Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-13, Aktenzeichen 14 K 24/24
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2024:0213.14K24.24.00

Tenor:
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die am 18. Dezember 2023 gefassten Beschlüsse des Kreistages des Landkreises ... zu dem Tagesordnungspunkt 2 „Medizinkonzeption 2030“ (Sitzungsvorlage XI/696) und zu dem Tagesordnungspunkt 3 „Fusion im Klinikverbund“ (Sitzungsvorlage XI/697) bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu vollziehen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Kreisrat im Kreistag ... und Fraktionsmitglied der Freien Wählervereinigung (FWV). Des Weiteren ist er Mitglied im Aufsichtsrat der Kreiskliniken ... gGmbH sowie stellvertretendes Mitglied des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH (Bl. 3, 485, 488 d. Verwaltungsakte).
Der Landkreis ... ist gemeinsam mit dem Landkreis ... Gesellschafter der Klinikverbund ... GmbH. Die Klinikverbund ... GmbH ist Gesellschafterin der Klinikverbund ... Beteiligungs GmbH und der ... gGmbH im Klinikverbund ... sowie Mitgesellschafterin der Klinikum ... / ... gGmbH, der Kreiskliniken ... gGmbH und der Kreiskliniken ... gGmbH. Der Landkreis ... hält an der Klinikverbund ... GmbH 24,9% der Gesellschaftsanteile. Des Weiteren ist der Landkreis ... gemeinsam mit der Klinikverbund ... GmbH Gesellschafter der Kreiskliniken ... gGmbH, an der er einen Gesellschaftsanteil in Höhe von 49% hält (vgl. Bl. 3 d. Verwaltungsakte).
Der Aufsichtsrat der Klinikverbund ... GmbH beschloss am 8. Dezember 2021 die Errichtung einer Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der Fusion der Klinikgesellschaften und die Beauftragung zur Erstellung einer Konzeption zur Fusion der Klinikgesellschaften (Bl. 10 - 15 d. Verwaltungsakte). Am 21. und 22. April 2023 fand eine Klausurtagung des Klinikverbunds ... über Inhalte einer künftigen Medizinkonzeption statt, an der der Antragsteller teilnahm (Bl. 16 - 42 d. Verwaltungsakte).
Der Kreistag des Landkreises ... beschloss in seiner Sitzung am 17. Juli 2023 (vgl. Beschlüsse aus der 16. Sitzung des Kreistags am 17. Juli 2023, Bl. 43 - 46 d. Verwaltungsakte) mit 42 Ja-Stimmen unter anderem, dass in Übereinstimmung mit dem Klinikverbund ... an der Grundsatzentscheidung von zwei Krankenhausstandorten der Kreiskliniken in ... und in ... festgehalten werde. Der Standort ... werde zu einem stationären Schwerpunktversorger innerhalb des Klinikverbunds ... ausgebaut und der Standort ... werde als Grundversorger in einen Gesundheitscampus eingebettet, der mit vielen weiteren stationären, ambulanten und pflegerischen Einrichtungen und seinem sektorenübergreifenden multiprofessionellen und interdisziplinären Charakter zukunftsweisend für eine moderne Gesundheitsversorgung sein werde. Eine Notfallversorgung werde an beiden Krankenhausstandorten 24 Stunden/7Tage die Woche gewährleistet (Ziff. 2). Ungeachtet dessen halte der Kreistag es für erforderlich, die Aufgabenverteilung zwischen den Standorten und innerhalb des Klinikverbunds regelmäßig zu hinterfragen und den aktuellen Rahmenbedingungen anzupassen, um die Zukunftsfähigkeit der Kreiskliniken ... gGmbH zu sichern (Ziff. 3). Der Kreistag danke dem Aufsichtsrat des Klinikverbundes ... daher für seine Initiative, die verbundweite Medizinkonzeption weiterzuentwickeln und dabei das vorliegende Gutachten des Beratungsunternehmens ... & ... AG zugrunde zu legen (Ziff. 4).
Am 13. Oktober 2023 fand eine Klausurtagung des Klinikverbunds ... statt, deren Gegenstand die „Medizinkonzeption 2030“ war (Bl. 49 - 64 d. Verwaltungsakte). An dieser nahm der Antragsteller teil. Der Aufsichtsrat der Kreiskliniken ... gGmbH beschloss in seiner Sitzung am 7. November 2023, an der der Antragsteller teilnahm, die Zustimmung zur Beschlussvorlage „Medizinkonzeption 2030“. Des Weiteren wurde über die geplante Fusion der Klinikgesellschaften informiert (Bl. 65 - 74 d. Verwaltungsakte). In seiner Sitzung am 15. November 2023, an der der Antragsteller teilnahm, beschloss der Aufsichtsrat der Klinikverbund ... GmbH die „Medizinkonzeption 2030“ (Bl. 76 -92 d. Verwaltungsakte; vgl. zur Beschlussvorlage Bl. 107 - 113 d. Verwaltungsakte).
Am 20. November 2023 fand eine Vorberatung des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses des Kreistages des Landkreises ... in nicht öffentlicher Sitzung statt, an der der Antragsteller teilnahm (Bl. 128 - 158 d. Verwaltungsakte). Dem Ausschuss lagen zur Kreistagsvorlage XI/696 die Beschlussempfehlung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH zur Medizinkonzeption vom 15. November 2023 und das Gutachten der Kanzlei ... & ... AG sowie zur Kreistagsvorlage XI/697 die Beschlussempfehlung der Arbeitsgemeinschaft Fusion des Klinikverbunds ... zum Entwurf des Gesellschaftsvertrags vom 16. November 2023 vor.
In seiner Sitzung am 22. November 2023, an der der Antragsteller teilnahm, beschloss der Aufsichtsrat der Kreiskliniken ... gGmbH die „Medizinkonzeption 2030“. Des Weiteren wurden in der Sitzung Ausführungen zu dem Stand der Fusion der Klinikgesellschaften gemacht (Bl. 115 - 124 d. Verwaltungsakte).
Der Aufsichtsrat der Klinikverbund ... GmbH beriet in seiner Sitzung am 7. Dezember 2023 über die Fusion der Klinikgesellschaften des Klinikverbundes ... (Bl. 159 - 175 d. Verwaltungsakte). Er beschloss eine Anpassung des Gesellschaftsvertrags hinsichtlich eines einmaligen ordentlichen Kündigungsrechts in § 25 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrags sowie eine Anpassung von § 9 des Gesellschaftsvertrags hinsichtlich der Vertretung von zwei Arbeitnehmervertretern im Aufsichtsrat der Klinikverbund ... gGmbH. Des Weiteren stimmte der Aufsichtsrat dem Beschlussantrag zur Fusionierung der Klinikgesellschaften zu. Der Aufsichtsrat der Kreiskliniken ... gGmbH tagte schließlich in seiner Sitzung am 14. Dezember 2023 über die Fusion der Klinikgesellschaften des Klinikverbunds ... (Bl. 184 - 193 d. Verwaltungsakte).
Am 8. Dezember 2023 wurde der Antragsteller zur 18. Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023 geladen, wobei mitgeteilt wurde, dass die Kreistagsvorlagen zum Tagesordnungspunkt 2 „Medizinkonzeption 2030“ und zum Tagesordnungspunkt 3 „Fusion im Klinikverbund“ im Laufe der kommenden Woche über Mandatos zur Verfügung gestellt würden (vgl. E-Mail vom 8. Dezember 2023 an die Mitglieder des Kreistages, Bl. 19. d. Gerichtsakte im Verfahren 14 K 23/24). Die Kreistagsvorlage (Bl. 194 - 213 d. Verwaltungsakte) zu dem Tagesordnungspunkt 2 („Medizinkonzeption 2030“, Vorlage XI/696), die Beschlussempfehlung zur „Medizinkonzeption 2030“ des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH (Bl. 214 - 216 d. Verwaltungsakte) und das Gutachten der Beratungsfirma ... & ... AG (Bl. 217 - 366 d. Verwaltungsakte) wurden am 13. Dezember 2023 über die Sitzungsapp „Mandatos“ zur Verfügung gestellt (vgl. E-Mail vom 13. Dezember 2023 von 14:57 Uhr an die Kreistagsmitglieder, Bl. 15 d. Gerichtsakte im Verfahren 14 K 23/24). Ebenso wurde die Kreistagsvorlage (Bl. 367 - 375 d. Verwaltungsakte) zu dem Tagesordnungspunkt 3 („Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund ... “, Vorlage XI/697), der Gesellschaftsvertrag der Klinikverbund ... gGmbH (Bl. 376 - 402 d. Verwaltungsakte) sowie die Erläuterungen der Eckpunkte des Gesellschaftsvertrages Klinikverbund ... gGmbH (Bl. 403 - 407 f. Verwaltungsakte) den Kreisräten am 13. Dezember 2023 über die Sitzungsapp „Mandatos“ zur Verfügung gestellt.
