Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Entscheidung vom 2011-02-09, Aktenzeichen 6 K 1392/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Höhe der von der Klägerin geschuldeten Hundesteuer.
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Die Beklagte zog die Klägerin mit Bescheid vom 04.01.2010 zur Hundesteuer für das Jahr 2010 heran. Nach § 5 Abs. 1 der einschlägigen Satzung über die Erhebung der Hundesteuer in Bad Sch. beträgt die Steuer im Kalenderjahr für jeden Ersthund 75 Euro; nach Abs. 2 dieser Vorschrift erhöht sich dieser Steuersatz für den zweiten und jeden weiteren Hund auf jeweils 150 Euro. In Anwendung dieser Bestimmungen setzte die Beklagte für die drei von der Klägerin gehaltenen Hunde einen Gesamtbetrag von 375 Euro fest.
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Die Klägerin legte am 21.01.2010 Widerspruch ein. Zur Begründung trug sie vor, der Steuerbescheid sei rechtswidrig, soweit darin mehr als die sog. Zwingersteuer nach § 7 i.V.m. § 5 Abs. 5 der Hundesteuersatzung verlangt werde, wonach von Hundezüchtern unter bestimmten Voraussetzungen für die ersten fünf gehaltenen Hunde lediglich eine Zwingersteuer in Höhe des zweifachen Satzes der Ersthundbesteuerung verlangt wird. Für die Privilegierung von Hundezüchtern, die ohnehin verfassungsrechtlich nicht haltbar sei, gebe es keinen sachlichen Grund. Wenn eine progressive Besteuerung der Mehrhundehaltung zu einer Eindämmung „unerwünschter“ Hundehaltung führen solle, dann gelte dies gleichermaßen für von Züchtern gehaltene Tiere. Die Klägerin habe zumindest einen Anspruch, wie ein Züchter besteuert zu werden, solange diesem eine entsprechende Vergünstigung gewährt werde.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 02.06.2010 wies das Landratsamt Biberach den Widerspruch zurück. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, auch eine - unterstellte - Unwirksamkeit der Satzungsbestimmung zur Zwingersteuer führe nicht zur Unwirksamkeit der Besteuerungsgrundlagen für die Veranlagung der Klägerin. Die Veranlagung der Klägerin sei unabhängig von der Frage der Zulässigkeit der Züchterprivilegierung rechtmäßig. Unabhängig davon erfülle die Klägerin nicht die sonstigen satzungsrechtlichen Voraussetzungen für die Züchterprivilegierung. Ihre Hunde würden nicht zu Zuchtzwecken gehalten. Auch die höhere Besteuerung von Zweithunden führe nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.
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Die Klägerin hat am 30.06.2010 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, der im angefochtenen Bescheid festgesetzte Betrag sei zwar auf der satzungsrechtlichen Grundlage zutreffend berechnet. Es stelle jedoch eine ungerechtfertigte und willkürliche Ungleichbehandlung dar, wenn die Klägerin für die Haltung mehrerer Hunde eine höhere Steuer zahlen müsse als ein Hundezüchter, der das Zwingerprivileg des § 7 der Hundesteuersatzung für sich in Anspruch nehme. Eine progressive Besteuerung der Mehrhundehaltung möge zwar dem gemeinhin anerkannten Lenkungszweck einer jeden Hundesteuersatzung - der Eindämmung unerwünschter Hundehaltung im Gemeindegebiet - durchaus entsprechen; dann müsse aber die höhere Besteuerung gleichermaßen für alle Halter mehrerer Hunde, also auch für Züchter, gelten. Andernfalls würde das widersprüchliche Ergebnis herbeigeführt, dass diejenigen weniger Steuern zu entrichten hätten, die von der eigentlich unerwünschten Mehrhundehaltung auch noch wirtschaftlich profitierten. Nur selten unterfielen Züchter § 1 Abs. 2 der Hundesteuersatzung, wonach die Hundehaltung nicht besteuert wird, soweit sie ausschließlich der Erzielung von Einnahmen dient. Der „normale“ Hundezüchter könne das Vorliegen auch persönlicher Zwecke in aller Regel nicht bestreiten. Die Gewährung einer ermäßigten Zwingersteuer für Züchter konterkariere dann aber sowohl den Haupt- als auch den Nebenzweck der Satzung. Züchter brächten weniger Steuereinnahmen, erhöhten aber den Hundebestand. Privilegiere die Beklagte diese Form der Mehrhundehaltung, so habe die Klägerin einen Anspruch auf dieselbe Begünstigung, da sie die Abschaffung des Zwingerprivilegs nicht verlangen könne.
