Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-27, Aktenzeichen 3 KO 101/14
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2014:1127.3KO101.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Eine als Telefax vorgelegte Anfechtungserklärung erfüllt nicht die gesetzliche Form, weil das Empfangsgerät im Übertragungsprozess lediglich eine Kopie herstellt, das Original aber beim Versender verbleibt (BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1987 - 8 C 25/85 -, BVerwGE 77, 38).(Rn.38)
Verfahrensgang
1. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 24. April 2013 wird zurückgewiesen.
2. Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit der Berufung begehrt der Kläger unter Abänderung des klageabweisenden erstinstanzlichen Urteils die Ungültigerklärung der Wahl des Beigeladenen zu 2. zum Bürgermeister der Beigeladenen zu 1.
Der Kläger trat als Kandidat für die „Interessengemeinschaft für Wirtschaft und Arbeit e.V.“ bei der Wahl des Bürgermeisters der Beigeladenen zu 1. am 22. April 2012 an, die der Beigeladene zu 2. im 1. Wahlgang für sich entschied.
In der öffentlichen Bekanntmachung des Ergebnisses der Wahl im Amtsblatt der Beigeladenen zu 1. vom Freitag, 27. April 2012, stellte der Wahlleiter fest, dass von 8910 abgegebenen gültigen Stimmen auf den für die SPD angetretenen Beigeladenen zu 2. und bisherigen Amtsinhaber 5099 (57,2 %), auf den Kläger 2955 (33,2 %) und auf den Kandidaten der Partei „Die Linke“ 856 (9,6 %) entfallen seien und der Beigeladene zu 2. damit als Bürgermeister gewählt sei. Die Bekanntmachung beinhaltete eine Belehrung über die Möglichkeit der Wahlanfechtung nach § 31 ThürKWG; ein Hinweis auf mögliche Formerfordernisse der Wahlanfechtung nach § 40a ThürKWG fehlte.
Am 10. Mai 2012 übersandte der Kläger an das Landratsamt Greiz als Rechtsaufsichtsbehörde per Telefax eine von ihm unterzeichnete schriftliche Erklärung, mit der er beantragte, die Wahl des Beigeladenen zu 2. für ungültig zu erklären. Das Original des Schriftsatzes ging am 14. Mai 2012 im Landratsamt ein.
Der Kläger beanstandete, dass im Vorfeld der Bürgermeisterwahl erhebliche Verstöße gegen Wahlvorschriften vorgekommen seien. So habe der Beigeladene zu 2. die Amtsblätter der Stadt Greiz für die Monate Februar, März und April 2012 im Vorfeld der Wahl in erheblichem Umfang durch „Jubelberichte“ rechtswidrig für Wahlwerbung genutzt. Die Beigeladene zu 1. habe dabei als Herausgeberin des Amtsblattes ihre Neutralitätspflicht verletzt. Dies gelte in gleicher Weise für die Berichterstattung über eine Reihe von Gesprächsveranstaltungen mit prominenten SPD-Politikern. Zudem sei ihm - dem Kläger - die Schaltung einer Wahlanzeige verwehrt worden, während es der CDU gestattet worden sei, in einer der ersten Ausgaben des Amtsblattes 2012 einen Neujahrsgruß zu veröffentlichen. Insgesamt handele es sich um unzulässige, unter Ausnutzung der amtlichen Stellung des Beigeladenen zu 2. bewirkte Wahlwerbung im amtlichen Teil der Amtsblätter. In dieser für den Beigeladenen zu 2. kostenlosen Wahlwerbung liege auch eine unzulässige Parteienfinanzierung. Auch in Ausgaben des Kreisjournals des Landkreises Greiz aus dem März und April 2012 seien Beiträge abgedruckt worden, die als Wahlwerbung für den Beigeladenen zu 2. anzusehen seien. Die Termine des Jahresempfangs der Beigeladenen zu 1. am 14. Februar 2012 als auch der so genannten Ehrenamtsgala am 30. März 2012 seien gezielt in die Wahlkampfphase gelegt worden. Ebenso habe die E… GmbH, deren Gesellschafter die Beigeladene zu 1. sei, durch die Veröffentlichung einer Informationsbroschüre, in der dem Beigeladenen zu 2. Gelegenheit gegeben wurde, seine Vorstellungen zur Energiepolitik zu veröffentlichen, das Neutralitätsgebot verletzt. Ferner habe der Ortsteilbürgermeister von R… mit einem ausgehängten Wahlaufruf unzulässigerweise Partei für den Beigeladenen zu 2. ergriffen. Der Kläger beanstandete zudem, dass er dadurch benachteiligt worden sei, dass ihm die Durchführung einer Informationsveranstaltung in einem städtischen Seniorenwohnheim versagt worden sei. Auch habe der Beigeladene zu 2. in der Lokalzeitung in einer veröffentlichten Liste eine Person als Wahlunterstützer benannt, die dazu ihre Zustimmung nicht erteilt habe. Die Vorkommnisse seien einzeln und in ihrer Gesamtheit geeignet, das Wahlergebnis zu beeinflussen. Die Beigeladenen hätten die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit verkannt.
