Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-24, Aktenzeichen PL 15 S 3/06

Tenor:
Die Beschwerden der weiteren Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 17. März 2006 - PL 14 K 1081/05 - werden zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Zwischen den Antragstellern und den übrigen Beteiligten besteht Streit über die Rechtmäßigkeit der im Jahre 2005 durchgeführten Wahl des Gesamtpersonalrates der Stadt Mannheim.
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Seit geraumer Zeit werden in der Stadtverwaltung Mannheim verschiedene Ämter und Fachbereiche zu selbständigen Dienststellen im Sinne des Personalvertretungsrechts und damit zu personalratsfähigen Einheiten erklärt. Außerdem erledigt die Stadt Mannheim eine Reihe ihrer Aufgaben durch selbständige Eigenbetriebe, die auf der Grundlage des Eigenbetriebsgesetzes und ihrer jeweiligen Betriebssatzung zu selbständiger Wirtschaftsführung im Rahmen eines Sondervermögens berechtigt und verpflichtet sind. Unabhängig von diesen Verselbständigungen wählen sämtliche Beschäftigte der Stadt Mannheim seit langem einen Gesamtpersonalrat.
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Im Frühjahr 2001 verfolgte der Gesamtpersonalrat mit Blick auf die damals anstehenden Personalratswahlen die Absicht, im Rahmen der bestehenden rechtlichen Möglichkeiten seine Zuständigkeit auch für die Eigenbetriebe zu erhalten. Auf seine Initiative wurden dazu sog. Vorabstimmungen durchgeführt, die dazu führen sollten, dass mit der Mehrheit aller wahlberechtigten Beschäftigten der Stadt Mannheim und ihrer Eigenbetriebe zunächst der Zusammenschluss aller städtischer Ämter und Fachbereiche mit den Eigenbetrieben zu einer Dienststelle und danach wieder die Aufteilung in einzelne personalratsfähige Einheiten beschlossen werden sollte. Der weitere Beteiligte zu 2. wurde vom damaligen Gesamtpersonalrat gebeten, diesem Vorgehen zuzustimmen; er widersprach dem nicht. Bei der anschließenden Vorabstimmung stimmten 64,11 % für diese Zusammenfassung zu einer Dienststelle und - auf einem zweiten Stimmzettel - 66,34 % für die nachfolgende erneute Verselbständigung der einzelnen Dienststellen. Danach erklärte der weitere Beteiligte zu 2. am 14.02.2001 „gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG“ die Fachbereiche, Ämter und Eigenbetriebe der Stadtverwaltung Mannheim zu selbständigen Dienststellen. Daraufhin wählten die wahlberechtigten Beschäftigten der Stadtverwaltung und der Eigenbetriebe gemeinsam einen Gesamtpersonalrat. Diese Wahl wurde nicht angefochten. In der Zeit vom 29.11. bis 02.12.2005 wurde ein neuer Gesamtpersonalrat gewählt. Auch an dieser Wahl nahmen Beschäftigte der Eigenbetriebe aktiv und passiv teil. Das Wahlergebnis wurde am 08.12.2005 öffentlich bekannt gemacht.
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Die Antragsteller haben am 15. und 16.12.2005 das Verwaltungsgericht Karlsruhe angerufen und beantragt, die vom 29.11. bis 02.12.2005 erfolgte Wahl des Gesamtpersonalrats der Stadt Mannheim für ungültig zu erklären. Sie haben geltend gemacht: Der von den übrigen Beteiligten im Jahre 2001 beschrittene Weg, die Eigenbetriebe in die Wahl und Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats einzubeziehen, sei nicht gesetzmäßig gewesen. Es fehle bereits die gesetzliche Möglichkeit, die gesamte Stadtverwaltung einschließlich der Eigenbetriebe zu einer Dienststelle machen zu können. § 9 Abs. 3 LPVG wolle nur den Weg eröffnen, Dienststellen eines Verwaltungszweigs, die sonst keinen Personalrat wählen könnten, zusammenzufassen, damit sie die Voraussetzungen dafür erfüllten. Davon abgesehen fehle es hier an einer ausdrücklichen Erklärung zur Zusammenfassung der Stadtverwaltung mit den Eigenbetrieben, so dass die Erklärung des Beteiligten zu 2. zur Verselbständigung nach § 9 Abs. 2 LPVG ins Leere gegangen sei. Was der Oberbürgermeister möglicherweise gewollt habe, sei wegen des Fehlens einer hinreichend deutlichen Erklärung unerheblich. Schließlich seien die Vorabstimmungen der Beschäftigten wegen unzureichender Informationen fehlerhaft gewesen.
