Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2002-05-28, Aktenzeichen 7 KN 75/01

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wasserwerke A. W. und B. der P. S. AG vom 30. Januar 1997 (ABl. für den Regierungsbezirk Braunschweig S. 64).
Die Wasserwerke A. W. und B. wurden 1939/1940 in Betrieb genommen. Nach den erteilten Bewilligungen dürfen 9,5 Mio m³/a Grund- bzw. Quellwasser gefördert werden. Die tatsächliche Förderung beträgt durchschnittlich 9 Mio m³/a. Die beiden Wasserwerke dienen ausschließlich der öffentlichen Trinkwasserversorgung von rund 200.000 Einwohnern (südlicher Teil der Stadt S., Gemeinden in den Landkreisen P., W., G. und H.).
Das Verfahren zur Ausweisung eines Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlagen in A. W. und B. leitete die Bezirksregierung Braunschweig von Amts wegen im Jahr 1979 ein. Im Zuge dieses Verfahrens wurde als wesentliche Grundlage durch das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung (Sachbearbeiter: Dr. W. G.) das hydrogeologische Gutachten zur Bemessung und Gliederung des Trinkwasserschutzgebietes für die Fassungsanlagen A. W. und B. der P. S. AG vom 20. Mai 1980 erstellt. Das Verfahren konnte im Hinblick auf vielfältige Einwände zunächst nicht abgeschlossen werden; 1989 wurde es vorübergehend ausgesetzt. Nachdem das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung im April 1991 den Auftrag erhalten hatte, den Vorschlag zur Bemessung und Gliederung des Trinkwasserschutzgebietes zu überarbeiten, gab es unter dem 30. September 1991 eine ergänzende hydrogeologische Stellungnahme ab. Damit war ein Abgrenzungsvorschlag verbunden, der zum Beispiel im I. eine im Vergleich zu der Beurteilung vom 20. Mai 1980 deutlich vergrößerte Schutzzone III auswies, die das gesamte Einzugsgebiet der I. und G. umfasste und in eine Zone III A und III B untergliedert war. Im Raum G. endete die Zone II nunmehr an der Bundesstraße B 6.
Mit Erlass vom 19. November 1992 an die Bezirksregierung Braunschweig vertrat das Niedersächsische Umweltministerium die Auffassung, das Verfahren sei fortzusetzen und kurzfristig zum Abschluss zu bringen. Die in der gutachterlichen Feststellung des Landesamtes vom 30. September 1991 im Bereich von L. dargestellte Zone III B brauche nicht in das Wasserschutzgebiet einbezogen zu werden. Nach den fachlichen Aussagen des Landesamtes sei das Gebiet etwa südlich der B 82 in L. durch eine geologische Barriere von dem Gebiet nördlich dieser Linie deutlich abgetrennt; das Gebiet südlich der B 82 sei somit kein direktes Einzugsgebiet. Darüber hinaus habe die chemische Industrie L. zugesagt, freiwillige Leistungen für den Grundwasserschutz zu erbringen und dadurch die Anlagensicherheit deutlich zu verbessern. Auch von einer Einbeziehung des Gewerbe- und Industriegebietes B.-W. der Stadt G. könne abgesehen werden. Ein ausreichender Grundwasserschutz sei aufgrund der restriktiven Vorgaben im Bebauungsplan B.-W. gewährleistet.
Die Überarbeitung der Antragsunterlagen kam zum Abschluss im Januar 1996. In dem darin enthaltenen und am 10. Oktober 1995 aufgestellten Erläuterungsbericht heißt es unter anderem: Die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wasserwerke A. W. und B. sei erforderlich, um das Wassergewinnungsgebiet und die Trinkwasserversorgung in dieser Region langfristig vor schädigenden Einwirkungen zu schützen. Im Einzugsgebiet der Wasserwerke begünstige die hydrogeologische Situation - Karstgrundwasserleiter mit geringer Filterwirkung und zum Teil fehlenden schützenden Bodenüberdeckungen - eine mögliche Kontamination des Grundwassers mit unerwünschten Stoffen. Hinzu komme, dass im Einzugsbereich des Wasserwerkes bestehende, konkurrierende Flächennutzungen, wie intensive landwirtschaftliche Nutzung, Siedlungen, Gewerbe und Industrie eine besondere Gefährdung für das genutzte Grundwasservorkommen darstellten. Das direkte Einzugsgebiet des Wasserwerkes habe nach dem hydrogeologischen Gutachten eine Gesamtfläche von ca. 7.900 ha. Davon seien 4.600 ha für eine Wasserschutzzone II und 3.300 ha für eine Schutzzone III vorgesehen. Wegen der hohen Abstandsgeschwindigkeit des Grundwassers, der fehlenden Filterwirkung im Karstgrundwasserleiter und wegen fehlender überdeckender Bodenschichten werde die Zone II auf den Verlauf des gesamten Karstgerinnes von G. bis B. ausgedehnt. Als Zone III werde der übrige Teil des Einzugsgebietes festgelegt. Aus diesem Teil fließe das Grundwasser dem Karstgrundwasserleiter zu (direktes Einzugsgebiet). Für die Industriegebiete der Stadt G. und der Stadt L. sollten Sonderregelungen getroffen werden, die über die kommunale Bauleitplanung bzw. über vertraglich geregelte zeitlich abgestufte Sanierungskonzepte einen dem Wasserschutzgebietskonzept gleichwertigen Grundwasserschutz gewährleisten würden. Hinsichtlich der ausgewiesenen Gewerbegebiete (Baßgeige) der Stadt G. seien in einem Bebauungsplan neueren Datums für das Teilgebiet B.-W. die notwendigen grundwasserschutzorientierten Auflagen bereits festgelegt. Für das derzeit beplante Gewerbegebiet B.-Nord und für das bereits bebaute östliche Gewerbegebiet B. werde sich der Rat der Stadt G. bis zum 1. September 1995 dahingehend erklären, die dort bestehenden Bebauungspläne mit dem Ziel zu überarbeiten, die erforderlichen grundwasserschutzorientierten Festsetzungen in Abstimmung mit den zuständigen Wasserbehörden zu treffen und so einen der Schutzgebietsausweisung vergleichbaren Grundwasserschutz zu gewährleisten. In diesem Fall würden auch diese Flächen nicht in das Wasserschutzgebiet einbezogen. Das Einzugsgebiet der Innerste südlich der Bundesstraße B 82 im Bereich der Stadt L. müsse nicht im gesamten Umfang in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden, weil die I. auf natürliche Weise in den Karstgrundwasserleiter infiltriere und es sich deshalb um ein indirektes Einzugsgebiet handele. Die Reinhaltung des infiltrierenden oberirdischen Gewässers und seines Einzugsgebietes solle für das Industriegebiet L. durch eine zwischen den Beteiligten in öffentlich-rechtlichen Verträgen abgestufte Vorgehensweise gewährleistet werden. Danach werde für alle chemischen Betriebe eine Abschätzung des vorhandenen Gefährdungspotentials durch unabhängige Gutachten des TÜV erfolgen. Die Gutachten müssten Aussagen treffen, wie bei den betroffenen Anlagen ein im Vergleich zu den Regelungen der Wasserschutzgebietsverordnung vergleichbarer Grundwasserschutz erreicht werden könne. In Absprache mit den zuständigen Behörden würden für bestehende Anlagen Maßnahmen zum Gewässerschutz durch Aufstellung eines Investitions-, Finanzierungs- und Terminplans ergriffen (freiwillige Leistungen). Hinsichtlich neuer Anlagen und Anlagenänderungen würden freiwillige Leistungen zusätzlich zu den gesetzlichen Mindestanforderungen für alle gewerbe- und wasserrechtlichen Verfahren verbindlich vereinbart. Mit diesem Vorgehen werde eine Kompromisslösung im Industriegebiet Langelsheim erreicht, die eine weitere gewerbliche Nutzung und Entwicklung des Standortes, gleichzeitig aber auch den geforderten Gewässerschutz gewährleiste. Auf die Ausweisung der im hydrogeologischen Gutachten vorgeschlagenen Zone III B südlich der Bundesstraße B 82 werde mit Zustimmung der geologischen Fachbehörde verzichtet.
Am 10. Januar 1996 schloss der Antragsgegner mit drei Betrieben der chemischen Industrie in L. (Dr. H. H. GmbH & Co. KG, C. GmbH und S. GmbH) jeweils einen öffentlich-rechtlichen Vertrag „über die Durchführung von Maßnahmen der Verbesserung des Gewässerschutzes im Zusammenhang mit der Ausweisung des Wasserschutzgebietes A. W./B.“.
Die Antragsunterlagen wurden in den betroffenen Gebietskörperschaften - teils mehrfach - ausgelegt (zuletzt Samtgemeinde L. am B. v. 19. März bis 18. April 1996; Samtgemeinde B. v. 27. März bis 26. April 1996; Stadt G. v. 4. März bis 25. April 1996; Stadt L. v. 7. März bis 25. April 1996 und Gemeinde L. v. 29. März bis 29. April 1996).
Die Antragstellerin gab mit Schreiben vom 30. April 1996 - bei der Bezirksregierung Braunschweig eingegangen am 10. Mai 1996 - eine insbesondere aus bauplanungsrechtlichen Gründen ablehnende Stellungnahme ab.
Der Erörterungstermin fand in der Zeit vom 28. bis 30. Oktober 1996 statt.
Die Bezirksregierung Braunschweig erließ die Verordnung am 30. Januar 1997, die in deren Amtsblatt Nr. 6 vom 17. (15.?) März 1997 bekannt gemacht wurde. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 umfasst das Wasserschutzgebiet insgesamt ca. 8.200 ha. Innerhalb der in § 2 Abs. 2 Satz 2 bis 4 beschriebenen Grenzen sind vom Wasserschutzgebiet die Gewerbegebiete in den nachfolgend genannten bestehenden oder im Aufstellungsverfahren befindlichen Bebauungsplänen der Stadt G. ausgenommen: B.-Süd, J. Nord, B. Mitte, J. Nord, B. III, Auf der D. I, S. K., J. Ost, B., Auf der D., Am G., G. West, B.-West, B.-Nord (§ 2 Abs. 2 Satz 5).
Die Antragstellerin hat am 30. April 1997 Normenkontrollklage mit dem Ziel erhoben, die Verordnung für nichtig zu erklären.
