Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2020-04-30, Aktenzeichen 4 K 6829/19
ECLI: ECLI:DE:VGK:2020:0430.4K6829.19.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beschluss des Beklagten vom 06.05.2019 zu TOP 19.5 (Vorlage 146/2019) hinsichtlich dessen Satz 2 rechtswidrig ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Bürgermeister der Stadt Brühl streitet mit dem beklagten Rat der Stadt Brühl um die Kompetenz zur Festlegung seines Geschäftsbereichs.
In seiner Sitzung vom 08.09.2014 beschloss der Beklagte die Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten und die Ausschreibung der Stelle einer/eines Beigeordneten für das Dezernat II. Dieses sollte die Fachbereiche „Bildung und Familie“, „Soziales und Demographie“ sowie „ÖPNV, Mobilität und Verkehr“ umfassen. Am 08.12.2014 wählte der Beklagte Frau C. zur Beigeordneten. Seit ihrer Ernennung am 03.02.2015 bekleidet sie das Dezernat II. In seiner Sitzung vom 12.12.2016 beschloss der Beklagte im Einvernehmen mit dem Kläger, die Geschäftskreise der Beigeordneten der Dezernate I und II neu zu verteilen. Dabei ging der Fachbereich 80 („ÖPNV, Mobilität und Verkehr“) vom Dezernat II in das Dezernat I über.
Mit Vorlage vom 05.12.2018 schlug der Kläger dem Beklagten vor, die Geschäftskreise der Beigeordneten der Dezernate II und III zum 01.01.2019 neu zu verteilen. Dabei sollte der Fachbereich 40 („Schule und Sport“) aus dem Dezernat II in das Dezernat III übergehen. Zur Begründung führte er aus, dass sich diese Änderung für die praktische Arbeit und zur Weiterentwicklung der Verwaltungsorganisation als notwendig erwiesen habe. In seiner Sitzung vom 17.12.2018 beschloss der Beklagte mit der Mehrheit seiner Mitglieder, den Tagesordnungspunkt von der Tagesordnung abzusetzen. Daraufhin verfügte der Kläger am 20.12.2018 den Übergang des Fachbereichs 40 aus dem Dezernat II in sein eigenes Dezernat zum 01.01.2019.
Mit Schreiben vom 08.01.2019 wandten sich zwei Fraktionen des Beklagten an den Landrat des Rhein-Erft-Kreises mit der Bitte um aufsichtsbehördliches Einschreiten gegen die Organisationsverfügung vom 20.12.2018, die der Kläger daraufhin in mehreren Stellungnahmen verteidigte. Der Landrat kündigte ihm unter dem 01.03.2019 die Beanstandung gemäß § 122 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und ggf. die Aufhebung der Organisationsverfügung gemäß § 122 Abs. 2 Satz 4 GO NRW an, sofern der Kläger diese nicht aus eigener Veranlassung aufhebe. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, der Kläger sei nach dem von § 73 Abs. 1 GO NRW vorgesehenen mehrstufigen Verfahren gemäß § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW nicht zu einer Letztentscheidung legitimiert, sodass die Organisationsverfügung vom 20.12.2018 rechtswidrig sei. Zu der angekündigten Beanstandung kam es in der Folge nicht. Am 06.05.2019 fasste der Beklagte zu TOP 19.5 (Vorlage 146/2019) den streitgegenständlichen Beschluss: „Der Rat stellt fest, dass hinsichtlich der Festlegung der den Beigeordneten zugeordneten Fachbereiche kein Einvernehmen zwischen Bürgermeister und Rat hergestellt wurde. Der Rat beschließt, dass der Fachbereich Schule und Sport wieder dem Dezernat der Beigeordneten C. zugordnet wird“.
