Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-02, Aktenzeichen 7 A 416/18 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2021:1102.7A416.18SN.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Fehlt es an einem ursprünglichen Verwaltungsakt, ist schon der (Anfechtungs-)Widerspruch nicht statthaft, §§ 68 Absatz 1 Satz 1, 42 Absatz 1 VwGO. Der später erlassene „Widerspruchsbescheid“ vermag an der - hier fehlenden - Rechtsqualität des ursprünglichen „Verwaltungsaktes“ nachträglich nichts zu ändern.(Rn.30)
2. Bei einem Scheinverwaltungsakt handelt es sich um einen rechtlich nicht existent gewordenen Bescheid. Er liegt vor, wenn das Schreiben nur dem äußeren Anschein, nicht aber dem Inhalt nach einen Verwaltungsakt darstellt.(Rn.32)
Es wird festgestellt, dass das Heu- und Strohlager nicht der Pflicht zur Gebäudeeinmessung unterliegt. Nummer 1. und 2. des Widerspruchsbescheides vom 19.02.2018 werden aufgehoben, soweit er eine Einmessungspflicht für das Heu- und Strohlager betrifft.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Soweit das Urteil das Heu- und Strohlager betrifft, wird die Berufung zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Aufforderung des Beklagten zur Einmessung von Gebäuden auf ihrem Grundstück.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Flurstücks 76 der Flur 3, Gemarkung C. bei D. Unter dem 20.08.2008 beantragte der Sohn der Klägerin die Baugenehmigung für die Errichtung einer Garage sowie eines Heu- und Strohlagers auf dem Flurstück 76. Im Bauantrag wurde für die Garage eine Größe von 422,81 m³ und für das Heu- und Strohlager eine Größe von 63,59 m³ angegeben. Das Heu- und Strohlager wurde im Bauantrag mit 6,21 m breit, 3,24 m tief und 2,67 m hoch sowie einem Erdgeschoss und einem Boden angegeben. Die Baugenehmigung wurde am 09.10.2008 erteilt. In der Folge wurde die Nutzungsaufnahme für das Heu- und Strohlager angezeigt.
Mit Schreiben vom 14.07.2016 erinnerte der Beklagte die Klägerin an die Gebäudeeinmessung der Garage sowie des Heu- und Strohlagers und bat um Einleitung entsprechender Schritte. Der Beklagte bat um Mitteilung binnen acht Wochen, ob die Klägerin die Einmessung durch eine Vermessungsbehörde oder einen öffentlich bestellten Vermessungsingenieur vornehme. Sollte der Klägerin die Einleitung der notwendigen Schritte nicht innerhalb der Frist möglich sein, bat der Beklagte um Darlegung der Gründe.
Unter dem 22.08.2016 erklärte die Klägerin, die Einmessung nicht vorzunehmen. Die Baugenehmigung sei ihrem Sohn erteilt worden; er habe auch die Auflage zur Einmessung erhalten. Für die Garage liege keine Nutzungsaufnahme/Fertigstellungsmeldung vor. Eine Fertigstellung sei nicht absehbar. Das Heu- und Strohlager sei kein Gebäude. Es ruhe gegenwärtig nur durch Eigengewicht auf dem Boden. Zudem sei es versetzbar. Der Standort stehe noch nicht fest; gegebenenfalls werde es zurückgebaut. Aufgrund der Größe und des Nutzungszweckes besitze es keine Bedeutung. Mit Schreiben vom 14.03.2017 erwiderte der Beklagte auf das Schreiben der Klägerin.
Am 19.02.2018 erließ der Beklagte einen Widerspruchsbescheid. In diesem wertete er sein Schreiben vom 14.07.2016 als Bescheid und das Schreiben der Klägerin vom 24.08.2016 als Widerspruch. Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin zurück (Nummer 1.). Die Einmessungspflicht treffe die Klägerin als Eigentümerin des Grundstücks. Die Garage sowie das Heu- und Strohlager seien physisch errichtet worden. Auf eine Nutzungsaufnahme oder Fertigstellung komme es nicht an. Das Heu- und Strohlager sei fest mit dem Boden verbunden. Der Errichtungsort werde durch die Baugenehmigung festgelegt. Eine Ortsveränderung bedürfe der Genehmigung. Zudem erhob der Beklagte für das Widerspruchsverfahren eine Gebühr von 180 Euro (Nummer 3.) und kündigte die Ersatzvornahme auf Kosten der Klägerin an, wenn die Klägerin der Aufforderung nicht innerhalb eines Monats ab Bestandskraft des Bescheides nachkomme. Die Kosten setzte der Beklagte mit 674,63 Euro an.
Der Rechtsbehelfsbelehrung entsprechend erhob die Klägerin unter dem 26.02.2018 Widerspruch gegen die Gebührenentscheidung und die Ankündigung der Ersatzvornahme. Mit Bescheid vom 13.04.2018 hob der Beklagte die Gebührenentscheidung auf.
