Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-10, Aktenzeichen 4 K 180/12
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2014:0410.4K180.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Satzung der Antragsgegnerin vom 27. September 2012, mit der für einen Teil des Gemeindegebietes ein Anschluss- und Benutzungszwang hinsichtlich der Fernwärmeversorgung angeordnet wird.
Die Fernwärmeversorgung wird seit 1992 durch die (...) GmbH mit zwei Blockheizkraftwerken (BHKW) betrieben, die auch Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) einsetzen; im Jahr 2011 nahm ein neues Biomasse-BHKW den Betrieb auf. Die (...) GmbH ist zu 75 % Tochter der (N...) GmbH und zu 25 % der (T...) GmbH. Die (N...) GmbH wiederum ist eine 100%ige Tochtergesellschaft der Antragsgegnerin. Die Antragstellerin, eine Wohnungsbaugenossenschaft, ist Eigentümerin zahlreicher im Geltungsbereich der Satzung gelegener Wohngrundstücke.
Am 15. Oktober 2012 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die am 6. Oktober 2012 bekannt gemachte Satzung gestellt.
Sie macht dazu im Wesentlichen geltend, die Anordnung eines Anschluss- und Benutzungszwangs zur Verbesserung des globalen Klimaschutzes sei von § 8 Nr. 2 GO LSA nicht gedeckt, auf dessen Grundlage ein derartiger Zwang nur zum Schutz der Gesundheit der (örtlichen) Bevölkerung angeordnet werden könne. Der Verbesserung der örtlichen Umweltsituation solle die angegriffene Satzung aber nicht dienen. § 16 EEWärmeG als einzig in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage sei verfassungswidrig, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz fehle. Sollte man dennoch von einer Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG ausgehen, seien Gemeinden allein dann zur Begründung eines Anschluss- und Benutzungszwangs ermächtigt, wenn die Wärme nach den Maßgaben des § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG bereitgestellt werde. Die Fernwärmeversorgung der (...) GmbH werde aber nicht in dem dazu notwendigen Umfang aus erneuerbaren Energien oder KWK-Anlagen gespeist. Die von der Antragsgegnerin behaupteten außergewöhnlichen Stillstandzeiten würden bestritten, da diese nicht dargelegt habe, warum die zugrundeliegenden Ereignisse jeweils außergewöhnlich sein sollten. Daneben sei ein Herausrechnen solcher Zeiten unzulässig. Es komme im Rahmen der Prüfung des §7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG auch nicht darauf an, ob sie selbst neue Gebäude errichten wolle. Außerdem plane sie im Geltungsbereich der Klimasatzung Neubauten, was der Antragsgegnerin auch bekannt sei.
Weiterhin sei die Satzung zur Erreichung der Satzungsziele nicht geeignet und nicht erforderlich. Unter anderem sei die Antragsgegnerin ihrer Verpflichtung, einen Beitrag zum Klimaschutz durch die anteilige Nutzung von erneuerbaren Energien für den Wärme- und Kälteenergiebedarf öffentlicher Gebäude zu leisten, bisher - soweit erkennbar - nicht nachgekommen. Auf Grund der gesetzlichen Vorgaben zur Wärmedämmung, zur Nutzung erneuerbarer Energien und zu Energiesparmaßnahmen würden die Eigentümer von Gebäuden schon von sich aus einen Beitrag zum Klimaschutz leisten. Kleinanlagen in Einfamilienhäusern seien ohnehin in der Satzung generell vom Anschluss und Benutzungszwang ausgenommen.
Bislang sei ein Anschluss- und Benutzungszwang nicht angeordnet und offensichtlich nicht für erforderlich gehalten worden. Die Satzung diene allein der Korrektur einer unternehmerischen Fehlentscheidung der (...) GmbH, nämlich der Errichtung des Biomasse-BHKW. Bestätigt werde dies durch Äußerungen von politisch Verantwortlichen. Entgegen der Angaben der Antragsgegnerin habe das Biomasse-BHKW die installierte thermische Leistung erhöht. Es sei errichtet worden, obwohl der Wärmeabsatz seit dem Jahr 1995 rückläufig sei und bis zum Jahr 2025 ein weiterer Bevölkerungsrückgang von 20 % erwartet werde. Ob ein Anschluss- und Benutzungszwang aus Gründen des öffentlichen Wohls erforderlich sei, habe die Antragsgegnerin nicht einmal ansatzweise geprüft. Ein Klimaschutzkonzept, das eine umfassende lokale Gesamtstrategie auf Basis einer lokalen Energie- und CO2-Bilanz voraussetze, liege nicht vor.
Sie werde in ihrer Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG beeinträchtigt, da die in der Satzung enthaltenen Befreiungsregelungen unzureichend seien. Eine Befreiung scheide nach dem Wortlaut der Satzung bereits dann aus, wenn Erdgas verbrannt werde. Diese Konsequenz führe zu widersinnigen Ergebnissen. Hinsichtlich der solarthermischen Wärmeerzeugungsanlagen könne eventuell nur hinsichtlich der von ihnen erzeugten Wärmemenge eine Teilbefreiung erfolgen. Selbst dies sei unsicher, denn die Befreiungsregelung fordere als drittes kumulatives Erfordernis, dass die Wärmeerzeugungsanlage den Bedarf des Verpflichteten vollständig decke. Auch der Vergleich des Jahresprimärenergiebedarfs unter der Prämisse einer „unveränderten Gebäudehülle“ stehe im Widerspruch zu der notwendigen Gesamtbetrachtung bei der Umsetzung der klimapolitischen Regelung. Die Übergangsfristen seien nicht ausreichend, da sie bei jeder Umstellung ihrer Anlagen auf klimafreundlichere Modelle und erneuerbare Energien gezwungen sei, sich an die Fernwärmeversorgung anzuschließen. Im Übrigen betrage die Lebensdauer ihrer bereits betriebenen Anlagen durchaus 20 Jahre und mehr.
Die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil die Versorgungssicherheit nicht gewährleistet sei. Der abgeschlossene Betreibervertrag genüge nicht den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich der wirksamen Kontroll- und Einflussmöglichkeiten der Kommune für den Fall, dass die Versorgung auf einen zuverlässigen Dritten übertragen werde. Die Fernwärmeversorgung werde daher nicht als öffentliche Einrichtung betrieben. Im Übrigen habe es sich jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses nicht um eine öffentliche Einrichtung gehandelt.
Die Antragstellerin beantragt,
die Klimasatzung der Stadt A. vom 27. September 2012 zur öffentlichen Bereitstellung von Wärme für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, die Verbesserung der örtlichen Umweltsituation sei ein Satzungsziel, da die Luft vor verunreinigenden Schadstoffen geschützt werden solle. Für alle Anlagen, die zur Fernwärmeversorgung installiert seien, gelte die TA Luft und die Messergebnisse für die Emissionsbegrenzungen würden weit unterschritten. Der Luftumweltstandard von kleinen Einzelheizungsanlagen sei wesentlich geringer. Auf Grund der Reduzierung von CO2-Emissionen durch die Erzeugung von Wärme in zentralen BHKWs könne man davon ausgehen, dass auch andere bei der Verbrennung von Gas entstehende Luftschadstoffe in einem entsprechenden Verhältnis reduziert würden. Zudem werde durch die Fernwärmeversorgung auch das lokale Klima geschont.
