Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-03, Aktenzeichen 4 L 826/20.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2020:0903.4L826.20.KS.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Es ist zweifelhaft, ob die Anordnung des sog. "Vollservice" von der Regelungsbefungnis des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG mit umfasst ist. 2. Es ist zweifelhaft, ob die Anordnung des Vollservice geeignet ist, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen.3. Die Vorgabe zur Mitbenutzung eines Wertstoffhofs des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist aller Voraussicht nach nicht von der Regelungsbefugnis des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr 1 - 3 VerpackG mit umfasst.
Verfahrensgang
Die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 4 K 520/20.KS anhängigen Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Stadt Kassel vom ..... in der Fassung des Widerspruchbescheids vom ..... wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 15.000, -- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 des Gesetzes über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen (Verpackungsgesetz) vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2234), zuletzt geändert durch Artikel 139 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328) - VerpackG -.
Sie betreibt ein bundesweit tätiges System zur regelmäßigen Abholung von als Abfall anfallenden restentleerten Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher i.S.v. § 18 Abs. 4 i.V.m. § 3 Abs. 16 VerpackG.
Die Antragsgegnerin ist öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für das Gebiet der Stadt Kassel gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212), zuletzt geändert durch Artikel 2 Absatz 9 des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) - KrWG - i.V.m. § 1 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Kreislaufwirtschaftsgesetz vom 6. März 2013 - HAKrWG -
Im Hinblick auf die zum 01.01.2021 neu ausgeschriebene Sammlung von Kunststoff-, Metall-, und Verbundverpackungen (Leichtverpackungen, im Folgenden: LVP) aus privaten Haushaltungen im Gebiet der Stadt Kassel hat die Antragsgegnerin mit Bescheid vom ..... gegenüber der Antragstellerin eine Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG erlassen. Nach Nr. 1 dieser Verfügung ist die Sammlung von LVP im „Vollservice“ durchzuführen. Dieser ist derart definiert, dass die Abholung der Gelben Tonnen auf dem festgelegten Standplatz auf den jeweiligen Grundstücken - wie in Kellern, Hinterhöfen, Garagen, Müllboxen - zu erfolgen hat. Unter Nr. 2. ist die Abholung in festen Abfallgroßbehältern (gelbe Tonne) mit näher vorgegebenen Volumina in dem unter Nr. 3. im Einzelnen näher definierten Leerungsrhythmus vorgegeben. Zudem ist unter Nr. 4. der Rahmenvorgabe die Abholung in Unterflurstandorten vorgesehen, hinsichtlich derer noch eine Vereinbarung bzgl. konkreten Einzelheiten zu treffen sei. Des Weiteren ist unter Nr. 5 im Innenstadtbereich aus verkehrstechnischen Gründen die Leerung mit Kleinmüllwagen bis 9:00 Uhr und nach Nr. 6. derart vorgegeben, dass die Geräte- und Lärmschutzverordnung (32. Verordnung zur Durchsetzung des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG -) eingehalten wird und sie im Kurbezirk Bad Wilhelmshöhe nicht vor 7:00 Uhr beginnt. Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass diese Rahmenvorgabe der Verringerung von Umweltbelastungen und der Erhöhung der getrennt erfassten Menge wertstoffhaltiger Abfälle diene. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf den Akteninhalt (Bl. 44 ff. der Verwaltungsvorgänge - VV -) verwiesen.
Die Antragstellerin legte gegen den ihr am 26.08.2019 zugestellten Bescheid vom ..... am 24.09.2019 Widerspruch ein, den sie mit Schreiben vom 25.11.2019 (Bl. 41 f. VV), auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, begründete.
Mit am 25.02.2020 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom ..... fasste die Antragsgegnerin den Tenor der Rahmenvorgabe neu und half dem Widerspruch damit zugleich in diesem Umfang - unter Zurückweisung im Übrigen - teilweise ab. Diese unter Nr. 1 des Widerspruchsbescheids neu gefasste Rahmenvorgabe lautet nunmehr wie folgt:
„Die Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen (LVP) auf dem Gebiet der Stadt Kassel haben Sie ab dem 1. Januar 2021 wie folgt durchzuführen:
a. Die Sammlung ist im Holsystem mit Müllgroßbehältern (MGB) mit einem Volumen von 240 l (240-l-MGB) durchzuführen. Bei Wohnanlagen ab drei Wohneinheiten sind nach Bedarf MGB mit einem Volumen von 770 l (770-l-MGB) und 1.100 I (1.100-I-MGB) zu stellen.
Die eingesetzten MGB müssen aus gelbem Kunststoff (Deckel) und schwarzem Kunststoff (Korpus) bestehen.
b. Zusätzlich ist an den zwei Recyclinghöfen der Stadt Kassel jeweils ein Behälter mit einem Volumen von 30 m³ bereitzustellen.
c. Die eingesetzten Sammelbehältnisse gemäß Ziff. 1.a. sind im 14-täglichen Entsorgungsrhythmus grundsätzlich werktags zwischen 06:30 und 16:30 Uhr zu entleeren. Die eingesetzten Sammelbehältnisse gemäß Ziffer 1. b. sind im wöchentlichen Entsorgungsrhythmus während der jeweiligen Öffnungszeiten der Recyclinghöfe zu entleeren.
d. An gesetzlichen Feiertagen werden grundsätzlich keine Haushaltsabfälle geleert. Fällt der Feiertag auf einen Arbeitstag, verschiebt sich die Leerung i.d.R. auf den darauffolgenden Werktag. Fallen zwei Feiertage auf Arbeitstage, dann verschiebt sich die Leerung i.d.R. um je einen Werktag vor und nach den Feiertagen (Beispiel: Anlage 4).
e. Im Innenstadtbereich (Straßenverzeichnis in Anlage 1) ist die Leerung aus verkehrstechnischen Gründen bis 09:00 Uhr und außerdem mit Kleinmüllwagen durchzuführen.
f. Die Geräte- und MaschinenIärmschutzverordnung (32. Verordnung für Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (32. BlmSchV)) ist bei der Leerung zu beachten. Im Kurbezirk Bad Wilhelmshöhe (die konkrete Fläche ist aus dem als Anlage 2 beigefügten Stadtplanausschnitt ersichtlich) ist die Leerung daher nicht vor 07:00 Uhr durchzuführen.
g. Die MGB sind am Leerungstag auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen vom Standort abzuholen und nach der Leerung wieder zurückzustellen. Ist der Standort der Abfallbehälter mehr als 15 m vom Ladeort des Müllwagens entfernt, so ist die Bereitstellung der Behälter mit den jeweils AnschIusspflichtigen abzustimmen.
h. Bei einigen Grundstücken ist die Leerung der MGB durch örtliche Gegebenheiten erschwert. Die MGB sind in diesen Fällen von nicht frei zugängigen Grundstücken bzw. aus Kellern abzuholen (Auflistung der Anfallstellen in Anlage 3).“
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Rahmenvorgabe sei durch den gesetzlichen Rahmen des § 22 Abs. 1 VerpackG gedeckt, wonach es dem öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger freistehe, die genauere Ausgestaltung der Sammlung festzulegen. Dies umfasse neben dem Holsystem auch den Vollservice mit der Abholung auf den Grundstücken.
Die Rahmenvorgabe sei geeignet, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Sammlung durchzuführen. Das Erfassungsvolumen der Tonnen sei größer als das der bisher verwandten gelben Säcke und es würden mehr Verpackungen erfasst und Fehlwürfe in den Restabfallstrom vermieden. Der Einsatz der Tonnen sei erheblich umweltverträglicher als der von Säcken, weil sie einen höheren Schutz gegen Tierverbiss, vor Verwehungen und vor Wind und Wetter böten, wodurch die Umweltbelastung durch - infolge der Zersetzung freigesetztes - Microplastik und die Vermüllung des Stadtbildes verringert würden. Zudem sei die Aufnahme der sperrigen Verpackungen des zunehmenden Versandhandels sicherer gewährleistet.