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Die beiden weiteren Beteiligten haben beantragt, die Anträge abzulehnen. Der Beteiligte zu 1. hat vorgetragen, die Beschäftigten der Eigenbetriebe hätten bei der Wahl des Gesamtpersonalrats zu Recht mitgewirkt. Die Erklärung des Beteiligten zu 2. sei nach ordnungsgemäßer Abstimmung der Beschäftigten als rechtmäßige Gesamtverfügung nach § 9 LPVG anzusehen, welche die Wahl des Gesamtpersonalrats ermöglicht habe. Die Zusammenfassung der Fachbereiche, Ämter und Eigenbetriebe sei eine gedankliche Voraussetzung der Verfügung, die sich zwar nicht aus ihrem Wortlaut, jedoch nach ihrem Sinn und Zweck ergebe. Daraus folge, dass auch die Beschäftigten der Eigenbetriebe zur Wahl des Gesamtpersonalrats berechtigt gewesen seien. Die Verfügung reiche auch über die jeweilige Wahlperiode hinaus; zweifelhaft sei aber, ob sie jetzt noch in Frage gestellt werden könne. Von einer mangelhaften Aufklärung der Beschäftigten bei den Vorabstimmungen könne keine Rede sein. Der Beteiligte zu 2. hat sich den Ausführungen des Beteiligten zu 1. angeschlossen und ausgeführt, er gehe davon aus, dass die Eigenbetriebe noch unselbständige Dienststellen seien, weil die Stadtverwaltung wesentliche Entscheidungsbefugnisse in personellen Angelegenheiten behalten habe. Um die durch die neuere Rechtsprechung entstandene Rechtsunsicherheit zu beseitigen, habe man durch die Verfügung vom 14.02.2001 die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass auch zukünftig der Gesamtpersonalrat von den Beschäftigten der Eigenbetriebe zweifelsfrei mitgewählt werden könne.
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Mit Beschluss vom 17.03.2006 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - die Wahl für ungültig erklärt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Anträge seien zulässig und begründet. Die streitige Wahl des Gesamtpersonalrats sei ungültig, weil die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 LPVG für eine erfolgreiche Wahlanfechtung erfüllt seien. Es sei in erheblicher Weise gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit verstoßen worden, weil Beschäftigte der Eigenbetriebe an der Wahl teilgenommen hätten, obwohl sie weder wahlberechtigt noch wählbar gewesen seien. Die Eigenbetriebe der Stadt Mannheim stellten Betriebe i.S.v. § 9 Abs. 1 LPVG dar. Sie seien verselbständigte organisatorische Einheiten und nach dem Eigenbetriebsgesetz und der Betriebssatzung mit eigenen Organen ausgestattet, die im Rahmen ihres Aufgabenbereichs Kompetenzen mit eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielräumen in den wirtschaftlichen und personellen Angelegenheiten hätten; sie unterschieden sich nach der Rechtslage nicht von den Eigenbetrieben der Stadt Stuttgart, über die der Verwaltungsgerichtshof entsprechend entschieden habe. Die Rechtslage werde nicht dadurch geändert, dass der weitere Beteiligte zu 2. Befugnisse in personellen Angelegenheiten delegiere, um mit einem Gesamtpersonalrat Vereinbarungen mit Geltung auch für die Beschäftigten der Eigenbetriebe zu treffen, denn damit bündele, vereinfache und stärke er zwar seine Leitungsaufgaben, er entziehe aber dem Personalrat des jeweiligen Eigenbetriebs ihm gesetzmäßig zustehende Kompetenzen. Die Voraussetzungen für die Wahl eines Gesamtpersonalrats nach § 54 Abs. 1 LPVG seien nicht erfüllt gewesen, da es an den erforderlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 LPVG gefehlt habe. Die Regelungen in § 9 Abs. 2 und Abs. 1 LPVG müssten unabhängig voneinander als eigenständige Regelungen verstanden werden. Danach sei es möglich, dass der weitere Beteiligte zu 2. zuvor verselbständigte Teile seiner Stadtverwaltung nach § 9 Abs. 2 LPVG wieder zusammenfasse und damit die erfolgte Verselbständigung aufhebe. Er könne dann möglicherweise auch seine Eigenbetriebe mit der Stadtverwaltung gemäß § 9 Abs. 3 LPVG zu einer Dienststelle zusammenfassen. Diese Zusammenfassung könne er aber nur nach § 9 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LPVG wieder aufheben. Allein mit der rechtsirrigen Behauptung, er trenne seine Eigenbetriebe nach § 9 Abs. 2 LPVG von seiner