Mit Bescheid vom 20. Juli 2012 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers ab, die Wahl des Bürgermeisters der Stadt Greiz von 22. April 2012 für ungültig zu erklären. Die Wahlanfechtung sei unzulässig, da sie nicht form- und fristgerecht innerhalb der Zweiwochenfrist erhoben worden sei. Der Kläger gehöre zwar zum anfechtungsberechtigten Personenkreis; die Voraussetzungen einer form- und fristgerechten Wahlanfechtung seien aber nicht erfüllt. Nach §§ 31 Abs. 1, 40a ThürKWG sei die Vorlage der schriftlichen Wahlanfechtung im Original erforderlich. Das Anfechtungsschreiben vom 10. Mai 2012 sei nur als Telefax und nicht im Original mit Anlagen fristgerecht bis zum Fristablauf am 11. Mai 2012 eingereicht worden. Das Originalschreiben sei erst am 14. Mai 2012 beim Beklagten eingegangen. Es handele sich um eine zulässige formale Beschränkung. Die im Rahmen des § 81 VwGO geltende Erleichterung des Prozessrechts, wirksame Klageschriften auch per Telefax vorlegen zu können, sei im Wahlanfechtungsverfahren ausgeschlossen. Die Wahlanfechtung habe aber auch in der Sache keinen Erfolg. Durchgreifende Verstöße gegen Wahlvorschriften seien nicht festzustellen. Die gerügten Beiträge in den Amtsblättern und im Kreisjournal des Landkreises stellten keinen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot dar. Die Berichterstattungen seien von sachlichen Erwägungen getragen und nicht einseitig. Eine unzulässige Beeinflussung des Wählerwillens sei nicht erkennbar. Auch in der Veranstaltung eines Jahresempfanges liege kein Verstoß gegen den Neutralitätsgrundsatz. Die Ablehnung des vom Kläger geäußerten Wunsches zur Veröffentlichung von Wahlwerbung im Amtsblatt habe der bisherigen Übung entsprochen, generell keine Wahlwerbung zu veröffentlichen. Der im Anzeigenteil des Amtsblattes vom 6. Januar 2012 veröffentlichte Neujahrsgruß der Stadtratsfraktion der CDU stelle keine Wahlwerbung dar. Der Umstand, dass der Kläger im Seniorenheim keine Werbeveranstaltung habe durchführen dürfen, wahre die Chancengleichheit; dies sei auch anderen politischen Vereinigungen bisher nicht gestattet worden. Auch die vom Kläger beanstandete Kundeninformation der E. G. halte sich im Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit. Den Wahlaufruf der Greizer Bürger in der OTZ verantworte der Beigeladene als Privatperson. Aus dem Umstand, dass einer der aufgeführten Bürger bekundete, zu Unrecht dort aufgeführt worden zu sein, könne nicht auf eine wesentliche Beeinflussung des Wählerwillens geschlossen werden.
Gegen den am 23. Juli 2012 zugestellten Bescheid hat der Kläger am 22. August 2012 Klage erhoben.
Er hat vorgetragen, die Wahlanfechtung sei fristgemäß erfolgt. Das Amtsblatt vom 27. April 2012 sei erst zwei Tage später am Sonntag, dem 29. April 2012, verteilt worden. Aus der Eingangsbestätigung vom 11. Mai 2012 gehe hervor, dass die Wahlanfechtung am 10. Mai 2012 im Original eingegangen sei. Bei der Empfangsbestätigung handele es sich um eine Urkunde, die die Vermutung der Vollständigkeit und Richtigkeit für sich in Anspruch nehmen könne. Die notwendige Form werde mit der Übermittlung per Telefax gewahrt. In der Sache hat der Kläger im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Wahlanfechtungsverfahren wiederholt. In dem angegriffenen Bescheid habe sich der Beklagte nicht hinreichend mit der Argumentation des Klägers auseinandergesetzt.
Der Kläger hat beantragt
den Bescheid vom 20. Juli 2012 aufzuheben und die Wahl des Beigeladenen zu 2. zum Bürgermeister der Beigeladenen zu 1. für ungültig zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er die bereits im ablehnenden Bescheid vom 20. Juli 2012 vertretene Auffassung wiederholt und vertieft. Der am 14. Mai 2012 im Original eingegangene Schriftsatz habe die Frist nicht gewahrt. Es gebe keinerlei Hinweise darauf, dass das Amtsblatt entgegen der mit dem Verlag getroffenen Vereinbarung nicht am Erscheinungstag verteilt worden sei. Mit dem Schreiben vom 11. Mai 2012 sei lediglich der Eingang des Telefax bestätigt worden.
Die Beigeladenen zu 1. und zu 2. haben jeweils beantragt,
Sie traten der Auffassung bei, dass die Übermittlung der Wahlanfechtung per Telefax nicht zulässig sei. Das Original sei verspätet eingegangen. § 40a ThürKWG schließe aus, dass die Wahlanfechtung gemäß § 31 ThürKWG durch Telefax erklärt werde. Bei der Bekanntgabe des Wahlergebnisses handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Zeitpunkt der Bekanntmachung sei gemäß § 6 Satz 1 der Thüringer BekanntmachungsVO der Erscheinungstag des Amtsblattes, dies sei der 27. April 2012 gewesen. An diesem Tag sei das Amtsblatt auch verteilt worden. Im Übrigen sei die Wahlanfechtung in der Sache unbegründet. Die Veröffentlichungen in den Amtsblättern als auch die weiteren vom Kläger vorgetragenen Umstände begründeten nicht die Annahme, dass die von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gezogenen Grenzen für eine gegen das Neutralitätsgebot verstoßende parteiergreifende Einflussnahme von Amtsträgern überschritten seien. Das Gebot äußerster Zurückhaltung gelte auch erst ab dem Beginn der „heißen Phase“ des Wahlkampfes; dieser Zeitpunkt könne hier mit dem Abgabedatum der Wahlvorschläge, den 5. März 2012, gesehen werden.
