Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2005-02-22, Aktenzeichen 4 A 45/03

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wehrt sich mit der Klage gegen die Rücknahme eines Bescheides, durch den ihm eine landwirtschaftliche Subvention bewilligt worden ist.
Am 11.05.2001 beantragte der Kläger im Rahmen des Nds. Agrar-Umweltprogramms 2001 (NAU) u. a. die Förderung einer zehnjährigen Flächenstilllegung („Fördermaßnahme D“). Der Förderantrag betraf drei Flächen in der Gemarkung G. mit einer Größe von insgesamt 1,4963 ha (Flur 9, Flurstück 8: 0,5531 ha; Flur 9, Flurstück 41: 0,5229 ha; Flur 10, Flurstück 18: 0,4203 ha). In Katasterauszügen vom 08.05.2001 sind das Flurstück 8 der Flur 9 als Gehölz, das Flurstück 41 der Flur 9 als Gehölz und geschützter Landschaftsbestandteil sowie das Flurstück 18 der Flur 10 als Grünland und besonders geschützter Biotop ausgewiesen. Das durch den Kläger bei Antragstellung ausgefüllte Formular (Anlage D) enthielt die Hinweise, dass im Rahmen der Fördermaßnahme D im Antragsjahr 2001 nur die Stilllegung von Ackerflächen gefördert werde und dass die Fläche mindestens seit dem 31.12.1991 als Ackerland genutzt worden sein müsse. Der Kläger strich die Erklärung „Die geplanten stillzulegenden Flächen werden mindestens seit dem 31.12.91 als Ackerland bewirtschaftet“ und ersetzte sie durch die Erklärung „Die stillzulegenden Flächen wurden bereits 1990 stillgelegt und wurden bis dahin als Ackerland bewirtschaftet“. Des Weiteren bestätigte der Kläger unterschriftlich, dass ihm die Richtlinie zum NAU ausgehändigt worden sei bzw. dass er diese Richtlinie in allen Einzelheiten gelesen habe.
Durch Bescheid vom 07.11.2001 bewilligte das damals zuständige Amt für O. P. dem Kläger eine Zuwendung für die Fördermaßnahme D für den Verpflichtungszeitraum vom 10.11.2001 bis zum 09.11.2011 in Höhe von jährlich maximal 854,24 Euro. Zu einer Auszahlung von Fördermitteln kam es nicht.
Im Rahmen einer am 27.11.2001 durchgeführten Ortsbesichtigung räumte der Kläger ein, die Flurstücke 8 und 41 der Flur 9 bereits seit 1988/89 und das Flurstück 18 der Flur 10 seit 1990 nicht mehr als Ackerland genutzt zu haben. Daraufhin hob das Amt für O. P. den Bewilligungsbescheid vom 07.11.2001 durch Bescheid vom 03.12.2001 mit der Begründung auf, die Antragsvoraussetzungen hätten nicht vorgelegen, da die Flächen bereits seit 1988/89 bzw. seit 1990 nicht mehr als Ackerland genutzt worden seien. Der Bewilligungsbescheid sei daher rechtswidrig gewesen. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen.
Hiergegen legte der Kläger am 02.01.2002 Widerspruch ein und machte geltend, er habe keine falschen Angaben gemacht, sondern den vorgedruckten Text des Antragsformulars deutlich sichtbar verändert. Die Flächen seien im Flurbereinigungsprogramm G. als Ackerland zugeteilt worden. Die Flurstücke 8 und 41 seien auch hinsichtlich der Zahlung von Grundsteuer als Ackerland eingestuft. Die Bezirksregierung Q. wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 05.03.2003 (dem Kläger zugestellt am 11.03.2003) zurück, wobei sie die Begründung des Ausgangsbescheides wiederholte und vertiefte.
Am 07.04.2003 hat der Kläger Klage erhoben. Er weist nochmals darauf hin, dass er bei der Antragstellung offengelegt habe, dass die beantragten Flächen nicht mehr als Acker genutzt worden seien. Er habe weder unrichtige noch unvollständige Unterlagen eingereicht und auch die angebliche Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides nicht gekannt.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Amtes für O. P. vom 03.12.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Q. vom 05.03.2003 sowie in der Gestalt der in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärten Berichtigungen aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt wiederholend vor, die Fördervoraussetzungen hätten nicht vorgelegen, und nimmt Bezug auf die angefochtenen Bescheide.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des Amtes für O. P. und der Bezirksregierung Q. Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheides vom 07.11.2001 ist entgegen der Auffassung der Beklagten nicht § 10 Abs. 1 S. 1 des Marktorganisationsgesetzes (MOG), wonach rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen sind, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind. Das Gericht folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das zur Anwendung des § 10 MOG in seinem Urteil vom 10.12.2003 (3 C 22.02, NVwZ-RR 2004, 413) Folgendes ausgeführt hat:
„Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen ist nicht einschlägig.
