Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-08-20, Aktenzeichen 2 A 255/25
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2025:0820.2A255.25.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Klägerin bleibt nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils vollstreckbaren Betrags abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Aufhebung einer Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 Verpackungsgesetz (VerpackG), mit der der Beklagte ab dem 01.01.2026 zur Entsorgung von Leichtverpackungen die gelbe Tonne im Gebiet des Landkreises einführen möchte.
Die Entsorgung von restentleeren Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Verbrauchern (Leichtverpackungsabfälle - LVP -) erfolgt im Rahmen des Dualen Systems nach dem Verpackungsgesetz, das für Verpackungsabfälle Rücknahme- und Entsorgungspflichten begründet. Dieses System steht neben der allgemeinen Abfallentsorgung durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.
Die Klägerin ist eine Betreiberin des Dualen Systems. Sie vertritt alle im Gebiet des Beklagten tätigen Systembetreiber gemäß § 22 Abs. 7 S. 1 VerpackG. Die Klägerin gehört zur J., die im In- und Ausland mehrere Standorte betreibt.
Im Zuständigkeitsbereich des Beklagten wird der Restabfall nach § 15 der Satzung über die Abfallentsorgung im Landkreis Osterholz (Abfallentsorgungssatzung - AES -) durch den Beklagten entsorgt. Nach § 3 AES gilt ein Anschluss- und Benutzungszwang für die öffentliche Abfallentsorgung. Gemäß § 15 Abs. 3 AES werden die Restabfallbehälter mit 60 l, 120 l und 240 l Volumen grundsätzlich alle 14 Tage geleert. Dabei können die Anschlussberechtigen in gewissem Maße die Häufigkeit der Leerungen bestimmen (sog. bedarfsorientiertes Behälterentleerungsverfahren): Zwar müssen die Behälter wenigstens einmal monatlich entleert werden, doch ermöglicht eine Bonus-/Malusregelung in § 15 Abs. 4 und 4a AES, dass die Überschreitung oder Unterschreitung der Regelentleerungszahl sich auf die Höhe der Abfallgebühren auswirkt. Dabei ist eine Mindestleerungszahl vorgesehen, um Hygieneproblemen und illegaler Abfallentsorgung vorzubeugen. Abfallbehälter mit einem Volumen von 1.100 l auf bewohnten Grundstücken werden nach der Anzahl der angeschlossenen Haushalte wöchentlich, 14-tägig oder monatlich entleert. § 16 Abs. 7 AES sieht vor, dass bei verstärktem Anfall von Restabfällen Restabfallsäcke mit amtlichem Aufdruck käuflich erworben und genutzt werden können. § 16 und 17 AES regeln, dass je nach Zahl der Personen, deren Müll zu entsorgen ist, Sammelbehälter mit einem Fassungsvermögen von 60 l, 120 l, 240 l und 1.100 l einzusetzen sind.
Im Landkreis K. ist die Entsorgung von LVP-Abfall aufgrund einer Abstimmungsvereinbarung vom 01.01.2023 bis zum 31.12.2025 geregelt. Danach werden LVP mittels gelber Säcke entsorgt, die alle 14 Tage abgeholt werden. Die Säcke haben ein Fassungsvermögen von 90 l. In Großwohnanlagen werden Müllgroßbehälter (MGB) mit einem Volumen von 1.100 l eingesetzt. Pro Haushalt werden im Jahr durchschnittlich 50 Säcke verbraucht, dies entspricht einem Volumen von 90 l pro Woche. Diese Sammelmenge von kg pro Einwohner liegt nach der Einschätzung der Klägerin im normalen Bereich.
Am 07.08.2024 fand zwischen den Systembetreibern, vertreten durch die Klägerin, und dem Beklagten, vertreten durch die Abfall-Service K. GmbH (ASO), ein Abstimmungsgespräch über die zukünftigen Systemfestlegungen statt. Dabei bot die Klägerin an, dass das bisherige System fortgeführt und aktualisiert werden könne. Auch eine Umstellung auf ein Holsystem mit MGB von 120 l, 240 l und 1.100 l Fassungsvermögen sei möglich, wenn der Leerungsrhythmus auf vier Wochen festgelegt würde, wobei MGB mit einem Volumen von 1.100 l häufiger abgeholt würden. Die Sammelmenge steige, während die Lizenzmenge sinke. Deshalb solle das Behältervolumen für die Bürger reduziert werden. Alternativ oder zusätzlich wäre die Einführung einer Wertstofftonne denkbar. Der Beklagtenvertreter erklärte, dass je nach der Willensbildung in den politischen Gremien eine Fortschreibung und Aktualisierung der bisherigen Systemfestlegung gewünscht sei oder auch die Umstellung auf ein Holsystem mit MGB von 120 l, 240 l und 1.100 l Volumen, diese müssten aber alle 14 Tage abgeholt werden. Eine Wertstofftonne sei nicht erwünscht.
Am 17.09.2024 beschloss der Kreisausschuss der Beklagten, dass ab dem 01.01.2026 die Erfassung von LVP im Landkreis nicht mehr mit gelben Säcken, sondern mit gelben Tonnen mit einem Fassungsvermögen von 120 l, 240 l oder 1.100 l erfolgen solle. Der zweiwöchentliche Abfuhrrhythmus für die LVP-Abfälle solle beibehalten werden. Die Verwaltung werde beauftragt, falls eine einvernehmliche Abstimmung mit den Dualen System über die Umstellung scheitere, gemäß § 22 Abs. 2 VerpackG einen Kreistagsbeschluss für eine entsprechende Rahmenvorgabe vorzubereiten.
Daraufhin hörte der Beklagte die Systembetreiber im Dualen System mit Schreiben vom 25.09.2024 zum Erlass einer Rahmenvorgabe an. Nach dem Entwurf für die Rahmenvorgabe soll die Sammlung im Holsystem mit MGB mit einem Volumen von 120 l, 240 l und 1.100 l durchgeführt werden. Die Gefäße sollen so ausgewählt werden, dass das erforderliche Volumen auf möglichst wenige MGB verteilt wird. Details dazu sollen in einer gesondert abzuschließenden Abstimmungsvereinbarung geregelt werden. Die MGBs sollen werktags in 14-täglichem Entsorgungsrhythmus zwischen 6: Uhr und 19:00 Uhr entleert werden. Der Korpus der eingesetzten MGB muss aus gelbem, grauem oder schwarzem Kunststoff und der Deckel aus gelbem Kunststoff bestehen. Temporär auftretende Übermengen, die nicht über die Müllgroßbehälter entsorgt werden können, sollen die Haushalte in selbst beschafften transparenten Säcken zur Abfuhr bereitstellen können, die dann vom LVP-Erfasser eingesammelt werden.
Der Beklagte begründete die geplante Rahmenvorgabe mit Beschwerden, die in den vergangenen Jahren wegen LVP-Verwehungen erhoben worden seien. Diese Verwehungen seien regelmäßig auf aufgerissene Säcke zurückzuführen. Es seien hygienische und gesundheitliche Probleme durch verstärktes Rattenaufkommen entstanden. Die zuständigen Behörden hätten regelmäßig viele Müllablagerungen auf eigene Kosten entsorgen müssen, weil aufgerissene und zurückgelassene Säcke nicht dem Abfallerzeuger zugeordnet werden könnten. Es sei im Landkreis auch wiederholt zu Engpässen bei der Versorgung mit gelben Säcken gekommen, sodass Teile des LVP-Abfallstroms in den Restmüll gelangt seien. Zur Steigerung der Umweltverträglichkeit und der Effektivität der LVP-Erfassung sollten MGB in einem 14-tägigen Entleerungsrhythmus eingesetzt werden. Dies sei im Gespräch am 07.08.2024 von den Dualen Systemen abgelehnt worden. Der Erlass der Rahmenvorgabe sei deshalb erforderlich. Als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei der Beklagte für den Erlass der Rahmenvorgabe zuständig.
Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der Rahmenvorgabe lägen vor. Die geplante LVP-Sammlung sei zunächst geeignet, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen. Der höhere Entsorgungskomfort von Tonnen fördere die Bereitschaft zur korrekten Abfalltrennung in der Bevölkerung. Dies verringere die Fehlwurfquote im Restabfallstrom. Zudem böten Tonnen einen stärkeren Schutz gegen Tierverbiss und Verwehungen der LVP. Die Tonnen seien auch besser als Säcke geeignet, das durch den online-Handel erhöhte Aufkommen von sperrigen Verpackungen aufzunehmen.
Die LVP-Erfassung sei weiterhin technisch möglich und in der Praxis weit verbreitet. Sie sei den Dualen Systemen auch wirtschaftlich zumutbar. Das Verpackungsgesetz bezwecke nach seiner europarechtlichen Grundlage, ein System für die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen/Verpackungsabfällen einzurichten, um die bestmögliche Entsorgung zu erzielen. Dementsprechend seien Kostensteigerungen grundsätzlich hinzunehmen, wenn sie der Effektivität und Umweltverträglichkeit der LVP-Erfassung im Sinne einer "bestmöglichen Entsorgung" dienten und den jeweiligen Adressaten nicht unverhältnismäßig in seinen Grundrechten beeinträchtigten. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit seien ökologische Erwägungen einzubeziehen. Die Einführung der Tonne führe neben Anschaffungs- zu Miet- und Wartungskosten, gleichzeitig entfielen die regelmäßigen Anschaffungskosten für gelbe Säcke. Da die LVP-Sammlung effektiver und umweltverträglicher werde, sei dies verhältnismäßig. Nicht nur würde weniger LVP-Abfall in die Umwelt gelangen, es sei auch davon auszugehen, dass mehr Verpackungsabfälle getrennt erfasst und dem Restmüll entzogen würden. Die gelben Säcke selbst würden nicht mehr benötigt. Die Umstellung in anderen Gebietskörperschaften mit vergleichbarer Siedlungsstruktur zeige, dass die Umstellung wirtschaftlich zumutbar sei. Zudem gehe der Gesetzgeber davon aus, dass durch eine Rahmenvorgabe Tonnen eingeführt werden könnten. Auch die Beibehaltung des 14-tägigen Entleerungsrhythmus sei wirtschaftlich zumutbar. Zwar dauere die Leerung der MBG möglicherweise länger als das Einsammeln der Säcke, doch könnten mit dem Tonnensystem größere Mengen erfasst werden. Die Sammlung mit der Tonne sei deshalb kosteneffizienter. Die Verringerung des Sammlungsvolumens durch einen größeren Abstand zwischen den Leerungen gefährde das Ziel, eine größere Sammelmenge zu erfassen. Eine eventuell höhere Fehlwurfquote würde durch die insgesamt größere Sammelmenge ausgeglichen.
Die Rahmenvorgabe gehe auch nicht über den Entsorgungsstandard hinaus, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushalten zugrunde lege. Der 14-tägige Entsorgungsrhythmus entspreche dem Regel-Rhythmus für den Restabfall und den Biomüll. Bei Restabfall-MGB würden teils sogar deutlich kürzere Leerungsrhythmen angeboten.
Mit ihrer Stellungnahme vom 14.10.2024 ordnete die Klägerin den Entwurf der Rahmenvorgabe als rechtswidrig ein, weil er in mehrfacher Hinsicht über die Bestimmungen des § 22 Abs. 2 VerpackG hinausgehe. Die Umstellung auf ein Holsystem mit MGB mit einem Volumen von 120 l, 240 l und 1.100 l sei ermessensfehlerhaft und gehe über den Entsorgungsstandard des Beklagten für gemischte Siedlungsabfälle hinaus. Schon die Grundannahme des Beklagten, dass eine Tonnensammlung die Bereitschaft zur korrekten Abfalltrennung erhöhe, sei falsch. Vielmehr steige erfahrungsgemäß die Fehlwurfquote bei der Tonnensammlung, weil die Müllwerker Gewicht und Aussehen des Mülls in den Tonnen schlechter kontrollieren könnten als in Säcken und weil es einfacher sei, sperrigen Restmüll in Tonnen statt in Säcken zu entsorgen. Die längeren Standzeiten der Sammelfahrzeuge führten zudem zu höheren CO2-und Feinstaubemissionen als bei der Sammlung mittels Säcken. Damit sei ein Tonnensystem weniger umweltverträglich als eine Entsorgung mittels Säcken. Zudem sei der für die LVP-Entsorgung festgelegte Standard höher als der für die Entsorgung von Restmüll: Für die 14-tägige Restmüll-Entsorgung seien auch 60 l-Behältnisse vorgesehen, die in der geplanten Rahmenvorgabe für die LVP-Entsorgung fehlten. Indem der Beklagte für die LVP-Sammlung ein zweiwöchentliches Volumen von 120 l bzw. 240 l vorsehe, gehe er über § 15 Abs. 4 AES hinaus, der ein Restmüllaufkommen von 8,0 l pro Person und Woche zugrunde lege. Damit werde der Zweck der Abfallvermeidung nicht erreicht. Weiterhin fehle es für die LVP-Entsorgung an einem bedarfsorientierten Entleerungsrhythmus, wie ihn § 15 Abs. 3 AES für die Restabfallentsorgung vorsehe. Der starre Entleerungsrhythmus von 14 Tagen sei ein höherer Standard. Ein vierwöchiger Entleerungsrhythmus werde dem tatsächlichen LVP-Aufkommen besser gerecht und würde CO2-Emissionen einsparen. Die Vorgabe verschärfe auch das Problem, dass bei sinkenden Lizenzmengen die Sammelmenge steige und sei deshalb wirtschaftlich unzumutbar. Abschließend sei die Regelung, dass temporär auftretende Übermengen in selbst beschafften transparenten Säcken entsorgt werden könnten, von § 22 Abs. 2 VerpackG nicht gedeckt. Dabei handele es sich weder um eine Regelung der Art des Sammelsystems noch werde die Art und Größe der Standardsammelbehälter bestimmt oder die Häufigkeit und der Zeitraum der Behälterleerungen.
Andere Systembetreiber äußerten sich inhaltlich identisch zur geplanten Rahmenvorgabe.
Der Kreisausschuss des Beklagten beschloss am 04.12.2024 folgende Rahmenvorgabe: "Die Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen (LVP) auf dem Gebiet des Landkreises K. haben die Dualen Systeme ab dem 01.01.2026 wie folgt im Holsystem durchzuführen:
a) Die Sammlung ist im Holsystem mit Müllgroßbehältern (MGB) mit einem Volumen von 120 Litern, 240 Litern und 1.100 Litern durchzuführen. Die aufgestellten Volumina der MGB müssen geeignet sein, alle bei den privaten Endverbrauchern anfallenden restentleerten LVP bei einer regelmäßigen Leerung aufzunehmen. Die Auswahl der Gefäße für die einzelnen Anfallstellen hat so zu erfolgen, dass das erforderliche Volumen auf möglichst wenige MGB verteilt wird. Die Einzelheiten dazu werden in der abzuschließenden Abstimmungsvereinbarung geregelt.
b) Die eingesetzten MGB sind werktags in 14-täglichem Entsorgungsrhythmus zwischen 6: Uhr und 19:00 Uhr zu entleeren. Der Korpus der eingesetzten MGB muss aus gelbem, grauem oder schwarzem Kunststoff und der Deckel aus gelbem Kunststoff bestehen."
