Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-22, Aktenzeichen 4 L 239/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:1122.4L239.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
Der Finanzbedarf eines Landkreises und der daran anknüpfende Umlagesatz des Vorjahres besitzen für das aktuelle Haushaltsjahr keine Aussagekraft.(Rn.89)
Verfahrensgang
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 3. Kammer - vom 16. April 2021 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 durch den Beklagten.
Dieser bat die Klägerin mit Schreiben vom 18. Juli 2017 um Übersendung einer ausgefüllten Tabelle „Ermittlung Finanzbedarf 2018“ bis zum 31. Juli 2017, damit er ihre Belange bei der Abwägungsentscheidung über die Höhe der Kreisumlage berücksichtigen könne. Er führte in dem Schreiben weiter aus, dass er bei seinen Erwägungen zum Erlass der Haushaltssatzung und Festlegung der Umlagen die finanzielle Situation der Gemeinden zu berücksichtigen habe; die Erhebung der Kreisumlage dürfe nicht dazu führen, dass den Gemeinden nicht die finanzielle Mindestausstattung zur Wahrnehmung von Pflichtaufgaben sowie freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben bleibe.
Nachdem die Klägerin die auf Grundlage des Finanzplans 2018 im Haushaltsplan 2017 ausgefüllte Tabelle am 2. August 2017 übermittelt hatte, beschloss der Kreistag des Beklagten in seiner Sitzung am 14. August 2017 eine Maßnahmenliste, die Aufwendungen in Höhe von circa 52 Mio. € vorsah, davon für das Jahr 2018 circa 28,3 Mio. € und für 2019 und Folgejahre 23,8 Mio. €. Zugleich beauftragte der Kreistag den Landrat, diese Maßnahmenliste in den Haushaltsplanentwurf 2018 und in die mittelfristige Finanzplanung einzuarbeiten. Begründend führte die Beschlussvorlage 17/0494 aus, die kreisangehörige Stadt L. müsse im Jahr 2018 voraussichtlich 95 Mio. € Kreisumlage abführen. Aus den erhöhten Kreisumlagemitteln ergebe sich ein Finanzvolumen für „Sonderprojekte“ in Höhe von 52 Mio. €.
Die Verwaltung des Beklagten erstellte am 18. August 2017 verschiedene Übersichten über die Finanzsituation der Gemeinden, insbesondere die tabellarische Übersicht „Vergleich Belastung vor Plankürzungen“ und die Übersicht „Prüfung der Finanzkraft der Städte und Gemeinden in Vorbereitung der Festsetzung der Kreisumlage 2018“.
Dabei stellte die Übersicht „Vergleich Belastung vor Plankürzungen“ dar, wie viele Gemeinden bei welchem Kreisumlagesatz „überfordert“ wären. Hierfür wurde darauf abgestellt, dass die Pflichtausgaben die allgemeinen Deckungsmittel übersteigen. Ein Kreisumlagesatz in Höhe des Vorjahres (2017) von 38,23 % hätte acht Gemeinden und ein – nach der Übersicht zur Deckung des ermittelten Bedarfs des Beklagten einschließlich 10 % Investitionsstau erforderlicher – Umlagesatz von 47,26 % 16 Gemeinden „überfordert“.
Die Übersicht „Prüfung der Finanzkraft der Städte und Gemeinden in Vorbereitung der Festsetzung der Kreisumlage 2018“ enthielt Daten zu Einwohnerzahlen, Erträgen, Aufwendungen, Defiziten, zur (Nicht-)Erreichung eines Haushaltsausgleichs im Konsolidierungszeitraum, zu allgemeinen Deckungsmitteln (Schlüsselzuweisungen, Grundsteuer A, Grundsteuer B, Gewerbesteuer, Gemeindeanteil Einkommensteuer und Umsatzsteuer), Pflichtausgaben (Gewerbesteuerumlage, Verbandsgemeindeumlage, Finanzkraftumlage, Kreisumlage), Aufwendungen für freiwillige Aufgaben, Liquiditätskrediten und Hebesätzen der Realsteuern. Deren Zusammenfassung zufolge wiesen 27 von 33 Gemeinden in ihren Haushalten ein Defizit für das Jahr 2018 aus.
Die am 22. August 2017 von der Verwaltung des Beklagten erstellte Übersicht stellte die Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden in den Jahren 2015 bis 2018, Kreisumlage der Jahre 2015 bis 2018 (Steuerkraftmesszahl 2013 bis 2016) und Steuer-Ist-Einnahmen der Jahre 2015 und 2016 einschließlich des Sondereffekts infolge der Millionen-Gewerbesteuer-Nachzahlung an die Stadt L. dar.
Nachdem die Kommunalaufsicht die Zusammenstellung am 25. August 2017 nach Auswertung der durch die Gemeinden gelieferten Daten aktualisiert und mit Bemerkungen versehen hatte, ergab ein am 31. August 2017 durchgeführter Abgleich der Plandaten mit den Ist-Daten ausgehend vom Vorjahressatz eine „Überforderung“ von noch acht Gemeinden und ein Haushaltsdefizit bei 24 Gemeinden. Eine weitere Aktualisierung der Übersicht über die Anzahl der „überforderten“ Gemeinden in Abhängigkeit vom Kreisumlagesatz vom 15. September 2017 wies eine „Überforderung“ von neun Gemeinden und ein Haushaltsdefizit bei 17 Gemeinden aus.
Die Mitarbeiterin des Beklagten Frau H. informierte den Finanzausschuss in dessen 14. Sitzung am 28. September 2017 über den aktuellen Stand der Aufstellung des Haushaltsplanes für 2018. Sie führte aus, dass bei der Festsetzung der Höhe der Kreisumlage ein Abwägungsverfahren durchzuführen sei, bei dem die Finanzkraft der Gemeinden zu betrachten sei. Die Erhebung der Kreisumlage dürfe die Mehrzahl der Gemeinden nicht überfordern. Im Ergebnishaushalt seien voraussichtlich 260 Mio. € Aufwendungen und 315 Mio. € Erträge zu verzeichnen. Daraus ergebe sich ein Überschuss von ca. 56 Mio. €. Der Überschuss werde für den Ausgleich des Ergebnishaushaltes 2019 sowie die Investitionen aus der zusätzlichen Kreisumlage für die Jahre 2018, 2019 und zum Teil noch 2020 verwendet. Im nächsten Jahr seien Kredite in Höhe von 3,9 Mio. € aufzunehmen. Die Tilgung betrage planmäßig 4,6 Mio. €, wodurch sich eine Senkung der Verschuldung um 773.000 € ergebe. Die Höhe des Liquiditätskredits (ehem. Kassenkredit) von 48 Mio. € in der Haushaltssatzung bleibe zum Vorjahr unverändert. Die Hebesätze zur Kreisumlage sollten analog wie 2017 mit 38,23 % bestehen bleiben. Hierdurch könnten Mehrerträge von 92,4 Mio. € erzielt werden. Für Investitionen würden ca. 33,1 Mio. € benötigt.
Nachdem der Landrat des Beklagten dem Kreistag in dessen 24. Sitzung am 18. Oktober 2017 den als Tischvorlage verteilten Haushaltsentwurf 2018 vorgestellt hatte, verwies dieser die Haushaltssatzung in die Fachausschüsse und beauftragte den Landrat, die Gemeinden über die beabsichtigte Erhebung der Kreisumlage 2018 zu informieren, ein Abwägungsverfahren unter Berücksichtigung der Haushalts- und Finanzlage der kreisangehörigen Städte und Gemeinden durchzuführen sowie ihm das Ergebnis im Rahmen der Beschlussfassung zur Haushaltssatzung 2018 vorzulegen.
Mit Schreiben vom 19. Oktober 2017 informierte der Beklagte die Klägerin über die beabsichtigte Festsetzung der Umlagesätze für die Kreisumlage 2018 analog 2017 auf 38,23 % der Schlüsselzuweisungen und Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A, Grundsteuer B, Gewerbesteuer, Gemeindeanteile an der Einkommenssteuer sowie Umsatzsteuer und bat diesbezüglich um Stellungnahme.
Die Klägerin äußerte sich mit Schreiben vom 16. November 2017 gegenüber dem Beklagten dahingehend, dass sie in der beabsichtigten Festsetzung der Kreisumlagesätze einen unzulässigen Eingriff in ihre finanzielle Mindestausstattung sehe. In der mittelfristigen Finanzplanung sei zwar für das Haushaltsjahr 2018 ein positiver Saldo von 37.300 € im Produkt 611100 ausgewiesen. Dieser werde jedoch durch die ausgewiesene Zinsforderung weiter reduziert. Die verbleibenden Mittel genügten nicht einmal zur Erwirtschaftung der Abschreibungen des Anlagevermögens. Zwar reduziere sich die Verbandsgemeindeumlage gegenüber der mittelfristigen Finanzplanung voraussichtlich um 26.900 €. Im Ergebnis reichten die freien Mittel jedoch gerade zur Erwirtschaftung der Abschreibungen.