Den zweiten Satz dieses Beschlusses beanstandete der Kläger mit Schreiben vom 17.06.2019 beim Beklagten und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dieser Beschluss verletze sein Aufgabenvorbehaltsrecht aus § 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW. Wegen der Einzelheiten wird gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf die gutachterlichen Stellungnahmen des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 10.06. und 05.07.2019 verwiesen. In der Ratssitzung vom 23.09.2019 lehnte der Beklagte es ab, Ziffer 2 seines Beschlusses vom 06.05.2019 zu TOP 18.6 (gemeint: 19.5) aufzuheben. Mit Schreiben vom 27.09.2019 legte der Kläger die Angelegenheit dem Landrat des Rhein-Erft-Kreises zur Entscheidung vor. Dieser holte ein Rechtsgutachten ein, das zu dem Ergebnis gelangte, dass die Organisationsverfügung des Klägers rechtswidrig und der streitgegenständliche Beschluss des Beklagten rechtmäßig gewesen sei. Wegen der Einzelheiten wird auf die Stellungnahme der Rechtsanwälte M. und K. vom 28.06.2019. Im Anschluss an dieses Gutachten entschied der Landrat unter dem 06.11.2019, den beanstandeten zweiten Satz des streitgegenständlichen Beschlusses nicht aufzuheben. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die zuvor durch den Beklagten erfolgte Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten gemäß § 73 Abs. 1 GO NRW habe das Recht des Klägers aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW gesperrt. Vor diesem Hintergrund sei kein Raum für die Organisationsverfügung des Klägers gewesen, sodass der Beklagte zu dem streitgegenständlichen Beschluss befugt gewesen sei.
Der Kläger hat am 22.11.2019 die vorliegende Klage erhoben und einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes – 4 L 2455/19 – gestellt.
Zur Begründung trägt er vor: Satz 2 des streitgegenständlichen Ratsbeschlusses sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen organschaftlichen Rechten. Mit dem Beschluss überschreite der Beklagte die Kompetenzen aus §§ 41, 73 GO NRW und verletze seine Entscheidungskompetenz gemäß § 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW. Seine Organisationsverfügung vom 20.12.2018 sei rechtmäßig gewesen. Nach § 73 Abs. 3 GO NRW besitze er in Bezug auf Personal- und Organisationsangelegenheiten eine grundsätzliche Allkompetenz, die nur ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des § 73 Abs. 1 GO NRW zurückstehen müsse. Danach habe der Beklagte bei der Festlegung der Geschäftsbereiche der von ihm gewählten Beigeordneten eine Letztentscheidungskompetenz. Diese Letztentscheidungskompetenz des Beklagten gelte jedoch nicht, wenn der Kläger eine Aufgabe selbst übernehmen wolle. § 73 Abs. 1 GO NRW entfalte keine Sperrwirkung gegenüber § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW. Vielmehr ergebe sich aus dem Aufgabenvorbehalt des § 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW ein abstrakt-generelles Zugriffsrecht des Klägers, welches er auch nicht lediglich zu Beginn seiner Amtsperiode habe ausüben können. Vielmehr könne ein Bürgermeister jederzeit Ämter oder Fachbereiche in seinen Geschäftsbereich ziehen. Dieses Recht aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW gehöre zu den unentziehbaren Kompetenzen des direkt gewählten Bürgermeisters und entspreche seiner besonderen demokratischen Legitimation.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
festzustellen, dass Satz 2 des Ratsbeschlusses vom 06.05.2019 (TOP 19.5 „Der Rat entscheidet daher, dass der Fachbereich Schule und Sport wieder dem Dezernat der Beigeordneten C. zugeordnet wird.“) rechtswidrig ist und seine Entscheidungskompetenz verletzt.
Der Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
In dem parallel geführten Eilverfahren – 4 L 2455/19 – trägt er vor: Der Beschluss des Beklagten vom 06.05.2019 sei rechtmäßig. Dies folge aus dem eindeutigen Wortlaut des § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW. Wenn der Beklagte mit qualifizierter Mehrheit eine bestimmte Verteilung der Geschäftskreise festlege, dann komme ihm ein Letztentscheidungsrecht über die Geschäftskreise zu. Dieses Recht gehe dem Recht des Bürgermeisters vor, nach § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW Aufgaben selbst zu übernehmen. § 73 Abs. 1 GO NRW sei nicht als Ausnahmevorschrift zu der Personal- und Organisationkompetenz des Bürgermeisters, sondern als speziellere Norm zur Abgrenzung der Befugnisse von Bürgermeister und Rat bei der Bestimmung der Geschäftskreise der Beigeordneten zu verstehen. Hierdurch würde § 62 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO NRW verdrängt. Auch die Entstehungsgeschichte des § 73 Abs. 1 GO NRW belege, dass ein Ratsbeschluss nach § 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW dem Recht des Bürgermeisters vorgehe, eine Aufgabe nach § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW selbst zu übernehmen. Zwar habe die Stellung des Bürgermeisters gestärkt werden sollen, dies aber lediglich in der Hinsicht, dass § 73 Abs. 1 Satz 1 GO NRW zunächst auf eine einvernehmliche Lösung zwischen Bürgermeister und Rat ziele. Komme ein solches Einvernehmen nicht zustande, so könne der Rat mit qualifizierter Mehrheit allein und ohne Mitspracherecht des Bürgermeisters entscheiden.
