Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-01-27, Aktenzeichen 6 A 2101/14

Tenor:
Der Schulkostenbeitragsbescheid der Beklagten vom 21.05.2014 (zum Az. 4010701) und der Widerspruchsbescheid vom 07.11.2014 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die klagende Gemeinde wendet sich gegen einen Schulkostenbeitragsbescheid der Beklagten für das Schuljahr 2013/2014.
Die Klägerin ist eine Gemeinde im Amt, dessen geschäftsführende Gemeinde die Stadt C ist. Schüler mit Wohnsitz im Gebiet der Klägerin besuchten die Schule „… C“. Dabei handelt es sich um eine Kooperative Gesamtschule. Die Trägerschaft dieser Schule wurde der Stadt C gemäß § 104 Abs. 3 Satz 1 SchulG M-V von dem vormals zuständigen Landkreis übertragen.
Die Beklagte erhob mit Schulkostenbeitragsbescheid vom 21.05.2014 bezogen auf die Schüler aus dem Gebiet der Klägerin einen Schulkostenbeitrag für das Schuljahr 2013/2014 in Höhe von 36.863,40 Euro. Den dagegen gerichteten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 07.11.2014 zurück.
Die Klägerin hat am 04.12.2014 Klage erhoben. Sie meint, dass Kinder aus dem Bereich der Klägerin nicht auswärtig im Sinne der herangezogenen Eingriffsgrundlage des § 115 Abs. 1 SchulG M-V seien. Sie bezweifelt zudem das Vorliegen der Voraussetzungen für die Übertragung der Schulträgerschaft auf die Stadt C.
Die Klägerin beantragt,
den Schulkostenbescheid der Beklagten vom 21.05.2014 und den Widerspruchsbescheid vom 07.11.2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint zunächst, sich auf § 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V stützen zu können, weil danach für Regionale Schulen von Gemeinden Schulkostenbeiträge erhoben werden können und hier in den Schulkostenbeitragsbescheiden nur Schüler des „Schulzweigs“ Regionale Schule berücksichtigt worden seien. Die Beklagte sieht im Übrigen in § 115 Abs. 1 Satz 2 SchulG M-V eine ausreichende Grundlage für den angegriffenen Bescheid, weil danach auch die Gemeinden, denen – wie hier – die Schulträgerschaft übertragen worden ist, Schulkostenbeiträge erheben können, soweit – was ebenfalls der Fall ist – ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nach § 104 Abs. 2 SchulG M-V nicht besteht.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Klage ist begründet.
Der angegriffene Bescheid vom 21.05.2014 und der Widerspruchsbescheid vom 07.11.2014 sind gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, weil sie rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen. Die Beklagte kann sich nämlich nicht auf eine Eingriffsgrundlage stützen, die sie gegenüber der Klägerin zur Erhebung von Schulkostenbeiträgen berechtigt (dazu sogleich unter 1). Ohne eine solche Eingriffsgrundlage ist die Erhebung jedoch wegen des Vorbehalts des Gesetzes rechtswidrig (2).
1. Die einzig in Betracht kommende Eingriffsgrundlage für den Schulkostenbeitragsbescheid ist § 115 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchulG M-V. Danach können die Schulträger für auswärtige Schüler Schulkostenbeiträge erheben, und zwar bei Schulen nach § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG M-V – das sind unter anderem Gesamtschulen – von den Landkreisen oder kreisfreien Städten, in deren Gebiet die Schüler ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben; bei Schulen nach § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SchulG M-V – das sind Grundschulen und Regionale Schulen – kann der Schulkostenbeitrag von den Gemeinden erhoben werden, in deren Gebiet die Schüler ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben. Mit Gesetz vom 13.12.2012 (GVOBl. S. 555) wurde in § 115 Abs. 1 SchulG M-V zum 01.01.2013 ein neuer Satz 2 eingefügt. Danach kann in den Fällen wie dem vorliegenden, nämlich nach Übertragung der Schulträgerschaft gemäß § 104 Abs. 3 Satz 1 SchulG M-V, ein Schulkostenbeitrag auch durch die kreisangehörige Gemeinde erhoben werden, die nicht Schulträger einer Gesamtschule im Sinne des § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG M-V ist, wenn und soweit ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nach § 104 Abs. 2 SchulG M-V nicht besteht.
