Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2024-12-04, Aktenzeichen 7 MN 54/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:1204.7MN54.24.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die einstweilige (teilweise) Außervollzugsetzung der Satzung des Antragsgegners "Allgemeine Vorschrift vom 08.12.2023 mit Änderung vom 17.06.2024 im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Landkreises Aurich über die Festsetzung des Deutschlandtickets als Höchsttarif im öffentlichen Personennahverkehr im Kalenderjahr 2024". Die Satzung wurde vom Kreistag des Antragsgegners am 17. Juni 2024 beschlossen und im Amtsblatt für den Landkreis Aurich vom 12. Juli 2024 (S. 621) bekannt gemacht. Die Satzung enthält unter Ziff. 2 "Gemeinschaftliche Verpflichtung" Bestimmungen zur Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets im Sinne des § 9 Abs. 1 RegG als Höchsttarif im Sinne des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 durch alle Verkehrsunternehmen, die im Geltungsbereich dieser allgemeinen Vorschrift öffentliche Personenverkehrsdienste im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) erbringen. Der Geltungsbereich erstreckt sich gemäß Ziff. 2.6 der allgemeinen Vorschrift geographisch auf das gesamte Gebiet, für das der Antragsgegner die Befugnis als zuständige Einrichtung im Sinne des Art. 2 Buchst. b) der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den ÖPNV innehat. Für die finanziellen Nachteile, die den Verkehrsunternehmen durch die Anerkennung des Deutschlandtickets entstehen, sehen Ziff. 4 ff. der allgemeinen Vorschrift Ausgleichsleistungen vor. Nach Ziff. 9.2 gilt die allgemeine Vorschrift nach Maßgabe der bundesrechtlichen Vorgaben ab dem 1. Januar 2024 und entsprechend den hier definierten Standards. Nach Ziff. 9.3 Satz 1 tritt die allgemeine Vorschrift am 31. Dezember 2024 außer Kraft. Bereits zuvor - mit Satzung vom 8. Dezember 2023 - hatte der Antragsgegner eine allgemeine Vorschrift über die Festsetzung des Deutschlandtickets als Höchsttarif im öffentlichen Personennahverkehr ab dem 1. Januar 2024 beschlossen. Die Geltung dieser Satzung war bis zum 30. April 2024 befristet und sie wurde nachfolgend durch eine weitere allgemeine Vorschrift in der Gestalt einer Allgemeinverfügung vom 19. April 2024 ersetzt, welche mit einer Geltung vom 1. Mai 2024 bis zum 30. Juni 2024 erlassen wurde. In der Präambel der Satzung vom 17. Juni 2024 wird insoweit ausgeführt, dass diese nun für das gesamte Kalenderjahr 2024 gelte und mithin die bisher erlassenen Regelungen ersetze.
Die Antragstellerin betreibt Linienverkehr mit Omnibussen auf der Insel A-Stadt, welche zum Kreisgebiet des Antragsgegners gehört. Aufgrund ihr jeweils mit Befristung bis zum 31. März 2028 erteilter Genehmigungen durch die Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen mbH (LNVG) betreibt sie den Linienverkehr auf den Linien 1, 2, 3, 5 und 6. Sie wendet sich gegen die Satzung vom 17. Juni 2024 mit einem am 1. September 2024 beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag (Az. 7 KN 53/24), über den der Senat noch nicht entschieden hat, und dem am selben Tag gestellten, vorliegend zu beurteilenden Normenkontrolleilantrag.
Die Antragstellerin macht im Wesentlichen geltend, dass sie als Betreiberin eines rein eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs nicht zur Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets verpflichtet werden könne. Es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Auferlegung dieser Verpflichtung, die eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung sei. Die Verpflichtung, das Deutschlandticket anzuerkennen und bei der Erbringung ihrer kommerziellen Verkehrsdienstleistungen umzusetzen, stelle einen unzulässigen Eingriff in ihre durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit dar.
