Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-02-16, Aktenzeichen 3 K 990/22
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2023:0216.3K990.22.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Beteiligten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin vermittelt im Land Nordrhein-Westfalen an verschiedenen Orten Sportwetten an die U. D. . M. ., ein international agierendes Unternehmen mit Sitz in N. , das unter anderem gewerblich Sportwetten veranstaltet. Diese ist Klägerin des Parallelverfahrens 3 K 977/22. Die dafür erforderliche Veranstaltererlaubnis wurde der U. D. . M. . am 09.10.2020 erteilt. Sie beantragte mit Schreiben vom 31.01.2020 die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift C. Straße in Q. . Betreiberin dieser Wettvermittlungsstelle ist die Klägerin. Sie betreibt die verfahrensgegenständliche Wettvermittlungsstelle bereits seit dem 01.08.2011. Sie betreibt die verfahrensgegenständliche Wettvermittlungsstelle bereits seit dem 01.08.2011. Die diesbezügliche Baugenehmigung wurde ihr nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten am 23.01.2012 erteilt.
Nach entsprechender Anhörung vom 02.12.2021 und anschließender Gewährung von Akteneinsicht lehnte das beklagte Land den Erlaubnisantrag mit Bescheiden vom 15.03.2022 jeweils sowohl gegenüber der Klägerin des Parallelverfahrens als Veranstalterin als auch gegenüber der Klägerin als Vermittlerin ab und setzte für diese Entscheidung eine Verwaltungsgebühr i. H. v. 375 € fest. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die Wettvermittlungsstelle unterschreite den gesetzlichen Mindestabstand zu öffentlichen Schulen oder Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe. Dieser betrage im vorliegenden Fall aufgrund der Anwendbarkeit von § 13 Abs. 15 GlüStV NRW 100 Meter (Luftlinie). Innerhalb dieses Abstandes befinde sich die T1. , eine Förderschule der Stadt Q. mit der Anschrift B. T2. in Q. . Der Abstand betrage vom Eingang der Wettvermittlungsstelle bis zum nächstgelegenen Punkt dieses Grundstücks 57,2 Meter. Als öffentliche Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe sei in diesem Zusammenhang jede Einrichtung zu verstehen, die vorwiegend dem Aufenthalt von Kindern/Jugendlichen diene und von diesen selbständig aufgesucht und verlassen werden könne, ohne dass es einer (erziehungsberechtigten) Begleitperson bedürfe. Tatsachen, die ausnahmsweise einen geringeren Abstand zu dieser Einrichtung zuließen, seien auch unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse nicht erkennbar.
Die Klägerin hat dagegen am 29.03.2022 Klage erhoben, mit welcher sie ursprünglich über die weiter aufrechterhaltene Verpflichtungsklage hinaus die Festsetzung der Verwaltungsgebühr im streitgegenständlichen Bescheid angefochten hat. Nachdem das beklagte Land diese Verwaltungsgebührenfestsetzung in der mündlichen Verhandlung auf gerichtlichen Hinweis hin aufgehoben hat, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die streitgegenständliche Mindestabstandsregelung sei mit Unions- und Verfassungsrecht unvereinbar. Dies folge zunächst daraus, dass solchen Wettvermittlungsstellen nicht vorgehalten werden könne, die – wie vorliegend – bereits vor in Kraft treten der Mindestabstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW formell (und materiell) legal betrieben worden seien, denen eine Sportwettvermittlungserlaubnis bei Betriebsaufnahme also hätte erteilt werden können, wenn das beklagte Land hiervon nicht – wie das OVG in seinem Urteil vom 23.01.2017 – 4 A 3244/06 – entschieden habe – unionsrechtswidrig abgesehen hätte. Aufgrund der ihr erteilten Baugenehmigung genieße sie insoweit formellen Bestandsschutz. Ein unionsrechtlich erforderlicher Nachweis der Gefährlichkeit von Sportwetten könne ferner nicht erbracht werden. Dabei müsse auch berücksichtigt werden, dass Sportwetten als mobile sowie Internet-Angebote omnipräsent und Kinder und Jugendliche diesen damit ohnehin ausgesetzt seien. Nur durch ein Absehen vom Mindestabstand sei bei Bestandswettvermittlungsstellen die erforderliche Gleichbehandlung mit Bestandsspielhallen zu gewährleisten. Ferner liege eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung von Wettvermittlungsstellen und staatlichen Lottoannahmestellen vor. So befinde sich gegenüber der betreffenden Wettvermittlungsstelle eine Lottoannahmestelle, in der Sportwetten des staatlichen Sportwettenanbieters P. angeboten würden. Überdies habe das beklagte Land seinem Bescheid eine falsche Messung zugrunde gelegt. Dass die Wettvermittlungsstelle einen Luftlinienabstand von 57,2 Metern zur T1. aufweisen solle, könne sie so nicht nachvollziehen. Eine von ihr durchgeführte Messung habe eine Luftlinienentfernung von ca. 91,51 Metern zum Eingang der Schule ergeben, so dass der Mindestabstand nur minimal um ca. 8 % unterschritten sei. Dies stelle zusammengenommen mit dem „fast das Doppelte“ des geforderten Mindestabstands betragenden Fußweg von etwa 173,10 Metern bis zum Eingang der Schule einen atypischen Fall dar. Überdies befinde sich gegenüber der Wettvermittlungsstelle eine Häuserzeile, hinter der sich die T1. befinde, so dass diese von der C. Straße bzw. der Wettvermittlungsstelle aus nicht sichtbar sei.
