Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-15, Aktenzeichen 1 A 5227/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0815.1A5227.04.00

Tenor:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 3. November 2004 ist insoweit wirkungslos.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Verfahren II. Instanz wird auf 8.893,03 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger ist als Obergerichtsvollzieher bei dem Amtsgericht in I. tätig. Er erhält eine laufende Besoldung nach der Bundesbesoldungsordnung A, Besoldungsgruppe 9. Zusätzlich erhält er eine sog. Vollstreckungsvergütung - auch Anspornvergütung genannt - gemäß § 49 Abs. 1 und 2 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) i.V.m. § 1 Vollstreckungsvergütungsverordnung (VollstrVergV; Neufassung: BGBl. I 2003, S. 8) sowie - zur Abgeltung des ihm durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros einschließlich der Beschäftigung von Schreibkräften (§§ 46, 49 Gerichtsvollzieherordnung - GVO) entstehenden Aufwands - eine Bürokostenentschädigung gemäß § 49 Abs. 3 BBesG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 28. Mai 1998 (GVEntschVO; GVBl. S. 434), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juni 2005 (GVBl. S. 650).
Die GVEntschVO beruht auf einer vom Arbeitskreis der Länder für Besoldungsfragen entwickelten Modellverordnung. In den anderen Bundesländern sind ähnliche, in weiten Bereichen wortgleiche Regelungen erlassen worden. Dadurch erfolgt die Festsetzung der Bürokostenentschädigung bundesweit nach einem grundsätzlich einheitlichen Entschädigungsmodell. Die konkrete Höhe der Entschädigung wird dagegen nach den Verhältnissen des jeweiligen Bundeslandes ermittelt. Hierzu gilt:
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 GVEntschVO setzt sich die Bürokostenentschädigung aus den von dem jeweiligen Gerichtsvollzieher erhobenen Schreibauslagen sowie einem Anteil der von ihm für die Erledigung seiner Aufträge vereinnahmten Gebühren (Gebührenanteil) zusammen. Der Gebührenanteil bestimmt sich nach einem bestimmten Prozentsatz (z.B. für 2004 in Nordrhein-Westfalen 48,1 %) der vereinnahmten Gebühren (§ 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO). Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO bestimmt sich die Höhe des Gebührenanteils zusätzlich nach einem (Jahres-)Höchstbetrag (z.B. für 2004 in Nordrhein-Westfalen 22.150 EUR). Unterhalb dieses Betrages steht der Gebührenanteil dem Gerichtsvollzieher in voller Höhe zu, oberhalb dieses Betrages nur i.H.v. 50 % (§ 3 Abs. 2 Satz 2 GVEntschVO).
Sowohl der für die Berechnung des Gebührenanteils maßgebliche Prozentsatz (im Folgenden: Prozentsatz) als auch der Höchstbetrag werden von den Landesjustizverwaltungen der Bundesländer jährlich für ihren jeweiligen Bereich neu berechnet. Als Berechnungsgrundlage dienen die durchschnittliche jährliche Pensenbelastung der Gerichtsvollzieher, die jährlichen durchschnittlichen Gebühreneinnahmen pro Gerichtsvollzieher, die jährlich durchschnittlich vereinnahmten Schreibauslagen pro Gerichtsvollzieher sowie der sog. Jahreskostengrundbetrag, der sich aus einem Sach- und einem Personalkostenanteil zusammensetzt. Die durchschnittliche Pensenbelastung, die durchschnittlichen Gebühreneinnahmen und die durchschnittlich vereinnahmten Schreibauslagen werden jeweils bezogen auf die einzelnen Bundesländer festgestellt. Der Jahreskostengrundbetrag wird dagegen jährlich bundeseinheitlich aufgrund einer Empfehlung des Arbeitskreises für Besoldungsfragen durch die federführende Landesjustizverwaltung im Einvernehmen mit dem Finanzministerium des betreffenden Bundeslandes festgesetzt.
Mit dem Jahreskostengrundbetrag sollen sämtliche Bürokosten eines mit einem vollen Pensum (100 %) belasteten Gerichtsvollziehers abgedeckt werden. Bezüglich der vom Sachkostenanteil erfassten Aufwendungen (z.B. Büromiete oder Energiekosten) wird davon ausgegangen, dass diese unabhängig von der Pensenbelastung des Gerichtsvollziehers anfallen. Dagegen wird der Personalkostenanteil auf Grundlage des bundeseinheitlich vorgegebenen Wertes für jedes Bundesland an die durchschnittliche Pensenbelastung dieses Bundeslandes "angepasst". Dadurch soll dem erhöhten Personalbedarf stärker belasteter Gerichtsvollzieher Rechnung getragen werden. Werden von dem so ermittelten länderspezifischen Jahreskostenbetrag (Sachkosten- + "angepasster" Personalkostenanteil) die im jeweiligen Bundesland durchschnittlich innerhalb eines Jahres von den Gerichtsvollziehern vereinnahmten Schreibauslagen abgezogen - diese Auslagen fließen den Gerichtsvollziehern in voller Höhe zu -, ergibt sich der Höchstbetrag des § 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO. Der länderspezifische Jahreskostenbetrag fließt - neben den bereits im vorstehenden Absatz genannten Faktoren - aber auch in die Berechnung des Prozentsatzes (§ 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO) ein. Im Ergebnis wird dieser Prozentsatz seiner Höhe nach so festgesetzt, dass seine Anwendung - bezogen auf die (landes-)durchschnittlichen Gebühreneinnahmen pro Gerichtsvollzieher - auf den Höchstbetrag führt.
Für die Jahre 1976 bis 1998 wurde in Nordrhein-Westfalen bei der jährlichen Neufestsetzung sowohl des Prozentsatzes als auch des Höchstbetrages hinsichtlich der Pensenbelastung, der Gebühreneinnahmen und der vereinnahmten Schreibauslagen auf die diesbezüglichen Daten des jeweiligen Vorjahres abgestellt. Für 1999 erfolgte die Festsetzung erstmals auf Grundlage der Daten des betreffenden Abrechnungsjahres; für das Jahr 2000 wurden wieder die Daten des Vorjahres zugrunde gelegt. Für 2001 und die folgenden Jahre liegen der Festsetzung jeweils die Daten des betreffenden Abrechnungsjahres zugrunde. Dagegen wurde bezüglich des vom Arbeitskreis für Besoldungsfragen empfohlenen Jahreskostengrundbetrages von jeher auf den für das jeweilige Abrechnungsjahr geltenden Betrag abgestellt.
Aufgrund der einschlägigen Daten werden sowohl der Prozentsatz als auch der Höchstbetrag jährlich - in Nordrhein-Westfalen durch entsprechende Änderung der GVEntschVO - neu festgesetzt. Für die Jahre 1976 bis 1990, 1994 und 1998 bis 2000 wurden Prozentsatz und Höchstbetrag in Nordrhein-Westfalen jeweils im 3. oder 4. Quartal des betreffenden Jahres rückwirkend zum 1. Januar dieses Jahres geändert. Für die Jahre 1991 bis 1993, 1995 bis 1997, 2001 und 2002 erfolgte die Änderung im 1. oder 2. Quartal des Folgejahres rückwirkend zum 1. Januar des Jahres, für das die neu festgesetzten Werte gelten sollten. Für 2003 und 2004 erfolgte die Änderung ebenfalls jeweils im Folgejahr.
Gemäß § 4 Abs. 2 GVEntschVO i.V.m. §§ 11 Nr. 1 und 75 Nr. 3 Satz 1 Gerichtsvollzieherordnung (GVO; für Nordrhein-Westfalen in Kraft gesetzt durch AV des JM vom 18. März 1980, JMBl. S. 229, zuletzt geändert durch AV des JM vom 15. Dezember 2003, JMBl. 2004, 18) i.V.m. der Rundverfügung des JM vom 12. Februar 1987 (2343 - I B.37) rechnen die Gerichtsvollzieher die von ihnen vereinnahmten Gebühren monatlich vorläufig mit der Gerichtskasse ab. Den ihnen aufgrund dieser Abrechnung zustehenden Gebührenanteil behalten sie gemäß § 4 Abs. 2 GVEntschVO i.V.m. § 11 Nr. 1 GVO ein. Nach Ablauf eines jeden Kalendervierteljahres setzt die Dienstbehörde den Gebührenanteil gemäß § 4 Abs. 1 GVEntschVO i.V.m. §§ 11 Nr. 4 und 77 Nr. 1 GVO fest. Über die den Gerichtsvollziehern zustehende Entschädigung wird eine Auszahlungsanordnung erlassen (§ 77 Nr. 3 Satz 1 GVO). Monatliche Abrechnung und vierteljährliche Festsetzung erfolgen auf Grundlage des zuletzt - also für das vorangegangene Jahr - festgesetzten Prozentsatzes bzw. des zuletzt festgesetzten Höchstbetrages. Sobald diese Werte mittels der jährlichen Änderungsverordnung zur GVEntschVO für das jeweilige Abrechnungsjahr (rückwirkend) neu festgesetzt worden sind, wird für dieses Abrechnungsjahr eine sog. Jahresnachweisung erstellt, mit welcher der Gebührenanteil nach erneuter Berechnung aufgrund der geänderten Werte neu und endgültig festgesetzt wird. Sofern sich aufgrund der Neuberechnung ein Nachzahlungs- bzw. Rückforderungsbetrag ergibt, wird dieser ebenfalls in der Jahresnachweisung festgesetzt.
Mit Erlass vom 8. Oktober 2001 teilte das Justizministerium des beklagten Landes den Präsidenten der Oberlandesgerichte mit, dass wegen des zum 1. Mai 2001 in Kraft getretenen neuen Gerichtsvollzieherkostengesetzes beabsichtigt sei, sowohl den zur Berechnung des Gebührenanteils erforderlichen Prozentsatz als auch den Höchstbetrag für 2001 erst zu Beginn des Jahres 2002 anhand der dann konkret ermittelten Gebühreneinnahmen sowie anhand des Jahreskostengrundbetrages für 2001 rückwirkend festzusetzen. Bis dahin sei weiterhin auf Basis des zuletzt für das Jahr 2000 festgesetzten Prozentsatzes bzw. des ebenfalls zuletzt für dieses Jahr festgesetzten Höchstbetrages vorläufig abzurechnen. Darüber hinaus erhielt der Erlass den Hinweis, dass sich bei der Schlussabrechnung für das Jahr 2001 bei einzelnen Gerichtsvollziehern Rückzahlungen in nicht unerheblichem Umfang ergeben würden. Aus diesem Grunde sei der Erlass den Gerichtsvollziehern bekannt zu geben. Dem Kläger wurde der Erlass am 21. November 2001 bekannt gegeben.
Durch die Vierte Verordnung zur Änderung der GVEntschVO vom 14. Juni 2002 (GVBl. S. 188; im Folgenden: 4. Änderungsverordnung) setzte der Verordnungsgeber den Prozentsatz rückwirkend zum 1. Januar 2001 (von vorher 79,2) auf 63,6 und den Höchstbetrag (von vorher 55.900 DM) auf 52.600 DM herab.
Unter dem 23. Juli 2002 berechnete der Direktor des Amtsgerichts I. die dem Kläger für das Jahr 2001 zustehende Bürokostenentschädigung (unter Zugrundelegung der 4. Änderungsverordnung) sowie die ihm zustehende Vollstreckungsvergütung. Die Berechnung ergab eine Überzahlung von insgesamt 9.889,71 EUR, nämlich 7.153,09 EUR hinsichtlich der Bürokostenentschädigung und 2.736,62 EUR hinsichtlich der Vollstreckungsvergütung. Den Gesamtbetrag forderte die Gerichtskasse C. mit Schreiben vom 26. Juli 2002 vom Kläger zurück. Eine Rechtsmittelbelehrung war diesen Bescheiden nicht beigefügt.
Den vom Kläger vorsorglich eingelegten Widerspruch vom 28. August 2002 wies der Präsident des Oberlandesgerichts I1. mit Widerspruchsbescheid vom 11. November 2002 zurück.
