Verwaltungsgericht Osnabrück (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-14, Aktenzeichen 3 A 76/00

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger ist als Rettungsassistent ausgebildet. Er beabsichtigt, mit einem zu leasenden Krankentransportwagen im gesamten Rettungsdienstbereich des Beklagten qualifizierten Krankentransport durchzuführen. Seinen Antrag aus dem Jahr 1998, ihm die dafür erforderliche Genehmigung zu erteilen, lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 19.11.1999 ab. Dagegen legte der Kläger durch seinen Bevollmächtigten Widerspruch ein, den die Bezirksregierung Weser-Ems mit Bescheid vom 16.06.2000 im Wesentlichen auf folgenden Gründen zurückwies: Der Beklagte habe als Träger des Rettungsdienstes für sein Kreisgebiet den Rettungsdienst nach einem von ihm aufgestellten Bedarfsplan organisiert. Er habe den Malteser Hilfsdienst und das Deutsche Rote Kreuz mit der Notfallrettung und dem qualifizierten Krankentransport beauftragt. Eine ausgeglichene Finanzierung des Rettungsdienstes werde durch Erteilung der beantragten Genehmigung in Frage gestellt. Die vom öffentlichen Rettungsdienst vorgehaltene Zahl an Rettungs- (14) und Krankentransportwagen (6) sei zur Sicherstellung einer flächendeckenden und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung seines Kreisgebietes mit Notfallrettungs- und Krankentransportleistungen erforderlich. Um den Rettungsdienst möglichst wirtschaftlich zu gestalten, verfolge der Beklagte die sogenannte Mehrzweckfahrzeugstrategie, wonach Fahrzeuge für die Notfallrettung in gewissem Umfang auch für den Krankentransport eingesetzt würden. Der Bestand dieser Fahrzeuge könne nicht reduziert werden, weil andernfalls der Bedarf der Notfallrettung nicht mehr zu decken sei. An einigen Standorten würden zwar Fahrzeuge ausschließlich für den Krankentransport vorgehalten. Diese Fahrzeuge seien nur zu den "Hauptzeiten" besetzt, um die "Mehrzweckfahrzeuge" in den Ballungsgebieten für die Notfallrettung bereit zu halten. Ein Abbau des Fahrzeugbestandes für den Krankentransport sei nicht möglich. Die ländliche Struktur des Kreisgebiets des Beklagten mache die Vorhaltung einer größeren Zahl von Krankentransportfahrzeugen erforderlich, als zur Durchführung aller Einsätze nötig wäre. Daraus resultiere ein Auslastungsgrad der Krankentransportfahrzeuge von nur 71,97 %. Der Einsatz eines weiteren Krankentransportfahrzeugs durch den Kläger führe zu einer Verringerung der Einnahmen aus der Erbringung der Rettungsdienstleistungen um 466.000,00 DM, was eine Erhöhung der Grundgebühr für einen Krankentransporteinsatz um 43,00 DM auf 267,00 DM nach sich zöge (Berechnung vom 10.11.1999).
Der Kläger hat fristgerecht Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Er habe einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung. Er erfülle die persönlichen Voraussetzungen dafür. Die Erteilung der Genehmigung beeinträchtige nicht das öffentliche Interessen an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst. Gemessen am Umfang der Krankentransportleistungen des vom Beklagten organisierten Rettungsdienstes falle seine Tätigkeit in diesem Bereich nicht ins Gewicht. Er akquiriere seine Transportaufträge selbständig und nicht über die Rettungsleitstelle, die Transportaufträge an den öffentlichen Rettungsdienst vermittle. Der Beklagte habe den qualifizierten Krankentransport gewissermaßen nur als dem Notfallrettungstransport untergeordnete Aufgabe wie eine Art Nebentätigkeit organisiert, die nur dann ausgeführt werde, wenn die vorhandenen Fahrzeuge nicht im Notfallrettungseinsatz stünden. Den Notfallrettungsdienst könne der Beklagte auch ohne den Krankentransport wirtschaftlich betreiben. Der Beklagte habe dem Deutschen Roten Kreuz und dem Malteser Hilfsdienst als mit der Durchführung des Rettungsdienstes Beauftragten eine Monopolstellung verschafft. Die beiden Sanitätsorganisationen teilten sich den Rettungsdienstbereich des Beklagten untereinander auf. Ein Wettbewerb finde nicht statt. Seine - des Klägers - Tätigkeit im qualifizierten Krankentransport beeinträchtigte den öffentlichen Rettungsdienst nicht, jedenfalls nicht wesentlich, wie von der Rechtsprechung für eine Versagung der Genehmigung vorausgesetzt werde. Einer allenfalls geringfügigen Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes stehe sein Grundrecht auf freie Berufswahl gegenüber.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19.11.1999 und den Widerspruchsbescheid der Bezirkregierung Weser-Ems vom 16.06.2000 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung für den qualifizierten Krankentransport zu erteilen,
hilfsweise,
ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt im wesentlichen aus den Gründen des Widerspruchsbescheides,
die Klage abzuweisen,
und ergänzt ihren Vortrag um eine weitere Berechnung - vom 12.08.2002 - der wirtschaftlichen Auswirkungen der beantragten Genehmigung auf den öffentlichen Rettungsdienst.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet.
