Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-05-07, Aktenzeichen 20 A 2065/17.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0507.20A2065.17PVL.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Die in der Zeit vom 6. bis 9. Juni 2016 durchgeführte Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium E. wird für unwirksam erklärt.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
I.
Die Wahl der Personalräte in den Polizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen fand in der Zeit vom 6. bis 9. Juni 2016 statt. Zur Vorbereitung der Wahl des Beteiligten zu 1. machte der Wahlvorstand zu dem in der Sitzung am 6. April 2016 erlassenen Wahlausschreiben am 11. April 2016 Aushänge auf einer Metaplanwand vor dem Personalratsbüro in der vierten Etage des Polizeipräsidiums E. (Hauptgebäude) sowie in der Bibliothek der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung. Das Wahlausschreiben enthielt die Aufforderung, innerhalb von drei Wochen seit Erlass des Wahlausschreibens, spätestens bis zum 2. Mai 2016, dem Wahlvorstand Wahlvorschläge einzureichen.
Auf Veranlassung des Vorsitzenden des Wahlvorstandes PHK L. überprüfte PHK C. am 22. April 2016 die Aushänge im Hauptgebäude und in der Fachhochschule. Bei dem Aushang im Polizeipräsidium fiel auf, dass bei dem Wahlausschreiben zur Wahl des Polizeihauptpersonalrates die erste Seite der Ergänzung fehlte, auf der unter anderem die Wahllokale mit den dazugehörigen Öffnungszeiten ausgewiesen sein sollten. PHK C. nahm daraufhin alle Aushänge von der Metaplanwand im Polizeipräsidium ab und deponierte sie im Personalratsbüro, wo auch bereits die Wählerliste auslag. Am 25. April 2016 informierte PHK C. den Wahlvorstandsvorsitzenden PHK L. über diese Maßnahmen. Am selben Tag wurde sodann an der Metaplanwand ein Hinweis auf den neuen Auslageort angebracht mit dem Wortlaut: "Alle Informationen liegen beim Personalrat zur Ansicht aus". Der Hinweis trug das Datum 3. März 2016. Am 9. Juni 2016 wurden die Wahlunterlagen wieder an der Metaplanwand aufgehängt.
Das Wahlergebnis für die Personalratswahl wurde am 9. Juni 2016 bekannt gegeben.
Am 23. Juni 2016 haben die Antragsteller das Wahlanfechtungsverfahren eingeleitet. Zur Begründung haben sie im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der angefochtenen Personalratswahl sei gegen wesentliche Wahlvorschriften verstoßen worden. Ein Aushang des Wahlausschreibens im Sinne von § 6 Abs. 3 der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz (WO-LPVG) sei ebenso wenig erfolgt wie eine Bekanntgabe der Wahlvorschläge im Sinne des § 12 WO-LPVG. Ein Aushängen im Sinne dieser Vorschriften erfordere das tatsächliche Veröffentlichen der Wahlausschreibung bzw. Ablichtung derselben durch Befestigen an einer solchen Stelle, welche den wahlberechtigten Beschäftigten zu jeder Zeit, in der die Dienststelle für Beschäftigte geöffnet sei, frei zugänglich sei. Gleiches gelte für die Bekanntmachung der Wahlvorschläge. Während das ausgehängte Schreiben vom 3. März 2016 nicht die Anforderungen eines Wahlausschreibens erfülle, stelle ein Auslegen eines Wahlausschreibens in einem ‑ grundsätzlich verschlossenen und ausschließlich auf ausdrückliche Nachfrage zugänglichen - Wahlbüro keinen Aushang dar. Im Übrigen sei der Hinweis auf das Auslegen der Unterlagen im Personalratsbüro auch erst am 25. April 2016, also drei Tage nach dem Abnehmen des Wahlausschreibens, ausgehängt worden, so dass jedenfalls eine durchgängige Information nicht gewährleistet gewesen sei. Des Weiteren liege ein Verstoß gegen § 21 LPVG NRW vor. Denn das Personalratsbüro und damit die maßgeblichen Unterlagen zur Personalratswahl seien ausschließlich über einen solchen Raum zugänglich gewesen, der nur mit den Werbemitteln einer in der Dienststelle tätigen Gewerkschaften, nämlich der GdP, ausgestattet gewesen sei. Ferner sei zu rügen, dass der Wahlvorstand nicht hinreichend eine persönliche Stimmabgabe ermöglicht habe. Die dafür in den insgesamt vier Wahllokalen zur Verfügung stehenden Zeiten seien jeweils zu kurz gewesen. Schließlich habe der Wahlvorstand die schriftlichen Stimmabgaben in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft behandelt.