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Die Klägerin beantragt,
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Nr. I. des Hundesteuerbescheids der Beklagten vom 04.01.2010 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Biberach vom 02.06.2010 aufzuheben, soweit darin für das Veranlagungsjahr 2010 mehr als 150 Euro Hundesteuer festgesetzt werden.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie verweist zur Begründung im Wesentlichen darauf, dass sich auch eine - unterstellte - Unwirksamkeit der Privilegierung von Züchtern nicht auf die Besteuerungsgrundlagen für die Klägerin auswirken könne. Ein Anspruch auf „Gleichbehandlung“ sei insoweit weder gegeben noch lasse er sich im Rahmen eines Anfechtungsprozesses „umsetzen“.
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Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten und die Widerspruchsakte des Landratsamts Biberach von. Darauf, wie auch auf den Inhalt der Gerichtsakte wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Das Gericht kann durch Gerichtsbescheid entscheiden, nachdem die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen. Die Rechtssache wirft keine besonderen Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Art auf und der Sachverhalt ist geklärt (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beteiligten sind hierzu gehört worden (§ 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
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Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind insgesamt rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, auch soweit darin mehr als 150 Euro Hundesteuer für das streitige Veranlagungsjahr festgesetzt werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die streitige Veranlagung der Klägerin beruht auf §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 und 2, 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung der Hundesteuer vom 05.07.2001, zuletzt geändert am 13.03.2008. Danach hat der Halter eines Hundes im Kalenderjahr für jeden Ersthund 75 Euro und für den zweiten und jeden weiteren Hund jeweils 150 Euro zu bezahlen. Die formelle Wirksamkeit der Satzung und die konkrete Berechnung der Steuer auf dieser Rechtsgrundlage hat die Klägerin nicht in Frage gestellt; insoweit sind rechtliche Bedenken auch nicht ersichtlich. Ebenso wenig wendet sich die Klägerin im Grunde gegen die mit der Mehrhundehaltung verbundene Steuerprogression.
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Die Klägerin rügt allein eine nach ihrer Rechtsauffassung ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Vergleich zu Hundezüchtern, die nach §§ 7 Abs. 1, 5 Abs. 5 der Hundesteuersatzung - auf Antrag - bei Mehrhundehaltung unter bestimmten Voraussetzungen einen geringeren Steuersatz schulden. Ob die damit verbundene Privilegierung von Hundezüchtern rechtmäßig oder gleichheitswidrig ist und gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Kammer vermag jedenfalls die Rechtsauffassung der Klägerin, aus dem - unterstellten - ungerechtfertigten Gleichbehandlungsverstoß müsse eine Ausdehnung der Begünstigung nach §§ 7 Abs. 1, 5 Abs. 5 der Hundesteuersatzung auch auf ihren Veranlagungsfall folgen, obwohl sie - unstreitig - nicht unter die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Normen fällt, nicht zu teilen.