Die Durchführung des Rettungsdienstes - mit Ausnahme des Luftrettungsdienstes - obliegt gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes - NRettDG - vom 29.01.1992 (Nds. GVBl. S. 21), geändert durch Art. 25 des Euro-Anpassungsgesetzes vom 20.11.2001 (Nds. GVBl. S 701), den Landkreisen, den kreisfreien Städten und weiteren näher bezeichneten Städten als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises.
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NRettDG definiert den Rettungsdienst als die dauerhafte Sicherstellung einer flächendeckenden und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit den Leistungen nach Abs. 2: Der Rettungsdienst hat bei lebensbedrohlich Verletzten oder Erkrankten lebensrettende Maßnahmen am Einsatzort durchzuführen, die Transportfähigkeit dieser Personen herzustellen und sie unter fachgerechter Betreuung mit dafür besonders ausgestatteten Rettungsmitteln in eine für die weitere Behandlung geeignete Behandlungseinrichtung zu befördern (Notfallrettung); ... Der Rettungsdienst hat sonstige Kranke, Verletzte oder Hilfsbedürftige zu befördern, die nach ärztlicher Verordnung während der Beförderung einer fachgerechten Betreuung oder der besonderen Einrichtung eines Rettungsmittels bedürfen oder bei denen dies auf Grund ihres Zustandes zu erwarten ist (qualifizierter Krankentransport). Der Träger des Rettungsdienstes kann Dritte mit der Durchführung dieser Leistungen und der Einrichtung sowie der Unterhaltung der Einrichtungen des öffentlichen Rettungsdienstes beauftragen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NRettDG). Dementsprechend hat der Beklagte mit dem Deutschen Roten Kreuz und dem Malteser Hilfsdienst Vereinbarungen getroffen, wonach diese Sanitätsorganisationen den Rettungsdienst in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich (Rettungsdienstbereich, § 4 Abs. 1 NRettDG) durchführen.
Außerhalb dieses öffentlichen Rettungsdienstes ist die Zulassung Dritter zum qualifizierten Krankentransport möglich. Wer qualifizierten Krankentransport geschäftsmäßig durchführen will, ohne Träger des Rettungsdienstes oder Beauftragter zu sein, bedarf einer Genehmigung (§ 19 Satz 1 NRettDG). Der Kläger erfüllt die subjektiven Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Genehmigung (§ 22 Abs. 1 NRettDG). Dies stellt der Beklagte nicht in Frage. Als objektive Zulassungsschranke bestimmt § 22 Abs. 2 NRettDG, dass die Genehmigung versagt werden kann, wenn zu erwarten ist, dass durch die Erteilung der Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt wird; hierbei sind insbesondere die Auslastung der Rettungsmittel, die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten und die Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Gesamtkosten im Rettungsdienstbereich zu berücksichtigen.
