Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-12, Aktenzeichen 2 K 866/24.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2025:0912.2K866.24.KO.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 17. November 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. August 2024 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags abzuwenden, wenn nicht zuvor die Klägerin Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Zulagen für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler für den Zeitraum Oktober 2018 bis März 2019 in Höhe von 25.475,36 €.
Mit Verfügung vom 7. September 2018 wurde sie für den Zeitraum vom 25. Oktober 2018 bis zum 5. April 2019 nach A*** in Mali, Teileinheit KpfmAbwTrp, kommandiert.
Die Aufgabe der Klägerin dort bestand nach ihrem Vortrag in der mündlichen Verhandlung überwiegend in der Kontrolle von Fahrzeugen, die in das Camp einfahren wollten. Dabei kontrollierte sie mit ihrem Trupp jedoch nicht jedes einfahrende Fahrzeug, sondern wurde gezielt für die Kontrolle bestimmter Fahrzeuge angefordert. Diese Fahrzeuge wurden an einen Ort außerhalb des Camps verbracht, wo eine Sicherheitszone eingerichtet wurde. Der Raum wurde durch spanische Kräfte gesichert, während der Trupp der Klägerin das Fahrzeug auf das Vorliegen von Sprengstoff kontrollierte. Die kontrollierten Fahrzeuge wiesen dabei bauliche Veränderungen wie herausschauende Kabel oder auch verbaute Handys auf. Weiterhin transportierten sie regelmäßig solche Kanister, wie sie auch für den Bau von Sprengkörpern verwendet werden.
Während des Einsatzes fand am 24. Februar 2019 ein Selbstmordangriff mit Autobomben auf das Camp statt.
Für den Zeitraum der Kommandierung erhielt die Klägerin Zulagen für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler gemäß § 11 Abs. 1 und 2 Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen – EZulV – in Höhe von insgesamt 25.833,16 €. Die Zulagengewährung geht auf sogenannte EOD-Reports zurück, welche die maßgeblichen Einsätze auflisten. Hierauf basierend ergingen Änderungsmeldungen, die durch Vorgesetzte ausgefüllt und sachlich und fachlich richtig gezeichnet wurden. Aufgrund dieser Änderungsmeldungen wurden die Zulagen durch das Einsatzführungskommando ausgezahlt.
Wegen vermehrter Unsicherheiten in der Rechtsanwendung erging am 24. September 2019 ein Klarstellungserlass zu § 11 EZulV, der den kurz zuvor ergangenen Klarstellungserlass vom 11. September 2019 aufhob. Im Jahr 2020 wurde durch das Bundesministerium der Verteidigung eine Sachverhaltsaufklärung wegen der Zulagenzahlung für Einsätze in Mali und Afghanistan vom 1. Januar 2018 bis 30. September 2020 eingeleitet.
Die Beklagte entzog der Klägerin die Zulagen mit Änderungsmeldungen vom 15. April 2021. Sodann wurde sie unter dem 21. Juni 2021 (Rückforderung und Aufrechnung zuviel gezahlter Bezüge) zu einer Rückforderung angehört und aufgefordert, eine Erklärung zu ihren wirtschaftlichen Verhältnissen abzugeben.
Im Laufe des Verfahrens wurde aufgrund einer Eingabe ihres Trupppartners, OStFW Hannig, der Einsatz am 24. Februar 2019 wegen des Anschlaggeschehens rückwirkend als erhöht zulagenberechtigt gemäß § 11 Abs. 2 EZulV anerkannt und eine Zulage in Höhe von 357,80 € gewährt.