§ 10 MOG trifft Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden "in den Fällen der §§ 6 und 8". Diese Verweisung setzt nicht voraus, dass der Bund von den dort vorgesehenen Verordnungsermächtigungen Gebrauch gemacht hat (Urteil vom 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 - Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2, S. 4). In Betracht käme allenfalls § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG; denn die streitige Beihilfe wurde nach einem flächenbezogenen Maßstab gewährt. Die Beihilfe betraf aber keine "Regelung hinsichtlich Marktordnungswaren".
Regelungen hinsichtlich Marktordnungswaren sind nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen bezieht sich auf diejenigen Regelungen des Gemeinschaftsrechts, durch die für einzelne Erzeugnisse (Produkte) gemeinsame Marktorganisationen geschaffen wurden. Das zeigt bereits der Gesetzestitel. Es geht auch aus § 1 Abs. 1 MOG hervor, dessen ursprüngliche Fassung die einzelnen Marktorganisationen aufzählte (für Getreide, Reis, Fette, Obst und Gemüse, Wein, Saatgut usw.; Fassung vom 31. August 1972, BGBl I S. 1617); dass diese Aufzählung durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktordnung vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1389) durch die heutige Fassung ersetzt wurde, sollte nicht den Anwendungsbereich des Gesetzes verändern, sondern lediglich ersparen, das Gesetz bei jeder künftigen Errichtung einer neuen gemeinsamen Marktorganisation ändern zu müssen (BTDrucks 10/5236, S. 11). Aus § 2 Alternative 2 MOG ergibt sich nichts anderes. Auch die dort angesprochenen Regelungen beziehen sich auf Erzeugnisse, nicht auf Produktionsverfahren. Die Vorschrift erweitert § 1 Abs. 1 MOG in anderer Hinsicht, nämlich soweit es um Regelungen für Erzeugnisse geht, die nicht im Anhang I zum EG-Vertrag aufgeführt sind und die deshalb nicht selbst Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation sind, auf die jedoch aus Marktordnungsgründen durch Gemeinschaftsrecht entweder gewisse Regelungen einer gemeinsamen Marktorganisation für anwendbar erklärt oder besondere Regelungen getroffen werden (BTDrucks VI/2553, S. 19). Sie gibt jedoch das Erfordernis einer erzeugnisbezogenen Regelung nicht auf.
Die Regelungen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission sowie deren Nachfolgebestimmungen enthalten keine im Sinne des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr allein das Produktionsverfahren. Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2078/92 können Beihilfen an Landwirte vorgesehen werden, die sich zu bestimmten Produktionsverfahren oder zu Flächenstilllegungen verpflichten. Diese Beihilfen stehen nicht im Zusammenhang mit einem oder mehreren bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Beihilferegelung - neben dem Ziel, zur Verwirklichung der Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der Gemeinschaft beizutragen - auch die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen abstützen soll. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik von 1992 (Gilsdorf/Priebe, Rn. 64 a zu Art. 39 EGV). Ihr Hauptziel besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, aber nicht um die jeweiligen Produktmärkte zu beeinflussen, sondern um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ höherwertige Bewirtschaftung insgesamt zu fördern (EuGH, Urteil vom 19. September 2002, Slg. 2002, I-7699 Rn. 35). Auch dem weiteren Umstand, dass die für Beihilfen benötigten Gemeinschaftsmittel in der Abteilung Garantie des EAGFL bereitgestellt werden, lässt sich nichts anderes entnehmen. Diese Abteilung finanziert nicht nur die Erstattungen bei der Ausfuhr nach Drittländern sowie Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte (sog. Agrarmarktmaßnahmen), sondern auch bestimmte Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (vgl. Art. 1 Abs. 2 Buchst. c VO [EG] Nr. 1258/99 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl Nr. L 160/103).“
Auch vorliegend geht es um eine nicht-erzeugnisbezogene Regelung. Wie im durch das Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall besteht das Hauptziel der Fördermaßnahme D in der Förderung des Übergangs von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ höherwertige Bewirtschaftung. Dies ergibt sich aus dem Zuwendungszweck der Beihilferegelung, der in der zehnjährigen Stilllegung landwirtschaftlicher Nutzflächen zur Verbesserung der agrarökologischen Selbstregulierung an den landwirtschaftlichen Produktionsstandorten, zur Verringerung der Anwendung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, zur Erosionsbekämpfung, zur Erhöhung der biologischen Vielfalt, zur Verbesserung des Lebensraumes für Wildtiere in der Feldflur und zur Verminderung des Wildschadensdruckes auf den Wald liegt (Nr. 20 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Nds. Agrar-Umweltprogramme [NAU] 2001, RdErl. d. ML v. 10.10.2001, Nds. MBl. S. 899).
