Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-03, Aktenzeichen 13 K 5035/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:0403.13K5035.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
T a t b e s t a n d Die Beteiligten streiten um die Nachzulassung des homöopathischen Kombinationspräparates „T. N".
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin zeigte dieses Arzneimittel unter der damaligen Bezeichnung „T. „, welches im September 1968 in das Spezialitätenregister eingetragen worden war, am 19. Juni 1978 gemäß Artikel 3 § 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2445) an. Unter dem 31. Dezember 1988 wurde die Klägerin als neue lnhaberin der Zulassung angezeigt.
Mit Antrag vom 23. März 1990 stellte die Klägerin den sogenannten Kurzantrag auf Verlängerung der Zulassung des Fertigarzneimittels „T. „. Zur Zusammensetzung wurde angegeben, 100 ml Flüssigkeit enthielten als wirksame Bestandteile: Acidum silicium (Silicea) D 12 14 ml Calcium carbonicum Hahnemanni (Conchae) D 12 14 ml Calcium phosphoricum D 12 14 ml Acorus calamus (Calamus aromaticus) D 6 10 ml Equisetum arvense D 6 10 ml Ilex aquifolium D 6 10 ml Symphytum D 6 10 ml Alchimilla vulgaris D 6 6 ml Thiaminchloridhydrochlorid (Vitamin B 1) 200 mg Cyanocobalamin (Vitamin B 12) 0,3 mg D-a-Tocopherolhydrogensuccinat (Vitamin E) 100 mg sowie als sonstige Bestandteile Ethanol 96 % und gereinigtes Wasser
Als Anwendungsgebiete waren angegeben: Arthrosen aller Gelenke; Bandscheibenschäden; schlechte Kallusbildung; Osteopo- rose; degenerative Prozesse im Bereich der Wirbelsäule wie Osteochondrosen, Spondylochondrosen, Spondylarthrosen.
Am 14. Juli 1993 wurde der sogenannten Langantrag für das Arzneimittel mit unveränderter Zusammensetzung und unter Inanspruchnahme der bisherigen Anwendungsgebiete unter Vorlage eines Sachverständigengutachtens sowie weiterer Unterlagen gestellt.
Mit Änderungsanzeige vom 22. Januar 2001 eliminierte die Klägerin die arzneilich wirksamen Bestandteile Acorus calamus und die Vitamine B 1, B 12, E sowie den nicht wirksamen Bestandteil Ethanol unter Hinweis darauf, dass nunmehr ein HAB- konformes homöopathisches Arzneimittel vorliege, und legte im weiteren Verlauf aktualisierte Unterlagen zu den Änderungen vor.
In einer "Medizinischen Stellungnahme" des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) vom 3. September 2002 wurde im Wesentlichen gerügt, dass keine ausreichenden Belege für die therapeutische Wirksamkeit für die beanspruchten Anwendungsgebiete vorgelegt worden seien. Das gelte sowohl für die einzelnen Wirkstoffe wie für die Kombination. Ein positiver Beitrag der Einzelbestandteile der Kombination sei nicht ausreichend begründet. Es liege kein präparatespezifisches Erkenntnismaterial vor. Die Klägerin beziehe sich zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit hinsichtlich der beanspruchten Anwendungsgebiete auf die Aufbereitungsmonographien der Kommission D zu den jeweiligen Einzelbestandteilen sowie auf weitere phytotherapeutische Literatur. Dies entspreche nicht den Anforderungen der Arzneimittelprüfrichtlinien. In dem Erkenntnismaterial finde sich kein Hinweis auf eine derartige Kombination. Da es sich um ein nicht registriertes homöopathisches Arzneimittel handele und klinische Indikationen beansprucht würden, müsse die Verlängerung versagt werden. Es fehle eine aktuelle toxikologische Bewertung der Bestandteile des Arzneimittels auf der Basis gängiger Literatur zur Beurteilung der Unbedenklichkeit. Überdies sei die Dosierung nicht mit der Dosierungsrichtlinie vom 12. Juli 2002 konform und entsprechend anzupassen.
Nach Eliminierung der Bestandteile Alchimilla vulgaris, Equisetum arvense und Ilex aquifolium sei das Anwendungsgebiet "Schwäche des Knochen- und Bandapparates besonders nach Verletzungen" möglich.
Mit Mängelschreiben vom 28. Mai 2003 führte das BfArM unter Beifügung dieser Medizinischen Stellungnahme sowie einer formalen pharmazeutischen Stellungnahme vom 8. Mai 2003 und einer Stellungnahme zur pharmazeutischen Qualität vom 9. Mai 2003 aus, dass die Versagung nach § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG beabsichtigt sei, da das Arzneimittel nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis ausreichend geprüft worden sei (Nr. 2), die therapeutische Wirksamkeit unzureichend begründet sei (Nr. 4) und eine ausreichende Begründung fehle, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste (Nr. 5a). Es gab der Klägerin Gelegenheit, den in den beigefügten Stellungnahmen aufgeführten Mängeln binnen zwölf Monaten abzuhelfen.
