Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-12, Aktenzeichen 1 B 94/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0612.1B94.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert beträgt 10.000,- €.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der einstweilige Rechtsschutzantrag, mit welchem die Antragsteller das Ziel verfolgen, nach ihrer Rückkehr aus Südafrika nicht der Quarantänepflicht gemäß § 1 Abs.1 der Landesverordnung zur Neufassung der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein, in Kraft ab 17. Mai 2020, gültig bis zum 15. Juni 2020, zu unterliegen, ist zulässig, aber unbegründet.
Dieses Ziel könnten sie allein mit der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die per E-Mail erfolgte Anordnung des Antragsgegners vom 10. Juni 2020 – unabhängig von deren Rechtscharakter – dann nicht erreichen, wenn sie noch der durch die Verordnung geregelten Quarantänepflicht, auf die sich der Antragsgegner beruft, unterlägen. Sie haben jedoch unter Hinweis auf eine Entscheidung des OVG Lüneburg die Unwirksamkeit dieser Verordnung geltend gemacht. Das dargelegte Rechtsschutzziel der Antragsteller ist damit mit dem Antrag zu 2., vorläufig im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sind, sich gemäß § 1 der Verordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein vom 16. Mai 2020 in häusliche Quarantäne abzusondern, zulässigerweise zu verfolgen.
Der Statthaftigkeit eines solchen Antrags steht nicht entgegen, dass die Gültigkeit von untergesetzlichen Landesrechtsnormen grundsätzlich im Wege eines Antrags bei dem Oberverwaltungsgericht (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m § 67 LJG SH, § 47 Abs. 6 VwGO) zu überprüfen ist. Die Antragsteller begehren hier nicht abstrakt die Klärung der Gültigkeit einer Rechtsnorm oder einer abstrakten Rechtslage aufgrund eines ungewissen künftigen Sachverhalts. Mit ihrem Antrag machen sie vielmehr geltend, durch die in der Verordnung getroffenen Regelung unmittelbar in einer subjektiven Rechtsposition betroffen zu sein. Im Verfahren der Hauptsache wäre dazu die Feststellungsklage statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren einer der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 – 8 C 19.94 –, BVerwGE 100, 262). Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 07.05.1987– 3 C 53.85 –, BVerwGE 77, 207).
Ein solches feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt zwischen den Beteiligten vor. Zwischen den Antragstellern und dem Antragsgegner als zuständiger Gesundheitsbehörde ist streitig, ob die durch die Verordnung geregelte Quarantänepflicht auf die Antragsteller Anwendung finden kann. Die Antragsteller haben auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da ein Verstoß gegen die in der Verordnung geregelte Quarantänepflicht nach § 5 der Verordnung eine Ordnungswidrigkeit darstellen würde. Einem Betroffenen ist es jedoch nicht zuzumuten, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen in einem Ordnungswidrigkeitsverfahren erleben zu müssen. Sind die Gerichte zur Sachprüfung verpflichtet, können sie sich auch einer Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren insoweit nicht entziehen (BVerfG, Beschluss vom 07.03.2003 – 1 BvR 2129/02 – NVwZ 2003, 856).
Der Antrag ist indes unbegründet.
Der vorliegende Sachverhalt der Rückkehr aus einem Staat außerhalb der in § 4 der Quarantäne-Landesverordnung vom 16. Mai 2020 genannten Staaten – dies sind neben den Ländern der Europäischen Union Island, das Fürstentum Liechtenstein, Norwegen, die Schweiz und das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland – unterscheidet sich in rechtlicher Hinsicht maßgeblich von dem unter Geltung der Vorgängerverordnung des Landes Schleswig-Holstein über Quarantänemaßnahmen für Ein-und Rückreisende vom 10. April 2020. Letztere sah für alle aus dem Ausland zurückkehrende Personen ohne Differenzierung eine Quarantänepflicht vor. Die nach Ansicht des OVG Lüneburg (Beschluss vom 11. Mai 2020 13 MN 143/20 – zitiert nach Juris) nicht mehr dem tatsächlichen Infektionsgeschehen entsprechende gleichlautende niedersächsische Verordnung sei daher mit überwiegender Wahrscheinlichkeit unwirksam. Dieser Ansicht hat sich das erkennende Gericht zu der Vorgängerverordnung angeschlossen und ausgeführt, es bedürfe daher einer Ermessensentscheidung der zuständigen Gesundheitsbehörde nach § 28 Abs.1 IfSG im konkreten Einzelfall.
