bereits die Annahme, das Land habe der Klägerin im Jahr 2015 Personen zugewiesen, die nicht unter § 2 FlüAG NRW fielen, treffe nicht zu.
Die Klägerin hat am 24. Mai 2017 Klage erhoben. Sie habe einen Anspruch gegen das beklagte Land auf Erstattung der Differenz zwischen pauschalierten Landeszuweisungen bzw. anderweitigen Zuweisungen und den ihr tatsächlich entstandenen Kosten für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen, die keine Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW darstellten. Ein solcher Anspruch folge aus §§ 4, 8 VwVfG NRW. Die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen, die nicht die Voraussetzungen des § 2 FlüAG NRW erfüllten, stelle eine ergänzende Hilfe zugunsten des beklagten Landes und somit eine Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW dar. Denn zum Zeitpunkt der Zuweisung habe die Verantwortung für die Aufnahme und Unterbringung dieser Personen beim beklagten Land gelegen.
Bei 376 der der ihr zugewiesenen Personen stehe der Einordnung als Flüchtlinge im Sinne von § 2 Nr. 1 FlüAG NRW bereits entgegen, dass diese zum Zeitpunkt ihrer Zuweisung noch nicht einmal um Asyl nachgesucht hätten. Es sei weder hinreichend dargelegt, dass die Ausländer in das sog. EASY-System (IT-Anwendung zur Erstverteilung von Asylbegehrenden) eingetragen worden seien, noch seien sie im Besitz einer Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender (BüMA) gemäß § 63a AsylG gewesen. Auch lägen keine anderen Anhaltspunkte dafür vor, dass sie vor ihrer Zuweisung um Asyl nachgesucht hätten. Diese Personengruppe falle auch nicht in den Anwendungsbereich des § 2 Nr. 4 FlüAG NRW. Danach umfasse der Personenkreis der ausländischen Flüchtlinge zwar auch unerlaubt eingereiste ausländische Personen, die nach § 15a des Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet ‑ Aufenthaltsgesetz – (AufenthG) verteilt worden seien. Wann eine Einreise eines Ausländers in das Bundesgebiet unerlaubt erfolgt sei, bestimme aber wiederum § 14 AufenthG. Eine solche könne nicht ohne weiteres für den Fall angenommen werden, dass ein Nachsuchen um Asyl bzw. die Stellung eines Asylantrags unterblieben sei.
Im Übrigen seien die ihr zugewiesenen Personen zum Zeitpunkt der Zuweisung weiterhin verpflichtet gewesen in einer Landesaufnahmeeinrichtung zu wohnen. In den in §§ 48 bis 50 AsylG vorgesehenen Fällen könne die Verpflichtung zum Verbleib in einer Erstaufnahmeeinrichtung zwar auch schon vor Ablauf von sechs Monaten enden. Die Voraussetzungen hierfür seien vorliegend aber nicht erfüllt gewesen. Insbesondere seien Entlassungen nicht aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne des § 49 Abs. 2 Var. 2 AsylG erforderlich gewesen. Etwaige präventive Erwägungen, vor allem die Verhinderung von Spannungen unter den Bewohnern der Unterkunft, genügten hierfür nicht. Erst bei tatsächlich bestehenden, andauernden Spannungen könne im Einzelfall eine Beendigung der Wohnverpflichtung auf § 49 Abs. 2 Var. 2 AsylG gestützt werden. Auch andere zwingende Gründe im Sinne des § 49 Abs. 2 Var. 3 AsylG hätten nicht vorgelegen. Solche Gründe müssten in der Person des Ausländers begründet sein, nicht aber in organisatorischen Umständen, für die das Land die Verantwortung trage. Eine solche Auslegung folge bereits aus dem Wort „Verpflichtung“, welches denjenigen im Blick habe, der in der Erstaufnahmeunterkunft untergebracht sei. Der zwingende Grund müsse weiter von vergleichbarem Gewicht wie die ausdrücklich genannten Varianten (öffentliche Gesundheitsvorsorge, öffentliche Sicherheit oder Ordnung) sein und fordere eine restriktive Lesart. Danach sei ein solcher Grund nur dann gegeben, wenn die konkrete, individuelle Situation keine anderweitige Problemlösung zulasse. Schließlich lasse sich auch der Normhistorie entnehmen, dass die Ausnahmeregelung ausschließlich dem Wohl der in den Unterkünften untergebrachten Personen diene. Ursprünglich habe der Gesetzesentwurf lediglich die Nennung der Gesundheitsfürsorge sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorgesehen. Die Worte „oder aus anderen zwingenden Gründen“ seien später mit dem Ziel eingefügt worden, in besonders gelagerten Härtefällen die Verpflichtung, in der Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, zu beenden. Solche Härtefälle könnten sich unter anderem aus besonderen gesundheitlichen, familiären oder sonstigen persönlichen Umständen ergeben. Die Regelung solle aber nicht der zuständigen Landesbehörde Handlungsspielräume eröffnen, um die bundesgesetzlich vorgesehene Kompetenzzuweisung zu umgehen, zumal Härtefallregelungen stets ihren Ausnahmecharakter behalten müssten.
Nachweise über eine Kapazitätsüberschreitung in den Landeserstaufnahmeeinrichtungen seien vom beklagten Land bislang nicht erbracht worden. Presseberichte legten vielmehr nahe, dass es im Jahr 2015 noch über freie Kontingente zur Unterbringung ausländischer Personen verfügt habe. Im Übrigen sei das beklagte Land gemäß § 44 Abs. 1 AsylG nicht nur zur Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen im Umfang der vorhandenen Kapazitäten verpflichtet, sondern darüber hinaus gehalten gewesen, auf steigenden Bedarf angemessen zu reagieren. Dass das beklagte Land die hierfür notwendigen Anstrengungen unternommen habe, sei nicht erkennbar.
Bei fünf Folgeantragstellern sei die Aufenthaltsdauer in der Landeseinrichtung zwar unbekannt. Diese Personen stammten aber aus einem sicheren Herkunftsstaat und seien erst nach der Änderung des Asylgesetzes zu den sicheren Herkunftsstaaten vom 24. Oktober 2015 zugewiesen worden. Ihre Zuweisung sei daher rechtswidrig erfolgt.
Die nach der Zuweisung geborenen Kinder teilten gemäß § 2 Nr. 1, Nr. 1a FlüAG NRW das rechtliche Schicksal ihrer Eltern. Im Umkehrschluss folge hieraus, dass Kinder von Personen, die nicht unter den Flüchtlingsbegriff des § 2 FlüAG NRW fielen, ebenfalls keine Flüchtlinge im Sinne dieser Norm seien. Dementsprechend habe die Verantwortung für die Aufnahme und Unterbringung dieser Kinder ebenfalls beim Land gelegen.
Die Aufnahme und Unterbringung der nicht dem FlüAG NRW unterfallenden Personen stelle eine ergänzende Unterstützungshandlung bei der Aufgabenwahrnehmung des beklagten Landes im Einzelfall dar, wobei dieses im Sinne des § 4 VwVfG NRW „Herr des Verfahrens“ geblieben sei. Die Zuweisungen und die Mitteilungen hierüber seien durch das beklagte Land personenbezogen entsprechend dem Landesbedarf erfolgt. Mit der Zuweisungsentscheidung habe jeweils ein Amtshilfeersuchen vorgelegen. Dass die Mitteilung über die jeweilige Zuweisung nicht als Amtshilfeersuchen bezeichnet worden und auf einer anderen Rechtsgrundlage erfolgt sei, sei unerheblich. Daneben habe sie – die Klägerin – vom beklagten Land sog. Weiterleitungslisten erhalten, mit denen dieses ihr gegenüber zum Ausdruck gebracht habe, dass es die Aufnahme und Unterbringung der dort vermerkten Personen fordere. Die Rundschreiben, die Erlasslage und die den Zuweisungen vorgehenden telefonischen Mitteilungen im Zusammenhang mit den Weiterleitungslisten habe sie dahingehend verstehen müssen, dass das beklagte Land die Unterbringung der in der Liste jeweils genannten Personen begehre, und zwar unabhängig davon, ob die Personen dem § 2 FlüAG NRW zuzuordnen gewesen seien oder nicht. Schon angesichts der exorbitant ansteigenden Zuweisungszahlen habe sie nicht davon ausgehen können, dass sie die zugewiesenen Personen in Erfüllung einer eigenen Pflicht aufnehmen und unterbringen müsse.
