Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-08-31, Aktenzeichen OVG 60 PV 6.08
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0831.OVG60PV6.08.0A

Tenor:
Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Mai 2008 geändert.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Tatbestand:
Im Streit ist, ob der Austausch von Programmen der Informations- und Kommunikationstechnik (IuK) in der Berliner Finanzverwaltung im Rahmen des sogenannten EOSS-Verbundes ( E volutionär O rientierte S teuer s oftware) der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
Das Land Berlin ist am 14. September 2005 dem Verwaltungsabkommen 2002 zur Bildung des bislang von zehn Bundesländern getragenen EOSS-Verbundes beigetreten (Kooperationsvertrag über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Automationsunterstützung im Besteuerungsverfahren). Darin verpflichten sich die Vertragsländer, zur Vorbereitung bundeseinheitlicher Programme in der Steuerverwaltung die in den beteiligten Ländern zur Automationsunterstützung eingesetzten Verfahren arbeitsteilig zu pflegen, den sich verändernden Bedingungen anzupassen, zu verbessern und langfristig insbesondere unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten zu entwickeln. Es wird der Einsatz einheitlicher Systemplattformen mit einheitlichen Strukturen und Softwareprogrammen angestrebt. Dazu werden Programme und Module von den beteiligten Ländern an bestimmten Standorten entwickelt und nach einem Funktionstest zur Übernahme durch die anderen Vertragsländer freigegeben. Das nach dreijähriger Vertragslaufzeit beigetretene Land Berlin musste, um den in den anderen Vertragsländern erreichten Stand der Vereinheitlichung zu erreichen, die bereits im Rahmen von EOSS entwickelten Programme und Systeme übernehmen. Dazu gehört neben dem Austausch des Hauptrechner-Betriebssystems und anderer im Hintergrund ablaufender Programme der Austausch von Programmen mit unmittelbarer Auswirkung auf die Tätigkeit der Steuersachbearbeiter. Zu diesen Programmen gehören vor allem eine neue einheitliche Dialogoberfläche UNIFA ( Uni verseller F inanzamts- A rbeitsplatz), die alle Dialog- und Sachbearbeiterfunktionen am Arbeitsplatz unterstützt, sowie darauf abgestimmte Programme, wie z.B. das UNIFA-Verfahren für Stundung, Vollziehungsaussetzung und Erlass (StEAV), das UNIFA-E-Mail-Programm, das Programm EOSS-AUSTER zur Festsetzung der Erbschafts- und Schenkungssteuer, das Programm Bescheidauskunft anstelle der bisher verwendeten elektronischen Steuerakte (eStA), das FachInfo-System AIS ( A llgemeines I nformations s ystem), die Programme für die Einheitsbewertungs- und Grundsteuerfestsetzungsverfahren und für die Zusammenarbeit mit den Geschäftsstellen (ACUSTIG - A rbeitsplatz- C omputer- U nter st ützung i n den G eschäftsstellen).
Mit Schreiben vom 12. Februar 2007 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller eine Vorlage im Rahmen des Mitwirkungsrechts nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin mit der Bitte um Zustimmung zur Einführung der Anwendungen des EOSS-Verbundes ab 1. Juli 2007 bzw. 1. Januar 2008. Die Berliner Steuerverwaltung werde die sogenannten Pflichtverfahren des EOSS-Verbundes, die derzeit verfügbar seien und deren Einzelheiten sich aus einer Übersicht in der Anlage ergäben, übernehmen und ihre eigenen Verfahren insoweit aufgeben; nur einige der bisher im Land Berlin verwendeten Programme blieben erhalten. Zur Einweisung der Mitarbeiter, die schätzungsweise einen zeitlichen Aufwand von jeweils ein bis zwei Tagen erfordere, würden Mitarbeiter der Finanzämter als Multiplikatoren eingesetzt.
Mit Schreiben vom 1. März 2007 machte der Antragsteller die Mitbestimmungsrechte aus § 85 Abs. 1 Nr. 13 lit. b, Abs. 2 Nr. 2, 8, 9 und 10 PersVG Berlin geltend. Es handele sich bei der Übernahme von EOSS um die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden, jedenfalls aber um eine wesentliche Änderung bzw. Ausweitung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik, mit der eine wesentliche Ausweitung der betrieblichen IuK-Netze einhergehe und die eine Kontrolle der Arbeitsleistung ermögliche. Durch den Ausfall der 220 zur Schulung freigestellten künftigen Multiplikatoren sei eine Hebung der Arbeitsleistung bei den verbleibenden Mitarbeitern zu besorgen, die die Arbeit der ausfallenden Kollegen übernehmen müssten. Die Mitbestimmungsrechte bestünden unabhängig von dem Mitwirkungsrecht nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin.
Der Beteiligte widersprach dem Mitbestimmungsbegehren und führte unter dem 30. März 2007 gegenüber dem Antragsteller aus, in keinem Programm stünden Werkzeuge zur Verfügung, die eine gezielte Auswertung zur Leistungskontrolle ermöglichten, auch wenn bisher schon alle Zeitpunkte einer automationsgestützten Bearbeitung aufgezeichnet würden. Es seien keine Programme bekannt, mit denen eine maschinelle Erfassung bzw. Auswertung von Personendaten oder Fallzahlen möglich sei. Mit der Auswechselung der Software ändere sich die Benutzeroberfläche, d.h. das Arbeitsmittel und -verfahren, nicht aber die etablierte Arbeitsmethode der EDV-gestützten Fallbearbeitung. Als grundlegende Änderung des Arbeitsverfahrens unterliege die Maßnahme lediglich dem Mitwirkungstatbestand des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin, der ein etwaiges Mitbestimmungsrecht verdränge.
Daraufhin hat der Antragsteller am 13. Juli 2007 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und beantragt
festzustellen, dass die gemäß Beteiligungsvorlage der Senatsverwaltung für Finanzen vom 12. Februar 2007 vorgesehene Einführung der Verfahren des sogenannten EOSS-Verbundes in der Berliner Finanzverwaltung seiner Mitbestimmung unterliegt.
Zur Begründung hat er vorgetragen: Würden bei der Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden auch Maßnahmen getroffen, die mitbestimmungspflichtige Tatbestände beträfen, würden die stärkeren Mitbestimmungsrechte nicht durch das schwächere Mitwirkungsrecht verdrängt. Der Begriff der Arbeitsmethode erfasse auch die Auswahl der Programme und der Geräte, durch die bestimmte Arbeitsmethoden vorgegeben oder beeinflusst würden. Dass es sich bei der Einführung der EOSS-Verfahren um eine wesentliche Änderung bzw. Ausweitung neuer Arbeitsmethoden handele, sei u.a. daraus zu entnehmen, dass ca. 220 sogenannte Multiplikatoren in der sicheren Anwendung der EOSS-Verfahren geschult würden. Darüber hinaus ermögliche das Programm ACUSTIG den Zugriff auf Daten zur Kontrolle des Arbeitsverhaltens der Beschäftigten.
