Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-29, Aktenzeichen 1 A 191/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2023:0929.1A191.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 16. April 2020 – 5 K 1833/19 – geändert. Der Beklagte wird verpflichtet, in Ergänzung seiner Abhilfeentscheidung vom 22. März 2019 eine Kostengrundentscheidung zu Gunsten der Klägerin zu treffen und festzustellen, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gegen den Bescheid vom 13. März 2019 notwendig war.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erstattung von im Widerspruchsverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten.
Die Klägerin stand im hier interessierenden Zeitraum als Leiterin des (damaligen) Fachbereichs „Sicherheit, Ordnung und Soziales“ im Dienste der Gemeinde C-Stadt. Aus Anlass ihrer Bewerbung um das dortige Bürgermeisteramt (Wahltermin: 26.5.2019, Stichwahltermin: 9.6.2019) erteilte der Beklagte ihr – handelnd durch einen Mitarbeiter der Ortspolizeibehörde – antragsgemäß mit Bescheid vom 4.1.2019 die Sondernutzungserlaubnis, vom 18.3. bis zum 14.4.2019 im Gemeindegebiet 20 Wahlwerbeplakate anzubringen.
Mit an die dienstliche E-Mail-Adresse der Klägerin gerichteter Nachricht vom 13.3.2019 (9:52 Uhr) erklärte der Beklagte, er habe feststellen müssen, dass die Klägerin bereits Wahlplakate angebracht habe. So früh vor einer Wahl habe das bislang keine andere politische Partei getan. Zudem habe die Abteilung (Fachbereich), der die Klägerin vorstehe, die Plakatierungserlaubnisse bisher stets geprüft und sodann ihm, dem Beklagten, zur Unterschrift vorgelegt. Den Bescheid vom 4.1.2019 habe hingegen ein Mitarbeiter der Ortspolizeibehörde selbst unterzeichnet. Vorsorglich und vorbehaltlich einer bereits laufenden Prüfung der Landeswahlleitung werde ein Plakatierungsverbot außerhalb des rechtlichen Rahmens ausgesprochen.
Mit weiterer E-Mail vom 13.3.2019 (17:43 Uhr) führte der Beklagte aus, die „Aktivitäten“ der Klägerin hätten zu diversen Rückfragen aus den Fraktionen1siehe die E-Mail der CDU-Fraktion an den Beklagten vom 12.3.2019 unter anderem mit der Frage, ob die Klägerin „besondere Privilegien“ genieße, lfd. Nr. 7 der Verwaltungsaktesiehe die E-Mail der CDU-Fraktion an den Beklagten vom 12.3.2019 unter anderem mit der Frage, ob die Klägerin „besondere Privilegien“ genieße, lfd. Nr. 7 der Verwaltungsakte und aus der Bevölkerung geführt. Nach ausführlicher Recherche sei festzustellen, dass die Klägerin nicht der Sondernutzungserlaubnis entsprechend ab dem 18.3.2019 plakatiert habe. Dass sie diesen Bescheid von einem ihrer Mitarbeiter für ihre eigene Kandidatur erhalten habe, gebe der Situation eine besondere Brisanz. Der Bescheid widerspreche der gängigen Rechtspraxis, wonach eine Plakatierungserlaubnis für einen Zeitraum von sechs Wochen vor einer Wahl erteilt werde.2vgl. hierzu etwa das Schreiben des Beklagten an den CDU Kreisverband A-Stadt vom 7.2.2019 (Plakatierungserlaubnis für Wahlwerbung für den Zeitraum vom 15.4. bis zum 9.6.2019), lfd. Nr. 2 der Verwaltungsaktevgl. hierzu etwa das Schreiben des Beklagten an den CDU Kreisverband A-Stadt vom 7.2.2019 (Plakatierungserlaubnis für Wahlwerbung für den Zeitraum vom 15.4. bis zum 9.6.2019), lfd. Nr. 2 der Verwaltungsakte Die E-Mail schließt mit dem Satz: „Ich fordere Sie daher auf, die bisher installierten Plakate zu entfernen und hebe den Bescheid vom 4.1.2019 auf.“
Mit Schreiben vom 14.3.2019 ließ die Klägerin den Beklagten wissen, ihr sei erst durch die E-Mail vom Vortag bewusst geworden, dass die Plakate zu früh angebracht worden seien. Teile der Plakate habe sie bereits entfernt. Sie bitte um Entschuldigung und biete an, eine Gebühr für das verfrühte Aufhängen zu entrichten oder – sofern gewünscht – die sechs Tage zu früh platzierten Wahlplakate sechs Tage früher abzuhängen. Da sie nach wie vor davon ausgehe, dass die Plakatierungsgenehmigung mit Ausnahme des Zeitraums rechtmäßig sei, habe sie die Angelegenheit zur juristischen Überprüfung gegeben. Abschließend bat die Klägerin um Mitteilung, wie der Beklagte weiter verfahren wolle.