Die Klägerin beantragt,
1. das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 15.03.2022 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift C. Straße in Q. zu erteilen,
2. hilfsweise, das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 15.03.2022 zu verpflichten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift C. Straße in Q. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft es die Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid. Ergänzend trägt es im Wesentlichen vor, ein Verstoß der Abstandsregelungen gegen Verfassungs- oder Unionsrecht sei unter Berücksichtigung der inzwischen dazu ergangenen Rechtsprechung nicht erkennbar. Die Regelungen seien auch zur Suchtprävention als überragend wichtigem Schutzgut geeignet und erforderlich. Die vorhandene Werbung für Sportwetten in den Medien stehe dem nicht entgegen, da sie ein aktives Zutun des Rezipienten erfordere, während eine stationäre Wettvermittlungsstelle allein durch ihre Präsenz auf dessen Lebensumfeld wirke. Bei jüngeren Minderjährigen sei der Medienkonsum im Alltag auch nicht bereits so ausgeprägt, dass die Präsenz einer Wettvermittlungsstelle ohne jegliche Gewöhnungswirkung wäre. Formeller Bestandsschutz bestehe vorliegend allein mit Blick auf baurechtliche, nicht auf glücksspielrechtliche Erwägungen. Anderes folge auch nicht aus der Rechtsprechung des OVG NRW. Der einzigen vertrauensbegründenden Rechtsposition der Klägerin durch Erhalt einer bestandskräftigen Baugenehmigung sei durch die Regelung in § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW ausreichend Rechnung getragen worden. Die von der Klägerin vorgenommene Abstandsmessung entspreche ferner nicht den gesetzlichen Vorgaben, wonach auf den Abstand zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Grundstücksgrenze der Schule abzustellen sei. Der fehlende direkte Sichtkontakt und eine Fußwegentfernung von 173,10 Metern stellten, gerade keine atypischen Umstände dar, die eine Abweichung rechtfertigten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten des Verfahren in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich der Festsetzung der Verwaltungsgebühr im streitgegenständlichen Bescheid übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage zulässig. Insbesondere ist sowohl die Inhaberin der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten (im Parallelverfahren 3 K 977/22) als auch die Klägerin als Vermittlerin solcher Sportwetten hinsichtlich der Erlaubniserteilung für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle klagebefugt. Die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler oder eine Vermittlerin wird nach § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW beiden, nämlich der Inhaberin oder dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und der Vermittlerin oder dem Vermittler erteilt; den Erlaubnisantrag kann allerdings nur die Veranstalterin oder der Veranstalter stellen (§ 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis. Der Bescheid vom 15.03.2022 ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Da im Rahmen der hier vorliegenden Verpflichtungsklage mangels anderer spezialgesetzlicher Regelungen auf die Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist, finden die Regelungen des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29.10.2020, bekannt gemacht am 28.04.2021 (GV. NRW. 2021 S. 459), in Kraft getreten am 01.07.2021, und des AG GlüStV NRW in seiner aktuellen, ebenfalls ab dem 01.07.2021 geltenden Fassung des Gesetzes vom 23.06.2021 (GV. NRW. S. 772, ber. S. 1102) Anwendung.
Anspruchsgrundlage für die begehrte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ist § 13 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 4 Abs. 1 und 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021. Gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen im Sinne des § 3 Abs. 6 der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Das Nähere regeln die Ausführungsgesetze der Länder (§ 21a Abs. 5 GlüStV 2021), hier: das AG GlüStV NRW. § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt wiederum, dass eine Wettvermittlungsstelle nur mit einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 sowie nach § 4 AG GlüStV NRW und der weiteren Vorschriften des AG GlüStV NRW betrieben werden darf. Wie bereits erwähnt, wird die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle sowohl dem Inhaber als auch dem Vermittler erteilt (§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW).
Hinsichtlich der Erteilung dieser Erlaubnis enthält u. a. § 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW nähere Vorgaben. Nach dessen Satz 1 soll zu anderen Wettvermittlungsstellen ein Mindestabstand von 100 Metern nicht unterschritten werden. Ferner soll die Wettvermittlungsstelle nach Satz 2 der Regelung nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden, dabei soll regelmäßig ein Mindestabstand von 350 Metern zu Grunde gelegt werden. § 5 Absatz 6 AG GlüStV gilt diesbezüglich entsprechend. Insbesondere ist nach dessen Satz 1 für die Berechnung des Mindestabstands die Luftlinie zwischen dem Eingang der Annahmestelle und dem Eingang der anderen Annahmestelle oder Einrichtung maßgeblich, abweichend davon ist nach Satz 2 bei Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe auf die Grenze des Grundstücks abzustellen. Nach § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW darf die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen. Bauplanungsrechtliche Anforderungen bleiben unberührt (§ 13 Abs. 13 Satz 5 AG GlüStV NRW). Gemäß § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW gelten Wettvermittlungsstellen, die am 22.05.2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, als mit dem Mindestabstand zu anderen Wettvermittlungsstellen des Abs. 13 Satz 1 übergangsweise bis zum 30.06.2022 und für die Dauer der Wirksamkeit einer bis zu diesem Datum erteilten Erlaubnis für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle vereinbar (Satz 1). Für diese Wettvermittlungsstellen findet außerdem Abs. 13 Satz 2 mit der Maßgabe Anwendung, dass regelmäßig ein Mindestabstand von 100 Metern zu Grunde gelegt werden soll (Satz 2).
Diese Regelungen sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Dies ist bereits obergerichtlich geklärt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 66 ff.
Die dagegen im vorliegenden Verfahren erhobenen Einwände führen nicht zu einer anderen rechtlichen Bewertung. Insbesondere ist im Einklang mit der gerade genannten Rechtsprechung ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht ersichtlich.
Zwar geht die Kammer davon aus, dass die streitgegenständlichen Mindestabstandsregelungen einen punktuellen Eingriff in die unionsrechtlich geschützte Dienstleistungs-und Niederlassungsfreiheit darstellen. Dieser ist jedoch zulässig, namentlich durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und verhältnismäßig.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 318 ff.
Der EuGH hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19.07.2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 36; VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 327.
Dem folgend dürfen die Mitgliedstaaten ihre Glücksspielpolitik grundsätzlich ihrer eigenen Werteordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele und der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu und sie sind nicht gehindert, den lokalen Behörden ein weites Ermessen einzuräumen. Es ist Sache des Mitgliedstaates zu beurteilen sowie der mitgliedstaatlichen Gerichte zu prüfen, ob es im Zusammenhang mit den verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten, die die Veranstaltung von Glücksspielen betreffen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19.07.2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 36, 38 und 48; VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 329 und 331, m. w. N.
