Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-15, Aktenzeichen 6 L 235/20

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Gericht kann die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gegen einen Verwaltungsakt anordnen, wenn dieser kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist. (Rn.20)
2. Wird Wohnraum ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet, soll das zuständige Bezirksamt anordnen, dass Verfügungsberechtigte oder Nutzungsberechtigte die Wohngebäude, Wohnungen oder Wohnräume wieder Wohnzwecken zuzuführen haben. (Rn.22)
3. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt voraus, dass für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. (Rn.26)
Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 6 K 230/20 gegen die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 des Bescheids des Bezirksamtes F.-K. vom 25. August 2020 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 29. September 2020 wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin und der Antragsgegner je die Hälfte.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine auf das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz (ZwVbG) gestützte Duldungsanordnung nebst Zwangsgeldandrohung.
Sie mietete mit Vertrag vom 25. Februar 2019 für die Dauer von fünf Jahren „Gewerbeflächen gem. beigefügtem Grundriss“ in dem Hausobjekt S...b,... Berlin, EG rechts. Vereinbart ist „eine gewerbliche Nutzung – beispielsweise Büronutzung, Nutzung als Seminarraum, Schulungsstätte, Yogaseminarraum etc. – für nicht störende gewerbliche Nutzung“ (§ 2).
Ihr Vermieter ist seit Juni 2013 Eigentümer von als Teileigentum errichteten Räumlichkeiten in einem Mehrfamilienhaus in der S... a-c in 1... Berlin, Vorderhaus, Erdgeschoss, die insgesamt 14 Zimmer, drei WCs, Flur und Teeküche mit ca. 270 m² Nutzfläche umfassen. Die von der Antragstellerin gemieteten Räumlichkeiten gehören dazu und sind rechts vom Aufgang S... b gelegen.
Von Oktober 2014 bis zum Herbst 2018 waren die Räumlichkeiten von dem Eigentümer an die Mieterin D... zu Wohnzwecken vermietet und von dieser entsprechend genutzt worden. Mit Bescheid vom 14. Mai 2020 forderte der Antragsgegner den Eigentümer auf, den Wohnraum bis zum 1. September 2020 wieder Wohnzwecken zuzuführen.
Mit Schreiben vom 2. Juli 2020 hörte der Antragsgegner die Antragstellerin zu einer zweckfremden Nutzung an. Er wies darauf hin, der Wohnraum werde offenbar ohne die erforderliche Genehmigung zweckfremd zu anderen als Wohnzwecken, nämlich als Ferienwohnung genutzt. Gegen den Eigentümer sei daher ein Rückführungsbescheid ergangen. Da die Räumlichkeiten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung als Wohnraum vermietet gewesen seien, habe der Eigentümer diese nicht an die Antragstellerin als Gewerberaum vermieten dürfen. Obwohl die Wiederzuführung auch von ihr verlangt werden könne, erscheine eine Rückführung zu Wohnzwecken durch den Eigentümer erfolgversprechender.
Die Antragstellerin verwies daraufhin mit Schreiben vom 3. August 2020 auf den bestehenden Gewerbemietvertrag über einen Zeitraum von fünf Jahren mit Verlängerungsoption.
Mit Bescheid vom 25. August 2020 ordnete der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin die Duldung der Rückführungsmaßnahmen des Eigentümers gemäß Rückführungsbescheid vom 14. Mai 2020 an (Ziffer 1) und drohte für den Verstoß gegen die Duldungsanordnung die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 10.000,00 Euro an (Ziffer 2). Sie habe die für die Wiederzuführung des Wohnraumes erforderlichen Maßnahmen des Eigentümers (z.B. Kündigung des Mietverhältnisses) zu dulden. Die Duldungsanordnung gegen sie sei erforderlich und verhältnismäßig, weil konkret Verstöße gegen das ZwVbG vorlägen. Sie vermiete den Wohnraum in der S... Berlin, Vorderhaus, EG rechts ohne die erforderliche Genehmigung als Ferienwohnung. Falls sie der Aufforderung nicht nachkomme, sei ihr ein Zwangsgeld angedroht. Dieses werde solange nicht festgesetzt, wie sie die Rückführungsmaßnahmen dulde. Der Rückführungsbescheid vom 14. Mai 2020 war dem Bescheid nicht beigefügt.