Stadtverwaltung, werde dies nicht zu einer Verselbständigung im Sinne dieser hier nicht einschlägigen Vorschrift, die nur bei Außenstellen, Nebenstellen und Teilen einer Dienststelle nach § 9 Abs. 1 LPVG möglich sei. Die Verfügung des Beteiligten zu 2. vom 14.02.2001 habe daher nicht auf § 9 Abs. 2 LPVG gestützt werden können, da er lediglich eine vorher nur gedanklich vollzogene Zusammenfassung der Eigenbetriebe damit wieder aufgehoben habe. Daher habe der Gesamtpersonalrat bereits im Jahre 2001 nicht mit den Beschäftigten der Eigenbetriebe gewählt werden dürfen. Auch für das Jahr 2005 liege folglich kein Fall des § 9 Abs. 2 LPVG vor, so dass nach § 54 Abs. 1 LPVG ein Gesamtpersonalrat mit den Eigenbetrieben nicht habe gebildet werden können. Der Umstand, dass die Wahl im Jahre 2001 unangefochten geblieben sei, ändere an dieser Rechtslage nichts.
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Gegen den ihnen am 31.03.2006 zugestellten Beschluss haben die weiteren Beteiligten zu 1. und zu 2. am 27.04.2006 Beschwerde eingelegt und diese am 22.05.2006 begründet. Sie beantragen,
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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 17. März 2006 - PL 14 K 1081/05 - zu ändern und die Anträge abzulehnen.
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Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus: Die angefochtene Wahl sei rechtmäßig durchgeführt worden. Dabei seien die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 LPVG erfüllt gewesen. Die Eigenbetriebe der Stadt Mannheim seien keine selbständigen Dienststellen i.S.v. § 9 Abs. 1 LPVG. Sie seien mit denen der Landeshauptstadt Stuttgart, welche der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 27.07.1999 - PL 15 S 2927/98 - zugrunde gelegen hätten, nicht vergleichbar. Der Beteiligte zu 2. habe wesentliche Regelungen nicht nur für die Fachbereiche und Ämter der Stadtverwaltung, sondern auch für die Eigenbetriebe getroffen und dabei von seinem Recht aus § 6 Abs. 2 der Satzungen der Eigenbetriebe Gebrauch gemacht. Insbesondere besitze der Fachbereich Personal-Organisation die wesentlichen Entscheidungsbefugnisse in personellen Angelegenheiten für alle städtischen Einrichtungen. Die Eigenbetriebe seien - anders als in Stuttgart - keine selbständigen Dienststellen i.S.v. § 9 Abs. 1 LPVG. Zur Beseitigung der bestehenden Rechtsunsicherheit habe der Beteiligte zu 2. vor den Personalratswahlen des Jahres 2001 und nach Durchführung der davor erfolgten Vorabstimmungen unter den Beschäftigten durch die Verfügung vom 14.02.2001 die Fachbereiche, Ämter und Eigenbetriebe zunächst zusammengefasst und danach wieder verselbständigt. Die Beschäftigten seien über diese Absicht vor ihrer Teilnahme an der Abstimmung informiert worden. Der Beteiligte zu 2. habe durch seine Verfügung die Ergebnisse der Abstimmung vollzogen. Zwar ergebe sich aus dem Wortlaut der Verfügung vom 14.02.2001 nicht ausdrücklich, dass die Fachbereiche, Ämter und Eigenbetriebe gemäß § 9 Abs. 3 LPVG zusammengefasst würden, jedoch könne sie nicht anders verstanden werden, da sie anderenfalls keine sinnvolle Regelung ergäbe. Dem Oberbürgermeister sei zum Zeitpunkt des Ergehens der Verfügung bewusst gewesen, dass er diese Einrichtungen zunächst habe zusammenfassen müssen, um sie danach gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG aufteilen zu können. Diesen doppelten Regelungsinhalt habe er bei Berücksichtigung der erfolgten beiden Abstimmungen auch gewollt. Die Beschäftigten der Eigenbetriebe seien deshalb nach § 54 Abs. 1 LPVG berechtigt gewesen, an der Wahl zum Gesamtpersonalrat teilzunehmen. Diese Rechtslage habe auch noch im Jahre 2005 gegolten. Es gebe kein rechtliches Hindernis, Eigenbetriebe in einen Gesamtpersonalrat einzubeziehen. Ob es sich um einen „Betrieb“ oder einen „Eigenbetrieb“ handele, müsse von Fall zu Fall nach den konkreten Organisationsstrukturen entschieden werden. Der Weg einer doppelten Abstimmung einer doppelten Entscheidung nach § 9 Abs. 3 und Abs. 2 LPVG sei rechtlich möglich, um einen Gesamtpersonalrat auf Eigenbetriebe erstrecken zu können. Davon gehe auch der Landesgesetzgeber aus.
