Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-08, Aktenzeichen 8 A 262/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0608.8A262.05.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 30. November 2004 geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 13. März 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Köln vom 14. Oktober 2002 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine öffentliche Eisenbahn des Bundes und untersteht der Aufsicht der Beigeladenen. Sie betreibt als privatrechtlich organisiertes Unternehmen das Schienennetz der ehemaligen Deutschen Bundesbahn.
Ausweislich eines Gesprächsvermerks kamen die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die Deutsche Bahn AG, und der Beklagte am 30. Mai 1996 überein, dass Rückschnittarbeiten an Sträuchern und Bäumen entlang der über L. Stadtgebiet verlaufenden Eisenbahngleise jederzeit ohne Anzeige beim Beklagten vorgenommen werden könnten, soweit sie als notwendige Maßnahmen der Gefahrenabwehr der Beseitigung von Bewuchs aus einem Bereich von 2,50 m von der Mitte des äußeren Gleises bzw. von 2 m von der Fahrleitung oder von Ästen dienten, die die Sicht auf Signale beeinträchtigen. Alle anderen Baumschneidearbeiten seien der unteren Landschaftsbehörde rechtzeitig anzuzeigen; über die Planung von Vegetationsmaßnahmen sei die untere Landschaftsbehörde zu unterrichten.
Nachdem der Beklagte insbesondere durch Bürgeranzeigen Kenntnis davon erlangt hatte, dass die Klägerin an verschiedenen Orten des L. Stadtgebiets entlang ihrer Gleise umfangreiche Rückschnitt- und Baumfällarbeiten durchführen ließ, wies er die Klägerin mit Schreiben vom 2. März 2001 darauf hin, dass die vorgenommenen Maßnahmen gegen die Baumschutzsatzung der Stadt L. (BSchS) verstießen und mit der Vereinbarung vom 30. Mai 1996 nicht vereinbar seien. Er forderte die Klägerin auf, die Rodungen unverzüglich einzustellen und sich schriftlich zu verpflichten, nur noch Arbeiten gemäß der Absprache vom 30. Mai 1996 durchzuführen. Zugleich kündigte er an, die Klägerin durch Ordnungsverfügung zur Einstellung der Arbeiten zu verpflichten, falls sie dieser Aufforderung nicht nachkomme.
Obwohl die Klägerin unter dem 5. März 2001 mitgeteilt hatte, weitere Arbeiten nur noch unter Berücksichtigung der 1996 mit dem Beklagten getroffenen Vereinbarung nach vorheriger Absprache durchzuführen, wurden am 12. März 2001 weitere Rodungsarbeiten im Auftrag der Klägerin an der Gleisböschung entlang der M.---straße im Stadtbezirk I. -H. in einer Tiefe von sechs Metern von den Gleisen vorgenommen. Daraufhin untersagte der Beklagte der 'Deutschen Bahn AG, Geschäftsbereich Netz' mit Ordnungsverfügung vom 13. März 2001, Baumfällarbeiten auf dem gesamten Stadtgebiet L. über den lichten Raum von 2,50 m von der Mitte des äußeren Gleises ohne Genehmigung der Unteren Landschaftsbehörde der Stadt L. durchzuführen. Von dem Verbot seien Rückschnittmaßnahmen zur Beseitigung akuter und unmittelbarer Gefahren im Sinne des § 4 AEG ausgenommen; deren Vornahme sei der unteren Landschaftsbehörde unverzüglich nach Bekanntwerden der Gefahr anzuzeigen. Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte für den Fall, dass ihr nicht oder nicht in vollem Umfang nachgekommen werde, ein Zwangsgeld von 30.000,00 DM an. Zur Begründung führte der Beklagte aus, wie bereits in der Vergangenheit seien auch nach der Erklärung vom 5. März 2001, zukünftig entsprechend der Vereinbarung vom 30. Mai 1996 Arbeiten nur noch nach vorheriger Absprache mit der unteren Landschaftsbehörde durchzuführen, Rodungsarbeiten unter Verstoß gegen die Baumschutzsatzung der Stadt L. und das Rückschnittverbot des § 64 Abs. 1 Nr. 2 des Landschaftsgesetzes (LG NRW) vorgenommen worden.
Bereits am 12. März 2001 beauftragte der Beklagte das Sachverständigenbüro S. & T. mit der quantitativen Erfassung und Bewertung der von der Klägerin im Bereich der Gleisanlagen auf L. Stadtgebiet veranlassten Baumfällarbeiten. Unter dem 19. März 2001 legten die Gutachter eine Vorauswertung ihrer Untersuchungen vor. Nach den bisherigen Untersuchungen seien jedenfalls 1069 Bäume gefällt worden, die unter die Baumschutzsatzung fielen. Soweit feststellbar sei nur von wenigen dieser Bäume eine Verkehrsgefährdung ausgegangen; in das Lichtraumprofil hätten allenfalls einige Äste geragt.
Unter dem 20. März 2001 teilte das Eisenbahn-Bundesamt dem Beklagten mit, dass es mangels einer entsprechenden bundesrechtlichen Regelung hinsichtlich der Einhaltung naturschutzrechtlicher Normen keine Aufsicht über die Klägerin ausübe. Seine Befugnis nach § 4 Abs. 2 AEG zur Erteilung von Genehmigungen nach anderen Gesetzen sei auf Maßnahmen beschränkt, die für die Unterhaltung von Betriebsanlagen notwendig seien. Soweit die Klägerin Vegetationsmaßnahmen vornehme, die über das für die Unterhaltung der Betriebsanlagen notwendige Maß und damit über den Rahmen des § 4 Abs. 1 AEG hinausgingen, sei es Aufgabe der nach Landesrecht zuständigen Sonderordnungsbehörden, die Einhaltung des auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes landesrechtlich geregelten Naturschutzrechts durch Ordnungsverfügungen sicherzustellen und Verstöße in Ordnungswidrigkeitenverfahren zu ahnden. Am 5. April 2001 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung vom 13. März 2001, nachdem sie bereits unter dem 21. März 2001 zu dem Vorwurf des Verstoßes gegen die Baumschutzsatzung Stellung genommen hatte. Zur Begründung führte sie aus, dem Beklagten fehle es für die erlassene Ordnungsverfügung bereits an der sachlichen Zuständigkeit. Denn nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG), § 4 Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) sei das Eisenbahn-Bundesamt alleinige Aufsichts- und Genehmigungsbehörde für die Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes. Die Aufsicht erstrecke sich auch auf die Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorschriften. Allerdings müssten an Eisenbahnstrecken naturschutzrechtliche Belange hinter den Belangen der Sicherheit zurücktreten; letztere seien durch das hohe Schadenspotential und den Umstand geprägt, dass spurgeführte Fahrzeuge Hindernissen nicht ausweichen könnten. Dem trage der Funktionsvorbehalt des § 38 Nr. 3 des Bundesnaturschutzgesetzes in der bis 3. April 2002 gültigen Fassung (BNatSchG a.F.) Rechnung. Mit diesem sei eine Einbeziehung planfestgestellter Betriebsanlagenbereiche in den Geltungsbereich der Baumschutzsatzung der Stadt L. nicht vereinbar. Denn Vegetationsmaßnahmen auf Betriebsanlagen würden auf der Grundlage alter Planfeststellungen durchgeführt, und stellten als betriebsnotwendige Unterhaltungsmaßnahmen nach Bundesrecht keinen Eingriff in Natur und Landschaft dar. Außerdem verstoße die Ordnungsverfügung gegen geltendes Recht, weil sie ohne Berücksichtigung der technischen Regelwerke für den Bahnbetrieb die Bereiche sicherheitsrelevanter Maßnahmen festschreibe. Insofern diene die Ordnungsverfügung gerade nicht der Gefahrenabwehr, sondern sei vielmehr geeignet, Störungen der öffentlichen Sicherheit herbeizuführen. Zudem stelle es einen Verstoß gegen die Ausschließlichkeitsregelung des § 4 Abs. 2 AEG zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes dar, wenn der Beklagte über das 'Ob' und 'Wie' von Maßnahmen entscheide, die der Sicherheit des Bahnbetriebes dienten.
Zugleich beantragte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Köln die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs.
Unter dem 2. Mai 2001 legten die Sachverständigen S. & T. ihr abschließendes Gutachten vor. Sie bestätigten ihre vorläufige Einschätzung vom 19. März 2001, bezifferten jedoch die Gesamtzahl der auf dem Stadtgebiet L. an Gleisanlagen der Klägerin gefällten, unter die Baumschutzsatzung fallenden Bäume auf 1.691. Die Schnitt- und Fällarbeiten seien zudem nicht fachgerecht durchgeführt worden; die Gesamtmaßnahmen ließen das Fehlen eines effektiven Pflege- und Kontrollkonzeptes erkennen.
Mit Beschluss vom 29. Juni 2001 (14 L 727/01) lehnte das Verwaltungsgericht Köln den einstweiligen Rechtsschutzantrag der Klägerin ab. Es führte u.a. aus, die Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der Ordnungsverfügung ergebe sich aus einer Notkompetenz, da das an sich zuständige Eisenbahn-Bundesamt seine Zuständigkeit bestreite und deshalb keine Entscheidung getroffen habe. Es sei davon auszugehen, dass der Beklagte seine Verfügung aufhebe, wenn das Eisenbahn-Bundesamt eine Anweisung oder Genehmigung in Bezug auf die von der Ordnungsverfügung betroffenen Maßnahmen erlasse.
Im April bzw. Dezember 2002 setzte der Beklagte gegen die Klägerin sowie den Leiter ihrer Niederlassung West Bußgelder in Höhe von 50.000,00 EUR und 10.000,00 EUR wegen Verstoßes gegen Verbotstatbestände des Landschaftsgesetzes und der Baumschutzsatzung sowie des Landschaftsplanes der Stadt L. fest.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober 2002 hob die Bezirksregierung Köln den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2001 insoweit auf, "als er Baumfällarbeiten betrifft, über deren Zulässigkeit das Eisenbahn-Bundesamt entschieden hat." Im übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Der Beklagte habe die Ordnungsverfügung als vorläufige Anordnung anstelle des an sich zuständigen Eisenbahn-Bundesamtes aufgrund seiner aus § 6 OBG NRW erwachsenden Notfallkompetenz erlassen dürfen. Dafür sei ausreichend, dass die Gefahr bestehe, dass es durch weitere Baumfällmaßnahmen zu irreversiblen Verstößen gegen die öffentliche Sicherheit komme, weil die zuständige Behörde nicht einschreiten könne oder wolle. Die Gefahr für die öffentliche Sicherheit liege darin, dass zu erwarten sei, dass auch zukünftige Fällmaßnahmen gegen §§ 6 Abs. 4, 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW und § 3 Abs. 1 BSchS verstießen. Dies sei nicht schon wegen des Funktionsvorbehalts des § 38 Nr. 3 BNatSchG a.F. bzw. der Nachfolgeregelung in § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG ausgeschlossen, weil dieser keine generelle Befreiung von naturschutzrechtlichen Genehmigungs- und Verfahrensvorbehalten darstelle, sondern lediglich für die erforderliche Einzelfallprüfung sicherstelle, dass die bestimmungsgemäße Nutzung der Gleise als Verkehrswege nicht durch materielles Naturschutzrecht beeinträchtigt werde. Dies gelte auch für Spontanvegetation in planfestgestellten Bereichen. Das Fällen von Bäumen im Stadtgebiet stelle Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 8 LG NRW und im Bereich von Bebauungsplänen oder innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile Verstöße gegen die Verbote des § 3 Abs. 1 BSchS dar. Nach Untersuchung der bereits vorgenommenen Fällarbeiten sei nicht erkennbar, dass diese aus Sicherheitsgründen erforderlich gewesen seien. Zudem seien Maßnahmen innerhalb des Regellichtraums sowie darüber hinausgehende, zur Beseitigung akuter Gefahren notwendige Maßnahmen von der ausgesprochenen Unterlassungsverpflichtung ausgenommen. Insofern stünden auch die Ausnahmetatbestände des § 4 Nr. 3 und Nr. 6 BSchS der Ordnungsverfügung nicht entgegen. Der Beklagte maße sich mit der Verfügung auch nicht die Kompetenz an, über den Umfang der für die Sicherheit des Bahnverkehrs notwendigen Maßnahmen zu entscheiden, da sie unter dem Vorbehalt der Entscheidung des zuständigen Eisenbahn-Bundesamtes stehe.
Der Widerspruchsbescheid ist der Klägerin am 24. Oktober 2002 zugestellt worden; sie hat am 20. November 2002 Klage gegen die Ordnungsverfügung erhoben.
Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Voraussetzungen für ein ordnungsbehördliches Einschreiten des Beklagten lägen nicht vor. Bei den im Frühjahr durchgeführten Vegetationsmaßnahmen handle es sich um Unterhaltungsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit der Bahnanlagen im Rahmen von § 4 Abs. 1 AEG. Die Erfüllung dieser Pflicht werde von der Beigeladenen überwacht; diese sei zum Einschreiten befugt, wenn sie - die Klägerin - ihre Pflichten vernachlässige. Das werde auch von der Beigeladenen nicht bestritten, so dass es an den Voraussetzungen für eine Notkompetenz des Beklagten im Sinne von § 6 OBG NRW fehle. Außerdem gehe auch der Genehmigungsvorbehalt zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes fehl, weil Maßnahmen im Rahmen des § 4 Abs. 1 AEG keiner besonderen Genehmigungen bedürften. Auch die Einschränkung der Untersagung um Maßnahmen zur Beseitigung von akuten und unmittelbaren Gefahren im Sinne von § 4 AEG verkenne den Regelungsinhalt des § 4 Abs. 1 AEG. Diese Vorschrift kenne einen solchen Gefahrenbegriff nicht. Vielmehr bezwecke die Unterhaltungspflicht des § 4 Abs. 1 AEG gerade die Vermeidung konkreter und gegenwärtiger Gefahren. Insofern beschränke sie sich nicht etwa auf die Beseitigung kranker und deshalb akut umsturzgefährdeter Bäume, sondern verlange auch die Beseitigung sonstiger Bäume, die - etwa bei Sturm - den betriebssicheren Zustand der Bahnanlagen beeinträchtigen könnten. Eine Rechtsgrundlage für die ausgesprochene Anzeigepflicht für derartige Maßnahmen existiere nicht; § 4 Nr. 6 BSchS sei insofern nicht einschlägig. Auch fehle es für ein Einschreiten des Beklagten nach § 14 OBG NRW am Vorliegen eines entsprechenden Gefahrentatbestandes. Die Unterhaltungsmaßnahmen nach § 4 Abs. 1 AEG stellten selbst Maßnahmen der Gefahrenabwehr dar und unterfielen dem Funktionsvorbehalt des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG. Da dem Naturschutz danach kein Vorrang vor dem Schutz von Leben und Gesundheit zukommen könne, könnten solche Maßnahmen nicht ihrerseits eine Gefahr im Sinne von § 14 OBG NRW darstellen. Auch verstießen sie nicht gegen § 3 Abs. 1 BSchS, da dieses Verbot nach § 4 2. Spiegelstrich BSchS i.d.F. vom 29. Februar 1996 (BSchS a. F.) für Verkehrsflächen keine Gültigkeit habe. Die im Frühjahr 2001 durchgeführten Vegetationsmaßnahmen seien ausschließlich im Bereich der Bahnverkehrsflächen, zu denen auch die Bahndämme gehörten, in Wahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht nach § 4 Abs. 1 AEG erfolgt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 14. Oktober 2002 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zu Unrecht gehe die Klägerin davon aus, dass ihre Vegetationsmaßnahmen nicht gegen Landschafts- und Naturschutzrecht verstießen. Vielmehr benötige sie auch für Maßnahmen im Rahmen von § 4 Abs. 1 AEG sowohl eine Erlaubnis nach der Baumschutzsatzung als auch nach dem Landschaftsgesetz. Denn sie gingen über Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht im Sinne von § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. hinaus. Ebenso wenig entbinde § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG von naturschutzrechtlichen Verboten und den entsprechenden Genehmigungs- und Verfahrensvorbehalten. Vielmehr sei unter Berücksichtigung des Funktionsvorbehaltes des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG zu prüfen, ob die Voraussetzungen für entsprechende Erlaubnisse vorlägen. Zuständig sei insoweit nach § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG das Eisenbahn-Bundesamt, was sich auch als Rückschluss aus der Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 5 AEG ergebe. Allerdings seien die Vegetationsmaßnahmen in der Vergangenheit über den Rahmen des § 4 Abs. 1 AEG hinausgegangen, denn sie hätten auch Flächen, die nicht mehr für den Verkehr genutzt würden, sowie Bereiche jenseits von Gleisböschungen und Bäume außerhalb des Sichtprofils betroffen. Da das Eisenbahn-Bundesamt weiterhin seine umfassenden Überwachungs- und Genehmigungsaufgaben nach § 4 Abs. 2 AEG nicht wahrnehme, folge seine Zuständigkeit aus § 6 OBG NRW. Die erforderliche 'Gefahr im Verzug' ergebe sich aus dem Umstand, dass es in der Vergangenheit wiederholt und gehäuft zu Verstößen gegen naturschutzrechtliche Normen gekommen sei, sich also die Gefahr für die öffentliche Sicherheit bereits realisiert habe, und für die Gegenwart und Zukunft die Fortsetzung dieser Vorgehensweise drohe, ohne dass eine Bereitschaft des Eisenbahn-Bundesamtes zum Einschreiten zu erkennen sei.
Der Beklagte hat das im Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeholte Gutachten des Dipl. Ing. X. zu der Frage, inwieweit die beanstandeten Vegetationsmaßnahmen der Klägerin aus Gründen der Verkehrssicherheit erforderlich gewesen seien, sowie seine Stellungnahme dazu in das verwaltungsgerichtliche Verfahren eingeführt.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie ist der Auffassung, dass die von der Klägerin nach § 4 Abs. 1 AEG vorzunehmenden Maßnahmen bundesrechtlich genehmigungsfrei seien. Ob die Klägerin ihren Verkehrssicherungs- und Unterhaltungspflichten nach § 4 Abs. 1 AEG nachkomme, werde vom Eisenbahn- Bundesamt stichprobenartig überwacht; erforderlichenfalls halte es die Klägerin durch Ordnungsverfügung und Androhung von Zwangsmitteln dazu an. Ob für Gehölzrückschnitte nach Landes- oder Kommunalrecht Genehmigungen einzuholen seien, könne von ihr nicht beurteilt werden. An der Erteilung entsprechender Genehmigungen sehe sich das Eisenbahn-Bundesamt aus verfassungsrechtlichen Gründen wegen des Verbots der Mischverwaltung gehindert. Diese müssten von den nach Landes- oder Kommunalrecht zuständigen Behörden unmittelbar an die Klägerin erteilt werden. Die Klägerin gehe zutreffend davon aus, dass § 4 Abs. 1 AEG es gebiete, den Bahnkörper von Bewuchs freizuhalten, die Wahrung von Schutzabständen etwa zu Oberleitungen sicherzustellen und die Bewuchshöhen zu überwachen. Soweit die vom Beklagten gerügten Maßnahmen etwa Bäume betroffen hätten, die in einer Entfernung von bis zu 2,50 m zum Oberleitungsmast wüchsen, sei deren Entfernung zur Wahrung der Sicherheit des Bahnbetriebes notwendig gewesen. Es erscheine aber zweifelhaft, dass dies für alle zwischen dem Beklagten und der Klägerin streitigen Maßnahmen gelte.
Auf die mündliche Verhandlung vom 30. November 2004, in der die Klägerin eine fachliche Stellungnahme der Herren S1. und Dr. V. zum Gutachten der Sachverständigen S. & T. vorgelegt hat, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Obwohl grundsätzlich das Eisenbahn-Bundesamt nach §§ 3 Abs. 1 Nr. 5 BEVVG, 4 Abs. 2 AEG für den Vollzug naturschutzrechtlicher Bestimmungen gegenüber der Klägerin zuständig sei, ergebe sich aus § 6 OBG NRW eine außerordentliche ordnungsbehördliche Zuständigkeit des Beklagten, da das Eisenbahn-Bundesamt seine Zuständigkeit nachhaltig bestreite. Die angegriffene Verfügung sei auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Die von der Klägerin in der Vergangenheit veranlassten Rodungsmaßnahmen hätten gegen §§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 BSchS sowie das Verbot aus § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW verstoßen. Von den entsprechenden Verboten sei die Klägerin weder durch § 38 Nr. 3 BNatSchG a.F. noch durch § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. suspendiert gewesen. Als Verkehrsfläche im Sinne von § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. könnten die Gleisanlagen nur im Bereich des Regellichtraum nach § 9 der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) angesehen werden. Da die Klägerin ihr Vorgehen als nach § 4 Abs. 1 AEG veranlasst und genehmigungsfrei ansehe, sei zu erwarten, dass sie auch zukünftig die naturschutzrechtlichen Genehmigungsvorbehalte missachte. Die Beschränkung der Unterlassungsverpflichtung durch einen Entscheidungsvorbehalt zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes trage dessen Befugnis aus § 4 Abs. 2 AEG Rechnung, über die Zulässigkeit von Rückschnittmaßnahmen nach dem Landschaftsgesetz und der Baumschutzsatzung zu entscheiden und gegen verbotswidriges Handeln der Klägerin einzuschreiten.
Zur Begründung ihrer fristgerecht eingelegten Berufung trägt die Klägerin vor: Zu Unrecht lege das Verwaltungsgericht zugrunde, dass sie in der Vergangenheit Vegetationsmaßnahmen unter Verstoß gegen die Baumschutzsatzung vorgenommen habe. Die im Gutachten der Sachverständigen S. & T. ausgewiesenen Baumfällungen im Bereich Q. und Q1. seien von dem Planfeststellungsbeschluss für die 110-kV-Bahnstromleitung L. - T1. erfasst. Das Verwaltungsgericht habe nicht geprüft, ob die in dem Gutachten aufgeführten Bäume überhaupt in einem Bebauungsplangebiet oder in einem im Zusammenhang bebauten Bereich gestanden hätten, obwohl der Geltungsbereich der Baumschutzsatzung nur solche Bereiche erfasse. Es sei schon fragwürdig, ob gewidmete Eisenbahnflächen überhaupt dem sog. Innenbereich zugerechnet werden könnten, obwohl sie nicht bebaubar seien. Außerdem habe das Verwaltungsgericht den Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift des § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. verkannt. Für die vorgenommene Beschränkung einer Eisenbahn- 'Verkehrsfläche' auf die Gleise und den Regellichtraum gebe es keinerlei Grundlage, zumal schon die Masten der Oberleitungsanlagen und die Signale außerhalb dieses Bereiches stünden. Vielmehr müsse der Bereich der Verkehrsfläche nach Sicherheitsaspekten bestimmt werden, die in den Regelungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung, den Regeln der Technik und den bahninternen Richtlinien Niederschlag gefunden hätten. Dieser Bereich lasse sich nicht generell bemessen, umfasse aber neben dem Regellichtraum den nötigen Sicherheitsabstand von den Oberleitungsanlagen und den Sichtbereich auf Signale. Darüber hinaus sei jeder Baum sicherheitsrelevant, der nach Höhe und Entfernung zu Gleis und Oberleitung auf die Bahnanlage stürzen könne. Auch solche Bäume müssten zur Vorbeugung von Sturmschäden beschnitten oder gefällt werden. Auch der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 2000 (- 11 A 4.00 -, BVerwGE 112, 214) könne entnommen werden, dass der Bereich, auf den sich Unterhaltungsmaßnahmen erstreckten, im Einzelfall zu bestimmen sei, er sich jedoch nicht auf den Regellichtraum beschränke und eine Breite von 6 m beiderseits der Gleisachse nicht zu beanstanden sei. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht übersehen, dass § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. schon Maßnahmen an Verkehrsflächen aus dem Verbotstatbestand des § 3 BSchS ausgenommen habe. Danach seien auch solche Bäume nicht mehr von der Baumschutzsatzung geschützt, die auf Bereichen stünden, die an Bahndämme und Einschnitte angrenzten.
Insofern stelle sich die insbesondere von der Beigeladenen problematisierte Frage des Vollzugs von Landesrecht vorliegend nicht. Ungeachtet dessen lasse sich den einschlägigen Vorschriften eine Beschränkung der Befugnisse des Eisenbahn- Bundesamtes auf bundesrechtliche Regelungen auch nicht entnehmen. Art. 87e Abs. 1 GG begründe eine umfassende Verwaltungskompetenz des Bundes. Aus §§ 5a Abs. 1 und 2, 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 und 2 AEG ergebe sich die alleinige Behördenzuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes, über die Sicherheitsanforderungen für den Betrieb der Eisenbahninfrastruktur zu befinden und entsprechende Anordnungen zu treffen. Einen Genehmigungsvorbehalt für Baumfällarbeiten im Bereich der Eisenbahninfrastruktur enthielten die Vorschriften allerdings nicht. Daraus ließe sich nicht auf eine Genehmigungsbefugnis der Landes- und Kommunalbehörden nach Landesnaturschutzrecht oder kommunalen Baumschutzsatzungen schließen. Denn ansonsten könnten sich Überschneidungen zwischen der Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes, bestimmte Vegetationsmaßnahmen aus Sicherheitsgründen anzuordnen, und der Befugnis der Naturschutzbehörden ergeben, über die Erlaubnisfähigkeit solcher Maßnahmen zu entscheiden. Vielmehr sei zunächst allein sie - die Klägerin - verpflichtet, nach § 4 Abs. 1 AEG oder §§ 2 Abs. 1, 17 EBO über die für die Sicherheit des Bahnverkehrs notwendigen Maßnahmen zu entscheiden. Insoweit seien die Bestimmungen des Landschaftsgesetzes oder der Baumschutzsatzung nicht maßgeblich, da keine Abwägung zwischen den Belangen der Sicherheit und Naturschutzbelangen stattfinden könne.
Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht trotz der Bejahung der alleinigen Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes die Zuständigkeit des Beklagten aus § 6 OBG NRW abgeleitet. Denn es liege keine Gefahr im Verzug vor, da es dem Eisenbahn-Bundesamt ohne weiteres möglich sei einzuschreiten. Liege ein Grund für die Begründung der Zuständigkeit einer zentralen Stelle für das Eisenbahnwesen nicht zuletzt in deren besonderer Fachkompetenz, so könne der Umstand, dass der Beklagte deren Vorgehensweise nicht für richtig halte, keine Notkompetenz zum Einschreiten begründen. Zudem habe sich der Beklagte mit der Ordnungsverfügung auch nicht auf vorläufige Maßnahmen beschränkt.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 30. November 2004 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 14. Oktober 2002 aufzuheben. Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt der Beklagte vor: Das Verwaltungsgericht sei zu Recht davon ausgegangen, dass die Klägerin mit den beanstandeten Vegetationsmaßnahmen gegen die Baumschutzsatzung verstoßen habe. Die betroffenen Bereiche lägen überwiegend im sog. Innenbereich. Dabei komme es nicht auf die Bebauung auf dem einzelnen Grundstück, sondern das Vorliegen eines baulichen Zusammenhangs an. Zudem stellten auch die Gleisanlagen eine Bebauung dar. Die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung werde nicht dadurch berührt, dass einige der in der Vergangenheit betroffenen Bereiche im Außenbereich lägen. Zudem stellten auch solche Fällmaßnahmen Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 8 LG NRW dar. Soweit die Vegetationsmaßnahmen Waldflächen betroffen hätten, seien neben den Eingriffsregelungen des Landschaftsgesetzes auch die des Landesforstgesetzes zu beachten. Eine Waldumwandlungsgenehmigung für die Rodungsmaßnahmen sei der Klägerin nach Mitteilung des unteren Forstbehörde nicht erteilt worden. Hinsichtlich der Fällungen im Bereich der 110-kV- Bahnstromleitung L. - T1. sei in einer Besprechung mit dem Vorhabenträger am 14. Januar 2004 geklärt worden, dass die Rodung des Pappelwäldchens nicht durch den Bau der Bahnstromleitung verursacht worden sei.
Hinsichtlich der Einschlägigkeit des Ausnahmetatbestandes des § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. sei nicht die Bestimmung der Eisenbahnverkehrsfläche problematisch, sondern vielmehr die Frage, ob die streitigen Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht dienten. Davon könne nach den Feststellungen der Gutachter S. & T. nicht ausgegangen werden.
Entgegen der Auffassung der Beigeladenen sprächen Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 2 AEG für die Zuständigkeit des Eisenbahn- Bundesamtes auch im ordnungsrechtlichen Bereich. Dafür spreche die Sachkompetenz dieser Behörde in eisenbahnspezifischen Fragen; bei mangelnder Kompetenz etwa in naturschutzrechtlicher Hinsicht könne nach § 6 Abs. 2 BNatSchG sowie im Rahmen der Amtshilfe auf die Hilfe der Fachbehörden zurückgegriffen werden. Da das Eisenbahn-Bundesamt allerdings trotz akuter Gefahrenlage weiterhin untätig bleibe, bestehe seine - des Beklagten - Notkompetenz jedoch fort. Im Hinblick darauf habe er auch mit der Ordnungsverfügung nur rechtlich vorläufige Regelungen getroffen. Diese faktische Geltungsdauer beruhe allein auf der fortdauernden Untätigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes. Diesem stehe es frei, differenzierte Regelungen unter Berücksichtigung der eisenbahnspezifischen Belange zu treffen.
Im übrigen werde der Kritik der Herren S1. und Dr. V. in ihrer fachlichen Stellungnahme zum Gutachten des Büros S. & T. entgegengetreten. In dieser Stellungnahme werde der Anwendungsbereich der Baumschutzsatzung im Hinblick auf die geschützten Gehölze und der Ausnahmetatbestände des § 4 BSchS teilweise verkannt. Die nur theoretische Möglichkeit einer Verkehrsgefährdung könne für die Einschlägigkeit von § 4 BSchS nicht genügen. Auch der Hinweis auf die Regeln der Technik entbinde die Klägerin nicht von der Berücksichtigung naturschutzrechtlicher Belange und der Einholung von Ausnahmegenehmigungen. Die Kritik an der Berechnungsmethodik der Gutachter S. & T. sei unberechtigt. Im übrigen werde auf die erneute Stellungnahme der Gutachter S. & T. verwiesen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie hält weiterhin an ihrer Auffassung fest, das Eisenbahn-Bundesamt sei - außerhalb des Planfeststellungsverfahrens - zum Vollzug von Landesrecht nicht befugt. Dem Bund komme grundsätzlich keine Verwaltungskompetenz für Landesrecht zu. Anderes ergebe sich nicht aus Art. 87e Abs. 1 GG. § 4 Abs. 2 AEG sei zunächst lediglich eine Zuständigkeits-norm gewesen, die sich nur auf Bundesgesetze erstrecke, soweit diese eine entsprechende Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes vorsähen. Eine erweiterte Zuständigkeit und Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes ergebe sich auch nicht aufgrund der ihm zugewiesenen Eisenbahnverkehrsverwaltung; denn diese beziehe sich nur auf eisenbahnspezifische Materien und nicht auch auf Umstände, die anderen Rechtsbereichen zuzurechnen seien und die Eisenbahn nur mittelbar beträfen. Aus der Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 2 AEG ergebe sich im Ergebnis nichts anderes. Zwar sei beabsichtigt gewesen, das Eisenbahnrecht auch nach der Bahnreform inhaltlich unverändert weiter gelten zu lassen. Jedoch sei der dafür erforderliche Rahmen nicht geschaffen worden. Anders als die Deutsche Bundesbahn seien die heutigen Eisenbahnen des Bundes keine Hoheitsträger, die zwar zur Beachtung auch des Landesrechtes verpflichtet seien, aber über deren Einhaltung selber wachten und nicht formell polizeipflichtig seien. Zwar habe man möglicherweise den Zugriff der Landes- und Kommunalbehörden auf die privatrechtlich organisierten Eisenbahnen des Bundes durch die Schaffung des Eisenbahn-Bundesamtes ausschließen wollen, jedoch habe eine entsprechend umfassende Verwaltungskompetenz des Eisenbahn-Bundesamtes von vorn herein an der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes scheitern müssen. Auch die mittlerweile in § 4 Abs. 2 AEG geregelten Kompetenzen des Eisenbahn- Bundesamtes könnten den Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht überschreiten. Dies gelte auch, soweit dem Bund für eine Materie nur eine Rahmenkompetenz zustehe. Zudem ergebe sich aus den Gesetzesmaterialien zur Änderung des § 4 Abs. 2 AEG mit Gesetz vom 11. Februar 1998, dass die Frage des Vollzuges von Landesrecht von den Gesetzgebungsorganen erkannt und dieser mangels entsprechender Gesetzgebungskompetenz als nicht zulässig angesehen worden sei.
Insofern könne das Eisenbahn-Bundesamt keine Genehmigung nach Landesrecht für Vegetationsmaßnahmen erteilen. Zwar seien insoweit Überschneidungen zwischen den Befugnissen des Eisenbahn-Bundesamtes im Bereich der Bahnsicherheit und der Landesbehörden im Bereich des Naturschutzes denkbar; sich daraus möglicherweise ergebende Konflikte seien jedoch durch Inanspruchnahme einstweiligen gerichtlichen Rechtsschutzes kurzfristig lösbar. Grundsätzlich müsse allerdings davon ausgegangen werden, dass die Sicherheit des Eisenbahnverkehrs Vorrang vor naturschutzrechtlichen Belangen habe. Denn der Regellichtraum und die Sicherheitsabstände zu stromführenden Teilen sowie Sichtstrecken und -dreiecke seien grundsätzlich von Vegetation freizuhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens, der zum Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der beigezogenen Behörden- und Gerichtsvorgänge des bisher nicht abgeschlossenen Ordnungswidrigkeitenverfahrens.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Deshalb ist die Ordnungsverfügung aufzuheben und der Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts stattzugeben.
I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klagebefugnis - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - nicht deshalb in Zweifel zu ziehen, weil die Ausgangsverfügung fehlerhaft noch an die Rechtsvorgängerin der Klägerin adressiert war. Denn die Klägerin hat die Ordnungsverfügung als an sie gerichtet verstanden und das Widerspruchsverfahren durchgeführt; der Widerspruchsbescheid ist an sie ergangen.
II. Die Klage ist auch begründet. Die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtswidrig. Zwar war der Beklagte für den Erlass der Ordnungsverfügung zuständig, soweit sie sich nicht auf Waldflächen erstreckt. (1.). Jedoch genügt die Ordnungsverfügung den Anforderungen der Bestimmtheit nicht. Denn ihr sind Art und Umfang der untersagten Maßnahmen nicht hinreichend klar zu entnehmen (2.). Die Ordnungsverfügung erweist sich auch deshalb als rechtswidrig, weil sie über den Rahmen zulässiger Gefahrenabwehr hinausgeht (3.). Zwar unterliegt die Klägerin auch für Unterhaltungsmaßnahmen im Rahmen von § 4 Abs. 1 AEG den Vorschriften des Natur- und Landschaftsschutzes (a). Jedoch findet die weit gefasste Untersagungsverfügung in § 14 Abs. 1 OBG i.V.m. §§ 3 BSchS, 6 Abs. 4, 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW keine ausreichende Ernächtigungsgrundlage (b).
1. Der Beklagte war gemäß §§ 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 1a LG NRW, 12, 4 Abs. 1 OBG NRW als untere Landschaftsbehörde für den Erlass der Ordnungsverfügung sachlich und örtlich zuständig. Denn sie soll der Einhaltung von Vorschriften des Landschaftsgesetzes sowie der aufgrund von § 45 LG NRW erlassenen Baumschutzsatzung auf dem Gebiet der Stadt L. dienen.
Allerdings geht die tatsächlich ausgesprochene Untersagungsverfügung insoweit über die sachliche Zuständigkeit des Beklagten hinaus, als sie nach ihrem Tenor auch Bäume erfasst, die auf Grundflächen stehen, die nach § 2 des Bundeswaldgesetzes (BWaldG), § 1 des Landesforstgesetzes (LForstG) als Wald anzusehen sind. Zuständig für die Forstaufsicht sowie die Erteilung von Genehmigungen nach dem Landesforstgesetz sind nach §§ 39 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 1, 57 Abs. 1 LForstG jedoch nicht die Kreise und kreisfreien Städte, sondern die staatlichen Forstämter sowie die Forstämter der Landwirschaftskammern.
Die Zuständigkeit des Beklagten im Übrigen wird nicht durch eine speziellere, fachgesetzliche Zuständigkeit einer anderen Behörde verdrängt. Insbesondere lässt sich aus dem Eisenbahnrecht keine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für das Einschreiten gegen naturschutzwidriges Verhalten der Klägerin ableiten.
a) Eine solche Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes ergibt sich weder aus §§ 5 Abs. 1, Abs. 1a Nr. 1a), Abs. 2 Satz 1 AEG, 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG i.V.m. 5 a Abs. 1 und Abs. 2 AEG (aa) noch aus § 2 Abs. 4 EBO (bb).
aa) Gemäß §§ 5 Abs. 2 Satz 1 AEG, 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG nimmt der Bund die ihm nach § 5 Abs. 1a Nr. 1a AEG zugewiesene Eisenbahnaufsicht über die Eisenbahnen des Bundes durch das Eisenbahn- Bundesamt als die für die Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung geschaffene Bundesoberbehörde wahr. Nach § 5 Abs. 1 AEG soll im Wege der Eisenbahnaufsicht die Beachtung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und der darauf beruhenden Verordnungen (Nr. 1) sowie des Rechts der europäischen Gemeinschaften und zwischenstaatlicher Vereinbarungen, soweit sie Gegenstände des Allgemeinen Eisenbahngesetzes betreffen (Nr. 2 und 3), sichergestellt werden. Entsprechend haben die Eisenbahnaufsichtsbehörden nach § 5a Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 AEG die Aufgabe, über die Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften zu wachen und dabei insbesondere Gefahren abzuwehren, die beim Betrieb der Eisenbahn entstehen oder von den Betriebsanlagen ausgehen. Im Rahmen dieser Aufgabe können die Eisenbahnaufsichtsbehörden die Eisenbahnen nach § 5a Abs. 2 AEG anweisen, die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften einzuhalten.
