Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-01-21, Aktenzeichen 20 B 2628/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0121.20B2628.03.00

Tenor:
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.000 EUR festgesetzt. Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Fax bekannt gegeben werden.
Gründe I. Der 1959 geborene Antragsteller ist seit dem 1. Mai 1982 bei der Flughafen E. GmbH beschäftigt, zuletzt als Vorfeldoberlader. Anlässlich seines am 24. Juni 2002 gestellten Antrags auf erneute Überprüfung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit stellte die Antragsgegnerin fest, dass gegen den Antragsteller in den Jahren 1999 und 2002 Geldstrafen von 40 und 90 Tagessätzen wegen Betruges bzw. versuchten Betruges verhängt worden waren. Nach Anhörung des Antragstellers untersagte die Antragsgegnerin der Flughafen E. GmbH mit Bescheid vom 13. Februar 2003, dem Antragsteller die Berechtigung zum Zugang zu nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen Bereichen zu erteilen. Mit Bescheid vom selben Tag informierte sie den Antragsteller über diese Verfügung und wies zur Begründung auf die Verurteilungen und die dadurch begründeten Zuverlässigkeitszweifel hin; der Antrag des Antragstellers habe daher abgelehnt werden müssen. Der Antragsteller hat nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens (Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2003) Klage erhoben (VG Düsseldorf 6 K 4354/03), über die noch nicht entschieden ist. Den zugehörigen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (VG Düsseldorf 6 L 916/03), gerichtet auf eine Verpflichtung der Antragsgegnerin, der Flughafen E. GmbH die Zustimmung zur Erteilung eines Flughafenausweises zu erteilen, lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. April 2003 ab. Nachdem die Antragsgegnerin bemerkt hatte, dass es sich nicht um einen Erst-, sondern einen Wiederholungsantrag gehandelt hatte, widerrief die Antragsgegnerin gegenüber der Flughafen E. GmbH mit Bescheid vom 13. Oktober 2003 "im Nachgang zu [ihrer] Untersagungsverfügung vom 13.02.2003" die Zutrittsberechtigung und ordnete die sofortige Vollziehung des Widerrufs an. Den Antragsteller unterrichtete sie hiervon mit Bescheid vom selben Tage "im Nachgang zu [ihrer] Ablehnung vom 13.02.2003" und erläuterte, an der Zuverlässigkeit des Antragstellers bestünden wegen seiner Verurteilungen von 1999 und 2002 begründete Zweifel; die sofortige Vollziehung ordnete sie nicht an. Dem Antragsteller wurde von der Flughafenunternehmerin zum 24. Oktober 2003 gekündigt. Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 11. November 2003 Widerspruch ein und stellte beim Verwaltungsgericht Düsseldorf den Antrag, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Bescheide vom 13. Oktober 2003, gerichtet an ihn und an die Flughafen E. GmbH, wieder herzustellen. Das Verwaltungsgericht lehnte diesen Antrag mit dem angefochtenen Beschluss vom 10. Dezember 2003 ab. Hiergegen richtet sich die Beschwerde, mit der der Antragsteller geltend macht: Die anzuwendenden Vorschriften, die sich als subjektive Berufszulassungsregelungen darstellten, verstießen gegen Art. 12 GG und das bei der Einschränkung von Grundrechten zu beachtende Zitiergebot und seien unverhältnismäßig. Praktisch der gesamte Personenkreis der am Flughafen E. Tätigen könne aufgrund der räumlichen Gestaltung des Flughafens nur innerhalb der nicht allgemein zugänglichen Bereiche arbeiten. Die Verordnung sei auch nicht von einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Schließlich sei er als zuverlässig anzusehen. Die Straftaten stünden in keinem Zusammenhang mit seiner beruflichen Tätigkeit, und die Verurteilungen lägen nunmehr längere Zeit zurück. Die für eine Maßnahme von solcher Tragweite erforderliche Dringlichkeit, schon vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu handeln, bestehe nicht. Die Antragsgegnerin habe ihr Widerrufsermessen nicht ausgeübt. Der Antragsteller beantragt, den angefochtenen Beschluss zu ändern und der Antragsgegnerin aufzugeben, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache seine Zuverlässigkeit zu bejahen, und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den an den Flughafen E. gerichteten Bescheid vom 13. Oktober 2003 wiederherzustellen. Die Antragsgegnerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Sie erläutert das von ihr praktizierte elektronische Online-Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung ("OSiP") und macht geltend, der Aussagegehalt einer Bejahung der Zuverlässigkeit sei nach § 9 Abs. 3 LuftVZÜV auf ein Jahr beschränkt, erstrecke sich aber bei fristgerechter Neubeantragung bis zur Bekanntgabe des Ergebnisses der neuen Überprüfung. Für die Zustimmungserklärung gelte aufgrund einer Absprache mit den betroffenen Unternehmen dieselbe Fristbetrachtung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und der Verfahren VG Düsseldorf 6 K 4354/03 und 6 L 916/03, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin und der beigezogenen Strafakten der Staatsanwaltschaft E1. Bezug genommen. II. Die Beschwerde ist mit dem im Beschwerdeverfahren präzisierten Antrag zulässig, aber unbegründet. Der Antragsteller kann sein Rechtsschutzziel, die öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, die bisherigen Arbeitsbereiche auf dem Flughafen E. auch weiterhin betreten zu dürfen, mit dem zuletzt formulierten doppelten Begehren verfolgen. Soweit er die vorläufige Bejahung seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit erstrebt, ist Rechtsschutz nach § 123 VwGO gegeben; denn mit einem Ausspruch zur Vollziehbarkeit des an den Antragsteller gerichteten - die gegenteilige Aussage beinhaltenden - Bescheides ist ihm nicht geholfen, sodass § 123 Abs. 5 VwGO nicht entgegensteht. Der Senat legt dabei folgendes System der geltenden Gesetzes- und Verordnungslage zugrunde: Die Gewährung des Zugangs zu nicht allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen auf Verkehrsflughäfen erfolgt in einem mehrstufigen Verfahren, bei dem Maßnahmen der Luftfahrtbehörde - Feststellung des Ergebnisses einer Zuverlässigkeitsüberprüfung und Entscheidung, ob dem Betroffenen Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen gestattet werden darf - und solche eines Luftfahrtunternehmens bzw. (hier) des Unternehmers eines Verkehrsflughafens (im Folgenden: Unternehmer) - Erteilung der Zugangsberechtigung und (etwaige) Ausweisausstellung - ineinandergreifen. Den Unternehmer trifft die Verpflichtung, den Zutritt zu den genannten Bereichen nur berechtigten bzw. besonders berechtigten Personen zu gestatten und die Berechtigung gegebenenfalls auch wieder zu entziehen (§ 19b Abs. 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG in der Fassung der Änderung durch Art. 19 des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002 - BGBl. I 361). Die Luftfahrtbehörde hat bei ihrer Entscheidung nach den vorgenannten Bestimmungen gemäß § 29d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG (ebenfalls in der Fassung des vorgenannten Gesetzes) das Ergebnis einer Überprüfung der Zuverlässigkeit der betroffenen Personen zu beachten; denn deren Zuverlässigkeitsüberprüfung ist ihr nunmehr zwingend aufgegeben. Durch die Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftVZÜV - vom 8. Oktober 2001 (BGBl. I 2625, geändert durch Art. 19a des Gesetzes vom 9. Januar 2002) ist die Zuverlässigkeitsüberprüfung, die zuvor Bestandteil der Grundlage für die Entscheidung über die Zugangsgestattung war, als eigenständiges, durch Verwaltungsakt abzuschließendes Verfahren ausgestaltet worden. Das ergibt sich aus § 6 Abs. 3 LuftVZÜV, wonach das Ergebnis der