Rechtsgrundlage für die Rückforderung ist vielmehr § 48 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Nds. VwVfG). Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen des § 48 Absätze 2 bis 4 VwVfG zurückgenommen werden.
Der Bewilligungsbescheid des Amtes für O. P. ist rechtswidrig, da die Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Beihilfe nicht vorgelegen haben. Die Bewilligungsvoraussetzungen ergeben sich aus der o. g. NAU-Richtlinie. Diese Richtlinie stellt formell wie auch materiell-rechtlich betrachtet eine Verwaltungsvorschrift ohne die Qualität einer Rechtsnorm mit Außenwirkung dar und vermittelt deshalb für sich genommen keinen direkten Anspruch auf die dort vorgesehenen Zuwendungen. Auch kann ein solcher Anspruch nicht der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17.05.1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. EG Nr. L 160 S. 80) entnommen werden, auf deren Basis die Richtlinie erlassen worden ist. Insgesamt hat ein Zuwendungsempfänger deshalb lediglich einen Anspruch darauf, dass der Beklagte über seinen Förderantrag frei von Willkür (Art. 3 Abs. 1 GG) und im Rahmen der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogenen Grenzen entscheidet (BVerwG, Urt. v. 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45, s. auch Nr. 1.2 der NAU-Richtlinie). Dabei ist davon auszugehen, dass die Förderrichtlinie des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die gleichmäßige Förderpraxis innerhalb des Landes festlegt. Insoweit ist es dem Gericht verwehrt, diese Förderpraxis durch eine eigenständige Auslegung der Richtlinie selbst zu bestimmen, sondern es muss die Richtlinie als Willenserklärung der obersten Landesbehörde unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der vom Landwirtschaftsministerium gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Landwirtschaftsverwaltung auslegen und anwenden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.09.2000 - 1 C 19.99 -, DVBl. 2001, 214; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 -, juris).
Die vom Kläger in seinen Anträgen angegebenen Flächen erfüllen nicht die Voraussetzungen der Zuwendungsrichtlinie. Gemäß Nr. 1.1 der Richtlinie gewährt das Land unter finanzieller Beteiligung der EG und des Bundes Zuwendungen an land- und forstwirtschaftliche Unternehmen auf der Basis der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 sowie den hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften u. a. zur Förderung einer zehnjährigen Stilllegung. Gemäß Nr. 21 der Richtlinie (Gegenstand der Förderung) wird dabei die zehnjährige Stilllegung von Ackerflächen gefördert. Grünlandflächen können einbezogen werden, soweit deren Stilllegung der Schaffung von Übergangsflächen an Gewässern, Wald- und Wegrändern oder anderen ökologisch sensiblen Gebieten dient. Für das Jahr 2001 waren Grünlandflächen allerdings von der Förderung ausgeschlossen. Dies wurde dem Kläger in der Anlage D zum Subventionsantrag ausdrücklich und in Fettdruck mitgeteilt. Eine solche Einschränkung der Förderung ist unter dem bereits genannten Gesichtspunkt der Befugnis, die Förderpraxis zu konkretisieren, rechtlich unbedenklich, zumal alle Förderungsbewerber - bezogen auf denselben Zeitraum - gleich behandelt werden. Gemäß Nr. 22.3 der Richtlinie muss die förderungsfähige Fläche (außer im Fall der hier nicht relevanten Stilllegung von Grünland, siehe soeben) mindestens seit dem 31.12.1991 als Ackerland genutzt worden sein.