Die Amtshilfe sei auch nicht nach §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 2 VwVfG NRW ausgeschlossen oder unzulässig gewesen. Insbesondere habe es sich nicht um ein Tätigwerden im Rahmen eines Weisungsverhältnisses im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW gehandelt. Ein solches Weisungsverhältnis bestehe zwischen ihr und dem beklagten Land im Bereich der hier streitgegenständlichen Flüchtlingsaufnahme und -unterbringung nicht. Nur bei der Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen im Sinne des § 2 FlüAG NRW handele es sich um eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung.
Das beklagte Land könne nicht darauf verweisen, dass sie – die Klägerin – durch die Zahlung pauschalierter Landeszuweisungen ausreichend finanziell unterstützt worden sei. Denn die ihr entstandenen Kosten unterfielen nicht der pauschalierten Landeszuweisung im Sinne des § 4 FlüAG NRW. Diese erfasse nur Kosten für Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen im Sinne von § 2 FlüAG NRW. Dies werde insbesondere dadurch deutlich, dass auch § 1 Abs. 1 FlüAG NRW auf den in § 2 FlüAG NRW definierten Personenkreis verweise.
Hilfsweise ergebe sich ein Anspruch auf Aufwendungsersatz aus den Vorschriften zur öffentlich-rechtlichen Geschäftsbesorgung entsprechend § 670 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB). Zwischen ihr – der Klägerin – und dem beklagten Land habe ein Geschäftsbesorgungsvertrag über die Aufnahme und Unterbringung von ihr zugewiesenen Ausländern bestanden. Sie habe nur solche Aufwendungen zum Zwecke der Auftragserfüllung erbracht, die sie angesichts der vorherrschenden Situation für erforderlich habe halten dürfen.
Äußerst hilfsweise könne der Erstattungsanspruch auf eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag gemäß §§ 677, 683, 670 BGB analog gestützt werden. Bei der Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen habe es sich um ein für sie fremdes Geschäft gehandelt. Dieses Geschäft habe sie mit dem Willen erledigt, für das beklagte Land – und nicht in eigener Angelegenheit – tätig zu werden. Dies sei im Interesse und mit dem wirklichen Willen des beklagten Landes als Geschäftsherrn erfolgt, welches nach eigenem Vortrag die ihm zugewiesenen Aufgaben nicht habe erfüllen können. Ein entgegenstehender Wille des beklagten Landes sei nicht erkennbar, im Übrigen aber auch unbeachtlich gewesen.
Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, das beklagte Land zu verurteilen, an sie 470.393,45 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen. Mit Schreiben vom 21. August 2017 hat sie ihren Klageantrag auf 454.948,01 Euro mit der Begründung reduziert, dass mehrere ausländische Personen bei der ersten Berechnung fehlerhaft erfasst worden seien.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
das beklagte Land zu verurteilen, an sie 454.948,01 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus: Die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch lägen nicht vor. Ein Erstattungsanspruch auf Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW scheide bereits deshalb aus, weil der Anwendungsbereich der §§ 4 ff. VwVfG NRW nicht eröffnet sei. Es fehle schon an dem notwendigen Amtshilfeersuchen im Sinne von § 4 Abs. 1 VwVfG NRW. Ein solches folge insbesondere nicht aus den Zuweisungsbescheiden oder den Weiterleitungslisten der Bezirksregierung Arnsberg. Hieraus könne weder ausdrücklich noch konkludent die Absicht des beklagten Landes entnommen werden, an die Klägerin ein Amtshilfeersuchen zu stellen.
Weiter habe die Klägerin keine ergänzende Hilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW geleistet. Bei allen ausländischen Personen, die der Klägerin durch das beklagte Land im Jahr 2015 nach Beendigung der Wohnverpflichtung in einer Landeseinrichtung gemäß § 50 Abs. 1 AsylG i. V. m. § 1 FlüAG NRW zugewiesen worden seien, habe es sich um ausländische Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW gehandelt. Hierzu zählten auch solche Personen, die bislang zwar noch keinen Asylantrag gestellt, aber um Asyl nachgesucht hätten. Alle der Klägerin zugewiesenen ausländischen Personen seien entweder unmittelbar nach Grenzübertritt in Bayern oder im Falle des behördlichen Erstkontaktes in einer Landeseinrichtung in Nordrhein-Westfalen sodann als Asylsuchende eingestuft und in das sog. EASY-System eingetragen worden und erfüllten damit die Voraussetzungen des § 2 Nr. 1 Alt. 1 FlüAG NRW.
Zum Zeitpunkt der Zuweisung habe keine Verpflichtung für die ausländischen Personen bestanden, in einer Aufnahmeeinrichtung des Landes zu wohnen. Der Wortlaut von § 47 Abs. 1 AsylG lasse zu, dass eine landesinterne Zuweisung von Asylsuchenden und Asylantragstellern in die Kommunen bereits vor Ablauf von sechs Wochen erfolgen könne. Die Wohnverpflichtung in einer Landeseinrichtung ende somit ab dem Zeitpunkt der Zuweisung, da hiermit gemäß § 48 Nr. 1 AsylG eine Verpflichtung begründet werde, an einem anderen Ort oder einer anderen Unterkunft Wohnung zu nehmen.
Das beklagte Land sei auch nicht nach § 47 Abs. 1a AsylG verpflichtet gewesen, Ausländer aus sicheren Herkunftsstaaten zeitlich unbegrenzt unterzubringen. Die Regelung sei von den Ländern nur im Rahmen ihrer verfügbaren Kapazitäten umzusetzen. Darüber hinaus sei die Verpflichtung, in der Aufnahmeeinrichtung des Landes zu wohnen, für die der Klägerin zugewiesenen Ausländer aus besonderen Gründen im Sinne des § 49 Abs. 2 AsylG entfallen. Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Var. 2 AsylG, der eine Beendigung der Wohnverpflichtung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorsehe, hätten ganzjährig im Jahr 2015 vorgelegen. Die Sicherheit in den Landeseinrichtungen habe aufgrund des hohen Flüchtlingszuzugs nicht in einer Art und Weise organisiert werden können, die Spannungen unter den Bewohnern hätte verhindern und eine menschenwürdige Unterbringung gewährleisten können.
Darüber hinaus habe die Gesamtsituation die Entlassung der ausländischen Personen aus der Landesaufnahmeeinrichtung nach § 49 Abs. 2 Var. 3 AsylG gerechtfertigt. Eine Reduzierung der Vorschrift auf solche Gründe, die speziell nur in der Person des Ausländers begründet seien, könne dem Wortlaut der Norm nicht entnommen werden. Sinn und Zweck der Vorschrift bestünden vielmehr darin, Sicherheits- und Gesundheitsprobleme bzw. individuelle Härten zu verhindern.
Bereits zum Stichtag 31. Juli 2015 hätten 66.000 ausländische Personen in Nordrhein-Westfalen einen Asylerstantrag gestellt. Im weiteren Verlauf des Jahres 2015 habe sich die Zahl der Erstantragsteller in Nordrhein-Westfalen bis auf 232.000 ausländische Personen (Stichtag 31. Dezember 2015) gesteigert. Zu dieser Zahl müssten noch einmal 98.000 ausländische Personen hinzugerechnet werden, die in Nordrhein-Westfalen angekommen und später auf andere Bundesländer verteilt worden seien. Insgesamt habe das beklagte Land im Jahr 2015 330.000 ausländische Personen für unterschiedlich lange Zeiträume in Landeseinrichtungen im Sinne von § 44 Abs. 1 AsylG unterbringen müssen. Parallel hierzu habe es seine landeseigenen Aufnahmekapazitäten von 7.900 zum Stichtag 15. Januar 2015 auf insgesamt 85.100 Plätze (Stichtag 31. Dezember 2015) gesteigert, hiervon 60.000 in Notunterkünften (wie z. B. Turnhallen). Dies belege, dass es große Anstrengungen unternommen habe, die landeseigenen Kapazitäten auszubauen, um seiner Aufnahmeverpflichtung gemäß § 44 Abs. 1 AsylG nachzukommen. Darüber hinaus verdeutlichten die Daten – 330.000 unterzubringende Personen gegenüber 85.100 Landesplätze am Ende des Jahres 2015 – die offensichtlich angespannte Unterbringungssituation in Landeseinrichtungen. Aus dem von der Klägerin in Bezug genommenen Pressebericht folge nichts anderes. Es sei im Verlauf des Jahres 2015 wiederholt zu Sperrungen ganzer Einrichtungen gekommen, z. B. aus baulichen oder aus gesundheitlichen Gründen (ansteckende Krankheiten). Ungeachtet dessen wäre eine Belegung aller freien Plätze, selbst wenn dies möglich gewesen wäre, auch der gesetzlichen Verpflichtung aus § 44 Abs. 1 AsylG, asylsuchende Menschen unterzubringen und zu versorgen, zuwidergelaufen. Hierzu müsse das Land ein fixes Kontingent an leeren Plätzen in Landeseinrichtungen vorhalten, um die notwendige Flexibilität zu haben, neu ankommende Flüchtlinge ohne weitere Verzögerung unterbringen zu können. Der hohe Flüchtlingszuzug des Jahres 2015 habe die Organisation der Landesplätze zusätzlich verkompliziert.
