Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-18, Aktenzeichen 2 L 1547/16
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2016:1018.2L1547.16.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
3. Der Streitwert wird auf 10.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, die von ihm gebildeten Ratsausschüsse Haupt- und Finanzausschuss, Ausschuss für Bau, Straßen und Umwelt, Betriebsausschuss, Ausschuss für Schulen, Bildung, Kultur und Sport, Ausschuss für Wirtschaftsförderung, Stadtmarketing und -entwicklung, Ausschuss für Soziales, Familien, Jugend und Senioren, Rechnungsprüfungsausschuss aufzulösen und neu zu bilden,
hilfsweise, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Zusammensetzung der im Hauptantrag genannten Ausschüsse bis zu deren Neubildung rechtswidrig ist,
hat keinen Erfolg.
Die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegen weder für den Hauptantrag noch für den Hilfsantrag vor. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind(§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 294, 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung - ZPO).
Bei der Bewertung der Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung ist zu berücksichtigen, dass im Kommunalverfassungsstreit anders als im Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden ist. Diese - hier das Recht auf Mitwirkung in den Ausschüssen des Antragsgegners - sind der Antragstellerin nicht um ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes) angesiedelt. Danach kommt es für den Anordnungsgrund in einem Kommunalverfassungsstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig erscheint. Regelmäßig kann ein später nachfolgendes Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in einer dem gerichtlichen Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es auch während des Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen sein.
Vgl. Beschlüsse des OVG NRW vom 12.06.1992 - 15 B 2283/92 - und vom 27.09.2002 - 15 B 855/02 – sowie VG Düsseldorf, Beschluss vom 04.07.2016 – 1 L 2142/16 -, juris, m.w.N.
Gemessen daran kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung vorliegend nicht in Betracht. Zwar geht die Kammer davon aus, dass der Antragstellerin ein Anspruch auf Auflösung und Neubesetzung der genannten Ausschüsse grundsätzlich auch nach Bildung der Ausschüsse und Verteilung der Ausschusssitze zu Beginn der Wahlperiode während der gesamten Wahlperiode bei Veränderung der Kräfteverhältnisse der Fraktionen im Rat zustehen könnte. Dass dies allerdings vorliegend mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit festgestellt werden kann, vermag das Gericht nicht zu erkennen.
Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.02.1978 - 2 BvR 134/76, 2 BvR 268/76 - BVerfGE 47, 253 (272); Urteil vom 31.10.1990 - 2 BvR 2, 6/89 - BVerfGE 83, 37 (53).
Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1992 - BVerwG 7 C 20.91 - BVerwGE 90, 104 (105).
Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1992 a.a.O. (113) und Beschluss vom 07.12.1992 - BVerwG 7 B 49.92 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 87.
Da sie der ganzen Volksvertretung, d.h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 13.06.1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 (217 f) und vom 16.07.1991 - 2 BvE 1/91 - BVerfGE 84, 304 (321).
Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 14.01.1986 - 2 BvE 14/83, 2 BvE 4/84 - BVerfGE 70, 324 (362 f.), vom 16.07.1991 a.a.O. (322 ff., 327 f.) und vom 13.02.2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 (120).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Urteil vom 13.06.1989 a.a.O. (222),
muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestages ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung der Gemeindevertreter in dieses Prinzip folgt, dass für Gemeindevertretungen das Gleiche gilt. Auch diese dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Gemeindevertretung mit entschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 27.03.1992 a.a.O. und vom 10.12.2003 a.a.O. (307).
Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet. Da der Abgeordnete frei ist, sich in Fraktionen zu organisieren, sind die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die gewählten Gemeindevertreter untereinander.
Der verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeitsgrundsatz schützt den Anspruch jedes Mitgliedes der Gemeindevertretung und jeder von den Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung. Er sichert die Erfolgswertgleichheit der gültigen Wählerstimmen und die gleiche Repräsentation der Wähler durch die gewählten Mandatsträger. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben. Sitzverschiebungen zu Gunsten einer Koalitionsmehrheit können deshalb nur durch dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gleichrangige kollidierende verfassungsrechtliche Vorgaben gerechtfertigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2009 – 8 C 17/08 -, juris.
vgl. BVerfG, Urteil vom 08.12.2004 - 2 BvE 3/02 - BVerfGE 112, 118 (140),
lässt der gleichheitsgerechte Status von Abgeordneten und Fraktionen bei Vorliegen besonderer Gründe Differenzierungen zu. Die für die Teilnahme an der parlamentarischen Willensbildung im Bundestag geltenden Gleichheitsanforderungen werden durch das Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments und durch den demokratischen Grundsatz der Mehrheitsentscheidung (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG) begrenzt. Kollidieren der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und der Grundsatz, dass bei Sachentscheidungen die die Regierung tragende parlamentarische Mehrheit sich auch in verkleinerten Abbildungen des Bundestages muss durchsetzen können, so sind beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Dabei sind Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit in begrenztem Umfang zu rechtfertigen, wenn nur dadurch im verkleinerten Gremium (Ausschuss) Sachentscheidungen ermöglicht werden, die eine realistische Aussicht haben, mit dem Willen einer im Plenum bestehenden politischen "Regierungsmehrheit" übereinzustimmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 08.12.2004 a.a.O. (140 f).
