Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-12-06, Aktenzeichen 1 L 3340/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:1206.1L3340.04.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
Die Entscheidungsformel soll den Beteiligten vorab per Fax bekannt gegeben werden.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 10. November 2004 wörtlich gestellte Antrag,
den Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 15. Oktober 2004 über die Bildung und Besetzung des Jugendhilfeausschusses nicht zu vollziehen,
ist unter Berücksichtigung des Schriftsatzes vom 1. Dezember 2004 („weite Auslegung" und „Verpflichtung zur Beanstandung") gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO umfassend dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller (im Wege der einstweiligen Anordnung) eine Aussetzung (= vorläufige Bezeichnung als unwirksam) des genannten Ratsbeschlusses sowie Maßnahmen begehrt, die im Ergebnis zu einer Wiederholung der Neuwahl des Jugendhilfeausschusses führen. Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg.
Dieses Begehren wäre in der Hauptsache als Leistungsklage gegen die Körperschaft zu richten. Deshalb hat die Kammer das Passivrubrum von Amts wegen geändert.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung [ZPO]).
Es fehlt sowohl an einem im Wege der einstweiligen Anordnung zu sichernden Anspruch (1.) als auch an einem Anordnungsgrund (2.) im Sinne der angegebenen Vorschriften.
1. Den erforderlichen Anordnungsanspruch hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht. Nach der im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens allein möglichen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist nicht erkennbar, dass er sich in einem Hauptsacheverfahren mit Erfolg gegen den angegriffenen Ratsbeschluss vom 15. Oktober 2004 wenden kann (a.) bzw. sich in einem Hauptsacheverfahren die Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses ergeben wird (b.).
a. Der Anordnungsanspruch scheitert bereits daran, dass dem Antragsteller eigene Rechte bezüglich der Besetzung des Jugendhilfeausschusses nicht zustehen; auch macht er keine fremden Rechte befugtermaßen in eigenem Namen geltend.
aa. Die einschlägigen jugendhilferechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (§ 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII und § 4 Abs. 4 AG KJHG NRW) räumen nur den (im Bereich des öffentlichen Trägers wirkenden) „anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe" entsprechende rechtliche Positionen in Bezug auf den Jugendhilfeausschuss ein. Abgestellt wird dabei nach - soweit ersichtlich - einhelliger Meinung auf die (förmliche) Anerkennung nach § 75 SGB VIII.
Vgl. Wiesner in Wiesner/Mörsberger/Oberloskamp/Struck, SGB VIII, Kinder- und Jugendhilfe, Kommentar, 2. Auflage 2000, § 71 SGB VIII Rn. 5; Münder u.a., Frankfurter Kommentar zum SGB VIII: Kinder- und Jugendhilfe, 4. Auflage 2003, § 71 SGB VIII Rn. 5; Busch/Fieseler in Fieseler/Schleicher, Kinder- und Jugendhilferecht, Gemeinschaftskommentar zum SGB VIII, Stand der 14. Ergänzungslieferung November 2003, § 71 SGB VIII Rn. 16; Mahler/Kunkel in Kunkel, Kinder- und Jugendhilfe, Lehr- und Praxiskommentar, 2. Auflage 2003, § 71 SGB VIII Rn. 4.
Die vom Antragsteller angeführte Passage (zu § 9 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt von 1961 - JWG - ) aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,
Urteil des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967 - 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 - , BVerfGE 22, S. 180 ff. (S. 214),
deckt den gegenteiligen Standpunkt nicht und führt auch deshalb zu keinem anderen Ergebnis, weil in § 14 Abs. 1 Nr. 2 JWG - anders als heute in § 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII - die Anerkennung als Träger der freien Jugendhilfe jedenfalls nicht ausdrücklich vorausgesetzt war.
Vgl. Wiesner in Wiesner/Mörsberger/Oberloskamp/Struck, a.a.O..
