Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-08-24, Aktenzeichen 2 K 2309/95
ECLI: ECLI:DE:VGD:1999:0824.2K2309.95.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Ministerialrat beim heutigen Ministerium X (im folgenden: Ministerium) im Dienst des beklagten Landes. Auf dem Gelände des Ministeriums an der W Straße 00 in F stehen Parkplätze zur Verfügung, auf denen der Kläger - wie auch seine Kollegen - früher unentgeltlich parken durfte. Die Ausgabe von Kraftfahrzeugausweisen und die Ordnung auf den Parkplätzen war in einer Hausmitteilung des Ministeriums vom 20. Juli 1972 geregelt. Im Anschluß an mehrere Beschlüsse der Landesregierung, eine durchgreifende Änderung des Verkehrsverhaltens von Berufspendlern anzustreben und dieses Ziel unter anderem durch Maßnahmen der Parkraumbewirtschaftung in den besonders belasteten Innenbereichen der Großstädte zu fördern, wies das Ministerium durch eine Hausmitteilung vom 16. August 1994 darauf hin, daß mit Ablauf des 30. September 1994 die bisherigen Parkberechtigungen aufgehoben würden und ab dem 1. Oktober 1994 das Parken auf dem Behördengelände nur noch für Beschäftigte möglich sei, die ein Bedienstetenticket der Preisstufe B oder C erworben hätten.
Hiergegen erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Düsseldorf nach erfolgloser Durchführung eines Widerspruchsverfahrens am 1. Oktober 1994 Klage - 2 K 12356/94 -. Im Hinblick darauf, daß der Personalrat beim beklagten Ministerium bereits unter dem 16. September 1994 eine einstweilige Verfügung des VG Düsseldorf - 34 L 4883/94 PVL - erwirkt hatte, worin das Gericht bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache festgestellt hatte, daß entgegen dem von der Einigungsstelle am 23. März 1994 gefassten Beschluß die Einführung der Parkraumbewirtschaftung der Mitbestimmung durch den Personalrat bedurft hätte, teilte das Ministerium seinen Bediensteten mit einer Hausmitteilung vom 28. September 1994 mit, daß die Parkraumbewirtschaftung, anders als in der Hausmitteilung vom 16. August 1994 bekannt gegeben, nicht am 1. Oktober 1994 in Kraft treten könne. Durch Beschluß vom 15. Dezember 1994 - 34 K 7822/94.PVL - stellte das Verwaltungsgericht auch im Hauptsacheverfahren fest, daß die Parkraumbewirtschaftung nach § 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG der Mitbestimmung durch den Personalrat unterliege. Im Hinblick hierauf erklärten der Kläger und das beklagte Land den Rechtsstreit 2 K 12356/94 in der Hauptsache für erledigt; daraufhin wurde das Verfahren durch das Gericht eingestellt.
Am 21. Dezember 1994 verabschiedete der Landtag das Haushaltsgesetz 1995 (GV NW 1994, S. 1120). § 6 Abs. 14 Satz 2 HG NW ließ nun ausdrücklich nach § 52 LHO zu, daß Parkflächen, die von Beschäftigten der obersten Landesbehörden genutzt werden, nur aus funktionalen oder fürsorgerischen Gründen oder bei Verknüpfung der Parkberechtigung mit einem Bedienstetenticket für den öffentlichen Nahverkehr oder einem vergleichbaren Fahrausweis unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden. Daraufhin teilte die Dienstbehörde des Klägers seinen Beschäftigten durch Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 unter Hinweis auf die neue Vorschrift des § 6 Abs. 14 Satz 2 HG NW mit, sie habe beschlossen, die Parkraumbewirtschaftung in der Form einzuführen, daß ab dem 1. Februar 1995 nur noch diejenigen Beschäftigten parkberechtigt seien, die über ein Bedienstetenticket mindestens der Preisstufe B oder ein seit dem 1. November 1994 bestehendes Abonnement für ein Ticket 2000 verfügten, soweit sie dieses während der Arbeitszeit mit sich führten. Zudem wurden mehrere Personengruppen, u.a. Schwerbehinderte mit gültigem Ausweis und Beiblatt mit Wertmarke zur unentgeltlichen ÖNVP- Nutzung, von dem Erwerb eines Bedienstetenticket als Parkberechtigung befreit. Der Zugang zu den Parkflächen erfolgt nunmehr über eine Schrankenanlage, die nur mittels einer Chipkarte geöffnet werden kann. Diese Chipkarte wiederum wird nur zur Verfügung gestellt, wenn sich der Bedienstete mit einem entsprechenden Ticket legitimieren kann oder wenn er von dem Erwerb eines Bedienstetentickets als Parkberechtigung befreit ist.