Eine dem Kläger erteilte Genehmigung zur Durchführung des qualifizierten Krankentransportes würde das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckende Rettungsdienst auf dem Gebiet des Beklagten beeinträchtigen. Den nachvollziehbaren und vom Kläger in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich nicht in Frage gestellten Berechnungen des Beklagten zufolge würde eine Teilnahme des Klägers am Rettungsdienst eine deutliche Kostensteigerung beim öffentlichen Rettungsdienst nach sich ziehen. Die vom Beklagten vorgehaltenen Rettungsmittel decken den Bedarf, sind aber nicht ausgelastet. Sie stehen in dem Umfang zur Verfügung, wie sie nach Maßgabe der Verordnung über die Bemessung des Bedarfs an Einrichtungen des Rettungsdienstes (BedarfVO-RettD) vom 04.01.1994 - Nds. GVBl. S. 1 - vorzuhalten sind. Nach § 2 Abs. 2 dieser Verordnung ist die Planung der Notfallrettung unter Beachtung der örtlichen Verhältnisse darauf auszurichten, dass jeder an einer öffentlichen Straße gelegene Einsatzort von einem geeigneten Rettungsmittel innerhalb der Eintreffzeit nach Absatz 3 erreicht werden kann. Diese Eintreffzeit, nämlich der Zeitraum zwischen dem Beginn der Einsatzentscheidung durch die zuständige Rettungsleitstelle bis zum Eintreffen des ersten Rettungsmittels am Einsatzort, soll in 95 vom Hundert der in einem Jahr im Rettungsdienstbetrieb zu erwartenden Einsätze 15 Minuten nicht überschreiten. Diese Vorgaben liegen der Rettungsbedarfsplanung des Beklagten für die Festlegung der Anzahl und Standorte der Rettungswachen und deren Ausstattung mit Rettungsmitteln zu Grunde. Sie gebieten die ständige Vorhaltung eines Mindestbestands an Rettungsmitteln - in erster Linie Rettungstransportfahrzeuge - ohne Rücksicht auf die tatsächlich zu leistenden Einsatzstunden. Im Interesse sozial verträglicher Kosten verfolgt der Beklagte eine sogenannte Mehrzweckfahrzeugstrategie, wonach Fahrzeuge für die Notfallrettung in gewissem Umfang auch für den Krankentransport und Krankentransportfahrzeuge für die Notfallrettung im Rahmen ihrer Verfügbarkeit eingesetzt werden. Dies erhöht den jeweiligen Auslastungsgrad und wirkt sich damit kostengünstig aus. Die Zulassung eines weiteren Anbieters für qualifizierten Krankentransport würde den Auslastungsgrad der Rettungsmittel senken mit der Folge, dass die im Wesentlichen unverändert bleibenden Vorhaltekosten auf eine geringere Zahl von Rettungseinsätzen aufzuteilen und damit die Kosten für den einzelnen Rettungseinsatz um etwa 20 EUR (Berechnung vom 12.08.02; 43.- DM nach einer Berechnung vom 10.11.1999) zu erhöhen wären. Für den öffentlichen Rettungsdienst im Rettungsdienstbereich des Beklagten würden die Kosten um knapp 230.000 EUR (Berechnung vom 12.08.02; ca. 466.000 DM nach einer Berechnung vom 10.11.1999) ansteigen. Daran ändert der Einwand des Klägers nichts, er werde seine Transportleistungen selbst akquirieren und dazu nicht die für die Rettungseinsätze des öffentlichen Rettungsdienstes zuständige Rettungsleitstelle in Anspruch nehmen. Es ist nicht anzunehmen, dass sich mit seiner Zulassung zum qualifizierten Krankentransport die Nachfrage nach Transportleistungen erhöhen würde. Krankentransporte, die ihm ohne Vermittlung durch die Rettungsleitstelle angeboten würden, verminderten daher die Einsatzzahlen im öffentlichen Rettungswesen. Dass die mit der Erweiterung der Transportkapazität über den Bedarf hinaus verbundene Kostensteigerung von den Sozialversicherungen getragen würde, ist nicht anzunehmen. Die Kassen brauchen nur bedarfsnotwendige und wirtschaftliche Leistungen zu bezahlen. Die nach dem Kostendeckungsprinzip in die Preise einfließenden Bereithaltungskosten müsste der Beklagte übernehmen, wenn der Auslastungsgrad der Rettungsmittel des öffentlichen Rettungsdienstes zu Gunsten der Teilnahme eines privaten Anbieters von Krankentransportleistungen sinkt. Dies beeinträchtigt