a) Jedenfalls nach der seit 2013 geltenden Fassung des § 115 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchulG M-V ist demnach die Beklagte berechtigt, Schulkostenbeiträge zu erheben, denn die Stadt C ist Schulträgerin.
b) Die Beklagte ist jedoch nicht berechtigt, diese Schulkostenbeiträge von der Klägerin zu erheben.
aa) Bereits nach dem Wortlaut des § 115 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG M-V können die Schulträger bei Gesamtschulen Schulkostenbeiträge nur von Landkreisen und kreisfreien Städten erheben. Satz 2 der Vorschrift bestimmt (oder stellt klar), dass dies auch durch Gemeinden, denen die Schulträgerschaft übertragen wurde, erfolgen kann. Insofern ergibt sich jedoch keine Erweiterung des Kreises der Schulbeitragspflichtigen. Dieser bestimmt sich gemäß Satz 1 in Verbindung mit § 103 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 SchulG M-V nach der Schulart: Die Schulkostenbeiträge können bei Grundschulen und Regionalen Schulen (§ 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SchulG M-V) von den Gemeinden und bei Gesamtschulen (§ 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Fall 4 SchulG M-V) von den Landkreisen oder kreisfreien Städten erhoben werden. Hier beschränkt sich danach der Kreis der Schulbeitragspflichtigen auf die Landkreise und kreisfreien Städte, denn die Beiträge werden für eine Gesamtschule erhoben.
Daraus, dass alle in dem Schulkostenbeitragsbescheid in Bezug genommenen Schüler den „Schulzweig“ der Regionalen Schule besucht haben, folgt nicht, dass es sich insoweit bei der Kooperativen Gesamtschule um eine Regionale Schule gehandelt hätte. Die Gesamtschule ist nicht schullastenausgleichsrechtlich in eine Regionale Schule – wofür gemäß § 115 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SchulG M-V die Gemeinden schulbeitragspflichtig sind – und ein Gymnasium aufzuspalten. Denn eine Kooperative Gesamtschule verbindet gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V immer den Bildungsgang der Regionalen Schule mit dem gymnasialen Bildungsgang. Dies bedeutet gerade das Wesen der Kooperativen Gesamtschule und als solche ist sie als eigene Schulart neben der Regionalen Schule und dem Gymnasium gesetzlich geregelt (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b, c und sowie §§ 16, 17 und 19 SchulG M-V). Auch die schullastenausgleichsrechtliche Vorschrift des § 115 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 103 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 SchulG M-V unterscheidet alle diese Schularten. Es werden zum einen die Grundschulen und Regionalen Schulen und zum anderen – neben Gymnasien und anderen – die Gesamtschulen in Bezug genommen. Dies wäre unsinnig, würden Gesamtschulen schulkostenrechtlich gleichwohl in Regionale Schule und Gymnasium aufgespaltet.
bb) Eine Erweiterung des Kreises der Schulbeitragspflichtigen folgt entgegen dem Verständnis der Beklagten auch nicht aus dem gesetzgeberischen Willen.
(1) Die Unterscheidung der Schularten – als Grundschulen und Haupt-/Realschulen einerseits und unter anderem Gesamtschulen andererseits – gerade auch im Schullastenausgleichsrecht war bereits in der ursprünglichen Gesetzesfassung enthalten und die Adressaten der Schulkostenbeitragspflicht sollten sich nach der gesetzlichen Schulträgerschaft richten (Landtags-Drucksache 2/1185, S. 159 zum Entwurf des § 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V: „Zahlungspflichtig ist die Gemeinde oder der Kreis, je nach der Verteilung der Schulträgerschaften entsprechend § 103 Abs. 1 Nr. 1 und 2“).
