Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-22, Aktenzeichen 8 D 214/21.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0922.8D214.21AK.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Die Gerichtskosten des Verfahrens tragen die Beteiligten jeweils zu einem Drittel und ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist durch die Berichterstatterin (§ 87a Abs. 1 und 3 VwGO) gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog einzustellen, nachdem die Klägerin und der Beklagte den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat das Gericht bei Erledigung der Hauptsache nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. In der Regel sind entsprechend dem Grundsatz des § 154 Abs. 1 VwGO dem Beteiligten die Verfahrenskosten aufzuerlegen, der ohne Eintritt des erledigenden Ereignisses voraussichtlich unterlegen wäre. Der in § 161 Abs. 2 VwGO zum Ausdruck kommende Grundsatz der Prozesswirtschaftlichkeit befreit das Gericht allerdings davon, allein für die Kostenentscheidung nach Hauptsachenerledigung noch schwierige oder grundsätzliche Rechtsfragen zu klären.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 2012 ‑ 3 C 24.12 ‑, juris Rn. 2.
Vorliegend entspricht es der Billigkeit, diese Kosten wie aus dem Tenor ersichtlich zu verteilen.
Der Klage lag zugrunde, dass der Beklagte der Klägerin auf deren am 23. Dezember 2020 eingegangene Anträge auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für insgesamt drei Windenergieanlagen mitgeteilt hatte, die Beigeladene habe bereits zuvor am 11. Dezember 2020 einen Genehmigungsantrag für acht Windenergieanlagen gestellt, deren Einwirkungsbereiche sich zum Teil mit den Vorhaben der Klägerin überschneiden würden, und die Klägerin in Anwendung des sog. Prioritätsprinzips,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 C 3.19 -, juris Rn. 19 ff.,
aufgefordert hatte, die von ihr eingereichten Unterlagen zu überarbeiten und die geplanten Anlagen der Beigeladenen als Vorbelastung zu berücksichtigen. Mit dem auf § 13 Abs. 2 VwVfG NRW gestützten Begehren hat die Klägerin das Ziel verfolgt, nach Hinzuziehung zum Genehmigungsverfahren die Verwaltungsvorgänge einzusehen, um vor einer Überarbeitung ihres Genehmigungsantrags und einer etwaigen Modifikation ihrer Planung selbst prüfen zu können, ob die am 11. Dezember 2020 von der Beigeladenen eingereichten Unterlagen im Sinne der Anforderungen des Prioritätsprinzips prüffähig waren.
Die Erfolgsaussichten der Klage auf Hinzuziehung der Klägerin zum Genehmigungsverfahren der Beigeladenen waren sowohl hinsichtlich der Zulässigkeit als auch hinsichtlich der Begründetheit der Klage offen.
Insbesondere ist die Frage, ob die Klage mit Blick auf § 44a Satz 1 VwGO unzulässig war, nicht ohne eine vertiefte Prüfung zu beantworten: Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen (§ 44a Satz 2 VwGO).
Der Begriff des „Nichtbeteiligten“ im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO ist im Einklang mit § 13 VwVfG NRW und mit Blick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) auszulegen. Beteiligte im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts sind die in § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG NRW Bezeichneten sowie diejenigen, die nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW von der Behörde hinzugezogen worden sind (§ 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW). Ein Nichtbeteiligter erlangt erst durch die konstitutive Hinzuziehung die Stellung eines am Verwaltungsverfahren Beteiligten. Personen, die erfolglos ihre Hinzuziehung zum Verfahren gemäß § 13 Abs. 2 VwVfG NRW beantragt haben, bleiben Nichtbeteiligte. Auf sie ist grundsätzlich die Ausnahmeregelung des § 44a Satz 2 VwGO anzuwenden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 - 8 C 5.19 -, juris Rn. 12 (zum gleichlautenden § 13 VwVfG).
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass insoweit für Planfeststellungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung Besonderheiten gelten. Nicht jeder, der nicht die Voraussetzung als „Beteiligter“ i. S. v. § 13 Abs. 1 VwVfG erfüllt, ist in solchen Verfahren auch „Nichtbeteiligter“ i. S. v. § 44a Satz 2 VwGO. Durch die speziellen Beteiligungsregelungen in § 73 Abs. 4, 6 und 8 VwVfG werden Einwendungsberechtigte in dieses Verfahren einbezogen. Dies schließt nach Sinn und Zweck der Regelung des § 44a VwGO eine Qualifizierung dieses Personenkreises als „Nichtbeteiligte“ aus. Denn die Ausnahmeregelung in § 44a Satz 2 VwGO beruht darauf, dass Nichtbeteiligte regelmäßig durch die Sachentscheidung nicht betroffen werden und ihnen daher kein Anfechtungsrecht gegen diese zusteht. Soweit dagegen der Betroffene ‑ auch bei einer Weigerung der Behörde, ihn in das Verfahren einzubeziehen ‑ seine Rechte durch Klage gegen die das Verfahren abschließende Sachentscheidung wahren kann, soll ein isolierter gerichtlicher Rechtsschutz gegen Verfahrenshandlungen aus Gründen der Prozesswirtschaftlichkeit ausscheiden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 1998 - 11 VR 5.98 -, juris Rn. 13, und vom 21. März 1997 - 11 VR 2.97 -, juris Rn. 18, jeweils unter Hinweis auf BT-Drs. 7/910, S. 97 f.
