Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-01-21, Aktenzeichen 1 L 31/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0121.1L31.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamt-schuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 14. Januar 2009 bei Gericht gestellte Antrag,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, unverzüglich die vorläufige Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Gegen die Schließung der Hauptschule D" festzustellen,
hat keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen, vergleichbar dringenden Gründen notwendig erscheint. Dies setzt voraus, dass die Antragsteller die in Anspruch genommene Rechtsposition (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - von der Konsequenz auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 1997 - 15 B 1138/97.
Dabei ist hinsichtlich des Anordnungsanspruchs auch zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren Sperrwirkung gegenüber dem Bürgerbegehren entgegenstehenden Entscheidungen des Rates auslöst (§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW). Diese Folge verlangt, dass der Rat im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur verpflichtet wird, wenn nach der allein möglichen summarischen Prüfung die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ganz überwiegend wahrscheinlich ist.
Nach diesen Maßstäben ist der zulässige Antrag unbegründet. Die Antragsteller haben das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht ausreichend glaubhaft gemacht. Denn die Zulässigkeit des kassatorischen Bürgerbegehrens erscheint nicht überwiegend wahrscheinlich. So genügt die Begründung des Begehrens nicht den in Rechtsprechung und Lehre hierzu entwickelten Anforderungen (1.). Auch enthält das Bürgerbegehren keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen zutreffenden Kostendeckungsvorschlag (2.).
1. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW können die Bürger im Wege eines Bürgerbegehrens beantragen, an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden. Dafür sind bestimmte gesetzliche Mindestanforderungen zu erfüllen. Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt u.a. die Begründung des Bürgerbegehrens zu dessen zwingendem Inhalt. Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Zwar dient die Begründung auch dazu, für das Bürgerbegehren zu werben und damit Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck zu bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache der Unterzeichner bleibt. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung wesentlich sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugrunde lag, denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen, ohne dass es auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung ankäme,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5594/00; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Oktober 2008 - 1 K 332/08 und vom 28. Oktober 2005 – 1 K 5195/04; Articus/Schneider, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 2.3.2; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. III.2; Held/Becker/u.a., Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 4.
In diesem Sinne enthält die Begründung des von den Antragstellern vertretenen Bürgerbegehrens einen in wesentlicher Hinsicht unrichtigen Sachverhalt.
Der hier maßgebliche Begründungsteil des Bürgerbegehrens lautet:
"Der Rat der Stadt X hat mit dem Ratsbeschluss vom 5.5.2008 beschlossen, den Schulentwicklungsplan 2007 - 2013 (VO/0204/08) umzusetzen, der die auslaufende Schließung der Hauptschule D, C Straße 45, ab dem Schuljahr 2009/2010 vorsieht. Da keine anderen Veränderungen in der Xer Schullandschaft im Schulentwicklungsplan beschlossen wurden, wird dies zu größeren Klassen ab 2009 an anderen Hauptschulen führen, was die Qualität der Hauptschulausbildung in Gesamt-X verschlechtern wird."
Dieser Begründungstext enthält unrichtige Tatsachen. Denn der vom Antragsgegner am 5. Mai 2008 gemäß unveränderter Beschlussvorlage vom 31. Mai 2008 beschlossene Schulentwicklungsplan 2007 - 2013 (VO/0204/08) sieht entgegen der Behauptung des Bürgerbegehrens weitere relevante Veränderungen in der Xer Schullandschaft vor.
