Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-03, Aktenzeichen 2 B 748/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0703.2B748.12.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den im Beschwerdeverfahren sinngemäß weiterverfolgten Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers - 9 K 1513/12 - gegen die Bauordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. März 2012 wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die materielle Interessenabwägung falle zu Lasten des Antragstellers aus. Die Bauordnungsverfügung, mit der er aufgefordert worden sei, 1. die auf dem Grundstück Gemarkung R. , Flur 3, Flurstück 741 (W. 11) durch einen Brand am 21. Februar 2012 zerstörte Halle durch ein Abbruchunternehmen mit einer Lizenz zur Asbestentsorgung abbrechen und entsorgen zu lassen und 2. das beauftragte Abbruchunternehmen schriftlich zu benennen und die Lizenz des Unternehmers zur Asbestentsorgung nachzuweisen, werde sich nach derzeitigem Erkenntnisstand im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Die Brandruine sei einsturzgefährdet. Trotz der erfolgten Absperrung gingen von ihr erhebliche Gefahren für Leben und Gesundheit aus. Dies gelte auch für eine Gesundheitsgefährdung durch Asbest. Nach den Feststellungen der Feuerwehr und der Antragsgegnerin seien beim Bau der Halle für die Wandverkleidung und die Dacheindeckung asbesthaltige Eternitplatten verwendet worden. Bereits bei dem Brand seien Asbestfasern freigesetzt und asbesthaltige Trümmerteile auf dem Grundstück und in der näheren Umgebung verteilt worden. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller als Grundstückseigentümer in Anspruch nehmen dürfen, nachdem ein Vorgehen gegen den Erbbauberechtigten erfolglos geblieben sei. Die Störerauswahl sei ermessensgerecht. Da der Erbbauberechtigte mangels melderechtlichen Wohnsitzes nicht greifbar und ersichtlich sei, dass er finanziell zur Beseitigung der Gefahr außerstande sei, könne die Antragsgegnerin die Maßnahmen gegen den Antragsteller richten. Es bestehe auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung.
Ohne Erfolg wendet der Antragsteller dagegen ein, die Antragsgegnerin habe ihn nicht als Zustandsstörer in Anspruch nehmen dürfen.
Nimmt man zugunsten des Antragstellers mit dem Verwaltungsgericht eine - die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers womöglich ausschließende vorrangige - Zustandshaftung des Erbbauberechtigten bereits nach § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW (analog) an - und nicht nur unter den Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW -,
vgl. zu dieser Problematik: OVG NRW, Beschluss vom 18. November 2008 - 7 A 103/08 -, BRS 73 Nr. 194 = juris Rn. 43; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15. Mai 1997 - 8 S 272/97 -, BRS 59 Nr. 223 = juris Rn. 19 ff.; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 5. Auflage 2007, Rn. 268 Fn. 115; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Auflage 2010, § 9 Rn. 33 f.; Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage 2007, Kapitel E Rn. 105 und 111,
kann diese - ggf. ausschließliche - Zustandsverantwortlichkeit nur so weit reichen wie das Erbbaurecht. Entsprechend § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW kann der Erbbauberechtigte danach zustandsverantwortlich sein, wenn die Gefahr von einem Bauwerk ausgeht, das in Ausnutzung des Erbbaurechts (vgl. § 1 Abs. 1 ErbbauRG) auf einem Grundstück errichtet worden ist oder wenn das Erbbaurecht gemäß § 1 Abs. 2 ErbbauRG auf einen für das Bauwerk nicht erforderlichen Teil des Grundstücks erstreckt worden ist und die Gefahr von diesem Grundstücksteil hervorgerufen wird.
Dieser Ansatz, dem zugrunde liegt, dass das Erbbaurecht als grundstücksgleiches dingliches Recht dem Erbbauberechtigten öffentlich-rechtliche Abwehrrechte wie einem Eigentümer vermittelt,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 - 4 C 9.91 -, BRS 55 Nr. 163 = juris Rn. 8 (zu § 42 Abs. 2 VwGO); OVG NRW, Urteil vom 5. November 1993 - 7a D 200/91.NE -, juris Rn. 28 (zu § 47 Abs. 2 VwGO),
und zudem durch § 11 Abs. 1 Satz 1 ErbbauRG dem zivilrechtlichen Eigentumsrecht weitgehend gleichgestellt ist, so dass die Zustandshaftung entsprechend § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW die Kehrseite dieser umfassenden Berechtigung wäre, schließt eine daneben bestehende Zustandshaftung des Grundstückseigentümers indes nicht aus. Die Zustandsverantwortlichkeit betrifft Fälle, in denen die Gefahr unmittelbar mit dem Zustand einer Sache ursächlich in Verbindung steht. Die von § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW (analog) abgesteckten Verantwortungssphären des Erbbauberechtigten einerseits und des Grundstückseigentümers andererseits erstrecken sich damit grundsätzlich entlang der Grenzen zwischen Erbbaurecht und Grundstückseigentum, können aber auch abhängig von der jeweils abzuwehrenden konkreten Gefahrenlage ineinander übergehen oder sich decken. Das zivilrechtlich durch das Erbbaurecht verselbständigte Gebäude und das Grundstück, auf dem es errichtet ist, können sich solchermaßen ordnungsrechtlich gesehen als einheitlich zu behandelnde Gefahrenquelle darstellen. Je nachdem, ob die Gefahr unmittelbar von dem in Ausnutzung des Erbbaurechts errichteten Gebäude bzw. dem in das Erbbaurecht einbezogenen Grundstücksteil verursacht wird oder von dem Grundstück im Übrigen oder dem Grundstück in Verbindung mit dem Gebäude, sind entweder der Erbbauberechtigte, der Grundstückseigentümer oder beide nebeneinander (entsprechend) § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW zustandsverantwortlich. Durch den Zustand welcher Sache - Gebäude und/oder Grundstück - die Gefahrenschwelle unmittelbar überschritten wird, ist - wie auch sonst im (Bau-)Ordnungsrecht - anhand einer wertenden Betrachtung aller Umstände des Einzelfalls zu ermitteln.
