Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-18, Aktenzeichen VGH W 13/06, VGH W 19/06, VGH W 23/06
ECLI: ECLI:DE:VERFGRP:2006:0918.VGHW13.06.0A

Tenor:
Die Wahlprüfungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) und 2) werden als unbegründet zurückgewiesen. Die Wahlprüfungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 3) wird als unzulässig verworfen.

Tatbestand:
A.
Die Beschwerdeführer erstreben, die Wahl zum rheinland-pfälzischen Landtag am 26. März 2006 für ungültig zu erklären. Sie beanstanden die Art und Weise der Falzung der Stimmzettel. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) wenden sich jeweils gegen einen Beschluss des Wahlprüfungsausschusses des Landtags Rheinland-Pfalz, mit dem ihre Wahlbeanstandung zurückgewiesen wurde. Der Beschwerdeführer zu 3) hat den Wahlprüfungsausschuss nicht angerufen.
I.
Die anlässlich der rheinland-pfälzischen Landtagswahl an die Wählerinnen und Wähler ausgeteilten Stimmzettel waren von unten nach oben in so genannter Wickelfalzung zusammengelegt. Durch das teilweise Umklappen des unteren Teils nach vorne waren die auf dem unteren Teil der Stimmzettel abgedruckten Parteien ab Listenplatz 10 sowie die gegebenenfalls für diese Parteien antretenden Direktkandidaten abgedeckt. Um alle Wahlvorschläge sichtbar zu machen, musste der untere Teil des Stimmzettels aufgeklappt werden.
Das Abstimmungsergebnis der rheinland-pfälzischen Landtagswahl wurde am 18. April 2006 öffentlich bekannt gemacht.
Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) erhoben innerhalb eines Monats nach der öffentlichen Bekanntgabe beim Landtag Wahlbeanstandungen.
Der Beschwerdeführer zu 1), ein Wähler aus L., führte zur Begründung aus, die messerscharfe Falzung der hauchdünnen Stimmzettel habe den unteren Teil der Stimmzettel nahezu verschlossen. Er habe daher zunächst nur Kenntnis von den ersten 9 Parteien genommen. Erst nach Abgabe seiner Stimme habe er bemerkt, dass auf dem zugeklappten unteren Teil des Stimmzettels noch weitere Parteien aufgeführt gewesen seien. Demzufolge habe er seine Stimme nicht in Kenntnis aller Bewerber abgegeben. Dies empfinde er als Irreführung. Eine Nachfrage im Wahllokal zwecks Aufklärung des Sachverhalts sei ohne Bruch des Wahlgeheimnisses nicht möglich gewesen. Um das Wahlgeheimnis zu wahren, habe er auch keinen zweiten Stimmzettel angefordert. Ähnlich sei es seiner Kenntnis nach auch anderen Wählerinnen und Wählern ergangen.
Die Beschwerdeführerin zu 2), eine an der Landtagswahl beteiligte Partei, die auf Listenplatz 15 aufgeführt wurde, trug zur Begründung vor, durch die Wickelfalzung sei der Grundsatz der freien und gleichen Wahl verletzt worden. Die Wahlkreisbewerber und Parteien, die - wie sie - hintere Listenplätze eingenommen hätten, seien infolge der Falzung von einer Vielzahl von Wählerinnen und Wählern nicht wahrgenommen und infolgedessen benachteiligt worden. Schon vor dem Wahltag hätten sich vereinzelt Bürger bei ihrer Geschäftsstelle gemeldet und sich verwundert darüber geäußert, dass sie, die Beschwerdeführerin zu 2), nicht auf dem zur Briefwahl übersandten Stimmzettel zu finden sei. Zudem sei nicht in allen Wahllokalen der Anweisung des Landeswahlleiters nachgekommen worden, die Wählerinnen und Wähler ausdrücklich auf die Notwendigkeit der Entfalzung der Stimmzettel hinzuweisen.