Der Kläger hat am 12. Dezember 2002 rechtzeitig Klage erhoben und unter eingehender Begründung geltend gemacht, die Rückforderung sei rechtswidrig, weil die Rechtsgrundlagen, auf der sie beruhe unwirksam seien.
Mit der Sechsten Verordnung zur Änderung der GVEntschVO vom 9. Oktober 2003 (GVBl. S. 605; im Folgenden: 6. Änderungsverordnung) wurde - gemäß § 2 der Verordnung "mit sofortiger Wirkung" - der für 2001 geltende Prozentsatz von 63,6 auf 65,8 und der für 2001 geltende Höchstbetrag von 52.600 DM auf 54.400 DM erhöht. Daraufhin setzte der Direktor des Amtsgerichts I. mit berichtigter Jahresnachweisung vom 3. November 2003 - unter Abänderung der Nachweisung vom 23. Juli 2002 - sowohl die Bürokostenentschädigung als auch den Rückforderungsbetrag neu fest; die Höhe der Vollstreckungsvergütung blieb unverändert. Aufgrund der Neufestsetzung ermäßigte sich der Rückforderungsbetrag hinsichtlich der Bürokostenentschädigung um 996,68 EUR auf 6.156,41 EUR, insgesamt auf 8.893,03 EUR. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des Differenzbetrages übereinstimmend für erledigt erklärt.
Der Kläger hat beantragt,
die Jahresnachweisung für das Jahr 2001 vom 23. Juli 2002, geändert durch die berichtigte Jahresnachweisung vom 3. November 2003, aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, und die Klage im Übrigen abgewiesen.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers.
Der Kläger hat seinen erstinstanzlichen Antrag im Berufungsverfahren dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,
1. den Beklagten unter Abänderung der Jahresnachweisung vom 23. Juli 2002 in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 11. November 2002 und durch die Jahresnachweisung vom 3. November 2003 gefunden hat, zu verpflichten, die ihm für das Jahr 2001 auf Grundlage der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vorläufig als Bürokostenentschädigung belassenen Gebührenanteile als endgültig festzusetzen,
2. die Jahresnachweisung vom 23. Juli 2002 in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 11. November 2002 und durch die Jahresnachweisung vom 3. November 2003 gefunden hat, in Bezug auf den die Bürokostenentschädigung betreffenden Rückforderungsbetrag aufzuheben,
3. sowie den Beklagten zu verurteilen, die bereits durch ihn, den Kläger, geleistete Zahlung von 3.296,57 EUR nebst 5 Prozentpunkten Zinsen über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit, dem 12. Dezember 2002, an ihn zurückzuzahlen.
Im Übrigen hat der Kläger seine Klage mit Einwilligung des Beklagten bezüglich der Vollstreckungsvergütung zurückgenommen. Zur Begründung der Berufung nimmt er Bezug auf sein erstinstanzliches Vorbringen und sein Vorbringen im Verfahren auf Zulassung der Berufung. Ergänzend macht er im Wesentlichen geltend: Die Abgeltung der Bürokostenentschädigung sei nach wie vor anhand der 3. Änderungsverordnung vorzunehmen. Für eine nachträgliche Regelung bestehe schon keine Ermächtigungsgrundlage. Diese verstoße auch gegen das Rückwirkungsverbot. Nach Ablauf des Jahres 2001 habe er darauf vertrauen dürfen, dass es bei den Werten der 3. Änderungsverordnung bleibe. Bei deren Änderung handele es sich um eine echte Rückwirkung, weil der Anspruch auf Abgeltung seiner Bürokosten bereits verbindlich geregelt gewesen sei. Eine Neuregelung habe nur im laufenden Jahr erfolgen dürfen. Er genieße insofern Vertrauensschutz. Schon aufgrund des Wortlautes des § 2 Abs. 2 GVEntschVO habe er zumindest nach Ablauf des Jahres 2001 nicht mehr mit einer Änderung des Prozentsatzes rechnen müssen. Wenn überhaupt ein Vorbehalt einer endgültigen Abrechnung bestanden habe, dann sei dieser am Jahresende 2001 entfallen. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 2 GVEntschVO sei eine rückwirkende Änderung nur bis zum Ende des laufenden Jahres zulässig. Folglich habe der Prozentsatz für 2001 im Jahre 2002 nicht mehr geändert werden dürfen. Auch in den Vorjahren sei stets so verfahren worden; auf diese Verwaltungspraxis habe er vertraut.
Die nachfolgenden Änderungsverordnungen seien unwirksam. Die 4. Änderungsverordnung sei rechnerisch unrichtig, die 6. Änderungsverordnung nicht bestimmt genug. Die 7. Änderungsverordnung sei im Verhältnis zu § 2 Abs. 2 GVEntschVO widersprüchlich und sei nicht von der Vorgabe in § 49 Abs. 3 BBesG gedeckt, der die Besoldung der Beamten regele und keine Aufwandsentschädigung. Die Vorschrift betreffe die "entstehenden", nicht die entstandenen Kosten und lasse eine Änderung des Gebührenanteils und des Jahreshöchstbetrages für ein Kalenderjahr nur bis zu dessen Ablauf zu. Das ergebe sich auch aus der Begründung zur sog. Modellverordnung. Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, Kosten im Sinne des § 49 Abs. 3 BBesG seien die tatsächlich entstandenen Kosten, die aktuell und realitätsnah zu ermitteln seien, sei daher falsch. Diese Auslegung führe dazu, dass Gerichtsvollzieher Arbeitskräfte einstellen müsse, um eine Abgeltung der erbrachten Bürotätigkeit zu erhalten, obwohl es ihnen kraft Gesetzes freistehe, wie sie ihr Büro organisierten. Insoweit liege ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit vor.
Der für 2001 zugrunde gelegte Jahreskostengrundbetrag sei unzutreffend berechnet. Demgemäß sei die gewährte Entschädigung nicht auskömmlich, was gegen die Alimentationspflicht des Dienstherrn verstoße. Die Berechnungsmodalitäten seien allein dem Beklagten bekannt und ihm trotz dahingehender Bitte nicht offengelegt worden. Die durchschnittlichen Verhältnisse seien auch im Rahmen der Befugnis des Verordnungsgebers zu Typisierung und Pauschalierung nicht ausreichend berücksichtigt. Dass der Beklagte Besonderheiten (regionale Unterschiede, inhomogene Schuldnerstruktur, Sondererschwernisse, Bezirkszuschnitt) angemessen berücksichtigt habe, sei nicht ersichtlich. Im Fall gravierender regionaler Unterschiede sei es etwa geboten, Staffelungen vorzunehmen. Den von den Landesjustizverwaltungen 2001 durchgeführten Erhebungen zu den Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros, auf die sich die Argumentation des Beklagten zur Angemessenheit der Bürokostenentschädigung stütze, mangele es an der nötigen Realitätsnähe. Ausweislich der Schäfter-Studie und des Berger-Gutachtens von Juli 2001 hätten in Nordrhein-Westfalen keine Erhebungen stattgefunden. Die Erhebungen beträfen nur einen kleinen Teil, nämlich 8 % der Gerichtsvollzieher und stellten Zufallserhebungen dar. Letztlich sei aber entscheidend, dass die Berechnungsgrundlagen aus dem Jahre 1975 stammten und nur unzureichend fortgeschrieben worden seien. Dies habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in den Urteilen vom 7. Juli 2005 bestätigt. Die vom beklagten Land vorgelegten Berechnungen seien auch deshalb falsch, weil Wegegeld und Schreibauslagen von der Bürokostenentschädigung nicht umfasst würden. Die immense Arbeitszeit, er leiste wöchentlich 100 Stunden Arbeit, werde auch durch die Vollstreckungsvergütung nicht abgegolten.
Der Jahreskostengrundbetrag für 2001 decke nicht den Aufwand eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros. Dies mache der Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe "Organisation des Gerichtsvollzieherwesens/Privatisierung" von Ende März 2005 deutlich. Auch der Deutsche Gerichtsvollzieherverband habe deutlich höhere jährliche Gesamtkosten zugrunde gelegt. Dasselbe zeige das Berger-Gutachten. Es sei ferner nicht nachvollziehbar, warum das Land Nordrhein-Westfalen nur die Personalkosten, nicht auch die Sachkosten erhöht habe. Die 8. Änderungsverordnung stimme, soweit das streitige Jahr 2001 betroffen sei, mit der 7. überein, sodass es bei den bisherigen Ausführungen bleibe. Sie zeige aber die Intention des beklagten Landes, die Bürokostenentschädigung sukzessive zu reduzieren.
Den Ausführungen des beschließenden Senats im Urteil vom 27. Januar 2006 - 1 A 4120/04 - könne nicht gefolgt werden. Dieses Urteil setze sich nicht mit allen von ihm bisher vorgebrachten rechtlichen und tatsächlichen Argumenten auseinander. Insoweit vertieft der Kläger seinen Vortrag bezüglich der Berechnungsmodalitäten und ihrer Bekanntgabe in der Vergangenheit. Der Jahreskostengrundbetrag sei bis zum Jahre 2000 stets im laufenden Jahr festgesetzt worden. Dies habe den Gerichtsvollziehern die Möglichkeit gegeben, Nachzahlungen vorzubeugen. Aufgrund dieser jahrelangen Verwaltungspraxis habe entgegen der Annahme des Senats eine Vertrauensgrundlage bestanden, sodass eine nachträgliche Änderung nicht mehr rechtswirksam habe erfolgen können. Bei der neuen Verfahrensweise könnten steuerliche Nachteile nicht ausgeschlossen werden. Belege über die tatsächlichen Ausgaben würden nicht gesammelt, da die Unkosten für das Büro durch die Bürokostenentschädigung abgegolten würden und nicht nochmals steuerlich abgesetzt werden könnten. Die Auslegung im vorgenannten Urteil halte sich auch nicht im Rahmen der Ermächtigungsnorm. Mit den von ihm gegen die Rechtsansicht des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 19. August 2004 - 2 C 41.03 - erhobenen Einwänden habe sich der Senat noch nicht auseinandergesetzt. Die Konsequenzen dieser Auffassung zeige das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. März 2006. Danach müsse nunmehr ein Entschädigungsmodell entwickelt werden, das praktisch auf eine Einzelerhebung über jedes Büro hinauslaufe; Mehrarbeit sei teils unentgeltlich zu leisten, teilweise durch Mehrarbeitsvergütung abzugelten. Im Hinblick auf die abweichenden Ausführungen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts im Urteil vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 - sei jedenfalls die Revision zuzulassen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinen neugefassten erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung mit den neugefassten Anträgen zurückzuweisen.
Er führt u.a. ergänzend aus: Die für 2001 erfolgte Umstellung der Abrechnungspraxis - Verwendung der Daten des jeweiligen Abrechnungsjahres statt der Vorjahresdaten - sei auch vor dem Hintergrund erfolgt, dass die den Gerichtsvollziehern gewährte Bürokostenentschädigung die tatsächlich anfallenden Kosten deutlich übersteige. Dies habe eine im Jahr 2000 durchgeführte bundesweite repräsentative Erhebung, u.a. bei nordrhein-westfälischen Gerichtsvollziehern, ergeben. Der Auffassung des Senats im Urteil vom 27. Januar 2006 im Parallelverfahren 1 A 4120/04 sei daher zu folgen. Dort seien auch das vom Kläger angeführte Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2005 und die vom Kläger angesprochenen steuerlichen Konsequenzen berücksichtigt. Hinzuweisen sei auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. April 2006. Danach sei die Bürokostenentschädigung aktuell und realitätsnah festgesetzt worden. Bezüglich der Rechtmäßigkeit der 4. Änderungsverordnung sei auf die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zu verweisen. Dessen Entscheidungen lägen vergleichbare Fälle zugrunde. Denn die niedersächsischen Regelungen zur Bürokostenentschädigung für Gerichtsvollzieher entsprächen denjenigen der nordrhein-westfälischen GVEntschVO.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Soweit der Kläger die Klage mit Schriftsatz vom 7. April 2006 mit Einwilligung des Beklagten zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen. Das angefochtene Urteil ist in diesem Umfang gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozessordnung (ZPO) wirkungslos.