Unter Bezugnahme auf eine ebenfalls am 14.3.2019 mit dem Hauptamtsleiter der Gemeinde C-Stadt geführte Unterredung nahm der Saarländische Städte- und Gemeindetag mit Schreiben an den Beklagten vom 16.3.2019 unter Darlegung im Einzelnen dahingehend Stellung, dass ein Widerruf bzw. eine Rücknahme der zu Gunsten der Klägerin ergangenen Plakatierungserlaubnis nicht möglich sei.
Mit Schriftsatz vom 19.3.2019 erhob die Klägerin – anwaltlich vertreten – Widerspruch gegen die, so die Klägerin, in den beiden E-Mails vom 13.3.2019 enthaltenen Anordnungen (Plakatierungsverbot, Aufhebung des Bescheids vom 4.1.2019 sowie Aufforderung, die Plakate zu entfernen).
Mit Schreiben vom 22.3.2019 teilte der Beklagte ihr ohne Begründung mit, er nehme die Aufforderung, die installierten Plakate zu entfernen, zurück. Die Plakatierungsgenehmigung vom 4.1.2019 bleibe „unter den aufgeführten Bedingungen“ bestehen.
Unter dem 24.4.2019 überreichten die Verfahrensbevollmächtigen der Klägerin dem Beklagten unter Bezugnahme auf die „Rücknahme des Plakatierverbots“ eine Rechnung über 744,94 Euro. Die Zuziehung im Vorverfahren sei „vor dem Hintergrund der Wichtigkeit“ notwendig gewesen.
Am 31.5.2019 ließ der Beklagte, nunmehr ebenfalls anwaltlich vertreten, mitteilen, es bestehe kein Kostenerstattungsanspruch. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren sei nicht notwendig gewesen. Die anwaltliche Tätigkeit habe sich auf die formale Widerspruchserhebung beschränkt. Die Klägerin sei selbst sach- und rechtskundig.
Mit Schreiben vom 5.6.2019 beantragte die Klägerin, die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Im November 2019 hat sie Klage erhoben und beantragt,
die Zuziehung ihres Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren bezüglich der Rücknahme des Bescheides vom 4.1.2019 für notwendig zu erklären.
Zur Begründung heißt es: Der Beklagte habe mit E-Mail vom 13.3.2019 einen sie begünstigenden Verwaltungsakt zurückgenommen. Die E-Mail sei damit ebenfalls ein Verwaltungsakt. Die Form spiele keine Rolle. Zudem stelle das Schreiben vom 22.3.2019 eine Abhilfeentscheidung in Reaktion auf ihren Widerspruch vom 19.3.2019 dar. Zwar möge sie, die Klägerin, in der Tat als sach- und rechtskundig anzusehen sein. Da ihr Wahlkampf jedoch seitens der Gemeinde bzw. konkurrierender Parteien massiv torpediert worden sei, sei es notwendig gewesen, sich anwaltlicher Hilfe zu bedienen. Wegen der Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetages habe der Beklagte gewusst, dass die Rücknahme der Plakatierungsgenehmigung rechtswidrig sei. Er habe zudem eine Stellungnahme des Landeswahlleiters eingeholt. Letztendlich habe er persönliche Animositäten ausgelebt. Für die Notwendigkeit der Mandatierung eines Rechtsanwalts streite ferner die Unterstellung, sie habe gemeinsam mit einem „ihrer“ Mitarbeiter der Ortspolizeibehörde versucht, eine rechtswidrige Genehmigung zu erwirken.
