Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-10, Aktenzeichen 8 A 2421/11
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0410.8A2421.11.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11. Februar 2011 - 5 K 4817/10.F - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung der Beklagten, gegen Menschenansammlungen und dadurch verursachten Lärm auf einer Grünfläche in Frankfurt vorzugehen.
Die Klägerin wohnt in Frankfurt am Main in dem Haus A-Straße und ist damit Anliegerin des Friedberger Platzes. Auf diesem Platz findet freitags in der Zeit von 10.00 bis 20.00 Uhr ein Wochenmarkt statt. Nach Abschluss dieses Marktes kommt es auf diesem Platz – je nach Wetterlage und Jahreszeit – immer wieder zu größeren Menschenansammlungen, wobei man sich dort trifft und verweilt, um sich zu unterhalten, ohne dass ein Veranstalter dahinter steht. Dabei entsteht – nach einem von der Klägerin vorgelegten akustischen Gutachten des Instituts für Akustik und Bauphysik vom 3. September 2010 – im Mittel über die gesamte Messzeit (20. August 2010, 22.00 Uhr bis 21. August 2010, 1.35 Uhr) ein Geräuschpegel, der sowohl die Immissionsrichtwerte für ein Mischgebiet als auch für ein allgemeines Wohngebiet übersteigt (Bl. 12 ff. d. GA.).
Die Klägerin wandte sich deshalb über ihren Bevollmächtigten an die Beklagte – Ordnungsamt – und forderte diese mit Schreiben vom 20. September 2010 auf, umgehend durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die zulässigen Grenzwerte (dB (A)) eingehalten werden. In dem Schreiben heißt es weiter: „Da dies wohl weder durch Auflagen noch durch sonstige flankierende Maßnahmen möglich sein dürfte, bleibt u.E. somit nur, die freitäglichen Versammlungen zu untersagen bzw. aufzulösen sowie für die Zukunft sicherzustellen, dass nicht etwa mit Beginn des nächsten Frühjahrs das Treiben erneut einsetzt.“ Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf das genannte Schreiben (Bl. 28 f. d. GA.). Mit Schreiben vom 14. Oktober 2010 antwortete die Beklagte, die Situation am Friedberger Platz sei dort bekannt. Da es sich jedoch bei der Nutzung des Platzes als Kommunikationstreff um ein erlaubtes, urbanes Geschehen handele, das dem sommerlichen Freizeitverhalten des überwiegenden Bevölkerungsteils entspreche, erfolge ein Einschreiten nur im Einzelfall bei auffällig lauten Störern. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf das Schreiben ( Bl. 31 f. d. GA.).
Nachdem die Beklagte auf einen von der Klägerin durch ihren Bevollmächtigten erhobenen Widerspruch mitgeteilt hatte, dass ihr Schreiben lediglich als Informationsschreiben anzusehen sei und sie das Verfahren als beendet ansehe, hat die Klägerin am 22. Oktober 2010 Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben. Unter Bezugnahme auf das von ihr eingeholte Gutachten hat sie ausgeführt, die erhebliche Lärmbeeinträchtigung führe zu einer nachhaltigen Störung der Nachtruhe und beeinträchtige ihre körperliche Unversehrtheit; die Beklagte sei daher zum Einschreiten verpflichtet. Sie hat beantragt, die Beklagte zu verpflichten, Ansammlungen von mehr als zehn Personen auf dem Friedberger Platz in der Zeit von 22.00 Uhr bis 2.00 Uhr zu untersagen, hilfsweise den Antrag der Klägerin vom 20. September 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Klageschrift (Bl. 1 ff d. GA.) und den Schriftsatz vom 8. Februar 2011 (Bl. 76 ff. d. GA.).
Die Beklagte ist dem entgegengetreten und hat im Wesentlichen ausgeführt, die konkret von der Klägerin geforderte Maßnahme eines Verbots von „Ansammlungen von mehr als 10 Personen in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 2.00 Uhr“ lasse sich aus Rechtsgründen weder im Rahmen einer Allgemeinverfügung noch als Polizeiverordnung umsetzen. Im Übrigen verursachten die sich dort friedlich versammelnden Bürger keine konkrete Gefahrenlage, sondern bewegten sich im Rahmen der allgemeinen Handlungsfreiheit und des Gemeingebrauchs. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Klageerwiderung (Bl. 48 ff. d. GA.).