Die Antragsteller haben beantragt,
die vom 6. bis 9. Juni 2016 erfolgte Wahl des beteiligten Personalrats für ungültig zu erklären.
Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die Anfechtung der Personalratswahl sei schon treuwidrig und damit unzulässig. Denn in der konstituierenden Sitzung des Wahlvorstands sei auch der Antragsteller zu 1. durch den Antragsteller zu 4. vertreten gewesen. Im Rahmen dieser Sitzung seien unter anderem die Örtlichkeiten, an denen alle Bekanntmachungen im Zusammenhang mit der Personalratswahl ausgehängt werden sollten, erörtert worden. Einwendungen seien insoweit insgesamt nicht erhoben worden. In der zweiten Sitzung des Wahlvorstands am 6. April 2016 seien die im Wahlausschreiben ausgewiesenen Wahllokale sowie die Öffnungszeiten der Wahllokale beschlossen worden. Auch insoweit seien von keiner Gewerkschaft Einwendungen erhoben worden. Die nunmehr erhobenen Rügen erwiesen sich vor diesem Hintergrund als treuwidrig. Der Anfechtungsantrag sei auch unbegründet. Ein ordnungsgemäßer Aushang des Wahlausschreibens im Sinne von § 6 Abs. 3 WO-LPVG sei erfolgt. Das Personalratsbüro, in dem das Wahlausschreiben ausgelegen habe, hätte - im Rahmen der üblichen Geschäftszeiten - jederzeit betreten werden können. Die Wahlzeiten in den einzelnen Wahllokalen seien nicht zu beanstanden. Das Öffnen der Rückumschläge, die prüfende Erklärung gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 15 Abs. 1 WO-LPVG zur schriftlichen Stimmabgabe sowie das Einwerfen von Briefwahlstimmen habe nicht vor dem 6. Juni 2016 stattgefunden. Aufgrund der hohen Zahl von Anträgen auf Briefwahl habe eine entsprechende Zeit bei der Behandlung der Rückläufer eingeplant werden müssen, was ein Verbringen der ersten schriftlich abgegebenen Stimmen in die Wahlurnen schon ab dem 6. Juni 2016 erfordert habe.
Der Beteiligte zu 2. hat ebenfalls beantragt,
Zur Begründung hat er insbesondere darauf hingewiesen, dass ihm keine Beschwerden oder Unstimmigkeiten im Vorfeld oder während der Wahl bekannt geworden seien.
Mit Beschluss vom 3. Juli 2017 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Der Wahlanfechtungsantrag sei zulässig. Der Antrag des Antragstellers zu 1. sei nicht deshalb treuwidrig, weil der Antragsteller zu 4. als sein Vertreter bei zwei Wahlvorstandsitzungen anwesend gewesen sei. Es sei weder ersichtlich, dass der Antragsteller zu 4. zum Ausdruck gebracht habe, auf spätere Rügen gegen die Durchführung der Wahl zu verzichten, noch dass er hierzu legitimiert gewesen sei. Die Rüge bezüglich des Aushangs des Wahlausschreibens hätte er mit Blick auf den insoweit geschilderten Ablauf zum Zeitpunkt der Wahlvorstandssitzungen auch noch gar nicht erheben können. Der Antrag sei aber unbegründet. Bei der Wahl sei nicht gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen worden. Der Wahlvorstand habe nicht gegen § 6 Abs. 3 WO-LPVG verstoßen. Jedenfalls der Aushang im Hauptgebäude des Polizeipräsidiums sei an geeigneter Stelle im Sinne dieser Bestimmung erfolgt. Es sei rechtlich im Ergebnis auch nicht zu beanstanden, dass das vor dem Personalratsbüro ausgehängte Wahlausschreiben zwischenzeitig abgenommen und im Personalratsbüro auf derselben Etage des Polizeipräsidiums deponiert worden sei. Zum einen erweise sich auch dieser Ort als geeignete Stelle, auch wenn es sich - anders als beim jederzeit frei zugänglichen Treppenhaus bzw. Flur - um einen durch eine Tür abgetrennten Raum handele. Denn dieser Raum sei jedenfalls nach den konkreten Angaben seines Vorsitzenden täglich geöffnet gewesen. Zum anderen sei am ursprünglichen Aushangort ein entsprechender Hinweis auf den neuen Aufbewahrungsort angebracht worden. Dadurch habe sich jeder Beschäftigte darüber informieren können, dass die Wahlunterlagen im Personalratsbüro einsehbar gewesen seien. Dass dies dann nicht "rund um die Uhr" möglich gewesen sei, sei unschädlich, da jedenfalls die Möglichkeit bestanden