Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-27, Aktenzeichen 2 LB 10/14
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2015:0427.2LB10.14.0A

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - Einzelrichter der 6. Kammer-vom 12.12.2013 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um bestattungsrechtliche Fragen. Am 27.01.2012 verstarb eine Schwester des Klägers. Dies wurde dem Beklagten vom Bestattungshaus ... am Nachmittag des 02.02.2012 mitgeteilt. Mit verschiedenen Schreiben und Telefonaten wurde der Kläger durch den Beklagten auf seine Bestattungspflicht hingewiesen.
Mit Bescheid vom 03.02.2012 wurde der Kläger durch den Beklagten aufgefordert, die Bestattung zu veranlassen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Für den Fall der Nichtbefolgung wurde die Einäscherung des Leichnams im Wege der Ersatzvornahme angeordnet.
Mit weiterem Bescheid vom 23.02.2012 wurde der Kläger aufgefordert, sich umgehend, spätestens jedoch bis zum 06.03. mit dem Bestattungsunternehmen seines Vertrauens in Verbindung zu setzten und das Unternehmen mit der Beisetzung der Urne zu beauftragen. Für den Fall der Nichtbeachtung werde das Ordnungsamt des Beklagten auch die Beisetzung der Urne im Wege der Ersatzvornahme, also auf Kosten des Klägers veranlassen. Die Ersatzvornahme werde angedroht; der Kostenbeitrag werde vorläufig auf 2.500,00 € veranschlagt.
Mit Bescheid vom 07.03.2012 wies der Beklagte dem Kläger darauf hin, dass er als Bestattungspflichtiger auf die gesetzte Frist nicht reagiert habe und der Beklagte deshalb gem. § 27 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 2 BestattG gehalten gewesen sei, die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zur Abwehr von Zuwiderhandlungen zu treffen. Infolge dessen sei am 10.02.2012 das Bestattungshaus mit der Einäscherung der Verstorbenen betraut worden. Dabei handele es sich um eine Ersatzvornahme, die im Wege des sofortigen Vollzugs gem. § 230 Abs. 1 LVwG durchgeführt worden sei. Der Kläger werde aufgefordert, sich umgehend, spätestens jedoch bis zum 21.03.2012 mit dem Bestattungsunternehmen seines Vertrauens in Verbindung zu setzen und das Unternehmen mit der Beisetzung der Urne zu beauftragen. Für den Fall der Nichtbeachtung wurde die Ersatzvornahme angedroht. Der Kostenbetrag der Ersatzvornahme wurde vorläufig auf 2.500,-- € veranschlagt.
Gegen den Bescheid vom 07.03.2012 legte der Kläger am 13.03.2012 Widerspruch ein. Er habe bereits in der Kindheit kein Verhältnis zu seiner verstorbenen Schwester gehabt. Er habe sie seit 1994 nicht mehr gesehen. Da überhaupt keine familiäre Bindung bestehe, sei es für ihn unzumutbar, an den Beerdigungskosten seiner Schwester beteiligt zu werden. Im Übrigen habe er die Erbschaft auch ausgeschlagen. Dieser Widerspruch wurde mit Bescheid vom 10.05.2012 zurückgewiesen.
Am 13.06.2012 erging gegen den Kläger ein Leistungsbescheid, mit dem er zur Zahlung der Bestattungskosten i.H.v. 1.657,67 € aufgefordert wurde. Auf die gesamtschuldnerische Haftung mit seinen Geschwistern …, ... und ... wurde hingewiesen. Gleichlautende Bescheide ergingen an ..., ... und über den Pfleger... sowie unmittelbar an ... . Auch gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 21.06.2012 Widerspruch ein. Der Bescheid vom 13.06.2012 wurde daraufhin aufgehoben.
Mit einem Widerspruchsbescheid vom 22.06.2012 wurde der vom Kläger gegen den Bescheid vom 07.03.2012 eingelegte Widerspruch zurückgewiesen.
Am 23.07.2012 hat der Kläger gegen die Ordnungsverfügung vom 07.03.2012 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 22.06.2012 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Der Beklagte habe seinen Ermessensspielraum falsch bzw. überhaupt nicht ausgeübt. Der Kläger habe überhaupt keinen Kontakt mit seiner verstorbenen Schwester gehabt. Dies dürfte bei den weiteren Geschwistern deutlich anders gewesen sein.