Mit auf die mündliche Verhandlung vom 24. April 2013 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, dass die Wahlanfechtung des Klägers die formellen Voraussetzungen nicht erfüllt habe. Die von § 31 Abs. 1 ThürKWG vorgegebene zweiwöchige Frist sei nicht eingehalten. Der Originalschriftsatz sei erst am 14. Mai und damit nach Ende der am 11. Mai 2012 auslaufenden Frist eingegangen. Die Eingangsbestätigung vom 11. Mai gebiete keine andere Einschätzung, damit sei lediglich der Eingang des Telefax, nicht aber des Originals bestätigt worden. Das vorab am 10. Mai 2012 übermittelte Telefax wahre aber die Frist nicht. Nach § 31 Abs. 1 i. V. mit § 40a ThürKWG sei die Wahlanfechtung per Telefax ausgeschlossen. Bei der Wahlanfechtung handele es sich um eine vorgeschriebene Erklärung im Sinne des § 40a ThürKWG, danach sei die Erklärung persönlich und handschriftlich zu unterzeichnen und im Original vorzulegen. Im Übrigen seien auch keine erheblichen Wahlrechtsverstöße festzustellen. Die vom Kläger gerügten Beiträge im Amtsblatt der Beigeladenen zu 1. und im Kreisjournal des Landkreises Greiz hätten nicht gegen das aus den allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen der freien Wahl und der Gleichheit der Wahl folgende Neutralitätsgebot verstoßen. Sie hielten sich im Rahmen zulässiger Berichterstattung über aktuelle Anlässe. Das Verwaltungsgericht führte im Einzelnen weiter aus, dass auch die übrigen vom Kläger gerügten Vorkommnisse nicht als Verletzung der Pflicht der Beigeladenen zur Wahrung der Chancengleichheit anzusehen seien.
Gegen dieses ihm am 28. Mai 2013 zugestellte Urteil hat der Kläger am 17. Juni 2013 beim Verwaltungsgericht Gera einen am 19. Juli 2013 begründeten Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 29. Januar 2014 - 3 ZKO 390/13 - aufgrund besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten entsprochen hat.
Zur Berufungsbegründung trägt der Kläger zunächst vor, die Wahlanfechtung sei nicht verfristet. Die Wahlbekanntmachung sei eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 VwVfG, deren Bekanntmachung in § 41 ThürVwVfG geregelt sei. Nach § 41 Abs. 4 ThürVwVfG gelte eine Allgemeinverfügung zwei Wochen nach ortsüblicher Bekanntmachung als bekanntgegeben. Ausgehend vom Datum der Bekanntmachung am 27. April 2012 müsse als Bekanntgabedatum der 11. Mai 2012 gelten. Die Veröffentlichung des Wahlergebnisses im Amtsblatt genüge nicht den Anforderungen. Der Stadtrat der Beigeladenen zu 1. habe festgelegt, dass das Amtsblatt jeweils am 1. eines Monats erscheine. Die Bekanntmachung sei jedoch in einem am 27. April 2012 erschienenen Amtsblatt erfolgt; sie sei daher nicht ortsüblich. Jedenfalls fehle der veröffentlichten Bekanntmachung eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung, die über zu beachtende Formvorschriften hätte Auskunft geben können. Mit der Bekanntgabe des Wahlergebnisses sei der Lauf der Jahresfrist gemäß § 58 Abs. 2 VwGO in Gang gesetzt worden. Jedenfalls sei eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand geboten. Zur Begründung der Wahlanfechtung greift der Kläger im Wesentlichen die bereits erstinstanzlich geltend gemachten Beanstandungen auf. Er wiederholt und vertieft seine Auffassung zur Verletzung des Neutralitätsgebotes durch die Berichterstattung in dem Amtsblättern und Kreisjournalen, durch die Kundeninformation der E… GmbH und den Wahlaufruf des Ortsteilbürgermeisters von R…. Ergänzend führt er aus, dass in der Verweigerung seines Vorstellungstermins in der Seniorenwohnanlage eine unzulässige Behinderung seines Wahlkampfes liege. Den älteren Menschen sei dadurch das Teilhaberecht am demokratischen Willensbildungsprozess entzogen worden.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 24. April 2013 abzuändern und unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 20. Juli 2012 die Wahl des Beigeladenen zu 2. zum Bürgermeister der Beigeladenen zu 1. für ungültig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und führt aus, dass die Formanforderungen nach § 40a ThürKWG auf die Wahlanfechtung nach § 31 ThürKWG anzuwenden seien. Aufgrund des öffentlichen Interesses an einer baldigen Klärung der Gültigkeit der Wahl sei es verfassungsrechtlich zulässig, strenge förmliche Anforderungen an die Anfechtung einer Wahl zu stellen. Im Übrigen wiederholt er seine Auffassung, dass in den vom Kläger geschilderten Umständen keine Verletzungen des Neutralitätsgebotes zu sehen seien.
Die Beigeladenen zu 1. und 2. beantragen jeweils,
Sie vertreten die Auffassung, dass die Wahlanfechtung des Klägers nicht die von § 40a ThürKWG geforderte Form eingehalten habe und die vom Kläger gerügten Umstände im Wahlkampf keinen Verstoß gegen Wahlvorschriften darstellten.