Der Beklagte ist dem Begehren entgegengetreten. Es sei unstreitig, dass die Klägerin zu früh damit begonnen habe, Wahlplakate aufzuhängen. Er habe sie daher mit seiner zweiten E-Mail vom 13.3.2019 zu Recht aufgefordert, diese zu entfernen. Dem sei die Klägerin nachgekommen. Es fehle bereits ein rechtsmittelfähiger Bescheid, so dass der Widerspruch ins Leere gegangen sei. Jedenfalls könne die Klägerin als Leiterin des gemeindlichen Ordnungsamts nicht ernsthaft behaupten, die für das Widerspruchsverfahren erforderliche Sach- und Rechtskunde nicht besessen zu haben.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Gerichtsbescheid vom 16.4.2020 abgewiesen. Das Begehren sei zulässig als Untätigkeitsklage auf eine Verpflichtung des Beklagten, die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Klage sei unbegründet. Die Kammer habe angesichts der Form (einfache E-Mail) und des Fehlens einer Rechtsbehelfsbelehrung bereits erhebliche Zweifel an der Verwaltungsakt-Qualität der E-Mails vom 13.3.2019. Diese Frage könne jedoch dahinstehen. Denn jedenfalls sei der dagegen erhobene Widerspruch erfolgreich gewesen (§ 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG). Der Beklagte habe mit Schreiben vom 22.3.2019 eine das Vorverfahren abschließende Sachentscheidung getroffen, indem er die Aufforderung, die installierten Plakate zu entfernen, zurückgenommen (§ 48 SVwVfG) und zugleich dem Widerspruch der Klägerin gegen die Rücknahme der Genehmigung, Wahlplakate anzubringen, abgeholfen habe (§ 72 VwGO). Ein Erstattungsanspruch für die Rechtsanwaltskosten scheitere jedoch daran, dass die Beauftragung des Prozessbevollmächtigten nicht notwendig (§ 80 Abs. 2 SVwVfG) gewesen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei es regelmäßig nicht notwendig, bereits im Vorverfahren einen Rechtsanwalt zu beauftragen. Es sei ohne Weiteres erkennbar gewesen, dass die erste E-Mail vom 13.3.2019 (9:52 Uhr) nur das offensichtlich rechtswidrige vorzeitige Plakatieren betroffen habe. Ausgesprochen sei lediglich ein Plakatierungsverbot außerhalb des rechtlichen (genehmigten) Rahmens. Die sich anschließende E-Mail (17:43 Uhr) knüpfe daran an und fordere die Klägerin folgerichtig dazu auf, die rechtswidrig angebrachten Plakate abzuhängen. Dass der Beklagte zugleich die Plakatierungsgenehmigung vom 4.1.2019 aufgehoben habe, hätte ohne Weiteres durch eine Selbstverpflichtung der Klägerin aus der Welt geschafft werden können, die zeitlichen Vorgaben der Sondernutzungserlaubnis vom 4.1.2019 uneingeschränkt zu beachten. Überdies sei die Beauftragung eines Rechtsanwalts nicht notwendig gewesen, da es der Klägerin als Fachbereichsleiterin „Sicherheit, Ordnung und Soziales“ wegen der offensichtlichen Rechtslage ohne Weiteres zuzumuten gewesen wäre, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen.
Zur Begründung ihrer durch Beschluss des Senats vom 17.8.2021 zugelassenen Berufung hat die Klägerin ihre Ansicht bekräftigt, die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren sei notwendig gewesen. Sie habe dem Beklagten am 14.3.2019 eine Einigungsmöglichkeit vorgeschlagen. Eine Reaktion darauf sei nicht erfolgt. Hinzu komme, dass sie über Wochen und Monate in ihrem Wahlkampf benachteiligt worden sei. Sie habe immer wieder ohne Erfolg versucht, im Amtsblatt der Gemeinde eine Veröffentlichung über sich und ihre politischen Veranstaltungen zu erreichen. Gleichzeitig seien dort über die Veranstaltungen konkurrierender Parteien berichtet und andere Bewerber um das Bürgermeisteramt abgelichtet worden. Die Aufhebung der Plakatierungserlaubnis sei nach der Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetags vom 16.3.2019 als rechtswidrig anzusehen, was sie – die Klägerin – nur als weiteren Eingriff in ihren Wahlkampf habe verstehen können. Vor der wichtigen Bürgermeisterwahl sei es ihr nicht zumutbar gewesen, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gebe einem Amtsinhaber die Möglichkeit an die Hand, unliebsame Konkurrenten um das Amt des Bürgermeisters, die über ein Mindestmaß an Rechtskenntnissen verfügten, erheblich unter Druck zu setzen, wenn sie sich zeitaufwendig persönlich um „ihr“ Widerspruchsverfahren kümmern müssten.
Einen Berufungsantrag hat die Klägerin nicht gestellt.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Vortrag, die Klägerin sei an einem fairen Wahlkampf gehindert worden, sei schlicht unzutreffend. Das amtliche Bekanntmachungsblatt der Gemeinde sei kein Wahlkampforgan. Entscheidend sei fallbezogen zudem, dass die Klägerin als Leiterin der Ordnungsbehörde für die streitige Plakatierungsgenehmigung selbst verantwortlich gezeichnet habe. Wer, wenn nicht sie, hätte einschlägige Fachkenntnisse aufweisen sollen? Besondere Fallumstände, die entgegen der Regelvermutung des § 80 Abs. 2 SVwVfG die Zuziehung notwendig gemacht hätten, seien nicht gegeben. Im Übrigen seien die E-Mails vom 13.3.2019 keine Verwaltungsakte. Eine analoge Anwendung des § 80 Abs. 2 SVwVfG scheide aus.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichts- und der beigezogenen Verwaltungsakte, der Gegenstand der Beratung war.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, hat Erfolg.
Der Senat hat das Passivrubrum von Amts wegen geändert. Auch wenn Schuldner des streitgegenständlichen Kostenerstattungsanspruchs nach § 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG der Rechtsträger ist, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat (Gemeinde C-Stadt), ändert das nichts daran, dass die zur Durchsetzung dieses Anspruchs zunächst zu erhebende Verpflichtungsklage gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen die Behörde zu richten ist, die den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Das ist hier der Bürgermeister der Gemeinde.