Diese Vorgaben hat der Landesgesetzgeber hier hinreichend beachtet. Die streitgegenständlichen Mindestabstandsregelungen sind zum Erreichen eines auch unionsrechtlich legitimen Ziels geeignet, erforderlich und auch angemessen, mithin notwendig und verhältnismäßig im genannten unionsrechtlichen (wie auch im verfassungsrechtlichen) Sinn.
Legitimes Ziel der Abstandsregelungen ist in erster Linie die Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen ausgehenden Suchtgefahren, vor allem hinsichtlich des Kinder- und Jugendschutzes, und damit die Suchtprävention. Nach dem Willen des Landesgesetzgebers dient der Abstand von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe dem Schutz von Minderjährigen als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels. Minderjährigen ist die Teilnahme am Glücksspiel verboten (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 GlüStV 2021). Das Abstandsgebot zu den genannten Einrichtungen soll – ebenso wie bei Spielhallen – helfen, einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern.
Vgl. LT-Drs. 2021, 17/12978, S. 84, und LT-Drs. 2019, 17/6611, S. 36.
Auch unionsrechtlich ist insoweit anerkannt, dass das damit in Rede stehende Schutzziel der Suchtprävention die Beschränkung von Glücksspieltätigkeiten grundsätzlich rechtfertigen kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 28.02.2018 – C-3/17 –, juris, Rn. 26 f.
Die Abstandsregelungen sind auch geeignet, diese Ziele zu erreichen. Eine Maßnahme ist zur Erreichung eines Zieles geeignet, wenn durch die gesetzliche Regelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.
VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 329 und 331, mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 112 ff., m. w. N.
Gemessen hieran ist das Abstandsgebot zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe geeignet. Es erhöht den Schutz von Kindern und Jugendlichen vor den vom Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen ausgehenden Suchtgefahren, weil deren Kontaktraum zu Wettvermittlungsangeboten reduziert wird. Durch den einzuhaltenden Abstand von Wettvermittlungsstellen zu Schulen, die sie zur Erfüllung ihrer Schulpflicht zwangsläufig und täglich aufsuchen müssen, oder zu Einrichtungen, die ihrer Förderung dienen, sind Wettvermittlungsstellen in geringerem Maße Bestandteil ihrer Lebenswirklichkeit.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 329 und 331, mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 152 (zu Abstandsgeboten bei Spielhallen).
Soweit in diesem Zusammenhang von den Veranstaltern und Vermittlern betont wird, dass nach den bisherigen Erkenntnissen von Spielhallen eine weitaus größere Gefahr ausgehe als von Wettvermittlungsstellen, so dass die Rechtsprechung zu dem parallel geregelten Mindestabstand für Spielhallen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW) auf Wettvermittlungsstellen nicht übertragbar sei, folgt dem das erkennende Gericht nicht. Vielmehr ist es naheliegend, dass Sportwetten, was die Gestaltung und Angebote angeht, zumindest auf sportbegeisterte bzw. sportinteressierte Kinder und Jugendliche deutlich attraktiver wirken können als Geldspielgeräte.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 200.
Aus diesem Einwand ergibt sich auch der Sache nach kein Anhaltspunkt für eine Ungeeignetheit der Regelung. Dabei liegt die Suchtgefahr bei Wettvermittlungsstellen nicht unterhalb der Schwelle, ab der ein staatliches Eingreifen zulässig ist. Nach dem Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung von Januar 2020, „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends", ergibt sich ein hinreichendes, ein Eingreifen des Staates grundsätzlich rechtfertigendes, erhöhtes Suchtpotenzial bei Wettvermittlungsstellen. Danach haben Studien zum Glücksspielverhalten aus dem angloamerikanischen wie auch dem deutschen Sprachraum darauf aufmerksam gemacht, dass die Teilnahme an Glücksspielen auch unter Jugendlichen verbreitet ist. Die Vulnerabilität von Jugendlichen für das Entstehen glücksspielbedingter Probleme lässt sich demnach z. B. durch eine besondere Experimentierfreudigkeit bzw. ein ausgeprägtes Risikoverhalten, eine hohe Verführbarkeit durch verbreitete Glücksspielangebote im Internet oder im öffentlichen Raum (Wettbüros, Sportbars usw.), verbunden mit einer scheinbar hohen Akzeptanz in der Gesellschaft erklären. 2,8 % der Jugendlichen in der Altersgruppe der 16- und 17-jährigen haben danach im Jahr 2019 an Sportwetten teilgenommen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 196, mit Verweis auf BZgA, Forschungsbericht Januar 2020, Seite 91, abrufbar unter:
https://www.bzga.de/fileadmin/user_upload/PDF/studien/BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019.pdf.
Dem Gesetzgeber ist in diesem Zusammenhang ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum eingeräumt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 – 8 C 14.16 –, juris, Rn. 32, m. w. N.
Dieser – nach den obigen Ausführungen auch unionsrechtlich den Mitgliedsstaaten eingeräumte – Einschätzungsspielraum ist hier unter Berücksichtigung der soeben genannten Befunde nicht überschritten. Der Gesetzgeber nimmt die Gefahr eines Gewöhnungseffekts mit negativen Folgen für Kinder und Jugendliche an, sofern diese in ihrem täglichen Umfeld mit dem terrestrischen Angebot von Wettvermittlung konfrontiert werden. Dies ist nicht offenkundig fehlsam. Bezogen auf Glücksspielwerbung dürfte gesichert sein, dass zwar die reine Bekanntheit eines Produkts noch kein hinreichender Indikator für die reale Nutzung desselben ist. Jedoch zeigen Studien zum sog. Mere Exposure Effect (also der häufigen und wiederholten Darbietung ein und desselben Objekts), dass allein die Vertrautheit, die sich durch häufige Konfrontation mit einem Objekt aufbaut, zu einer positiveren Bewertung desselben führt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.09.2022 – 4 B 654/22 –, juris, Rn. 21 f., mit Verweis auf den Abschlussbericht 2014 zur Studie „Konsum von Glücksspielen bei Kindern und Jugendlichen: Verbreitung und Prävention".
Die Annahme, dass dies für terrestrische Glücksspielangebote in vergleichbarer Weise gilt, erscheint nachvollziehbar und hält sich in den Grenzen des dem Gesetzgeber zugestandenen Einschätzungsspielraumes.
