Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-12, Aktenzeichen 2 A 2302/19.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2021:0312.2A2302.19.Z.00

Tenor:
Verfahrensgang
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen aufgrund der mündlichen Verhandlung am 11. September 2019 wird abgelehnt.
Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 25.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 124a Abs. 4 VwGO fristgerecht gestellte und begründete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen hat keinen Erfolg.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Diese sind dann gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung, also eine entscheidungserhebliche rechtliche oder tatsächliche Begründung der Vorinstanz, mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung nach summarischer Prüfung nicht nur hinsichtlich einzelner Begründungen, sondern im Ergebnis als fehlerhaft und deshalb der Erfolg der angestrebten Berufung möglich erscheint (ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. Beschlüsse vom 23. Juni 2000 − 1 BvR 830/00 −, juris Rn. 5, vom 3. März 2004 − 1 BvR 461/03 −, BVerfGE 110, 77, juris Rn. 19 und vom 8. Dezember 2009 − 2 BvR 758/07 −, BVerfGE 125, 104, juris Rn.96).
Die Darlegungen in dem Zulassungsantrag begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe keinen Anspruch gegenüber der Bergbehörde des Beklagten auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts, dass sie nicht mehr bergrechtlich verantwortliche Person für die Teilflächen 3.1, 3.2, 4.1 und 4.2 (Bl. A 8 des Abschlussbetriebsplans Teil 2 des Basaltlavatagebaus B...stadt vom 8. September 2011) des Basaltlavatagebaus B...stadt ist, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung. Hintergrund ist die Veräußerung der Flächen durch die Klägerin nach Beendigung der Abbautätigkeit an die A... GmbH zum Zwecke der Verfüllung und Rekultivierung.
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass es für die von der Klägerin begehrte Feststellung einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, der sich entweder ausdrücklich oder zumindest durch Auslegung entnehmen lasse, dass ein Bergbauunternehmer von der Bergbaubehörde mittels Erlass eines Verwaltungsaktes die Feststellung begehren könne, dass er nicht mehr bergrechtlich Verantwortlicher sei.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die die Klägerin Bezug nimmt, bedarf der Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn ihr Inhalt etwas als Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für Rechtens hält. Denn eine förmliche Feststellung, die als „Regelung“ (§ 35 Satz 1 VwVfG) die Rechtsfolge möglicher Bestandskraft für sich in Anspruch nimmt, unterliegt nach Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes − GG − dem Vorbehalt des Gesetzes. Die gesetzliche Grundlage muss entweder ausdrücklich bestehen oder im Wege der Auslegung zu ermitteln sein (BVerwG, Urteile vom 29. November 1985, − 8 C 105.83 −, BVerwGE 72, 265, juris Rn. 12 ff.; vom 22. Oktober 1991 −1 C 1.91 −, juris Rn. 9; vom 24. Oktober 2002 − 7 C 9.02 −, BVerwGE 117, 133, juris Rn. 10 und vom 29. April 2020 −7 C 29/18 −, BVerwGE 168, 86, Rn. 20).
Daraus lässt sich indes nicht die Schussfolgerung ziehen, dass eine natürliche oder juristische Person ohne weiteres einen einklagbaren Anspruch gegen eine Behörde auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts hat, wenn sie mit der begehrten Feststellung eine Begünstigung erstrebt. Ein Anspruch, von einem anderen ein bestimmtes Tun zu verlangen, setzt nämlich allgemein eine gesetzliche Anspruchsgrundlage voraus. Dies gilt auch für ein Begehren auf ein bestimmtes Tätigwerden einer Behörde. Das folgt ebenfalls aus dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. zu alledem: Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2020, § 35 Rn. 25; Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 43 Rn. 2; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 220).
a) Zu Unrecht macht die Klägerin geltend, nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung bestehe ein Anspruch auf behördliche Feststellung immer dann, wenn dem Betroffenen die Rechtslage unklar sei oder Streitigkeiten mit der zuständigen Behörde über den betreffenden Sachverhalt bestünden und der Betroffene damit ein rechtliches Interesse an der Feststellung habe.
Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 2011 − 3 C 25.10 − (BVerwGE 140, 256) lässt sich die ihr von der Klägerin beigemessene Aussage nicht entnehmen, dass die Ansprüche der Betroffenen auf Erlass feststellender Verwaltungsakte nicht an weitere Erfordernisse (jenseits eines rechtlichen Interesses) gebunden seien. Die genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verhält sich nicht ausdrücklich zu der hier in Rede stehenden Frage, ob der Anspruch gegenüber einer Behörde auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts einer gesetzlichen Anspruchsgrundlage bedarf. Dies war nicht entscheidungserheblich, da nicht eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts durch die Behörde, sondern eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO vorlag (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 2011, a.a.O., Rn. 5 und die zugrundeliegende erstinstanzliche Entscheidung des VG Augsburg, Urteil vom 11. Dezember 2009 − Au 7 K 09.816 −, juris Rn. 17, 26). In dem Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass sich die Nichtberechtigung, von einer in einem anderen EU- oder EWG-Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis bei einem Wohnsitzverstoß in Deutschland Gebrauch zu machen, unmittelbar aus § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 der Fahrerlaubnis-Verordnung − FeV − ergebe und es nicht zusätzlich eines konstitutiven Verwaltungsakts der deutschen Fahrerlaubnisbehörde bedürfe. Die Notwendigkeit einer konstitutiven Einzelfallentscheidung durch die Fahrerlaubnisbehörde lasse sich nicht mit dem Erfordernis von Rechtssicherheit oder dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begründen und damit letztlich aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) herleiten (BVerwG, Urteil vom 25. August 2011, a.a.O., Rn. 24). In diesem Zusammenhang steht die von der Klägerin hervorgehobene Aussage:
„Sollte dem Betroffenen in den hier in Rede stehenden Fällen die Rechtslage unklar sein, steht ihm zudem ein hinreichendes rechtliches Instrumentarium zur Verfügung, um die notwendige Rechtssicherheit herbeizuführen. Er kann entweder bei der Fahrerlaubnisbehörde den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes zur Gültigkeit seiner Fahrerlaubnis beantragen oder über eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO eine auch die Behörde bindende verwaltungsgerichtliche Feststellung seiner Rechte und Pflichten herbeiführen; einen von der Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV erlassenen feststellenden Verwaltungsakt kann er anfechten.“ (Rn. 25)
In § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV ist der Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts über die fehlende Berechtigung durch die Behörde ausdrücklich normativ vorgesehen. Dieser Regelung lässt sich durch Auslegung entnehmen, dass der Betroffene bei unklarer Rechtslage auch einen Anspruch auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts mit einer positiven Aussage zur bestehenden Berechtigung haben kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage nach der Anspruchsgrundlage nicht ausdrücklich thematisiert.
b) Auch in den weiteren von der Klägerin angeführten Entscheidungen findet ihre Behauptung keine Stütze, dass nach höchstrichterlicher Rechtsprechung Voraussetzung für einen Anspruch auf behördliche Feststellung nur ein rechtliches Interesse des Betroffenen an der Feststellung sei. In den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2011 − 8 C 51.09 − (juris Rn. 29 ff.) und vom 24. Oktober 2002 − 7 C 9/02 − (BVerwGE 117, 133, juris Rn. 9 f.) ging es nicht um einen Anspruch des Betroffenen auf Erlass eines von ihm begehrten feststellenden Verwaltungsakts, sondern um die Befugnis der Behörde, gesetzliche Ge- oder Verbote durch feststellenden Verwaltungsakt gegenüber dem Normadressaten zu konkretisieren. In dem Urteil des Bundessozialgerichts vom 5. Juli 2011 − B 2 U 17/10 R − (juris Rn. 16) wurde eine ausdrückliche normative Anspruchsgrundlage (§ 102 SGB VII) angenommen.