Am 26.02.2018 hat die Klägerin gegen die Einmessungspflicht Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor, dass sie das Schreiben vom 14.07.2016 nicht als Verwaltungsakt angesehen habe. Sie sei vorher nicht angehört worden, was auch nicht mehr geheilt werden könne. Unter dem 22.08.2016 habe sie keinen Widerspruch erhoben, sondern lediglich auf die Erinnerung vom 14.07.2016 reagiert. Im weiteren Verlauf des Verfahrens trägt die Klägerin vor, dass das Schreiben des Beklagten das Ziel gehabt habe, sie zur Einmessung anzuhalten. Allein die Androhung zum Vorliegen einer Ordnungswidrigkeit stelle einen Verwaltungsakt dar. Es solle geklärt werden, zu welchem Zeitpunkt eine Einmessungspflicht bestehe.
Die Garage sei noch nicht errichtet. Es sei unklar, was „errichten“ heiße. Maßgeblich könne nur die endgültige Fertigstellung, also der Abschluss des Bauprozesses, sein. Eine Einmessungspflicht für den Rohbau sei unzulässig. Für die Garage sei zudem noch keine Nutzung aufgenommen worden. Es fehlten noch der Fußboden, die Elektrik und der Brandschutz für die Dachsparren. Die bloße Eignung zum Unterstellen von Fahrzeugen genüge nicht. Vor der Nutzungsaufnahme sei eine bauordnungsrechtliche Anzeige vorgesehen, die für die Garage nicht vorliege. Soweit der Beklagte die Anzeige für unbeachtlich halte, lege er das Wort „errichten“ aus, was ihm als Exekutive verwehrt sei. Er könne nur auf Auslegungen oder den Gesetzestext zurückgreifen. Die Garage müsse bauordnungsrechtlich nutzbar sein. Ein Gebäude, dessen Errichtung gegen Bauordnungsrecht verstoße, dürfe nicht eingemessen werden. Es treffe nicht zu, dass für die Garage eine Nutzungsänderung beantragt worden sei; diese betreffe ein anderes Gebäude. Maßgebend sei, ob die bauliche Anlage benutzbar sei. Dies könne sich nur auf die genehmigte/gestattete Nutzung beziehen. So sei die tatsächliche Nutzung am Tag der Einmessung anzugeben. Die Angabe „keine Nutzung“ würde den Bestandsschutz der Baugenehmigung aufheben. Die Angabe „Garage“ hebele die baurechtliche Anzeige aus. Eine Klassifizierung für im Bau befindliche Gebäude gebe es im Katasterrecht nicht.
Für das Heu- und Strohlager bestehe ebenfalls keine Eimessungspflicht. Es stehe zwar inzwischen an endgültiger Stelle und auch die Nutzungsanzeige sei erfolgt. Es sei aber versetzbar; für eine Ortsveränderung bedürfe es keiner Genehmigung. Die Baugenehmigung lege den genauen Ort für das Heu- und Strohlager nicht fest. Sonst sei die Einmessung überflüssig und verstieße gegen das Bestimmtheitsgebot. Außerdem sei das Lager Teil eines landwirtschaftlichen Betriebes, weswegen es keiner Baugenehmigung bedürfe. Man könne das Heu- und Strohlager nicht betreten.
Überdies sei das Heu- und Strohlager auch nicht von einiger Bedeutung. Aus dem Gesetz werde nicht deutlich, wann dies der Fall sei. In anderen Bundesländern sei auf das Baugesetzbuch Bezug genommen worden und unter anderem Einzel- und Doppelcarports sowie Gartenhäuser von der Einmessungspflicht ausgenommen. Das Heu- und Strohlager sei nicht größer als diese Gebäude. Die erforderliche Bedeutung sei zudem nicht gegeben, wenn das Gebäude genehmigungspflichtig sei. So könnten viel größere Gebäude genehmigungsfrei errichtet werden. Die Entscheidung des Beklagten stelle eine Ermessensentscheidung dar. Er habe sein Ermessen jedoch nicht ausgeübt. Eine Einmessungspflicht für so kleine und unbedeutende Gebäude verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz.
Aus dem GeoVermG gehe schließlich der genaue Zeitpunkt nicht hervor, wann ein Gebäude einzumessen sei. Ebenfalls sehe die Klägerin keine Vorteile aus der Einmessung.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 19.02.2018 festzustellen, dass die Garage sowie das Heu- und Strohlager nicht einmessungspflichtig sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte wiederholt und vertieft seine bisherigen Ausführungen. Ergänzend trägt er vor, dass das Schreiben vom 14.07.2016 einen Verwaltungsakt darstelle. Regelungsinhalt sei die Störerauswahl sowie die Aufforderung, die Einmessung binnen acht Wochen vorzunehmen. Zudem sei der Umfang der Einmessungspflicht geregelt worden, nämlich in Bezug auf die Garage und das Strohlager. Das Verfahren sei typischerweise zweistufig aufgebaut: Die streitgegenständliche Erinnerung habe vorbereitende Funktion und biete Gelegenheit zur Stellungnahme. Aufgrund der gesetzlichen Einmessungspflicht komme ihr aber bereits Regelungswirkung zu. Ansonsten wäre der Widerspruch als unzulässig zurückzuweisen. Dann wäre die Klage unbegründet, da der Widerspruch auch dann zurückzuweisen sei. Allerdings habe die Klägerin die Klage dahingehend geändert, dass sie hinsichtlich des Zeitpunktes der Gebäudeeinmessungspflicht eine gerichtliche Entscheidung begehre. Eine solche Klage sei zulässig, aber unbegründet.
