Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-28, Aktenzeichen 7 K 5015/94
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2002:0628.7K5015.94.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betrieb bis Mitte August 1994 in S einen nach den Bestimmungen des Europäischen Rechts zugelassenen Schlachthof. In dem Betrieb wurden vorwiegend Schweine, vereinzelt auch Rinder und Schafe geschlachtet. Der Beklagte wurde bei den durchgeführten Schlachtungen im Rahmen der Schlachttier - und Fleischuntersuchung (§ 1 Fleischhygienegesetz (FlHG) tätig und erhob hierfür Gebühren auf der Grundlage der Satzung des Kreises Steinfurt über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in der jeweils gültigen Fassung (GS). Danach wird für die Untersuchungsgebühren zunächst nach der Betriebsgröße (Normalbetrieb und Großbetrieb mit über 1500 Schlachtungen im Kalendermonat) unterschieden, sodann sind nach Tierarten und Zahl der täglichen Schlachtungen gestaffelte Gebührensätze bestimmt.
Der Beklagte zog die Klägerin zu Gebühren für Fleischuntersuchung, bakterielle Untersuchung und Überwachung der Zerlegung heran, und zwar u.a. mit Bescheid vom 9. August 1993 für den Monat Juli 1993 in Höhe von insgesamt 64.459,90 DM, mit Bescheid vom 8. September 1993 für den Monat August 1993 in Höhe von insgesamt 80.524,00 DM, mit Bescheid vom 6. Juli 1994 für den Monat Juni 1994 in Höhe von insgesamt 48.855,46 und mit Bescheid vom 8. August 1994 für den Monat Juli 1994 in Höhe von insgesamt 69.031,10 DM. Wegen der Zusammensetzung dieser Beträge im Einzelnen wird auf den jeweiligen Bescheid verwiesen.
Die Klägerin legte gegen diese Bescheide am 13. August 1993, 15. September 1993, 25. Juli 1994 und 15. August 1994 Widerspruch ein. Zur Begründung ließ sie im Wesentlichen vortragen, die Satzung sei wegen Verstoßes gegen höherrangiges EG-Recht nichtig, es sei nicht dargelegt, dass die Voraussetzungen für eine Abweichung von den durch EG-Richtlinie festgelegten Pauschalbeträgen gegeben sei. Zudem bestritt sie die Darstellung, es gebe als Grundlage für die Gebührenkalkulation eine eigene Kostenstelle für den Schlachthof in S. Auch würden bei der Kalkulation Kostenanteile aus dem Bereich der defizitären Geflügelschlachtbetriebe bei den Schweine- und Großviehschlachtbetrieben mit berücksichtigt. Die Klägerin nahm Bezug auf Verfahren bei dem VG Schleswig- Holstein und ein Urteil des Bayerischen VGH vom 25. Mai 1994 -Az. 4 N 93.749.
Mit Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 1994, zugestellt am 18. November 1994, wies der Beklagte die Widersprüche (auch gegen weitere Gebührenbescheide) als unbegründet zurück (vgl. Bl. 5 - 10 GA). Grundlage für die Gebührenerhebung sei § 24 FlHG i.V.m. Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985, zuletzt geändert durch Richtlinie 93/118/EG des Rates. Von den vorgegebenen Pauschalgebühren könne abgewichen werden, weil die Lohnkosten in der BRD und damit auch im Kreis Steinfurt deutlich über den vom Agrarrat für die Berechnung der Pauschalbeträge zugrundegelegten Kosten liege. Würde der Kreis von einer kostendeckenden Gebührenerhebung absehen, wäre darin eine Subventionierung zu sehen. Die der Satzung über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz zugrundeliegende Gebührenkalkulation beruhe auf Hochrechnungen basierend auf Betriebsabrechnungen des vorangegangenen Zeitraumes. Damit könnten die tatsächlich entstandenen Kosten den festgesetzten Gebühren gegenübergestellt werden. Die Kostenstelle für den Betrieb „Schlachthof S" ergebe für die Jahre 1991 - 1993 Defizite, für das Jahr 1993 sei ein Defizit von 128.382,97 DM ausgewiesen. Es liege eine Unterdeckung im gesamten Bereich der Fleischuntersuchung vor. Dieses mache deutlich, dass es auch im Ergebnis nicht dazu gekommen sei, dass der ein Defizit aufweisende Bereich der Geflügelschlachtbetriebe durch den Betrieb der Klägerin unterstützt worden sei.
