Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-07, Aktenzeichen 4 K 304/09.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2009:1207.4K304.09.KO.0A

Tenor:
Der Widerrufsbescheid vom 01.02.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19.02.2009 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Aussetzung und des Widerrufs einer Betrauung zum Prüfingenieur.
Die Beklagte wurde mit Bescheid des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr vom 25.10.1990 für das Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz als Überwachungsorganisation nach der damaligen Anlage VIII zu § 29 StVZO anerkannt. Ähnliche Anerkennungsbescheide gibt es nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten auch für die Länder Hessen und Baden-Württemberg.
Der Kläger ist seit dem 07.04.1995 anerkannter Prüfingenieur. Er schloss am 21.08.1997 einen Partnerschaftsvertrag mit der Beklagten.
Nach Zustimmung des Landes Rheinland-Pfalz vom 29.08.1997 betraute die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 29.08.1997 unter anderem mit der Durchführung der Hauptuntersuchungen nach § 29 StVZO und der Abnahmen nach § 19 Abs. 3 StVZO in Rheinland-Pfalz.
Nach Zustimmung des Landes Baden-Württemberg vom 17.08.2000 betraute die Beklagte den Kläger ferner mit Bescheid vom 18.08.2000 mit der Durchführung der gleichen Aufgaben für ganz Baden-Württemberg.
Nach Zustimmung des Landes Hessen vom 26.06.2001 betraute sie ihn schließlich mit Bescheid vom 28.06.2001 mit der Durchführung der gleichen Aufgaben für ganz Hessen.
Mit Bescheid vom 27.02.2007 betraute die Beklagte den Kläger außerdem mit der Durchführung von amtlichen Fahrzeuguntersuchungen an Oldtimern gemäß § 23 StVZO ohne Beschränkung auf bestimmte Bundesländer.
Bereits im Jahre 2002 setzte die Beklagte die Betrauung für Abnahmen nach § 19 Abs. 3 StVZO in Hessen aus, weil der Kläger – eingestandenermaßen – eine Änderungsabnahme ohne gültige Arbeitsunterlagen vorgenommen hatte. Nach Ableistung einer Nachschulung hob die Beklagte die Aussetzung mit Bescheid vom 19.09.2003 wieder auf.
Am 15.04.2003 kündigte der Kläger den Partnerschaftsvertrag zum 31.12.2003.
Im Jahre 2005 gab es ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen den Kläger wegen des Verdachts der Falschbeurkundung im Amt. Die Staatsanwaltschaft Frankfurt hatte zunächst eine Einstellung nach § 153 a StPO erwogen, dann aber mit Bescheid vom 27.04. 2006 das Verfahren nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.
Mit Schreiben vom 14.01.2008 informierte das Regierungspräsidium Darmstadt die Beklagte über angebliche Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der vom Kläger am 04.01.2008 durchgeführten Hauptuntersuchung des Fahrzeugtransporters F-QZ ... und des am 14.01.2008 untersuchten Personenkraftfahrzeugs F-ZP ... In beiden Fällen habe der Kläger die Prüfplakette erteilt, obwohl erhebliche Mängel vorgelegen hätten.
Daraufhin setzte die Beklagte mit Bescheid vom 15.01.2008 die Betrauung des Klägers für alle amtlichen Tätigkeiten und für alle Bundesländer „mit sofortiger Wirkung“ aus. Als Rechtsgrundlage war Ziffer 3.2 der Anlage VIII b zu § 29 StVZO angegeben, wonach eine anerkannte Überwachungsorganisation die ihr angehörenden Personen nur dann mit der Durchführung von amtlichen Tätigkeiten betrauen dürfe, wenn diese zuverlässig seien. Begründet wurde die Aussetzung mit den von dem Regierungspräsidium geschilderten Unregelmäßigkeiten.
Der Kläger legte am gleichen Tage Widerspruch gegen die Aussetzungsverfügung ein und bestritt die gegen ihn erhobenen Vorwürfe.