Mit Bescheid vom 17. November 2023 forderte die Beklagte von der Klägerin 70 % der ihr entzogenen Erschwerniszulagen zurück und gewährte ihr eine Ratenzahlung. Die von der Klägerin vorgenommenen Kontrollen seien routinemäßige Überprüfungen von Kraftfahrzeugen gewesen und fielen als Maßnahmen zum Zweck der Verdachtserforschung (Aufklärung) nicht unter die zulagenberechtigten Tätigkeiten. Konkrete Verdachtsmomente hätten sich nicht ergeben und seien auch nicht dokumentiert. Die Klägerin könne sich nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, da der Mangel des rechtlichen Grundes offensichtlich gewesen sei. Die Rechtslage sei seit vielen Jahren unverändert und aufgrund der Höhe der Zulagen hätte es sich aufdrängen müssen, dass kein entsprechender Anspruch bestehe. Auch die fachlich und sachlich richtig Zeichnenden hätten die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlungen kennen bzw. erkennen müssen. Aufgrund der Zeichnung der Vorgesetzten und der Tatsache, dass die Überzahlung erst nach einem längeren Zeitraum von etwa zwei Jahren festgestellt worden sei, werde aus Billigkeitsgründen nicht der volle Betrag zurückgefordert.
Gegen diesen Rückforderungsbescheid erhob die Klägerin mit Schriftsatz vom 11. Dezember 2023 Widerspruch. Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Gewährung der streitgegenständlichen Zulagen seien erfüllt. Die Annahme im Rückforderungsbescheid, den Zulagen lägen routinemäßige Überprüfungen von Kraftfahrzeugen zugrunde, sei fehlerhaft. Es treffe auch nicht zu, dass die Durchführung einer Kampfmittelaufklärungsmaßnahme im Vorfeld durch qualifiziert befähigtes Personal aufgrund einer erhöhten Improvised Explosive Device – IED – -Bedrohungslage noch nicht die Voraussetzungen des § 11 EZulV erfülle. Ein entsprechender Wortlaut sei den Vorschriften nicht zu entnehmen. Sie erhebe den Einwand der Entreicherung, auf welchen sie sich auch berufen dürfe. Weder aus dem Rückforderungsbescheid noch aus dem Verwaltungsvorgang ergäben sich Umstände, welche den Schluss zuließen, sie hätte den angeblichen Mangel des rechtlichen Grundes erkennen oder vorhersehen können. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung müsse ganz von der Rückforderung abgesehen werden. Die Zulage sei von Amts wegen gewährt worden. Ihre Mitwirkung sei weder vorgesehen noch notwendig und werde auch nicht behauptet. Ein Verschulden ihrerseits scheide daher aus.
Mit E-Mail vom 30. Juli 2024 wies das Bundesministerium der Verteidigung das für die Rückforderung zuständige Bundesverwaltungsamt an, den gesamten Betrag zurückzufordern. Die Minderung aus Billigkeitsgründen müsse zurückgenommen werden; zum Zeitpunkt der Minderungsentscheidung habe noch kein Ressorteinvernehmen auf ministerieller Ebene bestanden. Durch die Minderung um 30 % löse das Bundesverwaltungsamt unauflösbare Widersprüche zur Behandlung der übrigen Verfahren aus. Dies werde bei den voraussichtlich in Folge befassten Verwaltungsgerichten zu gefährlichen Irritationen und zu Entscheidungen zu Lasten der Beklagten führen. Mit dieser E-Mail übersandte das Bundesministerium der Verteidigung den diesbezüglichen Erlass vom 15. Dezember 2023 sowie einen Formulierungsvorschlag für den Widerspruchsbescheid.
