Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-01-08, Aktenzeichen OVG 62 PV 1.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0108.OVG62PV1.18.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. Dezember 2017 geändert. Die Anträge des Antragstellers werden zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Tatbestand:
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit trat am 1. Januar 2014 eine Änderung des Tarifvertrags in Kraft, die Sachbearbeiter in der Bearbeitungsstelle SGG im Bereich SGB II betraf. Der Beteiligte bat den Antragsteller bereits in den Jahren 2014 und 2015 um Mitbestimmung für eine rückwirkende Eingruppierung derartiger Dienstkräfte. Das Einigungsstellenverfahren ging ohne abschließenden Beschluss aus. Der Beteiligte ersuchte den Antragsteller mit der Vorlage 178/16 vom 7. Juli 2016 (Eingang am selben Tag) erneut um dessen Zustimmung zur Eingruppierung von 20 Beschäftigten samt Änderungen von Funktionsstufen. Der Vorlage des Beteiligten war ein Formular beigefügt:
„Der Personalrat stimmt der vorgesehenen Maßnahme[ ] zu[ ] nicht zu (Begründung siehe Anlage)“ mit vorgedruckten Unterschriftsbereichen für den Vorsitzenden und den Gruppenvertreter.
Der Antragsteller beschloss am 12. Juli 2016, die Zustimmung zu verweigern. Auf dem Formular unterschrieben neben diesem Datum Herr A... im Vorsitzendenbereich und Herr T... aus der Gruppe der Arbeitnehmer im Bereich des Gruppenvertreters. Herr A..., der zur Gruppe der Beamten gehört, verfasste (so auch der Bearbeitervermerk) und unterschrieb als „stellvertretender Vorsitzender des Personalrats“ die 17-seitige schriftliche Begründung unter dem Datum 20. Juli 2016. Antragsteller und Beteiligter wissen nicht mehr, ob das Unterschriftsformular und die schriftliche Begründung dem Beteiligten gleichzeitig vorgelegt worden sind. In der mündlichen Anhörung am 6. Dezember 2017 vor dem Verwaltungsgericht hat der stellvertretende Personalratsvorsitzende V... erklärt, er könne nicht sagen, ob Herr T... das Schreiben vom 20. Juli 2016 vorab gesehen habe. Üblicherweise unterschrieben der (stellvertretende) Personalratsvorsitzende und der Gruppenvertreter nach der Beratung. Die Begründung werde ausgehend von der Erörterung des Personalrats nachgeliefert. Die Ablehnung verbleibe zunächst beim Personalrat und werde mit der entsprechenden Begründung an die Dienststelle übermittelt.
Der Beteiligte wies mit Schreiben vom 1. August 2016 die Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich zurück, was er anhand der Argumente des Antragstellers und nicht mit dem Fehlen einer Unterschrift begründete.
Der Antragsteller hat am 1. Februar 2017 beim Verwaltungsgericht Berlin eine gerichtliche Klärung beantragt mit den Anträgen festzustellen, dass seine Zustimmungsverweigerung zur Vorlage 178/2016 nicht unbeachtlich sei, und den Beteiligten zu verpflichten, das Mitbestimmungsverfahren unverzüglich fortzuführen. Der Beteiligte hat in seiner Erwiderung das Fehlen der Unterschrift des Gruppenvertreters auf dem Schreiben vom 20. Juli 2016 gerügt. Das Verwaltungsgericht hat den Anträgen des Antragstellers aufgrund der mündlichen Anhörung vom 6. Dezember 2007 mit Beschluss vom selben Tag (Datum nach Berichtigungsbeschluss vom 29. Januar 2018) stattgegeben. Zur Begründung heißt es unter anderem, die fristwahrende Zustimmungsverweigerung sei schriftlich unter Angabe von Gründen erfolgt. Der Zweck der zweiten Unterschrift bestehe darin, der Dienststellenleitung die Überprüfung zu ermöglichen, ob die Personalvertretung die Gruppenangelegenheit erkannt und beachtet habe. Dem trügen die beiden Unterschriften auf dem Formular Rechnung. Der Gruppenvertreter müsse nicht auch noch die schriftliche Begründung mitunterzeichnen. Denn die Begründungspflicht solle lediglich der Dienststellenleitung ermöglichen zu prüfen, ob die Zustimmungsverweigerung auf Gründe im Sinn des § 77 Abs. 2 BPersVG gestützt sei. Es sei angesichts der kurzen Fristen weder sachgerecht noch möglich, ein Einvernehmen in der Personalvertretung über den Begründungstext herzustellen. Stattdessen sei der Personalratsvorsitzende für die Vertretung des gesamten Gremiums zuständig. Für die Begründung der Zustimmungsverweigerung sei nicht die Gruppe, sondern der gesamte Personalrat zuständig. Die Begründung könne dem Verweigerungsformular als Anlage beigefügt oder nachgereicht werden. Die weitere Unterschrift des Personalratsvorsitzenden unter der Begründung sei (Ergänzung des Senats: wohl unnötig, jedoch) unschädlich. Das Verwaltungsgericht hat offengelassen, ob die im Schreiben der Dienststellenleitung vom 1. August 2016 noch nicht enthaltene Rüge der fehlenden Unterschrift rechtsmissbräuchlich sei. Schließlich sei die schriftliche Begründung ihrem Inhalt nach nicht unbeachtlich und der Anspruch auf Verfahrensfortsetzung gegeben.
