Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-24, Aktenzeichen 9 K 2369/10.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2011:0124.9K2369.10.F.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht das beklagte Bundeseisenbahnvermögen vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine Anordnung seines Behördenleiters zur Beschränkung von Entscheidungsbefugnissen in Personalangelegenheiten während einer krankheitsbedingten Abwesenheit des Behördenleiters.
Der Kläger ist als leitender Regierungsdirektor erster Vertreter des Leiters der Dienststelle A des Beklagten und zugleich Sachgebietsleiter für das Sachgebiet 1 mit dem Geschäftskreis „Personalverwaltung, Personalwirtschaft, Personalkostenabrechnung, Personalangelegenheiten der Beamten, Beamtenversorgungsrecht, Bildungswesen, Zentrale Dienste“. Der Leiter dieser Behörde hatte unter dem 16. Oktober 2010 ein an alle drei Sachgebietsleitungen seiner Dienststelle gerichtetes Schreiben verfasst, in dem er für die Zeit seiner Abwesenheit die Ausführung von Personaldispositionen für den Bereich 901 (Mitarbeiter/innen der Dienststelle A und seiner Außenstelle in S.) und für den Verwaltungsbereich des DÜV (Beschäftigte im Bereich von Dienstleistungsüberlassungsverträgen) ohne die schriftliche Mitwirkung des Leiters der Dienststelle untersagte. Anschließend teilte der Leiter der Dienststelle A den Adressaten, darunter dem Kläger mit, wo und wie er während der nächsten Monate erreicht werden könne, indem verschiedene Kliniken und Telefonnummern angegeben wurden.
Die krankheitsbedingte Abwesenheit des Leiters der Dienststelle A endete mit Ablauf des 28. Februar 2010.
Der Kläger erhob durch seine Bevollmächtigten am 18. Januar 2010 Widerspruch gegen die Anordnung seines Dienststellenleiters vom 16. Oktober 2009 und machte geltend, während der Zeit der Dienstunfähigkeit sei der Dienststellenleiter nicht Vorgesetzter i. S. d. § 3 Abs. 3 BBG, der innerdienstliche Anordnungen erteilen oder vom Krankenbett aus an beamten- und laufbahnrechtlichen Angelegenheiten mitwirken könne. Der ständige Vertreter, d. h. der Kläger, könne während eines solchen Zeitraums allein entscheiden. Auch seien ihm die Aufgaben eines ständigen Vertreters nicht entzogen worden. Die Verfügung sei daher aufzuheben, und es sei klarzustellen, dass der Kläger als Sachbereichsleiter 1 im Rahmen der ständigen Vertretung des Dienststellenleiters eigenständig und ohne schriftliche Mitwirkung des Dienststellenleiters über die Ausführung von Personaldispositionen in den bereits genannten Bereichen entscheiden könne.
Die Hauptverwaltung der Beklagten teilte dem Kläger mit Schreiben vom 28. Mai 2010 mit, das Widerspruchsverfahren werde eingestellt, da sich die streitige Verfügung vom 10. September 2009 durch den Dienstantritt des Leiters der Dienststelle A am 1. März 2010 erledigt habe. Nachdem der Kläger daraufhin einen Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der früheren Anordnung durch Erlass eines Widerspruchsbescheides geltend gemacht hatte, wies die Hauptverwaltung des Beklagten den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 9. August 2010 zurück, da der Widerspruch unzulässig sei. Die Anordnung vom September 2009 habe sich erledigt. Ein schützwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung bestehe nicht.