Der Kreistag des Landkreises ... tagte sodann am 18. Dezember 2023 in seiner 18. öffentlichen Sitzung, an der 44 Kreisräte sowie der Landrat teilnahmen. Vier Kreisräte fehlten entschuldigt (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistags am 18. Dezember 2023, Bl. 408 f. d. Verwaltungsakte). Nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 2 „Medizinkonzeption 2030, Vorlage: XI/696“ (Bl. 413 d. Verwaltungsakte) wurde zunächst über den Antrag der Fraktion der AfD vom 7. November 2023, die Entscheidung zur „Medizinkonzeption 2030“ und die Fusionsgespräche zwischen dem Landkreis ... und dem Landkreis ... auszusetzen, bis verlässliche Rahmendaten der Gesundheitsreform sichergestellt seien und um Sondereinflüsse bereinigte Finanzdaten sowie ein schlüssiges Personal- und Einsparungskonzept vorlägen (vgl. Bl. 461 - 462 d. Verwaltungsakte), verhandelt und dieser mit 33 Nein-Stimmen, 10 Ja- Stimmen und einer Enthaltung abgelehnt (Bl. 413 - 416 d. Verwaltungsakte). Nach Erläuterungen des Antragsgegners zur „Medizinkonzeption 2030“ verhandelte der Kreistag zu dem Tagesordnungspunkt und die Kreisräte nahmen hierzu Stellung (Bl. 416 - 432 d. Verwaltungsakte). Der Antragsteller rügte, nachdem er Ausführungen zur Sache gemacht hatte, dass die Unterlagen für den Tagesordnungspunkt den Kreistagsmitgliedern erst fünf Tage vor der Sitzung zur Verfügung gestellt worden seien. Aufgrund des Umfangs und der Bedeutung für diesen Tagesordnungspunkt sei die Übermittlung der Sitzungsvorlage zu kurzfristig gewesen. Die Kreisräte seien über den Tagesordnungspunkt 2 nicht ausreichend informiert worden. Er beantragte auf Grund der kurzfristigen Versendung der Sitzungsunterlagen über den Tagesordnungspunkt 2 der öffentlichen Tagesordnung eine Vertagung. Der Antrag wurde mit 33 Nein-Stimmen, und 11 Ja-Stimmen abgelehnt (Bl. 430 d. Verwaltungsakte). Der Kreistag fasste mit 32 Ja-Stimmen und 12 Nein-Stimmen den Beschluss, der Beschlussempfehlung zur „Medizinkonzeption 2030“ des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH vom 15. November 2023 zuzustimmen (Bl. 432 - 434 d. Verwaltungsakte). Nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 3 „Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund ... , Vorlage XI/697“ (Bl. 435 d. Verwaltungsakte) wurde zunächst über den Antrag der Fraktion der AfD vom 7. November 2023 verhandelt und dieser mit 32 Nein-Stimmen, 11 Ja-Stimmen und einer Enthaltung abgelehnt (vgl. Bl. 435 d. Verwaltungsakte). Nach Erläuterungen des Antragsgegners zur Fusion im Klinikverbund verhandelte der Kreistag zu dem Tagesordnungspunkt und Kreisräte nahmen Stellung hierzu (Bl. 436 - 443 d. Verwaltungsakte). Der Antragsteller machte Ausführungen zur Sache und rügte, dass die Kreisräte erst fünf Tage vor der Kreistag-Sitzung die Sitzungsunterlagen erhalten hätten. Dieser Zeitraum sei wegen der Konsequenz und Tragweite der Fusion nicht ausreichend (Bl. 441 d. Verwaltungsakte). Des Weiteren rügte Kreisrat ... . (FWV) nach Ausführungen zur Sache, dass die Sitzungsvorlagen für die Kreistagsmitglieder zu kurzfristig versandt worden seien, weshalb er sich nicht ausreichend habe vorbereiten können. Einen Geschäftsordnungsantrag werde er nicht stellen (Bl. 442 d. Verwaltungsakte). Der Kreistag fasste sodann mit 32 Ja-Stimmen, 11 Nein-Stimmen und einer Enthaltung den Beschluss, der Beschlussempfehlung des Klinikverbundes ... vom 7. Dezember 2023 zur Fusion zuzustimmen (Bl. 444 - 447 d. Verwaltungsakte).
Der Antragsteller hat am 2. Januar 2024 Klage erhoben (14 K 23/24) und einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt. Er macht im Wesentlichen geltend, die Übermittlung der Unterlagen zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 am 13. Dezember 2023 und damit weniger als fünf Tage vor der Sitzung sei zu spät erfolgt. Die kurzfristige Übermittlung sei nicht ausreichend gewesen, um ihm die sachgerechte Befassung mit der 20 Seiten umfassenden Sitzungsvorlage sowie den 150 Seiten Anlage zum Tagesordnungspunkt 2 sowie der neun Seiten umfassenden Sitzungsvorlage zum Tagesordnungspunkt 3 sowie den 27 Seiten umfassenden Gesellschaftsvertrag zu ermöglichen. Dies gelte umso mehr, als diese Unterlagen in den Monaten zuvor in vielen Gremien unzählige Male überarbeitet, ergänzt, korrigiert und redigiert worden seien. Die Unterlagen seien zur Vorbereitung auf die Sitzung, für die Bildung einer vorläufigen Meinung und gegebenenfalls zur Vorberatung in seiner Fraktion und sonstigen Fraktionen erforderlich gewesen. Die beiden Tagesordnungspunkte seien von sehr hoher Komplexität und Tragweite und beträfen das interkommunale Zusammenwirken zweier Landkreise im Bereich der Gesundheitsfürsorge für die nächsten Jahrzehnte. Gegenstand sei insbesondere die Frage, in welchem Krankenhaus welche Leistungen angeboten würden und wie die Gesundheitsvorsorge in den Landkreisen ... und ... künftig ausgestaltet werde. Die Maßgabe, dass die Beschlüsse in den Kreistagen der Landkreise ... und ... am selben Tag inhaltlich gefasst werden sollten, sei rechtlich nicht erforderlich und von den Gremien selbst auferlegt. Bei umsichtiger Sitzungsplanung und interkommunaler Abstimmung wäre es im Übrigen auch möglich gewesen, einen gemeinsamen Abstimmungstag im Januar zu finden und somit eine rechtzeitige Versendung der Sitzungsunterlagen zu ermöglichen. Er habe seine Obliegenheit, sich selbst allgemein zu informieren und bestehende Unklarheiten oder Ungewissheiten durch Fragen an den Landrat oder die Verwaltung zu beseitigen, nicht verletzt. Noch in der Fraktionssitzung am 11. Dezember 2023 habe er keine weitergehenden Sachinformationen erhalten können. Eine Nachfrage beim Landrat oder der Verwaltung hätten nichts gebracht, denn die letztverbindliche Beschlussfassung zur „Medizinkonzeption 2030“ und zum Fusions-Gesellschaftsvertrag seien erst am 14. Dezember 2023 in den Aufsichtsgremien getroffen worden. Zum Zeitpunkt der Sitzung des Kreistages am 17. Juli 2023 sei der Sachstand noch offen gewesen. Bei der Klausurtagung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 13. Oktober 2023, an der er teilgenommen habe, sei ihm der aktuelle Stand der „Medizinkonzeption 2030“ nicht zur Kenntnis gebracht worden. Bei der Sitzung des Aufsichtsrates der Kreiskliniken ... gGmbH am 7. November 2023 habe er auf die Notwendigkeit von zwei Ersatzmitgliedern und die Notwendigkeit der Arbeitnehmer-Mitbestimmung hingewiesen. Es sei zugesagt worden, dies noch zu prüfen. Er habe entgegen dem Protokoll in der Sitzung im Übrigen nicht gesagt, er halte es für keine gute Idee, den Ablauf der Beschlüsse noch einmal zu verlängern. An der Sitzung des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH am 15. November 2023 habe er als stellvertretendes Mitglied teilgenommen, es sei jedoch erst am Vortag bekannt geworden, dass an der Vorlage für die Sitzung des Aufsichtsrates weitere Änderungen vollzogen worden seien. Die damaligen Entwürfe seien alle noch nicht beschlussreif gewesen. In der nicht-öffentlichen Sondersitzung des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses des Kreistages ... am 20. November 2023 habe er teilgenommen. Hier sei ein Entwurf für einen Gesellschaftsvertrag der Klinikverbund ... gGmbH Gegenstand gewesen, der noch zahlreiche abzuändernde, im Entwurf gelb markierte Stellen enthalten habe. Die im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Beschlussvorlage des Vertrages entspreche nicht der damaligen Vorlage. Hierfür spreche auch, dass sich in dem Protokoll der Sondersitzung des Aufsichtsrates der Kreiskliniken ... gGmbH vom 22. November 2023 (Bl. 115 - 125 d. Verwaltungsakte) erstmals noch nicht festgelegte Inhalte über das ordentliche Kündigungsrecht im zukünftigen Gesellschaftsvertrag befunden hätten. Die Unterlagen zu der nicht-öffentlichen Sondersitzung des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses hätten sich erheblich von der späteren Beschlussempfehlung im Kreistag unterschieden. Insbesondere die Regelungen zum Stammkapital, zur Durchführung des Verlustausgleichs und zur Kündigung seien in dem Entwurf nicht oder nur im Rohentwurf enthalten gewesen. In der Sitzung des Aufsichtsrates der Kreiskliniken ... gGmbH am 22. November 2023, an der er teilgenommen habe, sei nur über den damaligen Stand der Klinikfusion informiert worden. Es sei mitgeteilt worden, dass ein ordentliches Kündigungsrecht noch diskutiert und an dem Punkt noch intensiv gearbeitet werde. Der zugrundeliegende Vertragsentwurf sei noch nicht beschlussreif gewesen. An der Aufsichtsratssitzung der Klinikverbund ... GmbH am 7. Dezember 2023 habe er nicht teilgenommen. Am 11. Dezember 2023 habe die FW-Fraktion letztmals vor der Kreistagssitzung getagt. Hier sei mündlich über den Sachstand und die Ergebnisse und Beschlüsse des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH vom 7. Dezember 2023 berichtet