Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-01-27, Aktenzeichen PL 15 S 1/07

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Februar 2007 - PL 21 K 18/06 - wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Antragsteller und der weitere Beteiligte streiten über ein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung.
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Anlässlich der Erarbeitung eines Konzepts für künftige Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung innerhalb der Dienststelle des weiteren Beteiligten teilte der Antragsteller diesem Ende November 2005 mit, er halte die Einführung derartiger Zielvereinbarungen für mitbestimmungspflichtig. Mit Schreiben der Dienststelle vom 19.12.2005 wurde dem Antragsteller ein Entwurf der Handreichung „Zielvereinbarung zwischen Schulen und Schulverwaltung“ (Entwurf 22/11/2005) zur Kenntnisnahme zugeleitet. Dieser enthält eine Darstellung der Vorgehensweise für den Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen der Schulverwaltung und Schulleiterinnen und Schulleitern. Angaben zur Beteiligung der Lehrer und Lehrerinnen an einzelnen Schulen und das Prozedere zur Umsetzung der zwischen Schulverwaltung und Schulleitungen getroffenen Zielvereinbarungen enthält der Entwurf nicht. Unter Nummer 1 „Bildungspolitischer Kontext“ des überarbeiteten Entwurfs vom 06.03./20.02.2007 heißt es:
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„Im Bildungssystem Baden-Württemberg vollzieht sich ein Paradigmenwechsel: Die bislang verfolgte Einflussnahme durch Vorgaben wird abgelöst von einer Orientierung an den Ergebnissen….Die Stärkung der Eigenständigkeit der Schulen steht dabei im Mittelpunkt. … Für die allgemeinbildenden Schulen Baden-Württembergs war die Bildungsplanreform im Jahr 2004 ein Meilenstein auf diesem Weg. … Die Kultusverwaltung hat im Zuge der Stärkung der schulischen Eigenständigkeit in den vergangenen Jahren eine Reihe weiterer Entwicklungen vollzogen…. In diesem Kontext sind Zielvereinbarungen ein zentrales Instrument des Zusammenwirkens und der Kommunikation: Schulverwaltung und Schule bringen ihre jeweiligen Vorstellungen über die Zukunft der Schule in die Zielvereinbarungsgespräche ein. Im anschließenden Aushandlungsprozess soll Einverständnis über die zu vereinbarenden Ziele erreicht werden. Dabei werden die Entwicklungsimpulse der Schule mit den gesetzlichen und bildungspolitischen Rahmenvorgaben abgeglichen. Zugleich kann hier geklärt werden, welche Ressourcen zur Zielerreichung benötigt und wie diese eingesetzt werden. Beides wird in der Zielvereinbarung schriftlich festgehalten. Die Verantwortung dafür, wie die Ziele erreicht und welche Maßnahmen dafür ergriffen werden, liegt bei der Schule. …“
„Im Bildungssystem Baden-Württemberg vollzieht sich ein Paradigmenwechsel: Die bislang verfolgte Einflussnahme durch Vorgaben wird abgelöst von einer Orientierung an den Ergebnissen….Die Stärkung der Eigenständigkeit der Schulen steht dabei im Mittelpunkt.
…
Für die allgemeinbildenden Schulen Baden-Württembergs war die Bildungsplanreform im Jahr 2004 ein Meilenstein auf diesem Weg.
Die Kultusverwaltung hat im Zuge der Stärkung der schulischen Eigenständigkeit in den vergangenen Jahren eine Reihe weiterer Entwicklungen vollzogen….
In diesem Kontext sind Zielvereinbarungen ein zentrales Instrument des Zusammenwirkens und der Kommunikation: Schulverwaltung und Schule bringen ihre jeweiligen Vorstellungen über die Zukunft der Schule in die Zielvereinbarungsgespräche ein. Im anschließenden Aushandlungsprozess soll Einverständnis über die zu vereinbarenden Ziele erreicht werden. Dabei werden die Entwicklungsimpulse der Schule mit den gesetzlichen und bildungspolitischen Rahmenvorgaben abgeglichen. Zugleich kann hier geklärt werden, welche Ressourcen zur Zielerreichung benötigt und wie diese eingesetzt werden. Beides wird in der Zielvereinbarung schriftlich festgehalten. Die Verantwortung dafür, wie die Ziele erreicht und welche Maßnahmen dafür ergriffen werden, liegt bei der Schule.