Die demnach erforderliche förmliche Anerkennung (nach § 75 SGB VIII i.V.m. § 25 AG KHJG NRW) lässt sich für den Antragsteller - einen Zusammenschluss von in N tätigen Jugendorganisationen und Jugendgemeinschaften - nicht feststellen. Der Umstand, dass der Antragsteller seit Jahren durch die Antragsgegnerin gefördert worden ist, kann die förmliche Anerkennung als Träger jedenfalls im Hinblick auf die hier streitige Besetzung des Jugendhilfeausschusses nicht ersetzen. Dies gilt schon deshalb, weil die dabei herangezogenen Richtlinien für die Förderung der Jugendarbeit der Stadt N vom 19. Juni 2001 (unter Punkt VI.) zwischen den „anerkannten Jugendverbänden und Jugendgemeinschaften" bzw. „Trägern" einerseits und dem Antragsteller andererseits differenzieren. Setzte die Förderung hiernach keine Anerkennung voraus, kann die Gewährung auch nicht als konkludente Anerkennung gedeutet werden. Ob der Antragsteller wie ein anerkannter Träger zu behandeln wäre, wenn er einen Anspruch auf Anerkennung hätte, kann offen bleiben. Denn die Voraussetzungen eines solchen Anspruchs sind weder dargetan noch glaubhaft gemacht. Aus der Satzung für das Jugendamt der Stadt N vom 26. November 1993, geändert durch den Ersten Nachtrag vom 27. September 2001, - JAS - ergibt sich ebenfalls kein eigenes Recht des Antragstellers. Die maßgebliche Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 1 lit. b JAS bezieht sich wiederum auf die anerkannten Träger der freien Jugendhilfe und legt sodann fest, dass von den sechs vorzuschlagenden Personen mindestens je zwei „den Vorschlägen der Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtsverbände und des Stadtjugendrings N e.V. entnommen werden" sollen. Schon der Wortlaut macht deutlich, dass nur die Mitglieder sowohl der Arbeitsgemeinschaft, als auch des Antragstellers - aber nicht dieser selbst - als Anspruchberechtigter gemeint sind; dieser Befund wird durch den Zusammenhang mit dem vorhergehenden Satz („anerkannte Träger") sowie dadurch bestätigt, dass kein Grund für eine Differenzierung unter den „Dachorganisationen" ersichtlich ist.
bb. Dem Antragsteller, der sich ausdrücklich auf (vermeintlich) eigene Rechte beruft, steht auch keine gesetzliche Ermächtigung zur Seite, kraft derer er in eigenem Namen die etwaigen Rechte seiner Mitglieder geltend machen könnte; ebenso fehlt es offenbar an einer entsprechenden Ermächtigung durch diese Jugendverbände.
b. Ein Anordnungsanspruch stünde dem Antragsteller aber auch dann nicht zur Seite, wenn er als anerkannter Träger anzusehen wäre bzw. die Rechte seiner Mitglieder geltend machen dürfte.
aa. Aus der bundesrechtlichen Regelung des § 71 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 SGB VIII kann ein Anspruch auf Wahl der eigenen Kandidaten nicht abgeleitet werden. Die Bestimmung, wonach Vorschläge der Jugendverbände und der Wohlfahrtsverbände angemessen zu berücksichtigen sind, dürfte als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen sein, die kein wehrfähiges subjektiv-öffentliches Recht vermittelt.
Vgl. nur Busch/Fieseler in Fieseler/Schleicher, a.a.O., § 71 SGB VIII Rn. 15: „Daraus folgt jedoch nicht, dass der einzelne Träger einen Anspruch auf Berücksichtigung seiner Wahlvorschläge hat (Bernzen, 1996, S. 19)."
Der Hinweis des Antragstellers, die genannten Vorschriften vermittelten (ihm) ein subjektiv-öffentliches Recht bzw. das Vorschlagsrecht vermittele wegen seiner herausragenden Bedeutung einen öffentlich-rechtlichen Anspruch, kann zu keinem anderen Ergebnis führen, weil es hier nicht um das Vorschlagsrecht, sondern um die Berücksichtigung der Vorschläge geht. Daher ist es in diesem Zusammenhang ohne Belang, ob das Vorschlagsrecht durch die anerkannten Träger einklagbar ist.
So beispielsweise Busch/Fieseler, a.a.O. und Krug/Grüner/Dalichau, SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe, Kommentar und Rechtssammlung, Stand der 78. Ergänzungslieferung Mai 2004, § 71 SGB VIII Anm. II. 3..
