Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2000-01-21, Aktenzeichen 1 L 4202/99

Tenor:

Tatbestand:
Die Bundesrepublik Deutschland wendet sich als Klägerin gegen eine bauaufsichtliche Beseitigungsanordnung des Beklagten.
Niedersachsen das Flurstück 5/2 der Gemarkung Z um dieses den französischen Streitkräften zur Verfügung zu stellen. In dem Mietvertrag vom 18. Juli/28. August 1967 wurde in § 9 Satz 2 geregelt, dass der Mieter Behelfsbauten und nicht massive Bauten und Anlagen am Ende des Vertragsverhältnisses auf eigene Kosten beseitigen werde. Das Mietverhältnis wurde mit dem Nachtrag vom 1. Juli/14. Juli 1970 auf einen Teil des Flurstückes 5/1 erstreckt.
Die französischen Streitkräfte errichteten auf dem Gelände, das im Landschaftsschutzgebiet liegt, eine Nachrichtenstation mit zahlreichen Bauten in massiver und nicht massiver Bauweise, unter anderem einen 60 m hohen Fernmeldeturm und verschiedene Stationsgebäude aus Beton. Zum Teil errichteten die französischen Streitkräfte die Bauten im sogenannten Truppenbauverfahren selbst nach Art. 49 Abs. 3 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut -- ZA NTS --, zum anderen Teil wurden die Anlagen im sogenannten Auftragsverfahren durch die zuständigen Baudienststellen des Landes gemäß Abs. 2 der vorgenannten Vorschrift errichtet.
Wegen Wegfall des militärischen Bedarfs gaben die französischen Streitkräfte die gesamte Liegenschaft einschließlich sämtlicher Baulichkeiten und Anlagen am 15. Juli 1993 an die Klägerin zurück. Diese kündigte das Nutzungsverhältnis mit dem Land Niedersachsen mit Schreiben vom 22. Juni 1993 zum 30. September 1993. Das Land Niedersachsen lehnte die Rücknahme der Liegenschaft ohne vorherige Beseitigung der baulichen Anlagen ab.
Mit Verfügung vom 22. Juni 1995 gab der Beklagte der Klägerin auf, rückstandsfrei sämtliche auf dem Flurstück 5/2 vorhandene bauliche Anlagen zu beseitigen. Zur Durchführung der erforderlichen Abbruchmaßnahmen gewährte er der Klägerin eine Frist von sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung. Der Beklagte begründete seine Verfügung damit, dass die militärischen Anlagen nach Aufgabe der militärischen Nutzung keinen Bestandsschutz mehr genössen. Durch die Aufgabe der militärischen Nutzung sei eine Entprivilegierung eingetreten. Eine weitere zulässige Folgenutzung sei nicht beabsichtigt. Die Klägerin sei Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die baulichen Anlagen und neben dem Grundstückseigentümer bauordnungsrechtlich für den Zustand der vorhandenen baulichen Anlagen verantwortlich.
Gegen diese Verfügung erhob die Klägerin mit Schreiben vom 20. Juli 1995 Widerspruch. Die Bezirksregierung ... wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 1996 zurück. Außerdem erstreckte sie die Beseitigungsverfügung auch auf die militärischen Anlagen auf dem Flurstück 5/1. Zur Begründung der materiellen Baurechtswidrigkeit führte sie aus: Nach der Entprivilegierung der ehemaligen militärischen Anlagen beeinträchtigten diese Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, weil im Landschaftsschutzgebiet bauliche Anlagen aller Art verboten seien. Weiterhin verunstalte die Militäranlage das in der Umgebung des Baugrundstücks vorhandene Landschaftsbild dadurch, dass Gebäude und Türme weithin sichtbar seien und einen von weitem erkennbaren, erheblichen Fremdkörper in der sonst unbebauten und offenen Berglandschaft bildeten. Das Vorhaben beeinträchtige auch die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet, weil es in der den Anlagenkomplex umgebenden Landschaft, die von jeglicher Bebauung freigehalten worden sei, wesensfremd sei und es Erholungssuchenden Grundstücke entziehe. Darüber hinaus sei das Entstehen einer Splittersiedlung zu befürchten.
Hiergegen hat die Klägerin am 5. März 1996 Klage erhoben. Im Zuge des erstinstanzlichen Verfahrens hat die Klägerin die Liegenschaft am 15. Januar 1998 an das Land Niedersachsen zurückgegeben, nachdem sie einen Teil der militärischen Anlagen (nicht massive Bauten) hatte abbrechen lassen. Zur Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen: Die hier streitbefangenen Baulichkeiten gehörten zu einer Anlage der Landesverteidigung, die wegen ihrer besonderen öffentlichen Zweckbestimmung nach § 37 des Baugesetzbuches oder der vergleichbaren Vorschrift des alten Rechts errichtet worden sei. Diese Privilegierung wirke auch nach der Aufgabe der Nutzung der Anlagen zu Verteidigungszwecken fort. Eine nicht mehr benötigte Verteidigungsanlage sei nicht wie ein Außenbereichsvorhaben eines privaten Eigentümers, das seine Bevorrechtigung verloren habe, zu beurteilen. Verteidigungsnutzung und Liquidation nach deren Beendigung seien Teil derselben öffentlichen Aufgabe, die sich einer isolierten bauplanungsrechtlichen Beurteilung entziehe. Im Übrigen werde das Orts- und Landschaftsbild nur unwesentlich beeinträchtigt, weil die militärische Anlage rings von Wald umgeben sei, und die Baulichkeiten -- abgesehen von dem ca. 60 m hohen Betonturm -- nur aus unmittelbarer Nähe wahrgenommen werden könnten. Der Beklagte habe zudem sein Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt. Ihre Verantwortlichkeit als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt sei nicht gegeben, weil das Nutzungsverhältnis mit dem Land Niedersachsen zum 30. September 1993 rechtswirksam gekündigt worden sei und ihr infolgedessen kein Recht zum Besitz mehr zustehe. Außerdem sei die Liegenschaft inzwischen an das Land zurückgegeben worden. Sie sei auch nicht Eigentümerin der auf den angemieteten Flächen befindlichen massiven Bauten. Diese seien durch ihre Verbindung wesentliche Bestandteile der Grundstücke geworden. Bei den massiven Bauten handele es sich nicht um Scheinbestandteile im Sinne des bürgerlichen Rechts, weil die baulichen Anlagen nicht nur zu einem vorübergehenden Zweck auf den Grundstücken errichtet worden seien. Die Verteidigung sei eine Daueraufgabe, die sich im Einzelnen nach der konkreten Bedrohungssituation richte. Außerdem sei in dem Vertrag vom 18. Juli/28. August 1967 in § 9 Satz 2 geregelt worden, dass nur die nicht massiven Baulichkeiten nach Vertragsende zu entfernen seien. Hieraus ergebe sich im Umkehrschluss, dass die übrigen Bauten nach dem Willen der Vertragsparteien auf dem Grundstück hätten verbleiben sollen. Die Beseitigungsanordnung sei auch unverhältnismäßig. Die ehemalige Nachrichtenstation stelle derzeit und auf absehbare Zeit keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar. Die Kosten einer rückstandsfreien Beseitigung sämtlicher Baulichkeiten in Höhe von ca. 2 Millionen DM stünden angesichts eines Grundstückswertes von rund 20.000,-- DM außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung verfolgten Zweck. Zu beachten sei auch, dass nach den Vorschriften des Landbeschaffungsgesetzes, des Bundesleistungsgesetzes und des Wertausgleichsgesetzes eine Naturalrestitution nicht in Betracht komme.