…“
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Unter Nummer 3 „Zielvereinbarungsprozess“ werden in genauer Abfolge die einzelnen Schritte für den Abschluss von Zielvereinbarungen dargestellt. Hierzu gehört unter anderem ein Zielvereinbarungsgespräch, zu dessen Struktur unter Nummer 3.6 konkrete Hilfestellungen gegeben werden. Partner der Zielvereinbarung sind auf Seiten der Schule die Schulleiterin/der Schulleiter.
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Mit Schreiben vom 03.01.2006 machte der Antragsteller geltend, dass die Handreichung der Mitbestimmung gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG unterliege. Außerdem stelle sie eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 9 LPVG dar. Per E-Mail erhielt der Antragsteller am 08.02.2006 ein Schreiben der Dienststelle vom Dezember 2005, in dem diese darauf hinwies, dass die Regelungen zur „Zielvereinbarung zwischen Schulen und Schulverwaltung“ nicht gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG mitbestimmungspflichtig seien, weil im Vordergrund die Aufgabenerfüllung durch die Schule als System, nicht aber das Verhalten der einzelnen Mitarbeiter stehe. Mit Schreiben vom 22.02.2006 wiederholte die Dienststelle ihre Auffassung. Im Hinblick auf die nach seiner Meinung bisher nicht hinreichende Fortbildung der Schulleitungen beantragte der Antragsteller mit Schreiben vom 10.03.2006, den Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung zumindest für das Jahr 2006 auszusetzen.
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Am 10.08.2006 hat der Antragsteller das Verwaltungsgericht Stuttgart - Fachkammer für Personalvertretungssachen - angerufen und beantragt festzustellen, dass die Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung unter das Mitbestimmungsrecht gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG falle. Mit Beschluss vom 12.02.2007 - PL 21 K 18/06 - hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Handreichung „Zielvereinbarung“ betreffe schon nicht eine Regelung „in der Dienststelle“, sondern regele den Zielvereinbarungsprozess zwischen mehreren Dienststellen auf Seiten der Schulverwaltung und den Schulen. Zudem werde die Handreichung und dementsprechend die Durchführung der Zielvereinbarungen, wenn sie verbindlich eingeführt seien, unmittelbar oder zumindest im Schwerpunkt die Erledigung der von den betroffenen Beschäftigten in den Regierungspräsidien und unteren Schulaufsichtsbehörden zu leistende Arbeit betreffen. Sie würden verpflichtet, als dienstliche Aufgabe den Zielvereinbarungsprozess durchzuführen und Zielvereinbarungen abzuschließen. Damit werde nicht das sogenannte Betriebsverhältnis geregelt, sondern eine (neue) Aufgabenstellung im Rahmen der Umsteuerung des Bildungswesens für die Regierungspräsidien und die unteren Schulaufsichtsbehörden, die von den zuständigen Beschäftigten erfüllt werden müsse. Mit der Einführung von Mitarbeitergesprächen in der Dienststelle sei die Handreichung nicht vergleichbar. Dies gelte auch unabhängig davon, ob für einzelne Phasen des Prozesses der Umsteuerung des Bildungswesens, wie z.B. Fremdevaluation oder Selbstevaluation, bereits Mitbestimmungsrechte eingegriffen hätten, und unabhängig davon, wie sich der Abschluss von Zielvereinbarungen auf das Verhältnis der beteiligten Schulleiter und des davon jeweils betroffenen Lehrerkollegiums personalvertretungsrechtlich auswirken werde.