Wegen weiterer Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten (3 Bände) sowie die hinzugezogene Behördenakte des Beklagten (1 Heftung), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene und zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
1. Die Klage ist zulässig. Die Wahlanfechtungsklage ist als Gestaltungsklage eigener Art statthaft (vgl. Urteile des 2. Senats vom 20. Juni 1996 - 2 KO 229/96 - ThürVGRspr. 1997, 17; vom 26. September 2000 - 2 KO 289/00 -, vom 27. März 2007 - 2 KO 28/07 - und vom 22. Januar 2009 - 2 KO 238/08 - ThürVBl 2010, 10-14). Mit ihr wird nicht nur als ein gestaltendes Element die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde, die einen Verwaltungsakt beinhaltet, aufgehoben. Vielmehr stellt der Senat im Falle der Klagestattgabe gestaltend weiter fest, dass die angefochtene Wahl ungültig ist (§ 31 Abs. 2 Satz 3 Thüringer Kommunalwahlgesetz - ThürKWG -).
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Das Wahlanfechtungsverfahren wurde vom Kläger bereits nicht wirksam eingeleitet.
Nach § 31 Abs. 1 ThürKWG ist im kommunalen Wahlanfechtungsverfahren - hier durch das Landratsamt Greiz als gemäß § 118 Abs. 1 Satz 1 ThürKO für die Beigeladene zu 1. zuständige Rechtsaufsichtsbehörde - eine Wahl für ungültig zu erklären, wenn der Anfechtende anfechtungsberechtigt ist und er innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntmachung des Wahlergebnisses die Wahl durch schriftliche Erklärung bei der Rechtsaufsichtsbehörde angefochten hat. Die Anfechtung muss sich auf erhebliche Verstöße gegen Wahlvorschriften beziehen; schließlich müssen diese Verstöße geeignet sein, das Wahlergebnis wesentlich zu beeinflussen (§ 31 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 3 ThürKWG).
Der Kläger war zwar als aufgestellter Bewerber und auch als Wahlberechtigter bei der streitigen Bürgermeisterwahl befugt, die Wahl anzufechten (§ 31 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz ThürKWG). Er hat jedoch die Wahl nicht innerhalb der am 11. Mai 2012 endenden Zweiwochenfrist (vgl. im Folgenden a.) formwirksam (vgl. im Folgenden b.) angefochten.
a. Die Anfechtungsfrist nach § 31 Abs. 1 ThürKWG endete am 11. Mai 2012, zwei Wochen nach der öffentlichen Bekanntgabe des Wahlergebnisses am 27. April 2012.
Der Wahlleiter hat das Wahlergebnis nach § 9 Abs. 6 ThürKWG im Amtsblatt der Stadt Greiz unter dem 27. April 2012, einem Freitag, bekanntgemacht. Hinweise darauf, dass das Amtsblatt entgegen dem Veröffentlichungsdatum erst zu einem späteren Zeitpunkt tatsächlich erschienen ist, sind nicht erkennbar und werden vom Kläger auch nicht substantiiert vorgetragen.
Die Veröffentlichung erfolgte auch ortsüblich. In dem Umstand, dass das Amtsblatt nicht am 1. des Monats erschienen ist, liegt entgegen der Auffassung des Klägers kein Veröffentlichungsfehler. Entscheidend für die ordnungsgemäße Bekanntmachung ist, dass für den Bürger das für die Veröffentlichung maßgebliche Publikationsorgan entsprechend der Bestimmungen der Hauptsatzung als das Maßgebliche erkennbar ist und Verwechslungen ausgeschlossen sind (ThürOVG, Urteil vom 30. September 2004 - 2 KO 1112/03 - juris). Das ist hier der Fall. § 13 Abs. 4 der Hauptsatzung der Beigeladenen zu 1. bestimmt, dass ortsübliche Bekanntmachungen im Amtsblatt erfolgen. Eine Regelung über einen bestimmten Veröffentlichungszeitpunkt enthält diese allein maßgebliche Bestimmung der Hauptsatzung nicht. Zudem wurde auf Seite 2 der Ausgabe des Amtsblattes vom 2. März 2012 die Veröffentlichung des Wahlergebnisses für den 27. April 2012 angekündigt.
Ausgehend von diesem Veröffentlichungsdatum endete die zweiwöchige Anfechtungsfrist gemäß § 222 Abs. 1, 2 ZPO, § 188 Abs. 2 1. Alt. BGB am Freitag, dem 11. Mai 2012.
Die Fristberechnung des Klägers, ausgehend von der rechtlich kaum tragbaren Annahme, dass die Wahlbekanntmachung eine Allgemeinverfügung sei, ist angesichts der speziellen Fristregelung des § 31 ThürKWG für das Anfechtungsverfahren kommunaler Wahlen nicht begründbar.
b. Zwar hat der Kläger am 10. Mai 2012 innerhalb dieser Frist mit einem persönlich unterzeichneten Schreiben die Wahl des Beigeladenen zu 2. angefochten. Die Einlegung per Fax - auch wenn diese durch das Landratsamt bestätigt wurde (vgl. im Folgenden aa.) - genügte aber nicht den gesetzlichen Anforderungen nach § 40a ThürKWG (vgl. im Folgenden bb.), einer Norm die auch im vorliegenden Fall zu beachten (vgl. im Folgenden cc.) und deren Anwendung rechtlich nicht anzufechten ist (vgl. im Folgenden dd.).