Mit seiner am 9. September 2010 erhobenen Klage begehrt der Kläger die Aufhebung des Bescheides vom 28. Mai 2010 und des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2010 sowie die Feststellung, dass die Anordnung vom 16. September 2009 rechtswidrig sei. Er macht über den Vortrag im Verwaltungsverfahren hinaus geltend, sie bewirke eine Diskriminierung. Zudem habe die Anordnung nur mit Zustimmung der Hauptverwaltung erlassen werden dürfen. Im Übrigen bestehe Wiederholungsgefahr. Es sei zu einer Aufhebung des wesentlichen Aufgabenbereichs des Klägers gekommen,
Der Kläger beantragt,
1. den Bescheid der Hauptverwaltung des Beklagten vom 28. Mai 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2010 aufzuheben, 2. festzustellen, dass die Verfügung des Leiters der Dienststelle A des Beklagten vom 16. Oktober 2009, mit welcher dem Kläger Personaldispositionen „für den Bereich 901 sowie für den Verwaltungsbereich des DÜV“ ohne schriftliche Mitwirkung des Leiters für die Zeit seiner (krankheitsbedingten) Abwesenheit untersagt werden, rechtswidrig ist.
Das beklagte Bundeseisenbahnvermögen beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hält die Klage für unzulässig, weil hinsichtlich des Bescheides vom 28. Mai 2010 nur die Leistungsklage in Betracht komme. Die Anordnung vom 16. September 2009 stelle keinen Verwaltungsakt dar. Die Feststellungsklage sei schon deshalb unzulässig, weil der Kläger keine Rechtsverletzung analog § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen könne. Die Anordnung des Leiters der Dienststelle A berühre den Kläger nicht in seinen Rechten, da es sich um einer innerdienstliche Maßnahme handele, die sich im gesetzlichen Rahmen des Weisungsrechts bewege. Für den Feststellungsantrag fehle zudem das nötige Feststellungsinteresse. Insbesondere fehle ein Rehabilitationsinteresse. Im Übrigen sei die Anordnung vom September 2009 rechtlich nicht zu beanstanden, weil sie innerhalb es Ermessensspielraums des Dienststellenleiters ergangen sei.
Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge und ein Band Personalakten des Beklagten, betreffend den Kläger, haben vorgelegen. Auf ihren Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung allein durch den Vorsitzenden (§ 87a Abs. 2 VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist unzulässig.
Die Einstellung eines Widerspruchsverfahrens ist kein eigenständiger Verwaltungsakt, sondern eine reine Verfahrensmaßnahme, die nicht auf den Erlass einer Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung abzielt. Ein sachlicher Regelungsgehalt ist daher mit dem vorgeblichen Bescheid vom 28. Mai 2010 nicht verbunden. Die Einstellungsentscheidung machte lediglich den Weg für den Kläger frei, nach der durch § 126 Abs. 2 BBG gebotenen Widerspruchseinlegung entsprechend § 75 VwGO in zulässiger Weise Klage zu erheben.
Hinsichtlich des Widerspruchsbescheides ist die Klage ebenfalls unzulässig, und zwar schon deshalb, weil der Kläger ihn lediglich auf den vorgeblichen Bescheid vom 28. Mai 2010 bezieht, nicht jedoch auf die eigentlich betroffene Anordnung vom 16. September 2009. Würde man den Widerspruchsbescheid gleichwohl auch oder gar allein auf diese Anordnung beziehen, hängt die Zulässigkeit des – formellen – Aufhebungsverlangens davon ab, ob die nachfolgend erhobene Feststellungsklage zulässig ist. Da dies nicht der Fall ist, wie noch darzulegen ist, erweist sich das Begehren zur Aufhebung des Widerspruchsbescheides, der hier nur den Charakter eines formellen Verwaltungsaktes hat, als unzulässig.