Mit Schreiben vom 2. Januar 1995 wandte sich der Kläger deswegen wiederum an das Ministerium. Unter Hinweis auf seine seinerzeit noch anhängig gewesene Klage vom 1. Oktober 1994 und die nach seiner Ansicht hierdurch gegebene aufschiebende Wirkung teilte er dem Ministerium mit, er gehe davon aus, daß ihm bis zu einer gerichtlichen Entscheidung die bisherige Parkberechtigung belassen werde, und bat darum, ihm eine Chipkarte zur Verfügung zu stellen. Hierauf teilte das Ministerium ihm mit undatiertem Schreiben mit, daß ihm keine Chipkarte zur Verfügung gestellt werden könne, da er bislang kein Bediensteten-Ticket mindestens der Preisstufe B erworben habe. Daran ändere auch die anhängige Klage nichts.
Hierauf erhob der Kläger am 6. Januar 1995 Widerspruch gegen die Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994, mit dem er geltend machte: Selbst wenn man unterstelle, daß § 6 Abs. 14 HG 1995 rechtmäßig sei, werde der Entzug der Parkberechtigung dieser Vorschrift, die vorsehe, daß Parkraum aus fürsorgerischen Gründen unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden könne, nicht gerecht. Es werde nicht den Belangen von entfernt wohnenden Pendlern Rechnung getragen und es bleibe unbeachtet, daß ein langjähriger Vertrauensschutz aufgebaut und im Vertrauen auf die bisher geltende Regelung wichtige persönliche finanzielle Dispositionen getroffen worden seien. Zudem verletze die Vorschrift des § 6 Abs. 14 HG das Bepackungsverbot des Art 110 Abs. 4 GG, durch das verhindert werden solle, daß im Haushaltsgesetz andere als zeitlich begrenzte Sachverhalte geregelt würden. Darüber hinaus sei das Haushaltsgesetz lediglich ein formelles Gesetz, so daß Rechtsansprüche damit weder begründet noch abgewehrt werden könnten. Dadurch, daß nur die Beschäftigten der obersten Landesbehörden erfasst seien, werde der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Der Versuch, ein bestimmtes politisches Ziel zu Lasten bestimmter Bürger durchzusetzen, sei nicht verfassungsgemäß. Die Reduzierung des Individualverkehrs sei eine Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit, die nicht zu Lasten einer bestimmten Gruppe gehen dürfe ("Kohlepfennig-Entscheidung" des BVerfG). Schließlich unterstelle die Vorschrift, daß es sich bei der Überlassung von Parkflächen um einen Fall des § 52 LHO handele. Diese Auffassung sei durch nichts begründet. § 52 LHO solle verhindern, daß sich Angehörige des öffentlichen Dienstes durch ihre Funktion unangemessene Vorteile verschafften. Hier gehe es aber nicht um die Verschaffung unangemessener Vorteile, sondern schlicht um die Verschaffung der Möglichkeit, den Dienst ausüben zu können. Dazu gehöre ein Parkplatz ebenso wie die kostenlose Zurverfügungstellung eines Dienstraumes oder eines Telefons. Schließlich verstoße die Vorschrift gegen § 24 Gebührengesetz NW.