Nach überwiegender Auffassung in der Literatur sei § 16 EEWärmeG verfassungskonform. Die Gesetzgebungszuständigkeit folge auf der Basis der Schwerpunktbetrachtung des Bundesverfassungsgerichts aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 24 GG. Die von der Antragstellerin hilfsweise vorgenommene enge Auslegung des § 16 EEWärmeG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG sei nicht durchgreifend. Außerdem betreffe § 7 Nr. 3 EEWärmeG nur Eigentümer von Gebäuden, die neu errichtet würden. Die Antragstellerin könnte allenfalls dann insoweit ein Rechtschutzbedürfnis haben, wenn sie beabsichtige, innerhalb des Geltungsbereichs der Satzung neue Gebäude zu errichten. Weiterhin erfülle die Fernwärmeversorgung die Anforderungen des § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG. Es reiche aus, wenn die verteilte Wärme zu mindestens 50 % durch hocheffiziente KWK und erneuerbare Energien erzeugt werde. Selbst wenn man das im Biomasse-BHKW nicht verwendbare Biogas nicht mitzähle, sei diese Marke im Jahr 2012 ohne die Ausfallzeiten eines BHKW überschritten worden. Eine Nichtberücksichtigung von solchen Ausfallzeiten sei statthaft, weil Betriebsunterbrechungen durch außergewöhnliche Ereignisse nicht zu den regelmäßig wiederkehrenden Zuständen gehörten. Für das Jahr 2013 liege der vom TÜV belegte Wert infolge des überdurchschnittlich kalten Winters bei 49,7%. Ab dem 1. Januar 2014 werde schon mittels KWK mindestens 50 % der Wärme erzeugt, zudem werde dann Biomethan aus dem übergeordneten Gasnetz bezogen. Auch wenn grundsätzlich für die Rechtmäßigkeit der Satzung der Zeitpunkt ihres Erlasses maßgeblich sei, komme es hier auf die zukunftsgerichtete Konzeption der Gemeinde an. Alle Anlagen seien weiterhin hocheffizient im Sinne der gültigen europäischen Richtlinien.
Die Satzung sei nicht unverhältnismäßig.
Das von der Antragstellerin angemahnte Klimaschutzkonzept sei mittlerweile nach öffentlicher Ausschreibung erstellt. In dem Gutachten zur Integrierten Wärmenutzung würde für A-Stadt ein Energieeinsparpotenzial von 37 % ermittelt und festgestellt, dass die Fernwärme als Versorgungssystem für die CO2-Bilanz erhebliche Vorteile habe. Die Stromproduktion durch KWK senke für die Anlagen der (...) GmbH nachweislich die CO2-Emissionen. Ausweislich einer Tabelle zum durchschnittlichen Gesamtbedarf aller Sektoren nach Versorgungsart würden bei der dezentralen Verbrennung von Erdgas ca. dreimal so viel CO2 erzeugt wie bei der zentralen Verwendung von Gas bei der Erzeugung von Fernwärme. Dazu seien die Verbrauchswerte von 2009 bis 2011 ausgewertet worden. Dies verbessere sich noch durch den Einsatz von regenerativem Biogas und ab 1. Januar 2014 von Biomethan. Aus dem von der Antragstellerin vorgelegten Merkblatt des Bundesumweltministeriums (BMU) ergebe sich nicht, dass ein (Teil)Klimaschutzkonzept eine umfassende lokale Gesamtstrategie auf der Basis einer lokalen Energie- oder CO2-Bilanz voraussetze. Auch seien alle inhaltlichen Anforderungen des BMU an Klimaschutz-Teilkonzepte - soweit sie die Fernwärmeversorgung beträfen - abgehandelt.
§16 EEWärmeG enthalte den Appell des Bundes, von der Ermächtigungsgrundlage auch Gebrauch zu machen, so dass der Anschluss- und Benutzungszwang stets erforderlich im Sinne eines dringenden Bedürfnisses sei, wenn es darum gehe, eine vorhandene Wärmeversorgung zu erhalten und, soweit noch nicht geschehen, entsprechend der Ziele der einschlägigen europarechtlichen Richtlinie einzusetzen. Gegenteiliges könne aus anderen Gesetzen nicht abgeleitet werden, sondern es gebe Vorschriften, die bundesrechtlich ausdrücklich eine Rücksichtnahme auf bestehende Fernwärmenetze anordneten.
Der Satzungszweck werde auch nicht verfehlt. Ihre Verpflichtung, einen Beitrag zum Klimaschutz durch die anteilige Nutzung von erneuerbaren Energien für den Wärme- und Kälteenergiebedarf öffentlicher Gebäude zu leisten, greife erst, wenn in ihrem Eigentum befindliche Gebäude grundlegend renoviert würden. Der Anschluss bislang nicht angeschlossener öffentlicher Gebäude stelle keine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Satzung dar. Auch trage die Antragstellerin selbst nur unsubstanziiert vor, inwieweit sie selbst bereits jetzt den Wärmebedarf teilweise mit Hilfe erneuerbarer Energien abdecke.
Grund für die Anordnung zum Anschluss- und Benutzungszwang sei nicht die Errichtung (bzw. Finanzierung) des Biomasse-BHKW gewesen. Durch den Bau sei keine Kapazitätserweiterung erfolgt, sondern es handele sich um den Bestandteil der Umstellung der Wärmeerzeugungsstruktur. Die installierte thermische Leistung sei tatsächlich vermindert worden, da ein veraltetes BHKW durch die Biogasanlage mit geringerer thermischer Leistung ersetzt worden sei. Außerdem werde die Biogasanlage für den thermischen Grundlastbereich eingesetzt. Dass aus Gründen des Klimaschutzes seit 1992 keine Satzung aufgestellt worden sei, sei irrelevant. Nach der Rechtsprechung des angerufenen Senats sei auf der Basis des § 8 GO LSA eine Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwanges allein aus globalen Klimaschutzgründen nicht möglich gewesen.
Soweit die Antragstellerin moniere, dass wegen der Struktur der Befreiungstatbestände alle Anlagen betroffen seien, bei denen sie in einem erheblichen Umfang erneuerbare Energien einsetze, habe sie nicht substantiiert vorgetragen, ob sie überhaupt in erheblichem Umfang ihre Gebäude, soweit sie nicht an die Fernwärme angeschlossen seien, aus erneuerbaren Energien versorge. Zudem verkenne die Antragstellerin, dass insoweit zu ihren Gunsten eine lange Übergangsfrist von 20 Jahren nach Inkrafttreten der Satzung laufe. Diese Frist sei auf die schon aus technischen Gründen erforderliche übliche Ersetzung alter Anlagen durch neue abgestimmt. Weitergehende Befreiungstatbestände seien nicht zu rechtfertigen.
Zwischenzeitlich sei ein Betreibervertrag zwischen der (...) GmbH und ihr zustande gekommen, so dass die Versorgungssicherheit gewährleistet sei. Im Zweifelsfall wäre der Vertrag zudem nachzubessern.
Mit Schriftsatz vom 4. Oktober 2013 hat die Antragstellerin u.a. mehrere Gutachten und Stellungnahmen zu einem Klimaschutz- und Energiekonzept vorgelegt sowie einen von ihr am 7. Dezember 2012 mit der (...) GmbH geschlossenen Betreibervertrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist teilweise zulässig (I.) und insoweit auch begründet (II.).
I. Der Normenkontrollantrag ist fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der streitbefangenen Klimasatzung der Stadt A. zur öffentlichen Bereitstellung von Wärme vom 27. September 2012 - KS - gestellt worden. Die Antragstellerin ist gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie unstreitig als Eigentümerin von Wohngrundstücken im Satzungsgebiet von der Satzung betroffen ist. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin ist auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin im Falle einer Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Satzung grundsätzlich erneut eine Satzung zur Anordnung eines Anschluss- und Benutzungszwangs an eine Fernwärmeversorgungseinrichtung erlassen könnte.