Die Klägerin hat beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 22. Juni 1995 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Braunschweig vom 5. Februar 1996 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist dem Vorbringen der Klägerin entgegengetreten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. September 1998 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Beseitigungsverfügung sei rechtmäßig. Die baulichen Anlagen seien formell und materiell baurechtswidrig. Die erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde zu dem vorliegenden Vorhaben der Landesverteidigung sei nach Aufgabe der Nutzung durch Zeitablauf verbraucht, so dass die bauliche Anlage formell illegal sei. Die bebauungsrechtliche Situation sei nicht mehr von der früheren Nutzung geprägt. Wenn der Besitzer erkennbar keinen Gebrauch mehr von der ihm eingeräumten Baulichkeit machen wolle, entfalle die Notwendigkeit, sein Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsposition zu schützen. Die bauliche Anlage sei auch materiell illegal, weil durch den Wegfall der besonderen öffentlichen Zweckbestimmung (Vorhaben der Landesverteidigung) eine Entprivilegierung eingetreten sei. Die Zulässigkeit der baulichen Anlage sei nunmehr ausschließlich nach § 35 des Baugesetzbuches zu beurteilen. Das Vorhaben beeinträchtige verschiedene öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 des Baugesetzbuches. Der Beklagte habe das ihm bei der Auswahl von Störern zustehende Ermessen nicht verletzt. Die Klägerin sei wie ein Bauherr anzusehen und deshalb richtige Adressatin der Beseitigungsverfügung.
Gegen das Urteil richtet sich die mit Beschluss des Senates vom 3. November 1999 (1 L 200/99) zugelassene Berufung der Klägerin.
Die Beteiligten haben den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit die nicht massiven Bauten bis auf den Zaun beseitigt worden sind. Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin vor: Die Zulässigkeit von militärischen Zweckbauten der ausländischen NATO-Streitkräfte richte sich nach dem NATO-Truppenstatut und dem Zusatzabkommen, so dass eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 37 des Baugesetzbuches für die Baumaßnahmen nicht erforderlich gewesen sei. Die Zustimmung entfalte im Übrigen keine Außenwirkung und könne deshalb nicht einer Baugenehmigung gleichgesetzt werden. Eine solche Zustimmung könne deshalb als behördeninterner Vorgang auch nicht durch Aufgabe der Nutzung verbraucht werden. Das reine Bestehenlassen der von den französischen Streitkräften errichteten Baulichkeiten ohne jede Nutzung stelle als tatsächlicher Zustand kein Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB dar, dessen Zulässigkeit an § 35 BauGB zu messen sei. Sie sei auch nicht richtige Adressatin der Beseitigungsverfügung. Die Bauherreneigenschaft ende mit der Fertigstellung des Baues. Sie sei auch nicht mehr Inhaberin der tatsächlichen Gewalt. Eine Inanspruchnahme als Eigentümerin der Baulichkeiten scheide ebenfalls aus. Die Frage der Beseitigung der Baulichkeiten nach Vertragsende habe bei den Verhandlungen vor Abschluss des Mietvertrages eine besondere Rolle gespielt. Im Vertragsentwurf des Landes sei zunächst vorgesehen gewesen, dass sie bei Vertragsende alle baulichen Anlagen vollständig zu beseitigen und den alten Zustand wiederherzustellen habe. Im Rahmen der damaligen Vertragsverhandlungen habe sie darauf hingewiesen, dass diese Klausel mit Rücksicht auf die inzwischen auf dem Mietgelände erstellten Massivbauten für den Bund nicht vertretbar sei. Daraufhin sei Satz 2 in § 9 des Vertrages angefügt worden. Die Beseitigungsanordnung stehe im Übrigen in Widerspruch zum Willen des Gesetzgebers, der im Wertausgleichsgesetz zum Ausdruck gebracht habe, dass Anlagen, die der Verteidigung dienten, auch nach Wegfall der militärischen Nutzung zu erhalten seien. Der zwischen ihr und dem Land Niedersachsen geschlossene Nutzungsvertrag stelle einen Vertrag zur Vermeidung der Enteignung nach § 2 des Landbeschaffungsgesetzes dar, so dass nach den Grundsätzen des Enteignungsentschädigungsrechts nur ein Geldausgleich, nicht aber die Naturalrestitution verlangt werden könne.
Die Klägerin beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils nach dem Klageantrag zu erkennen, soweit die Hauptsache nicht erledigt ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er erwidert: Die baulichen Anlagen seien mit der Aufgabe ihrer Nutzung als Verteidigungsanlagen formell illegal geworden. Sie seien auch materiell illegal, weil der Zweck ihrer Privilegierung, nämlich die Herstellung und Erhaltung der Verteidigungsfähigkeit und -bereitschaft, dauerhaft entfallen sei. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin der Beseitigungsanordnung. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verfügung sei sie noch Inhaberin der tatsächlichen Gewalt gewesen. Die Kosten der Beseitigung stünden auch nicht außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung verfolgten Zweck, die ehemalige Militäranlage als bedeutenden Fremdkörper in der sonst unbebauten und offenen Berglandschaft zu entfernen, um das ungestörte Landschaftsbild wiederherzustellen. Die Beseitigung der unterirdischen Teile der Anlage sei ebenfalls erforderlich, um eine Gefährdung durch die verbleibenden Hohlräume auszuschließen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten nach Beseitigung der nicht massiven Bauten (mit Ausnahme des Zaunes) im gerichtlichen Verfahren den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren gemäß § 161 Abs. 2 VwGO einzustellen.
Im Übrigen ist die Berufung der Klägerin unbegründet.
Der Beklagte ist berechtigt, von der Klägerin die Beseitigung der auf den Flurstücken 5/2 und 5/1 der Gemarkung Zellerfeld errichteten baulichen Anlagen zu verlangen. Rechtsgrundlage für das Vorgehen des Beklagten ist § 89 Abs. 1 NBauO. Widersprechen bauliche Anlagen nach Satz 1 dieser Vorschrift dem öffentlichen Baurecht, so kann die Bauaufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind. Sie kann nach Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 der Bestimmung die Beseitigung von baulichen Anlagen oder Teilen baulicher Anlagen anordnen. § 54 NBauO steht der Anwendbarkeit von § 89 NBauO nicht entgegen. Bauliche Anlagen, die nicht genutzt werden und im Verfall begriffen sind, können Gegenstand eines Abbruchverlangens nach der erstgenannten Vorschrift sein. Sie regelt einen Sonderfall, der die Befugnis der Bauaufsichtsbehörde, nach § 89 NBauO bei Vorliegen von dessen Voraussetzungen einzuschreiten, unberührt lässt (Wiechert, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 6. Aufl., 1996, § 54, Anm. 3). Die Voraussetzungen gemäß § 89 NBauO zum Erlass der hier angefochtenen Beseitigungsverfügung vom 22. Juni 1995 liegen vor.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 22. Juni 1995 ist formell rechtmäßig. Der Beklagte ist für die Beseitigungsanordnung zuständig. Als Landkreis nimmt er gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. NBauO die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde wahr. In dieser Eigenschaft hat der Beklagte gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 NBauO, soweit erforderlich, darüber zu wachen, dass bauliche Anlagen dem öffentlichen Baurecht entsprechen. Nach Abs. 3 ist die untere Bauaufsichtsbehörde zuständig, soweit nichts anderes bestimmt ist. Eine anderweitige Bestimmung ergibt sich nicht daraus, dass im vorliegenden Fall für die Errichtung der Nachrichtenstation als Vorhaben der Landesverteidigung die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 37 Abs. 2 BauGB (beziehungsweise der zum damaligen Zeitpunkt der Errichtung der Verteidigungsanlagen anwendbaren, wortgleichen Vorschrift des § 37 Abs. 2 BBauG) erforderlich war, was im Einzelnen noch auszuführen sein wird. Eine Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde ist nur dann anzunehmen, wenn Streit über Inhalt und Reichweite der Zustimmung besteht, beispielsweise bei einer nach Erteilung der Zustimmung beabsichtigten Nutzungsänderung, deren militärischer Zweck fraglich ist. In einem solchen Fall hat die obere Verwaltungsbehörde kraft Sachzusammenhangs zu prüfen, ob das Vorhaben nach § 37 Abs. 2 BauGB zustimmungsfähig ist. Ist die militärische Zweckbestimmung -- wie vorliegend der Fall -- unstrittig endgültig aufgegeben worden, entfaltet eine Zustimmung keine Rechtswirkungen mehr. Die Zuständigkeit der unteren Bauaufsichtsbehörde gemäß § 65 Abs. 3 NBauO ist gegeben, da nichts anderes bestimmt ist.