Die zulässige, insbesondere form- und fristgerecht begründete Berufung bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die Klage ist mit dem im Berufungsverfahren neugefassten Klageantrag zulässig, aber unbegründet. Mit der Neufassung des Antrags ist keine Änderung der Klage (§ 91 VwGO) verbunden; vielmehr dient die Neufassung der Klarstellung des von Anfang an eindeutig erkennbaren Klagebegehrens.
I. Der auf höhere Festsetzung der Bürokostenentschädigung gerichtete Verpflichtungsantrag (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) ist unbegründet. Dem Kläger steht weder ein Anspruch auf höhere Festsetzung der für 2001 gewährten Bürokostenentschädigung noch ein Anspruch auf diesbezügliche Neubescheidung zu.
Der Beklagte hat die dem Kläger für 2001 zu gewährende Bürokostenentschädigung frei von Rechtsfehlern festgesetzt. Wie die Beteiligten selbst sieht auch der Senat die angefochtenen Jahresnachweisungen als verbindliche Regelungen zur Festsetzung der für 2001 zu gewährenden Bürokostenentschädigung (sowie zur Festsetzung des überzahlten Betrages) an. § 2 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO i.d.F. der 4. sowie der 6. Änderungsverordnung, auf deren Grundlage der Beklagte die Bürokostenentschädigung für 2001 festgesetzt hat, sind rechtmäßig. Bedenken gegen deren formelle Rechtmäßigkeit sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Darüber hinaus sind diese Normen auch materiell rechtmäßig: Sowohl der Prozentsatz (§ 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO) als auch der Höchstbetrag (§ 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO) durften rückwirkend zum 1. Januar 2001 abgesenkt werden (1.). Rechtlich unbedenklich ist ferner, dass der Verordnungsgeber seinen Festsetzungen die Daten des Jahres 2001 zugrunde gelegt hat (2.). Der Verordnungsgeber hat auch nicht gegen das Alimentationsprinzip verstoßen (3.).
1. Sowohl der Prozentsatz (a) als auch der Höchstbetrag (b) durften durch die 4. Änderungsverordnung vom 14. Juni 2002 rückwirkend zum 1. Januar 2001 abgesenkt werden.
a) Die rückwirkende Festsetzung des Prozentsatzes verstößt weder gegen § 2 Abs. 2 GVEntschVO (aa) noch gegen § 49 Abs. 3 BBesG (bb) und auch nicht gegen sonstiges höherrangiges Recht (cc). Bezüglich der vom Kläger ferner geltend gemachten steuerlichen (dd) und sonstigen (ee) Gründe bestehen ebenfalls keine durchgreifenden Bedenken.
aa) Entgegen der Ansicht des Klägers hindert § 2 Abs. 2 GVEntschVO nicht die rückwirkende Absenkung des Prozentsatzes zum 1. Januar 2001. Die Norm lautet:
"Ergibt sich im Laufe eines Jahres die Notwendigkeit, den Vomhundertsatz nach Absatz 1 Satz 2 zu ändern, so geschieht dies jeweils mit Rückwirkung vom 1. Januar des entsprechenden Jahres."
Eine Regelung, die ausdrücklich vorschreibt, dass die Änderung des Prozentsatzes bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erfolgen hat, enthält diese Norm nicht. Bis wann die Änderung vorzunehmen ist, bleibt vielmehr offen.
Zu ähnlichen Regelungen anderer Bundesländer vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 21 des amtlichen Umdrucks, sowie Niedersächsisches OVG, Urteil vom 7. Juli 2005 – 5 KN 95/04 –, S. 15 des amtlichen Umdrucks.
§ 2 Abs. 2 GVEntschVO kann namentlich nicht einengend dahingehend verstanden werden, dass eine Änderung nur bis zum Ablauf des Jahres zulässig ist, für das der Prozentsatz gilt oder in welchem die Notwendigkeit einer Änderung festgestellt wird. Dementsprechend folgt aus dem Wortlaut der Norm lediglich, dass eine Änderung des Prozentsatzes stets rückwirkend zum 1. Januar eines Jahres zu erfolgen hat, wenn sich die Notwendigkeit dazu ergibt. Weitere Folgerungen lassen sich dem Wortlaut nicht eindeutig entnehmen. Die danach gebotene Auslegung des § 2 Abs. 2 GVEntschVO hat sich maßgeblich an dem dargestellten Entschädigungsmodell als dem einzigen greifbaren systematischen Bezugspunkt zu orientieren. Dieses wird zumindest seit 1976 bundesweit praktiziert. An ihm war und ist – ohne dass sich daraus eine entsprechende Bindung des Verordnungsgebers für die Zukunft ergeben würde (s.u. 2.) – sowohl die GVEntschVO vom 23. Januar 1976 (GVBl. S. 52) als auch die derzeit gültige GVEntschVO ausgerichtet.
Das Entschädigungsmodell basiert darauf, dass
Diesem seit mehr als zwei Jahrzehnten praktizierten Modell widerspräche es, § 2 Abs. 2 GVEntschVO in dem dargelegten Sinn einschränkend auszulegen. Darüber hinaus gewinnt jenes Modell im gegebenen Zusammenhang sein besonderes Gewicht deswegen, weil dem Verordnungsgeber – worauf das Verwaltungsgericht Aachen in einem Parallelverfahren,
vgl. Urteil vom 12. Februar 2004 – 1 K 2560/02 –, S. 11 des amtlichen Umdrucks,
zu Recht hingewiesen hat – in jedem Falle genügend Zeit verbleiben muss, um die notwendigen Erkenntnisse zusammenzutragen und seine Entscheidung mit den Berufsorganisationen der Gerichtsvollzieher sowie dem zu beteiligenden Finanzministerium (vgl. § 1 Nr. 3 der Verordnung zur Übertragung besoldungsrechtlicher Zuständigkeiten i.d.F. der Verordnung vom 5. September 1978, GVBl. S. 498) abzustimmen. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass der Jahreskostengrundbetrag, der u.a. auch in die Berechnung des Prozentsatzes einfließt, zwischen allen Bundesländern abzustimmen ist. Dies hat in der Vergangenheit – wie sich der Berufungserwiderung entnehmen lässt – häufig dazu geführt, dass der jeweilige Jahreskostengrundbetrag erst gegen Ende des jeweiligen Abrechnungsjahres bzw. – im hier streitgegenständlichen Jahr 2001 – erst zu Beginn des Folgejahres feststand.
Nach alledem ist § 2 Abs. 2 GVEntschVO wie folgt zu verstehen:
"Ergibt sich für ein Abrechnungsjahr die Notwendigkeit, den Vomhundertsatz nach Absatz 1 Satz 2 zu ändern, so geschieht dies jeweils mit Rückwirkung vom 1. Januar des entsprechenden Jahres, also des Abrechnungsjahres."
Die hiervon abweichende Auslegung des § 2 Abs. 2 GVEntschVO durch den Kläger folgt auch nicht aus dem Sinn und Zweck der Verordnung. Die dieser Auffassung zugrunde liegende Prämisse, der Verordnungsgeber habe die Entschädigung prinzipiell im Voraus festzusetzen und trage das Prognoserisiko, sodass eine Nachkalkulation ausgeschlossen sei, hält einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Ein derartiger Grundsatz lässt sich weder – dazu näher unten bb) – aus § 49 Abs. 3 BBesG noch aus der GVEntschVO selbst herleiten. Gegen eine derartige Festlegung des Verordnungsgebers spricht schon, dass es sich bei der Bürokostenentschädigung um eine – wenn auch pauschalierte – Aufwandsentschädigung handelt. Dies hat zur Folge, dass sich die den Gerichtsvollziehern zu gewährende Bürokostenentschädigung – wenn auch pauschaliert – realitätsnah an den tatsächlich (durchschnittlich) entstehenden Kosten zu orientieren hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. August 2004 – 2 C 41.03 –, NVwZ-RR 2005, 214 (Juris Rn. 11 und 16), sowie vom 4. Juli 2002 – 2 C 13.01 –, NVwZ 2002, 1505 (Juris Rn. 21); Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 19 des amtlichen Umdrucks; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 7. Juli 2005 – 5 KN 95/04 –, S. 10/11 des amtlichen Umdrucks; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 5. Oktober 1999 – 4 S 43/97 –, S. 7/8 des amtlichen Umdrucks, sowie vom 14. Dezember 1995 – 4 S 93/93 –, Justiz 1997, 33 (Juris Rn. 21, 22, 26).
Diesen Vorgaben, die der Verordnungsgeber zu beachten hat, widerspräche es, wenn er die GVEntschVO an einem von ihm zu tragenden Prognoserisiko ohne Möglichkeit der nachträglichen Anpassung des Prozentsatzes an die tatsächlich anfallenden Bürokosten ausrichten würde.
Dem berechtigten Interesse der Gerichtsvollzieher, nicht für unbestimmte Zeit potentiellen Rückforderungsansprüchen bezüglich der ihnen (vorläufig) gewährten Bürokostenentschädigung ausgesetzt zu sein, ließe sich unter ergänzender Heranziehung allgemeiner Grundsätze (z.B. zum Vertrauensschutz) Rechnung tragen. § 2 Abs. 2 GVEntschVO könnte dahingehend angewendet werden, dass eine rückwirkende Absenkung des Prozentsatzes nach Ablauf einer zumutbaren Zeitdauer, etwa nach Ablauf des auf das Abrechnungsjahr folgenden Jahres, grundsätzlich nicht mehr erfolgen darf.
Zu einer entsprechenden Regelung vgl. z.B. § 2 Abs. 2 Satz 3 SächsGVEntschVO (SächsGVBl. 2004 S. 8).
Wo diese zeitliche Grenze nach der geltenden GVEntschVO genau liegt, bedarf hier jedoch keiner abschließenden Klärung, zumal es in Nordrhein-Westfalen bisher noch nicht zu unzumutbar späten Rückforderungen von Gebührenanteilen gekommen ist.
bb) § 49 Abs. 3 BBesG steht dem rückwirkenden In-Kraft-Treten der 4. Änderungsverordnung zum 1. Januar 2001 ebenfalls nicht entgegen. Eine ausdrückliche Regelung, dass die rückwirkende Änderung des Prozentsatzes nur bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zulässig ist, enthält § 49 Abs. 3 BBesG ebenso wenig wie § 2 Abs. 2 GVEntschVO. Den Gesetzesmaterialien lässt sich diesbezüglich ebenfalls nichts entnehmen.
Vgl. BT-Drs. 7/3689, S. 2.
Die Auslegung des § 49 Abs. 3 BBesG führt zu keinem anderen Ergebnis: Die Norm ist – wie § 2 Abs. 2 GVEntschVO – weder dahingehend zu verstehen, dass eine Änderung nur bis zum Ablauf des Jahres zulässig ist, für das der Prozentsatz gilt, noch dahingehend, dass die Änderung des Prozentsatzes bis zum Ende des Jahres erfolgen muss, in dem die Notwendigkeit einer Änderung festgestellt wird. Zur Begründung seiner gegenteiligen Ansicht bezieht sich der Kläger - ebenso wie die Kläger der Parallelverfahren - darauf, dass es sich bei der in § 49 Abs. 3 BBesG geregelten Bürokostenentschädigung nicht um eine reine Aufwandsentschädigung handeln soll. Dies soll sich aus dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 BBesG ("Abgeltung"), aus der Systematik des BBesG, insbesondere dem Verhältnis zwischen § 17 und § 49 Abs. 3 BBesG, sowie aus der Gesetzgebungsgeschichte ergeben. Demgegenüber ist zutreffend entschieden, dass es sich bei der Bürokostenentschädigung um eine landesrechtliche Aufwandsentschädigung ohne zusätzlichen Alimentationscharakter handelt.
BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 – 2 C 41.03 –, a.a.O. (Juris Rn. 13).
Die Darlegungen des Klägers geben keinen Anlass hiervon abzuweichen.