die Funktionsfähigkeit eines flächendeckenden und bedarfsgerechten Rettungsdienstes. Die Kammer folgt darin der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 17.06.1999 - 3 C 20.98 -, NVwZ-RR 2000, 213) und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (U. v. 07.05.2002 - 7 A 11626/01), wonach - in Bezug auf mit dem niedersächsischen Recht vergleichbare landesrechtliche Bestimmungen in Hessen und Rheinland-Pfalz - die mit einer über den Bedarf hinausreichenden Erweiterung der Kapazität des Rettungsdienstes verbundene Kostensteigerung die Versagung einer Genehmigung des privat durchgeführten qualifizierten Krankentransportes unter dem Gesichtspunkt einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes rechtfertigt. Dass eine Versagung der Genehmigung aus diesem Grunde weder gegen Art. 12 des Grundgesetzes noch gegen Normen des europäischen Rechts verstößt, haben das Bundesverwaltungsgericht (U. v. 07.2002, a.a.O.) bzw. der Europäische Gerichtshof (U. v. 25.10.2001 - Rs. C-475/99 -, DVBl. 2002, 182) entschieden. Dem schließt sich die Kammer an.
Der hiervon abweichende Standpunkt des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, wegen eines vom Gesetzgeber gewollten Nebeneinanders von öffentlichem Rettungsdienst und qualifiziertem Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes sei als Voraussetzung für die Ablehnung eines Antrages nach § 19 NRettDG die Feststellung einer ernstlichen und schwerwiegenden Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem auch in wirtschaftlicher Hinsicht tragfähigen Rettungsdienstes erforderlich (B. v. 16.02.2000 - 11 M 1026/00), führt im vorliegenden Fall zu keinem anderen Ergebnis. Zwar würde sich die Zulassung des Klägers zum Krankentransport für den öffentlichen Rettungsdienst wirtschaftlich etwas weniger nachteilig auswirken als die Zulassung des Rechtsmittelführers in dem von Nds. Oberverwaltungsgericht entschiedenen Fall. Der Unterschied ist allerdings gering. Dort war als Folge der Erweiterung des Rettungsdienstes durch den privaten Anbieter mit einer Erhöhung der Transportentgelte um annähernd ein Viertel zu erwarten. Die Zulassung des Klägers würde nach den Berechnungen des Beklagten, die anzuzweifeln keine Veranlassung besteht, zu einer Erhöhung der Grundgebühr für einen Krankentransporteinsatz um knapp ein Fünftel (Berechnung v. 10.11.1999) bis knapp ein Viertel (Berechnung v. 12.08.2002) führen. Die Kostensteigerung läge danach aus der Sicht der Kammer in einem Bereich, auf den das Erfordernis einer ernstlichen und schwerwiegenden Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses zutrifft.
Die Ermächtigung, bei einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes die Genehmigung zur Durchführung des qualifizierten Krankentransportes zu versagen, eröffnet der zuständigen Behörde zwar ein Ermessen, das sie trotz Vorliegen des Versagungsgrundes zu Gunsten des Zulassungsbewerbers ausüben kann. Stellt aber, wie das Bundesverwaltungsgericht (U. v. 17.06.1999 - a.a.O.) überzeugend dargelegt hat, die Verhinderung von Überkapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des qualifizierten Krankentransportes ein wichtiges öffentliches Anliegen dar, dessen Verfehlung die sachgerechte Funktion des Gesundheitswesens insgesamt schädigen würde, so ist die Ausübung des Ermessens zum Nachteil des Zulassungsbewerber sachgerecht, ohne das es dazu besonderer Erwägungen der Genehmigungsbehörde bedürfte. Der Klage musste daher sowohl zum Haupt- als auch zum Hilfsantrag der Erfolg versagt bleiben.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 19 NRettDG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NRettDG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NRettDG
§ 4 Abs. 1 NRettDG
§ 19 Satz 1 NRettDG
§ 22 Abs. 1 NRettDG
§ 22 Abs. 2 NRettDG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 213
3 C 20.98
7 A 11626/01
11 M 1026/00