Mit ihrer Stellungnahme vom 24. Mai 2004 führte die Klägerin unter Vorlage einer bewerteten Literaturrecherche und anderer aktualisierter Unterlagen im Wesentlichen aus, dass bereits 1993 und erneut 2001 umfangreiches präparatspezifisches Erkenntnismaterial vorgelegt worden sei, welches vom BfArM nicht ausgewertet worden sei. Aus den vorgelegten Unterlagen gehe hervor, dass das Präparat bzw. die in ihm enthaltenen arzneilich wirksamen Bestandteile in den beanspruchten Anwendungsgebieten wirksam und unbedenklich seien. Eine Ergänzung um Warnhinweise sei daher ebenso wenig wie die Änderung der Zusammensetzung oder der Dosierung beabsichtigt.
In einer weiteren Medizinischen Stellungnahme vom 21. Februar 2005 kam das BfArM zu dem Ergebnis, dass auch unter Berücksichtigung der vorgelegten Unterlagen eine ausreichende Begründung für einen positiven Beitrag jedes einzelnen Bestandteiles fehle, daher beabsichtigt sei, die Zulassung zu versagen, und deshalb die Kommission D zu beteiligen sei.
Am 18. Mai 2005 votierte die Kommission D mit sechs Stimmen und vier Enthaltungen für die Versagung.
Mit Bescheid vom 1. August 2005 versagte das BfArM die Nachzulassung. Zur Begründung führte es aus, dass gemäß der beigefügten medizinischen Stellungnahme vom 31. Mai 2005 die gerügten Mängel nicht behoben worden seien. In dieser Stellungnahme wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit präparatspezifische Publikationen erforderlich seien. Die Aufbereitungsmonographien könnten nicht herangezogen werden, da nach den "Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 des Arzneimittelgesetzes für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" vom 24. April 1997 Kombinationen so zusammengesetzt sein müssten, dass sich die Arzneimittelbilder der Einzelbestandteile hinsichtlich des Indikationsanspruches gleichen oder ergänzen. Der Indikationsanspruch der Kombination sei nicht identisch mit der Summe der Indikationsansprüche der Einzelmittel. So seien für Alchimilla vulgaris: "chronischer Durchfall bei Lebererkrankung; Weißfluss", für Equisetum arvense: " Nieren- und Harnwegserkrankungen" und für Ilex aquifolium: "Bindehautentzündung" als Indikationen angegeben, welche dem Indikationsanspruch der Kombination nicht entsprächen. Daher sei eine Begründung für den positiven Beitrag jedes einzelnen arzneilich wirksamen Bestandteils zur positiven Beurteilung des Arzneimittels unverzichtbar. Auf Grund der Schwere der beantragten Indikation sei im Übrigen nach den "Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" der Kommission D vom 9. Oktober 2002 die Vorlage einer Literaturübersicht als Wirksamkeitsbeleg ebenso wenig wie die Zitate aus homöopathischer Fachliteratur ausreichend.
Die Klägerin hat am 23. August 2005 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, dass das Arzneimittel nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichend geprüft, die angegebene therapeutische Wirksamkeit ausreichend begründet sei und auch eine ausreichende Begründung vorliege, dass die enthaltenen arzneilich wirksamen Bestandteile einen Beitrag zur positiven Beurteilung leisteten. Die ausreichende Begründung des positiven Beitrags der Bestandteile Alchemilla vulgaris, Equisetum arvense und Ilex aquifolium sei in den verschiedenen Phasen des Verfahrens durch mehrere Sachverständige ausdrücklich festgestellt und durch Vorlage präparatspezifischer Unterlagen sowie von Auszügen aus der homöopathischen Fachliteratur nachgewiesen worden.
Die Aufbereitungsmonographien der Kommission D, welche ein geringeres Indikationsspektrum für die drei homöopathischen Einzelmittel feststellten, berücksichtigten nicht alle Erkenntnisse insbesondere der Komplexmittelhomöopathie, gäben immer nur einen Ausschnitt aus dem wissenschaftlichen Erkenntnismaterial wieder und entsprächen auch nicht mehr dem aktuellen Stand der Wissenschaft, so dass eine nicht in der Monographie enthaltene Indikation durch Auswertung weiteren Materials belegt werden könne. Im Übrigen sei nicht nachzuvollziehen, welche Arzneimittellehren zu den Arzneimittelbildern von der Kommission D bei der Erstellung der Monographien berücksichtig worden seien.