Überprüfung bei Verneinung der Zuverlässigkeit dem Betroffenen unter Nennung der maßgeblichen Gründe durch einen mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid bekannt zu geben ist, sowie aus § 9 Abs. 2 LuftVZÜV, der zur Korrektur einer erfolgten und nach § 6 Abs. 2 LuftVZÜV bekannt gegebenen Bejahung der Zuverlässigkeit die Regeln über Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten in Bezug nimmt. Bei Feststellung (Bejahung) der Zuverlässigkeit und Erteilung der luftfahrtbehördlichen Zustimmung zur unternehmerseitigen Erteilung der Zugangsberechtigung kann dem Betroffenen ein Ausweis ausgestellt werden, der indes keinerlei konstitutive Wirkung hat, sondern lediglich innerhalb des räumlichen Verantwortungs- und Einflussbereichs des Unternehmers dem Nachweis der Zugangsberechtigung dient, § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 2. Satzteil LuftVG; bei entsprechender Praxis des Unternehmers kommt im Akt seiner Ausstellung oder Einziehung allenfalls die Existenz korrespondierender behördlicher Erklärungen zum Ausdruck. Vor diesem normativen Hintergrund ist es nach erfolgter Verneinung der Zuverlässigkeit und daraus gezogener Konsequenz für die behördliche Entscheidung über die Zugangsgestattung für die erstrebte (Weiter-)Beschäftigung regelmäßig angezeigt, Rechtsschutz in beide Richtungen und in beiden Rechtsverhältnissen zu suchen. Jedenfalls muss der Betroffene auch gegen die Verneinung seiner Zuverlässigkeit mit dem Widerspruch vorgehen, um zu verhindern, dass ihm die Bestandskraft dieses feststellenden Verwaltungsaktes bei einem Vorgehen gegen eine Verweigerung der weiteren Zustimmung der Behörde zur Zugangsgestattung entgegengehalten wird. Welche Rechtsbehelfe im vorläufigen Rechtsschutz jeweils zu ergreifen sind - Antrag zur Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 5 VwGO oder auf Erlass einstweiliger Anordnungen nach § 123 VwGO - hängt von der konkreten Konstellation, nämlich davon ab, ob und inwieweit im Einzelfall eine erstmalige oder erneute Begünstigung erstrebt wird oder eine bestehende Begünstigung durch belastenden Verwaltungsakt entzogen worden ist. Soweit der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung allein auf § 123 VwGO verwiesen hat, wird das der Vielfalt der in Betracht kommenden Konstellationen nicht gerecht und wird daran nicht festgehalten. Im Falle des Antragstellers gilt Folgendes: Eine ausdrückliche und verbindliche positive Feststellung der Zuverlässigkeit, wie sie die geltenden Vorschriften voraussetzen, ist für den Antragsteller bislang nicht getroffen worden. Zwar ist seine Zuverlässigkeit, wie beide Beteiligte übereinstimmend vortragen, nach der Rechtslage vor In-Kraft-Treten der Luftverkehr- Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - also nach § 29d Abs. 2 LuftVG in der Fassung des Gesetzes vom 23. Januar 1992, BGBl. I 178 - luftfahrtbehördlich beurteilt und bejaht worden; eine der Bestandskraft fähige Feststellung mit Außenwirkung, mit der zugleich eine Rechtsposition des Antragstellers oder eine ihn begünstigende Wirkung verbunden gewesen sein könnte, war damit aber nicht getroffen. Anders als nach der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung fanden die Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach früherem Recht inzident statt, nämlich als Bestandteil der Grundlage für die luftfahrtbehördliche Entscheidung über die unternehmerische Befugnis zur Erteilung der Zugangsberechtigung (§ 29d Abs. 1 LuftVG a.F.); die Überprüfungsergebnisse wurden als bloße Begründungselemente der behördlichen Zustimmungserklärung verlautbart, ohne eine dem § 10 Abs. 1 Satz 2 LuftVZÜV vergleichbare Bindungswirkung zu entfalten. In der nunmehr verlautbarten Verneinung der Zuverlässigkeit (§ 6 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 LuftVZÜV) im Bescheid vom 