Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2002-08-26, Aktenzeichen 9 LA 305/02

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Grundgebühr. Die Beklagte erhebt nach den §§ 10 f. ihrer Wasserabgabensatzung vom 20. Dezember 1983 i.d.F. der 5. Änderungssatzung vom 10. Dezember 1998 - WAS - neben der Verbrauchsgebühr eine Grundgebühr, die nach Wohneinheiten - also "unabhängig von der Nennweite der Hausanschlussleitung oder des Wasserzählers und unabhängig vom Verbrauch" - bemessen ist (vgl. § 10 Abs. 1 a WAS) und 72,- DM - bei Nebenzählern 36,- DM - jährlich pro Wohneinheit beträgt (vgl. § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 WAS). Als Wohneinheit gelten gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 ff. "a) jede Wohnung, Ferienwohnung, jedes Ferienhaus, versorgungstechnisch fest angeschlossene Unterkünfte auf Grundstücken und Campingplätzen sowie b) jede Gewerbeeinheit, d.h. jeder gewerblich genutzte Teil eines Grundstücks". Jedes Bett in einem Beherbergungsbetrieb und jeder Stellplatz auf einem Campingplatz gelten als 0,1 Wohneinheit.
Im angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Regelungen über den Grundgebührenmaßstab sowie die Heranziehung des Klägers zu einer Vorausleistung auf die Grundgebühr in Höhe von 5.832,- DM als rechtmäßig angesehen. Mit seinem auf § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO gestützten Antrag auf Zulassung der Berufung macht der Kläger (weiterhin) geltend, der von der Beklagten gewählte Maßstab für die Grundgebühr sei mit höherrangigem Recht unvereinbar. Es widerspreche dem allgemeinen Gleichheitssatz und der Vorteilsgerechtigkeit, dass für ein Hotel mit 80 Zimmern (160 Betten) 16 Wohneinheiten, für den von ihm betriebenen Mobilheimplatz mit 80 Mobilheimen wegen der Gleichstellung mit Ferienwohnungen aber 80 Wohneinheiten berechnet würden, während bei jedem anderen Gewerbebetrieb, selbst wenn er groß sei und einen erheblichen Wasserbedarf habe, nur eine Wohneinheit zugrunde gelegt werde. Der von der Beklagten gewählte Maßstab der Wohneinheit sei ungenauer und weniger vorteilsgerecht als diejenigen Maßstäbe, die - wie die Nenngröße des Wasserzählers sowie die Nennweite der Hauptanschlussleitung - für die Bemessung von Grundgebühren allgemein anerkannt seien.
Dieses Vorbringen des Klägers ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu begründen, dass die Regelungen über den Grundgebührenmaßstab in den §§ 10 f. WAS rechtlich nicht zu beanstanden seien: Bei Berücksichtigung der im Wasserversorgungsgebiet der Beklagten anzutreffenden Verhältnisse ist die Bemessung der Grundgebühr nach Wohneinheiten hinreichend leistungsorientiert und vorteilsbezogen. Auch die Definitionen darüber, was jeweils als Wohneinheit anzusehen ist, sind mit höherrangigem Recht, insbesondere § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG und Art. 3 Abs. 1 GG, vereinbar, und zwar aus folgenden Erwägungen:
Die nach § 5 Abs. 4 NKAG zulässige Grundgebühr stellt eine Form der Benutzungsgebühr dar, die für die Inanspruchnahme der Liefer- und Betriebsbereitschaft einer öffentlichen Einrichtung (hier des Wasserversorgungssystems) erhoben wird. Sie dient zur Deckung derjenigen verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (auch Fixkosten oder invariable Kosten genannt), die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.8.1986 - 8 C 112.84 - KStZ 1987, 11 = NVwZ 1987, 231; OVG Lüneburg, Urt. v. 24.6.1998 - 9 L 2722/96 - KStZ 1999, 172 = NdsVBl 1998, 289 = NdsRpfl. 1999, 26; Lichtenfeld, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2002, § 6 Rdnr. 755 a). Die Bemessung der Grundgebühr muss anhand eines Maßstabs erfolgen, der sich nicht - verbrauchsabhängig - am Maß der Benutzung im Einzelfall orientiert, sondern sich - unabhängig vom jeweiligen Verbrauch - im Wesentlichen danach richtet, welchen Wert die Vorhaltung der Arbeitsleistung (hier Wasserversorgung), also ihre jederzeitige Abrufbarkeit wegen sofortiger Lieferbereitschaft der öffentlichen Einrichtung, für den Gebührenpflichtigen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.8.1986, aaO; BayVGH, Urt. v. 15.3.1991 - 83 B 90.2230 - NVwZ-RR 1992, 157 = KStZ 1992, 11; OVG Münster, Urt. v. 25.8.1995 - 9 A 3907/93 - NVwZ-RR 1996, 700 = ZKF 1996, 88 = KStZ 1997, 119). Dieser Anforderung wird - wie dem Kläger einzuräumen ist - im Bereich der Wasserversorgung vor allem ein Maßstab gerecht, der auf die Nenngröße des Wasserzählers oder die Nennweite der Hauptanschlussleitung abstellt (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 19.6.1980 - 3 OVG A 127/79 -, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 12.8.