Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-05-20, Aktenzeichen OVG 1 S 163.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0520.OVG1S163.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Die mit der sogenannten Qualitätsoffensive verbundenen Änderungen der Nutzungsbedingungen für den entgeltpflichtigen Taxinachrückbereich 1 am Flughafen Tegel zum 1. Juli 2009 beinhalten keine für die betroffenen Taxiunternehmer und –fahrer unzumutbaren Belastungen, denen durch Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entgegenzuwirken wäre.(Rn.20)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. August 2009 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über Änderungen der Nutzungsbedingungen für die Taxen-Hauptwartezone am Flughafen Tegel und die damit verbundene Einführung eines Beförderungszuschlages für dort aufgenommene Fahrgäste zum 1. Juli 2009. Der Antragsteller ist angestellter Taxifahrer; seine Vergütung ist umsatzabhängig. Er beruft sich auf seinen bestehenden Nutzungsvertrag für den Nachrückbereich und wendet gegen die neuen Nutzungsbedingungen u.a. ein, dass sein Arbeitgeber nicht bereit sei, für sein Taxi-Unternehmen einen Nutzungsvertrag zu den neuen Bedingungen abzuschließen.
Vor dem Verwaltungsgericht hat der Antragsteller eine vorläufige Regelung gegenüber dem Antragsgegner zu 1 begehrt, nach der von der Erhebung eines Zuschlages in Höhe von 0,50 Euro bei der Aufnahme von Fahrgästen am Flughafen Tegel durch Taxen, die den kostenpflichtigen Nachrückplatz 1 benutzen, gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe d der Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr vom 6. Dezember 2005 (GVBl. S. 763) in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 16. Juni 2009 (GVBl. S. 279) befreit sei. Außerdem sollen die Gesellschafter der Muttergesellschaft der Berliner Flughafengesellschaft mbH (i.F.: BFG) - die Antragsgegner - im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet werden, auf diese einzuwirken, dass sie ihm in Vollziehung des zwischen ihm und der Q-Park GmbH & Co KG (i.F.: Q-Park) geschlossenen Nutzungsvertrages die Zufahrt zum Nachrückbereich 1 vorläufig ohne weitere Bedingungen gestattet und auf Kontrollen durch private Ordnungshüter verzichtet, hilfsweise sollen die Antragsgegner verpflichtet werden, auf die BFG dahingehend einzuwirken, dass diese in Vollziehung des zwischen ihr und der Q-Park geschlossenen Nutzungsvertrages dem Antragsteller die Zufahrt zum Nachrückbereich 1 vorläufig ohne weitere Bedingungen und unter Verzicht auf Kontrollen durch private Ordnungshüter gestattet. Hilfsweise zu diesem Einwirkungsbegehren möchte der Antragsteller durch eine einstweilige Regelungsanordnung von den Bestimmungen der Anordnung über die Taxenaufstellung und Fahrgastaufnahme im Bereich des Flughafens Tegel vom 31. Mai 2007 (ABl. S. 1616), die die Benutzung des Nachrückbereiches 1 vorschreiben, befreit werden. Schließlich möchte der Antragsteller im Wege einstweiliger Anordnung gegenüber dem Antragsgegner zu 1 festgestellt wissen, dass er nicht verpflichtet sei, auf dem gesamten Flughafengelände eine planmäßige und systematische Überwachung und Kontrolle durch private Ordnungshüter zu dulden.
Der Flughafen Tegel wird von der Berliner Flughafengesellschaft GmbH betrieben, die eine Tochtergesellschaft der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ist. Daran sind die Antragsgegner zu 1 und 3 jeweils mit 37 v.H. und die Antragsgegnerin zu 2 mit den verbleibenden 26 v.H. beteiligt. Der Flughafen wird durch auf dem Flughafengrundstück liegende, hinter dem Saatwinkler Damm (Hohenzollernkanalbrücke) beginnende Verkehrswege erschlossen, die nicht in das beim Bezirksamt Reinickendorf von Berlin geführte Straßenverzeichnis eingetragen und auch nicht als öffentliche Straßen gewidmet sind, deren Benutzung jedoch von der BFG im Rahmen der Straßenverkehrsordnung gestattet wird. Auf dem Flughafengelände sind verschiedene Halteplätze für Taxis (Taxenstände, Zeichen 229 zu § 41 StVO) gekennzeichnet, nämlich am Flugsteiginnenring zwischen den Flugsteigen 6 und 9 des Terminals A, am Flugsteig 16 - 18 des Terminals E und vor dem Terminal C. Außerdem sind sog. Nachrückbereiche als Wartezonen vorgesehen, und zwar rechts eingangs der Zufahrtstraße der Nachrückbereich 1 auf dem früheren Parkplatz 4 (ca. 460 Taxen), sowie im Bereich des Flugsteiginnenbereichs ein doppelspurige Aufstellfläche für etwa 18 Taxen vor den Flugsteigen 1 - 3 (Nachrückbereich 2) und vor den Flugsteigen 4 – 6 eine dreispurige Aufstellfläche (Nachrückbereich 3) für etwa 27 Fahrzeuge. Diese Bereiche sind ebenfalls mit dem Zeichen 229 zu § 41 StVO und einer Zusatzbeschilderung gekennzeichnet, die sie als Nachrückbereich ausweist. Nach der Anordnung über die Taxenaufstellung und die Fahrgastaufnahme am Flughafen Tegel dürfen Fahrgäste nur in den Haltezonen aufgenommen werden, für die die Vorschriften der Taxenordnung gelten. Ist die Kapazität der Halteplätze erreicht, sind die Taxen in den Nachrückbereichen aufzustellen, von denen ohne Auslassen von Nachrückbereichen nachzurücken ist; die Terminals C und E dürfen bei Ausschöpfung der Kapazität des Halteplatzes nur über den Nachrückbereich 1 genutzt werden.
Die Hauptwartezone (Nachrückbereich 1) wurde auf den früheren Parkplatz 4 verlegt, nachdem sich die Kapazität des ursprünglich zwischen Zu- und Abfahrtstraßen angelegten Wartebereichs für Taxen (sog. Birne, heute Busparkplatz) als unzureichend und sich das Einordnen von der Ausfahrt in den fließenden Verkehr auf der Zufahrtstraße, das von der linken Seite erfolgen musste, als gefährlich und unfallträchtig erwiesen hatten. Für die Nutzung der neu geschaffenen Hauptwartezone wurde seit 2002 ein Entgelt erhoben. Der Nachrückbereich 1 war der Firma Q-Park zur Bewirtschaftung überlassen, die mit den Interessenten Nutzungsverträge abschloss. Danach erhielten die berechtigten Nutzer gegen die Entrichtung eines jährlichen Entgelts eine sog. Keycard, mit deren Hilfe sie die Schranke an der Einfahrt des Nachrückbereichs 1 betätigen konnten. Diese entgeltliche Benutzung wurde jedoch häufiger dadurch unterlaufen, dass das automatische Schließen der Zufahrtschranke durch Halt im Schrankenbereich blockiert und nachfolgenden Taxen die Zufahrt ohne entsprechende Berechtigung ermöglicht wurde. Um eine regelgerechte Nutzung sicherzustellen, änderten die BFG und die Q-Park durch einen 3. Nachtrag vom 9. Februar 2009 zu dem zwischen ihnen abgeschlossenen Geschäftsbesorgungsvertrag vom 21. Juli 2003 den Bewirtschaftungsrahmen für den Nachrückbereich 1 ab. Weitere, bisher als Mitarbeiterparkplätze genutzte Flächen wurden dem Nachrückbereich 1 zugeschlagen. Doppelschranken mit einem Transpondersystem sollten an beiden Einfahrtspuren installiert werden. Damit einhergehen sollte die Einführung eines sog. Qualitätsmanagementsystems mit neuen Nutzungsbedingungen, deren Beachtung durch ein weiteres Dienstleistungsunternehmen kontrolliert werden sollte. Um das neue System zum 1. Juli 2009 einführen zu können, sollte die Q-Park die bisherigen Nutzungsverträge kündigen und interessierten Taxiunternehmen – und nicht mehr, wie bisher mit dem Antragsteller, auch mit auch Fahrern – den Abschluss neuer Verträge im Namen der BFG und für deren Rechnung auf der Grundlage anbieten, dass künftig jede Einfahrt in den Nachrückbereich 1 mit 0,47 Euro zuzügl. Umsatzsteuer, rund 0,50 Euro, zu entgelten sei, die Nutzungsbedingungen zu beachten und deren Kontrolle durch Beauftragte der BFG hinzunehmen sei. Der Mustervertrag, für den wegen der Einzelheiten auf das bei den Akten befindliche Exemplar Bezug genommen wird, verweist auf die jeweils gültige Fassung einer Benutzungsordnung für den Taxennachrückplatz. Auf deren geltende Fassung vom 16. Juni 2009 wird im einzelnen ebenfalls Bezug genommen; ihre Bestimmungen sehen u.a. vor, dass das Fahrzeug innen und außen sauber, gepflegt, gelüftet und technisch einwandfrei sein müsse, über ein funktionierendes System zur bargeldlosen Zahlung mit EC- oder Kreditkarte verfügen müsse sowie dass der Fahrzeugführer über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache, solche über den Flughafen und über im Zusammenhang mit der Beförderung auswärtiger Fluggäste hilfreiche Ortskenntnisse verfügen und stets korrekt und sauber gekleidet sein müsse. Bei Zuwiderhandlungen sind verschiedene Sanktionen bis hin zum Entzug der Zufahrtberechtigung durch fristlose Kündigung des Nutzungsvertrages vorgesehen; in diesem Fall kann eine Schlichtungsstelle angerufen werde. Mit der Kontrolle beauftragte die BFG die im Bewachungsgewerbe tätige Firma Securitas, die nicht nur in dem Nachrückbereich 1, sondern auf den gesamten Verkehrsflächen des Flughafenbereichs u.a. die Einhaltung der Benutzungsordnung überwachen soll.
