Verwaltungsgericht Cottbus (Brandenburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-14, Aktenzeichen 1 K 1749/18
ECLI: ECLI:DE:VGCOTTB:2019:0314.1K1749.18.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 03. September 2018 wird hinsichtlich der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung in Ziffer 2. aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist für die Klägerin hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 3.000,00 € vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin (und Antragstellerin des Eilverfahrens VG 1 L 699/18; im Folgenden vereinfachend: die Klägerin) wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung des Beklagten (und Antragsgegners; im Folgenden: Beklagten) mit der ihr aufgegeben wurde, mit Wirkung ab dem 01. Januar 2019 eine Satzung zu beschließen, welche die im Haushaltssicherungskonzept des Haushaltsjahres 2018 verzeichneten Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer übernimmt.
Der Haushalt der Klägerin ist ab dem Haushaltsjahr 2012 defizitär und von der Kommunalaufsicht des Landkreises E... fortan nicht mehr genehmigt worden. Die Hebesätze betrugen in den Jahren 2013 bis 2017 für die Grundsteuer A 260 %, für die Grundsteuer B 360 % und für die Gewerbesteuer 280 %. Am 19. September 2017 beschloss die Gemeindevertretung der Klägerin, diese Hebesätze ab dem Haushaltsjahr 2018 um jeweils 5 % zu erhöhen.
Der Beklagte versagte der Klägerin mit Bescheid vom 17. Oktober 2017 auch für das Haushaltsjahr 2017 die Genehmigung ihres Haushaltssicherungskonzeptes und ordnete auf der Grundlage des § 115 der Brandenburgischen Kommunalverfassung (BbgKVerf) an, ihre Gemeindevertretung habe mit Wirkung ab dem 01. Januar 2018 eine Hebesatzsatzung zu beschließen, in der mindestens die „landesdurchschnittlichen Realsteuerhebesätze“ des Haushaltsjahres 2017 für die Grundsteuern A und B sowie die Gewerbesteuer festzusetzen seien. Die Grundsteuer A müsse demnach von 260 % auf mindestens 295 %, die Grundsteuer B von 360 % auf mindestens 395 % und die Gewerbesteuer von 280 % auf 320 % erhöht werden. Die Gemeindevertretung der Klägerin trat dem entgegen und bekräftigte am 28. November 2017 ihre Absicht, die Realsteuerhebesätze um lediglich 5 Prozentpunkte zu erhöhen. Mit ergänzendem Bescheid vom 26. März 2018 ordnete der Beklagte unter Androhung der Ersatzvornahme an, dass die geänderte Hebesatzsatzung spätestens bis zum 30. April 2018 zu beschließen und spätestens bis zum 26. Mai 2018 bekanntzumachen sei; bis zum 31. Mai 2018 sei ein entsprechender Nachweis vorzulegen.
In ihrer Sitzung vom 10. April 2018 befand die Gemeindevertretung der Klägerin – soweit vorliegend von Bedeutung – über die Beschlussvorlagen Nr. 7.-04./2018 (Tagesordnungspunkt [TOP] 6 - Bestätigung der Satzung über die Festsetzung der Steuersätze für die Grund- und Gewerbesteuern der Gemeinde L...ab dem 01.01.2018), Nr. 8.-04./2018 (TOP 7 - Bestätigung der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018) und Nr. 09.-04./2018 (TOP 8 - Bestätigung des Haushaltssicherungskonzepts für das Haushaltsjahr 2018). Die Hebesätze legte die Gemeindevertretung in der Haushaltssatzung als auch in der gesonderten Hebesatzsatzung für die Grundsteuer A auf 285 %, für die Grundsteuer B auf 385 % und für die Gewerbesteuer auf 310 % fest; die Hebesatzsatzung der Gemeinde L... für das Haushaltsjahr 2018 wurde im Amtsblatt für das Amt S...vom 18. April 2018 öffentlich bekannt gemacht.
In der Niederschrift zu der Sitzung heißt es zu TOP 6 insoweit im Wesentlichen, die Gemeindevertretung sehe in der Verfahrensweise des Landkreises einen massiven Eingriff in ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Das Land gewähre eine nur ungenügende Finanzausstattung und die Gemeinde sei nicht verpflichtet, den Landesdurchschnitt der Realsteuerhebesätze zugrunde zu legen; deren Anpassung beruhe auf einem Kompromiss. Die Gemeindevertreter hätten die Drohung des Landkreises, die Steuern im Rahmen einer Ersatzvornahme zu erhöhen, zur Kenntnis genommen und sich darauf verständigt, „im Sinne der Bürger und der ortsansässigen Unternehmen zu handeln und der Forderung … nach einer derart massiven Steuererhöhung nicht nachzukommen“.
Das Haushaltssicherungskonzept gliedert sich in sechs Teile; unter Ziffer 1. wird – soweit vorliegend von Bedeutung – Folgendes ausgeführt:
„…Das Haushaltssicherungskonzept ist Bestandteil des Haushaltsplans und muss daher zeitgleich mit dem Beschluss über den Haushalt behandelt werden. Mit Beschluss durch die Gemeindevertretung entsteht eine Selbstbindung an die vorgesehenen Spar- und Konsolidierungsmaßnahmen, mit der Folge, dass von den im Haushaltssicherungskonzept festgelegten Maßnahmen zur Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs nicht ohne erneuten Beschluss abgewichen werden darf…“
Das Papier geht davon aus, dass das Ziel eines mittelfristigen Haushaltsausgleichs angesichts der Fehlbeträge aus den Vorjahren äußerst schwierig zu erreichen sei. Die Entwicklung der Finanzkraft der Kommunen könne nur zu einem geringen Anteil selbst bestimmt werden, so dass „selbst bei Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden Konsolidierungsmaßnahmen“ ein möglicher Haushaltsausgleich nicht konkretisiert werden könne. Die Gemeinde L... versuche jedoch, „zeitnah und konstruktiv die Maßnahmen zur Konsolidierung des Haushaltes umzusetzen“. Das Haushaltssicherungskonzept sieht als „mittelfristige Einzelmaßnahme“ unter Punkt 4.2.2 („Anhebung Realsteuerhebesätze“) eine Erhöhung der Hebesätze um „5 %-Punkte je Steuerart“ und zwar – so der Inhalt der dem Beklagten vorliegenden Unterlage – bei der Grundsteuer A von 260 % auf 285 %, bei der Grundsteuer B von 360 % auf „395 %“ und bei der Gewerbesteuer von 280 % auf 310 % vor. Unter diesen Sätzen findet sich der Vermerk „(letzte Anpassung 2013)“.
Die Kommunalaufsicht des Beklagten teilte dem Amt S... am 07. Mai 2018 mit, sie habe die Beschlussfassung vom 10. April 2018 „zur Kenntnis genommen“. Zwar blieben die Hebesätze wiederum hinter dem Landesdurchschnitt zurück, es sei allerdings zu berücksichtigen, dass sie um jeweils 25 % bei den Grundsteuern und 30 % bei der Gewerbesteuer, und damit letztlich deutlich erhöht worden seien. Zwar habe die Gemeinde der Anordnung vom 17. Oktober 2017 nicht vollständig entsprochen, von weiteren Maßnahmen, insbesondere von der angekündigten Ersatzvornahme, werde jedoch zunächst Abstand genommen, und die finanziellen Auswirkungen der beschlossenen Steuererhöhungen würden anhand der noch vorzulegenden Haushaltsunterlagen für das aktuelle Haushaltsjahr einer neuen Bewertung unterzogen.