Inwieweit diese Rechtsprechung zum Planfeststellungsverfahren auf die Stellung der Klägerin als Konkurrentin der Beigeladenen hinsichtlich der Anlagenstandorte in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren übertragbar wäre, lässt sich nicht ohne eine weitergehende, im Einstellungsbeschluss nicht gebotene Prüfung beantworten. Abgesehen davon, dass eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ohne Weiteres in jedem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren erfolgen muss, ist insbesondere zweifelhaft, ob die Stellung der Klägerin als Konkurrentin der Beigeladenen um Standorte für Windenergieanlagen, die sich wegen der räumlichen Nähe gegenseitig beeinträchtigen könnten, vergleichbar ist mit derjenigen eines Nachbarn, dessen Rechte durch einen Planfeststellungsbeschluss betroffen sind, und ob der Klägerin dadurch in ausreichendem Umfang effektiver Rechtsschutz gewährt wird, dass sie die das Verfahren der Beigeladenen abschließende Sachentscheidung anfechten kann (die Klage gegen die Genehmigung ist mittlerweile beim Senat unter dem Aktenzeichen 8 D 143/23.AK anhängig). Ein betroffener Nachbar im Planfeststellungsverfahren, dessen Rechte (erst) durch eine Genehmigungsentscheidung der Behörde beeinträchtigt werden können, mag im Regelfall anhand der öffentlich ausgelegten Antragsunterlagen den Umfang seiner möglichen Beeinträchtigung erkennen und seine Rechte dadurch ausreichend wahren können, dass er den Planfeststellungsbeschluss anfechten kann. Demgegenüber wird die rechtlich geschützte Verfahrensposition eines Antragstellers mit einem eigenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, die sich aus der Stellung eines vollständigen Genehmigungsantrags ergibt, schon dadurch berührt, dass die Genehmigungsbehörde während des laufenden Verfahrens einen früher vervollständigten Antrag eines Konkurrenten als vorrangig ansieht und den Antragsteller ‑ wie vorliegend die Klägerin ‑ auffordert, dessen Planung als Vorbelastung zu berücksichtigen und die Antragsunterlagen anzupassen. Mit einer solchen Anpassung und Umplanung können nicht unerhebliche Kosten verbunden sein. Daher kann schon während des Genehmigungsverfahrens ein Interesse an einer Hinzuziehung (und einem damit verbundenen Akteneinsichtsrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) bestehen. Eine Klage auf Hinzuziehung zu einem laufenden Genehmigungsverfahren verfolgt ein anderes Ziel als eine Anfechtungsklage gegen eine erteilte Genehmigung.
Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin an der Klage auf Hinzuziehung zum Verwaltungsverfahren dürfte entgegen der Ansicht der Beigeladenen nicht deswegen entfallen sein, weil die Klägerin keine Einwendungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung erhoben habe. Allein das Erheben solcher Einwendungen lässt die Klägerin nicht zu einer Beteiligten i. S. v. § 13 Abs. 1 VwVfG NRW werden, der nach § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ein Akteneinsichtsrecht auch in diejenigen Verwaltungsvorgänge zusteht, die nicht zu den öffentlich auszulegenden Antragsunterlagen gehören.
Ob ‑ wie die Beigeladene meint ‑ die Klage dadurch unzulässig geworden ist, dass der Beklagte der Beigeladenen die Genehmigung unter dem 3. Juli 2023 erteilt hat, kann offen bleiben. Da dies in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Gewährung der beantragten Akteneinsicht erfolgt ist und die Klägerin das Verfahren anschließend in der Hauptsache für erledigt erklärt hat, entspricht es nicht billigem Ermessen, diesen Umstand, den die Klägerin nicht beeinflussen konnte, bei der Kostenverteilung zu ihren Lasten zu berücksichtigen.
Ob die Klage auf Hinzuziehung nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW begründet gewesen wäre, ist ebenfalls offen. Dabei ist im Rahmen der Kostenentscheidung nach Erledigung der Hauptsache nicht grundsätzlich zu klären, inwieweit § 13 VwVfG NRW im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren anwendbar ist.
