Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2025-07-10, Aktenzeichen 1 K 307/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0710.1K307.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
Eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts kann die persönliche Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV für sich nicht in Anspruch nehmen, wenn sie unter den Begriff der gleichartig erwerbswirtschaftlich ausgerichteten Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts fällt. (Rn.19)
Vollrechtsfähigkeit bzw. rechtliche Selbständigkeit gegenüber der Gebietskörperschaft steht der Einordnung als Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts nicht entgegen. (Rn.21)
Wer mit der Durchführung des öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin am Markt Dienstleistungen gegen Entgelt anbietet, weist eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung im Sinne des § 8 Abs. 4 SNGebV auf. (Rn.24)
Auf eine (eigennützige) Gewinnerzielungsabsicht kommt es nach der Definition der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung nicht an. (Rn.28)
Die Sicherstellung eines funktionierenden öffentlichen Personennahverkehrs dient dem Wohl der Allgemeinheit, die hierauf in Berlin in Anbetracht der Größe der Stadt und ihrer Bevölkerungsdichte in besonderem Maße angewiesen ist. Es besteht daher ein öffentliches Interesse von nicht untergeordneter Bedeutung an der Sondernutzung einer Straße durch Einrichtung einer Baustelle zwecks Instandsetzung von Straßenbahngleisen. (Rn.31)
Der Bescheid des Bezirksamts Treptow-Köpenick von Berlin vom 12. April 2024 in der Fassung des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 12. Juli 2024 wird aufgehoben, soweit darin eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 17.640,00 Euro, eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 600,00 Euro und eine Widerspruchsgebühr in Höhe von weiteren 600,00 Euro festgesetzt wurden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von straßenrechtlichen Sondernutzungs- und Verwaltungsgebühren.
Sie ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts, die der Beklagte mit Verkehrsvertrag vom 21. Dezember 2020 exklusiv mit der Durchführung des öffentlichen Personennahverkehrs für Berlin im Bereich des U-Bahn-, Straßenbahn-, Bus- und Fährverkehrs beauftragt hat.
Auf Antrag der Klägerin erteilte das Bezirksamt Treptow-Köpenick von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) mit Bescheid vom 12. April 2024 für das Bauvorhaben „L...“ zum Zwecke der Instandsetzung der dort verlaufenden Straßenbahnstrecke eine Sondernutzungserlaubnis für die L...in 6...Berlin. Die Erlaubnis, überschrieben als „Befristete Sondernutzungserlaubnis / Zustimmung des Straßenlandeigentümers zu Zwecken der öffentlichen Versorgung“, betraf eine Fläche von insgesamt 8.820 m² und war befristet für die Zeit vom 12. April 2024 bis zum 2. Juni 2024. Mit dem Bescheid setzte das Bezirksamt zugleich eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 17.640,00 Euro sowie eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 600,00 Euro fest.
Gegen die Festsetzung dieser Gebühren erhob die Klägerin am 26. April 2024 Widerspruch und machte geltend, nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 der Sondernutzungsgebührenverordnung (SNGebV) bzw. nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Verwaltungsgebührenordnung (VGebO) als Anstalt des öffentlichen Rechts von den Gebühren befreit zu sein.
Das Bezirksamt wies den Widerspruch mit Bescheid vom 12. Juli 2024 zurück und setzte außerdem eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 600,00 Euro fest. Zur Begründung führte das Bezirksamt aus, die Klägerin sei von der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 4 SNGebV bzw. nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 VGebO ausgenommen, denn sie sei eine – im Vergleich zu den in dieser Norm genannten, weiteren Tatbestandsvarianten der Sondervermögen und Betriebe – gleichartig erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts. Dass die Klägerin erwerbswirtschaftlich ausgerichtet sei, ergebe sich schon aus § 3 Abs. 2 Satz 2 des Berliner Betriebe-Gesetzes (BerlBG), wonach die Anstalten einen angemessenen Gewinn erzielen sollen.
