Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2018-04-12, Aktenzeichen 11 LA 501/17

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 12. Juli 2017 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.
Die Klägerin ist ein in A-Stadt ansässiges Unternehmen, das aufgrund einer dort gewährten Lizenz öffentliches Glückspiel veranstaltet. Sie betreibt unter mehreren Domains Internetseiten, auf denen verschiedene entgeltliche Glücksspielangebote vorgehalten werden und die auch von Niedersachsen aus aufrufbar sind. Mit Bescheid vom 25. März 2015 untersagte der Beklagte der Klägerin, selbst oder durch Dritte - insbesondere durch Tochterunternehmen oder deren Tochterunternehmen - im Internet öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 3 GlüStV insbesondere mit den unter den Domains www. C..com, www. D..com/de/, www. E..com, http://de. F..com, www. G..com, www. H..com, www. C. I..com, www. C.J..com, www. C.. K., www. L. C.J..com und www. M..com aufrufbaren Angeboten in Niedersachsen zu veranstalten, zu vermitteln oder zu bewerben. Weiter untersagte der Beklagte der Klägerin, gegen diese Untersagung verstoßende Verträge gegenüber Spielern und Spielinteressenten zu erfüllen, insbesondere Gewinne auszuzahlen. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung drohte er ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000 EUR an. Mit Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. März 2015 setzte der Beklagte die Kosten des Verfahrens gegenüber der Klägerin in einer Höhe von 1.739 EUR fest.
Die Klägerin hat am 22. April 2015 gegen beide Bescheide vom 25. März 2015 Klage erhoben (10 A 2279/15). Auf ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. Februar 2016 die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet (10 B 2281/15). Der Senat hat auf die von dem Beklagten erhobene Beschwerde mit Beschluss vom 17. August 2016 - 11 ME 43/16 - den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Beklagte die Zwangsgeldandrohung in dem Bescheid vom 25. März 2015 aufgehoben. Die Beteiligten haben insofern den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit der Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, und die Klage im Übrigen abgewiesen.
Die von der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil geltend gemachten Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 5 VwGO liegen nicht vor.
1. Die Begründung des Zulassungsantrages ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aufzuzeigen.
Ernstliche Zweifel sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dann gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Dafür ist nicht erforderlich, dass bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062, juris, Rn. 16, m.w.N.). Weiter liegen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils dann nicht vor, wenn lediglich einzelne Rechtssätze, tatsächliche oder unterlassene Feststellungen zu Zweifeln Anlass geben, das Urteil aber im Ergebnis aus anderen Gründen offensichtlich richtig ist (BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - 7 AV 4/03 -, DVBl. 2004, 838). Danach ist es der Klägerin mit der Begründung ihres Zulassungsantrages nicht gelungen, erhebliche Tatsachenfeststellungen oder einen die Entscheidung tragenden Rechtssatz mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage zu stellen.
a. Soweit die Klägerin geltend macht, dass das Verwaltungsgericht ihre Klage zu Unrecht teilweise wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen habe, kommt eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht in Betracht.
Dass die Klägerin zwei der in der angefochtenen Untersagungsverfügung genannten Internetseiten nicht (mehr) betreibt, führt - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen - nicht zur teilweisen Unzulässigkeit der von ihr erhobenen Anfechtungsklage. Denn die Untersagungsverfügung verbietet der Klägerin auch eine Wiederaufnahme ihres Glücksspielangebots auf den derzeit nicht von ihr betriebenen Internetseiten, so dass die Klägerin auch insofern eine Verletzung in eigenen Rechten gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann.
Die Berufung kann aber deshalb nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zugelassen werden, weil sich das Urteil aus den nachfolgend unter 1. dargestellten Gründen im Ergebnis als richtig erweist.