Die Antragstellerin beantragt,
die allgemeine Vorschrift vom 08.12.2023 mit Änderung vom 17.06.2024 im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Landkreises Aurich über die Festsetzung des Deutschlandtickets als Höchsttarif im öffentlichen Personennahverkehr im Kalenderjahr 2024 bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Normenkontrollantrag vom 30.08.2024 vorläufig außer Vollzug zu setzen, soweit gemäß 2.1 alle Verkehrsunternehmen, die im Geltungsbereich dieser allgemeinen Vorschrift öffentliche Personenverkehrsdienste im ÖPNV erbringen, verpflichtet sind, das Deutschlandticket im Sinne des § 9 Abs. 1 des Regionalisierungsgesetzes (RegG) als Höchsttarif im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gemäß den Vorgaben der allgemeinen Vorschrift nach den 2.3 und 2.4 anzuerkennen und zu kontrollieren, gemäß 2.2 die Fahrgäste mit einem gültigen Deutschlandticket zu den bundesweit einheitlich geltenden Tarifbedingungen gemäß den Tarifbestimmungen Deutschlandticket in der jeweils geltenden Fassung (https://infoportal.mobil.nrw/koordinierungsrat.html) zu befördern, ohne dass den Fahrgästen hierfür zusätzliche Kosten entstehen und gemäß 2.5 die Umsetzung des Deutschlandtickets entsprechend den bundesweit abgestimmten Kontrollmerkmalen technisch unter Einsatz entsprechender Kontrollgeräte zu gewährleisten und die bundesweit abgestimmten Eckpunkte zur Kontrolle des Deutschlandtickets einzuhalten.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist dem Begehren der Antragstellerin entgegengetreten und verteidigt die angegriffene Satzung.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrolleilantrag ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Der Antrag ist zulässig.
a) Er ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 6 VwGO i. V. m. § 75 NJG statthaft, weil es sich bei der allgemeinen Vorschrift des Antragsgegners vom 17. Juni 2024, welche als Satzung erlassen wurde, um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt.
b) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann - neben Behörden - jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. Dies gilt auch für einen Normenkontrolleilantrag (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 03.06.2024 - 10 MN 52/24 -, juris). Erforderlich, aber auch ausreichend für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 01.08.2024 - 1 MN 75/24 -, juris). Die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Antragstellerin ist hier hinreichend dargetan. Die Antragstellerin erbringt im Geltungsbereich der allgemeinen Vorschrift vom 17. Juni 2024 eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen im ÖPNV und betreibt den Linienverkehr mit Omnibussen auf den Linien 1, 2, 3, 5 und 6 auf der Insel A-Stadt. Die Verpflichtungen aus der allgemeinen Vorschrift wirken sich auf ihre eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung und damit ihre Berufsausübung unmittelbar aus; eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG erscheint unter diesen Umständen als möglich.
2. Der Antrag ist unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind regelmäßig zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen oder noch zu erhebenden Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der angegriffenen Rechtsvorschrift bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn deren (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens noch nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.09.2015 - 4 VR 2.15 -, juris; Beschluss vom 30.04.2019 - 4 VR 3.19 -, juris; aus der Rechtsprechung des Niedersächsisches OVG: Beschluss vom 28.02.2020 - 1 MN 153/19 -, juris; Beschluss vom 25.08.2023 - 4 MN 128/23 -, juris; Beschluss vom 03.06.2024 -10 MN 52/24 -, juris; Beschluss vom 01.08.2024 - 1 MN 75/24 -, juris).
Nach diesen Maßstäben bleibt der Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung der Satzung des Antragsgegners vom 17. Juni 2024 ohne Erfolg. Nach der im vorliegenden Verfahren nur gebotenen summarischen Prüfung dringt die Antragstellerin mit ihren Einwendungen gegen die Satzung nicht durch. Diese wird sich voraussichtlich als rechtmäßig erweisen (a)). Auch sonst liegen keine Gründe vor, die eine einstweilige Außervollzugsetzung der allgemeinen Vorschrift des Antragsgegners erfordern (b)).
a) Die Satzung vom 17. Juni 2024 ist bei summarischer Prüfung rechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Formelle Mängel haften der Satzung nicht an. Solche sind von der Antragstellerin nicht dargetan und für den Senat auch nicht ersichtlich.
bb) Die als Satzung beschlossene allgemeine Vorschrift begegnet voraussichtlich auch keinen durchgreifenden materiell-rechtlichen Bedenken.