(2) Auch die Erweiterung des § 115 Abs. 1 SchulG M-V zum 01.01.2013 sollte daran nichts ändern. Satz 2 ist erst auf Grund der Beschlussempfehlung vom 27.11.2012 (Landtags-Drucksache 6/1384, S. 17) ergänzt worden. Darin heißt es dazu:
„Ein weiterer Änderungsantrag der Fraktionen der CDU und der SPD sah vor, dass einer kreisangehörigen Gemeinde die Schulträgerschaft übertragen und diese Schullastenausgleichzahlungen geltend machen könne. Begründet wurde dies damit, dass nach dem Grundsatz des § 103 Abs. 1 Nr. 2 des Schulgesetzes die Landkreise Träger von Gesamtschulen seien. Allerdings könne nach § 104 Abs. 3 des Schulgesetzes einer kreisangehörigen Gemeinde die Trägerschaft übertragen werden. Damit werde die Gemeinde aber nicht zum gesetzlichen Schulträger im Sinne des § 103 des Schulgesetzes; sie sei demzufolge auch nicht berechtigt, einen Schullastenausgleich für auswärtige Schülerinnen und Schüler nach § 115 Schulgesetz zu erheben. Diese Möglichkeit bestehe nach dem Wortlaut dieser Vorschrift nur für Schulträger (gemeint ist aber der Schulträger nach dem Schulgesetz, also der Landkreis).“
Ob § 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V wirklich in diesem verengten Sinne zu verstehen war oder nicht bereits auch die übertragene Schulträgerschaft zur Erhebung berechtigte, braucht nicht entschieden zu werden. Jedenfalls sollte nach dieser Begründung durch die Gesetzesänderung unmittelbar nur der Kreis der Erhebungsberechtigten, nicht auch der der Beitragspflichtigen erweitert werden.
cc) Es kann dahinstehen, ob daneben im Wege der Analogie oder mittels berichtigender Auslegung des § 115 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchulG M-V der Kreis der Schulbeitragspflichtigen im Fall der nach § 104 Abs. 3 Satz 1 SchulG M-V übertragenen Schule überhaupt weitergehend so bestimmt werden könnte, dass beitragspflichtig auch andere Gemeinden wären. Voraussetzung dafür wäre, dass anderenfalls eine plan- oder systemwidrige Lücke im Gesetz bestünde. Dies ist nicht der Fall. Auch systematische Gründe drängen nicht dahin, dass mit der Erhebungsberechtigung der Gemeinden, denen die Schulträgerschaft einer Gesamtschule übertragen wurde, neben der aus § 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V folgenden Beitragspflicht von Landkreisen auch eine Beitragspflicht anderer Gemeinden einhergehen müsste. Vielmehr ist das System der Schullastentragung und des -ausgleichs auch bei einer wortlautmäßigen Bestimmung des Kreises der Beitragspflichtigen in sinnvoller Weise geschlossen und bedarf weder einer Lückenschließung noch einer Berichtigung.
(1) Grundsätzlich tragen nämlich die Landkreise, denen nach der gesetzlichen Konzeption für Gesamtschulen die Trägerschaft zukommt, insoweit auch die Finanzierungslast. Die Beteiligung der Gemeinden, die einem eine Schule tragenden Kreis angehören, kann über die Erhebung einer Kreisumlage erfolgen. Für Kinder aus anderen Landkreisen kann stattdessen gemäß § 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V von dem Landkreis ein Schulkostenbeitrag von anderen Landkreisen erhoben werden. Ist nun die Schulträgerschaft für eine Gesamtschule einer kreisangehörigen Gemeinde übertragen worden, so muss diese, sofern nicht weiterhin der Landkreis die Kosten trägt, nunmehr ebenfalls Schulkostenbeiträge erheben können. Eine solche Erhebungsberechtigung folgt aus § 115 Abs. 1 Satz 2 SchulG M-V.