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer am 2. August 2024 erhobenen Klage und führt zur Begründung aus, dass sie als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts persönlich von den Sondernutzungs- und Verwaltungsgebühren befreit sei. Die Rückausnahme des § 8 Abs. 4 SNGebV greife in ihrem Fall nicht, denn sie sei weder Sondervermögen noch ein Betrieb, der einen Wirtschaftsplan aufstelle, noch eine gleichartig erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts. Die Begriffe seien – entsprechend der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. April 2019 (Az. 11 B 7.18) – nach den Grundsätzen des Haushaltsrechts auszulegen und erforderten daher eine rechtliche Unselbstständigkeit. Die Klägerin sei hingegen als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts vollrechtsfähig und könne als solche auch schon begrifflich nicht als Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts gesehen werden. Das Erfordernis der rechtlichen Unselbständigkeit gelte auch dann, wenn der Wortlaut des § 8 Abs. 4 SNGebV in Reaktion auf diese Rechtsprechung angepasst worden sei, denn die Norm könne nicht ausschließlich historisch ausgelegt werden. Eine Auslegung, wonach sich die Rückausnahme nach der Neufassung lediglich auf die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung der Einrichtung, nicht aber auf die mit dem Sondervermögen und Betrieb vergleichbare rechtliche Unselbständigkeit beziehen solle, widerspreche dem gebührenrechtlichen Grundsatz, nach dem sich öffentliche Einrichtungen gegenseitig Gebührenfreiheit gewähren. Mit den auf diese Weise eingesparten Finanzmitteln solle der eigentliche Zweck, die Finanzierung öffentlicher Aufgaben, realisiert werden. Zahlungen von einer Staatskasse in die andere sollten gerade vermieden werden. Würde die Klägerin von der Gebührenpflicht erfasst, führte dies zu erheblichen finanziellen Nachteilen, sie sei aber gesetzlich dazu angehalten, einen kostengünstigen Personennahverkehr zu realisieren. Soweit die Verordnungsbegründung zu § 8 Abs. 4 SNGebV in der Fassung vom 12. Juni 2006 auf die „im Zuge der in allen Bereichen des öffentlichen Gemeinwesens stattfindenden Privatisierungsmaßnahmen“ verweise und darauf, dass für Unternehmen, die unter marktwirtschaftlichen Bedingungen am Wettbewerb teilnehmen, eine Gebührenpflicht gelten soll, lägen diese Voraussetzungen bei der Klägerin nicht vor. Sie sei weder in formeller noch in materieller Hinsicht privatisiert und stehe im Alleineigentum des Beklagten. Zudem stehe sie auch nicht in einem marktwirtschaftlichen Wettbewerb mit Privatunternehmen, da sie vom Beklagten exklusiv mit der Wahrnehmung des gesamten Angebots für ÖPNV-Leistungen im U-Bahn-, Straßenbahn- und Busverkehr sowie auch im Fährverkehr beauftragt worden sei. Auch die festgesetzte Verwaltungsgebühr sei insofern rechtswidrig, da auch hier die Rückausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 1 VGebO keine Anwendung finden dürfe. Die beantragte Amtshandlung diene zudem der Durchführung ihrer Amtsgeschäfte. Die Bauarbeiten seien für die Erfüllung der Aufgaben der Klägerin erforderlich, insbesondere seien durch die Auswechselung der Schienenbefestigungen die technischen Voraussetzungen für die Durchführung des öffentlichen Personennahverkehrs geschaffen worden.
Bei der Festsetzung der Widerspruchsgebühr hätte jedenfalls die Regelung des § 16 Abs. 3 GebBeitrG Berücksichtigung finden müssen, da sie nur die Festsetzung der Gebühren und nicht die Sondernutzungserlaubnis insgesamt angefochten habe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Bezirksamts Treptow-Köpenick von Berlin vom 12. April 2024 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 12. Juli 2024 aufzuheben, soweit darin eine Sondernutzungsgebühr von 17.640,00 Euro, eine Verwaltungsgebühr von 600,00 Euro und eine Widerspruchsgebühr von weiteren 600,00 Euro festgesetzt wurden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf die Darlegungen im Widerspruchbescheid und führt ergänzend aus, dass die Baumaßnahmen, für die die Sondernutzungserlaubnis erteilt worden sei, nicht von der Klägerin selbst, sondern regelmäßig von beauftragten Baufirmen erbracht würden, so dass es verfahrensgerechter wäre, wenn der Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis von diesen Baufirmen gestellt würde. Diese stünden jedoch im Wettbewerb mit anderen Baufirmen, so dass für eine Chancengleichheit im Wettbewerb die Gebührenerhebung zwingend sei. Dies könne nicht allein deshalb anders sein, weil – eher zufällig – die Klägerin den Antrag (auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis) stelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthafte Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid des Bezirksamtes vom 12. April 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 12. Juli 2024 ist hinsichtlich der festgesetzten Sondernutzungsgebühr (dazu unter 1.) sowie der festgesetzten Verwaltungs- und Widerspruchsgebühr (dazu unter 2. und 3.) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Erhebung straßenrechtlicher Sondernutzungsgebühren für das Bauvorhaben der Klägerin erfolgte in rechtswidriger Weise. Zwar lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gebührenerhebung vor (a)). Jedoch hat es der Beklagte in pflichtwidriger Weise unterlassen, Voraussetzungen und Zweckmäßigkeit eines Gebührenerlasses bzw. einer Gebührenermäßigung nach § 8a Nr. 1 SNGebV zu prüfen (b)).
