Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-16, Aktenzeichen 15 A 4343/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0616.15A4343.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens tragen die Kläger als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu unter 1.) noch besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu unter 2.). Aus ihnen folgt auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu unter 3.).
1. Ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Das ist unter Berücksichtigung der mit der Zulassungsschrift vorgebrachten Rügen nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass dem Bürgerbegehren mit der Fragestellung
„Soll die Stadtbahn im Bereich der I.----straße zwischen C. Straße und der Post (I.----straße 127) von Hochbahnsteigen freigehalten werden, damit die Einkaufsstraße erhalten bleibt wie bisher?“
der Ausschlussgrund des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW entgegensteht.
Nach diesem Ausschlussgrund ist ein Bürgerbegehren unzulässig über Angelegenheiten, die im Rahmen (u. a.) eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sind. Der Begriff „Angelegenheiten“ ist dabei nicht einengend dahin zu verstehen, dass diese nur den jeweiligen Entscheidungsinhalt des Planfeststellungsbeschlusses umfassen, also etwa die Feststellung des Plans oder den Erlass von Auflagen. Vielmehr ist der Begriff „Angelegenheiten“ weit zu verstehen und zielt der Ausschlusstatbestand in einem umfassenden Sinne auf Sachentscheidungen, die auf ein planungs- oder zulassungsbedürftiges Vorhaben gerichtet sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Februar 2009- 15 A 3224/08 -, juris Rn. 7, und vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris Rn. 6, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris Rn. 32.
Das ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut der Vorschrift, der pauschal auf Angelegenheiten, nicht auf Entscheidungsinhalte des Planfeststellungsbeschlusses abstellt. Dass es - im Gegensatz zu § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW, der konkrete bauplanungsrechtliche Entscheidungen aufzählt - nicht um Entscheidungen geht, die in den dort genannten Verfahren ergehen (Planfeststellungsverfahren, förmliche Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung, näher bezeichnete Zulassungsverfahren), folgt daraus, dass nicht nur Angelegenheiten ausgeschlossen sind, die „in“ den genannten Verfahren zu entscheiden sind, sondern die „im Rahmen“ der genannten Verfahren zu entscheiden sind. Es ist also lediglich ein Rahmenbezug zwischen der Bürgerbegehrensentscheidung und der (potentiellen) Planfeststellungsentscheidung erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Februar 2009- 15 A 3224/08 -, juris Rn. 9.
Auch Sinn und Zweck der Vorschrift legen eine solche weite Auslegung nahe: Die in diesem Ausschlussgrund genannten Verfahren behandeln regelmäßig die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit komplexer Vorhaben mit bedeutsamen Auswirkungen auf die Allgemeinheit und Einzelne, aber auch mit erheblicher Bedeutung für den Vorhabenträger. Die solche Vorhaben betreffenden Angelegenheiten eignen sich nicht für ein notwendigerweise auf eine Ja- oder Nein-Entscheidung angelegtes Bürgerbegehren, in dem systembedingt eine sorgfältige Abwägung unter Einbeziehung aller relevanten Gesichtspunkte nicht stattfinden kann, sondern nur plakativ einige vorhabenbezogene Gesichtspunkte herausgegriffen werden können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Februar 2009- 15 A 3224/08 -, juris Rn. 10.