Die Verwaltung des Beklagten wertete die Stellungnahmen der Klägerin sowie anderen Gemeinden aus und erstellte unter dem 23. November 2017 eine weitere tabellarische Zusammenfassung.
Der Landrat des Beklagten erläuterte in der 15. Sitzung des Finanzausschusses am 30. November 2017, dass die Kreisumlage durch vorgeschlagene Einsparungen in der Finanzplanung reduziert werden könne. Der Überschuss im Ergebnisplan betrage 56.422.600 €, davon 19.604.600 € zur Deckung im Ergebnisplan 2019 und 36.818.000 € für investive Maßnahmen. Mit dem Überschuss 2018 habe die Kreisumlage für das Folgejahr stabilisiert werden sollen.
Nachdem die kreisangehörige Stadt W. mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 gegenüber dem Beklagten zur beabsichtigten Höhe der Kreisumlagesätze sowie des sich hieraus ergebenden Überschusses Stellung genommen hatte, nahm die Verwaltung des Beklagten nochmals verschiedene Variantenberechnungen vor und stellte dabei insbesondere die Auswirkungen für das Haushaltsjahr 2019 ein.
Der Kreistag des Beklagten, dem die Stellungnahmen der Gemeinden auf das Anhörungsschreiben vom 19. Oktober 2017 mit der Beschlussvorlage 17/0537 zugeleitet worden waren, beschloss am 11. Dezember 2017 die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018. Deren § 5 Satz 1 setzte einen Kreisumlagesatz von 38,23 % für alle Umlagegrundlagen fest. Satz 2 der Regelung sah die zweckgebundene Zuführung von 26.046.600 € der Sonderrücklage für Investitionen in den Jahren 2019 und 2020 im Rahmen des Jahresabschlusses gemäß Kreistagsbeschluss 193-23/2017 KT vom 14. August 2017 vor. Der Ergebnisplan des Haushaltsplans schloss mit einem Jahresüberschuss von 55.968.300 €, der mit einer Rücklage für das Jahr 2019 in Höhe von 19.150.300 € verrechnet wurde.
Zur Begründung verwies die Beschlussvorlage 17/0537 auf den Vorbericht zum Haushaltsplan und führte zur festgesetzten Höhe der Kreisumlage insbesondere ergänzend aus, im Rahmen der Haushaltsplanung sei ein Bedarf für die Erfüllung der Aufgaben des Beklagten im Haushaltsjahr 2018 ermittelt worden, dessen Deckung einen Hebesatz von 45,36 % ergeben habe. Da eine solche Erhöhung gegenüber den Städten und Gemeinden nicht vertretbar gewesen wäre, seien die Haushaltsansätze überarbeitet und reduziert worden. Sie hätten immer noch eine Kreisumlage von 45,11 % ergeben. In Abwägung der Ziele, mit den 2018 einmalig wesentlich erhöhten Kreisumlagemitteln seit Jahren nicht finanzierbare Maßnahmen zumindest zu beginnen, und die Städte und Gemeinden nicht zusätzlich zu belasten, sei entschieden worden, die Kreisumlagehebesätze analog der Vorjahre bei 38,23 % zu belassen und zumindest 2019 eine Erhöhung der Kreisumlage möglichst zu vermeiden. Über die Verwendung der verbleibenden 52,072 Mio. € habe der Kreistag in seiner Sitzung am 14. August 2017 beschlossen. Da nicht alle diese Maßnahmen innerhalb eines Jahres hätten umgesetzt werden können, seien diese im Ergebnishaushalt und im investiven Bereich auf die Jahre 2018 und 2019 verteilt worden. Der Beklagte habe insoweit aufgrund des bereits bestehenden Bedarfs ein mehrjähriges Ausgabenprogramm aufgelegt. Die Stadt L. trage 2018 einen Anteil von 60,74 % (am Kreisumlageaufkommen), 2019 voraussichtlich nur 23,89 %. Mit der Abdeckung des 2019 zu erwartenden Fehlbetrages aus der Kreisumlage 2018 sorge der Beklagte im Rahmen seiner Ausgleichsfunktion für eine Entlastung aller Städte und Gemeinden zulasten der Stadt L.. Um den Finanzbedarf der kreisangehörigen Städte und Gemeinden angemessen zu berücksichtigen, seien bereits im Juli 2017 relevante Daten von den Gemeinden erhoben und ausgewertet worden. Danach führe die Erhebung der Kreisumlage im Ergebnis nicht zu einer Unterschreitung des absoluten Minimums der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden.
Nachdem der Beklagte mit Bescheid vom 13. Dezember 2017 die Kreisumlage 2018 auf Grundlage der Umlagesätze 2017 in Höhe von 38,23 % sowie der aktuellen Umlagegrundlagen für die Klägerin vorläufig festgesetzt hatte, beschloss sein Kreistag in dessen Sitzung am 7. Mai 2018 die 1. Nachtragshaushaltssatzung. Mit dieser wurden die Hebesätze für die Kreisumlage in § 5 um 1,28 % auf 36,95 % reduziert. Dem Vorbericht zufolge sollten in den Haushalt 2018 bislang nicht eingeplante Schulbaufördermittel, die der Beklagte nach dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz vom Bund erhalten könne, für eine bereits geplante Schulsanierung verwendet und für die Senkung der Kreisumlage eingesetzt werden. Angesichts der schlechten Finanzlage der Städte und Gemeinden sei entschieden worden, mit diesen Mitteln keine neuen Maßnahmen zu finanzieren, sondern eine Mittelbeantragung für die im Haushaltsplan veranschlagte dringend notwendige Sanierung der Neustadtschule W. vorzunehmen. Die anderen geplanten investiven Maßnahmen seien ebenfalls überprüft worden; im Ergebnis hätten weitere Mittel freigelenkt werden können, die – wie die zusätzlichen Zuwendungen – zur Senkung der Kreisumlage eingesetzt werden sollten. So könne die Kreisumlage um 5.266.900 € abgesenkt werden, wodurch sich das Jahresergebnis 2018 im Ergebnisplan auf 51.155.700 € reduziere.
Den Protokollen der Sitzungen des Finanzausschusses am 19. April 2018, Kreisausschusses am 23. April 2018 sowie Kreistages am 7. Mai 2018 zufolge erachtete die Verwaltung des Beklagten eine erneute Abwägung als nicht erforderlich, da diese bereits bei der Beschlussfassung im Dezember 2017 mit dem Ergebnis der Zumutbarkeit der Kreisumlage für die Gemeinden erfolgt sei und dies mit der für die Gemeinden infolge des abgesenkten Kreisumlagesatzes verbesserten Situation umso mehr gelte.
Mit Bescheid vom 21. Juni 2018 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 auf 260.468 € fest. Er legte hierbei den Kreisumlagesatz von 36,95 % der Bemessungsgrundlagen zugrunde und zog als Berechnungsgrundlagen die am 30. März 2017 festgesetzten Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2017 an die kreisangehörigen Gemeinden und die am 27. März 2018 durch das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt festgesetzte Steuerkraftmesszahl heran.
Mit ihrer am 4. Juli 2018 beim Verwaltungsgericht Halle erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen, der Beklagte habe bei der Festsetzung der Umlage die verfassungsmäßigen Verfahrensvorgaben nicht eingehalten. Er habe den Sachverhalt unzureichend ermittelt, da er die Kreisumlage ohne Beachtung des Aufgabenbestandes und Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden berechnet habe. In die Änderung der Haushaltssatzung 2018 durch die 1. Nachtragshaushaltssatzung 2018 sei sie nicht weitergehend eingebunden worden. Der Beklagte gestehe letztlich ein, die gleichrangigen Aufgaben/Finanzbedarfe nicht abgewogen, sondern pauschal politisch eine Belassung des Hebesatzes auf der alten Höhe entschieden zu haben. Den Kreistagsmitgliedern habe eine unzureichende Datengrundlage vorgelegen, da die Beschlussvorlage zur Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 2018 den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden nicht darstelle.
Zudem dürfe der Beklagte eine Umlage nach § 99 Abs. 3 KVG LSA nur erheben, wenn seine sonstigen Erträge nicht ausreichen. Er müsse belegen, dass seine sonstigen Einnahmen nicht ausreichen und nur der erforderliche Bedarf finanziert werde. Angesichts des Überschusses in seinem Haushaltsplan von über 55 Mio. € sei die Kreisumlage nicht „erforderlich“. Er dürfe in die Umlageerhebung nur einbeziehen, was er aufgrund der in diesem Haushaltsjahr zu erledigenden Aufgaben als notwendigen finanziellen Bedarf im Haushaltsjahr darstellen könne; eine Kreisumlage könne nicht „auf Vorrat“ für spätere Jahre erhoben werden. Der Beklagte beabsichtige eine „Verstetigung des Kreisumlagehebesatzes“ und wolle der Gemeinde L., die von einem Einmaleffekt profitiert habe, mit der Kreisumlage möglichst viele Mittel zugunsten des Kreishaushalts entziehen. Sein Verweis auf die haushaltsrechtliche Zulässigkeit von Rücklagen sage nichts über die Zulässigkeit einer Kreisumlageerhebung zur allgemeinen Ansammlung von Liquiditätsreserven in beliebiger Höhe. Die Systematik des Finanzausgleichsgesetzes ziele auf eine Finanzierung des jährlichen Bedarfs eines Landkreises jeweils für das Haushaltsjahr und solle kein Einsammeln seines Finanzbedarfs für mehrere Jahre vorweg oder die Bildung eines allgemeinen finanziellen Puffers in beliebiger Höhe ermöglichen. Akzeptabel sei nur eine Bildung von Rücklagen als haushaltsrechtlich angemessene Reaktion auf bestimmte absehbare Risiken. Die streitbefangene Rücklagenbildung sei weder gesetzlich zwingend vorgesehen noch resultiere sie aus sachlichen Risikoerwägungen, zumal der Beklagte bei den kreisangehörigen Gemeinden die Bildung von Rücklagen nicht akzeptiere.