Die Berufung ist zulässig. Der Zulässigkeit steht insbesondere nicht entgegen, dass die Klägerin entgegen § 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO keinen bestimmten Antrag gestellt hat. Denn aus ihrem Vorbringen wird hinreichend deutlich, dass sie nach uneingeschränkter Zulassung des Rechtsmittels das bereits erstinstanzlich betriebene Begehren, die Erstattung der im Vorverfahren angefallenen Rechtsanwaltskosten, weiterverfolgt.
Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.
Das Begehren der Klägerin ist bei verständiger Würdigung dahingehend zu verstehen (§ 88 VwGO), dass sie im Wege der Untätigkeitsklage die Verpflichtung des Beklagten begehrt, in Ergänzung seiner – wie zu zeigen sein wird – Abhilfeentscheidung vom 22.3.2019 eine Kostengrundentscheidung zu ihren Gunsten zu treffen (§ 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG) und festzustellen, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gegen den Bescheid vom 13.3.2019 notwendig war (§ 80 Abs. 2 SVwVfG).3siehe bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.8.1981 – 2 S 1747/80 – juris (Leitsatz)siehe bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.8.1981 – 2 S 1747/80 – juris (Leitsatz) Das Verständnis des Verwaltungsgerichts, die Klägerin beanspruche (alleine) die Verpflichtung des Beklagten, die „Notwendigerklärung“ auszusprechen, greift zu kurz. Denn die Abhilfeentscheidung des Beklagten vom 22.3.2019 enthält entgegen § 72 VwGO keine Kostengrundentscheidung. § 80 Abs. 2 SVwVfG ist indes keine selbstständige Anspruchsgrundlage. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten ist eine Folgeentscheidung, die an die Kostengrundentscheidung nach § 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG anknüpft und nur dann eine Rechtswirkung entfaltet, wenn die Behörde dem anwaltlich vertretenen Widerspruchsführer auch dem Grunde nach einen Anspruch auf Kostenerstattung zuerkennt. Erst diese Entscheidung, die (wie hier) ggf. gerichtlich erstritten werden muss, lässt den gesetzlichen Erstattungsanspruch entstehen.4BVerwG, Urteil vom 15.11.2007 – 2 C 29/06 – juris Rn. 9 und 10 zu § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO; Kallerhoff/Keller in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 80 Rn. 76BVerwG, Urteil vom 15.11.2007 – 2 C 29/06 – juris Rn. 9 und 10 zu § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO; Kallerhoff/Keller in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 80 Rn. 76
Bedenken gegen die Zulässigkeit der so verstandenen Klage bestehen nicht. Insbesondere steht der Klägerin für die zugleich beanspruchte Kostengrundentscheidung das erforderliche Rechtschutzinteresse zur Seite. Denn in ihrem Kostenfestsetzungsantrag vom 24.4.2019 bzw. in ihrem Antrag nach § 80 Abs. 2 SVwVfG vom 5.6.2019 ist fallbezogen ein konkludenter Antrag auf Ergänzung der Abhilfeentscheidung um eine Kostenentscheidung zu sehen.5dazu allg. Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 73 Rn. 41dazu allg. Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 73 Rn. 41
Die Klage ist begründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf eine Kostengrundentscheidung zu ihren Gunsten nebst Ausspruch über die Notwendigkeit der Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren zu. Die Unterlassung dieser Verwaltungsakte6Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 80 Rn. 7Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 80 Rn. 7 ist rechtswidrig und verletzt sie in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Anspruch folgt aus § 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 SVwVfG.
Nach § 72 VwGO hilft die (Ausgangs-)Behörde dem Widerspruch ab und entscheidet (von Amts wegen) über die Kosten, wenn sie ihn für begründet hält. Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Die Gebühren und Auslagen (unter anderem) eines Rechtsanwalts im Vorverfahren sind dabei nach § 80 Abs. 2 SVwVfG (nur) erstattungsfähig, wenn seine Zuziehung notwendig war.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 19.3.2019 Widerspruch erhoben gegen den Bescheid des Beklagten vom 13.3.2019, dem dieser mit Schreiben vom 22.3.2019 abgeholfen hat (§ 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG). Der Beklagte war daher dazu verpflichtet, zu Gunsten der Klägerin über die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu entscheiden (dazu 1.). Die Kostenerstattungspflicht erstreckt sich auf die der Klägerin im Vorverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten. Denn die Zuziehung ihres Bevollmächtigten war im Verständnis des § 80 Abs. 2 SVwVfG notwendig (dazu 2.)