Am 18.01.2008 stellte das Regierungspräsidium Darmstadt Strafanzeige gegen den Kläger wegen Falschbeurkundung im Amt. Unter dem 23.01.2008 verlangte das Regierungspräsidium Darmstadt von der Beklagten die Nachprüfung der vom Kläger untersuchten Fahrzeuge F-CC ..., F-MA ..., F-YD ..., F-AS ... und F-GO ... und bat um Vorlage der Untersuchungsberichte bis zum 01.02.2008. Die Beklagte wies mit e-mail vom 25.01.2008 gegenüber dem Regierungspräsidium vorsorglich darauf hin, dass sie den genannten Termin nicht einhalten könne.
Mit Bescheid vom 01.02.2008 widerrief die Beklagte sodann gegenüber dem Kläger die Betrauungen für Hessen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg „aufgrund der nunmehr gegen Sie vorgebrachten Anträge wegen fortgesetzter Verstöße gegen Vorgaben des Verordnungsgebers und der Aufsichtsbehörde“ und forderte die Prüfausweise und die Betrauungsschreiben zurück. Eine Rechtsgrundlage war nicht angegeben. Unterschrieben war der Widerruf – wie auch die vorausgegangene Aussetzung – von dem stellvertretenden technischen Leiter der Beklagten. Wann der Widerruf dem Kläger zugegangen ist, ergibt sich nicht aus der Akte.
Der Prozessbevollmächtigte des Klägers legte mit Schreiben vom 03.03.2008, eingegangen am 06.03.2008, Widerspruch ein.
Am 17.03.2008 beantragte der Kläger die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Aussetzung und gegen den Widerruf der Betrauungen. In jenem Verfahren stellte die Beklagte klar, dass die Aussetzung und der Widerruf auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG gestützt seien. Unter dem 18.04.2008 ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung des Widerrufs an. Die dritte Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz stellte mit Beschluss vom 17.06.2008 – 3 L 307/08.KO – die aufschiebende Wirkung beider Widersprüche insoweit wieder her, als die Betrauungen in Rheinland-Pfalz und in Baden-Württemberg betroffen waren. Hinsichtlich der Betrauung für Hessen wurde der Eilantrag abgelehnt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19.02.2009 wies die Beklagte die Widersprüche gegen die Aussetzung und den Widerruf als zulässig, aber unbegründet zurück. Nach der Betrauung des Klägers seien Tatsachen eingetreten, auf Grund derer die Beklagte berechtigt wäre, den Kläger nicht mit den amtlichen Kraftfahrzeuguntersuchungen zu betrauen. Ohne die Aussetzung und den Widerruf sei das öffentliche Interesse gefährdet. Der Kläger habe sich als unzuverlässig erwiesen. Hierzu zählt der Widerspruchsbescheid zahlreiche Verstöße auf, die im Zusammenhang mit den vom Kläger durchgeführten Untersuchungen an den Fahrzeugen F-QZ ..., F-NA ..., F-GO ..., F-MA ..., F-CC ... und F-ZP ... vorgekommen seien. Außerdem beruft sich der Widerspruchsbescheid auf ein inzwischen ergangenes Urteil des Amtsgerichts Frankfurt vom 20.10.2008, wonach der Kläger wegen Falschbeurkundung im Amt zu einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen à 40 € verurteilt worden sei. Hinzu komme, dass eine Überprüfung der Büroräume des Klägers zu weiteren Unstimmigkeiten hinsichtlich der vorhandenen Unterlagen und Prüfplaketten geführt habe. Außerdem habe der Kläger im Jahre 2008 in seiner Prüfstelle in K. viel weniger Mängel festgestellt, als dies nach der Statistik zu erwarten gewesen wäre. Im Rahmen des Ermessens sei zu Lasten des Klägers zu berücksichtigen, dass eine Gefährdung von Leib und Leben der übrigen Verkehrsteilnehmer schwerer wiege als das wirtschaftliche Interesse des Klägers an einer Fortsetzung seiner bisherigen Tätigkeit. Der Widerspruchsbescheid war vom technischen Leiter der Beklagten unterschrieben und wurde am 24.02.2009 zugestellt.