Am 21. Juni 2018 legte das Amt S... dem Beklagten die vorgenannten Unterlagen einschließlich des Haushaltssicherungskonzepts für das Haushaltsjahr 2018 vor. Der Beklagte hörte das Amt S... daraufhin am 30. Juli 2018 an. Es sei beabsichtigt, die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts zu versagen und anzuordnen, dass die Grundsteuer B auf mindestens 395 % zu erhöhen sei.
Das Amt antwortete unter dem 22. August 2018, bei dem im Haushaltssicherungskonzept ausgewiesenen Hebesatz für die Grundsteuer B von „395 %“ handele es sich, „wie bereits vermutet“, um einen „Schreibfehler der Verwaltung“. Der am 10. April 2018 festgelegte Hebesatz für die Grundsteuer B von 385 % habe „maßgeblich für die Folgejahre sein und mithin als Angabe im Haushaltssicherungskonzept gelten“ sollen. Bedauerlicherweise habe sich „nunmehr“ auf Grund eines Verschuldens der Verwaltung das Versehen ereignet. Der Haushalt einschließlich des Haushaltssicherungskonzepts sei am 10. April 2018 vorgestellt und erläutert worden. Hinsichtlich der im Konzept ausgewiesenen Hebesätze sei Bezug auf die Hebesatz- und die Haushaltssatzung genommen worden. Es handele sich daher um einen „Übermittlungsfehler“. Soweit gegenüber dem Bürger vertretbar, habe die Gemeindevertretung mit der Anhebung der Hebesätze dem Wunsch der Kommunalaufsicht entsprochen.
Unter dem 03. September 2018 versagte der Antragsgegner die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes 2018 (Ziffer 1.) und entschied unter der – in den gerichtlichen Verfahren ausschließlich angefochtenen – Ziffer 2. des Bescheides wie folgt:
„Auf der Grundlage von § 115 BbgKVerf ordne ich an, in Umsetzung des beschlossenen Haushaltssicherungskonzeptes noch im laufenden Jahr 2018 eine Hebesatzung mit Wirkung zum 1.1.2019 zu beschließen, in der mindestens die im Haushaltssicherungskonzept 2018 festgesetzten Realsteuerhebesätze für die Grundsteuern A und B und die Gewerbesteuer festgesetzt werden.
Mit der zu beschließenden Hebesatzsatzung muss demnach die Grundsteuer A auf mindestens 285 v. H., die Grundsteuer B auf mindestens 395 v. H. und die Gewerbesteuer auf 310 v. H. festgesetzt werden. Die Hebesatzsatzung soll zum 1.1.2019 Wirksamkeit entfalten. Die beschlossene Satzung ist der Kommunalaufsichtsbehörde bis zum 31. Dezember 2018 vorzulegen.“
Zur Begründung der Entscheidung zu Ziffer 2. heißt es in dem Bescheid im Wesentlichen:
Die Gemeindevertretung der Klägerin sei hinter der Forderung, die Hebesätze an den Landesdurchschnitt des Jahres 2017 anzupassen, zurückgeblieben; sie handele insoweit auch zögerlich. Mit dem beschlossenen Haushaltssicherungskonzept sei der Hebesatz für die Grundsteuer B auf 395 % festgelegt worden. Das Haushaltssicherungskonzept sei der Niederschrift nach einstimmig und vorbehaltlos beschlossen worden und damit habe sich die Gemeinde selbst an die vorgesehenen Spar- und Konsolidierungsmaßnahmen gebunden. Die Anordnung solle ein rechtzeitiges Handeln der Gemeindevertretung sicherstellen. Die Gemeinde sei nach § 63 Abs. 4 und § 64 Abs. 2 BbgKVerf zum Haushaltsausgleich verpflichtet. Die verlangte Umsetzung der Maßnahme 4.2.2 des Haushaltssicherungskonzepts sei geeignet, erforderlich und angemessen. Die Klägerin habe zwar vorgetragen, dass sich der höhere Hebesatz für die Grundsteuer B aus einem Schreibfehler der Verwaltung erkläre; es sei allerdings nicht vorstellbar, dass alle in der Sitzung anwesenden 8 Mitglieder der Gemeindevertretung die Abweichung zwischen dem mündlichen Vortrag und den ihnen vorliegenden Satzungsunterlagen nicht bemerkt haben“ sollten. Eine andere als die vorstehende Entscheidung „könne nicht getroffen werden“.
Die Klägerin hat am 04. Oktober 2018 Klage erhoben (VG 1 K 1749/18) und am 21. Dezember 2018 die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt (VG 1 L 699/18).
Die Klägerin trägt zur Begründung der Rechtsbehelfe im Wesentlichen vor:
Ihrer Gemeindevertretung sei in Vorbereitung der Sitzung vom 10. April 2018 jeweils als Beschlussvorschlag für die Hebesatzsatzung, für den Haushaltsplan und für das Haushaltssicherungskonzept ein Entwurf vorgelegt worden, in dem die aus der Anordnung der Kommunalaufsicht vom 17. Oktober 2017 ersichtlichen Hebesätze verzeichnet gewesen seien, so entsprechend ein Entwurf des Haushaltssicherungskonzepts mit einem Hebesatz für die Grundsteuer B in Höhe von „395 %“. Es sei verabsäumt worden, diesen Hebesatz an den in den vorherigen Tagesordnungspunkten tatsächlich beschlossenen Hebesatz von „385 %“ anzupassen oder aber die Abweichung jedenfalls im Protokoll festzuhalten. Es habe aber Einigkeit bestanden, dass die Hebesätze mit allen Beschlüssen einheitlich hätten festgelegt werden sollen; von daher sei der Vortrag der Kommunalaufsicht, es sei nicht vorstellbar, dass die Gemeindevertreter die Abweichung nicht bemerkt hätten, unerheblich.
Die Anordnung greife unverhältnismäßig in ihre kommunale Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 S. 2 des Grundgesetzes (GG) ein. Auch bei einem unausgeglichenen Haushalt einer Gemeinde könne die Kommunalaufsicht dieser nicht alternativlos eine Maßnahme vorschreiben. Auch falle ihr keine Pflichtverletzung zur Last; diese ergebe sich weder aus § 25 Abs. 1 des Grundsteuergesetzes (GrStG) noch aus § 16 Abs. 1 des Gewerbesteuergesetzes (GewStG). Sie habe das Hebesatzrecht vielmehr nach Ermessen auszuüben und sie sei nicht gehalten, sich an den Hebesätzen anderer Kommunen, an einem Landes- oder Bundesdurchschnitt zu orientieren. Den Vorgaben der Anordnungen vom 17. Oktober 2017 und 26. März 2018 sei sie jedenfalls in der Tendenz gefolgt und nur geringfügig hinter den Forderungen der Kommunalaufsicht zurückgeblieben.
Die Kommunalverfassung verpflichte sie nicht, die Hebesätze in der Haushaltssatzung und im Haushaltssicherungskonzept in gleicher Höhe festzusetzen. Das Haushaltssicherungskonzept werde als Satzung beschlossen und könne schon deshalb ihre Befugnis nach Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG nicht einschränken. Es sei mangels Genehmigung vor allem nicht wirksam geworden. Die Kommunalaufsicht argumentiere daher widersprüchlich.