Der Beklagte ist auch für das betroffene gemeindefreie Gebiet "..." zuständige untere Bauaufsichtsbehörde. Dies ergibt sich aus § 20 Abs. 1 der Verordnung über die Verwaltung gemeindefreier Gebiete vom 15. Juli 1958 (NdsGVBl. Sb. I, S. 174) i.V.m. § 128 Abs. 3 NGO, §§ 63 Abs. 1, 65 Abs. 3 NBauO.
In formeller Hinsicht begegnet es schließlich auch keinen rechtlichen Bedenken, dass die Bezirksregierung ... in ihrem Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 1996 die Beseitigungsverfügung des Beklagten auch auf die militärischen Anlagen auf dem Flurstück 5/1 erstreckt hat. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass nach Maßgabe des jeweils anzuwendenden Bundes- oder Landesrechts zu entscheiden ist, ob eine reformatio in peius im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zulässig ist (Beschl. v. 17.6.1996 -- 1 B 100/96 --, NVwZ-RR 1997, 26). Es stehe nicht im Widerspruch zu Bundesrecht, wenn das Landesorganisationsrecht die zur Entscheidung über den Widerspruch zuständige Behörde zur Verböserung ermächtige. In Niedersachsen ist die Bezirksregierung als obere Bauaufsichtsbehörde befugt, im Widerspruchsverfahren die Beseitigungsverfügung der unteren Bauaufsichtsbehörde auch auf weitere Grundstücke zu erstrecken, für die die Ausgangsbehörde gemäß § 1 NVwVfG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG örtlich zuständig ist. Gemäß § 65 Abs. 4 Satz 1 NBauO üben die oberen Bauaufsichtsbehörden die Fachaufsicht über die unteren Bauaufsichtsbehörde aus. Als Fachaufsichtsbehörde und zugleich nächsthöhere Behörde im Sinne der §§ 68, 73 VwGO kann die Bezirksregierung im Zuge der Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren auch Weisungen erteilen. Es unterliegt deshalb -- nicht zuletzt aus Gründen der Verfahrensökonomie -- keinen Bedenken, ihr selbst die Befugnis zur Verböserung einzuräumen.
Die Verfügung des Beklagten ist auch materiell rechtmäßig. Die auf den Flurstücken 5/2 und 5/1 errichteten Bauwerke, bei denen es sich unstreitig um bauliche Anlagen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO handelt, widersprechen dem öffentlichen Baurecht. Ein Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde setzt voraus, dass die baulichen Anlagen formell und materiell baurechtswidrig sind. Die baulichen Anlagen auf den genannten Flurstücken sind formell illegal. Ihre formelle Baurechtswidrigkeit ergibt sich zwar nicht daraus, dass sie ohne die erforderliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 37 Abs. 2 BBauG 1960 errichtet worden sind. Denn sie genossen Bestandsschutz, weil ihre Nutzung als Verteidigungsanlage materiell legal war. Mit der Aufgabe der Nutzung als Verteidigungsanlage ist dieser Bestandsschutz aber entfallen. Hierzu im Einzelnen:
Die Errichtung der militärischen Bauten unterlag zwar nicht der Genehmigungspflicht durch die untere Bauaufsichtsbehörde. Der Grundsatz, dass ein genehmigungspflichtiges Vorhaben, das ohne die erforderliche Baugenehmigung oder abweichend von ihr errichtet wird, formell illegal ist (Schmaltz, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., 6. Aufl., 1996, § 89, Anm. 12), gilt hier nicht. Die baulichen Anlagen waren zum Zeitpunkt ihrer Errichtung als Baumaßnahmen, die der Landesverteidigung dienen, nach § 3 der Verordnung über die baupolizeiliche Behandlung von öffentlichen Bauten -- VOöB -- vom 20. November 1938 (NdsGVBl. Sb II, S. 290), dessen Grundsätze § 82 NBauO 1973 (vgl. jetzt § 82 Abs. 4 NBauO 1986) übernommen hat, von der Baugenehmigungspflicht befreit. Zu solchen Bauten mit einer besonderen öffentlichen Zweckbestimmung zählen insbesondere die eigentlichen militärischen Anlagen, wie zum Beispiel Kasernen, Munitionsdepots und Marinestützpunkte (Schmaltz, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl., 1998, § 37, Anm. 11). Hierzu rechnet auch die vorliegende, aus mehreren Stationsgebäuden und einem 60 m hohen Fernmeldeturm bestehende Liegenschaft, die den französischen Streitkräften als Nachrichtenstation diente.
Für die Erstellung der Verteidigungsanlagen war aber die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach dem seinerzeit geltenden § 37 Abs. 2 BBauG (v. 23.6.1960, BGBl. I, S. 341) erforderlich. Denn die Freistellung der Verteidigungsbauten von der bauordnungsrechtlichen Genehmigungspflicht führt nicht zur Unanwendbarkeit der bauplanungsrechtlichen Bestimmungen des Baugesetzbuches (Schmaltz, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., § 82, Anm. 31). § 37 Abs. 1 BBauG bestimmte: Macht die besondere öffentliche Zweckbestimmung für bauliche Anlagen des Bundes oder eines Landes erforderlich, von den Vorschriften dieses Gesetzes oder den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften abzuweichen oder ist das Einvernehmen mit der Gemeinde nach den §§ 14, 31 oder 36 nicht erreicht worden, so entscheidet die höhere Verwaltungsbehörde. Handelt es sich dabei nach Abs. 2 der genannten Vorschrift um Vorhaben, die unter anderem der Landesverteidigung dienen, ist nur die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde erforderlich. Der Umstand, dass das Vorhaben von den französischen Streitkräften genutzt werden sollte, stand der Zuordnung zur Landesverteidigung und damit der Zustimmungspflichtigkeit nicht entgegen.
