Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-01-23, Aktenzeichen 6 A 10383/22.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2024:0123.6A10383.22.OVG.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. Januar 2022 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen Betriebsschließungen auf der Grundlage der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – 4. CoBeLVO – vom 17. April 2020 (GVBl. S. 127), zuletzt geändert durch Verordnung vom 28. April 2020 (GVBl. S. 146).
Die am 20. April 2020 in Kraft getretene Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz beruhte auf der Verordnungsermächtigung in § 32 des Infektionsschutzgesetzes – IfSG – vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der Fassung des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) in Verbindung mit den Regelungen über Schutzmaßnahmen in § 28 IfSG und erging in Umsetzung des Beschlusses der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder vom 15. April 2020. Die Verordnung ist mit Ablauf des 2. Mai 2020 unter Ablösung durch die Fünfte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz vom 30. April 2020 (GVBl. S. 147) außer Kraft getreten.
Die vom Kläger angegriffenen Vorschriften in § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO hatten folgenden Wortlaut:
„Es sind geschlossen:
1. Bars, Clubs, Diskotheken, Kneipen und ähnliche Einrichtungen,
2. Restaurants, Speisegaststätten, Mensen, Kantinen, Cafés und ähnliche Einrichtungen (jeweils Innen- und Außengastronomie),
3. Eisdielen, Eiscafés und ähnliche Einrichtungen (jeweils Innen- und Außengastronomie),
4. Theater, Opernhäuser, Konzerthäuser, Museen und ähnliche Einrichtungen,
5. Messen, Ausstellungen, Kinos, Freizeitparks und Angebote von Freizeitaktivitäten (drinnen und draußen), Spezialmärkte, Spielhallen, Spielbanken, Wettvermittlungsstellen, Internetcafés und ähnliche Einrichtungen,
6. Prostitutionsstätten, Bordelle und ähnliche Einrichtungen,
7. der Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Schwimm- und Spaßbäder, Fitnessstudios, Saunen, Thermen, Solarien, Wellnessanlagen, Badeseen und ähnliche Einrichtungen,
8. Verkaufsstellen des Einzelhandels und ähnliche Einrichtungen, sofern Waren auf mehr als 800 qm Verkaufsfläche angeboten werden,
9. Dienstleistungsbetriebe im Bereich der Körperpflege, bei denen der Mindestabstand von 1,5 Metern von Mensch zu Mensch nicht eingehalten werden kann, insbesondere Friseure, Tattoostudios, Piercingstudios, Nagelstudios, Kosmetiksalons, Massagesalons und ähnliche Einrichtungen,
10. Fahrschulen (einschließlich Fahrschulprüfungen in Räumlichkeiten des Technischen Überwachungsvereins – TÜV –) und ähnliche Einrichtungen,
11. Spielplätze und ähnliche Einrichtungen.
Von der Schließung nach Satz 1 Nr. 2 ausgenommen sind Kantinen in Krankenhäusern und Rehabilitationskliniken; […]. […]. Abhol-, Liefer- und Bringdienste durch Einrichtungen des Satzes 1 sind weiterhin zulässig; in Einrichtungen des Satzes 1 Nr. 2 und 3 sind der Straßenverkauf und der Verkauf zur Mitnahme verzehrfertiger Speisen und Getränke unter Beachtung der gebotenen Hygiene- und Sicherheitsmaßnahmen, insbesondere der Einhaltung eines Mindestabstands, zulässig. In Einrichtungen, die nach den Bestimmungen dieser Verordnung nicht geschlossen sind, sind Angebote für einen Verzehr vor Ort nicht zulässig.“
Die Schließung nach § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO galt nach Absatz 2 dieser Vorschrift in den Fassungen der ursprünglichen Verordnung sowie der Änderungsverordnungen vom 20., 24. und 28. April 2020 unter Berücksichtigung hygienischer Schutzmaßnahmen nicht für Einzelhandelsbetriebe für Lebensmittel, Getränkemärkte, Drogerien (Nr. 1), Verkaufsstellen des Einzelhandels, sofern die Verkaufsfläche auf bis zu 800 qm begrenzt war (Nr. 2), Verkaufsstände auf Wochenmärkten (Nr. 3), Apotheken und Sanitätshäuser (Nr. 4), Tankstellen, Kraftfahrzeug- und Lastkraftwagenhandel einschließlich des einschlägigen Ersatzteilhandels, Fahrradhandel sowie Autowaschanlagen (Nr. 5), Banken und Sparkassen sowie Poststellen (Nr. 6), Reinigungen und Waschsalons (Nr. 7), Buchhandlungen, Büchereien, Zeitungs- und Zeitschriftenverkauf, Bibliotheken und Archive (Nr. 8), Bau-, Gartenbau- und Tierbedarfsmärkte (Nr. 9) und Großhandel (Nr. 10).
Der … geborene Kläger ist Journalist und wohnte während der Geltungsdauer der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz in A..
Ein vom Kläger gegen die Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz am 27. April 2020 anhängig gemachtes Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz – 1 L 304/20.MZ – ist von den Beteiligten nach dem Außerkrafttreten dieser Verordnung übereinstimmend für erledigt erklärt worden (vgl. Kammerbeschluss vom 7. Mai 2020). Zudem lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 20. Mai 2020 – 1 L 335/20.MZ – einen vom Kläger zuletzt gegen die Siebente Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz gerichteten Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ab.
Der Kläger hat gegen die Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz am 27. April 2020 zugleich Klage erhoben, die er mit Schriftsatz vom 11. Mai 2020 in Bezug auf die Sechste und mit Schriftsatz vom 16. Mai 2020 auf die Siebente Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz erweitert hat.
Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 27. Januar 2022 zuletzt die Feststellung beantragt hatte, dass die Regelungen der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz zu Einrichtungsschließungen, zu der Untersagung der Durchführung von Veranstaltungen jeglicher Art und zu Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum sowie weitere Bestimmungen der Sechsten und Siebenten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz ihn in seinen Grundrechten verletzt und ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet hätten, hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom gleichen Tag angeordnet, das Verfahren hinsichtlich der Betriebsschließungen nach § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO unter dem Aktenzeichen 1 K 303/20.MZ fortzuführen und im Übrigen unter dem Aktenzeichen 1 K 38/22.MZ abzutrennen.
Mit Urteil vom 27. Januar 2022 hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers mit dem Begehren, festzustellen, dass ihn die in § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO in der durch die Verordnungen vom 20. April 2020 (GVBl. S. 137) und 24. April 2020 (GVBl. S. 139) geänderten Fassung geregelten Betriebsschließungen in seinen Rechten verletzt und ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet haben, als unzulässig abgewiesen.
Schon das Bestehen eines für die Statthaftigkeit der atypischen Feststellungsklage erforderlichen feststellungsfähigen, hier vergangenen Rechtsverhältnisses des Klägers gegenüber dem Normgeber sei fraglich. Denn der Kläger sei von den Betriebsschließungen allenfalls mittelbar-faktisch als potentieller Gast, Besucher oder Kunde betroffen. Sein Klagebegehren sei insoweit auch nicht auf ein konkretes Drittrechtsverhältnis zwischen dem Verordnungsgeber und namentlich bezeichneten Einrichtungen bzw. Betrieben gerichtet. Bei Einbeziehung derart abstrakt umschriebener Rechtsverhältnisse sei eine Umgehung der Konzeption zur prinzipalen Normenkontrolle zu befürchten.
Der Kläger sei jedenfalls hinsichtlich der Betriebsschließungen nicht klagebefugt. Hierfür sei aufgrund der allenfalls mittelbar-faktischen Beeinträchtigungen seiner allgemeinen Handlungsfreiheit dessen Zuordnung zu einer hinreichend von der Allgemeinheit abgrenzbaren Gruppe zumindest in Gestalt einer qualifizierten und individualisierten Betroffenheit im Sinne der Schutznormtheorie notwendig. Dies habe der Kläger, der als Teil der Allgemeinheit und damit nicht hinreichend individualisiert nur im Sinne eines bloßen Rechtsreflexes betroffen sei, aber nicht substantiiert dargelegt. Auch soweit sich sein Vorbringen auf den Besuch eines Fitnessstudios, die Inanspruchnahme einer aus medizinischen Gründen wöchentlich notwendigen Massage, einen üblicherweise monatlichen Friseurbesuch sowie den Besuch des Restaurants „B.“ beziehe, fehle es an Anhaltspunkten für eine besondere Betroffenheit.
Dem Kläger habe außerdem das erforderliche Rechtschutzinteresse gefehlt. Aufgrund der inter partes-Wirkung der begehrten Feststellung hätte er selbst mit einer seinem Antrag stattgebenden Entscheidung vor dem Außerkrafttreten der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz sein Ziel, die entsprechenden Einrichtungen bzw. Betriebe wieder aufsuchen zu dürfen, nicht zu erreichen vermocht, da diese weiterhin an die bußgeldbewehrten Schließungsanordnungen gebunden gewesen wären. Mit dieser Sichtweise werde ein Rechtsschutz auch nicht unzumutbar erschwert, da eine gerichtliche Klärung bei einer auf bestimmte Einrichtungen beschränkten Klage unter Beiladung des jeweiligen Betreibers hätte herbeigeführte werden können. Die Unmöglichkeit einer umfassenden gerichtlichen Klärung mit dem Ziel der Ermöglichung spontaner Besuche namentlich nicht abschließend benannter Einrichtungen sei ein noch zumutbares Rechtsschutzdefizit. Soweit dadurch indes ein Verstoß gegen das Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtschutzes anzunehmen wäre, seien die verfassungsrechtlichen Korrekturen in dem landesrechtlichen Ausschluss einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle bei von einem Verfassungsorgan erlassenen Rechtsverordnungen zu verorten.
Der Kläger hat gegen das ihm am 31. März 2022 zugestellte Urteil mit Schriftsatz vom 21. April 2022 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt und mit am 29. Juni 2022 bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz vom gleichen Tag sowie weiteren Schriftsätzen im Wesentlichen wie folgt begründet:
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ergebe sich aus seiner Betroffenheit als Teil des Publikumsverkehrs, da es gerade der gewünschte Effekt und Ziel der Betriebsschließungen gewesen sei, dort Menschenansammlungen zu verhindern. Von dem Lockdown in Bezug auf Restaurants, Fitnessstudios usw. sei jedermann konkret und er selbst daher auch in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten individuell betroffen gewesen. Die Betriebsschließungen griffen mittelbar-final in seine Grundrechte auf allgemeine Handlungsfreiheit, auf körperliche Unversehrtheit, in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und die Menschenwürde ein (vgl. Seite 7 der Berufungsbegründung vom 29. Juni 2022). Er habe bei lebensnaher Betrachtungsweise glaubhaft gemacht, dass er regelmäßig diverse von der Schließung betroffene Betriebe und Einrichtungen aufgesucht hätte, zumindest im Hinblick auf die ausdrücklich vorgetragenen Café-, Restaurant-, Sauna- und Fitnessstudiobesuche, beispielsweise im Restaurant „B.“. Aufgrund einer schwerwiegenden psychischen Erkrankung (Depression) sei er auf soziale Kontakte durch Restaurant-, Café-, Sauna- und Fitnessstudiobesuche angewiesen gewesen. Gleiches gelte für „Bars und Clubs“ sowie gemeinsame Theaterbesuche und sportliche Aktivitäten.
Für die begehrte Feststellung bestehe ein Präjudizinteresse wegen materieller Schäden durch privat zu tragende Behandlungskosten sowie wegen eines mit mindestens 8.000 € zu beziffernden immateriellen Schadens, da die Betriebsschließungen seine psychische Erkrankung destabilisiert und ihn in Lebensgefahr gebracht hätten. Ferner berufe er sich auf ein Rehabilitationsinteresse, soweit er aufgrund seiner Befreiung von der situativ limitierten Maskenpflicht Diskriminierungen erfahren habe. Ein Feststellungsinteresse folge zudem aus den sich typischerweise schnell erledigenden tiefgreifenden Grundrechtseingriffen durch die angegriffenen Verordnungsregelungen; insoweit sei das gesamte Maßnahmenbündel in den Blick zu nehmen. Die begehrte Feststellung würde schließlich seine Rechtsposition verbessern, etwa im Hinblick auf das beabsichtigte Schadensersatzverfahren, und hätte den Verordnungsgeber veranlasst, die Verordnung entsprechend anzupassen. Ihm ein Rechtschutzbedürfnis abzusprechen, verstoße gegen das Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtschutzes.
Die Klage sei auch begründet.
Für die Betriebsschließungen habe es angesichts der erheblichen Grundrechtseingriffe an einer den Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin entsprechenden Rechtsgrundlage gefehlt. Die infektionsschutzrechtlichen Regelungen hätte insofern angepasst werden müssen; sie hätten auch keine Grundlage für großflächige Maßnahmen gegen Nichtstörer enthalten.
Die naturwissenschaftlichen Erwägungen des Verordnungsgebers zur Infektionsgefahr bei Öffnung der in Rede stehenden Betriebe und Einrichtungen seien lückenhaft bzw. nicht dargetan. Es sei nicht ersichtlich bzw. nachvollziehbar, auf welches konkrete Erkenntnismaterial sich der Verordnungsgeber für Rheinland-Pfalz bezogen habe, ob Ziel der Regelungen die Eindämmung oder die Ausrottung des Coronavirus gewesen sei und auf welcher Grundlage das Robert Koch-Institut zu der Einschätzung einer Gesundheitsgefährdung der Bevölkerung als hoch und für Risikogruppen als sehr hoch gelangt sei. Das Robert Koch-Institut habe am 4. März 2020 ausgeführt, die virologischen, epidemiologischen und klinischen Informationen seien größtenteils nicht oder noch nicht verlässlich vorhanden gewesen. Nach den veröffentlichten Daten habe weder ein exponentielles Wachstum noch eine erhöhte Übertragbarkeit oder eine über die alljährliche Gefahrensituation in Bezug auf Atemwegserkrankungen hinausgehende Gefährdung vorgelegen. Ferner sei die Übertragung von SARS-CoV-2 durch infektiöse Aerosole damals noch eine Hypothese und kein bestätigter maßgeblicher Übertragungsweg gewesen; hieraus hätten sich keine Schutzmaßnahmen ableiten lassen.