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Gegen diesen ihm am 19.02.2007 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 13.03.2007 Beschwerde eingelegt und diese nach entsprechender Verlängerung der Frist zur Begründung der Beschwerde mit Schriftsatz vom 18.05.2007 begründet. Er führt aus, der Senat habe in einem Beschluss vom 09.05.2000 die Einführung von Mitarbeitergesprächen bei der Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg als eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG angesehen, weil sie nicht vorwiegend der Erfüllung dienstlicher Aufgaben diene. Es sei unverständlich, dass das Verwaltungsgericht die Zielvereinbarungsgespräche nach Maßgabe der Handreichung anders beurteile. Es handle sich um eine Regelung in der Dienststelle. Denn die Schulleiterinnen und Schulleiter der Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen seien von den Regelungen der Handreichung betroffen, weil sie die Schulen leiteten und die Zielvereinbarungen abzuschließen hätten. Die Zielvereinbarungen, die innerhalb des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport sowie zwischen diesem und den Regierungspräsidien und schließlich zwischen den Regierungspräsidien und den nachgeordneten Landratsämtern geschlossen würden, gerieten schon zahlenmäßig in den Hintergrund. Auch wenn diese inhaltlich von allergrößter Bedeutung seien, so seien sie ohne die Zielvereinbarungen mit den Schulleiterinnen und Schulleitern letztlich nutzlos. Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Zielvereinbarung als „künftiges zentrales Führungs- und Steuerungsinstrument der Personalverwaltung“ im Geschäftsbereich des weiteren Beteiligten rechtlich von anderer Qualität sein solle als das Mitarbeitergespräch mit Zielvereinbarung als das „künftige zentrale Führungs- und Steuerungsinstrument der Personalverwaltung“ im Bereich der Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg. Die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Schulleiterinnen und Schulleiter stünden beim Abschluss der angestrebten Zielvereinbarungen nicht im Vordergrund. Auf der Ebene der Schulen komme die neue Aufgabenstellung als Mitarbeitergespräch mit Zielvereinbarung daher. Der Mitarbeiter sei die Schulleiterin oder der Schulleiter, mit der die Zielvereinbarung geschlossen werde. Bei dem Hinweis unter Nummer 3.4 des Entwurfs vom 06.03.2007, wonach Zielvereinbarungen von den Schulleiterinnen und Schulleitern im „Außenverhältnis der Schule“ geschlossen würden und deshalb (nicht?) der schulischen personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung unterlägen, sei zu fragen, ob nicht vergessen werde, dass an den einzelnen Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen keine personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung stattfinde. Schulleiter und Schulleiterinnen seien nicht Dienststellenleiter, sondern Beschäftigte, die mit den vorgesetzten Schulaufsichtsbeamten Zielvereinbarungen schlössen. Hierdurch blieben sie Mitarbeiter und ließen sich nicht systemisch aus seinem Mitbestimmungsbereich hinausdefinieren. Im Übrigen fänden sich alle Qualitäten eines Mitarbeitergesprächs mit Zielerreichung, die unter Nummer 3.8 des Entwurfs vom 06.03.2007 geschildert würden, auch beim Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen Schulleiterinnen und Schulleitern mit Schulaufsichtsbeamten. Weshalb diese Zielvereinbarungen nicht „Ergebnis der jährlichen Mitarbeitergespräche innerhalb der Schulverwaltung“ sein sollten, erschließe sich nicht.
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Der Antragsteller beantragt,
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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Februar 2007 - PL 21 K 18/06 - zu ändern und festzustellen, dass die Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung seiner Mitbestimmung bei der Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten unterliegt.
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Der weitere Beteiligte beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Er trägt vor, der Mitbestimmungstatbestand des § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG beziehe sich auf die Gesamtheit der allgemeinen Verhaltensregeln, die einen störungsfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollten. Dagegen erstrecke er sich nicht auf dasjenige Verhalten, das im Hinblick auf die zu erfüllenden Aufgaben Gegenstand der jeweiligen individuellen Dienst- oder Vertragspflichten sei, also mit der zu erbringenden Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang stehe. Die Einführung von Mitarbeitergesprächen sei danach mitbestimmungspflichtig, wenn mit ihnen in erster Linie eine Verbesserung der Zusammenarbeit, eine Steigerung der Arbeitsfreude und der Identifikation mit der Arbeit sowie eine Förderung der persönlichen Entwicklung der Mitarbeiter angestrebt würden. Darum gehe es bei der Handreichung „Zielvereinbarung zwischen Schulen und Schulverwaltung“ nicht. Zwar müssten alle Maßnahmen des Dienstherrn auch die Arbeitszufriedenheit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Blick haben. Die Handreichung habe indessen die