Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-21, Aktenzeichen OVG 60 PV 16.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0221.OVG60PV16.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Eine Ziel- und Servicevereinbarung zwischen Dienststellenleiter und oberster Dienstbehörde ist mangels Maßnahmecharakter nicht mitbestimmungspflichtig.(Rn.13) (Rn.14) (Rn.16)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. September 2012 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Senatsverwaltung für Finanzen des Landes Berlin schließt mit den Berliner Finanzämtern, vertreten durch den Vorsteher, jährlich sogenannte Ziel- und Servicevereinbarungen ab, so auch hier mit dem Beteiligten, dem Vorsteher des Finanzamtes für Körperschaften IV. Darin wird der Personalbestand zu Jahresbeginn nach Soll- und Ist-Zahlen des jeweiligen Finanzamts dargestellt und in Relation zu den Bestandszahlen anderer Finanzämter gesetzt. In einer Anlage zu der Vereinbarung werden die Ziele benannt. Sie betreffen bei den Finanzämtern für Körperschaften im Wesentlichen kalenderjährlich zu erreichende Erledigungsstände bei Steuerbescheiden und Betriebsprüfungen, die in Prozentsätzen (z.B. Erledigung von 97% aller Körperschaftssteuerbescheide eines bestimmten Veranlagungszeitraums) oder absolut (z.B. Zahl der Prüfungen je Betriebskategorie) und durch Vorgabe eines Turnus‘ von Betriebsprüfungen (z.B. alle 3-4 Jahre) ausgedrückt werden. Über die Zielerreichung sollen die Vorsteher der Finanzämter in Form von Soll-Ist-Vergleichen berichten. Sie erhalten im Anschluss die von der Senatsverwaltung für Finanzen zusammengestellten Werte aller Berliner Finanzämter. Die Vorgaben der aktuellen Zielvereinbarung werden von der Leitung des Finanzamtes innerhalb des Amtes kommuniziert. Der Antragsteller erhielt und erhält Entwurf und Endfassung der Zielvereinbarungen nur zur Kenntnis.
Unter Berufung auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Mainz vom 7. Oktober 2010 bat der Antragsteller beim Abschluss der Zielvereinbarung für das Jahr 2012 um seine förmliche Beteiligung, was der Beteiligte unter dem 9. Februar 2012 ablehnte.
Am 6. März 2012 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen: Der Abschluss der Zielvereinbarung unterliege als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung seiner Mitbestimmung. Die Zielvorgaben bei den Erledigungsquoten hätten sich gegenüber 2011 erhöht, z.B. bei den Feststellungsbescheiden und bei der Zahl der Prüfung großer und mittlerer Betriebe. In einigen Bereichen seien die Vorgaben zwar auch gesenkt worden oder gleich geblieben. Sie lägen aber häufig über den Ist-Zahlen des Vorjahres. Demgegenüber würde sich die Zahl der tatsächlich besetzten Stellen im Finanzamt kontinuierlich verringern. Die Zielvereinbarung erfülle das Merkmal einer Maßnahme, weil sie mittelbare Auswirkungen auf die betroffenen Dienstkräfte habe. Die Zielvereinbarung und die aktuellen Erledigungsstände würden am „schwarzen Brett“ im Finanzamt ausgehängt. Auch schlage sich das Maß der Zielerreichung in den Beurteilungen der Beschäftigten nieder. Dadurch erführen die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten eine Änderung. Die Zielvorgaben seien verbindlich und darauf angelegt, auf dem jeweiligen Arbeitsplatz einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern mit der typischen Folge einer höheren körperlichen oder geistig-psychischen Belastung der Beschäftigten. Eine Entlastung in anderen Aufgabenbereichen, z.B. bei der Zahl der Außenprüfungen kleiner Betriebe, gebe es für die von höheren Erledigungsquoten betroffenen Bereiche nicht.
Der Beteiligte hat entgegnet: Die Zielvereinbarung selbst setze keine verbindlichen Rechtsfolgen, sondern nur Aufgabenschwerpunkte. Diese Ziele dann im Rahmen der täglichen Arbeit des Finanzamts abzubilden, obliege ihm durch Vornahme konkreter Umsetzungsentscheidungen, die dann gegebenenfalls mitbe-stimmungspflichtig seien. Auch bewirkten die Zielvorgaben nicht zwingend eine höhere Arbeitsbelastung der Beschäftigten. Zum einen sei zu Jahresbeginn die Zahl der zu bearbeitenden Verfahren noch gar nicht bekannt. Zum anderen sage die Vereinbarung auch nichts über die Prüfungstiefe aus.