Im Übrigen belegten die weiter vorgelegten Unterlagen sowie umfangreiche präparatespezifische Untersuchungsergebnisse zu „T. „ eindeutig, dass die Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führe als seine Nichtanwendung und seien zur Untermauerung der für das Arzneimittel beanspruchten Indikationen geeignet.
Der Kriterienkatalog für das Erkenntnismaterial der Kommission D, der nur als rechtlich unverbindlicher Vorschlag anzusehen und überdies im Mängelschreiben des BfArM nicht erwähnt worden sei, sei zehn Jahre nach Einreichen des Antrages auf Verlängerung erstellt worden und wäre bei einer Bearbeitung des Zulassungsantrages in angemessener Zeit nicht zum Tragen gekommen. Die fehlenden Unterlagen hätten im Wege einer Auflage angefordert werden müssen. Die Beklagte habe ihren insoweit bestehenden Ermessensspielraum nicht genutzt. Es würden ferner Unterlagen gefordert, die über das für ein derartiges Präparat vertretbare Maß hinausgingen und unangemessen seien. Insbesondere seien die Besonderheiten der besonderen Therapierichtung nicht berücksichtigt worden.
Die Zusammensetzung der Kommission D zum Zeitpunkt der Bewertung des streitgegenständlichen Präparates sei nicht geeignet gewesen, den Besonderheiten eines homöopathischen Kombinationsarzneimittels Rechnung zu tragen.
Die Bewertungskriterien für neue Kombinationen bekannter Einzelmittel seien nicht anwendbar, da die in „T. N" enthaltene Kombination bereits seit 50 Jahren hinreichend "bekannt" sei. Eine Verringerung der arzneilich wirksamen Bestandteile komme nicht in Betracht, da die drei Bestandteile aus der langjährigen Erfahrung für die Gesamtwirkung des Präparates erforderlich seien.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung die Auswertung einer Befragung von Therapeuten zur Wirksamkeit von „T. N" sowie der drei darin enthaltenen streitgegenständlichen arzneilich wirksamen Bestandteile vorgelegt und angeregt, die Frage, ob die vorgelegten Unterlagen für die Kombinationsbegründung ausreichen, einem homöopathisch erfahrenen Sachverständigen zur Begutachtung vorzulegen.
Sie beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1. August 2005 zu verpflichten, über die Nachzulassung des Fertigarzneimittels „T. N" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt zur Begründung ergänzend vor, dass für die Bestandteile Alchemilla vulgaris, Equisetum arvense und Ilex aquifolium die beanspruchten Anwendungsgebiete nicht ausreichend belegt seien und damit auch die Sinnhaftigkeit der Kombination nicht begründet sei. Die Klägerin könne sich nicht auf die Aufbereitungsmonographie stützen, da dort andere Indikationen genannt würden, und auch die vorgelegte Fachliteratur erfülle die Anforderungen nicht. Die Bewertungskriterien für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel konkretisierten die Besonderheiten der Therapierichtung. Die Formulierung der Indikation könne nicht auf Grund eines einzelnen, im Arzneimittelbild genannten Symptoms erfolgen, da die Anwendung des Arzneimittels in der Mehrzahl der Fälle zu einem therapeutischen Erfolg führen müsse. Daher sei zu fordern, dass die charakteristischen, mit der beanspruchten Indikation verbundenen Beschwerden auch durch gut bestätigte Charakteristika des jeweiligen Arzneimittels repräsentiert seien. Um die Umsetzung von Arzneimittelbildern zu klinischen Indikationen zu erleichtern, seien die Monographien der Kommission D erstellt worden. Bei deren Erstellung sei die gängige Fachliteratur, die Erfahrungen aus der phytotherapeutischen oder schulmedizinischen Anwendung sowie auch die Erfahrungen der Kommissionsmitglieder mit der homöopathischen Anwendung der Wirkstoffe berücksichtigt worden. Soweit für einen Wirkstoff - wie hier - klinische Indikationen beansprucht würden, die von der entsprechenden Aufbereitungsmonographie nicht erfasst seien, müsse zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit auch unabhängig von dem von der Kommission D verfassten Kriterienkatalog der Prozess der Monographieerstellung in Bezug auf die begehrte Indikation nachgeholt werden. Vom pharmazeutischen Unternehmer müsse daher nachgewiesen werden, dass die entsprechenden Symptome den Tenor des Arzneimittelbildes darstellten. Dies müsse durch nachvollziehbar dokumentierte Behandlungsberichte bestätigt werden, was hier nicht geschehen sei. So beziehe sich etwa das vorgelegte Sachverständigengutachten von Scheurle auf das Arzneimittel in seiner älteren Zusammensetzung. Auch ansonsten sei kein insoweit verwertbares Erkenntnismaterial vorgelegt worden. Die auf Grund langjähriger Verwendung gesammelten Erkenntnisse müssten nach wissenschaftlichen Methoden aufbereitet sein und die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit hinreichend belegen. Ein Großteil der vorgelegten Literatur beziehe sich nicht auf die homöopathische Anwendung. Einige Zitate hätten zwar homöopathische Fragen zum Gegenstand, seien jedoch bereits bei der Erstellung der Aufbereitungsmonographien berücksichtigt worden.