Zu der hier einschlägigen Quarantäneverordnung des Landes vom 16. Mai 2020, die demgegenüber nur für Rückkehrer aus dem außereuropäischen Ausland eine grundsätzliche Quarantänepflicht vorsieht, hat das OVG Schleswig in seiner Entscheidung vom 25. Mai 2020 (OVG Schleswig, Beschluss vom 25. Mai 2020, 3 MR 32/20, zitiert nach juris) zu Rückkehrern aus den Vereinigten Staaten von Amerika ausgeführt:
„Gemessen an diesen Maßstäben hat der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung des § 1 Abs. 1 der Landesverordnung zur Neufassung der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein vom 16. Mai 2020 keinen Erfolg. Es spricht viel dafür, dass die angegriffene Vorschrift einer rechtlichen Überprüfung standhält (1.). Jedenfalls aber wiegen im Rahmen der Folgenabwägung die Folgen, die der Allgemeinheit bei Außervollzugsetzung der Verordnung drohen schwerer als die vom Antragsteller vorübergehend hinzunehmenden Einschränkungen seiner Freiheitsgrundrechte, so dass die Verordnung in Vollzug bleibt (2.).
1. Die Landesverordnung zur Neufassung der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein vom 16. Mai 2020 ist ordnungsgemäß im Wege der Ersatzverkündung auf der Internetseite der Landesregierung bekannt gemacht worden (https://www.schleswig-holstein.de/DE/Schwerpunkte/Coronavirus/Erlasse/ Verordnung_Reiserueckkehrer.html).
Eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Verordnung ergibt sich schon aus der Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG und zudem aus dem Quarantänemaßnahmen anordnenden § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG (a). Die Voraussetzungen für die getroffenen Maßnahmen liegen vor (b), und sie verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen die Grundrechte (c):
Aus § 32 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG ergibt sich eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Verordnung. ……………..
Der Senat hält insoweit ausdrücklich an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG nicht durch die §§ 29 bis 31 IfSG bei deren (Nicht-)Eingreifen verdrängt wird (vgl. Beschl. des Senats v. 07.04.2020 – 3 MB 13/20 -, juris Rn. 9 ff.; a.A. OVG Lüneburg, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/29 -, juris Rn. 31 ff; zustimmend VG Schleswig, Beschl. v. 15.05.2020 – 1 B 85/20 -, juris Rn. 13; VG B-Stadt, Beschl. v. 13.05.2020 – 15 E 1967/20 -, juris Rn. 30)…………………………..
b) Die Grenzen der Verordnungsermächtigung werden durch die hier streitgegenständliche Landesverordnung gewahrt.
Die Quarantäne ist eine notwendige Schutzmaßnahme im Sine des § 28 Abs. 1 IfSG. Notwendig sind Schutzmaßnahmen, wenn sie die Ausbreitung der Krankheit verhindern (Beschl. des Senats v. 13.05.2020 – 3 MR 14/20 -, juris Rn 19). Dies hier aus den unten genannten Gründen der Fall.
Ebenfalls liegen die Voraussetzungen einer Quarantäneanordnung durch Verordnung gemäß § 32 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG vor. Die Anordnung betrifft den in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bezeichneten Personenkreis, insbesondere den Kreis der Ansteckungsverdächtigen. Es ist nicht zu beanstanden, wenn Einreisende aus anderen Ländern als Mitgliedstaaten der Europäischen Union, dem Schengenraum oder dem Vereinigten Königreich allein aufgrund dieses Umstandes schon als zumindest Ansteckungsverdächtigte gelten.