Mit Schreiben vom 8. September 2020 erhob die Antragstellerin Widerspruch. Sie verstehe nicht, welche Rückführungsmaßnahmen sie dulden solle. Sie habe einen gültigen Mietvertrag und werde eine Kündigung nicht akzeptieren. Sie habe erhebliche Aufwendungen gehabt, um die Räume für ihre Zwecke zu nutzen. Ihre wirtschaftliche Existenz stehe in Frage.
Mit Beschluss vom 16. September 2020 hat die Kammer den Antrag des Eigentümers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Rückführungsaufforderung abgelehnt (VG 6 L 111/20), über die Beschwerde hiergegen ist noch nicht entschieden (OVG 5 S 41/20). Mit Schreiben vom 21. September 2020 erklärte der Eigentümer gegenüber der Antragstellerin die Kündigung des Mietvertrags.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. September 2020 wies der Antragsgegner den Widerspruch der Antragstellerin zurück. Da durch den mit ihr bestehenden Mietvertrag ein Vollstreckungshindernis vorliege, sei gegen sie die Duldungsanordnung ergangen. Die behauptete Existenzgefährdung sei nicht ersichtlich. Mangel an Gewerberaum bestehe in Berlin nicht, so dass sie ihre gewerbliche Tätigkeit auch in anderen Räumlichkeiten ausführen könne.
Hiergegen hat die Antragstellerin am 9. Oktober 2020 Klage erhoben (VG 6 K 230/20). Mit ihrem am 27. Oktober 2020 bei Gericht eingegangenem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz macht sie geltend, die aufschiebende Wirkung bestehe nach § 80 Abs. 1 VwGO schon kraft Gesetzes. Die Duldungsanordnung könne nicht auf § 4 ZwVbG gestützt werden, da es sich nicht um ein Minus zum Rückführungsgebot handele. Ermächtigungsgrundlage könne höchstens § 17 Abs. 1 ASOG sein, so dass § 4 Abs. 4 ZwVbG nicht greife und der Antragsgegner vorliegend die aufschiebende Wirkung der Klage missachte. Der Bescheid vom 25. August 2020 sei überdies offensichtlich rechtswidrig. Die Verfügung zu 1. sei völlig unbestimmt. Diese nehme auf den Rückführungsbescheid vom 14. Mai 2020 Bezug, der ihr nicht bekannt sei. Dessen zwischenzeitliche Übersendung im November 2020 könne den Mangel nicht heilen. Zudem sei unklar, auf welche Fläche sich die Duldungsanordnung beziehe. Sie habe von dem Eigentümer die gesamte Fläche zwischen dem Treppenaufgang S... b und dem Treppenaufgang S...3... a gemietet. Zudem sei unklar, was von ihr konkret erwartet werde, ob sie etwa zivilrechtlich gegen die Kündigung oder eine Räumungsklage vorgehen dürfe. Die Verfügung zu 2. genüge den gesetzlichen Anforderungen des § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG nicht.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass ihre Klage VG 6 K 230/20 gegen den Bescheid vom 25. August 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. September 2020 aufschiebende Wirkung hat,
hilfsweise die aufschiebende Wirkung ihrer Klage anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er nimmt Bezug auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Ergänzend trägt er vor, die Duldungsanordnung stelle ein Minus sowohl zur Rückführungsaufforderung als auch zu einer hier möglichen Räumungsanordnung dar. Für das Verständnis der Duldungsanordnung sei die genaue Kenntnis vom Wortlaut der Rückführungsaufforderung nicht zwingend notwendig, da in der Begründung hierzu Näheres dargelegt sei. Die betroffene Fläche sei durch die Angaben in dem Bescheid hinreichend bestimmt worden. Der Umfang der Duldungsanordnung sei ebenfalls hinreichend bestimmt. Diese diene dazu, etwaige Vollstreckungshindernisse bei dem Adressaten der Rückführungsaufforderung auszuräumen. Unabhängig von den zivilrechtlichen Beziehungen der Antragstellerin zu dem Vermieter sei sie öffentlich-rechtlich daran gehindert, dem Eigentümer ihre Rechte aus dem Mietvertrag entgegen zu halten. Es bleibe ihr unbenommen, im Falle einer Kündigung deren Rechtmäßigkeit auf dem Zivilrechtsweg überprüfen zu lassen und zivilrechtliche Ansprüche, etwa auf