13. Oktober 2003 kann mithin kein Erklärungsgehalt gesehen werden, mit dem sinngemäß eine früher eingeräumte Rechtsposition im Sinne der Bejahung der Zuverlässigkeit durch feststellenden Verwaltungsakt entzogen würde, weshalb dem Antragsteller eine solche mit einer gerichtlichen Vollziehungsregelung dieses Bescheides auch nicht wiederbeschafft werden kann. Ein Rechtsschutzinteresse am Erreichen einer Bejahung seiner Zuverlässigkeit kann dem Antragsteller nicht abgesprochen werden, da - wenngleich eine gesetzliche Bindung der Entscheidung der Luftfahrtbehörde über die Berechtigung, den Zugang zu gestatten, an eine formelle Bejahung der Zuverlässigkeit nicht gegebene ist - alles dafür spricht, dass die Antragsgegnerin ihre Entscheidung über die Befugnis der Arbeitgeberin des Antragstellers, diesem den Zugang zu gestatten, daran ausrichtet. Dem Begehren steht auch der unangefochten gebliebene Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. April 2003 im Verfahren 6 L 916/03 nicht entgegen. Der Streitgegenstand jenes Rechtsschutzverfahrens war ausdrücklich auf eine Verpflichtung der Antragsgegnerin gegenüber der Flughafen E. GmbH beschränkt, betraf also nicht die isolierte Zuverlässigkeitsfeststellung. Wie oben ausgeführt, ist trotz der sachlichen Verknüpfung der Regelungsgehalte nach geltender Rechtslage eine formelle Trennung zwischen dem Ergebnis der Zuverlässigkeitsüberprüfung und der behördlichen Zustimmung zu beachten. Das Feststellungsbegehren hat in der Sache keinen Erfolg. Eine einstweilige Anordnung, die - wie hier - darauf abzielt, die Hauptsache - und sei es auch zeitlich begrenzt - vorwegzunehmen, kann ergehen, wenn unter anderem in der Hauptsache ein Erfolg mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Daran fehlt es auch in Würdigung des Beschwerdevorbringens, weil Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers verbleiben. Es ist nicht fraglich, dass für den Antragsteller die Regelvermutung der mangelnden Zuverlässigkeit nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV eingreift; denn er ist innerhalb der dort genannten Frist wegen vollendeter und versuchter Straftaten rechtskräftig verurteilt worden. Ebenso wenig spricht nach derzeitigem Sachstand und der bisherigen Senatsrechtsprechung Hinreichendes dafür, dass die Regelvermutung entkräftet ist. Zur Handhabung einer normativen Regel für die Annahme mangelnder Zuverlässigkeit wegen strafrechtlicher Verurteilung ist etwa zum Waffenrecht in der Rechtsprechung geklärt, dass eine Ausnahme in Betracht kommt, wenn die Umstände der abgeurteilten Tat die Verfehlung ausnahmsweise derart in einem milden Licht erscheinen lassen, dass die nach der Wertung des Gesetzgebers durch die Straftat begründeten Zweifel an der vorausgesetzten Vertrauenswürdigkeit nicht gerechtfertigt sind. Dies erfordert eine tatbezogene Prüfung in Gestalt einer Würdigung der Schwere der konkreten Verfehlung und der Persönlichkeit des Täters, wie sie in seinem Verhalten zum Ausdruck kommt. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 1991 - 1 CB 24.91 -, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 60, und Urteil vom 13. Dezember 1994 - 1 C 31.92 -, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 72; Beschluss des Senats vom 16. Dezember 2003 - 20 E 1176/03 - m.w.N.; ferner BayVGH, Urteil vom 16. Juli 2003 - 20 BV 02.2747, 20 CS 02.2850 -, GewArch 2003, 493, 495 zur Anwendung dieser Grundsätze auf die Luftverkehr- Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung. Im Sinne dieser Ausgangspunkte ist nicht zweifelhaft, dass die abgeurteilten Taten des Antragstellers nicht von vornherein ohne Aussagewert sind hinsichtlich möglicher künftiger Verhaltensweisen auch und gerade in Bezug auf die allgemeine Beachtung von Vorschriften und die Wahrung von Rechten und Belangen Dritter in sicherheitsrelevanten