Der fehlende Nachweis der Wirksamkeit sowie des positiven Beitrags für die Gesamtkombination sei so gravierend, dass eine Verlängerung der Zulassung unter Auflagen nicht in Betracht gekommen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze (nebst Anlagen) und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 1. August 2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages auf Verlängerung der Zulassung des Fertigarzneimittels „T. N".
Nach § 105 Abs. 4 f Satz 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz - AMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 2005, (BGBl. I S. 3394), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 2007 (BGBl. I S. 2631, 2670) ist im sogenannten Nachzulassungsverfahren auf Antrag die fiktive Zulassung nach § 105 Abs. 1 AMG um fünf Jahre zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Besteht nach Ansicht des BfArM ein solcher Versagungsgrund, so hat die Behörde in der Regel gemäß § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG die Beanstandungen zu bezeichnen und dem Antragsteller eine angemessene Frist zu deren Beseitigung zu setzen. Erst wenn diese Frist fruchtlos verstrichen ist, ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG die Versagung auszusprechen.
Vorliegend hat das BfArM mit Mängelschreiben vom 28. Mai 2003 beanstandet, dass das Arzneimittel nicht nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichend geprüft worden sei (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG), dass dem Arzneimittel die von der Klägerin angegebene therapeutische Wirksamkeit fehle oder diese nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unzureichend begründet sei (Nr. 4) und außerdem eine Kombinationsbegründung (Nr. 5a) fehle, und zur Mängelbeseitigung eine Frist von 12 Monaten festgesetzt.
Hier kann das Gericht offen lassen, ob die Versagungsgründe der unzureichenden Prüfung des Arzneimittels und der unzureichenden Begründung seiner Wirksamkeit durchgreifen. Denn jedenfalls ist die mangelhafte Begründung der Wirkstoffkombination des Arzneimittels zu Recht beanstandet und dieser Mangel innerhalb der angemessenen Frist nicht beseitigt worden. Die Klägerin hat eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Kombinationsbegründung hinsichtlich der drei in dem Fertigarzneimittel enthaltenen pflanzlichen arzneilich wirksamen Bestandteile - Equisetum arvense, Alchimilla vulgaris, Ilex aquifolium - nicht vorgelegt.
Gemäß § 22 Abs. 3a AMG, der gemäß § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG auch im Nachzulassungsverfahren Anwendung findet und durch die Bestimmung des § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG für Homöopathika nicht dispensiert ist, ist, sofern das Arzneimittel mehr als einen Wirkstoff enthält, zu begründen, dass jeder Wirkstoff einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet. Nach § 105 Abs. 4f Satz 1 in Verbindung mit § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG kann die Bundesoberbehörde bei einem Arzneimittel die Zulassung versagen, wenn eine ausreichende Kombinationsbegründung fehlt. Das Erfordernis einer Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG sowie der - ebenfalls - durch das 4. Änderungsgesetz zum AMG in das Gesetz eingefügte Zulassungsversa- gungsgrund des § 25 Abs.2 Satz 1 Nr. 5a AMG rechtfertigen sich aus dem Umstand, dass jeder in ein Arzneimittel aufgenommene Wirkstoff tendenziell die Gefahr zusätzlicher unerwünschter Wirkungen erhöht und zudem wegen bestimmter therapeutischer Grundsätze fachliche Anforderungen an ein Kombinationsarzneimittel zu stellen sind, die mit den Zulassungsversagungsgründen der Bedenklichkeit oder mangelnder Wirksamkeit schwer erfassbar sind. Auch müssen die Bürger davor geschützt werden, arzneilich wirksame Bestandteile ohne therapeutischen Sinn verabreicht zu bekommen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 - und - 3 C 3.03 -, NVwZ-RR 2004, 180-182 -; Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, § 22 AMG, Anm. 56e, § 25 AMG Erl. 60c unter Hinweis auf die amtliche Begründung des Gesetzes.
