Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-15, Aktenzeichen 4 C 2000/12.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0915.4C2000.12.N.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des sogenannten Regionalen Einzelhandelskonzepts im Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main aus dem Jahre 2010.
Die Antragstellerin ist eine Stadt mit ca. 32.000 Einwohnern und liegt vor den Toren der Städte Frankfurt und Offenbach. Sie ist gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 MetropolG Teil des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main sowie nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Mitglied des Regionalverbands FrankfurtRheinMain und gehört der Planungsregion Südhessen an (§ 21 Abs. 2 Satz 2 HLPG).
Die Antragstellerin betreibt die Ansiedlung eines Möbelmarkts der Firma D.. Vorgesehen ist ein Standort im sogenannten Quellenpark im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplan "Im Schleid", der in dem betreffenden Bereich ein Gewerbegebiet bzw. Freiflächen ausweist. Geplant ist ein Vorhaben mit ca. 45.000 m 2 Verkaufsfläche, 8.000 m 2 Bürofläche, einem Restaurant, einem Lager für Dekorationsartikel sowie 33.000 m 2 Lagerfläche und ca. 1.900 Stellplätzen. Dabei war zunächst vorgesehen, dass in dem Möbelmarkt ein zentrenrelevantes Nebensortiment, im Wesentlichen Haushaltswaren, Glas, Porzellan, Keramik, Kunst, Heimtextilien, Babyartikel und Leuchten auf einer Verkaufsfläche von 5.750 m 2 dargeboten werden sollte. Um Baurecht für diese Ansiedlung zu schaffen leitete die Antragstellerin am 29. Juli 2010 ein Änderungsverfahren für den Bebauungsplan "Im Schleid" ein mit dem Ziel, das Plangebiet als Sondergebiet Möbelmarkt festzusetzen.
Seit 2003 bereiteten die Antragsgegner bzw. der damalige Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main die Fortschreibung des Regionalplans Südhessen und die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vor. Die Anhörung zum Entwurf des Regionalplans und dessen Offenlegung (§ 10 Abs. 3 HLPG in der Fassung vom 6. September 2002 [GVBl. I S. 548] - HLPG 2002) fand gleichzeitig mit der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB und der Behörden nach § 4 Abs. 1 BauGB zum Entwurf des Regionalen Flächennutzungsplans in der Zeit vom 2. Mai bis 1. August 2007 statt. Am 27. Februar 2009 hat die Regionalversammlung Südhessen über die vorgebrachten Anregungen und Bedenken entschieden und am 30. April 2009 wegen erheblicher Änderungen des Entwurfs eine erneute Offenlegung gemäß § 10 Abs. 4 HLPG 2002 beschlossen. Die Verbandskammer des damaligen Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main hat am 18. Februar und am 29. April 2009 über die eingegangenen Stellungnahmen beschieden und wegen Änderungen des Planentwurfs die erneute öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB und die erneuten Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB entschieden. Die Beteiligungsverfahren nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz und dem Baugesetzbuch fanden zeitlich parallel vom 1. September bis 2. November 2009 statt. Dabei sind insgesamt etwa 2.900 Stellungnahmen mit 6.200 Anregungen und Bedenken eingegangen. Über die während der erneuten Beteiligung eingegangenen Anregungen und Bedenken haben die Regionalversammlung Südhessen am 17. September und die Verbandskammer des damaligen Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main am 22. September 2010 entschieden.
Am 17. Dezember 2010 beschloss die Regionalversammlung beim Regierungspräsidium Darmstadt über den Regionalplan Südhessen 2010, der für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main gemäß § 12 Abs. 1 HLPG 2002 zugleich einen gemeinsamen Flächennutzungsplan im Sinne von § 204 BauGB darstellt. Bereits zwei Tage zuvor, am 15. Dezember 2010, hatte die Verbandskammer des damaligen Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main über den regionalen Flächennutzungsplan beschlossen. Die Hessische Landesregierung billigte am 17. Juni 2011 das Planwerk mit einigen hier nicht einschlägigen Ausnahmen. Der Plan wurde am 17. Oktober 2011 bekannt gemacht und trat damit in Kraft.
Der Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 enthält unter anderem folgende Zielfestlegungen (Regionales Einzelhandelskonzept):
Z3.4.3-2 Die Ausweisung, Errichtung oder Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben ist grundsätzlich nur in den Ober- und Mittelzentren zulässig. Dabei ist die Verkaufsfläche von Einzelhandelsprojekten so zu bemessen, dass der angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde nicht wesentlich überschreitet.
In begründeten Ausnahmefällen, z.B. für die örtliche Grundversorgung, und unter Einhaltung der übrigen landes- und regionalplanerischen Zielsetzungen sowie unter besonderer Beachtung des interkommunalen Abstimmungsgebotes ist eine Ausweisung auch in den zentralen Ortsteilen von Grundzentren (Unter- und Kleinzentren) zulässig.
Zur Sicherung der Grundversorgung und unter Einhaltung der sonstigen Verträglichkeitsanforderungen kann für einen Lebensmittel-Vollversorger bis zu 2.000 qm Verkaufsfläche oder für einen Lebensmitteldiscounter bis zu 1.200 qm Verkaufsfläche die Raumverträglichkeit in städtebaulich integrierten Lagen angenommen werden.
Großflächige Einzelhandelsvorhaben müssen eine enge räumliche und funktionale Verbindung zu bestehenden Siedlungsgebieten aufweisen. Sie sind unter besonderer Berücksichtigung ihrer Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung sowie der Umweltverträglichkeit auch im Hinblick auf die Ziele der Verkehrsvermeidung und -verlagerung in bestehende Siedlungsgebiete unter Erreichbarkeit mit einem für Größe und Einzugsbereich des Einzelhandelsvorhabens angemessenen ÖPNV zu integrieren.
Von großflächigen Einzelhandelsvorhaben dürfen nach Art, Lage und Größe keine schädlichen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit von integrierten Geschäftszentren (zentralen Versorgungsbereichen) in der Gemeinde und in anderen Gemeinden sowie auf die verbrauchernahe Versorgung in der Gemeinde zu erwarten sein. Dies gilt insbesondere für solche Orte, in denen Maßnahmen zur Stärkung oder Beibehaltung zentralörtlicher Versorgungsfunktionen durchgeführt wurden oder vorgesehen sind, zum Beispiel städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Stadt- und Dorferneuerungsmaßnahmen oder Maßnahmen nach dem Gesetz zur Förderung von innerstädtischen Geschäftsquartieren - INGE.
Z3.4.3-3 In den "Vorranggebieten Industrie und Gewerbe" (Bestand und Planung) widerspricht auch die Ansiedlung von nicht großflächigen zentrenrelevanten Einzelhandelsbetrieben den Zielen der Raumordnung. Die Einrichtung von Verkaufsflächen in diesen Gebieten ist nur für die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe zulässig, wenn die Verkaufsfläche einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Fläche einnimmt und zu keinen negativen Auswirkungen führt.
Die genannten Ziele gelten auch
- für die beabsichtigte Umnutzung von bisher gewerblichen Betrieben oder anderen vorhandenen baulichen Anlagen zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben,
- für die beabsichtigte Umwidmung von gewerblichen Bauflächen (Gewerbe- und Industriegebieten) zu Sondergebieten für zentrenrelevanten großflächigen Einzelhandel sowie Kerngebieten (auch für Industrie- und Gewerbegebiete unterhalb der Darstellungsgrenze von 5 ha) und
- für die auch mit der Zeit gewachsene Agglomeration von mehreren kleineren Einzelhandelsbetrieben, die zwar jeder für sich nicht das Kriterium der Großflächigkeit erfüllen, aber in der Summe die Ziele der Raumordnung verletzen beziehungsweise zu den in § 11 (3) BauNVO genannten Auswirkungen führen.
Z3.4.3-4 Regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit zentrenrelevanten Sortimenten (siehe Sortimentsliste in der Begründung) sind nur in den - für die Mittel- und Oberzentren in Abbildung 5 (Beikarte 2 des Regionalen Flächennutzungsplans) gebietsscharf dargestellten - zentralen Versorgungsbereichen innerhalb der "Vorranggebiete Siedlung" anzusiedeln.
Z3.4.3-5 Regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten (siehe Sortiments liste in der Begründung) sind nach Möglichkeit den zentralen Versorgungsbereichen zuzuordnen. Wenn hier nach Prüfung keine geeigneten Flächen zur Verfügung stehen, ist die Ansiedlung und Erweiterung solcher Betriebe in die in Abbildung 5 (Beikarte 2 des Regionalen Flächennutzungsplans) dargestellten Ergänzungsstandorte zu lenken.
Von großflächigen Einzelhandelsvorhaben an anderer Stelle dürfen nach Art, Lage und Größe keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche und Versorgungskerne in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
Zentrenrelevante Randsortimente sind insgesamt auf maximal 10 Prozent der Gesamtverkaufsfläche, höchstens 800 qm Verkaufsfläche zu begrenzen.
Z3.4.3-6 Hersteller-Direktverkaufszentren (Factory-Outlet-Center - FOC, Designer-Outlet-Center - DOC) sind überregional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben und aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in den zentralen Versorgungsbereichen der Oberzentren zulässig. Dies gilt auch für Betriebsformen von Hersteller-Direktverkaufszentren in Kombination mit Freizeit-, Kultur-, Sport- oder sonstigen Veranstaltungseinrichtungen.
Ferner findet sich in der Begründung des Regionalplans Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan als Tabelle 7 die nachfolgende Sortimentsliste:
Zentrenrelevante Sortimente
Nicht zentrenrelevante Sortimente
Grund- und Nahversorgungsgüter für den täglichen Bedarf
Güter für den mittel- und langfristigen Bedarf
- Lebensmittel, Getränke
- Bekleidung, Wäsche, Lederwaren, Schuhe
- Bad-, Sanitäreinrichtung und -zubehör
- Drogerie, Pharmazeutika
- Baby- und Kinderartikel
- Bauelemente, Baustoffe
- Haushaltswaren
- Sanitätswaren, Parfümerie
- Beschläge, Eisenwaren
- Wasch- und Putzmittel
- Topfpflanzen, Zooartikel, Tiernahrung
- Bodenbeläge, Teppiche
- Zeitungen, Zeitschriften
- Haus- und Heimtextilien, Gardinen und Zubehör, Stoffe
- Boote und Zubehör
- Schreibwaren, Schulbedarf
- Kurzwaren, Handarbeiten, Wolle
- Brennstoffe, Mineralölerzeugnisse
- Schnittblumen
- Bücher, Papier, Büroorganisation (ohne Möbel)
- Büromöbel und -maschinen
- Foto, Video, Optik, Akustik
- Erde, Torf
- Glas, Porzellan, Keramik, Geschenkartikel
- Fahrzeuge aller Art (ohne Fahrräder) und Zubehör
- Kunst und Kunstgewerbe, Bilder, Antiquitäten, Bastelartikel
- Farben, Lacke und Tapeten
- Beleuchtungskörper, Lampen
- Fliesen
- Musikalien, Musikinstrumente, Bild- und Tonträger
- Gartenhäuser, -geräte
- Spielwaren, Sportartikel und -bekleidung, Campingartikel
- Installationsmaterial, Heizung, Öfen
- Fahrräder und Zubehör
- Möbel, Küchen
- Waffen und Jagdbedarf
- Pflanzen und -gefäße
- Uhren, Schmuck, Silberwaren
- Rollläden, Markisen
- Unterhaltungselektronik, Computer und Kommunikationselektronik
- Werkzeuge
- Elektroklein- und großgeräte
Die Antragstellerin ist ein durch den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 festgestelltes Mittelzentrum. Für ihr Stadtgebiet ist in der Beikarte 2 (Regionaler Einzelhandel) des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 im Stadtzentrum des Ortsteils Bad Vilbel ein zentraler Versorgungsbereich teilweise als Versorgungskern festgelegt. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans "Im Schleid", in welchem die Ansiedlung des großflächigen Möbelmarkes geplant ist, befindet sich außerhalb des festgelegten zentralen Versorgungsbereichs.
Die Antragstellerin hat am 16. Oktober 2012 Normenkontrollantrag gegen die obengenannten Zielfestlegungen des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 gestellt.
Zur Begründung führt sie aus, die genannten Ziele könnten von ihr zulässigerweise zum Gegenstand eines Normenkontrollantrags gemacht werden, da sie über § 1 Abs. 4 BauGB gezwungen sei, ihre Bauleitplanung an diese Ziele anzupassen.
Der Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 sei bereits fehlerhaft zustande gekommen, weil die Auslegungsbekanntmachung im Hinblick auf die erforderlichen Hinweise über die verfügbaren Umweltinformationen nicht den Anforderungen des Gesetzes und der Rechtsprechung genüge. Im Hinblick auf die durch die Planung berührten Umweltbelange bzw. die diesbezüglich verfügbaren Umweltinformationen werde in der Offenlegungsbekanntmachung des Planungsverbandes vom August 2009 (StAnz. 2009 S. 1906) lediglich in pauschaler Weise ausgeführt, an umweltbezogener Informationen seien für den Regionalen Flächennutzungsplan im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main die wesentlichen umweltbezogenen Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange insbesondere zu den Schutzgütern Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Tiere und Pflanzen, Kultur- und Sachgüter verfügbar. Dies verfehle die Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an Auslegungsbekanntmachungen nach § 3 Abs. 2 BauGB stelle. Danach müsse der Bekanntmachungstext einen zwar stichwortartigen, aber vollständigen Überblick über diejenigen Umweltbelange ermöglichen, die in der Planung eine Rolle spielten. Auch müssten alle vorhandenen Stellungnahmen und Gutachten mit Bezug zu Umweltbelangen aufbereitet bzw. aufgelistet sein. Diese Anforderungen hätten auch für die Auslegungsbekanntmachung bei der Aufstellung des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 gegolten. § 13 Abs. 5 Satz 1 HLPG 2002 verweise ergänzend für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplanes auf die §§ 2-4 BauGB. Die doppelten verfahrensrechtlichen Anforderungen für den Regionalplan und den Regionalen Flächennutzungsplan seien nicht nur möglich, sondern auch geboten. Dieser formelle Mangel sei auch nicht durch die Unbeachtlichkeitsregelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 HLPG 2002 geheilt worden. Denn der Landesgesetzgeber habe mit dieser Vorschrift nicht Bundesrecht außer Kraft setzen können. Der Verfahrensfehler sei auch nicht nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Die §§ 214 und 215 BauGB seien schon wegen fehlender Verweisung im Hessischen Landesplanungsgesetz nicht einschlägig. Auch materiell sei § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht anwendbar, da hier nicht einige wenige Angaben zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen unterblieben seien, sondern gleichsam die Angaben im Ganzen. Auch die Frist nach § 215 BauGB habe hier nicht zu laufen begonnen, da ein entsprechender Hinweis in der Bekanntmachung der Inkraftsetzung gefehlt habe.
