Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-07-04, Aktenzeichen 7 L 631/06
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2006:0704.7L631.06.00

Tenor:
1. Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.
Der Streitwert wird auf 1.250,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die Vollziehung der Anordnung des Antragsgegners vom 12. Januar 2006 und 10. April 2006 zur Vorlage eines ärztlichen Gutachtens über die Eignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen vorläufig auszusetzen,
ist unzulässig.
Bei der Anordnung der Beibringung eines Gutachtens handelt es sich nicht um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt, sondern um eine vorbereitende Maßnahme im Fahrerlaubnisentziehungsverfahren. Dies ist den Regelungen der Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV - eindeutig zu entnehmen und entspricht damit dem gesetzgeberischen Willen (vgl. §§ 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 der FeV). Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen - OVG NRW - hat in seinem grundlegenden Beschluss vom 22. Januar 2001 - 19 B 1757/00 -, NJW 2001, 3427 - dazu im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
„Zu der aufgeworfenen Frage, ob die Anordnung, ein medizinisch- psychologisches Gutachten beizubringen, ein Verwaltungsakt ist, besteht ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht, weil sie sich aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften unter Einbeziehung der einschlägigen Rechtsprechung zum vor Inkrafttreten der Fahrerlaubnis-Verordnung geltenden § 15 b Abs. 2 StVZO a. F. beantworten lässt, ohne dass ein weitergehender, in einem Beschwerdeverfahren zu befriedigender Klärungsbedarf besteht. Die Frage ist nämlich auch auf der Grundlage der am 1.1.1999 in Kraft getretenen Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) eindeutig zu verneinen.
Die in Rede stehende Anordnung erfüllt nämlich nicht das nach § 35 VwVfG NRW für einen Verwaltungsakt konstitutive Merkmal der Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung; dieses ist nur erfüllt, wenn durch eine behördliche Maßnahme ein Lebenssachverhalt einseitig durch Setzen einer Rechtsfolge verbindlich gestaltet wird, in dem Rechte oder Pflichten bzw. ein Rechtsstatus unmittelbar begründet, aufgehoben, geändert oder festgestellt bzw. verneint werden, und insofern eine „Entscheidung in der Sache" (vgl. § 46 VwVfG NRW) getroffen wird. Die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens dient nach dem ausdrücklichen Wortlaut in § 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV „zur Vorbereitung" von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen bzw. - in Verbindung mit § 46 Abs. 3 FeV - über die Entziehung der Fahrerlaubnis. Nach den genannten Vorschriften sowie § 2 Abs. 7 und 8, § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG ist sie darauf gerichtet, aufgrund bekannt gewordener - in § 13 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 und 2 FeV typisierend erfasster - Tatsachen begründete Bedenken gegen die Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären. Die an einen Fahrerlaubnisinhaber gerichtete Anordnung ist nach ihrem so bestimmten Zweck lediglich eine vorbereitende Maßnahme, die der Sachverhaltsaufklärung im Hinblick auf die später zu treffende Sachentscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis dient. Dies war in der ständigen Rechtsprechung zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.11.1969 - VII C 18.69 -, BVerwGE 34, 248, 249 ff., vom 15.12.1989 - 7 C 52.88 -, Buchholz 442.10, § 4 StVG Nr. 87, und vom 27.9.1995 - 11 C 34.94 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO Nr. 24, sowie Beschlüsse vom 17.5.1994 - 11 B 157.93 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO Nr. 23, und vom 28.6.1996 - 11 B 36.96 -.
Daran, dass die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens kein (selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt ist, hat sich durch die einschlägigen Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung nichts geändert.
Vgl. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 35.A., § 11 FeV Rdnr. 26, und § 46 FeV Rdnr. 5; a.A. Schreiber, ZRP 1999, 519 ff.
