Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-06, Aktenzeichen 19 K 757/23
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2025:1006.19K757.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Eis-to-go-Geschäft in einer Einkaufsmall in der L. Innenstadt.
Am 18. Januar 2022 stellte sie einen Antrag auf Gewährung von Überbrückungshilfe IV für die Monate Januar 2022 bis März 2022 in Höhe von insgesamt 20.095.82 Euro, die ihr mit Bescheid der Bezirksregierung B. vom 18. März 2022 antragsgemäß bewilligt wurde.
Die Klägerin stellte am 30. Mai 2022 einen Änderungsantrag auf Überbrückungshilfe IV in Höhe von insgesamt 32.299,17 Euro für den Förderzeitraum Januar bis Juni 2022. Sie gab hierzu über den von ihr beauftragten prüfenden Dritten die von dem beklagten Land eingeforderte vorformulierte Bestätigung ab, im Jahr 2020 einen Jahresumsatz von nicht mehr als 750,- Mio. Euro gehabt zu haben bzw. zu einer der direkt von Schließungsanordnungen betroffenen Branchen zu gehören oder ein Unternehmen der Pyrotechnikbranche, des Großhandels und der Reisebranche zu sein. Als antragstellende Branche gab sie „Eissalons“ an und erklärte außerdem, dass die angegebenen Umsatzeinbrüche coronabedingt seien.
Mit Bescheid vom 23. Juni 2022 gewährte die Bezirksregierung der Klägerin die unter dem 30. Mai 2022 begehrte Überbrückungshilfe IV dem Grunde nach. Der Bescheid war mit folgenden Hinweisen versehen: Er diene allein der Fristwahrung. Er stehe unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und Berechnung der Anspruchshöhe. Das Ergebnis dieser Prüfung könne auch sein, dass der Anspruch entfalle. Insofern bestehe kein Vertrauensschutz, Überbrückungshilfe IV endgültig zu erhalten.
Ab dem 22. September 2022 bat die Bezirksregierung den prüfenden Dritten um Erläuterung der Corona-Bedingtheit des Umsatzeinbruchs im Förderzeitraum insbesondere vor dem Hintergrund des Umstands, dass die Klägerin dazu Gründe angeführt habe, die nach den FAQ des Bundes explizit nicht zur Förderung durch die Überbrückungshilfe IV berechtigen würde. So sei durch den prüfenden Dritten im Rahmen der zusätzlichen Begründung der Coronabedingtheit der Umsatzeinbrüche im Antrag „Leerstand in der Innenstadt“ und „verändertes Konsumentenverhalten der Kunden (Vorzug von Online-Handel)“ genannt worden. Zudem sei das „Fernbleiben von Touristen“ als Ursache für den Umsatzeinbruch vorgetragen worden. Nach den FAQ 1.2 des Bundes finde keine Förderung von Umsatzausfällen statt, die auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art zurückzuführen seien. Der Standort eines Verkaufslokals in einer Mall, die zunehmend von Ladenschließungen betroffen sei, stelle ein solches allgemeines wirtschaftliches Risiko dar. Nach neuerer gängiger Verwaltungspraxis finde zudem keine Förderung von Umsatzausfällen statt, die auf Kundenentscheidungen zurückzuführen seien, die auf verändertem Konsumverhalten fußen würden (z. B. Einkäufe bei preiswerterer Konkurrenz oder der Vorzug von Online- Angeboten).
Der prüfende Dritte erläuterte dazu in einem separaten Schreiben vom 26. September 2022, dass auch nach Aufhebung der einschränkenden Hygienemaßnahmen nur ein sehr zögerlicher Beginn der Normalisierung habe festgestellt werden könne. So hätten noch individuelle hygienebezogene Einschränkungen und eine Maskenpflicht gegolten. Der Verkauf und der Verzehr von Eis-to-go werde dadurch erheblich beeinträchtigt. Auch der Verlust der Attraktivität des Standorts durch pandemiebedingte Geschäftsaufgaben sei ebenfalls als spezielle Coronaauswirkung anzusehen. Hinzu käme das Ausbleiben von Touristen und Messebesuchern aus Gründen der Zurückhaltung und auch deshalb, weil touristische Reisen auf einer längerfristigen Planung beruhen würden.