Die maßgeblichen Passagen des vorbezeichneten Schulentwicklungsplans lauten:
"1. Die Hauptschulen
Danach soll neben der Begrenzung der Ganztagshauptschule "C2" auf zwei Züge insbesondere ab dem Schuljahr 2009/2010 auslaufend eine weitere Hauptschule (Hauptschule in C1-S, S1str. 127) zusätzlich zu der Hauptschule D geschlossen werden. Die Angabe im Begründungstext des Bürgerbegehrens, es gebe keine Veränderungen in der Xer Schullandschaft, ist daher unrichtig. Dieser Mangel betrifft -jedenfalls was die unterlassene Mitteilung über die Schließung einer weiteren Hauptschule in C1-S angeht- einen Kernbereich des Begehrens und geht über die bloß unrichtige oder in Randbereichen überzeichnet werbende Darstellung für die Sache hinaus. Durch diese unzutreffende Angabe wird den Unterzeichnern des Begehrens suggeriert, die Hauptschule D sei die einzige Schule deren Schließung beschlossen worden sei. Weitere Schulschließungen gebe es nicht. Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Abstimmungsberechtigten, wäre ihnen bei der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens die Schließung einer weiteren Schule -gerade einer einschlägigen Hauptschule eines anderen Bezirks- bekannt gewesen, ihre Stimmabgabe und ihr Eintreten für das Bürgerbegehren überdacht hätten. Durch das Unterlassen der Mitteilung der Schließung einer weiteren Hauptschule wird der Eindruck erweckt, es ginge alternativlos nur um die Einstellung oder Fortführung des Schulbetriebs in der Hauptschule D. Damit wird die Wirk- und Aussagekraft des Bürgerbegehrens aufgrund einer von vornherein unvollständigen und einseitigen Informationslage unzulässig verstärkt. Die den Unterzeichnern nahegelegte Annahme, als einzige Nutzer von der Schulschließung betroffen zu sein, verleiht dem Begehren eine den Tatsachen widersprechende psychologische Verstärkung. So wird den Abstimmungsberechtigten die Möglichkeit verwehrt, sich eventuell für die Hauptschule C1-S stark zu machen oder sich vor einer Entscheidung über die Unterzeichnung des Begehrens ausgehend von einer zutreffenden Tatsachengrundlage näher zu informieren, aus welchen Gründen der Antragsgegner sich zur Schließung zweier Hauptschulen entschlossen hat (z.B. fiskalische oder demografische Gründe durch zurückgehende Schülerzahlen; vgl. Schreiben des Oberbürgermeisters an die Vertreter des Bürgerbegehrens vom 2. Juni 2008 als Anlage 1 zum Schreiben der Antragsteller vom 28. Januar 2009).
Die unzutreffende Sachverhaltsdarstellung ist auch nicht deshalb unwesentlich, weil auf die Vergrößerung der Hauptschulkassen und einer damit verbundenen Qualitätseinbuße des Unterrichts abgestellt wird. Zwar mag dies unter Zugrundelegung dieser Prämisse des Bürgerbegehrens erst Recht bei der Schließung einer zweiten Hauptschule gelten. Eine vergrößerte Klassenstruktur -träfe sie denn zu- änderte jedoch nichts an der unrichtigen Sachverhaltsdarstellung in der Begründung des Bürgerbegehrens aufgrund des unterlassenen Hinweises auf die Schließung der Hauptschule C1-S. Insoweit bedarf es keiner Entscheidung, ob es tatsächlich vor dem Hintergrund der im Schulentwicklungsplan aufgezeigten demografischen Entwicklung im Sinne von abnehmenden Schülerzahlen und eines ausgemachten starken Schülerrückganges bei den Xer Hauptschulen (vgl. Beschlussvorlage zum Schulentwicklungsplan vom 31. März 2008, S. 2), zu dem im Begehren behaupteten signifikanten Anstieg der Klassengröße bei den übrigen Hauptschulen -selbst bei Schließung von zwei Schulen- käme. In diesem Zusammenhang wäre jedenfalls zu berücksichtigen, dass eine Erhöhung der Klassenstärke bei anderen gleichartigen Schulen nicht zwangsläufige Folge einer Schulschließung ist, da ihr grundsätzlich auch im rechtlich zulässigen Rahmen durch die Einrichtung weiterer Klassenzüge begegnet werden könnte (vgl. § 93 Abs. 2 Schulgesetz NRW i.V.m. § 6 Abs. 4 der Ausführungsverordnung in der Änderungsfassung vom 18. Mai 2006 i.V.m. 6.2. AVO-Richtlinien 2008/09 vom 30. April 2008: Klassenfrequenzrichtwert für Hauptschulen 24 Schüler; Bandbreite regelmäßig von 18 bis 30 Schülern pro Klasse).
Aufgrund der geschilderten Unzulänglichkeit kann es auch offen bleiben, ob den Abstimmungsberechtigten durch den in der Begründung des Begehrens fehlenden, aber im Schulentwicklungsplan zu findenden Hinweis, auf die noch erforderliche "Genehmigung durch die obere Schulaufsichtsbehörde" zur Umsetzung der beschlossenen Schulschließung suggeriert wird, es liege zwischen der durch den Rat beschlossenen Schulschließung und ihrer Umsetzung ein ununterbrochener Kausalverlauf, der allein noch durch das Begehren selbst unterbunden werden könnte. Denn die gem. § 81 Abs. 3 Schulgesetz NRW erforderliche Genehmigung der Bezirksregierung ist ein notwendiger Zwischenschritt vor der Schulschließung (vgl. Genehmigung der Bezirksregierung vom 24. November 2008).