Aus der zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich nichts anderes.
Nach den Beschlüssen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Januar 2004 − 4 TG 3441/03 − (NVwZ-RR 2004, 390) und vom 10. November 1994 − 4 TH 1864/94 − (juris Rn. 28 f.) besteht gegenüber der Bauaufsichtsbehörde ein Anspruch auf Erlass eines Duldungsverwaltungsaktes, der die Feststellung des Bestandsschutzes enthält, wenn eine formell und nach heutigem Recht materiell illegale Nutzung Bestandsschutz genießt. Die Aussagen sind auf die besondere baurechtliche Konstellation bezogen. Eine verallgemeinerungsfähige Aussage zu den Voraussetzungen eines Anspruchs auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts lässt sich den Entscheidungen nicht entnehmen.
In der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. Januar 2007 − 10 S 1386/06 − (juris) wurde eine Anspruchsgrundlage für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts generell für erforderlich gehalten. Zu Unrecht macht die Klägerin geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe eine Anspruchsgrundlage nur deshalb für erforderlich gehalten, weil der Gesetzgeber in § 4 StVG bei Punkteverstößen eines Fahrerlaubnisinhabers eine komplexe Regelung geschaffen habe. Vielmehr hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die als erforderlich angesehene Anspruchsgrundlage der Regelung des § 4 StVG nicht zu entnehmen vermocht (a.a.O. Rn. 31, 33).
c) Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung hat die Klägerin auch in Bezug auf die vom Verwaltungsgericht Gießen aufgegriffene Begründung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg aufgezeigt, wonach mit der Regelung der Verpflichtungsklage in § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Auffassung unvereinbar sei, der Betroffene könne in jedem Fall, in dem er eine verbindliche Regelung eines bestimmten Sachverhalts durch einen Verwaltungsakt für wünschenswert halte, auch dessen Erlass unabhängig davon verlangen, ob der Normgeber einen solchen Verwaltungsakt vorgesehen habe. Denn Bestandteil des Streitgegenstands der Verpflichtungsklage sei die Feststellung, dass die Weigerung der Behörde in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, die Rechtsordnung verletze (Urteilsabdruck, S. 9 unter Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Januar 2007 a.a.O., Rn. 33). Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Klägerin, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO knüpfe mit dem Ausspruch der Verpflichtung an die Rechtswidrigkeit des jeweiligen Verwaltungsakts an, nicht an die vorgelagerte Frage, ob für diesen Verwaltungsakt eine Rechtsgrundlage erforderlich sei. Voraussetzung für einen Verpflichtungsausspruch des Gerichts nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist nämlich, dass die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Dies setzt den vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg genannten Verstoß der Behörde gegen die Rechtsordnung sowie ein Recht des Klägers voraus.
d) Keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO legt die Klägerin mit ihrem Einwand dar, die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts stehe in systematischem Widerspruch zu den Regelungen über die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 25. August 2011 − 3 C 25.10 −, juris Rn. 25) und des Bundessozialgerichts (Urteil vom 5. Juli 2011 − B 2 U 17/10 R −, juris Rn. 12) werde die Möglichkeit eines Antrags auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts neben die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Feststellung im Sinne vom § 43 Abs. 1 VwGO gestellt. Eine Aussage dahingehend, dass bei Zulässigkeit einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO immer auch ein Anspruch gegenüber der Behörde auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bestünde, lässt sich den genannten Entscheidungen nämlich nicht entnehmen. Dem steht entgegen, dass dies wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO jedenfalls im Bürger-Staat-Verhältnis zu einem völligen Ausschluss der allgemeinen Feststellungklage führen würde (vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 135; Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 2).
Entgegen den Ausführungen der Klägerin wäre eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO auch nicht zulässig.
