Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen 21 D 86/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1210.21D86.22NE.00

Tenor:
Soweit der Antragsteller den Antrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Eigentümer u. a. der 9,29 und ca. 2,2 ha großen Grundstücke Gemarkung G01 (früher Flur 6, Flurstück 65), und Flur 4, Flurstück 517. Es handelt sich um landwirtschaftliche Nutzflächen, die bis auf einen kleineren nördlichen Teil des zuerst genannten Grundstücks (insoweit ca. 1,5 ha forstwirtschaftliche Fläche) aktuell als Grünland genutzt werden. Sie weisen Gleyböden auf und liegen (teilweise) im durch die Bezirksregierung Detmold mit der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Festsetzung des Überschwemmungsgebietes K. vom 9. Mai 2016 festgesetzten Überschwemmungsgebiet des K.. Das zuletzt genannte Grundstück grenzt unmittelbar nördlich an den K., das zuerst genannte wird von diesem durch mehrere Flurstücke mit dem darauf befindlichen Gestüt E. getrennt. Umgeben sind beide Grundstücke von weiteren land- sowie das zuerst genannte im Osten von forstwirtschaftlichen Nutzflächen.
Im vom Regionalrat des Regierungsbezirks Detmold am 28. Juli 2003 noch als Gebietsentwicklungsplan (GEP) beschlossenen Regionalplan des Regierungsbezirks Detmold, Teilabschnitt Oberbereich W. (RP), Erläuterungskarte Blatt 21, war das zuerst genannte Grundstück des Antragstellers als Bereich mit der Freiraumfunktion Schutz der Natur (BSN) und das zuletzt genannte als Bereich für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung (BSLE) ausgewiesen. Nach der dortigen Kartendarstellung befindet sich das zuletzt genannte Grundstück vollständig und das zuerst genannte mit seinem südwestlichen Teil im Überschwemmungsbereich.
Beide genannten Grundstücke des Antragstellers werden im „Fachbeitrag des Naturschutzes und der Landschaftspflege für die Planungsregion des Regierungsbezirks Detmold“ des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) aus dem Jahr 2018 (FachbeitragLANUV 2018) mit großen Teilen der unmittelbar angrenzenden Flächen als Biotopverbundfläche mit besonderer Bedeutung (N01 „G.“ bzw. N02 „Untere K.-X.“) ausgewiesen. Der östlich unmittelbar an das zuerst genannte Grundstück angrenzende Wald gehört zu einer weiteren Biotopverbundfläche mit besonderer Bedeutung (N03 „N. Forst und naheliegende Waldbereiche“), südlich schließt sich hingegen wiederum die Biotopverbundfläche mit besonderer Bedeutung (erneut N02) an; westlich und nördlich (jeweils jenseits der Autobahn A 2) liegen Biotopverbundflächen mit herausragender Bedeutung (N04 „Mischwald-Komplex am K. bei O.“ und N05 „Feuchtgebiet südlich C.-N.“). Östlich des zuletzt genannten Grundstücks des Antragstellers schließt sich im weiteren Verlauf des K. ebenfalls eine Biotopverbundfläche mit herausragender Bedeutung an (N06 „K. und angrenzende Bereiche nördlich Verl“). Beide Grundstücke werden im zugehörigen Anhang III.3 („Karten zum Biotopverbundsystem“ – Kreis C.) als Biotopverbundflächen mit Bedeutung für die Vernetzung der Kulturlandschaft (Kulturlandschaftsverbund), im Bereich des ersten liegt danach eine Verbundachse (Seite 13), und für die Grünlandvernetzung (Grünlandverbund) sowie als entlang des Ölbachs verlaufende Ergänzungsräume für die Zielarten der Kulturlandschaftsgilde (Seite 14) und der Grünlandgilde (Seite 19) ausgewiesen. Das zuletzt genannte Grundstück des Antragstellers ist danach (Seite 39) auch eine Biotopverbundfläche mit Bedeutung für das Fließgewässernetz (Fließgewässerverbund).
Der hier zur Überprüfung stehende Landschaftsplan „C.“ (LP) des Antragsgegners umfasst das Gebiet der Stadt C. und kleinere Teile der Stadt Verl sowie der Gemeinde D., jeweils mit Ausnahme der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und der Flächen der rechtskräftigen Bebauungspläne. Der Plan setzt – unter anderem die genannten Grundstücke des Antragstellers (vom erstgenannten nur den westlichen Teil des Grünlands in einer Größe von ca. 4,09 ha) und etliche angrenzende Flächen umfassend – das 641 ha große Landschaftsschutzgebiet (LSG) 2.2.2 „C. Bachläufe“ mit folgenden Schutzzwecken fest:
„zur Erhaltung und Wiederherstellung der landschaftsprägenden C. Bachläufe und der bachbegleitenden Gehölzstrukturen.
[…] insbesondere zur Erhaltung ihrer Lebensraum- und Retentionsfunktion sowie des Feuchtgrünlandes und des Dauergrünlandes im gesetzlichen Überschwemmungsgebiet, vor allem auf den häufig stark oder sehr stark überstauten Flächen.“ (LP, Seite 66)
Der Schutzgegenstand wird wie folgt beschrieben:
„[…] umfasst die Fließgewässer und die Auen der Hauptfließgewässer außerhalb der Naturschutzgebiete und geschützten Landschaftsbestandteile.“ (LP, Seite 66)
und der Charakter dahingehend:
„[…] die Wasserläufe einschließlich angrenzender Flächen mit Pufferfunktion als landschaftstypische Gliederungselemente des Ostmünsterlandes. Das Gebiet ist gekennzeichnet durch Feucht- und Dauergrünland im gesetzlichen Überschwemmungsgebiet, schutzwürdige bzw. sehr schutzwürdige Gley- und Auenböden sowie häufig stark oder sehr stark überstaute Flächen. Die Biotopverbundeigenschaft ist stellenweise sehr gut ausgeprägt. Die betreffenden Bäche sind derzeit hinsichtlich Gewässerverlauf, Überflutungsbereich und begleitenden Gehölzstrukturen zum Teil stark beeinträchtigt, so dass sie in weiten Abschnitten wieder naturnah entwickelt werden müssen.“ (LP, Seite 66)
Die für alle besonders geschützten Teile von Natur und Landschaft geltende Unberührtheitsklausel unter Ziffer 2 des LP lautet mit ihrem dritten Spiegelstrich:
„Unberührt von allen folgenden, in den besonders geschützten Teilen von Natur und Landschaft festgesetzten Verboten bleiben:
[…]
- alle vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes behördlich genehmigten oder rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang, soweit nicht die nachfolgenden Regelungen ausdrücklich etwas anderes bestimmen,“ (LP, Seite 33)
Für das LSG 2.2.2 gelten zunächst die für alle NSG einheitlich formulierten Verbote, insbesondere:
„2.2.0.3.1
bauliche Anlagen […] zu errichten, […]
2.2.0.3.5
Boden, landschaftsfremde Stoffe […] aufzubringen, […]
2.2.0.3.6
die Oberflächengestalt zu verändern, […]“ (LP, Seite 57 und 60 f.)
Hinzu kommen speziell für das LSG 2.2.2 u. a. folgende weitere Verbote:
„2.2.2.3.1
Oberirdisch oder unterirdisch über den zugelassenen Gemeingebrauch hinaus Wasser zu entnehmen, Gewässer, den Zu-oder Ablauf des Wassers oder den Grundwasserstand zu verändern, Dränagen zu errichten oder sonstige, über den vorhandenen oder genehmigten Bestand hinausgehende Entwässerungsmaßnahmen durchzuführen;
unberührt von diesem Verbot bleibt
- die Wiederherstellung von Drainagen ohne wesentliche Leistungssteigerung im Einvernehmen mit der Unteren Naturschutzbehörde;
2.2.2.3.4
Grünland […] in Ackerland oder eine andere Nutzungsart umzuwandeln; Pflegeumbrüche (Umbrüche und Wiedereinsaaten) können außerhalb der vegetationskundlich bedeutsamen Flächen unter Beachtung des Schutzzieles und nach vorangegangener Anzeige bei der unteren Naturschutzbehörde in der Zeit vom 1. Juli bis 1. Oktober durchgeführt werden. Mit der Maßnahme darf erst begonnen werden, wenn die untere Naturschutzbehörde nicht binnen eines Monats nach der Anzeige hiergegen Bedenken erhebt.“ (LP, Seite 67)
sowie folgende weitere Regelung:
„2.2.2.4
Zur Erreichung des Schutzzwecks ist es erforderlich, die in der Tabelle unter Ziffer 5 aufgeführten Maßnahmen gemäß § 13 LNatSchG NRW durchzuführen.
Die Maßnahmen werden nur im Einvernehmen mit dem Eigentümer bzw. dem Bewirtschafter durchgeführt.“ (LP, Seite 68)
(Letzteres gleichlautend mit der allgemeinen Regelung für LSG 2.2.0.4.)
In den Erläuterungen des LP heißt es zu den allgemeinen Verboten für die LSG unter Ziffer 2.2.0.3:
„Von den Verboten kann die untere Naturschutzbehörde gemäß § 67 BNatSchG auf Antrag eine Befreiung erteilen.“ (LP, Seite 57)
und zur oben wiedergegebenen Ziffer 2.2.2.3.4:
„Als vegetationskundlich bedeutsam gelten die Biotope nach § 30 BNatSchG i. V. m. § 42 LNatSchG NRW. Die Flächen sind im Landschaftsplan nachrichtlich dargestellt. Durch das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz-NRW- (LANUV) erfolgt eine regelmäßige Überprüfung und Anpassung. Änderungen werden erst wirksam, wenn sie dem Eigentümer und dem Bewirtschafter mitgeteilt sind.“ (LP, Seite 67)
Unter Ziffer 5 des LP werden Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen festgesetzt, die mit den Grundstückseigentümern bzw. Nutzungsberechtigten nur über freiwillige Vereinbarungen umgesetzt werden (LP, Seite 87 ff.).
Der östliche Teil des zuerst genannten Grundstücks des Antragstellers ist in das großräumige (5.917 ha) LSG 2.2.1 „Kulturlandschaft C.“ einbezogen, für das kein der o. g. Ziffer 2.2.2.3.4 entsprechendes Verbot festgesetzt ist.
Den Bereich des zuerst genannten Grundstücks des Antragstellers ordnet der LP einheitlich zudem dem Entwicklungsziel 1.2 „Anreicherung einer veränderten Kulturlandschaft mit naturnahen Lebensräumen“ im Entwicklungsraum 1.2.10 „Gestüt E.“ zu, in dem Teilflächen vorrangig durch die Umwandlung von Acker in Grünland und die Extensivierung der vorhandenen Grünlandbewirtschaftung angereichert werden sollen. Den Bereich des zuletzt genannten Grundstücks des Antragstellers ordnet der LP hingegen dem Entwicklungsziel 1.7 „Erhalt und Entwicklung von Fließgewässern und ihren Auen“ im Entwicklungsraum 1.7.9 „K.“ zu, in dem u. a. der derzeitige Grünlandanteil erhöht und die Grünlandnutzung extensiviert werden soll.
Das Aufstellungsverfahren betreffend den angegriffenen LP nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Ursprünglich gab es noch keinen Landschaftsplan für das Gesamtgebiet der Stadt C. einschließlich der eingangs genannten Grundstücke des Antragstellers, beide befanden sich jedoch bereits aufgrund der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis C. vom 15. März 1975 innerhalb eines LSG. Auf Bitte der Stadt C. beschloss der Kreistag des Antragsgegners am 4. März 2013, für deren Stadtgebiet einen Landschaftsplan aufzustellen. Die untere Naturschutzbehörde des Antragsgegners (UNB) beauftragte die H. GmbH. Mit deren Unterstützung erstellte sie einen ersten Vorentwurf des LP. Dieser sah (Stand: 08/2017) an Festsetzungen im Wesentlichen eine Erweiterung von bestehenden und erstmalige Ausweisung von weiteren NSG sowie die Aufteilung des bisherigen alleinigen LSG in ein Allgemeines LSG (Nr. 2.2.1 mit 5.478 ha Größe) und ein spezielleres LSG „Auenfunktionsräume“ (Nr. 2.2.2 mit 1.155 ha Größe) vor. Das zuerst genannte Grundstück des Antragstellers sollte danach vollständig im LSG 2.2.1 liegen, das zuletzt genannte im LSG 2.2.2. Anschließend wurden eine frühzeitige Beteiligung sowohl der Träger öffentlicher Belange als auch der Bürger durchgeführt. Mehr als 200 Einwender gaben Stellungnahmen ab. Die größte Einwendergruppe waren die Landwirte, die sich vor allem gegen die geplanten Erweiterungen/Neuausweisungen der NSG und das geplante LSG „Auenfunktionsräume“ wandten.