Mit Widerspruchsbescheid vom 9. August 2024 wurde der volle Zulagenbetrag zurückgefordert und der Widerspruch zurückgewiesen. Auf die Gewährung der Zulagen bestehe kein Anspruch. Anhaltspunkte für einen hinreichend konkreten Verdacht, der mit den im Einzelfall kontrollierten Fahrzeugen im Zusammenhang gestanden haben könnte, seien nicht vorgetragen und auch nach Aktenlage nicht ersichtlich. Bei der bloßen routinemäßigen Absuche im EOD-Pit nach dem sogenannten Kampfmittelaufklärungsverfahren Alpha handele es sich um eine Maßnahme zur Gefahrenerforschung, die wie dargestellt nicht zulagenberechtigt sei. Bei der Verwendung in Mali habe lediglich eine abstrakte Gefährdung der Angehörigen des Einsatzkontingents vorgelegen. Ein konkreter Verdacht könne sich dagegen erst aus den weiteren Umständen der individuellen Absuche ergeben. Erst dann sei das Fahrzeug als IED zu behandeln. Die Behandlung eines konkreten Verdachtsfalles dauere mehrere Stunden. Allein die hohe Anzahl der pro Tag bearbeiteten Fahrzeugabsuchen spreche eindeutig gegen eine Zulagenberechtigung. Die Änderungsmeldungen entfalteten als rein verwaltungsinterne Vorgänge keine Rechtswirkungen nach außen. Auf Entreicherung könne die Klägerin sich nicht berufen, da der Mangel offensichtlich gewesen sei. Die von ihr bestrittene Mitwirkung sei im Verfahren zur Bewilligung der Zulage insofern erforderlich, als sie die sogenannten EOD-Reports ausfüllen und den Vorgesetzten habe vorlegen müssen. Sie unterliege der verschärften Haftung. Auch die fachlich und sachlich richtig Zeichnenden seien entsprechend ausgebildet und mehrfach über die Rechtslage informiert gewesen. Sie hätten die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlungen kennen bzw. erkennen müssen und hätten mindestens grob fahrlässig gehandelt. Damit hätten sie eine Dienstpflichtverletzung begangen, die dem Dienstherrn im Sinne von § 12 Bundesbesoldungsgesetz – BBesG – nicht zuzurechnen sei. Daher liege kein Mitverschulden der Behörde vor. Selbst bei Annahme eines Mitverschuldens sei die grobe Fahrlässigkeit wechselseitig. Die Klägerin könne sich gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die Billigkeitsentscheidung beschränke sich auf die Einräumung einer Ratenzahlung.
Die Klägerin hat am 21. August 2024 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die streitgegenständlichen Bescheide seien formell rechtswidrig, denn das Bundesverwaltungsamt habe trotz erreichbarer Beweismittel keine eigenen Ermittlungen zum Sachverhalt angestellt, sondern den Fachbeitrag des Bundesministeriums der Verteidigung ohne eigene Prüfung übernommen. Aus den Verwaltungsvorgängen sei nicht ersichtlich, dass eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Zulagengewährung tatsächlich stattgefunden habe. Es müsse einzelfallbezogen für jeden Einsatz geprüft werden, ob die Voraussetzungen vorlägen. Die materielle Beweislast liege im vorliegenden Rückforderungsverfahren bei der Beklagten. Das hier streitgegenständliche Überprüfen auf Kampfmittelfreiheit durch das Inspizieren von Kfz/Objekten sei keine bloße routinemäßige Überprüfung zum Zwecke der Verdachtserforschung gewesen, da eine erhöhte Bedrohungslage für IEDs vorgelegen habe. Sie sei beauftragt worden, im Rahmen des entsprechenden Grundsatzbefehls und des weiteren Befehls Explosive Ordnance – EO – 200 das Kampfmittelabwehraufklärungsverfahren Alpha zur Bestätigung der Kampfmittelfreiheit durch das Inspizieren der Fahrzeuge durchzuführen. Dem Befehl EO 200 gehe der EO 100 voraus, welcher ein Kampfmittel oder den Verdacht auf ein Kampfmittel beschreibe. Bei Anwendung des Kampfmittelaufklärungsverfahrens Alpha werde der Verdacht auf ein Kampfmittel grundsätzlich unterstellt. Die konkrete Gefahr ergebe sich insbesondere aus der Beschaffenheit und dem technischen Zustand der zivilen Fahrzeuge im Einsatzgebiet. Die Pflicht zur Dokumentierung eines konkreten Verdachts sei nicht vorgesehen gewesen. Bei der Gefahrenprognose komme es auf den Entscheidungszeitpunkt, also eine ex ante-Betrachtung, an. Die Annahme, dass bei einer lediglich abstrakten Gefahrenlage eine Zulagengewährung ausscheide, sei falsch. Es fielen auch Maßnahmen zum Zwecke der Verdachtserforschung unter die zulagenberechtigenden Tätigkeiten nach § 11 EZulV. Es laufe nicht dem System des geltenden Besoldungsrechts zuwider, wenn bestimmte Erschwernisse, die mit der besoldungsrechtlichen Bewertung des Amtes nicht abgegolten seien, der Besoldung ihr wesentliches Gepräge gäben und nicht das Grundgehalt. Denn der Gesetzgeber habe eine Beschränkung der Anzahl und Gesamthöhe der Zulagen bei der Neufassung des § 11 EZulV bewusst weggelassen. Allein aus der Höhe der Zulagen sei nicht erkennbar gewesen, dass die Gewährung möglicherweise zu Unrecht erfolgt sei. Es bestehe Vertrauensschutz, da die Zulagen über mehrere Jahre unbegrenzt gewährt worden seien. Sie könne sich auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Die verschärfte Haftung scheide schon deshalb aus, weil die Beklagte nach eigenem Vortrag selbst Kenntnis vom Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung gehabt habe. Die für die Auszahlung zuständigen Bediensteten hätten Fehler erkennen müssen. Ihr als rechtlichem Laien sei der Mangel des rechtlichen Grundes nicht bekannt und nicht durch grobe Fahrlässigkeit unbekannt gewesen. Entgegen der Ansicht der Beklagten habe gerade nicht sie, sondern die Beklagte jede Fahrzeugkontrolle als zulagenbegründende Tätigkeit angesehen. Der Prozess der Zulagengewährung geschehe von Amts wegen ohne ihre Beteiligung. Die Voraussetzungen seien durch den Disziplinarvorgesetzten zu prüfen. Es habe keine Diskussionen über die Zulagengewährung gegeben; diese seien in der Verwaltungsakte auch nicht nachweisbar. Die Billigkeitsentscheidung sei fehlerhaft. Es sei keine Abwägung der Verursachungsbeiträge erfolgt. Es fehle bereits an der Begründung der Ermessensentscheidung. Dies gelte insbesondere für die Rücknahme der Billigkeitsentscheidung im Widerspruchsbescheid. Aus den Verwaltungsvorgängen ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die angeblich grob fahrlässigen Dienstpflichtverletzungen in entsprechenden Disziplinarverfahren geahndet worden seien, wie von der Beklagten im Widerspruchsbescheid behauptet worden sei. Sie erhebe die Einrede der Verjährung.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 17. November 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2024 aufzuheben;
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Argumente aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren führt sie ergänzend aus, sie habe ihre Amtsermittlungspflicht nicht verletzt. Es habe keine Veranlassung gegeben, die in den Fachbeiträgen getroffenen Feststellungen anzuzweifeln. Auch trage sie nicht die Beweislast für die Fehlerhaftigkeit der Gewährung der Erschwerniszulage. Die Änderungsmeldungen seien keine Verwaltungsakte und begründeten daher keinen Vertrauenstatbestand. Auf einen eventuellen Vertrauenstatbestand aus einem Realakt könne die Klägerin sich nicht berufen, da sie die Rechtslage habe kennen müssen. Diese sei seit vielen Jahren unverändert. Die Sachverhaltsermittlung in vorgegangenen gleichgelagerten gerichtlichen Verfahren spreche dafür, dass die Voraussetzungen der Erschwerniszulagenverordnung in keinem einzigen Fall erfüllt worden seien. Für diese Bewertung spreche, dass die Kontrollen nicht aufgrund eines individualisierten Gefahrenverdachts, sondern nach generell-abstrakten Kriterien erfolgt seien. Sie hätten auch durch Personal ohne qualifizierte Befähigung durchgeführt werden können. Im Falle der routinemäßigen Kontrollen existiere der EO 100 nicht. Die Klägerin habe gewusst, dass ihr die Zulage nicht zustehe und sie trotzdem über den Dienstweg beantragt. Von Soldaten sei zu erwarten, dass sie die ihnen zustehenden Zulagen kennen. Die Klägerin sei entsprechend eingewiesen gewesen. Aufgrund der Höhe der Zulagen habe der Fehler sich ihr förmlich aufdrängen müssen. Die fehlerhaften fachlich und sachlich „Richtig-Zeichnungen“ der Fachvorgesetzten seien für die Erfüllung des Zulagentatbestands nicht entscheidend. Es bedürfe auch keiner Rechtfertigung, sich von diesen zu lösen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsakten (2 Bände Besoldungsakten, 1 Hefter Rückforderungsverfahren, 1 Hefter Einsatzführungskommando, 1 Ordner Personalakte, 1 Band elektronische Musterakte) sowie die beigezogene Gerichtsakte 2 K 1076/21.KO Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 17. November 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. August 2024 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –.