Mit Urteil vom 11. Februar 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, es fehle an einer Ermessensreduzierung auf Null, die erforderlich sei, um die Beklagte überhaupt zum Einschreiten oder gar zu konkreten Maßnahmen zu verpflichten. Es sei zwar vom Vorliegen einer konkreten Gefahr auszugehen und es bestünden auch keine Bedenken, dass eine Regelung in Form einer Allgemeinverfügung ergehen könne, fraglich sei jedoch, ob die sich friedlich im Rahmen des Gemeingebrauchs auf dem Friedberger Platz versammelnden Bürger als Nichtstörer i.S.d. § 9 HSOG in Anspruch genommen werden könnten. Diese Frage könne jedoch dahinstehen, da jedenfalls ein Einschreiten der Beklagten sowohl hinsichtlich des „Ob“ als auch hinsichtlich des „Wie“ im Ermessen der Beklagten liege, ohne dass hier eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen sei. Denn zum einen handele es sich um eine Lärmbelästigung, die nur an wenigen Tagen im Jahr auftrete, und zum anderen sei die Beklagte nicht untätig geblieben, sondern vielmehr immer wieder eingeschritten. Zudem stünde dem Ruhebedürfnis der Klägerin das Interesse vieler Bürger gegenüber, sich freitagsabends auf dem Friedberger Platz zu treffen. Letztlich gehe es hier um Maßnahmen, die nur im politischen Raum zu lösen seien und auf deren Ergreifen ein einzelner Bürger keinen Anspruch erheben könne. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf das angegriffene Urteil (Bl. 97 ff. d. GA.).
Dieses Urteil ist dem Bevollmächtigten der Klägerin am 18. Februar 2011 zugestellt worden. Auf seinen Antrag hin hat der Senat mit Beschluss vom 19. Dezember 2011 die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen (Bl. 187 f. d.GA.).
Mit Schriftsatz vom 2. Januar 2012 – eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 4. Januar 2012 – hat der Bevollmächtigte der Klägerin die Berufung begründet und dabei im Wesentlichen auf sein erstinstanzliches Vorbringen Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 20. September 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Nachdem die Beteiligten sich mit einer Entscheidung durch den seinerzeitigen Berichterstatter einverstanden erklärt hatten, hat dieser im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 27. März 2012 – ohne jedoch eine Einigung der Beteiligten erreichen zu können – den Sach- und Streitstand mit diesen erörtert. In diesem Termin hat die Klägerin ein weiteres Lärmgutachten vorgelegt. Die Messung hat danach am 23. März 2012 in der Zeit von 19.30 Uhr bis 22.30 Uhr stattgefunden; es sollen ca. 2.000 Personen auf dem Platz gewesen sein (Bl. 242 ff. d. GA.).
Der damalige Berichterstatter hat Beweis erhoben durch Einholung eines schalltechnischen Gutachtens der C. GmbH mit dem Auftrag, an drei aufeinanderfolgenden freitäglichen Markttagen sowie an einem anderen Werktag ohne besonderes lärmrelevantes Ereignis jeweils in der Zeit von 21.00 bis 24.00 Uhr nach den Vorgaben der TA-Lärm und der Freizeitlärmrichtlinie Lärmpegelmessungen durchzuführen und die lärmverursachenden Umstände zu dokumentieren. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Beweisbeschluss (Bl. 245 f. d. GA.).
Die Messungen erfolgten am 8., 15. und 22. Juni 2012 sowie am Mittwoch, den 18. September 2012. Nach dem Gutachten wurden sowohl die Vorgaben der TA-Lärm als auch der Freizeitlärmrichtlinie für den Zeitraum nach 22.00 Uhr überschritten. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf das Gutachten vom 16. Januar 2013.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte (zwei Bände) und die die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Behördenvorgänge (ein Hefter).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO).
Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Die zulässige Klage der Klägerin auf Bescheidung ihres Antrags auf Untersagung an Freitagen stattfindender Ansammlungen auf dem Friedberger Platz in Frankfurt am Main ist – wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht festgestellt hat – nicht begründet. Teilweise liegen bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen der in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen für eine solche Untersagung nicht vor und im Übrigen fehlt es jedenfalls an einem Anspruch der Klägerin auf ein entsprechendes Tätigwerden der Beklagten, so dass sie auch eine Bescheidung ihres Antrags vom 20. September 2010 nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO nicht beanspruchen kann.
I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig; die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten, freitags zwischen 22.00 Uhr und 2.00 Uhr Menschenansammlungen auf dem Friedberger Platz zu untersagen.
Die Klägerin ist klagebefugt gem. § 42 Abs. 2 VWGO, da sie als Anwohnerin des Friedberger Platzes von etwaigen von dort ausgehenden Lärmimmissionen betroffen ist und dadurch in ihren Rechten auf Nachtruhe und Gesundheit aus Art. 2 Abs. 2 GG betroffen sein könnte.
II. Die Klage ist jedoch nicht begründet, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf das von ihr geforderte Einschreiten der Beklagten gegen die freitäglichen Menschenansammlungen auf dem Friedberger Platz. Ein solcher Anspruch könnte sich zwar grundsätzlich aus einer entsprechenden Anwendung der §§ 1004, 906 BGB bzw. aufgrund eines grundrechtlichen Anspruchs aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergeben. Die von ihr erstrebte Regelung lässt sich jedoch weder auf § 31 HSOG (1.) noch auf § 11 HSOG (2.) oder im Rahmen einer Polizeiverordnung auf § 74 HSOG stützen (3.), und die Klägerin auch keinen Anspruch auf den Erlass einer entsprechenden Benutzungsregelung für den Friedberger Platz (4.), so dass auch eine Anspruch auf Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, erfolglos bleibt.
1. § 31 HSOG kommt als Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Untersagungsverfügung nicht in Betracht, da die gewünschte Regelung nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt wäre. Denn § 31 HSOG sieht über den Einzelfall hinausgehende Aufenthalts- und Betretensverbote grundsätzlich nicht vor und ist daher als Rechtsgrundlage für eine generelle Untersagung der an Freitagen auf dem Friedberger Platz stattfindenden Menschansammlungen nicht geeignet.
§ 31 Absatz 3 HSOG gestattet den Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden zwar die Verhängung eines Aufenthaltsverbotes für einen bestimmten örtlichen Bereich innerhalb der Gemeinde, jedoch nur, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Betroffene dort eine Straftat begehen wird. Daran fehlt es hier. Denn die begehrte Regelung soll der Vermeidung von Lärm dienen und hat damit keinen Straftatbestand als Anknüpfungspunkt. Zur Abwehr anderer Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung – insbesondere zur Unterbindung von Beeinträchtigungen des Stadtbildes oder -lebens – darf ein Aufenthaltsverbot nicht eingesetzt werden (Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 7. Aufl. 2012, § 16 Rdnr. 24).
§ 31 Abs. 1 HSOG kommt als Ermächtigungsgrundlage für eine solche Untersagung ebenfalls nicht in Betracht. Danach können die Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten. Diese Vorschrift ermächtigt zum einen nur zu vorübergehenden Maßnahmen; darüber hinaus betrifft sie aber auch nur Verweise und Betretensverbote, nicht aber Aufenthaltsverbote, mit denen einer Person untersagt wird, ein größeres Gebiet oder mehrere Gebiete innerhalb einer Gemeinde nicht nur vorübergehend zu betreten (Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O. § 31 Rdnr. 8).
