Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-07-15, Aktenzeichen 1 K 446/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0715.1K446.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Wahl der Mitglieder in den Ausschüssen des Beklagten.
Die Klägerin ist seit der Kommunalwahl am 26. September 2004 als Fraktion in dem beklagten Rat vertreten. Die Kommunalwahl erbrachte im Einzelnen folgende Ergebnisse (% und Sitzverteilung bei insgesamt 52 Ratsmitgliedern):
SPD 37,7 % 20 Sitze CDU 33,3 % 17 Sitze Klägerin 10,3 % 5 Sitze Bündnis 90/Die Grünen 9,0 % 5 Sitze FDP 6,2 % 3 Sitze WIR AUS N1 2,8 % 2 Sitze.
Nach dem Protokoll der Sitzung des beklagten Rates vom 14. Oktober 2004 beschloss dieser, den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen. Die Beschlussfassung erfolgte bezüglich des Hauptausschusses einstimmig bei 1 Enthaltung der Fraktion WIR AUS N1 und bezüglich des Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses einstimmig.
Ausweislich des Protokolls der Ratssitzung am 14. Oktober 2004 wählte der beklagte Rat - im Wege der Abstimmung über einen einheitlichen Wahlvorschlag - für den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss jeweils 14 Mitglieder und 14 stellvertretende Mitglieder in folgender Ausschussbesetzung:
SPD-Fraktion 6 CDU-Fraktion 5 Klägerin 1 Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 1 FDP-Fraktion 1 WIR AUS N1 -
Ausweislich des Protokolls erfolgte die Wahl bezüglich des Hauptausschusses, des Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses mit einstimmiger Zustimmung.
Die Klägerin hat am 17. Januar 2005 Klage erhoben, mit der sie die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Wahlen begehrt. Zur Begründung ihrer Klage macht sie geltend, dass die Zusammensetzung der Ausschüsse des beklagten Rates dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 - und darüber hinaus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 08.12.2004 - 2 BvE 3/02 - zur Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses des Bundestages widerspreche. Die Wahl der Ausschüsse in der Sitzung vom 14. Oktober 2004 sei entgegen der Auffassung des Beklagten nach dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren - ohne Listenverbindung - erfolgt, nachdem zwei Tage vor der Sitzung die Stadtverwaltung in einem informellen Gespräch mit allen Fraktionssprechern dargelegt habe, dass aufgrund neuer Gerichtsurteile Listenverbindungen nicht mehr erlaubt seien. In der konstituierenden Ratssitzung vom 14. Oktober 2004 sei keine Einigung dahingehend erzielt worden, die von der Stadtverwaltung vorgefertigte Zusammenstellung der Personalvorschläge der Fraktionen als einheitlichen Wahlvorschlag zugrunde zu legen. Es treffe zwar zu, dass es bei den Abstimmungen keine Gegenstimmen gegeben habe, doch daraus sei nicht zu schließen, es hätten sich alle Fraktionen auf einheitliche Wahlvorschläge geeinigt. Ihr - der Klägerin - sei das von der Stadtverwaltung herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts inhaltlich nicht bekannt gewesen. Sie hätte sich nur deshalb nicht dem Vorschlag widersetzt, weil Vertreter der Stadtverwaltung in der Sitzung erklärt hätten, eine Listenverbindung sei doch möglich. Sie sei von der Stadtverwaltung irregeführt worden und hätte unter völlig falschen Voraussetzungen abgestimmt. Deshalb müssten die Ausschusswahlen wiederholt werden. Im übrigen spiegele die vorgenommene Zusammensetzung offensichtlich nicht die im Rat gegebenen Mehrheitsverhältnisse wider. Die Ausschusszusammensetzung in N1 sei vor allem deshalb undemokratisch und die Grundprinzipien der repräsentativen Demokratie seien deshalb damit außer Kraft gesetzt, weil die Mehrheitsverhältnisse in den Ausschüssen des Rates deutlich andere seien als im beklagten Rat selbst. Im Ergebnis könne sie an einer Reihe wesentlicher Entscheidungen - insbesondere nach Erweiterung der Zuständigkeiten der Ausschüsse - nicht mehr effektiv mitwirken, da die Ausschüsse teilweise abschließend entschieden. Ihr stehe aber ein Recht auf eine wirksame Mitwirkung in den Ausschüssen zu, die dem politischen Kräfteverhältnis der Fraktionen im Stadtrat entspreche.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie durch die Beschlüsse des Beklagten zur Wahl der Mitglieder des Hauptausschusses, des Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses in der Sitzung vom 14. Oktober 2004 in ihren Rechten verletzt ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Zur Vorbereitung der konstituierenden Sitzung am 14. Oktober 2005 habe die Verwaltung alle Fraktionen gebeten, ihre Besetzungsvorschläge für die jeweiligen Ausschüsse in Listenformen frühzeitig bekannt zu geben, damit daraus eine schriftliche Unterlage für die Ratssitzung zusammengestellt werden könne. Darüber hinaus habe die Verwaltung für jeden zu besetzenden Ausschuss eine Beschlussvorlage erstellt, für die drei Pflichtausschüsse als gemeinsame Beschlussvorlage. Die Festlegung der Mitgliederzahl auf 14 sei