2. Durchgreifende Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wirft bei summarischer Prüfung weiter der Kostendeckungsvorschlag auf.
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss das Bürgerbegehren "einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten".
Der sog. Kostendeckungsvorschlag besteht dabei aus zwei Elementen. Einmal aus den Angaben der "Kosten der verlangten Maßnahme", der Kostenschätzung, und dem eigentlichen, sich daran orientierenden Deckungsvorschlag,
vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07.
Mit "Kosten der verlangten Maßnahme" bezeichnet das Gesetz den finanziellen Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über die Verwirklichung mehrerer, kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben würden, bleiben außer Betracht,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04.
Der Deckungsvorschlag bezieht sich auf die Verpflichtung, für die entstehenden Kosten der angestrebten Maßnahme eine nach den gesetzlichen Vorschriften tragfähige Gegenfinanzierung anzugeben.
An den Kostendeckungsvorschlag selbst und seinen Inhalt dürfen keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Da er am Rechtsetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil nimmt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 ,
braucht er insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.
Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass -und wie- sie bezahlt werden soll,
vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom 26. Januar 1999 - 1 K 11023/96, NWVBl. 1999, S. 356; Urteil vom 13. Februar 1998 – 1 K 5181/96, NWVBl. 1998, S. 368 sowie Urteil vom 22. Oktober 2004 – 1 K 2006/03.
Ein Kostendeckungsvorschlag ist auch dann erforderlich, wenn das Begehren keine zusätzlichen Kosten auslösen, sondern nur eine von der Gemeinde angestrengte Einsparung zu Fall bringen will. Dies folgt allgemein aus der nach § 26 Abs. 5 Nrn. 3 und 4 GO NRW dem Rat vorbehaltenen Budgethoheit und ergibt sich unabhängig davon jedenfalls aus § 75 GO NRW, wenn der gemeindliche Haushalt -wie in X- nicht ausgeglichen ist,
vgl. Urteile der Kammer vom 28. Oktober 2005 – 1 K 5195/04 und vom 2. Dezember 2005 - 1 K 4332/04.
Diese Sicht folgt auch aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht darin erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.
Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag nach dem im Eilverfahren anzulegenden Prüfungsmaßstab nicht.
Zunächst ist ein Kostendeckungsvorschlag -ungeachtet seiner Richtigkeit- überhaupt erforderlich. Ein solcher ist allenfalls dort entbehrlich, wo die beantragte Maßnahme keine Kosten verursacht oder die billigere Alternative zu einem von der Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident ist,
vgl. Urteil der Kammer vom 28. Oktober 2005 – 1 K 5195/04; Klenke, NWVBl. 2002, S. 45, 48.
Dies ist hier nicht der Fall. Die Fortführung des Schulbetriebs und der Erhalt der Hauptschule D führt -wenn der Kommune der Weg der Schulschließung durch Bürgerentscheid versperrt wird- zu Mehrkosten, die der Schulbetrieb gegenüber seiner Einstellung mit sich bringt.
Der demnach notwendige Kostendeckungsvorschlag weist bei summarischer Prüfung bereits eine unzutreffende Kostenschätzung für die Fortführung und Erhaltung der Hauptschule D auf. Die Kosten für die verlangte Maßnahme sind zu gering angesetzt; es werden wesentliche Kostenpositionen ausgeblendet.