Der Auffassung der Klägerin, der Bescheid sei deshalb (teilweise) rechtswidrig, weil er bezüglich der beiden nicht (mehr) von ihr betriebenen Internetseiten an die falsche Regelungsadressatin gerichtet worden sei, kann nicht gefolgt werden. Da der Klägerin mit der angefochtenen Verfügung auch untersagt wird, ihr Glücksspielangebot auf diesen Internetseiten wiederaufzunehmen, ist die Verfügung insgesamt zu Recht gegenüber der Klägerin ergangen.
b. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung zu Recht als nach § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG hinreichend bestimmt angesehen.
Dem Vorbringen der Klägerin, die Untersagungsverfügung des Beklagten begnüge sich mit der Verwendung von Oberbegriffen, welche insbesondere in Bezug auf die Slotspiele und Kartenspiele nicht durch hinreichende Beispiele konkretisiert worden und damit nicht bestimmbar seien, kann nicht gefolgt werden.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Oktober 2017 (- 8 C 18/16 -, juris, Rn. 16) entschieden, dass es für die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung ausreicht, wenn die Glücksspielarten (Online-Sportwetten, Online-Poker sowie Online-Casinospiele) bezeichnet und durch die Aufzählung der Internetseiten mit entsprechenden Spielangeboten, die erkennbar Anlass für das Einschreiten der Glücksspielaufsicht waren, in der Begründung des Bescheides konkretisiert werden. Einer detaillierten textlichen Beschreibung der von der Verfügung im Einzelnen erfassten Glücksspiele bedarf es dagegen nicht. Nach diesen Maßstäben besteht kein Zweifel, dass die angefochtene Verfügung hinreichend bestimmt ist.
Der Beklagte hat im Tenor der angefochtenen Verfügung die einzelnen Internetseiten mit Glücksspielangeboten genannt, die Anlass für sein Einschreiten gegen die Klägerin wegen der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels waren. In der Begründung hat er ausgeführt, dass auf diesen Internetseiten u.a. eine Vielzahl von Slotspielen, aber auch Videopoker und verschiedene Kartenspiele (z. B. Black Jack, Roulette, Baccara) angeboten werden. Damit hat der Beklagte die von der Verfügung erfassten Glücksspiele nicht nur anhand eines generalisierenden Begriffs („Online-Casinospiele“) beschrieben, sondern mit der Benennung konkreter Beispiele und der Aufzählung der Internetseiten mit den entsprechenden Glücksspielangeboten hinreichend deutlich gemacht, welche bisher von der Klägerin veranstalteten Online-Spiele als unerlaubtes Glücksspiel angesehen werden und künftig zu unterlassen sind, und auf diese Weise eine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen. Dadurch wird die sachkundige Klägerin in die Lage versetzt, eindeutig zu erkennen, welche konkreten Glücksspiele unter die Verbotsverfügung fallen.
Soweit die Klägerin geltend macht, dass Roulette kein Kartenspiel sei und deshalb die Konkretisierung durch den Beklagten irreführend sei, kann dem nicht gefolgt werden. Der Beklagte hat mit ergänzendem Bescheid vom 8. März 2016 unmissverständlich klargestellt, dass sowohl im Internet angebotene Kartenspiele wie Black Jack und Baccara als auch im Internet angebotenes Roulette als unerlaubtes Glücksspiel anzusehen sind. Eine weitere Präzisierung war entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht im Hinblick auf die in der Untersagungsverfügung genannten Slotspiele erforderlich. Durch die Benennung der Slotspiele ist für die sachkundige Klägerin eindeutig erkennbar, dass die Verbotsverfügung auch die Online-Varianten der ebenfalls in Spielbanken angebotenen Automatenspiele erfasst. Dass der Beklagte als Beispiel für unerlaubtes Glücksspiel außerdem Videopoker anführt, stellt eine weitere Konkretisierung der Untersagungsverfügung dar und spricht daher nicht gegen, sondern für die hinreichende Bestimmtheit der Verfügung. Wie der Beklagte bereits mit der Beschwerdebegründung im Verfahren 11 ME 43/16 hinreichend dargelegt hat und von der Klägerin nicht bestritten worden ist, handelt es sich bei Videopoker um ein Automatenspiel, das auf der Pokervariante „Five Card Draw“ beruht. Auch im Zulassungsverfahren hat die Klägerin nicht geltend gemacht, dass der Begriff Videopoker missverständlich sei.