Es fehlt an einem Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO, dessen Bestehen oder Nichtbestehen festgestellt werden soll. Das Rechtsverhältnis muss durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert sein und sich auf einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt beziehen. Es darf nicht nur um die Klärung abstrakter Rechtsfragen gehen (BVerwG, Urteile vom 23. August 2007 − 7 C 2.07 −, BVerwGE 129, 199, Rn. 27 und vom 7. Mai 1987 − 3 C 53.85 −, BVerwGE 77, 207, juris Rn. 24, jeweils m.w.N.). Eine solche Konkretisierung ist hier nicht gegeben. Die bergrechtliche Verantwortlichkeit einer Person, deren Nichtbestehen die Klägerin für sich in Bezug auf vier Flächen festgestellt wissen möchte, bezieht sich nach § 58 Abs. 1 des Bundesberggesetzes − BBergG − auf eine Vielzahl von Pflichten, die sich aus dem Bundesberggesetz, den aufgrund der §§ 65 bis 67 erlassenen oder nach § 176 Abs. 3 BBergG aufrechterhaltenen Bergverordnungen, aus Verwaltungsakten und aus zugelassenen Betriebsplänen für die ordnungsgemäße Errichtung, Führung und Einstellung eines Betriebes ergeben. Der bergrechtlich Verantwortliche i.S.v. § 58 BBergG ist Adressat von Anordnungen der Bergbehörde im Einzelfall gemäß § 71 Abs. 1 BBergG, die ganz unterschiedlicher Art sein können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 −7 B 8.11 −, juris Rn. 9). Anknüpfungspunkt für eine Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG kann auch die frühere Ausübung bergrechtlicher Tätigkeiten im Sinne des § 4 Abs. 5 BBergG sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011, a.a.O., Rn. 10). Ein Bezug des Feststellungsbegehrens der Klägerin zu einer konkret drohenden Inanspruchnahme als bergrechtliche Verantwortliche, die zu einer Eingrenzung des zu klärenden Sachverhalts führen könnte, ist nicht dargetan.
Dieser Umstand steht zugleich der Annahme eines berechtigten Interesses an der baldigen Feststellung i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO entgegen.
e) Da die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Feststellungsklage nicht vorliegen, braucht der Frage nicht näher nachgegangen zu werden, ob die Klägerin mit der eher vagen Formulierung, „hilfsweise wäre seitens des Senats zu überlegen, ob eine Umdeutung der Klageanträge in eine Feststellungsklage gemäß §§ 88, 42, 43 VwGO in Betracht kommen“ (kommt), überhaupt ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geltend gemacht hat.
f) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung hat die Klägerin auch nicht mit den Ausführungen dargetan, das Verwaltungsgericht hätte den angegriffenen Bescheid selbst unter Zugrundelegung seiner eigenen Auffassung zum Erfordernis einer Rechtsgrundlage für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts aufheben müssen, da dann auch für die hier erfolgte Ablehnung des Antrags auf Feststellung eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich gewesen wäre. Der Beklagte hat mit Bescheid vom 2. Mai 2017 den Antrag der Klägerin beschieden und diesen abgelehnt. Nur diesen Inhalt hat der Tenor des Bescheids. Einen feststellenden Ausspruch enthält der Tenor des Bescheids hingegen nicht, d.h. es handelt sich nicht um einen feststellenden Verwaltungsakt, für den eine Rechtsgrundlage erforderlich wäre.