Der Antragsteller äußerte, Eigentümer eines landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs mit rund 74 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche zu sein. Er bewirtschafte 65 ha Acker und 11 ha Grünland. Mit der Überplanung seiner Flächen sei er nicht einverstanden. Aufgrund dieser drohten Bewirtschaftungserschwernisse, da andere Rechtsvorschriften eine Verschärfung der Bewirtschaftungsauflagen vorsähen, wenn Flächen sich im Gebiet eines Landschaftsplanes befänden. Er lehne jede Maßnahme ab, die seine betriebliche Souveränität beschränke, insbesondere finanzielle Nachteile mit sich bringe. Konkret ging der Antragsteller auf andere als die eingangs genannten beiden Grundstücke ein. Hinsichtlich des damals noch geplanten LSG „Auenfunktionsräume“ sei die namensgebende Begrifflichkeit nicht definiert. Eine Ausweisung der vorhandenen Auen zu Lasten der landwirtschaftlichen Nutzflächen lehne er strikt ab.
In den Anlagen 1a und 2a einer Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners wurde verwaltungsseitig im Wesentlichen vorgeschlagen, die geplante Festsetzung der NSG – bei Wegfall eines NSG – um 142 ha sowie die des LSG 2.2.2 – unter Umbenennung in „Gütersloher Bachläufe“ – um 415 ha zu reduzieren – bei gleichzeitiger Vergrößerung des LSG 2.2.1 um 345 ha und der Geschützten Landschaftsbestandteile um 37 ha. Als Begründung wurde u. a. angegeben, die Kriterien für das LSG 2.2.2 seien überprüft und konkretisiert worden. Wegen der weiteren Darstellung der Kriterien wird auf die genannte Anlage 1a, Seite 4, Bezug genommen. Hinsichtlich vorgetragener Einschränkungen der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung hieß es dort zu den LSG, eine solche erfolge nicht. Bezüglich des LSG 2.2.2 wurde zudem vorgeschlagen, Charakter und Schutzzweck neu zu fassen. Der westliche Teil des zuerst genannten Grundstücks des Antragstellers sollte erstmals vom LSG 2.2.1 zum LSG 2.2.2 „hochgestuft“ werden.
Bezüglich der Einwendung des Antragstellers äußerte die Verwaltung des Antragsgegners, dieser könne hinsichtlich des LSG 2.2.2 im Wesentlichen gefolgt werden. Durch die auf die konkretisierten Kriterien gestützte Neubewertung ergebe sich eine erhebliche Reduzierung der bisherigen, hinsichtlich des zuerst genannten Grundstücks jedoch auch eine neue Festsetzung. Im Kontext mit dem LSG 2.2.1 betonte sie, die Festsetzungen für LSG schränkten die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht ein. Auch eine weitere Intensivierung bleibe grundsätzlich möglich. Auswirkungen auf die Entwicklung von Verkehrswerten seien in LSG nicht zu erwarten.
Am 25. November 2019 beschloss der Kreistag des Antragsgegners, den LP aufzustellen, was im Amtsblatt des Antragsgegners vom 12. Dezember 2019 bekanntgemacht wurde, den Wertungsvorschlägen in den genannten Anlagen zuzustimmen und den – entsprechend angepassten – Entwurf des LP öffentlich auszulegen. Letzteres wurde im Amtsblatt des Antragsgegners vom 17. Dezember 2019 bekanntgemacht.
Der Antragsteller äußerte, 9,5 ha seiner landwirtschaftlichen Produktionsflächen (neben den eingangs genannten noch zwei weitere Grundstücke) fielen ins LSG 2.2.2. Das damit verbundene „absolute Grünlandumbruchverbot“ und evtl. von der Landes- oder Bezirksregierung noch kommende Auflagen hinsichtlich der Bewirtschaftung verursachten einen Wertverlust. Es sei unfair, dass frühzeitig umgebrochene Nachbarflächen ausgenommen worden seien. Des Weiteren habe er die Sorge, es gehe darum, Ausgleichsflächen für neue Baugebiete zu Lasten der Landwirte zu schaffen. Er sei bereit, die Planung zu dulden, wenn ihm an anderer Stelle hinsichtlich des Entfernens von Hecken entgegengekommen werde. Andernfalls verlange er 20.000,00 € Schadensersatz pro Hektar betroffener Fläche und werde nicht freiwillig an Umweltmaßnahmen im LSG 2.2.1 teilnehmen.
Ein – in nicht die einleitend genannten Grundstücke des Antragstellers betreffenden Bereichen u. a. durch umfangreiche Herabstufungen von Flächen aus dem LSG 2.2.2 ins LSG 2.2.1 – geänderter Entwurf des LP wurde nach entsprechender Bekanntmachung im Amtsblatt des Antragsgegners vom 1. Juli 2020 mit der Bestimmung, dass Bedenken und Anregungen nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen vorgebracht werden könnten, erneut ausgelegt.
In der als Anlage für eine Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners (anschließend) erstellten Synopse zu den Einwendungen zur ersten Offenlegung erläuterte die UNB einleitend, zur korrekten Abgrenzung des LSG 2.2.2 sei beispielhaft gutachterlich geprüft worden, ob die Berechnungsmethode der Bezirksregierung zu den häufig stark überfluteten Flächen belastbar sei. Im Ergebnis habe auf dieses Abgrenzungsmerkmal verzichtet werden müssen. Für ca. 100 ha, ganz überwiegend Ackerflächen, sei daher statt des LSG 2.2.2 das LSG 2.2.1 festzusetzen. Der Umfang der Änderung habe eine erneute Auslegung erfordert.
In der gleichermaßen als Anlage für eine Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners erstellten Synopse zu den Einwendungen zur zweiten Offenlegung erläuterte die UNB einleitend, eine auf Kritik der Naturschutzverbände erfolgte Überprüfung habe für drei Flächen die Beibehaltung der ursprünglichen Ausweisung als LSG 2.2.2 ergeben, wodurch sich die Rücknahme auf ca. 94 ha reduziere.
Hinsichtlich des Antragstellers wurde in der zuerst genannten Synopse ausgeführt, die fachlichen Kriterien, die der Festsetzung des LSG 2.2.2 zugrunde lägen, seien erneut überprüft worden. Die Prüfung habe gezeigt, dass die Daten zu den häufig stark überfluteten Flächen des 10-jährlichen Hochwassers (Überstauung mindestens 25 cm) nicht immer der Realität entsprächen. Diese würden daher nicht mehr zur Abgrenzung herangezogen, wo sie das alleinige bzw. maßgebliche Kriterium gewesen seien, werde nunmehr das allgemeine LSG 2.2.1 festgesetzt. Die Festsetzung des LSG 2.2.2 erfolge, sofern mindestens eines der folgenden Kriterien vorliege:
„- Gewässer mit Rand- bzw. Pufferstreifen (30 m an Hauptfließgewässern, 5 m an anderen namenführenden Gewässern, jeweils ab Böschungsoberkante)
- Dauergrünland im gesetzlichen Überschwemmungsgebiet
- Feuchtgrünland (Feuchtestufe 6-7)“.
Die Festsetzung erfolge auch, wenn zwei der folgenden, miteinander kombinierten Kriterien vorlägen:
„- Biotopverbundflächen Fließgewässer mit herausragender Bedeutung im Überschwemmungsgebiet
- besonders schutzwürdige Böden und Biotopverbundflächen (Fließgewässer) mit herausragender Bedeutung
- besonders schutzwürdige Böden (Auen-, Gley- und Moorböden) im Überschwemmungsgebiet“
Zur Entscheidung würden in Einzelfällen die folgenden weiteren Kriterien hinzugezogen: „Kompensationsflächen, öffentliche Flächen, geschützte Biotope, Arrondierung“. Sofern Kriterien nur teilweise vorlägen, erfolge eine vor Ort nachvollziehbare Abgrenzung. Der Einwendung könne daher für die Flächen am K. und in der K.niederung nicht gefolgt werden. Es handele sich dabei um Dauergrünland im gesetzlichen Überschwemmungsgebiet. Die Festsetzung als LSG 2.2.2 schränke die Grünlandnutzung nicht ein. Auch Nutzungsintensivierungen blieben möglich, ebenso die Verwertung der Fläche als Ausgleichsfläche. Eine Förderung im Vertragsnaturschutz könne angeboten werden. Der LP sehe Entwicklungsmaßnahmen in der Gewässeraue vor, für die ausreichend breite Korridore vorzuhalten seien. Die Maßnahmen würden ausschließlich auf freiwilliger Basis umgesetzt. Mit der Breite von 30 m entlang der Hauptfließgewässer entspreche der Randstreifen den von der Landwirtschaftskammer geförderten Uferstreifen. Im Übrigen werde die landwirtschaftliche Nutzung in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nicht eingeschränkt. Die Ausweisung eines Randstreifens von 30 m Breite beidseitig führe insofern nicht zu erheblichen Eingriffen in das grundrechtlich geschützte Eigentum.
In seiner Sitzung am 7. September 2020 beschloss der Kreistag des Antragsgegners, den Wertungsvorschlägen zu den Einwendungen zur ersten und zweiten Offenlegung gemäß den vorgenannten Anlagen – mit einer hier nicht relevanten Ergänzung – zuzustimmen und den LP in der entsprechend geänderten Fassung als Satzung.
Anschließend zeigte der Antragsgegner den LP der Bezirksregierung Detmold als höherer Naturschutzbehörde an. Diese stellte fest, dass der LP ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Der Antragsgegner machte die Durchführung des Anzeigeverfahrens für den neu aufgestellten LP in seinem Amtsblatt vom 6. April 2021 bekannt. Hierüber und über die Beschlussfassung hinsichtlich seiner Anregungen und Bedenken wurde der Antragsteller mit Schreiben vom 29. März 2021 informiert.
Nach der Bekanntmachung wurden von dritter Seite keine Einwendungen geltend gemacht, die Einwendungen in einem Parallelverfahren vor dem Senat – 21 D 65/22.NE – haben keine Relevanz für die eingangs genannten beiden Grundstücke des Antragstellers.
Der Antragsteller hat am 5. April 2022 den Normenkontrollantrag bezüglich des LP eingereicht. Zur Begründung einer Unwirksamkeit der Einbeziehung u. a. seiner o. g. Flächen in das LSG 2.2.2 durch den LP führt er in seinem Antragsschriftsatz lediglich an, diese sei rechtswidrig.
Erst mit Schriftsatz vom 26. August 2022 trägt er vor, beide eingangs genannten Grundstücke könnten zur angestrebten Schaffung einer Auenlandschaft nichts beitragen. Das zuerst genannte liege in einiger Entfernung vom K. und die dazwischenliegenden Grundstücke seien auch nicht Teil des LSG 2.2.2. Das zuletzt genannte Grundstück liege deutlich höher als der K. und sei noch nie bei Hochwasser überschwemmt worden. Das Verbot, diese Flächen umzubrechen und als Ackerland zu nutzen, belaste ihn in rechtswidriger Weise, da es nicht zur Erreichung des Schutzzweckes beitrage.
