Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-05-30, Aktenzeichen 2 B 1287/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0530.2B1287.13.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerden der Antragsteller und der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 29. Mai 2013 werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen haben die Antragsteller als Gesamtschuldner zu einem Drittel und die Antragsgegnerin zu zwei Drittel zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die gemäß §§ 146, 147 VwGO fristgerecht eingelegten und begründeten Beschwerden sind zulässig, haben in der Sache aber keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 27. Mai 2013 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 24. Mai 2013 in dem aus dem Tenor seines Beschlusses ersichtlichen Umfang wiederhergestellt.
Die dagegen gerichtete Beschwerde der Antragsgegnerin mit dem Ziel der vollständigen Ablehnung des Antrags der Antragsteller gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht begründet. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist die Gefahrenbewertung des Verwaltungsgerichts nicht als unzutreffend zu bewerten. Dies gilt zunächst, soweit die Antragsgegnerin auf die Stellungnahme des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main vom 29. Mai 2013 bezüglich der „Demonstration Flughafen Frankfurt am Main am 31.05.2013“ verweist. In dieser wird allein auf Seite 10 unter 4.2 auf die Demonstration am Flughafen Frankfurt am Main konkret eingegangen und dazu ausgeführt, „aufgrund der Beteiligung der grundsätzlich aktions- und gewaltorientierten autonomen Antifa(f)“ sei mit Störungen der Betriebs- und Geschäftsabläufe sowie „kreativen“ Aktionen gegen die „Abschiebemaschinerie“ zu rechnen. Nach derzeitigem Erkenntnisstand sei eine Teilnehmerzahl im mittleren dreistelligen Bereich (darunter ca. ein Drittel gewaltbereit/gewaltentschlossen) „wahrscheinlich“. Die sehr allgemeine und pauschale Einschätzung, dass mit Störungen der Betriebs- und Geschäftsabläufe zu rechnen sei, wird durch keine konkreten Tatsachen belegt.
Dies gilt auch für die von der Antragsgegnerin weiterhin in Bezug genommene „ergänzende Stellungnahme des PP Frankfurt am Main“ vom 29. Mai 2013. Auch darin wird die Behauptung, dass durch die Versammlung im Terminal der Betrieb des Flughafens in erheblichem Maße gestört werde, nicht belegt. Soweit ausgeführt wird, dass „aufgrund aktueller Ankündigungen von kreativen Aktionen zivilen Ungehorsams in Zusammenhang mit den Blockupy-Aktionstagen insgesamt und damit auch am Flughafen Frankfurt … Absatz 91 des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - eingreife, nach dem Blockaden im Bereich des Frankfurter Flughafens nicht hinnehmbar seien, da hierdurch die Sicherheit und die Funktionsfähigkeit in erheblichem Maße beeinträchtigt würden“, ist auch damit nicht durch konkrete Tatsachen belegt, dass mit der notwendigen hohen Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass es tatsächlich zu einer Blockade des Flughafenbetriebs kommen wird. Der Hinweis, „bei der polizeilichen Lagebewertung“ bedeute „die Formulierung „mit Störungen … ist zu rechnen“, dass ein Schadenseintritt mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei“, entbindet nicht davon, dass i. S. der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eindeutige und konkrete Tatsachen substantiiert vorgetragen und durch Nachweise belegt wird, dass ein solcher Schadenseintritt mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu besorgen ist (vgl. BVerfG, U. v. 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226, juris, Rdnr. 90).
Soweit von der Antragsgegnerin weiterhin vorgetragen wird, eine Überwachung der Teilnehmerzahl und eine Differenzierung zwischen Teilnehmern der Versammlung und anderen Besuchern des Flughafens sei nicht möglich, kann auch diese Einschätzung nicht durchgreifen. Das Wesen einer Versammlung besteht darin, dass sich Teilnehmer zu einem gemeinsamen Zweck an einem gemeinsamen Ort zusammenfinden, also gerade als einheitliche Ansammlung von Menschen erkennbar sein wollen und auch sind. Sie sind damit wie auch bei der hier streitbegangenen Versammlung grundsätzlich abgrenzbar. Zu dem Vortrag, dies sei bei der Versammlung im Terminal 1 nicht möglich, ist darauf hinzuweisen, dass es insoweit für die Beurteilung der Erfüllung der Auflage des Verwaltungsgerichts im Hinblick auf die Begrenzung der Teilnehmerzahl nur erheblich ist, dass die abgrenzbare Versammlung nicht mehr als 200 Teilnehmer umfasst. Soweit die Versammlung diese Teilnehmerzahl überschreitet, ist die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts hinfällig und damit im Ergebnis die weitere Durchführung der Versammlung nicht mehr zulässig mit der Folge, dass sie aufgelöst werden kann.