Vgl. insoweit etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2011 - 2 B 1167/11 -, S. 3 f. des amtlichen Umdrucks.
Ausgehend davon hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass der Antragsteller als Grundstückseigentümer richtiger Adressat der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung ist. Das Verwaltungsgericht hat argumentiert, es gehe eine Gefährdung von dem Grundstück insgesamt und nicht nur von dem Bauwerk aus, weil Trümmerteile und belasteter Staub auf dem Grundstück insgesamt verteilt seien. Damit bestehe eine - wenn auch nachrangige - Zustandsverantwortlichkeit des Antragstellers.
Diese Annahme stellt die Beschwerde nicht durchgreifend in Frage. Sie zeigt nicht auf, dass die Gefahr bei wertender Betrachtung aller Umstände des Einzelfalls ausschließlich von dem Bauwerk herbeigeführt wird und eine Zustandshaftung des Antragstellers als Grundstückseigentümer daher nicht in Betracht kommt. Die im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin abgelegten Lichtbilder und namentlich die statisch-konstruktive Einschätzung des Hallentragwerks nach Brandeinwirkung durch die Antragsgegnerin sowie der Feststellungsbericht vom 29. Februar 2012 bieten hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die brandbeschädigte Halle akut einsturzgefährdet ist und die Gefahr der Asbestverschmutzung droht, weil beim Bau der Halle Asbestplatten verwendet wurden. Da durch den Brand - teilweise asbesthaltige - Trümmerteile auf das Grundstück herabgefallen sind und weiter herabzufallen drohen, bilden das Gebäude und das Grundstück bei wertender Betrachtung in ihrer Gesamtheit eine einheitliche Gefahrenquelle. Die Gefahrenherde der womöglich gesundheitsgefährdenden giftigen Ablagerungen auf dem Grundstück selbst und der herabfallende Gebäudeteile erscheinen dem objektiven Betrachter losgelöst von dem zivilrechtlichen Innenverhältnis zwischen dem Antragsteller und dem Erbbauberechtigten als einheitlich zu bekämpfender Zustand einer Sache, welche die Gefahrenschwelle insgesamt unmittelbar überschritten hat.
Mit Blick auf diese gebotene wertende Gesamtbetrachtung ist für die Zustandsverantwortlichkeit des Antragstellers unerheblich, ob der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in der oben zitierten Entscheidung vom 15. Mai 1997 über einen anders gelagerten Sachverhalt zu befinden hatte, ob nachgewiesen ist, dass sich tatsächlich asbestbelasteter Staub auf dem Grundstück abgesetzt hat oder ob dort aktuell noch Trümmerteile liegen. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob das gesamte Grundstück mit Anlagen wie einer Betonplatte und einer befestigten Parkplatzfläche bedeckt ist, die es verhindern, dass Trümmerteile bzw. asbestbelasteter Staub in den Grund und Boden gelangen. Gegen das von dem Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis spricht auch nicht, dass dann auch die Eigentümer angrenzender Grundstücke als Zustandsstörer anzusehen wären, wenn dort ebenfalls asbesthaltige Trümmerteile verteilt wären. Genau dies wäre im Grundsatz die Konsequenz, weil die Zustandsverantwortlichkeit verschuldensunabhängiger Ausfluss der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft ist, welche die Nutzung der Sache mit den sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteilen ermöglicht.
Vgl. insofern OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2011 - 2 B 1167/11 -, S. 3 des amtlichen Umdrucks, m. w. N.