Schadensersatz, geltend zu machen. Die Duldungsanordnung versetze aber den Eigentümer in die Lage, ungeachtet der zivilrechtlichen Rechtspositionen der Antragstellerin die Räumlichkeiten wieder dauerhaft Wohnzwecken zuzuführen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und das Verfahren VG 6 K 230/20 sowie der Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung gerichtlichen Eilrechtsschutzes hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Der auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gerichtete Hauptantrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog ist nicht statthaft. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gegen einen Verwaltungsakt anordnen, wenn dieser kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist. Kommt einem Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zu und beachtet die Behörde diese aufschiebende Wirkung nicht oder geht sie davon aus, dass der Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung entfaltet, kann das Gericht in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO feststellen, dass der betreffende Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat.
Hiervon ausgehend besteht kein Anlass zur Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Duldungsanordnung. Denn der auf § 4 Abs. 1 ZwVbG gestützten Duldungsanordnung kommt bereits gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 4 Satz 1 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes (ZwVbG) in der seit dem 20. April 2018 geltenden Fassung (GVBl. S. 211) kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zu. Dies gilt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO Bln ebenso für die Zwangsgeldandrohung als Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist § 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG die zutreffende Rechtsgrundlage für die Duldungsanordnung. Wird Wohnraum ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet, soll das zuständige Bezirksamt nach dieser Bestimmung anordnen, dass Verfügungsberechtigte oder Nutzungsberechtigte die Wohngebäude, Wohnungen oder Wohnräume wieder Wohnzwecken zuzuführen haben (Rückführungsgebot). Als Minus zu der Rückführungsanordnung umfasst diese Befugnisnorm auch die Anordnung an einen Dritten, eine solche Rückführungsanordnung zu dulden (vgl. Beschluss der Kammer vom 26. September 2017 – VG 6 L 292.17 –, juris Rn. 69; Bayerischer VGH, Beschluss vom 16. April 2007 – 14 CS 07.275 –, juris Rn. 15 für den Fall der Duldung einer baurechtlichen Beseitigungsanordnung; VG Ansbach, Beschluss vom 5. Mai 2020 – AN 9 S 20.00752 –, juris Rn. 63 für den Fall der Duldung einer wasserrechtlichen Anordnung; Thüringer OVG, Beschluss vom 11. März 1997 – 1 EO 232/96 –, LKV 1997, S. 368, 369 m.w.N.; a.A. VG München, Urteil vom 12. November 2019 – M 1 K 17.2807 –, juris Rn. 30). Eines Rückgriffs auf die allgemeine polizeiliche Generalklausel bedarf es nicht. Dementsprechend ist die Regelung des § 4 Abs. 4 ZwVbG umfassend, wonach Rechtsbehelfe gegen auf der Grundlage des ZwVbG erlassene Verwaltungsakte keine aufschiebende Wirkung haben.
2. Der auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen die in Ziffer 1 verfügte Duldungsanordnung gerichtete Hilfsantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist zulässig, aber unbegründet.
Die Duldungsanordnung in Ziffer 1 des Bescheides vom 25. August 2020 erweist sich bei der gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig. Rechtsgrundlage hierfür ist § 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG (vgl. oben). Weder gegen die formelle noch gegen die materielle Rechtmäßigkeit bestehen Bedenken.
a) In formeller Hinsicht wurde dem Anhörungserfordernis durch Schreiben des Antragsgegners vom 2. Juli 2020 Rechnung getragen, in dem auf die beabsichtigte Anordnung der Duldung der Rückführungsmaßnahmen des Eigentümers hingewiesen wurde.