Soweit von der Antragsgegnerin weiterhin ausweislich von Internet-Ankündigungen und -Aufrufen darauf hingewiesen wird, dass von einzelnen Teilnehmern Blockaden im Rahmen der Versammlung beabsichtigt seien, ist insoweit nicht substantiiert dargelegt und nachgewiesen, dass diese Äußerungen unmittelbar und zwingend den Anmeldern der Versammlung und der Versammlungsleiterin mit der Folge zuzurechnen sind, dass dies ein Vollverbot der Versammlung im Terminal 1 rechtfertigte. Insoweit sind keine konkreten und belastbaren Tatsachen und Umstände vorgelegt worden, die belegen, dass die Versammlung aus Sicht der Anmelder auf eine Blockade ausgerichtet ist bzw. auf der Grundlage der Tatsachen, wie sie sich im jetzigen Stand des vorliegenden Verfahrens aufgrund des Vortrags der Beteiligten darstellen, mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu einer solchen Blockade führen wird. Vermutungen und Schlussfolgerungen, die seitens der Antragsgegnerin und in den Beurteilungen des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main im Hinblick auf die Zurechnung von Blockadeaufrufen potentieller Versammlungsteilnehmer zu den Anmeldern der Versammlung ohne die Grundlage belastbarer Tatsachen gezogen werden, können nicht ausreichen, eine Versammlung im Terminal 1 vollständig zu untersagen.
Entgegen der Auffassung der Beigeladenen kann aus den Darlegungen des Polizeipräsidiums Frankfurt nicht entnommen werden, dass es dafür konkrete und belastbare Tatsachen gibt. Im Übrigen ist zum Vortrag der Beigeladenen auch darauf hinzuweisen, dass Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr gegen potentielle Störungen in Ansehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Verhältnis zu der „ultima ratio“ eines Vollverbotes grundsätzlich zumutbar sind (vgl. dazu BVerfG, U. v. 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 -, a. a. O., juris, Rdnr. 90).
Auch die Beschwerde der Antragsteller kann keinen Erfolg haben. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Erweiterung des Teilnehmerkreises auf 500 Teilnehmer im Rahmen des Vortrags zur Beschwerdebegründung nicht zu einer Beurteilung der Auflage in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main unter Begrenzung der Teilnehmerzahl auf 200 Teilnehmer als rechtswidrig führen kann. Insoweit handelt es sich im Hinblick auf die angemeldete Versammlung nicht mehr um das gleiche Verwaltungsverfahren.
Die Antragsteller haben weder in den Koordinationsgesprächen mit der Antragsgegnerin im Zeitraum zwischen dem 7. Mai und 24. Mai 2013 noch im Antragsverfahren ausweislich ihres Schriftsatzes vom 27. Mai 2013 dargelegt, dass sie nunmehr eine Anmeldung einer öffentlichen Versammlung vornehmen wollen bzw. die ursprüngliche Anmeldung dahingehend ändern wollen, dass eine Versammlung mit einer mehr als doppelt so hohen Teilnehmerzahl angemeldet werden soll. Eine Versammlung mit einer mehr als doppelt so hohen Teilnehmerzahl ist nicht mehr identisch ist mit der ursprünglich angemeldeten Versammlung. Insoweit kann es nicht Gegenstand der rechtlichen Beurteilung im Beschwerdeverfahren sein, dass die Antragsteller erstmals im Beschwerdeverfahren eine Versammlung mit einer mehr als doppelt so hohen Teilnehmerzahl durchführen wollen. Dazu bedarf es der Durchführung eines geordneten Verwaltungsverfahrens, in dem zunächst die Antragsgegnerin zum Erlass einer Verfügung im Hinblick auf eine solche Versammlung mit einer mehr als doppelt so hohen Teilnehmerzahl berufen ist. Es ist nicht Sache des Beschwerdesenats, eine erstmals im Beschwerdeverfahren im Hinblick auf die Teilnehmerzahl völlig veränderte Anmeldung der Versammlung zu beurteilen.
