Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-23, Aktenzeichen 9 A 213/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2022:1123.9A213.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Zwangsvollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Rücknahme eines Bescheides aus dem Jahr 2008 zur Heranziehung von Ausbaubeiträgen für den Straßenausbau in der ...straße in A-Stadt.
Die ...straße zweigt von der zentralen Fußgängerzone ...straße ab und führt bis zur Querstraße ...., wobei die Straße vier weitere Kreuzungen aufweist.
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin, ... GmbH & Co. KG, war im Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids Eigentümerin von zwei Objekten in der ...straße. Zum einen handelt es sich dabei um die ...straße 11 (Flur ..., Flurstück .../...) und um die A-Straße (..., Flurstück ...).
Die ...straße wurde bislang in zwei Teilbereichen ausgebaut. Der mittlere Abschnitt ist bislang nicht ausgebaut worden.
Am 22.03.2007 beschloss die Stadtvertretung der Stadt A-Stadt (seit 2009 Gemeinde ...) einstimmig unter TOP 21: „Beratung und Beschlussfassung über den Ausbau des Gehweges und der Parkplätze (Kostenspaltung) der ...straße von der Ausbaugrenze ...straße bis zur ...straße (Abschnittsbildung) Abschnittsbildungsbeschluss, Kostenspaltungsbeschluss, Beschluss über das Bauprogramm“ Folgendes:
„Die Stadtvertretung beschließt entsprechend der vorliegenden Planung den Ausbau der Gehwege und der Parkplätze der ...straße von der Ausbaugrenze der ...straße bis zur ...straße.
Die Stadtvertretung beschließt, dass sich der Ausbau nur auf die Gehwege und die Parkbuchten bezieht (Kostenspaltung); eine Erneuerung der Straße ist nicht erforderlich; sie kann zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen und ist lediglich im Rahmen einer Instandhaltungsmaßnahme zu sanieren.
Die Stadtvertretung beschließt das Bauprogramm in vorliegender Form.“
Entsprechend dem Bauprogramm wurde der Bauabschnitt (im Folgenden: nördlicher Teilbereich) ausgebaut. Die Abnahme erfolgte am 07.08.2008. Die Beklagte legte die dafür entstandenen Kosten auf die Anlieger*innen dieses nördlichen Teilbereichs um.
Die Klägerin wurde für ihr Objekt A-Straße im nördlichen Teilbereich mit Bescheid vom 04.11.2008 zu Ausbaubeiträgen in Höhe von 24.263,93 € herangezogen; nicht dagegen für das Objekt ...straße 11, welches außerhalb dieses Teilbereichs liegt.
Die Bescheide für den Ausbau des nördlichen Teilbereichs wurden nicht angegriffen und sind alle bestandskräftig geworden.
Die Beklagte plante den Ausbau des südlichen Teilbereichs von der Straße ... bis zur Querstraße ...-Straße. Es gibt ⎯ bis heute ⎯ keine Planung hinsichtlich des mittleren Teilbereichs der ...straße zwischen der Kreuzung ...straße und ...-Straße.
Am 12.05.2014 wurde durch den Bau- und Planungsausschusses unter dem TOP 7 zum Thema Beratung und Beschlussfassung über den Ausbau eines Teilstücks der ...straße zwischen ... und der ...-Straße in der Gemeinde ... ⎯ OT A-Stadt einstimmig beschlossen:
„Der Bau- und Planungsausschuss beschließt den Ausbau des Teilstücks der ...straße (zwischen ... und ...-Straße) gemäß der vorliegenden Planunterlage.
Das Bauprogramm wird in der vorliegenden Form beschlossen.
Der Ortsbeirat und der Bau- und Planungsausschuss beschließen die Bildung eines Bauabschnitts zwischen dem ... und der...-Straße.“
Das Bauprogramm wurde umgesetzt und die Anlieger*innen dieses südlichen Teilbereichs wurden zu Beiträgen herangezogen.
