Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-03, Aktenzeichen 5 KN 12/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:0903.5KN12.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleitung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083). Sie ist eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der …. AG und plant nach eigenen Angaben die Errichtung von Windenergieanlagen in den Potenzialflächen PR3_STE_071, PR3_SEG_054 und PR3_DIT_020.
Der Planungsraum III ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst die kreisfreie Stadt Lübeck sowie die Kreise Dithmarschen, Herzogtum Lauenburg, Ostholstein, Pinneberg, Segeberg, Steinburg und Stormarn (§ 3 LaplaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen den früheren Planungsräumen I, II und IV in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 7/13, 17/13, 18/13, 25/13, 36/13, 70/13, 72/13 und 73/13 – erklärte der 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts die Teilfortschreibung der Regionalpläne 2012 für die damaligen Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen inzident zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum IV (Urteile vom 19. Januar 2017 − 1 LB 18/15 – und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, jeweils juris).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaplaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Die ….. AG gab in den Beteiligungsverfahren im Hinblick auf die Potenzialflächen PR3_SEG_054 und PR3_DIT_020 Stellungnahmen ab.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Die Planunterlagen sind unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und II – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Die Planunterlagen sind ebenfalls unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
Landesweit sind durch die drei Regionalpläne 2,03 % der Landesfläche als Vorranggebiete ausgewiesen, nach Abzug der Vorranggebiete Repowering sind es 1,93 % (Plankonzept, S. 124, 129).
Im Planungsraum III betragen die nach Abzug der harten Tabukriterien für eine Planung verbleibenden Flächen ca. 37,1 % der Gesamtfläche des Planungsraums. Als Ergebnis der Abwägung werden 162 Vorranggebiete ausgewiesen. Die Fläche beträgt zusammen etwa 15.159 ha, was 1,86 % der Gesamtfläche des Planungsraumes entspricht. Nach Abzug der Vorranggebiete Repowering mit 936 ha verbleiben laut Plankonzept (S. 129) 153 Vorranggebiete mit 14.223 ha; dies entspricht 1,75 % des Planungsraums. Der Anteil der Vorranggebiete – nach Abzug der Vorranggebiete Repowering – an den der Planung zugänglichen Flächen beträgt 4,72 % (Plankonzept, S. 130). Rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) liegen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 [Windenergie an Land], S. 9).
Die Potenzialflächen PR3_DIT_020 (87,9 ha von 372,8 ha) und PR3_STE_071 (28,3 ha von 307,5 ha) wurden teilweise als Vorranggebiet übernommen. Die Potenzialfläche PR3_SEG_054 (424,5 ha) wurde nicht als Vorranggebiet übernommen.
Am 16. März 2021 ist im Namen der Antragstellerin ein Normenkontrollantrag gestellt worden.
Der Antragstellerin macht geltend, der Antrag sei zulässig. Bei der Einreichung des Normenkontrollantrags sei sie ordnungsgemäß vertreten worden. Sie sei auch antragsbefugt, denn sie verfolge innerhalb des Planungsraums III verschiedene Windenergieprojekte, die außerhalb der festgesetzten Vorranggebiete lägen.
Der Antrag sei auch begründet.
Die Bekanntmachungen zur Einleitung der Öffentlichkeitsbeteiligung zum ersten und zum zweiten Planentwurf seien nicht geeignet gewesen, die ihr zugedachte Anstoßwirkung herbeizuführen, da den Bekanntmachungen kein Hinweis auf den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung beigefügt gewesen sei.
Die Rechtsverordnung sei nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Dadurch, dass der Verkündung der Rechtsverordnung kein hinreichender textlicher oder zeichnerischer Hinweis auf die angestrebte gesamträumliche Steuerungswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu entnehmen gewesen sei, komme der Verkündung nicht der ihr zugedachte Hinweiszweck zu.
Der Rechtsverordnung liege kein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept zugrunde.
Zu Unrecht habe der Plangeber die Schutzzonen II von Wasserschutzgebieten als hartes Tabu eingestuft. Hier gelte kein absolutes Bauverbot. Vielmehr bestehe die Möglichkeit einer Befreiung in Fällen, in denen der Schutzzweck nicht gefährdet werde oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erforderten. Ihr – der Antragstellerin – sei aus ihrer eigenen Genehmigungs- und Betriebserfahrung bekannt, dass Windenergieanlagen auch in einer Weise errichtet werden könnten, die weder zu einer qualitativen noch quantitativen Beeinträchtigung des Grundwassers führe.
Zu Unrecht habe der Plangeber gesetzlich geschützte Biotope als harte Tabuzonen eingestuft, ohne im Einzelfall eine objektive Befreiungslage geprüft zu haben. Die Begründung sei pauschal und ohne über § 30 BNatSchG hinausgehende eigene Aussagekraft.
Der in Ziffer 2.4.2.1 des Plankonzepts definierte weiche Siedlungsabstand von 150 Metern im Anschluss an den harten Abstand von 250 Metern (insgesamt also 400 Meter) sei fehlerhaft bemessen. Auf Ebene der Regionalplanung sei lediglich ein Abstand von 2 H zugrunde zu legen.
Der Berechnung liege eine heute nicht mehr marktgängige Referenzanlage mit einer Gesamthöhe von 150 m zugrunde. Den Daten des Landesamtes für Umwelt sei zu entnehmen, dass Ende 2020 weit überwiegend bereits Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe von mehr als 150 m genehmigt worden seien. So habe das Landesamt im zweiten Halbjahr 2020 Genehmigungen für 107 Windenergieanlagen erteilt. Hiervon wiesen lediglich 35 Anlagen eine Gesamthöhe von nicht mehr als 150 m auf.
Soweit ein weicher Siedlungsabstand von 400 m angelegt und dieser als „Mindestabstand“ bezeichnet werde, erscheine fraglich, ob sich der Plangeber die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen in ausreichendem Maße vor Augen geführt habe. Denn entweder handele es sich um einen Schutzabstand, so dass bei einer Unterschreitung der Schutzgrundsatz gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG verletzt wäre, oder es handele sich um einen Vorsorgeabstand, der sich jedoch nicht mit dem Erfordernis der Einhaltung eines „Mindestabstandes“ rechtfertigen ließe.
Die Zugrundelegung eines weichen Siedlungsabstandes von 550 m im Anschluss an den harten Abstand von 250 m gemäß Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts erweise sich als nicht tragfähig. Der Plangeber selbst weise darauf hin, dass Windenergieanlagen auch in einem Abstand von weniger als 800 m „in vielen Fällen“ immissionsschutzrechtlich zulassungsfähig seien.
Zu Unrecht habe der Plangeber im Kriterium 2.4.2.3 des Plankonzepts weiche Abstände von 800 m um in Flächennutzungsplänen ausgewiesene Siedlungsflächen sowie von 400 m um entsprechende Gewerbeflächenausweisungen angenommen. Eine Ausweisung entsprechender Flächen im Flächennutzungsplan begründe kein Freihalteinteresse, insbesondere soweit es Flächendarstellungen betreffe, die nicht innerhalb, sondern „an“ Ortslagen – mithin in aller Regel im Außenbereich – lägen. Die vom Plangeber genannten Nutzungen ließen sich mangels entsprechender Privilegierung im Außenbereich nicht allein auf Grundlage eines Flächennutzungsplans realisieren, sondern bedürften für ihre tatsächliche Umsetzung eines Bebauungsplans.
Gleiches gelte für die Freihaltung der in den Regionalplänen festgelegten Siedlungsachsen und -räume (Ziffer 2.4.2.4 des Plankonzepts). Auch diese wiesen keine ausreichende planerische Konkretisierung aus.
Die generelle Einstufung von Landschaftsschutzgebieten als weiche Tabuzonen komme nicht in Betracht. Die Einstufung sei nur nach Vornahme der Prüfung einer objektiven Befreiungslage für jedes einzelne Landschaftsschutzgebiet zulässig. Eine solche Prüfung habe der Plangeber nicht vorgenommen, sondern lediglich die Verordnungen auf ein grundsätzliches Entgegenstehen überprüft.
Querungshilfen und damit verbundene Korridore (Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts) stellten keine abwägungsrelevanten Belange dar. Wenn der Plangeber anstrebe, den genetischen Austausch zwischen den in Schleswig-Holstein lebenden Rothirsch-Populationen zu fördern und eine Zerschneidung entsprechender Hauptachsen durch den Bau der A … fürchte, wäre dieser Belang möglicherweise im Rahmen der Planfeststellungsbeschlüsse der genannten Infrastrukturmaßnahmen zu berücksichtigen gewesen, nicht aber im hiesigen Verfahren. Sie – die Antragstellerin – sei mit ihrer Rüge gegen dieses Kriterium nicht deshalb präkludiert, weil sie keine Rüge gegen den Landesentwicklungsplan erhoben habe. Die Erwähnung der Querungshilfe im Landesentwicklungsplans entfalte keine strikte Verbindlichkeit für die Ebene der Regionalplanung. Die Grünbrücke und der betreffende Abschnitt der A … seien nicht vorhanden bzw. hätten keinen zu berücksichtigenden rechtlich gesicherten Planungsstand erreicht. Das maßgebliche Planfeststellungsverfahren ruhe bereits seit 2010.
Die Annahme, die Empfindlichkeit des Rothirschs gegenüber neu errichteten Windenergieanlagen sei gutachterlich nachgewiesen, sei nicht belastbar. Soweit hierzu auf die Gutachten des Sachverständigen …. aus den Jahren 2009, 2016 und 2018 Bezug genommen werde, sei dies fehlerhaft, weil der Sachverhalt unvollständig ermittelt worden sei und andere Sachverständigengutachten unberücksichtigt geblieben seien. Das Gutachten … berücksichtige die aktuelle fachwissenschaftliche Literatur nicht, weswegen es als methodisch nicht belastbar angesehen werden müsse. Es fehle auch eine Tatsachengrundlage dafür, dass das Rotwild tatsächlich in einem nicht unerheblichen Umfang die Querungshilfen nutze.
Das Abwägungskriterium nach Ziffer 2.5.2.33 des gesamträumlichen Plankonzepts sei zu unbestimmt. Das Plankonzept führe zu den landesweit bedeutsamen Biotopverbundsystemen lediglich aus, diese würden „aus Vorsorgeerwägungen des Arten- und Biotopschutzes eher von Windenergieanlagen freigehalten“. Es werde nicht näher begründet, dass und welche Erwägungen des Arten- und Biotopschutzes in einem potenziellen Konflikt zur Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen stünden und wie der Plangeber diesen Konflikt bewerte.
Soweit etwa – wie auf der Fläche PR3_DIT_020 – innerhalb der Biotopverbundsysteme Renaturierungen von Bachläufen, Moorschutzprogramme und Wiedervernässungen künstlich entwässerter Flächen ins Auge gefasst würden, bedürfte es einer Bewertung der damit konkret in Konflikt stehenden spezifischen Umweltauswirkungen der zu errichtenden Windenergieanlagen. Es seien konstruktive Gestaltungen von Windenergieanlagen, insbesondere Pfahlgründungen, denkbar, die eine Errichtung auf überfluteten Böden zuließen.
Soweit im Einzelfall artenschutzrechtliche Konfliktlagen hinsichtlich streng geschützter Vogelarten nicht von vornherein ausgeschlossen werden könnten, erscheine es vorzugswürdig, diese Betrachtung auf Ebene des Genehmigungsverfahrens vorzunehmen.
Gleiches gelte für die zu den regionalen Schwerpunktbereichen praktizierte „pauschale Risikoabschätzung“. Diese stelle eine unzureichende Ermittlung und Bewertung des der Windenergie im Einzelfall möglicherweise entgegenstehenden Belangs des Biotopschutzes dar.