Im Übrigen knüpft der in § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW verwendete Begriff der Gefährdung an die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW an. Eine "Gefahr" ist demgemäß ein Zustand, der den Eintritt eines Schadens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erwarten lässt. Die Sachlage muss bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein geschütztes Rechtsgut schädigen. Ob eine solche Sachlage gegeben ist, lässt sich nur aufgrund einer Prognose beurteilen, die der zur Gefahrenabwehr Handelnde seinem Einschreiten zugrunde zu legen hat. Diese Prognose ist auf der Grundlage der im Zeitpunkt des behördlichen Handelns zur Verfügung stehenden Erkenntnismöglichkeiten zu treffen. Hat der zur Gefahrenabwehr Handelnde die Lage bis zum tatsächlichen Abschluss seines Einschreitens durch den nicht mehr rückgängig zu machenden Vollzug - "ex ante" gesehen - zutreffend eingeschätzt, durfte er mithin bis zum Abschluss seines Einschreitens vom Vorliegen einer Gefahr im Sinne eines hinreichend wahrscheinlichen Schadenseintritts ausgehen, wird die getroffene Maßnahme nicht deshalb im nachhinein rechtswidrig, weil die Prognose "ex post" betrachtet erschüttert wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2011 - 2 E 186/11 -, S. 6 f. des amtlichen Umdrucks, Urteile vom 26. März 2003 - 7 A 4491/99 -, NWVBl. 2003, 386 = juris Rn. 11 ff., und vom 15. Juli 2002 - 7 A 1717/01 -, juris Rn. 87 ff.; Boeddinghaus/
Hahn/Schulte, BauO NRW, Band I, Loseblatt, Stand September 2011, § 3 Rn. 4 und 6 f.; Johlen, in: Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 12. Auflage 2011, § 3 Rn. 33.
Gemessen an diesem Maßstab reicht es für die Rechtmäßigkeit des ordnungsbehördlichen Handels der Antragsgegnerin und die Inanspruchnahme des Antragstellers als Zustandsstörer, dass - wie hier - aus der Perspektive des Einschreitens "ex ante" hinreichende Anhaltspunkte für eine Gefahr für die Gesundheit und/oder die Verunreinigung des Bodens durch Asbest und asbesthaltige Trümmerteile gegeben waren. Erwiese sich die Gefahrenprognose der Antragsgegnerin "ex post" als fehlerhaft, wirkte sich dies erst auf der sekundären Kostenerstattungsebene aus. Die Rechtmäßigkeit der Gefahrenabwehrmaßnahme bliebe unberührt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2012 - 5 A 2125/10 -, juris Rn. 5, Urteile vom 26. März 1996 - 5 A 3812/92 -, DVBl. 1996, 1444 = juris Rn. 21 ff., und vom 16. März 1993 - 5 A 496/92 -, NJW 1993, 2698 = juris Rn. 29 ff.
Schließlich lässt die Beschwerde nicht hervortreten, dass die Inanspruchnahme des Antragstellers im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO ermessensfehlerhaft wäre.
Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, hat sich die Störerauswahl zuvörderst am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr auszurichten. Dabei ist auch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Pflichtigen zur Gefahrenbeseitigung von Bedeutung.
Vgl. zum Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Mai 2012 - 2 A 2808/11 -, S. 3 f. des amtlichen Umdrucks, vom 8. Dezember 2011 - 2 E 1297/11 -, S. 5 des amtlichen Umdrucks, und vom 31. Oktober 2011 - 2 B 1091/11 -, juris Rn. 23.
Nach dieser Maßgabe rechtfertigt es die Störerauswahl der Antragsgegnerin unabhängig von der Greifbarkeit des Erbbauberechtigten, dass das bisherige Vorgehen der Antragsgegnerin gegen ihn erfolglos geblieben ist und er nach der unwidersprochenen Einschätzung des Verwaltungsgerichts absehbar finanziell nicht dazu in der Lage sein wird, die Beseitigungskosten zu tragen. Bei dieser Sachlage gebietet es die Effektivität der Gefahrenabwehr, Maßnahmen einer raschen Gefahrenbeseitigung an den zustandspflichtigen Antragsteller zu richten. Hat der Erbbauberechtigte im Innenverhältnis zivilrechtliche Vertragspflichten gegenüber dem Antragsteller verletzt, weil er es - wie der Antragsteller vorträgt - pflichtwidrig unterlassen hat, die auf dem Grundstück errichtete Baulichkeit gegen Feuer u. ä. zu versichern, ist es dem Antragsteller anheim gestellt, den Erbbauberechtigten deswegen zivilrechtlich in Regress zu nehmen. Seine öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit wird dadurch nicht beeinflusst.
Aus der Beschwerde ergibt sich auch nicht, dass die angegriffene Ordnungsverfügung ansonsten unverhältnismäßig wäre. Das Vorbringen, die Beseitigungskosten könnten für den Antragsteller ruinös sein, ist unsubstantiiert. Dass die Antragsgegnerin der Nutzungsänderung der Tennishalle in eine Wellness- und Sportanlage mit Saunabereich, wo die Brandursache gelegen habe, zugestimmt habe, ist für die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung unerheblich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und Abs. 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und Abs. 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 OBG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 OBG
§ 1 Abs. 1 ErbbauRG
§ 1 Abs. 2 ErbbauRG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 ErbbauRG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1993, 2698
9 K 1513/12
7 A 103/08
8 S 272/97
4 C 9.91
7a D 200/91
2 B 1167/11
2 E 186/11
7 A 4491/99
7 A 1717/01
5 A 2125/10
5 A 3812/92
5 A 496/92
2 A 2808/11
2 E 1297/11
2 B 1091/11