Rechtsgrundlage für die Rückforderung überzahlter Dienstbezüge ist § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG. Danach regelt sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor.
Der Rückforderungsbescheid ist teilweise formell rechtswidrig und in seiner Gesamtheit auch materiell rechtswidrig.
Der Bescheid ist bereits formell rechtswidrig, soweit er den Monat Februar 2019 und damit eine Rückforderung in Höhe von 4.365,16 € betrifft. Denn bezüglich dieses Monats hat die Beklagte ihre Aufklärungspflichten verletzt, wodurch die Rückforderung an einem Verfahrensfehler leidet. Sie hat die Zulagen ohne hinreichende Tatsachengrundlage aufgrund von Vermutungen zurückgefordert.
Um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 oder 2 EZulV zu prüfen, war die Beklagte auf die Dokumentation der durchgeführten Einsätze durch die Kampfmittelabwehrtrupps in den sogenannten EOD-Reports angewiesen. Für den Monat Februar 2019 liegen dem Gericht jedoch keine solchen EOD-Reports vor; sie sind in der übersandten Akte des Einsatzführungskommandos nicht enthalten. Auf Nachfrage erklärte die Beklagte, dass ihr diese ebenfalls nicht vorlägen. Wahrscheinlich seien sie aber erstellt worden. Sie habe die Zulagen gleichwohl zurückfordern können, weil die Klägerin insgesamt nur routinemäßige Kontrollen durchgeführt habe.
Ohne die EOD-Reports oder andere Unterlagen zu den im Februar 2019 durchgeführten Kontrollen konnte die Beklagte indes gerade nicht sicher feststellen, ob im fraglichen Monat zulagenberechtigte Kontrollen ausgeführt wurden. Dies wird bestätigt durch die nachträgliche Anerkennung der Zulagenberechtigung für den 24. Februar 2019. Bloße Mutmaßungen über die ansonsten durchgeführten Kontrollen können eine Sachverhaltsermittlung nicht ersetzen. Da auch nicht gemäß § 46 VwVfG ausgeschlossen werden kann, dass sich eine ordnungsgemäße Sachverhaltsaufklärung auf die Entscheidung der Beklagten ausgewirkt hätte, ist der Rückforderungsbescheid insoweit schon wegen formeller Rechtswidrigkeit aufzuheben.
Der Bescheid ist auch materiell rechtswidrig.
Zweifel bestehen bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen von § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG, nämlich, dass Bezüge zuviel gezahlt wurden, wobei diese Frage im Ergebnis offenbleiben kann.
Aufgrund der Rückforderungssituation liegt die materielle Beweislast für die Tatsache, dass keine zulagenberechtigte Tätigkeit vorlag, bei der Beklagten. Derjenige, der aus einer Norm eine ihm günstige Rechtsfolge ableitet, trägt die materielle Beweislast, wenn das Gericht in Erfüllung seiner Pflicht zur umfassenden Aufklärung des Sachverhalts das Vorliegen der anspruchsbegründenden Tatsachen zu seiner vollen Überzeugungsgewissheit („mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit“) weder feststellen noch ausschließen kann (non liquet) (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2021 – 2 C 10.20 –⁠, juris Rn. 19). Da die Rückforderung eine für die Beklagte günstige Rechtsfolge darstellt, muss sie beweisen, dass die Voraussetzungen von § 11 EZulV nicht vorlagen.