Die Fläche PR3_DIT_020 sei abwägungsfehlerhaft verkleinert worden. Der Plangeber hätte dem Belang der teilweisen Überlagerung mit dem regional bedeutsamen Schwerpunktbereich Biotopverbundsystem kein größeres Gewicht beimessen dürfen als dem öffentlichen Belang des Ausbaus der Windenergie sowie dem privaten Belang der wirtschaftlichen Nutzung der betroffenen Grundstücke. Der Plangeber verkenne, dass die betroffenen Grundstückseigentümer der Überlagerungsflächen ihre Grundstücke zur Entwicklung nicht entwässerter, ungedüngter Offenbiotope nicht zur Verfügung stellen wollten. Im Datenblatt werde (zutreffend) ausgeführt, dass ein konkretes Wiedervernässungsprojekt noch nicht geplant sei und auch die als Wiesenvogelbrutgebiet auszuweisende Fläche lediglich im Entwurf des Landschaftsrahmenplans vorgesehen gewesen sei.
Die Fläche PR3_STE_071 sei abwägungsfehlerhaft reduziert worden, um dem Abwägungskriterium nach Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts Rechnung zu tragen. Das Kriterium sei fehlerhaft angewendet worden, weil der freizuhaltende Korridor zu Unrecht mit drei Kilometern Breite angesetzt worden sei, während bei anderen Gebieten ein Kilometer für ausreichend erachtet worden sei. Die fehlerhafte Ermittlung abwägungserheblicher Belange in Bezug auf das Nichtvorhandensein der A … bzw. der Grünbrücke …. schlage unmittelbar auf die Abgrenzung des Gebiets PR3_STE_071 durch. Die Planfeststellungsbehörde sei an die im Regionalplan festgesetzten Ziele der Raumordnung gebunden.
Die Potenzialfläche PR3_SEG_054 sei zu Unrecht gestrichen worden. Die Abwägungsentscheidung sei nicht nachvollziehbar, weil der Plangeber weder die Lage des Korridors beschreibe noch darstelle, aus welchen Gründen die im Gutachten geforderte effektive Abschirmung und die Biotopstrukturen innerhalb des Korridors nicht geschaffen werden könnten.
Der Antragsgegner habe der Windenergie nicht substantiell Raum verschafft. Soweit der Plangeber darauf hinweise, im Planungsraum III 4,72 % der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Flächen als Vorranggebiete ausgewiesen zu haben, sei diese Zahl nicht belastbar, zumal die Rechtsprechung ein Verhältnis von 10 % als geeigneten Anhaltswert nenne. Auch bei Betrachtung des Verhältnisses der Vorranggebiete zum gesamten Planungsraum ergebe sich mit 1,75 % keineswegs ein von der Rechtsprechung gedecktes Ergebnis.
Der Hilfsantrag verstehe sich für den Fall, dass der Senat zur Übernahme der zur Konzentrationszonenplanung in Flächennutzungsplänen ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts neige, wonach ein entsprechender Plan im Wege der Normenkontrolle lediglich insoweit anfechtbar sei, als er auf die Herbeiführung der Ausschlusswirkung gerichtet sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die Rechtsverordnung über den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) für unwirksam zu erklären;
hilfsweise die Rechtsverordnung über den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) insoweit für unwirksam zu erklären, als sie mit der Ausweisung von Flächen für die Windenergie eine außergebietliche Ausschlusswirkung bezweckt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antrag sei unzulässig. Der Normenkontrollantrag sei nicht durch einen postulationsfähigen Rechtsanwalt gestellt worden.
Die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung des ersten und zweiten Entwurfs seien nicht fehlerhaft gewesen. Zwar treffe es zu, dass kein spezifischer textlicher Hinweis auf die Kreise und kreisfreien Städte beigefügt gewesen sei, in denen die Verordnung habe gelten sollen. Es sei aber auf die jeweiligen Planungsräume hingewiesen worden. Ihr Geltungsbereich lasse sich daher ohne größeren Aufwand für jedermann ermitteln. Im Übrigen dürften etwaige Fehler jedenfalls durch die ordnungsgemäße Bekanntmachung im Rahmen des dritten Beteiligungsverfahrens geheilt worden sein. Die Bekanntmachungen zur Auslegung des dritten Planentwurfs hätten eine dezidierte Auflistung der den jeweiligen Planungsräumen zugehörigen Kreise und kreisfreien Städte enthalten.
Der Regionalplan sei ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein verkündet worden. Die Veröffentlichung der Regionalpläne erfolge im Internet und durch Bereithaltung bei der Landesplanungsbehörde. Die Antragstellerin überspanne die Anforderungen an die Verkündung von Regionalplänen, wenn sie fordere, dass der Verkündung der Rechtsverordnung selbst textliche oder zeichnerische Hinweise auf die angestrebte gesamträumliche Steuerungswirkung zu entnehmen sein müssten.
Die von der Antragstellerin behaupteten Abwägungsfehler lägen nicht vor.
Die Auswahl der Referenzanlage mit eine Gesamthöhe von 150 m begegne keinen Bedenken. Zwar würden in Schleswig-Holstein zunehmend höhere Anlagen gebaut. Es sei aber davon auszugehen, dass Anlagen mit einer Gesamthöhe von 150 m weiterhin wirtschaftlich betrieben werden könnten. Entsprechend habe auch der Senat die zu Grunde gelegte Referenzanlage nicht beanstandet.
Der Plangeber habe die harten Tabukriterien zutreffend ermittelt und angewendet.
Das harte Tabukriterium „Wasserschutzgebiete der Zone I und II“ (Ziffer 2.3.2.6 des Plankonzepts) begründe keinen Abwägungsmangel. Im Bereich des Planungsraumes III seien insgesamt sechs Wasserschutzgebiete mit den Zonen I und II gemäß § 51 Abs. 1 WHG festgesetzt worden. Die Kontrolle der sechs Wasserschutzgebietsverordnungen mit Geltung (auch) für das Plangebiet habe bestätigt, dass für die Zonen I und II Bauverbote für Wohngebäude, gewerbliche oder landwirtschaftliche Anlagen enthalten seien. Auch in Wasserschutzzonen II müsse jedenfalls für raumbedeutsame Windenergieanlagen eine Befreiung – außer in atypischen, auf Ebene der Regionalplanung nicht relevanten Ausnahmekonstellationen – ausscheiden. Die Überprüfung der Richtigkeit der Planung sei durch die Beteiligung der unteren Wasserbehörden als Trägerin öffentlicher Belange abgesichert worden. Diese hätten keinerlei Befreiungen in Aussicht gestellt.
Die Einstufung von gesetzlich geschützten Biotopen (Ziffer 2.3.2.9 des Plankonzepts) als hartes Tabu begründe keine Abwägungsmängel. Ebenso wie bei Naturschutzgebieten führe die theoretische Möglichkeit einer Ausnahme nach § 30 Abs. 3 BNatSchG nicht zu einer anderen rechtlichen Beurteilung. Ausnahmen und Befreiungen hätten nach Abstimmung mit den jeweiligen Fachbehörden nicht in Aussicht gestellt werden können.
Die Festlegung eines weiteren Abstands von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m (Ziffer 2.4.2.1 des Plankonzepts) als weiche Tabuzonen sei vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt. Der Senat habe die Festlegung und Anwendung des gleichlautenden weichen Tabukriteriums aus dem Regionalplan für den Planungsraum II bereits als abwägungsfehlerfrei gebilligt. Die Ausführungen des Senats ließen sich ohne weiteres auf die Abwägungsentscheidung für entsprechende Abstandsflächen im Regionalplan für den Planungsraum III übertragen.
Die Festlegung eines weiteren Abstands von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen seien, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m (Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts), sei vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt. Der Senat habe die Festlegung und Anwendung dieses weichen Tabukriteriums im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung des Regionalplans für den Planungsraum II bereits als abwägungsfehlerfrei gebilligt.
Planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen, einschließlich eines 800 m Abstands zu diesen (Siedlungen/Einzelhäuser) sowie 400 m Abstand bei planerisch verfestigten Gewerbeflächenausweisungen (Ziffer 2.4.2.3 des Plankonzepts) könnten im Rahmen des planerischen Ermessens als weiche Tabuflächen ausgeschieden werden. Noch nicht ausgenutzte Flächennutzungsplandarstellungen seien hinreichend konkret, um sie – und einen entsprechenden Schutzabstand – bei fehlerfreier Abwägung als weiches Tabukriterium freizuhalten. Dass bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen Flächennutzungspläne angemessen zu berücksichtigen seien, ergebe sich bereits aus § 9 Abs. 2 ROG.
Auch regionalplanerisch festgelegten Siedlungsachsen, Siedlungsräume und Entwicklungs- und Entlastungsorte (Ziffer 2.4.2.4 des Plankonzepts) könnten im Rahmen des planerischen Ermessens als weiche Tabuflächen von einer Windenergienutzung ausgeschieden werden. Diese Bereiche seien durch ihre Darstellungen in den Regionalplänen für die alten Planungsräume I, II und III hinreichend konkretisiert und somit schutzwürdig.
Landschaftsschutzgebiete, sofern Windkraftanlagen nicht ausdrücklich zugelassen sind, sowie Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist (Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts) könnten abwägungsfehlerfrei als weiche Tabuzonen ausgeschieden werden. Der Natur- und Landschaftsschutz sei ein beachtlicher Belang, der einer konzentrierten Nutzung von Windenergieanlagen entgegenstehen könne. Die von der Antragstellerin geforderte Prüfung einer objektiven Befreiungslage für jedes einzelne Landschaftsschutzgebiet vor der Annahme eines weichen Tabukriteriums sei nicht erforderlich gewesen.
Die Berücksichtigung von Querungshilfen und damit verbundene Korridore als Abwägungskriterium bei der Einzelabwägung von Potenzialflächen (Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts) sei abwägungsfehlerfrei erfolgt. Soweit die Antragstellerin ein Abwägungsdefizit geltend machen wolle, weil ihrer Auffassung nach Querungshilfen und damit verbundene Korridore bei der Ausweisung von raumordnungsrechtliche Konzentrationsflächenplanungen überhaupt nicht als Belang zu berücksichtigen gewesen seien, sei sie mit ihrer Rüge präkludiert. Gleiches gelte, soweit sie die als Bewertungsgrundlage herangezogenen Gutachten des Dipl.-Forstwirt ….. in Frage stelle. Die allgemeine Abwägungserheblichkeit des Kriteriums sei bereits im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzepts auf Ebene der Landesentwicklungsplanung abgearbeitet worden.
Ungeachtet dessen könnten Querungshilfen und damit verbundene Korridore aus Gründen des Arten- und Habitatschutzes als öffentlicher Belang im Sinne des § 7 Abs. 2 ROG bei Konzentrationsflächenplanungen berücksichtigt werden. Querungshilfen, etwa in Form von Grünbrücken, dienten dem Erhalt bzw. der Wiederherstellung eines Lebensraumverbundes. Insbesondere Verkehrswege stellten ohne Querungshilfen unüberwindbare Barrieren für bodenlebende Arten dar. Bestandteile des im Zusammenhang mit dem Bau der A … und dem 6-streifigen Ausbau der A … entwickelten Konzepts der Querungshilfen seien unter anderem Trittsteinbiotope und Korridore, die migrierenden Arten als Leitstrukturen dienten und die auf die bereits bestehenden und noch geplanten Grünbrücken hinführten. Dabei baue die Planung darauf auf, dass in einem durch die Straßenbaumaßnahmen völlig neu strukturierten Bereich der Rothirsch – als Leitindikator – die gebotenen Querungshilfen nutze und sich räumlich umorientiere.
Maßgebliche Grundlage für die Ermittlung und Bewertung des Konfliktpotenzials von Windenergieanlagen im Hinblick auf die Vernetzungsfunktion seien die Gutachtenergebnisse des Herrn Dipl.-Forstwirt … (2009, 2016, 2018) gewesen. Eine Parteilichkeit des Gutachters lasse sich schon deshalb ausschließen, weil die Gutachten nicht im Auftrag der Landesplanung, sondern des Umweltministeriums des Landes Schleswig-Holstein erstellt worden seien. Der Gutachter Meißner selbst besitze langjährige Erfahrung im Bereich des Wildtiermanagements.
Die von der Antragstellerin behaupteten methodischen Fehler der herangezogenen Gutachten lägen nicht vor. Die Gutachten hätten auf das Fehlen belastbarer Studien hingewiesen. Der Gutachter sei mit der Kritik aus gegenläufigen Gutachten, die im Beteiligungsverfahren beigefügt worden seien, konfrontiert worden und habe hierzu Stellung genommen.