Sie macht geltend: Da der bebaute Ortskern der Gemeinde mit seinem südlichen Teil in der Schutzzone II und mit seinem nördlichen Teil in der Schutzzone III liege, sei sie durch die Festsetzung des Wasserschutzgebiets im Kernbereich der kommunalen Bauplanungshoheit betroffen, zumal sie über keine zentrale Abwasserbeseitigung verfüge. Die ihr durch die Verordnung auferlegten Beschränkungen seien mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht vereinbar und verletzten die Pflicht zur Anpassung der wasserrechtlichen Fachplanung an den bestehenden Flächennutzungsplan. Die Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs der Wasserschutzgebietsverordnung sei fehlerhaft. Das Industriegebiet „B.“ hätte nicht aus dem Geltungsbereich der Verordnung herausgenommen werden dürfen, weil es in erheblichem Maße nachteilige Einwirkungen auf das Grundwasser befürchten lasse und unstreitig im hydrogeologischen Einzugsbereich des Wasserwerkes liege. Festsetzungen in Bebauungsplänen der Stadt G. gewährleisteten einen der Verordnung gleichwertigen Schutz nicht. Die Realisierung der Festsetzungen sei zudem nicht gesichert, weil für einen Teilbereich des Industriegebietes lediglich Aufstellungsbeschlüsse für grundwasserschutzorientierte Festsetzungen im Bebauungsplan existierten. Ob und mit welchem Inhalt grundwasserschützende Festsetzungen einmal in Kraft träten, sei ungewiss. Damit stünden die Festsetzungen zum Grundwasserschutz im Industriegebiet im Belieben der Stadt G., während zulässigerweise Instrumente der Bauleitplanung eine Wasserschutzgebietsverordnung allenfalls ergänzen oder konkretisieren könnten. Die Herausnahme des Industriegebiets B. habe zur Folge, dass das Grundkonzept des Trinkwasserschutzgebietes im Kern verfehlt werde und der verbleibende Schutz ungeeignet sei, weil unter Verstoß gegen Art. 3 GG der größte Emittent im Einzugsbereich von vornherein nicht erfasst werde. Darüber hinaus seien einzelne Schutzanordnungen rechtsfehlerhaft. Die Verbote und Beschränkungen der Nr. 39 a verstießen gegen das Übermaßverbot; Nr. 39 b sei unbestimmt.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wasserwerke A. W. und B. der P. S. AG vom 30. Januar 1997 (ABl. für den Regierungsbezirk Braunschweig S. 64) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er erwidert: Die vorgenommene Gebietsabgrenzung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es sei nicht zwingend geboten, Schutzanordnungen gerade in Form einer Wasserschutzgebietsverordnung ergehen zu lassen. Es bestehe vielmehr ein Ermessensspielraum, in dessen Rahmen die Möglichkeit gegeben sei, den gebotenen Trinkwasserschutz über andere Restriktionen z.B. auch über Beschränkungen im Rahmen der Bauleitplanung zu erreichen. Zwar dürften die erforderlichen Schutzmaßnahmen für das Grundwasser nicht im Belieben des kommunalen Planungsträgers stehen. Wenn aber sichergestellt sei, dass dieser im Rahmen seiner Planungen den Grundwasserschutz durch geeignete und die konkreten Verhältnisse berücksichtigende Regelungen bedenke, seien Maßnahmen der Bauleitplanung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit sogar vorzuziehen. Die betroffenen Gewerbegebiete seien nach ihrer Struktur und hydrogeologischen Bedeutung im Wasserschutzgebiet sehr unterschiedlich. Der Katalog von Schutzanordnungen einer Wasserschutzgebietsverordnung sei deshalb ein weniger gut geeignetes Instrument für einen effektiven, gleichzeitig aber auch die Belange der Betroffenen berücksichtigenden Grundwasserschutz, weil er nicht in dem Maße auf individuelle Unterschiede der Gewerbegebiete eingehen könne. Die Stadt G. habe bei ihrer Bauleitplanung in den fraglichen Gebieten die Grundsätze des Trinkwasserschutzes bisher berücksichtigt; auch für die noch anstehenden Planungen werde dies sichergestellt sein. Eine Überprüfbarkeit der noch ausstehenden Bauleitplanung sei durch die obere Fachaufsichtsbehörde gegeben. Zudem wäre ein Bebauungsplan rechtswidrig, wenn der Trinkwasserschutz als ein Abwägungskriterium außer Betracht bleibe, obgleich die bestehende Konfliktlage bekannt sei. Damit werde der kommunale Planungsträger bei der hier vorliegenden Situation zu einer Abwägung vor allem im Sinne des Trinkwasserschutzes gezwungen. Sollte die Stadt G. allerdings von einem Planungsvorhaben völlig Abstand nehmen oder aber den Trinkwasserschutz nicht in dem erforderlichen Umfang berücksichtigen, so werde für das dann fragliche Gebiet umgehend ein Schutzgebietsverfahren eingeleitet werden. Da es für die regelmäßig im Außenbereich tätige Landwirtschaft ähnliche, der Bauleitplanung vergleichbare Instrumente nicht gebe, sei insofern keine Ungleichbehandlung gegeben. Gegen die Gebietsabgrenzung im Raum Langelsheim seien durchgreifende Bedenken ebenfalls nicht zu erheben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Braunschweig Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A)
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I.
Die Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wasserwerke A. W. und B. der P. S. AG vom 30. Januar 1997 ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, zu deren Prüfung der Senat im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens ermächtigt ist (§ 7 des Niedersächsischen Verwaltungsgerichtsgesetzes i.d.F. v. 1. Juli 1993 (Nds. GVBl. S. 175).
II.
Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zur Antragstellung befugt.
1. In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob die Antragstellerin Anregungen und Bedenken innerhalb der Frist des § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG iVm § 48 Abs. 2 Satz 4 des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) vorgebracht hat. Die Antragstellerin unterliegt nicht der materiellen Präklusion. Allerdings bestimmt § 48 Abs. 2 Satz 2 und 3 NWG, dass vor dem Erlass der Verordnung, mit der das Wasserschutzgebiet festgesetzt wird, ein Anhörungsverfahren durchzuführen ist, welches von Amts wegen oder auf Antrag eingeleitet wird. Dabei gilt § 73 VwVfG sinngemäß; an die Stelle der dort genannten Einwendungen treten Anregungen und Bedenken (§ 48 Abs. 2 Satz 4 NWG). Auch eine durch die Verordnung betroffene Gemeinde ist grundsätzlich gehalten, Anregungen und Bedenken innerhalb der Frist des § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG zu erheben. Geschieht dies erst danach, so besteht eine klagefähige Rechtsposition nicht mehr (§ 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG). Diese Regelung der materiellen Ausschlusswirkung ist allerdings erst durch Art. 1 Nr. 7 Buchst. d) des Gesetzes zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren vom 12. September 1996 (BGBl. I S. 1354) mit Wirkung vom 19. September 1996 (Art. 7) in das Verwaltungsverfahrensgesetz eingefügt worden. Bis dahin führte die Versäumung der Einwendungsfrist lediglich zu einer verfahrensrechtlichen Präklusion, wonach verspätete Einwendungen nicht mehr erörtert werden mussten. Ein Verlust klagefähiger Rechte war damit nicht verbunden. So verhält es sich auch hier, ohne dass es näherer Erörterungen bedarf, ob die Antragstellerin ihre Anregungen und Bedenken innerhalb der Frist des § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG vorgebracht hat. Art. 6 des Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetzes bestimmt, dass vor Inkrafttreten dieses Gesetzes (am 19. September 1996) begonnene Genehmigungsverfahren nach den Vorschriften dieses Gesetzes weitergeführt werden. Zu diesem Zeitpunkt war indes die Auslegung der Antragsunterlagen längst erfolgt und die daran anknüpfende Frist seit Monaten abgelaufen. Das Anhörungsverfahren konnte danach mit dem Erörterungstermin vom 28. bis 30. Oktober 1996 fortgesetzt werden.
2. Die Antragstellerin erfüllt die Voraussetzungen, die § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO an die Antragsbefugnis stellt. Danach kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Diese Vorschrift begründet keine höheren Anforderungen an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung als § 42 Abs. 2 VwGO (BVerwG, Urt. v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215). Es genügt deshalb, wenn sich aus dem Vorbringen des Antragstellers und dem unstreitigen Sachverhalt die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergibt. Die Rechtsprechung hat die Möglichkeit einer rechtserheblichen Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit unter anderem angenommen, wenn staatliche Maßnahmen eine hinreichend bestimmte (konkretisierte) Planung der Gemeinde nachhaltig störten und dies unberücksichtigt blieb, wenn das Vorhaben wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht, also eine im Einzelnen noch nicht konkretisierte gemeindliche Planung durch die angegriffene Fachplanung gänzlich verhindert oder grundlegend und nachhaltig behindert werden würde, oder wenn eine gemeindliche Einrichtung in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich in Mitleidenschaft gezogen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.6.2001 - 4 CN 1.01 -, BayVBl. 2002, 149, 150 m.w.N.). Damit werden jedoch indiziell nur jene Bereiche beschrieben, in denen die gemeindlichen Belange mehr als geringfügig anzusehen sind und daher jedenfalls nicht wegen angenommener Geringfügigkeit unbeachtet bleiben dürfen. Diese Fallgruppen sind indessen nicht abschließend. So ist eine Gemeinde im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle z.B. grundsätzlich antragsbefugt, sich gegen eine naturschutzrechtliche Verordnung zu wenden, welche ihr Gemeindegebiet erfasst (BVerwG aaO). Die Gemeinde ist für ihr Gemeindegebiet ermächtigt, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Bundesbaugesetzes vorzubereiten und zu leiten (§ 1 Abs. 1 BauGB). Dazu hat sie unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 BauGB Bauleitpläne aufzustellen. Die Gemeinde wird nicht nur durch eine staatliche Naturschutzverordnung, sondern auch durch die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes in ihren planerischen Möglichkeiten zumindest beschränkt. Sie kann - solange eine derartige Verordnung besteht - eine Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht rechtswirksam erlassen, die im Widerspruch zum Inhalt der Verordnung steht.
Die Antragsbefugnis der Antragstellerin dürfte schon im Hinblick darauf zu bejahen sein, dass der weitaus überwiegende Teil der bebauten Ortslagen des Ortsteils A. W. von den Festsetzungen des Wasserschutzgebietes erfasst wird und deshalb negative Auswirkungen auf die gemeindliche Planungshoheit nicht von der Hand zu weisen sind (vgl. hierzu OVG Koblenz, Urt. v. 9.3.00 - 1 C 12087/98 -, ZfW 2000, 242). Die angegriffene Wasserschutzgebietsverordnung wirkt im Übrigen mit ihren Schutzbestimmungen im Einzelnen in erheblichem Maße auf die bauplanerischen Möglichkeiten der Antragstellerin ein. So ist in der Schutzzone II, die den südlichen Teil des Ortsteils A. W. erfasst, insbesondere das Errichten oder wesentliche Erweitern von Gebäuden für gewerbliche Zwecke mit oder ohne Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung ebenso verboten wie die Errichtung oder wesentliche Erweiterung von Wohngebäuden als Einzelbebauung oder in geschlossener Siedlung ohne Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung. Letzteres ist beschränkt zulässig in geschlossener Siedlung mit Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung. In der Schutzzone III, die den nördlichen Teil des Ortsteils A. W. erfasst, ist verboten das Errichten oder wesentliche Erweitern von Gebäuden für gewerbliche Zwecke und von Wohngebäuden, Kliniken oder ähnlichen Gebäuden in geschlossener Siedlung jeweils ohne Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung. Beschränkt zulässig ist das Errichten oder wesentliche Erweitern von Gebäuden für gewerbliche Zwecke und von Wohngebäuden, Kliniken oder ähnlichen Gebäuden in geschlossener Siedlung jeweils mit Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung sowie von Wohngebäuden, Kliniken und ähnlichen Gebäuden als Einzelbebauung. Das Errichten oder wesentliche Erweitern von Gebäuden oder baulichen Anlagen als Teil eines bestehenden landwirtschaftlichen Betriebes zur langfristigen Existenzsicherung ist mit Ausnahme bestimmter wassergefährdender Anlagen beschränkt zulässig in beiden Schutzzonen. Die sich aus diesen Bestimmungen ergebenden Beschränkungen der planerischen Möglichkeiten lassen es jedenfalls als möglich erscheinen, dass die Antragstellerin, die über eine zentrale Abwasserbeseitigung nicht verfügt, durch die Wasserschutzgebietsverordnung in ihrer Selbstverwaltung verletzt wird.
Unter diesen Voraussetzungen kommt es auf die Frage, ob die Antragstellerin auch als Behörde im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist, nicht entscheidungserheblich an. Die Antragsbefugnis der Behörde ist nicht an die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts gebunden. Erforderlich ist lediglich ein objektives Kontrollinteresse, welches jedenfalls dann vorliegt, wenn die Behörde mit der Ausführung der Norm befasst ist, oder sie jedenfalls bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.3.1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 307 zu § 47 VwGO a.F.; Urt. v. 7.6.2001 - 4 CN 1.01 -, BayVBl. 2002, 149; VGH Mannheim, Beschl. v. 5.8.1998 - 8 S 1906/97 -, NVwZ 1999, 1249, 1250 jeweils zu § 47 VwGO n.F.; ferner Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 47, Rn. 82 und 94 m.w.N.).
B)
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Antragsgegner ist - wie auch die Antragstellerin klargestellt hat - hier somit das Land Niedersachsen.
II
Das Normenkontrollgericht ist auf einen zulässigen Normenkontrollantrag hin bei der Prüfung der Gültigkeit der angegriffenen Verordnung nicht auf die vom Antragsteller geltend gemachten Mängel beschränkt. Es kann die angegriffene Vorschrift auch aus Gründen als rechtsfehlerhaft ansehen, welche der Antragsteller nicht vorgetragen hat oder seine Rechte nicht berühren. Andererseits ist das Gericht nicht verpflichtet, sofern objektiv mehrere Rechtsfehler vorhanden sind, jeden dieser Rechtsfehler zu ermitteln und darauf seine Entscheidung zu stützen. Eine prozessuale Pflicht zu einer umfangreichen Prüfung besteht nur insoweit, als das Gericht seine Kontrolle erst beenden darf, wenn es keine Möglichkeit gefunden hat, dem Antragsbegehren stattzugeben (vgl. zu Prüfungsmaßstab und -pflicht jüngst BVerwG, Beschl. v. 20.6.2001 - 4 BN 21.01 -, NVwZ 2002, 83).
III.
Die Bezirksregierung Braunschweig war gemäß § 1 Nr. 2 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts (ZustVO NWG) vom 24. April 1990 (NdsGVBl. S. 144) für die Festsetzung des Wasserschutzgebiets zuständig. Verfahrensfehler hat die Antragstellerin ebenfalls nicht geltend gemacht.