eigentliche Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und Pflichten zum Schwerpunkt. Mitarbeitergespräche und Zielvereinbarungen, die in der Beschwerdeschrift angesprochen seien, seien in der Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums „Beratungsgespräch und dienstliche Beurteilung der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen“ geregelt. Sie dienten der Erörterung der Qualität der unterrichtlichen, erzieherischen und außerunterrichtlichen Arbeit, der individuellen Fortbildungsplanung, der künftigen beruflichen Entwicklung, der Arbeitsbedingungen und der Arbeitszufriedenheit. Bei der Zielvereinbarung mit dem Schulleiter, der gemäß § 41 SchulG die Schule nach außen vertrete, stehe nicht seine Person im Vordergrund. Anderenfalls müssten sein Führungsverhalten, seine Fortbildungsplanung, seine berufliche Entwicklung und seine persönliche Arbeitszufriedenheit thematisiert werden. In der Zielvereinbarung, die Gegenstand der Handreichung sei, brächten Schulverwaltung und Schule dagegen ihre jeweiligen Vorstellungen über die Zukunft der Schule ein. Im anschließenden Zusammenführungsprozess solle Einvernehmen über gemeinsam zu verfolgende Ziele erreicht werden. Dabei würden die Entwicklungsimpulse der Schule mit den gesetzlichen und bildungspolitischen Rahmenvorgaben abgeglichen. Die Handreichung ziehe deutlich die Grenze zum Mitarbeitergespräch und lege (auf Seite 19 unten) dar, dass sie sich auf strategische und aufgabenbezogene Ziele und die dafür erforderlichen Ressourcen beziehe. Die individuelle Personalentwicklung und persönliche Entwicklungsziele seien nicht Gegenstand. Zwar nähmen die Ziele der Schule auch den Schulleiter in eine besondere Verantwortung, dies sei aber nicht primäre Zielrichtung und Schwerpunkt der Maßnahme.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen. II.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Beschwerde des Antragstellers ist nach § 86 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg (Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG) in der hier anzuwendenden Fassung vom 01.02.1996 (GBl. S. 205) mit nachfolgenden Änderungen i.V.m. § 87 Abs. 1 ArbGG statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist insbesondere in der nach § 89 Abs. 1 und 2 ArbGG vorgeschriebenen Form und nach § 87 Abs. 2 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG fristgerecht erhoben und nach entsprechender Verlängerung der Beschwerdebegründungsfrist auch fristgerecht begründet worden.
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Die Beschwerde ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Recht abgelehnt. Die Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulverwaltung und Schulen unterliegt nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG.
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Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über „Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten“. Dieser Mitbestimmungstatbestand dürfte, unabhängig davon, ob die umstrittene Zielvereinbarung eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten darstellt, schon deswegen nicht erfüllt sein, weil sie mittlerweile durch § 12 der am 01.08.2008 in Kraft getretenen Verordnung des Kultusministeriums über die Evaluation von Schulen – EvaluationsVO – vom 10.06.2008 (GBl. S. 206) verbindlich eingeführt wurde. Die auf der Ermächtigungsgrundlage des § 114 Abs. 3 SchulG beruhende Regelung dürfte insoweit Sperrwirkung entfalten und eine Mitbestimmung bei der Frage der Einführung der Zielvereinbarungen ausschließen.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsakts bedarf. Eine solche Regelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Wenn jedoch aufgrund einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung die Ausgestaltung der Einzelfallmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung - selbst bei normvollziehenden Maßnahmen ohne Ermessensspielraum - der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (BVerwG, Beschluss vom 15.12.1994 - 6 P 19/92 -, PersR 1995, 207; Senatsbeschluss vom 22.04.2008 - PL 15 S 4/06 -). Danach dürfte die Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulverwaltung und Schulen nicht mitbestimmungspflichtig sein. Denn mit der Regelung in § 12 EvaluationsVO ist abschließend entschieden, dass Zielvereinbarungen zu treffen sind. Nach Satz 1 ist die Schule verpflichtet, aus dem Fremdevaluationsbericht Zielvorstellungen und Maßnahmen zur Schulentwicklung abzuleiten. Nach Satz 2 legt sie diese der Schulaufsicht vor und trifft mit ihr eine Zielvereinbarung. Satz 3 bestimmt, dass dabei die Zielvorstellungen der Schule abgeglichen werden mit den bildungspolitisch vorgegebenen Entwicklungslinien des Landes. Damit sind Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung als solche verbindlich eingeführt, ohne dass insoweit ein weiterer Ausführungsakt erforderlich ist. Die Modalitäten sind in der Evaluationsverordnung zwar nicht vorgegeben und bedürfen einer näheren Bestimmung, wie sie im Entwurf der Handreichung vom 06.03./20.02.2007 festgelegt sind. Auf diese Ausgestaltung bezieht sich der Antrag nach seinem Wortlaut aber nicht.
