Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-06-29, Aktenzeichen 13 A 1957/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0629.13A1957.03.00

Tenor:
Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Berufungen der Kläger gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. März 2003 werden zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten der Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für die Berufungsverfahren auf jeweils 4.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Eine gemeinsame Entscheidung über die gleichartigen Klagebegehren, die ursprünglich auch in einer gemeinsamen Klage geltend gemacht worden sind, erscheint zweckmäßig.

Entscheidungsgründe:
Die Kläger wenden sich gegen eine - vor dem Hintergrund bekannt gewordener sexueller Übergriffe auf weibliche Taxifahrgäste erlassene - Verpflichtung nach § 5 der Kölner Taxenordnung, wonach Taxifahrer Fahrerausweise (u.a. mit Namensangaben) in den Taxen anbringen müssen. Streitig ist dabei insbesondere die Frage, ob für die Taxenordnung eine taugliche Ermächtigungsgrundlage im Personenbeförderungsgesetz (47 Abs. 3 PBefG) gegeben oder dies wegen einer anderen Bestimmung des Gesetzes (§ 57 Abs. 1 PBefG) mit bundesrechtlicher Kompetenzzuweisung nicht der Fall ist.
Der Senat nimmt zunächst gem. § 130b Satz 1 VwGO, der auch bei Beschlüssen nach § 130a VwGO anwendbar ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999
- 8 C 12.98 -, NVwZ 2000, 73 f; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Oktober 2005, § 130a Rdn. 13; Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 130a Rdn. 47; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. April 2006 - 13 A 2459/03 -, vom 10. April 2006 - 13 A 1414/03 - und vom 7. September 2005 - 13 A 1181/02 -,
Bezug auf den Tatbestand der Urteile des Verwaltungsgerichts vom 14. März 2003 und macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange zu Eigen. Zusätzlich ist darauf hinzuweisen, dass im Amtsblatt der Beklagten vom 21. Juli 2004 eine (weitere), zwei Monate später in Kraft getretene Änderung des § 5 der Kölner Taxenordnung - TaxenO - bekannt gemacht wurde. § 5 TaxenO lautet nunmehr (auszugsweise):
"Weitere Pflichten der Taxifahrerin oder des Taxifahrers
(1) Die Taxifahrerin bzw. der Taxifahrer ist verpflichtet, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen.
Die beigefügte Anlage mit dem Muster des Fahrerausweises ist Bestandteil dieser Verordnung.
Der Fahrerausweis muss enthalten:
1. Vorname oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens der Fahrerin/des Fahrers
2. Familienname der Fahrerin/des Fahrers
3. Lichtbild der Inhaberin/des Inhabers
4. Amtliche Plakette mit Gültigkeitsdauer
(2) Die Gültigkeitsdauer des Fahrerausweises bestimmt sich nach der Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und endet mit Ablauf ihrer Gültigkeit. Die amtliche Plakette gemäß der Anlage zu § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung bezeichnet mit der mittigen oberen Zahl des äußeren Zahlenkreises den Ablaufmonat des maßgeblichen Ablaufjahres. Das maßgebliche Ablaufjahr wird durch die Ziffern in der Mitte der Plakette benannt.
Fahrerausweise werden ausschließlich von den für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen zur Fahrgastbeförderung zuständigen Stellen mit den amtlichen Plaketten versehen. Eine einmalige Verlängerung des Fahrerausweises ist zulässig.
(3)...
(3a) Fahrerausweise, die dem bisherigen Muster des § 5 Abs. 1 und der Anlage zu § 5 Abs. 1 der Änderungsverordnung vom 11.12.2001 entsprechen, bleiben bis zum Ablauf der Gültigkeit der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung, längstens jedoch bis zum 31.12.2005 gültig.
(4)...."