worden. Eine geordnete Sachdiskussion sei jedoch mangels Vorliegens der Beschlussvorlagen nicht möglich gewesen. Der FW-Vertreter in der AG-Fusion habe die fehlenden verbindlichen Informationen nicht kompensieren oder einen letztverbindlichen Beschlussvorschlag referieren können. Es werde bestritten, dass zum Thema der Klinikfusion das Verhandlungsergebnis vom Vorsitzenden erläutert worden sei. Der in der Verwaltungsakte ab Seite 376 ff. enthaltene Vertragsentwurf sei nicht Gegenstand der Unterlagen, die zur Kreistagssitzung am 18. Dezember 2023 versendet worden seien, gewesen. Dieser habe keinen orangenen Kasten mit der Bemerkung „Dieser Vertragsentwurf steht unter dem Vorbehalt rechtsredaktioneller Änderungen“ enthalten. In der Mehrzweckhalle, in der die Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023 stattgefunden habe, habe es weder WLAN gegeben noch Räumlichkeiten für die Fraktion, um sich vor der entscheidenden Sitzung zu den beiden Tagesordnungspunkten zu besprechen. Es habe hierdurch nicht die Möglichkeiten bestanden, gegebenenfalls eine Mehrheit für die Vertagung zu organisieren. Im Protokoll der Sitzung vom 18. Dezember 2023 nicht enthalten sei die Wortmeldung von ... , der ausführlich auf die Auswirkungen der „Medizinkonzeption 2030“ eingegangen sei und die nicht rechtzeitige Vorlage der Unterlagen gerügt habe. Insoweit sei das Protokoll unvollständig. Auch gebe das Protokoll seine Aussage hinsichtlich der Begründung seines Antrags auf Vertagung der Abstimmung zum Tagesordnungspunkt 2 nicht richtig wieder, denn er habe gesagt „Die Unterlagen für diesen Tagesordnungspunkt sind den Kreistagsmitgliedern erst vor 5 Tagen in Gänze zur Verfügung gestellt worden. Dies ist angesichts des Umfangs und der Bedeutung für eine angemessene Prüfung und Diskussion zu kurzfristig.“ Dass er hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 3 keinen Vertagungsantrag gestellt habe, sei unschädlich, denn dieser hätte eine bloße Förmelei bedeutet, nachdem sowohl der Verlegungsantrag einer anderen Fraktion als auch sein eigener Vertagungsantrag zuvor zum Tagesordnungspunkt 2 abgelehnt worden sei. Zwischen den Tagesordnungspunkten 2 und 3 bestehe ein enger Sachzusammenhang. Es sei die Meinung aller Kreisräte gewesen, dass man über beide Tagesordnungspunkte gemeinsam zu beraten und zu beschließen habe. Sein Verlegungsantrag zum Tagesordnungspunkt 2 könne daher nur so zu verstehen sein, dass er auch die Verlegung des Tagesordnungspunktes 3 beantragt habe. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes habe schließlich der Erste Landesbeamte den Antrag gestellt und Ausführungen gemacht. Der Landrat sei daher nicht wirksam vertreten.
Der Antragsteller beantragt,
dem Antragsgegner bis zu einer rechtskräftigen Hauptsacheentscheidung im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, rechtliche oder tatsächliche Folgerungen aus den streitigen Beschlüssen des Kreistages des Landkreises ... aus der Sitzung vom 18. Dezember 2023 zu den Tagesordnungspunkten 2 „Medizinkonzeption 2030“ (Sitzungsvorlage XI/696) und 3 „Fusion im Klinikverbund“ (Vorlage XI/697) zu ziehen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Mit Schriftsatz vom 26. Januar 2024 hat sich der Antragsgegner den Vortrag in der Antragserwiderung vom 12. Januar 2024 zu eigen gemacht, verbunden mit dem Hinweis, dass der Erste Landesbeamte nach § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 VwGO vertretungsbefugt sei. Dem Antrag des Antragstellers fehle es hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 3 am Rechtsschutzbedürfnis, denn dieser habe gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen. Für Kreistagsmitglieder bestehe die Obliegenheit, rechtliche Bedenken gegen Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Antragsteller hätte insoweit die Vertagung des Beratungsgegenstandes beantragen müssen. Dies sei im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 3 jedoch nicht geschehen, sondern der Antragsteller und sein Fraktionskollege ... hätten lediglich gerügt, dass die Sitzungsunterlagen nicht rechtzeitig zur Verfügung gestanden hätten. Der Verlegungsantrag der AfD-Fraktion genüge nicht, da dieser bereits am 7. November 2023 verfasst und nicht damit begründet worden sei, dass Sitzungsunterlagen nicht rechtzeitig bereit gestellt worden seien. Es fehle jedenfalls ein Anordnungsanspruch. Die Ladung zur Kreistagssitzung sei am 8. Dezember 2023 unter Mitteilung der Tagesordnungspunkte ordnungsgemäß erfolgt. Es sei darauf hingewiesen worden, dass die Kreistagsvorlagen zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 erst im Laufe der kommenden Woche über „Mandatos“ zur Verfügung gestellt werden würden. Eine kurzfristige Nachreichung von Unterlagen sei in atypischen Ausnahmefällen möglich. Der Versand der Unterlagen zu den beiden Tagesordnungspunkten erst am 13. Dezember 2023 ergebe sich vor allem daraus, dass die Beschlüsse in einem landkreisübergreifenden sachlichen Zusammenhang stünden. Es sei politisch verbindlich eine gleichzeitige Beschlussfassung beider Kreistage am 18. Dezember 2023 mit identischen Beschlussvorlagen vereinbart gewesen. In der Sitzung des Aufsichtsrates des Klinikverbunds ... am 7. Dezember 2023 sei landkreisübergreifend eine Einigung über den letzten strittigen Punkt zur Fusion (ordentliches Kündigungsrecht) erzielt worden. Erst am 8. Dezember 2023 habe daher mit einer landkreisübergreifenden Abstimmung des konkreten Beschlussvorschlages begonnen werden können. Erstellung und Freigabe seien bis zum 13. Dezember 2023 erfolgt und danach den Kreisräten zur Verfügung gestellt worden. Würden Unterlagen nicht innerhalb der Regelfrist von sieben Tagen bereitgestellt, habe dies nur dann eine Rechtswidrigkeit des Kreistagsbeschlusses zur Folge, wenn sich die Kreisräte, insbesondere der Antragsteller nicht habe ausreichend vorbereiten können. Den Vertagungsantrag zum Tagesordnungspunkt 2 habe der Kreistag mehrheitlich abgelehnt und dadurch einer Beschlussfassung ausdrücklich zugestimmt, sodass ein etwaiger Einberufungsmangel geheilt worden sei. Den Kreistagsmitgliedern und insbesondere dem Antragsteller seien sämtliche Informationen und umfangreiche Unterlagen bekannt gewesen oder hätten bekannt sein müssen. Der Antragsteller habe sowohl an der Klausurtagung des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH am 21./22. April 2023 sowie am 13. Oktober 2023 teilgenommen, bei denen die Medizinkonzeption umfassend diskutiert und das Fachgutachten der Beratungsfirma ... & ... AG vorgestellt und erläutert worden seien. Des Weiteren habe der Antragsteller als stellvertretendes Mitglied an der Sondersitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 15. November 2023 teilgenommen, in welcher hinsichtlich der „Medizinkonzeption 2030“ der Entwurf des Beschlussantrags aus der Aufsichtsratsklausurtagung am 13. Oktober 2023 Ziffer für Ziffer besprochen und angepasst worden sei. In der Sitzung des Aufsichtsrats der Kreiskliniken ... gGmbH am 7. November 2023, an der der Antragsteller teilgenommen habe, sei zur Medizinkonzeption beraten und zur Beschlussvorlage abgestimmt worden. In der Sondersitzung des Aufsichtsrats der Kreiskliniken ... gGmbH am 22. November 2023, an der der Antragsteller teilgenommen habe, sei der Beschluss hinsichtlich der Medizinkonzeption gefasst worden. Hinsichtlich der Klinikfusion sei in der Sitzung des Aufsichtsrats der Kreiskliniken ... gGmbH am 7. November 2023, an der der Antragsteller teilgenommen habe, informiert worden. Ein ordentliches Kündigungsrecht sei hier ausführlich diskutiert worden. Des Weiteren sei in der Sondersitzung der Klinikverbund ... GmbH am 15. November 2023, an der der Antragsteller teilgenommen habe, über den Zwischenstand der Klinikfusion beraten worden. An der Sitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 7. Dezember 2023 hätten zwei Fraktionskollegen des Antragstellers teilgenommen. In der Sitzung des Aufsichtsrats der Kreiskliniken ... gGmbH am 14. Dezember 2023, an der der Antragsteller teilgenommen habe, sei der Beschluss hinsichtlich der Klinikfusion gefasst worden. Es verstehe sich von selbst, dass in den Gremiensitzungen im Sommer und Herbst 2023 noch keine Beschlussreife vorgelegen habe. Der zeitliche Ablauf in den verschiedenen Gremien verdeutliche aber, dass der Antragsteller in den Prozess zur Erstellung der in der Kreistagssitzung am 18. Dezember 2023 vorliegenden Beschlussempfehlungen von Anfang bis Ende umfassend eingebunden gewesen sei. Hinsichtlich des Entwurfs des Gesellschaftsvertrages sei aus der Verwaltungsakte ersichtlich, dass zunächst noch kein ordentliches Kündigungsrecht enthalten gewesen sei (vgl. Bl. 157 d. Verwaltungsakte), da dieses erst in der Sitzung des Aufsichtsrats der Kreiskliniken ... gGmbH am 22. November 2023 diskutiert worden sei. In der Beschlussvorlage sei es