Der Beitrag eines arzneilich wirksamen Bestandteils zur positiven Beurteilung des Arzneimittels kann insbesondere darin bestehen, dass der jeweilige arzneilich wirksame Bestandteil zur Wirksamkeit des Präparates in der vorgegebenen Indikation beiträgt oder unerwünschten Effekten entgegen wirkt, wobei dies nach einer in der Kommentarliteratur vertretenen Auffassung nicht in jedem Fall voraussetzt, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil für sich allein genommen hinsichtlich der in Anspruch genommenen Indikation wirksam ist. Hiernach reicht es aus, wenn der Wirkungseintritt, soweit therapeutisch erwünscht, früher erreicht, verstärkt, verlängert oder der erstrebte Heilerfolg mit geringerer Menge der Wirksubstanz erreicht wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2003, a.a.O., sowie Kloesel/Cyran, a.a.O., § 22 Erl. 56e.
In diesem Zusammenhang wird kein Nachweis verlangt, sondern lediglich eine ausreichende Begründung, die sich aber notwendigerweise auf die mit dem Zulassungsantrag vorzulegenden Unterlagen zu stützen hat. Diese ist dann nicht erbracht, wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss nicht zulassen, wenn sie sachlich unvollständig sind - etwa zu bestimmten Forschungsergebnissen oder klinischen Erprobungen keine Stellung nehmen, die gegen die therapeutische Wirksamkeit einzelner Wirkstoffe sprechen - oder wenn sie inhaltlich unrichtig sind.
Vgl. hierzu BVerwG a.a.O. und Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 - und - 3 C 46.91 -, NJW 1994, 2433-2435 = Pharma Recht 1994, S. 77-83 sowie VG Köln, Urteile vom 12. Mai 2004 - 24 K 3465/00 - und - 24 K 5611/00 -.
Dabei sind hinsichtlich des Belegs des Beitrags eines jeden arzneilich wirksamen Bestandteils zur positiven Beurteilung des Arzneimittels keine geringeren Anforderungen zu stellen als hinsichtlich der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Präparats. Sie gelten auch für Arzneimittel der homöopathischen Therapierichtung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2007 - 3 B 16.06 -; ferner: VG Köln, Urteil vom 4. Juli 2006 - 7 K 5010/01 -.
Diesen Anforderungen genügen die von der Klägerin eingereichten Unterlagen und ins Feld geführten Argumente nicht, denn aus diesen ergibt sich nicht, dass die streitgegenständlichen arzneilich wirksamen Bestandteile zur Wirksamkeit des Präparates in den vorgegebenen Indikationen beitragen oder unerwünschten Effekten entgegenwirken.
Die Wirksamkeit der genannten Bestandteile lässt sich zunächst nicht bereits aus den einschlägigen Aufbereitungsmonographien der Kommission D ableiten.
Nach den „Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 AMG für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" vom 24. April 1997,
Bundesanzeiger (BAnz.) 100 vom 5. Juni 1997, S. 6724 f.,
die die Besonderheiten der Therapierichtung konkretisieren, hängt die Beantwortung der Frage, ob jeder Bestandteil einer fixen Kombination homöopathischer Einzelmittel - wie hier gegeben - einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, davon ab, dass sich die Arzneimittelbilder der Einzelbestandteile hinsichtlich des Indikationsanspruches gleichen oder ergänzen. Dabei erfolgt die Beurteilung bekannter fixer Kombinationen unter Verwertung der Monographien der Einzelstoffe. Sofern Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der fixen Kombination nach Zusammensetzung, Dosierung, Darreichungsform und Anwendungsgebieten auf Grund der Monographien der Einzelstoffe nicht bestimmbar sind, ist zusätzliches wissenschaftliches Erkenntnismaterial erforderlich. Dann kann die erforderliche Kombinationsbegründung nicht abstrakt, sondern nur präparatspezifisch und indikationsbezogen, mithin bezogen auf das konkret zur Zulassung anstehende fixe Kombinationsarzneimittel erfolgen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2005 - 13 A 4137/03 -, Pharma Recht 2006 S. 193 ff.
Hier ist die Vorlage und Auswertung präparatspezifischen Erkenntnismaterials erforderlich, da die Aufbereitungsmonographien der streitgegenständlichen arzneilich wirksamen Bestandteile einen Bezug zu dem mit der Indikationsformulierung angesprochenen Beschwerdebild nicht erkennen lassen. So sind für Alchimilla vulgaris: mit "chronischer Durchfall bei Lebererkrankung; Weißfluss", für Equisetum arvense: mit "Nieren- und Harnwegserkrankungen" und für Ilex aquifolium: mit "Bindehautentzündung" Indikatonen angegeben, welche dem Indikationsanspruch der Kombination nicht entsprechen.