habe, sich innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu informieren. Zu berücksichtigen sei in diesem Zusammenhang auch, dass das Vorgehen des Wahlvorstands keineswegs willkürlich gewesen sei. Denn bei der Kontrolle der Aushänge am 22. April 2016 sei aufgefallen, dass das Wahlausschreiben für die Wahl des Polizeihauptpersonalrats nur noch unvollständig gewesen sei. Letztlich hätten auch die Antragsteller nicht substantiiert dargetan, dass eine Information der Beschäftigten nicht gewährleistet gewesen sei. Unschädlich sei auch, dass für eine kurze Zeitspanne offenbar gar kein Hinweis auf den Aufbewahrungsort des Wahlausschreibens vorhanden gewesen sei. Ungeachtet der Frage, ob bereits eine kurzzeitige Unterbrechung von zwei Tagen einen Verstoß gegen § 6 Abs. 3 WO-LPVG begründe, fehle es jedenfalls an der für einen Erfolg des Wahlanfechtungsantrages erforderlichen Kausalität eines etwaigen Fehlers für das Wahlergebnis.
Gegen diesen Beschluss haben die Antragsteller Beschwerde erhoben. Ergänzend zu ihrem erstinstanzlichen Vorbringen machen sie im Wesentlichen geltend: Die Beschränkung bei der Ausübung des aktiven Wahlrechtes sei erheblich gewesen. Beschäftigte hätten zum einen nur in einem zeitlich beschränkten Umfang die Möglichkeit zur persönlichen Stimmabgabe gehabt. Außerdem hätten sie ‑ die Antragsteller ‑ Beweis dafür angeboten, dass das Einlegen schriftlicher Stimmabgaben in die Wahlurnen zumindest teilweise bereits vor dem 6. Juni 2016 erfolgt sei und zumindest teilweise Beschäftigte an der Abgabe ihrer Stimme gehindert worden seien. Jedenfalls seien schriftliche Stimmabgaben in der Zeit zwischen dem 6. und dem 9. Juni 2016, also vor Beendigung der Möglichkeit zur persönlichen Stimmabgabe erfasst worden. Dies verbiete sich schon deshalb, weil auch solche Beschäftigte, die sich zunächst für die schriftliche Stimmabgabe entschieden hätten, bis zum Ende der Personalratswahl die Möglichkeit hätten, ihre Entscheidung zu ändern. Ein jederzeit schrankenlos zugänglicher Aushang des Wahlausschreibens sei gerade deshalb geboten, damit jeder interessierte Beschäftigte zu einer von ihm selbst zu bestimmenden Zeit im Einklang mit seinen Dienstzeiten die Möglichkeit zur Information und Kenntnisnahme habe, ohne hierzu mit einer anderen Person Rücksprache zu halten und ohne hierbei in irgendeiner Form beobachtet zu sein. Dabei sei zu beachten, dass bei Polizeivollzugsbeamten die Dienstzeiten stark variieren. Die durch den Wahlvorstand gewählte Vorgehensweise habe zu einem beschränkten Zugang zum Wahlausschreiben nur zu den Kernarbeitszeiten geführt.
Die Antragsteller beantragen,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlich gestellten Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen.
Der Beteiligte zu 2. beantragt ebenfalls,
Er schließt sich den Ausführungen des erstinstanzlichen Beschlusses an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Wahlvorstandes Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde der Antragsteller hat Erfolg.
Der Wahlanfechtungsantrag der Antragsteller ist zulässig.
Gemäß § 22 Abs. 1 LPVG NRW können unter anderem jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft oder mindestens drei wahlberechtigte Beschäftigte innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Die daraus folgenden Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Zur Annahme einer Treuwidrigkeit des Antrags besteht kein Anlass, wie bereits die Fachkammer ausgeführt hat. Es kann daher offen bleiben, ob die Einwände des Rechtsmissbrauchs oder der unzulässigen Rechtsausübung einem Wahlanfechtungsantrag überhaupt entgegengehalten werden können. Das Wahlanfechtungsverfahren dient nicht dem Einzelinteresse, sondern dem Allgemeininteresse; es weist einen objektiven Charakter auf und hat nicht die Verfolgung subjektiver Rechte zum Gegenstand.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2018 ‑ 5 PB 6.17 ‑, juris, Rn. 17 f., m. w. N.