Gemessen daran betrifft das streitgegenständliche Bürgerbegehren eine Angelegenheit im Sinne von § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden ist, weil Betriebsanlagen für Straßenbahnen gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 PBefG nur gebaut oder geändert werden dürfen, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Bahnsteige sind als Teile von Haltestellen oder Bahnhöfen Betriebsanlagen der Straßenbahnen im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 1 PBefG.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 19. November 1992- 7 L 3817/91 -, juris Rn. 48; Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 28 Rn. 3.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgehend davon festgestellt, dass die Entscheidung, ob und welche Bahnsteige in welcher baulichen Ausführung für die Stadtbahnhaltestellen H.------straße , O.--------straße und C1. Kirche im Stadtgebiet der Beklagten zugelassen werden, nur im Rahmen eines personenbeförderungsrechtlichen Planfeststellungsverfahrens beantwortet werden kann. Damit betrifft das Bürgerbegehren vorliegend unmittelbar ein planungsbedürftiges Vorhaben und den Entscheidungsinhalt eines (potentiellen) Planfeststellungsverfahrens.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Umstand, dass das Bürgerbegehren auf eine „Freihaltung“ der I.----straße von Hochbahnsteigen und damit möglicherweise auf einen unveränderten Erhalt der vorhandenen Betriebsanlagen zielt. Es kommt angesichts des umfassend zu verstehenden Ausschlussgrundes des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW nicht darauf an, ob ein bestimmtes planfeststellungsbedürftiges Vorhaben durch das Bürgerbegehren angestoßen oder gerade verhindert werden soll. Irrelevant ist deshalb, ob die konkrete Fragestellung „einer solchen Zulassungsentscheidung“ unterläge. Beide Fälle betreffen der Sache nach ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben und damit eine Angelegenheit, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden ist. Dazu zählt auch die Entscheidung, ein solches Verfahren nicht oder nicht für ein bestimmtes Vorhaben einzuleiten. Dies wird auch durch den Vergleich zu § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW deutlich, nach dem die „Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ - anders als in § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW - ausdrücklich als zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens benannt wird.
Im Übrigen wäre es auch kein zulässiger Gegenstand des Bürgerbegehrens, ein Planfeststellungsverfahren bezüglich der Stadtbahnhaltestellen - und damit eine bauliche Veränderung der I.----straße - insgesamt zu verhindern. Zu Recht geht das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang davon aus, dass mit dem Bürgerbegehren eine bestimmte (Bau-)Ausführung von vornherein ausgeschlossen und damit dem fachplanungsrechtlichen Abwägungsvorgang bereits im Ansatzpunkt entzogen werden soll. Genau dies soll nach Sinn und Zweck der Vorschrift durch § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW aber im Rahmen eines Bürgerbegehrens nicht möglich sein. Soweit die Zulassungsschrift geltend macht, es gehe den Klägern um den Erhalt der Straße als Haupt-Einkaufsstraße und nicht darum, eine bestimmte Bauausführung auszuschließen, findet dies keinen Niederschlag in der Formulierung der Frage des Bürgerbegehrens, die ausdrücklich auf die Verhinderung von Hochbahnsteigen in der I.----straße zielt.
Das Bürgerbegehren ist auch nicht deshalb zulässig, weil es sich seiner Formulierung nach nicht unmittelbar auf ein bereits eingeleitetes Planfeststellungsverfahren, sondern auf eine Entscheidung bezieht, die angeblich im Vorfeld des einzuleitenden Verfahrens getroffen werden kann. Hieraus kann nicht der Schluss gezogen werden, das Begehren betreffe eine „politische Vorfrage“, die von der fachplanungsrechtlichen Entscheidung über die Angelegenheit im Sinne des Negativkataloges des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW zu trennen sei. Eine solche Trennung zwischen einer politischen Initiativentscheidung und der eigentlichen planfeststellerischen Sachentscheidung widerspräche dem oben dargelegten weiten Verständnis der Vorschrift, die nicht nur auf das konkrete Vorhaben abzielt, das Gegenstand eines der aufgeführten Verfahren ist, sondern in einem umfassenderen Sinne Sachentscheidungen einschließt, die auf das planungs- oder zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind. Ist die mit dem Bürgerbegehren intendierte Angelegenheit nur im Rahmen der genannten Verfahren zu verwirklichen, ist ein hierauf gerichtetes Bürgerbegehren unzulässig.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris Rn. 31 f.
Gleiches gilt - wie gesagt -, wenn eine bestimmte, nur im Planfeststellungsverfahren zu verwirklichende Angelegenheit verhindert oder zumindest eine bestimmte Gestaltung eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens ausgeschlossen werden soll. Auch die diesbezügliche Entscheidung erfordert eine sorgfältige Abwägung unter Einbeziehung aller relevanten Gesichtspunkte, die im Rahmen eines Bürgerbegehrens nicht stattfinden kann.