Die Bundesrepublik Deutschland ist Vertragspartei des Nordatlantik-Vertrages. In Art. 5 und Art. 6 dieses Vertrages haben die Vertragsparteien wechselseitige Beistandsleistungen vereinbart. Hiernach gilt ein bewaffneter Angriff auf die Bundesrepublik Deutschland als ein Angriff auf das Bündnis, in diesem Falle wäre die Mitwirkung der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Gaststreitkräfte an den Verteidigungshandlungen der Bundeswehr zugleich Teil der (nationalen) Landesverteidigung (BVerwG, Urt. v. 3.12.1992 -- 4 C 24.90 --, DVBl. 1993, 437; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 7. Aufl., 1999, § 37, Anm. 7). Militärische Anlagen der hier in Rede stehenden Art sind daher als Anlagen, die der Landesverteidigung dienen, anzusehen.
Die Entscheidungskompetenz der höheren Verwaltungsbehörde nach § 37 Abs. 2 BBauG 1960 wurde nicht dadurch in Frage gestellt, dass hier die militärischen Bauten zum Teil von den französischen Streitkräften selbst im sogenannten Truppenbauverfahren nach Art. 49 Abs. 3 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut -- ZA NTS, BGBl. II 1961, S. 1218, zum Teil im sogenannten Auftragsverfahren durch die zuständigen Baudienststellen des Landes gemäß Abs. 2 der genannten Vorschrift errichtet werden sollten. Denn sowohl im Truppenbau- als auch im Auftragsverfahren sind nach Art. 49 Abs. 2 und Abs. 3 ZA NTS geltende deutsche Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu beachten (vgl. hierzu Steinberg, Das Nachbarrecht der öffentlichen Anlagen, 1988, Rdn. VI 41).
Einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde ist entgegen der Auffassung der Klägerin ihre Legalitätsfunktion auch nicht mit der Begründung abzusprechen, sie sei lediglich ein Verwaltungsinternum, das keine Rechtswirkungen entfalte. Zu Inhalt und Rechtsnatur der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde werden in der Kommentarliteratur unterschiedliche Auffassungen vertreten. Dürr (in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblattsammlung, Stand: April 1999, § 37, Anm. 16) sieht die Zustimmung nach § 37 Abs. 2 BBauG/BauGB wegen der Verwendung des Wortes "nur" als minus gegenüber der Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde nach Abs. 1 der Bestimmung an mit der Folge, dass die Behörde bei Anlagen nach § 37 Abs. 2 BBauG/BauGB lediglich ihr Einverständnis mit der von der für die Errichtung des Bauvorhabens zuständigen. Stelle getroffenen Abwägung zu erklären hat. Demgegenüber vertritt Krautzberger (in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, Loseblattsammlung, Stand: Februar 1999, § 37, Anm. 33 und 34) die Auffassung, dass die höhere Verwaltungsbehörde bei der Entscheidung nach § 37 Abs. 2 BBauG/BauGB nicht auf eine bloße Rechtskontrolle beschränkt bleibe, auch wenn sich die Zustimmung allein auf die städtebauliche Zulässigkeit des Vorhabens beziehe.
Nach Auffassung des Senates geben Wortlaut und Sinnzusammenhang der Vorschrift keinen Anlass, den Maßstab für die Zustimmung abweichend von § 37 Abs. 1 BBauG 1960/BauGB zu bestimmen. Zu der erstgenannten Vorschrift hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass diese neben einer Verfahrens- und Zuständigkeitsregelung auch den materiell-rechtlichen Inhalt habe, dass unter den bezeichneten Voraussetzungen Abweichungen gestattet sind (BVerwG, Beschl. v. 16.7.1981 -- BVerwG 4 B 96.81 --, Buchholz 406.11, § 37 BBauG, Nr. 1). Hierfür spreche der eigentliche Zweck der Norm, für die Anwendung der §§ 29 ff. BBauG, besonders auch für die Anwendung der einer Ausnahme oder Befreiung nicht zugänglichen §§ 34, 35 BBauG/BauGB ein Abweichen von den städtebaulichen Vorschriften zu ermöglichen, wenn die besondere öffentliche Zweckbestimmung dies erfordere. Für § 37 Abs. 2 BBauG 1960/BauGB gilt nichts anderes. Diese Bestimmung bezieht sich zunächst ihrem Wortlaut nach ("dabei") auf Abs. 1. Auch nach Sinn und Zweck der Regelung handelt es sich -- wie in Abs. 1 -- um einen materiellen Privilegierungstatbestand für bestimmte öffentliche Bauten. Im Rahmen des Abs. 2 hat die höhere Verwaltungsbehörde -- wie in Abs. 1 -- zu prüfen, ob die besondere öffentliche Zweckbestimmung die Abweichung von den §§ 29 ff. BBauG 1960/BauGB erforderlich macht (Schmaltz, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl., 1998, § 37, Anm. 11). Wie aus § 29 Satz 2 BauGB ersichtlich, gelten die §§ 30 bis 37 BauGB auch für Vorhaben des Bundes mit besonderer öffentlicher Zweckbestimmung Die Entscheidung über solche Vorhaben ist lediglich in bestimmter Beziehung modifiziert (Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde) sowie in materiell-rechtlicher Hinsicht privilegiert, da von den bauplanungsrechtlichen Bestimmungen abgewichen werden kann, wenn und soweit eine solche Abweichung erforderlich ist, damit die besondere öffentliche Zweckbestimmung verwirklicht werden kann (BVerwG, Urt. v. 14.2.1991 -- 4 C 20.88 --, BRS 52, Nr. 151).
Handelt es sich danach um eine eigenständige Zustimmungsentscheidung der höheren Verwaltungsbehörde mit dem dargestellten Prüfungsinhalt, bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, diese als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Da mangels bauaufsichtlichen Verfahrens kein anderer Verwaltungsakt erlassen wird und die höhere Verwaltungsbehörde abschließend entscheidet, entfaltet ihre Zustimmung Außenwirkung (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 14.2.1991 -- 4 C 20.88 --, a.a.O., das, ohne diese Frage zu problematisieren, von der Rechtsnatur der Zustimmung nach § 37 Abs. 1 BauGB als Verwaltungsakt ausgeht; Schmaltz, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl., 1998, § 37, Anm. 11). Für eine solche Annahme spricht schließlich auch die sachliche Nähe einer Zustimmung nach § 37 Abs. 1 und Abs. 2 BBauG/BauGB zu der bauaufsichtlichen Kontrolle bei Bauten öffentlicher Bauherrn nach der Niedersächsischen Bauordnung. Auch die Zustimmung nach § 82 NBauO ist wie die Baugenehmigung grundsätzlich ein Verwaltungsakt (Schmaltz, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., § 82, Anm. 15).
Die hiernach erforderliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde liegt nicht vor. Zwar ist das Verwaltungsgericht in seinem Urteil davon ausgegangen, dass die Zustimmung erteilt worden sei. Die Beteiligten haben aber auf Nachfrage des Senates eingeräumt, dass das Vorliegen einer Entscheidung nach § 37 Abs. 2 BBauG 1960 zugunsten der Errichtung der Verteidigungsanlagen in dem Waldgelände. ... nicht nachweisbar sei. Nach dem Vorbringen des Beklagten sind schriftliche Unterlagen über diesen Vorgang bei der Bezirksregierung ... nicht mehr auffindbar (zur Praxis der Behörden, Anlagen nach dem Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut ohne Verfahren nach § 37 BBauG zuzulassen, vgl. Steinberg, a.a.O., Rdn. VI 41, Fn. 77).