aa. Soweit das Landratsamt Greiz mit Schreiben vom 11. Mai 2012 dem Kläger den Eingang seines Schreibens vom 10. Mai 2012 bestätigt hat, ist dem entgegen der Auffassung des Klägers keine rechtliche Bewertung dahingehend zu entnehmen, dass die Wahlanfechtung den formellen Anforderungen genügt. Offensichtlich sollte damit lediglich der Eingang des Telefax bestätigt werden. Der nachfolgend eingegangene Originalschriftsatz wahrte die Frist hingegen nicht mehr. Ausweislich des Posteingangsstempels ist er am 14. Mai 2012 bei der Rechtsaufsichtsbehörde eingegangen. Der Senat vermag keine Hinweise darauf zu erkennen, dass der Schriftsatz bereits vorher - am 11. Mai 2012 - dem Landratsamt zugegangen ist.
bb. Die als Telefax vorgelegte Anfechtungserklärung vom 10. Mai 2012 erfüllt nicht die vom Gesetz nach § 40a ThürKWG verlangte Form.
Nach § 40a ThürKWG sind, soweit in diesem Gesetz oder in der hierzu erlassenen Thüringer Kommunalwahlordnung nichts anderes bestimmt ist, vorgeschriebene Erklärungen persönlich und handschriftlich zu unterzeichnen und bei dem zuständigen Wahlorgan oder der zuständigen Stelle im Original einzureichen; § 3a des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes findet keine Anwendung.
Die Bestimmung, dass Erklärungen im Original einzureichen sind, schließt die Übermittlung per Telefax aus. Dies ergibt sich bereits daraus, dass das Empfangsgerät im Übertragungsprozess lediglich eine Kopie herstellt, das Original verbleibt beim Versender (BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1987 - 8 C 25/85 -, BVerwGE 77, 38). Dafür, dass durch die Formulierung eine Versendung per Telefax ausgeschlossen sein soll, spricht auch die Begründung zum Entwurf der textlich weitgehend übereinstimmenden Norm des § 54 Abs. 2 BWahlG (BT-Drucks. 16/7461 vom 11. Dezember 2007), in der es heißt:
„Der neue Absatz 2 soll mit einer Regelung zum Formerfordernis der Rechtsklarheit und Einheitlichkeit dienen. Sofern nicht das Gesetz oder die Verordnung ausdrücklich etwas anderes vorsehen, gelten für wahlrechtliche Willenserklärungen die hier geregelten Formvorschriften. Damit wird u. a. klargestellt, dass bei Schriftlichkeitserfordernis Ausschlussfristen durch Übermittlung eines Telefaxes nicht gewahrt werden, was in der bisherigen Praxis bisweilen streitig war.“
cc. Die Formanforderungen des § 40a ThürKWG sind auf die Wahlanfechtung nach § 31 Abs. 1 ThürKWG anzuwenden.
(1) Die Wahlanfechtung ist in § 31 Abs. 1 ThürKWG ausdrücklich als Erklärung bezeichnet, wie sie der Wortlaut des § 40a ThürKWG voraussetzt.
(2) Es handelt sich auch um eine „vorgeschriebene Erklärung“ im Sinne dieser Norm. Die Erklärung nach § 31 Abs. 1 ThürKWG ist „vorgeschrieben“, weil sie zwingende Voraussetzung ist, um das Verfahren der Wahlanfechtung durch den Wahlanfechtungsberechtigten einzuleiten.
Aus der Bestimmung „vorgeschrieben“ lässt sich keine Einschränkung auf eine bestimmte Art von vorgegebenen Erklärungen ableiten. Die Überlegung, dass damit nur höchstpersönliche, in Formularform abgegebene und inhaltlich vorformulierte Erklärungen gemeint seien, während die Wahlanfechtung nicht erfasst sei, weil sie inhaltlich frei verfasst werden könne und ein Verwaltungsverfahren in Gang setze, findet im Gesetz keine Stütze. Der Gesetzgeber knüpft mit der Formulierung „vorgeschriebene Erklärungen“ ohne Unterscheidung an alle Erklärungen an, die im Rahmen der Regelungen des Thüringer Kommunalwahlgesetzes und der Thüringer Kommunalwahlordnung bestimmte rechts- und verfahrensrelevanten Folgen haben. Hätte der Gesetzgeber nur die vom Kläger bezeichneten Erklärungen erfassen wollen, so wäre dies präziser mit dem Terminus der „vorgegebenen Erklärungen“ umschrieben worden.