Zwei Anlieger*innen dieses südlichen Teilbereichs legten gegen die Heranziehung Widerspruch ein und erhoben gegen die ablehnenden Widerspruchsbescheide Klage.
In einer mündlichen Verhandlung mit Einnahme des Augenscheins am 09.05.2017 in den zwei Verfahren 9 A 178/16 und 9 A 186/16 vertrat die damalige Einzelrichterin die Auffassung, dass die Ausdehnung der öffentlichen Einrichtung fehlerhaft bestimmt worden sei. Die Beklagte wurde gebeten, eine Vergleichsberechnung vorzulegen, in welcher Höhe Beiträge anfielen, wenn die Grundstücke bis zum Beginn der Fußgängerzone in die Verteilung einbezogen würden.
Die Beklagte erstellte die Vergleichsberechnung und die Beteiligten einigten sich vergleichsweise auf den errechneten Ausbaubeitrag.
Aufgrund dieser Verfahren führte die Beklagte eine Nachveranlagung durch, indem sie nun die Anlieger*innen auch des mittleren (nicht ausgebauten) und des nördlichen Teilbereichs zu Beiträgen für den Ausbau des südlichen Teilbereichs heranzog.
Die Klägerin wurde durch zwei Bescheide vom 10.09.2018 für ihr im mittleren Teilbereich liegendes Grundstück ...straße 11 und für ihr im nördlichen Teilbereich liegendes Grundstück A-Straße zu Beiträgen in Höhe von 18.690,06 € und 740,70 € herangezogen.
Die gegen die beiden Bescheide am 20.11.2018 erhobene Klage wurde mit noch nicht rechtskräftigem Urteil vom 18.11.2019 ⎯ 9 A 219/18 ⎯ abgewiesen. Die Einzelrichterin kam zu dem Ergebnis, dass es sich bei der ...straße zwischen der Straße ... und der ...straße um eine einheitliche öffentliche Einrichtung handele. Es lägen keine wirksamen Abschnittsbildungsbeschlüsse vor.
Mit Schreiben vom 20.11.2018 beantragte die Klägerin die Rücknahme bzw. Aufhebung des Beitragsbescheides vom 04.11.2008 für den in den Jahren 2007/2008 erfolgten Ausbau der ...straße. Es seien nachträglich Tatsachen und Beweismittel bekannt geworden, aus denen sich die Rechtswidrigkeit des Heranziehungsbescheides ergebe. Denn wegen der fehlerhaften Abschnittsbildungsbeschlüsse sei die Ausbaubeitragspflicht nicht entstanden. Es werde die Rückzahlung des Betrages von 24.263,93 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Zahlung verlangt.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 13.05.2019 ab. Zur Begründung führte sie aus, dass ein steuerrechtlicher Aufhebungsanspruch nach der Abgabenordnung (AO) an der fehlenden Anwendbarkeit der AO und jedenfalls an der schon eingetretenen Festsetzungsverjährung scheitere. Eine Ermessensrücknahme müsse nicht erfolgen, da keine Ermessensreduzierung eingetreten sei. Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens wegen einer geänderten Sach- oder Rechtslage sei nicht gegeben, da es die Klägerin unterlassen habe, sich gegen die damalige Rechtsauffassung, die ...straße stelle eine taugliche Zäsur des Straßenverlaufs der ...straße dar, mit einem Rechtsbehelf zu wenden.
