Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-23, Aktenzeichen 20 D 4/16.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:1123.20D4.16AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. und 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Entscheidung, mit welcher der Beklagte statt ihrer die Beigeladenen zu 2. und 3. zur Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen auf dem von der Beigeladenen zu 1. betriebenen Verkehrsflughafen E. ausgewählt hat.
Die Beigeladene zu 1. schrieb zwei Konzessionen zur gebündelten Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten für Luftfahrzeuge am Verkehrsflughafen E. im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union (EU) am 17. Februar 2015 (ABl. 2015/S 033-057075), ergänzt im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union am 10. März 2015 (ABl. 2015/S 048-084204), öffentlich aus. Das Verfahren wurde als Teilnahmewettbewerb mit anschließendem Auswahlverfahren durchgeführt.
Wie bislang wird daneben eine Tochtergesellschaft der Beigeladenen zu 1., die Flughafen E. H. GmbH (FDGHG), Bodenabfertigungsdienstleistungen auf dem Verkehrsflughafen E. erbringen.
Mit der Ausschreibung wurden auch die zu erfüllenden Mindestbedingungen im Teilnahmewettbewerb bekannt gegeben. Diese umfassten insbesondere Angaben zur persönlichen Lage des Anbieters, zur wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit und zur technischen Leistungsfähigkeit. Unter der Überschrift "Auswahlkriterien" heißt es im Ausschreibungstext unter IV.2.1):
" das wirtschaftlich günstigste Angebot in Bezug auf die nachstehenden Kriterien
1. Kommerzielle Angebotsinhalte - vgl. Abschnitt
VI. 3). Gewichtung 50
2. Qualitative Angebotsinhalte - vgl. Abschnitt
VI. 3). Gewichtung 50".
Unter VI.3) heißt es im Ausschreibungstext auszugsweise:
" …Das MBWSV NRW trifft die Auswahlentscheidung auf Basis der Anlage 3 BADV zugunsten der beiden 'wirtschaftlichsten Angebote' anhand der nachfolgend genannten Bewertungskriterien (in Klammern die Gewichtung der Kriterien).
(1) Kommerzielle Angebotsinhalte (50 %), aufgeteilt in folgende 2 Unterkriterien:
(1.1) Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation einschließlich eines Nachweises, dass die Anzahl und Kosten der eingesetzten Ressourcen Personal und Gerät sowie die angesetzten Aufwendungen für Sach- und Overheadkosten für das Gesamtvolumen der angebotenen Abfertigungsleistungen einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleisten (40 %).
(1.2) Höchstpreise, die der Abfertiger für die einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert (10 %).
2. Qualitative Angebotsinhalte (50 %), aufgeteilt in die folgenden drei Unterkriterien:
(2.1) Personaleinsatzkonzept: Darstellung unter den Gesichtspunkten der personellen Ressourcen, der Erfahrung der Mitarbeiter und der Schulungs-/Qualifizierungsprogramme beurteilt nach einem Musterflugplan (20 %);
(2.2) Geräteeinsatzkonzept: Darstellung unter den Gesichtspunkten der materiellen Ressourcen, Verfügbarkeit und Umweltfreundlichkeit von Ausrüstungen beurteilt nach einem Musterflugplan (20 %);
(2.3) Organisationskonzept zur Betriebsaufnahme und Durchführung (10 %).
Die Wertungskategorien werden nach Schulnoten bewertet, wobei für ein 'ungenügend' nur 0 Punkte vergeben werden und für ein 'sehr gut' 5 Punkte. Angebote mit einer Bewertung unterhalb der Schulnote 'befriedigend' werden ausgeschlossen. Die Anzahl der erreichten Punkte wird mit 8 (Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation), 2 (Höchstpreise), 4 (Personaleinsatzkonzept und Geräteeinsatzkonzept) bzw. 2 (Organisationskonzept) multipliziert um addiert das Endergebnis des jeweiligen Bieters zu bilden. Die Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrats des Flughafenunternehmers werden durch das MBWSV NRW im Rahmen der Angebotsbewertung gemäß den bekanntgegebenen Wertungskriterien angemessen berücksichtigt. Die zwei ausgeschriebenen Lizenzen werden an die beiden Bewerber mit den besten Bewertungen erteilt werden…."
Neben der Klägerin bekundeten acht weitere Unternehmen fristgerecht ihr Interesse an der Teilnahme am Auswahlverfahren, unter anderem die Beigeladenen zu 2. und 3. Alle neun Unternehmen wurden für das anschließende Auswahlverfahren zugelassen. Mit Schreiben vom 25. Juni 2015 forderte die Beigeladene zu 1. die zugelassenen Bewerber zur Bewerbungsabgabe auf. In dem Aufforderungsschreiben wurden die maßgebenden Kriterien für die Bewertung in Übereinstimmung mit den in der Ausschreibung bekannt gegebenen Kriterien 1.1, 1.2 und 2.1 bis 2.3 mitgeteilt, wobei jeweils anstelle eines Musterflugplans auf ein Musterflugbuch Bezug genommen wurde. Dem Aufforderungsschreiben waren unter anderem dieses Musterflugbuch sowie die veröffentlichten Texte der Ausschreibung im EU-Amtsblatt beigefügt. Allen Bewerbern wurden zudem Bewerbungsunterlagen, Bieterfragen und die diesbezüglichen Antworten der Beigeladenen zu 1. auf einer internetgestützten Bieterplattform zur Verfügung gestellt. Wegen des Inhalts der Bieterfragen und der Antworten der Beigeladenen zu 1. wird auf Bl. 420 ff. der Beiakte 3 der Gerichtsakte des Verfahrens 20 D 7/16.AK verwiesen.
Am 14. August 2015 stimmte sich der Beklagte mit seinen zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung hinzugezogenen nunmehrigen Prozessbevollmächtigten über die Vorgehensweise bei der Prüfung und Wertung der Bewerbungen ab und erteilte diesen Anweisungen zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung. Wegen weiterer Einzelheiten dieses Abstimmungsgesprächs wird auf den Aktenvermerk des Beklagten verwiesen (Bl. 556 - 559 der Beiakte 3 der Gerichtsakte des Verfahrens 20 D 7/16.AK).
Acht der im Teilnahmewettbewerb zugelassenen Unternehmen - darunter die Klägerin und die Beigeladenen zu 2. und 3. - reichten fristgerecht zum 17. August 2015 ihre Bewerbungen im Auswahlverfahren ein. Der Beklagte öffnete die Bewerbungen am 21. August 2015 in Gegenwart eines Vertreters der Beigeladenen zu 1. und prüfte sie in formeller Hinsicht.
Mit Schreiben vom 25. August 2015 hörte der Beklagte den Nutzerausschuss des Verkehrsflughafens E. , die Beigeladene zu 1. und den Betriebsrat der Beigeladenen zu 1. zum Auswahlverfahren an. Im September 2015 fanden Bieterpräsentationen statt, in denen die Bewerber ihre Bewerbungen dem Beklagten mündlich erläuterten. Danach sprach sich der Betriebsrat der Beigeladenen zu 1. in seinem Votum vom 28. September 2015 für die Beigeladene zu 2. und die Klägerin aus. Der Nutzerausschuss votierte mit Schreiben vom 30. September 2015 für die T. M. N. GmbH (T. M. ) und B. Flughafen N. GmbH (B. ). Die Beigeladene zu 1. sprach sich mit Schreiben vom 1. Oktober 2015 für T. M. und die Beigeladene zu 2. aus.
Das in luftfahrttechnischer Hinsicht hinzugezogene Unternehmen B. GmbH prüfte die Bewerbungen im Hinblick auf die Erfüllung der Anforderungen an einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb und legte dem Beklagten dazu eine fachliche Stellungnahme vom 6. November 2015 vor. Wegen des weiteren Inhalts dieser Stellungnahme wird auf Bl. 831 ff. der Beiakte 4 der Gerichtsakte des Verfahrens 20 D 7/16.AK verwiesen.
Weitere Besprechungen des Beklagten und seiner als Verwaltungshelfer hinzugezogenen Prozessbevollmächtigten fanden am 9. November und 7. Dezember 2015 statt.
Mit dem an die Beigeladene zu 1. adressierten, der Klägerin am 21. Dezember 2015 zugestellten Bescheid vom 15. Dezember 2015 traf der Beklagte eine Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 2. und 3. In der Begründung der Auswahlentscheidung kam der Beklagte zu folgender Wertungsreihenfolge:
1. Beigeladene zu 1. (84 Punkte)
2. Beigeladene zu 2. (80 Punkte)
3. T. M. (76 Punkte)
4. Klägerin (74 Punkte)
5. N. (68 Punkte)
6. B. (68 Punkte)
7. E. (30 Punkte)
8. I. (26 Punkte)
Wegen der weiteren Einzelheiten der Auswahlentscheidung wird auf die Beiakte 2 der Gerichtsakte verwiesen.
Noch im Dezember 2015 schlossen die Beigeladenen zu 2. und 3. jeweils einen Vertrag mit der Beigeladenen zu 1. über die Nutzung von Flughafeneinrichtungen im Rahmen der Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten.
Die Klägerin hat am 11. Januar 2016 Klage erhoben.
Im April 2016 haben die Beigeladenen zu 2. und 3. ihre Tätigkeit zur Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen aufgenommen.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Die Klage sei zulässig. Es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Die erfolgreiche Anfechtung der Auswahlentscheidung führe zu ihrer - der Klägerin - rechtlichen Besserstellung. Habe die Luftfahrtbehörde einen Anbieter zu Unrecht ausgewählt, sei der Nutzungsvertrag zwischen Flughafenunternehmer und Dienstleister nach § 134 BGB wegen Verstoßes gegen das Verbotsgesetz des § 7 Abs. 1 BADV i. V. m. der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (Richtlinie 96/67/EG) nichtig.
Jedenfalls stelle die mögliche Aufhebung der Auswahlentscheidung einen wichtigen Grund zur Kündigung der zwischen der Beigeladenen zu 1. und den Beigeladenen zu 2. und 3. geschlossenen Nutzungsverträge dar. Darüber hinaus bestünde wegen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage ebenfalls ein Kündigungsrecht. Die Beigeladene zu 1. sei im Fall der Aufhebung der Auswahlentscheidung zur Kündigung der Nutzungsverträge verpflichtet. Keineswegs sei der unterlegene Bewerber auf Sekundärrechtsschutz beschränkt.
Die Klage sei zudem begründet.
Die Auswahlentscheidung sei aufzuheben und das gesamte Auswahlverfahren neu durchzuführen, weil nach Anlage 5 zu § 3 Abs. 2 BADV die Zahl der Drittabfertiger für Dienstleistungen wie die Gepäckabfertigung, Fracht- und Postabfertigung und Vorfelddienste am Flughafen E. auf zwei beschränkt sei und der Beklagte bewusst dementgegen neben der Lizenz für den Dienstleister des Flughafens zwei weitere Konzessionen ausgeschrieben und vergeben habe. Ausschreibung und Auswahlentscheidung seien insoweit nichtig, weil sie an einem besonders schweren Fehler litten.
Das Ausschreibungsverfahren und damit auch die Auswahlentscheidung seien ferner rechtswidrig, weil die aufgestellten Auswahlkriterien in keiner Weise geeignet seien, eine transparente, sachgerechte und nichtdiskriminierende Auswahl der Dienstleister zu gewährleisten. Für eine transparente und diskriminierungsfreie Bewertung sei es zwingend erforderlich, im Rahmen der Ausschreibung klare objektive Kriterien vorzugeben, die in einem die Objektivität gewährleistenden Detaillierungsgrad festlegten, welche Aspekte der Hauptkriterien auf welche Weise letztlich bewertet würden. Von besonderer Bedeutung sei eine solchermaßen transparente Vorgehensweise auch deshalb, weil ansonsten aufgrund praktischen Wissensvorsprungs zwangsläufig demjenigen Bewerber erhebliche faktische Vorteile zugute kämen, der in der Vergangenheit schon über die Abfertigungslizenz an dem Flughafen verfügte.
Es handele sich zum Teil um zu weite Kriterien bzw. Pseudo-Kriterien, die für die Bewerber nicht konkret genug erkennen ließen, was - wertungsrelevant - verlangt sei. Es seien lediglich Themenkomplexe vorgegeben worden, die viel zu pauschal und weitläufig gewesen seien, als dass vergleichbare Angebote und eine vergleichende Bewertung hätten erfolgen können.
Die karge Ausgestaltung der Bewertungskriterien habe es dem Beklagten ermöglicht, nach Eingang der Bewerbungsunterlagen frei von selbstgesetzten Vorgaben die Angebote durchzuschauen, zu prüfen und dann anhand von nachträglich selbst gesetzten Schwerpunkten zu bewerten. Er habe auf diese Weise nachträglich selbst festlegen können, welche Bewertungsinhalte er für besonders bewertungsrelevant halte und welche nicht. Bei einer derartigen Vorgehensweise gäben subjektive Präferenzen den Ausschlag für die Schwerpunktbildung von bewertungsrelevanten Aspekten. Dies gelte hier besonders, weil der Beklagte die eigentliche Auswertung und Festlegung von Auswertungsschwerpunkten nicht selbst vorgenommen, sondern einem Verwaltungshelfer überlassen habe.
Der Beklagte habe sogar - was allein die Untauglichkeit der Ausgangskriterien indiziere - nachträglich maßgebliche Unterkriterien gebildet und diese einem starren Punktesystem zugeordnet. Mangels sachlicher Rechtfertigung hierfür könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Bildung der Prüfungspunkte und deren Gewichtung an bestimmte subjektive Präferenzen oder besondere Eigenschaften von einzelnen Bewerbern angepasst worden sei. Dies gelte nicht zuletzt auch deshalb, weil der Beklagte sowohl die Auswertung und letztlich Gewichtung der Angebote im Rahmen der Mustermengenkalkulation als auch die konkrete Bewertung und Punktevergabe allein dem Verwaltungshelfer B. GmbH überlassen habe. Besonders bedenklich sei dabei, dass die Bildung von Bewertungsmaßstäben und die Beurteilung der jeweiligen Relevanz von Angebotsinhalten und die damit verbundene Bestimmung der Punktegewichtung erst nach Prüfung und Wertung der eingereichten Angebote und damit in Kenntnis der Inhalte der einzelnen Angebote nachträglich "zugeschnitten" worden seien.
Besonders deutlich werde der Verstoß bei dem Kriterium der Mustermengenkalkulation. Trotz dessen herausragender Bedeutung sei diesbezüglich keinerlei weitere Detaillierung erfolgt, noch seien Vorgaben im Hinblick auf die Anforderungen oder die Bewertung dieses Kriteriums oder die Erstellung der Angebotsunterlagen gemacht worden.
Aufgrund dessen sei die Bewertung des Kriteriums der Mustermengenkalkulation willkürlich, bestenfalls nach dem Prinzip Glückspiel oder Zufall erfolgt. Dies folge auch daraus, dass die Beigeladene zu 1. bei der Auswertung des gleichen Kriteriums zu völlig anderen Ergebnissen gelangt sei, ohne dass dies objektive Gründe belegten. Auch die Beschreibung der methodischen Vorgehensweise in der Auswahlentscheidung zeige, dass ein stringentes Vorgehen seitens des Beklagten sei weder möglich gewesen noch erfolgt sei.
Ebenso verdeutliche die Vorgehensweise zur Wertung der Höchstpreise und der qualitativen Angebotsinhalte Mängel hinsichtlich der Transparenz und Diskriminierungsfreiheit. Die diesbezüglichen Vorgaben seien im Hinblick auf die abzugebenden Angebote und die Auswertung durch den Beklagten offensichtlich nicht geeignet gewesen. Es fehle an konkretisierenden Vorgaben, die die diskriminierungsfreie Vergleichbarkeit und damit Aus- und Bewertbarkeit ermöglichten. Dies werde hinsichtlich der qualitativen Angebotsinhalte dadurch deutlich, dass der Verwaltungshelfer die Wertung dieses Kriteriums auf der Grundlage einer "freien" Würdigung vorgenommen habe, was dem Grundsatz der Transparenz und Diskriminierungsfreiheit diametral entgegenstehe. Ein Transparenzverstoß liege ferner darin, dass der Verwaltungshelfer im Rahmen der Bewertung der qualitativen Angebotsinhalte im Gegensatz zu den vom Beklagten gebildeten Unterkriterien eigenständig nachträglich noch weitere "Unter-Unterkriterien" und Gewichtungen vorgenommen habe, anhand derer er seine Bewertung erstellt habe. Dabei sei der Verwaltungshelfer zudem nicht sachgerecht, sondern willkürlich, intransparent und diskriminierend vorgegangen, weil er bei den einzelnen Bietern inhaltlich von diesen selbst gewählten Unter-Unterkriterien und diesbezüglichen Gewichtungen noch abgewichen sei.
Die Auswahlentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig und aufzuheben, weil der Beklagte das Auswahlkriterium der Abfertigungspreise/Höchstpreise bei der von ihm angewendeten Systematik verkannt und mit Blick auf das mit der Richtlinie 96/67/EG, der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Abfertigerauswahl verfolgte Ziel der Senkung der Betriebskosten zu geringe Bedeutung beigemessen habe. Besonders schwer wiege dies, weil der Beklagte bei den Abfertigungspreisen keine lineare Abstufung vorgenommen habe, sondern bis auf eine Bestbewertung für viele Bieter sogar die gleiche Note vergeben und damit keine Unterscheidung aufgrund der unterschiedlichen Abfertigungspreise getroffen habe.
Darüber hinaus sei die vom Beklagten vorgenommene Bewertung der einzelnen Kriterien rechtswidrig.
Dies gelte zunächst für die Bewertung der Mustermengenkalkulation. Bereits aus der dargestellten Intransparenz dieses Kriteriums folge, dass eine nachvollziehbare sachgerechte Bewertung von vornherein nicht möglich sei. Unabhängig davon sei die konkrete Prüfung der Mustermengenkalkulation fehlerhaft und bleibe völlig unklar. Es sei nicht im Geringsten nachvollziehbar, auf welcher Grundlage der Beklagte offensichtlich willkürliche Annahmen getroffen habe, Vergleichbarkeiten suggeriert habe oder sonst zu einer Unterscheidung der offensichtlich völlig unterschiedlichen Mustermengenkalkulationen gelangt sei.
Schon aufgrund von Skaleneffekten, veränderten Verkehrsmixen und fehlendem wirklichen Wettbewerbs- und Effizienzdruck sei es beispielsweise verfehlt, dass der Beklagte als Referenz- bzw. Vergleichswerte die Zahlen der FDGHG bei einem Marktanteil von nur 15 oder 16 % herangezogen habe. Die gebotene eigenständige und unabhängige Berechnung auf der Grundlage des vorgelegten Flugbuches sei nicht erfolgt.
Obgleich nebulös bleibe, wie und auf welcher Grundlage eine logische Zuordnung des operativen und administrativen Anteils der Personalzahlen erfolgt sei, würden die so ermittelten FTE als Grundlage für die Bewertung herangezogen. Eine sachgerechte Beurteilung des operativ sinnvollen Einsatzes von Personalkapazitäten könne aus der Feststellung des Beklagten, dass im Ergebnis aus einer Vollzeitstelle mit beispielsweise einer 40-Stundenwoche ein höheres Arbeitsvolumen genutzt werden könne als aus einer Vollzeitstelle mit einer 37-Stundenwoche, nicht gefolgert werden. Die Kapazitätsbemessungen im Bereich der Bodenabfertigungsdienstleistungen erfolgten nicht linear, sondern ergäben sich allein aus den bestehenden Verkehrsspitzen, die in der Regel nur über einen kürzeren Zeitraum bestünden, weshalb geringere durchschnittliche Schichtlängen in der Regel produktiver seien. Es sei bezeichnend, dass der Beklagte im Hinblick auf die Angaben zum Personal zu völlig unterschiedlichen Ergebnissen gelange als die Beigeladene zu 1., deren Betriebsrat und der Nutzerausschuss.
Bei der Prüfung und Wertung der angesetzten Gesamtkosten bleibe völlig unklar, aufgrund welcher Annahmen der Beklagte die Kostenaufstellungen analysiert habe und ob dies sachgerecht sei. Dass jedenfalls keine sachgerechte Ermittlung der Gesamtkosten habe erfolgen können, zeige schon die Tatsache, dass die Einbeziehung der Kosten für den Stationsaufbau mangels eindeutiger Vorgaben in den Bewerbungsunterlagen nicht hinreichend habe berücksichtigt werden können und schon deshalb eine Differenzierung nicht möglich gewesen sei.
Die Wertung der Mustermengenkalkulation folge bestenfalls dem Prinzip Zufall und sei nicht sachgerecht. Die Angaben zur Notenermittlung blieben nebulös; inwieweit der Beklagte die Punktbewertung bei der Personal- und Geräteplanung vorgenommen habe, bleibe unklar und basiere auf Floskeln sowie unzutreffenden Annahmen. Wenn bereits bei der Ermittlung der Personal- und Geräteressourcen keine klaren Feststellungen hätten getroffen werden können, sei nicht ersichtlich, wie sich daraus eine Wertung des angemessenen Verhältnisses zu den kalkulierten Gesamtkosten vornehmen lassen solle.
Rechtswidrig sei es ferner, dass Reserven für die Abdeckung von Verkehrsspitzen und unvorhergesehene Ereignisse positiv gewertet worden seien, obgleich alle geforderten Kalkulationen auf Grundlage des beigefügten Flugbuches vorzunehmen gewesen seien und dieses die IST-Bewegungen des Jahres 2014 einschließlich sämtlicher Störungen enthalten habe. Eine weitergehende Einpreisung von Unvorhergesehenem oder Verkehrsspitzen sei daher nicht geboten und entspreche vielmehr einer Dopplung allein zulasten der Effizienz und Wirtschaftlichkeit.
Im Rahmen der Plausibilitätsprüfung seien intransparent und willkürlich unterschiedliche Positionen - beispielsweise Lademeister mit Oberladern mit ähnlicher Aufgabenbeschreibung - miteinander verglichen worden, um zu einem Vergleich der FTE zu gelangen.
Der Beklagte habe bei der Bewertung der Mitarbeiter- und Gerätezahlen nicht berücksichtigt, dass sie - die Klägerin - an einigen Stellen bewusst mit mehr bzw. besser ausgestattetem Equipment kalkuliere, um damit den Mitarbeitereinsatz am Flugzeug zu reduzieren.
Ferner habe es zum Punktabzug führen müssen, wenn die Mustermengenkalkulation nicht entsprechend der Vorgabe auf der Grundlage des Flugbuches des Jahres 2014, sondern - wie unter anderem von der Beigeladenen zu 2. - anhand von Musterwochen erstellt worden sei. Insoweit lege die Auswahlentscheidung unzutreffend zugrunde, dass ihre - der Klägerin - Berechnung über die Abbildung der Bedarfskurven in einer Musterwoche erfolgt sei; vielmehr habe sie die Bedarfsermittlung und Mustermengenkalkulation auf Basis des übersandten Flugbuches für das gesamte Jahr 2014 vorgenommen.
Ferner seien die Grundlagen zur Wertung der Personalkapazitäten sachfremd und dadurch fehlerhaft. Es greife für die Prüfung und Wertung der Personalkapazitäten zu kurz und sei sachfremd, wenn im Wesentlichen allein auf das angegebene operative Personal in FTE als Vergleichsgröße abgestellt werde; dies sei auf die reine Kapazität ausgerichtet und lasse Aspekte der Spitzenabdeckung und Effizienz nahezu unberücksichtigt. Daneben sei zumindest zusätzlich eine Spitzen-Betrachtung auf Basis der Köpfe bzw. der Anzahl der Schichten anzustellen. Für eine realistischere Bewertung wären zudem nicht die Brutto-, sondern die Nettostunden nach Abzug der Abwesenheiten besser geeignet.
Soweit bei ihr - der Klägerin - kritisch angemerkt werde, dass "mit einer 37- Stundenwoche am wenigsten Produktivstunden aus einer FTE-Stelle" genutzt werden könnten, sei dies letztlich nicht allein maßgeblich. Eine höhere Wochenstundenanzahl suggeriere zwar eine höhere Ressourcenverfügbarkeit, jedoch sei diese weder stets sinnvoll bzw. effizient noch könne hieraus per se eine bessere Qualität abgeleitet werden, da die zusätzlichen Stunden zu Zeiten zur Verfügung stehen könnten, in denen kein Bedarf bestehe und damit auch keine Qualitätsverbesserung erreicht werden könne. Keine Berücksichtigung finde hierbei, dass sie - die Klägerin - in Summe mit 723 Mitarbeitern/Köpfen rechne, um aus der kalkulierten FTE-Anzahl eine höhere Anzahl Schichten zu erlösen, was insbesondere der Spitzenabdeckung zugute komme. Für die Produktivität eines FTE und die damit verbundene Qualität sei mitnichten entscheidend, wie viele Stunden ein Mitarbeiter leiste oder zur Verfügung stehe, sondern wie das Verhältnis zwischen Schicht- und Auftragszeit sei, welches letztlich auch der wahre Gradmesser für Effizienz und damit Wirtschaftlichkeit sei. Dies werde, wie sich an verschiedenen Stellen der Auswahlentscheidung zeige, in der Bewertung weitgehend außen vor gelassen.
Gänzlich unberücksichtigt sei geblieben, durch Anwendung eines Jahresarbeitszeitkontos anzustreben, dass die Mitarbeiter im Sommer, wenn der Bedarf vorhanden sei, etwas über ihren Vertragsstunden arbeiteten und im Winter entsprechend weniger.
Der Beklagte habe die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 3. nicht sachgerecht bewertet. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Beigeladene zu 3. trotz zahlreicher schlechter Wertungen und Mängel unter den Gesichtspunkten der Personalmenge und des Geräteeinsatzes noch die Note „befriedigend“ erhalte.
Ferner habe der Beklagte nicht beachtet, dass die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 3. hinsichtlich der Personalkosten unplausibel sei und unrealistisch von zu geringen Personalkosten ausgehe, weil er einerseits feststelle, dass diese extrem niedrig seien und zum Teil im Bereich des Mindestlohns lägen, und er andererseits eine Übernahme des vorhandenen Personals im Wege des Betriebsübergangs nach § 613a BGB für erforderlich halte und die Lohnkosten des bisherigen Anbieters deutlich oberhalb der berücksichtigten Kosten lägen.
Die Bewertung der Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2. sei rechtswidrig, weil sie offensichtlich allein aus der Berücksichtigung der großzügigsten Personal- und Gerätemengen folge und die Tatsache, dass die Gesamtkosten am höchsten seien, nicht einbezogen worden sei. Dies sei weder mit dem Kriterium, einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb zu gewährleisten, vereinbar noch entspreche dies den Zielen der Richtlinie 96/67/EG, zur Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften beizutragen. Zudem stehe dies im krassen Missverhältnis zur Bewertung des Mitbewerbers "I. ", dessen Mustermengenkalkulation unter anderem wegen der höchsten Gesamtkosten als „ungenügend“ bewertet worden sei.
Ferner bestehe eine Diskriminierung zugunsten der Beigeladenen zu 2. darin, dass die Bewertung der von ihr kalkulierten Personalressourcen als "sehr gut" vorrangig damit begründet werde, sie sei mit den Verhältnissen am Flughafen am besten vertraut und ihre Kalkulation der Personalmenge sei in Anschauung der derzeitigen Beschäftigtenanzahl nachvollziehbar und plausibel. Letztlich setze sich der Beklagte mit seiner Bewertung über die berechtigten Zweifel der Votengeber, insbesondere über die wegen der sehr hohen Kosten nur befriedigende Wertung durch die Beigeladene zu 1. hinweg.
Ferner sei die Bewertung der Angaben zum Personal der Beigeladenen zu 2. unverständlich, nicht stringent und nicht nachvollziehbar. Abgesehen davon, dass die Angaben zu den Personalmengen mindestens verwirrend, insgesamt aber auch falsch seien, werde die Plausibilität allein mit der Referenz der Beigeladenen zu 2. als heute tätigem Dienstleister begründet und die aktuelle Anzahl von Mitarbeitern völlig unabhängig davon, ob diese in der Höhe sachgerecht, effizient und oder wirtschaftlich sei, als Argument für die Bestbewertung des Kriteriums herangezogen.
Auch die Ausführungen des Beklagten zu den Personalmengen der Beigeladenen zu 3. seien widersprüchlich und nicht nachvollziehbar, zumal der Beklagte die Angaben der Beigeladenen zu 3. insgesamt noch als plausibel werte, während die Beigeladene zu 1. offensichtlich von einem "großzügigen Personal- und Geräteeinsatz" ausgehe, und es völlig unklar bleibe, auf welcher Basis der Beklagte welche Schlüsse aus seinen eigenen Berechnungen wertungsrelevant ziehen wolle.
Indem der Beklagte insbesondere bei der Beigeladenen zu 2. die vorhandenen großzügigen Personal- und Geräteressourcen positiv bewerte, vermenge er in unzulässiger Weise Aspekte der Wertung der Mustermengenkalkulation mit denen des Kriteriums "Personaleinsatzkonzept" und habe er ihr entscheidungserheblich acht Punkte mehr als anderen Bewerbern zugeteilt.
Ferner unsachgerecht habe der Beklagte den effizienten und wirtschaftlichen Einsatz von Personal durch sie - die Klägerin - als negativ bewertet. Es sei nicht nachvollziehbar, wenn eine Mustermengenkalkulation insbesondere im Hinblick auf die angegebene Personalmenge als plausibel befunden werde, der nahezu einzige Grund für die schlechtere Bewertung ihrer Mustermengenkalkulation aber in der nach Ansicht des Beklagten "insgesamt doch sehr gering angesetzten Personalmenge" liege. Soweit der Beklagte wiederum die Beigeladene zu 2. als Maßstab festlege, lasse er völlig außer Betracht, dass die Kalkulation der Beigeladenen zu 2. überdimensioniert, unangemessen, unwirtschaftlich oder im Verhältnis zu anderen Bewerbern schlichtweg schlechter sein könnte, und liefere keine sachlichen Gründe für eine Bevorzugung der Werte der Beigeladenen zu 2. Mit ihrer Bewertung setze sich der Beklagte zudem in Widerspruch zu den Wertungen des Beigeladenen zu 1. und seiner Verwaltungshelfer.
Der Beklagte habe auch das Kriterium “Höchstpreise“ sachwidrig und diskriminierend bewertet. Dabei sei es angesichts der theoretischen Möglichkeiten der Bewertung der Höchstpreise im Hinblick auf die konkrete Punktvergabe mit dem Grundsatz der Transparenz und Diskriminierungsfreiheit schon nicht vereinbar, dass der Beklagte diesbezüglich über die in der Ausschreibung enthaltenen Angaben hinaus keine näheren Vorgaben gemacht habe. Abgesehen davon habe sich der Beklagte bei der Wertung der Höchstpreise nach kaum differenzierten Schulnoten darüber hinweggesetzt, dass er sich am 14. August 2015 mit dem juristischen Verwaltungshelfer zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung vor Ende der Bewerbungsfrist dahingehend abgestimmt gehabt habe, für die Bewertung der Höchstpreise solle auf den pro Flugzeugtyp günstigsten Preis und die sich daraus ergebende Reihenfolge abgestellt werden. Damit habe er die Bieter unterschiedlichster Preisstrukturen und Höchstpreise sogar auf eine Ebene gesetzt und entscheidungserheblich allein der Beigeladenen zu 3. die Höchstnote gegeben.
Zudem habe die Beigeladene zu 2. die mit Abstand höchsten Preise angeboten und dennoch eine Bewertung erhalten, die sich gegenüber den preisgünstigeren Bietern kaum absetze. Der Beklagte habe das neue Kriterium eines "realistischen Preisniveaus" eingeführt, um eine bessere Bewertung im Bereich "befriedigend" zu begründen, aber nicht dargetan, was er darunter verstehe und wie er dies rechtfertige. Ferner habe dies zu einer unzulässigen positiven Doppelwertung der großzügigen Personal- und Geräteplanung bei der Mustermengenkalkulation wie bei den Höchstpreisen geführt.
Ferner sei es sachwidrig und zu ihren Lasten diskriminierend, dass der Beklagte bei der Bewertung der Höchstpreise die Luftfahrzeugtypen kategorisiert und darüber hinaus selektiv bewertet habe, obwohl nach den Vorgaben der Ausschreibungsunterlagen die Höchstpreise für die im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen zu kalkulieren gewesen seien und dieses Gesamtpaket dementsprechend auch hätte bewertet werden müssen.
Zudem sei die Bewertung der Höchstpreise der Beigeladenen zu 3. unplausibel, zumal es auch mit der vom Beklagten insoweit angeführten geringeren Kostenstruktur nicht nachvollziehbar sei, dass diese bei kalkulierten höheren Gesamtkosten und kalkulierter höherer Gewinnmarge geringere Höchstpreise als sie
- die Klägerin - anbieten könne.