Ist das Eisenbahn-Bundesamt im Rahmen der Eisenbahnaufsicht nach dem klaren Wortlaut der §§ 5 Abs. 1, 5a Abs. 1 und 2 AEG auf die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, der darauf beruhenden Verordnungen sowie der auf Gegenstände des Allgemeinen Eisenbahngesetzes bezogenen Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts und zwischenstaatlicher Vereinbarungen beschränkt und in diesem Zusammenhang zu entsprechenden Anweisungen gegenüber den Eisenbahnen des Bundes befugt, lässt sich daraus eine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes, die Klägerin durch Ordnungsverfügung zur Einhaltung des Natur- und Landschaftsschutzrechtes anzuhalten, nicht ableiten.
Diese Feststellung steht nicht in Widerspruch zu den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 13. Oktober 1994,
Az.: - 7 VR 10.94 -, NVwZ 1995, 379.
In dieser Entscheidung gelangt das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung, das Eisenbahn-Bundesamt sei aufgrund der ihm durch § 3 Abs. 2 Nr. 2 BEVVG i.d. Fassung vom 27. Dezember 1993 (BEVVG a.F.) zugewiesenen Eisenbahnaufsicht befugt, gegen die Deutsche Bahn AG zur Durchsetzung der Lärmvorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz einzuschreiten. Diese Entscheidung ist zu den Vorschriften des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes und des Allgemeinen Eisenbahngesetzes in ihrer Ursprungsfassung des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl I, S. 2378, 2394 ff., 2396 ff.) ergangen, die keine Definition der Eisenbahnaufsicht enthielten. Die dargestellten Regelungen der §§ 5 Abs. 1, 5a Abs. 1, Abs. 2 AEG wurden erst mit dem zweiten Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 21. Juni 2002 (BGBl I, S. 2191) in das allgemeine Eisenbahngesetz aufgenommen. In Ermangelung einer entsprechenden ausdrücklichen Regelung im allgemeinen Eisenbahngesetz in der Fassung vom 27. Dezember 1993 bezog sich das Bundesverwaltungsgericht zur Bestimmung des Inhalts der Eisenbahnaufsicht insbesondere auf die Absicht des Gesetzgebers, dem Eisenbahn-Bundesamt die hoheitlichen Aufgaben zu übertragen, die zuvor von der Deutschen Bundesbahn sowie der Deutschen Reichsbahn selbst wahrgenommen wurden.
Vgl. BT-Drs. 12/4609 (neu), S. 57 Nr. 8, S. 91 zu § 3 Abs. 2.
Diese Überlegungen können auf die geänderten Vorschriften des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes und des Allgemeinen Eisenbahngesetzes nicht übertragen werden. Denn der Gesetzgeber hat nunmehr in § 5 Abs. 1 AEG eine ausdrückliche Definition der Eisenbahnaufsicht vorgenommen und in § 5a Abs. 1 und 2 AEG entsprechende Aufgaben- und Befugnisnormen geschaffen.
Vgl. BT-Drs. 14/6929, S. 13 zu Art. 1 Nr. 2 a, S. 14 zu Art. 1 Nr. 3.
Eine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamt zum Einschreiten gegen die Klägerin wegen vermeintlicher Verstöße gegen natur- und landschaftsschutzrechtliche Vorschriften lässt sich auch nicht deshalb aus § 5a Abs. 2 AEG ableiten, weil sich die Klägerin für die vom Beklagten beanstandeten Vegetationsmaßnahmen auf ihre Verpflichtung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG beruft, ihren Betrieb sicher zu führen und die Eisenbahninfrastruktur in betriebssicherem Zustand zu halten. Zwar gehört § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG zu den Vorschriften, deren Einhaltung das Eisenbahn-Bundesamt im Rahmen der Eisenbahnaufsicht sicherstellen soll und zu der es die Klägerin auch mittels Ordnungsverfügung anhalten kann. Auf dieser Grundlage fußen die vom Eisenbahn-Bundesamt in der Vergangenheit gegenüber der Klägerin erlassenen Ordnungsverfügungen, bestimmte Rückschnittmaßnahmen vorzunehmen, um etwa die Sicht auf ein Bahnsignal wiederherzustellen. Ungeachtet dessen umfasst die Eisenbahnaufsicht nach dem oben Gesagten nicht die Überwachung, ob die Eisenbahnunternehmen beim Betrieb ihrer Eisenbahnen auch sämtliche sonstigen, nicht unmittelbar dem Eisenbahnrecht zuzurechenden Vorschriften einhalten.
Etwas anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die durch das Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Regelung der Interoperabilität des transeuropäischen Eisenbahnsystems vom 27. Dezember 2004 (BGBl I, S. 3833) mit Wirkung zum 31. Dezember 2004 vorgenommene Änderung des § 5a Abs. 2 AEG (AEG n.F.). Zwar wird in der nun allgemeiner gehaltenen Vorschrift ("Die Eisenbahnaufsichtsbehörden können gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen, Eisenbahninfrastrukturunternehmen, Haltern von Eisenbahnfahrzeugen sowie Herstellern und Inverkehrbringern von Infrastruktur, Eisenbahnfahrzeugen oder Teilen derselben die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Maßnahmen anordnen.") auf die Bezugnahme auf die Vorschriften des § 5 Abs. 1 AEG verzichtet. Jedoch muss § 5a Abs. 2 AEG n.F. schon unter systematischen Gesichtspunkten weiterhin als die mit der Aufgabennorm des § 5a Abs. 1 AEG korrespondierende Befugnisnorm angesehen werden, welche ihrerseits ausdrücklich an den Aufsichtsbegriff des § 5 Abs. 1 AEG anknüpft. Zudem lässt auch der Wortlaut der Neufassung "die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Maßnahmen anordnen" die Intention, die Eisenbahnaufsichtsbehörden zu ermächtigen, die Einhaltung auch sämtlicher über die Eisenbahngesetze hinausgehenden Vorschriften beim Eisenbahnbetrieb zu überwachen, nicht erkennen. Vielmehr dient die Neufassung des § 5a Abs. 2 AEG nach der Absicht des Gesetzgebers keiner inhaltlichen Veränderung der Befugnisse der Eisenbahnaufsichtsbehörden, sondern vielmehr der Ausdehnung der Anordnungsbefugnis auf Hersteller und 'Inverkehrbringer' von Eisenbahnfahrzeugen, Infrastruktureinrichtungen und Teilen davon.
Vgl. BT-Drs. 15/3932, S. 8 zu Nr. 2 a.
bb) Auch die Zuständigkeits- und Befugnisnorm des § 2 Abs. 4 Nr. 1 EBO begründet keine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für ein Einschreiten gegen naturschutzwidriges Vorgehen der Klägerin. Nach § 2 Abs. 4 Nr. 1 EBO kann das Eisenbahn-Bundesamt für die Eisenbahnen des Bundes Anweisungen zur ordnungsgemäßen Erstellung und Unterhaltung der Bahnanlagen sowie zur Durchführung des sicheren Betriebs erlassen. Zwar mag die allgemeine Formulierung der Vorschrift zunächst ihre weite Auslegung nahelegen. Jedoch kann ihr Anwendungsbereich nicht unabhängig von dem Regelungszusammenhang und hier insbesondere dem Absatz 1 der Vorschrift bestimmt werden. Dieser sieht vor, dass Bahnanlagen den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen müssen, wovon auszugehen ist, wenn sie den weiteren Vorschriften dieser Verordnung und den anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Demnach können sich auch die Anweisungen nach Absatz 4 nur auf die Verkehrssicherheit der Bahnanlagen und ihres Betriebs beziehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1994 - 7 VR 10.94 -, NVwZ 1995, 379 zu Fragen des Lärmschutzes.
Das Eisenbahn-Bundesamt ist daher nach § 2 Abs. 4 EBO zuständig und ermächtigt, die Eisenbahnen - unter Beteiligung der unteren Landschaftsbehörden nach §§ 6 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG, 9 Abs. 2 Satz 2 LG NRW - anzuweisen, Bewuchs an Gleisanlagen zu beseitigen, der die Sicherheit des Bahnbetriebs gefährdet. Allerdings bietet § 2 Abs. 4 EBO keine Grundlage für ein Einschreiten des Eisenbahn-Bundesamtes gegen Vegetationsmaßnahmen, die gegen Vorschriften des Natur- und Landschaftsschutzrechtes verstoßen, ohne aber die Sicherheitsbelange des Bahnbetriebes zu beeinträchtigen.
A.A. VG Darmstadt, Beschluss vom 27. August 1996 - 8 G 911/96 (2) -, S. 5 des BA; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18. Januar 2005 - 6 K 1440/04 -, 10 f. des UA.
b) Auch § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG kann nicht Grundlage für ein Einschreiten des Eisenbahn-Bundesamtes gegen die Klägerin mit dem Ziel der Durchsetzung der hier in Rede stehenden landesrechtlichen Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzrechtes (§ 14 Abs. 1 OBG NRW i.V.m. §§ 9 Abs. 1 Nr. 2, 6 Abs. 4, 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW) einschließlich der Verbote der Baumschutzsatzung der Stadt L. (§ 45 LG NRW i.V.m. § 3 BSchS) sein.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG obliegen "Baufreigaben, Abnahmen, Prüfungen, Zulassungen, Genehmigungen und Überwachungen für Errichtung, Änderung, Unterhaltung und Betrieb der Betriebsanlagen und für Schienenfahrzeuge von Eisenbahnen des Bundes aufgrund anderer Gesetze und Verordnungen ... ausschließlich dem Eisenbahn-Bundesamt." Dem Wortlaut dieser Vorschrift lässt sich keine eindeutige Aussage zu der Frage entnehmen, ob die Vorschrift nur eine Zuständigkeitsregel zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes für die Ausführung von Bundesgesetzen trifft oder dieses darüber hinaus zum Vollzug von landesrechtlichen Vorschriften ermächtigt. Jedoch ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift (aa, cc) und der ihr zugrundeliegenden, ebenfalls im Rahmen der Bahnreform neugefassten verfassungsrechtlichen Bestimmungen über das Eisenbahnrecht (bb), dass die Regelung nur im erstgenannten Sinne verstanden werden kann.
A.A. OVG Hamburg, Beschluss vom 6. Mai 1997 - Bs III 42/97 -, NordÖR 1999, 36 (37).
aa) Bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Eisenbahnneuordnungsgesetz wurde die Frage einer ausschließlichen, umfassenden Zuständigkeit des Eisenbahn- Bundesamtes bzw. der Zuständigkeit der jeweiligen Fachbehörden der Länder zwischen der Bundesregierung und dem Bundesrat kontrovers diskutiert. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung war zwar von der allgemeinen Vorstellung getragen, die bisherigen hoheitlichen Aufgaben der Deutschen Bundesbahn sowie der Deutschen Reichsbahn sollten zukünftig vom Eisenbahn-Bundesamt wahrgenommen werden.
Vgl. BT-Drs 12/4609 (neu), S. 56 f. Nr. 6, 8.
Allerdings beschränkte sich die Regelung des § 4 AEG im ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung in Anlehnung an den mit Inkraftreten des Eisenbahnneuordnungsgesetzes außer Kraft getretenen § 4 des Bundesbahngesetzes (BbG) auf die Normierung der Pflicht der Eisenbahnen, ihren Betrieb sicher zu führen und Infrastruktur, Fahrzeuge und Zubehör sicher zu bauen und in betriebssicherem Zustand zu halten.
Vgl. BT-Drs 12/4609 (neu), S. 25 Art. 5 § 4, S. 96 zu § 4.
Erst der Bundesrat schlug in seiner Stellungnahme die Einfügung eines zweiten Absatzes über die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für Baufreigaben, Abnahmen, Prüfungen und Zulassungen für Betriebsanlagen und Schienenfahrzeuge nach anderen Rechtsvorschriften sowie einen entsprechenden Zusatz in § 3 BEVVG vor, um - wie bisher durch die Regelung des § 38 BbG - die Zuständigkeit der jeweiligen Landesbehörden auszuschließen. Nach § 38 BbG fanden "Baufreigaben, Abnahmen, Prüfungen und Zulassungen durch andere Behörden ... für die Eisenbahnanlagen und Schienenfahrzeuge nicht statt".
Vgl. BT-Drs 12/5014, S. 15 Nr. 38.
Die Bundesregierung stimmte diesem Änderungsvorschlag nicht zu. Die Aufgaben des Eisenbahn-Bundesamtes seien im Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz abschließend geregelt. Von einer umfassenden Übernahme der Regelung des § 38 BbG sei abgesehen worden, weil sich die Verwaltungskompetenz des Eisenbahn- Bundesamtes auf die Eisenbahnverkehrsverwaltung beschränke; damit sei eine generelle Zuständigkeit für Erlaubnisse nach anderen Rechtsvorschriften nicht vereinbar. Eine Erweiterung der Zuständigkeiten des Eisenbahn-Bundesamtes über die Eisenbahnaufsicht hinaus könne nur durch ausdrückliche Regelungen in den jeweils betroffenen Gesetzen erfolgen.
Vgl. BT-Drs. 12/5014, S. 44 zu Nr. 38.