Nachdem ein auf den 26.03.2020 bestimmter Termin zur mündlichen Verhandlung wegen der COVID-19-Pandemie aufgehoben wurde, hat das Gericht im Interesse einer gleichwohl baldmöglichen Förderung des Verfahrens die Beteiligten zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid angehört.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem und im Eilverfahren 4 L 2455/19 sowie der dort beigezogenen Akte des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.
Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits können Streitigkeiten, die aus dem kommunalen Organisationsrecht folgen und den organschaftlichen Funktionsablauf bestimmende Befugnisse und Pflichten bestimmter Organe untereinander betreffen, Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein. Dabei kann sich die Feststellung auch auf die Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses beziehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 05.02.2002 – 15 A 2604/99, juris, Rn. 6, 10.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Kläger begehrt mit seinem Antrag sinngemäß die Feststellung, dass der Beschluss des Beklagten vom 06.05.2019 zu TOP 19.5 (Vorlage 146/2019) hinsichtlich dessen Satz 2 rechtswidrig ist. An dieser Feststellung hat er zudem ein berechtigtes Interesse i. S. des § 43 Abs. 1 VwGO, zumal der Beklagte für seinen Beschluss gegenwärtig Geltung beansprucht.
Der Kläger ist auch klagebefugt.
Eine kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass es sich bei der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung subjektives Organrecht handelt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.09.1988 – 7 B 208.87, juris, Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 05.02.2002 – 15 A 2604/99, juris, Rn. 12 f.
Der Kläger beruft sich darauf, dass Satz 2 des streitgegenständlichen Beschlusses sein Aufgabenvorbehaltsrecht aus § 62 Abs. 1 S. 4 Alt. 1 GO NRW verletze, welches ihm als Bürgermeister zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sei. Eine Verletzung dieses organschaftlichen Rechts durch den Beschluss des Beklagten ist nicht offensichtlich ausgeschlossen.
Nachdem in einer Sitzung des Beklagten dessen gerichtliche Vertretung durch den Ersten Beigeordneten hinterfragt worden war, weist das Gericht darauf hin, dass der Beklagte im vorliegenden Verfahren zutreffend durch den Ersten Beigeordneten der Stadt Brühl vertreten wird.
Grundsätzlich obliegt die Vertretung des Rates gemäß § 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW dem Bürgermeister. Dieser ist jedoch an der Vertretung gehindert, weil er bereits als Kläger auftritt. In diesem Fall obliegt die gerichtliche Vertretung des Rates nicht etwa einem ehrenamtlichen Stellvertreter (§ 67 Abs. 1 GO NRW),
vgl. so aber Smith, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 40 Erl. VII 2 f; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Losebl. (Stand: 12/2019), § 56 GO NRW Erl. 2,
sondern dem Ersten Beigeordneten als allgemeinem Vertreter des Bürgermeisters (§ 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Dies folgt daraus, dass die Befugnis der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters gemäß § 67 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auf die Leitung der Ratssitzungen und die Repräsentation beschränkt ist. Zu den Aufgaben, die bei der Repräsentation anfallen, gehören etwa das Entrichten von Grußworten oder die Vertretung der Gemeinde bei Vereinen, Empfängen oder Jubiläen.
Vgl. Lübken, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 67 Erl. III 2 b.