2. Die von der Klägerin begehrte Untersagung von „Ansammlungen von mehr als zehn Personen auf dem Friedberger Platz in Frankfurt am Main, an Freitagen zwischen 22.00 Uhr und 2.00 Uhr“ kann auch nicht auf § 11 HSOG gestützt werden. Nach dieser Vorschrift können die Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, soweit nicht die folgenden Vorschriften die Befugnisse der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden besonders regeln. Abgesehen davon, dass diese Vorschrift die zuständigen Behörden lediglich zu den erforderlichen Maßnahmen im Falle einer Gefahr ermächtigt, und damit für ein Einschreiten eine konkrete, d.h. im Einzelfall bestehende Gefahr voraussetzt, die es abzuwehren gilt (Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., § 4 Rdnr. 29), kann die Generalklausel des § 11 HSOG als Ermächtigungsgrundlage jedenfalls insoweit nicht herangezogen werden, als die Möglichkeit der polizeilichen Aufenthaltsbeschränkung im HSOG eine abschließende Regelung gefunden hat. Das ist hier in Bezug auf die Anordnung eines Aufenthaltsverbotes der Fall, denn derartige Beschränkungen sind in § 31 HSOG abschließend geregelt. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber den Fall geregelt, dass von der Anwesenheit einer Person an einem bestimmten Ort eine Gefahr ausgeht, und auf der Rechtsfolgenseite festgelegt, dass dieser Gefahr durch einen vorübergehenden Platzverweis bzw. ein vorübergehendes Betretensverbot begegnet werden kann. Dieser Lebenssachverhalt ist daher i.S.d. § 11, 1. Halbsatz HSOG besonders geregelt. § 11 HSOG tritt daher als Generalklausel im Wege der Subsidiarität hinter die Spezialregelungen über die besonders geregelten Befugnisse nach §§ 12 bis 43 HSOG zurück; diese Regelung darf deshalb nicht herangezogen werden, soweit die Einzelermächtigungen einen Sachverhalt abschließend regeln. Ein längerfristiges oder dauerndes Aufenthaltsverbot sieht § 31 HSOG aber – wie bereits dargelegt – nicht vor (vgl. Beschluss des Hess. VGH vom 28. Januar 2003 – 11 TG 2548/02–, juris Rdnrn. 4 ff.).
3. Die von der Klägerin begehrte Untersagung kann schließlich auch nicht auf § 74 HSOG gestützt werden. Danach können die Gemeinden für ihr Gebiet zwar Gefahrenabwehrverordnungen erlassen, die nach § 71 HSOG Gebote und Verbote enthalten, die für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet und zur Gefahrenabwehr erforderlich sind. Sowohl das Verbot von „Ansammlungen von mehr als zehn Personen an Freitagen zwischen 22.00 Uhr und 2.00 Uhr“ als auch ein generelles Betretensverbot „Freitags zwischen 22.00 und 2.00 Uhr“ kann jedoch nicht im Rahmen einer Gefahrenabwehrverordnung erlassen werden. Denn die Untersagung von „Ansammlungen von mehr als zehn Personen“ in der fraglichen Zeit wäre mit dem bei Erlass derartiger Verordnungen zu beachtenden Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht zu vereinbaren und ein generelles Betretensverbot wäre unverhältnismäßig (§ 4 HSOG). .
a) Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Norm-adressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli 2009 – 1 S 2200/08–, juris, Rdnr. 30 m.w.N.).
Diesen Anforderungen wird die von der Klägerin gewünschte Regelung nicht gerecht. Denn es bleibt jedenfalls unklar – worauf die Beklagte zu Recht hinweist – was unter „Ansammlungen von mehr als zehn Personen“ zu verstehen ist. Nach der Formulierung bleibt nämlich offen, ob sich in dem genannten Zeitraum insgesamt nicht mehr als zehn Personen auf dem Platz aufhalten dürfen oder ob mehrere Gruppen – wenn ja, wie viele? – auf dem Platz zugelassen wären, wobei die einzelne Gruppe nicht mehr als zehn Personen umfassen darf. Außerdem wäre unklar, wer bei Eintreffen weiterer Personen den Platz zu verlassen hätte – die Person, die zuletzt gekommen ist oder diejenige, die zuerst eingetroffen ist bzw. schon länger dort verweilt? – und wie und von wem das im Einzelfall festgestellt werden könnte.
b) Auch eine gänzliche Sperrung des Friedberger Platzes in der Zeit freitags von 22.00 Uhr bis 2.00 Uhr scheidet aus, da sie möglicherweise schon nicht geeignet, jedenfalls aber unverhältnismäßig wäre.