Flankierend hat der Senat von Berlin nach Anhörung der Verbände des Taxigewerbes sowie weiterer Stellen die Verordnung über die Beförderungsentgelte im Taxenverkehr durch Einführung eines Zuschlages in Höhe von 50 Cent für Taxen, die den kostenpflichtigen Nachrückplatz 1 benutzen, geändert. Damit sollte die „Qualitätsoffensive“ der BFG unterstützt und zugleich sichergestellt werden, dass die entgeltliche Inanspruchnahme des Nachrückbereichs 1 für die Taxiunternehmen kostenneutral bleibt.
Das Verwaltungsgericht hat den Erlass der einstweiligen Anordnung abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Festlegung eines Zuschlages für Nutzung von Taxen, die den Nachrückbereich 1 benutzten, belaste den Antragsteller nicht. Ihm entstehe kein wirtschaftlicher Nachteil, da er das Entgelt von 0,50 € für die Benutzung des Nachrückplatzes durch die Erhebung des Zuschlages von den Fahrgästen wiedervereinnahmen könne. Auch das Gebot der Tarifklarheit sei eingehalten. Der Zuschlag sei der Höhe nach beziffert und falle mit dem Heranwinken des Taxis an. Die Verordnung verstoße auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, da alle Taxiunternehmer gleichermaßen betroffen seien. Ein Anspruch auf einen vertrags- und kostenlosen Zugang zum Nachrückbereich 1 bestehe nicht. Dieser liege auf privatem Grund. Es handele sich lediglich um eine im tatsächlichen Sinne öffentliche Verkehrsfläche, nicht um eine dem Gemeingebrauch unterliegende öffentliche Straße. Mithin stehe dem Grundstückeigentümer das Recht zu, die Nutzung zu beschränken und von der Entrichtung eines Entgeltes abhängig zu machen. Daran ändere der Umstand nichts, dass sich die Flughafengesellschaft im Besitz der öffentlichen Hand befinde. Müsse dem öffentlichen Beförderungsbedürfnis Rechnung getragen werden, so dürfe auch die öffentliche Hand die durch die Einrichtung von Nachrückplätzen entstehenden zusätzlichen Kosten auf die Nutzer, d. h. die Taxiunternehmen, umlegen. Die Höhe des Entgelts von 0,50 € sei dabei nicht zu beanstanden. Die Umsetzung besonderer Qualitätsanforderungen sei durch die Besonderheiten des Flughafenbetriebs gedeckt. Das Oberverwaltungsgericht Hamburg habe dazu in einem ähnlichen Fall ausgeführt, dass die einen internationalen Flughafen nutzenden Fluggäste ein Interesse daran hätten, zeitnah und ohne sprachliche Komplikationen und Missverständnisse zu ihrem Ziel zu gelangen. Werde bargeldloser Zahlungsverkehr verlangt, sei zu berücksichtigen, dass dieser heute stark verbreitet sei und internationale Fluggäste bei der Ankunft oftmals nicht über Zahlungsmittel in der hiesigen Währung verfügten. Die Kontrolle der Einhaltung der Qualitätsstandards durch Privatpersonen sei zulässig. Darin liege keine unzulässige Übertragung hoheitlicher Befugnisse. Die Kontrolle werde von der Flughafengesellschaft veranlasst und diene der Ausübung und Sicherstellung des Hausrechts. Die Nichteinhaltung ziehe auch lediglich privatrechtliche Sanktionen (Abmahnung, Platzverweis etc.) nach sich, öffentlich-rechtliche (d.h. staatliche) Sanktionen würden nicht ausgesprochen. Die Antragsgegner seien schließlich auch als Gesellschafter der Flughafengesellschaft nicht verpflichtet, auf diese im Sinne des Antragstellers einzuwirken. Ein Recht, vorläufig jeden Taxihalteplatz am Flughafen Tegel anzufahren, ohne den Taxennachrückplatz 1 zu benutzen, unabhängig davon, ob die Kapazität der übrigen Halteplätze erreicht sei oder nicht, bestehe nicht. Die von der zuständigen Behörde erlassene Anordnung über die Taxenaufstellung und Fahrgastaufnahme im Bereich des Flughafens Tegel sei wirksam und verstoße nicht gegen die einschlägigen Regelungen im Personenbeförderungsgesetz und der Verordnung über den Verkehr, die Taxiaufstellung und Fahrgastaufnahme im Bereich des Flughafens Tegel.
Der Antragsteller beantragt,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. August 2009
1. im Wege einstweiliger Anordnung festzustellen, dass er vorläufig nicht verpflichtet ist, die in Art. 1 Nr. 2 c der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr vom 16. Juni 2009 festgelegte Gebühr von 0,50 EUR von seinen Fahrgästen zu erheben, selbst wenn seine Taxen vor der Aufnahme von Fahrgästen den Taxennachrückplatz N1 am Flughafen Berlin-Tegel benutzt haben,
2. a) die Antragsgegner zu 1) bis 3) im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, auf die Berliner Flughafengesellschaft mbH (BFG) dahingehend einzuwirken, dass diese ihm mit seinem Taxi vorläufig die Zufahrt zum Taxennachrückplatz N1 bedingungslos ermöglicht und auf eine Kontrolle des Fahrzeugs und des Antragstellers durch private Ordnungskräfte verzichtet,
b) die Antragsgegner zu 1) bis 3) im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, auf die BFG dahingehend einzuwirken, dass sie in Vollziehung des zwischen ihm und der Firma Q-Park GmbH & Co. KG geschlossenen Nutzungsvertrages die Zufahrt zum Taxennachrückplatz N1 in Berlin-Tegel vorläufig ohne weitere Bedingungen gestattet und vorläufig auf die weitere Kontrolle des Antragstellers und seines Fahrzeugs durch private Ordnungshüter verzichtet,
3. im Wege einstweiliger Anordnung festzustellen, dass er vorläufig jeden Taxihalteplatz am Flughafen Berlin-Tegel anfahren darf, ohne den Taxennachrückplatz N1 zu benutzen, unabhängig davon, ob die Kapazität der übrigen Halteplätze am Flughafen Berlin-Tegel erreicht ist oder nicht,
4. im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass der Antragsteller vorläufig nicht verpflichtet ist, auf dem gesamten Flughafengelände eine planmäßige und systematische Überwachung und Kontrolle seines Fahrzeugs durch private Ordnungshüter zu dulden.