Dass hiervon nicht die Vertretung des Rates vor Gericht umfasst ist, wird aus einer Gegenüberstellung von § 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW und § 67 Abs. 1 Satz 2 GO NRW deutlich. Während der Gesetzgeber in § 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW als Befugnisse des Bürgermeisters die Vertretung und die Repräsentation des Rates nennt, weist er den ehrenamtlichen Stellvertretern des Bürgermeisters in § 67 Abs. 1 Satz 2 GO NRW neben der Leitung der Ratssitzungen nur die Repräsentation des Rates zu.
Auch die Leitung der Ratssitzungen umfasst nicht die gerichtliche Vertretung des Rates. Vielmehr fallen darunter nur solche Befugnisse, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Sitzungsleitung verbunden sind. Abzugrenzen hiervon ist insbesondere die Durchführung von Ratsbeschlüssen.
Vgl. Heinisch, in: Dietlein/Heusch BeckOK Kommunalrecht NRW, 11. Edition (Stand: 01.03.2020), § 67 GO NRW Rn. 5.
Geht man davon aus, dass die Durchführung von Ratsbeschlüssen auch deren Verteidigung vor Gericht umfasst, so ergibt sich daraus ein weiteres Argument für die Zuständigkeit des Ersten Beigeordneten zur Vertretung des Beklagten. Während grundsätzlich der Kläger gemäß § 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW für die Durchführung der Beschlüsse des Beklagten zuständig ist, wird er dabei nur insoweit von einem ehrenamtlichen Stellvertreter vertreten, als ein Beschluss die Geschäftsordnung betrifft (§ 53 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Hingegen ist der allgemeine Vertreter gemäß § 53 Abs. 2 Buchst. b GO NRW für die Durchführung von Beschlüssen zuständig, die die Amtsführung des Bürgermeisters betreffen. Dies gilt auch für den streitgegenständlichen Beschluss, mit dem der Beklagte sich gegen die Organisationsverfügung des Klägers vom 20.12.2018 wendet.
Die Klage ist auch begründet. Der Beschluss des Beklagten vom 06.05.2019 zu TOP 19.5 (Vorlage 146/2019) ist hinsichtlich dessen Satz 2 rechtswidrig.
Dabei kann dahinstehen, ob der streitgegenständliche Ratsbeschluss lediglich als Bekräftigung der ursprünglichen Verteilung der Geschäftskreise vor der (aus Sicht des Beklagten rechtswidrigen und damit unwirksamen) Organisationsverfügung des Klägers, als Änderung der Festlegung dieser (als wirksam angesehenen) Organisationsverfügung oder schlicht als Aufhebung dieser Organisationsverfügung zu verstehen ist. Der Beschluss des Beklagten ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Kläger befugt war, den Übergang des Fachbereichs 40 aus dem Dezernat II in sein eigenes Dezernat zu verfügen und diese Organisationsverfügung einem Zugriff des Beklagten auf jenen Fachbereich entgegensteht.
Die Organisationsverfügung des Klägers vom 20.12.2018 ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW.
Gemäß § 62 Abs. 1 Satz 3 GO NRW leitet und verteilt der Bürgermeister die Geschäfte. Nach Satz 4 kann er sich dabei bestimmte Aufgaben vorbehalten und die Bearbeitung einzelner Angelegenheiten selbst übernehmen. Der Rat kann hingegen gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 GO NRW die Geschäftskreise der Beigeordneten im Einvernehmen mit dem Bürgermeister festlegen. Kommt ein Einvernehmen nicht zu Stande, kann der Rat nach § 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW den Geschäftskreis der Beigeordneten mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder festlegen. Ergeht keine Entscheidung nach Satz 1 oder 2, so gilt gemäß § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW die Vorschrift des § 62 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO NRW.
Hat der Rat – wie hier – die Geschäftskreise der Beigeordneten gemäß § 73 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 GO NRW festgelegt, so wird dadurch das Aufgabenvorbehaltsrecht des Bürgermeisters aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW zugunsten seines eigenen Dezernats gleichwohl nicht gesperrt.
Vgl. in diesem Sinne zunächst die Auffassung der Landesregierung NRW, LT-Drucks. 14/6221, S. 6.