Die Rahmenvorgabe sei auch technisch möglich und der Antragstellerin wirtschaftlich zumutbar. Die festgesetzten Tonnenarten seien standardisiert und handelsüblich. Die mit der Tonneneinführung verbundenen Mehrkosten stünden im Vergleich zur bisherigen Sacksammlung nicht außer Verhältnis und seien deshalb zumutbar, da ihnen deutliche Zuwächse an Sammlungseffektivität und - aus den o.g. Argumenten - Umweltverträglichkeit gegenüberstünden. Es komme andernfalls zu hygienischen Problemen durch Schadnager und die Brandgefahr infolge von Brandstiftung sei bei Tonnen geringer als bei Säcken. Die Sammlung mittels Tonnen gewährleiste auch die Behebung von Missständen bei der Verteilung und der Zuordnung der Sackbehältnisse. Falsch befüllte Behälter könnten den jeweiligen Erzeugern eindeutig zugeordnet werden. Zudem sei aufgrund des höheren Fassungsvolumen der Tonnen von einer besseren getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen auszugehen, die damit dem Restabfallstrom entzogen würden. Der Einsatz sei angesichts der Wiederverwertbarkeit der Tonnen selbst und des Einsatzes von ca. 5 Mio. Säcken im Stadtgebiet jährlich nachhaltiger. Der Vollservice sei auch in der bis zum 31.12.2000 geltenden Systembeschreibung enthalten, an die die Bürger seit 1993 gewöhnt seien. Eine Umstellung würde dazu verleiten, LVP nunmehr über die - weiterhin im Vollservice entleerte - Restmülltonne zu entsorgen, was eine erhöhte Fehlwurfquote zur Folge habe. Deshalb würden sowohl die Umstellung auf die Tonnen als auch die Beibehaltung des bereits langjährig ausgeübten Vollservice gesetzlichen Ziel einer möglichst effektiven und umweltverträglichen Abfallerfassung dienen, seien technisch zweifellos umsetzbar und auch wirtschaftlich zumutbar.
Die Rahmenvorgabe gehe auch weder mit dem Entsorgungsrhythmus noch mit der Leerung von Tonnen im Vollservice i.S.v. § 22 Abs. 1 Satz 2 VerpackG über den Entsorgungsstandard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die von diesem durchgeführte Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle hinaus. Die vorgegebene LVP-Erfassung entspreche größtenteils dem kommunalen Erfassungssystem, so dass sie sich in das hochwertige System der haushaltsnahen Müllerfassung optimal einfüge.
Unter Nr. 2 des Widerspruchbescheids hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehbarkeit der unter Ziffer 1. erlassenen Rahmenvorgabe angeordnet. Dies hat sie damit begründet, dass nur so sichergestellt werden könne, dass die Systeme die Vorgabe bei der Ausschreibung für den Ausschreibungszeitraum ab 01.01.2021 gemäß § 23 Abs. 1 Abs. 1 Satz 1 VerpackG ungeachtet eines etwaigen Rechtsschutzes in der Hauptsache beachten müssten. Die aufschiebende Wirkung durch eine Anfechtungsklage würde dieser Regelung entgegenstehen, wonach Sammlungsleistungen unter Beachtung von Rahmenvorgaben zu erbringen seien. Zudem könnten die durch eine weitere Sacknutzung verursachten Zustände in der Stadt Kassel nicht weiter toleriert werden, da durch die sich häufenden Vorfälle von aufgerissenen LVP-Abfallsäcken durch Tierverbiss oder Umwelteinflüsse wie Verwehungen zum verstärkten Auftreten von Schadnagern und anderen Schädlingen komme, die wiederum zu hygienischen Problemen und einer Verschlechterung der Stadtsauberkeit führen würden. Außerdem würden dadurch Verpackungen in die Umwelt gelangen, sich zersetzen und den Boden und das Trinkwasser u.a. mit Mikroplastik kontaminieren. Eine mit der aufschiebenden Wirkung einer Klage einhergehende u.U. mehrjährige Verzögerung stünde dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung dieser Gefahren für die Bevölkerung und die Umwelt entgegen. Die sofortige Vollziehbarkeit führe nicht zu einer signifikanten dauerhaften Kostensteigerung und die Möglichkeit einer solchen stehe auch nicht außer Verhältnis zur Dringlichkeit einer zeitnahen Umsetzung der Rahmenvorgabe.
Mit am 18.03.2020 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 17.03.2020 hat die Antragstellerin Klage gegen den Bescheid vom ..... in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom ..... erhoben.
Mit Schriftsatz vom 07.05.2020 hat sie die Klage auf die Punkte I. b., c., g. und h. der Rahmenvorgabe beschränkt und hinsichtlich der Punkte I. a., d., e. und f. zurückgenommen.
Mit weiterem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 07.05.2020 hat die Antragstellerin einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der (verbliebenen) Klage gestellt.
Zur Begründung des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutzes führt sie im Wesentlichen an, dass die Rahmenvorgabe materiell rechtswidrig sei, da die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe unter I. b. der Rahmenvorgabe und der vorgegebene Vollservice nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 22 Abs. 2 VerpackG gedeckt seien. Das vorrangige Kooperationsprinzip nach § 22 Abs. 1 VerpackG dürfe nur in den eng auszulegenden Fällen des § 22 Abs. 1 Nr. 1-3 VerpackG durchbrochen werden. Das auch bei Erlass einer Rahmenvorgabe geltende Gleichordnungsprinzip zwischen den Parteien erfordere es, dass es allein dem Systembetreiber als für die LVP-Entsorgung ausschließlich zuständiges Privatunternehmen überlassen bleibe, wie die Ausgestaltung eines vorgegebenen Holsystems aussehen solle.
Die unter I. b. der Rahmenvorgabe vorgesehene Mitbenutzung der Wertstoffhöfe könne deshalb nicht auf der Grundlage des § 22 Abs. 2 VerpackG vorgegeben werden. Dagegen spreche, dass es nicht die Intention des Gesetzgebers gewesen sein könne, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einerseits eine Mitbenutzung von Wertstoffhöfen im Wege der Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 Nr. 1 VerpackG auferlegen könne, anderseits jedoch nach § 22 Abs. 3 VerpackG die Höhe des Vergütungsanspruchs nur im Wege des Konsensualprinzips der Abstimmung zwischen den Parteien und dann nicht ebenfalls eine einseitige Bestimmung des Mitbenutzungsentgelts dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen.
Die Vorgabe des Vollservice unter I. g und h. der Rahmenvorgabe gehe über die vom Gesetzgeber in § 22 Abs. 2 Nr. 1-3 VerpackG konkret und abschließend benannten möglichen Festlegungen einer Rahmenvorgabe hinaus. Ausweislich des Gesetzgebungsmaterials habe der Gesetzgeber erkannt, dass durch den Erlass der Rahmenvorgabe in die unternehmerische Freiheit der Systeme und der von ihnen beauftragten Entsorgungsunternehmen eingegriffen werde und die Rahmenvorgaben deshalb aus Verhältnismäßigkeitsgründen beschränkt werden müssten. Damit sei es unvereinbar, dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die unbeschränkte Befugnis zur exakten Ausgestaltung des Hol- und Bringservice einzuräumen. Dies gelte insbesondere für den Vollservice, der die Systeme in einem besonderen Maß mit zusätzlichem personellen und finanziellem Aufwand belaste und in die unternehmerische Freiheit eingreife.
Die Vorgabe des Vollservice sei zudem nicht dazu geeignet, um i.S.v. § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle sicherzustellen. Das Ziel der Effektivität sei vom Gesetzgeber als eine „Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen“ und das Umweltverträglichkeitsziel als eine „Verringerung der durch die Sammlung regelmäßig verursachten Umweltbelastungen, zum Beispiel Emissionen oder Standortverschmutzungen“ definiert. Es sei aber weder in der Rahmenvorgabe selbst hinreichend dargelegt noch sei im Vorfeld ihres Erlasses ausreichend geprüft worden, ob und inwieweit der gewünschte Vollservice, d.h. die Bereitstellung der Abfallbehälter auf den Grundstücken anstatt im öffentlichen Straßenraum, vorteilhaften Einfluss auf etwaige Umweltbelastungen habe und zu einer Erfüllung dieser Ziele führen würde. Dabei handele es sich vielmehr um eine reine Serviceleistung, die sich in keiner Weise tatsächlich auf die LVP-Sammlung selbst auswirke. In den weit überwiegenden Entsorgungsgebieten in Deutschland finde kein Vollservice statt, ohne dass gegenüber der Abholung der Abfallbehälter von den Grundstücken eine höhere Fehlwurfquote zu beobachten sei. Ebenfalls sei weder dargelegt noch geprüft, inwieweit die Erfassung der Tonnen im Vollservice anstelle der Sacksammlung zu weniger Emissionen führen würde. Der dabei erforderliche Fahrzeugeinsatz führe infolge der aufwendigeren Leerung der Tonnen und möglicher Wartezeiten bei der Abholung der Tonnen von entfernteren Standorten wahrscheinlich sogar zu einer höheren Emissionsbelastung als zuvor. Die zusätzlich gewünschte Verbringung von LVP zu den Wertstoffhöfen durch Private führe ebenfalls zu einem zusätzlichen und vermeidbaren Schadstoffausstoß. Zudem sei auch nach den eigenen Ausführungen der Antragsgegnerin das Bringsystem zu den Wertstoffhöfen nur eine Ergänzung des Holsystems, welche nur eine geringe Menge von 1,89 % der Gesamterfassungsmenge von LVP im Entsorgungsgebiet generiere. Diese bestehe zudem zu 75% aus anlässlich der Straßenreinigung erfassten LVP-Abfällen. Da letztere - nach den Ausführungen der Antragsgegnerin - aber den „ständigen Verschmutzungen“ des öffentlichen Raums durch von Tieren aufgerissene oder verwehte LVP-Säcke zuzuschreiben seien und die Antragstellerin die Umstellung auf Tonnen akzeptiert habe, sei die Erfassungsmenge auf noch 0,45 % der Gesamterfassungsmenge reduziert und trage weder zu einer nennenswerten Erhöhung der erfassten Mengen an wertstoffhaltigen Abfällen noch zu einer Reduzierung von Umweltbelastungen bei.