Unabhängig davon ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass bei einer mehr als doppelt so hohen Teilnehmerzahl aufgrund der Darlegungen der Antragsgegnerin unter Bezug auf die Gefahrenbeurteilungen des Polizeipräsidiums und der Darlegungen der Beigeladenen, insbesondere unter Hinweis auf eine Vielzahl vorgelegter Aufrufe zu Blockaden und Verhinderung von Flügen (vgl. die Anlagen zu dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 29. 5. 2013, z. B. Aufruf zur „Blockade des Frankfurter Flughafens“), zu besorgen ist, dass angesichts der Tatsache, dass davon auszugehen ist, dass sich unter den Versammlungsteilnehmern auch gewaltbereite Teilnehmer befinden werden - weshalb diese Versammlung nicht mit den sogenannten „Montags-Demonstrationen“ zu vergleichen ist -, eine Verhinderung erheblicher Beeinträchtigungen der Funktionen des Flughafenbetriebs nicht im notwendigen Umfange zu gewährleisten ist. Dieses ist aber maßgebliches Kriterium für die Beurteilung des besonderen Gefahrenpotentials von Versammlungen in einem Flughafen ausweislich des oben genannten Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 2011. Danach erlaubt es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ohne Weiteres die räumliche Beengtheit des Terminals auf den jeweiligen Stufen der Abwägung in Rechnung zu stellen. Deshalb kann in einem Flughafen eine die dortigen räumlichen Verhältnisse sprengende Großdemonstration untersagt bzw. auf andere Stätten verwiesen werden und insbesondere die Teilnehmerzahl in einer den örtlichen Gegebenheiten gerecht werdenden Weise begrenzt werden. Die besondere Störanfälligkeit des Flughafens in seiner primären Funktion als Stätte zur Abwicklung des Luftverkehrs rechtfertigt Einschränkungen, die nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit im öffentlichen Straßenraum nicht hingenommen werden müssten. Dies gilt insbesondere für Maßnahmen, die die Beachtung der besonderen Sicherheitsanforderungen des Flughafens sicherstellen. Blockadewirkungen können zur Gewährleistung der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafens „in weitergehendem Umfang“ verhindert werden als auf öffentlichen Straßen.
Daraus ist insgesamt zu entnehmen, dass die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Abwicklung des Luftverkehrs auf dem Flughafen ein hohes Gewicht besitzt. Insoweit ist die Beschränkung der Teilnehmerzahl - hier auf 200 Teilnehmer - sachgerecht, insbesondere angesichts der möglichen, wenn auch nicht mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit - weshalb ein Vollverbot der Versammlung nicht zu rechtfertigen ist - zu besorgenden Durchführung von Blockadeaktionen im Hinblick auf die Durchführung des Luftverkehrs.
Soweit die Antragsteller darauf hinweisen, dass eine geordnete Durchführung der Versammlung bei einer Aufteilung zwischen dem Terminal 1 und dem Busbahnhof nicht möglich sei, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Durchführung beider Demonstrationsteile angesichts der räumlichen Nähe durchaus als nicht unmöglich zu beurteilen ist. Diese Argumentation gälte im Übrigen auch bei einer höheren Teilnehmerzahl wie der von 500, wie sie nunmehr im Beschwerdeverfahren erstmals von den Antragstellern vorgetragen wird. Es ist insoweit Sache der Veranstalter, der Auflage im Hinblick auf die Teilnehmerzahl im Terminal 1 nachzukommen. Soweit sie sich nicht in der Lage sehen, obwohl dies grundsätzlich objektiv möglich ist, aus ihrer Sicht eine sinnvolle Demonstration durchzuführen, verbleibt es in ihrem Verantwortungsbereich, ob sie die Demonstration im Terminal 1 mit begrenzter Teilnehmerzahl durchführen wollen. Die von dem Verwaltungsgericht im Tenor seines Beschlusses ausgesprochene Auflage erscheint deshalb im Hinblick auf die Modalitäten der Versammlung und auf Grundlage der Einschätzungen des Gefahrenpotenzials im Hinblick auf Blockaden insgesamt sachgerecht und verhältnismäßig.
Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens zu einem Drittel zu tragen und die Antragsgegnerin zu zwei Drittel. Die Kosten sind insoweit im Hinblick auf das Maß des jeweiligen Unterliegens und Obsiegens verhältnismäßig zu teilen (§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da das streitige Rechtsverhältnis den Antragstellern als kostenpflichtigem Teil gegenüber nur einheitlich entschieden werden kann, werden ihnen die Kosten insoweit als Gesamtschuldner auferlegt (§ 159 Satz 2 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie nicht aus Billigkeit den unterliegenden Beteiligten aufzuerlegen sind (§ 162 Abs. 3 VwGO); die Beigeladene hat sich insoweit durch Antragstellung nicht mit eigenem Kostenrisiko am Verfahren beteiligt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 146, 147 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1, Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 128, 226
5 L 2248/13
1 BvR 699/06