Die Duldungsverfügung genügt zudem den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt nach § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – BVerwG 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10). Diesen Anforderungen wird der angefochtene Bescheid sowohl in Bezug auf die von der Regelungswirkung betroffenen Räumlichkeiten als auch hinsichtlich des Umfangs der Maßnahmen gerecht.
aa) Die Räumlichkeiten werden mit der Bezeichnung S... b in 1...Berlin, Vorderhaus, EG rechts hinreichend konkret und für die Antragstellerin identifizierbar benannt. Soweit diese rügt, sie habe die gesamte Fläche zwischen dem Treppenaufgang S... b und S... a gemietet, so dass die in Anspruch genommene Fläche unklar sei, kann sie damit nicht durchdringen. Durch die Bezugnahme „EG rechts“ wird hinreichend deutlich, dass es sich (nur) um die von dem Treppenaufgang S... b rechts gelegenen und erreichbaren Räumlichkeiten handelt. Für eine Erreichbarkeit sämtlicher Räumlichkeiten auch von dem Treppenaufgang S... a links aus spricht (bisher) nichts.
bb) Die fehlende Übersendung des Rückführungsbescheids vom 14. Mai 2020 an die Antragstellerin trotz Bezugnahme in dem angefochtenen Bescheid schadet nicht. Der Antragsgegner hat den entscheidenden Inhalt dieser Verfügung in den Gründen des an die Antragstellerin gerichteten Bescheids hinreichend wiedergegeben, so dass es auf die genaue Kenntnis des Bescheids letztlich gar nicht ankam. Auf die zutreffenden Ausführungen des Antragsgegners in der Antragserwiderung vom 27. November 2020 wird ergänzend Bezug genommen.
cc) Soweit die Antragstellerin rügt, aus der Duldungsanordnung werde nicht hinreichend klar, welche Pflichten ihr konkret aufgegeben würden, verhilft ihr das nicht zum Erfolg.
Eine Duldungsverfügung dient der Überwindung eines bestehenden obligatorischen oder dinglichen Rechts eines Dritten, das ihn befähigt, den Adressaten einer ordnungsrechtlichen Verfügung an der Befolgung dieser Verfügung zu hindern. Ist der Adressat einer solchen aufsichtsrechtlichen Anordnung nicht zugleich Alleineigentümer, Besitzer oder einzig Nutzungsberechtigter des von der Anordnung betroffenen Grundstücks bzw. der Anlage oder der Wohnung, bestehen hieran vielmehr weitere dingliche oder obligatorische Berechtigungen, so müsste der Pflichtige, wollte er der Anordnung Folge leisten, in die Berechtigung dieser Dritten eingreifen. Dies ist ihm aber aus eigenem Recht verwehrt. Vielmehr muss die zuständige Aufsichtsbehörde ihn in einem solchen Fall hierzu erst durch entsprechende weitere Maßnahmen in die Lage versetzen, nämlich dadurch, dass sie den oder die weiteren Berechtigten dazu verpflichtet, die Durchführung der Maßnahme zu dulden (sog. Duldungsanordnung) (vgl. VG Lüneburg, Beschluss vom 23. Juni 2020 – 2 B 42/20 –, juris Rn. 29 m.w.N.; Michl, NVwZ 2014, 1206, 1207). Mit der Duldungsanordnung gegenüber dem dinglich oder obligatorisch berechtigten Dritten ist es dem durch die Ausgangsverfügung Beschwerten verwehrt, sich auf ein Vollstreckungshindernis, nämlich tatsächliche oder rechtliche Unmöglichkeit zu berufen.