Daraufhin erließ der Beklagte unter dem 09.12.2024 diese Rahmenvorgabe gegenüber sämtlichen Systembetreibern des Dualen Systems im Kreisgebiet. Da eine Abstimmungsvereinbarung nicht zustande gekommen sei, sei die Rahmenvorgabe erforderlich, um die LVP-Sammlung auch unter Berücksichtigung ökologischer Aspekte optimal in die Sammelstruktur des Landkreises einzupassen. Der Beklagte wiederholte die Begründung des Entwurfs der Rahmenvorgabe. Hinsichtlich der Geeignetheit der Rahmenvorgabe, die Umweltverträglichkeit der Sammlung sicherzustellen, ergänzte der Beklagte, dass die bessere Umweltverträglichkeit der Tonnensammlung insbesondere deshalb bedeutend sei, weil in der Vergangenheit infolge von Verwehungen LVP-Abfälle in Natur- und Landschaftsschutzgebiete eingetragen worden seien. Zudem reduziere sich der Einsatz von Plastik zur LVP-Entsorgung, wenn die gelben Säcke wegfielen. Trotz der von den Systembetreibern erwähnten Fehlwurfquote sei die Tonnensammlung umweltverträglicher, weil damit die Gesamtmenge der getrennt erfassten wertstoffhaltigen Abfälle erhöht werde. Zudem könnten Fremdstoffe in den Tonnen durch Sichtkontrollen, Kameras und Wiegen der Tonnen festgestellt werden. Die denkbaren zusätzlichen CO2- und Feinstaubemissionen durch die längeren Ladezeiten fielen gegenüber der insgesamt umweltschonenderen Sammlung weniger ins Gewicht. Weiterhin könnte mit Seitenladefahrzeugen der Ladevorgang verkürzt werden. Hinsichtlich der wirtschaftlichen Zumutbarkeit führt der Beklagten aus, dass die weitere Größe von Abfallgefäßen für die Restabfallentsorgung einen höheren Entsorgungsstandard bedeute. Der Entleerungsrhythmus von 14 Tagen sei bei beiden Sammlungen identisch und auch bei der LVP-Entsorgung stünde es den Haushalten frei, ob sie ihre Tonne zur Leerung bereitstellten.
Nach erneuter Abwägung verzichtete der Beklagte auf die Regelung zur Sammlung temporär auftretender Übermengen.
Der an die J. adressierte Bescheid wurde am 13.12.2024 zugestellt.
Am 09.01.2025 hat die Klägerin gegen die Rahmenvorgabe Klage erhoben. Zur Begründung verweist sie auf ein falsches Verständnis des Beklagten bezüglich des Umfangs seiner Regelungsbefugnis nach § 22 Abs. 2 VerpackG. Der Beklagte wolle mit der Rahmenvorgabe einseitig seinen politischen Willen durchsetzen. Die Rahmenvorgabe sei jedoch kein Instrument, um einseitig Anordnungen zu treffen, mit denen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sich in einer Abstimmungsvereinbarung nicht habe durchsetzen können. § 22 Abs. 2 VerpackG sei keine allgemeine Befugnisnorm, um die LVP-Sammlung zugunsten des Umweltschutzes oder der Bürgerfreundlichkeit zu optimieren. Vielmehr müssten die Systeme einen Mindeststandard leisten, der in § 14 Abs. 1 VerpackG unmittelbar bestimmt sei und sich mittelbar aus den Wiederverwendungs- und Recyclingquoten in § 16 VerpackG ergebe. Darüber hinaus seien die Systeme frei, die Sammlung kosteneffizient auszugestalten. Mit der Möglichkeit einer Rahmenvorgabe sollten die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur die Möglichkeit erhalten, sich gegen Beeinträchtigungen ihrer gesetzlichen Pflichten zur Wehr zu setzen. Die LVP-Sammlung sei durch materielle Privatisierung dem gemeindlichen Aufgabenkreis entzogen. Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hätten diesbezüglich nur noch eine Reservefunktion. Entgegen dieser gesetzlichen Wertung verstehe der Beklagte § 22 Abs. 2 VerpackG als Möglichkeit, durch einseitige Anordnungen eine politische Entscheidung durchzusetzen.
Die Voraussetzungen für den Erlass der Rahmenvorgabe beständen nicht. Es gebe keine nachteiligen Auswirkungen der LVP-Sammlung mittels Säcken auf die Tätigkeit des Beklagten. Der Beklagte habe nicht mit Bezug auf den vorliegenden Fall dargelegt, dass die Umstellung auf die gelbe Tonne zu einer effektiveren und umweltfreundlicheren Sammlung führe. Stattdessen habe er die Möglichkeit in Betracht gezogen, die bisherige Art der Sammlung fortzuführen. Dies spreche gegen eine Beeinträchtigung der Sammeltätigkeit des Beklagten.
Auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 2 VerpackG seien nicht erfüllt. Zunächst mindere die Rahmenvorgabe die Effektivität der Sammlung, weil die Fehlwurfquote erheblich ansteige. Die Klägerin wiederholt insoweit ihre Bedenken aus dem Verwaltungsverfahren und verweist darauf, dass § 15 Abs. 3 und 4 AES einen finanziellen Anreiz schafften, Restmülltonnen seltener zur Abholung bereitzustellen. Dies erhöhe die Gefahr von Fehlwürfen in die gelbe Tonne. Weiterhin sei die Sammlung im Holsystem mittels gelber Säcke die effizienteste Art der LVP-Sammlung. Die Qualität einer Tonnensammlung sei mit 41,5 % (Stadt) bzw. 37,7 % (Land) nachweislich geringer als bei einer Sammlung im Sacksystem mit einer Fehlwurfquote von 25,8 %. Nach der maßgeblichen UBA-Studie lägen die Sammelmengen bei gelben Säcken leicht unterhalb der anderen Holsysteme, hätten aber einen geringeren Anteil an Fremdstoffen. Die Umstellung auf die Tonne gefährde das Ziel des Verpackungsgesetzes, die Verwertungsquoten zu erhöhen. Dies sei ein Eingriff in das durch § 18 VerpackG zugewiesene Recht der Systembetreiber am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG. Die bloße Erhöhung der Gesamtmenge genüge nicht für die Geeignetheit der Rahmenvorgabe.
Auch die Umweltverträglichkeit der Sammlung verbessere sich nicht. Die durch die längeren Standzeiten und Staus verursachten höheren CO2- und Feinstaubemissionen seien entgegen der Annahme des Beklagten auch nicht durch den Einsatz von Seitenladefahrzeugen zu vermeiden. Die eingesetzten gelben Säcke seien Sekundärrohstoffe, z.B. für neue gelbe Säcke. Die Sammlung mittels Säcken weise zudem die beste Klimabilanz auf. Die MGB müssten hergestellt werden und die Bevölkerung nutze zusätzliche Plastiksäcke, um den LVP-Müll zur Tonne zu tragen. Dadurch entstehe zusätzlicher Plastikabfall. Der Beklagte lege die Verbesserung der Umweltverträglichkeit nicht mit Bezug auf den Einzelfall dar.
Die Rahmenvorgabe dürfe nicht die Erreichung eines der beiden Ziele - Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung - auf Kosten des anderen bewirken. Durch die Anordnung müsse das optimale Ziel erreicht werden. Auch dies habe der Beklagte nicht belegt.
Auch die Abwägungsentscheidung des Beklagten sei nicht nachvollziehbar. Er ziehe sich widersprechende Argumente heran.
Die Rahmenvorgabe sei weiterhin wirtschaftlich unzumutbar. Sie führe wegen der höheren Fehlwurfquoten bei Tonnen zu höheren Entsorgungskosten, daneben zu Kosten für neue Fahrzeuge und mehr Personal. Unwägbarkeiten, etwa ob die MGB weiterverwendet werden könnten, führten zu höheren Kostenkalkulationen bei den Entsorgern. Auch die erforderlichen Ausschreibungen von Sammlung und Bereitstellung der Sammelbehältnisse führten zu Mehrkosten.