Seine vorerst endgültige Fassung fand § 4 AEG aufgrund der Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses, der den Wortlaut des Änderungsvorschlags im Wesentlichen übernahm, ohne sich erkennbar mit den unterschiedlichen Rechtsstandpunkten des Bundesrates und der Bundesregierung auseinander zu setzen.
Vgl. BT-Drs. 12/6269, S. 45, 51, 135 zu Art. 3 § 3 Abs. 2 Nr. 6, 138 zu Art. 5 § 4 Abs. 2.
Aufgrund dieser Entstehungsgeschichte der Norm ist nicht erkennbar, dass die Frage der Zuständigkeit für die Vollziehung von Landesgesetzen im Gesetzgebungsverfahren zum Eisenbahnneuordnungsgesetz eindeutig entschieden wurde. Kann demnach eine hinreichend klare Aussage des Gesetzgebers nicht festgestellt werden, zwingt der aus Art. 30 GG folgende Grundsatz, dass Landesgesetze von Landesbehörden ausgeführt werden,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. April 1967 - 2 BvG 1/62 -, BVerfGE 21, 312 (325 f.), und vom 12. Januar 1983 - 2 BvL 23/81 -, BVerfGE 63, 1 (40); BVerwG, Urteile vom 3. März 1989 - 8 C 98.85 -, NVwZ-RR 1990, 44 (45), und vom 9. Mai 2001 - 6 C 4.00 -, NVwZ 2001, 1152; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Bd. 3, 2001, Art. 83 Rn. 25 f.; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 83 Rn. 29 f., Art. 86 Rn. 20; Schmidt-Bleitreu/Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 30 Rn. 11; Blümel, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrecht, Bd. IV, 1990, § 101 Rn. 11 ff.,
zu der Auslegung, dass sich die Zuständigkeitsregelung des § 4 Abs. 2 AEG nur auf Bundesgesetze bezieht.
bb) Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Gesetzgeber im Rahmen der Neufassung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Eisenbahnrechts zugleich eine Ausnahme von diesem Grundsatz normiert hätte. Dies ist jedoch nicht der Fall.
(1) Aus der Neuregelung der Gesetzgebungskompetenz für das Eisenbahnwesen in Art. 73 Nr. 6 a GG ergibt sich nicht, dass dem Bundesgesetzgeber die Kompetenz zu einer von Art. 30 GG abweichenden Regelung der Behördenzuständigkeit für den Vollzug von Landesrecht eingeräumt worden ist. Nach der zum 23. Dezember 1993 in Art. 73 GG eingefügten Nr. 6a hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung für "den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege". Nach der Begründung zum entsprechenden Gesetzentwurf der Bundesregierung war eine inhaltliche Änderung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Eisenbahnwesen nicht beabsichtigt. Vielmehr sollte durch eine Änderung der Begrifflichkeit 'Eisenbahnen des Bundes' statt 'Bundeseisenbahn' der veränderten Organisationsstruktur der Deutschen Bahn Rechnung getragen werden, die nicht mehr länger als Behörde Bestandteil der bundeseigenen Verwaltung ist, sondern sich aus rechtlich, wirtschaftlich und organisatorisch selbständigen Rechtssubjekten zusammensetzt. Im übrigen sollte neben dem Gesichtspunkt des (mehrheitlichen) Eigentums des Bundes wie zuvor der Begriff der Eisenbahn (d.h. das Gesamtsystem Rad/Schiene) das Abgrenzungskriterium für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sein.
Vgl. BT-Drs. 12/5015, S. 5 f. II. zu Art. 1 Nr. 1 b.
Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einfügung einer eigenständigen Regelung über die Gesetzgebungskompetenz für das Eisenbahnwesen in Art. 73 Nr. 6a GG ermächtigt werden sollte, eine von Art. 30 GG abweichende Regelung der Behördenzuständigkeit für den Vollzug von Landesgesetzen zu schaffen, sind nicht erkennbar. Insbesondere hat auch der Bundesrat eine solche Absicht in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung in keiner Weise erkennen lassen.
Vgl. BT-Drs. 12/5015, S. 15 zu Nr. 2.
Eine solche Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergibt sich - jedenfalls bezogen auf das hier maßgebliche Naturschutzrecht - auch nicht kraft Sachzusammenhangs mit dem Eisenbahnrecht oder als Annexkompetenz zu diesem. Eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs oder als Annexkompetenz zu der ausdrücklich zugewiesenen Materie ist nur anzunehmen, "wenn eine dem Bund zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird" bzw. wenn der funktionale, unlösbare Zusammenhang der zugewiesenen Materie mit einer weiteren einzelne, die akzessorische Materie betreffende Regelungen erfordert, um die Umsetzung der zugewiesenen Materie sicherzustellen.
Vgl. BVerfG, Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 -, BVerfGE 3, 407 (421, 433); Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Bd. 2, 2000, Art. 70 Abs. 1 Rn. 42 ff.; Stettner, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 70 Rn. 50 ff.; Kunig, in: von Münch/ Kunig, Grundgesetzkommentar, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 70 Rn. 22 ff.
Es ist nicht erkennbar, dass es zur Umsetzung des Eisenbahnrechts in diesem Sinne erforderlich wäre, vom Grundsatz des Art. 30 GG abweichende Regelungen über die Zuständigkeit für den Vollzug landesrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Natur- und Landschaftsschutzes zu treffen. Die Berührungspunkte des Eisenbahnrechts mit dem Naturschutzrecht unterscheiden sich inhaltlich nicht von denen anderer Regelungsbereiche wie etwa des sonstigen Verkehrsrechts oder des Baurechts, die Lebenssachverhalte betreffen, die ohne die Nutzung von Grund und Boden nicht denkbar sind. Zwar mag die Besonderheit des Eisenbahnwesens, dass ein Eisenbahnbetreiber seine Tätigkeit häufig über den örtlichen Zuständigkeitsbereich zahlreicher Landesbehörden hinaus erstreckt, ein Interesse an einer zentral zuständigen Behörde begründen. Andererseits spricht der Umstand, dass die jeweiligen Landes- und Ortsrechte nicht nur geringfügige Unterschiede aufweisen und auch die Charakteristik der betroffenen Natur- und Landschaftsräume von regionalen Besonderheiten geprägt sind, für eine Zuständigkeit der örtlichen Behörden. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass das Naturschutzrecht selbst dem Umstand, dass das Bestreben um einen effektiven und deshalb breit angelegten Natur- und Landschaftsschutz zwangsläufig die Umsetzung sonstiger Interessen unter Inanspruchnahme von Grund und Boden tangiert, in materiellrechtlicher und auch verfahrensrechtlicher Hinsicht Rechnung getragen hat. So garantiert die nach § 11 BNatSchG unmittelbar geltende Vorschrift des § 63 BNatSchG, dass die Nutzung von Flächen für besondere öffentliche Interessen - z.B. Flächen, die als wichtige öffentliche Verkehrswege den Zwecken des öffentlichen Verkehrs dienen oder planungsrechtlich dafür ausgewiesen sind (Nr. 3) - nicht wegen naturschutzrechtlicher Belange in ihrem Kern beeinträchtigt wird. Verfahrensrechtlich hat das Naturschutzrecht den Ausgleich der naturschutzrechtlichen Interessen mit möglicherweise gegenläufigen Nutzungsinteressen einschließlich der damit im Zusammenhang stehenden Sicherheitsbelange in der Weise geregelt, dass der allgemeine Schutz von Natur und Landschaft im Rahmen fachrechtlicher Genehmigungs- oder Anzeigeverfahren sowie hoheitlicher Betätigung den jeweiligen Fachbehörden unter Beteiligung der Landschaftsbehörden anvertraut ist (§ 20 BNatSchG, § 6 Abs. 1 - 3, 6 LG NRW). Im Übrigen haben die Fachbehörden die Landschaftsbehörden bei fachrechtlichen Planungen und Maßnahmen, die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes berühren können, frühzeitig zu unterrichten und anzuhören (§§ 6 Abs. 2 BNatSchG, 9 Abs. 2 LG NRW). Demgegenüber fällt der besondere Schutz von Natur und Landschaft aufgrund von Schutzausweisungen mit Verboten und Befreiungsmöglichkeit sowie der allgemeine Schutz außerhalb besonderer fachrechtlicher Genehmigungs- und Anzeigeverfahren in die originäre Zuständigkeit der Landschaftsbehörden des Landes (§§ 6 Abs. 4, 9 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW).
Vgl. zu dieser Differenzierung: BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2001 - 6 C 4.00 -, NVwZ 2001, 1152.
Ausreichend gewichtige Gründe, diese durch den Bundesgesetzgeber rahmenrechtlich vorgeprägten und vom Landesgesetzgeber umgesetzten und ausdifferenzierten Zuständigkeits- und Beteiligungsregelungen auf dem Gebiet des Natur- und Landschaftsrechtes für eisenbahnrechtliche Vorhaben und Maßnahmen durch eine umfassende Sonderregelung zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes zu durchbrechen, sind nicht erkennbar.
Etwas anderes lässt sich auch nicht mit dem Hinweis auf das bundesrechtlich geregelte, eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren begründen. Zwar ist das Planfeststellungsverfahren aufgrund der ihm eigenen Konzentrationswirkung mit einer Ersetzung der für Einzelbereiche normierten landesrechtlichen Verfahren und damit auch mit einer Verdrängung landesrechtlicher Genehmigungsvorbehalte - bei Einbeziehung der materiellen Rechtspositionen unmittelbar in das Planfeststellungsverfahren - verbunden. Jedoch lässt sich daraus keine Schlussfolgerung für die hier streitige Frage der grundsätzlichen Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamt für den Vollzug auch von Landesgesetzen ziehen. Nach der oben dargestellten Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung u.a. des Art. 73 GG muss davon ausgegangen werden, dass der Verfassungsgesetzgeber eine inhaltliche Änderung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Eisenbahnwesen nicht vornehmen wollte. Dies rechtfertigt im Hinblick auf die bisherige Ausgestaltung des Eisenbahnrechts (vgl. § 36 BbG) den Schluss, dass sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch auf die Möglichkeit der Normierung eines eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahrens erstreckt. Dem folgend wurden bereits mit dem Eisenbahnneuordnungsgesetz entsprechende ausdrückliche Regelungen in das Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BEVG a.F.) und das Allgemeine Eisenbahngesetz (§§ 18 ff. AEG) aufgenommen. Es ist dem tradierten Kompetenztitel für die Eisenbahn jedoch nicht eigen, dass darüber hinaus der gesamte Gesetzesvollzug - also auch der von Landesgesetzen - zwingend in die Zuständigkeit einer zentralen Bundesbehörde fällt. Ein solches Verständnis ließe sich auch nicht auf die bisherige Regelung des § 38 BbG stützen. Zwar unterlagen danach die Eisenbahnanlagen und Schienenfahrzeuge nicht der Genehmigung oder Überprüfung anderer Behörden; eine Ermächtigung zum Vollzug anderer Gesetze, insbesondere von Landesgesetzen war damit aber nicht verbunden. Vielmehr hatte die Bundesbahn Bundes- und Landesrecht in eigener Verantwortung zu beachten und war dabei als hoheitlich tätige Bundesbehörde der Überwachung durch andere Behörden entzogen. Mit der Privatisierung der Bahn kann gerade dieser Gesichtspunkt nicht mehr als Wesenselement der Eisenbahn verstanden werden.
(2) Besteht mithin keine Kompetenz des Bundesgesetzgebers, im Rahmen des Eisenbahnrechts auch die Zuständigkeit für den Vollzug des Landesnaturschutzrechts zugunsten einer Bundesbehörde zu regeln, lässt sich eine entsprechende Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes auch nicht unmittelbar aus Art. 87e GG ableiten.
Nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG wird die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes in bundeseigener Verwaltung geführt. Das heißt, der Bund führt die Gesetze abweichend von dem Grundsatz des Art. 83 GG, wonach die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, in bundeseigener Verwaltung aus (Art. 86 GG). Allerdings ergibt sich aus dem systematischen Verhältnis dieser Vorschriften zueinander, die im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes unter der Überschrift "Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung" zusammengefasst sind, dass die bundeseigene Verwaltung grundsätzlich nur die Vollziehung von Bundesgesetzen umfasst. Die Vollziehung von Landesgesetzen ist im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt und fällt damit nach Art. 30 GG in die Zuständigkeit der Länder.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. April 1967 - 2 BvG 1/62 -, BVerfGE 21, 312 (325 f.), und vom 12. Januar 1983 - 2 BvL 23/81 -, BVerfGE 63, 1 (40); BVerwG, Urteile vom 3. März 1989 - 8 C 98.85 -, NVwZ-RR 1990, 44 (45), und vom 9. Mai 2001 - 6 C 4.00 -, NVwZ 2001, 1152; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Bd. 3, 2001, Art. 83 Rn. 25 f., Art. 86 Rn. 37; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. III 2000, Art. 83 Rn. 29 f., Art. 86 Rn. 20; Sachs, Grundgesetz, 2003, Art. 86 Rn. 11; Schmidt-Bleitreu/Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 30 Rn. 11; Blümel, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 101 Rn. 11 ff; Studenroth, Kompetenzverteilung und -wahrnehmung im Bereich der Eisenbahnen des Bundes, in: Blümel/Kühlwetter, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts II, S. 329 (343 ff.); Buchner, Geänderte Zuständigkeiten für das EBA durch die Novellierung von § 4 Abs. 2 AEG, in: Blümel/ Kühl-wetter/Schweinsberg, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts IV, S. 85 (94 ff.).
