Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-06-28, Aktenzeichen OVG 3 S 40.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0628.OVG3S40.10.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Juni 2010 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 5 000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht hat den Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung verpflichtet, der Antragstellerin zur Durchführung ihres Bundesparteitages am 17. Juli 2010 den Sitzungssaal der Bezirksverordnetenversammlung Tempelhof-Schöneberg von Berlin im Rathaus Schöneberg zu den für die Vergabe von Räumen üblichen Bedingungen zur Verfügung zu stellen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, das gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Umfang der Prüfung des Oberverwaltungsgerichts bestimmt, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung abzuweisen.
1. Der Antragsgegner macht geltend, für die Überlassung des in Rede stehenden Saales am 17. Juli 2010 fehle es an dem erforderlichen behördlichen Antrag vor Einleitung des Eilrechtsschutzverfahrens. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse sich dem Schreiben der Antragstellerin vom 3. Mai 2010 ein solcher Antrag nicht entnehmen; hierbei handele es sich nur um ein den eigentlichen Vergabeantrag vorbereitendes Auskunftsbegehren, um in Erfahrung zu bringen, an welchen Tagen der Saal frei sei.
Dieses Vorbringen überzeugt nicht. Es blendet das Geschehen im zeitlichen Vorfeld des Eilrechtschutzverfahrens aus und wird der hohen Bedeutung, die das Grundgesetz den Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes beimisst (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17. November 1994 - 2 BvB 1/93 -, BVerfGE 91, 262, 267 ff.; Klein in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Stand August 2005, Rz. 160 zu Art 21), nicht gerecht.
Die Antragstellerin hatte bereits unter dem 21. April 2010 die Überlassung des Tagungssaales der Bezirksverordnetenversammlung im Rathaus Schöneberg zur Durchführung ihres Bundesparteitages für den dafür ursprünglich vorgesehenen Termin am 5. Juni 2010 beantragt. Der für die Raumvergabe zuständige Mitarbeiter des Antragsgegners hatte noch am 26. April 2010 ausdrücklich angegeben, der Saal sei seinen Aufzeichnungen nach am 5. Juni 2010 nicht vergeben, dies jedoch unter den Vorbehalt einer Nachfrage beim Vorsteher der Bezirksverordnetenversammlung gestellt. Am 27. April 2010 teilte der Antragsgegner mit, dass der Saal am 5. Juni 2010 nach Auskunft des Vorstehers der Bezirksverordnetenversammlung bereits anderweitig vergeben sei. Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, die per Telefax am 3. Mai 2010 erfolgte Aufforderung der Antragstellerin, einen Ersatztermin zu benennen, für den in den Monaten Juni bzw. Juli 2010 sämtliche Sonnabende und notfalls auch die Sonntage in Betracht kämen, als konkludenten Antrag auf Raumüberlassung an einem dieser Tage zu verstehen. Dass es sich um ein reines Auskunftsbegehren gehandelt haben soll, wie der Antragsgegner meint, ist nicht stichhaltig. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner einen solchen Anspruch in Zweifel zieht, ein dahingehendes Begehren also zumindest unpraktikabel wäre, verkennt er, dass die Durchführung des Bundesparteitages einer politischen Partei mit einem erheblichen organisatorischen Aufwand verbunden ist. Angesichts des deutlich zu Tage tretenden Interesses der Antragstellerin, den Parteitag noch im Juni oder Juli 2010 durchzuführen, konnte ihr schlechterdings nicht zugemutet werden, die Erteilung einer Auskunft abzuwarten und gegebenenfalls noch gerichtlich zu erstreiten. Abgesehen davon legt die bereits angesprochene hohe Bedeutung, die politischen Parteien für die demokratische Ordnung der Bundesrepublik Deutschland zukommt, es nahe, nicht am Wortlaut der Aufforderung zu haften, sondern das erkennbare Anliegen der Antragstellerin durch eine diesem Anliegen günstige Auslegung zu fördern.
2. Das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, der Anspruch der Antragstellerin auf Nutzung des in Rede stehenden Saales folge aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. mit der Verwaltungspraxis des Antragsgegners und der dadurch eingetretenen Selbstbindung. Die am 18. Mai 2010 vom Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg mit sofortiger Wirkung beschlossene Nutzungs- und Entgeltordnung, nach deren § 2 Abs. 4 Räume an Parteien nur noch für Veranstaltungen der im Bezirk gebildeten Kreisverbände oder Bezirksgruppen vergeben werden, stehe dem Anspruch der Antragstellerin nicht entgegen. Das Bezirksamt habe den Beschluss erst gefasst, nachdem die Antragstellerin die Nutzung des Saales bereits beantragt habe. Der Beschluss sei in so engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Antrag der Antragstellerin ergangen, dass der Anschein entstehe, diese solle absichtlich von der Raumnutzung ausgeschlossen werden. Ein solches Vorgehen sei mit dem Gebot der Gleichbehandlung und mit dem Gebot der Chancengleichheit für politische Parteien nicht zu vereinbaren.