Darüber hinaus spricht auch die Gesetzgebungsgeschichte gegen eine einschränkende Auslegung des § 49 Abs. 3 BBesG: Diese Norm wurde mit Gesetz vom 6. August 1975 (BGBl. I S. 2089) in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt. Die Modellverordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher, die der GVEntschVO vom 23. Januar 1976 zugrunde liegt (die GVEntschVO von 1976 stimmt weitgehend mit der geltenden GVEntschVO überein), wurde nur wenige Monate vorher von der Finanzministerkonferenz gebilligt.
Vgl. Clemens u.a., a.a.O., § 49 BBesG Gliederungsziffer 3.2.
Dieser Modellverordnung liegt das dargelegte Entschädigungsmodell zugrunde.
Vgl. die Begründung zum Entwurf eines Modells einer Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher.
Aufgrund des zeitlichen Zusammenhangs war dem Gesetzgeber dieses Entschädigungsmodell bekannt. Daher ist bei der Auslegung des § 49 Abs. 3 BBesG zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber keine Norm erlassen wollte, die den Verordnungsgeber in Bezug auf die Umsetzung dieses Entschädigungsmodells einengt.
cc) Die rückwirkende Absenkung des Prozentsatzes durch die 4. Änderungsverordnung verstößt auch nicht gegen sonstiges höherrangiges Recht, insbesondere liegt kein Verstoß gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG folgende Rückwirkungsverbot vor.
Bezüglich der Erstreckung von Rechtsfolgen auf Sachverhalte mit Vergangenheitsbezug ist wie folgt zu differenzieren: Eine sog. echte Rückwirkung, die auch als Rückbewirkung von Rechtsfolgen bezeichnet wird, ist gegeben, wenn ein Gesetz (im materiellen Sinne, s.u.) nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, wenn also der von der Rückwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht nur begonnen hat, sondern bereits abgeschlossen war. Eine echte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Jedoch tritt das Rückwirkungsverbot, das seine Grundlage im Prinzip des Vertrauensschutzes findet, zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des rückwirkend geänderten Rechts bilden konnte. Wird dagegen auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte bzw. Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt, so handelt es sich lediglich um eine unechte Rückwirkung, auch tatbestandliche Rückanknüpfung genannt. Diese ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, im Einzelfall können sich aber Einschränkungen aus Vertrauensschutz- und Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ergeben.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 – 1 BvF 1/94 –, BVerfGE 101, 239 (Juris Rn. 96, 97), Beschlüsse vom 3. Dezember 1997 – 2 BvR 882/97 –, BVerfGE 97, 67 (Juris Rn. 40, 41), sowie vom 14. Mai 1986 – 2 BvL 2/83 –, BVerfGE 72, 200 (Juris Rn. 85 bis 91); BVerwG, Urteile vom 3. Juli 2003 – 2 C 36.02 –, BVerwGE 118, 277 (Juris Rn. 29), sowie vom 22. März 2001 – 2 CN 1.00 –, DVBl. 2001, 1215 (Juris Rn. 28, 29); Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: August 2005, Art. 20, VII Rn. 68 ff.; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Band II, 1. Auflage 1998, Art. 20 Rn. 144 ff. und 152 ff.
Die vorstehenden Grundsätze gelten nicht nur für Gesetze im formellen Sinne, sondern auch für Rechtsverordnungen und Satzungen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 – 2 BvR 499/74 u.a. –, BVerfGE 45, 142; Schulze-Fielitz, a.a.O., Art. 20 Rn. 141.
Im vorliegenden Fall ist schon fraglich, ob – bezogen auf die für 2001 zu gewährende Bürokostenentschädigung – zum Zeitpunkt des Erlasses der 4. Änderungsverordnung ein im vorstehenden Sinne abgeschlossener Tatbestand vorlag. Zwar stand den Gerichtsvollziehern zu diesem Zeitpunkt dem Grunde nach ein Anspruch auf Gewährung einer Bürokostenentschädigung für 2001 zu. Jedoch konnte die (endgültige) Höhe dieses Anspruchs entsprechend dem seit mehr als zwanzig Jahren praktizierten Entschädigungsmodell erst nach der jährlichen Neufestsetzung der zur Berechnung dieses Anspruchs erforderlichen Parameter (Prozentsatz und Höchstbetrag) bestimmt werden. Gerade Letzteres spricht dagegen, dass bis zum Erlass der jährlichen Änderungsverordnung und der anschließenden (endgültigen) Neufestsetzung der Gebührenanteile bereits ein abgewickelter, der Vergangenheit angehörender Tatbestand vorliegt. Diese Frage bedarf jedoch keiner weiteren Vertiefung. Die rückwirkend zum 1. Januar 2001 in Kraft getretene Absenkung des für 2001 geltenden Prozentsatzes verstößt nämlich auch dann nicht gegen das Rückwirkungsverbot, wenn die Rechtmäßigkeit der Absenkung an den (für den Kläger günstigeren) strengen, für eine echte Rückwirkung entwickelten Rechtsgrundsätzen gemessen wird.
Das grundsätzliche Verbot rückwirkend belastender Gesetze beruht auf den aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Das Verbot schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und die Berechenbarkeit der Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Dementsprechend tritt das Rückwirkungsverbot zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des rückwirkend geänderten Rechts bilden konnte.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 – 1 BvF 1/94 –, a.a.O. (Juris Rn. 94, 97), Beschlüsse vom 3. Dezember 1997 – 2 BvR 882/97 –, a.a.O. (Juris Rn. 40, 42), sowie vom 8. Juni 1977 – 2 BvL 499/74 u.a. –, a.a.O. (Juris Rn. 71, 72); BVerwG, Urteile vom 3. Juli 2003 – 2 C 36.02 –, a.a.O. (Juris Rn. 30), sowie vom 22. März 2001 – 2 CN 1.00 –, a.a.O. (Juris Rn. 28); Herzog, a.a.O., Art. 20, VII Rn. 66 f.; Schulze-Fielitz, a.a.O., Art. 20 Rn. 140, 147; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 20 Rn. 134; Roellecke, in: Clemens/Umbach (Hrsg.), Grundgesetz, Band I, 1. Auflage 2002, Art. 20 Rn. 89, 94.
Daraus folgt, dass eine echte Rückwirkung u.a. dann zulässig ist, wenn nach der Situation zu dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge (hier: Absenkung des Prozentsatzes) nachträglich zurückbezogen wird, die Betroffenen mit einer Änderung des zu diesem Zeitpunkt (hier: 1. Januar 2001) geltenden Rechts rechnen mussten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2001 – 2 CN 1.00 –, a.a.O. (Juris Rn. 29); Herzog, a.a.O., Art. 20, VII Rn. 67; Schulze-Fielitz, a.a.O., Art. 20 Rn. 147.
Der Kläger durfte nicht darauf vertrauen, dass der mit der 3. Änderungsverordnung rückwirkend zum 1. Januar 2000 festgesetzte Prozentsatz, der zunächst über den 31. Dezember 2000 hinaus bis zu seiner erneuten Änderung fortgalt, für 2001 unverändert Bestand haben würde. Ob sich dies schon daraus ergibt, dass § 2 Abs. 2 GVEntschVO eine rückwirkende Änderung des Prozentsatzes – und zwar auch noch nach Ablauf des jeweiligen Abrechnungsjahres bzw. des Jahres, in dem die Notwendigkeit einer Änderung festgestellt wird – zulässt (s.o. aa), bedarf keiner Klärung.
Im vorliegenden Fall fehlt es jedenfalls aufgrund des der GVEntschVO zugrunde liegenden Entschädigungsmodells an einem Vertrauenstatbestand, auf den sich der Kläger beziehen kann. Das gilt unabhängig davon, wie die vierteljährliche Festsetzung gemäß § 77 GVO im Einzelnen ausgestaltet ist. Denn das der GVEntschVO zugrunde liegende Entschädigungsmodell ist auf eine nachträgliche rückwirkende Festsetzung des Prozentsatzes sowie eine erst danach erfolgende endgültige Festsetzung der Bürokostenentschädigung angelegt. Aus diesem Entschädigungsmodell folgt unmittelbar, dass alle vorherigen Berechnungen und Festsetzungen nur vorläufig sein können. Für die mit diesem Entschädigungsmodell verbundene Möglichkeit der rückwirkenden Änderung des Prozentsatzes, die in der Sache eine erstmalige und endgültige Festsetzung für das jeweilige Abrechnungsjahr erlaubt, gibt es auch einen sachlichen Grund. Dieser besteht darin, dass die Daten, die nach diesem Modell für die jährliche Neufestsetzung des Prozentsatzes benötigt werden, zu Beginn des jeweiligen Abrechnungsjahres noch nicht vorliegen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Festsetzung aufgrund der Daten des jeweiligen Abrechnungsjahres oder aufgrund der Vorjahresdaten erfolgt. Für die Festsetzung des Prozentsatzes aufgrund (möglichst) aktueller Daten besteht ebenfalls ein sachlicher Grund. Dem Charakter einer (pauschalen) Aufwandsentschädigung entspricht es, den (pauschalierten) Aufwand möglichst realitätsnah zu berechnen. Dazu sind (möglichst) aktuelle Daten erforderlich (s.u.2.).
Hinzu kommt, dass dieses Entschädigungsmodell bereits seit 1976 und damit seit mehr als zwei Jahrzehnten praktiziert wird. Dementsprechend wurde der Prozentsatz für die Jahre 1976 bis 2000 jährlich angepasst. Dabei kam es nicht nur zu Erhöhungen des Prozentsatzes, sondern – für die Jahre 1982 bis 1985 sowie 1994 bis 1996 – auch zu Absenkungen. Schon wegen der jahrelangen Handhabung des Entschädigungsmodells musste der Kläger (auch) am 1. Januar 2001 damit rechnen, dass der durch die 3. Änderungsverordnung rückwirkend zum 1. Januar 2000 festgelegte Prozentsatz rückwirkend zum 1. Januar 2001 geändert werden würde. Es bestand auch keine Vertrauensgrundlage dafür, dass eine solche Änderung nach dem 31. Dezember 2001 nicht mehr erfolgen würde. Denn es entsprach der jahrelangen Praxis des Beklagten, den Prozentsatz des öfteren erst nach Ablauf des Jahres zu ändern, zu dessen 1. Januar die rückwirkende Änderung des Prozentsatzes in Kraft trat (Jahre 1991 bis 1993 und 1995 bis 1997). Darüber hinaus wurden die Gerichtsvollzieher vor Ablauf des Jahres 2001 mit Erlass vom 8. Oktober 2001 nochmals gesondert darauf hingewiesen, dass der Prozentsatz für 2001 erst nach dem 31. Dezember 2001 festgesetzt werde.
Ob Vertrauensschutz etwa dann bestehen würde, wenn die bisherige Praxis gegen geltende Rechtsvorschriften verstoßen hätte, kann dahinstehen. Es wurde bereits dargelegt, dass das jahrzehntelang praktizierte Entschädigungsmodell einschließlich der rückwirkenden Änderung des Prozentsatzes sowohl mit § 49 Abs. 3 BBesG als auch mit der GVEntschVO im Einklang steht.
Ebenfalls unerheblich ist, ob die jahrelange Praxis bei der Handhabung des Entschädigungsmodells dem Kläger in allen Einzelheiten bekannt war. Entscheidend ist nicht, ob tatsächlich auf die Unabänderlichkeit des am 1. Januar 2001 geltenden Prozentsatzes vertraut wurde, sondern ob mit einer Änderung desselben gerechnet werden musste. Die damit angesprochene Frage der Schutzwürdigkeit des Vertrauens bestimmt sich nicht aus der Sicht des einzelnen, sondern aus der Sicht eines objektiven Betrachters.