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Die Antragsteller zu 1. bis 4. beantragen,
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die Beschwerden zurückzuweisen.
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Sie halten den Beschluss des Verwaltungsgerichts für zutreffend. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bildung eines Gesamtpersonalrats nach § 54 LPVG hätten nicht vorgelegen, so dass die Wahl rechtsfehlerhaft erfolgt sei. Es sei unerheblich, inwieweit die Eigenbetriebe der Stadt Mannheim sich von denjenigen der Landeshauptstadt unterschieden. Entscheidend sei lediglich, dass die Stadt Mannheim die Möglichkeiten des Eigenbetriebsgesetzes genutzt und derartige Betriebe gegründet habe. Die Eigenbetriebe der Stadt Mannheim seien deshalb selbständige Dienststellen i.S.d. § 9 Abs. 1 LPVG. Das bedeute, dass § 9 Abs. 2 LPVG auf sie nicht anwendbar sei, da diese Vorschrift allein Außenstellen, Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle und damit nicht Eigenbetriebe betreffe. Für Eigenbetriebe könne deshalb zusammen mit der übrigen Gemeindeverwaltung kein Gesamtpersonalrat gebildet werden. Die von den weiteren Beteiligten zu 1. und zu 2. vertretene Auffassung, eine Zusammenfassung von Dienststellen gemäß § 9 Abs. 3 LPVG könne mit einer anschließenden Verselbständigung nach § 9 Abs. 2 LPVG kombiniert werden, sei mit dem Gesetz nicht zu vereinbaren. An dieser Rechtslage ändere auch die Heranziehung der Gesetzgebungsmaterialien zu den einschlägigen Vorschriften des Landespersonalvertretungsgesetzes nichts. Ein etwaiger Wille des Gesetzgebers, es auch für die kraft Gesetzes verselbständigten Eigenbetriebe zu ermöglichen, dass sie zusammen mit der übrigen Gemeindeverwaltung in einem Gesamtpersonalrat vertreten seien, lasse sich jedenfalls aus dem vom Landtag beschlossenen Gesetzestext nicht herleiten. Die Zulässigkeit einer kombinierten Anwendung von § 9 Abs. 2 und § 9 Abs. 3 LPVG sei somit weder dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck des Gesetzes zu entnehmen; auf etwaige andere Vorstellungen des historischen Gesetzgebers komme es nicht an, da sie im Gesetz selbst keinen Niederschlag gefunden hätten. Unabhängig von dieser Rechtslage fehle es im vorliegenden Fall auch an der jedenfalls zunächst erforderlichen Zusammenfassung der Dienststellen gemäß § 9 Abs. 3 LPVG. Die vorliegende Verfügung der Stadt Mannheim vom 14.02.2001 habe lediglich zum Inhalt, dass die Fachbereiche, Ämter und Eigenbetriebe der Stadt Mannheim gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG in der im Jahre 2001 geltenden Fassung zu selbständigen Dienststellen erklärt würden. Diese Erklärung gehe aber ins Leere, da die zwingende vorhergehende Erklärung fehle, dass die genannten Institutionen zu einer gemeinsamen Dienststelle zusammengefasst würden. Die nachträglich abgegebenen Erklärungen des Beteiligten zu 2., er habe unausgesprochen auch eine vorherige Zusammenfassung der Dienststellen gemäß § 9 Abs. 3 LPVG gewollt, könne daran nichts ändern. Die rechtsirrige Annahme, die getroffene Verfügung sei ausreichend, könne an ihrem Regelungsinhalt nichts ändern.
