Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-01-07, Aktenzeichen 61 K 20.10 PVL
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:0107.61K20.10PVL.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Fragebögen des Personalrats müssen zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben des Personalrats erforderlich sein. Die Ordnungsgemäßheit der Erfüllung der Aufgaben setzt voraus, dass die Informationsbeschaffung einer der gesetzlichen Aufgaben der Personalvertretung dient (vgl. nur § 72 PersVG) und der Personalrat die Grundsätze vertrauensvoller Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 und § 70 Abs. 1 S. 3 PersVG), der Friedenspflicht (§ 70 Abs. 2 S. 1 PersVG) und des Verbots des einseitigen Eingriffs in den Dienstbetrieb (§ 78 Abs. 2 PersVG) beachtet. Die Informationsbeschaffung ist erforderlich, wenn nicht ein anderes, milderes Mittel zur Verfügung steht wie etwa eine hinreichend ergiebige Information durch die Dienststellenleitung nach § 73 PersVG.(Rn.12)
2. Bezweckt die Befragung Führungs- und Vorgesetztenverhalten im Intranet anzuprangern, kann sich der Personalrat auf keine personalvertretungsrechtliche Aufgaben- oder Handlungsnorm berufen.(Rn.14)
Verfahrensgang
Die Anträge werden zurückgewiesen.

Tatbestand:
Der Antragsteller beabsichtigte, eine Fragebogenaktion für Beschäftigte der Ortsleihe in der Amerika-Gedenkbibliothek und der Berliner Stadtbibliothek durchzuführen. Anlass waren Belange des Gesundheitsschutzes. Das Verhalten der Vorgesetzten sollte in die Betrachtung einbezogen werden. Die im Vorfeld mit der Aktion befasste Beteiligte beanstandete den Entwurf des Fragebogens. Der Antragsteller berücksichtigte zwei von mehreren Beanstandungen. Das Angebot der Beteiligten, gemeinsam einen Fragebogen zu entwickeln, griff der Antragsteller nicht auf. Der Antragsteller verteilte den modifizierten Fragebogen mit einem Begleitschreiben vom 26. Juli 2010 über die Hauspost an die Dienstkräfte der Ortsleihe. Wegen des Inhalts des Fragebogens wird auf Blatt 8-13 (Anlage A 1), wegen des Begleitschreibens auf Blatt 50-51 der Gerichtsakte Bezug genommen. Die Beteiligte verbot den Beschäftigten unter Androhung arbeitsrechtlicher Konsequenzen, den Fragebogen auszufüllen, und verlangte dessen Ablieferung oder kontrollierte Vernichtung. Nachdem die Beteiligte vom Antragsteller und von der Gewerkschaft ver.di angeschrieben worden war, stellte sie mit Schreiben vom 12. August 2010 gegenüber den Beschäftigten der Ortsleihe nochmals ihren Standpunkt dar und verwies abschließend darauf, dass das Ausfüllen des Fragebogens während der Arbeitszeit weiterhin untersagt sei. Der Antragsteller erhielt von Beschäftigten etliche ausgefüllten Fragebögen, wertete diese bis September 2010 aus und stellte die Auswertung in das Intranet. Wegen des Inhalts der Auswertung wird auf Blatt 52-54 der Gerichtsakte Bezug genommen. Der Antragsteller beschloss am 30. Juli 2010, mit anwaltlicher Hilfe das Gericht anzurufen, was am 15. September 2010 geschehen ist.
Der Antragsteller ist der Auffassung, dass ihm das Recht zur Verteilung eines derartigen Fragebogens zustehe. Er habe von 61 verteilten Fragebögen 31 ausgefüllt zurückgehalten. Das Personalvertretungsrecht kenne das Recht der Selbstinformation der Personalvertretung. Insoweit treffe die Beteiligte eine Pflicht zur vertrauensvollen Zusammenarbeit. Deren Reaktion stelle demgegenüber eine massive Behinderung des Antragstellers dar. Eine Wiederholung in der Zukunft gelte es zu verhindern. Der Antragsteller verweist auf seine am Ende der Auswertung des Fragebogens mitgeteilte Absicht, eine wiederholte Befragung nach einem gewissen Zeitablauf zum Aufschluss von Entwicklungstendenzen durchzuführen.