Da die Regelungen des FlüAG NRW eine abschließende Regelung zu der Kostenerstattung für Personen im Sinne des § 2 FlüAG NRW treffe, lasse sich ein Kostenerstattungsanspruch auch nicht auf Regelungen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag oder sonstige Auftragskonstrukte stützen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen. Im Übrigen hat die zulässige Klage keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Erstattungsanspruch gegen das beklagte Land. Vertragliche Ansprüche, etwa aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsbesorgung entsprechend § 670 BGB, scheiden bereits mangels vertraglich getroffener Vereinbarung der Beteiligten über die (Mehr-)Kosten der Unterbringung der von der Klägerin in Anlage 4 der Klageschrift benannten Ausländer aus. Auch spezialgesetzliche Erstattungsansprüche, insbesondere aus dem Amtshilferecht, kommen nicht in Betracht (1.). Die Klägerin hat ferner keinen Aufwendungsersatzanspruch gemäß einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag (2.). Schließlich liegen die Voraussetzungen für einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch nicht vor (3.).
1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstattung der ihr im Rahmen der Unterbringung von Ausländern im Jahr 2015 entstandenen (Mehr-)Kosten aus § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW. Danach hat die ersuchende Behörde der ersuchten Behörde auf Anforderung die im Rahmen der Amtshilfe im Sinne von § 4 Abs. 1 VwVfG NRW entstandenen Auslagen zu erstatten, wenn sie im Einzelfall 35 Euro übersteigen. Die Voraussetzungen dieses Erstattungsanspruchs liegen nicht vor. Denn das beklagte Land hat die Klägerin nicht im Rahmen der Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW in Anspruch genommen.
Nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW ist Amtshilfe die auf Ersuchen geleistete ergänzende Hilfe zwischen Behörden. Sie ist eine im Einzelfall erfolgende Beistands- und Unterstützungshandlung in einem fremden Verfahren.
Vgl. Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Hrsg.), VwVfG, 2014, § 4 Rn. 29 m.w.N.
Amtshilfe hat danach eine dienende Funktion, weil sie die ersuchende Behörde in die Lage versetzen soll, das Hauptverfahren ordnungsgemäß durchzuführen. Sie beschränkt sich auf ein punktuelles Zusammenwirken mit Ausnahmecharakter. Verfahrensherrschaft und Verfahrensverantwortung bleiben bei der das Grundverfahren betreibenden Behörde.
Vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 38; Meyer-Teschendorf, Die Amtshilfe, in: JuS 1981, 187 (188, 190); BVerfG, Kammerbeschluss vom 13. Juli 2011 – 2 BvR 742/10 –, juris, Rn. 23.
Die Frage, ob eine ergänzende Hilfeleistung nach § 4 Abs. 1 VwVfG NRW oder eine selbständige Maßnahme außerhalb des Amtshilferechts vorliegt, bedarf regelmäßig der Einzelfalluntersuchung. Tatbestände, die „eindeutig nicht als Amtshilfe anzusehen sind“,
BT-Drucks. 7/910, S. 38,
normiert, wenn auch nicht abschließend, § 4 Abs. 2 VwVfG NRW. Danach stellen zunächst Unterstützungshandlungen zwischen weisungsgebundenen und weisungsberechtigten Behörden keine Amtshilfe dar (Nr. 1), weil die Amtshilfe voraussetzt, dass gleich- oder nebengeordnete Behörden einander Hilfe leisten. Dabei ist es unerheblich, ob ersuchende Behörde die weisungsgebundene oder die weisungsberechtigte Behörde ist. Fragen des Ob und des Wie einer Hilfeleistung können in diesem Verhältnis in beide Richtungen im Wege der Weisung geklärt werden, sodass es der Anwendung der Amtshilfevorschriften nicht bedarf.
Vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 38; VG Düsseldorf, Urteil vom 19. März 2013 – 6 K 7535/13 –, juris, Rn. 138; Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Hrsg.), VwVfG, 2014, § 4 Rn. 42 ff.; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 4 Rn. 34; Meyer-Teschendorf, Die Amtshilfe, in: JuS 1981, 187 (189).
Besteht die Hilfeleistung in Handlungen, die der ersuchten Behörde als eigene Aufgabe obliegen, liegt nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW ebenfalls keine Amtshilfe vor. Dies ist zwingende Folge des Wesens der Amtshilfe, im Rahmen derer die ersuchte Behörde fremdnützig und altruistisch handelt, da sie ihr Verwaltungshandeln als Teilakt eines fremden Verwaltungsverfahrens in fremdem Interesse erbringt. Im Gegensatz dazu erbringt eine Behörde, der eine Verwaltungstätigkeit als eigene Aufgabe zugewiesen ist, diese zuvörderst deswegen, weil sie – ohne dass ihr ein Ablehnungsrecht vergleichbar mit § 5 Abs. 2 oder 3 VwVfG NRW zur Seite steht – gesetzlich dazu verpflichtet ist.
Dies zugrunde gelegt, stellt die Unterbringung und Versorgung von den in Anlage 4 benannten Ausländern keine Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW dar. Die Klägerin ist vielmehr einer ihr obliegenden Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung (Art. 78 Abs. 4 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen [LVerf NRW], §§ 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, 119 Abs. 2 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen [GO NRW], § 6 Abs. 1 FlüAG NRW) nachgekommen.
Die Aufnahme, Verteilung, Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern stellen grundsätzlich eine Aufgabe von Bund und Ländern dar.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 1990 – 9 B 223.89 –, juris, Rn. 7 f.
Der Bundesgesetzgeber verpflichtet Ausländer, die den Asylantrag bei einer Außenstelle des Bundesamtes zu stellen haben (§ 14 Abs. 1 AsylG), gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 AsylG, zunächst bis zu sechs Wochen, längstens jedoch bis zu sechs Monaten, in der für ihre Aufnahme zuständigen (Landes-)Aufnahmeeinrichtung zu wohnen. Die Verpflichtung zielt auf eine Beschleunigung, Straffung und Effektuierung des Asylverfahrens, indem sie gewährleistet, dass der Ausländer – wie in § 47 Abs. 3 AsylG ausdrücklich normiert – für die zuständigen Behörden und Gerichte erreichbar ist. Die Sechsmonatsfrist stellt eine rechtlich verbindliche absolute Obergrenze dar – nach deren Ablauf endet die Verpflichtung, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, eo ipso.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. April 2003 – 17 A 3163/01 –, juris, Rn. 37; Heusch, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 01.05.2019, § 47 Rn. 10; a. A. Bergmann, in: Bergmann/Dienelt (Hrgs.), Ausländerrecht, 12. Aufl. 2018, § 47 Rn. 3; Bender/Bethke, in: Hofmann (Hrsg.), Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016, § 47 Rn. 3; Marx, AsylG, 9. Aufl.2017, § 47 Rn. 8 (dem Ausländer stehe nur ein entsprechender Rechtsanspruch auf Entlassung zu).
Die Sechswochenfrist wiederum ist lediglich als eine für die zuständige Stelle im Regelfall anzustrebende Zeitmarke zu charakterisieren.
Vgl. BT-Drs. 12/2062, S. 36.
Sie begründet hingegen keine Mindestaufenthaltsdauer, vor deren Ablauf eine Entlassung aus der Landesaufnahmeeinrichtung nach §§ 48 ff. AsylG ausgeschlossen wäre.
