Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2024-12-04, Aktenzeichen 13 LA 198/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:1204.13LA198.24.00

Tenor:
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - Einzelrichter der 2. Kammer - vom 18. September 2024 wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - Einzelrichter der 2. Kammer - vom 18. September 2024, soweit mit diesem ihre Klage auf Aufhebung der Aufforderung des Beklagten vom 17. März 2023 zur Vorlage eines Immunitätsnachweises betreffend Masern nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG für ihre minderjährige Tochter A. - unter bloßer Aufhebung der verfügten konkreten Frist zur Vorlage - abgewiesen worden ist, bleibt ohne Erfolg.
Die von den Klägern zur Begründung ihres Zulassungsantrags geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.) sind zum Teil schon nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt und liegen im Übrigen nicht vor.
1.Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor. Sie sind zu bejahen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, BVerfGE 125, 104, 140 - juris Rn. 96). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542, 543 - juris Rn. 9). Eine den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügende Darlegung dieses Zulassungsgrundes erfordert, dass im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, dass und warum Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des erkennenden Verwaltungsgerichts bestehen sollen. Hierzu bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.8.2017 - 13 LA 188/15 -, juris Rn. 8; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u.a., VwGO, 8. Aufl. 2021, § 124a Rn. 80 jeweils m.w.N.).
Die Kläger wenden gegen die Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils im Wesentlichen ein, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig, da ihm die Bestimmtheit i.S.d. § 37 VwVfG fehle. Das Verwaltungsgericht habe die Aufforderung des Beklagten vom 17. März 2023 zutreffend als Verwaltungsakt eingestuft, aber zu Unrecht nur die darin verfügte konkrete Frist zur Vorlage eines Immunitätsnachweises aufgehoben, die Aufforderung zur Vorlage als solche aber bestehen lassen. Dies habe zur Folge, dass nunmehr ein Bescheid ohne Frist zur Befolgung einer Regelung bestehe. Ein Verstoß gegen etwas, das in unbestimmter Zukunft bewirkt werden solle, sei schwer feststellbar bis unmöglich. Dies führe zur Unbestimmtheit des Verwaltungsakts und dazu, dass er nicht umgesetzt werden könne. Eine Behörde, die sich trotz des ihr eingeräumten Ermessens bei der Setzung einer "angemessenen Frist" entschließe, gar keine Frist festzulegen, handele ermessensfehlerhaft. Denn ohne Fristsetzung könne das Ziel, innerhalb eines festgelegten Zeitraums einen zuverlässigen Informationsstand zu gewinnen, nicht erreicht werden. Ohne Fristsetzung könne auch kein Bußgeld nach § 73 Abs. 1a Nr. 7d IfSG verhängt werden, sodass die Warnfunktion nicht erfüllt werde. Eine Rechtsfolge bei Nichtbeachtung sei folglich nicht gegeben.
Aus diesem Vorbringen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der in der angefochtenen erstinstanzlichen Entscheidung nur vorgenommenen Teilaufhebung der Aufforderung des Beklagten vom 17. März 2023. Nimmt man mit dem Verwaltungsgericht an, dass die Aufforderung des Beklagten vom 17. März 2023 ein Verwaltungsakt ist (vgl. hierzu bereits mit weiteren Nachweisen: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.6.2022 - 14 ME 258/22 -, juris Rn. 22), besteht nach der Teilaufhebung durch das Verwaltungsgericht zwar keine konkrete Frist zur Vorlage des Immunitätsnachweises mehr. Dies führt jedoch nicht dazu, dass der von der Teilaufhebung berührte Rest eines Verwaltungsakts, die Aufforderung zur Vorlage eines Immunitätsnachweises als solche, ins Leere läuft oder rechtswidrig ist.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist Voraussetzung für die Teilaufhebung eines Verwaltungsaktes nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die nach materiell-rechtlichen Vorschriften zu beurteilende Teilbarkeit des Verwaltungsaktes. Die Teilbarkeit ist zu bejahen, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren Bedeutungsinhalt zu verändern. Daraus folgt unmittelbar, dass allein der Umstand, dass eine selbständig wirkende Anordnung bestehen bleiben würde, noch nicht die Annahme der Teilbarkeit eines Verwaltungsaktes rechtfertigt. In den Blick zu nehmen ist darüber hinaus der Bedeutungsinhalt, der der Gesamtregelung zukommen soll. Steht der Erlass des Verwaltungsaktes im Ermessen der Behörde, ist auch von Bedeutung, ob die Behörde den Verwaltungsakt auch ohne die angegriffene Teilregelung erlassen hätte; durch eine bloße Teilaufhebung darf ihr nicht eine Restregelung aufgezwungen werden, die sie so nicht erlassen hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1.7.2020 - BVerwG 3 B 1.20 -, juris Rn. 14 m.w.N.).