Mit weiteren Schriftsätzen vom 6. Januar 2023, 29. Juni 2023 und 24. Oktober 2023 trägt der Antragsteller vertiefend vor, das zuerst genannte Grundstück sei nicht schutzwürdig. Es gehöre nicht zum Auenlebensraum des K., denn es liege nicht in einem Gebiet, in dem der K. in der Vergangenheit mäandert habe oder in Zukunft noch mäandern könne, sondern über 350 m vom K. entfernt. Südlich in einiger Entfernung liege das Gestüt E. mit einer Reitbahn, das durch den von Ost nach West verlaufenden M.-straße erschlossen werde. Nördlich des M.-straßees lägen rund um das Grundstück in alle Richtungen überwiegend Ackerflächen. Zur Begründung der Festsetzung könne nicht angeführt werden, dass der Boden besonders wertvoll sei. Seine Funktion werde nämlich auch durch eine ackerbauliche Nutzung erhalten, wenn es bei dem alten rechtlichen Status bleibe. Er beabsichtige nicht, den Humus bzw. die Ackerkrume abzutragen. Das vorhandene Grünland sei nicht schützenswerter als Ackerland, da es intensiv genutzt werde (fünf Schnitte pro Jahr). Dies gelte auch für das zweite genannte Grundstück. Ein Biotopverbund bestehe jeweils nicht, es könne sich dort wie auch auf den umliegenden Ackerflächen kein Biotop entwickelt haben. Die Grundstücke seien auch nicht als Verbindungsflächen im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG zur Erreichung des in § 21 Abs. 1 BNatSchG bezeichneten Ziels geeignet. Das Gesetz enthalte insoweit keine Definition. Dem üblichen Sprachgebrauch und dem Bild eines Netzes entspreche es, die Kernflächen als Zentren des Gebietsverbundes zu begreifen, die besonders geeignet seien, die Sicherung der standorttypischen Arten und Lebensräume zu gewährleisten. Sie müssten durch Verbindungsflächen und Verbindungselemente miteinander in einer Weise in Beziehung gesetzt werden, die einer „Verinselung" der Kernflächen begegne. Verbindungsflächen seien solche Areale, die den ökologischen Wechselwirkungen der Populationen, ihrer Ausbreitung entsprechend ihren artspezifischen Bedürfnissen, dem genetischen Austausch zwischen den Populationen und Wiederbesiedlungs- und Wanderungsprozessen dienten. Während sie über eine flächenhafte Ausprägung und größere Ausdehnung verfügten, seien verbindende Elemente eher von kleinflächigerer Art. Als solche umfassten sie punkt- oder linienförmige Strukturen wie Gehölze, Feldraine, Tümpel, Weiher, Wasserläufe, Hecken, Einzelbäume und Gebüsche etc. Insoweit bedürfe es eines Auswahlprozesses, der in Orientierung an den Funktionen des Biotopverbundes Areale identifiziere, die aus Gründen ihrer Ausstattung und ökologischen Qualität, ihrer geografischen Lage, ihres Entwicklungs- oder Vernetzungspotenzials etc. im Stande seien, als Kern- oder Verbindungsflächen zur Sicherung gerade jener Tier- und Pflanzenarten beizutragen, die von dem Biotopverbund profitieren sollten. Die streitgegenständlichen Flächen böten keines dieser Potenziale. Ihre Ausstattung sei ökologisch nicht von hoher Qualität. Sie verfügten nicht (hinreichend) über verbindende Elemente. Der Antragsgegner benenne lediglich vier Kernflächen, die mit seinen (des Antragstellers) Flächen verbunden werden sollten, gehe aber nicht auf die Eigenschaften der Verbindungsflächen ein.
Für beide Grundstücke bestehe aufgrund des Klimawandels die Gefahr von Überschwemmungen nicht mehr. Sie seien seit vielen Jahren nicht mehr überschwemmt worden. Der Antragsgegner möge darlegen, wann es dort überhaupt in den letzten Jahrzehnten zu Überschwemmungen gekommen sein solle. Der bloße Hinweis auf das Vorliegen eines rechtlichen Überschwemmungsgebietes reiche nicht aus. In Wahrheit sollten mit der Festsetzung des LSG 2.2.2 Möglichkeiten genutzt werden, die sich durch die Kompensationsplanung, den Vertragsnaturschutz und den Flächenankauf bzw. Flächentausch böten. Es sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, um für neue Gewerbegebiete notwendige und formal hochwertige Flächen als Ausgleichsflächen zur Verfügung zu haben. Der Antragsgegner führe selber die „Instrumente der Freiwilligkeit als Schutzmöglichkeit an“, die bei ihm aber nicht herangezogen worden seien.
Das Verbot des Grünlandumbruchs verschlechtere die rechtliche Position gegenüber § 5 GAPKondG, nach dem ein Grünlandumbruch bei Einsaat einer bisherigen Ackerfläche in derselben Region, in der sich das bisherige Dauergrünland befinde, genehmigt werden könne.
Nachdem der Antragsteller sich ursprünglich auch gegen eine – unzutreffend angenommene – Einbeziehung der Grundstücke Gemarkung G02, in das LSG 2.2.2 gewandt hatte, beantragt er nach zwischenzeitlicher (konkludenter) Rücknahme des diesbezüglichen Antrags nunmehr noch,
den Landschaftsplan „C.“ des Antragsgegners für unwirksam zu erklären, soweit er das Landschaftsschutzgebiet 2.2.2 „C. Bachläufe“ für die Grundstücke der Gemarkung G01 (früher Flur 6, Flurstück 65), und Flur 4, Flurstück 517, festsetzt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die angefochtene Festsetzung als LSG 2.2.2 sei rechtmäßig. Kleinflächig seien in diesem naturnahe Fluss- und Bachläufe vorhanden, es überwögen jedoch die ausgebauten und begradigten Gewässerabschnitte. Die Durchgängigkeit sei durch Stauanlagen und Mühlen an vielen Stellen unterbunden. Dort, wo Renaturierungen bereits durchgeführt worden seien, böten die Fließgewässer und Auen der spezifischen Flora und Fauna noch einen geeigneten Lebensraum. Die Festsetzung als LSG sichere zunächst den derzeitigen Status Quo, d. h. gewährleiste durch spezielle Ge- und Verbote, dass sich der Zustand des geschützten Gebietes und seiner Bestandteile aktuell nicht verschlechtere. Zudem strebe er auf Grundlage dieser Flächensicherung und dem Schutz vor negativen Veränderungen an, die Attraktivität des Auenlebensraums und seine Retentionsfunktion zu steigern bzw. zu optimieren. Dazu sollten Möglichkeiten genutzt werden, die sich u. a. durch die Kompensationsplanung, den Vertragsnaturschutz oder den Flächenankauf bzw. Flächentausch böten. Diese Instrumente würden nach dem Prinzip der Freiwilligkeit angewandt.
Beide Schutzziele (Erhaltung und Entwicklung im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) würden mit der Aufnahme der streitgegenständlichen Grundstücke des Antragstellers gefördert. Diese seien schutzwürdig und schutzbedürftig. Aufgrund der standörtlichen Voraussetzungen und Eigenschaften besitze der Landschaftsraum inklusive dieser Grundstücke ein hohes Entwicklungspotential und sei zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensraum- und Retentionsfunktionen der Ölbachaue und damit zur Erfüllung des angestrebten Schutzzweckes geeignet. Es handele sich jeweils um Dauergrünland im festgesetzten Überschwemmungsgebiet auf sehr schutzwürdigen Gley- und Auenböden.
Auen seien Uferlandschaften von Bächen und Flüssen, deren Geländeformen und Lebensgemeinschaften vom steten Wechsel zwischen Niedrig- und Hochwasserstand geprägt seien und die in permanentem Austausch mit dem Gewässer selbst und seinem Einzugsgebiet stünden. Zu ihren Merkmalen gehörten die Lage in gesetzlichen Überschwemmungsgebieten, die oftmals stark oder sehr stark überstauten Flächen und die typischen, meist sehr schutzwürdigen Bodenarten (Gley- und Auen-, z. T. Moor- und Anmoorböden).
Beide Flurstücke lägen in einem Bereich, der durch Gleyboden mit einem hohen Grundwasserstand (0 bis 4 dm) geprägt sei. Dies sei ein „Grundwasserboden“ i. S. d. Fachbeitrags LANUV 2018. Gleyböden zeichneten sich dadurch aus, dass sie grundwassergeprägt seien und eine hohe naturschutzfachliche Bedeutung als Lebensraum spezialisierter Tier- und Pflanzenarten hätten. Sie könnten große Wassermengen speichern und trügen damit zum Hochwasserschutz bei. Sie entwickelten sich typischerweise in tiefer liegenden Bereichen wie den Auen von Fließgewässern. Ohne eine künstliche Entwässerung seien Gleyböden häufig nicht ackerfähig, sondern typische Grünlandstandorte. Sie behielten diese Eigenschaften und Potenziale auch bei einer Entwässerung und böten die Möglichkeit, entsprechend angepasste Lebensgemeinschaften wiederherzustellen. Der Biotopverbund müsse im Sinne einer großräumigeren Vernetzung bereits ökologisch hochwertige Flächen und solche, die in diese Richtung entwicklungsfähig seien, beinhalten. Die Flächen des Antragstellers trügen daher – auch ohne regelmäßig in kürzeren Intervallen überschwemmt zu werden – zum festgesetzten Schutzzweck „Erhalt und Wiederherstellung der Auenlandschaft“ bei.
Als Überschwemmungsgebiet sei jener Landschaftsraum definiert, der bei extremem Hochwasser überstaut sein und sich mitunter auch in größerer Ausdehnung und Entfernung abseits des Gewässers erstrecken könne. Die ausgewiesenen Gebiete unterlägen bei entsprechenden hydrologischen, Klima- bzw. Wetterbedingungen einer hohen Wahrscheinlichkeit, von einer Überschwemmung betroffen zu werden. Gerade in Zeiten des Klimawandels bestehe ein zunehmendes Risiko von Überflutungen durch auftretende Extremniederschläge. Umfangreiche Bodenversiegelungen in Bau- und Gewerbegebieten führten dazu, dass bei Starkregen in kürzester Zeit große Mengen Oberflächenwassers über die Kanalisation in die Bäche und Flüsse eingeleitet werde. Nicht bebaute, land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen in den ausgewiesenen Überschwemmungsgebieten jedoch seien in der Lage, diese Hochwässer zurückzuhalten, zu speichern und verzögert schadlos abzugeben. In schwach geneigten Gebieten wie dem Bereich N. könnten sich Extremniederschläge auf einer großen Fläche verteilen. Für die Festsetzung als Überschwemmungsgebiet sei nicht erforderlich, dass die Flächen in kürzeren Abständen regelmäßig überflutet würden. Festgesetzt würden jene Flächen, die bei extremem Hochwasser (statistisch gesehen einmal in hundert Jahren) überflutet oder für die Hochwasserrückhaltung beansprucht würden. Die als Überschwemmungsgebiet ausgewiesenen Flächen des Antragstellers unterlägen nach Einschätzung der zuständigen Bezirksregierung einer hohen Wahrscheinlichkeit, bei entsprechenden Klima- und Wetterbedingungen überflutet zu werden, etwa weil der Bachlauf im Hochwasserfall in die Fläche ausufere, oder für die Hochwasserrückhaltung beansprucht zu werden, selbst wenn ein Hochwasserereignis in der Vergangenheit nicht eingetreten sei. Aufgrund ihrer Lage seien sie dem direkten Einfluss des Fließgewässers ausgesetzt.
Die Ausweisung als Überschwemmungsgebiet und das Vorhandensein der sehr schutzwürdigen Gley- und Auenböden seien deutliche Hinweise darauf, dass es sich auch bei dem zuerst genannten Grundstück um einen typischen Auenstandort handele. Es sei Bestandteil eines Korridors zwischen der Autobahn A 2 im Westen und der L.-straße im Osten, in dem sich Biotopverbundflächen mit besonderer Bedeutung konzentrierten. Dieses Grundstück und der umgebende Landschaftsraum stellten durch ihre Lage und die dort vorhandenen Landschaftselemente (Feldhecken, Baumreihen, Alleen, Ackerraine und Fließgewässer) eine Verbindung zwischen den westlich gelegenen Biotopen und Lebensräumen (z. B. Waldgebiet bei O. und Altarme des Ölbaches) mit den weiter östlich vorhandenen Biotopen (z. B. Kleingewässer, Grünlandbereiche am K.) her. Die Flächen, die in nordwestlicher Richtung an das Grundstück angrenzten und sich entlang des V.-straße südlich bis an den K. erstreckten, seien ebenso als LSG 2.2.2. ausgewiesen. Sie alle bildeten einen zusammenhängenden Flächenkomplex im festgesetzten Überschwemmungsgebiet der K.aue.
Das zuletzt genannte Grundstück des Antragstellers liege in der K.aue unmittelbar am namensgebenden Bachlauf und gehöre zusammen mit benachbarten Grundstücken zu einem Korridor von Biotopverbundflächen mit besonderer Bedeutung entlang desselben. Der K. sei hier nicht ausgebaut und begradigt, sondern weitestgehend naturbelassen. Das Grundstück liege in einem Biotopverbundsystem, das dem Erhalt und der Optimierung von Sandbächen in einer Niederungslandschaft mit hohem Grünlandanteil diene (Verbundschwerpunkt Fließgewässer).