In der Anlage zu § 5 Abs. 1 TaxenO ist das Muster eines Fahrerausweises abgebildet, das außer einem Lichtbild den Abdruck einer Plakette nach Art der TÜV- Plakette sowie den (evtl. abgekürzten) Vornamen und den Familiennamen des Fahrers enthält; die Angabe des Namens des Taxiunternehmers ist danach - anders als nach der früheren Regelung - nicht mehr erforderlich. Des Weiteren sind - vergleichbar mit der früheren Fassung - Angaben zu Kartenformat, Material, Schrifttyp u. Schriftgröße, Farbe und Lichtbild sowie - neu - zur amtlichen Plakette vorhanden. Während der Berufungsverfahren sind zudem - die Ausweispflicht für Taxifahrer bestätigende - rechtskräftige Urteile des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 6. August 2004 - 1 Bf 81/03 - (VRS 108, 228) und - 1 Bf 83/03 - (NJW 2005,1209) zu einer vergleichbaren Regelung der Hamburgischen Taxenordnung ergangen, auf die die Beteiligten verwiesen haben.
Durch Urteile vom 14. März 2003, auf deren Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klagen mit den - nach Rücknahme eines weiteren Antrags noch anhängigen - Anträgen,
festzustellen, dass sich aus § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass die Kläger verpflichtet sind, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen, der Angaben zu ihrer Person enthält, insbesondere den Vornamen oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens und den Familiennamen,
abgewiesen.
Mit den - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Berufungen machen die Kläger (weiterhin) geltend, die Regelung in § 5 TaxenO habe nicht auf § 47 Abs. 3 PBefG gestützt werden können, weil für den Inhalt der Regelung mit § 57 PBefG eine Ermächtigungsgrundlage für den Bundesverordnungsgeber vorhanden sei und hierdurch die Anwendbarkeit des § 47 PBefG verdrängt werde. Da der Fahrerausweis, wenn auch nur für die Zeit, in der ein bestimmter Fahrer das Fahrzeug führe, am/im Fahrzeug befestigt werde, gehöre er zur Ausstattung und Einrichtung des Taxis; dementsprechend sei § 57 PBefG einschlägig. Die in § 57 PBefG genannten Begriffe "Sicherheit und Ordnung des Betriebs" beträfen gerade auch das Verhältnis zwischen Fahrgast und Fahrzeugführer. Von der Ermächtigungsgrundlage in § 57 PBefG zum Erlass von Verordnungen habe der Bundesverordnungsgeber mit der 'Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft -' (abschließend) Gebrauch gemacht. § 5 TaxenO sei aber auch dann rechtswidrig, wenn nicht von einer Sperrwirkung des § 57 PBefG ausgegangen werde. Wegen des Zwecks der Regelung, den Fahrer zu identifizieren und das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen, enthalte die Vorschrift eine Regelung zur Gefahrenabwehr, die nicht auf § 47 Abs. 3 PBefG gestützt werden könne. § 5 TaxenO führe auch zu einem verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Kläger. Eine Erhöhung der Sicherheit des Taxenverkehrs sei nicht zu erwarten, weil jeder Fahrer den Ausweis unkontrolliert selber herstellen dürfe. Die Regelung sei wegen der Möglichkeit, statt des Namens eine Kennnummer zu verwenden, nicht erforderlich und auch nicht angemessen, weil sich die Gefährdungslage für den Taxifahrer erhöhe, wenn dessen Name bekannt sei. Die Urteile des OVG Hamburg seien nicht überzeugend, beispielsweise auch nicht zu der Ansicht, dass § 47 Abs. 3 PBefG zum Erlass einer Gefahrenabwehrregelung ermächtige. Auch die im Jahre 2004 erfolgte Änderung des § 5 TaxenO habe nicht auf § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage gestützt werden können. Andere Städte hätten bewusst auf die Einführung eines Fahrerausweises nach dem Vorbild der Beklagten verzichtet, weil die Fahrer freiwillig einen Ausweis mit einer Identifikationsnummer am Armaturenbrett des Taxis anbrächten.