Der Begriff des Gebäudes sei unabhängig vom Baurecht. Es komme nicht darauf an, ob das Vorhaben genehmigungspflichtig oder fertiggestellt sei. Der Beklagte verweist auf den Zweck der Einmessungspflicht. Ausgenommen seien lediglich Bauten, die nur über eine unwesentliche bauliche Substanz verfügten, nur provisorischen Zwecken dienten, sich allenfalls gering auf den Grundriss auswirkten oder in sonstiger Weise für die Vermessungsdaten irrelevant seien. Hinsichtlich der Dauerhaftigkeit verweist der Beklagte auf das Hamburgische Recht, wonach Garagen, Gewächshäuser, Schuppen usw. unter den Gebäudebegriff fielen, nicht aber Wohnwagen und verschiebbare Gewächshäuser.
Beide Gebäude seien dauerhaft und physisch errichtet. Der im Kataster zu erfassende Grundriss und die Nutzungsart seien abschließend festgelegt; zumindest sei das Stadium des Rohbaus erreicht. Auf die Fertigstellung insbesondere des Innenausbaus komme es nicht an. Die Garage sei auch ohne fertigen Fußboden zum Unterstellen von Fahrzeugen geeignet. Inzwischen sei zudem ein Umnutzungsantrag für Wohnzwecke gestellt worden. Das Heu- und Strohlager sei zwar mit technischer Unterstützung potentiell beweglich. Es ruhe jedoch aufgrund eigener Schwere auf dem Untergrund und stehe an der bauaufsichtlich genehmigten Stelle. Ortsveränderungen seien nicht ersichtlich, zumal deren Zulässigkeit fraglich sei. Allein der provisorische Charakter entbinde nicht von der Einmessungspflicht. Ausweislich der Baugenehmigung sei ein dauerhaftes Bauwerk vorgesehen. Darauf, ob das Gebäude bauordnungsrechtlich nutzbar sei, komme es nicht an. Dass das Heu- und Strohlager nicht betretbar sei, ändere nichts.
Eine Ungleichbehandlung von Grundeigentümern finde nicht statt. Früher sei anderen Verfahren der Vorrang eingeräumt worden. Daher würden heute vor allem versäumte Gebäudeeinmessungen verfolgt werden.
Unter dem 13.02.2020 hat die Klägerin eine überlange Verfahrensdauer gerügt.
Hinsichtlich der Einzelheiten zur mündlichen Verhandlung am 02.11.2021 wird auf das Protokoll Bezug genommen. Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg.
I. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sind nicht die dem Widerspruchsbescheid gesondert angefügte „Gebührenentscheidung“ und die „Ankündigung der Durchführung einer Ersatzvornahme“. Ausweislich der Klageschrift vom 22.02.2018 ging die Klägerin selbst davon aus, dass diese Verwaltungsakte erst noch „Teil dieses Verfahrens werden könnten“. Sie sind es nicht geworden, weil der Beklagte die „Gebührenentscheidung“ mit Bescheid vom 13.04.2018 aufgehoben hat und die Ankündigung einer Ersatzvornahme unter der Bedingung erging, „sofern gegen den Bescheid (…) vom 14.07.2016 keine Klage erhoben wird“. Die Ankündigung einer Ersatzvornahme ist obsolet geworden, weil die Klägerin im vorliegenden Verfahren Klage erhoben hat.
II. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage zulässig. Die Anfechtungsklage ist statthaft, soweit sich die Klägerin gegen den Widerspruchsbescheid vom 19.02.2018 wendet. Denn der Widerspruchsbescheid enthält mit der Feststellung der Einmessungspflicht der Klägerin hinsichtlich der Garage sowie des Heu- und Strohlagers erstmalig eine Beschwer (vgl. § 79 Absatz 1 Nummer 2 VwGO).
Gegenstand der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist die Feststellung, dass die Garage sowie das Heu- und Strohlager nicht der Einmessungspflicht unterliegen. Insoweit hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung.
Dem steht die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO nicht entgegen. Denn die Klägerin erreicht ihr Begehren mit einer alleinigen Anfechtungsklage des Schreibens des Beklagten vom 14.07.2016 und des Widerspruchsbescheides vom 19.02.2018 nicht. Denn eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Absatz 1 VwGO ist in Bezug auf das Schreiben vom 14.07.2016 nicht statthaft. Es fehlt an einem hierfür erforderlichen ursprünglichen Verwaltungsakt. Hierunter ist nach § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VwVfG M-V) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme zu verstehen, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Diese Voraussetzungen erfüllt das Schreiben des Beklagten vom 14.07.2016 nicht. Denn ihm fehlt eine Regelung.
Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3/09 -, juris Rn. 15). Ob einem Verwaltungsakt eine Regelungswirkung zukommt, beurteilt sich im Wege der Auslegung anhand der entsprechend zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäbe nach dem objektiven Erklärungswert. Die Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont beschränkt sich dabei nicht auf das äußere Erscheinungsbild und formale Äußerlichkeiten wie etwa den Kopf des Bescheids. Vielmehr ist grundsätzlich der gesamte Inhalt des Bescheids einschließlich seiner Begründung heranzuziehen (vgl. OVG Thüringen, Urt. v. 14.12.2009 - 4 KO 482/09 -, juris, Rn. 29). Unklarheiten gehen zu Lasten des Beklagten (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3/09 -, juris Rn. 21).