Die Corona-Bekämpfungsmaßnahmen vom 23. März bis 19. April 2020 hätten außerdem keine messbaren Auswirkungen auf das Pandemiegeschehen gehabt. Die COVID-19-Erkrankung weise keine besonders hohe Letalität auf. Die Stabilisierung auf eine Reproduktionszahl von 1 sei bereits vor den angegriffenen Betriebsschließungen eingetreten. Auch das Ziel, einen Verdopplungszeitraum von zehn bis vierzehn Tagen zu erreichen, sei im April 2020 bereits deutlich übererfüllt worden. Als Grundlage der Prognoseentscheidungen, auch für die Einschätzung des Bedarfs an Intensivbetten, habe die Datenlage nicht hinreichend nach der Zahl der SARS-CoV-2-Infizierten, dem Anteil der COVID-19-Erkrankten, dem täglichen Zuwachs und den ursächlich allein an COVID-19 Verstorbenen differenziert. Die fehlende Unterscheidung zwischen Infizierten und Erkrankten führe zu einer Verzerrung bei Bedarfsberechnungen bzw. bei der Wahrnehmung des Infektionsgeschehens. Da nach der (fehleranfälligen PCR-)Test-Strategie des Robert Koch-Instituts nur Menschen mit respiratorischen Symptomen bzw. Erkrankte getestet würden, könnten keine Angaben zu der Dunkelziffer oder belastbare Schätzungen hinsichtlich der Effizienz von Maßnahmen gemacht werden. Zudem werde hierdurch die verfügbare Testkapazität nicht repräsentativ ausgeschöpft. Die gestiegene Anzahl an Tests und positiven Testungen sowie die am 25. März 2020 erfolgte Fokussierung der Teststrategie des Robert Koch-Instituts auf Risikogruppen belege daher keine Evidenz der konkreten Gefahr eines exponentiellen Wachstums. Die positiven Fallzahlen wären jedenfalls um solche, bei denen der Ct-Wert über 24 liege, zu bereinigen gewesen. Der Zahl der gemeldeten Infektionen komme angesichts der nicht unerheblichen Dunkelziffer, die zudem mit dem Eintritt eines erhöhten Immunisierungsgrades der Gesellschaft einhergehe, nur eine geringe Aussagekraft zu. Je höher die Dunkelziffer sei, desto geringer fielen die Raten der Schwererkrankten und Toten aus, was sich wiederum auf die Einschätzung der Gefährlichkeit auswirke. Einen Risikofaktor für einen schweren Verlauf habe außerdem die bestehende Luftverschmutzung dargestellt. Mangels repräsentativer Stichproben und einer selbstverschuldet unsicheren Datenlage habe es daher keine wissenschaftliche Evidenz für die Notwendigkeit der Maßnahmen bzw. eine drohende Überlastung des Gesundheitssystems gegeben. Vielmehr sei der Höhepunkt des Infektionsgeschehen bereits überwunden gewesen. Es gehe insoweit zu Lasten des Normgebers, dass er seiner Dokumentations- und Aktenführungspflicht bzw. seiner Pflicht zur fortlaufenden täglichen Evaluierung der Maßnahmen nicht bzw. nicht vollständig nachgekommen sei.
Die Betriebsschließungen seien daher zur Erreichung der letztlich unklar gebliebenen Ziele ungeeignet und angesichts gleich geeigneter Mittel wie Hygiene- und Schutzkonzepte auch nicht erforderlich gewesen. Ein erfolgreiches Abflachen der Infektionswelle hätte mangels Erreichens ausreichender Immunität außerdem zu einer neuen Welle nach Lockerung der Maßnahmen geführt. Anstelle der Betriebsschließungen wären als mildere, gleichwirksame Mittel außerdem eine Beschränkung der Regelungen auf besonders gefährdete Gruppen, die Ausweitung der Testkapazitäten und das Auferlegen von Hygienemaßnahmen (sog. Schutzkonzepte, z.B. bei Außengastronomie) in Betracht gekommen, da es lediglich galt, Tröpfcheninfektionen zu vermeiden. Die Betriebsschließungen seien auch unverhältnismäßig im engeren Sinne gewesen. Eine Abwägung der betroffenen Grundrechte sei weder dokumentiert noch nachvollziehbar erläutert worden bzw. unterblieben. Gegen die Angemessenheit der Maßnahmen spreche insbesondere, dass sie in Kombination mit dem gesamten Lockdown zu sozialer Isolation und schweren sozialpsychologischen Folgen, gerade bei Menschen mit psychischen Erkrankungen bzw. psychosozialen Risikogruppen geführt hätten. So habe auch sein – des Klägers – gesamtes soziales Leben und seine gesundheitliche Verfassung aufgrund der angegriffenen Maßnahmen kurz vor dem vollständigen Zerfall gestanden. Er sei pflegebedürftig (Pflegegrad …), mit einem Grad der Behinderung von … als schwerbehindert anerkannt, habe keine Familie mehr und leide an einer komplexen posttraumatischen Belastungsstörung sowie einer neuroimmunologischen Multisystemerkrankung (…). Durch die Isolation habe ihm eine soziale, psychische und körperliche Verelendung gedroht. Schlafstörungen, Schmerzen und Ängste hätten sich seit Beginn der angegriffenen Corona-Bekämpfungsmaßnahmen bereits massiv verstärkt, seine Symptome sich von Tag zu Tag intensiviert und seine Selbstregulationsfähigkeit sei immer mehr versiegt. Dagegen hätten ihn der regelmäßige Besuch eines Cafés, Fitnessstudios, einer Sauna sowie die aus medizinischen Gründen wöchentlich notwendige Massage in den letzten Jahren stabilisiert.
Zudem sei das Schutzkonzept des Normgebers bzw. dessen Gefahreneinschätzung unter Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Prinzip der Systemgerechtigkeit bzw. Folgerichtigkeit mehrfach durchbrochen worden, indem identischen Gefährdungen ein unterschiedliches Gewicht beigemessen worden sei. Dies zeige etwa eine Gegenüberstellung der Gestattung der Ladenöffnungen (Einzelhandel, Bau- und Gartenmärkte, Buchhandlungen, Kfz-Handel, Fahrradhandel) mit dem Totalverbot bei Gastronomiebetrieben für den stationären Verzehr vor Ort. Gleiches gelte bei einer Gegenüberstellung von nach der Ausnahmeregelung der Verordnung gestatteten Ladenöffnungen mit den von dieser Ausnahmeregelung nicht erfassten Ladengeschäften sowie Kaufhäusern mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm.
Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. Januar 2022 aufzuheben und die Sache zur erneuten Entscheidung an das Verwaltungsgericht Mainz zurückzuverweisen,
hilfsweise, unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. Januar 2022 festzustellen, dass die Regelung des § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO ihn in seinen Rechten verletzt und ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet hat.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil und führt ergänzend aus, die Betroffenheit des Klägers von den Betriebsschließungen habe den Charakter eines Rechtsreflexes; Adressat seien allein die Einrichtungsbetreiber gewesen. Den Regelungen sei nicht zu entnehmen, dass auch die Gäste oder Kunden das Betreten einer rechtswidrig geöffneten Einrichtung zu unterlassen gehabt hätten. Die Pauschalität und Lückenhaftigkeit des Berufungsvorbringens zu einer materiellen Rechtsbeeinträchtigung lasse sich auch nicht durch eine lebensnahe Betrachtungsweise „retten“. Insbesondere sei ein Zurechnungszusammenhang zwischen den Betriebsschließungen und deren Folgen auf die vorgetragenen Erkrankungen des Klägers nicht plausibel dargelegt worden. Ein Feststellungsinteresse setze voraus, dass das vergangene Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus abträgliche Wirkungen äußere. Dies sei bei den angegriffenen Verordnungsregelungen aber nicht der Fall. Die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzinteresses stehe in Einklang mit den Ausführungen des Senatsbeschlusses vom 11. Mai 2021 im Verfahren 6 B 10511/21.OVG. Die angegriffenen Betriebsschließungen seien zudem recht- und insbesondere verhältnismäßig gewesen. Hinsichtlich deren Auswirkungen sei der Begriff der sozialen Isolation nicht zutreffend, da es keinen allgemeinen Lockdown mit Ausgangssperren oder absoluten Kontaktverboten in der Öffentlichkeit gegeben habe. Der Kläger habe zu den ihn treffenden gesundheitlichen Folgen der Maßnahmen erneut nicht konkret vorgetragen.
Durch Beschluss vom 26. September 2022 hat der Senat die Berufung des Klägers als unzulässig verworfen, da sein mit Schriftsatz vom 30. Mai 2022 gestellter Antrag, „die am 31. Mai 2022 ablaufende Berufungsbegründungsfrist um einen Monat bis zum 28. Juni 2022 zu verlängern“, zwar bewilligt worden, die Berufungsbegründung jedoch erst am 29. Juni 2022 und damit verspätet bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangen sei. Auf die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. Juni 2023 – 3 B 43.22 – den Beschluss des Senats vom 26. September 2022 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen, da der Senat die Berufung verfahrensfehlerhaft für unzulässig erachtet habe.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.
A. Der Senat kann in der vorliegenden Besetzung in der Sache entscheiden, obwohl die Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung vier Befangenheitsanträge gegen den gesamten Senat sowie ein weiteres Ablehnungsgesuch gegen den Senatsvorsitzenden gestellt hat. Diese Anträge waren als unzulässig zu verwerfen, um einen offensichtlichen Missbrauch des Ablehnungsrechts zu verhindern.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass über den Wortlaut von § 54 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. § 45 Abs. 1 der Zivilprozessordnung – ZPO – hinausgehend der Spruchkörper in bestimmten Fallgruppen über unzulässige Ablehnungsgesuche ausnahmsweise unter Mitwirkung der abgelehnten Richter entscheiden darf. Hierzu zählen die Ablehnung eines ganzen Gerichts als solchem, das offenbar grundlose, nur der Verschleppung dienende und damit rechtsmissbräuchliche Gesuch und die Ablehnung als taktisches Mittel für verfahrensfremde Zwecke. Aus Gründen der Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens soll der Richter in den klaren Fällen eines unzulässigen oder missbräuchlich angebrachten Ablehnungsgesuchs an der weiteren Mitwirkung nicht gehindert sein und ein aufwendiges und zeitraubendes Ablehnungsverfahren verhindert werden (BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2023 – 1 BvR 75/22 –, juris Rn. 35 f. m.w.N.). So können tatsächlich oder vermeintlich fehlerhafte Entscheidungen der abgelehnten Richter die Besorgnis der Befangenheit regelmäßig nicht begründen (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 40). Rechtsmissbräuchlich in diesem Sinne ist auch ein der Erzwingung einer abgelehnten Terminsverlegung dienendes Ablehnungsgesuch (vgl. BSG, Beschlüsse vom 20. Januar 2023 – B 12 R 17/22 B –, juris Rn. 10, 19. August 2021 – B 11 AL 39/21 B –, juris Rn. 5, und 20. April 2021 – B 5 R 18/21 B –, juris Rn. 20; BayLSG, Urteil vom 25. Oktober 2022 – L 9 AL 20/20 –, juris Rn. 44; OLG Frankfurt, Urteil vom 24. Oktober 2008 – 2 U 155/08 –, juris Rn. 18; ThürLSG, Urteil vom 28. März 2007 – L 1 U 809/02 –, juris Rn. 31; ebenso – zu einer mit Recht abgelehnten Terminsverlegung – BGH, Beschluss vom 25. Februar 2022 – AnwZ [Brfg] 16/21 –, juris Rn. 22).
Ein solcher Missbrauch des Ablehnungsrechts durch die Prozessbevollmächtigte des Klägers hat sich dem Senat aufgrund greifbarer, außerhalb der eigentlichen Ablehnungsgesuche liegender Umstände aufgedrängt. Bereits das erste Ablehnungsgesuch verfolgte offensichtlich verfahrensfremde Zwecke und zielte auf eine Verfahrensverschleppung ab (I.). Mit den hierauf folgenden Ablehnungsgesuchen sollte in Anknüpfung an das erste Ablehnungsgesuch die bereits eingetretene Verfahrensverschleppung weiter vertieft werden (II.).