Der Vorwurf, die Gefährdung der Funktion von Querungshilfen durch Windenergieanlagen sei nicht nachgewiesen, könne die Schlüssigkeit der Gutachten nicht in Zweifel ziehen. Die Gefährdung der Funktion – namentlich die Nichtnutzung der Querungshilfen – ergebe sich notwendigerweise aus den angenommenen Auswirkungen von Windenergieanlagen auf die Lebensraumnutzung von Rotwild.
Die Berücksichtigung von Schwerpunktbereichen des Biotopverbundsystems gemäß § 21 BNatSchG als Abwägungskriterium bei der Einzelabwägung von Potenzialflächen (Ziffer 2.5.2.33 des Plankonzepts) sei abwägungsfehlerfrei erfolgt. Bei den Schwerpunktbereichen des Biotopverbundsystems handele es sich um eine fachlich anerkannte und in den Fachplänen des Umweltministeriums veröffentlichte Gebietskulisse. Es sei als Abwägungskriterium, nicht als weiches Tabukriterium berücksichtigt worden. Wenn das Plankonzept davon spreche, dass Schwerpunktbereiche mit landesweiter Bedeutung „eher“ freizuhalten seien, lege der Antragsgegner lediglich die objektiv hohe Gewichtung des Kriteriums in der Einzelabwägung dar.
Er – der Antragsgegner – habe zur Konkretisierung des Grundsatzes aus dem Landesentwicklungsplan eine Unterscheidung von landesweit und regional bedeutsamen Schwerpunktbereichen getroffen. Bei der Freihaltung der landesweit bedeutsamen Schwerpunktbereiche habe er einen pauschalen Abwägungsansatz gewählt und keine weitere Detailprüfung vorgenommen, sofern keine Stellungnahmen hierzu eingegangen seien. Dieses Kriterium betreffe die Flächen PR3_DIT_020.
Die gegen die Einzelabwägung der Potenzialfläche PR3_SEG_054 geltend gemachten Rügen verfingen nicht. Die Entscheidung, die Fläche nach entsprechender umfangreicher Abstimmung mit den Fachbehörden nicht als Vorranggebiet zu übernehmen, erweise sich als abwägungsfehlerfrei. Grund für die Nichtausweisung sei die Überlagerung mit dem Abwägungskriterium „Querungshilfen und damit verbundene Korridore“ (Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts) gewesen. Die Korridore ergäben sich aus dem zu Grunde gelegten Gutachten.
Die gegen die Einzelabwägung der Potenzialfläche PR3_STE_071 geltend gemachten Rügen seien unberechtigt. Grund für die Reduzierung der Vorrangfläche sei die Überlagerung mit dem Abwägungskriterium „Querungshilfen und damit verbundene Korridore“ (Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts) gewesen. Dass die Breite der freizuhaltenden Korridore über das in den Gutachten von Meißner bestimmte Mindestmaß hinausgehe, sei mit den Fachbehörden abgestimmt und in der Abwägungsentscheidung nachvollziehbar begründet worden. Im Datenblatt werde darauf hingewiesen, dass nächtliche Rothirschwanderungen nicht gradlinig erfolgen müssten, sondern sich am ggf. saisonalen Lebensraumpotenzial und der variablen Störungskulisse orientierten. Die theoretisch relevante Fläche gehe daher über die erforderliche Minimalfläche eines Korridors hinaus.
Die gegen die Einzelabwägung der Potenzialfläche PR3_DIT_020 geltend gemachten Rügen verfingen nicht. Der Plangeber habe sich aus Gründen des vorsorgenden Biotopschutzes und des Denkmalschutzes gegen eine weitergehende Ausweisung als Vorranggebiet entscheiden können. Dass die derzeitigen Eigentümer zurzeit die landwirtschaftlich genutzten Flächen nicht für eine Wiedervernässung zur Verfügung stellen wollten, habe er – der Antragsgegner – berücksichtigt. Entscheidend sei jedoch, dass ein mögliches Wiedervernässungsprojekt zukünftig nicht mehr realisiert werden könnte, wenn es zu einer Ausweisung des Vorranggebiets im von der Antragstellerin gewünschten Umfang gekommen wäre.
Der angegriffene Regionalplan genüge dem Substanzgebot. Insbesondere lasse sich die an die Verhältnisbildung anschließende Frage eines bestimmten Wertes, den die Größe der Konzentrationsflächen im Verhältnis zu den sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen ergebenden Potenzialflächen erreichen müsse, um ihr zu bescheinigen, dass sie der Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum gebe, kaum abstrakt festgelegen. Nicht pauschal übertragbar sei jedenfalls die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte anderer Bundesländer, sofern die Gebietsstruktur und weitere äußere Begebenheiten nicht mit dem zu begutachtenden Plangebiet vergleichbar seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
II. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag durch einen vor dem Oberverwaltungsgericht postulationsfähigen Rechtsanwalt gestellt.
Nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO müssen sich die Beteiligten vor dem Oberverwaltungsgericht, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird (§ 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO). Als Bevollmächtigte sind nur die in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO bezeichneten Personen zugelassen (§ 67 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Vor dem Oberverwaltungsgericht sind auch die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen.
Ein Rechtsanwalt tritt nur dann als Organ der Rechtspflege auf, wenn er außerhalb eines Arbeitsverhältnisses handelt, das ihn einem Weisungsrecht unterwirft. Die Frage, ob ein Beteiligter sich ordnungsgemäß hat vertreten lassen, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BAG, Urteil vom 17. September 2013 – 9 AZR 75/12 –, juris Rn. 10). Für die Auslegung gilt der Grundsatz, dass im Zweifel dasjenige gewollt ist, was nach den Maßstäben der Rechtsordnung vernünftig ist und dem recht verstandenen Interesse des Beteiligten entspricht (vgl. BGH, Beschluss vom 22. April 2009 – IV ZB 34/08 –, juris Rn. 8).
Der vorgelegten Vollmacht vom 24. Februar 2021 und dem Normenkontrollantrag, der auf den 11. März 2021 datiert ist, ist zu entnehmen, dass Syndikusrechtsanwalt … die Antragstellerin in seiner Eigenschaft als Rechtsanwalt vertreten und nicht als weisungsgebundener Angestellter der …. AG gehandelt hat.
Die Antragstellerin hat den Mitarbeitern des Bereichs Rechts Erzeugung der …. AG, insbesondere Herrn Syndikusrechtsanwalt …., in der Urkunde vom 24. Februar 2021 die unbeschränkte Vollmacht erteilt, sie gegen das Land Schleswig-Holstein in dem Normenkontrollverfahren gegen den als Rechtsverordnung beschlossenen Regionalplan für den Planungsraum III zu vertreten.
Folgerichtig weist das Aktivrubrum des Normenkontrollantrages die „…. AG, Bereich Recht Erzeugung (H-LE KAR) Syndikusrechtsanwalt …..“ als bevollmächtigt aus.
Unschädlich ist, dass der Normenkontrollantrag auf dem Geschäftspapier der …. AG gefertigt worden ist. Dies ist darauf zurückzuführen, dass es sich bei dem Unterzeichner …. um einen Syndikusrechtsanwalt handelt, der im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses für seinen Arbeitgeber anwaltlich tätig ist (§ 46 Abs. 2 Satz 1 BRAO). Syndikusrechtsanwälte sind fachlich unabhängig und üben ihre anwaltliche Tätigkeit eigenverantwortlich aus, was vertraglich und tatsächlich zu gewährleisten ist (vgl. § 46 Abs. 3, 4 BRAO).
Schließlich rechtfertigt der Umstand, dass Syndikusrechtsanwalt …. den Normenkontrollantrag mit „i.V.“ unterzeichnet hat, nicht den Schluss, dass er weisungsabhängig für die …. AG gehandelt hat. Denn der Zusatz „i.V.“ steht im Geschäftsverkehr üblicherweise für „in Vollmacht“ und nicht für „in Vertretung“ (vgl. LSG NRW, Urteil vom 6. September 2017 – L 8 R 1071/15 –, juris Rn. 56; Merkt, in Hopt, HGB, 44. Aufl. 2025, § 57 Rn. 1; IHK Saarland, GESELLSCHAFTSRECHT – GR14, Stand: September 2025, Die Vertretung im Handelsrecht, S. 4, abrufbar unter www.saarland.ihk.de).
III. Die Antragstellerin ist als juristische Person gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag u.a. jede juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Der Regionalplan steht der Ausübung der obligatorischen Berechtigung der Antragstellerin zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen im Plangebiet entgegen. Insofern liegt die Verletzung der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG im Bereich des Möglichen (vgl. zur Antragsbefugnis obligatorisch berechtigter Windkraftunternehmen: Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 25; Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 61).
Die Antragstellerin macht geltend, sich innerhalb des Planungsraums III Grundflächen in den Potenzialflächen PR3_STE_071, PR3_SEG_054 und PR3_DIT_020 vertraglich gesichert zu haben. Zum Nachweis hat sie für die Fläche PR3_DIT_020 einen Nutzungsvertrag zur Errichtung von Windenergieanlagen vom 14. August 2018 vorgelegt. Vertragsgegenstand ist das Flurstück …, Flur … der Gemarkung …. Das Grundstück liegt außerhalb eines Vorranggebiets nach dem Regionalplan für den Planungsraum III. Die Antragstellerin ist damit von der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffen.
Die Ausschlusswirkung besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor.
IV. Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 16. März 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
B. Der Antrag ist unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG a.F. (jetzt: § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG) erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) ist wirksam. Sie ist formell (I.) und materiell rechtmäßig (II.).
I. Die Landesverordnung ist formell rechtmäßig.
1. Die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit sind nicht verletzt.
Rechtsgrundlage für die einzelnen Beteiligungsverfahren waren § 10 bzw. § 9 ROG sowie § 5 LaplaG in der jeweils aktuellen Fassung. § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) schrieb vor, dass die Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 ROG, die – wie hier – vor dem 29. November 2017 förmlich eingeleitet worden waren, nach den bis zum 28. November 2017 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abzuschließen waren. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG konnten gesetzlich vorgeschriebene einzelne Schritte des Verfahrens auch nach den aktuellen Vorschriften des Raumordnungsgesetzes durchgeführt werden, wenn mit ihnen noch nicht begonnen worden war. Von dieser Möglichkeit hat die Landesplanungsbehörde bei den einzelnen Beteiligungsverfahren Gebrauch gemacht. Damit entfiel die in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG a.F. vorgesehene Rechtsfolge auch für das Landesrecht.
Die Rüge der Antragstellerin, bei der ersten und zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung sei nicht auf den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung hingewiesen worden, geht fehl.
Die Einleitung der Öffentlichkeitsbeteiligung durch Bekanntmachung im Amtsblatt Schleswig-Holstein gemäß § 5 Abs. 7 Satz 1 LaplaG a.F. (erster Entwurf) bzw. § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG n.F. (zweiter Entwurf) enthält, soweit sie von der Antragstellerin zitiert wird (Bekanntmachung zum ersten Entwurf: „Mit Runderlass vom […] hat die Landesplanungsbehörde durch Bekanntmachung ihrer allgemeinen Planungsabsichten die Verfahren […] zur Teilaufstellung der Regionalpläne [Sachthema Wind] für die Planungsräume I bis III eingeleitet.“; Bekanntmachung zum zweiten Entwurf: „Die Landesregierung hat im Jahr 2015 die Verfahren zur Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans Schleswig-Holstein 2010 [LEP] und zur Teilaufstellung der Regionalpläne für die Planungsräume I bis III [jeweils Sachthema Windenergie] eingeleitet.“), jeweils den Hinweis auf die Planungsräume I, II und III. Die Planungsräume sind in § 3 LaplaG legal definiert. Damit war der Geltungsbereich der Planentwürfe klargestellt.
2. Die Rechtsverordnung ist nicht deshalb formell rechtswidrig, weil in der Verkündung ein Hinweis auf die Herbeiführung einer außergebietlichen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und eine gesamträumliche Steuerung von Windenergieanlagen fehlt.