Demgegenüber sei ihre - der Klägerin - Bewertung sachwidrig zu niedrig und diskriminierend erfolgt. Indem der Beklagte im Rahmen seiner Punktevergabe im Wege einer nachgelagerten Plausibilitätsprüfung zu dem Ergebnis gelange, dass sie - die Klägerin - nur mit "gut" zu bewerten sei, vermenge er unzulässigerweise qualitative Bewertungsgesichtspunkte mit einer preisorientierten Punktevergabe. Schlichtweg unzulässig sei es auch, dass sie einen Punktabzug erhalten habe, weil sie keine Unterscheidung zwischen Abfertigung am Terminal und Remote vorgenommen habe, da in der Ausschreibung eine solche Unterscheidung nicht abgefragt worden sei, sie bestätigt habe, die unterschiedlichen Abfertigungspositionen im Wege eines gewichteten Mittelpreises berücksichtigt zu haben, und der Beklagte verkannt habe, dass es bei einer Terminalabfertigung auch gegenläufige Kostenpositionen gebe. Es sei auch diskriminierend, dass es bei ihr zum Punktabzug geführt habe, weil ihre Preisgestaltung deshalb weniger ausdifferenziert als bei anderen Bewerbern sei, aber darüber hinweggegangen worden sei, dass sie eine Differenzierung nach der Beladungsart (Bulk- und Containerbeladung) vorgenommen habe, die von der Beigeladenen zu 3. und den Bietern "B. ", "I. ", "N. " und "T. M. " gerade nicht getroffen worden sei, was bei diesen nicht zum Punktabzug geführt habe.
Auch die Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes sei rechtswidrig. Die Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. mit der höchsten Bewerbernote im Bewerberfeld trotz überwiegender negativer Aspekte sei sachwidrig. Die Bewertung ihres - der Klägerin - Personaleinsatzkonzeptes mit lediglich "befriedigend" sei sachlich ebenso wenig gerechtfertigt.
Zu Unrecht sei zudem ihr Geräteeinsatzkonzept wegen Unzulänglichkeiten der Kalkulation hinsichtlich der Gerätegruppe Main-Deck-Loader abgewertet worden. Die zu geringe Anzahl an Geräten beim Geräteeinsatzkonzept der Beigeladenen zu 3. sowie Mängel bei dem Unterkriterium der Umweltfreundlichkeit seien sachwidrig nicht berücksichtigt worden. Schließlich sei keine sachgerechte Bewertung des Geräteeinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. hinsichtlich des Unterkriteriums "Umweltfreundlichkeit" erfolgt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 15. Dezember 2015 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über die Auswahl der Dienstleister zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten auf dem Flughafen E. unter der Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt im Wesentlichen vor:
Die Klage sei unzulässig. Sie sei rechtsmissbräuchlich. Zudem mangele es am Rechtschutzbedürfnis. Die Klägerin könne mit der Klage ihr Rechtschutzziel, in dem ausgeschriebenen Lizenzeitraum am Flughafen E. Bodenabfertigungsdienstleistungen anbieten zu dürfen, nicht erreichen, da die Auswahlentscheidung vollzogen sei, die zwischen der Beigeladenen zu 1. und den ausgewählten Dienstleistern geschlossenen Nutzungsverträge von einer Aufhebung der Auswahlentscheidung unberührt blieben und auch im Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung der erfolglose Bieter auf Sekundärrechtschutz oder präventiven Primärechtschutz im Wege des einstweiligen Rechtschutzes beschränkt sei. Durch die Vergabe von zwei Lizenzen sei die Klägerin nicht beschwert und insoweit nicht klagebefugt.
Jedenfalls sei die Klage unbegründet.
Die Vergabe von zwei Lizenzen sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Selbst wenn § 3 Abs. 2 BADV i. V. m. Anlage 5 als verbindliche Obergrenze für die Anzahl der Abfertiger am Flughafen E. zu verstehen sei, folge daraus keine Rechtsverletzung der Klägerin und mangels eines besonders schwerwiegenden und/oder offensichtlichen Fehlers jedenfalls nicht die Unwirksamkeit der Auswahlentscheidung.
Die Auswahlkriterien entsprächen den Vorgaben der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung sowie der Richtlinie 96/67/EG und genügten insbesondere den Transparenzanforderungen.
Die niedrige Gewichtung des Kriteriums der Abfertigungspreise sei nicht zu beanstanden; sie sei wegen der mangelnden Verbindlichkeit der im Rahmen der Mustermengenkalkulation kalkulierten Preise für die von den ausgewählten Dienstleistern mit den Nutzern frei auszuhandelnden Abfertigungspreise üblich und solle verhindern, dass Bewerber ihre Angebote künstlich niedrig rechneten.
Er - der Beklagte - habe nicht vorab alle Unterkriterien mitteilen müssen. Vielmehr reiche es aus, wenn die Konkretisierung des Wertungsmaßstabs vor Öffnung der Bewerbungen erfolge. Dies gelte auch für das Kriterium der Mustermengenkalkulation, das als solches in Anlehnung an die Vorgaben in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts formuliert und damit hinreichend transparent sei. Darüber hinaus habe er - der Beklagte - in seiner Anweisung an den Verwaltungshelfer vom 14. August 2015 den Wertungsmaßstab weiter konkretisiert und verfeinert sowie umfassende Vorgaben zur Wertung der Mustermengenkalkulationen gemacht. Es sei legitim gewesen, diesen Wertungsmaßstab nach Versendung der Bewerbungsunterlagen, aber vor Öffnung der Bewerbungen festzulegen. Es liege in der Natur der Sache, dass es bezüglich einzelner Kenngrößen zunächst einer Analyse und Prüfung durch den Sachverständigen bedürfe, um vergleichbare Angaben der Bewerber zugrunde zu legen. Nicht ungewöhnlich sei ferner, dass bei der komplexen Kalkulation eines Abfertigungsbetriebs im Rahmen einer Mustermengenkalkulation von den Bewerbern unterschiedliche Kalkulationsansätze gewählt und die Bewerber teilweise auf unterschiedliche Kenngrößen abstellen würden.
Die Auswahlkriterien seien weitaus bestimmter und detaillierter als in dem Auswahlverfahren Köln/Bonn, das weder vom Oberverwaltungsgericht noch vom Bundesverwaltungsgericht beanstandet worden sei. Ebenso wenig sei es im Rahmen von vergleichbaren Auswahlverfahren branchenüblich, Formblätter oder Templates zur Verfügung zu stellen.
Der für die Mustermengenkalkulation angegebene Wertungsmaßstab genüge vollumfänglich den Transparenzanforderungen der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und des zugrunde liegenden Rechts der Europäischen Union. Der Gerichtshof der Europäischen Union habe mit Urteil vom 14. Juli 2016 - 0-6/15 (TNS Dimarso) für das Unionsvergaberecht, das deutlich höheren Transparenzanforderungen unterliege, entschieden, dass die Bewertungsmethode nicht veröffentlicht werden müsse, dem öffentlichen Auftraggeber der erforderliche Spielraum bei der Bewertung der Angebote zu belassen sei und die ausschreibende SteIle nicht vorab bekannt geben müsse, was genau erforderlich sei, um einen bestimmten Erfüllungsgrad oder Punktwert zu erreichen.
Möglicherweise zu Beginn bestehende einzelne Transparenzlücken seien durch Bewerberfragen unter anderem zu den Kalkulationsgrundlagen der Mustermengenkalkulation und dort vorzunehmenden Einzelkalkulationen ausgeräumt worden. Die Klägerin habe allerdings während des Auswahlverfahrens keine einschlägigen Bewerberfragen zum Wertungsmechanismus gestellt und auch sonst eine Intransparenz des Verfahrens nicht gerügt.
Auch die Angaben in den Bewerbungsunterlagen sowie der Ansatz zur Wertung der qualitativen Auswahlkriterien genügten den Transparenz- und Gleichbehandlungsanforderungen. Er - der Beklagte - habe die Angaben der Bewerber zu diesen Kriterien auf der Grundlage des bekannt gemachten Wertungsmaßstabes sachgerecht gewertet, sich dabei streng an die von der Beigeladenen zu 1. in den Bewerbungsunterlagen vorgegebenen Wertungsaspekte gehalten und diese grundsätzlich jeweils gleichrangig berücksichtigt. Auf eine mögliche Gewichtung durch die B. GmbH komme es nicht an.
Es sei abwegig anzunehmen, dass er nachträglich die bekannt gemachten Auswahlkriterien geändert oder nach Öffnung der Bewerbungen Unterkriterien festgelegt hätte. Er habe die Bewertung ausschließlich aufgrund der in der Bekanntmachung veröffentlichten Kriterien und der darin enthaltenen Punktematrix vorgenommen. Dem Verwaltungshelfer habe er lediglich vor Öffnung der Bewerbungen Anweisungen erteilt, damit ein einheitliches Verständnis der Zuschlagkriterien zugrunde gelegt werde.
Ihm seien keine Bewertungsfehler unterlaufen.
Insbesondere die Mustermengenkalkulationen habe er auf der Grundlage des transparenten und vorab bekannt gemachten Wertungsmaßstabes sachgerecht gewertet. Dabei seien die von der FDGHG übermittelten Referenzwerte lediglich zur Orientierung genutzt und auch eigene Rechnungen angestellt worden.
Entgegen dem Vorwurf der Klägerin habe er die Personalressourcen der Bewerber richtig ermittelt und sachgerecht gewertet. Eine hohe Anzahl von Wochenstunden sei nicht per se honoriert worden; gewertet worden sei vielmehr die Personalkapazität insgesamt. Die Klägerin habe insgesamt die wenigsten Produktivstunden im gesamten Bewerberfeld für das operative Personal vorgesehen. Substantiierte Anhaltspunkte, die diese Wertung infrage gestellt hätten, hätten sich aus dem Votum der Beigeladenen zu 1. nicht ergeben. Entgegen der Darstellung der Klägerin seien auch die Gesamtkosten sachgerecht gewertet worden.
Die Notenvergabe im Rahmen des Kriteriums der Mustermengenkalkulation sei nicht nebulös. Gemäß des bekannt gemachten Auswahlkriteriums seien die von den Bewerbern kalkulierten Ressourcen und Kosten mit Blick auf die Gewährleistung eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebs aufgrund der Wertungsstufen von 0 bis 5 gewertet worden. Im Einklang mit dem ihm insoweit zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum seien hierzu unter anderem die angegebenen Mengen jeweils im Verhältnis zu den Mitbewerbern als auch zu den derzeit eingesetzten Mengen gewürdigt worden. Detaillierte Festlegungen, wie die Notenvergabe (Punktwertung) im Einzelnen erfolge, müssten den Bewerbern gerade nicht bekannt gemacht werden. Die Notenvergabe sei bei den einzelnen Bewerbern im Auswahlbescheid jeweils ausführlich begründet worden. Im Fall der Klägerin habe er unter anderem darauf verwiesen, dass die dargestellten Personalressourcen im Vergleich zu den Mitbewerbern geringer seien und die Bewerbung nicht überzeugend habe darstellen können, dass damit dennoch eine gleichwertige Verlässlichkeit der Abfertigung realisiert werden kann. Des Weiteren habe die Geräteplanung einige Schwächen aufzuweisen. Die Angaben der Klägerin seien fachlich begründet eingeschätzt und gewertet worden. Hinsichtlich der Betrachtung der Gesamtkosten habe er ebenfalls vergleichend bewertet, ob sich z. B. höhere Gesamtkosten durch einen höheren Ressourceneinsatz rechtfertigen ließen.
Die Reserven für die Abdeckung von Verkehrsspitzen und unvorhergesehenen Ereignissen hätten positiv gewertet werden dürfen. Das in den Bewerbungsunterlagen enthaltene Flugbuch enthalte zwar die im Jahr 2014 abgewickelten Flüge, die dort genannten Daten und Zeiten seien indes "Plandaten" und "Planzeiten", was auch die Klägerin erkannt habe. Deshalb seien selbstverständlich aus Störungen und unvorhergesehenen Ereignissen resultierende Verschiebungen und Abfertigungsspitzen, die im Flugbuch erkennbar nicht enthalten gewesen seien, bei der Mustermengenkalkulation zu berücksichtigen gewesen.
Die Personalressourcen seien sachgerecht verglichen worden. Auch die Einwände der Klägerin gegen die Wertung des Personal- und Geräteaufwands könnten nicht überzeugen. Grundlegend gebe es eine Tendenz, dass mehr Geräte auch mehr Personal erforderten. Die klägerseits behauptete Personaleinsparung durch Powerstow-Förderbänder sei nicht nachvollziehbar und es sei nicht ersichtlich, dass die Klägerin hier einen entscheidenden Vorteil gegenüber anderen Bewerbern habe.
Die Klägerin habe ebenso wenig als einziger Bewerber den methodisch richtigen Ansatz für die Kalkulation der Mustermengen gewählt, zumal in den Bewerbungsunterlagen lediglich vorgegeben worden sei, das gesamte Flugbuch für das Jahr 2014 mit einem unterstellten Marktanteil von 100 % zu planen. Damit sei jedoch keine Kalkulationsmethode fest vorgegeben worden. Sofern andere Bewerber Musterzeiträume nach der Analyse des gesamten Jahresplanes zur Berechnung herangezogen hätten, sei die Anforderung "Planung auf der Grundlage des ganzen Jahres 2014" formal erfüllt.
Die Wertung der Personalmengen sei ferner nicht ausschließlich auf Basis der Produktivstunden erfolgt und greife nicht zu kurz. Zwar sei er bei der Prüfung und Wertung von den operativen Personalkapazitäten ausgegangen, habe dabei aber auch Effizienzgesichtspunkte sowie die Abdeckung von Spitzenbedarfen berücksichtigt. Auch verschiedene andere Bewerber hätten jeweils plausible Schichtmodelle vorgelegt und dabei jeweils - ähnlich wie die Klägerin - effizienzsteigernde Mechanismen einsetzen wollen. Nach den insoweit übereinstimmenden Feststellungen des Sachverständigen und der Votengeber habe die Klägerin jedoch mit einer so niedrigen Personalkapazität kalkuliert, dass bei ihr im Bewerbervergleich von einem weniger verlässlichen Abfertigungsbetrieb auszugehen sei.
Deshalb sei auch das Thema der Wochenarbeitsstunden nicht einseitig bewertet worden. Die Anzahl der Wochenarbeitsstunden allein sei nicht gewertet worden, sondern die Personalkapazität insgesamt. Die Klägerin habe insgesamt die wenigsten Produktivstunden im gesamten Bewerberfeld für das operative Personal vorgesehen.
Außerdem habe er bei der Prüfung und Wertung der Mustermengenkalkulation Effizienzaspekte und die unterschiedlichen Modelle der Bewerber im gebotenen Umfang berücksichtigt. Sachgerecht gewertet worden seien die Berücksichtigung von Teilzeitkräften, die Funktionen der Fahrer sowie der Einsatz von Main-Deck-Loadern. Auch die methodische Berücksichtigung von jahreszeitlichen Effekten etwa durch Abbildung saisonbedingt unterschiedlicher Bedarfe sei bei der Prüfung und Wertung der Mustermengenkalkulation beachtet und an den entsprechenden Stellen des Auswahlbescheides festgestellt worden. Im klägerseits vorgelegten Manteltarifvertrag sei zwar eine Regelung dazu enthalten, in ihrer Konzeptbeschreibung werde jedoch nicht erläutert, wie sie beabsichtige, dies in ihren Planungen umzusetzen.
Auch die Mustermengenkalkulationen der Beigeladenen zu 2. und 3. seien sachgerecht gewertet worden.
Die Wertung der Angaben der Beigeladenen zu 2. zum Personal sei entgegen der Darstellung der Klägerin weder völlig unverständlich noch nicht stringent oder nicht nachvollziehbar
Ebenso wenig seien die Kriterien der Mustermengenkalkulation und des Personaleinsatzkonzepts in unzulässiger Weise vermischt worden. Er ‑ der Beklagte - habe zur Vermeidung einer unzulässigen Doppelwertung die Personalressourcen im Rahmen der Mustermengenkalkulation in quantitativer Hinsicht gewürdigt, bei dem Personaleinsatzkonzept aber allein die qualitative Darstellung des Einsatzes der personellen Ressourcen gewertet.
Ferner sei die Personalmengenkalkulation im Rahmen der Mustermengenkalkulation der Klägerin sachgerecht gewertet worden. Zwar sei die methodische Herangehensweise der Klägerin als plausibel gewertet worden. Die Klägerin habe es jedoch versäumt, überzeugend darzulegen, wie sie mit der von ihr angesetzten Personalmenge einen verlässlichen Abfertigungsbetrieb darstellen wolle. Wo genau die angeblichen Effizienzvorsprünge der Klägerin liegen sollten, sei nicht erkennbar.
Er habe sich mit der Wertung der Gesamtkosten der Klägerin nicht in Widerspruch zur Wertung der Verwaltungshelfer gesetzt. Dabei sei er an die von der Beigeladenen zu 1. festgelegte Wertungsarithmetik mit ganzen Noten gebunden gewesen.
Auch das Kriterium "Höchstpreise" habe er sachgerecht und in einer den Grundsatz der Gleichbehandlung wahrender Weise bewertet.
Keineswegs erfolge in Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung üblicherweise eine lineare, d. h. rein rechnerische Wertung der Abfertigungspreise der Höhe nach. Er habe ebenso wenig nach Öffnung der Bewerbungen mit der "Realitätsnähe" der Preisstruktur ein neues Unterkriterium eingeführt. Dies sei schon deshalb nicht der Fall, weil bei der Wertung der Höchstpreise die Höhe der Preise als solche der maßgebliche Aspekt gewesen sei. Außerdem sei dem Kriterium der Höchstpreise die Berücksichtigung der Preisstruktur sowie der Realitätsnähe der kalkulierten Preise (für die einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen) immanent. Die Berücksichtigung einer möglichst realistischen Preisstruktur bei der Wertung der Höchstpreise sei auch in der Sache gerechtfertigt und stehe im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Eine realistische Preisstruktur habe maßgebliche Bedeutung für den wirtschaftlichen Erfolg der Abfertigungsunternehmen aufgrund einer möglichst guten Kundengewinnung und -bindung. Schon am 14. August 2015, d. h. vor Öffnung der Bewerbungen habe er gegenüber dem Verwaltungshelfer klargestellt und diesen zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung angewiesen, dass eine realitätsnahe Preisstruktur bei der Wertung der Abfertigungspreise zu berücksichtigen sei. Selbst wenn er - der Beklagte - insoweit ein neues "Unterkriterium" gebildet haben sollte, sei dies zulässig gewesen, da es vor Öffnung der Bewerbungen erfolgt sei.
Aber selbst wenn der Aspekt "realistische Preisstruktur" nicht in die Wertung habe eingehen dürfen, hätte dies insgesamt die Wertungsreihenfolge der Bieter nicht geändert, weil er bei der Wertung der Höchstpreise vornehmlich auf die Höhe der Preise abgestellt habe.
Auch bei der von der Klägerin geforderten "linearen" Bewertung der Höchstpreise wäre die Bewertung der Klägerin mit der Note "gut" deshalb vollkommen sachgerecht, denn die Klägerin habe nicht die absolut gesehen niedrigsten Preise kalkuliert. Die von der Klägerin angesprochene Clusterung, d. h. die ebenfalls erfolgte Betrachtung der Preise für die sechs Flugzeugtypen mit den meisten Abfertigungsereignissen habe keinen diskriminierenden Effekt für sie gehabt. Zudem habe die Klägerin eine nach dem Flugplan vorgegebene, in der Praxis des Abfertigungsbetriebs übliche Unterscheidung zwischen Abfertigung am Terminal und Remote nicht vorgenommen, weshalb die Beigeladene zu 1. sich ebenfalls für eine Wertung der Höchstpreise der Klägerin mit der Note "gut" ausgesprochen habe. Eine weniger ausdifferenzierte Preisstruktur sei ebenso bei anderen Mitbewerbern berücksichtigt worden. Die Klägerin könne insoweit lediglich auf gegenläufige Kosteneffekte bei einer Remote-Abfertigung verweisen, ohne damit deren effektiv höhere Kosten zu entkräften. Aber selbst wenn die Klägerin für ihre Höchstpreise ein "sehr gut" erhalten hätte und die Beigeladenen zu 2. und 3. jeweils um eine volle Note schlechter bewertet worden wären, hätte dies das Gesamtergebnis nicht zugunsten der Klägerin geändert.
Die von der Beigeladenen zu 3. kalkulierten Höchstpreise seien sachgerecht und nicht diskriminierend mit der Note "sehr gut" bewertet worden. Maßgeblich für diese Bewertung sei insbesondere gewesen, dass diese bezogen auf alle Flugzeugtypen des Flugplans die günstigsten Preise angeboten habe. Dass die Beigeladene zu 3. trotz insgesamt etwas höherer kalkulierter Gesamtkosten etwas günstigere Abfertigungspreise anbiete, sei von deren Kalkulationsfreiheit gedeckt. Eine Herleitung und Erläuterung der Preiskalkulation sei nicht gefordert gewesen und die auswählende SteIle müsse den Zuschlag selbst auf ein Angebot erteilen, das für den Bieter keinen Gewinn erwarten lasse, solange - wie hinsichtlich der Beigeladenen zu 3. - die Prognose gerechtfertigt sei, der Anbieter werde zu diesem Preis zuverlässig und vertragsgerecht leisten können.
Ebenso sei die Wertung der Höchstpreise der Beigeladenen zu 2. sachgerecht mit "befriedigend" erfolgt. Auch diesbezüglich sei wesentlich von der Höhe der kalkulierten Preise ausgegangen worden. Zwar befinde sich die Beigeladene zu 2. mit ihren Höchstpreisen relativ gesehen auf Platz 7 aller Bewerber. Ihre Preise seien jedoch weder völlig unrealistisch oder praxisuntauglich noch vollkommen überhöht. Das belege die von der Klägerin geforderte rechnerische Betrachtung. Setze man die von den Bewerbern kalkulierten Preise nach dem umgekehrten Dreisatz ins (prozentuale) Verhältnis zueinander und gehe davon aus, dass der günstigste Bewerber 5 Punkte erhalte (bezogen auf die von dem Sachverständigen ausgewählten Flugzeugkategorien), hätte die Beigeladene zu 2. beispielsweise 3,42 Punkte und damit eine Bewertung im befriedigenden Bereich erhalten. Die Marktüblichkeit der Abfertigungspreise sei ein entscheidender Aspekt. Von daher sei eine schlechtere Bewertung der Höchstpreise der Beigeladenen zu 2. nicht angezeigt gewesen. Ebenso wenig habe ohne Bekanntgabe eines entsprechenden Wertungsmaßstabs der Bewerber mit den insgesamt niedrigsten Preisen die volle Punktzahl und der Bewerber mit den höchsten Preisen 0 Punkte mit einer lineare Interpolation aller übrigen Bewerber für die dazwischen liegenden Preise erhalten können.
Die Wertung der Personaleinsatzkonzepte sei in jeder Hinsicht sachgerecht und unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes erfolgt, werde durch die Voten der Anzuhörenden in der Tendenz voll bestätigt und beruhe auf der umfassenden Prüfung des sachverständigen Verwaltungshelfers.
Insbesondere das Personaleinsatzkonzept der Beigeladenen zu 2. sei sachgerecht gewertet worden. Die Planung des Personaleinsatzes und die Disposition der Mitarbeiter seien sehr überzeugend dargestellt und rechtfertigten insgesamt eine gute Bewertung auch in Anbetracht dessen, dass der Sachverständige die Aspekte "Erfahrung und Qualifikation der Mitarbeiter/Training und Schulung" lediglich mit "befriedigend" gewertet habe. Es habe aus Gründen der Gleichbehandlung unberücksichtigt bleiben müssen, ob die in dem Konzept geschilderte Struktur bereits bestehe oder nicht. Die von der Beigeladenen zu 2. vorgesehene hohe Leiharbeitnehmerquote sei im Hinblick auf den möglichen Ausgleich von Arbeitsspitzen positiv und im Hinblick auf die tendenziell nachteilige Auswirkungen auf die Erfahrung und Motivation der Arbeitnehmer negativ berücksichtigt worden. Jedenfalls hätte der Aspekt des Leiharbeitnehmereinsatzes eine Abwertung des Personaleinsatzkonzeptes um eine ganze Note nicht gerechtfertigt. Gleiches gelte hinsichtlich der für den Bereich der Bodenabfertigung nicht unrealistischen Angaben zum einkalkulierten Krankenstand.
Die Wertung des Personaleinsatzkonzeptes der Klägerin mit der Note "befriedigend" sei ebenfalls sachgerecht und diskriminierungsfrei. Insbesondere sei der Aspekt der Personalplanung/Organisation weniger überzeugend als bei der Beigeladenen zu 2. dargestellt gewesen. Zudem sei die Planung mit Split-Diensten eher nachteilig zu sehen. Schließlich habe die Beigeladene zu 1. in ihrem Votum sehr deutlich darauf hingewiesen, dass die Klägerin das Abfangen von Spitzenbedarfen nicht geeignet berücksichtigt habe. Im Rahmen der Bieterpräsentation vorgestellte Strategien zur Abdeckung von Spitzenbedarfen habe er nicht berücksichtigt, weil er an den Inhalt der schriftlichen Bewerbungen gebunden sei. Beim Mitbewerber "B. " sei demgegenüber von einer Bewältigung von Verkehrsspitzen durch die Überlappung von Anfangs- und Endzeiten der Vollzeitschichten als auch durch zusätzliche Kurzzeitschichten ausgegangen und insoweit lediglich die oberflächliche Darstellung bemängelt worden. Es sei auch nicht negativ bewertet worden, dass die Klägerin nicht mit dem Einsatz von Leiharbeitnehmern geplant habe.
Es liege zudem innerhalb seines Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums und diskriminiere die Klägerin nicht, die geringe Anzahl der für E. vorgesehenen Overhead-Mitarbeiter negativ zu berücksichtigen.
Ferner habe die Klägerin im Unterschied zu ihren Mitbewerbern nicht in nachvollziehbarer, plausibler Weise dargelegt, wie sie die geforderte Betriebspflicht zu Nachtzeiten umsetze.
Ebenso sei das Trainings- und Weiterbildungskonzept der Klägerin weder sachwidrig noch diskriminierend gewertet worden.
Das Geräteeinsatzkonzept der Klägerin habe er im Übrigen nicht wegen der Kalkulation von Main-Deck-Loadern abgewertet, zumal dieses mit der vollen Punktzahl ("sehr gut") bewertet worden sei. Auch die Wertung des Geräteeinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 3. sei sachgerecht und in nichtdiskriminierender Weise erfolgt. Dies gelte auch hinsichtlich des Wertungsgesichtspunktes der Umweltfreundlichkeit des Geräteeinsatzkonzepts.
Schließlich habe er auch das Geräteeinsatzkonzept der Beigeladenen zu 2. sachgerecht gewertet.
Die Beigeladene zu 1. beantragt,
Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:
Die Klage sei mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig, da sie bereits mit den Beigeladenen zu 2. und 3. Nutzungsverträge geschlossen habe, die sie mangels Kündigungsrecht nicht einseitig beenden könne, jedenfalls mangels entsprechender Verpflichtung nicht beenden müsse. Ebenso wenig seien die Nutzungsverträge nichtig. Die Rechtsordnung nehme den Bestand eines Vertrages über die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen mit einem verfahrensfehlerhaft ausgewählten Bewerber hin. Primärrechtsschutz sei nur bis zum Vertragsschluss zu erreichen. Soweit die Rechtswidrigkeit der Auswahl von mehr als einem Drittabfertiger geltend gemacht werde, sei die Klage unzulässig, weil die gesetzlichen Vorgaben über die Zahl der Dienstleister nicht dem Bieterschutz dienten. Das Rechtsschutzbedürfnis fehle ebenso, soweit die Klägerin die Gestaltung der Auswahlkriterien angreife, da sie sich diesbezüglich rügelos auf das Auswahlverfahren eingelassen habe.
Die Klage sei auch unbegründet.
Soweit die Auswahl von mehr als einem Drittabfertiger angegriffen werde, folge dies daraus, dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung nur den Marktzugang öffnen, nicht aber die Beauftragung weiterer Dienstleister verhindern solle.
Es sei nicht gegen den Transparenzgrundsatz verstoßen worden. Dies gelte für die Gestaltung der Auswahlkriterien, zumal die Klägerin den diesbezüglichen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum verkenne, der bei der Vergabe von Konzessionen größer sei als bei konventionellen Aufträgen. Mit der vorliegenden Bewertungsmatrix sei der Zielkonflikt zwischen den Vergabegrundsätzen der Verhältnismäßigkeit, Nichtdiskriminierung und Transparenz in zulässiger Weise aufgelöst worden. Wissensvorteile des bisherigen Unternehmers seien Bestandteil der allgemeinen Wettbewerbsordnung und würden von der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung als auch vom allgemeinen Vergaberecht hingenommen. Selbst innerhalb des Geltungsbereichs der strengen allgemeinen Vergaberichtlinien sei nach der Dimarso-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union eine vorherige Mitteilung von Bewertungsmethoden nicht erforderlich. Für die insoweit weniger strengen Vorgaben der Richtlinie 96/67/EG könnten keine weitergehenden Anforderungen gelten.
Es lasse sich auf Basis der Auswahlentscheidung nicht nachvollziehen, dass Unterkriterien uneinheitlich bewertet worden seien. In der Auswahlentscheidung seien keine formalen Unterkriterien entwickelt worden. Ebenso wenig sei insoweit auf entsprechende Unterlagen der Verwaltungshelfer zurückgegriffen worden.
Es sei sachgerecht gewesen, das Preiskriterium im Verhältnis zur Mustermengenkalkulation geringer zu gewichten.
Hinsichtlich der Bewertung der Mustermengenkalkulationen berücksichtige die Klägerin den Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten nicht ausreichend. Die im Einzelnen insoweit von der Klägerin erhobenen Einwendungen griffen nicht durch.
Die Bewertung der Mustermengenkalkulationen der Klägerin und der Beigeladenen zu 3. erscheine mit Blick auf die Verwendung ähnlich wertender Begriffe als gleichmäßig kohärent und fehlerfrei. Hinsichtlich der Bewertung der Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2. habe der Beklagte die höheren Kosten explizit negativ bewertet; soweit er einen Schwerpunkt bei der Gewährleistung eines verlässlichen Abfertigungsbetriebes gesetzt habe, begegne dies keinen Bedenken. Der Beklagte habe die Personalressourcen erkennbar einheitlich unter dem Kriterium der Mustermengenkalkulation geprüft und konsequent diejenigen der Klägerin als eher gering und damit negativ gewertet.
Hinsichtlich der Bewertung der Höchstpreise sei nicht ersichtlich, wie die Klägerin durch schlechtere Bewertung der Beigeladenen zu 2. und 3. ihr Rechtsschutzziel erreiche, zumal sich dadurch an der Gesamtrangfolge nichts ändere.
Weder hinsichtlich der Bewertung der Personaleinsatzkonzepte noch hinsichtlich der Bewertung der Geräteeinsatzkonzepte habe der Beklagte seinen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum zulasten der Klägerin überschritten.
Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
Sie trägt im Wesentlichen vor:
Die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil die Auswahlentscheidung durch Abschluss des Nutzungsvertrages zwischen ihr und der Beigeladenen zu 1. vollzogen sei. Letzteren lasse die begehrte Aufhebung der Auswahlentscheidung unberührt, da er für diesen Fall eine Vertragsbeendigung nicht vorsehe. Es gebe keine rechtliche Grundlage, in den wirksam geschlossenen Nutzungsvertrag einzugreifen. Anders als nach speziellen und deshalb nicht übertragbaren Bestimmungen des Vierten Teils des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen gebe es keinen Durchgriff auf den privatrechtlichen Vertrag. Allgemein gebe es bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen, die den vorgenannten Bestimmungen nicht unterfielen, keinen Primärrechtschutz. Weder das Luftverkehrsgesetz noch die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung sähen die Anfechtung geschlossener Nutzungsverträge vor. Ebenso wenig sei vorgeschrieben, dass die Nutzungsverträge nach dem Bestand der Auswahlentscheidung auszurichten seien.
Soweit die Klägerin sich gegen die Vergabe von mehr als einer Lizenz wende, sei sie mangels Betroffenheit eines subjektiv-öffentlichen Rechts nicht klagebefugt, zumal der Schutz vor Wettbewerb kein Ziel von § 19c LuftVG sei.
Die Klage sei ferner unbegründet.
Dies gelte hinsichtlich der Vergabe von mehr als einer Lizenz schon deshalb, weil dadurch keine subjektiv-öffentlichen Rechte der Klägerin verletzt würden. Außerdem entspreche es der Gesetzeslage, zwei Lizenzen zu vergeben. Im Übrigen habe die Klägerin die entsprechende Rüge verwirkt, zumal sie diese nicht im Auswahlverfahren geltend gemacht habe.
Das Auswahlverfahren sei rechtmäßig durchgeführt worden. Die in der Ausschreibung beschriebenen Auswahlkriterien erfüllten die rechtlichen Anforderungen, seien insbesondere sachgerecht, objektiv und nicht diskriminierend. Aus ihnen werde für die angesprochenen Verkehrskreise deutlich, welche Sachgründe der Beklagte prüfen und bewerten werde. Die vorgesehene Benotung sei vorab transparent offengelegt und unverändert beibehalten worden. Gerade für die Mustermengenkalkulation sei die Aufgabe, das Vorhaben zugunsten eines möglichst wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebes möglichst überzeugend darzustellen, klar beschrieben. Auch die vorab festgelegten Gewichtungsangaben seien nachvollziehbar und in der Auswahlentscheidung entsprechend angewendet worden. Das Gewicht der Abfertigungspreise sei rechtmäßig berücksichtigt worden.