Der Regionalplan sei auch inhaltlich fehlerhaft. Das ihm zugrunde liegende regionale Einzelhandelskonzept sei Ausdruck einer Bedarfsplanung statt eines freien marktwirtschaftlichen Wettbewerbs und verstoße gegen ihre gemeindliche Planungshoheit. Das im Wesentlichen in Ziel Z3.4.3-2 festgeschriebene zentralörtliche System sei im Ballungsraum, wo sich mehrere Mittel- und Oberzentren in großer räumlicher Nähe befänden, nicht funktional. Dies räume auch der allgemeine Teil der Begründung zu der Festlegung Z3.4.3 ein. Der Bezug des Verflechtungsbereichs auf die jeweilige Gemeinde sei viel zu eng, die im Ballungsraum existierenden Kundenverflechtungen blieben unberücksichtigt. Im Ergebnis führe das System dazu, dass die Errichtung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben nur in den seltensten Fällen zulässig wäre. Eine ausgewogene Versorgungsstruktur könne damit nicht erreicht werden. Das System, regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben in zentralen Versorgungsbereichen und Ergänzungsstandorten zu konzentrieren und großflächigen Einzelhandel aus gewerblichen Bauflächen fernzuhalten, führe dazu, dass auf ihrem - der Antragstellerin - Gemeindegebiet neue großflächige Einzelhandelsbetriebe so gut wie gar nicht angesiedelt werden könnten. Auch die in den Festlegungen Z3.4.3-4 und Z3.4.3-5 in Bezug genommene Sortimentsliste, in der zentren- und nicht zentrenrelevante Sortimente bestimmt würden, sei teilweise rechtswidrig. Das Zustandekommen der Liste beziehungsweise die vorgenommene Zuordnung der Sortimente sei nicht nachvollziehbar; daher sei zweifelhaft, ob sie auf einer ordnungsgemäßen Bestandserhebung beruhe. Dies gelte insbesondere auch deshalb, weil in vergleichbaren anderen Planwerken, zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen, eine abweichende Abgrenzung vorgenommen werde. Eine sorgfältige Erhebung hätte hier dazu geführt, dass die Sortimente Beleuchtungskörper und Lampen sowie Zooartikel und Tiernahrung, ferner ein Teilsortiment von Baby- und Kinderartikeln, zum Beispiel Matratzen, nicht aufgenommen worden wären. Rechtswidrig sei insbesondere auch die in Abs. 3 der Zielfestlegung Z3.4.3-5 vorgenommene Begrenzung des zentrenrelevanten Randsortiments in großflächigen Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten auf eine Verkaufsfläche von maximal 800 m 2 . Diese starre 800 m 2 -Grenze verstoße gegen die Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV. Das werde auch von der EU-Kommission so gesehen, die ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen vergleichbarer Beschränkungen der Planung von Einzelhandelsgroßvorhaben in Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und in Niedersachsen eingeleitet habe. Dieses Verfahren werde auch von der jetzigen Kommission fortgeführt. Jüngst habe es ein Mahnschreiben an die Bundesregierung gegeben. Dies liege auch auf der Linie des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 24. März 2011 in der Rechtssache C-400/08, die Einzelhandelsbeschränkungen in Katalonien zum Gegenstand habe. Dort habe der Gerichtshof die katalanischen Obergrenzen für die Ansiedlungsdichte von Einzelhandelsvorhaben und die Auswirkungen auf den bestehenden Einzelhandel als rein wirtschaftliche Erwägungen verworfen, weil nicht habe dargelegt werden können, dass es sich um verhältnismäßige Beschränkungen unionsrechtlicher Freiheiten aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls handele. Die im Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 vorgegebene strenge Obergrenze von 800 m 2 ohne Abweichungsmöglichkeit für den Fall der städtebaulichen oder raumordnerischen Besonderheiten stelle sich dementsprechend ebenfalls als willkürlich dar und zudem als rein wirtschaftliche Erwägung mit einem Eingriff in den Wettbewerb, welcher die Einschränkung der Planungshoheit der Antragstellerin nicht rechtfertigen könne. Auch in dem Gutachten Acocella vom 3. November 2006, das dem regionalen Einzelhandelskonzept für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zugrunde liege, würden detaillierte Überlegungen dazu angestellt, wieviel Flächen für den Einzelhandel im Ballungsraum bis zum Jahr 2015 bereitzustellen seien. Das Gutachten gelange u. a. zu dem Ergebnis, dass bis zum Jahre 2015 ein Bedarf von etwa zwei weiteren Möbelhäusern im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bestehe. Die Ermittlung von Verkaufsflächenbedarfen sei aber reine Planwirtschaft und habe mit Raumordnung und Städtebau nichts zu tun. Es handele sich folglich um wirtschaftliche Erwägungen und deshalb um einen Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit des Art. 49 AEUV. Die strikte 800 m 2 -Grenze verstoße ebenso gegen Bundesrecht, da das Bundesverwaltungsgericht entschieden habe, dass auch derartige Ausprägungen des Zentrale-Orte-Prinzips zwingend Raum für Beurteilungen und gegebenenfalls Zielabweichungen im Einzelfall vor allem in den Fällen lassen müssten, in denen wesentliche Beeinträchtigungen der verbrauchernahen Versorgung in den Nachbarorten der Umgebung ausgeschlossen werden könnten. Die Erforderlichkeit einer Einzelfallprüfung ergebe sich schließlich auch aus dem hessischen Einzelhandelserlass aus dem Jahr 2005. Sie - die Antragstellerin - habe durch Vorlage der Wirkungsanalysen der GMA vom September und Dezember 2010 nachteilige städtebauliche Auswirkungen der geplanten D.-Ansiedlung ausschließen können. Die zufällige Anknüpfung an den Schwellenwert der Großflächigkeit überzeuge nicht; eine konkrete Begründung fehle. Diese Grenze sei auch nicht erforderlich, sondern vielmehr willkürlich gegriffen, wie der Vergleich mit entsprechenden Regelungen in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen sowie den Regionalplänen Nordhessen und Mittelhessen zeige, wo entweder andere oder gar keine festen Grenzen für ein zentrenrelevantes Nebensortiment gelten würden. Schließlich sei die 800 m 2 -Grenze im Regionalplan Südhessen auch nicht im engeren Sinne verhältnismäßig, da keine Wiederlegung möglich sei, obwohl das Bundesverwaltungsgericht in solchen Fällen eine Einzelfallbetrachtung zwingend angemahnt habe. Die starre 800 m 2 -Grenze verstoße auch gegen die kommunale Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG und gegen die Berufsfreiheit der Investoren nach Art. 12 GG. Weiter widerspreche die 800 m 2 -Grenze ohne Abweichungsmöglichkeit dem höherrangigen Landesentwicklungsplan Hessen 2000. In diesem sei unter Nummer 4.1.2 Ziel 2 Abs. 3 lediglich die Vorgabe enthalten, dass bei der Errichtung und der Erweiterung großflächiger Einzelhandelsvorhaben außerhalb städtebaulich integrierter Bereiche innenstadtrelevante Sortimente ausgeschlossen werden sollen. Hieraus könne allenfalls eine 0 m 2 -Grenze gefolgert werden. Weiter sieht die Antragstellerin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung darin, dass im Regionalplan Nordhessen 2009 im Bezug auf die innenstadtrelevanten Sortimente keine vergleichbar strikten Verkaufsflächengrenzen enthalten seien und sich eine solche im Regionalplan Mittelhessen 2010 nur aus der Begründung ergebe. Schließlich sei auch die Bezugnahme auf § 11 Abs. 3 der BauNVO zur Begründung der 800 m 2 Grenze ungeeignet, da im Gegensatz zum Regionalplan in § 11 Abs. 3 BauNVO die ausdrückliche Möglichkeit zur Widerlegung der Regelvermutung vorgegeben sei. Es sei auch nicht berücksichtigt worden, dass es im Einzelfall kein raumordnerisches Beeinträchtigungspotential des Vorhabens D. gebe. Die GMA-Analyse belege die maßvolle Umsatzumverteilung durch die geplante Ansiedlung mit Umverteilungswirkungen zwischen 2 und 9 Prozent auf die umliegenden Gemeinden. Schließlich sei auch die Zielfestlegung Z3.4.3-6 zu Herstellerdirektverkaufszentren (Factory-Outlet-Center) rechtswidrig und unwirksam. Sie sei absolut realitätsfremd und entspringe planwirtschaftlichem Denken. Die Regelung laufe auf ein generelles Verbot von Factory-Outlet-Centern hinaus, da faktisch keine Ansiedlung in zentralen Versorgungsbereichen von Oberzentren möglich und betriebswirtschaftlich gewollt sei. Hierin sei ebenfalls ein Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV zu sehen. Insgesamt stellten sich die angegriffenen Regelungen als Verstoß gegen die Wettbewerbsneutralität des Planungsrechts und als unzulässiger, da unverhältnismäßiger Eingriff in ihre - der Antragstellerin - kommunale Planungshoheit dar. Ihr könne auch nicht vorgehalten werden, dass sie am Zustandekommen des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 mitgewirkt habe, da sie selbst nur gegen ihren Willen dem Regionalverband angehöre und in der Regionalversammlung Südhessen weder Sitz noch Stimme habe. Die Einbringung eigener planerischer Vorstellung sei ihr dort gegen den Willen der politischen Mehrheit im Regionalverband nicht möglich.
Die Antragstellerin beantragt,
die Zielfestlegungen Z3.4.3 -2 , Z3.4.3-3, Z3.4.3-4, Z3.4.3-5 und Z3.4.3-6 des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner zu 1. beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Auffassung die Einstufung der Antragstellerin als Mittelzentrum und die Vorgaben zur Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsvorhaben ergäben sich im Wesentlichen bereits aus dem nicht angegriffenen Landesentwicklungsplan Hessen 2000. Die Vorgaben des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 seien aus dem Landesentwicklungsplan entwickelt, der entsprechende Differenzierungsmöglichkeiten einräume. Das von der Antragstellerin in Bezug genommene Vertragsverletzungsverfahren der Kommission werde nicht fortgeführt. Der Antrag sei zwar statthaft, er erscheine aber hinsichtlich der Antragsbefugnis problematisch, da die Befugnis der Antragstellerin zur Flächennutzungsplanung auf den Planungs- bzw. Regionalverband übertragen worden sei. Das Einzelhandelskonzept sei bereits seit dem Jahre 2005 eingehend von den beteiligten Behörden und Kommunen -unter Einschluss der Antragstellerin - diskutiert und erarbeitet worden. Die angegriffene Zielfestsetzung Z3.4.3-2 setze lediglich das auf dem Zentrale-Ort-Prinzip beruhende Kongruenzgebot um, um eine Beeinträchtigung der Siedlungsstruktur des Ballungsraums zu verhindern. Gerade im Ballungsraum sei eine nachhaltige Durchsetzung des Zentrale-Ort-Prinzips erforderlich. Das regionale Einzelhandelskonzept sei eine direkte Umsetzung der Vorgaben des Raumordnungsgesetzes des Bundes. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei auch weiterhin die Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel erlaubt und möglich. In der der angegriffenen Zielfestsetzung Z3.4.3-3 sei eine exakte Abgrenzung vorgenommen worden. Weder die Antragstellerin noch bestimmte Einzelhandelsunternehmen hätten einen Anspruch auf die Festlegung beliebiger Flächen für ihre Vorhaben. Zudem habe die Antragstellerin im Rahmen des Aufstellungsverfahrens keinen Bedarf an Ergänzungsstandorten im Sinne von Z3.4.3-5 angemeldet. Die Pflicht zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche (§ 2 Abs. 2 Satz 3 ROG) führe notwendig zur Beschränkung von Ansiedlungen an anderer Stelle. Die damit einhergehende Einschränkung der kommunalen Planungshoheit stelle sich hier im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als verhältnismäßig dar. In der Formulierung der Zielfestlegungen Z3.4.3-4 und Z3.4.3-5 habe sich der Plangeber bewusst an die Begriffsbestimmungen aus dem Baugesetzbuch und § 11 BauNVO angelehnt. Die von der Antragstellerin kritisierte Sortimentsliste sei aus dem Einzelhandelserlass des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 2. Mai 2005 sowie aus dem Gutachten Acocella entwickelt worden. Auf der Basis dieser Daten habe sie einen planerischen Prozess durchlaufen, in dem die beteiligten Gremien von ihrer Einschätzungsprärogative Gebrauch gemacht hätten. Im Übrigen sei zwar eine einheitliche Liste für das Verbandsgebiet erforderlich; Abweichungen im Einzelfall seien aber gleichwohl möglich. Die 800 m 2 Grenze für zentrenrelevante Randsortimente sei materiell durch das Ziel der Erhaltung städtebaulicher Strukturen und integrierter Lagen sowie zum Schutz der verbrauchernahen Versorgung gerechtfertigt. Dabei sei die Orientierung am Schwellenwert für die Großflächigkeit des § 11 BauNVO sachgerecht, da auch dieser auf ein typisches Beeinträchtigungspotential in städtebaulicher Hinsicht abstelle. Eine ausdrückliche Ausnahmemöglichkeit von der 800 m 2 Grenze sei nicht erforderlich, da eine Einzelfallbetrachtung über das Zielabweichungsverfahren zum Regionalplan eröffnet sei. Ob die Voraussetzungen hierfür vorlägen, sei nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Im Übrigen stelle die 800 m 2 -Grenze eine Erweiterung der Zulassungsmöglichkeiten gegenüber dem Regionalplan Südhessen 2000 dar, der ohne Abweichung gar kein zentrenrelevantes Nebensortiment zugelassen habe. Die jetzige Regelung verstoße auch nicht gegen Unionsrecht. Der Europäische Gerichtshof habe Ansiedlungsbeschränkungen aus raumordnerischen Gründen im Prinzip gebilligt. Schließlich entspreche das angegriffene Einzelhandelskonzept auch den Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2000, nach dem eine regionale Differenzierung durchaus möglich sei. Die synchronisierte Schwelle zu § 11 Abs. 3 BauNVO diene der Gleichbehandlung von Vorhaben, wie dem von der Antragstellerin beabsichtigten, mit alleinstehenden Fachmärkten. Die Beschränkung des Rahmens auf 800 m 2 erweise sich auch als verhältnismäßig, da sie jeweils immer nur großflächige Einzelhandelsbetriebe treffe. Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit durch übergeordnete Interessen der Landesplanung seien immer dann möglich, wenn sie -wie hier - verhältnismäßig seien. Dabei müsse gesehen werden, dass auch die Antragstellerin über das Gegenstromprinzip an der Aufstellung des Regionalplans Südhessen und als Mitglied des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main an der Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans beteiligt gewesen sei. Die mit der Festlegung Z3.4.3-6 verbundene Einschränkung für Mittelzentren sei mit Art. 28 GG vereinbar, da sie den eng begrenzten Einzelhandelssektor der Herstellerdirektverkaufszentren betreffe. Diese Zentren hätten besonders große Auswirkungen auf die Ziele der Raumordnung. Insgesamt verstießen die angegriffen Regelungen nicht gegen die Wettbewerbsneutralität des Planungsrechts, da sie nicht auf wirtschaftlichen Erwägungen beruhten.
Der Antragsgegner zu 2. beantragt,
Er weist darauf hin, dass der Regionale Flächennutzungsplan in seinem Aufstellungsverfahren zwei Beteiligungsrunden durchlaufen habe, an denen insbesondere auch die verbandsangehörigen Kommunen teilgenommen hätten. Insgesamt seien etwa 1.500 Stellungnahmen mit rund 9.500 Anregungen und Bedenken zum Entwurf eingegangen. Über die Darstellungen des Regionalen Flächennutzungsplans sei die Antragstellerin auch über ihren Bürgermeister informiert gewesen, der seit 2006 Vorsitzender des Planungsausschusses des Planungs- bzw. Regionalverbands sei. Die Antragstellerin habe ihre jetzt geäußerte Kritik während der Planungsphase an keiner Stelle eingebracht. Vielmehr habe sie in beiden Beschlussgremien, Verbandskammer und Regionalversammlung, durch ihre Vertreter im Dezember 2010 dem Planwerk ausdrücklich zugestimmt. Dies mache ihren jetzigen Antrag rechtsmissbräuchlich. Der Antragstellerin fehle es hier auch an der Antragsbefugnis, weil ihre Hoheit zur Flächennutzungsplanung an den Planungs- bzw. Regionalverband übertragen worden sei.
Das Begehren der Antragstellerin sei aber auch unbegründet. Es sei gerade Ziel des Regionalen Flächennutzungsplans gewesen, die Planungshoheit der einzelnen Gemeinden einzuhegen. Es solle ein Rahmen gesetzt werden, ohne in den Wettbewerb einzugreifen. Das Zentrale-Orte-Prinzip (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG), das der Zielfestlegung in Z3.4.3-2 zugrunde liege, erfordere wegen der Vielzahl von Mittel- und Oberzentren im Ballungsraum als Ergänzung geradezu ein Regionales Einzelhandelskonzept, wie sich auch aus den Bestimmungen des § 1 Abs. 6 Nr. 4, 6 und 8a BauGB mittelbar ergebe. Der Eingriff in die kommunale Planungshoheit sei hier zum Schutz überwiegender Gemeinschaftsgüter erforderlich. Er diene der Innenentwicklung und Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung. Dabei stelle sich das Rhein-Main-Gebiet nicht etwa als atypischer Ballungsraum dar. Die Verflechtungsbereiche, auch der der Antragstellerin, seien gutachterlich ermittelt worden. Derzeit sei eine faktische Fehlentwicklung festzustellen, die mit einer Bedrohung der Grundzentren und örtlichen Strukturen einhergehe. Es sei auch unzutreffend, wenn die Antragstellerin Entwicklungsmöglichkeiten für den großflächigen Einzelhandel in Abrede stelle. Es gebe eine Vielzahl von Beispielen für neue großflächige Einzelhandelsvorhaben an integrierten Standorten innerhalb des Plangebietes. Auch die Antragstellerin selbst sei nur an wenigen Stellen Einschränkungen unterworfen. Durch die konsensuale Erarbeitung des Regionalen Einzelhandelskonzepts hätten die Kommunen insgesamt an Steuerungsmöglichkeit gewonnen. Die Sortimentsliste sei auf der Grundlage des Einzelhandelserlasses 2005 unter Einbeziehung örtlicher Listen durch das Gutachten Acocella erarbeitet und durch eigene Erhebungen des Planungsverbandes ergänzt worden. Die 800 m 2 -Grenze für zentrenrelevante Randsortimente stelle eine gerechtfertigte Beschränkung der unionsrechtlichen Niederlassungsfreiheit dar. Sie sei frei von Diskriminierungen und aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls geboten. Die Konzentration des zentrenrelevanten Einzelhandels in den Zentren sei ein legitimes Ziel des Regionalen Einzelhandelskonzepts. Es müsse festgehalten werden, dass ein übergroßes Randsortiment zu überproportionalen Auswirkungen führe, weshalb die Beschränkung hier am striktesten sei. Eine Schädlichkeitsgrenze bei 800 m 2 zu ziehen, biete sich wegen der Ähnlichkeit des Schutzzwecks mit § 11 Abs. 3 BauNVO an. Auch gewährleiste dies eine Gleichbehandlung von Fachmärkten mit dem Nebensortiment großer Kaufhäuser und Möbelmärkte. Eine Einzelfallbetrachtung sei hier über ein Zielabweichungsverfahren möglich. Die Aufnahme einer eigenständigen Abweichungsregelung in den Regionalplan sei nicht erforderlich gewesen. Die Regelung zu den Herstellerdirektverkaufszentren sei eine autonome Entscheidung des Planungsverbands gewesen, die wegen der großen Auswirkungen und des großen Abstimmungsbedarfs solcher Vorhaben getroffen worden sei.
Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens (2 Bände), die Aufstellungsunterlagen zum Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 (2 Ordner), Planunterlagen zum Regionalen Einzelhandelskonzept (3 Ordner), 1 Hefter Anlagen zur Antragserwiderung des Regierungspräsidiums Darmstadt sowie aus dem Verfahren 4 A 981/14 die dortigen Gerichtsakten (4 Bände), die Behördenakten des Regierungspräsidiums Darmstadt (5 Ordner) und die Gerichtsakte des Verfahrens gleicher Beteiligtenstellung vor dem VG Gießen 1 K 436/12. Die vorgenannten Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin ist bereits unzulässig, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 2. richtet, im Übrigen ist er unbegründet.
Der Normenkontrollantrag ist statthaft soweit er sich gegen die im Einzelnen benannten Ziele Z3.4.3-2 bis Z3.4.3-6 des Regionalplans Südhessen 2010 richtet. In einem Regionalplan enthaltene Ziele der Raumordnung sind Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Sie können vom Zieladressaten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden, auch wenn der Landesgesetzgeber für den Regionalplan keine Rechtssatzform vorgibt (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Hessischer VGH, Urteil vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, ESVGH 61, 204). Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze der Raumordnung nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992-4 NB 20.91 -BVerwGE 90, 329; Hessischer VGH, Urteil vom 25. Juni 2015, -4 C 1948/12. N -). Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Mussvorschriften ausgestaltet sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301, vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 und vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217 ).
Es bestehen unter diesen Voraussetzungen keine Bedenken, die von der Antragstellerin aufgerufenen Festlegungen im Regionalplan Südhessen 2010 als Ziele der Raumordnung anzusprechen.
Dies gilt auch für die Ausgestaltung des Zentralitätsgebots in Abs. 1 und 2 der Festlegung Z3.4.3-2. Die Regel des Abs. 1, dass die Ausweisung, Errichtung oder Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben grundsätzlich nur in den Ober- und Mittelzentren zulässig ist, erfährt in Abs. 2 eine dahingehende Ausnahme, dass eine Ausweisung auch in den zentralen Ortsteilen von Grundzentren (Unter- und Kleinzentren), jedoch nur in begründeten Ausnahmefällen, zulässig ist, z. B. für die örtliche Grundversorgung und unter Einhaltung der übrigen landes- und regionalplanerischen Zielsetzungen sowie unter besonderer Beachtung des interkommunalen Abstimmungsgebotes. Jedenfalls im Zusammenspiel mit den übrigen Zielfestlegungen ergibt sich hieraus zur Überzeugung des Senats eine hinreichende tatbestandliche Bestimmbarkeit der Voraussetzungen der Ausnahme im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Und auch bei der Festlegung Z3.4.3-5 des Regionalplans handelt es sich um ein Ziel der Raumordnung. Danach sind regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten nach der Sortimentsliste nach Möglichkeit den zentralen Versorgungsbereichen zuzuordnen. Wenn nach Prüfung keine geeigneten Flächen zur Verfügung stehen, ist die Ansiedlung und Erweiterung solcher Betriebe in die in der Beikarte 2 dargestellten Ergänzungsstandorte zu lenken. Die Formulierung, dass regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten "nach Möglichkeit" den zentralen Versorgungsbereichen zuzuordnen sind, ist zwar dahingehend zu verstehen, dass von der Zuordnung der Vorhaben zu den zentralen Versorgungsbereichen Ausnahmen zulässig sind. In diesem Sinne weist auch die Festlegung Z3.4.3-5 eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Auch hier hat der Plangeber aber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. Denn in Satz 2 derselben Festlegung bestimmt der Plangeber für den Fall, dass, wenn nach Prüfung keine geeigneten Flächen zur Verfügung stehen, die Ansiedlung und Erweiterung regional bedeutsamer großflächiger Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten an den im Einzelnen bezeichneten Ergänzungsstandorten zulässig sind. Nach diesem Regelungszusammenhang setzt ein Abweichen von der Regel des Plansatzes Z4.3.3-5 Satz 1 voraus, dass nach Prüfung feststehet, dass keine geeignete Fläche für die Ansiedlung des Betriebs in einem zentralen Versorgungsbereich zur Verfügung steht. Damit hat der Plangeber die Voraussetzungen unter denen eine Abweichung von dem Plansatz Z3.4.3-5 Satz 1 möglich ist mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit selbst festlegt. Den Zieladressaten verbleibt kein eigener Abwägungsspielraum, der Verbindlichkeitsanspruch des vorgenannten Plansatzes bleibt unangetastet.
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, da die Möglichkeit besteht, dass sie durch die mit den Zielfestlegungen zum Einzelhandel verbundenen Einschränkungen ihrer Planungshoheit in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art 137 HV verletzt wird. Dem steht nicht entgegen, dass durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 (GVBl. I S. 542, 544) bzw. §§ 7, 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Metropolregion Frankfurt/Rhein-Main vom 8. März 2011 (GVBl. I S. 153) die Zuständigkeit für die Aufstellung des Flächennutzungsplans durch den Landesgesetzgeber auf den Regionalverband (früher: Planungsverband) Frankfurt/Rhein-Main übertragen worden ist. Dadurch ist die Gemeinde nämlich keineswegs ihrer kommunalen Planungshoheit im Ganzen entkleidet. Denn im Übrigen, also insbesondere bei der Aufstellung und Änderung von Bebauungsplänen verbleibt es bei der Zuständigkeit der einzelnen Gemeinde und sie ist über § 1 Abs. 4 BauGB zur Anpassung ihrer Bebauungsplanung an den Regionalplan/Regionalen Flächennutzungsplan gezwungen. Auch nach der "Hochzonung" der Flächennutzungsplanung können die Städte und Gemeinden ihr Gemeindegebiet nach ihrer Vorstellung in ausreichender Weise entwickeln (so auch Hessischer StGH, Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1714 - ESVGH 55, 1 [13]). Die Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet dabei, dass gegen den Willen einer Gemeinde unter Ausnutzung der Mehrheitsverhältnisse in den Gremien des Regionalverbands bzw. der Regionalversammlung Beschlüsse nicht gefasst werden dürfen, die nicht durch überörtliche Belange zu rechtfertigen sind. Nicht durch Belange des Gesamtraums gerechtfertigte Sonderinteressen einer Mehrheit dürfen nicht auf Kosten einzelner Gemeinden durchgesetzt werden (Hessischer StGH, Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1714 -, ESVGH 55, 1 [14] m.w.N.).
Gegen die Antragsbefugnis der Antragstellerin spricht auch nicht, dass die von ihr angegriffenen Zielfestlegungen des Regionalplans Südhessen 2010 im Wesentlichen auf entsprechenden Zielen des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 (vgl. dort S. 17 f.) beruhen, dass sie also auch im Erfolgsfall ihres Antrags vergleichbaren Beschränkungen ihrer Planungshoheit und entsprechenden Beachtenspflichten ausgesetzt wäre. Es kann nämlich nicht von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden, dass sich die Rechtsstellung der Antragstellerin durch ein Obsiegen in diesem Verfahren verbessert. Denn zum einen sind die Zielfestlegungen des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 hier weniger detailliert als die des streitgegenständlichen Regionalplans, zum anderen ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin eine Zielabweichung vom Landesentwicklungsplan Hessen 2000 für das von ihr verfolgte Vorhaben der Ansiedlung eines Möbelhauses mit einem zentrenrelevanten Nebensortiment von 3.000 m 2 bereits im Verfahren vor dem VG Gießen 1 K 436/12.GI erstritten hat.
Der Antragstellerin kann auch nicht entgegengehalten werden, ihr fehle für den Antrag das Rechtschutzbedürfnis, weil sie ihre entgegenstehenden Positionen nicht bereits im Rahmen des Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 3 ROG) während des Aufstellungsverfahrens des Regionalplans vorgebracht habe. Zwar unterliegt auch die Ausübung prozessualer Rechte dem Gebot von Treu und Glauben mit der Folge, dass die Befugnis zur Anrufung der Gerichte nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unter bestimmten Voraussetzungen ausgeschlossen sein kann (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 - 2 BvR 255/67 -, BVerfGE 32, 305; BVerwG, Beschluss vom 28. August 1987 - 4 N 3.86 -, BVerwGE 78, 85 ; Urteil vom 25. Januar 2012 - 9 A 6.10 -, NVwZ 2012, 567). Die Beteiligung als Betroffene am Planungsverfahren und die gerichtliche Überprüfung des fertigen Planwerks weisen indes keine vergleichbare rechtliche Qualität auf. Auch eine Präklusion von Einwendungen, wie sie § 47 Abs. 2a VwGO für die Normenkontrolle von Bebauungsplänen statuiert, findet sich in §13 HLPG und in §§ 2 bis 4 BauGB für die Aufstellung des Regionalplans/Regionalen Flächennutzungsplans nicht.
Soweit sich der Antrag der Antragstellerin allerdings gegen den Antragsgegner zu 2. richtet, fehlt es diesem an der erforderlichen Passivlegitimation für das Verfahren, sodass der Antrag unzulässig ist. Dies ergibt sich aus folgendem:
Nach der auf der seinerzeit gültigen rahmenrechtlichen Ermächtigung in § 9 Abs. 6 ROG in seiner bis zum 30.12.2008 geltenden Fassung (GVBl. 1997 I S. 2081, 2102-ROG 1998 -) beruhenden Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 HLPG 2002 übernimmt der Regionalplan Südhessen im Ballungsraum Frankfurt/Rein-Main zugleich die Funktion des gemeinsamen Flächennutzungsplans gem. § 204 BauGB für die Städte und Gemeinden des Ballungsraums. Im Bereich des Ballungsraums enthält der Regionalplan deshalb neben den regionalplanerischen Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG 2002 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 5 BauGB (§ 13 Abs. 1 Satz 2 HLPG 2002). Für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main waren nach § 13 Abs. 5 Satz 1 HLPG 2002 ergänzend die Bestimmungen der §§ 2 bis 4 BauGB anzuwenden. Die Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG 2002, die zugleich Darstellungen nach § 5 BauGB sind, bedurften nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG 2002 übereinstimmender Beschlüsse der Regionalversammlung und der Verbandskammer des damaligen Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Im Übrigen verblieb es bei der Zuständigkeit der Regionalversammlung nach § 10 HLPG 2002 (§ 13 Abs. 2 Satz 2 HLPG 2002). Für den Fall, dass es zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung über die Aufstellung der Planaussagen im gemeinsamen Entscheidungsbereich von Regionalversammlung und Verbandskammer des damaligen Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main kam, war in § 13 Abs. 2 Satz 3 HLPG 2002 ein Vermittlungsverfahren durch einen paritätischen besetzten Vermittlungsausschuss angeordnet. Führte auch dies zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung, so hatte gem. § 13 Abs. 2 Satz 4 HLPG 2002 die Regionalversammlung abschließend über die regionalplanerischen Festlegungen und die Verbandskammer des damaligen Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main abschließend über die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen zu entscheiden. Der Regionale Flächennutzungsplan legte dadurch eine Kooperation der verschiedenen Plangeber zu Grunde, um eine einheitliche Entwicklungsvorstellung für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu erreichen (vgl. Reg-E zu § 9a HLPG 2000, LT-Drs. 15/1491, S. 42).
Um seine Doppelfunktion erfüllen zu können, muss der Plan einerseits ein regionales Entwicklungskonzept mit Raumordnungszielen zur Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur festlegen, andererseits auf kommunaler Ebene gem. § 5 Abs. 2 BauGB die Art der Bodennutzung in den Grundzügen darstellen und so einen Entwicklungsrahmen für die nachfolgende Bebauungsplanung setzen. Da das Planwerk sowohl regional- als auch flächennutzungsplanerische Aussagen trifft, wird der zugrundeliegende Planungsraum auf zwei Ebenen beplant; es kommt zu einer Überlagerung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen durch die regionalplanerischen Festlegungen (vgl. Grotefels/Lahme, Der regionale Flächennutzungsplan in Nordrhein-Westfalen, BauR 2009, 1390 [1397]). Aus dem Zusammenspiel der genannten Vorschriften des Hessischen Landesplanungsgesetzes 2002 ergibt sich dabei, dass der hessische Gesetzgeber zwar Regionalplanung und Flächennutzungsplanung im Ballungsraum miteinander verzahnen wollte, indem er ein aufeinander abgestimmtes Aufstellungsverfahren eingerichtet und für hybride Festlegungen eine übereinstimmende Beschlussfassung angeordnet sowie die Bestimmung getroffen hat, dass beide Ebenen in einem einheitlichen Planwerk darzustellen sind. Dies sollte jedoch unter Beibehaltung des jeweiligen materiellen Rechtsrahmens und ohne Vermischung der einzelnen Ebenen miteinander geschehen. Nach der Konzeption des Gesetzgebers blieb es vielmehr dabei, dass es innerhalb des Planwerks "Regionalplan/Regionaler Flächennutzungsplan" drei voneinander unterscheidbare Elemente geben sollte; nämlich regionalplanerische Festlegungen, über die die Regionalversammlung in alleiniger Zuständigkeit entscheiden sollte, Darstellungen des Flächennutzungsplans, über die die Verbandskammer in alleiniger Zuständigkeit entscheiden sollte, sowie Planaussagen, die zugleich regionalplanerische Festlegungen und flächennutzungsplanbezogene Darstellungen sind, über die einheitliche Beschlüsse in beiden Gremien getroffen werden mussten (so die Begründung zum Regierungsentwurf der Vorgängerregelung in § 9a HLPG 2000, LT-Drucks. 15/1491, S. 42). Allein schon das Verfahren beim Nichtzustandekommen übereinstimmender Beschlüsse von Regionalversammlung und Verbandskammer hinsichtlich der Teile des Plans im gemeinsamen Entscheidungsbereich setzte dies voraus (§ 13 Abs. 2 Satz 4 HLPG 2002). Ebenso benannte § 13 Abs. 1 Satz 2 HLPG 2002 regionalplanerische Festlegungen und flächennutzungsplanbezogene Darstellungen als unterschiedliche im Regionalplan/Regionalen Flächennutzungsplan enthaltene Kategorien. Auch hinsichtlich des Genehmigungsverfahrens differenzierte § 13 Abs. 5 Satz 3 HLPG 2002 deutlich zwischen den einzelnen Planteilen.
Nichts anderes ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in der Fassung des Gesetzes vom 4. Dezember 2006 (GVBl. I S. 619, 646). Danach hatte der Planungsverband die Aufgabe der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main mit der Maßgabe, dass die Darstellungen nach § 5 BauGB, die zugleich Festlegungen nach § 6 Abs. 3 HLPG 2002 waren, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen entwickelt und gemäß § 13 HLPG gemeinsam beschlossen werden sollten. Ungeachtet dessen wäre ein anderes als dieses Trennmodell, also die Entwicklung völlig neuer Mischelemente, auch nicht von der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 9 Abs. 6 ROG 1998 gedeckt gewesen (vgl. Grotefels/Lahme, Der Regionale Flächennutzungsplan in Nordrhein-Westfalen, BauR 2009, 1390 [1392 f.] m.w.N.).
Der Gesetzgeber geht somit bei dem Planwerk Regionalplan/Regionaler Flächennutzungsplan von einer Dreiteilung aus in regionalplanerische Festlegungen, über die die Regionalversammlung in alleiniger Zuständigkeit entscheidet, Darstellungen des Flächennutzungsplans, über die die Verbandskammer in alleiniger Zuständigkeit zu entscheiden hat, und Planaussagen, die zugleich regionalplanerische Festlegungen und flächennutzungsplanbezogene Darstellungen sind, über die grundsätzlich einheitliche Beschlüsse in beiden Gremien getroffen werden müssen. Angesichts der unterschiedlichen Bindungswirkungen von Zielen der Raumordnung und Darstellungen in Flächennutzungsplanungen ist diese Differenzierung auch im Interesse rechtsstaatlicher Bestimmtheit geboten, um bei den Adressaten keine Ungewissheit über die Rechtsfolgen der Planinhalte entstehen zu lassen (vgl. Dallhammer in Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand: September 2015, § 8 ROG Rdnr. 113; Grotefels/Lahme, Der Regionale Flächennutzungsplan in Nordrhein-Westfalen BauR 2009, 1390 [1393]). Das eine und das andere im Planwerk auseinanderzuhalten, ist gleichermaßen ein Gebot der Rechtsklarheit wie auch ein Rechtmäßigkeitserfordernis (vgl. Goppel in Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 8 Rdnr. 53).
Obwohl sich die textlichen Ausführungen des Regionalen Einzelhandelskonzepts sowohl im Textteil des Regionalplans Südhessen als auch in demjenigen des Regionalen Flächennutzungsplans für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main finden, sind sie doch gleichwohl in ihrem rechtlichen Gehalt keine Darstellungen des Flächennutzungsplans nach § 5 Abs. 2 BauGB (vgl. zum Umfang der möglichen Darstellungen etwa Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2015 § 5 BauGB Rdnr. 29e), sondern ausschließlich Ziel- bzw. Grundsatzfestlegungen des Regionalplans im Sinne von § 9 Abs. 4 Nr. 2 HLPG 2002. Im Flächennutzungsplan sind sie daher gleichsam nur nachrichtlich enthalten. Die rechtliche Verantwortlichkeit dieser Festlegungen einschließlich des Vertretenmüssens gegenüber Dritten trifft daher ausschließlich die Regionalversammlung bzw. deren Rechtsträger (vgl. hierzu Hessischer VGH, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 3227/01 -, ESVGH 53, 39), nicht aber den Planungsverband bzw. dessen Rechtsnachfolger. Dies gilt unabhängig vom Grad der inhaltlichen Einbindung des Antragsgegners zu 2. in den Aufstellungsprozess.
Hieraus folgt, dass der Antrag die genannten Zielfestlegungen des Regionalplans für unwirksam zu erklären, unzulässig ist, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 2. richtet. Denn dieser ist nicht berufen, den Regionalplan zu verteidigen; seine Kompetenz beschränkt sich auf das Mitwirken am Zustandekommen des Regionalen Flächennutzungsplans und die Verteidigung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen. Der Antrag ist insoweit gegen den falschen Antragsgegner gerichtet.
Der gegen den Antragsgegner zu 1. gerichtete zulässige Antrag erweist sich als unbegründet.
Die streitgegenständlichen regionalplanerischen Festlegungen sind entgegen der Auffassung der Antragstellerin formell rechtmäßig zustande gekommen. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen die Vorgaben des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB vor.
Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, dass in der Auslegungsbekanntmachung nicht in ausreichender Weise darauf hingewiesen worden ist, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind. Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB findet, soweit raumordnerische Festlegungen im Regionalplan Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplan 2010 -wie hier- in Frage stehen, entsprechend dem oben dargestellten, der gesetzlichen Regelung des Regionalplans/Regionalen Flächennutzungsplans zugrunde liegendem Trennmodell, keine Anwendung. In § 13 Abs. 5 HLPG 2002 wird entsprechend diesem Trennmodell die Geltung der §§ 2 bis 4 BauGB (ausschließlich) für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main angeordnet, nicht aber für die Aufstellung des Regionalplans. Auch angesichts der im Übrigen bestehenden Verschränkung von Regionalplan und Regionalem Flächennutzungsplan darf nicht verkannt werden, dass der Regionalplan seinen Charakter als Plan des Raumordnungsrechts nicht verliert und den für diesen Plan geltenden Verfahrensvorschriften folgt. In Achtung dieser vom Gesetz gewollten Trennung zwischen Regionalplan und Regionalem Flächennutzungsplan wird in der gemeinsamen Offenlegungsbekanntmachung vom Regierungspräsidium Darmstadt und dem Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vom 24. August 2009 (StAnz. 2009, S. 1906), auch (nur) darauf hingewiesen, dass umweltbezogene Informationen für den Regionalen Flächennutzungsplan im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main verfügbar sind.
Selbst wenn man dies anders sehen wollte, könnte der Normenkontrollantrag keinen Erfolg haben, da den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB in der Offenlegungsbekanntmachung vom 24. August 2009 genüge getan wird.
