Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-07, Aktenzeichen 35 A 224.08
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:1007.35A224.08.0A

Tenor:
Der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Referat Zentrale Einwohnerangelegenheiten, Ordnungswidrigkeiten/Glücksspielwesen, vom 7. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 24. Juni 2008 wird insoweit aufgehoben, als darin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.000,-- Euro festgesetzt ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil gegen ihn vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Verfahrenbeteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der vom Beklagten gegenüber dem Kläger festgesetzten Verwaltungsgebühr anlässlich der gegen ihn erlassenen Untersagungsverfügung hinsichtlich des Vermittelns von Sportwetten im Land Berlin.
Der Kläger, der deutscher Staatsangehöriger ist, vermittelte in Berlin, Z..., Sportwetten an die F...nach Österreich.
Laut einem Bericht des Polizeipräsidenten in Berlin – LKA 257 – vom 23. Januar 2008 wurde das genannte Sportwettbüro am 21. Januar 2008 von zwei Polizeibediensteten aufgesucht. Gegen den (vormaligen) Betreiber Herrn S. sei bereits eine Strafermittlungsverfahren anhängig. Die Ermittlungen im Vorfeld zu diesem Verfahren und vor Ort hätten ergeben, dass Herr S. nicht mehr Betreiber des Sportwettbüros sei und nach einer Gewerbeabmeldung durch Herrn S. ein Betreiberwechsel stattgefunden habe. Eine neue Gewerbeanmeldung läge für dieses Objekt noch nicht vor. Laut Aussage eines angetroffenen Angestellten sei der Kläger neuer Betreiber des Wettbüros, was dieser auf telefonische Nachfrage auch bestätigt habe. Aufgrund Krankheit habe er für das von ihm seit dem 18. Dezember 2007 betriebene Wettbüro noch keine gewerberechtliche Anmeldung abgeben können. Eine weitere Vermittlung werde er sich überlegen. Das Wettbüro sei außen umlaufend mit Werbung für Sportwetten unter der Marke „t...“ versehen und bestehe aus einem Raum. An den Wänden seien Monitore montiert, auf denen Sportereignisse liefen, vor dem Wetttresen stehe ein „Internetrechner“. Die Wetten würden vermutlich für den Wetthalter C... mit Sitz in Großbritannien vermittelt. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sei genehmigungspflichtig, aber nicht genehmigungsfähig, in Berlin dürften derartige Sportwetten ausschließlich durch die Deutsche Klassenlotterie Berlin (DKLB) veranstaltet werden.
Nach Kenntnisnahme von dieser Strafanzeige verfügte die Mitarbeiterin des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Referat Ordnungswidrigkeiten/Glücksspielwesen (LABO), am 5. März 2008, dass gegen den Kläger eine Untersagungs- und Beseitigungsverfügung erlassen werde; die Amtshandlung sei gebührenpflichtig. Es seien 2000 Euro in ProFiskal zu verbuchen und mit Kassenzeichen und Akte zurück an die Unterzeichnerin zu übermitteln. Am 5. März 2008 wurde sodann eine „Annahmeanordnung für Einzelzahlungen“ mit der Begründung gefertigt, gegen den Betreiber ergehe eine Untersagungs- und Beseitigungsverfügung.
Am 7. März 2008 erließ das LABO gegen den Kläger die Untersagungs- und Beseitigungsverfügung. Darin heißt es, er betreibe in Berlin, Z...ein Gewerbe ohne die erforderliche Genehmigung; dieses Gewerbe bestehe in der Annahme von Sportwetten. Sodann folgt:
„1. Ich untersage Ihnen hiermit für den Bereich des Landes Berlin jegliche Art des Veranstaltens und der Annahme und Vermittlung von Sportwetten sowie die Werbung hierfür, soweit keine behördliche Genehmigung des Landes Berlin vorliegt.
Jegliche Werbung für in Berlin behördlich nicht genehmigte Sportwetten ist unverzüglich einzustellen und in, an und außerhalb der Betriebsstätte zu beseitigen.
2. Für den Fall, dass Sie der vorstehenden Untersagung und der Beseitigungspflicht nicht unverzüglich nachkommen, drohe ich Ihnen nach §§ 6 ff. VwVG in Verbindung mit § 5a VwVfG Bln die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 25.000 Euro an.“
Auf Seite 3 des Bescheides heißt es:
„Kostenentscheidung:
Für die Entscheidung wird eine Gebühr in Höhe von 2.000 Euro festgesetzt.
Begründung:
Gemäß § 1 Abs. 1 Verwaltungsgebührenordnung – VGebO – ist eine Verwaltungsgebühr zu erheben. Bei der Bemessung der Gebühr habe ich den Personalaufwand, den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung und die Bedeutung der Amtshandlung für Sie als Empfänger berücksichtigt. Es handelt sich hierbei um ein gewerbliches, dauerhaft angelegtes Ereignis.“
Mit weiterem Schreiben vom 7. März 2008 wurde der Kläger unter der Überschrift „Untersagungs- und Beseitigungsverfügung vom 07.03.2008“ darauf hingewiesen, dass nach § 9 Abs. 1 [sc. Satz 3] Nr. 1 [sc. GlüStV] jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangt werden könne, die zur Prüfung im Rahmen des Satzes 1 erforderlich seien, und gebeten, die Gewerbean- oder –ummeldung, den Miet- oder Pachtvertrag, den Wettanbietervertrag, die Konzession des ausländischen Anbieters, die Kontoverbindungen über die Sportwettenvermittlungsgeschäfte und den Nachweis über den Betriebsübergang bis zum 25. März 2008 zu übersenden.
Gegen die Untersagungsverfügung legte der Kläger mit Schreiben seines Verfahrensbevollmächtigten vom 18. März 2008 Widerspruch ein. Weiter überreichte er eine Gewerbe-Abmeldung vom 27. März 2008, wonach die Tätigkeit zum 25. März 2008 aufgegeben worden sei.
Am 18. März 2008 beantragte der Kläger beim Verwaltungsgericht Berlin vorläufigen Rechtsschutz (VG 35 A 104.08). Den Antrag nahm er mit Schreiben vom 27. März 2008 wieder zurück.
Mit Bescheid vom 24. Juni 2008, nach unbestrittener Angabe der Verfahrensbevollmächtigten des Klägers zugegangen am 27. Juni 2008, wies das LABO den am 18. März 2008 eingelegten Widerspruch ohne Ausführungen zur Verwaltungsgebühr zurück. Eine weitere Verwaltungsgebühr wurde im Widerspruchsbescheid nicht festgesetzt.