Unter einem Biotopverbund sei der Aufbau eines Netzes aus Einzelbiotopen zu verstehen, dessen Ziel es sei, das Überleben von Arten zu sichern und den Austausch von Organismen zwischen unterschiedlichen Lebensräumen zu ermöglichen. Er diene somit dem Erhalt, der Wiederherstellung und Entwicklung funktionsfähiger ökologischer Wechselbeziehungen. Als Fachkonzept des Naturschutzes umfasse der Biotopverbund Kernflächen (Flächen mit herausragender Bedeutung, z. B. NSG, geschützte Biotope) und Verbindungsflächen (Flächen mit besonderer Bedeutung, welche die Verknüpfung benachbarter Biotope und Lebensräume sowie den Austausch von Individuen dort vorkommender Arten gewährleisteten). Die heutige intensiv genutzte Agrarlandschaft sei als Lebensraum für Flora und Fauna immer weniger geeignet. Dem Biotopverbund komme vor diesem Hintergrund eine große Bedeutung zu, da die meisten Arten in kleinen NSG und Biotopen isoliert von anderen Lebensräumen und Ausweichflächen auf Dauer nicht zu erhalten seien. Die Folgen des Klimawandels verschärften dieses Problem. Auf sich immer schneller verändernde Lebensbedingungen und Stressfaktoren könnten Populationen, die über einen möglichst großen Genpool verfügten, am besten reagieren. Dafür sei die Vernetzung der Lebensräume, die den Austausch der Individuen ermögliche, zwingende Voraussetzung. Die Flächen des Antragstellers trügen in ihrer Funktion als Verbindungsflächen daher wesentlich zum Schutzzweck bei. Die Annahmen für den Biotopverbund beruhten auf dem gemäß § 8 Abs. 1 LNatSchG NRW als Grundlage sowohl für den RP als Landschaftsrahmenplan als auch für den LP erarbeiteten FachbeitragLANUV 2018. Die dortige Abgrenzung der Biotopverbundbereiche mit besonderer Bedeutung orientiere sich neben den dort genannten Kriterien, die nicht kumulativ vorliegen müssten, auch an übergeordneten konzeptionellen Überlegungen für den gesamten Regierungsbezirk Detmold und den in den Landschaftsraumbeschreibungen formulierten Leitbildern, Zielen und Maßnahmenempfehlungen für die Landschaftsentwicklung.
Auf die Grundstücke des Antragstellers träfen davon folgende Kriterien zu: Das zuerst genannte liege im Biotopkataster schutzwürdiger Biotope; beide seien Teil der Ergänzungsräume für Arten der Kulturlandschafts- und der Grünlandgilde sowie entwicklungsfähig, lägen im gesetzlichen Überschwemmungsgebiet und in einem Bereich, der einen höheren Grünlandanteil habe als viele andere Bereiche im Geltungsbereich des LP. Das zuletzt genannte Grundstück grenze zudem an den K., der nach der EG-Wasserrahmenrichtlinie zu entwickeln sei.
Die Ausweisung der streitbefangenen Flächen als LSG 2.2.2 entspreche dem gesetzlichen Auftrag aus § 21 Abs. 4 bis 6 BNatSchG. Gewährleistung des Biotopverbunds im dortigen Sinne bedeute nicht, dass nur geschützte Biotope gemäß § 30 BNatSchG i. V. m. § 42 LNatSchG NRW direkt miteinander verbunden würden. Vielmehr gehe es auch um Potenzial- und Verbindungsflächen, auf denen die Vernetzung und der Austausch von Arten langfristig ermöglicht würden, indem eine entgegenstehende Entwicklung verhindert werde.
Die Schutzzwecke des LSG 2.2.2 deckten sich mit den Aussagen des Fachbeitrags LANUV 2018 zum Biotopverbund. Die darin erwähnte Kulturlandschaft sei hier geprägt von Grünland, Fließgewässern und bachbegleitenden Gehölzstrukturen. Soweit die Zielarten Sumpfgrashüpfer und Sumpfschrecke genannt würden, stünden sie auch stellvertretend für weitere Arten des Feuchtgrünlandes. Die im LSG 2.2.2 gültigen Verbote und Maßnahmen dienten zudem dem Erhalt oder der Wiederherstellung möglichst naturnaher Fließgewässer, damit diese auch ihre Funktion als Verbundachse für an sie gebundene Organismen wahrnehmen könnten.
Neben den Kriterien der Biotopverbundplanung seien bei der Abgrenzung des LSG 2.2.2 ganz konkrete, nachvollziehbare und vergleichbare fachliche Kriterien angelegt worden. Auf beide Grundstücke des Antragstellers träfen davon zu: Dauergrünland innerhalb des gesetzlichen Überschwemmungsgebietes (hohe Bedeutung für die Festsetzung) sowie Gleyboden mit natürlicher Eignung als Grünlandstandort und hohem naturschutzfachlichen Entwicklungspotenzial (mittlere Bedeutung für die Festsetzung), auf das zuletzt genannte zusätzlich noch: direkte Lage am Gewässer (hohe Bedeutung für die Festsetzung).
Bei der räumlichen Abgrenzung von LSG komme es auf den Gesamtcharakter des schützenswerten Landschaftsraums und nicht auf eine isolierte Betrachtung einzelner Grundstücke an. Insoweit stehe dem Plangeber ein weites Gestaltungsermessen zu, welches es ihm erlaube, selbst Randzonen eines Gebiets unter Schutz zu stellen, die nur im Wesentlichen noch die Merkmale aufwiesen, die den geschützten Bereich im Übrigen schutzwürdig machten. Die Flächen des Antragstellers seien – auch vor dem Hintergrund der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung – schutzwürdig, da feuchte Acker- und Grünlandflächen Lebensraum für Wiesenlimikolen wie den Kiebitz seien. Dieser habe zum Beispiel im Bereich des LSG 2.2.2 östlich des V.-straße (K 3), zu dem auch das zuerst genannte Grundstück des Antragstellers gehöre, tradierte Brutgebiete. Da die Nutzung der Flächen als Brutstandort eng von der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung und Fruchtfolge abhänge, kämen die Kiebitze nicht in jedem Jahr und auf jeder Fläche vor. Die bodenfeuchten Bedingungen seien allerdings Voraussetzung für eine erfolgreiche Ansiedlung der Art, die früher eher auf Grünlandflächen vertreten gewesen sei.
Das Erfordernis, die Flächen des Antragstellers als LSG 2.2.2 auszuweisen, ergebe sich darüber hinaus aus der Umsetzung der Entwicklungsziele des LP für die Entwicklungsräume 1.2.10 und 1.7.9 sowie der künftigen Gebietsentwicklung.
Für eine Entwicklung im Sinne des § 26 BNatSchG kämen alle Flächen in Betracht, die sich nicht oder nicht im gewünschten Maß in einem schutzwürdigen Zustand befänden, sich aber dazu entwickeln bzw. dahin entwickelt werden könnten. Eine Verbesserung könne sowohl qualitativ (Zustandsverbesserung) als auch quantitativ (Flächenvergrößerung) erfolgen.
Die angegriffene Festsetzung belaste den Antragsteller auch nicht in unverhältnismäßiger Weise. Seine rechtliche Position verschlechtere sich durch die Festsetzungen des LP nicht wesentlich. Beide Grundstücke seien bereits vor Inkrafttreten des LP vollumfänglich als LSG ausgewiesen gewesen. Zudem ergebe sich ein Umbruchverbot für Dauergrünland schon aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG NRW bzw. ein Verbot der Umwandlung von Grünland in Ackerland im Überschwemmungsgebiet aus § 78a WHG. Zudem dürften Betriebsinhaber, die an der Basisprämienregelung teilnähmen (Greening), nach § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG Dauergrünland grundsätzlich nur mit vorheriger Genehmigung der zuständigen Landwirtschaftskammer umbrechen.
Die Behauptung, er (der Antragsgegner) plane neue Gewerbegebiete, treffe keineswegs zu. Die Bauleitplanung sei eine Aufgabe der Kommunen. Der LP sei das wesentliche Planungsinstrument des Naturschutzes. Er habe die Aufgabe, die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Planungsraum zu konkretisieren und Leitlinien für den Erhalt und die Entwicklung von Natur und Landschaft zu definieren (Entwicklungsziele), und setze die besonders zu schützenden Teile von Natur und Landschaft fest. Deren Ausweisung diene zunächst der Sicherung des Status Quo/dem Schutz vor Verschlechterungen. Auf diesem Grundschutz aufbauend sei ein Hauptziel des LP, die Eignung der Schutzgebiete als Lebensraum seltener und geschützter Arten der Flora und Fauna weiter zu optimieren. Zur Erreichung dieses Ziels werde auf Freiwilligkeit gesetzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Aufstellungsvorgänge zum LP, sowie der sonstigen vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Antragsteller den Normenkontrollantrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag keinen Erfolg.
A. Er ist zulässig, insbesondere statthaft. Der angegriffene LP ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW tauglicher Antragsgegenstand, da er als Satzung (§ 7 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 LNatSchG NRW) eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift darstellt, die ab dem 1. Januar 2019 bekannt gemacht worden ist (vgl. zu diesem Stichtag § 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW).
Der Antragsteller ist antragsbefugt, da er – nachvollziehbar – geltend macht, durch die Rechtsvorschrift (LP als Satzung) oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er hat hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die zur Prüfung gestellte Rechtsvorschrift in einem subjektiven Recht verletzt wird.
Vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab: BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10 –, juris, Rn. 12 m. w. N.
Er ist Eigentümer der beiden o. g. Grundstücke im Geltungsbereich des angegriffenen LP, für die dieser auch belastende Festsetzungen trifft, u. a. deren erstmalige (teilweise) Einbeziehung in ein vom allgemeinen LSG 2.2.1 abgesondertes LSG 2.2.2 mit gewissen daraus resultierenden Verschärfungen (LP, Seite 67 f.), insbesondere hinsichtlich des Grünlandumbruchs (Ziffer 2.2.2.3.4), die sich als Bestimmung von Inhalt und Schranken seines Grundeigentums i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2001– 6 CN 2.00 –, juris, Rn. 13, vom 24. Juni 1993– 7 C 26.92 –, juris, Rn. 38, und vom 15. Februar 1990 – 4 C 47.89 –, juris, Rn. 31; BGH, Urteil vom 26. Januar 1984 – III ZR 216/82 –, juris, Rn. 23.
Eine solche Bestimmung muss nur hingenommen werden, wenn sie auf einer rechtmäßigen Norm beruht.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20. September 2001 – 5 S 1217/00 –, juris, Rn. 20.
Der Antrag ist auch fristgemäß innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift erhoben worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Bekanntmachung des LP besteht hier in der ortsüblichen Bekanntmachung der erfolgten Durchführung des Anzeigeverfahrens am 6. April 2021, da er mit dieser in Kraft getreten ist und sie kraft Gesetzes an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung tritt (§ 19 Satz 1, 4 und 5 LNatSchG NRW).
B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Der LP ist in seinen angegriffenen Teilen gültig (§ 47 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO). Er ist auf eine taugliche Rechtsgrundlage gestützt (I.). Weder liegen in aufstellungsverfahrensrechtlicher Hinsicht beachtliche Rechtsmängel vor (II.) noch verstößt er sonst in formeller oder materieller Hinsicht gegen höherrangiges Recht (III.).
I. Rechtsgrundlage für die Aufstellung des LP ist § 7 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG NRW. Danach haben abweichend von § 11 Abs. 2 und 3 BNatSchG die Kreise– wie hier der Antragsgegner – und kreisfreien Städte (Träger der Landschaftsplanung) unter Beachtung der Ziele und unter Berücksichtigung der Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung für ihr Gebiet Landschaftspläne aufzustellen; der Landschaftsplan ist – wie hier geschehen – als Satzung zu beschließen. Rechtsgrundlage für konkrete Festsetzungen im LP ist § 7 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG NRW. Danach sind die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Landschaftsplan darzustellen und – insoweit nach § 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG zulässigerweise über § 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG hinausgehend – rechtsverbindlich festzusetzen.
II. Eine für die Rechtswirksamkeit des LP beachtliche Verletzung der in § 21 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG NRW bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften ist innerhalb der dafür maßgeblichen Jahresfrist des § 21 Abs. 3 Nr. 1 LNatSchG NRW nicht geltend gemacht worden; ein – unabhängig von einer fristgerechten Geltendmachung beachtlicher – Ausfall eines der in § 21 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG NRW bezeichneten Verfahrensschritte liegt nicht vor.
III. Der LP ist zudem im hier angegriffenen Teil nicht aus sonstigen formellen oder materiell-rechtlichen Gründen ungültig.
Er steht insoweit zunächst im Einklang mit § 7 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG NRW, nach dem sich der Geltungsbereich eines Landschaftsplans auf den Außenbereich im Sinne des Bauplanungsrechts erstreckt, da die o. g. Grundstücke des Antragstellers offensichtlich außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen.
Einer gesonderten „Planrechtfertigung“ für die Aufstellung des LP bedurfte und bedarf es auch in Ansehung dessen nicht, dass zuvor für das Gesamtgebiet der Stadt C. noch kein Landschaftsplan vorlag, weil sich aus § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1, Abs. 4 LNatSchG NRW deutlich ergibt, dass in Nordrhein-Westfalen abweichend von § 11 Abs. 2 BNatSchG flächendeckend Landschaftspläne aufzustellen sind, was nach § 11 Abs. 1 Satz 4, Abs. 7 Satz 2 BNatSchG zulässig ist.
Der weiteren Prüfung sei vorangeschickt, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber auch hinsichtlich Inhalt, Rechtsverbindlichkeit und Aufstellungsverfahren einen Sonderweg beschritten hat und in erheblichem Umfang von den bundesnaturschutzgesetzlichen Regelungen zu Landschaftsplänen abgewichen ist. So werden anders als in allen übrigen Bundesländern in Nordrhein-Westfalen die Landschaftspläne als – mittels der Normenkontrolle anfechtbare – Satzung erlassen und können mittels rechtsverbindlicher Festsetzungen unmittelbar für die Bürger geltende Ge- und Verbote begründen.
Vgl. zum nordrhein-westfälischen Sonderweg: Heugel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 22 Rn. 23, und ders., in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 11 Rn. 25 und 29.
Ausgehend von den sich vor diesem Hintergrund ergebenden gerichtlichen Prüfungsmaßstäben für die Überprüfung von nordrhein-westfälischen Landschaftsplänen (1.) ist die vom Antragsteller angegriffene (teilweise) Festsetzung des LSG 2.2.2 auf seinen o. g. Flächen (2.) nicht ungültig. Dabei lässt der Senat offen, ob sich dies bereits daraus ergibt, dass der Antragsteller innerhalb der Frist des § 21 Abs. 3 LNatSchG keine Rügen angebracht hat und mit seinem späteren Vorbringen gemäß § 21 Abs. 3 Nr. 2 LNatSchG – je nach Verständnis der dort genannten Mängel des Abwägungsergebnisses – präkludiert sein könnte.
1. Hinsichtlich der gerichtlichen Überprüfung der Regelungen eines nordrhein-westfälischen Landschaftsplans ist zu differenzieren zwischen dem Prüfungsmaßstab im Allgemeinen (a) und einem davon abweichenden Prüfungsmaßstab für darin erfolgte, stark normativ vorgeprägte Festsetzungen wie von Schutzgebieten (b).
a) Grundsätzlich gelten für die gerichtliche Überprüfung der Regelungen eines nordrhein-westfälischen Landschaftsplans die Maßstäbe für die Überprüfung (fach-) planerischer Abwägungsentscheidungen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es bei der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen – wie einem als Satzung beschlossenen Landschaftsplan – im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen deshalb nur eröffnet, wenn der Normgeber – wie etwa im Bauplanungsrecht – einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Konkret die bauleitplanerische Abwägung unterwirft der Gesetzgeber einerseits in § 1 Abs. 5 bis 7 und § 2 Abs. 3 BauGB besonders ausgestalteten Abwägungsanforderungen, deren Verletzung angesichts bestehender Planerhaltungsvorschriften (§§ 214 f. BauGB) andererseits nicht stets zur Unwirksamkeit des Bauleitplans führt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 4 BN 8.17 –, juris, Rn. 8 f. m. w. N.
Ein dem Bauplanungsrecht vergleichbares Regelungskonzept gilt grundsätzlich für nordrhein-westfälische Landschaftspläne.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 156 ff. m. w. N.
Der Annahme einer grundsätzlich verwaltungsgerichtlicher Überprüfung zugänglichen planerischen Abwägung bei der Aufstellung eines nordrhein-westfälischen Landschaftsplans steht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
– Beschluss vom 16. Juni 1988 – 4 B 102.88 –, juris, Rn. 3 –
nicht entgegen. Zwar wird dort anlässlich eines Verwaltungsstreitverfahrens betreffend eine Landschaftsschutzverordnung nach dem damaligen – ausdrücklich als nicht revisibel angesehenen (siehe Rn. 4) – nordrhein-westfälischen Recht u. a. ausgeführt, dass die Aufstellung von Landschaftsplänen (vgl. § 6 BNatSchG 1976) und die Entscheidung über eine rechtsverbindliche Unterschutzstellung von Landschaftsteilen (vgl. § 15 BNatSchG 1976) in ihrer Struktur nicht ohne weiteres vergleichbar mit einer Fachplanungsentscheidung seien und die Prüfung einer Unterschutzstellung, auch wenn man sie ebenfalls als „Abwägung“ bezeichne, mit der auf ein bestimmtes Vorhaben bezogenen Abwägung aller in Betracht kommenden Belange vor Feststellung eines Planes nicht identisch sei. Diese zum Bundesnaturschutzrecht ergangenen Ausführungen können angesichts des nunmehrigen nordrhein-westfälischen Landesnaturschutzrechts für dieses – soweit es um Landschaftspläne im Allgemeinen geht – keine Geltung beanspruchen, weil es das Aufstellungsverfahren für Landschaftspläne entsprechend dem Aufstellungsverfahren für Bauleitpläne ausgestaltet und mit § 7 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG NRW allgemein eine – § 1 Abs. 7 BauGB entsprechende – planerische Abwägung vorschreibt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 181 ff. unter Bezugnahme auf Rn. 165 ff.
b) In Anknüpfung an die soeben genannte höchstrichterliche Rechtsprechung nimmt der Senat jedoch eine Reduzierung des grundsätzlich für nordrhein-westfälische Landschaftspläne angezeigten Prüfungsmaßstabs an, soweit diese Festsetzungen enthalten, die stark normativ vorgeprägt sind und sich daher gerade nicht durch ein weitgehend freies planerisches Abwägungsermessen auszeichnen. Dies betrifft insbesondere Schutzgebietsfestsetzungen nach § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2, § 22 Abs. 1 Satz 1, §§ 23, 26 BNatSchG. Hinsichtlich solcher rechtsverbindlicher Festsetzungen ist eine reine Ergebniskontrolle anhand der jeweiligen Tatbestandsmerkmale und des höherrangigen Rechts, insbesondere des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, jedoch keine Prüfung des Abwägungsvorgangs wie etwa im Bau- oder sonstigen Fachplanungsrecht vorzunehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 184 ff.
Von daher verbleibt es insoweit bei der hier unter Gliederungspunkt B.III.1.a) eingangs dargestellten Ergebniskontrolle.
2. Nach dem unmittelbar zuvor dargestellten Maßstab ist der LP nicht ungültig, soweit das festgesetzte LSG 2.2.2 die beiden in Rede stehenden Grundstücke des Antragstellers (teilweise) umfasst.
Rechtsgrundlage für die rechtsverbindliche Festsetzung eines LSG in einem nordrhein-westfälischen Landschaftsplan sind die nach § 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG zulässigerweise über § 11 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 und Satz 3 i. V. m. § 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 Buchst. b BNatSchG hinausgehenden Regelungen in § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 4, § 22 Abs. 1 Satz 1, § 26 Abs. 1 BNatSchG, für die dort geltenden Ge- und Verbote ergänzt um § 22 Abs. 1 Satz 2 und § 26 Abs. 2 BNatSchG sowie für Ausnahmen von den Verboten um § 23 Abs. 1 LNatSchG NRW. Nach der zentralen Vorschrift des § 26 Abs. 1 BNatSchG sind LSG rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist
1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten,
2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder
3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung.
Die rechtsverbindliche Festsetzung eines LSG i. S. v. § 26 Abs. 1 BNatSchG, mithin die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft (§ 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG) erfolgt durch Erklärung (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG), deren Form und Verfahren sich nach Landesrecht richten (§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) – hier den LP. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote, und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder – hier nicht einschlägig – enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu (§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG).
Hiervon ausgehend kann der Senat eine Ungültigkeit des LP hinsichtlich der Festsetzung des LSG 2.2.2 mit seinen konkreten Verboten auf den Flächen des Antragstellers nicht feststellen.
Die sich aus § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG ergebenden Mindestanforderungen an die Bestimmtheit einer Unterschutzstellung sind erfüllt. Der LP regelt in hinreichend bestimmter Weise den Schutzgegenstand – hier das LSG 2.2.2 mit seiner konkreten aus der Festsetzungskarte ersichtlichen Abgrenzung (s. auch LP, Seite 56, unter Ziffer 2.2.0.1) –, dessen Schutzzweck (LP, Seite 66, unter Ziffer 2.2.2.2) und die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Verbote (LP, Seite 57 ff., Ziffer 2.2.0.3 bis 2.2.0.3.14, sowie Seite 66 ff., Ziffer 2.2.2.3 bis 2.2.2.3.8). Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen gehören ausweislich der Formulierung „soweit erforderlich“ in § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG – leicht abweichend § 13 Abs. 1 LNatSchG NRW – nicht zum zwingenden Inhalt einer Schutzerklärung nach § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, sind hier jedoch auch hinsichtlich des LSG 2.2.2 festgesetzt worden (LP, Seite 63, Ziffer 2.2.0.4, und Seite 68, Ziffer 2.2.2.4, jeweils i. V. m. Seite 87 ff., Ziffer 5 bis 5.5).
Zwar enthält der LP weder für das LSG 2.2.2 noch sonst (für die übrigen geschützten Landschaftsbestandteile) ausdrückliche Gebote. Dies ist jedoch unbedenklich. Die sehr detaillierten Entwicklungsziele (LP, Seite 12 ff., insbesondere 15 ff.) in Zusammenschau mit den flächendeckend und ebenfalls sehr detailliert geregelten Entwicklungsmaßnahmen (LP, Seite 87 ff., insbesondere 90 ff.), die mit den Grundstückseigentümern bzw. Nutzungsberechtigten nur über freiwillige Maßnahmen umgesetzt werden sollen, zeichnen das Gewünschte für Behörden und Private hinreichend vor und lassen ausdrückliche Gebote zur Erreichung des Schutzzwecks nicht als notwendig i. S. v. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG erscheinen. Beispielsweise ist dem Senat die Entwicklungsmaßnahme unter Ziffer 5.1 des LP (Seite 90) „Acker in Grünland umzuwandeln und extensiv zu bewirtschaften“, die für alle NSG, das LSG 2.2.2, den geschützten Landschaftsbestandteil 2.4 und die Teilflächen zur besonderen Strukturanreicherung (in Anlehnung an das Entwicklungsziel 1.2) gilt, in ähnlicher Formulierung aus anderen Landschaftsplänen als ausdrückliches Gebot bekannt.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023 – 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 52 ff., 276, 291.
Auch darüber hinaus begegnet die Festsetzung des LSG 2.2.2 mit seinen konkreten Verboten in Bezug auf die einbezogenen Flächen des Antragstellers keinen Bedenken.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 26 Abs. 1 BNatSchG und – hinsichtlich der Verbote – des § 22 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 26 Abs. 2 BNatSchG liegen vor (a). Die Festsetzung des LSG 2.2.2 ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere verhältnismäßig im engeren Sinne (b).
a) Die Erforderlichkeit einer Unterschutzstellung im Sinne von § 26 Abs. 1 BNatSchG ist gegeben, wenn der Schutzgegenstand unter Berücksichtigung der jeweils maßgeblichen Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in seiner Ganzheit oder in einzelnen Teilen schutzwürdig ist (aa) und dieses Schutzes aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten auch tatsächlich bedarf, d. h. schutzbedürftig ist (bb). Ferner müssen die dazu erlassenen Ge- und Verbote für die Erfüllung des Schutzzwecks geeignet und erforderlich sein (cc).
Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023 – 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 220 f. m. w. N.
Diese Voraussetzungen liegen für das LSG 2.2.2 auch in seiner konkreten Gebietsabgrenzung vor.
aa) Im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit muss der Schutzgegenstand die an ihn gestellten Anforderungen der jeweiligen Schutzkategorie nach dem Bundesnaturschutzgesetz erfüllen und zur Verwirklichung der damit verknüpften konkreten Schutzziele geeignet sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 224 f. m. w. N.
Bei der diesbezüglichen gerichtlichen Überprüfung können auch solche Erkenntnisse über die bereits bei Beschluss des LP (§ 21 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG NRW) vorliegenden Umstände herangezogen werden, die dem Plangeber seinerzeit noch nicht bekannt waren. Denn die Schutzwürdigkeit des Gebiets ist objektive Voraussetzung einer Unterschutzstellung.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20. September 2001 – 5 S 1217/00 –, juris, Rn. 37.
Der konkrete Schutzzweck einer abzugebenden Schutzerklärung kann es überdies erfordern, in das Schutzgebiet eine Randzone einzubeziehen, deren Funktion es ist, das Schutzgebiet als „Pufferzone‟ zu sichern. Es entspricht allgemeiner Erfahrung, dass die äußeren Randzonen eines Schutzgebietes, wenngleich auch in ihnen die mit einer Schutzgebietsausweisung einhergehenden Verbote gelten, stärkeren Gefährdungen ausgesetzt sind als der innere Bereich. Der zuständigen Behörde steht ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs der Schutzerklärung zu, der es erlaubt, als zum Schutz notwendige Umgebung neben Pufferzonen auch Flächen einzubeziehen, mit denen eine klare Abgrenzung des Schutzgebiets erreicht werden kann. Insofern spielt der Gesichtspunkt der Normenklarheit eine Rolle, der es vielfach nahelegt, die Grenzen eines Schutzgebietes an dem Verlauf von Straßen oder ähnlich klar erkennbaren Begrenzungen zu orientieren. Mindestens bei Pufferzonen und sonstigen Randflächen kann eine Schutzwürdigkeit auch bei Flächen gegeben sein, deren Zustand erst durch Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen verbessert werden kann und soll. Insbesondere bei LSG nimmt das Gesetz eine großräumige Perspektive ein. Bei großflächigen Gebieten wird es regelmäßig einzelne Grundstücke geben, die bei isolierter Betrachtung kein Kriterium für eine Schutzgebietsausweisung erfüllen würden. Ist jedoch das Gebiet im Ganzen schutzwürdig, genügt es, wenn sie für den Schutz der schutzwürdigen Flächen in irgendeiner Weise von Bedeutung sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 228 f. m. w. N.
Der Umgebungsschutz hat seine ausdrückliche Regelung in § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG gefunden. Die Möglichkeit der Einbeziehung von zu entwickelnden oder wiederherzustellenden Flächen ergibt sich jedenfalls hinsichtlich der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, für LSG auch schon unmittelbar aus dem Wortlaut von § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Überdies enthält bereits § 1 Abs. 1 Halbs. 2 BNatSchG den allgemeinen Grundsatz, dass der Schutz auch die Entwicklung von Natur und Landschaft umfasst.
Ausgehend von diesen Maßgaben ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die im LP für das LSG 2.2.2 „Gütersloher Bachläufe“ genannten konkreten Schutzzwecke sich den gesetzlich vorgesehenen Schutzzwecken zuordnen lassen, und zwar, was den ersten im Urteilstatbestand wiedergegebenen Satz angeht, mindestens § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG und, was den zweiten im Urteilstatbestand wiedergegebenen Satz angeht, mindestens § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Mit Blick darauf stellt der Antragsteller zu Recht auch nicht in Abrede, dass die Festsetzung dieses LSG grundsätzlich rechtmäßig ist, da ein Gebiet vorliegt, in dem ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft zu diesen Zwecken erforderlich ist. Bei verständiger Würdigung bezweifelt er nicht einmal, dass seine Flächen überhaupt hinreichend schutzwürdig für ein LSG sind. Vielmehr wendet er sich lediglich gegen ihre „Hochstufung“ aus dem seit Jahrzehnten bestehenden Schutz im Rahmen des allgemeinen C. LSG (jetzt LSG 2.2.1) zum Teil des neuen LSG 2.2.2, welches das von ihm primär kritisierte Verbot des Grünlandumbruchs beinhaltet. Ihm geht es mithin allein um die Abgrenzung dieses sehr lang gezogenen Gebietes insoweit, als er sich gegen die Einbeziehung auch seiner – jeweils am Rande gelegenen – Flächen wendet. Hierzu ist anzumerken, dass das LSG 2.2.2 „C. Bachläufe“ aufgrund seines konkreten Schutzgegenstands und Charakters naturgemäß ganz überwiegend aus Randflächen besteht, da es sich eben entlang der diversen C. Bachläufe jeweils im Wesentlichen bandartig durch das gesamte Stadtgebiet zieht. In diesem Rahmen sind im Zusammenhang mit dem K. auch die Flächen des Antragstellers schutzwürdig.
(1) Hinsichtlich des zuerst genannten Grundstücks des Antragstellers besteht die Schutzwürdigkeit jedenfalls im Sinne des im LP genannten Schutzzwecks „Erhaltung ihrer [der C. Bachläufe] Lebensraum- und Retentionsfunktion sowie […] des Dauergrünlandes im gesetzlichen Überschwemmungsgebiet“, was sich i. S. v. § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG mindestens der Erhaltung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts sowie dem Schutz von Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten zuordnen lässt. Das LSG 2.2.2 stellt insofern ein Instrument zur dauerhaften Sicherung der biologischen Vielfalt und der materiell-physischen Funktionen der Natur i. S. d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG dar. Der in der letztgenannten Norm und in § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erwähnte Naturhaushalt wird in § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG legaldefiniert als die Naturgüter Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen (letztere beide wiederum legaldefiniert in § 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BNatSchG) sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen. Zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts sind insbesondere Biotope und Lebensstätten wild lebender Tiere und Pflanzen zu erhalten (§ 1 Abs. 3 Nr. 5 BNatSchG). Ein Biotop ist wiederum legaldefiniert als Lebensraum einer Lebensgemeinschaft wild lebender Tiere und Pflanzen (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG), während der Begriff der in einem Biotop gelegenen Lebensstätte in § 7 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG legaldefiniert und danach kleinräumiger und klarer abgegrenzt ist.
Vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Juni 2024, § 7 BNatSchG Rn. 20 f.
Darüber hinaus ist nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG die biologische Vielfalt zu schützen, zu deren dauerhafter Sicherung nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG u. a. der Austausch zwischen den Populationen wild lebender Tiere sowie deren Wanderungen zu ermöglichen sind. Wesentliche Bedeutung kommt insoweit dem nach § 20 Abs. 1 BNatSchG zu schaffenden Netz verbundener Biotope (Biotopverbund) zu, das u. a. der Bewahrung, Wiederherstellung und Entwicklung funktionsfähiger ökologischer Wechselbeziehungen dient (§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Es besteht nicht nur aus Kernflächen (Biotope im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG), sondern auch aus Verbindungsflächen und Verbindungselementen (§ 21 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG). Auch diese sind etwa durch Erklärung zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft zu sichern (§ 21 Abs. 4 BNatSchG; siehe auch spiegelbildlich dazu § 20 Abs. 3 und § 21 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG). Auf regionaler Ebene sind insbesondere in von der Landwirtschaft geprägten Landschaften zur Vernetzung von Biotopen erforderliche lineare und punktförmige Elemente, insbesondere Hecken und Feldraine sowie Trittsteinbiotope, zu erhalten und dort, wo sie nicht in ausreichendem Maße vorhanden sind, zu schaffen (Biotopvernetzung, § 21 Abs. 6 BNatSchG). Die oberirdischen Gewässer einschließlich ihrer Randstreifen, Uferzonen und Auen sind als Lebensstätten und Biotope für natürlich vorkommende Tier- und Pflanzenarten zu erhalten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG). Sie sind so weiterzuentwickeln, dass sie ihre großräumige Vernetzungsfunktion auf Dauer erfüllen können (§ 21 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG). Auch der u. a. als Landschaftsrahmenplan fungierende RP formuliert abstrakt Vergleichbares, etwa in den Zielen 1 und 2 zu den BSN, ab Seite 46, und den zugehörigen Erläuterungen, ab Seite 48, ebenso der Fachbeitrag LANUV 2018, etwa auf Seite 166 speziell zu Bachsystemen mit ihren Auen und angrenzendem Grünland und auf Seite 169 f. Eine Konkretisierung leisten dann der Fachbeitrag LANUV 2018 und die Darstellungen der BSN und BSLE im RP.
Kraft Gesetzes ist Grundlage sowohl für den RP als Landschaftsrahmenplan als auch für den Landschaftsplan nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG NRW (s. auch § 8 Abs. 1 DVO-LNatSchG) jeweils der Fachbeitrag des Naturschutzes und der Landschaftspflege (hier für den LP der Fachbeitrag LANUV 2018), der auch Angaben zum Biotopverbund zu enthalten hat (§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 LNatSchG NRW). Insoweit war schon zu der Vorgängerregelung des § 15a Abs. 2 LG NRW anerkannt, dass dem Fachbeitrag bei Aufstellung des RP als Landschaftsrahmenplan, aber auch im Rahmen des Landschaftsplans im Hinblick auf die Zusammenstellung des Tatsachenmaterials jeweils große Bedeutung zukommt, während es sich bei darin enthaltenen Vorschlägen für etwaige Festsetzungen lediglich um „Empfehlungen“ ohne jeglichen bindenden Charakter handelt, so dass dem Plangeber eine anderweitige Entscheidung freisteht.
Vgl. Stollmann/Kämper, LG NRW, § 15a Erl. 3, Stand: September 2001.
Ausgehend davon kommt dem zuerst genannten Grundstück des Antragstellers Bedeutung für die Erhaltung der Retentionsfunktion des Ölbachs und damit der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des auch das Wasser und dessen Wechselwirkungen mit anderen Naturgütern umfassenden (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) Naturhaushalts zu. Es ist Überschwemmungsgebiet im Sinne von § 76 Abs. 1 Satz 1 WHG. Solches sind danach Gebiete zwischen oberirdischen Gewässern und Deichen oder Hochufern und sonstige Gebiete, die bei Hochwasser eines oberirdischen Gewässers überschwemmt oder durchflossen oder die für Hochwasserentlastung oder Rückhaltung beansprucht werden. Gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 WHG setzt grundsätzlich die Landesregierung durch Rechtsverordnung innerhalb der Risikogebiete oder der nach § 73 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 WHG zugeordneten Gebiete mindestens die Gebiete, in denen ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist, und die zur Hochwasserentlastung und Rückhaltung beanspruchten Gebiete als Überschwemmungsgebiete fest. Die Festsetzungen sind an neue Erkenntnisse anzupassen (§ 76 Abs. 2 Satz 3 WHG). Die Landesregierung kann die Ermächtigung nach Satz 1 durch Rechtsverordnung auf andere Landesbehörden übertragen (§ 76 Abs. 2 Satz 4 WHG). Hiervon hatte die nordrhein-westfälische Landesregierung mit Ziffer 22.1.62 der Anlage zur ZustVU vom 3. Februar 2015 vor Erlass der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Festsetzung des Überschwemmungsgebietes K. vom 9. Mai 2016 Gebrauch gemacht und die Zuständigkeit für die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten auf die jeweilige Bezirksregierung übertragen. Angesichts des sich aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG ergebenden Mindestmaßstabs eines Hochwasserereignisses, das statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist, über den auch die Ordnungsbehördliche Verordnung zur Festsetzung des Überschwemmungsgebietes K. vom 9. Mai 2016 ausweislich ihres § 1 Abs. 3 Satz 2 nicht hinausgegangen ist, sind jedwede Argumentationen des Antragstellers, die darauf abzielen, dass es in den letzten Jahrzehnten keine Überflutung gegeben habe bzw. eine solche ihm nicht bekannt sei, ungeeignet, die entsprechende Festsetzung in Zweifel zu ziehen. Umso mehr gilt dies, soweit er darauf abstellt, ob der K. in diesem Bereich mäandere oder mäandert habe. Er hat auch keine neuen Erkenntnisse vorgetragen, die Anlass geben könnten, die Festsetzungen anzupassen – unabhängig davon, dass insoweit die Bezirksregierung der richtige Adressat sein dürfte. Seine Mutmaßung, durch den Klimawandel würde die Fläche künftig nicht mehr überflutet werden, ist angesichts der allgemeinkundig mit dem Klimawandel einhergehenden Zunahme von Extremwetterereignissen, darunter insbesondere auch Stark-/Dauerregen, offenkundig unzutreffend. Ohne dass es darauf noch entscheidend ankäme, deutet auch der hohe Grundwasserstand von 0 bis 4 dm auf eine besondere Bedeutung der Fläche für den Wasserhaushalt als Teil des Naturhaushalts hin, sowie die Art des Bodens auf dessen Zugehörigkeit zum Auenbereich des K..
Bereits das Vorstehende begründet die Schutzwürdigkeit des zuerst genannten Grundstücks des Antragstellers. Unabhängig davon ist die Schutzwürdigkeit aber auch im Hinblick auf die Lebensraumfunktion als Dauergrünland festzustellen. Dafür kommt es nicht darauf an, ob bei Satzungsbeschluss eine bestimmte wild lebende Tier- oder Pflanzenart eine Lebensstätte, etwa eine Brutstätte oder Futterstelle, auf dem konkreten Grundstück hatte. Es genügt, dass sie auf dem Weg zwischen entsprechenden Lebensstätten liegt und mit einer gewissen Häufigkeit zu überqueren war. Daran bestehen hier angesichts der damals noch sehr aktuellen Ausweisung im Fachbeitrag LANUV 2018 als Biotopverbundfläche mit besonderer Bedeutung für die Vernetzung der Kulturlandschaft und die Grünlandvernetzung und damit einhergehender Funktion als Ergänzungsraum für die Zielarten der Kulturlandschafts- und der Grünlandgilde keinerlei Zweifel. Die dort (Fachbeitrag LANUV 2018, Seite 166 und 169 f.) abstrakt dargestellten Kriterien erachtet der Senat als sachgerecht. Anhaltspunkte für eine unzutreffende Anwendung im Einzelfall bestehen auch vor dem Hintergrund der in der Umgebung befindlichen Biotope nicht. Auch die dargestellte Verbundachse für die Grünlandvernetzung ist nachvollziehbar. Gerade für derartige über einzelne Kommunen hinausreichende Betrachtungen kommt dem LANUV eine besondere Expertise zu.
Überdies dürfte angesichts der planerischen Vorgaben des RP eine Beurteilung der Schutzwürdigkeit unterhalb der Anforderungen eines die Besonderheiten des Grundstücks aufgreifenden LSG kaum vertretbar gewesen sein. Dessen Vorgaben sind aus Rechtsgründen bei der Aufstellung des LP mindestens zu berücksichtigen. Dem RP kommt insoweit eine Doppelfunktion zu. Zum einen erfüllen die Regionalpläne in Nordrhein-Westfalen die Funktionen von Landschaftsrahmenplänen (§ 6 Satz 2 LNatSchG NRW). In den Landschaftsplänen werden wiederum für die Gebiete der Gemeinden nach § 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG die für die örtliche Ebene konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der Grundlage der Landschaftsrahmenpläne dargestellt. Damit macht der Gesetzgeber deutlich, dass die Landschaftsplanung hierarchisch aufgebaut ist, der Landschaftsplan aus der überörtlichen Landschaftsrahmenplanung zu entwickeln ist und dem jeweiligen Landschaftsrahmenplan nicht widersprechen darf.
Vgl. Mengel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 11 Rn. 3 m. w. N.
Zum anderen sind die Regionalpläne Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG). Für den Landschaftsplan wiederum sind die Ziele der Raumordnung zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen (§ 11 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, § 7 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG NRW). Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Grundsätze der Raumordnung sind hingegen Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG). Sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG).
Aus der Ausweisung eines auch das zuerst genannte Grundstück des Antragstellers umfassenden BSN im RP hat regelmäßig die Festsetzung eines NSG im Landschaftsplan zu folgen. Anders als dem Senat bekannte neuere Regionalpläne formuliert der hier bei Satzungsbeschluss noch maßgebliche RP dies zwar nicht ausdrücklich, in der Sache ist dies bei verständiger Würdigung jedoch eindeutig gemeint. Dies wird deutlich in der Ausweisung von einerseits BSN und andererseits BSLE. Für beide schreibt der RP einen Schutz vor (Ziel 5 der Freiraumfunktionen, RP, Seite 39). Gleichzeitig verdeutlicht er, dass dieser hinsichtlich der BSLE typischerweise in der Ausweisung eines LSG besteht (RP, Seite 53, erster Absatz, erster Satz, vgl. zu dieser typischen Parallelität auch den ersten und dritten Spiegelstrich der Empfehlung zur planerischen Umsetzung der Flächen von besonderer Bedeutung im Fachbeitrag LANUV 2018, Seite 167). Für die offenkundig als höherwertig verstandenen BSN führt dies konsequenterweise grundsätzlich auch auf den gegenüber einem LSG gesteigerten Schutzstatus eines NSG. Vor diesem Hintergrund ist die Ausweisung „nur“ eines LSG schon die ausnahmsweise Abweichung im Einzelfall zugunsten des Antragstellers (vgl. die Erläuterung, RP, Seite 49, zweiter Absatz, erster Satz: „Der besondere Schutz von Freiraumbereichen mit der Funktion ‚Schutz der Natur‘ kann nur im begründeten Einzelfall überwunden werden.“). Zusätzlich schreibt der RP auch für Überschwemmungsbereiche grundsätzlich einen Schutz vor Beeinträchtigungen ihrer Funktionen vor (Ziel 5 der Freiraumfunktionen, RP, Seite 39).
(2) Hinsichtlich der Feststellung der Schutzwürdigkeit des zuletzt genannten, unmittelbar am K. gelegenen Grundstücks des Antragstellers kann im Wesentlichen auf die vorstehenden Ausführungen Bezug genommen werden. Dies gilt vollumfänglich hinsichtlich der Bedeutung für die Erhaltung der Retentionsfunktion des K., im Ergebnis aber auch im Hinblick auf die Lebensraumfunktion als Dauergrünland. Zwar ist diesbezüglich im Fachbeitrag LANUV 2018 keine Verbundachse (wohl aber ein Ergänzungsraum) für die Grünlandvernetzung dargestellt und im RP lediglich eine Darstellung als regelmäßig auf die Festsetzung eines LSG führenden BSLE erfolgt. Dafür rechtfertigt allerdings der Fachbeitrag LANUV 2018 die besondere Bedeutung dieser Fläche für den Biotopverbund zusätzlich durch Annahme einer Biotopverbundfläche mit Bedeutung für das Fließgewässernetz (Fließgewässerverbund). Jedenfalls soweit es sich bei der Fläche um einen Gewässerrandstreifen im Sinne der im Aufstellungsverfahren fortentwickelten Systematik des Antragsgegners handelt, drängt es sich ohnehin geradezu auf, dass ihr Bedeutung sowohl für den Wasserhaushalt als auch den Biotopverbund innerhalb der Ölbachaue zukommt.
bb) Die dergestalt schutzwürdigen Flächen des Antragstellers bedürfen aufgrund der Gegebenheiten auch tatsächlich eines Schutzes.
Ein Schutzbedürfnis besteht nicht erst dann, wenn die Schutzgüter, die die Ausweisung eines Schutzgebietes rechtfertigen, konkret gefährdet sind. Aus dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lässt sich nicht ableiten, dass nur solche Schutzmaßnahmen ergriffen werden dürfen, die zur Erreichung des Schutzzwecks unabweislich oder gar zwingend geboten erscheinen. Müsste mit einer Unterschutzstellung so lange gewartet werden, bis ein Schaden unmittelbar droht oder bereits eingetreten ist, würde das mit der Unterschutzstellung verfolgte Ziel häufig verfehlt. Schrankenfunktion hat das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lediglich insofern, als der Gesetzgeber zum Ausdruck bringt, dass in den Fällen, in denen ein Gebiet besonders schutzwürdig erscheint, eine Schutzausweisung nur dann in Betracht kommt, wenn sie vernünftigerweise geboten ist. Hierfür reicht schon die abstrakte Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter aus. Von einer solchen ist auszugehen, wenn ein Schadenseintritt ohne die vorgesehene Maßnahme nicht bloß als entfernte Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009– 7 CN 1.08 –, juris, Rn. 30 m. w. N. zur ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023– 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 265 f.
So verhält es sich hier. Zwar genießt eine Fläche im Außenbereich bereits über § 35 Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 BauGB einen gewissen Schutz gegenüber baulichen Änderungen, doch würden vorliegend auch bauliche Anlagen für privilegierte Vorhaben – etwa nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB – mit ihren Versiegelungen und Gründungen den für die Schutzwürdigkeit zentralen Wasserhaushalt und den Biotopverbund beeinträchtigen. Auch liegt auf der Hand, dass je nach Art einer landwirtschaftlichen Nutzung auch die Grundsätze der guten fachlichen Praxis i. S. v. § 5 Abs. 2 BNatSchG beachtende ertragssteigernde Maßnahmen die gerade an Dauergrünland bzw. schutzwürdigen Böden mit hohem Grundwasserstand im Überschwemmungsgebiet ansetzenden Schutzziele im LSG 2.2.2 beeinträchtigen könnten, etwa der vom Antragsgegner angeführte Umbruch in Ackerland, aber auch Drainagen, Gräben oder Aufschüttungen, die den Grundwasserstand oder die Anbindung an das Überschwemmungsgebiet des K. verändern könnten. Zum Teil werden diese Aspekte zwar schon in § 4 Abs. 1 LNatSchG NRW abstrakt aufgegriffen. Der für ein bestimmtes abgegrenztes Gebiet geltende LP leistet insoweit jedoch eine deutliche Konkretisierung.
Ein bereits hinreichender anderweitiger Schutz vor Verschlechterungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Es kann dahinstehen, ob dies im Einzelfall etwa Vereinbarungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes leisten könnten, denn solche sind (noch) nicht erzielt worden. Unabhängig davon hat der Antragsteller im Rahmen der öffentlichen Auslegung mit seinen Äußerungen Anlass zu Zweifeln gegeben, ob er einer an Natur- und Landschaftsschutz orientierten Vereinbarung gegenüber offen ist, ohne eine solche von inkongruenten Gegenleistungen abhängig zu machen.
cc) Die im LP konkret festgesetzten Verbote sind zur Erreichung des vom Plangeber bestimmten Schutzzwecks des LSG 2.2.2 auch notwendig i. S. v. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, d. h. für die Erfüllung dieses Schutzzwecks auch auf den Flächen des Antragstellers geeignet und erforderlich.
Von den für alle LSG einheitlich formulierten Verboten sind insbesondere die Ziffern 2.2.0.3.1 (Bauverbot), 2.2.0.3.5 (Aufbringungsverbot) und 2.2.0.3.6 (Oberflächenveränderungsverbot) effektiv in der Lage, den soeben dargestellten Schutzbedarf gegenüber Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts zu gewährleisten (Geeignetheit). Zentral sind insoweit jedoch auch die hinzukommenden speziellen Verbote nach Ziffer 2.2.2.3.1 (Verbot der Wasserentnahme, von Veränderungen des Zu- oder Ablaufs des Wassers oder des Grundwasserstandes, von Dränagen oder sonstigen Entwässerungsmaßnahmen). Diesen kommt zugleich besondere Bedeutung für die Aufrechterhaltung der Funktion der Fläche im Biotopverbund zu. Letzteres gilt insbesondere auch für das spezielle Verbot in Ziffer 2.2.2.3.4 (Verbot des Grünlandumbruchs). Bezüglich der genannten Schutzzwecke sind auch die übrigen allgemeinen und speziellen Verbote zu deren Erreichung geeignet, indem sie jeweils einzeln oder im Zusammenspiel spezifischen Gefahren begegnen.
Es ist auch kein gleich geeignetes milderes Mittel (Erforderlichkeit) als die festgesetzten Verbote ersichtlich. Eine erst nachträglich ansetzende Kontrolle erfolgter Baumaßnahmen oder sonstiger beeinträchtigender Maßnahmen käme ersichtlich ggf. zu spät. Die Festsetzung nur des allgemeinen LSG 2.2.1 statt des LSG 2.2.2 wäre insbesondere wegen des dann geringeren Schutzes gegenüber Eingriffen in den Wasserhaushalt und den Biotopverbund im Bereich der Ölbachaue nicht gleichermaßen geeignet und widerspräche den o. g. Vorgaben des RP (BSN im Bereich des zuerst genannten Grundstücks des Antragstellers) bzw. würde der Bedeutung des zuletzt genannten Grundstücks des Antragstellers für den im Fachbeitrag LANUV 2018 nachvollziehbar dargestellten Fließgewässerverbund nicht gerecht. Eine kleinteiligere, etwa parzellenscharfe Betrachtung der Notwendigkeit der einzelnen Ge- und Verbote ist regelmäßig nicht angezeigt, auch wenn eine Zonierung mit abgestuftem Schutz nach § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG grundsätzlich möglich ist. Letztlich ist eine solche Zonierung im LP sogar erfolgt, und zwar durch die Heraufstufung eines Teils des bisherigen allgemeinen LSG (jetzt Ziffer 2.2.1) zu einem LSG mit besonderen Anforderungen (jetzt Ziffer 2.2.2 „C. Bachläufe“).
b) Die Festsetzung des LSG 2.2.2 mit den konkreten Verboten ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
aa) Sie genügt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Diesbezüglich ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Prüfung der Tatbestände von § 26 Abs. 1 BNatSchG und § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG jeweils schon deren Wortlaut nach auf eine Würdigung gerichtet ist, ob die Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit gegeben ist: bei § 26 Abs. 1 BNatSchG bezogen auf den Schutzgegenstand/die Abgrenzung des konkreten Gebiets, bei § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG bezogen auf die zu regelnden Ge- und Verbote. Wegen der weitgehenden Übereinstimmung dieser Würdigungen mit den ersten Prüfungsschritten einer klassischen Verhältnismäßigkeitsprüfung steht von Letzterer im Wesentlichen nur noch die abschließende Bewertung der Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) aus, und zwar für beide Aspekte zusammen, d. h. die Schutzgebietsfestsetzung mit den dort geltenden Ge- und Verboten. Diese Gesamtregelung ist hier auch vor dem Hintergrund der sich gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzerinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 – 4 CN 10.02 –, juris, Rn. 13, und Beschluss vom 1. Februar 2007 – 7 BN 1.07 –, juris, Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2023 – 21 D 24/21.NE –, juris, Rn. 279 f.,
verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Naturschutzbehörde ist insoweit wegen der Flächen- und nicht Grundstücksbezogenheit der Schutzausweisung nicht gehalten, die konkreten Auswirkungen des Regelungsregimes auf alle tatsächlichen oder mutmaßlichen Nutzungsinteressen eines jeden betroffenen Grundstückseigentümers jeweils grundstücksbezogen abschließend in den Blick zu nehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 2000– 8 A 2720/98 –, juris, Rn. 12 ff. m. w. N.
Vielmehr genügt insoweit ein Gefüge aus Unberührtheitsklauseln, Ausnahmen und Befreiungen, das grundsätzlich geeignet ist, im Einzelfall zu verhältnismäßigen Ergebnissen zu führen. Letzteres ist vorliegend durch das Regelungsregime des LP strukturell sichergestellt. Sowohl die für alle LSG einheitlich als auch die speziell für das LSG 2.2.2 formulierten Verbote führen vielfach ausdrücklich unberührt bleibende „Nicht betroffene Tätigkeiten“ auf (Unberührtheitsklauseln). Hinzu kommt die Möglichkeit von Befreiungen, die in den Erläuterungen des LP zu den allgemeinen Verboten für die LSG schon einleitend unter Ziffer 2.2.0.3, LP, Seite 57, erwähnt und vielfach in den Erläuterungen zu den Einzelverboten bereits für bestimmte Konstellationen konkret in Aussicht gestellt wird.
Dieses Regelungsregime behindert auch im Einzelfall insbesondere nicht in unzumutbarer Weise die Nutzung der Außenbereichsflächen des Antragstellers.
(1) Die bisherige Grünlandnutzung dieser Flächen – einschließlich der bisherigen Zahl der Schnitte – wird durch den LP, insbesondere die Festsetzung des LSG 2.2.2, nicht ausgeschlossen. Vielmehr sind die vor Inkrafttreten des LP rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang nach dem dritten Spiegelstrich der für alle besonders geschützten Teile von Natur und Landschaft geltenden Unberührtheitsklausel unter Ziffer 2 des LP (Seite 33) von dessen Verboten ausdrücklich ausgenommen.
Der Senat stellt nicht in Abrede, dass insbesondere das Verbot des Grünlandumbruchs zu gewissen Einschränkungen gerade bei der landwirtschaftlichen Nutzung führt. Anders als der Antragsgegner sieht der Senat insoweit gegenüber den bei Satzungsbeschluss bereits vielfach bestehenden Einschränkungen bezüglich des Grünlandumbruchs, etwa in § 4 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG NRW, § 78a Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 WHG oder § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG, auch noch eine gewisse Mehrbelastung. So lässt etwa § 4 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG NRW Ausnahmen zu, § 78a Abs. 2 Satz 1 WHG eröffnet eine Zulassung und § 16 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 DirektZahlDurchfG eine Genehmigung – gleiches gilt für den erst nach Satzungsbeschluss erlassenen und damit hier unbeachtlichen § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GAPKondG –, jeweils unter bestimmten weiteren Voraussetzungen. Das zusätzliche Verbot des Grünlandumbruchs ist jedoch gerechtfertigt, denn auf der Fläche des Antragstellers würde ein solcher die standörtlichen Eigenschaften grundlegend und nachhaltig verändern. Auf der anderen Seite ist er nicht zwingend erforderlich, um eine landwirtschaftliche Nutzung fortzuführen, wie die langjährige Grünlandnutzung zeigt. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass das Verbot des Grünlandumbruchs nicht absolut gilt. Vielmehr sind nach Ziffer 2.2.2.3.4 außerhalb der vegetationskundlich bedeutsamen Flächen Pflegeumbrüche unter weiteren Voraussetzungen möglich. Dies gilt mit Blick auf die Festsetzungskarte für den ganz überwiegenden Teil der hier in Rede stehenden Flächen des Antragstellers. Konkrete weitere Erschwernisse, die an der Einstufung als LSG anknüpfen, hat der Antragsteller weder im Aufstellungsverfahren noch im Normenkontrollverfahren vorgetragen.
(2) Der Senat sieht auch keinen vom Gesetz nicht gedeckten Druck, eine vertragliche Regelung mit dem Antragsgegner zu treffen. Soweit der Antragsteller suggeriert, dass die Einbeziehung seiner hier in Rede stehenden Grundstücke in das LSG 2.2.2 nur erfolgt sei, um ihn zu einer – nach § 3 Abs. 3 BNatSchG, § 3 Abs. 4 LNatSchG NRW grundsätzlich legitimen und freiwilligen – vertraglichen Vereinbarung mit dem Antragsgegner zu drängen, trifft das nach den vorstehenden Ausführungen nicht zu. Zwar geht der Antragsteller zutreffend davon aus, dass die Einbeziehung seiner Grundstücke in das LSG Einschränkungen bei der Bewirtschaftung zur Folge hat. Die Verbote des LP, welche die Einschränkungen bewirken, sind jedoch, wie zuvor dargestellt, im Hinblick auf den Schutzzweck erforderlich. Darüber hinaus haben die Einschränkungen, wie sich ebenfalls aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, bei wertender Betrachtung kein Ausmaß oder Gewicht, um als unzulässiger Druck oder unzulässiges Drängen zum Abschluss einer Vereinbarung qualifiziert werden zu können.
(3) Aus dem Vorstehenden ergibt sich schließlich, dass die die Flächen des Antragstellers umfassende Festsetzung des LSG 2.2.2 mit den konkreten Verboten keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt.
Die in den hier allein belastenden Verboten liegenden Beschränkungen der Eigentums- und Nutzungsrechte des Antragstellers stellen verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet wird.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 2. Mai 2022 – 4 KN 300/19 –, juris, Rn. 74.
Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind vor diesem Hintergrund keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 – 6 CN 2.00 –, juris, Rn. 12 ff.
Inhalts- und Schrankenbestimmungen müssen allerdings sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG in gleicher Weise Rechnung tragen. Maß und Umfang der dem Eigentümer von der Verfassung zugemuteten und vom Normgeber zu realisierenden Bindung hängen wesentlich davon ab, ob und in welchem Ausmaß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht. Eigentumsbindungen müssen daher stets verhältnismäßig sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2018 – 4 CN 12.17 –, juris, Rn. 18.
Dafür, dass dies hier nicht der Fall sein könnte, ist nach den vorstehenden Ausführungen nichts ersichtlich. Nur ergänzend wird darauf hingewiesen, dass, sollte die Schutzgebietsfestsetzung hier im Einzelfall zu einer – im Zeitpunkt der Beschlussfassung noch nicht absehbaren – unzumutbaren Belastung führen, die Erläuterungen zu Ziffer 2.2.0.3 und auch schon zu Ziffer 2 des LP (Seite 33) zutreffend auf die gesetzliche Möglichkeit einer Befreiung (hier konkret nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG) verweisen, wenn zusätzlich die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist. Diesbezüglich verdeutlichen die weiteren Erläuterungen des LP und die Ausführungen in den nach der frühzeitigen Bürgerbeteiligung erstellten Anlagen zur Sitzungsvorlage für den Kreistag des Antragsgegners, dass dessen UNB sich der Befreiungsmöglichkeiten nicht nur bewusst, sondern durchaus offensiv bereit ist, von diesen Gebrauch zu machen. Sollte schließlich einer unzumutbaren Eigentumsbeschränkung im Einzelfall nicht mittels einer Ausnahme oder Befreiung oder auf sonstige Weise abgeholfen werden können, wäre nach § 68 Abs. 1 BNatSchG i. V. m. § 76 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG NRW durch das Land eine angemessene Entschädigung zu leisten.
bb) Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich. Der allgemeine Gleichheitssatz ist insoweit nur verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003– 2 BvL 3/00 –, juris, Rn. 83 m. w. N.; ähnlich Rn. 84 für die Normgebung.
Davon kann nach dem Vorstehenden angesichts der § 26 Abs. 1 und 2, § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG entsprechenden konkreten Festsetzungen offensichtlich keine Rede sein. Die in der für den Kreistag des Antragsgegners erstellten Synopse zu den Einwendungen zur ersten Offenlegung dargestellten Kriterien sind sachbezogene Gründe für eine Ungleichbehandlung, was die (Nicht-)Einbeziehung von Flächen in das Schutzgebiet anbelangt. Substanzielle Einwendungen gegen diese Kriterien sind nicht vorgebracht worden.
Daran anschließend zeigt der Antragsteller auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit seinem Vorbringen auf, es sei „unfair“, dass frühzeitig umgebrochene Nachbarflächen ausgenommen worden seien. Zwar ist der Unmut des Antragstellers in gewisser Weise verständlich, doch liegt die Herausnahme bereits umgebrochener Flächen in der Natur der Sache. Der Antragsgegner hatte die aktuell besonders schutzwürdigen Flächen zu ermitteln. Legale Umbrüche der Vergangenheit zu sanktionieren, war und ist kein legitimer, bei Aufstellung des LP zu beachtender naturschutzrechtlicher Zweck. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass bereits umgebrochene Flächen nicht per se ausgenommen worden sind. Soweit solche aus anderen Gründen besonders schutzwürdig erschienen, insbesondere ein besonderes Entwicklungspotenzial aufwiesen, war eine Aufnahme in das LSG 2.2.2 durchaus möglich, was sich aus den zuvor in Bezug genommenen, im Laufe des Aufstellungsverfahrens entwickelten Kriterien ergibt.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des zurückgenommenen Teils des Antrags auf § 155 Abs. 2 VwGO und im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 f. BauGB
§§ 23, 26 BNatSchG
§ 13 LNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 30 BNatSchG
§ 42 LNatSchG
§ 5 GAPKondG
§ 30 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 78a WHG
§ 109a JustG NRW
§ 6 BNatSchG
§ 15 BNatSchG
§ 7 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 21 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 8 Abs. 1 LNatSchG
§ 21 Abs. 4 bis 6 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG
§ 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 19 Satz 1, 4 und 5 LNatSchG
§ 47 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG
§ 11 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG
§ 21 Abs. 3 Nr. 1 LNatSchG
§ 21 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG
§ 11 Abs. 2 BNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 4, Abs. 7 Satz 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 LNatSchG
§ 21 Abs. 3 Nr. 2 LNatSchG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 7 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG
§ 26 Abs. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 LNatSchG
§ 26 Abs. 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LNatSchG
§ 20 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 13 Abs. 1 LNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 Nr. 5 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 20 Abs. 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG
§ 21 Abs. 4 BNatSchG
§ 21 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 6 BNatSchG
§ 21 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG
§ 21 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG
§ 8 Abs. 1 DVO-LNatSchG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 LNatSchG
§ 15a Abs. 2 LG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 76 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 73 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 WHG
§ 76 Abs. 2 Satz 3 WHG
§ 76 Abs. 2 Satz 4 WHG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 6 Satz 2 LNatSchG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG
§ 35 Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 LNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG
§ 78a Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 WHG
§ 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 78a Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 16 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 DirektZahlDurchfG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GAPKondG
§ 3 Abs. 3 BNatSchG
§ 3 Abs. 4 LNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 BNatSchG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 D 65/22
4 CN 1.10
6 CN 2.00
7 C 26.92
4 C 47.89
III ZR 216/82
5 S 1217/00
4 BN 8.17
21 D 24/21
4 B 102.88
7 CN 1.08
4 CN 10.02
7 BN 1.07
8 A 2720/98
4 KN 300/19
4 CN 12.17
2 BvL 3/00