Überdies ist die Vorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 SGB VIII durch die Wahl des Rates der Antragsgegnerin vom 15. Oktober 2004 nicht verletzt worden. Bedeutet die Norm faktisch, dass immer dann, wenn von den beiden dort genannten Trägerbereichen (Jugendverbände und Wohlfahrtsverbände) Vorschläge gemacht werden, mindestens je ein Vertreter zu berücksichtigen ist,
vgl. Schellhorn, Sozialgesetzbuch, Achtes Buch, Kommentar, 2. Auflage 2000, § 71 SGB VIII, Anm. 7 mit Hinweis auf Wiesner, FuR 1990, S. 325 (S. 334),
so ist diesem Erfordernis genügt: Mit Herrn T von der Aktion „Freizeit behinderter Jugendlicher" e.V. ist der Trägerbereich der Jugendverbände zum Zuge gekommen. Durch die Wahl des vom Antragsteller vorgeschlagenen Herrn H vom Ring deutscher Pfadfinder/innen als Vertreter ist der Kreis der Jugendverbände zudem durch eine weitere Person repräsentiert.
bb. Die landesrechtliche (Ausführungs-)Vorschrift des § 4 Abs. 4 Satz 5 AG KJHG NRW kann ebenfalls keinen Anspruch auf Wahl der vom Antragsteller vorgeschlagenen Kandidaten begründen. Dabei kann dahinstehen, ob die Norm - über das Bundesrecht hinaus - einen subjektiv-öffentlichen Gehalt zu Gunsten der anerkannten Träger aufweist. Im Hinblick auf die oben angeführte Wahl der beiden Vertreter aus den Reihen der Jugendverbände ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nichts dafür dargetan oder sonst ersichtlich, dass der Rat der Antragsgegnerin von der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative bei der Bewertung der „Bedeutung ihrer Arbeit für die Jugendhilfe",
vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand der 13. Ergänzungslieferung Mai 2004, § 50 GO NRW, Anm. 6.9,
bei der es entscheidend auf die sachliche Arbeit des Trägers der freien Jugendhilfe ankommt,
vgl. Krug/Grüner/Dalichau, a.a.O.,
in fehlerhafter Weise Gebrauch gemacht hätte.
cc. Auf die zur Begründung seines Antrags in erster Linie herangezogene Satzungsbestimmung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 lit. b JAS) vermag sich der Antragsteller auch dann nicht mit Erfolg zu berufen, wenn entgegen dem oben Gesagten seine eigene Berechtigung aus der Norm für möglich gehalten würde. Es bestehen erhebliche Zweifel, ob diese - insoweit über das Bundes- und Landesrecht hinausgehend - einen subjektiv-öffentlichen Anspruch (für die Mitglieder des Antragstellers) begründet. Des Weiteren spricht einiges dafür, dass die Bestimmung höherrangigem Recht widerspricht: Zum Einen ist eine Kollision mit der jugendhilferechtlichen Norm des § 4 Abs. 4 Satz 5 AG KJHG NRW insoweit vorgezeichnet, als die Satzungsbestimmung die Berücksichtigung von zwei Personen aus dem Bereich der Mitglieder des Antragstellers unabhängig von deren aktueller Bedeutung für die Arbeit der Jugendverbände in Mönchengladbach festschreibt. Sie legt den Rat damit potentiell auf eine gesetzeswidrige Entscheidung fest. Zum Anderen ergeben sich Bedenken im Hinblick auf den kommunalverfassungsrechtlichen Grundsatz des freien Mandats. Demnach sind die Ratsmitglieder verpflichtet, in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das örtliche Wohl bestimmten Überzeugung zu handeln und an Aufträge nicht gebunden (§ 43 Abs. 1 GO NRW). Diese vom Gesetzgeber verfasste Freiheit der Ratsmitglieder kann durch - anderweitiges - Gesetz, nicht aber ohne weiteres durch eine untergesetzliche Rechtsnorm eingeschränkt werden. Die Festlegung ist hier umso bedenklicher, als die seit 1993 unveränderte Bestimmung des § 4 Abs. 2 Satz 1 lit. b JAS von der neu gewählten Vertretungskörperschaft bei der nach der Kommunalwahl anstehenden Neuwahl des Jugendhilfeausschusses (vgl. § 4 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG KJHG NRW) jeweils vorgefunden wird, die Möglichkeit einer vorherigen Änderung der durch einen Rat in anderer Zusammensetzung Jahre zuvor beschlossenen Satzung also praktisch kaum besteht.