(1) Insoweit ist bereits zweifelhaft, ob die Nachtruhe der Klägerin mit einer derartigen Regelung überhaupt sichergestellt werden könnte. Denn selbst wenn die Beklagte durch eine Polizeiverordnung die Nutzung des Friedberger Platzes ab 22.00 Uhr für alle drastisch einschränken und die Anlage z.B. ganz sperren oder nur noch zum Durchqueren freigeben würde, ist fraglich, ob das allein genügen würde, die Interessen der Klägerin hinreichend zu schützen. Denn bei lebensnaher Betrachtung dürfte zweifelhaft sein, ob die dort versammelten Personen tatsächlich ab 22.00 Uhr freiwillig und regelmäßig den Platz verlassen würden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass in den meisten Fällen auch dann auf Einzelmaßnahmen seitens der Polizei- und Ordnungsbehörden zurückgegriffen werden müsste. Diese wären auf der Grundlage einer Rechtsverordnung zwar möglicherweise einfacher durchzusetzen, da die Ge- und Verbote auch diejenigen träfen, deren Verhalten im Einzelfall keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung begründet. Der Erlass einer Gefahrenabwehrverordnung würde jedoch gegen den allgemeinen Grundsatz des Polizeirechts verstoßen, dass polizeiliche Maßnahmen nicht lediglich zur Erleichterung der polizeilichen Arbeit erlassen werden können. Aufenthaltsverbote können im Übrigen die Notwendigkeit der polizeilichen Überwachungstätigkeit in Bezug auf Rechtsverstöße im öffentlichen Raum nicht ersetzen. Denn sie sind nur wirksam, wenn eine entsprechende Tätigkeit auch tatsächlich erfolgt, und mithin nicht erforderlich, da dann auch Platzverweis und Folgemaßnahmen als milderes Mittel zur Bekämpfung von Störungen ausreichen (Hecker, Die Rechtsprechung zu Aufenthaltsverboten im Polizei- und Ordnungsrecht, NVwZ 2003, S 1334 f, S. 1336).
(2) Selbst wenn man jedoch davon ausginge, dass der abendlichen bzw. nächtlichen Geräuschkulisse auf dem Friedberger Platz mit dem Erlass einer entsprechenden Polizeiverordnung begegnet werden könnte, wäre diese Regelung nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit verlangt allgemein, dass der Staat mit dem Eingriff in ein Grundrecht einen legitimen Zweck mit geeigneten, erforderlichen und angemessenen Mitteln verfolgt. Dabei darf die Einbuße an grundrechtlich geschützten Freiheiten nicht in unangemessenem Verhältnis zu den Gemeinwohlzwecken stehen, denen die Grundrechtsbeschränkung dient. Der Normgeber hat zwischen den Allgemein- und den Individualinteressen einen angemessenen Ausgleich herbeizuführen. Insoweit kommt es zum einen maßgeblich auf die Bedeutung der Rechtsgüter an, die durch die Maßnahme geschützt werden sollen; andererseits ist jedoch auch zu berücksichtigen, unter welchen Voraussetzungen welche und wie viele Grundrechtsträger wie intensiv Beeinträchtigungen ausgesetzt sind. Maßgebend sind insoweit insbesondere die Gestaltung der Einschreitschwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigung (OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2010 – 3 K 319/09–, juris, Rdnr. 53 ).