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Die Beteiligten zu 5. bis 7. haben sich nicht geäußert.
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Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts - PL 14 K 1081/05 - und - PL 14 K 1082/05 - vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird ergänzend Bezug genommen. II.
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts - PL 14 K 1081/05 - und - PL 14 K 1082/05 - vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat konnte verhandeln und entscheiden, obwohl die Antragstellerin zu 7. dem Termin zur mündlichen Verhandlung unentschuldigt ferngeblieben ist, denn die Ladung enthielt einen entsprechenden Hinweis (vgl. § 86 Abs. 2 Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG - i.V.m. §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 2 ArbGG).
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Die Beschwerden der weiteren Beteiligten zu 1. und zu 2. sind zulässig, aber unbegründet.
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Die Beschwerden sind zulässig. Sie sind nach § 86 Abs. 2 LPVG in der hier anzuwendenden Fassung vom 01.02.1996 (GBl. S. 205) mit nachfolgenden Änderungen i.V.m. § 87 Abs. 1 ArbGG statthaft und auch sonst zulässig. Sie sind insbesondere in der nach § 89 Abs. 1 und 2 ArbGG vorgeschriebenen Form und nach §§ 87 Abs. 2 Satz 1, 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG fristgerecht erhoben und begründet worden.
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Die Beschwerden sind aber unbegründet. In Übereinstimmung mit der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die von den Antragstellern begehrte Feststellung zu treffen. Der Senat folgt der Begründung der angefochtenen Entscheidung, die er sich nach Maßgabe der folgenden Ausführungen zu eigen macht, und sieht deshalb insoweit teilweise von einer Darstellung der Entscheidungsgründe ab (§ 86 Abs. 2 LPVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2, 64 Abs. 6 Satz 1 ArbGG,
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§ 540 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
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Zutreffend ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit der Anträge ausgegangen. Die Antragsteller sind als Wahlberechtigte zur Wahlanfechtung befugt (§ 25 Abs. 1 LPVG). Die Wahlanfechtung ist auch fristgerecht gemäß § 25 Abs. 1 LPVG beim Verwaltungsgericht eingegangen. Ihrer Zulässigkeit steht ferner nicht entgegen, dass bereits vor der Personalratswahl 2001 unter den wahlberechtigten Beschäftigten Abstimmungen zur Zusammenfassung und anschließenden Verselbständigung der Dienststellen nach § 9 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 LPVG in der damals geltenden Fassung stattgefunden haben, die, ebenso wie die damalige Personalratswahl, unangefochten geblieben sind. Denn es sind keine Rechtsvorschriften ersichtlich, die deswegen einer Anfechtung der streitigen Wahl des Jahres 2005 entgegenstehen könnten.
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Die Anträge sind entgegen der Ansicht der weiteren Beteiligten auch begründet. Denn die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 LPVG für eine erfolgreiche Wahlanfechtung sind erfüllt. Bei der streitigen Wahl des Gesamtpersonalrats wurde, wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat, gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit verstoßen, und es kann nicht ausgeschlossen werden, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis geändert oder beeinflusst werden konnte (§ 25 Abs. 1 Satz 2 LPVG).
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Rechtlicher Ausgangspunkt ist § 54 Abs. 1 LPVG in der im Zeitpunkt der Wahl geltenden und danach unverändert gebliebenen Fassung. Danach wird in den Fällen des § 9 Abs. 2 LPVG neben den einzelnen Personalräten ein Gesamtpersonalrat gebildet. Die Mitglieder des Gesamtpersonalrates werden von den Beschäftigten der Dienststellen gewählt, für die der Gesamtpersonalrat gebildet wird (§ 54 Abs. 2 Satz 1 LPVG). Hiernach waren die Beschäftigten der Eigenbetriebe bei der streitigen Wahl zum Gesamtpersonalrat im Jahre 2005 nicht wahlberechtigt und nicht wählbar (vgl. § 54 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 11 und 12 LPVG). Denn die Eigenbetriebe galten zur Zeit der Wahl nicht als selbständige Dienststellen der Dienststelle Stadt Mannheim i.S.d. § 9 Abs. 2 LPVG, sondern waren selbständige Dienststellen nach § 9 Abs. 1 LPVG. Entgegen der Ansicht der weiteren Beteiligten und in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht lagen deshalb die nach § 54 Abs. 1 LPVG erforderlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 LPVG nicht vor.