Der Kläger hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 07.03.2012 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 22.06.2012 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Einzelrichterurteil vom 12.12.2013 stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Für die im Streite stehende Ordnungsverfügung fehle es an einer Rechtsgrundlage. Zwar hätten nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BestattG die Hinterbliebenen für die Bestattung zu sorgen. Es gebe in § 13 BestattG aber keine Regelung, die dem Beklagten die Durchsetzung dieser Pflicht ermögliche. Die Gemeinde habe vielmehr entsprechend den §§ 230 und 238 LVwG für die Bestattung zu sorgen, sofern eine bestattungsbereite Person nicht vorhanden sei. Dieser Verweis auf die §§ 230 und 238 LVwG stelle lediglich eine Rechtsfolgenverweisung im Hinblick auf die Kostenerstattung dar. Bei der Bestattungspflicht der zuständigen Gemeinde nach § 13 Abs. 2 Satz 2 BestattG handele es sich nämlich um eine eigene - subsidiäre - Pflicht der Gemeinde. Insofern liege keine Ersatzvornahme vor, wenn die Gemeinde die Pflicht erfülle.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte am 20.01.2014 einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 30.04.2014 entsprochen hat.
Der Beklagte trägt vor, das Verwaltungsgericht habe die Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 2 BestattG fehlerhaft ausgelegt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf den Akteninhalt sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide vom 07.03.2012 und vom 22.06.2012 sind rechtswidrig.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 2 BestattG vorlagen. Zwar waren die gem. § 13 Abs. 2 Satz 1 Bestattungspflichtigen aufgrund aufwendiger Ermittlungen bekannt, sie kamen ihrer Pflicht jedoch nicht innerhalb der gem. § 16 Abs. 3 BestattG für eine Urnenbeisetzung geltenden Frist nach. In einem solchen Fall hat die für den Sterbe- oder Auffindungsort zuständige Gemeinde entsprechend §§ 230 und 238 des Landesverwaltungsgesetzes für die Bestattung zu sorgen.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht zur Auffassung gelangt, dass diese gesetzliche Formulierung dazu führt, dass die Gemeinde auch bei Vorhandensein eines Bestattungspflichtigen ihn zur Wahrnehmung seiner Pflicht nicht mit Bescheid verpflichten, sondern die gemeindlichen Befugnisse bei dessen Weigerung darauf beschränkt sind, die Bestattung im Wege der Ersatzvornahme durchführen zu lassen und dann die Kosten dem an sich Bestattungspflichtigen auferlegen zu dürfen.
Die Frage, ob im Falle des unbestatteten Leichnams die im Bestattungsgesetz benannte Behörde lediglich in den dort ausdrücklich vorgesehenen Formen oder aber auch mit dem Mittel der verpflichtenden Ordnungsverfügung handeln darf, wird in der bestattungsrechtlichen Literatur und Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet. Umstritten ist bereits, wie diese in den Bestattungsgesetzen enthaltenen Bestimmungen zu den Regeln des Allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts stehen, ob hier die speziellen Normen die allgemeinen verdrängen oder wie sie sich sonst zueinander verhalten. Dabei ist zu beachten, dass die Rechtslandschaften der einzelnen Bundesländer unterschiedliche rechtliche Konstruktionen zur behördlichen Ersatzbestattung vorsehen. Dies bezieht sich insbesondere auf die Verfahrensabläufe, die einzuhaltenden Vorgehensschritte und das einzusetzende Instrumentarium.
Einige Bundesländer wie Berlin (§16 Abs. 3 BestattG), Brandenburg (§ 20 Abs. 2 BbgBestG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 9 Abs. 3 BestattG M-V), Nordrhein-Westfalen (§ 8 Abs. 1 BestattG), Rheinland-Pfalz (§ 9 i.V.m. § 19 Nr. 5 BestattG) weisen für diese Fälle die Zuständigkeit den örtlichen Ordnungsbehörden zu und verweisen auch mit Blick auf die materiell-rechtliche Ausformung, den verfahrensrechtlichen Anforderungen und vor allem auch hinsichtlich des rechtlichen Instrumentariums auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht. Dies erscheint bereits deshalb als zweckmäßig, weil die Nichtbefolgung einer bestehenden Bestattungspflicht nach den Bestattungsgesetzen den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt, damit im polizeirechtlichen Sinne eine Störung der öffentlichen Sicherheit darstellt und damit der Tatbestand verwirklicht wird, der nach der polizeirechtlichen Generalklausel zum Einschreiten der örtlichen Polizeibehörde berechtigt.