Die allgemeine Vorschrift beruht auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage, aufgrund derer der Antragsgegner zu ihrem Erlass befugt ist. Nach § 10 NKomVG können die Kommunen ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln. Zu den eigenen Angelegenheiten, d. h. zum eigenen Wirkungskreis der Kommunen, gehören gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG unter anderem die Aufgaben, die ihnen aufgrund von Art. 57 Abs. 4 NV durch Rechtsvorschrift als Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung zugewiesen sind. Zu den eigenen Angelegenheiten in diesem Sinne gehören gemäß § 4 Abs. 5 NNVG die Aufgaben nach diesem Gesetz, d. h. die Aufgaben als Träger des öffentlichen Personennahverkehrs. Nach § 4 Abs. 1 NNVG sind Träger des öffentlichen Personennahverkehrs 1. für den gesamten öffentlichen Personennahverkehr a) die Region Hannover in ihrem Gebiet und b) der Regionalverband "Großraum Braunschweig" in seinem Verbandsbereich, 2. für den Schienenpersonennahverkehr im Übrigen das Land und 3. für den übrigen öffentlichen Personennahverkehr die Landkreise und kreisfreien Städte in ihrem jeweiligen Gebiet. Der Antragsgegner ist danach Aufgabenträger für den ÖPNV - auch für den ÖPNV mit Omnibussen - auf dem Gebiet der Stadt bzw. Insel A-Stadt. Er ist gemäß § 4 Abs. 4 Nr. 1 NNVG i. V. m. § 4 Satz 2 RegG sowie § 4 Abs. 4 Nr. 2 NNVG i. V. m. § 8a Abs. 1 Satz 3 PBefG zugleich zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. In dieser Eigenschaft ist der Antragsgegner gemäß § 8a Abs. 1 Satz 2 PBefG befugt, zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zu erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zu erteilen. Bei der allgemeinen Vorschrift des Antragsgegners in der Gestalt der Satzung vom 17. Juni 2024 handelt es sich um eine allgemeine Vorschrift zur Festsetzung eines Höchsttarifs im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. Danach können - abweichend von Abs. 1 dieser Vorschrift, welche sich zur Zuerkennung ausschließlicher Rechte und/oder Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen durch öffentlichen Dienstleistungsauftrag verhält - gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Die zuständige Behörde gewährt den Betreibern eines öffentlichen Dienstes gemäß den in den Art. 4 und 6 und im Anhang der Verordnung festgelegten Grundsätzen eine Ausgleichsleistung für die - positiven oder negativen - finanziellen Auswirkungen auf die Kosten und Einnahmen, die auf die Erfüllung der in den allgemeinen Vorschriften festgelegten tariflichen Verpflichtungen zurückzuführen sind; dabei vermeidet sie eine übermäßige Ausgleichsleistung. Dies gilt ungeachtet des Rechts der zuständigen Behörden, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen in öffentliche Dienstleistungsaufträge aufzunehmen. Soweit es die streitgegenständliche allgemeine Vorschrift des Antragsgegners betrifft, zielt diese darauf ab, die Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets gemäß § 9 RegG in seinem Kreisgebiet vorzugeben. Sie ist - wie dargelegt - eine allgemeine Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und zugleich eine entsprechende Regelung des Aufgabenträgers bei der Umsetzung des Vorhabens Deutschlandticket im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 4 RegG.
Die Antragstellerin weist zutreffend darauf hin, dass die allgemeine Vorschrift eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung der im Kreisgebiet des Antragsgegners tätigen Verkehrsunternehmen im ÖPNV zum Gegenstand hat. Dies wird in der Satzung vom 17. Juni 2024 in der Präambel und unter Ziff. 2 auch ausdrücklich hervorgehoben. Die Antragstellerin dringt indessen nicht durch, soweit sie geltend macht, die Befugnis zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift sei auf die gemeinwirtschaftlichen Verkehre beschränkt und erstrecke sich nicht auf die eigenwirtschaftlichen Linienverkehre, so dass ihr gegenüber eine Anwendungs-, Anerkennungs- und Kontrollverpflichtung hinsichtlich des Deutschlandtickets nicht auferlegt werden könne. Im Ausgangspunkt zutreffend ist, dass im Personenbeförderungsgesetz zwischen eigenwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr unterschieden wird. Dem eigenwirtschaftlichen Verkehr wird gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG grundsätzlich Vorrang gegenüber den gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen eingeräumt. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG bestimmt, dass, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Abs. 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG - also eigenwirtschaftlich - möglich ist, die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend ist. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 betrifft die Vergabe gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen durch öffentliche Dienstleistungsaufträge und allgemeine Vorschriften (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung). In ihr werden die gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen unter dem Begriff der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betrachtet, welche in Art. 2 Buchst. e) der Verordnung definiert wird als eine von der zuständigen Behörde festgelegte oder bestimmte Anforderung im Hinblick auf die Sicherstellung von im allgemeinen Interesse liegenden öffentlichen Personenverkehrsdiensten, die der Betreiber unter Berücksichtigung seines eigenen wirtschaftlichen Interesses nicht oder nicht im gleichen Umfang oder nicht zu den gleichen Bedingungen ohne Gegenleistung übernommen hätte. Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit wird in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht verwendet oder aufgegriffen. Dies bedeutet indessen nicht, dass im Anwendungsbereich des § 8a PBefG i. V. m. der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen im ÖPNV nicht betroffen sein können bzw. - gegenläufig betrachtet - eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nur außerhalb des für die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen geltenden Rechtsregimes erbracht werden. Beide Verkehrsarten stehen nicht gänzlich isoliert voneinander. Soweit es die eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistungen betrifft, folgt deren Verknüpfung mit den gemeinwirtschaftlichen Verkehren aus § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG. Danach sind eigenwirtschaftlich solche Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG lässt sich entnehmen, dass eine Verkehrsleistung auch dann eigenwirtschaftlich erbracht werden kann, wenn Ausgleichsleistungen auf der Grundlage einer allgemeinen Vorschrift gewährt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.10.2019 - 10 C 3.19 -, juris; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Juli 2024, § 8 Rn. 29). Derartige Ausgleichsleistungen stellen eine tragende Säule für die Deckung des Aufwands für die eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistungen dar. Sie lassen die Eigenwirtschaftlichkeit im Sinne von § 8 Abs. 4 PBefG unberührt (vgl. BT-Drucks. 17/833, S. 13; Oebekke, NVwZ 2023, 895). Aus der gesetzlichen Zuordnung der Ausgleichsleistungen (auch) zur Eigenwirtschaftlichkeit folgt zugleich, dass auch die die Ausgleichsleistungen auslösenden Verpflichtungen nach einer allgemeinen Verordnung Art. 3 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, auch wenn sie für sich gesehen gemeinwirtschaftlich sein mögen, der eigenwirtschaftlichen Erbringung von Verkehrsleistungen nicht entgegenstehen. Der Kreis der eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistungen wird in diesem Zusammenhang weit gezogen, indem er Fälle nach Art. 3 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erfasst, in denen die öffentliche Hand bestimmte Höchsttarife - hier das Deutschlandticket - im Wege allgemeiner Vorschriften festlegt und den Verkehrsbetreibern die damit verbundenen Mindereinnahmen in Form von Ausgleichsleistungen erstattet (vgl. Burgi, Vergaberecht, 3. Aufl. 2021, § 23 Rn. 25).
Der Antragstellerin kann auch nicht gefolgt werden, soweit sie geltend macht, die streitgegenständliche allgemeine Vorschrift könne nicht auf § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG i. V. m. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gestützt werden, weil sie - die Antragstellerin - gemäß der Satzung des Antragsgegners vom 15. Dezember 2021 (in der Fassung vom 08.12.2022, Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden 2023, S. 48) von der Anwendung der mit dieser Satzung beschlossenen allgemeinen Vorschrift ausgenommen worden sei und demgemäß auch keine Ausgleichsleistungen erhalte. Der Einwand überzeugt nicht, denn die Antragstellerin lässt dabei außer Acht, dass die Satzung bzw. allgemeine Vorschrift vom 15. Dezember 2021 und die streitgegenständliche allgemeine Vorschrift in der Gestalt der Satzung vom 17. Juni 2024 unterschiedliche Gegenstände betreffen, nämlich allgemeine Höchsttarife für alle Fahrgäste und Auszubildenden einerseits (allgemeine Vorschrift vom 15.12.2021) sowie die Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets andererseits (allgemeine Vorschrift vom 17.06.2024). Soweit es die allgemeine Vorschrift vom 15. Dezember 2021 betrifft, hat der Antragsgegner deren Geltungsbereich ausdrücklich (vgl. Ziff. 1.5) nicht auf das Gemeindegebiet der Stadt A-Stadt sowie die Gebiete der Gemeinden E. und F. erstreckt. Demgegenüber erstreckt sich der Geltungsbereich der allgemeinen Vorschrift vom 17. Juni 2024 gemäß deren Ziff. 2.6 explizit auf das gesamte Gebiet, für das der Antragsgegner die Befugnis als zuständige Einrichtung im Sinne des Art. 2 Buchst. b) der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 innehat, d. h. auch auf das Gemeindegebiet der Stadt A-Stadt. Gegen diese Unterscheidung ist nichts zu erinnern. Dem Antragsgegner als Aufgabenträger steht es frei, unterschiedliche Sachverhalte - wie hier - durch allgemeine Vorschriften im Sinne des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 in unterschiedlicher Weise zu regeln. Die Antragstellerin geht danach fehl, soweit sie der Auffassung ist, dadurch, dass sie nicht Ausgleichsberechtigte nach der allgemeinen Vorschrift vom 15. Dezember 2021 sei, könne die allgemeine Vorschrift über die Festsetzung des Deutschlandtickets gemäß der Satzung vom 17. Juni 2024 nicht auf § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG i. V. m. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gestützt werden.