I. Die Rechtsmissbräuchlichkeit des ersten Ablehnungsgesuchs gegen den gesamten Senat unter Einschluss der ehrenamtlichen Richterinnen ergab sich aus Folgendem:
Nachdem der Senat die in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge Nr. 1 bis Nr. 6 des Klägers durch einen zu Protokoll diktierten und kurz begründeten Beschluss abgelehnt und der Senatsvorsitzende ergänzend darauf hingewiesen hatte, eine „ausführliche Begründung“ erfolge im Urteil, beantragte die Prozessbevollmächtigte des Klägers nach einer auf ihren Wunsch erfolgten 17-minütigen Sitzungsunterbrechung und nach Aushändigung eines Ausdrucks des verkündeten ablehnenden Beschlusses (siehe Seite 3 f. des Protokolls), ihr die „gesamte“ bzw. „vollständige“ Begründung für die Ablehnung der Beweisanträge schriftlich zu überlassen, hierzu eine sechswöchige Stellungnahmefrist einzuräumen und einen neuen Termin zur mündlichen Verhandlung zu bestimmen. Der Senat lehnte diese Anträge nach einer weiteren Sitzungsunterbrechung im Wesentlichen mit der Begründung ab, es habe ausreichend Gelegenheit bestanden, zum Inhalt des eine Beweiserhebung ablehnenden Beschlusses Stellung zu nehmen und prozessual zu reagieren. Daraufhin erfolgte nach einer von der Prozessbevollmächtigten beantragten 10-minütigen Sitzungsunterbrechung ein erstes Ablehnungsgesuch gegen den gesamten Senat, für dessen schriftliche Begründung die Prozessbevollmächtigte eine weitere Sitzungsunterbrechung von 1,5 Stunden, alternativ die Gewährung einer kurzen Frist beantragte. Anlass für das erste Ablehnungsgesuch war somit im Kern die Verweigerung der durch die Prozessbevollmächtigte des Klägers vom Senat geforderten „gesamten“ bzw. „vollständigen“ Begründung für die Ablehnung der Beweisanträge über die mündlich gegebenen und wortgleich protokollierten Ausführungen hinaus.
Danach diente das erste Ablehnungsgesuch allein dem Ziel, die weitere Durchführung des gerichtlichen Verhandlungstermins zu verzögern und unter dem offenbar grundlosen und somit offensichtlich ungerechtfertigten Vorwand der geforderten ausführlichen schriftlichen Begründung für die Ablehnung der Beweisanträge vor dem Ergehen einer die Instanz abschließenden Entscheidung eine (zuvor durch den Senat abgelehnte) Terminsvertagung zu erzwingen. Dieser Eindruck ergab sich aus Sicht des Senats bereits aus dem Zeitpunkt und den sonstigen Umständen der Anbringung des ersten Ablehnungsgesuchs (1.). Die von der Prozessbevollmächtigten des Klägers nachfolgend abgegebene Begründung des dritten Ablehnungsgesuchs bestätigte die Richtigkeit dieser Einschätzung (2.). Diese Vorgehensweise stellt einen Missbrauch des Ablehnungsrechts dar (3.)
1. Die Prozessbevollmächtigte des Klägers war nach der Ablehnung der Beweisanträge gefordert, hierzu Stellung zu nehmen und prozessual zu reagieren. Insoweit ist anerkannt, dass die Beschlussgründe für eine Ablehnung von Beweisanträgen die Begründung der die Instanz abschließenden Entscheidung nicht vorwegnehmen müssen. Im Regelfall genügt bereits eine schlagwortartige Angabe anerkannter Gründe für die Ablehnung von Beweisanträgen dem Begründungserfordernis des § 86 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 2019 – 7 B 16.18 –, juris Rn. 27; BayVGH, Beschluss vom 2. November 2022 – 11 ZB 22.30865 –, juris Rn. 8; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 86 Rn. 62), wodurch ein Verfahrensbeteiligter, dem eine Kenntnis über das eigene Beweisbegehren, den gesamten Prozessstoff sowie einschlägige höchstrichterliche Entscheidungen unterstellt werden kann, in die Lage versetzt wird zu erkennen, weshalb das Gericht den Beweis nicht erheben will, und dieser sein weiteres prozessuales Handeln darauf abstellen kann. Hierfür muss das Gericht seine Rechtsauffassung in der mündlichen Verhandlung aber nicht im Einzelnen darlegen; dies kann es vielmehr den schriftlichen Entscheidungsgründen vorbehalten (BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 – 4 B 77/09 –, juris Rn. 90 m.w.N.). Daher erweist sich ein Begehren, das Gericht möge noch in der (laufenden) mündlichen Verhandlung sämtliche Einzelheiten der Gründe für eine Ablehnung von Beweisanträgen schriftlich mitteilen, als offenbar grundlos und stellt somit offensichtlich auch keine Grundlage zur Rechtfertigung einer Terminsverlegung bzw. -vertagung i.S.v. § 173 VwGO i.V.m. § 227 Abs. 1 Satz 1 ZPO dar.
Hiervon ausgehend beruhte die Anbringung des ersten Ablehnungsgesuchs allein auf der offenbar grundlosen und somit offensichtlich ungerechtfertigten Forderung der Prozessbevollmächtigten des Klägers an den Senat, sämtliche Einzelheiten der Gründe für die Ablehnung der vom Kläger gestellten Beweisanträge schriftlich mitzuteilen, und diente dem Zweck, die im Hinblick auf dieses Begehren vom Senat abgelehnte Terminsvertagung dennoch zu erzwingen. Dies wäre nämlich die faktische Konsequenz gewesen, wenn sich ein vollständig personell neu besetzter Senat erstmals in die konkrete prozessuale Situation hätte einarbeiten und über das Ablehnungsgesuch entscheiden müssen. Für diese Einschätzung spricht zunächst der Zeitpunkt der von der Prozessbevollmächtigten des Klägers beantragten 10-minütigen Sitzungsunterbrechung zur Prüfung eines „unverzüglich zu stellenden Antrags“ (siehe Seite 5 des Protokolls), nämlich unmittelbar nach der Ablehnung des vorgenannten Mitteilungsbegehrens durch den Senat. Verstärkt wurde dieser Eindruck durch die Ausführungen der Prozessbevollmächtigten des Klägers im Rahmen des vorangegangenen Rechtsgesprächs zur Einschätzung des Senats in Bezug auf die Zulässigkeit der Klage (siehe Seite 2 des Protokolls) sowie zu einer beabsichtigten Entscheidung in der Sache und infolgedessen dem voraussichtlichen Absehen von der vom Kläger vorrangig begehrten Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Dabei kam nämlich die Erwartung zum Ausdruck, die gegen die Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz gestellten Beweisanträge im Rahmen der ersten Tatsacheninstanz verhandeln und im Falle eines Unterliegens noch eine zweite Tatsacheninstanz anrufen zu können. Vor dem Hintergrund der im Raume stehenden Nichterfüllung dieser Erwartung kam auch dem grundlosen Verlangen des Klägers, die Einzelheiten der Gründe für die Ablehnung der Beweisanträge noch vor dem Erlass eines Berufungsurteils zu erfahren, aus seiner subjektiven Perspektive Bedeutung zu. Dem Senat drängte sich daher bereits zum damaligen Zeitpunkt die Annahme auf, dass das (erste) Ablehnungsgesuch allein der Durchsetzung dieser Motivlage diente, zumal die begehrte Vorabmitteilung der Einzelheiten der Gründe für die Ablehnung der Beweisanträge und die damit verbundene und in erster Linie erstrebte Terminsvertagung mit anderen Mitteln nicht erreichbar schien.
2. Diese Einschätzung zum alleinigen Zweck des vom Kläger in Anspruch genommenen Ablehnungsrechts wurde durch die spätere Begründung des dritten Ablehnungsgesuchs gegen den gesamten Senat bestätigt (vgl. BSG, Beschluss vom 22. Dezember 2021 – B 9 SB 42/21 B –, juris Rn. 22 zur Darstellung der Begründung eines Ablehnungsgesuchs bei der Prüfung der Rechtsmissbräuchlichkeit). Dort führte die Prozessbevollmächtigte des Klägers aus, letztlich habe bereits der Umstand, dass dem Kläger die „ausführliche Begründung der Ablehnung“ (gemeint: der Beweisanträge) vorsätzlich vorenthalten worden sei, ausgereicht, um die Besorgnis der Befangenheit zu rechtfertigen, „weshalb auch das erste Ablehnungsgesuch“ gestellt worden sei (siehe Seite 10 des Protokolls). Zu berücksichtigen sei auch, dass der Senat zum Ausdruck gebracht habe, das Verfahren zu entscheiden, nicht an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen und dem Kläger so eine Tatsacheninstanz zu nehmen, ohne ihm die Möglichkeit zu geben, auf die Ablehnung der Beweisanträge prozessual zu reagieren (Seite 10 des Protokolls). Damit wird eingeräumt, dass sich das erste Ablehnungsgesuch als alleinige prozessuale Reaktion auf die Ablehnung der Beweisanträge im Kern lediglich gegen eine behauptete Verletzung des rechtlichen Gehörs wegen eines angeblichen Verstoßes gegen das Begründungserfordernis des § 86 Abs. 2 VwGO richtete. Dass sich dieser Vorwurf aus Sicht des Senats als offenbar grundlos und somit offensichtlich ungerechtfertigt darstellte, wurde bereits ausgeführt (vgl. Abschnitt A. I. 1.). Vergleichbares gilt hinsichtlich der Bewertung der im Rechtsgespräch zu Beginn der mündlichen Verhandlung geäußerten voraussichtlichen Absicht des Senats, die Sache nicht an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Denn damit wurde im Kern lediglich eine vermeintlich fehlerhafte Anwendung der Regelung des § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gerügt.
3. Wird – wie hier – die Verweigerung eines gerichtlichen Verhaltens im Rahmen der Verhandlungsführung, dessen Verlangen durch einen Verfahrensbeteiligten sich als offenbar grundlos und somit offensichtlich ungerechtfertigt darstellt, zum Anlass genommen, durch die Anbringung eines Ablehnungsgesuchs eine zusammen mit dem begehrten Verhalten abgelehnte Terminsvertagung zu erzwingen, stellt dies einen Missbrauch des Ablehnungsrechts dar. Damit kommt letztlich eine Prozessverschleppungsabsicht zum Ausdruck. Dies zeigte sich hier gerade in dem mit dem Begehren auf eine schriftliche Vorabmitteilung sämtlicher Einzelheiten der Gründe für die Ablehnung der Beweisanträge verbundenen Antrag der Prozessbevollmächtigten des Klägers auf Gewährung einer Stellungnahmefrist von sechs Wochen sowie auf Neuterminierung. Insoweit handelt es sich aber um die Verfolgung eines Ziels, das vom Sinn und Zweck des Ablehnungsgesuchs, der Sicherung einer unparteiischen Rechtspflege, offensichtlich nicht erfasst wird.
II. Die Rechtsmissbräuchlichkeit der weiteren vier der insgesamt fünf Ablehnungsgesuche folgte aus dem vom Senat gewonnenen Eindruck, dass diese Ablehnungsgesuche – ebenso wie das erste Ablehnungsgesuch – erkennbar der Verzögerung des Verfahrens dienten, nachdem der Senat beabsichtigte, im Anschluss an die Ablehnung der Beweisanträge mit der Verhandlung in der Sache fortzufahren.
1. Die Prozessbevollmächtigte des Klägers hatte nach der Anbringung des ersten, pauschal gegen den gesamten Senat unter Einschluss der ehrenamtlichen Richterinnen gerichteten Ablehnungsgesuchs eine Sitzungsunterbrechung von 1,5 Stunden oder alternativ die Gewährung einer kurzen Frist für dessen schriftliche Begründung beantragt. Nachdem der Senat diesen Unterbrechungsantrag abgelehnt und der Prozessbevollmächtigten erneut Gelegenheit zur Begründung des Befangenheitsantrags gegeben hatte, hat diese sogleich ein zweites, wiederum pauschal gegen den gesamten Senat gerichtetes Ablehnungsgesuch angebracht und erneut eine Unterbrechung von 1,5 Stunden für dessen Begründung beantragt. Ein zulässiges Ablehnungsgesuch setzt allerdings voraus, dass die Begründung jedenfalls in ihrem wesentlichen Kern zusammen mit dem Gesuch eingereicht oder zu Protokoll erklärt wird. Es kann weder eine Fristsetzung für die Einreichung einer Begründung verlangt noch kann angekündigt werden, die Begründung innerhalb einer bestimmten Frist nachzuliefern (vgl. OLG Köln, Beschluss vom 18. April 1996 – 14 WF 66/96 –, juris Rn. 7 f.).
Gemessen hieran erweckten bereits die zum ersten und zweiten Ablehnungsgesuch gestellten Unterbrechungsanträge den Eindruck, das Verfahren damit bewusst verzögern zu wollen. Eine sofortige Begründung ist nämlich in aller Regel zumutbar. Eine schriftliche Begründung der bekannten Ablehnungsgründe kann ohne Weiteres unverzüglich zu den Akten gereicht werden. Wenn im Einzelfall weitere Erkundigungen eingezogen werden müssen, kann und muss auch dies sofort dargetan und begründet werden. Im Rahmen des ersten und zweiten Ablehnungsgesuchs hatte die Prozessbevollmächtigte des Klägers aber zu den Kernpunkten der Befangenheitsgründe nichts vorgetragen, obwohl ihr dies jedenfalls nach der dem ersten Ablehnungsgesuch vorangegangenen von ihr beantragten 10-minütigen und tatsächlich 14-minütigen Sitzungsunterbrechung (vgl. Seite 5 des Protokolls) ohne Weiteres möglich und zumutbar gewesen wäre. Ohne den Vortrag, worauf die Ablehnung im Kern gestützt wurde und warum im Einzelfall eine weitere Frist zur Begründung erforderlich war, bedeuteten die zur Abfassung der Befangenheitsgründe vorrangig begehrten 1,5-stündigen Sitzungsunterbrechungen eine Fristsetzung „ins Blaue hinein“. Dass damit ein einer geordneten Prozessführung zuwiderlaufendes Motiv verfolgt wurde, bestätigte die Prozessbevollmächtigte des Klägers letztlich selbst mit ihrer am Ende der mündlichen Verhandlung abgegebenen und ihr wichtigen Erklärung, sie habe mehrfach die Unterbrechung der Sitzung beantragt, um sich mit einem Kollegen, Herrn Rechtsanwalt C., telefonisch über die Verfahrenssituation zu besprechen und die Rechtslage zu überprüfen. Falls sie nämlich einer solchen kollegialen Begleitung und Unterstützung bedurfte, hätte sie diese auf andere Weise sicherstellen müssen.