Soweit in § 11 Abs. 6 Sätze 2 und 3 FeV zum Inhalt der Anordnung bestimmt ist, dass die Behörde dem Betroffenen mitteilt, dass er sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung „zu unterziehen" und das Gutachten „beizubringen hat" und die Fahrerlaubnisbehörde darüber „zu unterrichten hat", welche Stelle er mit der Untersuchung beauftragt hat, werden nicht durch die Anordnung - im Sinne einer Regelung - unmittelbar selbständige Handlungspflichten des Betroffenen begründet. Nach dem Wortlaut des Satzes 2, dass nämlich dem Betroffenen das Vorstehende „mitgeteilt" wird, ist schon nicht ersichtlich, dass insofern eigenständig durch die Anordnung die Pflicht des Betroffenen, sich der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen, erzeugt werden soll. Vielmehr wird eine entsprechende Pflicht allgemein vorausgesetzt. Nichts anderes gilt für die von der erstgenannten Pflicht abhängige Pflicht, die Behörde über die beauftragte Stelle zu unterrichten. Diese - in den vorstehend bezeichneten Vorschriften der Fahrerlaubnis- Verordnung vorausgesetzte und ausgestaltete - Pflicht knüpft an die Eignung des Betroffenen als gesetzliche Voraussetzung für die Erteilung und das Behaltendürfen der Fahrerlaubnis an, nämlich daran, dass der Fahrerlaubnisbewerber bzw. -inhaber die zum Führen von Kraftfahrzeugen notwendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllen muss (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 4, § 3 Abs. 1 StVG, § 11 Abs. 1, § 46 Abs. 1 FeV); sie hat, da die Eignung als Persönlichkeitsmerkmal individuell-konkret naturgemäß nicht ohne die Mitwirkung des Betroffenen geprüft werden kann, ihre Grundlage in der allgemeinen Pflicht des Betroffenen, an der Aufklärung des für die Prüfung der Eignung erheblichen Sachverhalts mitzuwirken. Bei Zweifeln an der Eignung hat dieser das Seinige zur Klärung dieser Zweifel beizutragen. Die Anordnung, ein Gutachten beizubringen, konkretisiert mit ihrem in § 11 Abs. 6 FeV bestimmten Inhalt lediglich diese allgemeine Mitwirkungspflicht zum Zwecke der vorbereitenden Sachverhaltsaufklärung.
...
Schließlich ist die hier in Rede stehende Anordnung,
entgegen Schreiber, ZRP 1999, 519, 522 f.,
auch nicht deshalb eine (selbständig anfechtbare) Regelung, weil die Anordnung verbunden mit der Ankündigung der Rechtsfolge der Fahrerlaubnisentziehung für den Fall der Weigerung, bereits einen Eingriff in das grundrechtlich (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht darstellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.6.1993 - 1 BvR 689/92 -, BVerfGE 89, 69, 84 = DVBl. 1993, 995, 996.
Die Bejahung des Eingriffscharakters einer Maßnahme hat nicht notwendig zur Folge, dass diese auch Regelungscharakter hat, was, wie ausgeführt, hier zu verneinen ist. Denn ein Grundrechtseingriff setzt nicht eine finale, unmittelbare oder rechtliche Einwirkung auf den grundrechtlichen Schutzbereich voraus, kann vielmehr auch bei mittelbarer oder nur faktischer Einwirkung vorliegen.
Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 15.A.; Rdnr. 238 ff.
Der mit Blick auf den Grundrechtseingriff gebotene Rechtsschutz erfordert nicht, dass die in den Schutzbereich einwirkende staatliche Maßnahme selbständig der gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden kann; dies hat auch das BVerfG in der genannten Entscheidung nicht zugrunde gelegt. Die streitige Anordnung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle im Rahmen eines die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis betreffenden Verfahrens, in dem der Betroffene die Rechtswidrigkeit der Anordnung und damit insbesondere deren Unverhältnismäßigkeit geltend machen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.5.1994, a.a.O.
Entsprechend den zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. in der Rechtsprechung,
vgl. nur BVerwG, Urteile vom 27.9.1995 und vom 13.11.1997, jeweils a.a.O. ,
aufgestellten Grundsätzen ist der Schluss auf die Nichteignung nur zulässig, wenn die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war und für die Weigerung, das Gutachten beizubringen, kein ausreichender Grund besteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.9.2000 - 19 B 966/00 -; Jagusch/Hentschel, a.a.O., § 11 FeV Rdnr. 22, 24.
Die Anordnung ist gerichtlich darauf zu prüfen, ob die in den einschlägigen Bestimmungen der Fahrerlaubnis-Verordnung normierten Voraussetzungen erfüllt sind und damit im Sinne der früheren Rechtsprechung aufgrund konkreter tatsächlicher Anhaltspunkte berechtigte Zweifel an der Kraftfahreignung des Betroffenen bestehen, und ob die angeordnete Untersuchung ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel ist, um gerade die konkret entstandenen Eignungszweifel aufzuklären. Ferner erstreckt sich die gerichtliche Prüfung auch darauf, ob die Anordnung hinreichend bestimmt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4.9.2000 - 19 B 1134/00 -.