Die Auswahlentscheidung als solche sei ebenfalls rechtmäßig. Dies gelte für die Bewertung der Mustermengenkalkulation, der Höchstpreise, der Personaleinsatzkonzepte und der Geräteeinsatzkonzepte.
Die Beigeladene zu 3. beantragt,
Die Klage sei mangels Klagebefugnis bereits unzulässig, soweit die Klägerin geltend mache, es habe nicht mehr als ein Drittabfertiger ausgewählt werden dürfen, insgesamt jedenfalls unbegründet.
Der Auswahlbescheid sei formell sowie materiell rechtmäßig.
In der Auswahl von mehr als einem Drittabfertiger liege kein objektivrechtlicher Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BADV i. V. m. Anlage 5. Die Klägerin werde dadurch außerdem nicht in ihren Rechten verletzt.
Dem Beklagten sowie der Beigeladenen zu 1. als ausschreibender Stelle seien keine Verstöße gegen das Transparenzgebot durch Festlegung der Auswahlkriterien anzulasten. Die von der Klägerin eingeforderten Konkretisierungen ließen sich weder aus der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung noch aus der einschlägigen Rechtsprechung ableiten und seien ebenso wenig marktkonform. Anders als die Klägerin es vertrete, seien nicht jegliche methodischen Überlegungen, Maßstäbe, Berechnungsmethoden oder Bewertungen in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu machen. Die Bekanntmachungspflicht beziehe sich ausschließlich auf Kriterien und maßgebliche, mit einer eigenen Gewichtung belegte Unterkriterien. Ebenso wenig seien die Auswahlkriterien grundsätzlich so ausdifferenziert wie möglich zu gestalten und vorab bekanntzugeben und den Bewerbern so viel Sachinformation wie irgend möglich an die Hand zu geben. Die Bewerber sollten gerade ihre Sachkenntnis unter Beweis stellen. Eine Grenze der Fürsorge der auswählenden Stelle sei da gesetzt, wo man vom verständigen, durchschnittlich qualifizierten Wirtschaftsteilnehmer erwarten könne, dass er über hinreichende Fachkenntnis verfüge, um branchenspezifische Daten sinnvoll zu verarbeiten.
Der Beklagte habe vor diesem Hintergrund auch bezogen auf die einzelnen Unterkriterien während der Ausschreibungsphase noch vor Abgabe der Angebote und für alle Wettbewerber zugänglich hinreichend konkrete Vorgaben gemacht, die es den Bewerbern ermöglichten, konkurrenzfähige Angebote abzugeben. Die auf dieser Grundlage eingereichten Angebote seien in einer Weise vergleichbar gewesen, dass eine rechtmäßige Auswahlentscheidung möglich gewesen sei.
Die Vorgaben der Rechtsprechung zu Plausibilitätsanforderungen und zur Sachgerechtigkeit von Bewertungsansätzen habe der Beklagte umgesetzt. Tatsächliche Anhaltspunkte für die von ihr behauptete nachträgliche Bildung von maßgeblichen Unterpunkten lege die Klägerin ebenso wenig dar, wie sie die angeblichen Unterkriterien benenne.
Hinsichtlich der Höchstpreise habe es keiner weiteren Vorgaben bedurft, da sich diese aus der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation ergeben müssten und die Kalkulation einer Preisstruktur Aufgabe des Bieters sei. Hinsichtlich der qualitativen Angebotsinhalte sei die "freie Würdigung" im Gegensatz zu einer mathematisch-tabellarischen Wertung alternativlos.
Bei der Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulationen habe der Beklagte den ihm eingeräumten Beurteilungs- und Bewertungsspielraum auf rechtmäßige Weise ausgefüllt. Er habe sachgerechte Annahmen beim Vergleich der Angebote im Hinblick auf die angesetzten Personal- und Geräteressourcen getroffen, dies transparent dargelegt und sei - was insbesondere die Behandlung herangezogener Referenzwerte zeige - mit seinen eigenen Annahmen kritisch umgegangen. Die Klägerin habe ferner ihrer Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation lediglich eine Musterwoche und nicht - wie erforderlich - das Musterflugbuch zugrunde gelegt. Die Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Klägerin sei auch im Vergleich zu anderen Bewerbungen nicht zu beanstanden.
Bei der Bewertung der Höchstpreise habe der Beklagte die Höchstpreise durchaus linear miteinander verglichen und dies sei für die Bewertung ausschlaggebend gewesen. Abgesehen von der Bewertung der Höchstpreise nach ihrer numerischen Rangfolge habe er auch die Plausibilität und Realitätsnähe der übermittelten Preisstruktur berücksichtigt. Zu einer rechnerischen Auf- oder Abwertung wegen einer mehr oder weniger differenzierten Preisstruktur sei es jedoch nicht gekommen. Der Umgang der Bewerber mit der Unterscheidung zwischen Terminal- und Remoteabfertigung habe sich auf die Wertung in der Rangfolgenbestimmung der Höchstpreise nicht ausgewirkt. Die Bildung eines neuen Kriteriums sei nicht erkennbar. Soweit die Klägerin einwende, es sei nicht nachvollziehbar, dass sie - die Beigeladene zu 3. - bei höheren Gesamtkosten und höherer Gewinnmarge günstigere Preise anbieten könne, sei es mit Blick auf die für alle Flugzeugtypen geforderten Preise rechnerisch möglich, dass der nach Rangsummen erstplatzierte Bieter einen höheren Umsatz erziele als der zweitplatzierte Bieter. Auch in sonstiger Hinsicht sei die Bewertung des Höchstpreiskriteriums bei der Klägerin nicht zu beanstanden. Die Einwendungen der Klägerin gegen die Wertung der qualitativen Angebotsinhalte "Personaleinsatzkonzept" und "Geräteeinsatzkonzept" verfingen im Übrigen nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, auf die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen sowie auf die im Verfahren 20 D 7/16.AK beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
A. Das Oberverwaltungsgericht ist gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO sachlich zuständig. Die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen betrifft einen wesentlichen Bestandteil des Betriebs eines Verkehrsflughafens. Sie kommt damit der wirtschaftlichen Bedeutung nahe, die den Gesetzgeber bewogen hat, die Dauer verwaltungsgerichtlicher Verfahren in bestimmten Fällen ‑ vornehmlich bei Großprojekten und Vorhaben von großer Tragweite - durch Konzentration auf eine Tatsacheninstanz zu verkürzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, NVwZ 2013, 507; OVG NRW, Urteile vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, ZLW 2017, 179 und vom 25. Januar 2011 ‑ 20 D 38/10.AK ‑, ZfBR 2011, 495; Hess. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2014 ‑ 9 C 1276/13.T ‑, juris, und Beschluss vom 7. April 2006 ‑ 12 Q 114/06 ‑, ZLW 2006, 637; Hamb. OVG, Beschluss vom 16. August 2013 ‑ 1 Es 2/13 -, juris; Bay. VGH, Beschluss vom 21. Juli 1999 ‑ 20 AS 99.40032 ‑, NVwZ 1999, 1131; Nds. OVG, Beschluss vom 24. Juni 1999 ‑ 12 M 2094/99 ‑, NVwZ 1999, 1130.
Soweit dem entgegengehalten wird, dass Entscheidungen über die Auswahl eines Bodenabfertigungsdienstleisters den Flughafenbetrieb allenfalls mittelbar betreffen und nicht die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen als solche zum Gegenstand haben,
so Bay. VGH, Beschluss vom 8. Dezember 2016 ‑ 8 AS 16.40044 ‑, juris, m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26. Juni 2002 ‑ 8 S 1242/02 ‑, ZLW 2003, 473,
wird dies dem Umstand nicht gerecht, dass sich der (ausgewählte) Bodenabfertigungsdienstleister gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 3 Nr. 2 Buchstabe B Abs. 1 Satz 1 an der Betriebspflicht des Flugplatzunternehmers zu beteiligen hat. Damit wirkt sich die Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV unmittelbar auch auf den Betrieb des Flughafens aus, zu dem die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen gehört.
B. Die Klage ist zulässig.
I. Für das Begehren der Klägerin auf Aufhebung der Auswahlentscheidung und Verpflichtung zur Neuentscheidung über die Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister ist eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage statthaft (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO), da das Rechtsschutzbegehren der Klägerin zum einen auf die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, zum anderen auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Sowohl die - wie hier - von der Luftfahrtbehörde nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV getroffene Auswahlentscheidung, deren Aufhebung die Klägerin begehrt, als auch eine gegebenenfalls neu zu treffende Auswahlentscheidung, die die Klägerin im Weiteren anstrebt, ist ein Verwaltungsakt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, a. a. O., m. w. N.
An der Statthaftigkeit der kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ändert es nichts, dass im Fall einer Aufhebung der Auswahlentscheidung in Abhängigkeit von der Art eines etwaigen Rechtsfehlers nicht nur die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass einer neuen Auswahlentscheidung, sondern darüber hinausgehend auch die Verpflichtung zur Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens insgesamt in Betracht kommt. Denn Letzteres umfasst gegebenenfalls auch den Erlass eines Verwaltungsaktes - nämlich einer neuen Auswahlentscheidung -.
II. Die Klägerin ist klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO.
Da sie dem angegriffenen Bescheid des Beklagten zufolge grundsätzlich geeignet ist, die zu vergebenden Bodenabfertigungsdienste zu erbringen, und fristgerecht vollständige Angebotsunterlagen eingereicht hat, kann sie als im Auswahlverfahren unterlegene Bewerberin durch die Vergabe der Dienste an die Beigeladenen zu 2. und 3. in ihrem Recht auf Durchführung eines ordnungsgemäßen, fairen Auswahlverfahrens verletzt sein, das aus Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG und §§ 7 und 8 BADV i. V. m. Art. 6, 11, 14 und 21 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36) ‑ Richtlinie 96/67/EG - folgt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2016 ‑ 3 B 16.15 ‑, NVwZ-RR 1016, 494; OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, a. a. O.; Hess. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2014 ‑ 9 C 1276/13.T ‑, a. a. O.; Hamb. OVG, Beschluss vom 16. August 2013 - 1 Es 2/13 -, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 -, juris.
Daraus resultiert gegebenenfalls auch ein Anspruch auf Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens und/oder auf Erlass einer neuen Auswahlentscheidung unter Einbeziehung des Angebots der Klägerin.
Ob die von der Klägerin gerügten, nicht offensichtlich ausscheidenden Mängel des Auswahlverfahrens gegeben sind, bleibt ebenso der Prüfung der Begründetheit der Klage vorbehalten wie die Frage, ob und inwieweit eventuelle Rechtsfehler für das Auswahlverfahren und die Auswahlentscheidung erheblich sind.
III. Für die Klage besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Sollte die Klage Erfolg haben, wäre dies für die Klägerin (rechtlich) vorteilhaft. In diesem Fall hätte sie erneut die Aussicht, für die Erbringung der ausgeschriebenen Bodenabfertigungsdienste ausgewählt zu werden und diese Dienstleistungen erbringen zu können.
Die Aufhebung der angefochtenen Auswahlentscheidung und die Verpflichtung zur erneuten Entscheidung über die Dienstleisterauswahl wären für die Klägerin (rechtlich) vorteilhaft, weil damit die vorgenommene Auswahl der Beigeladenen zu 2. und 3. beseitigt und eine neue Auswahl zu treffen wäre, sei es im Wege der Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens insgesamt, sei es im Wege allein einer neuen Auswahlentscheidung.
Vorschriften, welche die Anfechtung von Auswahlentscheidungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung ganz oder zumindest teilweise ausschlössen und damit das Rechtsschutzbedürfnis entfallen ließen, gibt es nicht.
Insbesondere findet § 168 Abs. 2 Satz 1 GWB, wonach die Aufhebung eines wirksam erteilten Zuschlags ausgeschlossen ist, auf Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung keine Anwendung. Entsprechendes galt für die gleichlautende und inhaltsgleiche Vorgängerregelung des § 114 Abs. 2 Satz 1 GWB in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Auswahlentscheidung gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 2013 (BGBl. I S. 1750, ber. S. 3245), zuletzt geändert durch Art. 8 Abs. 16 Bilanzrichtlinie-UmsetzungsG vom 17. Juli 2015 (BGBl. I S. 1245) - GWB a. F. -.
Die Auswahl derjenigen, die berechtigt sind, Bodenabfertigungsdienstleistungen zu erbringen, bestimmt sich nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung. Sie unterfällt weder den vergaberechtlichen Bestimmungen des GWB noch unterfiel sie denjenigen des GWB a. F. Bei der der Auswahl nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung zur Erbringung entsprechender Abfertigungsdienstleistungen handelt es sich weder um einen öffentlichen Auftrag noch um eine Konzession im Sinne von § 97 Abs. 1 GWB, für welche die vergaberechtlichen Bestimmungen des GWB (§§ 97 bis 184 GWB) zum Tragen kämen. Mangels eines Austausches von Leistung und Gegenleistung dient die Auswahl des Bodenabfertigers nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV weder der entgeltlichen Leistungsbeschaffung der öffentlichen Hand im Sinne eines öffentlichen Auftrags (vgl. § 103 Abs. 1 GWB) noch der entgeltlichen Betrauung mit der Erbringung von Bau- oder Dienstleistungen (vgl. die Legaldefinition der Konzession im Sinne des GWB in § 105 Abs. 1 GWB). Ebenso wenig war zum Zeitpunkt des Erlasses der hier angefochtenen Auswahlentscheidung der Anwendungsbereich vergaberechtlicher Regularien des GWB a. F. eröffnet, der sich nach § 97 Abs. 1, § 99 Abs. 1 GWB a. F. auf die entgeltliche Leistungsbeschaffung der öffentlichen Hand beschränkte.
Auch eine entsprechende Anwendung der eine Aufhebung eines Zuschlags ausschließenden Bestimmungen von § 168 Abs. 2 Satz 1 GWB bzw. § 114 Abs. 2 Satz 1 GWB a. F. scheidet aus. Der Anwendungsbereich des Vergaberechts ist nicht eröffnet, so dass allenfalls allgemeine Rechtsgrundsätze aus dem Vergabewesen übertragbar sind.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 8. Mai 2017 ‑ 8 CS 17.432 ‑, juris, m. w. N.
Die vorstehenden Bestimmungen stellen aber spezielle Vorschriften dar, die in das spezifische Rechts- und Rechtsschutzregime des GWB bzw. des GWB a. F. eingebettet sind bzw. waren, so dass sie außerhalb dieses geschlossenen Regelungssystems isoliert nicht zum Tragen kommen können. Die Einbindung der Vorschriften in das spezielle Regelungssystem des GWB bzw. des GWB a. F. wird bereits daran deutlich, dass sie das Verbot der Zuschlagsaufhebung auf wirksame Zuschlagsentscheidungen beschränken und damit tatbestandlich an bereichsspezifisch in § 135 GWB bzw. § 101b GWB a. F. geregelte Gründe der Unwirksamkeit solcher Zuschlagsentscheidungen anknüpfen. Außerdem ist und war Bestandteil des GWB bzw. des GWB a. F. ein spezifisches Rechtsschutzsystem für Vergaben. Nach dem GWB bzw. GWB a. F. war und ist oberhalb bestimmter Schwellenwerte (vgl. § 106 Abs. 1 GWB bzw. § 100 Abs. 1 GWB a. F.) effektiver Primärrechtsschutz gewährleistet, und zwar durch das Nachprüfungsverfahren (§§ 155 - 184 GWB bzw. §§ 102 bis 124 GWB a. F.), die gesetzlich verankerte Verpflichtung zur rechtzeitigen Vorabinformation der nicht berücksichtigten Bieter (vgl. § 134 GWB i. V. m. § 62 VgV bzw. § 101a GWB a. F.) und das mit einem zulässigen Nachprüfungsantrag unter bestimmten Voraussetzungen verbundene Zuschlagsverbot vor Entscheidung im Nachprüfungsverfahren (§ 169 Abs. 1 i. V. m. § 163 Abs. 2 Satz 3 GWB bzw.§ 115 Abs. 1 i. V. m. § 110 Abs. 2 Satz 3 GWB a. F.).
Dem Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht entgegen, dass zwischenzeitlich zwischen einerseits den Beigeladenen zu 2. bzw. 3. und andererseits der Beigeladenen zu 1. gemäß § 9 Abs. 1 BADV Verträge über die Nutzung des jeweils erforderlichen und verfügbaren Teils des Flugplatzes und seiner Einrichtungen, über die nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung an den Flugplatzunternehmer zu entrichtenden Entgelte und über die von dem Dienstleister gemäß § 8 BADV zu erbringenden Anforderungen vereinbart worden sind. Eine Aufhebung der Auswahlentscheidung im vorliegenden Verfahren ließe die Berechtigung oder Befugnis der Beigeladenen zu 2. und 3. zur Erbringung der fraglichen Bodenabfertigungsleistungen nicht unberührt, sondern ließe diese mit Rechtskrafteintritt entfallen. Daran ändert es nichts, dass mögliche Mängel des Auswahlverfahrens nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung die zivilrechtlich wirksam geschlossenen Verträge unmittelbar unberührt lassen mögen.
Die gerichtliche Aufhebung einer Auswahlentscheidung im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV betrifft zivilrechtlich wirksam geschlossene Verträge entsprechend § 9 Abs. 1 BADV unmittelbar nicht. Die Rechtswirkungen der Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV liegen unter anderem darin, dass die Abfertigungsdienstleister ausgewählt werden und die Berechtigung bzw. Befugnis zur Erbringung von Abfertigungsdienstleistungen erlangen. Keineswegs wird durch die Auswahlentscheidung aber zwischen den ausgewählten Bewerbern einerseits und der auswählenden Stelle oder dem Flughafenbetreiber andererseits ein Vertrag über die Erbringung der betreffenden Abfertigungsdienstleistungen begründet. Eine solche zivilrechtliche Bedeutung kommt der Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV im Unterschied zu dem Zuschlag im Rahmen der Vergabe von öffentlichen Aufträgen im Sinne des GWB, der zivilrechtlich die zum Vertragsschluss führende Angebotsannahme des öffentlichen Auftraggebers im Sinne von § 147 Abs. 2 BGB darstellt,
vgl. Wagner in JurisPK-VergR, 5. Aufl., § 127 GWB, Rn. 11 f.,
nicht zu. Dieses Verständnis der Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV wird dadurch bestätigt, dass deren Umsetzung weiterer Maßnahmen bedarf. So setzt § 9 Abs. 1 BADV noch den Abschluss eines Vertrages zwischen dem Flugplatzunternehmer und dem ausgewählten Dienstleister voraus, und zwar über die Nutzung des jeweils erforderlichen und verfügbaren Teils des Flugplatzes und seiner Einrichtungen, über die nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung dafür an den Flugplatzunternehmer zu entrichtenden Entgelte und über die nach § 8 BADV vom Dienstleister zu erfüllenden Anforderungen. Durch die Auswahlentscheidung werden ebenso wenig bereits Rechtsbeziehungen zwischen dem ausgewählten Dienstleister und den Nutzern ‑ den Luftverkehrsgesellschaften - begründet; auch insoweit bedarf es des Abschlusses entsprechender Verträge.
Vorstehendes schließt das Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage aber nicht aus. Denn den Beigeladenen zu 2. und 3. fehlt im Erfolgsfall der Klage aufgrund der Aufhebung der Auswahlentscheidung die zur Erbringung der fraglichen Abfertigungsleistungen erforderliche Berechtigung bzw. Befugnis und in Konsequenz dessen wären die fraglichen Dienstleistungen deshalb neu zu vergeben.
Insoweit sind die Beigeladenen zu 2. und 3. zwar vertragliche Verpflichtungen eingegangen. Denn die vorgenannten (Nutzungs- oder Gestattungs-)Verträge zwischen der Beigeladenen zu 1. als Flugplatzunternehmer und den Beigeladenen zu 2. und 3. als ausgewählten Dienstleistern haben unter anderem die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen zum Gegenstand. Gemäß § 9 Abs. 1 BADV sind Flugplatzunternehmer und ausgewählter Dienstleister unter anderem verpflichtet, einen Vertrag über die nach § 8 BADV vom Dienstleister zu erfüllenden Anforderungen zu schließen. Dazu gehört gemäß § 8 BADV i. V. m. Anlage 3 Nr. 2 Buchstabe B Abs. 1 Satz 1, dass sich der Erbringer von Bodenabfertigungsdienstleistungen nach Maßgabe der Einteilung durch den Flugplatzunternehmer an der Erfüllung der in Rechtsvorschriften und Regelungen vorgesehenen öffentlichen Leistungsverpflichtung, insbesondere der Betriebspflicht, beteiligen muss.
Selbst wenn in diesen Verträgen keine ihre Beendigung ermöglichenden Bestimmungen für den Fall vorgesehen sein sollten, dass die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 2. und 3. aufgehoben wird und damit deren Berechtigung zur Erbringung von Abfertigungsdienstleistungen entfällt, kämen aber insoweit die im Rahmen von Schuldverhältnissen geltenden Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches zum Recht der Schuldverhältnisse (§§ 241 ff. BGB) zum Tragen. Insbesondere regeln § 275, § 326 BGB den Fall einer Leistungsstörung, wie sie bei einem durch den Wegfall der entsprechenden Befugnis bedingten Unvermögen der ausgewählten Dienstleister zur Dienstleistungserbringung und damit auch zur Beteiligung an der Betriebspflicht im Sinne von § 8 BADV i. V. m. Anlage 3 Nr. 2 Buchstabe B Abs. 1 Satz 1 in Betracht käme. Außerdem sieht § 314 BGB die Möglichkeit zur Beendigung eines Dauerschuldverhältnisses durch Kündigung aus wichtigem Grund vor, der in dem Wegfall der Berechtigung der Beigeladenen zu 2. und 3. zur Erbringung der fraglichen Abfertigungsdienstleistungen zu sehen wäre.
Für das Rechtsschutzbedürfnis ist es im Übrigen ohne Belang, ob der Klägerin ein Anspruch darauf zusteht, dass die Beigeladene zu 1. die betreffenden Nutzungsverträge mit den Beigeladenen zu 2. und 3. kündigt; zur Wahrung der berechtigten Belange der Vertragsbeteiligten genügt es, dass die Beigeladene zu 1. über ein Recht zur Kündigung verfügt. Ein Anspruch auf Aufhebung der Auswahlentscheidung und auf Neuentscheidung erforderlichenfalls einschließlich der Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens bestünde unabhängig davon, ob eine solche Kündigung der mit den Beigeladenen zu 2. und 3. geschlossenen Gestattungs- oder Nutzungsverträge ausgesprochen wird oder nicht.
Aber selbst wenn entgegen dem Vorstehenden davon auszugehen wäre, dass durch die Auswahlentscheidung Vertragsbeziehungen beeinflusst würden, folgte daraus kein anderes Ergebnis. Denn für den Eingriff in solche Vertragsverhältnisse gibt es, anders als es bei der Vergabe öffentlicher Aufträge unterhalb bestimmter Schwellenwerte ist,
vgl. OLG Dresden, Beschluss vom 25. April 2006 ‑ 20 U 467/06 u. a. ‑, NZBau 2006, 529; OLG Oldenburg, Beschluss vom 2. September 2008 ‑ 8 W 117/08 ‑, ZfBR 2008, 819,
im Bereich der Auswahl von Bodenabfertigungsdienstleistern durch die Luftfahrtbehörde mit § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO eine hinreichende Rechtsgrundlage.
Vor diesem Hintergrund ist der Rechtsschutz in Bezug auf eine Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV auch nicht etwa auf die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen (sog. sekundärer Rechtsschutz) beschränkt. Es mag zwar sein, dass im Bereich der Vergabe öffentlicher Aufträge unterhalb der sog. Schwellenwerte primärer Rechtsschutz ausgeschlossen ist. Dies lässt sich jedoch mangels entsprechender Regelungslücke nicht auf den Rechtsschutz in Bezug auf eine Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV übertragen. Mit § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist aufgrund einer gesetzlichen Regelung die klageweise Anfechtung und gegebenenfalls die gerichtliche Aufhebung einer solchen Auswahlentscheidung eröffnet. Daher sind unterlegene Mitbewerber zur Wahrung ihrer Belange ebenfalls nicht zwingend darauf zu verweisen, einstweiligen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.
Ebenso wenig folgt aus der Richtlinie 96/67/EG, dass im Rahmen von Auswahlentscheidungen nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV unterlegene Bewerber auf sekundären oder einstweiligen Rechtsschutz beschränkt wären oder beschränkt werden müssten. Der nationale Gesetzgeber muss gemäß Art. 21 der Richtlinie 96/67/EG Rechtsschutzmöglichkeiten in Bezug auf die Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV vorsehen. Nach dieser unionsrechtlichen Bestimmung haben die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass jede "Partei, die ein rechtmäßiges Interesse nachweist, einen Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung oder eine Einzelmaßnahme einlegen kann, die sie in Anwendung des Art. 7 Abs. 2 und der Art. 11 bis 16 der Richtlinie treffen". Eine solche Entscheidung oder Maßnahme ist die Entscheidung über die Auswahl von Bodenabfertigungsdienstleistern, zumal diese in Anwendung von Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG (i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV) erfolgt. Ob Art. 21 der Richtlinie 96/67/EG es erfordert, insoweit nationalrechtlich primären Rechtsschutz zu gewährleisten, kann dahinstehen. Jedenfalls schließt diese Bestimmung es nicht aus, dass die Mitgliedstaaten diesbezüglich nicht lediglich sekundären, sondern primären Rechtsschutz vorsehen.
Zwar ist es unter anderem Ziel dieser Richtlinie, effektiven Wettbewerb im Bereich der Bodenabfertigungsdienste zu schaffen. Dies lässt sich den Erwägungsgründen 16 und 25 der Richtlinie 96/67/EG entnehmen, in denen das Erfordernis der Regelungen der Richtlinie unter anderem mit der Wahrung eines "wirksamen" Wettbewerbs oder dem Interesse daran begründet wird. Der Richtlinie liegt aber außerdem die Erwägung zugrunde, dass es nicht nur zur Wahrung eines lauteren, sondern gerade auch zur Wahrung eines "wirksamen", also effektiven Wettbewerbs einer Auswahl der Dienstleister in einem transparenten und unparteiischen Verfahren bedarf (vgl. Erwägungsgrund 16). Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund ist Art. 11 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a Satz 2 der Richtlinie 96/67/EG zu sehen, wonach die Kriterien für die Auswahl eines Dienstleisters sachgerecht, objektiv, transparent und nicht diskriminierend sein müssen. Ist der gemäß Art. 21 der Richtlinie 96/67/EG bezogen auf die Auswahlentscheidung vorzusehende Rechtsschutz gerade auch erforderlich, um "wirksamen" Wettbewerb zu gewährleisten, dürfte primärer Rechtsschutz diesem Ziel besser gerecht werden bzw. ihm im Sinne des Effektivitätsgrundsatzes ("effet utile") effektiver Geltung verschaffen als sekundärer Rechtsschutz. Dies gilt erst recht für das nach dem Vorstehenden mindestens gleichrangige Ziel, einen "lauteren" Wettbewerb mittels eines transparenten und unparteiischen Auswahlverfahrens zu gewährleisten. Deshalb ergibt sich auch nichts entscheidend anderes aus dem Interesse der erfolgreichen Bewerber und der ausschreibenden Stelle an alsbaldiger Rechtssicherheit.
Nach alledem kommt es für das Rechtschutzbedürfnis für die vorliegende Klage nicht darauf an, ob die Nutzungsverträge im Fall von Rechtsverstößen gegen die Bestimmungen der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung oder der Richtlinie 96/67/EG nach § 134 BGB oder § 138 BGB nichtig sind.
Dafür, dass die Klägerin die Klage rechtsmissbräuchlich erhoben hätte, gibt es keine belastbaren Anhaltspunkte. Als eine bei der streitgegenständlichen Auswahlentscheidung unterlegene Mitbewerberin macht sie von der ihr diesbezüglich eröffneten Klagemöglichkeit Gebrauch. Auch für eine missbräuchlich verzögernde Prozessführung der Klägerin gibt es keinen tragfähigen Hinweis.
C. Die Klage ist jedoch nicht begründet.
I. Die Klägerin kann die im Wege des Anfechtungsantrags begehrte Aufhebung der Auswahlentscheidung nicht verlangen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Soweit auf der Grundlage der Auswahlentscheidung mehr als zwei Bewerber Bodenabfertigungsdienstleistungen am Flughafen E. erbringen dürfen, verletzt dies jedenfalls keine Rechte der Klägerin.
Der Beklagte hat mit der Auswahlentscheidung zwar zwei Abfertigungsdienstleister ausgewählt. Dies ist nicht frei von Bedenken, weil mit der FDGHG bereits ein weiterer Drittabfertiger am Verkehrsflughafen E. Bodenabfertigungsdienstleistungen erbringt und auch weiter erbringen soll und § 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG, § 3 Abs. 2 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 5 die Zahl der zuzulassenden Drittabfertiger für bestimmte Abfertigungsdienste auf dem Verkehrsflughafen E. auf zwei "festlegen". Selbst wenn Letzteres im Sinne einer verbindlichen Obergrenze von zwei Drittabfertigern auszulegen sein sollte, folgt aus der Auswahl einer darüber hinausgehenden Anzahl von Dienstleistern ‑ hier im Ergebnis drei - keine Rechtsverletzung der Klägerin. Denn die Festlegung einer solchen Obergrenze in § 3 Abs. 2 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 5 ist jedenfalls nicht zum Schutz der wettbewerbsrechtlichen Belange der Bodenabfertigungsdienstleister - wie der Klägerin - bestimmt. Solche können sich deshalb nicht mit Erfolg darauf berufen, dass bei der Auswahlentscheidung und der ihr vorausgehenden Ausschreibung die gemäß § 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG, § 3 Abs. 2 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 5 höchstzulässige Anzahl von Bodenabfertigungsdienstleistern überschritten wäre.
Mit § 19c LuftVG - eingefügt durch Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes über Bodenabfertigungsdienste vom 11. November 1997 (BGBl. I S. 2694) - ist die Richtlinie 96/67/EG in deutsches Recht umgesetzt worden. Zweck dieser Richtlinie ist die Marktöffnung zur Verwirklichung des Binnenmarktes und damit die Schaffung eines Wettbewerbs für den Bereich der Bodenabfertigungsdienste; damit soll zur Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften und zur Hebung der den Nutzern gebotenen Qualität beigetragen werden (vgl. Erwägungsgründe 1 und 5 der Richtlinie 96/67/EG).
Vgl. Reidt in Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 19c Rn. 1.
Bei bestimmten Diensten können dem Marktzugang jedoch aus Gründen der allgemeinen und betrieblichen Sicherheit sowie der verfügbaren Kapazitäten und Flächen Grenzen gesetzt sein, so dass die Zahl der Dienstleister daher beschränkt werden können muss (vgl. Erwägungsgrund 11 der Richtlinie 96/97/EG). Daher darf bei unionsrechtskonformer Auslegung von § 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG, § 3 Abs. 2 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 5 eine Beschränkung des Marktzugangs allein aus Gründen der allgemeinen und betrieblichen Sicherheit sowie der verfügbaren Kapazitäten und Flächen erfolgen. Dabei sind Belange von Drittabfertigern, soweit sie nicht die vorgenannten Aspekte der Sicherheit und Kapazität berühren, ohne Bedeutung. Dies gilt insbesondere für den Umstand, dass mit der Auswahl von Konkurrenten diesen wirtschaftliche Vorteile entstehen mögen.
Die Auswahlentscheidung ist mit Blick auf einen möglichen Verstoß gegen § 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG, § 3 Abs. 2 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 5 auch nicht nichtig. Deshalb kann dahinstehen, ob sich die Klägerin darauf überhaupt berufen könnte.
Die besonderen Nichtigkeitstatbestände des § 44 Abs. 2 VwVfG NRW sind ersichtlich nicht erfüllt. Auch aus § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ergibt sich kein Nichtigkeitsgrund. Nach dieser Bestimmung ist ein Verwaltungsakt nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist. Besonders schwerwiegend ist nur ein Fehler, der den davon betroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich erscheinen, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar sein lässt. Dagegen ist die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes nicht schon deswegen anzunehmen, weil er einer gesetzlichen Grundlage entbehrt (sog. "gesetzloser" Verwaltungsakt) oder die in Frage kommenden Rechtsvorschriften unrichtig angewendet worden sind. Der schwerwiegende Fehler des Verwaltungsaktes muss für einen verständigen Bürger zudem offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 2011 ‑ 6 B 41.10 ‑, Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 102; Urteil vom 17. Oktober 1997 ‑ 8 C 1.96 -, NVwZ 1998, 1061, m. w. N.
Eine schwerwiegende Fehlerhaftigkeit der Auswahlentscheidung im vorgenannten Sinne ist auszuschließen. Für die Auswahlentscheidung als solche bildet § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV (i. V. m. § 19c Abs. 1 und 2, § 32 Abs. 1 Nr. 3a LuftVG) eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Es rührt nicht an Grundprinzipien der Rechtsordnung, ob die Festlegung der Anzahl der einzelnen berechtigten Dienstleister in § 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG, § 3 Abs. 2 Satz 1 BADV i. V. m. Anlage 5 als eine die Marktöffnung beschränkende Obergrenze oder als eine Weiterungen zugängliche Mindestgrenze auszulegen ist. Es steht insoweit allein eine unzutreffende Anwendung einfach-gesetzlicher Vorschriften in Rede.