Die Klägerin wiederholt zudem ihre Argumentation zum Entsorgungsstandard.
Die Rahmenvorgabe sei auch nicht bestimmt genug im Sinne von § 1 Abs. 1 NVwVfG, § 37 Abs. 1 VwVfG, weil sie nicht Gegenstand einer Systembeschreibung sein könne, wie sie von den Systemen ausgeschrieben werde. Die Zahl der Gelben Tonnen und deren jeweilige Größe seien nicht ersichtlich.
Die Klägerin beantragt,
die Rahmenvorgabe des Beklagten vom 09.12.2025 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erklärt, dass im Gespräch am 07.08.2024 Vertreter der ASO die Fortschreibung der bisherigen Sammlung oder die Sammlung im zweiwöchigen Rhythmus mittels gelber Tonne befürwortet hätten. Einzig der Entleerungsrhythmus von 14 Tagen oder vier Wochen sei streitig geblieben. Der Kreisausschuss habe sich für die Sammlung mittels gelber Tonne im 14-tägigen Entleerungsrhythmus ausgesprochen und die Vorbereitung einer Rahmenvorgabe beauftragt.
Die Vorgabe sei von der Regelungsbefugnis nach § 22 Abs. 2 VerpackG umfasst. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger könne einseitig durch hoheitliches Handeln die Ausgestaltung der LVP-Sammlung regeln. Damit solle sichergestellt werden, dass die Sammlung sich optimal in die bestehenden kommunalen Sammlungen einfüge und ökologische Aspekte ausreichend berücksichtigt werden. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger solle nach der Gesetzesbegründung eine Steuerungsmöglichkeit bekommen, für die er nicht auf die Zustimmung der Systeme angewiesen sei. Nach dem Scheitern der Abstimmungsgespräche sei dem Beklagten auch unter Anerkennung des Kooperationsprinzips nur noch die Möglichkeit der Rahmenvorgabe geblieben, um die Umweltverträglichkeit der LVP-Sammlung zu verbessern, ohne zugleich die Restabfallsammlung des Beklagten zu beeinträchtigen. Der Beklagte verweist diesbezüglich auf die nachteiligen Auswirkungen der bisherigen Sammlungspraxis. Nur mit einem zweiwöchigen Entleerungsrhythmus könne sämtlicher LVP-Abfall entsprechend den Vorgaben von § 14 Abs. 1 VerpackG entsorgt werden.
Die Tonnensammlung sei geeignet, die in § 22 Abs. 2 VerpackG genannten Ziele zu verwirklichen. Es genüge eines der in der Norm genannten Ziele zu fördern, wenn dies nicht zulasten des anderen Zieles ginge.
Hinsichtlich der Effektivität der Sammlung verweist der Beklagte auf die Erfahrung mit den Tonnen für die Sammlung von Altpapier, Pappe und Kartonagen (PPK) und für Bioabfälle. Trotz blickdichter Sammelgefäße seien kaum Fehlwürfe zu verzeichnen. Er legt dazu einen Analysebericht vor. Dass die Fehlwurfquote sich beim Einsatz gelber Tonnen anstelle von gelben Säcken erhöhe, sei nicht zu erwarten.
Der Beklagte wiederholt seine Argumentation zur Umweltverträglichkeit der Tonnensammlung und erklärt, dass schon jetzt viele Bürger zusätzliche Mülltüten bei der Entsorgung der LVP benutzten. Die Leerung der gelben Tonne alle vier Wochen genüge nicht, um den anfallenden LVP-Abfall vollständig aufzunehmen. Bei einem solchen Entleerungsrhythmus würden größere Mengen LVP-Abfall in den Restabfallstrom gelangen. Die höheren CO2- und Feinstaubemissionen durch die längeren Standzeiten (sowie die höheren Personalkosten) könnten durch den Einsatz von Seitenladefahrzeugen, die nur einen Fahrer benötigten, vermieden werden.
Ebenso erneuert der Beklagte seine Begründung bezüglich der wirtschaftlichen Zumutbarkeit. Mit Bezug auf den Entsorgungsstandard erklärt der Beklagte außerdem, dass die Haushalte die einzelnen Leerungen der Restabfalltonnen bezahlten, während die Entsorgung der LVP kostenfrei erfolge. Die unterschiedliche Finanzierung der Systeme sei aber für den Vergleich der Entsorgungsstandards irrelevant. Die Anreize zur Abfallvermeidung hätten nicht zu erhöhten Fehlwürfen in die PPK- und Biotonnen geführt. Die weitere Gefäßgröße und die flexibleren Leerungsrhythmen führten nicht nur zu einem höheren Entsorgungsstandard für den Restabfall, sondern auch zu höheren Kosten.
Da die Rahmenvorgabe noch durch eine Abstimmungsvereinbarung zu konkretisieren sei, griffen die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Bestimmtheit der Anordnung nicht durch
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, doch unbegründet.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO. Sie ist Adressatin des streitgegenständlichen Verwaltungsakts, obwohl im Adressfeld des Bescheids die J. steht. Hierbei handelt es sich um eine unschädliche Falschbezeichnung (falsa demonstratio). Sowohl der Beklagte als auch die Klägerin gehen übereinstimmend davon aus, dass die Rahmenvorgabe sich an die Klägerin, die L., und nicht deren Muttergesellschaft richtet. Die Klägerin war zuvor als Vertreterin aller Systembetreiber im Gebiet des Beklagten aufgetreten und hatte in dieser Funktion das Gespräch über die Abstimmungsvereinbarung am 07.08.2024 geführt. In der mündlichen Verhandlung haben die Beklagtenvertreter darauf hingewiesen, dass sie sich explizit an die Klägerin wenden wollten und die Muttergesellschaft nur als Adressaten genutzt hatten, weil diese im Briefkopf der Stellungnahme der Klägerin stand. Diesem erkennbaren Willen entsprechend hat die Klägerin in eigenem Namen die Klage erhoben.
Die Klage ist unbegründet. Der angegriffene ist Verwaltungsakt rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Rahmenvorgabe findet ihre Rechtsgrundlage in § 22 Abs. 2 S. 1 VerpackG. Danach kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich
1. der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen,
2. der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie
3. der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen
auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe). Nach § 22 Abs. 2 S. 2 VerpackG darf die Rahmenvorgabe nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt.
Entgegen der Annahme der Klägerin kann der Beklagte seine Rahmenvorgabe auf § 22 Abs. 2 S. 1 VerpackG stützen. Die Norm enthält eine ausdrückliche Regelungsbefugnis zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Bereits nach ihrem Wortlaut und auch ausweislich der Gesetzesbegründung ermächtigt die Norm den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einseitige Anordnungen zu erlassen. In der Gesetzesbegründung heißt es:
"Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben - gegenüber der aktuellen Rechtslage nach der Verpackungsverordnung - eine deutlich stärkere Position bei der erforderlichen Abstimmung mit den dualen Systemen. Neben der Möglichkeit, eine Mitbenutzung ihrer vorhandenen kommunalen Sammelstrukturen gegen Entgelt zu verlangen, haben sie nun insbesondere ein Recht auf einseitige Festlegung sogenannter Rahmenvorgaben für die Abstimmungsvereinbarung" (BT Drs. 18/11274, S. 52 als Zusammenfassung der Neuerungen durch das VerpackG, ähnlich S. 51, S. 2).