Soweit sich der Antrag gegen §11 KS richtet, ist er allerdings unzulässig. Danach stellt die Nichterfüllung der Pflichten aus den §§ 3 und 5 KS eine Ordnungswidrigkeit dar und kann mit einer Geldbuße in einer bestimmten Höhe geahndet werden. Gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im „Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ über die Gültigkeit von bestimmten Rechtsvorschriften. Dies hat zur Folge, dass Vorschriften rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Inhalts nicht der Prüfung im Normenkontrollverfahren nach §47 VwGO unterliegen, weil gegen die auf solche Normen gestützten Bußgeldbescheide nach § 68 OwiG allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, zit. nach JURIS; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 22. August 2013 - 4 K 72/12 -, n.v.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 6. Februar 2014 - 4 KN 2/13 -; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27. September 2011 - 6 S 707/10 - jeweils zit. nach JURIS; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 19. Juni 2007 - 1 BvR 1290/05 -, zit. nach JURIS). Da § 11 KS über die Festlegung als bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeitenbestimmung keinen weiteren Regelungsinhalt hat, ist für seine Überprüfung der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet.
II. Der Antrag ist im Rahmen seiner Zulässigkeit begründet.
Die §§ 1 bis 10 sowie § 12 der angegriffenen Satzung sind ungültig (§ 10 AG VwGO LSA i.V.m. 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), da der mit der Satzung angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang (§§ 3, 5 KS) an eine Einrichtung zur Fernwärmeversorgung mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren ist.
Die Wirksamkeit des Anschluss- und Benutzungszwangs hinsichtlich der Fernwärmeversorgung beurteilt sich nach § 8 Nr. 2 GO LSA i.V.m. § 16 Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz - EEWärmeG -. Gemäß § 8 Nr. 2 GO LSA kann die Gemeinde für Grundstücke ihres Gebietes den Anschluss an Wasserleitung, Kanalisation, Straßenreinigung, Fernwärmeversorgung und ähnliche der Gesundheit der Bevölkerung dienenden Einrichtungen und deren Benutzung durch Satzung vorschreiben, wenn sie ein dringendes öffentliches Bedürfnis dafür feststellt (Satz 1). Die Satzung kann Ausnahmen vom Anschluss- oder Benutzungszwang zulassen; sie kann ihn auf bestimmte Teile des Gemeindegebiets und auf bestimmte Gruppen von Grundstücken oder Personen beschränken (Satz 2).
Danach kann ein Bedürfnis im Hinblick auf den Umwelt- oder Klimaschutz jedoch nur gegeben sein, wenn das Ziel verfolgt wird, die lokale Umweltsituation zu verbessern. Denn mit der in § 8 Nr. 2 GO LSA geschaffenen Rechtsgrundlage für die Einführung einer Fernwärmeversorgung mit Anschluss- und Benutzungszwang durch gemeindliche Satzung hat der Landesgesetzgeber die kommunale Regelungskompetenz (nur) in diesem Bereich anerkannt (so OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O.; so auch OVG Thüringen, Urt. v. 24. September 2007 - 4 N 70/03 -, zit. nach JURIS zu §20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ThürKO; VG Schwerin, Urt. v. 21. September 2011 - 7 A 1085/08 -, zit. nach BeckOnline zu §15 Abs. 1 KV M-V; Kahl, ZUR 2010, 395, 398, m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 23. November 2005 - 8 C 14.04 -, zit. nach JURIS). Für die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs aus Zwecken des globalen Klimaschutzes ist deshalb auf §8 Nr. 2 GO LSA i.V.m. § 16 EEWärmeG als Rechtsgrundlage zurückzugreifen. Nach §16 EEWärmeG können die Gemeinden und Gemeindeverbände von einer Bestimmung nach Landesrecht, die sie zur Begründung eines Anschluss- und Benutzungszwangs an ein Netz der öffentlichen Fernwärme- oder Fernkälteversorgung ermächtigt, auch zum Zwecke des Klima- und Ressourcenschutzes Gebrauch machen.
1. Ein dringendes öffentliches Bedürfnis i.S.d. §8 Nr. 2 GO LSA für die Anordnung eines Anschluss- und Benutzungszwanges an die Fernwärmeversorgung ist nicht hinreichend festgestellt.
Bei der Feststellung, ob ein dringendes öffentliches Bedürfnis besteht, räumt der Landesgesetzgeber der Gemeinde einen vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum ein (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008 - 4 K 95/07 -, zit. nach JURIS; Klang/Gundlach/Kirchmer, GO LSA, 3. A., § 8 Rdnr. 5; Lübking/Beck, GO LSA, § 8 Rdnr. 12, 13; vgl. weiter Ennuschat/Volino, CuR 2009, Fn. 20, m.w.N. auch zur Gegenmeinung; a.M.: Wiegand, Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 8 GO LSA, Nr. 5; zum dortigen Landesrecht OVG Thüringen, Urt. v. 24. September 2007 - 4 N 70/03 -; OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 21. August 2002 - 2 L 30/00 -; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18. März 2004 - 1 S 2261/02 -, jeweils zit. nach JURIS, m.w.N.; offen gelassen von OVG Sachsen, Urt. v. 18. Dezember 2007 - 4 B 541/05 -, zit. nach JURIS).
Mit der in § 8 Nr. 2 GO LSA verwendeten Formulierung „wenn sie (d. h. die Gemeinde) ein dringendes Bedürfnis… feststellt“ betont der Gesetzgeber die Kompetenz der Gemeinde zur Entscheidung dieser Frage. Weil der Rat beim Erlass der Satzung ohnehin das dringende öffentliche Bedürfnis als Voraussetzung der Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs zu prüfen hat, kann die Betonung der Rolle der Gemeinde, wenn sie ein dringendes öffentliches Bedürfnis feststellt, nur im Sinne einer Einräumung eines gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraumes gedeutet werden (OVG Niedersachsen, Urt. v. 8. Januar 1991 - 9 L 280/89 -; i.E. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, jeweils zit. nach JURIS; vgl. weiter OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 5. November 2001 - 1 L 374/01-, n.v.). Die Vorschrift des § 8 Nr. 2 GO LSA ist der entsprechenden Vorschrift der Niedersächsischen Gemeindeordnung nachgebildet worden. Der dortige Landesgesetzgeber wollte mit der Novellierung der Vorschrift im Jahre 1991, wonach nur noch der Ortsgesetzgeber selbst das Vorliegen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses feststellt, ausdrücklich ausschließen, dass die Verwaltungsgerichte das Merkmal „dringendes öffentliches Bedürfnis“ als unbestimmten Rechtsbegriff auslegen, welcher der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Ziel dieser Gesetzesänderung war die Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte und die Erleichterung der Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs durch die Gemeinde (OVG Niedersachsen, Urt. v. 8. Januar 1991, a.a.O.). Diese Auslegung ist mangels entgegenstehender Anhaltspunkte auf das hiesige Landesgesetz zu übertragen. Der gerichtlichen Beurteilung unterliegt demzufolge nur die Frage, ob die Gemeinde bei der Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses nach den vorgegebenen örtlichen Verhältnissen den Sinn und Zweck der gesetzlichen Grundlage erkannt hat und die Anordnung des Zwanges nicht unverhältnismäßig erscheint (so auch schon OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O.).