Ebenso wenig lässt sich eine Nichtigkeit der Auswahlentscheidung mit dem Einwand begründen, diese verstoße mit Blick auf die Auswahl von zwei zusätzlichen Dienstleistern gegen einschlägiges Unionsrecht. Wie ausgeführt bezweckt die Richtlinie 96/67/EG gerade die Marktöffnung für Bodenabfertigungsdienste. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 96/67/EG belässt den Mitgliedstaaten insoweit lediglich die Möglichkeit, die Zahl der Dienstleister für bestimmte Bodenabfertigungsdienste zu begrenzen, macht jedoch keine die Zulassung von zusätzlichen Dienstleistern ausschließenden Vorgaben.
2. Die Auswahlentscheidung im Übrigen weist ebenfalls keine zu deren Aufhebung führenden und deshalb entscheidungserheblichen Rechtsfehler auf.
a) Rechtsgrundlage für die Auswahlentscheidung ist § 19c, § 32 Abs. 1 Nr. 3a LuftVG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV.
b) Der Beklagte war berechtigt, die Auswahlentscheidung zu treffen. Die Auswahl der Dienstleister trifft gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV der Flugplatzunternehmer, wenn er selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen anderen Fällen erfolgt die Auswahl des Dienstleisters gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens durch die Luftfahrtbehörde. Ein solcher Fall ist vorliegend gegeben, weil die FDGHG, die am Flughafen E. Bodenabfertigungsdienste erbringt, Tochtergesellschaft der Beigeladenen zu 1. ist.
Zuständige Luftfahrtbehörde ist hier gemäß § 19c Abs. 1 und 2 sowie § 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG i. V. m. § 1 Nr. 2 der (nordrhein-westfälischen) Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt (Zuständigkeitsverordnung Luftfahrt - LuftfahrtZustVO) vom 7. August 2007 (GV. NRW S. 316), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 28. März 2017 (GV. NRW S. 382), das für den Verkehr zuständige Ministerium. Dies ist - insoweit der Benennung bei Erlass des Bescheides folgend - das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (MBWSV) - jetzt: Ministerium für Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen -.
c) Das Auswahlverfahren und insbesondere die Ausschreibung weisen keine Rechtsfehler auf, die zur Aufhebung des Auswahlbescheides führen.
Die Auswahl des Dienstleisters oder der Dienstleister erfolgt, nachdem gemäß § 3 Abs. 2 bis 5 BADV am Flughafen E. für die hier in Rede stehenden Bodenabfertigungsdienste mehrere Dienstleister zuzulassen sind, in einem zweistufigen Verfahren. Auf einen durch eine Ausschreibung eröffneten Teilnahmewettbewerb, in dem die Interessenten ihre Eignung nachweisen müssen, folgt das eigentliche Auswahlverfahren.
Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften auszuschreiben. Das ist hier im Supplement zum Amtsblatt der EU vom 17. Februar 2015 (ABl. 2015 S. 033-057075), ergänzt im Supplement zum Amtsblatt der EU am 10. März 2015 (ABl. 2015 S. 048-084204), geschehen.
Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV gelten für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren die in der Anlage 2 zur BADV - Auswahl-Richtlinie - niedergelegten Grundsätze. Nach deren Nr. 1 Abs. 2 müssen die Verfahren nach dieser Auswahl-Richtlinie sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Gemäß Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekannt zu geben (vgl. Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 5 der Auswahl-Richtlinie).
Den zuständigen Stellen kommt sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum zu. Das ergibt sich vor allem daraus, dass sich die materiell-rechtlichen Vorgaben für das Auswahlverfahren in der Richtlinie 96/67/EG ebenso wie in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung im Wesentlichen darin erschöpfen, dass es sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden muss (vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchstabe a Richtlinie 96/67/EG sowie § 7 Abs. 1 BADV i. V. m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie). Demgemäß ist die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, a. a. O.; OVG NRW, Urteile vom 17. Juni 2016 ‑ 20 D 95/13.AK ‑, a. a. O., m. w. N., und vom 25. Januar 2011 ‑ 20 D 38/10.AK ‑, a. a. O.
Eine zur Aufhebung der Auswahlentscheidung führende Verletzung der Rechte eines unterlegenen Bewerbers liegt allerdings nicht schon bei jedem Rechtsfehler vor. Vielmehr ist erforderlich, dass dieser Mangel für die Auswahlentscheidung kausal und erheblich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2016 ‑ 3 B 16.15 ‑, a. a. O.
Ausgehend von den vorstehenden Grundsätzen liegt kein zur Aufhebung der Auswahlentscheidung führender Rechtsfehler vor.
aa) Die in der Ausschreibung bekannt gemachten Bewertungskriterien genügen in Verbindung mit den den Bewerbern ansonsten zur Erstellung der Bewerbungen zur Verfügung gestellten Informationen den Anforderungen des Gleichbehandlungs- und des Transparenzgebots.
Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Bewerber soll die Entwicklung eines fairen und effektiven Wettbewerbs zwischen den Unternehmen, die sich auf eine öffentliche Ausschreibung der durch die Auswahl vermittelten Befugnis bewerben, fördern und gebietet, dass die Bewerber bei der Abfassung ihrer Angebote die gleichen Chancen haben. Das setzt voraus, dass die Angebote aller Wettbewerber den gleichen Bedingungen unterworfen sind. Der Gleichbehandlungsgrundsatz schließt eine Verpflichtung zur Transparenz ein, um durch einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, dass ein fairer, unverfälschter Wettbewerb eröffnet wird und überprüft werden kann, ob das Gleichheitsgebot eingehalten worden ist. Das Transparenzgebot soll im Wesentlichen die Gefahr einer Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers ausschließen. Ausschlaggebend für die Einhaltung dieser Grundsätze sind die von der Behörde aufgestellten Auswahl- und Auswahlkriterien; sie stellen die Verbindung her zwischen der Ausschreibung, bei der sie nach Nr. 2.2 Satz 2 Buchstabe h und i der Auswahl-Richtlinie zu veröffentlichen sind, und der Auswahlentscheidung, der sie gemäß Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Auswahl-Richtlinie zugrunde zu legen sind. Durch die Kriterien wird das Verfahren objektiviert. Ihre Anwendung stellt sicher, dass die Behörde bei der Auswahl nicht auf subjektive Präferenzen, sondern allein auf die von den Kriterien erfassten objektiven Gesichtspunkte abstellt. Aus dem Transparenzgebot folgt die Pflicht zur Offenlegung der Entscheidungskriterien, da nur so eine diskriminierungsfreie Teilnahme aller Interessenten am Auswahlverfahren gewährleistet werden kann, die ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen ausschließt. Es müssen aber nicht nur die für die Entscheidung maßgeblichen Kriterien transparent sein, auch die konkrete Auswahlentscheidung muss diesen Erfordernissen genügen.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2014 ‑ 9 C 1276/13.T -, a. a. O.
Die Erfüllung dieser an die Verfahrensgestaltung zu stellenden Anforderungen ist angesichts dessen, dass der Behörde bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien wie auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum zukommt und die Auswahlentscheidung daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt, von besonderer Bedeutung, um ein faires Verfahren zu gewährleisten.
Die maßgeblichen Kriterien sind ferner so klar, präzise und eindeutig zu formulieren, dass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten deren genaue Bedeutung verstehen und sie gleichermaßen auslegen können. Die Bewerber sollen dadurch in die Lage versetzt werden, ein unter Berücksichtigung aller Umstände hinreichend vergleichbares sowie das ihnen bestmögliche Angebot abzugeben, so dass die auswählende Stelle im Stande ist, tatsächlich zu überprüfen, ob und inwieweit die Angebote die für die betreffende Leistung geltenden Kriterien erfüllen. Diese Mitteilungspflicht gilt auch für Unterkriterien.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2014 ‑ 9 C 1276/13.T -, a. a. O., m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 8. Mai 2017 ‑ 8 CS 17.432 ‑, a. a. O.
Hilfs- oder Unterkriterien in diesem Sinne sind solche, welche die für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Hauptkriterien ausfüllen und näher bestimmen. Bis zu welchem Detaillierungsgrad eine solche weitere Untergliederung von Auswahlkriterien von der für die Auswahlentscheidung für die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten zuständigen Stelle vorab festgelegt werden muss, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Sie ist nach Maßgabe der Bedeutung und des Gewichts des jeweiligen Hilfskriteriums für die Auswahlentscheidung sowie nach Sinn und Zweck des Transparenzgebots zu beantworten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2016 ‑ 3 B 16.15 -, a. a. O.; OLG E. , Beschluss vom 30. Juli 2007 ‑ VII‑Verg 10/09 u. a. ‑, juris.
Den vorstehenden Grundsätzen wird die vorliegende Ausschreibung gerecht. Dies gilt jedenfalls unter Berücksichtigung der den Bewerbern ansonsten zur Erstellung der Bewerbungen überlassenen Unterlagen und Informationen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auch einzustellen, dass der mit der Ausschreibung angesprochene Kreis potentieller Bewerber einschließlich der Klägerin aufgrund praktischer Erfahrungen aus der Tätigkeit als Drittabfertiger und der Durchführung der zuvor zu absolvierende Auswahlverfahren typischerweise über fundiertes fachliches Wissen über die Anforderungen bzw. die zweckmäßigen Abläufe von Abfertigungsdienstleistungen verfügt. Dieses Wissen ermöglicht ebenfalls typischerweise die interessengerechte Teilnahme an dem Ausschreibungsverfahren derartiger Leistungen, auch wenn die Auswahlkriterien nur rahmenartig umschrieben werden.
Der bekannt gemachte Ausschreibungstext enthielt die Angabe, dass die Auswahlentscheidung zugunsten der "beiden wirtschaftlichsten Angebote" anhand im Nachfolgenden genannter Bewertungskriterien getroffen wird. Es ist nicht zweifelhaft, dass damit das Kriterium der "beiden wirtschaftlichsten Angebote" das Hauptkriterium für die Auswahlentscheidung bilden sollte. Die im bekannt gemachten Ausschreibungstext nachfolgend unter 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 und 2.3 aufgeführten Kriterien sind Hilfs- oder Unterkriterien, die der Ausfüllung des genannten Hauptkriteriums dienen.
Mit Rücksicht auf den weiten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der für die Ausschreibung und Auswahl zuständigen Stellen bedurfte es der Angabe weiterer und/oder ausdifferenzierterer Unterkriterien nicht. Die vorab bekannt gemachten Kriterien und Unterkriterien sind hinreichend bestimmt formuliert, so dass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten deren genaue Bedeutung verstehen und sie gleichermaßen auslegen konnten. Sie ließen hinreichend vergleichbare und überprüfbare Angebote erwarten. Dies ist insbesondere unter Berücksichtigung der den Bewerbern darüber hinaus für ihre Bewerbung zur Verfügung gestellten Unterlagen und Informationen anzunehmen.
(1) Vorstehendes gilt hinsichtlich der von den Bewerbern unter dem Unterkriterium 1.1 geforderten "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation einschließlich eines Nachweises, dass die Anzahl und Kosten der eingesetzten Ressourcen Personal und Gerät sowie die angesetzten Aufwendungen für Sach- und Overheadkosten für das Gesamtvolumen der angebotenen Abfertigungsleistungen seinen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleisten".
Bereits für sich genommen ist diesen Angaben zu entnehmen, dass es galt, den Nachweis einerseits eines wirtschaftlichen und andererseits eines verlässlichen Abfertigungsbetriebes zu führen, und dies maßgeblich anhand der in der Kalkulation berücksichtigten Anzahl an eingesetztem Personal und an eingesetzten Geräten einschließlich der dafür veranschlagten Kosten sowie der kalkulierten Sach- und Overheadkosten für das Gesamtvolumen zu erfolgen hatte.
In Ergänzung dessen hat der Beklagte auf die Bieterfrage 23 allen Bewerbern gegenüber ausgeführt, dass mit dem Nachweis ein "Eigennachweis" gemeint sei, d. h. "eine plausible Darstellung über ein vernünftiges Geschäftsmodell, welches im Hinblick auf die Anzahl und die Kosten der eingesetzten Ressourcen Personal und Gerät sowie der angesetzten Aufwendungen für Sach- und Overheadkosten für das Gesamtvolumen der angebotenen Abfertigungsleistungen (zumindest in der ex-ante-Betrachtung) einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleistet". Spätestens damit war indes hinreichend klar, dass es darum ging, mittels einer nachvollziehbaren Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation bezogen auf die aufgeführten Parameter einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb plausibel darzutun.
Außerdem erschloss sich das Erfordernis einer im vorstehenden Sinne plausiblen Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation dem gebührend informierten und mit der gebotenen Sorgfalt handelnden Interessenten ohne Weiteres aus der maßgeblichen Bedeutung dieses Unterkriteriums für das weitere Unterkriterium der "Höchstpreise". Da - was einem gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten im einschlägigen Wirtschaftsbereich sicher bekannt ist oder zumindest bekannt sein musste - die im Rahmen der Bewerbung auf eine Ausschreibung von Bodenabfertigungsdiensten angebotenen Preise für die von den ausgewählten Bewerbern mit den Nutzern abzuschließenden Vertragsverhältnisse nicht verbindlich sind, hängt die hinreichende Plausibilität, Vergleichbarkeit und Verwertbarkeit der zum Unterkriterium "Höchstpreise" gemachten Bewerberangaben maßgeblich von einer plausiblen Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation ab.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, a. a. O.
Indem nach dem Vorstehenden im Hinblick auf das Unterkriterium 1.1 der Nachweis der Wirtschaftlichkeit und der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs gefordert worden ist, sind diese beiden Merkmale des Abfertigungsbetriebs erkennbar als Wertungsgesichtspunkte herausgestellt worden. Darin war ersichtlich zugleich angelegt, dass die Bewertung des Unterkriterium 1.1 umso besser ausfallen würde, umso besser diesen Bewertungsgesichtspunkten in dem Angebot Rechnung getragen werden würde, d. h. umso wirtschaftlicher und/oder verlässlicher der nachzuweisende Abfertigungsbetrieb sich anhand der vorgelegten Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation darstellen würde. Bestimmtheitsdefizite der Ausschreibung sind insoweit nicht ersichtlich.
Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, es gebe keinen allgemeingültigen Standard für die Erstellung einer Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation für die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen und diese stelle ein hochkomplexes und kompliziertes Konstrukt dar, welches auf verschiedene Art und Weise mit unterschiedlichen Schwerpunkten dargestellt werden und zahlreiche Angaben und Prämissen enthalten könne. Dies stellt nicht infrage, dass mit den vorliegend den Bewerbern zur Verfügung gestellten Unterlagen eine unter Berücksichtigung aller Umstände hinreichend vergleichbare Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation zu erwarten war. Ebenso wenig zeigt die Klägerin damit sonstige Bestimmtheitsdefizite der Ausschreibung auf.
Bei der Ausschreibung von Bodenabfertigungsdienstleistungen steht es der ausschreibenden Stelle aufgrund ihres Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien innerhalb der aufgezeigten Grenzen frei, hinsichtlich der Erstellung einer - wie hier - zum Nachweis eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebes geforderten Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation von einem weitergehenden und detaillierteren Kriterienkatalog abzusehen und die Erarbeitung der diesbezüglich erforderlichen Kalkulationen in bestimmtem Maße den Bewerbern zu überlassen. Dies dürfte den Zielsetzungen der Richtlinie 96/67/EG und der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung, die Qualität der Dienste zu steigern und die diesbezüglichen Kosten zu senken, sogar eher gerecht werden. Durch eine solche Ausschreibung kann die bei den Bewerbern aufgrund ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im einschlägigen Bereich vorhandene Sachkunde und Kompetenz zur Entwicklung kreativer und innovativer Lösungen zur wirtschaftlich effektiven und verlässlichen Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten genutzt und einbezogen werden, ohne auf den Kenntnisstand der ausschreibenden Stelle beschränkt zu sein. Derartige Ausschreibungen bieten sich insbesondere an, wenn - was bei der Erstellung einer Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation für einen Bodenabfertigungsbetrieb regelmäßig anzunehmen ist - Raum für kreative und innovative Lösungen und Konzepte zur Erbringung auszuschreibender Leistungen besteht und/oder schlechthin geistig-schöpferische Leistungen wie zum Beispiel Planungsleistungen oder Konzeptionen gefordert sind.
Vgl. zur funktionalen Ausschreibung und Aufgabenausschreibung im Sinne von § 121 Abs. 1 Satz 2 GWB: Zimmermann in jurisPK-VergR, § 121 GWB, Rn. 67 f., 69 ff.
Eine weitgehende Detaillierung von Ausschreibungskriterien liefe in solchen Fällen darauf hinaus, dass der ausschreibenden Stelle entgegen ihren eigentlichen Intentionen eine andere Art der Ausschreibung auferlegt würde und die mit der gewollten Ausschreibungsart zur Erreichung eines wirtschaftlich bestmöglichen Ergebnisses bezweckte Einbeziehung der Sachkompetenzen der Bewerber unterbliebe.
Vgl. BGH, Beschluss vom 4. April 2017 ‑ X ZB 3/17 ‑, NZBau 2017, 366.
Den Bewerbern wurden zudem die zur Erstellung vergleichbarer Angebote notwendigen Informationen in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt. Zumindest unter Berücksichtigung der den Bewerbern mit der Aufforderung zur Angebotsabgabe übermittelten und auf der eingerichteten Bieterplattform bereit gestellten Unterlagen und Informationen war für einen gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten ersichtlich, was gefordert war. Denn mit dem Aufforderungsschreiben zur Abgabe von Angeboten wurden den Bewerbern nochmals in Übereinstimmung mit der Ausschreibung die Bewertungskriterien mitgeteilt. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass im Unterschied zum veröffentlichten Ausschreibungstext nicht auf einen Musterflugplan, sondern auf das beigefügte Musterflugbuch - im Schreiben auch als "Flugbuch zur Erstellung der Mustermengenkalkulation und Ausführungsplanung" benannt - Bezug genommen worden ist. Mit der Bezugnahme und gleichzeitigen Überlassung des Musterflugbuchs, dem insbesondere sämtliche Flugbewegungen des Jahres 2014 mit den Angaben zu den zum Einsatz gekommenen Flugzeugtypen sowie der jeweiligen Abfertigungsart (Spalte "POSART", "B" = Brücke/Terminal, "R" = Remote) und der jeweiligen Beladungsart (Spalte "Beladungsart", "B" = Bulk, "C" = Container) zu entnehmen waren, hat der Beklagte eine eindeutige Vorgabe für die Erstellung der Mustermengen- und Gesamtkalkulation gemacht, die hinreichend vergleichbare Bewerbungen in dieser Hinsicht erwarten ließ. Auf der eigens zur Information der Bewerber eingerichteten Bieterplattform hat der Beklagte zudem sämtlichen Bewerbern auf die Bieterfragen 11, 18 und 19 hin mitgeteilt, dass alle geforderten Kalkulationen auf der Grundlage des beigefügten Flugbuches mit den IST-Bewegungen (GLF) des Jahres 2014 zu erfolgen hätten, ein Marktanteil von 100% zu unterstellen sei und die Kalkulationen auf der Grundlage des ganzen Jahres 2014 zu erstellen seien. Welche genauen Angaben oder Informationen darüber hinausgehend für die Erstellung von vergleichbaren Mustermengen- und Gesamtkalkulationen erforderlich gewesen sein sollten, benennt die Klägerin konkret nicht.
Dass es mangels näherer Vorgaben zur Darstellung zu erwarten gewesen sein mag, dass die erstellten Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulationen sich in der Darstellungsweise unterscheiden würden, ist ohne Bedeutung. Maßgeblich ist allein, dass - wie vorliegend - Vergleichbarkeit und Verwertbarkeit der Angaben der Angebote ihrem Inhalt nach zu erwarten war. Deshalb ist es ebenso wenig von Belang, dass keinerlei Format- oder Mustervorlagen oder Templates zur Erstellung der geforderten Kalkulationen zur Verfügung gestellt worden sind.
Kein anderes Ergebnis resultiert daraus, dass möglicherweise in Ermangelung strikterer Vorgaben zu erwarten gewesen sein könnte, dass - wie geschehen - einige Bewerber ohne nähere Bezifferung angeben, Verwaltungskapazitäten anderer Standorte zu nutzen. Die zu erwartende hinreichende Vergleichbarkeit und Verwertbarkeit der Angaben zum eingesetzten Personal wurde dadurch nicht entscheidend infrage gestellt. Zwar mag infolgedessen die Gefahr bestanden haben, dass die Angaben zum administrativen Personal für sich genommen nur bedingt vergleichbar sein werden und dies auch Auswirkungen auf die Vergleichbarkeit der angegebenen Personalressourcen insgesamt hat; dem konnte ‑ wie geschehen und vorauszusehen war - jedoch in rechtlich unbedenklicher Weise hinreichend im Rahmen der Auswahlentscheidung Rechnung getragen werden, indem bei der Bewertung der Personalanzahl vornehmlich auf das operative Personal abgestellt und bei nicht einheitlichen oder eindeutigen Angaben eine entsprechende logische Zuordnung ‑ etwa entsprechend der Tätigkeitsbeschreibung ‑ vorgenommen wird. Dies ist von dem für die Ausgestaltung der Ausschreibung bestehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der ausschreibenden Stelle gedeckt.
Es war auch ohne weiteres zu erwarten, dass ein gebührend informierter und mit üblicher Sorgfalt handelnder Interessent im Rahmen der zu erstellenden Kalkulationen ausweisen würde, inwieweit die veranschlagten Kosten Steuern und Start-Up-Kosten beinhalten oder nicht. Angesichts der Berechtigung dieser Erwartung wird die hinreichende Bestimmtheit der Ausschreibung und zu erwartende Vergleichbarkeit der Angebote nicht dadurch erschüttert, dass dementgegen die unterbreiteten Angebote teilweise nicht klar zu entnehmen gewesen ist, inwieweit die veranschlagten Kosten mit oder ohne Steuern und/oder mit und ohne Start-up-Kosten ausgewiesen waren. Bestätigt wird die hinreichende Bestimmtheit der Ausschreibung auch unter diesem Aspekt letztlich dadurch, dass - wie nachstehend noch näher auszuführen ist - die hinreichende Vergleichbarkeit der Angebote auch insoweit hergestellt werden konnte, indem Steuern und Start-Up-Kosten außer Betracht gelassen wurden.
(2) Auch das in der Ausschreibung bekannt gegebene Unterkriterium "1.2 Höchstpreise, die der Abfertiger für die einzelnen im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert", entspricht dem Gleichbehandlungs- und Transparenzgebot sowie den daraus resultierenden Bestimmtheitsanforderungen.
Es ist in der Ausschreibung als Unterkriterium der als solche überschriebenen "Kommerziellen Angebotsinhalte" bezeichnet und aufgeführt. In den überlassenen Bewerbungsunterlagen ist es, abgesehen davon, dass das Wort "Musterflugplan" durch das Wort "Musterflugbuch" ersetzt ist, entsprechend wiedergegeben. Damit sind die Vorgaben für die Wertung des Unterkriteriums hinreichend bestimmt getroffen.
Der dargestellten Umschreibung des Preiskriteriums ist mit Blick auf den insoweit verwendeten Plural ("Höchstpreise") eindeutig zu entnehmen, dass es nicht allein auf einen einzigen "Höchstpreis", sondern auf eine Mehrheit von "Höchstpreisen" ankommen sollte. Ebenso klar war aufgrund der dargestellten weiteren Beschreibung, dass es sich dabei um die Höchstpreise "für die einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen" handeln sollte. Kam es für die Wertung des Unterkriteriums demnach ersichtlich auf eine bestimmte Mehrheit von (Höchst-) Preisen an, war zugleich hinreichend erkennbar, dass es zur Notenfestlegung einer (abschließenden) Gesamtbetrachtung und -würdigung dieser Höchstpreise bedarf. Dem hinreichend informierten und sorgfältig agierenden Interessenten musste im Übrigen klar sein, dass die Wertung dieses Kriteriums umso besser ausfallen würde, je günstiger die kalkulierten Preise sein würden, zumal insgesamt die beiden "wirtschaftlichsten Angebote" auszuwählen waren.
Vor diesem Hintergrund sind belastbare Anhaltspunkte für Bestimmtheitsdefizite des bekannt gemachten Unterkriteriums "Höchstpreise" weder substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich. Die bloße Anführung theoretischer Möglichkeiten zur Bewertung der Höchstpreise im Hinblick auf die konkrete Punktevergabe, ohne diese näher zu benennen oder zu erläutern, genügt insoweit nicht. Nach dem dargelegten Inhalt der Ausschreibung und der überlassenen Bewerbungsunterlagen war es keineswegs so, dass der Beklagte nach Sichtung der angebotenen Preise selbst hätte bestimmen können, wie er diese aus- und bewerten werde.
Ein Bestimmtheitsdefizit ergibt sich nicht daraus, dass in der Ausschreibung wie den überlassenen Bewerbungsunterlagen kein ausdrücklicher Hinweis darauf enthalten war, dass die im Rahmen des Höchstpreiskriteriums angegebenen Preise plausibel sein müssen. Das Erfordernis einer plausiblen Preiskalkulation musste sich dem gebührend informierten und mit der gebotenen Sorgfalt handelnden Interessenten unabhängig davon erschließen. Da ‑ was dem maßgeblichen Personenkreis der Ausschreibung bekannt war oder jedenfalls bekannt sein musste - die im Rahmen der Bewerbung auf eine Ausschreibung von Bodenabfertigungsdiensten angebotenen Preise für die von den ausgewählten Bewerbern mit den Nutzern abzuschließenden Vertragsverhältnisse nicht verbindlich sind, hängt die hinreichende Vergleichbarkeit und Verwertbarkeit der zum Unterkriterium "Höchstpreise" gemachten Bewerberangaben neben einer plausiblen Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation von einer plausiblen Preiskalkulation ab.
(3) Hinreichend detailliert und bestimmt waren ebenso die in der Ausschreibung unter der Überschrift "Qualitative Angebotsinhalte" aufgeführten drei weiteren Unterkriterien "2.1 Personaleinsatzkonzept", "2.2 Geräteeinsatzkonzept" und "2.3 Organisationskonzept zur Betriebsaufnahme und Durchführung".
Hinsichtlich der Unterkriterien 2.1 und 2.2 sind schon in der Ausschreibung selbst weitere Angaben enthalten, welche die darzustellenden und relevanten Aspekte bei den geforderten Konzepten klarstellten. So heißt es zum Unterkriterium 2.1: "Darstellung unter den Gesichtspunkten der personellen Ressourcen, der Erfahrung der Mitarbeiter und der Schulungs- und Qualifizierungsprogramme beurteilt nach einem Musterflugplan (20 %)". Zum Unterkriterium 2.2 wird ausgeführt: "Darstellung unter den Gesichtspunkten der materiellen Ressourcen, Verfügbarkeit und Umweltfreundlichkeit von Ausrüstungen beurteilt nach einem Musterflugplan (20 %)". Aufgrund der Angaben im Aufforderungsschreiben an die Bewerber und der allen Bewerbern zugänglich gemachten Antworten auf Bieterfragen war ebenso hinreichend klar, dass die fraglichen Konzeptionen aufgrund des überlassenen Flugplans des Jahres 2014 zu erstellen waren. Damit war eine einheitliche Grundlage für die zu erstellenden Konzeptionen vorgegeben, die eine hinreichende Vergleichbarkeit der Angebote zu diesen Kriterien erwarten ließ. Welche konkreten weiteren Angaben darüber hinaus erforderlich gewesen sein sollten, benennt die Klägerin nicht.
Im Übrigen gilt auch und gerade im Hinblick auf die vorstehenden Kriterien, mit welchen die Qualität der Leistung beurteilt werden soll, dass es der ausschreibenden Stelle aufgrund ihres Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums zustand, in der Ausschreibung weniger konkrete Vorgaben zu machen, um dadurch das in der Sachkunde der Bewerber vorhandene Potential für kreative, innovative und effektive Lösungen bei der Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten im Interesse eines in wirtschaftlicher Hinsicht bestmöglichen Ergebnisses nutzbar zu machen. Wie ausgeführt liegt eine solche Art der Ausschreibung insbesondere bei geforderten Planungsleistungen und Konzeptionen nahe. Die Klägerin zeigt nichts dafür auf, dass die ausschreibende Stelle den ihr zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum insoweit überschritten hätte. Unschwer war hinsichtlich der Unterkriterien 2.1 bis 2.3 ebenso zu erkennen, dass die entsprechende Bewertung umso besser ausfallen würde, je effektiver bzw. effizienter sich das jeweilige Konzept in Bezug auf die Erbringung der ausgeschriebenen Bodenabfertigungsdienstleistungen darstellen würde.
(4) Unterliegen die in der Ausschreibung mitgeteilten Angaben zu den Auswahlkriterien bereits nach dem Vorstehenden in Bezug auf die erforderliche Transparenz und Diskriminierungsfreiheit des Auswahlverfahrens und insbesondere unter dem Gesichtspunkt notwendiger hinreichender Bestimmtheit keinen rechtlichen Bedenken, so gilt dies erst recht unter Berücksichtigung dessen, dass in der Ausschreibung zudem noch weitergehende Informationen zur Gewichtung der Kriterien bekannt gegeben worden sind.
Zwar musste die Ausschreibung noch keine Gewichtung der dort angegebenen Auswahlkriterien enthalten. Eine solche Verpflichtung lässt sich weder der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung noch der Richtlinie 96/67/EG entnehmen. Vor diesem Hintergrund kann sie auch nicht aus allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätzen, etwa dem Transparenzgebot, hergeleitet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 -, a. a. O.
Dennoch wurde mit der Ausschreibung bereits das Gewicht, welches den bekannt gemachten Kriterien und Unterkriterien beigemessen werden sollte, wie folgt mitgeteilt: Kommerzielle Angebotsinhalte 50 %, davon Kriterium 2.1 40 % und Kriterium 2.2 10 %; Qualitative Angebotsinhalte 50 %, davon Kriterium 2.1 20 %, Kriterium 2.2 20 % und Kriterium 2.3 10 %. Diese Angaben sind auf die jeweiligen (Unter-)Kriterien bezogen und damit aus sich heraus aussagekräftig und unterlegen diese zusätzlich. Nicht zuletzt in Anbetracht dieser Gewichtungsvorgaben ist auch nicht zu erkennen, dass dem Beklagten rechtsfehlerhaft und insbesondere intransparent die Möglichkeit eröffnet worden wäre, bei der späteren Wertung der Kriterien nachträglich willkürlich oder sonstwie unzulässig Schwerpunkte zu bilden und die Wertung etwa auf bestimmte Bewerber "zuzuschneiden".
(5) Keine Bedenken gegen die mit Blick auf die die gebotene Transparenz und Diskriminierungsfreiheit zu gewährleistende Bestimmtheit der Ausschreibung einschließlich der den Bewerbern zur Verfügung gestellten Unterlagen resultieren im Übrigen aus dem in der Ausschreibung bekannt gegebenen Bewertungssystem, wonach die Wertungskategorien nach Schulnoten zwischen 0 Punkten (ungenügend) und 5 Punkten (sehr gut) bewertet und Angebote mit einer Bewertung unterhalb der Schulnote "befriedigend" ausgeschlossen werden würden.
Denn die Bewertungsmethode, die die für die Auswahl zuständige Stelle zur konkreten Bewertung und Einstufung der Angebote anwenden wird, muss den potentiellen Interessenten schon nicht vorab zur Kenntnis gebracht werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Juli 2016 ‑ C-6/15 ‑, NZBau 2016, 772 ("Dimarso").
Wie ausgeführt lässt sich den benannten Kriterien und Unterkriterien für sich genommen bereits hinreichend entnehmen, dass deren Bewertung umso besser ausfallen würde, je besser das jeweilige Kriterium bzw. Unterkriterium erfüllt sein würde. Das bedeutete bezogen auf das Unterkriterium "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" mit Rücksicht auf den damit geforderten Nachweis eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebs, dass dessen Wertung umso besser ausfallen würde, je wirtschaftlicher und/oder verlässlicher der nachgewiesene Abfertigungsbetrieb sich darstellen würde. Hinsichtlich des Höchstpreiskriteriums war klar, dass es für die Bewertung auf die Günstigkeit der einzelnen Preise ankommen sollte. In Bezug auf die Unterkriterien 2.1 bis 2.3 war ebenso unschwer zu erkennen, dass die entsprechende Bewertung umso besser ausfallen würde, je effektiver bzw. effizienter sich das jeweilige Konzept in Bezug auf die Erbringung der ausgeschriebenen Bodenabfertigungsdienstleistungen darstellen würde.