Die Bezirksregierung reagierte darauf mit E-Mail vom 26. Januar 2023 und teilte darin mit, dass nach wie vor kein coronabedingter Umsatzeinbruch habe plausibilisiert werden können. Im zweiten Quartal hätten keine Coronamaßnahmen mehr bestanden. Wenn vorgetragen worden sei, dass in der Mall gemäß einer Empfehlung weiterhin eine Maskenpflicht bestanden habe, so sei dies keine Umsetzung von politischen Maßnahmen gewesen, sondern habe allein auf einer unternehmerischen Entscheidung beruht. Daneben stellten ein verändertes Kunden- und Konsumverhalten, was das Fernbleiben von Touristen einschließe, allein wirtschaftliche Risiken allgemeiner Art dar, die nicht förderfähig seien.
Mit Bescheid vom 14. Februar 2023 lehnte die Bezirksregierung B. den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer (weiteren) Überbrückungshilfe IV für die Monate April bis Juni 2022 ab und sprach zudem aus, dass die Bestimmungen des Bescheids vom 23. Juni 2022 vollständig durch den Ablehnungsbescheid ersetzt würden. Zur Begründung führte sie aus: Einen coronabedingten Umsatzeinbruch habe die Klägerin nicht plausibilisieren können. Dieser sei jedenfalls nicht ausschließlich auf Corona-Maßnahmen von Bund und Ländern zurückzuführen. Im zweiten Quartal hätten keinerlei staatliche Coronamaßnahmen für die Klägerin mehr Anwendung gefunden. Vielmehr seien die geltend gemachten Umsatzeinbrüche unter anderem auf wirtschaftliche Gründe allgemeiner Art zurückzuführen.
Die Klägerin hat am 6. April 2023 Klage erhoben.
Sie trägt neben der Wiederholung ihres Vorbringens im Verwaltungsverfahren vor: Der Umsatzrückgang im Betrieb der Klägerin sei pandemiebedingt. Dies gelte auch für den Zeitraum des zweiten Quartals 2022. Soweit der Beklagte erklärt habe, dass die Umsatzeinbrüche direkt auf eine staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahme zurückzuführen sein müssten, stehe dies nicht im Einklang mit der entsprechenden FAQ der Beklagten, die in Ziffer 1.2 nur von „ausschließlich coronabedingt“ spreche. Ein „coronabedingter“ Umsatzrückgang liege im Fall der Klägerin vor.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des beklagten Landes vom 14.02.2023, Az. UBH4R-C-107061, aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, der Klägerin Leistungen nach dem Förderprogramm Corona-Überbrückungshilfe IV für das zweite Quartal 2022 (Monate April bis einschließlich Juni 2022) in Höhe von 12.203,35 € zu gewähren.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor: Die Klägerin sei für das zweite Quartal 2022 nicht antragsberechtigt. Maßgeblich sei insoweit allein die tatsächliche Verwaltungspraxis. Für eine Antragsberechtigung sei danach eine ausschließliche Coronabedingtheit notwendig. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten liege eine Pandemiebedingtheit nur vor, wenn die Umsatzeinbuße direkt auf eine staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahme zurückzuführen sei. Ab April 2022 hätten aber keine die Klägerin treffenden staatlichen Pandemiebekämpfungsmaßnahmen mehr bestanden. Daneben stellten nach der Verwaltungspraxis verändertes Kunden- und Konsumverhalten, was das Fernbleiben von Touristen einschließe, wirtschaftliche Risiken allgemeiner Art dar, die nicht förderfähig seien.
Die Kammer hat nach Anhörung der Beteiligten den Rechtsstreit mit Beschluss vom 15. September 2025 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
In der mündlichen Verhandlung ist der Geschäftsführer der Klägerin informatorisch angehört worden. Auf die hierüber gefertigte Niederschrift wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht aufgrund des Übertragungsbeschlusses der Kammer durch den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die in dem Bescheid vom 14. Februar 2023 ausgesprochene Ablehnung der beantragten Überbrückungshilfe IV für das zweite Quartal 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Der Beklagte gewährt auf der Grundlage von § 53 der Landeshaushaltsordnung in Verbindung mit der vorbezeichneten Richtlinie aufgrund pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel eine Überbrückungshilfe in Form einer Billigkeitsleistung. Bei der genannten Förderrichtlinie handelt es sich nicht um eine gesetzliche Regelung, sondern um eine Verwaltungsvorschrift. Als solche ist sie grundsätzlich dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen und regelt insoweit das Ermessen der letztlich für die Verteilung der jeweiligen Leistungen bestimmten Stellen. Verwaltungsvorschriften begründen nicht wie Gesetzesvorschriften bereits durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 –; NdsOVG, Urteil vom 23. Januar 2014 – 8 LA 144/13 –, jeweils juris.