1. Die Entscheidung des Beklagten vom 22.3.2019 stellt eine Abhilfeentscheidung (§ 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG) dar.
a) Mit ihrem Schreiben vom 19.3.2019 hat die Klägerin ein Widerspruchsverfahren in Gang gesetzt.
Dem lässt sich, anders als das Verwaltungsgericht angedeutet hat, nicht bereits entgegenhalten, die Maßnahmen des Beklagten, gegen die sich die Klägerin zur Wehr setzte, seien nicht als Verwaltungsakte zu qualifizieren.
Zweifelhaft ist allerdings, ob die am 13.3.2019 um 9:52 Uhr versandte E-Mail die Voraussetzungen des § 35 Satz 1 SVwVfG erfüllt. Das darin enthaltene, zudem „vorsorglich“ und „vorbehaltlich einer laufenden rechtlichen Prüfung“ ausgesprochene „Plakatierungsverbot außerhalb des rechtlichen Rahmens“ dürfte vielmehr als bloßer Hinweis auf die geltende Rechtslage und damit als schlicht-hoheitliches Handeln ohne Regelungsqualität einzustufen sein.
Angesichts des eindeutigen Wortlauts („Ich fordere Sie daher auf, die bisher installierten Plakate zu entfernen und hebe den Bescheid vom 4.1.2019 auf.“) und des nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizonts klar zu Tage tretenden Willens des Beklagten, eine abschließende und verbindliche Rechtsfolge im Einzelfall zu setzen, bestehen indes keine vernünftigen Zweifel daran, dass die weitere Email vom 13.3.2019 (17:43 Uhr) als Verwaltungsakt – die darin enthaltenen Regelungen sind die Aufforderung, die bereits aufgehängten Plakate zu entfernen, und die Aufhebung des Bescheids vom 4.1.2019 – zu qualifizieren ist. Gerade für die letztgenannte Regelung folgt die Einstufung als Verwaltungsakt zudem daraus, die die aufgehobene behördliche Maßnahme (Plakatierungsgenehmigung vom 4.1.2019) ihrerseits einen Verwaltungsakt darstellte (sog. actus contrarius).
Tritt damit die Rechtsnatur der per E-Mail vom 13.3.2019 (17:43 Uhr) getroffenen Anordnungen als Verwaltungsakt klar zu Tage, sind fallbezogen weder das rechtswidrige (§ 37 Abs. 6 Satz 1 SVwVfG) Nicht-Beifügen einer Rechtsbehelfsbelehrung noch die nach wie vor unkonventionelle, aber zulässige – anders als das Verwaltungsgericht zu meinen scheint, ist ein (wie hier)7die Sondernutzungserlaubnis für Wahlwerbung (Plakate) unterliegt nicht der Schriftform, vgl. § 18 SStrGdie Sondernutzungserlaubnis für Wahlwerbung (Plakate) unterliegt nicht der Schriftform, vgl. § 18 SStrG „schlichter“, nicht die Schriftform ersetzender elektronischer Verwaltungsakt (§ 37 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG) nicht zwingend an die Voraussetzungen des § 3a Abs. 2 SVwVfG gebunden8siehe im Einzelnen: Schröder in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, VwVfG § 37 Rn. 61siehe im Einzelnen: Schröder in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, VwVfG § 37 Rn. 61 – Form nicht geeignet, durchgreifende Zweifel am Vorliegen der Voraussetzungen des § 35 Satz 1 SVwVfG zu begründen.
Aus der Übermittlung auf ihre dienstliche E-Mail-Adresse resultierende Bekanntgabemängel9zur Eröffnung der E-Mail als Kommunikationsmedium etwa Schröder in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, VwVfG § 37 Rn. 62zur Eröffnung der E-Mail als Kommunikationsmedium etwa Schröder in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, VwVfG § 37 Rn. 62 (§ 41 Abs. 2 Satz 1, § 3a Abs. 1 SVwVfG) hat die Klägerin nicht geltend gemacht und dürften im Übrigen durch die tatsächliche Kenntnisnahme der Verfügung vom 13.3.2019 geheilt worden sein.10hierzu Baer in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, VwVfG § 41 Rn. 149hierzu Baer in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, VwVfG § 41 Rn. 149
b) Der Beklagte hat dem Widerspruch mit Schreiben vom 22.3.2019 abgeholfen.