enthalten gewesen. Es habe sich hinsichtlich des Gesellschaftsvertrags auch nicht um zahlreiche nicht getroffene beziehungsweise unvollständige/ergänzungsbedürftige Regelungen gehandelt, sondern dies habe im Wesentlichen § 9 „Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat“, § 21 „Durchführung Verlustausgleich“ und § 25 „Ordentliches Kündigungsrecht“ betroffen. Alle noch zu klärenden Punkte seien gelb markiert gewesen. Des Weiteren sei am 20. November 2023 in einer nicht öffentlichen Sondersitzung des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses, an der der Antragsteller teilgenommen habe, über die späteren Tagesordnungspunkte 2 und 3 beraten worden. In der Sitzung habe ein Entwurf des zukünftigen Gesellschaftsvertrages der Klinikverbund Südwest gGmbH vorgelegen, welcher in der Sitzung des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH noch angepasst worden sei. Im nicht öffentlichen Teil der Sitzung des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses am 4. Dezember 2023, an der der Antragsteller nicht teilgenommen habe, sei zum Beschluss der Klinikfusion vorberaten worden. Die Sitzungsunterlagen hätten allen Kreistagsmitgliedern zur Verfügung gestanden und es sei ihnen gestattet gewesen, an den nicht öffentlichen Teilen der Sitzung teilzunehmen. Auch in den insgesamt fünf Fraktionssitzungen der FWV im Jahr 2023 sei die Klinikfusion Thema gewesen. Am 27. September 2023 habe der Geschäftsführer des Klinikverbunds ... an der Sitzung teilgenommen. In der Sitzung am 11. Dezember 2023 habe der Fraktionsvorsitzende zu den Themen „Medizinkonzeption 2030“ und Klinikfusion mündlich vorgetragen. Schließlich habe insbesondere die „Medizinkonzeption 2030“ zu einer breiten öffentlichen und medialen Diskussion geführt, weswegen eine Homepage eingerichtet worden sei ( ... ), in der laufend über den Prozess informiert worden sei. Die vom Antragsgegner beizufügenden Unterlagen sollten das Kreistagsmitglied in den Stand versetzen, sich ein vorläufiges Bild vom Verhandlungsgegenstand zu verschaffen. Es bestehe kein Anspruch auf umfassende und uneingeschränkte Information. Die Pflicht des Antragsgegners entbinde den auf gewissenhafte Erfüllung der Amtspflichten verpflichteten Mandatsträger (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 LKrO) indes nicht von einer zumutbaren Eigenpflicht, sich selbst, in der Regel über Fraktionen und Kollegen, Presse und Öffentlichkeit usw., angemessen wie ein kommunalpolitisch Interessierter zu informieren und bestehende Unklarheiten gegebenenfalls durch Fragen an den Landrat/die Verwaltung oder Kollegen oder in der Sitzung zu beseitigen. Der Antragsteller sei in der Lage gewesen, zu beiden Tagesordnungspunkten inhaltlich Stellung zu nehmen und habe bei den Beschlüssen mit abgestimmt. Schließlich seien ihm die Tagesordnungspunkte seit der Ladung bekannt gewesen und er habe seine Vorbereitungszeit entsprechend einteilen können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, die Gerichtsakte im Verfahren 14 K 23/24 sowie im vorliegenden Verfahren und die Verwaltungsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers, dem Antragsgegner vorläufig die Vollziehung der Beschlüsse des Kreistages des Landkreises ... vom 18. Dezember 2023 zu dem Tagesordnungspunkt 2 „Medizinkonzeption 2030“ und dem Tagesordnungspunkt 3 „Fusion im Klinikverbund“ zu untersagen, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Die von dem Antragsteller aufgeworfene Frage, ob der Erste Landesbeamte beim Landratsamt ... (§ 42 Abs. 5 Satz 1 LKrO) den Antragsgegner im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vertreten kann und Anträge stellen darf, kann vorliegend dahinstehen, denn der Antragsgegner hat sich die Ausführungen des Ersten Landesbeamten im Schriftsatz vom 12. Januar 2024 zu eigen gemacht und auf das dortige Vorbringen vollumfänglich verwiesen.
2. Der Antrag ist zulässig.
a) Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist im Rahmen eines kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits, der dadurch gekennzeichnet ist, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.3.2020 - 1 S 424/20 - juris Rn. 32; Beschluss vom 24.2.1992 - 1 S 2242/91 - juris Rn. 13), statthaft.
b) Der Antragsteller ist antragsbefugt.
Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist in einem Kommunalverfassungsstreit eine Klage oder ein Antrag nur zulässig, wenn und soweit der jeweilige Kläger oder Antragsteller sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist. Eine Klage, die auf die Feststellung einer allein objektiv-rechtlichen Überschreitung oder Unterschreitung von Kompetenzen eines Organs gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger oder Antragsteller durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt sein kann, bleibt auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.3.2020 - 1 S 424/20 - juris Rn. 32; Beschluss vom 18.10.2010 - 1 S 2029/10 - juris Rn. 5). Ob eine gesetzliche Vorschrift einem Organ oder einem Organteil gegenüber einem anderen eine inter- oder intraorganschaftliche Rechtsposition verleiht, ist durch Auslegung der fraglichen Norm zu ermitteln (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.3.2020 - 1 S 424/20 - juris Rn. 35).
Der Antragsteller macht geltend, die am 13. Dezember 2023 erfolgte Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 für die Sitzung des Kreistages des Landkreises ... am 18. Dezember 2023 sei zu spät erfolgt und verletze ihn daher in seinem Recht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO beruft der Landrat den Kreistag schriftlich oder elektronisch mit angemessener Frist ein und teilt rechtzeitig, in der Regel mindestens sieben Tage vor dem Sitzungstag, die Verhandlungsgegenstände mit; dabei sind die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen einzelner entgegenstehen. In § 5 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Kreistag des Landkreises ... und seiner Ausschüsse vom 23. Juli 2018 (Bl. 5 d. Verwaltungsakte) findet sich eine entsprechende Regelung. Der Antragsteller beruft sich mithin auf eine Rechtsposition, die das Gesetz ihm in seiner Eigenschaft als Kreisrat im Kreistag einräumt (vgl. zur Parallelvorschrift des § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO a.F. für den Gemeinderat: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.9.2000 - 1 S 2990/20 - juris Rn. 6; Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 - juris Rn. 23; Urteil vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153, 154). Der Kreistag ist gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 LKrO die Vertretung der Einwohner und das Hauptorgan des Landkreises. Als kommunale Vertretung beschäftigt er sich mit allen Themen im Rahmen der Verbandskompetenz seiner Gebietskörperschaft (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 6.5.2020 - 8 C 12.19 - juris Rn. 16). Die Rechtsstellung der Kreisräte - ist ebenso wie das der Mitglieder des Gemeinderates - durch das freie Mandat gekennzeichnet (vgl. § 26 Abs. 3 LKrO; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, 19. Kapitel, Die Landkreise, Rn. 1466). Aus dem allgemeinen Recht auf Mandatsausübung der Kreisräte leiten sich zahlreiche Mitwirkungsrechte, unter anderem auch das hier verfahrensgegenständliche Recht auf Einladungen zu Sitzungen und auf Informationen über die Verhandlungsgegenstände gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO, ab (vgl. Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 26 LKrO Rn. 17). Die rechtzeitige Mitteilung der Verhandlungsgegenstände sowie die Vorlage der Sitzungsunterlagen soll eine ausreichende Vorbereitung der Mitglieder des Kreistags gewährleisten (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 20), und dient dem Schutz des individuellen Mitgliedschaftsrechts des einzelnen Kreisrates (vgl. zu § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153, 154; ferner: Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 29 LKrO Rn. 2). Eine Rechtsverletzung tritt bereits unmittelbar durch die fehlerhafte Ladung ein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 16; ferner zur Parallelnorm im sächsischen Kommunalrecht: Sächsisches OVG, Beschluss vom 28.7.2009 - 4 B 406/09 - juris Rn. 18;).
Es besteht vorliegend die Möglichkeit, dass der Antragsteller als Kreisrat in seinem organschaftlichen Recht aus § 29 Abs. 1 Satz dadurch verletzt worden sein könnte, dass der Antragsgegner die Sitzungsunterlagen zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 für die Sitzung des Kreistages des Landkreises ... am 18. Dezember 2023 erst am 13. Dezember 2023 zur Verfügung gestellt hat.
c) Der Antragsteller hat auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, das nur bei einem rechtsschutzwürdigen Interesse besteht.
aa) Dem Antrag steht insbesondere nicht der Grundsatz der Organtreue entgegen.