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Selbst wenn der Gesetzesvorbehalt in § 79 Abs. 1 LPVG einem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers im Hinblick auf die Notwendigkeit einer näheren Ausgestaltung der Zielvereinbarungen zwischen Schulverwaltung und Schule nicht entgegenstünde, bleibt der Antrag des Antragstellers ohne Erfolg. Denn die Einführung von Zielvereinbarungen stellt jedenfalls keine „Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten“ im Sinne von § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG dar. Der Senat folgt insoweit der Begründung der angefochtenen Entscheidung, die er sich nach Maßgabe der folgenden Ausführungen zu eigen macht, und sieht deshalb insoweit von einer Darstellung der Entscheidungsgründe ab (§ 86 Abs. 2 LPVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2, 64 Abs. 6 Satz 1 ArbGG, § 543 Abs. 1 ZPO).Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
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Fraglich ist allerdings, ob das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, dass das für die Schulen und alle Ebenen der Schulverwaltung geltende Konzept der Zielvereinbarungen schon keine Regelung „in der Dienststelle“ betrifft. Eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle dürfte nämlich auch dann vorliegen, wenn der weitere Beteiligte eine Regelung trifft, die nicht nur innerhalb der eigenen Behörde, sondern auch innerhalb der nachgeordneten Behörden zu beachten ist. Zwar sind die nachgeordneten Behörden eigene Dienststellen, sie gehören aber ihrerseits zum Geschäftsbereich des Ministeriums und unterliegen insoweit seiner Regelungsbefugnis. Letztlich kann diese Frage aber offen bleiben. Denn die Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung auf der Basis des Entwurfs der Handreichung „Zielvereinbarung zwischen Schulen und Schulverwaltung“ vom 06.03./20.02.2007 hat die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten zum Gegenstand und unterliegt jedenfalls aus diesem Grund nicht der Mitbestimmung des Antragstellers.
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Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Bestimmung des § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG, welcher § 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG nachgebildet ist, um einen einheitlichen Tatbestand, der nicht in zwei unterschiedliche Begriffe unterteilt werden kann. Denn das enge Zusammenleben und Zusammenwirken in der Dienststelle erfordert gewisse Verhaltensregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der ihnen zur Verfügung gestellten Sachen zum Gegenstand haben. Deshalb schafft jede Regelung des Verhaltens der Beschäftigten eine bestimmte Ordnung in der Dienststelle, wie umgekehrt jede Regelung der Ordnung in der Dienststelle ein bestimmtes Verhalten der Beschäftigten verlangt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.03.1983 - 6 P 25.80 -, BVerwGE 67, 61, und vom 30.12.1987 - 6 P 20.82 -, PersV 1989, 71, 72). Die Mitbestimmungsvorschrift bezieht sich somit insbesondere auf solche Maßnahmen, die das Verhalten der Beschäftigten bei ihrer Tätigkeit oder ihr allgemeines Verhalten in der Dienststelle betreffen. Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten regeln, also mit ihrer Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang stehen, oder diensttechnische Regelungen, die den Ablauf des Dienstes gestalten, unterliegen dagegen nach Sinn und Zweck der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.03.1983 und vom 30.12.1987, jeweils a.a.O.). Die Beteiligung der Mitarbeiter über die von ihnen gewählte Vertretung an den sie berührenden personellen und sozialen Fragen im Wege der Mitbestimmung findet dort ihre Grenze, wo die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle - insbesondere die Dienstausübung im eigentlichen Sinne - im Vordergrund steht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.06.1990 - 6 P 3.87 -, PersR 1990, 259, vom 06.02.1991 - 6 PB 6.90 -, PersR 1991, 138,139, und vom 07.07.1993 - 6 P 4.91 -, PersR 1993, 491). Die Aufgaben der Dienststelle sind durch den Gesetzgeber, den von diesem ermächtigten Verordnungsgeber oder durch Verwaltungsanordnung festgelegt und stehen, auch hinsichtlich der Art und Weise ihrer Erledigung, nicht zur Disposition von Stellen, die nicht der Volksvertretung für ihr Handeln verantwortlich sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.03.1983 und vom 07.07.1993, jeweils a.a.O., sowie vom 05.10.1989 - 6 P 7.88 -, PersR 1989, 364). Kann eine Regelung sowohl das allgemeine Verhalten der Beschäftigten als auch die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben betreffen, ist die Zuordnung danach auszurichten, welcher Zweck der Regelung unter Berücksichtigung der objektiven Gegebenheiten eindeutig im Vordergrund steht. Mitbestimmungsfrei sind danach solche Regelungen, bei denen die Diensterfüllung eindeutig im Vordergrund steht und bei denen Verhaltens- und Ordnungsmaßnahmen sich nur als zwangsläufige Folge dieser Zielsetzung darstellen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 05.10.1989 und vom 07.07.1993, jeweils a.a.O., Senatsbeschluss vom 09.05.2000 - PL 15 S 2514/99 -, PersV 2000, 528 und OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.10.1999 - 1 A 5223/97.PVL -, PersR 2000, S. 112).