Die begehrte Kostenentscheidung nach § 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 SVwVfG setzt voraus, dass dem Widerspruch im Wege der Abhilfe entsprochen wurde. Keine die Kostenerstattungspflicht auslösende (Abhilfe-)Entscheidung liegt demgegenüber vor, wenn die Ausgangsbehörde – wozu sie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts11Urteil vom 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 16Urteil vom 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 16 grundsätzlich befugt ist – den Widerspruch nur zum Anlass nimmt, die Sach- und Rechtslage erneut zu prüfen und eine als rechtswidrig erkannte Entscheidung außerhalb des Widerspruchsverfahrens nach § 48 SVwVfG zurückzunehmen. Die Wahl zwischen Abhilfe und Rücknahme hat sie nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Hierbei darf die Behörde beispielsweise berücksichtigen, ob sie den Widerspruch für von Anfang an begründet hält oder ob sie ihm aus anderen, etwa aus nachträglich entstandenen Gründen entsprechen will. Sie darf die Form der Rücknahme nicht nur deshalb wählen, um der in § 72 VwGO vorgeschriebenen Kostenentscheidung zu entgehen („Flucht in die Rücknahme“).12Sächsisches OVG, Beschluss vom 20.7.2019 – 4 A 24/17 – juris Rn. 11 m.w.N.; Hamburgisches OVG, Urteil vom 21.12.2012 – 1 Bf 25/11 – juris Rn. 30 f.Sächsisches OVG, Beschluss vom 20.7.2019 – 4 A 24/17 – juris Rn. 11 m.w.N.; Hamburgisches OVG, Urteil vom 21.12.2012 – 1 Bf 25/11 – juris Rn. 30 f.
Ob die Behörde eine Abhilfeentscheidung innerhalb, oder eine Rücknahmeentscheidung außerhalb des Widerspruchsverfahrens getroffen hat, ist nach den üblichen Auslegungsgrundsätzen für behördliche Willenserklärungen zu beurteilen. Der Erfolg des Widerspruchs ist grundsätzlich anhand des äußeren Verfahrensgangs zu beurteilen. Die Behörde hat deutlich zu machen, was sie gewollt hat. Bei nicht auszuräumenden Unklarheiten ist regelmäßig von einer Entscheidung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens auszugehen.13BVerwG, Urteil vom 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 17 m.w.N.BVerwG, Urteil vom 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 17 m.w.N.
Nach dieser Maßgabe liegt in der Entscheidung des Beklagten vom 22.3.2019, die Entfernungsanordnung bzgl. der bereits aufgehängten Plakate, und die Rücknahme der Plakatierungserlaubnis aufzuheben, eine die Kostenerstattungspflicht auslösende Abhilfeentscheidung.
Zwar ist für die Aufhebung der Anordnung, die bereits angebrachten Plakate zu entfernen, nicht zu verkennen, dass der Beklagte sich dabei des Rechtsbegriffs der „Rücknahme“ bedient hat. Hinzu kommt, dass die Anordnung zum Zeitpunkt ihres Erlasses (13.3.2019) zwar rechtmäßig gewesen sein dürfte, nachdem die Legalisierungswirkung der Erlaubnis vom 4.1.2019 erst am 18.3.2019 eintrat und das verfrühte Anbringen der Wahlplakate im öffentlichen Straßenraum damit zunächst eine formell illegale Sondernutzung darstellte. Dieser Zustand änderte sich erst im Laufe des Widerspruchsverfahrens. Vor diesem Hintergrund könnte es als ermessensgerecht anzusehen sein, wenn der Beklagte sich entschieden hätte, die Anordnung, die Plakate zu entfernen, außerhalb des Widerspruchsverfahrens zurückzunehmen.
Gleichwohl bestehen an der Rechtsnatur dieser Entscheidung zumindest „nicht auszuräumende Unklarheiten“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die zu Lasten des Beklagten gehen. Dagegen, dass der Beklagte den (denkbaren) Weg der Rücknahme außerhalb des Widerspruchsverfahrens tatsächlich beschritten hat, spricht bereits, dass sich Ermessenserwägungen im Schreiben vom 22.3.2019 nicht im Ansatz wiederfinden. Dass der Beklagte sich von dem Gedanken hat leiten lassen, die Entfernungsanordnung sei im Laufe des Widerspruchsverfahrens rechtswidrig geworden, ist weder geltend gemacht noch sonst aktenkundig. Demgegenüber spricht der Verfahrensgang mit Gewicht dafür, dass es sich bei der Aufhebung der Anordnung, die Plakate zu entfernen, um eine Abhilfeentscheidung handelt. Denn die Entscheidung erging nur wenige Tage nach Eingang des Widerspruchs und unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Widerspruchsschreiben der Klägerin (Betreff: „Ihre Nachricht vom 19.3.2019“).
Kann damit die Aufhebung der Entfernungsanordnung nicht zweifelsfrei als Rücknahme (§ 48 SVwVfG) verstanden werden, gilt nichts anderes für das „Bestehenlassen“ der Sondernutzungserlaubnis vom 4.1.2019. Abgesehen davon, dass der Beklagte nach der Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetages vom 16.3.2019 (wohl) davon ausging, die Aufhebung der Sondernutzungserlaubnis sei von Beginn an rechtswidrig gewesen, gibt schon der Wortlaut der Entscheidung („bleibt … bestehen“) insofern nichts für eine Einordnung als Rücknahme her. Im Übrigen gilt hier gleichermaßen, dass der Verfahrensgang einen deutlichen Fingerzeig in Richtung Abhilfeentscheidung gibt.