Am 24.03.2009 hat der Kläger Klage erhoben. Er bestreitet erneut die gegen ihn erhobenen Vorwürfe. Insoweit wird auf die umfangreiche Klagebegründung Bezug genommen. Hinsichtlich des Strafurteils des Amtsgerichts Frankfurt weist er darauf hin, dass das Landgericht Frankfurt das Verfahren mit Beschluss vom 13.05.2009 – 5/07 Ns – 3470 Js 204559/089 (8/09) nach § 153 a Abs. 2 StPO vorläufig eingestellt und dem Kläger aufgegeben habe, binnen 6 Monaten 180 Sozialstunden abzuleisten und nachzuweisen. Der Beschluss sei dem Prozessbevollmächtigten am 06.06.2009 zugestellt worden. Im Übrigen ist der Kläger der Ansicht, dass die Beklagte keine Umstände berücksichtigen dürfe, die nicht Gegenstand der Ausgangsbescheide gewesen seien. Auch die insoweit erhobenen Vorwürfe bestreitet er.
Der Kläger beantragt,
die Bescheide vom 15.01.2008 und vom 01.02.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19.02.2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
hilfsweise, die Berufung zuzulassen.
Sie trägt vor, die Klage gegen die Aussetzungsverfügung sei mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig, denn hierbei habe es sich nur um eine vorläufige Maßnahme gehandelt. Die Aussetzungsverfügung sei durch den anschließenden Widerrufsbescheid inzidenter aufgehoben worden. Der Widerruf sei zu Recht auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG gestützt worden. Insoweit tritt sie der Klagebegründung im Einzelnen entgegen. Da der Kläger nicht mehr zuverlässig sei, habe die Beklagte die Betrauung auch ohne vorherige Zustimmung der Aufsichtsbehörde widerrufen dürfen. Insoweit beruft sich die Beklagte auf ein Schreiben des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 05.11.2009.
Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 09.01.2009 und 12.11.2009 mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogene Verwaltungsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat nach Maßgabe des Tenors Erfolg.
Soweit sie sich gegen die Aussetzungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids richtet, ist der Beklagten zwar zuzugeben, dass sich diese Verfügung durch den nachfolgenden Widerruf objektiv erledigt hat. Die Aussetzung war – ungeachtet der Frage, ob das rechtlich zulässig ist – offenbar nur als vorläufige Maßnahme bis zur Klärung der von dem Regierungspräsidium Darmstadt erhobenen Vorwürfe gedacht. Nachdem dann der endgültige Widerruf erlassen wurde, war für die vorläufige Maßnahme kein Raum mehr. Allerdings bleibt zu sehen, dass der Widerspruchsbescheid ausdrücklich beide Widersprüche als zulässig erachtet und den Rechtsweg durch eine Sachentscheidung neu eröffnet hat. Hätte der Kläger gegen die Aussetzungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids keine Klage erhoben, wäre insoweit zumindest der Rechtsschein der Bestandskraft eingetreten. Da die Beklagte den Kläger insoweit durch eigenes Verschulden in ein unzulässiges Rechtsmittel getrieben hat, ist es nach § 155 Abs. 4 VwGO gerechtfertigt, die diesbezüglichen Kosten der Beklagten aufzuerlegen.
Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet. Der Widerruf in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Es kann dahin stehen, ob der Widerruf nur die Betrauungen nach § 29 und § 19 Abs. 3 StVZO oder auch die – nicht für bestimmte Bundesländer erteilte – Betrauung nach § 23 StVZO betrifft. Es kann ferner dahin stehen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG vorliegen und ob das Ermessen unter Berücksichtigung des Art. 12 GG ordnungsgemäß ausgeübt wurde. Entscheidend ist, dass die Beklagte nicht befugt ist, § 49 VwVfG anzuwenden (1). Selbst wenn sie dazu befugt wäre, dann nur mit vorheriger Zustimmung der Aufsichtsbehörde (2).
(1). § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ermächtigt „die Behörde“ zum Widerruf eines Verwaltungsaktes unter den dort genannten Voraussetzungen. Eine Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (§ 1 Abs. 4 VwVfG). Dazu zählen in erster Linie die in die staatliche Verwaltung eingegliederten Behörden des Bundes, der Länder und Gemeinden sowie der sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Denn nach Art. 33 Abs. 4 GG ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse „in der Regel“ den Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Solche Personen gibt es nur bei den oben genannten Einrichtungen des öffentlichen Rechts. Daneben können ausnahmsweise auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes mit öffentlich-rechtlichen Zuständigkeiten und Befugnissen beliehen werden (sogenannte beliehene Unternehmer). Diese sind dann ebenfalls Behörden im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG. Ihre Zuständigkeiten und Befugnisse richten sich nach den der Beleihung zugrunde liegenden Rechtsvorschriften und nach dem konkreten Inhalt des die Beleihung konstituierenden Rechtsaktes. Ob aus der Beleihung der Beklagten zur Betrauung von Prüfingenieuren auch die Befugnis zum Widerruf der Betrauung folgt, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln und hier zu verneinen.