Der Antragsgegner zu 1 beantragt,
die Beschwerde im Hinblick auf den Antrag zu 3. zu verwerfen, im Übrigen zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin zu 2 beantragt sinngemäß,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Der Antragsgegner zu 3 hat sich auf die Beschwerde nicht geäußert.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt erfolglos. Die hier mit der sog. Qualitätsoffensive verbundenen Änderungen der Nutzungsbedingungen für den entgeltpflichtigen Taxinachrückbereich 1 am Flughafen Tegel zum 1. Juli 2009 beinhalten keine für die betroffenen Taxiunternehmer und –fahrer unzumutbaren Belastungen, denen durch Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entgegenzuwirken wäre.
Der Antragsteller hat mit der Antragstellung im Beschwerdeverfahren lediglich darauf hingewiesen, dass sich der erstinstanzlich wohl nur hilfsweise gestellte Antrag zu 2 b anders als im Beschluss des Verwaltungsgerichts wiedergegeben, auch gegen die Antragsgegner zu 2 und 3 gerichtet hat; weiter hat er den Antrag dahin präzisiert, dass es auf die Vollziehung des Vertrages zwischen BFG und Q-Park nicht mehr ankommen solle. Außerdem hat er den Antrag auf Feststellung, vorläufig jeden Taxihalteplatz am Flughafen Tegel unabhängig davon, ob die Kapazität der übrigen Halteplätze erreicht ist oder nicht, ohne Anfahrt über den Nachrückbereich 1 nutzen zu dürfen, ebenfalls als Hauptantrag formuliert. Soweit der Antragsgegner zu 1 dagegen einwendet, dass eine Erweiterung des Begehrens im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO grundsätzlich unzulässig sei, mag dies dahinstehen. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls erkennbar auch über die Hilfsanträge entschieden, so dass die Änderungen der Anträge im Beschwerdeverfahren die Rechtsverteidigung der Antragsgegner nicht erschweren dürften. Abgesehen davon ist das Gericht ohnehin nicht an die Fassung der Anträge gebunden, sondern an das Begehren. Dem konkreten Antrag kommt im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO nur für den Prüfungsumfang des Rechtsmittels Bedeutung zu. Insofern unterliegt aber keinem Zweifel, dass der Antragsteller den angefochtenen Beschluss umfassend zur Überprüfung durch das Rechtsmittelgericht stellt.
Das Beschwerdebegehren des Antragstellers ist nach dem Vorbringen in erster Linie darauf gerichtet, die Taxihalteplätze kapazitätsunabhängig ohne Beachtung des Nachrückbereichs 1 nutzen zu dürfen; insofern bedürfte es des gegen den Zuschlag zum Beförderungsentgelt gerichteten Antrages nicht, da der Zuschlag bei Erfolg des Antrages nach der einschlägigen Vorschrift nicht mehr zu erheben wäre. In zweiter Linie wendet sich der Antragssteller gegen die Kontrolle öffentlich-rechtlicher Vorschriften durch private Sicherheitsunternehmen auf dem Flughafengelände einschließlich der für die allgemeine Nutzung freigegebenen Verkehrsflächen, u.a. am Flugsteiginnenring. Bei Erfolg dieser beiden primären Begehren bedürfte es der Einwirkungsbegehren nicht mehr, weil der Antragsteller seine am weitesten reichenden Rechtsschutzziele erreicht hätte. Deshalb wäre es vom Rechtsschutzziel her geboten, den gegen den Zuschlag gerichteten Antrag und die Einwirkungsanträge kumulativ als Hilfsanträge zu formulieren.
Es mag jedoch dahinstehen, wie das nach seiner Begründung letztlich gegen das Gesamtkonstrukt aus Verpflichtung zur Nutzung des Nachrückbereichs 1, dessen Entgeltpflichtigkeit und Kontrolle sowie der Refinanzierung des Nutzungsentgelts für den Nachrückbereich 1 durch den vom Fahrgast zu erhebenden Zuschlag gerichtete vorläufige Rechtsschutzbegehren sachgerecht an das Gericht heranzutragen gewesen wäre, da es nach dem Beschwerdevorbringen insgesamt in der Sache keinen Erfolg haben kann. Denn das Begehren ist insgesamt auf eine Vorwegnahme der Hauptsache bis zu rechtlichen Klärung im Klageverfahren gerichtet, weshalb der Erlass einer einstweiligen Anordnung nur unter der Voraussetzung eines handgreiflich vorliegenden Anordnungsanspruchs und daraus folgender Unzumutbarkeit der Hinnahme des gegenwärtigen Zustandes bis zu einer Klärung im Hauptsacheverfahren in Betracht kommen kann. Diesen hohen Anforderungen wird das Vorbringen des Antragstellers nicht gerecht. Im Einzelnen gilt:
Der Antrag auf vorläufige Feststellung einer Berechtigung, jeden Taxihalteplatz unabhängig von der Ausschöpfung der Kapazitäten ohne den Weg über den Nachrückbereich 1 nutzen zu dürfen, ist unbegründet (1.). Der Antrag auf vorläufige Feststellung der Unzulässigkeit einer Kontrolle durch Private auf dem Flughafengelände ist der Sache nach ein eigentlich auf Unterlassung oder Einschreiten gegen den Veranlasser gerichtetes Begehren, für das jedoch kein Anordnungsanspruch erkennbar ist (2.). Für das Einwirkungsbegehren fehlt es ebenfalls an einer Anspruchsgrundlage, denn die öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen des Flughafenbetreibers, um deren Durchsetzung es insoweit nur gehen kann, vermitteln dem Antragsteller gegenwärtig absehbar keine hinreichende Position in dem von ihm begehrten Sinne (3.). Die Erhebung eines das Entgelt ausgleichenden Zuschlages vom Fahrgast für die bei Ausschöpfung der sonstigen Kapazitäten vorgeschriebene Nutzung des Nachrückbereichs 1 ist für den Antragsteller wirtschaftlich nicht nachteilig, so dass die Verpflichtung zur Anwendung dieser Vorschrift über das Beförderungsentgelt zunächst hinzunehmen ist, zumal sich eine Verletzung subjektiver Rechte des Antragstellers durch die Festlegung des Zuschlages nicht abzeichnet (4.).
1. Einer Berechtigung des Antragstellers, in jedem Fall und ohne Beachtung der Nachrückbereiche an die unentgeltlich nutzbaren Halte- und Wartezonen heranzufahren, stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.
a) Das Bereithalten von Taxen und die Ordnung an Taxiständen wird allgemein durch die §§ 3 und 4 der auf der Grundlage von §§ 47 Abs. 3 und 51 Abs. 1 PBefG erlassenen Verordnung über den Verkehr mit Taxen – TaxO – vom 12. Juni 2001 (GVBl. S. 204), zuletzt geändert durch Verordnung vom 21. April 2009 (GVBl. S. 178), dahin geregelt, dass Taxen grundsätzlich nur an den durch Z. 229 der StVO oder mit Zusatzschild „Nachrückbereich“ gekennzeichneten Taxenstandplätzen bereitgehalten werden dürfen, die Taxe dienstbereit sein muss und sich die Aufstellung nach der Reihenfolge der Ankunft richtet und Lücken durch unverzügliches Aufrücken der nachfolgende Taxen zu schließen sind. § 3 Abs. 2 TaxO regelt, dass im Interesse einer ordnungsgemäßen Verkehrsbedienung den Unternehmern und Fahrzeugführern durch besondere Anordnung der Genehmigungsbehörde auferlegt werden kann, Taxen an den für den öffentlichen Verkehr wichtigen Punkten zu bestimmten Zeiten Taxen bereitzustellen oder Fahrgäste nur in bestimmten Ladezonen aufzunehmen. Nach Satz 2 der Bestimmung kann insbesondere eine Anordnung über die Fahrgastaufnahme im Bereich des Flughafens Tegel erfolgen.