Die fehlende Geeignetheit der Abstandsregelungen folgt vor diesem Hintergrund auch nicht daraus, dass Sportwetten in großem Umfang im Internet zur Verfügung stehen. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass diese Feststellung für nahezu alle Formen des Glücksspiels zutrifft und damit jegliche Regulierung jenseits des Internets in Frage gestellt wäre. Da aber gerade für eine Teilnahme an Glücksspielangeboten im Internet erhebliche Hürden bestehen, wie die Notwendigkeit der Regis-trierung, Verifizierung des Alters sowie die Verfügungsbefugnis über ein Gerät mit Internetzugang, und zudem die Medienkompetenz ganz unterschiedlich ausgeprägt ist, kann nicht davon ausgegangen werden, dass Kinder und Jugendliche aufgrund der Präsenz im Internet von Glücksspielangeboten in ihrem sonstigen täglichem Umfeld nicht mehr nennenswert beeinflusst werden können.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 239, mit Verweis auf VG Leipzig, Beschluss vom 31.01.2022 – 5 L 23/22 –, juris, Rn. 65.
Auch die durch den staatlichen Sportwettenanbieter P. in Annahmestellen, in denen stationär Lotterieprodukte staatlicher Veranstalter vermittelt werden (§ 5 Abs. 1 AG GlüStV NRW), angebotenen Sportwettmöglichkeiten stellen die Geeignetheit der Mindestabstandsregelungen für Wettvermittlungsstellen nicht in Frage. Denn das dortige Sportwettenangebot weist eine gegenüber dem in Wettvermittlungsstellen möglichen Angebot von Sportwetten deutlich geringere Attraktivität auf. Insbesondere hat der Gesetzgeber diese Angebote in erheblichem Maße Beschränkungen unterworfen. So sind dort Sportwetten nur in einer beschränkten Vertriebsform zulässig, welche sich von dem zulässigen Angebot privater Sportwettenveranstalter in Wettvermittlungsstellen deutlich unterscheiden. Namentlich sind gemäß § 29 Abs. 6 GlüStV 2021 und § 13b Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW nur Ergebniswetten zulässig, die vor Beginn des Sportereignisses abgegeben werden (Pre-Match-Wetten). Die Aufstellung von Wettterminals ist untersagt. Zulässig sind nur Spielvorbereitungsterminals, mit deren Hilfe lediglich Spielscheine vorausgefüllt werden können (§ 13b Abs. 2 Sätze 7 und 8 AG GlüStV NRW). Zudem dürfen die äußere Gestaltung, die Einrichtung und der Betrieb der Annahmestelle durch die Sportwettenvermittlung nach ihrem Wesen und Gesamtbild nicht verändert werden, insbesondere dürfen keine Monitore angebracht werden, mit deren Hilfe Wettveranstaltungen verfolgt werden können oder Sitz- oder Stehgelegenheiten geschaffen werden, die zum längeren Verweilen in der Annahmestelle einladen (§ 13b Abs. 2 Sätze 5 und 6 AG GlüStV NRW). Ferner sind Annahmestellen, die einen Abstand von 200 Metern zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe unterschreiten, verpflichtet, zusätzliche Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen auf Kinder und Jugendliche zu treffen (§ 5 Abs. 5 Satz 3 AG GlüStV NRW). Außerdem kommt Annahmestellen aufgrund der dort bestehenden sozialen Kontrolle eine andere Qualität zu. Lotto-Annahmestellen führen neben dem staatlichen Glücksspielangebot Artikel des täglichen Lebens wie Zeitungen, Tabakwaren, Schreibwaren, Getränke und Snacks, so dass gerade auch Kunden, die nicht an einem Glücksspiel teilnehmen wollen, den Eindruck der Annahmestelle prägen. Schon deshalb ist ihnen eine völlig andere Gestaltung und Atmosphäre eigen. Die Tatsache, dass dort auch Kunden ein- und ausgehen, die mit gewöhnlichen, ihren Alltagsbedarf deckenden Bedürfnissen befasst sind, gibt ihnen ein anderes, alltäglicheres und weniger auf die Befriedigung des Spieltriebs ausgerichtetes Gepräge. In einer Wettvermittlungsstelle hingegen finden sich ausschließlich Kunden, die Sportwetten abschließen möchten und sich hierfür je nach konkreter Ausgestaltung auch über einen längeren Zeitraum in den Räumlichkeiten aufhalten. Darüber hinaus ist das Angebot von Sportwetten in Annahmestellen gemäß § 13b Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nur noch für eine Übergangszeit bis 30. Juni 2024 zulässig.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 219 ff., 234 ff. m. w. N.
Der Auffassung, das Abstandsgebot könne keine präventive Wirkung mehr entfalten, weil Minderjährige in ihrem Alltag und durch ihren Medienkonsum täglich massiver Werbung für Glücksspiel, insbesondere auch für Sportwetten, ausgesetzt wären, ist ebenfalls nicht zu folgen. Es ist anzunehmen, dass das terrestrische Sportwettenangebot einen zusätzlichen, realeren Reiz als die Werbung für Sportwetten in den Medien ausübt. Zudem schützt die Umsetzung des Abstandsgebots Kinder und Jugendliche typischerweise in einer Gruppensituation – hier insbesondere auf ihrem gemeinsamen Schulweg bzw. bei der gemeinsamen Freizeitgestaltung – und leistet damit auch einen maßgeblichen Beitrag, das Entstehen einer Gruppendynamik hinsichtlich der – für sie illegalen – Nutzung („Reiz des Verbotenen“) von und der Gewöhnung an Sportwetten zu verhindern.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 245; VG Karlsruhe, Beschluss vom 07.02.2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 39.