Abweichendes ergibt sich auch nicht aus § 105 Abs. 4f Satz 2 AMG. Hiernach sind bei der Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung zwar die Besonderheiten der Therapierichtung zu berücksichtigen. Die Arzneimittelprüfrichtlinien vom 11. Oktober 2004 haben dies durch die Formulierung zum Ausdruck gebracht, dass vorgelegtes wissenschaftliches Erkenntnismaterial entsprechend dem Selbstverständnis und der Eigenerfahrung der Therapierichtung zu bewerten sei (1. Abschnitt Nr. 7). Ein allgemeiner Satz, demzufolge bei homöopathischen Fertigarzneimitteln, insbesondere bei fixen Kombinationen unterschiedlicher Wirkstoffe, auf eine präparatespezifische Begründung der Sinnhaftigkeit verzichtet werden kann, ist nicht ersichtlich.
Diesen Begründungsanforderungen wird das von der Klägerin vorgelegte wissenschaftliche Erkenntnismaterial nicht gerecht, denn es lässt den Schluss auf das beantragte und überwiegend von Knochenerkrankungen geprägte Anwendungsgebiet nicht mit der erforderlichen Sicherheit zu.
Die Beklagte hat schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass die Formulierung einer homöopathischen Indikationen nicht allein auf Grund einzelner im Arzneimittelbild genannter Symptome erfolgen kann, da die Anwendung des Arzneimittels in einer Mehrzahl der Fälle zu einem therapeutischen Erfolg führen soll. Dies bedeutet, dass die in den homöopathischen Verzeichnissen genannten Symptome für eine Therapieentscheidung nicht nur dem jeweiligen Wirkstoff zugeordnet werden müssen. Vielmehr ist es erforderlich, sie hinsichtlich ihrer Validität nach bestimmten Kriterien zu gewichten. Hieraus leitet die Beklagte ebenso nachvollziehbar die Forderung ab, dass aus dem Kreis der mit der beanspruchten Indikation verbundenen Beschwerden nur diejenigen zur Grundlage einer Indikationsformulierung dienen können, die durch gut bestätigte Charakteristika des jeweiligen Arzneimittels repräsentiert sind.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Januar 2007 - 24 K 4284/04 -.
Von der Obliegenheit einer so verstandenen Begründung ist die Klägerin nicht allein im Hinblick auf die bestehenden Schwierigkeiten bei der Umsetzung der klassischen homöopathischen Symptomensammlungen in klinische Indikationen entbunden.
Die im Mängelbeseitigungsverfahren vorgelegten Materialien zählen zwar hinsichtlich der jeweiligen Bestandteile zahlreiche in der homöopathischen sowie in der phytotherapeutischen Literatur genannte Symptome auf, die mit den Wirkstoffen in Verbindung gebracht werden. Dies deutet auf eine Vielzahl von Beschwerden unterschiedlichster Ursachen, ohne im Sinn einer wertenden Betrachtung - auch unter Berücksichtigung anderweitiger aus den Arzneimittelbildern ableitbarer Indikationen - Schwerpunkte der Anwendung der jeweiligen Wirkstoffe herauszuarbeiten, die einen Zusammenhang mit den beantragten Indikationen haben.
Schon das Gutachten von Dr. Scheurle aus dem Jahr 1993, das sich auf das Arzneimittel „T. „ in seiner ursprünglichen Zusammensetzung bezieht, nennt für Ilex aquifolium eine Ergänzung der Anwendungsgebiete um Rheumatismus und Arthritis, für Equisetum arvense „bindegewebskräftigend" und bezüglich Alchemilla vulgaris „Antipyretikum" (Fieber senkend). Insbesondere für letzteren Bestandteil ist ein Bezug zu dem beantragten Anwendungsgebiet nicht erkennbar. Insgesamt kommt der Gutachter lediglich zu dem Ergebnis, dass die drei Bestandteile, die nach seiner Einschätzung „keine ausgesprochen bekannten Rheumamittel sind", in Anbetracht des zugrundeliegenden Arzneimittelbildes als sinnvolle Ergänzung des Gesamtpräparates angesehen werden könnten. Die insoweit zitierten Anwendungsstudien beziehen sich ebenfalls auf das Arzneimittel in der alten Zusammensetzung.
Auch die vorgelegte „Bewertung der fixen Arzneimittel-Kombination" für das streitgegenständliche Arzneimittel enthält keine aussagekräftigen Ausführungen dazu, inwiefern jeder der in dem streitigen Präparat enthaltenen Wirkstoffe einen (eigenständigen) Beitrag zu der positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, denn sie enthält neben der Auflistung der Indikationsansprüche der jeweiligen Aufbereitungsmonographien hinsichtlich der Wirksamkeit der drei arzneilich wirksamen Bestandteile pflanzlichen Ursprungs in dem beantragten Anwendungsgebiet lediglich allgemeine Hinweise auf insbesondere phytotherapeutische Literaturstellen. Hinsichtlich des Bestandteils „Ilex aquifolium" wird auf Literaturstellen Bezug genommen, die allgemein rheumatische Erkran- kungen nennen, jedoch auch insoweit keinen Bezug zu den hier konkret beanspruchten Indikationen herstellen. Hierzu wird lediglich ausgeführt, dass Krankheiten im Stütz- und Bewegungsapparat oft mit Entzündungsvorgängen einhergehen, weshalb sich die Einzelmittel ergänzten. Soweit abschließend der positive Beitrag der drei Bestandteile als gegeben bewertet wird, wird diese Bewertung u.a. mit einer Literaturstelle begründet, die die „Rheumatherapie mit Phytopharmaka" beschreibt und sich damit gerade nicht auf die homöopathische Anwendung bezieht.