Nach § 1 Abs. 2 KS dient die Fernwärmeversorgung in Umsetzung des Klimaschutzprogrammes 2020 des Landes Sachsen-Anhalt sowohl dem Schutz der Luft vor verunreinigenden Schadstoffen als auch dem Schutz des Klimas vor klimaschädigenden Treibhausgasen. Durch den Einsatz leistungsstarker Filter und durch Verwirklichung eines möglichst hohen Versorgungsgrads soll der Ausstoß von Luftschadstoffen im Vergleich zu einer Wärmeversorgung mit Einzelfeueranlagen verringert werden (§ 1 Abs. 3 KS). Außerdem soll durch den Einsatz hocheffizienter Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) und durch Verwirklichung eines möglichst hohen Versorgungsgrads bei globaler Betrachtung der Ausstoß von CO2-Emissionen im Vergleich zu einer Wärmeversorgung mit Einzelfeueranlagen verringert werden (§ 1 Abs. 4 KS).
a) Ob sich ein dringendes öffentliches Bedürfnis für den Anschluss- und Benutzungszwang aus Gründen des Klimaschutzes i.S.d. § 16 EEWärmeG ergibt, hat die Antragsgegnerin nicht hinreichend ermittelt.
(1) § 16 EEWärmeG ist zwar entgegen der Ansicht der Antragstellerin verfassungsgemäß.
Auch wenn die in den Gemeindeordnungen enthaltenen Vorschriften über den Anschluss- und Benutzungszwang zu dem der ausschließlichen Regelungskompetenz der Länder unterliegenden Kommunalrecht zählen (so BVerwG, Beschl. v. 19. Dezember 1997 - 8 B 234.97 -, zit. nach JURIS; vgl. auch Ennuschat/Volino, CuR 2009, 90, 94, m.w.N.), ergibt sich die Befugnis des Bundesgesetzgebers zum Erlass dieser Vorschrift aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geschieht die Zuordnung einer bestimmten Regelung zu einer Kompetenznorm anhand von unmittelbarem Regelungsgegenstand, Normzweck, Wirkung und Adressat der zuzuordnenden Norm sowie der Verfassungstradition. Für die Auslegung hat daher auch die bisherige Staatspraxis großes Gewicht. Bei der Zuordnung einzelner Teilregelungen eines umfassenden Regelungskomplexes zu einem Kompetenzbereich dürfen die Teilregelungen nicht aus ihrem Regelungszusammenhang gelöst und für sich betrachtet werden. Kommt ihre Zugehörigkeit zu verschiedenen Kompetenzbereichen in Betracht, so ist aus dem Regelungszusammenhang zu erschließen, wo sie ihren Schwerpunkt haben. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, wie eng die fragliche Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und ein dementsprechend geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprechen regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung (so BVerfG, Urt. v. 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 -, zit. nach JURIS m.w.N.)
In Anwendung dieser Grundsätze ist eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgesetzgebers jedenfalls aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG zu bejahen (so auch VG Schwerin, Urt. v. 21. September 2011, a.a.O.; Tomerius, ER 2013, 61, 63; Kahl, ZUR 2010, 399, m.w.N.; Ekardt/Heitmann, ZNER 2009, 354; Klemm, CuR 2008, 124, 129 f.). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG betrifft u.a. die Luftreinhaltung, also den Schutz von Mensch und Umwelt vor nachteiligen Veränderungen der Luft im Sinne von § 3 Abs. 4 BImSchG (VGH Bayern, Urt. v. 30. Januar 2014 - 22 B 13.1709 -, zit. nach JURIS; Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rdnr. 251; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. A., Art. 74 Rdnr. 311). Der Begriff der Luftreinhaltung umfasst nach seiner Wortbedeutung sowie seinem Sinn und Zweck auch den Klimaschutz (vgl. von Münch/Kunig, GG, 6. A., Art. 74 Rdnr. 107; Kahl, VwBlBW 2011, 55 m.w.N.) bzw. die Verhinderung des Anstiegs der CO2-Konzentration in der Luft (vgl. Ennuschat/Volino, CuR 2009, 94 m.w.N.; vgl. auch Ekardt/Heitmann, ZNER, 346, 354). Der Schwerpunkt der Regelung des § 16 EEWärmeG ist aber im Klimaschutz und nicht in der Ausgestaltung des Anschluss- und Benutzungszwang begründet (vgl. Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 542; Kahl, VwBlBW 2011, 55; Ennuschat/Volino, CuR 2009, 90, 94; vgl. auch Müller/Oschmann/Wustlich, EEWärmeG, 2010, Einleitung Rdnr. 116, §16 Rdnr. 14; Wustlich, NVwZ 2008, 1041, 1045; zweifelnd: Arndt/Hadziefendic, Die Gemeinde SH, 2011, 284, 285). Denn Gegenstand des §16 EEWärmeG ist nicht der Anschluss- und Benutzungszwang als solcher. Vielmehr überlässt die Norm die Regelung der Voraussetzungen sowie der Rechtsfolge eines Anschluss- und Benutzungszwangs nach wie vor dem Kommunalrecht und damit dem Landesgesetzgeber. § 16 EEWärmeG ermöglicht allein, dass die Gemeinden auch aus Klimaschutzgründen von diesem Instrument Gebrauch machen können. Damit wird lediglich eine Regelungslücke geschlossen und eine Ergänzung zu den sonstigen im EEWärmeG enthaltenen Klimaschutzmaßnahmen (Nutzungspflichten nach den §§ 3 ff. sowie Förderregelungen in den §§ 14 ff.) geschaffen. Selbst wenn erst durch diese bundesrechtliche Vorschrift die Gemeinden aus Gründen des Klimaschutzes einen Anschluss- und Benutzungszwang anordnen dürfen, wird damit nur eine klimaschutzfreundliche Ausgestaltung dieses Instruments herbeigeführt, ohne die landesrechtlich eingeräumten Befugnisse der Gemeinden auszuhöhlen.
Die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen sind nicht durchgreifend. § 16 EEWärmeG ist schon infolge seiner auch von der Antragstellerin nicht in Frage gestellten Zweckbestimmung - Klimaschutz - und seiner Ergänzungswirkung ein hinreichend eng verzahnter Teil der Gesamtregelung des EEWärmeG. Dass das Primat der Länderzuständigkeit einen Schutz der Landesgesetzgebung verlange und ein kompetenzrechtliches Rücksichtnahmegebot beinhalte, so dass die Art. 73 ff. GG eng auszulegen seien, lässt sich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon nicht entnehmen. Jedenfalls wäre auch dann angesichts der eindeutigen Zielstellung des § 16 EEWärmeG keine abweichende Auslegung geboten. Dass die Norm keine Entsprechung in den Gesetzen der meisten Bundesländer hat und eine Rechtsgrundlage in der Richtlinie 2009/28/EG fehlt, steht einer Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 GG nicht entgegen. Politische Motive waren, wie die Antragstellerin es selbst feststellt, gerade nicht Teil der Gesetzesbegründung.
Ob noch zusätzlich oder sogar vorrangig eine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gegeben ist (so Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 542; Kahl, VwBlBW 2011, 55; Müller/Oschmann/Wustlich, EEWärmeG, 2010, Einleitung Rdnr. 114, 115 m.w.N. in Fn. 307; vgl. auch Ennuschat/Volino, a.a.O., Fn. 49, m.w.N.), kann danach offen bleiben.
§ 16 EEWärmeG ist mit Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG vereinbar, wonach es dem Bund verwehrt ist, den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Bundesgesetz Aufgaben zu übertragen (vgl. Tomerius, ER 2013, 61, 63; Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 542; Kahl, VwBlBW 2011, 53, 56; Ennuschat/Volino, a.a.O., S. 95; Ekardt/Heitmann, ZNER 2009, 346, 354). Der im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Ansicht des Bundesrates (BT-Drs 16/8149, S. 37; BR-Drs 9/08, S. 13; so auch Arndt/Hadziefendic, Die Gemeinde SH, 2011, 285), es liege eine Aufgabenübertragung im weiteren Sinn vor, da den Kommunen zumindest aufgegeben werde, verantwortungsvoll über den Gebrauch der Ermächtigung zu entscheiden und gegebenenfalls tätig zu werden, ist nicht zu folgen.
Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG hat den Zweck, Kommunen davor zu schützen, dass ihnen der Bund Aufgaben zuweist, nicht aber die zur Erfüllung notwendigen Mittel (vgl. VGH Bayern, Urt. v. 30. Januar 2014 - 22 B 13.1709 -, zit. nach JURIS; von Münch/Kunig, GG, 6. A., Art. 84 Rdnr. 28; Maunz/Dürig, GG, Art. 84, Rdnr. 155). Selbst wenn man den Anwendungsbereich der Norm im Hinblick auf den Aufgabenbegriff erweitert bzw. zusätzliche Regelungszwecke (Schutz der Autonomie von Ländern und Kommunen) annimmt (vgl. von Münch/Kunig, a.a.O., Art. 84 Rdnr. 28; Maunz/Dürig, a.a.O., Art. 84, Rdnr. 155; Kahl, VwBlBW 2011, 53, 56 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 4. Mai 2010 - 2 BvL 8 u. 9/07 -, zit. nach JURIS zum Aufgabenbegriff nach Art. 87d Abs. 2 GG), muss es sich für eine Anwendbarkeit des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG im Kern um eine neue rechtliche Verpflichtung der Kommunen handeln. Eine solche Verpflichtung enthält § 16 EEWärmeG gerade nicht, sondern nur eine rechtliche Option für die Kommunen. Diese sind auch nicht gehalten, hinsichtlich aller ihnen zustehenden, rechtlichen Optionen eine ausdrückliche Entscheidung zu treffen, ob sie diese wahrnehmen.
(2) Zur Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses reicht es allerdings auch unter der Geltung des § 16 EEWärmeG nicht aus, dass in der Satzung der Klimaschutz als Ziel des Anschluss- und Benutzungszwanges lediglich benannt wird. § 16 EEWärmeG führt lediglich dazu, dass der (überörtliche) Klimaschutz in die Liste der öffentlichen Belange in der Gemeindeordnung eingereiht worden ist (vgl. Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 545; Ennuschat/Volino, CuR 2009, 94).
Zwar ist die Fernwärmeversorgung nach derzeitigen wissenschaftlichen Kenntnissen bei globaler Betrachtung und unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistung an anderer Stelle generell dazu geeignet, den Schadstoffausstoß beachtlich zu verringern (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 25. Januar 2006 - 8 C 13.05 -; OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 5. Januar 2005 - 2 LB 62/07 -, jeweils zit. nach JURIS). Diese Eignung beruht im Wesentlichen darauf, dass das Wärmenetz von Erneuerbare-Energie-Anlagen oder KWK-Anlagen gespeist wird (vgl. Tomerius, ER 2013, 65; Kahl, VwBlBW 2011, 54). Ob der aus globaler Sicht bestehende grundsätzliche Vorteil von mit erneuerbaren Energien oder aus KWK gespeisten Blockheizkraftwerken gegenüber Einzelfeuerungsanlagen im Satzungsgebiet auch konkret umgesetzt wird, bedarf der Darlegung der Gemeinde. Der Anschluss- und Benutzungszwang wird erst durch die möglichen Auswirkungen des Verzichts dieser Regelung auf das gesamte Satzungsgebiet gerechtfertigt. Ohne Erfolg hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, infolge der generellen Eignung einer zentralen Fernwärmeversorgung sei eine verpflichtende Emissionsermittlung von vornherein entbehrlich. Ein pauschaler Verzicht auf die dem Satzungsgeber obliegende „Feststellung“ eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses durch eine vergleichende Ermittlung der CO2-Emissionen (wie z.B. von der Stadt Querfurt für eine entsprechende Satzung veranlasst) entspricht nicht der Intention des Gesetzes. Denn es kommt entscheidend sowohl auf die konkreten Verhältnisse im Satzungsgebiet als auch die tatsächliche CO2-Bilanz der bei der Fernwärmeversorgung verwendeten zentralen Anlagen an. Es steht schon nicht von vornherein automatisch fest, dass überhaupt ein Vorteil durch einen Anschluss- und Benutzungszwang zu erwarten ist. Darüber hinaus hängt eine sachgerechte Entscheidung zur Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses auch davon ab, in welchem Umfang Reduzierungen bei den CO2-Emissionen zu erwarten sind. Von der Gemeinde zu ermitteln ist daher, in welchem Umfang eine Fernwärmeversorgung unter der Geltung des Anschluss- und Benutzungszwangs zu einer Reduzierung von CO2-Emissionen führt (so im grundsätzlichen Ansatz auch OVG Schleswig-Holstein v. 21. August 2002 - 2 L 30/00 -, zit. nach JURIS; i.E. auch Urt. v. 5. Januar 2005 - 2 LB 62/04 -, jeweils zu einer landesrechtlichen Ermächtigung; vgl. weiter Tomerius, ER 2013, 65).
Eine vergleichende, auf die Auswirkungen des Anschluss- und Benutzungszwangs gerichtete Betrachtung der CO2-Emissionen im Satzungsgebiet hat die Antragsgegnerin nicht vorgenommen. Dies hat der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung letztlich eingeräumt. Solche Ermittlungen mit entsprechenden Nachweisen ergeben sich - unabhängig davon, dass sich aus deren Erstellung nach Inkrafttreten der Satzung ohnehin erhebliche Bedenken an ihrer Verwertbarkeit ergeben - auch nicht aus den vorgelegten Gutachten und Stellungnahmen zu dem Klimaschutz- und Energiekonzept der Antragsgegnerin. In dem Teilkonzept „Integrierte Wärmenutzung“ wird lediglich die CO2-Bilanz der Wärmeversorgung in A-Stadt im Ist-Zustand ermittelt und allgemein eine Potentialanalyse zur Minderung des Energieverbrauchs und der CO2-Bilanz vorgenommen sowie eine Erörterung der abzuleitenden Klimaschutzziele und der Einzelmaßnahmen mit einer Darstellung der Entwicklung der CO2-Emissionen bis 2030. Eine konkrete Vergleichsberechnung fehlt. Diese findet sich auch nicht in dem „Integrierten Stadtentwicklungskonzept“ oder den sonstigen vorgelegten Unterlagen. Ohne Erfolg stellt die Antragsgegnerin darauf ab, dass ausweislich des Gutachten zur „Integrierten Wärmenutzung“ nach dem durchschnittlichen Gesamtbedarf aller Sektoren nach Nutzungsart aus der dezentralen Verbrennung von Erdgas gegenüber der zentralen Verwendung in der Fernwärmeversorgung pro 100000 Megawattstunden Wärme dreimal mehr Tonnen emittiertes CO2 resultierten. Der pauschale Vergleich zwischen der Verbrennung von Erdgas in zentralen und dezentralen Anlagen stellt ersichtlich keine Prüfung dar, in welchem Umfang eine Fernwärmeversorgung unter der Geltung des Anschluss- und Benutzungszwanges zu einer Reduzierung von CO2-Emissionen führt. Zudem bezieht sich der in dem Gutachten vorgenommene Vergleich auf das gesamte Stadtgebiet und nicht nur auf das deutlich geringere Satzungsgebiet und ist daher von vornherein unbrauchbar.