getroffen worden, um arbeitsfähige Gremien zu erhalten und damit die im beklagten Rat vertretenen Fraktionen weitestgehend auch in den Ausschüssen vertreten sind. Entsprechend dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren wäre allerdings die Fraktion WIR AUS N1 erst bei einer Mitgliederzahl von 24 in den Ausschüssen stimmberechtigt vertreten gewesen. Bei einer solchen Ausschussgröße hätte jedoch die Arbeitsfähigkeit gelitten. Der beklagte Rat habe deshalb von dem ihm zustehenden Ermessen Gebrauch gemacht und die Ausschussgröße jeweils auf 14 Mitglieder festgelegt. Nach dem Vorberatungsstand zwischen den Fraktionen im Vorfeld der Sitzung habe die Verwaltung nicht davon ausgehen können, dass ein einvernehmlicher Wahlvorschlag untereinander verabredet worden sei, so dass sie angenommen habe, dass gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW eine Ausschussbesetzung nach den Kriterien der Verhältniswahl aufgrund des d'Hondtschen Höchstzählverfahrens notwendig werden würde. In der Sitzung habe man dann aber doch zu einheitlichen Wahlvorschlägen für die Ausschüsse gefunden, die zur Abstimmung gekommen seien und die jeweils einstimmig durch Beschluss der Ratsmitglieder gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW angenommen worden seien. Die von der Klägerin zur Begründung zitierte Rechtsprechung beziehe sich allein auf das Wahlverfahren nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW und beinhalte keine Regelung für den Fall, dass sich Ratsmitglieder zu den Ausschussbesetzungen auf die Ausschussgröße sowie auf einheitliche Wahlvorschläge geeinigt hätten und diese einstimmig beschlossen hätten. Unabhängig davon entspreche die Sitzverteilung der einheitlichen Wahlvorschläge, die zur Abstimmung gekommen seien, auch dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren, so dass auch bei einem Abstimmungsverfahren nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW kein anderes Ergebnis möglich gewesen wäre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und dem beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die als Feststellungsklage im Rahmen eines Organstreits (Kommunalverfassungsstreit) zulässige Klage ist unbegründet.
Der Klägerin ist es schon verwehrt, sich - unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Beschlüsse - gegen die Entscheidungen des beklagten Rates zu wenden, da ihre Einwendungsrechte dagegen verwirkt sind.
Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des venire contra factum proprium (Verbot widersprüchlichen Verhaltens) bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt würde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.
Grundlegend Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 07.02.1974 - III C 115.71 -; BVerwG, EUGH-Vorlage vom 28.9.1994,- 11 C 3.93 -; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 - 4 C 4.89 -, BRS 52 Nr. 218;
OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 10 A 1402/98 -; Urteil vom 2. März 1999 - 10 A 2343/97 -; Urteil vom 20. März 1997 - 10 A 4965/96 -;
vgl. auch Urteil der Kammer vom 12.09.2003 - 1 K 7474/99 -.
Die umfangreiche Rechtsprechung zur Verwirkung im Sinne des § 242 BGB gilt sinngemäß auch für das Verwaltungsrecht.
Vgl. nur Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, mit umfangreichem Rspr.-Nachweis.
Die Klägerin wendet sich gegen Entscheidungen des Beklagten, denen sie zugestimmt hat bzw. sich an einem einheitlichen Wahlvorschlag gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW zur Besetzung der Ausschüsse beteiligt hat. Insoweit setzt sie sich dem Vorwurf des venire contra factum proprium aus. Als Organteil des Beklagten wäre es wegen des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit aller Beteiligten im beklagten Rat von allen Mitgliedern zu erwarten gewesen, noch in der Sitzung deutlich Zweifel an der Vorgehensweise anzumelden und ggfs. durch Abstimmungsverhalten anzuzeigen - dagegen zu stimmen - bzw. sich nicht an dem einheitlichen Wahlvorschlag nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW zu beteiligen und gegenteilige Rechtsauffassungen nicht erst in einem Klageverfahren geltend zu machen. Die Zustimmungen der Klägerin lassen weder erkennen, dass sich die Klägerin gegen die Anzahl der Ausschusssitze noch gegen deren Besetzung mit einheitlichem Wahlvorschlag gewandt hätte. Über die in der Sitzung von Mitgliedern der Klägerin geäußerten Zweifel haben diese sich letztlich mit ihrem Abstimmungsbeitrag hinweggesetzt. Insoweit besteht in der Klageerhebung ein unauflösbarer Widerspruch zu dem eigenen Verhalten in der Sitzung. Dass die Klägerin erst nach drei Monaten zu einer - aus ihrer Sicht - „besseren", verspäteten Einsicht gekommen ist, hat diese sich zurechnen zu lassen.
Unabhängig davon sind die Entscheidung des Beklagten vom 14. Oktober 2004, den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen, und die Wahl der Mitglieder dieser Ausschüsse des Beklagten am 14. Oktober 2004 rechtmäßig.