c. Das Vorbringen der Klägerin, das absolute Verbot von Online-Casinospielen und Online-Automatenspielen sei unionsrechtswidrig, so dass der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV nicht entgegengehalten werden dürfe, führt ebenfalls nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196, in Kraft getreten am 1.7.2012) - GlüStV - i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes - NGlüSpG -. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Während § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV der Glücksspielaufsicht ein Ermessen einräumt, eine unerlaubte Vermittlung unerlaubten Glücksspiels zu untersagen, normiert § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Verpflichtung zum Einschreiten.
Die Voraussetzungen für eine Untersagung sind danach erfüllt. Die Klägerin bedarf für die Veranstaltung und Vermittlung von Online-Casinospielen einer Erlaubnis (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 3 Abs. 1 GlüStV), die sie nicht hat und die ihr wegen des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann.
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass eine solche Erlaubnis nicht entbehrlich ist und diese nationale Gesetzeslage sowohl mit nationalem Verfassungsrecht als auch mit Unionsrecht vereinbar ist. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung unterliegt der Erlaubnisvorbehalt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (Beschl. v. 14.3.2017 - 11 ME 236/16 -, juris, Rn. 28, Beschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, juris, Rn. 5, und v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 25; vgl. auch: Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 - 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20).
d. Der Klägerin ist es weiter nicht gelungen, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Vereinbarkeit des Internetverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht ernstlich in Zweifel zu ziehen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Oktober 2017 (- 8 C 18/16 -, juris, Rn. 30 ff.) ausdrücklich bestätigt, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Verfassungsrecht und Unionsrecht weiterhin vereinbar ist und auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV eine andere rechtliche Bewertung nicht geboten ist. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht darauf abgestellt, dass mit dem Internetverbot in nicht diskriminierender Weise verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere des Jugendschutzes sowie der Bekämpfung der Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt werden, und auf die spezifischen Gefahren hingewiesen, die das Anbieten von Spielen im Internet mit sich bringt.
aa. Zur Vereinbarkeit des Internetverbots in seiner Ausgestaltung durch § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG hat das Bundesverwaltungsgericht Folgendes ausgeführt (Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, juris, Rn. 34 ff.):
„Das Internetverbot verstößt weiterhin nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Verfassungsrechtlich ist dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten bei der Bestimmung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme ein Einschätzungs- und Prognosespielraum eingeräumt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 133; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126 <143>). Gemessen daran stellt seine begrenzte und regulierte Öffnung des Vertriebswegs Internet für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten die Geeignetheit des Internetverbots nicht in Frage. Das von den Ländern gewählte Prinzip des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt kann eine Kanalisierung herbeiführen, die das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs fördert. Die zuständigen Landesbehörden werden durch das Erlaubniserteilungsverfahren in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler zu nehmen (vgl. dazu bereits BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Im Übrigen ist das modifizierte Internetverbot weiterhin geeignet, die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrages zu erreichen, indem es den Spieler zwingt, die ihm unterfallenden Glücksspielangebote real aufzusuchen und so die spielsuchtfördernde häusliche Online-Spielvariante zu vermeiden.
Das Verbot ist auch erforderlich, die damit verfolgten legitimen Zwecke zu erreichen. Gleich geeignete mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Dass die Länder von der Möglichkeit, den gesamten Glücksspielmarkt im Internet zu legalisieren, unter Verweis auf die hohe Manipulationsanfälligkeit von Casinospielen und Poker, deren herausragendes Suchtpotenzial sowie ihre Anfälligkeit für eine Nutzung zu Zwecken der Geldwäsche abgesehen haben, erscheint nicht als offensichtlich fehlsam.
