Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-01-13, Aktenzeichen 5 LB 312/08

Tenor:

Tatbestand:
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung wendet sich die Beklagte gegen das erstinstanzliche Urteil, mit dem das Verwaltungsgericht sie verpflichtet hat, die damals teilzeitbeschäftigte Klägerin für die Zeit ihrer Teilzeitbeschäftigung besoldungs- und versorgungsrechtlich wie eine vollzeitbeschäftigte Lehrkraft zu stellen.
Die Klägerin, eine im niedersächsischen Schuldienst tätige Lehrerin, bestand nach Ableisten des Vorbereitungsdienstes am 15. Oktober 1998 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen mit der Note "gut (1,7)". Die Rechtsvorgängerin der Beklagten, die Bezirksregierung D., stellte die Klägerin mit einem ohne Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid vom 22. Januar 1999 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe als Lehrerin z. A. (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) mit Wirkung vom 1. Februar 1999 in den niedersächsischen Landesdienst an der Hauptschule E. ein und ordnete sie aus dienstlichen Gründen mit dem Ziel der Versetzung mit ihrer vollen Stundenzahl bis zum 31. Juli 1999 an die Orientierungsstufe F. in G. ab. Gleichzeitig legte die Bezirksregierung D. in diesem Bescheid fest, dass die Klägerin gemäß dem seinerzeitigen § 80b NBG bis zum 31. Januar 2003 mit durchschnittlich regelmäßig 22 Wochenstunden bei einer Regelstundenzahl von damals 27,5 Wochenstunden und ab dem 1. Februar 2003 in Vollzeit beschäftigt wird.
Die Bezirksregierung D. versetzte die Klägerin mit Wirkung vom 1. August 1999 an die Orientierungsstufe F. in G. und ernannte sie nach Verkürzung der Probezeit mit Wirkung vom 1. Mai 2000 zur Lehrerin.
Mit Schreiben vom 28. August 2000 beantragte die Klägerin wegen der ihr aufgezwungenen Teilzeitbeschäftigung rückwirkend Vollbeschäftigung seit dem Einstellungszeitpunkt sowie die Nachzahlung der sich daraus ergebenden Differenzbezüge. Zur Begründung führte sie an, die Teilzeitbeschäftigung verstoße gegen die verfassungsrechtlichen Ansprüche des Beamten auf hauptberufliche Dienstleistung und auf vollen amtsangemessenen Unterhalt. Eine Wahlfreiheit zwischen Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigung habe nicht bestanden.
Die Bezirksregierung D. lehnte mit Bescheid vom 6. September 2000 den Antrag wegen der zwischenzeitlich eingetretenen Bestandskraft der Einstellungsverfügung ab. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2000 (- BVerwG 2 C 1.99 -) gebe keinen Anlass, den Bescheid vom 22. Januar 1999 zu ändern, da diesem Urteil die Einstellungsteilzeitregelung des Landes Hessen zugrunde gelegen habe und die dazu ergangene Rechtsprechung nicht auf die niedersächsische Regelung, die wesentliche Beschränkungen der Zulässigkeit einer Einstellungsteilzeit enthalte, übertragen werden könne. Sinn von § 80b NBG sei es, den bestehenden Bewerberüberhang bei Lehrkräften abzubauen und auf diese Weise gemäß dem in Art. 20 GG verankerten Sozialstaatsprinzip Arbeitslosigkeit zu vermeiden. Wegen der in § 80c NBG - der Nachfolgeregelung des § 80b NBG - geregelten und gewährten Mindestbesoldung sei auch eine amtsangemessene Alimentation der Klägerin sichergestellt. Ein Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz sei nicht erkennbar. Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens bestünden angesichts der genannten bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht. Für eine Aufhebung oder Änderung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung von Amts wegen für die Vergangenheit sei kein Anlass gegeben, weil die Klägerin tatsächlich nur im Umfang der herabgesetzten Arbeitszeit tätig gewesen sei und dieser Zustand nicht mehr rückgängig gemacht werden könne, sodass auch die Fürsorgepflicht eine Änderung nicht gebiete. Für die verbleibende Dauer des vierjährigen Bewilligungszeitraums komme eine Änderung nicht in Betracht, weil sie zu einer Verringerung der Zahl der Neueinstellungen führe und damit den Abbau des Bewerberüberhangs verzögere, was auch unter Berücksichtigung der gegenüber der Klägerin bestehenden Fürsorgepflicht nicht vertretbar wäre.
Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin vom 16. Oktober 2000 wies die Bezirksregierung D. mit Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2000, der Klägerin am 2. November 2000 zugestellt, unter Bezugnahme auf den Ausgangsbescheid zurück.