Der Antragsteller beantragt,
1. festzustellen, dass die Beteiligte dadurch seine Arbeit gesetzwidrig behindert hat, dass sie den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Ortsleihe der Zentral- und Landesbibliothek Berlin schriftlich und unter Androhung arbeitsrechtlicher Konsequenzen untersagt hat, die von ihm verteilten Fragebögen gemäß der Anlage A 1 auszufüllen und an ihn zurückzusenden, und stattdessen die Fachvorgesetzten angewiesen hat, die Fragebögen bei den Beschäftigten einzusammeln und diese, sofern sie bereits ausgefüllt waren, zu vernichten;
2. festzustellen, dass die Beteiligte dadurch seine Arbeit gesetzwidrig behindert hat, dass sie den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Ortsleihe der Zentral- und Landesbibliothek Berlin schriftlich untersagt hat, die Fragebögen gemäß der Anlage A 1 während der Arbeitszeit auszufüllen.
Die Beteiligte beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Die Beteiligte erkennt in der Fragebogenaktion einen Eingriff des Antragstellers in den Dienstbetrieb. Die Beurteilung der Arbeitsbedingungen obliege dem Arbeitgeber und nicht dem Personalrat. Die Durchführung einer Fragebogenaktion verlange das Einvernehmen der Beteiligten. Ein Teil der Fragen ziele unzulässig auf die Beurteilung von Vorgesetzten.

Entscheidungsgründe:
A.
Die Feststellungsanträge sind zulässig. Nach § 91 Abs. 1 Nr. 3 des Berliner Personalvertretungsgesetzes - PersVG - hat das Verwaltungsgericht zu entscheiden über die Zuständigkeit und Rechtsstellung der Personalvertretung. Erledigt sich der konkrete Anlass, der Meinungsverschiedenheiten zwischen der Personalvertretung und der Dienststellenleitung über den Umfang der wechselseitigen Rechte erkennen lässt, ist nach § 91 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit §§ 46 Abs. 2, 80 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes - ArbGG - und § 256 Abs. 1 der Zivilprozessordnung - ZPO - ein abstrakter Feststellungsantrag möglich. So ist es hier nach der Erklärung des Antragstellers, sich in diesem Durchgang mit der Auswertung der zurückgelaufenen 31 Fragebögen zu begnügen. Damit hat sich der konkrete Anlass erledigt. Der Antragsteller weist auch das gemäß § 256 Abs. 1 ZPO notwendige rechtliche Interesse an alsbaldiger Feststellung auf, weil er beabsichtigt, denselben Fragebogen nach einiger Zeit erneut zu verwenden, um Entwicklungstendenzen zu erfassen.
B.
Die Anträge sind unbegründet. Der Antragsteller hat kein Recht darauf, die Dienstkräfte der Ortsleihe mit einem Fragebogen des in der Anlage A 1 enthaltenen Inhalts zu befragen. Demgemäß hat der Anlasser kein Recht zu beanstanden, dass die Beteiligte den Dienstkräften unter Androhung arbeitsrechtlicher Konsequenzen das Ausfüllen der Fragebögen verboten und deren Ablieferung bzw. Vernichtung verlangt hatte.