Mit Schreiben vom 14. November 1994, bei Gericht eingegangen am 17. Dezember 1994, hat die Klägerin Klage erhoben, die sie am 17. November 1994 erweitert hat. Sie greift damit die Bescheide vom 9. August 1993, 8. September 1993, 6. Juli 1994 und 8. August 1994 an, soweit sie die EG-rechtlichen Pauschalbeträge übersteigen. Die weiteren im Widerspruchsbescheid genannten Bescheide sind nicht Gegenstand des Verfahrens.
Zur Begründung vertieft die Klägerin das bisherige Vorbringen und verweist auf Entscheidungen anderer Gerichte zu der Thematik der Erhebung der Fleisch- beschaugebühren unter Berücksichtigung der EG-Pauschalbeträge.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Bescheide des Beklagten vom 9. August 1993, 8. September 1993, 6. Juli 1994 und 8. August 1994 in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 13. Oktober 1994 aufzuheben, soweit die Pauschalbeträge nach der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG überschritten werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt nochmals aus, die Voraussetzungen für die Abweichungen von den EG- Richtlinien seien erfüllt. Die Gebührenkalkulation sei auf die Besonderheiten auch des Betriebes der Klägerin abgestellt. Sie stellt die Grundsätze der Gebührenkalkulation dar.
Durch Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 16. Dezember 1998 (GV NW Seite 775, berichtigt GV NW 1999, Seite 62) hat der Landesgesetzgeber rückwirkend zum 1. Januar 1991 den Kreisen und kreisfreien Städten die Regelung und Erhebung von Gebühren nach § 24 Fleischhygienegesetz in der Fassung vom 8. Juni 1993 nach Maßgabe der EG-rechtlichen Bestimmung übertragen. Durch Verordnung vom 6. Mai 1999 (GV NW, Seite 156) i. d. F. der Änderung vom 27. September 1999 (GV NW S. 563) wurden kostenpflichtige Tatbestände für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz festgelegt.
Am 20. Dezember 1999 hat der Beklagte die Satzung des Kreises Steinfurt über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz und dem Geflügelfleischhygienegesetz beschlossen, der hinsichtlich der Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz Rückwirkung zum 1. Januar 1991 beigemessen worden ist. In den Anlagen I - V sind für in dem Zeitraum von Januar 1991 bis Dezember 1999 vorgenommene Amtshandlungen verschiedene Gebührenregelungen aufgenommen worden, die den früher jeweils geltenden Satzungsregelungen bzw. Gebührensätzen entsprechen. Auf die Satzung, die zugehörige Sitzungsvorlage und die eingereichten Unterlagen zur Kalkulation wird verwiesen.
Am 29. Mai 1995 ist das Konkursverfahren gegen die Klägerin eröffnet worden. Mit Erklärungen vom 25. Juli 1996 und 30. Juli 1996 erklärte der Konkursverwalter, dass das Verfahren nach § 240 ZPO unterbrochen sei und er den Rechtsstreit nicht aufnehme. Er erkenne die Abtretungserklärung der Klägerin an die Firma Großschlachterei H an und habe keine Einwände, dass diese das Verfahren betreibe. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin legt eine Kopie eines Abtretungsvertrags vom 30. August 1994 vor. Darin heißt es unter anderem: „In Ergänzung dieser Absprachen tritt die Klägerin ihre Ansprüche aus zuviel gezahlten Gebühren an den Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt, Aktenzeichen des Amtes für Fleischhygiene 39.1.1015, in voller Höhe an die Firma H ab." Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt, den Rechtsstreit wieder aufzunehmen und regt an, das Aktivrubrum zu ändern und die Firma Großschlachterei H, heute H Fleisch GmbH & Co. KG als Klägerin einzusetzen.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte gemäß § 101 Abs. VwGO ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten ihr Einverständnis hierzu gegeben haben.