Am 4. Dezember 2000, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben und zunächst ihr Begehren weiterverfolgt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ist festgestellt worden, dass ihre Teilzeitbeschäftigung zum 1. August 2001 aufgehoben worden ist. Die Beteiligten haben insoweit den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin ausgeführt, in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2000 sei die Verfassungswidrigkeit einer Teilzeitbeschäftigung von Beamten gegen ihren Willen auch unter Berücksichtigung des Sozialstaatsprinzips festgestellt worden. Einen rechtfertigenden Grund für eine Einschränkung des Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation habe das Bundesverwaltungsgericht nicht festgestellt. Zudem sei die Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit das Leitbild und der wesentliche Strukturinhalt, der das Beamtenverhältnis kennzeichne. Die im Gesetz vorgesehene zeitliche Begrenzung der Einstellungsteilzeit führe zu keiner anderen Einschätzung, da die Einstellungsteilzeit ohne Einverständnis des Beamten nicht festgesetzt werden könne. Die Amtsangemessenheit der Alimentation sei nicht gewährleistet. Der Leistungsgrundsatz werde verletzt, weil die Einstellung von der Bereitschaft eines Verzichts auf eine Vollbeschäftigung abhänge. Eine Durchbrechung dieser hergebrachten Grundsätze sei unzulässig. Die Bezirksregierung D. wäre verpflichtet gewesen, die Teilzeitbeschäftigungsverfügung nach § 48 Abs. 1 VwVfG aufzuheben, zumal schon zuvor bekannt gewesen sei, dass Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit eines Antrags auf Ermäßigung der Arbeitszeit eine Wahlfreiheit des Beamten sei.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 22. Januar 1999 hinsichtlich der Anordnung von Teilzeitbeschäftigung und des Bescheides vom 6. September 2000 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 2000 zu verurteilen, der Klägerin die Gehaltsdifferenz zwischen 22/27,5 Anteilen der Bezüge der Besoldungsgruppe A 12 BBesO und den vollen Bezügen für 27,5 Wochenstunden rückwirkend vom 1. Februar 1999 bis zum 31. Juli 2001 nebst Prozesszinsen von 5 Prozentpunkte über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen und sie versorgungsrechtlich so zustellen, als wäre sie seit ihrer Einstellung vollzeitig beschäftigt worden.
Die Rechtsvorgängerin der Beklagten hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die angefochtenen Bescheide verteidigt.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 3. Mai 2004 das Verfahren eingestellt, soweit es übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, und im Übrigen der Klage stattgegeben. Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG lägen zwar nicht vor, weil eine Änderung der Rechtsprechung nicht mit einer Änderung der Rechtslage im Sinne dieser Vorschrift gleichzusetzen sei. Die Teilzeitbeschäftigungsverfügung sei jedoch nach §§ 48, 51 Abs. 5 VwVfG aufzuheben, da die Aufrechterhaltung dieser Verfügung schlechthin unerträglich sei. Grund und Grad sowie die Erkennbarkeit der Rechtswidrigkeit der Verfügung führten im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null dazu, dass die Rechtsvorgängerin der Beklagten zur Aufhebung verpflichtet sei. Es liege ein verfassungsrechtlicher Verstoß gegen den durch Art. 33 Abs. 5 GG verbürgten Grundsatz der hauptberuflichen Lebenszeitanstellung vor. Der Grad der Offenkundigkeit dieses Fehlers sei aufgrund der Rechtsprechung aus dem Jahr 1989, aber vor allem auch aus dem Jahr 2000 extrem hoch. Die entsprechenden Gesichtspunkte hierfür seien schon im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides angelegt gewesen. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits im Urteil vom 4. März 1992 die Rechtswidrigkeit einer Arbeitszeitermäßigung ohne Wahlmöglichkeit der neu einzustellenden Beamten konstatiert. Die Beklagte habe mit der Rechtswidrigkeit ihrer Einstellungspraxis rechnen müssen. Dies werde durch den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2002 (- BVerwG 2 B 12.02 -) und die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Nds. VBl. 2002, 160 und NordÖR 2002, 134) klar und eindeutig konturiert, weshalb ein Festhalten an dem Bescheid völlig unerträglich wäre. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Beklagte faktisch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens bereits vorgenommen habe, da sie vor Einhaltung der gesetzten Frist diese zugunsten der Klägerin abgekürzt habe. Diese Neubefassung mit der Sache und die Teilabkürzung der Zwangsteilzeit bei gleichzeitiger Berufung auf die Bestandskraft des Ausgangsbescheides lasse das Verhalten der Beklagten als inkonsequent und widersprüchlich erscheinen. Vielmehr hätte sich die Beklagte in Anbetracht der Rechtsprechung mit der Sache auch sonst befassen müssen. Die offenkundige Rechtswidrigkeit der Verfügung könne nicht aufrechterhalten bleiben. Der Umstand der in der Vergangenheit nur reduziert erbrachten Arbeitsleistung könne der Klägerin nicht entgegen gehalten werden, da ihr die Teilzeit aufgezwungen worden sei. Die Berufung hierauf seitens der Beklagten sei treuwidrig. Im Übrigen liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen zwangsteilzeitbeschäftigten Lehrkräften vor, die zufälliger Weise die Teilzeitbeschäftigungsverfügung nicht hätten bestandskräftig werden lassen und die die Beklagte klaglos gestellt habe. Das Verwaltungsgericht könne angesichts der Ermessensreduzierung auf Null der Klägerin die begehrte Besoldungsdifferenz zusprechen sowie die Verpflichtung der Beklagten aussprechen, die Klägerin versorgungsrechtlich wie eine vollzeitbeschäftigte Lehrkraft zu behandeln.