Der Beteiligte hat gegen den ihm am 20. Dezember 2017 zugestellten Beschluss am 17. Januar 2018 Beschwerde eingelegt und diese am 7. Februar 2018 nebst Antragstellung begründet. Er vermisst weiterhin die Unterschrift des Gruppenvertreters unter der schriftlichen Begründung. Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG müssten alle Erklärungen gemeinsam mit dem Gruppenvertreter abgegeben werden, wenn der Vorsitzende nicht Gruppenmitglied sei. Der Wortlaut des Gesetzes gebe nichts dafür her, dass allein die Zustimmungsverweigerung von beiden zu unterschreiben sei. Auch Sinn und Zweck stützten diese Auslegung, weil das Gesetz die Unterschrift eines der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglieds verlangt, welches das Vertrauen seiner Gruppe habe. Der Personalratsvorsitzende könnte theoretisch Gründe anführen, welche die Unbeachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung nach sich zögen, ohne dass ein Gruppenvertreter an der Begründung mitgewirkt hätte.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. Dezember 2017 zu ändern und die Anträge zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Der Antragsteller verteidigt den angegriffenen Beschluss. Er meint, dem Prinzip der eingeschränkten Offenlegung werde mit den beiden Unterschriften auf dem Formular genügt. Mit der Unterschrift des gruppenangehörigen Vorstandsmitglieds werde bestätigt, dass der Beschluss nicht gegen den Willen der betroffenen Gruppe gefasst worden sei. Der Beteiligte verlange mit der ständigen Vertretung durch zwei Personen eine in der Praxis kaum vorkommende Handhabung, beispielsweise bei der Anmeldung eines Informationsbegehrens. Es komme im vorliegenden Fall hinzu, dass der Beteiligte seit jeher vorgefertigte Antwortschreiben vorlege mit der ausdrücklichen Möglichkeit, die eigentliche Zustimmungsverweigerung als Anlage beizufügen. Die Annahme des Beteiligten, der Personalratsvorsitzende könnte mit seiner Begründung die Unbeachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung herbeiführen, sei praxisfern. Ein derart handelnder Vorsitzender müsste mit Konsequenzen bis hin zu seinem Ausschluss aus dem Personalrat rechnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze des Antragstellers und des Beteiligten sowie den Beschluss und das Protokoll der mündlichen Anhörung erster Instanz Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig. Der Beteiligte hat die Beschwerde in der gesetzlichen Form und Frist eingelegt und rechtzeitig mit Gründen – unter Beifügung eines Antrags – versehen, wie es § 83 Abs. 2 BPersVG mit § 89 Abs. 2 ArbGG verlangt.
Die Beschwerde ist begründet.
Die Anträge des Antragstellers sind zulässig. Der Antragsteller hat weiterhin ein Interesse an der Entscheidung über die einen konkreten Sachverhalt betreffenden Anträge. Es sind, wie er in der mündlichen Anhörung des Senats bestätigt hat, weiterhin von der Mitbestimmungsvorlage betroffene Dienstkräfte unverändert in der Dienststelle tätig.
