Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-02, Aktenzeichen 17 K 3552/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0902.17K3552.13.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 65 % und die Beklagte zu 35 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben seit November 2011 – Alttextilien mittels Containern sammelt.
Die B. mbH X. (B1. ), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, unterhält im Stadtgebiet ein flächendeckendes Netz aus ca. 180 Containern für Alttextilien.
Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X1. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an.
Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. . Das Gewerbezentralregister enthält diesen betreffend Eintragungen wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. . Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit Schreiben vom 29. Oktober 2012 von der Klägerin ergänzt.
Nach Einholung einer Stellungnahme der B1. und der Anhörung der Klägerin untersagte die Beklagte die Sammlung der Klägerin mit Bescheid vom 28. Februar 2013 – der Klägerin zugestellt am 5. März 2013. Außerdem drohte die Beklagte für den Fall, dass die Klägerin dieser Anordnung zuwider handelt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag. Für den Erlass der Untersagungsverfügung setzte die Beklagte außerdem eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,00 Euro fest.
Die Beklagte stützte die Verfügung auf die §§ 18 Abs. 5 Satz 2 und 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Wegen unvollständiger Anzeige sei die Sammlung bereits „formell rechtswidrig“. Es fehlten konkrete Angaben zu den Containerstandorten sowie Nachweise über das Vorliegen der entsprechenden Sondernutzungserlaubnisse für im öffentlichen Straßenraum aufgestellte Container bzw. privatrechtliche Vereinbarungen für Containerstandplätze auf privaten Grundstücken. Außerdem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen gemäß § 17 Abs. 3 KrWG entgegen, was im Einzelnen näher begründet wurde.
Die Klägerin hat am 4. April 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Anzeige sei vollständig, da die Benennung konkreter Sammelstellen nicht gemäß § 18 Abs. 2 KrWG verlangt werden könne. Jedenfalls sei eine Untersagung wegen fehlender Unterlagen unverhältnismäßig. Außerdem stünden der Sammlung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Sie genieße schließlich schutzwürdiges Vertrauen gemäß § 18 Abs. 7 KrWG, welches nicht berücksichtigt worden sei.
Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung und die festgesetzte Verwaltungsgebühr im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 28. Februar 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass des angefochtenen Bescheides, wiederholt im Übrigen im Wesentlichen dessen Inhalt und macht ergänzende Ausführungen zum der Sammlung entgegenstehenden öffentlichen Interesse sowie zum fehlenden Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG. Überdies seien Tatsachen bekannt geworden, die eine Unzuverlässigkeit der Klägerin begründeten. Dies folge aus der Verweigerung, Angaben über die Standorte der Sammelcontainer zu machen sowie private Einverständniserklärungen oder ähnliches zum Aufstellen der Sammelcontainer vorzulegen. Aus anderen Verfahren (z.B. VG Leipzig, Beschluss vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12) sowie Presseberichterstattungen sei bekannt, dass die Klägerin bereits in der Vergangenheit bundesweit Altkleidercontainer illegal ohne Einholung von Sondernutzungserlaubnissen oder Einverständniserklärungen Privater aufgestellt habe.
Nach Klageerhebung – mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 – wurde der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht. Anstelle des bisherigen Geschäftsführers Herrn N. E. wurde Herr W. L. als alleiniger Geschäftsführer bestellt. Herrn N. E. wurde Einzelprokura erteilt.
Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte E2. , L1. und S. ) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 4202/13. Sie teilten u.a. Folgendes mit:
In der Stadt S. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, der Behälter sei der Klägerin entwendet worden. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schien der Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, mit anderen verschraubt zu sein. Auch sei er erheblich beschädigt.
Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
In der Stadt L2. sei auf dem Grundstück der Stadt L3. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L3. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete bzw. im städtischen Eigentum stehende Fläche handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
In der Stadt W1. habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W1. , Flur 7, Flurstück 926 (I. Kirchweg) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden; er sei später von der Stadt entfernt worden.
Ebenfalls in der Stadt W1. seien auf dem Grundstück Gemarkung W1. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in der Stadt W1. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
Im April 2014 seien in der Stadt I1. , auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
In der Stadt E. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen. Zwischen dem 27. März und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet – ohne eine entsprechende Vereinbarung vorzulegen – das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
Auf Nachfrage des Gerichts machte die Klägerin in dem beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13 Ausführungen zu den Aufgaben des Geschäftsführers W. L. . Insoweit wird auf ihren Schriftsatz vom 18. Juni 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 Bezug genommen.
Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Neben der Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb obliege ihm u.a. im Vertretungsfalle die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers. Vor seiner Bestellung als Prokurist habe er in seiner Funktion als Geschäftsführer all jene Aufgaben wahrgenommen, die heute aufgeteilt seien auf den Geschäftsführer und den Prokuristen. Nur noch im Vertretungsfalle sei Herr E. mit Fragen der Aufstellung von Sammelcontainern befasst; sein Tätigkeitsschwerpunkt liege in Vertrieb und Verwertung. Mit dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X1. als für den Betrieb verantwortliche Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten und den der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 2897/13 und 17 K 4202/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung und der Festsetzung der Verwaltungsgebühr in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 28. Februar 2013 in der Fassung vom 2. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 KrWG wegen der Unvollständigkeit der der Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG beigefügten Unterlagen, als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 gestützt, wegen bestehender Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin und um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Diese kumulative Heranziehung der Ermächtigungsgrundlagen ist rechtsfehlerhaft, weil § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung hinter der – hier einschlägigen – spezielleren Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zurücktritt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 51.
Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 KrWG zu verstehen,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr X2. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Herrn X2. und Herrn N1. (Fachreferent Umweltrecht) vorgenommen. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind auf die B1. übertragen. Die Koordination erfolgt durch das Team 106.24 (Abfallwirtschaft), deren Leitung Frau A. obliegt.
III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
1. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
2. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
3. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben,
vgl. zur abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin das Kammerurteil des VG Düsseldorf vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –; zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin vgl. zuletzt VG Leipzig, Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O. X1. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
Die Klägerin hat im Stadtgebiet S. in der Vergangenheit an den Standorten C2. Str. 2, F1.---------straße 1, N2.------------straße /S1. -N3.---------straße , Q.-------straße /Am P. , Einfahrt zum L4. , C3.----------straße 4, S2.---straße 54, D. -N4.----straße /Q1. -X3.--------straße , B2. F2.-------straße 1, M.---------straße 6, X4.---------straße 68, S3.----straße 6, I2.-------straße 31, S4. Ring 44 und T.----straße Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Stadt S. im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S3.----straße 6 (Foto Nr. 3), S4. Ring 44 (Foto Nr. 5), T.----straße 67 (Foto Nr. 8), Q2.-----straße /Am P. (Foto Nr. 13), D. -N5. Straße/Q1. X5. Straße (Foto Nr. 17) und M.---------straße 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X4.---------straße 68, N6.-----------straße /S1. -N7. Straße und S2.---straße 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW – 11 B 14/13 –, n.V., BA Seite 3 (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S. ).
Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C4.-------straße 57) und 16. November 2011 (Standort W2.---straße /Am N8. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung 11 A 588/14).
Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W1. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt N9. die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können.
Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M1. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M1. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M1. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X6. Q3. Straße Ecke P2. -B3. -Straße und der I3. -C5. Straße gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M1. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M1. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M1. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts M1. in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit zu eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M1. , Bl. 19 der Beiakte zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im Verfahren 17 K 4202/13, Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X1. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen auch durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W. L. (cc.).
aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16 sowie in Bezug auf die Klägerin VG Düsseldorf, Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
Dies gilt aus mehreren Gründen.
Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X1. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , N9. , E1. , O1. , L1. und dem Kreis W1. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts in dem Verfahren 17 K 4202/13 (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X1. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften (KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen) im Zusammenhang mit der Abfallentstehung und Entsorgung, Aufklärung. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegelt sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten werden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet sind, soll Herr O. X1. informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13) in -wie dargelegt- zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W. L. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich (auch) aus den im Verfahren 17 K 2897/13 beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M1. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E2. (M1. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie die Klägerin konsistent im Verfahren 17 K 4202/13 etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung am 2. September 2014 nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E2. (M1. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 im anschließend einzelrichterlich verhandelten hiesigen Verfahren erstmals behauptet – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M1. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M1. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 auch seit der Bestellung des Herrn W. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L2. , I1. , W1. und E2. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E2. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Zwar trifft es zu, dass nicht nur der Eigentümer ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben kann, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zu erbringen, den sie indes schuldig geblieben ist. Die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin – zuzurechnen sind,
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
Gleiches gilt für das Grundstück L3. Weg 90-92 in der Stadt L2. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur – was unstreitig ist – um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
Bei dem (einfachen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. So stellte sie auch im Jahr 2013 – zuletzt im November – in der Stadt L1. einen Container auf das im Eigentum der Stadtwerke L1. AG stehende Grundstück X7.-------straße 8 ohne deren Einverständnis, verwies aber auf einen angeblichen Vertrag mit einer ihrer Auffassung nach verfügungsbefugten Person, ohne diesen trotz entsprechender Aufforderung vorzulegen.
Die Aufstellung von Containern in der Stadt W1. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W1. , Flur 7, Flurstück 926 (I. Kirchweg) und Gemarkung W1. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten hat die Klägerin zugestanden. Ihr Vortrag, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, der daraufhin abgemahnt worden sei, betrifft nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
Dem Vortrag, im April 2014 seien in der Stadt I1. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegen getreten.
Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin die von der Beklagten dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Ausgehend von der gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten.
4. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung sowie die Festsetzung der Verwaltungsgebühr aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 Abs. 5 Satz 2 und 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG
§§ 17, 18 KrWG
§§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch
§§ 53, 54 KrWG
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 62 KrWG
§ 62 KrWG
§ 18 KrWG
§ 53 KrWG
§ 35 Gewerbeordnung
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 18 Abs. 2 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 KrWG
§ 18 Abs. 1 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 18 Abs. 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 KrWG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 8 Abs. 2 der EfbV
§ 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV
§ 8 Abs. 2 EfbV
§ 3 Abs. 15 KrWG
§ 49 Abs. 2 HGB
§ 49 Abs. 1 HGB
§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
Art. 12, 14 GG
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 1 L 542/12
17 K 2730/13
17 K 2897/13
17 K 4202/13
17 K 4202/13 B
20 A 2798/11
17 L 266/13
9 A 39/07
20 B 669/13
17 K 8550/12
17 L 260/13
20 B 881/13
20 B 444/13
20 B 122/13
20 B 530/13
20 AS 13.70
20 B 607/13
20 B 476/13
11 A 2816/12
20 A 3044/11
17 L 645/13
20 CS 12.84
7 LB 56/11
1 K 749/13
16 K 8361/12
16 L 2402/12
11 B 14/13
16 K 6529/11
16 K 7510/11
16 K 5602/13
11 A 588/14
16 K 831/13
11 A 1438/13
16 K 1815/13
11 A 1439/13
16 K 3533/13
11 A 2011/13
16 K 3890/13
11 A 2012/13
17 K 2897/13
1 K 327/13
1 L 1479/12
1 K 661/13
17 K 13.21
11 K 2480/13
17 L 580/13