(3) § 40a ThürKWG findet nicht deshalb keine Anwendung, weil für die vorgeschriebene Erklärung der Wahlanfechtung etwas „anderes bestimmt“ ist. Zwar schreibt § 31 Abs. 1 ThürKWG vor, dass die Anfechtung der Feststellung des Wahlergebnisses schriftlich zu erklären ist; daraus folgt jedoch keine abweichende Bestimmung der Form. Dies ergibt sich bereits aus einem Vergleich mit anderen Regelungen des Thüringer Kommunalwahlgesetzes, in denen Erklärungen vorgeschrieben sind und die Anwendung des § 40a ThürKWG unstreitig ist. Sowohl für die Zustimmung des Bewerbers zum Wahlvorschlag nach § 14 Abs. 3 ThürKWG, die Erklärung der Mehrheit der Unterzeichner des Wahlvorschlages zur Abberufung des Beauftragten und seines Stellvertreters nach § 16 Abs. 3 ThürKWG als auch die Erklärung der Annahme der Wahl nach § 29 Abs. 3 ThürKWG ist nach dem jeweiligen Wortlaut der Norm die Schriftform gefordert. Aus der Gesamtschau dieser unterschiedlichen Erklärungen ergibt sich kein Argument dafür, dass die unter Verwendung der gleichen Terminologie („schriftliche Erklärung“) geregelte Wahlanfechtung nicht an den von § 40a ThürKWG geregelten Formanforderungen teilhaben soll. Das in § 31 Abs. 1 ThürKWG enthaltene Gebot der Schriftlichkeit vermittelt keine Sonderstellung, da es für die anderen, genannten Erklärungen ebenfalls in den jeweiligen speziellen Regelungen vorgeschrieben ist. Gerade für dieses Merkmal der Schriftlichkeit einer Erklärung will aber § 40a ThürKWG, wie dies auch die amtliche Überschrift deutlich macht, eine allgemeine Regelung schaffen.
(4) Über diesen Wortlaut der Norm hinaus sprechen auch die sonstigen Auslegungsmethoden nicht zwingend dagegen, dass die Wahlanfechtungserklärung von den in § 40a ThürKWG aufgestellten Formanforderungen erfasst ist.
(a) So spricht vielmehr die systematische Stellung des § 40a ThürKWG dafür, dass Wahlanfechtungserklärungen erfasst werden. Die Norm ist unter der bereits im Gesetzgebungsverfahren eingefügten Überschrift „Schriftform“ im vierten abschließenden Teil des Gesetzes enthalten, der unter anderem grundsätzlich für alle Teile des Gesetzes geltende allgemeine Regelungen enthält. Die Vorschrift trifft eine einheitliche Regelung der gesetzlichen Formanforderungen an kommunalwahlrechtliche Erklärungen.
(b) Auch aus der Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich, dass der Gesetzgeber ein umfassendes und nicht für einzelne Vorschriften - soweit nicht ausdrücklich etwas anderes im Einzelfall bestimmt ist - eingeschränktes Klarstellungsanliegen verfolgt hat. Die Norm ist mit dem „Thüringer Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher und anderer Vorschriften“ vom 25. November 2004 (GVBl. S. 853) in das Thüringer Kommunalwahlgesetz aufgenommen worden. Ziel dieses Änderungsgesetzes war es im Wesentlichen, spezialgesetzliche Vorschriften zur Verwirklichung der „rechtsverbindlichen elektronischen Kommunikation zwischen Bürgern und der Verwaltung des Landes“ zu schaffen und weitere darauf bezogene Verfahrensregelungen zu korrigieren und anzupassen. In der Begründung zur Einführung des § 40a ThürKWG (LT-Drucks. 4/52 vom 26. August 2004, S. 43) heißt es dann:
„Ein Gleichsetzen der Schriftform mit der elektronischen Form im Wahlrecht ist nicht sinnvoll. Beim Wahlrecht handelt es sich nicht um ein Verfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts. Zur Vermeidung von Zweifelsfragen sollen die Anforderungen an das Schriftformerfordernis klarstellend geregelt werden.“
Dem ist zwar zunächst der Wille des Gesetzgebers zu entnehmen, klarzustellen, dass die elektronische Übermittlungsform im Wahlverfahren nicht eingeführt werden solle, da es sich nicht um ein Verfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes handelt. Dazu hätte es indes nur des Satzes 2 bedurft, nämlich des Hinweises, dass § 3a ThürVwVfG - die Schaffung der Möglichkeit elektronischer Kommunikation - im Wahlverfahren keine Anwendung findet. Der Gesetzgeber hat jedoch darüber hinaus Zusätzliches geregelt. Er nahm die Gesetzesnovelle zum Anlass, um grundsätzlich in Satz 1 die Anforderungen an das Schriftformerfordernis zu regeln, um damit zukünftig Zweifelsfragen zu vermeiden. Der Gesetzgeber nahm offenbar einen Handlungsbedarf an, die Formerfordernisse an kommunalwahlrechtliche Erklärungen allgemein zu klären. Eine Differenzierung zwischen den einzelnen, die Schriftform erfordernden Erklärungen nach diesen Gesetzen hat der Gesetzgeber dabei nicht vorgenommen.
(c) Auch Sinn und Zweck der Regelung des § 40a ThürKWG sprechen jedenfalls nicht augenscheinlich gegen eine Erstreckung der Formanforderungen auf die Wahlanfechtungserklärung. Die Norm zielt darauf, wie es auch der zitierten Gesetzesbegründung entspricht, Zweifel an der Urheberschaft und der Identität desjenigen, der kommunalwahlrechtliche Erklärungen abzugeben hat, auszuschließen. Durch einheitliche formelle Anforderungen soll die Abgabe persönlicher Erklärungen im Wahlverfahren sichergestellt werden. Dem dient sowohl die Forderung der Höchstpersönlichkeit, als auch der Vorlage der Originalerklärung. Es soll ohne weiteres erkennbar sein, dass der Erklärende zum Kreis der Berechtigten gehört und ob die vorgelegte Erklärung von demjenigen stammt, der in ihr als Urheber ausgewiesen ist. Neben dieser Kontrollfunktion erfüllen diese Formerfordernisse auch eine Warnfunktion. Der Erklärende soll sich über die Bedeutung seiner Erklärung im Klaren sein.