Das steht mit der Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 3. April 2009 - OVG 3 S 36.09 -, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 28. März 1969 - VII C 49.67 -, BVerwGE 31, 368, 370) im Einklang. An dieser Rechtsauffassung (ebenso VGH Mannheim, Beschluss vom 11. Mai 1995 - 1 S 1283/95 -, NVwZ-RR 1996, 681, 682; OVG Bautzen, Beschluss vom 12. April 2001 - 3 BS 10/01 -, NVwZ 2002, 615, 616; Ossenbühl, DVBl 1973, 289, 296; differenzierend und ablehnend für eine im Wege der Satzung erfolgte Neuregelung des Nutzungszwecks: OVG Weimar, Beschluss vom 16. September 2008 - 2 EO 490/08 -, ThürVBl. 2009, 128, 130; Augsberg in Kersten/Rixen, Parteiengesetz und europäisches Parteienrecht, 2009, § 5, Rz. 94) ist auch in Anbetracht des Beschwerdevorbringens festzuhalten.
Der Antragsgegner macht geltend, für den in Rede stehenden Anspruch komme es allein auf die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis an. Der Antragstellerin werde eine Änderung der bisherigen Vergabepraxis, nicht aber die am 18. Mai 2010 beschlossene Nutzungs- und Entgeltordnung entgegengehalten. Die Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 3. April 2009, a.a.O.) und die darin in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28. März 1969, a.a.O.) lasse sich dogmatisch nicht begründen. Nach allgemeinem Verwaltungsrecht sei für die Behördenentscheidung die bei Ihrem Erlass bestehende Sach- und Rechtslage maßgeblich, soweit nicht das materielle Recht anderes bestimme. Der Sache nach gehe es in den zitierten Entscheidungen um die Abwehr von Missbrauch. Eine etwaig missbräuchliche Ermessensausübung wäre aber ohnehin rechtswidrig. Der präventiven Abwehr durch einen Grundsatz der Unbeachtlichkeit von Änderungen der Verwaltungspraxis während eines Verfahrens bedürfe es hierfür nicht. Abgesehen davon sei die Nutzungs- und Entgeltordnung vom 18. Mai 2010 nach ihrer Entstehungsgeschichte und ihrer alle Parteien gleichermaßen treffenden Regelung in § 2 Abs. 4 nicht geeignet, den Anschein fehlender Sachgerechtigkeit zu erwecken. Ferner wäre ein Gebot, das Vergabeverfahren nach den zum Zeitpunkt einer Antragstellung geltenden Bedingungen abzuwickeln, nicht mit den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung in Einklang zu bringen.
Diese Einwendungen greifen nicht durch.
a) Dass Änderungen der Vergabepraxis zu einem Zeitpunkt, zu dem eine Partei die Überlassung von Räumlichkeiten bereits beantragt hat, unberücksichtigt bleiben, findet seine Rechtfertigung in dem strikten Gleichbehandlungsgebot, dem die Gemeinden oder die sonstigen Träger öffentlicher Gewalt nach Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 GG und § 5 Abs. 1 PartG unterliegen, wenn sie ihre Einrichtungen auch politischen Parteien zur Verfügung stellen (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1989 - 7 B 184/88 -, NJW 1990, 134,135). Hieraus ergibt sich zugleich eine Neutralitätsverpflichtung der Träger öffentlicher Gewalt im Sinne von § 5 Abs. 1 PartG, die es nicht zulässt, die Vergabe öffentlicher Räumlichkeiten zum Teil des politischen Meinungskampfes zu machen. Schon um den allein aus der zeitlichen Geschehensabfolge nahegelegten Verdacht einer Änderung der Vergabepraxis ohne anzuerkennenden allgemeinen Grund und damit jeglichen „bösen Schein“ einer politisch motivierten Einflussnahme auszuschließen, ist es geboten, einen bereits gestellten Überlassungsantrag nach den bisher geltenden Grundsätzen zu bescheiden. Insoweit handelt es sich um eine Sondersituation, die es rechtfertigt, maßgeblich auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Vergabeantrags abzustellen. Daher geht der Einwand der Beschwerde fehl, auch die Parteien müssten, „was grundsätzlich jedem Bürger zugemutet wird“, das Risiko einer nach der Antragstellung eingetretenen Änderung der Sach- oder Rechtslage tragen.