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Die Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung auf der Basis des Entwurfs der Handreichung „Zielvereinbarung zwischen Schulen und Schulverwaltung“ vom 06.03./20.02.2007 unterliegt danach nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, weil mit ihnen keine Verhaltens- und Ordnungsmaßnahmen im beschriebenen Sinn geregelt werden, sondern unmittelbar die Aufgabenerfüllung und damit die Dienstausübung, die (allein) dem Weisungsrecht des Dienstherrn (Arbeitgebers) unterliegt und einer Mitbestimmung nicht zugänglich ist.
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Im Vorwort des Entwurfs der Handreichung vom 06.03./20.02.2007 wird dargelegt, dass mit den geplanten Zielvereinbarungen, die durch den langjährigen und komplexen Umsteuerungsprozess im Bildungswesen veränderten bzw. neu eingeführten Regelungen, die zu mehr Eigenverantwortung der Schulen geführt hätten, umgesetzt werden sollten. Hieraus wird bereits deutlich, dass die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben im Vordergrund der Maßnahme steht. Zwar heißt es im Vorwort, dass ein neues „Zusammenwirken von Schule und Schulverwaltung“ eingeführt werden soll. Unter Nummer 1 der Handreichung wird die Zielvereinbarung als „zentrales Instrument des Zusammenwirkens und der Kommunikation“ bezeichnet. Das angesprochene Zusammenwirken bezieht sich jedoch nicht allgemein auf das Verhalten in der Dienststelle. Nicht der störungsfreie und reibungslose Ablauf des Lebens in der Dienststelle soll durch dieses neue Instrument gewährleistet werden; Bezugspunkt sind vielmehr die Vorstellungen der einzelnen Schulen über ihre künftige Entwicklung. Bei den Zielvereinbarungen geht es gemäß § 12 Satz 3 EvaluationsVO darum, die Zielvorstellungen der Schule mit den bildungspolitisch vorgegebenen Entwicklungslinien des Landes abzugleichen. In der Handreichung ist hierzu unter Nummer 1 ausgeführt, es würden die „Entwicklungsimpulse der Schulen mit den gesetzlichen und bildungspolitischen Rahmenvorgaben abgeglichen“. Zugleich könne geklärt werden, „welche Ressourcen zur Zielerreichung benötigt und wie diese eingesetzt werden“. Unter Nummer 3 heißt es, mit der Zielvereinbarung würden die Schwerpunkte der Planung und Entwicklung für die einzelne Schule festgelegt und vereinbart. Dazu gehören Ziele aus dem schulspezifischen Entwicklungsprozess, aus den laufenden Absprachen mit der Schulverwaltung, aus bildungspolitischen Rahmenvorgaben und aus den Anforderungen der zentralen Ressourcensteuerung. Außerdem werden konkrete Maßnahmen und Indikatoren und Zielgrößen für die vereinbarten Ziele festgelegt. Diese Zwecke dienen bei objektiver Betrachtung vorrangig der Erfüllung der unmittelbar von den Schulen und der Schulverwaltung zu erfüllenden Aufgaben. Denn es sind vor allem fachliche Ziele, die durch den Abschluss der Zielvereinbarung vorangebracht werden sollen, nicht dagegen allgemeine Verhaltensziele oder Handlungsgrundsätze, die ohne Rücksicht auf die Aufgabenstellung der Dienststelle Geltung beanspruchten.