Der Landeswahlleiter wies in seiner Stellungnahme gegenüber dem Wahlprüfungsausschuss daraufhin, weder das Landeswahlgesetz noch die Landeswahlordnung enthielten ein ausdrückliches Verbot, an die Wählerinnen und Wähler vorgefaltete Stimmzettel auszugeben. Ihre Austeilung verstoße auch nicht gegen das Verbot der Wählerbeeinflussung oder die Grundsätze der freien und gleichen Wahl. Die Wickelfalzung sei aus Gründen der Praktikabilität erfolgt. Zwar werde die Größe der Stimmzettel und des Wahlumschlags durch die Landeswahlordnung vorgegeben. Mit Rücksicht auf die Zahl der zugelassenen Wahlvorschläge sei es jedoch erforderlich gewesen, die danach grundsätzlich vorgeschriebene Mindestgröße des Stimmzettels von DIN A 4 zu überschreiten, um dessen Lesbarkeit zu gewährleisten. Damit der verlängerte Stimmzettel insbesondere auch von älteren Wählerinnen und Wählern problemlos in den vorgeschriebenen Wahlumschlag der Größe DIN C 6 habe eingelegt werden können, habe dieser zunächst auf DIN A 4 Größe gebracht werden müssen. Dies sei durch die vorgegebene Wickelfalzung erreicht worden, die den Wählerinnen und Wählern bereits von Europa- und Bundestagswahlen bekannt und vertraut sei. Nach der Stimmabgabe hätten die Wählerinnen und Wähler den Stimmzettel nur noch zweimal hälftig falten müssen, um ihn ohne Schwierigkeiten in den Wahlumschlag stecken zu können. Die zur Erleichterung vorgegebene Falzung des Stimmzettels sei für jedermann ersichtlich gewesen. Es sei den Wählerinnen und Wählern zuzumuten, die Notwendigkeit der Entfalzung des Stimmzettels zur Kenntnis zu nehmen und entsprechend zu handeln. Darüber hinaus seien den Wählerinnen und Wählern die in den Wahlkreisen zugelassenen Wahlvorschläge sowie die kandidierenden Bezirks- und Landeslisten durch deren öffentliche Bekanntmachung im Vorfeld der Wahl und deren Aushang am Wahltag schon vor der Stimmabgabe bekannt gewesen. Die Wahlvorstände seien im Übrigen nicht verpflichtet gewesen, die Wählerinnen und Wähler auf die Falzung aufmerksam zu machen. Eine derartige Verpflichtung werde insbesondere nicht durch seine ausdrückliche Bitte, bei der Ausgabe der Stimmzettel in den Wahllokalen auf die Notwendigkeit der Entfalzung der Stimmzettel hinzuweisen, begründet. Mangels rechtlicher Verpflichtung könne das Fehlen eines derartigen Hinweises den Wahlorganen nicht zum Vorwurf gereichen.
Das Ministerium des Innern und für Sport schloss sich den Ausführungen des Landeswahlleiters an.
Der Wahlprüfungsausschuss des Landtags hat die Beanstandungen der Beschwerdeführer zu 1) und 2) jeweils durch Beschluss vom 14. Juni 2006 im Vorprüfungsverfahren als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen. Die Falzung der Stimmzettel stelle keinen Wahlfehler dar. Sie verletze insbesondere nicht den Grundsatz der freien Wahl. Die Wahlorgane hätten durch die vorgegebene Falzung nicht zielgerichtet Einfluss auf die Stimmabgabe der Wählerinnen und Wähler ausgeübt. Die Wickelfalzung sei aus Gründen der Praktikabilität veranlasst gewesen. Es sei für jeden aufmerksamen Stimmberechtigten aufgrund der Art der Falzung offenkundig gewesen, dass sich der Stimmzettel nicht auf die bereits sichtbaren Felder mit Wahlvorschlägen beschränke. Den Wählerinnen und Wählern sei eine gründliche Kenntnisnahme des Stimmzettels ohne weiteres zumutbar, zumal Falzungen bei Stimmzetteln nicht ungewöhnlich seien. Darüber hinaus hätten die Wählerinnen und Wähler sich bereits vor der Stimmabgabe mit dem Stimmzettel vertraut machen können. Ein Muster desselben sei den gesetzlichen Vorgaben entsprechend zusammen mit einem Abdruck der Wahlbekanntmachung vor Beginn der Wahl am oder im Eingang des Gebäudes, in dem sich der Wahlraum befinde, anzubringen. Schließlich habe der Landeswahlleiter die Wahlvorstände ausdrücklich angewiesen, die Wählerinnen und Wähler auf die Notwendigkeit der Entfalzung des Stimmzettels aufmerksam zu machen. Selbst wenn dies gelegentlich unterblieben sein sollte, führe dies nicht zur Ungültigkeit der Wahl.
II.
Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) haben jeweils fristgerecht gegen den ihnen zugestellten Beschluss die vorliegenden Wahlprüfungsbeschwerden eingereicht, mit denen sie ihren Rechtsstandpunkt wiederholen und vertiefen.
Der Beschwerdeführer zu 3), ein Wähler aus R., hat mit Schreiben vom 10. August 2006 unmittelbar den Verfassungsgerichtshof angerufen. Er beanstandet ebenfalls die Wickelfalzung der Stimmzettel. Dadurch sei die Partei, die er habe wählen wollen, für ihn nicht sichtbar gewesen, und er habe infolgedessen seine Stimme für eine andere Partei abgegeben.
III.