Die Landesverordnung war gemäß Art. 46 Abs. 2 LV, § 60 Abs. 1 LVwG im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden. Durch die Verkündung wird der Regionalplan bekanntgemacht (vgl. § 10 Abs. 1 ROG).
Die Bekanntmachung muss geeignet sein, einen vom Gesetz vorausgesetzten Hinweiszweck zu erfüllen. Denn nach § 7 Abs. 1 LaplaG, § 11 Abs. 1 Nr. 3 ROG ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Raumordnungs- und des Landesplanungsgesetzes für die Rechtswirksamkeit eines Raumordnungsplans beachtlich, wenn der mit der Bekanntmachung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht wurde (vgl. zur Bekanntmachung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 –, juris Rn. 15). Es bedarf eines Hinweises, um den ausliegenden Raumordnungsplan zu identifizieren. Dieser muss geeignet sein, das Inkrafttreten neuen Raumordnungsrechts in einem näheren Bereich des Planungsraums dem Normadressaten gegenüber bewusst zu machen und denjenigen, der sich über den genauen räumlichen und gegenständlichen Regelungsgehalt des Raumordnungsplans informieren will, zu dem richtigen Plan zu führen. Die Bekanntgabe kann etwa mittels einer schlagwortartigen Kennzeichnung einen Hinweis auf den räumlichen Geltungsbereich des Plans geben, dieser Hinweis muss den Plan identifizieren (vgl. zur Bekanntmachung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 –, juris Rn. 16 f.).
Die Darstellung von Konzentrationszonen für die Windenergie entfaltet rechtliche Bedeutung für den gesamten Außenbereich. Denn nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach (u.a.) § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Bekanntgabe des Raumordnungsplans muss in diesem Fall geeignet sein, auf die angestrebte, den gesamten Außenbereich im Planungsraum betreffende Wirkung hinzuweisen (vgl. zur Bekanntmachung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 –, juris Rn. 18, 20).
Es unterliegt der tatrichterlichen Würdigung, ob der von § 10 Abs. 1 ROG angestrebte und in § 11 Abs. 1 Nr. 3 ROG vorausgesetzte Hinweiszweck erreicht wird (vgl. zur Bekanntmachung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 –, juris Rn. 22). Im vorliegenden Fall wird der Hinweiszweck durch den Namen der Rechtsverordnung erfüllt. Mit der Bezeichnung „Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land)“ wird deutlich, dass sich der Geltungsbereich der Verordnung auf den Planungsraum III erstreckt. Irreführende Zusätze wie zum Beispiel den, dass sich der Geltungsbereich auf die ausgewiesenen Vorranggebiete beschränken würde, enthält der Verkündungstext nicht. Weitergehende Hinweise waren nicht erforderlich. Insbesondere musste der Verkündungstext keine Erklärung dazu enthalten, dass es sich um eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB handelt. Denn auch ohne einen Zusatz war die Bekanntmachung geeignet, auf die angestrebte, den gesamten Außenbereich im Planungsraum betreffende Wirkung hinzuweisen.
II. Die Landesverordnung ist materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 46).
Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).
Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.
1. Planungsgrundlage ist eine Windenergie-Referenzanlage von 150 m Gesamthöhe mit einem Rotordurchmesser von 100 m und 3,2 MW Leistung (Plankonzept, S. 39 ff.). Das ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 6/21 –, juris Rn. 199 ff.).
Der Plangeber ist von Gesetzes wegen nicht dazu verpflichtet, der Abwägung eine bestimmte Referenzanlage zu Grunde zu legen. Wenn er davon Gebrauch macht, ist er in der Dimensionierung grundsätzlich frei, so lange er sich in einem realitätsnahen Bereich bewegt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 6. April 2017 – 12 KN 6/16 –⁠, juris Rn. 23 ff.; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 122; VHG Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 89). Dies ändert allerdings nichts daran, dass eine Referenzanlage die Wirklichkeit nicht vollständig abbildet. Der Plangeber muss sich daher, soweit dazu Anlass besteht, damit auseinandersetzen, dass tatsächlich Anlagen unterschiedlicher Größenordnungen errichtet werden. Im Übrigen hängt die Bedeutung der Referenzanlage für die Abwägung davon ab, bei welchen Abwägungsschritten auf die Referenzanlage Bezug genommen wird. So kann es bei der Bemessung harter Tabukriterien sinnvoll sein, von einer eher vorsichtig dimensionierten Anlage auszugehen, da sich der Plangeber anderenfalls dem Vorwurf ausgesetzt sehen kann, solche Flächen als harte Tabuzonen zu behandeln, in denen die Windkraftnutzung nicht schlechthin ausgeschlossen ist. Andererseits können bei der Bestimmung von Vorsorgeabständen oder Abwägungskriterien auch größer dimensionierte Referenzanlagen zu Grunde gelegt werden. Insofern ist der Plangeber nicht verpflichtet, bei sämtlichen Abwägungsschritten stets von derselben Referenzanlage auszugehen.
Vor diesem Hintergrund gibt es keine gewichtigen Argumente, die gegen die von der Landesplanungsbehörde gewählte Referenzanlage sprechen. Da diese insbesondere für die Bestimmung des harten Abstandspuffers zur Wohnbebauung von Bedeutung ist, bestand hinreichende Veranlassung, von einer eher im unteren Bereich dimensionierten Anlage auszugehen, die aber noch wirtschaftlich betrieben werden kann. Die gewählte Referenzanlage wird dem gerecht. Sie ist realitätsnah. Die Annahme des Antragsgegners, dass Anlagen kleiner oder gleich der Referenzanlage unter den seinerzeitigen Vergütungsbedingungen und den Anforderungen der Regionalplanung wirtschaftlich betrieben werden konnten, ist nicht zu beanstanden. Die Realitätsnähe wird durch die im Internet abrufbaren Jahresberichte der Deutsche WindGuard „Status des Windenergieausbaus an Land in Deutschland“ belegt, auf die sich auch das Plankonzept bezieht (dort S. 39 bei Fn. 2). Im Jahr 2019 – dem letzten Jahr, für das zum maßgeblichen Zeitpunkt vollständige Zahlen vorlagen –, betrug die durchschnittliche Gesamthöhe von neu installierten Anlagen in Schleswig-Holstein 155 Meter, der durchschnittliche Rotordurchmesser 113 Meter und die durchschnittliche Anlagenleistung 3,17 MW. Die Veränderungen zum Vorjahr betrugen bundesweit bei der Gesamthöhe + 1 %, beim Rotordurchmesser + 2 % und bei der Anlagenleistung + 3 %. Bei der Prognose der zukünftigen Entwicklung durfte sich die Landesplanungsbehörde Zurückhaltung auferlegen, da diese – insbesondere auf längere Sicht – mit Unsicherheiten behaftet war.
2. Gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen bestehen keine Bedenken.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 53).
Harte Tabuzonen sind Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, die mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6). Dem Plangeber kommt bei der Markierung harter Tabuzonen eine „Typisierungsbefugnis“ zu, so dass dieser berechtigt ist, den maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris Rn. 8) und auf Erfahrungswerte zurückzugreifen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 –, juris Rn. 19).
Ein rechtliches Hindernis ist gegeben, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen an den Anforderungen anderer Gesetze scheitern muss (vgl. Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Auflage 2024, Rn. 142). An einem solchen Hindernis fehlt es, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein. Sind die Voraussetzungen, an die er den Ausnahmevorbehalt knüpft, objektiv erfüllt, so kann von einem unüberwindbaren rechtlichen Hindernis keine Rede sein. Zeichnet sich die Erteilung einer Ausnahme ab, weil eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose berücksichtigen. Hierbei bildet die Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde ein gewichtiges Indiz (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20).
a) Das harte Tabukriterium „Wasserschutzgebiete Zone II einschließlich einer davon umschlossenen Zone I“ (Ziffer 2.3.2.6 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 199 ff.).
Es ist nicht zulässig, in den Wasserschutzgebieten der Zonen I und II raumbedeutsame Windenergieanlagen zu errichten.
Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (Nr. 1), das Grundwasser anzureichern (Nr. 2) oder das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden (Nr. 3), kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG). Gemäß § 51 Abs. 2 WHG sollen Trinkwasserschutzgebiete nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.
Wasserschutzgebiete werden üblicherweise in drei Zonen mit unterschiedlicher Schutzintensität eingeteilt. Es ist zwischen der Fassungszone (Zone I), die die Wasserentnahmestelle selbst umfasst, der engeren Schutzzone (Zone II), in der insbesondere nur beschränkte landwirtschaftliche Nutzungen erlaubt sind, und der weiteren Schutzzone (Zone III), in der in gewissem Umfang auch Wohnhäuser und gewerbliche Nutzungen zugelassen werden können, zu unterscheiden (Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 107. EL Mai 2025, WHG § 51 Rn. 78).
In der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert, u.a. bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG).
Im Bereich des Planungsraumes III wurden insgesamt sechs Wasserschutzgebiete mit den Zonen I und II gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG festgesetzt (vgl. den Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020, S. 77 bis 79). Es handelt sich um die folgenden Gebiete:
Nr.
Name des WSG
In Kraft getreten/geändert
Größe gesamt [ha]
Größe Zonen I/II [ha]
Kreis
8
Glinde
1985
3.585
39,6
Stormarn
11
Kleve
1988
1.736
90,4
Steinburg
14
Haseldorfer Marsch
1998/2010
5.226
25,4
Pinneberg
29
Elmshorn Köhnholz/ Krückaupark
2002/2010
4.159
45,4
30
Uetersen
2003/2010
515
9,1
31
Pinneberg Peiner Weg
2005/2010
566
2,1
In den Zonen I und II dieser Wasserschutzgebiete ist es verboten, raumbedeutsame Windenergieanlagen zu errichten (aa bis ff). Die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung scheidet aus (gg).
aa) Die Wasserschutzgebietsverordnung … vom 30. Juli 1985 (§ 1 Abs. 2) gliedert das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), in die engere Schutzzone (Zone II) und in den Fassungsbereich (Zone I). In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4). In der Zone II ist es verboten, die in § 3 Nr. 2 bis 11 und § 3 Nr. 1 i.V.m. § 2 genannten Handlungen vorzunehmen. Nach § 2 Nr. 1 der Verordnung ist es verboten, Wohngebäude, Krankenhäuser, Heilstätten oder Gewerbebetriebe zu errichten oder wesentlich zu ändern, wenn das Schmutzwasser sowie das von Verkehrs-, Industrie- und Gewerbeflächen abfließende Niederschlagswasser nicht in dichten Leitungen oder Behältern gesammelt und zu einer zentralen Abwasseranlage geleitet oder transportiert wird. Eine Windkraftanlage lässt sich unter den Begriff des Gewerbebetriebes fassen. Das von den genutzten Flächen (Gewerbeflächen) abfließende Niederschlagswasser wird typischerweise nicht in dichten Leitungen oder Behältern gesammelt und zu einer zentralen Abwasseranlage geleitet oder transportiert.
bb) Die Wasserschutzgebietsverordnung Kleve vom 30. September 1988 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (Zone II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4). In der Zone II ist es verboten, Wohngebäude, gewerbliche oder landwirtschaftliche Betrieb zu errichten oder wesentlich zu ändern (§ 3 Nr. 2).
cc) Die Wasserschutzgebietsverordnung …. vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
In der Zone I ist es verboten, Anlagen zu errichten oder zu betreiben, die nicht der Errichtung, dem Betrieb oder der Unterhaltung der Wassergewinnungs- und Wasserversorgungsanlagen dienen (§ 7 Abs. 1 Nr. 5). In der Zone II ist es verboten, bauliche Anlagen, insbesondere gewerbliche und landwirtschaftliche Betriebe zu errichten, zu erweitern oder deren Nutzung wesentlich zu ändern (§ 6 Abs. 1 Nr. 2).
dd) Die Wasserschutzgebietsverordnung …. vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
ee) Die Wasserschutzgebietsverordnung … vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
ff) Die Wasserschutzgebietsverordnung Pinneberg Peiner Weg vom 27. Januar 2010 gliedert in § 1 Abs. 2 das Wasserschutzgebiet in die weitere Schutzzone (Zone III), die engere Schutzzone (II) und in den Fassungsbereich (Zone I).
gg) Die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme für die Errichtung einer raumbedeutsamen Windenergieanlage scheidet aus.
Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG kann die zuständige Behörde von Verboten, Beschränkungen sowie Duldungs- und Handlungspflichten nach Satz 1 eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Sie hat eine Befreiung zu erteilen, soweit dies zur Vermeidung unzumutbarer Beschränkungen des Eigentums erforderlich ist und hierdurch der Schutzzweck nicht gefährdet wird (§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG).
Die Wasserschutzgebietsverordnungen sehen darüber hinaus Ausnahmemöglichkeiten vor.
Nach § 5 Abs. 1 der Wasserschutzgebietsverordnung … vom 30. Juli 1985 kann die Wasserbehörde des Kreises Stormarn auf Antrag Ausnahmen von den Verboten des § 2, § 3 und § 4 Abs. 1 zulassen, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Ausnahme erfordern (Nr. 1) oder das Verbot im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führt und das Wohl der Allgemeinheit nicht entgegensteht (Nr. 2) und eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist oder durch Schutzvorkehrungen verhindert werden kann.
Die Wasserschutzgebietsverordnung …. vom 30. September 1988 Verordnung lässt eine Ausnahme von den Verboten des § 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 3 Nr. 2 nicht zu. Nach § 5 Abs. 1 der Verordnung kann nur von den Verboten des § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 9 sowie § 3 Nr. 3 und 9 eine Ausnahme zugelassen werden.
Von den Verboten u.a. nach § 6, § 7 Abs. 1 kann gemäß § 13 Satz 1 der Wasserschutzgebietsverordnung …. vom 27. Januar 2010 eine Ausnahme zugelassen werden, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern (Nr. 1) oder das Ge- oder Verbot im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führt und das Wohl der Allgemeinheit nicht entgegensteht (Nr. 2) und eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist oder durch Schutzvorkehrungen verhindert werden kann. Die Wasserschutzgebietsverordnungen … vom 27. Januar 2010, Uetersen vom 27. Januar 2010 und … vom 27. Januar 2010 enthalten jeweils in § 13 Satz 1 eine gleichlautende Ausnahmemöglichkeit.
Da Wasserschutzzonen I ausschließlich die jeweiligen Fassungsbereiche und damit nur das direkte Umfeld von Wassergewinnungsanlagen umfassen, scheidet hier die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme für die Errichtung einer Windenergieanlage von vornherein aus (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 102; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 85; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78).
Auch für die räumlich weiter gefassten Wasserschutzzonen II kommt die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme typischerweise nicht in Betracht (offen gelassen von VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 86; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 107 f.). Der Antragsgegner durfte auf Ebene der Regionalplanung davon ausgehen, dass die Errichtung einer raumbedeutsamen Windenergieanlage in einer Wasserschutzzone II typischerweise eine Gefährdung des Wasserschutzgebietes darstellt. Auch überwiegende Gründe des Allgemeinwohls erfordern keine Befreiung. Dem öffentlichen Interesse an umweltfreundlicher Energieversorgung kann auch in anderer Weise als durch die Errichtung von Windenergieanlagen in Wasserschutzzonen II Rechnung getragen werden.
b) Das harte Tabukriterium „gesetzlich geschützte Biotope“ (Ziffer 2.3.2.9 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 229 ff.).
Die Festlegung einer harten Tabuzone ist gerechtfertigt, weil es rechtlich ausgeschlossen ist, in gesetzlich geschützten Biotopen Windenergieanlagen zu errichten (vgl. OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 52; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 98; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 93).
Gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG ist ein Biotop ein Lebensraum einer Lebensgemeinschaft wild lebender Tier und Pflanzen. Welche Biotope gesetzlich geschützt sind, ist katalogartig in § 30 Abs. 2 BNatSchG und § 21 Abs. 1 LNatSchG geregelt. Nach § 30 Abs. 2 BNatSchG sind Handlungen, die zu einer Zerstörung oder einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung der Biotope führen können, verboten.
Eine objektive Ausnahme- oder Befreiungslage liegt nicht vor.
Von den Verboten des § 30 Abs. 2 BNatSchG kann auf Antrag eine Ausnahme zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können (§ 30 Abs. 3 BNatSchG). Dies schränkt § 21 Abs. 3 LNatSchG aber ein, indem eine Ausnahme gemäß § 30 Abs. 3 BNatSchG von dem Verbot des § 30 Abs. 2 BNatSchG nur für stehende Binnengewässer im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG, die Kleingewässer sind, und für Knicks zugelassen werden kann. Eine solche Ausnahme spielte für das in Rede stehenden Tabukriterium keine Rolle, da der Plangeber bei der Anwendung des Kriteriums nur flächenhafte Biotope mit einer Mindestgröße von 5 ha und zudem keine linienhaften Strukturen wie z.B. Knicks betrachtet hat (Plankonzept, S. 52). Abgesehen davon ist die Ausnahmemöglichkeit ebenso wie Möglichkeit einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG nur theoretischer Natur. Dies gilt umso mehr angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier anhand der Abbildung 12 „Gesetzlich geschützte Biotope und Wälder im Planungsraum III“ im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III vom 29. Dezember 2020 (S. 58) nachvollziehbar ist.
3. Die Festlegung der weichen Tabuzonen hält einer Überprüfung stand. Sie sind vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.
a) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 237 ff.).
Der in dem Tabukriterium bezeichnete Bereich zwischen 250 und 400 Metern entspricht dem zwei- bis dreifachen der Gesamthöhe der von dem Antragsgegner zu Grunde gelegten Referenzanlage (150 Meter) nach Abzug des Rotorradius (50 Meter) im Hinblick darauf, dass es sich bei den festgelegten Vorranggebieten um Rotor-innerhalb-Flächen handelt. Bei einem solchen Abstand bedurfte die Frage, ob das Gebot der Rücksichtnahme durch eine optisch bedrängende Wirkung verletzt wird, nach dem Stand der Rechtsprechung im maßgeblichen Zeitpunkt regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls (vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 5. Oktober 2020 – 8 A 894/17 –, juris Rn. 252; anders nunmehr § 249 Abs. 10 BauGB n. F.). Dies greift der Plangeber auf, wobei sich die Wendung „beim Dreifachen“ statt „bis zum Dreifachen“ im Begründungstext allenfalls als sprachliche Ungenauigkeit darstellt, die die Schlüssigkeit der Abwägung nicht in Frage stellt. Das Gebot der Rücksichtnahme ist ein beachtlicher Gesichtspunkt, der den Antragsgegner aus Vorsorgegründen dazu veranlassen durfte, innerhalb des betroffenen Abstandes generell keine Vorrangflächen auszuweisen (vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Vorsorgeabstandes auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2023 – 8 B 642/22.AK –, juris Rn. 61 ff.).
Zusätzlich wird das Tabukriterium in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass ein Abstand von etwa 400 Metern bei Anlagen der 3 MW-Leistungsklasse erfahrungsgemäß auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich ist (vgl. Plankonzept, S. 27 ff.). Die mit diesem Argument angestrebte Freihaltung von Windenergieanlagen dient der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; insofern ist die Einstufung als weiches Tabu nicht zu beanstanden (zur Behandlung eines solchen Mindestabstands als weiches Tabu vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 42; VGH Mannheim, Urteil vom 4. Februar 2021 – 5 S 305/19 –, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 234/14 –, juris Rn. 23; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 56; Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Auflage 2024, Rn. 170).
Der Antragsgegner hat nicht außer Acht gelassen, dass die technisch maximal mögliche Größe von Windkraftanlagen die Höhe der Referenzanlage übersteigt, hält es aber gleichwohl mit der Orientierung an einer 150 Meter hohen Anlage für sichergestellt, dass eine wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen grundsätzlich möglich ist und sich damit die Privilegierung der Windkraft in dieser Hinsicht durchsetzt. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange.
Der Einwand, dass die Gewerbenutzung nicht denselben Schutz wie die Wohnnutzung verdiene, belegt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG; eine unzulässige Gleichbehandlung ungleicher Tatbestände liegt nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es zwar, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er ist aber nicht schon dann verletzt, wenn der Plangeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Der Plangeber ist nicht verpflichtet, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, dass der Plangeber sie bei seiner Regelung beachten muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 1 BvR 1467/91 –, juris Rn. 23). Unter Berücksichtigung dessen liegt eine sachwidrige Gleichbehandlung nicht vor. Das Plankonzept begründet die Einbeziehung der Gewerbegebiete damit, dass im Einzelfall auch Aufenthaltsräume in Gewerbebauten sowie betriebsbezogene Wohnungen betroffen sein können. Die Begründung ist nachvollziehbar und lässt keine Abwägungsfehler erkennen.
Auch mit Blick auf den Lärmschutz verstößt die Gleichbehandlung von Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich mit Gewerbegebieten nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Unter räumlichen Gesichtspunkten sind die Immissionsrichtwerte in Nr. 6.1 TA Lärm nach sechs verschiedenen Baugebietstypen differenziert. Dabei ist jeweils auf den Gebietstyp abzustellen, der an den für die Beurteilung maßgeblichen Immissionsorten anzutreffen ist (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 107. EL Mai 2025, TA Lärm 6 Rn. 13). Nach Nr. 6.1 Buchst. b TA Lärm betragen die Immissionsrichtwerte für den Beurteilungspegel für Immissionsorte außerhalb von Gebäuden in Gewerbegebieten 65 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts. Der Schutzanspruch für den bauplanungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) kann demgegenüber nicht schematisch aus der TA Lärm abgeleitet werden. Soweit – wie im Außenbereich – überhaupt keine Festsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen worden sind, sind die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm heranzuziehen, die der Schutzwürdigkeit des Gebiets oder der Einrichtung am ehesten entsprechen, wobei jeweils die besonderen Verhältnisse in dem betroffenen Gebiet zu würdigen sind (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 107. EL Mai 2025, TA Lärm 6 Rn. 15).
Der Einwand der Antragstellerin, der Plangeber habe sich die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht in ausreichendem Maße vor Augen geführt, ist unberechtigt. Die Antragstellerin meint, hierfür spreche die Formulierung „Auf einen über 400 Meter hinausgehenden vorsorgenden Schutzabstand wird daher im Außenbereich verzichtet.“ (Plankonzept, S. 54). Entweder handele es sich um einen Schutzabstand mit der Folge, dass dieser als harter Siedlungsabstand der planerischen Disposition entzogen wäre, oder um einen Vorsorgeabstand, der sich jedoch nicht mit dem Erfordernis der Einhaltung eines Mindestabstandes rechtfertigen ließe.
Wie dem gesamträumlichen Plankonzept zu entnehmen ist, war sich der Plangeber des Unterschieds zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst. Dementsprechend hat er die weichen Tabukriterien – anders als die harten – auf eine Abwägung gestützt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 236). Es gibt auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Antragsgegner den „Schutzabstand“ im gesamträumlichen Plankonzept (S. 54) als harte Tabuzone verstanden wissen wollte.
b) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts) weist ebenfalls keine Abwägungsmängel auf (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 243 ff.).
Das Tabukriterium wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 55 f.) damit begründet, dass dem unmittelbar an Siedlungsbereiche angrenzenden Außenbereich planerisch eine Schutz- und Pufferfunktion zukomme. Diese Gebiete sollen als Freiräume ohne dominierende visuelle Beeinträchtigungen erhalten bleiben. Durch ihre Größe und die Drehbewegung sollen potenziell störende Windkraftanlagen erst in einem angemessenen Abstand errichtet werden dürfen.
Diese Akzentuierung der zwar nicht (notwendig) bedrängenden, aber jedenfalls störenden optischen Wirkung von Windkraftanlagen zur Begründung eines verhältnismäßig weiten Abstandspuffers um Innenbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot. Grundsätzlich ist nicht zu beanstanden, wenn der Planungsträger relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 15). Eine nähere Differenzierung, etwa im Hinblick auf bereits genehmigte Windkraftanlagen in diesen Pufferzonen, ist lediglich dann geboten, wenn der Planungsträger als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass mit der gewählten Methode der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 16: „vor diesem Hintergrund“; OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. April 2017 – 2 A 225/16 –, juris Rn. 28). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (siehe unten Gliederungspunkt 6.). Insofern trifft es nicht zu, dass der Siedlungsabstand die verbleibenden Suchräume zwangsläufig auf konfliktbelastete Flächen einschränkt.