Die Klage ist zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt. Zwar ist gegen sie während des Klageverfahrens Konkurs eröffnet worden. Der Konkursverwalter hat jedoch erklärt, den Rechtsstreit nicht aufzunehmen. Damit ist gemäß 10 Abs. 2 KO bzw. § 85 Abs. 2 InsO die Klägerin als Gemeinschuldnerin berechtigt, den Rechtsstreit aufzunehmen. Dem Antrag, die H Fleisch GmbH & Co. KG als Klägerin in den Prozess aufzunehmen, kann nicht entsprochen werden. Die vertragliche Vereinbarung vom 30. August 1994 vermittelt ihr keine Befugnis, in die Rechtsstellung der Klägerin einzutreten, auch wenn ihr ein großes Interesse am Ausgang dieses Prozesses einzuräumen ist. Gegenstand des Klageverfahrens sind an die Klägerin gerichtete Gebührenbescheide. Erst die Prüfung der Rechtmäßigkeit dieser Bescheide kann in einem zweiten Schritt gegebenenfalls zu einem Erstattungsanspruch führen, den dann die H Fleisch GmbH & Co. KG gegen den Beklagten geltend machen könnte. Sie kann jedoch nicht im Sinn des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, dass die Gebührenbescheide sie in ihren Rechten verletzen. Denn Adressat der Gebührenbescheide ist die Klägerin, nur sie kann die Rechtmäßigkeit in einem gerichtlichen Verfahren überprüfen lassen. (Diese Verpflichtung ist im Übrigen auch ausdrücklich in den Abtretungsvertrag aufgenommen worden.) Würde man diese Rechtsstellung wirksam abtreten können (gewillkürte Prozessstandschaft), bedeutete dies eine unzulässige Umgehung der prozessualen Bestimmungen des § 42 Abs. 2 VwGO.
Vgl hierzu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Oktober 1992 -7 C 24/92, NJW 1993, 1610 m.w.N.
Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die - nur teilweise - angefochtenen Bescheide vom 9. August 1993, 8. September 1993, 6. Juli 1994 und 8. August 1994 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Insoweit wird verwiesen auf die Entscheidungen der Kammer vom 18. Februar 2000, die die Erhebung von Fleischbeschaugebühren durch den Beklagten zum Gegenstand haben (Az. 7 K 5302/94 und 7 K 5303/94). Gegen diese Entscheidungen ist Antrag auf Zulassung der Beschwerde bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen gestellt worden - Az. 9 A 2226/00 und 9 A 2227/00 -, über den noch nicht entschieden ist. Das Gericht hält auch nach nochmaliger Überprüfung an der Beurteilung fest und legt sie auch dem vorliegenden Verfahren zugrunde. Die Kammer hatte hierzu Folgendes ausgeführt:
„Das einschlägige Satzungsrecht ist wirksam (dazu I.) und rechtfertigt die erfolgte Gebührenfestsetzung (dazu II).
I. Rechtsgrundlage der Bescheide ist die Satzung des Kreises Steinfurt über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und dem Geflügelfleischhygienegesetz vom 20. Dezember 1999.
Dieses hier einschlägige Satzungsrecht ist rechtmäßig.