Auf den Antrag der Beklagten hat der erkennende Senat nach zwischenzeitlichem Ruhen und Wiederaufnahme des Verfahrens mit Beschluss vom 22. Juli 2008 (- 5 LA 231/08 -) die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassen.
Im Berufungsverfahren hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 18. Dezember 2008 mitgeteilt, dass die Klägerin versorgungsrechtlich so gestellt wird, als wäre sie seit ihrer Einstellung vollzeitbeschäftigt worden. Die Beteiligten haben insoweit den Rechtsstreit in der Hauptsache in der mündlichen Verhandlung am 13. Januar 2009 übereinstimmend für erledigt erklärt.
Mit ihrer Berufung macht die Beklagte geltend, das Abstellen auf die Bestandskraft der Teilzeitbeschäftigungsverfügung stelle sich für die Klägerin nicht als schlechthin unerträglich dar. Ein Anspruch auf deren Rücknahme bestehe daher nicht. Der Umstand der von Anfang an bestehenden Rechtswidrigkeit der Verfügung begründe für sich gesehen nicht einen Anspruch auf Rücknahme. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts könne zwar grundsätzlich dessen Rücknahme gebieten. Entscheidend sei jedoch, ob der Verwaltungsakt im Zeitpunkt seines Erlasses - und nicht im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung - diese Voraussetzung erfülle. Im Erlasszeitpunkt habe sie - die Beklagte - nicht von einer Rechtswidrigkeit des Bescheides ausgehen müssen. Ihre Entscheidung, dem Prinzip der Rechtssicherheit den Vorrang einzuräumen und die Verfügung nicht aufzuheben, sei daher nicht zu beanstanden. Die vor dem 22. Januar 1999 ergangene Rechtsprechung könne die Annahme der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Teilzeitbeschäftigungsverfügung mangels Übertragbarkeit auf die niedersächsische Einstellungspraxis nicht rechtfertigen. Die vorzeitige Abkürzung der Teilzeitbeschäftigung sei nicht wegen der Rechtsprechung, sondern allein wegen des vorangeschrittenen Abbaus des Bewerberüberhangs erfolgt. Mit Blick hierauf erweise sich ihr Verhalten nicht als inkonsequent und widersprüchlich. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben durch die Berufung auf die Bestandskraft des Bescheides liege demnach nicht vor, zumal die Klägerin weder über die rechtlichen Umstände der Teilzeiteinstellung noch über Rechtsbehelfsmöglichkeiten getäuscht worden sei. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG mit Blick auf die unterschiedliche Behandlung von bestandskräftigen und nicht bestandskräftigen Einstellungsteilzeitverfügungen sei wegen des damit zum Ausdruck kommenden Prinzips der Rechtssicherheit nicht gegeben. Im Übrigen hätte die Klägerin auch schon vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2000 Rechtsmittel gegen die Verfügung einlegen können. Das Fürsorgeprinzip könne ebenfalls die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null nicht stützen. Die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist falle in den Verantwortungsbereich der Klägerin. Es seien zudem keine Gesichtspunkte ersichtlich, aus denen sich schließen ließe, dass die Klägerin während der Dauer ihrer Teilzeitbeschäftigung einer besonderen Härtefallsituation ausgesetzt gewesen sei.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass klageweise beantragt wird,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 6. September 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 2000 zu verpflichten, den Bescheid vom 22. Januar 1999 hinsichtlich der festgesetzten Einstellungsteilzeit aufzuheben
und
die Beklagte zu verurteilen, nach entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 22. Januar 1999 der Klägerin die Gehaltsdifferenz zwischen 22/27,5 Anteilen der Bezüge der Besoldungsgruppe A 12 BBesO und den vollen Bezügen für 27,5 Wochenstunden rückwirkend vom 1. Februar 1999 bis zum 31. Juli 2001 nebst Prozesszinsen von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und sieht ein Festhalten an der Teilzeitbeschäftigungsverfügung als schlechthin unerträglich an. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei im Vergleich zu denjenigen Lehrkräften gegeben, die später als sie eingestellt worden seien und daher innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntwerden der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2000 gegen die Verfügung hätten vorgehen können. Der Zeitpunkt der Einstellung sei ein zufälliges, nicht sachgerechtes Entscheidungskriterium. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verfügung durch höchstrichterliche Rechtsprechung sei auch bei Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Dem werde die Entscheidung der Beklagten nicht gerecht. Zudem sei zu beachten, dass die Beklagte selbst der Sache nach und faktisch durch die vorzeitige Gewährung einer Vollzeitbeschäftigung ein Wiederaufgreifen des abgeschlossenen Verfahrens vorgenommen habe. Diese Auseinandersetzung mit der Verfügung sei offensichtlich - aufgrund des zeitlichen Zusammenhangs - unter dem Eindruck der Verwaltungsrechtsprechung erfolgt und führe nach dem Grundsatz von Treu und Glauben dazu, dass sich die Beklagte auch insoweit mit der Sache hätte befassen müssen. Das Verhalten der Beklagten sei widersprüchlich, inkonsequent und damit fehlerhaft. Die von der Beklagten angeführten Gründe für die Verkürzung überzeugten nicht. Auch das Fürsorgeprinzip spreche für eine Ermessensreduzierung auf Null.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung sowie die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang (Beiakte A) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten hinsichtlich der in dem angefochtenen Urteil unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide ausgesprochenen Verpflichtung der Beklagten, die Klägerin versorgungsrechtlich so zu stellen, als wäre sie seit ihrer Einstellung vollzeitbeschäftigt worden, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog) und das erstinstanzliche Urteil für unwirksam zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog).