Die Entscheidung nach § 37 Abs. 2 BBauG 1960 war hier auch nicht entbehrlich, weil ein Fall nach Abs. 4 der genannten Vorschrift vorgelegen hat. Sollen nach dessen Satz 1 bauliche Anlagen auf Grundstücken errichtet werden, die nach dem Landbeschaffungsgesetz vom 23. Februar 1957 (BGBl. I, S. 134) -- LBG --, beschafft werden, sind in dem Verfahren nach § 1 Abs. 2 LBG alle unter anderem von der höheren Verwaltungsbehörde nach den Abs. 1 und 2 zulässigen Einwendungen abschließend zu erörtern. Nach Satz 2 bedarf es in diesem Fall nicht eines Verfahrens nach Abs. 2. § 37 Abs. 4 BBauG 1960 modifiziert das Anhörungsverfahren nach § 1 Abs. 2 LBG im Vorfeld der Landbeschaffung durch Enteignung. Dieses Verfahren gilt aber nicht bei freihändigem Erwerb von Grundstücken oder der Begründung eines Grundstücksnutzungsverhältnisses nach § 2 LBG. Die zuletzt genannte Vorschrift wird in § 37 Abs. 4 BBauG nicht genannt, so dass es in diesen Fällen bei dem Zustimmungsverfahren nach § 37 Abs. 2 BBauG verblieb.
Allein die Tatsache, dass die Verteidigungsbauten nach den vorstehenden Ausführungen formell illegal, nämlich ohne die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde, errichtet wurden, rechtfertigt noch nicht die Beseitigungsanordnung des Beklagten. Denn die Nutzung der Anlagen zu Zwecken der Landesverteidigung geschah materiell legal. Wegen ihrer besonderen öffentlichen Zweckbestimmung als Vorhaben der Landesverteidigung durften die Anlagen im Außenbereich erstellt werden (§§ 35, 37 Abs. 2 BBauG).
Dies bedarf keiner weiteren Ausführungen, weil auch die Beteiligten davon ausgehen. Sie genossen deshalb Bestandsschutz aus Gründen der materiellen Legalität, solange ihre Nutzung andauerte. Dieses Ergebnis wurde früher aus Art. 14 Abs. 1 GG abgeleitet; wer eine materiell legale Nutzung ausübe, sei dem Schutz dieses Grundrechts unterstellt (BVerwG, Urt. v. 24.10.1980 -- 4 C 81.77 --, BRS 36, Nr. 99). Ob diese Annahme im Hinblick auf die Klägerin, eine Trägerin öffentlicher Verwaltung, wegen Art. 19 Abs. 3 GG zu Schwierigkeiten hätte führen können, kann hier unentschieden bleiben. Denn der Begriff des Bestandsschutzes hat sich im Laufe der Jahre so weit verselbständigt, dass ihm eine eigenständige bundesrechtlich begründete Bedeutung zukommt, losgelöst von seinen verfassungsrechtlichen Wurzeln aus Art. 14 GG. Dies zeigt sich nicht zuletzt in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der der Bestandsschutz in erster Linie der einfachrechtlichen Ausgestaltung des nach der grundgesetzlichen Kompetenzordnung berufenen Landes- oder auch Bundesgesetzgebers unterliegt (BVerwG, Urt. v. 7.11.1997 -- 4 C 7.97 -, BRS 59, Nr. 109). Der Senat hat deshalb keine Bedenken, auch der Klägerin Bestandsschutz für die Verteidigungsanlagen zuzubilligen, solange die Nutzung fortbestand.
Mit der endgültigen Aufgabe der Nutzung als Verteidigungsanlagen ist dieser Bestandsschutz entfallen. Für ihn ist kennzeichnend, dass er die bauliche Anlage nur in ihrer jeweiligen Nutzung und Funktion deckt (BVerwG, Urt. v. 15.11.1974 -- IV C 32.71 --, BRS 28, Nr. 34). Wird eine bestandsgeschützte Nutzung erkennbar endgültig aufgegeben, erlischt der Bestandsschutz (BVerwG, Beschl. v. 24.5.1988 -- 4 CB 12.88 --, BRS 48, Nr. 137; Urt. d. Sen. v. 25.5.1978 -- I A 196/73 --, BRS 33, Nr. 74). Hier liegt ein Fall der endgültigen Nutzungsaufgabe vor. Mit der Rückgabe der Liegenschaft durch die französischen Streitkräfte an die Klägerin am 15. Juli 1993 endete der militärische Nutzungszweck der Anlagen. Auch die Klägerin stellt nicht in Abrede, dass die militärische Nutzung der Baulichkeiten endgültig aufgegeben worden ist. Eine Nachfolgenutzung militärischer Art ist nicht geplant. Vage Vorstellungen über eine Rückkehr zu einer privilegierten Nutzung müssen im Übrigen auch von Verfassungs wegen nicht berücksichtigt werden (BVerfG, Beschl. v. 15.12.1995 -- 1 BvR 1713/92 --, BRS 57, Nr. 246).
An dieser rechtlichen Bewertung hätte sich im Ergebnis auch nichts geändert, wenn eine Zustimmung nach § 37 Abs. 2 BBauG 1960 von der zuständigen höheren Verwaltungsbehörde erteilt worden wäre. In einem solchen Fall wären die Rechtswirkungen des Verwaltungsaktes durch die Aufgabe der Nutzung erloschen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Inhalt, Umfang und Dauer eines Verwaltungsaktes -- und so auch einer Baugenehmigung -- nach Maßgabe des einfachen Rechts zu bestimmen (BVerwG, Urt. v. 7.11.1997 -- 4 C 7.97 -, a.a.O.). Wegen der sachlichen Nähe zur bauaufsichtlichen Kontrolle gilt dieser Maßstab auch für die Zustimmung. Sie hätte ihre Wirksamkeit dadurch verloren, dass gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG durch die Aufgabe der Nutzung der Verteidigungsanlage eine Erledigung "auf andere Weise" eingetreten wäre. Nach dieser Vorschrift bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. § 43 Abs. 2 VwVfG erfasst gewissermaßen spiegelbildlich zu § 35 Satz 1 VwVfG den Fallbereich, in dem die dem Verwaltungsakt ursprünglich zukommende steuernde Funktion des Verwaltungshandels nachträglich entfällt. Dies kann -- wie die katalogartige Aufzählung des § 43 Abs. 2 VwVfG aufweist -- in unterschiedlicher Weise geschehen, namentlich durch einseitiges Handeln (Widerruf oder Aufhebung) oder auch dadurch, dass die Sach- und Rechtslage selbst zur Beendigung der ehemaligen Rechtswirkung führt (BVerwG, Urt. v. 27.3.1998 -- 4 C 11.97 --, BauR 1998, 1002). Als Beispiel nennt § 43 Abs. 2 VwVfG den Zeitablauf, ohne damit jedoch andere Fälle auszuschließen. § 43 Abs. 2 letzte Alternative VwVfG formuliert dies im Sinne eines Auffangtatbestandes als Erledigung "in anderer Weise".