Nach der vorgenannten Bestimmung sind Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, mindestens eine Woche vor der öffentlichen Auslegung des Bauleitplanentwurfs ortsüblich bekannt zu machen. Dabei verlangt diese Vorschrift keine Auflistung sämtlicher eingegangener Stellungnahmen oder gar deren inhaltliche Wiedergabe. Da nur Angaben zu den Arten umweltbezogener Informationen gefordert werden, reicht es aus, die vorhandenen Unterlagen nach Themenblöcken zusammenzufassen und diese in einer schlagwortartigen Kurzcharakterisierung zu bezeichnen. Entscheidend ist dabei, dass der veröffentlichte Text gerade hinsichtlich der Umweltinformationen seiner Anstoßfunktion gerecht werden kann, sachgerechte Stellungnahmen zu ermöglichen. Die Anstoßfunktion soll bewirken, dass dem interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Abgabe einer Stellungnahme bewusst wird. Hierfür ist es ausreichend, aber auch erforderlich, wenn der Interessierte durch die Bekanntmachung eine Orientierung darüber bekommt, welche umweltrelevanten Probleme die Planung nach den bei der Behörde vorhandenen Erkenntnissen aufwirft und ob Anlass zu einer eigenen erstmaligen oder ergänzenden Stellungnahme besteht (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 21. Februar 2013 - 4 C 1431/12.N -m.w.N., juris; BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 -, BVerwGE 147, 206). Vorliegend wurde in der Aufstellungsbekanntmachung vom 24. August 2009 (StAnz 35/2009, S. 1906) mitgeteilt:
"Folgende Arten umweltbezogener Informationen sind für den
RegFNP im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main verfügbar:
Es handelt sich um die wesentlichen umweltbezogenen Stellungnahmen
der Träger öffentlicher Belange insbesondere zu den Schutzgütern Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Tiere und Pflanzen, Kultur- und Sachgüter."
Damit sind die vom Senat für erforderlich gehaltenen, nach Themenblöcken zusammengefassten, schlagwortartigen Kurzcharakterisierungen im Text der Bekanntmachung gerade enthalten. Eine detaillierte Vorstellung aller vorliegenden Informationen im Einzelnen kann bei einem Planwerk wie dem Regionalen Flächennutzungsplan nicht verlangt werden. Es bedarf keiner näheren Begründung, dass angesichts der Größe des zu beplanenden Gebiets und der unterschiedlichen Qualität der einzelnen Beiträge sonst durch die damit einhergehende "Überinformation" der Gesetzeszweck geradezu in sein Gegenteil verkehrt würde.
Im Übrigen läge selbst dann, wenn man hier eine detailliertere Angabe der verfügbaren Arten von umweltbezogenen Informationen zwingend für geboten hielte, kein beachtlicher Verfahrensfehler vor, da dieser Fehler nicht innerhalb der § 15 Abs. 1 Satz 1 HLPG 2002 gerügt worden ist.
§ 13 Abs. 5 HLPG 2002 ordnete zwar die ergänzende Geltung der §§ 2 bis 4 BauGB für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans an. Auf weitere Normen des Bauplanungsrechts wurde jedoch nicht verwiesen, sodass es für das Verfahren im Übrigen, auch hinsichtlich der Planerhaltung, jedenfalls soweit raumordnungsrechtliche Festlegungen des Planwerks betroffen sind, bei den Vorschriften des Raumordnungsrechts verblieb. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass es um die Einhaltung einer bauleitplanerischen Vorschrift des Baugesetzbuches gehe, weshalb dem Landesgesetzgeber insoweit gar keine Regelungskompetenz zustehe. Die ergänzende Heranziehung einer Vorschrift des Bauplanungsrechts im Raumordnungsrecht ändert nichts daran, dass es sich in Bezug auf die hier angegriffenen Festlegungen zum Einzelhandel um ein Verfahren des Raumordnungsrechts handelt. Wenn es hierbei in der Kompetenz des Landesgesetzgebers steht, zusätzlich die Einhaltung von Verfahrensrecht der Bauleitplanung zu verlangen, obliegt es ihm auch, den Umfang dieser Verweisung auf das Baugesetzbuch zu bestimmen. Wurden bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans Verfahrens- oder Formvorschriften des Hessischen Landesplanungsgesetzes verletzt, so waren diese Fehler nach § 15 Abs. 1 HLPG 2002 in seiner bis zum 20. Dezember 2012 geltenden Fassung unbeachtlich, wenn der Plan von der Landesregierung genehmigt oder festgestellt worden und eine Frist von mindestens zwölf Monaten nach Bekanntmachung des Plans verstrichen war. Dies galt nicht, wenn innerhalb dieser Frist der Fehler schriftlich gegenüber der zuständigen Landesplanungsbehörde geltend gemacht worden war. In der Bekanntmachung der Raumordnungspläne war auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften sowie die Rechtsfolgen hinzuweisen.
Die Genehmigung des Planwerks durch die Landesregierung vom 17. Juni 2011 wurde am 17. Oktober 2011 im StAnz 2011 S. 1311 bekanntgemacht worden. Auf die Unbeachtlichkeitsregelung ist in der Bekanntmachung hingewiesen worden. Die Rügefrist endete folglich am 17. Oktober 2012. Bis zu diesem Zeitpunkt ist unstreitig weder von der Antragstellerin noch von dritter Seite gerügt worden, dass die Auslegungsbekanntmachung im Blick auf die verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen fehlerhaft gewesen sei. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens hat die Antragstellerin die Rüge vielmehr mit Schriftsatz vom 26. August 2015 erstmalig erhoben, im Parallelverfahren 4 A 981/14 mit Schriftsatz vom 21. August 2014.
Sonstige Fehler beim Zustandekommen des Regionalplans Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Es liegt auch kein beachtlicher materieller Rechtsfehler vor. Die angegriffenen Zielfestlegungen des Regionalen Einzelhandelskonzepts Z3.4.3-2 bis Z3.4.3-6 verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere ist das raumordnerische Abwägungsgebot beachtet.
In Absatz 1 der Zielfestlegung Z3.4.3-2 wird bestimmt, dass die Ausweisung, Errichtung oder Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben grundsätzlich nur in den Ober- und Mittelzentren zulässig ist (sog. Zentralitätsgebot). Dabei ist die Verkaufsfläche von Einzelhandelsprojekten so zu bemessen, dass der angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde nicht wesentlich überschreitet (sog. Kongruenzgebot). Diese Zielfestlegungen werden damit begründet, dass großflächige Einzelhandelsvorhaben in einem angemessenen Verhältnis zur Größe des Standortes und seines Verflechtungsbereiches stehen müssten. Sie hätten sich nach Größe und Einzugsbereich in das zentralörtliche Versorgungssystem einzufügen, womit sichergestellt werden solle, dass Grundzentren (Klein- und Unterzentren) die Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs, Mittelzentren darüber hinaus die Versorgung mit Gütern des gehobenen Bedarfs und Oberzentren zusätzlich die Versorgung mit Gütern des höheren spezialisierten Bedarfs für ihre jeweiligen Verflechtungsbereiche wahrnehmen und die Erfüllung zentralörtlicher abgestufter Funktionen nicht beeinträchtigt wird.
Nach Abs. 4 der Festlegung Z3.4.3-2 müssen großflächige Einzelhandelsvorhaben eine enge räumliche und funktionale Anbindung an bestehende Siedlungsgebiete aufweisen. Sie sind unter besonderer Berücksichtigung ihrer Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung sowie der Umweltverträglichkeit auch im Hinblick auf die Ziele der Verkehrsvermeidung und -verlagerung in bestehende Siedlungsgebiete unter Erreichbarkeit mit einem für Größe und Einzugsbereich des Einzelhandelsvorhabens angemessenen öffentlichen Personennahverkehr zu integrieren (Integrationsgebot). Diese Zielfestlegung begründet der Plangeber damit, dass zur Sicherstellung einer flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit einem differenzierten und bedarfsgerechten Warenangebot in zumutbarer Erreichbarkeit Vorhaben an städtebaulich integrierten Standorten auszuweisen seien. Städtebaulich integriert seien Standorte in einem insbesondere baulich verdichteten Siedlungszusammenhang mit überwiegendem Wohnanteil oder in dessen unmittelbarem Anschluss als Bestandteil eines planerischen Gesamtkonzepts mit besonderer Berücksichtigung der Aspekte Städtebau, Verkehr sowie Einzelhandel und Dienstleistungen. Städtebaulich integrierte Lagen zeichnen sich nach der Begründung des Regionalplans auch dadurch aus, dass sie an den öffentlichen Personennahverkehr angebunden sind und fußläufig maximal 700 m von Wohnstandorten entfernt liegen.
In Abs. 5 der Festlegung Z3.4.3-2 ordnet der Plangeber das sogenannte Beeinträchtigungsverbot an. Dies besagt, dass von großflächigen Einzelhandelsvorhaben nach Art, Lage, und Größe keine schädlichen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit von integrierten Geschäftszentren (zentralen Versorgungsbereichen) in der Gemeinde und in anderen Gemeinden sowie auf die verbrauchernahe Versorgung in der Gemeinde ausgehen dürfen. Dies gilt insbesondere für solche Orte, in denen Maßnahmen zur Stärkung oder Beibehaltung zentralörtlicher Versorgungsfunktionen durchgeführt wurden oder vorgesehen sind, zum Beispiel städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Stadt- und Dorferneuerungsmaßnahmen oder Maßnahmen nach dem Gesetz zur Förderung von innerstädtischen Geschäftsquartieren. Nach der Begründung des Regionalplans dürfen von großflächigen Einzelhandelsvorhaben keine erheblich nachteiligen Auswirkungen auf andere integrierte Standorte ausgehen. Einkaufszentren sowie großflächige Einzelhandels- und sonstige großflächige Handelsbetriebe, die sich insbesondere durch ihre Größe von Einzelhandelsgeschäften herkömmlicher Art unterschieden, könnten bei falscher Standortwahl die raumordnerische und städtebauliche Struktur negativ beeinflussen (siehe § 11 Abs. 3 BauNVO). Die Kommunen seien im Übrigen verpflichtet, ihre im Rahmen von städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Stadt- und Dorferneuerungsmaßnahmen oder Maßnahmen nach dem Gesetz zur Förderung von innerstädtischen Geschäftsquartieren aufgestellten Ziele auch in ihrer Gesamtplanung zu beachten und umzusetzen. Großflächige Einzelhandelsvorhaben seien durch geeignete bauleitplanerische Aktivitäten und Festsetzungen auszuschließen, soweit sie sich als Hindernis für die zügige Entwicklung der durch diese Programme geförderten Stadt- oder Ortsteile oder benachbarter geförderter Gemeinden auswirken könnten. Dies gelte auch insoweit, wie der Erfolg bereits abgeschlossener Fördermaßnahmen durch großflächige Einzelhandelsvorhaben in Frage gestellt werden könne.
Es sind keine Bedenken gegen die grundsätzliche Zulässigkeit der genannten Zielfestlegung ersichtlich. Das dem Zentralitätsgebot zugrundeliegende Zentrale-Orte-Konzept als raumordnerisches Grundmodell ergibt sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG. Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen. Hieraus ist wiederum das Kongruenzgebot abgeleitet. Es ist auch nichts dagegen zu erinnern, diese raumordnerischen Elemente im Zusammenhang mit der Ansiedlung von Einzelhandelsvorhaben anzuwenden. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226). Das Kongruenzgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe. Schutzzweck insbesondere eines von der konkreten Beeinträchtigung der Versorgungssituation abgekoppelten Kongruenzgebots ist die raumordnerische Annahme, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe, die nach Lage, Umfang und Art nicht der jeweiligen zentralörtlichen Hierarchiestufe der Standortgemeinde entsprechen, selbst dann raumunverträglich sind, wenn sie nicht zu Beeinträchtigungen führen, weil sie wegen ihrer überörtlichen, über den Einzugsbereich der Standortgemeinde hinausgehenden Wirkung zur Zersiedelung und Erhöhung des Verkehrsaufkommens führen, mithin dem Grundsatz eines schonenden Flächen- und Ressourcenverbrauchs und dem Grundsatz der effektiven Nutzung und Bündelung der Infrastruktur und des Verkehrs widersprechen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Es geht insoweit zusammengefasst um die Vermeidung der Sozial- und Umweltlasten, die mit einer rein marktorientierten Zulassung von nicht integrierten Standorten "auf der grünen Wiese" verbunden wären (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 -12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4). Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck.
Die raumordnerischen Festlegungen in Z3.4.3-2 sind entgegen der Auffassung der Antragstellerin mit ihrer kommunalen Planungshoheit vereinbar. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen (BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 -4 BN 3.14 -, juris, m.w.N.; vgl. zu Art. 137 HV: Hessischer StGH, Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1714 -, ESVGH 55, 1). Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung besteht nicht darin, dass jede Gemeinde nach ihren Kommunalegoismen frei schalten kann. Vielmehr soll sie verantwortlich walten und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb des sie umgebenden Raumes und die sich daraus ergebende Notwendigkeit zu Zusammenarbeit und Ausgleich in Betracht ziehen (BVerfG, Beschluss vom 3. November 1981 - 2 BvR 827/80 -, NVwZ 1982, S. 95; Hessischer StGH, Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1714 -, ESVGH 55, 1 [14]). Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend -Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips, in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen. Ihr muss die substantielle Möglichkeit verbleiben, ihre städtebaulichen Interessen rechtzeitig und ausreichend in den Entscheidungsprozess einzubringen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 -2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 (122); BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992-4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 (335); Urteil vom 14. Dezember 2000 - 4 C 13.99 -, BVerwGE 112, 274 (289); Urteil vom 18. Februar 1994 - 4 C 4.92 -, BVerwGE 95, 123 (131); Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263). Dies ist hier unstreitig geschehen. Die Antragstellerin hatte nicht nur die Möglichkeit, sich im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zu äußern und ihre für den Regionalplan relevanten Interessen offenzulegen, sondern war auch mittelbar und unmittelbar in den planenden Gremien, der Regionalversammlung und der Verbandskammer, vertreten.
Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Regionalplanung Grenzen. Schränkt diese -wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen. Der Eingriff in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist anhand der konkreten Gegebenheiten im Wege der Güterabwägung zu ermitteln. Je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geographischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotential her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind ihr Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75.05 -, BRS 70 Nr. 2 = NVwZ 2006, 932; Beschluss vom 20. August 1992 -4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 (336); Urteil vom 14. Dezember 2000 -4 C 13.99 -, BVerwGE 112, 274 (291); BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987-2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 (119, 123); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Dezember 2009 -3 S 2110/08-, juris Rdnr. 52).
Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 -4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Dies gilt auch für die hier streitgegenständlichen Planaussagen des Regionalplans Südhessen 2010. Der Senat hält sie für geeignet, den Schutz der Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen zu erreichen.
Soweit die Antragstellerin rügt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip im Ballungsraum seine Steuerungswirkung wegen der Vielzahl von Ober- und Mittelzentren einbüße, eine ausgewogene Versorgungsstruktur so nicht zu erreichen sei und die Verflechtungsbereiche nicht sachgerecht abgegrenzt wären, bleibt sie ohne Erfolg.
Mit dem letztgenannten Einwand kann die Antragstellerin schon deshalb nicht durchdringen, weil, wie sie selbst einräumt, die Abgrenzung der Verflechtungsbereiche bereits auf der Ebene des Landesentwicklungsplan Hessen 2000 vorgenommen und im Regionalplan nur nachrichtlich übernommen wird.
Die Rüge der mangelnden Funktionalität des Zentrale-Orte-Systems im Ballungsraum bleibt unsubstantiiert. Es ist ein allgemein bekannter Umstand, dass es in großstädtischen Verdichtungsräumen Stadt-Umland-Probleme gibt, zu denen auch die Konkurrenz um die Ansiedlung von Einzelhandelsvorhaben gehört (Hessischer StGH, Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1714 -, ESVGH 55, 1 [17]). Dabei ist offenkundig, dass die Vielzahl von Mittel- und Oberzentren im Ballungsraum zu einem anderen Verteilungsmuster von Einzelhandelsbetrieben führt, als in ländlichen Regionen, doch spricht dies eher für ein Steuerungsbedürfnis als dagegen. Ohne eine derartige Steuerung bestünde die erhöhte Gefahr der Entwicklung eines "Molochs" ohne jegliche städtebauliche Strukturen. Wieso dabei das in Abs. 1 der Planaussage Z3.4.3-2 ausgesprochene, auf dem Zentrale-Orte-Prinzip beruhende Zentralitäts- und Kongruenzgebot, das den großflächigen Facheinzelhandel weitgehend auf die Mittel- und Oberzentren konzentriert, nicht zu einer ausgewogenen Versorgungsstruktur des Ballungsraums beitragen soll, erschließt sich dem Senat nicht.
Auch die Einschätzung des Plangebers, dass andere, weniger tief in die gemeindliche Selbstverwaltungshoheit eingreifende Mittel den Schutz der Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen insgesamt nicht gleich effektiv verwirklichen können, mithin die unter Z3.4.3-2 gebündelten Planaussagen auch erforderlich sind, ist nicht zu beanstanden. Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit einer Regelung, die - wie hier - dem Schutz des öffentlichen Interesses dient, kommt dem Plangeber eine Einschätzungsprärogative zu. Dieser Spielraum ist nicht bereits dann überschritten, wenn Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die Betroffenen weniger belasten, solange sie nicht die gleiche Wirksamkeit versprechen. So mag ein bloßes Beeinträchtigungsverbot im Einzelfall "milder" sein, weil es einem Vorhaben nicht strikt entgegensteht, sondern eine wesentliche Beeinträchtigung der Versorgungssituation in der Standortgemeinde oder in betroffenen Nachbargemeinden voraussetzt. Das legitime raumordnerische Ziel einer flächensparenden Raumnutzung und einer Verkehrsvermeidung kann es jedoch nicht in gleicher Weise erreichen wie ein "striktes", vom Beeinträchtigungsverbot abgekoppeltes Kongruenzgebot (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 -4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Dementsprechend geht der Senat hier davon aus, dass erst das Zusammenspiel von Zentralitäts- und Kongruenzgebot in Abs. 1 mit dem flankierenden Integrationsgebot in Abs. 4 und Beeinträchtigungsverbot in Abs. 5 die von dem Plangeber beabsichtigte Steuerungswirkung wirksam entfaltet.
Schließlich erweisen sich die in Z3.4.3-2 gebündelten Planaussagen auch als verhältnismäßig. Gerade aus der räumlichen Lage der Kommunen wie der Antragstellerin im Ballungsraum ergibt sich eine immanente Beschränkung ihrer Planungsmöglichkeiten, um eine gedeihliche Entwicklung der Gesamtregion sicherzustellen. Die Zuschreibung von Ausweisungsmöglichkeiten für großflächigen Einzelhandel an die einzelnen Gemeinden des Plangebiets ist dabei von den Antragsgegnern in mehreren Beteiligungsrunden in intensiver Auseinandersetzung mit den planerischen und wirtschaftlichen Interessen der Kommunen erarbeitet worden. Dieses Verfahren ist unter dem Gesichtspunkt der im Blick auf die betroffene Planungshoheit der Kommunen nach Art. 28 Abs. 2 GG erforderlichen Güterabwägung der gemeindlichen mit den überörtlichen Interessen nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin hat auch für sich keine besondere, von anderen vergleichbaren Gemeinden abweichende Interessenlage dargelegt, die hier hätte berücksichtigt werden müssen.
Ferner gilt, dass die betreffenden planerischen Ge- und Verbote nur dann verhältnismäßig sind, wenn sie nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruchen. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich, dass die Möglichkeit bestehen muss, ein Vorhaben ausnahmsweise zuzulassen, das zwar formal gegen die Planaussage verstößt, aus atypischen Gründen im konkreten Einzelfall aber raumverträglich erscheint, mithin mit Blick auf das Schutzziel unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist. Dies ist hier im Ergebnis schon deshalb gewährleistet, weil für atypische Fälle das förmliche Zielabweichungsverfahren nach § 6 Abs. 2 ROG bzw. § 12 HLPG 2002 zur Verfügung steht (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301).
Ungeachtet dessen sieht der Regionalplan Südhessen 2010 selbst vom Zentralitätsgebot und dem Kongruenzgebot, wie es der Festlegung Z3.4.3-2 Abs. 1 zugrunde liegt, (interne) Ausnahmen zugunsten der verbrauchernahen örtlichen Grundversorgung vor. In Abs. 2 der vorgenannten Festlegung wird in begründeten Ausnahmefällen und unter Einhaltung der übrigen landes- und regionalplanerischen Zielsetzungen sowie unter besonderer Beachtung des interkommunalen Abstimmungsgebotes eine Ausweisung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben auch in den zentralen Ortsteilen von Grundzentren (Unter- und Kleinzentren) zugelassen. Im Übrigen kann nach Abs. 3 der Festlegung zur Sicherung der Grundversorgung und unter Einhaltung der sonstigen Verträglichkeitsanforderungen für einen Lebensmittel-Vollversorger bis zu 2.000 qm Verkaufsfläche oder für einen Lebensmitteldiscounter bis zu 1.200 qm Verkaufsfläche die Raumverträglichkeit in städtebaulich integrierten Lagen angenommen werden.
Auch soweit in der Festlegung in Z3.4.3-2 - dies gilt im Übrigen auch für die anderen Festlegungen des Regionalplans Südhessen 2010 zum Einzelhandel - eine mittelbare Beschränkung der von der Berufsausübungsfreiheit geschützten freien Standortwahl gesehen werden kann, die der Rechtfertigung durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls bedarf, ist sie rechtlich nicht zu beanstanden. Denn dieser Maßstab unterscheidet sich nicht von den überörtlichen Interessen von höherem Gewicht, die zur Rechtfertigung nach Art. 28 Abs. 2 GG heranzuziehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010, - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Aus den genannten Gründen ist deshalb auch ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG ausgeschlossen.
Ein Verstoß der Zielfestlegungen in Z3.4.3-2 gegen Unionsrecht ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin ebenfalls nicht gegeben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht die Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV, dem früheren Art. 43 EG, jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Das Beschränkungsverbot erfasst nicht nur Maßnahmen mit unmittelbarer Wirkung gegenüber dem Betroffenen, sondern auch mittelbare Einschränkungen (EuGH, Urteile vom 24. März 2011 - C 400/08 -, Kommission/Spanien, EuZW 2011, 557 [560] Rdnr. 64; vom 25. Juli 1991 - Rs. C-76/90, Säger-, Slg. 1991, I-4221 Rdnr. 12, vom 3. Oktober 2000 - Rs. C-58/98, Corsten -, Slg. 2000, I-7919 Rdnr. 33 und vom 15. Juni 2006 - Rs. C-255/04, Künstleragentur -, Slg. 2006, I-5251 Rdnr. 37).
Der Senat lässt offen, ob die mit der Zielfestlegung verbundene ansiedlungslenkende Wirkung in diesem Sinne als mittelbare Einschränkung der unionsrechtlich verbürgten Niederlassungsfreiheit anzusehen ist. Selbst wenn man diese Frage bejaht, wäre die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit hier unionsrechtskonform erfolgt. Nicht diskriminierende, d.h. unterschiedslos wirkende beeinträchtigende Maßnahmen sind nämlich gerechtfertigt, wenn die mit der Maßnahme verfolgten Ziele zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen und der unionsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, d.h. die Maßnahmen geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24. März 2011 - C 400/08 -, Kommission/Spanien, EuZW 2011, 557 [560] Rdnr. 73). Beide Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Die Vermeidung von Sozial- und Umweltlasten mit den Mitteln des Raumordnungsrechts stellt einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses im vorgenannten Sinn dar. Rein wirtschaftliche Erwägungen können demgegenüber kein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein (EuGH, Urteil vom 24. März 2011 - C 400/08 -, Kommission/Spanien, EuZW 2011, 557 [561] Rdnr. 74). Die raumordnungsrechtliche Ansiedlungssteuerung für Einzelhandelsgroßbetriebe im Wege des Zentralitäts-, Kongruenz- und Integrationsgebotes sowie des Beeinträchtigungsverbots dient nicht, auch nicht mittelbar, wirtschaftlichen Zwecken, sondern zielt auf effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010, - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Auch der Europäische Gerichtshof erkennt in Raumordnungszielen, die der Vermeidung von Sozial- und Umweltlasten dienen, zwingende Gründe des Allgemeininteresses (EuGH, Urteil vom 24. März 2011 - C 400/08 -, Kommission/Spanien, EuZW 2011, 557 [560] Rdnr. 73, vom 1. Oktober 2009 -Rs. C-567/07, Woningstichting Sint Servatius -, Slg. 2009, I-9021 Rdnr. 29 - zur Beschränkung des freien Kapitalverkehrs - unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 1. Juni 1999 - Rs. C-302/97, Konle -, Slg. 1999, I-3099 Rdnr. 40). Unter den vom Gerichtshof anerkannten Gründen findet sich auch der Umweltschutz (EuGH, Urteile vom 20. September 1988 - Rs. C-302/86, Kommission/Dänemark-, Slg. 1988, I-4607 Rdnr. 9 und vom 14. Dezember 2004 - Rs. C-309/02, Radlberger Getränkegesellschaft -, Slg. 2004, I-11763 Rdnr. 75) und der Verbraucherschutz (EuGH, Urteil vom 11. März 2010 - Rs. C-384/08, Attanasio Group Srl -, Slg. 2010, I-2055 Rdnr. 50 mit Verweis auf EuGH, Urteile vom 4. Dezember 1986 - Rs. C-220/83, Kommission/Frankreich -, Slg. 1986, I-3663 Rdnr. 20 und vom 29. November 2007 - Rs. C-393/05, Kommission/Österreich -, Slg. 2007, I-10195 Rdnr. 52). Schränkt ein Mitgliedsstaat in dieser Weise die unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit ausnahmsweise ein, so muss er eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen und genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen (EuGH, Urteil vom 24. März 2011 - C 400/08 -, Kommission/Spanien, EuZW 2011, 557 Rdnr. 83). Allerdings kann den Mitgliedsstaaten damit nicht die Möglichkeit abgesprochen werden, die Raumordnung und den Verbraucherschutz durch die Einführung von Vorschriften zu verfolgen, die von den zuständigen Behörden einfach gehandhabt und kontrolliert werden können (EuGH, Urteil vom 24. März 2011 - C 400/08 -, Kommission/Spanien, EuZW 2011, 557 Rdnr. 124).
In Ansehung dieser Vorgaben ist dem Erfordernis der vorhergehenden Untersuchung mit dem Gutachten Acocella vom 3. November, auf welchem das dem Regionalplan zugrundeliegende Einzelhandelskonzept beruht, Genüge getan worden. Durch dieses Gutachten wird gestützt auf Tatsachen die Notwendigkeit einer Ansiedlungssteuerung und deren Auswirkungen im Einzelnen belegt. Dass dieses Gutachten auch eine Prognose über den zukünftigen Verkaufsflächenbedarf anstellt, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Beleg dafür, dass das Regionale Einzelhandelskonzept Ausdruck einer planwirtschaftlichen Ansiedlungssteuerung sei, mit der in den Wettbewerb eingegriffen werden solle. Der zukünftige Bedarf an Einzelhandelsstandorten ist auch raumordnungsrechtlich von Bedeutung, was sich schon daraus ergibt, dass nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ROG die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern ist.