Darüber hinaus habe der Beklagte den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verletzt. Bei der Berechnung und Beschlussfassung der Kreisumlagesätze habe er nur seine eigenen Aufgaben und geplanten Ausgaben betrachtet, nicht die der kreisangehörigen Gemeinden. Eine Heranziehung nur der Haushaltsdaten wahre nicht den Grundsatz der Gleichrangigkeit der Aufgaben von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, da es unterfinanzierte Gemeinden gebe, die aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorgaben (Haushaltsausgleich) ihren eigentlichen Bedarf nicht in den Haushalt einbringen und abbilden können, so dass der wirkliche Bedarf aus den Haushaltsdaten allein nicht ablesbar sei. Selbst wenn die finanzielle Mindestausstattung des Beklagten nicht gegeben wäre, was angesichts des Überschusses von über 50 Mio. € nicht der Fall sei, dürfte die Kreisumlageerhebung nicht in die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden eingreifen, sondern müssten fehlende Mittel vom Land eingefordert werden.
Weiterhin verletze die streitbefangene Kreisumlage ihre durch Art. 28 GG garantierte finanzielle Mindestausstattung sowie ihre Steuerhoheit in Form der Ertragshoheit und Steuerertragsbeteiligung. Sie unterlaufe ebenfalls die grundgesetzlich garantierte Hebesatzgarantie der Gemeinde und verstoße gegen den Grundsatz der Verteilungsgerechtigkeit, da sie, die Klägerin, seit Jahren unterfinanziert sei, wohingegen der Haushalt des Beklagten für das Haushaltsjahr 2017 ausgeglichen sei und der Beklagte für 2018 einen Überschuss von über 55 Mio. € plane und – im Unterschied zu ihr – über die Jahre in angemessenem Umfang Abschreibungen berücksichtige.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 21. Juni 2018 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Klägerin könne sich nicht auf den Überschuss berufen, da sie auch ohne den Einmaleffekt durch die Gewerbesteuernachzahlung eine Kreisumlage in der streitbefangenen Höhe hätte leisten müssen. Die Beibehaltung des Umlagesatzes diene auch der Stabilisierung der Umlage für 2019, mithin nicht der Erwirtschaftung von Überschüssen und Rücklagenbildung für die Aufgabenerfüllung in den Folgejahren. In die Umlageerhebung dürfe nicht nur einbezogen werden, was aufgrund der in diesem Jahr zu erledigenden Aufgaben als notwendiger finanzieller Bedarf im Haushaltsjahr darstellbar sei. Erforderlicher Bedarf im Sinne des § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA umfasse auch der Bildung von Rücklagen nach § 111 Abs. 1 KVG LSA dienende Mittel. Bei der Bestimmung seines erforderlichen Bedarfs sei er den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen aus § 98 KVG LSA verpflichtet; ein den Vorgaben des Haushaltsrechts entsprechender Finanzbedarf sei grundsätzlich auch erforderlicher Bedarf. Dürfe er nach § 111 Abs. 1 KVG LSA, §§ 22 ff. KomHVO Rücklagen bilden, dürfe er hierzu einen Teil der Mittel aus der Kreisumlage verwenden. Für die sparsamste und wirtschaftlichste Lösung sei der Blick nicht auf das einzelne Haushaltsjahr zu richten. Eine vorausschauende Kreisumlageerhebung diene am besten der Generationengerechtigkeit.
Die Gemeinden seien seit 2015 durch eine bessere finanzielle Ausstattung infolge gestiegener gemeindlicher Umsatzsteueranteile, Sonderzuweisungen zur Stärkung der kommunalen Finanzkraft nach dem Finanzausgleichsgesetz, Anhebung der Finanzausgleichsmasse und Umstellung der Bemessungsgrundlage für die Kreis- und Verbandsgemeindeumlage entlastet worden. Die Klägerin habe sich im Haushaltsjahr 2018 das zweite Jahr in der Haushaltskonsolidierung befunden; der Ergebnisplan weise ein vorläufiges negatives Jahresergebnis von 118.500 € aus und der Umfang freiwilliger Leistungen habe 3,1 % des Zuschussbedarfs (gemäß Runderlass des Finanzministeriums vom 21. März 2018) betragen. Hinsichtlich der Verbandsgemeindeumlage habe die Kommunalaufsichtsbehörde keine erdrosselnde Wirkung festgestellt.
Der Umlagesatz sei nicht zu beanstanden. Ihm habe bei der Ermittlung seines Finanzbedarfs ein erheblicher Gestaltungsspielraum zugestanden. Der 2018 erwirtschaftete Überschuss sei ausschließlich auf die hohe Umlagezahlung der Stadt L. infolge einer erheblichen Gewerbesteuernachzahlung zurückzuführen; diesem Überschuss stehe kein tatsächlicher Finanzbedarf gegenüber. Diese Erträge dienten der Finanzierung notwendiger, in früheren Jahren nicht finanzierbarer Investitionen. In der Vergangenheit seien erhebliche Defizite in der Aufgabenerfüllung entstanden, die er – ebenso wie Fehlbeträge aus Vorjahren – durch die Kreisumlage ausgleichen könne. Ein Vergleich mit den Umlagesätzen anderer Landkreise in Sachsen-Anhalt spreche ebenfalls für die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Kreisumlage, die weder die finanzielle Mindestausstattung der Klägerin verletze, noch unzulässig in ihre Finanzhoheit eingreife oder ihre Steuerhoheit verletze.
Das Verwaltungsgericht Halle hat den streitgegenständlichen Bescheid mit Urteil vom 16. April 2021 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, § 5 der Haushaltssatzung 2018 bilde keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der streitbefangenen Kreisumlage, da er gegen § 99 Abs. 3 KVG LSA verstoße und wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs der finanziellen Interessen mit Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 87 Verf LSA unvereinbar sei.
Auf den Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 25. Januar 2022 wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen.
Der Beklagte macht berufungsbegründend geltend, § 5 der Haushaltssatzung 2018 sei mit § 99 Abs. 3 KVG LSA vereinbar. Der festgelegte Umlagesatz verstoße weder gegen das haushaltsrechtliche Jährlichkeitsprinzip noch den Grundsatz der Nachrangigkeit der Kreisumlage als Finanzierungsinstrument. Ausgehend von § 98 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA, wonach die Kommune ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen habe, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert sei, sei der erforderliche Bedarf im Sinne des § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA nach dem Erfordernis der stetigen Aufgabenerfüllung zu bemessen. Die Norm formuliere nicht einschränkend, erforderlicher Bedarf sei ein seiner Art nach anderer als derjenige Finanzbedarf, den der Landkreis durch die sonstigen Deckungsmittel stillen würde.
Dies bestätige Sinn und Zweck der Norm, weil die Kreisumlage der allgemeinen Finanzausstattung der Landkreise diene und keine bloße Liquiditätshilfe darstelle. Die Gesetzessystematik stütze dies, da § 99 KVG LSA unter der Überschrift „Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung“ und die zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit dienenden Liquiditätskredite separat in § 110 KVG LSA geregelt seien. Auch die Entstehungsgeschichte des § 99 Abs. 3 KVG LSA streite für seine Rechtsauffassung. Die durch Art. 1 des Kommunalrechtsreformgesetzes vom 17. Juni 2014 eingeführte Norm habe § 67 Abs. 2 LKO LSA abgelöst, der – differenzierend nach dem angewandten System der Haushaltsführung – zwei unterschiedliche Formulierungen verwendet habe. Der Gesetzgeber habe mit seiner Unterscheidung der Erhebung einer Kreisumlage in Satz 1 zur Deckung der Aufwendungen und in Satz 2 zur Deckung des Finanzbedarfs bewusst zwei inhaltlich unterschiedliche haushaltswirtschaftliche Anknüpfungspunkte gewählt. Nach dem Regierungsentwurf des Kommunalrechtsreformgesetzes habe zunächst lediglich in § 67 Abs. 2 Satz 1 KVG LSA „Einnahmen“ durch „Erträge“ und „Finanzbedarf“ durch „Aufwendungen“ ersetzt werden sollen. Da der Gesetzgeber der Bestimmung mithin einen geänderten Inhalt habe geben wollen, habe die Formulierung „um seine Aufwendungen zu decken“ gegenüber „um seinen Finanzbedarf zu decken“ einen erheblich anderen Bedeutungsgehalt. Nach einem Gesetzentwurf (vgl. LT-Drs. 6/2247, S. 67 f.) hätten die Landkreise bei der Erhebung der Kreisumlage nach Satz 1 grundsätzlich auf die Deckung der Aufwendungen beschränkt sein sollen. Da dies dem Wortlaut nach Überschüsse ausgeschlossen habe und eine Überschusserzielung in gewissem Umfang habe ermöglicht werden sollen, sehe Satz 2 eine ausdrückliche, stark begrenzte Ermächtigung hierzu vor (vgl. LT-Drs. 6/2247, S. 225 f.). Im Gesetzgebungsverfahren hätten mithin zwei inhaltlich unterschiedliche Regelungskonzepte auf dem Tisch gelegen, nämlich die Bemessung der Kreisumlagehöhe nach dem Erfordernis der Deckung der Aufwendungen mit Verbot der Erzielung von Überschüssen und eine am Finanzbedarf ausgerichtete Umlagebemessung.