Die Regelung ist auch weiterhin verhältnismäßig im engeren Sinne. Wenn schon das generelle Internetverbot angemessen war (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1 <8>), gilt dies erst recht für ein Internetverbot, von dem für bestimmte Fallgruppen im Erlaubniswege Ausnahmen gemacht werden können.
Das Internetverbot in seiner Ausgestaltung durch § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ausnahmen vom Internetverbot für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten nach Maßgabe des § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 werden durch die vom Gesetzgeber angestrebte Kanalisierung des Glücksspiels im oben dargestellten Sinne und die geringere Suchtgefahr bei den ausnahmsweise zulässigen Spielformen sachlich gerechtfertigt.“
Diesen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts schließt sich der Senat an. Das Vorbringen der Klägerin im Zulassungsverfahren gibt keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung.
bb. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das Internetverbot auch mit Unionsrecht vereinbar ist. Die dadurch bedingte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 f. AEUV ist gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen (Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, juris, Rn. 38 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu im Einzelnen ausgeführt:
„Es ist grundsätzlich Sache des Mitgliedstaates, das nationale Schutzniveau in Bezug auf Glücksspiele selbst zu bestimmen und die Erforderlichkeit einzelner Maßnahmen zu beurteilen (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, a.a.O., Markus Stoß - und - C-46/08, a.a.O., Carmen Media -). Die staatlichen Stellen verfügen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein ausreichendes Ermessen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (vgl. EuGH, Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 [ECLI:EU:C:2014:281], Pfleger -). Gleichwohl obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, a.a.O., Markus Stoß - Rn. 71, vom 15. September 2011 - C-347/09 [ECLI:EU:C:2011:582], Dickinger/Ömer - Rn. 54 und vom 30. April 2014 - C-390/12, a.a.O., Pfleger -). Das nationale Gericht muss eine Gesamtwürdigung der Umstände vornehmen, unter denen die streitigen restriktiven Rechtsvorschriften erlassen und durchgeführt worden sind (vgl. EuGH, Urteile vom 30. April 2014 - C-390/12, a.a.O., Pfleger -, vom 11. Juni 2015 - C-98/14 [ECLI:EU:C:2015:386], Berlington Hungary - und vom 14. Juni 2017 - C-685/15 [ECLI:EU:C:2017:452], Online Games -).
Ausgehend von diesen Maßstäben steht die Eignung des Internetverbots zur Verfolgung der legitimen Gemeinwohlziele des Glücksspielstaatsvertrages nicht in Zweifel. Mit der kontrollierten Zulassung des Vertriebswegs Internet für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten soll den unerlaubten Angeboten im Internet zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2012 eine legale, sichere und den Spielerschutz gewährleistende Alternative gegenübergestellt werden. Eine begrenzte Erlaubnis von Glücksspielen im Rahmen von Sonder- oder Ausschließlichkeitsrechten kann der Verwirklichung der im Allgemeininteresse liegenden Ziele des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung dienen, da sie die Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen lenkt (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juni 2015 - C-98/14, a.a.O., Berlington Hungary -). Etwaige praktische Probleme des Staates, Verbote im Glücksspielwesen wirksam durchzusetzen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Internet als einem schwer zu kontrollierenden transnationalen Medium, vermögen die grundsätzliche Eignung der Maßnahme nicht in Frage zu stellen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, a.a.O., Markus Stoß - Rn. 86 f.).
Das Internetverbot trägt auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten in systematischer und kohärenter Weise zur Erreichung der dargelegten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages bei. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 31 ff., 51 ff. m.w.N. und vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126 <165>). Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 53 und 55).