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Mit der Einführung von Mitarbeitergesprächen mit Zielvereinbarungen, die nach der Rechtsprechung des Senats der Mitbestimmung unterliegen (Senatsbeschluss vom 09.05.2000, a.a.O.), sind die Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht zu vergleichen. Das neue Konzept wird - anders als die in der gesamten Landesverwaltung eingeführten Mitarbeitergespräche - im Entwurf der Handreichung 06.03./20.02.2007 nicht als „künftiges zentrales Führungs- und Steuerungsinstrument der Personalverwaltung“ bezeichnet, sondern als ein „zentrales Instrument des Zusammenwirkens und der Kommunikation“ (S. 6 unter Nummer 1 „Bildungspolitischer Kontext“). Es ist damit gerade kein Instrument der Personalverwaltung, das ohne Rücksicht auf die unterschiedlichen Aufgaben in allen Bereichen der Landesverwaltung Anwendung findet, sondern ein auf die besonderen Aufgaben der Schulen und der Schulverwaltung zugeschnittenes Konzept, um „die Gesamtsteuerung des Bildungssystems mit der Eigenverantwortung der Schulen in Einklang zu bringen“.
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Die Begriffsbestimmungen, die in dem der Handreichung als Anhang Nr. 5.1 beigefügten Glossar enthalten sind und auf die der Antragsteller zur Begründung seiner Ansicht verweist, gebieten keine abweichende Bewertung. Der Begriff der Zielvereinbarung wird definiert als verbindliche Absprache zwischen zwei Ebenen (zwischen Organisationseinheiten, zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern oder zwischen Verwaltungen) darüber, welche Ergebnisse innerhalb eines bestimmten Zeitraums erreicht werden sollen (einschließlich der Festlegung der dafür erforderlichen Ressourcen als Budget und von Berichtspflichten, die die Erreichung der Ziele überprüfbar machen). Es handelt sich damit um einen nach rein formalen Kriterien abgegrenzten Oberbegriff, der ganz verschiedene Zielvereinbarungen umfassen kann. So fällt auch die Zielvereinbarung, die im Rahmen eines Mitarbeitergesprächs getroffen wird, ohne weiteres darunter. Hieraus kann aber nicht geschlossen werden, dass mit der Einführung von Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung genauso wie mit der Einführung von Zielvereinbarungen im Rahmen von Mitarbeitergesprächen nur oder jedenfalls im Schwerpunkt eine Regelung der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten getroffen wird. Denn weder die Form noch das Verfahren des neu eingeführten Instruments Zielvereinbarung zwischen Schulen und Schulverwaltung entscheiden darüber, ob mit seiner Einführung eine Regelung getroffen wird, die das Verhalten der Beschäftigten bei ihrer Tätigkeit oder ihr allgemeines Verhalten in der Dienststelle betrifft. Von daher ist es auch ohne Belang, dass im Rahmen des Zielvereinbarungsprozesses Zielvereinbarungsgespräche und ggf. Bilanzgespräche geführt werden, die vom vorgesehenen Ablauf Ähnlichkeiten mit Mitarbeitergesprächen aufweisen. Maßgebend für die Abgrenzung sind vielmehr allein der konkrete Inhalt und die Zielrichtung der zu treffenden Absprachen. Diese sind bei den Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung aber ganz andere als bei Zielvereinbarungen, die im Rahmen von Mitarbeitergesprächen getroffen werden. So geht es nicht - wie bei den Mitarbeitergesprächen - in erster Linie um die Verbesserung der Zusammenarbeit oder die Kooperation der Beschäftigten innerhalb der Schule bzw. um die Steigerung der Arbeitsfreude und der Identifikation mit der Arbeit sowie um die Förderung der persönlichen Entwicklung der Mitarbeiter. Vielmehr stehen strategische und aufgabenbezogene Ziele und der Einsatz der zur Aufgabenerledigung erforderlichen Mittel im Vordergrund. Insoweit heißt es im Entwurf der Handreichung unter Nummer 3.8 zutreffend, dass die Zielvereinbarungen nicht personen-, sondern organisationsbezogen sind.