Das Ministerium wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 1995 mit der Begründung als unzulässig zurück, daß die Aufhebung der Parkberechtigung aus den bereits im Widerspruchsbescheid vom 9. September 1994 dargelegten Gründen keinen Verwaltungsakt darstelle. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 31. Januar 1995 gegen Empfangsbekenntnis ausgehändigt.
Der Kläger hat am 27. Februar 1995 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, daß es sich bei der Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung handele. Sie entziehe die mit Hausmitteilung vom 20. Juli 1972 allgemein erteilte Nutzungsberechtigung, die Bestandteil des öffentlich- rechtlichen Dienstverhältnisses sei. Deshalb sei seine Klage als Anfechtungsklage zulässig. Die Klage sei auch begründet, da die Entziehung der Parkberechtigung rechtswidrig sei. In formeller Hinsicht fehle die Beteiligung des Personalrates gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW, da es sich um eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle handele. Dieses Mitbestimmungsrecht des Personalrates sei nicht nach § 72 Abs. 4 LPVG dadurch entfallen, daß durch eine Änderung des Haushaltsgesetzes 1995 in § 6 Abs. 14 eine gesetzliche Regelung zur Zulässigkeit der Parkraumbewirtschaftung getroffen worden sei. Diese Regelung betreffe lediglich das "ob" der Verknüpfung der Parkberechtigung mit einem Bedienstetenticket für den öffentlichen Personennahverkehr. Nicht geregelt sei indes das "wie", das heiße die konkrete Ausgestaltung. Zumindest insoweit bestehe ein Mitbestimmungsrecht des Personalrates. Der „Gesetzesvorbehalt" des § 72 Abs. 4 LPVG finde auch deshalb keine Anwendung, weil weder die LHO noch § 6 Abs. 14 HG Gesetze im materiellen Sinne seien. Die Regelung sei auch unter materiell-rechtlichen Gesichtspunkten rechtswidrig. § 52 LHO i.V.m. § 6 Abs. 14 HG sei keine Rechtsgrundlage für die Parkraumbewirtschaftung. Das Haushaltsgesetz könne Rechtsansprüche weder begründen noch abwehren. Zudem verstoße § 6 Abs. 14 HG gegen das sogenannte Bepackungsverbot sowie gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG und behandle die Überlassung von Parkflächen zu Unrecht als einen Fall des § 52 LHO. Selbst wenn man die Rechtmäßigkeit von § 6 Abs. 14 HG NW 1995 unterstelle, werde der Entzug der Parkberechtigung durch die Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 dieser Bestimmung nicht gerecht. Denn diese sehe vor, daß Parkflächen u.a. aus fürsorgerischen Gründen unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden könnten. Insoweit werde aber mit der Regelung in der Hausmitteilung nicht den Interessen von entfernt wohnenden Pendlern Rechnung getragen. Auch werde nicht der durch die vorherige langjährige Regelung entstandene Vertrauensschutztatbestand berücksichtigt. Bei seiner damaligen Entscheidung, die Dienststelle von C nach F zu wechseln, und bei seinem nachfolgenden zweimaligen Hausbau habe er sich auch davon leiten lassen, daß in F kostenloser Parkraum zur Verfügung gestanden habe. Im übrigen wiederholt der Kläger im wesentlichen sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Der Kläger beantragt,
die in der Hausmitteilung Nummer 36 vom 22. Dezember 1994 angeordnete Aufhebung der Parkberechtigung auf dem Behördengelände W Straße in F in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 1995 aufzuheben,
hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, ihm, dem Kläger, das kostenfreie Parken auf dem genannten Behördengelände - ohne Abnahme eines Firmentickets - zu gestatten sowie festzustellen, daß er seit Februar 1995 berechtigt war, das Behördengelände kostenfrei als Parkraum zu benutzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Klage entgegen getreten. Zur Begründung bezieht er sich zum einen auf den in dem vorangegangenen Verfahren erlassenen Widerspruchsbescheid vom 9. September 1994, wo ausgeführt ist: Der Widerspruch sei unzulässig, weil die Aufhebung der Parkberechtigung kein Verwaltungsakt sei. Hinsichtlich der Parkraumbewirtschaftung bestehe kein Über- bzw. Unterordnungsverhältnis, weil die bisherige Nutzung des Parkraums auf einem privatrechtlichen, leiheähnlichen Rechtsverhältnis sui generis beruhe. Dieses Recht sei durch die Hausmitteilung analog § 604 Abs. 3 BGB zurück gefordert worden. Es schieden auch als öffentlich- rechtlich einzustufende Ansprüche aus der Fürsorgepflicht gemäß § 85 LBG oder langjähriger betrieblicher Übung von vornherein aus. Aufgrund der Fürsorgepflicht seien Behörden nicht verpflichtet, ihren Beschäftigten Parkplätze zur Verfügung zu stellen. Auch aus einer betrieblichen Übung könne ein solcher Anspruch von vornherein nicht erwachsen. Nach § 4 Abs. 2 BAT, 4 Abs. 2 MTL II seien Nebenabreden nur wirksam, wenn sie schriftlich vereinbart würden. Dabei seien Nebenabreden in diesem tariflichen Sinne Vereinbarungen der Parteien des Arbeitsvertrages, die weder die Arbeitsleistungen des Arbeitnehmers noch die Gegenleistung des Arbeitgebers unmittelbar beträfen. Die Gestellung unentgeltlichen Parkraums sei aber nicht als Gegenleistung für die Arbeitsleitung der Arbeitnehmer anzusehen, sondern solle nur Aufwendungen für die ansonsten anfallenden Kosten für Parkplätze ausgleichen. Aufgrund dieser Grundsätze zum Nichtentstehen einer betrieblichen Übung habe z.B. das BAG einen individualrechtlichen Anspruch der Arbeitnehmer auf Fortzahlung eines Essenszuschusses und auf Fortführung eines unentgeltlichen Busverkehrs trotz jahrelanger bisheriger Gewährung durch den öffentlichen Arbeitgeber verneint. Diese für Arbeitnehmer geltende Rechtslage gelte auch für Beamte. Insbesondere sie nicht ersichtlich, daß Beamte unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG einen grundsätzlichen Anspruch auf Bereitstellung unentgeltlichen Parkraums hätten. Im übrigen sei die Aufhebung der Parkberechtigung durch die Hausmitteilung möglich. Diese sei dem Kläger als privatrechtliche Willenserklärung im Sinne des § 130 BGB zugegangen. Dem Kläger stehe es frei, eine Parkberechtigung zu erwerben. Auch liege insoweit kein Sonderopfer des öffentlichen Dienstes vor. Auch bei privaten Arbeitgebern müssten Beschäftigte in vielen Fällen ein Entgelt für Parkmöglichkeiten entrichten. Durch das gewählte Verfahren werde der öffentliche Personennahverkehr nicht ohne Rechtsgrundlage subventioniert. Das Land fordere von den Beschäftigten keine Geldzahlung sondern verbinde die Parkberechtigung mit dem Erwerb eines Bedienstetentickets der Preisstufe B. Wenn das Land die Parkplätze gegen Entgelt vermieten könne, dann müsse es erst recht eine Gegenleistung fordern könne, die dem landespolitischen Ziel "Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs" diene. Es sei auch im höchsten Maße unwahrscheinlich, daß der in F bislang kostenlos zur Verfügung stehende Parkraum Entscheidungsgrundlage für durch den Kläger getroffene Dispositionen gewesen sei. Selbst wenn man dies annehme, so habe das Land keine Tatsachen gesetzt, die ein Vertrauen dahin hätten begründen können, dieser Parkraum werde auf Dauer zur Verfügung stehen. Im übrigen macht der Beklagte geltend, daß hinsichtlich der neuen Regelung zur Parkraumbewirtschaftung eine Mitwirkung des Personalrates nicht erforderlich gewesen sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 31. Januar 1986 - 6 P 5.83 - festgestellt, daß eine gesetzliche Regelung, die das Mitbestimmungsrecht des Personalrates ausschließe, dann bestehe, wenn der Sachverhalt unmittelbar durch Gesetz geregelt sei, es also zum Vollzug der Regelung keines besonderen Ausführungsaktes bedürfe. Nur soweit das Gesetz keine erschöpfende Regelung des Einzelfalles enthalte und damit die Ausgestaltung der Einzelmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen sei, unterliege dessen Entscheidung der Richtigkeitskontrolle des Personalrates im Wege der Mitbestimmung. Weiterhin habe das Gericht mit Beschluß vom 9. November 1987 entschieden, daß es dem Vorliegen einer gesetzlichen Regelung im erwähnten Sinne nicht entgegenstehe, wenn der Behörde durch das betreffende Gesetz Ermessen eingeräumt werde. Nach Ansicht des Gerichts liege insoweit eine erschöpfende Regelung vor, da die Ermessensausübung gesetzlich gebunden sei. Denn die Behörde - und nur diese - dürfe in diesem Falle von ihrem Ermessen nur in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch machen; sie habe insbesondere alle sachfremden Erwägungen zu unterlassen. Übertragen auf das vorliegende Verfahren ergebe sich hieraus folgendes: Zwar bedürfe es im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Vollzug der Norm eines Ausführungsaktes. Es sei für jeden Beschäftigten unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschrift zu entscheiden, ob er unter einen der in § 14 Abs. 6 HG genannten Ausnahmetatsbestände falle oder nicht. Hierbei sei aber zu beachten, daß die Ausfüllung der in der zitierten Vorschrift enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe "funktionale" bzw. "fürsorgerische Gründe" nur auf eine Weise mit einem einzig richtigen Ergebnis möglich sei, die Behörde also keinen Gestaltungsspielraum habe, sie in jedem Falle nur eine einzige richtige Entscheidung treffen könne. Wenn das Gericht aber bereits bei der gesetzlich eingeräumten Ermessensausübung keinen Raum mehr für das Mitbestimmungsrecht gesehen habe, müsse die umso mehr bei Ausnahmeregelungen durch unbestimmten Rechtsbegriff gelten. Daher sei kein Raum für ein Mitbestimmungsrecht des Personalrates nach § 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG mehr gegeben. Verstärkt werde dieses Ergebnis durch eine weitere Erwägung. Bei der Prüfung, ob im Rahmen der generell vorgeschriebenen Parkraumbewirtschaftung Ausnahmetatbestände erfüllt seien, könne nur - wie erwähnt - eine auf jeden Einzelfall bezogene Prüfung vorgenommen werden. In einer solchen Entscheidung liege also keine Regelung im Sinne von § 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG. Denn eine Regelung liege nur vor, wenn für die Ordnung in der Dienststelle oder für das Verhalten der Beschäftigten Vorschriften aufgestellt würden, die von allen Beschäftigten oder zumindest von einer Vielzahl von Beschäftigten zu beachten seien. Diese Allgemeinverbindlichkeit komme nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu diesem Tatbestand durch die Verwendung des Begriffs "Regelung" i.V.m. "Ordnung in der Dienststelle" und "Verhalten der Beschäftigten" deutlich zum Ausdruck. Bei den auf Grund der haushaltsgesetzlichen Vorschrift zu treffenden Ausnahmeentscheidungen handele es sich aber um Einzelmaßnahmen und nicht um Regelungen im Sinne der zitierten Rechtsprechung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend der Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten in Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg, weil die Klageanträge unzulässig oder unbegründet sind.