Nach § 57 Abs. 1 GO NRW kann der Rat Ausschüsse bilden, mindestens jedoch einen Hauptausschuss, einen Finanzausschuss und einen Rechnungsprüfungsausschuss (§ 57 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse regelt gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat. Dabei werden Beschlüsse mit Stimmenmehrheit gefasst, soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt (§ 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW).
Diese Bestimmungen sind bei der Festlegung der Anzahl der Ausschusssitze in der Sitzung des beklagten Rates vom 14. Oktober 2004 eingehalten, als dieser bezüglich des Hauptausschusses mehrheitlich bei 1 Enthaltung der Fraktion WIR AUS N1 und bezüglich der beiden anderen Ausschüsse einstimmig beschloss, die Ausschüsse mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen.
Die Wahl von Ausschussmitgliedern richtet sich nach § 50 Abs. 3 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Haben sich die Ratsmitglieder zur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt, ist nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW der einstimmige Beschluss der Ratsmitglieder über die Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend. Kommt ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande, wird gemäß § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt. Dabei sind die Wahlstellen auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates nach der Reihenfolge der Höchstzahlen zu verteilen, die sich durch die Teilung der auf die Wahlvorschläge entfallenden Stimmanteile durch 1, 2, 3 usw. ergeben (§ 50 Abs. 3 GO NRW).
Die Wahlvorschriften zur Besetzung der Ausschüsse nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW in der konstituierenden Sitzung am 14. Oktober 2004 sind mit Zulassung der gemeinsamen Wahlvorschläge aller Fraktionen des Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden. Zwar wurde von der Stadtverwaltung zunächst ein Verfahren vorbereitet, das sich gemäß § 50 Abs. 2 Satz 2 GO NRW an dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren ausrichtete, da nach unwidersprochenen Angaben des Beklagten zunächst nicht davon ausgegangen werden konnte, das sich die Fraktionen des Beklagten auf einheitliche Wahlvorschläge einigen würden. Letztlich haben sich aber die Ratsmitglieder nach umfangreicher Diskussion (vgl. BA 1 Bl. 26) auf einheitliche Wahlvorschläge gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW geeinigt (vgl. BA 1 Bl. 24, 27, 28, 36, 44, 45). Dass das vorgelegte Protokoll der Sitzung vom 14. Oktober 2004 inhaltlich unrichtig wäre, hat weder die Klägerin vorgebracht, noch ist dies sonst ersichtlich. Vielmehr wendet sich die Klägerin allgemein gegen die aus ihrer Sicht ungeordnete Durchführung der konstituierenden Sitzung bezüglich der Tagesordnungspunkte zur Wahl der Ausschüsse. Ob dies zutrifft, kann offen bleiben; jedenfalls sind ihr Rechte dadurch weder vorenthalten noch abgeschnitten worden.
Die sog. Tönisvorst-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
- Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -
ist für die vorliegende Fallgestaltung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht heranzuziehen. Diese Entscheidung befasst sich mit Listenverbindungen mehrerer Fraktionen, ohne dass es sich dabei um sog. einheitliche Wahlvorschläge aller Ratsmitglieder handelt. Dies führt das Bundesverwaltungsgericht deutlich aus (vgl. Bl. 7 des amtl. Abdrucks):
„Eine Zählgemeinschaft seitens der Mehrheit darf die Zusammensetzung der Ausschüsse nicht zu Lasten einer Minderheit ändern."
Der Leitsatz der Entscheidung besagt nichts anderes (Unzulässigkeit gemeinsamer Vorschläge mehrerer Fraktionen). Um eine Zählgemeinschaft mehrerer Fraktionen handelt es sich bei dem am 14. Oktober 2004 zur Abstimmung gestellten Vorschlag für den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss aber nicht, da sich ausnahmslos alle Fraktionen, also auch die Klägerin, daran beteiligt haben.
Aber selbst unterstellt, der Beklagte hätte im Wege der Wahlvorschriften nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW abgestimmt, wäre das vorgesehene d'Hondtsche Höchstzählverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Soweit die Klägerin bemängelt, dass durch dieses Verfahren kleinere Fraktionen benachteiligt werden könnten bis hin zum Ausschluss bei der Entscheidung über wesentliche Fragen in Ausschüssen, denen diese nicht oder nur mit unterrepräsentativem Anteil vertreten seien, ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 17.03.2005 - 1 L 150/05 -, bestätigt durch Beschluss des OVG NRW vom 27.05.2005 - 15 B673/05 -.
Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen in diesen Entscheidungen verwiesen, auf die die Beteiligten hingewiesen worden sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 242 BGB
§ 167 VwGO
§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 50 Abs. 3
Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 57 Abs. 1 GO NRW
§ 57 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 58 Abs. 1
Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 3
Gemeindeordnung
§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO
§ 50 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 8 C 18.03
2 BvE 3/02
III C 115.71
11 C 3.93
4 C 4.89
10 A 1402/98
10 A 2343/97
10 A 4965/96
1 K 7474/99
1 L 150/05