Dieses Ziel wird im Evaluationsbericht der Bundesregierung über die Auswirkungen der Regelungen nach § 22 Abs. 2 des Verpackungsgesetzes sowie über die Arbeitsweise und Wirksamkeit der Zentralen Stelle (BT Drs. 21/14, S. 2) bestätigt:
"Die Einführung des Verpackungsgesetzes zielte auf eine Stärkung der kommunalen Steuerungs- und Einflussmöglichkeiten im Hinblick auf die von den dualen Systemen durchzuführende Sammlung der Verpackungsabfälle, mit denen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zukünftig die Entsorgungsaufgaben vor Ort ökologischer und effektiver ausgestalten können."
§ 22 Abs. 2 VerpackG erlaubt dementsprechend als Ausnahme zum Kooperationsprinzip aus § 22 Abs. 1 VerpackG die einseitige Vorgabe der Art des Sammelsystems, die Bestimmung von Art und Größe der Sammelbehälter sowie die Leerungshäufigkeit und -zeiten für LVP-Abfall (VG München, Urteil vom 25.05.2023, M 17 K 21.1509, Rn. 34, bestätigt von Bay VGH, Beschluss vom 14.09.2023, 12 ZB 23.1587, Rn. 4; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.09.2024, 8 A 10774/23.OVG, Rn. 35; Nds. OVG, Urteil vom 04.02.2025, 7 LC 54/22, Rn. 92, alle juris).
Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist dabei nicht darauf beschränkt, mit einer Rahmenvorgabe nur die Störung der kommunalen Müllsammlung abzuwehren. Vielmehr kann er durch solche Rahmenvorgaben "sicherstellen, dass sich die haushaltsnahe Leichtverpackungssammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfügt und zugleich ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung finden" (Gesetzesbegründung, BT Drs. 18/11274, S. 109). Gegen diese Möglichkeit zum Erlass einer Rahmenvorgabe spricht nicht, dass die Systeme zur Sammlung und Verwertung der LVP-Abfälle nach § 14 und 16 VerpackG verpflichtet sind. Mit diesen Pflichten ist die genaue Ausgestaltung der Sammlung vor Ort nicht abschließend beschrieben.
Die Rahmenvorgabe ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist sie bestimmt genug im Sinne von § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Klägerin kann nicht mit dem Argument durchdringen, dass die Rahmenvorgabe so ausgestaltet sein müsse, dass sie Gegenstand einer Ausschreibung der Systembetreiber sein könne. Bereits nach dem Gesetzeswortlaut darf eine Rahmenvorgabe nur die Art des Sammelsystems (Hol- oder Bringsystem oder Kombination aus beidem), die Art und Größe der Sammelbehälter sowie die Häufigkeit und den Zeitraum der Sammlungen vorgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Rahmenvorgabe noch durch eine Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 1 VerpackG zu konkretisieren ist. Denn grundsätzlich soll es bei der Organisationsverantwortung der Systeme für die Sammlung von Verpackungsabfällen aus Privathaushalten bleiben und sind die in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VerpackG genannten Regelungsgegenstände eng auszulegen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.09.2024, 8 A 10774/23.OVG, Rn. 36, juris). Es stellte eine weitreichende Durchbrechung der Organisationsverantwortung der Systeme für die Sammlung restentleerter Verpackungen dar, wenn die kommunalen Entsorgungsträger detaillierte Vorgaben für die Sammlung von LVP machen könnten (Nds. OVG, Urteil vom 04.02.2025, 7 LC 54/22, Rn. 99, juris - bezogen die Frage, ob Rahmenvorgaben in Einzelheiten gehende Aussagen treffen können).
Nach dem Gesetzeswortlaut ist der Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 NAbfG für den Erlass der Rahmenvorgabe zuständig. Ein Widerspruch zu den Zuständigkeitsregelungen für die Entsorgung von LVP-Abfällen einerseits und der kommunalen Abfallentsorgung andererseits entsteht dadurch nicht. Vielmehr verbleibt die Entsorgung der LVP-Abfälle in der Zuständigkeit der Betreiber des Dualen Systems. Ausnahmsweise können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die wesentliche Ausgestaltung der LVP-Entsorgung bestimmen, soweit keine Abstimmung darüber zustande kommt.
Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe ist auch materiell rechtmäßig. Sie erfüllt die Tatbestandsvoraussetzungen von § 22 Abs. 2 S. 1 VerpackG. Sie regelt nur diejenigen Aspekte der LVP-Entsorgung, die in § 22 Abs. 1 S. 1 VerpackG vorgesehen sind. Mit der Umstellung auf die gelbe Tonne, der Größe der Sammelbehälter sowie dem Entleerungsrhythmus und dem Zeitraum für die Entleerung bildet die Rahmenvorgabe die in § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 1-3 VerpackG benannten Aspekte ab, geht aber nicht über diese hinaus. Auch die äußere Gestaltung der Sammelbehälter und deren Materialbeschaffenheit ist von § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VerpackG umfasst (BT Drs. 18/11274, S. 110). Mit dem 14-tägigen Entsorgungsrhythmus und der Uhrzeit für die Entsorgung von 6:-19:00 Uhr legt der Beklagte die Häufigkeit und den Zeitraum für die Entsorgungen fest, § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VerpackG.
Die Rahmenvorgabe ist auch geeignet, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen. Geeignet ist eine Rahmenvorgabe bereits dann, wenn sie lediglich einen Beitrag dazu leistet, eine möglichst effektive und umweltverträgliche LVP-Sammlung sicherzustellen (Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Natur und Bau und Reaktorsicherheit zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung - Drucksache 18/11781, im Folgenden: Beschlussempfehlung, BT Drs. 18/11781, S. 15). Der Maßstab der Erforderlichkeit, der noch im Gesetzesentwurf der Bundesregierung enthalten war (BT Drs. 18/11274, S. 110), wurde im Gesetzgebungsverfahren durch denjenigen der Geeignetheit ersetzt. Die Änderung sollte den Erlass von Rahmenvorgaben in der Praxis erleichtern, damit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die haushaltsnahe Verpackungssammlung vor Ort sachgerecht und angemessen gestalten kann (Beschlussempfehlung, BT Drs. 18/11781, S. 15). Unzulässig sind demnach Rahmenvorgaben, die ausschließlich andere Zwecke verfolgen, also keinen Beitrag zur Sicherstellung der Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung leisten." (a.a.O.).
Die Effektivität der Sammlung bezeichnet die Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen, während die Umweltverträglichkeit verbessert wird, wenn sich die durch die Sammlung regelmäßig verursachten Umweltbelastungen, z.B. Emissionen oder Standortverschmutzungen, verringern (BT Drs. 18/11274, S. 110). Die Förderung eines der Ziele ist ausreichend, sofern dies nicht zulasten des jeweils anderen Zieles geht (a.a.O.).
Nach diesen Maßstäben ist die streitgegenständliche Rahmenvorgabe geeignet, eine möglichst effektive und umweltverträgliche LVP-Sammlung sicherzustellen. Sie leistet einen Beitrag zu höheren Sammelmengen, während die Umweltbeeinträchtigung, die mit der Sammlung über den gelben Sack einhergeht, verringert wird. Dem steht nicht entgegen, dass nach den Angaben der Klägerin bei einer gelben Tonne mehr Fehlwürfe zu verzeichnen seien als bei einer LVP-Sammlung mittels gelber Säcke.