Vgl. Schulze-Fielitz, a.a.O., Art. 20 Rn. 135; Sachs, a.a.O., Art. 20 Rn. 134.
dd) Steuerliche Gründe stehen der rückwirkenden Absenkung des Prozentsatzes nach Ablauf des jeweiligen Abrechnungsjahres ebenfalls nicht entgegen. Zwar kann die rückwirkende Absenkung des Prozentsatzes – wie im vorliegenden Fall – zur Rückforderung vorläufig als Bürokostenentschädigung einbehaltener Gebührenanteile führen. Der Umstand, dass der zurückzuzahlende Betrag u.U. bereits versteuert wurde, führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der rückwirkenden Änderung des Prozentsatzes. Vielmehr ist diesem – erst das Rückforderungsverhältnis betreffenden – Umstand nach allgemeinen Grundsätzen Rechnung zu tragen. Die Frage der Berücksichtigung gezahlter Steuern betrifft nämlich nicht nur Fälle überzahlter Bürokostenentschädigung, sondern ebenso Fälle überzahlter Dienstbezüge (vgl. § 12 Abs. 2 BBesG). Diesbezüglich ist höchstrichterlich anerkannt, dass grundsätzlich der Bruttobetrag zurückzuzahlen ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Oktober 1999 – 2 C 11.99 –, BVerwGE 109, 365 (Juris Rn. 35), vom 8. Oktober 1998 – 2 C 21.97 –, a.a.O. (Juris Rn. 17) sowie vom 22. September 1966 – 8 C 109.64 –, BVerwGE 25, 97 ff.; vgl. außerdem Beschluss des Senats vom 15. September 2005 – 1 A 1071/04 –, S. 6 des amtlichen Umdrucks.
Dementsprechend ist ein Ausgleich der im Jahre 2001 aufgrund der Überzahlung zuviel gezahlten Steuern nicht durch eine Verminderung des Rückzahlungsbetrages, sondern in erster Linie auf steuerlichem Wege zu erreichen. Aufgrund der Rückzahlung ergibt sich nämlich im Allgemeinen eine Minderung der Steuerschuld in dem Jahr, in dem sie erfolgt. Erst wenn endgültig feststeht, dass sich aufgrund besonderer Umstände im Jahr der Rückzahlung keine Steuerminderung ergibt oder dass diese der Höhe nach nicht ungefähr den Betrag erreicht, der aufgrund der Überzahlung als Lohn- bzw. Einkommenssteuer einbehalten wurde, kann dies nachträglich (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG i.V.m. §§ 97, 98 Landesbeamtengesetz (LBG NRW), 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG) geltend gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 1966 – 8 C 109.64 –, a.a.O. S. 102 f.; Mayer, a.a.O., §12 BBesG Rn. 35 a.E.
Was die Zukunft angeht, wird sich dieses Verfahren dadurch vermeiden lassen, dass der Kläger bei der Finanzverwaltung beantragt, die Frist zur Abgabe seiner Steuererklärung so zu verlängern, dass diese erst nach der endgültigen jährlichen Abrechnung der Bürokostenentschädigung einzureichen ist.
ee) Schließlich lässt sich der Rechtmäßigkeit der rückwirkenden Änderung des Prozentsatzes nicht mit Erfolg entgegen halten, dass sich aufgrund der anschließenden endgültigen Berechnung der Bürokostenentschädigung u.U. eine beträchtliche Rück-forderung ergibt. Durch die Rückforderung wird weder die dem Kläger im Jahr der Rückzahlung zustehende Alimentation noch die ihm in diesem Jahr zustehende Bürokostenentschädigung gekürzt. Vielmehr hat er nur das zurückzuzahlen, was er vorher zuviel erhalten hat. Sofern er nicht in der Lage ist, den vollen Betrag auf einmal zurückzuzahlen, kann der Beklagte ihm auch nachträglich gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG Ratenzahlungen einräumen.
b) Ebenso wenig ist die ebenfalls aufgrund der 4. Änderungsverordnung rückwirkend zum 1. Januar 2001 erfolgte Absenkung des Höchstbetrages (§ 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO) rechtlich zu beanstanden.
Die rückwirkende Absenkung des Höchstbetrages verstößt nicht gegen die Vorschriften der GVEntschVO. Allerdings ist die Änderung des Höchstbetrages nicht vom Wortlaut des § 2 Abs. 2 GVEntschVO umfasst und enthält die GVEntschVO – anders als z.B. die niedersächsischen sowie die sächsischen Parallelvorschriften – auch keine andere Vorschrift, welche die rückwirkende Änderung des Höchstbetrages für zulässig erklärt. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, der Verordnungsgeber habe eine rückwirkende Änderung des Höchstbetrages ausgeschlossen. Wie bereits dargelegt (s.o. a) aa), ist bei der Auslegung der GVEntschVO in erster Linie an das Entschädigungsmodell anzuknüpfen, das den Überlegungen des Verordnungsgebers zugrunde lag und das im Zeitpunkt des Erlasses der GVEntschVO 1998 bereits seit etwa zwei Jahrzehnten praktiziert wurde. Dieses Entschädigungsmodell setzt aber die rückwirkende Abänderbarkeit des Höchstbetrages in gleicher Weise voraus wie die rückwirkende Abänderbarkeit des Prozentsatzes. Aus diesem Grunde ist aus der Tatsache, dass die GVEntschVO bezogen auf den Höchstbetrag keine § 2 Abs. 2 entsprechende Regelung enthält, nicht der (Umkehr-)Schluss zu ziehen, die rückwirkende Abänderbarkeit des Höchstbetrages sei unzulässig. Im Gegenteil ist aufgrund des der GVEntschVO zugrunde liegenden Entschädigungsmodells sowie der Tatsache, dass die GVEntschVO die rückwirkende Änderung des Höchstbetrages nicht ausdrücklich ausschließt, zu folgern, dass die rückwirkende Änderung des Höchstbetrages ebenfalls (nach allgemeinen Grundsätzen) zulässig ist.
§ 49 Abs. 3 BBesG schließt die rückwirkende Absenkung des Höchstbetrages ebenfalls nicht aus. Auf die obigen Ausführungen unter a) bb) wird verwiesen.
Die rückwirkende Absenkung des Höchstbetrages verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Diesbezüglich wird auf die vorstehenden Ausführungen (s.o. a) cc) verwiesen. Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch der Höchstbetrag seit 1976 – mit einer Ausnahme (1997) – jährlich abgeändert wurde; eine Absenkung des Höchstbetrages erfolgte in den Jahren 1988 und 1998.
Das Fehlen einer § 2 Abs. 2 GVEntschVO entsprechenden Norm steht der rückwirkenden Absenkung des Höchstbetrages auch nicht aus anderen Gründen entgegen. Insbesondere bedarf es dazu keiner ausdrücklichen Ermächtigung in der Verordnung selbst. Der Verordnungsgeber ist – wie auch der Gesetzgeber – "kraft Amtes" berechtigt, von ihm erlassene Verordnungen aufzuheben oder abzuändern. Ob er dies auch rückwirkend darf, ist eine Frage der (verfassungs-)rechtlichen Grenzen seiner Normsetzungsbefugnis, die hier – wie vorstehend dargelegt – eingehalten sind. Dementsprechend enthält die Modellverordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher in der Fassung des Beschlusses des Arbeitskreises der Länder für Besoldungsfragen vom 9./11. Juni 1997,
abgedruckt bei Clemens u.a., a.a.O., Anhang zu § 49 BBesG,
auf der die GVEntschVO und die entsprechenden Vorschriften anderer Bundesländer aufbauen, weder in Bezug auf den Prozentsatz noch in Bezug auf den Höchstbetrag eine § 2 Abs. 2 GVEntschVO entsprechende Regelung.
Ist die 4. Änderungsverordnung nach alledem sowohl bezogen auf die rückwirkende Absenkung des Prozentsatzes als auch bezogen auf die rückwirkende Absenkung des Höchstbetrages rechtmäßig, so bestehen gegen die erneute rückwirkende Abänderung dieser Werte durch die 6. Änderungsverordnung schon deswegen keine rechtlichen Bedenken, weil diese Änderung – Prozentsatz und Höchstbetrag wurden erhöht – die Gerichtsvollzieher begünstigt hat. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese dadurch in ihren Rechten verletzt sein sollten. Insbesondere verstoßen rückwirkend in Kraft gesetzte begünstigende Regelungen nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot.
Vgl. Herzog, a.a.O., Art. 20, VII Rn. 66.
2. Der Verordnungsgeber durfte sowohl der Festsetzung des Prozentsatzes als auch der Festsetzung des Höchstbetrages die Daten (eingenommene Schreibauslagen, Gebühreneinnahmen, Pensenbelastung) des Jahres 2001 zugrunde legen.
Weder § 49 Abs. 3 BBesG noch die GVEntschVO enthalten eine Regelung dazu, welche Daten nach welcher Berechnungsmethode der Festsetzung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages zugrunde zu legen sind. Daraus folgt, dass bei der Ermittlung dieser Werte dem Verordnungsgeber ein Normsetzungsermessen zusteht. Die Ausübung dieses Ermessens ist jedenfalls dann nicht rechtswidrig, wenn es sachgerecht ausgeübt wird. Dies ist hier der Fall: Dem Charakter einer (pauschalen) Aufwandsentschädigung entspricht es, den (pauschalierten) Aufwand möglichst realitätsnah zu berechnen. Dazu sind (möglichst) aktuelle Daten erforderlich.
Das der GVEntschVO zugrunde liegende Entschädigungsmodell basiert auf den beiden Grundannahmen, dass höhere Gebühreneinnahmen auf ein größeres (Arbeits-) Pensum zurückzuführen sind und dass ein größeres (Arbeits-)Pensum zu höheren Personalkosten führt. Dies folgt aus der Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 2 GVEntschVO. Dieser Regelung liegt der Gedanke zugrunde, dass ein Gerichtsvollzieher, der mehr Gebühren eingenommen hat, mehr Aufträge (= höheres Arbeitspensum) erledigt und verbunden damit höhere Personalkosten gehabt hat. Die beiden Grundannahmen liegen auch der Berechnung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages zugrunde. Eine erhöhte Pensenbelastung ergibt einen höheren länderspezifischen Jahreskostenbetrag, der wiederum sowohl einen höheren Prozentsatz als auch einen höheren Höchstbetrag i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO bedingt. Deshalb ist es konsequent, der Berechnung des Gebührenanteils für ein bestimmtes Jahr die Pensenbelastung für eben dieses Jahr zugrunde zu legen. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall, wenn Prozentsatz und Höchstbetrag aufgrund der Vorjahreszahlen berechnet werden, wie folgendes Beispiel zeigt: Der Berechnung des Gebührenanteils werden für jeden Gerichtsvollzieher die individuellen Gebühreneinnahmen des jeweiligen Abrechnungsjahres zugrunde gelegt. Für die Berechnung des Gebührenanteils für das Jahr 2001 sind also die im Jahre 2001 erzielten individuellen Einnahmen maßgeblich. Werden Prozentsatz und Höchstbetrag aufgrund der Vorjahreszahlen, hier also aufgrund der Zahlen des Jahres 2000 berechnet, liegt dieser Berechnung die Pensenbelastung des Jahres 2000 (und nicht die von 2001 zugrunde). Dies führt insbesondere dann zu Verzerrungen, wenn – wie im Jahre 2001 – die durchschnittliche Pensenbelastung im Vergleich zum Vorjahr sinkt (von 157 % auf 146,3 %), gleichzeitig aber die durchschnittlichen Gebühreneinnahmen steigen (von 73.600,- DM auf 82.500, DM). Diese Daten entnimmt der Senat einer in einem Parallelverfahren vom Beklagten vorgelegten Aufstellung, die der Prozessbevollmächtigten des Klägers am 18. Januar 2006 in einem weiteren Parallelverfahren (1 A 4123/04) nebst anderen Unterlagen übersandt wurde. Es ist offensichtlich, dass die Grundannahmen des der GVEntschVO zugrunde liegenden Entschädigungsmodells im Jahre 2001 nicht zuträfen, wenn die Vorjahreszahlen zugrunde gelegt worden wären. Die höheren Gebühreneinnahmen wurden bei einer geringeren Pensenbelastung erzielt, basieren also nicht auf einer höheren Arbeitsbelastung (und damit verbunden höheren Personalkosten), sondern auf einer Gebührenerhöhung aufgrund des im Mai 2001 in Kraft getretenen neuen Gebührenrechts. Um derartige Verzerrungen zu vermeiden, ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber sein Normsetzungsermessen dahingehend ausübt, der Berechnung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages die Daten des jeweiligen Abrechnungsjahres zugrunde zu legen.
Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die Vorjahresdaten eher vorliegen, sodass die Festsetzung des Prozentsatzes und des Höchstbetrages sowie die auf diesen Werten basierende endgültige Abrechnung der Bürokostenentschädigung eher erfolgen kann, als bei Zugrundelegung der aktuelleren Daten des Abrechnungsjahres. Jedoch ist weder nachvollziehbar vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass den Gerichtsvollziehern aufgrund der späteren endgültigen Abrechnung wesentliche Nachteile erwachsen. Für die Jahre 1991 bis 2000 (Berechnung aufgrund der Vorjahresdaten) erfolgte die Festsetzung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages – mit Ausnahme der Jahre 1998 und 2000 – entweder im Dezember des Abrechnungsjahres oder – weitaus häufiger – im ersten Quartal des Folgejahres. Für die Jahre 2001 bis 2004 (Berechnung aufgrund der Daten des jeweiligen Abrechnungsjahres) erfolgte die Festsetzung jeweils im Mai oder Juni des folgenden Jahres. Dies macht unter dem Gesichtspunkt der Umsetzung von Kosteneinsparungen keinen wesentlichen Unterschied, da im Dezember eines Jahres kaum noch wesentliche Einsparungen für dieses Jahr erzielt werden können. Dem kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Vorjahresdaten seien bereits im Juni des Abrechnungsjahres bekannt. Allein anhand dieser Daten (Pensenbelastung, Gebühreneinnahmen und Schreibauslagen) lässt sich die Höhe der Bürokostenentschädigung nicht bestimmen, da in die Berechnung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages außer diesen Daten noch der Jahreskostengrundbetrag eingeht, der in der Vergangenheit häufig erst wesentlich später, nämlich gegen Ende des Abrechnungsjahres und für das hier streitgegenständliche Jahr 2001 sogar erst im März des Folgejahres, festgesetzt wurde.
Der Kläger weist zu Recht darauf hin, der Verordnungsgeber sei sowohl bei Erlass der GVEntschVO 1976 als auch bei Erlass der GVEntschVO 1998 davon ausgegangen, Prozentsatz und Höchstbetrag seien auf Grundlage der Vorjahreswerte zu ermitteln.
Vgl. Ziffer 2.24 der Begründung zum Entwurf eines Modells einer Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher sowie Ziffer 1.3 der Erläuterungen zur GVEntschVO.
Dem folgend wurden den Berechnungen – mit Ausnahme des Jahres 1999 – bis zum Jahre 2000 stets die Vorjahresdaten zugrunde gelegt.
Dass den Überlegungen des Verordnungsgebers ein bestimmtes Entschädigungsmodell zugrunde lag, gibt einerseits zwar wichtige Hinweise für die Auslegung der GVEntschVO, schließt es aber andererseits nicht aus, dass er von diesem Modell abweicht. Hätte der Verordnungsgeber eine Bindung an ein bestimmtes Entschädigungsmodell beabsichtigt, hätte er entsprechende Regelungen in die GVEntschVO aufgenommen. Es ist auch sachgerecht, kein bestimmtes Entschädigungsmodell festzuschreiben. Denn bei der Bürokostenentschädigung handelt es sich um eine pauschalierte Aufwandsentschädigung, die realitätsnah an den tatsächlich entstehenden (durchschnittlichen) Kosten zu orientieren ist (s.u. 3). Dem widerspräche es, dem Verordnungsgeber starre Vorgaben bezüglich der Festsetzung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages zu machen. Diesem muss genügend Flexibilität verbleiben, den Gebührenanteil bei Bedarf – sowohl nach oben als auch nach unten – an die tatsächlich entstehenden (durchschnittlichen) Kosten anzugleichen.
Dementsprechend bewirkt die langjährige Praxis des Verordnungsgebers keine Bindung für folgende Abrechnungsjahre. Dies gilt auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes: Bestehen im Hinblick auf die Berechnung der Bürokostenentschädigung keine normativen (eine geschützte Rechtsposition vermittelnden) Vorgaben, fehlt es diesbezüglich – auch bezogen auf eine langjährige Übung – schon an einem Anknüpfungspunkt für einen Vertrauenstatbestand. Gerade aufgrund des Fehlens derartiger Vorgaben muss ein objektiver Beobachter zu dem Schluss kommen, dass der Verordnungsgeber nicht an ein bestimmtes Entschädigungsmodell gebunden ist.
Darüber hinaus ist ein Vertrauen auch nicht an sich, sondern nur unter der Voraussetzung schutzwürdig, dass aufgrund dieses Vertrauens Dispositionen getroffen werden können und tatsächlich getroffen wurden. Auf das Vertrauen, der Berechnung der Bürokostenentschädigung würden auch in Zukunft nicht die Daten des Abrechnungsjahres, sondern – wie bisher – die Vorjahresdaten zugrunde gelegt, lässt sich – jedenfalls ohne konkrete Kenntnis aller dieser Daten – schon im Ansatz keine Disposition stützen. Die Zugrundelegung der Vorjahresdaten führt nämlich nicht zwangsläufig zu einem höheren Gebührenanteil, sondern kann auch einen niedrigeren Gebührenanteil ergeben.
Es bestehen auch keine Bedenken dagegen, der Berechnung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages gerade die Daten des Jahres 2001 zugrunde zu legen. Diesbezüglich ist es aufgrund des neuen Gerichtsvollzieherkostenrechts 2001 nicht zu einer uneinheitlichen Gebührenerhebung gekommen. Die durchschnittlichen Gebühreneinnahmen ergeben sich aus dem gesamten Gebühreneinkommen eines Jahres geteilt durch die Anzahl der Gerichtsvollzieher. Ob Gebührentatbestände einheitlich gehandhabt werden – bei mehr als 1.000 Gerichtsvollziehern in Nordrhein-Westfalen wird dies nie gewährleistet sein – ist für die Ermittlung der durchschnittlichen Gebühreneinnahmen unerheblich.
3. Ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip liegt nicht vor. Die aufgrund der 4. i.V.m. der 6. Änderungsverordnung gewährte Bürokostenentschädigung ist ausreichend bemessen. Die 6. Änderungsverordnung ist in die Betrachtung mit einzubeziehen, da durch diese Verordnung sowohl der Prozentsatz als auch der Höchstbetrag zugunsten der Gerichtsvollzieher angehoben wurden und der Beklagte die dem Kläger zu gewährende Bürokostenentschädigung aufgrund dieser Verordnung – unter entsprechender Herabsetzung des entsprechenden Überzahlungsbetrages – auf einen höheren Betrag festgesetzt hat. Dagegen haben die 7. (GVBl. 2004 S. 273) und die 8. Änderungsverordnung (GVBl. 2005 S. 650) außer Betracht zu bleiben, da sie keine Neuregelung treffen, sondern lediglich die für 2001 geltenden Werte wiederholen.
a) Aufgrund des Alimentationsprinzips, eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG, ist der Dienstherr verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt des Beamten und seiner Familie zu sorgen. Dieser Verpflichtung kommt der Dienstherr nach, indem er den Gerichtsvollziehern Bezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A, Besoldungsgruppen 8 oder 9 (letztere ggf. mit Amtszulage) gewährt. Gerichtsvollzieher benötigen aber nicht nur Mittel für ihren und ihrer Familie Unterhalt, sondern auch für die Einrichtung und Unterhaltung des von ihnen auf eigene Kosten (§ 46 GVO) zu führenden Büros. Da die ihnen gewährten Bezüge nur zur Bestreitung ihres Lebensunterhalts gewährt werden, ergibt sich aus dem Alimentationsprinzip die zusätzliche Verpflichtung des Dienstherrn, ihnen zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros regelmäßig zusätzliche (zweckgebundene) Mittel zur Verfügung zu stellen, sodass sie nicht gezwungen sind, diese – nach Maßgabe der Ausführungen des folgenden Absatzes ermittelten – Kosten aus ihrem Grundgehalt oder der ihnen zusätzlich gewährten Vollstreckungsvergütung zu tragen. Dagegen entspricht es nicht Sinn und Zweck des § 49 Abs. 3 BBesG, den Gerichtsvollziehern eine weitergehende Alimentation (im Sinne zusätzlicher für den allgemeinen Lebensunterhalt frei verfügbarer Mittel) zu gewähren.
Aus dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 BBesG ("den Gerichtsvollziehern" statt "dem Gerichtsvollzieher") folgt, dass Abgeltungsmaßstab nicht die dem einzelnen Gerichtsvollzieher konkret entstehenden Kosten sind, sondern die sämtlichen Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich einer landesrechtlichen Abgeltungsregelung im Durchschnitt entstehenden Kosten. Damit sieht § 49 Abs. 3 BBesG eine typisierende und pauschalierende Aufwandsentschädigung vor. Bei der Bemessung dieser Entschädigung hat der Verordnungsgeber sich realitätsnah an den tatsächlich entstehenden (durchschnittlichen) Kosten zu orientieren. Der gegenteiligen Auffassung des Klägers ist nicht beizupflichten; für sie fehlt es an jedem Anhalt im Gesetz. Daraus folgt, dass er im Falle großer regionaler oder sonstiger Unterschiede verpflichtet ist, diese bei der Bemessung der Entschädigung, z.B. über eine Staffelung, zu berücksichtigen. Andererseits darf er nicht auf einen für erforderlich gehaltenen Bedarf (= fiktive Kosten) abstellen, da es sich beim Ersatz eines fiktiven Aufwandes nicht um die Abgeltung tatsächlich entstehender Kosten handelt. Um zu gewährleisten, dass die Entschädigung diesen Grundsätzen entspricht, hat der Verordnungsgeber den Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 – 2 C 41.03 –, a.a.O. (Juris Rn. 10 ff.); Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 13/14 des amtlichen Umdrucks; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 7. Juli 2005 – 5 KN 95/04 –, S. 10 ff. des amtlichen Umdrucks.
b) Bei Anlegung dieses rechtlichen Maßstabes gelangt der Senat zu der Überzeugung, dass die den Gerichtsvollziehern auf Grundlage der 4. und 6. Änderungsverordnung gewährte Bürokostenentschädigung ausreichend bemessen war. Diese Überzeugung stützt sich auf eine im Jahre 2001 von einer aus Vertretern der Finanz- und Justizministerien bestehenden Arbeitsgruppe "Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher" durchgeführte bundesweite Erhebung (im Folgenden: Erhebung 2001). Für diese Erhebung wurden bundesweit etwa 8 % der Gerichtsvollzieher – die Bundesländer Hamburg und Berlin haben sich an der Erhebung nicht beteiligt – nach ihren jährlichen Bürokosten befragt. Aus Nordrhein-Westfalen haben 74 Gerichtsvollzieher (= 7 %) an der Erhebung teilgenommen. Die Auswertung dieser Erhebung ergibt, dass den nordrhein-westfälischen Gerichtsvollziehern im Jahre 2000 für die Einrichtung und Unterhaltung ihres Büros durchschnittliche Kosten i.H.v. 35.208,- DM entstanden sind, davon 15.077,- DM an Personal- und 20.131,- DM an Sachkosten. Diese Beträge hat der Senat den in der erwähnten Erhebung dokumentierten Daten entnommen: Zur Ermittlung der durchschnittlichen Personalkosten wurden die beiden Durchschnittswerte aus der ersten und der dritten Spalte unter B.1 b) bb) (gezahltes Jahres-Beschäftigungsentgelt) und der Durchschnittswert unter B.1 b) bc) (Jahresbeitrag Verwaltungsberufsgenossenschaft) addiert. Die durchschnittlichen Sachkosten beruhen auf einer Addition der Durchschnittswerte in der jeweils letzten Spalte unter B.2 a) und B.2 b) (Mietkosten/Mietwert) mit den Durchschnittswerten unter B.2 c)-m) (übrige Sachkosten). Die Durchschnittswerte unter B.1 b) bd) (soziale Absicherung von Familienmitgliedern außerhalb der Sozialversicherung) wurden nicht berücksichtigt. Bei diesen Kosten handelt es sich offensichtlich nicht um Kosten, die durch den Betrieb eines Gerichtsvollzieherbüros verursacht werden.