Die Beklagte ist eine juristische Person des Privatrechts. Sie wurde in Rheinland-Pfalz mit ministeriellem Bescheid vom 25.10.1990 als Überwachungsorganisation nach Nr. 7 der Anlage VIII zu § 29 StVZO in der Fassung der 8. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 24.05.1989 (BGBl I S. 1002) in Verbindung mit der Anerkennungsrichtlinie für Überwachungsorganisationen vom 06.06.1989 (VerkBl. 1989, 394) anerkannt. In Hessen und Baden-Württemberg existieren nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten vergleichbare Anerkennungsbescheide. Mit diesen Anerkennungen sollte die Beklagte nach Ziffer 7.3 der Anlage VIII zu § 29 StVZO in der Fassung vom 24.05.1989 das Recht erhalten, die ihr angehörenden Kraftfahrzeugsachverständigen mit der Durchführung bestimmter Untersuchungen zu betrauen, wenn diese Sachverständigen – unter anderem – zuverlässig waren. Die Beschränkung auf die Betrauung von Kraftfahrzeugsachverständigen galt auch noch gemäß Ziffer 3 der Anlage VIII b zu § 29 StVZO in der Fassung der 28. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20.05.1998 (BGBl I S. 1070). Erst in Ziffer 3 der Anlage VIII b zu § 29 StVZO in der Fassung des Gesetzes vom 11.09.2002 (BGBl I S. 3574) wurde bestimmt, dass die Überwachungsorganisationen die „ihr angehörenden Personen“ mit der Durchführung bestimmter Aufgaben betrauen dürfen.
Die in Nr. 7 der Anlage VIII zu § 29 StVZO in der Fassung vom 24.05.1989 vorgesehene Beleihung der Beklagten beschränkte sich also zunächst auf die Betrauung von solchen Personen, die die Voraussetzungen des Gesetzes über amtlich anerkannte Sachverständige und amtlich anerkannte Prüfer für den Kraftfahrzeug-verkehr (KfSachvG) vom 22.12.1971 (BGBl I S. 2086), zuletzt geändert durch Art. 291 der Verordnung vom 31.10.2006 (BGBl I S. 2407) erfüllten. Die Kraftfahrzeugsachverständigen und die Prüfer für Teilaufgaben waren früher ausschließlich bei den Technischen Prüfstellen, d.h. bei dem TÜV, beschäftigt. Sie waren nicht zu verwechseln mit den Prüfingenieuren bei den Überwachungsorganisationen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.09.2000 – 8 A 2429/99 -; vgl. auch Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Aufl., § 29 Rdn. 22). Der Kläger hatte am 07.04.1995 beim Verkehrsministerium Baden-Württemberg die Prüfung „für die Bewerber als Prüfingenieur in einer amtlich anerkannten Überwachungsorganisation“ bestanden. Ob er damit zugleich auch Kraftfahrzeugsachverständiger war, erscheint zweifelhaft, kann hier aber dahin stehen.
Denn die Bundesländer Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Hessen erteilten in den Jahren 1997, 2000 und 2001 jedenfalls ihre Zustimmung dazu, dass die Beklagte den Kläger mit der Durchführung bestimmter Aufgaben betraute, ohne insoweit zwischen der Eigenschaft als Kraftfahrzeugsachverständigem oder Prüfingenieur zu unterscheiden. Die (vorherige) Zustimmung der Anerkennungsstellen wurde zwar erst in Ziffer 3.7 der Anlage VIII b zu § 29 StVZO in der Fassung vom 20.05.1998 (BGBl I S. 1051) eingeführt, entsprach aber offenbar einer bereits in der Vergangenheit üblichen Praxis. Im Ergebnis ist deshalb davon auszugehen, dass die Beklagte nicht nur in Hessen und Baden-Württemberg (nach 1997), sondern auch schon in Rheinland-Pfalz (seit 1997) mit dem Recht beliehen wurde, den Kläger als Prüfingenieur mit den Aufgaben nach § 29 und § 19 Abs. 3 StVZO zu betrauen. Die Betrauung eines Prüfingenieurs ist demnach eine „Weiterbeleihung“ durch einen beliehenen Unternehmer. Die „Weiterbeleihung“ ist rechtsstaatlich nur deshalb unbedenklich, weil sie (inzwischen) durch Rechtsvorschrift so vorgesehen ist und weil die staatliche Anerkennungsstelle dem ausdrücklich zugestimmt hat (vgl. Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, Bochum, 2005, S. 159).