Abläufen. Es handelt sich nicht um Bagatellen und es ist auch nicht ersichtlich, dass besondere Umstände das strafbare Verhalten des Antragstellers im Sinne eines einmaligen Versagens bei prinzipieller Charakterfestigkeit geprägt hätten. Von einem singulären Ereignis kann schon angesichts der Wiederholungen nicht gesprochen werden; der Zeitablauf seit der letzten Verurteilung gibt schließlich noch keine Veranlassung, darüber nachzudenken, ob die einmal begründeten Bedenken infolge späterer Entwicklungen ausgeräumt worden sind. Freilich hat der Antragsteller verfassungsrechtliche und andere Bedenken gegen die Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vorgebracht (insbesondere zur Bestimmtheit und zum Überschreiten der Ermächtigungsgrundlage), die nicht von der Hand zu weisen sind, vgl. auch Giemulla, die Luftverkehrs- Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung unter dem Blickwinkel des Verfassungsrechts, ZLW 2003, 186, und der intensiven Überprüfung bedürfen. So ist etwa schon fraglich, ob die Ermächtigungsnorm in § 32 Abs. 2b LuftVG a.F. bzw. in der Fassung des Gesetzes vom 9. Januar 2002 bestimmt genug ist, um sämtliche verordnungsrechtliche Regelungen abzudecken; immerhin wird gerade die Konkretisierung der materiell- rechtlichen Zuverlässigkeit durch eine außerordentlich scharfe und überdies (anders als etwa im Waffengesetz) undifferenzierte, weil auf jegliche rechtskräftige Verurteilung wegen vollendeter oder versuchter Straftaten abstellende, Regelvermutung lediglich durch die Wendung "Einzelheiten der Überprüfung" bzw. "Zuverlässigkeitsüberprüfung" getragen; dies wirft die Frage auf, ob damit auch materielle Aspekte der Zuverlässigkeit erfasst sind. Daran schließt sich die weitere Frage an, ob die erfolgte Konkretisierung der Regelvermutung dem Schutzzweck des § 29d Abs. 1 LuftVG n.F. gerecht wird, der den "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs" vor Augen hat und durch den Hinweis auf § 29c Abs. 1 Satz 1 LuftVG, wo insbesondere Flugzeugentführungen und Sabotageakte als relevante Gefahren genannt sind, klarstellt, dass die Norm damit nicht allgemein auf alle Aspekte der Sicherheit und Ordnung der Abläufe in Verbindung mit dem Luftverkehr abzielt. Jedenfalls also könnte es geboten sein, zumindest die Eckpunkte der Überprüfung so zu fassen, dass bei der Handhabung der Regelvermutung verfassungs- und ermächtigungskonforme Ergebnisse erzielt werden, etwa indem nur Verurteilungen als hinreichend aussagekräftig angesehen werden, die über das Fehlen der allgemeinen charakterlichen Eignung hinaus spezielle Bezüge zur "äußeren" Luftsicherheit im Sinne der gesetzlichen Grundlagen aufweisen. Die Klärung dieser Fragen muss wegen der Komplexität der rechtlichen Zusammenhänge und eventueller tatsächlicher Fragen zum Aussagewert von Verurteilungen im Hinblick auf den mit dem Erfordernis der Zuverlässigkeit verfolgten Zweck indes dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Sollte die Verordnung aus einem der vom Antragsteller angeführten Gründe nichtig sein, so fiele zugleich die mögliche Rechtsgrundlage für sein Begehren wie auch die Notwendigkeit einer förmlichen Feststellung in sich zusammen. § 29d LuftVG n.F. scheidet als Rechtsgrundlage aus; er verlangt zwar ebenfalls eine Zuverlässigkeitsüberprüfung, ohne dafür aber ein bestimmtes Verfahren oder eine bestimmte Form vorzusehen. Vor allem aber sind die dargelegten Bedenken weder nach dem Gewicht noch nach der Zielrichtung geeignet, eindeutig auf das gegenteilige, vom Antragsteller gewünschte Ergebnis der Zuverlässigkeitsüberprüfung schließen zu lassen. Soweit sich der Antragsteller mit dem Begehren, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wiederherzustellen, gegen den an die Flughafen E. GmbH gerichteten Widerrufsbescheid vom 13. Oktober 2003 wendet, bleibt