Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-07-19, Aktenzeichen 20 D 96/11.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0719.20D96.11AK.00

Tenor:
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ist instanziell zuständig.
Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird zugelassen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Beschluss beruht hinsichtlich der Bejahung der instanziellen Zuständigkeit auf § 17a Abs. 3 Satz 1 GVG in entsprechender Anwendung.
Da der Beklagte einerseits die instanzielle Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts rügt, andererseits ausdrücklich betont, er fordere keine gesonderte Entscheidung - gemeint im Sinne von § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG - über die instanzielle Zuständigkeit, ist jedenfalls eine Entscheidung entsprechend § 17a Abs. 3 Satz 1 GVG geboten.
Die instanzielle Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die unter anderem den Betrieb von Verkehrsflughäfen betreffen.
Eine Streitigkeit betreffend den Betrieb eines Verkehrsflughafens im Sinne der Vorschrift liegt vor, wenn ein enger räumlicher und betrieblicher Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens besteht.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276; ferner (einen "unmittelbaren Zusammenhang" fordernd) OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 20 B 2452/06.AK -, juris.
Ein solcher Zusammenhang ist hier hinsichtlich der Fluglärmschutzverordnung E. vom 25. Oktober 2011 (GV. NRW. S. 501), gegen die sich die Klage in der Sache - d. h. unabhängig von der statthaften Klageart und dem angekündigten Antrag - richtet, gegeben. Zum einen ist Anknüpfungspunkt für die mit der Verordnung getroffenen Festsetzungen, wie sich aus § 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 1 und 2 FlugLärmG ergibt, das ureigenste Betriebsgeschehen auf dem Flughafen, nämlich die Flugbewegungen und der dadurch verursachte Lärm. Zum anderen hat die Verordnung unmittelbare (Folge-)Wirkungen für den Betrieb des Flughafens, was sich aus § 12 Abs. 1 FlugLärmG ergibt. Danach treffen den Flughafenbetreiber (Halter) die sich aus der Verordnung ergebenden Entschädigungs- und Erstattungspflichten gemäß § 8, § 9 Abs. 1, 2 und 5 FlugLärmG. Damit ist eine Beeinflussung des Betriebs gegeben, weil auch die den Flughafenhalter unmittelbar aufgrund des Betriebs treffenden öffentlich-rechtlichen Pflichten (eben aus § 12 Abs. 1 FlugLärmG) das Betriebsgeschehen ausmachen und bestimmen. Diese Pflichten sind, wenngleich sie losgelöst von der Zulassung unter anderem des Betriebs des Flughafens durch die Betriebsgenehmigung gemäß § 6 LuftVG geregelt werden, materiell Teil der Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit des Betriebs. Das kommt zum Ausdruck in § 13 FlugLärmG. Soweit die Verordnung gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 FlugLärmG die durch das Fluglärmschutzgesetz gesetzlich geregelten Rechte Lärmbetroffener auslöst, bezieht sie sich der Sache nach auf Sachverhalte, die typischerweise Gegenstand gerade von Entscheidungen zur Zulassung unter anderem des Betriebs eines Flughafens waren und sind. Die Beschränkung der Verordnung auf die Festsetzung von Lärmschutzbereichen und die hiervon nach Maßgabe insbesondere der §§ 8, 9 und 13 FlugLärmG ausgehenden gesetzlichen Auswirkungen einerseits sowie die Regelung der Zulassung unter anderem des Betriebs mit einer Genehmigung gemäß § 6 LuftVG andererseits ändern nichts daran, dass es sich sämtlich um zusammengehörige, unmittelbar den Betrieb oder das Betriebsgeschehen betreffende Regelungen handelt.
Soweit der Beklagte und die Beigeladene teilweise sinngemäß davon ausgehen, dass eine den "Betrieb" betreffende Streitigkeit nur und erst vorliegt, wenn der eigentliche Flugbetrieb tangiert oder reglementiert wird, bietet der Wortlaut der Norm keinen Anhaltspunkt für eine derart einschränkende Interpretation. Wenn es in dieser heißt: "Streitigkeiten, die betreffen .... den Betrieb von Verkehrsflughäfen ...", stellt das auf den Betrieb des Flughafens allgemein ab und nicht nur auf den Flugbetrieb.
Auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift kann nicht entnommen werden, dass mit dem verwendeten Begriff des Betriebs allein der Flugbetrieb gemeint war. Soweit in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO Streitigkeiten betreffend den Betrieb von (Verkehrs-)Flughäfen genannt werden, geht das zurück auf das Gesetz zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (Viertes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung - 4. VwGOÄndG) vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2809), mit dem erstmals eine entsprechende Regelung in § 48 VwGO aufgenommen wurde. Ausweislich der Begründung zu dem zugrunde liegenden Gesetzentwurf
- BT-Drucks. 135/90, S. 63 ff. -
geht die im Entwurf vorgeschlagene und später Gesetz gewordene Vorschrift auf die gleichlautende Vorschrift in Artikel 2 § 9 Abs. 1 Nr. 6 VGFGEntlG zurück, die wiederum auf einem Gesetzentwurf des Bundesrates beruht.
Vgl. BT-Drucks. 10/171.
In diesem (S. 12) heißt es in der Begründung zum seinerzeit vorgeschlagenen § 48 Abs. 1 Nr. 12 VwGO, der später als Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 6 VGFGEntlG Gesetz wurde - vgl. Gesetz zur Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher und finanzgerichtlicher Verfahren vom 4. Juli 1985 (BGBl. I S. 1274), dort Art. 1 Nr. 2 - und inhaltlich im Wesentlichen dem heutigen § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO entspricht:
"Nummer 12 erfaßt Streitsachen, die das Anlegen, die Erweiterung oder Änderung und den Betrieb vor Flughäfen erfassen, die dem allgemeinen Verkehr dienen (vgl. § 6 Luftverkehrsgesetz). Diese Flughäfen sind für die Infrastruktur eines Landes besonders wichtig. Angesichts der herausragenden verkehrspolitischen Bedeutung dieser Anlagen erscheint es sachgerecht, auch für damit zusammenhängende Rechtsstreitigkeiten - entsprechend der Regelung für Verfahren auf dem Gebiete der Energieversorgung - die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts zu begründen; ..."
Angesichts dieses offensichtlich eher weiten Ansatzes, der wesentlich an die verkehrspolitische Bedeutung eines (Verkehrs-)Flughafens anknüpft, besteht keine Veranlassung, eine den Betrieb betreffende Streitigkeit nur oder erst dann zunehmen, wenn der Flugbetrieb in irgendeiner Weise tangiert (reglementiert) wird.
Siehe auch OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 12. August 2005 - OVG 12 A 54.05 -, juris, Rn. 3.
Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen ebenfalls nicht für eine einschränkende Interpretation der Vorschrift dahingehend, die Streitigkeit müsse direkt den Flugbetrieb betreffen. Wie bereits der Name des Gesetzes vom 4. Juli 1985 ("zur Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher oder finanzgerichtlicher Verfahren") zeigt, diente (auch) Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 6 VGFGEntlG zunächst einmal der Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher Verfahren, was durch die Begründung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für Rechtsstreitigkeiten um (technische) Großanlagen unter anderem im Bereich des Verkehrs (wie Flughäfen) erreicht werden sollte, weil dadurch eine Instanz wegfiel.
Vgl. BT-Drucks. 10/171, S. 6, und BT-Drucks. 10/3368, S. 6 f.
Dies gibt jedoch nichts dafür her, was dafür spricht, § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO einschränkend dahingehend auszulegen, dass nur den Flugbetrieb betreffende Rechtsstreitigkeiten erfasst würden. Soweit sich aus den zitierten Gesetzmaterialien ableiten lässt, dass die zuvor genannte Vorschrift nur dann zur Anwendung kommen soll, wenn bedeutende (Groß-)Anlagen im Streit stehen oder es um (technische) Großvorhaben geht, steht das nicht in Widerspruch zu dem oben dargestellten Auslegungsergebnis.