Die Kläger beantragen jeweils,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, unter Berücksichtigung der Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil und der von den Klägern geltend gemachten Sicherheitsbedenken sei § 5 TaxenO im Jahre 2004 novelliert worden. Zwecks Erhöhung der Fälschungssicherheit solle der Fahrerausweis künftig durch eine vom zuständigen Straßenverkehrsamt erteilte Plakette mit der Gültigkeitsdauer versehen werden. § 5 TaxenO sei zu Recht auf § 47 Abs. 3 PBefG gestützt worden, weil dessen Anwendbarkeit nicht durch § 57 PBefG ausgeschlossen sei. Bei dem Fahrerausweis handele es sich nicht um eine dauerhafte Einrichtung am Taxi, sondern um ein Mittel zur Kenntlichmachung des jeweiligen Fahrers, das nur aus Gründen der besseren Wahrnehmbarkeit nicht an der Kleidung des Fahrers, sondern am Armaturenbrett des Taxis befestigt werde. § 57 PBefG sei als Ermächtigungsgrundlage nicht einschlägig. Allen Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes sei die Zweckbestimmung immanent, eine ausreichende, sichere und komfortable öffentliche Verkehrsinfrastruktur zu gewährleisten. Diese Zweckbestimmung gelte auch bezüglich des § 47 Abs. 3 PBefG bzw. im Hinblick auf den Zweck des Fahrerausweises. Dem Bundesgesetzgeber stehe im Sinne eines sachlich begrenzten Ordnungsrechts die Annexkompetenz für die Gefahrenabwehr im Bereich des besonderen Gewerberechts der Personenbeförderung zu. Von dieser Annexkompetenz habe der Bund mit dem Erlass des Personenbeförderungsgesetzes Gebrauch gemacht, in dem mit § 47 Abs. 3 PBefG eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage für den Landesverordnungsgeber für Regelungen der Einzelheiten des Dienstbetriebs von Taxen mitsamt ihrer gefahrenrechtlichen Zielsetzungen enthalten sei. § 5 TaxenO verletze die Kläger nicht in ihren Grundrechten, insbesondere nicht in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung hinsichtlich der Preisgabe persönlicher Daten. Die Regelung entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
III.
Der Senat entscheidet über die Berufungen der Kläger durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind vorher zu dieser Entscheidungsform gehört worden. Die im Schriftsatz der Bevollmächtigten der Kläger vom 23. Juni 2006 enthaltenen rechtlichen Erwägungen hindern eine Entscheidung in dieser Form nicht.
Die Berufungen sind nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Recht abgewiesen.
Hinsichtlich der Zulässigkeit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) schließt sich der Senat der Wertung des Verwaltungsgerichts in den angefochtenen Urteilen an.
Da (auch bei einer Feststellungsklage) die Rechtsvorschriften maßgeblich sind, die im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gelten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17/92 -, NJW 1995, 3067 (3068); Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rdnrn. 29 ff,
beurteilt der Senat das Klagebegehren - über den bisher formell gestellten Antrag der Kläger hinaus - auch unter Einbeziehung der am 21. Juli 2004 im Amtsblatt der Stadt Köln bekannt gemachten (erneuten) Änderung des § 5 TaxenO und nicht nur anhand der dem verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegenden Änderungsfassung der Taxenordnung vom 11. Dezember 2001. Entscheidungserhebliche Auswirkungen hat dies hingegen nicht, weil die Änderungen in der nunmehr maßgebenden Fassung der Taxenordnung von 2004 die in diesem Verfahren vorrangig relevanten Fragen, ob für § 5 TaxenO eine wirksame und taugliche Ermächtigungsgrundlage gegeben ist und die Kläger einen Fahrerausweis bereithalten müssen, nicht berühren, die zwischen den Beteiligten hauptsächlich streitige Frage der Verpflichtung zur Angabe (eines Teils) des Vornamens und des Familiennamens auf einem Fahrerausweis sowohl in der Fassung des § 5 TaxenO von 2001 als auch in der von 2004 enthalten war/ist und im Übrigen die Fassung von 2004 auch die Verpflichtung zur Angabe von Daten teilweise (z. B. hinsichtlich des Namens des Unternehmers) entfallen lassen hat und daher insoweit keine relevanten Fragen mehr anstehen.