der Antrag ebenfalls erfolglos. Der Antrag ist allerdings statthaft. Die unstreitig erteilte Zustimmung der Luftfahrtbehörde zur Erteilung der unternehmerseitigen Zugangsberechtigung an den Antragsteller war ein Verwaltungsakt, dessen Wirkungen sowohl den Unternehmer - die Arbeitgeberin des Antragstellers - wie den Antragsteller selbst begünstigen. Da nach früherer Rechtslage (§ 29d Abs. 1 LuftVG in der bis zur Neufassung durch Art. 19 des Gesetzes vom 9. Januar 2002 geltenden Fassung) eine Befristung der Zustimmungen nicht vorgegeben war und eine Befristung, wie sie die Antragsgegnerin zur Zustimmungen neuen Rechts aufgrund von Absprachen annimmt, für die Zustimmung nach § 29d Abs. 1 LuftVG a.F. nicht vorgetragen ist, stellt sich der Widerrufsbescheid als Entziehung einer Rechtsposition und ein auch den betroffenen Arbeitnehmer, den Antragsteller, belastender Verwaltungsakt dar, gegenüber dem nach erfolgter Anordnung der sofortigen Vollziehung im vorläufigen Rechtsschutz ein Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig ist. Bei der dem Senat nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO aufgegebenen Interessenabwägung führt zwar allein die vorrangig angezeigte Orientierung an den Erfolgsaussichten des Widerspruchs noch nicht zu einer Nachrangigkeit der Interessen des Antragstellers, jedoch müssen bei der weiteren Gewichtung seine Belange trotz des nicht zu verkennenden erheblichen Gewichtes zurücktreten. Die Antragsgegnerin hat den Zustimmungsbescheid aus der Erwägung widerrufen, der Antragsteller sei wegen nunmehr bekannt gewordener strafrechtlicher Verurteilungen nach den luftverkehrsrechtlich gestellten Anforderungen nicht mehr als zuverlässig anzusehen. Damit ist im Sinne der im Bescheid zitierten Regelung des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW auf nachträglich eingetretene Tatsachen Bezug genommen, aus denen die Antragsgegnerin berechtigt wäre, den Verwaltungsakt der Zustimmung nicht zu erlassen. Dass die Zuverlässigkeit des Antragstellers zurzeit (noch) nicht durch einen der Vollziehung im weiteren Sinne zugänglichen Verwaltungsakt verneint ist, weil der Antragsteller gegen den diese Feststellung beinhaltenden Bescheid vom 13. Februar/13. Oktober 2003 Widerspruch bzw. Klage erhoben hat, die mangels Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet, ist unschädlich; denn einer förmlichen, vollziehbaren Verneinung der Zuverlässigkeit bedarf es zur Ausfüllung des genannten Widerrufsgrundes wegen des oben schon angesprochenen Fehlens einer gesetzlichen Koppelung der Zustimmung nach § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG und der Entscheidung gemäß § 6 LuftVZÜV nicht. Die dem Widerruf zugrunde gelegte entscheidungserhebliche Sachverhaltsänderung ergibt sich daraus, dass der Antragsteller nach der Wertung der Antragsgegnerin nicht mehr die für die Fortführung seiner Tätigkeit erforderliche Zuverlässigkeit bietet. Der insbesondere durch die Pflicht zur Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29d Abs. 1 LuftVG hergestellte sachliche Zusammenhang zwischen der - nunmehr in der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung ausgestalteten - Zuverlässigkeitsüberprüfung und der Zustimmung nach § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG rechtfertigt es, bei der Prüfung der Erfolgsaussichten des Vorgehens gegen den Widerruf die Chancen bei dem Vorgehen gegen die Feststellung zur Zuverlässigkeit einzubeziehen. Danach bleibt gemäß den obigen Ausführungen festzuhalten, dass nach den Vorgaben der Verordnung viel für die Verneinung der Zuverlässigkeit spricht und ein gegenteiliges Ergebnis erst in Betracht zu ziehen ist, wenn sich die Verordnung insgesamt oder in maßgeblichen Teilen als unwirksam erweist oder sie zur Wahrung verfassungsrechtlicher Grenzen, insbesondere der Verhältnismäßigkeit, nur