Als Anspruchsgrundlage kommt vor diesem Hintergrund nur Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. In diesem Rahmen können Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger begründen, soweit sie eine etablierte Verwaltungspraxis begründen. Jeder Leistungsbewerber hat dann einen Anspruch darauf, entsprechend dieser Verwaltungspraxis mit anderen Leistungsbewerbern in gleich gelagerten Fällen gleich behandelt zu werden. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, juris.
Das gilt selbst dann, wenn die Förderpraxis von den Förderrichtlinien abweicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris.
Darüber hinaus kann eine Abweichung von der ständigen Verwaltungspraxis lediglich in Fällen zu beanspruchen sein, in denen diese Praxis gegen das Willkürverbot verstößt.
Hieran gemessen kann die Klägerin die begehrte Überbrückungshilfe nicht beanspruchen; der Beklagte hat deren Gewährung ermessensfehlerfrei abgelehnt.
Der Beklagte gewährt im Wege der ständigen Verwaltungspraxis Leistungen im Rahmen der Überbrückungshilfe IV nur, wenn der jeweilige Antragsteller Umsatzeinbußen erlitten hat, die direkte Folge staatlicher Pandemiebekämpfungsmaßnahmen sind. Die Umsatzeinbußen der Klägerin gehen im gegenständlichen zweiten Quartal 2022 aber nicht direkt auf staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahmen zurück. Die Klägerin hatte im Verwaltungsverfahren selbst als Ursachen für die Umsatzrückgänge „Leerstand in der Innenstadt“, „verändertes Konsumentenverhalten der Kunden (Vorzug von Online-Handel)“ und das „Fernbleiben von Touristen“ genannt. Soweit die Klägerin bereits im Verwaltungsverfahren auch „individuelle hygienebezogene Einschränkungen“ und „eine Maskenpflicht“ als Gründe für den Umsatzrückgang benannt hatte, galt nach der Coronaschutzverordnung NRW vom 01.04.2022 (Gesetz- und Verordnungsblatt (GV. NRW.), Ausgabe 2022 Nr. 16a vom 1.4.2022, Seite 359a bis 374a) ab deren Inkrafttreten am 3 April 2022 eine Maskenpflicht nur noch in den in § 3 Abs. 1 genannten Fällen (insbesondere in Gesundheitseinrichtungen und im öffentlichen Personenverkehr). Eine staatlich verordnete Pflicht zum Tragen einer Maske in Einzelhandelsgeschäften und/oder in einer Warteschlange bestand ab dann gerade nicht mehr. Gleichfalls war ein Verzehr des gekauften Eises weder in Innenräumen noch im Außenbereich (staatlicherseits) untersagt.
Für den Zeitraum vom 1. bis zum 2. April 2022 galt zwar nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Sechzigsten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Gesetz- und Verordnungsblatt (GV. NRW.) Ausgabe 2022 Nr. 13a vom 18.3.2022, Seite 285a bis 294a) noch eine Maskenpflicht in Innenräumen, die Kunden bzw. Kundinnen zugänglich sind. Allerdings bestimmte § 3 Abs. 2 Nr. 9, dass abweichend von Absatz 1 auf das Tragen einer Maske zur notwendigen Einnahme von Speisen und Getränken ausnahmsweise verzichtet werden konnte. Im Fall der Klägerin bestand damit für ihre Kunden und Kundinnen am 1. und 2. April die Pflicht, in der Einkaufsmall und damit auch in der Warteschlange am Thekenbereich eine Maske zu tragen. Weder der Erwerb noch der Verzehr des Eises vor Ort waren jedoch durch eine staatliche Verordnung untersagt. Die von der Klägerin geltend gemachten Umsatzeinbußen können daher auch in dem – ohnehin in dem Antragsformular nicht klar abgegrenzten – Zeitfenster des 1. und 2. April 2022 nicht als unmittelbare Folge einer staatlichen Pandemiebekämpfungsmaßnahme gewertet werden.