Mit der am 28. Juli 2008 (Montag) erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren betreffend die in der Untersagungsverfügung festgesetzte Verwaltungsgebühr weiter und trägt zur Begründung vor, die Höhe der Verwaltungsgebühr sei in Anbetracht des tatsächlichen Aufwandes nicht angemessen. Auch komme dem Kläger anders als etwa bei Erteilung einer beantragten Erlaubnis kein Vermögensvorteil zugute. Auch könne nicht von einem erheblichen Umsatz für das Wettbüro des Klägers ausgegangen werden. Schließlich sei nicht zu unterstellen, er habe in Kenntnis einer Rechtswidrigkeit seiner Tätigkeit gehandelt oder bewusst eine Anzeige der Tätigkeit unterlassen, um illegale Aktivitäten zu verschleiern.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Referat Zentrale Einwohnerangelegenheiten, Ordnungswidrigkeiten/Glücksspielwesen vom 7. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 24. Juni 2008 insoweit aufzuheben, als darin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.000,-- Euro festgesetzt ist und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er mit Schriftsätzen vom 2. September und 15. Oktober 2008 sowie vom 2. April 2009 und 27. August 2010 ausführlich aus, dass die Verwaltungsgebühr dem Gebührengesetz und der Verwaltungsgebührenordnung entspreche, da die Amtshandlung durch den Kläger und seine illegale Tätigkeit veranlasst und im überwiegenden Interesse einzelner – der Wettteilnehmer und des Klägers – erlassen worden sei. Die Tarifstellen 8111 bis 8121 seien mit einem Landesgesetz und damit durch ein formelles Gesetz eingeführt worden, so dass sich ein Verstoß gegen höherrangiges Recht nur aus einer Unvereinbarkeit mit der Verfassung ergeben könne. Die in der unteren Hälfte des vorgegebenen Rahmens angesetzte Gebühr entspreche dem Wert des Gegenstandes und der Bedeutung sowie dem klägerischen Nutzen der Amtshandlung. Ebenso spreche der Verwaltungsaufwand – gegebenenfalls auch allein schon – für die Berechtigung eines Ansatzes von 2.000,-- Euro. Denn die zuständige Behörde habe zahlreiche Arbeitsschritte von erheblichem Personal- und Zeitaufwand zu absolvieren.
Das Verfahren hat die Kammer mit den Verfahren VG 35 A 476.07 und VG 35 A 106.07 zur gemeinsamen Verhandlung verbunden. Für die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Streitakte, die Gerichtsakte zum Verfahren VG 35 A 104.08 sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, die in der mündlichen Verhandlung vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A.
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Untersagungs- und Beseitigungsverfügung vom 7. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2008 ist hinsichtlich der darin festgesetzten Verwaltungsgebühr rechtswidrig und verletzt den Kläger dadurch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Als Rechtsgrundlage für die angegriffene Verwaltungsgebühr kommt allein der – indes nicht einschlägige – § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge (vom 22. Mai 1957, GVBl. S., 516, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. November 2009, GVBl. S. 674, im Folgenden: GebG) in Betracht. Danach werden Verwaltungsgebühren für die Vornahme von einzelnen Amtshandlungen erhoben, die auf Veranlassung der Beteiligten oder auf Grund gesetzlicher Ermächtigungen in überwiegendem Interesse einzelner vorgenommen werden. Hierzu ist auf der Grundlage vom § 6 Abs. 1 GebG die Verwaltungsgebührenordnung (VGebO) ergangen. Nach den in deren Anlage (Gebührenverzeichnis) durch Artikel VI des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) eingeführten Tarifstellen 8111 und 8121 werden Verwaltungsgebühren insbesondere für die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel (Tarifstelle 8118) sowie für die Untersagung von unerlaubter Werbung für Glücksspiele (Tarifstelle 8119) jeweils in Höhe von 200 bis 5000 Euro erhoben.
1. Den benannten, nunmehr in der VGebO verankerten Tarifstellen ist in der Normenhierarchie der Rang einer Verordnung zuzuordnen. Die Tarifstellen 8111 bis 8121 sind zwar durch ein formelles Gesetz eingefügt worden. Ändert das Parlament aber – wie hier – wegen des sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens bestehende Verordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstandene Normgebilde aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Verordnung zu qualifizieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 –, BVerfGE 114, 196 [234 ff., 238]; in diese Richtung zu einem Fall mit sog. „Entsteinerungsklausel“ auch schon BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 – 4 CN 8.01 –, BVerwGE 117, 313 [320] [vom Gesetzgeber geänderte Rechtsverordnung im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zu überprüfen]; vgl. zusammenfassend Mann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 80 Rdn. 9).
Die Schlussfolgerung des Beklagten, wegen der Einführung mit dem Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel könne sich ein Verstoß der Tarifstellen gegen höherrangiges Recht nur aus ihrer Unvereinbarkeit mit der Verfassung ergeben, trägt daher nicht.
2. Die somit am GebG zu messenden Voraussetzungen zur Erhebung einer Verwaltungsgebühr gegenüber dem Kläger liegen indes nicht vor; vielmehr sind die Tarifstellen 8118 und 8119 wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig (dazu a.). Im Übrigen wäre die Erhebung der Verwaltungsgebühr jedenfalls wegen Ermessensfehlern auf der Rechtsfolgenseite rechtswidrig (dazu b.).
a. Der Erlass der Untersagungs- und Beseitigungsverfügung unterfällt der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG zur Gebührenfreiheit von Amtshandlungen (dazu aa.); die Vorgaben des § 2 Abs. 1 GebG zur Erhebung einer Verwaltungsgebühr sind entgegen der Ansicht des Beklagten nicht erfüllt (dazu bb. und cc.).
aa. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG sind – unbeschadet abweichender gesetzlicher Vorschriften, die vorliegend nicht ersichtlich sind – neben dem mündlichen Verkehr solche Amtshandlungen gebührenfrei, die überwiegend in öffentlichem Interesse vorgenommen werden. So liegt es bezüglich der streitgegenständlichen Untersagungs- und Beseitigungsverfügung hier.
Dabei ist einzustellen, dass jede Amtshandlung in irgendeinem Maße durch ein öffentliches Interesse bedingt ist. Genehmigungserfordernisse etwa werden nicht um ihrer selbst willen aufgestellt, sondern üben zur Gestaltung des privaten oder öffentlichen Rechts eine Ordnungsfunktion aus. So kommt einer Genehmigung aber auch für den Betroffenen ein Wert zu, denn mit der Erteilung wird regelmäßig ein rechtliches Hindernis beseitigt und eine Handlung oder ein Zustand legalisiert. Für die Beurteilung des öffentlichen Interesses kommt es mithin darauf an, zu welchem über die Tatsache der Amtshandlung hinausgehenden weiteren Erfolg, somit aus welchen Motiven die Amtshandlung beantragt wurde (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 13. Januar 1964 – OVG II B 55.62 –, OVGE 8, 40 [41]). Dem folgend ist daher nicht isoliert die jeweilige Amtshandlung, sondern der ihre Notwendigkeit bedingende Sachverhalt in Betracht zu nehmen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 17. Februar 2010 – VG 14 A 95.07 –, juris, Rn. 14 f.). Ausgehend hiervon ist die hier der Verwaltungsgebührenerhebung zugrundeliegende Untersagungs- und Beseitigungsverfügung, die gerade den hochrangigen gemeinwohlorientierten Zwecken des Glücksspielstaatsvertrages zur Durchsetzung verhelfen und den in jenem bekundeten Wertungen entsprechen soll, überwiegend (wenn nicht allein) im öffentlichen Interesse vorgenommen worden.
Denn die Ziele des Glücksspielsstaatsvertrages sind nach § 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken (Nr. 2), den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3) sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (Nr. 4). Damit dienen die Bestimmungen vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen, und werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris, Rn. 28, und Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276 [304 ff.]). Insbesondere bei der Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 29, und Urteil vom 28. März 2006, a.a.O. [304]). Dies sieht der Beklagte im angegriffenen Bescheid im Übrigen ebenso, wenn er dort ausführt (Seite 2), dass die zuständige Behörde „im öffentlichen Interesse“ darüber zu wachen habe, dass die Bestimmungen des Staatsvertrages eingehalten würden und dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterblieben.