Daran gemessen konnte die Klägerin als Empfängerin das Schreiben des Beklagten vom 14.07.2016 unter Berücksichtigung der ihr erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung nur als unverbindlichen Hinweis auf die Rechtslage verstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3/09 -, juris Rn. 21). Das Schreiben ist weder als Bescheid noch als Verfügung bezeichnet; es fehlt zudem eine Rechtsbehelfsbelehrung. Der Betreff „Erinnerung zur Veranlassung der Gebäudeeinmessung“ spricht ebenfalls gegen eine verbindliche Regelung. Im letzten Absatz gibt der Beklagte der Klägerin eine Rückäußerungsmöglichkeit, was ebenfalls im Widerspruch zu einer verbindlichen Rechtsfolge steht. Auch eine verbindliche Feststellung zur Störerauswahl ist dem Schreiben vom 14.07.2016 nicht zu entnehmen. Denn in Bezug auf den Gebäude- und Grundstückseigentümer wird lediglich auf § 28 GeoVermG M-V verwiesen. Ausführungen zum Einzelfall der Klägerin fehlen. Es ist weder aus dem (hier fehlenden) Tenor noch aus den sonstigen Umständen klar und unmissverständlich ersichtlich, dass eine Störerauswahl infolge eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festgeschrieben werden sollte (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3/09 -, juris Rn. 20). Aus der Angabe „Bauvorhaben: Nebengebäude – Garage, Heu- und Strohlager“ oberhalb der Anrede ergibt sich auch keine verbindliche Festschreibung eines behördlichen Subsumtionsvorgangs im Hinblick auf den Umfang der Gebäudeeinmessung. Auch insoweit stehen die übrigen Umstände einer verbindlichen und einseitigen Regelung entgegen.
Das Ergebnis entspricht dem Vorbringen des Beklagten, wonach das Verfahren zur Gebäudeeinmessung typischerweise zweistufig aufgebaut ist. Die streitgegenständliche Erinnerung hat danach vorbereitende Funktion und bietet die Gelegenheit zur Stellungnahme. Obgleich es in erster Linie nicht auf die subjektive Ansicht der Klägerin ankommt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 26.04.2012 - OVG 5 S 27.11 -, juris Rn. 35), zeigt auch ihr Verhalten, dass sie zum damaligen Zeitpunkt von einer unverbindlichen Erinnerung ausgegangen ist. Sie hat keinen Widerspruch erhoben, sondern lediglich auf das Schreiben des Beklagten vom 14.07.2016 reagiert. Letzteres hat auch die Klägerin - so ihr anfängliches Vorbringen im gerichtlichen Verfahren - nicht als Verwaltungsakt angesehen. Allein der Hinweis auf das Begehen einer Ordnungswidrigkeit im Falle der Zuwiderhandlung stellt noch keinen Verwaltungsakt dar, weil ihm ebenfalls die Regelung fehlt.
Dass der Beklagte das Schreiben der Klägerin vom 22.08.2016 als Widerspruch gewertet hat und daraufhin unter dem 19.02.2018 ein als Widerspruchsbescheid bezeichnetes Schreiben erlassen hat, führt nicht zur Annahme eines (Ausgangs-)Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG M-V. Denn maßgeblich für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage ist der ursprüngliche Verwaltungskat - wenn auch in Gestalt des Widerspruchsbescheides (§ 79 Absatz 1 Nummer 1 VwGO). Fehlt es an einem ursprünglichen Verwaltungsakt, ist schon der (Anfechtungs-)Widerspruch nicht statthaft, §§ 68 Absatz 1 Satz 1, 42 Absatz 1 VwGO. Der später erlassene „Widerspruchsbescheid“ vermag an der - hier fehlenden - Rechtsqualität des ursprünglichen „Verwaltungsaktes“ nachträglich nichts zu ändern (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 17.12.1992 - 25 B 90.2906 -, juris Rn. 40; Brenner in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 79 Rn. 24; Pietzcker in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 40. EL Februar 2021, § 79 Rn. 3; Happ in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 79 Rn. 11). Wäre dies anders, bestünde die Gefahr, dass der Betroffene mit Kosten des „Widerspruchsverfahrens“ konfrontiert wird, obwohl das Ausgangsschreiben kein Verwaltungsakt war und auch nicht als solcher von der Behörde gewollt war. Ebenfalls ergeben sich nicht gerechtfertigte Unterschiede, wenn „zufällig“ kein Widerspruchsverfahren erfolgt. Dann wäre eine Klage gegen das ursprüngliche Schreiben unzulässig, während die Klage gegen dasselbe ursprüngliche Schreiben im Falle eines Widerspruchsbescheides zulässig wäre.