Mit der Formulierung des Tabukriteriums hat sich der Plangeber keine Kompetenz angemaßt, die ihm nicht zusteht. Ein solcher Vorwurf kann insbesondere nicht mit Erfolg auf § 249 Abs. 3 BauGB a.F. gestützt werden. Die Vorschrift regelte nicht die Bestimmung weicher Tabuzonen im Rahmen eines Plankonzepts für eine Konzentrationsflächenplanung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
c) Das weiche Tabukriterium „Planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen einschließlich 800 m Abstand zu diesen (Siedlungen/Einzelhäuser) sowie 400 m Abstand bei planerisch verfestigten Gewerbeflächenausweisungen“ (Ziffer 2.4.2.3 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Der Regionalplan übernimmt das weiche Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden.
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel auch nicht erkennbar. Nach dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 56) sind unter „planerisch verfestigten Siedlungsflächenausweisungen“ wirksame Flächennutzungsplandarstellungen zu verstehen, die in oder an Ortslagen liegen, innerhalb derer jedoch noch keine Siedlungstätigkeit vollzogen ist. Es handele sich um Bereiche, die potenzielle Erweiterungsmöglichkeiten darstellten. Die Anknüpfung an wirksame Flächennutzungsplandarstellungen ist sachgerecht und lässt sich aus § 13 Abs. 2 Satz 2 ROG ableiten. Danach sind Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen entsprechend § 1 Abs. 3 ROG in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG zu berücksichtigen.
Fehler der Abwägung auf der Ebene des Regionalplans sind nicht ersichtlich.
Die Auffassung der Antragstellerin, ein Freihalteinteresse komme nicht in Betracht, weil eine entsprechende Siedlungsentwicklung nicht bereits konkret geplant sei – hierzu bedürfe es noch eines Bebauungsplans – teilt der Senat nicht. Die Anknüpfung des Abstandspuffers an wirksame Flächennutzungspläne – als vorbereitende Bauleitpläne (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) – ist hinreichend konkret. Eine gesetzliche Vorgabe, dass ein Abstandspuffer nur bei Bebauungsplänen – als verbindliche Bauleitpläne (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) – in Betracht kommt, existiert nicht.
d) Das weiche Tabukriterium „In den Regionalplänen festgelegte Siedlungsachsen, besondere Siedlungsräume und Entwicklungs- und Entlastungsorte“ (Ziffer 2.4.2.4 des Plankonzepts) begegnet keinen Bedenken.
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel auch nicht erkennbar. Zur Begründung führt der Plangeber aus (S. 57), dass es sich hierbei um Darstellungen in den Regionalplänen für die alten Planungsräume I, II und III handele, die die Ordnungsräume um Hamburg, Lübeck und Kiel beträfen. Um die hohe Nachfrage nach Wohn- und Gewerbeflächen in diesen Räumen zu steuern, solle sich die siedlungsmäßige und wirtschaftliche Entwicklung im Wesentlichen in den Siedlungsgebieten auf den Achsen und insbesondere in den Achsenschwerpunkten vollziehen (Kapitel 5.3 Abs. 1 Regionalplan für den Planungsraum I, Kapitel 6.3. Abs. 1 Regionalplan II, Kapitel 6.3. Abs. 1 Regionalplan III). Darüber hinaus sollten auch die in der Karte des Regionalplanes für den Planungsraum I dargestellten besonderen Siedlungsräume im Ordnungsraum um Hamburg an einer planmäßigen siedlungsstrukturellen Entwicklung teilnehmen (Kapitel 5.3 Abs. 5 Regionalplan für den Planungsraum I). Zudem sollten Entwicklungsimpulse auch über die äußeren Achsenschwerpunkte hinaus in die Entwicklungs- und Entlastungsorte des ländlichen Raums gelenkt werden. Diese Orte sollten als eigenständige regionale Zentren gestärkt und weiterentwickelt werden, um zu einer Entlastung der verdichteten Bereiche im Ordnungsraum um Hamburg beizutragen. Die Windenergienutzung sei mit diesen Zielen planerisch nicht vereinbar, da durch die Errichtung von Windkraftanlagen große Flächenbereiche für Siedlungs- und Gewerbeentwicklung ausgeschlossen würden. Es erfolge daher keine Ausweisung von Vorranggebieten innerhalb der Siedlungsachsen, der besonderen Siedlungsräume und der Entwicklungs- und Entlastungsorte.
Diese Begründung lässt keine Abwägungsfehler erkennen. Sie zielt sachgerecht darauf ab, die siedlungsmäßige und wirtschaftliche Entwicklung zu steuern und konzentrieren. Dabei handelt es sich um einen zentralen Grundsatz des Raumordnungsrechts (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG), der auch in § 13 Abs. 5 Satz 1 ROG seinen Niederschlag gefunden hat, wonach Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten sollen, insbesondere zu der anzustrebenden Siedlungsstruktur (Nr. 1, hierzu gehören Raumkategorien, Zentrale Orte, besondere Gemeindefunktionen wie Entwicklungsschwerpunkte und Entlastungsorte, Siedlungsentwicklungen und Achsen), der anzustrebenden Freiraumstruktur (Nr. 2) und den zu sichernden Standorten und Trassen für Infrastruktur (Nr. 3).
Für eine Fehlerhaftigkeit der Abwägung auf der Ebene des Regionalplans bestehen gleichfalls keine greifbaren Anhaltspunkte.
e) Das weiche Tabukriterium „Landschaftsschutzgebiete (LSG), sofern WKA nicht ausdrücklich zugelassen sind, sowie Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
aa) Es begegnet keinen Bedenken, dass der Antragsgegner Landschaftsschutzgebiete, sofern Windkraftanlagen nicht ausdrücklich zugelassen sind (Teil 1 der Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts), als weiche Tabuzonen festgelegt hat (vgl. Senat, Urteil vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 – zur Veröffentlichung vorgesehen).
Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG in der Fassung vom 29. Juli 2009 (gültig bis 31. Januar 2023, nachfolgend a.F.) sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist
1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten,
2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder
3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung.
Gemäß § 26 Abs. 2 BNatSchG a.F. sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Absatz 1 und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.
Das gesamträumliche Plankonzept (S. 65 f.) führt aus, die Errichtung baulicher Anlagen sei in den LSG-Verordnungen in den meisten Fällen verboten. Zwar stellten diese LSG-Verordnungen kein generelles hartes Tabukriterium gegen Windenergienutzung dar. Nach Auffassung des Plangebers sollten diese Gebiete jedoch als weiches Tabu eingestuft werden, da der ganz überwiegende Teil der LSG-Verordnungen den Bau von Windkraftanlagen ausdrücklich oder indirekt ausschließe und keine Ausnahmen zum Bau von Windkraftanlagen enthalte.
Die auf § 26 BNatSchG a.F. gestützten Erwägungen des Antragsgegners lassen keine Abwägungsfehler erkennen. Mit dem Einwand, der Plangeber hätte weiter prüfen und differenzieren müssen, welche einzelnen Schutzgebiete harte Tabuzonen seien und welche nur als weiche Tabuzonen in Betracht kämen, dringt die Antragstellerin nicht durch. Auf Ebene der Regionalplanung war der Antragsgegner aufgrund seiner Typisierungsbefugnis zu einer derartigen Differenzierung nicht verpflichtet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2020 – 2 A 1.19 –⁠, juris Rn. 66). Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 26. Februar 2020 – 12 KN 182/17 –, juris Rn. 125) meint, eine generelle Einordnung von Landschaftsschutzgebieten als weiche Tabuzone in einem Flächennutzungsplan sei nicht gerechtfertigt, teilt der Senat diese Auffassung in Bezug auf das Raumordnungsrecht nicht.
bb) Die Einbeziehung der „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Teil 2 der Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts) in das weiche Tabukriterium ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 267 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) als Grundsatz der Raumordnung normierte weiche Tabukriterium ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Das weiche Tabukriterium knüpft an die mit der gesetzlichen Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG ausgelöste Vorwirkung des mit der geplanten Verordnung beabsichtigten besonderen Schutzes von Natur und Landschaft an. Gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG dürfen unbeschadet § 22 Abs. 3 BNatSchG Flächen oder Objekte, deren Unterschutzstellung nach den §§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG eingeleitet worden ist, von der Bekanntmachung der Auslegung nach § 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung, längstens für drei Jahre, nur verändert werden, soweit dies den Schutzzweck der beabsichtigten Schutzerklärung nicht gefährdet.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Voraussetzung für die Anwendung des weichen Tabukriteriums ist ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 66 f.), dass die Landesplanung bereits vor dem Beginn des Aufstellungsverfahrens im Rahmen der Abstimmung nach § 12 LaplaG keine Bedenken zur Ausweisung von Gebieten als Landschaftsschutzgebiet geäußert hat. Die Abstimmung mit der Landesplanung solle dazu dienen, dass durch geplante LSG-Verordnungen der Landesplanung keine weiträumigen Bereiche entzogen werden, mit der Folge, dass diese zum Beispiel für eine Auswahl als Vorrang- und Potenzialgebiet für die Windenergienutzung nicht mehr oder allenfalls eingeschränkt zur Verfügung stünden, und der weiteren Folge, dass insoweit die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG erforderliche landesplanerische Abwägung vorab gebunden, zumindest aber vorgeprägt werde (das Plankonzept verweist insoweit auf OVG Schleswig, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 84). Diese – im Wege einer weitergehenden regionalplanerischen Abwägung erfolgte – Konkretisierung des Grundsatzes der Raumordnung ist nicht zu beanstanden. Der im gesamträumlichen Plankonzept beschriebene gegenläufige Belang ist von hinreichendem Gewicht und rechtfertigt die Einschränkung des weichen Tabukriteriums.
Der Einwand, die Anwendung des Kriteriums sei zu unbestimmt, da durch das Abstimmungserfordernis die Anwendung disponibel werde, was dem abstrakten Charakter weicher Tabukriterien widerspreche, ist unberechtigt. Das Abstimmungserfordernis ergibt sich aus § 12 Abs. 1 LaplaG. Danach haben öffentliche Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG ihre raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen aufeinander und untereinander abzustimmen. Die Landesplanungsbehörde ist in die Abstimmung einzubeziehen (vgl. zum Abstimmungserfordernis OVG Schleswig, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 81).
4. Die Abwägungskriterien genügen den Anforderungen des Abwägungsgebots.
a) Das Abwägungskriterium „Querungshilfen und damit verbundene Korridore“ (Ziffer 2.5.2.24 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 – zur Veröffentlichung vorgesehen).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G). Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht erkennbar. Dies gilt gleichermaßen für die Abwägung auf der Ebene des Regionalplans.
Im gesamträumlichen Plankonzept (S. 99 f.) heißt es, dass Teile der Planungen zur Ausweisung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung Lebensraumverbundachsen großer Säugetiere – insbesondere des Rothirsches – beträfen und in einem direkten räumlichen Zusammenhang mit hochwertigen Lebensraumverbundachsen im Rahmen laufender oder geplanter Infrastrukturprojekte stünden. Im Zusammenhang mit dem Bau der A … und dem 6-streifigen Ausbau der A … verfolge die Landesregierung ein Konzept von Querungshilfen mit dem Ziel, den Austausch von Populationen wandernder Arten zu verbessern bzw. erstmalig zu ermöglichen. Leitart sei dabei der Rothirsch. Zur Stabilisierung des Bestandes sei ein genetischer Austausch zwischen den einzelnen Vorkommen, wie sie im Gutachten des MELUR aus 2009 (Meißner, M.: „Der Rothirsch in Schleswig-Holstein – Lebensraum, Lebensraumverbund und Management“) beschrieben würden, von elementarer Bedeutung. Darüber hinaus sollten die Querungshilfen dazu dienen, Hauptachsen des Biotopverbundsystems, die durch den Bau der A …. zerschnitten würden, zu erhalten. Bei den Korridoren seien der unmittelbare Einzugsbereich der Querungshilfe mit Brückenkopf und prioritären Korridoren sowie der Zuleitungskorridor und der Migrationskorridor zu nächstgelegenen Hauptlebensräumen zu unterscheiden. Eine Ausweisung von Vorranggebieten für die Windkraftnutzung sei bei einer Vereinbarkeit mit der Funktionstüchtigkeit des Zuleitungs- und Migrationskorridors im Einzelfall möglich.