Würde man die Geeignetheit der Regelungen zum Mindestabstand aufgrund der Omnipräsenz der Werbung für Sportwetten in Frage stellen, hätten es deren Veranstalter außerdem letztlich selbst in der Hand, durch die bewusste Schaffung von Gewöhnungseffekten bei Jugendlichen unter Ausnutzung sämtlicher zur Verfügung stehender, legaler Möglichkeiten die effektive Regulierung des Glücksspielangebots zu verhindern und so den mit dieser bezweckten Jugendschutz zu konterkarieren. Im Gegenteil rechtfertigt nach Auffassung der Kammer gerade die Omnipräsenz der Werbung für Sportwetten aus Gründen des Jugend- und Spielerschutzes eine restriktive Regulierung des terrestrischen Sportwettenangebots.
Ein Verstoß gegen Unions- oder Verfassungsrecht folgt auch nicht daraus, dass insoweit kein „Gefahrennachweis“ vorgelegt worden wäre. Eine "Beweislast" dergestalt, dass der Gesetzgeber seine Gefahreneinschätzung durch wissenschaftliche Studien oder andere Erkenntnismittel belegen müsste, besteht verfassungsrechtlich nicht.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 210.
Dies ist auch unionsrechtlich keine unabdingbare Voraussetzung. Darauf hat der Generalanwalt bereits in den Schlussanträgen vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-316/07 u. a. hingewiesen und ausgeführt, der EuGH habe niemals die Verpflichtung zur Untersuchung der Gefahren der Spielsucht gefordert. Vielmehr sei es zwar ein Vorteil, wenn eine Studie erstellt oder Untersuchungen durchgeführt würden, die als Grundlage der von einem Mitgliedsstaat geltend gemachten Rechtfertigung diene. Dies sei jedoch keine unabdingbare Voraussetzung für glücksspielrechtliche Regelungen. Dem folgend hat der EuGH in seinem anschließenden Urteil vom 08.09.2010 u. a. entschieden, dass die betreffenden nationalen Behörden zur Rechtfertigung eines staatlichen Monopols auf Sportwetten mit dem Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht unbedingt in der Lage sein müssen, eine vor Erlass der genannten Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 334 f.; siehe EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C-316/07 u.a. –, juris, Leitsatz 1. a) und Rn. 70 ff.; sowie Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.03.2010 – C-316/07 u.a. –, juris, Rn. 80 ff.
Anderes folgt auch nicht aus den Entscheidungen des Gerichtshofs in den Verfahren C-148/15 und C-685/15,
vgl. EuGH, Urteile vom 19.10.2016 – C-148/15 –, juris, Rn. 35 ff., und vom vom 14.06.2017 – C-685/15 –, juris, Rn. 50 ff.,
denen keine von den vorherigen Ausführungen abweichenden Rechtssätze zu entnehmen sind. Im Gegenteil nimmt der EuGH in der Rechtssache C-685/15 gerade Bezug auf seine Entscheidung im Verfahren C-390/12,
vgl. EuGH, Urteil vom 30.04.2014 – C-390/12 –, juris, Rn. 50 f.,
in welcher er seine vorgenannte Rechtsprechung in der Rechtssache C-316/07 u. a. bestätigt, wonach einem Mitgliedstaat nicht nur deshalb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme den Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen. Das Verfahren C-148/15 betrifft mit der Preisbindung verschreibungspflichtiger Arzneimittel einen völlig anderen Sachverhalt.
Dieser Befund wird auch durch die Rechtsgutachten von Hatje und die Ausführungen von Sodan/Janssen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Ersterer erwähnt zwar in seinem ersten Gutachten aus dem Jahr 2018 u. a. – allerdings nur für die bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2021 geltende Rechtslage – Abstandsregelungen in Nordrhein-Westfalen. Bezüglich der auch hier interessierenden Regelungen zum Abstand von Wettvermittlungsstellen von Schulen und Einrichtungen für Kinder und Jugendliche nimmt er an, es gehe – da Minderjährigen der Zutritt ohnehin verboten sei – „im Kern nur um die Abwehr einer Werbewirkung durch die Präsenz der stationären Glücksspieleinrichtung“. Empirische Studien zu der speziell damit aufgeworfenen Frage, welche Rolle die Präsenz einer Wettvermittlungsstelle für die Entscheidung eines Jugendlichen spiele, nach Eintritt der Volljährigkeit in einer suchtgefährdeten Weise von den Spielangeboten Gebrauch zu machen, lägen nicht vor. Daher sei die Geeignetheit der Maßnahme zu bezweifeln. Vor dem Hintergrund der soeben dargestellten Erkenntnisse und schlüssigen Annahmen des Gesetzgebers kann dem nicht gefolgt werden. Ergänzend wird angemerkt, dass die Ausgangsthese, Minderjährigen sei der Zutritt zu Wettvermittlungsstellen ohnehin verboten, zwar der Rechtslage entspricht, de facto in dieser Hinsicht jedoch ein zusätzliches Gefahrenpotenzial beim Betrieb einer solchen Glücksspielstelle eröffnet wird. Es fällt in den Verantwortungsbereich der Glücksspielbetreiber, den gesetzlichen Minderjährigenschutz umzusetzen und zu kontrollieren. Die vorhandenen Daten belegen allerdings, dass Minderjährigen in nennenswertem Umfang dennoch der Zugang zu Glücksspielen gelingt. So haben nach dem Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung von Januar 2020, „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends“ von 677 befragten Jugendlichen (16-17 Jahre) 12,2 % in den letzten 12 Monaten mindestens ein Glücksspiel ausgeübt, und zwar unter Angabe „seltener als einmal pro Monat“. Der männliche Anteil der Befragten beträgt in diesem Segment 15,2 %. 1,8 % der männlichen Jugendlichen zwischen 16 und 17 Jahre spielen demnach sogar einmal monatlich, ein etwa halb so großer Anteil zwei- bis dreimal pro Monat, aber sogar die Häufigkeiten „einmal in der Woche“ sowie „mehrmals wöchentlich“ wurde diesbezüglich genannt.