a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Festsetzung der Sondernutzungsgebühren lagen vor.
Die Festsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 9 und § 12 Abs. 1 des Berliner Straßengesetzes (BerlStrG). Danach können für die Sondernutzung öffentlicher Straßen Sondernutzungsgebühren erhoben werden, bei deren Bemessung Art, Umfang, Dauer und der wirtschaftliche Vorteil der Sondernutzung zu berücksichtigen sind. Dies gilt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG auch für Sondernutzungen zu Zwecken der öffentlichen Versorgung, wobei Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs den Unternehmen der öffentlichen Versorgung gleichgestellt sind (§ 12 Abs. 1 Satz 2 BerlStrG). Die Baustelleneinrichtung der Klägerin auf der L... Straße erfüllt die vorgenannten Voraussetzungen für eine Gebührenerhebung, denn die L... Straße ist eine öffentliche Straße im Sinne des § 2 Abs. 1 BerlStrG und die Baustelleneinrichtung – hier Aufgrabungen, Schuttcontainer – stellt keine, vom gebührenfreien Gemeingebrauch erfasste verkehrliche Nutzung dar, sondern geht als Sondernutzung über diesen hinaus (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Juni 2021 – 1 B 2.19 – juris Rn. 22).
aa) Die Gebührenfestsetzung richtet sich nach den Bestimmungen der Sondernutzungsgebührenverordnung. Gemäß § 27 Abs. 3 Satz 1 BerlStrG regelt die für das Verkehrswesen zuständige Senatsverwaltung die Erhebung und Höhe der Sondernutzungsgebühren durch Rechtsverordnung. Der Anwendungsbereich der auf dieser Grundlage erlassenen Sondernutzungsgebührenverordnung (GVBl. S. 589 – SNGebV) in der maßgeblichen Fassung vom 30. November 2022 (GVBl. S. 674) ist hier auch eröffnet, denn die Verordnung gilt nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV nur dann nicht für Sondernutzungen durch Unternehmen der öffentlichen Versorgung und ihnen nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BerlStrG gleichgestellte Unternehmen, wenn in anderen gesetzlichen Vorschriften oder Konzessionsverträgen Gebühren-, Entgelt- oder sonstige Kostenerstattungsregelungen enthalten sind. Entsprechende gesetzliche Vorschriften fehlen für die Sondernutzung der Klägerin und auch der Verkehrsvertrag zwischen dem Beklagten und der Klägerin vom 21. Dezember 2020 (abrufbar unter: https://www.berlin.de/sen/uvk/mobilitaet-und-verkehr/verkehrsplanung/oeffentlicher-personennahverkehr/bvg-verkehrsvertrag/) enthält diesbezüglich keine Regelungen. Die Sondernutzungsgebühren für das Bauvorhaben der Klägerin werden daher gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV nach dieser Verordnung und dem Gebührenverzeichnis der Anlage 1 erhoben.