Ob der daraus abgeleitete verfassungsrechtliche Grundsatz einer stabilen parlamentarischen Mehrheitsbildung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unmittelbar und mit derselben Gewichtung auch für die Gemeindevertretung gilt, obwohl sie kein Parlament, sondern ein Organ der kommunalen Selbstverwaltung ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1992 - BVerwG 7 C 20.91 - BVerwGE 90, 104 (105) = Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 117,
und obwohl die kommunale Verwaltungsspitze wegen ihrer unmittelbaren Wahl durch die Stimmbürger keiner "parlamentarischen" Mehrheit in der Gemeindevertretung bedarf, muss hier nicht abschließend entschieden werden, sondern wird gegebenenfalls im Rahmen eines möglichen Hauptsacheverfahrens zu klären sein. Dabei wird gegebenenfalls auch zu berücksichtigen sein, dass der Vorsitzende der Fraktion Freie Bürger O. in der Sitzung des Rates der Stadt C. E. vom 18.08.2016 erklärt hat, dass der Stadtverordnete I. C1. und er weiterhin Mitglieder der CDU-Partei blieben und Beweggrund für den Austritt aus der CDU-Fraktion allein die mangelnde Unterstützung in der Schulentwicklungsfrage betreffend die Grundschullandschaft C. E. sei.
Die Antragstellerin hat jedenfalls keinen Anordnungsgrund für die begehrte Auflösung und Neubesetzung der genannten Ausschüsse glaubhaft gemacht. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung ein irreparabler Rechtsverlust droht bzw. der Erlass der einstweiligen Anordnung im Interesse der Gemeinde objektiv notwendig erscheint.
Hinsichtlich der Notwendigkeit in Bezug auf die neu entstandene Fraktion der Freien Bürger O. gilt zunächst im Hinblick auf die Auflösung und Neubesetzung des Haupt- und Finanzausschusses, des Ausschusses für Bau, Straßen und Umwelt, des Betriebsausschuss, des Ausschusses für Wirtschaftsförderung, Stadtmarketing und –entwicklung, dass in diesen Ausschüssen entweder der Stadtverordnete T. oder der Stadtverordnete C1. und damit ein Mitglied der neuentstandenen Fraktion als ordentliches Mitglied vertreten ist. Die Mitgliedschaft in den genannten Ausschüssen wird durch den erfolgten Austritt aus der CDU-Fraktion nicht berührt. Eine Auflösung und Neubesetzung der Ausschüsse hat der Rat der Stadt C. E. in seiner Sitzung vom 18.08.2016 mehrheitlich abgelehnt. Hinsichtlich der Vertretung der Antragstellerin selbst gilt, dass diese durch die Neugründung der Fraktion der Freien Bürger O. nicht betroffen ist.
Zudem kann der Rat Angelegenheiten, die auf Grund einer Zuständigkeitsregelung in die Zuständigkeit der Ausschüsse (bspw. für Schulen, Bildung, Kultur und Sport, für Soziales, Familien, Jugend und Senioren sowie des Rechnungsprüfungsausschusses) fallen, ohne vorherige Ausschussbefassung an sich ziehen, wenn kein Fall der Delegation auf den Ausschuss durch Ortsrecht (insbesondere Hauptsatzung) oder sonstige gesetzliche Regelung vorliegt. Bei einer vorherigen Delegation durch einfachen Ratsbeschluss nach § 41 Abs. 2 GO erfolgt dieses Rückholrecht grundsätzlich durch einen entsprechenden gegenläufigen Ratsbeschluss. Fällt eine Angelegenheit in die (beratende oder beschließende) Zuständigkeit eines der genannten Ausschüsse, kann sie durch vorschlagsberechtigtes Quorum i.S.d. § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW unmittelbar für die Tagesordnung des Rates vorgeschlagen werden. Der Rat kann sich sodann durch Beschluss der Angelegenheit im Rahmen seines Rückholrechtes unmittelbar annehmen.
Im Übrigen bleibt es der Antragstellerin unbenommen, ggf. eine Rechtmäßigkeit der durch den jeweiligen Ausschuss gefassten Beschlüsse im Rahmen eines Hauptsacheverfahrens überprüfen zu lassen. Dass dies bis zu einer Entscheidung in einem späteren Hauptsacheverfahren zur Abwendung wesentlicher Nachteile nicht ausreichend oder nicht zumutbar sein sollte, ist für die Kammer nicht ersichtlich. Dabei verkennt die Kammer nicht die Rechtsunsicherheit des daraus resultierenden Schwebezustands.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG - i. V. m. Ziffer 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Da die Antragstellerin mit dem Antrag die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, ist eine Halbierung des zweifachen Auffangwerts nach § 52 Abs. 2 GKG im Eilverfahren nicht angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 294, 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 41 Abs. 2 GO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 28 GG
Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 47, 253
BVerfGE 83, 37
BVerwGE 90, 104
BVerfGE 80, 188
BVerfGE 84, 304
BVerfGE 70, 324
BVerfGE 120, 82
BVerfGE 112, 118
15 B 2283/92
15 B 855/02
1 L 2142/16
2 BvR 134/76
2 BvR 268/76
7 C 20.91
7 B 49.92
2 BvE 1/88
2 BvE 1/91
2 BvE 14/83
2 BvE 4/84
2 BvK 1/07
8 C 17/08
2 BvE 3/02