Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-15, Aktenzeichen 3 M 14/23
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0615.3M14.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zur Nebenbestimmung, wonach Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, unzulässig ist.(Rn.34)
2. Zur Werbung mit Bonusaktionen oder Rabattsystemen.(Rn.40)
3. Zur Werbung für unentgeltliche Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele.(Rn.49)
4. Zur Werbung im öffentlichen Raum (z.B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs).(Rn.58)
5. Zum Verbot von Influencer-Marketing.(Rn.60)
6. Zur Nebenbestimmung, wonach die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen verboten ist, die das eigene und fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen.(Rn.66)
7. Zum Verbot von Triggern, soweit diese für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden.(Rn.68)
8. Zur Regelung von Affiliate-Marketing. (Rn.70)
9. Zur Nebenbestimmung bezüglich eines Hinweises auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern.(Rn.78)
10. Zur Nebenbestimmung, dass bezahlte Veröffentlichungen so gestaltet sein müssen, dass sie als Werbung für den Empfänger erkennbar sind.(Rn.80)
11. Zu einer Nebenbestimmung bezüglich Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich überwiegend an Kinder und Jugendliche richtet.(Rn.83)
12. Zu einer Regelung, mit der im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ untersagt wird.(Rn.87)
13. Zu einer Nebenbestimmung bezüglich Abfrage personenbezogener Daten des Spielers beim Registrierungsprozess zum Anlegen eines Spielkontos.(Rn.92)
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 20. Februar 2023 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 128/23 HAL) gegen die Bestimmung 13 Buchst. k und 13 Buchst. w letzter Teilsatz („und im Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig“) in Abschnitt B des Bescheides des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 15. September 2022 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen in beiden Rechtszügen die Antragstellerin zu 89 % und die Antragsgegnerin zu 11 %.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 20. Februar 2023 hat teilweise Erfolg.
A. Die Beschwerde ist nicht bereits deshalb nach § 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO als unzulässig zu verwerfen, weil sie - wie die Antragstellerin vorträgt - die Anforderung an eine hinreichende Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung nicht erfülle. Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerde einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die angefochtene Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Dies ist hier erfolgt. Insbesondere hat die Antragsgegnerin - die isolierte Anfechtbarkeit der Bestimmungen unterstellt - in ihrer Beschwerdebegründung unter Ziffer 1 Buchst. b aa) bis bb) umfangreich ausgeführt, dass die Anforderungen, die das Verwaltungsgericht an die Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 VwGO gestellt habe, die gesetzlichen Vorgaben überstiegen und die im Bescheid erfolgte Anordnung des Sofortvollzugs rechtmäßig erfolgt sei.
B. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur Abänderung des Beschlusses. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist nur hinsichtlich der Regelungen 13 k und w letzter Teilsatz („und im Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig“) in Abschnitt B des Bescheides des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 15. September 2022 wiederherzustellen. Im Übrigen hat der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die angefochtenen Bestimmungen keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO hinsichtlich aller angefochtenen Bestimmungen statthaft ist. Bei den von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen handelt es sich um selbständig anfechtbare Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 15. September 2022 (1). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist jedoch - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht aufgrund einer unzureichenden Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO formell rechtswidrig (2). Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist hinsichtlich der in Abschnitt B getroffenen Nebenbestimmungen 13 Buchst. k und w letzter Teilsatz begründet und im Übrigen unbegründet (3).
1. Die angefochtenen Regelungen in dem Bescheid vom 15. September 2022 sind als Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen isoliert anfechtbar, so dass ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die von der Antragstellerin benannten Regelungen in dem Bescheid gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft ist.
Die isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich statthaft (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95 - juris Rn. 10, vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris Rn. 5; Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14/18 - juris Rn. 13). Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 - juris Rn. 25; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10/18 -, Rn. 5, juris).
Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind Inhaltsbestimmungen. Diese sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9/17 - juris Rn. 23 ff. m.w.N.). Bei Lotterien mit geringem Gefährdungspotential hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass Merkmale, die nicht gemäß § 17 GlüStV 2021 „insbesondere“ in der Erlaubnis festzulegen sind, nicht den Gegenstand der Erlaubnis selbst bilden, also isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sind (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14/18 - juris Rn. 22). Als Beschränkungen, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis betreffen, wurden im Glücksspielrecht Regelungen über die Regionalität (HambOVG, Urteil vom 22. Juni 2017 - 4 Bf 160/14 - Rn. 68), die zeitliche Befristung (VGH BW, Beschluss vom 11. August 2022 - 6 S 790/22 - juris Rn. 16; HambOVG, a.a.O.) und die Mindestspieldauer (OVG SH, Urteil vom 23. März 2017 - 4 LB 4/16 - juris Rn. 24 ff.) bewertet. Dagegen wurden etwa Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen, Regelungen zur Einschaltung zuverlässiger Dritter, Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielervermittlerin oder beauftragten Dritten, Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe, Berichtspflichten, Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit, Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren und Auflagenvorbehalt (HambOVG, a.a.O. juris Rn. 67), Regelungen zum Spieler-Monitoring, zur individuellen Limiterhöhung und zur Identifizierung von Bestandskunden (VG Darmstadt, Beschluss vom 22. Dezember 2021 - 3 L 675/21.DA) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen angesehen.
a) Ohne Erfolg wendet sich die Antragsgegnerin gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Beschränkungen in Abschnitt B Nr. 13 a Satz 3, e Satz 1, f, h, k, p, q, r, t, u Abs. 2, v Satz 1 und 2, w, x und 25 a dritter Spiegelstrich seien als Inhaltsbestimmungen zu qualifizieren.
aa) Bei den angefochtenen Regelungen in Nr. 13 (Werbung) handelt es sich um Nebenbestimmungen. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach dem in der Erlaubnis „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind, nimmt keine Bewertung vor, ob die fraglichen Regelungen jeweils Nebenbestimmungen oder Inhaltsbestimmungen sind. Die Antragsgegnerin räumt ein, dass Regelungen über die Ausgestaltung der Werbung nach Inhalt und Umfang, also Zeit, Ort, Art und Inhalt von Pflichthinweisen, Embargozeiten sowie Zusatzangaben z.B. bei Dachmarkenwerbung Nebenbestimmungen sind. Soweit es sich um Werbung für verbotenes Glücksspiel handele, sei die gesetzlich vorgeschriebene Regelung in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis Inhaltsbestimmung. Vor diesem Hintergrund hat die Antragsgegnerin keine Bedenken dagegen vorgetragen, die Bestimmungen 13 a Satz 3 (Verbot des verführerischen Inaussichtstellens von Gewinnen), 13 e Satz 1 (Zulässigkeit der Werbung für Rabatte und Boni nur in dem nach Ziffer 35 gestatteten Umfang), 13 f (Verbot von Dauerwerbesendungen), 13 h (Verbot der Werbung für bestimmte - nicht verbotene - unentgeltliche Spiele), 13 k (Verbot der Werbung im öffentlichen Raum), 13 p (Verbot von Influencer-Marketing), 13 q (Verbot der Kooperation mit Streamern), 13 r (Trigger-Verbot), 13 u Abs. 2 (Hinweispflicht beim Öffnen der Affiliate-Seiten), 13 w (Verbot der Werbung bei öffentlichen Filmveranstaltungen [Kino] zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr), 13 v (Abgrenzung der Werbung vom redaktionellen Teil) und 13 x (Unzulässigkeit der Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen zu bewerten. Diese Bestimmungen stehen in keinem Zusammenhang mit verbotenem Glücksspiel. Die Regelung 13 t, nach der Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft ist, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich erlaubte Glücksspielangebote verlinkt werden, ist ebenfalls eine Nebenbestimmung. Es kann dahinstehen, ob und in welchen Fällen Regelungen über Werbeverbote für illegales Glücksspiel in einer Erlaubnis Inhaltsbestimmungen sind. Jedenfalls handelt es sich bei der Bestimmung 13 t um eine Vorgabe zu Gestaltung und Umfang von Werbung, die nicht als Inhaltsbestimmung anzusehen ist. Auch ohne diese Regelung hätte die Erlaubnis einen vollziehbaren Gehalt. Die Regelung verbietet auch nicht Werbung für illegales Glücksspiel, sondern untersagt der Antragstellerin Werbung für legales Glücksspiel auf Internetseiten, auf denen auch illegale Werbung betrieben wird (so bereits Beschluss des Senats vom 24. April 2023 - 3 M 6/23 - juris Rn. 13).
bb) Die Regelung 25 a dritter Spiegelstrich ist eine Auflage. Eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar (BVerwG, Urteil vom 22. November 2018, a.a.O. m.w.N.). Mit der Regelung in Nr. 25 a dritter Spiegelstrich wird der Antragstellerin eine Handlungspflicht auferlegt. Es handelt sich um eine Regelung im Zusammenhang mit der Registrierungspflicht, also der Pflicht, für jeden Spieler ein Spielerkonto anzulegen, das die in 25 a näher beschriebenen Daten enthalten muss und der Identitätsklärung sowie dem Ausschluss Minderjähriger dienen soll. Mit der Verpflichtung, beim Spieler im Rahmen des Registrierungsprozesses den Geburtsnamen abzufragen (Regelung 25 a dritter Spiegelstrich), wird der Antragstellerin eine Handlungspflicht auferlegt.
b) Die isolierte Anfechtbarkeit der fraglichen Nebenbestimmungen ist auch nicht ausgeschlossen, weil sich - wie die Antragsgegnerin meint - die Nebenbestimmungen aus gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielrechts und des Geldwäschegesetzes ergeben. Ob die Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann oder ob der Verwaltungsakt ohne sie nicht sinnvoller- und rechtmäßigerweise fortbestehen könnte, ist - wie ausgeführt - eine Frage der Begründetheit der Klage. Deshalb scheidet die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung nicht bereits aus, wenn diese erforderlich ist, um eine Voraussetzung für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung herbeizuführen oder einen gesetzlichen Versagungsgrund auszuräumen oder als Teil einer „einheitlichen“ Ermessensentscheidung erlassen wurde. In solchen Fällen ist eine isolierte Anfechtbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausgeschlossen (so speziell zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis: BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris Rn. 15; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris Rn. 5). In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die - im Rahmen der Begründetheit, und nicht der Zulässigkeit der Klage zu prüfende - Voraussetzung, ob der Verwaltungsakt „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann“, die Frage betrifft, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt. Dabei geht es um die Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 - juris Rn. 15; Anfragebeschluss des 4. Senats vom 29. März 2022 - 4 C 4. 20 - juris Rn. 9). Unerheblich ist dagegen, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (vgl. Antwortbeschluss des 8. BVerwG, Beschluss vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 - juris unter Aufgabe der früheren Rechtsprechung, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris Rn. 19). Im Rahmen der Zulässigkeit ist zudem nur zu prüfen, ob der Verwaltungsakt „offenkundig“ nicht in diesem Sinne sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann.
Nach diesen Maßstäben ist nicht offenkundig, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht auch ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Aus den Erwägungen der Antragsgegnerin, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regelten, lässt sich nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen offenkundig rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält hinsichtlich der fraglichen Nebenbestimmungen keine unmittelbaren Vorgaben. Bezüglich der angefochtenen Regelungen zur Werbung (13) trägt die Antragstellerin keine näheren Anhaltspunkte vor, warum die Erlaubnis ohne sie rechtmäßigerweise keinen Bestand haben könnte. Hinsichtlich der Nebenbestimmung 25 bestimmten Registrierungspflicht regelt § 6a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021, dass in der Erlaubnis Vorgaben zur Durchführung der Identifizierung und Authentifizierung festgelegt werden können; es besteht also nicht einmal eine gesetzliche Verpflichtung zu einer Regelung in der Erlaubnis. Im Übrigen ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die von der Antragstellerin angefochtenen Regelung zur Abfrage des Geburtsnamens (25 a dritter Spiegelstrich) offenkundig der Rechtsordnung nicht entspräche, zumal die Antragstellerin die gesetzlichen Anforderungen aus § 6a GlüStV 2021 auch unabhängig von einer konkreten Festlegung in der Erlaubnis einzuhalten hat.
2. Die Antragsgegnerin wendet gegen die erstinstanzliche Entscheidung jedoch zu Recht ein, dass das Verwaltungsgericht Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung stellt, die die gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO übersteigen.
Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Diesem Erfordernis ist nicht bereits genügt, wenn überhaupt eine Begründung für die Vollziehungsanordnung gegeben wird. Es bedarf vielmehr einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Damit soll sichergestellt sein, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst wird und die Frage, ob das öffentliche Interesse die sofortige Vollziehung erfordert, sorgfältig prüft und dem Betroffenen sowie ggf. dem Gericht die für die Vollziehungsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis bringt. Formelhafte, allgemein gehaltene Wendungen und daher für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare oder auch bloß den Gesetzestext des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO wiedergebende Formulierungen genügen deshalb den gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO grundsätzlich nicht. Da sich das Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes qualitativ von dem Interesse am Erlass und an der Durchsetzung des Verwaltungsaktes unterscheidet, darf sich die Begründung regelmäßig auch nicht auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt selbst tragenden Gründe beschränken. Allerdings darf sich die Behörde in bestimmten Fällen auch auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen, wenn die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen (vgl. zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 2. Februar 2020 - 3 M 16/20 - juris Rn. 3 f. m.w.N.). Dass sich die Gründe für den Erlass der Ordnungsverfügung mit denen für die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung decken können, ist insbesondere für Maßnahmen der Gefahrenabwehr anerkannt, gilt aber auch in anderen Fallkonstellationen, in denen eine (Teil-)Identität zwischen Erlass- und Vollziehungsinteresse bestehen kann (OVG NRW, Beschluss vom 28. Februar 2023 - 6 B 83/23 - Rn. 17 ff.).
In diesem Zusammenhang ist zunächst von Bedeutung, dass der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 GlüStV 2021 dazu dient, die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Beachtung der suchtpräventiven und allgemeinwohlbezogenen Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV 2021) soll durch eine behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit gesichert werden. Nach dem Stand der Forschung steht fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können. Die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - juris Rn. 99 m.w.N.). Das gilt insbesondere für Online-Glücksspiele. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (LT-Drucksache 7/7170, Seite 2) wird hierzu ausgeführt, dass in zahlreichen Studien festgestellt worden ist, dass die Teilnahme an Online-Glücksspielen häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert ist bzw. die Teilnahme an Online-Glücksspielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Eine systematische Literaturauswertung von Studien aus den vergangenen zehn Jahren, die sich mit den Suchtgefahren von Online-Glücksspielen befasst haben, hat ergeben, dass die Mehrzahl der Studien ein erhöhtes Gefährdungspotential bzw. besondere Suchtgefahren von Online-Glücksspielen nachweisen. Der Abwehr solcher Gefahren dienen auch die mit der Erlaubnis verbundenen Nebenbestimmungen. Sie sollen die Einhaltung von Rechtsvorschriften gewährleisten, die insbesondere auf die Verhinderung von Glücksspielsucht sowie den Minderjährigen- und Spielerschutz abzielen (vgl. §§ 4c Abs. 2 Satz 2, 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021).