Vgl. zum Verhältnis der Vorschriften des Jugendhilferechts über die Besetzung des Jugendhilfeausschusses zum allgemeinen Gemeinderecht: OVG NRW, Urteil vom 2. März 2004 - 15 A 4168/02 - , bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 18. Juni 2004 - 8 B 41/04 - (juris).
Schließlich lässt sich der Satzungsbestimmung auf Grund ihrer Ausgestaltung als „Soll-Vorschrift" unabhängig von den obigen Erwägungen ein zwingender Anspruch auf Berücksichtigung nicht entnehmen.
Ist demnach ein Anordnungsanspruch zu verneinen, kommt es auf die Frage, ob an seine Glaubhaftmachung gesteigerte Anforderungen in Richtung einer hohen Erfolgswahrscheinlichkeit in der Hauptsache zu stellen sind, weil das Begehren weit gehend auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft, nicht mehr an.
2. Ebenso wenig gibt es einen Anordnungsgrund. Die hier allein in Betracht kommende Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) setzt voraus, dass wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder andere - vergleichbar dringliche - Gründe hierfür gegeben sind, und nicht die Klärung im Hauptsacheverfahren abgewartet werden kann. Dies ist nicht glaubhaft gemacht. Es entspricht ständiger Rechtsprechung zum - insoweit vergleichbaren - Kommunalverfassungsstreit, dass die Abgrenzung innerorganisatorischer Kompetenzen regelmäßig im Klageverfahren zu erfolgen hat und keiner Sicherung durch einstweilige Anordnung bedarf.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 - und zuletzt Beschluss der Kammer vom 16. Juli 2004 - 1 L 1270/04 -, Seite 6 des Beschlussabdrucks.
Diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass juristische Personen bzw. ihre Organe zeitlich unbefristet bestehen und ihre Kompetenzen nicht um ihrer selbst willen, sondern im öffentlichen Interesse eingeräumt sind. Damit kann ein später nachfolgendes Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in einer dem gerichtlichen Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es auch während des Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen sein. Dementsprechend muss eine einstweilige Anordnung, die jener Klärung vorgreifen soll, geradezu unabweisbar sein. Dass schon eine vorübergehende Verletzung der von ihm behaupteten Beteiligungsrechte den Antragsteller in der von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorausgesetzten Weise träfe, ist nicht ersichtlich. Weder ist deutlich geworden, warum die durch den Rat der Antragsgegnerin vorgenommene Wahl der Mitglieder des Jugendhilfeausschusses bei einem etwaigen Erfolg des Antragstellers (oder der in ihm zusammengeschlossenen Jugendverbände) in der Hauptsache nicht wiederholt werden könnte, noch, dass die Arbeit des Antragstellers auf dem Sektor der Jugendhilfe gefährdet wäre, wenn es für diese Übergangszeit bei der vorgenommenen Besetzung des Jugendhilfeausschusses bliebe.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG. Maßgebend ist danach die sich für den Antragsteller ergebende Bedeutung der Sache. Da der Antragsteller wie in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren Beteiligungs- und Besetzungsrechte geltend macht, erscheint es sachgerecht, den hierfür im aktuellen Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004,
NVwZ 2004, S. 1327 - 1332,
unter Punkt 22.7 vorgeschlagenen Betrag in Höhe von 10.000,00 Euro zu Grunde zu legen; von einer Halbierung dieses Betrages wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer hier abgesehen, da das Antragsbegehren im Wesentlichen auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG
§ 75 SGB VIII
§ 71 SGB VIII
§ 25 AG
§ 50 GO NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 71 Abs. 1 Nr. 2
SGB VIII
§ 4 Abs. 4 AG
§ 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII
§ 71 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 SGB VIII
§ 4 Abs. 4 Satz 5 AG
§ 43 Abs. 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 4168/02
8 B 41/04
15 B 2283/92
1 L 1270/04