Die vom Beklagten unter dem 17. März 2023 getroffene Aufforderung zur Vorlage eines Immunitätsnachweises nach § 20 Abs. 12 Abs. 1 IfSG ist teilbar von der Regelung, innerhalb welchen konkreten Zeitraums diese Pflicht zu erfüllen ist (a.A. offenbar Gerhardt, in: Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 20 Rn. 120). Dafür spricht bereits, dass die Aufforderung als solche den Gesetzeswortlaut von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG wiederholt, der keine Fristsetzung voraussetzt. Ohne eine solche Fristsetzung ist die Aufforderung auch nicht etwa zu unbestimmt und läuft auch nicht ins Leere. Sie konkretisiert eine gesetzliche Verpflichtung, welche die Kläger zu befolgen haben und die sie auch befolgen können (vgl. Gerhardt, in: Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 20 Rn. 111). Ohne eine Fristsetzung dürfen lediglich Folgemaßnahmen nach § 20 Abs. 12 Sätze 3 und 4 IfSG nicht ohne Weiteres angeordnet werden und auch eine Bußgeldbewehrung nach § 73 Abs. 1a Nr. 7d IfSG entfällt (vgl. zur Erforderlichkeit der Festsetzung einer angemessenen Frist für die Bußgeldbewehrung: BVerfG, Beschl. v. 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, Rn. 276 (zu § 73 Abs. 1a Nr. 7h IfSG)). Es bleibt dem Beklagten aber unbenommen, eine angemessene Frist i.S.v. § 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG unter Anstellung eigener Ermessenserwägungen (neu) festzusetzen. Deshalb ist auch nicht ersichtlich, dass dem Beklagten durch die Teilaufhebung eine Restregelung aufgezwungen wird, die er so nicht erlassen hätte.
Entgegen der Ansicht der Kläger kann ein nach der Teilaufhebung verbleibender Regelungsgehalt der Aufforderung auch durchgesetzt werden, wenn der Beklagte keine neue Frist i.S.v. § 20 Abs. 12 Sätze 3 oder 4 IfSG bestimmen würde. Im Rahmen des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens kann der Beklagte im Falle der Nichtbefolgung der Aufforderung gemäß § 70 Abs. 1 NVwVG i.V.m. §§ 64 ff. NPOG Zwangsmittel anwenden (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 7.5.2024 - 20 CS 24.428 -, juris Rn. 3 ff.; Gerhardt, in: Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 20 Rn. 124; Sangs, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 2022, § 20 Rn. 159 (zu § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG)). In diesem Falle wäre den Klägern zunächst das konkrete Zwangsmittel anzudrohen und ihnen eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung zu setzen (§ 70 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NPOG).
Folgte man der Ansicht der Kläger, dass keine Rechtsfolge bei Nichtbeachtung der nach Teilaufhebung verbleibenden Aufforderung zur Vorlage eines Immunitätsnachweises einträte, müssten sich die Kläger zudem fragen lassen, wo ein Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage liegt.