Es gibt daher schon keine Ermittlungen und auch keinen Nachweis der Antragsgegnerin dafür, dass durch einen Anschluss- und Benutzungszwang die überörtliche CO2-Belastung durch die Fernwärmeversorgung im Vergleich zum Betrieb von Einzelfeuerungsanlagen nennenswert gesenkt werden kann. Räumt der Gesetzgeber der Behörde einen vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum ein, muss sie der damit einhergehenden besonderen Verantwortung gerecht werden. Das bedeutet, dass sie den ihrer Entscheidung zugrunde gelegten Sachverhalt vollständig und zutreffend ermitteln muss, was vom Gericht zu überprüfen ist (vgl. OVG Niedersachsen, Beschl. v. 10. Mai 2013 - 10 ME 21/13 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 10. Juli 2013 - 1 B 44/13 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 114 Rdnr. 62 i.V.m. Rdnr. 7, 8). Jede auf der Grundlage eines unvollständigen oder nicht zutreffend ermittelten Sachverhaltes getroffene Beurteilungsentscheidung ist fehlerhaft und aufzuheben. Es kommt nicht darauf an, ob sie eventuell aus anderen Gründen vertretbar wäre. Das Gericht ist zu weiterer Sachverhaltsaufklärung nicht gehalten, weil es wegen des Rechts der Behörde, den vollständig ermittelten Sachverhalt zu werten, die Sache nicht spruchreif machen darf (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O.).
(3) Die weitere Frage, ob § 16 EEWärmeG dahingehend auszulegen ist, dass Gemeinden nur dann zur Begründung eines Anschluss- und Benutzungszwangs an ein Netz der öffentlichen Fernwärmeversorgung ermächtigt sind, wenn die Wärme nach den Maßgaben von § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG bereit gestellt wird, bzw. der Anschluss- und Benutzungszwang nur dann als im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung geeignet anzusehen ist, muss hier nicht abschließend geklärt werden.
Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG gilt die Plicht von Eigentümern neu errichteter Häuser nach § 3 Abs. 1 EEWärmeG zur Deckung ihres Wärmeenergiebedarfs durch die anteilige Nutzung von Erneuerbaren Energien als erfüllt, wenn sie Fernwärme nach Maßgabe der Nr. VIII der Anlage zu EEWärmeG beziehen und ihren Bedarf zu einem bestimmten Anteil decken. Zwar stehen einer Verknüpfung mit der Vorgabe des § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG i.V.m. Nr. VIII der Anlage zum EEWärmeG der Wortlaut des §16 EEWärmeG entgegen sowie der Umstand, dass eine im Gesetzgebungsverfahren angeregte Erweiterung des § 16 EEWärmeG gerade nicht umgesetzt wurde und die Gesetzesbegründung (BT-Drs 16/8149, S. 29) ausdrücklich davon spricht, dass die Regelung „insbesondere“ für ein Netz Anwendung finden könne, in dem Endenergie anteilig aus Erneuerbaren Energien oder überwiegend aus KWK-Anlagen nach Maßgabe der Gesetzesanlage stammt (vgl. Müller/Oschmann/Wustlich, EEWärmeG, 2010, § 16 Rdnr. 55, 57; Ennuschat/Volino, CuR 2009, 95). Auch wäre damit eine Einschränkung der Anwendbarkeit des § 16 EEWärmeG verbunden (Ennuschat/Volino, CuR 2009, 95). Jedoch sprechen sowohl die Gesetzessystematik des EEWärmeG als auch Sinn und Zweck der §§ 7,16 EEWärmeG für eine derartige einheitliche Auslegung bzw. eine entsprechende Verpflichtung aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. Müller/Oschmann/Wustlich, EEWärmeG, 2010, §16 Rdnr. 53, 54; Wustlich, ZUR 2008, 119; i.E. wohl auch Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 545; Dengler, KommP BY 2010, 300, 301).
Geht man davon aus, dass die Fernwärmeeinrichtung in Anwendung des § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG der Vorgabe der Nr. VIII der Anlage zum EEWärmeG entsprechen muss, haben die Anlagen der (...) GmbH jedenfalls nach der Aktenlage zumindest in den Jahren 2012 und 2013 nicht die Voraussetzungen der Nr. VIII Satz 1 Buchst. c oder d der Anlage zum EEWärmeG erfüllt. Danach muss die in dem Wärmenetz insgesamt verteilte Wärme zu mindestens 50 % aus KWK-Anlagen (c) oder zu mindestens 50 % durch eine Kombination der in den Buchstaben a bis c genannten Maßnahmen stammen (d). Nach dem Gesetzeswortlaut ist auf die tatsächlich erfolgende Wärmeverteilung im Netz abzustellen und diese muss auch ständig, d.h. grundsätzlich jeden Tag, die prozentmäßigen Vorgaben erfüllen. Ausweislich der von der (...) GmbH erarbeiteten Tabelle im Verwaltungsvorgang lag im Jahr 2012 der Anteil der KWK und des in dem Biogas-BHKW verbrauchten Biogases - einen reibungslosen Betriebsablauf unterstellt - bei ca. 51%, bei zusätzlicher Berücksichtigung des in einem Kessel verwendeten Biogases bei ca. 52 %. Grundsätzlich ist es sachgerecht, die Anteile i.S.d. Nr. VIII Satz 1 der Anlage zum EEWärmeG nach den Anteilen der jeweiligen Energieart an den im Netz zur Verfügung gestellten Kilowattstunden zu bestimmen. Allerdings ergeben sich die Werte von 51 % bzw. 52% nur bei einer Gesamtbetrachtung über das ganze Jahr. In einzelnen Monaten (Januar bis März, November und Dezember) lag der maßgebliche Anteil - teilweise deutlich - unter 50 %, so dass schon deshalb die in Nr. VIII Satz 1 Buchst. c oder d der Anlage zum EEWärmeG genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, ohne dass die Frage geklärt werden muss, ob es auf den tatsächlichen oder einen fiktiven, reibungslosen Betriebsablauf ankommt. Für das Jahr 2013 lag der maßgebliche Wert schon nach dem Vorbringen der Antragstellerin bei lediglich 49,7 %.
b) Es kann ebenfalls offen bleiben, ob sich die Satzung auf Grund der Regelungen in §1 Abs. 3 KS auch auf die Verbesserung der lokalen Umweltsituation richtet. Dagegen spricht die Bezeichnung der Satzung als „Klimasatzung“ und die Bezugnahme in § 1 Abs. 2 KS auf das Klimaschutzprogramm 2020 des Landes Sachsen-Anhalt. Jedenfalls aber führt schon das fehlende öffentliche Bedürfnis i.S.d. § 8 Nr. 2 GO LSA für das hauptsächliche Ziel einer Satzung oder für eines mehrerer gleichrangiger Ziele, das mit dem angeordneten Anschluss- und Benutzungszwang verfolgt werden soll, zur Fehlerhaftigkeit der Satzung. Selbst wenn ein Satzungsgeber für den Anschluss- und Benutzungszwang aus verschiedenen, gleichrangigen Gründen ein dringendes öffentliches Bedürfnis annimmt, ist bei Fehlen entgegenstehender Anhaltspunkte davon auszugehen, dass dieses Bedürfnis nur bei Vorliegen aller Gründe besteht.
Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin auch nicht hinreichend ermittelt, ob durch den Anschluss- und Benutzungszwang eine geringere örtliche Schadstoffbelastung in der Luft im Satzungsgebiet zu erwarten und durch den damit verbundenen Schutz der in § 8 Satz 1 Nr. 2 GO LSA genannten Gesundheit der Bevölkerung ein dringendes öffentliches Bedürfnis gegeben ist.