bb) Die Klägerin, gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 BerlBG eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, kann die persönliche Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV für sich nicht in Anspruch nehmen. Danach sind Sondernutzungen, die – u.a. – von Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts ausgeübt werden, gebührenfrei. Nach § 8 Abs. 4 SNGebV gilt die Gebührenfreiheit nach Abs. 2 aber nicht für Sondervermögen und Betriebe, die einen Wirtschaftsplan aufstellen sowie für gleichartig erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Einrichtungen juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Die Klägerin ist zwar weder Sondervermögen noch Betrieb im Sinne des § 8 Abs. 4 SNGebV, denn nach den insoweit maßgeblichen Definitionen in den Ausführungsvorschriften zu § 26 Abs. 1 LHO Berlin (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. April 2019 – 11 B 7.18 – juris Rn. 23 f. zur gleichlautenden Regelung des § 2 Abs. 1 und 2 Nr. 1 der Umweltschutzgebührenordnung) muss es sich jeweils um „rechtlich unselbstständig abgesonderte Teile“ des Vermögens (im Falle des Sondervermögens, Ziff. 11.1 AV zu § 26 Abs. 1 LHO) bzw. der Verwaltung (im Falle des Betriebes, Ziff. 1.1 AV zu § 26 Abs. 1 LHO) handeln, während die Klägerin rechtlich eigenständig ist. Sie fällt aber unter den Begriff der gleichartig erwerbswirtschaftlich ausgerichteten Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Sinne der Vorschrift. Im Einzelnen:
(1) Der Begriff der Einrichtung ist weder in der Sondernutzungsgebührenverordnung noch in den Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung Berlins gesetzlich definiert, sondern wird dort jeweils vorausgesetzt. Im Bereich der Verwaltungsorganisation (vgl. beispielsweise § 95 Abs. 5 Satz 5 BbgKVerf oder § 8 GO NRW) wird der Begriff der Einrichtung als jede (organisatorische) Zusammenfassung personeller Kräfte und sächlicher Mittel verstanden, die von der Gemeinde für bestimmte öffentliche Zwecke unterhalten wird. Die Einrichtung ist öffentlich, sobald sie durch ausdrückliche oder konkludente Widmung der bestimmungsgemäßen Nutzung durch die Einwohner bzw. einem in der Zweckbestimmung festgelegten Personenkreis zugänglich gemacht wird. Öffentliche Einrichtungen sind dabei das wesentliche organisatorische Mittel zur Erfüllung der Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge (Brüning, Dt. KommunalR, 5. Aufl. 2025, § 15 Rn. 1) und umfassen auch die Verkehrsbetriebe (BeckOK KommunalR NRW/Peters, 31. Ed. 1.4.2025, GO NRW § 8 Rn. 7 f.). Ausgehend hiervon erfasst der Begriff der Einrichtung auch die Klägerin als organisatorisch verselbständigte Zusammenfassung von sächlichen Mitteln und personellen Kräften, mit denen Dienstleistungen des öffentlichen Personennahverkehrs erbracht werden. Der Begriff der Einrichtung findet des Weiteren im Körperschaftssteuerrecht im Zusammenhang mit juristischen Personen des öffentlichen Rechts Verwendung (vgl. § 4 KStG: Betriebe gewerblicher Art von juristischen Personen des öffentlichen Rechts) und umschreibt dort jede funktionelle Einheit, die einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen dient und sich von der hoheitlichen Betätigung der juristischen Person abgrenzen lässt (vgl. Märtens, in: Gosch, KStG, 4. Aufl. 2020, KStG § 4 Rn. 37 f.). Auch nach dieser Definition lässt sich die Klägerin als Einrichtung des Beklagten verstehen, die sich als funktionelle Einheit mit ihrem Aufgabenspektrum von der hoheitlichen Tätigkeit des Beklagten abgrenzen lässt.
Anders als die Klägerin meint, steht ihre Vollrechtsfähigkeit bzw. ihre rechtliche Selbständigkeit gegenüber dem Beklagten der Einordnung als Einrichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts nicht entgegen. Dies gilt zunächst allgemein: Der Begriff der Einrichtung ist nach dem kommunalrechtlichen Begriffsverständnis nicht an eine bestimmte Rechtsform gebunden, weder im Hinblick auf die rechtliche Selbständigkeit noch im Hinblick auf die Zuordnung zum öffentlichen oder zum bürgerlichen Recht (vgl. Brüning, Dt. KommunalR, 5. Aufl. 2025, § 15 Rn. 8). Die als rechtlich unselbständiger Eigenbetrieb des Beklagten geführte Rechtsvorgängerin der Klägerin war daher ebenso Einrichtung wie nunmehr die Klägerin, die 1993 als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet wurde und das Sondervermögen des bisherigen Eigenbetriebs übernahm (vgl. § 1 Abs. 2 des Berliner Betriebegesetzes von 1993). Die rechtliche Verselbständigung der Einrichtung gegenüber der juristischen Person ist auch im Körperschaftssteuerrecht kein maßgebliches Kriterium (vgl. Märtens, in: Gosch, KStG, 4. Aufl. 2020, KStG § 4 Rn. 38).