Die Kostenangabe des Bürgerbegehrens lautet:
"Der Betrieb der Hauptschule D erfordert jährliche Kosten für Betrieb und Unterhaltung in Höhe von 176.516,66 Euro (ausgehend von der 6-Jahres-Berechnung des GMW bis 2005)"
Diese Angabe der Betriebs- und Unterhaltungskosten ist einer Standortuntersuchung der Hauptschule D durch das Gebäudemanagement der Stadt X (GMX) aus dem Jahre 2006/07 entnommen. Die Untersuchung diente u.a. zur Vorbereitung von Entscheidungen im Zusammenhang mit der Aufstellung des Schulentwicklungsplans für die weiterführenden Schulen für den Zeitraum 2007 - 2013. In ihr wurden die Betriebs- sowie die Instandsetzungs- und Bauunterhaltungskosten für die Schule D für die zurückliegenden sechs und prognostisch für die künftigen 20 Jahre ermittelt. Für den Zeitraum von 2000 bis 2005 ging das GMX dabei von angefallenen Kosten über insgesamt 1.059.151,83 Euro aus. Dieser Betrag dividiert durch 6 Jahre (2000 - Ende 2005) ergibt den vom Bürgerbegehren als Kostendeckung ausgewiesenen Betrag von 176.516,66 Euro. Die prognostizierten Betriebskosten ab dem Jahre 2006 für die nächsten 20 Jahre wurden mit 2.027.310,67 Euro beziffert und die schätzungsweise anfallenden Instandsetzungs- sowie Bauunterhaltungskosten in Einzelschritten für die im Anschluss an die Untersuchung kommenden 1-2 Jahre (496.440,20 Euro), für 5 Jahre (453.499,00 Euro), 10 Jahre (898.832,60 Euro) sowie 20 Jahre (654.658,00 Euro) vom GMX ausgewiesen (Gesamtsumme daraus 2.503.429,80 Euro).
Ausgehend von dieser Prognose und unter Einbezug einer 5%-igen Verzinsung des bei Fortführung des Schulbetriebs der Hauptschule D in Grundstück und Gebäuden mangels möglicher Veräußerung gebundenen Kapitals, ermittelte der Antragsgegner zunächst jährliche Gesamtkosten für den Schulbetrieb von 495.672 Euro (vgl. zu den einzelnen Kostenpositionen näher Verwaltungsvorgang Bl. 31) und hielt diesen Betrag dem Bürgerbegehren mit Schreiben vom 19. Juni 2008 entgegen. Diese Kostenschätzung wurde von dem Antragsgegner im folgenden Monat aufgrund einer Nachberechnung korrigiert und unter Zugrundelegung einer Zeitspanne des Schulbetriebs von Mitte 2014 bis 2029 auf einen jährlichen Unterhaltsbetrag von rund 565.000 Euro bestimmt (vgl. im Einzelnen die Rechnungspositionen Bl. 84ff., 97 des Verwaltungsvorganges). Die ursprüngliche Kostenschätzung habe nicht die Indexsteigerungen laufender Betriebs- sowie Instandsetzungs- und Bauunterhaltungskosten, Hausmeisterkosten, Gebäude AfA sowie eine belastbarere Schätzung des Marktwertes des Schulgrundstückes und -gebäudes enthalten.
Ungeachtet der Frage, ob die vom Antragsgegner zunächst ermittelte Kostenschätzung über jährliche Kosten von 495.672 Euro oder die spätere Prognose von 565.000 Euro im Einzelnen zutreffend ist, ist der vom Bürgerbegehren angegebene Betrag in relevanter Hinsicht zu niedrig angesetzt. Die Kostenschätzung des Bürgerbegehrens berücksichtigt nicht, dass sich die Darstellung der Betriebs- und Unterhaltungskosten in der Standortuntersuchung lediglich auf gebäudespezifische Kostenpositionen bezieht (z.B.: Bauunterhaltung, Gebäudereinigung, Schornsteinfeger, Brandmeldeanlagen, Heizung). Die Untersuchung diente nicht dazu, die vollständigen Kosten des Schulbetriebs zum Ausdruck zu bringen. Dies ergibt sich bereits aus ihr selbst, denn dort wird lediglich von Betriebs- sowie "Instandsetzungs- und Bauunterhaltungskosten" gesprochen (vgl. Standortsuntersuchung, S. 8, 27). Darauf hat der Antragsgegner auch in seiner Antragserwiderung vom 23. Mai 2009 zutreffend und insoweit unwidersprochen hingewiesen (vgl. ferner die entsprechenden Vermerke des GMX, Bl. 124 Verwaltungsvorgang sowie Antwort der Verwaltung vom 10. Oktober 2008 auf eine Anfrage der Fraktion "DIE LINKE" zu den Betriebs und Instandhaltungskosten der Hauptschule D; Frage 3, Bl. 165 Verwaltungsvorgang). Von den Gesamtkosten des künftigen Schulbetriebs hätte aber das Bürgerbegehren als Berechnungsmaßstab für eine Erhaltung und Fortführung des Schulbetriebs -jedenfalls dem Grunde nach- ausgehen müssen. Diese Kosten sind signifikant höher als die vom Begehren angegebenen.