Der Antragstellerin kann weiterhin nicht gefolgt werden, soweit sie die Ausgestaltung der Ziff. 2.2.2 bis 2.2.5 (gemeint wohl Ziff. 2.2 bis 2.5) der allgemeinen Vorschrift des Antragsgegners beanstandet und geltend macht, die in die Satzung einbezogenen Vorgaben und bundesweiten Abstimmungen des Koordinierungsrates, welche einen politischen Charakter hätten, könnten notwendige gesetzliche Regelungen nicht ersetzen und keine Ermächtigungsnorm für die Verwaltung darstellen. Der Senat versteht den Einwand dahin, dass damit das Vorbringen der Antragstellerin zum (vermeintlichen) Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für die Satzung des Antragsgegners ergänzt werden soll um die Überlegung, dass auch Beschlüsse und sonstige Verlautbarungen des Koordinierungsrates keine Ermächtigungsgrundlage für die Satzung böten. Dem kann schon vom Ansatz her nicht gefolgt werden. Bei dem von der Antragstellerin bezeichneten Koordinierungsrat handelt es sich um den durch die Verkehrsministerkonferenz eingerichteten Koordinierungsrat, dessen Mitglieder Vertreterinnen und Vertreter des Bundesverkehrsministeriums, des Bundesfinanzministeriums und der Verkehrsminister der Länder sind und an dem in beratender Funktion außerdem die kommunalen Spitzenverbände, der Verband G. (H.), der Bundesverband I. (J.), der Bundesverband K. (L.) und die M. (N.) teilnehmen (vgl. die Website des Koordinierungsrates unter https://infoportal.mobil.nrw/koordinierungsrat.html). Bezugnahmen auf Beschlüsse bzw. Vorgaben des Koordinierungsrates finden sich unter anderem in Ziff. 2.2 und 2.3 der allgemeinen Vorschrift vom 17. Juni 2024. Ziff. 2.2 lautet: "Die Tarifanerkennung im Sinne von Nr. 2.1 beinhaltet die Beförderung von Fahrgästen mit einem gültigen Deutschlandticket zu den bundesweit einheitlich geltenden Tarifbestimmungen gemäß den Tarifbestimmungen Deutschlandticket in der jeweils geltenden Fassung (https://infoportal.mobil.nrw/koordinierungsrat.html, siehe auch Anlage 3), ohne dass den Fahrgästen hierfür zusätzliche Kosten entstehen." Ziff. 2.3 Satz 1 lautet: "Die Verkehrsunternehmen sind im Zusammenhang mit der Anerkennung des Deutschlandtickets zudem berechtigt und verpflichtet, an der bundesweit abgestimmten Einnahmeaufteilung für das Deutschlandticket teilzunehmen, die hierfür erforderlichen Daten bereitzustellen, bestehende Einnahmenansprüche vollumfänglich geltend zu machen und ggf. diese Ansprüche überschießende Einnahmen abzugeben gemäß dem Beschluss für ein bundesweites Clearingverfahren zur Zuscheidung der Einnahmen aus dem Deutschlandticket auf Basis des "Leipziger Modellansatzes" in der jeweils geltenden Fassung (https://infoportal.mobil.nrw/koordinierungsrat.html, siehe auch Anlage 4)." Mit der Einbeziehung der vom Koordinierungsrat beschlossenen Tarifbestimmungen Deutschlandticket (Ziff. 2.2) und den ebenfalls vom Koordinierungsrat gefassten Beschluss für ein Clearingverfahren zur Zuscheidung der Einnahmen aus dem Deutschlandticket (Ziff. 2.3) in die Satzung hat der Antragsgegner die den Verkehrsunternehmen auferlegten Verpflichtungen zur Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets näher konkretisiert, nicht aber Beschlüsse oder anderweitige Entscheidungen des Koordinierungsrates als Ermächtigungsgrundlage für die Satzung herangezogen. Auf welche Ermächtigungsgrundlagen die Satzung - zutreffend - gestützt wird, ergibt sich ausschließlich aus deren Ziff. 1 ("Rechtsgrundlagen"), in welcher Beschlüsse oder sonstige Entscheidungen des Koordinierungsrats nicht angeführt werden.