Dass die Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 4 SNGebV nicht rechtlich unselbständig sein muss, ist im Übrigen spätestens seit der durch die 2. Änderungsverordnung vorgenommenen Ersetzung des Wortes „gleichartige“ durch das Wort „gleichartig“ hinreichend deutlich. Denn nunmehr bezieht sich die geforderte Vergleichbarkeit zu den beiden ersten Tatbestandsalternativen auch grammatikalisch klar nur noch auf die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung der Einrichtung. Der Verordnungsgeber hat in Reaktion auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. April 2019 (Az. 11 B 7.18 – juris) in der Begründung zur Verordnung ausdrücklich klargestellt, dass es für die von der Gebührenfreiheit ausgenommenen Einrichtungen auf eine den Tatbestandsvarianten „Sondervermögen“ und „Betrieb“ vergleichbare rechtliche Unselbständigkeit nicht ankommen, sondern allein das Handeln der Einrichtung nach kaufmännischen Grundsätzen maßgeblich sein soll (Zweite Verordnung zur Änderung der Sondernutzungsgebührenverordnung vom 30. November 2022, S. 32).
Soweit die Klägerin einwendet, diese Auslegung des § 8 Abs. 4 SNGebV stehe im Widerspruch zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV, weil so sämtliche juristische Personen des öffentlichen Rechts wiederum als Einrichtungen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zu betrachten und von der Rückausnahme erfasst wären, greift dies nicht durch. Denn das Kriterium der gleichartigen erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung macht hier den entscheidenden Unterschied und wird von einer Vielzahl juristischer Personen des öffentlichen Rechts nicht erfüllt. Dass die Klägerin und in der Rechtsform der rechtsfähigen Anstalt geführte Versorgungsunternehmen und ihnen gleichgestellte Unternehmen wie die Berliner Stadtreinigung oder die Berliner Wasserbetriebe nicht schon aufgrund ihrer Rechtsform von den Sondernutzungsgebühren bzw. der Rückausnahme ausgenommen sind, zeigen im Übrigen die Regelungen in § 1 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 SNGebV, die andernfalls obsolet wären. Auch die sächliche Gebührenfreiheit gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 19 SNGebV für Fahrausweisautomaten, Fahrgastinformationsanzeiger, Sitzgelegenheiten, Wartehallen und sonstige Witterungsschutzeinrichtungen an Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs hätte keinen oder einen allenfalls sehr kleinen Anwendungsbereich, wenn Sondernutzungen der Klägerin schon per se gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV gebührenfrei wären.
(2) Die Klägerin weist eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung im Sinne des § 8 Abs. 4 SNGebV auf.
Zum Begriff der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung hat das Bundesverwaltungsgericht in einer Entscheidung betreffend die persönliche Gebührenfreiheit des Landesbetriebs Straßen und Verkehr von Rheinland-Pfalz ausgeführt, das für die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung ein Angebot von Waren und Dienstleistungen gegen Entgelt kennzeichnend sei, wobei die Marktteilnahme nicht zwingend mit einer Gewinnerzielungsabsicht einhergehen müsse. Es müsse sich aber ein Geschäftsbetrieb entwickeln, der über eine bloße Vermögensverwaltung hinausgehe. Entscheidend sei die Außenbeziehung der aus sächlichen und personellen Mitteln gebildeten Funktionseinheit zu einem Markt. Ob dieser im Einzelfall durch eine Monopolstellung des Bundesbetriebes beschränkt sei und ein Wettbewerb mit anderen Anbietern deshalb nicht entstehen könne, sei ohne Belang. Eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung sei dagegen nicht schon dann anzunehmen, wenn im Zuge einer angestrebten Binnenmodernisierung der Verwaltung die Funktionseinheit lediglich betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft nutzen solle, wie z.B. das kaufmännische Rechnungswesen (BVerwG, Urteil vom 29. August 2007 – 9 C 2/07 – juris Rn. 14). Auch wenn die Norm, die Gegenstand der Entscheidung war (§ 5 Abs. 4 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr), vom Wortlaut des § 8 Abs. 4 SNGebV abweicht und die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung selbst nicht als Tatbestandsmerkmal, sondern nur über die Bezugnahme auf den Bundesbetrieb im Sinne des Art. 110 Abs. 1 GG nennt, lassen sich die durch das Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze für die Definition der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung im Zusammenhang mit einer Rückausnahme von der persönlichen Gebührenbefreiung juristischer Personen des öffentlichen Rechts auf die Regelung des § 8 Abs. 4 SNGebV übertragen.
Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung. Sie bietet mit der Durchführung des öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin am Markt Dienstleistungen gegen Entgelt an. § 3 Abs. 2 Satz 1 BerlBG sieht zudem ausdrücklich vor, dass sie ihre Geschäfte nach kaufmännischen Grundsätzen unter Beachtung gemeinwirtschaftlicher Gesichtspunkte zu führen hat, wobei sie nach Satz 2 einen angemessenen Gewinn erzielen soll. Die Vergleichbarkeit in der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung zur zweiten Tatbestandsvariante des § 8 Abs. 4 SNGebV ist auch durch § 11 Abs. 3 Nr. 2 BerlBG belegt, wonach der Aufsichtsrat der Klägerin über die Feststellung eines Wirtschaftsplans zu entscheiden hat, die Klägerin also einen Geschäftsbetrieb aufweist, der zweifellos über eine bloße Vermögensverwaltung hinausgeht.
Die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung der Klägerin wird – anders als diese meint – nicht dadurch infrage gestellt, dass sie den öffentlichen Personennahverkehr, wie er im Verkehrsvertrag zwischen dem Beklagten und der Klägerin vom 21. Dezember 2020 geregelt ist, für den Beklagten exklusiv durchführt. Sie steht insoweit für die Dauer des Vertrages bis zum Jahr 2035 zwar nicht im Wettbewerb zu anderen, insbesondere privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen. Die vergabe- und beihilfenrechtliche Privilegierung des Tätigkeitsbereichs der Klägerin nach Art. 5 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EG) 1370/2007, die mit einer zumindest temporären Monopolstellung der Klägerin am Markt und einem fehlenden Wettbewerb zu anderen Unternehmen verbunden ist, schließt die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung der Klägerin nach der Definition des Bundesverwaltungsgerichts aber nicht aus. Zudem darf die Klägerin gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 BerlBG in dem in ihrer Satzung vorgegebenen Rahmen am marktwirtschaftlichen Wettbewerb teilnehmen und macht hiervon auch Gebrauch. Ihre Aufgaben umfassen gemäß § 1 Abs. 1 ihrer Satzung (abrufbar unter: https://www.bvg.de/de/satzung) nicht nur den öffentlichen Personennahverkehr, sondern auch das Betreiben von Fährverkehr auf Berliner Gewässern, eines Omnibus-, Ausflugs- und Sonderverkehrs einschließlich einer Vermietung von Fahrzeugen, die Durchführung von Werbung an, auf und in Verkehrsanlagen und Verkehrsmitteln sowie auf öffentlichem Straßenland sowie die Vermietung von Geschäftsräumen in Verkehrsanlagen und auf öffentlichem Straßenland (§ 1 Abs. 1 Buchst. b bis d der Satzung). In diesen Bereichen dürfte die Klägerin keine dem öffentlichen Personennahverkehr im Land Berlin vergleichbare Monopolstellung innehaben, sondern im Wettbewerb zu anderen Unternehmen stehen und würde durch eine persönliche Gebührenfreiheit diesen gegenüber in wettbewerbsverzerrender Weise privilegiert werden.
Der Umstand, dass die Klägerin gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 BerlBG verpflichtet ist, ihren Bilanzgewinn an das Land Berlin abzuführen – und zwar auch, soweit er aus der Wahrnehmung von Aufgaben außerhalb des öffentlichen Personennahverkehrs sowie aus der gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 der Satzung zulässigen Beteiligung an anderen Unternehmen bzw. dem Betrieb von Tochterunternehmen resultiert – führt ebenfalls nicht zu einer anderen Bewertung, da es auf eine (eigennützige) Gewinnerzielungsabsicht nach der maßgeblichen Definition der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung nicht ankommt (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 3. Juli 2023 – 13 K 32/23 – EA S. 6).
b) Der Beklagte hat es rechtswidrig unterlassen, im Hinblick auf das der streitgegenständlichen Sondernutzung zugrunde liegende Bauvorhaben der Klägerin zu prüfen, ob wegen eines besonderen öffentlichen Interesses an der Ertüchtigung des Straßenbahnschienennetzes die Sondernutzungsgebühren gemäß § 8a Nr. 1 SNGebV nach pflichtgemäßem Ermessen reduziert oder vollständig erlassen werden müssen (aa)). Die erforderliche Prüfung und Ermessensausübung kann im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden, so dass der Gebührenbescheid hinsichtlich der Sondernutzungsgebühren aufzuheben ist (bb)).