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Zwar konnten die Ämter und Fachbereiche der Stadtverwaltung Mannheim einerseits und die Eigenbetriebe der Stadt Mannheim andererseits gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 LPVG in der damals geltenden und unverändert gebliebenen Fassung zu einer Dienststelle im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes zusammengefasst werden, die Eigenbetriebe konnten aber, da sie in den Anwendungsbereich des ebenfalls schon damals geltenden § 9 Abs. 1 LPVG fielen, nicht im Anschluss daran nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG in der hier maßgeblichen, bis zum 31.12.2004 geltenden früheren Fassung wieder zu selbständigen Dienststellen erklärt werden.
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Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die jeweiligen Eigenbetriebe der Stadt Mannheim auf der Grundlage des Eigenbetriebsgesetzes in der Fassung vom 08.01.1992 (GBl. S. 22) im Zeitpunkt der Wahl des Gesamtpersonalrates selbständige organisatorische Einheiten und damit Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG gewesen sind. Nach dieser Vorschrift sind Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne u.a. die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der in § 1 genannten Körperschaften, mithin auch die Betriebe der Gemeinden (vgl. den Beschluss des Senats vom 27.07.1999 - PL 15 S 2927/98 -, PersR 2000, 120). Dies hat das Verwaltungsgericht bereits im Einzelnen (S. 7/8 des amtlichen Beschlussabdrucks) zutreffend ausgeführt. Das Beschwerdevorbringen enthält hierzu keine erheblichen neuen Gesichtspunkte und veranlasst daher insoweit keine weiteren Ausführungen.
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Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht auch in dessen Auffassung, mehrere bereits aus sich heraus personalratsfähige Dienststellen nach § 9 Abs. 1 LPVG, also auch Eigenbetriebe, könnten gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 LPVG unter den dort genannten Voraussetzungen zu einer einheitlichen Dienststelle im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes zusammengefasst werden, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dem in geheimer Abstimmung zustimmt. Dabei muss es sich um Dienststellen des gleichen Verwaltungszweiges handeln. Für die Zugehörigkeit zu einem Verwaltungszweig ist nicht auf das inhaltliche Kriterium der Gleichartigkeit der zu erfüllenden Aufgaben abzustellen, sondern auf das formale Kriterium der hierarchischen Verknüpfung der Dienststellen. Danach gehören zu einem Verwaltungszweig alle Dienststellen, die eine gemeinsame oberste Dienstbehörde haben. Bei den kommunalen Gebietskörperschaften bildet die gesamte Verwaltung einschließlich der Eigenbetriebe einen einheitlichen Verwaltungszweig. Daraus folgt, dass die Gemeindeverwaltung mit den Eigenbetrieben der Gemeinde zu einer einzigen Dienststelle zusammengefasst werden kann (vgl. Altvater/Coulin, Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, 2006, § 9 RdNr. 28; Rooschüz/Amend/Killinger, Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, 10. Aufl., 2000, § 9 RdNr. 20). Das bedeutet zugleich, dass die Gemeindeverwaltung mit den Eigenbetrieben der Gemeinde einen einheitlichen Personalrat bilden kann.