Die vorgegebene Mitbenutzung der Wertstoffhöfe (I. b.), die einschränkungslose Vorgabe der Abholung der Tonnen sogar auch von nicht frei zugänglichen Grundstücken und aus Kellern (I. h.) sowie die Verkürzung des Zeitkorridors für die Entleerung der Tonnen (I. c.) würden zudem entgegen § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG den satzungsmäßig festgeschriebenen Entsorgungsstandard der Antragsgegnerin überschreiten. Denn nach § 18 Abs. 1 der Abfallsatzung der Stadt Kassel dürfe die Abholung der MGB von schwer zugänglichen Grundstücken und aus Kellern verweigert werden oder zusätzliche Gebühren verlangt werden. So führe die Antragsgegnerin in § 18 Abs. 2 der Abfallsatzung umfassend auf, welche Anforderungen an die Standplätze und die Zugänglichkeit der Abfallbehälter sie vor dem Hintergrund arbeitsschutzrechtlicher Bestimmungen und unter Berücksichtigung der Unfallverhütungsvorschriften im Rahmen ihrer eigenen Entsorgungsverantwortung stellt. Die Rahmenvorgabe sehe hingegen eine ausnahmslose Verpflichtung zur Abholung der Behälter ohne entsprechende Schutzvorschriften vor. Auch sehe die Abfallsatzung keine Möglichkeit zur Abgabe von Restabfall an den Wertstoffhöfen vor. Die Anordnung eines Zeitkorridors für die Erfassung erfülle schon nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Rahmenvorgabe. Bezüglich des Zeitpunkts des Beginns der Abfuhr sei in § 19 Abs. 1 der Abfallsatzung lediglich 06:30 Uhr als Anfangszeitpunkt bestimmt, ohne einen von der 32. BImSchV abweichenden früheren Zeitpunkt festzulegen. Nach den von der Antragsgegnerin herausgegebenen Informationen zur Geräte- und Maschinenschutzverordnung der Stadt Kassel würden insofern der Zeitkorridor bis 20:00 Uhr gelten. Die Einschränkung des Zeitkorridors für die Entleerung der Tonnen bis maximal 16:30 Uhr beschränke das letztlich beauftragte Entsorgungsunternehmen in unüblicher Art und Weise in dessen logistischer Dispositionsfreiheit, was auch zu Preisaufschlägen bei der Kostenkalkulation führe. Es sei nicht dargelegt, aus welchen Gründen diese Einschränkung erfolgt und erforderlich sein solle. Die seitens der Antragsgegnerin hierzu als Argument vorgebrachte Frage, in welche Entsorgungsanlage das bezuschlagte Entsorgungsunternehmen die erfassten LVP-Abfälle zur anschließenden Sortierung und Verwertung verbringe, sei - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - ausschließlich Sache der Systeme. Dies gelte auch für Erwägungen der Antragsgegnerin zu Lenk- und Ruhezeiten sowie logistischen Planungen zur Personalvorhaltung. Es sei nicht gestattet, die Erfassung der LVP-Abfälle durch eine Rahmenvorgabe von vornherein so zu beeinflussen, dass die Inhalte der Systembeschreibung auf die eigenen Strukturen der Antragsgegnerin - die ggfs. als Bieterin teilnehmen wolle - zuzuschneiden.
Dass die Stadt Kassel als einer der wenigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bundesweit einen überobligatorischen Vollservice anbiete, habe nicht zur Folge, dass sie eine entsprechende Verpflichtung auch ohne weiteres den LVP-Entsorgungssystemen auferlegen dürfe, die - anders als die Antragsgegnerin - bezüglich der Kosten der Entsorgung im Wettbewerb stünden und diesbezüglich vom Bundeskartellamt zur Kostensenkung angehalten würden.
Auch die mit der Bereitstellung der Tonnen verbundenen zeitweilige Behinderung von Gehwegen rechtfertige nicht die Vorgabe des Vollservice. Abgesehen davon, dass dies Folge der vorgegebenen Tonneneinführung sei, habe diese Problematik kein erhebliches Gewicht, da die weit überwiegende Zahl der Kommunen in Deutschland weder in der Restmüll- noch der Verpackungserfassung einen derartigen Vollservice durchführe. Dies bringe zudem zum Ausdruck, dass die überwiegende Anzahl der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger den Vollservice nicht als geeignet ansähe, um die abfallpolitischen Ziele zu fördern.
Die Rahmenvorgabe sei auch nicht verhältnismäßig, da sie - wie ausgeführt - zur Erreichung der verpackungsrechtlichen Zielsetzung nicht nur ungeeignet, sondern auch nicht erforderlich sei und auch nicht das mildeste Mittel darstelle. In Verbindung mit der kostenintensiven Einführung der gelben Tonnen stelle sich der ebenfalls kostenintensive Vollservice als zusätzliche Belastung der Systeme dar, die die Antragstellerin bei der Ausschreibung der Erfassungsdienstleitung zu berücksichtigen hätte. Angesichts der unterstellten höheren Effizienz der Tonnensammlung bei gleichbleibendem Abholrhythmus hätte zumindest auf die angeordnete Mitbenutzung der Wertstoffhöfe verzichtet werden müssen. Infolge der Abwägung milderer Mittel, insbesondere angesichts der schlichtweg nicht erwiesenen Vorteile der geforderten Zusatzleistungen sei die Rahmenvorgabe inhaltlich nicht angemessen. Den damit verbundenen erheblichen Mehrkosten stünden mehr als ungewisse und nicht belegte Verbesserungen für die Erreichung der Ziele - Effektivität der Sammlung und Verringerung von Umweltbelastungen - gegenüber.
Des Weiteren bestehe nach Auffassung der Antragstellerin kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rahmenvorgabe, da diese materiell rechtswidrig sei. Im Rahmen einer Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass mit der Vollziehung schwerwiegende und unabänderliche Folgen verbunden wären, die im Hinblick auf eine offensichtlich nicht bestehende Dringlichkeit oder Eilbedürftigkeit der Einführung der Rahmenvorgabe nicht hingenommen werden könnten. Die schwerwiegenden Folgen ergäben sich für die Antragstellerin zum einen aufgrund der damit verbundenen erheblichen finanziellen Belastungen und der bereits erfolgten Ausschreibung der Entsorgungsleistung. Die Vergabe des Zuschlags stehe im September an, so dass die Vergabe ggfs. für einen Zeitraum von drei Jahren auf der Grundlage einer rechtswidrigen Rahmenvorgabe erfolgen würde. Zudem würden höhere Umweltbelastungen durch erhöhte Fahrzeugemissionen sowie die vorschriftswidrige Gesundheitsgefährdung von Entsorgungskräften unwiederbringlich realisiert. Eine Gefahr für die Bevölkerung oder Umwelt bestehe entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht, da wunschgemäß die Einführung der Tonnen erfolge und der seitens der Antragsgegnerin zur diesbezüglichen Begründung die angeführte Verschmutzungsproblematik dadurch beseitigt sei. Die Antragsgegner habe nicht nachvollziehbar dargelegt, inwieweit durch die Erfassung mittels Tonnen ohne Vollservice - so wie sie bundesweit in den überwiegenden Gebieten stattfinde -, den Verzicht auf die an den Wertstoffhöfen zu generierenden minimalen Erfassungsmengen und die vergabekonforme Ausschreibung mit einem für alle Bieter gleich komfortablen und üblichen Zeitkorridor eine Gefahr für die Bürger der Stadt Kassel hervorgerufen werde, die die Anordnung des Sofortvollzugs rechtfertigen könne.