Der Antrag ist auch begründet. Die in § 22 Abs. 1 LPVG NRW normierten sachlichen Voraussetzungen für einen Erfolg des Wahlanfechtungsantrags liegen vor.
Bei der angefochtenen Wahl sind zwingende - und insofern "wesentliche" - Vorschriften über das Wahlverfahren verletzt worden.
Der Wahlvorstand hat gegen § 6 Abs. 3 WO-LPVG verstoßen. Nach dieser Bestimmung hat der Wahlvorstand mindestens eine Abschrift oder einen Abdruck der Wahlordnung und des Wahlausschreibens vom Tage seines Erlasses bis zum Abschluss der Stimmabgabe an geeigneter Stelle auszuhängen.
Unter Aushang ist nach allgemeinem Verständnis das Aufhängen eines Schriftstücks an einer allgemein zugänglichen Stelle zu verstehen, sodass es von jedermann gelesen werden kann.
Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der Vorschrift lassen unter Berücksichtigung der Formstrenge des Wahlverfahrens und der Bedeutung des Wahlausschreibens für die Durchführung der Personalratswahl Raum für eine andere Auslegung.
Das Wahlausschreiben enthält die wesentlichen Informationen für die Wahlberechtigten über die anstehende Wahl, zum Beispiel über Zeit und Ort der Wahl, über die Anzahl der zu wählenden Personalratsmitglieder, den Ort, an dem die Wählerliste ausliegt, die Mindestzahl von Wahlberechtigten, von denen ein Wahlvorschlag unterzeichnet sein muss, sowie den Ort, an dem die Wahlvorschläge bekannt gegeben werden. Diese und weitere Angaben in dem Wahlausschreiben sind für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts von elementarer Bedeutung. Dem tragen die Bestimmungen über die Bekanntmachung des Wahlausschreibens Rechnung. Durch den Aushang an geeigneter Stelle in der Dienststelle soll es den Wahlberechtigten ermöglicht werden, sich von der Einleitung der Wahl bis zu deren Abschluss über die zur Ausübung ihres Wahlrechts erforderlichen Umstände und die zu beachtenden Vorschriften zu informieren. Diese Möglichkeit muss bei einer demokratischen Wahl für alle Wahlberechtigten gleichermaßen bestehen; ansonsten ist der Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht gewahrt. Das Wahlausschreiben ist daher so auszuhängen, dass es von allen Wahlberechtigten zur Kenntnis genommen werden kann. Die Möglichkeit, dass das Wahlausschreiben oder eine Abschrift in der Dienststelle von Unbefugten entfernt oder verunstaltet werden könnte und der Wahlvorstand gegebenenfalls dafür Sorge tragen müsste, dass ein weiterer Abdruck des Wahlausschreibens ausgehängt wird, rechtfertigt es nicht, von vorneherein von einem Aushang abzusehen und dadurch einen Teil der Wahlberechtigten an der Ausübung ihres Wahlrechts zu behindern.
Vgl. BAG, Beschluss vom 5. Mai 2004 - 7 ABR 44/03 ‑, juris, Rn. 23 f.; LAG Hamm, Beschluss vom 3. Mai 2007 - 10 TaBV 112/06 -, juris, Rn. 64.
Das Wahlausschreiben hing entgegen diesen Anforderungen nur für kurze Zeit im April 2016 im Polizeipräsidium aus. Nachdem am 22. April 2016 alle Aushänge von der Metaplanwand im Polizeipräsidium abgenommen wurden, weil sie nicht mehr vollständig waren, wurde dort am 25. April 2016 ein Hinweis angebracht mit dem Wortlaut: "Alle Informationen liegen beim Personalrat zur Ansicht aus". Erst am 9. Juni 2016 wurden die Wahlunterlagen wieder an der Metaplanwand aufgehängt. Das Aufhängen eines Hinweises, dass das Schriftstück in einem nicht allgemein und nicht jederzeit zugänglichen Raum zur Einsichtnahme ausliegt, stellt keinen Aushang in dem oben beschriebenen Sinne dar und kann einen solchen auch nicht ersetzen.