Grundsätzlich kann die Fernwärmeversorgung schon auf Grund der Möglichkeit des Einsatzes von besseren Schadstofffiltern hinsichtlich der örtlichen Schadstoffbelastung einen Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigen (vgl. Kahl, ZUR 2010, 399, Fn. 76; Kahl/Schmidtchen, ZNER 2011, 35 ff.). Für die Annahme, dass die Fernwärmeversorgung per se dieses Ziel erreicht, bestehen allerdings keine greifbaren Anhaltspunkte. Die Senkung der Abgasemissionen hängt vielmehr von den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten (z.B. Tallage oder besondere Industrieansiedlungen) ab (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18. März 2004, a.a.O.; OVG Thüringen, Urt. v. 24. September 2007, a.a.O.; VG Schwerin, Urt. v. 21. September 2011, a.a.O.; Ennuschat/Volino, CuR 2009, 91).
Es gibt jedoch keine Ermittlungen der Antragsgegnerin dahingehend, ob und in welchem Umfang die örtliche Luftschadstoffbelastung durch die Fernwärmeversorgungseinrichtung im Vergleich zum Betrieb von Einzelfeuerungsanlagen gesenkt werden kann. Solche Ermittlungen mit entsprechenden Nachweisen ergeben sich ebenfalls nicht aus den vorgelegten Gutachten und Stellungnahmen zu dem Klimaschutz- und Energiekonzept der Antragsgegnerin. Dieses Konzept besteht wiederum aus Klimaschutz-Teilkonzepten und orientiert sich offensichtlich an Vorgaben des Bundesumweltministeriums hinsichtlich des Klimawandels durch den Ausstoß von CO2-Emissionen. Auch in der Antragserwiderung verweist die Antragsgegnerin lediglich pauschal darauf, dass für die Anlagen der (...) GmbH strengere Umweltschutzregelungen gelten würden und die Anlagen die Emissionsbegrenzungen weit unterschritten. Ihre Aussage, der Luftumweltstandard von kleineren Einzelheizungsanlagen sei wesentlich geringer, mag grundsätzlich zutreffend sein, ist aber als Nachweis nicht ausreichend. Gleiches gilt für ihr Vorbringen, infolge der Verringerung von CO2-Emissionen durch eine zentrale Erzeugung von Wärme sei davon auszugehen, dass bei der Verbrennung von Gas entstehende Luftschadstoffe in einem entsprechenden Verhältnis reduziert würden.
2. Die Nichtigkeit der §§ 3, 5 KS, mit denen die Antragsgegnerin den Anschluss- und Benutzungszwang begründet hat, führt zur Gesamtnichtigkeit der von dem Normenkontrollantrag zulässigerweise umfassten Vorschriften (§§ 1 bis 10, 12 KS). Die Ungültigkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung hat nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, zit. nach JURIS) nur dann nicht deren Gesamtnichtigkeit zur Folge, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die in der Klimasatzung enthaltenen Vorschriften über die Verpflichteten (§7 KS), die Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang (§ 10 KS) sowie die Übergangsregelungen (§ 9 KS) bauen auf die Begründung des Anschluss- und Benutzungszwangs auf und machen ohne den nichtigen Teil keinen Sinn. Die übrigen Bestimmungen bleiben zwar ohne den nichtigen Teil der Satzung sinnvoll, weil sie den Eigentümern lediglich ein Anschluss- und Benutzungsrecht einräumen (§§ 2, 4 KS) sowie allgemeine Regelungen zum Satzungsziel (§ 1 KS), dem Satzungsgebiet (§ 6 KS), dem Begriff des Wärmebedarfs (§ 8 KS) sowie dem Inkrafttreten der Satzung (§ 12 KS) enthalten, die sich auch auf diese Rechte beziehen. Ein mutmaßlicher Wille der Antragsgegnerin, ein Anschluss- und Benutzungsrecht ohne gleichzeitige Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs zu gewähren, ist aber nicht feststellbar.
3. Auf die im Übrigen erhobenen Einwendungen der Antragstellerin kommt es nicht mehr an. Insoweit gibt der Senat zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten folgende Hinweise:
a) Problematisch ist, ob es sich bei der von der (...) GmbH betriebenen Fernwärmeversorgung zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt um eine öffentliche Einrichtung gehandelt hat.
Der durch eine Satzung begründete Zwang, sich an eine Einrichtung anzuschließen und diese zu benutzen, ist nur dann durch § 8 Nr. 2 GO LSA gedeckt, wenn es sich um eine der Gesundheit der Bevölkerung dienende Anlage handelt. Das kann nur eine öffentliche Einrichtung i. S. von §§ 8 Nr. 1, 22 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 2 GO LSA sein (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O.; vgl. auch OVG Sachsen, Beschl. v. 6. September 2011 - 5 B 205/10 -, zit. nach JURIS, m.w.N.). Eine Übertragung der Betriebsführung auf einen Privaten lässt die Verantwortung der Gemeinde für den Betrieb und dessen Charakter als öffentliche Einrichtung unberührt, wenn sie weiterhin maßgeblichen Einfluss auf die wesentlichen Fragen der Betriebsführung hat. Sie muss die Zugangsansprüche des Personenkreises nach § 22 Abs. 1 GO LSA gewährleisten sowie die Ausgestaltung der Benutzungsverhältnisse und die weitere betriebliche Entwicklung vorgeben können (so OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 8. April 2008, a.a.O., m.w.N.; Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 543, 544 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 6. April 2005 - 8 CN 1.04 -, zit. nach JURIS; OVG Thüringen, Urt. v. 24. September 2007 -, a.a.O.).
Ob der Antragsgegnerin schon durch die gesellschaftsrechtliche Mehrheitsbeteiligung an der (...) GmbH hinreichende Einflussnahmemöglichkeiten i. S. einer formellen Privatisierung (vgl. dazu Böhm/Schwarz, DVBl. 2012, 544; Müller/Oschmann/Wustlich, EEWärmeG, 2010, § 16 Rdnr. 30; Arndt/Hadziefendic, Die Gemeinde SH 2011, 284, 287 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 6. April 2005, a.a.O.) zur Verfügung gestanden haben, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht, sondern sich allein auf den am 7. Dezember 2012 mit der (...) GmbH geschlossenen Betreibervertrag berufen. Dieser Vertrag dürfte nach seiner Ausgestaltung der Antragsgegnerin zwar den maßgeblichen Einfluss auf die wesentlichen Fragen der Betriebsführung der (...) GmbH gewährleisten. Hinsichtlich der von der Antragstellerin angesprochenen Möglichkeit der Übertragung der Versorgung auf einen zuverlässigen Dritten (§ 15 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages) ist es wohl ausreichend, dass diesem dann nach § 15 Abs. 1 Satz 2 des Vertrages die Erfüllung des Vertrages aufzuerlegen ist, so dass die Antragsgegnerin ihm gegenüber die gleichen Rechte hat wie gegenüber der (...) GmbH. Zudem handelt es sich lediglich um eine rechtliche Möglichkeit, die auf die Einstufung als öffentliche Einrichtung erst dann Einfluss haben dürfte, falls es zu einer solchen Übertragung kommt.