Mit dem Beklagten ist davon auszugehen, dass der höhere Entsorgungskomfort einer Tonne die Bereitschaft erhöhen dürfte, LVP-Abfälle auf diesem Wege und nicht über die Restmülltonne zu entsorgen. Zudem spricht bereits die ständige Verfügbarkeit der gelben Tonne für eine höhere Effizienz der Tonnensammlung im Vergleich zur LVP-Sammlung mittels gelber Säcke. Indem die Einwohner des Kreisgebiets ihre LVP-Abfälle in der Tonne entsorgen können, ist eine durchgehende Entsorgungsmöglichkeit dieser Abfälle gesichert. Im Gegensatz dazu gab es, wie der Beklagte durch die Vorlage des entsprechenden Schriftverkehrs belegt, in der Vergangenheit mehrfach Engpässe in der Versorgung mit gelben Säcken, sodass der Beklagte anderweitig gelbe Säcke bestellen musste (Bl. 299 der Gerichtsakte). Insofern sinkt mit der Tonnensammlung die Gefahr, dass Verbraucher ihren Verpackungsmüll auf falschem Wege entsorgen, weil ihnen keine geeigneten Entsorgungsbehältnisse zur Verfügung stehen. Vor diesem Hintergrund ist auch die Auswahl des 14-tägigen anstelle des monatlichen Entleerungsrhythmus nicht zu beanstanden.
Laut der maßgeblichen Untersuchung des Umweltbundesamtes (UBA: Analyse der Effizienz und Vorschläge zur Optimierung von Sammelsystemen der haushaltsnahen Erfassung von Leichtverpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen auf der Grundlage vorhandener Daten: Abschlussbericht, Texte 37/2018, im Folgenden: UBA-Abschlussbericht) werden mit einer gelben Tonne insgesamt mehr Wertstoffe eingesammelt (UBA-Abschlussbericht, S. 149). Demnach liegt das mittlere einwohnerspezifische LVP-Aufkommen bei der Entsorgung mittels gelber Tonne im ländlichen Gebiet bei 45,8 kg/(EW*a) (UBA-Abschlussbericht, S. 57), während es bei der Entsorgung mittels gelber Säcke im ländlichen Gebiet bei 34,0 kg/(EW*a) liegt. Dass der Beklagte diese Erkenntnisse beim Erlass der Rahmenvorgabe für das Kreisgebiet heranzog, ist nicht zu beanstanden. Auch das von der Klägerin vorgelegte Zahlenmaterial spricht für einen deutlichen Anstieg der erfassten LVP-Abfälle nach der Einführung einer gelben Tonne.
Zwar ist der Anteil an Resten bzw. ungeeignetem Zusatzmaterial voraussichtlich höher als bei gelben Säcken, doch beeinträchtigen die Störstoffe in üblichen Anteilen in der Regel nicht die Sammelqualität in der Form, als dass die Ziel-Fraktionen verschmutzen oder verkleben und damit die Sortierung erschweren oder die Qualität des Sortieroutputs verringern (UBA-Abschlussbericht S. 149). Die höhere Sammelmenge ist unter dieser Maßgabe - d.h. nicht übermäßig vielen Störstoffen - für die Umweltentlastung relevanter als die Sammelqualität (UBA-Abschlussbericht, a.a.O.). Insoweit greift auch die Befürchtung der Klägerin, die Verwertungsquoten nach § 16 Abs. 2 VerpackG bei der Umstellung auf eine Tonnensammlung nicht erfüllen zu können, nicht durch. Den von der Klägerin befürchteten höheren Fehlwurfquoten kann mit höherem Sortieraufwand begegnet werden. Zudem geht der Gesetzgeber ersichtlich davon aus, dass die Verwertungsquoten auch bei einer Tonnensammlung erreicht werden können. § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VerpackG macht die Art des Sammelbehälters - gelber Sack oder gelbe Tonne - explizit zum möglichen Regelungsinhalt einer Rahmenvorgabe. Dabei ist für den vorliegenden Fall zu beachten, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf die hohe Sammelqualität im Landkreis hinwies. Die Reinheitsgrade bei der Biotonne würden vom Verwerter regelmäßig positiv hervorgehoben.
Die Klägerin kann auch nicht mit dem Argument durchdringen, die gelbe Tonne sei anfälliger für Fehlwürfe als die Biotonne bzw. die Papiertonne. Einerseits ist bereits nicht ersichtlich, weshalb es insbesondere die mit schwerem, feuchten Abfall befüllte Biotonne weniger anfällig dafür sein sollte, dass Restmüll dort fälschlicherweise entsorgt wird. Wie die gelbe Tonne sind auch die Tonnen für Papier- und Biomüll blickdicht und deshalb geeignet, den falsch eingeworfenen Restmüll unter dem richtig entsorgten Müll zu verbergen. Andererseits ist die Klägerin mit dem Beklagten darauf zu verweisen, durch Kameras und ggfs. am Entsorgungsfahrzeug integrierte Wiegesysteme Fehlwürfe zu identifizieren. Da die Industrie nicht nur Schüttungswaagen, sondern auch Aufbauwaagen anbietet (vgl. nur https://www.ctrace.de/de-DE/loesungen/fahrzeugtypen/hecklader, zuletzt aufgerufen am 19.09.2025), ist es möglich, auch kleine Gewichtserhöhungen vor der Einschüttung in das Entsorgungsfahrzeug zu identifizieren und ggf. nach Sichtkontrolle zurückzustellen. Dadurch können auch geringe Mengen an Fehlwürfen nachgewiesen werden.
Die Umstellung der Sammlung auf die gelbe Tonne ist auch geeignet, die Umweltverträglichkeit der LVP-Entsorgung sicherzustellen. Sie ist insbesondere geeignet, die Menge an verwehtem LVP-Abfall im Kreisgebiet zu verringern. In der mündlichen Verhandlung erläuterte der Beklagte eindrücklich, wir im ländlich geprägten Kreisgebiet die Sammlung der LVP-Abfälle regelmäßig zu Verwehungen führt. Es fehle an Möglichkeiten, die Säcke festzubinden. Gerade in den Findorffsiedlungen befänden sich die Häuser typischerweise ca. 150 m von der Straße entfernt, sodass an der Straße die Säcke nur hingelegt werden könnten, weil kein Zaun vorhanden sei. Die Säcke würden an der Straße abgelegt und durch den Fahrtwind der Kraftfahrzeuge in den Straßengraben geweht, dabei ggfs. zerrissen und der Inhalt verweht. Sollten die Säcke z.B. durch Tiere zerrissen werden, wehe der Wind die einzelnen Verpackungen in den Straßengraben. Dieser Abfall im Straßengraben würde bei der LVP-Sammlung an der Straße nicht bemerkt und müsste später mühsam von Hand aufgesammelt werden. Da die Menschen tagsüber arbeiteten, könnten sie die gelben Säcke nicht erst zum Zeitpunkt der Entsorgung an die Straße stellen, sondern müssten dies am Vorabend oder in den frühen Morgenstunden tun. Auch die vom Beklagten vorgelegten Anwohnerbeschwerden und Lichtbilder des in den Orten verstreuten Verpackungsmüll belegen, dass die derzeitige Sammlung der LVP-Abfälle mittels gelbem Sack zu erheblichen Umweltbelastungen führt.
Diese Verwehungen werden durch den Einsatz einer Tonne gemindert. Auch wenn Tonnen bei starkem Wind und Sturm umfallen können, ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung davon auszugehen, dass sie die LVP-Abfälle besser schützen als die gelben Säcke. Tonnen sind schwerer als gelbe Säcke, die bereits bei leichtem Wind verweht werden. Zudem können die Tonnen weniger leicht von Tieren zerbissen werden.