Einer noch weitergehenden Unterlegung der Notenstufen des Bewertungssystems bedurfte es nicht. Dies liefe letztlich auf einen noch weitergehend ausdifferenzierten Kriterienkatalog hinaus. Für die Wertung der Angebote muss jedoch kein bis in letzte Unterkriterien und deren Gewichtung gestaffeltes Wertungssystem aufgestellt werden. Der der ausschreibenden bzw. auswählenden Stelle bei der Bestimmung und der Gewichtung der Auswahlkriterien bzw. bei der Auswahlentscheidung zukommende Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum darf nicht dadurch eingeschränkt werden, dass im Voraus in mehrstufige Unterkriterien und entsprechende Gewichtungen aufgegliederte Bewertungssysteme aufgestellt werden müssten. Es ist nicht zu beanstanden, dass sich die zuständigen Stellen für einen Restbereich eine freie Wertung vorbehalten. Die Grenze, ab der das Offenlassen konkreter Wertungsmaßstäbe rechtlich unzulässig ist, ist allerdings erreicht, wenn die aufgestellten Wertungsmaßstäbe so unbestimmt sind, dass Bewerber nicht mehr angemessen über die Kriterien und Modalitäten informiert werden, anhand derer das "beste" Angebot ermittelt wird, und sie infolgedessen auch vor einer willkürlichen und/oder diskriminierenden, d. h. einer die Gebote der Gleichbehandlung und der Transparenz verletzenden Angebotsbewertung nicht mehr effektiv zu schützen sind.
Vgl. OLG E. , Beschluss vom 30. Juli 2009 - VII-Verg 10/09 u. a. -, a. a. O.
Dies ist hier nicht der Fall. Vielmehr ergänzen sich die mitgeteilten Auswahlkriterien, deren bekannt gegebene Gewichtungen und das veröffentlichte Bewertungssystem nach Art der Schulnotenvergabe und gewährleisten zusammen betrachtet hinreichende Transparenz und Diskriminierungsfreiheit des Auswahlverfahrens.
Soweit - wie hier - ein Benotungssystem nach Schulnotenart hinreichend durch spezifische Auswahlkriterien und Gewichtungen derselben ausgefüllt wird, unterliegt es keinen rechtlichen Bedenken, insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Transparenz, Gleichbehandlung, Objektivität und Sachgerechtigkeit des Auswahlverfahrens.
Vgl. OLG E. , Beschlüsse vom 8. März 2017 - VII-Verg 39/16 u. a. -, NZBau 2017, 296, und vom 2. November 2016 - VII-Verg 25/16 -, NZBau 2017, 116.
Ebenso wenig führt es auf einen Rechtsfehler, dass im Vorhinein nicht ersichtlich gewesen ist, welchen Erfüllungsgrad die Angebote auf der Grundlage des aufgestellten Kriterienkatalogs ausweisen müssen, um mit den in dem Bewertungsschema festgelegten Punktwerten bzw. Noten bewertet zu werden. Da schon nicht die Bewertungsmethode als solche vorab bekannt gegeben werden muss, muss es dem potentiellen Interessenten grundsätzlich ebenso wenig im Vorhinein möglich sein zu erkennen, welchen bestimmten Erfüllungsgrad sein Angebot auf der Grundlage der Auswahlkriterien erreichen muss, um mit einer bestimmten Notenstufe oder Punktzahl eines Notensystems bewertet zu werden.
Vgl. BGH, Beschluss vom 4. April 2017 ‑ X ZB 3/17 ‑, a. a. O.; OLG E. , Beschluss vom 8. März 2017 - VII-Verg 39/16 u. a. -, a. a. O.
Das stellt den Bewerber nicht schutzlos und setzt ihn, wenn die Ausschreibung, die Bewertungskriterien und deren Gewichtung - wie hier - hinreichend klar und bestimmt sind, so dass sie erkennen können, was von ihnen verlangt wird, nicht der Willkür aus. Lediglich hinsichtlich der Anwendung der Bewertungsmethode ist der Bewerber auf die Transparenz der individuellen Wertungsentscheidung im Nachhinein ("ex post") verwiesen, die auch den weiteren Anforderungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Richtlinie 96/67/EG - insbesondere der Sachgerechtigkeit, Objektivität und Diskriminierungsfreiheit - genügen muss.
Vgl. OLG E. , Beschluss vom 8. März 2017 - VII-Verg 39/16 u. a. -, a. a. O.
bb) Die mit der Ausschreibung bekannt gegebenen Wertungskriterien und deren mitgeteilte Gewichtung waren nicht sachwidrig und unterliegen auch in sonstiger Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken.
Dies gilt insbesondere für das Wertungskriterium der "Höchstpreise" und dessen Gewichtung mit 10 %. In der Ausschreibung ist festgelegt worden, dass die beiden "wirtschaftlichsten Angebote" ausgewählt werden würden. Dies bestimmt sich entsprechend der Zielsetzung der Richtlinie 96/67/EG, die Kosten für Bodenabfertigungsdienstleistungen zu senken und deren Qualität zu heben (vgl. Erwägungsgrund 5 der Richtlinie 96/67/EG), nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Grundlage dafür ist eine Bewertung der für die Auswahlentscheidung zuständigen Stelle, ob und inwieweit die Angebote die vorgegebenen Auswahlkriterien erfüllen. Die Auswahlkriterien und deren Gewichtung spiegeln dementsprechend wider, wie die zuständige Stelle im Auswahlverfahren das Preis-Leistungs-Verhältnis zu bewerten gedenkt, wenn sich bei den Angebotspreisen einerseits und der Qualität des Angebots andererseits unterschiedliche Rangfolgen ergeben. Der für die Ausschreibung zuständigen Stelle steht nicht zuletzt mit Blick auf ihren Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum grundsätzlich die Definition zu, welche Qualität die betreffenden Leistungen vorzugsweise haben sollen. Neben dem Preis bzw. den Kosten kann die zuständige Stelle eine Vielzahl qualitativer Auswahlkriterien festlegen, die grundsätzlich umso größeres Gewicht haben können, desto weniger es sich bei dem nachgefragten Wirtschaftsgut um eine marktübliche, standardisierte Leistung handelt. Eine allzu einseitige Ausrichtung am Preis birgt die Gefahr, dass Vergabe- oder Auswahlentscheidungen getroffen werden, die sich letztlich als unwirtschaftlich erweisen, weil sie qualitativen Unterschieden der Leistung(en) nicht (hinreichend) Rechnung tragen.
Vgl. BGH, Beschluss vom 4. April 2017 ‑ X ZB 3/17 ‑, a. a. O.
Im Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung tritt hinzu, dass die in dem jeweiligen Angebot angegebenen Höchstpreise keinen verbindlichen Charakter haben. Die tatsächliche Höhe der (Höchst-)Preise ist unabhängig von den diesbezüglichen Angaben in dem Angebot zwischen dem ausgewählten Bewerber und den Nutzern auszuhandeln. Deshalb kommt den in dem Angebot angegebenen Preisen im Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung lediglich eingeschränkte Bedeutung und Aussagekraft dafür zu, inwieweit die Leistungen in der Realität kostengünstig angeboten werden. Deutlich aussagekräftiger und entscheidender sind insofern die den Preisangaben zugrunde liegenden Kalkulationen, d. h. hier die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulationen sowie die Preiskalkulationen. Vor diesem Hintergrund ist eine (relative) Gewichtung des Kriteriums "Höchstpreise" mit 10 % gegenüber dem Kriterium der "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" mit 40 % und den qualitativen Angebotsinhalten mit weiteren 50 % rechtlich nicht zu beanstanden.
cc) Die den Bewerbern mit den überlassenen Bewerbungsunterlagen zur Kenntnis gebrachten Wertungs- bzw. Auswahlkriterien weichen nicht von denjenigen ab, die in der Ausschreibung bekannt gemacht worden sind. Insbesondere wurde auf das in der Ausschreibung ausdrücklich mitgeteilte Hauptkriterium des "wirtschaftlich günstigste(n) Angebot(s)" (vgl. IV. 2.1 der Ausschreibung) bzw. der "beiden wirtschaftlichsten" Angebote (vgl. VI.3) a) bb) der Ausschreibung) weder verzichtet noch ist dies fallen gelassen worden.
Dabei konnte es für die Bewerber keinen Zweifel geben, dass mit den vorgenannten Begrifflichkeiten in der Ausschreibung übereinstimmend mitgeteilt wurde, der Zuschlag sollte auf die in wirtschaftlicher Hinsicht besten Angebote entfallen.
Im Weiteren ist zwar dem Schreiben, mit welchem die Bewerber zur Abgabe von Angeboten aufgefordert worden sind, ein ausdrücklicher Hinweis darauf, dass der Zuschlag auf das "wirtschaftlich günstigste Angebot" bzw. die "beiden wirtschaftlichsten Angebote" entfallen werde, nicht zu entnehmen. Damit ist jedoch das besagte Hauptkriterium nicht aufgegeben worden.
Dies folgt bereits daraus, dass die in dem Schreiben zur Aufforderung der Angebotsabgabe und dem Text der Ausschreibung übereinstimmend mitgeteilten Unterkriterien im Ergebnis das Hauptkriterium des wirtschaftlich günstigsten bzw. wirtschaftlichsten Angebots im Sinne des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses nach den insoweit maßgeblichen Vorgaben der ausschreibenden Stelle vollständig ausfüllen und widerspiegeln. Dies ist sogar ausdrücklich im veröffentlichten Ausschreibungstext klargestellt, wenn unter IV.2.1 zu den Auswahlkriterien mitgeteilt wird:
1. Kommerzielle Angebotsinhalte - vgl. Abschnitt VI.3). Gewichtung 50
2. Qualitative Angebotshinhalte - vgl. Abschnitt VI.3). Gewichtung 50"
Gleiches ergibt sich aus der Passage unter VI.3 des Ausschreibungstextes, in welcher mitgeteilt wird, dass das "MBWSV NRW" die Auswahlentscheidung zugunsten der beiden wirtschaftlichsten Angebote anhand der nachfolgend genannten Bewertungskriterien trifft und die betreffenden Kriterien im Anschluss im Einzelnen aufgeführt sind.
Indem die Beigeladene zu 1. diese das Hauptkriterium ausfüllenden Unterkriterien bestimmt hat, hat sie von dem ihr insoweit zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Die ausschreibende Stelle bestimmt nicht nur, welche Leistung sie ausschreibt, sondern auch das diesbezügliche Preis-Leistungs-Verhältnis und damit die Gewichtung der qualitativen und preislichen Wertungskriterien. Sie gibt dadurch vor, welche Kriterien und Gesichtspunkte für die Wirtschaftlichkeit im Sinne der betreffenden Ausschreibung entscheidend sind. Stimmen die in dem Aufforderungsschreiben mitgeteilten Wertungskriterien mit den das Hauptkriterium ausfüllenden Unterkriterien der Ausschreibung - wie hier - überein, kann von einem Verzicht auf dieses Hauptkriterium keine Rede sein.
Dies gilt unbeschadet des Vorstehenden auch deshalb, weil sich aus den sonstigen Angaben im Aufforderungsschreiben und den mit diesem den Bewerbern übermittelten Unterlagen mit hinreichender Deutlichkeit ergab, dass für die Auswahl die Wirtschaftlichkeit des jeweiligen Angebots entsprechend der mitgeteilten Unterkriterien maßgeblich sein sollte. Denn abgesehen davon, dass - wie ausgeführt - in dem Aufforderungsschreiben die bekannt gemachten Unterkriterien nochmals wiedergegeben waren, war diesem nochmals der Text der Ausschreibung beigefügt, in welchem - wie ausgeführt - ausdrücklich festgehalten ist, dass die Auswahl von der Wirtschaftlichkeit der Angebote abhängen sollte. Nach alledem konnte und durfte für die Bewerber nicht zweifelhaft sein, dass es für die Auswahl maßgeblich auf die Wirtschaftlichkeit der Angebote gemäß den bekannt gemachten und dieses Hauptkriterium ausfüllenden Unterkriterien ankam.
d) Die Auswahlentscheidung als solche weist ebenfalls keine zur Aufhebung des Auswahlbescheides führenden Rechtsfehler auf.
aa) Der Beklagte hat in der Auswahlentscheidung insbesondere das Hauptkriterium des wirtschaftlichsten bzw. wirtschaftlich günstigsten Angebots weder fallen noch außer Acht gelassen. Vielmehr hat er dieses insgesamt gemäß den Unterkriterien berücksichtigt und zur Wertung gebracht. Er hat sich erkennbar ausführlich an diesen einzelnen Unterkriterien orientiert, sie angewandt und sie - wie nachfolgend näher im Einzelnen ausgeführt ‑ im Einklang mit dem ihm zukommenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum gewertet.
bb) Der Beklagte hat die Stellungnahmen, welche die Beigeladene zu 1., deren Betriebsrat sowie der Nutzerausschuss zu den Angeboten abgeben haben, in seine Auswahlentscheidung rechtsfehlerfrei einbezogen.
Nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV ist allein vorgeschrieben, dass der Flugplatzunternehmer, der Nutzerausschuss und der Betriebsrat des Flugplatzunternehmens anzuhören sind. In der hier veröffentlichten Ausschreibung und in dem Schreiben zur Aufforderung der Angebotsabgabe ist übereinstimmend ausgeführt, dass die Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrats des Flughafenunternehmens durch das MBWSV NRW im Rahmen der Angebotsbewertung gemäß den bekannt gegebenen Wertungskriterien berücksichtigt werden. Daraus ist für die Bewerber eindeutig zu entnehmen, dass die Stellungnahmen der Anzuhörenden allein vor dem Hintergrund der Wertungskriterien berücksichtigt werden.
Ausgehend davon ist nichts dafür ersichtlich, dass der Beklagte die Stellungnahmen der Anzuhörenden nicht in ausreichendem Maße, nicht sachgerecht oder in sonstiger Hinsicht rechtfehlerhaft berücksichtigt hätte. Nach dem bekannt gegebenen Maßstab kam es nicht auf etwaige in den Stellungnahmen vorgenommene Benotungen oder gebildete Rangfolgen der Angebote an, sondern allein auf die zu den einzelnen Wertungskriterien angeführten sachlichen Erwägungen der Votengeber. Aber auch unabhängig davon ist die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle keineswegs zu einer "blinden" Übernahme der Voten verpflichtet oder auch nur berechtigt, sondern hat eine an den Auswahlkriterien und dem Erfordernis eines sachgerechten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahrens ausgerichtete Wertung der angeführten Sachgründe vorzunehmen, und zwar selbst dann, wenn die Berücksichtigung der Voten als regelrechtes (Unter-)Kriterium ausgestaltet sein sollte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 ‑, a. a. O.,
was hier nicht einmal der Fall ist.
Soweit sachliche Gründe in den genannten Stellungnahmen angeführt waren, hat der Beklagte diese in seine Auswahlentscheidung bei der Wertung der einzelnen Kriterien ersichtlich anforderungsgemäß einbezogen, sie beurteilt und somit berücksichtigt, ohne dass ein Rechtsfehler erkennbar ist. Ergänzend wird insoweit im Einzelnen auf die nachfolgenden Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Prüfung und Wertung der jeweiligen Unterkriterien verwiesen.
cc) Die vom Beklagten vorgenommene Prüfung und Bewertung des Unterkriteriums "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" lässt keinen zur Aufhebung des Auswahlbescheides führenden Rechtsfehler erkennen.
(1) Die Angaben in dem Auswahlbescheid zur Prüfung und Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation und insbesondere zur diesbezüglichen Notenvergabe genügen den rechtlichen Anforderungen und sind insbesondere hinreichend transparent.
Dabei kann dahinstehen, ob die Ausführungen zum "methodischen Vorgehen" auf Seite 44 ff. und 51 f. des Auswahlbescheides für sich genommen hinreichend sind. Dort sind indes lediglich bestimmte Grundzüge der Prüfung und Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation dargestellt worden. Die Prüfung und Wertung einschließlich der Notenvergabe für das betreffende Kriterium ist aber im Weiteren im Auswahlbescheid in Bezug auf jeden einzelnen Bewerber ausführlich und hinreichend nachvollziehbar gesondert begründet worden. Diesen Darstellungen sind die wesentlichen Erwägungen der jeweiligen Prüfung und Bewertung zu entnehmen.
(2) Die vom Beklagten angestellten Betrachtungen und getroffenen Feststellungen waren im Hinblick auf die Prüfung und Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation unter Beachtung der von ihm dabei eingestellten Maßgaben sachgerecht und insbesondere hinreichend aussagekräftig. Auch in sonstiger Hinsicht lässt die Vorgehensweise des Beklagten keine zur Aufhebung des Auswahlbescheides führenden Rechtsfehler erkennen.
Dies gilt insbesondere insoweit, als der Beklagte zur Prüfung und Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation einschließlich eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebs zum einen die (Bestands‑)Zahlen der FDGHG und der Beigeladenen zu 2. als den beiden bisherigen Bestandsanbietern und zum anderen die Angaben der Bewerber herangezogen, vergleichend betrachtet und gewürdigt hat. Diesbezügliche Feststellungen des Beklagten finden sich insbesondere hinsichtlich der Klägerin auf Seite 127 ff., hinsichtlich der Beigeladenen zu 2. auf Seite 83 ff., hinsichtlich der Beigeladenen zu 3. auf Seite 52 ff. und hinsichtlich der drittplatzierten Bewerberin "T. M. " auf Seite 115 ff. des Auswahlbescheides.
Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, sondern vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, dass und in welcher Weise der Beklagte bei der Prüfung der Plausibilität und der Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation die (Bestands-)Zahlen der FDGHG herangezogen hat. Zwar wäre mit Rücksicht auf den geringen Marktanteil der FDGHG - im Jahr 2014 betrug dieser für die Abfertigung von Bewegungen 15 % und für die Abfertigung von Passagieren 16 % - eine regelrechte Hochrechnung bezogen auf einen von den Bewerbern für ihre Kalkulationen zugrunde zu legenden Marktanteil von 100 % insbesondere wegen Skaleneffekten wenig ergiebig (gewesen). Es ist indes nichts dafür zu erkennen oder substantiiert vorgetragen, dass der Beklagte eine derartige regelrechte Hochrechnung vorgenommen hätte und noch dazu seine Prüfung und Wertung auf eine solche Hochrechnung entscheidend gestützt hätte. Vielmehr hat der Beklagte erkannt, dass die Bedeutung und Aussagekraft der Zahlen der FDGHG in dem Sinne begrenzt ist, dass diese nicht einfach auf einen Marktanteil von 100 % hochgerechnet werden können. Ausdrücklich hat er im Auswahlbescheid klargestellt, dass die Werte der FDGHG mit Blick auf deren geringen Marktanteil nicht als absolute Mindestwerte, sondern lediglich als Vergleichswerte berücksichtigt worden sind und die Werte der FDGHG auch deshalb nur bedingt als Vergleichsmaßstab geeignet sind, weil die FDGHG aufgrund eines stark gefallenen Marktanteils in den letzten Jahren über teilweise nicht ausgelastete Kapazitäten an Personal und Gerät verfügt. Demnach hat der Beklagte die Zahlen der FDGHG zur Orientierung und als Anhaltspunkte vergleichend denjenigen der Bewerber gegenüber gestellt und anhand dessen insbesondere geprüft, ob und inwieweit bereits dadurch die Plausibilität der Bewerberangaben infrage gestellt ist. Eine Aussagekraft in Bezug auf die Plausibilität der Bewerberangaben kann aber den Zahlen der FDGHG mit den vom Beklagten zugrunde gelegten Maßgaben nicht abgesprochen werden. Es handelt sich um Zahlen eines am Markt tätigen Bodenabfertigungsdienstleisters auf dem Verkehrsflughafen E. . Gegen eine solchermaßen zurückhaltende Heranziehung der Zahlen der FDGHG zur orientierenden Einschätzung der Bewerberangaben ist rechtlich nichts zu erinnern.
Nichts entscheidend anderes gilt, soweit der Beklagte zur Prüfung der Plausibilität der Bewerberangaben und im Rahmen der Wertung des Kriteriums zudem Bestandszahlen des zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung am Verkehrsflughafen E. außerdem tätigen weiteren Bestandsanbieters ‑ der Beigeladenen zu 2. - herangezogen hat. Auch insoweit ist der Beklagte nicht davon ausgegangen, dass die Zahlen absolut vergleichbar wären, sondern hat diesen lediglich eine "gewisse Indizwirkung" im Rahmen der Prüfung der Plausibilität und der daran anknüpfenden Wertung beigemessen. An der Zulässigkeit der vergleichsweisen Heranziehung auch dieser Zahlen im Rahmen der Plausibilitätsprüfung und der daran anknüpfenden Wertung ändert es nichts, dass die Beigeladene zu 2. als bisheriger Bestandsanbieter mit Blick auf hohe Preise der FDGHG als dem einzigen weiteren Bestandsanbieter möglicherweise keinem regelrechten Wettbewerbs- und damit verbundenen Effizienzdruck ausgesetzt gewesen ist. Dies stellt die Aussagekraft der Bestandszahlen der Beigeladenen zu 2. aber nicht entscheidend infrage. Kosten- und Effizienzdruck bestand und besteht für die Beigeladene zu 2. auch unabhängig von einer etwaigen Konkurrenzsituation. Sie ist als ein Wirtschaftsunternehmen auf Gewinnerzielung und ‑maximierung ausgerichtet und von daher prinzipiell daran interessiert, ihre Kosten zu minimieren. Vor diesem Hintergrund ist es vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, wenn er den Bestandszahlen der Beigeladenen zu 2. Aussagekraft im Sinne einer Indizwirkung in Bezug auf die erforderlichen Mustermengen an Personal und Gerät für einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb beimisst. Dies gilt umso mehr, als der bisherige Marktanteil der Beigeladenen zu 2. von etwa 85 % dem von den Bewerbern bei ihren Kalkulationen zugrunde zu legenden Marktanteil von 100 % nahekommt.
Die Heranziehung der Zahlen der beiden bisherigen Bestandsanbieter bei der Prüfung und Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation in der erfolgten Art und Weise wäre auch dann nicht zu beanstanden, wenn sich die Kapazitäten der FDGHG und der Beigeladenen zu 2. an den Verkehrsspitzen orientiert haben sollten. Denn dadurch würden die Ergiebigkeit und Aussagekraft dieser Bestandszahlen in Bezug auf das Kriterium der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation schon deshalb nicht infrage gestellt, weil mit diesem Kriterium unter anderem der Nachweis eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs anhand der kalkulierten Ressourcen gefordert war, bei dessen Wertung der Beklagte - wie nachstehend noch näher ausgeführt wird - im Einklang mit der Ausschreibung unter anderem auch berücksichtigt hat, ob mit den einkalkulierten Ressourcen gerade auch Verkehrsspitzen abgedeckt worden sind. Unbeschadet dessen stellt eine die Kapazitäten bestimmende Größe jedenfalls auch der jeweilige Marktanteil des Anbieters dar. Im Übrigen sind die Zahlen der beiden Bestandsanbieter im Rahmen der Prüfung und Wertung - wie ausgeführt - nicht als absolute Richtwerte berücksichtigt worden, sondern mit bestimmten Maßgaben als Orientierungswerte bzw. Anhaltspunkte den Bewerberangaben gegenübergestellt worden.
Es ist auch nicht erkennbar, dass der Beklagte insoweit von unzutreffenden oder unplausiblen Tatsachen ausgegangen wäre. Zum Personaleinsatz der Beigeladenen zu 2. hat er zwar unterschiedliche Erkenntnisse herangezogen. Dies hat er jedoch jeweils durch klare Benennung der Bezugsgrößen - 897,77 FTE operatives Personal als vordringlich wertungsrelevante Größe (Seite 47 des Auswahlbescheides), 942,8 FTE Gesamtpersonalmenge (Seite 83 des Auswahlbescheides), 1.040 Mitarbeiter (Seite 84 des Auswahlbescheides) und 983,5 bzw. 1.033,8 FTE als zum Vergleich hochgerechnete Zahl der Gesamtpersonalstärke - ausreichend kenntlich gemacht. Eine sachwidrige Betrachtung ist insofern nicht zu erkennen. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die auf Seite 54 f. des Auswahlbescheids vorgenommene Hochrechnung der Personalstärke der Beigeladenen zu. 2 als derzeitigem Bestandsanbieter auf 983,5 bzw. 1.033,8 FTE gehe fehl, besagt der von der Klägerin insoweit zur Begründung angestellte Vergleich nichts. Zutreffend verweist der Beklagte darauf, dass die Klägerin die im Auswahlbescheid hochgerechnete Gesamtpersonalstärke mit der von der Beigeladenen zu 2. in ihrem Angebot angegebenen operativen Personalmenge vergleicht und damit Angaben mit unterschiedlichen Bezugsgrößen in Beziehung setzt.
Da es sich bei den Bestandszahlen der Beigeladenen zu 2. um objektiv gegebene Tatsachen handelt, steht ihrer Berücksichtigung nicht entgegen, dass diese selbst dem im Rahmen der Auswahlentscheidung zu beurteilenden Bewerberfeld angehört.
Ebenfalls liegt es im Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten, dass und wie er bei der Prüfung und Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation die Bewerberangaben in Relation zueinander betrachtet und gewertet hat. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dabei etwa von sachwidrigen Annahmen ausgegangen wäre, sind weder substantiiert aufgezeigt noch ersichtlich.
Dies gilt auch in Bezug auf die vom Beklagten herangezogenen Angaben der Beigeladenen zu 2. zu den von ihr kalkulierten Mustermengen an Personal und Gerät. Es ist insbesondere weder substantiiert dargelegt noch sonst erkennbar, dass die von der Beigeladenen zu 2. einkalkulierten Mustermengen überdimensioniert wären. Dies gilt in Bezug auf die einkalkulierte Personalmenge schon deshalb, weil - wie der Beklagte im Auswahlbescheid auf Seite 83 f. ausführt - der in der Bewerbung mitgeteilte Wert von 1.040 Mitarbeitern sich im Bereich der Größenordnung von 1.062 Mitarbeitern hält, die sich aus einer Hochrechnung der bisherigen Zahl von 900 Mitarbeitern bei einem Marktanteil von 85 % auf einen Marktanteil von 100 % ergäbe. Soweit der Beklagte im Rahmen der Punktwertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 2. festgestellt hat, dass diese mit den Verhältnissen am Verkehrsflughafen E. "am besten vertraut" ist, stellt er im Ergebnis in rechtlich unbedenklicher Weise auf den objektiv gegebenen Umstand ab, dass die Beigeladene zu 2. der einzige Bestandsanbieter im Bewerberfeld ist und als solcher im Unterschied zu den anderen Mitbewerbern über praktische Erfahrungen und Erkenntnisse hinsichtlich des Abfertigungsbetriebs am Verkehrsflughafen E. verfügt. Darin ist insbesondere keine andere Bewerber diskriminierende Bevorzugung der Beigeladenen zu 2. zu sehen. Zwar ist der Beklagte schon mit Rücksicht auf die gebotene Gleichbehandlung gehalten, dafür Sorge zu tragen, dass alle Bewerber die gleichen Chancen haben. Dies verpflichtet ihn jedoch nicht dazu, (mögliche) Vorteile auszugleichen, die einzelne Bewerber außerhalb des Auswahlverfahrens erworben haben.
Vgl. OLG E. , Beschluss vom 5. Dezember 2012 - VII-Verg 29/12 u. a. -, juris.
Um einen solchen außerhalb des Auswahlverfahrens erlangten Vorteil handelt es sich bei einem etwaigen Wissensvorsprung der Beigeladenen zu 2. gegenüber anderen Bewerbern hinsichtlich des bestehenden Abfertigungsbetriebs.
Mit Rücksicht auf die nach alledem nicht abzusprechende Aussagekraft der vom Beklagten angestellten Betrachtungen und Feststellungen für die Prüfung und Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation liegt es im Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten, darüber hinausgehend von eigenständigen und/oder unabhängigen Berechnungen weitgehend abzusehen. Mit welcher Tiefe oder Intensität die Angebote zu prüfen und zu vergleichen sind, um zu einer sachgerechten Bewertung zu kommen, kann nicht generell festgelegt werden. Auch insoweit kommt der dem Beklagten zustehende Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum zum Tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2011 ‑ 20 D 38/10.AK -, a. a. O.
Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass der Beklagte bei Auffälligkeiten, die er im Rahmen der vergleichenden Betrachtungen feststellte, auch darüber hinausgehend eigenständige und von den vergleichsweise herangezogenen Zahlen unabhängige Berechnungen angestellt hat, so z. B. im Rahmen der Bewertung der Transporteinheiten für Fracht und Gepäck für den Bewerber "T. M. ". Welche genauen sonstigen Berechnungen oder Betrachtungen im Weiteren angezeigt gewesen sein sollten, ist weder substantiiert aufgezeigt noch sonst erkennbar.
(3) Der Beklagte hat im Rahmen der Prüfung und Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation nicht nachträglich, d. h. nach der Veröffentlichung der Ausschreibung und Übermittlung der Bewerbungsunterlagen an die Bewerber und nach der Öffnung der Angebotsunterlagen in Kenntnis derselben weitere, nicht im Vorhinein bekannt gegebene Kriterien oder Unterkriterien gebildet, diese einem starren Punktesystem zugeordnet und die Gewichtung derselben auf die einzelnen Angebote oder auf bestimmte Präferenzen oder besondere Eigenschaften einzelner Bewerber "zugeschnitten". Vielmehr hat er die Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation rechtsfehlerfrei entsprechend den im Vorhinein bekannt gegebenen Maßstäben vorgenommen.
(a) Vorstehendes gilt insoweit, als der Beklagte im Rahmen des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation berücksichtigt und gewertet hat, ob das Vorhalten von Reserven zur Gewährleistung eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs auch bei aus unvorhergesehenen Ereignissen und Störungen resultierenden Verschiebungen und Verkehrsspitzen vorgesehen war.
Zwar ist der vorstehende Wertungsgesichtspunkt weder in der Ausschreibung noch ansonsten in den den Bewerbern zur Verfügung gestellten Informationen ausdrücklich aufgeführt. Indem der Beklagte diesen Aspekt im Rahmen der Beurteilung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation wertend herangezogen hat, hat er indes kein neues regelrechtes (Unter-)Kriterium gebildet, sondern vielmehr seine Prüfung und Bewertung der bekannt gegebenen Auswahlkriterien in zulässiger Weise strukturiert und einen bereits darin angelegten Gesichtspunkt berücksichtigt und gewertet. Dies lässt keinen Rechtsfehler erkennen.
Die Auswahlkriterien müssen zwar mit Blick auf die gebotene Transparenz und Gleichbehandlung im Auswahlverfahren vor dem Beginn des Auswahlverfahrens an klar bestimmt sein. Ebenso dürfen grundsätzlich hinsichtlich der Auswahlkriterien keine Unterkriterien angewendet werden, die den Bewerbern nicht vorher zur Kenntnis gebracht worden sind.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Juli 2016 ‑ C-6/15 ‑, a. a. O.
Ferner ist im Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung eine vorherige Bekanntgabe der Gewichtungen der Auswahlkriterien und der Bewertungsmethode rechtlich nicht zwingend geboten. Wenn aber ‑ wie vorliegend - die Gewichtung der Kriterien und die Bewertungsmethode vorab bekannt gegeben worden sind, muss sich die zuständige Stelle an diese Vorgaben bei ihrer Auswahlentscheidung halten.
Aufgrund ihres Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums steht es der zuständigen Stelle im Rahmen der Auswahlentscheidung allerdings zu, ihre Prüfung und Bewertung der eingereichten Angebote zu strukturieren, ohne die festgelegten Auswahlkriterien, Gewichtungs- und Bewertungsvorgaben zu verändern. Dies folgt bereits aus praktischen Erwägungen. Denn die die Auswahlentscheidung treffende Stelle muss in der Lage sein, die Bewertungsmethode, die sie zur Bewertung und Einstufung der Angebote anwenden wird, an die Umstände des Einzelfalls anzupassen.
Dies gilt insbesondere, wenn - wie hier - in rechtlich nicht zu beanstandender Weise in der Ausschreibung als ein Auswahlkriterium der Nachweis eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebes in Form einer Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation ohne einen weitergehenden und detaillierteren Anforderungskatalog festgelegt worden ist, um die Entwicklung und Ausarbeitung der geforderten Kalkulationen und Planungen im bestimmten Maße den Bewerbern zu überlassen, dadurch deren Sachkunde einzubeziehen und so im Auswahlverfahren das wirtschaftlich bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Da es bei einer derartigen Ausschreibung nach deren Sinn und Zweck notwendigerweise an einem im Vorhinein erstellten detaillierteren Anforderungskatalog fehlt, ist es unausweichlich, dass sich die Prüfung und Bewertung der eingegangenen Bewerbungen (nachträglich) an deren jeweiligen Inhalt ausrichten und dementsprechend strukturiert werden muss.
Ausgehend davon stellt sich die wertende Berücksichtigung, ob hinreichende Personal- und Gerätereserven vorgehalten werden, um aus störungsbedingten oder unvorhergesehenen Verschiebungen und sonstigen Verkehrsspitzen resultierende Abfertigungsspitzen bewältigen zu können, nicht als die Bildung eines regelrechten neuen (Unter-)Kriteriums dar. Vielmehr hat der Beklagte damit einen im Kriterium der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation einschließlich des Nachweises eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebes angelegten, bedeutsamen und sachgerechten Wertungsgesichtspunkt herangezogen. Einen entscheidenden und wertungsrelevanten Gesichtspunkt der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs stellt die Kalkulation einer dafür auskömmlichen Personal- und Gerätekapazität dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 3 C 32.11 -, a. a. O.; OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2011 - 20 D 28/10.AK -, a. a. O.