Die Duldungsanordnung ist damit im Wesentlichen auf die Durchsetzung der Ausgangsverfügung gerichtet. Vorliegend kann sich der Eigentümer und Vermieter der Räumlichkeiten S... b in 1...Berlin, Vorderhaus, EG gegenüber dem Antragsgegner nicht (mehr) darauf berufen, der mit der Antragstellerin abgeschlossene Mietvertrag über den Zeitraum von fünf Jahren mit Verlängerungsoption hindere ihn an einer Umsetzung der Rückführungsanordnung vom 14. Mai 2020. Der obligatorisch berechtigten Antragstellerin wird durch die ihr gegenüber erlassene Duldungsanordnung aufgegeben, die Rückführungsmaßnahmen des Eigentümers zu dulden. Mit der zur Auslegung des Tenors heranzuziehenden zusätzlichen Begründung des Bescheids vom 25. August 2020, sie habe die für die Wiederzuführung des Wohnraumes erforderlichen Maßnahmen (z.B. Kündigung des Mietverhältnisses) des Eigentümers zu dulden, wird die (öffentlich-rechtliche) Verpflichtung der Antragstellerin in der Gesamtschau hinreichend konkret umschrieben.
Denn mit der Duldungsanordnung tritt zwar eine privatrechtsgestaltende Wirkung ein, sie schließt (primärrechtliche) zivilrechtliche Ansprüche des Duldungspflichtigen, die dem Vollzug entgegenstehen, aus (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 11. Juli 2001 – 1 ZB 01.1255 –, juris Rn. 21; Michl, a.a.O., S. 1208 m.w.N.). Es ist dem Duldungsverpflichteten verwehrt, sich auf die angebliche Rechtswidrigkeit der Ausgangsverfügung zu berufen. Der Einwand der Antragstellerin in einem zivilrechtlichen Kündigungsprozess, ihr sei aufgrund des geschlossenen Vertrags weiterhin die Nutzung der gemieteten Räumlichkeiten als Gewerberaum zu ermöglichen, könnte nicht gehört werden. Mit der sofort vollziehbaren Rückführungsanordnung gegenüber dem Eigentümer und Vermieter und der damit einhergehenden Einordnung der Räumlichkeiten als Wohnraum ist es diesem nachträglich im Sinn des § 275 BGB unmöglich geworden, den Mietvertrag über Gewerberaum gegenüber der Antragstellerin zu erfüllen. Die Duldungsverfügung bewirkt zudem einen Mietmangel im Sinn des § 536 BGB (vgl. OLG Dresden, Urteil vom 14. Oktober 2015 – 5 U 1724/14 –, juris Rn. 29).
Dies schließt öffentlich-rechtlich nicht aus, dass sich die Antragstellerin gegen eine Kündigung und etwaige Räumungsklage zur Wehr setzen darf, etwa weil diese Formfehlern unterliegen oder andere Gründe entgegenstehen, sowie gegenüber dem Vermieter Schadensersatz geltend zu machen (vgl. OLG Dresden, Urteil vom 14. Oktober 2015, a.a.O., Rn. 56).
Die in der Ziffer 1 des Bescheids gewählte Formulierung „Die Duldung der Rückführungsmaßnahmen des Eigentümers … wird angeordnet“ ergibt sich aus der Natur der Duldungsanordnung und umschreibt die öffentlich-rechtlichen Pflichten der Antragstellerin hinreichend konkret. Auf die Klarstellung des Antragsgegners in der Antragserwiderung vom 27. November 2020 wird ergänzend verwiesen.
b) Ob der Prüfungsmaßstab bei einer Duldungsanordnung gegen einen lediglich obligatorisch Berechtigten – wie hier der Antragstellerin – nur die Wirksamkeit (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2012 – 1 CS 12.282 –, juris Rn. 16) oder auch die Rechtmäßigkeit der Handlungsanordnung ist (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 28. Februar 1997 – 2 S 28/96 –, LKV 1997, 368; Bayerischer VGH, Beschluss vom 16. April 2007, a.a.O., Rn. 17), kann vorliegend offen bleiben. Die Rückführungsaufforderung vom 14. Mai 2020, deren Vollziehung die Duldungsanordnung dient, ist wirksam, sofort vollziehbar und bei summarischer Prüfung auch rechtmäßig (vgl. Beschluss der Kammer vom 16. September 2020 – VG 6 L 111/20).