Allerdings ist entgegen der Ansicht des Beklagten der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 126 Abs. 1 BRRG eröffnet. Es steht die Klage eines Beamten aus einem Beamtenverhältnis in Rede. Der behauptete Anspruch des Klägers auf eine Nutzung des Behördenparkplatzes ohne vorherigen Erwerb eines Bedienstetentickets wurzelt in seinem Beamtenverhältnis. Ungeachtet der Frage, ob der Dienstherr aus seiner beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht zur kostenlosen Bereithaltung von Parkplätzen verpflichtet ist, ist anerkannt, daß er, wenn er denn Parkmöglichkeiten zur Verfügung stellt, dies jedenfalls in Konkretisierung der ihm obliegenden Fürsorgepflicht tut,
vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Dezember 1995
- 5 L 5768/94 -, NJW 1996, 2591, 2592; Plog/Wiedow/Beck/Lehmhöfer, Kommentar zum BBG mit BeamtVG, Bd. 1, Stand: 213. Ergänzungslieferung (Februar 1999), § 85 BBG, Rnr. 18,
die wiederum als Entsprechung der umfassenden Treuepflicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört.
Vgl. Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Ordner 1, Stand: 162. Ergänzungslieferung (Januar 1999), § 85 LBG NW, Rnr. 1; Battis, BBG, Kommentar, 2. Auflage 1997, § 79 Rnr. 3. Im Ergebnis hat auch die Kammer den Verwaltungsrechtsweg im Eilverfahren 2 L 6411/94 bejaht; ferner - mit abweichender Begründung - VG Kassel, Urteil vom 13. September 1996 - 1 E 3304/93(3) -.
Die Klage ist allerdings hinsichtlich des auf eine isolierte Aufhebung der Hausmitteilung Nummer 36 vom 22. Dezember 1994 und des Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 1995 gerichteten Klageantrages unzulässig. Dieser Antrag ist als Anfechtungsantrag im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht statthaft, weil es sich bei der Hausmitteilung nicht um einen mit der Anfechtungsklage anfechtbaren Verwaltungsakt im Sinne einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG handelt. Eine Verwaltungsaktsqualität der Hausmitteilung ist nämlich schon deshalb zu verneinen, weil die Regelung der Parkberechtigung durch die Hausmitteilung als rein innerdienstliche Organisationmaßnahme den Beamten nicht in seinem Grund-, sondern allein in dem zu dem Dienstherrn bestehenden Betriebsverhältnis betrifft und mithin das Merkmal der Außenwirkung i.S. des § 35 Satz 1 VwVfG nicht gegeben ist.
Als allgemeiner Leistungsantrag auf Beseitigung der Hausmitteilung ist dieser Antrag zwar statthaft, für eine Sachentscheidung über einen Anspruch auf Aufhebung der Hausmitteilung - etwa aufgrund der durch den Kläger geltend gemachten Rüge einer fehlenden Beteiligung des Personalrates - fehlt diesem indes das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Denn eine Aufhebung dieser Hausmitteilung würde dem Kläger keinen Nutzen bringen, weil er auch dann nicht berechtigt wäre, zukünftig wieder unentgeltlich auf dem Parkplatz W Straße 00 in F zu parken. Eine solche Berechtigung würde sich nach einer Beseitigung der Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 nämlich nur dann ergeben, wenn damit ein ihm vorher eingeräumtes Recht auf kostenloses Parken wieder aufleben würde. Dies setzte aber voraus, daß eine solche Berechtigung im Sinne eines subjektiven Rechts zuvor für den Kläger bestanden hätte, was indes nicht der Fall ist. Denn mit der früheren Hausmitteilung aus dem Jahre 1972 sollte den Bediensteten keine subjektiv öffentlich-rechtliche Rechtsposition auf kostenfreies Parken eingeräumt werden. Vielmehr regelte diese allein die Ordnung auf dem Behördenparkplatz sowie die Abfahrten von dem Behördenparkplatz und die Vergabe von Parkausweisen. Auch mit letzterem war ersichtlich nicht bezweckt, den Beamten eine Rechtsposition im Sinne eines subjektiv-öffentlichen Rechts einzuräumen, sondern, eine Kontrollmöglichkeit für das Ministerium zu schaffen, ob Außenstehende unberechtigt auf dem Parkplatz parken.