Von einem in jeder Hinsicht funktionierenden Abfertigungsbetrieb kann indes nur ausgegangen werden, wenn auch für den Fall nicht vorherzusehender Bedarfsspitzen ausreichende Personal- und Geräteressourcen plausibel dargelegt sind.
Die entsprechende Wertung steht auch im Einklang mit den Vorgaben, die in der Ausschreibung und in den den Bewerbern überlassenen Bewerbungsunterlagen gemacht worden sind, und war für den insoweit maßgeblichen gebührend informierten und sorgfältigen Bewerber erkennbar. Zwar ist zuzugestehen, dass den Bietern auf die Bieterfrage 11 mitgeteilt worden ist, die Kalkulationen seien auf der Grundlage des beigefügten Flugbuches zu erstellen und das Flugbuch stelle die IST-Bewegungen (GLF) des Jahres 2014 dar. Dies durfte der informierte und sorgfältig handelnde Bewerber jedoch nicht dahin verstehen, dass unvorhergesehene Ereignisse und Störungen außen vor zu bleiben hatten. Denn für einen solchen war auch so hinreichend deutlich zu erkennen, dass das überlassene Flugbuch lediglich geplante Flugbewegungen wiedergab und deshalb keine unvorhergesehenen, störungsbedingten Verschiebungen oder aus sonstigen Verkehrsspitzen resultierenden Abfertigungsspitzen enthielt. Dem Flugbuch war nämlich eindeutig zu entnehmen, dass es sich bei den aufgeführten Tages- und Zeitangaben um Planungsdaten und Planungszeiten handelte. Als solches waren zum einen die Spalten mit den Tages- und Uhrzeitangaben nämlich überschrieben. Zum anderen waren die Abflugzeiten ausschließlich in Schritten von vollen fünf Minuten angegeben, was in der realen Umsetzung offensichtlich und damit erkennbar nicht durchzuhalten ist. Nichts entscheidend anderes ergibt sich daraus, dass unter anderem Abschiebeflüge als Sonderverkehre aus dem Plan zu entnehmen gewesen sind, zumal auch insoweit Plandaten und Planzeiten angegeben waren. Da es indes im Flugverkehr bekanntermaßen zu Verschiebungen und unvorhergesehenen Störungen und daraus resultierenden Bedarfsspitzen im Bodenabfertigungsbetrieb kommen kann, waren diese im Rahmen der hier verlangten Planung erkennbar einzustellen.
Mit Blick auf das Vorstehende kann im Übrigen keine Rede davon sein, dass mit der Berücksichtigung der Reservenvorhaltung für Abfertigungsbedarfsspitzen die Wertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulationen auf einen bestimmten Bewerber zugeschnitten worden wäre. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass der Beklagte diesen Gesichtspunkt zudem noch vor Öffnung der Bewerbungen im Rahmen der Abstimmung mit seinen nunmehrigen Prozessbevollmächtigten am 14. August 2015 ausdrücklich festgelegt hat. In dem diesbezüglichen Aktenvermerk des Beklagten vom selben Tage ist ausdrücklich festgehalten, dass im Rahmen der Punktwertung eine Personal- und Geräteplanung mit angemessenen Reserven für die Abdeckung von Verkehrsspitzen und unvorhergesehenen Ereignissen im Sinne einer zuverlässigen und damit qualitativ hochwertigen Leistungserbringung positiv zu würdigen ist.
(b) Der Beklagte hat kein zusätzliches Kriterium eingeführt und ist auch nicht vom bekannt gemachten Wertungsmaßstab abgewichen, indem er bei der Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation eine detailliertere Differenzierung nach Flugarten (Touristik-/Linienflüge) und/oder eine getrennte Darstellung benötigter (Muster-)Mengen für Winter und Sommer positiv bzw. das Fehlen solcher Unterscheidungen negativ gewertet hätte. Zwar finden sich insbesondere im Rahmen der Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3. Feststellungen dazu, dass diese nach Flugarten und die benötigten Mustermengen getrennt für Winter und Sommer dargestellt habe (Seite 62 des Auswahlbescheides). Selbst wenn darin eine positive Wertung dieser Differenzierung zu sehen sein sollte, ist dies in dem bekannt gemachten Kriterium der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation angelegt, zumal deren Beurteilung auch die Wertung gradueller Unterschiede des Nachweises eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebs umfasste. Entsprechendes gilt für etwaige negative Wertungen wegen Fehlens derartiger Differenzierungen.
(c) Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte es besonders - insbesondere positiv - berücksichtigt und gewertet hätte, wenn die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation orientiert am "Jahresflugplan" erstellt worden ist. Eine diesbezügliche Feststellung findet sich zwar hinsichtlich der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3., dort aber allein im Rahmen der Plausibilitätsprüfung (Seite 55 des Auswahlbescheides); darauf wird in der Punktwertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3. jedoch nicht mehr spezifisch Bezug genommen (Seite 62 ff. des Auswahlbescheides).
(d) Soweit die zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung herangezogenen Verwaltungshelfer - die B. GmbH und die nunmehrigen Prozessbevollmächtigten des Beklagten - im Rahmen dessen regelrechte (Unter‑)Kriterien gebildet und diesbezügliche Gewichtungen vorgenommen haben sollten, ist dies ohne Belang. Maßgeblich ist allein, inwieweit solches der Beklagte selbst mit Außenwirkung in dem Auswahlbescheid getan hat, beispielsweise indem er entsprechendes Handeln der Verwaltungshelfer sich zu eigen gemacht hätte. Derartiges lässt sich der Auswahlentscheidung in Bezug auf das Kriterium Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation jedoch nicht entnehmen. Der Beklagte hat in dem Auswahlbescheid in der Begründung auf Seite 10 ausdrücklich festgestellt, dass er die von den Verwaltungshelfern unterbreiteten Vorschläge und deren Anmerkungen jeweils einer umfassenden Bewertung unterzogen und bei seiner Entscheidung berücksichtigt hat. Es kann damit aber keine Rede davon sein, dass er etwaige von den Verwaltungshelfern gebildete weitergehende Unterkriterien oder Gewichtungen übernommen oder sich sonstwie zu eigen gemacht hätte.
(4) Die im Rahmen der Prüfung und Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation zur Beurteilung und Wertung der Mustermengen an Personal und Gerät im Weiteren getroffenen Annahmen und Feststellungen begegnen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Dies gilt insbesondere insoweit, als der Beklagte dabei den Aspekt der für einen verlässlichen Abfertigungsbetrieb erforderlichen (Mindest-)Personal- und Geräteressourcen zum Anlass einer differenzierenden Bewertung genommen hat.
(a) Bei der Prüfung und Wertung der personellen Mustermengen hat der Beklagte rechtsfehlerfrei im Ausgangspunkt die Personalkapazitäten betrachtet. Dies ist, wenn nicht unausweichlich, so doch jedenfalls sachgerecht, um beurteilen zu können, ob und inwieweit von den Bewerbern die zur Gewährleistung eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs erforderlichen (Mindest-)Personalressourcen einkalkuliert sind.
Es unterliegt keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte hinsichtlich der Personalressourcen nach operativem und administrativem Personal unterschieden und der Empfehlung seines Verwaltungshelfers B. GmbH folgend (Seite 45 des Auswahlbescheides) in erster Linie auf die operativen Personalressourcen abgestellt hat. Ein solches Vorgehen war von seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum gedeckt. Durch diese Vorgehensweise konnte zum einen eine hinreichende Vergleichbarkeit der Angebote gewährleistet werden, zumal einige Bewerber ohne nähere Bezifferung die Nutzung von Ressourcen anderer Standtorten angegeben haben und dies in einigen Fällen nicht ausgeschlossen werden konnte. Zum anderen stellt die operative Personalressource auch für sich genommen eine geeignete Größe zur Bewertung des mit der Mustermengenkalkulation geforderten Nachweises eines wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetriebs dar.
Rechtlich nicht zu beanstanden ist in diesem Zusammenhang, dass der Beklagte im Fall nicht unmittelbar aus den Angeboten zu entnehmender Angaben die Zuordnung der Personalkräfte zum operativen oder administrativen Bereich nach logischen Gesichtspunkten vorgenommen hat. Der Auswahlentscheidung ist insbesondere hinreichend transparent zu entnehmen, wie und auf welcher Grundlage diese Zuordnung erfolgt ist. Denn der Beklagte hat auf Seite 46 des Auswahlbescheides klargestellt, dass insofern bei nicht eindeutigen oder uneinheitlichen Angaben eine logische Zuordnung entsprechend der Empfehlung des Sachverständigen erfolgt ist. Damit ist die Stellungnahme der B. GmbH vom 6. November 2015 in Bezug genommen, in welcher insbesondere auf Seite 3 festgehalten ist, dass entsprechende Annahmen zur logischen Zuordnung "etwa unter Zuhilfenahme der Tätigkeitsbeschreibungen" getroffen und dokumentiert worden sind. Dies lässt auch keine Defizite im Hinblick auf die gebotene Sachgerechtigkeit, Objektivität und Gleichbehandlung erkennen.
Ebenso wenig ist dargetan oder ersichtlich, dass der Beklagte rechtsfehlerhaft im Rahmen der Beurteilung der personellen Ressourcen nicht vergleichbare Positionen gegenübergestellt hätte. Soweit "Lademeister" den "Oberladern mit einer ähnlichen Aufgabenbeschreibung" gleichgesetzt worden sind, ist dies mit Blick auf die übereinstimmenden Tätigkeits- und/oder Funktionsbeschreibungen der Bewerber geschehen und deshalb nicht zuletzt mit Blick auf den Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten sachgerecht und rechtlich nicht zu beanstanden. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte an anderer Stelle sachwidrig nicht vergleichbare Personalpositionen einander gegenüber gestellt hätte, sind weder dargetan noch ersichtlich.
Auch die im Weiteren zur Beurteilung der Personalressourcen angestellten Betrachtungen lassen keinen Rechtsfehler erkennen.
Die Feststellung der von den verschiedenen Anbietern eingeplanten operativen Personalressourcen ist plausibel und sachgerecht. Dies gilt zunächst insoweit, als der Beklagte hinsichtlich der personellen Ressourcen feststellt, dass aus einer Vollzeitstelle mit beispielsweise einer 40-Stundenwoche ein höheres Arbeitsvolumen genutzt werden kann als aus einer Vollzeitstelle mit einer 37-Stundenwoche. Zum einen ist diese Feststellung für sich genommen zutreffend. Zum anderen hat der Beklagte es zur Beurteilung der personellen Ressourcen nicht allein bei einer solchen Feststellung bewenden lassen. Vielmehr hat er sich an der geplanten Personalkapazität orientiert, dabei jedoch nicht etwa eine bloße höhere Wochenstundenarbeitszeit honoriert, sondern die jeweilige Wochenstundenarbeitszeit mit der zu Vergleichszwecken gebildeten Bezugsgröße FTE vervielfacht und so das zur Verfügung stehende Arbeitszeitvolumen bestimmt. Das Produkt von FTE und Arbeitsstunden pro Woche beschreibt das zur Verfügung stehende Potential an produktiven Arbeitsstunden, das - wie bereits ausgeführt - bei einer 40-Stundenwoche höher ist als bei einer 37-Stundenwoche. Soweit der Beklagte nicht die Netto-, sondern die Bruttoarbeitszeit berücksichtigt hat, ist auch dies von seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum gedeckt.
Rechtliche Bedenken ergeben sich nicht daraus, dass der Beklagte und die Beigeladene zu 1. insoweit zu unterschiedlichen Annahmen bei der Prüfung und Bewertung der Personalressourcen gelangt sind, als die Beigeladene zu 1. hinsichtlich der Beigeladenen zu 3. von einem großzügigen Personaleinsatz ausgegangen ist, während der Beklagte insofern die vergleichsweise geringe Anzahl des eingeplanten Abfertigungspersonals konstatiert. Wie der Beklagte im Auswahlbescheid (Seite 56) ausführt, hat die Beigeladene zu 1. ihre vorgenannten Feststellungen in ihrer Stellungnahme bereits nicht näher substantiiert. Schon deshalb kann diesen keine aussagekräftige und maßgebliche Bedeutung beigemessen werden.
Der Beklagte hat sich bei der Wertung der Personalkapazitäten im Rahmen der Beurteilung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation nicht auf die vorstehende Betrachtung und Bewertung der erforderlichen Mindestpersonalressourcen beschränkt, sondern insbesondere auch Effizienzgesichtspunkte und die Abdeckung von Spitzenbedarfen berücksichtigt. Auch dies lässt in Anbetracht seines Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums keinen Rechtsfehler erkennen.
Zur Begründung der Plausibilität der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Klägerin führt der Beklagte (Seite 129 f. des Auswahlbescheides) ausdrücklich aus, es sei denkbar, dass die Klägerin durch einen besonders effizienten Personaleinsatz mit weniger Mitarbeitern auskommt und deshalb mit der angegebenen Personalmenge noch ein ausreichender Abfertigungsbetrieb zu erbringen ist. Bei der Punktwertung führt der Beklagte aus, dass die Klägerin die Bedarfe detailliert und sachgerecht hergeleitet und die Mustermengenkalkulation auf der Basis von Bedarfskurven des Personals und der Geräte erstellt hat (Seite 233 des Auswahlbescheides).
Ebenso hat der Beklagte hinsichtlich anderer Bewerber, insbesondere hinsichtlich der Beigeladenen zu 2. und 3., Feststellungen zur Effizienz und Spitzenbedarfsabdeckung ihrer Personalressourcenkalkulation getroffen. So sind die entsprechenden Planungen der Beigeladenen zu 3. zunächst im Rahmen der Plausibilitätsprüfung betrachtet worden, wenn es dort heißt, "die Planungszeiten für Personal" sind "sehr ausdifferenziert" und die im Vergleich zur Beigeladenen zu 2. geringeren Personalmengen lassen sich in Teilen durch einen - im Weiteren noch näher erläuterten - effizienteren Personaleinsatz erklären (Seite 53 f. des Auswahlbescheides). Bei der Punktwertung findet sich Entsprechendes in den Feststellungen berücksichtigt, dass die Beigeladene zu 3. "mithilfe von Flugereignis-bezogenen Bindungszeiten und der Abbildung des täglichen Personal- und Gerätebedarfs eine ausführliche und nachvollziehbare Mustermengenkalkulation vorgelegt" hat und nach Darstellung in der Bewerbung "aufgrund eines effizienten Personaleinsatzes mit insgesamt weniger Personal" auskommt.
Der Beklagte ist im Auswahlbescheid auf die methodischen Ansätze zur Planung der Mustermengen durch die Beigeladene zu 2. eingegangen. In der Plausibilitätsprüfung und in der Punktwertung wird insoweit festgestellt, dass die Beigeladene zu 2. "mithilfe von Flugereignis-bezogenen Bindungszeiten und der Abbildung des täglichen Personal- und Gerätebedarfs" erstellt hat. Im Zusammenhang mit der Bewertung des Personaleinsatzkonzepts hat der Beklagte zudem ausdrücklich festgestellt, dass er die Einschätzung der Beigeladenen zu 1., das Abfangen von Spitzenbedarfen und das grundsätzliche Besetzen der Funktionen seien durch eine durchdachte Ressourcenverteilung konzeptionell sehr gut nachgewiesen, teilt, dies jedoch bereits im Rahmen des Kriteriums der Mustermengenkalkulation berücksichtigt worden ist (Seite 169 des Auswahlbescheides).
Lassen sich nach alledem keine entscheidenden Vorteile des Angebots der Klägerin mit Blick auf die von ihr vorgestellten effizienzsteigernden Schichtplanungsmodelle insbesondere gegenüber den Bewerbungen der Beigeladenen zu 2. und 3. erkennen, so begegnet es keinen rechtlichen Bedenken und erscheint insbesondere mit Rücksicht auf den geforderten Nachweis unter anderem eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs als sachgerecht, den Aspekt, ob und inwieweit eine für den verlässlichen Abfertigungsbetrieb einschließlich etwaiger Spitzenbedarfe ausreichende operative (Mindest‑)Personalressource eingeplant ist, zum Anlass einer differenzierenden Bewertung zu nehmen. Dies ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt. Bei aller mit Rücksicht auf die gebotene Wirtschaftlichkeit des Abfertigungsbetriebs zur Kostenminimierung erforderlichen Effizienz erhöhen zusätzlich vorhandene Personalressourcen die ebenfalls geforderte Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs.
Dafür, dass der Beklagte den Einsatz sonstiger effizienzsteigernder Maßnahmen und Vorkehrungen nicht berücksichtigt hätte, ist weder etwas Tragfähiges dargetan noch sonst ersichtlich.
Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Technisierungsgrad der eingeplanten Geräte und den damit gegebenenfalls verbundenen Effizienzgewinn. Wenn die Klägerin insoweit geltend macht, es sei eine integrative Wertung der Mitarbeiter- und Gerätezahlen erforderlich gewesen, zumal sie an einigen Stellen bewusst mit mehr oder besser ausgestattetem Equipment kalkuliere, um damit den Mitarbeitereinsatz pro Flugzeug zu reduzieren, bleibt sie weitestgehend belastbare Angaben dazu schuldig. Konkret führt sie insofern allein den Einsatz von Powerstow-Förderbändern an. Dabei legt sie indes schon lediglich ein Einsparungspotential ‑ namentlich von 39,7 FTEs pro Jahr ‑ dar, ohne darzutun, inwieweit dies realistischerweise ausgeschöpft wird. Darüber hinaus vermag ihre Herleitung des geltend gemachten Einsparpotentials nicht zu überzeugen. Zwar hat die Klägerin in ihrem Angebot ausgeführt, dass Powerstow-Bänder bei geeigneten Charterflügen und für den Flugzeugtyp B757 eingesetzt werden und bei sämtlichen Bewegungen unter Einsatz von Powerstow-Bändern eine Reduzierung des Bedarfs an Ladepersonal um einen Mitarbeiter angenommen wurde. Sie selbst geht bei ihrer Bedarfsplanung aber davon aus, dass es Zeiten ohne Bedarf hinsichtlich des Einsatzes derartiger Bänder gibt. Der Beklagte verweist zu Recht darauf, dass solche Zeiten ohne Bedarf bei der Kalkulation des Einsparpotentials außer Betracht bleiben müssen. Dies hat die Klägerin bei ihrer Herleitung des behaupteten Einsparpotentials von 39,7 FTEs pro Jahr über das gesamte Abfertigungszeitfenster von 18,5 Stunden nicht beachtet. Ebenso wenig hat sie in ihre Betrachtung einbezogen, dass Charterflüge und Flüge mit dem Typ B757 nach den unwidersprochenen Angaben des Beklagten lediglich 3,5 % des Flugplans ausmachen, so dass das Einsparpotential im Vergleich zum übrigen Abfertigungsvolumen deutlich begrenzt ist. Im Übrigen oblag es ‑ worauf die Beigeladene zu 3. zu Recht hinweist - der Klägerin im Rahmen ihres Angebots, etwaige Einsparungen an Personalressourcen durch den Einsatz effizienter Geräte wie z. B. von Powerstow-Bändern nachvollziehbar darzutun. Dass sie dieser Anforderung im Rahmen ihres Angebots genügt hätte, hat sie im Klageverfahren weder substantiiert dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Im Gegenteil verweist der Beklagte, ohne dass die Klägerin dem substantiiert widersprochen hat, darauf, dass die Angaben der Klägerin in ihrem Angebot zum Einsatz von Powerstow-Förderbändern uneinheitlich bis widersprüchlich gewesen sind und keine konkreten Rückschlüsse auf dadurch zu erzielende Personaleinsparungen erlaubt haben; so differierten die Angaben in dem Angebot demnach zwischen sieben und neun Powerstow-Förderbändern und das Einsatzkonzept dazu war nur grob dahingehend umrissen worden, dass für Charterflüge, bei denen ein Powerstow-Förderband zum Einsatz kommen könne, stets ein solches vorgesehen sei, dies ferner für den Flugzeugtyp B757-xxx grundsätzlich eingeplant werde und bei sämtlichen Bewegungen, bei denen eine Powerstow-Nutzung vorgesehen werde, eine Reduzierung des Bedarfs an Ladepersonal bei den betreffenden Abfertigungen um einen Mitarbeiter angenommen worden sei. Aus diesen knappen Angaben lässt sich schwerlich darauf schließen, dass und in welchem Maße der von der Klägerin vorgesehene Powerstow-Einsatz zu gegenüber ihren Mitbewerbern vorteilhaften Einsparungen an Personalkapazitäten führt. Dies gilt erst recht, weil nach Darstellung des Beklagten jedenfalls zum Teil auch deren Mitbewerber den Einsatz von Powerstow-Bändern einkalkuliert haben, so beispielsweise die Beigeladene zu 2.
Ein zur Aufhebung des Auswahlbescheides führender Rechtsfehler ergibt sich auch nicht daraus, dass der Beklagte im Auswahlbescheid auf Seite 67 ausgeführt hat, weniger Geräte entsprächen weniger Personal. Diese Ausführungen beziehen sich nämlich nicht auf die Prüfung und Bewertung der Angaben der Klägerin oder aber der ihr vorgezogenen Bewerber, sondern auf diejenigen des Mitbewerbers "B. ". Der Beklagte hat damit allein begründet, dass er entgegen der Stellungnahme eines Nutzers - der Lufthansa AG - mit Blick darauf, dass die Planung mit weniger Geräten zur Folge hat, dass weniger Personal benötigt werde, die Planung von B. nur mit wenig mehr personellen Ressourcen für 100 % Abfertigungsvolumen als derzeit die Beigeladene zu 2. als Bestandsanbieter mit 85 % nicht "automatisch" einen Plausibilitätsmangel sieht.
(b) Die Prüfung und Wertung der Mustermengenkalkulation in Bezug auf die Geräteressourcen lässt ebenfalls keine zur Aufhebung des Auswahlbescheides führenden Rechtsfehler erkennen.
Es ist nichts Tragfähiges dafür dargetan noch sonst ersichtlich, dass der Beklagte geringere Ansätze von Gerätemengen nicht negativ hätte werten dürfen, insbesondere weil er Effizienzgesichtspunkte insoweit nicht hinreichend berücksichtigt hätte. Eine mangelnde Berücksichtigung von Effizienzgesichtspunkten bedeutet es nicht, dass der Beklagte darauf abgestellt hat, es gäbe für den von manchem Bewerber einkalkulierten Einsatz von sieben Main-Deck-Loadern keinen Bedarf. Wie der Beklagte unwidersprochen ausführt, sind Main-Deck-Loader abwärtskompatibel, so dass diese uneingeschränkt einsetzbar sind und demzufolge im Hinblick auf eine größere Flexibilität sogar vorteilhaft sein können.
(5) Der Beklagte hat im Rahmen der Prüfung und Wertung der angesetzten Mustermengen dem Wertungsaspekt des mit der entsprechenden Kalkulation verbundenen Nachweises eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes rechtsfehlerfrei und insbesondere sachgerecht Rechnung getragen, indem er berücksichtigt hat, dass die angesetzten Mengen nicht über das erforderliche Maß (Höchstwerte) hinausgehen dürfen (vgl. Seite 52 des Auswahlbescheides). Es liegt in seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum, dass er sich insbesondere an den ‑ hinreichend aussagekräftigen - Zahlen der Beigeladenen zu 2. als bisherigem Bestandsanbieter orientiert hat. Dies begegnet - wie dargestellt - auch in Bezug auf die Bewertung des Angebots der Beigeladenen zu 2. selbst - diesbezügliche Betrachtungen hat der Beklagte insbesondere auf Seite 89 des Auswahlbescheides angestellt - keinen rechtlichen Bedenken.
(6) Sonstige Referenzen und Erfahrungen bezüglich der Bewerber mussten in die Auswahlentscheidung nicht eingestellt werden. Die Beigeladene zu 1. hat als ausschreibende Stelle fehlerfrei davon abgesehen, solche Aspekte im Rahmen der Auswahlkriterien vorzugeben. Der Beklagte ist im Rahmen der Auswahlentscheidung an die bekannt gemachten Auswahlkriterien gebunden. Vor diesem Hintergrund ist es von seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum gedeckt, dass er im Rahmen der Auswahlentscheidung nicht auf sonstige Erfahrungen und Referenzen bezüglich der Bewerber zurückgegriffen hat. Ob dem außerdem entgegengestanden hätte, dass dies auf eine unzulässige Doppelwertung (einerseits im Rahmen der Wertung der Eignungskriterien und andererseits im Rahmen der Auswahlkriterien) hinausgelaufen wäre, kann dahinstehen. Schon deshalb kommt es ebenso wenig auf etwaige im Zuge des vorliegenden Rechtsstreits vorgelegte Erkenntnisse zum nunmehrigen Abfertigungsbetrieb der ausgewählten Bewerber auf dem Verkehrsflughafen E. oder aber der Klägerin an anderen Flughäfen an.
(7) Ebenso wenig ist dargetan oder ersichtlich, dass die Prüfung und Wertung der Gesamtkostenkalkulation mit einem eine Aufhebung des Auswahlbescheides rechtfertigenden Fehler behaftet wäre.
(a) Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass die Einbeziehung der Kosten für den Stationsaufbau mangels eindeutiger Vorgaben in den überlassenen Bewerbungsunterlagen nicht hätte berücksichtigt werden können. Die Vergleichbarkeit der diesbezüglichen Kostenkalkulationen wird dadurch nicht infrage gestellt. Der Beklagte hat im Auswahlbescheid dargestellt, dass zur hinreichenden Vergleichbarkeit der Angebotsangaben insoweit eine Betrachtung ohne Berücksichtigung von Kosten für den Stationsaufbau durchgeführt worden ist.
Soweit die Start-up Kosten von den Bewerbern separat ausgewiesen worden sind, hat der Beklagte diese bei der Betrachtung entsprechend ausgenommen. Dies lässt sich aus den Angaben in der Übersicht hinsichtlich der Gesamtkosten auf Seite 50 f. des Auswahlbescheides für die Bewerber "B. ", "N. " und "T. M. " sowie für die Klägerin nachvollziehen. Dies gilt ebenso für die Bewerber "I. " und "I. ", die demnach von vorneherein keine Start-up-Kosten eingestellt haben. Hinsichtlich der Beigeladenen zu 2. und 3. sind zwar Start-up-Kosten entgegen anderslautender Einlassung des Beklagten offenbar nicht ausgenommen worden, weil sich diese nicht von den übrigen veranschlagten Kosten trennen ließen. So ist dem Auswahlbescheid zu entnehmen, dass die Beigeladene zu 3. auf die separate Ausweisung von Start-up-Kosten verzichtet hat (Seite 60 des Auswahlbescheides) und sich bei der Beigeladenen zu 2. die teilweise eingestellten Start-up-Kosten nicht extrahieren ließen (Seite 50 f. und 86 f. des Auswahlbescheides). Der Beklagte hat dies jedoch offensichtlich dem gleich erachtet, als ob Start-up-Kosten nicht eingestellt worden wären. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dadurch die hinreichende Vergleichbarkeit der Gesamtkostenaufstellungen entscheidend zulasten der nicht ausgewählten Bewerber infrage gestellt sein könnte. Zudem sind bei der Klägerin die Start-up-Kosten außer Betracht gelassen worden (Seite 50 f. und 132 des Auswahlbescheides).
Entsprechendes gilt in Bezug darauf, dass von den Bewerbern zum Teil die anfallenden Steuern bei den Gesamtkosten nicht einkalkuliert worden sind. Auch insoweit begegnet es keinen Bedenken, dass der Beklagte die hinreichende Vergleichbarkeit der Kalkulationen dadurch gewährleistet hat, dass er diese Kostenposition außer Betracht gelassen hat (Seite 50 f. des Auswahlbescheides).
(b) Die Wertung der Gesamtkosten begegnet auch ansonsten keinen rechtlichen Bedenken. Der Beklagte hat dem in der Ausschreibung bekannt gemachten Wertungsgesichtspunkt eines mit der entsprechenden Kalkulation verbundenen Nachweises eines wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebes insbesondere sachgerecht dadurch Rechnung getragen, dass er geprüft und gewertet hat, inwieweit die angesetzten Mustermengen in einem angemessenen Verhältnis zu den kalkulierten Gesamtkosten stehen (vgl. insbesondere Seite 52 des Auswahlbescheides).
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Beklagte bei der Prüfung und Wertung der Gesamtkosten diese nicht im Verhältnis zum tatsächlichen Bedarf gewertet hätte. Denn diesen Gesichtspunkt hat er - wie dargestellt - bereits im Rahmen der Prüfung und Wertung der veranschlagten Mustermengen gewürdigt, indem er dort berücksichtigt hat, dass die angesetzten Mengen nicht über das erforderliche Maß hinausgehen dürfen. Der Beklagte hat im Übrigen bei der Wertung der angegebenen Gesamtkosten auch die Angaben der anderen Bewerber berücksichtigt, gewürdigt und in die Gesamtwertung des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation einbezogen.
(8) Es musste nicht bei anderen Bewerbern und insbesondere bei der Beigeladenen zu 2. zum Punktabzug führen, dass diese entgegen einer methodischen Vorgabe die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation vereinfachend anhand von Musterwochen kalkuliert haben.
Es ist bereits nicht ersichtlich, dass eine solche Vorgabe zur Erstellung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation getroffen worden ist. So fehlt im veröffentlichten Ausschreibungstext hinsichtlich dieses dort aufgeführten kommerziellen Unterkriteriums jedweder Hinweis auf einen (Muster-)Flugplan oder ein (Muster‑)Flugbuch. Allein bei den weiteren in der Ausschreibung genannten Unterkriterien ist ein "Musterflugplan" in Bezug genommen. So wird bei dem weiteren kommerziellen Unterkriterium vorgegeben, dass die "Höchstpreise" anzugeben sind, "die der Abfertiger für die einzelnen im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert (10 %)". Zu den qualitativen Unterkriterien "Personaleinsatzkonzept" und "Geräteeinsatzkonzept" findet sich der Hinweis "jeweils beurteilt nach einem Musterflugplan".
Nichts Weitergehendes ist dem Aufforderungsschreiben des Beklagten vom 25. Juni 2015 zu entnehmen, mit welchem die Bewerber zur Angebotsabgabe aufgefordert worden sind. Darin sind die Bewertungskriterien entsprechend dem Text der Ausschreibung mitgeteilt worden, lediglich anstelle des Wortes "Musterflugplan" ist jeweils das Wort "Musterflugbuch" verwendet worden.
Allerdings waren nach der Antwort auf die Bieterfrage 11 alle geforderten Kalkulationen "auf der Grundlage des beigefügten Flugbuches" zu erstellen. Ausdrücklich enthält die Antwort ferner den Hinweis "Bitte die Kalkulationen auf Grundlage des Jahres 2014 erstellen". Auch mit der Antwort auf die Bieterfrage 11 ist indes nicht die Methodik der Kalkulationserstellung oder -darstellung vorgegeben worden, sondern lediglich die bei der Kalkulation zugrunde zu legende Datenbasis. Dies wird bestätigt durch die Antwort auf die Bieterfrage 19. Darin wurde ausdrücklich verneint, dass es eine "Vorlage" für die Struktur der Kalkulation gibt. Vor diesem Hintergrund steht es im Einklang mit den gemachten Vorgaben, nach vorheriger Analyse des Gesamtjahresflugplans repräsentative Musterwochen auszuwählen und anhand derer die Gesamtbedarfe zu kalkulieren. Nach Darstellung des Beklagten haben sämtliche Bewerber, die derart vorgegangen sind, nicht nur einen einzelnen Zeitraum gewählt, sondern mehrere Wochen, um etwa Unterschiede der Sommer- und Wintersaison zu berücksichtigen. Auch die Beigeladene zu 2. hat für ihre Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation verschiedene Musterwochen ausgewählt. Dies wird zum einen im Auswahlbescheid auf Seite 55 erwähnt. Zum anderen enthält die Stellungnahme der Beigeladenen zu 1. zur Bewerbung der Beigeladenen zu 2. die Feststellung, dass "repräsentative Musterwochen" ausgewählt worden sind. Auch die Klägerin ist im Übrigen in ähnlicher Art und Weise verfahren, indem sie für jede einzelne Flugplanwoche eine Mustermengenkalkulation zur Ermittlung der benötigten Personal- und Gerätemenge durchgeführt und dies auf monatlicher Basis unter Berechnung von Mittelwerten zusammengefasst hat. Die von der Klägerin als unzutreffend monierte Feststellung im Auswahlbescheid, sie habe ihre Kalkulation aufgrund einer Musterwoche erstellt, ist im Übrigen nicht negativ und nicht zu ihrem Nachteil berücksichtigt worden.
(9) Die konkrete Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3. mit der Note "befriedigend" lässt keinen zur Aufhebung des Auswahlbescheides führenden Rechtsfehler erkennen.
Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass im Auswahlbescheid zahlreiche Mängel der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3. aufgezeigt worden sind. Die Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation durch den Beklagten ist das Ergebnis einer Gesamtwürdigung. Der Beklagte hat nicht nur negative, sondern daneben auch verschiedene positive Gesichtspunkte wie zum Beispiel die geringen Gesamtkosten festgestellt und berücksichtigt. Die demgegenüber schlechter ausgefallene Bewertung des Mitbewerbers "B. " vermag bereits keine Rechtsverletzung zulasten der Klägerin zu begründen. Unabhängig davon rechtfertigt sich diese nicht zuletzt damit, dass dieser Mitbewerber im Unterschied zur Beigeladenen zu 3. bei einzelnen Gerätetypen sehr geringe Gerätemengen und überhaupt keine Bodenstartgeräte ("Air-Starter-Unit" - ASU) einkalkuliert hat.