Im Übrigen ist die zulässige Berufung der Beklagten nur teilweise begründet. Die Klägerin kann lediglich die Verpflichtung der Beklagten begehren, dass diese die Teilzeitbeschäftigungsverfügung vom 22. Januar 1999 ab dem Zeitpunkt des Antragseingangs bei der Beklagten am 30. August 2000 hinsichtlich der festgesetzten Teilzeitbeschäftigung aufhebt, sowie für den Zeitraum vom 30. August 2000 bis zum 31. Juli 2001 ihre besoldungsrechtliche Gleichstellung mit einer vollzeitbeschäftigten Lehrkraft nach einer entsprechenden Aufhebung verlangen. In diesem Umfang ist die Berufung erfolglos. Die weitergehende, den Zeitraum vom 1. Februar 1999 bis zum 29. August 2000 betreffende Klage ist auf die Berufung der Beklagten demgegenüber unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils abzuweisen.
Voranzustellen ist hierbei mit Blick auf die Antragstellung der Klägerin im Berufungsrechtszug, dass das Verwaltungsgericht nach Auffassung des Senats in unzulässiger Weise die streitgegenständliche Teilzeitbeschäftigungsverfügung selbst aufgehoben hat. Das Klagebegehren der Klägerin richtet sich nicht unmittelbar gegen die Teilzeitbeschäftigungsverfügung vom 22. Januar 1999, deren Aufhebung mit einer Anfechtungsklage zu verfolgen wäre, sondern betrifft ihren geltend gemachten Anspruch auf Aufhebung dieser Verfügung nach Maßgabe von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Dieser mit der Verpflichtungsklage durchzusetzende Anspruch mit dem Ziel der Verpflichtung der Behörde, den begehrten Verwaltungsakt - nämlich die Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung - zu erlassen, kann das Gericht nur im Rahmen der Vorschrift des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zusprechen. Es ist dem Gericht auch im Falle einer Ermessensreduzierung auf Null verwehrt, den begehrten Verwaltungsakt selbst gestaltend auszusprechen. Die Klägerin ist daher im Zusammenhang mit der im Berufungsverfahren begehrten Zurückweisung der Berufung an ihrem ursprünglichen Klagebegehren gemäß ihrer Klageschrift vom 1. Dezember 2000 festzuhalten, wobei allerdings klarzustellen ist, dass die begehrte besoldungs- und versorgungsrechtliche Gleichstellung nur nach der begehrten Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung in analoger Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO verlangt werden kann (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113, Rn. 86 m. N.).
Mangels Vorliegens von Wiederaufnahmegründen im Sinne von § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG, richtet sich die Entscheidung über die Aufhebung der Einstellungsteilzeitverfügung vom 22. Januar 1999 allein nach der gemäß § 51 Abs. 5 VwVfG anwendbaren Vorschrift des § 48 VwVfG.
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Im Sinne dieser Vorschrift erweist sich zwar die streitgegenständliche Teilzeitbeschäftigungsverfügung vom 22. Januar 1999 als rechtswidrig (vgl. dazu nur BVerfG, Beschl. v. 19.9.2007 - 2 BvF 3/02 -, NVwZ 2007, 1396 ff. = DVBl 2007, 1359 ff. = ZBR 2007, 640 ff.). Dies führt jedoch nicht ohne weiteres zu einem Anspruch auf ihre Rücknahme. Vielmehr hat die Klägerin grundsätzlich nur ein subjektiv-öffentliches Recht auf (fehlerfreie) Ausübung des Rücknahmeermessens. Ein weitergehender Anspruch auf Rücknahme eines Verwaltungsakts besteht nur dann, wenn sich das der Beklagten nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zustehende Ermessen dahingehend verdichtet hat, dass nur die Rücknahme der Verfügung ermessensfehlerfrei wäre (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 23.10.2007 - BVerwG 1 C 10.07 -, NVwZ 2008, 326 ff., zitiert nach juris Langtext).