Nach Auffassung der erkennenden Kammer muss die Beklagte für jeden einzelnen Einsatz der Klägerin nachweisen können, dass dieser gerade nicht zulagenfähig war. Aufgrund der unvollständigen Aktenlage erscheint es der Kammer äußerst fraglich, dass dieser Nachweis geführt werden könnte. Die fehlende Dokumentation bzw. Nachweisbarkeit ginge dann zu Lasten der Beklagten. Auch erscheint es der Kammer nach dem Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht als gesichert, dass die Klägerin, wie von der Beklagten vorgetragen, tatsächlich nur Routinekontrollen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2025 – 2 B 36.24 –, juris) durchgeführt hat. Darüber muss hier jedoch nicht entschieden werden.
Offenbleiben kann weiterhin, ob die Klägerin tatsächlich entreichert ist. Jedenfalls haftet sie nicht verschärft. Gemäß § 819 Abs. 1 i.V.m. § 818 Abs. 4 Bürgerliches Gesetzbuch kann sich nicht auf Entreicherung berufen, wer den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG steht es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte kennen müssen. Dies ist hier nicht der Fall. Die Klägerin hätte die (eventuelle) Rechtsgrundlosigkeit der Zahlung nicht(er-)kennen müssen. Dies ergibt sich zunächst aus der (unbestrittenen) allgemeinen Verwaltungspraxis der Beklagten, Zulagen für durchgeführte Kontrollen an alle Sprengstoffentschärfer auszuzahlen, die schon durch die Vielzahl der Parallelverfahren zu dem der Klägerin deutlich wird. Die Auszahlung war somit kein Einzelfall. Aufgrund dieser – der Klägerin bekannten – Verwaltungspraxis musste ihr eine (eventuell) fehlerhafte Auszahlung damit gerade nicht auffallen. Weiterhin wurden die Änderungsmeldungen durch die Vorgesetzten sachlich und fachlich richtig gezeichnet. Auch aufgrund dieser Zeichnungen durfte die Klägerin davon ausgehen, die Zulagen zu Recht erhalten zu haben.
Entscheidungstragend stellt die Kammer darauf ab, dass der Bescheid wegen einer fehlerhaften Billigkeitsentscheidung in seiner Gesamtheit rechtswidrig und deshalb aufzuheben ist (vgl. hierzu auch VG Aachen, Urteil vom 1. September 2025 – 1 K 2473/24 –, juris Rn. 38 unter Bezugnahme auf den durch den Bevollmächtigten der Klägerin im dortigen Verfahren vorgelegten Hinweis der erkennenden Kammer vom 6. März 2025).
Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung bezweckt eine Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten abzustellen. Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen. Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – 2 C 15.10 –, juris Rn. 24-26 m.w.N.).
Vorliegend ist nach Auffassung der erkennenden Kammer keine wechselseitige grobe Fahrlässigkeit, sondern ein überwiegendes Mitverschulden der Beklagten gegeben, worauf die Beteiligten mit Schreiben vom 6. März 2025 hingewiesen wurden.
Entgegen des Vortrags der Beklagten erfolgte die Auszahlung der Zulage nicht auf Antrag der Klägerin, sondern von Amts wegen. Die Klägerin hat nicht wider besseren Wissens eine Zulage beantragt, von der sie hätte wissen können, dass sie ihr nicht zustand. Vielmehr wurde die Auszahlung durch die Vorgesetzten, mithin durch der Beklagten zuzurechnende Personen, veranlasst. Durch diese wurden die Änderungsmeldungen sachlich und fachlich richtig gezeichnet, woraufhin die Zulage durch die Beklagte ausgezahlt wurde. Ausweislich des Klarstellungserlasses vom 24. September 2019 prüft die Leiterin bzw. der Leiter der Einsatzleitstelle Kampfmittelabwehr im jeweiligen deutschen Einsatzkontingent die einsatzabhängigen begründenden Voraussetzungen der Zulagengewährung, entscheidet eigenständig über die Zulagenhöhe, trägt diese Feststellungen ein, unterschreibt die Änderungsmeldung eigenhändig und übergibt sie einschließlich der einsatzabhängig erstellten Nachweise an die zuständige Disziplinarvorgesetzte bzw. den zuständigen Disziplinarvorgesetzten. Diese bzw. dieser prüft die personenbezogenen begründenden Voraussetzungen der Zulagengewährung und bestätigt diese. Sie bzw. er trägt die Verantwortung für die Feststellung und Dokumentation aller Tatsachen, die den Zulagenanspruch begründen und zeichnet hierfür sachlich richtig.