Dass sich der Gesetzgeber dieser Grundsätze auch bei der Schaffung des Art. 87 e GG im Rahmen der Neustrukturierung des Eisenbahnrechts bewusst war und nicht davon abweichen wollte, ergibt sich aus dem entsprechenden Hinweis in der Gesetzesbegründung der Bundesregierung, dass in Art. 87 e das Verhältnis zwischen Bund und Ländern hinsichtlich der Ausführung von Bundesgesetzen geregelt werden solle. Der Bundesrat ist diesem Verständnis in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf nicht entgegen getreten.
Vgl. BT-Drs 12/5015, S. 6 zu Nr. 5, S. 10 f. Nr. 5 - 7.
cc) Andere Rückschlüsse lassen sich auch nicht aus dem Ende 1995 eingeleiteten Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des § 4 AEG ziehen. Ziel des Gesetzentwurfes des Bundesrates war es, durch den Austausch der Formulierung "nach Maßgabe anderer Gesetze" durch "aufgrund anderer Gesetze" klarzustellen, dass das Eisenbahn-Bundesamt für eine Ausschöpfung der ihm in § 4 Abs. 2 AEG zugewiesenen Zuständigkeiten keiner Ermächtigung in dem jeweiligen Spezialgesetz bedarf. Darüber hinaus sollte durch eine ausdrückliche Benennung des Brandschutzes in § 4 Abs. 1 AEG als eine von den Eisenbahnen wahrzunehmende Aufgabe zugleich der Streit, ob die Überwachung dieser landesrechtlich geregelten Materie für die Eisenbahnen vom Eisenbahn-Bundesamt oder den örtlichen Landesbehörden wahrzunehmen ist, zugunsten des Eisenbahn-Bundes-amtes geklärt werden.
Vgl. BT-Drs. 13/4386, S. 4 f. A), S. 5 f. B) zu Art. 1 Nr. 2.
Die Bundesregierung hat diesem Gesetzentwurf erneut ihre verfassungsrechtlichen Bedenken zur Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers und zur Verwaltungskompetenz des Bundes entgegengesetzt. Deshalb hat sie eine Aufnahme des landesrechtlich geregelten Brandschutzes in § 4 Abs. 1 AEG abgelehnt und zu der Änderung der Formulierung des § 4 Abs. 2 AEG ausdrücklich klargestellt, dass dieser sich weiterhin nur auf die Ausführung von Bundesgesetzen erstrecke.
Vgl. BT-Drs. 13/4386, S. 7 f. II. 3., 4.
Der Verkehrsausschuss hat sich den verfassungsrechtlichen Bedenken der Bundesregierung angeschlossen. Er hat deshalb in seiner Beschlussempfehlung deren Änderungswünschen hinsichtlich des Brandschutzes Rechnung getragen und auf eine Aufnahme dieses Gesichtspunktes in § 4 Abs. 1 AEG verzichtet. Zu-gleich muss davon ausgegangen werden, dass auch die Übernahme der Formulierung des § 4 Abs. 2 AEG aus dem Gesetzentwurf des Bundesrates auf dem Verständnis beruhte, dass von dieser Regelung ausschließlich die Vollziehung von Bundesgesetzen erfasst wird.
Vgl. BT-Drs. 13/6721, S. 3, S. 4 f. II.
Auch das vom Bundesrat vorrangig im Hinblick auf die Zuständigkeit für den Brandschutz eingeleitete Vermittlungsverfahren hat zu keiner Änderung der in dem Gesetzentwurf des Bundesrates enthaltenen Fassung des § 4 Abs. 2 AEG geführt. Allerdings lässt die hinsichtlich des Brandschutzes gefundene Kompromissformulierung "Sie" - die Eisenbahnen - "sind auch verpflichtet, an Maßnahmen des Brandschutzes und der technischen Hilfeleistung mitzuwirken." (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AEG) erkennen, dass sich auch der Vermittlungsausschuss den verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Einbeziehung landesrechtlich geregelter Sachverhalte in § 4 AEG nicht verschließen konnte. Entsprechend ließ er mit seinem Vorschlag die originäre Zuständigkeit des Landesbehörden für den Brandschutz unangetastet, trug aber dem vom Bundesrat geltend gemachten Bedürfnis, auch eisenbahnspezifischen Gefahren wirksam begegnen zu können, durch eine Verpflichtung der Eisenbahnen zur Mitwirkung an Maßnahmen des Brandschutzes und der Technischen Hilfeleistung Rechnung.
Vgl. BT-Drs. 13/7234 und 13/9421.
2. Die angegriffene Ordnungsverfügung erweist sich jedoch deshalb als rechtswidrig, weil sie dem Erfordernis hinreichender Bestimmtheit aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW nicht genügt. Sie lässt nicht hinreichend klar erkennen, welche Vegetationsmaßnahmen der Klägerin untersagt werden, welche nur einer Anzeigepflicht unterliegen und in welchem Umfang die Klägerin weiterhin Rückschnitt- oder Fällmaßnahmen ohne Beteiligung des Beklagten durchführen darf.
a) Verständlichkeit und Klarheit der Unterlassungsregelung werden allerdings nicht dadurch berührt, dass der Adressat der Untersagung auch in dem im Widerspruchsverfahren nicht abgeänderten Tenor der Ordnungsverfügung mit 'Deutsche Bahn AG' bezeichnet wird. Denn es war für die Klägerin schon bei Erlass der Ordnungsverfügung klar, dass sich das Verbot und die damit verbundenen Verhaltenspflichten an sie als Tochter der Deutschen Bahn AG richten. Mit der zutreffenden Adressierung des Widerspruchsbescheides wurde dies auch formell hinreichend klargestellt.
b) Ausweislich des ersten Absatzes des Tenors der Ordnungsverfügung wird der Klägerin die Vornahme von Baumfällarbeiten über den lichten Raum von 2,50 m von der Mitte des äußeren Gleises (Regellichtraumprofil) ohne Genehmigung der Beklagten als untere Landschaftsbehörde auf dem gesamten Stadtgebiet der Stadt L. untersagt. Mit der Bezugnahme auf den eisenbahnrechtlichen Fachbegriff des Regellichtraums, der in § 9 Abs. 1 EBO definiert ist, ist der räumliche Bereich, ab dem das Fällverbot gelten soll, eindeutig bestimmt. Mit dem Begriff 'Baumfällarbeiten' werden zugleich die untersagten Maßnahmen, nämlich das Entfernen eines Baums oder sein Kürzen bis auf einen verbleibenden Stumpf, für den Adressaten verständlich umschrieben. Es kann letztlich offenbleiben, inwieweit bei der Verpflichteten der Ordnungsverfügung dadurch Zweifel an diesem naheliegenden Verständnis der ausgesprochenen Untersagung aufkommen können, dass der Beklagte zur Begründung der Ordnungsverfügung auch auf § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW Bezug nimmt, wonach das Roden, Abschneiden und Zerstören von Hecken und Gebüschen während der Zeit vom 1. März bis 30. September verboten ist. Im Hinblick darauf stellt sich die Frage, ob sich die Untersagung auch auf Sträucher erstrecken soll. Dieselbe Frage kann sich aufgrund der Bezugnahme auf die Baumschutzsatzung ergeben, die in § 2 Abs. 2 den Begriff des Baumes durch die Gleichsetzung mit dem der Gehölzpflanze definiert und damit ihren Geltungsbereich grundsätzlich auch auf Sträucher erstreckt.
Vgl. zu Holzgewächsen: Meyers Enzyklopädisches Lexikon, 9. Auflage, Band 12, 1974, S. 208.
Ob ein derart weiter Anwendungsbereich der Baumschutzsatzung noch von der Ermächtigungsgrundlage in § 45 LG NRW ("Die Gemeinden könne durch Satzung den Schutz des Baumbestandes ... regeln.") getragen wird, bedarf hier ebenfalls keiner weiteren Vertiefung.
Jedenfalls leidet die Bestimmtheit der Untersagungverfügung an dem unklaren Verhältnis zwischen dem ersten und zweiten Absatz ihres Tenors. Nach Absatz zwei des Tenors der Ordnungsverfügung sind von der Untersagung Rückschnittmaßnahmen zur Beseitigung akuter und unmittelbarer Gefahren im Sinne des § 4 AEG ausgenommen. Diese sind der Beklagten unverzüglich nach Bekanntwerden der Gefahr anzuzeigen. Nach dem gewöhnlichen Verständnis von Baumfällarbeiten als (nahezu) vollständige Entfernung eines Baumes einerseits und Rückschnittmaßnahmen als ein den Bestand eines Baums nicht angreifendes Beschneiden andererseits erscheint es problematisch, Rückschnittmaßnahmen als Vegetationsmaßnahmen zu verstehen, die als Unterfall der Baumfällarbeiten von der im ersten Absatz des Tenors ausgesprochenen Untersagung ausgenommen werden können. Wollte man deshalb den zweiten Absatz statt dessen als Klarstellung in dem Sinne verstehen, dass im Gegensatz zu Baumfällarbeiten Rückschnittmaßnahmen grundsätzlich von der Untersagungsverfügung nicht erfasst werden sollen, bliebe unverständlich, dass nur die Rückschnittmaßnahmen einer Anzeigepflicht unterliegen sollten, die der Beseitigung akuter Gefahren dienen, während sonstige Rückschnittmaßnahmen ohne vorherige oder nachträgliche Anzeige erlaubt sein sollten. Drängt sich deshalb eher eine Auslegung dahingehend auf, nur solche Rückschnittmaßnahmen ohne vorherige Genehmigung des Beklagten als zulässig anzusehen, die der Beseitigung akuter Gefahren dienen, und im übrigen Rückschnittmaßnahmen als von der Untersagung erfasst anzusehen, stellt sich jedoch die Frage der Vereinbarkeit dieser Auslegung mit dem im ersten Absatz des Tenors gebrauchten Begriff der 'Baumfällarbeiten'.
3. Die Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtswidrig. Der Beklagte geht zwar zu Recht davon aus, dass die Vegetationsmaßnahmen der Klägerin entlang ihrer Bahngleise grundsätzlich dem Natur- und Landschaftsrecht unterliegen (a). Jedoch fehlt es für die Untersagungsverfügung an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage (b).
a) Die Rechtmäßigkeit des naturschutzrechtlichen Einschreitens des Beklagten steht nicht deshalb in Zweifel, weil die naturschutzrechtlichen Ge- und Verbote auf den Bereichen entlang der Gleise der Klägerin keine Geltung beanspruchen oder auf diesen Bereichen jedenfalls nicht von den örtlichen Landschaftsbehörden durchgesetzt werden könnten.
aa) Eine solche Schlussfolgerung kann insbesondere nicht aus § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG gezogen werden. Gemäß § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG ist bei Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege die bestimmungsgemäße Nutzung von Flächen zu gewährleisten, die als wichtige Verkehrswege ausschließlich oder überwiegend Zwecken des öffentlichen Verkehrs dienen oder in einem verbindlichen Plan für die genannten Zwecke ausgewiesen sind. Daraus ergibt sich ein Vorrang der Verkehrsinteressen gegenüber naturschutzrechtlichen Belangen, soweit letztere die bestimmungsgemäße Nutzung des Verkehrswegs in Frage stellen. Diese gesetzgeberische Vorentscheidung ist von den Naturschutzbehörden bei der Vornahme naturschutzrechtlicher Maßnahmen zu beachten; sie sind verpflichtet, die bestimmungsgemäße Nutzung der betroffenen Flächen zu gewährleisten. Allerdings führt dies nicht zu einer allgemeinen Freistellung der privilegierten Flächen und ihrer bevorrechtigten Nutzung von den Vorschriften des Natur- und Landschaftsrechts. Vielmehr unterliegen sie diesen in vollem Umfang, soweit deren Anwendung die bestimmungsgemäße Nutzung nicht beeinträchtigt. Das bedeutet, dass insbesondere das naturschutzrechtliche Verfahrensrecht (z.B. Genehmigungsvorbehalte oder Beteiligungsrechte) auch hinsichtlich dieser Flächen uneingeschränkte Geltung beansprucht. Erst wenn bei Vornahme der konkret beabsichtigten Maßnahme die bestimmungsgemäße Nutzung der Verkehrsfläche nicht mehr gewährleistet werden kann, muss das materielle Naturschutzrecht hinter den Verkehrsinteressen zurücktreten.
Vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band IV, § 63 BNatSchG Rn. 1 - 5; Gassner, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt- Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. 2003, § 63 Rn. 4, 9; Lorz/Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, 2. Aufl. 2003, § 63 Rn. 1, 7.
Dies gilt auch für die Durchsetzung naturschutzrechtlicher Verbote und Genehmigungsvorbehalte im Wege des ordnungsbehördlichen Einschreitens.
Insofern unterscheidet sich die Regelung des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG nicht von ihrer bis zum 3. April 2002 geltenden Vorgängernorm des § 38 Nr. 3 BNatSchG a.F., deren Geltung allerdings auf solche Flächen beschränkt war, die bereits bei Inkrafttreten des Bundesnaturschutzgesetzes im Sinne der Regelung privilegiert genutzt oder beplant waren.
Vgl. zum Regelungsinhalt des § 38 Nr. 3 BNatSChG a.F.: Hess. VGH, Beschluss vom 9. September 1985 - 3 TG 1640/85 -, NVwZ 1986, 675; BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 A 4.00 -, NVwZ 2001, 562.
bb) Ebenso wenig scheitert der Geltungsanspruch oder die Durchsetzbarkeit des Naturschutzrechts an der Konzentrationswirkung des für den Bau oder die Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen durchzuführenden Planfeststellungsverfahrens (bis 31. Dezember 1993: § 36 BbG, jetzt: §§ 18 ff. AEG). Zwar finden regelmäßig auch naturschutzrechtliche Belange Eingang in das eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren; die im Zusammenhang mit der geplanten Anlage zur Vermeidung, zum Ausgleich oder zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft erforderlichen naturschutzrechtlichen Maßnahmen sind gemäß § 20 Abs. 4 BNatSchG i.V.m. dem jeweiligen Landesrecht (§ 6 Abs. 2 LG NRW) in einem landespflegerischen Begleitplan darzustellen. Erstreckt sich insofern die Genehmigungswirkung des jeweiligen Planfeststellungsbeschlusses auch auf die naturschutzrechtlichen Genehmigungs-, Ausnahme-, Befreiungs- und Eingriffsregelungen, steht dies zukünftigen naturschutzrechtlichen Maßnahmen nur insoweit entgegen, als im Planfeststellungsverfahren eine abschließende Regelung getroffen wurde. Im übrigen unterliegen auch planfestgestellte Bereiche dem Natur- und Landschaftsrecht. Werden im Rahmen des Betriebs und der Unterhaltung der Bahnanlagen Maßnahmen vorgenommen, die neue Eingriffe in Natur und Landschaft darstellen oder besonders geschützte Landschaftsbestandteile erstmalig gefährden, sind die Verbotstatbestände des Natur- und Landschaftsrechts zu beachten und die erforderlichen Genehmigungen oder Befreiungen einzuholen. Dabei garantiert die Regelung des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG, dass die bestimmungsgemäße Nutzung der planfestgestellten Bahnanlagen nicht in Frage gestellt wird.
Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 2000,
Az.: - 11 A 4.00 -, NVwZ 2001, 562.
In dieser Entscheidung bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung einer Landschaftsbehörde, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens für den Wiederaufbau und die Erweiterung einer nicht mehr genutzten Gleisanlage nur solche Eingriffe in die Vegetation als ausgleichspflichtig nach § 8 BNatSchG a.F. ansah, die über einen sechs Meter breiten Bereich entlang der Gleise, der aus Sicherheitsgründen von Vegetation freizuhalten sei, hinausgingen. Grund für diese räumliche Beschränkung der Ausgleichspflicht war nicht etwa die Annahme, bestimmte Bereiche der Bahnanlagen unterfielen dem Natur- und Landschaftsschutz grundsätzlich nicht. Vielmehr schied nach Auffassung der beteiligten Landschaftsbehörde die Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen für diesen Bereich im Rahmen des streitbefangenen Planfeststellungsverfahrens deshalb aus, weil die diesen Bereich betreffenden Vegetationsmaßnahmen nicht durch das dem Planvorbehalt unterliegende Neubauvorhaben ausgelöst worden seien, sondern vielmehr allein der (einigungsbedingten) Wiederinbetriebnahme einer Altanlage dienten, für deren Umsetzung es keines Planfeststellungsverfahrens bedurft habe.
b) Die angefochtene Ordnungsverfügung findet in § 14 Abs. 1 OBG und den herangezogenen landschaftsrechtlichen Verbotstatbeständen keine ausreichende Grundlage. Denn die ausgesprochene Untersagung geht über die Verbote aus § 3 BSchS (aa), § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW (bb) und § 6 Abs. 4 LG NRW (cc) weit hinaus.
aa) Nach § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BSchS in der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides und auch weiterhin gültigen Fassung vom 17. Januar 2002 sind im Geltungsbereich der Satzung Handlungen verboten, die geeignet sind, geschützte Bäume zu zerstören oder zu beschädigen; außerdem ist es verboten, geschützte Bäume ohne Erlaubnis des Beklagten zu entfernen oder durch Eingriffe in ihrem charakteristischen Aussehen zu verändern oder in ihrem weiteren Wachstum zu beeinträchtigen. Nach § 2 Abs. 1 BSchS erstreckt sich der Geltungsbereich der Satzung auf die Bereiche des L. Stadtgebiets, die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile im Sinne von § 34 BauGB liegen oder für die ein Bebauungsplan gilt. Ausgenommen sind Flächen, für die ein Bebauungsplan land- oder forstwirtschaftliche Nutzung festsetzt. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BSchS unterfallen dem Schutz der Satzung alle Gehölzpflanzen ab einem bestimmten Stammumfang. Ausgenommen davon sind nach Satz 2 wenige, einzeln bezeichnete Baumsorten. Außerdem treffen Absatz 2 Satz 3 und Absatz 3 weitere Regelungen über den Stammumfang, ab dem auch mehrstämmige Bäume sowie Alleen, Baumreihen und Baumgruppen dem Schutz der Satzung unterfallen. Ausgenommen von den Verboten des § 3 BSchS sind nach § 4 BSchS insbesondere Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht an Bäumen an Verkehrsflächen (Nr. 3) und unaufschiebbare Maßnahmen zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr für Personen oder Sachen von bedeutendem Wert (Nr. 6). Letztere sind nach § 4 Nr. 6 BSchS unverzüglich schriftlich unter Darlegung der Gründe anzuzeigen.
(1) Nach den Feststellungen der verschiedenen, von den Beteiligten beauftragten Gutachtern kann ungeachtet der im Einzelfall bestehenden Differenzen nicht zweifelhaft sein, dass die Klägerin in der Vergangenheit im Rahmen ihrer Vegetationsmaßnahmen entlang ihrer über L. Stadtgebiet verlaufenden Gleise Bäume gefällt hat, die nach Sorte und Stammumfang die - gegenüber der bis 16. Januar 2002 gültigen Vorgängersatzung verschärften - Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 und 3 BSchS erfüllen. Ebenso muss schon nach dem Eindruck der vorliegenden Pläne davon ausgegangen werden, dass eine Reihe der in der Vergangenheit betroffenen Gleisanlagen in Stadtbereichen lagen, die jedenfalls als im Zusammenhang bebaute Ortsteile im Sinne von § 34 BauGB einzustufen sind und damit nach § 2 Abs. 1 BSchS in den räumlichen Geltungsbereich der Baumschutzsatzung fielen. Angesichts des Umfangs der über L. Stadtgebiet verlaufenden Bahngleise und der Angaben der Klägerin, auf der Grundlage eines Vegetationsplans weitere Vegetationsmaßnahmen vornehmen zu wollen, durfte der Beklagte davon ausgehen, dass die Klägerin weitere Bäume fällen würde, die die Voraussetzungen des § 2 BSchS erfüllen. Allerdings ist diese berechtigte Befürchtung nicht geeignet, die tatsächlich ausgesprochene Untersagungsverfügung zu rechtfertigen. Denn im Gegensatz zu der differenzierten Verbotsregelung der Baumschutzsatzung enthält der Tenor der Ordnungsverfügung weder eine Beschränkung der Untersagungsverfügung auf Bereiche des L. Stadtgebiets, für die ein Bebauungsplan gilt oder die nach bauplanungsrechtlichen Maßstäben als Innenbereich im Sinne von § 34 BauGB anzusehen sind, noch Einschränkungen hinsichtlich einzelner Baumarten oder des Stammumfangs der Bäume. Damit werden von der Untersagung auch solche Bäume erfasst, die auf Flächen stehen, die dem Außenbereich zuzurechnen sind. Insoweit kommen die Bereiche entlang der Gleisstrecken in L. -Süd, zwischen S1. und S2. /I1. , zwischen S2. /I2. und W. , zwischen H1. und Q1. bzw. I. /H. , westlich von I3. und E. , nördlich von E. , nördlich und westlich von E1. in Betracht. Die Untersagung von Vegetationsmaßnahmen im Außenbereich kann nicht auf die Baumschutzsatzung gestützt werden. Ebenso erfasst die Untersagungsverfügung auch Bäume, deren Stammumfang die in § 2 Abs. 2 und 3 BSchS geregelten Maße nicht erreicht und die schon deshalb nicht von der Baumschutzsatzung geschützt werden. Darüber hinaus enthält die Baumschutzsatzung auch kein allgemeines Rückschnittverbot. Vielmehr verbietet sie lediglich Eingriffe an geschützten Bäume, die deren charakteristisches Aussehen verändern oder ihr weiteres Wachstum beeinträchtigen (§ 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5). Insofern kann weder die Untersagung sämtlicher Rückschnittmaßnahmen noch die Anzeigepflicht für sämtliche Rückschnittmaßnahmen, die der Beseitigung akuter und unmittelbarer Gefahren dienen, auf die Baumschutzsatzung gestützt werden.
(2) Zudem kann die Untersagungsverfügung auch unter Berücksichtigung der Einschränkung durch den zweiten Absatz ihres Tenors nicht in vollem Umfang auf die Baumschutzsatzung gestützt werden, weil die Untersagung auch Maßnahmen erfasst, die nach § 4 Nr. 3 BSchS ("Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht an Bäumen ... an Verkehrsflächen") von den Verboten des § 3 BSchS ausgenommen sind. Zu Unrecht geht der Beklagte davon aus, sämtliche in der Zukunft zu erwartenden Fäll- und Rückschnittsarbeiten der Klägerin, die jenseits des Regellichtraumprofils vorgenommen werden und nicht der Beseitigung akuter Gefahren dienen, gingen zugleich über den Rahmen nach § 4 Nr. 3 BSchS zulässiger Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht hinaus.
Die Wahrnehmung von Verkehrssicherungspflichten umfasst nicht nur Maßnahmen zur Abwendung akuter und unmittelbarer Gefahren. Der Betreiber einer Verkehrseinrichtung ist vielmehr verpflichtet, die Entstehung und Realisierung der Gefahren, die nach Art des Verkehrs und der erforderlichen Beschaffenheit der Verkehrsmittel typischerweise auftreten oder drohen, durch zumutbare und verhältnismäßige Sicherheitsvorkehrungen und Überwachung soweit wie möglich zu vermeiden. Diese Verpflichtung findet für den Eisenbahnbetrieb ihre spezialgesetzliche Ausprägung in § 4 Abs. 1 AEG und §§ 2 Abs. 1, 17 EBO sowie den weiteren, auf Einzelfragen der Sicherheit der Bahnanlagen, der Fahrzeuge und des Bahnbetriebs bezogenen Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung. Darüber hinaus ist auf die anerkannten Regeln der Technik zurückzugreifen, auf die § 2 Abs. 1 EBO ausdrücklich verweist und die in technischen Regelwerken, aber auch den internen Richtlinien der Eisenbahnen zusammengefasst sind.
Vgl. Pätzold/Wittenberg/Heinrichs/Mittmann, Kommentar zur Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung, 4. Aufl. 2001, § 2 Rn. 5 ff.