Soweit die Klägerin darüber hinaus angeführt hat, dass die von dem Beklagten dargelegte ständige Verwaltungspraxis, dass Umsatzeinbrüche direkt auf eine staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahme zurückzuführen sein müssten, nicht im Einklang mit der entsprechenden FAQ der Beklagten, die in Ziffer 1.2 nur von „ausschließlich coronabedingt“ spreche, stehe, ist festzustellen, dass Ziffer 1.2 nicht von einer „ausschließlichen Coronabedingtheit“ spricht, sondern ausdrücklich darlegt, dass nicht als coronabedingt beispielsweise Umsatzeinbrüche gelten, die auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art (wie Liefer- oder Materialengpässe) zurückzuführen sind oder die sich erkennbar daraus ergeben, dass Umsätze beziehungsweise Zahlungseingänge sich lediglich zeitlich verschieben. Damit sind gerade die von der Klägerin vornehmlich im Verwaltungsverfahren angeführten allgemeinen wirtschaftlichen Gründe wie „Leerstand in der Innenstadt“, „verändertes Konsumentenverhalten der Kunden (Vorzug von Online-Handel)“ und das „Fernbleiben von Touristen“, die aus ihrer Sicht einen Umsatzrückgang verursacht hatten, nicht als „coronabedingt“ im Sinne der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten anzusehen.
Auch sonst ist eine weitergehende als die von dem Beklagten dargelegte ständige Verwaltungspraxis von der Klägerin nicht aufgezeigt worden. Ziffer 1.1 der FAQs zur „Corona-Überbrückungshilfe IV“ (abrufbar unter https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Ubh-IV/ueberbrueckungshilfe-iv.html) bietet schon deswegen keinen Anhalt für eine großzügigere Verwaltungspraxis, weil die Antragsberechtigung danach ebenfalls voraussetzt, dass die geltend gemachten Umsatzeinbußen „coronabedingt“ sind. Ziffer 1.2 der genannten Richtlinie erläutert, dass der Nachweis des Antragstellers, individuell von einem coronabedingten Umsatzeinbruch betroffen zu sein, zum Beispiel dadurch geführt werden könne, dass der Antragsteller in einer Branche tätig sei, die von staatlichen Schließungsanordnungen betroffen sei. (Siehe dazu auch Ziffern 3. (3a) und 5. (1b) der Richtlinien des Beklagten zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2022 („Überbrückungshilfe IV NRW“ – Runderlass des MWIDE vom 14. März 2022, aktualisierte Fassung vom 24. März 2022). Die Klägerin war aber in dem gesamten gegenständlichen Zeitraum (April bis Juni 2022) nicht von staatlichen Schließungsanordnungen betroffen.
Gegen die Verwaltungspraxis des Beklagten ist nach Maßgabe höherrangigen Rechts nichts zu erinnern. Es stand dem Beklagten frei, eine Förderung nicht allgemein an wirtschaftliche Einbußen durch die Pandemie, sondern enger an Einbußen als direkte Folge staatlicher Maßnahmen zu knüpfen, um für von diesen Betroffene einen Ausgleich zu schaffen. Die Unmittelbarkeit des Zusammenhangs zwischen Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung und den finanziellen Belastungen des Antragstellers ist kein willkürliches, sondern ein sachlich nachvollziehbares Förderkriterium.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Dezember 2023 – 4 B 455/23 –, juris.
Europarechtliche Vorschriften, die der Beschränkung der Überbrückungshilfe auf direkt von staatlichen Pandemiebekämpungsmaßnahmen betroffene Unternehmen entgegenstehen, gibt es nicht. Insbesondere hat die Europäische Kommission keine entgegenstehenden Vorgaben gemacht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 S. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 S. 1 ZPO
§ 53 der Landeshaushaltsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 6.95
2 C 19.94
8 LA 144/13
3 C 25.02
8 C 18.11
4 B 455/23