Ebenso wenig ist ersichtlich oder substantiiert dargetan, dass die von der Beigeladenen zu 3. kalkulierten Kosten nicht in jeder Hinsicht die für den Personaleinsatz zu veranschlagenden Kosten berücksichtigt hätten. Im Auswahlbescheid wird im Rahmen der Plausibilitätsprüfung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation (Seite 60 f.) im Ergebnis festgestellt, dass die einkalkulierten Lohnkosten im unteren Segment angesiedelt sind. Die Einschätzung, dass die Kalkulationen gleichwohl plausibel sind, wird damit begründet, dass es sich bei Bodenabfertigungsdiensten tendenziell um einen Niedriglohnsektor handelt. Diese Feststellung hält sich innerhalb des Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums des Beklagten. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die fragliche Annahme unzutreffend wäre, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Angesichts dessen ist ebenso wenig etwas Tragfähiges dafür dargetan oder ersichtlich, dass die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3. hinsichtlich der angegebenen Personalkosten unrealistisch und/oder nicht plausibel sei. Insoweit sind die angegebenen Personalkosten ‑ wie vom Beklagten festgestellt - extrem niedrig und liegen zum Teil im Bereich des Mindestlohns. Daraus folgt jedoch nicht, dass diese von der Beigeladenen zu 3. nicht darstellbar wären.
Dies gilt auch in Anbetracht dessen, dass im Fall einer Übernahme von Personal der Beigeladenen zu 2. als bisherigem Bestandsanbieter im Wege eines Betriebsübergangs nach § 613a BGB dessen höhere Löhne zu entrichten und einzukalkulieren wären. Dem Auswahlbescheid lässt sich indes schon nicht entnehmen, dass der Beklagte in jedem Fall von einem erforderlichen Betriebsübergang im Sinne von § 613a BGB ausgegangen ist. Vielmehr hat er im Rahmen der Wertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 3. die vorgesehene bevorzugte Berücksichtigung von Mitarbeitern des bisherigen Dienstleisters unter Beachtung von § 613a BGB positiv gewürdigt, diesbezüglich aber auch festgestellt, dass jedenfalls bei einem vollständigen Anbieterwechsel, d. h. bei zwei neuen Lizenznehmern ein derartiger Betriebsübergang erforderlich sein werde, um die benötigte Personalmenge akquirieren zu können. Jedenfalls steht mit der getroffenen Auswahlentscheidung aber fest, dass ein solcher Betriebsübergang im Sinne von § 613a BGB nicht zum Tragen kommt, da aufgrund der streitgegenständlichen Auswahlentscheidung auch die Beigeladene zu 2. als Bestandsanbieter am Standort verblieben ist. Damit sind aber etwaige Bedenken in Bezug auf die Darstellbarkeit der kalkulierten Personalkosten im Fall einer Betriebsübernahme nicht geeignet, die in der Auswahlentscheidung angenommene Plausibilität der von der Beigeladenen zu 3. kalkulierten Personalkosten infrage zu stellen. Was insoweit anzunehmen ist, falls nicht die Beigeladene zu 2. zum Zuge gekommen wäre bzw. zum Zuge käme, muss nicht entschieden werden.
Die Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 3. ist ebenso wenig deshalb rechtsfehlerhaft, insbesondere sachwidrig, weil der Beklagte Gesichtspunkte eines vermeintlich besonders effizienten Personal- und Geräteeinsatzes allein bei dieser positiv gewertet und bei den anderen Bewerbern nicht berücksichtigt hätte. Es lässt sich bereits nicht feststellen, dass der Beklagte zugunsten der Beigeladenen zu 3. einen "besonders effizienten Personal- und Geräteeinsatz" positiv gewertet hätte. Dahingehende Feststellungen hat der Beklagte allein im Rahmen der Plausibilitätsprüfung getroffen (Seite 55 f. des Auswahlbescheides). Damit war aber keine positive Wertung verbunden. Dies wird durch die Ausführungen auf Seite 60 f. des Auswahlbescheides zur (Punkt-)Wertung bestätigt, wonach der Beklagte die Personalmenge der Beigeladenen zu 3. lediglich mit der Begründung als "ausreichend" bewertet hat, dass diese zwar nach eigener Darlegung in dem Angebot aufgrund effizienten Personaleinsatzes mit insgesamt weniger Personal auskommt, dies "jedoch nur bedingt überprüfbar" ist. Auch dies lässt eine positive Würdigung des fraglichen Aspektes nicht erkennen.
(10) Die Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 2. mit "gut" weist auch keinen zur Aufhebung des Auswahlbescheides führenden Rechtsfehler auf. Der Beklagte hat dabei die rechtlichen Grenzen des ihm bei der Auswahlentscheidung zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums nicht überschritten. Er hat die zur Bewertung erforderlichen Tatsachen festgestellt und in seine Bewertung ohne erkennbaren Rechtsfehler einbezogen.
Mit dem Auswahlkriterium "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" galt es nach der Ausschreibung und den zur Verfügung gestellten Bewerbungsunterlagen, einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb nachzuweisen. Dazu hat der Beklagte nach ausführlicher Plausibilitätsprüfung im Rahmen der Punktwertung festgestellt, dass die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2. in methodischer Hinsicht überzeugt und ausführlich und nachvollziehbar dargelegt ist. Im Weiteren hat der Beklagte die nach dem Vorstehenden maßgeblichen Aspekte eines verlässlichen und wirtschaftlichen Abfertigungsbetriebs betrachtet und ohne erkennbaren Rechtsfehler dahingehend gewürdigt, dass die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2. diese Anforderung "gut" erfüllt.
Zur Begründung dessen stellt der Beklagte fest, dass die Planung der Personalressourcen mit "sehr gut" bewertet wird, da die Beigeladene zu 2. sowohl mit der höchsten Gesamtpersonalmenge als auch mit der höchsten operativen Personalmenge plant. Die Kalkulation einer auskömmlichen Personalkapazität stellt einen entscheidenden Gesichtspunkt der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs dar.
Dabei begegnet es keinen Bedenken, dass der Beklagte zur Einschätzung der von der Beigeladenen zu 2. in ihrem Angebot gemachten Angaben die Erkenntnisse über die von dieser als Bestandsanbieter eingesetzte Personalstärke herangezogen hat. Erkenntnisse über den derzeitigen Abfertigungsbetrieb können ‑ wie vorstehend bereits dargestellt ‑ für die Prüfung und Wertung der für einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb erforderlichen Mustermengen herangezogen und gewürdigt werden. Wie ebenfalls bereits ausgeführt, ist nichts dafür dargetan oder ersichtlich, dass der Beklagte insoweit von unzutreffenden oder unplausiblen Tatsachen ausgegangen wäre oder sonstwie seinen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum überschritten hätte.
Auch in sonstiger Hinsicht ist die Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 2. rechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der Feststellung des Beklagten, dass die kalkulierten Gesamtkosten insgesamt im oberen Bereich des Bewerberfeldes liegen (Seite 87 des Auswahlbescheides) und die hohen Kosten unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit negativ zu berücksichtigen sind (Seite 92 des Auswahlbescheides). Wenn der Beklagte dem "die gute Geräte- und Personalmengenkalkulation", die die höchste Verlässlichkeit im Bewerberfeld gewährleistet, gegenüberstellt und ferner konstatiert, dass die ausgewiesenen Gesamtkosten nicht unrealistisch sind und die Kalkulation "als auskömmlich anzusehen" ist, liegt die aufgrund dieser Gesamtwürdigung erfolgte Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation mit "gut" innerhalb des Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums des Beklagten.
Nichts anderes folgt daraus, dass die Beigeladene zu 1. in ihrer Stellungnahme die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 2. nur mit "befriedigend" bewertet hat. Der Beklagte stellt im Auswahlbescheid (Seite 90) ausdrücklich fest, dass die Beigeladene zu 1. sich "aufgrund der insgesamt sehr hohen Kosten" für eine "befriedigende Wertung" ausgesprochen hat, er jedoch deshalb keine deutliche Abwertung vornimmt. Mit Blick auf die dafür angeführten Gründe unterliegt dies angesichts des Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums des Beklagten keinen Bedenken.
Der Beklagte hat nicht Gesichtspunkte der Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation mit solchen der Wertung des Personaleinsatzkonzeptes oder des Geräteeinsatzkonzeptes vermengt, indem er vorhandene großzügige Personal- und Geräteressourcen im Rahmen der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation positiv bewertet hat. Letzteres entsprach vielmehr der Zuordnung, die durch die in der Ausschreibung und den den Bewerbern überlassenen Bewerbungsunterlagen gemachten Vorgaben im Einklang mit den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen getroffen worden ist. Die Anzahl der eingeplanten Personal- und Geräteressourcen war nach der Ausschreibung und den überlassenen Bewerbungsunterlagen - wie geschehen - im Rahmen der Beurteilung des Kriteriums "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" zu bewerten. Demnach umfasste dieses Kriterium ausdrücklich den Nachweis, dass unter anderem "die Anzahl… der eingesetzten Ressourcen Personal und Gerät… einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleisten". Dass die Kalkulation einer auskömmlichen Personal- und Gerätekapazität einen entscheidenden und damit wertungsrelevanten Gesichtspunkt der Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs darstellt, wurde bereits vorstehend angeführt. War nach alledem die Personal- und Gerätemengenkalkulation in quantitativer Hinsicht im Rahmen der Beurteilung des Unterkriteriums "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" unter dem Aspekt zu bewerten, inwieweit diese einen wirtschaftlichen und verlässlichen Abfertigungsbetrieb gewährleisteten, ist weder etwas dafür dargetan noch ersichtlich, dass der Beklagte dementgegen verfahren wäre. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Beklagte auf Seite 168 des Auswahlbescheides ausgeführt hat, dass "der Aspekt der Personalressourcen als solche ein Wertungsaspekt" ist, "der bereits im Rahmen des Kriteriums 'Mustermengenkalkulation' berücksichtigt wurde und deshalb nicht noch einmal gewertet werden darf". Damit hat der Beklagte die - wie dargestellt zutreffende - Zuordnung der Bewertung der Personalmengenkalkulation in quantitativer Hinsicht klargestellt. Dies begründet keine Doppelwertung eines Aspekts der Personal- und Gerätemengenkalkulation.
Es ist weder substantiiert dargetan noch ersichtlich, dass die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 2. wegen überdimensionierter Personal- und Gerätemengenkalkulation unplausibel oder jedenfalls schlechter als mit der Note "gut" zu bewerten gewesen wäre. Der Beklagte hat im Rahmen der Prüfung und Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation diesen Aspekt berücksichtigt und unter Beachtung seines Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums rechtsfehlerfrei, insbesondere nachvollziehbar und sachgerecht, gewürdigt. Er hat in seine Betrachtungen eingestellt, dass die angesetzten Mengen nicht über das erforderliche Maß hinausgehen dürfen (vgl. Seite 52 des Auswahlbescheides) und konkret in Bezug auf die von der Beigeladenen zu 2. angesetzte Personalmenge festgestellt, dass diese zwar im Vergleich zu den anderen Bietern deutlich nach oben abweicht, aber nicht zu hoch angesetzt ist, zumal die Kalkulation in Anschauung der derzeitigen Beschäftigten nachvollziehbar und plausibel ist (Seite 89 des Auswahlbescheides). Wie bereits angeführt, hat der Beklagte diesbezüglich in der Plausibilitätsprüfung außerdem festgestellt, dass der in der Bewerbung angegebene Wert von 1.040 Mitarbeitern im Bereich der Größenordnung von 1.060 Mitarbeitern liegt, die sich bei einer Hochrechnung der derzeitigen Beschäftigtenanzahl von 900 Mitarbeitern bei einem Marktanteil von 85 % auf einen Marktanteil von 100 % ergibt (Seite 84 des Auswahlbescheides). Wie bereits dargestellt begegnet es insoweit auch keinen Bedenken, als der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass die Beigeladene zu 2. mit den Verhältnissen am Verkehrsflughafen E. "am besten vertraut ist".
Im Einklang damit hat der Beklagte in seine Bewertung einbezogen, dass die "hohen Kosten unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit in der Tat negativ zu berücksichtigen", aber insbesondere mit Blick auf die Stellungnahme der Beigeladenen zu 1., wonach die Gesamtkosten für den vorgesehenen Betrieb immer noch gerechtfertigt seien, nicht unrealistisch sind (Seite 90, 92 des Auswahlbescheides). Wenn er Vorstehendes nicht zum Anlass genommen hat, das Kriterium der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation schlechter als mit "gut" zu bewerten, hält sich dies innerhalb seines Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums.
Im Übrigen geht auch die Beigeladene zu 1. in ihrer Stellungnahme nicht von einer Unplausibilität der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladenen zu 2. aus; vielmehr wird darin konstatiert, dass die Beigeladene zu 2. die Anforderungen an die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation "vollumfänglich erfüllt" hat und (von ihr) ein "befriedigend" erhält.
(11) Die Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Klägerin mit "befriedigend" weist ebenfalls keinen Rechtsfehler auf, der die Aufhebung des Auswahlbescheides begründen könnte. Der Beklagte hat diese Wertung nicht allein auf die "insgesamt doch sehr gering angesetzte Personalmenge" gestützt. Vielmehr stellt sich die Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Klägerin als Ergebnis einer vom Beklagten vorgenommenen Gesamtwürdigung dar. Dabei hat der Beklagte neben der kalkulierten Personalmenge insbesondere den methodischen Ansatz sowie die Nachvollziehbarkeit der Kalkulation und die kalkulierte Gerätemenge berücksichtigt. Ferner hat er in seine Betrachtungen eingestellt, dass die Klägerin mit den geringsten Gesamtkosten im Bewerberfeld kalkuliert. Zu den Gerätemengen hat der Beklagte ausdrücklich festgestellt, dass die Klägerin insgesamt im mittleren Bereich des Bewerberfeldes liegt, jedoch in der Mustermengenkalkulation vorgesehene Main-Deck-Loader lediglich eine maximale Hubhöhe von 3,7 m aufweisen, mit welcher eine Beladung von Flugzeugen des Typs W77 F und W747 F nicht möglich ist. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt und insbesondere sachgerecht und nicht diskriminierend, dass er diesen Gesichtspunkt im Rahmen der Punktwertung negativ berücksichtigt hat, obgleich die Klägerin im Rahmen ihres Personaleinsatzkonzeptes den Einsatz des erforderlichen Geräts mit entsprechender Höhe (Trepel 140) angegeben hat. Letzteres kann die im Kriterium der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation geforderte Einstellung solcher Gerätschaften nicht ersetzen. Dabei geht es nicht allein um die Einplanung solcher Geräte an sich, sondern nicht zuletzt auch um deren Einkalkulierung im Hinblick auf dafür entstehende Kosten. Dafür waren im Rahmen des Kriteriums der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation quantitative Angaben unerlässlich, mit welchen diese Geräte zahlenmäßig benannt und die dafür anfallenden Kosten veranschlagt werden.
Es begegnet keinen Bedenken, dass der Beklagte einerseits die Kalkulation der Klägerin insbesondere im Hinblick auf die angegebene Personalmenge für plausibel befunden hat, andererseits im Rahmen der Punktwertung aber den Umstand, dass die "einkalkulierte Personalmenge sehr gering" ist, negativ bewertet hat. Die Plausibilitätsprüfung des Beklagten als solche hat zum Gegenstand, inwieweit die betreffenden Angaben im Hinblick auf das jeweilige Kriterium schlüssig, nachvollziehbar und valide dargelegt sind. Die vom Beklagten vorgenommene Punktwertung knüpft daran an, hat aber demgegenüber die ‑ graduelle - Einschätzung zum Gegenstand, in welchem Maße die Bewerbung das jeweilige Kriterium erfüllt bzw. die Erreichung der entsprechenden Zielsetzung gewährleistet. Dass eine Bewerbung in einem bestimmten Gesichtspunkt ‑ wie hier der für einen Abfertigungsbetrieb auskömmlichen Personalmenge ‑ plausibel ist, schließt es daher nicht aus, dass es auch in Bezug auf diesen Aspekt graduelle Unterschiede im Hinblick darauf gibt, inwieweit die Bewerbung der Erreichung der entsprechenden Zielsetzung gerecht wird. Vor diesem Hintergrund ist auch die in Rede stehende Differenzierung mit Blick auf die kalkulierte Personalmenge als Bezugsgröße dafür, in welchem Maß damit ein verlässlicher Abfertigungsbetriebs gewährleistet ist, gerechtfertigt. Im Ergebnis hat der Beklagte im Einklang mit den bekanntgemachten Unterkriterien und Wertungsgesichtspunkten gewertet, inwieweit der in der betreffenden Bewerbung nachgewiesene Abfertigungsbetrieb sich als wirtschaftlicher und/oder verlässlicher darstellt.
Dem Beklagten kann nicht entgegengehalten werden, er habe verkannt, dass die Klägerin die Personalmenge besonders effizient kalkulieren und einsetzen könne. Insoweit wird auf die vorstehenden Ausführungen dazu verwiesen, dass der Beklagte sich bei der Wertung der Personalkapazitäten im Rahmen der Beurteilung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation nicht darauf beschränkt hat, die erforderlichen Mindest-Personalressourcen zu betrachten, sondern insbesondere auch Effizienzgesichtspunkte und die Abdeckung von Spitzenbedarfen berücksichtigt hat. Wie ausgeführt lassen sich keine entscheidenden, eine für die Klägerin günstigere Bewertung rechtfertigenden Vorteile ihrer Bewerbung mit Blick auf die von ihr vorgestellten effizienzsteigernden Schichtplanungsmodelle insbesondere gegenüber den Bewerbungen der Beigeladenen zu 2. und 3. erkennen. Angesichts dessen ist es mit Rücksicht auf den geforderten Nachweis unter anderem eines verlässlichen Abfertigungsbetriebs sachgerecht und lag es innerhalb des dem Beklagten zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums, den Aspekt, ob und inwieweit eine den verlässlichen Abfertigungsbetrieb ausreichende (Mindest‑)Personalressource eingeplant ist, zum Anlass einer differenzierenden Bewertung zu nehmen.
Der Beklagte hat im Übrigen die Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1., deren Betriebsrats sowie des Nutzerausschusses auch insoweit hinreichend und rechtsfehlerfrei berücksichtigt. Die von der Bewertung der Mustermengenkalkulation der Klägerin durch die Beigeladene zu 1. abweichende Bewertung hat er plausibel und in nicht zu beanstandender Weise unter anderem damit begründet, dass er deren "gute" Bewertung nicht nachvollziehen könne, zumal die Beigeladene zu 1. zugleich zum Personaleinsatzkonzept der Klägerin feststellt, dass die "quantitative Betrachtung der FTE" hinsichtlich des Personalansatzes "nur unzureichend den Anforderungen" entspricht. Ebenso ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte im Ergebnis dem Votum des Betriebsrats der Beigeladenen zu 1. in Bezug auf die Klägerin nicht gefolgt ist. Dabei hat der Beklagte im Auswahlbescheid (Seite 135) gewürdigt, dass sich die vom Betriebsrat der Beigeladenen zu 1. für positiv befundenen übertariflichen Leistungen der Klägerin und auch die tarifvertragliche Bindung auf die Verlässlichkeit des Abfertigungsbetriebs auswirken kann. Wenn der Beklagte dies indes nicht für ausreichend erachtet, um die "sehr gering angesetzte Personalmenge" zu kompensieren (Seite 136 des Auswahlbescheides), hält sich dies innerhalb seines Beurteilungs- und Entscheidungsspielraumes.
Ebenso wenig greift es durch, wenn die Klägerin dem Beklagten insoweit einen Widerspruch zur Wertung ihrer Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation durch den Verwaltungshelfer vorwirft. Die von der Klägerin insoweit bemühte Wertung des Verwaltungshelfers B. GmbH betrifft nicht die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation insgesamt, sondern bezieht sich lediglich auf die von den Bewerbern veranschlagten Gesamtkosten. Die Wertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Klägerin durch den Verwaltungshelfer mit der Note "befriedigend" stimmt mit der Beurteilung durch den Beklagten überein.
dd) Die Bewertung des Unterkriteriums "Höchstpreise" erfolgte ebenfalls ohne einen die Aufhebung des Auswahlbescheides rechtfertigenden Fehler.
(1) Der Beklagte ist nicht deshalb von den in der Ausschreibung und den überlassenen Bewerbungsunterlagen bekannt gemachten oder jedenfalls vor Öffnung der Angebote festgelegten Wertungskriterien abgewichen, weil er bei der Notenvergabe für dieses Kriterium keine lineare Abstufung vorgenommen hat.
Dabei kann davon ausgegangen werden, dass der Beklagte sich am 14. August 2015 vor Ablauf der Bewerbungsfrist am 17. August 2015 mit dem Verwaltungshelfer dahingehend abgestimmt hat, dass bei der Wertung der Höchstpreise auf die günstigsten Preise und die sich daraus ergebende Rangfolge abzustellen ist.
Entsprechend ist der Beklagte auch verfahren. Er hat die Bewertung des Kriteriums "Höchstpreise" nach dem bekanntgegebenen Schulnotensystem vorgenommen und die Angebote verschiedentlich mit der gleichen Note bewertet. Dies erfolgte indes in Anknüpfung an die entsprechend der angegebenen Höchstpreise gebildete Rangfolge der Bewerber.
Ausdrücklich hat der Beklagte in den Erläuterungen zum methodischen Vorgehen zur Prüfung und Wertung der Höchstpreise auf Seite 137 des Auswahlbescheides ausgeführt, dass er im Rahmen der (Punkt‑)Wertung des Unterkriteriums "Höchstpreise" (unter anderem) "auf den pro Flugzeugtyp günstigsten Preis und die sich daraus ergebende Rangfolge abgestellt" hat. Dies findet sich zudem in den Feststellungen der Auswahlentscheidung zur (Punkt‑)Wertung des Höchstpreiskriteriums bei den jeweiligen Bewerbern bestätigt. Zur Beigeladenen zu 3. ist in dem Auswahlbescheid auf Seite 142 f. ausgeführt, dass diese bei Betrachtung sowohl sämtlicher Flugzeugtypen als auch der sechs Flugzeugtypen mit den meisten Bewegungen die beste Platzierung im Bewerberfeld erreicht hat. Hinsichtlich der Beigeladenen zu 2. wird auf Seite 146 des Auswahlbescheides festgehalten, dass sie über alle Flugzeugtypen betrachtet die zweithöchsten - das wäre Rang 7 - und bezogen auf die sechs wichtigsten Flugzeugtypen die höchsten Abfertigungspreise im Bewerberfeld - das wäre Rang 8 - angeboten hat. In Bezug auf den insgesamt drittplatzierten und noch vor der Klägerin rangierenden Mitbewerber "T. M. " wird auf Seite 153 des Auswahlbescheides konstatiert, dass diese sich über alle Flugzeugtypen hinweg gesehen auf Rang 6 und bezogen auf die sechs wichtigsten Flugzeugtypen auf Rang 4 der Wertungsreihenfolge befindet.
Hat der Beklagte damit der so ermittelten Rangfolge der Bewerber bei der wertenden Einstellung in das Schulbenotungssystem Rechnung getragen, war es nicht erforderlich, diese strikt linear in dessen Bewertungsstufen einzuordnen. Ein derartiges Vorgehen war bereits deshalb ausgeschlossen, weil das Notenspektrum des Bewertungssystems lediglich sechs Notenstufen enthält, insgesamt aber acht Angebote zu bewerten waren. Ungeachtet dessen wäre eine derart strikt abgestufte Wertung der Preise entsprechend ihrer Höhe mit den Geboten der Transparenz, Sachgerechtigkeit, Objektivität und Diskriminierungsfreiheit schwerlich zu vereinbaren. Denn die Preiswertung würde in einem solchen Fall allein in Abhängigkeit von der Höhe der von den anderen Bewerbern angegebenen Preise erfolgen, ohne dass es insoweit auf das Ausmaß diesbezüglicher Unterschiede ankäme. Damit würde sich die Leistungsbewertung nicht nach leistungsbezogenen Umständen bestimmen, die allein für die Feststellung des wirtschaftlichsten Angebots maßgeblich sein können, und wäre sie für die Bewerber zudem nicht vorhersehbar/kalkulierbar.
Vgl. OLG E. , Beschluss vom 29. April 2015 - VII-Verg 35/14 -, NZBau 2015, 440.
(2) Es begründet ebenso wenig einen die Aufhebung des Auswahlbescheides rechtfertigenden Rechtsfehler, dass der Beklagte im Rahmen der (Punkt-)Wer-tung des Höchstpreiskriteriums auch berücksichtigt und gewertet hat, ob und inwieweit die Preisangaben der Bewerber auf der Grundlage einer ausdifferenzierteren Preisstruktur erfolgt sind oder nicht. Insbesondere ist der Beklagte damit nicht von den vorab bekannt gegebenen Vorgaben zur Wertung des Höchstpreiskriteriums abgewichen, diese Vorgehensweise war zudem sachgerecht.
(a) Der Beklagte hat bei der Wertung des Höchstpreiskriteriums tragend zumindest "auch die Plausibilität und die Realitätsnähe der übermittelten Preisstruktur berücksichtigt". Darauf hat er ausdrücklich in den Erläuterungen zur methodischen Vorgehensweise zur Prüfung und Wertung der Höchstpreise auf Seite 137 des Auswahlbescheides hingewiesen; er führt dort zudem aus, dass insoweit "eine möglichst ausdifferenzierte und damit realitätsnahe Preisstruktur (Differenzierung nach Terminal-und Remoteabfertigung und Beladungsarten) positiv zu würdigen" war. Bei der Beigeladenen zu 2. führt der Beklagte im Rahmen der Wertung des Höchstpreiskriteriums an, dass die Abfertigungspreise "durchaus einem realistischen Preisniveau" für den Flughafen E. entsprechen und der Beigeladenen zu 2. insoweit positiv anzurechnen ist, dass sie als einziger Bewerber eine Preisstruktur vorgelegt habe, die nicht nur nach der Abfertigungsposition, sondern auch nach der Beladungsart differenziert (Seite 147 des Auswahlbescheides). Ebenso finden sich bei der Wertung des Höchstpreiskriteriums des Mitbewerbers "T. M. " Hinweise darauf, dass der Gesichtspunkt der Ausdifferenziertheit der Preisangaben einbezogen worden ist. So heißt es beispielsweise am Schluss der entsprechenden Wertung unter Bezugnahme auf diesbezügliche Feststellungen im Rahmen der Plausibilitätsprüfung, dass die angegebenen Preise zumindest weniger ausdifferenziert sind als bei anderen Bewerbern (Seite 154 des Auswahlbescheides). Im Rahmen der Wertung des Höchstpreiskriteriums hinsichtlich der Klägerin stellt der Beklagte ebenfalls ausdrücklich auf den fraglichen Aspekt ab, wenn er ausführt, dass entscheidend gegen eine sehr gute Bewertung spricht, dass die Klägerin keine Unterscheidung zwischen Abfertigung am Terminal und Remote vorgenommen hat (Seite 155 des Auswahlbescheides). Kein anderes Ergebnis folgt insoweit daraus, dass die Bewertung des Angebots der Beigeladenen zu 2. hinsichtlich des Höchstpreiskriteriums - wie der Beklagte geltend macht - auch gerechtfertigt gewesen sein könnte, wenn der Beklagte insofern die Ausdifferenziertheit der Preisangaben und deren Realitätsnähe nicht berücksichtigt hätte. Zwar mag es sein, dass sich bei einer relativen Betrachtung der Preisangaben der Bewerber bezogen auf bestimmte Flugzeugkategorien nach dem umgekehrten Dreisatz ein Punktwert von 3,42 ergibt, was im Bereich der Note "befriedigend" einzuordnen gewesen sein könnte. Abgesehen davon, dass bei dieser Betrachtung nicht - wie nach der Formulierung des Höchstpreiskriteriums in der Ausschreibung erforderlich - sämtliche Flugzeugtypen berücksichtigt worden sind, hat der Beklagte eine solche Betrachtung aber im Auswahlbescheid nicht angestellt.
(b) Mit der vorstehend beschriebenen Vorgehensweise ist der Beklagte jedoch nicht von den bekannt gemachten Wertungskriterien abgewichen. Ebenso wenig hat er dadurch Wertungsgesichtspunkte herangezogen, welche die Bewerber nicht zu erwarten gehabt hätten.
Soweit für Auswahlentscheidungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung im Rahmen der Ausschreibung ein Preiskriterium wie das Vorliegende vorgegeben wird, ist dem immanent, dass bei dessen Wertung ‑ mindestens ergänzend - auch solche Gesichtspunkte herangezogen werden, die dafür sprechen, dass den in den Bewerbungen gemachten Preisangaben in Bezug auf die mit den Nutzern der Bodenabfertigungsdienste zu vereinbarenden Preise mehr oder weniger Aussagekraft zukommt. Davon muss der gebührend informierte und mit der üblichen Sorgfalt handelnde Bewerber auch ohne diesbezüglich spezifische Angaben ausgehen.
Da die im Rahmen eines Angebots in einem Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung gemachten Preisangaben für die im Fall seiner Auswahl vom Bodenabfertigungsdienstleister tatsächlich bei den Nutzern erzielten Preise nicht verbindlich sind, unterscheidet sich ein solches Preiskriterium ganz entscheidend von den im Rahmen der Vergabe öffentlicher Aufträge in den Angeboten angegebenen Preisen, an welche der Bieter im Fall des Zuschlags und des dadurch herbeigeführten Vertragsschlusses gebunden ist. Eine objektive, sachgerechte und diskriminierungsfreie Wertung eines Preiskriteriums im Rahmen eines Auswahlverfahrens nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung setzt deshalb anerkanntermaßen zunächst voraus, dass die den Preisangaben in den Angeboten zugrunde liegenden Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulationen wie auch die Preiskalkulation als solche plausibel sind.
Die Plausibilität der Preisangaben im vorstehenden Sinne ist somit eine unerlässliche Grundvoraussetzung dafür, dass sie bzw. das Preiskriterium als solches überhaupt bewertet werden können. Die Plausibilität allein lässt indes einen sicheren Schluss darauf, dass die betreffenden Preisangaben auch in der Realität zum Tragen kommen werden, nicht zu. Letzteres ist aber nicht zuletzt mit Blick auf den mit der Öffnung des Marktes für Bodenabfertigungsleistungen verfolgten Zweck, unter anderem zur Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften beizutragen (vgl. Erwägungsgrund 5 der Richtlinie 96/67/EG), auch im Rahmen der Auswahlentscheidung nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung, mit welchem die besagte Marktöffnung vollzogen wird, erkennbar von entscheidender Bedeutung. Denn für die Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften kommt es entscheidend auf die tatsächliche Höhe der Preise an, die sie für die Abfertigungsdienstleistungen entrichten müssen. Vor diesem Hintergrund ist es in einem Preiskriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung als solchem von vorneherein angelegt bzw. diesem immanent, dass nicht allein die Preisangaben für sich genommen, sondern darüber hinaus auch solche Umstände wertungsrelevant sind, aufgrund derer den Preisangaben eine höhere oder niedrigere Aussagekraft in Bezug darauf beigemessen werden kann, dass solche Preise auch real angesetzt und zwischen dem Bodenabfertigungsdienstleister und den Nutzern der Abfertigungsdienste - den Luftverkehrsgesellschaften - vereinbart werden. Davon muss ein mit der üblichen Sorgfalt handelnder Bewerber ohne weiteres ausgehen.
Die Berücksichtigung solcher Gesichtspunkte im Rahmen der Wertung der Höchstpreise ist zudem sachgerecht. Wie ausgeführt lässt die Plausibilität der Preisangaben allein keinen sicheren Schluss dahingehend zu, inwieweit die gemachten Preisangaben sich auch in der Realität niederschlagen werden. Dazu können aber sonstige in Bezug darauf ergiebige Umstände jedenfalls beitragen.