Siehe zum Verhältnis der Verfahrensregelungen in § 10 BImSchG, der 9. BImSchV und der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder z. B. Czajka in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: Febr. 2023, § 10 BImSchG, Rn. 13 ff.; die Hinzuziehung von Dritten zu immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nach § 13 VwVfG NRW durch (andere) Behörden hat das OVG NRW bisher nicht beanstandet, vgl. z. B. OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 2022 - 7 D 301/21.AK -, juris Rn. 23, und vom 1. März 2021 - 8 A 1183/18 -, juris Rn. 71.
Offen bleiben kann auch, ob die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Beigeladenen die rechtlich geschützte Verfahrensposition der Klägerin, die sich aus der Stellung eines vollständigen Genehmigungsantrags ergibt, zugleich und unmittelbar in dem Sinne ändert, dass die Klägerin die Anlagen der Beigeladenen als Vorbelastung berücksichtigen muss, und ob dieser Genehmigung damit rechtsgestaltende Wirkung für die Klägerin i. S. v. § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW zukommt.
Vgl. zu den Voraussetzungen von § 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 VwVfG (NRW): BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 - 8 C 5.19 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 3. Mai 2023 - 8 B 353/23 -, juris Rn. 10.
Jedenfalls aber hätte der Klägerin aufgrund ihrer rechtlich geschützten Verfahrensposition ein ‑ inzident ebenfalls geltend gemachter ‑ Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über eine Hinzuziehung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW zugestanden.
Siehe zu den Voraussetzungen dieser Vorschrift OVG NRW, Beschluss vom 3. Mai 2023 - 8 B 353/23 ‑, juris Rn. 17 ff., m. w. N.
Der Beklagte hätte bei seiner Ermessensentscheidung berücksichtigen müssen, dass es der Klägerin mit der Hinzuziehung insbesondere um Akteneinsicht in die Unterlagen zum ‑ hier zunächst nicht öffentlichen ‑ Genehmigungsverfahren ging, die Klägerin ein berechtigtes Interesse an den Informationen zur Vollständigkeit des Genehmigungsantrags der Beigeladenen hatte und diese Unterlagen bei Erhebung einer Anfechtungsklage gegen die Genehmigung im Rahmen der Akteneinsicht nach § 100 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohnehin einsehen kann. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass eine Hinzuziehung der Klägerin zum Genehmigungsverfahren der Beigeladenen das Verfahren verzögert hätte; dem Senat ist bekannt, dass andere Genehmigungsbehörden betroffene Dritte teilweise nach § 13 VwVfG NRW beiziehen. In welcher Weise eine Hinzuziehung der Klägerin zu einem zunächst nicht öffentlichen Genehmigungsverfahren oder im später öffentlichen Genehmigungsverfahren vor der Beteiligung der Öffentlichkeit den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der 9. BImSchV widersprechen könnte, wie der Beklagte in seiner ablehnenden Entscheidung vom 31. März 2021 (dort S. 6) ausgeführt hat, ist nicht ersichtlich. Auch die Befürchtung des Beklagten, daraus könne sich ein Bezugsfall für weitere Dritte entwickeln, dürfte keinen ermessensfehlerfreien Ablehnungsgrund darstellen. Eine Gleichbehandlung dürfte nämlich nur für weitere Vorhabenträger geboten sein, die zeitgleich Windenergieanlagen am gleichen oder unmittelbar benachbarten Standort planen, nicht aber für Nachbarn, die Beeinträchtigungen durch Windenergieanlagen befürchten. Ob die genannten Aspekte genügt hätten, um von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen, ist nicht abschließend im Rahmen der Kostenentscheidung zu klären.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären. Die Beigeladene hätte schon im Jahre 2021, als sie sich in Gesprächen mit der Klägerin über einen Informationsaustausch betreffend die beiderseits geplanten Windenergieanlagen befand und noch nicht zum vorliegenden Verfahren beigeladen war, einer Einsichtnahme der Klägerin in die Unterlagen zur Vollständigkeit ihres Antrags zustimmen können; in diesem Fall wäre das vorliegende Verfahren voraussichtlich eher beendet worden und wären die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht entstanden. Beachtliche inhaltliche Gründe, die gegen eine Akteneinsicht hätten sprechen können, hat die Beigeladene nicht geltend gemacht.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 VwVfG NRW
§ 13 VwVfG
§ 44a VwGO
§ 10 BImSchG
§ 87a Abs. 1 und 3 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 1 VwVfG
§ 73 Abs. 4, 6 und 8 VwVfG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 VwVfG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 100 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 24.12
4 C 3.19
8 C 5.19
11 VR 5.98
11 VR 2.97
8 D 143/23
7 D 301/21
8 A 1183/18
8 B 353/23