Dem Umstand, dass der Glücksspielstaatsvertrag den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage (nur) gegen Anordnungen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV 2021 geregelt hat (§ 9 Abs. 2 GlüStV 2021), kann nicht die Wertung entnommen werden, dass die Einschränkungen, die in der Rechtsprechung für die Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bereich der Gefahrenabwehr anerkannt sind, für die Anfechtung von Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht gelten sollen. Anordnungen der Glücksspielaufsicht dienen u.a. der Bekämpfung von Suchtgefahren und dem Minderjährigenschutz und verfolgen somit dasselbe Ziel wie die vorliegenden Nebenbestimmungen. Die Dringlichkeit ergibt sich in beiden Fällen aus dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr. Gesetzessystematische Gründe sprechen nicht gegen dieses Verständnis. So sieht auch das Straßenverkehrsgesetz nur in bestimmten Fällen vor, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis keine aufschiebende Wirkung haben (vgl. §§ 2a Abs. 6 und 4 Abs. 9 StVG). Gleichwohl ist anerkannt, dass das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung auch in anderen Fällen der Entziehung der Fahrerlaubnis auf den Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr gestützt werden kann und das Interesse an der Fahrerlaubnisentziehung mit dem öffentlichen Vollziehungsinteresse identisch ist (vgl. Beschluss des Senats vom 13. September 2021 - 3 M 161/20 - Rn. 20 zur Fahrerlaubnisentziehung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG).
Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung u.a. damit begründet, dass die Anordnung erforderlich sei, um zu gewährleisten, dass die Erlaubnisvoraussetzungen fortdauernd sichergestellt sind und die nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 bestehenden Pflichten eingehalten werden. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin auch auf die Ziele des § 1 GlüStV 2021, namentlich die Bekämpfung von Glücksspielsucht und des Jugend- und Spielerschutzes hingewiesen. Weiter hat die Antragstellerin ausgeführt, dass die Beachtung der Schutzgüter lückenlos und dauerhaft gewährleistet sein müsse und die Antragstellerin ohne die Anordnung - zumindest vorübergehend - von der Einhaltung der Nebenbestimmungen befreit sei, was dem Schutzzweck des Glücksspielstaatsvertrags 2021 und dem öffentlichen Interesse eines staatlich kontrollierten Glücksspielbetriebs widerspräche. Die Antragsgegnerin hat ferner ausgeführt, warum ihres Erachtens das Interesse an der aufschiebenden Wirkung der Klage gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung zurücktreten müsse. Mit diesen Ausführungen hat die Antragsgegnerin den Aspekt der Gefahrenabwehr angesprochen und auf die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags, deren Sicherung die Nebenbestimmungen dienen sollen, Bezug genommen. Mit dieser - zureichenden - Bezugnahme knüpft die Antragsgegnerin auch an die Begründungen der jeweiligen Nebenbestimmungen an, in denen die Zielsetzungen für die einzelnen Nebenbestimmungen erläutert wurden. In den Erwägungen kommt zudem zum Ausdruck, dass sich die Antragsgegnerin darüber bewusst gewesen ist, dass einer Klage gegen die Nebenbestimmungen üblicherweise aufschiebende Wirkung zukommt und es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung um eine Ausnahme handelt, von der sie hier aufgrund der aus ihrer Sicht überwiegenden öffentlichen Interessen Gebrauch gemacht hat (so bereits Beschluss des Senats vom 24. April 2023, a.a.O.).
Dagegen kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, dass es sich bei der Begründung um eine „lediglich floskelhafte Erklärung“ handele, die die Antragsgegnerin und andere Glücksspielaufsichtsbehörden seit einiger Zeit für sämtliche Erklärungen des Sofortvollzugs heranziehe, egal ob Erlaubnisse von Sportwetten, Lotterien oder virtuellen Automatenspielen betroffen seien. Allein der Umstand, dass mit der Begründung eine Vielzahl von Fällen auch verschiedener Glücksspielformen erfasst werden können, führt nicht etwa dazu, dass die jeweilige Begründung unzureichend ist, wenn - wie hier - glücksspieltypische Interessenlagen beschrieben werden. Hinzutritt, dass die Teilnahme an der hier streitbefangenen Glücksspielform (virtuelles Automatenspiel) - wie bereits ausgeführt - ausweislich zahlreicher Studien häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert ist bzw. die Teilnahme an solchen Spielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Die angegriffenen Werbeverbote und -beschränkungen (13) sowie die Registrierungspflicht (25 a dritter Spiegelstrich) dienen zuvorderst dem Spielerschutz. Werbeverbote und -beschränkungen dienen der Bekämpfung der Spielsucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2014 - 8 C 36/12 - juris Rn. 22). Die Registrierungspflicht (25) dient insbesondere der Spielsuchtfrüherkennung sowie dem Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatvertrag 2021, a.a.O., S. 54). Ob die angefochtenen Regelungen tatsächlich geeignete und erforderliche Mittel sind, um Suchtgefahren zu begegnen, ist für die Frage, ob die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den - formellen - Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entspricht, unerheblich. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erfordert nicht, dass die von der Behörde gewählte Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts einer materiellen Überprüfung standhält. Unerheblich ist daher, ob die gegebene Begründung inhaltlich richtig und ein überwiegendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug tatsächlich gegeben ist (NdsOVG, Beschluss vom 12. Dezember 2022 - 4 ME 120/22 - juris Rn. 10; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 7. April 202 - OVG 4 S 7/22 - juris Rn. 4 jeweils m.w.N.).
Die von der Antragstellerin unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 23. April 2023 (a.a.O.) erhobenen Einwände greifen nicht durch:
Der Senat ist nicht davon ausgegangen, dass sich die Antragsgegnerin in der Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs auf die den Erlass der Nebenbestimmungen rechtfertigenden Gründe im Bescheid berufen hat. Vielmehr wurde davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin zur Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs auf die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 Bezug genommen und damit in der Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs an die Begründung der Nebenbestimmungen „angeknüpft“ hat. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung und die Begründung der Nebenbestimmungen verfolgen dieselbe Zielsetzung; eine ausdrückliche Berufung auf die Begründung der Nebenbestimmung hält der Senat - auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin - nicht für erforderlich.
Die besondere Eilbedürftigkeit wird zwar in den Begründungen der jeweiligen Nebenbestimmungen nicht hervorgehoben. Sie ergibt sich aber auch ohne nähere Erläuterungen daraus, dass die angefochtenen Nebenbestimmungen der Gefahrenabwehr (insbesondere der Bekämpfung von Suchtgefahren sowie dem Spieler- und Minderjährigenschutz) zu dienen bestimmt sind. Daher liegt es auf der Hand, dass die den Erlass der Nebenbestimmung rechtfertigen Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen. Auch das von der Antragstellerin hervorgehobene Kanalisierungsziel nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 entspricht diesem Ziel. Kanalisierung ist kein Selbstzweck. Hinter dem Ziel, Glücksspiel in geordnete Bahnen zu lenken und der Ausbreitung von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, stehen die von unerlaubtem Glücksspiel ausgehenden Gefahren. Wie bereits ausgeführt, dient der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 GlüStV 2021 dazu, die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Entsprechend wird in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (a.a.O., Seite 4) hervorgeheben, dass dem Ziel der Kanalisierung auch eine unterstützende Funktion für die anderen Ziele des Staatsvertrags zukommt: Vorgaben zur Suchtprävention und -bekämpfung, zum Spieler- und Jugendschutz, zur Kriminalitätsprävention und zur Vermeidung von Gefahren für die Integrität des Sports können nur in einem erlaubten und geordnetem Markt, nicht jedoch in Schwarzmärkten sichergestellt und überwacht werden.
Die Nebenbestimmungen verfolgen das Ziel der Gefahrenabwehr und damit keine anderen Ziele als das „klassische“ Abwehrrecht. Durch Nebenbestimmungen soll zuvorderst sichergestellt werden, dass die Voraussetzungen für die glücksspielrechtliche Erlaubnis eingehalten werden (vgl. u.a. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021: „dauernde Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen“). Ferner können die Nebenbestimmungen darauf gerichtet sein, unzulässige, den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zuwiderlaufende Werbung zu verhindern (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Es geht also auch hier um das Unterbinden verbotener Handlungen.
Wie oben ausgeführt, kann § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 auch keine „Wertentscheidung“ entnommen werden, aus der sich ergibt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht - wie hier - auf Gesichtspunkte der vom Glücksspiel ausgehenden Gefahren gestützt werden kann.
3. Im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO trifft das Gericht aufgrund der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage eine eigene Ermessensentscheidung darüber, ob die Interessen, die für einen sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts sprechen, oder diejenigen, die für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung streiten, höher zu bewerten sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 18. September 2017 - 15 CS 17.1675 - juris Rn. 11; NdsOVG, Beschluss vom 26. Februar 2009 - 15 MF 6/09 - Rn. 17). Bei der gebotenen Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Regelungen gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, hinsichtlich der meisten angefochtenen Nebenbestimmungen, allerdings nicht hinsichtlich der Nebenbestimmungen 13 Buchst. k und Buchst. w letzter Teilsatz. Bis auf diese Nebenbestimmungen erweisen sich die angefochtenen Nebenbestimmungen nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig (a). An der sofortigen Vollziehung der voraussichtlich rechtmäßigen Nebenbestimmungen besteht zudem ein besonderes öffentliches Interesse (b).
a) Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen ist nach summarischer Prüfung wie folgt zu beurteilen:
aa) Soweit die Antragstellerin der Rechtmäßigkeitskontrolle der angegriffenen Werberegulierungen in Nr. 13 (im Folgenden: Buchst. bb] - nn]) allgemein voranstellt, dass es an einer tauglichen Rechtsgrundlage fehle, weil die angegriffenen Nebenbestimmungen sich größtenteils als vollständige Werbeverbote darstellten und damit über die bloße Ausgestaltung von Werbung für öffentliches Glücksspiel in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 hinausgingen, kann dem in dieser Allgemeinheit nicht gefolgt werden.
Der Glücksspielstaatsvertrag geht von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus. Werbung ist danach in Übereinstimmung mit Art. 2 Buchst. a RL 2006/114/EG „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“. Werbung setzt danach eine ganz weit zu verstehende Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung voraus. Sie ist in keiner Weise auf die Formen klassischer Werbung beschränkt. Der weit zu verstehende Begriff der Werbung erfasst jede Art von Werbung, außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung also auch die mittelbare Absatzförderung sowie geschäftliche Handlungen zugunsten eines fremden Unternehmens. Soweit die Definition noch auf eine subjektive Komponente (Ziel der Absatzförderung) abstellt, ist dies im Sinne einer objektiven Zweckrichtung zu verstehen (BayVGH, Beschluss vom 21. August 2018 - 10 CS 18.1211 - juris Rn. 20 m.w.N.).
Rechtsgrundlage für Werberegulierungen ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen ist zudem an der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bzw. § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 zu messen. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Hiernach sind Werberegulierungen insbesondere dann geboten, wenn sie die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherstellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Die Werbung darf nicht übermäßig sein. Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, das erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C 212/08 - juris Rn. 72). Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem „gewissen Werbeumfang“ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101). Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn 37.).
Der generelle Einwand der Antragstellerin, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags seien zu unbestimmt, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, überzeugt nicht. Dem in Bezug genommenem Aufsatz von Prof. Dr. Rudolf Streinz in der NVwZ-Extra 1-2/2022 (wohl: NVwZ-Extra 3/2022, S. 1-3) lässt sich diese Aussage nicht entnehmen. Insbesondere werden in der Problemstellung (I.) nicht - wie die Antragstellerin vorgibt - entsprechende Ausführungen gemacht. Unter Ziffer II. des Aufsatzes wird am Ende lediglich ausgeführt, dass die Erteilung einer Erlaubnis von objektiven, vorhersehbaren und nichtdiskriminierenden Kriterien abhängen müsse und die Versagungsgründe nicht zu unbestimmt seien dürften, wie dies bei einer generellen Verweisung auf § 1 GlüStV 2021 der Fall sei. Die Versagung der Erlaubnis als solche steht vorliegend schon nicht im Streit.
Das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die fraglichen Nebenbestimmungen ergibt sich auch nicht aus den Erwägungen der Antragstellerin zum Entwurf eines Gesetzes zum Schutz von Kindern vor Werbung für Lebensmittel mit hohem Zucker-, Fett oder Salzgehalt (Kinder-Lebensmittel-Werbegesetz - KLWG) und im Tabakerzeugnisgesetz (TabakerzG). Diesen Regelungen lässt sich schon nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass es einer unmittelbaren gesetzlichen Grundlage für Beschränkungen bestimmter Arten und Formen von Werbung bedarf. Die von der Antragstellerin aufgeführten Regelungen beruhen offensichtlich auf dem Entschluss des Gesetzgebers, die dort bezeichnete Werbung unmittelbar zu untersagen. Entsprechende Regelungen gibt es auch im Glücksspiel-Staatsvertrag 2021 (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 4, 6 und 7, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 und Abs. 7 GlüStV 2021). Daraus lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, dass der Gesetzgeber von einer generellen (verfassungs-)rechtlichen Pflicht ausgegangen ist, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. Insbesondere ist nicht ersichtlich, warum der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den von der Antragstellerin zitierten Gesetzen überhaupt erwogen haben sollte, etwaige Werbeverbote lediglich als Nebenbestimmungen zu Erlaubnissen bestimmter (gewerblicher) Tätigkeiten zu ermöglichen und hiervon Abstand genommen hat, weil er eine solche Vorgehensweise für unzulässig hielt.
Es gibt auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. Eine solche Pflicht lässt sich insbesondere nicht aus dem Grundsatz ableiten, dass der der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (sog. „Wesentlichkeitsdoktrin“, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u.a. - juris Rn. 199; Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 - juris Rn. 132; Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - juris Rn. 54; Urteil des Senats vom 30. Juni 2022 - 3 K 55/20 - juris Rn. 67). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Glücksspielstaatsvertrag - wie bereits ausgeführt - diverse Vorgaben enthält, an denen sich Nebenbestimmungen zur Beschränkung von Werbung zu orientieren haben (vgl. §§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs, 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV 2021). Zudem handelt es sich bei den fraglichen Nebenbestimmungen um Regelungen zur Berufsausübung, mit denen der Antragstellerin die Werbung für das von ihr betriebene Glücksspiel nicht umfassend untersagt wird. Die Bestimmungen verbieten vielmehr lediglich bestimmte Arten und Formen von Werbung.
Der Einwand der Antragstellerin, es lägen größtenteils generelle Werbeverbote vor, die nicht von der Befugnis in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 gedeckt seien, greift nicht durch. Die Antragstellerin macht selbst geltend, dass (lediglich) die Möglichkeit der „Ausgestaltung“ bestehe, also etwa Einschränkungen hinsichtlich Zeit, Medium und Umfang/Art erlassen werden dürften. Um nichts anderes handelt es sich bei dem Verbot des verführerischen Inaussichtstellens von Gewinnen (13 a Satz 3 [Umfang]), Verbot von Dauerwerbesendungen (13 f [Umfang, Zeit]), Verbot der Werbung für bestimmte - nicht verbotene - unentgeltliche Spiele (13 h [Umfang]), Verbot der Werbung im öffentlichen Raum (13 k [Medium]), Verbot von Influencer-Marketing (13 p [Umfang/Art]), Verbot der Kooperation mit Streamern (13 q [Umfang/Art]), Trigger-Verbot (13 r [Umfang]), Verbot der Werbung bei öffentlichen Filmveranstaltungen [Kino] zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr (13 w [Medium, Umfang, Zeit]), der Bestimmung, dass das Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft ist, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich erlaubte Glücksspielangebote verlinkt werden (13 t [Umfang]), der Bestimmung über die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte (13 e Satz 1 [Umfang]), der Regelung über die Abgrenzung vom redaktionellen Teil (13 v [Umfang/Art]) und der Bestimmung, dass die Begriffe „Casino“ und „Casinospiele“ nicht verwendet werden dürfen (13 x [Umfang/Art]). Ob diese jeweiligen Nebenbestimmungen im Einklang mit den Regelungen in § 5 GlüStV 2021 stehen, ist in jedem einzelnen Fall gesondert zu prüfen. Die Hinweispflicht beim Öffnen von Affiliate-Seiten in der Ziffer 13 u Abs. 2 betrifft nicht die Ausgestaltung der Werbung, sondern die - gesetzlich im Rahmen von Inhalts- und Nebenbestimmungen zulässige - Festlegung von Pflichthinweisen (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021). Entsprechendes gilt für die Teilregelung zur Kennzeichnung von Werbung in Ziffer 13 v.