Grundlage der Satzung ist das Landesgesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 16. Dezember 1998 (GV NW S. 775, ber. GV NW 1999 S. 62) - FlGFlHKostG NW -i.V.m. § 24 Fleischhygienegesetz in der Fassung vom 8. Juli 1993 (BGBl. I 1189). Danach regeln die Kreise und kreisfreien Städte durch Satzung die Erhebung von Gebühren, soweit ihnen als Ordnungsbehörden unter anderem durch die Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiete des Fleischhygienerechts vom 15. März 1988 (GV NW S. 147) Aufgaben übertragen worden sind (§ 1 FlGFlHKostG NW). Gemäß § 2 FlGFlHKostG NW sind durch Verordnung vom 6. Mai 1999 Amtshandlungen bestimmt worden, für die Gebühren zu entrichten sind. Bei der Festlegung der Gebührentarifstellen sind die EG-rechtlichen Bestimmungen in der jeweils geltenden Fassung zu beachten, d.h. für den Zeitraum 1994 die Richtlinie 85/73/EWG des Rates in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG des Rates (§ 3 Abs. 1, 2 lit.b FlGFlHKostG NW). Soweit die Richtlinie keine Bestimmungen für die Berechnung kostendeckender Gebühren enthält, gelten die Bestimmungen dieses Gesetzes und ergänzend das Kommunalabgabengesetz bzw. das Gebührengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen für die Rückstandsuntersuchungen. Soweit die EG-rechtlichen Bestimmungen dies zulassen, können für die vorgenannten Amtshandlungen Gebühren mit einer von den EG-rechtlichen vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist (§ 4 FlGFlHKostG NW). Nach § 6 Abs. 1 FlGFlHKostG NW tritt das Gesetz hinsichtlich der Satzungen nach dem Fleischhygienegesetz rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft. Dabei darf die rückwirkende Anwendung nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen, als dies nach den bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden kommunalen Satzungen zulässig war (§ 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW).
Die dargestellte landesrechtliche Regelung ist wirksam.
Sie verstößt zunächst nicht gegen das aus dem Rechtsstaatprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art 28 Abs. 1 GG) abgeleitete verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Allerdings bedarf dies näherer Prüfung. Die gesetzliche Regelung ist dahin zu verstehen, dass eine Rechtsgrundlage für Satzungen zur Rechtfertigung bereits erlassener Gebührenbescheide, die der Höhe nach die EG-rechtlichen Pauschalbeträge überstiegen, geschaffen werden sollte, da deren Rechtmäßigkeit infolge gerichtlicher Entscheidungen zweifelhaft geworden war.
Vgl. dazu die Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung vom 15. Juni 1998, LT-Drs. 12/3154, S. 1/15.
Nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW sollte dabei eine Gebührenerhebung ausgeschlossen werden, die der Höhe nach die nach den damals „geltenden" Satzungen zulässigen Gebühren übersteigt. Maßstab hierfür sollte, wie sich aus der gesetzlichen Formulierung ergibt, der Geltungsanspruch des früheren Satzungsrechtes sein. Soweit nach dem Anspruch der damaligen Satzungen in der verkündeten Form einer Gebührenfestsetzung zulässig war, sollte mit dem neuen Gesetz hierfür eine einwandfreie rechtliche Grundlage geschaffen werden. Vor diesem Hintergrund vermag das Argument der Klägerin, durch § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW sei von vornherein eine rückwirkende Festsetzung von Gebühren über die Pauschalbeträge nach der Richtlinie 93/118/EG hinaus ausgeschlossen, weil es insoweit an einer gesetzlichen Grundlage gefehlt habe
Vgl. Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 15. Dezember 1998, - 9 A 2561/97, 9 A 5269/94 u. a.
und eine solche höhere Festsetzung deshalb nicht „zulässig" im Sinne des Gesetzes gewesen sei, nicht zu überzeugen. Sie wird der Systematik der §§ 3 und 4 FlGFlHKostG NW, die auf solche Festsetzungen hin konzipiert sind, und der aus der Entstehungsgeschichte erkennbaren gesetzgeberischen Intention, Rechtssicherheit auch für die Vergangenheit zu schaffen, nicht gerecht. Vielmehr würde diese Absicht unterlaufen.
Es kann offenbleiben, ob diese Normierung als „Rückbewirkung von Rechtsfolgen" („echte" Rückwirkung) oder tatbestandliche Anknüpfung an Sachverhalte in der Vergangenheit (unechte Rückwirkung) im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu werten ist.