2. Der Eindruck einer Prozessverschleppungsabsicht wurde durch die Umstände des dritten Ablehnungsgesuchs – ebenfalls pauschal gegen den gesamten Senat unter Einschluss der ehrenamtlichen Richterinnen – erneut bestätigt und nochmals verstärkt. Hier zeigte sich nämlich, dass es der Prozessbevollmächtigten des Klägers sogar ohne weitere Sitzungsunterbrechung nach Ablehnung der ersten beiden Ablehnungsgesuche gleichsam aus dem Stand möglich war, zeitgleich mit der Anbringung dieses Ablehnungsgesuchs eine sehr ausführliche Antragsbegründung innerhalb von ca. 40 bis 45 Minuten über mehr als fünf Protokollseiten zu diktieren (vgl. Seite 7 ff. des Protokolls). Zwischen dem ersten Ablehnungsgesuch und dem dritten Ablehnungsgesuch fanden lediglich zwei Sitzungsunterbrechungen von 7 bzw. 6 Minuten statt (vgl. Seite 5 und 6 des Protokolls). Der vor diesem Hintergrund sowie angesichts der im Zusammenhang mit dem ersten und zweiten Ablehnungsgesuch noch gestellten Anträge auf Sitzungsunterbrechung um 1,5 Stunden zur Abfassung der Befangenheitsgründe mehr als bemerkenswerte Umfang der Ausführungen zum dritten Ablehnungsgesuch ließ nur darauf schließen, dass die Prozessbevollmächtigte des Klägers die aus ihrer Sicht zur Erfüllung des Begründungserfordernisses aus § 42 Abs. 2 ZPO erforderlichen Ausführungen bis zu diesem Zeitpunkt bewusst zurückgehalten hatte. Bei einem derart erkennbaren Verstoß gegen Prozessförderungspflichten drängte sich zugleich die Annahme einer Prozessverschleppungsabsicht auf. Dies bestätigte nicht nur die in Abschnitt A. II. 1. dargestellten Eindrücke des Senats im Hinblick auf die ersten beiden Ablehnungsgesuche. Vielmehr erfasste die schon dort festgestellte Rechtsmissbräuchlichkeit auch das dritte Ablehnungsgesuch, da sich mit ihm die bereits eingetretene Verfahrensverzögerung offenbar weiter fortsetzen sollte.
3. Der Eindruck einer bewussten Verfahrensverzögerung bestand für den Senat auch im Hinblick auf das gegen den Senatsvorsitzenden gerichtete (vierte) Ablehnungsgesuch. Dessen Anbringung erfolgte offenkundig aus Anlass der Weigerung des Vorsitzenden, die Begründung für das dritte Ablehnungsgesuch durch die Protokollführerin nochmals verlesen zu lassen (Seite 12 des Protokolls). Nach dem Eindruck des Senats beruhte das Begehren der Prozessbevollmächtigten des Klägers auf nochmalige Verlesung dieser Ablehnungsbegründung auf einer erkennbaren Verschleppungsabsicht. Hierfür bestand nämlich offensichtlich weder ein Anspruch aus § 105 VwGO i.V.m. § 162 Abs. 1 Satz 1 ZPO, der die für die Protokollierung eines Ablehnungsgesuchs geltende Regelung des § 160 Abs. 2 ZPO (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21. November 1989 – 7 B 171.89 –, juris Rn. 5) gerade nicht in Bezug nimmt, noch ein konkreter Anlass, nachdem die Begründung des dritten Ablehnungsgesuchs innerhalb von ca. 40 bis 45 Minuten Wort für Wort auf Diktat der Prozessbevollmächtigten des Klägers in ihrem Einvernehmen durch die Protokollführerin festgehalten worden war (vgl. Seite 12 des Protokolls). Der Eindruck einer bewussten Verfahrensverzögerung verstärkte sich außerdem angesichts des Umfangs der von der Prozessbevollmächtigten des Klägers unter Zuhilfenahme von zwei tragbaren Computern diktierten Begründung für das dritte Ablehnungsgesuch mit einem – eineinhalb Protokollseiten – umfassenden Sachverhaltsteil, der im Wesentlichen eine Wiederholung des Verlaufs der bis zu diesem Zeitpunkt bereits mehr als zwei Stunden andauernden mündlichen Verhandlung und damit insoweit gleichsam ein zweites Protokoll darstellte.
Angesichts der vorstehenden Umstände sowie der dem dritten Ablehnungsgesuch – wie bereits dargelegt – erkennbar zugrundeliegenden Prozessverschleppungsabsicht drängte es sich für den Senat auf, dass auch das vierte Ablehnungsgesuch erkennbar der Verzögerung des Verfahrens dienen sollte, da es – wie dargestellt grundlos – allein aus Anlass der Weigerung des Vorsitzenden, die wortgetreu protokollierte Begründung für das dritte Ablehnungsgesuch nochmals verlesen zu lassen, gestellt worden war. Der Eindruck eines auf Verfahrensverzögerung bezogenen prozessualen Taktierens bestätigte sich letztlich darin, dass die Prozessbevollmächtigte des Klägers nach Diktat der Begründung für das vierte Ablehnungsgesuch eine weitere Sitzungsunterbrechung beantragte, um „über eine angemessene prozessuale Reaktion nachzudenken“ (vgl. Seite 18 des Protokolls). Dass sie – wie bereits dargestellt – nachfolgend im weiteren Sitzungsverlauf erklärte, sie habe mehrfach eine Unterbrechung der Sitzung beantragt, um sich mit einem Kollegen, Herrn Rechtsanwalt C., telefonisch über die Verfahrenssituation zu besprechen, spricht auch in diesem Zusammenhang für sich.
4. Vergleichbares gilt im Übrigen im Hinblick auf den weiteren pauschalen Ablehnungsantrag, den die Prozessbevollmächtigte des Klägers im Zusammenhang mit ihrer Verweigerung, einen Sachantrag zu stellen, einbrachte. Der Senat verzichtete auch insoweit auf eine Begründung in der mündlichen Verhandlung, da dies offensichtlich weitere missbräuchliche Befangenheitsanträge nach sich gezogen hätte.
B. Die Berufung des Klägers ist bereits unzulässig, da mangels Sachantragstellung das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt.
Gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 103 Abs. 3 VwGO erhalten die Beteiligten im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht das Wort, um ihre Anträge zu stellen und zu begründen. Das bedeutet allerdings nicht, dass ein ausdrücklicher Sachantrag in jedem Fall zwingend gestellt werden muss, wenn das Begehren (§ 88 VwGO) aus einem Schriftsatz oder dem sonstigen Akteninhalt hinreichend klar und widerspruchsfrei hervorgeht. Hiervon zu unterscheiden ist indessen die Konstellation, dass ein Beteiligter bzw. dessen Prozessbevollmächtigter zwar zur mündlichen Verhandlung erscheint, sich jedoch – auch nach Aufforderung – weigert, einen Sachantrag zu stellen. Eine Berufung ist dann als unzulässig zurückzuweisen, da bei einer verweigerten Antragstellung – jedenfalls im Grundsatz – nicht feststeht, dass der Rechtsmittelführer ein Rechtsschutzbedürfnis an einer Sachentscheidung hat. In diesem Fall ist das Gericht auch nicht befugt, von Amts wegen über in vorbereitenden Schriftsätzen enthaltene oder in früheren mündlichen Verhandlungen gestellte Sachanträge zu befinden (OVG Berlin, Urteil vom 21. Juli 1967 – OVG II B 58/66 –, NJW 1968, 1004; SächsOVG, Beschluss vom 4. Februar 2016 – 2 A 385/14.NC –, juris Rn. 9; VGH BW, Urteil vom 27. September 2018 – 7 S 1875/15 –, juris Rn. 36; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Februar 2022 – OVG 4 N 64/20 –, juris Rn. 14; BayVGH, Urteil vom 30. Oktober 2023 – 22 A 21.40041 –, juris Rn. 19). Ein solcher Sachverhalt liegt hier vor.
Die Prozessbevollmächtigte des Klägers wurde im Rahmen der mündlichen Verhandlung mehrfach aufgefordert, einen Sachantrag zu stellen (siehe Seite 18 und 19 des Protokolls). Hierauf reagierte die Prozessbevollmächtigte zunächst mit einem durch Senatsbeschluss abgelehnten Antrag auf weitere Sitzungsunterbrechung, um Gelegenheit zu haben, über eine angemessene prozessuale Reaktion nachzudenken, und sodann mit der Ankündigung weiterer Befangenheitsanträge sowie der Anbringung eines weiteren Ablehnungsgesuchs gegen den gesamten Senat unter Einschluss der ehrenamtlichen Richterinnen. Nach der Ablehnung einer Protokollierung der Begründung dieses Ablehnungsgesuchs und der daraufhin letztmaligen Aufforderung durch den Senatsvorsitzenden, einen Sachantrag zu stellen, erklärte die Prozessbevollmächtigte des Klägers, keinen Sachantrag stellen zu können, bevor (gemeint: solange nicht) über die von ihr gestellten weiteren Befangenheitsanträge entschieden worden sei (siehe Seite 19 des Protokolls).
Hierdurch hat die Prozessbevollmächtigte des Klägers ausdrücklich zu erkennen gegeben, dass sie im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung wegen der ihrer Ansicht nach nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des Senats keine Entscheidung des Rechtsstreits in der Sache wünschte und deshalb keinen Antrag stellte. Damit ist die Stellung eines Sachantrags bewusst unterblieben. Der Vorwurf der Befangenheit des Senats vermag dieses prozessuale Verhalten aber nicht zu rechtfertigen (vgl. dazu auch SächsOVG, Beschluss vom 4. Februar 2016 – 2 A 385/14.NC –, juris Rn. 10). Zum einen kann eine mündliche Verhandlung gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 47 Abs. 2 Satz 1 ZPO grundsätzlich auch nach Anbringung eines Ablehnungsersuchens fortgesetzt werden, was die Mitwirkung des ablehnenden Beteiligten durch eine Sachantragstellung mitumfasst. Zum anderen stand dem Kläger – wie in Abschnitt A. ausführlich dargelegt – offensichtlich kein Ablehnungsrecht zur Seite. Angesichts dieser ausdrücklichen, auf konkrete, aber nicht durchgreifende Gründe gestützten Verweigerung einer Sachantragstellung kann auch aus der von der Prozessbevollmächtigten des Klägers hervorgehobenen Feststellung, sie habe mehrfach die Unterbrechung der Sitzung beantragt, um sich mit einem Kollegen telefonisch über die Verfahrenssituation zu besprechen und die Rechtslage zu überprüfen (siehe Seite 19 des Protokolls), nicht der Schluss auf ein fortbestehendes Begehren hinsichtlich einer Sachentscheidung der Berufungsinstanz gezogen werden. Denn die Stellung eines Berufungsantrags oblag der in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prozessbevollmächtigten höchstpersönlich.
C. Selbst wenn aber unbeschadet der vorherigen Ausführungen zu Gunsten des Klägers auf seine Berufungsbegründung vom 29. Juni 2022 zur Ermittlung des Berufungsbegehrens zurückgegriffen würde, wäre die Berufung – ihre Zulässigkeit unterstellt – jedenfalls unbegründet. Dies gilt sowohl für den in der Berufungsbegründung vom 29. Juni 2022 formulierten Hauptantrag (I.) als auch den Hilfsantrag (II.).
I. Der Senat sieht in der Sache keinen Anlass, der vom Kläger mit dem Hauptantrag gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO begehrten Zurückverweisung des Verfahrens zur erneuten Entscheidung durch das Verwaltungsgericht stattzugeben. Das Verwaltungsgericht hat zwar nicht in der Sache selbst entschieden, sondern die Klage – wie sich aus den nachstehenden Gründen ergibt (vgl. Abschnitt C. II. 1.) – zu Unrecht durch Prozessurteil als unzulässig abgewiesen. Der Senat macht von der in seinem Ermessen liegenden Möglichkeit der Zurückverweisung jedoch keinen Gebrauch, weil er das Verfahren für entscheidungsreif hält. Etwas anderes folgt auch nicht aus der erstinstanzlichen Berufungszulassung wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die Frage der Zulässigkeit einer atypischen Feststellungsklage gegen Betriebsschließungen während der Corona-Pandemie. Für eine Entscheidung in der Sache sprechen hier nämlich sowohl Gesichtspunkte der Prozessökonomie als auch der Verfahrensbeschleunigung. Zudem ergibt sich weder aus Art. 19 Abs. 4 GG noch aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip ein Anspruch auf zwei Tatsacheninstanzen, in denen die Begründetheit einer Klage jeweils für entscheidungserheblich gehalten wird (BVerwG, Beschluss vom 22. November 2007 – 9 B 52.07 –, juris Rn. 4 m.w.N.).
II. Der hilfsweise gestellte Berufungsantrag ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers auf Feststellung, dass die Regelung des § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO ihn in seinen Rechten verletzt und ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet hat, im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage erweist sich zwar als teilweise zulässig (1.), ist aber insoweit unbegründet (2.).