Die Taxenordnung und ihr § 5 beruhen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auf einer wirksamen und geeigneten Ermächtigungsgrundlage, überschreiten nicht deren vorgegebenen Rahmen und begegnen auch sonst keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
§ 5 TaxenO hat in § 47 Abs. 3 PBefG i. V. m. § 4 der - vom Verwaltungsgericht zutreffend angegebenen - Zuständigkeitsverordnung hinreichende Ermächtigungsgrundlagen. Dies hat das Verwaltungsgericht für die Fassung des § 5 TaxenO von 2001 zutreffend ausgeführt; der Senat schließt sich insoweit und auch im Hinblick auf § 5 der TaxenO in der derzeit maßgebenden Änderungsfassung von 2004 der Wertung des Verwaltungsgerichts an.
Der Annahme des § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage steht nicht entgegen, dass in § 57 PBefG eine Ermächtigung für zur Durchführung des Personenbeförderungsgesetzes, internationaler Abkommen sowie europarechtlicher Verordnungen erforderlicher Rechtsverordnungen durch das Bundesverkehrsministerium enthalten ist. Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass dem § 57 PBefG ein Anwendungsbereich zukommt, der keine Sperrwirkung gegenüber § 47 Abs. 3 PBefG entfaltet. Dabei kann dahinstehen, ob - wie das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in den o. a. Entscheidungen angenommen hat - die Begriffe in den beiden Vorschriften unscharf sind und sich die Anwendungsbereiche der Bestimmungen überschneiden, zumal diese Sichtweise Bedenken im Hinblick auf den in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Grundsatz der nach Inhalt, Zweck und Ausmaß erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung aufwerfen könnte.
Schon die Aufnahme von zwei Ermächtigungstatbeständen für den Erlass von Rechtsverordnungen, nämlich des § 57 PBefG einerseits und des § 47 Abs. 3 PBefG andererseits, in einem Bundesgesetz lässt die Einschätzung des Gesetzgebers erkennen, dass beide Ermächtigungen nebeneinander ihre Berechtigung haben (sollen). Die Regelung zweier Ermächtigungstatbestände mit unterschiedlichen Ermächtigungsadressaten ist nämlich - sofern nicht, wofür hier keine Anhaltspunkte vorliegen, von einer gesetzgeberischen Nachlässigkeit ausgegangen werden muss - nur vor dem Hintergrund erklärbar, dass entweder der Anwendungsbereich der einen Ermächtigungsnorm nicht als ausreichend bzw. als abschließend angesehen wurde zur Regelung aller mit der öffentlichen Personenbeförderung bzw. dem Taxiverkehr zusammenhängenden Fragen und Probleme, oder die Anwendungsbereiche beider Ermächtigungsvorschriften bewusst vage und sich überschneidend um-/beschrieben worden sind, um von vornherein die Annahme eingeschränkter Regelungs- und Anwendungsbereiche zu vermeiden und Spielräume für unterschiedliche Bewertungen auf Bundes- und Landesebene zu ermöglichen. Dafür spricht auch die (zeitliche) Gesetzesabfolge. Der die Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigende § 47 Abs. 3 PBefG wurde durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) in das Gesetz eingefügt. Bereits § 47 Abs. 3 Satz 2 PBefG in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1961 (BGBl. I S. 241) sah zur näheren Bestimmung des Bereitstellens von Kraftdroschken die Möglichkeit des Erlasses von "Droschkenordnungen, die nach Landesrecht erlassen werden", vor. Den Gesetzesmaterialien zum 5. Änderungsgesetz (BT-Drucks. 9/2128, S. 8) ist zwar (nur) zu entnehmen, dass die Änderung des § 47 Abs. 3 PBefG aus Gründen der Rechtsklarheit erforderlich war, weil Zweifel hinsichtlich der Reichweite der Ermächtigung zum Erlass von Taxenordnungen entstanden waren; konkretere Ausführungen zur Ermächtigung der Landesregierung und zu den einer solchen Rechtsverordnung zugänglichen Regelungsbereichen finden sich hingegen dort nicht. Da aber sowohl bei der Erstfassung des Gesetzes als auch bei der § 47 Abs. 3 PBefG in der jetzigen Fassung einfügenden Änderungsfassung von 1983 in Abschnitt VII des Gesetzes (Erlass von Rechtsverordnungen