Eine Sonderregelung für Ausländer aus sicheren Herkunftsstaaten enthält der durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Oktober 2015 eingefügte Abs. 1a des § 47 AsylG. Diese Personengruppe ist grundsätzlich verpflichtet, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, ohne dass für sie die zeitliche Obergrenze des § 47 Abs. 1 AsylG gilt. Hiermit soll bei Personen ohne flüchtlingsrechtlich relevanten Schutzbedarf eine abschließende und im Ergebnis schnellere Bearbeitung der Asylverfahren sowie eine raschere Beendigung des Aufenthalts gewährleistet werden. Gleiches gilt gemäß § 71 Abs. 2 Satz 1 AsylG für Folgeantragsteller, wenn sie das Bundesgebiet vor der Folgeantragstellung verlassen hatten. Hierdurch sollen die Kommunen entlastet werden. Eine Rechtspflicht der Länder, diese Personengruppe in einer solchen Einrichtung unterzubringen, ist damit aber nicht verbunden. Die Länder sind lediglich gehalten, die Wohnverpflichtung im Rahmen ihrer verfügbaren Kapazitäten umzusetzen.
BT-Drucks. 18/6185, S. 33 f., 36; Marx, AsylG, 9. Aufl.2017, § 47 Rn. 9; Heusch, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 01.05.2019, § 47 Rn. 12a.
Unabhängig von dem Erreichen einer etwaigen zeitlichen Obergrenze entfällt die Pflicht, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, wenn einer der in § 48 AsylG aufgeführten Tatbestände erfüllt oder eine Entlassung nach § 49 AsylG oder § 50 Abs. 1 Satz 1 AsylG verfügt worden ist. In der Regel erfolgt hierauf die landesinterne Verteilung auf die Gemeinden nach § 50 AsylG in Verbindung mit den landesrechtlichen Bestimmungen zum Verteilungsverfahren, hier dem Gesetz über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge.
Die in § 1 Abs. 1 FlüAG NRW normierte grundsätzliche Pflicht der Gemeinden, ausländische Flüchtlinge im Sinne von § 2 FlüAG NRW aufzunehmen und unterzubringen, wird danach im Rahmen des Verteilungsverfahrens für den Einzelfall konkretisiert. Auf welche Personen sich die Aufnahmepflicht im Einzelnen erstreckt, bestimmt gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 FlüAG NRW die Bezirksregierung Arnsberg als zuständige Landesbehörde im Sinne des § 50 Abs. 4 Satz 1 AsylG durch Erlass einer Zuweisungsentscheidung, die gegenüber dem betroffenen Ausländer ergeht.
Die Zuweisungsentscheidung stellt einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW dar, welcher zunächst seinen Adressaten verpflichtet, sich unverzüglich zu der in der Zuweisungsverfügung angegebenen Stelle zu begeben (§ 50 Abs. 6 AsylG).
Da der Ausländer dieser Pflicht nur nachkommen kann, wenn er zugleich nicht mehr der Wohnverpflichtung aus § 47 Abs. 1 Satz 1 AsylG unterliegt, endet mit Zustellung der nach §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 75 Abs. 1 AsylG sofort vollziehbaren Zuweisungsverfügung von Gesetzes wegen die Verpflichtung zum Wohnen in der Landesaufnahmeeinrichtung, § 48 Nr. 1 AsylG, vgl. BT-Drucks. 12/2062, S. 36.
Die Verfügung nach § 50 Abs. 4 AsylG entfaltet ihre Wirkung aber nicht allein gegenüber dem Ausländer, an den sie gerichtet ist. Ihr kommt darüber hinaus Drittwirkung zu, weil sie zugleich rechtliche Auswirkungen für die in der Zuweisungsentscheidung bestimmte Gemeinde hat. Zuvörderst folgt aus der Entscheidung für die betroffene Gemeinde die Pflicht, den ihr zugewiesenen Ausländer aufzunehmen und unterzubringen.
Vgl. Heusch, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 01.05.2019, § 50 Rn. 18. In diese Richtung auch VG Minden, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 2 L 300/18 –, juris, Rn. 2.
Ferner wirkt sich die erfolgte Zuweisung auf die Anzahl möglicher weiterer Zuweisungen nach § 3 Abs. 1 FlüAG NRW aus.
Sowohl der Ausländer als Adressat des Verwaltungsaktes als auch die Gemeinde als von der Regelung betroffene Dritte sind an den Inhalt der in der Zuweisungsentscheidung ausgesprochenen Rechtsfolge gebunden. Mit Bestandskraft des Verwaltungsakts verfestigt sich die Bindungswirkung unanfechtbar. Die damit bewirkte Rechtssicherheit dient nicht allein dem Ausländer, dessen Unterbringung sicherzustellen ist, sondern auch der Planungssicherheit im Zusammenhang mit der landesinternen Verteilung von Ausländern unter Berücksichtigung des Zuweisungsschlüssels nach § 3 Abs. 1 FlüAG NRW.
Vgl. zur Reichweite der materiellen Bestandskraft Schübel-Pfister, in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, 15. Aufl. 2019, § 86 Rn. 41; Breunig, in: Posser/Wolf (Hrsg.), BeckOK VwGO, 49. Ed. Stand: 01.10.2018, § 86 Rn. 41; Erichsen/Knoke, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NVwZ 1983, 185 (188).
Ist die betroffene Gemeinde der Ansicht, dass die Zuweisungsentscheidung zu Unrecht ergangen ist, weil die Voraussetzungen des FlüAG NRW nicht erfüllt sind, obliegt es ihr, den an den Ausländer adressierten Verwaltungsakt gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO im Wege der Drittanfechtungsklage anzufechten.
Dass für die Gemeinden die Möglichkeit besteht, Rechtsmittel gegen die Zuweisungsentscheidung einzulegen, ist in der Rechtsprechung und Literatur anerkannt, vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 2. Oktober 1990 – 10 TG 2854/90 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 30. April 2003 – 17 A 3163/01 –, juris, welches aber die Frage der Verwaltungsaktqualität offenlässt (Rn. 34); Heusch, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand 01.05.2019, § 50 AsylG Rn. 25; Bergmann, in: Bergmann/Dienelt (Hrsg.), Ausländerrecht, 12. Aufl. 2018, § 50 AsylG Rn. 34.
Dabei wäre im Rahmen einer solchen Klage näher in den Blick zu nehmen, ob die Gemeinden auch die Verletzung der für die Wohnpflicht des Ausländers maßgeblichen Vorschriften des Asylgesetzes geltend machen können,
ablehnend VG Minden, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 2 L 300/18 –, juris, Rn. 3,
oder ihnen nur die das Rechtsverhältnis zwischen Kommunen und beklagten Land regelnden Vorschriften des Flüchtlingsaufnahmegesetzes NRW subjektive Rechte vermitteln (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Ein Anspruch auf Erstattung der Kosten für die – bei erfolgreicher Anfechtung – zu Unrecht erfolgte Aufnahme des Ausländers kann die Gemeinde als Folgenbeseitigungsanspruch – ggf. auch schon als Annexantrag unmittelbar mit der Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO – geltend machen. Der auf Primärebene der betroffenen Gemeinde eröffnete Rechtsschutz schließt damit das Prinzip des „dulde und liquidiere“ für das Verwaltungsrecht aus, weil rechtswidriges Handeln des Staates nicht mehr geduldet werden muss und damit auch nicht geduldet werden darf, will man sich nicht seiner Ansprüche begeben.
Vgl. Wißmann, Amtshaftung als Superrevision der Verwaltungsgerichtsbarkeit, NJW 2003, 3455 (3456); Jeromin, Die Bestandskraft von Verwaltungsakten im Amtshaftungsprozess, NVwZ 1991, 543 ff.
Die Bezirksregierung Arnsberg hat die in Anlage 4 aufgeführten Ausländer jeweils durch Erlass einer Zuweisungsentscheidung im Sinne des § 50 Abs. 4 AsylG der Klägerin zugewiesen. Die Entscheidungen sind in Bestandskraft erwachsen. Die Klägerin hat sie weder ausdrücklich angefochten, noch kann ihr Klagebegehren – auch bei großzügiger Betrachtung und ungeachtet der Frage der Verwirkung eines solchen Klagerechts – in der Weise ausgelegt werden (§ 88 VwGO), dass sie nicht nur eine Kostenerstattung, sondern dem vorausgehend die Aufhebung der sie belastenden Zuweisungsentscheidungen begehrt. Zwar obliegt es dem Gericht, einen Antrag so umzudeuten, dass er den zu erkennenden Interessen des Rechtsschutzsuchenden bestmöglich Rechnung trägt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 – 4 C 4.15 –, juris, Rn. 9; Petser/Kujath, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 88 Rn. 39.