Die Niederschrift über die Sitzung der Gemeindevertretung am 10. April 2018 sei nicht rechtsbegründend und ihre inhaltliche Richtigkeit nehme am Beweiswert der öffentlichen Urkunde, § 415 der Zivilprozessordnung (ZPO), nicht teil. Sie sei zudem dahingehend auszulegen, dass im Rahmen aller Tagesordnungspunkte eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B auf 385 % beschlossen worden sei. Alle drei Beschlüsse bezögen sich auf dasselbe Haushaltsjahr und es sei offensichtlich und in der Sitzung Konsens zu TOP 6 gewesen, dass die Hebesätze, die unter diesem Tagesordnungspunkt beschlossen worden seien, auch für die Nachfolgenden hätten gelten sollen. In einer Sitzung und für dasselbe Haushaltsjahr könne der Hebesatz nicht in unterschiedlicher Höhe festgesetzt werden. Das Haushaltssicherungskonzept habe den Hebesatz in gleicher Höhe wie in der Haushaltssatzung vorgesehen, weil die Hebesätze langfristig hätten gelten sollen. Das ergebe sich aus der Reihenfolge der Tagesordnungspunkte und werde durch die vorgelegten Eidesstattlichen Versicherungen, unter anderem ihres Bürgermeisters und des Amtsdirektors, belegt. Es handele sich um ein offensichtliches Versehen der Verwaltung, das jedenfalls auch der zuständigen Sachbearbeiterin des Beklagten nicht verborgen geblieben sei.
Zum jetzigen Zeitpunkt könne im Übrigen noch kein Beschluss über die Hebesätze für das Jahr 2019 gefasst werden, weil die Determinanten, wie etwa die Höhe der Schlüsselzuweisungen, die Kreisumlage und anderweitige Zuweisungen, noch nicht bekannt seien. Der Vorwurf des Beklagten, sie halte die Frist des § 67 Abs. 4 S. 2 BbgKVerf absichtlich nicht ein, sei daher unzutreffend.
Zu berücksichtigen sei auch, dass eine Erhöhung der Hebesätze zwar immer als vermeintlich „sicherste Maßnahme“ erscheine, dass die Mehrerträge jedoch keine Reinerträge seien. Die Anhebung der Hebesätze wirke sich auf die Steuerkraftmesszahlen aus, die wiederum im Zusammenwirken mit den Schlüsselzuweisungen Berechnungsgrundlage für die Amts- und die Kreisumlage seien. Das führe zu höheren Umlagen an Ämter und Landkreise und damit auch zu höheren Belastungen für die amts- und kreisangehörigen Kommunen. Auch habe die Steuerkraftmesszahl Einfluss auf die Höhe der Schlüsselzuweisungen. Allein durch die angeordnete Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B könnte eine Haushaltskonsolidierung nicht erzielt werden, insbesondere wirke sie sich auf ein Jahr gesehen lediglich mit 1.900,00 € aus.
Die Klägerin beantragt,
die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung vom 03. September 2018 in Ziffer 2. aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat sich im Wesentlichen wie folgt eingelassen: Der Haushalt der Gemeinde L... weise seit 2006 einen Fehlbetrag auf, zum Jahresende 2018 sei gar bei einem Haushaltsvolumen von ca. 1.100.000 € mit einem Minus i.H.v. 1.372.454 € zu rechnen. Ein Haushaltsausgleich sei daher realistisch in einem überschaubaren Zeitraum nicht möglich und das Konsolidierungspotenzial in einer Gemeinde mit 789 Einwohnern auch begrenzt. Eine Überprüfung der Steuererträge gehöre daher zu den nachhaltig wirkenden Konsolidierungsmaßnahmen. Mit den am 10. April 2018 beschlossenen Hebesätzen liege die Gemeinde L... noch deutlich unter den Hebesätzen des Landesdurchschnitts, die 2018 bei der Grundsteuer A 300 %, bei der Grundsteuer B 400 % und bei der Gewerbesteuer 315 % betrügen. Eine Anhebung auf die Realsteuerhebesätze des Landesdurchschnitts würde zu jährlichen Mehrerträgen von etwa 23.500,00 € führen.
Die Klägerin verkenne ihr Hebesatzrecht. Zeige eine Gemeinde – wie vorliegend – „gar keine Bereitschaft“, von ihren Handlungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen, könne die Kommunalaufsicht eine konkrete Maßnahme verlangen und diese gegebenenfalls auch im Wege der Ersatzvornahme ersetzen. Der vorliegend politisch motivierte Verzicht auf die Anhebung der Realsteuerhebesätze als Hauptfinanzierungsinstrument einer Kommune bedürfe einer besonderen Begründung. Dem sei die Klägerin nicht gerecht geworden. Die Klägerin orientiere ihr verfassungsrechtlich eingeräumtes Hebesatzrecht nicht an den haushaltsrechtlich notwendigen Grundsätzen. Mit dem Beschluss über das Haushaltssicherungskonzept bänden sich alle Gemeindeorgane an die darin vorgesehenen Spar-und Konsolidierungsmaßnahmen ungeachtet der fehlenden Genehmigung durch die Kommunalaufsicht. Das ergebe sich aus dem Runderlass des Ministeriums des Innern Nr. 1/2013.
Die Kämmerin des Amtes S... habe einen größeren Anpassungsbedarf als die Gemeindevertretung gesehen; es sei nicht vorstellbar, dass alle anwesenden Gemeindevertreter die Abweichung zwischen deren mündlichen Vortrag und den vorliegenden Sitzungsunterlagen nicht bemerkt haben sollten. Die Gemeindevertretung habe die Beschlussvorlage gebilligt und der Amtsdirektor habe durch die Ausfertigung die Richtigkeit des gefassten und protokollierten Beschlusses bestätigt. Zwar habe die Gemeindevertretung möglicherweise nicht den Willen gehabt, der aufsichtsrechtlichen Anordnung sofort in dem geforderten Umfang zu folgen, wohl aber, ihr jedenfalls durch schrittweise jährliche Anhebungen der Steuersätze Rechnung zu tragen. Die vorgelegten Eidesstattlichen Versicherungen seien unerheblich; maßgeblich sei vielmehr allein die nach außen hin dokumentierte Willensbildung der Gemeindevertreter. Gründe für eine Anfechtung dieser Willensbildung seien nicht vorgetragen und nicht ersichtlich.
Die Kammer hat den Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten jeweils dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen
Die Beteiligten haben das Verfahren über den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (VG 1 L 699/18) in der mündlichen Verhandlung für in der Hauptsache erledigt erklärt, nachdem der Beklagte zugesichert hatte, die angefochtene Anordnung nicht zu vollziehen.
Das Gericht hat die Kämmerin des Amtes S... in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragt. Insoweit wird auf die Niederschrift, hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des Klage- und Eilverfahrens sowie auf die Verwaltungsvorgänge (ein Hefter und ein Ordner) Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
I. Die (Anfechtungs-)Klage ist zulässig und begründet.
Der Bescheid der Kommunalaufsicht des Beklagten vom 03. September 2018 ist in seiner Ziffer 2. rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Voraussetzungen einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung lagen in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch das Verwaltungsgericht maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses (Philipsen in: Muth, Potsdamer Kommentar, Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Mai 2013, § 115 BbgKVerf Rn. 4) nicht vor. Die Entscheidung des Beklagten ist darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen, § 114 VwGO.