Lediglich zu einer Verschiebung von Aufgaben zwischen den (vom Rat festgelegten) Geschäftskreisen der Beigeordneten ist der Bürgermeister nicht mehr nach § 62 Abs. 1 Abs. 3 GO NRW berechtigt.
Die Frage einer Sperrwirkung des § 73 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO NRW gegenüber dem Aufgabenvorbehaltsrecht aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW wird in der Kommentarliteratur kontrovers diskutiert.
Vgl. etwa für eine Sperrwirkung: Erlenkämper, in: Articus/Schneider, GO NRW, 5. Aufl. 2016, § 62 Erl. 3.1 f.; Flüshöh, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 73 Erl. II 1 b; Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 11. Edition 2020, § 73 GO NRW Rn. 16; Lübken, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 62 Erl. V 1;
hingegen für einen Vorrang von § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW: Paal, in: Rehn/Cronauge u. a., GO NRW, Losebl. (Stand: 12/2017), § 73 Erl. I 3; Plückhahn, in Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Losebl. (Stand: 12/2019), § 62 GO NRW Erl. 10.1, § 73 GO NRW Erl. 2.2; Wellmann, in: Rehn/Cronauge u. a., GO NRW, Losebl. (Stand: 07/2019), § 62 Rn. 15 f.
In der Rechtsprechung ist die Frage bislang ungeklärt.
Nach Auffassung des erkennenden Gerichts sprechen die besseren Argumente für einen Vorrang von § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW gegenüber § 73 Abs. 1 GO NRW.
Wie dargestellt, verweist § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW auf die Vorschrift des § 62 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO NRW, wenn der Rat keine Entscheidung zu den Geschäftskreisen der Beigeordneten getroffen hat. Was hingegen gelten soll, wenn eine Entscheidung nach § 73 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 GO NRW ergangen ist, lässt sich der Regelung nicht unmissverständlich entnehmen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der Wortlaut des § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW für den vorliegenden Konfliktfall gerade nicht eindeutig. Dass diese Vorschrift den Aufgabenvorbehalt des Bürgermeisters nach § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW ausdrücklich nur dann eröffne, wenn der Rat keine Entscheidung nach § 73 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO NRW getroffen habe,
vgl. Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 11. Edition 2020, § 73 GO NRW Rn. 16 und Lübken, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 62 Erl. V 1,
ist Argumentation mit einem Umkehrschluss, entspricht aber nicht dem Regelungsgehalt der Norm. Denn § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW regelt ausschließlich den Fall, dass keine Entscheidung nach Satz 1 oder 2 erfolgt ist. Nicht geregelt wird hingegen der umgekehrte Fall, dass eine Festlegung nach Satz 1 oder 2 – wie vorliegend in Gestalt der Beschlüsse des Beklagten vom 08.09.2014 und 12.12.2016 – erfolgt ist.
Der Wortlaut des § 73 Abs. 1 GO NRW enthält allerdings an anderer Stelle einen gewichtigen Anhaltspunkt, der gegen eine Sperrwirkung gegenüber § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW spricht: § 73 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO NRW normiert ein Letztentscheidungsrecht des Rates ausdrücklich nur für die Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten, während der Geschäftskreis des Bürgermeisters nicht genannt wird. Dies ist umso mehr bemerkenswert, als der Gesetzgeber mit § 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW einen eigenen Geschäftskreis des Bürgermeisters anerkannt hat. Hätte der Gesetzgeber die Befugnis nach § 73 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO NRW so konzipieren wollen, dass der Rat mit der Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten nicht nur die Bereiche der Beigeordneten untereinander, sondern zugleich auch gegenüber der Zuständigkeit des Bürgermeisters abgrenzen dürfte,
vgl. in diesem Sinne Flüshöh, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 73 Erl. II 1 a,
so wäre zu erwarten gewesen, dass er den Wortlaut dahingehend formuliert hätte, dass der Rat die „Geschäftskreise der Beigeordneten und des Bürgermeisters“ festlegen dürfe.
Auch die Gesetzessystematik der Gemeindeordnung NRW spricht dagegen, dass das Aufgabenvorbehaltsrecht des Bürgermeisters nach einer Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten durch den Rat gesperrt wäre.