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 1.8.1986, aaO) sollen bei der Wasserversorgung auch die Zahl oder Größe der vorhandenen Räume und die Zahl der vorhandenen Zapf- oder Brennstellen als geeigneter Maßstab für eine Grundgebühr in Betracht kommen (so auch BayVGH, Urt. v. 15.3.1991, aaO). Neben diesen anerkannten Maßstäben können grundsätzlich auch Wohnungen und Gewerbeeinheiten als Bezugsgröße für die Grundgebühr gewählt werden (ebenso z.B. OVG Schleswig, Beschl. v. 27.1.1999 - 2 L 84/97 - NVwZ-RR 2000, 319; für die Zulässigkeit weiterer Maßstäbe auch OVG Münster, Urt. v. 20.5.1996 - 9 A 5654/94 - NVwZ-RR 1997, 314 = ZKF 1997, 36). Denn die Vorhalteleistung bezieht sich auf Wohnungen und Gewerbebetriebe, weil das Wasser dorthin geliefert wird und dort bezogen werden kann. Ferner besteht auch ein Zusammenhang zwischen der Höhe der Fixkosten und der Anzahl an Wohnungen bzw. Gewerbebetrieben, weil die Fixkosten mit zunehmender Zahl steigen. Der Auffassung des Klägers, dass wegen der leichten Ermittelbarkeit der Nenngröße des Wasserzählers oder der Nennweite der Hauptanschlussleitung nicht auf den ungenaueren Maßstab der Wohneinheit abgestellt werden dürfe, könnte nur dann gefolgt werden, wenn es sich bei der Nenngröße oder Nennweite um erkennbar sachnähere bzw. "realere" Maßstäbe handeln würde und der eintretende "Realitätsverlust" nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1994 - 8 C 21.92 - NSt-N 1994, 323; und auch BVerwG, Beschl. v. 12.8.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31). Hiervon kann indessen nicht ausgegangen werden, weil beide Maßstäbe einen annähernd gleichen sachlichen Bezug zur Vorhalteleistung haben und auch hinreichende Differenzierungen hinsichtlich der Bedeutung und des Wertes der Vorhalteleistung für den Gebührenpflichtigen ermöglichen (vgl. OVG Schleswig, aaO, wonach auf Wohnungen, Gewerbebetriebe und landwirtschaftlichen Betriebe abgestellt werden darf, wenn Einpersonenhaushalte mit dem Faktor 1, sonstige selbständige Wohneinheiten mit dem Faktor 2 und wasserintensive Betriebe mit dem Faktor 4 berücksichtigt werden).
Die Beklagte hat nach alledem mit dem Anknüpfen an Wohneinheiten einen im Grundsatz sachgerechten Grundgebührenmaßstab gewählt. Somit kommt es darauf an, ob die konkrete Ausgestaltung des Maßstabs, insbesondere die in § 11 Abs. 1 Satz 3 ff. vorgenommene Differenzierung, den nach § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG und Art. 3 Abs. 1 GG zu stellenden Anforderungen genügt. Dies hängt davon ab, ob den Unterschieden, die zwischen den einzelnen, nicht im Wege der Typisierung vernachlässigbaren Gruppen von Gebührenpflichtigen bei der Wasserversorgung in bezug auf den Wert und die Bedeutung der Vorhalteleistung bestehen, in ausreichendem Maße Rechnung getragen wird.
Das notwendige Ausmaß an Differenzierungen richtet sich zunächst nach den jeweiligen Verhältnissen im Ver- bzw. Entsorgungsgebiet (vgl. Lichtenfeld, aaO, unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des beschließenden Senats in den Urteilen vom 24.6.1998, aaO, und 20.1.2000 - 9 L 2396/99 - NdsVBl. 2000, 271 = NdsRpfl. 2000, 298). Bestehen bei einzelnen Benutzergruppen typischerweise erhebliche Unterschiede hinsichtlich des Wertes der Vorhalteleistung, so ist ein differenzierterer Maßstab geboten als in dem Fall, dass die verschiedenen Benutzergruppen weitgehend gleichmäßig vom Wert der Vorhalteleistung profitieren. Allerdings ist zunächst generell zu berücksichtigen, dass der Wert der Vorhalteleistung vom Ansatz her für alle Gebührenpflichtigen insoweit im Wesentlichen gleich ist, als sich das Vorhalten und die Abrufbarkeit für die Gebührenpflichtigen immer - also unabhängig davon, in welchem Umfang sie das bereit gestellte Wasser wahrscheinlich beziehen werden - günstig auswirken. Insbesondere haben alle Gebührenpflichtigen im gleichen Maße die Möglichkeit zur jederzeitigen Nutzung des leistungsbereiten Wasserversorgungssystems. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt für sich genommen einen verhältnismäßig groben Maßstab, der also nicht näher zwischen den einzelnen Gebührenpflichtigen differenziert, sie vielmehr weitgehend gleichstellt. Andererseits darf aber nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben, dass insoweit Unterschiede hinsichtlich des Wertes der Vorhalteleistung bestehen, als diejenigen, die wahrscheinlich die öffentliche Einrichtung stärker in Anspruch nehmen, im Regelfall mehr von der Vorhalteleistung haben als Gebührenpflichtige, die die Einrichtung weniger nutzen. Dies macht es erforderlich, dass im bestimmten Umfang und ab einer bestimmten Schwelle Differenzierungen bei der Bemessung der Grundgebühr vorgenommen werden. Das Ausmaß der notwendigen Differenzierung hängt nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats (Urt. v. 24.6.1998, aaO), an der festzuhalten ist, auch von der Höhe des über die Grundgebühr refinanzierten Kostenanteils ab. Werden beispielsweise 30 % der Gesamtkosten durch die Grundgebühr gedeckt, so ist die Erhebung einer einheitlich hohen Grundgebühr für alle Wohnungen und Gewerbebetriebe rechtlich nicht zu beanstanden, weil das Entstehen dieses Kostenanteils letztlich durch alle Gebührenpflichtigen, unabhängig vom Ausmaß ihrer Inanspruchnahme, mit verursacht worden ist und sie alle jedenfalls in Höhe dieses Kostenanteils weitgehend gleichermaßen vom Vorhalten der öffentlichen Einrichtung profitieren. Wird durch die Grundgebühr ein deutlich höherer Kostenanteil refinanziert, so muss dem Umfang der wahrscheinlichen Inanspruchnahme durch eine stärkere Differenzierung des Grundgebührenmaßstabs Rechnung getragen werden. In solchen Fällen ist es mit dem Gebot, Gebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme zu bemessen (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG), nicht mehr vereinbar, auch diejenigen, die - wie beispielsweise die Eigentümer von kleinen Wohnungen - wahrscheinlich nur geringe Leistungsmengen in Anspruch nehmen, an dem (einen erheblichen Teil der Gesamtkosten ausmachenden) Kostenanteil für die Grundgebühr in gleichem Maße zu beteiligen wie die Bezieher größerer Leistungsmengen, beispielsweise die Inhaber großer Wohnungen.
Wendet man diese Maßstäbe auf den vorliegenden Fall an, so gewinnt zunächst Bedeutung, dass das hier in Rede stehende Frischwassersystem nur über 911 Hausanschlüsse verfügt und lediglich 2.500 Einwohner versorgt. Es werden 45 Gewerbebetriebe veranlagt, davon neben der Wohnmobilheimanlage des Klägers noch zwei weitere Campingplätze, vier Gaststätten sowie fünf Hotels. Bei den restlichen 33 Gewerbebetrieben handelt es sich um die für die Gegend der Beklagten typischen Kleinbetriebe, wie etwa Bäckereien, eine Kfz-Werkstatt, ein Tischlereibetrieb, ein Lebensmitteleinzelhandel, eine Dachdeckerei, ein Elektro-, Heizungs- und Sanitärinstallationsbetrieb, ein Zahntechnikerhandwerk sowie eine Apotheke. Größere Gewerbebetriebe mit einem Wasserbedarf, der deutlich über dem Bedarf von durchschnittlichen Wohnungen liegt, sind nicht vorhanden. Damit ist eine gleich hohe Grundgebühr für Wohnungen einerseits und Gewerbebetriebe andererseits jedenfalls im Blick darauf noch vertretbar, dass nur 34 % der Gesamtkosten über die Grundgebühr refinanziert und damit nur Vorhaltekosten gedeckt werden, die allen Gebührenpflichtigen, also auch den Beziehern geringerer Wassermengen, zugerechnet werden können. Unter diesem Gesichtspunkt ist es ferner sachlich gerechtfertigt, beim Maßstab für die Grundgebühr nicht näher nach der Größe der Wohnung oder der Dauer der jährlichen Nutzung (etwa bei Ferienwohnungen) zu differenzieren und einen Mobilheimplatz des Klägers wie eine (Ferien-)Wohnung zu behandeln. Mobilheimplätze werden auch nicht in willkürlicher Weise benachteiligt gegenüber Hotels, bei denen pro Bett 0,1 Wohneinheiten berechnet werden und damit letztlich für jeweils 10 Betten (= 5 Doppelzimmer) eine volle Grundgebühr erhoben wird. Denn während einerseits Doppelzimmer häufig nur als Einzelzimmer vermietet werden, können andererseits in Mobilheimen gleichzeitig mehrere Personen wohnen. Soweit die Mobilheime trotz dieser Umstände gleichwohl noch benachteiligt sein sollten, lässt sich dies wiederum mit dem Gesichtspunkt rechtfertigen, dass es um die Deckung von Vorhaltekosten in Höhe von nur etwa 34% der Gesamtkosten geht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG
§ 5 Abs. 4 NKAG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 231
NVwZ-RR 1992, 157
NVwZ-RR 1996, 700
NVwZ-RR 2000, 319
NVwZ-RR 1997, 314
8 C 112.84
9 L 2722/96
83 B 90.22
9 A 3907/93
3 OVG A 127/79
8 B 20.81
2 L 84/97
9 A 5654/94
8 C 21.92
9 L 2396/99