Die Ermessensentscheidung der Beklagten hat sich daran zu orientieren, ob nach den Umständen des Einzelfalles dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Einzelfallgerechtigkeit oder aber dem Interesse der Allgemeinheit am Eintritt von Rechtsfrieden und Rechtssicherheit der Vorzug zu geben ist, ohne dass allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts die Ermessensentscheidung intendiert. Denn die Rechtswidrigkeit der antraglosen Teilzeitbeschäftigungsverfügung eröffnet lediglich über § 51 Abs. 5 VwVfG i. V. m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG das Rücknahmeermessen dergestalt, dass ein zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führender Rechtsverstoß nur eine notwendige, nicht aber hinreichende Voraussetzung für die Rücknahme und einen darauf zielenden Anspruch bildet (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2008 - BVerwG 1 C 33.07 -, zitiert nach juris Langtext, Rn. 12). Allein der Umstand also, dass sich die vorliegend verfügte Teilzeitbeschäftigung - im Nachhinein - wegen Verstoßes gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums als von Anfang an rechtswidrig erweist, vermag für sich gesehen einen Anspruch auf Rücknahme nicht zu begründen. Der Gesetzgeber räumt bei der Aufhebung bestandskräftiger belastender Verwaltungsakte in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise weder dem Vorrang des Gesetzes noch der Rechtssicherheit als Facetten des Rechtsstaatsprinzips einen generellen Vorrang ein. Die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten stehen vielmehr gleichberechtigt nebeneinander, sofern dem anzuwendenden Fachrecht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.3.2008 - BVerwG 1 C 33.07 -, zitiert nach juris Langtext, Rn. 12 m. w. N.).
Mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit - hiervon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen - besteht aber über das Bescheidungsbegehren hinaus ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung "schlechthin unerträglich" erscheint, was von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt (std. Rspr.; vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 15.3.2005 - 3 B 86.04 -, Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 200 = DÖV 2005, 651 m. w. N.). Das Festhalten an einem solchen Verwaltungsakt ist immer dann "schlechthin unerträglich", wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den Gleichheitsgrundsatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder das Gebot von Treu und Glauben erscheinen lassen. Darüber hinaus vermag die offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts, die sich zum Zeitpunkt des Erlasses beurteilt, die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 20.3.2008 - BVerwG 1 C 33.07 -, zitiert nach juris Langtext, Rn. 12 - 14 m. N.).
Anhand dieses Maßstabes besteht ein Anspruch auf rückwirkende Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung nicht. Die Klägerin kann lediglich verlangen, dass die Teilzeitbeschäftigungsverfügung mit Wirkung ab Eingang ihres Antrags bei der Rechtsvorgängerin der Beklagten aufgehoben wird, weil sich insoweit ein Festhalten an dieser Verfügung nach dem einschlägigen Fachrecht als schlechthin unerträglich erweist.
Ein Anspruch auf rückwirkende Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung vom 22. Januar 1999 wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit kann mangels Vorliegens der Voraussetzungen nicht angenommen werden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann in dieser Fallgruppe nur dann ein Anspruch auf Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts bestehen, wenn der Verwaltungsakt sich bereits im Erlasszeitpunkt als offensichtlich rechtswidrig erwiesen hat. Die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts möglicherweise gebietende Offensichtlichkeit fehlt, wenn die Evidenz des Rechtsfehlers erst später ersichtlich wird. Inhaltlich ist eine offensichtliche Rechtswidrigkeit in diesem Sinne anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt. Anders als bei § 44 Abs. 1 VwVfG ist es im vorliegenden Zusammenhang nicht erforderlich, dass der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - BVerwG 6 C 32.06 -, NVwZ 2007, 709 ff., zitiert nach juris Langtext, Rn. 15; Urt. v. 20.3.2008 - BVerwG 1 C 33.07 -, zitiert nach juris Langtext, Rn. 14). Dieser Rechtsprechung schließt sich der Senat an. Sie trägt dem allgemeinen Grundsatz Rechnung, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Rechtswidrigkeit der Zeitpunkt des Verwaltungsaktserlasses ist (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 7.7.2004 - BVerwG 6 C 24.03 -, BVerwGE 121, 226). Es ist daher nur folgerichtig, auch bei einer Ermessensreduzierung auf Null im Sinne eines Rücknahmeanspruchs zu fordern, dass der Verwaltungsakt schon im Erlasszeitpunkt offensichtlich rechtswidrig war, wenn der Verwaltungsaktsadressat - wie hier die Klägerin - eine rückwirkende Aufhebung des Verwaltungsakts begehrt. Nur unter dieser Voraussetzung sieht der Senat es als gerechtfertigt an, dass das Prinzip der Rechtssicherheit durchbrochen und dem Gebot der materiellen Gerechtigkeit der Vorrang eingeräumt wird.