Der pauschale Hinweis der Antragstellerin darauf, dass es für die Werberegelungen in der Erlaubnis keine wissenschaftlichen Anhaltspunkte für ihre Verhältnismäßigkeit gebe, obwohl nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Behörde im Rahmen eines Gerichtsverfahrens empirische Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der von ihr erlassenen Regelungen vorlegen müsse, verfängt in dieser Allgemeinheit nicht. Nach summarischer Prüfung liegen den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 - wie die Erläuterungen zu diesem zeigen - eine Vielzahl empirischer Untersuchungen zugrunde. Zudem war Gegenstand der in Bezug genommenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs der Jahre 2010 bis 2018 nicht der GlüStV 2021.
bb) Die Nebenbestimmung 13 a Satz 3, wonach Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, unzulässig ist, ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist - wie oben ausgeführt - § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Sie entspricht zudem der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, weil sie geboten ist, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen (Satz 1). Die Werbung darf nicht übermäßig sein (Satz 2). Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C 212/08 - juris Rn. 72). Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem „gewissen Werbeumfang“ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101). Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn 37.). Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, a.a.O. Rn. 34 unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 103).
Der Einwand der Antragstellerin, das Verbot sei zu unbestimmt, da absolut unklar sei, was die Glücksspielbehörde als ein „verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen“ ansehe, so dass die Formulierung im Vollzug ein absolut grenzenloses Ermessen gewähre und einer willkürlichen Handhabung Tür und Tor öffne, greift nicht durch. Wie dargestellt wird in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich darauf abgehoben, dass es u.a. unzulässig ist, die Anziehungskraft des (Glücks-)Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, da dies das Übermaßverbot verletzt und nicht erforderlich ist, um dem Kanalisierungsgebot gerecht zu werden. Vielmehr werden durch Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, auch Unentschlossene angereizt und zur Teilnahme motiviert. Dies gilt es auszuschließen. Ob ein „verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen“ vorliegt, hängt vom jeweiligen Einzelfall ab und unterliegt - im Rahmen der Prüfung des unbestimmten Rechtsbegriffs in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 („Werbung darf nicht übermäßig sein“) - der vollständigen gerichtlichen Kontrolle. Für ein behördliches Ermessen besteht kein Raum. Der Senat folgt der Einschätzung der Antragstellerin nicht, dass § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021, wonach bei der Werbung für einzelne Glücksspiele besondere Merkmale des jeweiligen Glücksspiels hervorgehoben werden dürfen, eher dafür spreche, dass nach dem Willen des Gesetzgebers Gewinne bei virtuellen Automatenspielen besonders hervorgehoben werden dürften. Eine bloße Hervorhebung der Art und Weise der Gewinnerzielung bei virtuellen Automatenspielen ist nicht mit dem verführerischen Inaussichtstellens eines Gewinns gleichzusetzen. Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerin meint, im Glücksspielstaatsvertrag 2021 sei abschließend die Darstellung von Gewinnen in Werbung dahingehend geregelt, dass Ergebnisse von Glücksspielen nicht als beeinflussbar und/oder als Lösung finanzieller Probleme (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 6 GlüStV 2021) dargestellt werden dürfen. Dies greift zu kurz und berücksichtigt insbesondere - wie dargestellt - das Übermaßverbot nur unzureichend.
Der in diesem Zusammenhang geführte Einwand der Antragstellerin, wonach die beiden vorzitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und Europäischen Gerichtshofs (a.a.O.) nicht zu lizensierten privaten Glücksspielanbietern, sondern zu den staatlichen Monopolangeboten ergangen und deshalb nicht anzuwenden seien, greift nicht durch. Die Antragstellerin zeigt schon nicht auf, weshalb die Rechtsprechung zu Werberegulierungen bei staatlichen Monopolangeboten nicht auf lizensierte private Glücksspielanbieter übertragen werden kann. Dessen ungeachtet richten sich die im Glücksspielstaatsvertrag 2021 getroffenen Bestimmungen des § 5 sowohl an staatliche als auch private Anbieter von erlaubten Glücksspielen.
Soweit die Antragstellerin daneben geltend macht, dass gerade für Staatslotterien nicht die gleichen Vorgaben gelten würden und auf zwei Screenshots der Seite http://www.eurojackpot.de/ vom 22. Juni 2022 und 3. November 2022 verweist, führt dies zu keiner anderen Betrachtung. Auf eine etwaige unzulässige Bewerbung seitens staatlicher Glücksspielanbieter kann sich die Antragstellerin im Zusammenhang mit der ihr erteilten Genehmigung nicht berufen. Sollte die Antragsgegnerin in ihrem Zuständigkeitsbereich eine unzulässige Bewerbung von Glücksspielen dulden, kann sich der Gleichheitssatz insoweit nicht gegen die Gesetzesbindung der Verwaltung durchsetzen („keine Gleichheit im Unrecht“, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. März 1959 - 1 BvR 53/56 - juris Rn. 31; BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2010 - 5 B 63/09 - juris Rn. 9). Dessen ungeachtet wird die in Bezug genommene Internetseite von der W. Lotterie GmbH & Co. OHG verantwortet. Hierbei handelt es sich um einen in der Bundesrepublik Deutschland staatlich lizenzierten Glücksspielanbieter (vgl. Whitelist gemäß § 9 Abs. 8 GlüStV 2021), der öffentliche Glücksspiele aufgrund des Glücksspielstaatsvertrags 2021 und des Ausführungsgesetzes in Nordrhein-Westfalen in der jeweils geltenden Fassung auf der Grundlage der hierzu vom Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen - und nicht etwa von der Antragsgegnerin - erteilten Genehmigung in der jeweils geltenden Fassung veranstaltet (vgl. https://www.eurojackpot.de/impressum).
Überdies wird die angefochtene Werberegulierung nicht durch die Werbung für staatlich angebotene Glücksspiele in anderen Bereichen konterkariert. Staatliche Glücksspielangebote - wie Eurojackpot - weisen ein deutlich niedrigeres Gefährdungspotential als virtuelle Automatenspiele auf (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, https://www.isd-hamburg.de/wp-content/uploads/2022/03/Gluecksspiel-Survey_2021.pdf, Seite 19). Soweit in der Rechtsprechung ausgeführt wurde, dass die Werbung für das staatliche Lottomonopol wegen systematischer Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung zur Inkohärenz führte (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10/12 -, juris), ist dies auf die vorliegende Konstellation bereits deshalb nicht ohne weiteres übertragbar, weil sich die Rechtsprechung auf das seinerzeit noch bestehende staatliche Glücksspielmonopol bezogen hat und nunmehr in bestimmten Grenzen auch virtuelle Automatenspiele und andere vormals verbotene Glücksspielarten erlaubt sind.
cc) Die angegriffene Nebenbestimmung 13 e Abs. 1 Satz 1 begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Darin wird geregelt: „Soweit mit nach Ziffer 35 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet.“
Der Senat hat in seinem, den Beteiligten bekannten Beschluss vom 24. April 2023 (a.a.O.) zu den Absätzen 2 und 3 der inhaltsgleichen Nebenbestimmung ausgeführt:
„Die Nebenbestimmung 13 e Abs. 2 und 3, nach denen bei Werbung mit Rabatten und Boni der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen müssen, und eine Evaluierung dieser Werbung im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung zu erfolgen hat, ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Nebenbestimmungen entsprechen zudem der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, weil sie geboten sind, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Die Werbung darf nicht übermäßig sein. Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, das erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C 212/08 - juris Rn. 72). Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem „gewissen Werbeumfang“ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101). Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn 37.).
Der Glücksspielstaatsvertrag geht von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus. Werbung ist danach in Übereinstimmung mit Art. 2 Buchst. a RL 2006/114/EG „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“. Werbung setzt danach eine ganz weit zu verstehende Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung voraus. Sie ist in keiner Weise auf die Formen klassischer Werbung beschränkt. Der weit zu verstehende Begriff der Werbung erfasst jede Art von Werbung, außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung also auch die mittelbare Absatzförderung sowie geschäftliche Handlungen zugunsten eines fremden Unternehmens. Soweit die Definition noch auf eine subjektive Komponente (Ziel der Absatzförderung) abstellt, ist dies im Sinne einer objektiven Zweckrichtung zu verstehen (BayVGH, Beschluss vom 21. August 2018 - 10 CS 18.1211 - juris Rn. 20 m.w.N.).“
Bei der Werbung mit Rabatten und Boni handelt es sich um verkaufsfördernde Maßnahmen, die geeignet sind, eine unreflektierte Spielteilnahme und damit die Glücksspielsucht zu fördern (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 - 3 K 4182/15 - juris Rn. 152; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 - juris Rn. 94; VG Regensburg, Urteil vom 21. Oktober 2010 - RO 5 K 10.31 - juris 59). Ohne die hier fraglichen Beschränkungen wäre eine im Hinblick auf die Förderung der Glücksspielsucht problematische Werbung jederzeit über einen unbeschränkten Zeitraum für einen unbeschränkten Personenkreis zulässig. Es ist nachvollziehbar, dass dies mit einer erheblichen Gefahr eines ausufernden Glücksspiels verbunden ist. Die angegriffene Nebenbestimmung sorgt für eine Begrenzung der Werbung, mit der einerseits die Nachfrage in Richtung legaler Angebote gelenkt wird, um spielende oder spielwillige Personen vor dem gefährlichen Spiel im Schwarzmarkt zu schützen, anderseits aber ausufernder Spielteilnahme vorgebeugt wird. Dagegen kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, dass gerade anlassbezogene kurzfristige Werbung mit Rabatten und Boni („Unseren besonderen Bonus zum Nikolaustag bekommt ihr nur am 5. und 6. Dezember“) wegen der zeitlichen Beschränkung übermäßig anreizend wirken könne. Denn andererseits kann eine solche Werbung durchaus den Effekt haben, dass sich glücksspielwillige Spieler auf das Glücksspiel zum besonderen Anlass beschränken. Sollte sich dagegen herausstellen, dass diese Art der Werbung nicht entschlossene Spieler zum Glücksspiel veranlasst und daher den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft, kann dies Grund für Maßnahmen der Glücksspielaufsicht oder zur Änderung der Nebenbestimmung geben. Gerade die Evaluierung, zu der die Antragstellerin durch die angefochtene Nebenbestimmung ebenfalls verpflichtet wurde, dient dazu, solche unerwünschten Auswirkungen der Werbung festzustellen.
Die Evaluierungspflicht dient demnach der Feststellung, ob Werbemaßnahmen mit Rabatten und Boni, die nach der Nebenbestimmung grundsätzlich erlaubt sind, dem Ziel der Kanalisierung und Schwarzmarktbekämpfung gerecht werden. Sie ist, wie in der Begründung des Bescheides nachvollziehbar erläutert wird, Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit solcher Werbemaßnahmen zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung durch die Erlaubnisbehörde.“
Hieran ist festzuhalten. Die Antragstellerin wendet sich insoweit gegen 13 e Abs. 1 Satz 1, als die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte nur auf den in Ziffer 35 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten beschränkt wird, und macht geltend, dass diese (Werbe-)Beschränkung einer tauglichen Rechtsgrundlage entbehre. Die Nebenbestimmung 35, in der ausdrücklich geregelt wird, inwieweit Preisnachlässe (Rabatte) und Vergünstigungen (Boni) erlaubt sind und welche Prüfaufträge und Berichtspflichten sich hieraus für die Erlaubnisinhaberin ergeben, greift die Antragstellerin indes nicht an. Hiernach ist für den Senat bereits nicht ersichtlich, worin ihr Rechtsschutzbedürfnis dafür liegen soll, (unzulässige) Bonusaktionen oder Rabattsysteme außerhalb der nicht angegriffenen Nebenbestimmung 35 zu bewerben. Mit der angegriffenen Regelung wird die Werbung mit erlaubten Boni und Rabatten ausdrücklich gestattet; eine Beschwer ist damit nicht verknüpft. Im Übrigen beschränkt sich der Vortrag der Antragstellerin im Wesentlichen darauf, die Begrenzung der Bonus- und Rabattaktionen als rechtswidrig und unverhältnismäßig, insbesondere dem Kanalisierungsziel aus § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 zuwiderlaufend zu rügen. Hierauf kommt es indes nicht entscheidungserheblich an, wenn Gegenstand der Betrachtung allein die angegriffene Werberegulierung 13 e Abs. 1 Satz 1 ist und die Nebenbestimmung 35 als solche nicht angegriffen wurde.
dd) Die von der Antragstellerin angefochtene Nebenbestimmung 13 f, wonach Dauerwerbesendungen verboten sind, begegnet nach summarischer Prüfung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i.V.m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung ist geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 - den Gesundheits-, Spieler- und Minderjährigenschutz - sicherzustellen. Die Nebenbestimmung beinhaltet laut dem Bescheid das Verbot von Sendungen wie beispielsweise Spielshows oder Lospräsentationen - auch auf Eigenwerbekanälen der Erlaubnisinhaberin - von mindestens 90 Sekunden Dauer, in denen Werbung redaktionell gestaltet ist, der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund steht und die Werbung einen wesentlichen Bestandteil darstellt. Durch solche Dauerwerbesendungen für Glücksspielprodukte wird - wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt - ein dem Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 zuwiderlaufender zusätzlicher übermäßiger spielanreizender und bewerbender Effekt geschaffen, der besonders bei Glücksspielen mit hohem Suchtpotenzial - wie vorliegend - mit den Zielen nicht in Einklang zu bringen ist. Hierbei wird auf die gewöhnliche Dauer von Bildwerbung und die Dauer von Werbesendungen, die die Dauer von 90 Sekunden erreichen bzw. übersteigen, abgestellt. Für erlaubtes Glücksspiel darf zwar dem Kanalisierungsgedanken entsprechend geworben werden. Hierbei besteht jedoch die Pflicht zur Mäßigung. Von Dauerwerbesendungen geht unabhängig vom konkreten Inhalt gerade gegenüber Personen mit einer Affinität zu Glücksspiel eine gesteigerte und mit dem Mäßigungsverbot nicht zu vereinbarende Anreizwirkung aus. Das Verbot von Dauerwerbesendungen der beschriebenen Art ist geeignet und erforderlich, um den oben beschriebenen Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 gerecht zu werden.