Ein solcher Fall der Erledigung "in anderer Weise" ist dann gegeben, wenn die Nutzung, für die eine Zustimmung erteilt wurde, endgültig -- auf Dauer -- aufgegeben ist. In diesem Fall haben sich die Umstände, auf denen der Verwaltungsakt beruhte, so nachhaltig verändert, dass er nicht mehr Geltung beansprucht (Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 43, Anm. 18). Danach hätte sich an dem (Zwischen-)Ergebnis einer formellen Illegalität der Verteidigungsanlagen nichts geändert, wenn eine Zustimmung erteilt worden wäre. Sie wäre mit der Rückgabe der Liegenschaft durch die französischen Streitkräfte an die Klägerin erloschen. Ob § 43 Abs. 2 VwVfG auch anwendbar ist auf diejenigen Fälle, in denen die Nutzung lediglich vorübergehend unterbrochen wird, bedarf hier keiner Erörterung. Denn hier wurde die Nutzung unmittelbar mit der Rückgabe der Baulichkeiten beendet.
Die hier streitbefangenen Bauwerke sind auch nicht deshalb weiterhin als Verteidigungsanlagen anzusehen, weil sie nicht förmlich entwidmet wurden. Um den rechtlichen Status einer Anlage der Landesverteidigung als öffentliche Sache im Verwaltungsgebrauch zu begründen, bedarf es keines förmlichen Widmungsaktes. Ausreichend ist die Ingebrauchnahme der militärischen Anlage. Danach reicht auch für die Entwidmung der Anlage ein schlüssiges Handeln aus, zum. Beispiel ihre faktische Außerdienststellung (Wallraven-Lindl/Strunz, UPR 1997, 94; vgl. auch Uechtritz, BauR 1996, 485). Hier ist die Verteidigungsanlage durch schlüssiges Handeln, nämlich durch Rückgabe der Liegenschaft an die deutschen Behörden, entwidmet worden. Die Klägerin hat in ihrem Schreiben vom 5. August 1993 an die Bezirksregierung ... bestätigt, dass die Liegenschaft freigegeben worden ist. Hierin ist eine Nutzungsaufgabe zu sehen. Ob aus Gründen der Rechtsklarheit in solchen Fällen eine Freigabeerklärung der deutschen Behörden zu fordern ist (vgl. hierzu Wallraven-Lindl/Strunz, a.a.O.), kann dahinstehen. Die Kündigung des Mietverhältnisses durch die Klägerin enthält mit aller Deutlichkeit die Erklärung, dass die Liegenschaft für militärische Zwecke nicht mehr gebraucht wird.
Die baulichen Anlagen sind auch materiell illegal, da eine Entprivilegierung eingetreten ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist ein Vorhaben, das der Landesverteidigung dient, hinsichtlich seiner Bevorrechtigung im Außenbereich nicht anders zu beurteilen als andere Außenbereichsvorhaben. Fällt bei einem Vorhaben der Landesverteidigung die besondere öffentliche Zweckbestimmung nach § 37 BauGB weg, ist es vergleichbar mit einem zunächst nach § 35 BauGB bevorrechtigten Außenbereichsvorhaben, das durch Nutzungsänderung oder sogar Nutzungsaufgabe seine Identität verloren hat. Dies ergibt sich aus § 29 Satz 2 BauGB, der ausnahmslos die §§ 30 bis 37 BauGB für Vorhaben, die der Landesverteidigung dienen, für anwendbar erklärt (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.1992 -- 4 C 24.90 --, a.a.O.). Militärische Anlagen unterliegen deshalb -- wie jedes andere Vorhaben auch -- den allgemeinen planungsrechtlichen Zulässigkeitstatbeständen. Gleiches gilt dann bei einer endgültigen Nutzungsaufgabe. Der Begriff des Vorhabens bezieht auch den sich aus der Durchführung der Maßnahmen ergebenden Zustand ein: Auch ein bereits fertig gestelltes Bauwerk ist ein Vorhaben (Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 29, Anm. 14).
Der Entprivilegierung der ehemaligen Verteidigungsanlagen kann die Klägerin auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Wiederherstellung des früheren Grundstückszustandes mit Hilfe des öffentlichen Baurechts störe wesentlich die Konversion militärischer Hinterlassenschaften. Eine Vorschrift, die militärische Bauten im Außenbereich nach Aufgabe ihrer Nutzung -- ähnlich wie etwa hinsichtlich landwirtschaftlich genutzter Gebäude in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB geschehen -- privilegierte, hat der Bundesgesetzgeber nicht eingeführt, obwohl das Baugesetzbuch nach der deutschen Einigung und der damit verbundenen Truppenreduzierung in der Bundesrepublik Deutschland mehrfach novelliert worden ist. Dieses Verhalten kann nur so verstanden werden, dass der Gesetzgeber im öffentlichen Baurecht eine Sondervorschrift für ehemalige militärische Anlagen nicht für erforderlich gehalten hat, zumal er beispielsweise bei militärischen Flughäfen Handlungsbedarf gesehen hat und deren Umwandlung in eine zivile Nutzung erleichtert hat (vgl. § 8 Abs. 5 LuftVG).
Als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB beeinträchtigt die ehemalige Verteidigungsanlage öffentliche Belange. Das Verwaltungsgericht hat hierzu unter Bezugnahme auf die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung ... vom 5. Februar 1996 zutreffende Ausführungen gemacht, auf die sich der Senat bezieht (§ 117 Abs. 5 VwGO). Die hiergegen gerichteten Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Die ehemalige Nachrichtenstation der französischen Streitkräfte verunstaltet das Landschaftsbild. Auch wenn sie rings von Wald umgeben ist, kann der massive Fernmeldeturm wegen seiner Höhe von 60 m und seiner roten Kuppel von weither wahrgenommen werden. In der ansonsten unbebauten und offenen Wald- und Berglandschaft wirkt der Turm als Fremdkörper. Es handelt sich darüber hinaus bei der ehemaligen militärischen Anlage um eine wesensfremde Nutzung des Außenbereiches, der der naturgegebenen Bodennutzung und den Erholungsmöglichkeiten der Allgemeinheit vorbehalten bleiben soll. Die Anlage beeinträchtigt an diesem Standort auf einer Bergkuppe mit dem umfangreichen Baubestand die natürliche Eigenart der Landschaft. Dies gilt auch hinsichtlich der unter der Erdoberfläche ruhenden Teile der baulichen Anlagen. Auch wenn sie nicht sichtbar sind, stellen sie keine wesensgemäße Nutzung der vorhandenen Landschaft dar.
Die Klägerin ist für den baurechtswidrigen Zustand der Baulichkeiten im Sinne des § 89 Abs. 2 NBauO verantwortlich. Nach Satz 1 dieser Vorschrift hat die Bauaufsichtsbehörde ihre Anordnungen an die Personen zu richten, die nach den §§ 57 bis 62 verantwortlich sind. Der Senat folgt allerdings dem Verwaltungsgericht nicht in seiner Ansicht, die Verantwortlichkeit der Klägerin ergebe sich aus ihrer Bauherreneigenschaft gemäß § 57 NBauO. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung ist der Bauherr dafür verantwortlich, dass die von ihm veranlasste Baumaßnahme dem öffentlichen Baurecht entspricht. Diese Vorschrift begrenzt die Verantwortlichkeit des Bauherrn auf die Zeit bis zur Fertigstellung des Bauvorhabens. Danach endet die Bauherreneigenschaft und die Verantwortung für den Zustand des Bauwerkes richtet sich zukünftig allein nach § 61 beziehungsweise § 62 NBauO (vgl. Beschl. d. Sen. v. 11.8.1993 -- 1 L 5267/92 --, BRS 55, Nr. 212; Wiechert, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., § 57, Anm. 8). Da es hier nicht um die Beseitigung baurechtswidriger Zustände geht, die im Zuge der Herstellung der Anlagen entstanden sind, scheidet eine Haftung nach § 57 NBauO aus.