b) Die diesbezügliche „Anordnung über die Taxenaufstellung und Fahrgastaufnahme im Bereich des Flughafens Tegel“ wurde zuletzt vom Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten unter dem 31. Mai 2007 getroffen; sie ist am Tage nach der Veröffentlichung im Amtsblatt, dem 16. Juni 2007, in Kraft getreten (ABl. S. 1616). Diese Anordnung sieht vor, dass die Fahrgast- und Gepäckaufnahme am Flughafen nur in bestimmten Einsteigebereichen zulässig ist (Nr. 1). Wenn die Kapazität der Halteplätze erreicht ist, sind die Taxen in den jeweiligen, besonders gekennzeichneten Wartezonen (Nachrückbereiche) aufzustellen, von denen dann ohne Auslassen von Nachrückbereichen nachzurücken ist (Nr. 2). An den Halteplätzen von den Terminals E und C dürfen nach Ausschöpfung der Kapazität Taxen nur vom Nachrückplatz 1 aufgestellt werden (Nr. 3). Jede Lücke in den Nachrückbereichen und auf den Taxihalteplätzen ist durch die nachfolgenden Taxen zu schließen; dies gilt auch für den Nachrückbereich 1 (Nr. 4). Aus dieser Anordnung ergibt sich für den Antragsteller die Pflicht, bei Ausschöpfung der Kapazitäten der vorgelagerten Halteplätze und Wartezonen den Nachrückbereich 1 am Flughafen Tegel zu benutzen.
c) Die Anordnung ist ein Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung, sie erfüllt die Merkmale des § 35 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln. Der Antragsteller hat diesen Verwaltungsakt nicht angefochten; eine Anfechtung ist nach Ablauf der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO nach der ohne Rechtsbehelfsbelehrung erfolgten öffentlichen Bekanntgabe der Anordnung im Amtsblatt für Berlin vom 15. Juni 2007 auch nicht mehr möglich. Insofern ist der Antragsteller in der Hauptsache auf die Möglichkeiten einer Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO oder einer Verpflichtungsklage auf (Wieder-)Aufgreifen beschränkt, so dass vorläufiger Rechtsschutz zulässigerweise im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO begehrt werden kann.
Der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung setzt indes voraus, dass die Nichtigkeit des Verwaltungsakts oder ein Anspruch auf (Wieder-)Aufgreifen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren glaubhaft gemacht werden kann. Für Letzteres fehlt es schon an einem entsprechenden Antrag bei der Behörde. Für die Nichtigkeit der Anordnung ist dagegen nichts ersichtlich.
Nichtig ist ein Verwaltungsakt zunächst in den Fällen des § 44 Abs. 2 Nr. 1 bis 6 VwVfG, die hier jedoch nicht einschlägig sind. Ansonsten ist ein Verwaltungsakt nach § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist "besonders schwerwiegend" nur ein Fehler, der den davon betroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich erscheinen, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar sein lässt (BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1985 – 8 C 107.83 – NJW 1985, 2658). Die Verletzung (auch) einer wichtigen Rechtsbestimmung allein lässt den Fehler hingegen noch nicht als schwerwiegend erscheinen und führt noch nicht zur Nichtigkeit (etwa BVerwG, Urteile vom 25. August 2005 – 7 C 25.04 – BVerwGE 124, 156 und bereits vom 26. August 1977 – VII C 71.74 – NJW 1978, 508). Die Berufung des Antragstellers darauf, dass § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG nur eine Regelung der Ordnung an Taxenständen zulasse, Taxistände aber nur Halteplätze seien, an denen auch Fahrgäste aufgenommen werden dürfen, weshalb die Vorschrift keine hinreichende Ermächtigung für die streitbefangene Anordnung enthalte, stellt insofern ersichtlich auf den bloßen Verstoß gegen die gesetzliche Ermächtigung ab und legt nicht dar, weshalb eine Bindung an die Regelung im vorstehend erörterten Sinn schlechterdings unerträglich wäre. Sie führt danach selbst bei unterstelltem Rechtsverstoß nicht zur Nichtigkeit der Anordnung nach § 44 Abs. 1 VwVfG.
d) Darüber hinaus ist der behauptete Verstoß gegen § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG weder offensichtlich noch in der Sache selbst wahrscheinlich.
aa) Die Vorschrift berechtigt zu Regelungen der Ordnung an Taxenständen und von Einzelheiten des Dienstbetriebes. Dabei handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Begriffsgehalt erst durch Auslegung ermittelt werden muss, um den durch sie eröffneten Kompetenzrahmen erfassen zu können. So begrenzt etwa die Verordnungsermächtigung für das Bundesverkehrsministerium in § 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG den Gegenstand der Einzelheiten des Dienstbetriebes (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2008 - 3 C 16.07 – BVerwGE 131, 147). Es erscheint auch fraglich, ob der Begriff der Ordnung an Taxenständen einer abschließenden abstrakten Definition zugänglich ist und auf dieser Grundlage nur allgemeine Regelungen ermöglicht oder mit Rücksicht auf örtliche Gegebenheiten und Besonderheiten eine weitergehende Ausgestaltung zulässt oder womöglich geradezu erfordert. Es liegt nahe, dass das größere Verkehrsbedürfnis und die intensivere Verkehrsbedienung am Flughafen Tegel mehr an Regelungen erfordert als im unmittelbaren Zusammenhang mit der Aufnahme von Fahrgästen und Gepäck an jedem Taxenstand geboten ist, und deshalb besondere Regelungen für die Taxenaufstellung und die Nutzung von Wartezonen und Nachrückbereichen durchaus von der Ermächtigung in § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG gedeckt sein dürften.
bb) Nicht gefolgt werden kann jedenfalls der Sichtweise des Antragstellers, dass am Flughafen Berlin-Tegel nur die für die Fahrgast- und Gepäckaufnahme vorgesehenen, durch Zeichen 229 zu § 41 StVO gekennzeichneten Halteplätze als Taxenstand anzusehen und einer Regelung zugänglich wären. Denn auch die Wartezonen sind durch das Zeichen 229 zu § 41 StVO, wenn auch mit dem Zusatzzeichen „Nachrückbereich“, gekennzeichnet und damit Taxenstände, freilich mit der Besonderheit, dass nach der Anordnung bei Ausschöpfung der Kapazität der Einsteigebereiche dort Fahrzeuge nur bereitgehalten, aber noch keine Fahrgäste aufgenommen werden dürfen. Das hält sich im Rahmen der zitierten gesetzlichen Ermächtigung, weil die betreffenden Flächen straßenverkehrsrechtlich als Taxenstand ausgewiesen sind (vgl. dazu Urteil des Senats vom 24. März 2010 – OVG 1 A 1.09 – zur Veröffentlichung in juris vorgesehen, amtl. Abdruck S. 12). Die Rechtsprechung, nach der in den Bereich der – bundesrechtlich geregelten - Ordnung des Straßenverkehrs übergreifende Regelungen auf der Grundlage des § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG unzulässig sind (vgl. etwa OLG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Oktober 2005 – IV – 5 Ss (OWi) 146/05 – (OWi) 88/05 I – NStZ-RR 2006, 351), ist daher hier nicht einschlägig.
cc) Nicht gefolgt werden kann auch der Auffassung, dass Taxenstände nur auf für den öffentlichen Verkehr gewidmeten Flächen ausgewiesen werden könnten; sie können vielmehr auch auf bloß tatsächlich öffentlichen Straßen und Plätzen oder sogar auf nur taxiöffentlichen Flächen durch das Zeichen 229 zu § 41 StVO ausgewiesen werden. Die Lage eines Taxenstandplatzes ist danach nur für die noch näher zu behandelnde Frage von Bedeutung, ob ein Anspruch auf unentgeltliche Benutzung im Rahmen des Gemeingebrauchs besteht (vgl. dazu Bauer, PBefG, Kommentar, 2010, § 47 Rn. 13 f. m. Rechtsprechungsnachweisen u.a. auf das den Flughafen Tegel betreffende Urteil des Landgerichts Berlin vom 26. Februar 2004 – 5.O.110/03 - juris).