Der gegenteiligen Auffassung in der Rechtsprechung, insbesondere der des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa B. v. 10.05.2017 - 2 B 44/16 -), schließt sich die Kammer nicht an. Es fehlt an einem gesetzlichen Anknüpfungspunkt. Der Begriff „Gestalt“ in § 79Absatz 1 Nummer 1 VwGO bezieht sich lediglich auf den Inhalt des ursprünglichen Verwaltungsaktes, insbesondere den Tenor und die Begründung. Die Rechtsqualität ist hiervon nicht umfasst. Die Norm des § 79 Absatz 1 Nummer 1 VwGO spricht vom ursprünglichen „Verwaltungsakt“, nicht vom Akt der Behörde oder vom formlosen Schreiben. Ansonsten ergäben sich die oben genannten dogmatischen Schwierigkeiten im Falle eines Widerspruchs. Soweit das Bundesverwaltungsgericht auf Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes (GG) verweist, ergibt sich daraus nichts Anderes. Denn eine Rechtsschutzlücke besteht im vorliegenden Fall nicht, weil die Klägerin eine materiell-rechtliche Entscheidung über die Feststellungsklage in Kombination mit der isolierten Anfechtung des Widerspruchsbescheides gemäß § 79 Absatz 1 Nummer 2 VwGO erreichen kann. Eine unbillige Kostenentscheidung für die Klägerin im Falle einer Abweisung der Klage als unzulässig gibt es hier demzufolge nicht.
Es liegt auch kein sogenannter formeller Verwaltungsakt beziehungsweise Scheinverwaltungsakt vor, der statthafterweise im Wege der Anfechtungsklage beanstandet werden kann. Hierbei handelt es sich um einen rechtlich nicht existent gewordenen Bescheid. Er liegt vor, wenn das Schreiben nur dem äußeren Anschein, nicht aber dem Inhalt nach einen Verwaltungsakt darstellt (vgl. VG Kassel, Urt. v. 12.07.2021 - 1 K 849/20.KS -, juris Rn. 27). Grundvoraussetzung für die Einordnung einer behördlichen Maßnahme als „formeller Verwaltungsakt“ ist, dass die Maßnahme den Eindruck vermittelt, die Äußerung des Verwaltungsträgers könne auf eine Regelung gerichtet sein (vgl. Bayerischer VGH, B. v. 04.08.2020 - 1 S 1263/20 -, juris Rn. 20). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Das Schreiben des Beklagten vom 14.07.2016 vermittelt - aus den oben dargelegten Gründen - auch nach seinem äußeren Anschein nicht den Eindruck einer Regelung. Es vermittelt vielmehr den Eindruck eines unverbindlichen Hinweises auf die Rechtslage.
Statthafte Klageart gegen einen hier vorliegenden Nichtakt ist die allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Absatz 1 VwGO auf Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.1986 - 8 C 127/84 -, juris Rn. 16; Sächsisches OVG, B. v. 15.08.2013 - 4 A 300/12 -, juris Rn. 8). Dies entspricht dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes und auch der Verfahrensökonomie. Würde eine Entscheidung in der Sache in diesem Verfahren unterbleiben, würde der Beklagte aller Voraussicht nach zeitnah gegenüber der Klägerin einen Bescheid hinsichtlich der Gebäudeeinmessung erlassen. Mit Blick auf die unterschiedlichen Ansichten der Beteiligten würde die Angelegenheit in absehbarer Zeit erneut an die Kammer herangetragen werden.
III. Die Klage ist begründet, soweit es die Einmessungspflicht für das Heu- und Strohlager betrifft. Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
1. Soweit sich die Klägerin gegen die Einmessungspflicht für das Heu- und Strohlager wendet, hat der Beklagte sie zu Unrecht zur Einmessung aufgefordert. Denn die Klägerin ist hierzu gemäß § 28 Absatz 2 Satz 1 bis 3 des Geoinformations- und Vermessungsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern (GeoVermG M-V) nicht verpflichtet. Danach haben die jeweiligen Grundstücks- oder Gebäudeeigentümer die für die Führung des Liegenschaftskatasters erforderliche Liegenschaftsvermessung im Anschluss daran zu veranlassen und die Kosten für deren Durchführung zu tragen, wenn auf einem Grundstück ein Gebäude errichtet oder in seinem Grundriss verändert wird. Die Gebäudeeinmessungspflicht besteht für alle Gebäude, die seit dem 12.08.1992 errichtet oder in ihrem Grundriss verändert worden sind. Sie entsteht unabhängig davon, ob die Maßnahme nach Satz 1 genehmigungspflichtig oder genehmigungsfrei ist.
Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich des Heu- und Strohlagers nicht vor. Denn bei diesem handelt es sich nicht um ein Gebäude im Sinne des § 28 Absatz 2 Satz 1 GeoVermG M-V. Nach § 22 Absatz 3 GeoVermG M-V sind Gebäude im Sinne dieses Gesetzes selbstständig benutzbare, überdachte oder überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können und geeignet oder bestimmt sind, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen oder dem Betrieb von Sachen zu dienen. Sie müssen von einiger Beständigkeit und Bedeutung, ausreichend standfest und fest mit der Bodenfläche verbunden sein. Dem Heu- und Strohlager fehlt jedenfalls die für Gebäude erforderliche Bedeutung. Was darunter zu verstehen ist, ergibt sich nicht aus dem GeoVermG M-V. Die Auslegung ergibt, dass jedenfalls das Heu- und Strohlager der Klägerin nicht hierunter zu fassen ist. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers sollen Carports, Gartenhäuser, Windfänge, Wintergärten oder Ähnliches nicht unter den Begriff des Gebäudes gefasst werden (vgl. LT-Drs. 3/2112, S. 35). Dann kann für das Heu- und Strohlager der Klägerin, das mit einer Breite von 6,21 m, einer Tiefe von 3,24 m und einer Höhe von 2,67 m in seinem Umfang einem Gartenhäuschen und einem Einzelcarport entspricht, nichts Anderes gelten. Dass das Heu- und Strohlager in besonderer Weise von den oben genannten Bauwerken abweicht und dies eine andere Beurteilung rechtfertigt, ist weder ersichtlich noch hat der Beklagte Entsprechendes vorgetragen. Ob das Heu- und Strohlager neben dem Erdgeschoss auch über einen Boden verfügt oder - wie der Beistand der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat - nur eingeschossig ist, kann dahinstehen. Denn auch ein zweigeschossiges Lager lässt die Vergleichbarkeit mit den oben genannten Bauwerken nicht entfallen. Denn in der absoluten Höhe (hier: 2,67 m) unterscheidet sich das Heu- und Strohlager nicht von den oben genannten Bauwerken.
2. Soweit sich die Klägerin gegen die Einmessungspflicht für die Garage wendet, hat der Beklagte die Klägerin dagegen mit Recht zur Einmessung aufgefordert. Denn die Klägerin ist hierzu gemäß § 28 Absatz 2 Satz 1 GeoVermG M-V verpflichtet. Dessen Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Garage vor. Denn die Klägerin ist Eigentümerin des Flurstücks 76, auf dem die Garage nach 2008 errichtet wurde. Bei der Garage handelt es sich ohne Weiteres um ein Gebäude im Sinne des § 22 Absatz 3 GeoVermG M-V.
Soweit der Beklagte auf das Hamburgische Recht verweist, vermag dies eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Denn für das vorliegende Verfahren ist das hiesige Landesrecht maßgeblich, das in § 22 Absatz 3 Satz 1 GeoVermG M-V eine eigenständige Regelung getroffen hat.
Die Garage wurde auch errichtet. Allein der Umstand, dass es sich hierbei um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, weil sich aus dem Gesetz selbst keine Definition ergibt, vermag einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot nicht zu begründen. Dies ist erst dann der Fall, wenn eine hinreichende Bestimmung auch im Wege der Auslegung nicht zu ermitteln ist (vgl. BVerfG, B. v. 24.07.2017 - 2 BvR 1487/17 -, juris Rn. 36 f.; B. v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 -, juris Rn. 111). Das trifft hier jedoch nicht zu. Denn der Begriff kann im Wege der Auslegung hinreichend bestimmt werden. Errichten meint danach die Fertigstellung der Außenkonstruktion und der tragenden Teile.
Dies ist zunächst mit der Wortbedeutung vereinbar. Nach dem Duden bedeutet „errichten“ insbesondere in die Höhe bauen, erbauen, aufstellen, aufbauen (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/errichten, Stand: 02.11.2021). Errichtung im baurechtlichen Sinn ist der Neubau, die erstmalige Herstellung oder die Aufstellung einer baulichen Anlage an einem bestimmten Standort (vgl. Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 14. Aufl. 2019, § 29 Rn. 17). Eine vollständige Fertigstellung des gesamten Bauwerkes, mithin der Abschluss des Bauprozesses als solches, ist nicht erforderlich.
Soweit die Klägerin auf eine unzulässige Einmessungspflicht im Falle eines Rohbaus Bezug nimmt, vermag dies eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Zum einen ist nicht ersichtlich, dass die Anknüpfung an den Rohbau für unzulässig erklärt wurde. Zum anderen ist der Rohbau nach Auffassung der Klägerin (nur) deshalb ungeeignet, weil sich beim weiteren Bau - etwa durch eine Dämmung - die Ausmaße des Gebäudes noch ändern könnten. Das ist vorliegend aber nicht zu befürchten. Denn ausweislich ihres eigenen Vortrages fehlt der Garage nur noch der Fußboden, die Elektrik und der Brandschutz für die Dachsparren. Durch solche - für die Einmessung - unbedeutenden Abschlussarbeiten werden die von der Einmessung betroffenen Daten nicht beeinträchtigt. Hinzu kommt, dass die Garage bereits viele Jahre physisch existent ist. Die Baugenehmigung wurde dem Sohn der Klägerin bereits Ende 2008 erteilt.