Vgl. zu dieser Unterscheidung Bundesverfassungsgericht (BVerfG) Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200/242,
Geht man davon aus, dass eine echte Rückwirkung vorliegt, soweit die Kreise die Befugnis erhalten haben, für die Vergangenheit von den Pauschalbeträgen nach der Richtlinie 93/118/EG abzuweichen, rechtfertigt dies nicht die Annahme eines Verfassungsverstoßes.
Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen ist nach dem Grundgesetz ausgeschlossen, soweit dies mit den Grundsätzen von Rechtssicherheit und Vertrauensschutz nicht vereinbar ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261/271.
Diese Grundsätze stehen einer rückwirkenden Regelung jedoch dann nicht entgegen, wenn der Bürger nach der rechtlichen Situation in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge nach dem Gesetz rückbezogen wird, mit der Regelung rechnen musste, d. h., wenn das Vertrauen nicht schutzwürdig war.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1961 , a.a.O., S. 272 sowie Beschluss vom 20. Oktober 1971 - 1 BvR 757/66 -, BVerfGE 32, 111/123.
Danach ist die dargestellte Regelung verfassungsrechtlich im Hinblick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes unbedenklich. Dies gilt selbst dann, wenn man in die Beurteilung nicht nur die abstrakte Kompetenzverlagerung auf die Kreise, sondern auch die damit intendierte Möglichkeit der Festsetzung von Gebühren oberhalb der Pauschalbeträge einbezieht. In dem maßgeblichen Beurteilungszeitraum bestand nämlich kein schutzwürdiges Vertrauen darauf, endgültig nur in Höhe der Pauschalbeträge nach der Richtlinie 93/118/EG zu Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung herangezogen zu werden. Die Adressaten der Gebührenbescheide konnten sich in Höhe der 1994 bereits erfolgten oder nach dem früheren Satzungsrecht der Kreise und kreisfreien Städte vorgesehenen Festsetzungen nicht darauf verlassen, nur in Höhe der EG-Pauschalbeträge herangezogen zu werden. Ungeachtet der in der Rechtsprechung umstrittenen Frage, unter welchen Voraussetzungen und von welcher Körperschaft entsprechende Regelungen erlassen werden könnten, konnte sich jedenfalls kein schutzwürdiges Vertrauen bilden, solange sich die Kreise und kreisfreien Städte dieses Rechts berühmten.
Sieht man die Regelung als „unechte" Rückwirkung an, gilt im Ergebnis nichts anderes.
Vgl. dazu für die vergleichbare Regelung nach dem Niedersächsischen Landesrecht Niedersächsisches OVG, Urteil vom 16. März 1999 - 11 L 1429/98 -.
Die landesrechtliche Regelung entspricht den bundesrechtlichen Vorgaben des § 24 Fleischhygienegesetz in der Fassung vom 8. Juni 1993 (BGBl. I 1189). Danach sind für die Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz und den einschlägigen Durchführungsvorschriften kostendeckende Gebühren zu erheben (Abs. 1). Die kostenpflichtigen Tatbestände sind durch Landesrecht zu bestimmen. Die Gebühren sind nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates und der aufgrund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft zu bemessen (Abs. 2). Danach muss die landesrechtliche Regelung sich an den einschlägigen EG-rechtlichen Richtlinien messen lassen. Abzustellen ist insoweit auf die jeweils geltende Fassung, da es sich bei § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz nicht um eine statische, sondern um eine dynamische Verweisung handelt.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 1998, u.a. - 9 A 2561/97 -, S 18 ff. des Amtlichen Abdrucks.
Demnach kommt es hier auf die Richtlinie 85/73/EWG in der durch die Richtlinie 93/118/EG geänderten Fassung an.
Nach § 24 Fleischhygienegesetz ist dem Landesgesetzgeber auch die Befugnis übertragen worden, von den EG-rechtlichen Pauschalbeträgen nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG abzuweichen. Denn es ist davon auszugehen, dass nach Bundesrecht in dem gleichen Umfang, wie die EG-Richtlinie eine Abweichung gestattet, auch dem Landesgesetzgeber freigestellt ist, abweichende - und damit auch höhere - Gebühren festzulegen.