Auf die von der Fachkammer angestellten Überlegungen dazu, dass die Beschäftigten hinreichend Gelegenheit gehabt hätten, das Wahlausschreiben einzusehen, kommt es somit nicht an. Ob diese Annahme mit Blick darauf, dass eine Einsichtnahme nur zu den Kernarbeitszeiten möglich war, tatsächlich zum Beispiel für im Schichtdienst Beschäftigte zutrifft, kann daher offen bleiben.
Der Verstoß führt gemäß § 22 Abs. 1 LPVG NRW zur Unwirksamkeit der Wahl, weil durch ihn das Wahlergebnis beeinflusst werden konnte.
Verstöße gegen - wie hier - wesentliche Wahlvorschriften führen nur dann nicht zum Erfolg einer Anfechtung der Wahl, wenn sie das Wahlergebnis weder ändern noch beeinflussen konnten. Dafür ist entscheidend, ob bei einer hypothetischen Betrachtungsweise eine Wahl ohne den Verstoß unter Berücksichtigung der konkreten Umstände zwingend zu demselben Wahlergebnis geführt hätte.
Dies ist nicht der Fall. Es ist schon nicht auszuschließen, dass Wahlberechtigte bei rechtzeitiger Kenntnis von dem Inhalt des Wahlausschreibens zum Beispiel selbst eine (gültige) Vorschlagsliste erstellt und eingereicht hätten, was möglicherweise zu einem anderen Wahlergebnis geführt hätte.
Vgl. BAG, Beschluss vom 5. Mai 2004 ‑ 7 ABR 44/03 ‑, juris, Rn. 27.
Da die Wahl mithin wegen grundlegender Fehler bei der Bekanntmachung des Wahlausschreibens insgesamt zu wiederholen ist, kommt es auf das Vorliegen der weiteren von den Antragstellern geltend gemachten Fehler nicht mehr an.
Unabhängig vom Vortrag der Antragsteller wird noch darauf hingewiesen, dass der Wahlvorstand auch dadurch gegen die Bestimmung des § 6 Abs. 3 WO-LPVG als wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren verstoßen hat, dass er das Wahlausschreiben nicht an dem Tag, unter dem er es erlassen hatte (6. April 2016), sondern erst später, ausweislich des Vermerks in den beigezogenen Wahlunterlagen am 11. April 2016, durch Aushang bekannt gab. Der Verordnungsgeber hat in § 6 Abs. 3 WO-LPVG den Zeitpunkt der Bekanntgabe an den des Erlasses gekoppelt. Beide Zeitpunkte können und dürfen nicht auseinanderfallen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Dezember 1957 ‑ VII P 6.57 ‑, Buchholz 238.5 § 15 PersVG Nr. 2, und vom 17. Juli 1980 - 6 P 4.80 -, juris, Rn. 18; Thür. OVG, Beschluss vom 18. September 2013 - 5 PO 1430/10 -, juris, Rn. 39 f.
Daraus folgt weiter, dass das Wahlausschreiben hier auch unzutreffende Angaben über den letzten Tag der Frist für die Einreichung von Wahlvorschlägen enthält. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 9 WO-LPVG ist im Wahlausschreiben anzugeben, dass Wahlvorschläge innerhalb von drei Wochen nach dem Erlass des Wahlausschreibens beim Wahlvorstand einzureichen sind; der letzte Tag ist anzugeben. Der Wahlvorstand kann die an den Erlass des Wahlausschreibens geknüpfte Frist nicht abkürzen oder verlängern.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1980 - 6 P 4.80 -, juris, Rn. 18; Thür. OVG, Beschluss vom 18. September 2013 - 5 PO 1430/10 -, juris, Rn. 40, 43.
Da der Wahlvorstand fehlerhaft die Frist ab der Bekanntgabe des Wahlausschreibens am 11. April 2016 und nicht ab seinem Erlass am 6. April 2016 berechnet hat, ist die im Wahlausschreiben enthaltene Angabe des 2. Mai 2016 als Ende der Frist für das Einreichen von Wahlvorschlägen fehlerhaft.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 WO-LPVG
§ 21 LPVG
§ 15 PersVG
§ 6 Abs. 3 WO-LPVG
§ 15 Abs. 1 WO-LPVG
§ 6 Abs. 3 WO-LPVG
§ 22 Abs. 1 LPVG
§ 6 Abs. 2 Nr. 9 WO-LPVG
§ 6 Abs. 3 der Wahlordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 PB 6.17
7 ABR 44/03
10 TaBV 112/06
VII P 6.57
6 P 4.80
5 PO 1430/10