Die Antragstellerin beantragt - sinngemäß -,
die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 4 K 520/20.KS anhängigen Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Stadt Kassel vom ..... in der Fassung des Widerspruchbescheids vom ..... wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Begründung des Widerspruchsbescheids. Ergänzend führt sie im Wesentlichen aus, dass § 22 Abs. 2 Nr. 1 VerpackG ihrer Auffassung nach zur Vorgabe des Vollservice als Variante des Holsystems berechtige. So sei nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 VerpackG ausdrücklich geregelt, dass die Sammlung auf die vorhandenen Sammlungsstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abzustimmen sei, was sowohl die Festlegung der Art des Sammelsystems nach Abs. 2 Nr. 1 der Vorschrift als auch die Bestimmung der Variante des Holsystems einschließe. Dies folge daraus, dass die Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besonders zu berücksichtigen seien. Bei der Rahmenvorgabe handele es sich um eine inhaltsgleiche Kopie des kommunalen Entsorgungsstandards, ohne dass dieser überschritten werde oder höhere Kosten verursacht würden, was gegen eine Überschreitung spreche. Die Rahmenvorgabe sei geeignet, die Umweltverträglichkeit zu erhöhen, da die durch die Sacksammlung höhere Umweltbelastung durch beispielsweise Emissionen oder Standortverschmutzungen verringert werde. Die zeitliche Begrenzung in I. c. der Rahmenvorgabe ergebe sich einerseits aus den zu beachtenden Lenk- und Ruhezeiten sowie aus Gründen der Personalvorhaltung (Arbeitszeitgesetz, Bürozeiten, Werkstatt, etc.), wobei auch verkehrliche Aspekte einflössen (geographische Lage der Entsorgungsanlage, Stau, Baustellen, etc.). Die unter Punkt I. h. der Rahmenvorgabe in Bezug genommene Anlage 3 würden überwiegend Großwohnanlagen bezeichnen, bei denen Zugangshindernisse bestünden, da die MGB in Käfigen stünden, Müllräume in Tiefgaragen liegen oder die direkte Zufahrt zu den Grundstücken aufgrund einer Schranke nicht möglich sei. Dabei handele es sich überwiegend um Standorte, an denen die Abfallbehälter im öffentlichen Raum eine Verkehrsbehinderung verursachen würden, weil sie z.B. auf engen Geh- und Radwegen stünden. Da Punkt I. g. der Rahmenvorgabe der Antragstellerin die Möglichkeit einräume, die Bereitstellung der Behälter mit dem jeweiligen Anschlusspflichtigen abzustimmen, wenn der Standort der Abfallbehälter mehr als 15m vom Ladeort des Müllwagens entfernt ist, liege keine Überschreitung des kommunalen Entsorgungsstandards im Hinblick auf die in der Abfallwirtschafts- und Gebührensatzung der Antragsgegnerin verankerte Möglichkeit zur Verweigerung der Abholung vor.
Die Rahmenvorgabe und die gewählte Vorgabe der Art des Sammelsystems sei technisch möglich und zumutbar und stelle sich auch als verhältnismäßig dar. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel sei nicht ersichtlich. Der Vollservice sei seit über 27 Jahren in der Systembeschreibung enthalten. Eine Umstellung auf ein nicht diesem Entsorgungsstandard entsprechenden System, in dem die MGB zum Ladeort gebracht und von dort zurückgeholt werden müssten, würde dazu verleiten, LVP über die Restabfalltone zu entsorgen, da diese weiterhin im Vollservice geleert würde.
Die Antragsgegnerin verteidigt die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rahmenvorgabe mit dem Hinweis auf die ansonsten durch eine weitere Sacksammlung zu entstehenden Gefahrenden für die Bevölkerung und die Umwelt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und insbesondere des weiteren Vorbringens der Beteiligten nebst den dazu vorgelegten Unterlagen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist sowohl statthaft als auch im Übrigen zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.
Der im hier einschlägigen Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - statthafte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist dann begründet, wenn die Behörde die sofortige Vollziehbarkeit nicht ordnungsgemäß angeordnet, vor allem nicht schriftlich begründet hat (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO), oder wenn das öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht plausibel dargelegt worden ist. Des Weiteren ist die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs wiederherzustellen, wenn das Privatinteresse des Antragstellers, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vom Vollzug des Verwaltungsakts verschont zu bleiben, dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug vorgeht. Das ist dann anzunehmen, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich möglichen und auch nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtswidrig erweist. Denn an der sofortigen Vollziehung eines in dieser Weise zu qualifizierenden Verwaltungsaktes kann kein vorrangiges öffentliches Interesse bestehen. Der Eilantrag ist hingegen abzulehnen, wenn sich der Verwaltungsakt nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig erweist - es sei denn, es besteht ein schutzwürdiges privates Interesse des Bürgers daran, von der Vollziehung eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, weil sich der Vollzug als nicht dringlich erweist. Kann bei summarischer Prüfung keine eindeutige Antwort auf die Frage nach der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes gegeben werden, entscheidet die Abwägung der widerstreitenden Interessen.
Die Antragsgegnerin hat unter Ziffer IV. des Widerspruchsbescheids vom ..... das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rahmenvorgabe in einer den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise schriftlich begründet. Aufgrund dieses Gesetzeszwecks muss aus der Begründung der Vollzugsanordnung hinreichend nachvollziehbar hervorgehen, aus welchen im öffentlichen Interesse stehenden Gründen die Behörde es für gerechtfertigt oder geboten hält, dem Betroffenen den durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs vermittelten vorläufigen Rechtsschutz zu versagen. Dem genügen nur pauschale oder formelhafte, für jede beliebige Fallgestaltung passende Wendungen nicht. Diese Begründung muss auch plausibel erscheinen, doch ist es für die Einhaltung des Begründungserfordernisses nicht erforderlich, dass die Erwägungen der Behörde inhaltlich zutreffen. Hierauf kommt es vielmehr erst bei der Interessenabwägung an.
In der Sache überwiegt vorliegend das Suspensivinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse.
Die vorliegend noch allein verfahrensgegenständlichen Rahmenvorgaben unter den Punkten I. b., c., g. und h. des Widerspruchsbescheids vom ..... erweisen sich nach der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht als offensichtlich rechtmäßig, sondern aller Voraussicht nach vielmehr als rechtswidrig.
Nach der Rechtsgrundlage für den Erlass der Rahmenvorgabe (§ 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG) kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich
1. der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen,
2. der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie
3. der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen
auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe).
Die unter den Punkten I. g. und h. der Rahmenvorgabe erfolgte Anordnung der Leerung der MGB im Rahmen des konkret vorgegebenen „Vollservice“ geht aller Voraussicht nach über diesen - nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG - zulässigen Regelungsinhalt einer Rahmenvorgabe hinaus und wahrt auch die danach geltenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht. Die dazu im Widerspruchbescheid vom ..... und im weiteren Vorbringen der Antragsgegnerin erbrachte Begründung trägt diese Rahmenvorgabe jedenfalls nicht.
In § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG sind die Inhalte, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als zulässigen Regelungsinhalt in Rahmenvorgaben einseitig regeln darf, abschließend aufgezählt. So hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG die Möglichkeit, die Art des Sammelsystems zu bestimmen. Der Gesetzeswortlaut stellt hierbei ein Holsystem, ein Bringsystem oder eine Kombination aus beiden zur Wahl. Die Begriffe des Hol- und Bringsystems sind in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG legaldefiniert. Nach dieser Bestimmung sind die Systeme zur getrennten, flächendeckenden Sammlung aller restentleerten Verpackungen bei den privaten Endverbrauchern (Holsystem) oder in deren Nähe (Bringsystem) oder durch eine Kombination beider Varianten verpflichtet.