Bei dem Grundsatz der Organtreue handelt es sich um eine Ausprägung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.5.2021 - 15 A 2079/19 - juris Rn. 55). Bei einem Verstoß gegen diesen Grundsatz fehlt es an einem schutzwürdigen Interesse an einer Sachentscheidung (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 10.5.2023 - 1 B 59/23 - juris Rn. 8 ff.; Sächsisches OVG, Urteil vom 6.7.2021 - 4 A 695/20 - juris Rn. 13; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19.8.2011 - 15 A 1555/11 - juris Rn. 10; VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 82). Der Grundsatz der Organtreue - der auch im Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen gilt - begründet die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen anstehende Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und gegebenenfalls für Abhilfe Sorge zu tragen (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 10.5.2023 - 1 B 59/23 - juris Rn. 12; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.5.2021 - 15 A 2079/19 - juris Rn. 56 ff. m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 67).
(1) Im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 2 „Medizinkonzeption 2030“ hat der Antragsteller in der Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023 förmlich die Vertagung mit der Begründung beantragt, die Unterlagen zur Kreistagssitzung seien zu spät zur Verfügung gestellt worden. Er ist damit seiner aus der Organtreue folgenden Obliegenheit im hinreichenden Maß nachgekommen.
Zwar obliegt es dem Landrat nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO, den Kreistag schriftlich mit angemessener Frist einzuberufen und rechtzeitig die Verhandlungsgegenstände mitzuteilen, wobei grundsätzlich die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen sind. Um dem Grundsatz der Organtreue zu genügen, muss der Kreisrat sich jedoch nicht bereits vor der Sitzung des Kreistages an den Landrat mit der Rüge der zu späten Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen wenden. Um sein Recht auf eine ausreichende Information über die zu beratenden Gegenstände zu wahren, hat das Ratsmitglied grundsätzlich während der Sitzung mit dem Hinweis auf die aus seiner Sicht fehlerhafte Einladung, die Vertagung des Beratungsgegenstandes zu beantragen (vgl. zu § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 25; Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 - juris Rn. 28). Hierbei handelt es sich um die verfahrensrechtlich gebotene Form, die es ermöglicht, rechtzeitig eine Abhilfe zu schaffen, bevor ein Beschluss des Kreistages in der Sache ergeht, der aufgrund eines etwaigen vorausgegangenen Einberufungsmangels rechtswidrig wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2.8.2018 - 3 S 1523/16 - juris Rn. 79; Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 25; Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 - juris Rn. 27; Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 18). Rechtzeitig bedeutet im Rahmen der Organtreue insoweit nicht die frühest mögliche Geltendmachung einer Verletzung von organschaftlichen Rechten, sondern nur, dass ein Zeitpunkt gewählt wird, in dem eine Abhilfe noch möglich ist. Aus diesem Grund steht einer rechtzeitigen Geltendmachung auch nicht entgegen, dass der Antragsteller nicht bereits bei der Eröffnung der Sitzung durch den Antragsgegner einen entsprechenden Antrag gestellt und nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 2 zunächst inhaltliche Ausführungen gemacht hat. Denn durch die Stellung des Vertagungsantrages vor der Beschlussfassung des Kreistages hat der Antragsteller, dem Kreistag, der nach Eintritt in die Tagesordnung „Herr des Verfahrens“ ist (vgl. Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 29 LKrO Rn. 12), die Möglichkeit gegeben, seine Einwände zu prüfen und gegebenenfalls Maßnahmen zur Abhilfe zu ergreifen, bevor eine Entscheidung in der Sache gefasst wird, auf deren Rechtmäßigkeit sich ein etwaiger Einberufungsmangel unheilbar auswirken würde.
(2) Im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 3 „Fusion im Klinikverbund“ hat der Antragsteller zwar keinen förmlichen Antrag auf Vertagung gestellt, sondern lediglich die aus seiner Sicht verspätete Zurverfügungstellung der Unterlagen gerügt („ ... (FWV) bringt weiter ein, dass die Kreisräte gerade einmal fünf Tage vor der Kreistag-Sitzung die Sitzungsunterlagen erhalten haben. Dieser Zeitraum sei wegen der Konsequenz und Tragweite der Fusion nicht ausreichend.“, vgl. Niederschrift zur 18. Öffentliche Sitzung des Kreistags am 18. Dezember 2023, Bl. 441 d. Verwaltungsakte). Dies genügt jedoch ausnahmsweise dem Grundsatz der Organtreue, denn ein weiterer Vertagungsantrag hätte im konkreten Einzelfall eine bloße Förmelei dargestellt (vgl. auch VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 85).
Zwar folgt dies nicht bereits aus dem Umstand, dass die Fraktion der AfD am 7. November 2023 schriftlich einen Antrag auf „Aussetzung der Fusionsgespräche zwischen dem Landkreis ... und dem Landkreis ... “ gestellt hat und der Antrag nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 3 von einer Mehrheit des Kreistages abgelehnt wurde. Denn der Antrag auf Aussetzung wurde von der AfD-Fraktion im Wesentlichen damit begründet, dass die Entscheidung zur Fusion mit dem Landkreis ... solange zurückzustellen sei, bis die offenen Fragen zur „Medizinkonzeption 2030“ umfassend geklärt seien. Hinsichtlich der „Medizinkonzeption 2030“ seien verlässliche Rahmendaten der Gesundheitsreform noch nicht sichergestellt und es müssten vor einer Entscheidung die vorliegenden Finanzdaten um Sondereinflüsse bereinigt werden sowie ein schlüssiges Personal- und Einsparungskonzept vorgelegt werden. Diese Begründung nimmt jedoch keinerlei Bezug auf die von dem Antragsteller gerügte, aus seiner Sicht zu späte Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen. Auch in der Kreistagssitzung am 18. Dezember 2023 bezog sich die Begründung des Aussetzungsantrags allein auf die Problematik einer Fusion (vgl. Bl. 435 d. Verwaltungsakte). Die AfD-Fraktion hatte insoweit für ihren Aussetzungsantrag einen anderen Ansatzpunkt, denn sie hielt grundsätzlich den Sachverhalt für nicht hinreichend ausermittelt, während der Antragsteller eine etwaige zu späte Vorlage von Sitzungsunterlagen zur hinreichenden Vorbereitung auf die Kreistagssitzung rügte.
Zu dem Tagesordnungspunkt 3 liegt auch kein Antrag eines anderen Kreisrates auf Vertagung vor (vgl. zu dieser Konstellation: VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 85). Zwar rügte der Fraktionskollege des Antragstellers ... (FWV) den zu kurzfristigen Versand der Sitzungsvorlagen für die Kreistagsmitglieder, weshalb er sich nicht ausreichend habe vorbereiten können, auf einen Geschäftsordnungsantrag verzichtete er jedoch ausdrücklich (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistags am 18. Dezember 2023, Bl. 442 d. Verwaltungsakte).
Ausnahmsweise ist im konkreten Einzelfall der Vertagungsantrag des Antragstellers hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 2 „Medizinkonzeption 2030“ in Verbindung mit der Rüge der zu späten Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen im Rahmen der Beratung über den Tagesordnungspunkt 2 „Fusion im Klinikverbund“ jedoch im Hinblick auf den Grundsatz der Organtreue als hinreichend anzusehen. Denn die beiden Tagesordnungspunkte 2 und 3 stehen in einem inhaltlich engen Zusammenhang. Über diese sollte nach dem Willen des Kreistages zusammen entschieden werden. Ziel war es, die mit der „Medizinkonzeption 2030“ beabsichtigte Veränderung der Krankenhausstrukturen in den Landkreisen ... und ... durch eine Veränderung der Gesellschaftsstrukturen im Sinne einer Intensivierung der gesellschaftsrechtlichen Bindungen zu begleiten (vgl. Antragserwiderung, Bl. 12 d. Gerichtsakte). Dass eine - rechtlich zwar nicht zwingende, politisch aber gewollte - Verknüpfung der beiden Tagesordnungspunkte besteht, wird aus den Beschlüssen des Kreistages deutlich. Der Beschluss zur „Medizinkonzeption 2030“ und der Beschluss zur „Fusion im Klinikverbund“ stehen jeweils unter dem Vorbehalt, dass der Kreistag ... in seiner Sitzung am 18. Dezember 2023 sowohl inhaltsgleich die „Medizinkonzeption 2030“, als auch inhaltsgleich die „Fusion der Klinikgesellschaften“ beschließt (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistags am 18. Dezember 2023, Bl. 434, 447 d. Verwaltungsakte; entsprechender Vorbehalt des Kreistages ... in seinen Beschlüssen: Bürgerinformationsportal des Landkreises Böblingen, Beschlussprotokoll Sitzung vom 18. Dezember 2023, abrufbar unter: ... . Durch diesen Vorbehalt kommt zum Ausdruck, dass der Kreistag von einer engen Verknüpfung der beiden Tagesordnungspunkte ausgeht und nur bei einer landkreisübergreifenden positiven Beschlussfassung über beide Tagesordnungspunkte deren Wirksamkeit als gegeben ansieht. Dies umfasst inhärent auch die gleichzeitige positive Beschlussfassung beider Tagesordnungspunkte innerhalb des Kreistages des Landkreises ... . Auch wird im Beschluss zum Tagesordnungspunkt 3 („Fusion der Klinikgesellschaften“) ausdrücklich auf die Medizinkonzeption als Grundlage für die Zusammenarbeit der beiden Landkreise in der Gesellschaft Bezug genommen (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023, Bl. 444 d. Verwaltungsakte). Eine inhaltliche Verknüpfung der beiden Tagesordnungspunkte wird auch aus Beiträgen in der Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023 deutlich. So führte der Geschäftsführer des Klinikverbunds ... im Rahmen seiner Präsentation zur „Medizinkonzeption 2030“ aus, es sei wichtig, gesellschaftsrechtlich schlanker zu werden, damit schnellere Entscheidungen und Prozesse möglich seien, um das Restrukturierungsprogramm wirklich konsequent umzusetzen (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023, Bl. 419 d. Verwaltungsakte). Im Rahmen der Begründung des Beschlussvorschlages zum Tagesordnungspunkt 3 führte der Antragsgegner ferner als Vorteil einer Fusion unter anderem aus, dass hierdurch ein verbundweites Medizinkonzept möglich sei (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023, Bl. 436 d. Verwaltungsakte).