1. Die Klage ist als (atypische) Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Sie bezieht sich auf ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (a)). Soweit der Kläger klagebefugt ist (b)), besitzt er auch das erforderliche Feststellungsinteresse (c)) und allgemeine Rechtsschutzinteresse (d)).
a) Gegenstand einer Feststellungsklage im Sinne des § 43 VwGO muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein; d.h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, juris Rn. 24 m.w.N.). Dabei kommt eine Feststellungsklage gegen den Normgeber nur dann in Betracht, wenn die Rechtsverordnung unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich ist (BVerwG, a.a.O, juris Rn. 30). Das war bei § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO als sog. „self-executing“-Norm der Fall. Die angegriffenen Maßnahmen der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz richteten sich nicht allein an die Einrichtungen und Betriebe, sondern auch an die Besucher (siehe BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 11 zu Schließungen von Sportstätten und Gastronomiebetrieben nach der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung). Sie sollten den Publikumsverkehr und damit Kontakte zwischen Gästen und zwischen Gästen und Beschäftigten verhindern. Diese Zielsetzung und Wirkung in Bezug auf die Besucher der von § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO erfassten Einrichtungen rechtfertigt die Annahme einer nicht nur reflexartigen, sondern vielmehr rechtserheblichen Betroffenheit. Eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs war nicht vorgesehen.
b) Der Kläger ist hinsichtlich seines Feststellungsbegehrens nur teilweise klagebefugt.
Nach der auf die Feststellungsklage (§ 43 VwGO) entsprechend anzuwendenden Regelung des § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 – 11 C 13.99 –, juris Rn. 32, und vom 24. Juni 2004 – 4 C 11.03 –, juris Rn. 20; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 4 m.w.N.) setzt die Annahme einer Klagebefugnis den hinreichend substantiierten Vortrag von Tatsachen voraus, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass der Kläger durch die angegriffene Maßnahme – hier die inzident angegriffenen Verordnungsregelungen – in seinen Rechten verletzt ist. Insoweit können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach dieser Vorschrift keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie auch für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO gelten. Eine mögliche Rechtsverletzung kommt daher in Bezug auf die Wirkung solcher Regelungen in Betracht, die für Lebensbereiche gelten, zu deren Tätigkeit oder Einrichtungen der Kläger einen konkreten Bezug aufzeigt (vgl. – jeweils zu § 47 Abs. 2 VwGO –: OVG NRW, Beschluss vom 29. Juni 2020 – 13 B 911/20.NE –, juris Rn. 45; SächsOVG, Beschluss vom 17. November 2020 – 3 B 350/20 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2021 – 13 B 1782/20.NE –, juris Rn. 18; VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020 – 1 S 3156/20 –, juris Rn. 11 [zur Antragsbefugnis bei mittelbarer Betroffenheit durch ein Beherbergungsverbot]) oder bei denen ein solcher Bezug nach der allgemeinen Lebenserfahrung als naheliegend erachtet werden kann (vgl. OVG RP, Beschluss vom 12. Februar 2021 – 6 B 10215/21.OVG –, BA S. 3; VG Mainz, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 K 348/20.MZ –, juris Rn. 53; VG Berlin, Beschluss vom 10. Dezember 2021 – 14 L 607/21 –, juris Rn. 18).
aa) Gemessen hieran besteht eine Klagebefugnis des Klägers nur in Bezug auf die angegriffene Schließung von Bars und Clubs (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der 4. CoBeLVO), Restaurants und Cafés (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der 4. CoBeLVO), Theatern (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 der 4. CoBeLVO), Fitnessstudios und Saunen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 der 4. CoBeLVO) sowie Friseuren und Massagesalons (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der 4. CoBeLVO). Der Kläger sieht den Ausgangspunkt seiner besonderen Betroffenheit darin, dass sein gesamtes soziales Leben und seine gesundheitliche Verfassung u.a. aufgrund der Betriebsschließungen gefährdet gewesen sei und ihm durch die Isolation eine soziale, psychische und körperliche Verelendung gedroht habe. Vor diesem Hintergrund verhält sich das Klagevorbringen zumindest zu den vorgenannten Einrichtungen als „soziale Interaktionsgelegenheiten“ (vgl. etwa Seite 25 und 38 der Klageschrift vom 27. April 2020, Seite 11 f. der Berufungsbegründung vom 29. Juni 2022 sowie die eidesstattlichen Versicherungen des Klägers vom 24. April und 10. Mai 2020).
Insoweit erscheint eine Verletzung des Klägers in seinen Rechten auf körperliche Unversehrtheit im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG und auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG), auch in dessen Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit, möglich. Es ist nicht in Abrede zu stellen, dass psychisch Erkrankte von den in den angegriffenen Corona-Bekämpfungsmaßnahmen verankerten Grundrechtsbeschränkungen besonders hart getroffen wurden (BVerfG, Beschluss vom 1. Mai 2020 – 1 BvQ 42/20 –, juris Rn. 10) und die Maßnahmen vorhandene Beeinträchtigungen mit nicht unerheblichen Auswirkungen auf die psychische und physische Gesundheit weiter verstärken konnten, weil vorhandene Kontakte nicht mehr in dem bisherigen Umfang möglich waren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 44).
Ein vom Kläger behaupteter Verstoß gegen die durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Menschenwürde erweist sich hingegen als fernliegend. Der Kläger wurde durch die angegriffenen Verordnungsregelungen offensichtlich keiner ihn unter Missachtung seines verfassungsrechtlich geschützten sozialen Wert- und Achtungsanspruchs zum Objekt degradierenden Behandlung ausgesetzt. Für eine mögliche Verletzung des Grundrechts auf Leben (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GG) fehlt es an einem substantiierten Vorbringen. Der Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) ist ebenfalls nicht eröffnet, da die Betriebsschließungen nicht in die engere persönliche Lebenssphäre des Klägers und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen eingriffen.
bb) Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch weitere Schließungsanordnungen des § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO ist hingegen nicht substantiiert dargelegt. Dies gilt zum einen, soweit zu diesen Anordnungen ohnehin Ausnahmen bestanden (vgl. § 1 Abs. 1 Sätze 2 und 4; Abs. 2 der 4. CoBeLVO). Zum anderen hat der Kläger konkrete Bezüge zu sonstigen Einrichtungen oder Betrieben, die er aufzusuchen beabsichtigte, um den Folgen einer ihn belastenden Isolation entgegenzuwirken bzw. um sich psychisch zu stabilisieren, weder dargelegt noch kann ein solches Verhalten im Hinblick auf weitere Einrichtungen i.S.v. § 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO (etwa Ladengeschäfte oder Kaufhäuser mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm) nach der allgemeinen Lebenserfahrung als naheliegend erachtet werden.
c) Feststellungsfähig kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein, das sich zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits erledigt hat. Ist die mit der atypischen Feststellungsklage inzident angegriffene Norm – wie hier die Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – nach der gerichtlichen Klageerhebung außer Kraft getreten, bleibt die Feststellungsklage aber nur dann zulässig, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschriften ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet haben.
Ein berechtigtes Feststellungsinteresse ist gegeben, wenn die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Rechtsschutzsuchenden in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern, und kann sich nach ständiger Rechtsprechung insbesondere aus einer konkreten Wiederholungsgefahr, einem Rehabilitierungsinteresse, einer Präjudizwirkung für die Geltendmachung von Amtshaftungs- oder Schadenersatzansprüchen oder der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes bei gewichtigen Grundrechtsbeeinträchtigungen ergeben. Das berechtigte Interesse ist von dem Rechtsschutzsuchenden darzulegen und muss im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen (vgl. dazu auch BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris Rn. 20 ff., und 16. Februar 2023 – 1 C 19.21 –, juris Rn. 16 f., jeweils m.w.N.).
Gemessen hieran wird dem Kläger ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung, dass die Regelungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet haben, durch die grundgesetzliche Rechtsweggarantie vermittelt. Ob daneben auch ein Feststellungsinteresse wegen einer vom Kläger behaupteten präjudiziellen Wirkung für eine beabsichtigte Schadensersatz- oder Entschädigungsklage oder eines Rehabilitationsinteresses besteht, bedarf daher keiner Entscheidung.
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 13 f., und 16. Mai 2023 – 3 CN 6.22 –, juris Rn. 14, jeweils m.w.N.; OVG SH, Urteil vom 13. November 2023 – 3 KN 1/20 –, juris Rn. 38; überzeugend zum Erfordernis eines gewichtigen Grundrechtseingriffs: VGH BW, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 1 S 4108/20 –, juris Rn. 32 ff.).
Gewichtig im hier maßgeblichen Sinne können neben Grundrechtseingriffen, die das Grundgesetz ihres besonders hohen Gewichts wegen unter Richtervorbehalt gestellt hat, auch Eingriffe in andere, vorbehaltlose Grundrechte sein (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 28. Februar 2013 – 2 BvR 612/12 –, juris Rn. 19 m.w.N., und 18. Mai 2017 – 2 BvR 249/17 –, juris Rn. 5). Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG gilt auch im Hinblick auf die Abwehr von Eingriffen in die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG und erfordert die Anerkennung eines berechtigten Feststellungsinteresses jedenfalls dann, wenn es sich um erhebliche Eingriffe in die Gestaltung des Alltags- und Privatlebens handelt (einen gewichtigen Grundrechtseingriff ablehnend: OVG RP, Beschluss vom 16. Januar 2023 – 6 A 11060/22.OVG –, BA S. 2 ff. zur Testpflicht für einen Friseurbesuch; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. März 2022 – 3 K 221/20 –, juris Rn. 158 f. zu Beschränkungen im Hobby- und Freizeitbereich [Schießsport, Besuch von Kabarett-, Theater- oder Musikaufführungen]; VGH BW, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 1 S 4108/20 –, juris Rn. 45 zum Feuerwerksverbot im öffentlichen Raum bei einem Jahreswechsel; SaarlOVG, Urteil vom 31. Januar 2023 – 2 C 31/22 –, juris Rn. 31 zur 2G-Plus-Regelung für körpernahe Dienstleistungen; VG Mainz, Urteile vom 2. Juni 2022 – 1 K 348/20.MZ –, juris Rn. 72 zur Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, und 12. Mai 2022 – 1 K 177/21.MZ –, juris Rn. 49 zu einem landesweiten Verbot des Konsums alkoholischer Getränke im öffentlichen Raum). Ein gewichtiger Grundrechtseingriff im hier maßgeblichen Sinne ergibt sich allerdings nicht schon aus einer großen Streubreite dieses Eingriffs (a.A. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13. November 2023 – 3 KN 1/20 –, juris Rn. 41 zum Verbot von Reisen nach Schleswig-Holstein aus touristischem Anlass oder zu Freizeitzwecken). Zwar wird die Intensität eines Grundrechtseingriffs in quantitativer Hinsicht auch durch die Zahl der Betroffenen bestimmt. Maßgeblich für die Annahme eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedoch die individuelle Betroffenheit, so dass sich die Intensität des Eingriffs allein nach dem Maß der Verkürzung der grundrechtlich geschützten Handlungen und Rechtspositionen in qualitativer Hinsicht ergibt.
Dabei können auch mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen. Kumulativen oder additiven Grundrechtseingriffen wohnt ein spezifisches Gefährdungspotenzial für grundrechtlich geschützte Freiheiten inne, da das Zusammenwirken mehrerer Grundrechtseingriffe eine gesteigerte spezifische Eingriffsintensität erlangt, die über die Summe der isolierten Grundrechtsbeeinträchtigungen hinausreicht (VGH BW, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 1 S 4108/20 –, juris Rn. 50; Nds.OVG, Urteil vom 17. August 2023 – 14 KN 22/22 –, juris Rn. 144 und 147; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 11 ff., zur Beeinträchtigung grundrechtlicher Freiheiten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG durch Kontaktbeschränkungen sowie Betriebs- und Gastronomieuntersagungen). Eine solche Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung weiterer Eingriffe – hier: durch sonstige Maßnahmen der Corona-Verordnung – ist aber nur dann angezeigt, wenn die Feststellungsklage ebenfalls auf eine inzidente Klärung der Rechtmäßigkeit dieser Eingriffe gerichtet ist (vgl. auch VGH BW, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 1 S 4108/20 –, juris Rn. 46).
Gemessen hieran besteht ein schützenswertes Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung. Die inzident zur Prüfung gestellten Normen der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz hatten eine kurze Geltungsdauer (20. April bis 2. Mai 2020), innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte. Zudem macht der Kläger Beeinträchtigungen seines Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG) durch die angegriffenen Regelungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertigt. Nach seinem Vorbringen haben die Maßnahmen aufgrund seiner psychischen (Vor-)Erkrankung erheblich in die Gestaltung seines Alltags- und Privatlebens mit der Folge gesundheitlicher Leiden eingegriffen. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob sich ein besonderes Gewicht des mit den angegriffenen Verordnungsregelungen einhergehenden Grundrechtseingriffs aus einer Gesamtbetrachtung mit den vom Kläger ebenfalls beanstandeten – nunmehr in dem Verfahren 1 K 38/22.MZ abgetrennten – Regelungen der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz zur Untersagung der Durchführung von Veranstaltungen jeglicher Art und zu Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum ergab.
d) Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen fehlt dem Kläger nicht deshalb ein Rechtsschutzinteresse, weil die begehrte Feststellung der fehlenden Wirksamkeit der Betriebsschließungen nur – inter partes – zwischen ihm und dem Beklagten gewirkt hätte, während die Betreiber der jeweiligen Einrichtungen weiterhin an diese Verordnungsregelungen gebunden gewesen und die Einrichtungen somit geschlossen geblieben wären. Ist mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG eine negative Feststellungsklage nach § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit von Regelungen einer Corona-Bekämpfungsverordnung anzuerkennen (dazu: BVerfG, Beschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20 –, juris Rn. 15; VerfGH RP, Beschluss vom 29. April 2020 – VGH B 26/20 –, juris Rn. 14), weil ein effektiver Rechtsschutz wegen des Ausschlusses eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren (§ 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung) nur durch diese Klageart und – aufgrund der Eigenschaft der angegriffenen Verordnungsregelungen als sog. „self-executing“ Normen – nur gegenüber dem Normgeber gewährt werden kann, vermag der Umstand, dass ein Kläger bei einem Obsiegen zunächst im Verhältnis zu Dritten keinen unmittelbarer praktischen Nutzen aus der gerichtlichen Feststellung zu ziehen vermag, dem gebotenen Rechtsschutz nicht entgegenzustehen. Für die Annahme eines Rechtsschutzinteresses genügt es dann vielmehr als konkretes praktisches Ziel, dass der Normgeber bei einer stattgebenden Gerichtsentscheidung eine den Kläger weniger belastende Rechtsverordnung hätte erlassen müssen, welche die Entscheidung des Gerichts berücksichtigte. Soweit der Senat hierzu in seinem Beschluss vom 11. Mai 2021 – 6 B 10511/21.OVG – in einem Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes eine andere Auffassung vertreten hat, wird daran in Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 – nicht festgehalten.