Für die Frage der Förderfähigkeit der Flächen des Klägers ist nicht von Belang, wie die Flächen im Flurbereinigungsprogramm zugeteilt wurden bzw. wie sie hinsichtlich der Zahlung von Grundsteuer eingestuft werden. Maßgeblich ist allein, dass die Flächen bereits seit 1988/89 bzw. seit 1990 nicht mehr als Ackerland genutzt werden und daher eine wesentliche Fördervoraussetzung nicht erfüllt ist. Ihre Einbeziehung in die Förderung widerspricht auch dem besonderen Zuwendungszweck gemäß Nr. 20 der Richtlinie (s. o.). Es macht keinen Sinn, die Flächen des Klägers im Hinblick auf diesen Zweck zu fördern, da die angestrebten Verbesserungen auf ihnen zumindest teilweise bereits erreicht sein dürften bzw. jedenfalls nicht mehr in dem Maße einer Verwirklichung bedürfen, wie dies bei der Stilllegung landwirtschaftlich intensiv genutzter Ackerflächen der Fall ist. Ausweislich der Katasterauszüge und der am 27.11.2001 durchgeführten Ortsbesichtigung handelt es sich nämlich bei den Flurstücken 8 und 41 der Flur 9 um mit Bäumen und Büschen bewachsene Gehölzflächen und bei dem Flurstück 18 der Flur 10 um einen besonders geschützten Biotop. Eine Förderung dieser Flächen kam daher von vorn herein nicht in Betracht, so dass der Bewilligungsbescheid, der offensichtlich aufgrund eines Fehlers bei der Bearbeitung der Angelegenheit erstellt worden ist, von Anfang an rechtswidrig gewesen ist.
Gemäß 48 Abs. 2 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit den öffentlichen Interessen an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte u. a. dann nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, oder wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Zwar ist dem Kläger vorliegend nicht vorzuwerfen, dass er den Verwaltungsakt durch unrichtige Angaben erwirkt hat, denn er hat unter Abänderung des vorgedruckten Textes des Antragsformulars von Anfang an darauf hingewiesen, dass seine Flurstücke bereits seit längerer Zeit nicht mehr als Ackerflächen genutzt würden. Das Gericht ist jedoch davon überzeugt, dass der Kläger, der durch seine Unterschrift bestätigt hat, die Förderrichtlinien gelesen zu haben, und der die ausdrücklich in das Formular eingedruckte Voraussetzung einer der Stilllegung vorangehenden Bewirtschaftung der Flächen als Ackerland eigenmächtig abgeändert hat, gewusst hat, dass er unter diesen Voraussetzungen keinen Anspruch auf die beantragte Subvention hatte. Angesichts des Inhalts des Antragsformulars wäre ihm, sollte er keine positive Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides gehabt haben, diese Unkenntnis zumindest unter dem Gesichtspunkt grober Fahrlässigkeit vorwerfbar. Im Übrigen hat der Kläger auch kein durchgreifendes Vertrauensschutzinteresse, da es nicht zu einer Auszahlung von Fördermitteln gekommen ist und er bezüglich dieser Mittel keine Vermögensdisposition getroffen hat. Sein persönliches Interesse am Erhalt einer ihm nicht zustehenden Förderung muss gegenüber dem staatlichen Interesse an der zweckentsprechenden Verwendung öffentlicher Mittel unter den gegebenen Umständen zurücktreten.
Entsprechende Ermessenserwägungen enthält zumindest der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Q. in ausreichender Weise. Eine weiter gehende Abwägung war nach Auffassung der Kammer, die auch insoweit den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätzen folgt, nicht notwendig. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 16.06.1997 (3 C 22.96, BVerwGE 105, 55) Folgendes ausgeführt:
„Dem gesetzlichen Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten (§ 7 Abs. 1 LHO i.V.m. § 6 Abs. 1 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder), ist zu entnehmen, daß bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zweckes im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung f ü r den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuß behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen.“
Diese Grundsätze gelten im vorliegenden Fall der Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides gleichermaßen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen sind, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind. Das Gericht folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das zur Anwendung des § 10 MOG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 10 MOG
§ 2 MOG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG
§ 1 Abs. 1 MOG
§ 2 Alternative 2 MOG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 7 Abs. 1 LHO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 S. 1 des Marktorganisationsgesetzes
Art. 2 Abs. 1 VO
Art. 39 EGV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 413
BVerwGE 58, 45
BVerwGE 105, 55
3 C 22.02
3 C 18.94
3 C 111.79
1 C 19.99
1 K 1485/02
3 C 22.96