Vgl. BZgA, Forschungsbericht Januar 2020, Seiten 38 und 79, abrufbar unter:
Die Ausführungen von Hatje im zweiten Gutachten aus dem Jahr 2020 und von Sodan/Janssen betreffen Abstandsregelungen für das Bundesland Berlin, die im vorliegenden Fall nicht einschlägig sind. In seinem zweiten vorgelegten Gutachten aus dem Jahr 2020 untersucht Hatje außerdem nahezu ausschließlich den hier nicht interessierenden Mindestabstand zwischen zwei Wettvermittlungsstellen desselben Anbieters. Zudem führt er auf Seite 31 f. dieses weiteren Auftragsgutachtens für die Klägerin des Parallelverfahrens aus, dass der EuGH es jedenfalls – wie bereits erwähnt – nicht für notwendig erachtet habe, dass die Mitgliedstaaten nur auf der Grundlage wissenschaftlicher Untersuchungen ihre Glücksspielpolitik gestalteten. Sie könnten „mit anderen Worten zunächst auf der Basis von Plausibilitätsüberlegungen und induktiver Schlüsse aus der „Lebenserfahrung“ regulatorisch tätig werden. Erst wenn es gelingt, diese Plausibilität wissenschaftlich in Zweifel zu ziehen, besteht die Möglichkeit, den Gerichtshof von der mangelnden Eignung der Mindestabstände zu den vorgegebenen Zwecken zu überzeugen.“ Einen solchen wissenschaftlich überzeugenden Nachweis hat die Klägerin ihrerseits – wie sich aus den obigen Darlegungen ergibt – in keiner Weise erbracht. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen von Sodan/Janssen, in denen im Wesentlichen im hier interessierenden Zusammenhang auf eine geringere Gefährlichkeit von Wettvermittlungsstellen hinsichtlich des Suchtrisikos als bei Spielhallen hingewiesen wird, was aber – wie bereits ausgeführt – nicht zur Ungeeignetheit der Abstandsregelungen führt.
Vor diesem Hintergrund sind die Abstandsregelungen auch erforderlich bzw. notwendig im Sinne des Verfassungs- bzw. Unionsrechts. Etwaige alternative Maßnahmen, die zur Erreichung des Ziels – eindeutig feststellbar – in jeder Hinsicht sachlich gleichwertig wären, sind vorliegend nicht ersichtlich.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 254 ff.
Die Abstandsregelungen sind auch im Übrigen verhältnismäßig im Sinne des höherrangigen Rechts. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe andererseits wahrt die Abstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW die Grenze der Zumutbarkeit und belastet die Betroffenen nicht übermäßig. Die Regelung schränkt lediglich deren Berufsausübung punktuell ein. Dem Interesse an maximaler Gewinnoptimierung unter Schaffung eines nicht unerheblichen Risikopotentials kommt gegenüber den hier betroffenen, besonderes hochrangigen Schutzgütern von Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG ein deutlich geringeres Gewicht zu.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 263 ff., m. w. N.
Schließlich verstoßen die Abstandsregelungen auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Regelungen im Monopolbereich müssen demnach zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 – 8 C 14.16 –, juris, Rn. 38.
Anhaltspunkte für einen diesbezüglichen Verstoß sind vorliegend nicht ersichtlich. Ein solcher folgt in Ansehung der oben dargestellten, erheblichen gesetzlichen Beschränkungen zunächst nicht aus den in Annahmestellen i. S. d. § 5 Abs. 1 AG GlüStV NRW bestehenden Wettmöglichkeiten.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 354.
Insbesondere lässt sich ein dahingehender Verstoß auch nicht dem Umstand entnehmen, dass Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen nach den glücksspielrechtlichen Vorgaben im Land Nordrhein-Westfalen hinsichtlich der einzuhaltenden Mindestabstände unterschiedlich behandelt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 80 ff.; siehe auch VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 349 ff.
Dabei ist es schließlich auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauens- bzw. Bestandsschutzes nicht zu beanstanden, dass gemäß § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 AG GlüStV NRW mit Blick auf Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe regelmäßig ein Mindestabstand von 100 Metern eingehalten werden soll.
Der den Betreibern von Bestandswettvermittlungsstellen zu gewährende Vertrauensschutz knüpft – anders als bei Bestandsspielhallen – allein an eine bestandskräftige Baugenehmigung an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 90.
Außer für Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde, die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher Vorschriften vom 24.08.2002 (BGBl. I S. 3412, 3420) erlaubt werden konnten, kannte das Bundesrecht keine Erlaubnistatbestände für die Vermittlung und Veranstaltung von Wetten. Auf landesgesetzlicher Grundlage erlaubten die Länder lediglich die Veranstaltung von Lotterien und Wetten durch den Staat oder von ihm beherrschte Unternehmen in Privatrechtsform. Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum staatlichen Wettmonopol im Jahr 2006 waren die Landesgesetzgeber zwar verfassungsrechtlich gehalten, den Bereich der Sportwetten neu zu regeln. Hieraus ergab sich hingegen nicht die Pflicht zur Marktöffnung. Das Bundesverfassungsgericht hatte vielmehr festgestellt, dass ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG dann vereinbar ist, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist. Angesichts dessen haben die Landesgesetzgeber mit dem am 01.01.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag einen neuen einheitlichen Rahmen für die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Glücksspielen geschaffen, um den von dem Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen zu genügen und an der Monopolregelung festgehalten (vgl. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV 2008). Erst vor dem Hintergrund der Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielstaatsvertrags 2008 wurde erstmalig mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011 der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Ziel war es, den entstandenen Schwarzmarkt zu bekämpfen und, unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten, den Sportwettenmarkt in geordnete Bahnen zu lenken. Hierfür wurde das Sportwettangebot zunächst probeweise für private Konzessionsnehmer für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Vertrages geöffnet (vgl. § 10a GlüStV 2012). Dabei hat der Landesgesetzgeber ausdrücklich betont, die Konzessionen würden im Rahmen einer befristeten Erprobung erteilt und das Experiment müsse rückholbar bleiben. Angesichts dieser Gesetzeshistorie musste den Betreibern von – lediglich baurechtlich genehmigten – Wettbüros von vornherein bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand abhängen würde. Die restriktive Zulassungsabsicht des Gesetzgebers war von Anfang an erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (siehe nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV 2021), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV 2012) zu begrenzen sind, auch normativ Ausdruck gefunden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, ihren Betrieb unverändert nach der seit langem dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich aufgegebenen Neuregelung selbst in unmittelbarer Nähe von öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe fortführen zu können, konnte auch angesichts des etwa in § 1 Nr. 3 GlüStV 2008 genannten Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes bereits nicht entstehen.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 92 ff., mit Verweis u. a. auf LT-Drs. 2012, 16/17, S. 41 f.; BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, insbes. Rn. 97 ff., 120 ff., 149, und Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn. 190; BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 37 ff.