Soweit die Klägerin angibt, durch die längeren Standzeiten bei der Tonnenentsorgung würden die CO2- und Feinstaubemissionen erhöht, kann sie damit nicht durchdringen. Zum einen erscheint bereits nicht sicher, ob der einzelne Entsorgungsvorgang im Gebiet des Beklagten mit einer Tonnensammlung tatsächlich länger dauern wird. Der Ladevorgang bei der bisherigen Sacksammlung verzögert sich, wenn gelbe Säcke, die im Ganzen verweht wurden, einzeln zum Entsorgungsfahrzeug gebracht werden müssen. Bei einer Tonnensammlung ist es möglich, durch den Einsatz von Seitenladefahrzeugen anstelle von Heckladefahrzeugen den Entsorgungsvorgang erheblich zu beschleunigen. Weiterhin ist in dem ländlichen Gebiet des Beklagten die Gefahr gering, dass durch die LVP-Sammlung erheblicher Verkehrsstau entsteht. Zudem entstehen durch die Sonderfahrten, die der Beklagte durchführt, um verwehten LVP-Abfall aufzusammeln, zusätzliche CO2- und Feinstaubemissionen, die bei der Sammlung mittels gelber Tonne vermieden werden können.
Zum anderen können die ggf. erhöhten Emissionen die mit einer Tonnensammlung einhergehenden Effizienzgewinne und geringeren Umweltbelastungen nicht aufwiegen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.09.2024, 8 A 10775/23.OVG, Rn. 62, 63, juris). Die zusätzliche Umweltbelastung durch Emissionen ist vor dem Hintergrund der Effizienzgewinne nicht besonders schwerwiegend (OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O. Rn. 63). Die Tonnensammlung vermindert nicht nur die Verwehung von Verpackungen, sondern spart auch die gelben Säcke selbst ein, die ihrerseits als Abfall recycelt werden (OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.). Die vom Beklagten vorgetragenen Gefahren für die Igelpopulation im Kreisgebiet wird durch eine Tonnensammlung ebenfalls gemindert. Insofern überwiegen hinsichtlich der Umweltverträglichkeit die positiven Aspekte der Tonnensammlung.
Der Einwand der Klägerin, die LVP-Sammlung mittels gelber Tonne sei weniger umweltverträglich, weil Verbraucher ihren Verpackungsabfall zunächst in Plastikbeuteln sammeln würden, kann nicht überzeugen. Auch bei den bisher im Gebiet des Beklagten eingesetzten gelben Säcken mit einem Volumen von 90 l ist davon auszugehen, dass der LVP-Abfall zunächst im einzelnen Haushalt in einem kleineren Plastiksack gesammelt wird. Insofern ist nicht davon auszugehen, dass aufgrund des Einsatzes von Tonnen statt Säcken zusätzlicher Plastikabfall entsteht.
Die insoweit vom Beklagten getroffene Abwägung ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Dass der Beklagte vor Erlass der Rahmenvorgabe die Vor- und Nachteile einer Tonnensammlung denen einer Sacksammlung gegenüberstellte, begegnet keinen Bedenken.
Die Umstellung der LVP-Sammlung von gelben Säcken auf eine Sammlung mittels Tonnen ist der Klägerin technisch unproblematisch möglich.
Die Rahmenvorgabe ist der Klägerin auch wirtschaftlich zumutbar. Von einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist insbesondere dann auszugehen, wenn die Umsetzung der Rahmenvorgabe zusätzliche Kosten verursachen würde, welche außer Verhältnis zu den Kosten stehen, das mit den Systemen bisher abgestimmte Sammelsystem verursacht (BT Drs. 18/11274, S. 110, 111). Das Vorliegen einer technischen Unmöglichkeit oder wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist im Zweifel von den Systemen zu beweisen (BT Drs. 18/11274, S. 110, 111). Für die Feststellung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit genügt es dementsprechend nicht, dass die Sammlung nach der Rahmenvorgabe zu höheren Kosten führen würde als die bisherige Sammlung (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.09.2024, 8 A 10775/23.OVG, Rn. 77, juris).
Vorliegend hat die Klägerin zwar dargelegt, dass ihr durch die Umstellung auf eine Entsorgung mittels Tonne Mehrkosten entstehen, jedoch nicht, dass diese außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die mit dem bisherigen Sammelsystem einhergehen. Durch die Umstellung entstehen der Klägerin unstreitig Kosten für die neue Ausschreibung, die Anschaffung der Tonnen, ggf. auch durch neues Personal. Weiterhin macht die Klägerin geltend, dass durch die höhere Fehlwurfquote die Kosten für die Verwertung steigen würden. Die Kostensteigerung sei insbesondere angesichts sinkender Lizenzmengen ungerechtfertigt.
Nach den Angaben der Klägerin betrugen die Kosten für die Entsorgung mittels gelbem Sack bei einem 14-tägigen Entleerungsrhythmus 1.087.816,19 €. Die Klägerin hat weiter dargelegt, dass sie mit einer Preissteigerung von ca. 100 % für die Umstellung auf eine Tonnensammlung rechnet. Allerdings rechnet die Klägerin auch bei einer Beibehaltung des bisherigen Sammelsystems mit einer Preissteigerung um 360.132,71 €, d.h. mehr als %. Zudem beruht die Annahme einer 100 %-igen Preissteigerung auf der Erfahrung aus den Landkreisen Cloppenburg und Schaumburg, bei denen die Umstellung auf die Tonnensammlung in den Jahren 2019 und 2021 erfolgte. Diesbezüglich trug der Beklagte in der mündlichen Verhandlung glaubhaft vor, dass auch die Sammlung der Siedlungsabfälle in diesen Jahren erheblich teurer geworden sei, weil Personal- und Energiekosten deutlich gestiegen seien. Vor diesem - auch der allgemeinen Preisentwicklung entsprechenden - Hintergrund kann die von der Klägerin dargelegte Kostensteigerung nicht eindeutig der Umstellung des Sammelsystems zugeordnet werden. Dabei ist auch zu bedenken, dass in den Jahren 2019 bis 2022 eine erhebliche Steigerung des online-Handels mit entsprechend höheren Verpackungsmengen aufgrund der Pandemie zu verzeichnen war.
Ein Missverhältnis zwischen den derzeitigen Kosten der Sammlung mittels gelbem Sack und der Sammlung mittels gelber Tonne lässt sich nicht feststellen. Die Klägerin konnte insbesondere auch auf die weitere ausdrückliche Nachfrage des Gerichts die zu besorgende Umsatz- bzw. Gewinneinbuße nicht beziffern. Dies liegt im Finanzierungsmodell des Dualen Systems begründet. Die Systembetreiber wie die Klägerin werden nach dem Marktanteil derjenigen Verpackungshersteller bezahlt, mit denen die Systembetreiber einen Lizenzvertrag über die Sammlung, Sortierung und Verwertung der Verpackungen abgeschlossen haben. Maßgeblich für die Lizenzmenge und damit für den wirtschaftlichen Erfolg der Klägerin ist vor allem, mit welchem Verpackungshersteller die Klägerin einen Lizenzvertrag abgeschlossen hat.
Entgegen der Annahme der Klägerin geht der in der Rahmenvorgabe festgelegte Entsorgungsstandard auch nicht über denjenigen Entsorgungsstandard hinaus, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt. Durch diese Einschränkung soll sichergestellt werden, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den Systemen im Wege der Rahmenvorgabe bei der Verpackungsentsorgung keine höheren Anforderungen auferlegt als er selbst bereit und in der Lage ist, im Rahmen der ihm zugeordneten Abfallentsorgung zu erfüllen (BT Drs. 18/11274, S. 110). Für eine Überschreitung des kommunalen Entsorgungsstandards spricht insbesondere, wenn die Erfüllung der Vorgaben für die Systeme mit höheren Kosten verbunden ist als dies bei einer inhaltsgenauen Kopie des kommunalen Entsorgungsstandards der Fall wäre (a.a.O.). Der dabei als Vergleich heranzuziehende Entsorgungsstandard für den Siedlungsabfall ist normativ zu bestimmen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.10.2020, 10 S 2820/20, Rn. 16, juris), weshalb auf das maßgebliche Satzungsrecht des Beklagten abzustellen ist.