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Die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz führt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu seiner Nichtigerklärung (vgl. hierzu und zum Folgenden nur BVerfG, Beschluss vom 17.04.2008 - 2 BvL 4/05 -, BVerfGE 121, 108 m.w.N.; Beschluss vom 08.10.1980 - 1 BvL 122/78 u.a. -, BVerfGE 55, 100; Osterloh, in: Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 3, Rn 131). Grundsätzlich bleibt es in Fällen gleichheitswidriger Begünstigungen dem Gesetzgeber und seiner Gestaltungsfreiheit überlassen, ob er die gleichheitswidrig ausgeschlossene Gruppe in die Begünstigung einbezieht, die Begünstigung insgesamt abschafft oder den Kreis der Begünstigten gänzlich neu definiert (vgl. dazu ausführlich Kischel, in: Epping / Hillgruber, BeckOK GG, Ed. 8, Art. 3, , Rn 63 ff.). Folge der Unvereinbarerklärung ist in der Regel, dass die verfassungswidrige Norm nicht mehr angewendet werden darf. Alle Verfahren, in denen die für unvereinbar erklärte Norm entscheidungserheblich ist, sind so lange auszusetzen, bis der Gesetzgeber eine verfassungskonforme Neuregelung vorgenommen hat (BVerfG, Urteil vom 27.06.1991 - 2 BvL 3/89 -, BVerfGE 84, 233; Beschluss vom 31.01.1996 - 2 BvL 39/93 -, BVerfGE 93, 386). Nur in eng begrenzten Ausnahmefällen kann es aber auch geboten sein, für eine Übergangszeit die Ausdehnung einer gleichheitswidrigen Begünstigungsnorm auf die benachteiligte Gruppe anzuordnen (vgl. dazu neben den bereits zitierten Entscheidungen auch BVerfG, Beschluss vom 07.07.2009 - 1 BvR 1164/07 -, BVerfGE 124, 199). Jedenfalls in den Fällen, in denen die mit der Unvereinbarerklärung verbundenen Unsicherheiten für die Betroffenen gravierende Auswirkungen haben, die Ausdehnung der Begünstigung durch den Gesetzgeber sehr wahrscheinlich ist und die fiskalischen Auswirkungen überschaubar sind, kommt die weitere Anwendbarkeit der gleichheitswidrigen Begünstigungsnorm unter gleichzeitiger Ausdehnung der Begünstigung für eine Übergangszeit in Betracht.
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Ebenso wie es dem Bundesverfassungsgericht verwehrt ist, durch eine Ausdehnung einer gleichheitswidrig begünstigenden Regelung in die dem Gesetzgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit bei mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen einzugreifen, darf auch ein erstinstanzliches Fachgericht bei einer Unvereinbarkeit von untergesetzlichen Normen mit dem Gleichbehandlungsgebot grundsätzlich - trotz der ihm insoweit zustehenden Kontroll- und Verwerfungskompetenz - die begehrte Begünstigung nicht zusprechen, es sei denn, allein die Ausdehnung der Begünstigung sei ausnahmsweise die allein verfassungsgemäße Alternative (BVerfG, Beschluss vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 -, BVerfGE 115, 81; BVerwG, Urteil vom 11.10.1996 - 3 C 29.96 -, BVerwGE 102, 113). Während das Bundesverfassungsgericht bei Gleichheitsverstößen die Möglichkeit hat, den Normgeber durch eine mit der Unvereinbarkeitserklärung verbundene Anordnung einer Neuregelung zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung zu zwingen, ist dies den Verwaltungsgerichten nach der derzeitigen verwaltungsprozessualen Rechtslage nicht möglich. Es wäre dem Normgeber zwar in einer solchen Situation unbenommen, die inzidente Feststellung der Verfassungswidrigkeit zum Anlass nehmen, die Norm zu korrigieren; angesichts der durch die inter-partes-Wirkung beschränkten Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Urteile und der möglicherweise unterschiedlichen Auffassung verschiedener Gerichte zur Frage der Verfassungswidrigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm ist er dazu jedoch nicht gezwungen (so auch BVerwG, Urteil vom 11.10.1996 - 3 C 29.96 -, BVerwGE 102, 113).
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Dass die Verwaltungsgerichte trotz - hier: unterstellten - Vorliegens eines Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz grundsätzlich außer Stande sind, dem Rechtsschutzbegehren des Betroffenen durch eine Stattgabe im Anfechtungsprozess gegen einen belastenden Verwaltungsakt zu entsprechen, steht nicht im Widerspruch zum Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG (so zu einer Verpflichtungsklage: BVerfG, Beschluss vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 -, BVerfGE 115, 81; zur oftmals schwierigen Abgrenzung zwischen Begünstigung und Belastung bei steuerlichen Regelungen: Kischel, in: Epping / Hillgruber, BeckOK GG, Ed. 8, Art. 3, Rn 65.2). Dem Betroffenen steht auf anderem Wege wirksamer Rechtsschutz zur Verfügung. Er kann den gerügten Gleichheitsverstoß im Wege einer gegen den Normgeber gerichteten Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf die Feststellung, dass er durch