Nach Auffassung der Kammer ergeben sich ganz erhebliche Zweifel daran, dass der durch die Antragsgegnerin in der Rahmenvorgabe angeordnete sog. „Vollservice“ von der Regelungsbefugnis des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG mit umfasst ist. Demgegenüber erscheint es überzeugend, dass die Festlegung der Art des Sammelsystems in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG lediglich die generelle Entscheidung für eines bzw. eine Kombination der genannten Systeme ermöglichen soll, nicht aber auch, wie diese im Detail ausgestaltet sein sollen. Jedenfalls die hier getroffene ausdifferenzierte Vorgabe des Vollservice dürfte von dieser Regelungsbefugnis nicht erfasst sein (so auch: VG Mainz, Beschluss vom 28.07.2020 – 4 L 316/20.MZ –, juris, Rn. 17; VG Göttingen, Beschluss vom 10.07.2020 – 4 B 135/20 –, juris Rn. 20; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 31.08.2020 - 7 ME 81/20 -, S. 4 des Beschlussabdrucks).
Dies ergibt sich anhand der Auslegung der einschlägigen Vorschriften des Verpackungsgesetzes nach deren Sinn und Zweck, Gesetzessystematik sowie insbesondere anhand der Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache - BT-Drs. - 18/11274, S. 51 ff., 108 ff.).
Nach Letzter kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger explizit als eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich nach § 22 Abs. 1 VerpackG geltenden Kooperationsprinzip auf der Grundlage von § 22 Abs. 2 Nr. 1 VerpackG den Systemen zwar vorschreiben, „dass die Leichtverpackungssammlung in einem „bestimmten Holsystem“, zum Beispiel mittels „Tonnen“ oder „Säcken“ (...) durchzuführen ist“ (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Trotz der Tatsache, dass der Gesetzgeber in seiner Begründung angesichts der Formulierung „zum Beispiel“ wohl davon ausgegangen sein dürfte, dass die genannten Beispiele nicht abschließend zu verstehen sind, lässt sich dem nicht entnehmen, dass dadurch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch die konkrete Ausgestaltung des entsprechenden Sammelsystems einseitig im Wege der Rahmenvorgabe festlegen dürfen. Denn über die vom Gesetzgeber wohl intendierte Möglichkeit einer - allenfalls groben und auf die „Art“ beschränkten - Konkretisierung der genannten Systeme („Holsystem mittels Tonnen bzw. Säcken“, „Bringsystem mittels Großsammelbehältern bzw. über Wertstoffhöfe“) geht die Vorgabe eines Vollservice weit hinaus (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 31.08.2020 - 7 ME 81/20 -, S. 4 f. des Beschlussabdrucks). Die Anordnung eines „Vollservices“ - d.h. der konkreten Modalitäten des Abholortes der MGB auf den Grundstücken - fällt nicht unter die in § 22 Abs. 2 Nr. 1 VerpackG festgeschriebene Wahl zwischen den in der genannten Bestimmung aufgezählten „Arten“ der Sammelsysteme. Ein Holsystem, welches den dargestellten „Vollservice“ enthält, stellt gegenüber einem bloßen Holsystem vom Fahrbahnrand aus keine andere „Art des Sammelsystems“ dar. Denn hiermit wird weniger eine „Art des Sammelsystems“ festgelegt als vielmehr bestimmt, „wie“ das letztlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gewählte Sammelsystem - hier ein Holsystem - konkret auszuführen ist. Dies ist von der Grenze des Gesetzeswortlautes nicht mehr erfasst (so auch: VG Göttingen, Beschluss vom 10.07.2020 – 4 B 135/20 –, juris Rn. 21; VG München, Beschlüsse vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 - und vom 24.08.2020 - M 17 S 20.2672 -, jeweils Rn. 35 f. des Beschlussabdrucks).
Des Weiteren ist die Einbeziehung des Vollservice in den Regelungshalt des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gesetzessystematisch nicht mit § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG zu vereinbaren. Diese wären danach letztlich überflüssig, weil nach dieser Auslegung konsequenterweise auch die dort genannten Sammlungsmodalitäten bereits unter „Art des Sammlungssystems“ im Sinne von Nr. 1 zu subsumieren wären. Es spricht daher einiges dafür, dass die nähere Ausgestaltung der drei im Gesetz aufgezählten Arten von Sammelsystemen nicht als zulässiger Inhalt einer Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG angesehen werden kann und die zitierte Passage in der Gesetzesbegründung lediglich „unglücklich“ formuliert worden ist (vgl. Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Auflage 2019, § 22 VerpackG, Rn. 40; so auch: VG Mainz, Beschluss vom 28.07.2020 – 4 L 316/20.MZ –, juris, Rn. 21; VG Göttingen, Beschluss vom 10.07.2020 – 4 B 135/20 –, juris Rn. 22; VG München, Beschlüsse vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 - und vom 24.08.2020 - M 17 S 20.2672 -, jeweils Rn. 33 ff. des Beschlussabdrucks).
Eine derartige konkrete Ausgestaltung des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorgegebenen Sammelsystems als „Vollservice“ dürfte allein dem nach § 22 Abs. 1 VerpackG grundsätzlich vorrangigen - nur in den „eng begrenzten“ und abschließend geregelten Ausnahmen des Abs. 2 durchbrochenen - Kooperationsprinzip unterliegen, wonach die Sammlung auf die vorhandenen Sammelstrukturen des öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftliche Vereinbarung (Abstimmungsvereinbarung) abzustimmen sind.
Dies trägt auch dem Erfordernis einer strikten Auslegung des § 22 Abs. 2 VerpackG Rechnung, der eine Ausnahme von dem Grundsatz regelt, dass die Organisationsverantwortung für die Sammlung von Verpackungsabfällen aus Privathaushalten nach dem Gesetz den Systemen und gerade nicht den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zugewiesen ist.
Daraus ergibt sich, dass durch die Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG tatsächlich nur der „Rahmen“ dessen abgesteckt werden gekonnt soll, was letztlich Gegenstand der Abstimmungsvereinbarung im Sinne des § 22 Abs. 1 VerpackG sein kann (vgl. hierzu BT-Drs. 18/11274, S. 108, wonach die Vorgaben nach § 22 Abs. 2 VerpackG lediglich „den verbindlichen Rahmen für die Abstimmungsvereinbarung vorgeben“). Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG sind die Rahmenvorgaben bei der Abstimmung zwar zwingend zu berücksichtigen. Gleichwohl geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine Abstimmungsvereinbarung auch bei Erlass einer Rahmenvorgabe noch zu erfolgen hat und diese den Abschluss der Abstimmungsvereinbarung nicht zu ersetzen vermag: „Keinesfalls kann jedoch der Erlass von Rahmenvorgaben den Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung nach Absatz 1 ersetzen. Denn zum einen dürften die nach Satz 1 Nummer 1 bis 3 zulässigen Vorgabepunkte für eine vollständige Abstimmung inhaltlich nicht ausreichen. Und zum anderen dürfen die Systeme ohne Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung überhaupt nicht genehmigt werden, so dass bereits aus diesem Grund das Vorliegen einer wirksamen Abstimmungsvereinbarung unerlässlich ist“ (BT-Drs. 18/11274, S. 111). Durch die Einräumung einer umfassenden Gestaltungsmöglichkeit mittels der Rahmenvorgabe würde dementgegen aber - jedenfalls für den Bereich der Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen (LVP) - kaum noch ein Spielraum für weitere Abstimmungen verbleiben.
In diesem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber selbst die Rahmenvorgabe als „eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip“ ansieht (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Als Ausnahmevorschrift ist § 22 Abs. 2 VerpackG eng auszulegen, um dem Kooperationsprinzip, das in § 22 Abs. 1 VerpackG seinen Ausdruck gefunden hat, möglichst umfassende Geltung zu verschaffen (vgl. hierzu VG Sigmaringen, Beschluss vom 21. Juli 2020 - 4 K 786/20 -, S. 16). Dass § 22 Abs. 2 VerpackG es den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ermöglicht, einseitige Vorgaben zu machen, trifft keine Aussage darüber, wie weit diese Vorgaben gehen dürfen und ob diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern eine umfassende Einflussmöglichkeit einräumen (so auch: VG Mainz, Beschluss vom 28.07.2020 – 4 L 316/20.MZ –, juris, Rn. 24 ff.; VG Göttingen, Beschluss vom 10.07.2020 – 4 B 135/20 –, juris Rn. 22; VG München, Beschlüsse vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 - und vom 24.08.2020 - M 17 S 20.2672 -, jeweils Rn. 33 ff. des Beschlussabdrucks). Nach dem Vorstehenden ist hiervon gerade nicht auszugehen.