sehr restriktiv angewandt werden kann - was einer Klärung im Hauptsacheverfahren zu überlassen ist. Soweit sich die Erfolgsaussichten insofern als offen erweisen, ist bei der Interessengewichtung einzustellen, dass die behördliche Überwachung der Zugangsberechtigung und die Zuverlässigkeitsüberprüfung dem Schutz eines hoch einzustufenden Rechtsgutes - der Sicherheit des Luftverkehrs - dienen und die Untauglichkeit der in der Verordnung vorgesehenen Kriterien nicht ohne weiteres auf der Hand liegt. Insofern spricht Erhebliches für die Zugangsverweigerung auch schon bei aufgrund bestimmter konkreter Umstände notwendiger näherer Prüfung. Auf Seiten des Betroffenen, hier des Antragstellers, ist einzustellen, dass ein drohender Verlust des konkret innegehabten Arbeitsplatzes ebenfalls von nachhaltiger Bedeutung ist und zu erheblichen, über die finanzielle Seite hinausgehenden Einbußen führt. Allerdings kann auch nicht verkannt werden, dass der Betroffene einen Arbeitsplatz gewählt hat, für den seit jeher besondere Anforderungen hinsichtlich der Zuverlässigkeit galten und dass die bestehenden Bedenken aus seinem Bereich resultieren. Ferner kann nicht außer Acht gelassen werden, dass die - arbeitsrechtliche - Frage, ob der Verlust der Zugangsberechtigung nach § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG den Verlust des Arbeitsplatzes zwingend zur Folge hat oder eine anderweitige Beschäftigung möglich ist, nicht eindeutig zu beantworten ist. Zwar ist im Erörterungstermin dargetan worden, dass der Unternehmer praktisch jeden seiner Arbeitnehmer den Zugang zu den geschützten Bereichen gewähren will und daher für jeden die Zustimmung der Luftfahrtbehörde beantragt. Ob dieses Anliegen mit dem Ziel der besonderen Sicherung für bestimmte räumliche Bereiche durch Beschränkung des Kreises der Zugangsberechtigten, wie es §§ 19b und 20a LuftVG insbesondere mit der Differenzierung zwischen nicht allgemein zugänglichen und sicherheitsempfindlichen Bereichen zugrunde liegt, in Übereinstimmung steht, sei dahingestellt. Zwingend jedenfalls ist eine solche Vorgehensweise nicht, sodass die Konsequenzen eines auf seine Zuverlässigkeit Überprüften für seinen Arbeitsplatz jedenfalls für die Interessenabwägung kein übergeordneter Gesichtspunkt sein müssen. Was das in § 49 Abs. Abs. 2 VwVfG NRW eröffnete Widerrufsermessen angeht, spricht zwar viel dafür, dass die Antragsgegnerin jegliche Ermessensbetätigung unterlassen hat. Abgesehen von der Möglichkeit, dies nachzuholen, ist der Ermessensnichtgebrauch aber nach dem Rechtsgedanken des § 46 VwVfG NRW unschädlich. Denn das Fehlen der Zuverlässigkeit ist nach der Gesetzeslage von solchem Gewicht, dass substanzielle Erwägungen zum Ziehen von Konsequenzen jedenfalls nicht anzustellen wären. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19b und 20a LuftVG
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
§ 123 VwGO
§ 29d LuftVG
§ 6 LuftVZÜV
§ 46 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 3 LuftVZÜV
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG
§ 29d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 3 LuftVZÜV
§ 9 Abs. 2 LuftVZÜV
§ 6 Abs. 2
LuftVZÜV
§ 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 2. Satzteil LuftVG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 29d Abs. 2 LuftVG
§ 29d Abs. 1
LuftVG
§ 10 Abs. 1 Satz
2 LuftVZÜV
§ 6 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2, Abs. 3 Satz
1 LuftVZÜV
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV
§ 32 Abs. 2b LuftVG
§ 29d Abs. 1 LuftVG
§ 29c Abs. 1
Satz 1 LuftVG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2
Nr. 3 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 1
VwGO
§ 49 Abs. Abs. 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 4354/03
6 L 916/03
1 CB 24.91
1 C 31.92
20 E 1176/03
20
BV 02.27
20 CS 02.28