Im Übrigen war im insoweit entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung das Planfeststellungsverfahren bereits eingeleitet, das die Verlegung von Haltestellen und die Errichtung von Hochbahnsteigen zum Gegenstand hat. Damit ist ein unmittelbarer Bezug des Bürgerbegehrens zu einem Planfeststellungsverfahren gegeben. Soweit die Kläger unter Bezugnahme auf Senatsrechtsprechung geltend machen, entscheidungserheblicher Zeitpunkt sei in diesem Zusammenhang der Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürgerinnen und Bürger, geht diese Einschätzung fehl. Im Rahmen einer Verpflichtungsklage ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zwar nicht nur der Tag der mündlichen Verhandlung. Wegen der Erforderlichkeit des in § 26 Abs. 4 GO NRW geregelten Quorums kommt es vielmehr - aus materiell-rechtlichen Gründen - etwa für die Bestimmtheit der Fragestellung auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürgerinnen und Bürger an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris Rn. 80, und Beschluss vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 11.
Das Quorum hat aber keinen Bezug zu den Unzulässigkeitsgründen des § 26 Abs. 5 Satz 1 GO NRW, weshalb insoweit keine materiell-rechtlichen Gründe für die Entscheidungserheblichkeit des Zeitpunkts der Unterzeichnung bestehen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dadurch der Gemeinde ein „Taktieren“ ermöglicht wird, um nachträglich die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens herbeizuführen. Bereits aufgrund des weiten Verständnisses des Ausschlussgrundes in § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW hat der Zeitpunkt der Einleitung eines der dort genannten Verfahren grundsätzlich keine Auswirkungen auf die (formale) Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Abgesehen davon kann im Ausnahmefall eine Beschränkung der Handlungsmacht der Gemeinde unter Treugesichtspunkten bestehen. Danach kann sich eine Schranke für die Befugnis von Gemeindeorganen zur Entscheidung über den Gegenstand des Bürgerbegehrens aus dem im Staatsrecht entwickelten und auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser verpflichtet die Gemeindeorgane, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann, mit anderen Worten, dass bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2008 - 15 A 1749/08 -, juris Rn. 7, und vom 6. Dezember 2007- 15 B 1744/07 -, juris Rn. 39.
Ein Argument für eine einschränkende Auslegung des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW lässt sich schließlich nicht daraus gewinnen, dass anderenfalls der Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens in einem Maße eingeschränkt würde, dass von einer „echten Mitwirkung“ der Bürgerinnen und Bürger auf kommunaler Ebene keine Rede mehr sein könne. Es ist (verfassungs-)rechtlich nicht vorgegeben, dass bestimmte Entscheidungen zwingend dem unmittelbaren Willen der Bürgerschaft im Wege einer direktdemokratischen Beteiligungsform überantwortet sein müssten. Es besteht insbesondere kein Vorrang der Entscheidung eines Bürgerbegehrens vor derjenigen des demokratischen Repräsentativvorgangs. Es ist dem Gesetzgeber daher grundsätzlich unbenommen, Umfang und Art der Bürgerbeteiligung zu regeln und bestimmte Sachbereiche anderen Verfahrensregelungen vorzubehalten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris Rn. 42 ff. m. w. N.
2. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Kläger gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch sonst nicht auf; solche ergeben sich insbesondere auch nicht aus dem Umstand, dass das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit nicht auf den Einzelrichter übertragen hat.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2019 - 15 A 808/17 -, juris Rn. 47 f. m. w. N.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrunds die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie klärungsbedürftig und entscheidungserheblich ist und aus welchen Gründen sie Bedeutung über den Einzelfall hinaus hat.
Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Die von den Klägern formulierte Frage,
„Sind nach § 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 5 GO NRW auch Angelegenheiten ausgeschlossen, die lediglich darauf abzielen, den bisherigen Status quo zu erhalten?“
führen nicht zu einem grundsätzlichen Klärungsbedarf im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Grundsätze der Auslegung des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW, auf den der Zulassungsantrag zielt, sind in der unter 1. zitierten Senatsrechtsprechung geklärt. Alles weitere ist eine Frage des Einzelfalls und einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Im Übrigen ist - wie bereits dargelegt - zweifelhaft, dass das Bürgerbegehren der Sache nach auf eine Erhaltung des status quo abzielt, weshalb sich die Frage in dieser Form in einem Berufungsverfahren nicht stellen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW
§ 28 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 5 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 3224/08
15 B 1744/07
15 A 1965/99
7 L 3817/91
15 A 1561/15
15 A 2027/08
15 A 1749/08
15 A 808/17