Dagegen hat die Klägerin Widerspruch eingelegt und diesen damit begründet, dass eine Ermessensreduzierung auf Null bestehe. Ferner bestehe eine Pflicht zur Rücknahme aus dem Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG), da eine Selbstbindung der Verwaltung gegeben sei. Zudem liege eine Änderung der Sach- und Rechtslage vor, da die Verwaltung die geänderte Rechtsprechung vollzogen habe.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 27.08.2019 zurückgewiesen, weil eine Selbstbindung der Verwaltung nicht erfolgt sei. Es sei zwar eine Aufhebung der Beitragsbescheide und Neuverteilung der umlagefähigen Kosten bezüglich der 2014/2015 durchgeführten Ausbaumaßnahme erfolgt. Für den nördlichen Teilbereich der ...straße, für den die Beitragsfestsetzung mit dem streitgegenständlichen Bescheid erfolgt sei, sei hingegen mittlerweile Festsetzungsverjährung eingetreten, so dass keine Neuverteilung mehr erfolgen könne. In der Abwägung zwischen den Interessen der Klägerin, nicht doppelt für die Straßenausbaumaßnahme herangezogen zu werden, und dem Interesse, den öffentlichen Haushalt vor übermäßigen Belastungen zu schützen, überwiege das öffentliche Interesse. Für ein Wiederaufgreifen bestehe kein Raum, da die geänderte Bewertung der ...straße als einheitliche öffentliche Einrichtung keine Änderung der Sach- oder Rechtslage darstelle.
Die Klägerin hat am 01.10.2019 Klage erhoben. Sie trägt vor, in der Aufrechterhaltung des Bescheides von 2008 liege eine Ungleichbehandlung der Anlieger*innen des nördlichen Teilbereichs der ...straße. Die verwaltungsgerichtliche Bewertung, die daraus folgende Unwirksamkeit der Abschnittsbildungsbeschlüsse und die daraus folgende Aufhebung sämtlicher Bescheide betreffend den Ausbau 2015 stelle eine Änderung der Sachlage dar.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides vom 13.05.2019 und des Widerspruchsbescheides vom 27.08.2019 die Beklagte zu verpflichten, den Heranziehungsbescheid vom 04.11.2008 über 24.263,93 € zurückzunehmen/aufzuheben und der Klägerin den gezahlten Betrag in Höhe von 24.263,93 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 04.11.2008 zurückzuzahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an ihrer Auffassung zum fehlenden Aufhebungs- und Wiederaufgreifensanspruch fest.
Mit Beschluss vom 19.10.2022 ist der Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist abzuweisen. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 13.05.2019 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie hat keinen Anspruch auf Rücknahme des Bescheids vom 04.11.2008. Sie kann gemäß § 113 Abs. 4 VwGO auch nicht die Auszahlung des geleisteten Beitrags verlangen.
Es besteht kein Anspruch auf Rücknahme des Bescheids aus § 11 Abs. 1 KAG i. V. m. § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG. Denn die begehrte Aufhebung des Heranziehungsbescheids vom 04.11.2008 ist bereits wegen der Festsetzungsverjährung nach § 15 Abs. 1 KAG, § 169 Abs. 1 Satz 1 AO ausgeschlossen. Darüber hinaus lässt sich aus § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ableiten. Es liegen weder Ermessensfehler noch eine Ermessensreduzierung auf Null vor.
Nach § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG, der hier nach § 11 Abs. 1 KAG zur Anwendung kommt, kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Rechtswidrigkeit des Heranziehungsbescheids vom 04.11.2008 ergibt sich aus der fehlerhaften Bestimmung der Ausdehnung der öffentlichen Einrichtung aufgrund einer fehlerhaft angenommenen Abschnittsbildung (siehe VG Schleswig, Urteil vom 18.11.2019 ⎯ 9 A 219/18 ⎯, n. v. S. 10 und 13 f.; VG Schleswig, Urteil vom 23.11.2022 ⎯ 9 A 245/19 ⎯, n. v. S. 8 ff. und 13 f.).
Die Rücknahme des rechtswidrigen Bescheids kommt hier jedoch nicht in Betracht, da bereits Festsetzungsverjährung eingetreten ist. Nach § 169 Abs. 1 Satz 1 AO, der hier nach § 11 Abs. 1 Satz 2 KAG sinngemäß zur Anwendung kommt (vgl. Habermann, in: Habermann/Arndt, Praxis der Kommunalverwaltung, KAG, § 15 Rn. 8) sind eine Abgabenfestsetzung sowie ihre Aufhebung oder Änderung nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist. Die Vorschrift bildet damit eine absolute Rücknahmesperre (VG Saarlouis, Urteil vom 10.03.2010 ⎯ 11 K 848/09 ⎯, juris Rn. 43; VG Greifswald, Urteil vom 10.08.2011 ⎯ 3 A 141/08 ⎯, juris Rn. 36), die die Anwendung von § 116 LVwG von vornherein ausschließt. Die Festsetzungsfrist ist bereits abgelaufen. Gemäß § 15 KAG, §§ 169 und 170 AO beträgt die Festsetzungsfrist vier Jahre, die mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen beginnt, in dem der Beitragsanspruch entstanden ist. Da die sachliche Beitragspflicht mit der Abnahme entsteht, also hier am 07.08.2008, begann die Verjährungsfrist am 31.12.2008 zu laufen und endete am 31.12.2012.
Im Übrigen räumt § 116 Abs. 1 LVwG nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ein. Ermessensfehler wurden von den Klägern nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Die Beklagte hat eine Interessenabwägung angestellt, in deren Ergebnis das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung des Bescheids als das private Interesse der Klägerin an der Rücknahme überwiegend angesehen wurde. Dies geschah insbesondere vor dem Hintergrund der bereits eingetretenen Festsetzungsverjährung, die ⎯ wie oben dargelegt ⎯ bei einer Aufhebung (entgegen der Aufhebungssperre) jedenfalls dazu führen würde, dass keine erneute Festsetzung erfolgen dürfte. Ein Fehler in der Abwägung kann darin nicht erkannt werden. Insbesondere stellt der Schutz des Gemeindehaushalts vor übermäßiger Belastung keine sachfremde Erwägung dar.
Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt auch keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Eine Ermessensreduzierung zum Wiederaufgreifen bestandskräftig abgeschlossener Verfahren wird nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angenommen, wenn die Aufrechterhaltung des bestandskräftigen Bescheids „schlechthin unerträglich“ ist (BVerwG, Urteil vom 30.01.1974 ⎯ VIII C 20.72 ⎯, juris Rn. 24; BVerwG, Beschluss vom 16.08.1989 ⎯ 7 B 57/89 ⎯, juris Rn. 8). Dies wurde beispielsweise angenommen, wenn eine Behörde in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zum Wiederaufgreifen des Verfahrens Gebrauch macht, hiervon jedoch in einzelnen Fällen absieht, ohne dass sachgerechte Erwägungen für die unterschiedliche Behandlung erkennbar sind (BVerwG, Urteil vom 19. 10. 1967 ⎯ III C 123/66 ⎯, NJW 1968, 315). Eine solche Verwaltungspraxis wurde durch die Beklagte hier nicht ausgebildet. Es sind keine Aufhebungen von die Ausbaumaßnahme des nördlichen Teilbereichs der ...straße betreffenden Bescheiden aus dem Jahr 2008 bekannt. Die Nachveranlagung für den Ausbau des südlichen Teilbereichs mit Heranziehung aller Anlieger*innen der ...straße stellt keine Verwaltungspraxis dar, die eine Selbstbindung der Beklagten im Sinne des von den Klägern gelten gemachten Rücknahmeanspruchs ergibt. Denn diese Nachveranlagung betrifft ⎯ anders als bei den Bescheiden aus dem Jahr 2008 ⎯ noch nicht festsetzungsverjährte Beitragsansprüche.