Mit Beschluss vom 19. September 2012 hat das Verwaltungsgericht Berlin den Feststellungsantrag zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Dem Antragsteller stehe das behauptete Mitbestimmungsrecht nicht zu. Denn die Zielvereinbarung für das Jahr 2012 stelle keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne der Vorschrift dar. Sie begründe zunächst Rechtspflichten nur zwischen der Senatsverwaltung für Finanzen und dem Beteiligten hinsichtlich des Arbeitsergebnisses des von ihm geleiteten Finanzamts. Deshalb führe die Zielvereinbarung nicht zwangsläufig zu einer Verbesserung des Verhältnisses von Arbeitsaufwand und Arbeitsergebnis. Das wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn die Inhalte der Zielvereinbarung den Beteiligten hinsichtlich der Ausübung seiner Leitungsbefugnis derart binden würden, dass ihm ein Leitungsspielraum faktisch nicht verbleibe, er mithin die Ziele der Vereinbarung nur erfüllen könne, wenn er das Verhältnis von Arbeitsaufwand und Arbeitsergebnis bei den Bediensteten seines Finanzamts verbessern würde. Die Zielvereinbarung nehme nur einen kleinen Teil des Arbeitsergebnisses des Finanzamts in den Blick, nämlich im Wesentlichen die Erledigungsquote, und verhalte sich zu den übrigen für die Intensität der Inanspruchnahme der Bediensteten des Finanzamts relevanten Umständen, wie z.B. zur Prüfungsintensität, nicht. Dem Beteiligten verbleibe hinreichender Spielraum, um die Ziele der Vereinbarung auch ohne Hebung der Arbeitsleistung der Beschäftigten umzusetzen. Einem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers stehe vorliegend aber auch der Umstand entgegen, dass die Inhalte der Zielvereinbarung zum ganz überwiegenden Teil von der Senatsverwaltung für Finanzen vorgegeben würden, mithin der Beteiligte bei den Vertragsverhandlungen weniger ein gleichberechtigter Vertragspartner als vielmehr ein qualifiziert Angehörter sei. Denn im Konfliktfall könne die Senatsverwaltung stets auf ihr im Hintergrund bestehendes Weisungsrecht Bezug nehmen. Werde aber die Entscheidung über die Inhalte der Zielvereinbarung wesentlich von der Senatsverwaltung für Finanzen getroffen, entstehe allenfalls auf der Ebene der Senatsverwaltung für Finanzen und nicht auf der Ebene des Beteiligten ein Beteiligungsrecht.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, zu deren Begründung er vorträgt: Die von der Senatsfinanzverwaltung vorgeschlagenen Ziele seien für den Beteiligten verhandelbar. Seine Verhandlungsposition bereite er in Gesprächen mit den Sachgebietsleitern vor. Dabei werde abgeschätzt, welche Zielvorstellungen der Senatsverwaltung für Finanzen umsetzbar seien und welche nicht. Zeichne sich im Laufe des Jahres ab, dass ein Erreichen der Ziele gefährdet sei, würden entsprechende Personalgespräche mit denjenigen Mitarbeitern geführt, die mit ihren Leistungen zurückgeblieben seien. Je nach dem Grad der Zielerreichung würden die Beurteilungen ausfallen. Der Beteiligte gebe die Ziele über die mit seiner Unterschrift zustande gekommene Zielvereinbarung vor und erwarte die Zielerreichung bei Vorgabe einer im Vergleich zum Vorjahr höheren Zahl der zu erledigenden Fälle. Damit treffe er eine auf Verbesserung von Arbeitsaufwand und -ergebnis gerichtete Disposition gegenüber den Beschäftigten. Ob dem Beteiligten ein Leitungsspielraum verbleibe, sei unerheblich. Jedenfalls habe er einen solchen bislang nicht genutzt. Den Beschäftigten sei nie anheimgestellt worden, im Gegenzug zur Steigerung der zu erledigenden Arbeitsmenge bestimmte Prüfungsschritte wegzulassen oder in sonstiger Weise die Prüfungsintensität laxer zu handhaben. Dies wäre auch mit den Grundsätzen der Steuergerechtigkeit und -gleichheit schwerlich zu vereinbaren. Es gehe um eine unvermeidbare Mehrbelastung ohne Kompensationsmöglichkeit.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. September 2012 zu ändern und festzustellen, dass der Abschluss der Ziel- und Servicevereinbarung für das Jahr 2012 zwischen der Senatsverwaltung für Finanzen und dem Vorsteher des Finanzamtes für Körperschaften IV seiner Mitbestimmung unterliegt.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Feststellungsantrag zu Recht zurückgewiesen. Der Abschluss der Ziel- und Servicevereinbarung 2012 ist nicht mitbestimmungspflichtig.