Die Klägerin ist hier aber als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über eine bauliche Anlage nach § 61 Satz 3 NBauO für deren Zustand verantwortlich. Maßgeblich für die Beurteilung der Begründetheit einer Anfechtungsklage gegen eine Beseitigungsverfügung ist regelmäßig die letzte Behördenentscheidung. Nachträgliche Änderungen der Sach- oder Rechtslage muss der Betroffene grundsätzlich gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG in einem gesonderten Verwaltungsverfahren oder mit einem Antrag auf Erlass eines Zweitbescheides geltend machen (Schmaltz, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, a.a.O., § 89, Anm. 95). Zum Zeitpunkt der hier maßgeblichen Widerspruchsentscheidung der Bezirksregierung ... vom 5. Februar 1996 war die Klägerin noch Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die Baulichkeiten. Sie hatte zwar den Mietvertrag zum 30. September 1993 gekündigt, den Besitz aber noch nicht an das Land Niedersachsen zurückgegeben. Ursächlich für das Scheitern einer formellen Rückgabe waren Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertragsparteien über die Beseitigung der baulichen Anlagen. Erst nach der Beseitigung der nicht massiven Baulichkeiten hat das Land Niedersachsen am 15. Januar 1998 die Rückgabe der Liegenschaft durch Empfang der Schlüssel gebilligt. Eine solche nachträgliche Änderung der Sachlage ist nach den dargestellten Maßstäben nicht berücksichtigungsfähig.
Der Senat folgt für den Anwendungsbereich von § 89 NBauO nicht der Auffassung des 3. Senates des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 28. Oktober 1996 -- 3 L 5433/94 -- (NdsVBl. 1997, 113), wonach in Fällen, in denen -- wie hier -- die Behörde anordnet, dass die Maßnahmen erst zu einem bestimmten Zeitpunkt nach Bestandskraft der Verfügung durchzuführen seien, spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung zu berücksichtigen seien. Ein solcher Verwaltungsakt mit einer zeitlich begrenzten Dauerwirkung, der Pflichten begründe, die erst nach der Bestandskraft des Bescheides -- und damit erst in der Zukunft -- zu erfüllen seien, müsse nicht nur im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, sondern auch während der restlichen Dauer seiner Geltung rechtmäßig sein. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entschieden, dass sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht richtet (BVerwG, Urt. v. 14.12.1994 -- 11 C 25.93 --, BVerwGE 97, 214). Danach verbleibt es für bauordnungsrechtliche Maßnahmen nach der Niedersächsischen Bauordnung bei der oben dargestellten Regel, der zufolge die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist. Denn § 89 Abs. 2 Satz 3 NBauO bestimmt ausdrücklich, dass Anordnungen der Bauaufsichtsbehörde gegen verantwortliche Personen auch gegenüber den Rechtsnachfolgern gelten. Mit dieser Regelung trägt das Gesetz unmittelbar Veränderungen Rechnung, die nach der Auswahlentscheidung der Bauaufsichtsbehörde dadurch eintreten können, dass der von der Bauaufsichtsbehörde in Anspruch genommene Störer beispielsweise sein Grundeigentum veräußert oder -- wie im vorliegenden Fall -- der Mieter das Grundstück an den Vermieter zurückgibt. Maßgeblich soll nach § 89 Abs. 2 Satz 3 NBauO die Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung sein. Die einmal getroffene Störerauswahl bleibt von einem Wechsel des Verantwortlichen unberührt, weil die Anordnung auch gegenüber den Rechtsnachfolgern gilt.
Ob die Klägerin daneben auch als Eigentümerin der baulichen Anlagen gemäß § 61 Satz 1 NBauO dafür verantwortlich ist, dass die hier streitbefangenen baulichen Anlagen dem öffentlichen Baurecht entsprechen, kann dahinstehen. Ob es sich bei den militärischen Anlagen um Scheinbestandteile des Grundstückes gemäß § 95 Abs. 1 Satz 1 BGB handelt, die nur vorübergehend mit dem Grund und Boden verbunden worden sind, ist fraglich, bedarf hier aber keiner Vertiefung. Denn selbst wenn das Land Niedersachsen als Eigentümer der Flächen mit der Errichtung der baulichen Anlagen auch deren Eigentümerin geworden wäre, ist die Auswahlentscheidung des Beklagten nicht zu beanstanden. In dem Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung ... wird hierzu zutreffend ausgeführt, dass die Klägerin aufgrund der Tatsache, dass sie jahrelang Nutznießerin der militärischen Anlagen gewesen sei und die Bauwerke in ihrem Verantwortungsbereich entstanden seien, in einer Nähebeziehung zu diesen gestanden habe, die eine effektive und zügige Beseitigung der baulichen Anlagen erwarten lasse.
Die Frage, wer nach dem mit dem Land Niedersachsen geschlossenen Mietvertrag. vom 18. Juli/28. August 1967 zum Abriss verpflichtet ist, hat auf die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit der Klägerin keinen Einfluss. Eine ausdrückliche Regelung darüber, was mit den massiven Baulichkeiten nach Vertragsende geschehen soll, enthält der Mietvertrag nicht. In seinem § 9 Satz 2 wird lediglich geregelt, dass der Mieter Behelfsbauten und nicht massive Bauten und Anlagen am Ende des Vertragsverhältnisses auf eigene Kosten beseitigen werde. Ob der von der Klägerin daraus gezogene Umkehrschluss trägt, bedarf hier keiner abschließenden Bewertung. Denn aus einer dahingehenden vertraglichen Regelung ließen sich lediglich Ansprüche im privatrechtlichen Innenverhältnis der Vertragsparteien ableiten.
Soweit die Klägerin auf Nr. 28 der Richtlinien für die Begründung von Nutzungsverhältnissen an Forstflächen für Zwecke der Verteidigung vom 25. Juli 1961 (MinBlFin. 1961, S. 745) -- NVForst -- verweist, gilt nichts anderes. Dass in deren Abs. 3 eine Ersatzleistung durch Herstellung in Natur ausgeschlossen wird, berührt das Vertragsverhältnis der Klägerin mit dem Land Niedersachsen, nicht dagegen ihre bauordnungsrechtliche Verantwortlichkeit als Störerin.
Der Beklagte hat bei seinem Einschreiten gegen die dargestellten baurechtswidrigen Zustände die allgemeinen Grundsätze der Gefahrenabwehr beachtet. Dazu gehört in erster Linie der in § 4 NGefAG besonders betonte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der die Geeignetheit der bauaufsichtlichen Maßnahmen, den Einsatz des mildesten Mittels und die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne einschließt. Die angeordnete Beseitigung der Baulichkeiten ist angesichts der besonderen Schutzwürdigkeit des Außenbereichs verhältnismäßig.