Auch im Übrigen erweist sich die Duldungsanordnung aller Voraussicht nach als rechtmäßig. Die Antragstellerin gehört zum Kreis der Störer, an den sich das behördliche Rückführungsgebot alternativ richten könnte (vgl. zu dieser Voraussetzung Thüringer OVG, Beschluss vom 11. März 1997, a.a.O.). Nach § 4 Abs. 1 ZwVbG ist die Rückführungsanordnung an den Verfügungsberechtigten oder Nutzungsberechtigten zu richten. Die von der Antragstellerin zu gewerblichen Zwecken genutzten Räumlichkeiten unterfallen dem ZwVbG; § 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG ist nicht anwendbar (vgl. Beschluss der Kammer vom 16. September 2020, a.a.O.). Ihre (durch den Mietvertrag berechtigte) Nutzung zu anderen als Wohnzwecken verstößt gegen § 2 Abs. 1 ZwVbG. Lediglich im Rahmen der Störerauswahl hat sich der Antragsgegner mit nachvollziehbarer Argumentation im Rahmen seines Ermessens dazu entschlossen, mit der Rückführungsanordnung vorrangig gegen den Eigentümer und Vermieter vorzugehen. Die Voraussetzungen für ein ordnungsrechtliches Einschreiten gegenüber der Antragstellerin nach § 4 Abs. 1 ZwVbG wären daher ebenfalls erfüllt, sofern dies als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung anzusehen ist (vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a., Bauordnung für das Land NRW, 57. Update Juni 2020, e] Sonderfälle: Duldungsverfügung und vorbeugendes Einschreiten).
Die Duldungsanordnung ist überdies erforderlich, da die Antragstellerin dem Vollzug der Rückführungsanordnung nicht zugestimmt hat und ihr aus dem zwischen ihr und dem Vermieter geschlossenen Vertrag ein den Vollzug hinderndes Recht zusteht. Denn auch eine Duldungsverfügung ist ein belastender Verwaltungsakt; sie darf darum nicht rein vorsorglich ausgesprochen werden, sondern ist nur dann gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine der Befolgung der ordnungsrechtlichen Verfügungen entgegenstehende Rechtsposition bestehen (vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a., a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Mai 2000 – 8 S 314/00 –, juris; VG Lüneburg, Beschluss vom 23. Juni 2020, a.a.O., Rn. 29 m.w.N.; jeweils für bauaufsichtsrechtliche Verfügungen).
c) Die Duldungsanordnung ist ermessenfehlerfrei und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergangen. Soweit sich die Antragstellerin auf eine angebliche Existenzgefährdung beruft, da sie infolge der Pandemie über keinerlei Einkommen verfüge, hat sie dies nicht glaubhaft gemacht. Unklar bleibt, welche gewerbliche Tätigkeit sie in den Räumlichkeiten überhaupt betreibt und wie sie unter diesen Umständen die Mietzahlungen vornimmt. Zudem steht ihr der Zivilrechtsweg offen, um etwaige Ansprüche auf Schadensersatz gegenüber ihrem Vermieter geltend zu machen (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2012, a.a.O., juris Rn. 20; OLG Dresden, Urteil vom 14. Oktober 2015, a.a.O., Rn. 56).
3. Der auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegen die Zwangsgeldandrohung gerichtete Hilfsantrag nach § 80 Abs. 5 i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
Die Zwangsgeldandrohung ist bei summarischer Prüfung rechtswidrig. Der Duldungsanordnung fehlt es an einem vollstreckungsfähigen Inhalt, die Zwangsgeldandrohung ist daher überflüssig; jedenfalls ist diese nicht hinreichend bestimmt.