Nach der Richtlinie 93/118/EG und allgemeinen europarechtlichen Grundsätzen können gemeinschaftsrechtliche Richtlinien nicht nur auf der Ebene des Mitgliedsstaates, sondern auch auf der Ebene der Länder durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchgeführt werden, sofern damit eine ordnungsgemäße Umsetzung des Gemeinschaftsrechtsakts erfolgt.
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft (EuGH), Urteil vom 9. September 1999 - C-374/97-, Rz. 34.
Anhaltspunkte dafür, dass eine solche ordnungsgemäße Umsetzung nur auf der Ebene des Bundes möglich sein könnte, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Demnach konnte nach Bundes- und Gemeinschaftsrecht eine Regelung getroffen werden, die nicht strikt die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträge festschreibt und die zudem die Abweichungsbefugnis auf die Ebene der Kreise und kreisfreien Städte delegiert.
Der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes lässt sich nicht etwa entnehmen, nur der Mitgliedstaat selbst dürfe von den Pauschalen abweichen. Die Ausführungen des EuGH können bei umfassender Würdigung unter Berücksichtigung der Vorlagefragen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht in der Weise verstanden werden, dass er zwischen der Befugnis zur abweichenden Regelung der Gebührenhöhe und der bloßen Einziehung dieser Gebühren differenziert und nur in Bezug auf letztere eine Übertragung auf Untergliederungen des Mitgliedsstaates zulässig sei. Einem solchen Verständnis der Entscheidung steht die einheitliche Verwendung der Ausdrücke „erheben" bzw. „Erhebung" von Gebühren nach der Fassung der Vorlagefrage (Rz. 33) und der abschließenden Antwort des Gerichtshofs (Rz. 41) entgegen. Sie ergibt nur dann einen Sinn, wenn die „Erhebung" durch die zuständigen kommunalen Behörden die von den Pauschalbeträgen abweichende Festlegung nach den tatsächlichen regionalen Untersuchungskosten impliziert.
Insoweit entnimmt das erkennende Gericht der genannten Entscheidung (Rz. 33 ff.), dass es nach der Richtlinie 93/118/EG auf die Verhältnisse in der Region des jeweiligen Satzungsgebers ankommt, wenn wegen Untersuchungskosten, die die Gemeinschaftsgebühren nicht decken, höhere Gebühren mit dem Ziel der Kostendeckung erhoben werden sollen.
Die landesrechtliche Regelung entspricht schließlich auch insoweit den bundesrechtlichen Vorgaben, als für den hier maßgeblichen Zeitraum 1994 für die Kostenberechnung auf das Kommunalabgabengesetz verwiesen und die Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaft vom 24. Januar 1989 - anders als für den Zeitraum der Geltung der Entscheidung des Rates 88/408/EWG (bis Ende 1993) nicht mehr für verbindlich erklärt wird (vgl. § 3 Abs. 2 lit. a und b FlGFlHKostG NW). Die Entscheidung des Rates, zu der die Erklärung verabschiedet wurde, ist mit Inkrafttreten der Richtlinie 93/118/EG aufgehoben worden. Die Richtlinie 93/118/EG verlangt eine sinngemäße weitere Berücksichtigung der Erklärung weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Sinn und Zweck. Nach der Entscheidung des EuGH (Rz.: 31, 32) kann ohne weitere Voraussetzungen nach Maßgabe der tatsächlich entstandenen Kosten eine die Pauschalbeträge nach der Richtlinie 93/118/EG übersteigende Gebühr erhoben werden.
Damit ist die Protokollerklärung auch der Sache nach weitgehend gegenstandslos. Ungeachtet dessen wäre eine unzureichende bundes- bzw. landesrechtliche Umsetzung ohnehin nicht rügefähig, da nach der Entscheidung des EuGH die Richtlinie im Falle unzureichender Umsetzung nicht unmittelbar angewandt werden kann.
Vgl. dazu EuGH, Urteil vom 9. September 1999, a.a.O., Rz. 29.
Die Satzung des Kreises Steinfurt in der Fassung vom 20. Dezember 1999 stimmt mit den landesrechtlichen Vorgaben überein.