g) Die Darlegungen in dem Zulassungsantrag begründen ferner keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass sich eine Anspruchsgrundlage für das Feststellungsbegehren der Klägerin weder ausdrücklich noch durch Auslegung aus § 58 BBergG ergebe. Aus dem Wortlaut des § 58 BBergG lässt sich keine Anspruchsgrundlage für das Feststellungsbegehren der Klägerin entnehmen. Gleiches gilt für die vom Verwaltungsgericht herangezogene Entstehungsgeschichte der Norm (Amtliche Begründung, BT-Drs 8/1315, S. 114). Dass sich aus der Systematik des Bundesberggesetzes und dem Sinn und Zweck der Regelung des § 58 BBergG etwas anderes ergeben könnte, hat die Klägerin nicht dargelegt. Meinungsverschiedenheiten zwischen der Behörde und dem Betroffenen allein bieten noch keine rechtliche Grundlage für einen die Rechtslage klarstellenden feststellenden Verwaltungsakt. Dies lässt sich entgegen der Darstellung der Klägerin nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den genannten Entscheidungen (Urteile vom 23. Februar 2011 − 8 C 51.09 −, Rn. 32 und vom 24. Oktober 2002 − 7 C 9.02 −, BVerwGE 117, 133, Rn. 10) herleiten. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht in diesen Entscheidungen eine Ermächtigung der Behörden zum Erlass feststellender Verwaltungsakte jeweils konkreten gesetzlichen Normen (§ 14 Abs, 2 Satz 1 LadöffnG und § 18 Abs. 2 BImSchG) durch Auslegung entnommen.
Nach Sinn und Zweck der Regelung des § 58 BBergG und der systematischen Stellung im Bundesberggesetz bietet die Norm keine Anspruchsgrundlage für das umfassende Begehren der Klägerin auf Feststellung, dass sie in Bezug auf vier Flächen nicht mehr bergrechtlich verantwortlich ist.
Nach § 58 Abs. 1 BBergG knüpft die bergrechtliche Verantwortlichkeit an die Ausübung bergbaulicher Tätigkeiten im Sinne des § 4 Abs. 5 BBergG an. Die bergrechtliche Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG ist mit der Verhaltenshaftung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts vergleichbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 − 7 C 40.07 −, juris Rn. 11). Ist der Betrieb eingestellt, ist nach § 58 Abs. 2 BBergG auch der Inhaber der Aufsuchungs- oder Gewinnungsberechtigung (Satz 1) bzw. der Inhaber im Zeitpunkt des Erlöschens (Satz 2) verantwortliche Person. Die Regelung des § 58 BBergG dient der Zuordnung verwaltungsrechtlicher Verpflichtungen zu einer verantwortlichen Person in sehr unterschiedlichen Einzelfällen. Eine generalisierende verbindliche Aussage, die von der Klägerin erstrebt wird, lässt sich regelmäßig nicht treffen. Entgegen ihrer Darstellung geht es der Klägerin nicht um die Feststellung der bergrechtlichen Verantwortlichkeit in einem Einzelfall.
Nach der Systematik des Bundesberggesetzes endet die Bergaufsicht gemäß § 69 Abs. 2 BBergG nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplanes oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörde zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und für Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Diese sogenannte „Entlassung aus der Bergaufsicht“ ist aber gegenständlich auf den Bergbaubetrieb oder einzelne Betriebsbereiche bezogen (vgl. Piens in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 3. Aufl. 2020, § 69 Rn. 65; Keienburg in: Boldt/Weller/Kühne/v. Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 69 Rn. 19). Die von der Klägerin der Sache nach begehrte personenbezogene Entlassung aus der Bergaufsicht sieht das Bundesberggesetz nicht vor.
h) Das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts unterliegt auch im Ergebnis keinen ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit, soweit in dem Bescheid des Beklagten vom 2. Mai 2017 der Feststellungsantrag der Klägerin nicht allein unter Verweis auf die fehlende Anspruchsgrundlage für die Feststellung abgelehnt, sondern die Beendigung der bergrechtlichen Verantwortlichkeit der Klägerin auch inhaltlich verneint worden ist. Das Verwaltungsgericht hat die Frage offengelassen, ob die bergrechtliche Verantwortlichkeit der Klägerin für die Teilflächen 3.1, 3.2, 4.1 und 4.2 des Tagebaus B...stadt insgesamt oder zum Teil nicht mehr bestehe.
aa) Der Beklagte ist in dem Bescheid vom 2. Mai 2017 zutreffend davon ausgegangen, dass durch den notariellen Vertrag vom 15. April 2010 zwischen der Klägerin und der A... GmbH & Co. … KG sowie die Eigentumsübertragung der Grundstücke die bergrechtliche Verantwortlichkeit der Klägerin i.S.v. § 58 BBergG nicht beendet worden ist.