2. Das Verwaltungsgericht hat es auch im Ergebnis zu Recht abgelehnt, dem Antrag auf Feststellung, dass er „vorläufig nicht verpflichtet sei, auf dem gesamten Flughafengelände eine planmäßige und systematische Überwachung und Kontrolle durch private Ordnungshüter zu dulden“, zu entsprechen.
a) Auch diesen Antrag hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren abweichend dahin gefasst, dass es nur um Überwachung und Kontrolle seines Fahrzeuges gehen soll. Dabei handelt es sich aber nur um eine präzisierende Beschränkung gegenüber der ursprünglichen Antragsfassung im Sinne der ohnehin bestehenden Inter-Partes-Wirkung der begehrten Anordnung, die unbedenklich ist. Das Begehren zielt in der Hauptsache allerdings nur der konkreten Formulierung nach auf eine Feststellung. Wenn der Antragsteller nämlich nicht zur Duldung verpflichtet wäre, kann er die Unterlassung verlangen. Da jedoch unstreitig ist, dass der private Sicherheitsdienst nicht von den Antragsgegnern, insbesondere nicht vom Antragsgegner zu 1, dessen Behörden für die Verfolgung etwaiger Verstöße gegen personenbeförderungsrechtliche oder straßenverkehrsrechtliche Bestimmungen territorial zuständig sind, sondern von der BFG als einer juristischen Person des Privatrechts auf der Grundlage des privaten Hausrechts beauftragt wurde, könnte ein Unterlassungsbegehren nicht im Verwaltungsrechtsweg verfolgt werden, da es eine Rechtsbeziehung zwischen Privaten aufgrund bürgerlichen Rechts, mithin keine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO zum Gegenstand hätte. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, wie sie das Verwaltungsgericht ohne nähere Begründung mit bindender Wirkung für das Rechtsmittelgericht in Bezug auf das Streitverhältnis zum Antragsgegner zu 1 unterstellt hat, kann bei der vorliegenden Dreiecksbeziehung zwischen dem Antragsgegner zu 1, der BFG und dem Antragsteller nur dergestalt vorliegen, dass der Antragsteller gegenüber dem Antragsgegner ein Einschreiten gegen die BFG begehrt, weil diese sich mit der Überwachung und Kontrolle des Fahrzeuges des Antragstellers Befugnisse anmaßen würde, die kraft Hoheitsrechts allein den Behörden des Antragsgegners zu 1 zustehen und von ihnen wahrzunehmen wären. Auch insoweit würde es sich allerdings in der Hauptsache um ein Leistungsbegehren handeln, demgegenüber ein Feststellungsbegehren gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiär wäre. Es mag jedoch dahinstehen, ob der Antragsteller das Anordnungsbegehren mit der Fassung seines Antrages rechtlich zutreffend erfasst, denn ein Anordnungsanspruch des Antragstellers, mit seinem Fahrzeug auf dem Gelände des Flughafens Tegel von Überwachung und Kontrolle durch von der BFG beauftragte private Sicherheitskräfte frei zu bleiben, ist weiterhin nicht glaubhaft gemacht.
b) Hinsichtlich der Berechtigung am Flughafengelände besteht zwischen den Beteiligten offenbar kein Streit darüber, dass die BFG insoweit kraft eines Erbbaurechtsvertrages als Berechtigte anzusehen ist. Dies gilt auch für den Nachrückbereich 1. Umstritten ist lediglich, ob die Berechtigung hinsichtlich der Verkehrswege öffentlich-rechtlich durch die Eröffnung des Gemeingebrauchs überlagert ist oder die BFG nur die Öffentlichkeit auf den Zufahrtstraßen im Rahmen des Straßenverkehrsrechts für Zwecke der Nutzung und Unterhaltung des Flughafens zulässt, es sich bei der inneren Verkehrserschließung auf dem Flughafengelände insoweit um faktisch öffentliche Verkehrsflächen handelt. Die vom Antragsteller behauptete und von der BFG in der Vergangenheit in dem Rechtsstreit 5.O.110/03 beim Landgericht Berlin vorgetragene Eintragung in das Straßenverzeichnis kann nach dem Stand des Beschwerdeverfahrens nicht bestätigt werden; das für die Führung des Straßenverzeichnisses zuständige Bezirksamt Reinickendorf von Berlin hat unter dem 18. Februar 2010 die Auskunft erteilt, dass die Zufahrtstraßen und Verkehrsflächen nicht im Straßenverzeichnis eingetragen und kein öffentliches Straßenland im Sinne des Berliner Straßengesetzes – BerlStrG – seien. Diese Eigenschaft erlangt eine Straße nach § 3 Abs. 1 und 4 BerlStrG im Übrigen nur durch öffentlich-rechtliche Widmung, die durch im Amtsblatt bekannt zu machende Allgemeinverfügung erfolgt. Eine solche Widmung ist nach der vom Antragsteller ohne Hintergrund in Zweifel gezogenen Auskunft des zuständigen Bezirksamts Reinickendorf von Berlin vom 16. Juli 2009 zu keinem Zeitpunkt erfolgt. Nach dem Stand des Beschwerdeverfahrens ist daher schon deshalb kein Raum für ein Eingreifen der Vermutung der Eigenschaft als öffentlicher Straße nach § 3 Abs. 7 BerlStrG für die bei Inkrafttreten des Gesetzes in das Straßenverzeichnis eingetragenen Straßen. Für die Richtigkeit der Auskünfte spricht im Übrigen, dass die – faktisch öffentlichen - Zufahrtswege ab Unterquerung der Verbindungsrollbahn im Straßenplan des Landes Berlin nicht ausgewiesen sind (vgl. § 1 der Verordnung über die Festlegung der Straßen I. und II. Ordnung im Land Berlin vom 15. August 2007, GVBl. S. 337). Der faktisch eröffnete Gemeingebrauch an den fraglichen Verkehrswegen beruht demnach auf rein privatrechtlicher Gestattung seitens des Berechtigten. Dem muss hier jedoch nicht umfassend nachgegangen werden, weil seitens der BFG die Zufahrtstraßen und den Flugsteiginnenring jedenfalls so wie öffentliches Straßenland behandelt werden und nur die Benutzung des – unstreitig keiner vergleichbar umfänglichen privaten Gestattung unterliegenden – Nachrückbereichs 1, des früheren Parklatzes 4, an besondere Bedingungen geknüpft wird, die allerdings nicht nur dort, sondern infolge des durch die bereits unter oben 1. behandelte Anordnung bezüglich dieser Fläche bei Auslastung der sonstigen Halte- und Warteplätze vorgeschriebenen Benutzungszwangs letztlich überall auf dem Flughafen erfüllt werden müssen.
c) Die BFG ist nach diesem Befund jedenfalls als Verfügungsberechtigte über das Flughafengrundstück Inhaberin des Hausrechts und als solche befugt, auf dem gesamten Flughafengelände private Sicherheitskräfte einzusetzen. Das würde selbst für den Fall der Widmung der Zufahrtstraßen als öffentliches Straßenland gelten, weil sich diese auf einem privaten Grundstück befinden, und schon deshalb, weil die BFG als Flughafenbetreiber in vielerlei Hinsicht umfangreiche Sicherheitsbelange zu wahren hat. Sie darf grundsätzlich auch sicherstellen, dass vertraglich vereinbarte Nutzungsbedingungen hinsichtlich des Taxinachrückbereichs 1 von den Taxiunternehmen und –fahrern eingehalten werden. Soweit es dabei eine Übereinstimmung mit öffentlich-rechtlichen Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung oder des Personenbeförderungsrechts gibt, weil diese sich mit den Anforderungen der Benutzungsordnung decken, bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen eine Überwachung durch Mitarbeiter eines privaten Unternehmens. Die Überwachung und Kontrolle der Einhaltung in die Benutzungsordnung inkorporierter öffentlich-rechtlicher Bestimmungen kann für den Antragsteller grundsätzlich keine unzumutbare Belastung bedeuten, weil er sie ohnehin zu beachten hat, er jedenfalls bei von ihm zu verantwortenden Verstößen nicht schutzwürdig ist. Allerdings haben die privaten Überwachungskräfte keine hoheitlichen Befugnisse; sie sind nicht vom Antragsgegner zu 1 beauftragt, keine Verwaltungshelfer und erst recht nicht mit hoheitlichen Befugnissen Beliehene. Sie müssen sich deshalb bei ihren Kontrollen auf den privatrechtlichen Zweck und die ihnen als Privatpersonen zustehenden Befugnisse beschränken.