Das gesamträumliche Plankonzept (S. 100) nimmt in den Fußnoten 7, 8 und 9 Bezug auf Meißner, M. et al.: „Auswirkungen von Vorranggebieten für Windenergienutzung auf den großräumigen Lebensraumverbund für den Rothirsch in Schleswig-Holstein“ (unveröffentlicht September 2016) und Meißner M. et. al.: „Auswirkungen von Windkraftanlagen auf die großräumige Lebensraumvernetzung für den Rothirsch in Schleswig-Holstein – Maßnahmen zur Sicherung der Funktion von Querungsbauwerken an der A20 und A 7“ (unveröffentlicht April 2018).
aa) Der Antragsgegner war nicht verpflichtet, die beschriebenen Belange im Regionalplan auszublenden und die Konfliktlösung dem jeweiligen Planfeststellungsverfahren zu überlassen. Verkehrswegeplanungen sind grundsätzlich abwägungsrelevant (vgl. Senat, Urteil vom 21. Mai 2025 – 5 KN 24/21 –, juris Rn. 223); dabei kann gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LaplaG unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge auch der weitere Planungsprozess antizipiert werden.
bb) Die Rüge, das Abwägungskriterium sei für den angestrebten Zweck ungeeignet, weil die Empfindlichkeit des Rothirsches gegenüber neu errichteten Windenergieanlagen gutachterlich nicht nachgewiesen sei, greift nicht durch.
Fehlt es in den einschlägigen Fachkreisen und der einschlägigen Wissenschaft an allgemein anerkannten Maßstäben und Methoden für die fachliche Beurteilung, kann die gerichtliche Kontrolle des behördlichen Entscheidungsergebnisses mangels besserer Erkenntnis der Gerichte an objektive Grenzen stoßen. Sofern eine außerrechtliche Frage durch Fachkreise und Wissenschaft bislang nicht eindeutig beantwortet ist, lässt sich objektiv nicht abschließend feststellen, ob die behördliche Antwort auf diese Fachfrage richtig oder falsch ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 – 9 A 14.07 –, juris Rn. 65). Dem Gericht ist durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht auferlegt, das außerrechtliche tatsächliche Erkenntnisdefizit aufzulösen. Gerichte sind nicht in der Lage, fachwissenschaftliche Erkenntnislücken selbständig zu schließen, und auch nicht verpflichtet, über Ermittlungen im Rahmen des Stands der Wissenschaft hinaus Forschungsaufträge zu erteilen. Nach Sinn und Zweck der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie ist über die im Rahmen bestehender Erkenntnis mögliche Überprüfung der Vertretbarkeit der behördlichen Annahmen hinaus keine weitere, von der behördlichen Entscheidung unabhängige, eigenständige Einschätzung durch das Gericht geboten. Vielmehr kann das Gericht seiner Entscheidung insoweit die – auch aus seiner Sicht plausible – Einschätzung der Behörde zugrunde legen (BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 – 1 BvR 2523/13 u.a. –, juris Rn. 20 f.).
Unter Berücksichtigung führt die Einbeziehung des Kriteriums zu keinem Abwägungsfehler.
Maßgebliche Grundlage für die Ermittlung und Bewertung des Konfliktpotenzials von Windenergieanlagen im Hinblick auf die Vernetzungsfunktion waren die Gutachtenergebnisse des Herrn Dipl.-Forstwirt Marcus Meißner et. al. (2009, 2016 und 2018).
(1) Im Gutachten aus 2016 (Akte 04, Vorgänge 01_04, S. 8114 ff.) wird zur Störwirkung von Windkraftanlagen auf Rothirsche (Gliederungspunkt 4.2) ausgeführt, dass zu den Auswirkungen von Windkraftanlagen auf große Säugetiere bisher nahezu keine wissenschaftlichen Untersuchungen vorlägen.
Die vorliegende Problematik basiere auf Windenergieflächen in Migrationsräumen/Lebensraumverbundkorridoren. Hierbei handele es sich um Flächen außerhalb der festen Rotwildlebensräume. Der Fokus liege hier auf der Funktionstüchtigkeit einer Lebensraumverbundachse und somit auf dem dauerhaften Verbund von Populationen durch einen entsprechenden Individuenaustausch. Solche Flächen würden von einem Individuum nur gelegentlich – ggf. nur einmalig – genutzt. Es könne daher keine gezielte Auseinandersetzung mit einer Windkraftanlage als Störquelle erfolgen. Eine Gewöhnung an die Reizkulisse bzw. eine „korrekte“ Einschätzung der potenziellen Gefahrenquelle sei nicht möglich. Konkrete Studien zu dieser Problematik seien bisher nicht bekannt. Der allgemeine, umfassende Kenntnisstand zur Biologie des Rothirsches sowie Erfahrungen aus verschiedenen Studien lieferten jedoch stichhaltige Hinweise auf einen erheblichen Einfluss von Windkraftanlagen auf das Wanderverhalten des Rothirsches in den hier betrachteten Lebensräumen.
Unter „Handlungsbedarf“ (Gliederungspunkt 4.3) führt das Gutachten aus 2016 aus, in den offenen Bereichen der Bewegungskorridore sei eine Meidung von Windkraftanlagen bei Wanderungen sehr wahrscheinlich. Hintergrund hierfür sei, neben der kumulativen Wirkung von Störreizen, ein auf Wanderungen außerhalb des festen Lebensraumes generell verstärkt an der Feinvermeidung orientiertes Verhalten und eine damit zwangsläufig erhöhte Sensibilität gegenüber Störungen. Die Konzeption der Grünbrücken basiere auf einem funktionierenden Lebensraumverbundsystem und lokal auf einer effektiven Lenkung der Tiere auf die Querungshilfe hin. Im Vordergrund stehe hierbei der zwingend notwendige genetische Austausch. Windenergieflächen innerhalb der Bewegungskorridore könnten die Funktionstüchtigkeit der Querungsbauwerke verhindern. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand seien negative Auswirkungen sehr wahrscheinlich.
(2) Im Gutachten aus 2018 (Akte 04, Vorgänge 01_04, S. 8158 ff.) wird wiederholt, dass Windkraftanlagen einen negativen Einfluss auf weiträumige Migrationsbewegungen des Rothirsches und somit auf die geplante Funktion der Querungsbauwerke haben könnten (S. 2 f.). Der diesbezügliche Wissensstand sei gegenüber den Ausführungen von 2016 nahezu unverändert. Im Sinne der gewünschten planerisch handhabbaren Flächenzuordnung ziele das im Gutachten 2018 gewählte Vorgehen auf eine Abgrenzung der direkten Zugangskorridore zu den Querungsbauwerken und der daran anschließenden prioritären Migrationsachsen zwischen den Vorkommen ab.
(3) Insgesamt beruht das Abwägungskriterium mit den Gutachten von … et al. auf einer validen Grundlage. Der Umstand, dass der Plangeber mit anderen Gutachten möglicherweise zu einem anderen Ergebnis (Nichtaufnahme des Abwägungskriteriums) hätte kommen können, begründet keinen Abwägungsfehler. Insbesondere haben sich Meißner et al. mit abweichenden gutachterlichen Stellungnahmen auseinandergesetzt.
Das im ersten Beteiligungsverfahren von der ….. AG vorgelegte „Wildbiologische Gutachten zum geplanten Windpark bei …PR3_SEG_054“ von … aus Juni 2017 (Akte 04_Vorgang 07_Untervorgänge 03-04, S. 3242) kann die generelle pessimistische Einschätzung der Reaktion von Rotwild auf Windenergieanlagen durch …. bei Kenntnis der Literatur sowie den Praxisbeispielen nicht nachvollziehen.
…. et al. gehen im Gutachten aus 2018 unter Gliederungspunkt 5 („Einfluss von WKA auf Verhalten und Lebensraumnutzung von Rothirschen“) auf die Gutachten ein, die vor dem Hintergrund der Planung von WKA innerhalb des Zuleitungskorridors zur Grünbrücke …. beauftragt worden seien. Dabei unterstellten die Gutachten …. (2016 & 2017) einen insgesamt geringen Einfluss von Windkraftanlagen auf die Lebensraumvernetzung für den Rothirsch. U.a. führen …. et al. aus, die von …. (2016 & 2017) angeführte Nutzung von Engstellen in einem Korridor sollte vor dem Hintergrund der Anpassungsfähigkeit des Rothirsches nicht als Beleg für eine nur geringe Dimensionierung der Korridore oder sogar einen fehlenden Einfluss von Windkraftanlagen herangezogen werden. Vorhandene Restriktionen und Störgrößen hätten eine kumulative Wirkung und erhöhten insgesamt den Landschaftswiderstand.
b) Das Abwägungskriterium „Schwerpunktbereiche des Biotopverbundsystems gem. § 21 BNatSchG“ (Ziffer 2.5.2.33 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei.
Das Abwägungskriterium stützt sich zu Recht auf den Grundsatz der Raumordnung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG. Danach ist den Erfordernissen des Biotopverbundes Rechnung zu tragen.
Nach § 20 Abs. 1 BNatSchG wird ein Netz verbundener Biotope (Biotopverbund) geschaffen, das mindestens 10 % der Fläche eines jeden Landes umfassen soll. Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG dient der Biotopverbund der dauerhaften Sicherung der Populationen wild lebender Tiere und Pflanzen einschließlich ihrer Lebensstätten, Biotope und Lebensgemeinschaften sowie der Bewahrung, Wiederherstellung und Entwicklung funktionsfähiger ökologischer Wechselbeziehungen.
Ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 108) sind im Hinblick auf die Ausweisung von Vorranggebieten für die Windkraftnutzung bzw. die Errichtung von Windkraftanlagen in der Abwägung zu prüfen, wieweit die Errichtung von Windkraftanlagen mit der Verwirklichung der fachlichen Ziele des Schutzgebiets- und Biotopverbundsystems vereinbar sein kann. Dabei unterscheidet das Plankonzept zwischen landesweiten und regionalen Schwerpunktbereichen.
Die Schwerpunktbereiche des Biotopverbundsystems gemäß § 21 BNatSchG mit landesweiter Bedeutung ergäben sich aus einer Überlagerung der Biotopverbundräume des Landschaftsprogramms (1999) mit den Darstellungen der Landschaftsrahmenpläne. Nur die landesweiten Schwerpunkträume, die auch im LEP 2010 entsprechend dargestellt seien und damit eine raumordnerische Bedeutung erhalten hätten, würden aus Vorsorgeerwägungen des Arten- und Biotopschutzes eher von Windenergieanlagen freigehalten.
Die in den Landschaftsrahmenplänen formulierten Entwicklungsziele und Maßnahmen für die regionalen Schwerpunktbereiche seien relativ allgemein, ohne konkrete weitere räumliche Präzisierung innerhalb der Schwerpunktbereiche gehalten. Eine Abwägung an Hand der einzelnen Entwicklungsziele wäre auf der Ebene der Regionalplanung nur mit erheblichem gutachterlichem Prüfaufwand möglich. Dies könne die Regionalplanung nicht leisten. Insofern erfolge die Abwägung an Hand einer pauschalen Risikoabschätzung, die sich auf die Flächenüberlagerung von Potenzialgebieten mit den Schwerpunktbereichen von regionaler Bedeutung beziehe. In vielen Fällen werde die Ausweisung von Vorranggebieten mit den Schutz- und Entwicklungszielen des Biotopverbundes vereinbar sein.
Die Erwägungen des Plangebers sind sachgerecht und lassen keine Abwägungsfehler erkennen.