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Mit dem Verwaltungsgericht ist der Senat ferner der Ansicht, dass die hier vorgenommene anschließende Aufgliederung der so entstandenen einheitlichen Dienststelle im Wege einer Verselbständigung nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG a.F. zu wiederum einzelnen Dienststellen mit der Folge, dass nach § 54 Abs. 1 LPVG sowohl bei den einzelnen Dienststellen, also bei der Stadtverwaltung und bei den Eigenbetrieben, Personalräte als auch zusätzlich ein sie alle einschließender Gesamtpersonalrat hätte gebildet werden können, nicht möglich gewesen ist. Denn die darin liegende Kombination, dass die oberste Dienstbehörde zunächst die Regelung des § 9 Abs. 3 LPVG und danach diejenige des § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG a.F. in Anspruch genommen hat, verbietet sich aus Gründen des systematischen Zusammenhangs zwischen diesen beiden Vorschriften. § 9 Abs. 2 - in der damals geltenden Fassung - und Abs. 3 LPVG sind nämlich zwei eigenständige Regelungen, wie insbesondere aus der - vorrangig zu beachtenden - Vorschrift des § 9 Abs. 1 LPVG hervorgeht. Das ergibt sich nach Auffassung des Senats daraus, dass eine oberste Dienstbehörde, könnte sie nach einer gemäß § 9 Abs. 3 LPVG erfolgten Zusammenfassung mehrerer bisher selbständiger Dienststellen zu einer Dienststelle anschließend nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG a.F. die zusammengefasste einheitliche Dienststelle wieder zu mehreren selbständigen Dienststellen erklären, § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG a.F. nicht nur für Außenstellen, Nebenstellen und „Teile“ einer Dienststelle, sondern darüber hinaus für Dienststellen anwenden würde, die nach § 9 Abs. 1 LPVG kraft Gesetzes selbständig sind. Diese erweiternde Auslegung wäre aber ein Verstoß gegen § 9 Abs. 1 LPVG, denn die darin genannten Verwaltungseinrichtungen, also auch Eigenbetriebe, sind nicht lediglich, wie § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LPVG a.F. voraussetzt, „Teile“ einer Dienststelle, sondern vollständige einheitliche Dienststellen. Daraus folgt, dass für Eigenbetriebe, weil sie nach § 9 Abs. 1 LPVG einheitliche Dienststellen sind, Maßnahmen nach § 9 Abs. 3 und anschließend nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG a.F. nicht geeignet gewesen sind, zusätzlich zu den bei ihnen gebildeten Personalräten die Wahl eines Gesamtpersonalrates zu ermöglichen.
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Dieses Ergebnis wird bestätigt durch § 9 Abs 3 Satz 2 LPVG. Danach gilt für die Aufhebung der Zusammenfassung mehrerer Dienststellen zu einer Dienststelle Satz 1 entsprechend. Das bedeutet, dass diese Aufhebung und Rückgängigmachung, wie der Wortlaut von Satz 1 zeigt, wiederum nur zu dem früheren Zustand, also mehreren selbständigen Dienststellen, führt. Daher können Eigenbetriebe, die mit der Gemeindeverwaltung zu einer Dienststelle zusammengefasst worden sind, nur nach der speziellen Regelung des § 9 Abs. 3 Satz 2 LPVG durch Aufhebung dieser Zusammenfassung erneut zu selbständigen Dienststellen gemacht werden. § 9 Abs. 2 LPVG in der bis 31.12.2004 geltenden Fassung ist auch deshalb auf diese allein in § 9 Abs. 3 Satz 2 LPVG speziell geregelte erneute Verselbständigung der zusammengefassten Dienststellen zu mehreren selbständigen Dienststellen, darunter auch Eigenbetrieben, nicht anwendbar.
28
Der Senat folgt daher nicht der in der Kommentarliteratur vertretenen gegenteiligen Auffassung, die eine kombinierte Anwendung von zunächst § 9 Abs. 3 und danach Abs. 2 LPVG für möglich hält (vgl. Altvater/Coulin, a.a.O., § 9 RdNr. 28; Rooschüz/Amend/Killinger, a.a.O., § 9 RdNr. 20). Dementsprechend erscheinen auch die nicht näher begründeten, zur Praxis der Personalvertretung bei kommunalen Eigenbetrieben ergangenen Stellungnahmen des Innenministeriums Baden-Württemberg zunächst an die Landesbehörden vom 09.03.1977 und später an den Landtag von Baden-Württemberg vom 28.04.1997 (LT-Drucks. 12/1407, S. 2) mit der Schlussfolgerung, auf die gemäß § 9 Abs. 3 LPVG durch Verfügung des Bürgermeisters mit Zustimmung der Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten zusammengefassten Dienststellen finde § 9 Abs. 2 LPVG mit der Folge des § 54 Abs. 1 LPVG Anwendung, unrichtig.