Davon ausgehend wäre ein generelles Aufenthaltsverbot auf dem Friedberger Platz am Freitagabend unverhältnismäßig. Bei dem Friedberger Platz handelt es sich um eine innerstädtische Grünanlage, die der Erholung dient. Hier aufgestellte Bänke laden zum Verweilen ein und die Menschen können Informationen und Meinungen austauschen sowie zwischenmenschliche Beziehungen pflegen. Die Fläche dient damit dem urbanen Leben in einer Großstadt und ermöglicht den Aufenthalt im Freien inmitten von Hochhäusern. Hier kann man sich niederlassen, um eine Zeitung oder ein Buch zu lesen, sich mit anderen zu unterhalten oder sich durch Aufnahme von Speisen und Getränken zu stärken. All diese Tätigkeiten sind vom verfassungsrechtlich garantierten Gemeingebrauch gedeckt (OLG Saarbrücken, Beschluss vom 15. September 1997 – Ss (Z) 221/97 (62/97) –, NJW 1998, 251 ). Dieses urbane Leben generell an Freitagen ab 22.00 Uhr zu verbieten, unabhängig davon, ob und wie viele Menschen sich dort eingefunden haben, um den Beginn des Wochenendes zu genießen, wäre unverhältnismäßig. Dabei verkennt der Senat nicht, dass der Platz an besonders schönen und warmen Tagen eine Vielzahl von Menschen zu längerem Aufenthalt einzuladen geeignet ist und dass das zu einer – u.U. auch massiven – Ruhestörung für die Anwohner werden kann. Gleichwohl dürften sich größere Menschenansammlungen, die sich zudem bis in die späten Nachtstunden hinziehen, angesichts der Witterungsverhältnisse in Mitteleuropa nur an einigen wenigen Freitagen im Jahr dort einfinden. Hinzukommt, dass die Geräuschkulisse, die menschliche Unterhaltung nebst Lachen und auch das Klingen von Gläsern hervorrufen, Ausdruck menschlichen Lebens in einer urbanen Umgebung und damit sozialadäquat und von den Anwohnern in der Regel als zumutbar hinzunehmen sind. Auswüchsen kann und muss mit polizei- und ordnungsrechtlichen Mitteln im Einzelfall begegnet werden. Denn auch „Parties“ auf öffentlichen Plätzen können auf der Grundlage des HSOG im Einzelfall untersagt werden, ohne dass es dazu des Rückgriffs auf eine Polizeiverordnung bedarf (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli 2009 – 1 S 2200/08–, juris Rdnr. 54). Jedenfalls aber ist es nicht verhältnismäßig, hier durch eine generelle Regelung die Nutzung des Platzes für alle – randalierende wie sich still verhaltende Gruppen – an jedem Freitagabend einzuschränken (vgl. dazu Levin/Schwarz, Zum polizeilichen Umgang mit sog. Facebook-Partys –„Ab geht die Party und die Party geht ab!“… oder doch nicht? DVBl 2012, S. 10 f, S. 15).
4. Die Klägerin hat darüber hinaus schließlich auch keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte „Freitags zwischen 22.00 und 2.00 Uhr Menschenansammlungen“ im Rahmen einer Benutzungsordnung als Teil der Widmung des Platzes verbietet.
Insoweit mag dahinstehen, ob der Friedberger Platz als Teil des öffentlichen Straßenraums nach § 4 HStrG dem öffentlichen Verkehr oder als öffentliche Einrichtung der Gemeinde nach § 19 HGO der Benutzung durch die Allgemeinheit zur Verfügung gestellt ist. In beiden Fällen dürfte eine einschränkende Benutzungsregelung im Rahmen der Widmung zwar zulässig sein, ohne dass die Klägerin jedoch einen Anspruch auf den Erlass einer solchen Regelung hat.