Die Anträge sind jedoch unbegründet. Denn die dem Antragsteller zur Mitbestimmung unterbreitete Vorlage 178/2016 gilt als gebilligt. Gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG gilt eine Maßnahme als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der gesetzlichen Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert. Der Antragsteller hat die Zustimmung zwar innerhalb der Frist, jedoch nicht im gebotenen Maße „schriftlich“ verweigert.
Der Senat geht davon aus, dass die Schreiben vom 12. und 20. Juli 2016 den Beteiligten gleichzeitig und innerhalb der Frist von zehn Arbeitstagen (§ 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG) erreichten. Der Vorgang lag dem Antragsteller am Donnerstag, dem 7. Juli 2016 vor. Die Abgabe beider Schreiben an den Beteiligten am 20. oder auch noch am 21. Juli 2016, einem Donnerstag, war rechtzeitig (vgl. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 1 BGB). Eine noch spätere Abgabe wird weder behauptet noch ist sie ersichtlich.
Die beiden Schreiben genügen jedoch – vom Senat verstanden als Einheit, wie es der vorgefertigte Bezug des Formulars auf die Anlage annehmen lässt – nicht dem Erfordernis der Schriftlichkeit.
Die schriftliche Mitteilung, dass die Zustimmung verweigert werde, wird vom amtierenden gruppenfremden Personalratsvorsitzenden und dem gruppenangehörigen Vorstandsmitglied durch eigenhändige Unterschriften bestätigt, gemäß dem Formular am 12. Juli 2016. Die Gründe der Zustimmungsverweigerung werden hingegen allein vom amtierenden Personalratsvorsitzenden erklärt. Das erweist der Briefkopf und das Unterschriftsfeld des Schreibens vom 20. Juli 2016. Nichts anderes ergäbe sich, wenn dieses von Herrn A... unterschriebene Schreiben dasselbe Datum wie das Formular trüge. Es ist für den Empfänger beider Schreiben wegen der unterschiedlichen Datumsangaben auch nicht anzunehmen, die „Anlage“ hätte Herrn T... beim Unterschreiben bereits vorgelegen. Und dessen nachträgliche Kenntnisnahme vom Schreiben vor dessen Ablieferung ist für den Empfänger der Schreiben nicht kenntlich gemacht. Aber auch unabhängig vom Empfängerhorizont ist eine Kenntnisnahme der nachgereichten schriftlichen Begründung durch das gruppenangehörige Vorstandsmitglied unwahrscheinlich angesichts der Erklärungen, die Herr W... über die üblichen Arbeitsabläufe zu Protokoll gab.
Es besteht einhellige Meinung darüber, dass die vom Gesetz verlangte Schriftlichkeit der Verweigerung die Angabe der Gründe einschließt (statt aller: Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Auflage 2018, § 69 Rn. 14). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist mit dem Beschluss vom 15. Dezember 2016 – 5 P 9.15 – (juris) zumindest für die Fälle der Alleinvertretung durch den Personalratsvorsitzenden geklärt, welche Ziele der Gesetzgeber mit dem Erfordernis der Schriftlichkeit der Zustimmungsverweigerung verfolgt. Die Schriftlichkeit dient der Erkennbarkeit und Identifizierbarkeit des Ausstellers der Urkunde (was laut Bundesverwaltungsgericht unverzichtbar ist) und sichert die Echtheit der Urkunde (was in Bezug auf die Beweiskraft, die mit einer originalen Unterschrift einhergeht, nicht hoch bedeutsam sein soll). Mit der Perpetuierung der Verweigerungsgründe wird die dauerhafte Lesbarkeit und Überprüfbarkeit sichergestellt. Für unverzichtbar hält das Bundesverwaltungsgericht auch die Abschluss- oder Vollständigkeitsfunktion. Dem genüge am Ende der Begründung eine Grußformel und die maschinenschriftliche Namenswiedergabe (a.a.O. Rn. 22). Diese Funktion betrifft allein die Angabe der Gründe für die Zustimmungsverweigerung und nicht etwa den Umstand, dass die Zustimmung verweigert wurde. Denn bei der schlichten Unterscheidung zwischen Ja und Nein stellt sich nicht die Frage nach der Vollständigkeit.