1. Nach § 115 BbgKVerf kann die Kommunalaufsichtsbehörde anordnen, dass eine Gemeinde innerhalb einer angemessenen Frist das Erforderliche veranlasst und durchführt, wenn diese ihre rechtlichen Pflichten – vor allem diejenigen Verpflichtungen öffentlich-rechtlicher Art, die sich hinreichend konkretisiert aus einem (formellen) Gesetz, einer Verordnung, einer Satzung oder aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag ergeben (Benedens in: Praxis der Kommunalverwaltung, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Dezember 2008, § 115 BbgKVerf unter Ziffer 1. und 2.; Philipsen in: Muth, Potsdamer Kommentar Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Mai 2013, § 115 BbgKVerf Rn. 7 ff.) – nicht erfüllt.
Der Beklagte hat eingangs seiner Erwägungen im Ergebnis zutreffend zu Grunde gelegt, dass sich eine rechtliche Pflicht für eine Gemeinde aus dem von ihrer Vertretung beschlossenen Haushaltssicherungskonzept auch dann ergibt, wenn die Kommunalaufsicht dem Papier, wie vorliegend, die nach § 63 Abs. 5 S. 4 BbgKVerf erforderliche Genehmigung versagt hat.
Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat diese Frage nicht ausdrücklich geklärt. Es mag auch zweifelhaft erscheinen, ob sich eine Bindung bereits aus § 66 Abs. 3 S. 2 BbgKVerf ergeben kann, wonach der Haushaltsplan – allerdings „nach Maßgabe dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften“ – für die Haushaltswirtschaft verbindlich ist. Zwar nimmt das nach § 63 Abs. 5 BbgKVerf zu erarbeitende Haushaltssicherungskonzept grundsätzlich an dieser Verbindlichkeit des Haushaltsplans teil, weil es durch § 66 Abs. 2 S. 2 BbgKVerf zum Bestandteil des Haushaltsplans erklärt wird, der nach § 66 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf wiederum Bestandteil der Haushaltssatzung ist; weil sich die Klägerin weiterhin in der vorläufigen Haushaltsführung befindet, § 69 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 67 Abs. 5 S. 3 und § 63 Abs. 5 S. 4 BbgKVerf, mag dieser Schluss allerdings nicht zwingend sein. Auf der anderen Seite stützt § 66 Abs. 3 S. 2 BbgKVerf aber auch nicht die Auffassung der Klägerin, ein nicht von der Kommunalaufsicht genehmigtes Haushaltssicherungskonzept sei auch für sie rechtsunerheblich.
Eine eingeschränkte Verbindlichkeit im Sinne einer Selbstbindung der Gemeinde ergibt sich aber jedenfalls aus der Einordnung der Haushaltssatzung und damit auch des Haushaltssicherungskonzeptes als „materielle Verhaltensregel“ und „Rechtsnorm“, die im Grundsatz nur durch eine abweichende Beschlussfassung geändert werden kann.
Es spricht auch ansonsten alles dafür, dass die Genehmigung durch die Kommunalaufsicht keine Wirksamkeitsbedingung des von der Gemeinde beschlossenen Haushaltssicherungskonzeptes ist (a. A. für das Kommunalrecht Nordrhein-Westfalens: VG Aachen, Beschl. v. 30. Juli 2015 – 4 L 502/15 –, zit. nach http://www.beck.online.de): Der Gesetzgeber sieht einen Genehmigungsvorbehalt im Sinne eines Wirksamkeitserfordernisses üblicherweise vor, um die Gemeinde selbst, den der Gemeindehoheit unterworfenen Personenkreis oder überhaupt die Allgemeinheit gegen Nachteile durch kommunale Maßnahmen zu schützen; vergleichbare Gefährdungen gehen von einem Haushaltssicherungskonzept aber gerade nicht aus. Zudem kommt einem nicht kommunalaufsichtsbehördlich genehmigten Haushaltssicherungskonzept, das, anders als der Haushaltsplan, nicht ermächtigt, sondern lediglich zu bestimmten Konsolidierungsmaßnahmen verpflichtet, auch in haushaltsloser Zeit eine wichtige Steuerungsfunktion zu, die es nicht entfalten könnte, wenn ihm keinerlei Wirkung zugesprochen würde und es gewissermaßen – wie die Klägerin annimmt – als nicht existent betrachtet werden müsste (vgl. auch OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08 –, juris und BeckRS 2009, 30081, http://www.beck-online.de: „Die fehlende Genehmigungsfähigkeit aus dem vorgenannten Grund schließt es auch nicht aus, dass das Haushaltssicherungskonzept zumindest faktische Steuerungswirkungen entfaltet“; für eine Verbindlichkeit ebenso Diemert in: Dietlein/Heusch, BeckOK KommunalR NRW, 6. Ed., Stand: 1.12.2018, § 75 GO NRW Rn. 29 und § 76 Rn. 21 ff. und Rn. 44-47). Nicht zuletzt mag für die vorstehende Lösung auch sprechen, dass der Gesetzgeber dem Haushaltssicherungskonzept eine herausgehobene Bedeutung beigemessen hat, denn nach § 63 Abs. 5 S. 4 BbgKVerf ist ein gesonderter Beschlusses der Gemeindevertretung über das Konzept erforderlich.
2. Die Auffassung der Kommunalaufsicht des Beklagten, die Klägerin sei auch vorliegend verpflichtet gewesen, das der Behörde vorliegende Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2018 hinsichtlich des dort verzeichneten Hebesatzes für die Grundsteuer B – den in Ziffer 2. der angefochtenen Verfügung hinsichtlich der Grundsteuer A und der Gewerbesteuer geforderten Hebesätzen hatte die Klägerin ohnehin mit ihrer Beschlussfassung vom 10. April 2018 entsprochen –, umzusetzen und diesen abweichend von der Haushalts- und Hebesatzsatzung auf 395 % festzusetzen, trägt nicht.
2.1 Der Beklagte durfte im Zeitpunkt des Erlasses der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung am 03. September 2018 bereits nicht ohne Sachverhaltsaufklärung davon ausgehen, dass die Gemeindevertretung der Klägerin einen Hebesatz für die Grundsteuer B in Höhe von 395 % „beschlossen“ hatte. Die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung ist verfahrensfehlerhaft ergangen.
Nach § 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) i. V. m. § 24 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen, nach § 24 Abs. 2 VwVfG hat sie a l l e für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen. Der Amtsermittlungsgrundsatz verpflichtet die Behörde damit, sämtliche für die Entscheidung erheblichen Umstände zu erforschen, wobei es im Einzelfall gar erforderlich sein kann, Sachverhaltselemente festzustellen, die über den konkreten Entscheidungsgegenstand, etwa einen Antrag, hinausgehen, wenn sie für eine Entscheidung in der Sache gleichwohl Bedeutung haben (vgl. nur Heßhaus in: BeckOK VwVfG, 42. Ed. 1.1.2019, VwVfG § 24 Rn. 11).