IV.
Die angegriffene Verordnung hält den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht ein und verstößt gegen höherrangiges Recht.
Rechtsgrundlage der Wasserschutzgebietsverordnung ist § 48 Abs. 1 Nr. 1 NWG (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG). Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen, können danach Wasserschutzgebiete, welche in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen eingeteilt werden können (§ 49 Abs. 1 NWG), durch Verordnung festgesetzt werden.
1. Im vorliegenden Fall geht es um den Schutz einer bereits bestehenden Wasserversorgung im Sinne von § 48 Abs. 1 Nr. 1 NWG, § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes, wenn das Gebiet schutzbedürftig ist, also ohne die Schutzvorkehrungen eine Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass das zur Versorgung benötigte Grundwasser hygienisch oder geschmacklich in seiner Eignung für Trinkwasserzwecke beeinträchtigt wird, wenn das genutzte Grundwasservorkommen schutzwürdig und ohne unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Rechte anderer auch schutzfähig ist (vgl. z.B. OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.2.1991 - 3 K 26/89 -; OVG Koblenz, Urt. v. 26.8.1992 - 10 C 11067/91 -, ZfW 1993, 220; VGH Mannheim, Beschl. v. 5.8.1998 - 8 S 1906/97 -, NVwZ 1999, 1249). Die Erforderlichkeit in diesem Sinne ist gerichtlich voll überprüfbar und verlangt eine Gegenüberstellung und Abwägung der für die Maßnahme sprechenden öffentlichen Interessen und der durch sie beeinträchtigten Belange anhand des rechtsstaatlichen Übermaßverbots. Dabei erfordert das Wohl der Allgemeinheit bereits dann die Ausweisung eines Wasserschutzgebietes, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, um eine Beeinträchtigung der Eignung des in Anspruch genommenen Grundwassers für Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken zu vermindern. Der Nachweis eines drohenden Schadenseintritts im Einzelfall ist mithin nicht erforderlich. Ausreichend ist ein Anlass, typischerweise gefährlichen Situationen zu begegnen. Der Schutz von Trinkwasservorräten in der Natur vor Verschmutzung liegt grundsätzlich im Interesse der Allgemeinheit (vgl. VGH München, Urt. v. 18.12.1996 - 22 N 95.3196 -, NVwZ-RR 1997, 609; VGH Mannheim, Beschl. v. 5.8.1998, aaO).
a) Die Schutzbedürftigkeit des hier genutzten Grundwassers ist gegeben. In dem Erläuterungsbericht vom 10. Oktober 1995 wird darauf hingewiesen, dass der ansteigende Trend der Nitrat-Gehalte im Rohwasser beider Wasserwerke Anlass zur Besorgnis gebe. Hauptverursacher für diese Belastung seien industrielle Einleitungen in die I. sowie Auswaschungen aus landwirtschaftlich genutzten Flächen. Zwar werden die Grenzwerte der Trinkwasserverordnung im Rohwasser der Wasserwerke A. W. und B. eingehalten (S. 10 des Erläuterungsberichts), deutliche Überschreitungen des Nitratgrenzwertes der Trinkwasserverordnung (50 mg/l Nitrat) sind aber im Grundwasser im Einzugsgebiet der Wasserwerke zu beobachten (S. 11 des Erläuterungsberichts sowie die Untersuchung von Ays, S. 125 ff., vgl. S. 19 des Erläuterungsberichts). Allerdings lässt sich dem Erläuterungsbericht (S. 10) auch entnehmen, dass die Jahresdurchschnittswerte der Nitratgehalte im Rohwasser der beiden Wasserwerke in den Jahren seit 1990 (bis 1994) rückläufig waren, daraus lässt sich jedoch angesichts der in der Untersuchung von Ays berichteten Nitratgehalte im Grundwasser nicht der Schluss ziehen, dass die hinsichtlich des Nitratgehalts im Rohwasser geäußerte Besorgnis obsolet geworden wäre. Es ist zudem das Ziel einer Wasserschutzgebietsverordnung, ein Ansteigen der Nitratbelastung und eine eventuelle Überschreitung der Nitratgrenzwerte der Trinkwasserverordnung von vornherein auf Dauer zu verhindern (vgl. VGH München, Urt. v. 6.12.2000 - 22 N 96. - 1148 -, ZfW 2001, 242 m.w.N.). Der Erläuterungsbericht nennt darüber hinaus eine Reihe von Gefährdungspotentialen; neben den industriellen und kommunalen Einleitungen und der intensiven landwirtschaftlichen Bodennutzung handelt es sich dabei um punktuelle Grundwasserkontaminationspotentiale durch große Mengen wassergefährdender Stoffe an den Industriestandorten, um Verkehrswege, Altablagerungen und Schlackenhalden sowie einen Standortübungsplatz (S. 11 ff.), die die Notwendigkeit des Grundwasserschutzes in verstärktem Maße hervorrufen.
b) Es bestehen auch keine Zweifel an der Schutzwürdigkeit des Wasservorkommens, welches bereits seit Jahrzehnten für die Wasserversorgung eines Teils der S. S. und von Gemeinden in den Landkreisen P., W., G. und H. dient. Die in dem Erläuterungsbericht benannten Gefährdungspotentiale schließen das Vorliegen einer Schutzwürdigkeit nicht aus, auch wenn sie eine Belastung der vorgegebenen Situation darstellen. Eine Schutzgebietsverordnung kann naturgemäß nur auf den Zustand einwirken, den sie im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens vorfindet. Das § 48 NWG, § 19 WHG zugrundeliegende Vorsorgeprinzip gebietet, unabhängig von bestehenden Belastungen Vorkehrungen zu treffen, die darauf gerichtet sind, künftige Belastungen zu verhindern und den Grundwasserleiter in einem - soweit möglich - intakten Zustand zu erhalten (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 4.10.1995 - 2 K 2/94 -, UPR 1996, 312).
c) Das Grundwasservorkommen ist auch schutzfähig. Zwar kann nicht angenommen werden, dass durch die Festsetzung des Schutzgebiets die Zahl der bestehenden Gefahrenquellen entscheidend verringert werden kann. Es ist aber zu erwarten, dass durch die Festsetzung und die damit verbundenen Schutzbestimmungen die vorhandenen Gefährdungspotentiale und Belastungen vermindert werden können. Insbesondere ist die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets geeignet, auf den Nitratgehalt im Grundwasser einzuwirken (vgl. hierzu etwa das Schreiben des Niedersächsischen Landesamts für Bodenforschung v. 22.11.1985 an den Niedersächsischen Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Band 8, Blatt 27 ff. der Verwaltungsvorgänge). Zumutbare Alternativen zu der bestehenden Grundwasserversorgung kommen - wie dem Erläuterungsbericht (S. 13 f.) entnommen werden kann - ernsthaft nicht in Betracht. Danach ist der Ersatz der Wasserwerke A. W. und B.t durch die Neuerschließung eines oder mehrerer Grundwasservorkommen nicht möglich, weil in der Versorgungsregion keine ungenutzten Vorkommen für die benötigte Wassermenge verfügbar sind. Ersatzwasser aus dem Harz steht ebenfalls nicht zur Verfügung, weil die bewilligten Entnahmemengen aus den Harztalsperren vertraglich voll gebunden sind und ausgeschöpft werden. Im Wasserwerk B., welches neben der Versorgung von 300.000 Einwohnern mit Trinkwasser und der Betriebswasserlieferung an die Industrie zeitlich begrenzt als Ersatzlieferant zur Verfügung steht, wenn im geförderten Rohwasser der Wasserwerke A. W. und B. qualitative oder quantitative Probleme auftreten, stehen für einen dauerhaften Ersatz keine ausreichenden Kapazitäten zur Verfügung. Zudem sind im Wassergewinnungsgebiet B. ebenfalls bereits Beeinträchtigungen hinsichtlich der Rohwasserqualität und der langfristigen Sicherheit der Wassergewinnung entstanden. Sonstige Alternativen der Trinkwassererschließung sind nicht ersichtlich. Ebenso fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass das Grundwasser ohne unverhältnismäßige Beschränkung der Rechte Dritter nicht schutzfähig ist.
Gegen die Notwendigkeit einer Wasserschutzgebietsfestsetzung als solche hat auch die Antragstellerin Einwände nicht erhoben.
2a) Die gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen Wasserschutzgebiete festgesetzt werden können, beziehen sich nicht nur auf die Frage, ob überhaupt ein Schutzgebiet festgesetzt werden darf, sondern müssen grundsätzlich im Hinblick auf jedes in das Schutzgebiet einbezogene Grundstück vorliegen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.1.1984 - 4 B 157/158.83 -, DVBl. 1984, 342). Das macht regelmäßig eine sachverständige Beurteilung der flächenmäßigen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets und des Umfangs der Schutzanordnungen erforderlich. Große Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den vom Deutschen Verein des Gas- und Wasserfaches e.V. (DVGW) in Abstimmung mit der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) erarbeiteten „Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete“, deren I. Teil die Schutzgebiete für Grundwasser zum Gegenstand hat (DVGW-Arbeitsblatt W 101 vom Februar 1995) zu. Dieses Arbeitsblatt stellt sich als überarbeitete Fassung der entsprechenden Technischen Regel aus dem Jahre 1975 (abgedruckt bei von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30) dar. Es enthält Regelungen, bei denen es sich um die sachverständige Zusammenfassung naturwissenschaftlicher, hygienischer und technischer Erkenntnisse, die bei der Einrichtung eines Wasserschutzgebiets für Grundwasser zum Schutz vor nachteiligen Veränderungen seiner Beschaffenheit zu beachten sind, also um eine sachverständige Konkretisierung dessen handelt, was als „erforderlich“ im Sinne des § 48 NWG, § 19 WHG und damit als notwendige und hinreichende Festsetzung im Rahmen einer Wasserschutzgebietsverordnung anzusehen ist. Zwar darf das Arbeitsblatt W 101 nicht pauschal angewandt werden; entscheidend sind immer die örtlichen Verhältnisse, insbesondere die jeweiligen geologischen und hydrologischen Gegebenheiten. Das in dem Regelwerk konzentrierte Fachwissen zwingt aber zu seiner Berücksichtigung im Einzelfall und legt darüber hinaus nahe, dass Abweichungen begründet werden und sachlich gerechtfertigt sein müssen (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 27.9.1989 - 10 C 42.88 -, ZfW 1990, 480; Czychowski, WHG, 7. Aufl., Rn. 18 zu § 19; Salzwedel, ZfW 1992, 397, 404 zur Fassung 1975). Die Richtlinien werden deshalb in Rechtsprechung und Literatur als „antizipiertes Sachverständigengutachten“ bezeichnet (vgl. etwa OVG Koblenz, aaO; Czychowski aaO; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 2. Aufl., Rn. 611). Überdies ist ihre Beachtung in zahlreichen Ländern durch Verwaltungsvorschriften mit behördenverbindlicher Wirkung angeordnet worden. In Niedersachsen ist allerdings ein förmlicher Einführungserlass des Niedersächsischen Umweltministeriums bezüglich des Arbeitsblatts W 101 vom Februar 1995 bisher nicht nachweisbar. Davon hängt indes die Notwendigkeit, das Regelwerk - wie es in Niedersachsen in der Verwaltungspraxis und in Normsetzungsverfahren auch geschieht - als grundsätzlich brauchbare Entscheidungsgrundlage zu berücksichtigen, nicht ab.
b) Nach Nr. 2 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 - Februar 1995 soll das Wasserschutzgebiet in der Regel das gesamte Einzugsgebiet einer Trinkwassergewinnungsanlage umfassen. Dabei ist sowohl das unterirdische als auch das oberirdische Einzugsgebiet zu berücksichtigen. Der unterschiedlichen Auswirkung der Gefahrenherde nach Art, Ort, Dauer und Untergrundbeschaffenheit muss durch Gliederung des Wasserschutzgebietes in Schutzzonen und durch angemessene Nutzungsbeschränkungen Rechnung getragen werden. Deshalb gliedert sich ein Wasserschutzgebiet in der Regel in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (Schutzzone II) und den Fassungsbereich (Zone I). Während die Zone I den Schutz der Trinkwassergewinnungsanlage und ihrer unmittelbaren Umgebung vor jeglichen Verunreinigungen und Beeinträchtigungen gewährleisten soll, soll die Zone II den Schutz vor Verunreinigungen durch pathogene Mikroorganismen sowie vor sonstigen Beeinträchtigungen gewährleisten, die bei geringer Fließdauer und -strecke zur Trinkwassergewinnungsanlage gefährlich sind. Die Zone III soll den Schutz vor weitreichenden Beeinträchtigungen, insbesondere vor nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen oder vor radioaktiven Verunreinigungen gewährleisten.
aa) Es kann dahingestellt bleiben, ob das festgesetzte Wasserschutzgebiet hinsichtlich einiger kleinerer Flächen möglicherweise über den Bereich des nach § 48 NWG Erforderlichen hinaus arrondiert worden ist. Der wesentliche Mangel der Verordnung besteht nicht darin, dass in das Wasserschutzgebiet Flächen, hinsichtlich derer die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsnorm nicht vorliegen, einbezogen worden sind. Zu beanstanden ist vielmehr, dass die zuständige Behörde die Gewerbegebiete in den in § 2 Abs. 2 Satz 5 der Verordnung genannten Bebauungsplänen der Stadt Goslar aus dem Wasserschutzgebiet und damit aus dem Geltungsbereich der Verordnung ausgenommen hat, weil sie der Auffassung gefolgt ist, der insoweit unstreitig für erforderlich gehaltene Schutz könne auf anderem Wege sichergestellt werden. Damit folgt die Verordnung insoweit den Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete (DVGW-Arbeitsblatt W 101) nicht, denn diese Flächen gehören unstreitig zum Einzugsgebiet der Trinkwassergewinnungsanlage A. W./B.. Darin liegt zugleich eine Abweichung von der sachverständigen Beurteilung durch das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung. Dieses hat stets die Auffassung vertreten, dass die Herausnahme dieser Gebiete aus hydrogeologischer Sicht nicht vertretbar sei (vgl. z.B. die Äußerung des Sachbearbeiters Dr. G. im Erörterungstermin am 28.10.1996, S. 91 f. des Protokolls).