2. Die Klage ist in ihrem zulässigen Umfang unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Die Schließungsanordnungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO waren rechtmäßig und haben den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt.
a) Die angegriffenen Verordnungsbestimmungen konnten auf § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der Fassung des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) – im Folgenden: IfSG – gestützt werden.
§ 32 Satz 1 IfSG ermächtigte die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen (u. a.) nach § 28 IfSG maßgebend waren, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 32 Satz 2 IfSG konnten die Landesregierungen die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Hiervon hat der Beklagte Gebrauch gemacht und die Zuständigkeit für den Verordnungserlass durch § 1 Nr. 1 der Landesverordnung zur Durchführung des Infektionsschutzgesetzes vom 10. März 2010 (GVBl. S. 55), zuletzt geändert durch § 7 des Gesetzes vom 15. Oktober 2012 (GVBl. S. 341), auf das fachlich zuständige Ministerium – damals: das Ministerium für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie – übertragen.
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG traf die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt wurdenoder sich ergab, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war; sie konnte insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befanden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG konnte die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung wurden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG).
Die Voraussetzungen, unter denen nach diesen Vorschriften Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden konnten, lagen vor (aa)). Die Vorschriften ermächtigten auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit (bb)). Im Sinne von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG „notwendig“ war eine Schutzmaßnahme, wenn sie den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots entsprach (cc)).
aa) Bei Erlass der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz waren Kranke gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG festgestellt worden.
Kranker im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist (§ 2 Nr. 4 IfSG). Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden. Das SARS-CoV-2-Virus ist ein Krankheitserreger in diesem Sinne, der beim Menschen die übertragbare Krankheit COVID-19 verursachen kann (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 12/2020 vom 19. März 2020, S. 3; RKI, Ergänzungen zum Nationalen Pandemieplan – COVID-19 – neuartige Coronaviruserkrankung, Stand: 4. März 2020, S. 17 f.). Bei Erlass der Verordnung am 17. April 2020 gab es in Rheinland-Pfalz 5.211 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle (RKI, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 – COVID-19 –, Stand: 17. April 2020, S. 2).
bb) Regelungen zur Schließung von Einrichtungen und Betrieben, die – wie hier – unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet waren, konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein. Den Normen lässt sich in Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden keine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen oder eine Einschränkung des Adressatenkreises entnehmen (vgl. dazu ausführlich BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 21 ff.).
cc) Schließungsanordnungen, wie sie § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO enthielten, konnten notwendig und erforderlich im Sinne von § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sein. Die Vorschriften ermächtigten den Verordnungsgeber dazu, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu erlassen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit erforderlich war. Danach mussten die Maßnahmen an dem Ziel ausgerichtet sein, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und sie mussten verhältnismäßig sein, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne. Waren die Voraussetzungen erfüllt, handelte es sich um notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne der Ermächtigungsnormen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2.21 –, juris Rn. 12, dort auch zum normativen Ermessen des Verordnungsgebers und zu dessen Grenzen).
b) § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG war in dieser Auslegung im hier maßgeblichen Zeitraum vom 20. April bis 2. Mai 2020 eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19.
Entgegen dem Vorbringen des Klägers erfüllte die Verordnungsermächtigung in Verbindung mit der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) und entsprach auch den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (ausführlich dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 34 ff.). Bei einem neuartigen Virus wie dem Coronavirus SARS-CoV-2 hängt der Grad der erforderlichen Bestimmtheit einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung auch vom erreichten Stand der Kodifikationsreife ab. Jedenfalls in der hier in Rede stehenden frühen Phase der Pandemie im Frühjahr 2020 („1. Welle“) war der Gesetzgeber angesichts des geringen Kenntnisstands über den neuen Erreger SARS-CoV-2 und der schmalen Erfahrungsbasis in Bezug auf die Wirksamkeit der eingeleiteten Schutzmaßnahmen nicht gehalten, für COVID-19 die Voraussetzungen zum Erlass von Schutzmaßnahmen zu konkretisieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 41 ff.; auch noch für den Zeitraum bis Mitte November 2020: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 6.22 –, juris Rn. 25, 29, 35 ff.). Im Hinblick auf die vorgenannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sieht der Senat von einer weiteren Begründung ab, zumal sich das Berufungsvorbringen hiermit nicht auseinandersetzt.
c) Die in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO getroffenen Regelungen waren verhältnismäßig und damit notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Die durch sie bewirkten Eingriffe in die Grundrechte des Klägers waren gerechtfertigt.
aa) Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der Regelungen ein Ziel, das mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung im Einklang stand.
(1) Die Schließungsanordnungen dienten ausweislich des Beklagtenvorbringens, wonach sich der Verordnungsgeber maßgeblich an der Gefahreneinschätzung und den Empfehlungen des Robert Koch-Instituts orientiert hat, dem Ziel, physische Kontakte zu vermeiden, um die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Krankheit COVID-19 zu verlangsamen (vgl. etwa RKI, Epidemiologisches Bulletin 12/2020 „COVID-19: Verbreitung verlangsamen“ vom 19. März 2020; ebenso OVG RP, Beschluss vom 5. November 2020 – 6 B 11353/20.OVG –, juris Rn. 15 zur Zwölften Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz). Das Ziel entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG). Soweit der Verordnungsgeber außerdem darauf abgestellt hat, die Verordnung diene dem Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen, ergibt sich nichts anderes. Eine drohende Überlastung des Gesundheitssystems in den Blick zu nehmen, um eine unter Bezugnahme auf die Gefährdungseinschätzung des Robert Koch-Instituts angenommene Gefahrenlage für ältere Menschen und solche mit vorbestehenden Grunderkrankungen zu veranschaulichen, ist nicht zu beanstanden (BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 50). Die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems ist ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.
(2) Soweit der Kläger die Behauptung aufstellt, mit dem Erlass der angegriffenen Verordnungsreglungen sei das Ziel verfolgt worden, das SARS-CoV-2-Virus auszurotten, vermag er damit nicht durchzudringen. Hierfür findet sich zum einen keine Stütze in den vom Verordnungsgeber herangezogenen Einschätzungen des Robert Koch-Instituts. Vielmehr räumt der Kläger selbst ein, es sei bereits im April 2020 bekannt gewesen und „kürzlich“ durch den Präsidenten des Robert Koch-Instituts bestätigt worden, dass eine Ausrottung des Coronavirus unmöglich sei (vgl. Seite 14 der Begründung zum Beweisantrag Nr. 1, Blatt 712 der Gerichtsakte). Zum anderen erweist es sich selbst bei der Annahme, durch die Schließung bestimmter Einrichtungen sollte eine Ansteckung in jedem Fall verhindert werden, als fernliegend, dem Verordnungsgeber die Verfolgung wissenschaftlich unmöglicher Ziele zu unterstellen. Daher war auch der hierauf gerichtete Beweisantrag Nr. 1, Ziff. 1 (Blatt 699 der Gerichtsakte) erkennbar ohne jede tatsächliche Grundlage als Ausforschungsbeweis erhoben und zudem deshalb abzulehnen, weil die maßgeblichen Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts, dem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Qualität eines Sachverständigengutachtens zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 56 f.), unbeanstandet bleiben.
bb) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Schließungsanordnungen gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 177).
(1) Die Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz beruhte nach dem Beklagtenvorbringen maßgeblich auf der Gefahreneinschätzung der Weltgesundheitsorganisation und des Robert Koch-Instituts.
(a) Ende Januar 2020 wurde der erste COVID-19-Fall in Deutschland laborbestätigt. Ab März 2020 kam es bundesweit zu einem vermehrten Auftreten des Coronavirus SARS-CoV-2 und von COVID-19-Fällen (vgl. RKI, Beschreibung des Ausbruchsgeschehens mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Deutschland, Stand: 12. März 2020, Epidemiologisches Bulletin 11/2020). Die Weltgesundheitsorganisation erklärte die Verbreitung von COVID-19 am 11. März 2020 zur Pandemie. Der Deutsche Bundestag stellte am 25. März 2020 eine epidemische Lage von nationaler Tragweite fest (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154 S. 19169C). Die Entwicklung des damaligen Ausbruchsgeschehens wurde als sehr dynamisch eingestuft (vgl. z.B. RKI, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 – COVID-19 –, Stand: 26. März 2020, S. 6 und Stand: 4. Mai 2020, S. 8; Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, BT-Drs. 19/18111 S. 1, 14).
(b) In dieser frühen Phase der Pandemie im Frühjahr 2020 ("1. Welle") war der neue Erreger SARS-CoV-2 noch wenig erforscht (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 43). Über seine Eigenschaften herrschten erhebliche Ungewissheiten. Entsprechend unsicher war die Prognose über den weiteren Verlauf des Infektionsgeschehens (vgl. RKI, Autoren: an der Heiden/Buchholz, Modellierung von Beispielszenarien der SARS-CoV-2-Epidemie 2020 in Deutschland, Stand: 20. März 2020, abrufbar unter https://edoc.rki.de). Es wurden unterschiedliche Indikatoren zur Beschreibung und Bewertung der Pandemielage herangezogen (z. B. COVID-19-Fallzahlen, 7-Tage-Inzidenz, DIVI-Intensivregister, Todesfälle, Genesene, Verdopplungszeit, Reproduktionszahl R, 7-Tages R-Wert, Labortestungen auf SARS-CoV-2). Welche Parameter sich jedenfalls für eine gewisse Dauer als geeignet erweisen würden, war nicht abzusehen. Auch die Erfahrungsbasis in Bezug auf die Wirksamkeit der eingeleiteten Schutzmaßnahmen war schmal.
(c) Nach dem Epidemiologischen Steckbrief des Robert Koch-Instituts zu SARS-CoV-2 und COVID-19 (Stand: 24. April 2020, zitiert nach BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 54) manifestierte sich die Erkrankung als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten verlaufe die Erkrankung mild, bei 14 % schwer, und 5 % der Patienten seien kritisch krank. Mögliche Verlaufsformen seien die Entwicklung eines akuten Lungenversagens sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen seien Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens. Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung aufträten und auch bei jüngeren Personen beobachtet worden seien, hätten ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahre) und Menschen mit bestimmten Vorerkrankungen (z. B. Bluthochdruck, Herzerkrankungen, Diabetes mellitus, Krebserkrankung, geschwächtes Immunsystem) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation stünden in absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Die Inkubationszeit betrage im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem Tag bis zu vierzehn Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkranke, liege bei bis zu 86 %. Die Erkrankung sei sehr infektiös, in einem geschätzten Zeitraum von etwa zwei Tagen vor Symptombeginn bis etwa acht Tage danach. Die Übertragung erfolge hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen könne nicht ausgeschlossen werden. Schätzungen gingen davon aus, dass sich bis zu 70 % der Bevölkerung in Deutschland mit dem Virus SARS-CoV-2 infizieren könnten. Es sei lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen werde.
(d) Nach der Risikobewertung des Robert Koch-Instituts bei Erlass der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz handelte es sich bis zu deren Außerkrafttreten weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle seien die Krankheitsverläufe schwer, auch tödliche Krankheitsverläufe kämen vor. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland werde derzeit insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch. Die Wahrscheinlichkeit für schwere Krankheitsverläufe nehme mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Diese Gefährdung variiere von Region zu Region. Die Belastung des Gesundheitswesens hänge maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, soziale Distanzierung) ab und könne örtlich sehr hoch sein. Diese Einschätzung könne sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 – COVID-19 –, Stand: 17. April 2020, S. 7, und 2. Mai 2020, S. 8). Während die Zahl der Fälle in Deutschland ursprünglich weiter gestiegen sei, sei die Anzahl der neu übermittelten Fälle in Deutschland seit dem 30. April 2020 rückläufig gewesen (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 – COVID-19 –, Stand: 30. April 2020, S. 9).
(e) Die Ad-hoc-Stellungnahme der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina vom 13. April 2020 (www.leopoldina.org/publikationen/detailansicht/publication/coronavirus-pandemie-die-krise-nachhaltig-ueberwinden-2020) empfahl nach dem weitgehenden „Lockdown“ Lockerungen mit Bedacht und mit begleitenden Maßnahmen vorzunehmen. Vordringliche Voraussetzung für eine allmähliche Lockerung sei, dass sich die Neuinfektionen auf niedrigem Niveau stabilisierten und das Gesundheitssystem nicht überlastet werde. Infizierte müssten zunehmend identifiziert, Schutzmaßnahmen (Hygienemaßnahmen, Mund-Nasen-Schutz, Distanzregeln) diszipliniert eingehalten werden.