Den bisherigen Ausführungen steht nicht entgegen, dass sowohl die Anlage VIII zu § 29 StVZO in der Fassung vom 24.05.1989 als auch die Anlage VIII b zu § 29 StVZO in der Fassung vom 20.05.1998 ungültig waren, da sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 StVG a.F. gedeckt waren (vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.09.2000 – 8 A 2429/99 –, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 11.04.2001 – 3 B 198/00 – und BVerfG, Beschluss vom 21.03.2002 – 1 BvR 861/01 –) Denn die ungültigen Vorschriften der StVZO mussten zur Vermeidung eines verfassungsrechtlich unhaltbaren Zustands für eine Übergangszeit weiterhin angewandt werden. Erst durch das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften - StVRÄndG - vom 11.09.2002 (BGBl I S. 3574) wurde der Bundesverkehrsminister in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstaben l und n StVG ermächtigt, durch Rechtsverordnung die regelmäßigen Untersuchungen und Prüfungen der Kraftfahrzeuge, die Anforderungen an das Fachpersonal und die Bestätigung der amtlichen Anerkennungen von Überwachungsorganisationen zu regeln, die schon vor dem 18.09.2002 anerkannt wurden.
Von dieser Ermächtigung hat der Bundesverkehrsminister in § 68 StVZO überhaupt nicht und in der Übergangsvorschrift des § 72 StVZO sowie in der Anlage VIII b zu § 29 StVZO in der Fassung vom 11.09.2002 mit Wirkung vom 18.09.2002 nur teilweise Gebrauch gemacht. So sind nach § 68 Abs. 1 StVZO neben den höheren Verwaltungsbehörden nur „die nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder die Behörden zuständig, denen durch Landesrecht die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde zugewiesen werden“. Die Betrauung der Prüfingenieure wird aber nicht von Landesbehörden und auch nicht nach Landesrecht vollzogen. Nach § 29 Abs. 2 Satz 2 StVZO werden die Prüfplaketten „von der Zulassungsbehörde oder den zur Durchführung von Hauptuntersuchungen berechtigten Personen“ erteilt. Zu den berechtigten Personen gehören unter anderem diejenigen, die von einer anerkannten technischen Überwachungsorganisation mit der Durchführung bestimmter Aufgaben nach der Anlage VIII zu § 29 StVZO betraut worden sind. Hinsichtlich einzelner Vorschriften der Anlage VIII b enthält § 72 StVZO unter dem Stichwort „Anlage VIII b (Anerkennung von Überwachungsorganisationen)“ eine komplizierte Übergangsregelung. Aus alledem folgt, dass die Zuständigkeit zur Durchführung des § 29 und des § 19 Abs. 3 StVZO inhaltlich abweichend von § 68 StVZO und an anderer Stelle geregelt ist. Ob dies rechtlich zulässig ist, kann hier dahin stehen.
Die Anlage VIII b zu § 29 StVZO regelt in den Ziffern 3 und 4 (nur) die Voraussetzungen für eine Betrauung der Prüfingenieure durch die anerkannten (und infolge der Anerkennung mit dem Recht zur Betrauung beliehenen) Überwachungsorganisationen, ohne zugleich die Voraussetzungen für den Widerruf der Betrauung festzulegen. In Ziffer 5 werden die Überwachungsorganisationen verpflichtet, einen technischen Leiter zu bestellen. Die Bestellung bedarf der Bestätigung durch die Aufsichtsbehörde. Der technische Leiter ist nach Ziffer 5 der Anlage VIII b zu § 29 StVZO (nur) berechtigt, den mit der Durchführung der Untersuchungen betrauten Personen fachliche Weisungen zu erteilen. Mit dem Widerruf der Betrauung wird der technische Leiter jedoch nicht beliehen. Die Aufsichtsbehörde darf ihrerseits dem technischen Leiter oder seinem Vertreter fachliche Weisungen erteilen. Eine fachliche Weisung der Aufsichtsbehörde an den technischen Leiter zwecks Widerrufs der Betrauung ist nicht einmal für Hessen, geschweige denn für die übrigen Bundesländer erfolgt.
In diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, dass Ziffer 5 der Anlage VIII b (a.a.O.) ausdrücklich eine Widerrufsmöglichkeit vorsieht, jedoch nur für den Fall, dass der von der Überwachungsorganisation bestellte technische Leiter eine fachliche Weisung der Aufsichtsbehörde nicht beachtet oder sonst keine Gewähr dafür bietet, dass er seine Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt. Wer für diesen Widerruf zuständig ist, wird in der zitierten Vorschrift nicht geregelt und bedarf hier auch keiner Entscheidung. Wichtig ist die Vorschrift aber deshalb, weil sie speziell für die Bestellung des technischen Leiters einen Widerrufstatbestand enthält, der sogar von den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG abweicht. Wenn aber der Widerruf nur hinsichtlich der Bestellung des technischen Leiters geregelt ist, und noch dazu aus Gründen, die in § 49 Abs. 2 VwVfG nicht vorgesehen sind, dann folgt daraus, dass die bloße Befugnis zur Bestellung eines technischen Leiters nicht zugleich die Kompetenz umfasst, die Bestellung unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG zu widerrufen. Erst recht folgt daraus, dass die Beleihung der Beklagten mit der Befugnis zur Betrauung der Prüfingenieure nicht zugleich auch die Kompetenz zum Widerruf der Betrauung umfasst.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass den Anerkennungsbescheiden der Länder Rheinland-Pfalz, Hessen und Baden-Württemberg die Anerkennungsrichtlinie des Bundesverkehrsministers vom 06.06.1989 (VerkBl 1989, 394) zugrunde lag, nach deren Ziffer 3.14.1 die Überwachungsorganisation Personen mit der Durchführung von Fahrzeuguntersuchungen nicht betrauen durften, wenn die Voraussetzungen nach Nr. 7.3 der Anlage VIII zu § 29 StVZO in der Fassung vom 24.05.1989 „nachträglich“ entfallen sind. Erst recht kann sich die Beklagte nicht auf Ziffer 12 des rheinland-pfälzischen Anerkennungsbescheids vom 25.10.1990 berufen, die inhaltlich wohl auch in den Anerkennungsbescheiden der beiden anderen Bundeländer enthalten sein dürfte, wonach die Organisation Personen mit der Durchführung von Fahrzeuguntersuchungen „nicht mehr“ betrauen darf, wenn eine der Voraussetzungen der soeben genannten Nr. 7.3 entfallen ist. Denn sowohl die Anerkennungsbescheide als auch die Anerkennungsrichtlinien sind insoweit von keiner Rechtsgrundlage gedeckt. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit ist gemäß Art. 12 Abs. 1 GG aber nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zulässig.
Nur am Rande sei darauf hingewiesen, dass auch die technischen Prüfstellen nach dem Kraftfahrzeugsachverständigengesetz – KfSachvG – nicht die Möglichkeit haben, die nach § 11 Abs. 1 KfSachvG von ihnen selbst angestellten Sachverständigen und Prüfer von der weiteren hoheitlichen Tätigkeit auszuschließen, wenn diese Personen unzuverlässig werden. Nach § 12 Abs. 3 KfSachvG sind die technischen Prüfstellen vielmehr verpflichtet, der Aufsichtsbehörde über nachteilige Tatsachen zu berichten, wenn das für die Anerkennung der Sachverständigen von Bedeutung sein kann. Es obliegt dann der Aufsichtsbehörde, die Anerkennung der Sachverständigen nach § 8 Abs. 1 und 2 KfSachvG zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Nach alledem ist die Beklagte nicht berechtigt, im vorliegenden Fall § 49 VwVfG anzuwenden.