Etwas anderes folgt auch unter Berücksichtigung der früheren Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.01.2017 – 4 A 3244/06 –, juris, und Beschluss vom 29.03.2017 – 4 B 919/16 –, juris,
nicht daraus, dass Wettanbieter in der Vergangenheit tatsächlich keine Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 erlangen und deshalb Vermittlungserlaubnisse in Nordrhein-Westfalen bis Oktober 2020 weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt noch erteilt werden konnten. Hierdurch wurde keinesfalls ein mit dem Schutzbedürfnis von Bestandsspielhallen vergleichbarer Vertrauenstatbestand geschaffen, sondern die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes lediglich letztlich zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 105.
Eine – über eine bestandskräftige Baugenehmigung hinausgehende – Bestandsschutz begründende formelle oder materielle Legalisierung des Betriebs von Wettvermittlungsstellen folgte und folgt hieraus nicht.
Anhaltspunkte für eine Unvereinbarkeit des gewählten Stichtags mit höherrangigem Recht sind ebenfalls nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber hat sich nachvollziehbar und damit willkürfrei an dem Zeitpunkt orientiert, an dem die Absicht, auch für Wettvermittlungsstellen einen Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einzuführen, erkennbar war. Damit soll zugleich verhindert werden, dass nachträglich Voraussetzungen für diesen Ausnahmetatbestand geschaffen werden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 161 ff., 167.
Sind nach alledem die einschlägigen glücksspielrechtlichen Abstandsregelungen des Landes Nordrhein-Westfalen mit höherrangigem Recht vereinbar, ist die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der hier streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle aufgrund des Mindestabstandsgebots rechtlich nicht möglich.
Wie dargelegt, soll nach § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW eine Wettvermittlungsstelle nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden. Dabei soll für Wettvermittlungsstellen regelmäßig ein Mindestabstand von 350 Metern zu Grunde gelegt werden. Dieser Abstand reduziert sich gemäß der Übergangsvorschrift des § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW für solche Wettvermittlungsstellen, die am 22.05.2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, auf 100 Meter. Nach § 5 Abs. 6 Satz 2 AG GlüStV NRW, der gemäß § 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW entsprechend anwendbar ist, ist für die Berechnung des Mindestabstands maßgeblich die Luftlinie zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Grenze des Grundstücks der Schule oder Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe. Die für die Erlaubnis zuständige Behörde darf unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen (§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW). Insoweit steht der zuständigen Behörde unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten Ermessen offen. Dem Zweck dieser Ermächtigung (§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW) entspricht es allerdings, wenn sich die Behörde bei ihren Entscheidungen von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW leiten lässt und grundsätzlich nur in atypischen Fällen, in denen dies nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip erwägenswert ist, überhaupt eine Unterschreitung des Mindestabstands in Betracht zieht. Entsprechend § 5 Abs. 3 der Annahme- und Wettvermittlungsstellenverordnung Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW – vom 25.2.2020 (GV. NRW. S. 159) können dabei bauplanungsrechtliche Vorgaben der Standortgemeinden, städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standorts und der Lage – etwa Geländehindernisse wie Bahnlinien oder Flussläufe, die die fußläufige Erreichbarkeit atypisch erschweren – sowie die minimale Unterschreitung des Abstandsgebots berücksichtigt werden. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sind die besonderen Anforderungen des Kinder- und Jugendschutzes, dem der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dient, zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 106 ff., m. w. N.
Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben steht der Erlaubniserteilung materiell-rechtlich entgegen, dass sich die Wettvermittlungsstelle in weniger als 100 Metern zu einer öffentlichen Schule, nämlich der T1. der Stadt Q. , befindet. Ein Anspruch auf Abweichung vom Mindestabstandsgebot unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls steht der Klägerin nicht zu.
Vorliegend ist nach § 13 Abs. 15 AG GlüStV ein Mindestabstand von regelmäßig 100 Metern zu Grunde zu legen, da die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle bereits am 22.05.2019 bestand und nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt hat. Welche rechtlichen Folgen sich daraus ergeben könnten, dass die Baugenehmigung ursprünglich für eine Spielhalle erteilt worden ist und es danach lediglich die Anzeige einer Nutzungsänderung und die Mitteilung der Baubehörde gab, dass ein weiteres Baugenehmigungsverfahren nicht durchgeführt werden müsse, lässt die Kammer hier offen, da auch der geringere Mindestabstand von 100 Metern deutlich unterschritten ist (dazu nachfolgend).
Bei der T1. der Stadt Q. handelt es sich um eine öffentliche Schule im Sinne des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW. Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe im Sinne dieser Vorschrift sind entsprechend dem Regelungszweck Einrichtungen, die regelmäßig von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden. Hierunter fallen insbesondere Schulen, die nicht ausschließlich der Erwachsenenbildung dienen, unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 114 ff. m. w. N.
Das dies auf die in öffentlicher Trägerschaft stehende T1. zutrifft, stellt auch die Klägerin nicht in Frage.
Der Abstand des Eingangs der Wettvermittlungsstelle zum nächstgelegenen Punkt des Grundstücks der T1. (vgl. § 5 Abs. 6 Satz 2 AG GlüStV NRW) beträgt nach den plausiblen, vorliegend nicht substantiiert in Frage gestellten Angaben des beklagten Landes etwa 57,2 Meter und unterschreitet damit deutlich den hier maßgeblichen Mindestabstand von 100 Metern. Dabei ist die gesetzliche Ermittlungsweise des Luftlinienabstandes rechtlich nicht zu beanstanden. Das Abstellen auf den nächstgelegenen Punkt des Grundstücks der Schule oder Einrichtung und nicht deren Haupt- oder nächstgelegenen Eingang ist nicht willkürlich, vielmehr verfolgt der Gesetzgeber damit einen sachlichen und vernünftigen Grund. Bei der Berechnung des Mindestabstands wurde bewusst die Luftlinie zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle zur Grenze des Grundstücks der Einrichtung als maßgeblich bestimmt, damit auch bei großen Schulhöfen, die ebenfalls von den Schülern genutzt werden, der Schutzzweck nicht nur eingeschränkt verwirklicht wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 114, mit Verweis auf LT-Drucks. 17/12978, S. 80.