Um einen solchermaßen ergiebigen, d. h. in Bezug auf die Realitätsnähe der Preisangaben aussagekräftigen Gesichtspunkt handelt es sich bei dem hier in Rede stehenden, vom Beklagten im Rahmen der Wertung des Höchstpreiskriteriums ergänzend berücksichtigten Aspekt der nach Abfertigungsort und/oder Beladungsart ausdifferenzierten Preisstruktur. Für die Luftverkehrsgesellschaften als Nutzer der Abfertigungsdienste wird ein maßgebliches Kriterium zur Akzeptanz der von diesen verlangten Preise sein, inwieweit sich darin der jeweilige Aufwand für die Erbringung der in Anspruch genommenen Abfertigungsleistung widerspiegelt. Solches ist ersichtlich bei Preisen weniger der Fall, die einheitlich oder pauschal unabhängig davon angesetzt werden, ob die Abfertigungsleistungen auf dem Vorfeld oder am Terminal zu erbringen sind oder die Beladung mittels Bulk oder Container erfolgt. Umgekehrt werden entsprechend des jeweiligen Abfertigungsaufwands differenzierte Preise eher auf Akzeptanz der Nutzer stoßen. Vor dem Hintergrund, dass jedenfalls einige Bewerber entsprechend ausdifferenziert kalkuliert haben, ist es auch gerechtfertigt, dies zu berücksichtigen. Hinzutritt, dass insbesondere die Beigeladene zu 1. in ihrer Stellungnahme zu den Bewerbungen bei der Bewertung des Höchstpreiskriteriums ebenfalls berücksichtigt hat, ob bei den Preisangaben hinsichtlich der Beladungsart und/oder des Abfertigungsorts unterschieden worden ist, und zu Letzterem ausgeführt hat, dass grundsätzlich bei einer Remote-Abfertigung realistischerweise mit Mehrkosten in Höhe von 10 bis 30 % zu rechnen sei. Es ist auch ohne Weiteres nachvollziehbar und überzeugend, dass - wie der Beklagte geltend macht - im Vergleich zur Abfertigung am Terminal bei einer Remote-Abfertigung höhere Kosten für Geräte und Personal anfallen, weil für alle Dienstleistungen längere Wegzeiten und damit längere Bindungszeiten, eine zusätzliche Busandienung und eine zusätzliche Treppe erforderlich sind. Dies kann die Klägerin schon mangels näherer Substantiierung nicht entkräften, indem sie demgegenüber gegenläufige Kosteneffekte anführt, wie die bei der Terminalabfertigung anfallenden Kosten für "Pushback" und Brückenbedienung und die etwa um 10 % geringeren Bodenzeiten bei einer Remote-Abfertigung. Schon die Angabe einer Größenordnung dieser gegenläufigen Kosteneffekte bleibt die Klägerin schuldig.
Die wertende Einbeziehung einer mehr oder weniger ausdifferenzierten Preisstruktur, führt nicht zu einer - möglicherweise unzulässigen - doppelten Berücksichtigung der Plausibilität der Preisangaben im Rahmen der Prüfung und Wertung des (Höchst‑)Preiskriteriums. Denn die Plausibilität der Preisangaben gründet - wie ausgeführt - auf einer plausiblen Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation sowie einer plausiblen Preiskalkulation. Insofern genügt eine schlüssige, nachvollziehbare und valide Herleitung der Preisangaben aus den plausibel veranschlagten Mustermengen und Gesamtkosten. Dies schließt es jedoch keineswegs aus, graduelle Unterschiede zu berücksichtigen, die in Bezug auf die Aussagekraft der Preisangaben für die in der Realität zu erwartende Preisbildung bestehen. Preisangaben können im dargestellten Sinne plausibel sein, sich gleichwohl aber hinsichtlich des Grades der Realisierbarkeit unterscheiden. Letzteres folgt nicht zuletzt daraus, dass die Preisbildung in der Realität letztlich nicht vom Dienstleister allein abhängt, sondern einvernehmlich von diesem und den Nutzern der Dienstleistung vorgenommen wird. Wie ausgeführt wird dabei für die Nutzer ein maßgebliches Kriterium für die Akzeptanz der vom Bodenabfertigungsdienstleister angesetzten Preise sein, inwieweit darin der jeweilige Aufwand für die Erbringung der in Anspruch genommenen Abfertigungsleistung abgebildet ist.
Unbeschadet des Vorstehenden ergab sich für den gebührend informierten und sorgfältigen Bewerber aber auch aus der Formulierung und dem Wortlaut des hier konkret in Rede stehenden Höchstpreiskriteriums in der Ausschreibung und in dem Schreiben zur Aufforderung zur Angebotsabgabe selbst, dass einer ausdifferenzierten Preisstruktur Wertungsrelevanz zukommen sollte. Anzugeben waren nach dem bekannt gemachten Höchstpreiskriterium "Höchstpreise, die der Abfertiger für die einzelnen, im Musterflugplan enthaltenen Flugzeugtypen kalkuliert". Gefordert war demnach insbesondere nicht lediglich die Angabe von gewichteten Einheits- oder Durchschnittspreisen, sondern von Höchstpreisen, die zudem zu kalkulieren waren. Die daraus ersichtliche Wertungsrelevanz einer ausdifferenzierten Preisstruktur bestätigend tritt hinzu, dass dem den Bewerbern mit dem Aufforderungsschreiben überlassenen Flugbuch zu entnehmen war, dass die Abfertigungen an verschiedenen Orten erfolgten und verschiedene Beladungsarten zum Einsatz kamen.
Nach alledem kann auch keine Rede davon sein, dass mit der Berücksichtigung der Ausdifferenziertheit der Preisstruktur die Wertung des Höchstpreiskriteriums (nachträglich) auf einen bestimmten Bewerber zugeschnitten worden wäre.
(3) Die Wertung des Höchstpreiskriteriums ist auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.
Soweit die Klägerin anführt, die Preisangaben der Beigeladenen zu 3. seien unplausibel, fehlt es an hinreichend belastbaren Anhaltspunkten dafür. Insoweit genügt der Hinweis darauf, dass die Beigeladene zu 3. mit höheren Gesamtkosten rechne und niedrigere Höchstpreise angegeben habe, allein nicht. Die Beigeladene zu 3. verweist insoweit zu Recht darauf, dass es wegen der unterschiedlichen Häufigkeit der verschiedenen Flugzeugtypen möglich ist, dass der nach Rangsummen beim Höchstpreiskriterium erstplatzierte Bewerber einen höheren Umsatz erzielt als der nach Rangsummen insoweit zweitplatzierte Bewerber. Hinzu kommt, dass - wie der Beklagte in der Sache unwidersprochen anführt - der preisliche Unterschied zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 3. nicht groß gewesen ist und es von der Kalkulationsfreiheit gedeckt ist, wenn die Beigeladene zu 3. trotz insgesamt etwas höherer kalkulierter Gesamtkosten etwas günstigere Abfertigungspreise anbieten möchte.
Es begründet keine Diskriminierung der Klägerin, dass der Beklagte das Höchstpreiskriterium der Beigeladenen zu 3. mit der Bestnote "sehr gut" gewertet hat, obwohl diese zwar die Preise differenziert nach dem Abfertigungsort (d. h. mit und ohne Busandienung) angegeben, aber im Unterschied zur Klägerin nicht nach der Beladungsart unterschieden hat. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, wenn er in der Gesamtwürdigung der sich aus der Rangfolge der angegebenen Preishöhen und dem Aspekt, inwieweit die angegebene Preisstruktur ausdifferenziert ist, zu dem Ergebnis gelangt, dass das Angebot der Beigeladenen zu 3. hinsichtlich des Höchstpreiskriteriums mit "sehr gut" und das Angebot der Klägerin insoweit lediglich mit "gut" bewertet wird. Denn dies hat er jedenfalls maßgeblich auch darauf gestützt, dass die Beigeladene zu 3. bezogen auf alle Flugzeugtypen die günstigsten Preise und auch im Vergleich zur Klägerin die günstigeren Preise angeboten hat.
Soweit die Klägerin sich im Weiteren darauf beruft, dass die Wertung des Höchstpreiskriteriums durch den Beklagten im Widerspruch zur Wertung durch den Verwaltungshelfer erfolgt sei, kann dahinstehen, ob dies so zutrifft. Jedenfalls kommt es nicht darauf an. Entscheidend ist allein die nach außen wirksam gewordene Tätigkeit des Beklagten, hier also die Auswahlentscheidung. Eine regelrechte, verbindliche Abstimmung zwischen dem Beklagten und dem Verwaltungshelfer, die in der Auswahlentscheidung umgesetzt worden wäre, ist insoweit nicht ersichtlich. Die B. GmbH hat eine Rangfolge der Bewerber hinsichtlich des Höchstpreiskriteriums durch eine Rangsummenbildung in Bezug auf ausgewählte Flugzeugkategorien ermittelt. Der Beklagte hat hingegen seiner Bewertung des Höchstpreiskriteriums die Rangsummenbildung in Bezug auf die Preise für sämtliche im überlassenen Flugplan aufgeführten Flugzeugtypen zugrunde gelegt. Allein zur "Verprobung" dieses Ergebnisses hat der Beklagte die erwähnten Betrachtungen der B. GmbH wie auch die Rangsummenbildung in Bezug auf die sechs Flugzeugtypen mit den meisten Abflugereignissen herangezogen. Dabei handelt es sich indes nicht um selbständig tragende Erwägungen in Bezug auf die Wertung der Höchstpreise. Diese Betrachtungen dienten erkennbar allein dazu, das aufgrund der Rangsummenbildung bezogen auf alle Flugzeugtypen ermittelte Ergebnis nochmals im Sinne einer Gegenkontrolle abzugleichen bzw. zu verifizieren. Dies wird insbesondere bestätigt durch die Wertung der Höchstpreise der Beigeladenen zu 3., bei welcher der Beklagte unter anderem berücksichtigt hat, dass die Einschätzung der B. GmbH einer Bewertung mit "sehr gut" unter anderem deshalb nicht entgegensteht, weil diese nicht alle Flugzeugtypen in die Wertung einbezogen hat (Seite 143 des Auswahlbescheides). Das zeigt, dass der Beklagte insoweit insgesamt letztlich entscheidend auf das Ergebnis der Rangsummenbildung bezogen auf alle Flugzeugtypen abgestellt hat und nicht auf etwaige Rangfolgen bezogen auf ausgewählte Flugzeugtypen oder Flugzeugkategorien.
ee) Die vom Beklagten vorgenommene Wertung des Kriteriums "Personaleinsatzkonzept" lässt keine die Aufhebung des Auswahlbescheides rechtfertigende Rechtsfehler erkennen.
(1) Rechtlich nicht zu beanstanden ist die Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. mit der Note "gut"; sie ist insbesondere nicht sachwidrig.
Der Beklagte hat festgestellt und im Ergebnis positiv gewürdigt, dass das Personaleinsatzkonzept der Beigeladenen zu 2. ausführlich und gut strukturiert, der Personaleinsatz und die Disposition sehr ausführlich und gut nachvollziehbar dargestellt, im Einzelnen der Ablauf und Personalbedarf für die Durchführung eines Abfertigungsvorgangs plausibel und nachvollziehbar sowie die Personalorganisation des administrativen Bereichs unter Einbeziehung der Einbindung des Administrationspersonals anderer Stationen beschrieben ist (Seite 165 f. des Auswahlbescheides).
Der Berücksichtigung dieser Umstände steht es nicht entgegen, dass die Beigeladene zu 2. die Darstellung ihres Konzeptes (auch) anhand vorhandener Personalstrukturen vorgenommen hat. Wie bereits dargestellt, ist der Beklagte nicht verpflichtet, (mögliche) Vorteile auszugleichen, die einzelne Bewerber außerhalb des Auswahlverfahrens erworben haben. Um einen solchen außerhalb des Auswahlverfahrens erlangten Vorteil handelt es sich bei dem Wissensvorsprung der Beigeladenen zu 2. gegenüber anderen Bewerbern hinsichtlich des bestehenden Abfertigungsbetriebs. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, dass eine Nichtberücksichtigung der aufgrund entsprechender Kenntnisse erstellten Bewerbungen im Gegenteil auf eine Diskriminierung solcher Bewerbungen hinausliefe. Aus dem gleichen Grund steht ebenso der Berücksichtigung eines Personaleinsatzkonzeptes, das entsprechend der Konzeption für den bestehenden Abfertigungsbetrieb geplant ist, nichts entgegen.
Steht demnach der positiven Würdigung der überzeugenden, nachvollziehbaren und plausiblen Darstellung des Personaleinsatzes und der Disposition nichts entgegen, verbleiben als positive Punkte des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. gegenüber anderen Angeboten keineswegs allein der geplante Aufbau einer eigenen Trainingsabteilung in E. , die Darstellung von Syllabi, das Programm für Wiederholungsschulungen und die Einbindung der Weiterbildung in das betriebseigene Qualitätsmanagementsystem.
Auch in sonstiger Hinsicht bestehen gegen die (positive) Wertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. keine rechtlichen Bedenken.
Es liegt innerhalb des Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums des Beklagten, dass er trotz des von der Beigeladenen zu 2. vorgesehenen Einsatzes eines Leiharbeitnehmeranteils von 15 % nicht zu einer Abwertung der Note zum Personaleinsatzkonzept gelangt ist.
Insoweit stellt der Beklagte einerseits heraus, dass dieser hohe Leiharbeitnehmeranteil eine flexible Anpassung des Personaleinsatzes an Arbeitsspitzen und somit eine zuverlässige Abfertigung ermöglicht. Es ist nichts dafür substantiiert vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass diese Annahme nicht gerechtfertigt ist. Soweit die Klägerin moniert, die Kosten für Leiharbeiter seien generell als hoch und ineffizient zu betrachten, sind diese Ausführungen weder näher substantiiert noch belegt. Gleiches gilt für das Vorbringen der Klägerin, für die Beigeladene 2. bestehe eine Abnahmeverpflichtung für ganze Schichten, sodass nur bedingt bedarfsorientiert Spitzen gedeckt werden könnten und deshalb die Leerzeiten seitens der Beigeladenen zu 2. auch abgenommen werden müssten, was wiederum zu höherer Personalmenge und zu höheren Kosten führe.
Andererseits hat der Beklagte den vorgesehenen Einsatz von Leiharbeitnehmern im Rahmen der Wertung des Personaleinsatzkonzepts der Beigeladenen zu 2. aber auch negativ berücksichtigt, wenn er dazu feststellt, dass sich ein hoher Leiharbeitnehmeranteil negativ auf die Kontinuität der Arbeitsverhältnisse auswirkt und sich dies wiederum negativ auf die Erfahrung und Motivation der Arbeitnehmer auswirkt kann (Seite 166 des Auswahlbescheides). Wenn der Beklagte nicht allein aufgrund dessen zu einer schlechteren Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. gelangt, so ist dagegen wegen der unter Einbeziehung der relevanten sonstigen Wertungsgesichtspunkte vorzunehmenden Gesamtwürdigung des Personaleinsatzkonzeptes rechtlich nichts zu erinnern. Es ist vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, dass dieser den als negativ erkannten Auswirkungen des festgestellten Leiharbeitnehmereinsatzes keine die weitergehende Abwertung des Personaleinsatzkonzeptes rechtfertigende Bedeutung beigemessen hat.
Die Prüfung und Wertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. lässt in Bezug darauf keine rechtlichen Defizite erkennen, dass die Beigeladene zu 2. von 18 Krankheitstagen ausgegangen ist. Es ist nicht erkennbar oder sonst substantiiert geltend gemacht, dass diese Angaben unrealistisch wären und demzufolge dem Personaleinsatzkonzept nicht zugrunde gelegt werden könnten. Die diesbezügliche Kritik der Klägerin beschränkt sich insoweit auf die Mutmaßung, dass "offenkundig im Rahmen des Personaleinsatzes etwas im Argen" liegt, und geht somit selbst davon aus, dass die fraglichen Angaben die Betriebswirklichkeit der Beigeladenen zu 2. widerspiegeln.
Rechtsfehlerfrei ist es, dass die Planung einer Trainingsabteilung in E. positiv gewürdigt worden ist, obwohl die Beigeladenen zu 2. als Bestandsanbieter eine solche derzeit nicht vorhält. Abzustellen ist im Rahmen der Prüfung und Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes auf die Angaben in dem Angebot. Gefordert war insoweit gemäß der Ausschreibung und den sonstigen Bewerbungsunterlagen eine Konzeption. Dies beinhaltet notwendigerweise die Betrachtung, Entwicklung und Planung künftiger Maßnahmen. Dabei kommt der bisherigen Praxis der Beigeladenen zu 2. keine Bedeutung zu.
Im Übrigen hat der Beklagte die Defizite des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. hinsichtlich der Umsetzung der angegebenen Schulungsmaßnahmen wegen der gering angesetzten Weiterbildungstage erkannt und negativ berücksichtigt. Schon mit Blick darauf, dass dies lediglich einen begrenzten Teilbereich des Personaleinsatzkonzeptes betrifft, ist es gerechtfertigt, das Personaleinsatzkonzept deshalb nicht insgesamt als unplausibel zu erachten. Es liegt in seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum, wenn der Beklagte das Konzept gleichwohl insgesamt wegen der positiven Wertung der Planung des Personaleinsatzes und der Disposition insgesamt mit der Note "gut" bewertet.
(2) Ebenso wenig sind Rechtsfehler hinsichtlich der Wertung des Personaleinsatzkonzepts der Klägerin zu erkennen.
Als nachteilig erachtet hat der Beklagte insbesondere, dass die Klägerin zur Abdeckung von Verkehrsspitzen "Split-Dienste" vorsieht und vor dem Hintergrund der vorgesehenen geringen Personalmenge nicht zweifelsfrei dargelegt ist, ob mit dieser Strategie sämtliche Bedarfsspitzen zuverlässig abgedeckt werden können (Seite 183 des Auswahlbescheides). Dies entkräftet die Klägerin nicht. Es greift zu kurz, wenn sie anführt, der Beklagte habe nicht dargetan, warum die Abdeckung von Verkehrsspitzen mit vorgesehenen Split-Diensten nicht erfolgen könne. Die Klägerin verkennt bereits, dass es ihr im Rahmen des zu erstellenden Angebots oblag, die Geeignetheit des vorgesehenen Personaleinsatzkonzepts darzulegen. Sie zeigt nichts dafür auf, dass der Beklagte mit seiner Einschätzung, dies sei ihr hinsichtlich der Abdeckung von Bedarfsspitzen nicht zweifelsfrei gelungen, die Grenzen seines Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums überschritten hätte. Daran ändert es auch nichts, dass die Klägerin sich in diesem Zusammenhang auf ihre Angaben in der Bieterpräsentation beruft. Denn dem Beklagten war es schon mit Rücksicht auf die gebotene Gleichbehandlung aller Bewerber benommen, über bloße Klarstellungen hinausgehende Ergänzungen oder Änderungen der schriftlichen Angebote nach Ablauf der Bewerbungsfrist zu berücksichtigen. Auf Letzteres liefe indes die Berücksichtigung der von der Klägerin gemachten Erläuterungen ihrer Split-Dienst-Planung hinaus.
Im Übrigen findet sich die Wertung des Beklagten insoweit in der Stellungnahme der Beigeladenen zu 1. bestätigt, die das Personaleinsatzkonzept der Klägerin ebenfalls unter anderem dahingehend kritisiert hat, eine Kompensation von Arbeitsspitzen sei nicht in geeigneter Weise ausgeführt (Seite 184 des Auswahlbescheides). Auch dies hat der Beklagte im Übrigen in seine Betrachtung einbezogen.
Nicht weiter führt es, wenn die Klägerin ferner einwendet, es sei diskriminierend, dass der Beklagte den Einsatz von Leiharbeitnehmern negativ zu bewerten scheint, obwohl sie nicht mit Leiharbeitnehmern plant, was beim Betriebsrat der Beigeladenen zu 1. für sie zu einer guten Bewertung geführt hat. Insoweit findet sich im Auswahlbescheid im Rahmen der Wertung des Personaleinsatzkonzepts der Klägerin allerdings die Feststellung, dass der Einsatz von Leiharbeitnehmern zwar nicht ausdrücklich erwähnt wird, jedoch vermutet werden kann. Dem lässt sich indes mangels entsprechender Aussage nicht entnehmen, dass der Beklagte dies an dieser Stelle negativ gewertet hätte. Im Übrigen verweist der Beklagte unwidersprochen darauf, dass die Klägerin jedenfalls auf Seite 14 ihres Angebots im Rahmen der Angaben zur Betriebskoordination die Koordinierung von Leiharbeitnehmern beschrieben hat.
Ebenso wenig zeigt die Klägerin einen Rechtsfehler in Bezug auf die Bewertung ihres Personaleinsatzkonzeptes auf, wenn sie kritisiert, es sei negativ bewertet worden, dass ihre Bewerbung keinerlei Informationen enthalte, wie die Betriebspflicht während der Nachtstunden umgesetzt werde. Daran ändert es nichts, dass sie in diesem Zusammenhang darauf verweist, sie habe in ihrem Betriebskonzept auf Seite 12 unter Punkt 1 unter der Überschrift "Verantwortlichkeiten der Organisation" hervorgehoben, dass durch die Organisation ein 24/7 Betrieb über 365 Tage im Jahr sichergestellt und die Erreichbarkeit eines Entscheidungsträgers für die Schnittstellenpartner (Flughafen, Airline oder Leistungspartner) gewährleistet sei. Angaben, die diese schlichte Behauptung, dass die Betriebspflicht durch entsprechende Organisation gewährleistet sei, nachvollziehbar gemacht hätten, hat die Klägerin indes offenbar nicht gemacht. Der Beklagte verweist zudem unwidersprochen darauf, dass die Schichtkurven für operatives Personal bei der Klägerin zwischen 23.30 und 04.30 Uhr auf Null gesetzt sind und nicht beschrieben ist, ob oder wie ein operativer Verantwortungsträger in den Nachtzeiten die Verantwortung übernimmt.
Ebenso wenig begründet es einen Rechtsfehler, wenn der Beklagte zur Begründung seiner Wertung des Personaleinsatzkonzeptes der Klägerin anführt, dass diese "nur mit einer kleinen Verwaltungseinheit vor Ort" plant und es dadurch fraglich ist, ob eine funktionierende interne Verwaltung und ein gutes Maß an Koordinierung mit allen Stakeholdern vor Ort erbracht werden kann. Zu Recht verweist der Beklagte darauf, dass es in seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum liegt, die fragliche Organisation der Klägerin kritisch zu sehen und entsprechend zu würdigen. Die Klägerin geht zudem fehl in der Annahme, durch die negative Wertung ihrer administrativen Overheadstruktur sei sie gegenüber anderen Mitbewerbern diskriminiert worden. Der Beklagte verweist zutreffend auf diesbezügliche Ausführungen beispielsweise im Rahmen der Wertungen der Personaleinsatzkonzepte der Beigeladenen zu 3. und des Mitbewerbers "B. ". Im Übrigen bestand hinreichender Anlass für entsprechende Wertungen nur dann, wenn die Personaleinsatzkonzepte entsprechende Overheadstrukturen vorsahen. Insofern ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte - wie er ausführt - auf den Aspekt der Ausführung von Overheadfunktionen vor allem dann eingegangen ist, wenn dies so in der Bewerbung vorgesehen war.
Der Beklagte hat bei der Wertung des Personaleinsatzkonzeptes der Klägerin die Stellungnahme des Betriebsrats der Beigeladenen zu 1. rechtsfehlerfrei berücksichtigt. Dabei hat er sich im Auswahlbescheid (Seite 185) den vom Betriebsrat angeführten positiven Gesichtspunkten zumindest teilweise sogar angeschlossen. Wenn der Beklagte dem außerdem aber entgegenhält, dass der Betriebsrat in seiner Stellungnahme auf verschiedene negative Aspekte des Konzeptes (nicht schlüssige Darstellung zur Abdeckung von Arbeitsspitzen mittels Splitdiensten, keine Planung zu 24h-Dienst), ist dies von seinem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum gedeckt. Soweit die Klägerin sich zur Begründung einer zu ihren Lasten gehenden Diskriminierung darauf beruft, der Beklagte habe in der Klageerwiderung darauf Bezug genommen, dass der Betriebsrat sich für eine sehr gute Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. ausgesprochen habe, verfängt dies nicht. Dieser Umstand war für die Bewertung des Personaleinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. erkennbar nicht entscheidend, zumal der Beklagte ausdrücklich darauf verwiesen hat, dass sich aufgrund der "Gesamtwertung nach 'selbstaufgestellten Kriterien" daraus "lediglich eine Indizwirkung" ergibt (Seite 169 des Auswahlbescheides). Ebenso wenig begründet es eine Diskriminierung zulasten der Klägerin, wenn seitens des Beklagten im Rahmen der Klageerwiderung geltend gemacht wird, dass die Planung der Klägerin mit einer 37h-Woche deren Personalakquise erschwert. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass dies entscheidenden Niederschlag in der insoweit allein maßgeblichen Auswahlentscheidung gefunden hätte.
Auch im Übrigen ist für eine Diskriminierung der Klägerin im Rahmen der Wertung der Personaleinsatzkonzepte der verschiedenen Mitbewerber weder etwas dargetan noch ersichtlich. Die Klägerin verkennt insoweit grundsätzlich, dass der Beklagte seine Bewertungen - wie erforderlich - aufgrund einer Gesamtwürdigung der verschiedenen Wertungsgesichtspunkte getroffen hat, ohne dabei einem einzelnen Wertungsaspekt die allein ausschlaggebende Bedeutung beigemessen zu haben. Dies gilt insbesondere auch, soweit die Klägerin meint, ihr Personaleinsatzkonzept sei im Vergleich zu demjenigen der Beigeladenen zu 2. zu schlecht bewertet worden, zumal diese sogar nur mit zwei Weiterbildungstagen kalkuliert und einem Leiharbeitnehmeranteil von 15 % kalkuliert habe. Es ist indes vom Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, dass er das Personaleinsatzkonzept der Beigeladenen zu 2. gleichwohl mit Blick auf die positive Wertung des Aspektes Personaleinsatz/Disposition höher bewertet als dasjenige der Klägerin.
Soweit die Klägerin meint, die Wertung ihres Personaleinsatzkonzepts sei auch im Vergleich mit der entsprechenden Wertung des Mitbewerbers "B1. H. " diskriminierend und sachfremd, folgt daraus jedenfalls kein zu ihren Lasten gehender Rechtsfehler. Dieser Mitbewerber erhielt insgesamt eine schlechtere Bewertung als die Klägerin.
ff) Schließlich lässt auch die Wertung des Unterkriteriums "Geräteeinsatzkonzept" keinen Rechtsfehler erkennen, der Anlass zur Aufhebung des Auswahlbescheides geben könnte.
(1) Dies gilt zunächst für die Wertung des Geräteeinsatzkonzeptes der Klägerin selbst, zumal der Beklagte dieses mit der Höchstnote "sehr gut" (5 Punkte) bewertet hat. Auf die diesbezüglichen Einwendungen der Klägerin kommt es nicht an.
(2) Die Klägerin dringt im Weiteren nicht mit ihrem Vorbringen durch, dass das Geräteeinsatzkonzept der Beigeladenen zu 3. habe schlechter bewertet werden müssen.
Sie geht zunächst fehl in der Annahme, dass unzureichend bemessene Geräteressourcen im Rahmen der Bewertung des Geräteeinsatzkonzeptes zu einer Abwertung hätten führen müssen. Vielmehr war nach den hier maßgeblichen Auswahlkriterien der Aspekt der Geräteressourcen in quantitativer Hinsicht - wie ausgeführt - allein im Rahmen der Bewertung des Unterkriteriums "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" und nicht nochmals im Rahmen der Bewertung des Unterkriteriums "Geräteeinsatzkonzept" zu berücksichtigen. Demgegenüber ging es bei dem Unterkriterium "Geräteeinsatzkonzept" allein um qualitative Aspekte der Geräteverwendung. Dies folgt bereits daraus, dass dieses Unterkriterium Teil der in der Ausschreibung als solche überschriebenen "Qualitativen Angebotsinhalte" ist. Hätten für unter dieser Überschrift aufgeführte Unterkriterien gleichwohl quantitative Gesichtspunkte maßgebend sein sollen, hätte es jedenfalls entsprechender - hier nicht ersichtlicher - Klarstellung bedurft. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass - wie ausgeführt - Angaben zu den einkalkulierten Gerätemengen, d. h. solche in quantitativer Hinsicht, bereits zu dem Unterkriterium "Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation" gefordert waren. Nichts anderes folgt daraus, dass das Unterkriterium im Ausschreibungstext unter anderem mit "Darstellung unter den Gesichtspunkten der materiellen Ressourcen" erläutert wird. Dies zielt ersichtlich allein darauf ab, dass die Darstellung an die im Rahmen der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation angegebenen materiellen Ressourcen anknüpfen und diese zum Gegenstand haben soll. Dieses Verständnis des Auswahlkriteriums "Geräteeinsatzkonzept" wird letztlich durch die Bedeutung des betreffenden Begriffs bestätigt. Ein Geräteeinsatzkonzept ist eine Planung des Geräteeinsatzes, d. h. eine Planung/Konzeptionierung der Art und Weise des Geräteeinsatzes. Dies beinhaltet begrifflich eine diesbezügliche Mengenkalkulation nicht.
Soweit die Klägerin außerdem geltend macht, bei den Bietern "I. " und "B1. H. " seien deutliche Abwertungen aufgrund von Fehlern bei der Angabe von Gerätemengen vorgenommen worden, verweist der Beklagte zu Recht darauf, dass Abwertungen insoweit neben entscheidenden anderen Aspekten nur vorgenommen worden sind, wenn ein bestimmter Gerätetyp überhaupt nicht eingeplant worden war.
Ebenso wenig verfängt es, wenn die Klägerin geltend macht, offensichtliche Mängel unter dem Gesichtspunkt der Umweltfreundlichkeit seien bei der Wertung des Geräteeinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 3. unberücksichtigt geblieben. Es liegt dem Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten, dass er insoweit verschiedene andere Aspekte - so den geplanten Einsatz von neuem Gerät und den hohen Anteil an Fahrzeugen mit Elektro- und Hybridantrieb sowie ein Umweltmanagementsystem - zur Rechtfertigung der positiven Bewertung des Geräteeinsatzkonzepts der Beigeladenen zu 3. auch unter dem Gesichtspunkt der Umweltfreundlichkeit herangezogen hat.
(3) Die Einwände der Klägerin gegen die Wertung des Geräteeinsatzkonzeptes der Beigeladenen zu 2. greifen ebenfalls nicht durch. Zutreffend verweist der Beklagte darauf, dass entgegen der Kritik der Klägerin eine höhere Geräteressourcenzahl nicht zwangsläufig zu einer höheren Umweltbelastung führen muss, zumal die Mehrzahl der Geräte - unwidersprochen - nicht motorisiert ist. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund der Feststellung des Beklagten, dass die Beigeladene zu 2. in nicht unerheblichem Maße den Einsatz von Elektroeinheiten und zur Optimierung der Fahrwege den Einsatz des GPS Tracking Systems vorsieht (Seite 196 f. des Auswahlbescheides). Wenn die Klägerin in Bezug auf Letzteres moniert, insoweit sei nicht berücksichtigt worden, dass die Beigeladene zu 2. ein solches System als Bestandsanbieter nicht nutze, verkennt sie, dass Maßstab der Auswahlentscheidung die Angaben in dem Angebot sind.
II. Die Klägerin hat auch weder einen Anspruch auf Erlass einer neuen Auswahlentscheidung noch auf Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Da die angefochtene Auswahlentscheidung jedenfalls keine Rechte der Klägerin verletzt und demzufolge nicht der Aufhebung unterliegt, steht der Klägerin auch der im Wege des Verpflichtungsbegehrens geltend gemachte Anspruch auf Neuentscheidung über die Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister für den Flughafen E. (auch einschließlich der Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens) nicht zu.
D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für eine Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 97 bis 184 GWB
§§ 155 - 184 GWB bzw. §§ 102 bis 124 GWB
§§ 241 ff. BGB
§ 134 BGB
§ 613a BGB
§ 19c LuftVG
§ 135 GWB
§ 101b GWB
§ 134 GWB
§ 62 VgV
§ 101a GWB
§ 8 BADV
§ 127 GWB
§ 8 BADV
§ 326 BGB
§ 314 BGB
§ 138 BGB
§ 44 VwVfG
§ 121 GWB
§ 613a BGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 7 Abs. 1 BADV
§ 3 Abs. 2 BADV
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 3 BADV
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 7 und 8 BADV
§ 168 Abs. 2 Satz 1 GWB
§ 114 Abs. 2 Satz 1 GWB
§ 97 Abs. 1 GWB
§ 7 Abs. 1 Satz 3 BADV
§ 103 Abs. 1 GWB
§ 105 Abs. 1 GWB
§ 99 Abs. 1 GWB
§ 114 Abs. 2 Satz 1 GWB
§ 106 Abs. 1 GWB
§ 100 Abs. 1 GWB
§ 163 Abs. 2 Satz 3 GWB
§ 110 Abs. 2 Satz 3 GWB
§ 9 Abs. 1 BADV
§ 147 Abs. 2 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BADV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BADV
§ 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BADV
§ 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 32 Abs. 1 Nr. 3a LuftVG
§ 19c Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 BADV
§ 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG
§ 3 Abs. 2 bis 5 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 1 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 5 BADV
§ 7 Abs. 1 BADV
§ 121 Abs. 1 Satz 2 GWB
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 507
NVwZ 1999, 1131
NVwZ 1999, 1130
NVwZ-RR 1016, 494
NZBau 2006, 529
NVwZ 1998, 1061
NZBau 2017, 366
NZBau 2016, 772
NZBau 2017, 296
NZBau 2017, 116
NZBau 2015, 440
20 D 7/16
3 C 32.11
20 D 95/13
20 D 38/10
9 C 1276/13
12 Q 114/06
1 Es 2/13
20 AS 99.40
12 M 2094/99
8 AS 16.40
8 S 1242/02
3 B 16.15
1 Es 2/13
8 AS 10.40
8 CS 17.43
20 U 467/06
8 W 117/08
6 B 41.10
8 C 1.96
3 B 16.15
9 C 1276/13
X ZB 3/17
20 D 38/10
3 C 32.11
20 D 28/10