Der vom Bürgerbegehren gewählte Kostenansatz vernachlässigt den nicht unbeträchtlichen Teil der Personalkosten des Hausmeisters, die jährlich laut unbestrittener Angabe des Antragsgegners ca. 74.000 Euro ausmachen. Die Ausweisung von Personalkosten ist vor dem Hintergrund des Sinns der gesetzlichen Regelung in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, die Bürger in finanzieller Hinsicht über die Tragweite und Konsequenzen der im Wege des Bürgerbegehrens vorgeschlagenen Entscheidung zu unterrichten, auch relevant. Denn bei der Ermittlung der "Kosten der verlangten Maßnahme" ist nicht bei den gebäudespezifischen Betriebs- und Unterhaltungskosten stehen zu bleiben, sondern es sind ebenso die der Kommune obliegenden, für den Betrieb unabdingbaren Personalkosten in den Blick zu nehmen, für die es gleichfalls eines Kostendeckungsvorschlages bedarf. Dies gilt, entgegen der von den Antragstellern im Schriftsatz vom 28. Januar 2009 geäußerten Auffassung, unabhängig davon, in welchem Umfang die entsprechenden Personalkosten auch ohne die Fortführung des Schulbetriebs anfallen würden und dann der Erfüllung anderer kommunaler Aufgaben zuzurechnen wären,
vgl. ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07.
Denn es handelt sich um Kosten, die unmittelbar und kausal bei der Durchführung der vom Bürgerbegehren verlangten Maßnahme anfallen und daher dieser zugerechnet werden müssen. Eine andere Sicht wäre angesichts der vielfältigen und wechselnden, nicht immer vorhersehbaren, Gegebenheiten bei der Stellenbewirtschaftung nicht praktikabel. Sie wäre auch nicht lebensnah. Denn bei der Vielzahl weiterhin genutzter städtischer Gebäude liegt nahe, dass der für die Schule nicht benötigte Hausmeister anderweitig anstelle einer sonst durch Neueinstellung zu schließenden Vakanz- ersetzbar wäre.
Werden allein die Hausmeisterkosten in Höhe von -nicht bestrittenen- rund 74.000 Euro zu den vom Bürgerbegehren ermittelten Kosten von rund 177.000 Euro hinzugerechnet, ergibt sich ein jährlicher Betrag von rund 251.000 Euro für die Fortführung und Erhaltung des Schulbetriebs. Diese Abweichung von den seitens des Bürgerbegehrens ermittelten Kosten ist hinreichend maßgeblich, um bei den Abstimmungsberechtigten ein unrichtiges Bild von den künftigen Gesamtkosten der Hauptschule D hervorzurufen. Denn schon durch diese Personalkostenposition reicht der vom Bürgerbegehren gemachte Deckungsvorschlag über 216.000 Euro nicht mehr zur Finanzierung des weiteren Schulbetriebs aus. Selbst wenn zugunsten des Bürgerbegehrens die "Betriebs- und Unterhaltungskosten" in der Begründung des Begehrens auch die Personalkosten umfassten, folgte kein anderes Ergebnis. Denn die Kostenschätzung hat alle Kosten -ungeachtet ihrer Bezeichnung- anzugeben, die für die Stadt bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfielen. Das sind nicht nur die finanziellen Belastungen, die erforderlich wären, um das Begehren unmittelbar umzusetzen (also auch die anfallenden Personalkosten), sondern schließt selbst Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Die Kostenschätzung von etwa 177.000 Euro suggeriert den Abstimmungsberechtigten, dass mit diesem Aufwand die Fortführung und der Erhalt des Schulbetriebs in unvermindertem Umfange möglich wäre (vgl. die zu Abstimmung gestellte Frage: "Soll die Hauptschule D weiter fortgeführt und erhalten bleiben?"). Ist aber die Summe für die Durchführung dieser Maßnahme zu niedrig, mangelt es an einer tauglichen und schlüssigen Kostenangabe.