Die Regelung ist zur Förderung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags auch angemessen. Der Senat geht davon aus, dass unter Berücksichtigung der geregelten Bedingungen für virtuelle Automatenspiele nach den getroffenen Festlegungen zur Spieldauer von mindestens 5 Sekunden und zu den Spielabläufen zwischen Willensbetätigung zum Spielstart und der Anzeige der Spielergebnisse (§ 22a Abs. 6 GlüStV 2021) die Ausstrahlung von Werbung mit einer Dauer von weniger als 90 Sekunden die Eigenart der Spielform nach § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 hinreichend nachvollziehbar dargestellt und damit beworben werden kann. Weshalb es über die übliche Werbungsdauer hinaus für eine dem Kanalisierungsgebot entsprechende zureichende Werbung weiteren zeitlichen Werbeumfangs bedarf, ist nicht ersichtlich. Virtuelle Automatenspiele sind durch eine sehr kurze Spieldauer geprägt, so dass es werbender Informationen über das Angebot daran gemessen in einer dauerhaften Werbeform im oben dargestellten Sinne nicht bedarf, um das Glücksspiel zu bewerben. Hinzutritt, dass Dauerwerbesendungen mit den häufigen Unterbrechungen und Pflichtpausen, in denen lediglich Spielerschutzinformationen zur Verfügung zu stellen sind, nicht vereinbar sind (vgl. §§ 4 Abs. 5 Nr. 5 Satz 2 und 3, 6h Abs. 4 Satz 1, 6 h Abs. 7, 22a Abs. 9 GlüStV 2021). Der Einwand, dass Werbesequenzen zwischen der Ergebnisanzeige und dem erneuten Spiel ebenfalls nicht erlaubt seien (nicht angegriffene Nebenbestimmung in 7 i in Abschnitt B des Bescheids), führt in diesem Zusammenhang nicht weiter, sondern bekräftigt allenfalls die Notwendigkeit des Spielerschutzes.
ee) Die Nebenbestimmung 13 h, mit der die Werbung für unentgeltliche Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele i.S. des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 als unzulässig bestimmt wird, ist rechtmäßig. Hierbei handelt es sich um unentgeltliche Unterhaltungsangebote, die mit Ausnahme des nicht zu entrichtenden Entgelts und eines fehlenden Geldgewinns einem veranstalteten oder vermittelten Glücksspiel entsprechen oder diesen Glücksspielen nachgebildet sind. Auch die Regelung 13 h ist gemäß § 4c Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Sie entspricht auch dem Verbot übermäßiger Werbung nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Von der Bewerbung unentgeltlicher Angebote geht besonderer Anreiz aus, weil kein Geldeinsatz erforderlich ist und kein Verlustrisiko besteht. Insoweit erfolgt, wie die Antragsgegnerin in dem Bescheid ausführt, eine „maximale Rabattierung“. Der Glücksspielstaatsvertrag hat solche unentgeltlichen Angebote in der Regelung des § 6j GlüStV 2021 besonderen Beschränkungen unterworfen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 77), die auch die Antragstellerin zitiert, wird auf die Gefahren solcher Demospiele hingewiesen. Auf ein Verbot wurde laut den Erläuterungen (a.a.O.) gleichwohl verzichtet, weil nicht staatsvertraglich verhindert werden soll, dass angemeldete volljährige Spieler sich zunächst anhand kostenloser Spiele an das Spielprinzip eines Glücksspiels gewöhnen, welches sie zu spielen beabsichtigen. Sie sollen die Möglichkeit haben, auf der Grundlage eines unentgeltlichen Angebots über die Teilnahme an einem öffentlichen entgeltlichen Glücksspielangebot entscheiden zu können. Daraus ergibt sich, dass der Glücksspielstaatsvertrag mit der Zulässigkeit solcher Demospiele allein bezweckt, den Spielern die Möglichkeit zu gewähren, das Spiel zu verstehen und nachvollziehen zu können. Auch die Antragstellerin hat ausgeführt, dass sie Demo-Versionen ihrer Spiele auch aus diesem Grund zur Verfügung stellt.
Werbung für diese unentgeltlichen Angebote geht über die Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags hinaus. Aufgrund der Unentgeltlichkeit besteht die Gefahr, dass auch Personen zur Teilnahme an den Demospielen motiviert werden, die Glücksspiele zuvor wegen des Verlustrisikos gescheut haben. Demospiele sind - wie die Antragstellerin richtig ausführt - aufgrund fehlender Gewinne keine Glücksspiele. Jedoch können nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung über die Demoversionen an Glücksspiele herangeführt werden, selbst wenn sich die Werbung vordergründig darauf beschränkt, die Teilnahme an einem unentgeltlichen Angebot zu fördern, so dass - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - eine Anreizwirkung mit der Werbung für Demospiele verknüpft ist. Der Zweck, den Spielern die Möglichkeit zu geben, ein Spiel in einer unentgeltlichen Version zu testen, setzt keine Werbung voraus. Die Erwägungen der Antragstellerin, Hinweise auf die Demoversionen könnten nicht unzulässig sein, weil sonst die im Glücksspielstaatsvertrag getroffene Entscheidung, solche Spiele unter den in § 6j GlüStV 2021 genannten Voraussetzungen zuzulassen, umgangen werde, greift nicht durch. Zum einen ist - auch wenn Werbung keine reißerische Aufmachung voraussetzt - nicht jeder Hinweis als Werbung zu verstehen. Voraussetzung für die Annahme einer Werbung ist jedenfalls eine Äußerung, die darauf zielt, den Absatz zu fördern. So ist etwa die Gewährung einer Auswahlmöglichkeit zwischen einer Demoversion und einer Glücksspielversion eines Spiels noch keine Werbung. Sie bietet dem potentiellen Teilnehmer zuvorderst die Möglichkeit, das Spiel vorab ohne einen Geldeinsatz zu testen. Im Übrigen geht der Glücksspielstaatsvertrag, wie sich schon aus den in § 5 GlüStV 2021 geregelten Einschränkungen und Verboten ergibt, nicht davon aus, dass für jede Art zulässigen (Glück-)Spiels auch unbeschränkt Werbung erlaubt sein muss. Dies zugrunde legt, greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, das Bewerben kostenloser Spielteilnahme diene (allein) dazu, spielentschlossene Personen zu überzeugen, bei werbenden erlaubten Glücksspielanbietern und nicht bei der möglicherweise illegalen Konkurrenz zu spielen. Die Annahme, durch das Bewerben kostenloser Demospiele würden ausschließlich Spielwillige angesprochen und aus dem nicht regulierten Markt kanalisiert, ist durch nichts belegt. Anhaltspunkte dafür, dass durch ein Verbot der Werbung für kostenlose Demospiele das erlaubte Angebot nicht mehr hinreichend attraktiv ist oder nicht mehr beworben werden kann, so dass es von spielwilligen Personen tatsächlich nicht mehr wahrgenommen wird, sind nicht ersichtlich. Es spricht also nichts dagegen, dass dem Kanalisierungsgebot aus § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 auch ohne Werbung für kostenlose Demospiele hinreichend entsprochen werden kann.
Der Bewertung der Antragstellerin, dass es sich bei der Aussage, „Werbung für kostenlose Spielteilnahme ist geeignet und bestimmt, nicht Spielentschlossene zur Spielteilnahme zu bewegen“, um eine bloße Behauptung ins Blaue hinein handele, die nicht im Ansatz nachgewiesen sei, folgt der Senat nicht. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (Seite 5) wird u.a. ausgeführt, dass Einschränkungen für Anbieter und Spieler vorgesehen sind, um einer Entwicklung steigender Spielsuchtprävalenzen durch die vermehrte Wahrnehmung zukünftig erlaubter Angebote entgegenzuwirken (vgl. zur Erhöhung des prozentualen Anteils von pathologischen, problematischen und Risikospielern in Dänemark nach der Einführung eines vergleichsweise liberalen Regulierungssystems: Fridberg T., Birkelund J. F, Pengespil og spilleproblemer i Danmark 2005-2016). Zudem kann dem Glücksspiel-Survey 2021 entnommen werden, dass mehr als 30% der Befragten in den letzten 30 Tagen glücksspielbezogene Werbung wahrgenommen haben, wobei ein besonders hoher Anteil mit mehr als 42 % in der Altersgruppe von 16-/17-jährigen festgestellt wurde (vgl. Seite 47). Für den Senat liegt danach auf der Hand, dass nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung für kostenlose Demospiele über diese an Glücksspiele herangeführt werden können. In seine Betrachtung bezieht der Senat auch ein, dass es vor der Wahrnehmung des kostenlosen Angebots der Einrichtung eines Spielerkontos durch den nicht Spielwilligen bedarf.
Entgegen der Bewertung der Antragstellerin begegnet nach summarischer Prüfung das Heranziehen der ausländischen Studienlage zum Online-Glücksspiel (einschließlich Werbung) keinen durchgreifenden Bedenken. Die gerügte Nichtberücksichtigung der „deutschen Daten- und Regulierungslage“ beruht offenkundig darauf, dass die Auswirkungen der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 noch nicht studienbasiert untersucht werden konnten, weil dieser Vertrag erst seit Kurzem in Kraft ist. Dies kommt auch dadurch zum Ausdruck, dass die nach dem Glücksspielstaatsvertrag Anbieter erlaubter Glücksspiele in vielfältiger Weise verpflichtet sind, zur Schaffung einer Datenlage insbesondere zur Glücksspielforschung beizutragen (vgl. u.a. § 6 Abs. 4 GlüStV 2021). Dies zugrunde gelegt, ist nichts dagegen zu erinnern, auf Untersuchungen des Online-Glücksspiels anderer Länder zurückzugreifen, auch wenn sich die dortige Regulierungslage von der hiesigen unterscheidet. Zuvorderst geht es um die Frage, ob im Hinblick auf das Online-Glücksspiel ein erhöhtes Gefährdungspotential bzw. besondere Suchtgefahren nachzuweisen sind, denen durch eine Regulierung - insbesondere auch bei der Werbung - begegnet werden kann. Zu keiner anderen Betrachtung führt der Verweis der Antragstellerin auf das von der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen herausgegebene DHS-Jahrbuch Sucht 2023, wonach die Deutsche Suchthilfestatistik 2021 einen Rückgang der Behandlungsnachfrage bei „Pathologischen Spielen“ sowohl im stationären als auch im Online-Bereich verzeichne und Spielerinnen und Spieler mit der Hauptspielform „Geldautomatenspiel in Spielhallen und Gaststätten“ mit 46,1% die größte Gruppe gefolgt von den Automatenspielen im Internet mit 18,3% bei der ambulanten Behandlungsnachfrage ausmachten (S. 89 f). Diese Ergebnisse widerlegen weder das erhöhte Gefährdungspotential von Online-Glücksspielen noch kann daraus ohne Weiteres geschlossen werden, dass das Online-Glücksspiel gegenüber stationären Spielformen in seiner Gefährlichkeit zurückbleibt. Vielmehr kann diese situative Betrachtung auch darauf zurückzuführen sein, dass pathologische Spieler beim stationären Geldautomatenspiel häufiger als Spieler, die an Online-Glücksspielen teilnehmen, Beratungs- und Behandlungsstellen aufsuchen, da das Spiel im Internet anonymer erfolgt und damit die Problemlage länger unentdeckt bleibt bzw. unterdrückt werden kann. Zu berücksichtigten dürfte daneben auch sein, dass das Jahr 2021 durch die Corona-Pandemie geprägt war, in der gerade in vielen - die Pandemie nicht betreffenden - medizinischen Bereichen Behandlungen nicht stattgefunden haben. Dem von der Antragstellerin unter Verweis auf den MONEYVAL Research Report des Europarats vom April 2013 (S. 10) gezogenen Schluss, dass die Spielteilnahme bei online zugänglich gemachten Glücksspielangeboten wegen der Nachvollziehbarkeit aller computergestützten Transaktionen in Echtzeit einschließlich der getätigten Spielteilnahmen sowie der Einsatzleistungen hierfür auf eine deutlich effizientere Weise kontrolliert werden könne als die über stationäre Vertriebswege angebotenen Spiele, wodurch insbesondere problematische oder verdächtige Vorgänge leicht entdeckt werden könnten, folgt der Senat nicht. Aus der Fundstelle des in Bezug genommenen Reports mit dem Titel „The use of online gambling for money laundering and the financing of terrorism purposes“ kann allein ableitet werden, dass mit der vorliegenden Kontrolle/Abwicklung des regulierten Online-Glücksspiels die Risiken der Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierung gering(er) seien, so dass der Sektor durch Geldwäscher oder Terrorismus-Finanziers nicht bevorzugt genutzt werde. Problematische bzw. verdächtige Vorgänge in Bezug auf die vom Online-Glücksspiel ausgehenden Gesundheitsgefahren werden durch den Report nicht in den Blick genommen. Soweit die Antragstellerin zur geringeren Gefährlichkeit von Online-Glücksspiel gegenüber stationären Spielhallen ausführt, Online-Glücksspielanbieter könnten automatische Monitoring-Programme einsetzen, die anhand voreingestellter Parameter ein problematisches Spielverhalten erkennen und automatisierte Warnungen auswerfen könnten, so dass Spielerschutzmaßnahmen nach einem abgestuften Konzept bis hin zur Kontaktaufnahme eingeleitet werden könnten, ist schon nicht ersichtlich, weshalb dies bei stationären Automaten nicht gleichsam technisch möglich sein soll. Schließlich lässt der Einwand, dass der Kontakt über Ferntelekommunikationsmittel für den Spieler mit problematischem Spielverhalten weniger unangenehm sei als bei einem unmittelbaren persönlichen Kontakt in stationären Spiel, unberücksichtigt, dass sich der Spieler bei fehlendem unmittelbaren Kontakt leichter der Kommunikation entziehen kann, so dass sich der Spieler der bestehenden Problemlage nicht stellt.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf Turniere zwischen den besten drei Spielern mit den größten Gewinnen bei entgeltpflichtigen Spielen während eines vorgegebenen Zeitraums verweist, bei denen zusätzlich zu den Gewinnen in den regulären, entgeltpflichtigen Spielen noch weitere Gewinne - häufig in Form von Sachgewinnen - erzielt werden könnten, ist schon nicht ersichtlich, dass diese Spielform, die entgeltliches Spiel und damit bereits Spielentschlossene voraussetzt, von der Regelung umfasst ist.
Die Regelungskompetenz ist der Antragsgegnerin nicht abzusprechen. Mit der Regelung in § 6j GlüStV 2021 geht der Glücksspielstaatsvertrag 2021 davon aus, dass für diesen Regelungsbereich auch Werberegulierungen vorgesehen werden können. Das allein Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen betreffende Werbeverbot umfasst nur den Bereich, in dem Personen an das Glücksspiel herangeführt werden. Entsprechende unentgeltliche Angebote anderer Personen, welche die Definition des Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspiel nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 nicht erfüllen, sind vom Anwendungsbereich des Staatsvertrags nicht umfasst. Insofern enthält auch § 6j GlüStV 2021 hierzu keine Regelung. Ist ein unentgeltliches Angebot einer anderen Person jedoch als Werbung für ein Glücksspiel zu qualifizieren, findet § 5 gleichwohl Anwendung (zum Ganzen: vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, a.a.O., Seite 77 [letzter Absatz]).
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin liegt in der Nebenbestimmung kein vollständiges Werbeverbot. Vielmehr wird nur ein Teilbereich möglicher Werbung für Glücksspiele - hier in Form indirekter Werbung - reguliert. § 6j GlüStV 2021 trifft auch entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht die Entscheidung, kostenfreie Angebote unbeschränkt zuzulassen. Die Regelung geht aufgrund der Beschränkung gerade von einer besonderen Gefährlichkeit unentgeltlicher Online-Casinospiele, Online-Pokerspiele und virtueller Automatenspiele aus und zielt - wie dargestellt - darauf ab, Demospiele nur zuzulassen, um die Spielweise auszuprobieren. Nur hierdurch kann in Entsprechung der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 sichergestellt werden, dass (bisher) Spielunwillige nicht an Glücksspiel herangeführt werden.
Die unter Bezugnahme auf die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 vorgetragenen Erwägungen greifen nicht durch. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 geht gerade davon aus, dass ein unentgeltliches Angebot als Werbung verstanden werden kann, mit der Folge, dass § 5 anzuwenden ist (siehe oben). Mit den Erläuterungen soll folglich auch zum Ausdruck gebracht werden, dass der Glücksspielstaatsvertrag auch dann anwendbar ist, wenn ein unentgeltliches Angebot durch Veranstalter oder Vermittler von Glücksspielen erfolgt.
ff) Die Nebenbestimmung 13 k, die Werbung im öffentlichen Raum (z.B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs) verbietet, ist nach summarischer Prüfung unverhältnismäßig und damit rechtswidrig.