Zunächst kommt allerdings der Bezugnahme des § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW auf dessen Satz 3 keine Bedeutung für die vorliegende Streitfrage zu. Dass das Aufgabenvorbehaltsrecht des Bürgermeisters nur „dabei“, also im Rahmen der Leitung und Verteilung der Geschäfte besteht, trifft keine Aussage über eine Sperrwirkung des § 73 Abs. 1 GO NRW.
In der Kommentarliteratur wird indes die Auffassung vertreten, das Wort „dabei“ mache deutlich, dass der Bürgermeister das Recht des Aufgabenvorbehalts lediglich bei der Verteilung der Geschäfte habe. Habe der Rat jedoch von seinem Recht, die Geschäftskreise der Beigeordneten festzulegen, Gebrauch gemacht, finde insoweit keine Geschäftsverteilung durch den Bürgermeister mehr statt, so dass dann auch insoweit für einen Aufgabenvorbehalt kein Raum mehr bleibe,
so Erlenkämper, in: Articus/Schneider, GO NRW, 5. Aufl. 2016, § 62 Erl. 3.1.
Dieser Auffassung liegt aber ein Zirkelschluss zugrunde, weil ihre Begründung mit dem Wortlaut des § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW unter Heranziehung einer bestimmten Wertung des § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW erfolgt, die gerade Gegenstand der Streitfrage ist.
Vgl. kritisch auch Bott/Adams, NJOZ 2018, 1241 (1242).
Während § 62 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO NRW die sachlich zusammenhängenden Befugnisse des Bürgermeisters lediglich aufeinander bezogen regelt, besteht die entscheidende Frage darin, welche Reichweite die Letztentscheidungsbefugnis des Rates aus § 73 Abs. 1 GO NRW hat, so dass „insoweit“ für eine Organisationsverfügung durch den Bürgermeister kein Raum mehr bleibt.
Ein wesentliches systematisches Argument für die vorliegende Streitfrage lässt sich der Stellung des § 73 innerhalb der Gemeindeordnung NRW entnehmen: Dass die Vorschrift im 7. Teil der Gemeindeordnung verortet ist, der mit „Verwaltungsvorstand und Gemeindebedienstete“ überschrieben ist, spricht im Einklang mit dem Wortlaut des § 73 Abs. 1 GO NRW ebenfalls für ein auf die Geschäftskreise der Beigeordneten begrenztes Letztentscheidungsrecht des Rates, das den Geschäftskreis des Bürgermeisters nicht umfasst. Wollte die Vorschrift dem Rat die Befugnis auch zur Festlegung des Geschäftskreises des Bürgermeisters verleihen, so hätte eine Verortung im 5. Teil der Gemeindeordnung („Der Rat“) oder in deren 6. Teil („Der Bürgermeister“) näher gelegen.
Ferner sprechen sowohl Sinn und Zweck der §§ 62 und 73 GO NRW im Gesamtgefüge der Gemeindeordnung NRW als auch deren Entstehungsgeschichte dafür, dass das Vorbehaltsrecht des Bürgermeisters zugunsten seines eigenen Dezernats gegenüber einer Festlegung durch den Rat vorgehen soll.
Für die Vertretung der Bürgerschaft sieht § 40 Abs. 2 Satz 1 GO NRW ein Zwei-Säulen-Modell vor. Mit dem direkt gewählten Bürgermeister hat der Gesetzgeber dem Rat ein zweites unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ gegenübergestellt. Nach § 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ist der Bürgermeister verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung. In seiner Funktion als Verwaltungschef trägt er die Verantwortung für das Funktionieren der Verwaltung und die Einheitlichkeit der Verwaltungsführung. Dieser umfassenden Verantwortung muss auch eine umfassende Befugnis zur Verwaltungsorganisation entsprechen. Daher besitzt der Bürgermeister ein umfassendes Organisations- und Weisungsrecht sowie gemäß § 62 Abs. 1 Satz 3 GO NRW die Befugnis zur Leitung und Verteilung der Geschäfte,
so Lübken, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 62 Erl. III.