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 108) verweist zutreffend darauf, dass die Entwicklungsziele für die einzelnen Schwerpunktbereiche des Schutzgebiets- und Biotopverbundsystems in den Landschaftsrahmenplänen (Band Erläuterungen) benannt werden. Für den Planungsraum III finden sich die Entwicklungsziele im Landschaftsrahmenplan für den Planungsraum III, Erläuterungen (Neuaufstellung 2020) in der Tabelle 11 (ab S. 179).
5. Die Einzelabwägung in Bezug auf die Potenzialflächen ist fehlerfrei.
a) Dies gilt zunächst für die Potenzialfläche PR3_DIT_020. Diese wurde teilweise (87,9 ha von 372,8 ha) als Vorranggebiet übernommen. In der Begründung der der Abwägungsentscheidung heißt es, der Kreis Dithmarschen habe in seiner Stellungnahme zur dritten Anhörung noch einmal die Bedeutung der Hauptachse des Biotopverbundsystems betont, die durch den westlichen Flächenteil verlaufe, der über den Bestandswindpark hinausgehe. Die fachliche Einschätzung des Kreises sei vom MELUND geprüft und geteilt worden. Auch wenn es noch keine konkrete Umsetzungsplanung für Maßnahmen auf der Fläche gebe, falle die Gesamtabwägung mit den im Landschaftsrahmenplan formulierten Entwicklungszielen zugunsten einer Freihaltung aus. Die mangelnde Bereitschaft der Flächeneigentümer, sich an Naturschutzprogrammen zur Wiedervernässung zu beteiligen, sei im Lichte der Aussicht auf die Errichtung von Windenergieanlagen zu sehen. Entfalle diese Möglichkeit, könne sich diese Ausgangslage anders darstellen. Sie sei insofern nicht ausschlaggebend für die Abwägungsentscheidung.
Diese Abwägung ist nicht erkennbar fehlerbehaftet. Der Antragsgegner war nicht dazu verpflichtet, der Windkraft bei der Ausweisung der Fläche ein höheres Gewicht einzuräumen. Er hat detailliert und in nicht zu beanstandender Weise begründet, warum er sich nicht zu einer größeren Flächenausweisung entschieden, sondern die naturschutzrechtlichen Belange höher gewichtet hat. In der Abwägungsentscheidung wird die besondere Bedeutung der Broklandsauniederung auch dadurch unterstrichen, dass mit dieser Fläche vor allem die Moore und Feuchtgrünlandbereiche bei … mit denen der … und der … verbunden werden sollten. Weiterhin gehörten große Flächenanteile zur Kulisse des Moorschutzprogramms. Nach dem Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III (S. 61) handelt es sich bei der Niederung der … um ein für die Biotoperhaltung und -entwicklung besonders hervorzuhebenden Gebiets im Planungsraum III.
b) Die Abwägungsentscheidung zur Potenzialfläche PR3_STE_071 ist nicht zu beanstanden.
Die Fläche wurde teilweise (28,3 ha von 307,5 ha) als Vorranggebiet übernommen. In der Begründung der Abwägungsentscheidung heißt es, eine vertiefende gutachterliche Prüfung der Vereinbarkeit mit der Grünbrücke ….A … und den darauf zuführenden Migrationskorridoren habe, auch unter Einbeziehung eines im Rahmen der Stellungnahmen von Befürwortern der Fläche eingereichten Gutachtens, schon für den zweiten Entwurf ergeben, dass nur der Flächenteil westlich der Freileitung außerhalb des Einzugsbereiches und des prioritären Korridors der Grünbrücke liege und nur hier eine Flächenausweisung möglich sei. Für die anderen Bereiche bestünde aufgrund der Riegelwirkung ein zu hohes Konfliktrisiko. Der Großteil der Fläche liege direkt im Zuleitungskorridor zur Grünbrücke und müsse zu deren Erreichen zwangsläufig durchquert werden.
Die Entscheidung des Antragsgegners ist nicht zu beanstanden. Nach dem Gutachten von … et al. 2018 befindet sich nördlich der Grünbrücke … (A …) der in der Abwägungsentscheidung genannte Zuleitungskorridor (Karte Nr. 1/5 - Lebensraumverbund Rothirsch Zuleitungskorridore):
Der Antragsgegner hat auch nachvollziehbar dargelegt, warum die theoretisch relevante Fläche über die erforderliche Minimalfläche eines Korridors hinausgehe. In Bezug auf den Zuleitungskorridor nördlich der Grünbrücke …. (A …) sei nämlich zwischen der grundsätzlich für Wanderungsbewegungen relevanten Fläche und für zielgerichtete Bewegungen erforderlichen Fläche differenziert worden. Nächtliche Rothirschwanderungen müssten nicht gradlinig erfolgen, sondern orientierten sich am ggf. saisonalen Lebensraumpotenzial und der variablen Störungskulisse. Gleichwohl erhöhe sich mit Abweichungen von einer Ideallinie, in einer Landschaft ohne Einstandsbereiche, das Risiko eines Abbruchs der Wanderung.
c) Die Abwägungsentscheidung zur Potenzialfläche PR3_SEG_054 (424,5 ha), die nicht als Vorranggebiet übernommen wurde, begegnet keinen Bedenken.
Nach der Abwägungsentscheidung liegt die Fläche nahezu vollständig innerhalb des Migrationskorridors zur Grünbrücke .. (A …).
Der Antragsgegner nimmt insoweit Bezug auf das Gutachten von … et al. 2018. Danach befindet sich südlich von …. der Migrationskorridor der Grünbrücke … (Karte Nr. 2/4 - Lebensraumverbund Rothirsch Migrationskorridore):
Die Betroffenheit der Fläche sei – so die Abwägungsentscheidung – noch einmal vertiefend im Gutachten aus 2018 (… et al.) geprüft worden. Danach könne die Fläche als Vorrangfläche bei einer effektiven Abschirmung in Richtung Westen und der Schaffung von Biotopstrukturen innerhalb des Korridors bei Erhalt einer minimalen Korridorbreite von 1.300 m genutzt werden.
Der Antragsgegner hat sich gleichwohl dazu entschieden, die Fläche in Gänze nicht auszuweisen. Dies wurde in nachvollziehbarer und nicht zu beanstandender Weise damit begründet, dass sich eine minimale ungestörte Korridorbreite von 1.300 m nach Abzug der Abstandskriterien verbleibenden Flächenteile nicht realisieren lasse.
6. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum III substantiell Raum geschaffen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 357 ff.).
Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 24).
Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums III genügt dem Substanzgebot. 14.223 Hektar oder 1,75 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen, die Vorranggebiete Repowering nicht mitgerechnet. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von zwei Prozent orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der …-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,9 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129).
Der Planungsraum III ist dadurch gekennzeichnet, dass er den Verdichtungsraum um Hamburg umfasst. Ferner sind die Hansestadt Lübeck und ihre Randbereiche Ordnungs- und Verdichtungsraum mit vielfältiger Siedlungs-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Landschaftsstruktur. Dieser Bereich ist gekennzeichnet durch eine höhere Einwohner- und Arbeitsplatzdichte, einen höheren Siedlungsflächenanteil und ein dichteres Verkehrsnetz im Vergleich zu den ländlichen Räumen Ostholsteins. Demgegenüber werden weite Bereiche im nördlichen Teil des Planungsraums einschließlich des westlichen Teils von Fehmarn als strukturschwache ländliche Räume eingestuft (Umweltbericht S. 27 f.). Der herausragende Vogelreichtum, besonders der östlichen Bereiche des Planungsraumes, begründet sich aus den besonderen naturräumlichen Gegebenheiten und der exponierten Lage innerhalb der westlichen Ostsee als Teil einer ehemaligen Landbrücke zwischen Skandinavien und Mitteleuropa. Insgesamt haben alle Küstenlinien eine große Bedeutung als Leitlinien und sind wichtige Zugkorridore zwischen Ostsee und Wattenmeer. Aufgrund des Zusammentreffens dieser Vielzahl von Zugwegen und Leitlinien wird der Planungsraum III wie kein anderer in Schleswig-Holstein durchflogen (Umweltbericht S. 47 f.). Der östliche Teil des Planungsraums ist ferner geprägt durch einen Anteil am Dichtezentrum für Seeadlervorkommen sowie durch eine stärkere Konzentration der Horststandorte von Seeadler, Schwarzstorch, Weißstorch und Rotmilan (Umweltbericht S. 51 ff.). Der Kreis Dithmarschen liegt vollständig in der (höchsten) Windzone IV (Plankonzept, S. 43); allerdings gibt es im Osten des Kreises große Flächen, die im maßgeblichen Zeitpunkt zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete vorgesehen waren (Umweltbericht, S. 81).
Durch die weite Ausdehnung des Planungsraums von Dithmarschen bis Fehmarn ergeben sich insgesamt sehr unterschiedliche Abwägungsbedingungen in den Teilräumen. Ein Schwerpunkt der Flächenausweisung liegt in den Marschbereichen der Westküste westlich der A …. sowie westlich der A .. zwischen … und …. Im östlichen Teil des Planungsraumes III (östlich der A …) sind weniger Flächenausweisungen zu verzeichnen. Das liegt neben der dichten Besiedlung des Hamburger Umlandes auch an der gegenüber dem Westteil größeren Zahl an schützenswerten Landschaftsbestandteilen (FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, Naturparke) und Brutplätzen geschützter, windkraftsensibler Großvögel. Hinzu kommt, dass es vor allem in den Kreisen Segeberg und Herzogtum Lauenburg zahlreiche Flächen gibt, die Bestandteil des Lebensraumverbund- und Grünbrückenkonzeptes für das Rotwild sind und daher nach Auffassung des Antragsgegners von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen (Plankonzept, S. 128).
Das ausdifferenzierte Konzept des Antragsgegners lässt erwarten, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
7. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 364).
Der Hilfsantrag hat keinen Erfolg. Der rechtmäßige und wirksame Regionalplan für den Planungsraum III (s.o.) entfaltet Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 13. März 2025 – 3 KN 11/21 –, juris Rn. 139).
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 und 34 BauGB
§§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG
§ 3 LaplaG
§ 30 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 21 BNatSchG
§ 67 LJG
§ 9 ROG
§ 5 LaplaG
§ 13 ROG
§ 35 BauGB
§ 12 LaplaG
§ 711 ZPO
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaplaG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 51 Abs. 1 WHG
§ 30 Abs. 3 BNatSchG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 12a Abs. 2 LNatSchG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 BRAO
§ 46 Abs. 3, 4 BRAO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 5 Abs. 7 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG
§ 60 Abs. 1 LVwG
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 7 Abs. 1 LaplaG
§ 11 Abs. 1 Nr. 3 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG
§ 8 Abs. 1 LaplaG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 LNatSchG
§ 21 Abs. 3 LNatSchG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 249 Abs. 10 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 249 Abs. 3 BauGB
§ 13 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 ROG
§ 26 Abs. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 22 Abs. 3 BNatSchG
§ 12 Abs. 1 LaplaG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LaplaG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG
§ 20 Abs. 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Nr. 1 i.V.m. § 2 genannten Handlungen vorzunehmen. Nach § 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 und § 3 Nr. 2 nicht zu. Nach § 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 6, § 7 Abs. 1 kann gemäß § 13 Satz 1 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 46 Abs. 2 LV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 6/13
1 LB 18/15
1 LB 2/15
9 AZR 75/12
IV ZB 34/08
L 8 R 1071/15
5 KN 53/21
5 KN 46/21
4 CN 6.21
4 CN 2.19
8 C 11412/06
5 S 1107/18
5 KN 42/21
5 KN 6/21
12 KN 6/16
2 K 123/21
14 S 1686/23
4 BN 4.18
4 BN 30.19
12 KN 216/13
4 C 15.01
3 S 526/20
8 C 11527/17
2 A 4.19
2 D 46/12
8 A 894/17
8 B 642/22
5 S 305/19
4 A 234/14
1 BvR 1467/91
4 CN 2.07
2 A 225/16
5 KN 4/21
2 A 1.19
12 KN 182/17
1 MR 4/17
5 KN 24/21
9 A 14.07
1 BvR 2523/13
3 KN 11/21