Soweit der eigenwirtschaftliche Linienverkehr der Antragstellerin vom Geltungsbereich der allgemeinen Vorschrift vom 17. Juni 2024 nicht ausgenommen wird, stellt dies aller Voraussicht nach keinen rechtswidrigen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin dar. Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet dem Einzelnen die Freiheit der Berufsausübung als Grundlage seiner persönlichen und wirtschaftlichen Lebensführung. Die Norm konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich individueller beruflicher Leistung und Existenzerhaltung und zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab. Sie verbürgt außerdem das Recht, für die berufliche Leistung eine angemessene Vergütung zu fordern (vgl. BVerfG, st. Rspr., z. B. Urteil vom 30.03.2004 - 2 BvR 1520/01 -, juris; BVerwG, Urteil vom 25.06.2003 - 6 C 17.02 -, juris). Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung müssen auf einem Gesetz beruhen und sind mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn das Gesetz durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12.1999 - 1 BvR 1904/95 -, juris; Urteil vom 30.03.2004 - 2 BvR 1520/01 -, juris; BVerwG, Urteil vom 25.06.2003 - 6 C 17.02 -, juris). In diesem Rahmen sind auch untergesetzliche Berufsausübungsregelungen zulässig, so etwa aufgrund kommunaler Satzung oder sonstiger körperschaftlicher Satzung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.1985 - 1 BvR 934/82 -, juris; Urteil vom 07.05.1998 - 2 BvR 1991/95 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 07.09.1992 - 7 NB 2.92 -, juris; Mann in: Sachs, GG, 10. Aufl. 2024, Art. 12 Rn. 117; Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 12 Rn. 36).
Die streitgegenständliche allgemeine Vorschrift vom 17. Juni 2024 greift mit erheblichem Gewicht in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ein, indem ihr bei der Erbringung ihrer Linienverkehrsleistung ein Höchsttarif im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für die Beförderung von Inhabern des Deutschlandtickets vorgegeben und sie weiteren Verpflichtungen zur Umsetzung des Deutschlandtickets im Rahmen ihrer Verkehrsleistung im ÖPNV unterworfen wird, etwa zur technischen Ausstattung mit entsprechenden Kontrollgeräten (vgl. Ziff. 2.5 der allgemeinen Vorschrift). Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist aber gerechtfertigt durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls. Mit dem Deutschlandticket soll die dauerhafte Vereinfachung des Tarifsystems im ÖPNV durch die Länder gefördert und es soll ein Anreiz zum Umstieg auf den ÖPNV sowie zur Energieeinsparung gesetzt werden. Außerdem soll das Deutschlandticket zum Erreichen der Klimaziele des Bundes im Verkehrssektor bis zum Jahr 2030 beitragen und die Bürgerinnen und Bürger finanziell entlasten (vgl. BT-Drucks. 20/5548, S. 1, 9). Diese der Neuregelung des § 9 RegG (durch Gesetz vom 20.04.2023, BGBl. 2023 I Nr. 107) zugrundeliegenden Erwägungen hat sich der Antragsgegner in seiner allgemeinen Vorschrift vom 17. Juni 2024 zu eigen gemacht, wie sich aus deren Präambel ergibt. Mithin verfolgt auch die allgemeine Vorschrift des Antragsgegners legitime und vernünftige Gemeinwohlbelange. Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit belastet die Antragstellerin demgegenüber voraussichtlich nicht unverhältnismäßig. Der Eingriff wird durch die in der allgemeinen Vorschrift vorgesehenen Ausgleichsleistungen (Ziff. 4 ff.), welche entsprechend der Richtlinie über die Gewährung von Billigkeitsregelungen zum Ausgleich nicht gedeckter Ausgaben im öffentlichen Personennahverkehr im Zusammenhang mit dem Deutschlandticket im Jahr 2024 in Niedersachsen (Richtlinie Billigkeitsregelungen Deutschlandticket ÖPNV 2024) (Erlass d. MW vom 12.12.2023 - 30250-2209 -, Nds. MBl. S. 1118) geregelt werden, gemildert. Die in der allgemeinen Vorschrift vorgesehene Ausgleichsleistung ist gemäß Ziff. 4.2 (sogar) auf einen vollständigen Ausgleich in Höhe von 100% der ausgleichsfähigen nicht gedeckten Ausgaben gerichtet. Dass die Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets die Antragstellerin gleichwohl unzumutbar belastet, insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht, ist für den Senat bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich und wird von der Antragstellerin auch nicht mit Substanz aufgezeigt. Die Kritik der Antragstellerin beschränkt sich auch in diesem Zusammenhang im Wesentlichen auf den Vortrag, dass es dem Antragsgegner verwehrt sei, die allgemeine Vorschrift vom 17. Juli 2024 auf das Gebiet der Stadt A-Stadt und damit auf den von ihr betriebenen eigenwirtschaftlichen Linienverkehr zu erstrecken, nachdem der Antragsgegner zuvor im Zusammenhang mit den Ausbildungsverkehren den Geltungsbereich der allgemeinen Vorschrift vom 15. Dezember 2021 ausdrücklich nicht auf die in der Stadt A-Stadt sowie den Gemeinden E. und F. erbrachten Verkehrsleistungen erstreckt habe. Mit diesem Einwand geht die Antragstellerin - wie bereits dargelegt - fehl. Der Antragstellerin kann auch nicht gefolgt werden, soweit sie geltend macht, der Aufgabenträger für den ÖPNV könne eine Verpflichtung zur Anerkennung und Anwendung des Deutschlandtickets gegenüber den Verkehrsunternehmen in rechtmäßiger Weise nur dann anordnen, wenn dies Verkehrsunternehmen betreffe, die ihre Linienverkehre entweder auf der Grundlage öffentlicher Dienstleistungsaufträge erbrächten oder als eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungserbringer Ausgleichsleistungen nach allgemeinen Vorschriften erhielten und wegen der Anerkennung und Anwendung des Deutschlandtickets mittelbar - über den Aufgabenträger - oder unmittelbar Ausgleichsleistungen nach den Billigkeitsrichtlinien der Länder auch Ausgleichsleistungen in Anspruch nähmen. Der Verweis auf den Erhalt bzw. die Berechtigung zur Zuerkennung von Ausgleichsleistungen trifft zwar zu und entspricht den gesetzlichen Anforderungen gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG i. V. m. den Vorgaben von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Art. 4 und 6 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. Der Antragsgegner hat dies aber nicht verkannt, vielmehr - wie dargelegt - in seiner allgemeinen Vorschrift (Ziff. 4 ff.) den Erhalt entsprechender Ausgleichsleistungen explizit geregelt. Sofern die Antragstellerin Ausgleichsleistungen nicht in Anspruch nehmen möchte, steht ihr dies als unternehmerische Entscheidung frei, führt aber nicht auf eine Unvereinbarkeit der allgemeinen Vorschrift mit Art. 12 Abs. 1 GG.
Mit ihrem Vorbringen, nach den Tarifbestimmungen für das Deutschlandticket gelte dieses nicht für Verkehrsmittel, die überwiegend zu touristischen oder historischen Zwecken betrieben werden, dringt die Antragstellerin ebenfalls nicht durch. In den Tarifbestimmungen Deutschlandticket ist zwar ausdrücklich vorgesehen (vgl. dort unter Nr. 2), dass das Deutschlandticket nicht in Verkehrsmitteln gilt, die überwiegend zu touristischen oder historischen Zwecken betrieben werden. Für das Deutschlandticket wird damit nachvollzogen, dass Verkehrsdienste, die hauptsächlich aus Gründen historischen Interesses oder zu touristischen Zwecken betrieben werden, gemäß Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 auch vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausgenommen werden. Von der Ausnahme derartiger Verkehre aus der Geltung des Deutschlandtickets folgt vorliegend aber nicht, dass diese in unrechtmäßiger Weise durch die allgemeine Vorschrift des Antragsgegners in Anspruch genommen werden. Vielmehr ergibt sich aus der Regelung in Ziff. 2.2 der allgemeinen Vorschrift, wonach die Verpflichtung zur Anerkennung des Deutschlandtickets die Fahrgastbeförderung nach den bundesweit einheitlich geltenden Tarifbestimmungen gemäß den Tarifbestimmungen Deutschlandticket beinhaltet, zugleich auch, dass die überwiegend zu touristischen oder historischen Zwecken betriebenen Verkehrsmittel von den Verpflichtungen der allgemeinen Vorschrift freigestellt werden. Weder Ziff. 2.2 noch den sonstigen Regelungen der allgemeinen Vorschrift kann entnommen werden, dass der Antragsgegner den Verkehrsunternehmen umfassendere, d. h. über die Tarifbestimmungen für das Deutschlandticket hinausgehende (gemeinwirtschaftliche) Verpflichtungen auferlegen wollte. Unter diesen Umständen bedarf es vorliegend keiner weiteren Vertiefung, ob die Antragstellerin - wie von ihr behauptet - den Linienverkehr auf der Insel A-Stadt überwiegend zu touristischen Zwecken betreibt. Träfe dies zu, würde dadurch nicht die Rechtmäßigkeit der Satzung des Antragsgegners vom 17. Juni 2024 in Frage gestellt. Vielmehr würde die Antragstellerin bzw. der von ihr betriebene Linienverkehr von vornherein nicht in den Anwendungsbereich der allgemeinen Vorschrift fallen. Ergänzend ist in diesem Zusammenhang allerdings anzumerken, dass der Antragsgegner dem Vorbringen der Antragstellerin, sie betreibe den Linienverkehr überwiegend zu touristischen Zwecken, voraussichtlich zutreffend mit dem Argument entgegengetreten ist, der Linienverkehr der Antragstellerin sei dazu bestimmt, die Verkehrsnachfrage auf der Insel A-Stadt zu befriedigen, und deshalb stehe das Verkehrsangebot ortsansässigen Personen ebenso zu wie Personen, die sich nur vorübergehend auf A-Stadt aufhielten. Diesem Einwand dürfte zu folgen sein. Die Antragstellerin betreibt mit den Linien 1, 2, 3, 5 und 6 ein Liniennetz, welches zwar auch auf die Beförderung von Touristen ausgerichtet sein mag. Indes werden die Verkehrsleistungen zugleich aber wohl auch im Zusammenhang mit Bedarfen der Daseinsvorsorge bzw. der örtlichen Bevölkerung erbracht (vgl. die Fahrpläne auf der Internetseite der Antragstellerin...). Die Behauptung der Antragstellerin, sie betreibe den Linienverkehr überwiegend zu touristischen Zwecken, stellt sich bei summarischer Prüfung jedenfalls nicht als belastbar dar. Wie dargelegt, bedarf dies vorliegend aber keiner weiteren Vertiefung.