Auch unionsrechtlich erweist sich das Zentrale-Orte-Prinzip in Verbindung mit dem Zentralitäts-, Kongruenz- und Integrationsgebot sowie dem Beeinträchtigungsverbots als verhältnismäßig. Es ist geeignet und insbesondere erforderlich. Die Erforderlichkeit der Maßnahmen beurteilt sich dabei allein danach, ob das (nationale) Raumordnungsrecht mildere Alternativen zur Verfügung stellt. Dass die mit der Standortsteuerung von Einzelhandelsgroßprojekten verbundenen Ziele des Umweltschutzes und des Verbraucherschutzes gegebenenfalls auch durch andere Maßnahmen außerhalb des Raumordnungsrechts gefördert werden könnten, führt nicht zur mangelnden Erforderlichkeit. Wie oben zu Art. 28 Abs. 2 GG bereits ausgeführt, stellt das Raumordnungsrecht weniger einschneidende, gleich wirksame Alternativen zu der angegriffenen Zielfestlegung nicht zur Verfügung (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301).
Weitergehend sind diese Festlegungen nur dann im Lichte der Einschränkung der unionsrechtlichen Niederlassungsfreiheit verhältnismäßig, wenn sie nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruchen (BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 4 B 59.12 -, juris, Rdnr. 23). Diese Voraussetzung ist hier schon aufgrund der Eröffnung des Abweichungsverfahrens nach § 6 Abs. 2 ROG bzw. § 12 HLPG 2002 erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 -4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Des Weiteren streitet hier auch der Umstand, dass es in Abs. 2 und 3 eine interne Ausnahmemöglichkeit zugunsten der örtlichen Grundversorgung in den zentralen Ortsteilen von Grundzentren (Unter- und Kleinzentren) gibt, für die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Zielfestlegung.
Auch die Zielfestlegung in Z3.4.3-3 ist nicht zu beanstanden. Danach widerspricht in den "Vorranggebieten Industrie und Gewerbe" (Bestand und Planung) des Regionalplans Südhessen 2000 auch die Ansiedlung von nicht großflächigen zentrenrelevanten Einzelhandelsbetrieben den Zielen der Raumordnung. Die Einrichtung von Verkaufsflächen in diesen Gebieten ist nur für die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe zulässig, wenn die Verkaufsfläche einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Fläche einnimmt und zu keinen negativen Auswirkungen führt. Diese Einschränkung gilt auch für die beabsichtigte Umnutzung von bisher gewerblichen Betrieben oder anderen vorhandenen baulichen Anlagen zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben, für die beabsichtigte Umwidmung von gewerblichen Bauflächen (Gewerbe- und Industriegebieten) zu Sondergebieten für zentrenrelevanten großflächigen Einzelhandel sowie Kerngebieten (auch für Industrie- und Gewerbegebiete unterhalb der Darstellungsgrenze von 5 ha) und für die auch mit der Zeit gewachsene Agglomeration von mehreren kleineren Einzelhandelsbetrieben, die zwar jeder für sich nicht das Kriterium der Großflächigkeit erfüllen, aber in der Summe die Ziele der Raumordnung verletzen beziehungsweise zu den in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Auswirkungen führen. Dieser Zielfestlegung, durch die die Inanspruchnahme gewerblicher Bauflächen für den Einzelhandel eingeschränkt wird, begründet der Plangeber damit, dass auch bei teilweise abnehmender Nachfrage nach gewerblichindustriell nutzbaren Flächen in der Planungsregion und dem zunehmenden Flächenanspruch des Groß- und Einzelhandels die für die Ansiedlung arbeitsplatzintensiver, produzierender, weiterverarbeitender und dienstleistender Betriebe geeigneten Flächen gleichwohl zu sichern seien. In der jüngeren Vergangenheit habe der Einzelhandel mit der Konzentration und Expansion der Verkaufseinrichtungen die traditionellen Versorgungsstandorte in beziehungsweise nahe den Wohnbereichen verlassen und sei vielfach in peripher gelegene Industrie- und Gewerbegebiete verlagert worden. Dieser Fehlentwicklung solle in den "Vorranggebieten Industrie und Gewerbe, Bestand und Planung" entgegengewirkt werden.
Auch mit dieser Festlegung hält sich der Plangeber innerhalb der von § 2 Abs. 2 ROG vorgegebenen Grundsätze der Raumordnung. Gegen dieses Ziel der Raumordnung bestehen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit weder in verfassungsrechtlicher noch in unionsrechtlicher Hinsicht Bedenken. Es soll auf der einen Seite sicherstellen, dass vorhandene und geplante Gewerbeflächen auch für eine unter Verwertungsgesichtspunkten mitunter weniger attraktive herkömmliche gewerbliche Nutzung zur Verfügung stehen und keine Verdrängung zu Lasten dieser Gewerbebetriebe stattfindet. Auf der anderen Seite dient es dem Schutz der verbrauchernahen Versorgung, weil es sicherstellt, dass Einzelhandelsvorhaben auf Siedlungsflächen entstehen und nicht auf in der Regel davon abgesetzten gewerblichen Flächen. Die Geeignetheit der Regelung liegt auf der Hand. Sie ist auch erforderlich, da, wie in der Begründung zu Z3.4.3-3 ausgeführt, der Ansiedlungsdruck großflächiger Einzelhandelsvorhaben im Plangebiet auf gewerbliche Flächen anhält und ein milderes Mittel nicht ersichtlich ist. In Ansehung des verfolgten Gemeinwohlziels erweist sich die Regelung auch als verhältnismäßig, selbst wenn dadurch nicht jedes Betreiberkonzept und nicht jeder Ansiedlungswunsch umgesetzt werden kann. Jedenfalls durch die Möglichkeit eines Abweichungsverfahrens in Härtefällen nach § 12 HLPG 2002 bzw. § 6 Abs. 2 ROG wird ein übermäßiger Eingriff in die Planungshoheit der betroffenen Kommunen vermieden (vgl. hierzu auch Hess. VGH, Urteil vom 13. Oktober 2005 - 4 UE 3311/03-, BRS 69 Nr. 5).
Die Zielfestlegung Z3.4.3-4 ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Danach sind regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit zentrenrelevanten Sortimenten gemäß der Sortimentsliste, die Bestandteil des Regionalplans ist, nur in den - für die Mittel- und Oberzentren in der Beikarte 2 gebietsscharf dargestellten - zentralen Versorgungsbereichen anzusiedeln. Nach der Begründung dieser Zielfestlegung ist zentraler Versorgungsbereich ein zusammenhängender, städtebaulich integrierter Siedlungsbereich, in dem neben dem Einzelhandel auch weitere zentralörtliche Funktionen konzentriert sind. Regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit zentrenrelevanten Sortimenten seien daher nur in den abgegrenzten zentralen Versorgungsbereichen zulässig. Regional bedeutsam (raumbedeutsam) seien Einzelhandelsvorhaben immer dann, wenn zu erwarten sei, dass sich diese auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung nicht nur unwesentlich auswirken könnten. Der Versorgungskern sei i. d. R. Teil eines zentralen Versorgungsbereiches. Es handele sich um die Innenstadt, das StadWOrtszentrum oder den Siedlungskern mit den Hauptgeschäftsstraßen/Fußgängerzonen, also den vorhandenen Einzelhandelsbestand in integrierter Lage. Hier konzentrierten sich außerdem die öffentlichen und privaten Versorgungseinrichtungen räumlich. Zum Schutz dieser integrierten Lagen dürften von Einzelhandelsvorhaben an anderer Stelle keine schädlichen Auswirkungen auf den Versorgungskern in der Standortgemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein (vergleiche § 34 Abs. 3 i.V.m. Abs. 3 a BauGB).
Die Pflicht zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche folgt bereits aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG. Es bestehen auch keine Bedenken hinsichtlich der ausreichenden Bestimmtheit der Zielfestlegung. Die zentralen Versorgungsbereiche hat der Plangeber gebietsscharf in der Beikarte 2 abgegrenzt. Die Bestimmung von zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Sortimenten ist anhand der Sortimentsliste vorzunehmen, die Bestandteil des Regionalplans ist.
Die Sortimentsliste ist auch in ihrer Entstehung nachvollziehbar und keinesfalls willkürlich. Sie basiert auf der in den "Hinweisen und Erläuterungen des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung zu großflächigen Einzelhandelsvorhaben im Bau- und Landesplanungsrecht" vom 02.05.2005 (Einzelhandelserlass) enthaltenen schematisch beispielhaften Auflistung der zentren-/innenstadtrelevanten Sortimente. Die Plangeber des Regionalplans Südhessen 2010 hat im Übrigen berücksichtigt, dass die Zentrenrelevanz in Einzelfällen in Abhängigkeit von dem vorhandenen Angebotsbestand in den jeweiligen Zentren und in Abhängigkeit von der städtebaulichen Situation differieren kann. Aus diesem Grund wurde die Sortimentsliste anhand der Erkenntnisse des dem Regionalen Einzelhandelskonzept zugrundeliegenden Gutachtens für den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main an die regionalen Gegebenheiten angepasst, konkretisiert und weiter entwickelt. In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass ausweislich der Begründung des Regionalplans die Sortimentsliste nicht als abschließende Aufzählung anzusehen ist. Um unterschiedliche örtliche Gegebenheiten berücksichtigen zu können, kann die Liste im Einzelfall bei entsprechender Begründung angepasst werden. Grundlage dafür sind sachkundige Erhebungen und eine planerische Entscheidung durch den Träger der verbindlichen Bauleitplanung im Einvernehmen mit der Regionalversammlung Südhessen als Trägerin der Regionalplanung sowie - im Ballungsraum - dem Planungsverband als Träger der vorbereitenden Bauleitplanung.
Dass sich die Sortimentsliste von entsprechenden Listen in anderen Regionen Hessens und in anderen Bundesländern unterscheidet, vermag angesichts der Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten nicht zu verwundern und spricht nicht gegen deren Richtigkeit. Auch die nicht weiter untermauerte Behauptung, dass beispielsweise Leuchten fälschlich als zentrenrelevant eingruppiert worden seien, erschüttert die Vermutung der Richtigkeit der Sortimentsliste nicht.
Soweit die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Zielfestlegung in Z3.4.3-4 rügt, auf ihrem Gemeindegebiet seien keine geeigneten Flächen für die Ansiedlung weiterer regional bedeutsamer großflächiger Einzelhandelsvorhaben mit zentrenrelevanten Sortimenten festgelegt, stellt sie der Sache nach auf einen Fehler im Abwägungsvorgang ab, ohne diesen jedoch substantiiert darzulegen. Gemäß § 6 Abs. 6 HLPG 2002 waren bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und miteinander abzuwägen. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und öffentlichen Belange sowie private Belange waren in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung waren. Für die rechtliche Prüfung gelten insoweit die gleichen Grundsätze wie im Bauplanungsrecht (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 -, BRS 69 Nr. 107). Die gerichtliche Kontrolle ist danach darauf beschränkt, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in sie an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge einzustellen war, ob die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Sind diese Anforderungen an die Planungstätigkeit beachtet worden, so wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass der Planungsträger bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurücksetzung eines anderen entscheidet (BVerwG, Beschluss vom 12.12.1996-4 C 105.66-BVerwGE 34,301; Hessischer VGH, Urteil vom 17. März 2011 -4 C 883/10.N-).
Ein Abwägungsfehler der Regionalversammlung ist nicht festzustellen. Die Pflicht zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG führt notwendig zu Beschränkungen an anderer Stelle. Die vorliegenden Unterlagen geben dabei keine Hinweise auf eine abwägungsfehlerhafte Zurücksetzung der Belange der Antragstellerin. In ihrem Gemeindegebiet ist ein Zentraler Versorgungsbereich festgelegt. Es ist auch von der Antragstellerin nicht substantiiert dargelegt, dass dieser von seiner Größe oder Lage her nicht zutreffend bestimmt worden sei. Die Antragstellerin hat im Aufstellungsverfahren des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010 auch keinen Bedarf an Ergänzungsstandorten angemeldet hat. Aus dem Abwägungsgebot kann die Antragstellerin keinen Anspruch auf Nutzung beliebiger Flächen nach ihren planerischen Vorstellungen herleiten.
Hinsichtlich der Vereinbarkeit der Zielfestlegung Z3.4.3-4 mit der kommunalen Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG und dem Unionsrecht gilt der Sache nach das oben zu Z3.4.3-2 Ausgeführte. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass auch durch die im Textteil ausdrücklich erwähnte Anpassungsmöglichkeit der Sortimentsliste im Einzelfall nach den Besonderheiten der örtlichen Verhältnisse keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit dieser Festlegung bestehen.
Auch gegen die Wirksamkeit der Festlegung Z3.4.3-5 des Regionalplans bestehen keine rechtlichen Bedenken. Nach dieser Festlegung sind regional bedeutsame großflächige Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten nach der Sortimentsliste nach Möglichkeit den zentralen Versorgungsbereichen zuzuordnen. Wenn nach Prüfung keine geeigneten Flächen zur Verfügung stehen, ist die Ansiedlung und Erweiterung solcher Betriebe in die in der Beikarte 2 dargestellten Ergänzungsstandorte zu lenken. Von großflächigen Einzelhandelsvorhaben an anderer Stelle dürfen nach Art, Lage und Größe keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche und Versorgungskerne in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein. Zentrenrelevante Randsortimente sind insgesamt auf maximal 10 Prozent der Gesamtverkaufsfläche, höchstens 800 m 2 Verkaufsfläche, zu begrenzen.