Zwar enthalten die Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung keine Regelungen über den Bewuchs entlang von Bahngleisen bzw. über die Beschaffenheit des an die Bahngleise unmittelbar angrenzenden Geländes. Jedoch existieren bahninterne Richtlinien über Bepflanzungen an Bahnstrecken (Geschäftsrichtlinie Deutsche Bahn 882.0205), die Überlegungen zu den Abständen zwischen Gleisen und angrenzendem Pflanzenbewuchs sowie dem Verhältnis zwischen Größe der Pflanzen und deren Abstand zum Gleis enthalten. Eine umfassende Auswertung der für die Beurteilung von Sicherheitsbelangen im Zusammenhang mit Pflanzenwuchs entlang der Bahngleise zu berücksichtigenden Gesichtspunkte wird augenblicklich von der Klägerin erarbeitet (Gesamtkonzept Vegetationsmanagement). Darüber hinaus ergeben sich aus verschiedenen Richtlinien Aussagen etwa über die für einen sicheren Bahnbetrieb erforderlichen Sichtverhältnisse (z.B. Richtlinien 815.0031, 819.0203) oder die im Zusammenhang mit Oberleitungsanlagen zur treffenden Sicherheitsvorkehrungen (z.B. DIN EN 50122-1, Richtlinie 997.0104), die Rückschlüsse auf die Gefahren, die vom Bewuchs an Bahngleisen ausgehen können, und die sich daraus ergebenden erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen zulassen. Aus der Gesamtheit dieser Vorschriften, Regelwerke und Richtlinien ergeben sich die eisenbahnspezifischen Sicherheitsanforderungen, denen ein Eisenbahnunternehmen im Rahmen der Verkehrssicherungspflichten vorausschauend Rechnung zu tragen hat. Mag der Umfang der aus Gründen der Verkehrssicherheit erforderlichen Vegetationsmaßnahmen nicht immer pauschal, sondern häufig nur im Einzelfall zu bestimmen sein, geht er doch jedenfalls über das Freihalten des Regellichtraums von Bewuchs und die Beseitigung von akuten Gefahren hinaus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 A 4.00 -, NVwZ 2001, 562, in dem für den aus Sicherheitsgründen von Vegetation vollständig freizuhaltenden Bereich die Annahme eines Mittelwertes von sechs Metern neben den äußeren Gleisen als akzeptabel angesehen wird.
Dies ergibt sich schon aus dem Umstand, dass neben der Freiheit des Regellichtraums von Bewuchs etwa die freie Sicht auf Signalanlagen, der Mindestabstand zu Oberleitungsanlagen oder die ungehinderte Begehbarkeit der Gleisanlagen über einen Randstreifen an sämtlichen Gleisstrecken des Streckennetzes der Klägerin dauerhaft sichergestellt sein muss. Dies erfordert sowohl hinreichend weiträumige als auch ausreichend vorausschauende Vegetationsmaßnahmen. Dennoch erstreckt sich die streitbefangene Untersagungsverfügung auch auf solche Maßnahmen.
bb) Die angegriffene Untersagungsverfügung ist auch nicht nach § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW gerechtfertigt. Nach dieser Vorschrift ist es verboten, in der Zeit vom 1. März bis zum 30. September Hecken, Wallhecken, Gebüsche sowie Röhricht- und Schilfbestände zu roden, abzuschneiden oder zu zerstören.
Angesichts der vom Beklagten getroffenen Feststellung, dass die Klägerin im Bereich der Bahngleise entlang der M.---straße in L. -I. -H. noch am 12. März 2001 Rodungsmaßnahmen durchführen ließ, und der Angaben der Klägerin im März 2001, dass weitere Vegetationsmaßnahmen geplant seien, befürchtete der Beklagte zwar zu Recht, dass die Klägerin auch nach dem 1. März Vegetationsmaßnahmen unter Verstoß gegen § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW durchführt. Allerdings geht die Untersagungsverfügung weit über den Verbotstatbestand des § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW hinaus, da sie weder auf die Monate März bis September noch auf die in der Vorschrift genannten Gewächsformen beschränkt ist.
cc) Die weit gefasste Untersagungsverfügung findet ferner in §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 4 LG NRW keine hinreichende Rechtsgrundlage. Die Widerspruchsbehörde nimmt zwar zutreffend an, dass zu erwarten sei, dass zukünftige Vegetationsmaßnahmen der Klägerin Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1 LG NRW darstellen können und deshalb dem Genehmigungsvorbehalt des § 6 Abs. 4 LG NRW unterfallen. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass jede denkbare Fäll- oder Rückschnittsmaßnahme der Klägerin den Tatbestand des § 4 Abs. 1 LG NRW erfüllt.
Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 LG NRW ist für alle Eingriffe in Natur und Landschaft, die nicht bereits nach anderen Rechtsvorschriften einer behördlichen Gestattung oder einer Anzeige an eine Behörde bedürfen, eine Genehmigung der unteren Landschaftsbehörde einzuholen. Eingriffe in Natur und Landschaft sind nach § 4 Abs. 1 LG NRW Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können. Dabei umfasst die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes das komplexe Wirkungsgefüge des Naturhaushaltes mit seinen natürlichen Faktoren Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Naturwelt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. November 1996 - 7 A 3684/92 -, juris, und vom 30. Juli 2003 - 8 A 4676/00 -, NVwZ-RR 2004, 336.
Demgegenüber wird das Schutzgut 'Landschaftsbild' maßgeblich durch optische Eindrücke für den Betrachter, d.h. die mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhänge von einzelnen Landschaftselementen bestimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 -, NVwZ 1991, 364; OVG NRW, Urteile vom 21. November 1996 - 7 A 3684/92 -, juris, und vom 30. Juli 2003 - 8 A 4676/00 -, NVwZ-RR 2004, 336.
Darüber hinaus bestimmen Absatz 2 und 3 der Vorschrift, welche besonderen Maßnahmen als Eingriffe im Sinne von Absatz 1 gelten oder nicht als solche anzusehen sind. Insoweit ist vorliegend nur die Bestimmung unter Nr. 8 in Absatz 2 von Bedeutung, wonach die Beseitigung u.a. von Hecken, Alleen, Baumreihen und Streuobstwiesen als Eingriff in Natur und Landschaft gilt, soweit diese prägende Bestandteile der Landschaft sind.
Es spricht einiges dafür, dass die von der Klägerin auf dem L. Stadtgebiet in der Vergangenheit vorgenommenen Fäll- und Rückschnittmaßnahmen zu Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1 LG NRW geführt haben. Nach den von den Gutachtern getroffenen Feststellungen umfassten die Maßnahmen auf verschiedenen, zum Teil ausgedehnten gleisanschließenden Flächen das Fällen und umfangreiche Zurückschneiden von zahlreichen Bäumen und Sträuchern. Dabei wurden zum Teil wäldchenartiger Baum- und Strauchbestand sowie Baumreihen komplett beseitigt. Dies kann zu einer erheblichen und nachhaltigen Beeinträchtigung des Naturhaushaltes geführt haben, weil Lebens- und Rückzugsraum für Vögel und Kleintiere vernichtet wurde. Ebenso kommt eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes in Betracht, soweit dieses durch umfangreichen Bewuchs geprägt wurde, der die Bebauung unterbrach und die Gleisanlagen gegenüber der Wohnbebauung optisch abschottete.
Ungeachtet dessen erfüllt nicht jede Fäll- und Rückschnittmaßnahme für sich genommen den Eingriffstatbestand des § 4 Abs. 1 LG NRW. Denn nicht jedes Fällen eines einzelnen Baumes führt zu einer erheblichen und nachhaltigen Beeinträchtigung des Naturhaushalts, wie sich schon als Rückschluss aus der gesetzlichen Vermutung des § 4 Abs. 2 Nr. 8 LG NRW und der Notwendigkeit ergibt, Bäume im Rahmen von Baumschutzsatzungen besonders unter Schutz zu stellen. Gleiches muss erst recht für begrenzte Rückschnittmaßnahmen an Bäumen und Sträuchern gelten. Ebenso wenig sind im Regelfall einzelne Fällmaßnahmen sowie zurückhaltende Rückschnittmaßnahmen geeignet, das Landschaftsbild erheblich zu beeinträchtigen.
dd) Sind demnach weder die zur Begründung des Vorliegens einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit herangezogenen Verbotstatbestände der §§ 64 Abs. 1 Nr. 2 und 45 LG NRW, 3 Abs. 1 BSchS noch der Verweis auf den Genehmigungsvorbehalt nach § 6 Abs. 4 LG NRW geeignet, die ausgesprochene Untersagung nach Inhalt und Umfang zu rechtfertigen, kann auch nicht festgestellt werden, dass sich der Anwendungsbereich dieser Normen in einer Weise ergänzt, dass sie insgesamt die vom Beklagten ausgesprochene Untersagung tragen könnten.
Der Umfang der Untersagungsverfügung kann auch trotz der möglicherweise in der Vergangenheit zweifelhaften Kooperationsbereitschaft der Klägerin nicht unter dem Gesichtspunkt einer umfassenden 'Präventivkontrolle' als gerechtfertigt angesehen werden. Eine solche allgemeine Kontrolle sehen die gesetzlichen Regelungen des Natur- und Landschaftsrechts nicht vor. Ebenso wenig ist es zulässig, im Wege einer umfassenden Untersagungsverfügung mit Genehmigungsvorbehalt eine über die in den Fachgesetzen vorgesehenen Verfahren hinausgehende Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden allein zum Zwecke der Arbeitsvereinfachung zu erzwingen (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW).
Der Senat sieht auch keine Möglichkeit, sich im Hinblick auf die tatsächlich drohenden Verstöße gegen naturschutzrechtliche Vorschriften auf eine Teilaufhebung der angegriffenen Ordnungsverfügung zu beschränken. Denn aus der Ordnungsverfügung lässt sich nicht mit der erforderlichen Klarheit der Teil herauslösen, der geeignet und erforderlich ist, zukünftige Verstöße der Klägerin gegen naturschutzrechtliche Vorschriften zu verhindern.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Nach § 162 Abs. 3 VwGO entspricht es der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da sie in beiden Instanzen keinen Antrag gestellt hat und sich damit auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 Abs. 4, 64 Abs. 1 Nr. 2 LG
§§ 3 Abs. 1 Nr. 5 BEVVG, 4 Abs. 2 AEG
§§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 BSchS sowie das Verbot aus § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG
§§ 5a Abs. 1 und 2, 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 und 2 AEG
§§ 2 Abs. 1, 17 EBO
§§ 5 Abs. 2 Satz 1 AEG, 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG
§§ 5 Abs. 1, 5a Abs. 1 und 2 AEG auf die Überwachung
§§ 5 Abs. 1, 5a Abs. 1, Abs. 2 AEG
§§ 6 Abs. 2 BNatSchG, 9 Abs. 2 LG
§§ 6 Abs. 4, 9 Abs. 1 Nr. 2 LG
§§ 18 ff. AEG
§§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 4 AEG
§ 6 OBG
§ 14 OBG
§ 45 LG
§ 3 BEVVG
§ 38 BbG
§ 11 BNatSchG
§ 36 BbG
§ 63 BNatSchG
§ 8 BNatSchG
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 2 AEG
§ 4 Abs. 1 AEG
§ 38 Nr. 3 BNatSchG
§ 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG
§ 4 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 8 LG
§ 4 Abs. 1
AEG
§ 63 Satz 1 Nr. 3
BNatSchG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 5 Abs. 5 AEG
§ 4 Abs. 2
AEG
§ 4 Abs. 1,
Abs. 2 Nr. 8 LG
§ 6 Abs. 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2,
Abs. 1a LG
§ 39 Abs. 1 Satz 1, 53
Abs. 1, 57 Abs. 1 LForstG
§ 2 Abs. 4 EBO
§ 5 Abs. 1a Nr. 1a AEG
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 5a Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 AEG
§ 5a Abs. 2
AEG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BEVVG
§ 5a Abs. 1 und 2 AEG
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 5a Abs. 1 AEG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 EBO
§ 9 Abs. 1 Nr. 2, 6 Abs. 4,
64 Abs. 1 Nr. 2 LG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1
BEVG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 EBO
§ 64 Abs. 1 Nr. 2 LG
§ 38 Nr. 3
BNatSChG
§ 6 Abs. 2 LG
§ 6 Abs. 4 LG
§ 2 Abs. 1 EBO
§ 64 Abs. 1
Nr. 2 LG
§ 4 Abs. 1, 6
Abs. 4 LG
§ 4 Abs. 1 LG
§ 6 Abs. 4 Satz 1 LG
§ 4 Abs. 2 Nr. 8 LG
§ 64 Abs. 1 Nr. 2
und 45 LG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 OBG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 64
Abs. 1 Nr. 2 des Landschaftsgesetzes
§ 38
Nr. 3 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 2 des
Bundeswaldgesetzes
§ 1 des Landesforstgesetzes
§ 4 des
Bundesbahngesetzes
Art. 87e
Abs. 1 GG
Art. 30 GG
Art. 73 Nr. 6 a GG
Art. 73 GG
Art. 73 Nr. 6a GG
Art. 73
GG
Art. 87e GG
Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 83 GG
Art. 86 GG
Art. 87 e
GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 214
NVwZ 1995, 379
NordÖR 1999, 36
BVerfGE 21, 312
BVerfGE 63, 1
NVwZ-RR 1990, 44
NVwZ 2001, 1152
BVerfGE 3, 407
NVwZ 1986,
675
NVwZ 2001, 562
NVwZ-RR 2004, 336
NVwZ 1991, 364
NVwZ-RR 2004,
336
14 L 727/01
11 A 4.00
7 VR 10.94
7 VR
10.94
8 G 911/96
6 K
1440/04
2 BvG 1/62
2 BvL 23/81
8 C 98.85
6 C 4.00
1 PBvV 2/52
6 C
4.00
3 TG 1640/85
11 A
4.00
7 A 3684/92
8 A
4676/00
4 C 44.87
8 A 4676/00