b) Nach den zuvor gemachten Ausführungen lässt der weitere Vollzug der streitgegenständlichen allgemeinen Vorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange oder sonstiger Belange der Allgemeinheit so schwerwiegend wären, dass eine vorläufige Außervollzugsetzung der Vorschrift geboten wäre. Dies folgt bereits aus den fehlenden Erfolgsaussichten der Rechtsverfolgung der Antragstellerin (s. o.). Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin demgegenüber auf Nachteile, die vornehmlich daraus resultieren, dass sie das Deutschlandticket bei der Erbringung ihrer Verkehrsleistungen in der Stadt A-Stadt entgegen der Satzung vom 17. Juni 2024 derzeit nicht anerkennt und umsetzt. Diesbezüglich macht sie geltend, aufgrund der Nichtanerkennung des Deutschlandtickets habe sie Nachteile bei der Anpassung ihrer Haustarife, was sich unter anderem bereits daran gezeigt habe, dass die LNVG mit Bescheid vom 9. Juli 2024 einen von ihr gestellten Antrag auf Anpassung der Beförderungsentgelte auf den Linien 1, 2, 3, 5 und 6 wegen der fehlenden Berücksichtigung des Deutschlandtickets abgelehnt habe. Mithin beschreibt die Antragstellerin Folgeprobleme ihres Verhaltens, die entfielen oder sich jedenfalls nicht gleichermaßen stellen würden, sofern sie - was ihr einstweilen zuzumuten ist - den Verpflichtungen aus der allgemeinen Vorschrift des Antragsgegners nachkäme.
Selbst wenn man im Hinblick darauf, dass das Vorbringen der Antragstellerin im vorliegenden Normenkontrolleilverfahren dem Senat keinen Anlass gegeben hat, die allgemeine Vorschrift des Antragsgegners einer umfassenden und weiter vertiefenden Prüfung zu unterziehen, die Erfolgsaussichten für die Rechtsverfolgung der Antragstellerin im Verfahren zur Hauptsache - entgegen den vorstehenden Ausführungen - als offen ansähe, würde die dann gebotene Interessenabwägung nicht zugunsten der Antragstellerin ausfallen. Das mit der bundesweiten Anerkennung des Deutschlandtickets verfolgte Ziel der Stärkung eines tariflich einfach und kostengünstig ausgestalteten ÖPNV, welche auch zum Erreichen der Klimaziele des Bundes beitragen soll, stellt ein öffentliches Interesse von erheblichem Gewicht dar, demgegenüber das Interesse der Antragstellerin an einer einstweiligen Außervollzugsetzung der Satzung des Antragsgegners nicht überwiegt, zumal die Antragstellerin schwere Nachteile bei der einstweiligen Anerkennung und Umsetzung des Deutschlandtickets nicht mit Substanz dargelegt hat und solche auch nicht ersichtlich sind.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) und entspricht der Hälfte des im Verfahren zur Hauptsache (7 KS 53/24) vorläufig festgesetzten Streitwerts.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 NJG
§ 10 NKomVG
§ 9 RegG
§ 8a PBefG
§ 9 Abs. 1 RegG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG
§ 4 Abs. 5 NNVG
§ 4 Abs. 1 NNVG
§ 4 Abs. 4 Nr. 1 NNVG
§ 4 Satz 2 RegG
§ 4 Abs. 4 Nr. 2 NNVG
§ 8a Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 8a Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 RegG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 4 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 9 Abs. 1 des Regionalisierungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 57 Abs. 4 NV
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 895
NordÖR 2014, 11
7 KN 53/24
10 MN 52/24
1 MN 75/24
4 VR 2.15
4 VR 3.19
1 MN 153/19
4 MN 128/23
10 C 3.19
2 BvR 1520/01
6 C 17.02
1 BvR 1904/95
1 BvR 934/82
2 BvR 1991/95
7 NB 2.92
7 KS 53/24