a) Das hessische Straßenrecht regelt die Rechtsverhältnisse der öffentlichen Straßen (§ 1 HStrG) und bestimmt in § 2 Abs. 1 HStrG, dass öffentliche Straßen diejenigen Straßen, Wege und Plätze sind, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Dazu gehören auch Plätze wie der Friedberger Platz als nach Straßenrecht entsprechend der Bauplanung (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) gewidmete Sachen im Gemeingebrauch. Die Widmung begründet die Öffentlichkeit der Straße und führt sie damit dem öffentlichen Zweck – Bereitstellung für den öffentlichen Verkehr – zu (Neumeyer, Kommentar zum Hess. Straßengesetz, § 14, Nov. 2013, S. 4). Verkehr ist dabei vor allem Verkehr im Sinne des Transportwesens und grundsätzlich auf Ortsveränderung angelegt. Daneben dient die Straße aber auch dem geschäftlichen und kommunikativen Verkehr in vielfältiger Weise und eine Beschränkung der Bestimmung des Weges oder Platzes auf einzelne Verkehrsarten steht der Öffentlichkeit des Verkehrs nicht entgegen, sofern der Weg in diesem Umfang jedermann offensteht. Die Zweckbestimmung der Straße kann daher nach Maßgabe der Straßengesetze auf bestimmte Nutzungsarten (Kraftfahrzeuge, Radfahrer, Fußgänger etc.) sowie Benutzerkreise oder auch Benutzungszeiten beschränkt werden (vgl. dazu Herber in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kapitel 5, Rdnr. 9 und Kapitel 8, Rdnr. 6). Das vorausgesetzt wäre es der Beklagten als Trägerin der Straßenbaulast daher zwar grundsätzlich möglich, die Benutzung des Friedberger Platzes im Rahmen der Widmung des Platzes „Freitags zwischen 22.00 Uhr und 2.00 Uhr“ einzuschränken; ein Anspruch der Klägerin auf eine entsprechende Regelung lässt sich daraus jedoch nicht herleiten. Denn nach § 4 Abs. 1 HStrG können mit der Widmung bestimmte Beschränkungen des Gemeingebrauchs (Gesetz: der Widmung) verfügt werden und auch eine nachträgliche Widmungsbeschränkung ist zulässig. Eine solche nachträgliche Einschränkung der wegerechtlichen Zweckbestimmung der Straße stellt jedoch eine Teileinziehung i.S.d. § 6 Abs. 1 HStrG dar und ist als nachträgliche Beschränkung der Widmung nur zulässig, wenn insoweit kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht oder das Wohl der Allgemeinheit dies erfordert. Diese Voraussetzungen betreffen stets nur öffentliche Interessen und können daher vom Einzelnen nicht geltend gemacht werden. Ein Rechtsanspruch auf eine Teileinziehung besteht daher mangels eines subjektiven Rechts nicht (Neumeyer, Kommentar zum Hessischen Straßengesetz, § 6 Stand: November 2013, Ziffern. 1 c und d).
b) Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch kann darüber hinaus auch nicht auf § 19 HGO gestützt werden. Danach wäre die Beklagte zwar grundsätzlich berechtigt, die Nutzung des Friedberger Platzes als einer kommunalen Einrichtung im Rahmen einer Satzung zu regeln. Denn eine kommunale öffentliche Einrichtung ist die Gesamtheit personeller oder sächlicher Mittel, die von der Gemeinde im Rahmen ihrer (Selbstverwaltungs-) Aufgaben geschaffen und unterhalten sowie durch (i.d.R. formlose) Widmung der bestimmungsgemäßen Nutzung durch die Berechtigten zugänglich gemacht werden, und dazu gehören u.a. auch öffentliche kommunale Grünanlagen. Nutzungsberechtigt sind dementsprechend nur Einwohner und Besucher im Rahmen des Widmungszwecks, der einer entsprechenden Einschränkung unterzogen werden kann (vgl. dazu Schoch, Untersagung unerwünschten Verhaltens im öffentlichen Raum, JURA 2012, S. 858 f.). Hinsichtlich derartiger öffentlicher Einrichtungen besteht jedoch kein Anspruch auf ihre Errichtung und es steht auch grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde, die sich aus dem Widmungsakt ergebende Zweckbestimmung einer Einrichtung festzulegen und zu ändern, d.h. zu erweitern oder zu beschneiden (Schneider/Dreßler, Kommentar zur Hess. Gemeindeordnung, §§ 19, 20 und 21, Rdnr. 3).