und Allgemeinen Verwaltungsvorschriften) zusätzlich eigenständige Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von Rechtsverordnungen auf Bundesebene vorhanden waren und der Gesetzgeber in Kenntnis dieses Umstands gleichwohl (erneut) in § 47 Abs. 3 PBefG eine weitere Verordnungsermächtigung für die Landesregierung aufgenommen hat, kann dies nur in dem obigen Sinne dahin interpretiert werden, dass nach seiner Vorstellung ein Nebeneinander beider Ermächtigungsbestimmungen gewollt war/ist. Dafür spricht auch der Umstand, dass der § 57 PBefG seine jetzige Fassung überwiegend durch das 3. Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990 (BGBl. I S. 1221, 1234) erhalten hat und auch bei dieser Änderung des Personenbeförderungsgesetzes der Gesetzgeber - in Kenntnis der Bestimmungen des § 47 Abs. 3 PBefG - offenbar von der Berechtigung eines gesetzlichen Nebeneinanders von Verordnungsermächtigungen für Regelungen auf Bundesebene (§ 57 PBefG) und für Landesregierungen (§ 47 Abs. 3 PBefG) ausging.
Auch aus Sinn und Zweck und auf Grund einer sach- und interessengerechten Wertung der fraglichen Normen und ihres Zusammenhangs folgt, dass den beiden Ermächtigungsgrundlagen des § 47 Abs. 3 PBefG und des § 57 PBefG unterschiedliche Anwendungsbereiche zukommen und dass § 57 PBefG als Ermächtigungsgrundlage für die Taxenordnung nicht einschlägig ist und deshalb die Anwendung des § 47 Abs. 3 PBefG als Grundlage für die fragliche Regelung des § 5 TaxenO nicht hindert. § 57 Abs. 1 PBefG, der in Bezug auf die in Frage stehenden Fahrerausweise für Taxifahrer (nur) mit den Nummern 2 und 3 relevant sein kann, bezieht sich auf Anforderungen an die in einem Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr zum Einsatz kommenden Fahrzeuge, enthält insoweit also fahrzeugbezogene Vorgaben bzw. Anforderungen an den Betrieb des Unternehmens und die dort beschäftigten Bediensteten und enthält damit betriebs- /unternehmensbezogene Elemente und an der "Sicherheit und Ordnung des Betriebs" orientierte unternehmerische Pflichten. Diese Bestimmung kann daher schon wegen dieser begrenzten Regelungsbereiche nicht als abschließende Ermächtigungsgrundlage für sämtliche mit dem Straßenpersonen- bzw. Taxenverkehr zusammenhängenden Regelungen angesehen werden.
Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 2. Aufl., B § 57 Rdn. 1.
§ 47 PBefG betrifft demgegenüber mit den einer landesrechtlichen Rechtsverordnung zugänglichen Bereichen des Umfangs der Betriebspflicht, der Ordnung auf Taxenständen sowie der Einzelheiten des Dienstbetriebs und der beispielhaften Aufzählung einzelner Regelungsbereiche, zu denen z. B. auch der Fahr- und Funkbetrieb gehört (§ 47 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 PBefG), die "äußere" Seite des Taxenverkehrs, also wie der Taxenverkehr in seiner Funktion als Verkehrsträger, als Mittel der Bedienung des öffentlichen Verkehrs, dem Benutzer entgegentritt. Dies kann bereits dem § 47 Abs. 3 PBefG in der ursprünglichen Gesetzesfassung von 1961 entnommen werden, weil der Begriff des Bereitstellens von Kraftdroschken an bestimmten behördlich zugelassenen Stellen in der Gemeinde, zu dem Näheres in nach Landesrecht zu erlassenden Droschkenordnungen geregelt werden konnte, das Außenverhältnis zum Kunden betrifft, und folgt auch aus dem Begriff der "Einzelheiten des Dienstbetriebs" in der derzeitigen Gesetzesfassung, weil damit das Vorgehen des Unternehmers bzw. des Fahrers bei Ausübung des Taxidienstes, also die Art und Weise, wie der Unternehmer und die bei ihm tätigen Fahrer die Aufgabe der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung nach außen gegenüber (potentiellen) Taxinutzern wahrnehmen, beschrieben wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, 198; Bay. ObLG, Beschluss vom 18. Mai 1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV 1987, 873; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: November 2005, § 47 Rdn. 9; Bidinger, a. a. O., § 47 Rdn. 30.