Der Nachrang des Finanzierungsmittels der Umlage nach § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA hindere die Rücklagenbildung nicht. Die Nachrangigkeit bestehe gegenüber den sonstigen in § 99 KVG LSA geregelten Finanzmitteln. Die Frage des erforderlichen Bedarfs sei eine andere. Da § 99 KVG LSA von einer Rangfolge der Finanzmittel ausgehe, bestehe die in Absatz 3 Satz 1 vorgesehene Nachrangigkeit der Kreisumlage nur in Bezug auf die sonstigen Erträge. Sonstige, ihm aufgrund der erschlossenen Einnahmemöglichkeiten zufließende Einnahmen habe der Landkreis vor Erhebung einer Umlage zur Deckung der Ausgaben zu verwenden. Der Grundsatz der Nachrangigkeit begrenze nicht den Umfang des umlagefähigen Finanzbedarfs und stehe der Erzielung eines Überschusses unter Verwendung von Kreisumlagemitteln nicht entgegen. Er komme nicht zum Tragen, weil er sich auf das Verhältnis zwischen Kreisumlage und den übrigen in § 99 KVG LSA geregelten Finanzmitteln beziehe, es hier aber um den erforderlichen Bedarf gehe.
Kreisumlagemittel könnten zum Ausgleich von Fehlbeträgen der Vorjahre eingesetzt werden. Auch das Gebot einer gerechten Lastenverteilung und Erfordernis einer generationengerechten Haushaltsführung sprächen für die Zulässigkeit einer Stabilisierung der Kreisumlage für die Folgejahre. Die Ausgleichsfunktion der Landkreise (§ 3 Abs. 2 Satz 2 KVG LSA) verstärke dies noch. In das System der Umlagebemessung nach § 19 FAG LSA werde nicht eingegriffen. Der Jährlichkeitsgrundsatz, dem das gesamte Haushaltsrecht unterliege, schließe die Planung von Rücklagen unter Verwendung von Kreisumlagemitteln nicht aus. Dürften Rücklagen haushaltsrechtlich grundsätzlich geplant werden, dürfe dies grundsätzlich mit Kreisumlagemitteln geschehen. § 100 Abs. 1 KVG LSA enthalte keinen darüberhinausgehenden (materiellen) Gehalt. Aus § 98 Abs. 3 KVG LSA folge ebenfalls kein Verbot der Überschusserzielung. Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs verbiete nur die Planung von Fehlbeträgen.
Schließlich werde nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 87 Verf LSA verstoßen. Trotz Festhaltens an der bereits vor Ermittlung der Finanzbedarfe der Gemeinden erarbeiteten Maßnahmenliste habe er bei der späteren Ermittlung des umlagefähigen Bedarfs die Finanzbedarfe der Gemeinden berücksichtigt. Bei der Priorisierung seiner Finanzbedarfsermittlung habe er seinen Entscheidungsspielraum genutzt. Da er nur sehr begrenzt Finanzmittel generieren könne, sei der herausragenden Bedeutung der Kreisumlage als Finanzmittel bei der Abwägung zwischen seinen und den Belangen der Gemeinden hinreichend Rechnung zu tragen und nicht nur auf die Belastung der Haushalte der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlageerhebung abzustellen. Nach dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs dürfe auch das Finanzierungsrecht des Landkreises nicht unangemessen eingeengt werden. Er habe nicht erst wegen des höheren Kreisumlageaufkommens besondere Projekte gesucht, sondern der festgelegte Finanzbedarf beruhe auf einem entstandenen Defizit in der Aufgabenerfüllung. Die Maßnahmenliste enthalte ausgewählte besonders dringende Maßnahmen mit größtenteils direktem Bezug zu den Lebensbedingungen in den kreisangehörigen Gemeinden, die auch für diese selbst große Vorteile brächten. Eine bloße Gegenüberstellung der Haushaltsergebnisse habe keine Aussagekraft. Die der Bedarfsplanung zugrunde gelegten Maßnahmen umfassten auch nur einen Bruchteil des tatsächlich entstandenen Investitionsstaus; angestrebt gewesen sei nur der Beginn mit der Abarbeitung des Sanierungsstaus.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 16. April 2021 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt ergänzend vor, der Beklagte sei seiner Pflicht zur Anwendung eines verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Verfahrens nicht gerecht geworden; die Finanzbedarfe der kreisangehörigen Gemeinden seien nicht ermittelt und in der Beschlussvorlage dargestellt worden.
Aufgrund der Gesetzestechnik sei zur Definition des Finanzbedarfs im Sinne des § 99 Abs. 3 KVG LSA nicht auf § 98 Abs. 1 KVG LSA abzustellen, der nicht den Begriff „Bedarf“ enthalte. Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze setzten weder Jährlichkeitsprinzip noch spezielle haushaltsrechtliche Regelungen außer Kraft, sondern zielten auf eine Sicherung der Aufgabenerfüllung aller Kommunen. Das Jährlichkeitsprinzip sei nicht aufgrund der allgemeinen Vorgabe, eine stetige Aufgabenerfüllung zu sichern, unwirksam. Es sei mit seiner getrennten Gegenüberstellung der Einnahmen und finanziellen Belastungen nach Perioden im jährlich abgegrenzten Haushalt ein Instrument zur Sicherstellung der ausreichenden Finanzversorgung und Aufgabenerfüllung. Nur das Jährlichkeitsprinzip könne die Aufgabenerledigung der Kommunen sowie umfassende Einnahme- und Ausgabeplanung der Verwaltungseinheit für einen absehbaren Zeitraum sicherstellen und entsprechende Ausgabeermächtigungen handhabbar machen. Das Haushaltsrecht des KVG LSA folge insgesamt dem Jährlichkeitsprinzip, was § 100 Abs. 1 KVG LSA für die Haushaltssatzung ausdrücklich bestätige.
Auch die Gesetzesgenese belege die Geltung des Jährlichkeitsprinzips und dessen Beachtung bei der Kreisumlageberechnung. Sie widerlege die Begriffsdefinition „erforderlicher Bedarf“ des Beklagten, da der Landtag die im Gesetzentwurf der Landesregierung vorgesehene befristete Möglichkeit einer Erhebung zusätzlicher Beträge als Kreisumlage zur Bildung von (nicht durch eine Aufgabenerfüllung unterlegten) Finanzpuffern bei den Kreisen nicht übernommen habe. Deshalb sei erforderlicher Bedarf in § 99 Abs. 3 KVG LSA nicht im Sinne der vom Gesetzgeber abgelehnten Möglichkeit, Finanzpuffer oder Überschüsse mit Hilfe der Kreisumlageerhebung zu bilden, auszulegen und seien nach § 101 Abs. 1 KVG LSA im Haushaltsplan nur im Haushaltsjahr anfallende und entstehende Einzahlungen und Auszahlungen (Erträge und Aufwendungen) aufzunehmen. Zudem seien nach § 99 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA die Umlagesätze der Kreisumlage in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen. Sei der Umlagesatz des jeweiligen Haushaltsjahres nach dem erforderlichen Bedarf auszurichten (§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA), dürfe nur der im betreffenden Haushaltsjahr zur Finanzierung der öffentlichen Aufgaben in diesem Jahr nötige Finanzbedarf durch eine Kreisumlage geltend gemacht werden.
Das Finanzausgleichsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt regele die angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Landkreise bezogen auf die jeweilige Aufgabenwahrnehmung und beziehe sich jeweils auf Haushaltsjahre; die Gelder sollen den Gemeinden/Kreisen jeweils auf ein Haushaltsjahr bezogen zur Verfügung gestellt werden. Der Beklagte habe die in die Rücklage eingestellten, durch Kreisumlage finanzierten Gelder unstreitig weder zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Haushaltsjahr 2018, noch zur Finanzierung eines Haushaltsdefizits aus den Vorjahren benötigt. § 99 Abs. 3 KVG LSA ermögliche nicht erst in Folgejahren zur späteren Aufgabenerledigung verwandte Gelder einzufordern; ansonsten wären die Einschränkungen „soweit seine sonstigen Einnahmen nicht ausreichen“ und „erforderlicher Bedarf“ bedeutungslos.