Die vom Beklagten und der Beigeladenen zitierte Rechtsprechung hinsichtlich einer restriktiven Auslegung des § 48 Abs. 1 VwGO steht dem zuvor dargestellten Auslegungsergebnis nicht entgegen.
Auch der Auffassung des Beklagten, 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO sei mit Blick auf den Wortlaut der Nr. 5 nur bei den Betrieb betreffenden "Verfahren" einschlägig, kann nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass aus den zuvor zitierten Gesetzmaterialien keine hinreichenden Anhaltspunkte für ein solches Verständnis ersichtlich sind, und unabhängig davon, ob der Erlass einer Rechtsverordnung gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 FlugLärmG nicht als betriebsbezogenes Verfahren angesehen werden kann, ergibt sich aus der unterschiedlichen Formulierung der einzelnen Nummern des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwGO - die Nummern 4, 7, 8 und 9 stellen auf Planfeststellungsverfahren ab, die Nummer 5 bezieht sich allgemein auf Verfahren, in den Nummern 1, 2, 3 und 6 finden (Planfeststellungs-)Verfahren keine Erwähnung - sowie der Abfolge der Nummern keine Systematik, aus der geschlossen werden könnte, dass der nur in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO gewählte, allgemein auf Verfahren abstellende Ansatz auch für die nachfolgende Nr. 6 gelten sollte - auch wenn selbstverständlich die zuletzt genannte Nummer einschlägig ist, wenn es um Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren geht, die das Anlegen, die Erweiterung oder Änderung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen betreffen.
Schließlich stellt es entgegen der Auffassung der Beigeladenen kein zulässiges Korrektiv bei der Auslegung von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO dar, dessen Anwendung davon abhängig zu machen, ob im Einzelfall aus Sicht des Flughafenbetreibers ein Bedürfnis nach Beschleunigung des Verfahrens besteht. Zwar ist nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien zugleich mit der Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher Verfahren die Beschleunigung bedeutender Infrastrukturvorhaben bezweckt gewesen. Abgesehen davon, dass diese Intention im Wortlaut gerade des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO, soweit in diesem auch auf den Betrieb eines Verkehrsflughafens abgestellt wird, keinen Niederschlag gefunden hat, kann für die Anwendung der Vorschrift, so denn von der Größenordnung her relevante Betriebsauswirkungen in Rede stehen, nicht einseitig auf die Sichtweise oder Interessenlage des Flughafenbetreibers abgestellt werden, wie dieser die Beschleunigungsbedürftigkeit einschätzt. In diesem Zusammenhang kommt es schließlich nach den vorstehenden Ausführungen ebenfalls nicht maßgeblich darauf hin, ob nun ein reibungsloser Ablauf gerade des Flugbetriebs gewährleitet ist oder nicht.
Die Entscheidung hinsichtlich der Beschwerdezulassung beruht auf § 17a Abs. 4 Satz 4 und 5 GVG in entsprechender Anwendung. Die Frage, ob eine Klage betreffend eine Rechtsverordnung gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 FlugLärmG von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO erfasst wird, hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8, 9 und 13 FlugLärmG
§ 6 LuftVG
§ 13 FlugLärmG
§ 48 VwGO
§ 6 Luftverkehrsgesetz
§ 17a Abs. 3 Satz 1 GVG
§ 17a Abs. 3 Satz 2 GVG
§ 17a Abs. 3 Satz 1 GVG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 FlugLärmG
§ 12 Abs. 1 FlugLärmG
§ 9 Abs. 1, 2 und 5 FlugLärmG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 FlugLärmG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 6 VGFGEntlG
§ 48 Abs. 1 Nr. 12 VwGO
§ 48 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 FlugLärmG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 17a Abs. 4 Satz 4 und 5 GVG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 276
11 C 13.99
20 B 2452/06
12 A 54.05