Soweit die Kläger - wenn auch ohne Bezugnahme auf einen konkreten Berufungszulassungsgrund - schließlich geltend machen, das Verwaltungsgericht habe die Regelung des § 114 VwGO nicht beachtet, da es sich bei Nachweisvorlageaufforderungen wegen des im Gesetz vorgesehenen Erfordernisses einer "angemessenen Fristsetzung" um eine Ermessensentscheidung handele, ist dem, wie bereits ausgeführt, entgegenzuhalten, dass das Verwaltungsgericht mit der Teilaufhebung eine solche Ermessensentscheidung nicht selbst getroffen hat, sondern der Beklagte vielmehr nach eigenem Ermessen nun eine angemessene Frist bestimmen kann.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine solche grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine höchstrichterlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich bislang ungeklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich im Rechtsmittelverfahren stellen würde und im Interesse der Einheit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung durch das Berufungsgericht bedarf (vgl. Senatsbeschl. v. 31.8.2017 - 13 LA 188/15 -, juris Rn. 53 m.w.N.). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 15.8.2014 - 8 LA 172/13 -, GewArch 2015, 84, 85 - juris Rn. 15; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124 Rn. 35 ff. m.w.N.).
Die Kläger tragen hierzu vor, zahlreiche Gesundheitsämter forderten Eltern zunächst mit schlichten Schreiben ohne Rechtsbehelfsbelehrung auf, einen Nachweis gemäß § 20 Abs. 9 IfSG vorzulegen, bevor sie "kostenpflichtige Nachweisvorlageaufforderungen" erließen. Nach Teilaufhebung der Frist sei die Situation damit vergleichbar. Daher stelle sich die rechtliche Frage, ob einfache Schreiben mit Aufforderungen tatsächlich auch dann, wenn keine Frist gesetzt worden sei und somit keine weiteren negativen Rechtsfolgen für die Adressaten drohten, bereits als Verwaltungsakte zu qualifizieren seien. Bejahen lasse sich das allenfalls unter dem Aspekt, dass zur Preisgabe medizinischer Daten aufgefordert werde, mithin ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorliege.
Dieses Vorbringen, das sich auf pauschale und nicht belegte Behauptungen beschränkt, lässt schon eine Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung vermissen, womit offenbleibt, weshalb die aufgeworfene Frage entscheidungserheblich sein soll.
Sollte einer Maßnahme nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG entgegen der in der erstinstanzlichen Entscheidung vertretenen Auffassung keine Verwaltungsaktsqualität zukommen, läge eine unselbständige Verfahrenshandlung i.S.v. § 44a VwGO vor, die allein der Vorbereitung der weiteren Vorgehensweise und ggf. Entscheidung des Gesundheitsamtes dient (vgl. dahingehend: Aligbe, in: Eckart/Winkelmüller, BeckOK InfSchR, 22. Ed. 1.10.2024, § 20 IfSG Rn. 259c; a.A. Bayerischer VGH, Beschl. v. 21.9.2023 - 20 CS 23.1432 -, juris Rn. 2) und entsprechend § 44a Satz 1 VwGO nicht selbstständig anfechtbar wäre. Dann wäre die Klage insgesamt abzuweisen gewesen.
Im Übrigen hat sich das Verwaltungsgericht unabhängig von der Frage, ob ein Verwaltungsakt vorliegt, ausführlich mit der Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG (S. 7 ff. des Urteilsabdrucks) und der Rechtmäßigkeit der Maßnahme im Einzelfall (S. 10 ff. des Urteilsabdrucks) befasst, wogegen die Kläger nichts erinnern.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 37 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 44a VwGO
§ 20 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 73 Abs. 1a Nr. 7d IfSG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 12 Abs. 1 IfSG
§ 73 Abs. 1a Nr. 7h IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG
§ 70 Abs. 1 NVwVG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 IfSG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125, 104, 140
NVwZ-RR 2004, 542, 543
2 BvR 758/07
7 AV 4.03
13 LA 188/15
14 ME 258/22
3 B 1.20
1 BvR 2649/21
20 CS 24.42
8 LA 172/13
20 CS 23.14