Soweit der Kläger hilfsweise beantragt hat, den Beklagten zu verurteilen, ihm künftig das kostenfreie Parken auf dem Behördenparkplatz - ohne Abnahme eines Firmentickets - zu gestatten, ist der Antrag als allgemeine Leistungsklage zulässig. Dieser Antrag ist statthaft und es ist auch das nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche Widerspruchsverfahren im Hinblick auf ein solches Leistungsbegehren durchgeführt worden. Das Ministerium hat das anläßlich des Widerspruchsverfahrens eingegangene Schreiben des Klägers vom 2. Januar 1995 mit undatiertem Schreiben dahingehend beschieden, daß ihm keine Chipkarte zur Verfügung gestellt werden könne, da er bislang kein Bediensteten Ticket mindestens der Preisstufe B erworben habe.
Die Klage ist mit diesem Antrag aber unbegründet, weil der Kläger keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten Parkmöglichkeit hat.
Als Anspruchsgrundlage hierfür in Betracht zu ziehen ist die Vorschrift des § 85 LBG, welche den Regelungen der §§ 48 BRRG und 79 BBG entspricht. Danach sorgt der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie und schützt ihn bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamter. Auch unter Berücksichtigung dieser Schutzpflicht gebietet es die Fürsorgepflicht indes nicht, Parkmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge der Beamten unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Es ist grundsätzlich Sache des Beamten selbst, entweder mit öffentlichen Verkehrsmitteln - falls nicht zu Fuß oder mit dem Fahrrad - zum Dienst oder vom Dienst nach Hause zu gelangen oder, falls er ein Kraftfahrzeug benutzt, sich selbst um eine, auch entgeltliche, Unterbringungsmöglichkeit für seinen PKW zu bemühen,
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Dezember 1995 - a.a.O; VG Kassel, Urteil vom 13. September 1996 - 1 E 3304/93 -; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II (Besonderes Organisations- und Dienstrecht), 5. Auflage 1987, § 116, Rn. 8 a.E.; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, a.a.O., § 79 BBG, Rnr. 18; Schütz), a.a.O, Rnr. 35.
Ein Anspruch ergibt sich auch nicht aus § 85 LBG i.V.m. der bis zum Wirksamwerden der neuen Hausmitteilung vom 17. August 1999 - voraussichtlich im Oktober 1999 - noch gültigen Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994, weil der Kläger nicht unter den in der Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 genannten Personenkreis - u.a. Schwerbehinderte - fällt, für den eine Parkmöglichkeit nicht von dem vorherigen Erwerb eines Firmentickets abhängig gemacht ist.
Die durch den Kläger für entscheidungserheblich gehaltene Frage, ob die Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 rechtmäßig ist, bedarf hierbei keiner Entscheidung, weil auch bei deren Rechtswidrigkeit der mit der Klage verfolgte Anspruch nicht zu bejahen wäre. Denn selbst bei Rechtswidrigkeit dieser Verwaltungsvorschrift und der daraus herleitbaren Nichtanwendbarkeit bestünde der geltend gemachte Anspruch nicht, weil er - wie bereits ausgeführt - aus § 85 LBG nicht unmittelbar hergeleitet werden könnte.
Vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., S. 2592.