aa) Gemäß § 8a Nr. 1 SNGebV kann eine Sondernutzungsgebühr ermäßigt oder erlassen werden, wenn die Sondernutzung im besonderen öffentlichen Interesse Berlins liegt. Dabei muss nicht zwingend die Sondernutzung selbst – hier die Baustelleneinrichtung – im besonderen öffentlichen Interesse stehen, sondern es ist stets auch die Maßnahme in den Blick zu nehmen, deren Durchführung und Umsetzung die Sondernutzung dient (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Juni 2021 – 1 B 2.19 – juris Rn. 51).Zu den besonderen öffentlichen Interessen zählen nach dem Willen des Verordnungsgebers insbesondere Baum-, Umweltschutz- und Denkmalschutzbelange (vgl. Erste Verordnung zur Änderung der Sondernutzungsgebührenverordnung vom 10. April 2012, S. 8 f.), aber auch bauliche Gründe sowie übergeordnete verkehrliche und kulturhistorische Interessen. Außerdem ist der dem Sondernutzer aus der Sondernutzung bzw. der Maßnahme erwachsene wirtschaftliche Vorteil angemessen zu berücksichtigen (VG Berlin, Urteil vom 4. Juli 2019 – 1 K 349.17 – juris Rn. 25).
Ausgehend hiervon ist ein besonderes öffentliches Interesse Berlins im Hinblick auf die betreffende Sondernutzung gegeben. Die Einrichtung der Baustelle diente dazu, die dort verlaufenden Straßenbahngleise instand zu setzen, um (auch) zukünftig einen störungsfreien Ablauf des Straßenbahnverkehrs gewährleisten zu können. Diese Sicherstellung eines funktionierenden öffentlichen Personennahverkehrs dient dem Wohl der Allgemeinheit, die hierauf in Berlin in Anbetracht der Größe der Stadt und ihrer Bevölkerungsdichte in besonderem Maße angewiesen ist. Im Ergebnis besteht daher ein öffentliches Interesse von nicht untergeordneter Bedeutung an der betreffenden Sondernutzung der Klägerin, was auch durch den Umstand belegt wird, dass die Klägerin nach § 30 Abs. 1 und Anlage 11 des Verkehrsvertrages mit dem Beklagten vom 21. Dezember 2020 zur Erhaltung der Verkehrsinfrastruktur verpflichtet ist und die Baumaßnahme nach der – unwidersprochenen – Darlegung der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung vollständig durch staatliche Mittel des Beklagten finanziert wurde.
bb) Die Vorschrift des § 8a Nr. 1 SNGebV eröffnet der Behörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen auf der Rechtsfolgenseite eine Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen, welche gemäß § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden kann. Dieses Ermessen hat das Bezirksamt im vorliegenden Fall jedoch nicht ausgeübt, denn weder aus dem Bescheid vom 12. April 2024 noch aus dem Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2024 geht hervor, dass das Bezirksamt die Regelung des § 8a SNGebV in seine rechtliche Prüfung mit einbezogen und die widerstreitenden Interessen im Hinblick auf die Gebührenerhebung abgewogen hätte. Eine nachträgliche Heilung des Ermessensausfalls konnte das Bezirksamt im gerichtlichen Verfahren nicht herbeiführen, da die Verwaltungsbehörde gemäß § 114 Satz 2 VwGO zwar ihre Ermessenserwägungen ergänzen, nicht aber einen vollständigen Ermessensausfall durch nachgeschobene Ermessenserwägungen heilen kann (BVerwG, Beschluss vom 30. April 2010 – 9 B 42/10 – juris Rn. 4). Es bedarf insoweit einer neuen behördlichen Entscheidung zur Gebührenerhebung.
Der Beklagte wird bei der Ausübung seines Ermessens prüfen müssen, ob das Interesse an der Erhebung der Sondernutzungsgebühr als Gegenleistung für eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung der Straße und die damit einhergehende Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeit (vgl. VGH München, Urteil vom 9. November 1999 – 8 B 99.850 – juris Rn. 21) hinter dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung der erforderlichen Infrastruktur für den öffentlichen Personennahverkehr zurücktreten muss. Hierbei wird er die gesetzliche Verpflichtung der Klägerin nach § 3 Abs. 4 Satz 1 BerlBG zur kostengünstigen und umweltfreundlichen Durchführung des öffentlichem Personennahverkehrs für das Land Berlin und die mit einer persönlichen und sächlichen Gebührenpflicht einhergehende Kostensteigerung berücksichtigen müssen. Ein eigener wirtschaftlicher Vorteil, der über die Werterhaltung des Anlagenbestands hinausgeht, erwächst der Klägerin aus der Durchführung der Instandsetzung nicht. In die Abwägung ist des Weiteren einzustellen, dass die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für die Baustelleneinrichtung zur Ertüchtigung der Straßenbahninfrastruktur wegen der Finanzierungsverantwortung des Beklagten hier im Ergebnis dem im Gebührenrecht geltenden Grundsatz widersprechen würde, wonach Steuergelder nicht mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand von einer Staatskasse in die andere verschoben werden, sondern dem eigentlichen Zweck, der Finanzierung öffentlicher Aufgaben – hier der vorgesehenen Instandsetzung des Straßenbahnnetzes – zur Verfügung stehen sollen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. April 2015 – 1 B 23.12 – juris Rn. 65).