Die eine Gesamtschule tragende Gemeinde kann Beiträge zunächst nur für auswärtige Kinder erheben. Darunter sind alle Kinder zu verstehen, die nicht im Bereich des Schulträgers, also hier der Gemeinde, Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben (s. Schulrecht in M-V, begr. von Bley, Stand 71. Erg.-lieferung März 2015, § 115 Textz. 1 m. Verweis auf zwei Entscheidungen des VG Greifswald). Eine Erheblichkeit von Schuleinzugsbereichen ergibt sich dagegen nicht. Für Kinder aus dem Bereich der eine Gesamtschule tragenden Gemeinde selbst kann diese jedenfalls keinen Schulkostenbeitrag erheben, sondern die Finanzierungslast verbleibt bei der Gemeinde, was insofern folgerichtig ist, als die Gemeinde auch bei Schulträgerschaft eines Landreises über die Kreisumlage hieran beteiligt werden würde.
Für die auswärtigen Kinder kann die Gemeinde, die eine Gesamtschule kraft Übertragung trägt, nach dem Wortlaut des § 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V Schulkostenbeiträge von den Landkreisen erheben. Ob der die Schulträgerschaft übertragende Landkreis womöglich Adressat eines entsprechenden Schulkostenbeitragsbescheides sein kann, muss von der Kammer nicht entschieden werden.
(2) An diesen Grundsätzen ändert entgegen der Meinung der Beklagten auch die Einfügung des Satzes 2 in § 115 Abs. 1 SchulG M-V nichts. Im Gegenteil fügt sich diese Vorschrift mit der Klarstellung des Kreises der Beitragserhebungsberechtigten und mit dem vorgenannten Ausschlusstatbestand im Falle einer vertraglichen Regelung in das vorgenannte System ein, wonach sich die Beitragspflichtigkeit für Gesamtschulen gemäß § 115 Abs. 1 Satz 1 Fall 2 SchulG M-V alleine auf die Landkreise und kreisfreien Städte beschränkt.
(3) Die Notwendigkeit einer Beitragspflicht auch der Gemeinden und damit der Klägerin ergibt sich nicht – wie hier praktiziert – nur für einen Teil der die Gesamtschule besuchenden Schüler, nämlich für diejenigen, die den Bildungsgang der Regionalen Schule besuchen. Eine schullastenausgleichsrechtliche Aufspaltung der Kooperativen Gesamtschule in eine Regionale Schule und ein Gymnasium kennt weder das Schulgesetz im Allgemeinen noch die Regelung zum Schullastenausgleich im Besonderen (s.o. unter I.1.a.aa). Allein der Umstand, dass die Beteiligten hier von der Möglichkeit einer solchen Aufspaltung des Schullastenausgleichs ausgehen, ermöglicht es nicht, eine dementsprechende Regelung oder Regelungsbedürftigkeit in dem SchulG M-V zu erkennen.
2. Die Erhebung von Schulkostenbeiträgen ohne Eingriffsgrundlage kommt auch zwischen den hier streitenden Trägern öffentlich-rechtlicher Gewalt schon wegen des Rechtes der Klägerin aus § 2 Abs. 1 KV M-V, Art. 72 Abs. 1 Verf M-V und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf Selbstverwaltung nicht in Betracht (Vorbehalt des Gesetzes), insbesondere nicht neben der bestehenden gesetzlichen Regelung (Vorrang des Gesetzes).
II. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO und §§ 709 Satz 1 und 2 ZPO in Verbindung mit § 167 Abs. 1 VwGO.
III. Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage des richtigen Schullastenausgleichs im Fall von § 104 Abs. 3 Satz 1 SchulG M-V.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 17 und 19 SchulG M-V
§§ 709 Satz 1 und 2 ZPO in Verbindung mit § 167 Abs. 1 VwGO
§ 104 Abs. 3 Satz 1 SchulG
§ 115 Abs. 1 SchulG
§ 115 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 115 Abs. 1 Satz 2 SchulG
§ 104 Abs. 2 SchulG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 115 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchulG
§ 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG
§ 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SchulG
§ 103 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 SchulG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 SchulG
§ 103 Abs. 1 Nr. 2 des Schulgesetzes
§ 104 Abs. 3 des Schulgesetzes
§ 103 des Schulgesetzes
§ 2 Abs. 1 KV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG