Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-01-10, Aktenzeichen 2 D 103/10.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0110.2D103.10NE.00

Tenor:
Die Satzung der Gemeinde N. „für die Erweiterung der Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils von P. (1. Erweiterung) nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB“ ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfah¬rens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich in seiner Funktion als Untere Bauaufsichtsbehörde gegen die Satzung der Antragsgegnerin "für die Erweiterung der Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils von P. (1. Erweiterung) nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB".
Am 7. April 2004 erteilte der Antragsteller Herrn E. N1. antragsgemäß eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf einem Teil des damaligen Flurstücks 100, Gemarkung M. , Flur 15; der Standort des Vorhabens befindet sich auf dem heutigen Flurstück 421 (P. 29).
Das Grundstück liegt im westlichen Teil der Ortslage auf der Nordseite der Straße P. , die im Wesentlichen in einer West-Nordost-Richtung durch die Ortschaft führt. Der Lageplan zur Baugenehmigung sah eine hintere Bebauungstiefe des Wohnhauses von knapp 25 m vor. Der Baukörper sollte dabei zum benachbarten Wohnhaus nach hinten versetzt liegen und eine vordere Bebauungstiefe von ca. 12 m aufweisen.
Nachdem sich herausgestellt hatte, dass der Bauherr den Rohbau des Gebäudes abweichend von der Baugenehmigung auf dem Baugrundstück deutlich weiter von der Straße abgerückt errichtet hatte - nämlich mit einer hinteren Bebauungstiefe von ca. 41 m -, legte der Antragsteller die Bauarbeiten still und ordnete unter dem 20. November 2006 den Abriss des Rohbaus an. Zur Begründung der Abrissverfügung verwies er unter anderem darauf, das Gebäude sei in zweiter Baulinie errichtet worden und dort bauplanungsrechtlich - sowohl nach § 35 BauGB als auch nach § 34 BauGB - nicht zulässig. Die gegen die Verfügung gerichtete Klage des Bauherrn wies das Verwaltungsgericht Köln durch Urteil vom 12. Dezember 2007 - 8 K 2189/07 - als unbegründet ab; seinen Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das erkennende Gericht durch Beschluss vom 11. September 2008 - 7 A 348/08 - ab. Auch die vom Bauherrn erhobene Klage auf nachträgliche Erteilung einer Baugenehmigung blieb erfolglos (Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. Dezember 2007 - 8 K 1750/07 -, Beschluss des erkennenden Gerichts vom 11. September 2008 - 7 A 347/08 -).
Bereits zuvor am 24. April 2008 hatte der Rat der Antragsgegnerin die am 2. Mai 2008 öffentlich bekanntgemachte Klarstellungs- und Ergänzungssatzung für die Ortschaft P. beschlossen. Die Satzung erfasst zum einen seinerzeit bereits bebaute Bereiche der Ortslage. Sie wurde insoweit (ausdrücklich) als "Klarstellungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB" erlassen. Zum anderen erstreckt sich der Satzungsbereich auch - in geringerem Umfang - auf bis dahin unbebaute Flächen; insoweit wurde sie als "Ergänzungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB" erlassen. Daneben sind innerhalb des Satzungsgebiets der Bereich einer "privaten Grünfläche" sowie der Bereich einer "Erhaltungsmaßnahme E 1 ‚T. ‘" festgesetzt. Für die bebaubaren Bereiche innerhalb des Geltungsbereichs der Ergänzungssatzung sind zeichnerisch Baugrenzen festgesetzt. Der Standort des auf dem Grundstück P. 29 errichteten Rohbaus liegt überwiegend außerhalb des Geltungsbereichs dieser Klarstellungs- und Ergänzungssatzung. Der von dem Bauherrn im Rahmen des Verfahrens zur Aufstellung der Satzung vorgebrachten Anregung, die Grenze der Satzung weiter zu fassen als vorgesehen und auch den Grundstücksbereich des Flurstücks 100 einzuziehen, auf dem der Rohbau für ein Einfamilienhaus verwirklicht sei, war der Rat der Antragsgegnerin mit der Begründung nicht gefolgt, die Festlegung der Satzungsgrenze im Bereich des Flurstücks 100 von 30 m, gemessen von der Straßenparzellengrenze, entspreche der im Ort P. vorherrschenden Bautiefe.
Die im Streit stehende, am 9. September 2009 beschlossene und auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB gestützte Satzung "für die Erweiterung der Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils von P. (1. Erweiterung)" zielt im Wesentlichen darauf, die weitere Fläche des jetzigen Flurstücks 421, auf der der genannte Rohbau steht, in den Innenbereich einzubeziehen. Der Geltungsbereich der 1. Erweiterung erstreckt sich daneben auch auf denjenigen Teil des Flurstücks 421, der bislang schon von der Klarstellungssatzung erfasst wurde. Die Satzung setzt der Grundfläche des Rohbaus entsprechende Baugrenzen fest und regelt in § 2 der textlichen Festsetzungen, dass auf dem Flurstück 421 die Errichtung von Wohngebäuden nur innerhalb der festgesetzten Baugrenzen zulässig ist und das Baugrundstück eine Mindestgröße von 650 m² nicht unterschreiten darf. § 3 der textlichen Festsetzungen betrifft "ökologische Maßnahmen", die zum Teil einen Bereich des Flurstücks 423 betreffen, der außerhalb des ausgewiesenen Gebiets der Änderungssatzung liegt.
Das Verfahren zur Aufstellung der angegriffenen Satzung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Mit anwaltlichem Schreiben vom 10. Oktober 2008 wandte sich Herr E. N1. an die Antragsgegnerin und bat darum, den Standort des von ihm errichteten Gebäudes auf dem Grundstück P. 29 in den Geltungsbereich der Klarstellungs- und Ergänzungssatzung einzubeziehen.
Am 13. November 2008 beschloss der Planungs- und Verkehrsausschuss des Rats, die Antragsgegnerin sei grundsätzlich bereit, dem Antrag vom 10. Oktober 2008 stattzugeben und die planungsrechtliche Voraussetzung durch Erweiterung der Ortslagenabgrenzungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB zu schaffen für die nachträgliche Legalisierung des auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur 15, Flurstück 421 (vormals 100) derzeit im Rohbau befindlichen Wohnhauses.
Entsprechend einem Beschluss des Rats der Antragsgegnerin vom 1. April 2009 wurde der Satzungsentwurf in der Zeit vom 20. April bis zum 20. Mai 2009 öffentlich ausgelegt.
Mit seinem an die Antragsgegnerin gerichteten Schreiben vom 19. Mai 2009, eingegangen am 20. Mai 2009, trug der Antragsteller vor, der Erweiterungsbereich werde nicht im Sinne des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs geprägt. In der dort anzutreffenden Bautiefe sei kein weiteres Grundstück bebaut. Ein Standort innerhalb der Abgrenzungssatzung bedeute auch nicht, dass die gesamte Fläche überbaubar sei. Die Zulässigkeit richte sich gemäß § 34 BauGB nach der Umgebungsbebauung. Hier seien die rückwärtigen Bereiche der Nachbargrundstücke nicht bebaubar. Sollte trotz dieser Stellungnahme die Satzungserweiterung weiter verfolgt werden, werde empfohlen, die Ausgleichsmaßnahmen B 2 und B 3 in geeigneter Weise, zum Beispiel durch einen städtebaulichen Vertrag, zu sichern.
In seiner Sitzung am 9. September 2009 beschloss der Rat der Antragsgegnerin entsprechend der Sitzungsvorlage VO/0847/09 über die im Rahmen der Offenlage eingegangenen Anregungen. Die Anregung des Antragstellers wurde danach zur Kenntnis genommen mit dem Hinweis, die Voraussetzungen für den Erlass einer Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB lägen vor; die Durchführung der Ausgleichsmaßnahmen werde vor Inkrafttreten der Satzung durch einen städtebaulichen Vertrag sichergestellt. In der gleichen Sitzung beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Satzung über die Erweiterung der Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils von P. (1. Erweiterung) nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB. Diese wurde am 13. November 2009 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekanntgemacht.
Am 4. Oktober 2010 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Er sei als Untere Bauaufsichtsbehörde nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil er die angegriffene gemeindliche Satzung in dieser Funktion anzuwenden habe. Der Einwand der Antragsgegnerin, er, der Antragsteller, verhalte sich mit seinem Normenkontrollantrag treuwidrig, sei rechtlich irrelevant. Etwaige fehlerhafte mündliche Auskünfte des früheren Amtsleiters der Bauaufsicht, gegen die Aufstellung einer Ergänzungssatzung bestünden keine rechtlichen Bedenken, führten nicht dazu, dass die nunmehr erlassene Norm nicht der Anfechtung unterliege. Angesichts des im Aufstellungsverfahren erfolgten Einwendungsschreibens hätte die Antragsgegnerin dringenden Anlass gehabt, einen Widerspruch zwischen mündlicher Auskunft und schriftlicher Stellungnahme aufzuklären. Die Behauptungen der Antragsgegnerin, es habe im Hinblick auf die Aufstellung der Satzung eine "Abstimmung" gegeben bzw. seine Vertreter hätten eine "vorherige Zustimmung" zur Satzung signalisiert, seien im Übrigen unzutreffend. Die Satzung sei durchgreifend fehlerhaft. Sie könne nicht auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB gestützt werden. Die durch die Erweiterung einbezogene Fläche werde nicht durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs geprägt. Ihre Prägung erhalte sie vielmehr durch die benachbarten Hausgärten und die sich nach Norden anschließenden landwirtschaftlichen Flächen. Das festgesetzte Baufenster rage "nasenartig" in den Außenbereich und eröffne eine Hinterlandbebauung ohne Vorbild. Das am östlichen Ende der Ortschaft gelegene Wohnhaus P1. -15 könne bereits entfernungsbedingt keinen Bezug mehr zur Erweiterungsfläche herstellen. Die Satzung sei auch nicht mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung im Sinne des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB vereinbar. Die Erweiterung widerspreche dem mit der Satzung vom 24. April 2008 verfolgten Konzept, nach dem sich die Satzungsgrenzen konsequent am Verlauf der Straße - der straßennahen einreihigen Wohnbebauung entsprechend - orientierten. Die Überschreitung des vorgegebenen städtebaulichen Rahmens führe zu bodenrechtlich beachtlichen Spannungen. Sie bringe die vorgegebene Situation in Unruhe und entfalte eine zu missbilligende Vorbildwirkung. Es handele sich um eine reine, nicht durch sachliche Gründe motivierte Gefälligkeitsplanung. Die Divergenz zwischen "Plangebiet" und Erweiterungsbereich sei irreführend. Die negative Stellungnahme vom 19. Mai 2009 habe die Antragsgegnerin lediglich "zur Kenntnis genommen", sich aber nicht mit ihr auseinandergesetzt. Daher liege auch ein Abwägungsfehler vor.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin "für die Erweiterung der Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils von P. (1. Erweiterung) nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB" für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Der Antragsteller verhalte sich mit seinem Normenkontrollantrag rechtsmissbräuchlich. Der Anstoß zur Aufstellung der im Streit stehenden Satzung sei unter Einbeziehung des seinerzeitigen Amtsleiters der Unteren Bauaufsichtsbehörde gegeben worden. Nach Eintritt der Bestandskraft der Abrissverfügung habe sie, die Antragsgegnerin, mit dem Antragsteller abgestimmt, durch Erlass einer Ergänzungssatzung die Grundlage für eine Baugenehmigung zu schaffen. Ohne diese vorherige Zustimmung des Antragstellers hätte sie die Satzung nicht aufgestellt. Dass der Antragsteller im Rahmen der Behördenbeteiligung Einwendungen gegen die Satzung erhoben habe, sei unbeachtlich, da seine Amtsleitung parallel hierzu in Gesprächen deutlich zum Ausdruck gebracht habe, die Satzung nach Inkrafttreten anzuwenden. Für die Aufstellung der angegriffenen Satzung bestehe eine städtebauliche Rechtfertigung. Ihr, der Antragsgegnerin, stehe es frei, ihre städtebaulichen Zielsetzungen zu überdenken und gegebenenfalls zu ändern. Eine Prägung des Satzungsbereichs im Sinne von § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB liege vor. Diese ergebe sich insbesondere aus dem abknickenden Verlauf der Straße P. , infolge dessen der Satzungsbereich nicht nur durch die westlich und östlich unmittelbar angrenzende Bebauung P. 27 und 31 geprägt werde, sondern auch aus nordöstlicher Richtung durch die Gebäude P. 21 und 23. Die Satzung sei mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung im Sinne des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB vereinbar. Die vom Antragsteller behauptete homogene Straßenrandbebauung bestehe nicht. Die Bebauungstiefe weise deutliche Unterschiede auf. Eine neues "Vorbild" werde mit der Satzung nicht geschaffen, weil die hiermit festgesetzte Bebauungstiefe an anderer Stelle in P. bereits vorhanden sei. So präge auch das Gebäude P. 15 die nähere Umgebung hinsichtlich der zulässigen Bebauungstiefe. Bodenrechtlich beachtliche Spannungen würden insofern weder geschaffen noch verstärkt. Ein Abwägungsfehler liege nicht vor. Sie, die Antragsgegnerin, habe sich mit der Stellungnahme des Antragstellers hinreichend auseinandergesetzt, in dem sie ihm ihre entgegenstehende Wertung zur Prägung des Satzungsbereichs mitgeteilt habe.
Der Berichterstatter des Senats hat das Satzungsgebiet und dessen nähere Umgebung am 11. November 2011 in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Niederschrift über den Ortstermin verwiesen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 1. Dezember 2011 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge und der von dem Antragsteller vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne erneute mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Der Antrag ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Der Antrag ist zulässig. Namentlich kommt dem Antragsteller die notwendige Antragsbefugnis zu (dazu 1.). Auch sonst unterliegt die Zulässigkeit keinen Bedenken (dazu 2.).
1. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede Behörde stellen. Der Normenkontrollantrag einer Behörde ist allerdings nur zulässig, wenn die Behörde ein aus ihrer Aufgabenstellung resultierendes Interesse an der Überprüfung der objektiven Rechtslage besitzt; ein solches Interesse besteht bereits dann, wenn die Behörde die streitige Norm bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beachten hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2011 - 4 CN 4.10 -, BauR 2011, 1771 = juris RN 17, Beschlüsse vom 11. August 1989 - 4 NB 23.89 -, BRS 49 Nr. 40 = juris Rn. 7, und vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, BRS 49 Nr. 39 = juris Rn. 14. OVG NRW, Urteil vom 17. April 2009 - 7 D 102/07.NE -, BRS 74 Nr. 50 = juris Rn. 46.
So liegt der Fall hier. Der Antragsteller ist gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b) BauO NRW Untere Bauaufsichtsbehörde für die Antragsgegnerin, eine kreisangehörige Gemeinde im Sinne der genannten Vorschrift. Dabei ist er gehalten, das örtlich gesetzte Bauplanungsrecht, also auch die streitige Satzung, bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben - insbesondere der Erteilung von Baugenehmigungen und Vorbescheiden - zu beachten.
Dem Antragsteller fehlt die Antragsbefugnis auch nicht unter dem von der Antragsgegnerin geltend gemachten Aspekt treuwidrigen bzw. rechtsmissbräuchlichen Verhaltens. Allerdings unterliegt auch die Ausübung prozessualer Rechte den Geboten von Treu und Glauben und damit unter anderem dem Verbot, sich mit eigenem vorangegangenem Verhalten in treuwidriger Weise in Widerspruch zu setzen. Die Anrufung des Normenkontrollgerichts kann deshalb in besonderen Fällen unzulässig sein, etwa wenn sie ausschließlich durch unlautere Zwecke motiviert und damit rechtsmissbräuchlich ist. Wann eine solche Situation vorliegt, hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. November 2000 - 4 BN 54.00 -, BRS 63 Nr. 50 = juris Rn. 4, und vom 18. Dezember 1989 - 4 NB 14.89 -, BRS 49 Nr. 42 = juris Rn. 2; OVG NRW, Urteile vom 29. Dezember 2005 - 10 D 110/03.NE -, NVwZ-RR 2006, 848 = juris Rn. 27, vom 11. Januar 2001 - 7a D 76/98.NE -, juris Rn. 19, und vom 6. Juni 1997 - 7a D 54/93.NE -, juris Rn. 21.
Hier war der Antragsteller nicht aus Gründen von Treu und Glauben gehindert, in seiner Eigenschaft als Untere Bauaufsichtsbehörde den Normenkontrollantrag anzubringen. Die Erwägungen der Antragsgegnerin hierzu berücksichtigen nicht hinreichend, dass das Normenkontrollverfahren auf die Überprüfung der objektiven Rechtslage gerichtet ist. Zwar wird bei der Antragsbefugnis über die Forderung nach einer eigenen Betroffenheit sowie über die Vorschriften zur Präklusion eine Zugangsbegrenzung mit subjektiven Bezügen statuiert; insoweit ergibt sich auch Raum für das Institut der Verwirkung bzw. den Einwand widersprüchlichen Verhaltens. Das gilt indes nicht vergleichbar im Falle der Antragsbefugnis von Behörden. Die behördliche Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO unterliegt allein der Beschränkung, dass die zur Überprüfung gestellte Norm die Aufgabenstellung der Behörde objektiv betrifft, etwa - wie hier - eine Bindung bei der Rechtsanwendung bewirkt. Zugleich muss die Behörde selbstredend ernsthaft die Rechtsbehauptung aufstellt, die Satzung sei rechtswidrig. Diese Interessenlage ändert sich nicht durch die "Verabredung" einzelner Vertreter der Behörde mit Vertretern der Gemeinde im Vorfeld über die Einschätzung zur materiellen Rechtmäßigkeit der angegriffenen Norm. So wie eine bessere Rechtseinsicht im Falle einer objektiven Gefahrenabwehr ein Einschreiten rechtfertigt, muss Entsprechendes auch für das Interesse an einer Normenkontrolle gelten. Anderes könnte allenfalls entsprechend § 47 Abs. 2 a VwGO gelten, wenn - was hier nicht der Fall war - im Rahmen der Beteiligung keine Einwendungen erhoben worden sind.
Ungeachtet dessen hat sich der Antragsteller nach außen hin gegenüber der Antragsgegnerin auch nicht in einer Weise verhalten, welche die Annahme eines rechtsmissbräuchlich widersprüchlichen Verhaltens begründen könnte. Selbst wenn vor der Aufstellung der streitigen Satzung oder noch zu Beginn des Aufstellungsverfahrens seitens einzelner Mitarbeiter des Antragstellers positive Signale zu einer nachträglichen - satzungsmäßigen - Legalisierung des Vorhabens auf dem Grundstück P. 29 gesetzt worden sein sollten, musste die Antrags-gegnerin jedenfalls nach dem Einwendungsschreiben des Antragstellers vom 19. Mai 2009 davon ausgehen, dass der Antragsteller die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Satzung nicht als gegeben ansah, und dementsprechend auch mit der Möglichkeit eines späteren bauaufsichtsbehördlichen Normenkontrollantrags rechnen. Die Behauptung der Antragsgegnerin, die Amtsleitung der Bauaufsicht des Antragstellers habe "parallel hierzu in Gesprächen" zum Ausdruck gebracht, "die Satzung später anzuwenden", vermag hieran nichts zu ändern, da die Bauaufsichtsbehörde keine Normverwerfungskompetenz hat, wovon auch die Antragsgegnerin ausgehen musste. Wollte die Antragsgegnerin die angegriffene Satzung nicht ohne das sichere Einverständnis des Antragstellers beschließen, hätte es in ihrer Hand gelegen, das Aufstellungsverfahren nach Eingang der negativen Stellungnahme des Antragstellers vom 19. Mai 2009 nicht - oder jedenfalls erst nach verbindlicher Abstimmung, zu der es aber ersichtlich nicht gekommen ist - fortzuführen. Kommt es mithin - wegen der Zäsur, die durch diese Stellungnahme eingetreten ist - nicht entscheidend darauf an, ob und in welcher Weise der Antragsteller im Vorfeld des Satzungsbeschlusses zunächst noch "mitgewirkt" hatte, hat auch die weitere Behauptung der Antragsgegnerin, dass diejenigen Festsetzungen, mit denen die Nichtbebaubarkeit des vorderen Teils des Grundstücks P. 29 habe erreicht werden sollen, auf Anregung des Antragstellers in die Satzung aufgenommen worden seien, keine Relevanz für die Zulässigkeit des vorliegenden Antrags. Auch dieses Geschehen bezog sich nämlich auf den Zeitraum vor der Offenlage des Satzungsentwurfs. Im Übrigen war die im Aufstellungsvorgang befindliche E-Mail des früheren Amtsleiters der Bauaufsicht des Antragstellers vom 8. Dezember 2008, auf welche die Antrags-gegnerin in diesem Zusammenhang erkennbar abstellt, kaum so zu verstehen, dass der Antragsteller der Antragsgegnerin hiermit einen Weg für einen wirksamen Satzungsbeschluss aufzeigen wollte. Denn die darin enthaltenen Aussage, "in Betracht kämen entsprechende Festsetzungen gem. § 9 i. V. mit § 34 (4) BauGB", wird eingerahmt durch den Hinweis darauf, dass "vom Planer noch näher untersucht werden" müsse, "wie sich das Vorhaben planerisch nachträglich sanktionieren liesse".
2. Sollte § 47 Abs. 2 a VwGO auf den Normenkontrollantrag einer Behörde entsprechend anzuwenden sein, ist der Antragsteller mit seinen Einwendungen nach dieser Vorschrift nicht präkludiert, da er im Rahmen der öffentlichen Auslegung rechtzeitig Einwendungen gegen die angegriffene Satzung geltend gemacht hat. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat der Antragsteller gewahrt. Er hat den Normenkontrollantrag am 4. Oktober 2010 und somit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der streitigen Satzung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 13. November 2009 gestellt.
II. Der Antrag ist auch begründet.
Die angegriffene Satzung erweist sich als materiell fehlerhaft. Sie ist nicht im Sinne des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar (dazu 1.). Zur Unwirksamkeit der Satzung führt außerdem, dass keine Rechtsgrundlage für die Festsetzungen nach § 9 BauGB besteht, soweit sie den Geltungsbereich der auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB beruhenden Klarstellungssatzung betreffen (dazu 2.). Ob für die streitige Satzung die Voraussetzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB vorliegen, kann in Anbetracht dessen offen bleiben (dazu 3.).
1. Der angegriffenen Satzung fehlt es an der nach § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB erforderlichen Vereinbarkeit mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Diese Vereinbarkeit beurteilt sich nach den allgemeinen Planungsbindungen des § 1 BauGB, vor allem nach den zur Bauleitplanung in § 1 Abs. 3 bis 7 BauGB aufgestellten Grundsätzen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2004 - 7a D 15/03.NE -, juris Rn. 22; OVG S.- A., Urteil vom 11. August 2010 - 2 K 108/09 -, BauR 2011, 92 = juris Rn. 54; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band II, Loseblatt, Stand September 2011, § 34 Rn. 106; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Band 3, Loseblatt, Stand Oktober 2011, § 34 Rn. 128; Hofherr, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Band II, Loseblatt, Stand Dezember 2011, § 34 Rn. 80a.
Die angegriffene Satzung widerspricht aber den Anforderungen, die sich aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergeben. Hiernach haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist.
a) Die Aufstellung der angegriffenen Satzung war nicht städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, weil die Festsetzung des Baufensters im hinteren Teil des Grundstücks P. 29 in Widerspruch zu den mit der Satzung vom 24. April 2008 verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen steht, ohne dass diese Divergenz ihrerseits durch erkennbare städtebauliche Motive legitimiert ist.
Nach den für die Bauleitplanung geltenden - und hier entsprechend heranzuziehenden - Grundsätzen kann die planende Gemeinde die Erforderlichkeit im Sinne vom § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB weitgehend, wenn auch unter Wahrung rechtlicher Schranken, selbst durch ihre eigene planerische Konzeption für die städtebauliche Entwicklung vorgeben. Die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans genügen dann dem Maßstab der Erforderlichkeit, wenn sie ihre Rechtfertigung in dem städtebaulichen Konzept der Gemeinde finden, das heißt im Rahmen der Gesamtkonzeption "vernünftigerweise geboten" sind. In diesem Kontext bedeutet "vernünftigerweise geboten" der Sache nach letztlich nichts anderes, als dass diese Festsetzungen auf eine geordnete städtebauliche Entwicklung ausgerichtet zu sein und diese zu gewährleisten haben.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 -, BRS 65 Nr. 78 = juris Rn. 25, und vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BRS 55 Nr. 106 = juris Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004 - 7a D 142/02.NE -, BRS 67 Nr. 12 = juris Rn. 65 ff., zur Verpflichtung der Gemeinde, entsprechend der von ihr beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung konzeptionell widerspruchslos vorzugehen.
Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, dass die Antragsgegnerin mit der Aufstellung der Klarstellungs- und Ergänzungssatzung vom 24. April 2008 ersichtlich das Konzept verfolgte, die Bebauung des Ortsteils P. , die sich bis dahin hinsichtlich der Bebauungstiefe eher diffus entwickelt hatte, in geordnetere Bahnen zu lenken. So wurden für die neu hinzutretenden Bauflächen straßennahe Baufenster (mit einer Bautiefe von maximal 16 m) festgesetzt. Zugleich traf die Antragsgegnerin unter § 2 der Satzung die Festsetzung, dass die Baugrundstücke auf den Flächen der Ergänzungssatzung eine Mindestgröße von 650 m² nicht unterschreiten dürfen. Ausweislich der Satzungsbegründung sollte die Festsetzung der Baufenster der "städtebaulichen Ordnung" dienen; die Mindestgrundstücksgröße sollte dazu beitragen, die "vorhandene noch überwiegend dörflich geprägte Struktur mit größeren Grundstücken/Gartenbereichen auch bei neu hinzutretender Wohnbebauung zu bewahren". In der Gesamtschau verfolgte die Antragsgegnerin hiernach die erkennbare Zielsetzung, auf den neuen Bauflächen eine straßennahe und gleichwohl aufgelockerte, nicht übermäßig verdichtete Wohnbebauung zu etablieren. Auch im Hinblick auf die bestehende Bebauung innerhalb des Geltungsbereichs der Klarstellungssatzung war die Antragsgegnerin bestrebt, eine unzuträgliche Verdichtung und weitere Ausdehnung zu vermeiden. Das belegt zum einen die Beschlussfassung über die Anregung des Herrn E. N1. , die Satzungsgrenze dergestalt zu erweitern, dass der auf dem Flurstück 421 formell illegal errichtete Rohbau für ein Wohnhaus einbezogen wäre. Die Antragsgegnerin folgte dieser Anregung nicht und begründete dies damit, dass "eine solche Ausweisung im Hinterland ... präjudizierende Wirkung auf die anderen Grundstücke im Ort P. haben" könne (vgl. die Beschlussvorlage VO/0633/08 vom 4. März 2008); die Bautiefe von 30 m sei in P. vorherrschend und der Standort füge sich in die bestehende Bebauung nicht ein (vgl. neben der genannten Beschlussvorlage auch die Beschlussauszüge zu den Sitzungen des Rats der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2007 und 24. April 2008). Zum anderen folgt dies aus der Begründung der Satzung, in der es heißt, mit der Satzung werde sichergestellt, "dass sich die zusätzliche bauliche Entwicklung innerhalb von ‚P. ‘ und angrenzend nur in den drei beschriebenen Teilbereichen" - gemeint sind die der Ergänzungssatzung unterfallenden neuen Bauflächen - "vollziehen kann".
Diese konzeptionelle Vorstellung wird durch die Festsetzung des Baufensters im hinteren Teil des Grundstücks P. 29 konterkariert, ohne dass die Antrags-gegnerin hinreichende städtebauliche Gründe für das Verlassen der selbst gezogenen Leitlinien aufgezeigt hat. Aus der Begründung der im Streit stehenden Satzung geht zwar hervor, dass die Antragsgegnerin nunmehr der Auffassung ist, das Vorhaben auf dem Grundstück P. 29 füge sich, auch hinsichtlich des Merkmals der überbaubaren Grundstücksfläche, in die nähere Umgebung ein. Allerdings lassen weder die Satzungsbegründung noch andere Umstände erkennen, dass sich die Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung über die streitige Satzung nachvollziehbar mit der - sich aufdrängenden - Frage auseinandergesetzt hat, wie sich die jetzt angestrebte Legalisierung des Vorhabens zu der Zielsetzung verhält, die innerhalb des Geltungsbereichs der Klarstellungssatzung gelegene Bebauung der Ortslage P. nicht weiter auszudehnen oder zu verdichten. Dass die Antragsgegnerin dieses Ziel nicht aufgeben, sondern vielmehr beibehalten wollte, verdeutlich ihre in der Begründung verlautbarte - inhaltlich an die vorstehend zitierte Passage aus der Begründung der Satzung vom 24. April 2008 anknüpfende - Auffassung, mit der Satzung werde sichergestellt, "dass sich die zusätzliche bauliche Entwicklung von ‚P. ‘ nur in diesem Bereich" - gemeint ist nunmehr die einbezogene Erweiterungsfläche - "vollziehen kann". Es fehlt aber an jeglicher schlüssigen Darlegung dazu, dass sich die Ausweisung des Baufensters im Hinterland des Grundstücks P. 29 mit dieser Vorstellung tatsächlich städtebaulich verträgt, namentlich was die Frage der Vermeidung einer weiteren Ausdehnung der Bebauung betrifft (vgl. hierzu die nachfolgenden Ausführungen unter b).
b) Die angegriffene Satzung ist des Weiteren auch deshalb nicht städtebaulich erforderlich, weil die mit ihr getroffenen Regelungen ein Planungsbedürfnis auslösen.
Eine städtebauliche Unvereinbarkeit im Sinne des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist unter dem Aspekt einer gemeindlichen Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB anzunehmen, wenn die Bebauung der einbezogenen Fläche nach den Maßstäben der vorhandenen Bebauung zu einem städtebaulichen Konflikt führen würde, dessen Bewältigung nur durch einen Bebauungsplan möglich wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2004 - 7a D 15/03.NE -, juris Rn. 22; OVG S.-A., Urteil vom 11. August 2010 - 2 K 108/09 -, BauR 2011, 92 = juris Rn. 54; Hess. VGH, Urteil vom 4. Mai 2010 - 4 C 1742/08.N -, BauR 2011, 234 = juris Rn. 27; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. April 2009 - 5 S 1054/08 -, BRS 74 Nr. 103 = juris Rn. 40; Bay. VGH, Beschluss vom 1. September 2008 - 15 NE 08.1507 -, juris Rn. 32; Nds. OVG, Urteil vom 27. März 2008 - 1 KN 235/05 -, juris Rn. 22; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Band II, Loseblatt, Stand September 2011, § 34 Rn. 106; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Band 3, Loseblatt, Stand Oktober 2011, § 34 Rn. 128 f.; Hofherr, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Band II, Loseblatt, Stand Dezember 2011, § 34 Rn. 80a.
Einen solchen Konflikt begründet die angegriffene Satzung insofern, als sie durch die Festsetzung des Baufensters im rückwärtigen Bereich des Flurstücks 421 (P. 29) eine Hinterlandbebauung zu legalisieren sucht, die nach § 34 Abs. 1 BauGB an sich - ohne diese Festsetzung - unzulässig wäre, weil sie ohne Vorbild ist und bodenrechtliche Spannungen schafft.
Das im Rohbau fertiggestellte Wohnhaus auf dem Flurstück 421 (P. 29) fügt sich hinsichtlich der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
Das Merkmal der überbaubaren Grundstücksfläche umfasst neben der konkreten Größe der Grundfläche der baulichen Anlage ihre räumliche Lage innerhalb der vorhandenen Bebauung, d. h. den Standort des Vorhabens innerhalb der prägenden Bebauung.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16. Juni 2009 - 4 B 50.08 -, BauR 2009, 1564 = juris Rn. 4, vom 6. November 1997 - 4 B 172.97 -, BRS 59 Nr. 79 = juris Rn. 5, vom 28. September 1988 - 4 B 175.88 -, BRS 48 Nr. 50 = juris Rn. 4, und vom 17. September 1985 - 4 B 167.85 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 508/09 -, juris Rn. 32.
Der Standort des Rohbaus auf dem Flurstück 421 hält sich mit Blick auf die zu überbauende Grundstücksfläche nicht innerhalb des Rahmens, der durch die Eigenart der die nähere Umgebung prägenden Bebauung vorgegeben ist. Es finden sich dort keine entsprechenden Vorbilder. Das Vorhaben fügt sich auch nicht ausnahmsweise ohne entsprechendes Vorbild nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ein.
Die für die Beurteilung des Einfügens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgebliche nähere Umgebung wird dadurch ermittelt, dass in zwei Richtungen, nämlich in Richtung vom Vorhaben auf die Umgebung und in Richtung von der Umgebung auf das Vorhaben geprüft wird, wie weit die jeweiligen Auswirkungen reichen. Zu berücksichtigen ist die Umgebung einmal insoweit, als sich die Ausführung des Vorhabens auf sie auswirken kann und zweitens insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 - 4 C 9.77 -, BVerwGE 55, 369 = BRS 33 Nr. 36 = juris Rn. 33; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 508/09 -, juris Rn. 35.
Die nähere Umgebung ist für jedes der in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Merkmale gesondert zu ermitteln, weil diese jeweils eine Prägung mit ganz unterschiedlicher Reichweite und Gewichtung entfalten können. Bezüglich des Merkmals der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, wird die nähere Umgebung im Regelfall enger als z. B. bei dem Merkmal der Art der baulichen Nutzung zu bemessen sein. Die von den überbauten Grundstücksflächen ausgehende Prägung bleibt in ihrer Reichweite im Allgemeinen hinter den von der Art der baulichen Nutzung ausgehenden Wirkungen zurück. Maßgeblich ist, wie weit die wechselseitigen Auswirkungen im Verhältnis von Vorhaben und Umgebung im Einzelfall reichen. Bei der Bestimmung des Rahmens der näheren Umgebung ist zunächst die vorhandene Bebauung in den Blick zu nehmen. Sodann muss die Betrachtung auf das Wesentliche zurückgeführt werden, was den charakteristischen Rahmen für das zu betrachtende Merkmal abgibt. Danach muss also alles außer Acht gelassen werden, was die vorhandene Bebauung nicht prägt oder in ihr als Fremdkörper erscheint. Auszusondern sind zum einen solche baulichen Anlagen, die von ihrem quantitativen Erscheinungsbild (Ausdehnung, Höhe, Zahl usw.) nicht die Kraft haben, die Eigenart der näheren Umgebung zu beeinflussen, die der Betrachter also nicht oder nur am Rande wahrnimmt. Zum anderen sind solche Anlagen bei der Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung auszublenden, die zwar quantitativ die Erheblichkeitsschwelle überschreiten, aber nach ihrer Qualität völlig aus dem Rahmen der sonst in der näheren Umgebung anzutreffenden Bebauung herausfallen und wegen ihrer Andersartigkeit bzw. Einzigartigkeit den Charakter der Umgebung nicht zu beeinflussen vermögen. Dies ist bei wertender Betrachtung der Gegebenheiten des Einzelfalls zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 23.86 -, BVerwGE 84, 322 = BRS 50 Nr. 75 = juris Rn. 12 ff; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 508/09 -, juris Rn. 37.
Gemessen daran ist die im Rohbau vorhandene Bebauung auf dem Flurstück 421, deren Legalisierung durch die angegriffene Satzung ermöglicht werden soll, ohne Vorbild in der näheren Umgebung. Dabei kann offen bleiben, ob das Grundstück P. 15, auf dem sich ein - innerhalb der Ortslage überhaupt nur als vorbildhaft in Betracht kommendes - Hauptgebäude mit ähnlicher Bebauungstiefe findet, noch zum Randbereich der maßstabbildenden Umgebung gehört. Denn selbst dies angenommen, hätte das Wohnhaus P. 15 nach den dargelegten Grundsätzen keine prägende Relevanz für den hier in Rede stehenden Bereich. Entscheidend für diese Wertung ist zum einen, dass sich die Entfernung zu dem Rohbau auf dem Grundstück P. 29 immerhin auf ca. 135 m beläuft und eine Sichtbeziehung zwischen beiden Standorten, wie der Ortstermin erwiesen hat, nicht besteht. Hinzu tritt, dass sich die Wohnbebauung auf der Nordseite der Straße P. im Bereich von dem Grundstück P. 21 im Westen bis zum Grundstück P. 15 im Osten (mit tendenziell zunehmender Bebauungstiefe) linear entwickelt hat und das diese Reihe abschließende Haus P. 15 insofern eine Sonderlage einnimmt, als das Grundstück am hinteren Ende eines von der Straße abzweigenden Stichwegs liegt. Daher erfährt das Grundstück P. 29 seine maßgebliche Prägung, was die überbaubare Grundstücksfläche anbelangt, allein durch die Bebauung in der engeren Umgebung, deren Tiefe aber deutlich hinter dem festgesetzten Baufenster zurückbleibt.
Eine dem durch die angegriffene Satzung festgesetzten Baufenster entsprechende Hinterlandbebauung auf dem Flurstück 421 ist auch nicht ausnahmsweise - ohne entsprechendes Vorbild - bauplanungsrechtlich zulässig.
Das Erfordernis des Einfügens im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB hindert nicht schlechthin daran, den durch die Eigenart der näheren Umgebung vorgegebenen Rahmen zu überschreiten; es hindert nur, dies in einer Weise zu tun, die - sei es durch das Vorhaben selbst, sei es in Folge seiner nicht auszuschließenden Vorbildwirkung - geeignet ist, bodenrechtlich beachtliche Spannungen auszulösen oder zu erhöhen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Mai 1978 - 4 C 9.77, BVerwGE 55, 369 = BRS 33 Nr. 36 = juris Rn. 47, und vom 17. Juni 1993 - 4 C 17.91 -, BRS 55 Nr. 72 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 508/09 -, juris Rn. 47.
Das sind Spannungen, die potentiell ein Bedürfnis für eine ausgleichende städtebauliche Planung nach sich ziehen können. Solche Spannungen sind hier aufgrund der von der auf dem Flurstück 421 vorhandenen Hinterlandbebauung ausgehenden Vorbildwirkung zu bejahen. Bei einer Legalisierung dieses Gebäudebestands könnte eine - bis dahin unzulässige, weil rahmenüberschreitende - (zusätzliche) rückwärtige Bebauung namentlich der nördlich der Straße gelegenen Flurstücke 422 (P. 31) und 424 (P. 25) sowie der südlich der Straße gelegenen Flurstücke 383 (P. 30) und 369 (P. 32) bauplanungsrechtlich kaum noch verhindert werden. Damit würde eine Entwicklung eingeleitet, die letztlich zu einer - von der Antragsgegnerin aus städtebaulichen Gründen gerade nachvollziehbar missbilligten - Verdichtung der Bebauung führen könnte. Den einhergehenden bodenrechtlichen Spannungen war auch nicht allein dadurch zu begegnen, dass die Antragsgegnerin im Zuge der Aufstellung der streitigen Satzung die Zustimmung der Eigentümer der Grundstücke P. 27 und 31 erfragt hat. Denn die kritische Vorbildwirkung geht räumlich über diese unmittelbar benachbarten Grundstücke hinaus und berührt mit ihrer städtebaulichen Implikation mehr als die bloße Frage der Nachbarrechtsverträglichkeit eines einzelnen Vorhabens.
2. Den mit der angegriffenen Satzung getroffenen Festsetzungen nach § 9 BauGB fehlt die rechtliche Grundlage, soweit sie den Geltungsbereich der auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB beruhenden Klarstellungssatzung betreffen (dazu a). Dieser Mangel führt ebenfalls zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung (dazu b).
a) Gemäß § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB können einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Abs. 4 BauGB in den Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB getroffen werden. Entsprechende Festsetzungsmöglichkeiten für eine Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sieht das Gesetz hingegen nicht vor. Diese Differenzierung beruht offensichtlich darauf, dass bei der Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB der deklaratorische Charakter des Satzungszwecks im Vordergrund steht. Ihre Anwendung beschränkt sich auf im Zusammenhang bebaute Ortsteile und soll lediglich der Ausräumung von Zweifelsfragen der Zugehörigkeit von Grundstücken zum Innen- oder Außenbereich dienen.
Vgl. zu diesem Aspekt: BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 4 C 37.87 -, BRS 50 Nr. 81 = juris Rn. 12; Hofherr, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Band II, Loseblatt, Stand Dezember 2011, § 34 Rn. 76.
Demgegenüber zielen die Entwicklungssatzung und die Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB darauf, Außenbereichsflächen - nach den jeweils weiter zu beachtenden rechtlichen Maßgaben - konstitutiv dem Innenbereich zuzuordnen. In dieser Konstellation kann die geringere bauliche Prägung der Außenbereichsflächen es angezeigt erscheinen lassen, deren bauliche Entwicklung - planungsrechtlich betrachtet - nicht allein dem Einfügensgebot des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu überlassen, sondern auch aktiv städtebaulich steuernd zu beeinflussen. Dem dient die Festsetzungsoption in § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB.
Mithin konnte die Antragsgegnerin keine Festsetzungen für denjenigen Satzungsbereich treffen, der bereits von der nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB erlassenen Klarstellungssatzung vom 24. April 2008 erfasst war. Rechtlich unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Antragsgegnerin die angegriffene Satzung insgesamt auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB gestützt hat. Denn diese Rechtsgrundlage kann allenfalls für den eigentlichen Erweiterungsbereich auf den Parzellen 421 und 423 greifen, nicht aber für denjenigen Teil des Flurstücks 421, der - jedenfalls nach Satzungslage - zuvor bereits Innenbereichsqualität hatte. Auch bei einer Kombination einer Klarstellungs- mit einer Ergänzungssatzung können Festsetzungen nach § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB (in Verbindung mit § 9 BauGB) nur für die aufgrund von § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB einbezogenen Außenbereichsgrundstücke getroffen werden, nicht aber für die nur klarstellend erfassten Innenbereichsflächen.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13. Februar 1998 - 5 S 2945/96 -, BRS 60 Nr. 88 = juris Rn. 36 (noch zu § 34 Abs. 4 Satz 3 BauGB alter Fassung); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Band II, Loseblatt, Stand September 2011, § 34 Rn. 121; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Band 3, Loseblatt, Stand Oktober 2011, § 34 Rn. 132; Hofherr, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Band II, Losebaltt, Stand Dezember 2011, § 34 Rn. 81.