Rechtsgrundlage für das Werbeverbot im öffentlichen Raum ist § 5 Abs. 1 Satz 3, § 4c Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1, 4 und 5 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten (sog. adressierende Werbung); soweit möglich sind Minderjährige als Empfänger von Werbung auszunehmen. Das generelle Werbeverbot im öffentlichen Raum ist als solches geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen, d.h. Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen (Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten) zu schützen. Gleichwohl lässt sich ein generelles Werbeverbot für virtuelle Glücksspiele im öffentlichen Raum aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 nicht ohne Weiteres ableiten. § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 regelt u.a. für virtuelle Automatenspiele, dass täglich zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr keine Werbung im Rundfunk oder Internet erfolgen darf. Werbung im öffentlichen Raum wird im Gegensatz dazu nicht explizit in einem Regelungstatbestand des § 5 GlüStV 2021 aufgeführt. Allerdings sind unabhängig von der erlaubten Glücksspielform die Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 einzuhalten. Zutreffend führt die Antragsgegnerin hierzu aus, dass für die Werbung im öffentlichen Raum auf die besonderen Gegebenheiten der Glücksspielform, für die die Werbung beabsichtigt ist, abzustellen ist, mithin entscheidend für die vorzunehmenden Werberegulierungen die jeweilige Gefährlichkeit der Glücksspielform ist. Auch in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 wird hinsichtlich der Werberegulierungen ausgeführt, dass eine Differenzierung nach der verbleibenden Gefährlichkeit der jeweiligen Spielform erforderlich ist, um eine Kanalisierung zu ungefährlicheren Angeboten zu erreichen und die Nachfrage nach gefährlicheren Angeboten nicht durch Werbemaßnahmen erst entstehen zu lassen (Seite 43). Bei Online-Glücksspiel, zu dem virtuelle Automatenspiele zählen, handelt es sich um die gefährlichste Glücksspielform, die zu auffälligem bzw. risikoreichem sowie zu problematischem Spielverhalten führen kann (vgl. u.a. Glücksspiel-Survey 2020), so dass für diese weitreichendere Werberegulierungen geboten sind, um den Zielen aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, die in § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 ihren Widerhall finden, gerecht zu werden. Dem liegt u.a. zugrunde, dass Minderjährige aus der nichtrationalen, impulsgesteuerten Entscheidungsfindung in der Phase der Adoleszenz besonders anfällig für Werbereize sind (vgl. Prof. Beutel., Konsum von Glücksspielen bei Kindern und Jugendlichen, Verbreitung und Prävention, Ministerium für Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen, 2022, Seite 17) und insbesondere der Eindruck der Zugehörigkeit der Spielteilnahme zu alltäglichen Lebensvorgängen mit jederzeitiger Verfügbarkeit und die Darstellung als Gut des täglichen Lebens zu vermeiden ist. Dementsprechend sind Minderjährige als Empfänger von Werbung, soweit dies möglich ist, auszunehmen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021). Zwar wird in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausgeführt, dass die Verpflichtung nur besteht, soweit die Ausnahme Minderjähriger für den Werbetreibenden möglich ist, wobei eine Unmöglichkeit regelmäßig bei herkömmlicher Breitenwerbung mit unbestimmtem Empfängerkreis wie Plakat-, Zeitungs-, Fernseh- und Radiowerbung bestehen soll (vgl. a.a.O., Seite 46). Dieser zunächst alle Glücksspielformen betreffende Grundgedanke ist jedoch im Kontext mit dem Suchtgefährdungspotential der jeweiligen Glücksspielform zu setzen. Dies bedingt für das Online-Glücksspiel, das als gefährlichste Glücksspielform hinsichtlich der Werbung in Telemedien und Internet in § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 bereits strengeren Regularien als andere erlaubte Glücksspielformen unterliegt, dass auch die Werbung im öffentlichen Raum (Plakatwänden, Litfaßsäulen, öffentliche Verkehrsmittel) zur Zielerreichung (§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021) zu begrenzen ist. Allein der Umstand, dass der Gesetzgeber für die Werbung im öffentlichen Raum bei Online-Glücksspielen - anders als in § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 - keine ausdrückliche Regelung getroffen hat, führt nicht etwa dazu, dass solche Werbung unbegrenzt und ohne Berücksichtigung der Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 zuzulassen ist. Nach summarischer Prüfung spricht vielmehr Überwiegendes dafür, dass öffentliche Werbung für Online-Glücksspiele jedenfalls in zeitlichen Grenzen zu erlauben ist, mithin ein generelles Verbot - wie in der angefochtenen Nebenbestimmung 13 k vorgesehen - durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet. Die Antragstellerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass mittlerweile die technische Möglichkeit besteht, Werbung im öffentlichen Raum in zeitlich begrenztem Umfang darzustellen (digitale, ansteuerbare Außenwerbung).
gg) Das Verbot von Influencer-Marketing in der Nebenbestimmung 13 p begegnet - jedenfalls im vorliegenden Eilverfahren - keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Hierbei geht der Senat in Übereinstimmung mit der Antragstellerin und der von ihr in Bezug genommenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20. Dezember 2022 - 14 E 3058/22 - juris Rn. 41 f.) zunächst davon aus, dass die Nebenbestimmung auf § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 beruht und den legitimen Zweck verfolgt, die Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Senat teilt auch die Auffassung, dass es dem Erlaubnisinhaber nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 schon nicht erlaubt ist, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss. Dies folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, wonach der Erlaubnisinhaber vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen für die erlaubten Glücksspiele werben und Sponsoring betreiben darf bzw. Dritte mit der Durchführung der Werbung beauftragen kann. Hinsichtlich Satz 2 ist es der ausdrückliche Wille der Länder, dass sich die Beauftragung eines Dritten nur auf die Durchführung beziehen darf (vgl. Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, Seite 44). Überlässt ein Erlaubnisinhaber einem Dritten - so auch beispielsweise einem Social-Media-Multiplikator (sog. Influencer) - entgegen der Regelung in Satz 1 der Vorschrift einen Gestaltungsspielraum, kann die Glücksspielbehörde, ohne dass es der streitgegenständlichen Nebenbestimmung bedarf, gegen die Inhaberin der Erlaubnis mit aufsichtsrechtlichen Mitteln vorgehen, d.h. Entscheidungen im Einzelfall gegenüber dem Erlaubnisinhaber treffen, um dem rechtswidrigen Verhalten zu begegnen. Influencer-Marketing verstößt mithin nicht gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung durch den Erlaubnisinhaber „geskriptet“ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist. Legt man dies zugrunde, kommt es auf den zwischen den Beteiligten geführten Streit über die Begrifflichkeit des „Influencers“ nicht mehr maßgebend an. Gleichwohl folgt der Senat den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Hamburg in der vorzitierten Entscheidung, die im Wesentlichen den Meinungsstreit der hiesigen Beteiligten widerspiegelt:
„Die Auffassung des Antragsgegners, dass der Begriff des „Influencer-Marketings“ enger als der Begriff des ‚populärwissenschaftlichen Begriff des Influencers‘ sein sollte, erschließt sich dem Gericht nicht (vgl. Troge, Herausforderung: Influencer-Marketing, GRUR-Prax 2018, 87, 87; s.a. Henning-Bodewig, Influencer-Marketing – der „Wilde Westen des Werbens“, WRP 2017, 1415, 1415; Lehmann, Lauterkeitsrechtliche Risiken beim Influencer Marketing, WRP 2017, 772, 772f.; Mallick/Weller, Aktuelle Entwicklungen im Influencer Marketing – Ein Blick in die Praxis, WRP 2018, 155, 155f.). Eine begriffliche Unterscheidung des Influencers und des Influencer-Marketings auf Grundlage dessen, ob die Tätigkeit des Influencers auf einem Manuskript beruht, ist dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht zu entnehmen. Als sogenannte ‚Influencer‘ werden Blogger in sozialen Netzwerken verstanden, die dank einer großen Anzahl sogenannter ‚Follower‘ (Nutzer, die ihnen in dem jeweiligen Social-Media-Kanal folgen) eine große Reichweite haben und für Werbetreibende wegen ihrer Glaubwürdigkeit und ihres zielgruppengenauen Einflusses interessant sind (Troge, a.a.O., 87; s.a. Henning-Bodewig, a.a.O., 1415; Lehmann, a.a.O., 772f.; Mallick/Weller, a.a.O., 155f.). Dass der Antragsgegner den Begriff des Influencer-Marketings in Abgrenzung zu dem des Influencers dem allgemeinen Sprachgebrauch zuwider deutlich enger definiert, kann ihm nicht zugutekommen. Der Begründung des Bescheids vom 22. Juni 2022 ist das im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vertretene Verständnis des Antragsgegners auch nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen. Es heißt in der Begründung: ‚Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaftern zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppen positiv zu beeinflussen. Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen der Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung‘. Letztere Aussagen sind sachlich ungenau, führen jedoch nicht zu einer Abwandlung der zunächst zutreffenden, üblichen Definition des Influencers bzw. des damit korrespondierenden Influencer-Marketings und so auch nicht zu einer Eingrenzung des weitreichenden Verbots von Influencer-Marketings in Ziffer 5. k. des Bescheids vom 22. Juni 2022.“
Das Vorbringen der Antragstellerin und die vorzitierte Bewertung in der Rechtsprechung berücksichtigen allerdings nicht, dass nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 Werbung u.a. im Internet täglich zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr verboten ist und damit das zeitliche Einsatzfeld des Influencer-Marketings auf täglich 9 Stunden beschränkt ist. Hiervon ausgehend schätzt es der Senat nach der hier im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung jedenfalls derzeit als realitätsfern ein, dass Influencer-Marketing durch einen Social-Media-Multiplikator in Beachtung der bestehenden zeitlichen Beschränkungen tatsächlich praktikabel realisierbar ist.
Hierbei geht der Senat zunächst davon aus, dass das vorliegend allein streitbefangene „Influencer-Marketing“ auf unterschiedlichen Social-Media-Plattformen im Internet - und nicht etwa im Rundfunk - stattfindet. Anders gewendet: ein Influencer kann zwar als Werbebotschafter im Rundfunk tätig sein. Dies ist aber kein Bestandteil des Influencer-Marketings im Sinne der Nebenbestimmung. Der Begriff der sozialen Medien (englisch: Social Media) umfasst Angebote auf Grundlage digital vernetzter Technologien, die es Menschen ermöglichen, Informationen aller Art zugänglich zu machen und davon ausgehend soziale Beziehungen zu knüpfen und/oder zu pflegen. Diese Definition verdeutlicht die Rolle sozialer Medien für die Informationsgesellschaft sowie ihre Bedeutung für das soziale Handeln und zwischenmenschliche Kommunikation. Zwar sind aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive alle Medien als Bestandteil von Kommunikationsakten und Interaktionsprozessen zu betrachten und somit als „sozial“ zu bezeichnen. Die sogenannten sozialen Medien grenzen sich von klassischen Massenmedien wie Fernsehen, Radio oder der Zeitung allerdings dadurch ab, dass sie das Sender-Empfänger-Prinzip auflösen, eine nicht lineare Kommunikation und zudem die Vernetzung mit anderen ermöglichen. In diesem Kontext sind Nutzer sozialer Medien nicht nur als Rezipient medial vermittelter Informationen, sondern auch als Produzent von Inhalten zu verstehen (vgl. Bayerisches Forschungsinstitut für Digitale Transformation: https://www.bidt.digital/glossar/soziale-medien/).
Zwar dürfte nicht generell auszuschließen sein, dass temporär verfügbare Social-Media-Inhalte innerhalb des erlaubten Zeitkorridors durch Influencer erstellt werden können. An der Realität vorbei geht jedoch die Annahme, dass ein Influencer produzierte Inhalte außerhalb des Zeitkorridors bei Zeitablauf am jeweiligen Morgen regelmäßig löscht oder sperrt. Eine tatsächlich praktikable Realisierbarkeit der zeitlichen Begrenzung liegt für den Senat insbesondere mit Blick auf die Vielfalt der Social-Media-Plattformen nicht auf der Hand. Um den Zugriff, mithin Werbemaßnahmen außerhalb des erlaubten Zeitkorridors, zu verhindern, bedarf es besonderer administrativer und technischer Voraussetzungen, die je nach Social-Media-Plattformen unterschiedlich gestaltet sein dürften. Mit Blick auf die mit einer Werbung für Online-Glücksspiel verbundenen Gefahren - insbesondere für Minderjährige oder ähnlich gefährdete Spieler - muss es der abschließenden Überprüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, ob bzw. inwieweit administrative und technische Gegebenheiten ein zeitlich differenziertes Influencer-Marketing auf der jeweiligen Social-Media-Plattform ermöglichen.
hh) Die Nebenbestimmung 13 q, wonach die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen verboten ist, die das eigene und fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen, ist rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und 5, 4c Abs. 2 GlüStV 2021 und verfolgt den legitimen Zweck, die glücksspielvertraglichen Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Einsatz sog. Streamer als Werbepartner für virtuelle Glücksspiele geht über das zulässige Maß an Werbung hinaus. Dem Werbeformat im Rahmen des Streamings ist immanent, dass durch Filmen und Verbreiten/Liveübertragen des eigenen oder fremden Spiels - hier im vorliegenden Fall des zu bewerbenden virtuellen Automatenspiels - für den Zuschauer die Emotionen des Streamers sicht- und erlebbar werden, so dass sie auf emotionaler Ebene mit dem (Glücks-)Spiel konfrontiert werden. Typische, mit der Teilnahme an Glücksspielen verbundene Sinnesreize sprechen überdurchschnittlich Problemspieler an (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, Seite 48; siehe auch Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2022, Seite 17 f. betreffend die Einwände der Antragstellerin aus dem Schriftsatz vom 8. Dezember 2022). Diese spielsuchtspezifischen Sinnesreize werden durch den Streamer in Abbildung eigenen oder fremden Glücksspiels erzeugt und dem Zuschauer zugänglich gemacht. In die Betrachtung ist auch das besondere Gefahrenpotential der hier vorliegenden Spielform einzustellen. Soweit die Antragstellerin einwendet, dass sich eine übermäßige emotionale Einflussnahme durch Vorgaben zur Ausgestaltung von Streamer-Videos verhindern ließe, etwa durch ein Verbot übermäßiger Gefühlsausbrüche und ein Sachlichkeitsgebot, folgt der Senat dem nicht. Vorliegend geht es nicht nur darum, eine übermäßige emotionale Einflussnahme zu verhindern, sondern spielsuchtspezifische Sinnesreize zu unterbinden. Mit der kommentierten Wiedergabe einer konkreten Spielsituation des virtuellen Automatenspiels werden Schlüsselreize gesetzt, denen sich insbesondere Problemspieler und Minderjährige nicht entziehen können. Hinsichtlich Minderjähriger ist darüber hinaus festzustellen, dass Streaming die am häufigsten wahrgenommene Werbeform ist. Nach dem Report der UK Gambling Commission zur Spielteilnahme Minderjähriger 2022 waren 36 % der 17- bis 18-jährigen und 47 % der 11 bis 16-jährigen dem Streaming als führende Werbeform der Beeinflussung zur Glücksspielteilnahme ausgesetzt. Streaming-Formate gehen in Verknüpfung von suchtunspezifischen mit spielsuchtspezifischen Inhalten über eine bloße Informationswiedergabe hinaus, so dass eine Wahrnehmungsverzerrung und Risikounterschätzung für Kinder und Jugendliche angesichts deren sozialkognitiven Entwicklungsstandes hiermit verbunden ist (Beutel et al., a.a.O., Seite 113, 124, 134).