Aber auch unter der Annahme, dass der Vollservice einer Regelung durch § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG zugänglich wäre, erweist sich die vorliegend unter Punkt I. g. und h. der Rahmenvorgabe ausgestaltete Vorgabe als rechtswidrig.
Es ist für die Kammer weder offensichtlich noch seitens der Antragsgegnerin im Rahmen der angefochtenen Verfügung noch im Rahmen dieses Verfahrens begründet worden, dass die Anordnung des Vollservice dem in § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG normierten Verhältnismäßigkeitserfordernis (vgl. Oexle, in: Schmehl/Klement, a.a.O., § 22 VerpackG, Rn. 50) genügt - namentlich, ob diese überhaupt i.S.v. § 22 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VerpackG erforderlich und geeignet ist, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen.
Da die Rahmenvorgaben in die unternehmerische Freiheit der Systeme und der von ihnen beauftragten Entsorgungsunternehmen eingreifen und überdies mit erheblichen Kosten verbunden sein können, müssen sie aus Gründen der Verhältnismäßigkeit beschränkt werden. Deshalb dürfen sie nicht über das Maß hinausgehen, das zur Durchsetzung der berechtigten Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erforderlich ist. Diese allgemeinen Verhältnismäßigkeitserwägungen werden im zweiten Halbsatz von Satz 1 näher konkretisiert (so: BT-Drs. 18/11274, S. 110).
Danach müssen die Rahmenvorgaben erforderlich sein, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, wobei die Förderung zumindest eines der Ziele ausreichend ist, sofern dies nicht zu Lasten des jeweils anderen Ziels geht. Die Vorgaben müssen also erforderlich sein, um eine Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen zu erreichen (Effektivität) oder um durch die Sammlung regelmäßig verursachte Umweltbelastungen, zum Beispiel Emissionen oder Standortverschmutzungen, zu verringern (Umweltverträglichkeit) (so: BT-Drs. 18/11274, S. 110).
Wie die Antragsgegnerin zu Recht rügt, hat die Antragsgegnerin die angefochtene Rahmenvorgabe aber weder im Widerspruchbescheid vom ..... noch in diesem Verfahren in nachvollziehbarer Weise dahingehend begründet, inwieweit der vorgegebene Vollservice erforderlich und dazu geeignet sein soll, eines dieser Ziele effektiv zu fördern. Dies ist für die Kammer aber auch sonst nicht ersichtlich.
Soweit die Begründung und der weitere Vortrag der Antragsgegnerin sich mit der Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen befasst, beziehen sich dies auf die - nicht verfahrensgegenständliche - Rahmenvorgabe unter Punkt I. a. (Einführung der Sammlung mittels MGB anstelle von Säcken). Diese Ausführungen begründen die höhere Effektivität und höhere Umweltverträglichkeit der Tonnen gegenüber Säcken, u.a. weil durch die Tonnen sperrige Verpackungen besser erfasst sowie Fehlwürfe in den Restabfallstrom vermieden würden und Tonnen einen höheren Schutz gegen Tierverbiss, vor Verwehungen und vor Wind und Wetter böten, wodurch die Umweltbelastung durch - infolge der Zersetzung freigesetztes - Mikroplastik und die Vermüllung des Stadtbildes verringert würden. Dass diese - für die Kammer insoweit gut nachvollziehbaren und in der Sache wohl zutreffenden - Gründe zugleich für die im Rahmen des Vollservice vorgesehene Abholung der MGB von den Grundstücken gelten, ist indes weder dargelegt noch für die Kammer sonst ersichtlich.
Demgegenüber hat die Antragstellerin nachvollziehbar dargelegt, dass - sofern die Abholung und das Zurückstellen der Tonnen im Vollservice in zeitlichem Zusammenhang mit der Fahrt der Müllfahrzeuge erfolgt - eher sogar von einer Erhöhung der Umweltbelastungen durch einen Anstieg der Emissionen auszugehen ist, da sich in einem solchen Fall durch das Heraus- und wieder Hereinräumen der Tonnen die Standzeiten der Müllfahrzeuge und in der Folge die Dauer der Fahrzeugeinsätze verlängern dürften (so auch: VG München, Beschluss vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 -, Rn. 39 des Beschlussabdrucks).
Ohne Erfolg führt die Antragsgegnerin zur Begründung des Vollservice in dieser Hinsicht alleine an, der Vollservice sei auch in der bis zum 31.12.2000 geltenden Systembeschreibung enthalten gewesen und die Bürger seien seit 1993 daran gewöhnt, so dass eine Umstellung dazu verleiten würde, LVP nunmehr über die - weiterhin im Vollservice entleerte - Restmülltonne zu entsorgen, was eine erhöhte Fehlwurfquote zur Folge habe. Deshalb würden sowohl die Umstellung auf die Tonnen als auch die Beibehaltung des bereits langjährig ausgeübten Vollservice dem gesetzlichen Ziel einer möglichst effektiven und umweltverträglichen Abfallerfassung dienen. Bei diesem Argument handelt es sich lediglich um eine seitens der Antragsgegnerin nicht substantiiert dargelegte Behauptung, die nicht etwa durch fundierte Erfahrungswerte oder sachverständige Auswertungen belegt ist, von der Antragstellerin jedoch substantiiert in Abrede gestellt ist.
Dass durch den Vollservice auch eine Steigerung der Effektivität der Sammlung erfolgt, erscheint nämlich eher fernliegend. Wie auch vom VG Mainz im Beschluss vom 28. Juli 2020 (Az.– 4 L 316/20.MZ –, juris Rn. 29, so auch: VG München, Beschlüsse vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 - und vom 24.08.2020 - M 17 S 20.2672 -, jeweils Rn. 39 f. des Beschlussabdrucks) ausgeführt, hat auch die Kammer Zweifel daran, dass allein der Umstand, dass die Mülltonne selbst vom eigenen Grundstück auf die Straße herausgestellt und später wieder hereingeholt werden muss, zu einer schlechteren Mülltrennung - etwa durch eine Entsorgung der LVP über die Restmülltonne - führen wird bzw. dass umgekehrt allein durch den Vollservice eine bessere Mülltrennung und auf diese Weise eine Erhöhung der Sammelmengen und Verringerung von Fehlwürfen erreicht werden kann. Auch nach dem derzeit praktizierten Sammelsystem müssen die Anwohner selbst die Gelben Säcke zur Abholung herausstellen; insofern käme es auch ohne Vollservice zu keiner großen Umstellung für die Bürger betreffend die LVP-Abfallfraktion. Das Argument der Antragsgegnerin, es sei nicht sämtlichen Bevölkerungsgruppen möglich, die Tonne selbstständig zur Leerung am Straßenrand bereitzustellen, diese sollten nicht von der Sammlung ausgeschlossen und zu einer fehlerhaften Entsorgung über die Restmüllsammlung provoziert werden, vermag die Kammer nicht zu überzeugen. Insofern ist darauf zu verweisen, dass die LVP-Sammlung auch in Kommunen ohne Vollservice nicht zum Erliegen gekommen ist und der Transport einer Mülltonne über einen meist nur kurzen Weg beispielsweise auch der älteren Bevölkerungsgruppe - selbst oder unter Inanspruchnahme von Unterstützungshandlungen - in aller Regel möglich und zumutbar ist. Auch die durch die Einführung des Vollservice im Vergleich zum Teilservice erhöhte „Bequemlichkeit“ der LVP-Sammlung lässt nach Auffassung der Kammer keinen zwingenden Schluss auf eine damit einhergehende Erhöhung der Sammelmengen oder Verringerung der Fehlwurfquote zu (so auch: VG Mainz, Beschluss vom 28.07.2020 – 4 L 316/20.MZ –, a.a.O.; VG München, Beschluss vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 -, Rn. 39 des Beschlussabdrucks).