Entgegen dieser Rechtslage enthält die streitige Satzung solche Festsetzungen auch für den südlichen, von der Klarstellungssatzung aus dem Jahre 2008 erfassten straßennahen Teilbereich des Flurstücks 421. So liegt das durch Baugrenzen definierte Baufenster teilweise auf diesem Bereich und folgt aus § 2 Satz 1 der streitigen Satzung, dass die durch die festgesetzten Baugrenzen vermittelte Ausschlusswirkung das gesamte Flurstück 421 erfassen soll. Gleichermaßen betrifft die auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 BauGB gestützte Festsetzung zur Mindestgröße des Baugrundstücks in § 2 Satz 2 der Satzung das gesamte Flurstück 421 und damit zwangsläufig auch den Geltungsbereich der Klarstellungssatzung. Auf diesen Bereich erstreckt sich schließlich auch die Festsetzung zur An- bzw. Bepflanzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 a BauGB in § 3 der Satzung, soweit es um die "Maßnahme B 1" geht.
b) Aus der Unwirksamkeit der auch den Bereich der Klarstellungssatzung betreffenden Festsetzungen folgt die Gesamtunwirksamkeit der angefochtenen Satzung.
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans oder einer anderen Satzung nach dem BauGB anhaften, führen (nur) dann nicht zu dessen bzw. deren Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle Ordnungsfunktion erfüllen können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Diese Regel stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtsgedankens dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt und etwa in § 139 BGB oder § 44 Abs. 4 VwVfG zum Ausdruck gelangt. Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung führen muss, solange deren fehlerfreier Teil noch (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Februar 2009 - 4 B 54.08 -, BRS 74 Nr. 8 = juris Rn. 5, vom 6. April 1993 - 4 NB 43.92 -, BRS 55 Nr. 31 = juris Rn. 11, und vom 29. März 1993 - 4 NB 10.91 -, BRS 55 Nr. 30 = juris Rn. 27; OVG NRW, Urteile vom 3. Februar 2011 - 2 A 1416/09 -, DVBl. 2011, 560 = juris Rn. 59, und vom 1. Februar 2010 - 7 A 1635/07 -, NWVBl. 2010, 349 = juris Rn. 80.
Hiervon ausgehend erfasst die dargelegte Unwirksamkeit der für den Bereich der Klarstellungssatzung geltenden Festsetzungen die Satzung in ihrer Gesamtheit, weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Satzung ohne diese Festsetzungen - ungeachtet der Frage, ob ein solches "Rest-Regelwerk" städtebaulich sinnvoll bliebe - noch von dem subjektiven Planungswillen der Antragsgegnerin getragen wäre. Der Aufstellung der Satzung lag ersichtlich die Zielvorstellung der Antragsgegnerin zugrunde, eine Legalisierung des Bauvorhabens auf dem rückwärtigen Teil der Parzelle 421 nur unter der Voraussetzung herbeizuführen, dass andererseits eine weitere - straßennahe - Bebauung desselben Grundstücks ausgeschlossen ist. Zur Erreichung dieses Ziels war zunächst eine entsprechende Baulast in den Blick genommen worden (vgl. den vom Planungs- und Verkehrsausschuss in der Sitzung vom 13. November 2008 gefassten Beschluss zu 4.). Nachdem der Antragsteller Bedenken gegen ein solches Instrument geäußert hatte (vgl. dessen Schreiben an die Antragsgegnerin vom 21. November 2008), wurden die beschriebenen Festsetzungen in den Satzungsentwurf eingearbeitet (vgl. hierzu die Beschlussvorlage VO/0811/09 zur Offenlage des Entwurfs vom 13. März 2009). In der Begründung der Satzung heißt es hierzu (wie bereits zitiert), für das gesamte Flurstück 421 (P. 29) werde "durch die Einbeziehung des Grundstücksbereichs in die Satzung und die Festsetzung eines ‚Baufensters‘ (Baugrenze) ... eine zweite zusätzliche Bebauungsmöglichkeit (z. B. in Richtung der Erschließung) über die vorhandene hinaus ausgeschlossen". In Anbetracht dieser Ausführungen und der Verfahrenshistorie steht außer Zweifel, dass es von zentraler Bedeutung für die Antragsgegnerin war, überbaubare Grundstücksflächen mit Wirkung für die gesamte Parzelle 421 festzusetzten, und die Antragsgegnerin die angefochtene Satzung ohne eine solche Festsetzung nicht beschlossen hätte.
3. Angesichts der vorstehenden Ausführungen kann dahinstehen, ob die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB in Ansehung der streitigen Satzung vorliegen. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde durch Satzung einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind. Ob die Ortslage P. die rechtliche Qualität eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat und, dies vorausgesetzt, die erforderliche bauliche Prägung der von der Satzung erfassten Erweiterungsfläche gegeben ist, bedarf in Anbetracht der dargelegten Unwirksamkeitsgründe keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 9 BauGB
§ 1 BauGB
§ 139 BGB
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 a VwGO
§ 1 Abs. 3 bis 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Abs. 4 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 3 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 25 a BauGB
§ 44 Abs. 4 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 848
BVerwGE 55, 369
BVerwGE 84, 322
8 K 2189/07
7 A 348/08
8 K 1750/07
7 A 347/08
4 CN 4.10
4 NB 23.89
4 NB 10.88
7 D 102/07
4 BN 54.00
4 NB 14.89
10 D 110/03
7a D 76/98
7a D 54/93
7a D 15/03
2 K 108/09
4 CN 4.01
8 C 46.91
7a D 142/02
4 C 1742/08
5 S 1054/08
15 NE 08.15
1 KN 235/05
4 B 50.08
4 B 172.97
4 B 175.88
4 B 167.85
2 A 508/09
4 C 9.77
4 C 23.86
4 C 9.77
4 C 17.91
4 C 37.87
5 S 2945/96
4 B 54.08
4 NB 43.92
4 NB 10.91
2 A 1416/09
7 A 1635/07