Diese Abgrenzung der Regelungsbereiche der Normen in diesem Sinne wird auch deutlich in obergerichtlichen Entscheidungen zu § 47 Abs. 3 PBefG,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, a. a. O.; KG Berlin, Beschluss vom 26. März 1990 - 2 Ss 19/90 - 3 Ws (B) 29/90 -, VRS 79, 59,
wonach § 47 Abs. 3 PBefG die Landesregierungen nicht dazu ermächtigt, die Pflicht von Taxiunternehmern zur namentlichen Benennung der beschäftigten Fahrer, der Art ihrer Fahrberechtigung sowie der Art und Dauer ihrer Beschäftigung zu regeln, oder dem Taxiunternehmer zwecks Erleichterung der Aufsichts- und Prüfungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde bestimmte Nachweispflichten aufzuerlegen. Derartige Verpflichtungen sind den unternehmerischen Pflichten beim Betrieb eines Taxiunternehmens ("Betriebspflichten") zuzuschreiben und können nach der o. a. Abgrenzung konsequenterweise nicht dem Anwendungsbereich des § 47 Abs. 3 PBefG unterstellt werden.
Eine sich aus dem Personenbeförderungsgesetz selbst ableitende Sperrwirkung des Bundesrechts (§ 57 Abs. 1 PBefG) gegenüber landesrechtlichen Regelungen in einer Verordnung (§ 47 Abs. 3 PBefG) besteht nach dem Vorstehenden demnach nicht. Auf die Frage, welche der einzelnen Bestimmungen des § 57 Abs. 1 PBefG der Wertung des § 47 Abs. 3 PBefG als wirksame Ermächtigungsgrundlage für § 5 TaxenO entgegenstehen könnte, kommt es somit ebenfalls nicht entscheidend an. Im Übrigen ist der Fahrerausweis insbesondere, auch wenn er während des Dienstes des Fahrers am Armaturenbrett des Taxis anzubringen ist, nicht fahrzeugbezogen i. S. d. § 57 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a) PBefG, sondern - weil den Fahrer bezeichnend - personenbezogen. Das Anbringen am Armaturenbrett dient lediglich der besseren Wahrnehmbarkeit des Ausweises, die angesichts der Sitzpositionen des Fahrers und der Fahrgäste, vor allem solcher im Fond des Wagens, bei einer Befestigung des Ausweises an der (Vorderseite der) Kleidung des Fahrers nicht ausreichend gewährleistet wäre. Auf der Basis der vorstehend beschriebenen Regelungsbereiche des § 57 Abs. 1 PBefG und des § 47 Abs. 3 PBefG schließt sich der Senat zudem nicht der Auffassung des Hamburgischen OVG (a. a. O.) an, als Ermächtigungsgrundlage für eine Verpflichtung für Taxifahrer, Fahrerausweise mitzuführen, könne (auch) auf § 57 Abs. 1 Nr. 2 b) und Nr. 3 PBefG abgestellt werden. Nach den beschriebenen Regelungsbereichen der §§ 47 Abs. 3, 57 Abs. 1 PBefG sind diese Bestimmungen konsequenterweise auf den die unternehmerischen Pflichten beim Betrieb eines Taxiunternehmens und beim Einsatz von - bestimmten Qualifikationsanforderungen unterliegendem - Personal im Rahmen dieses Betriebs, also auf einen betriebs- oder unternehmensbezogenen (also "innerbetrieblichen") Anwendungsbereich beschränkt und können sie deshalb nicht auch auf Verpflichtungen eines Taxifahrers im ("Außen")-Verhältnis zum Fahrgast Anwendung finden.