Fälschlicherweise wird in der Begründung der Antragsgegnerin für die Vorgabe des Vollservice als das tragende Argument die Angleichung der LVP-Sammlung an den seitens der Antragsgegnerin in ihrem Entsorgungsgebiet gebotenen kommunalen Entsorgungsstandard herangezogen, der bei den übrigen Abfallfraktionen grundsätzlich den Vollservice vorsehe (vgl. §§ 15 Abs. 1 Satz 2, 18 der Abfallsatzung). Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 VerpackG sei die Sammlung auf die vorhandenen Sammlungsstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abzustimmen, wobei dessen Belange besonders zu berücksichtigen seien. Diese Begründung kann der - nach obigen Ausführungen - fehlenden Eignung der Vorgabe des Vollservice zu der - nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG aber vorausgesetzten - Förderung der Effektivität und/oder der Umweltverträglichkeit der LVP-Erfassung aber nicht mit Erfolg entgegengehalten werden. Rahmenvorgaben können nicht mit anderen Zielen als der Erreichung eines positiven Beitrags zur effektiven und umweltverträglichen LVP-Erfassung begründet werden; dies gilt auch für Umweltaspekte, die nicht die Sammlung als solche betreffen (Oexle, in: Schmehl/Klement, a.a.O., § 22 VerpackG, Rn. 45 m.w.N.). Die Antragsgegnerin verkennt zudem, dass sowohl die erforderliche Abstimmung auf die vorhandenen Sammelstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als auch die Maßgabe, dass die Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besonders zu berücksichtigen sind, nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 und Satz 3 VerpackG ausdrücklich dem Konsensual- oder Kooperationsprinzip unterfallen. D.h., diese Gesichtspunkte also sind im Rahmen der zu treffenden Abstimmungsvereinbarung zu berücksichtigen und sind kein möglicher Inhalt einer der in § 22 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 VerpackG abschließend geregelten Rahmenvorgabe.
Desweiteren bezieht sich § 22 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 VerpackG auf die „Strukturen“ der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Dass hierunter auch die konkreten Ausgestaltungen der Sammlung wie die Festlegung des Standortes der MGB im Rahmen des Holservice fallen, ergibt sich daraus nicht. Es liegt vielmehr nahe, dass hierunter lediglich die „groben“, strukturellen Rahmenbedingungen fallen. Ebenso hat die Antragsgegnerin nicht nachvollziehbar dargelegt, inwieweit ihre nach § 22 Abs. 1 Satz 3 VerpackG besonders zu berücksichtigenden Belange als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch die Ausgestaltung des Holservice als Vollservice bei der LVP-Erfassung überhaupt tangiert oder gewahrt werden. Dass, oder inwieweit die Angleichung an den kommunalen Entsorgungsstandard an sich einen derartigen Belang darstellt, hat die Antragsgegnerin nicht dargelegt und ist für die Kammer auch nicht ersichtlich.
Auch wenn der Gesetzgeber das Ziel der Einfügung der LVP-Sammlung in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune in der Gesetzesbegründung erwähnt hat (BT-Drs. 18/11274, S. 109), findet dies im Gesetz nämlich lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG seinen Niederschlag. Darin wird der kommunale Entsorgungsstandard betreffend die Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen allerdings nur als Obergrenze einer Rahmenvorgabe festlegt. Anders als die Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung hat der Gesetzgeber die Eignung zur Einfügung in die kommunalen Entsorgungsstrukturen gerade nicht als Mindestanforderung der Rahmenvorgabe festgelegt (so auch: VG Mainz, Beschluss vom 28. Juli 2020 – 4 L 316/20.MZ –, juris Rn. 30; VG München, Beschluss vom 27.08.2020 - M 17 S 20.3110 -, Rn. 36 des Beschlussabdrucks).
Die Antragstellerin rügt des Weiteren zu Recht, dass die Rahmenvorgabe unter den Punkten I. g. und h. entgegen der Maßgabe des § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG über den nach der Abfallsatzung der Antragsgegnerin vorgesehenen Entsorgungsstandard bei Sammlung von gemischten Siedlungsabfällen hinausgeht und diesem nicht - wie die Antragsgegnerin meint - „inhaltsgleich“ entspricht.
Die Verpflichtung zur Abholung der MGB von den Standplätzen auf den Grundstücken der Anschlusspflichtigen findet in Satz 2 der Rahmenvorgabe unter Punkt I. g. einzig eine Ausnahme darin, wenn der Standort der Abfallbehälter mehr als 15 m vom Ladeort des Müllwagens entfernt ist. In diesem Fall hat eine Abstimmung mit dem Anschlusspflichtigen zu erfolgen. Demgegenüber enthält die Abfallsatzung der Antragsgegnerin für die Erfassung u.a. der gemischten Siedlungsabfälle unter § 18 detaillierte Regelungen hinsichtlich der Standorte der Abfallbehälter, von denen die Abfalleinsammlung gemäß § 15 Abs. 1 der Abfallsatzung zu erfolgen hat. Danach ist der Standplatz der Abstellgefäße auf den Grundstücken nach den im Einzelnen geregelten Maßgaben festzulegen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann die Abholung der MGB von schwer zugänglichen Grundstücken und aus Kellern verweigern oder zusätzliche Gebühren verlangen (§ 18 Abs. 1 der Abfallsatzung). Ebenso zu Recht hat die Antragstellerin aufgezeigt, dass nach § 18 Abs. 2 der Abfallsatzung die Anforderungen an die Standplätze und die Zugänglichkeit der Abfallbehälter vor dem Hintergrund arbeitsschutzrechtlicher Bestimmungen und unter Berücksichtigung der Unfallverhütungsvorschriften geregelt sind. Die Rahmenvorgabe entspricht zunächst dem durch § 15 Abs. 1 der Abfallsatzung vorgegebenen Standard, geht über diesen jedoch hinaus, weil dem System bzw. dem die LVP-Erfassung durchführenden Entsorgungsdienstleister keine der in § 18 der Abfallsatzung vorgesehenen Möglichkeiten zur Bestimmung des Standorts der MGB und Sicherstellung von arbeitsschutzrechtlichen/unfallverhütungsrechtlichen Maßgaben eröffnet werden.
Demnach erweist sich die Anordnung des Vollservice im Zuge einer Rahmenvorgabe nach summarischer Prüfung als rechtswidrig. Gleichwohl bleibt es den Systemen und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern unbenommen, eine Einigung hinsichtlich des Vollservice im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung zu erzielen.
Auch die unter den Punkten I. b. der Rahmenvorgabe erfolgte Anordnung, an den zwei Recyclinghöfen der Stadt Kassel jeweils einen Behälter mit einem Volumen von 30 m³ bereitzustellen, ist rechtswidrig.
Zunächst darf eine derartige Vorgabe zur Mitbenutzung eines Wertstoffhofs nach Auffassung der Kammer aller Voraussicht nach nicht mittels Rahmenvorgabe erfolgen. Auch wenn dies in der Rechtsprechung teils als zulässige Form einer Kombination aus Hol- und Bringsystem i.S.v. § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG (so VG Mainz, Beschluss vom 28. Juli 2020 – 4 L 316/20.MZ –, juris Rn. 35) bejaht worden ist, ergeben sich hieran berechtigte Zweifel. Denn eine solche Anordnung ist nicht in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG vorgesehen. Letztere Auffassung begründet sich in der - oben dargelegten - gebotenen strikten Auslegung des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG (so auch: Oexle, in: Schmehl/Klement, a.a.O., § 22 VerpackG, Rn. 64, 40 f.). Danach kann zwar eine Rahmenvorgabe über eine Kombination aus Hol- und Bringsystem durch Großsammelbehälter oder Wertstoffhöfe erfolgen (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Die vorliegend darüberhinausgehende, ins Detail gehende Anordnung der LVP-Erfassung durch Bereitstellung von Großsammelbehältern an zwei konkret bestimmten, vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger selbst betriebenen, Recylinghöfen geht aber - ebenso wie die Anordnung des Vollservice - über den für eine Rahmenvorgabe zulässigen Rahmen hinaus. Derartige Regelungen sind vielmehr nach dem vorrangigen Konsensualgrundsatz im Rahmen der gebotenen Abstimmungsvereinbarung zu treffen. Die Antragstellerin hat insoweit mit tragfähigen Argumenten ausgeführt, dass eine LVP-Erfassung im Bringsystem auch auf durch ein privates Unternehmen betriebenen Wertstoffhöfen oder durch im öffentlichen Verkehrsraum aufgestellte Großsammelbehälter den Zielen der Effektivität und Umweltverträglichkeit der LVP-Erfassung diesen könnte.
Aber auch unter der Annahme, dass die Rahmenvorgabe unter Punkt I. b. einer Regelung durch § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG zugänglich ist, erweist sich diese vorliegend als rechtswidrig.
Es ist für die Kammer auch insoweit weder offensichtlich noch seitens der Antragsgegnerin im Rahmen der angefochtenen Verfügung noch im Rahmen dieses Verfahrens begründet worden, dass diese Vorgabe i.S.v. § 22 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VerpackG erforderlich und geeignet ist, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und damit dem Verhältnismäßigkeitserfordernis genügt.