Im Zeitpunkt seiner Entscheidung am 03. September 2018 durfte der Beklagte nicht (mehr) ohne Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen davon ausgehen, dass die Gemeindevertretung der Klägerin in ihrem Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2018 einen Hebesatz von 395 % für die Grundsteuer B ausgewiesen hatte. Zwar hat er zutreffend darauf hingewiesen, dass die ihm mit Schreiben der Kämmerin des Amtes S...vom 20. Juni 2018 vorgelegten Unterlagen diesen Schluss rechtfertigten, denn nach dem Sitzungsprotokoll zu TOP 8 haben die Sitzungsvertreter das Haushaltssicherungskonzept 2018 vorbehaltlos einstimmig bestätigt und dem Beklagten lag ausschließlich die in dem Verwaltungsvorgang befindliche Fassung vor. Die entscheidungsrelevante Sachlage hat sich allerdings nachfolgend geändert: Das Amt S...hat im Rahmen der Anhörung zu der beabsichtigten kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung mit Schriftsatz vom 22. August 2018 einen „Schreibfehler“ der Verwaltung geltend gemacht und die weiteren Ausführungen deuteten seinerzeit darauf, dass die Gemeindevertretung der Gemeinde L...auch hinsichtlich des Sicherungskonzeptes einen Hebesatz für die Grundsteuer B in Höhe von 385 % beschlossen habe und dass lediglich der Kommunalaufsicht von der Kämmerei des Amtes S...eine fehlerhafte, weil nicht korrigierte, Unterlage übermittelt worden sei.
Vor diesem Hintergrund drängte sich eine weitere Klärung des Sachverhalts und mindestens die Nachfrage auf, welchen Inhalt der Entwurf des der Vorlage für die Sitzung der Gemeindevertretung am 10. April 2018 beigefügten Haushaltssicherungskonzeptes der Gemeinde L...hatte; in Betracht kam seinerzeit (1.) das der Kommunalaufsicht zur Verfügung gestellte und im Verwaltungsvorgang (BA I) befindliche Exemplar mit einem lediglich hinsichtlich der Grundsteuer B von der Hebesatzsatzung abweichenden Steuersatz, (2.) ein – wie die Klägerin in den gerichtlichen Verfahren vorträgt und wovon nach informatorischer Befragung der Kämmerin des Amtes S...in der mündlichen Verhandlung auszugehen ist – Exemplar mit den in der Anordnung vom 17. Oktober 2017 verzeichneten „Landesdurchschnittssätzen“ der Grundsteuer und der Gewerbesteuer oder aber schließlich (3.) ein Exemplar mit den im Rahmen der Hebesatzsatzung und der Haushaltssatzung verzeichneten Sätzen. Der Beklagte konnte sich, anders als er auch ausweislich der Erörterung in der mündlichen Verhandlung meint, zu diesem Zeitpunkt gerade nicht mehr ausschließlich auf die ihm im Juni 2018 übersandten Unterlagen über die Sitzung der Gemeindevertretung der Klägerin vom 10. April 2018 – nämlich den „Beschlussvorschlag 3“ mit dem Ergebnis der Abstimmung und die Niederschrift über die Sitzung der Gemeindevertretung einschließlich der Beschlussfassung zu Beschluss-Nr.: 09.-04/2018 – berufen. Zwar besteht die Zweckbestimmung der Sitzungsniederschrift darin, eine mit besonderer Beweiskraft ausgestattete, § 415 ZPO, öffentliche Urkunde über den Verlauf und die Vorgänge während der Sitzung der Kommunalvertretung zu erhalten (vgl. nur VG Cottbus, Urt. v. 19. Mai 2017 – 1 K 1626/14 –, juris Rn. 75), und sie begründet danach den vollen Beweis des durch die Urkundsperson beurkundeten Vorganges. Das bedeutet vorliegend allerdings lediglich, dass die Gemeindevertreter „das Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2018“ bzw. „das in der Anlage beigefügte Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2018“ bestätigt haben; welchen Inhalt dieses „bestätigte“ Haushaltssicherungskonzept hatte und welche Anlage dem „Beschlussvorschlag 3“ beilag, war hingegen auch der Niederschrift zum Beschluss-Nr.: 09.-04/2018 nach völlig offen.
Vor dem Hintergrund dieser – in dem, wie die Vertreter des Beklagten selbst bestätigt haben, vorliegenden Einzelfall – unklaren Sachlage wäre es an der Kommunalaufsicht gewesen, den Sachverhalt vor Erlass der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung zu klären. Zwar steht der Behörde nach § 24 Abs. 1 S. 2 VwVfG im Rahmen der Amtsermittlung ein weites Ermessen zu (BeckOK VwVfG/Heßhaus, 42. Ed. 1.1.2019, VwVfG § 24 Rn. 22); dieses Ermessen hat sich hier allerdings zu einer weiteren Sachverhaltsaufklärung verdichtet.
Einer Aufhebung des Verwaltungsakts allein aus diesem Grund steht jedoch § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfGBbg i. V. m. § 46 VwVfG entgegen, denn der Verfahrensfehler hat die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst. Zwar käme eine Unbeachtlichkeit des Verfahrensfehlers bei einer, wie vorliegend, Ermessensentscheidung der Verwaltung an sich nicht in Betracht; vielmehr würde der Fehler in der Sachverhaltsaufklärung nach § 24 VwVfG dort nicht nur zur formellen, sondern auch zur materiellen Rechtswidrigkeit der Entscheidung führen (vgl. nur: OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 02. November 2011 – 6 B 968/11 –, juris). Anders liegt es jedoch hier, denn die Behörde hätte in dem Zeitpunkt, in dem sie damals entschieden hat (zu diesem von der h. M. als maßgeblich angenommenen Zeitpunkt im Rahmen des § 46 VwVfG vgl. ausf. Emmenegger in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG § 46 Rn. 94, zit. nach https://www.beck-online.de), ohne den Verfahrensfehler offensichtlich keine andere Sachentscheidung (hinsichtlich der vorliegend allein maßgebenden Grundsteuer B) getroffen: Eine Sachverhaltsaufklärung durch den Beklagten entsprechend der Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung hätte ergeben, dass es sich bei dem „in der Anlage beigefügten Haushaltssicherungskonzept für das Haushaltsjahr 2018“ („Beschlussvorschlag 3“ einschließlich Abstimmungsergebnis) und dem der Niederschrift nach „bestätigten Haushaltssicherungskonzept“ um dasjenige handelte, das die Kämmerei des Amtes ausgehend von den mit Bescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2017 geforderten „Landesdurchschnittssätzen“ erarbeitet hatte.
2.2 Der Bescheid der Kommunalaufsicht des Beklagten vom 03. September 2018 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, weil diese ungeachtet des Vorstehenden ihre rechtlichen Pflichten nicht verletzt hat.
Eine Bindung der Gemeindevertretung der Klägerin an den Beschluss über das Haushaltssicherungskonzept 2018 besteht selbst dann nicht, wenn – wovon allein den vorliegenden Unterlagen nach allerdings auszugehen ist – die Gemeindevertretung im Rahmen des Haushaltssicherungskonzepts des Haushaltsjahres 2018 hinsichtlich der Grundsteuer B einen Hebesatz in Höhe von 395 % „beschlossen“ hat: Zwar wäre auch in diesem Fall die Unvollständigkeit oder Unrichtigkeit der Sitzungsniederschrift vom 10. April 2018 in Betracht gekommen; es wäre jedoch angesichts der Aussagekraft der schriftlichen Unterlagen an der Klägerin und/oder ihrer Gemeindevertretung gewesen, zu der Diskussion und Beschlussfassung zu TOP 8 vom 10. April 2018 im Einzelnen und substantiiert vorzutragen und Beweis anzutreten, den Beschluss zu ändern oder ihn – sollte das rechtlich zulässig sein – in entsprechender Anwendung des § 119 BGB anzufechten. Das jedoch ist sämtlich nicht geschehen. Hierauf kommt es aber auch nicht entscheidend an. Der Beklagte lässt jedenfalls außer Acht, dass die sich aus den vorliegenden Unterlagen ergebende Beschlussfassung der Gemeindevertretung der Klägerin vom 10. April 2018 zu den Tagesordnungspunkten 6 bis 8 in sich widersprüchlich ist und der Auslegung bedarf. Diese Auslegung ergibt, dass die Gemeindevertretung nicht nur im Wesentlichen in der Hebesatzsatzung, sondern auch in dem Haushaltssicherungskonzept des Haushaltsjahres 2018 einen Hebesatz für die Grundsteuer B in Höhe von 385 % zu Grunde gelegt hat.