Stehen wie hier zwei inhaltlich in Verbindung zueinander stehende Gegenstände auf der Tagesordnung der Kreistagssitzung, über die - zwar rechtlich nicht zwingend, politisch aber übereinstimmend gewollt - nur zusammen entschieden werden soll, würde es sich als leere Förmelei darstellen, im Rahmen der Organtreue von einem Ratsmitglied zu verlangen, einen inhaltsgleichen Vertagungsantrag auch hinsichtlich des zweiten Tagesordnungspunktes zu stellen, wenn ein entsprechender Vertragungsantrag von einer Mehrheit des Kreistages beim ersten Tagesordnungspunkt bereits abgelehnt wurde. In einem solchen Fall ist es ausnahmsweise als ausreichend anzusehen, beim zweiten verbundenen Tagesordnungspunkt die zu späte Zurverfügungstellung der Unterlagen lediglich ausdrücklich zu rügen.
bb) Zwar entfällt das Rechtsschutzbedürfnis auch dann, wenn bei Erfolg der Klage oder des einstweiligen Rechtsschutzes die Rechtstellung nicht verbessert würde (vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vorbm. §§ 40-53 Rn. 11 ff.). Das rechtsschutzwürdige Interesse des Antragstellers hinsichtlich seines Antrags ist vorliegend jedoch nicht dadurch entfallen, dass ein Verstoß gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO oder eine etwaige Rechtswidrigkeit der Beschlüsse geheilt worden wäre und er sein Rechtsschutzziel, eine Vollziehung der aufgrund eines Einberufungsmangels rechtswidrigen Beschlüsse zu verhindern, nicht mehr erreichen könnte.
(1) Der Kreistag kann nur in einer ordnungsgemäß einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen (§ 32 Abs. 1 Satz 1 LKrO). Ein in einer nicht ordnungsgemäß einberufenen Sitzung gefasster Beschluss ist wegen des vorausgegangenen Einberufungsmangels rechtswidrig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2.8.2018 - 3 S 1523/16 - juris Rn. 79; Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 25; Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 - juris Rn. 27; Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 18). Der Rechtsmangel einer fehlerhaften Sitzungseinberufung ist dann geheilt, wenn die in der Sitzung vollständig erschienenen Ratsmitglieder der Verhandlung und Beschlussfassung ausdrücklich oder stillschweigend, also rügelos, zustimmen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 19; ferner: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 25; Urteil vom 2.8.2018 - 3 S 1523/16 - juris Rn. 82; Aker/Hafner/Notheis, GemO, GemhaushaltsVO Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2019, § 34 Rn. 13; Heilungsmöglichkeit nach teilweise vertretener Auffassung auch, wenn nicht alle Ratsmitglieder anwesend sind: Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pausch, Stand: 1.11.2023, § 34 GemO Rn. 2). Eine Heilung tritt ferner auch dann ein, wenn aufgrund eines entsprechenden Antrages der Tagesordnungspunkt vertagt wird. Zwar wird der Einberufungsmangel hierdurch nicht aus der Welt geschafft, mit der Vertagung wird jedoch der Zweck des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO erreicht, dem einzelnen Kreisrat eine ausreichende Vorbereitung auf den Verhandlungsgegenstand zu ermöglichen (vgl. zu § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 19).
(2) Im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 2 wurde die Beratung und Beschlussfassung über den Tagesordnungspunkt weder vertagt, noch haben die in der Sitzung erschienen Kreisräte der Beratung und Beschlussfassung rügelos zugestimmt. Soweit der Antragsteller geltend macht, die Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistags am 18. Dezember 2023 sei unvollständig, weil ... das nicht rechtzeitige Vorliegen der Unterlagen gerügt habe, dies jedoch nicht ins Protokoll aufgenommen worden sei, ist dies unerheblich. Denn hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 2 hat der Antragsteller die aus seiner Sicht verspätete Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen gerügt und einen Antrag auf Vertagung des Tagesordnungspunktes gestellt (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistages, Bl. 430 d. Verwaltungsakte). Ebenso ist im Ergebnis unerheblich, ob der Antragsteller, wie in der Niederschrift zur 18. Öffentlichen Sitzung des Kreistages wiedergeben, zur Begründung seines Verlegungsantrags ausgeführt hat, „dass die Unterlagen für diesen Tagesordnungspunkt für die Kreistagsmitglieder erst fünf Tage vor der Sitzung zur Verfügung gestellt worden seien. Aufgrund des Umfangs und der Bedeutung für diesen Tagesordnungspunkt sei die Übermittlung der Sitzungsvorlage zu kurzfristig gewesen. Kreisrat ... (FWV) ist der Meinung, dass die Kreisräte über den Tagesordnungspunkt 2 der öffentlichen Tagesordnung nicht ausreichend informiert wurden.“ oder wie er in seiner Antragsbegründung angibt „Die Unterlagen für diesen Tagesordnungspunkt sind den Kreistagsmitgliedern erst vor 5 Tagen in Gänze zur Verfügung gestellt worden. Dies ist angesichts des Umfangs und der Bedeutung für eine angemessene Prüfung und Diskussion zu kurzfristig“. Denn aus beiden Formulierungen wird deutlich, dass er eine Vertagung wegen einer aus seiner Sicht zu kurzfristigen Zurverfügungstellung der Unterlagen beantragt hat.
Der Umstand, dass der Vertagungsantrag des Antragstellers mit 33 Nein-Stimmen abgelehnt wurde und somit die Mehrheit der Kreistagsmitglieder eine Verletzung ihres Rechtes aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO nicht als gegeben angesehen hat, kann vorliegend nicht zu einer etwaigen Heilung eines in einer nicht ordnungsgemäß einberufenen Sitzung ergangenen rechtswidrigen Beschlusses gegenüber dem eine Verletzung seines Mitwirkungsrechtes aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO geltend machenden Kreisrats führen (vgl. zu § 34 GemO: Kunze/Bronner/Katz, GemO Baden-Württemberg, Stand: 2022, § 34 Rn. 4b; zur Möglichkeit einer Klage gegen den Gemeinderat wegen eines zu Unrecht abgelehnten Vertagungsantrags: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 18; anders wohl noch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153, 155 hinsichtlich eines Antrags gerichtet auf eine umfangreichere Vorabinformation: Hier sei der einzelne Gemeinderat auf die Ausübung eigener Handlungsrechte innerhalb des Gemeinderats beschränkt und insoweit der Mehrheitsentscheidung unterworfen, unter Bezugnahme auf Schmidt-Jotzig, DVBl. 1980, S. 719, 721, dessen Ausführungen indes die Rechte der Ratsfraktionen betreffen). Das Recht des Kreisrates auf rechtzeitige Vorlage der Sitzungsunterlagen aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO erschöpft sich nicht darin, einen Vertagungsantrag zu stellen und seine Auffassung in die politische Willensbildung des Kreistages einzubringen (anders bei einem Antrag zur Erstellung und Vorlage von Informationen an den gesamten Gemeinderat: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153, 154), sondern das Recht sich in hinreichender Zeit mit dem Verhandlungsgegenstand vertraut zu machen, steht individuell dem einzelnen Kreisrat zu (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 20, 46). Das Gesamtorgan kann daher gegenüber dem einzelnen Kreisrat über eine mögliche Verletzung des ihm individuell zustehenden Mitgliedschaftsrechts nicht mit rechtsausschließender Wirkung entscheiden. Eine Heilung ist nur unter der engen Voraussetzung möglich, dass der gesamte Kreistag (bestehend aus den nahezu vollständig erschienenen Kreisräten) einer Beschlussfassung - trotz eines etwaigen Einberufungsmangels - jedenfalls konkludent zugestimmt hat. Denn nur in diesem Fall liegt ein Verzicht auf das Informationsrecht vor (vgl. zu § 34 Abs. 1 GemO: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2.8.2018 - 3 S 1523/16 - juris Rn. 84; Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, § 34 GemO Rn. 2). Soweit der Antragsgegner schließlich noch einen Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 14. Februar 2012 (- 5 K 3000/11 - juris Rn. 28) hinsichtlich der Heilung eines etwaigen Einberufungsmangels anführt, ging es dort in einem baurechtlichen Nachbarstreit um die Verfahrensrüge eines - insoweit schon nicht mit einem subjektiv-öffentlichen Organrecht ausgestatteten - Nachbarn in Bezug auf die Einhaltung der Anforderungen des § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO. In dieser Konstellation besteht mithin gerade nicht die Besonderheit, dass es um die Geltendmachung einer Verletzung eigener Mitgliedschaftsrechte im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits geht.