(f) Der Erlass der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung erfolgte zudem – wie der Beklagte vorgetragen hat – vor dem Hintergrund des Beschlusses der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020 (vgl. Blatt 446R der Gerichtsakte). Hiernach sollte „in kleinen Schritten“ daran gearbeitet werden, das öffentliche Leben wieder „zu beginnen“, den Bürgerinnen und Bürgern wieder mehr Freizügigkeit zu ermöglichen und gestörte Wertschöpfungsketten wiederherzustellen. Dies müsse jedoch in jedem Einzelfall durch Schutzmaßnahmen so begleitet werden, dass das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich vermieden werde. Der Maßstab bleibe dabei, dass die Infektionsdynamik so moderat bleiben müsse, dass das Gesundheitswesen jedem Infizierten die bestmögliche Behandlung ermöglichen könne und die Zahl der schweren und tödlichen Verläufe minimiert werde. Der Beschluss nimmt an mehreren Stellen Bezug auf die Tätigkeit und die Empfehlungen des Robert Koch-Instituts und stellt die Bedeutung einer weitergehenden Forschung heraus.
(2) Diese Erkenntnisse tragen die vom Verordnungsgeber angenommene Gefährdungslage.
Der Verordnungsgeber durfte sich hierbei insbesondere auf die Risikobewertung und weiteren Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts stützen. Aus § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 IfSG ergibt sich, dass das Robert Koch-Institut eine vorrangige Rolle im Zusammenhang mit der Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen hat (vgl. auch OVG RP, Beschluss vom 6. Juli 2020 – 6 B 10669/20.OVG –, juris Rn. 30). Es verfügt über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit. Deshalb durfte der Verordnungsgeber die vom Robert Koch-Institut zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen (BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 56 f.). Soweit der Kläger dem Verordnungsgeber mit Ziff. 2, 3 und 4 des Beweisantrags Nr. 1 (Blatt 699 der Gerichtsakte) vorwirft, keine eigene Gefahrenprognose durchgeführt bzw. die Gefahrenprognose der Bundesregierung ungeprüft übernommen zu haben, betrifft dies im Kern die Maßgeblichkeit der gesetzlich institutionalisierten Rolle des Robert Koch-Instituts (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 178) und damit die Beantwortung einer Rechtsfrage. Diese Beweisanträge waren daher abzulehnen.
Der Kläger hat insoweit nichts vorgetragen, was die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts nach der maßgeblichen ex ante-Sicht erschüttern könnte. Dafür ist auch nichts ersichtlich. Die fraglichen Beweisanträge waren auch deshalb abzulehnen.
(a) Die Einholung eines (weiteren) Sachverständigengutachtens oder von Auskünften zu den maßgeblichen Erkenntnissen und Bewertungen des Robert Koch-Instituts war nicht erforderlich. Dies wäre nur dann der Fall gewesen, wenn diese Erkenntnisse und Bewertungen auch für den nicht Sachkundigen erkennbare Mängel aufgewiesen hätten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2019 – 3 B 20.19 –, juris Rn. 23, 33 f., und 26. Juni 2020 – 7 BN 3.19 –, juris Rn. 5 f. m.w.N.). Insoweit folgt die Verpflichtung zur Einholung eines weiteren Gutachtens nicht schon daraus, dass ein Beteiligter das vorliegende Gutachten als Erkenntnisquelle für unzureichend hält. Er muss dessen Beweiswert vielmehr durch substantiierten Vortrag ernsthaft erschüttern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2020 – 7 BN 3.19 –, juris Rn. 6).
(b) Diesen Anforderungen genügt der Vortrag des Klägers nicht. Dies gilt insbesondere für die Behauptungen, die er mit den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträgen Nr. 2, 3, 4 und 5 vorgebracht hat. Diese Beweisanträge waren abzulehnen, da es den unter Beweis gestellten Tatsachen (ebenso wie deren Begründungen) an der erforderlichen Substantiierung fehlte, um die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts nach der maßgeblichen ex ante-Sicht zu erschüttern.
(aa) Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Bedenken des Klägers gegen die Aussagekraft von PCR-Tests über das Vorliegen einer (Neu-)Infektion mit einem aktiven Erreger bzw. einer Neuerkrankung (Beweisantrag Nr. 3 [Blatt 958 der Gerichtsakte], Ziff. 3 und Beweisantrag Nr. 5 [Blatt 984 der Gerichtsakte], Ziff. 2 und 3) und seine Behauptungen zum Anteil tatsächlich infektiöser bzw. erkrankter PCR-positiv getesteter Personen (Beweisantrag Nr. 3 [Blatt 958 der Gerichtsakte], Ziff. 1 und 2) sowie zum Begriff der Inzidenz und zu einer alleinigen Relevanz tatsächlich an COVID-19 erkrankter Personen für die epidemiologische Einschätzung des Infektionsgeschehens (Beweisantrag Nr. 5 [Blatt 984 der Gerichtsakte], Ziff. 1 und 5). Gleiches gilt aber auch für die Bedenken des Klägers gegen die Eignung von PCR-Tests im Hinblick auf die Anzahl der Zyklen der Amplifikation bzw. den Ct-Wert (Zahl der Durchgänge oder Zyklen, die eine PCR durchlaufen muss, bis Virusmaterial nachgewiesen wird), die Anzahl der analysierten Zielgene (Beweisantrag Nr. 2 [Blatt 953 der Gerichtsakte], Ziff. 1 a) und b) sowie Beweisantrag Nr. 3 [Blatt 958 der Gerichtsakte], Ziff. 4 und 5), im Hinblick auf das Unterlassen einer zusätzlichen klinischen Diagnose der positiv Getesteten bzw. einer Differenzialdiagnostik zum Vorliegen von COVID-19 (Beweisantrag Nr. 2 [Blatt 953 der Gerichtsakte], Ziff. 4 und Beweisantrag Nr. 5 [Blatt 984 der Gerichtsakte], Ziff. 4), und gegen die auf dieser Grundlage am 17. März 2020 erfolgte Hochstufung der Risikobewertung von „mäßig“ auf „hoch“ (Beweisantrag Nr. 2 [Blatt 953 der Gerichtsakte], Ziff. 6).
Damit werden zwar einige Schwächen der PCR-Testung aufgezeigt. So belegen PCR-Tests unmittelbar nur das Vorhandensein des abgetöteten Virus in den entnommenen Proben, nicht die Infektiosität des Probanden. Jedoch ist bei einer bestimmten Höhe der nachgewiesenen Viruslast eine Aussage über eine Infektiosität der Person möglich (BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2022 – 1 WB 2.22 –, juris Rn. 150). Zudem wurde das von Dr. Victor Corman und Prof. Dr. Christian Drosten entwickelte PCR-Nachweisverfahren seit seiner Entwicklung, wie im wissenschaftlichen Prozess üblich, auf seine Eignung als Diagnostikverfahren mehrfach unabhängig durch empirische Studien überprüft. Dabei sind die methodischen Beschränkungen und die grundsätzliche Robustheit dieses PCR-Tests für den Nachweis von SARS-CoV-2 nachgewiesen worden (BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2022 – 1 WB 2.22 –, juris Rn. 151). Es leuchtet ein, dass der Nachweis einer erheblichen Konzentration an für SARS-CoV-2 typischen Nukleotidsequenzen ein Indikator für die Wirksamkeit des Virus in einem Organismus ist. Zur korrekten Quantifizierung der in Rede stehenden Konzentration sind für die Testlabore einheitliche Standards entwickelt worden, bei denen der sogenannte Ct-Wert eine erhebliche Rolle spielt. Dabei arbeiten akkreditierte Labore nach einheitlichen Qualitätsstandards, deren Einhaltung überwacht wird (BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2022 – 1 WB 2.22 –, juris Rn. 152).
Gemessen hieran bestehen keine Zweifel, dass die in Deutschland durchgeführten PCR-Tests, deren Ergebnisse in die Einschätzungen des Robert-Koch-Instituts zur Gefahrenlage eingeflossen sind, geeignet waren, verlässliche Indikatoren für Infektionen mit SARS-CoV-2 zu liefern (ebenso: BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2022 – 1 WB 2.22 –, juris Rn. 153). Dies lässt sich durch eine selektive Auswertung der einschlägigen medizinischen Literatur und Fachstimmen nicht in Frage stellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2022 – 1 WB 2.22 –, juris Rn. 151). Soweit der Kläger beanstandet, dass die Datenlage nicht hinreichend nach der Zahl der SARS-CoV-2-Infizierten, dem Anteil der COVID-19-Erkrankten, dem täglichen Zuwachs und den ursächlich allein an COVID-19 Verstorbenen differenziert habe, vermag er damit nicht durchzudringen. In der ersten Welle der Pandemie im Frühjahr 2020 war es – wie bereits erwähnt (vgl. Abschnitt C. II. 2. c) bb) (1) (b)) – nicht absehbar, welche unterschiedlichen Indikatoren bzw. Parameter sich jedenfalls für eine gewisse Dauer als geeignet erweisen würden. Es bedeutete daher keinen erkennbaren Mangel, dass sich die Einschätzungen des Robert-Koch-Instituts zur Gefahrenlage zunächst maßgeblich auf die Ergebnisse durchgeführter PCR-Tests stützten. Der Kläger hat mit den unter Beweis gestellten Behauptungen sowie den hierzu abgegebenen Begründungen zudem keine plausiblen Anhaltspunkte dafür aufgezeigt, dass im Zeitpunkt des Erlasses oder während der Geltungsdauer der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz in einer erheblichen Zahl von Fällen PCR-Tests fehlerhaft durchgeführt wurden, sodass die aus ihnen ermittelten Infiziertenzahlen ergebnisrelevant deutlich überhöht gewesen wären. Dass es in Einzelfällen zu Anwendungsfehlern gekommen sein mag, diskreditiert nicht das diagnostische System als solches. Mit dem unsubstantiierten Hinweis, viele Labore hätten ausgehend von einer Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation vom 2. März 2020 bereits eine Zielsequenz (sog. Target) zur Identifikation des Virus ausreichen lassen, hat der Kläger nicht wissenschaftlich fundiert aufgezeigt, dass die durch PCR-Tests ermittelten Gensequenzen für SARS-CoV-2 nicht hinreichend spezifisch gewesen wären.
(bb) Die Einschätzungen des Robert Koch-Instituts zur Gefahrenlage werden zudem nicht durch die unter Beweis gestellten Behauptungen des Klägers zu Mehrfachtestungen einer Person, falsch-positiven Ergebnissen sowie Meldeverzögerungen neuer COVID-19-Fälle (Beweisantrag Nr. 2 [Blatt 953 der Gerichtsakte], Ziff. 2, 3 und 5) erschüttert. Gleiches gilt in Bezug auf das Vorhandensein einer sog. Dunkelziffer. Anhaltspunkte für ein wissenschaftliches Fehlverhalten im Umgang mit diesen – dem Robert Koch-Institut bekannten – Effekten ist weder substantiiert dargelegt noch ersichtlich.
(cc) Abzulehnen war ferner der auf eine Aufforderung an den Beklagten gerichtete Beweisantrag Nr. 4 (Blatt 978 der Gerichtsakte) zur Vorlage von im Zeitpunkt des Verordnungserlasses bekannter Daten (Zahlen) zu Neuinfizierten, symptomatisch Erkrankten und mit dem Virus SARS-CoV-2 infizierten Personen sowie nachweislich mit COVID-19-Erkrankungen hospitalisierten, auf einer Intensivstation untergebrachten sowie beatmeten Personen (Buchst. a. bis e. des Beweisantrags), zur Vorlage entsprechender Labordaten der genannten Personen (Ziff. 1 des Beweisantrags), zur Darlegung der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu Zeitpunkten, Orten, Häufigkeiten und Umständen dortiger Infektionen bzw. Ansteckungen (Ziff. 2 des Beweisantrags) sowie zur Auslastung der Krankenhäuser („in den Jahren 2018 und 2019“) und Verfügbarkeit von Intensivüberwachungsbetten und Beatmungsplätzen (Ziff. 3 des Beweisantrags). Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang eine mangelhafte Aktenführung des Beklagten rügt, wird damit die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts bereits nicht erschüttert. Im Übrigen fehlt diesem Vorbringen die erforderliche Substantiierung, um die genannten Daten, soweit sie für die Einschätzungen des Robert Koch-Instituts im vorbeschriebenen Umfang eine tragfähige Grundlage gebildet haben, mit Erfolg in Zweifel zu ziehen.
cc) Der Verordnungsgeber durfte die in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO angeordneten Maßnahmen als geeignet ((1)) und erforderlich ((2)) ansehen, das mit der Verordnung verfolgte Ziel zu erreichen.
(1) Für die Eignung ist es ausreichend, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können; bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 (vgl. Abschnitt C. II. 2. c) bb) (1) (b)) stand dem Verordnungsgeber ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu (BVerfG, Beschlüsse vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 –, juris Rn. 10, und 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a –, juris Rn. 185). Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.
Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffenen Regelungen seien geeignete Mittel zur Erreichung des Verordnungsziels, nicht zu beanstanden. Sie beruhten auf einer tragfähigen Grundlage.