Diese Zeichnung ist der Beklagten auch zuzurechnen. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte sich auf eine Nichtzurechenbarkeit aufgrund von Dienstvergehen beruft. Eine solche Exkulpationsmöglichkeit besteht für die Beklagte hier gerade nicht (vgl. VG Aachen, Urteil vom 1. September 2025 – 1 K 2473/24 –, juris Rn. 38). Sie hat insbesondere nicht vorgetragen, entsprechende Disziplinarverfahren gegen die Vorgesetzten der Klägerin eingeleitet zu haben. Im Übrigen wurde die Zulage durch die Beklagte beanstandungsfrei über mehrere Jahre ausgezahlt. Wenn die Beklagte sich auf den Standpunkt stellt, dass die Klägerin die Fehlerhaftigkeit der Auszahlung hätte erkennen müssen, so trifft dies erst recht auf die auszahlenden Stellen zu. Überdies waren die der Zulagengewährung zugrunde liegenden Einsätze in Mali nach dem Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung durchaus mit einem solchen Gefahrenpotential verbunden, dass eine Zulagenberechtigung jedenfalls nicht subjektiv ausgeschlossen werden musste. So hat sich die Gefahr am 24. Februar 2019 im Rahmen eines Einsatzes der Klägerin auch tatsächlich realisiert. Dies verdeutlicht, dass der Übergang von einem bloßen Gefahrenverdacht über eine konkrete Gefahr bis hin zum Schadenseintritt fließend sein kann, sodass für den einzelnen Soldaten nur schwer zu erkennen war, ob im jeweiligen Einzelfall eine Zulagenberechtigung nach § 11 Abs. 1 EZulV vorlag oder nicht. Gehen seine Vorgesetzten ausweislich der Änderungsmeldungen hiervon aus und vertraut er daraufhin auf die Rechtmäßigkeit der Auszahlung, so ist ein überwiegendes Mitverschulden des Soldaten jedenfalls nicht anzunehmen.
Ist die Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG nach allem mit Rechtsfehlern behaftet, so hat dies die Rechtswidrigkeit der Rückforderungsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG zur Folge. Ein Rückforderungsbescheid darf nicht ergehen, ohne dass eine Billigkeitsentscheidung getroffen worden ist. Eine Billigkeitsentscheidung zugunsten des Schuldners modifiziert den Rückzahlungsanspruch. Die Billigkeitsentscheidung betrifft nicht lediglich die Vollziehungoder Vollstreckung des Rückforderungsbescheids, sondern den materiellen Bestand des Rückforderungsanspruchs und ist deshalb zwingend vor der Rückforderung zu treffen. Neben dem vollständigen oder teilweisen Absehen von der Rückzahlung kommen die Stundung der Rückzahlungsforderung oder die Einräumung von Ratenzahlungen in Betracht. Vor der Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG steht lediglich die Höhe der Überzahlung fest, nicht aber, ob, in welcher Höhe und mit welchen Modalitäten diese Überzahlung auch einen Rückforderungsanspruch nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG begründet. Die Billigkeitsentscheidung ist damit notwendiger und untrennbarer Bestandteil der Rückforderungsentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – 2 C 15.10 –⁠, juris Rn. 29 m.w.N.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.
Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor (§§ 124,124a VwGO).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.475,36 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 Satz 1, § 63 Abs. 2 GKG).
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt (§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 124,124a VwGO
§ 11 EZulV
§ 12 Bundesbesoldungsgesetz
§ 46 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 2 EZulV
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 11 Abs. 1 oder 2 EZulV
§ 818 Abs. 4 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 11 Abs. 1 EZulV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 K 1076/21
2 C 10.20
2 B 36.24
1 K 2473/24
2 C 15.10