Zwar bedarf es der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nicht, soweit der mit ihr verfolgte Zweck auf andere geeignete, weniger einschneidende und zumutbare Weise erreichbar ist. Dies gilt auch für die flächenmäßige Ausdehnung des Wasserschutzgebiets und für Art und Umfang der Schutzanordnungen (vgl. Czychowski, aaO, Rn. 11 und 14 zu § 19 WHG). Ein anderweitiger hinreichender Schutz der Trinkwassergewinnung war hier aber weder durch bereits bestehende Nutzungsbeschränkungen gewährleistet noch durch beabsichtigte Nutzungsregelungen in Bebauungsplänen der Stadt G. zu erwarten. Unter diesen Umständen stellt sich das Konzept, bestimmte Gewerbegebiete der Stadt Goslar, mithin Teile des Einzugsgebiets, aus dem Regelungsbereich der Verordnung auszunehmen und die für erforderlich gehaltenen Maßnahmen in das Verfahren der Bauleitplanung zu verlagern, als unter rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkten untauglich und die Entscheidung zugunsten dieser Vorgehensweise als ermessensfehlerhaft dar.
Die Vorstellung des Antragsgegners, der Gewässerschutz durch Festsetzungen in Bebauungsplänen einer Gemeinde sei ein taugliches Mittel, die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets hinsichtlich der von den Bebauungsplänen erfassten Flächen entbehrlich zu machen, ist nicht geeignet, dem Schutzauftrag des Wasserrechts in der gebotenen Weise zu dienen und verkennt das Verhältnis von speziellem Gewässerschutz nach den wasserrechtlichen Vorschriften zu den im Rahmen der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist grundsätzlich der Zeitpunkt des Erlasses der Norm, in dem das Normsetzungsverfahren abgeschlossen wird, also der Verkündung bzw. Bekanntmachung (vgl. z.B. VGH München, Urt. v. 13.6.1996 - 22 N 93.2863 u.a. -, ZfW 1997, 178).
§ 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB in der zurzeit der Bekanntmachung der Wasserschutzgebietsverordnung geltenden Fassung bestimmte ausdrücklich, dass im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen die Wasserflächen sowie die Flächen für die Wasserwirtschaft festgesetzt werden können, soweit diese Festsetzungen nicht nach anderen Vorschriften getroffen werden können. Was im Wege einer Wasserschutzgebietsverordnung geregelt werden kann, darf die Gemeinde ausweislich dieser Vorschrift nicht zum Gegenstand von Festsetzungen in einem Bebauungsplan machen (BVerwG, Beschl. v. 26.3.1993 - 4 NB 45.92 -, NVwZ-RR 1993, 598).
Der Gemeinde ist es nicht nur verwehrt, in einem Bebauungsplan auf § 19 WHG (§ 48 NWG) gestützte Festsetzungen zur Sicherung von Wasserschutzgebieten zu treffen (vgl. OVG Münster, Urt. v. 17.10.1996 - 7a D 122/94.NE -, NWVBl. 1997, 210). Ebenso wenig ist es ihr erlaubt, in einem Bebauungsplan Festsetzungen zu treffen, die zwar nicht auf § 19 WHG gestützt werden, nach Inhalt und Zielsetzung aber eine Wasserschutzgebietsverordnung (teilweise) ersetzen und ihren Erlass damit überflüssig machen sollen. So verhält es sich hier mit den wasserschützenden Festsetzungen in den in Rede stehenden Bebauungspläne der Stadt G., mit denen diese auch das Interesse verfolgt, einen weitergehenden Gewässerschutz durch Rechtsverordnung abzuwehren. Die Gemeinde geht damit über die Regelung der Art und des Maßes der baulichen Nutzung mit Rücksicht auf wasserwirtschaftliche Belange, die als solche zulässig ist (vgl. VGH München, Urt. v. 13.6.1996 - 22 N 93.2863 u.a. -, ZfW 1997, 178), hinaus. Nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bebauungspläne gemäß § 1a unter anderem die Belange des Umweltschutzes, insbesondere des Wassers, zu berücksichtigen. Die Aufnahme in den Beispielskatalog macht deutlich, dass es sich beim Wasserschutz um einen städtebaulich relevanten Belang handelt, dem Bedeutung für die nach § 1 Abs. 6 BauGB gebotene Abwägung zukommt. Wann dieser Belang zu berücksichtigen ist und welches Gewicht er im Verhältnis zu anderen Belangen hat, ist anhand der konkreten Umständen (Gefährdungspotential der Bebauung, Wasserdurchlässigkeit des Bodens, Grundwasserstand u.ä.) nach den allgemeinen Abwägungsgrundsätzen zu beurteilen. Je handgreiflicher das Interesse daran ist, das Grundwasser vor etwaigen mit einer baulichen Nutzung verbundenen nachteiligen Einwirkungen zu schützen, desto unzweifelhafter ist seine Abwägungsrelevanz. Soweit die in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB bezeichneten Belange den Gegenstand anderweitiger gesetzlicher Regelungen bilden, ergeben sich aus ihnen Bindungen für die Bauleitplanung. Dies gilt auch für den Gewässerschutz. Gebote und Verbote, die sich aus den Festsetzungen einer auf der Grundlage des § 19 WHG, § 48 NWG erlassenen Wasserschutzgebietsverordnung ergeben, wirken sich in der Bauleitplanung als Planungsschranke aus. Sie stellen zwingendes Recht dar, über das die Gemeinde sich nicht hinwegsetzen darf (vgl. § 10 Abs. 2, § 6 Abs. 2 BauGB). Die nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffenen Festsetzungen sollen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden, soweit sie zu seinem Verständnis oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig sind (§ 9 Abs. 6 BauGB). Hiernach ist die Gemeinde zwar nicht der Notwendigkeit enthoben, dem Wasserschutz, sofern hierzu Veranlassung besteht, schon im Vorfeld zwingender Ge- oder Verbote im Rahmen der Bauleitplanung als einem Belang Rechnung zu tragen, der mit den übrigen durch die Planung berührten Belange abzuwägen ist. Insofern schlägt der Gesichtspunkt des Wasserschutzes auf die Bauleitplanung nicht nur nach Maßgabe der wasser-(haushalts)-rechtlichen Normierungen und Konkretisierungen durch. Erst mit dem Erlass spezifisch wasserrechtlicher Vorschriften, die zwingendes Recht darstellen und sich in der Bauleitplanung als Planungsschranke auswirken, gewinnt der Wasserschutz jedoch einen Rang, in dem er zu mehr als einem abwägungserheblichen Belang wird (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschl. v. 26.3.1993 - 4 NB 45.92 -, NVwZ-RR 1993, 598 m.w.N.).
An dieser Rechtslage hat sich - ohne dass dies entscheidungserheblich wäre - nichts geändert. Die Subsidiaritätsklausel in § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB ist zwar mit Wirkung vom 1. Januar 1998 gestrichen worden. Abgesehen davon, dass es - wie dargelegt - auf das im Zeitpunkt der Bekanntmachung der angegriffenen Wasserschutzgebietsverordnung geltende Recht ankommt, deutet die Streichung des einschränkenden Halbsatzes aber nicht darauf hin, dass der Gesetzgeber seither die Rechtslage anders beurteilt sehen will. In der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 - BauROG, Art. 1 Nr. 10 Buchst. a) Buchst. dd) - § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB) heißt es hierzu (BT-Drucks. 13/6392, S. 48):
„Das Erfordernis, daß Festsetzungen nach Nr. 16 (nur) dann möglich sind, soweit sie nicht nach anderen Gesetzen getroffen werden können, wurde bei einer früheren Novelle eingeführt, um den damals befürchteten Missbrauch eines Bebauungsplans für fachplanerische Aufgaben zu verhindern. Diese Beschränkung des Bebauungsplans auf städtebauliche Aufgaben ist dem Planungssystem jedoch immanent und bedarf einerseits daher keiner ausführlichen Regelung. Andererseits birgt die Beibehaltung der Regelung auch die Gefahr einer zu restriktiven Anwendung dieser Festsetzungsmöglichkeit; insbesondere die Festsetzung von Maßnahmen zum Ausgleich nach § 1a Abs. 5 des Entwurfs könnte erschwert werden. Zur Umsetzung solcher Maßnahmen zum Ausgleich besteht des weiteren die Möglichkeit, gemäß § 4 auf der Grundlage landesrechtlicher Regelungen zusätzliche Festsetzungen zum Schutz des Wassers in den Bebauungsplan aufzunehmen; schließlich können nach Abs. 6 zum Schutz des Wassers nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen (beispielsweise nach den Wassergesetzen der Länder) nachrichtlich in den Bebauungsplan übernommen werden.“
Hiernach fehlt jeglicher Anhalt dafür, dass der Bundesgesetzgeber das Verhältnis zwischen spezifischem Wasserrecht und dem Städtebaurecht anders als zuvor dargestellt hat bestimmen wollen.
Hinzu kommt, dass ein Bebauungsplan in seinem Regelungsgehalt auf das jeweilige Gemeindegebiet bezogen und nicht geeignet ist, den zu berücksichtigenden Belangen - hier dem Gewässerschutz - großräumig Rechnung zu tragen. Das Gebot, Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen (§ 2 Abs. 2 BauGB) genügt dem Interesse an einem über das jeweilige Gemeindegebiet hinausreichenden raumgestaltenden Schutz, wie er für die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets typisch ist, bei weitem nicht. Bebauungspläne sind deshalb grundsätzlich nicht geeignet, die Festsetzung von Wasserschutzgebieten auch nur teilweise zu ersetzen oder entbehrlich zu machen (vgl. in diesem Sinne auch Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl., § 13 Rn. 51; Haupt/ Reffken/Rhode, NWG, § 46 Rn. 4; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 6a; Czychowski, aaO, § 19 Rn. 13).