Der Beteiligte hat zur Begründung seines Zurückweisungsantrags entgegengehalten, die Einführung der EOSS-Verfahren diene weder der Hebung der Arbeitsleistung noch der Erleichterung des Arbeitsablaufs, sondern der Vereinheitlichung der in den Bundesländern eingesetzten IT-Programme bei der Automationsunterstützung im Besteuerungsverfahren. Die Beanspruchung der Dienstkräfte verändere sich nicht. Die Ziele des Kooperationsvertrages bezögen sich auf eine Entwicklung der IT-Verfahren und nicht auf eine Rationalisierung in den einzelnen Berliner Finanzämtern. Auch bleibe die bisherige Arbeitsmethode unverändert. An der Konzeption der Bearbeitung der eingehenden Steueranmeldungen, Steuererklärungen und Kassenvorgänge mittels der zur Verfügung stehenden Informationstechnik ändere sich nichts. Es würden lediglich organisatorische Abläufe an die durch den EOSS-Verbund vorgegebenen Rahmenbedingungen angepasst. Diese Anpassungen führten aber nicht zu einer Abweichung von der bisherigen Arbeitsmethode im Steuerverfahren. Die Arbeitsschritte blieben dieselben, nur der Weg, diese Schritte auszuführen, sei ein anderer. Diese Änderungen wirkten sich aber auf den vom Gesetz intendierten Schutz der Beschäftigten vor körperlicher und geistiger Überlastung bzw. Überforderung nicht aus. Die geistige Belastung der Dienstkräfte durch die EOSS-Verfahren sei in der Einführungsphase nur geringfügig höher als in der bisherigen Routine. Die Programme könnten nicht als Einzelmaßnahmen betrachtet werden; es handele sich um sogenannte Pflichtprogramme, zu deren Einführung das Land Berlin nach dem Beitritt zum EOSS-Verbund verpflichtet sei. Außerdem seien die einzelnen Programme aufeinander abgestimmt und könnten nicht einzeln herausgelöst werden. Sollten entgegen seiner Annahme doch Mitbestimmungsrechte eröffnet sein, würden sie durch das schwächere Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt. In dieser Regelung komme zum Ausdruck, welche autonomen Rechte der Gesetzgeber als demokratisch legitimierte Staatsgewalt der Verwaltung geben und der Mitbestimmung vorenthalten wolle. Der Gesetzgeber habe hier den Mitwirkungstatbestand bewusst so weit und umfassend formuliert, um die Verwaltung in solchen für ihre Aufgabenerfüllung strategisch besonders relevanten Organisationsentscheidungen von einer mitbestimmenden Beteiligung des Personalrats freizustellen. Der Anspruch der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung erhalte insoweit Vorrang.
Mit Beschluss vom 27. Mai 2008hat das Verwaltungsgericht Berlin dem Antrag entsprochen und zur Begründung ausgeführt, die Einführung der EOSS-Verfahren unterliege der nach § 81 Abs. 2 PersVG Berlin eingeschränkten Mitbestimmung nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin. Die Feststellung könne auch nach Einführung der in Rede stehenden Verfahren am 1. Januar 2008 noch getroffen werden, weil die Maßnahme rückgängig gemacht werden könne. Es handele sich um eine wesentliche Änderung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik. Die Arbeitsmethode sei ein Teilaspekt des Arbeitsablaufs. Im Rahmen der IuK-Technik würden Arbeitsabläufe maßgeblich durch die jeweils zur Verfügung gestellten Programme, deren Handhabbarkeit, Eingabe-, Abfrage- und Speichermöglichkeit sowie die Art der (Bildschirm-)Darstellung für den Anwender geprägt. Die Arbeitsmethode werde daher nicht nur durch die Hardware, sondern in zumindest gleichem Maße durch die Software geprägt. Da die Änderung bzw. der Austausch von Anwendungen im Rahmen der IuK-Technik typischerweise Einfluss auf die geistig-psychische Belastung der Anwender habe, habe es der Gesetzgeber für geboten erachtet, alle nicht nur unwesentlichen Änderungen der für die Arbeitsmethode maßgeblichen Software für die dienstliche Aufgabenerfüllung der Mitbestimmung zu unterwerfen, um eine kollektive Interessenwahrnehmung durch die Personalvertretung zur Überprüfung der Auswirkungen derartiger Änderungen einzurichten. Dass es sich hier bei der Maßnahme insgesamt um eine wesentliche Änderung handele, folge indiziell bereits daraus, dass der Beteiligte sie selbst als grundlegende Änderung des Arbeitsverfahrens qualifiziert habe. Wegen des engen inhaltlichen Zusammenhangs zwischen Arbeitsmethode und Arbeitsverfahren liege es nahe, dass es sich hierbei auch um eine wesentliche Änderung der Arbeitsmethode handele. Auch die Vielzahl der Änderungen bei den einzelnen Anwendungsprogrammen einschließlich des Zugriffs und des Speicherns indiziere eine wesentliche Änderung. Der vom Beteiligten selbst für notwendig befundene erhebliche Schulungsaufwand bestätige diese Wertung. Der Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin werde nicht durch das schwächere Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt. Wegen der offensichtlichen Spezialität der vom Gesetzgeber nachträglich im Jahre 1992 in das Gesetz eingefügten Vorschrift des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin bestehe kein mit diesem gesetzessystematischen Verhältnis beider Vorschriften zu vereinbarender Grund für die Annahme, dass bei wesentlichen Änderungen der Arbeitsmethode, die zu einer grundlegenden Änderung des Arbeitsverfahrens führten, ein einschlägiger Mitbestimmungstatbestand verdrängt würde. Da auch die Mitbestimmungstatbestände des § 85 Abs. 1 Abs. 2 Nr. 2, 8 und Nr. 10 PersVG unter der Einschränkung des § 81 Abs. 2 PersVG stünden, fehle es für eine gesonderte Feststellung insoweit am Feststellungsinteresse. Allerdings spreche nichts dafür, dass der Beteiligte mit der Einführung der EOSS-Verfahren eine Hebung der Arbeitsleistung oder eine Erleichterung des Arbeitsablaufs beabsichtige (§ 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin). Nicht einschlägig sei der - von der Einschränkung des § 81 Abs. 2 PersVG Berlin nicht erfasste - Tatbestand des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b PersVG Berlin. Denn der Beteiligte habe in der mündlichen Anhörung dargetan, dass das Programm ACUSTIG nicht geeignet sei, über die bisherige Art und Weise hinausgehend der Verhaltens- bzw. Leistungskontrolle der Beschäftigte dienende Daten zu speichern.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten, zu deren Begründung er vorträgt, die Maßnahme sei erledigt, nachdem die Berliner Finanzverwaltung die Verfahren des EOSS-Verbundes zum 1. Januar 2008 übernommen habe, was mit dem Austausch zahlreicher bislang verwendeter IT-Programme verbunden gewesen und technisch nicht rückgängig zu machen sei. Die EOSS-Verfahren seien nur auf der neu angeschafften Hauptrechnerplattform und den neu beschafften Servern ablauffähig, die alte Hardwareinfrastruktur stehe nicht mehr zur Verfügung. Da der alte Festsetzungsverbund der Bundesländer nicht mehr existiere, sei die Weiterentwicklung und Pflege der bisherigen Automationsverfahren dem Land Berlin allein nicht möglich. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei aber auch in der Sache falsch: Die Fachkammer gehe von einem zu engen Verständnis des Begriffs der Arbeitsmethode aus, indem es lediglich den Arbeitsablauf und auch diesen nur innerhalb eines der Arbeitsmittel (Softwareanwendung) betrachte. Das Modell, d.h. der methodische Weg ändere sich nicht zwangsläufig allein dadurch, dass Personen, Geräte oder Sachmittel ausgetauscht oder verändert würden, sondern nur dann, wenn die zugrundeliegende Arbeitsmethode einen bestimmten Umfang des Einsatzes von Personen, Sachmitteln und Geräten vorsehe und sich deren Verhältnis zueinander maßgeblich verschiebe. Das sei hier indes nicht der Fall. Die in Rede stehende Software sei lediglich ein nach der Arbeitsmethode, also in dem Modell, vorgesehenes Arbeitsmittel, nicht aber das Modell selbst. Das Modell bestimme zwar den Einsatzumfang dieses Arbeitsmittels im Gesamtgefüge der Aufgabenerledigung, nicht jedoch die Abläufe dieses Betriebsmittels und auch nicht seine Bedienung und Anwendung. Im Übrigen sei die Kammer in Bezug auf die Auswirkungen der Programmänderungen von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen. Entgegen der Vermutung des Gerichts würden keine übermäßigen Anpassungsschwierigkeiten auftreten. Die Hinweise auf den Schulungsaufwand der Dienstkräfte und auf den Einsatz von 220 Multiplikatoren sagten nichts darüber aus, ob der Erwerb der notwendigen Kenntnisse schwierig sei oder nicht. Der Personalbedarf werde nach bundeseinheitlichen Mustern berechnet, die auch die jeweils zur Verfügung stehende Automationsunterstützung berücksichtigten. Bei den bisher durchgeführten Personalbedarfsberechnungen seien die steuerlichen Automationsverfahren des EOSS-Verbundes und die bis zum 1. Januar 2008 in Berlin eingesetzt gewesenen steuerlichen Automationsverfahren gleich bewertet worden. Schlussendlich betreffe die Änderung keine „neue“ Arbeitsmethode; das automationsgestützte Verfahren, um dessen Änderung es gehe, werde vielmehr schon seit Jahrzehnten in den Bundesländern einschließlich Berlins eingesetzt. Abgesehen davon könne der Antrag von vornherein keinen Erfolg (mehr) haben, nachdem der Gesetzgeber § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin im Juli 2008 dahingehend geändert habe, dass die Änderung der IuK-Technik nur mitbestimmungspflichtig sei, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar sei; diese angehobene Erheblichkeitsschwelle werde durch den Umfang der Änderungen nicht erreicht. Anders als das Verwaltungsgericht meine, werde ein etwaiges Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin durch das Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt. Das folge aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und aus dem Willen des Gesetzgebers, den verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Mitbestimmungsrechts Rechnung tragen zu wollen. Der Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 10 PersVG Berlin sei nicht gegeben. Mit den EOSS-Verfahren werde das bestehende Informations- und Dokumentationsnetz weder wesentlich geändert noch wesentlich ausgeweitet, schon gar nicht in einem mit der Einführung eines solchen Netzes vergleichbaren Umfang. Das Nichtvorliegen der Mitbestimmungstatbestände des § 85 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 PersVG Berlin habe das VG zutreffend erkannt.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Mai 2008 zu ändern und den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen,
Er verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts und trägt ergänzend vor, die Maßnahme könne durchaus rückgängig gemacht werden; Wirtschaftlichkeitserwägungen beseitigten das Rechtsschutzinteresse nicht. Die Einführung der bundesweiten EOSS-Verfahren bleibe auch nach Änderung der Vorschriften des Berliner Personalvertretungsgesetzes mitbestimmungspflichtig. Die Umstellung auf EOSS habe zu einem signifikant höheren persönlichen Einsatz eines jeden Anwenders geführt, weil das gesamte IT-System ausgetauscht und etliche Anwendungen erstmalig eingesetzt worden seien. So hätten Mitarbeiter in mehrtägigen Schulungen von Multiplikatoren nach Einführung des EOSS-AUSTER-Verfahrens zur Festsetzung der Erbschafts- und Schenkungssteuer ausführlich unterrichtet werden müssen. Das neue UNIFA-E-Mail-Programm erfordere einen höheren Arbeitsaufwand. Zur Anwendung des völlig neuen UNIFA-StEAV-Programms habe die Senatsverwaltung eine 14-seitige Anleitung erstellt. Die Anleitung für die neuen Programme Einheitsbewertungs- und Grundsteuerfestsetzungsverfahren umfasse 103 Seiten. Dafür würden die Anwender in den Grundsteuer- und Bewertungsstellen umfangreich geschult. Das neue FachInfo-System AIS habe eine andere Benutzeroberfläche sowie eine andere Gliederung und Struktur der Informationsablage.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Beteiligten ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Einführung der Verfahren des sogenannten EOSS-Verbundes in der Berliner Finanzverwaltung zu Unrecht als mitbestimmungspflichtig angesehen.
A.
Beanstandungsfrei ist die Fachkammer allerdings von der Zulässigkeit des „konkreten“ Feststellungsantrags des Antragstellers auch nach Einführung der EOSS-Verfahren ausgegangen.
Gegenstand des Antrags ist die Einführung der in der Vorlage vom 12. Februar 2007 bezeichneten EOSS-Verfahren als ein einheitliches, nicht in einzelne Bestandteile aufteilbares Gesamtpaket mit der Folge, dass ein etwaiges Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sich auf die Maßnahme als ganzes auch dann bezieht, wenn nur bestimmte Teile der Maßname einen einschlägigen Mitbestimmungstatbestand erfüllen sollten.
Dem Antragsteller fehlt nicht das Feststellungsinteresse für seinen Antrag. Zwar ist mit dem Austausch der in Rede stehenden IT-Programme am 1. Januar 2008 die Maßnahme vollzogen. Dadurch ist das Feststellungsinteresse indessen nicht entfallen. Denn eine personalvertretungsrechtlich relevante Maßnahme erledigt sich mit ihrem Vollzug nicht, wenn sie fortwirkt und mindestens für die Zukunft geändert oder rückgängig gemacht werden kann. Hat die Dienststelle eine fortwirkende Maßnahme unter Missachtung von Mitbestimmungsrechten getroffen und in Vollzug gesetzt, so ist sie objektiv-rechtlich verpflichtet, die Maßnahme entweder rückgängig zu machen oder unverzüglich das Mitbestimmungsverfahren in Gang zu setzen (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Februar 2009 - BVerwG 6 P 2.08 -, Juris Rn. 11 und vom 23. August 2007 - BVerwG 6 P 7.06 -, Juris Rn. 10 ff.).
1. Die vom Beteiligten verfügte Übernahme der EOSS-Verfahren könnte, soweit das Ergebnis eines nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens dies gebieten würde, als solche geändert oder rückgängig gemacht werden. Jedenfalls für die Zukunft kann die Übernahme außer Vollzug gesetzt und der vorherige Zustand durch Rückkehr zu den vor der Übernahme der EOSS-Verfahren verwendeten Programmen wiederhergestellt werden; soweit in der Zeit vom 1. Januar 2008 bis heute die neuen Verfahren angewendet worden sind, ist ein „Rückgängigmachen“ zwar nicht möglich, was allerdings am fortbestehenden Feststellungsinteresse als solchem nichts ändert, wohl aber am maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt (dazu unter 2).
Der Beteiligte vermochte den Senat nicht davon zu überzeugen, dass die Maßnahme technisch unumkehrbar ist. Es mag zutreffen, dass die EOSS-Verfahren nur auf einer neu angeschafften Hauptrechnerplattform und in ebenfalls neu angeschafften Servern ablauffähig sind und die alte Hardwareinfrastruktur für die bis zum Umstieg eingesetzten Verfahren nicht mehr zur Verfügung steht. Eine Erklärung dafür, weshalb nicht durch Wiederinbetriebnahme oder Wiederbeschaffung der alten Hardware- und Systemstruktur eine Rückkehr zu den ehemals verwendeten Programmen technisch möglich sein sollte, ist der Beteiligte schuldig geblieben. Vielmehr haben seine Mitarbeiter aus dem Fachreferat Automation in der Steuerabteilung auf Befragen in der mündlichen Anhörung eingeräumt, dass ein solcher Rückbau zwar technisch aufwendig, aber möglich ist.