Das weitere Argument, es gehe der Sache nach um die Abwehr von (konkretem) Missbrauch, der im Falle der Beschlussfassung vom 18. Mai 2010 nicht vorliege, verkennt das Postulat, bei den Vergabeentscheidungen bereits jeglichen bösen Schein einer Einflussnahme zu vermeiden. Abgesehen davon dürfte es vielfach ohne nähere, zeitaufwändige Aufklärung kaum möglich sein, abschließend zu bestimmen, ob die Änderung der Vergabepraxis auf einem anzuerkennenden allgemeinen Grund oder - auch - auf Gründen, die an dem Programm und der Zielrichtung der antragstellenden Partei orientiert sind, beruht. Da Streitigkeiten der vorliegenden Art typischerweise in gerichtlichen Eilrechtsschutzverfahren ausgetragen werden, in der der jeweilige Antragsteller mit der Glaubhaftmachung (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO) seiner materiellen Anspruchsposition belastet ist, würde vielfach der Partei das Nachweisrisiko aufgebürdet werden.
Danach kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die am 18. Mai 2010 mit sofortiger Wirkung beschlossene Nutzungs- und Entgeltordnung auf anerkennenswerten sachlichen Gründen beruht und - wie der Antragsgegner hervorhebt - gleichermaßen alle Parteien betrifft, inhaltlich also neutral ist. Dem Antragsgegner ist allerdings einzuräumen, dass angesichts der bereits im Juni 2009 erfolgten Bezirksamtsvorlage („Nutzungskonzept für die Vergabe von Räumen auf der Grundlage einer Nutzungs- und Entgeltordnung“) ausgeschlossen werden kann, dass es sich um eine gezielt gegen das Begehren der Antragstellerin gerichtete Maßnahme handelt. Der Antragsgegner hat indes nicht plausibel dargelegt, aus welchen Gründen es am 18. Mai 2010 zur Beschlussfassung über die Vorlage gekommen ist, nachdem sie zunächst auf Ende August 2009 vertagt und im September 2009 zu weiteren Prüfungen eine bezirkliche Arbeitsgruppe gebildet worden war. Die Erklärung, zur Beschlussfassung am 18. Mai 2010 sei es gekommen, nachdem absehbar geworden sei, dass die im September 2009 in die Wege geleitete Prüfung noch weitere Zeit in Anspruch nehmen würde, ist unsubstantiiert und nicht geeignet, den Verdacht - zumindest den bösen Schein - einer durch den Vergabeantrag der Antragstellerin motivierten beschleunigten Beschlussfassung auszuschließen.
b) Entgegen der Auffassung des Antragsgegners lässt sich auch das in der Rechtsprechung entwickelte Gebot, das Vergabeverfahren nach den zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Bedingen abzuwickeln, unschwer mit den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung in Einklang bringen. Insbesondere kann eine noch nach den alten Grundsätzen erfolgende Vergabeentscheidung nicht ernsthaft als Beleg für eine Fortschreibung der bisherigen Vergabepraxis oder für die Begründung einer von den beschlossenen Änderungen abweichenden Praxis gewertet werden, wenn der Träger öffentlicher Gewalt die Änderung der bisherigen Vergabegrundsätze durch eine die zukünftige Praxis antizipierende anderweitige Regelung bereits beschlossen hat. Er wird lediglich noch für im Zeitpunkt der Änderung bereits vorliegende Vergabeanträge an seiner bisherigen Praxis festgehalten. Das ist für den in Betracht kommenden überschaubaren Zeitraum und die allenfalls zu erwartende geringe Zahl entsprechender Fälle angesichts der mehrfach erwähnten hohen verfassungsrechtlichen Bedeutung der Parteien hinzunehmen, zumal konkrete Rechtsverluste für den betroffenen Träger öffentlicher Gewalt damit nicht einhergehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Wert des Beschwerdegegenstandes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 5 Abs. 1 PartG
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 91, 262, 267
BVerwGE 31, 368, 370
NVwZ-RR 1996, 681, 682
NVwZ 2002, 615, 616
DVBl 1973, 289, 296
NJW 1990, 134,135
2 BvB 1/93
3 S 36.09
VII C 49.67
1 S 1283/95
3 BS 10/01
2 EO 490/08
7 B 184/88