Schließlich greift der Einwand der Antragstellerin zu kurz, das „Totalverbot“ berücksichtige nicht die Möglichkeit, das Streaming nur einer geschlossenen Empfängergruppe - etwa durch Registrierungspflichten - zugänglich zu machen. Eine geschlossene Empfängergruppe mag zwar - die technischen Möglichkeiten vorausgesetzt - ein Hinzutreten von Minderjährigen und gesperrten Spielern verhindern. Problemspieler, d.h. Personen mit leichten, mittleren und schweren Glücksspielstörungen, kann hierdurch ein Zugriff auf den Inhalt allerdings nicht verwehrt werden, solange sie nicht der gesperrten und damit individualisierbaren Personengruppe unterfallen. Dass hinsichtlich der Werbewirkung allgemein und so auch bei Streaming-Formaten auf den Durchschnittsspieler abzustellen sei, ist weder verständlich noch wird dies den hier verfolgten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zureichend gerecht.
ii) Die Nebenbestimmung 13 r ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt, soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden. Rechtsgrundlage ist §§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 und 2, 4 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung verfolgt den legitimen Zweck, das glücksspielvertragliche Ziel des Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zu sichern, da spielsüchtige bzw. spielsuchtgefährdete Spieler der Wirkung von Sinnesreizen, die dem Glücksspiel eigentümlich sind, überproportional zugänglich sind (Glücksspiel-Survey 2021, Seite 48). Wie in der Begründung des Bescheides nachvollziehbar ausgeführt, sind Trigger, deren Einsatz vorliegend untersagt wird, suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen. Ein Trigger ist danach jeder Sinneseindruck, den gefährdete Spieler eng mit dem Spielergebnis assoziieren, wie etwa das Klimpern der Münzen bei einem Gewinn an Geldspielgeräten. Der Einsatz von Triggern verstößt gegen das Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Werbung darf sich nicht an Minderjährige und vergleichbar gefährdete Zielgruppen - süchtige und suchtgefährdete Spieler - richten. Durch den Einsatz suchtauslösender Schlüsselreize wird jedoch gerade gegenüber dieser Personengruppe - wenn auch nur ungewollt - ein besonderer Anreiz zur Spielteilnahme gesetzt.
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin ist die Regelung weder zu unbestimmt noch unverhältnismäßig. Ein vollständiges Werbeverbot ist hiermit nicht verknüpft. Es wird nicht alles verboten, was optisch oder akustisch wahrnehmbar ist, sondern nur suchtauslösende Schlüsselreize. Bei Patienten mit akuter Glücksspielsucht ist nachgewiesen worden, dass gerade derartige spielbezogene Suchtreize die Potenz haben, schon nach wenigen Bruchteilen einer Sekunde das Gehirn von süchtig Konsumierenden nahezu zu überfluten; im Hirnstromfeld dieser Patienten ist ein konditioniertes Muster höchster Erregung nachzuweisen (vgl. Wölfling/Müller/Giralt/Beutel, Emotionale Befindlichkeit und dysfunktionale Stressverarbeitungen bei Personen mit Internetsucht, Zeitschrift Sucht 2011, Bd. 57, Seite 27). Die Nebenbestimmung eines Werbeverbots für suchtauslösende Sinnesreize (sog. Trigger) ist danach nicht nur geeignet, das Ziel aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zu sichern, sondern auch erforderlich, da ein milderes Mittel zur Zielerreichung weder für den Senat ersichtlich ist noch von der Antragstellerin vortragen wurde. Der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme steht insbesondere auch nicht entgegen, dass nach § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 bei der Werbung für einzelne Glücksspiele besondere Merkmale des jeweiligen Glücksspiels herausgehoben werden dürfen. Diese bestehende Möglichkeit findet nach dem Regelungsgefüge des § 5 GlüStV 2021 dort seine Grenze, wo sich der Spielerschutz aufdrängt.
jj) Die Nebenbestimmung 13 t ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind. Unter Affiliate-Marketing ist - wie in der Begründung des Bescheides erläutert - eine Marketingvereinbarung zu verstehen, bei der ein Veranstalter oder Vermittler öffentlicher Glücksspiele einem Betreiber oder Verantwortlichen einer externen Internetseite ein Entgelt für den Besuch seiner (Veranstalter oder Vermittler) Seite oder für Registrierungen oder abgeschlossene Verträge zahlt, die durch die Verweise der externen Internetseite generiert werden.
Die Regelung soll sicherstellen, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 nicht zuwiderläuft (§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Wie in der Begründung des Bescheides plausibel ausgeführt wird, dient Werbung - wie sie auch durch Affiliate-Marketing erfolgt - dem Ziel, auf das legale Glücksspielangebot aufmerksam zu machen und den Spieltrieb hierauf zu lenken. Soweit Affiliates auf ihren Internetseiten unerlaubte Glücksspiele verlinken, handelt es sich um Werbung für unerlaubte Glücksspiele, die mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht vereinbar ist. Wird auf Internetseiten sowohl für erlaubte als auch für nicht erlaubte Glücksspiele geworben, entsteht der Eindruck, als stünden diese Glücksspiele gleichrangig nebeneinander. Der betroffene Spieler könnte sich also gleichermaßen für ein verbotenes Spiel entscheiden und hat einen Anreiz dies zu tun, wenn er das verbotene Spiel für attraktiver hält. Dies wird dem Grundsatz der Kanalisierung nicht gerecht.
Der Einwand der Antragstellerin, sie habe als Veranstalterin von virtuellen Automatenspielen keinen Einfluss auf das Verhalten von Affiliates und habe es nicht in der Hand, ob z.B. der Betreiber einer Suchmaschine über irgendeine Internetseite auch für illegales Glücksspiel werbe, greift nicht durch. Die Antragstellerin hat keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass ihr die Möglichkeit fehlt, Affiliate-Marketingvereinbarungen mit Vertragspartnern abzuschließen, bei denen gesichert ist, dass sie ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern zu verlinken, die legales Glücksspiel betreiben. Dabei ist die Nebenbestimmung nicht so zu verstehen, dass von der Antragstellerin Unmögliches - die lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen - verlangt wird. Die Antragstellerin kann zur Absicherung darauf hinwirken, dass sich der Vertragspartner in dem Marketingvertrag verpflichtet, auf seiner Internetseite keine Verlinkungen zu Anbietern unerlaubten Glücksspiels vorzunehmen. Zudem kann sich die Antragstellerin durch eigene Erkundigungen vergewissern, dass es entsprechende Verlinkungen bei ihrem Vertragspartner nicht gibt. Soweit die Antragstellerin vorträgt, sie könne den großen Suchmaschinenbetreibern oder Providern keine Bedingungen vorgeben, ist nicht ersichtlich, dass es zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung erforderlich sein sollte, Affiliate-Marketing mit großen Unternehmen zu betreiben, die illegale Glücksspiele verlinken. Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Antragsgegnerin alle Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele mit einer entsprechenden Nebenbestimmung versieht, so dass es keine Internetseiten geben wird, auf denen sowohl für erlaubtes als auch für nicht erlaubtes Glücksspiel der vorliegenden Art geworben wird. Für Affiliates wird dies - jedenfalls in der Zukunft - ein Anreiz sein, Verträge (nur) mit Anbietern erlaubter Glücksspiele zu schließen und auf die Verlinkung verbotener Glücksspiele zu verzichten (so bereits: Beschluss des Senats vom 24. April 2023 - 3 M 6/23 - juris). Dies zugrunde gelegt, greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, dass Affiliate-Seiten nicht daran interessiert seien, die Geschäftsbeziehungen zu den unerlaubten Glücksspielanbietern zu beenden und im Zweifel Geschäftsbeziehungen zu diesen gegenüber denen zu erlaubten Glücksspielanbieter vorzögen, da sie umsatzbasiert bezahlt würden und die fehlende Beschränkung und Überwachung es den unerlaubten Glücksspielanbietern erlaube, deutlich höhere Umsätze und Margen zu erwirtschaften. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend macht, dass derzeit keine ausreichende Anzahl von erlaubten Anbietern vorhanden sei, um Druck auf Affiliates auszuüben, und darauf verweist, dass gerade zehn verschiedene Anbieter für virtuelle Automatenspiele nach der Whitelist existierten, von denen viele ihren Betrieb noch nicht einmal aufgenommen hätten, ist festzustellen, dass sukzessive Anbieter hinzutreten. So können der Whitelist (Stand vom 5. Juni 2023) mittlerweile 38 Erlaubnisinhaber entnommen werden. Dies zugrunde gelegt, ist schon nicht auszuschließen, dass sich ein entsprechender Affiliate-Markt ausschließlich für erlaubte Anbieter entwickelt, mithin auf die Verlinkung verbotener Glücksspiele verzichtet wird.
Die weiteren von der Antragstellerin unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 23. April 2023 (a.a.O.) erhobenen Einwände verfangen ebenfalls nicht:
Dem Senat ist bei seiner Bewertung bekannt, dass es in Deutschland trotz der Neuregelung des Glücksspielrechts durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021 immer noch ein sehr breites Angebot an zugänglichem illegalen Glücksspielangeboten gibt, die ganztägig ununterbrochen u.a. über Affiliate-Seiten werben, so dass Spieler faktisch jederzeit die Wahl haben, zu unerlaubten Anbietern zu gelangen und bei diesen zu spielen.
Die Argumente der Antragstellerin sind im Wesentlichen dadurch getragen, dass Spieler erst durch Affiliate-Marketing darauf aufmerksam würden, dass es legales Glücksspiel gibt. Dies hält der Senat in dieser Allgemeinheit nicht für plausibel. Vielmehr ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass auch andere (Werbe-)Möglichkeiten existieren und sich Spieler bei der Wahrnehmung von Glücksspielangeboten nicht allein auf Affiliate-Seiten beschränken. Dies zugrunde gelegt, ist es - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - nicht erforderlich, dass Erlaubnisinhaber auf solchen Affiliate-Seiten Präsenz zeigen, die ein Nebeneinander von Werbung für legales und illegales Glücksspiel erlauben. Wie bereits dargestellt, wird in nicht hinnehmbarer Weise durch die gemeinsame Darstellung legalen und illegalen Glücksspiels der Eindruck erweckt, als stünden beide Angebote gleichrangig nebeneinander. Dieser nicht hinnehmbare Eindruck wird auch nicht durch den bloßen Hinweis relativiert, dass das legale Angebot „lizensiert“ sei. Denn hieraus geht gerade nicht hervor, dass das andere - nicht über den Hinweis verfügende - Spiel nicht erlaubt, mithin „verboten“ ist. Bei einer gemeinsamen Darstellung auf Affiliate-Seiten besteht zudem zusätzlich die Gefahr, dass sich ein potentieller Spieler für ein möglicherweise attraktiveres illegales Angebot entscheidet. Dem kann auch nicht - wie die Antragstellerin meint - das Ziel der Kanalisierung entgegengehalten werden. Die von der Antragstellerin durch das Nebeneinander der Werbung für legales und illegales Glücksspiel hervorgehobene Kanalisierung in den legalen Markt ist weder das einzige noch vordringlichste Ziel des Glücksspielstaatsvertrags. Die in § 1 Satz 1 beschriebenen Zielstellungen stehen „gleichrangig“ nebeneinander und sind in Ausgleich zu bringen. Die Werbung für erlaubtes Glücksspiel ist nicht an derjenigen für unerlaubtes Glücksspiel zu messen. Insbesondere berechtigt das Kanalisierungsziel nicht dazu, Werbemaßnahmen in einem Umfang vorzunehmen, der gegenüber illegalen Anbietern auf Affiliate-Seiten bestehen kann. Vielmehr hat der Erlaubnisinhaber, um Spieler vom illegalen zum legalen Markt zu lenken, die Vorzüge des erlaubten Glücksspiels in unterscheidbarer Form vom illegalen Markt darzustellen. Zudem dürfte Einiges dafür sprechen, dass sich ein Erlaubnisinhaber in paralleler Werbung für illegales Glücksspiel auf Affiliate-Seiten an einem Bieterstreit beteiligt, der zusätzliche Anreize für die Teilnahme an öffentlichem Glücksspiel setzt, was mit den Zielstellungen aus § 1 Satz 1 GlüStV 2021 (insbesondere auch dem von der Antragstellerin hervorgehobenen Kanalisierungsziel) nicht in Einklang zu bringen ist.
Soweit die Antragstellerin rügt, eine aktive ununterbrochene Überwachung der Affiliate-Seiten sei faktisch nicht möglich, wird eine solche vorliegend schon nicht verlangt. Der Senat hat in seiner Entscheidung ausgeführt, dass die Nebenbestimmung nicht so zu verstehen ist, dass von der Antragstellerin Unmögliches - die lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen - verlangt wird. Unmöglich ist es nicht, die Affiliate-Seiten in regelmäßigen Abständen einer Überprüfung zu unterziehen, um nachzuvollziehen, ob die vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Beteiligten eingehalten worden sind. Der Verweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20. Dezember 2022 -14 E 3058/22 - juris) führt zu keiner anderen Betrachtung. Gegenstand der Entscheidung war anders als im vorliegenden Fall nicht die Affiliate-Überwachung, sondern eine Nebenbestimmung, die bestimmt, dass die mit der Werbung beauftragten Dritten - insbesondere auch für den Fall der Online-Werbung auf Drittseiten – auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen zu verpflichten sind und die Verpflichtungen - vor allem beim Affiliate-Marketing - an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen sind. Auch der vorliegende Bescheid enthält eine entsprechende Nebenbestimmung (13 s), die von der Antragstellerin indes nicht angegriffen wurde. Ob diese Nebenbestimmung rechtmäßig ist, bedarf daher keiner Klärung.
Schließlich liegt der Regelung mit §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 eine taugliche Rechtsgrundlage zugrunde. Insoweit wird des Weiteren auf die Ausführungen des Senats im Abschnitt aa) verwiesen. Im Übrigen ist im Hinblick auf § 5 Abs. 7 GlüStV 2021, wonach Werbung für unerlaubtes Glücksspiel verboten ist, zu berücksichtigen, dass bei einem Nebeneinander von Werbung für legales und illegales Glücksspiel in nicht zulässiger Weise die Gleichrangigkeit beider Angebote betont wird, mithin die Interessenlage aus § 5 Abs. 7 GlüStV 2021 unterlaufen wird.
kk) Die in der Nebenbestimmung 13 u Abs. 2 verfügte Hinweispflicht ist ebenso rechtmäßig. In der Nebenbestimmung wird geregelt, dass beim Aufrufen der Internetseite ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen hat, wobei die Dauer der Einblendung des Hinweises so bemessen sein muss, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen. Rechtsgrundlage der Regelung ist § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 ist Werbung unzulässig, die den Eindruck erweckt, redaktionell gestalteter Inhalt zu sein. Durch die angefochtene Nebenbestimmung wird dieser für alle Werbeformen geltende Grundsatz im Hinblick auf Affiliate-Werbung näher konkretisiert. Mit der Kennzeichnung der Entgeltlichkeit wird Werbung erst erkennbar. Links in einem redaktionell gestalteten Beitrag verletzen das Gebot der Trennung zwischen redaktionellen Beiträgen und Werbung. Der Trennungsgrundsatz ist bereits dann verletzt, wenn nicht schon der kommerzielle Charakter des Links, sondern erst des verlinkten Angebots deutlich wird, weil die nicht kenntliche Werbewirkung unumkehrbar wirksam geworden ist (vgl. zu Sportwetten: Lange/Reinhardt: Bildbet & Co. - zur Rechtmäßigkeit von Markenkooperationen im Bereich der Sportwetten unter dem neuen GlüStV - NVwZ 2022, 1171, 1174). Die Maßnahme ist verhältnismäßig. Insbesondere ist ein milderes Mittel, um dem Übermaßverbot aus § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und dem Trennungsgebot/Gebot der Werbekenntlichkeit aus § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 gerecht zu werden, nicht ersichtlich. Demgegenüber käme nur die eingriffsintensivere vollständige Untersagung des Affiliate-Marketings in Betracht (vgl. Lange/Reinhardt, a.a.O., Seite 1176).
Der gegen die Regelung 13 u Abs. 2 geführte Einwand, dass diese Regelung bereits ein Totalverbot des sog. Native Advertising beinhalte, weil die Antragstellerin nicht die Betreiberin der Affiliate-Seiten sei und deshalb die Einblendung technisch nicht durchsetzen könne, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Native Advertising ist eine Form von Werbung im Internet (und in Printmedien), die durch das Anbieten von Inhalten so gestaltet ist, dass sie nur schwer von redaktionellen Artikeln zu unterscheiden ist und die Aufmerksamkeit der Nutzer durch Tarnung auf sich zieht. Gerade diese vermeintlich redaktionellen Inhalte sollen durch die vorliegende Hinweispflicht auf die Kennzeichnung als Werbung aufgedeckt werden. Ob seitens der Affiliate-Anbieter hierzu die Bereitschaft besteht, ist rechtlich unerheblich und führt allenfalls dazu, dass der Erlaubnisinhaber mit den betreffenden Affiliate-Anbietern keine Werbevereinbarung abschließen kann. Die Regelung ist auch nicht deshalb unnötig und unverhältnismäßig, weil die Antragstellerin Online-Glücksspielnutzer als internetaffin beschreibt und daraus schlussfolgert, dass diese wüssten, dass Affiliate-Anbieter eine Vergütung dafür erhielten, dass sie Werbung für Glücksspielanbieter auf ihrer Internetseite integrierten. Dass eine Vielzahl von Nutzern Kenntnis von diesen Umständen hat, rechtfertigt keine andere Bewertung. Schließlich folgt die Unverhältnismäßigkeit auch nicht daraus, dass Affiliate-Seiten auch Erfahrungsberichte und Vergleichsübersichten enthielten, für die die Anbieter gerade keine Vergütung erhielten. Weshalb ein falscher, irreführender Eindruck vermittelt werde, wenn diese allein redaktionellen Inhalte hinweisfrei sind, erschließt sich dem Senat nicht.
ll) Die Nebenbestimmung 13 v ist rechtmäßig. Danach müssen bezahlte Veröffentlichungen so gestaltet sein, dass sie als Werbung für den Empfänger erkennbar sind. Werbung muss vom redaktionellen Teil durch deutlich wahrnehmbare Kennzeichnung und Gestaltung abgegrenzt werden. Im Übrigen gelten die werberechtlichen Regelungen. Redaktionelle Veröffentlichungen, die auf Anbieter öffentlichen Glücksspiels, ihre Erzeugnisse, Leistungen oder Veranstaltungen hinweisen, dürfen nicht die Grenze zur Schleichwerbung überschreiten. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Es handelt sich um eine Regelung zur Ausgestaltung der Werbung, die der Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags dient. Soweit eine Kennzeichnungspflicht geregelt ist, handelt es sich um einen Pflichthinweis. Die Nebenbestimmung 13 v soll die Einhaltung des in § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 ausdrücklich geregelten Verbots von Werbung, die den Eindruck erweckt, ein redaktionell gestalteter Inhalt zu sein, sicherstellen. Dieses Verbot dient der Abwehr von Suchtgefahren und dem Jugendschutz. Die Antragsgegnerin hat die Nebenbestimmung damit begründet, dass die Regelung dafür sorgen solle, dass der Empfänger den Aussagegehalt der Veröffentlichungen einordnen und bewerten kann. Redaktionelle Veröffentlichungen entfalteten beim durchschnittlichen Leser in der Regel ein neutraleres Bild und könnten die immanenten Risiken des beworbenen Glücksspiels unzutreffend niedrig darstellen. Dies entspricht den Ausführungen in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 46): Werbung darf nicht den Anschein erwecken, ein redaktionell gestalteter Inhalt zu sein (sog. Native Advertising), um den Eindruck zu vermeiden, es handele sich um einen unabhängigen, sachlich berichtenden Inhalt.
Gegen die Pflicht zur Abgrenzung der Werbung vom redaktionellen Teil bestehen keine rechtlichen Bedenken. Der Auffassung der Antragstellerin, mögliche Pflichthinweise seien in § 7 GlüStV abschließend geregelt, folgt der Senat nicht. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 lässt gerade Regelungen über Pflichthinweise im Bereich der Werbung zu, ohne solche Regelungen auf die dort genannten Regelbeispiele oder die in § 7 GlüStVG 2021 geregelten Aufklärungsinformationen zu beschränken (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 24. April 2023 - 3 M 6/23 - a.a.O.). Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Konjunktion „und“ in der Nebenbestimmung 13 v („Kennzeichnung und Gestaltung“) nicht als kumulative Verknüpfung in dem Sinne zu verstehen ist, dass die Abgrenzung vom redaktionellen Teil stets sowohl eine entsprechende Kennzeichnung als auch eine entsprechende Gestaltung erfordert. Das ergibt sich aus der Auslegung der Nebenbestimmung, die allein dazu dient, Werbung vom redaktionellem Teil abzugrenzen. Es hängt vom Einzelfall und dabei auch von der Gestaltung des redaktionellen Teils ab, ob die Abgrenzung eine besondere Gestaltung der Werbung, eine Kennzeichnung der Werbung und/oder beides erfordert. Ergibt sich bereits aus der Gestaltung einer Veröffentlichung, dass die Werbung eindeutig vom redaktionellen Teil abgegrenzt ist und deshalb nur als solche aufgefasst werden kann, ist eine entsprechende Kennzeichnung nicht erforderlich.
Mit der Einhaltung der Nebenbestimmung 13 v und damit letztlich auch der in § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 geregelten Verpflichtung zur Abgrenzung der Werbung vom redaktionellen Teil wird der Antragstellerin nichts Unmögliches auferlegt. Die Antragstellerin hat es in der Hand, Werbung so zu gestalten und/oder zu kennzeichnen, dass diese Abgrenzung gelingt. Sollte die Antragstellerin mit ihren Ausführungen, sie sei „nicht Urheberin der Werbung“ und könne die ihr durch die Nebenbestimmung auferlegte Verpflichtung deshalb nicht effektiv durchsetzen, zum Ausdruck bringen, dass sie die Gestaltung der Werbung Dritten überlässt, wird auf die Ausführungen in Abschnitt gg) verwiesen. Dem Erlaubnisinhaber ist es nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 nicht erlaubt, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss.
mm) Die Nebenbestimmung in 13 w ist hinsichtlich ihres letzten Teilsatzes („und im Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig“) rechtswidrig und im Übrigen rechtmäßig. Nach dieser Regelung ist Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich überwiegend an Kinder und Jugendliche richten, verboten und im Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig.
Zutreffend wird zunächst im Bescheid begründet, dass die Nebenbestimmung das Verbot aus § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV 2021 konkretisiert, wonach sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten darf. Bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich überwiegend an Kinder und Jugendliche richten, kann ein Ausschluss dieser Gruppe als Adressat, wie ihn § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021 vorsieht, nicht anders als durch ein Werbeverbot erzielt werden, um sicherzustellen, dass Werbung für Glücksspiele nicht den Zielen in § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zuwiderläuft. Konkrete Einwendungen dagegen trägt die Antragstellerin nicht vor. Sie beschränkt sich im Wesentlichen darauf, das Fehlen einer Rechtsgrundlage zu rügen und die in Bezug genommene Zielstellung im Glücksspielstaatsvertrag 2021 nicht als ausreichend zu erachten. Insoweit ist auf die vorangestellte Begründung des Senats in Abschnitt aa) zu verweisen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin lässt sich der letzte Teilsatz der Nebenbestimmung („und im Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig“) nicht auf § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 stützen. § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 regelt u.a. für virtuelle Automatenspiele, dass täglich zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr keine Werbung im Rundfunk oder Internet erfolgen darf. Werbung für virtuelle Automatenspiele bei öffentlichen Filmveranstaltungen wird im Gegensatz dazu nicht explizit von einem Regelungstatbestand des § 5 GlüStV 2021 erfasst. Insbesondere hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, Werbung für virtuelle Automatenspiele bei öffentlichen Filmveranstaltungen in den zeitlichen Grenzen des § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 zu verbieten, obgleich die Norm, wäre ein zeitliches Werbeverbot in vergleichbarer Weite beabsichtigt gewesen, ohne Weiteres um öffentliche Filmveranstaltungen hätte ergänzt werden können. Dies ist jedoch gerade nicht geschehen und mit Blick auf die bestehenden Regulierungen zu Altersfreigaben bei Filmen auch verständlich. Werberegulierungen lassen sich damit allein auf die Regelung des § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 stützen, die unabhängig von der erlaubten Glücksspielform eingreift. Hierbei kommt es - wie hinsichtlich der Werbung im öffentlichen Raum - ebenfalls auf die besonderen Gegebenheiten, insbesondere die jeweilige Gefährlichkeit der Glücksspielform, an, für die die Werbung beabsichtigt ist. Ausgehend davon, dass virtuelle Automatenspiele - wie bereits dargestellt - der gefährlichsten Glücksspielform zuzuordnen sind, sind Werberegulierungen bei dieser Glücksspielart durchaus in weitreichenderem Umfang zulässig, um den Zielstellungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 hinreichend gerecht zu werden (vgl. zum Ganzen: Ausführungen in aa). In den Grenzen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 ist Werbung für virtuelle Automatenspiele bei öffentlichen Filmveranstaltungen erlaubt. Hiernach sind, soweit möglich, Minderjährige als Empfänger für Werbung auszunehmen. Dies bedingt, dass bei Filmen mit einer Altersfreigabe unter 18 Jahren keine Werbemaßnahmen erfolgen dürfen (vgl. Teilregelung in der Nebenbestimmung 13 w), so dass eine zeitliche Beschränkung schon nicht erforderlich ist. Dagegen kann für Werbung für virtuelle Automatenspiele bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich ausschließlich an Erwachsene richten (Altersfreigabe 18 Jahre), unter Berücksichtigung des zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willens geworben werden. Für eine zeitliche Begrenzung ist nichts ersichtlich. Dies gilt auch, soweit die Antragsgegnerin mit der Zielbestimmung des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021) argumentiert, weil ungeachtet der von der Antragsgegnerin beschriebenen vergleichbaren Gefahrenlage der Gesetzgeber hinsichtlich der Werbung für virtuelle Automatenspiele bei öffentlichen Filmveranstaltungen auf eine § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 entsprechende Regelung verzichtet hat. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachte Erwägung zu den örtlichen Gegebenheiten von Lichtspielhäusern rechtfertigen keine andere Betrachtung. Zwar mag es nicht ohne Weiteres auszuschließen sein, dass ein Minderjähriger einen Film mit der Altersfreigabe 18 Jahre besucht, da es gerade in größeren Lichtspielhäusern an effektiven Zugangskontrollen fehlen kann. Dieser allein den Rechtskreis des Kinobetreibers betreffende Umstand kann der Erlaubnisinhaberin allerdings nicht entgegengehalten werden.
Ausgehend von der Teilbarkeit der Nebenbestimmung 13 w bedarf es der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin nur hinsichtlich des letzten Teilsatzes der Nebenbestimmung.
nn) Die Nebenbestimmung 13 x unterliegt nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage keinen rechtlichen Bedenken. In dieser Regelung wird im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ untersagt. Soweit ein Veranstalter sowohl über eine Erlaubnis für virtuelles Automatenspiel als auch für Online-Casinospiele verfügt, dürfen diese Begriffe allerdings im Rahmen der Dachmarkenwerbung sowie der Werbung für Online-Casinospiele verwendet werden. Eine Verwendung der Begriffe unmittelbar für die Bezeichnung oder die Werbung für virtuelles Automatenspiel/Online-Poker ist unzulässig. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Es handelt sich um eine Regelung, die - auch in Bezug auf Werbung - der Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags dient. Das von der Antragstellerin angegriffene Verbot ergibt sich unmittelbar aus dem Glücksspielstaatsvertrag. In Satz 1 der Nebenbestimmung 13 x wurde die Regelung des § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 wortgleich übernommen und in den weiteren Sätzen konkretisiert.
Nach summarischer Prüfung bestehen gegen § 22c Abs. 11 GlüStV 2021 und die dementsprechende Nebenbestimmung 13 x keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Ob das Verbot einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit für einzelne Anbieter bedeuten kann, die vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 Marken vorangemeldet oder erworben haben, die die Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ enthalten, bedarf keiner abschließenden Klärung. Sollte dies der Fall sein, dürfte solchen Sachverhalten durch eine verfassungskonforme Auslegung des § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 Rechnung getragen werden können. Die Antragstellerin hat auch nicht vorgetragen, dass sie selbst über Markenrechte verfügt, die durch die Nebenbestimmung entwertet werden.
Im Übrigen greift das Verbot bestimmter Begriffe in der Werbung zwar in das Grundrecht der Berufsfreiheit ein (vgl. hierzu SchlHOLG, Urteil vom 26. Juni 2013 - 6 U 31/12 - juris Rn. 65). Dieser Eingriff ist jedoch im vorliegenden Fall voraussichtlich gerechtfertigt. Die Regelung des § 22c Abs. 11 GlüStV 2021 dient ebenso wie die Nebenbestimmung 13 x der Abgrenzbarkeit von virtuellen Automatenspielen und Online-Casinospielen. Sie soll im Sinne des Spielerschutzes eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der beworbenen Glücksspiele ermöglichen. Dadurch soll verhindert werden, dass die Werbung zu irrigen oder verzerrten Angaben über die Art des angebotenen Glücksspiels führt und übermäßige Spielanreize setzt. Die betroffenen (potentiellen) Spieler sollen eindeutig Kenntnis darüber erlangen, um welche Art von Glücksspiel es sich bei dem jeweiligen Angebot handelt.
Online-Casinospiele im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags 2021 sind virtuelle Nachbildungen von Bankhalterspielen und Live-Übertragungen eines terrestrisch durchgeführten Bankhalterspiels mit Teilnahmemöglichkeit über das Internet (§ 3 Abs 1a Satz 2 GlüStV 2021). Erfasst sind insbesondere Tischspiele wie Roulette, Black Jack, Baccara sowie Poker-Varianten, bei denen der Veranstalter selbst mitspielt und daher ein zufallsbedingtes Risiko trägt (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O. Seite 23). Die Zahl der Konzessionen für Online-Casinospiele ist nach der Regelung des § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 beschränkt. Dies beruht auf der hohen Manipulationsanfälligkeit und des herausragenden Suchtpotenzials der Bankhalterspiele. Auch die Verfügbarkeit des Angebots soll reduziert werden. Die Limitierung soll zudem zu einer besseren Funktionsfähigkeit des verpflichtend einzusetzenden Systems zur Früherkennung einer Spielsuchtgefährdung führen, da ein Spieler nur bei einer geringen Anzahl von Anbietern Online-Casinoangebote wahrnehmen kann und diese Anbieter deshalb ein umfassendes Bild über das Spielverhalten des Spielers in dieser Spielform erlangen und somit eine mögliche Suchtgefährdung frühzeitiger erkennen können (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O. Seite 24).