Kommt es zu einem Verfahren betreffend die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis nicht, weil das Gutachten zu einem positiven Ergebnis gelangt oder die Fahrerlaubnisbehörde aus sonstigen Gründen nicht auf die Nichteignung des Betroffenen schließt, kann wegen der Kosten der angeordneten Untersuchung auf deren Erstattung geklagt werden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.12.1989 und vom 17.5.1994, jeweils a.a.O.
Danach bezwecken die hier zum 1.1.1999 in Kraft getretenen Vorschriften keine Änderung der Rechtslage hinsichtlich der Frage, ob die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens ein (selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt ist. Dies entspricht auch dem Willen des Vorschriftengebers. Denn nach der amtlichen Begründung zur Fahrerlaubnis-Verordnung,
veröffentlicht im VkBl. 1998, 1049 ff., 1068,
kann die Anordnung „- wie bereits durch die Rechtsprechung des BVerwG festgelegt - nur zusammen mit einer anschließend ablehnenden Entscheidung (Entziehung oder Versagung) angefochten werden".
Dem ist die Kammer bereits in ihrer vorangegangenen Rechtsprechung gefolgt
- vgl. u. a. Beschlüsse vom 9. März 2005 - 7 L 224/05 - und vom 13. April 2005 - 7 L 374/05 -
und hält daran auch unter Berücksichtigung des Antragsvorbringens fest.
Die Kammer hat auch erwogen, ob der Antrag des Antragstellers sachgerecht als solcher auf vorbeugenden Rechtsschutz gegen den bei Nichtbeachtung der Aufforderung zur Beibringung des Gutachtens drohenden Entzug der Fahrerlaubnis angesehen werden könnte, obgleich der Vortrag des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers allein darauf zielt, den Verwaltungsaktcharakter der Anordnung darzulegen. Auch ein solcher vorbeugender Rechtsschutzantrag wäre unzulässig. Denn § 123 VwGO eröffnet, von seltenen Ausnahmefällen abgesehen, keinen Weg, der Behörde durch vorbeugenden Rechtsschutz den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts zu untersagen. Grundsätzlich ist nach der Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung gegen (belastende) Verwaltungsakte allein nachträglicher Rechtsschutz und im Bereich des vorläufigen Rechtsschutzes, wie sich dem § 123 Abs. 5 VwGO entnehmen lässt, ein Vorrang desselben nach §§ 80, 80a VwGO gegenüber dem nach § 123 VwGO vorgesehen.
Vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2004, Rdnr. 3 b zu § 123; OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2005 - 16 B 1050/04 -.
Vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zumutbar ist, den Erlass des Verwaltungsaktes bzw. die Rechtsverletzung abzuwarten und sodann die nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegebenen Rechtsbehelfe und Rechtsmittel (namentlich Anträge nach §§ 80, 80a VwGO) auszuschöpfen. Vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz ist mithin dann zu gewähren, wenn schon die kurzfristige Hinnahme der befürchteten Handlungsweise geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten in besonders schwerwiegender Weise zu beeinträchtigen. Davon ist auszugehen, wenn dem Antragsteller anders eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2004 - 13 B 2691/03 -; Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 15. August 2002 - 1 BvR 1790/00 -, DVBl. 2003, 257.
Diese engen Voraussetzungen sind weder dargelegt noch ersichtlich. Dass der Antragsteller nach einer unter Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolgten Entziehung der Fahrerlaubnis solange kein Kraftfahrzeug mehr im öffentlichen Straßenverkehr führen darf, bis ggf. die Vollziehung der Verfügung ausgesetzt ist, ist regelmäßige Folge einer solchen Ordnungsverfügung und von ihm grundsätzlich hinzunehmen.