(3) Auch hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 3 ist schließlich weder eine Vertagung erfolgt noch liegt ein rügelose Zustimmung des Kreisrates vor. Sowohl der Antragsteller als auch sein Fraktionskollege ... (FWV) haben die aus ihrer Sicht verspätete Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen gerügt (vgl. Niederschrift zur 18. Öffentliche Sitzung des Kreistags am 18. Dezember 2023, Bl. 441 f. d. Verwaltungsakte).
d) Der Landrat ist auch der richtige Antragsgegner. Adressat der Verpflichtung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO ist der Landrat, denn ihm obliegt es, den Kreistag schriftlich mit angemessener Frist einzuberufen und rechtzeitig die Verhandlungsgegenstände mitzuteilen, wobei grundsätzlich die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen sind. Es ist Aufgabe des Landrates, die Rechte des einzelnen Ratsmitglieds in Bezug auf die Sitzungseinberufung zu wahren. Wird die Fehlerhaftigkeit der Sitzungseinberufung geltend gemacht, ist der Landrat das Pflichtsubjekt, gegenüber dem die behauptete Verletzung einer Innenrechtsposition geltend gemacht werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 - juris Rn. 24, 29; Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 18).
3. Der Antrag ist auch begründet.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sog. Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Verhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern, oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegen. Deren tatsächlichen Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich („glaubhaft“) sein (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO).Ein Anordnungsgrund besteht, wenn eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, weil ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren aus besonderen Gründen nicht zumutbar ist. Ein Anordnungsanspruch liegt vor, wenn der Antragsteller in der Hauptsache bei summarischer Prüfung voraussichtlich Erfolg haben wird.
a) Der Anordnungsanspruch des Antragstellers ergibt sich aus § 29 Abs. 1 Satz 1, § 32 Abs. 1 Satz 1 LKrO. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO beruft der Landrat den Kreistag schriftlich oder elektronisch mit angemessener Frist ein und teilt rechtzeitig, in der Regel mindestens sieben Tage vor dem Sitzungstag, die Verhandlungsgegenstände mit; dabei sind die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interesse einzelner entgegenstehen. Bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung hat der Antragsgegner durch die Zurverfügungstellung der Sitzungsunterlagen am 13. Dezember 2023 das organschaftliche Recht des Antragstellers aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO verletzt (dazu aa), sodass die Beschlüsse des Kreistages vom 18. Dezember 2023 hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 2 und 3 aufgrund der nicht ordnungsgemäß einberufenen Sitzung voraussichtlich rechtswidrig sind (dazu bb).
aa) Der Antragsteller dürfte durch die Zurverfügungstellung der Unterlagen zu den Tagesordnungspunkten 2 „Medizinkonzeption 2030“ und 3 „Fusion im Klinikverbund“ in seinem organschaftlichen Recht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO verletzt worden sein.
(1) Mit der Neufassung des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO zum 1. Dezember 2015 hat der Gesetzgeber für die Mitteilung der Verhandlungsgegenstände und damit verbunden auch für die Beifügung der für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen eine Regelfrist von sieben Tagen vorgesehen (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 20; Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 29 LKrO Rn. 8). Die Vorlage der erforderlichen Unterlagen sieben Tage vor dem Sitzungstag dient der individuellen Vorbereitung einer sachlichen Diskussion mit den Bürgern im Vorfeld der Sitzung, innerhalb der Fraktion vor der Sitzung und im Kreisrat in der Sitzung (vgl. Dusch, VBlBW 2016, S. 8, 14; zu § 34 GemO: Aker, in: Aker/Hafner/Notheis, GemO/GemeindehaushaltsVO Baden-Württemberg, 2. Auflage 2019, § 34 Rn. 7). Bei schwierigen Verhandlungsgegenständen oder umfangreichen Sitzungsunterlagen kann auch eine längere Vorbereitungszeit geboten sein (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 40 zu dem wortlautgleichen § 34 Abs. 1 GemO). Eine Unterschreitung der gesetzlichen Regelfrist von sieben Tagen vor dem Sitzungsbeginn des Kreistages ist in Ausnahmefällen möglich. Solche Ausnahmefälle liegen insbesondere vor, wenn wegen der Eilbedürftigkeit der Behandlung und gegebenenfalls Beschlussfassung im Kreistag die Einhaltung der Regelfrist von sieben Tagen nicht möglich ist. In solchen Fällen ist sowohl eine Aufnahme eines Tagesordnungspunktes auf die Tagesordnung als auch die Übersendung der erforderlichen Sitzungsunterlagen binnen einer kürzeren Frist rechtmäßig (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 40 zu dem wortlautgleichen § 34 Abs. 1 GemO; zu § 34 GemO: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.9.2020 - 1 S 2990/20 - juris Rn. 9). Auch in einem solchen Ausnahmefall sind jedoch bereits bekannte Umstände und vorhandene Unterlagen frühzeitig mitzuteilen, gegebenenfalls verbunden mit dem Hinweis, dass noch weitere Unterlagen oder mündliche Informationen erfolgen (vgl. zu § 34 Abs. 1 GemO: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.9.2020 - 1 S 2990/20 - juris Rn. 9; Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 29 LKrO Rn. 9).
Erforderlich sind diejenigen Unterlagen, die es den Kreisräten ermöglichen, sich auf die Sitzung vorzubereiten, eine (vorläufige) Meinung zu bilden und sich in den Fraktionen und mit anderen Kreisräten oder Kreiseinwohnern auszutauschen. Welche Unterlagen hierfür erforderlich sind, lässt sich nicht allgemein, sondern nur an dem jeweiligen Verhandlungsgegenstand näher bestimmen (vgl. Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 29 LKrO Rn. 16; zu § 34 Abs. 1 GemO a.F.: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153, 154). Der einzelne Kreisrat hat keinen Anspruch darauf, dass ihm mit der Ladung sämtliche Bestandteile eines unter Umständen komplexen Verhandlungs- bzw. Beschlussgegenstands übermittelt werden. Die beizufügenden Unterlagen sollen den einzelnen Kreisrat nur in den Stand versetzen, sich ein vorläufiges Bild zu verschaffen. Gegebenenfalls kann er, sofern sich ihm bei pflichtgemäßer Vorbereitung Unklarheiten oder Ungewissheiten über Einzelheiten ergeben, vor oder in der Sitzung Fragen an die Verwaltung stellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2.11.2005 - 5 S 2662/04 - juris Rn. 32; Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 29; VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 92). Mit zu berücksichtigen ist insoweit in gewissem Umfang im Rahmen der Zumutbarkeit das Bestehen einer Eigenpflicht des einzelnen Ratsmitglieds sich selbst allgemein - in der Regel über Fraktionen und Kollegen, Presse und Öffentlichkeit - angemessen wie ein kommunalpolitisch Interessierter zu informieren und bestehende Unklarheiten und Ungewissheiten gegebenenfalls auch durch Fragen an die Rats- beziehungsweise Fraktionskollegen zu beseitigen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 92). Dabei ist für eine angemessene Unterrichtung das für die Vorbereitung notwendige Informationsniveau eines verständigen, verantwortungsbewussten Ratsmitglieds erforderlich (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 28.7.2009 - 4 B 406/09 - juris Rn. 29; VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 92).
(2) Bei den am 13. Dezember 2023 übersandten Unterlagen zu dem Tagesordnungspunkt 2 „Medizinkonzeption 2030“ handelt es sich jedenfalls teilweise um erforderliche Unterlagen im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO (dazu [a]), deren Übersendung abweichend von der Regelfrist fünf Tage vor der Kreistagssitzung voraussichtlich nicht durch besondere Umstände gerechtfertigt war (dazu [b]) und deren Zurverfügungstellung voraussichtlich auch bereits sieben Tage vor der Kreistagssitzung möglich gewesen wäre (dazu [c]).
(a) Bei der dem Antragsteller am 13. Dezember 2023 zur Verfügung gestellten Kreistagsvorlage XI/696 (Bl. 194 - 213 d. Verwaltungsakte), die die Beschlussempfehlung zu der „Medizinkonzeption 2030“ sowie die Begründung der Verwaltung zur der Kreistagsvorlage enthält, sowie bei der Beschlussempfehlung zur „Medizinkonzeption 2030“ des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH (Bl. 214 - 216 d. Verwaltungsakte) handelt es sich um erforderliche Unterlagen im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO. Denn aus diesen ergab sich für die Kreisräte die konkret in der Kreistagssitzung am 18. Dezember 2023 zu beschließende Neuordnung der Kliniken im Klinikverbund sowie die Begründung der Verwaltung hierzu. Diese stellten die Diskussionsgrundlage für die Beratung und Beschlussfassung in der Kreistagessitzung dar. Ob auch die Übersendung des Gutachtens des Beratungsunternehmens ... & ... AG erforderlich im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO war, da dieses allen Mitgliedern des Kreistages bereits zuvor bekannt gewesen sein dürfte (vgl. § 5 Nr. 4 Beschlüsse aus der 16. Sitzung des Kreistags am 17. Juli 2023, Bl. 46 d. Verwaltungsakte), ist vor diesem Hintergrund nicht mehr ausschlaggebend.
(b) Es lagen voraussichtlich keine besonderen Umstände vor, die eine Verkürzung der Regelfrist des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO hinsichtlich der Vorlage der erforderlichen Unterlagen rechtfertigen könnten. Solche folgen weder aus einer besonderen Eilbedürftigkeit (dazu [aa]), der politischen Vereinbarung der Landkreise ... und ... (dazu [bb]) noch aus anderen, in der bisherigen Rechtsprechung zu § 34 GemO herangezogenen Umständen (dazu [cc]).