Wie „der Personalrat“ unter Angabe der Gründe schriftlich verweigern kann (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG), ergibt sich aus § 32 Abs. 3 BPersVG: In Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, vertritt der Vorsitzende, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehört, gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied den Personalrat. Beiden Personen obliegt die Vertretungsmacht „gemeinsam“. Nach dem Gesetzeswortlaut genügt nicht etwa ein Bestätigungsvermerk durch das gruppenangehörige Vorstandsmitglied. Der Wortlaut deutet vielmehr darauf hin, dass beiden gegenüber der Dienststellenleitung eine Vertretung Hand in Hand ohne jeden Rangunterschied abverlangt wird.
Dasselbe ergibt sich aus Sinn und Zweck der Vorschrift zur gemeinsamen Vertretung. Dieser erschöpft sich nicht darin, der Dienststellenleitung sichtbar zu machen, dass der Personalrat die Gruppenangelegenheit erkannt und demgemäß abgestimmt hat (dazu BVerwG, Beschluss vom 21. April 1994 – 6 P 8.90 – juris Rn. 20: „Prinzip der eingeschränkten Offenlegung“). Die eingeschränkte Offenlegung funktioniert ohnehin nur dann, wenn der (amtierende) Personalratsvorsitzende der Gruppe, deren Angelegenheiten berührt sind, nicht selbst angehört. Andernfalls wäre er allein zur Vertretung des Personalrats bei der Zustimmungsverweigerung berufen (§ 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG) und bliebe die Behandlung einer Sache als Gruppenangelegenheit unsichtbar. Ginge es dem Gesetzgeber nur oder auch nur vordringlich um die eingeschränkte Offenlegung, wäre eine Erklärungspflicht (etwa der obligate Vermerk „Gruppenangelegenheit“) in jedem Fall hilfreicher.
Die Mitzeichnung durch das gruppenangehörige Vorstandsmitglied neben dem gruppenfremden Personalratsvorsitzenden dient auch, wenn nicht nach dem eben Gesagten sogar vorrangig, der Sicherstellung, dass der Wille der betroffenen Gruppe nicht übergangen wurde (in dieser Richtung wohl schon BVerwG, a.a.O.). Aus diesem Grunde steht dem Personalratsvorsitzenden nicht das Recht zu, ein beliebiges gruppenangehöriges Personalratsmitglied zur Unterschrift heranzuziehen. Vielmehr ist er auf das gruppenangehörige Vorstandsmitglied, dem die Gruppe ihr Vertrauen geschenkt hat, verwiesen (vgl. Jacobs, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Auflage 2012, § 32 Rn. 79; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Auflage 2018, § 32 Rn. 36). Das erklärt zugleich, warum der gruppenangehörige Personalratsvorsitzende keiner weiteren Unterschrift für die Zustimmungsverweigerung bedarf. Denn er genießt das Vertrauen seiner Gruppe.
Soll es in Gruppenangelegenheiten nach dem Gesetz auf das Mitwirken einer Vertrauensperson der Gruppe ankommen, impliziert das zugleich die Möglichkeit eines Misstrauens gegenüber dem gruppenfremden Personalratsvorsitzenden (a.A. anscheinend Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., BPersVG, 70. Update 1/2019, § 32 Rn. 43). Das mögliche Misstrauen besteht nicht allein darin, ob der Personalratsvorsitzende aus welchen Gründen auch immer eine beschlossene Zustimmungsverweigerung als solche über den Fristablauf hinaus verzögert oder gar wider besseres Wissen die Zustimmung erklärt. Das mögliche Misstrauen betrifft auch den Umstand, ob der gruppenfremde Personalratsvorsitzende willens und in der Lage ist, eine alle Aspekte aus der Gremienberatung abdeckende Begründung zu formulieren. Je vollständiger und genauer die Einwände auf den Punkt gebracht werden, desto seltener kann eine Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich abgetan werden. In der Praxis dürfte es nach Ansicht des Senats weniger um absichtsvoll schlecht abgefasste, auf Unbeachtlichkeit abzielende Begründungen gehen als um fehlende Kenntnis gruppenfremder Personalratsvorsitzender bei mitunter schwierigen Materien wie dem Tarifrecht. Bereits die Grundschulungen für Arbeitnehmervertreter und Beamtenvertreter unterscheiden sich gruppenspezifisch (BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2006 – 6 P 13.05 – BVerwGE 126, 122 Rn. 23; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Auflage 2018, § 46 Rn. 35a). Auch der Personalratsvorsitzende, der sich um Kommunikation der Gremienbegründung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2016 – 5 P 9.15 – juris Rn. 26) bemüht, ein guter Vertreter in der Erklärung (Altvater/Baden/Berg u.a., BPersVG, 9. Auflage 2016, § 32 Rn. 30; Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., BPersVG, 70. Update 1/2019, § 32 Rn. 40) sein möchte, kann hinter den Möglichkeiten kundiger Gruppenmitglieder zurückbleiben.