In der Begründung zum Regionalplan wird zu dieser Festlegung ausgeführt, großflächige Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten gemäß Sortimentsliste zeichneten sich dadurch aus, dass sie große Flächen benötigten, eine geringe Flächenproduktivität besäßen und ihre Waren nicht problemlos ohne Auto transportiert werden könnten. Aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit sei es nicht immer möglich, solche Vorhaben in zentralen Versorgungsbereichen zu realisieren. In diesem Fall sollten sie innerhalb der dargestellten Ergänzungsstandorte verwirklicht werden. Ergänzungsstandorte seien Bereiche, in denen bereits ein hoher Einzelhandelsbestand außerhalb der zentralen Lagen vorhanden sei. Da sich großflächiger Einzelhandel gemäß Landesentwicklungsplan Hessen 2000 nur auf die Ober- und Mittelzentren beschränken solle, seien die Ergänzungsstandorte auch nur in Ober- und Mittelzentren ausgewiesen. Zentrenrelevante Randsortimente nähmen bei Möbelhäusern oder Bau- und Gartenmärkten oftmals große Teilflächen ein. Nicht zuletzt aus Gründen der Gleichbehandlung gegenüber Fachmärkten mit zentrenrelevanten Sortimenten, die außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche nicht zulässig seien, sei es erforderlich, die zentrenrelevanten Randsortimente für Vorhaben in Ergänzungsstandorten zu begrenzen. Randsortimente müssten in einem inhaltlichen Bezug zum Hauptsortiment stehen. Sie dürften nur einen untergeordneten Teil der Verkaufsfläche einnehmen. Daher sollten alle zentrenrelevanten Randsortimente eines Betriebs in der Summe nicht mehr als 10 Prozent der Verkaufsfläche einnehmen. In Anlehnung an die Regelvermutung der Baunutzungsverordnung, dass negative städtebauliche Auswirkungen von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgingen, dürfe zudem bei größeren Vorhaben in der Summe der Randsortimente die Grenze zur Großflächigkeit nicht überschritten werden. Laut aktueller Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liege diese derzeit bei einer Verkaufsfläche von 800 qm.
Bei der Festlegung Z3.4.3-5 handelt es sich um ein Ziel der Raumordnung (siehe oben). Sie findet ihre rechtliche Grundlage wiederum in § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG, aus dem sich der Auftrag an die Träger der Raumordnung in den Ländern ergibt, die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Dies gilt insbesondere auch für die von der Antragstellerin im Hinblick auf die beabsichtigte Ansiedlung des großflächigen Möbelmarktes vehement angegriffene in Abs. 3 vorgenommene Beschränkung der zentrenrelevanten Randsortimente auf höchstens 800 m 2 Verkaufsfläche. Auch diese Beschränkung dient dem Schutz der den zentralen Orten zugewiesenen Raumfunktion. Bei der Frage, wie der Plangeber diesen Auftrag verwirklicht, steht ihm ein - wie oben bereits ausgeführt wurde - weites planerisches Ermessen zu, dessen Grenzen erst dann überschritten werden, wenn für das in Frage stehende verbindliche Ziel aus raumordnungsrechtlicher Sicht entweder keine sachliche Rechtfertigung mehr gegeben ist oder wenn es nicht geeignet oder zur Zweckerreichung nicht notwendig ist und sich von daher als unverhältnismäßige Beschränkung der Planungshoheit der Gemeinden erweist.
Vor diesem Hintergrund erweist sich die grundsätzliche Anknüpfung an die Schädlichkeitsvermutung aus § 11 Abs. 3 BauNVO auch im Raumordnungsrecht als zulässig; es stellt sich insbesondere nicht als willkürlich dar. Dem steht nicht entgegen, dass eine solche Schwelle in anderen Planwerken für andere Planungsregionen abweichend oder gar nicht gezogen wird. Der Plangeber des Regionalplans Südhessen 2010 verstößt damit auch nicht gegen eine verbindliche Vorgabe des Landesentwicklungsplan Hessen 2000. Richtig ist zwar, dass der Landesentwicklungsplan Hessen 2000 in 4.1.2 zum Gliederungspunkt "Großflächige Einzelhandelsvorhaben" die Festlegung enthält, dass bei der geplanten Errichtung und Erweiterung großflächiger Einzelhandelsvorhaben außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche (Innenstadtbereiche, Ortskerne, Stadtteilzentren) innenstadtrelevante Sortimente ausgeschlossen werden sollen, ohne die 800 m 2 -Vorgabe zu machen. Dieser Plansatz ist jedoch nicht zwingend formuliert und eröffnet die Möglichkeit der Abweichung. Von dieser Abweichungsmöglichkeit macht der Regionalplan zulässiger Weise Gebrauch indem er es zulässt, Verkaufsflächen für zentrenrelevante (=innenstadtrelevante) Sortimente außerhalb der zentralen Lagen an festgelegten Ergänzungsstandorten zu planen.
Die angegriffene Zielfestlegung Z3.4.3-5 ist auch mit der kommunalen Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar. Dabei ist - wie bereits zu Z3.4.3.-2 ausgeführt - die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe ein überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Eine flächenmäßige Beschränkung des näher definierten zentrenrelevanten Randsortiments auf höchstens 800 m 2 Verkaufsfläche bei regional bedeutsamen großflächigen Einzelhandelsvorhaben mit nicht zentrenrelevantem Hauptsortiment, die an Ergänzungsstandorten verwirklicht werden, ist auch geeignet, schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche und Versorgungskerne zu verhindern oder zumindest zu begrenzen. Denn es liegt auf der Hand, dass die Attraktivität eines Sortiments mit dessen Umfang und den Möglichkeiten wächst, es darzubieten.
Die Einschätzung des Plangebers, dass andere, weniger intensiv in die gemeindliche Selbstverwaltungshoheit eingreifende Mittel den Schutz der Funktionsfähigkeit von zentralen Versorgungsbereichen und Versorgungskernen nicht gleich effektiv verwirklichen können, also die starre Begrenzung des zentrenrelevanten Randsortiments auf 800 m 2 auch erforderlich ist, ist nicht zu beanstanden. Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit einer Regelung, die - wie hier - dem Schutz des öffentlichen Interesses dient, kommt - wie oben bereits ausgeführt wurde - dem Plangeber eine Einschätzungsprärogative zu. Diese ist nicht überschritten, wenn zwar alternative Beschränkungen die Betroffenen weniger belasten, wenn diese Alternativen nicht die gleiche Wirksamkeit versprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 -4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Ein bloßes allgemeines Beeinträchtigungsverbot, dass in jedem Einzelfall die zulässige Fläche für das erlaubte zentrenrelevante Randsortiment von den besonderen Verhältnissen abhängig machte, wäre mit Blick auf die von dem Plangeber verfolgten öffentlichen Interessen der Einzelhandelssteuerung nicht von gleicher Wirksamkeit.
Die 800 m 2 -Grenze ist auch erforderlich. Wenn die Antragstellerin dies in Zweifel zieht, weil in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen sowie den Regionalplänen Nordhessen und Mittelhessen andere oder gar keine festen Grenzen für ein zentrenrelevantes Nebensortiment gelten würden, verkennt sie den Begriff der Erforderlichkeit im planerischen Zusammenhang. Erforderlich in diesem Sinn ist eine Regelung nicht nur dann, wenn eine bestimmte Wirkung gleichsam wissenschaftlich nachgewiesen werden kann, sondern bereits dann, wenn der Plangeber sie aus sachlichen Gründen für notwendig zur Zielerreichung halten durfte. Dies ist hier zu bejahen. Der Plangeber durfte wegen der Vergleichbarkeit der Zielstellung bei der Begrenzung des zentrenrelevanten Randsortiments an den eingeführten Schwellenwert der Großflächigkeit nach § 11 Abs. 3 BauNVO anknüpfen.
Die Unverhältnismäßigkeit der 800 m 2 Grenze ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht daraus, dass nicht bereits in Z3.4.3-2 Abs. 3 selbst eine Abweichungsmöglichkeit von dieser starren 800 m 2 -Grenze vorgesehen ist. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ist es auch hier ausreichend, dass für atypische Fälle das förmliche Zielabweichungsverfahren nach § 6 Abs. 2 ROG bzw. § 12 HLPG 2002 zur Verfügung steht. Etwas anderes folgt weder aus dem Aufbau des § 11 Abs. 3 BauNVO noch aus dem hessischen Einzelhandelserlass, der eine Einzelfallprüfung nur im Rahmen des konkreten Baugenehmigungsverfahrens vorgibt. Im Rahmen eines raumordnerischen Abweichungsverfahrens wäre dann zu berücksichtigen, ob bei einer Ansiedelung des Betriebes an einem in der Beikarte 2 dargestellten Ergänzungsstandort von einem zentrenrelevanten Randsortiment auf einer Fläche von mehr als 800 m 2 im Einzelfall kein raumordnerisches Beeinträchtigungspotential ausgeht.
Schließlich bestehen aus den oben angeführten Gründen auch keine Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Zielfestlegung Z3.4.3-5 mit Unionsrecht. Eine Beschränkung dergestalt, dass mit der angegriffenen Zielfestlegung ausschließlich die Errichtung genau eines zusätzlichen Möbelhauses in der Planungsregion verhindert werden sollte, enthält das Planwerk entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht.
Soweit der Plangeber in Z3.4.3-6 näher beschriebene Hersteller-Direktverkaufszentren aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in den zentralen Versorgungsbereichen der Oberzentren für zulässig erklärt, ist dagegen unter Berücksichtigung der Ausführungen zu den übrigen Zielfestlegungen ebenfalls nichts zu erinnern. Raumordnerische Vorgaben für Factory-Outlet-Center und ähnliche Vertriebsformen zielen auf die Sicherstellung des im Raumordnungsgesetz niedergelegten Systems leistungsfähiger zentraler Orte ab; sie dienen der Eindämmung von "kritischen Auswüchsen" des Einzelhandels. Die Beschränkung derartiger Betriebe auf die zentralen Versorgungsbereiche von Oberzentren beruht deshalb auf sachlichen Gründen und dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht.
Diese Beschränkung stellt auch keinen Verstoß gegen die kommunale Planungshoheit dar. Dass es, jedenfalls wenn die Möglichkeit der Zielabweichung besteht, mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar ist, Gemeinden unterhalb der Zentralitätsstufe eines Oberzentrums durch eine regionalplanerische Zielfestlegung zu untersagen, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren im Wege der Bauleitplanung zu ermöglichen, ist nicht zweifelhaft (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75.05 -, BRS 70 Nr. 2). Wie bereits ausgeführt ist die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt; sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden. Gehen die städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren insbesondere wegen der Größe dieser Betriebe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinaus, kann es gerechtfertigt sein, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließt es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde niederer Zentralitätsstufe aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließt, verbleibt der Gemeinde substanzieller Raum für eine anderweitige Planungen (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75.05 -, BRS 70 Nr. 2).
Es kann auch nicht festgestellt werden, dass die Festlegung Z3.4.3-6 planwirtschaftlichem Denken entspringt. Dies liegt angesichts der auf regionalplanerischer Ebene zu bewältigenden städtebaulichen Problematik fern. Auch der Einwand, die Festlegung sei deshalb absolut realitätsfremd, weil in Oberzentren keine geeigneten Flächen für derartige Anbieter zur Verfügung stünden, führt nicht zur Unwirksamkeit der Festlegung. Sollte die Zielfestlegung wegen ihrer praktisch fehlenden Umsetzbarkeit, wie die Antragstellerin annimmt, tatsächlich "ins Leere gehen", weil sich in den Oberzentren der Region trotz intensiver Suche keine geeigneten Standorte finden, so beträfe dies nicht die Geeignetheit der Zielfestlegung, sondern begründete allenfalls einen die Abweichung rechtfertigenden Härtefall (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 4 B 59.12 -, juris).
Ein Verstoß der Zielfestlegung gegen Unionsrecht ist angesichts der obigen Ausführungen ebenfalls nicht dargetan.
Auch bei einer Gesamtschau der betroffenen Zielfestlegungen greifen die von der Antragstellerin vorgebrachten Rügen nicht durch. Sonstige beachtliche Fehler, die zur Unwirksamkeit der angegriffenen Ziele führen könnten, sind nicht ersichtlich. Der Antrag ist daher abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird endgültig auf 60.000,00 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nummer 9.8.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 und 215 BauGB
§§ 2 bis 4 BauGB
§ 9a HLPG
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 MetropolG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 HLPG
§ 10 Abs. 3 HLPG
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 10 Abs. 4 HLPG
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 12 Abs. 1 HLPG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 13 Abs. 5 Satz 1 HLPG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 HLPG
§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 der BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Satz 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 6 Nr. 4, 6 und 8a BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 9 Abs. 6 ROG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 HLPG
§ 9 Abs. 4 HLPG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 HLPG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 HLPG
§ 13 Abs. 2 Satz 3 HLPG
§ 13 Abs. 2 Satz 4 HLPG
§ 5 Abs. 2 BauGB
§ 13 Abs. 5 Satz 3 HLPG
§ 6 Abs. 3 HLPG
§ 9 Abs. 4 Nr. 2 HLPG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 13 Abs. 5 HLPG
§ 15 Abs. 1 HLPG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 2 Abs. 2 ROG
§ 34 Abs. 3 i.V.m. Abs. 3 a BauGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG
§ 6 Abs. 6 HLPG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG
Art. 49 AEUV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 12 GG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art 137 HV
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 137 HV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 43 EG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 217
BVerwGE 90, 329
BVerwGE 138, 301
BVerwGE 119, 54
BVerfGE 32, 305
BVerwGE 78, 85
NVwZ 2012, 567
BVerwGE 147, 206
BVerwGE 118, 181
NVwZ 2003, 1263
BVerwGE 119, 25
NVwZ 2004, 220
NVwZ 2004, 226
BVerfGE 76, 107
BVerwGE 112, 274
BVerwGE 95, 123
BVerwGE 118,181
NVwZ 2006, 932
BVerwGE 34,301
4 A 981/14
1 K 436/12
4 CN 6.03
4 C 883/10
4 NB 20.91
4 C 1948/12
4 C 8.10
4 CN 20.02
2 BvR 255/67
4 N 3.86
9 A 6.10
4 N 3227/01
4 C 1431/12
4 CN 3.12
4 CN 9.01
4 C 14.01
4 C 20.02
12 A 28.05
4 BN 3.14
2 BvR 827/80
2 BvR 826/83
4 C 13.99
4 C 4.92
4 B 75.05
3 S 2110/08
4 B 59.12
4 UE 3311/03
4 C 5.04
4 C 105.66