Dass es beim Begriff „errichten“ auf die Fertigstellung der Außenkonstruktion und der tragenden Teile ankommt, ergibt sich auch aus dem Sinn und Zweck des Liegenschaftskatasters. Denn hierfür ist die Fertigstellung der Gebäudeteile maßgeblich, die die Lage und Größe des Gebäudes bestimmen. Gemäß § 22 Absatz 1 Satz 2 GeoVermG M-V umfasst der Nachweis der Liegenschaften neben den Ordnungsmerkmalen insbesondere die geometrische Begrenzung, Lagebezeichnung, Flächengröße und wesentliche topografische Merkmale. Mit dem Begriff des „Ordnungsmerkmals“ ist die Gemeinde, die Gemarkung, die Flur und die Flurstücksnummer gemeint. Abgesehen von der dort ebenfalls genannten Nutzung betreffen alle anderen Merkmale die Lage und die Maße der Liegenschaft. Auf die Innengestaltung von Gebäuden stellt das Liegenschaftskataster nicht ab. Dies deckt sich mit dem Begriff der Geodaten in § 2 Absatz 1 GeoVermG M-V, der raumbezogen ist. Auch das amtliche Geoinformations- und Vermessenswesen als solches ist raumbezogen, weil die Geodaten die Grundlage für alle orts- und raumbezogenen Maßnahmen des Landes bilden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GeoVermG M-V).
Die Einmessungspflicht ist nicht von der bauordnungsrechtlichen Nutzungsanzeige abhängig. Das GeoVermG M-V enthält keine solche Regelung. Daran ändert es nichts, dass nach § 22 Absatz 1 Satz 2 GeoVermG M-V der Nachweis der Liegenschaften unter anderem die Nutzung umfasst. Dem Wortlaut der Norm ist nicht zu entnehmen, dass damit die tatsächliche Nutzung am Tag der Einmessung gemeint ist. Mit dem Begriff der „Nutzung“ ist jedenfalls im Falle einer baurechtlichen Genehmigungspflicht die genehmigte Nutzung gemeint. Denn eine andere Nutzung ist unzulässig. Für die genehmigte Nutzung spricht auch § 22 Absatz 3 Satz 1 GeoVermG M-V, wonach die bauliche Anlage benutzbar sein muss. Eine Entscheidung, ob mit „Nutzung“ in § 22 Absatz 1 Satz 2 GeoVermG M-V die tatsächliche Nutzung oder aber die genehmigte Nutzung gemeint ist, kann vorliegend jedoch dahinstehen. Denn die Angabe der Nutzung ist jedenfalls für die Einmessung an sich nicht zwingend erforderlich. Im Rahmen der Gebäudeeinmessung werden die Gebäudeecken, die den Umring des Gebäudes definieren, messtechnisch erfasst und für die Übernahme in das Liegenschaftskataster aufbereitet. Die Nutzung und etwaige Nutzungsänderungen können unabhängig von der Einmessung „nachgemeldet“ werden.
Dass die Anzeige der Nutzungsaufnahme für die Errichtung unbeachtlich ist, zeigt zudem der Zweck der Nutzungsaufnahme. Durch sie soll nicht die generelle Benutzbarkeit gewährleistet werden, sondern nach § 82 Absatz 2 Satz 1 LBauO M-V, dass die bauliche Anlage, Zufahrtswege, Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungs- sowie Gemeinschaftsanlagen in dem erforderlichen Umfang sicher benutzbar sind (Anmerkung: Hervorhebung durch das Gericht). Auf eine solche sichere Benutzbarkeit stellt § 22 Absatz 3 Satz 1 GeoVermG M-V indes nicht ab. Insoweit wird im Vermessungsrecht eine von der bauordnungsrechtlichen Anzeigepflicht losgelöste und eigenständige Regelung getroffen. Der Einwand der Klägerin, die Nutzung als Garage hebele die Anzeigepflicht aus, greift daher nicht. Ebenfalls unerheblich ist, dass die Klägerin in der Garage tatsächlich noch keine Fahrzeuge unterstellt. Denn, ob die bauliche Anlage (tatsächlich) benutzt wird, ist für die Einmessungspflicht ohne Bedeutung. Dass der Landesgesetzgeber hinsichtlich des Begriffs „Gebäude“ die Definition aus § 2 Absatz 2 LBauO M-V übernommen hat (vgl. LT-Drs. 3/2112, S. 35), vermag eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Denn, dass sich der Gesetzgeber auch hinsichtlich des Begriffs „errichten“ an der LBauO M-V habe orientieren wollen, ist - insbesondere mit Blick auf die oben ausgeführten Gründe und die Gesetzeshistorie - nicht erkennbar.
Die im bauordnungsrechtlichen Verfahren angegeben Daten zur Lage und zum Ausmaß machen die Einmessung nicht obsolet. Denn die dortigen Angaben dienten als Grundlage für die Planung. Sinn und Zweck der - nachträglichen - Gebäudeeinmessung ist es gerade zu ermitteln, ob das Gebäude gemäß den Planunterlagen errichtet wurde beziehungsweise welche genaue Lage und Größe es nunmehr aufweist. Es würde im Hinblick auf die Möglichkeit, dass es bei der Errichtung des Gebäudes durch Fehler der an dem Bau Beteiligten zu Abweichungen von den Planunterlagen kommen kann, den mit einer ordnungsgemäßen Liegenschaftsverwaltung verbundenen Zielen widersprechen, wenn allein die Angaben im bauordnungsrechtlichen Verfahren als Grundlage für die Fortführung des Liegenschaftskatasters ausreichen würden (vgl. Schleswig-Holsteinisches VG, Urt. v. 16.01.2015 - 8 A 195/13 -, juris Rn. 24). So kam es etwa (wohl) auch hinsichtlich des Heu- und Strohlagers zu Veränderungen. Während im Bauantrag neben dem Erdgeschoss noch ein Boden vorgesehen war, hat der Beistand der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass das Heu- und Strohlager nur über ein Erdgeschoss verfüge.