d) Was die systematische Weiterleitung von festgestellten Verstößen der Taxifahrer gegen öffentlich-rechtliche Bestimmungen an das Landesamt für Bürger- und Ordnungsbehörden als der zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im Zusammenhang mit dem Vollzug der personenbeförderungs-, fahrerlaubnis- und zulassungsrechtlichen Bestimmungen berufenen Verfolgungsbehörde angeht, die nach dem übereinstimmenden Vortrag offenbar in einem nicht auf Einzelfälle beschränkten Umfang erfolgt, stößt dies allerdings auf Bedenken. Die systematische Überwachung und die Feststellung von Verstößen ist insoweit eine hoheitliche Aufgabe und Hoheitsträger dürfen sich der Wahrnehmung ihnen durch Gesetz übertragener hoheitlicher Aufgaben nicht durch Übertragung auf Private entziehen. Auch die – im Einzelfall grundsätzlich mögliche - Anzeige von Ordnungswidrigkeiten durch Privatpersonen unterliegt deshalb engen Grenzen. Schon die Feststellung eines bußgeldrechtlich relevanten Sachverhalts unter Individualisierung des Betroffenen durch ein Fahrzeugkennzeichen und/oder die Taxikonzessionsnummer gehört nämlich zu den originären Aufgaben der Verfolgungsbehörde, deren unzulässige Übertragung an Private prozessual zu einem Beweisverwertungsverbot führen kann (vgl. KG, Beschluss vom 23. Oktober 1996 – 2 Ss 171/96 3 Ws (B) 406/96 – NJW 1997, 2894). Dass diese Grenze hier, wo eine Überdeckung privater und öffentlicher Interessen und – anders als etwa bei der Parkraumüberwachung im Rahmen eines Parkraumbewirtschaftungskonzepts – eine eng umgrenzte spezifische Situation vorliegen, bereits überschritten wäre, kann aber nach dem Vorbringen des Antragstellers noch nicht angenommen werden; es folgt insbesondere nicht daraus, dass die von der BFG eingesetzten Sicherheitskräfte nicht nur in dem unstreitig Privatgelände darstellenden Nachrückbereich 1, sondern auch im Bereich der Nachrückbereiche 2 und 3 sowie der Einsteigezonen im Flugsteiginnenring tätig werden. Denn die Einhaltung der Nutzungsbedingungen für den Nachrückbereich 1 einschließlich der Benutzungsordnung ließe sich nicht effektiv kontrollieren, wenn sich die Tätigkeit auf den Nachrückbereich 1 beschränken sollte. Dass für eine solche Beschränkung angesichts der umfassenden Berechtigung der BFG auf dem Flughafengelände auch keine Grundlage besteht, ist bereits ausgeführt worden. Die angesprochene Grenze zwingt allerdings auch deshalb nicht zum Erlass einer einstweiligen Anordnung, weil dem Antragsteller bei der Feststellung von Verstößen und deren Ahndung mit einem Bußgeldbescheid mit dem Einspruch eine effektive Rechtsschutzmöglichkeit zur Seite steht, durch deren Inanspruchnahme im konkreten Einzelfall geklärt werden kann, ob die Grenzen zulässiger Sachverhaltsaufnahme durch Private eingehalten sind.
3. Ein Anordnungsanspruch ist auch bezüglich der begehrten Verpflichtung der Antragsgegner zu 1 bis 3, auf die BFG einzuwirken, dem Antragsteller die Nutzung der Nachrückbereichs 1 ohne weitere Bedingungen und deren Kontrolle zu ermöglichen, nicht glaubhaft gemacht.
a) Ein solcher Verschaffungsanspruch ergibt sich nicht schon deshalb, weil der Flughafen Tegel zu dem Pflichtfahrbereich gemäß § 47 Abs. 4 PBefG gehört, den der Antragsteller zu bedienen hat. Aus der Zugehörigkeit der Örtlichkeit zum Pflichtfahrbereich resultiert bei einer Örtlichkeit, die wie hier der Flughafen besondere Verkehrsbedürfnisse hervorruft, nur eine Verpflichtung zur Gewährleistung der Voraussetzungen für die Einbeziehung dieses Ortes in den Gelegenheitsverkehr mit Taxen durch die Einrichtung dem Verkehrsbedürfnis und seiner angemessenen Bedienung gerecht werdender Taxenstände. Die Bedeutung individueller Beförderungsmöglichkeiten neben dem Linienverkehr des öffentlichen Personennahverkehrs liegt dabei auf der Hand, zumal wenn ein Flughafen wie der Flughafen Tegel keine direkte Schienenanbindung besitzt. Diese Verpflichtungen treffen nicht nur den Antragsgegner zu 1 als örtliche zuständige Gebietskörperschaft, sondern auch die Antragsgegnerin zu 2 und den Antragsgegner zu 3, weil der Bund und das Land Brandenburg insoweit auch eigene Infrastrukturinteressen besitzen, die das Land Berlin aufgrund der Lage des Flughafens wahrzunehmen hat und hinsichtlich derer – ohne dass dies hier im einzelnen darzustellen wäre - die beteiligten Hoheitsträger zusammenzuwirken auch rechtlich verpflichtet sein dürften.
b) Diese Pflichten der die Betreibergesellschaft des Flughafens hier letztlich tragenden Körperschaften sagen jedoch nichts darüber aus, ob die Benutzung der zu schaffenden Taxenstände auf öffentlichem oder privatem Grund und abhängig davon unentgeltlich zu erfolgen hat (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 5. Juli 2007 – 1 Bs 182/06 - NJW 2007, 3367, juris Rn. 31). Werden jedoch private Grundstücksflächen für den Taxiverkehr – und zwar durchaus auch im Interesse des Flughafenbetreibers – zur Verfügung gestellt, folgt daraus, dass sie während dieser Nutzung wirtschaftlich einer anderen Nutzung entzogen sind. Dieses Interesse kann sich der Berechtigte entgelten lassen. Im Hinblick auf die Nutzung des Nachrückbereichs 1 bedeutet dies, dass eine Einwirkung der Antragsgegner auf die BFG, eine unentgeltliche Nutzung dieser Fläche zu gestatten, aus öffentlichem Recht nicht verlangt werden kann. Denn es handelt sich unstreitig nicht um gewidmetes Straßenland, auch nicht um eine für den allgemeinen Verkehr eröffnete Verkehrsfläche, sondern um eine private Fläche, an der die BFG als Erbbauberechtigte nutzungsberechtigt ist und die sie vermieten und verpachten kann (vgl. bereits LG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2004, a.a.O.).
c) Die Erhebung eines Nutzungsentgelts muss auch nicht deshalb unterbleiben, weil die oben unter 1 behandelte Anordnung über die Taxenaufstellung und Fahrgastaufnahme im Bereich des Flughafens Tegel bei Ausschöpfung der Kapazitäten der übrigen Halte- und Wartezonen die Nutzung des Nachrückbereichs 1 vorschreibt. Dabei kann diese Anordnung hier nach den Ausführungen unter 1 als bindend zugrunde gelegt werden. Auf Mängel dieser Anordnung kann das Verschaffungsbegehren nicht gestützt werden; insoweit wäre ein Antrag auf Aufhebung etwaiger rechtswidriger Bestandteile der Anordnung vom 31. Mai 2007 beim Antragsgegner zu 1 vorrangig. Einstweilen hätte der Antragsteller die Auswirkungen der bestandskräftigen Anordnung jedoch hinzunehmen. Im Übrigen berühren Vorschriften zur Ordnung an den gekennzeichneten Taxiständen die Frage nach der Zulässigkeit etwaiger Bedingungen und Entgelte für den Zugang auf privatem Gelände eingerichteter Taxistände nicht. Die in § 47 Abs. 3 PBefG und § 3 Abs. 2 TaxO geregelte Ermächtigung lässt insoweit Vorschriften gegenüber privaten Eigentümern und Verfügungsberechtigten von solchen Grundstücken nicht zu, sondern kann nur tatsächlich daran anknüpfen, dass der Flughafenbetreiber eine Fläche als Wartezone für Taxen eingerichtet hat. Als Adressaten der danach zu erlassenden untergesetzlichen Normen und Allgemeinverfügungen kommen nur Taxiunternehmer und –fahrer in Betracht.