Die Begriffsdefinition „erforderlicher Bedarf“ des Beklagten widerspreche dem Prinzip der gleichrangigen Aufgabenerledigung von Kreis und Gemeinden; der Finanzausgleich gemäß Art. 88 Verf LSA diene der angemessenen Erfüllung der Aufgaben der Kommunen. Die Bildung finanzieller Puffer oder Rücklagen sei keine öffentliche Aufgabe. Die Unterscheidung zwischen Bedarf und Aufwendungen verkenne, dass diese auf die Einführung der Doppik zurückzuführen sei; den Landkreisen habe nicht durch die Kreisumlage die Anlage von Finanzpuffern ermöglicht werden sollen. Die Unterscheidung beruhe auf der Generationengerechtigkeit und dem Versuch einer gerechteren Zuordnung der Kosten der Aufgabenerledigung zu den Haushaltsjahren. Deshalb hätten in den Haushaltsplan des jeweiligen Haushaltsjahres neben den tatsächlichen Aufwendungen auch die Abschreibungen und Rückstellungen aufgenommen werden sollen. Der Beklagte habe nicht nur seine tatsächlichen Ausgaben, Abschreibungen und Rückstellungen in die Kreisumlageberechnung eingestellt, sondern auch einen Betrag von über 51 Mio. €. Der Gesetzgeber habe den eine Einbeziehung von Überschüssen unter der – hier nicht gegebenen – Bedingung einer Kredittilgung vorsehenden Gesetzentwurf ausdrücklich abgelehnt.
Hinsichtlich Art. 28 GG, Art. 88 Verf LSA und des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs sei die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorgaben der Umlageerhebung im konkreten Fall maßgeblich. Der Beklagte zähle Vorhaben auf, die 2018 einen Sanierungsstau bei ihm dargestellt hätten, obgleich er für das Haushaltsjahr 2018 seinen Bedarf habe definieren und in den Haushaltsplan einstellen können. Berücksichtige er Maßnahmen mit angeblichem Sanierungsstau nicht im Haushalt 2018, nehme er freiwillig von einer Finanzierung im Haushaltsjahr 2018 Abstand. Später wirksam werdende Finanzbedarfe dürften nicht in der Kreisumlage 2018 berücksichtigt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg; das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
A. Die Klage ist zulässig.
I. Zwar wurde sie ursprünglich am 4. Juli 2018 nicht wirksam erhoben, da der Prozessbevollmächtigte der Klägerin zu diesem Zeitpunkt nicht ordnungsgemäß mit der Prozessführung und -vertretung beauftragt worden war. Denn die Vollmacht vom 7. Juni 2018 unterzeichnete der zur Erteilung einer rechtswirksamen Prozessvollmacht nicht berechtigte Bürgermeister der Klägerin.
Gemäß § 62 Abs. 3 VwGO handeln für Vereinigungen sowie Behörden ihre gesetzlichen Vertreter und Vorstände. Der Begriff der Vereinigung im Sinne des § 62 Abs. 3 VwGO erfasst dabei auch juristische Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere die Gemeinden (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 28. Auflage 2022, § 62 Rn. 14). Wer gesetzlicher Vertreter ist und wie weit dessen Vertretungsmacht reicht, ergibt sich aus dem materiellen Recht, hier dem Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt.
Abweichend von § 60 Abs. 2 KVG LSA, wonach die Kommune grundsätzlich durch ihren Hauptverwaltungsbeamten vertreten und repräsentiert wird, sieht § 91 Abs. 2 Satz 1 KVG LSA vor, dass die Verbandsgemeindeverwaltung die Verwaltungsgeschäfte aller Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden in deren Namen und in deren Auftrag führt, sofern diese der Verbandsgemeinde nicht nach § 90 Abs. 3 KVG LSA zur Erfüllung übertragen wurden. In diesem Rahmen vertritt die Verbandsgemeinde ihre Mitgliedsgemeinden auch in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften und in gerichtlichen Verfahren mit Ausnahme von – hier nicht gegebenen – Rechtsstreitigkeiten einer Mitgliedsgemeinde mit der Verbandsgemeinde oder zwischen Mitgliedsgemeinden derselben Verbandsgemeinde (§ 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA).
Keine andere rechtliche Würdigung rechtfertigt der Vorbehalt des § 91 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 KVG LSA, wonach die Wahrnehmung der Aufgaben des Bürgermeisters als Repräsentant und Vertreter der Mitgliedsgemeinde nach außen nicht zu den von der Verbandsgemeindeverwaltung zu führenden Verwaltungsgeschäften zählt. Denn Satz 3 Halbsatz 1 Variante 2 der Norm bezieht sich ausdrücklich auf die Vertretung der Mitgliedsgemeinden in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften und in gerichtlichen Verfahren mit Ausnahme von Rechtsstreitigkeiten einer Mitgliedsgemeinde mit der Verbandsgemeinde oder zwischen Mitgliedsgemeinden derselben Verbandsgemeinde. Danach hat (grundsätzlich) die Verbandsgemeinde ihre Mitgliedsgemeinden in gerichtlichen Verfahren zu vertreten.
Aus einer von § 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA etwa beabsichtigten Sicherstellung der Handlungsfähigkeit und gerichtlichen Rechtsdurchsetzung nicht mit einer Verwaltung ausgestatteter Mitgliedsgemeinden lässt sich ebenfalls nicht ableiten, dass die gerichtliche Vertretung durch die Verbandsgemeinde ausschließlich die Vorbereitung und Durchführung des gerichtlichen Verfahrens umfasst, wohingegen die grundsätzliche Entscheidung über die Frage der Klageerhebung und Erteilung einer Prozessvollmacht der Mitgliedsgemeinde selbst und letztlich deren Bürgermeister als Vertreter und Repräsentant nach außen (§§ 96 Abs. 4 Satz 2, 60 Abs. 2 KVG LSA) vorbehalten bleibt. Eine wirksame Klageerhebung setzt nämlich gemäß § 62 Abs. 3 VwGO eine wirksame gesetzliche Vertretung der Klägerin – hier durch die Verbandsgemeinde – voraus. Darüber hinaus werden die Mitgliedsgemeinden infolge der Vertretung durch die Verbandsgemeinde weder handlungsunfähig, noch ist hierdurch eine gerichtliche Durchsetzung ihrer Rechte nicht gewährleistet. Die Verbandsgemeinde ist nämlich gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 KVG LSA an die Grundsatzentscheidungen des Bürgermeisters der Mitgliedsgemeinde sowie entsprechende Beschlüsse des Gemeinderates gebunden.
Angesichts des eindeutigen Wortlautes der Norm verfängt auch der Verweis darauf nicht, § 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA solle seinem Sinn und Zweck nach nicht die Rechte der Mitgliedsgemeinden einschränken und in bestimmten Fallkonstellationen müssten diese ihre Rechte eigenständig ohne Zutun der Verbandsgemeinde durchsetzen können. § 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA lässt keine Ausnahmen für bestimmte Fallkonstellationen zu, auch nicht für Fälle einer etwaigen – begrifflich ohnehin schwer abgrenzbaren – Unzumutbarkeit. Dies führt nicht zu einer Rechtsbeeinträchtigung der Mitgliedsgemeinden. Selbst wenn eine Mitgliedsgemeinde davon ausgehen sollte, dass die Verbandsgemeinde nicht fristgemäß Klage erheben werde, könnte sie sich insoweit nicht auf die Unzumutbarkeit eines Festhaltens an der Aufgaben- und Kompetenzverteilung des § 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA berufen, sondern wäre sie auf die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zu verweisen.
Dieser Betrachtungsweise stehen schließlich auch die Kompetenzregelungen des Grundgesetzes nicht entgegen. Denn obgleich sich die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG auf das gerichtliche Verfahren erstreckt, besteht für das Rechtsgebiet des Kommunalrechts, das auch das Regelungsgefüge betreffend die Zuständigkeit und Vertretung der (Verbands-)Gemeinden umfasst, gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers. Dieser hat in § 91 Abs. 2 KVG LSA eine spezielle Vertretungsregelung für die Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde getroffen.
II. Der bei Klageerhebung bestehende Vertretungsmangel wurde indes durch Einführung der vom Verbandsgemeindebürgermeister am 17. November 2022 erteilten Vollmacht in das Verfahren geheilt.
Der Mangel der ordnungsgemäßen gesetzlichen Vertretung kann nachträglich dadurch geheilt werden, dass der gesetzliche Vertreter die vorgenommene Prozesshandlung genehmigt. Die Genehmigung muss dabei nicht ausdrücklich erfolgen und wirkt auf den Zeitpunkt zurück, zu dem die einzelnen Prozesshandlungen vorgenommen worden sind (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, a. a. O., § 62 Rn. 17). Die Vollmachterteilung am 17. November 2022 ist als nachträgliche Genehmigung der Klageerhebung zu verstehen. Unschädlich ist, dass diese erst nach dem Ablauf der Klagefrist erfolgte. Das Vorliegen der allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzung einer ordnungsgemäßen Klageerhebung muss das Gericht zum Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung (hier: am 22. November 2022) feststellen. Die Genehmigung wirkt zurück auf den Zeitpunkt, zu dem die Prozesshandlung (hier: die Klageerhebung am 4. Juli 2018) vorgenommen worden war (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 1978 - II C 5.74 -, juris Rn. 37 ff. m. w. N.; Schenke, in: Kopp/Schenke, a. a. O.).