Hinsichtlich der Verteilung der Geschäfte finden die Befugnisse des Bürgermeisters eine Grenze in § 73 Abs. 1 GO NRW, wobei in der Rechtsprechung bereits zu der Vorgängernorm des § 53 Abs. 1 Satz 2 GO NRW a. F. anerkannt war, dass es sich bei dieser Befugnis des Rates angesichts des starken Eingriffs in das gesetzliche Geschäftsverteilungsrecht des Bürgermeisters um eine Ausnahmevorschrift handelt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 08.02.1962 – VIII A 264/61, VerwRspr 1962, 868 (870).
Bereits mit Blick auf die Auslegungsregel, dass Ausnahmevorschriften eng auszulegen sind, ist es nicht überzeugend, der Vorschrift des § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW durch Annahme eines Umkehrschlusses eine weit über ihren Wortlaut hinausgehende Bedeutung beizumessen.
Gegen die Annahme des Beklagten, § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW treffe im Umkehrschluss auch eine Aussage für den Fall, dass eine Entscheidung nach § 73 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 GO NRW erfolgt ist, spricht ferner vor allem die Bedeutung, die der Gesetzgeber der Vorschrift des § 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW selbst beigemessen hat: Ausweislich der Gesetzesbegründung der Landesregierung hat diese Vorschrift lediglich klarstellende Funktion und zwar ausschließlich für den Fall, dass eine Ratsentscheidung über die Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten nach § 73 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 GO NRW nicht zu Stande kommt. Dann bleibe es bei der (umfassenden) Geschäftsverteilungskompetenz des Bürgermeisters.
Vgl. LT NRW, Drucks. 14/3979, S. 147.
Dass hingegen der Rat durch eine Entscheidung nach § 73 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 GO NRW nicht nur die Kompetenz zur Verteilung der Geschäfte auf die Beigeordneten an sich ziehen, sondern darüber hinaus das Aufgabenvorbehaltsrecht des Bürgermeisters ausschließen könne, lässt sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen.
Vielmehr sprechen auch Sinn und Zweck des § 73 Abs. 1 GO NRW dafür, dass sich die Kompetenz des Rates auf die Verteilung der nicht vom Bürgermeister vorbehaltenen Geschäfte auf die Beigeordneten beschränkt. Für das Verständnis dieser Norm ist maßgeblich, dass der Rat nach § 71 Abs. 1 GO NRW die Zahl der Beigeordneten durch Hauptsatzung festlegt und die Beigeordneten wählt. Hieran anknüpfend gibt § 73 Abs. 1 GO NRW dem Rat zugleich die Kompetenz, die Verteilung der Geschäfte zwischen den vom ihm eingerichteten und besetzten Dezernaten an sich zu ziehen. Entsprechend diesem Sinnzusammenhang beschränkt sich das Letztentscheidungsrecht des Rates auf die Geschäftskreise der Beigeordneten und lässt den Geschäftskreis des nicht vom Rat gewählten Bürgermeisters unberührt.
Vgl. Tyczewski, NWVBl. 2019, 441 (442).
Ferner wird das Aufgabenvorbehaltsrecht des Bürgermeisters aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW in zeitlicher Hinsicht nicht durch § 73 Abs. 1 GO NRW eingeschränkt, sondern umfasst auch ein Rückholrecht.
Vgl. Tyczewski, NWVBl. 2019, 441 (443 f.).
Dagegen überzeugt die Auffassung nicht, dass der Bürgermeister sein Aufgabenvorbehaltsrecht lediglich zeitlich vor einer Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten durch den Rat wahrnehmen könne,
so aber Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 11. Edition 2020, § 73 GO NRW Rn. 15 f.
Es widerspräche der grundsätzlichen Organisationsgewalt des Bürgermeisters und seiner unmittelbaren demokratischen Legitimation sowie dem Ausnahmecharakter des § 73 Abs. 1 GO NRW, wenn der Bürgermeister nach einer Festlegung der Geschäftskreise durch den Rat dauerhaft gebunden wäre, während der Rat von seinem Recht aus § 73 Abs. 1 GO NRW jederzeit Gebrauch machen kann,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.02.2011 – 1 A 938/09, juris, Rn. 32.