Bei Online-Casinospielen handelt es sich demnach um eine Glücksspielart, die aufgrund ihrer Gefährlichkeit besonderen Einschränkungen unterliegt. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag und der angegriffenen Nebenbestimmung wird das legitime Ziel gefördert, diese Spielart vom virtuellen Automatenspiel eindeutig abzugrenzen und Anreize zu vermeiden, vom virtuellen Automatenspiel zum Online-Casinospiel zu wechseln oder beide Spielarten nebeneinander zu nutzen. Die Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags, Glücksspiel in geordnete Bahnen zu lenken und der Ausbreitung von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, wird durch § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 und die Nebenbestimmung nicht unterlaufen. Es mag zutreffen, dass im allgemeinen Sprachgebrauch Begriffe wie „(Online-)Casino“ oder „(Online-)Casinospiele“ häufig auch für virtuelle Automatenspiele verwendet werden und die Begriffe für die Suche nach Spielangeboten im Internet verbreitet sind. Der Senat geht jedoch nicht davon aus, dass es deshalb geboten ist, auf die Abgrenzung der Spielarten zu verzichten. Nach summarischer Prüfung spricht vielmehr viel dafür, dass es hinreichende Möglichkeiten gibt, Spieler virtueller Automatenspiele auch ohne die Verwendung der fraglichen Begriffe auf das legale Spielangebot aufmerksam zu machen.
oo) Schließlich begegnet die Nebenbestimmung 25 a dritter Spiegelstrich in Abschnitt B des angefochtenen Bescheides nach summarischer Prüfung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Darin wird geregelt (Unterstreichung durch den Senat):
„Im Rahmen des Registrierungsprozesses sind nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:
a. Abfrage folgender personenbezogener Daten des Spielers beim Registrierungsprozess zum Anlegen eines Spielkontos:
- Vorname
- Nachname
- Geburtsname
- Wohnsitz (Straße/Hausnummer/PLZ/Ort)
- Geburtsdatum
- Geburtsort
- Staatsangehörigkeit
- Selbst gewähltes Kennwort zur späteren Authentifizierung […]“.
Rechtsgrundlage dieser Nebenstimmung ist §§ 4c Abs. 2, 6a Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021. Nach § 6a Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 hat sich ein Spieler zur Einrichtung des Spielerkontos mit Angaben zu Vornamen, Nachnamen, Geburtsnamen, Geburtsdatum, Geburtsort und Wohnsitz beim Veranstalter oder Vermittler zu registrieren.
Die Antragstellerin rügt mit Blick auf die Anforderung, Angaben zum Geburtsnamen zu machen, einen Verstoß gegen Art. 31 GG und damit die Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlage des § 6a Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021. Sie ist der Auffassung, dass die Bundesnorm des § 11 Abs. 4 des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz - im Folgenden: GwG -) einen (teil-)identischen Regelungsgehalt habe, der den Geburtsnamen zur Identifizierung nicht verlange, so dass Bundesrecht Landesrecht breche.
Dieser Einwand greift nicht durch.
Art. 31 GG ist eine Kollisionsnorm; sie bestimmt, welches „Recht“ im Falle kollidierender Normsetzung des Bundes- und des Landesgesetzgebers gilt. Der für diesen Fall verfassungskräftig festgesetzte Vorrang des Bundesrechts mit der Folge der Nichtigkeit der entsprechenden Normen des Landesrechts greift nur dort durch, wo beide Gesetzgeber denselben Gegenstand, dieselbe Rechtsfrage geregelt haben. Landesrecht, das im Widerspruch zu denselben Sachverhalt regelndem Bundesrecht steht, wird nicht lediglich suspendiert, sondern endgültig derogiert. Voraussetzung für die Anwendung dieser Kollisionsnorm ist, dass zwei Normen miteinander kollidieren; d.h. aber, die Kollisionsnorm hinweggedacht, müssen beide Normen auf einen Sachverhalt anwendbar sein und bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen können. Wo dies nicht der Fall ist, entsteht nicht nur kein Bedürfnis für eine besondere Vorschrift, die das Verhältnis der beiden Normen zueinander regelt, sondern es ist begrifflich unmöglich, weil es an der Möglichkeit einer Kollision fehlt, eine Kollisionsvorschrift ins Spiel zu bringen und sie anzuwenden (Leibholz/Rinck/Hesselberger in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz Kommentar, Stand Mai 2019, Art. 31 Rn. 1 f. m.w.N.). Eine Kollision ist vorliegend nicht feststellbar. Die bundesgesetzliche Norm und die Regelung aus dem Staatsvertrag sind schon nicht auf einen Sachverhalt anwendbar.
Die von der Antragstellerin gegenübergestellte bundesgesetzliche Norm des § 11 Abs. 4 Nr. 1 GwG, wonach der Verpflichtete - so auch die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen (§ 2 Abs. 1 Nr. 15 GwG) - in Bezug auf Vertragspartner und gegebenenfalls für diese auftretende Personen zum Zweck der Identifizierung einer natürlichen Person bestimmte Angaben (ohne den Geburtsnamen) zu erheben hat, verfolgt das Ziel, Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und weitere Straftaten zu verhindern, indem Finanzströme offengelegt und dem wirtschaftlich Berechtigten zugeordnet werden. Das Geldwäschegesetz verfolgt ebenso wie die Finanzmarktaufsichtsgesetze (KWG, VAG), das Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz oder die Gewerbeordnung einen präventivgewerberechtlichen Ansatz. Es sieht besondere Pflichten für bestimmte Branchen, Berufsgruppen, Produkte und Kundensegmente vor, bei denen ein erhöhtes Risiko besteht, dass sie für Geldwäschezwecke missbraucht werden. Solange in Deutschland das Glücksspiel im Internet ausnahmslos verboten war, war es nicht erforderlich, diese Form des Glücksspiels in den Verpflichtetenkreis des Geldwäschegesetzes einzubeziehen. Mit Auslaufen des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag der Länder) aus dem Jahr 2007 und den in die Zuständigkeit der Länder fallenden Neuregelungen hatte sich eine grundlegende Änderung ergeben, indem beispielsweise Schleswig-Holstein mit dem Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) vom 20. Oktober 2011 Regelungen für legales Glücksspiel im Internet geschaffen hatte. Deshalb war es erforderlich geworden, Glücksspielanbieter in den Verpflichtetenkreis aufzunehmen, um die Geschäfte transparenter zu machen. Demgegenüber dient § 6a Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 neben der eindeutigen Identifizierung des sich registrierenden Spielers der Überprüfung seiner Berechtigung (Minderjährige, gesperrte Spieler [§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021]), Glücksspielangebote im Gebiet des Glücksspielstaatsvertrags wahrzunehmen. Zweck der Personendatenerfassung in § 6a GlüStV 2021 ist die Verhinderung parallelen Spiels und die Wirksamkeit von Spielerschutzinstrumenten (§§ 6c, 6h, 8ff. GlüStV 2021). Die Identität des Spielers ist umfassend - so auch mit Geburtsnamen - zu erfassen, um diesen entweder von der Spielteilnahme von vornherein auszuschließen oder im Rahmen seiner Spielteilnahme zu schützen.Die Vorschrift des § 11 Abs. 4 GwG legt indes nicht die zum Ausschluss der Teilnahme Minderjähriger sowie gesperrter Spieler und der Mehrfachspielteilnahme nach § 6a Abs. 2 GlüStV 2021 erforderlichen Angaben fest. Die dortige Identifizierung steht mit den Umständen der Spielteilnahme in keinem Zusammenhang, so dass ein identischer Sachverhalt nicht geregelt wird.
Dem Landesgesetzgeber kann auch nicht entgegengehalten werden, für die Anforderung der Angabe des Geburtsnamens bei der Regulierung von Online-Glücksspiel keine Gesetzgebungskompetenz zu haben. Das Grundgesetz kennt für das Glücksspielrecht keinen klaren und einheitlichen Kompetenztitel. Prägend für die Glücksspielregulierung ist ihre legislatorische Zweiteilung: Nach der föderalen Kompetenzordnung des Grundgesetzes können sich sowohl der Bundes- als auch die Landesgesetzgeber auf Gesetzgebungskompetenzen berufen. Traditionell wurden die klassischen Glücksspielsegmente (Lotterien, Sportwetten und Spielbanken) der gefahrenvorsorgenden Regelungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG und das Automatenspiel und die Pferdewette dem wirtschaftsrechtlichen Kompetenztitel nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zugeordnet. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zu Sportwetten (Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 ff. Rn. 155) u.a. ausgeführt: „Eine Neuregelung kommt dabei grundsätzlich sowohl durch den Bundes- wie den Landesgesetzgeber in Betracht. Insoweit kann auch der Bund, gestützt auf den Gesetzgebungstitel für das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG tätig werden. Eine Kompetenz des Bundes scheitert nicht an dem ordnungsrechtlichen Aspekt der Regelungsmaterie.“ Der Bundesgesetzgeber hat gleichwohl keine Regelungen zum Online-Glücksspiel getroffen. Er hat zwar in Bezug auf das Geldwäschegesetz seine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 und 11 sowie aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 letzte Alternative GG abgeleitet. Soweit sich das Gesetzgebungsrecht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (Strafrecht) ergibt, ist im Wege der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72 Abs.1 GG die Gesetzgebungskompetenz der Länder gesperrt. Soweit sich das Gesetzgebungsrecht auf Artikel 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) stützt, ist gemäß Art. 72 Abs. 2 GG eine bundeseinheitliche Regelung zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse für erforderlich gehalten worden. Das Geldwäschegesetz verfolgt jedoch - wie ausgeführt - einen präventivgewerberechtlichen Ansatz und nicht wie der Glücksspielstaatsvertrag den Ansatz, die mit der Glücksspielteilnahme verbundenen Gefahren einzudämmen und damit dem Minderjährigen- und Spielerschutz hinreichend Rechnung zu tragen.
Die Erhebung des Geburtsnamens durch Online-Glücksspielanbieter ist auch verhältnismäßig, insbesondere erforderlich. Allein der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber die Angabe des Geburtsnamens in § 11 Abs. 4 GwG nicht vorgesehen hat, ist kein hinreichendes Indiz für die fehlende Erforderlichkeit, wenn - wie hier - die Zielrichtungen der Gesetze verschieden gelagert sind und der Minderjährigen- und Spielerschutz von maßgebender Bedeutung sind. Durch die Angabe des Geburtsnamens neben den weiteren personenbezogenen Daten wird - wie dargestellt - eine umfassende Identifizierung der Spieler erreicht. Etwaig bestehende Verwechslungsgefahren werden durch die Angabe des Geburtsnamens weiter reduziert, zumal nicht von vornherein auszuschließen ist, dass eine Namensgleichheit von Personen an einer Wohnanschrift vorliegt. Weshalb die Grundsätze der Datenminimierung und der Erforderlichkeit der Datenverarbeitung der Datenschutz-Grundverordnung durch die Erhebung des Geburtsnamens verletzt sein sollen, legt die Antragstellerin über die bisherigen Einwände hinaus nicht weiter dar.
b) An der sofortigen Vollziehung der nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtmäßigen Nebenbestimmungen 13 a Satz 3, 13 e Abs. 1 Satz 1, 13 f, 13 h, 13 p, 13 q, 13 r, 13 t, 13 u Abs. 2, 13 w mit Ausnahme des letzten Teilsatzes („und im Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig“), 13 v, 13 x und 25 a dritter Spiegelstrich besteht ein besonderes öffentliches Interesse.
Mit der Vollziehung der angefochtenen Bestimmungen kann nicht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens abgewartet werden. Es handelt sich um Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die für die Bekämpfung von Suchtgefahren, den Minderjährigenschutz bzw. Spielerschutz geboten sind und keinen Aufschub dulden. Wie bereits ausgeführt, schützt das Verbot des verführerischen Inaussichtstellens von Gewinnen (13 a Satz 3) u.a. insbesondere davor, Unentschlossene anzureizen und zur Teilnahme zu motivieren. Die Regelung über die Werbung mit Rabatten und Boni (13e Abs. 2 und 3) schützt Spieler insbesondere vor dem gefährlichen Spiel im Schwarzmarkt. Das Verbot von Dauerwerbesendungen (13 f) dient dem Gesundheits-, Spieler- und Minderjährigenschutz, indem spielanreizende Wirkungen auf das notwendige Maß reduziert werden. Das Verbot der Werbung für bestimmte unentgeltliche Online-Spiele (13 h) soll verhindern, dass nicht Glücksspielwillige an Glücksspiele herangeführt werden. Das Verbot von Influencer-Marketing (13 p), der Kooperation mit Streamern (13 q) und von Triggern (13 r) schützt insbesondere Minderjährige oder ähnlich gefährdete Spieler (spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler). Das Verbot von Affiliate-Marketing bei gleichzeitiger Verlinkung auf unerlaubtes Glücksspiel (13 t) dient der Abwehr von Schwarzmarktspielen. Die Hinweispflicht beim Öffnen von Affiliate-Seiten (13 u Abs. 2) legt den Werbecharakter offen und erlaubt damit - zum Schutz des Spielers - überhaupt die Bewertung als Werbung. Die Pflicht, Werbung vom redaktionellen Teil abzugrenzen, dient der Eindämmung der Spielsucht und dem Minderjährigenschutz. Mit dem Verbot von Werbung bei öffentlichen Filmausführungen, soweit sie sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten (13 w ohne den letzten Teilsatz), werden Minderjährige vor der Konfrontation mit Glücksspielinhalten geschützt. Die Pflicht der Abgrenzung der Werbung vom redaktionellen Teil (13 v) dient der Abwehr von Suchtgefahren und dem Jugendschutz. Das Verbot der Verwendung der Begriffe „Casino“ und „Casinospiel“ (13 x) soll Anreize verhindern, vom virtuellen Automatenspiel zum (mit hohem Suchtpotential verbundenen) Online-Casinospiel zu wechseln oder beide Spielarten nebeneinander zu nutzen, und dient damit ebenfalls dem Spielerschutz. Mit der Pflicht zur Erhebung des Geburtsnamens (neben weiteren personenbezogenen Daten [25 a dritter Spiegelstrich]) wird die vollumfängliche Identifikation des Spielers erreicht, so dass die Minderjährigen- und Spielerschutzinstrumente wirksam werden können.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, dass jeder angefochtenen Nebenbestimmung in etwa die gleiche Bedeutung zukommt.
III. Hinsichtlich der Streitwertfestsetzung folgt der Senat der erstinstanzlichen Entscheidung.
IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6c, 6h, 8ff. GlüStV
§ 17 GlüStV
§ 6a GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 6j GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 7 GlüStVG
§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 6a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 4c Abs. 2 Satz 2, 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 und 1a GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 2a Abs. 6 und 4 Abs. 9 StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 4, 6 und 7, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 und Abs. 7 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs, 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 6 GlüStV
§ 9 Abs. 8 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 22a Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 5 Satz 2 und 3, 6h Abs. 4 Satz 1, 6 h Abs. 7, 22a Abs. 9 GlüStV
§ 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 6 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1, 4 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und 5, 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 und 2, 4 4c Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 7 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV
§ 22a Abs. 11 GlüStV
§ 22c Abs. 11 GlüStV
§ 22c Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs 1a Satz 2 GlüStV
§ 4c Abs. 2, 6a Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 6a Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 11 Abs. 4 Nr. 1 GwG
§ 2 Abs. 1 Nr. 15 GwG
§ 11 Abs. 4 GwG
§ 6a Abs. 2 GlüStV
§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 31 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 2 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 letzte Alternative GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 72 Abs.1 GG
Artikel 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2022, 1171, 1174
BVerfGE 115, 276
7 B 129/23
7 A 128/23
1 B 23.95
8 B 10.18
8 C 14/18
11 C 2.00
8 B 10/18
7 C 9/17
4 Bf 160/14
6 S 790/22
4 LB 4/16
3 L 675/21
00 Uhr und 21.00
3 M 6/23
8 C 14.18
4 C 70.80
8 AV 1.22
3 M 16/20
6 B 83/23
1 BvR 1054/01
3 M 161/20
8 C 36/12
4 ME 120/22
4 S 7/22
15 CS 17.16
15 MF 6/09
10 CS 18.12
8 C 10.12
2 BvF 1/15
2 BvC 3/07
2 BvR 1322/12
3 K 55/20
1 BvR 53/56
5 B 63/09
8 C 10/12
3 K 4182/15
4 K 1368/13
5 K 10.31
14 E 3058/22
6 U 31/12