Ferner bestehen keine Unklarheiten über den Zeitpunkt der Gebäudeeinmessung. Denn die Gebäudeeinmessung ist im Anschluss an die Errichtung vorzunehmen. In § 28Absatz 2 Satz 1 GeoVermG M-V heißt es: Wird auf einem Grundstück ein Gebäude errichtet oder in seinem Grundriss verändert, so haben die jeweiligen Grundstücks- oder Gebäudeeigentümer die für die Führung des Liegenschaftskatasters erforderliche Liegenschaftsvermessung im Anschluss daran zu veranlassen und die Kosten für deren Durchführung zu tragen. Nach der Errichtung meint insoweit unmittelbar nach der Errichtung (vgl. VG Köln, B. v. 01.07.2014 - 2 L 1134/14 -, juris Rn. 15).
Auf eine etwaige Ungleichbehandlung kann sich die Klägerin ebenfalls nicht berufen. Ungeachtet dessen, dass sie keine anderen Grundstückseigentümer benannt hat und ihr diesbezüglich schriftlich angekündigter Beweisantrag als Ausforschungsantrag anzusehen ist, gibt es keine Gleichheit im Unrecht. Denn würde der Beklagte die Klägerin nicht zur Einmessung der Garage anhalten, würde er gesetzeswidrig handeln.
3. Da die Klägerin hinsichtlich der Garage einmessungspflichtig ist, ist die Anfechtungsklagegen gegen den Widerspruchsbescheid vom 19.02.2018 die Garage betreffend unbegründet. Ob der Widerspruchsbescheid mit Blick auf die fehlende Rechtsqualität des Schreibens vom 14.07.2016 rechtmäßig ist, kann dahinstehen. Denn er verletzt die Klägerin jedenfalls nicht in ihren Rechten (§ 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO), weil sie - aus den oben dargelegten Gründen - zur Einmessung der Garage verpflichtet ist. Im Übrigen, das heißt, soweit die Nummern 1. und 2. des Widerspruchsbescheides vom 19.02.2018 das Heu- und Strohlager betreffen, ist die Anfechtungsklage begründet. Insoweit ist der Widerspruchsbescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO). Denn die Klägerin ist zur Einmessung des Heu- und Strohlagers- aus den oben dargelegten Gründen - nicht verpflichtet.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Absatz 1 VwGO. Danach hat der Beklagte die Hälfte der Kosten des Verfahrens zu tragen, weil er in der Sache unterliegt. Mit Blick auf§ 155 Absatz 1 Satz 3 VwGO hat der Beklagte ebenfalls den Rest der Verfahrenskosten zu tragen. Danach können einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Die Klägerin unterliegt kostenmäßig nur zu einem geringen Teil. Der für die Kosten maßgebliche Streitwert liegt für die Garage sowie das Heu- und Strohlager insgesamt bei 674,63 Euro. Dies entspricht den im Widerspruchsbescheid angegebenen Kosten für die Ersatzvornahme. Ohne die Garage hätte sich ein Streitwert von bis zu 500 Euro ergeben. Die durch die Garage eingetretene Erhöhung des Streitwertes und damit auch die erhöhten Kosten des Verfahrens sind als eher gering anzusehen. Außerdem ist der Beklagte mit der von ihm gewählten Vorgehensweise (Erinnerung an Einmessung ohne Anhörung) vom vorgesehenen Verfahren abgewichen und hat damit die Kosten des Verfahrens mindestens mitverursacht(§ 155 Absatz 4 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nummer 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Soweit das Urteil das Heu- und Strohlager betrifft, wird die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen liegen Gründe für eine Zulassung der Berufung nicht vor.
BESCHLUSSvom 04.11.2021
Der Streitwert wird auf
674,63 Euro
festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Absatz 1 und 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Der Streitwert entspricht den angesetzten Kosten für die Ersatzvornahme.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 28 GeoVermG
§ 167 VwGO
§ 68 Absatz 1 Satz 1, 42 Absatz 1 VwGO
§ 43 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Absatz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG M-V
§ 43 Absatz 1 VwGO
§ 28 Absatz 2 Satz 1 GeoVermG
§ 22 Absatz 3 GeoVermG
§ 22 Absatz 3 Satz 1 GeoVermG
§ 22 Absatz 1 Satz 2 GeoVermG
§ 2 Absatz 1 GeoVermG
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GeoVermG
§ 82 Absatz 2 Satz 1 LBauO
§ 2 Absatz 2 LBauO
§ 28  
    Absatz 2 Satz 1 GeoVermG
§ 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Absatz 1 VwGO
§ 155 Absatz 1 Satz 3 VwGO
§ 155 Absatz 4 VwGO
§ 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 708 Nummer 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 52 Absatz 1 und 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 C 3/09
4 KO 482/09
5 S 27.11
25 B 90.29
2 B 44/16
1 K 849/20
1 S 1263/20
8 C 127/84
4 A 300/12
2 BvR 1487/17
1 BvF 3/92
8 A 195/13
2 L 1134/14