Fraglich ist aber, ob schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung am 6. Oktober 2012 eine öffentliche Einrichtung bestanden hat. Denn die Antragstellerin selbst sieht in §1 Abs. 5 KS vor, dass sie berechtigt sei, die Durchführung der Wärmeversorgung auf einen Betreiber zu übertragen (Satz 1). Sie habe in diesem Fall Sorge dafür zu tragen, dass der Betreiber die Wärmeversorgung in gleichem Umfang sicherstelle, als wenn sie die Wärmeversorgung selbst erbringen würde (Satz 2). Das Nähere regele ein mit dem Betreiber zu schließender Vertrag (Satz 3). Daraus könnte man schließen, dass nach dem eigenen Willen der Antragsgegnerin nicht schon die Widmung nach Art. 1 Abs. 1 KS und ihre Mehrheitsbeteiligung in der (...) GmbH zur Bildung einer öffentlichen Einrichtung geführt haben, sondern erst der Abschluss des Vertrages vom 7. Dezember 2012, mit dem sie die Durchführung der Wärmeversorgung i.S.d. § 1 Abs. 5 Satz 1 KS übertragen hat. Geht man davon aus, dass die mittelbare Mehrheitsbeteiligung der Antragsgegnerin ihr keinen maßgeblichen Einfluss verschafft hat, wäre die Klimasatzung ungültig, da sie jedenfalls im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens gegen § 8 Nr. 2 GO LSA verstoßen hätte. Denn der Betreibervertrag ist erst später in Kraft getreten und eine gesetzliche Heilungsregelung liegt nicht vor. Aber auch wenn man einen solchen maßgeblichen Einfluss annimmt, hat die Antragsgegnerin auf Grund der Satzungsregelungen in § 1 Abs. 5 KS den Widmungserfolg von dem Abschluss eines Betreibervertrages möglicherweise abhängig gemacht haben. Dann wäre die Satzung ebenfalls ungültig.
b) Die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs durch eine Fernwärmesatzung stellt einen Eingriff in Gestalt einer Inhalts- und Schrankenbestimmung in die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) dar und muss als solcher verhältnismäßig sein. Voraussetzung hierfür ist, dass sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist, die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sind und eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (BVerwG, Urt. v. 25. Januar 2006 - 8 C 13.05 -, zit. nach JURIS).
(1) Hinreichende Gründe des Allgemeinwohls sind auf Grund der Verweisung auf den (überörtlichen) Klimaschutz in § 16 EEWärmeG gegeben, zudem kommt dem Klimaschutz durch Art. 191 Abs. 1 4. Spiegelstrich AEUV und Art. 20a europäischer und nationaler Verfassungsrang zu (vgl. Kahl, ZUR 2010, 399).
(2) Sollte man ein dringendes öffentliches Bedürfnis bejahen, wäre - unterstellt die Vorgaben des § 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG i.V.m. Nr. VIII der Anlage zum EEWärmeG wären erfüllt - auch die generelle Eignung einer zentralen Fernwärmeversorgung gegeben.
(3) Der Anschluss und Benutzungszwang wäre weiterhin nur dann nicht erforderlich, wenn ein gleichwirksames Mittel zur Verfügung stünde, das weniger grundrechtsbeeinträchtigend ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 25. Januar 2006, a.a.O.). Soweit die Antragstellerin umfangreich auf andere - vorrangig einzusetzende - Maßnahmen der Antragsgegnerin und der einzelnen Grundstückeigentümer abstellt, dürfte aber weder ersichtlich noch substanziiert geltend gemacht sein, dass diese Mittel zu einem Anschluss- und Benutzungszwang gleich wirksam wären. Dass bislang kein Anschluss- und Benutzungszwang bestand, lässt die Zulässigkeit einer Anordnung nicht entfallen.
(4) Die Satzungsregelungen dürften auch angemessen sein und schränken vor allem entgegen der Ansicht der Antragstellerin die Möglichkeiten zur Schaffung alternativer Wärmeversorgungsanlagen wohl nicht unangemessen zu Lasten der Bürger ein.
Die satzungsrechtliche Ausgestaltung der Ausnahmen vom Anschluss- und Benutzungszwang steht nach § 8 Nr. 2 Satz 2 HS 1 GO LSA im Ermessen der Kommune. Dieses Ermessen wird durch verfassungsrechtliche Vorgaben begrenzt. So ist die Festlegung von Ausnahmen bzw. Befreiungen vom Anschluss- und Benutzungszwang aus Gründen der Verhältnismäßigkeit der Grundrechtseinschränkungen der Benutzer unabdingbar. Darüber hinaus sind bei der Fernwärmeversorgung die Regelungen der AVBFernwärmeV, insbesondere § 3, zu beachten, die gem. § 35 Abs. 1 AVBFernwärmeV auf öffentlich-rechtliche Versorgungsverhältnisse entsprechend angewandt werden. Mit der Einräumung von Ausnahmen darf allerdings der - aus Gründen des öffentlichen Wohls angeordnete - Benutzungszwang und damit die Erfüllung der angestrebten öffentlichen Aufgabe nicht gefährdet werden (vgl. OVG Thüringen, Urt. v. 24. September 2007 a.a.O.; Tomerius, ER 2013, 64; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 12. Juli 1991 - 7 B 17.91, 7 B 18.91 -, zit. nach JURIS).
Die von der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen, ob die Befreiungsregelung in § 10 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 KS sämtliche Fallgestaltungen hinreichend erfasst, könnten aller Voraussicht nach offen bleiben. Selbst wenn trotz der Einschränkung „insbesondere dann“ in § 10 Abs. 2 KSA noch Fälle bleiben, in denen aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten eigentlich eine Befreiung erteilt werden müsste, § 10 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 KS aber nicht einschlägig ist, greift die Auffangnorm des § 10 Abs. 1 Nr. 2 KS ein. Befreiungsregelungen vom Anschluss- und Benutzungszwang dürfen unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden, die der Verwaltung keinen freien Ermessensspielraum einräumen; insbesondere ist die Formulierung „aus besonderen bzw. schwerwiegenden Gründen unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Gemeinwohls nicht zugemutet werden kann“ nicht zu beanstanden (vgl. OVG Sachsen, Urt. v. 25. Januar 2011 - 4 A 598/09 -, zit. nach JURIS; Lübking/Beck, GO LSA, § 8 Rdnr. 17; Klang/Gundlach/Kirchmer, GO LSA, 3. A., § 8 Rdnr. 5a; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 31. März 2010 - 8 C 16.08 -, zit. nach JURIS). Dies gilt auch für den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung (VGH Bayern, Urt. v. 7. März 2007 - 4 BV 05.2974 -; OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 5. Januar 2005 - 2 LB 62/04 -, jeweils zit. nach JURIS; vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21. Februar 2007 - 2 L 156/05 -, zit. nach JURIS).
III. Die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Bekanntgabe von Nr. 1 Satz 1 der Entscheidungsformel folgt aus § 47 Abs. 5 Satz 2 HS 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7,16 EEWärmeG
§§ 3, 5 KS, mit denen die Antragsgegnerin den Anschluss- und Benutzungszwang begründet hat, führt zur Gesamtnichtigkeit der von dem Normenkontrollantrag zulässigerweise umfassten Vorschriften
§§ 8 Nr. 1, 22 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 2 GO LSA
§ 16 EEWärmeG
§ 8 GO LSA
§ 68 OwiG
§ 10 AG VwGO
§ 8 Nr. 2 GO LSA
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 EEWärmeG
§ 7 Nr. 3 EEWärmeG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 4 BImSchG
§ 3 Abs. 1 EEWärmeG
§ 8 Satz 1 Nr. 2 GO LSA
§ 22 Abs. 1 GO LSA
§ 35 Abs. 1 AVBFernwärmeV
Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 24 GG
Art. 73 ff. GG
Art. 74 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG
Art. 87d Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 1041, 1045
7 CN 6.04
4 K 72/12
4 KN 2/13
6 S 707/10
1 BvR 1290/05
4 N 70/03
7 A 1085/08
8 C 14.04
4 K 95/07
2 L 30/00
1 S 2261/02
4 B 541/05
9 L 280/89
22 A 1206/81
1 L 374/01
8 B 234.97
2 BvF 4/03
22 B 13.17
8 C 13.05
2 LB 62/07
2 LB 62/04
10 ME 21/13
1 B 44/13
4 CN 3.07
5 B 205/10
8 CN 1.04
7 B 17.91
7 B 18.91
4 A 598/09
8 C 16.08
4 BV 05.29
2 L 156/05