Die Herausnahme bestimmter Bereiche aus dem Wasserschutzgebiet hat zur Folge, dass die für den spezifischen Gewässerschutz nach den wasserrechtlichen Vorschriften zuständige und über das Instrumentarium der Wasserschutzgebietsverordnung verfügende Behörde die Realisierung der erforderlichen Schutzmaßnahmen für das Grundwasser letztlich vom Belieben des Trägers der kommunalen Planungshoheit abhängig macht und damit diesem die Lösung übergreifender wasserwirtschaftlicher Probleme überlässt (insoweit kritisch auch VGH München, Urt. v. 13.6.1996, aaO; BVerwG, Beschl. v. 30.9.1996 - 4 NB 31.96 -, NVwZ 1997, 887). Zwar hat hier die Bezirksregierung im Vorfeld des Normerlasses ersichtlich Einfluss auf den Inhalt der wasserschützenden Festsetzungen in den Bebauungsplänen der Stadt G. genommen. Dabei handelt es sich jedoch lediglich um eine informelle Einwirkungsmöglichkeit, die die Entscheidungsbefugnis des Trägers der kommunalen Planungshoheit unberührt lässt. Soweit der Antragsgegner zur Begründung einer Kontrollbefugnis der Bezirksregierung auf die Genehmigungsbedürftigkeit der Bebauungspläne verweist, ändert dies nichts daran, dass der Bezirksregierung über dieses Instrument eine positive Regelungsmacht, aufgrund derer sie die für notwendig erachteten Festsetzungen selbst treffen könnte, nicht gegeben ist. Zudem ist durch § 10 Abs. 2 BauGB in der seit 1. Januar 1998 geltenden Fassung die Genehmigungsfreiheit auf alle Bebauungspläne erweitert worden, die aus den Darstellungen eines wirksamen Flächennutzungsplanes entwickelt wurden. Eine Genehmigungspflicht besteht somit nur noch für den selbständigen Bebauungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 2), für den Bebauungsplan, der im Parallelverfahren aufgestellt wurde (§ 8 Abs. 3 Satz 2) und für den vorzeitigen Bebauungsplan nach § 8 Abs. 4 BauGB. Aufgrund dieser Freistellung vieler Bebauungspläne von einer Kontrolle durch die höhere Verwaltungsbehörde sind die rechtlichen Befugnisse der Bezirksregierung, kontrollierend auf den Inhalt der Bebauungspläne einzuwirken, weiter gemindert worden.
Den grundsätzlichen Bedenken, die sich daraus ergeben, dass der unstreitig für notwendig gehaltene Grundwasserschutz in das Belieben der Stadt G. gestellt wird, kann der Antragsgegner auch nicht die von ihm angeführte Entscheidung des VGH München vom 13. Juni 1996 mit Erfolg entgegenhalten. In diesem Fall hatte das Gericht die Festsetzung eines an dem Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage orientierten Wasserschutzgebietes zu prüfen, wobei die Verordnung für eine bestimmte Schutzzone festlegte, dass die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen grundsätzlich verboten sind, ausgenommen Vorhaben, die nach dem jeweils gültigen Bebauungsplan zulässig sind. Der VGH München hat hierzu ausgeführt, dass die sonstigen Verbote der Verordnung sich als Planungsschranken auswirkten, die zwingendes Recht darstellten und über das sich die Träger der kommunalen Planungshoheit nicht hinwegsetzen dürften. Zudem werde deren Gestaltungsfreiheit vor allem durch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB eingeschränkt. Insofern könne das Vorhandensein einer Wasserschutzgebietsverordnung als Indiz für eine potentielle Konfliktlage zu werten sein. Dieser Fall ist mit dem hier zu Beurteilenden nicht vergleichbar. Wie dargelegt hat die Gemeinde den Gesichtspunkt des Grundwasserschutzes als einen abwägungserheblichen Belang schon im Vorfeld zwingender Gebote oder Verbote in ihre Abwägung einzustellen. Der entscheidende Unterschied besteht jedoch darin, dass es - wie vorstehend ebenfalls bereits ausgeführt worden ist - durch die Herausnahme der Gewerbegebiete der Stadt G. aus dem Schutzbereich der Wasserschutzgebietsverordnung an verbindlichen Vorgaben des Wasserrechts fehlt, die als eigenständige normative Zulassungsschranke wirken, über die sich die Stadt G. nicht hinwegsetzen dürfte. Damit geschieht hier gerade das, was der VGH München in jenem Fall verneint hat, nämlich dass an sich erforderliche Schutzmaßnahmen für das Trinkwasser „vom Belieben der Träger der kommunalen Planungshoheit abhängig“ gemacht werden und diesem insofern Dispositionsfreiheit eingeräumt wird.
Überdies waren die weitaus meisten der in Rede stehenden Bebauungspläne der Stadt G. zurzeit der Bekanntmachung der Wasserschutzgebietsverordnung weder beschlossen noch rechtsverbindlich geworden. Selbst bis heute sind nicht alle Planverfahren zum Abschluss gekommen. Nach der Auskunft der Stadt G. vom 4. April 2002 an die Bezirksregierung Braunschweig sind bisher wasserschützende Festsetzungen in die Bebauungspläne J. Nord, B. III Blatt 2, Auf der D. I, S. K. (Nr. 57), S. K. (Nr. 57.1), J. Ost, B., Auf der D., B.-West und B.-Nord aufgenommen worden. Die Bebauungspläne B. West und B. Nord seien erstmals am 29. Dezember 1992 bzw. am 17. September 1998 rechtsverbindlich geworden; die Festsetzungen seien bei Änderungen übernommen worden. Die übrigen genannten Bebauungspläne sind nach dieser Auskunft zum 9. Januar 2001 rechtsverbindlich geworden. Ferner hat die Stadt G. mitgeteilt, dass sich die Bebauungspläne für die Bereiche B. Süd, B. Mitte, J. Nord, Am G. und G. West noch im Verfahren befänden. Mit Ausnahme des Bebauungsplanes B. Mitte würden die Verfahrensabschlüsse für 2002 nicht mehr erwartet. Daraus wird deutlich, dass im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Wasserschutzgebietsverordnung allein in den Bebauungsplan Baßgeige-West wasserschützende Festsetzungen aufgenommen worden waren. Im Übrigen war weder hinreichend gesichert noch absehbar, ob und wann die angestrebten wasserschützenden Festsetzungen in Kraft treten würden. Selbst heute lässt sich für einen erheblichen Teil der Gewerbegebiete der Stadt G., die von dem Wasserschutzgebiet ausgenommen worden sind, eine derartige Prognose nicht treffen. Unter diesen Umständen besteht zwischen der Wasserschutzgebietsverordnung und den Bebauungsplänen nur ein entfernter zeitlicher Zusammenhang, so dass auch im Hinblick auf die zeitliche Dimension des gesamten Konzepts ein auch nur annähernd gleichwertiger Schutz nicht erreichbar ist.
bb) Von den vorstehenden rechtssystematischen Bedenken abgesehen, weisen die Wasserschutzgebietsverordnung und die wasserschützenden Festsetzungen in den Bebauungsplänen auch erhebliche inhaltliche Unterschiede auf, die die Feststellung rechtfertigen, dass die „Bebauungsplanlösung“ aufs Ganze gesehen einen vergleichbaren Schutz nicht gewährleistet.
Wasserschutzgebietsverordnung und Bebauungsplan verfolgen einen unterschiedlichen Ansatz. Während die Verordnung auf die (Un-)Zulässigkeit von Handlungen abstellt, enthalten die wasserschützenden Festsetzungen in den Bebauungsplänen primär anlagebezogene Regelungen. Danach ist die Errichtung der in Spalte 1 der 4. BImSchV in der Fassung 1997 unter den Ziffern 1.10 bis 1.16, 2.6, 2.15, 3.21, 4 gesamt, 7 - 10 gesamt genannten Anlagen sowie die Errichtung von Anlagen zur Erzeugung, Bearbeitung, Verarbeitung oder Spaltung von Kernbrennstoffen und zur Erzeugung ionisierender Strahlen mit Ausnahme medizinischer Einrichtungen und Anlagen für die Prüf-, Mess- und Regeltechnik unzulässig. Das bedeutet zugleich, dass (wesentliche) Änderungen der genannten Anlagen ebenso wenig erfasst werden wie alle nicht ausdrücklich bezeichneten Anlagen der 4. BImSchV. Demgegenüber nennt die Wasserschutzgebietsverordnung in der Aufstellung zu § 4 in den Abschnitten Abwasser, Land- und Forstwirtschaft, wassergefährdende Stoffe, Abfall, bauliche Anlagen/ Sondernutzungen und Bodeneingriffe eine Fülle von Verhaltensweisen, die als verboten oder allenfalls beschränkt zulässig bezeichnet werden, also ohne Befreiung (von den Verboten) nach § 5 oder ohne Genehmigung der jeweils zuständigen unteren Wasserbehörde nach § 6 nicht ausgeübt werden dürfen.
Im Einzelnen soll noch Folgendes hervorgehoben werden:
In der Aufstellung zu § 4 der Wasserschutzgebietsverordnung werden unter Nrn. 7 ff. zahlreiche Handlungen in der Land- und Forstwirtschaft, insbesondere Bodenbehandlungsmaßnahmen, Düngungen und Ähnliches als verboten oder allenfalls beschränkt zulässig bezeichnet. Derartige Handlungen werden von den Festsetzungen in den Bebauungsplänen - von der Errichtung der Tierhaltungsanlagen nach der 4. BImSchV, Nr. 7.1 Spalte 1, abgesehen - nicht erfasst und sind nach Maßgabe der insoweit allgemein geltenden Vorschriften in den von der Wasserschutzgebietsverordnung ausgenommenen Gebieten allgemein zulässig. Dort findet auch bis heute - wie der Senat in der mündlichen Verhandlung bestätigt gefunden hat - eine landwirtschaftliche Nutzung in nicht unerheblichem Maße statt. Auf die seitens des Antragsgegners möglicherweise bestehende Erwartung, eine solche Nutzung werde angesichts der planerischen Ziele der Stadt G. nicht von Dauer sein, kann es allein nicht ankommen. Denn der Antragsgegner wäre nicht ohne weiteres in der Lage, eine solche Erwartung Realität werden zu lassen. Überdies hat sich in der mündlichen Verhandlung ergeben, dass die planerischen Vorstellungen der Stadt G. - etwa im Bereich J.- keineswegs in der Form unverändert fortbestehen, in der sie seinerzeit Gegenstand der betreffenden Bebauungspläne geworden sind.
Anlagen zur Lagerung flüssiger, wassergefährdender Stoffe gemäß §§ 161 ff. NWG werden nach den Bebauungsplänen nur bei unterirdischer Lagerung und einem Fassungsvermögen der Anlage über 40.000 l sowie bei oberirdischer Lagerung und einem Fassungsvermögen über 100.000 l als unzulässig erklärt. Demgegenüber bezeichnet Nr. 25 der Aufstellung zu § 4 der Verordnung das Errichten oder wesentliche Ändern von Anlagen zum Lagern, Abfüllen oder Umschlagen von wassergefährdenden Stoffen gemäß §§ 161 ff. NWG mit Ausnahme der in den Nummern 18 und 19 geregelten Anlagen bereits bei unterirdischer Lagerung und einem Fassungsvermögen bis zu 40.000 l und bei oberirdischer Lagerung und einem Fassungsvermögen bis zu 100.000 l als in der Schutzzone III beschränkt zulässig und darüber hinaus als verboten. Damit nehmen die Bebauungspläne eine Bestimmung auf, wie sie sich in § 15 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über Anlagen zum Lagern, Abfüllen und Umschlagen wassergefährdender Stoffe (Anlagenverordnung - VAwS) vom 17. April 1985 (NdsGVBl. S. 83) befand. § 15 der Anlagenverordnung stellte jedoch für Anlagen in Schutzgebieten darüber hinausgehende Anforderungen in Abs. 1 auf und bestimmte zudem in Abs. 2, dass weitergehende Anforderungen oder Beschränkungen und Ausnahmen für das Lagern und Abfüllen wassergefährdender flüssiger Stoffe in Schutzgebieten durch Anordnungen oder Verordnungen nach den §§ 48 bis 50 NWG unberührt bleiben. Bedeutsam ist ferner, dass die Anlagenverordnung 1985 durch die Verordnung vom 17. Dezember 1997 (NdsGVBl. S. 549) ersetzt worden ist. Diese zurzeit geltende Fassung der Anlagenverordnung bestimmt die Anforderungen an Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen in Abhängigkeit von ihrem Gefährdungspotential, wobei die Anlagen nach ihrem Rauminhalt und der Wassergefährdungsklasse der Stoffe (0 - 3) den sich aus der Tabelle in § 6 ergebenden Gefährdungsstufen zugeordnet werden. Daraus ergeben sich für Anlagen in Schutzgebieten gesteigerte Anforderungen nach § 8 Anlagenverordnung. Die Anlagenverordnung 1997 will grundsätzlich auch bestehende Anlagen erfassen. Solche Anlagen haben neue Anforderungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 sowie den §§ 9 und 14 innerhalb von 2 Jahren nach Inkrafttreten der Verordnung und sonstige neu begründete oder verschärfte Anforderungen (erst) aufgrund einer Anordnung der zuständigen Behörde zu erfüllen. Jedoch kann nicht verlangt werden, dass rechtmäßig bestehende oder begonnene Anlagen stillgelegt oder beseitigt werden (§ 19 Abs. 1 und 2). Aus alledem folgt, dass Anlagen, die sich in festgesetzten Wasserschutzgebieten befinden, (auch) nach der Anlagenverordnung Anforderungen erfüllen müssen, die erheblich über die wasserschützenden Festsetzungen in den Bebauungsplänen hinausgehen.