Die Tarifstellen Nr. 8118 und 8119, denen – wie dargelegt – der Rang einer Verordnung zuzuordnen ist, stehen daher mit der in der Normenhierarchie höherrangigen gesetzlichen Bestimmung des § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG nicht in Einklang und sind demgemäß nichtig.
Soweit der Beklagte nunmehr vorträgt, mit der Untersagungsverfügung würden die Wettteilnehmer vor den Gefahren der Spiel- und Wettsucht und somit zugleich deren Angehörige geschützt, weshalb die Untersagungsverfügung überwiegend konkreten Personen diene und ihr Erlass damit im überwiegenden privaten Interesse Einzelner sei, ist dem nach dem Vorgesagten nicht zu folgen. Aus dieser Argumentation folgte im Übrigen auch, dass mit dem sog. Sportwettenmonopol vorrangig private Interessen Einzelner verfolgt würden, was die Rechtfertigung des Monopols untergrübe.
Sein weiteres Vorbringen, die Untersagungsverfügung diene zudem dem ordnungspflichtigen Adressaten selbst, weil er von einer nach § 284 StGB strafrechtlich relevanten Tätigkeit abgehalten werden solle, und auch insofern dem Einzelinteresse einer konkreten Person, ändert an dieser Wertung nichts. Denn auch dieser Hinweis des Beklagten vermag ein Interesse eines Einzelnen, das das die Untersagungsverfügung grundsätzlich tragende öffentliche Interesse überwöge, nicht darzulegen. Im Übrigen folgt dies ergänzend schon daraus, dass der Kläger – anders als der Beklagte meint – keiner Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung wegen eines Verstoßes gegen § 284 StGB (ggf. i.V.m. § 27 StGB) ausgesetzt ist. Denn nach der Rechtsprechung des Kammergerichts Berlin (Urteil vom 23. Juli 2009 – [2] 1 Ss 541/08 [11/09] –, juris) stand während der Fortgeltung des Lotteriestaatsvertrages bis zum Ende des Jahres 2007 der Gesetzlichkeitsgrundsatz des Art. 103 Abs. 2 GG einer Strafbarkeit entgegen und bestand zudem jedenfalls während der Übergangszeit im Jahr 2008 für den Glücksspielstaatsvertrag noch ein normativ begründetes Vollzugsdefizit, das eine strafrechtliche Ahndung ebenfalls ausschloss. Eine entsprechende Verurteilung für den vorliegend relevanten Zeitraum von Dezember 2007 bis März 2008 drohte und droht dem Kläger damit nicht, sollte ein strafrechtliches Verfahren nicht zwischenzeitlich ohnehin eingestellt worden sein.
bb. Vollständigkeitshalber ist anzuführen, dass – anders als der Beklagte meint – auch eine Veranlassung der einzelnen Amtshandlung seitens der Beteiligten im Sinne des § 2 Abs. 1, 1. Alt. GebG nicht gegeben ist.
Die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr für eine belastende Amtshandlung setzt voraus, dass die Amtshandlung ihrerseits rechtmäßig ist oder zumindest mit Rechtsmitteln nicht mehr angefochten werden kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Februar 2009 – OVG 11 B 19.08 –, juris, Rn. 32 m.w.N.). Letzteres ist hier der Fall, da der Kläger fristgerecht Klage nur gegen die Verwaltungsgebühr, nicht jedoch gegen die zugrundeliegende Untersagungs- und Beseitigungsverfügung erhoben hat. Eine belastende Amtshandlung kann jedoch nur dann als durch den Adressaten zurechenbar veranlasst angesehen werden, wenn sie rechtmäßig ergangen ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O. [in jenem Fall war eine Anfechtung des Grundverwaltungsaktes nach diesbezüglicher übereinstimmender Erledigungserklärung der Beteiligten gleichfalls nicht mehr möglich]; s.a. OVG Hamburg, Urteil vom 9. Dezember 2009 – 5 Bf 269/04 –, juris, Rn. 28). Dies ist vorliegend zu verneinen. Die Untersagungs- und Beseitigungsverfügung ließ sich nämlich nicht in verfassungs- und gemeinschafts- bzw. unionsrechtskonformer Weise auf die glücksspielrechtliche Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 1 GlüStVG i.V.m. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV (im Folgenden: § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV) oder eine andere Ermächtigungsgrundlage stützen (st. Rspr. der Kammer, vgl. zuletzt Urteil vom 22. Juli 2010 – VG 35 A 353.07 –, juris m.zahlr.w.N.). Nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Vorliegend kann die Untersagungsverfügung jedoch nicht auf die Nichterfüllung der Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV (und damit die Unerlaubtheit des Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV) gestützt werden, da diese Erlaubnispflicht in der erforderlichen Zusammenschau mit § 5 S. 1 AG GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV und dem dort konstituierten sog. Sportwettenmonopol des Landes Berlin gegen höherrangiges (Verfassungs- und Gemeinschafts-[nunmehr Unions-])Recht verstößt. Die Untersagungsverfügung kann auch nicht auf die Verbote des § 4 Abs. 4 GlüStV oder des § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV gestützt werden, da das Sportwettenangebot des Klägers weder ein Angebot im Internet i.S.d. § 4 Abs. 4 GlüStV darstellte noch es sich dabei um „Wetten über Telekommunikationsanlagen“ handelte.Die Unerlaubtheit des Glücksspiels i.S.d. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann sich zwar möglicherweise auch aus einem Verstoß gegen § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV (Ausschluss von Live-Wetten) oder gegen § 4 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV (keine Erlaubnisfähigkeit von Wetten, die keine Sportwetten sind) ergeben, insoweit ist dem Gericht aber eine geltungserhaltende Reduktion bzw. ein Austausch des Regelungsgehalts der Untersagungsverfügung verwehrt. Auch die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 17 ASOG stellt keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar. Dem Gericht ist es ferner vorliegend nicht möglich, nach § 47 VwVfG die rechtswidrige Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels in eine andere rechtmäßige Untersagungsverfügung umzudeuten (st. Rspr. der Kammer, vgl. zuletzt Urteil vom 22. Juli 2010 – VG 35 A 353.07 –, juris). Auf die die ständige Rechtsprechung der Kammer bestätigenden Urteile des Gerichtshofes der Europäischen Union vom 8. September 2010 (– Rs. C-316/07 u.a. [Stoß u.a.] – und – Rs. C-46/08 [Carmen Media] –, unter http://curia.europa.eu) kann zur weiteren Begründung verwiesen werden (zur „Parallelität“ der verfassungs- und unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung eines staatlichen Wettmonopols vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 144).
cc. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist ebensowenig eine Amtshandlung gegeben, die auf Grund gesetzlicher Ermächtigung in überwiegendem Interesse einzelner vorgenommen wurde (§ 2 Abs. 1, 2. Alt GebG). Letztere Tatbestandsvoraussetzung ist – wie dargestellt – nicht erfüllt, denn mit der vorrangig auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV gestützten Untersagungs- und Beseitigungsverfügung werden vornehmlich – wenn nicht allein – öffentliche Interessen verfolgt.
b. Aber auch unter der Annahme, dass die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 GebG zur Erhebung einer Verwaltungsgebühr erfüllt wären, wäre die Festsetzung einer Gebühr von 2.000,-- Euro, die sich allein an den Kosten des Verwaltungsaufwandes zu orientieren hat (dazu aa.), rechtswidrig, denn sie ist jedenfalls ermessensfehlerhaft (dazu bb.).
aa. Nach § 8 Abs. 1 GebG sind die Gebühren unter näherer Bezeichnung der Art und des Inhalts der die Zahlungspflicht begründenden Amtshandlung im Voraus nach festen Normen und Sätzen zu bestimmen. Für eine Amtshandlung, für die noch kein Gebührentatbestand bestimmt ist, ist eine Gebühr von 5,-- bis 5.000,-- Euro festzusetzen. Die Gebühren nach den Sätzen 1 und 2 sind unter Berücksichtigung der in den Absätzen 2 bis 6 aufgestellten Grundsätze zu bestimmen. Gemäß § 8 Abs. 2 GebG sind die Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen.