Hier ist aber das Klageziel – die Erstattung der durch die Aufnahme der Ausländer entstandenen Mehrkosten – durch den Antrag und seine Begründung eindeutig bestimmt. Es stellte einen wesentlich anderen Streitgegenstand dar, würde der Antrag dahingehend umgedeutet, die Klägerin begehre (auch) die Aufhebung der der Unterbringung vorausgegangenen Zuweisungsentscheidungen.
Die jeweiligen Zuweisungsentscheidungen waren auch nicht wegen Nichtigkeit von Anfang an unwirksam (§ 43 Abs. 3 VwVfG NRW). Es liegt weder ein absoluter Nichtigkeitsgrund gemäß § 44 Abs. 2 VwVfG NRW noch liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass die Zuweisungsentscheidungen, aufgrund derer die in Anlage 4 aufgeführten Ausländer von der Gemeinde untergebracht worden sind, an einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden, der bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist, § 44 Abs. 1 VwVfG NRW.
Die Klägerin ist danach aus den bestandskräftigen Zuweisungsentscheidungen verpflichtet gewesen, die jeweiligen ausländischen Personen nach dem FlüAG NRW aufzunehmen. Dies steht einer Qualifizierung als Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW entgegen.
Aufgrund des Eintritts der Bestandskraft ist dem Gericht zugleich die Prüfung versperrt, ob die Bezirksregierung die in Anlage 4 aufgeführten Personen zu Recht als ausländische Flüchtlinge im Sinne von § 2 Nr. 1 FlüAG NRW qualifiziert hat. Folglich bedurfte es keiner weiteren Aufklärung, ob die der Klägerin zugewiesenen Personen zum Zeitpunkt der Zuweisung zumindest um Asyl nachgesucht hatten. Auch die Frage, unter welchen Voraussetzungen das beklagte Land unter Verweis auf das Vorliegen eines besonders gelagerten Härtefalls im Sinne von § 49 Abs. 2 Alt. 2 AsylG – ggf. auch über den Einzelfall hinaus – die Verpflichtung, in der Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, beenden kann, kann danach offenbleiben.
Selbst wenn man – wie die Klägerin – § 1 Abs. 1 FlüAG NRW als selbstvollziehende Norm verstünde, die keiner Konkretisierung durch eine Zuweisungsentscheidung im Einzelfall bedürfte – würde dies zu keinem anderen Ergebnis führen. Gemäß § 2 Nr. 1 FlüAG NRW umfasst der Personenkreis der nach § 1 Abs. 1 FlüAG NRW aufzunehmenden ausländischen Flüchtlinge Ausländer, die um Asyl nachgesucht oder einen Asylantrag gestellt haben und nicht oder nicht mehr verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung des Landes zu wohnen, ihre Ehegatten und ihre minderjährigen Kinder. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Alle der Klägerin zugewiesenen Ausländer haben jedenfalls um Asyl nachgesucht. Um Asyl sucht ein Ausländer nach, wenn er im Sinne von § 13 Abs. 1 AsylG ein Asylbegehren gegenüber einer anderen Stelle als dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, insbesondere der Grenzschutzbehörde (§§ 18 Abs. 1, 18a Abs. 1 AsylG), der Ausländerbehörde oder der Polizei (§ 19 Abs. 1 AsylG) zu erkennen gibt. Eine bestimmte Form ist für dieses Schutzersuchen nicht vorgegeben, es kann also schriftlich, mündlich oder auch konkludent erfolgen.
Vgl. Bruns, in: Hofmann (Hrsg.), Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016, § 18 Rn. 4; Haderlein, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 01.05.2019, § 18 Rn. 12.
Der Asylantrag wird demgegenüber beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge gestellt (§ 14 AsylG).
Soweit kein anderweitiger Nachweis über das Nachsuchen um Asyl gegeben ist, können verschiedene Indizien hierfür herangezogen werden. So ist der Ausländer grundsätzlich von der Behörde, bei der er um Asyl nachsucht, erkennungsdienstlich zu behandeln (§§ 18 Abs. 5, 19 Abs. 2 AsylG).
Es ist allgemein bekannt, dass insbesondere im Jahr 2015 hunderttausende ausweislose Ausländer nach Deutschland gelangt sind, deren Identität nicht oder nur oberflächlich erfasst wurde, siehe zum fortwährenden Verstoß gegen § 18 AsylG in der Migrationskrise Haderlein, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 01.05.2019, § 18 Rn. 39.
Weiter ist die Behörde verpflichtet, einen Ausländer, der bei ihr um Asyl nachsucht, unverzüglich an die zuständige oder, sofern diese nicht bekannt ist, an die nächstgelegene Aufnahmeeinrichtung zur Meldung weiterzuleiten (§§ 18 Abs. 1, 19 Abs. 1 AsylG) und der Aufnahmeeinrichtung unverzüglich die Weiterleitung des Asylgesuchs sowie die Stellung des Asylgesuchs mitzuteilen (§ 20 Abs. 2 Satz 1 AsylG).
Die gegenüber dem Ausländer verfügte Weiterleitung stellt einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG dar, mit dem die aus § 47 AsylG folgende gesetzliche Wohnpflicht gegenüber dem Asylsuchenden umgesetzt und damit dessen Aufenthalt beschränkt wird, vgl. Haderlein, in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 01.05.2019, § 20 Rn. 13.
Als Nachweis, dass der Inhaber als Asylsuchender registriert wurde, dient auch die sog. BüMA (Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender). Die Aufnahmeeinrichtung, auf die der Ausländer verteilt worden ist, hat dem Ausländer, der um Asyl nachgesucht hat und erkennungsdienstlich behandelt worden ist, aber noch keinen Asylantrag gestellt hat, unverzüglich einen solchen Ankunftsnachweis auszustellen (§ 63a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 AsylG). Dies ist seit Inkrafttreten des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 20. Oktober 2015 in § 63a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 AsylG ausdrücklich geregelt; aber auch schon zuvor wurde dem um Asyl nachsuchenden Ausländer eine solche Bescheinigung ausgestellt.
Vgl. BT-Drucks. 18/6185, S. 35.
Schließlich kann auch die Eintragung des Ausländers im EASY-System (IT-Anwendung zur Erstverteilung von Asylbegehrenden) Anhaltspunkt dafür sein, dass dieser um Asyl nachgesucht hat.
Liegen keine dieser – förmlichen – Indizien vor oder lassen sie sich nicht mehr vollständig darlegen, lässt dies wiederum nicht den Schluss zu, dass der Ausländer nicht um Asyl nachgesucht hat. Denn die genannten Obliegenheiten sind keine tatbestandlichen Merkmale des Nachsuchens um Asyl, sondern stellen lediglich hieran anknüpfende Pflichten der Behörden dar. Angesichts dessen sind auch die sonstigen Umstände in den Blick zu nehmen. Dafür, dass alle der Klägerin zugewiesenen Ausländer zuvor um Asyl nachgesucht hatten, spricht hier in erster Linie, dass diese vor der Zuweisung in Landesaufnahmeeinrichtungen für Asylsuchende und Asylantragsteller im Sinne des § 44 AsylG untergebracht waren.
Es bestand für die der Klägerin zugewiesenen Ausländer auch keine Verpflichtung, in einer Erstaufnahmeeinrichtung des Landes zu wohnen. Das beklagte Land hat die Ausländer aus der Aufnahmeeinrichtung entlassen. An diese dem Verteilungsverfahren vorgehende Entscheidung ist die die Ausländer aufnehmende Gemeinde – wie auch das Gericht – gebunden. Einer inzidenten Prüfung, ob die Entlassungsverfügungen im jeweiligen Einzelfall zu Recht ergangen sind, insbesondere die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 AsylG erfüllt waren, steht ihre Bestandskraft entgegen.
2. Der geltend gemachte Anspruch lässt sich auch nicht auf die entsprechende Anwendung der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB), sogenannte öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag, stützen.