Demgegenüber ist der Verordnungsgeber auf Grundlage des von der Arbeitsgruppe für Besoldungsfragen empfohlenen Jahreskostengrundbetrages für 2001 von jährlichen durchschnittlichen Bürokosten i.H.v. 47.653,- DM (bei einem Pensum von 100 %) ausgegangen. Dieser Betrag setzt sich aus einem Sachkostenanteil i.H.v. 14.501,- DM und einem Personalkostenanteil i.H.v. 33.152,- DM zusammen. Da die jährliche Pensenbelastung in Nordrhein-Westfalen 2001 146,3 % betrug, wurde der Personalkostenanteil um 46,3 % auf 48.505,30 DM erhöht. Dementsprechend ist der Verordnungsgeber beim Erlass der 6. Änderungsverordnung für 2001 von jährlichen durchschnittlichen Bürokosten i.H.v. 63.006,30 DM ausgegangen. Dieser Betrag reicht bei weitem aus, um die tatsächlich von den Gerichtsvollziehern durchschnittlich für die Unterhaltung ihres Büros aufgewendeten Kosten abzudecken.
Dahin gestellt bleiben kann, ob die von den Gerichtsvollziehern angegebenen Sachkosten in vollem Umfang erforderlich und angemessen waren. Die Bürokostenentschädigung für 2001 ist auch dann ausreichend bemessen, wenn man dies zu ihren Gunsten unterstellt. Zwar hätte sich dann der Sachkostenanteil, den der Verordnungsgeber seinen Berechnungen zugrunde gelegt hat, als zu niedrig erwiesen. Dies ist jedoch unerheblich, da eine ggf. zu geringe Sachkostenabgeltung durch einen Überschuss bei der Erstattung der Personalkosten kompensiert wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 – 2 C 41.03 –, a.a.O. (Juris Rn. 18); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 7. Juli 2005 – 5 KN 95/04 –, S. 13 des amtlichen Umdrucks; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14. Dezember 1995 – 4 S 93/93 –, a.a.O. (Juris Rn. 22, 26).
Aus der Auswertung der Erhebung 2001 ergibt sich, dass den Gerichtsvollziehern im Jahre 2001 aus der Erstattung der Personalkosten im Durchschnitt ein Überschuss i.H.v. mehr als 30.000,- DM verblieben ist. Dies reicht bei weitem aus, um etwaige Defizite bei der Abgeltung der Sachkosten auszugleichen. Unter den 74 im Rahmen der Erhebung 2001 befragten Gerichtsvollziehern aus Nordrhein-Westfalen erreicht nicht ein einziger den für Personalkosten zur Verfügung gestellten Betrag i.H.v. 48.505,30 DM auch nur annähernd. Die höchsten angegebenen Personalkosten belaufen sich auf etwas über 31.000,- DM.
c) Die gegen die Erhebung 2001 gerichteten Angriffe halten einer näheren Überprüfung nicht stand. Dass die erhobenen Daten sich auf das Jahr 2000 beziehen, mindert ihren Aussagewert nicht. Angesichts der auch 2001 niedrigen Inflationsrate ist weder nachvollziehbar dargelegt noch sonst ersichtlich, dass sich die Bürokosten von 2000 auf 2001 nennenswert erhöht haben. Schon aus diesem Grunde bestand keine Notwendigkeit, bezüglich der 2001 entstandenen Kosten eine erneute Erhebung durchzuführen. Hinzu kommt, dass die in § 49 Abs. 3 BBesG vorgesehene Pauschalierung der Bürokostenentschädigung in erster Linie der Verwaltungsvereinfachung dient. Der Dienstherr soll nicht in jedem Einzelfall die konkret entstandenen Kosten ermitteln und über deren Erforderlichkeit entscheiden müssen.
Vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 18/19 des amtlichen Umdrucks.
Aus diesem Grunde ist es auch nicht erforderlich, dass der Verordnungsgeber im Rahmen einer Erhebung alle Gerichtsvollzieher seines Bereichs befragt. Sowohl die jährliche Durchführung einer Erhebung als auch die Befragung aller Gerichtsvollzieher würden einen Verwaltungsaufwand erfordern, der sich nicht wesentlich von demjenigen für eine Einzelabrechnung unterscheiden würde. Ausreichend ist daher, wenn der Verordnungsgeber seine Erhebungen – abhängig von den Veränderungen, die sich für die Führung eines Gerichtsvollzieherbüros ergeben – von Zeit zu Zeit überprüft und diese auf eine ausreichend breite Ermittlungsgrundlage stellt. Letzteres ist bei der Erhebung 2001 der Fall. Diese Erhebung stützt sich auf die Befragung von 74 zufällig ausgewählten Gerichtsvollziehern, die zudem aus allen drei nordrhein-westfälischen OLG-Bezirken stammen. Dies ist eine ausreichend breite Ermittlungsgrundlage, um ein nicht durch Besonderheiten einzelner Gerichtsvollzieherbüros verfälschtes Ergebnis zu erhalten.
Die Tatsache, dass Gerichtsvollzieher nicht verpflichtet sind, Aufzeichnungen über ihre Bürokosten zu führen, steht der Verwertbarkeit der Erhebung 2001 ebenfalls nicht entgegen. Schon aus steuerlichen Gründe dürften die meisten Gerichtsvollzieher entsprechende Belege sammeln. Im Übrigen haben die befragten Gerichtsvollzieher die ihnen gestellten Fragen tatsächlich beantwortet. Anhaltspunkte dafür, dass sie bei der Befragung falsche Angaben gemacht haben, sind nicht nachvollziehbar dargelegt.
Da es sich – wie bereits dargelegt – bei der Bürokostenentschädigung um eine pauschalierte Aufwandsentschädigung handelt, ist nicht darauf abzustellen, ob die Bürokostenentschädigung im Falle jedes einzelnen Gerichtsvollziehers zur Deckung seiner Bürokosten ausreicht.
Vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 14 des amtlichen Umdrucks; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 7. Juli 2005 – 5 KN 95/04 –, S. 12 des amtlichen Umdrucks.
Vielmehr ist die Bürokostenentschädigung nur dann zu gering bemessen, wenn sie für eine wesentliche Teilgruppe der nordrhein-westfälischen Gerichtsvollzieher nicht ausreichen würde, um deren bürobezogenen Aufwand zu decken. Dass dies – bezogen auf das hier streitgegenständliche Jahr 2001 – der Fall ist, ergibt sich weder aus der Erhebung 2001 noch liegen anderweitige Anhaltspunkte dafür vor. Im Gegenteil ergibt sich aus dieser Erhebung, dass der Überschuss bei der Erstattung der Personalkosten im Jahre 2001 so hoch war, dass dieser Überschuss selbst bei Gerichtsvollziehern mit hohen Personalkosten ausreichte, um etwaige Defizite bei der Abgeltung der Sachkosten auszugleichen. Es ergeben sich aus den erhobenen Daten nicht einmal ansatzweise Anhaltspunkte für regionale (z.B. Stadt-Land) oder strukturelle (z.B. soziale Problemviertel mit ungünstiger Schuldnerstruktur) Besonderheiten, die derart ausgeprägt wären, dass die für 2001 gewährte Bürokostenentschädigung für wesentliche Gruppen von Gerichtsvollziehern nicht ausreichend gewesen wäre. Vielmehr ergibt sich aus der Erhebung 2001, dass die 2001 gewährte Bürokostenentschädigung nur bei zwei der 74 an der Erhebung beteiligten nordrhein-westfälischen Gerichtsvollzieher – deren Angaben zugrunde gelegt – nicht ausreichte, um die erforderlichen Bürokosten zu decken. Allerdings sind die Angaben dieser beiden Gerichtsvollzieher zu ihren jährlichen Sachkosten – wie in einigen weiteren Fällen – nicht durchgängig nachvollziehbar. Dies betrifft vor allem die Angaben zu den abschreibungspflichtigen Sachkosten. Schreibt man diese Kosten – dies wurde bei den Angaben offensichtlich nicht beachtet – über mehrere Jahre ab, so bleiben auch die Bürokosten dieser beiden Gerichtsvollzieher unter dem Betrag (63.006,30 DM), den der Verordnungsgeber für 2001 insoweit zugrunde gelegt hat. Damit ist der seitens der Gerichtsvollzieher erhobene Einwand, die aus der Erhebung 2001 abgeleiteten Durchschnittswerte würden durch die Gerichtsvollzieher, die ihr Büro nicht den dienstlichen Erfordernissen entsprechend führen, zu Ungunsten derjenigen Gerichtsvollzieher mit realistischen Bürokosten verfälscht, entkräftet.
d) Die Zahlen, die sich aus der Erhebung 2001 ergeben, werden auch nicht durch andere Gutachten, Studien oder Unterlagen widerlegt.
Das Berger-Gutachten von Juli 2001 kommt zu dem Ergebnis, dass "ein modern ausgestattetes Gerichtsvollzieherbüro mit zwei vollwertigen EDV-Arbeitsplätzen" jährliche Sachkosten i.H.v. 23.000,- DM verursacht. An Personalkosten seien (bei einem Pensum von 100 %) 38.200,- DM erforderlich (S. 33, 41/42, 43-50 des Gutachtens). Ob diese Berechnungen zutreffen, kann dahinstehen. Der Verordnungsgeber hat sich bei der Bemessung der Bürokostenentschädigung realitätsnah an den tatsächlich entstehenden (durchschnittlichen) Kosten zu orientieren (s.o. 3. a). Dies schließt es aus, auf einen – wie auch immer definierten – für erforderlich gehaltenen Bedarf abzustellen. Das idealtypische, ordentlich organisierte, an den Grundsätzen der Sparsamkeit ausgerichtete Gerichtsvollzieherbüro ist nicht der Maßstab, an dem die Bemessung der Bürokostenerstattung auszurichten ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 – 2 C 41.03 –, a.a.O. (Juris Rn. 16).
Aus diesem Grund sind die Zahlen des Berger-Gutachtens nicht geeignet, die Ergebnisse der Erhebung 2001 in Zweifel zu ziehen oder gar zu widerlegen. Zwar wurde für das Berger-Gutachten eine namhafte Anzahl von Gerichtsvollziehern (81) befragt. Im Ergebnis stellt das Gutachten aber nicht darauf ab, welche Kosten den befragten Gerichtsvollziehern tatsächlich im Durchschnitt entstanden sind. Im Bereich der Sachkosten trifft das Gutachten eine Aussage über die Kosten, die erforderlich sind, um ein Gerichtsvollzieherbüro auf einem bestimmten Standard ("modern ausgestattetes Gerichtsvollzieherbüro") zu betreiben. Entsprechendes gilt vom Ansatz her bezüglich der Personalkosten. Auch hier orientiert sich das Gutachten nicht an den tatsächlich entstehenden Kosten, sondern an einem festgelegten Bedarf.
Im Übrigen liegen das Berger-Gutachten und die Angaben der im Rahmen der Erhebung 2001 befragten Gerichtsvollzieher bezüglich der Sachkosten nicht weit auseinander. Bezüglich der Kompensation einer ggf. zu gering bemessenen Sachkostenabgeltung durch einen Überschuss bei der Erstattung der Personalkosten (s.o. 3. b) wird daher verwiesen.
Die vorstehenden Darlegungen gelten in gleicher Weise für die Ergebnisse des Zweiten Zwischenberichtes der Bund-Länder-Arbeitsgruppe "Organisation des Gerichtsvollzieherwesens/Privatisierung". Auch diese Zahlen orientieren sich nicht an den den Gerichtsvollziehern tatsächlich durchschnittlich entstehenden Aufwendungen. Diesbezüglich heißt es in diesem Bericht (S. 25):
"Das Reformmodell ‚Beleihung’ bricht mit dem gegenwärtigen System und schafft neue Strukturen in der Zwangsvollstreckung. Dies legt nahe, die für die Kostenermittlung nötigen Grundlagen nicht aus Erhebungen zu entnehmen, die am Ist-Zustand anknüpfen, sondern an einem gedachten Soll-Zustand zu orientieren. .... Das Vorgehen bei der Ermittlung der Kosten eines beliehenen Gerichtsvollziehers unterscheidet sich damit wesentlich von dem bei der Bürokostenentschädigung. .... Im Rahmen der Beleihungslösung war dagegen zu fragen, welche Umsatzerlöse ein beliehener Gerichtsvollzieher benötigt, damit er in einer Wettbewerbssituation effizient arbeiten kann und ausreichende unternehmerische Handlungsspielräume hat."