Auch die „Bewertete Literaturrecherche zum Komplexmittel T. N" von Gerhard Bleul aus dem Jahr 2004 gebietet keine andere Bewertung, denn dieser bezieht sich zum Beweis der entzündungshemmenden Wirkung der Urtinkturen der drei Wirkstoffe auf Versuche an befruchteten Hühnereiern (Paper), deren Ergebnisse schon nach Ansicht der Autoren hinsichtlich der Wirksamkeit am Menschen keine sichere Vorhersage zulassen, sowie auf einen Fütterungsversuch von Truthähnen (Canello) mit einem Komplexmittel, das neben „Equisetum arvense" drei weitere Bestandteile enthielt. Zu „Equisetum arvense" wurde des Weiteren ausgeführt, dass dieser in der Phytotherapie Anwendung finde, während in der Homöopathie der Winterschachtelhalm eingesetzt werde. Ob die Wirkung beider Arten gleich oder ähnlich ist, wird ausdrücklich offen gelassen. Hinsichtlich des Bestandteils Ilex aquifolium wird auf Einträge verwiesen, die die Anwendung bei allgemeinen und rheumatischen Gliederschmerzen erwähnen. Für die anderen Indikationen kommt Bleul zu dem Ergebnis, dass sich keine Belege in der untersuchten Literatur finden.
Auch die Anwendungsbeobachtungen/Praxisstudien lassen unabhängig von den methodischen Unzulänglichkeiten keinen Rückschluss auf den Wirkbeitrag der drei Bestandteile zu.
Insgesamt lässt sich feststellen, dass hinsichtlich eines Teils der vorgelegten Literatur (z.B. Liber Herbarum, Plants for a future, Rheumatherapie mit Phytopharmaka) bereits schon nicht belegt ist, das diese den hier maßgeblichen Bereich der homöopathischen Anwendung betreffen. Andere zum Beleg der Wirksamkeit der Einzelstoffe aufgeführten Zitate (etwa „Alchemilla.." Madejsky, Alchemilla e.V.) beschreiben angeblich durchgeführte Untersuchungen, ohne deren Ergebnisse kundzutun, oder belassen es bei der allgemeinen Beschreibung von einer Vielzahl von aufgetretenen Symptomen.
Eine Begründung oder auch nur Plausibilisierung dafür, dass hier eine Kombination von sieben Wirkstoffen gewählt wurde, fehlt. Es ist nicht ersichtlich, welche therapeutische Rolle insbesondere die drei streitgegenständlichen Wirkstoffe im Gefüge der übrigen Kombinationspartner spielen, insbesondere ob nicht einzelne von ihnen schlicht verzichtbar wären. Zwar hat der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass das ohne diese drei pflanzlichen Wirkstoffe auf dem Markt befindliche Präparat hinsichtlich der hier beantragten Anwendungsgebiete nicht vollumfänglich wirksam sei, dies ist jedoch auch kein Beleg dafür, dass hier die Hinzufügung aller drei Wirkstoffe erforderlich ist. Es fehlen insgesamt Ausführungen dazu, ob und gegebenenfalls welcher arzneilich wirksame Bestandteil aus welchen (sonstigen) Gründen in dem Kombinationspräparat enthalten ist. Hierfür bieten auch die im gerichtlichen Verfahren ausgewerteten weiteren Erkenntnismaterialien keine Anhaltspunkte.
Da schon die Begründung der Wirkbeiträge der einzelnen arzneilich wirksamen Bestandteile und insbesondere ihr Verhältnis untereinander innerhalb der Kombination nicht überzeugend erläutert, geschweige denn plausibel dargetan worden ist, bedarf es hier auch in Ansehung der Besonderheiten der homöopathischen Therapierichtung keiner weiteren Auseinandersetzung mit den einzelnen vorgelegten Literaturzitaten, die sich im Übrigen im Wesentlichen darauf beschränken, ohne weitere Details Hinweise auf die Anwendung in unterschiedlichsten Anwendungsgebieten zu liefern.