Die teilweise Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet widerspricht keiner konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren. Sie bezieht sich lediglich auf die nach Einschätzung des Gesetzgebers unter suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefährlichen Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten. Das demgegenüber höhere Suchtpotenzial von Online-Casinospielen und Online-Poker haben die Länder in ihren amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag unter Bezugnahme auf eingeholte Studien und Berichte hinreichend dargestellt. Diese Glücksspiele weisen nach der entsprechenden Einschätzung der Länder außerdem eine gegenüber anderen Glücksspielangeboten höhere Anfälligkeit für Manipulationen und die Nutzung für Geldwäsche auf (vgl. amtl. Erl. S. 12 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 59). Darüber hinaus ist die ausnahmsweise Erlaubniserteilung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet nach § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 an strenge Voraussetzungen geknüpft, die dem spezifischen Gefährdungspotenzial des Online-Glücksspiels Rechnung tragen (vgl. zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008: BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Insbesondere ist gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2012 eine Erlaubnis für solche Online-Glücksspiele ausgeschlossen, bei denen besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung bestehen. Lotterien mit hoher Ziehungsfrequenz, die dadurch zum Weiterspielen animieren, sind im Internet daher nicht erlaubnisfähig. Entsprechendes gilt für Sportwetten, bei denen nach § 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 ein generelles Verbot von Live-Ereigniswetten besteht. Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwieweit die begrenzte und regulierte Zulassung von Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet die Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung bei im Internet weiterhin verbotenen Glücksspielen konterkarieren würde.
Dass es bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses ankommt, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen (vgl. EuGH, Urteile vom 30. Juni 2016 - C-464/15 [ECLI:EU:C:2016:500], Admiral - und vom 14. Juni 2017 - C-685/15, a.a.O., Online Games -), führt zu keiner anderen Beurteilung. Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die partielle und streng regulierte Öffnung des Internetvertriebswegs hinsichtlich der Sportwetten ausdrücklich Experimentiercharakter hat (vgl. § 10 a GlüStV 2012). Im Rahmen der Experimentierklausel soll erprobt werden, ob sich durch ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages, insbesondere das Ziel, den Schwarzmarkt zurückzuführen bzw. in ein legales Feld zu überführen (vgl. amtl. Erl. S. 8 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 55), besser verwirklichen lassen. Die Experimentierklausel ist gerade darauf angelegt, Erfahrungen zu sammeln und die Ergebnisse der probeweisen Öffnung systematisch zu beobachten und auszuwerten (vgl. amtl. Erl. S. 10 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 57). Da dieses Experiment noch nicht abgeschlossen ist, sondern die Erteilung der zahlenmäßig limitierten Sportwettenkonzessionen angesichts noch hierzu anhängiger gerichtlicher Verfahren weiterhin aussteht, kann die probeweise Öffnung des Vertriebswegs Internet, insbesondere hinsichtlich seiner Eignung, noch nicht abschließend bewertet werden. Die beschränkte Öffnung für Online-Lotterien und -Pferdewetten steht zwar nicht unter diesem Experimentiervorbehalt. Es fehlen aber jegliche Anhaltspunkte dafür, dass die regulierte Öffnung dieser Glücksspielarten eine allgemeine Spielleidenschaft über diesen begrenzten Markt hinaus entfacht hätte.“
Der Senat folgt auch diesen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 30). Die Begründung des Zulassungsantrages der Klägerin gibt keinen Anlass zu weiteren Ausführungen.
e. Die von der Klägerin erhobenen Einwände gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Ermessensausübung bei der Störerauswahl (aa.) bzw. zur vertikalen Kohärenz (bb.) stellen die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ebenfalls nicht ernstlich in Frage.
aa. Bei der Untersagung unerlaubten Glücksspiels in Niedersachsen auf der Grundlage von § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG handelt es sich nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern um eine gebundene Entscheidung. Liegen die Voraussetzungen des § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG vor, ist der Beklagte zum Einschreiten verpflichtet.