Der Präsident des Landtages schließt sich den seiner Ansicht nach zutreffenden Ausführungen des Wahlprüfungsausschusses an. Ergänzend führt er aus, soweit der Landeswahlleiter die Wahlvorstände gebeten habe, auf die Notwendigkeit der Entfalzung des Stimmzettels hinzuweisen, habe es sich lediglich um eine zusätzliche Sicherungsmaßnahme gehandelt. Geringere Anforderungen an die Aufmerksamkeit der Wählerinnen und Wähler seien dadurch nicht gerechtfertigt.
Der Landeswahlleiter und das Ministerium des Innern und für Sport beziehen sich im Wesentlichen auf ihre gegenüber dem Wahlprüfungsausschuss gemachten Ausführungen.
Die Fraktionen des Landtags als sonstige Beteiligte haben von einer Stellungnahme abgesehen oder mitgeteilt, dass sie den Rechtsstandpunkt des Wahlprüfungsausschusses teilen.
Die Wahlprüfungsakten des Landtags (2 Hefte) haben dem Verfassungsgerichtshof vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
B.
Die Wahlprüfungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) und 2) sind zulässig; die Wahlprüfungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 3) ist unzulässig.
Die Wahlprüfungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) und 2) sind als gegen die Zurückweisung ihrer jeweiligen Wahlbeanstandung durch den Wahlprüfungsausschuss gerichtete Beschwerden nach Art. 82 Satz 3, 135 Abs. 1 Nr. 5 Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV -, § 2 Nr. 3 Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Landeswahlprüfungsgesetz - LWPG - statthaft. Sie sind jeweils innerhalb der Beschwerdefrist des § 13 Abs. 2 LWPG erhoben. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) sind gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LWPG beschwerdeberechtigt.
Die Wahlprüfungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 3) ist hingegen nicht statthaft. Dieser hat das im Landeswahlprüfungsgesetz vorgeschriebene Verfahren nicht eingehalten. Er hat die Wahl unmittelbar gegenüber dem Verfassungsgerichtshof beanstandet, ohne dem Wahlprüfungsausschuss des Landtags zuvor Gelegenheit zu geben, die geltend gemachten Wahlfehler zu prüfen.
C.
Die zulässigen Wahlprüfungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) und 2) sind unbegründet. Der Wahlprüfungsausschuss des Landtags hat die Beanstandungen der Beschwerdeführer zu Recht zurückgewiesen. Der von ihnen allein geltend gemachte Wahlfehler der unzulässigen amtlichen Wahlbeeinflussung durch irreführende Falzung der Stimmzettel bei der Landtagswahl am 26. März 2006 liegt nicht vor.
Ein ausdrückliches Verbot, vorgefaltete Stimmzettel an die Wählerinnen und Wähler auszugeben, ist weder im Landeswahlgesetz noch in der Landeswahlordnung enthalten. Allerdings ist aus den in Art. 76 Abs. 1 LV niedergelegten Grundsätzen der Freiheit und Gleichheit der Wahl das an den Staat gerichtete Verbot abzuleiten, auf die Bildung des Wählerwillens Einfluss zu nehmen. Gegen das Verbot amtlicher Wahlbeeinflussung wäre - unter den hier gegebenen Umständen - verstoßen worden, wenn die Wahlorgane durch die vorgegebene Wickelfalzung der Stimmzettel unter Verletzung der ihnen obliegenden Neutralitätspflicht auf die Willensbildung der Wählerinnen und Wähler in mehr als nur unerheblichem Maße parteiergreifend zugunsten oder zu Lasten von Wahlbewerbern eingewirkt hätten (vgl. BVerfGE 44, 125 [138 ff.]; 103, 111 [125 ff.]). Das ist ersichtlich nicht der Fall gewesen.
Es fehlt bereits an einem auf Wahlbeeinflussung gerichteten, parteiergreifenden Verhalten der Wahlorgane: Diese verfolgten mit der Falzung der Stimmzettel erkennbar nicht die Absicht, die Wählerinnen und Wähler daran zu hindern, ihre Stimme für die ab Listenplatz 10 aufgeführten Parteien und Wählervereinigungen sowie deren etwaige Direktkandidaten abzugeben. Die Falzung der Stimmzettel diente vielmehr ausschließlich der Praktikabilität und guten Handhabung. Der Stimmzettel überschritt aufgrund der Zahl der zugelassenen Wahlvorschläge und zur besseren Lesbarkeit das Format DIN A 4. Um gleichwohl ein problemloses Einlegen des Stimmzettels in den durch die Landeswahlordnung vorgeschriebenen Wahlumschlag der Größe DIN C 6 sicherzustellen, wurde er durch die vorgegebene Wickelfalzung zunächst auf DIN A 4 Größe gebracht. Somit mussten die Wählerinnen und Wähler ihn nach der Stimmabgabe nur noch zweimal hälftig zusammenlegen, um ihn in den Umschlag stecken zu können.