In Anbetracht dessen sind das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2000 (- BVerwG 2 C 1.99 -, BVerwGE 110, 363 ff.), das Urteil des Senats vom 13. Dezember 2001 (- 5 LB 2723/01 -, OVGE MüLü 49, 322 ff. = NordÖR 2002, 134 ff.), der diesem Urteil nachfolgende Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2002 (- BVerwG 2 B 12.02 -, Buchholz 237.6 § 80c Nds. LBG Nr. 1) und der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. September 2007 (- 2 BvF 3/02 -, NVwZ 2007, 1396 ff. = DVBl 2007, 1359 ff. = ZBR 2007, 640 ff.) bereits aus zeitlicher Sicht nicht geeignet, die Annahme einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Einstellungsteilzeitverfügung vom 22. Januar 1999 im Erlasszeitpunkt zu stützen.
Vor Erlass der Einstellungsteilzeitverfügung hatte das Bundesverwaltungsgericht zwar bereits entschieden, dass eine obligatorische Teilzeitbeschäftigung von neu eingestellten Beamten aufgrund eines ihnen abverlangten Antrags ohne die Möglichkeit zur Wahl der vollen Beschäftigung rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.7.1989 - BVerwG 2 C 52.87 -, BVerwGE 82, 196 ff.; Beschl. v. 4.3.1992 - BVerwG 2 B 18.92 -, Buchholz 232 § 72a BBG Nr. 2 = DVBl. 1992, 917 f.). Insoweit konnten durchaus Zweifel bestehen, ob die hier streitgegenständliche Verfügung rechtmäßig ist. Dass sich eine solche Maßnahme allerdings auch aus arbeitsmarktpolitischen Gründen und mit Blick auf das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip schon als evident rechtswidrig erweist, kann auf der Grundlage dieser Entscheidungen nicht angenommen werden, da sie sich hierzu nicht äußern.
Ein Anspruch der Klägerin auf Rücknahme der Einstellungsteilzeitverfügung besteht nicht unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten. Die Beklagte konnte hinsichtlich der Frage der Gleichstellung der betroffenen Lehrkräfte für die Zeit ihrer Einstellungsteilzeitbeschäftigung in besoldungs- und versorgungsrechtlicher Hinsicht mit vollzeitbeschäftigten Lehrkräften anhand des Kriteriums der Bestandskraft der Einstellungsteilzeitverfügung unterscheiden, ob sie die Einstellungsteilzeitverfügung aufhebt oder nicht. Die Berufung auf die Bestandskraft der Verfügung stellt unter diesem Gesichtspunkt keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.5.1981 - BVerwG 7 C 17.79 -, Buchholz 451.56 InvZulG Nr. 2). Denn dem bei der Ausübung des Rücknahmeermessens zu beachtenden Prinzip der Rechtssicherheit kommt im Fall der Bestandskraft der Einstellungsteilzeitverfügung ein erheblich größeres Gewicht zu als in denjenigen Fällen, in denen die betroffenen Lehrkräfte die Verfügung nicht haben bestandskräftig werden lassen. Dem kann die Klägerin nicht entgegen halten, dass die Frage der Aufhebung der Verfügung allein vom zufälligen Einstellungszeitpunkt abhänge. Denn sie hätte auch schon vor Bekanntwerden des bundesverwaltungsgerichtlichen Urteils vom 2. März 2000 angesichts der in der niedersächsischen Verwaltungsgerichtsbarkeit bereits anhängigen Verfahren durch Einlegung von Rechtsbehelfen den Eintritt der Bestandskraft ihrer Einstellungsverfügung verhindern können. Entscheidend für die Ungleichbehandlung ist nicht der Einstellungszeitpunkt in Bezug auf das Bekanntwerden der genannten bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheidung, sondern allein das sachliche Kriterium der Bestandskraft der Verfügung.
Ebenso wenig vermag der Senat zu erkennen, dass die Beklagte wegen widersprüchlichen Verhaltens nach Treu und Glauben verpflichtet wäre, die Teilzeitbeschäftigungsverfügung aufzuheben. Ziel der Einstellungsteilzeitverfügung war der Abbau des Bewerberüberhangs im niedersächsischen Schuldienst in den einzelnen Bereichen der Grundschulen, Orientierungsstufen, Realschulen, Gesamtschulen und Gymnasien. Es sollten zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit der ausgebildeten Lehrkräfte sowie zur Schaffung einer besseren Altersstruktur zusätzlich Stellenangebote geschaffen werden, zumal sich schon abzeichnete, dass sich die Anzahl der Bewerbungen in den nächsten Jahren verringern werde. Hierauf hat die Beklagte in ihrem Bescheid vom 6. September 2000 nochmals ausdrücklich hingewiesen. Angesichts dieser Überlegungen hat der Senat keinen Zweifel daran, dass die Beklagte sodann mit Wirkung vom 1. August 2001 schon vor Ablauf der vierjährigen Einstellungsteilzeit die Klägerin allein aus dem Grunde vollzeitbeschäftigt hat, weil sich aufgrund der Entwicklung der Bewerberlage schon vor Ablauf der zunächst für erforderlich gehaltenen vierjährigen Teilzeitbeschäftigung die Möglichkeit und Erforderlichkeit der Vollzeitbeschäftigung der Klägerin ergeben hat. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass dieser Grund der geänderten Sachlage die Beklagte hätte veranlassen müssen, auch über eine rückwirkende Aufhebung der Einstellungsteilzeitverfügung zu entscheiden. Insbesondere ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu erkennen, dass die Beklagte mit Blick auf die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Teilzeitbeschäftigung vorzeitig - mit Wirkung für die Zukunft - beendet hat. Ein zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2000 und der mit Wirkung vom 1. August 2001 beginnenden Vollzeitbeschäftigung der Klägerin ist nicht ersichtlich.