Ein Rückgängigmachen der Maßnahme ist auch nicht dadurch tatsächlich unmöglich, dass die personellen und finanziellen oder organisatorischen Kapazitäten nicht zur Verfügung stünden, wie der Beteiligte unter Hinweis auf die in die Haushaltspläne des Landes Berlin eingestellten EOSS-Mittel vorträgt. Es mag zutreffen, dass in die Übernahme der EOSS-Verfahren seit dem Jahr 2006 insgesamt rd. 5,8 Mio. Euro Haushaltsmittel investiert worden sind und die Rückkehr zu den alten Verfahren weitere Haushaltsmittel erforderlich machen würde. Der Senat stimmt jedoch insoweit dem Antragsteller zu, dass Wirtschaftlichkeitserwägungen grundsätzlich nicht geeignet sind, das Feststellungsinteresse entfallen zu lassen.
Die Rückkehr zu den abgelösten IT-Verfahren ist auch nicht rechtlich unmöglich. Freilich ist das Land Berlin an die sich aus dem Kooperationsvertrag für das Projekt EOSS ergebenden Pflichten gegenüber den anderen beteiligten Bundesländern gebunden, zu denen die Zusammenarbeit bei der Einführung der EOSS-Verfahren sowie deren Pflege, Wartung und Weiterentwicklung gehört (vgl. u.a. Abs. 2 der Präambel und Nr. 1 Abs. 1 Satz 1 [„einheitlicher Verfahrensstand“]). Nr. 6 Abs. 1 des Vertrages sieht jedoch die Möglichkeit der Kündigung des Abkommens vor. Denkbar wäre auch eine einvernehmliche Vertragsänderung unter Berücksichtigung etwa im Mitbestimmungsverfahren vereinbarter Änderungen der Übernahme von IT-Verfahren. Jedenfalls stieße eine Änderung für die Zukunft nicht auf unüberwindliche Schwierigkeiten.
2. Folge der Nachholbarkeit der etwa bestehenden Mitbestimmung ist hier zugleich, dass das im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung anwendbare Recht gilt, insbesondere die Mitbestimmungstatbestände des § 85 Abs. 2 Nr. 8 bis 10 in der Neufassung durch Art. I Nr. 28 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes (7. PersVGÄndG) vom 17. Juli 2008 (GVBl. S. 206). Die nachzuholende Mitbestimmung folgt zwangsläufig den Regeln des neuen Rechts, weil der Dienststellenleiter im Falle einer Aufhebung des einschlägigen Mitbestimmungstatbestandes die Maßnahme mitbestimmungsfrei sofort wieder erlassen könnte. Die Feststellung eines infolge Gesetzesänderung nicht mehr bestehenden Mitbestimmungsrechts brächte dem Antragsteller keinen Vorteil (vgl. dazu Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 2007 - BVerwG 6 P 7.06 -, Juris Rn. 13).
B.
Der Antrag ist unbegründet. Die vom Antragsteller in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechte aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b sowie aus § 85 Abs. 2 Nr. 8 und 10 PersVG Berlin bestehen nicht (1); das möglicherweise bestehende Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 und 9 PersVG Berlin wird durch den Mitwirkungstatbestand nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt (2).
1. Die Maßnahme unterliegt nicht der (uneingeschränkten) Mitbestimmung nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. b 7. PersVGÄndG. Danach bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mit über Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Dienstkräfte zu überwachen. Insoweit stimmt die Vorschrift mit der Fassung der Vorläuferregelung in § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 PersVG Berlin überein. Bei den im EOSS-Verbund übernommenen neuen IT-Programmen handelt es sich um technische Einrichtungen; sie sind jedoch nicht zur Überwachung der Beschäftigten bestimmt.
Bei der Anwendung des Merkmals „dazu bestimmt“ ist von einer objektiv-finalen Betrachtungsweise auszugehen, d.h. es unterliegen diejenigen technischen Einrichtungen der Mitbestimmung des Personalrats, die ihrer Konstruktion oder konkreten Verwendungsweise nach eine Überwachung von Verhalten oder Leistung der Beschäftigten ermöglichen. Der Mitbestimmungstatbestand erstreckt sich danach auch auf solche technischen Einrichtungen, die zur Überwachung lediglich objektiv geeignet sind, ohne dass der Dienststellenleiter bei ihrer Einführung und Anwendung - subjektiv - die Absicht hat, sie zu diesem Zweck einzusetzen (vgl. Beschluss des Senats vom 28. Februar 2006 - OVG 60 PV 19.05 -, Juris Rn. 15, bestätigt durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2006 - BVerwG 6 PB 10.06 -, Juris Rn. 4). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.
Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss (S. 16 EA) ausgeführt hat, hat der Beteiligte in der mündlichen Anhörung dort plausibel und unwidersprochen dargelegt, dass das zur Überprüfung der Zugriffsberechtigung der Dienstkräfte auf die EOSS-Anwendungen eingeführte und lediglich mit dem speziell hierfür erarbeiteten Modul ausgestattete Datenbankprogramm ACUSTIG nicht geeignet ist, der Verhaltens- und/oder Leistungskontrolle der Beschäftigten dienende Daten über die bisherige Art und Weise hinausgehend zu speichern. Soweit Zugriffe oder Zugriffsverweigerungen der Anwender gespeichert werden, erfolgt dies nur in der schon bisher üblichen Weise als sog. log-Datei, d.h. außerhalb der genannten Datenbankanwendung. Der Antragsteller ist dieser Erläuterung, die der Senat anhand einer erneuten Darstellung durch die Vertreter des Fachreferats im Termin zur mündlichen Anhörung nachvollzogen hat, auch im Beschwerdeverfahren nicht substantiiert entgegengetreten. Das Programm ACUSTIG unterscheidet sich in Bezug auf die Zugriffsrechte von seinem Vorläufer nur insoweit, als die Zugriffsrechte automatisch beim Programm- und Datenabruf berücksichtigt werden und nicht durch Eingabe abgefragt werden. Das allerdings berührt nicht den Schutzzweck des hier fraglichen Mitbestimmungstatbestandes einer Überwachung der Beschäftigten. Dass, wie der Antragsteller anführt, das Programm ACUSTIG die Möglichkeit einer darüber hinausgehenden Verwaltung von Daten einschließlich Personaldaten beinhaltet, ist ohne Belang. Das Datenbankprogramm ist mit den dazu benötigten Modulen derzeit unstreitig nicht ausgestattet; dass eine „Freischaltung“ zu einem späteren Zeitpunkt technisch möglich wäre, genügt für die Erfüllung des Mitbestimmungstatbestandes derzeit nicht. Denn das Merkmal „dazu bestimmt“ entfällt, wenn die technische Einrichtung nach ihrer Konstruktion überhaupt nicht zur Überwachung geeignet ist oder es zur Überwachung einer - die Mitbestimmungspflicht begründenden - wesentlichen technische Änderung bedarf (vgl. Beschluss des Senats vom 28. Februar 2006, a.a.O., Juris Rn. 21).