Ferner erklären die Bebauungspläne (nur) das Befördern wassergefährdender Stoffe in unterirdisch verlegten Rohrleitungen als unzulässig. Nach Nr. 31 der Aufstellung zu § 4 der Wasserschutzgebietsverordnung ist darüber hinaus das Befördern in oberirdisch verlegten Rohrleitungen in der Schutzzone III allenfalls beschränkt zulässig.
Nach Nr. 39a der Aufstellung ist das Errichten oder wesentliche Erweitern von Gebäuden für gewerbliche Zwecke ohne Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung in der Schutzzone III verboten und mit Anschluss an eine zentrale Abwasserbeseitigung beschränkt zulässig. Auch dahinter bleiben die Festsetzungen in den Bebauungsplänen zurück. Danach ist allein die Errichtung bestimmter in der 4. BImSchV bezeichneter Anlagen unzulässig.
Öffentliche Straßen innerhalb des Geltungsbereichs der Bebauungspläne sind, sofern sie der Erschließung von Baugrundstücken dienen, nach den Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wassergewinnungsgebieten herzustellen, also unter diesen Voraussetzungen generell zulässig. Demgegenüber bestimmt Nr. 40b der Aufstellung zu § 4 der Wasserschutzgebietsverordnung, dass der Neu- oder Ausbau von befestigten, für Motorfahrzeuge zugelassenen Wegen, Straßen und Plätzen unter Beachtung dieser Richtlinien nur beschränkt zulässig ist.
Die Verwendung von Materialien im Straßen-, Wege-, Wasser- oder Landschaftsbau, die auswaschbar wassergefährdende Stoffe oder Beimengungen enthalten oder die durch Umwandlung wassergefährdend wirken können, ist nach Nr. 44 der Wasserschutzgebietsverordnung verboten. Eine vergleichbare Bestimmung findet sich in den Bebauungsplänen nicht. Dort heißt es lediglich, dass betriebsinterne Verkehrsflächen so zu gestalten, zu befestigen und zu unterhalten sind, dass Stoffe von vorgenannten Flächen nicht in den Untergrund eindringen können; das Gleiche gilt für Produktions- und Lagerflächen, soweit aufgrund betrieblicher Maßnahmen auf diesen Flächen eine Grundwassergefährdung zu besorgen ist. Dabei handelt es sich indessen um andere Vorgänge als die in Nr. 44 erwähnten.
cc) Somit lässt der - nicht abschließende - Vergleich zwischen dem Inhalt der Wasserschutzgebietsverordnung und der Bebauungspläne erhebliche Unterschiede in der Schutzwirkung erkennen. Dabei ist davon ausgegangen worden, dass die vom Wasserschutzgebiet ausgenommenen Gewerbegebiete der Stadt G. - wie der Antragsgegner angenommen hat - der Schutzzone III zuzuordnen wären. Es sprechen jedoch gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass jedenfalls ein kleinerer in der südwestlichen Ecke, die durch die B 6 und B 82 gebildet wird, gelegene Teil des ausgenommenen Gebiets nicht in die Schutzzone III, sondern wie das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung in seinem hydrogeologischen Gutachten vom 20. Mai 1980 vorgeschlagen hatte, in die Schutzzone II hätte einbezogen werden müssen. Gemäß Nr. 3.4 Abs. 1 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 vom Februar 1995 soll die Zone II bis zu einer Linie reichen, von der aus das genutzte Grundwasser eine Verweildauer von mindestens 50 Tagen bis zum Eintreffen in der Trinkwassergewinnungsanlage hat. Die Bemessung der engeren Schutzzone nach der 50-Tage-Linie hätte bei Karstgrundwasserleitern häufig zur Folge, dass die Zone II - wie auch im vorliegenden Fall - das gesamte Einzugsgebiet oder seinen größten Teil umfassen würde. Deshalb sieht Nr. 3.4.2 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinien vor, dass - sofern eine solche Schutzgebietsfestsetzung nicht möglich ist - die Zone II jedoch mindestens Flächen einschließen soll, von denen erhöhte Gefährdungen des Grundwassers ausgehen können. Dazu gehören nach dem Regelwerk (Nr. 3.4.2 Abs. 2) z.B. tiefe Karstwannen und Erdfälle. In dem hydrogeologischen Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung vom 20. Mai 1980 wird hinsichtlich der Gliederung des Schutzgebietes ausgeführt, dass die Zone II auf das gesamte Hauptkarstgerinne ausgedehnt worden sei, soweit dessen Verlauf bekannt sei oder als wahrscheinlich angesehen werden müsse (S. 7). In der ergänzenden hydrogeologischen Stellungnahme des Landesamtes vom 30. September 1991 heißt es (S. 3 f.), die Schutzzone III sei im Wesentlichen auf Gebiete beschränkt worden, in denen schützende Deckschichten über dem Hauptgrundwasserleiter nur lückenhaft verbreitet seien oder in denen Erdfälle gehäuft aufträten. Das Landesamt möchte - wie etwa seiner ergänzende Stellungnahme vom 14. April 2000 (eingereicht zum Verfahren 7 KN 78/01, dort Bl. 130 ff. GA) zu entnehmen ist - in diesen Formulierungen keinen Widerspruch erkennen. Es weist vielmehr darauf hin, dass die Kalksteine des Turon Hauptgrundwasserleiter seien und Karsthohlräume enthielten. Das Hauptkarstgerinne sei somit als ein Teil des Hauptgrundwasserleiters zu verstehen. Es stellt sich dann allerdings die Frage, warum in dem der ergänzenden hydrogeologischen Stellungnahme vom 30. September 1991 zugeordneten Plan des Trinkwasserschutzgebietes die bezeichnete Teilfläche des Gewerbegebietes, also östlich der B 6, nicht mehr der Schutzzone II zugeordnet wird. Das Büro E. L. I. GmbH weist in seinem Bericht vom Oktober 1999, welcher ebenfalls in dem genannten Parallelverfahren eingereicht worden ist, darauf hin, dass das Karstgerinne in seiner östlichen Ausdehnung zweifelsfrei bis in das G. Stadtgebiet nachgewiesen worden sei und bezieht sich dabei auf die gutachterliche Untersuchung von W./C.-L. vom 14. Januar 1988, S. 18 (s. S. 21 des Erläuterungsberichts). In diesem Sinne hat sich auch das Geologische Büro Hydrosond auf S. 27 seiner gutachterlichen Stellungnahme (vgl. z.B. S. 210 der Antragsbegründung im Verfahren 7 KN 88/01) geäußert. Diesen Einwänden hat das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung in seiner Stellungnahme vom 20. Juni 2000, S. 7 (Bl. 72 GA in 7 KN 88/01) lediglich Folgendes entgegengehalten:
„Nach der geologischen Karte 4028, G., setzt sich die „Plänerrippe“, in der der Hauptgrundwasserleiter unmittelbar an der Erdoberfläche ansteht, als schmaler Ausstrich von rund 200 bis 300 m Breite nach Osten bis in das Stadtgebiet von G. fort. Westlich der B 6 wurde diese „Plänerrippe“ von uns die engere Schutzzone einbezogen, da sowohl aus dem Markierungsversuch von P. (1965) als auch aus Bohrergebnissen geschlossen werden kann, dass die Oberkreidekalke bis hier Karsthohlräume enthalten. Ob sie auch im Süden der Industriegebiete von G. verkarstet sind, ist nicht eindeutig nachgewiesen, kann derzeit jedoch nicht ausgeschlossen werden.“
Der in der mündlichen Verhandlung anwesende Sachbearbeiter des Landesamts hat hierzu erläutert, dass eine genauere Grenzziehung in diesem Bereich nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht möglich sei. Es kann dahingestellt bleiben, ob eine größere Erkenntnissicherheit mit vertretbarem Aufwand hätte angestrebt werden sollen und gewonnen werden können. Jedenfalls ist die vorgenommene Schutzzonenabgrenzung in diesem Bereich mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Auch die angeführte schriftliche Stellungnahme des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung kann nur so verstanden werden, dass Karsthohlräume auch östlich der B 6 mit nicht nur geringer Wahrscheinlichkeit anzutreffen sind. Handelt es sich aber bei einem Teil des von dem Wasserschutzgebiet ausgenommenen Bereichs um Flächen, von denen erhöhte Gefährdungen des Grundwassers ausgehen können und die nach Nr. 3.4.2 Satz 2 des DVGW-Arbeitsblatt W 103 in die Zone II einbezogen werden sollen, so ergibt sich für diesen Raum eine noch deutlichere Diskrepanz zwischen den grundwasserschützenden Festsetzungen im Bebauungsplan und den in einer Schutzzone II anzuerkennenden Bestimmungen der Wasserschutzgebietsverordnung.
Der Senat hat nach allem nicht die Überzeugung gewinnen können, dass bei Erlass der Verordnung bestehende andersartige Nutzungsbeschränkungen oder die überwiegend erst geplanten Regelungen geeignet waren, die Herausnahme der Bebauungsplanflächen der Stadt Goslar aus dem Wasserschutzgebiet zu rechtfertigen.
dd) Unter diesen Umständen erweist sich die von der zuständigen Behörde getroffene Entscheidung, die Industrie- und Gewerbegebiete der Stadt Goslar von dem Wasserschutzgebiet auszunehmen, auch als ermessensfehlerhaft.
Das Ermessen der Wasserbehörde erstreckt sich darauf, ob und inwieweit sie bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG, § 48 Abs. 1 NWG ein Wasserschutzgebiet festsetzt oder dies im Hinblick auf anderweitige Möglichkeiten eines wirksamen Schutzes des Grundwassers unterlässt. Z.B. kann angesichts schon bestehender Nutzungsregelungen oder natürlicher Nutzungsbeschränkungen die Festsetzung gerade eines Wasserschutzgebietes als (noch) nicht sinnvoll oder zweckmäßig erscheinen (BVerwG, Beschl. v. 23.1.1984 - 4 B 157 und 158.83 -, DVBl. 1984, 342; Beschl. v. 30.9.1996 - 4 NB 31 und 32.96 -, NVwZ 1997, 887). Wie dargelegt existierten derartige Nutzungsbeschränkungen im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt, dem der Bekanntmachung der Verordnung, nicht und sind sogar heute - selbst gemessen an den Vorstellungen des Antragsgegners - nur sehr unvollkommen vorhanden. Insofern liegt der hier getroffenen Ermessensentscheidung eine Fehlbeurteilung der Sach- und Rechtslage zugrunde.
Mangelt es vorliegend somit schon am Bestehen anderweitiger Möglichkeiten eines wirksamen Grundwasserschutzes, so stellen sich auch die sonstigen Erwägungen, die für den Antragsgegner maßgebend waren, auf die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für Teile des Einzugsgebiets zu verzichten und auf andere Maßnahmen auszuweichen, als rechtlich bedenklich dar. Der der zuständigen Wasserbehörde eingeräumte Ermessens- und Handlungsspielraum ist von der Sachlage her in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Grundwasserschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von den Schutzanordnungen Betroffenen auf der anderen Seite geprägt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -, NVwZ 1988, 1020 zu einer Landschaftsschutzverordnung). Dabei hat der Normgeber bei der Ausgestaltung der Rechtsverordnung nicht nur das Prinzip des geringst möglichen Eingriffs zu beachten und die Zweck-Mittel-Relation zu wahren. Wesentlich ist auch, dass dem Prinzip der Geeignetheit der Mittel Geltung verschafft wird, mithin die Maßnahme geeignet sein muss, das angestrebte Ziel zu erreichen. Erweist sich demgegenüber das verfolgte Konzept als ganz oder teilweise unwirksam, weil die Schutzanordnungen, die wegen der Rücksichtnahme auf bestehende (oder sogar nur geplante) Nutzungen noch durchgesetzt werden sollen, insgesamt gemessen am Schutzzweck des Gesetzes einen zu geringen Erfolg versprechen, als dass die Belastungen für die betroffenen Nutzungsberechtigten noch hinnehmbar sind, so ist die Tauglichkeit des Regelungskonzepts infrage gestellt (vgl. Salzwedel, ZfW 1992, 397, 408 f.). So verhält es sich hier.