1.) Die Kammer neigt zu der Auffassung, dass einem Personalrat unter Geltung des Berliner Personalvertretungsgesetzes die Durchführung einer Fragebogenaktion gestattet sein kann (bejaht von Daniels, PersVG Berlin, 2010, § 73 Rz. 6; Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 3. Aufl. 2010, § 73 Rz. 15a; vgl. auch Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a. – Lorenzen, BPersVG, § 68 [Stand: Juli 2005] Rz. 40f; bejaht auch vom Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 22. November 1974 – OVG II PV 22.74 –, gemäß dem Zitat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. September 1992 – PL 15 S 130/92 –, Juris Rz. 30-32; siehe auch Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 8. November 1989 – BVerwG 6 P 7.87 –, BVerwGE 84, 58 [64]). Das geschriebene Landesrecht geht allerdings im Grundsatz von der Information des Personalrats durch die Dienststellenleitung (§ 73 PersVG) und eben nicht von dem Recht zur Selbstinformation aus (vgl. dazu schon das Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 12. Januar 1962 – BVerwG VII P 1.60 –, BVerwGE 13, 291 [293]). Speziell geregelt sind seit jeher das Recht zur Einrichtung von Sprechstunden (§ 39 Abs. 1 PersVG) und zur Abhaltung von Personalversammlungen (§ 45 PersVG), mithin zwei Arten der Informationsverschaffung, bei denen die Dienstkräfte Informationen an den Personalrat herantragen (siehe auch § 72 Abs. 1 Nr. 3 PersVG). Ein Recht zur Informationsverschaffung aus eigener Initiative ist damit nicht ausdrücklich geregelt. Der Gesetzgeber hat erst durch Gesetz vom 17. Juli 2008 mit der Schaffung von § 40 Abs. 3 PersVG ein spezielles Recht zur Selbstinformation eingeführt. Nach dieser Vorschrift kann der Personalrat bei der Durchführung seiner Aufgaben, sofern hierdurch Kosten entstehen jedoch nur im Einvernehmen mit der Dienststelle, Sachverständige hinzuziehen, soweit dies zur ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist. Die Neuregelung geht über die amtliche Überschrift, wonach § 40 PersVG den Geschäftsbedarf (die sächliche, finanzielle und personelle Ausstattung des Personalrats) betrifft, noch hinaus. Denn der Personalrat darf nach der Novellierung Sachverständige ohne Einvernehmen der Dienststellenleitung hinzuziehen, wenn keine Kosten entstehen und wenn dies zur ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist.
Für die Kammer liegt es eher fern, die aufgezählten Vorschriften für abschließend und das Recht zur Selbstinformation durch Fragebögen für ausgeschlossen zu halten. Jedenfalls ist aber wie schon in § 40 Abs. 3 PersVG zu verlangen, dass die Fragebogenaktion zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben des Personalrats erforderlich ist. Die Ordnungsgemäßheit der Erfüllung der Aufgaben setzt voraus, dass die Informationsbeschaffung einer der gesetzlichen Aufgaben der Personalvertretung dient (vgl. nur § 72 PersVG) und der Personalrat die Grundsätze vertrauensvoller Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 und § 70 Abs. 1 S. 3 PersVG), der Friedenspflicht (§ 70 Abs. 2 S. 1 PersVG) und des Verbots des einseitigen Eingriffs in den Dienstbetrieb (§ 78 Abs. 2 PersVG) beachtet. Die Informationsbeschaffung ist erforderlich, wenn nicht ein anderes, milderes Mittel zur Verfügung steht wie etwa eine hinreichend ergiebige Information durch die Dienststellenleitung nach § 73 PersVG (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 8. November 1989 – BVerwG 6 P 7.87 –, BVerwGE 84, 58 [64 f.]).