Die Begründung des Widerspruchsbescheids vom ..... geht auf die Erforderlichkeit und Geeignetheit der unter I. d. getroffenen Rahmenanordnung nicht ein. Die im Rahmen dieses Verfahrens dazu vorgebrachten Argumente der Antragsgegnerin beschränken sich darauf, dass „nach Mitteilung der Fachverwaltung dieser Mitbenutzungsaspekt der Rahmenvorgabe ein nur geringes wirtschaftliches Gewicht“ habe. Demnach seien „ausweislich der Abfallmengenbilanz für das Gebiet der Stadt Kassel über einen längeren Zeitraum nur 80-90 Jahrestonnen (in 2020 hochgerechnet 87 t) und somit während der vergangenen Jahre im Höchstfall 1,8% des Gesamtaufkommens der LVP (2019: 5.553 Tonnen) über die beiden Recyclinghöfe erfasst“ worden, wobei „von diesem ohnehin nur geringen Anteil (…) wenigstens 75% LVP“ seien, die über die Straßenreinigung erfasst“ würden. Ob und aus welchen Gründen diese Rahmenvorgabe den - eine solche allein rechtfertigenden - Zielen der möglichst effektiven und umweltverträglichen LVP-Erfassung in geeigneter Art und Weise dienen soll und den Systemen wirtschaftlich zumutbar sein soll, erschließt sich hieraus aber nicht. Dem hat die Antragstellerin - gut nachvollziehbar und seitens der Antragsgegnerin nicht substantiiert widerlegt - entgegengebracht, dass die ohnehin nur geringe Menge der darüber zu erfassenden LVP-Mengen durch die Einführung der Tonnensammlung noch erheblich weiter reduziert werde. Denn da nach den Ausführungen der Antragsgegnerin der Anteil von lediglich 1,89 % der Gesamterfassungsmenge zu 75 % anlässlich der Straßenreinigung erfasst werde, diese aber den „ständigen Verschmutzungen“ des öffentlichen Raums durch von Tieren aufgerissene oder verwehte LVP-Säcke zuzuschreiben seien, und die Antragstellerin die Umstellung auf Tonnen akzeptiert habe, sei die Erfassungsmenge auf noch 0,45 % der Gesamterfassungsmenge reduziert. Die gesonderte Erfassung dieser geringen Menge trage weder zu einer nennenswerten Erhöhung der erfassten Mengen an wertstoffhaltigen Abfällen noch zu einer Reduzierung von Umweltbelastungen bei. Demgegenüber sei zu berücksichtigen, dass die zusätzlich gewünschte Verbringung von LVP zu den Wertstoffhöfen durch Private zu einem zusätzlichen und vermeidbaren Schadstoffausstoß führe.
Zudem weist die Antragstellerin wohl berechtigterweise und unwiderlegt darauf hin, dass die Rahmenvorgabe über den kommunalen Entsorgungsstandard der Antragsgegnerin bei der Sammlung von gemischten Siedlungsabfällen hinausgehe, weil deren Abfallsatzung keine Möglichkeit zur (kostenfreien) Abgabe von Restabfall an den Wertstoffhöfen vorsehe.
Auch die seitens der Antragstellerin angegriffene Rahmenvorgabe unter Punkt I. c., dass die eingesetzten Sammelbehältnisse nur werktags zwischen 06:30 und 16:30 Uhr zu entleeren sind, ist rechtswidrig.
Nach Auffassung der Kammer räumt § 22 Abs. 2 VerpackG dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aller Voraussicht nach auch nicht die Befugnis ein, den Systemen einen derart konkreten begrenzten Zeitkorridor für die Durchführung der LVP-Erfassung durch eine Rahmenvorgabe vorzugeben.
Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VerpackG kann die Häufigkeit und der Zeitraum der Behälterleerungen durch eine Rahmenvorgabe ausgestaltet werden. Angesichts der - oben dargelegten - gebotenen strikten Auslegung des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 - 3 VerpackG dürfte sich die Ermächtigung zum Erlass einer derartigen Rahmenvorgabe auf den Wochentag - nebst einer Regelung für Feiertage o.ä. - sowie den Rhythmus der Sammlung beschränken. Nach der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/11274, S. 110) bezieht sich § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VerpackG auf die „Häufigkeit und den Zeitraum der Behälterleerungen“, wobei unter „Zeitraum“ jedoch nicht - wie vorliegend - die Vorgabe eines konkreten Zeitkorridors an Entleerungstagen umfasst. Denn dazu wird weiter ausgeführt: „Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann den Systemen vorschreiben, in welchen Zeitabständen (zum Beispiel wöchentlich, zweiwöchentlich, monatlich etc.) und an welchen Wochentagen die Leerung der Sammlung erfolgen soll.“ Die Zweckmäßigkeit derartiger Vorgaben ergibt sich nach Auffassung der Kammer aus der Notwendigkeit einer Koordination der LVP-Sammlung mit den weiteren Sammlungen des öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgers. Demgegenüber erschließt sich dies für die Vorgabe konkreter Zeiten an den Leerungstagen nicht. Soweit sich aufgrund konkreter örtlicher, städtebaulicher, verkehrstechnischer oder sonstiger Gegebenheiten (wie in Fußgängerzonen, Klinik- oder Kurbezirken o.ä.) ein entsprechendes Erfordernis zur Regelung der Leerungszeiten ergibt - was hier seitens der Antragstellerin akzeptiert worden ist - dürfte dies dem Konsensualprinzip unterliegen und im Rahmen der zutreffenden Abstimmungsvereinbarung zu regeln sein.
Davon abgesehen erweist sich die Rahmenvorgabe unter Punkt I.c. auch inhaltlich als rechtswidrig.
Auch insoweit ist für die Kammer weder ersichtlich noch seitens der Antragsgegnerin im Rahmen der angefochtenen Verfügung oder in diesem Verfahren nachvollziehbar begründet worden, dass diese Vorgabe i.S.v. § 22 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VerpackG erforderlich und geeignet ist, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und damit dem Verhältnismäßigkeitserfordernis genügt. Die diesbezügliche Begründung der Antragsgegnerin ist hierzu jedenfalls nicht geeignet. Die von der Antragstellerin dazu alleine angeführten Erwägungen zu Lenk- und Ruhezeiten, Gründen der Personalvorhaltung sowie verkehrlichen Aspekten sind, ebenso wie damit möglicherweise zusammenhängenden Erwägungen zu logistischen Planungen bzw. in welche Entsorgungsanlage das bezuschlagte Entsorgungsunternehmen die erfassten LVP-Abfälle zur anschließenden Sortierung und Verwertung verbringt, allein Sache der die LVP-Erfassung durchführenden Systeme oder deren Auftragnehmer. Ggfs. mögen dies Gesichtspunkte teilweise in der Abstimmungsvereinbarung Berücksichtigung finden.
Die Antragstellerin rügt zudem berechtigterweise, dass der vorgegebene Zeitkorridor den satzungsmäßig festgeschriebenen Entsorgungsstandard der Antragsgegnerin überschreite, weil nach der Abfallsatzung der Antragsgegnerin lediglich der Beginn der Abfuhr um 6:30 Uhr (§ 19 Abs. 1 der Abfallsatzung) bestimmt wird, ohne einen von der 32. BImSchV abweichenden früheren Zeitpunkt festzulegen, und deshalb nach den von der Antragsgegnerin herausgegebenen Informationen zur Geräte- und Maschinenschutzverordnung der Stadt Kassel ein Zeitkorridor bis 20:00 Uhr gelte.
Infolge dessen überwiegt im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der angegriffenen Rahmenvorgabe, weil diese sich nach summarischer Prüfung in der Hauptsache voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. Für eine darüberhinausgehende Interessenabwägung, die nur bei offenen Erfolgsaussichten der Klage vorzunehmen ist, bleibt kein Raum.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich entsprechend der Streitwertfestsetzung in der Hauptsache an den geschätzten wirtschaftlichen Belastungen, die für die Antragstellerin aus den (noch angegriffenen) Rahmenvorgaben resultieren. Der so zugrunde gelegte Betrag i.H.v. 30.000, -- EUR ist mit Blick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens zu halbieren (vgl. Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG
§ 3 Abs. 16 VerpackG
§ 22 Abs. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 VerpackG
§ 23 Abs. 1 Abs. 1 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Nr. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 3 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 14 Abs. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VerpackG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 826/20
4 K 520/20
4 L 316/20
4 B 135/20
7 ME 81/20
17 S 20.31
17 S 20.26
4 K 786/20