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Unabhängig davon hat die Wahlanfechtung der Antragsteller auch deshalb Erfolg, weil die durch § 9 Abs. 3 Satz 1 LPVG als erster Schritt vor der nachfolgenden erneuten Verselbständigung gebotene Zusammenfassung der mehreren Dienststellen einschließlich der Eigenbetriebe zu einer Dienststelle durch die Verfügung des weiteren Beteiligten zu 2. vom 14.02.2001 nicht angeordnet worden ist. Das ergibt sich aus dem maßgeblichen objektiven Erklärungsinhalt dieser Verfügung. Danach kommt es, wie die Antragsteller zutreffend hervorheben, nicht auf einen etwa anders lautenden inneren Willen, sondern allein auf den erklärten Willen des Oberbürgermeisters an. Dieser erklärte Wille enthält aber, wie aus dem Tenor der Verfügung, dem davor geschilderten Sachverhalt und der beigefügten schriftlichen „Bewertung“ hervorgeht, keinen Hinweis auf § 9 Abs. 3 LPVG und die darin geregelte notwendige Zusammenfassung der Dienststellen als Vorstufe einer nachfolgenden erneuten Verselbständigung. Vielmehr beinhalten die Verfügung und die ihr beigefügten Erläuterungen allein Hinweise auf § 9 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 LPVG. Eine Anordnung nach § 9 Abs. 3 LPVG wird objektiv nicht erkennbar. Mit dem erkennbar gewordenen Inhalt der Verfügung allein könnten aber, wäre § 9 Abs. 2 LPVG a.F. im vorliegenden Zusammenhang in der Kombination mit § 9 Abs. 3 LPVG anwendbar, nach den vorstehenden Ausführungen die Voraussetzungen für die Wahl eines Gesamtpersonalrates nicht geschaffen werden. Die vorgelegte Stellungnahme des weiteren Beteiligten zu 2., mit welcher er sinngemäß bekundet, sein innerer Wille sei beim Ergehen der Verfügung auch darauf gerichtet gewesen, zusätzlich die notwendige Anordnung nach § 9 Abs. 3 LPVG zu treffen, ist daher rechtlich unerheblich. Ebenso ist es nicht von Bedeutung, dass die vor der Personalratswahl 2001 vom damaligen Gesamtpersonalrat mit Zustimmung des weiteren Beteiligten zu 2. durchgeführten Vorabstimmungen der wahlberechtigten Beschäftigten sowohl die Zusammenfassung zu einer Dienststelle als auch die anschließende erneute Verselbständigung der einzelnen Verwaltungsbereiche nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG a.F. und § 9 Abs. 3 LPVG zum Gegenstand hatten. Denn in der maßgeblichen Verfügung des weiteren Beteiligten zu 2. wird darauf nur insoweit eingegangen, als zwar ausdrücklich die zur Verselbständigung durchgeführte Abstimmung erwähnt wird, die vorangegangene Abstimmung zur Zusammenfassung der Dienststellen nach § 9 Abs. 3 LPVG aber gerade nicht angesprochen wird.
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Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (vgl. § 86 Abs. 2 LPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 2 ArbGG
§§ 87 Abs. 2 Satz 1, 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG
§§ 87 Abs. 2, 64 Abs. 6 Satz 1 ArbGG
§§ 11 und 12 LPVG
§ 9 LPVG
§ 54 LPVG
§ 9 Abs. 3 LPVG
§ 9 Abs. 2 LPVG
§ 25 Abs. 1 LPVG
§ 9 Abs. 1 LPVG
§ 54 Abs. 1 LPVG
§ 9 Abs. 2 und Abs. 1 LPVG
§ 9 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG
§ 9 Abs. 3 und Abs. 2 LPVG
§ 86 Abs. 2 LPVG
§ 87 Abs. 1 ArbGG
§ 89 Abs. 1 und 2 ArbGG
§ 540 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 9 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 LPVG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 LPVG
§ 54 Abs. 2 Satz 1 LPVG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LPVG
§ 9 Abs 3 Satz 2 LPVG
§ 9 Abs. 3 Satz 2 LPVG
§ 9 Abs. 3 und danach Abs. 2 LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 LPVG
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: L 14 K 1081/05
L 15 S 2927/98
L 14 K 1082/05