2.) Nach diesen Maßstäben durfte der Antragsteller den Fragebogen mit den aus der Anlage A 1 ersichtlichen Fragen nicht verwenden, weil von einer ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben nicht die Rede sein kann. Die Befragung bezweckte nach dem Begleitschreiben vom 26. Juli 2010, die Arbeitszufriedenheit, Organisation und Verteilung der Arbeit, außerdem das Arbeitsklima, die Dienstplangestaltung und deren Umsetzung beurteilen sowie die Vorgesetzten bewerten zu lassen. Der Antragsteller kündigte die Veröffentlichung der Auswertung an. Er erbat auf zwei von elf Seiten des Fragebogens die Bewertung des Führungs- und Vorgesetztenverhaltens in Hinsicht auf die Schichtleitung und unter namentlicher Nennung zweier Leiter der Benutzungsabteilung und fragte u.a. danach, ob die Betreffenden Fehler auch bei sich und nicht nur bei den Dienstkräften suchten und ob der Eindruck bestehe, dass die Vorgesetzten einzelne Dienstkräfte bevorzugten oder benachteiligten. Insoweit war eine Skala der Antworten zwischen „voll und ganz“ über „ziemlich“ und „einigermaßen“, „wenig“ bis zu „überhaupt nicht“ und zudem „kann ich nicht einschätzen“ vorgegeben.
Der Antragsteller kann sich für das erklärte bzw. praktizierte Ziel der Befragung, die Vorgesetzten im Intranet anzuprangern, auf keine personalvertretungsrechtliche Aufgaben- oder Handlungsnorm berufen. Die Intranetveröffentlichung der Umfrageergebnisse ist im Gegenteil geeignet, die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten empfindlich zu stören, weil auf diese ein Druck aufgebaut wird, Maßnahmen gegenüber den ihr untergebenen Vorgesetzten zu ergreifen, um nicht ihrerseits den negativen Werturteilen ausgesetzt zu sein, die durch die statistische Auswertung eine gesteigerte Plausibilität suggerieren. Ob die Veröffentlichung der Umfrageergebnisse sogar geeignet war, den Frieden in der Dienststelle zu gefährden (bejaht im Fall des Oberverwaltungsgerichts Hamburg, Beschluss vom 24. Juni 1980 – Bs PH 1/80 –, RiA 1980, 192 [193]; entsprechend Ilbertz/ Widmaier, BPersVG, 11. Aufl. 2008, § 66 Rz. 11) oder einseitig in den Dienstbetrieb einzugreifen, hat die Kammer dahinstehen lassen können.
3.) Durfte der Antragsteller die Befragung nach Inhalt und Zwecksetzung nicht durchführen, ging es ihn auch nichts an, wenn die Beteiligte den Dienstkräften unter Anwendung ihres Direktionsrechts die Beantwortung untersagte und zur Sicherstellung die Beseitigung der Fragebögen anstrebte (vgl. dazu das Oberverwaltungsgericht Hamburg, Beschluss vom 24. Juni 1980 – Bs PH 1/80 –, RiA 1980, 192 [194]). Der Antragsteller kann dem nicht mit Erfolg das Verbot der Behinderung aus § 107 S. 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes - BPersVG - entgegenhalten. Nach dieser unmittelbar für die Länder geltenden Bestimmung dürfen Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Personalvertretungsrecht wahrnehmen, darin nicht behindert werden. Der Antragsteller nahm hingegen mit der Fragebogenaktion - wie ausgeführt - keine ihm auferlegte Aufgabe oder Befugnis nach dem Personalvertretungsrecht wahr.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 72 PersVG
§ 73 PersVG
§ 45 PersVG
§ 40 PersVG
§ 70 Abs. 1 S. 3 PersVG
§ 70 Abs. 2 S. 1 PersVG
§ 78 Abs. 2 PersVG
§ 91 Abs. 2 PersVG
§ 256 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 256 Abs. 1 ZPO
§ 39 Abs. 1 PersVG
§ 72 Abs. 1 Nr. 3 PersVG
§ 40 Abs. 3 PersVG
§ 46 Abs. 2, 80 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes
§ 107 S. 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 58
BVerwGE 13, 291
RiA 1980, 192
6 PB 8/12
II PV 22.74
L 15 S 130/92
6 P 7.87
VII P 1.60