Die Maßnahme unterliegt auch nicht der (durch das Letztentscheidungsrecht des Senats von Berlin nach § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin eingeschränkten) Mitbestimmung.
Nach § 85 Abs. 2 Nr. 8 PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. c 7. PersVGÄndG bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 mit über Einführung und Anwendung von automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten der Dienstkräfte außerhalb von Besoldungs-, Gehalts-, Lohn- und Versorgungsleistungen sowie die Änderung oder Erweiterung dieser Verarbeitung, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar sind. Die Einführung der EOSS-Verfahren dient der Vereinheitlichung der Automatisierung im Besteuerungsverfahren und nicht der Einführung und Anwendung von automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten der Dienstkräfte. Der entsprechenden Feststellung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss (S. 15 EA), der Beteiligte habe schlüssig dargetan, dass mit der Einführung der bezeichneten EOSS-Verfahren eine Veränderung in Bezug auf die automatische Verarbeitung personenbezogener Daten der Dienstkräfte nicht verbunden sei, ist der Antragsteller nicht substantiiert entgegengetreten. Erst recht kann von einer Änderung in einem Umfang, der der Einführung vergleichbar ist, nicht die Rede sein.
Nach § 85 Abs. 2 Nr. 10 PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. c 7. PersVGÄndG bestimmt die Personalvertretung in gleicher Weise mit über Einführung betrieblicher Informations- und Kommunikationsnetze sowie die Änderung oder Ausweitung dieser Netze, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar sind. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass durch die Übernahme der EOSS-Programme das betriebliche IuK-Netz der Finanzämter umfänglich in einer Weise geändert oder erweitert würde, dass dies einer Einführung eines solchen Netzes vergleichbar wäre. Es ist bereits nichts dafür dargetan oder sonst ersichtlich, dass - wie es das Merkmal der Änderung oder Ausweitung des unstreitig bereits vorhandenen IuK-Netzes erfordern würde - etwa weitere Arbeitsplätze in das Netz einbezogen oder weitere Verbindungsstellen zu außerhalb bestehenden Netzen geschaffen werden. Nicht vom Begriff der Einführung oder Änderung des „Netzes“ erfasst wird die bloße Erweiterung der Speicherkapazität oder Erhöhung des Umfangs der zu speichernden Daten. „Netz“ bezeichnet das Verknüpfungssystem, nicht die Auslegung oder Auslastung der Rechner. Erweiterungen des Informationssystems als solche werden ggf. vom Tatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin erfasst (dazu unten). Erst recht wäre auch hier für eine der Einführung eines IuK-Netzes vergleichbare Änderung nichts ersichtlich.
Die Maßnahme könnte allerdings die Tatbestandsvoraussetzungen eines Mitbestimmungsrechts aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 9 PersVG Berlin erfüllen; in diesem Fall würde es jedoch durch das schwächere Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt.
Nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 PersVG Berlin mit bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs.
Die Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 85 Abs. 2 Nr. 2, 1. Alt. PersVG Berlin erfasst alle Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, also die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Mit Hebung der Arbeitsleistung ist die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen, gemeint. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Tatbestand einer Maßnahme zur Erleichterung des Arbeitsablaufs nach § 85 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. PersVG Berlin nimmt in den Blick, dass die rationellere Gestaltung des Arbeitsprozesses typischerweise zu einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Dienstkräfte führt. Der Zweck beider Mitbestimmungsrechte besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor Überlastung oder Überbeanspruchung zu schützen (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Januar 2008 - BVerwG 6 PB 15.07 -, Juris Rn. 5 ff. zu vorangegangenem Beschluss des Senats vom 4. Juli 2007 - OVG 60 PV 3.06 -, Juris, und vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 -, Juris Rn. 38).
Umfang und Zweck der Umstellung auf die EOSS-Verfahren sprechen dafür, dass, auf die Dauer betrachtet, die rationellere Gestaltung des Arbeitsprozesses die Effektivität der Fallbearbeitung steigert mit der beabsichtigten Folge einer arbeitszeitabhängigen Leistungsverdichtung. Mag die vorübergehende Mehrbelastung für die Beschäftigten bei der Einarbeitung in die geänderten Programme zunächst lediglich zu einer vom Beteiligten hingenommenen zeitweiligen Verzögerung bei der Fallbearbeitung führen. Die nach der Einarbeitungsphase erwartete Effektivitätssteigerung wird sich allerdings in einer Steigerung der Zahl der zu bearbeitenden Steuerfälle ausdrücken. Dass sich gegenwärtig die Effektivitätssteigerung (noch) nicht auf die Personalplanung ausgewirkt hat, wie der Beteiligte vorträgt, mag zutreffen. Denkbar wäre, dass die Leistungssteigerung zunächst zur Aufarbeitung aufgelaufener Rückstände genutzt wird. Es widerspräche jedoch der Lebenserfahrung und dem Gebot der sparsamen Mittelbewirtschaftung, wenn ein (öffentlicher) Arbeitgeber eine gewollte und erreichte Effektivitätssteigerung auf Dauer betrachtet nicht zu einer arbeitszeitabhängigen Steigerung der Arbeitsleistung nutzen würde. Dafür spricht nicht zuletzt das in der Präambel des Kooperationsvertrages formulierte Ziel des Verwaltungsabkommens zu EOSS, die in den Ländern eingesetzten Verfahren „…insbesondere unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten“ zu entwickeln. Das Vorbringen des Beteiligten, dieses Ziel des Kooperationsvertrages beziehe sich auf eine Entwicklung der IT-Verfahren und nicht auf eine Rationalisierung in den einzelnen Berliner Finanzämtern, erscheint wenig lebensnah.
Ob allerdings mit den Programmänderungen unausweichlich auch eine vermehrte geistig-psychische Belastung bei den Beschäftigten einhergeht (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 -, Juris Rn. 32) oder ob eine die Mitbestimmung ausschließende Kompensation an anderer Stelle etwa in der Weise eintritt, dass durch die Verbesserung der Programme die Fallbearbeitung vereinfacht wird, d.h. einem etwaigen geistig-psychischen Mehraufwand bei der Programmanwendung eine Erleichterung durch bessere Automationsunterstützung an anderer Stelle gegenübersteht, bedarf keiner Entscheidung. Denn bei Eingreifen dieses Mitbestimmungstatbestandes wäre er durch das Mitwirkungsrecht des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt (dazu unter 2).
Nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. c 7. PersVGÄndG bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 mit über Einführung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik sowie die Änderung oder Ausweitung dieser Arbeitsmethoden, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar sind.
Der Senat teilt die Würdigung der Fachkammer im angefochtenen Beschluss, dass die Einführung der EOSS-Verfahren eine Änderung der Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik im Sinne von § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin darstellt, im Ergebnis und in der Begründung (S. 10 ff. des EA). Die dagegen vorgebrachten Argumente des Beteiligten verfangen nicht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fallen unter den Begriff der „Arbeitsmethode“ die Regeln, die die Ausführungen des Arbeitsablaufs durch den Menschen bei einem bestimmten Arbeitsverfahren betreffen. Sie besagen, in welcher Art und Weise der Mensch bei der Ausführung des Arbeitsablaufs beteiligt sein soll bzw. beteiligt ist. Die Arbeitsmethode, die von der vorgegebenen Aufgabenstellung ausgeht, ist ein Teilaspekt des Arbeitsablaufs. Unter diesem versteht man die zeitliche und räumliche Aufeinanderfolge von Arbeitsgängen zur Erzielung eines bestimmten Arbeitsergebnisses. Es wird dabei geprüft, was in welcher Reihenfolge wann und wo zu tun ist (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6 P 35.78 - PersV 1980, S. 238, 240 zur Neuorganisation der Berliner Finanzämter [NOFÄ] unter Bezugnahme auf Beschluss vom 15. Dezember 1978 - BVerwG 6 P 13.78 - Buchholz 238.34 § 86 HmPersVG Nr. 1).