Letztgenannte Vorschrift wurde mit Gesetz vom 6. Juli 2006 (GVBl. 713) neugefasst. Die Norm lautete zuvor: „Die Verwaltungsgebühren sind unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungszweiges festzusetzen“ (vgl. zur vorherigen Gesetzeshistorie ausführlich VG Berlin, Urteil vom 17. Dezember 2004 – VG 19 A 183.04 –, juris, Rn. 53 ff.). Zur Begründung der Gesetzesänderung ist zum Gesetzesentwurf allgemein insbesondere ausgeführt (Abgh.-Drs. 15/5125, S. 2):
„Da die Gebührenzwecke der Verhaltenslenkung und Wertabschöpfung durch höchstrichterliche Rechtsprechung als verfassungsrechtlich legitim anerkannt sind, muss für die bisherige Verwaltungspraxis eine Rechtsgrundlage geschaffen werden. Durch das vorgelegte Änderungsgesetz wird die Bemessungsgrundlage der Verwaltungsgebühren dahingehend verändert, dass neben den Kosten des für die jeweilige Amtshandlung entstehenden Verwaltungsaufwandes auch der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, der Nutzen oder die Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen ist. Dies kann im Übrigen auch zu Minderungen der Gebühren führen, bei denen der Gebührenschuldner nur geringen Nutzen von der gebührenpflichtigen Amtshandlung hat und ist insofern keine einseitige Verschlechterung der Position des Gebührenschuldners.“
Zur Begründung ist weiter allgemein ausgeführt (Abgh.-Drs. 15/5125, S. 5):
„Das OVG Berlin hat in mehreren Urteilen am 22. Juni 2005 die Tarifstelle 2034 c) Nr. 1 und 3 des Gebührenverzeichnisses der Verordnung über die Erhebung von Gebühren im Bauwesen (BauGebO) für rechtswidrig erklärt. Nach der genannten Tarifstelle werden Gebühren für die Erteilung von Befreiungen von planungsrechtlichen Festsetzungen zum zulässigen Maß der baulichen Nutzung erhoben. Die Rechtswidrigkeit wird darauf zurückgeführt, dass es im GebG keine Rechtsgrundlage für den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung … gibt.
Durch diese Urteile wird Berlin erhebliche Einnahmeverluste erleiden. Mit der vorliegenden Gesetzesänderung soll daher eine entsprechende Rechtsgrundlage schnellstmöglich eingeführt werden.“
In der Einzelbegründung zu § 8 Abs. 2 GebG heißt es (Abgh.-Drs. 15/5125, S. 6):
„Bislang sollen Verwaltungsgebühren nur die Kosten des die Amtshandlung vornehmenden Verwaltungszweiges berücksichtigen. Dies hat das OVG in Urteilen zu Wertgebühren herausgestellt und derartige Gebühren deshalb als nicht von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt angesehen. Da durch höchstrichterliche Rechtsprechung anerkannt ist, dass besondere Vorteile, die der Gebührenschuldner durch die Tätigkeit der Verwaltung erhält, zum Teil wirtschaftlich abgeschöpft werden können, soll die Änderung die Voraussetzung dafür schaffen, dass die bisher ausgeübte Verwaltungspraxis bei der Erhebung von Gebühren auf rechtlich tragfähiger Grundlage erfolgen kann.“
aaa. Es erscheint bereits fraglich, ob die Höhe der mit dem Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel eingeführten Rahmengebühren gemäß den Tarifstellen 8118 und 8119 eine hinreichend begründete Grundlage hat.
In erster Linie steht es in der Entscheidung des Gesetzgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufstellt und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können. Allerdings kann jeder dieser Zwecke beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen sind, ist zudem notwendige Voraussetzung dafür, dass mehrere Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden können, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen werden. Dem Gesetzgeber obliegt es, in eigener Verantwortung auf Grund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu bestimmen, welche Zwecke er verfolgen und in welchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner einfordern will (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. –, juris, Rn. 62 ff.).
Die gerichtliche Kontrolle der Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf daher nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet, sondern vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Maßgebliche Bestimmungsgrößen der Gebührenbemessung werden sich häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln und quantifizieren lassen. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung und -bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 62).
Um dem gesetzlichen Bemessungsmaßstab gerecht zu werden, muss der Verordnungsgeber eine Gebührenkalkulation durchführen. Voraussetzung für eine sachgerechte Gebührenkalkulation ist, dass der Verordnungsgeber weiß, wie hoch die Kosten des Verwaltungsaufwandes sind, wobei ermittlungsbedingte Ungenauigkeiten in Kauf genommen werden können. Weiterhin muss der Verordnungsgeber prognostizieren, welches Gebührenaufkommen aus den einzelnen Tarifstellen ungefähr zu erwarten sein wird. Zudem muss er eine Vorstellung davon haben, welcher Verwaltungsaufwand zumindest regelmäßig durch die den einzelnen Tarifstellen zugrundeliegenden Amtshandlungen verursacht wird, damit er abschätzen kann, in welchen Fällen Vorteile abgeschöpft werden, und ob es gerechtfertigt ist, eine solche Abschöpfung zur Subventionierung nicht durch Gebühreneinnahmen abgedeckter Bereiche des Verwaltungszweiges vorzunehmen. Dem Verordnungsgeber kommt bei der Datenermittlung grundsätzlich die Kosten- und Leistungsrechnung zugute, die es ermöglicht, konkrete Angaben über die Kosten von Amtshandlungen vorzulegen. Erst anhand solcher Daten lässt sich sachgerecht abschätzen, in welcher Höhe welche Gebühren zur Deckung der Kosten festgesetzt bzw. erhöht werden müssen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 17. Dezember 2004 – VG 19 A 183.04 –, juris, Rn. 57).
Eine derartige Gebührenkalkulation liegt hier offensichtlich nicht vor. Dass der Verordnungsgeber in seine Erwägungen bezifferte Kosten der zuständigen Behörde eingestellt oder das Maß der jeweils künftigen Deckung dieser Kosten durch die zu erwartenden Gebühreneinnahmen abgeschätzt hätte, ist ebenso wenig erkennbar wie eine Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes, der zumindest regelmäßig durch die den einzelnen Tarifstellen zugrundeliegenden Amtshandlungen verursacht wird. In der Begründung zum Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel ist zur Änderung der Verwaltungsgebührenordnung lediglich ausgeführt (vgl. Abgh.-Drs. 16/0826, S. 61):
„Die Änderungen folgen aus der […] in den Artikeln I bis V normierten Neugestaltung des Glücksspielwesens in Berlin. Bei den Tarifstellen 8110 bis 8121 wurden die Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner bemessen.“
Angaben zu einer entsprechenden Gebührenkalkulation, insbesondere zu den Tarifstellen 8118 und 8119 im einzelnen, sind indes nicht belegt. Im Gegenteil: Wie die Aufstellung des Beklagten im Schriftsatz vom 27. August 2010 verdeutlicht, sind Ergebnisse der Kosten-Leistungs-Rechnung erst für das Jahr 2009 und das erste Halbjahr 2010 ermittelt worden, so dass solche – auch nicht in anders vorgenommener Ermittlungsweise – bei Schaffung der benannten Tarifstellen nicht vorgelegen haben dürften.
Fraglich erscheint danach auch, ob ein Verwaltungsaufwand – wie er in der Rahmengebühr der Tarifstelle 8118 vorgesehen ist – von bis zu 5.000,-- Euro überhaupt denkbar ist. Der Beklagte bejaht dies (vgl. Schriftsatz vom 2. April 2009, Seite 3) unter Hinweis auf einen äußerst komplexen Ermittlungsaufwand, etwa bei der Einbeziehung ausländischer Veranstalter (das OVG Münster, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 –, juris, Rn. 14, hält für die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel einen Verwaltungsaufwand in Höhe von 10.000,-- Euro für kaum denkbar).
bbb. Es wäre jedenfalls allein der Verwaltungsaufwand in der Bemessung der Höhe der Verwaltungsgebühr zu berücksichtigen.
Der Gesetzgeber knüpft ausweislich der Gesetzesbegründung bei der Festsetzung der neuen Gebührentatbestände 8110 bis 8121 erkennbar allgemein an die in § 8 Abs. 2 GebG benannten Grundlagen an (s.o.). Nach dessen Begründung wiederum ist ausdrücklicher Zweck der Gebührenerhebung neben der Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes allerdings auch die gesetzlich normierte Möglichkeit der Vorteilsabschöpfung (s.o.). Für die Begriffe „Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner“ ergibt sich – wegen ihres einheitlichen Zweckhintergrundes – danach keine (ggf. jeweils) gesonderte Bedeutung im Hinblick auf die Tarifstellen bezüglich der „Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel“ und der „Untersagung von unerlaubter Werbung für Glücksspiele“.
Die vom Gesetzgeber für § 8 Abs. 2 GebG gewählte Formulierung sollte gerade dem Zweck der Vorteilsabschöpfung dienen. Dem entspricht auch der jeweilige Wortsinn der Begriffe. So bezeichnet das Wort 'Nutzen' etwa, was in materieller Hinsicht als Vorteil, Gewinn, Ertrag jemandem zugute kommt, der Begriff 'Wert' beschreibt die positive Bedeutung, die einer Sache für jemanden zukommt, und das Wort 'Bedeutung' weist eine Deckungsgleichheit mit dem Begriff 'Wert' auf (vgl. dazu Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, 1978, unter den Stichwörtern 'Bedeutung', 'Nutzen', 'Wert'). Aus diesem Grund sind die drei Alternativen „Wert des Gegenstandes, Nutzen oder Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner“ in einem wirtschaftlich vorteilhaften Sinne zu verstehen, die – wie etwa auch in Brandenburg – der Herausstellung des Äquivalenzprinzips dienten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juni 2007 – OVG 11 B 6.06 –, juris, Rn. 26). Für einen solchen Vorteil ist angesichts der Untersagungs- und Beseitigungswirkung der streitgegenständlichen Verfügung indes nichts zu erkennen.
Die Gebührenfestsetzung ist demgemäß allein am verbleibenden Kriterium der Kosten des Verwaltungsaufwandes zu messen.
Soweit der Beklagte – insbesondere mit Schriftsatz vom 27. August 2010 – Anderes vorträgt, vermag er damit nicht durchzudringen.
Die von ihm befürwortete Analogie von 'Wert der Amtshandlung' zu 'Streitwert eines Gerichtsverfahrens' geht fehl. Dem Begriff 'Wert' ist – wie oben ausgeführt – ein positiver (mit einem Vorteil verbundener) Inhalt immanent (so auch OVG Münster, Beschluss vom 2. Februar 2009, a.a.O., Rn. 9). Das Wort 'Streitwert' hingegen ist ein hiervon getrennt zu betrachtender Terminus technicus, der eine verkürzende Übertragung auf den Begriff 'Wert' nicht zulässt. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass nach § 52 Abs. 1 GKG der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache zu bestimmen ist und dass sich die Bedeutung der Sache regelmäßig aus den wirtschaftlichen Auswirkungen des Obsiegens ergibt, mithin aus dem Vermögenswert, den der Kläger im Falle eines vollständigen Obsiegens erzielt bzw. behält (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 164 Rn. 7). Der Streitwert bemisst sich also nach dem Vorteil im Falle eines Obsiegens. Im Hinblick aber auf eine einseitig vom Beklagten erlassene, mit allen negativen Auswirkungen verbundene Untersagungs- und Beseitigungsverfügung ist dieser Gedanke eines Gewinns für den Kläger erkennbar auf den vorliegenden Sachverhalt nicht zu übertragen. Der Begriff des gerichtlichen Streitwertes ist dementsprechend für das Normverständnis des Wertes und der Bedeutung i.S.d. § 8 Abs. 2 GebG nicht fruchtbar zu machen.
Anders als der Beklagte meint, ist dem dort weiter verwandten Wort 'Nutzen' – das im Übrigen zur Festsetzung der Verwaltungsgebühr im angegriffenen Bescheid vom 7. März 2008 keine Erwähnung findet – neben einer materiellen Bedeutung – wie er dem Gesetzeszweck der wirtschaftlichen Vorteilsabschöpfung entspricht – nicht auch das Verständnis zuzuschreiben, dass es zudem den eher ideellen Vorteil meinen könnte, der darin läge, dass der Kläger durch die Amtshandlung des Erlasses der Untersagungsverfügung von einer fortgesetzten Begehung einer Straftat abgehalten würde. Für den vorliegenden Fall ist zudem daran zu erinnern, dass er sich dieser Gefahr ohnehin nicht ausgesetzt sieht (s.o.).
bb. Die Entscheidung bezüglich der Gebühr nach dem allein zulässigen Kriterium des erforderlichen Verwaltungsaufwandes wäre ermessensfehlerhaft.
Die Tarifstellen 8118 und 8119 sehen jeweils eine Rahmengebühr von 200,-- bis 5.000,-- Euro vor. Die Festlegung der Höhe der für den konkreten Einzelfall in Ausfüllung einer Rahmengebühr festzusetzenden Gebühr hat die Behörde nach Ermessen zu treffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juni 2007, a.a.O., Rn. 26 a.E.). Hierbei sind insbesondere die Kriterien des GebG und des § 5 VGebO zu berücksichtigen.
aaa. Anders als der Beklagte meint, erschließt sich auch aus seiner Darstellung kein regelmäßig mit einer Untersagungsverfügung der vorliegenden Art verbundener Verwaltungsaufwand von 2.000,-- Euro.
Nach Angaben des Beklagten ergibt sich der Aufwand aus folgenden regelmäßig mit einer der streitgegenständlichen vergleichbaren Amtshandlung verbundenen Tätigkeiten:
(1) Übersendung der Gewerbeanmeldung des Klägers durch das zuständige Bezirksamt;
(2) Registrierung, Anlegen eines neuen Vorgangs, Aktenstudium;
(3) Abfrage der Registrierung des Klägers aus der Betriebekartei;
(4) Ermittlung früherer Betreiber der streitgegenständlichen Betriebsstätte;
(5) innerbehördliche Planung und Abstimmung einer Betriebsstättenkontrolle;
(6) Durchführung einer Betriebsstättenkontrolle durch zwei Mitarbeiter des LABO einschließlich An- und Abfahrt mit Pkw, Erstellung eines Kontrollprotokolls, Aktenstudium;
(7) ggf. Erstellung eines Schreibens, mit dem der Kläger aufgefordert wird, bestimmte Unterlagen vorzulegen; Übersendung des Schreibens an den Kläger; Vermerk zur Wiedervorlage;
(8) Vermerk zum Erlass der Untersagungs- und Beseitigungsverfügung sowie Anweisung zur Verbuchung der Verwaltungsgebühr in ProFiskal; Übersendung der Akte zum Buchen;
(9) Verbuchung der Verwaltungsgebühr in ProFiskal; Erstellung einer Annahmeanordnung für Einmalzahlungen; Rückübersendung der Akte mit neuem Kassenzeichen;
(10) Erstellung der Untersagungs- und Beseitigungsverfügung;
(11) Übersendung einer Abschrift der Verfügung an das Landeskriminalamt und das zuständige Bezirksamt;
(12) Vermerk zur Wiedervorlage des Vorgangs;
(13) Zustellung des Bescheides an den Kläger mittels Postzustellungsurkunde.
Nach Darstellung des Beklagten würden die genannten Tätigkeiten von mehreren Angestellten des öffentlichen Dienstes und Beamten arbeitsteilig durchgeführt. Zudem werde der ordnungsgemäße Ablauf der Tätigkeiten durch den Teamleiter und den verbeamteten zuständigen Referatsleiter überwacht. Der zeitliche Umfang aller im Zusammenhang mit dem Erlass der Untersagungsverfügung anfallenden behördlichen Tätigkeiten betrage etwa zehn Arbeitsstunden. Hinzu kämen die Kosten für das Büromaterial, die Versendung der behördlichen Schreiben sowie die Fahrten im Zusammenhang mit der Betriebsstättenkontrolle. Zudem seien kalkulatorische Abschreibungen, kalkulatorische Pensionszuschläge für Beamte, die kalkulatorische Miete sowie sog. Gemeinkosten zu berücksichtigen. Im Rahmen der Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) kenne das LABO nur ein Produkt „Glücksspielwesen“, das Sportwetten, gewerbliche Spielvermittler, Lotterien/Tombolen, Pokerveranstaltungen sowie die Genehmigung von Annahmestellen umfasse. Hierfür hätten sich durchschnittliche „Stückkosten“ in Höhe von 1.517,-- Euro im Jahr 2009 und 1.836,-- Euro für das erste Halbjahr 2010 ergeben.
Diese allgemeinen Ausführungen zu den regelmäßigen Kosten im Zusammenhang mit einer Untersagungs- und Beseitigungsverfügung tragen keinen notwendigen Zeitaufwand von zehn Stunden. So fällt der Punkt (1) schon nicht in den Zuständigkeitsbereich des hier tätig werdenden LABO. Worauf sich das Aktenstudium unter Punkt (2) beziehen soll, kurz nachdem mit der Gewerbeanmeldung eine Akte angelegt wurde, erschließt sich nicht. Die Tätigkeit unter Punkt (3) ist eine automatisierte Abfrage, die kaum wenige Minuten dauern dürfte. Nicht viel anderes hat auch für eine computergestützte Erkundigung gemäß Punkt (4) zu gelten. Welchen Zeitumfang die Planung und Abstimmung unter Punkt (5) erfordern soll, bleibt unklar. Auch das unter Punkt (7) genannte Schreiben kann angesichts der vorstrukturierten Form nicht mit einem längeren Zeitaufwand verbunden werden, zumal es ohnehin nur „ggf.“ erstellt wird. Welche Zeit ein Bediensteter des Beklagten für die unter den Punkten (10), (11) und insbesondere (12) benannten Tätigkeiten verwendet, lässt sich ebenso allenfalls nur mit einer niedrigen Minutenzahl bemessen. Der Arbeitsschritt zu Punkt (13) wiederum fällt weitestgehend nicht in den Tätigkeitsbereich des LABO. Danach mag regelmäßig nur für die Handlungen unter Punkt (6), (8) und (9) von einem höheren Zeit- und Personalaufwand auszugehen sein. In der Zusammenschau aber ergibt sich – auch unter Berücksichtigung einer Überwachung der Tätigkeiten – kein plausibler Ansatz für die Annahme der Notwendigkeit von zehn Arbeitsstunden zur Fertigung eines Untersagungs- und Beseitigungsbescheides der vorliegenden Art.
Im Übrigen wäre bereits rein rechnerisch bei einem Arbeitsanfall von zehn Stunden jede einzelne Arbeitsstunde eines Bediensteten des Beklagten mit einem Aufwand von 200,-- Euro zu veranschlagen. Dies würde bei einem Ansatz von 8 Stunden am Tag an 20 Arbeitstagen im Monat Kosten von monatlich 32.000,-- Euro für einen beim Beklagten mit Untersagungsbescheiden der vorliegenden Art befassten Mitarbeiter voraussetzen, was auch der Beklagte wohl nicht ernsthaft behaupten wollte.
Soweit der Beklagte weiter auf andere kalkulatorische Allgemeinkosten abstellt, sind diese schon weder nach ihrer Art nachvollziehbar noch in der Höhe annähernd substantiiert und wohl auch vom Beklagten nicht substantiierbar. Ihr Ansatz bleibt demnach im Bereich der freien Schätzung, wobei selbst hierfür Grundlagen nur unzureichend erkennbar sind, beispielsweise im Hinblick auf die Übertragung eines kalkulatorisches Anteils der Gebäudemiete oder der Pensionszuschläge für Beamte – für welchen arbeitsteilig in welcher Form beteiligten Beamten im Übrigen – für die Arbeitsschritte etwa zu Punkt (2) oder Punkt (10).
Doch auch dies eingestellt in eine pauschalierende Betrachtung des Verwaltungsaufwandes im Regelfall, vermag sich ein solcher jedenfalls nicht in Höhe von 2.000,-- Euro zu erschließen. Dies zeigt bereits ein Vergleich der unter Nr. 8115 des Gebührenverzeichnisses erfassten Gebührentarifstelle, die den Widerruf einer Erlaubnis zum Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen betrifft. Diese sieht lediglich einen Gebührenrahmen von 50,-- bis 2.000,-- Euro vor. Jedenfalls im Regelfall wird aber für die Versagung von Erlaubnissen kein wesentlich geringerer Verwaltungsaufwand anfallen als für die Untersagung unerlaubten Glücksspiels. Darüber hinaus steht der Gebührenrahmen der Tarifstelle Nr. 8118 außer Verhältnis zu dem in der Tarifstelle 8112 für die Erteilung einer Erlaubnis als gewerblicher Spielvermittler festgelegten Gebührenrahmen. Hier beträgt die höchstmögliche Gebühr lediglich 2.000,-- Euro, obgleich neben dem Verwaltungsaufwand der mit der Erlaubnis verbundene wirtschaftliche Wert einbezogen sein dürfte (vgl. hierzu auch OVG Münster, a.a.O., Rn. 14). Dieses Missverhältnis wird gleichfalls deutlich an den weiteren Tarifstellen. So sieht die Nr. 2249 lit. a) für die Zulassung eines Buchmachers nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz eine Gebühr von 340,01 Euro vor, Nr. 2710 bestimmt für Erlaubnisse für Totalisatoren Gebühren von 19,94 bis 163,10 Euro und zur Unterhaltung von Wettannahmestellen außerhalb der Rennbahn durch einen Rennverein von 25,56 Euro je Jahr; Nr. 2001 lit. a) normiert für die Gewerbeanmeldung durch eine natürliche Person eine Gebühr von 26,-- Euro (Ziff. 1.), durch eine juristische Person mit einem gesetzlichen Vertreter von 31,-- Euro (Ziff. 2), Nr. 2326 lit. a) sieht für die unbefristete Erlaubnis im Gaststättengewerbe (alkoholische Getränke) eine Gebühr von mindestens 100,-- bis höchstens 1.500,-- Euro vor. Als mit einem erheblichen wirtschaftlichen Vorteil verbunden zu werten ist schließlich etwa auch die Genehmigung einer Ersatzschule, für die eine Gebühr von 500,-- bis 1.500,-- Euro bestimmt ist. Aus diesen zum Vergleich herangezogenen Tarifstellen folgt, dass für die vorliegende Tätigkeit jedenfalls nicht regelmäßig von einem Verwaltungsaufwand von 2.000,-- Euro ausgegangen werden kann; die hierfür abgegebene Begründung des Beklagten trägt diese Höhe der Verwaltungsgebühr – auch bei einer insoweit notwendig anzustellenden pauschalierenden Bewertung des Aufwandes – gleichfalls nicht.
Auch die vom Beklagten zusätzlich vorgetragenen Produktkosten vermögen einen Aufwand von annähernd 2.000,-- Euro nicht zu belegen. Denn – unabhängig von ihrer Belastbarkeit im Übrigen – sind die für die KLR ermittelten Kosten – wie vorgetragen wird – nur auf ein Sammelprodukt ausgerichtet und betreffen nicht konkret das in der Tarifstelle 8118 oder 8119 erfasste Produkt. Es fehlt ihnen daher für den vorliegenden Zusammenhang an Aussagekraft.
bbb. Doch selbst wenn für den vorliegenden Fall von einem regelmäßig mit einer Untersagungs- und Beseitigungsverfügung verbundenen Verwaltungsaufwand von 2.000,-- Euro ausgegangen würde, wäre die hier streitgegenständliche Festsetzung wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig.
Ergänzend zu § 8 Abs. 2 GebG ist nach § 5 VGebO die Gebühr bei Amtshandlungen, für die in dem Gebührenverzeichnis ein Rahmen festgelegt ist, zu bemessen nach der Bedeutung des Gegenstandes und dem wirtschaftlichen Nutzen für die Beteiligten (Nr. 1), nach dem Umfang der Amtshandlung und den Schwierigkeiten, die sich bei der Durchführung der Amtshandlung ergeben (Nr. 2), nach den wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners (Nr. 3).
Da die Bedeutung des Gegenstandes und der wirtschaftliche Nutzen für den Kläger nur eine „positive“ Bedeutung für ihn meinen, scheiden sie angesichts der negativen Wirkung der Untersagungs- und Beseitigungsverfügung vorliegend als zu berücksichtigende Ermessensgesichtspunkte aus. Zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners hat der Beklagte, wie sich aus dem Verwaltungsvorgang ergibt, vor Festsetzung der Verwaltungsgebühr keinerlei Ermittlungen angestellt und sie deshalb offenkundig nicht als relevanten Belang für seine Ermessensausübung erkannt (vgl. auch Schriftsatz des Beklagten vom 27. August 2010, Seite 7, 1. Absatz a.E.; zum Ausfall einer vom Beklagten zu leistenden Sachverhaltsaufklärung vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Juni 2010 – OVG 1 N 31.09 –, S. 7 des Umdrucks). Ob allein hierin schon ein die Rechtswidrigkeit der Festsetzung begründender Ermessensfehler erkannt werden kann, mag mangels Ergebnisrelevanz dahinstehen.
Denn schon eine allein auf den Kriterien des § 5 Nr. 2 VGebO fußende Ermessensentscheidung trägt die Festsetzung von 2.000,-- Euro nicht. Für diese ist auf den konkreten Einzelfall abzustellen, der – anders als der hier unterstellte regelmäßige Verwaltungsaufwand im Wert von 2.000,-- Euro – in erkennbarer Weise einen deutlich geringeren Bedarf aufweist. Ausweislich des Verwaltungsvorganges wurde das Verfahren eingeleitet aufgrund einer vom LKA 257 gefertigten Strafanzeige, in der der Kläger als Tatverdächtiger geführt wurde. Die Sachbearbeiterin des LABO vermerkte nach deren Eingang – wohl unter Registrierung und Anlegen eines Vorganges –, dass gegen den Kläger eine Untersagungs- und Beseitigungsverfügung zu erlassen sei, die Amtshandlung gebührenpflichtig sei und die Akte nach Verbuchen von 2000,-- Euro in ProFiskal mit dem Kassenzeichen an sie zurückgegeben werden solle. Es folgt eine Annahmeordnung für Einzelzahlungen über 2.000,-- Euro, die auf sachliche und rechnerische Richtigkeit geprüft freigegeben wurde. Sodann erging die Untersagungs- und Beseitigungsverfügung, für die eine Gebühr von 2.000,-- Euro festgesetzt wurde. Das Schreiben, mit dem weitere Unterlagen vom Kläger erfordert wurden, erging am gleichen Tag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die vorgenannte Untersagungsverfügung.
Vorliegend sind danach nur die Arbeitsschritte zu (2), (7) – dieser allerdings ohne Relevanz für die bereits zuvor festgesetzte Gebühr – und (8) bis (13) ausgeführt worden, wobei sich Punkt (12) weitgehend in der Ziffer 4 der Verfügung vom 7. März 2008 erschöpft. Insbesondere hat im hiesigen Fall keine Betriebsstättenkontrolle (samt Vorbesprechung und Planung) stattgefunden. Anders als der Beklagte vorträgt, haben auch gerade keine aufwendigen Ermittlungen bezüglich eines Betreiberwechsels stattgefunden. Selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, wären diese vom LKA 257 im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens durchgeführt worden und jedenfalls nicht seitens des die vorliegend streitgegenständliche Verwaltungsgebühr erhebenden LABO. Der den Kläger konkret betreffende Vorgang ist vielmehr durch die allein routinemäßige, mit im Wesentlichen vorgefertigten Verfügungen und Schreiben durchgeführte Bearbeitung gekennzeichnet. Der im Regelfall – unterstellte – Arbeitsaufwand ist demzufolge deutlich unterschritten, weshalb auch die Ermessensausübung hinsichtlich der Höhe der Verwaltungsgebühr vorliegend zu einem deutlich unter dem für einen Regelfall anzusetzenden Betrag hätte führen müssen. Damit sind die konkreten Umstände des Verwaltungsaufwandes unzutreffend gewichtet in die Ermessenserwägungen eingestellt, wodurch ein Ermessenfehler begründet wird.
Darüber hinaus ist die Ermessensentscheidung im Untersagungsbescheid zur Festsetzung der Gebühr kaum als solche zu erkennen. Selbst wenn sie allerdings genügen sollte als erstmalige, wenn auch defizitäre Ausübung des Ermessens, die nach § 114 Satz 2 VwGO im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ergänzt werden könnte (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 – 1 C 20.05 –, juris, Rn. 22), wäre diese so ergänzte Ermessensentscheidung schon deshalb fehlerhaft, weil mit der Untersagungs- und Beseitigungsverfügung die Gebührentatbestände sowohl der Tarifstelle 8118 – Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel – als auch der Tarifstelle 8119 – Untersagung von unerlaubter Werbung für Glücksspiele – erfüllt sind, ohne dass sich zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Ausführungen des Beklagten dazu finden, wie sich die festgesetzte Gesamtgebühr von 2.000,-- Euro auf die einzelnen Tarifstellen verteilte, insbesondere in welcher Höhe die Rahmengebühr für die Tarifstelle 8119 angesetzt wurde.
Sollte der Beklagte in der Tat vortragen wollen, er habe eine Gebühr lediglich hinsichtlich der Tarifstelle 8118 erhoben – was in deutlichem Widerspruch zu seinen späteren Bescheiden stünde, die gerichtsbekannt durchgehend auf beide Tarifstellen Bezug nehmen –, wäre die Entscheidung dennoch rechtswidrig. Denn es ist für diesen Fall nicht ersichtlich, ob und, wenn ja, mit welcher Begründung der Beklagte von der Erhebung einer Gebühr nach der Tarifstelle 8119, deren Tatbestandsvoraussetzungen unstreitig vorliegen, abgesehen haben sollte. Zwar können gemäß § 8 Abs. 1 Satz 4 GebG in besonderen Fällen Ermäßigungen und Befreiungen zugelassen werden. Für entsprechende Ermessenserwägungen ist jedoch weder aus dem angegriffenen Bescheid noch den nachfolgenden Schriftsätzen ein Anhaltspunkt zu gewinnen; Ergänzungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO sind demgemäß nicht zulässig (vgl. BVerwG, a.a.O.).
Des Weiteren erscheint die Festsetzung auch deshalb nicht frei von Ermessensfehlern, weil der Beklagte – wie er im Schriftsatz vom 2. April 2009 ausführt (Seite 5 f. zu III.) – die Gebührenfestsetzung mit 2.000,-- Euro unabhängig davon für zutreffend erachtet, ob er nur den Verwaltungsaufwand einstelle oder zusätzlich auch die Bedeutung des Gegenstandes der Amtshandlung berücksichtige (vgl. Schriftsatz vom 2. April 2009, Seite 6) oder zudem noch die weiteren zwei in § 8 Abs. 2 GebG genannten Kriterien Wert und Nutzen einstellt (vgl. Schriftsatz vom 27. August 2010, Seite 3 zu 2.). An welchem rechtlichen Maßstab ausgerichtet und welchen konkreten Inhalts die nach § 8 Abs. 2 GebG, § 5 VGebO zu treffende Ermessensentscheidung sein soll, erschließt sich aus diesem Vorbringen gerade nicht. Soweit der Beklagte die Ermessenserwägungen sowohl an den Kosten des Verwaltungsaufwandes als auch des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner ausrichten will, ist die Entscheidung überdies schon deshalb fehlerhaft, weil die drei letztgenannten Gesichtpunkte vorliegend nicht zu berücksichtigen sind (s.o.).
Darüber hinaus stellte sich die Frage, ob nicht – im Fall einer Untersagungsverfügung – wenigstens der Rechtsgedanke des § 6 VGebO in der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen wäre. Danach wird, wenn der Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung abgelehnt wird, ein Zehntel bis fünf Zehntel der vollen Gebühr erhoben (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VGebO), wobei bei Rahmengebühren von der Gebühr auszugehen ist, die bei Vornahme der Amtshandlung festzusetzen wäre (§ 6 Abs. 2 VGebO). Zwar liegt hier gerade kein Antrag des Klägers vor, es wird aber die Fortführung des von ihm ohne eine Beantragung aufgenommenen Gewerbes unterbunden, was einer Zurückweisung eines entsprechend beim Beklagten gestellten Begehrens gleichkommen dürfte. Dies zugrundegelegt läge die Ermäßigung der vom Beklagten für die Amtshandlung der Untersagung grundsätzlich angesetzten Höhe von 2.000,-- Euro auf ein Zehntel bis fünf Zehntel nahe. Sollte dieser Rechtsgedanke indes bereits in die Bestimmung der Rahmengebühr selbst eingeflossen sein, wofür ausweislich der Gesetzesbegründung nichts ersichtlich ist, wäre von einer unreduzierten Rahmengebühr von 400,-- bis 10.000,-- Euro auszugehen. Dies entspräche annähernd der – vom Oberverwaltungsgericht Münster im o.g. Beschluss bewerteten und in der summarischen Prüfung für nichtig erachteten – Rechtslage in Nordrhein-Westfalen.
Soweit der Beklagte schließlich auf die summarische Prüfung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 8. September 2010 – OVG 1 S 122.10 – unter Hinweis auf den Beschluss vom 21. Januar 2010 – OVG 1 S 94.09 –, juris, Rn. 30) verweist, nach der die Festsetzung der Verwaltungsgebühren keinen ernstlichen rechtlichen Zweifeln unterliege, vermag er auch damit angesichts des Vorstehenden nicht zu überzeugen.
B.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO sowie § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren im Einzelfall zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendig ist (§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO), muss aus Sicht einer verständigen Partei und nicht nach den objektiven Maßstäben beurteilt werden, die einer rechts- und sachkundigen Person zur Verfügung stehen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Februar 2006 – 9 L 37.05 –, zitiert nach juris m.w.N.). Nach diesem Maßstab war die Zuziehung eines Rechtsanwalts hier geboten. Die Angelegenheit ist nicht nur von erheblicher (wirtschaftlicher) Bedeutung, sie war und ist auch von hinreichender Schwierigkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 ff. VwVG
§§ 708 ff. ZPO
§ 5a VwVfG
§ 47 VwGO
§ 1 GlüStV
§ 284 StGB
§ 27 StGB
§ 17 ASOG
§ 47 VwVfG
§ 5 VGebO
§ 6 VGebO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 GebG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 GebG
§ 2 Abs. 1 GebG
§ 2 Abs. 1, 1. Alt. GebG
§ 1 Abs. 1 GlüStVG
§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 5 S. 1 AG
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 1, 2. Alt GebG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 8 Abs. 1 GebG
§ 8 Abs. 2 GebG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 5 Nr. 2 VGebO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 4 GebG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 VGebO
§ 6 Abs. 2 VGebO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
Art. 103 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 114, 196
BVerwGE 117, 313
BVerfGE 115, 276
35 A 104.08
35 A 476.07
35 A 106.07
2 BvF 2/03
4 CN 8.01
II B 55.62
14 A 95.07
1 BvR 928/08
1 BvR 1054/01
1 Ss 541/08
11 B 19.08
5 Bf 269/04
35 A 353.07
19 A 183.04
2 BvL 9/98
9 B 1788/08
11 B 6.06
1 N 31.09
1 C 20.05
1 S 122.10
1 S 94.09
9 L 37.05