Für die spezifische Kombination der Wirkstoffe in dem streitgegenständlichen Arzneimittel und ihren jeweils besonderen positiven Beitrag im Rahmen der in Anspruch genommenen Anwendungsgebiete werden nach allem also weder taugliche Referenzuntersuchungen angeführt, noch liegt eine konkret darauf bezogene sonstige tragfähige Begründung vor.
Soweit sich die Klägerin auf Grund der langjährigen Vermarktung des Arzneimittels in diesem Zusammenhang sinngemäß auf den sog. „well-established use" im Sinne der Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 beruft, kommt dem vorliegend bereits deshalb keine Bedeutung zu, weil die diese europarechtlichen Maßgabe umsetzende Vorschrift des § 22 Abs. 3 AMG lediglich erleichterte Anforderungen an die Beibringung der erforderlichen Zulassungsunterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG enthält. Von der Pflicht zur Vorlage einer ordnungsgemäßen Begründung des Beitrags eines jeden Wirkstoffs in einem Kombinationspräparat zur positiven Beurteilung des Arzneimittels befreit diese Bestimmung den Antragsteller hingegen nicht, wie sich bereits aus der im Verhältnis zu den Zulassungsunterlagen in § 22 Abs. 2 AMG eigenständigen Forderung nach einer (besonderen) Kombinationsbegründung in § 22 Abs. 3a AMG ergibt.
Anlass - wie von der Klägerin angeregt - ein Sachverständigengutachten zu der Frage einzuholen, ob das vorgelegte Erkenntnismaterial eine ausreichende Begründung für die Wirksamkeit bzw. die Kombination liefert, bestand nicht, denn für die Entscheidung, ob die vorgelegten Unterlagen eine ausreichende Begründung für den positiven Beitrag jedes Bestandteils zur Gesamtwirkung des Arzneimittels liefern, drängte sich die Notwendigkeit einer Beweisaufnahme schon deshalb nicht auf, weil es sich hierbei um eine rechtliche Würdigung handelt, die von dem Gericht zu treffen ist. Im Übrigen war eine Beweisaufnahme auch deshalb nicht geboten, weil die Kommission D in ihrer Sitzung vom 18. Mai 2005 empfohlen hatte, die Zulassung abzulehnen, und damit eine sachverständige Äußerung abgegeben hat, die diese Einschätzung bestätigt.
Der Klägerin ist auch nicht in der Annahme zu folgen, die Kommission D repräsentiere nicht den Bereich der homöopathischen Komplexarzneimittel. Die in Fällen der vorliegenden Art nach § 25 Abs. 7 Satz 4 AMG zwingend zu beteiligende Kommission D setzt sich vielmehr aus Sachverständigen zusammen, die auf den jeweiligen Anwendungsgebieten und in der jeweiligen Therapierichtung über wissenschaftliche Kenntnisse verfügen und praktische Erfahrungen gesammelt haben. Das Bundesministerium beruft die Mitglieder der Kommissionen ausschließlich auf Vorschlag der für diese Therapierichtungen kompetenten und repräsentativen Fachgesellschaften. Hierdurch wird nicht nur ein hohes Maß an Spezialwissen und praktischer Erfahrung, sondern auch hinreichende Pluralität der vertretenen wissenschaftlichen Auffassungen gewährleistet,
Vgl. im Einzelnen: Kloesel/Cyran, § 25 Erl. 100 - 125.
Es ist nichts dafür ersichtlich, dass - wie die Klägerin ohne nähere Substantiierung ausführt - das ablehnende Votum der Kommission D gegen einen grundgesetzlich geforderten wissenschaftlichen Pluralismus verstößt, indem es eine bestimmte Lehre innerhalb der homöopathischen Therapierichtung für verbindlich erklärt oder außer Acht lässt. Dass ein konkretes Therapiekonzept nicht die Zustimmung der zuständigen Fachgremien findet, ist vielmehr logische Folge des Zulassungsverfahrens und grundsätzlich hinzunehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Anlass, die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, bestand nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 AMG
§ 25 AMG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 AMG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 105 Abs. 1 AMG
§ 25 Abs. 2 AMG
§ 105 Abs. 5
Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 5 Satz 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG
§ 22 Abs. 3a AMG
§ 105 Abs. 4 Satz 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG
§ 25 Abs.2 Satz 1 Nr. 5a AMG
§ 25 Abs. 6 und 7 AMG
§ 105 Abs. 4f Satz 2 AMG
§ 22 Abs. 3 AMG
§
22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG
§ 22 Abs. 2 AMG
§ 25 Abs. 7 Satz 4 AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 6 und 7 des
Arzneimittelgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004,
180
NJW 1994, 2433
3 C 28.02
3 C 3.03
3 C
21.91
3 C 46.91
24 K 3465/00
24 K 5611/00
3 B 16.06
7 K 5010/01
13 A 4137/03
24 K 4284/04