Unabhängig von der Frage, ob die Vorschriften der bürgerlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag im öffentlichen Recht allgemein und für Ansprüche zwischen den Rechtsträgern von Behörden im Besonderen anwendbar sind und auf welcher rechtlichen Grundlage die Anwendung erfolgen müsste,
vgl. zusammenfassend beispielsweise Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 29 Rn. 12 ff.,
steht der Anwendung der §§ 677 ff. BGB hier entgegen, dass die Klägerin aus den unter 1. dargelegten Gründen mit der Aufnahme, Unterbringung und Versorgung der ihr zugewiesenen ausländischen Flüchtlinge kein objektiv fremdes Geschäft besorgt hat.
3. Schließlich liegen auch die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nicht vor.
Der als eigenständiges Rechtsinstitut des allgemeinen Verwaltungsrechts anerkannte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist dadurch gekennzeichnet, dass eine mit der Rechtslage nicht übereinstimmende Vermögenslage durch Erstattung auszugleichen ist. Das heißt, dass der beim Begünstigten zu Unrecht bestehende Vermögensvorteil abgeschöpft wird. Er gilt grundsätzlich auch zwischen Trägern von Behörden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 – 2 C 14.06 –, juris, Rn. 15 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 49a Rn. 27; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil II. Nr. 2.
Voraussetzung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ist, dass es innerhalb einer öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehung zu einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung durch Leistung oder in sonstiger Weise gekommen ist. Dies ist hier nicht der Fall.
Die Klägerin hat für die ihr vom beklagten Land übertragene Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung – der Unterbringung und Versorgung von ausländischen Personen – Kosten bestritten, ohne hierfür eine vollständige Kompensation zu erhalten. Die Belastung der Klägerin mit den Mehrkosten, die einer Entlastung des beklagten Landes entspricht, ist aber nicht rechtsgrundlos erfolgt.
Grundsätzlich gilt auch im Verhältnis zwischen Land und Kommunen die Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung. Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW in der hier maßgeblichen Fassung vom 28. Juni 1950 sieht vor, dass das Land die Gemeinden durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten kann, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Die Regelung, die ein relatives Konnexitätsprinzip beinhaltet, gibt aber weder eine bestimmte Form, Methode oder Modalität der Kostenregelung noch die Höhe der Kostendeckung vor.
Vgl. VerfGH, Urteil vom 15. Februar 1985 – 17/83 –, NVwZ 1985, 820 (820); Schink, Wer bestellt, bezahlt – Verankerung des Konnexitätsprinzips in der Landesverfassung NRW, NWVBl. 2005, 85 (86); Meier/Greiner, Die Neufassung des Art. 78 III LVerf NRW – Einführung eines strikten Konnexitätsprinzips?, NWVBl. 2005, 92 (92); Buschmann/Freimuth, Das Prinzip der strikten Konnexität im neuen Art. 78 Abs. 3 der Landesverfassung von Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 2005, 365 ( 365 f.).
Das mit dem Änderungsgesetz vom 22. Juni 2004 (GV. NRW. S. 360) in Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW eingeführte sog. strikte Konnexitätsprinzip findet hier keine Anwendung, weil die Kostenbelastung, die den kommunalen Gebietskörperschaften aufgrund von Aufgaben obliegt, die ihnen vor Inkrafttreten des neugefassten Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW zum 1. Juli 2004 übertragen worden waren, in die Neuregelung nicht einbezogen worden sind.
Vgl. Art. 78 Abs. 3 Satz 2 LVerf NRW und § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Art. 78 Abs. 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (Konnexitätsausführungsgesetz – KonnexAG).
Die Verpflichtung der Gemeinden, die ihnen zugewiesenen ausländischen Flüchtlinge aufzunehmen und unterzubringen, wurde erstmals durch das Gesetz über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 27. März 1984 (GV. NW. 1984 S. 214) begründet und mit Inkrafttreten des Flüchtlingsaufnahmegesetzes am 1. Januar 2003,
vgl. § 8 des Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 28. Februar 2003, GV. NRW. 2003 S. 93,
und damit vor Eingang des strikten Konnexitätsprinzips in die nordrhein-westfälische Verfassung, neu gefasst. Eine Veränderung der seither bestehenden Aufgabe nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz ist – wenngleich das Gesetz verschiedene Änderungen erfahren hat – seitdem nicht erfolgt.
Auch bei Fortgeltung des relativen Konnexitätsprinzips für den streitgegenständlichen Fall ist der Gesetzgeber in der Finanzierungsregelung aber nicht schlechthin frei. Die Kostenregelung muss jedenfalls den Vorgaben der Verfassung entsprechen. Deshalb hat der Gesetzgeber bei der Ausfüllung der Verfassungsdirektive des Art. 78 Abs. 3 Verf NRW neben der Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1, 2 Verf NRW, Art. 28 Abs. 2 GG insbesondere das Verbot zu beachten, willkürliche, unverhältnismäßige und unzumutbare Regelungen zu treffen.
Vgl. VerfGH, Urteil vom 15. Februar 1985 – 17/83 –, NVwZ 1985, 820 (821).
Diesen Voraussetzungen hat der Landesgesetzgeber mit den in §§ 4 ff. FlüAG NRW getroffenen Regelungen genüge getan. Nach § 4 Abs. 4 FlüAG NRW in der Fassung vom 1. Oktober 2015 stellte das Land im Jahr 2015 für die Aufnahme und Unterbringung sowie für die Versorgung der ausländischen Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW Finanzmittel in Höhe von 432.198.300 Euro zur Verfügung, welche auf die Gemeinden entsprechend dem Zuweisungsschlüssel (§ 3 Abs. 1 FlüAG NRW) als pauschalierte Landeszuweisungen zu verteilen waren (§ 4 Abs. 1 Satz 3 FlüAG NRW).
Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen das zur Anwendung gelangte Verteilungssystem bestehen nicht. Insbesondere verstößt die Anwendung des Zuweisungsschlüssels in § 3 Abs. 1 FlüAG NRW nicht gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot, welches sich als direkte Ausprägung des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Willkürverbots in Verbindung mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW darstellt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 –, juris, Rn. 213; VerfGH NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 34/14 –, juris, Rn. 144 ff., und vom 6. Mai 2014 – 14/11 –, juris, Rn. 42.
Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot verbietet es, einzelne Gemeinden aufgrund sachlich nicht vertretbarer Differenzierungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Zwar kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Regelungen zur Verteilung finanzieller Mittel ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Er ist aber verpflichtet, finanzielle Mittel nach einheitlichen und sachlich vertretbaren Maßstäben auf die einzelnen Kommunen zu verteilen. Die Modalitäten des Verteilungssystems dürfen danach nicht zu willkürlichen oder greifbar unrichtigen Ergebnissen führen. Maßgeblich ist dabei, ob das Verteilungssystem unter dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit vertretbar ist, nicht, ob der Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 34/14 –, juris, Rn. 144.
Nach diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben liegt zwar eine objektive Ungleichbehandlung der Kommunen ohne Landeseinrichtung gegenüber Kommunen mit Landesaufnahmeeinrichtungen vor. Diese ist jedoch aufgrund der mit der Regelung verfolgten Ziele sachlich gerechtfertigt.
Die im Jahr 2015 geltenden Fassungen des Flüchtlingsaufnahmegesetzes haben zu einer erheblichen finanziellen Mehrbelastung derjenigen Gemeinden geführt, auf deren Gebiet keine Aufnahmeeinrichtung des Landes betrieben worden ist. Dies rührte daher, dass mit dem Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 3. Dezember 2013 (GV. NRW. 2013, S. 724) erstmals eine Entlastung derjenigen Gemeinden bei der Zuweisung von Ausländern eingeführt worden ist, auf deren Gebiet eine Aufnahmeeinrichtung des Landes dauerhaft oder vorübergehend für mindestens sechs Monate betrieben wurde (§ 3 Abs. 4 FlüAG NRW in der Fassung vom 3. Dezember 2013). Durch das Achte Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 1. Oktober 2015 (GV. NRW. S. 922) erfuhr die Anrechnungsregelung in § 3 Abs. 4 FlüAG NRW eine weitere Änderung zugunsten der Gemeinden mit landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen. Bei Gemeinden, die eine Einrichtung des Landes mit Erstaufnahmebearbeitung betrieben, verminderte sich ab Inbetriebnahme die Zahl der zuzuweisenden Asylbewerber um 130 Prozent der Anzahl der dort im Rahmen der Erstaufnahme vorgesehenen Aufnahmeplätze. Damit wurde nicht nur der Anrechnungsfaktor um 0,3 erhöht, sondern zugleich auch auf eine Mindestdauer verzichtet, über welche die Einrichtung betrieben werden musste. Letzteres gilt seither auch für Kommunen mit Erstaufnahmeeinrichtungen.