Die Feststellungsklage ist unzulässig, weil sie sich entgegen den Voraussetzungen in § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO nicht auf die Feststellung eines gegenwärtig streitigen Rechtsverhältnisses zwischen dem Kläger und seinem Dienstherrn richtet. Ein solches Rechtsverhältnis hatte der Kläger noch am Schluss seines Widerspruchsschreibens zur Feststellung durch den Dienstherrn bringen wollen, ist davon jedoch noch während des Vorverfahrens abgerückt und zu dem in der Klageschrift formulierten Feststellungsantrag übergegangen. Danach soll die Rechtswidrigkeit der Anordnung vom 16. September 2009 festgestellt werden. Eine solche Feststellung würde jedoch kein Rechtsverhältnis feststellen, sondern soll nur eine abstrakte Rechtsfrage klären. Feststellt werden sollen nicht konkrete Rechte oder Pflichten des Klägers bzw. seines Dienstherrn im wechselseitigen Verhältnis, sondern die schlichet Rechtswidrigkeit einer behördlichen Anordnung, die unter anderem gegenüber dem Kläger als weisungsgebundenem Beamten getroffen worden war, und die sich nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten zwischenzeitlich, nämlich durch den Dienstantritt des Behördenleiters am 1. März 2010 erledigt hat.
Die schlichte Feststellung der Rechtswidrigkeit einer behördlichen Maßnahme kommt im Bereich der VwGO nur in Betracht, wenn die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes festgestellt werden soll, wobei dahin stehen kann, ob § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO einen Unterfall der allgemeinen Feststellungsklage oder nicht vielmehr – wozu das Gericht neigt - einen Sonderfall der Anfechtungsklage regelt. Jedenfalls ist die Anordnung zur Art der Amtsführung des Klägers, erlassen am 16. September 2009, mangels Zielrichtung nach außen kein Verwaltungsakt i. S. d. § 35 VwGO bzw. der § 42 Abs. 2, § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO. Es handelt sich um eine innerdienstliche Maßnahme schlicht hoheitlicher Art (vgl. BVerwG B. v. 30.11.1993 – 2 B 156.93– ZBR 1994, 250 = NVwZ 1994, 785). Daher kommt hinsichtlich einer solchen Maßnahme weder die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit noch die Feststellung ihrer sonstigen Unwirksamkeit in Betracht. Die auf eine mangelnde Zulässigkeit gestützte Zurückweisung des mit dem Widerspruch zuletzt geltend gemachten Feststellungsbehrens im Widerspruchsbescheid erweist sich daher jedenfalls im Ergebnis als richtig.
Im Übrigen erweist sich die streitige Anordnung vom 16. September 2009 jedenfalls insoweit als rechtmäßig, wie mit ihrem Erlass keine Rechtsverletzung des Klägers einhergeht. Er kann sich als dienstlichen Weisungen unterworfener Beamter allenfalls insoweit auf eigene Rechte berufen, wie sein Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung oder das Recht zur Führung des übertragenen Amtes verletzt worden wäre. Weitergehende Rechte kann der Kläger insoweit nicht geltend machen, da die Organisation des Dienstbetriebs im weiten Organisationsermessen des Beklagten liegt und entsprechende Maßnahmen grundsätzlich nicht geeignet sind, die Rechte der davon betroffenen Beamten und Beamtinnen zu berühren. Vielmehr sind die Adressaten solcher Organisationsmaßnahmen grundsätzlich verpflichtet, entsprechenden Anordnungen nachzukommen (§ 62 BBG).
Der Kläger kann aus dem ihm übertragenen Amt weder in statusrechtlicher noch in konkret-funktioneller Hinsicht ein Recht darauf ableiten, eine Anordnung, wie sie am 16. September 2009 ergangen ist, nicht befolgen zu müssen. Das Recht zur Führung des Amtes eines leitenden Regierungsdirektors in seiner Konkretisierung durch die Übertragung des Amtes eines ständigen Vertreters des Behördenleiters beinhaltet nicht das – individuelle - Recht, ohne eine Mitwirkung Vorgesetzter oder ohne die Beachtung von deren inhaltlichen Vorgaben allein entscheiden zu können. Die Vertretung des Dienststellenleiters für die Dauer seiner krankheitsbedingten Abwesenheit oblag dem Kläger ohne Einschränkung. Er war lediglich in der inhaltlichen Gestaltung der Aufgabenerfüllung an die vorherige schriftliche Mitwirkung seines Vorgesetzten gebunden, soweit es um die näher bezeichneten Personalangelegenheiten ging.