Als Beteiligungstatbestand kommt nur § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin in Betracht. Danach bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 mit über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs. Die Ziel- und Servicevereinbarung 2012 stellt jedoch keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung in diesem Sinne dar. Sie erfüllt bereits nicht das Merkmal einer Maßnahme.
Eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne - der Gesetzgeber verwendet in § 79 Abs. 1 und § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin einen inhaltsgleichen Begriff - liegt nur vor, wenn sie auf eine Veränderung der Beschäftigungsverhältnisse oder der Arbeitsbedingungen abzielt (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. März 2012 - BVerwG 6 PB 25.11 -, juris Rn. 4). Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben. Lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle sind, wenn sie nicht bereits eine beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen, keine Maßnahmen (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 -, juris Rn. 11, m.w.N.).
Eine Zielvereinbarung ist nicht generell ungeeignet, den Maßnahmebegriff zu erfüllen, wenn sie - ggf. in Änderung des Arbeitsvertrages - die Arbeitsbedingungen des einzelnen Beschäftigten regelt. Das betrifft jedoch Zielvereinbarungen, die der Arbeitgeber/Dienstherr mit einzelnen Beschäftigten abschließt, um sie z.B. bei der Mitarbeiterbeurteilung oder bei der Zumessung variabler Anteile der Vergütung einzusetzen. Um eine solche Zielvereinbarung geht es hier jedoch nicht. Vielmehr steht eine Vereinbarung zwischen der Senatsverwaltung für Finanzen und dem Beteiligten als Dienststellenleiter in Rede. Da diese keine Wirkung in Bezug auf das Dienstverhältnis oder die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten im Finanzamt für Körperschaften IV zeitigt, fehlt es offenkundig an einer Maßnahme im Sinne von § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin.
Die hier streitbefangene Ziel- und Servicevereinbarung bindet allein den Beteiligten im Rahmen seiner Ergebnisverantwortung gegenüber der Senatsverwaltung, nicht aber die einzelnen Beschäftigten der Dienststelle. Das ergibt sich aus den rechtlichen Vorgaben für Ziel- und Servicevereinbarungen nach dem Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz (VGG).
Gemäß § 2 a VGG sind Zielvereinbarungen in allen Behörden zwischen der Leitung und den Organisationseinheiten abzuschließen. Sie legen qualitative und quantitative Leistungsziele verbindlich fest. Sofern Finanzmittel zum Einsatz kommen, werden diese in den Zielvereinbarungen unter Bezugnahme auf die vereinbarten Ziele festgelegt. Zielvereinbarungen bedürfen der Schriftform und sind für mindestens ein Haushaltsjahr, höchstens für fünf Jahre abzuschließen. Diese Regelung steht in Zusammenhang mit § 2 Abs. 5 VGG und § 4 VGG. Danach wird der Leistungsstand der Organisationseinheiten mindestens jährlich in einem Vergleich der in den Ziel- oder Servicevereinbarungen festgelegtenqualitativen und quantitativen Leistungs- und Finanzziele mit den erreichten Ergebnissen und unter Berücksichtigung der Leistungsvergleiche ermittelt. Die Behörden unterziehen sich hinsichtlich Qualität und Kosten ihrer vergleichbaren Leistungen mindestens jährlichen Vergleichen innerhalb und außerhalb der Berliner Verwaltung. Die Ergebnisse werden in den Zielvereinbarungen und den Servicevereinbarungen zur qualitativen und wirtschaftlichen Optimierung der Leistungen berücksichtigt. Die Senatsverwaltung für Finanzen leitet als Landesfinanzbehörde die Landesfinanzverwaltung (vgl. § 3 Abs. 2 FVG). Sie hat die unmittelbare Dienst- und Fachaufsicht über die Finanzämter. Diese bilden die Organisationseinheiten im Sinne des VGG. Der Beteiligte nimmt als Leiter des Finanzamtes für Körperschaften IV Führungsaufgaben mit Ergebnisverantwortung wahr (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 VGG). Als solcher entscheidet er nach § 5 Abs. 2 VGG im Rahmen der für das Finanzamt für Körperschaften IV geltenden Ziel- oder Servicevereinbarungen eigenständig über die fachliche Leistungserbringung und den Einsatz der dafür zur Verfügung stehenden personellen und sächlichen Mittel. Er ist für die Erfüllung der Aufgaben und die Qualität und Wirtschaftlichkeit der Arbeitsergebnisse ihrer Organisationseinheit verantwortlich.