Es kann auch nicht festgestellt werden, dass das Nutzungsentgelt unangemessen ist, wobei offenbleiben kann, inwieweit diese Frage im Verhältnis zu den in Anspruch genommenen Trägerkörperschaften überhaupt relevant ist. Insbesondere hat der Antragsgegner zu 1 den Berechnungen des Antragstellers zur Höhe der erzielten Entgelte substantiiert widersprochen und überzeugend dargelegt, dass die BFG die erzielten Einnahmen zur Deckung der durch die von ihr angestrebte Bedienung des individuellen Gelegenheitsverkehrs durch Taxen und die flankierenden Maßnahmen zu seiner Gewährleistung verwendet werden und auch – allenfalls – dafür ausreichen. Hinzu kommt, dass dem Antragsteller dann, wenn er verpflichtet sein sollte (dazu unten 4.), bei Benutzung des Nachrückbereichs 1 einen Zuschlag in Höhe von 50 Cent vom Fahrgast zu erheben, wirtschaftlich kein nennenswerter Nachteil entstünde. Soweit der Antragsteller darauf hinweist, dass sein Arbeitgeber keinen Nutzungsvertrag abschließen wolle, wurzelt das Hindernis für die Nutzung des Nachrückbereichs 1 in der Sphäre zwischen ihm und seinem Arbeitgeber, die dem Einfluss der Antragsgegner entzogen ist. Die Berufung auf diesen Umstand stellt daher im vorliegenden Zusammenhang das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers insgesamt in Frage, kann sich materiell aber nicht zu seinen Gunsten auswirken.
d) Es begegnet vom Ausgangspunkt der öffentlich-rechtlichen Pflichten der Antragsgegner auch keinen grundsätzlichen Bedenken, wenn die Nutzung des Nachrückbereichs 1 nicht nur von der Zahlung eines Entgelts, sondern auch von bestimmten Modalitäten der Zahlung und der Einhaltung einer Benutzungsordnung abhängig gemacht wird.
aa) Die Beachtung solcher zusätzlichen Bedingungen versteht sich bei einem nicht unbeschränkt zugänglichen privaten Gelände eigentlich von selbst. Insoweit wendet sich der Antragsgegner jedoch gegen die Anforderungen, denen er sich hinsichtlich der eigenen Person als auch hinsichtlich des Fahrzeuges bei der Beförderung von Fahrgästen vom Flughafen einschließlich ihrer Kontrolle durch Beauftragte der Betreibergesellschaft unterwerfen muss, um den Nachrückbereich 1 – so wie vorgeschrieben – nutzen zu dürfen, was aus dem Rahmen typischer Benutzungsregelungen fällt, weil diese Anforderungen in keinem unmittelbaren Bezug zur Nutzung des Nachrückbereichs 1 stehen; sie betreffen vielmehr die Beförderung am Flughafen eingetroffener Passagiere und werden im Interesse des Flughafenbetreibers und der Antragsgegner gestellt, um gewisse Qualitätsstandards im Zusammenhang mit der individuellen Beförderung hier eintreffender Fluggäste zu gewährleisten.
bb) Die Regelung von Anforderungen an das Beförderungspersonal sowie von Einzelheiten des Dienstbetriebes, möglicherweise besonderer Einzelheiten im Zusammenhang mit der Verkehrsbedienung an Stätten besonderen Bedarfs wie Bahnhöfen und Flughäfen, ist allerdings grundsätzlich eine hoheitliche Aufgabe, die von Antragsgegnern zu 1 und 2 in Ausfüllung der Verordnungsermächtigungen des Personenbeförderungsgesetzes wahrzunehmen ist. Deshalb ist es fraglich und keineswegs eindeutig im Sinne der Rechtsprechung der Hamburger Verwaltungsgerichte (vgl. OVG Hamburg a.a.O.; ferner in der Hauptsache VG Hamburg, Urteil vom 21. August 2009 – 5 K 2711/06 - ) zu beantworten, ob in einer privaten Benutzungsordnung zusätzliche personenbeförderungsrechtliche Anforderungen bei der Fahrgastaufnahme am Flughafen gestellt werden dürfen. Unbedenklich ist dies – wie ausgeführt - nur, soweit diese Anforderungen sich mit bestehenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen, insbesondere solchen der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft - und der Taxenordnung decken. Denn bei der Aufnahme solcher Anforderungen in die Benutzungsordnung wird lediglich ein Qualitätssicherungsinteresse des Flughafenbetreibers deutlich, dass die geltenden Bestimmungen von den Taxiunternehmen und –fahrern auch tatsächlich eingehalten werden. Soweit aber darüber hinausgehende Anforderungen gestellt werden, mögen diese auch im Zusammenhang mit den spezifischen Bedürfnissen der Flughafenpassagiere stehen und von daher sachgerecht sein, erscheint es bei einem Flughafenbetreiber, der von zur hoheitlichen Regelung solcher Fragen berufenen Körperschaften beherrscht wird, nicht unproblematisch, wenn er über den Hebel notwendiger Nutzung privater Flächen für die Taxenaufstellung solche zusätzlichen Anforderungen privatrechtlich einfordert und mit der Drohung des Nutzungsausschlusses durchsetzt, anstatt diese selbst hoheitlich im Verordnungswege festzulegen und zu überwachen. Immerhin handelt es sich insoweit um Berufsausübungsregeln, teilweise sogar – etwa, was die hier in Ziffer 9 Benutzungsordnung vorausgesetzten ausreichenden Kenntnisse der deutschen Sprache angeht - um die subjektive Zulassung betreffende Bestimmungen, deren hoheitliche Regelung sich an Art. 12 Abs. 1 und an Art. 3 Abs. 1 GG, letzteres insbesondere wenn Nichtdeutsche betroffen werden, messen lassen müsste. Der Staat darf sich insoweit seiner Grundrechtsbindung (Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG) nicht dadurch entziehen, dass er eigene Aufgaben durch Private wahrnehmen lässt, die dieser Bindung nicht unmittelbar unterliegen. Allerdings ist der Betrieb eines Flughafens zwar eine auch aus Gründen der Daseinsvorsorge vielfachen öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegende Aufgabe, aber deshalb noch nicht zwingend selbst eine öffentlich-rechtlich wahrzunehmende Aufgabe, so dass die strengen Maßstäbe, die im Verwaltungsprivatrecht, also bei der Erledigung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in privatrechtlicher Form anzulegen sind, aller Voraussicht nach hier nicht uneingeschränkt Anwendung finden können.
cc) Die Frage, wie weit hier öffentlich-rechtliche Bindungen des Trägers der Betriebsgesellschaft des Flughafen Grenzen bei der privatautonomen Gestaltung setzen, erweist sich hier vielmehr als besonders schwierig und sprengt den Rahmen des einstweiligen Anordnungsverfahrens. Denn regelungsbefugt sind hinsichtlich der Ausschöpfung landesrechtlicher Ermächtigungen des PBefG die Behörden des Antragsgegners zu 1, hinsichtlich der BOKraft und anderer Verordnungsermächtigungen für den Bund Organe der Antragsgegnerin zu 2. Letztlich ist diese aber nur mit 26 v.H. an der Muttergesellschaft der Flughafenbetreiberin beteiligt. Auch die übrigen Antragsgegner sind nur mit jeweils 37 v.H. beteiligt. Im Ausgangspunkt ist daher keine der beteiligten Körperschaften in der Lage, einen bestimmenden Einfluss auf die Betreibergesellschaft bzw. deren Muttergesellschaft auszuüben, aus dem sich ergeben könnte, dass die in der Benutzungsordnung gestellten, über bestehende Berufspflichten von Taxifahrern und –unternehmern hinausgehenden Anforderungen nicht auf privatautonomer Entschließung der Betreibergesellschaft beruhen, sondern sich als Umgehung legitimationsbedürftiger Rechtssetzungsakte darstellen. Allerdings ergeben sich aus den vorliegenden Vorgängen starke Anhaltspunkte dafür, dass das Vorgehen der BFG nicht nur im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erfolgte, sondern wesentlich durch diese veranlasst und gefördert wurde. Es ist deshalb nicht auszuschließen, dass hier – möglicherweise durchaus ohne das Bewusstsein der handelnden Personen, sich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in den gebotenen Formen zu entziehen – ein Formenmissbrauch vorliegen kann. Ein bestimmender Einfluss der öffentlich-rechtlichen Träger der BFG kann aber nur festgestellt werden, wenn diese gemeinschaftlich die sog. Qualitätsoffensive initiiert hätten. Hierfür bestehen gegenwärtig nur gewisse Anhaltspunkte. So hat der Antragsgegner zu 1. im Verfahren ausgeführt, dass die sog. Qualitätsoffensive auf eine Initiative verschiedener Verbände, Institutionen und Behörden zurückgehe, genannt werden die Innung des Berliner Taxigewerbes e.V., des Taxiverbandes Berlin Brandenburg e.V., die Wirtschaftsgenossenschaft der Berliner Taxibesitzer eG, die Taxi Funk Berlin TZB GmbH, die Industrie- und Handelskammer, BerlinPartner, das Airline Operators Committee in Tegel und auch das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten. Dass die Initiative auch vom Land Berlin getragen wird und beeinflusst wurde, ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen, aus denen sich Interventionen der Staatssekretärin der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung bei der BFG ergeben, mit dem Maßnahmen fortzufahren, und auch behördliche Einflussnahmen auf die Fassung der Benutzungsordnung ersichtlich sind. Im Übrigen ergibt es sich auch aus der Antwort des Senats auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Alice Ströver, insbesondere zur Frage 3 (Abgeordnetenhs.-Drucks. 16/13226). Das reicht indessen nicht aus, um bereits einen Formenmissbrauch mit der erforderlichen Sicherheit feststellen zu können, der dem Antragsteller – jedenfalls soweit es um die ihn belastenden, über personenbeförderungsrechtliche Pflichten hinausgehenden Bedingungen der Nutzung des Nachrückbereichs 1 geht – einen Einwirkungsanspruch vermitteln könnte. Diese Fragen müssen einer Aufklärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten werden.