Die Voraussetzungen von § 6 ZwVbG liegen nicht vor. Danach können Verwaltungsakte zur Beseitigung einer Zweckentfremdung mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden. Bei der Duldungsanordnung handelt es sich jedoch nicht um einen solchen Verwaltungsakt. Ihr Regelungsgehalt erschöpft sich darin, die der Erfüllung der dem Eigentümer mit der Rückführungsanordnung auferlegten Verpflichtung etwa entgegenstehenden privatrechtlichen Hindernisse in Gestalt mietrechtlicher Ansprüche der Antragstellerin zu beseitigen. Die Duldungsanordnung hat in diesem Sinne keinen vollstreckungsfähigen Inhalt; ihre rechtliche Wirkung tritt ipso iure mit der Unanfechtbarkeit oder dem Ausschluss der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs ein (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 25. Juni 1990 – 2 W 13/90 –, juris Rn. 10). Die damit nur mittelbar zur Beseitigung einer Zweckentfremdung eintretende Wirkung reicht für die Anwendbarkeit des § 6 VwVbG jedoch nicht aus. Der Fall tatsächlich geleisteten Widerstands, der ebenfalls eine – dann ausnahmsweise vollstreckbare – Duldungsverfügung rechtfertigen kann (vgl. Michl, a.a.O., S. 1209), liegt ersichtlich nicht vor.
Selbst bei unterstelltem vollstreckungsfähigen Inhalt der Duldungsanordnung unter Ziffer 1 des Bescheids vom 25. August 2020 fehlt es jedoch an einer Klarstellung, für welchen Verstoß konkret das Zwangsgeld angedroht wird. Die Regelung unter Ziffer 2 des Bescheids ist zu unbestimmt. Durch die Duldungsanordnung wird eine Dauerunterlassungspflicht begründet (vgl. VG Würzburg, Gerichtsbescheid vom 7. Dezember 2020 – W 10 K 19.1529 –, juris Rn. 58), so dass gegen diese grundsätzlich mehrfach verstoßen werden kann. Selbst bei verständiger Auslegung ergibt sich für die Androhung des einheitlichen Zwangsgeldbetrags nicht eindeutig, unter welchen Bedingungen das Zwangsgeld fällig werden soll, wie die Antragstellerin der Sache nach zu Recht rügt.
Es kommt daher nicht darauf an, dass es entgegen der Ansicht der Antragstellerin keiner Fristsetzung nach § 13 Abs. 1 Satz 3 VwVG i.V.m. § 8 Abs. 1 VwVfG Bln bedurft hätte. Es folgt aus der Natur der Sache, dass eine Fristsetzung bei einer Duldungsanordnung entbehrlich ist. Die Erfüllung der Duldungsanordnung setzt gerade keine bestimmte Aktivität des Pflichtigen voraus, worauf der Antragsgegner zutreffend hinweist.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 39, 52 f. GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (veröffentlicht u.a. unter https://www.bverwg.de /user/data/ media/streitwertkatalog.pdf). Haupt- und Hilfsantrag waren entsprechend § 45 Abs. 1 GKG einheitlich zu betrachten. Nach Nr. 56.6.3 des Streitwertkataloges ist für Rückführungsaufforderungen je Wohnung der Auffangwert zugrunde zu legen. Da das angedrohte Zwangsgeld den für die Rückführungsaufforderung zu bemessenden Wert übertrifft, war dieses entsprechend Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs mit der vollen Höhe zu berücksichtigen. Von der Summe in Höhe von 10.000 Euro wurde für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte angesetzt (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39, 52 f. GKG
§ 4 ZwVbG
§ 275 BGB
§ 536 BGB
§ 6 ZwVbG
§ 6 VwVbG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 ASOG
§ 4 Abs. 4 ZwVbG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 1 ZwVbG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG
§ 2 Abs. 1 ZwVbG
§ 13 Abs. 1 Satz 3 VwVG
§ 8 Abs. 1 VwVfG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2014, 1206, 1207
6 K 230/20
6 L 111/20
5 S 41/20
6 L 292.17
14 CS 07.27
9 S 20.00
1 EO 232/96
1 K 17.28
7 VR 10.12
2 B 42/20
1 ZB 01.12
5 U 1724/14
1 CS 12.28
2 S 28/96
8 S 314/00
2 W 13/90
10 K 19.15