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Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Gespräche auf Seiten der Schulen von den Schulleiterinnen und Schulleitern geführt werden, die im Verhältnis zu den Schulaufsichtsbehörden „Mitarbeiter“ sind. Denn nicht jedes Gespräch zwischen Schulleitung und Schulaufsichtsbehörde ist ein „Mitarbeitergespräch“. In dem der Handreichung als Anhang beigefügten Glossar wird ein Mitarbeitergespräch als ein institutionalisiertes Gespräch zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten bezeichnet. Die Betonung liegt dabei auf dem Begriff „institutionalisiert“. Erfasst sind daher nur die Mitarbeitergespräche, die als solche institutionalisiert sind. Hierunter fallen nur diejenigen, die unter Abschnitt II „Beratungsgespräch“ in der Verwaltungsvorschrift Dienstliche Beurteilung (Lehrkräfte) vom 21.07.2000 (K. u. U. S. 280) in der jeweils geltenden Fassung geregelt sind. Ihrem Inhalt nach beziehen sie sich auf die Themen Qualität der unterrichtlichen, erzieherischen und außerunterrichtlichen Arbeit, individuelle Fortbildungsplanung, künftige berufliche Entwicklung und Arbeitsbedingungen und Arbeitszufriedenheit. Diese Themen stehen bei den zwischen Schulverwaltung und Schulleitung zu treffenden Absprachen im Rahmen des neuen Konzepts Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung eindeutig nicht im Vordergrund. Gegen-stand sind vielmehr die in einem gemeinsamen internen Prozess bestimmten Ziele der Organisation „Schule“. Diese wird bei den Gesprächen gemäß § 41 Abs. 1 SchulG lediglich durch die Schulleitung repräsentiert.
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Auf welche Weise die einzelnen Schulen die von ihnen verfolgten Ziele bestimmen bzw. wie die vereinbarten Ziele umgesetzt werden, wird im Rahmen des neuen Konzepts nicht geregelt. Insoweit ist es durchaus denkbar, dass hierbei Beteiligungsrechte des Antragstellers zu beachten sind. Das bedeutet aber nicht, dass dadurch auch die Einführung des Instruments „Zielvereinbarungen zwischen Schulen und Schulverwaltung“ mitbestimmungspflichtig wird. Denn insoweit handelt es sich um getrennt zu betrachtende Maßnahmen. Der nicht näher substantiierte Hinweis des Antragstellers, dass in den von ihm beispielhaft vorgelegten Zielvereinbarungen Maßnahmen abgesprochen worden seien, die die Ordnung in der Dienststelle und das Verhalten der Beschäftigten beeinflussten, geht daher ins Leere. Nicht entscheidend ist auch, dass die zu treffenden Zielvereinbarungen Auswirkungen auf die Beschäftigten haben und auch im Rahmen von Mitarbeitergesprächen aufgegriffen werden können. Denn hierbei handelt es sich allenfalls um mittelbare Folgen des Zielvereinbarungsprozesses. Im Vordergrund des Konzepts Zielvereinbarung stehen sie nicht.
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Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 86 Abs. 2 LPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 ArbGG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 Abs. 2, 64 Abs. 6 Satz 1 ArbGG, § 543 Abs. 1 ZPO
§ 41 SchulG
§ 12 EvaluationsVO
§ 72 ArbGG
§ 79 Abs. 1 Nr. 12 LPVG
§ 79 Abs. 1 Nr. 9 LPVG
§ 86 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes
§ 87 Abs. 1 ArbGG
§ 89 Abs. 1 und 2 ArbGG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG
§ 114 Abs. 3 SchulG
§ 79 Abs. 1 LPVG
§ 86 Abs. 2 LPVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG
§ 12 Satz 3 EvaluationsVO
§ 41 Abs. 1 SchulG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 67, 61
L 21 K 18/06
6 P 19/92
L 15 S 4/06
6 P 25.80
6 P 20.82
6 P 3.87
6 PB 6.90
6 P 4.91
6 P 7.88
L 15 S 2514/99
1 A 5223/97