Ein Fahrerausweis für Taxifahrer unterfällt danach, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, dem Regelungsbereich des § 47 Abs. 3 PBefG und dort dem Tatbestandsmerkmal der Regelbarkeit von "Einzelheiten des Dienstbetriebs" durch landesrechtliche Normen.
Vgl. Hamb. OVG - Urteile vom 6. August 2004 - 1 Bf 81/03 -, - 1 Bf 83/03 - , a. a. O.; KG Berlin, Beschluss vom 26. April 1995 - 3 Ws (B) 51/95 -, VRS 89, 385.
Dass § 5 TaxenO u. a. mit dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen und den missbräuchlichen Einsatz eines Taxis zu erschweren, als Präventivregelung der Gefahrenabwehr im weiteren Sinne dient, steht dem nicht entgegen und schließt, anders als die Kläger meinen, die Anwendbarkeit des § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage für die Regelung auch im Hinblick darauf, dass die Norm nicht ausdrücklich Gefahrenabwehrtatbestände benennt und eine bundesrechtliche Ermächtigung für Landesverordnungen nicht möglich ist, wenn - wie hier bezüglich der allgemeinen Gefahrenabwehr - ohnehin eine landesrechtliche Zuständigkeit besteht, nicht aus. Alle Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes und zugehöriger untergesetzlicher Normen, die im weiteren Sinne einen ordnungsrechtlichen Bezug aufweisen - dazu gehören sowohl § 47 Abs. 3 als auch § 57 Abs. 1 des Gesetzes -, sind an der Prämisse, dass eine ordnungsgemäße Personenbeförderung unter Beachtung aller insoweit betroffenen und relevanten Sicherheitsinteressen gewährleistet sein soll, zu orientieren. Vor dem Hintergrund dieses Gesetzesanliegens und dieser Zweckrichtung und angesichts des - wie dargelegt - dem Gesetzgeber bekannten Nebeneinanders mehrerer Ermächtigungsnormen im Gesetz sowohl für Regelungen auf Bundesebene als auch für Landesverordnungen ist der Schluss gerechtfertigt, dass § 47 Abs. 3 PBefG, der insoweit vom Wortlaut her auch keine Einschränkung enthält, eine der Gefahrenabwehr dienende landesrechtliche Regelung - hier in Form des § 5 TaxenO - nicht ausschließt.
Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass die Regelungen des § 5 TaxenO nicht in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise in Grundrechte der Kläger eingreifen; er nimmt diesbezüglich Bezug auf die entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts.
Vgl. auch Hamb. OVG, Urteile vom 6. August 2004 - 1 Bf 81/03 - und - 1 Bf 83/03 - , a. a. O.; VG Hamburg, Urteile vom 9. Januar 2003 - 15 VG 2207/2002 - und - 15 VG 2287/2002 -.
Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang geltend gemacht haben, die Regelung des § 5 TaxenO sei schon deshalb ungeeignet, weil jeder Fahrer den Ausweis unkontrolliert selbst herstellen könne und deshalb kein Fälschungsschutz bestehe, ist dieser Einwand jedenfalls nach dem Inkrafttreten der jetzt geltenden Fassung der Bestimmung von 2004 nicht mehr relevant, weil Fahrerausweise neben dem (evtl. abgekürzten) Vornamen, dem Familiennamen und einem Lichtbild nunmehr auch eine amtliche Plakette mit Gültigkeitsdatum enthalten müssen (§ 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 TaxenO) und nach § 5 Abs. 2 Satz 4 TaxenO die Fahrerausweise ausschließlich von den für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen zur Fahrgastbeförderung zuständigen Stellen mit den amtlichen Plaketten versehen werden. Das Risiko gefälschter Fahrerausweise ist damit weitgehend reduziert. Die diesbezügliche Verpflichtung und konkrete Formulierung in § 5 TaxenO trägt den entsprechenden Erwägungen in den Urteilen des Verwaltungsgerichts Rechnung, das die bisherige Regelung als zu unbestimmt angesehen hatte. Dabei begegnet die Pflicht, den Fahrerausweis mit einer amtlichen Plakette mit einer an der Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung orientierten Gültigkeitsdauer versehen zu lassen, keinen Bedenken, weil dadurch die zeitliche Geltung auch des Fahrerausweises für alle Beteiligten eindeutig erkennbar ist; im Übrigen haben auch die Kläger diesbezügliche Bedenken nicht substantiiert geltend gemacht.