Ferner berücksichtigt die Kostenangabe des Bürgerbegehrens nicht den bei einem Weiterbetrieb entstehenden Kostenbedarf für notwendig anfallende Sanierungskosten, obwohl der Antragsgegner in seiner Standortuntersuchung eine Kostenprognose hierzu abgegeben hat, die von beträchtlichen Kostensteigerungen aufgrund eines offensichtlich vorhandenen grundlegenden Sanierungsbedarfs ausgeht. Aus dem Vergleich der in den Jahren 2000 bis Ende 2005 zugrundegelegten Instandsetzungs- und Bauunterhaltungskosten (450.958,63 Euro für 6 Jahre) und den in den folgenden Jahren diesbezüglich entstehenden Kosten (allein in den kommenden 1-2 Jahren 496.440,20 Euro, vgl. Standortuntersuchung, S. 27) sind erhebliche künftige Sanierungskosten ersichtlich, denen das Bürgerbegehren in der Kostenschätzung schlüssig hätte Rechung tragen müssen und auch können, da die gebäudespezifische Kostenprognose des GMX in der Standortuntersuchung sogar eine Schätzung bis zum Jahr 2027 unter Einschluss anfallender Sanierungskosten traf. Diese Untersuchung war dem Bürgerbegehren offenkundig auch bekannt, wie sich anhand der daraus entnommenen Zahlen und des Verweises auf die dortige Berechung des GMX in der Begründung des Begehrens zeigt. Im Übrigen hat der Antragsgegner die Initiatoren des Bürgerbegehrens im Rahmen seiner Beratung auf bestimmte einzustellende Kostenpositionen im Vorfeld des Begehrens hingewiesen und für weitere Informationen Unterstützung zugesagt (jährliche Betriebskosten, Kosten für Bauunterhaltung, Kosten für anstehende Sanierung sowie sog. Buchwerte; vgl. Gesprächsvermerk vom 15. April 2008 über ein Gespräch mit den Initiatoren des Begehrens, Verwaltungsvorgang S. 13). Soweit die Antragsteller meinen, das Bürgerbegehren erschöpfe sich darin, den (bloßen) weiteren Betrieb der Hauptschule sicherzustellen ohne dass Anforderungen gestellt würden, die Hauptschule in ihrem Ausbauzustand wesentlich zu verbessern (vgl. Schriftsatz vom 14. Januar 2009, S. 3), rechtfertigt dieser Ansatz -ungeachtet der Frage, ob und in welcher Höhe die Sanierungskosten tatsächlich im Einzelnen für den Schulbetrieb maßgeblich sind- nicht, keine der bei der Standortuntersuchung für die Zukunft ermittelten Positionen für anfallende Sanierung einzustellen oder die in den vergangenen sechs Jahren aufgewandten Instandsetzungskosten ohne Blick auf notwendige und künftige absehbare Sanierungen zu übernehmen. Dies würde im Ergebnis heißen, die zur Fortführung der Funktion erforderliche Sanierung kommunalen Eigentums ungeachtet der damit verbundenen negativen Folgen für die Bausubstanz (z.B.: Sanierungsstau, stetig steigende Kosten zur Substanzerhaltung) immer weiter hinauszuschieben. Dies führte zu einem fortschreitenden Verfall der kommunalen Nutzung, da letztlich dem Nutzungserhalt dienende Investitionen aufgrund einer stetigen Orientierung an dem -jedenfalls hier zu niedrigen- Unterhalts-Kostenniveau der Vorjahre nicht vorgenommen werden könnten. Zwar ist es zutreffend, dass die Sanierung der Schule nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens ist, jedoch sind in der Kostenschätzung alle Kosten zugrunde zu legen, die erforderlich sind, um das Begehren, nämlich die Fortführung und Erhaltung des Schulbetriebs, unmittelbar umzusetzen. Dazu gehören auch Kosten, die mit einiger Zwangsläufigkeit anfallen, wie etwa bestimmte Sanierungen um den adäquaten Schulbetrieb aufrecht zu erhalten. Dass solche Sanierungen für den Erhalt der Funktionstüchtigkeit der Schule erforderlich sind, haben die Antragsteller selbst eingeräumt, indem sie in ihrem Schriftsatz vom 28. Januar 2009 aus dem Vorwort zur Veröffentlichung zur Standortuntersuchung des GMX zitieren. Dort heißt es, dass es Ziel der Untersuchung war, u.a. auch zu ermitteln "...was in Zukunft aufgebracht werden muss, um die Schulgebäude funktionstüchtig zu erhalten". Der Antragsgegner geht daher keineswegs nur von bloßen "Verschönerungsarbeiten" oder einer "wesentlichen Verbesserung des Ausbauzustandes" durch die Sanierung aus, sondern von bislang zurückgestellten, zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebs auf bisherigem Niveau aber notwendigen, Maßnahmen. Dazu gehören etwa im Zeitraum der kommenden 10 Jahre vor allem die Erneuerung der Heizungsanlage, der Sanitäranlagen sowie der Ver- und Entsorgungsleitungen sowie die Erneuerung der Bitumenschindeln und der Dachabdichtung (vgl. Standortuntersuchung, S. 9ff.). Dabei sind auch die -ggfs. erhöhten- Kosten für die Sanierung des denkmalgeschützten Teilbereichs des Schulgebäudes (vgl. Standortuntersuchung, S. 23) zu beachten. Diese Kosten können dem