War der Kläger nach alledem nicht von vornherein gehindert, die Organisationsverfügung vom 20.12.2018 zu erlassen, erweist diese sich auch im Übrigen, insbesondere unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf den Zuschnitt des Dezernats II sowie der Begleitumstände (wie Zeitpunkt und Vorgeschichte) als rechtmäßig.
Dem jederzeitigen Aufgabenvorbehaltsrecht des Bürgermeisters aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW sind insoweit Schranken gesetzt, als der Geschäftskreis des betroffenen Beigeordneten nicht in seinem Kern ausgehöhlt werden darf. Dabei muss allerdings lediglich gesichert sein, dass in dem verbleibenden Geschäftskreis Verwaltungsaufgaben zusammengefasst sind, die nach Art und Umfang und der Zahl der zu ihrer Bearbeitung eingesetzten Bediensteten eine eigenständige Leitungsfunktion tragen und zudem im Gesamtgefüge der jeweiligen Verwaltung ein solches Gewicht haben, dass sie die Bildung einer „Einzelverwaltung“ mit einer kommunalverfassungsrechtlich herausgehobenen Führungsposition als angemessen erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 36-41 m. w. N.
Nach diesen Maßstäben bestehen gegen die Rechtmäßigkeit der Organisationsverfügung des Klägers vom 20.12.2018 keine Bedenken, weil der Beigeordneten C. mit den zwei großen Fachbereichen „Soziales“ sowie „Kinder, Jugendpflege, Familie und Demographie“ ein amtsangemessener Aufgabenbereich verblieben ist.
Inwieweit darüber hinaus der Grundsatz der Organtreue eine weitere Schranke für das Recht des Bürgermeisters aus § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW begründet, etwa im Falle einer willkürlichen, schikanösen oder offensichtlich sachwidrigen Ausübung des Aufgabenvorbehaltsrechts kann dahinstehen, denn Anhaltspunkte dafür sind hier weder vorgetragen noch ersichtlich. Dass der Kläger mit seiner Organisationsverfügung vom 20.12.2018 völlig ohne sachliche Gründe gehandelt hätte, steht jenseits allen politischen Streits nicht in Rede. Auch vor dem Hintergrund der zuvor vom Beklagten von der Tagesordnung abgesetzten Vorlage des Klägers betreffend den Übergang des streitgegenständlichen Fachbereichs aus dem Dezernat II in das Dezernat III stellt sich die Organisationsverfügung schon deshalb nicht als schikanös dar, weil es an einem Hinweis fehlt, dass der Kläger seine Befugnisse als bloße Machtdemonstration ausgenutzt haben könnte. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die vom Kläger verfügte Änderung der Geschäftsverteilung offensichtlich sachwidrig wäre, beispielsweise weil das Dezernat des Klägers durch den Aufgabenzuwachs insgesamt überfordert würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, weil die entscheidungserhebliche Frage einer Sperrwirkung des § 73 Abs. 1 GO NRW gegenüber § 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW klärungsbedürftig ist und ihre Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung und Weiterentwicklung des Rechts hat.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Gerichtsbescheid steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbescheids zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, anstelle der Berufung mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
10.000 Euro
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für den Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG i. V. mit Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Zitierte Normen: §§ 41, 73 GO NRW
§§ 62 und 73 GO NRW im Gesamtgefüge der Gemeindeordnung
§ 56 GO NRW
§ 67 GO NRW
§ 73 GO NRW
§ 62 GO NRW
§ 73 GO NRW
§ 55a VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 122 Abs. 2 Satz 4 GO NRW
§ 73 Abs. 1 GO NRW
§ 73 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW
§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW
§ 73 Abs. 3 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 4 Alt. 1 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 73 Abs. 1 GO NRW
§ 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 73 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 62 Abs. 1 S. 4 Alt. 1 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 67 Abs. 1 GO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 67 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 53 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Abs. 3 GO NRW
§ 73 Abs. 1 GO NRW
§ 73 innerhalb der Gemeindeordnung
§ 40 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 71 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 62 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 2455/19
15 A 2604/99
7 B 208.87
VIII A 264/61
1 A 938/09