Die Aufrechterhaltung der Bescheide ist auch nicht aufgrund der von den Klägern geltend gemachten Doppelzahlung „schlechthin unerträglich“. Dass die Kläger bereits zu Ausbaubeiträgen für den nördlichen Teilbereich der ...straße ⎯ ohne gleichzeitige Heranziehung aller Anlieger*innen außerhalb dieses Teilbereichs ⎯ herangezogen worden sind, betrifft Erwägungen der Billigkeit, die für die Festsetzung von Beiträgen keine Rolle spielen (BVerwG, Urteil vom 12.09.1984 ⎯ 8 C 124/82 ⎯, juris Rn. 18; OVG Schleswig, Urteil vom 30.11.2005 ⎯ 2 LB 81/04 ⎯, Rn. 47; VG B-Stadt, Urteil vom 22.09.2017 ⎯ 9 A 206/14 ⎯, Rn. 109), so dass sie auch nicht zu einem Rücknahmeanspruch durch Ermessensreduzierung führen können. Vielmehr bleibt den Klägern die Möglichkeit, die von ihnen als unbillig eingeschätzte Beitragsbelastung in einem Erlassverfahren gegebenenfalls durch Verpflichtungsklage geltend zu machen. Dies ist jedoch nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
Ein Rücknahmeanspruch ergibt sich erst recht nicht aus § 173 Abs. 1 Nr. 2 AO oder § 130 AO. Für die Anwendung dieser Vorschriften verbleibt zum einen aufgrund des ausdrücklich in § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG normierten Vorrangs der Landesvorschriften, hier insbesondere der §§ 116 ff. LVwG, kein Raum. Zum anderen ist eine Aufhebung der Bescheide vom 21.10.2021 nach diesen Vorschriften ebenfalls durch die Festsetzungsverjährung gesperrt.
Auch ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 118a Abs. 1 LVwG i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG kommt nicht in Betracht. Nach § 118a Abs. 1 LVwG hat die Behörde auf Antrag der Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten der Betroffenen geändert hat (Nr. 1) oder neue Beweismittel vorliegen, die eine den Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt hätten (Nr. 2). Die mittlerweile gerichtlich geäußerte Wertung, die ...straße sei als einheitliche öffentliche Einrichtung anzusehen, stellt weder ein neues Beweismittel im Sinne des § 118a Abs. 1 Nr. 2 LVwG noch eine Änderung der Sach- oder Rechtslage dar. Als Wertung ist die Einschätzung des Gerichts, ob eine einheitliche oder mehrere öffentliche Einrichtungen vorliegen, nicht dem Beweis zugänglich, so dass weder ein neues Beweismittel noch eine Sachlagenänderung vorliegt. Die durch das Verwaltungsgericht erfolgte neue Bewertung der Straße als einheitliche öffentliche Einrichtung stellt aber auch keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 118a Abs. 1 Nr. 1 LVwG dar. Es liegt bereits keine Rechtsprechungsänderung, sondern vielmehr eine erstmalige gerichtliche Einschätzung vor. Schließlich wäre aber auch ein Wandel in der Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage. Die Verwaltungsbehörden sind grundsätzlich nicht verpflichtet, ein durch unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt abgeschlossenes Verfahren deshalb wieder aufzugreifen, weil sich der unanfechtbar gewordene Verwaltungsakt nachträglich auf Grund von Rechtsprechung als rechtswidrig erweist (BVerwG, Urteil vom 19.10.1967 ⎯ III C 123.66 ⎯, juris Rn. 3).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 169 und 170 AO
§§ 116 ff. LVwG, kein Raum. Zum anderen ist eine Aufhebung der Bescheide vom 21.10.2021 nach diesen Vorschriften
§ 116 LVwG
§ 15 KAG
§ 130 AO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 11 Abs. 1 KAG
§ 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 15 Abs. 1 KAG
§ 169 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 116 Abs. 1 LVwG
§ 173 Abs. 1 Nr. 2 AO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 118a Abs. 1 LVwG
§ 118a Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 118a Abs. 1 Nr. 1 LVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NJW 1968, 315
9 A 178/16
9 A 186/16
9 A 219/18
9 A 245/19
11 K 848/09
3 A 141/08
VIII C 20.72
7 B 57/89
III C 123/66
8 C 124/82
2 LB 81/04
9 A 206/14
III C 123.66