Davon ausgehend ist ein Anspruch der Klägerin auf die von ihr begehrte Nutzungseinschränkung nicht gegeben, denn eine Ermessensreduzierung auf Null ist weder substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich. Sie ergibt sich insbesondere nicht aus § 22 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG. Danach sind zwar nicht genehmigungsbedürftige Anlagen – zu denen die hier streitgegenständliche Einrichtung als ortsfeste Einrichtung i.S.d. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG zu zählen wäre – so zu errichten, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, wobei schädliche Umwelteinwirkungen Immissionen sind, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Adressat der Grundpflichten aus § 22 BImSchG ist aber der Anlagenbetreiber, d.h. derjenige, der die Anlage auf seinen Namen, auf seine Rechnung und in eigener Verantwortung betreibt, wobei es vor allem darauf ankommt, wer den bestimmenden bzw. maßgeblichen Einfluss auf Lage, Beschaffenheit und den Betrieb der Anlage hat (vgl. dazu Jarras, Kommentar zum Bundesimmissionsschutzgesetz, 9. Aufl. 2012, § 22 Rdnr. 6, § 3 Rdnr. 81). Dem Betreiber einer solchen Anlage sind jedoch grundsätzlich nur die Auswirkungen der Anlage zuzurechnen, die durch die Funktion der Anlage als „Grünfläche“ hervorgerufen werden. Missbräuchliche Nutzungen – wie etwa die von der Klägerin monierte Nutzung der Fläche als „Partymeile“– sind dagegen nur zurechenbar bei Hinzutreten besonderer Umstände. Dazu reicht es jedoch nicht aus, dass die Anlage zur zweckfremden Nutzung „geeignet“ ist. Zwar liegt bei öffentlichen Grünanlagen und überhaupt allen öffentlichen Einrichtungen, für die keine besonderen Zulassungsregeln gelten und für die keine besondere Aufsicht besteht, die Gefahr nicht bestimmungsgemäßer Nutzung nahe; gelegentlicher Missbräuche sind daher unvermeidbar und von den Anliegern grundsätzlich hinzunehmen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. Juni 2006 – 9 LA 113/04–, juris Rdnr. 11). Gleichwohl braucht sich der Anlagenbetreiber die Immissionen grundsätzlich jedoch nicht zurechnen zu lassen, die bei missbräuchlicher Nutzung der Anlage entstehen, es sei denn, er hat durch die konkrete Lage und Gestaltung der Einrichtung einen besonderen Anreiz zum Missbrauch geschaffen (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. März 2012 – 10 S 2428/11–, juris Rdnr. 14). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Denn verantwortlich für die durch diese missbräuchliche Nutzung hervorgerufenen Immissionen sind allein die Personen, die die bestimmungswidrige Nutzung ausüben. Missbräuchen ist daher– wie bisher – grundsätzlich mit den Mitteln des Polizei- und Ordnungsrechts im Einzelfall zu begegnen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25. Juli 2011 – 9 A 125/11–, juris Rdnr. 49). Entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht ist die Beklagte auch wegen der von ihrer Seite erfolgenden Bereitstellung fahrbarer Toiletten und Abfalleimer sowie der Reinigung des Platzes ab 22.00 Uhr nicht als Veranstalter dieser Zusammenkünfte anzusehen. Diese Aktivitäten dienen vielmehr dazu, die Beeinträchtigungen für die Anwohner möglichst gering zu halten. Eine weitergehende Verantwortlichkeit der Beklagten für das Treiben auf dem Friedberger Platz lässt sich daraus jedenfalls nicht herleiten, insbesondere wird die Beklagte dadurch nicht zur Veranstalterin der freitäglichen Treffen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1004, 906 BGB
§§ 12 bis 43 HSOG
§ 9 HSOG
§ 31 HSOG
§ 11 HSOG
§ 74 HSOG
§ 71 HSOG
§ 4 HSOG
§ 4 HStrG
§ 19 HGO
§ 1 HStrG
§ 22 BImSchG
§ 124 a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO
§ 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VWGO
§ 31 Absatz 3 HSOG
§ 31 Abs. 1 HSOG
§ 2 Abs. 1 HStrG
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 4 Abs. 1 HStrG
§ 6 Abs. 1 HStrG
§ 22 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1998, 251
5 K 4817/10
00 Uhr bis 2.00
00 Uhr und 2.00
30 Uhr bis 22.30
11 TG 2548/02
1 S 2200/08
3 K 319/09
9 LA 113/04
10 S 2428/11
9 A 125/11