(2). Selbst wenn die Beleihung der Beklagten zur Betrauung der Prüfingenieure – entgegen der hier vertretenen Auffassung – zugleich auch eine konkludente Beleihung zum Widerruf der Betrauung umfassen würde, hätte die dagegen gerichtete Klage gleichwohl Erfolg. Eine konkludente Beleihung zur Aufhebung eines zuvor erlassenen Verwaltungsaktes wäre nämlich allenfalls nach der Lehre vom „actus contrarius“ möglich. Die Kammer hat keine grundsätzlichen Bedenken zur Anwendbarkeit dieser Lehre im öffentlichen Recht, auch wenn die Beklagte insoweit anderer Ansicht ist. Zumindest ist der „actus contrarius“ dem öffentlichen Recht nicht fremd (vgl. z.B. Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 22 Rdn. 52). Ob diese Rechtsfigur auch im vorliegenden Fall einschlägig ist, bedarf aus der Sicht der Kammer keiner abschließenden Entscheidung. Denn gerade wenn man unterstellt, dass eine konkludente Beleihung auch „für die entgegengesetzte Maßnahme“ gegeben wäre, dann müsste der Widerruf konsequenter Weise nicht nur die materiellen Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, sondern auch die formellen Voraussetzungen der Anlage VIII b zu § 29 StVZO beachten. Denn der Widerruf ist ein selbstständiger Verwaltungsakt. Seine Zuständigkeits- und Formerfordernisse richten sich grundsätzlich nach den im Zeitpunkt seines Erlasses bestehenden Vorschriften über den Ausgangsbescheid (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 49, Rdnr. 115 und § 48 Rdn. 242). Da nichts anderes geregelt ist, kann eine etwaige Beleihung zum Widerruf eines Verwaltungsaktes nicht weiter gehen als die Beleihung zum Erlass des ursprünglichen Verwaltungsaktes. Der Hinweis der Beklagten auf die abschließende Regelung des § 49 Abs. 2 VwVfG (a.a.O. § 49, Rdn. 34) steht dem nicht entgegen, denn die zitierte Kommentarstelle betrifft nur die materiellen Widerrufsgründe.
Mithin würde es bei dieser Fallvariante nicht genügen, dass die Betrauung künftig nicht mehr erteilt werden dürfte, weil der Kläger – was hier offen bleiben kann – nicht mehr zuverlässig ist, (unterstellt, dass auch die übrigen Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG vorliegen), sondern erforderlich wäre darüber hinaus, dass die Aufsichtsbehörde bzw. die Anerkennungsstelle dem Widerruf vorab zugestimmt hätte. Denn solange die Zustimmung der Aufsichtsbehörde für die Betrauung wirksam ist, kann die beliehene Behörde die Betrauung nicht in eigener Zuständigkeit aufheben. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Betrauung des Prüfingenieurs durch die Beklagte ein Akt der „Weiterbeleihung“ ist. Der Staat darf sich hierbei nicht seiner Aufsichtspflicht entziehen und die Beendigung der Weiterbeleihung dem freien Ermessen der Beklagten überlassen. (Zur Aufsichtspflicht des Staates im Beleihungsrechtsverhältnis vgl. Freitag, a.a.O., S. 155). Deshalb ist hier, genau wie bei der vorausgegangenen Betrauung auch, eine staatliche Zustimmung erforderlich. Eine Zustimmung zum Widerruf ist aber weder für Hessen noch für Rheinland-Pfalz oder Baden-Württemberg erteilt worden. Sie ist insbesondere nicht in dem Umstand zu sehen, dass die Bundesländer ihre Zustimmung widerruflich erteilt haben. Denn damit haben sich die Bundesländer nur den Widerruf ihrer eigenen Zustimmung vorbehalten. Eine Ermächtigung oder Beleihung der Beklagten zum Widerruf der Betrauung ist damit nicht verbunden.
Da die Zustimmung vorher erteilt werden muss („zugestimmt hat“), kann dieser Mangel im vorliegenden Verfahren auch nicht mehr nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG geheilt werden. Deshalb kommt es auf das Schreiben des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 05.11.2009 nicht an, zumal dieses Schreiben nicht einmal für Hessen eine nachträgliche Zustimmung beinhaltet, denn eine Zustimmung wird dort ausdrücklich für entbehrlich erachtet.