2. Die Erhebung von Verwaltungsgebühren für die der Klägerin erteilte Sondernutzungserlaubnis ist ebenfalls rechtswidrig.
Rechtsgrundlage für die Erhebung von Verwaltungsgebühren für eine Sondernutzungserlaubnis sind § 2 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 GebBeitrG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und den Tarifstellen 6915 und 6916 des Gebührenverzeichnisses der Verwaltungsgebührenordnung (VGebO).
Eine persönliche Gebührenbefreiung der Klägerin nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VGebO ist nicht gegeben, denn danach sind zwar die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts von der Zahlung einer Verwaltungsgebühr befreit, soweit die beantragte Amtshandlung der Durchführung der Amtsgeschäfte dient. Dies soll gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 VGebO aber nicht gelten für Sondervermögen und Betriebe, die einen Wirtschaftsplan aufstellen, sowie für gleichartig erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Einrichtungen juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Die Klägerin wird aus den zu der wortgleichen Regelung in § 8 Abs. 4 SNGebV dargelegten Gründen als kommunales Unternehmen von dieser Rückausnahme erfasst und ist daher persönlich gebührenpflichtig.
Sie kann für die in Rede stehende Sondernutzung jedoch die sächliche Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG in Anspruch nehmen. Danach sind solche Amtshandlungen gebührenfrei, die überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden. Ein solch überwiegendes öffentliches Interesse besteht an der Baumaßnahme, die der beantragten Sondernutzung zugrunde liegt. Insoweit wird auf die vorstehenden Ausführungen unter 1. b) verwiesen. Anders als bei einem Gebührenverzicht nach § 8a Nr. 1 SNGebV steht der Behörde im Hinblick auf die Berücksichtigung der sächlichen Gebührenfreiheit kein Ermessen zu. Die Verwaltungsgebühren durften hier nicht erhoben werden.
3. Die Gebührenerhebung für das Widerspruchsverfahren war hier gemäß § 16 Abs. 1 GebBeitrG rechtswidrig, weil die Klägerin nach den vorstehenden Ausführungen im Ergebnis nicht unterliegt. Die Gebührenfestsetzung hätte außerdem auf der Grundlage von § 16 Abs. 3 GebBeitrG und nicht nach § 16 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG erfolgen müssen, weil sich die Klägerin nur gegen die Gebührenfestsetzung gewandt hat.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung war nicht nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 GO NRW
§ 4 KStG
§ 8a SNGebV
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV
§ 8 Abs. 4 SNGebV
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VGebO
§ 16 Abs. 3 GebBeitrG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8a Nr. 1 SNGebV
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BerlStrG
§ 2 Abs. 1 BerlStrG
§ 27 Abs. 3 Satz 1 BerlStrG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 BerlBG
§ 26 Abs. 1 LHO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 SNGebV
§ 8 Abs. 1 Nr. 19 SNGebV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BerlBG
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BerlBG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 BerlBG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 BerlBG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 4 Satz 1 BerlBG
§ 6 Abs. 1 GebBeitrG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VGebO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG
§ 16 Abs. 1 GebBeitrG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 der Sondernutzungsgebührenverordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Verwaltungsgebührenordnung
§ 2 Abs. 1 und 2 Nr. 1 der Umweltschutzgebührenordnung
§ 5 Abs. 4 der Gebührenordnung
§ 1 Abs. 1 und den Tarifstellen 6915 und 6916 des Gebührenverzeichnisses der Verwaltungsgebührenordnung
Art. 110 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 B 7.18
1 B 2.19
9 C 2/07
13 K 32/23
1 K 349.17
9 B 42/10
8 B 99.85
1 B 23.12