Nach § 15 Abs. 3 AES wird Restabfall in Behältern mit einem Fassungsvermögen von 60 l, 120 l und 240 l grundsätzlich alle 14 Tage im Holsystem entsorgt. MGB mit einem Volumen von 1.100 l auf bewohnten Grundstücken werden abhängig von der Anzahl der angeschlossenen Haushalte und Personen wöchentlich, 14-tägig oder monatlich entleert. Dass die Entsorgung von Restabfällen neben MGB mit einem Fassungsvermögen von 120 l, 240 l und 1.100 l auch mithilfe von MGB mit einem Volumen von 60 l erfolgt, stellt keinen niedrigeren Standard dar, als er nach der Rahmenvorgabe für die LVP-Entsorgung gilt. Vielmehr steigen mit der weiteren Größe für den MGB die Kosten für den Entsorger, weil der Entsorger so mehr Tonnen vorhalten muss. Die Wahl der Größe der MGB für die LVP-Entsorgung ist vor dem Hintergrund der durchschnittlich anfallenden LVP-Abfallmenge von etwas weniger als 90 l pro Haushalt und Woche nicht zu beanstanden.
Der Entleerungsrhythmus nach der Rahmenvorgabe von 14 Tagen entspricht dem grundsätzlichen Entleerungsrhythmus für die Restabfälle, der ebenfalls 14 Tage beträgt. Auch die Möglichkeit des bedarfsorientierten Leerens der Restabfalltonne nach § 15 Abs. 3 AES führt nicht zu einem höheren Entsorgungsstandard der Rahmenvorgabe mit dem starren 14-tägigen Rhythmus. Es ist nicht davon auszugehen, dass dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger durch die bedarfsorientierte Entleerungsmöglichkeit nennenswerte Kosteneinsparungen entstehen. Anders als bei einem System, in dem Tonnen von vorherein zu festgelegten Intervallen von entweder zwei oder vier Wochen geleert werden (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.09.2024, 8 A 10775/23.OVG, Rn. 44, 45, juris), können die Anwohner im Kreisgebiet des Beklagten spontan entscheiden, ob sie ihre Tonne zur Entleerung bereitstellen oder nicht. Damit besteht für den Beklagten keine Möglichkeit, die Route der Entsorgungsfahrzeuge an die abzuholenden Tonnen anzupassen. Vielmehr muss das Entsorgungsfahrzeug für die Restabfallsammlung in dem ländlich geprägten Gebiet des Beklagten sämtliche potenziellen Entsorgungspunkte anfahren. Eine Kostenersparnis entsteht durch die bedarfsorientierte Leerung nicht.
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass durch die Möglichkeit der bedarfsorientierten Entsorgung ein höherer Entsorgungsstandard entsteht, weil die Standzeiten für die nicht bereitgestellten Tonnen entfielen, kann sie damit nicht durchdringen. Kosteneinsparungen wegen nicht bereitgestellter Tonnen sind auch mit der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe möglich. Auch bei der Sammlung der LVP-Abfälle steht es den Verbrauchern frei, ihre gelben Tonnen bereitzustellen oder dies nicht zu tun.
Weiterhin hat der Beklagte darauf verwiesen, dass die bedarfsorientierte Leerung auch beinhaltet, dass MGB mit einem Fassungsvermögen von 1.100 l flexibel entweder wöchentlich, 14-tägig oder vierwöchentlich geleert werden. Dabei entstehen dem Beklagten insbesondere Zusatzkosten für die wöchentliche Leerung dieser MGB, weil von den 246 MGB dieser Größe im Kreisgebiet 140 wöchentlich geleert werden. Im Gegensatz dazu werden 90 dieser MGB alle 14 Tage geleert, während 16 monatlich geleert werden. Der weitaus überwiegende Teil der 246 MGB im Landkreis mit einem Fassungsvermögen von 1.100 l wird dementsprechend wöchentlich geleert. Die Mehrkosten dafür dürften nicht durch die Einsparungen aufgewogen werden, die für die monatliche Leerung von nur 16 MGB entstehen.
Soweit die Klägerin darauf verweist, der Beklagte ermögliche in § 15 Abs. 4a AES, MGB mit 240 l Fassungsvermögen nur dreimal pro Jahr zu entleeren, ist dies ebenfalls kein höherer Entsorgungsstandard. Diese Regelung bezieht sich auf nicht zu Wohnzwecken genutzte Grundstücke.
Auch die Bonus-/Malus-Regelung hinsichtlich der Gebühren für die Restabfallentsorgung führt nicht zu einem höheren Entsorgungsstandard der LVP-Sammlung nach der Rahmenvorgabe. Nach § 15 Abs. 4 AES wird eine Unter- oder Überschreitung des wöchentlichen Restabfallaufkommens von 8,0 l pro Person bei der jährlichen Abrechnung nach der Abfallgebührensatzung berücksichtigt. Dieser Anreiz zur Abfallvermeidung wirkt sich nicht auf den Entsorgungsstandard aus. Einerseits verbleibt es auch bei der Entsorgung von Restabfall bei der grundsätzlich 14-tägigen Entleerung; der Entleerungsrhythmus wird dadurch nicht verändert. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die LVP-Entsorgung nicht gebührenfinanziert ist, sondern für den Verbraucher kostenfrei erfolgt. Insofern ist keine Reduzierung von Gebühren möglich. Auch die Annahme, dass durch das Bonus-/Malus-System ein Anreiz zu Fehlwürfen entstehen könnte, überzeugt nicht. Diesen Anreiz gäbe es bereits jetzt im Verhältnis zwischen der Restmüllentsorgung und der Entsorgung von Biomüll in der Biotonne. Der Beklagte berichtete allerdings in der mündlichen Verhandlung von der hohen Qualität der Biomüllsammlung im Kreisgebiet.
Ein Ermessensfehler ist nicht ersichtlich. Der Beklagte hat das ihm nach § 22 Abs. 2 VerpackG zustehende Ermessen erkannt, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten und von dem ihm zustehenden Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage entsprechenden Weise Gebrauch gemacht, § 114 S. 1 VwGO.
Die Rahmenvorgabe ist insbesondere mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Klägerin kann sich insbesondere nicht auf die erwarteten Umsatzeinbußen als Eingriff in ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb berufen. Unabhängig davon, ob Art. 14 GG das im Fachrecht als sonstiges Recht gemäß § 823 Abs. 1 BGB anerkannte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb schützt, kann dieser Schutz jedenfalls nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt und umfasst nicht bloße Umsatz- und Gewinnchancen (BVerfG, Beschluss vom .06.2020, 1 BvR 1679/17, Rn. 86, juris).
Die Rahmenvorgabe ist auch verhältnismäßig. Sie verfolgt den legitimen Zweck, die Effektivität und Umweltverträglichkeit der LVP-Sammlung zu erhöhen. Sie ist dazu auch geeignet und angemessen. Eine im Rahmen einer allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmende "Erforderlichkeitsprüfung" widerspräche dem Willen des Gesetzgebers und würde den ausdrücklich normierten Eignungsvorbehalt unterlaufen (VG München, Urteil vom 25.05.2023, M 17 K 21.1509, Rn. 72, juris).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 VerpackG
§ 18 VerpackG
§ 167 VwGO
§ 22 Abs. 7 S. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 VerpackG
§ 14 Abs. 1 VerpackG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 22 Abs. 2 S. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 S. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 1 VerpackG
§ 14 und 16 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VerpackG
§ 6 Abs. 1 S. 1 NAbfG
§ 22 Abs. 1 S. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VerpackG
§ 16 Abs. 2 VerpackG
§ 823 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 22 Abs. 2 des Verpackungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 17 K 21.15
12 ZB 23.15
8 A 10774/23
7 LC 54/22
8 A 10775/23
10 S 2820/20
1 BvR 1679/17