Darüber hinaus ist es den Wählerinnen und Wählern zuzumuten, sich den ihnen überlassenen Stimmzettel sorgfältig und gründlich anzusehen und die Notwendigkeit einer Entfalzung, also eines vollständigen Aufklappens des Stimmzettels, zu erkennen. Das Demokratieverständnis der rheinland-pfälzischen Verfassung geht vom Leitbild des mündigen, verständigen und sein Wahlrecht verantwortungsbewusst ausübenden Wahlbürgers aus. Mit ihrer Rolle als Souverän ist es nicht zu vereinbaren, wenn die Wählerinnen und Wähler die Erfassung des Inhalts des gesamten Stimmzettels nicht als in ihrer Verantwortung liegende Aufgabe verstehen und insoweit ganz nahe liegende Überlegungen vernachlässigen. Von dem mündigen und aufgeschlossenen Durchschnittswähler ist zu fordern, dass er seine Stimme für den Direktkandidaten oder die Liste abgibt, die er nach eigenem Entschluss wählen will, ohne sich dabei durch die Äußerlichkeit einer Falzung des Stimmzettels desorientieren zu lassen. Dies gilt umso mehr, als die Falzung von Stimmzetteln bereits von anderen Wahlen, vor allem Bundestags- und Europawahlen, hinreichend bekannt ist.
Außerdem bestand bereits im Vorfeld der Landtagswahl mehrfach die Möglichkeit, sich mit dem Stimmzettel und dessen Inhalt vertraut zu machen. Die Kreiswahlleiter haben die zugelassenen Wahlkreisvorschläge sowie der Landeswahlleiter die zugelassenen Landes- und Bezirkslisten den gesetzlichen Vorgaben entsprechend vor der Landtagswahl öffentlich bekannt gemacht (§ 43 Landeswahlgesetz - LWG -). Zudem wurde in den öffentlichen Wahlbekanntmachungen der Kommunen auf den Inhalt des Stimmzettels hingewiesen (§ 43 Abs. 1 Nr. 1 Landeswahlordnung - LWO -). Schließlich wurde ein Muster des Stimmzettels am oder im Eingang der Gebäude, in denen sich jeweils der Wahlraum befand, angebracht (§ 43 Abs. 2 LWO). Damit haben die Wahlorgane ihrer Informationspflicht genügt. Von dem mündigen und aufgeschlossenen Durchschnittswähler - einschließlich des Briefwählers - ist zu erwarten, dass er wenigstens eine dieser Informationsmöglichkeiten nutzt (vgl. im Ergebnis wie hier zur Bundestagswahl: Wahlprüfungsausschuss des Bundestages, Beschlüsse vom 5. Juni 2003 - WP 15, 37 und 220/02 - BT-Drucks. 15/1150, Anlage 18 ff.).
Soweit die Beschwerdeführer zu 1) und 2) beanstanden, die Mitglieder der Wahlvorstände hätten entgegen dem Schreiben des Landeswahlleiters vom 21. März 2006 nicht in jedem Fall bei der Ausgabe der Stimmzettel auf die Notwendigkeit seiner Entfalzung hingewiesen, verkennen sie die dargelegten, den Stimmberechtigten zumutbaren Obliegenheiten mündiger, verantwortungsbewusster Wahlbürger. Daher ist auch nicht der Frage nachzugehen, ob und in wie vielen Fällen von einem derartigen Hinweis abgesehen worden ist.
Nach allem ist die Landtagswahl vom 26. März 2006 auch unter Würdigung der von den Beschwerdeführern vorgebrachten Einwände gültig.
Mit Blick auf die durch die Wickelfalzung der Stimmzettel bei einigen Wählerinnen und Wählern offenbar gleichwohl entstandenen Irritationen befürwortet der Verfassungsgerichtshof jedoch die vom stellvertretenden Wahlleiter in der mündlichen Verhandlung in Aussicht gestellte Bereitschaft, im Kreis der Wahlleiter des Bundes und der Länder die Art der Falzung bei künftigen Wahlen unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen zu erörtern und zu überdenken.
Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei (§ 21 Abs. 1 VerfGHG). Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21 a Abs. 1 Satz 2 VerfGHG i.V.m. § 14 Abs. 2 LWPG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 Abs. 2 LWPG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LWPG
§ 43 Abs. 2 LWO
§ 21 Abs. 1 VerfGHG
§ 21 a Abs. 1 Satz 2 VerfGHG
§ 14 Abs. 2 LWPG
Art. 82 Satz 3, 135 Abs. 1 Nr. 5 Verfassung
Art. 76 Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 44, 125