Die von den Klägern angesprochene Möglichkeit der Angabe einer Kennnummer auf dem Fahrerausweis an Stelle des Namens ist nicht in gleicher Weise wie die Namensangabe geeignet, den Regelungszweck zu erfüllen. Bei realistischer Betrachtung ist nicht zu erwarten, dass sich ein Fahrgast, erst recht nicht in einer möglicherweise durch den Taxifahrer hervorgerufenen bedrängenden Situation, eine mehrstellige Nummer eher merken wird als einen Namen oder Bruchstücke desselben und dass durch eine Nummernangabe eine höhere Aufklärung solcher Vorfälle bewirkt wird als bei Angabe des Namens, der in Zusammenhang mit dem Lichtbild einen höheren Identifizierungsgrad ermöglicht. Dass in anderen Städten die Angabe einer Identifikationsnummer für ausreichend erachtet wird, steht dem nicht entgegen und begrenzt nicht den der Beklagten zustehenden Spielraum in der Ausgestaltung von Rechtsnormen dahin, in gleicher Weise tätig werden zu müssen. Soweit die Kläger in Verbindung mit der Namensangabe auf dem Fahrerausweis eine vermeintlich höhere Gefährdung ihrer Person oder ihrer Familien befürchten, ist dies, wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, zum einen nicht verifizierbar - auch wenn das generelle Gefährdungsrisiko für Taxifahrer nicht verkannt wird - und zum anderen auch unter dessen Berücksichtigung jedenfalls nicht in einem solchen Ausmaß anzunehmen, dass diesen Belangen Vorrang vor den Interessen der Fahrgäste, den Namen des Fahrers zu erfahren, eingeräumt werden müsste. Dies gilt auch angesichts dessen, dass sexuell motivierte Übergriffe auf weibliche Taxi- Fahrgäste, die in der Vergangenheit die Regelung des § 5 TaxenO veranlasst haben, nur einen (relativ kleinen) Bereich im alltäglichen Taxibetrieb, in dem der Fahrerausweis bei der Aufklärung hilfreich sein kann, ausmachen, darüber hinaus der Ausweis aber auch in dem größeren Bereich "allgemeiner" Beschwerden über Taxifahrer nützlich sein kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 GKG a. F., § 72 Nr. 1 GKG n. F.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 3, 57 Abs. 1
PBefG
§§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 GKG
§ 130a VwGO
§ 5 TaxenO
§ 57 PBefG
§ 47 PBefG
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 57 Abs. 1 PBefG
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 TaxenO
§ 47 Abs. 3 PBefG
§ 5 der TaxenO
§ 47 Abs. 3 Satz 2 PBefG
§ 47 Abs. 3
PBefG
§ 47 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 PBefG
§
47 Abs. 3 PBefG
§ 5 Abs. 2 Satz 4 TaxenO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711,
713 ZPO
§ 72 Nr. 1 GKG
§ 5
Abs. 1 der Änderungsverordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 73
VRS 108, 228
NJW 2005,1209
NJW 1995, 3067
NZV 1988, 198
DÖV 1987, 873
VRS 79, 59,

51
VRS 89, 385
8 C 12.98
13 A 2459/03
13 A 1414/03
13 A 1181/02
1 Bf 81/03
1
Bf 83/03
3 C 17/92
7 B 83.88
3 Ob Owi 66/87
2 Ss 19/90
3 Ws (B) 29/90
1 Bf 83/03
3 Ws (B) 51/95
1 Bf
83/03
15 VG 2207/20
15 VG 2287/20