Eine Übersicht zu den Anrechnungen nach § 3 Abs. 4 FlüAG NRW im Jahr 2015 findet sich im Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt „Immense Herausforderung steigender Flüchtlingszahlen für die Kommunen – Flüchtlingszahlen im Jahr 2015“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 22. Januar 2016, abrufbar unter: https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument?Id=MMV16%2F3649%7C1%7C0.
Die Entlastung der Gemeinden mit landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen führte zwangsläufig zu einer höheren Aufnahme- und Zuweisungsquote bei den übrigen Gemeinden (vgl. § 3 Abs. 5 FlüAG NRW in der Fassung vom 3. Dezember 2013, § 3 Abs. 6 FlüAG NRW in der bis zum 3. Juni 2016 gültigen Fassung). Zugleich blieb der Zuweisungsschlüssel, welcher der pauschalierten Landeszuweisung zugrunde lag (§ 4 Abs. 1 Satz 3 FlüAG NRW in der bis zum 3. Juni 2016 gültigen Fassung), unberührt (§ 3 Abs. 6 Satz 2 FlüAG NRW in der bis zum 3. Juni 2016 gültigen Fassung).
Die Entscheidung gegen eine Anpassung des Zuweisungsschlüssels bei erhöhter Anzahl zugewiesener Flüchtlinge bedingte eine finanzielle Schlechterstellung der Kommunen ohne Landesaufnahmeeinrichtungen. Denn nach der im Jahr 2015 geltenden Rechtslage erfolgte die Verteilung der Landespauschale nach § 4 Abs. 1 FlüAG NRW und sonstiger Finanzmittel im Zusammenhang mit der Versorgung von Flüchtlingen im Sinne des § 2 FlüAG NRW vollständig losgelöst von der laufenden Zuweisung von Flüchtlingen in die Gemeinden ausschließlich auf Grundlage des unveränderten Zuweisungsschlüssels nach § 3 Abs. 1 FlüAG NRW.
Ausdrücklich heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 16/4139, S. 2, 11): „Durch die geplante Entlastung von Gemeinden, auf deren Gebiet eine Aufnahmeeinrichtung des Landes betrieben wird, werden die bisher diesen Gemeinden zugewiesenen Flüchtlinge künftig auf die übrigen Gemeinden verteilt. Diesen entstehen Mehrkosten für die Aufnahme und Unterbringung der Flüchtlinge. Ein finanzieller Ausgleich erfolgt nicht.“
Mangels Koppelung des Verteilsystems an die laufenden Zuweisungen von Flüchtlingen in die Gemeinde wich die Verteilung der Flüchtlinge von dem für die Verteilung der Finanzmittel maßgeblichen Zuweisungsschlüssel (§ 4 Abs. 1 Satz 3 FlüAG NRW in der bis zum 3. Juni 2016 gültigen Fassung) erheblich ab. Die strikte Trennung des Zuweisungsverfahrens und der Zahlung der FlüAG-Pauschale führte im Extremfall dazu, dass Gemeinden an der Auszahlung der FlüAG-Pauschale partizipierten, obwohl sie aufgrund von geltenden Zuweisungsregeln keine sog. kommunalen Flüchtlinge hatten.
Vgl. LT-Drucks. 16/13261, S. 1. 18 f.
Aufgrund des starken Ausbaus der Landeseinrichtungen im Jahr 2015,
zum 31. Dezember 2015 gab es 6 Erstaufnahmeeinrichtungen, 24 Zentrale Unterbringungseinrichtungen und 181 Notunterkünfte. Letztere wurden in Amtshilfe durch 131 Kommunen betrieben, vgl. hierzu auch den Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt „Immense Herausforderung steigender Flüchtlingszahlen für die Kommunen – Flüchtlingszahlen im Jahr 2015“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 22. Januar 2016; VG Köln, Urteil vom 31. Mai 2017 – 4 K 4785/16 –, juris,
hatten die Anrechnungsregelungen des § 3 Abs. 4 FlüAG NRW einen besonders verzerrenden Effekt bei der Aufnahme von ausländischen Personen. In unterschiedlichem Umfang profitierten hiervon im Jahr 2015 mehr als die Hälfte der 396 nordrhein-westfälischen Gemeinden.
Vgl. IT.NRW, Zahl der Gebietskörperschaften, abrufbar unter: https://www.it.nrw/statistik/eckdaten/regionale-gliederung-nordrhein-westfalens-977; Anlage 4 zum Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt „Immense Herausforderung steigender Flüchtlingszahlen für die Kommunen – Flüchtlingszahlen im Jahr 2015“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 22. Januar 2016.
Die Gemeinden ohne Landeseinrichtungen wiederum mussten deutlich mehr Flüchtlinge unterbringen als nach dem Zuweisungsschlüssel des § 3 Abs. 1 FlüAG NRW vorgesehen, ohne hierfür einen finanziellen Ausgleich zu erhalten.
Vgl. LT-Drucks. 16/13261, S. 1.
Die ungleiche Behandlung der Kommunen bei der Verteilung der Finanzmittel für die Flüchtlingsunterbringung war angesichts der exzeptionellen Ausnahmesituation, welche Anlass für die Schaffung eines Anrechnungsquotienten war, sachlich jedoch (noch) vertretbar. Das beklagte Land war aufgrund des zunehmenden und sich Mitte 2015 auf dem Höhepunkt befindenden Zustroms neu eintreffender visum- und wohnungsloser Ausländer gehalten, die Aufnahmekapazitäten der Landesaufnahmeeinrichtungen zeitnah um ein Vielfaches zu erhöhen und so seiner Pflicht aus § 44 Abs. 1 AsylG nachzukommen sowie großflächige Obdachlosigkeit zu vermeiden.
Im Jahr 2015 wurden insgesamt 329.667 Menschen in den Einrichtungen des Landes als Asylnachsuchende erstaufgenommen, vgl. Ziff. 2 des Berichts des Ministers für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt „Immense Herausforderung steigender Flüchtlingszahlen für die Kommunen – Flüchtlingszahlen im Jahr 2015“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 22. Januar 2016. Im Herbst 2015 erreichten pro Woche bis zu ca. 17.000 Personen Nordrhein-Westfalen, die unterbracht werden mussten, vgl. Schönenbroicher, in: Heusch/Haderlein/Schönenbroicher (Hrsg.), Das neue Asylrecht, 2016, Rn. 404.
Mit der Einführung eines Anrechnungsfaktors wollte das beklagte Land einen finanziellen Anreiz zur Akzeptanz von landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen auf dem Gemeindegebiet schaffen und damit eine Entschärfung der Flüchtlingsaufnahmesituation erzielen.
Vgl. LT-Drucks. 16/4139, S. 11.
Die Mitte des Jahres 2015 sprunghaft angestiegene Zahl von Asylbegehrenden bedingte es, über die bereits vorhandenen Anrechnungsmöglichkeiten hinaus weitere Anreize für die Kommunen zu schaffen, insbesondere zur Einrichtung von dringend notwendigen Erstaufnahmeeinrichtungen, welche für die Standortkommunen mit besonderen Belastungen verbunden und damit weniger attraktiv als Zentrale Unterbringungseinrichtungen waren.
Im Gegensatz zum Betrieb einer Zentralen Unterbringungseinrichtung kommen auf die Erstaufnahmeeinrichtungen deutlich über die reine Betreuung hinausgehende Aufgaben wie z. B. Registrieren, Röntgen, Impfen und die Organisation von Transporten einzelner Asylbewerber zu, vgl. LT-Drucks. 16/9808, S. 11.
Die mit § 3 Abs. 4 AsylG ursprünglich geschaffenen Anreize boten aus Sicht des Landesgesetzgebers keinen hinreichenden Anreiz für Kommunen, dem Betrieb einer Erstaufnahmeeinrichtung des Landes auf ihrem Gebiet zuzustimmen und sämtliche im Zusammenhang mit der Erstaufnahmeeinrichtung anfallenden Tätigkeiten zu übernehmen. Denn sie kamen jeder Kommune zugute, auf deren Gebiet sich eine Landeseinrichtung befand, unabhängig davon, ob es sich um eine vom Land eingerichtete, finanzierte und betriebene Zentrale Unterbringungseinrichtung oder um eine von der Kommune selbst betriebene Erstaufnahmeeinrichtung handelte.