Einige andere Bundesländer (Baden-Württemberg in § 31 Abs. 2 BestattG, das Saarland in § 26 Abs. 2 BestattG und nach einer Änderung der gesetzlichen Bestimmungen auch Sachsen in § 10 Abs. 3 BestattG) weisen die Zuständigkeit zur Aufgabenwahrnehmung durch besondere Regelung zwar auch der örtlichen Polizeibehörde zu, enthalten auf der Sekundärebene, also auf der Stufe der Kostenerstattung durch den Bestattungspflichtigen jedoch eigenständige Regelungen.
In Bayern sind die Gemeinden und die Landratsämter als staatliche Verwaltungsbehörden gem. Art. 14 Abs. 1 BestG befugt, bei Nichtbeachtung der bestattungsrechtlichen Vorschriften die erforderlichen Anordnungen für den Einzelfall zu treffen. In Eilfällen darf gem. Abs. 2 unmittelbar eingeschritten werden. In Niedersachsen hat in den Fällen, in denen niemand für die Bestattung sorgt, gem. § 8 Abs. 4 BestattG die für den Sterbe- oder Auffindungsort zuständige Gemeinde die Bestattung zu veranlassen. Sachsen-Anhalt bestimmt in § 14 Abs. 2 Satz 2, dass in dem Falle, in dem ein Bestattungspflichtiger nicht vorhanden, nicht bekannt oder nicht zu ermitteln ist und kein anderer die Bestattung veranlasst, die Gemeinde des Sterbeortes dafür zu sorgen hat.
Schleswig-Holstein hat in seinem § 13 Abs. 2 Satz 2 BestattG allerdings eine Formulierung gewählt, die in den Bestattungsgesetzen der anderen Bundesländer kein Vorbild hat, und bestimmt, dass die Gemeinde bei Erfüllung des Tatbestandes „entsprechend §§ 230 und 238 des Landesverwaltungsgesetzes“ für die Bestattung zu sorgen hat. Mit dieser Regelung werden die Befugnisse auf ein Handeln im Wege einer Ersatzvornahme im sofortigen Vollzug, d.h. ohne vorausgegangenen (Grund-)Verwaltungsakt begrenzt. Der so gefasste Wortlaut der Regelung lässt es nicht zu, die Rechtsprechung z.B. des OVG Niedersachsen auf das schleswig-holsteinische Recht zu übertragen, nach der der dortige Gesetzgeber mit den Regelungen in § 8 Abs. 4 NBestG die generell eröffnete Möglichkeit der zwangsweisen Durchsetzung ordnungsrechtlicher Pflichten der Bestattungspflichtigen nicht beschränken wollte (Urt. v. 10.11.2011 - 8 LB 238/10 -, NdsVBl 2012, 74 = NordÖR 2012, 146 = FamRZ 2012, 1093). Anders als in allen anderen Bundesländern verbietet die in Schleswig-Holstein formulierte Vorschrift mit dem (Rechtsfolgen-) Verweis auf die §§ 230 und 238 LVwG die Deutung, dass eine andere Maßnahme als die Ersatzvornahme im sofortigen Vollzug statthaft sein solle.
Gegen diese Regelung mag eingewandt werden können, dass Gesichtspunkte der Verhältnismäßigkeit es angezeigt sein ließen, auf den säumigen Bestattungspflichtigen zunächst durch Ordnungsverfügung einzuwirken zu versuchen, statt ihm das Bestimmungsrecht über die Bestattungsmodalitäten sofort aus der Hand zu nehmen und ihn auf den Rechtsschutz gegen die Maßnahmen auf der Sekundärebene zu verweisen. Darauf kommt es angesichts der Gesetzeslage jedoch nicht entscheidungserheblich an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, §711 ZPO
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 230 und 238 LVwG für die Bestattung zu sorgen, sofern eine bestattungsbereite Person nicht vorhanden sei. Dieser Verweis auf die §§ 230 und 238 LVwG
§§ 230 und 238 LVwG
§ 13 BestattG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 2 BestattG
§ 230 Abs. 1 LVwG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 BestattG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 BestattG
§ 16 Abs. 3 BestattG
§ 20 Abs. 2 BbgBestG
§ 9 Abs. 3 BestattG
§ 8 Abs. 1 BestattG
§ 19 Nr. 5 BestattG
§ 31 Abs. 2 BestattG
§ 26 Abs. 2 BestattG
§ 10 Abs. 3 BestattG
§ 8 Abs. 4 BestattG
§ 8 Abs. 4 NBestG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 230 und 238 des Landesverwaltungsgesetzes
Art. 14 Abs. 1 BestG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2012, 146
FamRZ 2012, 1093
8 LB 238/10