Soweit in diesem Zusammenhang das Verwaltungsgericht es als Verstoß gegen Treu und Glauben angesehen hat, dass die Beklagte der Klägerin die rechtswidrig verfügte reduzierte Arbeitsleistung nicht entgegen halten dürfe, ist dem nicht zu folgen. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die reduzierte Arbeitsleistung und die mangelnde Nachholbarkeit einer Vollzeitbeschäftigung für die Vergangenheit nicht als Ermessenserwägung in dem ablehnenden Bescheid vom 6. September 2000 berücksichtigt werden können.
Als Verstoß gegen Treu und Glauben wertet der Senat das Verhalten der Beklagten auch nicht vor dem Hintergrund, dass der Klägerin auf der Grundlage des Gemeinsamen Runderlasses vom 28. November 2007 (Nds. MBl. 2007, S. 1764) in versorgungsrechtlicher Hinsicht die Zeit ihrer Teilzeitbeschäftigung im Umfang der regelmäßigen Arbeitszeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt worden ist. Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Erlass in Anerkennung einer Rechtspflicht Geltung erlangt hat und der Anerkennung als ruhegehaltfähige Dienstzeiten eine Prüfung des hier streitgegenständlichen Anspruchs auf Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung vorangegangen ist. Der Inhalt des Erlasses ist daher nicht geeignet, die der Beklagten zustehende Ermessensentscheidung dahingehend zu intendieren, dass auch eine besoldungsrechtliche Gleichstellung der teilzeitbeschäftigten Lehrkräfte mit den Vollzeitbeschäftigten erfolgen und daher die Teilzeitbeschäftigungsverfügung rückwirkend aufgehoben werden müsste.
Der Senat erachtet jedoch unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles ein Festhalten an der Teilzeitbeschäftigungsverfügung für den Zeitraum beginnend mit dem Eingang des Antrags auf Aufhebung dieser Verfügung bei der Beklagten bzw. ihrer Rechtsvorgängerin aus Gründen des einschlägigen Fachrechts als "schlechthin unerträglich". Das Fachrecht gebietet vielmehr, ab dem genannten Zeitpunkt dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Einzelfallgerechtigkeit den Vorrang einzuräumen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 20.3.2008 - BVerwG 1 C 33/07 -, zitiert nach juris Langtext, Rn. 12 m. w. N.). Das insoweit zu beachtende Dienst- und Treuverhältnis rechtfertigt zwar nicht eine rückwirkende Aufhebung der Verfügung, jedoch verdichtet es das Ermessen dahingehend, dass jedenfalls mit Wirkung ab Antragseingang die Verfügung aufzuheben ist.
Ausschlaggebend hierfür ist zunächst, dass die antraglose Einstellungsteilzeit mit den wesentlichen Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums unvereinbar ist und gegen den hergebrachten Grundsatz der Hauptberuflichkeit und das Alimentationsprinzip verstößt. Die hierauf beruhende Rechtswidrigkeit der Verfügung hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 2. März 2000 (- BVerwG 2 C 1.99 -, BVerwGE 110, 363 ff.) festgestellt, und zwar unabhängig von den Einzelheiten der in dem dortigen Fall zu prüfenden hessischen Regelung und unter Hervorhebung, dass auch aus arbeitsmarktpolitischen Gründen eine solche Einstellungsteilzeitbeschäftigung nicht zulässig ist. Bei der Entscheidung über die Ausübung des Rücknahmeermessens konnte sich die Beklagte in ihrem Bescheid vom 6. September 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2000 angesichts dessen auch im Anwendungsbereich der niedersächsischen Regelung gerade nicht darauf berufen, dass aus arbeitsmarktpolitischen Gründen die Verstöße gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gerechtfertigt sind. Bestätigt wird die Auffassung des Senats durch den die niedersächsische Rechtslage betreffenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2002 (- BVerwG 2 B 12.02 -, Buchholz 237.6 § 80c Nds. LBG Nr. 1), dem das Urteil des Senats vom 13. Dezember 2001 (- 5 LB 2723/01 -, OVGE MüLü 49, 322 ff. = NordÖR 2002, 134 ff.) vorangegangen war und in dem das Bundesverwaltungsgericht betont hat, dass die Unzulässigkeit der antragslosen Einstellungsteilzeitbeschäftigung bereits mit dem Urteil vom 2. März 2000 geklärt worden ist.