Die fehlende Zustimmung ist auch nicht nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Denn abgesehen davon, dass bei einem Widerruf der Betrauung durch die Beklagte die nach wie vor bestehende Zustimmung der Aufsichtsbehörden eigenmächtig unterlaufen würde, ist nicht offensichtlich, dass die Aufsichtsbehörden in Hessen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg einem Widerruf (und damit einem faktischen Berufsverbot) vor dem Erlass des Bescheids vom 01.02.2008 zugestimmt hätten. Die hessische Aufsichtsbehörde hatte noch mit Schreiben vom 23.01.2008 um die Nachprüfung von fünf Fahrzeugen und um die Vorlage der Prüfberichte bis zum 01.02.2008 gebeten. Dem ist die Beklagte vor dem Erlass der Widerrufsverfügung nicht rechtzeitig nachgekommen. Also kann nicht ohne weiteres unterstellt werden, dass die hessische Aufsichtsbehörde dem Widerruf zu diesem Zeitpunkt zugestimmt hätte. Im Übrigen ist aus der Verwaltungsakte nicht ersichtlich, dass den Ländern Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg die gegen den Kläger erhobenen Vorwürfe überhaupt bekannt geworden sind. Da die Beklagte nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Vorlage der vollständigen Verwaltungsakten verpflichtet ist, muss das Gericht davon ausgehen, dass zumindest die Länder Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg den Akteninhalt bis heute nicht kennen.
Nach alledem ist erneut festzuhalten, dass es für die Entscheidung des vorliegenden Falls nicht darauf ankommt, ob die gegen den Kläger erhobenen Vorwürfe beweisbar sind und ob die Ermessenserwägungen der Beklagten mit Art. 12 GG vereinbar sind. Das Gericht stellt insoweit lediglich fest, dass der Widerspruchsbescheid vorschnell aus dem Strafurteil des Amtsgerichts Frankfurt auf den Nachweis der Unzuverlässigkeit geschlossen hat. Offenbar hatte die Beklagte die Strafakten nicht beigezogen, denn sonst hätte sie bemerkt, dass jenes Urteil im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids noch nicht rechtskräftig war. (Das Strafverfahren wurde später sogar durch das Landgericht Frankfurt eingestellt; allerdings ist der Einstellungsbeschluss seinerseits wegen der noch nicht abgeleisteten Sozialstunden offenbar noch nicht rechtskräftig, zumindest hat die Staatsanwaltschaft Frankfurt die angeforderten Strafakten unter Hinweis auf das noch nicht abgeschlossene Verfahren nicht vorgelegt). Im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids lag somit nur ein starker Verdacht bezüglich der Urkundenfälschung und der übrigen Vorwürfe vor. Eine eigene Beweisaufnahme hatte die Beklagte im Widerspruchsverfahren nicht durchgeführt. Ein bloßer Verdacht, und sei er noch so stark, rechtfertigt für sich allein noch nicht die Annahme der Unzuverlässigkeit, insbesondere wenn die Entscheidung in den Schutzbereich des Art. 12 GG eingreift.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 4VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckung wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen (§ 124 a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), denn es ist höchstrichterlich noch nicht geklärt, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine technische Überwachungsorganisation im Rahmen der Anlage VIII b zu § 29 StVZO zum Widerruf der Betrauung eines Prüfingenieurs befugt ist. Von der Beantwortung dieser Frage hängt auch ab, ob die Beklagte oder die Aufsichtsbehörde als Widerspruchsbehörde in Betracht kommt (zum Meinungsstreit vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15.Aufl., § 73 Rdn. 3 und Fußnote 7).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 42.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 14.1 des Streitwertkatalogs, entsprechend den Ausführungen im Eilbeschluss vom 17.06.2008 - 3 L 307/08.KO – und ohne den für das Eilverfahren gewährten Abzug von 50 %).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 StVZO
§ 23 StVZO
§ 153 a StPO
§ 49 VwVfG
§ 6 StVG
§ 68 StVZO
§ 72 StVZO
§ 46 VwVfG
§ 19 Abs. 3 StVZO
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 153 a Abs. 2 StPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 68 Abs. 1 StVZO
§ 29 Abs. 2 Satz 2 StVZO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 11 Abs. 1 KfSachvG
§ 12 Abs. 3 KfSachvG
§ 8 Abs. 1 und 2 KfSachvG
§ 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG
§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 4VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 GKG
Art. 12 GG
Art. 33 Abs. 4 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 L 307/08
70 Js 204559/08
8 A 2429/99
3 B 198/00
1 BvR 861/01