Die krankheitsbedingte Verhinderung des Behördenleiters führte hier nicht zu einer Situation, die es diesem gesetzlich verboten hätte, über die schriftliche Mitwirkung an bestimmten Personaldispositionen einen Teil seiner Amtsgeschäfte weiterzuführen. Eine Erkrankung begründet dienstrechtlich die Möglichkeit, dem Dienst fern zu bleiben, d. h. die Führung der Amtsgeschäfte zu verweigern, ohne seine Dienstpflichten zu verletzen (§ 96 Abs. 1 BBG). Daraus folgt jedoch im Gegensatz zu einer Maßnahme nach § 66 BBG kein Dienstführungsverbot. Es kann sich nur dann und insoweit ergeben, wie ein erkrankter Beamter, eine erkrankte Beamtin im Hinblick auf die Art der Erkrankung nicht mehr gewährleisten kann, die übertragenen Amtsgeschäfte auch hinsichtlich derjenigen Teile, die noch wahrgenommen werden, ordnungsgemäß und insbesondere entsprechend den Pflichten des § 61 Abs. 1, § 63 Abs. 1 BBG zu erfüllen. In solchen Fällen würde ein Beamter, eine Beamtin pflichtwidrig handeln, würde er oder sie gleichwohl Amtsgeschäfte wahrnehmen. Individuelle Rechte der davon betroffenen Beamten oder Beamtinnen würden sich aber auch daraus nicht ergeben.
Eine nur teilweise fortbestehende Dienstfähigkeit ermöglicht deshalb die auf entsprechende Teile beschränkte Fortführung der Dienstgeschäfte, wenn nicht der Dienstherr seinerseits gegenteilige Maßnahmen ergreift. Dies war hier nicht der Fall.
Zur amtsangemessenen Beschäftigung eines ständigen Vertreters eines Behördenleiters gehört daher nicht, dass bei jedem Fall krankheitsbedingter Dienstunfähigkeit die Amtsgeschäfte der vertretenen Person in einer Weise wahrgenommen werden können, als wäre der Vertreter selbst Amtsinhaber.
Daher war die Anordnung vom 16. September 2009 rechtmäßig und kann schon deshalb keine Diskriminierung des Klägers darstellen, was immer er mit diesem Vorwurf sachlich geltend machen will. Eine Herabwürdigung des Klägers war damit jedenfalls nicht verbunden. Das in der Anordnung zum Ausdruck gebrachte Misstrauen gegenüber dem Kläger wie gegenüber den anderen Sachgebietsleitern oder –leiterinnen stellt als solches keine Herabwürdigung dar, sondern muss im Rahmen des dienstlichen Verkehrs akzeptiert werden, zumal sie nicht nur den Kläger, sondern auch die beiden anderen Sachgebietsleitungen betraf. Die Änderung entsprechender Maßnahmen kann nur über den Beschwerdeweg an die höheren Vorgesetzten (§ 125 BBG) erreicht werden. Diesen Weg mag der Kläger durch seinen Widerspruch beschritten haben, obwohl nicht ausdrücklich eine Beschwerde – neben dem Widerspruch – erhoben wurde. Die Hauptverwaltung des Beklagten hat jedoch in Kenntnis der Ausführungen im Widerspruch und nach Anhörung des Behördenleiters keinen Anlass gesehen, die Anordnung vom 16. September 2009 aufzuheben oder zu beschränken. Dies hat der Kläger mangels weitergehender Rechte hinzunehmen.
Da der Kläger unterliegt, hat er gemäß § 154 Abs.1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124a Abs. 1 S. 1, § 124 Abs.2 Nr. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 35 VwGO
§ 62 BBG
§ 66 BBG
§ 125 BBG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 3 Abs. 3 BBG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 87a Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 126 Abs. 2 BBG
§ 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 96 Abs. 1 BBG
§ 63 Abs. 1 BBG
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124 Abs.2 Nr. 3, 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 785
2 B 156.93