In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu der Alimentation von Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern ist des Weiteren im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen, dass zwar eine allgemeine rückwirkende Behebung von Verstößen gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums, insbesondere gegen das Alimentationsprinzip, durch Maßnahmen des Beamtengesetzgebers bzw. des Dienstherrn aufgrund der Besonderheiten des Beamtenverhältnisses nicht geboten ist, insbesondere weil die Alimentation regelmäßig nur einen gegenwärtigen Bedarf deckt. Gleichzeitig ist jedoch eine Korrektur derartiger Verstöße aus dem wechselseitig bindenden Treueverhältnis dann erforderlich, wenn der Beamte während der Dauer des Verstoßes eine solche Korrektur gefordert hat und über dieses Begehren noch nicht abschließend entscheiden worden ist (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, BVerfGE 99, 300 <330> unter Bezugnahme auf den Beschl. v. 22.3.1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363 ff.).
Mit Blick hierauf ist im Rahmen der Ermessensentscheidung einerseits zu berücksichtigen, dass die Klägerin mit ihrem am 30. August 2000 bei der Beklagten eingegangenen Antrag nicht nur die rückwirkende Aufhebung der Teilzeitbeschäftigung begehrt, sondern zugleich dem Dienstherrn zukünftig ihre volle Arbeitskraft angeboten und zur Verfügung gestellt hat, dieser also ab diesem Zeitpunkt die volle Arbeitskraft der Klägerin hätte in Anspruch nehmen können. Sie hat zeitnah eine Korrektur der Verfassungsverstöße auch mit Wirkung für die Zukunft auf der Grundlage des wechselseitigen Dienst- und Treueverhältnisses geltend gemacht, über die noch nicht abschließend entscheiden worden ist. Andererseits ist als Erwägung für den Zeitraum bis zum Antragseingang, also für einen Zeitraum von einem Jahr und sieben Monaten, in die Ermessensentscheidung einzustellen, dass der bis dahin aufgetretene Unterhaltsbedarf der Klägerin durch die Alimentation ihrer Teilzeitbeschäftigung gedeckt worden ist und die im Vergleich zu einer Vollzeitbeschäftigung fehlende Dienstleistung nicht mehr nachgeholt werden kann.
Angesichts dieser Umstände erachtet der Senat es für ermessensfehlerfrei, wenn die Beklagte in ihrem Bescheid vom 6. September 2000 eine rückwirkende Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung unter Berufung auf die fehlende Nachholbarkeit der Dienstleistung und die Bestandskraft der Verfügung für die Zeit bis zum Eingang des klägerischen Antrags bei der Beklagten abgelehnt hat. Indes erweist sich eine Aufhebung der festgesetzten Einstellungsteilzeit mit Wirkung für die Zukunft ab Eingang des Antrags bei der Beklagten am 30. August 2000 aufgrund der genannten Umstände als geboten und hat sich das der Beklagten zustehende Rücknahmeermessen auf Null reduziert. Insoweit ist ein Festhalten an der Teilzeitbeschäftigungsverfügung unter Berücksichtigung des einschlägigen Fachrechts für die Klägerin "schlechthin unerträglich", da sie ab diesem Zeitpunkt gezwungen gewesen ist, ihre Lebensführung bis zur Beendigung der Teilzeitbeschäftigung unter Verstoß gegen den Hauptberuflichkeitsgrundsatz und das Alimentationsprinzip einzuschränken, obwohl sie ihre volle Arbeitskraft dem Dienstherrn ohne Einschränkungen zur Verfügung gestellt hat und bereit gewesen ist, ihren Pflichten aus dem Dienst- und Treueverhältnis vollumfänglich nachzukommen.
Soweit der Anspruch auf Aufhebung der Teilzeitbeschäftigungsverfügung vom 22. Januar 1999 besteht, hat die Klägerin zugleich nach entsprechender Aufhebung der Verfügung einen Anspruch auf Nachzahlung der begehrten Besoldungsdifferenz für den Zeitraum vom 30. August 2000 bis zum 31. Juli 2001. Der Zinsanspruch beruht auf §§ 288, 291 BGB.
Auf die Berufung der Beklagten ist daher das angefochtene Urteil im aufgezeigten Umfang zu ändern, der Klage nur teilweise stattzugeben und sie im Übrigen abzuweisen. Die weitergehende Berufung ist zurückzuweisen.
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE090000350&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 51 Abs. 5 VwVfG
§§ 288, 291 BGB
§ 80b NBG
§ 80c NBG
§ 48 VwVfG
§ 72a BBG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 51 Abs. 5 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
Art. 20 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2002, 134
NVwZ 2007, 1396
DVBl 2007, 1359
NVwZ 2008, 326
DÖV 2005, 651
NVwZ 2007, 709
BVerwGE 121, 226
BVerwGE 110, 363
BVerwGE 82, 196
BVerfGE 99, 300
BVerfGE 81, 363
2 C 1.99
2 B 12.02
5 LA 231/08
2 BvF 3/02
1 C 10.07
1 C 33.07
3 B 86.04
6 C 32.06
6 C 24.03
5 LB 2723/01
2 C 52.87
2 B 18.92
7 C 17.79
1 C 33/07
2 BvL 26/91
2 BvL 1/86