den gerügten untergesetzlichen Rechtssatz in subjektiven Rechten, nämlich dem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG, verletzt ist und dass ein Anspruch auf Erlass bzw. Änderung der streitigen Rechtsnorm (Rechtverordnung oder Satzung) besteht (BVerfG, Beschluss vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 -, BVerfGE 115, 81; BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505). Diese Überprüfung der Rechtmäßigkeit untergesetzlicher Rechtssätze im Wege der Feststellungsklage rechtfertigt sich im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG daraus, dass Streitgegenstand die Anwendung der Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt ist, so dass die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als - wenn auch streitentscheidende - Vorfrage aufgeworfen wird. Es handelt sich bei einer solchen, auf Feststellung einer Rechtsverletzung gerichteten Klage gegen den Normgeber auch nicht um eine Umgehung der in § 47 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO für untergesetzliche Normen des Landesrechts vorgesehenen prinzipalen Normenkontrolle, denn § 47 VwGO entfaltet gegenüber der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege der Feststellungsklage keine Sperrwirkung. Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann nicht entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll. Auf dieser Grundlage kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegenüber dem Normgeber grundsätzlich auch die Feststellung begehrt werden, dass das Recht auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsverordnung bzw. Satzung gebiete (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505 m.w.N.; Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 4.89 -, NVwZ 1990, 162; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03.07.2006 - 3 R 120/06 -). Schließlich geht es der Klägerin ja gerade nicht darum, die - aus ihrer Sicht - unrechtmäßige Begünstigung der Vergleichsgruppe (Züchter) kassatorisch für unwirksam erklären zu lassen, was ggf. der Normenkontrolle vorbehalten wäre; vielmehr erstrebt sie der Sache nach im Wege der Normergänzung eine Ausdehnung dieser Begünstigung auf die vorgeblich zu Unrecht übergangene und benachteiligte Vergleichsgruppe.
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Die Anwendung dieser Maßgaben auf den hier zu beurteilenden Fall führt zu der Rechtserkenntnis, dass die Klägerin aus einer - unterstellten - ungerechtfertigten Ungleichbehandlung im Vergleich zu Hundezüchtern im Anfechtungsprozess nicht die Rechtswidrigkeit ihrer Veranlagung zur Hundesteuer ableiten bzw. eine Anwendung des Zwingerprivilegs auch auf ihren Steuerfall und damit eine Reduzierung ihrer Steuerschuld verlangen kann. Die eng umgrenzten Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise eine Ausdehnung der gleichheitswidrig vorenthaltenen Begünstigung verlangt und zugesprochen werden kann, liegen nicht vor. Es verhält sich eben nicht so, dass dem Normgeber nur eine einzige Möglichkeit zur Schaffung eines der Verfassung entsprechenden Rechtszustandes offen stünde, sodass der Verfassungsverstoß allein durch die Einbeziehung der übergangenen Vergleichsgruppe in die Begünstigung auszuräumen wäre (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.10.1996 - 3 C 29.96 -, a.a.O.). Vielmehr bliebe es dem Satzungsgeber unbenommen, etwa die Privilegierung der Züchter abzuschaffen.
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Auch wenn man das Zwingerprivileg in § 7 der Hundesteuersatzung der Beklagten aus anderen Gründen für unwirksam halten wollte, würde daraus im Übrigen nicht die Gesamtnichtigkeit der Satzung folgen und die Rechtsgrundlage der Veranlagung der Klägerin folglich unberührt bleiben. Eine Unwirksamkeit von § 7 der Satzung würde sich vielmehr auf die Vorschrift selbst beschränken, ein Regelungszusammenhang zwischen dieser Bestimmung und den der Veranlagung der Klägerin zugrunde liegenden Vorschriften, der die Annahme einer Gesamtnichtigkeit rechtfertigen könnte, besteht nicht; vielmehr ist davon auszugehen, dass die Beklagte den bei der Veranlagung der Klägerin zur Anwendung kommenden Teil der Satzung auch dann beschlossen hätte, wenn sie von der Unwirksamkeit des Zwingerprivilegs ausgegangen wäre (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.07.1995 - 22 A 2104/94 -; Urteil vom 23.01.1997 - 22 A 2455/96 -).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 4 AGVwGO
§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 121, 108
BVerfGE 55, 100
BVerfGE 84, 233
BVerfGE 93, 386
BVerfGE 124, 199
BVerfGE 115, 81
BVerwGE 102, 113
NVwZ 2002, 1505
NVwZ 1990, 162
2 BvL 4/05
1 BvL 122/78
2 BvL 3/89
2 BvL 39/93
1 BvR 1164/07
1 BvR 541/02
3 C 29.96
2 C 13.01
7 C 4.89
3 R 120/06
22 A 2104/94
22 A 2455/96