Angesichts dieses Gesetzeszwecks des Gebots gemeinsamer Vertretung bei gruppenfremdem Personalratsvorsitzenden ist es nach Ansicht des Senats unverzichtbar, dass auch die schriftliche Begründung der Zustimmungsverweigerung vom gruppenangehörigen Vorstandsmitglied gemeinsam mit dem Personalratsvorsitzenden ausgestellt wird und beide gemeinsam durch geeignete Kennzeichnung deutlich machen, dass die Begründung abgeschlossen und vollständig ist. Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Das Manko ist auch nicht nachträglich behoben worden (vgl. dazu BVerwG, 1. Wehrdienstsenat, Beschluss vom 9. Dezember 2008 – 1 WDS-VR 15.08 – juris Rn. 41), geschweige denn fristwahrend.
Der Antragsteller hat nicht die Möglichkeit, über die Vorgaben des § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG zu disponieren (so im Ergebnis schon BVerwG, Beschluss vom 21. April 1994 – 6 P 8.90 – juris Rn. 20). Selbst wenn die Gruppe dem gruppenfremden Personalratsvorsitzenden vertraut, hält das Gesetz dessen Kontrolle durch die Mitvertretung des gruppenangehörigen Vorstandsmitglieds für besser.
Ebenso wenig kann der Beteiligte durch die Abfassung von Formularen über die gesetzliche Vorgabe disponieren. Davon abgesehen mag zwar das vom Beteiligten für den Antragsteller vorbereitete Formular dazu verführen, auf weitere Unterschriften unter der als Anlage beigefügten Begründung zu verzichten; es „verlangt“ aber nicht den Verzicht. Im Gegenteil zeigt der Fall, dass dem Antragsteller bewusst war, dass die schriftliche Begründung immerhin einer Unterschrift bedarf.
Schließlich beruft sich der Beteiligte nicht rechtsmissbräuchlich (dazu BVerwG, Beschluss vom 21. April 1994 – 6 P 8.90 – juris Rn. 30) auf das Fehlen der zweiten Unterschrift. Die Dienststellenleitung ist nicht verpflichtet, die formelle Ordnungsgemäßheit der Zustimmungsverweigerung zu überprüfen (BVerwG, Beschluss vom 21. April 1994 – 6 P 8.90 – juris Rn. 31; siehe auch Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., BPersVG, 70. Update 1/2019, § 32 Rn. 48). Sollte das mittlerweile anders zu sehen sein (so BVerwG, 1. Wehrdienstsenat, Beschluss vom 18. Oktober 2007 – 1 WB 20.07 – juris Rn. 40), so verwirkt die Dienststellenleitung nicht die Möglichkeit, den erst nach Fristablauf, womöglich nach einer ersten nachfolgenden Gegenäußerung erkannten Umstand geltend zu machen (entsprechend zu einer erstmals im gerichtlichen Verfahren geäußerten Beanstandung: BVerwG, Beschluss vom 21. April 1994 – 6 P 8.90 – juris Rn. 29 unter dem Gesichtspunkt vertrauensvoller Zusammenarbeit). Es fehlen im vorliegenden Fall tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass bereits die Dienststellenleitung und nicht erst der sie erstinstanzlich vertretende Beschäftigte der Bundesagentur für Arbeit, Prozessvertretung Personal Ost, das Problem der fehlenden zweiten Unterschrift erkannte.
Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen. Der Zulassungsgrund einer entscheidungserheblichen Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (§ 92 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG) liegt vor. Eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu den unverzichtbaren Funktionen der Schriftlichkeit bei gemeinsamer Vertretung des Personalrats steht aus.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 77 Abs. 2 BPersVG
§ 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG
§ 83 Abs. 2 BPersVG
§ 89 Abs. 2 ArbGG
§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG
§ 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG
§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 1 BGB
§ 32 Abs. 3 BPersVG
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 122
5 P 9.15
6 P 8.90
6 P 13.05
1 WB 20.07