2. War der Widerspruch der Klägerin gegen die Verfügung vom 13.3.2019 demnach mit der Kostenfolge aus § 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 SVwVfG erfolgreich, hat der Beklagte weiter festzustellen, dass die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war (§ 80 Abs. 2 SVwVfG).
Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Entscheidend ist, ob sich ein „vernünftiger Bürger“ mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand eines Rechtsanwalts (oder sonstigen Bevollmächtigten) bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung, wenn es dem Widerspruchsführer nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen,14BVerwG, Beschluss vom. 21.12.2011 – 1 WB 51 11 – juris Rn. 19 m.w.N., und Urteil vom 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 20; siehe auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 8.5.2020 – 2 A 91/20 – juris Rn. 21BVerwG, Beschluss vom. 21.12.2011 – 1 WB 51 11 – juris Rn. 19 m.w.N., und Urteil vom 28.4.2009 – 2 A 8/08 – juris Rn. 20; siehe auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 8.5.2020 – 2 A 91/20 – juris Rn. 21 wobei sich die Zumutbarkeit nicht alleine anhand der rechtlichen Komplexität der Angelegenheit beurteilt, sondern letztlich danach, welche Anforderungen der konkrete Fall an eine angemessene Rechtsverfolgung gestellt hat. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten kann demnach ausnahmsweise etwa auch dann notwendig sein, wenn der Widerspruchsführer zwar rechtskundig ist, aber der Ausgang des nicht vollends „einfachen“ Vorverfahrens für ihn von besonderer Bedeutung ist.15Kallerhoff/Keller in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 80 Rn. 83; zutreffend auch VG des Saarlandes, Urteil vom 29.9.2014 – 1 K 713/14 – juris Rn. 31, wonach eine juristische Vorbildung des Widerspruchsführers die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts nicht generell ausschließeKallerhoff/Keller in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 80 Rn. 83; zutreffend auch VG des Saarlandes, Urteil vom 29.9.2014 – 1 K 713/14 – juris Rn. 31, wonach eine juristische Vorbildung des Widerspruchsführers die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts nicht generell ausschließe
Hiernach durfte die Klägerin die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im maßgeblichen Zeitpunkt der Bevollmächtigung16BVerwG, Urteil vom 24.5.2000 – 7 C 8/99 – jurisBVerwG, Urteil vom 24.5.2000 – 7 C 8/99 – juris für erforderlich halten.
Zwar hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass sie als (damalige) Leiterin des gemeindlichen Ordnungsamts über die erforderliche Sach- und Rechtskunde verfügen musste, um das Widerspruchsverfahren selbst zu führen.
Gleichwohl tragen die besonderen Umstände des Einzelfalls die Annahme, dass sich eine „vernünftige Bürgerin“ in der Lage der Klägerin ebenfalls eines Rechtsanwalts bedient hätte.
Zum einen war die Angelegenheit nicht nur für die Klägerin persönlich (als Bewerberin um das Bürgermeisteramt), sondern angesichts des überragenden Stellenwerts ordnungsgemäß abgehaltener Wahlen zugleich für das kommunale Gemeinwesen von erheblicher Bedeutung. Wahlsichtwerbung mit Plakaten ist trotz allen technischen Fortschritts auch heute noch ein Wahlkampfmittel von großer Bedeutung, dessen Nutzung durch das Recht auf freie Meinungsäußerung im Wahlkampf geschützt ist (Art. 21 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG).17BVerfG, Beschluss vom 24.5.2019 – 1 BvQ 45/19 – juris Rn. 18BVerfG, Beschluss vom 24.5.2019 – 1 BvQ 45/19 – juris Rn. 18 Gerade für die Klägerin dürften die Plakate dabei von großer Relevanz gewesen sein, da sie als freie Bewerberin um das Bürgermeisteramt18Saarbrücker Zeitung vom 16.11.2018: „E. kandidiert in C-Stadt“, abrufbar via www.saarbruecker-zeitung.de (26.9.2023)Saarbrücker Zeitung vom 16.11.2018: „E. kandidiert in C-Stadt“, abrufbar via www.saarbruecker-zeitung.de (26.9.2023) nicht auf die Unterstützung und Kommunikationskanäle „ihrer“ Partei zurückgreifen konnte, um ihre politischen Ziele und Inhalte einem breiteren Publikum zu präsentieren. Nach dem Bescheid des Beklagten vom 13.3.2019 stand für sie jedoch der Verlust der Möglichkeit im Raum, Wahlplakate aufzuhängen. Ob die Klägerin nach der Rechtsansicht des Beklagten ab dem 15.4.2019 (wieder) ohne Weiteres berechtigt sein sollte, Wahlsichtwerbung zu betreiben, durfte sie angesichts der „verhärteten Fronten“ – die sich nicht zuletzt darin widerspiegeln, dass der Beklagte in seinen E-Mails vom 13.3.2019 die Möglichkeit in den Raum stellte, die Klägerin habe mit einem „ihrer“ Mitarbeiter kollusiv zusammengewirkt, um eine zumindest unübliche, sie bevorteilende Genehmigung zu erwirken – zumindest bezweifeln. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie hätte die Rücknahme der Sondernutzungserlaubnis ohne Weiteres durch eine Selbstverpflichtung aus der Welt schaffen können, die dort getroffenen (zeitlichen) Vorgaben zu beachten, erscheint vor diesem Hintergrund nicht hinreichend belastbar.