Bürgerbegehren ebenso als Aufwand für die begehrte Maßnahme der Schulfortführung entgegengehalten werden, da es sich um durch die Fortführung selbst anfallende Kosten handelt. Der Verweis der Antragsteller im Schriftsatz vom 28. Januar 2009, dass für den denkmalgeschützten Gebäudeteil der Schule auch bei Entlassung aus der schulischen Nutzung Erhaltungspflichten für die Stadt X aus § 7 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen -DSchG NRW- bestünden, diese also unabhängig von der schulischen Nutzung seien und daher nicht dem Begehren entgegengehalten werden könnten, führt daher schon zu keinem anderen Ergebnis. Im Übrigen deckte die Erhaltung des denkmalgeschützten Teils ohnehin nur einen Teil der anfallenden Sanierungskosten ab. Schließlich legt die Norm des § 7 Abs. 1 DSchG NRW den Eigentümern oder sonstigen Nutzungsberechtigten einen ganz anderen Erhaltungszustand und damit auch im Regelfall geringere Kosten auf, als bei verständiger Würdigung ein laufender Schulbetrieb im selben Gebäude mit einzuhaltenden Sicherheitsmaßnahmen für Schüler und Lehrer es erforderte,
vgl. Rothe, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 1981, § 7 RN. 2ff.; Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Denkmalrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl. 1989, § 7 Rn. 3ff.
Keiner Entscheidung bedarf es, ob die Antragsteller bei ihrer Kostenschätzung nur den Zeitraum für eine unverminderte, d.h. nicht bis zum Jahre 2013/14 auslaufende, Fortsetzung des Schulbetriebs bis zur nächsten Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes voraussichtlich im Jahre 2014 zugrundelegen durften oder, ob sie über diesen Zeitraum hinaus greifen mussten, da die anfallenden Kosten des Schulbetriebs längerfristig, jedenfalls die kommenden 10 Jahre betreffend, zu betrachten sind. Für die vom Antragsgegner vertretene letztere Auffassung mag sprechen, dass bei einem Erfolg des Bürgerentscheids der Anmeldejahrgang 2009 jedenfalls bei ordnungsgemäßem Schulbetrieb erst im Jahre 2014/15 und damit nach einem von den Antragstellern zugrundegelegten Zeitpunkt die Hauptschule D verlassen würde. Bei Aufrechterhaltung des Schulbetriebs bis zu einer eventuell gleichlautenden Schließungsempfehlung im Schulentwicklungsplan 2014, wäre der letzte Anmeldejahrgang für einen ab dann auslaufenden Schulbetrieb der des Jahres 2013, je nach Ratsbeschluss über den Plan gegebenenfalls auch ein späterer Jahrgang. Damit liefe der Schulbetrieb mit entsprechenden Kosten jedenfalls bis zum Jahre 2018/19 weiter. Insoweit spricht vieles dafür, einer schlüssigen Kostenschätzung einen Zeitraum von 10 Jahren beizumessen, gerade mit Blick auf die anstehenden Sanierungen zum Erhalt des Schulbetriebs. Im Übrigen hat das Bürgerbegehren den Abstimmungsberechtigen ungeachtet dessen allein die Frage zur Entscheidung gestellt, ob "die Hauptschule D weiter fortgeführt und erhalten bleiben" soll. Es richtet sich daher gegen die Schließung der Hauptschule ohne in Begründung oder Kostendeckungsvorschlag eine zeitliche Grenze für den Fortbetrieb, was grundsätzlich möglich gewesen wäre, festzulegen. Wenn die Antragsteller nunmehr -ex post- die Intention des Bürgerbegehrens einschränkend dahin verstanden wissen wollen, es habe mit dem Deckungsvorschlag nur der Betrieb bis zum Ende des Jahres 2013/14 im bisherigen Umfange sichergestellt werden sollen (vgl. Schriftsatz vom 14. Januar, S. 2f. und vom 28. Januar 2009, S. 3f.), ist dieser Wille schon deshalb unbeachtlich, weil er nicht -ex ante- im Begehren selbst seinen Ausdruck gefunden hat (vgl. dazu auch Anlage 2 zum Schriftsatz der Antragsteller vom 28. Januar 2009, Hinweis des Rechtsamtes des Antragsgegners). Selbst wenn allerdings im Sinne der Antragsteller von einer zeitlichen Begrenzung der Kostenschätzung bis zum Jahre 2013/14 ausgegangen würde, führte dies zu keinem für sie günstigen Ergebnis. Denn vor dem Hintergrund der obigen Darlegungen zu den Personal- und Sanierungskosten erschließt sich bereits nicht, wie die angefallenen Kosten der Jahre 2000 bis Ende 2005 den Betrieb und die Unterhaltung bis zum Jahre 2014 auf gleichem Niveau sicherstellen sollen (vgl. Schreiben vom 14. Januar 2009, S. 2). Davon geht auch die Standortuntersuchung, auf deren Zahlenwerk sich die Antragsteller im Begehren stützen, nicht aus. Denn die ohnehin nur die gebäudespezifischen Kosten darstellende Unersuchung weist erhebliche, die in den Jahren 2000 - Ende 2005 angefallenen Beträge übersteigende, Kosten schon bei einem Weiterbetrieb bis zum Jahre 2013/14 aus. Diesen hätte das Begehren -wie dargelegt- Rechnung tragen müssen.