Dem Beteiligten ist einzuräumen, dass es sich bei den EOSS-Verfahren zunächst um Arbeitsmittel handelt, d.h. um EDV-Werkzeuge zur Unterstützung des Besteuerungsverfahrens, und dass der Begriff der „Arbeitsmethode“ die „Konzeption“ der Arbeit und (zunächst) nicht das einzelne Arbeitsmittel erfasst. Andererseits greift der Ansatz des Beteiligten, der Einsatz bestimmter IT-Programme ändere nichts an der Methode, wie Steuerfälle zu behandeln seien, zu kurz. Denn damit verwechselt er die Methode mit der Aufgabenerfüllung, die das Ziel, aber nicht die Methode beschreibt.
Das Arbeitsmittel der elektronischen Datenverarbeitung lässt sich durchaus als Teil der Methode des Besteuerungsverfahrens auffassen. Die Arbeitsmethode ist nach der oben gegebenen Definition ein Teilaspekt des Arbeitsablaufs einschließlich des Arbeitsverfahrens. Ebenso wie die „Arbeitsmethode“ beschreibt auch der Begriff „Arbeitsverfahren“ einen Teil des Arbeitsablaufs. Er betrifft die Technologie, die zur Veränderung des Arbeitsgegenstandes im Sinne der Arbeitsaufgabe anzuwenden ist; er erfasst die organisatorische und technologische Bestimmung des Bearbeitungsprozesses, wozu z.B. das technische Verfahren gehört, nach dem die Verwaltungsaufgabe abgewickelt werden soll (vgl. Germelmann/Binkert, PersVG Berlin, 2. Aufl., 2002, Rn. 42 f. zu § 90). Da die IuK-Verfahren (als Arbeitsmittel) wesentlich den Arbeitsablauf bestimmen, beeinflussen sie zugleich die Arbeitsmethode, d.h. das Konzept der Arbeit (ebenso Germelmann/Binkert, a.a.O. Rn. 41 zu § 90). Das räumt letztlich auch der Beteiligte ein, wenn er - insoweit zutreffend - ausführt, die Arbeitsmethode, also das Modell, das Leitbild oder der methodische Weg änderten sich nicht zwangsläufig allein dadurch, dass Personen, Geräte oder Sachmittel ausgetauscht oder verändert würden, sondern nur dann, wenn die zugrundeliegende Arbeitsmethode einen bestimmten Umfang des Einsatzes von Personen, Sachmitteln und Geräten vorsehe und sich dieses Verhältnis zueinander maßgeblich verschiebe. In Anbetracht der vom EOSS-Kooperationsvertrag bezweckten Verbesserung der eingesetzten Verfahren spricht vieles dafür, dass sich aufgrund der im Rahmen des EOSS-Verbundes fortentwickelten IT-Programme das Verhältnis der Automation zur Sachbearbeitertätigkeit weiter zu Gunsten des ersteren verschiebt.
Den hier vom Beteiligten vermissten Zusammenhang zwischen dem Begriff der „Arbeitsmethode“ und dem Begriff des „Arbeitsmittels“ hat der Gesetzgeber im übrigen selbst dadurch hergestellt, dass er in § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin die Arbeitsmethode ausdrücklich auf die IuK-Technik bezogen hat. Innerhalb des Arbeitsablaufs spielt die IuK-Technik - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht nur im Bereich der Hardware, sondern auch und vor allem bei der Software eine wesentliche Rolle. Das gilt angesichts der Vielzahl der von beiden Beteiligten angeführten (geänderten) Programmen auch und vor allem in der automationsgestützten Steuerverwaltung. Die Arbeitsmethode wird in allen Besteuerungs- und Folgeverfahren wesentlich durch die zur Verfügung gestellten Anwendungen (elektronische Abfragemöglichkeiten, elektronische Formulare etc.) bestimmt, aber auch durch die Gestaltung und Benutzerfreundlichkeit der Menüs, Fenster und Bildschirmoberfläche etc..
Der Gesetzgeber hat den Austausch von IT-Programmen - und sei es auch nur als sog. „up date“ - unzweifelhaft als Anwendungsfall des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin angesehen. Anderenfalls wäre die Begründung zum Siebten Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes, mit dem das Merkmal „wesentliche“ (Änderung) durch das Merkmal „aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar“ ersetzt worden ist, nicht verständlich. In der Begründung (Abghs.-Drs. 16/1108 vom 15. Januar 2008, S. 2 und 15) heißt es, die Entwicklung der IuK vollziehe sich in einer Weise, die bei der Schaffung der Regelungen zur Mitbestimmung in diesem Bereich nicht absehbar gewesen sei. Die Verwaltung setze mittlerweile ganz überwiegend Software-Produkte ein, die allgemein am Markt verfügbar seien und folge weitestgehend den Zyklen der Hersteller bei der Einführung geänderter Softwareversionen. Nach den bisherigen Bestimmungen in § 85 Abs. 2 Nr. 8 bis 10 erfordere praktisch jede Umstellung eine Beteiligung der Personalvertretung. Durch die Änderung werde die Mitbestimmung der Personalvertretung auf den Schutzzweck des Personalvertretungsrechts beim Einsatz von IuK reduziert. Daraus hat bereits die Fachkammer zutreffend geschlossen, dass der Gesetzgeber im Jahre 1992 mit der Einfügung dieses Mitbestimmungstatbestandes im Grundsatz auch die Änderung der bei der Aufgabenerfüllung eingesetzten Software der Mitbestimmung unterwerfen wollte.
Entgegen der Ansicht des Beteiligten muss es sich im Fall der Änderung oder Ausweitung von Arbeitmethoden im Rahmen der IuK-Technik nicht um neue Methoden handeln. Das Adjektiv „neue“ bezieht sich nach der Stellung im Satz und dem Sinn der Regelung ausschließlich auf den erstgenannten Tatbestand der Einführung von Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik, nicht dagegen auf die Fälle der Änderung und Ausweitung. Die dort verwendete Bezugnahme „dieser Arbeitsmethoden“ bezieht sich nur auf den Zusatz „im Rahmen der Informations- und Kommunikationstechnik“. Eine bereits eingeführte IuK-Technik, die geändert oder ausgeweitet wird, ist nie „neu“.
Fraglich ist allerdings, ob es sich bei der in Rede stehenden Maßnahme zugleich um eine so wesentliche Änderung einer Arbeitsmethode handelt, dass sie aufgrund ihres Umfangs der Einführung einer solchen Arbeitsmethode im Rahmen der IuK vergleichbar ist. Für eine solche Vergleichbarkeit könnten unter Berücksichtigung des Regelungszwecks, die Beschäftigten vor einer Überbeanspruchung im Zusammenhang mit der Anwendung neuer Programme zu schützen, die Zahl der geänderten Programme und der nicht unerhebliche Schulungsaufwand sprechen. Auch dies bedarf jedoch - ebenso wie bereits die Frage einer mitbestimmungsrelevanten Rationalisierung im Rahmen des § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin - keiner Entscheidung, weil ein etwaiges Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und des Antragstellers hier von dem schwächeren Mitwirkungstatbestand des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt würde.
2. Nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin wirkt die Personalvertretung mit bei der Einführung grundlegender neuer Arbeitsmethoden und grundlegenden Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen.
Es ist zwischen den Beteiligten zu Recht nicht im Streit, dass die Übernahme der EOSS-Verfahren eine Änderung des Arbeitsablaufs bei Besteuerungsverfahren mit sich gebracht hat, die angesichts der Vielzahl der im Verfahren im einzelnen genannten neuen Programme mit vom Antragsteller unwidersprochen vorgetragenen 6.400 Einzeländerungen als dem Umfang nach „grundlegend“ anzusehen ist.
Der Begriff „grundlegend“ erfordert jedoch darüber hinausgehend, dass es sich um eine der Entscheidungshoheit der Exekutive vorzubehaltende organisatorische Grundentscheidung handeln muss. Das ergibt sich aus folgendem:
Bei § 90 Nr. 3 PersVG Berlin, der seit seiner Aufnahme in das Personalvertretungsgesetz vom 26. Juli 1974 (GVBl. S. 1669) unverändert geblieben ist, handelt es sich nicht um einen bloßen Auffangtatbestand, der nur zum Tragen kommt, wenn kein stärkeres Beteiligungsrecht eingreift, sondern um eine lex specialis, die die Mitbestimmungstatbestände der Nummern 2 und 9 des § 85 Abs. 2 PersVG Berlin verdrängt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem Konkurrenzverhältnis zwischen § 90 Nr. 3 und § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin, der der Senat folgt und die auf den Mitbestimmungstatbestand aus § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin übertragbar ist, ergibt sich dies vor allem aus dem objektiven Sinngehalt der Vorschriften.
Dass der Gesetzgeber mit dem Personalvertretungsgesetz von 1974 viele frühere Mitwirkungsrechte in Mitbestimmungstatbestände umgewandelt hat und mit der Ausdehnung der Mitbestimmungsrechte meist bis an die Grenzen gegangen ist, die im demokratischen Rechtsstaat von der Verfassung her einer Mitbestimmung im öffentlichen Dienst gezogen sind, rechtfertigt den Schluss, dass er sich bei bestimmten Tatbeständen nicht in der Lage gesehen hat, sie der Mitbestimmung - auch nicht in der eingeschränkten Form des § 81 Abs. 2 PersVG Berlin - zu unterwerfen. Denn bei den in § 90 PersVG Berlin aufgezählten Angelegenheiten handelt es sich um Maßnahmen, bei denen die Funktionsfähigkeit der Verwaltung in mehr oder weniger großem Maße auf dem Spiel steht (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6 P 35.78 - PersV 1980, S. 239). Dabei hat der Gesetzgeber berücksichtigt, dass im Streitfalle das Verfahren bei der eingeschränkten Mitbestimmung noch länger dauern kann als bei der uneingeschränkten Mitbestimmung, weil der Einigungsstelle im erstgenannten Fall nicht die letzte Entscheidung zusteht. Da die in § 90 PersVG Berlin aufgeführten Angelegenheiten jedoch durchweg keine größere Verzögerung dulden und durch ein länger dauerndes Einigungsverfahren gegenstandslos werden können, folgt daraus, dass nach dem Willen des Gesetzgebers eine eingeschränkte Mitbestimmung in den genannten Angelegenheiten des § 90 PersVG Berlin, die ausnahmslos unter die rahmenrechtliche Vorschrift des § 104 BPersVG fallen, nicht mit dessen Sinngehalt in Einklang stünde (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980, a.a.O., S. 240).
Dem entspricht die Gesetzesbegründung zu § 90 PersVG, wonach nur noch die Angelegenheiten der Mitwirkung unterliegen sollten, die insbesondere aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht der Mitbestimmung unterworfen werden können (vgl. Abghs.-Drs. 6/1354 vom 19. April 1974, S. 20), woraus folgt, dass der Gesetzgeber die in § 90 PersVG Berlin aufgeführten Tatbestände selbst der eingeschränkten Mitbestimmung, wie sie § 85 Abs. 2 Nr. 2 und 9 i.V.m. § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin vorsieht, entzogen wissen wollte (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980, a.a.O., S. 239).
An dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht bis in die jüngere Zeit festgehalten: Im Beschluss vom 17. Juli 1987 (- BVerwG 6 P 6.85 -, Juris Rn. 20 ff.) ging es um die Konkurrenz zwischen § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG (Mitbestimmung bei der Gestaltung der Arbeitsplätze) und § 78 Abs. 4 BPersVG (Anhörung des Personalrats bei Neu-, Um- und Erweiterungsbauten von Diensträumen). Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgesprochen, dass auch eine in § 78 Abs. 4 BPersVG genannte bauliche Maßnahme zu den organisatorischen Maßnahmen zählen kann, die geeignet sind, das stärkere Mitbestimmungsrecht zu verdrängen. Erforderlich dafür sei aber, dass mit der beabsichtigen Baumaßnahme auch organisatorische Ziele verfolgt werden. Darunter könnten auch arbeitsorganisatorische Maßnahmen fallen, die für den Ablauf des Dienstbetriebes und für die Art und Weise der Erledigung der der Dienststelle übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung sind, was erfordere, dass die Maßnahme über den innerdienstlichen Bereich hinauswirkt und auf die nach außen zu erfüllenden Aufgaben der Dienststelle in nicht nur unerheblicher Weise einwirkt. Im konkreten Fall scheiterte die Verdrängung daran, dass die Maßnahme - ungeteilter Zustellersaal in einem Postamt - sich nicht erheblich auf die Aufgabenerfüllung selbst, also auf die Zuverlässigkeit und Schnelligkeit der Postzustellung, ausgewirkt hatte.
Im Beschluss vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 -, Juris Rn. 34, hat das Bundesverwaltungsgericht den oben angeführten Grundsatz der Spezialität der in § 90 PersVG Berlin aufgeführten Maßnahmen bekräftigt: Mit der Formulierung thematisch spezifizierter Mitwirkungstatbestände in § 90 Nr. 1 und 3 bis 8 PersVG Berlin habe der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er in diesen Fällen eine - volle oder eingeschränkte - Mitbestimmung des Personalrats nicht wünsche, was unter im einzelnen näher zu prüfenden Umständen dazu führen könne, dass ein nach seinem Wortlaut gleichzeitig eingreifender Mitbestimmungstatbestand verdrängt werde. Der Fall des § 90 Nr. 2 PersVG Berlin (Mitwirkung bei Verwaltungsvorschriften, die für die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Dienstkräfte erlassen werden), bei dem es sich wegen der weiten Formulierung um einen Sonderfall handele, für den das vorgenannte Konkurrenzverhältnis nicht gelte, steht hier nicht in Rede.
Bei § 90 Nr. 1 und 3 bis 8 PersVG Berlin handelt es sich nach alledem um Sondervorschriften, die Angelegenheiten der aufgezählten Art auch dann, wenn sie andere Beteiligungstatbestände erfüllen, aus den dargelegten Gründen bei Erfüllung der genannten Voraussetzungen nur der Mitwirkung der Personalvertretung unterwerfen, so dass das insoweit stärkere Recht der Mitbestimmung durch das schwächere Mitwirkungsrecht verdrängt wird (a.A. Germelmann/Binkert, a.a.O. Rn. 52 zu § 90 ohne Begründung).