Das Bundesberggesetz knüpft die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit in § 58 Abs. 1 BBergG nicht an die tatsächliche Sachherrschaft oder die Verfügungsbefugnis über Grundstücke und Anlagen, die zu dem Betrieb gehören. Maßgeblich ist allein die Ausübung bergbaulicher Tätigkeiten im Sinne des § 4 Abs. 5 BBergG. Die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG ist damit − wie bereits ausgeführt − der Verwaltungshaftung des allgemeinen Ordnungsrechts vergleichbar (vgl. zu alledem: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 −7 C 40.07 −, juris Rn. 11). Ein Übergang ordnungsbehördlicher Pflichten auf einen Dritten setzt eine Regelung über die Rechtsnachfolge in diese öffentlich-rechtliche und noch nicht durch einen Verwaltungsakt konkretisierte Pflicht voraus (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 − 7 C 3.05 −, BVerwGE 125, 325, juris Rn. 19 ff. und Beschluss vom 14. April 2011 − 7 B 8.11 −, juris Rn. 10; Bayerischer VGH, Urteil vom 24. August 2010 − 8 BV 06.1795 −, juris Rn. 26 f.). Die Rechtsnachfolge in eine öffentlich-rechtliche Pflichtenposition kann abgesehen von ausdrücklich normativ geregelten Sondertatbeständen namentlich durch eine Gesamtrechtsnachfolge begründet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O., Rn. 15 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 24. August 2010, a.a.O.27). Eine Befreiung von öffentlich-rechtlichen Pflichten und Übertragung der Pflichten auf einen Dritten kann hingegen nicht durch einen lediglich eine Einzelrechtsnachfolge regelnden zivilrechtlichen Vertrag erfolgen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 24. August 2010, a.a.O., Rn. 29). Im Hinblick auf die Eingriffsbefugnisse der öffentlichen Gewalt gegenüber dem Dritten steht dem der in Art. 20 Abs. 3 GG normierte Vorbehalt des Gesetzes entgegen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 24. August 2010, a.a.O., Rn. 26).
Die mit notariellem Vertrag vom 15. April 2010 vereinbarte Übernahme der Rechte und Pflichten der Klägerin aus den bestehenden Zulassungen durch die A... GmbH & Co. Basaltwerke KG und der Erwerb der Grundstücke im Bereich des Tagebaus stellt eine zivilrechtliche Einzelrechtsnachfolge dar. Die Vereinbarungen sind deshalb nicht geeignet, einen Übergang öffentlich-rechtlicher Pflichten mit befreiender Wirkung für die Klägerin zu regeln. Die vertraglichen Vereinbarungen wirken vielmehr nur im Innenverhältnis zwischen den Vertragsparteien (vgl. hierzu: Bayerischer VGH, Urteil vom 24. August 2010, a.a.O., Rn. 29).
bb) Entgegen der Ansicht der Klägerin und der tendenziellen Einschätzung des Verwaltungsgerichts führt auch die Zulassung des von der A... GmbH & Co. Basaltwerke KG eingereichten Abschlussbetriebsplans für die Teilflächen 3.1 und 3.2 nicht zu einem Wegfall der bergrechtlichen Verantwortlichkeit der Klägerin für besagte Flächen. Durch die Ausübung bergrechtlicher Tätigkeiten aufgrund des zugelassenen Abschlussbetriebsplans wird nur eine zusätzliche eigene bergrechtliche Verantwortlichkeit der A... GmbH & Co. Basaltwerke KG nach § 58 Abs. 1 BBergG begründet. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass sich die bergrechtliche Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG nicht nur auf den jeweils aktuellen Unternehmer bezieht, sondern auch an eine frühere Tätigkeit anknüpfen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 − 7 B 8.11 −, juris Rn. 10).
Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Klägerin, es widerspreche § 58 BBergG, die parallele Verantwortung von zwei Unternehmern anzunehmen, da dann die Gefahr sich wiedersprechender behördlicher Entscheidungen bestehe. Es handelt sich vielmehr um eine Frage, die nach den allgemeinen Regeln der Störerauswahl im Polizei- und Ordnungsrecht zu bewältigen ist.
cc) Die Einreichung eines Abschlussbetriebsplans durch die A... GmbH & Co. Basaltwerke KG und die Durchführung eines Zulassungsverfahrens durch den Beklagten für die Teilflächen 4.1 und 4.2 führt nach dem vorstehend Gesagten ebenfalls nicht zu einem Wegfall der bergrechtlichen Verantwortlichkeit der Klägerin.
2. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Dies ist dann der Fall, wenn eine Rechtssache voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d.h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 124 Rn. 9 m.w.N.). Nach anderer Definition weist eine Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018 Rn. 106 m.w.N.).
Nach keiner dieser Begriffsumschreibungen legt die Klägerin die Voraussetzungen des Zulassungsgrundes dar. Bei ihrem Vorbringen, aus den vorstehenden Ausführungen der Zulassungsbegründung sei zu entnehmen, dass das Verwaltungsgerichtsgericht vorliegend jedenfalls zwei komplexe Rechtsfragen zu beantworten gehabt habe, die noch nicht schlussendlich geklärt seien bzw. zu denen zumindest unterschiedliche Auffassungen vertreten würden, bleibt bereits unklar, welche zwei Rechtsfragen des umfangreichen Zulassungsvorbringens zur Geltendmachung ernstlicher Zweifel gemeint sind. Nach der Prüfung der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung werden keine Fragen aufgeworfen, die wegen besonderer Schwierigkeit die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen. Eine Berufungszulassung nach dieser Vorschrift setzt voraus, dass das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Erforderlich ist die Benennung eines inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechts- oder Tatsachensatzes, mit dem das Verwaltungsgericht von einem ebensolchen Rechts- oder Tatsachensatz des Divergenzgerichts abgewichen ist, auf dem die Entscheidung beruht (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Januar 2013 − 7 B 18.12 −, juris Rn. 22; vom 19. August 1997 − 7 B 261.97 −, juris Rn. 3 und vom 17. Januar 1995 − 6 B 39.94 −, juris Rn. 2).
Danach hat die Klägerin eine Divergenz der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, das eine gesetzliche Grundlage für einen Anspruch auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts verlangt hat, zu einem tragenden Rechtssatz in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 2011 − 3 C 25.10 − (Rn. 25) nicht dargelegt. Wie bereits oben (unter 1.a) ausgeführt, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits keinen Rechtssatz aufgestellt, dass für den Anspruch gegenüber der Behörde auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts keine gesetzliche Grundlage erforderlich sei. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts unter Rn. 25 waren − wie ebenfalls bereits ausgeführt − auch nicht entscheidungstragend.
Eine Divergenz ist auch nicht zu den Beschlüssen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Januar 2004 − 4 TG 3441/03 − (NVwZ-RR 2004, 390) und vom 10. November 1994 − 4 TH 1864/94 − (juris Rn. 28 f.) dargetan, wonach ein Anspruch gegenüber der Bauaufsichtsbehörde auf Erlass eines Duldungsverwaltungsaktes bestehe, der die Feststellung des Bestandsschutzes enthalte, wenn eine formell und nach heutigem Recht materiell illegale Nutzung Bestandsschutz genießt. Wie ebenfalls bereits ausgeführt worden ist (1.b), sind die Aussagen auf die besondere baurechtliche Konstellation des Bestandsschutzes bezogen und enthalten keine verallgemeinerungsfähige Aussage zu den Voraussetzungen eines Anspruchs auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts.