Diese Zielrichtung strenger formeller Anforderungen an kommunalwahlrechtliche Erklärungen kann aber auch und gerade im Bereich der Kommunalwahlanfechtung gelten. Zum einen soll unschwer zu ermitteln sein, ob der Erklärende zum Kreis der Anfechtungsberechtigten gehört. Zum anderen soll sich der Anfechtende über die Bedeutung seines Einwandes gewiss sein. Die Anhängigkeit eines Wahlprüfungsverfahrens ist kein Rechtsmittel im Bereich subjektiven Rechtsschutzes, sondern stellt die durch die Wahl begründete demokratische Legitimation der Gewählten in Frage. Die Erfordernisse solcher höchstpersönlicher Erklärungen im Wahlanfechtungsverfahren sind auch in rechtsvergleichender Hinsicht nicht fremd. So finden sich auch in Kommunalwahlgesetzen anderer Länder (vgl. z. B. §§ 46, 52a Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz oder auch §§ 25 Abs. 1, 2, 67 Abs. 2 Hessisches Kommunalwahlgesetz, wonach zusätzlich noch eine Mindestzahl Wahlberechtigter den Einspruch unterstützen muss) Elemente erhöhter Formerfordernisse an Anfechtungserklärungen.
(d) Einer wie auch immer begründeten einschränkenden Auslegung, gar im Sinne einer teleologischen Reduktion des Normanwendungsbereichs, steht zudem der klare und eindeutige Wortlaut der Norm entgegen, der grundsätzlich die Grenze zulässiger Auslegung bestimmt. Unübersteigbare Grenze der Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der mögliche Wortsinn der Vorschrift. Jenseits dessen wird trotz des formalen Rekurses auf die Norm nicht mehr die vom Gesetzgeber verantwortete Regelung, sondern ein anderes, durch die Deutung des Gerichts geschaffenes Recht angewendet (BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C 2/13 - juris). Zudem ist dem Wortlaut der Norm hier auch deshalb besondere Bedeutung beizumessen, weil das Wahlrecht vom Grundsatz der Formenstrenge geprägt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.Oktober 1993 - 2 BvC 7/91 - juris). Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl fordern eine starke Formalisierung des Wahlvorganges (ThürOVG, Urteil vom 22. Januar 2009 - 2 KO 238/08 - juris). Dies gilt in gleicher Weise auch für den Akt der Wahlanfechtung und das sich anschließende Überprüfungsverfahren, das insofern das Gegenstück der Ausübung des Wahlrechts ist. Ist aber Formenstrenge und Klarheit ein wesentlicher das Wahlrecht prägender Grundsatz, so folgt daraus, dass der Auslegung jedenfalls dort eine Grenze gezogen ist, wo sie mit dem Wortlaut der Norm nicht mehr vereinbar ist.
dd. Die Anwendung des § 40a ThürKWG auf die Wahlanfechtungserklärung begegnet auch keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, die eine verfassungskonforme Auslegung oder eine Vorlage an das Bundes- oder Landesverfassungsgericht im Wege des Normenkontrollverfahrens gebieten würden.
(1) Formelle Beschränkungen der Wahlanfechtung sind vor dem Hintergrund des Interesses an einer raschen und verbindlichen Klärung der Rechtmäßigkeit des Wahlverfahrens gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 1991 - 2 BvR 562/91 - juris). Das Wahlprüfungsverfahren ist ein weitgehend objektiviertes Verfahren, das auf eine rasche Klärung der Gültigkeit der Wahl zielt, um so die Legitimationsgrundlage der gewählten Vertretungskörperschaft und der von ihr gefassten Beschlüsse möglichst zu sichern. Aus diesem Grunde können auch Einspruchs- und Klagerechte beschränkt oder gar ausgeschlossen werden (BVerwG, Urteil vom 7. März 2012 - 8 C 7/11 - juris).
(2) Aus der Notwendigkeit der Vorlage der Anfechtungserklärung im Original folgt auch kein unzulässiger Eingriff in die Verfahrensrechte des Klägers. Zwar ist die Übermittlung fristwahrender Schriftsätze per Telefax in allen Gerichtszweigen uneingeschränkt zulässig (BVerfG, Kammerbeschluss vom 1. August 1996 - 1 BvR 121/95 - juris). Im Rahmen seiner Freiheit, das Wahlanfechtungsverfahren zu regeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 2012 - 2 BvR 1672/12 - juris), konnte der Landesgesetzgeber die Vorlage der Anfechtungserklärung im Original zur formellen Voraussetzung machen. Der Landesgesetzgeber durfte vor das von § 33 Abs. 1 ThürKWG vorgesehene verwaltungsgerichtliche Verfahren ein von der Verwaltungsgerichtsordnung abweichendes Verwaltungsverfahren in Gestalt des rechtsaufsichtsbehördlichen Wahlprüfungsverfahrens vorschalten und die Einleitung dieses Verfahrens von strengeren Voraussetzungen abhängig machen, als es die Verwaltungsgerichtsordnung für das Widerspruchsverfahren tut (ThürVerfGH, Beschluss vom 11. März 1999 - 30/97 - ThürVBl 1999, 188 ff.).