Das Virus SARS-CoV-2 wird hauptsächlich durch Tröpfcheninfektion (Epidemiologischer Steckbrief des RKI zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 24. April 2020, vgl. Abschnitt C. II. 2. c) bb) (1) (c)) bzw. durch Aerosolinfektion übertragen. Die Verordnungsregelungen beruhten zudem auf der fachwissenschaftlich abgesicherten Grundannahme, durch eine Reduzierung physischer Kontakte und die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen könne die Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert werden. Somit konnte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass auch die Schließungen von Bars, Clubs, Restaurants, Cafés, Theatern, Fitnessstudios, Saunen, Friseuren und Massagesalons dazu beitragen konnten, die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Krankheit COVID-19 zu verlangsamen, da durch diese Maßnahmen physische Kontakte von Menschen reduziert werden konnten. Eine Überschreitung seines Spielraums bei der Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse ist nicht ersichtlich.
(2) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 203 m.w.N.).
Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 204). Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss allerdings auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 205). Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2.21 –, juris Rn. 17 ff.).
Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffenen Schließungsanordnungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO seien zur Zweckerreichung erforderlich gewesen, nicht zu beanstanden. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung der physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel.
(a) Angesichts der fortbestehenden Unsicherheiten bei der Einschätzung des dynamischen Infektionsgeschehens (vgl. dazu Abschnitt C. II. 2. c) bb) (1) (b)) erwies es sich als sachgerechte Vorgehensweise des Verordnungsgebers, die Lockerung der bestehenden Beschränkungen schrittweise einzuleiten. Anders wären die epidemiologischen Auswirkungen der Lockerungsmaßnahmen nicht im Blick zu behalten gewesen und hätten Gefährdungen für den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens nicht verhindert werden können. Soweit bei Erlass der Verordnung ausreichend Krankenhausbetten und insbesondere Intensivbetten für die Behandlung von COVID-19-Erkrankten verfügbar gewesen sind, so dass kein Kapazitätsengpass zu besorgen gewesen wäre, galt diese Prognose nach sachverständiger Einschätzung nur, wenn auf die Lockerung nicht wieder ein exponentieller Anstieg der Neuinfektionen folgen würde; dann sei die Berechnung hinfällig (www.sueddeutsche.de/wissen/coronavirus-deutschland-intensivbetten-1.4886611). Für die Strategie der schrittweisen Lockerungsmaßnahmen konnte sich der Verordnungsgeber auf die wissenschaftlichen Handlungsempfehlungen des Robert Koch-Instituts und der Nationalen Akademie der Wissenschaften der Leopoldina (vgl. Abschnitt C. II. 2. c) bb) (1) (d) und (e)) stützen.
(b) Danach erweist sich die Einschätzung des Verordnungsgebers, auf die Betriebsschließungen in den von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO erfassten Lebensbereichen zur Reduzierung der physischen Kontakte nicht verzichten zu können, als plausibel.
Bei den hiervon betroffenen Bars, Clubs, Restaurants, Cafés, Friseur- und Massagesalons bestand aufgrund der besonderen räumlichen Nähe von Besuchern und Personal ein besonders hohes Ansteckungsrisiko für eine Tröpfcheninfektion bzw. eine Aerosolinfektion. Zudem existierte die Gefahr – im Verhältnis zu den jeweiligen Räumlichkeiten – größerer Menschenansammlungen. Im Hinblick auf Fitnessstudios und Saunen sowie im Theater bestand aufgrund der Nähe der im üblichen Betrieb anwesenden Menschen zueinander sowie aufgrund der durchschnittlichen Dauer ihres Verbleibs regelmäßig ein hohes Infektionsrisiko. Danach konnte der Verordnungsgeber plausibel annehmen, dass andere Maßnahmen (etwa selbst ein anspruchsvolles Hygienekonzept, eine Beschränkung der Regelungen auf besonders gefährdete Gruppen, eine Begrenzung der Nutzerzahl oder die Ausweitung der Testkapazitäten) nicht ebenso wirksam zur Verlangsamung der Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und von COVID-19 hätte beitragen können wie die in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO angeordneten Betriebsschließungen. Der Einwand des Klägers, eine Beschränkung der Gastronomie auf den Außenbereich (ggf. flankiert von weiteren Schutzmaßnahmen) wäre gleich wirksam gewesen, stellt die Plausibilität der Prognose des Verordnungsgebers nicht in Frage. Dass eine solche Regelung zur Zweckerreichung gleich wirksam gewesen wäre, ist weder substantiiert dargelegt noch ersichtlich. Insbesondere können Masken beim Essen und Trinken nicht getragen und Abstandsregeln bewusst oder unbewusst nicht eingehalten werden.
dd) Die Verordnungsregelungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO waren gegenüber dem Kläger auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
Soweit der Kläger dem Verordnungsgeber mit Ziff. 5, 6, und 7 des Beweisantrags Nr. 1 (Blatt 699 der Gerichtsakte) vorwirft, auf eine Risikoanalyse „im Sinne einer Kosten-Nutzen-Analyse“, eine Aufklärung der Auswirkungen der Verordnungsmaßnahmen aus Sicht der ministeriellen Fachressorts sowie auf eine „Rechtsgüterabwägung im Rahmen der Angemessenheitsprüfung“ verzichtet zu haben, betrifft dies die Bewertung der Angemessenheit der angegriffenen Verordnungsmaßnahmen und damit die Beantwortung einer keinem Beweis zugänglichen Rechtsfrage. Diese Beweisanträge waren daher abzulehnen.
(1) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (BVerfG, Beschlüsse vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 216, und 29. September 2022 – 1 BvR 2380/21 u. a. –, juris Rn. 119).
Ohne Erfolg bleibt insoweit der vom Kläger erhobene Einwand einer unvollständigen und zusammenhangslosen Normsetzungsdokumentation, die das Fehlen einer Grundrechts- und Folgenabwägung belege. Das Gericht prüft die Angemessenheit der Verordnungsmaßnahmen – seiner Pflicht zur Amtsermittlung folgend unter Heranziehung tragfähiger tatsächlicher Grundlagen – unabhängig von der Vollständigkeit von Behördenvorgängen.
(2) Gemessen hieran erwies sich die angegriffene Schließung von Bars, Clubs, Restaurants, Cafés, Theatern, Fitnessstudios, Saunen, Friseuren und Massagesalons gegenüber dem Kläger als angemessen.
(a) Die Maßnahmen verletzten den Kläger nicht unverhältnismäßig in seinem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG.
(aa) Es kann zu Gunsten des Klägers angenommen werden, dass sich die Schließung der genannten Betriebe ihm gegenüber aufgrund seines psychischen Gesundheitszustandes sowie angesichts zeitlich vorausgegangener sowie aktueller vergleichbarer Maßnahmen und Kontaktbeschränkungen als schwerwiegender Eingriff in sein Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit darstellte. Insoweit konnten die vom Kläger mit dem Beweisantrag Nr. 6 (Blatt 991 der Gerichtsakte) aufgestellten Behauptungen (Ziff. 1 bis 5) zu seinem Gesundheitszustand und den diesbezüglichen Auswirkungen der sozialen Isolation sowie seiner Befreiung von der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung als wahr unterstellt werden.
Der Verordnungsgeber hat aber für Milderungen solcher Folgen einer Isolation psychisch Erkrankter gesorgt. Nach § 1 Abs. 3 Satz 3 der 4. CoBeLVO blieben alle Einrichtungen des Gesundheitswesens unter Beachtung der notwendigen hygienischen Anforderungen geöffnet. Im Hinblick auf eine ärztliche bzw. psychotherapeutische Versorgung bestand zudem die – vom Kläger auch genutzte (vgl. Blatt 991R der Gerichtsakte) – Möglichkeit einer Telefonkonsultation; möglich war auch eine Videosprechstunde (vgl. dazu: Bundespsychotherapeutenkammer, Praxis-Info: Coronavirus, Aktualisiert am 6. April 2020, abgerufen unter www.lpk-bw.de). Zudem sah die Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – anders als in anderen Bundesländern – keine verbindlichen (und bußgeldbewehrten) Kontaktbeschränkungen auch im privaten Raum vor (vgl. dazu OVG RP, Beschluss vom 23. April 2021 – 6 B 10567/21.OVG –, juris Rn. 10). Es stand dem Kläger daher frei, sich nach Maßgabe der Verordnung im privaten Raum mit Freunden und Bekannten zu treffen oder andere – begrenzt zugelassene – Möglichkeiten zu nutzen, mit Menschen in Kontakt zu kommen.
(bb) Den durch die Betriebsschließungen im Fall des Klägers bewirkten schwerwiegenden Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand. Ziel der Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 231 m.w.N.). Die Betriebsschließungen waren nach dem – plausiblen – Schutzkonzept des Verordnungsgebers ein zentrales Mittel zur Zielerreichung. Ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen in absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Bei Erlass der Verordnung war nach den Feststellungen des Robert Koch-Instituts von einer hohen Gefährdungslage auszugehen (vgl. Abschnitt C. II. 2. c) bb) (1) (d)). Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es zu einem exponentiellen Anwachsen von Infektionen oder ihrem erneuten Anstieg kommen würde, wenn er nicht zeitnah effektive Schutzmaßnahmen ergreifen würde.
(cc) Der Verordnungsgeber hat für den zu beurteilenden Zeitraum bei der Ausgestaltung der Betriebsschließungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit den Maßnahmen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und der schwerwiegenden Beeinträchtigung des Grundrechts des Klägers auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG) gefunden. Sowohl in Bezug auf die zu berücksichtigende Geltungsdauer der Verordnung als auch während zeitlich vorausgehender Maßnahmen waren ausreichende Möglichkeiten eröffnet, der Entstehung oder Verschlimmerung psychischer und – hierdurch verursachter – körperlicher Erkrankungen entgegenzuwirken.
(b) Die mit den Verordnungsregelungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO verbundenen Eingriffe in das Grundrecht des Klägers auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) waren – unabhängig davon, ob das Grundrecht nicht ohnehin subsidiär hinter dem spezielleren Grundrecht des Rechts auf körperliche Unversehrtheit im Fall des Klägers zurücktritt – ebenfalls angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
(aa) In Bezug auf die Schließung von Gastronomiebetrieben hat das Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – (juris, Rn. 19 ff.), mit dem es die Verfassungsbeschwerde einer Gastronomin gegen das Verbot der Öffnung von Gaststätten nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG in der Fassung des Gesetzes vom 22. April 2021 nicht zur Entscheidung angenommen hat, bestätigt, dass die Schließung von gastronomischen Einrichtungen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie im Hinblick auf einen damit verbundenen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verhältnismäßig im engeren Sinn sein kann. Es ist nicht ersichtlich, warum für die hier in Rede stehende Maßnahme aus der Anfangsphase der COVID-19-Pandemie die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne anders zu beurteilen sein sollte. Das gilt auch, soweit Gäste von Gastronomiebetrieben – wie der Kläger – durch § 1 Abs. 1 Nr. 2 der 4. CoBeLVO in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG betroffen gewesen sein könnten (ebenso: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 83).
(bb) Für die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Schließung von Bars und Clubs (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der 4. CoBeLVO), Theatern (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 der 4. CoBeLVO), Fitnessstudios und Saunen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 der 4. CoBeLVO) sowie Friseuren und Massagesalons (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der 4. CoBeLVO) ergibt sich nichts Abweichendes. Dass der Verordnungsgeber insoweit noch keine Lockerung vorgesehen hatte, ist nicht zu beanstanden. Er durfte davon ausgehen, dass die Schließung der genannten Betriebe und Einrichtungen weiterhin einen nennenswerten Beitrag zur Zweckerreichung leisten konnte und daher nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs in das Grundrecht des Klägers auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) stand.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung.
Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§§ 708 ff. der Zivilprozessordnung
§ 28 IfSG
§ 173 VwGO
§ 105 VwGO
§ 88 VwGO
§ 43 VwGO
§ 33 IfSG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 der 4. CoBeLVO
§ 54 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 45 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 86 Abs. 2 VwGO
§ 227 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 ZPO
§ 162 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 160 Abs. 2 ZPO
§ 103 Abs. 3 VwGO
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 ZPO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der 4. CoBeLVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der 4. CoBeLVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 der 4. CoBeLVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 der 4. CoBeLVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der 4. CoBeLVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4, 7 und 9 der 4. CoBeLVO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 1 Abs. 3 Satz 3 der 4. CoBeLVO
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 der 4. CoBeLVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG
§ 32 des Infektionsschutzgesetzes
§ 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes
§ 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 1 Nr. 1 der Landesverordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1968, 1004
1 L 304/20
1 L 335/20
1 K 303/20
1 K 38/22
6 B 10511/21
3 B 43.22
1 BvR 75/22
B 12 R 17/22 B
B 11 AL 39/21 B
B 5 R 18/21 B
L 9 AL 20/20
2 U 155/08
L 1 U 809/02
7 B 16.18
11 ZB 22.30
4 B 77/09
B 9 SB 42/21 B
14 WF 66/96
7 B 171.89
II B 58/66
2 A 385/14
7 S 1875/15
4 N 64/20
22 A 21.40
9 B 52.07
8 C 19.09
3 CN 1.21
11 C 13.99
4 C 11.03
13 B 911/20
3 B 350/20
13 B 1782/20
1 S 3156/20
6 B 10215/21
1 K 348/20
14 L 607/21
1 BvQ 42/20
1 BvR 781/21
8 C 14.12
1 C 19.21
3 CN 6.22
3 KN 1/20
1 S 4108/20
2 BvR 612/12
2 BvR 249/17
6 A 11060/22
3 K 221/20
2 C 31/22
1 K 177/21
14 KN 22/22
1 BvR 712/20
3 CN 2.21
6 B 11353/20
6 B 10669/20
3 B 20.19
7 BN 3.19
1 WB 2.22
1 BvR 1021/20
1 BvR 2380/21
6 B 10567/21
1 BvR 1295/21