4. Die Berufung ist schließlich nicht nach § 124 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn für die Entscheidung der Vorinstanz eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint. An der Klärung der aufgeworfenen Rechts- oder Tatsachenfrage muss ein über den Einzelfall hinausgehendes allgemeines Interesse bestehen (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 − 2 BvR 758/07 −, BVerfGE 125, 104, juris Rn. 97 und vom 18. Juni 2019 − 1 BvR 587/17 −, BVerfGE 151, 173, juris Rn. 33, m.w.N.).
Die Klägerin bezeichnet als grundsätzlich klärungsbedürftig die Fragen:
• „Ist als Voraussetzung für einen Anspruch auf die Verpflichtung der Bergbehörde zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts dahingehend, dass der frühere Bergbauunternehmer nicht mehr bergrechtlich verantwortlich im Sinne von § 58 Abs. 1 BBergG ist, eine ausdrückliche Anspruchsgrundlage bzw. jedenfalls eine Vorschrift erforderlich, der im Wege der Auslegung ein solcher Anspruch entnommen werden kann?
• Ist § 58 Abs. 1 BBergG im Wege der Auslegung zu entnehmen, dass einem früheren Bergbauunternehmer ein einklagbarer Anspruch gegen die Bergbehörde auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes über das Nichtbestehen seiner bergrechtlichen Verantwortlichkeit eingeräumt wird?“
Eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung dieser Fragestellungen hat die Klägerin nicht dargelegt ist. Diese ergibt sich nicht aus ihrem Vortrag, die Fragen beträfen eine Vielzahl von Fällen, in denen ein Übergang der Unternehmerstellung eines Bergbauunternehmers im Wege der Einzelrechtsnachfolge erfolgt sei. Es fehlen Darlegungen, dass eine solche Konstellation eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat. Eine grundsätzliche Bedeutung kommt den Fragen nach einer Anspruchsgrundlage für einen feststellenden Verwaltungsakt auch deswegen nicht zu, weil durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts inhaltlich bereits geklärt ist, dass eine Einzelrechtsnachfolge nicht zu einem Wegfall der bergrechtlichen Verantwortung des früheren Unternehmers nach § 58 BBergG führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 − 7 B 8.11 −, juris Rn. 10 unter Verweis Urteil vom 16. März 2006 − 7 C 3.05 −, BVerwGE 125, 325 <330 f.>).
Die Klägerin hat nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels zu tragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes − GKG − und folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung unter Bewertung des wirtschaftlichen Interesses der Klägerin, die von den Beteiligten nicht angefochten worden ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 42, 43 VwGO
§ 43 VwGO
§ 102 SGB VII
§ 4 StVG
§ 58 BBergG
§ 124a Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 der Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 28 Abs. 4 Satz 2 FeV
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 176 Abs. 3 BBergG
§ 71 Abs. 1 BBergG
§ 58 Abs. 1 BBergG
§ 4 Abs. 5 BBergG
§ 14 Abs, 2 Satz 1 LadöffnG
§ 18 Abs. 2 BImSchG
§ 58 Abs. 2 BBergG
§ 69 Abs. 2 BBergG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 58 Abs. 1 des Bundesberggesetzes
§ 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
BVerfGE 125, 104
BVerwGE 72, 265
BVerwGE 117, 133
BVerwGE 168, 86
BVerwGE 140, 256
NVwZ-RR 2004, 390
BVerwGE 129, 199
BVerwGE 77, 207
BVerwGE 125, 325
BVerfGE 151, 173
1 K 4616/17
1 BvR 830/00
1 BvR 461/03
2 BvR 758/07
8 C 105.83
1 C 1.91
7 C 9.02
7 C 29/18
3 C 25.10
7 K 09.81
8 C 51.09
7 C 9/02
B 2 U 17/10 R
4 TG 3441/03
4 TH 1864/94
10 S 1386/06
7 C 2.07
3 C 53.85
7 B 8.11
7 C 40.07
7 C 3.05
8 BV 06.17
7 B 18.12
7 B 261.97
6 B 39.94
1 BvR 587/17