dd) Abgesehen davon sind die in der Benutzungsordnung zusätzlich gestellten Anforderungen allerdings nicht solcher Art, dass sie nicht von den Antragsgegnern in Ausfüllung der bundes- und landesrechtlichen Ermächtigungen nach dem Personenbeförderungsgesetz hoheitlich legitimiert werden und gemessen an den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 Bestand haben könnten. Soweit es sich um Anforderungen handelt, die die sog. äußere Seite des Taxiverkehrs, also wie er in seiner Funktion als Mittel der Bedienung des öffentlichen Verkehrs dem Benutzer entgegentritt, betreffen (vgl. zur Auslegung der Ermächtigung in § 47 Abs. 3 PBefG insoweit zutreffend: OVG NW, Beschluss vom 29. Juni 2006 – 13 A 1956/03 u.a. – ), sind sie einer Regelung in der Taxenordnung zugänglich; soweit es sich um Anforderungen an das Betriebspersonal handelt, können sie in Ausfüllung der Verordnungsermächtigung gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 3 PBefG bundesrechtlich geregelt werden. Es spricht auch viel dafür, dass diese Anforderungen legitimen Zielen dienen. Es ist zudem nicht offensichtlich, dass sie eine unverhältnismäßige Belastung für die betroffenen Taxifahrer darstellen würden. Angesichts des objektiv geringen Gewichts der für den Antragsteller mit ihrer Beachtung verbundenen zusätzlichen Belastung und in Abwägung mit dem Nutzen für den Betrieb des Flughafens und seine Nutzer sowie für die Außendarstellung der Bundeshauptstadt Berlin erscheint es dem Senat deshalb zumutbar, den Antragsteller insoweit auf die Klärung im Hauptsacheverfahren zu verweisen.
ee) Für einen Einwirkungsanspruch des Antragstellers gegen die Antragsgegner im Hinblick auf die vertraglichen Beziehungen zwischen der BFG und der Q-Park einerseits und zwischen der BFG bzw. der Q-Park und dem Antragsteller besteht offensichtlich keine Grundlage. Es handelt sich um Vorgänge im Rahmen privatautonomer Gestaltung, deren rechtliche Bewertung Zivilgerichten obliegt, deren Justizgewährung insoweit von den Verwaltungsgerichten nicht vorgegriffen werden kann. Eine öffentlich-rechtliche Anspruchsgrundlage für den Antragsteller besteht insoweit jedenfalls nicht.
4. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung hinsichtlich der Verpflichtung des Antragstellers auf der Grundlage von § 5 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe d der Verordnung über Beförderungsentgelte im Taxenverkehr – Erhebung von 0,50 € bei Aufnahme von Fahrgästen am Flughafen Tegel durch Taxen, die den Nachrückbereich 1 nutzen - kommt nicht in Betracht. Angesichts der Erfolglosigkeit seiner übrigen Anträge ist schon nicht ersichtlich, inwiefern dem Interesse des Antragstellers durch die Verfolgung dieses Antrages noch gedient sein könnte. Jedenfalls ist auch nach dem Beschwerdevorbringen nicht Hinreichendes dafür ersichtlich, dass der Rechtssatz aus Gründen, die der Antragsteller als Verletzung in seinen subjektiven öffentlichen Rechten geltend machen kann, unwirksam sein könnte. Den rügefähigen Kernbereich bildet dabei die Verweisung in § 51 Abs. 3 PBefG auf die Bestimmung des § 39 Abs. 2 PBefG, nach der die Auskömmlichkeit des Beförderungsentgelts für den Taxiunternehmer zu prüfen ist. Diesem Gesichtspunkt wird der Zuschlag indessen gerecht, weil er zum Ausgleich des für die vorgeschriebene Benutzung des Nachrückbereichs 1 erhobenen Entgelts geschaffen wurde. Die Erforderlichkeit des Zuschlags steht ebenfalls nicht in Frage, da die Erhebung des privaten Nutzungsentgelts für die Nutzung des Nachrückbereichs 1 seitens der BFG – wie ausgeführt – rechtlich nicht zu beanstanden ist. Es spricht auch viel dafür, dass die Ausweisung als Zuschlag den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung in § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBefG nicht überschreitet. Zum einen fällt dieser Anteil des Beförderungsentgelts nicht bei jedem Beförderungsvorgang am Flughafen Tegel an, was einer „Einarbeitung“ dieser Kosten in den Grundpreis entgegenstehen könnte. Zum anderen besteht ein innerer Zusammenhang zwischen den im Nachrückbereich 1 geschaffenen Bereithaltekapazitäten und der Erwartung des zu befördernden Passagiers am Flughafen, trotz der hohen Nachfrage alsbald eine Taxe für die eigene Beförderung in Anspruch nehmen zu können; dies könnte – abweichend von der Sicht des Verwaltungsgerichts – im Rahmen einer typisierenden Betrachtung sogar die Annahme einer unmittelbaren Verursachung besonderer Kosten durch den Fahrgast rechtfertigen. Die Ausweisung des Tarifs in der Verordnung genügt auch den Geboten der Bestimmtheit und Normenklarheit; die Nachvollziehbarkeit für den Fahrgast kann der Antragsteller dagegen nicht gleichsam stellvertretend für diesen rügen. Nach allem besteht kein Grund, der dazu berechtigen könnte, die Norm im Verhältnis zum Antragsteller für unbeachtlich zu erklären. Bedenken im Hinblick auf die Gestaltung des Verfahrens, insbesondere des verbindlich vorgeschriebenen Anhörverfahrens gemäß §§ 51 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 2 PBefG (vgl. zur Beachtlichkeit von Anhörungsfehlern Urteil des Senats vom 18. Juni 2009 – OVG 1 B 1.08 – juris Rn 19, 21 ff.), bestehen nicht; ausweislich des Vorgangs zur Entstehung der Änderungsverordnung ist entgegen dem Vorbringen des Antragstellers auch der Berufsverband Taxi Deutschland, Landesverband Berlin e.V. beteiligt worden und hat sich mit Stellungnahme vom 5. Juni 2009 (ablehnend) geäußert, die erkennbar Eingang in das Normsetzungsverfahren gefunden hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 StVO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 47 Abs. 3 und 51 Abs. 1 PBefG
§ 3 Abs. 2 TaxO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 bis 6 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 und 4 BerlStrG
§ 3 Abs. 7 BerlStrG
§ 47 Abs. 4 PBefG
§ 47 Abs. 3 PBefG
§ 51 Abs. 1 Nr. 3 PBefG
§ 51 Abs. 3 PBefG
§ 39 Abs. 2 PBefG
§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBefG
§ 14 Abs. 2 PBefG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe d der Verordnung
§ 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1985, 2658
BVerwGE 124, 156
NJW 1978, 508
BVerwGE 131, 147
NStZ-RR 2006, 351
NJW 1997, 2894
NJW 2007, 3367
11 L 320.09
8 C 107.83
7 C 25.04
VII C 71.74
3 C 16.07
1 A 1.09
5 Ss (OWi) 146/05
2 Ss 171/96
3 Ws (B) 406/96
1 Bs 182/06
5 K 2711/06
13 A 1956/03
1 B 1.08