Die Maßnahme ist zunächst geeignet, den rechtswidrigen Zustand zu beheben und den Außenbereich vor unzulässiger Bebauung zu schützen. Sie ist auch erforderlich, weil sich der Schutz des Außenbereiches nicht anders als durch vollständigen Abriss verwirklichen lässt. Mildere Mittel, die einen gleichen Erfolg gewährleisten könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere kann die Klägerin nicht verlangen, dass der Beklagte seine Anordnung auf die Beseitigung der oberirdischen Anlagen beschränkt. Wie dargestellt, berühren auch die unterirdischen Teile der Anlagen öffentliche Belange negativ. Ein Verzicht auf deren Beseitigung hätte allenfalls dann unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten erwägenswert sein können, wenn die Klägerin vorgetragen hätte, dass die Beseitigung der unterirdischen Teile Mehrkosten aufwirft, die zu dem damit erreichten Erfolg außer Verhältnis stehen. Hieran fehlt es. Da es sich bei den unterirdischen Teilen der Anlagen im Wesentlichen um Betonfundamente für den Turm und die Stationsgebäude handelt, ist auch unwahrscheinlich, dass mit einer nur teilweisen Entfernung dieser massiven Bauteile im Vergleich zu einer vollständigen Beseitigung nennenswerte Kosten gespart werden könnten. Der Beklagte hat dazu vorgetragen, dass die Abbruchkosten für die Fundamente bei etwa 10 % der gesamten Kosten liegen dürften. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.
Die Verfügung ist auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Sie führt nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Es besteht ein Bedürfnis, den Außenbereich möglichst weitgehend von funktionsfremden Baulichkeiten freizuhalten. Dieses Bedürfnis ist evident und von hervorragendem Rang (BVerwG, Urt. v. 15.11.1974 -- IV C 32.71 --, BRS 28, Nr. 34). Hieraus folgt die dem Verpflichteten zumutbare Notwendigkeit, illegale bauliche Anlagen im Außenbereich zu beseitigen. Demgegenüber ist das Interesse am Erhalt der baulichen Anlagen gering einzuschätzen. Dabei ist zu Lasten der Klägerin zu berücksichtigen, dass die Nutzung der militärischen Anlagen endgültig aufgegeben worden ist. Darüber hinaus hat die Klägerin seit Aufgabe der militärischen Nutzung die Aufnahme einer neuen -- im Außenbereich zulässigen -- Nutzung nicht in Aussicht genommen.
Auch wenn der Wert des Grundstückes und die Abbruchkosten auseinander fallen, führt dies nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Beseitigungsanordnung. Die finanziellen Lasten der Beseitigung berühren regelmäßig ebenso wenig wie die mangelnde Leistungsfähigkeit des Verpflichteten die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme nach § 89 NBauO. Im Bauaufsichtsrecht wird die Einhaltung des öffentlichen Baurechts auch dann durchgesetzt, wenn daraus große Vermögensverluste entstehen (Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl., 1995, S. 125). Zudem weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass sich der Wert eines unbeeinträchtigten Landschaftsbildes in der umliegenden Harzlandschaft nicht in Geld bemessen lässt. Schließlich sind die geldlichen Aufwendungen nicht ins Verhältnis zu setzen zum Grundstückswert, sondern zu dem militärischen Wert, den die jahrzehntelange Nutzung dieser Anlagen hatte.
Die Klägerin kann sich schließlich nicht mit Erfolg darauf berufen, die in anderen gesetzlichen Regelungen enthaltenen Wertungsgrundsätze stünden der Beseitigung entgegen. In welcher Weise baurechtmäßige Zustände herzustellen sind, bestimmt allein das öffentliche Baurecht. Nur dieses ist geeignet, die durch formell und materiell illegale bauliche Anlagen auftretenden bodenrechtlichen Probleme sachgerecht zu lösen. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob eine Naturalrestitution nach den von der Klägerin zitierten Vorschriften des Landbeschaffungsgesetzes und des Bundesleistungsgesetzes -- BLG -- ausgeschlossen ist. Diese Gesetze regeln andere Sachverhalte. So enthält das Landbeschaffungsgesetz in seinem ersten Teil allgemeine Vorschriften und Grundsätze über den freihändigen Erwerb von Grundstücken für Zwecke der Verteidigung und im zweiten Teil Bestimmungen über die Enteignung und Entschädigung für die Enteignung. Das Bundesleistungsgesetz regelt hoheitliche Eingriffe in das Eigentum und in andere Vermögensrechte bei Gefahren für den Bestand oder die freiheitlich demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes. Es liegt auf der Hand, dass diese Vorschriften für die vorliegende Fallkonstellation keine Auslegungshilfen bieten. Selbst wenn es sich bei dem zwischen der Klägerin und dem Land Niedersachsen geschlossenen Nutzungsvertrag um einen Vertrag zur Vermeidung der Enteignung nach § 2 LBG handeln sollte, entfaltete diese Vereinbarung nur Bindungswirkung zwischen den Vertragsparteien, nicht aber im Verhältnis der Klägerin zu dem Beklagten als Bauaufsichtsbehörde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, hinsichtlich des erledigten Teils aus § 161 Abs. 2 VwGO. Insoweit entspricht es der Billigkeit, die Klägerin mit den Kosten des Verfahrens zu belasten, weil sie auch bezüglich der nicht massiven Baulichkeiten aus den vorstehenden Gründen unterlegen wäre.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 1, 65 Abs. 3 NBauO
§§ 68, 73 VwGO
§§ 29 ff. BBauG, besonders auch für die Anwendung der einer Ausnahme oder Befreiung nicht zugänglichen §§ 34, 35 BBauG/BauGB ein Abweichen von den städtebaulichen Vorschriften
§§ 29 ff. BBauG
§§ 30 bis 37 BauGB auch für Vorhaben des Bundes
§§ 35, 37 Abs. 2 BBauG
§§ 30 bis 37 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 29 BauGB
§ 35 BauGB
§ 54 NBauO
§ 89 NBauO
§ 1 NVwVfG
§ 82 NBauO
§ 37 BBauG
§ 2 LBG
§ 37 BauGB
§ 57 NBauO
§ 62 NBauO
§ 4 NGefAG
§ 167 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 89 Abs. 1 NBauO
§ 65 Abs. 1 Satz 1 NBauO
§ 37 Abs. 2 BauGB
§ 37 Abs. 2 BBauG
§ 65 Abs. 3 NBauO
§ 128 Abs. 3 NGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 65 Abs. 4 Satz 1 NBauO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO
§ 82 Abs. 4 NBauO
§ 37 Abs. 1 BBauG
§ 29 Satz 2 BauGB
§ 37 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 2 LBG
§ 37 Abs. 4 BBauG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 43 Abs. 2 letzte Alternative VwVfG
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 8 Abs. 5 LuftVG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 89 Abs. 2 NBauO
§ 61 Satz 3 NBauO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 89 Abs. 2 Satz 3 NBauO
§ 61 Satz 1 NBauO
§ 95 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 37 des Baugesetzbuches
§ 35 des Baugesetzbuches
§ 35 Abs. 3 des Baugesetzbuches
§ 2 des Landbeschaffungsgesetzes
§ 20 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 26
BVerwGE 97, 214
1 L 200/99
1 B 100/96
4 C 24.90
4 B 96.81
4 C 20.88
4 C 81.77
4 C 7.97
IV C 32.71
4 CB 12.88
I A 196/73
1 BvR 1713/92
4 C 11.97
1 L 5267/92
3 L 5433/94
11 C 25.93