Zunächst ist die Voraussetzung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW erfüllt, dass die Erhebung höherer Gebühren zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich sein muss. Hierzu kann auf die Gegenüberstellung der Kosten nach Betriebsabrechnung und der Einnahmen (Beiakte Heft 4) verwiesen werden.
Die Satzung enthält eine betriebsbezogene Regelung zur abweichenden Höhe der Gebühren im Sinne des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW. Betriebsbezogen sind Normierungen in diesem Zusammenhang, wenn sie entweder nach verschiedenen Typen von Betrieben differenzieren oder an bestimmte Modalitäten, d.h. die Art und Weise des Betriebs in den Schlachthöfen anknüpfen, die für die Höhe der entstehenden Untersuchungskosten relevant sind. Die Einfügung des Erfordernisses einer betriebsbezogenen Regelung abweichender Gebührenhöhen erfolgte im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens auf Empfehlung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht, LT- Drs. 12/3526, S. 8/22
Hintergrund hierfür war die Auffassung der Landesregierung, dass eine Abweichung von den Pauschalbeträgen nach der Richtlinie 93/118/EG auf Landesebene nur für einzelne Betriebe oder Gruppen gleichartig strukturierter Betriebe bei Beachtung der im europäischen Recht festgelegten Kriterien zulässig sei. Durch das Gesetz sollte es den Kommunen ermöglicht werden, unter Berücksichtigung der betrieblichen Verhältnisse in den Satzungen abweichende Gebühren festzulegen. Dies sollte durch die Ergänzung des Erfordernisses „betriebsbezogener" Regelungen klargestellt werden. Andererseits lässt sich aus der Entstehungsgeschichte nicht eindeutig entnehmen, dass damit aus Sicht der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten eine Anknüpfung an kostenrelevante Modalitäten des Betriebs ausgeschlossen sein sollte. Denn nach der allgemeinen Begründung zur Beschlussempfehlung,
vgl. LT-Drs. 12/3526, S. 11,
sollten durch die gesetzliche Neuregelung alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden, um kostendeckende Gebührenfestlegungen zu erreichen, soweit dies nach dem EG- Recht zulässig war.
Die satzungsrechtliche Regelung des Kreises Steinfurt ist als betriebsbezogene Regelung im Sinne einer Anknüpfung an kostenrelevante Betriebsmodalitäten zu verstehen. Sie differenziert zunächst nach Betriebsarten, nämlich dem Normalbetrieb (mit Zuschlägen für Hausschlachtungen) und dem Großbetrieb mit durchschnittlich über 1500 Schlachtungen im Kalendermonat und sieht zusätzlich jeweils Unterscheidungen nach Tierarten sowie Staffelungen nach der Zahl der täglichen Schlachtungen vor. Diese Unterscheidungen fußen auf den unterschiedlich anfallenden Personalkosten, die durch die tarifvertraglichen Regelungen für angestellte Tierärzte und Fleischkontrolleure vorgegeben sind, und berücksichtigt, dass nach aller Erfahrung bei größeren Betrieben - ausgehend von der im Regelfall gegebenen höheren Zahl von tatsächlichen Schlachtungen - mit Blick auf die tarifvertraglich bedingte Personalkostenstruktur geringere Kosten für die einzelnen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen entstehen.
Diese Regelung ist auch mit dem EG-Recht vereinbar. Sie kann zunächst als Abweichung nach Kapitel I Ziffer 4 a des Anhangs zur Richtlinie 93/118/EG gewertet werden, die sich auf die Abweichungsvoraussetzungen nach Ziffer 5 a des Anhangs stützen kann. Es handelt sich um eine Regelung für bestimmte Betriebe in Abhängigkeit von der durchschnittlichen Zahl der täglichen Schlachtungen. Eine solche Regelung ist EG-rechtlich schon dann zulässig, wenn in dem Bereich der zuständigen Behörde entsprechende Abweichungen von den durchschnittlichen Verhältnissen in der Gemeinschaft festgestellt werden können.