a) Zwar lässt sich dieser Schluss nicht hinreichend sicher dem in den Akten befindlichen und dem Beklagten im Juni 2018 übersandten Haushaltssicherungskonzept selbst entnehmen, denn eine jährliche Erhöhung des Hebesatzes um 5% ab dem Jahr 2014 bis einschließlich 2018 (insgesamt also um 25 %) würde zwar bei der Grundsteuer A zu einem – wie in der Hebesatzsatzung festgelegt – Hebesatz von 285 % und bei der Grundsteuer B – ebenfalls wie festgelegt – von 385 % führen, bei der Gewerbesteuer jedoch lediglich zu einem Hebesatz von 305 % und nicht, wie dort beschlossen, von 310 %.
b) Das Ergebnis ergibt sich jedoch aus der Gesamtheit der maßgeblichen Beschlussfassung am 10. April 2018.
Die Gemeinde L... hat den Hebesatz für die Grundsteuer B nicht nur durch eine gesonderte und anschließend öffentlich-bekannt gemachte Hebesatzsatzung, sondern auch in § 4 der Haushaltssatzung auf 385 % festgelegt (vgl. Rohland in: Muth, Potsdamer Kommentar Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Mai 2013, § 65 BbgKVerf Rn. 16: „nachrichtlicher Hinweis in der Haushaltssatzung“). Weil das Haushaltssicherungskonzept über den Haushaltsplan Bestandteil der Haushaltssatzung wird, § 66 Abs. 2 S. 2 BbgKVerf und § 66 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf, ist die Haushaltssatzung der Gemeinde L...für das Haushaltsjahr 2018 jedenfalls hinsichtlich des Hebesatzes für die Grundsteuer B in sich widersprüchlich und damit auslegungsbedürftig.
Die in dem Beschluss des Kollegialorgans – dessen Willen, soweit ersichtlich, mit dem Willen sämtlicher Anwesenden identisch ist – zum Ausdruck gebrachte Erklärung ist entsprechend den §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) auszulegen.
Maßgebend ist danach, wie der Empfänger die für ihn bestimmte Erklärung nach Treu und Glauben hat auffassen dürfen. Lediglich in erster Linie ist der Wortlaut des Beschlusses von Bedeutung, an ihm ist jedoch nicht zu haften, vielmehr sind alle für den Empfänger erkennbaren Umstände einzubeziehen, so auch der wirkliche Wille des Kollegialorgans, wenn er in dem Beschluss greifbar seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 04. Dezember 2013 – 3 S 2152/13 –, juris Rn. 32 ff. m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18. Juni 1990 – 1 S 657/909 –, juris Rn. 33 ff.; Hessischer VGH, Urt. v. 15. Januar 1980 – II OE 70/78 –, juris Rn. 28). Vorliegend ist danach entscheidend, wie der Beschluss über das Haushaltssicherungskonzept und das Konzept selbst – das sich nicht an den Bürger, sondern als Internum an die Gemeinde, das Amt und die Kommunalaufsichtsbehörde richtet – dort verstanden werden konnten.
Die Kommunalaufsichtsbehörde des Beklagten hätte in dem Zeitpunkt des Erlasses der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung am 03. September 2018 davon ausgehen müssen, dass der den vorliegenden Unterlagen nach im Haushaltssicherungskonzept 2018 für die Grundsteuer B benannte Hebesatz von „395 %“ nicht dem Willen der Gemeindevertretung entsprach.
Maßgeblich für diese Auslegung ist zum einen der Umstand, dass die Gemeindevertretung der Klägerin ausweislich der Erläuterung unter Punkt 1. des Haushaltssicherungskonzeptes („Rechtsgrundlagen“) die rechtliche Bindung an dieses Konzept kannte, denn darin heißt es eindeutig, dass mit dem „Beschluss durch die Gemeindevertretung … eine Selbstbindung an die vorgesehenen Spar- und Konsolidierungsbemühungen“ entstehe. Es geht schon vor diesem Hintergrund fehl anzunehmen, dass es dem Willen der Gemeindevertretung der Klägerin am 10. April 2018 entsprochen haben könnte, ersichtlich rechtswidrig handeln zu wollen, indem in der öffentlich bekannt gemachten Hebesatzsatzung und in der Haushaltssatzung einerseits und in dem Haushaltssicherungskonzept andererseits für dasselbe Haushaltsjahr für eine Abgabe unterschiedliche Hebesätze festgesetzt werden.
Zum anderen ist die Gemeindevertretung der Gemeinde L...dem Ansinnen der Kommunalaufsicht des Landkreises Elbe-Elster nach einer Anhebung der Hebesätze auf den Landesdurchschnitt auch in der Sitzung vom 10. April 2018 ausdrücklich und apodiktisch entgegengetreten, sie hat einen „massiven Eingriff in ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung“ kritisiert und ausgeführt, die Beschlussfassung beruhe auf „einem Kompromiss“. Die Drohung des Landkreises, die Steuern im Rahmen einer Ersatzvornahme zu erhöhen, hätten die Gemeindevertreter zwar zur Kenntnis genommen, sich jedoch darauf verständigt, „im Sinne der Bürger und der ortsansässigen Unternehmen zu handeln und der Forderung des Landkreises nach einer derart massiven Steuererhöhung nicht nachzukommen“. Es wäre nicht nachvollziehbar, wenn die Gemeindevertretung der Klägerin diese Haltung zum einen ausschließlich im Rahmen des Haushaltssicherungskonzeptes und zum anderen gerade bei der für „die Bürger und die ortsansässigen Unternehmen“ wesentlichen Grundsteuer B verlassen und den von Seiten der Kommunalaufsicht vorgegebenen Hebesatz von 395 % übernommen hätte; nachvollziehbar ist allein, dass die Gemeindevertretung mit ihrer Beschlussfassung sowohl im Rahmen der Festlegung des Hebesatzes als auch hinsichtlich des Haushaltssicherungskonzepts bei allen Realsteuern jeweils mit 10-Prozentpunkten unter den von Seiten der Kommunalaufsicht mit Bescheid vom 17. Oktober 2017 angeordneten Hebesätzen verblieb. Dieser Schluss allein ist auch angesichts des Umstandes plausibel, dass in der Niederschrift zu TOP 8 keine abweichende Haltung jedenfalls einzelner Gemeindevertreter verzeichnet ist; vielmehr ist auch der Beschluss zu diesem Tagesordnungspunkt entsprechend den Tagesordnungspunkten 6 und 7 einstimmig gefasst worden.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 115 BbgKVerf liegen danach schon deshalb nicht vor, weil die Klägerin ihre rechtlichen Pflichten nicht verletzt hat, denn sie hat im Haushaltssicherungskonzept in Übereinstimmung mit der Hebesatzsatzung für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2018 einen Hebesatz in Höhe von 385 % festgelegt.