Die mit § 3 Abs. 4 AsylG geschaffenen und im Oktober 2015 nochmals verstärkten finanziellen Anreize versprachen aus Sicht des Gesetzgebers – und waren rückblickend auch tatsächlich geeignet –, eine Vielzahl der Kommunen zu Standortgemeinden für Landesaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünfte zu machen, ohne die Ansiedlung solcher Einrichtungen gegen den Willen einer Kommune zwangsweise durchsetzen zu müssen.
Vgl. LT-Drucks. 16/9808, S. 12; Anlage 4 zum Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt „Immense Herausforderung steigender Flüchtlingszahlen für die Kommunen – Flüchtlingszahlen im Jahr 2015“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 22. Januar 2016; Schönenbroicher, in: Heusch/Haderlein/Schönenbroicher (Hrsg.), Das neue Asylrecht, 2016, Rn. 403.
Bei der Beurteilung der Vertretbarkeit hat die Kammer ferner berücksichtigt, dass die Verantwortung für die damalige Situation nicht bei dem beklagten Land, sondern ausschließlich bei der Bundesregierung gelegen hat. Zugleich war das tatsächliche Ausmaß der durch den Anrechnungsquotienten verursachten finanziellen Unwucht nicht von vornherein vorhersehbar, weil die Zahl der vom Land und den Kommunen aufzunehmenden Asylnachsuchenden zum Zeitpunkt des Erlasses der Reglung in keiner Weise prognostizierbar war. Die Ungleichbehandlung der Kommunen bei der Mittelverteilung erfolgte schließlich nur über einen begrenzten Zeitraum. Die durch die Regelung begründete finanzielle Schieflage hat der Landesgesetzgeber mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 15. Dezember 2016 (GV.NRW 2016, S. 1156 f.) behoben und das Verfahren zur Auszahlung der FlüAG-Pauschale einer vollständigen Systemänderung unterzogen. Die Auszahlung der Pauschale ist nunmehr an die Zuweisung in die Gemeinden gekoppelt und erfolgt monatlich pro zugewiesenem und anwesendem Flüchtling (§ 4 Abs. 1 FlüAG in der Fassung vom 15. Dezember 2016).
Das beklagte Land hat den Anspruch der Klägerin aus § 4 FlüAG NRW für das Jahr 2015 erfüllt. Es überwies der Klägerin eine Pauschale nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz in Höhe von 481.037 Euro. Darüber hinaus stellte es den Gemeinden eine pauschale Sonderzahlung als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 – zum Asylbewerberleistungsgesetz in Höhe von insgesamt 32,03 Mio. Euro für das Haushaltsjahr 2015 zur Verfügung, welche ebenfalls entsprechend dem Zuweisungsschlüssel in § 3 Abs. 1 FlüAG NRW auf die Gemeinden verteilt wurde. Schließlich wies das beklagte Land der Klägerin von den insgesamt 378 Millionen Euro, welche der Bund dem Land als Entlastungsmittel zur Verfügung gestellt hatte, entsprechend dem Zuweisungsschlüssel in § 3 Abs. 1 FlüAG NRW eine Summe in Höhe von 497.476,13 Euro zu.
Einen weitergehenden Anspruch auf Erstattung auch der entstandenen Mehrkosten besteht nicht. Die Klägerin kann einen solchen letztlich auch nicht unmittelbar aus Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW in der Fassung vom 28. Juni 1950 herleiten. Der Gesetzgeber hat sich gegen einen kommunalindividuellen Vollkostenausgleich entschieden. Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW vermittelt keinen Anspruch auf Erstattung der mit der Aufgabenübertragung verbundenen Kosten in vollem Umfang. Etwaige Mehrbelastungen im Jahr 2015 sind danach von der Klägerin hinzunehmen.
Ein solcher Anspruch würde sich auch nicht aus Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW in seiner aktuellen Fassung ergeben. Danach soll ein finanzieller Ausgleich für die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben pauschaliert geleistet werden (Satz 3). Für den Fall einer wesentlichen Abweichung von der Kostenfolgeabschätzung wird darüber hinaus verfassungsrechtlich nur eine Anpassung des finanziellen Ausgleichs für die Zukunft verlangt (Satz 4).
Nach alledem bedarf es keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob die von dem beklagten Land ausgestellten „Zahlungsmitteilungen“ vom 2. Februar 2015 (zugestellt am 4. Februar 2015), vom 2. November 2015 (zugestellt am 3. November 2015) und vom 15. Dezember 2015 (zugestellt am 16. Dezember 2015) ungeachtet ihrer Bezeichnung und der fehlenden Rechtsmittelbelehrung nach ihrem objektiven Erklärungswert Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW darstellen, welche nach Ablauf der einjährigen Klagefrist nach § 58 Abs. 2 VwGO in Bestandskraft erwachsen sind und deshalb einer inzidenten Prüfung entgegen stehen, ob die Verteilung der Finanzmittel gegenüber der Klägerin dem Grund und der Höhe nach rechtmäßig erfolgt ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Streitwert wird bis zum 15. November 2017 auf 1.211.875,24 Euro, ab dem 16. November 2017 auf 934.744,77 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 4, 8 VwVfG NRW.
§§ 48 bis 50 AsylG
§§ 677, 683, 670 BGB
§§ 4 ff. VwVfG NRW
§§ 48 ff. AsylG
§§ 677 ff. BGB
§§ 4 ff. FlüAG
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 VwGO
§ 2 FlüAG
§ 63a AsylG
§ 14 AufenthG
§ 4 VwVfG NRW
§ 4 FlüAG
§ 670 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 1 FlüAG
§ 670 BGB
§ 47 AsylG
§ 48 AsylG
§ 49 AsylG
§ 50 AsylG
§ 88 VwGO
§ 14 AsylG
§ 18 AsylG
§ 44 AsylG
§ 1 Abs. 1 FlüAG
§ 4 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 4 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 2 Nr. 1 FlüAG
§ 2 Nr. 4 FlüAG
§ 44 Abs. 1 AsylG
§ 2 Nr. 1, Nr. 1a FlüAG
§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 1 FlüAG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 50 Abs. 1 AsylG
§ 2 Nr. 1 Alt. 1 FlüAG
§ 47 Abs. 1 AsylG
§ 48 Nr. 1 AsylG
§ 47 Abs. 1a AsylG
§ 49 Abs. 2 AsylG
§ 44 Abs. 1 AsylG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 5 Abs. 2 oder 3 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, 119 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 6 Abs. 1 FlüAG
§ 14 Abs. 1 AsylG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 AsylG
§ 47 Abs. 3 AsylG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 AsylG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 AsylG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 FlüAG
§ 50 Abs. 4 Satz 1 AsylG
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 50 Abs. 6 AsylG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 AsylG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 75 Abs. 1 AsylG
§ 50 Abs. 4 AsylG
§ 3 Abs. 1 FlüAG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 43 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 2 Nr. 1 FlüAG
§ 49 Abs. 2 Alt. 2 AsylG
§ 13 Abs. 1 AsylG
§ 18 Abs. 1, 18a Abs. 1 AsylG
§ 19 Abs. 1 AsylG
§ 18 Abs. 5, 19 Abs. 2 AsylG
§ 18 Abs. 1, 19 Abs. 1 AsylG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 AsylG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 63a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 AsylG
§ 63a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 AsylG
§ 4 Abs. 4 FlüAG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 FlüAG
§ 3 Abs. 4 FlüAG
§ 3 Abs. 4 FlüAG
§ 3 Abs. 5 FlüAG
§ 3 Abs. 6 FlüAG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 FlüAG
§ 3 Abs. 6 Satz 2 FlüAG
§ 4 Abs. 1 FlüAG
§ 3 Abs. 1 FlüAG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 FlüAG
§ 3 Abs. 4 AsylG
§ 3 Abs. 4 AsylG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 78 Abs. 4 Satz 2 der Verfassung
Art. 78 Abs. 3 der Verfassung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 185
NJW 2003, 3455
NVwZ 1991, 543
NVwZ 1985, 820
1 BvL 10/10
1 BvL 2/11
2 BvR 742/10
6 K 7535/13
9 B 223.89
17 A 3163/01
2 L 300/18
10 TG 2854/90
2 L 300/18
4 C 4.15
2 C 14.06
2 BvF 1/15
2 BvF 2/15
4 K 4785/16