B. Die Klage ist auch begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 21. Juni 2018 über die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der streitbefangenen Kreisumlage ist § 99 Abs. 3 KVG LSA und § 19 FAG LSA i. V. m. § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018 in der Fassung der 1. Nachtragshaushaltssatzung zur Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018 vom 7. Mai 2018 – im Folgenden: NHS 2018 –.
Gemäß § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen (§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA). Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.
§ 5 NHS 2018 zufolge beträgt der Umlagesatz der Kreisumlage 36,95 %. Der Kreistag des Beklagten war befugt, den Umlagesatz in der NHS 2018 erneut festzusetzen. Denn gemäß § 103 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA ist die Änderung einer Haushaltssatzung durch Nachtragshaushaltssatzung, die bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen ist, an keine weiteren Voraussetzungen gebunden. Nach § 21 Abs. 2 Satz 1 FAG LSA kann der Umlagesatz bis zum Ende des Haushaltsjahres festgesetzt werden. Eine Änderung des Umlagesatzes innerhalb des Haushaltsjahres ist möglich, eine Erhöhung allerdings nur bis zum 31. Mai des Haushaltsjahres (§ 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA). Dabei gelten für die erneute Festsetzung des Umlagesatzes in einer Nachtragshaushaltssatzung die gleichen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen wie für die erstmalige Festsetzung des Umlagesatzes für das betreffende Haushaltsjahr (vgl. VG A-Stadt, Urteil vom 15. Dezember 2020 - 9 A 367/19 -, juris Rn. 39).
II. In Anwendung dieser Rechtsgrundlagen erweist sich die streitgegenständliche Kreisumlagefestsetzung als rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA nicht gewahrt sind (dazu nachstehend unter 1.) und darüber hinaus die Höhe des festgesetzten Umlagesatzes gegen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA verstößt (dazu nachstehend unter 2.). Bei diesem Befund kann dahingestellt bleiben, ob die Festsetzung auch noch aus weiteren Gründen rechtlichen Bedenken begegnet (dazu nachstehend unter 3.).
1. Der festgesetzte Kreisumlagesatz ist bereits deshalb rechtswidrig, weil § 5 NHS 2018 gegen §§ 99 Abs. 3, 100 Abs. 1 KVG LSA verstößt. Der festgelegte Kreisumlagesatz führte nämlich bei ihm im streitbefangenen Haushaltsjahr zu einem haushaltsplanmäßigen Überschuss von über 51 Mio. € und berücksichtigte den Bedarf für Folgejahre. Dies verstößt gegen den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit sowie den Grundsatz der Nachrangigkeit der Kreisumlage als Finanzierungsinstrument.
a) Bereits nach dem Wortlaut des § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA ist die Erhebung einer Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden nur zulässig, soweit die sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, um einen erforderlichen Bedarf zu decken. Der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf in diesem Sinne entspricht der im Rahmen einer Prognose ermittelten Differenz zwischen den im jeweiligen Haushaltsjahr nach Maßgabe des Haushaltsplans zu erwartenden Entwicklung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben. Dient die Kreisumlage mithin der Deckung der Lücke zwischen den Erträgen/Einzahlungen und Aufwendungen des Kreises im jeweils zu planenden Haushaltsjahr, so ist diese Lücke Voraussetzung und höhenmäßige Begrenzung der zu erhebenden Umlage (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 25. März 2011 - 1 K 4142/08 -, juris Rn. 31 zur Landschaftsumlage). Die Umlage darf nicht zu einer haushaltsplanmäßigen Überschussbewirtschaftung führen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 28. November 2008 - 15 K 2695/06 -, juris Rn. 81; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 15 A 15/09 -, juris Rn. 33). Dabei bildet die Kreisumlage als ein wesentliches Instrument zur Erfüllung der gemäß § 98 Abs. 3 KVG LSA bestehenden Pflicht des Kreises zum Haushaltsausgleich ein nachrangiges Deckungsmittel, das erst erhoben werden darf, wenn und soweit die in § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA vorrangig genannten Einnahmen zur Deckung der haushaltsmäßig vorgesehenen Ausgaben nicht ausreichen.
Vorliegend führte die Erhebung der streitbefangenen Kreisumlage auf der Grundlage des festgesetzten Kreisumlagesatzes zu einem haushaltsplanmäßigen Überschuss im Haushaltsjahr 2018 in Höhe von 51.155.700 €. Der Kreistag beschloss nach § 5 Satz 2 der Haushaltssatzung 2018, gemäß Kreistagsbeschluss 193-23/2017 KT vom 14. August 2017 im Rahmen des Jahresabschlusses 26.046.600 € der Sonderrücklage zweckgebunden für Investitionen in den Jahren 2019 und 2020 zuzuführen. Dem Vorbericht zum Haushaltsplan des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018 zufolge wies der Haushaltsplan des Beklagten 2018 einen Überschuss in Höhe von 55.968.300 € aus. Der Gesamtbetrag des Haushaltsplans einschließlich Nachträgen für den Ergebnisplan wurde auf 310.744.200 € Erträge und 259.588.500 € Aufwendungen festgesetzt (§ 1 NHS 2018), was einen Überschuss von 51.155.700 € ergab.
Diesem Überschuss stand im Jahr 2018 kein konkreter Bedarf des Beklagten gegenüber. Dies zeigt sich an der „Rücklagenbildung“ in Höhe von 19.150.300 €, die der Deckung eines für das Haushaltsjahr 2019 prognostizierten Haushaltsdefizits und damit der Stabilisierung der Kreisumlage für das Jahr 2019 dienen sollte. Der Beklagte verwarf die Variante einer Berechnung der Kreisumlage mit einem Umlagesatz von lediglich 30,00 % oder 33,58 %, weil bei einem Umlagesatz von 33,58 %, der sich rechnerisch ohne die (Rücklage für die) Deckung des Fehlbetrags 2019 ergebe, der Umlagesatz zum Ausgleich des Fehlbetrags in 2019 (19.150.300 €) voraussichtlich um 9,5 % hätte erhöht werden müssen. Eine dahingehende „Rücklagenbildung“ verstößt gegen § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA, weil dem Überschuss kein anderweitig nicht gedeckter Finanzbedarf gegenüberstand.
b) Der Beklagte vermag sich insoweit nicht mit Erfolg darauf zu berufen, dass die Rücklage zu einer Stabilisierung der Kreisumlage im Folgejahr führe. Sein Landrat erläuterte in der 15. Sitzung des Finanzausschusses am 30. November 2017, dass die Kreisumlage durch vorgeschlagene Einsparungen in der Finanzplanung reduziert werden könne; der Überschuss 2018 im Ergebnisplan betrage 56.422.600 €, davon 19.604.600 € zur Deckung im Ergebnisplan 2019 und 36.818.000 € für investive Maßnahmen, womit die Kreisumlage für das Folgejahr stabilisiert werden solle.
Eine solche Vorgehensweise ist unzulässig. Denn zum einen können die kreisangehörigen Gemeinden nach dem Grundsatz der Nachrangigkeit (§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) nicht zur „Vorleistung“ auf die Kreisumlage des Jahres 2019 verpflichtet werden. Sie müssen sich stattdessen auf das Risiko eines im Folgejahr höheren Kreisumlagesatzes – gegebenenfalls durch Bildung einer Rückstellung nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 lit. b) KomHVO – einrichten. Zum anderen ist – im Unterschied zu Fehlbeträgen des Vorjahres (vgl. § 24 Abs. 1 KomHVO) – für erwartete Fehlbeträge der Folgejahre nach den haushaltsrechtlichen Vorgaben ein entsprechender Ausgleich (im Haushaltsjahr) nicht vorgesehen. Schließlich ist die Planung einer Sonderrücklage für Investitionen für 2019 und 2020, die nicht den Vorgaben des § 100 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 i. V. m. § 107 KVG LSA entsprach, unzulässig, weil Investitionsplanungen für künftige Jahre danach haushaltsrechtlich mittels in der Haushaltssatzung festzusetzender Verpflichtungsermächtigungen zu erfolgen haben.
c) Ebenfalls nicht zu rechtfertigen ist die dargestellte Überschusserzielung mit dem Argument des Beklagten, erforderlicher Bedarf im Sinne des § 99 Abs. 3 KVG LSA müsse kein Bedarf des laufenden Haushaltsjahres sein, sondern könne auch in einer beabsichtigten Rücklagenbildung für den Bedarf kommender Haushaltsjahre begründet sein. Dass nach § 111 Abs. 1 KVG LSA, §§ 22 ff. KomHVO grundsätzlich allgemeine Rücklagen und Sonderrücklagen gebildet werden können, entbindet den Landkreis weder von der Nachrangigkeit des Finanzierungsmittels der Umlage nach § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA, noch ermöglichen § 111 Abs. 1 KVG LSA, §§ 22 ff. KomHVO eine Umlageerhebung für Bedarfe künftiger Haushaltsjahre. Nach dem haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit ist ungedeckter Bedarf im Sinne des § 99 Abs. 3 KVG LSA der Bedarf des jeweiligen Haushaltsjahres.