Mit Herausnahme der Gewerbegebiete der Stadt G. aus dem Regelungsbereich der Wasserschutzgebietsverordnung ist der Verordnungsgeber von den Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete hinsichtlich der räumlichen Abgrenzung des Schutzgebietes abgewichen. Besondere Umstände, mit denen dieses Vorgehen sachlich gerechtfertigt werden könnte, bestehen - wie oben ausgeführt worden ist - nicht, weil die „bauplanungsrechtliche Lösung“ der Stadt G. nicht geeignet ist, im Zusammenwirken mit der Wasserschutzgebietsverordnung einen in sich schlüssigen, rechtlich und tatsächlich gleichwertigen und zudem im zeitlichen Zusammenhang realisierbaren Grundwasserschutz zu gewährleisten. Der - teilweisen - Preisgabe des gesetzlich gewollten Schutzes steht auf der anderen Seite der Umstand gegenüber, dass die von dem Wasserschutzgebiet erfassten Eigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten der vollen Wirkung der Verordnung unterliegen und damit eine erhebliche Beschränkung ihrer Rechte hinnehmen müssen, ohne dass indes der Erfolg des Gesamtkonzepts gesichert wäre.
Darin liegt zugleich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz begründet. Nach Art. 3 Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber gehalten, Gleiches gleich und Ungleiches entsprechend seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Während ihm dabei ein weiter Gestaltungsspielraum verbleibt, dessen Grenzen erst überschritten sind, wenn für die vom Gesetzgeber getroffene Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind, ist der der normsetzenden Exekutive zukommende Gestaltungsspielraum enger, weil nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben. In diesem Rahmen muss der Verordnungsgeber nach dem Gleichheitssatz im wohl verstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen frei zu halten (BVerfGE 69, 150, 159 f. m.w.N.). Die aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grenzen sind insbesondere dann überschritten, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten. Das ist hier der Fall.
Der Antragsgegner sieht die Rechtfertigung für die Herausnahme der Gewerbegebiete in dem Anliegen, „die Stadt Goslar und die dort bereits ansässigen bzw. noch anzusiedelnden Betriebe nicht ihrer Entwicklungsmöglichkeiten zu berauben und Arbeitsplätze in nicht unerheblichem Umfang langfristig zu sichern“. Die „Sorge um die wirtschaftlichen Entwicklungsmöglichkeiten einer eher als strukturschwach einzustufenden Region und damit letztlich ... um Arbeitsplätze“ stellt zwar im Prinzip einen legitimen Gesichtspunkt dar; sie ist aber im vorliegenden Zusammenhang kein taugliches Differenzierungskriterium. Denn dieses Interesse können auch die im Geltungsbereich der Verordnung gelegenen Gewerbebetriebe anführen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner erwogen hätte, die für die Gebiete der Stadt G. gefundene Lösung auch zugunsten anderer betroffener Gewerbebetriebe und Gemeinden wirksam zu machen. Die - teilweise inselartige - Herausnahme einzelner Gewerbegebiete führt überdies zu einer Ungleichbehandlung der Landwirte untereinander. Denn in diesen Gebieten findet in nicht unerheblichem Maße auch landwirtschaftliche Nutzung statt, die nur den Festsetzungen in den Bebauungsplänen unterliegt, während die landwirtschaftlichen Flächen innerhalb des Wasserschutzgebietes mit erheblich strengeren Anordnungen belegt sind.
c) Was die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets im Raum Langelsheim angeht, hat der Senat sich ebenfalls nicht davon überzeugen können, dass die insoweit getroffenen Maßnahmen den Anforderungen des Wasserrechts genügen.
Der Antragsgegner ist davon ausgegangen, dass, von einem schmalen Gebietsstreifen im nördlichen Raum L. abgesehen, die daran südlich anschließenden Flächen nur als „indirektes Einzugsgebiet“ anzusehen seien und deshalb eine Einbeziehung in die Wasserschutzgebietsverordnung im Hinblick auf grundwasserschützende Maßnahmen, wie sie mit drei Betrieben der chemischen Industrie in diesem Raum vertraglich vereinbart worden seien, entbehrlich gewesen sei. Demgegenüber hatte sich das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung in seinem hydrogeologischen Gutachten vom 20. Mai 1980 für die Einbeziehung des hier streitigen Gebiets südwestlich der B 82 (alt) in das Wasserschutzgebiet (Schutzzone III) ausgesprochen. Auch die ergänzende hydrogeologische Stellungnahme des Landesamtes vom 30. September 1991 sah die Einbeziehung des Gebietes südlich der B 82 im Raum Langelsheim in das Wasserschutzgebiet als notwendig an. Der Schutz sollte danach sogar erheblich weiterreichen als ursprünglich vorgeschlagen; allerdings war nunmehr nur noch eine Einstufung in Schutzzone III B vorgesehen. Begründet wurde dies in der ergänzenden Stellungnahme aus dem Jahre 1991 damit, dass in den 1975 erschienenen Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete empfohlen werde, bei der Entnahme von Uferfiltratwasser die oberirdischen Gewässer besonders zu berücksichtigen. Die Einbeziehung ihrer Einzugsgebiete in das Trinkwasserschutzgebiet werde jedoch nicht gefordert. In den letzten Jahren sei vor allem in B.-W. wiederholt vorgeschlagen worden, die Einzugsgebiete von Oberflächengewässern, die in nennenswertem Maße Wasser in den zu schützenden Grundwasserleiter abgäben, mindestens als Schutzzone III B in das Schutzgebiet einzubeziehen. Bei der Überarbeitung des Schutzgebietsvorschlages sei diese Forderung berücksichtigt worden. Demgegenüber lässt sich der weiteren (und letzten) den Antragsunterlagen beigefügten Stellungnahme des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung vom 10. März 1995 nicht mit hinreichender Klarheit entnehmen, warum auf die Schutzzone III B nunmehr völlig verzichtet werden sollte. In dieser Stellungnahme wird lediglich begründet, weshalb ein Teil des Ortsbereiches von L. in das Schutzgebiet einbezogen werden musste (Schutzzone III, dem entsprach die bisherige Schutzzone III A).
In diesem Verfahren hat sich nicht klären lassen, ob mit der Beurteilung des Bereichs L. südlich der B 82 (alt) als „indirektes Einzugsgebiet“ die hydrogeologischen Verhältnisse dieses Raumes voll erfasst werden. Selbst wenn es sich so verhält, sind damit die Bedenken nicht gegenstandslos.
Trifft diese Einschätzung des Antragsgegners zu, lassen sich dem DVGW-Arbeitsblatt W 101 folgende Beurteilungsgesichtspunkte entnehmen: Die Schutzzone III soll in der Regel bis zur Grenze des unterirdischen Einzugsgebiets der Trinkwassergewinnungsanlage reichen. Oberirdisch dort hinein entwässernde Flächen können zusätzlich einbezogen werden (Nr. 3.2 Satz 1 und 2). In Nr. 3.6.2.2, auf die Nr. 3.2 verweist, wird unter der Überschrift „Uferfiltrat und Seihwasser“ unter anderem ausgeführt (Abs. 5):
„Das Einzugsgebiet eines oberirdischen Gewässers, das auf natürliche Weise oder durch entnahmebedingten Zutritt von Uferfiltrat in den genutzten Grundwasserleiter einspeist, kann oft nur teilweise in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden. Es ist zu prüfen, wie die Reinhaltung des infiltrierenden oberirdischen Gewässers und seines Einzugsgebietes gewährleistet werden kann.“
Danach besteht zwar nicht in jedem Falle die Notwendigkeit, oberirdisch in den Grundwasserleiter hinein entwässernde Flächen einzubeziehen, vielmehr wird ein Spielraum nach Maßgabe fachlicher Beurteilung eröffnet. Die Feststellung, dass das Einzugsgebiet eines oberirdischen Gewässers „oft nur teilweise in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden kann“, bedeutet nicht etwa, dass die Einbeziehung unmöglich wäre. Dahinter steht vielmehr der Gedanke, dass die Ausdehnung des Wasserschutzgebietes in besonderen Fällen zu Schwierigkeiten führen kann, unter anderem wenn der genutzte Grundwasserleiter Zuflüsse aus angrenzenden Grundwasserleitern oder aus infiltrierenden Oberflächengewässern mit großen oberirdischen Einzugsgebieten erhält (vgl. Nr. 3.6 der Richtlinien). Ungeachtet dessen ist jedenfalls „zu prüfen“, wie die Reinhaltung des infiltrierenden oberirdischen Gewässers und seines Einzugsgebiets gewährleistet werden kann. Dabei darf es indessen nicht bei der bloßen Prüfung bleiben, sondern es müssen auch die zum Grundwasserschutz notwendigen Maßnahmen getroffen werden. Unter diesen Umständen bedarf es gerade der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes nicht. In diesem Sinne hat sich auch das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung wiederholt geäußert. Es hat ausgeführt: „Die Herausnahme der ursprünglich (1991) von uns vorgeschlagenen Zone III B (indirektes Einzugsgebiet) halten wir für vertretbar, wenn die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und ihrer Einzugsgebiete durch andere Mittel ausreichend gewährleistet werden kann“ (z.B. Stellungnahme v. 14.4.2000, Bl. 138 f. GA in 7 KN 78/01). Das Landesamt hat dabei unterstellt, dass die Reinhaltung von I. und G. mit anderen Mitteln erreicht werden kann, zugleich aber darauf verwiesen, dass die Prüfung, wie dieses im Einzelnen geschehen könnte, nicht zu seinem Aufgabenbereich gehöre.
Dem Erläuterungsbericht vom 10. Oktober 1995 (S. 17) ist zu entnehmen, dass zwischen den zuständigen Behörden und den in L. ansässigen chemischen Betrieben Einvernehmen darüber bestanden hat, dass höherwertige Anforderungen als die gesetzlichen Mindestanforderungen am Standort L. anzusetzen seien, um dem Grundwasserschutz zu genügen. Die mit drei Betrieben der chemischen Industrie geschlossenen öffentlich-rechtlichen Verträge stellen indes kein geeignetes Mittel dar, um dieses Ziel in absehbarer Zeit gesichert zu erreichen.
In der Literatur (Salzwedel, ZfW 1992, 397, 409) ist ohne weitere Begründung festgestellt worden, öffentlich-rechtliche Verträge, die sich auf die Verordnungsgebung selbst bezögen, also darauf abzielten, ein Wasserschutzgebiet nicht festzusetzen, bestimmte gewerbliche oder landwirtschaftliche Betriebe nicht in die Schutzzonen einzubeziehen oder über bestimmte Schutzanordnungen nicht hinauszugehen, würden allgemein für unzulässig gehalten. Die Auffassung, dass ein vertraglicher Grundwasserschutz, jedenfalls soweit er nicht die Art und Weise des Vollzugs der Verordnung betreffe, schlechthin unzulässig sei, wird z.B. von Breuer (NuR 1998, 337, 342 ff.) nicht geteilt. Die Zulässigkeit derartiger - ihrem Gegenstand nach öffentlich-rechtlicher - Verträge ist vielmehr nach den §§ 54 ff. VwVfG zu beurteilen.
Der Senat lässt dahingestellt, ob die am 10. Januar 1996 mit den Firmen Dr. H. H. GmbH & Co. KG, C. GmbH und S. GmbH geschlossenen Verträge in jeder Hinsicht rechtlich unbedenklich sind. Sie sind jedenfalls - ihre Wirksamkeit unterstellt - in der vorliegenden Form nicht geeignet, dem Schutzauftrag des Wasserrechts ausreichend zu entsprechen.