Mit Blick auf die konfliktbehaftete Lage durfte eine „vernünftige Bürgerin“ in der Situation der Klägerin die Mandatierung eines Rechtsanwalts zudem auch deswegen als für eine angemessene Rechtsverfolgung förderlich halten, da sie so den Anschein einer Interessenskollision (einerseits Leiterin des für die Genehmigung zuständigen Ordnungsamts, andererseits Nutznießerin der Genehmigung) zumindest nicht weiter vertiefen musste, indem sie das Widerspruchsverfahren persönlich führte. Zugleich durfte sie so auf eine gewisse Versachlichung des Verfahrens hoffen.
Darüber hinaus ist es nachvollziehbar, wenn die Klägerin geltend macht, sie habe ihre Ressourcen in zeitlicher Nähe zum Wahltag (26.5.2019) nicht dazu einsetzen wollen, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen, zumal die sich damals abzeichnenden Rechtsfragen nicht ohne Weiteres als „einfach“ zu bezeichnen waren. Anders als in der Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetages vom 16.3.2019 festgehalten, konnte eine Rücknahme der Sondernutzungserlaubnis vom 4.1.2019 mit Blick auf die Chancengleichheit der Wahl (Art. 28 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG, Art. 63 Abs. 1 SVerf, § 1 KWG) durchaus in Betracht gezogen werden. Denn der Klägerin wurde als nach Aktenlage einziger Kandidatin erlaubt, bereits ab dem 18.3.2019 (bis zum 14.4.2019) im Gemeindegebiet Wahlplakate aufzuhängen. Alle anderen Bewerber um das Bürgermeisteramt kamen – der damaligen Praxis folgend – (wohl) erst ab dem 15.4.2019 in den Genuss, Wahlsichtwerbung für sich zu betreiben. Es versteht sich von selbst, dass dieser Umstand geeignet war, der Klägerin zeitweise eine größere Sichtbarkeit im Wahlkampf zu verleihen.
Dafür, dass eine effektive Rechtsverfolgung fallbezogen danach verlangte, einen Rechtsanwalt bereits im Vorverfahren zu mandatieren, spricht schließlich der Umstand, dass der Beklagte in der Sache ebenfalls externen Rechtsrat eingeholt hat in Gestalt der angesprochenen Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetages. Daran zeigt sich nicht nur die behördliche Einschätzung, es handele sich um eine Sache von größerer Komplexität oder doch zumindest größerer Bedeutung. Vielmehr streitet in dieser Situation der Aspekt der Waffengleichheit dafür, dass sich auch die Klägerin professionellen Rechtsrats bedienen durfte, um ein sonst bestehendes Ungleichgewicht zu vermeiden.19hierzu: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6.8.2020 – 6 M 35/20 – juris Rn. 6hierzu: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6.8.2020 – 6 M 35/20 – juris Rn. 6
War nach alledem die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig im Sinne des § 80 Abs. 2 SVwVfG, kann der Beklagte dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, die anwaltliche Tätigkeit habe sich letztlich auf die formale Widerspruchserhebung beschränkt. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin ist nach außen tätig geworden. Dass der Beklagte die im Wege des Widerspruchs angefochtenen Entscheidungen ohne Weiteres und zeitnah aufheben würde, war im maßgeblichen Zeitpunkt der Beauftragung des Bevollmächtigten nicht absehbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
BeschlussDer Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 744,94 Euro festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 72 VwGO
§ 48 SVwVfG
§ 88 VwGO
§ 18 SStrG
§ 1 KWG
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 2 SVwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG
§ 80 Abs. 2 SVwVfG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 AGVwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 SVwVfG
§ 35 Satz 1 SVwVfG
§ 37 Abs. 6 Satz 1 SVwVfG
§ 37 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG
§ 3a Abs. 2 SVwVfG
§ 3a Abs. 1 SVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 GKG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 1833/19
2 S 1747/80
2 C 29/06
2 A 8/08
4 A 24/17
1 Bf 25/11
2 A 91/20
1 K 713/14
7 C 8/99
1 BvQ 45/19
6 M 35/20