2. Die Festsetzung des Umlagesatzes in § 5 NHS 2018 verletzt darüber hinaus das kommunale Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA, da sie jedenfalls in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs wahrt.
a) Nach dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs lässt sich innerhalb des kommunalen Raums weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 13). Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 -, juris Rn. 47).
Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist dann verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 14, und vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 -, juris Rn. 15, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 -, juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 -, juris Rn. 48). Dabei verlangt die Pflicht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA, den Finanzbedarf der Gemeinden gleichrangig mit dem des Kreises zu berücksichtigen, keine Abwägung, wie sie aus dem Planungsrecht geläufig ist und dort den Maßgaben der Abwägungsfehlerlehre unterliegt. Stattdessen ist nach Art. 28 Abs. 2 GG in materiell-rechtlicher Hinsicht zu überprüfen, ob die Umlagefestsetzung das Recht der betroffenen Gemeinden auf eine finanzielle Mindestausstattung wahrt und darüber hinaus die Finanzinteressen des Kreises nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der Gemeinden bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 -, juris Rn. 21). Danach ist nicht zu verlangen, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abwägen muss. Geboten ist allerdings eine inhaltliche Würdigung und Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden, damit eine einseitige Bevorzugung der Belange des Kreises vermieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 -, juris Rn. 13).
Die danach gebotene Rücksicht auf die finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden hat sich an den gesetzlichen Vorgaben und Wertungen zu orientieren, insbesondere am Recht der eigenverantwortlichen Verwaltung der Angelegenheiten der Gemeinden (Art. 87 Abs. 1 Verf LSA) und zur grundsätzlich selbständigen Wahrnehmung aller öffentlichen Aufgaben „im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit“ (Art. 87 Abs. 2 Verf LSA), was die Finanz- und Haushaltshoheit der Gemeinden voraussetzt und gewährleistet (vgl. §§ 98 ff. KVG LSA), sowie an dem gegen das Land gerichteten Anspruch auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung (Art. 88 Abs. 1 Verf LSA). Diese Rechte und Garantien stehen indes gleichermaßen dem Landkreis zu, der über die Verteilung der finanziellen Mittel in seinem Gebiet durch die Kreisumlage zu entscheiden hat (§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) und dabei seinen eigenen Finanzbedarf – unter Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden – enger oder weiter stecken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 14). Die Auswirkungen des geplanten Umlagesatzes auf die Finanzsituation des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden ist danach aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung zu klären, wobei die vielfältigen bedarfsrelevanten Umstände zu berücksichtigen sind. Dabei kann etwa die Existenz „freier Spitzen“, die Belastungen aus Kreditaufnahmen, die Rücklagenbestände, das verwertbare Vermögen und die Finanzplanung in der Bewertung berücksichtigt werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 - 2 A 159/18 -, juris Rn. 72; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 - 10 A 11208/18 -, juris Rn. 92). Von Bedeutung ist insbesondere, in welchem Umfang den kreisangehörigen Gemeinden noch Möglichkeiten verbleiben, freiwillige, nicht zwingend gesetzlich geforderte Selbstverwaltungsaufgaben zu erfüllen (vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 -, juris Rn. 69).
Die Befugnis des Kreises zur Festsetzung des Umlagesatzes aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung der ermittelten Finanzbedarfe des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden impliziert einen Bewertungs- und Einschätzungsspielraum, der zugleich die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung des Kreises begrenzt. Die Festsetzung des Umlagesatzes ist – auch auf Rechtsbehelfe der Gemeinden hin – in materiell-rechtlicher Hinsicht nur darauf überprüfbar, ob der Landkreis bei seiner Würdigung die von ihm ermittelten Daten zum Finanzbedarf berücksichtigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist, das heißt der Finanzbedarf des Kreises eindeutig und ohne erkennbare sachliche Begründung als vorrangig gegenüber dem Finanzbedarf der Gemeinden angesehen wurde. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Gerichte, festzustellen, ob es sich bei dem festgesetzten Umlagesatz um den „einzig richtigen“ oder „allein vertretbaren“ Umlagesatz handelt, weil dies bei einer von vielfältigen Bewertungen und Prognosen abhängigen Entscheidung schon nicht möglich ist und überdies in den gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Landkreises eingreifen würde (vgl. hierzu auch OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 -, juris Rn. 69).
Wird – wie im vorliegenden Verfahren – ein einheitlicher Umlagesatz für alle kreisangehörigen Gemeinden festgesetzt, hat der Landkreis nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern muss eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 -, juris Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 - 10 A 11208/18 -, juris Rn. 95 f.; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 -, juris Rn. 69). Für die erforderliche Querschnittsbetrachtung bedarf es aggregierter und konsolidierter Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Gemeinden, anhand derer sich im Rahmen einer landkreisweiten Gesamtschau der gemeindliche Finanzbedarf generell einschätzen lässt (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7). Maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistags (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 - 2 A 159/18 -, juris Rn. 72).
b) Die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folgenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des Umlagesatzes hat der Beklagte hier nicht erfüllt. Er hat seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verletzt.
Dass die streitbefangene Festlegung des Kreisumlagesatzes einseitig und rücksichtslos im zuvor dargestellten Sinne ist, folgt bereits daraus, dass sie – wie unter B. II. 1. näher ausgeführt – unter Missachtung der Vorgaben von §§ 99 Abs. 3, 100 Abs. 1 KVG LSA gegen die Grundsätze der Jährlichkeit und Nachrangigkeit verstößt.
Insoweit ist zu berücksichtigen, dass von den 33 kreisangehörigen Gemeinden – ausgehend vom (zunächst beschlossenen) Umlagesatz von 38,23 % – mit Stand vom 15. September 2017 (vgl. Blatt 86 der Beiakte C) 17 Gemeinden für 2018 mit einem defizitären Haushalt rechneten und bei neun „überforderten“ Gemeinden die erwarteten Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen nicht einmal zur Deckung der Pflichtumlagen ausreichten. Verschiedene Gemeinden wandten gegen die beabsichtigte Kreisumlagefestsetzung ein, dass dringend notwendige Maßnahmen nicht möglich seien und sich ein erheblicher Investitionsstau gebildet habe. Ungefähr die Hälfte der Gemeinden habe sich – zum Teil schon länger – in der Haushaltskonsolidierung befunden, größtenteils ohne bis zum Ende des Konsolidierungszeitraums voraussichtlich einen Haushaltsausgleich erreichen zu können. Bei vier weiteren Gemeinden musste mit dem Eintritt einer Konsolidierungspflicht im Haushaltsjahr 2018 gerechnet werden (vgl. Blatt 97 ff. der Beiakte C).
Gegenüber dieser sehr angespannten Finanzlage der Gemeinden ergab sich für den Beklagten im Haushaltsjahr 2018 ein so hohes Kreisumlageaufkommen, dass dieser einen Haushaltsüberschuss von zunächst fast 56 Mio. € und mit dem Umlagesatz von 36,95 % von immer noch mehr als 51 Mio. € geplant hatte. Das einmalige Mehraufkommen vereinnahmte er (allein) für sich, um seinen Investitionsstau aufzulösen und als dringend erforderlich erachtete Maßnahmen durchzuführen. Die am 14. August 2017 vom Kreistag beschlossene Maßnahmenliste enthielt Investitionen für Schulbausanierung und Straßenbaumaßnahmen in Höhe von 52 Mio. € und ausweislich der Beschlussvorlage 17/0494 ging es um die Verwendung des sich aus den erhöhten Kreisumlagemitteln ergebenden Finanzvolumens für besondere Projekte in dieser Höhe.
Eine Beteiligung der Gemeinden an dem Einmaleffekt durch die Gewerbesteuernachzahlung an die Stadt L. durch eine Absenkung des Kreisumlagesatzes rechnete der Beklagte zwar durch, verwarf er aber, weil bei einem Umlagesatz von 33,58 %, der sich rechnerisch ohne die (Rücklage für die) Deckung des Fehlbetrags 2019 ergebe (vgl. Blatt 133 der Beiakte C), der Umlagesatz in 2019 um voraussichtlich 9,5 % hätte erhöht werden müssen, was gegenüber der Ersparnis im Jahr 2018 für alle Gemeinden bis auf die Stadt L. nachteilig gewesen wäre. Diese Berechnung legte den – beschlossenen – Bedarf für Investitionen entsprechend der Maßnahmenliste zugrunde. Eine Entlastung der Gemeinden durch den Einmaleffekt in dem Sinne, den Umfang dieser Investitionen nochmals auf den Prüfstand zu stellen, zog der Beklagte nicht ernsthaft in Erwägung. Dies zeigt auch sein Vortrag, die Klägerin könne sich auf den Überschuss nicht berufen, da sie ohne den Einmaleffekt durch die Gewerbesteuernachzahlung an die Stadt L. auch eine Kreisumlage in der jetzt angegriffenen Höhe hätte leisten müssen. Es ist aber einseitig und rücksichtslos, einmalig höhere Einnahmen ausschließlich für eigene Investitionen zu nutzen, wenn 17 Gemeinden mit einem Haushaltdefizit rechnen und bei neun Gemeinden die erwarteten Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen nicht einmal zur Deckung der Pflichtumlagen ausreichen.