Mit Blick auf die Mängel der Kostenschätzung bedarf es gleichfalls keiner Klärung, ob die Kostenprognose für die Fortführung des Schulbetriebs auch die Verzinsung des im Schulgrundstück gebundenen Kapitals durch die fehlende Möglichkeit einer Veräußerung nach Auslaufen des Schulbetriebs 2013/14 enthalten müsste (vgl. zur geplanten Veräußerung Beschlussvorlage vom 27. August 2008, VO/0736/08, S. 4). Es mag aber vieles dafür sprechen, dass diese Kosten dem Bürgerbegehren nicht entgegengehalten werden dürfen. Denn es ist keineswegs hinreichend gesichert, dass das Grundstück mit dem Schulgebäude überhaupt und zu welchen Rahmenbedingungen veräußert werden soll. Ein etwaiger Schaden in Gestalt eines entgangenen Gewinns durch das Unterlassen einer Veräußerung von kommunalen Immobilienwerten würde -ungeachtet wie weit man den Kostenbegriff fasste- jedenfalls voraussetzen, dass dem Antragsgegner ein Kaufpreis geboten würde, der über dem Marktwert des Objekts läge. Dafür fehlt hier jeglicher Anhaltspunkt. Die sich an einen Verkauf anschließende Verwendung eines etwaigen Erlöses fiele ohnehin als Vermögensfolge nicht mehr in den Zurechnungszusammenhang zwischen verlangter Maßnahme und Kostendeckung und könnte daher nicht dem Bürgerbegehren zugeordnet werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04.
Ist die Kostenschätzung des Bürgerbegehrens untauglich, folgt daraus hier die Mangelhaftigkeit des Kostendeckungsvorschlages. Denn die Hinzurechung allein der Personalkosten zu der Kostenschätzung des Begehrens übersteigt den Kostendeckungsvorschlag -wie aufgezeigt- deutlich, so dass er nicht mehr geeignet ist, die Fortführung des Schulbetriebes sicherzustellen. Einer Entscheidung darüber, ob der Kostendeckungsvorschlag noch aus weiteren Gründen bedenklich ist, etwa weil der Verzicht auf die Abrufung des in der Verpflichtungsermächtigung bereitgestellten Kreditrahmens für die Durchführung der Erschließung des geplanten Gewerbegebietes zwingend faktische Auswirkungen auf die Durchführung der Bauleitplanung im Sinne einer Undurchführbarkeit mangels Finanzierbarkeit der gebietsbezogenen Erschließung hätte, ist daher entbehrlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG i.V.m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, S. 1327ff.) und berücksichtigt, dass der Antrag faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG
§ 75 GO NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nrn. 3 und 4 GO NRW
§ 26 Abs. 8 GO NRW
§ 7 Abs. 1 DSchG
§ 93 Abs. 2 Schulgesetz NRW i.V.m. § 6 Abs. 4 der Ausführungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1138/97
15 A 5594/00
1 K 332/08
1 K 5195/04
15 A 2697/07
15 B 522/04
15 A 203/02
1 K 11023/96
1 K 5181/96
1 K 2006/03
1 K 5195/04
1 K 4332/04
15 B 522/04