Es spricht schließlich auch nichts dafür, dass die C1. unter Berücksichtigung der örtlichen Lage der Wettvermittlungsstelle hätte vom Mindestabstandserfordernis abweichen müssen (Ermessensreduzierung auf Null). Soweit die Klägerin von einer Luftlinienentfernung von 91,51 Metern zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Haupteingang des Schulgebäudes sowie von einem Fußweg von 173,10 Metern (wiederum zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Haupteingang des Schulgebäudes) ausgeht, folgt daraus nichts anderes. Eine atypische Ausnahme liegt in dieser Hinsicht in keinem Fall und auch im Übrigen nicht vor. Das beklagte Land hat die ihm mitgeteilten möglichen örtlichen Besonderheiten bereits im Anhörungsschreiben vom 15.12.2021 benannt, sich damit inhaltlich auseinandergesetzt und – ohne dass die Klägerin dem substantiell entgegengetreten wäre – nachvollziehbar dargelegt, dass für die Erlaubniserteilung sprechende örtliche Verhältnisse nicht ersichtlich sind, zumal es sich bei der zwischen der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und der T1. verlaufende C. Straße um eine typische Ortsdurchgangsstraße handelt, entsprechende Querungshilfen, z. B. Ampelanlagen, vorhanden sind und die Straße – was auf der Hand liegt – zum normalen Schulweg der Schülerinnen und Schüler der T1. im Rahmen des Einzugsgebietes der Förderschule liegt. Im beklagten Bescheid hat die C1. sodann unter ausdrücklicher Ermessensausübung bei Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die Erteilung der beantragten Erlaubnis abgelehnt. Ermessensfehler sind insoweit nicht ersichtlich. Weiterer Ausführungen hierzu bedurfte es nicht, da besondere örtliche Verhältnisse aus den im Anhörungsschreiben benannten Gründen ersichtlich nicht vorliegen und die C. Straße die Gebiete, in denen sich die Wettvermittlungsstelle einerseits und die T1. andererseits befinden, auch nicht – wie die Klägerin des Parallelverfahrens meint – faktisch voneinander trennt. Lediglich ergänzend wird angemerkt, dass – wofür hier nichts ersichtlich ist – höchstrichterlich geklärt ist, dass die fußläufige Erreichbarkeit selbst dann noch nicht atypisch erschwert ist, wenn die tatsächliche Wegstrecke im Einzelfall mehr als das Doppelte des nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstands beträgt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 120, m. w. N.
Auch der Umstand, dass die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle bereits seit dem Jahr 2011 betrieben wird, begründet mit Blick auf die deutliche Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands und den erwähnten eingeschränkten Vertrauensschutz jedenfalls keinen Anspruch auf eine Abweichung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 125.
Es liegt auch kein Ermessensfehler darin, dass die C1. in der Begründung des Bescheides nicht als etwaiges milderes Mittel zur Erlaubnisversagung Auflagen bezüglich der Gestaltung des Außenbereichs der Wettvermittlungsstelle bzw. Beschränkungen des Angebots oder der Öffnungszeiten erwogen hat. Ein solches Ermessen der C1. dahingehend, gegen die Erteilung von Auflagen, z. B. hinsichtlich der Gestaltung des Außenbereichs, des Schaufensters, der angebotenen Produkte oder der Öffnungszeiten, auf die Einhaltung des Mindestabstandes zu verzichten, besteht nicht. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob als Rechtsgrundlage für die Erteilung derartiger Auflagen grundsätzlich die Regelung des § 20 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AG GlüStV NRW oder diejenige des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021 einschlägig ist.
Für Letzteres wohl VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 173.
Denn die Voraussetzungen, unter denen von dem Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe abgewichen werden kann, sind in § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW abschließend geregelt. Diese Vorschrift verdrängt insoweit als vorrangige Sonderregelung (lex specialis) sowohl § 20 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AG GlüStV NRW als auch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021.
Vgl. zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021 VG Köln, Urteil vom 05.10.2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 173 f.
War nach alledem die Ablehnung der begehrten Erlaubnis rechtmäßig, besteht auch kein Anspruch der Klägerin auf die hilfsweise begehrte Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags.
Die Kostenentscheidung beruht, soweit das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO und im Übrigen auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teils läge die Kostenlast vollständig bei dem beklagten Land, weil die Gebührenfestsetzung rechtswidrig war und im Falle einer streitigen Entscheidung durch die Kammer aufgehoben worden wäre. Nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO können der Klägerin die Kosten im Rahmen der einheitlich zu treffenden Kostenentscheidung jedoch in Gänze auferlegt werden, weil das beklagte Land bezogen auf den gesamten Streitgegenstand des Verfahrens nur zu einem geringen Teil, nämlich nur hinsichtlich der Verwaltungsgebühr, unterlegen ist. Das im Übrigen zu berücksichtigende wirtschaftliche Interesse der Klägerin betrifft die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Dies ist in Anlehnung an Nr. 54.1 des aktuellen Streitwertkatalogs mit mindestens 15.000 € zu erfassen. Demgegenüber ist der Betrag der Verwaltungsgebühr (375 €) als gering zu bewerten.
Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 1 und 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 und 711 ZPO
§ 13 AG GlüStV NRW
§ 4 AG GlüStV NRW
§ 10a GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 15 GlüStV
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW
§ 5 Absatz 6 AG
§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 1 AG
§ 29 Abs. 6 GlüStV
§ 13b Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 5 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 13b Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 AG GlüStV NRW
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 10a Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 6 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 AG
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 20 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 977/22
4 A 3244/06
4 B 1864/21
24 K 1472/21
1 BvR 1054/01
1 BvR 1314/12
8 C 14.16
4 B 654/22
5 L 23/22
2 K 1838/21
8 C 17.12
4 B 919/16