Unzureichend ist ferner die in der Beschlussvorlage 17/0537 sowie in den Schreiben des Beklagten an die kreisangehörigen Gemeinden vom 18. Juli 2017 sowie 19. Oktober 2017 zum Ausdruck gebrachte Erwägung, durch den Umlagesatz dürfe nicht unzulässig in die finanzielle Mindestausstattung eingegriffen werden. Die Informationen der Frau H., einer Mitarbeiterin des Beklagten, gegenüber dem Finanzausschuss in dessen 14. Sitzung am 28. September 2017 über den aktuellen Stand der Aufstellung des Haushaltsplanes für 2018 (vgl. Blatt 87 der Beiakte C), bei der Festsetzung der Höhe der Kreisumlage sei ein Abwägungsverfahren durchzuführen, wobei die Finanzkraft der Gemeinden zu betrachten sei und die Erhebung der Kreisumlage die Mehrzahl der Gemeinden nicht überfordern dürfe, spricht ebenfalls lediglich für eine Berücksichtigung des Gebots der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden, nicht jedoch auch des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs.
Ausdrücklich wurde damit nur die Frage, ob die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden verletzt ist, in die Bewertung einbezogen (vgl. Blatt 146 Rückseite der Beiakte C). Diese Erwägungen greifen die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts herausgearbeiteten Gewährleistungsgehalte des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG allerdings nur zum Teil auf. Danach zieht Art. 28 Abs. 2 GG der Kreisumlageerhebung zwar eine absolute Grenze, soweit die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen dürfen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 18 ff.). Art. 28 Abs. 2 GG wird jedoch nicht nur dann verletzt, wenn die Erhebung der Kreisumlage dazu führt, dass die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 13 ff., und vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 -, juris Rn. 15).
Danach fehlt es im Hinblick auf das Verbot der einseitigen und rücksichtslosen Bevorzugung der finanziellen Belange des Landkreises an der gebotenen inhaltlichen Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 -, juris Rn. 13, und Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 -, juris Rn. 15). Hierfür genügt es nicht, darauf abzustellen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden gewährleistet sei. Der Beklagte hat nicht erkannt und berücksichtigt, dass die finanziellen Belange der Gemeinden von Verfassungs wegen grundsätzlich gleichrangig gegenüber den finanziellen Belangen des Landkreises sind. Zwar dürfte es von seinem Bewertungsspielraum gedeckt sein, auch in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, ob die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung als „absolute Grenze“ der Kreisumlageerhebung im betroffenen Haushaltsjahr gewahrt ist. Denn die finanzielle (Mindest-)Ausstattung von Gemeinden und Landkreis ist ein wesentlicher Parameter zur Ermittlung und Bewertung des jeweiligen Finanzbedarfs. Dies ist jedoch für die Beachtung des finanziellen Gleichrangs vorliegend nicht ausreichend. Denn nach den Ermittlungen des Beklagten „überforderte“ der Umlagesatz von 36,95 % acht beziehungsweise neun der 33 kreisangehörigen Gemeinden im Haushaltsjahr 2018 (vgl. Bl. 55, 76 und 86 der Beiakte C) und wiesen 17 der 33 Gemeinden ein Defizit in ihren Haushalten für das Jahr 2018 aus (vgl. Blatt 86 der Beiakte C).
Zwar steht der Erhebung der Kreisumlage grundsätzlich nicht entgegen, dass einzelne Gemeinden in dem betroffenen Haushaltsjahr prognostisch einen Fehlbetrag aufweisen. Denn bei der Würdigung der finanziellen Belange ist nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern ein Querschnitt aller kreisangehörigen Gemeinden zu bilden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 -, juris Rn. 53). Wenn jedoch – wie hier – ein erheblicher Teil der Gemeinden durch den vorgesehenen Umlagesatz ein negatives Haushaltssaldo zugemutet wird, wohingegen der Beklagte einen Überschuss von mehr als 51 Mio. € erzielt, bedarf es zusätzlicher, offenzulegender Erwägungen – zum Beispiel im Hinblick auf einen Vergleich mit der „Durchschnittsgemeinde“ im Landkreis oder auf eine außergewöhnliche Haushaltssituation beim Beklagten oder den Gemeinden im betroffenen Haushaltsjahr –, die belegen, dass der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs vorliegend gleichwohl gewahrt ist. Nur dies entspricht der geforderten „inhaltlichen Würdigung“ der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 -, juris Rn. 13). Derartige Erwägungen lassen sich indes weder der genannten Beschlussvorlage noch den sonstigen in das Verfahren eingeführten Unterlagen des Beklagten entnehmen, sodass davon auszugehen ist, dass der Beklagte für seinen Haushalt 2018 mit einem Überschuss von über 51 Mio. € einen defizitären Haushalt eines erheblichen Teils der kreisangehörigen Gemeinden hinzunehmen bereit gewesen ist. Dies entspricht nicht der gebotenen Rücksichtnahme und wird deshalb dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs nicht gerecht.
Auch soweit der Beklagte mit der unveränderten Höhe des Umlagesatzes gegenüber dem Vorjahr argumentiert, erschließt sich nicht, dass dadurch auf die finanziellen Belange der Gemeinden Rücksicht genommen wurde. Maßgeblich ist insoweit der aktuelle Finanzbedarf – hier für das Haushaltsjahr 2018 – und nicht der Finanzbedarf des Vorjahres (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 -, juris Rn. 19). Der aktuelle Finanzbedarf richtet sich im Wesentlichen nach den prognostischen Aufwendungen und Einnahmen im betroffenen Haushaltsjahr, die jeweils erheblichen Schwankungen unterworfen sein können. Der Finanzbedarf und der daran anknüpfende Umlagesatz des Vorjahres besitzen deshalb für das aktuelle Haushaltsjahr keine Aussagekraft.
Gleiches gilt schließlich für den Verweis des Beklagten auf die (höheren) Umlagesätze anderer Landkreise. Diese bemessen sich nach dem jeweiligen Finanzbedarf der entsprechenden Landkreise und ihrer Mitgliedsgemeinden. Da die Finanzkraft der Landkreise und Gemeinden im Land sehr unterschiedlich ist und maßgeblich von den konkreten Gegebenheiten vor Ort abhängt, ist ein Quervergleich der Umlagesätze für die Frage, ob der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in einem bestimmten Landkreis beachtet wurde, nicht aussagekräftig.
3. Vor diesem Hintergrund bedarf keiner Entscheidung, ob die Festsetzung auch aus anderen Gründen rechtlich zu beanstanden ist, etwa ob der Kreistag des Beklagten den Umlagesatz gemäß § 5 NHS 2018 dadurch verfahrensfehlerhaft festgesetzt hat, dass er diesen ohne eine entsprechende Aktualisierung der dem ursprünglich beschlossenen Umlagesatz zugrunde gelegten Bedarfsansätze von Landkreis und kreisangehörigen Gemeinden geändert hat (vgl. zu den Verfahrensanforderungen: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 30/21 -), ob eine strukturelle Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden vorliegt (vgl. hierzu ebenfalls: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 30/21 -) oder ob – wie die Klägerin zudem geltend macht – die kommunale Steuerhoheit verletzt ist und der streitbefangene Umlagesatz gegen die Verteilungsgerechtigkeit verstößt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 260.468,- € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 ff. KomHVO
§§ 98 ff. KVG
§ 98 KVG
§ 99 KVG
§ 110 KVG
§ 19 FAG
§ 107 KVG
§ 167 VwGO
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 111 Abs. 1 KVG
§ 98 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 67 Abs. 2 LKO
§ 67 Abs. 2 Satz 1 KVG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 KVG
§ 100 Abs. 1 KVG
§ 98 Abs. 3 KVG
§ 98 Abs. 1 KVG
§ 101 Abs. 1 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG
§ 62 Abs. 3 VwGO
§ 60 Abs. 2 KVG
§ 91 Abs. 2 Satz 1 KVG
§ 90 Abs. 3 KVG
§ 91 Abs. 2 Satz 3 KVG
§ 91 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 KVG
§ 96 Abs. 4 Satz 2, 60 Abs. 2 KVG
§ 91 Abs. 2 Satz 2 KVG
§ 91 Abs. 2 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 103 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 FAG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 99 Abs. 3, 100 Abs. 1 KVG
§ 24 Abs. 1 KomHVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 376/18
II C 5.74
9 A 367/19
1 K 4142/08
15 K 2695/06
15 A 15/09
8 C 1.12
4 L 184/18
8 C 29.20
8 B 22.20
2 A 159/18
10 A 11208/18
3 KO 94/12
4 BV 17.24
4 L 30/21