Weitere Rechtsgrundlage für Ziel- und Servicevereinbarungen bildet das Haushaltsrecht. Nach § 7 Abs. 3 der Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung vom 30. Januar 2009 (GVBl. S. 31), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. September 2011 (GVBl. S. 492), wird in der unmittelbaren Landesverwaltung die Haushaltsplanung und -wirtschaft durch eine Kosten- und Leistungsrechnung sowie ein standardisiertes Berichtswesen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ergänzt. Bei der Bemessung von Einnahmen und Ausgaben sind die betriebswirtschaftlichen Daten zu berücksichtigen. Nach § 7 a Abs. 1 LHO sollen die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen eines Systems der dezentralen Verantwortung der Organisationseinheiten veranschlagt werden. Dabei ist die Finanzverantwortung auf der Grundlage der Haushaltsermächtigung auf die Organisationseinheiten übertragen, die die Fach- und Ressourcenverantwortung haben. Durch Informations- und Steuerungsinstrumente ist sicherzustellen, dass das jeweils verfügbare Ausgabevolumen nicht überschritten wird. Einzelheiten zu Art und Umfang der von den Organisationseinheiten zu erbringenden Leistungen sind durch Zielvereinbarungen festzulegen.
Demzufolge ist Sinn und Zweck der hier in Rede stehenden Ziel- und Servicevereinbarung die Übertragung der Verantwortung für das Erreichen bestimmter Ziele der Verwaltungstätigkeit auf den Beteiligten, nicht aber die Festlegung der Arbeitsmenge des einzelnen Mitarbeiters. Verpflichtend ist die Ziel- und Servicevereinbarung nur für den Beteiligten, nicht aber für die Beschäftigten im Finanzamt für Körperschaften IV (ebenso für Zielvereinbarungen zwischen den Trägern und den Geschäftsführern der Jobcenter nach § 48b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II Beschluss des 62. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 29. März 2012 - OVG 62 PV 1.12 -, juris Rn. 29). Durch die Ziel- und Servicevereinbarung wird der Beteiligte verpflichtet, die vereinbarten Ziele selbständig und eigenverantwortlich umzusetzen. Ob und wie er dies erreicht, ist ihm im Rahmen seiner Organisationsmacht überlassen. Die Zielvereinbarung nimmt aber weder eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung der Beschäftigten des Finanzamtes vorweg noch legt sie eine solche unmittelbar fest. Erst eine vom Beteiligten in Umsetzung der Ziel- und Servicevereinbarung ergriffene konkrete Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung könnte den Tatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin erfüllen. Eine solche Maßnahme ist indes nicht Gegenstand des Verfahrens.
Die von dem Antragsteller ins Feld geführten, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Mainz vom 7. Oktober 2010 (2 L 815/10.MZ, veröffentlicht in juris) und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 18. Januar 2011 (4 B 11229/10.OVG, n.v.) helfen nicht weiter. Ihnen lag ein Streit zwischen dem Gesamtpersonalrat bei der Bundespolizei Koblenz und dem Präsidenten der Bundespolizei über die Mitbestimmung beim Abschluss einer von der Bundespolizeidirektion mit nachgeordneten Dienststellen geschlossene Zielvereinbarung zugrunde. Mit der Frage, ob und ggf. wem gegenüber die Zielvereinbarung den Begriff der Maßnahme erfüllt, haben sich die Gerichte nicht auseinandergesetzt.
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 a VGG
§ 4 VGG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG
§ 2 Abs. 5 VGG
§ 3 Abs. 2 FVG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 VGG
§ 5 Abs. 2 VGG
§ 7 a Abs. 1 LHO
§ 48b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
§ 7 Abs. 3 der Landeshaushaltsordnung

Zitierte Entscheidungen: 60 K 6.12
6 PB 25.11
6 P 18.09
62 PV 1.12
2 L 815/10
4 B 11229/10