3. Die Kommunalaufsichtsbehörde des Beklagten hat zudem das ihr im Rahmen des § 115 BbgKVerf zustehende Entschließungsermessen verkannt. Die Begründung des Bescheides zeigt, dass sich die Behörde als verpflichtet ansah, die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung zu erlassen, weil – aus deren Sicht – die Tatbestandsvoraussetzungen hierfür vorlagen. Der Ermessensausfall ergibt sich nicht nur aus dem Fehlen jeglicher Ermessenserwägungen unter der Begründung zu 2. auf Seite 4/5 des angefochtenen Bescheides, sondern explizit aus dem Schlusssatz auf Seite 5, nach „eingehender Prüfung … (könne) eine andere – als die vorstehende – Entscheidung nicht getroffen werden.“
Für eine Ermessensreduzierung auf Null ist weder etwas ersichtlich noch vorgetragen. Die Gemeindevertretung der Klägerin hat die Hebesätze für die Grundsteuern und die Gewerbesteuer im Haushaltsjahr 2018 – wenn auch 10 %-Punkte unter den geforderten Sätzen eines Landesdurchschnitts – erhöht und die Auffassung des Beklagten aus dem vorliegenden Verfahren, die Klägerin habe „gar keine Bereitschaft“ gezeigt, von ihren Handlungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen (vgl. demgegenüber die Sachverhaltskonstellation und Wertung in: VG Neustadt [Weinstraße], Beschl. v. 23. Juni 2016 – 3 L 476/16.NW –, juris Rn. 34) erscheint deutlich überzeichnet. Darüber hinaus ist der Beklagte dem Vortrag der Klägerin, die angeordnete Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B würde sich auf ein Jahr gesehen lediglich mit 1.900,00 € auswirken, nicht entgegen getreten.
4. Ob die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung nach alledem, wie der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid ausführt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, kann ebenso offen bleiben wie die Frage, ob – wogegen allerdings Einiges spricht – die Klägerin verpflichtet werden konnte, auf Grund eines Haushaltssicherungskonzeptes für das Haushaltsjahr 2018 eine Hebesatzsatzung für das Haushaltsjahr 2019 zu beschließen.
Zwar wirkt das Haushaltssicherungskonzept einer Gemeinde nach § 63 Abs. 5 BbgKVerf, wie die Sitzungsvertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend angemerkt haben, „in die Zukunft“: es schafft die konzeptionelle Grundlage für die notwendige Konsolidierung der Gemeindefinanzen in der Regel für einen mehrjährigen Zeitraum, so dass ein enger Zusammenhang zu der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde besteht. Darüber hinaus sollen die Hebesätze des Haushaltsjahres 2018 nach dem eigenen Vorbringen der Klägerin „langfristig“ gelten.
In rechtlicher Hinsicht ist das Haushaltssicherungskonzept allerdings Bestandteil des Haushaltsplans, § 66 Abs. 2 S. 2 BbgKVerf, der wiederum Bestandteil der Haushaltssatzung ist, § 66 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf. Die Haushaltssatzung jedoch tritt auf Grund des Jährlichkeitsprinzips mit Ablauf des 31. Dezember des jeweiligen Haushaltsjahres außer Kraft, sofern nicht die Brandenburgische Kommunalverfassung selbst, so etwa in § 73 Abs. 3 und § 74 Abs. 3 für Verpflichtungs- und Kreditermächtigungen, Ausnahmen vorsieht (Rohland in: Muth, Potsdamer Kommentar Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Mai 2013, § 65 BbgKVerf Rn. 22; Erdmann in Schumacher [Hrsg.], Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 63 BbgKVerf Nr. 7 S. 14). Hiervon ausgehend hat die Gemeinde nach § 65 Abs. 1 BbgKVerf im Grundsatz – und so auch vorliegend – für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen; sie kann nach 65 Abs. 3 S. 2 BbgKVerf lediglich Festsetzungen für zwei (Kalender-, § 65 Abs. 4 BbgKVerf)Jahre, nach Jahren getrennt, treffen, wodurch das Jährlichkeitsprinzip nicht aufgehoben, sondern lediglich modifiziert wird (Rohland in: Muth, Potsdamer Kommentar Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Mai 2013, § 65 BbgKVerf Rn. 22).
Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage dürfte die Bindungswirkung eines Haushaltssicherungskonzepts auch dann, wenn es Konsolidierungsmaßnahmen für künftige Haushaltsjahre enthält, ausschließlich das jeweilige Haushaltsjahr umfassen und in künftigen Haushaltsjahren nicht automatisch fortgelten, sondern fortzuschreiben sein (so jedenfalls Diemert in: Dietlein/Heusch, BeckOK KommunalR NRW, 6. Ed., Stand: 1.12.2018, § 76 GO NRW Rn. 24). Dem Beklagten wäre es danach versagt geblieben, die Anordnung in Ziffer 2. des angefochtenen Bescheids ausschließlich auf die – vorliegend vermeintliche – Bindungswirkung des Haushaltssicherungssicherungskonzepts für das Haushaltsjahr 2018 zu stützen.
4. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob und in welchem Umfang die Kommunalaufsicht des Beklagten gegenüber der Klägerin eine Erhöhung der Hebesätze für die bezeichneten Realsteuern ausschließlich mit Blick auf deren prekäre Haushaltslage anordnen kann. Das Gericht macht daher lediglich mit Blick auf das Vorbringen der Beteiligten auf Folgendes aufmerksam:
Die für Abgabensatzungen insbesondere im Bereich der Grund- und Gewerbesteuern grundgesetzlich durch gesonderte Bestimmungen, Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG und Art. 106 Abs. 6 S. 1 und 2 GG, gewährleistete Satzungshoheit der Gemeinde gehört ebenso wie die Finanzhoheit einschließlich der Abgaben- und Steuerhoheit zwar zu dem Kernbestandteil kommunaler Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG; es ist allerdings nicht zweifelhaft, dass diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen auf gesetzlicher Grundlage, Art. 28 Abs. 2 S. 2 und Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG, so auch durch die Regelungen des kommunalen Haushaltsrechts, vorliegend §§ 63 ff. BbgKVerf, unter Beachtung des Wesensgehalts der gemeindlichen Selbstverwaltung und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in zulässiger Weise beschränkt werden können (vgl. etwa: BVerfG, Beschl. v. 27. Januar 2010 – 2 BvR 2185/04 –, juris, insb. Rn. 73 ff., 90 ff. [Verfassungsmäßigkeit des Mindesthebesatzes der Gewerbesteuer]).
Ein solches Gesetz ist auch § 63 Abs. 4 BbgKVerf mit dem Grundsatz der ausgeglichenen Haushaltsführung. Nach dieser Norm ist das Ergebnis aus ordentlichen Erträgen und ordentlichen Aufwendungen in jedem Jahr unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen aus Vorjahren in Plan und Rechnung auszugleichen; es ist ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der ordentlichen Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der ordentlichen Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16. Juni 2015 – BVerwG 10 C 13/14 –, juris Rn. 21) nach sichert die landesrechtliche Verpflichtung, einen Haushaltsausgleich herbeizuführen, jedenfalls aber sich ihm so weit wie möglich anzunähern, den Gestaltungsspielraum des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung in der Zukunft; sie schränkt zwar den gegenwärtigen Entscheidungsspielraum der Kommune ein, kommt jedoch dem langfristigen Erhalt ihrer Handlungsmöglichkeiten zugute und dient damit der Gewährleistung der in Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Autonomie. Es besteht daher die haushaltsrechtliche Pflicht der Gemeinde, ihre Anstrengungen darauf zu konzentrieren, ihre Ausgaben soweit zu reduzieren und ihre Einnahmen mit dem Ziel zu erhöhen, schnellstmöglich wieder einen ausgeglichenen Haushalt zu erhalten (vgl. auch OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22. Juli 2009 – 15 A 2324/07 –, juris Rn. 19).