Das Bundesverwaltungsgericht hat für den Fall, dass die Behörde aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null zum Einschreiten verpflichtet ist, entschieden, dass die Behörde keine Handlungsalternativen mehr hat, zwischen denen sie nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auswählen kann. Sie muss vielmehr in allen Fällen, in denen eine Reduzierung des Entschließungsermessens eingetreten ist, einschreiten. Daher muss sie für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen - weiteren - Sachgrund anführen. Begründungsbedürftig ist vielmehr allenfalls ein vorübergehendes Absehen von einem Einschreiten. Sachgründe, die geeignet sind, ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten zu rechtfertigen, können mangelnde personelle Ressourcen, aber auch der Wunsch der Behörde sein, zunächst ein Musterverfahren durchzuführen, um ihre Rechtsansicht gerichtlich überprüfen zu lassen (Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, juris, Rn. 22). Hat die Behörde kein spezielles Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störungen entwickelt, genügt es, dass sich ein Einschreiten nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, juris, Rn. 23).
Diese Maßstäbe sind im vorliegenden Verfahren, in dem aufgrund von § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Handlungspflicht des Beklagten besteht, entsprechend anzuwenden. Danach war der Beklagte nicht verpflichtet, einen konkreten Plan mit sachlichen Kriterien für sein ordnungsbehördliches Vorgehen gegen Anbieter von Internetglücksspielen aufzustellen und die Anwendung und Gewichtung solcher Kriterien in Bezug auf die Klägerin darzulegen. Vielmehr reicht es nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus, dass, wie nachfolgend unter bb. ausgeführt wird, keine Anhaltspunkte für ein willkürliches Einschreiten des Beklagten ersichtlich sind.
bb. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, müssen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten den Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen, d.h., sie müssen geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Eine nationale Regelung ist nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (EuGH, Urt. v. 11.6.2015 - Rs. C-98/14 -, juris, Rn. 64). Die vertikale Kohärenzbetrachtung bezieht sich nicht nur auf die Schlüssigkeit des normativen Rahmens der Regulierung, sondern schließt zugleich die staatliche Vollzugspolitik in die Betrachtung mit ein. Durch die Einbeziehung der Anwendungsmodalitäten in die Kohärenzbetrachtung soll vermieden werden, dass ein Mitgliedstaat zwar einen abgestimmten und damit kohärenten Regelungsrahmen schafft, die vorgegebenen Ziele jedoch durch Untätigkeit der zuständigen Verwaltungsbehörden unterläuft. Es bedarf aber nicht der Prüfung der Kohärenz jeder Durchführungsmaßnahme im Einzelfall (EuGH, Urt. v. 3.6.2010 - Rs. C-258/08 -, NVwZ 2010, 1081, juris, Rn. 50). Maßgeblich ist vielmehr, ob strukturelle Vollzugsdefizite vorliegen (Dietlein, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf. Rn. 46).
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich der Online-Casinospiele und Online-Pokerspiele (Beschl. v. 31.7.2017 - 11 ME 220/16 - und v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, a.a.O., juris, Rn. 40) nicht besteht. Die Ausführungen der Klägerin geben keinen Anlass zu einer anderen Einschätzung. Angesichts der Vielzahl von Glücksspielangeboten im Internet ist ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich, so dass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörde ankommt. Dementsprechend ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Beklagte gegen illegales Glücksspiel im Internet systematisch im Vollzugsverbund mit den anderen Bundesländern einschreitet und sein Handeln auch im vorliegenden Fall an den gemeinsam festgelegten Kriterien ausgerichtet hat. Dass sich die Klägerin nicht auf der Prioritätenliste der Länder befindet, steht einem Vorgehen gegen sie nicht entgegen. Entscheidend ist vielmehr, dass sich der Beklagte entsprechend den gemeinsam festgelegten Kriterien der Länder an Umfang und Verbreitung des Angebotes der Klägerin auf dem deutschen Markt orientiert hat. Dass es sachlich gerechtfertigt ist, nach der Größe der Anbieter zu differenzieren, liegt auf der Hand. Insofern begegnet es keinen Bedenken, zur Sachverhaltsermittlung auf Rankinglisten und Suchanfragen im Internet zurückzugreifen. Im Übrigen hat die Klägerin auch im Zulassungsverfahren nicht bestritten, dass sie zu den größeren und bekannteren Anbietern von Online-Casinospielen und Online-Automatenspielen gehört, deren Angebote von einer hohen Anzahl von Spielern in Deutschland genutzt werden.