Durch die Notwendigkeit der Vorlage im Original wird auch nicht durch die hinzuzurechnende Postlaufzeit die Frist unzumutbar verkürzt. Vor dem Hintergrund des Interesses an einer baldigen Klärung der Einhaltung der Wahlvorschriften ist die Frist von 2 Wochen nicht derart knapp bemessen, dass sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Eröffnung der Wahlprüfung nicht gerecht wird. Abgesehen davon, dass Postlaufzeiten durch eine persönliche Übergabe der Wahlanfechtung vermieden werden können, wird sich der Anfechtende auch regelmäßig bereits vor der den Fristlauf in Gang setzenden Bekanntgabe des Wahlergebnisses darüber eine Meinung gebildet haben, ob, und aufgrund welcher Umstände er eine Verletzung von Wahlvorschriften rügen will.
(3) Auch wenn die Vorschrift des § 40a ThürKWG - wie dem Senat aus anderen Verfahren bekannt ist - von anderen Wahlprüfungsbehörden im Rahmen ihrer bisher geübten Verwaltungspraxis nicht einheitlich auf Wahlanfechtungen angewendet worden ist, hat dies hier keinen Einfluss auf die Normgeltung bzw. Normauslegung. Eine normative Wirkung auf den Geltungsanspruch besitzt das Verhalten contra legem nicht. Auch kann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine Anwendung finden, wonach ein Vollzugsdefizit ausnahmsweise, etwa in den Fällen eines widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. August 2013 - 2 BvL 22/09 - juris) Einfluss auf die Normgeltung hat, wenn es dem Gesetzgeber zurechenbar ist (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 - juris). Es fehlt ersichtlich an einer unklaren gesetzlichen Norm, deren Anwendung Zweifelsfragen aufwerfen würde.
(4) Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, dass die amtliche Bekanntmachung des Wahlergebnisses keinen Hinweis auf die Formerfordernisse des § 40a ThürKWG enthielt und deshalb eine Heilung des Formmangels eintrete. Die Belehrung enthielt den in § 48 ThürKWO vorgeschriebenen Inhalt und ist nicht zu beanstanden. Die Regelungen über die Rechtsfolgen unterbliebener Rechtsmittelbelehrungen, insbesondere § 58 Abs. 2 VwGO, sind nicht anwendbar. Die Wahlbekanntmachung ist kein Verwaltungsakt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. März 2000 - 1 S 2776/99 - juris), die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung sind nicht anwendbar. Die Wahlprüfung dient auch nicht - wie ausgeführt - dem Rechtsschutz der Beteiligten, sondern der Gewährleistung des objektiven Rechts und öffentlichen Interessen (BVerwG, Beschluss vom 10. Juni 1997 - 8 B 95/97). Das Interesse an der raschen Klärung des Wahlergebnisses lässt eine Berufung auf die für den allgemeinen Verwaltungsrechtsschutz geltenden Grundsätze nicht zu. Dies folgt auch aus der Regelung des § 37 Abs. 2 ThürKWG, nach der die Fristverlängerungsregelungen des § 222 ZPO, 193 BGB und eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ausgeschlossen sind.
Es bedarf angesichts dieser Folgenlosigkeit unzureichender Belehrungen nicht weiterer Klärung, ob der Verordnungsgeber im Rahmen der Novellierung des Kommunalwahlrechts 2004 es versäumt hat, § 48 ThürKWO zu ergänzen; was ihm im Übrigen unbenommen bleibt.
Die Strenge der Form- und Fristenregelung für die Wahlanfechtung und damit der Ausschluss des Anfechtungsvorbringens wird im Übrigen durch den Umstand eingeschränkt, dass es der Rechtsaufsichtsbehörde unabhängig von diesen Anforderungen unbenommen bleibt, von Amts wegen ein Wahlprüfungsverfahren nach § 32 Abs. 2 ThürKWG einzuleiten.
Fehlt es mithin an einer wirksamen Anfechtung der Wahl des Beigeladenen zu 2., so steht dies einer Entscheidung darüber entgegen, ob die vom Kläger geltend gemachten Wahlfehler vorliegen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht dabei der Billigkeit, dem Kläger die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese jeweils eigene Anträge gestellt und sich somit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt haben.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 7.500 € festgesetzt.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46, 52a Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz
§ 31 ThürKWG
§ 40a ThürKWG
§ 81 VwGO
§ 35 VwVfG
§ 41 ThürVwVfG
§ 3a ThürVwVfG
§ 48 ThürKWO
§ 222 ZPO
§ 167 VwGO
§ 31 Abs. 1, 40a ThürKWG
§ 31 Abs. 1 ThürKWG
§ 41 Abs. 4 ThürVwVfG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 118 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 31 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 3 ThürKWG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz ThürKWG
§ 9 Abs. 6 ThürKWG
§ 222 Abs. 1, 2 ZPO
§ 188 Abs. 2 1. Alt. BGB
§ 54 Abs. 2 BWahlG
§ 14 Abs. 3 ThürKWG
§ 16 Abs. 3 ThürKWG
§ 29 Abs. 3 ThürKWG
§ 33 Abs. 1 ThürKWG
§ 37 Abs. 2 ThürKWG
§ 32 Abs. 2 ThürKWG
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 77, 38
8 C 25/85
2 K 724/12
3 ZKO 390/13
2 KO 229/96
2 KO 289/00
2 KO 28/07
2 KO 238/08
2 KO 1112/03
2 C 2/13
2 BvC 7/91
2 BvR 562/91
8 C 7/11
1 BvR 121/95
2 BvR 1672/12
2 BvL 22/09
2 BvF 2/01
1 S 2776/99
8 B 95/97