Die weitere Vorgehensweise der Arbeitsgruppe bestätigt dies. Zwar knüpft die Arbeitsgruppe bezüglich einzelner Kosten im Sachkostenbereich an Ergebnisse der (bundesweiten) Erhebung 2001 an (S. 28), jedoch werden diese Beträge entsprechend dem (bundesweiten) Durchschnittspensum erhöht (Anlage 4). Mit diesem Schritt löst sich die Arbeitsgruppe – entsprechend ihrem Ansatz – von einer Orientierung an tatsächlich entstehenden Kosten, da die wesentlichen Sachkosten (Miete, Büroreinigung Anschaffung von Büromöbeln, Büromaschinen, Computern und Fachliteratur) unabhängig von der tatsächlichen Arbeitsbelastung entstehen.
Für die im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 17. Dezember 2001 (S. 4527 ff.) veröffentlichten Personalkostentabellen, aus denen sich die Kosten eines Arbeitsplatzes der Hessischen Landesverwaltung ergeben, gilt nichts anderes. Diese Kostensätze geben nicht ansatzweise etwas für die Ermittlung der den Gerichtsvollziehern tatsächlich entstehenden durchschnittlichen Aufwendungen her.
Weitere Gutachten, Studien o.ä., die im vorliegenden Zusammenhang von Relevanz sein könnten, wurden von den Beteiligten nicht benannt. Auch nach Kenntnis des Senats ist die Erhebung 2001 die einzige – bezogen auf das hier streitgegenständliche Jahr 2001 – aktuelle Erhebung über die den nordrhein-westfälischen Gerichtsvollziehern tatsächlich durch den Betrieb ihres Büros entstehenden Kosten. Die sog. Schäfter-Studie,
vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 17 des amtlichen Umdrucks; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 7. Juli 2005 – 5 KN 95/04 –, S. 13/14 des amtlichen Umdrucks; die Studie ist im Internet unter www.fuesser.de eingestellt,
stützt sich zwar ebenfalls auf eine Befragung von Gerichtsvollziehern, jedoch wurden keine nordrhein-westfälischen Gerichtsvollzieher befragt (S. 3 des Internetausdrucks). Zudem bestätigt diese Studie im wesentlichen die Ergebnisse der Erhebung 2001: Laut Schäfter-Studie lagen die Kosten, die im Jahre 2001 in den Bundesländern Bayern, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Thüringen ohne die Berücksichtigung fiktiver Personalkosten durchschnittlich für den Betrieb eines Gerichtsvollzieherbüros anfielen, zwischen 10.757,- und 16.962, EUR (Tabelle 43). Damit waren die durchschnittlichen Bürokosten in diesen Bundesländern noch etwas niedriger als in Nordrhein-Westfalen (35.208,- DM = 18.001,56 EUR) und lagen weit unter dem Betrag (63.006,30 DM = 32.214,61 EUR), den der nordrhein-westfälische Verordnungsgeber für das Jahr 2001 als durchschnittlich erforderlichen Aufwand seinen Berechnungen zugrunde gelegt hat.
Schließlich hängt die Entscheidung der Frage, ob §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO i.d.F. der 4. sowie der 6. Änderungsverordnung gegen das Alimentationsprinzip verstoßen, nicht davon ab, ob der Verordnungsgeber das der Festsetzung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages zugrunde liegende umfangreiche Zahlenmaterial in jeder Hinsicht zutreffend ausgewertet hat. Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der vorstehend zitierten Bestimmungen der GVEntschVO ist deren Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Zwar bedarf es zur Ermittlung der Höhe des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages vielfältiger Schätzungen und Berechnungen. Die Rechtmäßigkeit einer Bestimmung der GVEntschVO hängt jedoch nicht davon ab, ob alle diese einzelnen Schritte richtig vorgenommen wurden. Diesbezüglich ist entscheidend, dass das Ergebnis (hier: die aufgrund des Prozentsatzes und des Höchstbetrages für 2001 vorgesehene durchschnittliche Bürokostenentschädigung) im Einklang mit höherrangigem Recht steht.
Jedenfalls dann, wenn – wie hier – das höherrangige Recht (hier: § 49 Abs. 3 BBesG) dem Verordnungsgeber keine näheren Vorgaben macht, was er bei seiner Entscheidungsfindung zu berücksichtigen hat, kann der Erlass einer Rechtsverordnung anders als der Erlass eines Verwaltungsaktes nicht auf "Ermessensfehler" untersucht werden. Der Erlass einer Rechtsverordnung ist ein Akt der Rechtssetzung. Zwar unterliegt deren Ergebnis einer verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle. Dies gilt jedoch nicht für die Betätigung des sog. Normsetzungsermessens, also nicht für den Vorgang der Entscheidungsfindung einschließlich der subjektiven Vorstellungen und Motive des Verordnungsgebers.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 – 7 B 47.88 –, NVwZ-RR 1988, 41 (Juris Rn. 11 f.); Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 – 2 D 7/04 –, S. 15 des amtlichen Umdrucks; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14. Dezember 1995 – 4 S 93/93 –, a.a.O. (Juris Rn. 23); OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18. Mai 1992 – 2 A 2024/89 – NVwZ-RR 1993, 48 (Juris Rn. 12 ff).
Die Auswertung des umfangreichen Datenmaterials – es mussten die Statistiken aller nordrhein-westfälischen Gerichtsvollzieher ausgewertet werden – gehört zum Vorgang der Entscheidungsfindung.
Im vorliegenden Fall ist das Ergebnis der Normsetzung in dem Sinne richtig, dass die den Gerichtsvollziehern für 2001 vom Verordnungsgeber zugestandene durchschnittliche Bürokostenentschädigung nicht zu niedrig angesetzt wurde (s.o. 3.). Damit führt der von dem Beklagten bestätigte Fehler bei der Auswertung des der Festsetzung des Prozentsatzes sowie des Höchstbetrages zugrunde liegenden Zahlenmaterials nicht dazu, dass das Ergebnis der Normsetzung rechtswidrig ist. Dies hat zur Folge, dass dieser Auswertungsfehler im gegebenen Zusammenhang unbeachtlich ist. Die Frage, ob der von dem Beklagten bestätigte Auswertungsfehler angesichts des außerordentlichen Umfangs des betroffenen Zahlenmaterials und der relativen Geringfügigkeit des Fehlers – nach Angaben des Beklagten liegen die Auswirkungen auf die Höhe des Gebührenanteils unter einem Prozent – schon aus diesen Gründen als unbeachtlich einzustufen ist, bedarf daher keiner weiteren Behandlung.
II. Der auf Aufhebung der Festsetzung des die Bürokostenentschädigung betreffenden Rückforderungsbetrages gerichtete Anfechtungsantrag (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist ebenfalls unbegründet. Das Rückforderungsverlangen des Beklagten ist gestützt auf §§ 97, 98 LBG NRW i.V.m. § 12 Abs. 2 BBesG rechtmäßig. Der Beklagte hat die dem Kläger zustehende Bürokostenentschädigung der Höhe nach zutreffend festgesetzt (s.o. I.). Damit hat der Kläger die über die festgesetzten Beträge hinaus vorläufig einbehaltenen Gebührenanteile i.S.d. § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG zuviel, nämlich ohne rechtlichen Grund, erhalten. Auf den Wegfall der Bereicherung (§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG i.V.m. § 818 Abs. 3 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB) kann er sich nicht berufen: Aufgrund der seit Jahrzehnten, nämlich zumindest seit 1976 gehandhabten Verfahrensweise war ihm bekannt, dass die Bürokostenentschädigung erst nachträglich endgültig abgerechnet wird. Somit wusste er auch bzw. hätte er wissen müssen (§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG), dass sich aufgrund der für jedes Geschäftsjahr durchgeführten endgültigen Abrechnung (Jahresnachweisung) Rückforderungsbeträge ergeben können. Hinzu kommt, dass die Gerichtsvollzieher mit Erlass vom 8. Oktober 2001 ausdrücklich auf Rückforderungen in nicht unerheblichem Umfang hingewiesen wurden. Damit war der Kläger i.S.d. §§ 819 Abs. 1 BGB, 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG bösgläubig. Umstände, die eine Billigkeitsentscheidung des Beklagten (§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG) erforderlich gemacht hätten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, sodass – ausgehend vom Erkenntnisstand des Beklagten im Zeitpunkt des Erlass des Widerspruchsbescheides,
vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998 – 2 C 21.97 –, ZBR 1999, 173 (Juris Rn. 22),
von einer solchen abgesehen werden konnte.
III. Ein Anspruch des Klägers auf Rückzahlung des von ihm auf die Forderung des Beklagten bereits geleisteten Teilbetrages (Antrag zu 3.) besteht angesichts der zutreffenden Festsetzung der Bürokostenentschädigung nicht; für die Zinsforderung fehlt daher die Grundlage.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind. Insbesondere weicht die vorliegende Entscheidung nicht von der Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 - ab. Die sächsischen Vorschriften, die Gegenstand letzterer Entscheidung sind, stimmen nicht mit den einschlägigen nordrhein-westfälischen Vorschriften überein. Auf die Behandlung des Rückwirkungsverbotes in jenem Urteil kommt es daher nicht an.
Der Streitwert bemisst sich nach der Höhe des insgesamt streitigen Rückforderungsbetrages, § 52 Abs. 3, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Rückzahlungsanspruch des Klägers (Antrag zu 3.), der einen Teilbetrag dieser Summe betrifft, und die darauf bezogene Zinsforderung, § 43 Abs. 1 GKG, bleiben wertmäßig außer Ansatz.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46, 49 Gerichtsvollzieherordnung - GVO
§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 2 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO
§§ 97, 98 LBG NRW
§§ 819 Abs. 1 BGB, 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 130a VwGO
§ 91 VwGO
§ 49 BBesG
§ 77 GVO
§ 46 GVO
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 49 Abs. 1 und 2 Bundesbesoldungsgesetz
§ 49 Abs. 3 BBesG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 GVEntschVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 GVEntschVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO
§ 4 Abs. 2 GVEntschVO
§ 11 Nr. 1 GVO
§ 4 Abs. 1 GVEntschVO
§ 11 Nr. 4 und 77 Nr. 1 GVO
§ 77 Nr. 3 Satz 1 GVO
§ 2 Abs. 2 GVEntschVO
§ 2 Abs. 2 GVEntschVO
§ 2 Abs. 2 GVEntschVO
§ 49 Abs. 3 BBesG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozessordnung
§ 2 Abs. 2 Satz 3 SächsGVEntschVO
§ 12 Abs. 2 BBesG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 818 Abs. 3 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 43 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 2 der Verordnung
§ 1 Nr. 3 der Verordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 214
NVwZ 2002, 1505
BVerfGE 101, 239
BVerfGE 97, 67
BVerfGE 72, 200
BVerwGE 118, 277
BVerfGE 45, 142
BVerwGE 109, 365
BVerwGE 25, 97
NVwZ-RR 1988, 41
NVwZ-RR 1993, 48
1 A 4120/04
2 C 41.03
2 D 7/04
2 D 7/04
5 KN 95/04
1 K 2560/02
2 C 13.01
5 KN 95/04
4 S 43/97
4 S 93/93
1 BvF 1/94
2 BvR 882/97
2 BvL 2/83
2 C 36.02
2 CN 1.00
2 BvR 499/74
2 BvL 499/74
2 CN 1.00
2 C 11.99
2 C 21.97
8 C 109.64
1 A 1071/04
8 C 109.64
1 A 4123/04
4 S 93/93
7 B 47.88
2 A 2024/89