Schließlich kann der Kläger einen solchen Anspruch auch nicht aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art 3 Abs. 1 GG herleiten. Soweit er sich in diesem Zusammenhang darauf beruft, den Interessen von entfernt wohnenden Pendlern sei nicht Rechnung getragen worden, läßt sich eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht feststellen. Es gibt sachliche Gründe, die in der Hausmitteilung genannten Personengruppen - u.a. Schwerbehinderte - besser zu stellen, weil diese ersichtlich in einem besonderen Maße auf einen Parkplatz angewiesen sind, was bei weiter entfernt wohnenden Pendlern, welche die Möglichkeit haben, öffentliche Verkehrsmittel zu nutzen oder sich anderweitig einen Parkplatz zu suchen, nicht der Fall ist. Hinsichtlich der weiteren Personengruppen - z.B. Praktikanten außerhalb eines Ausbildungsverhältnisses, Aushilfs- und Zeitarbeitskräfte bei einer Beschäftigungsdauer bis zu einem Jahr - bestehen ebenfalls sachliche Gründe, weil es sich hierbei um wirtschaftlich schwächere Personengruppen handelt, die darüber hinaus nur zeitlich befristet bei dem Ministerium tätig sind.
Schließlich ist auch kein Verstoß gegen Art. 3 GG gegeben, soweit der Kläger rügt, daß die Regelung (zunächst) allein Landesbeamte bei den obersten Landesbehörden getroffen hat. Der Beklagtenvertreter hat insoweit im Termin zur mündlichen Verhandlung erläutert, daß der Umstand, daß die Parkraumbewirtschaftung im Jahre 1995 nicht bei allen Dienststellen des Landes gleichzeitig und einheitlich erfolgt ist, auf den unterschiedlichen tatsächlichen Voraussetzungen bei den zur Verfügung stehenden Parkplätzen und ferner darauf beruhte, daß die obersten Landesbehörden sozusagen eine "Vorreiterrolle" übernehmen sollten, was als Rechtfertigung dafür ausreicht, daß die Firmenticketregelung (zunächst) allein Beamte der obersten Landesbehörden betraf.
Ein gewohnheitsrechtlicher Anspruch des Klägers kann aus der früheren Praxis des Beklagten, behördeneigene Parkplätze unentgeltlich zur Verfügung zu stellen, ebenfalls nicht hergeleitet werden. Denn auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts entsteht Gewohnheitsrecht als Rechtsquelle nur dann, wenn eine lang anhaltende Übung in einem verpflichtenden oder berechtigenden ungeschriebenen Rechtssatz formuliert ist und durch Rechtsüberzeugung aller Beteiligten getragen wird. Ein bestimmter Verwaltungsgebrauch - wie ihn die frühere Nutzung der behördlichen Parkplätze darstellt - schafft allein jedoch noch kein Gewohnheitsrecht.
Vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., unter Hinweis auf OVG Lüneburg, Urteil vom 18. Oktober 1966 - 2 A 45/64 - OVGE 22, 495, 497.
Dementsprechend ist es auch von vornherein ohne Bedeutung, daß der Kläger sich bei seinem Wechsel von C nach F und bei seinem nachfolgenden zweimaligen Hausbau angeblich davon hat leiten lassen, bei dem Ministerium in F stünde für ihn kostenfreier Parkraum zur Verfügung.
Nach alledem kann auch der weitere Antrag, festzustellen, daß der Kläger in der Vergangenheit - seit Februar 1995 - auch berechtigt gewesen ist, das Behördengelände kostenfrei als Parkraum zu benutzen, keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 BRRG und 79 BBG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 LHO
§ 85 LBG
§ 130 BGB
§ 85 BBG
§ 79 BBG
§ 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG
§ 6 Abs. 14 Satz 2 HG
§ 6 Abs. 14 HG
§ 6 Abs. 14
HG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW
§ 72 Abs. 4 LPVG
§ 604 Abs. 3 BGB
§ 14 Abs. 6 HG
§ 126 Abs. 1 BRRG
§ 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 126 Abs. 3 BRRG
Art 110 Abs. 4 GG
Art. 3 GG
Art. 33
Abs. 5 GG
Art 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 2591, 2592
2 K
12356/94
34 L 4883/94
34 K 7822/94
2 K 12356/94
6 P
5.83
5 L 5768/94
2 L 6411/94
1
E 3304/93
1 E
3304/93
2 A 45/64