Zwar darf die Kommunalaufsicht als bloße Rechtsaufsicht nicht als „Einmischungsaufsicht“ in Entscheidungsspielräume kommunaler Aufgabenträger eindringen, wohl aber ist sie (1.) nach sachgerechter Ausübung ihres Entschließungs- und Auswahlermessens und (2.) unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – jedenfalls dann – zu konkreten kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnungen berechtigt und verpflichtet, wenn (3.) alternative Möglichkeiten auf der Ertrags- und auf der Ausgabenseite ausscheiden und wenn die zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten in Kürze nicht mehr realisiert werden könnten (BVerwG, Urt. v. 16. Juni 2015 – BVerwG 10 C 13.14 –, juris [Anweisung an einen Landkreis auf Erhöhung der Kreisumlage]; BVerwG, Urt. v. 27. Oktober 2010 – BVerwG 8 C 43.09 –, juris Rn. 22 [Beanstandung und Aufhebung eines gemeindlichen Beschlusses über die Senkung der Hebesätze]; BVerwG, Beschl. v. 26. Oktober 2016 – BVerwG 9 B 28.16 –, juris; Hessischer VGH, Beschl. v. 12. Januar 2011 – 8 B 2106/10 –, BeckRS 2012, 46162, zit. nach: http://www.beck-online.de [Verpflichtung zum Erlass einer Straßenausbaubeitragssatzung]; OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22. Juli 2009 – 15 A 2324/07 –, juris, bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 27. Oktober 2010, a. a. O.; OVG f. d. Ld. Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 24. Mai 2007 – 15 B 778/07 –, BeckRS 2007, 23879, beck-online [Ablehnung einer erforderlichen Beitragserhöhung]; OVG Schleswig, Beschl. v. 21. Juni 2011 – 2 MB 30/11 –, BeckRS 2011, 53600, beck-online [Anordnung auf Erhebung einer Grundsteuer und auf massive Anhebung der Gewerbesteuer]; VG Magdeburg, Beschl. v. 28. August 2014 – 9 B 176/14 –, juris [unter Inbezugnahme v. BVerwG, Urt. v. 27. Oktober 2010 – BVerwG 8 C 43.09 –, Erhöhung der Hebesätze auf den „Landesdurchschnitt“]; vgl. auch: VG Magdeburg, Beschl. v. 12. Mai 2015 – 9 B 307/15 –, juris [ermessenswidrige Anordnung zur Erhöhung der Hebesätze um 50 Prozentpunkte über den Durchschnitt der Hebesätze der Gemeindegrößenklasse der Antragstellerin]; a. A. sow. ers. ledigl.: VG Köln, Urt. v. 19. März 2004 – 4 K 3720/03 –, NVwZ 2005, 1341 [Bestimmung von Hebesätzen kann nicht Gegenstand der Anordnung der Kommunalaufsicht sein], krit. E-bespr. von Dr. Indra Spiecker, genannt Döhmann: „Grenzen kommunalrechtlicher Weisungsbefugnis in Finanz- und Steuersachen in NVwZ 2005, 1276, zit. nach http://www. beck-online.de).
Im Falle einer beabsichtigten Anordnung etwa zur Erhöhung der Hebesätze für die Realsteuern wird sich die Kommunalaufsicht danach in jedem Fall mit der Frage auseinanderzusetzen haben, in welchem Umfang durch die angedachte Steuererhöhung Mehreinnahmen zu prognostizieren sind, inwieweit diese Mehreinnahmen aber durch Ausgabenerhöhungen in anderem Zusammenhang, so nach dem Vortrag der Klägerin im Zusammenwirken mit den Schlüsselzuweisungen als Berechnungsgrundlage für die Amts- und die Kreisumlage, kompensiert würden. Sollte sich die Kommunalaufsicht nach Abwägung des Für und Wider einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung angesichts der finanziellen Situation der jeweiligen Gemeinde zu einem Handeln entschließen, wird sie in den Blick zu nehmen haben, inwieweit Durchschnitts-Hebesätze, etwa in Höhe des mit Bescheid vom 17. Oktober 2017 angeordneten „Landesdurchschnitts“, den Verhältnissen in der jeweiligen Kommune – etwa der Einwohnerzahl und Aspekten der Sozialstruktur sowie, insbesondere hinsichtlich der Gewerbesteuer, der Struktur des vorhandenen Gewerbes nach – gerecht werden könnten. Es liegt auf der Hand, dass ein derart grober Maßstab wie ein „Landesdurchschnitt“ die Gefahr birgt, den Verhältnissen in der jeweiligen Gemeinde in mehrfacher Hinsicht nicht entsprechen zu können, weil er auf der einen Seite schon durch die bevölkerungsstarken vier kreisfreien Städte (vgl. den Statistischen Bericht des Landesamtes für Statistik Berlin-Brandenburg „Realsteuerhebesätze der Städte und Gemeinden im Land Brandenburg II. Quartal 2017“ unter https://www.statistik-berlin-brandenburg.de/publikationen/stat_berichte/2017/SB_L02-06-00 2017j01_BB.pdf) mit Hebesätzen für die Grundsteuer B von 480 – 545 %, auf deren anderen Seite aber auch durch „reiche“ Kommunen verzerrt wird, die sich vergleichsweise niedrige Hebesätze „leisten“ können (vgl. in der vorstehenden Statistik beispielhaft die Sätze für die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer bei den Gemeinden Schönefeld oder Bestensee [Landkreis Dahme-Spreewald] von 380 % und 240 % bzw. 370 % und 300 %, Liebenwalde [Landkreis Oberhavel] von 300 % und 250 % oder Zossen [Landkreis Teltow-Fläming] von 352 % und 200 %, sowie den Hebesatz für die Grundsteuer B bei Schwarzheide [Landkreis Oberspreewald-Lausitz] von 350 %).
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 S. 1, § 709 S. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 114 VwGO
§ 75 GO NRW
§ 415 ZPO
§ 46 VwVfG
§ 24 VwVfG
§ 119 BGB
§ 76 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 415 der Zivilprozessordnung
§ 113 Abs. 1 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 24 Abs. 2 VwVfG
§ 24 Abs. 1 S. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 S. 1 VwVfGBbg
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 S. 1 ZPO
§ 25 Abs. 1 des Grundsteuergesetzes
§ 16 Abs. 1 des Gewerbesteuergesetzes
§ 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 24 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG
Art. 106 Abs. 6 S. 1 und 2 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 1341
NVwZ 2005, 1276
1 L 699/18
1 K 1749/18
4 L 502/15
15 B 1755/08
1 K 1626/14
6 B 968/11
3 S 2152/13
1 S 657/90
II OE 70/78
3 L 476/16
2 BvR 2185/04
10 C 13/14
15 A 2324/07
10 C 13.14
8 C 43.09
9 B 28.16
8 B 2106/10
15 B 778/07
9 B 176/14
9 B 307/15
4 K 3720/03