Vgl. dazu EuGH, Urteil vom 09. September 1999, a.a.O.
Ungeachtet dessen kann die Regelung auch als spezifische Gebühr im Sinne von Ziffer 4 b des Kapitels I des Anhangs der Richtlinie angesehen werden. Dabei muss es sich weder um eine Gebühr handeln, die für den Bereich des Mitgliedstaates einheitlich ist, noch schließt dies eine Staffelung für verschiedene Betriebe aus. Besondere Voraussetzungen - abgesehen von der Kostendeckung - müssen hierfür nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht erfüllt sein. Landesrechtlich ist die Schaffung einer solchen spezifischen Gebühr nicht ausgeschlossen.
Die satzungsrechtliche Regelung verstößt nicht gegen andere landesrechtliche Vorgaben. Insbesondere genügt sie den allgemeinen Grundsätzen des § 2 Kommunalabgabengesetz - KAG-, die hier ergänzend anwendbar sind. Der Kreis der Abgabeschuldner, der Abgabetatbestand, der Abgabemaßstab und der Abgabesatz sind hinreichend bestimmt.
Auch mit sonstigen Rechtsgrundsätzen ist die Satzung vereinbar. Insbesondere ist die Regelung über den Maßstab und die Sätze der Gebühren nicht zu beanstanden. Eine entsprechende Staffelung ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt.
Vgl. zu einer im Wesentlichen entsprechenden Regelung OVG NRW, Urteil vom 30. November 1989 - 9 A 2109/87 -.
Sie entspricht der Strukturierung der Personalkosten, die durch die einschlägigen tarifvertraglichen Regelungen für Tierärzte und Fleischbeschauer geprägt ist und wird der Höhe nach gerechtfertigt durch die Kostenberechnungen und die Kalkulationsunterlagen des Beklagten zur Satzung vom 20. Dezember 1999. Diese Berechnungen rechtfertigen im Ergebnis die hier maßgeblichen Gebührensätze in Anlage IV der Satzung. Die durch die Klägerin gerügte Quersubventionierung zugunsten der Geflügelschlachtbetriebe hat ausweislich der Kalkulationsunterlagen nicht stattgefunden. Vielmehr sind bei der Gebührenkalkulation für die Fleischuntersuchungen und die Geflügelfleischuntersuchungen getrennte Leistungsbereiche mit gesonderten Kostenberechnungen gebildet worden. Sonstige Fehler der Kalkulation sind substantiiert weder dargetan noch sonst ersichtlich."
II. Der Höhe nach sind die erhobenen Gebühren in dem streitigen Umfang - das ist der Differenzbetrag von Festgesetzter Gebühr zu den Pauschalbeträgen nach EG- Richtlinie - durch die Satzung vom 20. Dezember 1999 gerechtfertigt. Die Berechnung der Gebühren für die angefallenen Untersuchungen entspricht den festgesetzten Gebührensätzen für den streitbefangenen Zeitraum.
Zu ergänzen bleibt, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen die Neuregelung und das rückwirkende Inkrafttreten des Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes NW zum 1. Januar 1991 für unbedenklich erachtet hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000, - 9 A 2228/97 -.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 4
FlGFlHKostG
§§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 24 FlHG
§ 240 ZPO
§ 1 FlGFlHKostG
§ 2 FlGFlHKostG
§ 4 FlGFlHKostG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. VwGO
§
85 Abs. 2 InsO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2
VwGO
§ 3 Abs. 1, 2 lit.b
FlGFlHKostG
§ 6 Abs. 1
FlGFlHKostG
§ 6 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 4 Abs. 2
FlGFlHKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art 28 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1993, 1610
BVerfGE 72,
200
BVerfGE
13, 261
BVerfGE 32, 111
4 N 93.74
7 C 24/92
7 K 5302/94
7 K 5303/94
9 A 2226/00
9 A 2227/00
9 A
2561/97
9 A 5269/94
2 BvL 2/83
2 BvL 6/59
1 BvR
757/66
11 L 1429/98
9 A 2561/97
9 A 2109/87
9 A 2228/97