Die weiterhin anreizende und ermunternde Werbepraxis der im deutschen Lotto- und Totoblock sowie der über den Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten staatlichen Lotterieunternehmen insbesondere für die monopolisierten Lotterien führt zu keiner anderen Beurteilung. Zwar entspricht dem unionsrechtlich legitimen Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes nur eine Werbung, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot hinzulenken. Sie darf nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden. Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 103 f.).
Die genannte Werbung für staatliche Lotterien lässt jedoch nicht darauf schließen, dass der Erlaubnisvorbehalt und das Internetverbot lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden sind, tatsächlich aber anderen, insbesondere fiskalischen, Zwecken dienen. Diese Werbung betrifft gerade nicht in erster Linie den hier in Rede stehenden Bereich der Online-Casinospiele. Insoweit verlangt das Kohärenzgebot nur, dass die jeweilige Regelung nicht durch die mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden darf. Es verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Dass die mit dem Erlaubnisvorbehalt und dem Internetverbot bezweckten Regelungen durch die Werbepraxis vor allem für staatliche Lotterien konterkariert werden könnten, ist nicht ersichtlich.
Auch das Vorbringen der Klägerin, das Verbot von Online-Casinospielen werde von staatlichen Anbietern ignoriert und sei damit inkohärent, greift nicht durch. Soweit die Klägerin zur Begründung auf das Online-Angebot von Lotto Hessen verweist, hat sie schon nicht hinreichend dargelegt, dass es sich bei den dort angebotenen Spielen um mit dem von der Untersagungsverfügung erfassten Glücksspielangebot der Klägerin vergleichbare Online-Casinospiele bzw. Online-Automatenspiele handelt.
2. Die Berufung kann auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen werden (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die Klägerin hat besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nicht hinreichend dargelegt. Die von ihr als schwierig bezeichneten Fragen stellen sich nach den Ausführungen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht oder lassen sich im Zulassungsverfahren beantworten.
3. Die Berufung ist weiter nicht aufgrund eines Verfahrensfehlers nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die von der Klägerin gerügte unterbliebene Vorlage an den Europäischen Gerichtshof mangels Vorlagepflicht des Verwaltungsgerichts überhaupt einen Verfahrensfehler i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO begründen kann. Denn nach den Ausführungen unter 1. zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils war eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV jedenfalls entbehrlich. Nach Auswertung der zu der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung des Art. 56 AEUV vorliegenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergibt sich keine entscheidungserhebliche Frage, die durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht ausreichend beantwortet ist oder die die Annahme begründet, die Rechtslage sei unvollständig und müsse fortentwickelt werden. Insofern hat das Verwaltungsgericht zu Recht von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 10 a GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und 5 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 f. AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NJW 2010, 1062
NVwZ 2008, 133
BVerwGE 157, 126
NVwZ 2008, 1338
BVerwGE 140, 1
BVerwGE 147, 47
NVwZ 2010, 1081
NordÖR 2014, 11
10 A 2279/15
10 B 2281/15
11 ME 43/16
1 BvR 812/09
7 AV 4/03
8 C 18/16
11 ME 236/16
11 ME 157/16
11 ME 61/16
10 CS 16.89
1 BvR 928/08
8 C 6.15
8 C 5.10
8 C 10.12
11 ME 220/16