Im Übrigen wird der Antragsteller durch die Anordnung des Antragsgegners aber auch in der Sache nicht in seinen Rechten verletzt. Die Anordnung, ein Gutachten eines Arztes einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung vorzulegen, dürfte nämlich voraussichtlich aus den Gründen, die der Antragsgegner in den Schreiben vom 12. Januar 2006 und den Ergänzungen vom 10. April 2006 dargelegt hat, rechtmäßig sein. Schon die vom Antragsteller selbst gegenüber der Behörde angegebenen Herzrhythmusstörungen, die er auch im Weiteren nicht in Abrede gestellt hat, und seine Gehbehinderung werfen erhebliche Eignungsbedenken auf, denen der Antragsgegner nachzugehen hat. Der Antragsteller hat sich selbst zuletzt in seiner von seinem Prozessbevollmächtigten abgegebenen Stellungnahme gegenüber dem Amtsgericht E. im Schriftsatz vom 6. April 2006 im Rahmen des dortigen Strafverfahrens 104 Js 128/06 als „100 % schwer- und außergewöhnlich gehbehindert" bezeichnet (vgl. Gerichtsakte 7 K 1387/06, Blatt 57). Herzrhythmusstörungen und Bewegungsbehinderungen gehören zu den Mängeln im Sinne der §§ 11, 13 und 14 FeV, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beeinträchtigen oder aufheben können (vgl. Ziffer 3 und 4 der Anlage 4 zu den §§ 11, 13 und 14 FeV). Nach den Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung des Gemeinsamen Beirats für Verkehrsmedizin beim Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen und beim Bundesministerium für Gesundheit sollte Grundlage für die Beurteilung von Herzrhythmusstörungen und deren Auswirkungen auf die Kraftfahreignung in jedem Fall eine eingehende internistisch-kardiologische Untersuchung einschließlich 24-Stunden-Langzeit-EKG sein (vgl. Ziffer 3.4.1 der Begutachtungs-Leitlinie). Herzrhythmusstörungen können nämlich akut die Blutversorgung des Gehirns unterbrechen und sind darüber hinaus ein prognostisches Zeichen für die Schwere der zugrundeliegenden Herzkrankheit.
Vgl. Schubert/Schneider/Eisenmänger/Stephan, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung, Kommentar, Stand: 1/2003.
Hinsichtlich der Bewegungsbehinderungen ist zu klären, ob Auflagen oder Beschränkungen angezeigt sind (siehe Ziffer 3 der Anlage 4 zu §§ 11, 13 und 14 FeV).
Selbst wenn man zugrundelegt, dass die vom Antragsteller zuvor gegenüber dem Antragsgegner scheinbar mit „Magen-, Leber- und Lungenerkrankung" bezeichneten Leiden, wie er jetzt vorträgt, lediglich darin bestehen, dass er ab und zu „Sodbrennen", „Seitenstiche" und „wetterabhängige Atembeschwerden bei Anstrengung" hat, die möglicherweise allein nicht ausreichen würden, um Bedenken an seiner Kraftfahreignung aufkommen zu lassen, so ergibt sich doch mit den zuvor genannten Mängeln und im Gesamtzusammenhang nicht lediglich die entfernt liegende Möglichkeit eines relevanten Mangels, sondern es sind konkrete tatsächliche Anhaltspunkte da, die einen Eignungsmangel als naheliegend erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 19 B 195/04 -, Beschluss- Abdruck Seite 3.
Darüber hinaus hat der Antragsgegner mit der Anforderung eines medizinischen Gutachtens ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel gewählt, um die konkret entstandenen Eignungszweifel aufzuklären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a VwGO gegenüber dem nach § 123 VwGO
§§ 80, 80a VwGO
§§ 11, 13 und 14 FeV
§ 46 VwVfG NRW
§ 4 StVG
§ 15 b StVZO
§ 11 FeV
§ 46 FeV
§ 123 VwGO
§ 11 Abs. 2 und 3,
13 und 14 der FeV
§ 15 b Abs. 2
StVZO
§ 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 StVG
§ 14 Abs. 1 und 2
FeV
§ 15 b Abs. 2 StVZO
§ 3 Abs. 1 StVG
§ 46 Abs. 1 FeV
§ 11 Abs. 6 FeV
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11 Abs. 6 Sätze 2 und 3 FeV zum Inhalt der Anordnung
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2001, 3427
BVerwGE 34, 248,
249
BVerfGE 89, 69,
84
19 B 1757/00
VII C 18.69
7 C 52.88
11 C 34.94
11 B 157.93
11 B 36.96
1 BvR 689/92
19 B 966/00
19 B 1134/00
7 L 224/05
7 L 374/05
16 B 1050/04
13 B 2691/03
1 BvR 1790/00
04 Js 128/06
7 K 1387/06
19 B 195/04