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, nicht § 90 Nr. 3, sondern § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin sei die speziellere Regelung, ist nicht belegbar. Richtig ist, dass § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin eine spezielle Regelung des allgemeinen Mitbestimmungstatbestandes der Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung und der Erleichterung des Arbeitsablaufs darstellt (§ 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin). Das ändert aber nichts daran, dass § 90 Nr. 3 PersVG Berlin nur - und insoweit „spezieller“ - diejenigen Maßnahmen erfasst, die unter § 85 Abs. 2 Nr. 2 bzw. Nr. 9 PersVG Berlin fallen und zugleich zu den arbeitsorganisatorischen Maßnahmen gehören, die für den Ablauf des Dienstbetriebes und für die Art und Weise der Erledigung der der Dienststelle übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung sind. Von dieser für die Verdrängungswirkung des Mitwirkungstatbestandes wesentlichen Spezialität wird aber jede so verstandene arbeitsorganisatorische Maßnahme erfasst, unabhängig davon, ob sie nur unter den allgemeinen Mitbestimmungstatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 oder (zugleich) unter den spezielleren Tatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin fällt.
Die Entstehungsgeschichte des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin gibt für die Auffassung des Verwaltungsgerichts nichts her. Es trifft zu, dass das Mitbestimmungsrecht für die spezielle Maßnahme einer wesentlichen Änderung der IuK-Technik erst im Jahre 1992 durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetz (4. ÄndGPersVG) vom 26. Juni 1992 (GVBl. S. 210) - seither unverändert als Fall der eingeschränkten Mitbestimmung nach § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin - eingefügt worden ist, zu einem Zeitpunkt also, als der Mitwirkungstatbestand des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin bereits Bestandteil des Gesetzes war. Das schließt jedoch die Spezialität dieser Norm auch gegenüber dem neuen Mitbestimmungstatbestand nicht aus. Denn dem Gesetzgeber dürfte die seit 1987 bestehende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Verdrängungswirkung des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin bekannt gewesen sein. Hätte er diese Verdrängungswirkung für den neu eingefügten Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin ausschließen wollen, hätte es nahe gelegen, einen klarstellenden Zusatz in das Gesetz aufzunehmen.
Der Vorrang des schwächeren Mitwirkungsrechts belässt den in Rede stehenden Mitbestimmungstatbeständen einen Anwendungsbereich bis zur Grenze einer der Exekutive vorbehaltenen wesentlichen Änderung der Arbeitsorganisation. Dass dieser Anwendungsbereich im Falle einer Änderung oder Ausweitung der Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik klein ist, beruht nicht in erster Linie auf der Verdrängungswirkung des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin, sondern auf der vom Gesetzgeber im Jahre 2008 beschlossenen Änderung dieses Mitbestimmungstatbestandes. Ausweislich der oben zitierten Gesetzesbegründung war es das Anliegen des Gesetzgebers, den Mitbestimmungstatbestand nicht etwa auszudehnen, sondern zur Vermeidung ausufernder Beteiligungsverfahren bei jedem Software-„Up date“ auf die Fälle einer der Einführung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik vergleichbaren Änderung einzuengen.
Für die Verdrängungswirkung des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin bedarf es nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - der Feststellung, dass ein eingeschränktes Mitbestimmungsrecht wegen Verstoßes gegen den Legitimationsgrundsatz verfassungswidrig wäre. § 90 PersVG Berlin regelt vielmehr verbindlich diejenigen Tatbestände, die aus Sicht des Gesetzgebers wegen ihrer Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation mittelbar auch die Aufgabenstellung und Aufgabenerfüllung des Staates beeinflussen und als wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt mitbestimmungsfrei bleiben sollen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügt es hierfür festzustellen, dass mit der beabsichtigten Maßnahme der Einführung der EOSS-Verfahren organisatorische Ziele verfolgt werden, wozu auch arbeitsorganisatorische Maßnahmen gehören, die für den Ablauf des Dienstbetriebes und für die Art und Weise der Erledigung der der Dienststelle übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung sind.
Die Einführung der EOSS-Verfahren hat die Veränderung der Organisation der automationsgesteuerten Besteuerungsverfahren und damit die Arbeitsorganisation zum Gegenstand. Letztere wirkt über den innerdienstlichen Bereich hinaus auf die Aufgabenerfüllung der Finanzämter in nicht nur unerheblicher Weise ein. Denn zum einen ist die Effizienz der IT-Programme für die Art und Weise der Erledigung der der Finanzverwaltung übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung. Sie entscheidet u.a. darüber, wie schnell und zuverlässig und damit rechtssicher die Steuerverfahren abgeschlossen werden können. Auch die durch die Programmanpassungen mögliche schnellere Einarbeitung von Neuerungen, z.B. aufgrund von geänderten Rechtsvorschriften und Verwaltungsanweisungen oder von Gerichtsentscheidungen grundsätzlicher Bedeutung, erhöht die Rechtssicherheit bei der Veranlagung und berührt somit die Aufgabenerfüllung nach außen.
Zum anderen muss die Verwaltungsvereinbarung zum EOSS-Verbund in den Blick genommen werden, aus der sich die Verpflichtung des Landes Berlin zur Anpassung der IT-Verfahren ergibt. Zwar stellt der Kooperationsvertrag keine die Mitbestimmung ausschließende Rechtsvorschrift im Sinne des Einleitungssatzes zu § 85 Abs. 2 PersVG Berlin dar. Jedoch spricht die Ansiedlung der Maßnahme auf der Ebene eines Länderabkommens dafür, dass es sich um eine Angelegenheit handelt, die als für die Funktionsfähigkeit der Steuerverwaltung wesentlich Bestandteil der Regierungsgewalt ist. Die Entscheidung zumal, ob die Berliner Finanzverwaltung sich an der arbeitsteiligen Entwicklung sowie „Pflege und Wartung“ der IT-Programme im Besteuerungsverfahren durch die beigetretenen Bundesländer beteiligt, muss der demokratisch legitimierten Exekutive vorbehalten sein, was eine - auch nur eingeschränkte, aber unter Umständen zeitraubende - Mitbestimmung durch der Legislative nicht verantwortliche Personalvertretungen ausschließt.
Der Senat hat die Rechtsbeschwerde wegen der grundsätzlichen Bedeutung der bislang in der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht geklärten Fragen im Zusammenhang mit der Mitbestimmung bei einer Änderung der IuK-Technik zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 86 HmPersVG
§ 90 PersVG
§ 104 BPersVG
§ 90 Nr. 3 PersVG
§ 85 Abs. 1 Nr. 13 lit. b, Abs. 2 Nr. 2, 8, 9 und 10 PersVG
§ 81 Abs. 2 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG
§ 85 Abs. 1 Abs. 2 Nr. 2, 8 und Nr. 10 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 10 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 8 und 10 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 und 9 PersVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 PersVG
§ 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 8 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 9 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2, 1. Alt. PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. PersVG
§ 85 Abs. 2 PersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG
§ 78 Abs. 4 BPersVG
§ 90 Nr. 1 und 3 bis 8 PersVG
§ 90 Nr. 2 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 bzw. Nr. 9 PersVG

Zitierte Entscheidungen: 6 P 2.08
6 P 7.06
60 PV 19.05
6 PB 10.06
6 PB 15.07
60 PV 3.06
6 P 3.04
6 P 1.95
6 P 35.78
6 P 13.78
6 P 6.85