Ansteckungsverdächtiger ist gemäß § 2 Nr. 7 IfSG eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gründet der Ansteckungsverdacht auf der naheliegenden Vermutung, dass die Person Krankheitserreger aufgenommen hat (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn. 31). Die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss wahrscheinlicher sein als das Gegenteil. Dabei gilt allerdings für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Es gilt hier der allgemeine Grundsatz des Polizei- und Ordnungsrechts, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (BVerwG, a. a. O., juris Rn. 32). Der möglicherweise eintretende Schaden, der durch die Einreise einer ansteckenden Person entsteht, ist erheblich. Dies gilt nicht nur vor dem Hintergrund der mit der Ansteckung entstehenden Gefahr eines schweren, eventuell sogar tödlichen Krankheitsverlaufs im Einzelfall, sondern insbesondere auch deswegen, weil das Virus hochansteckend ist und ein Virusträger unbemerkt eine Vielzahl von anderen Personen anstecken kann. Entsprechend geringer müssen die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit sein, dass eine Person tatsächlich ansteckend ist.
Der Umstand, dass eine Person aus dem Ausland mit Ausnahme der in § 1 Abs. 4 der Verordnung genannten Staatengruppen einreist, ist für diese Annahme schon ausreichend. Es ist nahezu ausgeschlossen, die Kontakte einer einreisenden Person vor ihrer Einreise in jedem Einzelfall zu rekonstruieren, um so den Ansteckungsverdacht ausräumen zu können. (Hervorhebung durch Verf.) Auch ergeben sich insbesondere bei Einreise auf dem Luftweg Unwägbarkeiten aus dem Reiseverlauf selbst. In der Regel wird auf der Reise eine ausreichende körperliche Distanz zu Mitreisenden sowohl im Transportmittel selbst als auch in Wartebereichen nicht immer möglich sein. Selbst wenn also eine Person aus einem Land einreist, in dem das Coronavirus nicht weit verbreitet ist, kann eine Übertragung auf dem Reiseweg durch Kontakt mit aus anderen Ländern reisenden infizierten aber noch nicht erkrankten Personen unbemerkt stattfinden. Entsprechend hat der Antragsgegner in der Begründung zu § 1 der Verordnung darauf abgestellt, dass es keine ausreichenden Informationen über das Infektionsgeschehen in den Staaten, die nicht in § 1 Abs. 4 der Verordnung genannt sind, gibt, die eine Beurteilung der Ansteckungswahrscheinlichkeit ermöglichen und daher von einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit im Sinne des § 1 Nr. 7 IfSG in allen diesen Fällen ausgegangen werden muss. Der Antragsgegner, der damit die Quarantänepflicht nicht an den bloßen Umstand der Einreise, sondern daran knüpft, dass eine Person aus einem Land einreist, über das ausreichende Informationen über das Infektionsgeschehen nicht verfügbar sind, bewegt sich in den Grenzen des ihm eingeräumten Ermessens. (Hervorhebung durch Verf.)…………….
Die Verordnung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, indem sie die Einreisenden nach ihrem Herkunftsland unterschiedlich behandelt. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20-105, Rn. 171 mwN). Nach diesen Maßstäben liegt zwar eine Ungleichbehandlung vor, denn die aus anderen als den in § 1 Abs. 4 der Verordnung genannten Ländern einreisenden Personen werden anders behandelt als diejenigen, die aus einem der in dieser Vorschrift genannten Länder einreisen.
Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner diesen pauschalierenden Maßstab wählt und einerseits die in § 1 Abs. 4 der streitbefangenen Verordnung genannten Herkunftsländer von der Quarantäneregelung grundsätzlich ausnimmt und andererseits unabhängig vom konkreten Infektionsgeschehen an die Einreise aus allen anderen Herkunftsländern eine Quarantäne knüpft. Aufgrund des ständigen Informationsaustauschs zwischen Deutschland und den in § 1 Abs. 4 Verordnung genannten Ländern ergibt sich die Möglichkeit einer flexibleren Handhabung in Bezug auf die Herkunft aus diesen Ländern. Gemäß § 1 Abs. 5 der Verordnung besteht auch eine Quarantänepflicht bei Herkunft aus einem dieser Länder, wenn die Anzahl der Neuinfektionen mehr als 50 Fälle pro 100.000 Einwohner übersteigt. Die kurzfristige Verfügbarkeit der Fallzahlen über das European Center for Disease Prevention and Control (ECDC) erlaubt ein solches Vorgehen. Ein vergleichbares Instrumentarium ist in Bezug auf andere Länder nicht verfügbar. Auch nicht denkbar ist die Einführung einer Positivliste, die Länder mit wenig Neuinfektionen aufführen und von der Quarantäne ausnehmen würde. Dies würde voraussetzen, dass der Verordnungsgeber das Infektionsgeschehen in allen Ländern der Welt beobachten und bewerten müsste. Darüber hinaus müsste die Entwicklung in allen Ländern ständig weiterverfolgt werden, um jederzeit in einer § 1 Abs. 5 der Verordnung entsprechenden Weise ein Land von einer solchen Positivliste zu streichen. Der Senat kann nicht ausmachen, dass der Antragsgegner aus eigener Sachkunde diese Bewertungen durchführen oder sich kurzfristig und ausreichend verlässlich die hierfür erforderlichen Informationen beschaffen könnte. In Bezug auf bestimmte Länder mag es ähnlich verlässliche Informationsquellen wie das ECDC geben. Das kann auf die USA in Form der zuständigen Bundesbehörde und die Johns-Hopkins-University durchaus zutreffen. Der Antragsgegner kann aber in der für den Erlass der Verordnung zur Verfügung stehenden Zeit nicht für alle in Betracht kommenden Herkunftsländer eine solche Verlässlichkeit positiv feststellen. Somit gibt es keine andere Möglichkeit als einen pauschalierenden Maßstab. (Hervorhebung durch Verf.)
Der Einwand des Antragstellers, dass dies im Ergebnis dazu führen kann, dass die Einreise aus Ländern, die eine niedrigere Zahl an Neuinfektionen aufweist als die gemäß § 1 Abs. 4 der Verordnung von der Quarantäne ausgenommenen Länder, ist zwar zutreffend. Gleichwohl bedeutet dies nicht, dass der gewählte Maßstab willkürlich ist, denn er ist gegenwärtig der einzig mögliche.“
So liegt es hier bei der Einreise/Rückkehr aus der Republik Südafrika ebenfalls. Auf die konkreten Umstände des dortigen Aufenthalts der Antragsteller kommt es mithin nicht an.
Daher weist der Antragsgegner zu Recht durch die E-Mail vom 10. Juni 2020 auf die nach § 1 Abs.1 der Landesverordnung zur Neufassung der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein vom 16. Mai 2020 bestehende Absonderungspflicht hin.
Anhaltspunkte, die für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 der Landesverordnung, insbesondere einer im Ermessenswege zu erteilenden Ausnahme im Einzelfall, sprechen könnten, sind nicht geltend gemacht oder in sonstiger Weise erkennbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; der Streitwert wurde gemäß § 63 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 iVm § 52 Abs. 2 GKG festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§ 67 LJG
§ 32 IfSG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs.1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 1 Nr. 7 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 1 Abs.1 der Landesverordnung
§ 1 der Verordnung
§ 5 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 der Landesverordnung
§ 1 Abs. 4 der Verordnung
§ 1 Abs. 4 der streitbefangenen Verordnung
§ 1 Abs. 5 der Verordnung
§ 3 der Landesverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 262
BVerwGE 77, 207
NVwZ 2003, 856
BVerfGE 145, 20
8 C 19.94
3 C 53.85
1 BvR 2129/02
13 MN 143/20
3 MR 32/20
13 MN 143/29
1 B 85/20
15 E 1967/20
3 MR 14/20
3 C 16.11
1 BvR 1314/12