Ein effektiver Grundwasserschutz muss dauerhaft und allgemeinverbindlich sein. Diesem Anspruch kann ein befristeter, jedenfalls auflösbarer und inter partes geschlossener Vertrag regelmäßig nicht genügen (in diesem Sinne Breuer, aaO, S. 343; Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 19 Rn. 6). Der Antragsgegner hat mit den drei Firmen zwar unbefristete Verträge geschlossen; diese sind aber aus wichtigem Grund kündbar (§ 13). Hinzu kommt, dass die Effektivität des Grundwasserschutzes hier durch die weitgehend offenen und wenig konkreten Bestimmungen der Verträge gemindert wird. Konkrete Handlungspflichten, die den Schutzanordnungen einer Verordnung auch nur entfernt entsprächen, sind in den Verträgen nicht enthalten. Das vorgesehene mehrfach gestufte Verfahren lässt auf unabsehbare Zeit nicht erkennbar werden, welcher Schutz erreicht werden wird, und stellt die letztlich zu realisierenden Maßnahmen in das Einvernehmen der Beteiligten. Im Einzelnen ist folgendes Vorgehen vereinbart: Gegenstand der Verträge ist die Erarbeitung eines Katalogs von Maßnahmen zur Verbesserung des Gewässerschutzes auf dem Betriebsgelände der Unternehmen und die einvernehmliche Festlegung von Maßnahmen in Absprache mit der unteren Wasserbehörde (§ 1 Abs. 1). Zur Gewährleistung der angestrebten Ziele bei gleichzeitiger Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Kosteneffizienz soll der TÜV jeweils mit der Erstellung eines Gutachtens beauftragt werden, das zum Inhalt hat eine Bestandsaufnahme, die Ermittlung des Gewässergefährdungspotentials von bestehenden Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen auf dem Betriebsgelände der Unternehmen in L. und das Aufzeigen von möglichen Maßnahmen zur Verminderung festgestellter Gefährdungspotentiale bzw. allgemeinen Verbesserung der Gewässerschutzsituation (§ 1 Abs. 2). Die Vertragspartner verpflichten sich, unverzüglich nach Erstattung des Gutachtens dessen Ergebnisse und Handlungsvorschläge unter Hinzuziehung ihrer jeweiligen Fachleute mit dem Ziel zu prüfen und zu bewerten, daraus einen Katalog von Maßnahmen zur Verbesserung des Gewässerschutzes beim Betrieb von Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen auf dem Betriebsgelände der Unternehmen zu entwickeln. Dabei soll in mehreren Schritten vorgegangen werden. In einem ersten Schritt ist festzulegen, ob und bejahendenfalls in welchen Bereichen unter Beachtung der in § 1 Abs. 2 niedergelegten Kriterien konkreter Handlungsbedarf für das Unternehmen bezüglich der Durchführung gewässerschutzverbessernder Maßnahmen besteht. Die im ersten Schritt ermittelten konkreten Maßnahmen sind sodann in einem zweiten Schritt nach ihrer sachlichen und zeitlichen Priorität nach den Kriterien Gefährdungspotential eines im Gutachten ermittelten Zustands, Wahrscheinlichkeit, dass sich das festgestellte Gefährdungspotential in konkreten Schadensereignissen niederschlägt, Kosten für die Durchführung der Maßnahme im Verhältnis zu den mit ihr erreichbaren Verbesserungen im Gewässerschutz und Zeitbedarf für die Durchführung der Maßnahme zu ordnen (§ 5 Abs. 1). Die Vertragspartner verpflichten sich, diese Prüfung nach § 5 Abs. 1 sach- und ergebnisorientiert mit dem Ziel einer zügigen Aufstellung eines verbindlichen Maßnahmenplans durchzuführen (§ 5 Abs. 2). Der aufgestellte Maßnahmenplan ist vom Unternehmen unter Einhaltung der jeweils vorgesehenen Reihenfolge und Zeitvorgaben umzusetzen. Abweichungen bedürfen der Zustimmung des Antragsgegners, die zu erteilen ist, wenn das Unternehmen triftige Gründe vorweisen kann (§ 6). Demgegenüber verzichtet der Antragsgegner darauf, hinsichtlich der in den Maßnahmeplan einbezogenen Anlagen und Anlagenteile (Altanlagen) über den Maßnahmeplan hinausgehende wasserrechtliche Nebenbestimmungen anzuordnen, die nicht auf zwischenzeitlichen Verschärfungen zwingender wasserrechtlicher Vorschriften beruhen. Der nach Maßgabe des Maßnahmenplans zu verwirklichende Standard des Gewässerschutzes soll auch die qualitative Richtschnur für Neuanlagen und bei der Änderung bestehender Anlagen bilden (§ 8).
In welchem Verfahrensstadium sich die Vertragspartner inzwischen befinden, ist dem Senat im Einzelnen nicht bekannt. Dem von der Firma C. GmbH gestellten Beiladungsantrag ist allerdings zu entnehmen, dass von dieser Firma eine Beschreibung des im Werk L. gegebenen Istzustandes (sogenannte CM-Analyse) bestehend aus einer Bestandsaufnahme, einer Feststellung des Gewässergefährdungspotentials der in diesem Werk vorhandenen Anlagen und einem Maßnahmenplan erstellt worden ist. Zu klären bleibt offenbar, welche Maßnahmen zur Erhöhung des Gewässerschutzes aufgrund dieser Analyse erforderlich sind. Zu diesem Zweck ist beabsichtigt, einen weiteren Vertrag zu schließen, der zum Gegenstand hat die externe Begutachtung der CM-Analyse einschließlich des darin enthaltenen Katalogs von Maßnahmen zur Verbesserung des Gewässerschutzes im Werk Langelsheim sowie die einvernehmliche Festlegung und Umsetzung dieser Maßnahmen in Absprache mit der unteren Wasserbehörde. Nach Erstattung des Gutachtens wollen die Vertragspartner die Ergebnisse unter Beteiligung ihrer jeweiligen Fachleute prüfen und bewerten und danach gegebenenfalls eventuell Änderungen im CM-Maßnahmenplan festlegen. Zu einem Vertragsschluss ist es bisher nicht gekommen. Das alles lässt erkennen, dass das vereinbarte schrittweise Vorgehen und die Einschaltung weiterer gutachtlich begleiteter Verfahrensschritte einen erheblichen Zeitbedarf auslösen und auch gegenwärtig nicht absehbar ist, wann und mit welchem Inhalt konkrete Maßnahmen ergriffen werden.
Von besonderer Bedeutung ist zudem, dass Partner der Verträge nur die genannten drei Betriebe der chemischen Industrie sind, von denen allerdings ein besonderes Gefährdungspotential infolge des Umgangs mit wassergefährdenden Stoffen ausgeht. Sämtliche sonstige in dem Bereich L. südlich der B 82 (alt) ansässigen potentiellen Verursacher von Gewässerbelastungen unterliegen demgegenüber - über die allgemein geltenden Bestimmungen hinaus - Einschränkungen im Rahmen ihrer Tätigkeiten nicht. Dazu gehören sowohl landwirtschaftliche als auch Industrie- und Gewerbebetriebe, hinsichtlich derer spezielle Vorsorgemaßnahmen nicht getroffen worden sind. Auf diesen Umstand hat z.B. auch das Staatliche Amt für Wasser und Abfall G. wiederholt hingewiesen (z.B. Schreiben vom 19.10.1993, 18.11.1993, 10.11.1994). Im Schreiben vom 19. Oktober 1993 heißt es:
„Die möglichen Belastungen von Grund- und Oberflächenwasser in der Zone III B südlich von L. und A. können aufgrund der Flächennutzung durch Industrie, Siedlungsbereiche, Verkehr sowie Land- und Forstwirtschaft vielfältiger Art sein. Daher kann es auch nicht ausreichend sein, besondere Auflagen nur gegenüber bestehenden, wassergefährdenden Anlagen einiger weniger Industriebetriebe zu erteilen, selbst wenn diese im Vergleich zu anderen ein besonderes Gefahrenpotential darstellen. Davon ausgehend, dass die Fließrichtung des Grund- und Oberflächenwassers der gesamten Zone III B südlich der B 82 zwischen L. und G. auf die I. im Bereich L. zugerichtet ist, kann auf das, alle möglichen bestehenden und zukünftigen Handlungen wie die teils geplanten, teils bestehenden, umfangreichen Abwassereinleitungen in I. und G., im Stadtbereich L. umfassende Instrument der Wasserschutzverordnung für diesen Teil des Einzugsgebietes somit nicht verzichtet werden.“
Es ist nicht erkennbar, dass die danach eingetretene Entwicklung und die Anfang 1996 geschlossenen Verträge Anlass gäben, diese fachliche Stellungnahme angesichts der in diesem Raum vorhandenen sonstigen Nutzungen in einem gänzlich anderen Licht erscheinen zu lassen. Gegenteilige Äußerungen anderer Fachbehörden des Antragsgegners sind nicht ersichtlich. Das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung jedenfalls äußert sich zu dem Problem, ob mit der Vertragslösung hinreichender Schutz erreicht ist, nicht.
Auch das zuständige Fachreferat des Niedersächsischen Umweltministeriums hatte sich mit Vermerk vom 16. August 1991 noch eindeutig dafür ausgesprochen, das gesamte Einzugsgebiet als Wasserschutzgebiet auszuweisen. Hierfür werden aus der Sicht des Trinkwasserschutzes folgende Argumente genannt: Die Grundwasserfließzeit von der Grenze des Einzugsgebietes bis zu den Brunnen sei relativ klein. In der äußeren Zone könnten „Schluckstellen“ liegen, von denen unterirdisch das Grundwasser schneller zu den Brunnen fließe als von Stellen innerhalb der engeren Schutzzone. Die Anlagen der chemischen Industrie in der äußeren Zone stellten ein erhebliches Gefahrenpotential dar, das mit Hilfe der Schutzgebietsverordnung systematisch verringert werden müsse. Bei Herausnahme der chemischen Industrie aus dem Schutzgebiet würden andere Interessengruppen auf Herausnahme weiterer Flächen drängen, was dann kaum noch ablehnbar sei. Jede andere Begrenzung der äußeren Schutzzone des Wasserschutzgebietes wäre nicht überzeugungskräftig zu belegen und damit vor Gericht angreifbar. Von dieser fachlichen Bewertung ist das Umweltministerium mit seinem Erlass vom 19. November 1992 abgerückt, mit dem es entschieden hat, die in der gutachterlichen Stellungnahme des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung vom 30. September 1991 dargestellte Zone III B brauche nicht in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden, weil nach den fachlichen Aussagen des Landesamtes das Gebiet etwa südlich der B 82 in Langelsheim durch eine geologische Barriere von dem Karstgebiet nördlich dieser Linie deutlich abgetrennt und das Gebiet südlich der B 82 somit kein direktes Einzugsgebiet sei. Diese Einschätzung hat jedoch das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung in seiner weiteren Stellungnahme vom 10. März 1995 keineswegs uneingeschränkt aufrecht erhalten. In dieser Stellungnahme wird vielmehr die Auffassung vertreten, dass eine den Zufluss von Grundwasser aus dem Industriegebiet L. in den zu schützenden Karstgrundwasserleiter hindernde Barriere nur im Bereich der mesozoischen Gesteine vorhanden sei, während ein hydraulischer Kontakt über die quartären Schichten des I. bestehe.
Nach allem ist der Senat nicht zu der Überzeugung gelangt, dass mit der Vertragslösung im Raum Langelsheim ein taugliches und ausreichendes Konzept zur Sicherung des Grundwasserschutzes erstellt worden ist, zumal die hydrogeologische Struktur des Einzugsgebiets als besonders risikoträchtig anzusehen ist, weil der Karstgrundwasserleiter wegen der hohen Fließgeschwindigkeit des Grundwassers, der geringen Filterwirkung und zum Teil fehlenden schützenden Bodenüberdeckungen eine mögliche Kontamination des genutzten Grundwassers mit unerwünschten Stoffen begünstigt und deshalb ein besonderes Gefährdungspotential enthält.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 161 ff. NWG
§§ 48 bis 50 NWG
§§ 54 ff. VwVfG
§ 73 VwVfG
§ 47 VwGO
§ 48 NWG
§ 19 WHG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 und 3 NWG
§ 48 Abs. 2 Satz 4 NWG
§ 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 48 Abs. 1 Nr. 1 NWG
§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 49 Abs. 1 NWG
§ 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB
§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 6 BauGB
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 10 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 4 BauGB
§ 19 Abs. 1 WHG
§ 48 Abs. 1 NWG
§ 1 Nr. 2 der Verordnung
§ 2 Abs. 2 Satz 5 der Verordnung
§ 4 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 4 der Verordnung
§ 15 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung
§ 15 der Anlagenverordnung
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 sowie den §§ 9 und 14 innerhalb von 2 Jahren nach Inkrafttreten der Verordnung
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 107, 215
BVerwGE 81, 307
NVwZ 1999, 1249, 1250
NVwZ 2002, 83
NVwZ 1999, 1249
NVwZ-RR 1997, 609
NVwZ-RR 1993, 598
NVwZ 1997, 887
NVwZ 1988, 1020
BVerfGE 69, 150, 159
4 CN 2.98
4 CN 1.01
1 C 12087/98
4 NB 10.88
8 S 1906/97
4 BN 21.01
3 K 26/89
10 C 11067/91
22 N 95.31
2 K 2/94
4 B 157/15
10 C 42.88
22 N 93.28
4 NB 45.92
7a D 122/94
4 NB 31.96
7 KN 78/01
7 KN 88/01
4 B 102.88