(aa) Dass die Sitzungsunterlagen nicht mindestens sieben Tage vor der Kreistagssitzung den Kreisräten zur Verfügung gestellt worden sind, kann in der vorliegenden zunächst nicht durch eine besondere Eilbedürftigkeit gerechtfertigt werden.
Es handelte sich bei dem Tagesordnungspunkt nicht um eine Angelegenheit, bei der sich die Notwendigkeit der Befassung durch den Kreistag kurzfristig ergeben hat (vgl. zu dieser Konstellation: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.9.2020 - 1 S 2990/20 - juris), sondern vielmehr um einen Gegenstand, der über einen längeren Zeitraum fortentwickelt wurde. Es stand schon Monate vor der Kreistagssitzung am 18. Dezember 2023 der grobe Ablauf des Gremienberatungs- und Beschlussprozesses fest, insbesondere, dass möglichst im Dezember 2023 eine Beschlussfassung in den Kreistagen ... und ... erfolgen sollte (vgl. Zielbild vom 2. August 2023, Bl. 47 d. Verwaltungsakte). Der Kreistag hatte bereits in seiner Sitzung am 17. Juli 2023 beschlossen, den Landrat, den Aufsichtsrat sowie die Geschäftsführung der Kreiskliniken ... gGmbH zu bitten, gemeinsam die notwendigen Entscheidungsgrundlagen für eine Medizinkonzeption zu erarbeiten und ihm noch in diesem Jahr einen Vorschlag zur Beschlussfassung vorzulegen (vgl. § 5 Nr. 6 Beschlüsse aus der 16. Sitzung des Kreistags am 17. Juli 2023, Bl. 46 d. Verwaltungsakte).
(bb) Die politische Verabredung der beiden Landkreise ... und ... , über die „Medizinkonzeption 2030“ inhaltsgleiche Beschlüsse in den zeitgleich am 18. Dezember 2023 stattfindenden Kreistagssitzungen zu fassen, vermag eine Verkürzung der Regelfrist voraussichtlich ebenfalls nicht zu rechtfertigen.
Aus der Gesetzesbegründung ist zwar ersichtlich, dass die Eilbedürftigkeit nur ein Beispiel für das Vorliegen besonderer Umstände ist, die eine Unterschreitung der Frist von sieben Tagen rechtfertigt (vgl. LT-Drs. 15/7265, S. 40). Es mag auch Konstellationen geben, in denen eine politische Absprache eine Abweichung von der Regelfrist rechtfertigen könnte, wenn diese für den Landkreis bindend und eine spätere Behandlung des Gegenstandes aus rechtlichen Gesichtspunkten nicht mehr möglich ist. Eine solche Konstellation ist hier jedoch nicht ersichtlich. Zwar gab es die politische Absprache zwischen dem Landkreis ... und dem Landkreis ... , zeitgleich und inhaltsgleich über die „Medizinkonzeption 2030“ in den Kreistagen zu entscheiden. Dies ergibt sich aus der Beschlussvorlage beziehungsweise dem Beschluss des Kreistages des Landkreises ... , in dem ein entsprechender Vorbehalt steht (vgl. Bl. 197 bzw. Bl. 434 d. Verwaltungsakte; Bürgerinformationsportal des Landkreises ... , Beschlussprotokoll Sitzung vom 18. Dezember 2023, siehe oben). Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass es einen zwingenden (rechtlichen) Grund gab, der eine Beschlussfassung über die „Medizinkonzeption 2030“ nur an dem konkreten Datum oder im Jahr 2023 erfordert hätte. Auch der Umstand, dass nach der politischen Verabredung zeitgleich über die „Fusion im Klinikverbund“ entschieden werden sollte, führt insoweit nicht zu einer anderen Beurteilung. Denn auch bezüglich dieses Tagesordnungspunkts ist nicht ersichtlich, dass für die rechtliche Umsetzung zwingend eine Beschlussfassung noch im Dezember 2023 notwendig gewesen wäre. Aus der Kreistagsvorlage XI/697 ergibt sich vielmehr, dass die rechtliche Umsetzung der Verschmelzung bis zum Ablauf der ersten Jahreshälfte mit wirtschaftlicher Rückwirkung zum 1. Januar 2023 geplant war (vgl. Bl. 367 d. Verwaltungsakte). Trotz der Vereinbarung wäre es für die beiden beteiligten Landkreise auch möglich gewesen eine neue Absprache zu treffen, nachdem spätestens am 30. November 2023 feststand, dass die Sitzung des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH erst am 7. Dezember 2023 (vgl. Einladung zur Sitzung des Aufsichtsrates, Bl. 159 d. Verwaltungsakte) stattfinden wird und dass noch nicht zu allen Punkten hinsichtlich der Fusion der Klinikgesellschaften eine landkreisübergreifende Einigkeit bestand. Auf diese Weise wäre eine Wahrung des den einzelnen Kreisräten zustehenden Rechts, grundsätzlich innerhalb von sieben Tagen vor der Kreistagssitzung die erforderlichen Unterlagen zu erhalten, um sich vorzubereiten und die Angelegenheit in der Fraktion zu diskutieren, möglich gewesen.
(cc) Es sind schließlich auch keine anderen besonderen Umstände ersichtlich, die eine Verkürzung der vom Gesetzgeber vorgesehenen Regelfrist von sieben Tagen rechtfertigen könnten.
Hinsichtlich des § 34 GemO in den Fassungen vor dem 1. Dezember 2015, der regelte, dass die Einberufung des Gemeinderates durch den Bürgermeister in angemessener Frist erfolgte und die Verhandlungsgegenstände rechtzeitig mitzuteilen und dabei die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen waren, entsprach es der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zur Beurteilung der Angemessenheit der Frist im Einzelfall insbesondere auf die Ortsgröße, den Umfang der Tagesordnung sowie die Bedeutung und Schwierigkeit des jeweiligen Beratungsgegenstandes abzustellen, wobei als Regelfall bei kleineren Gemeinden eine Frist von drei Tagen und in größeren Gemeinden sowie allgemein schwierigen oder für die Gemeinde bedeutenden Verhandlungsgegenständen eine Frist von einer Woche angenommen wurde ( vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 24; Urteil vom 16.4.1999 - 8 S 5/99 - juris Rn. 26; Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 24; Aker, in: Aker/Hafner/Notheis, GemO/GemeindehaushaltsVO Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2019, § 34 GemO Rn. 4). Auch Vorbehandlungen des Beratungsgegenstandes in früheren Sitzungen konnte insoweit Bedeutung zukommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 24; Urteil vom 16.4.1999 - 8 S 5/99 - juris Rn. 26).
Diese Rechtsprechung kann unter der Neufassung der Vorschriften zur Ladung im Einzelfall zur Orientierung herangezogen werden, in welchen Konstellationen eine Verkürzung der Regelfrist in Betracht kommen kann (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 28.9.2020 - 4 K 3113/20 - juris Rn. 9; Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 34 GemO Rn. 14; zu § 34 GemO; Dusch, VBlBW 2016, S. 8, 13 (Fn. 54); Kunze/Bronner/Katz, GemO Baden-Württemberg, Stand: 2022, § 34 Rn. 4a). Sie ist zwar zu der Einberufung des Gemeinderates ergangen, jedoch sind diese Maßstäbe auch auf die Einberufung des Kreistages übertragbar. Bei beiden handelt es sich um kommunale Vertretungen, deren Mitglieder in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden (vgl. § 22 Abs. 1 LKrO; § 26 Abs. 1 GemO). Bei der Bewertung der Frage, ob eine Ausnahme vom Regelfall vorliegt, ist jedoch darauf zu achten, dass der Intention des Gesetzgebers in Hinsicht auf die Fristvorgabe hinreichend Rechnung getragen wird (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO Baden-Württemberg, Stand: 2022, § 34 Rn. 4a). Denn dieser hat sich entschieden, den unbestimmten Rechtsbegriff „rechtzeitig“ durch eine konkrete Regelfrist zu ergänzen. Sinn und Zweck der Regelfrist von sieben Tagen ist es gerade, den ehrenamtlich tätigen Kreisräten (§ 26 Abs. 1 Satz 1 LKrO) zu ermöglichen, sich anhand der erforderlichen Unterlagen individuell auf die sachliche Diskussion im Kreistag, aber auch im Vorfeld der Sitzung, etwa innerhalb der Fraktion, vorbereiten zu können (vgl. Dusch, VBlBW 2016, S. 8, 14).
Gegen das Vorliegen besonderer Umstände, die ein Abweichen von der Regelfrist rechtfertigen, spricht, dass es sich bei der „Medizinkonzeption 2030“ nicht um einen einfach gelagerten Gegenstand handelt, dessen Folgen leicht überblickbar sind. Es geht hierbei um komplexe Zusammenhänge der medizinischen Versorgung in verschiedenen Krankenhäusern in zwei Landkreisen.
Zwar war der Kreistag mit der Sache schon vorbefasst. Denn die „Medizinkonzeption 2030“ war bereits Gegenstand der Sitzung des Kreistages des Landkreises ... am 17. Juli 2023, in der wohl bereits das Gutachten des Beratungsunternehmens ... & ... vorgelegen hatte. Zu diesem Zeitpunkt war jedoch noch kein konkretes Konzept ausgearbeitet. Vielmehr hat der Kreistag in dieser Kreistagssitzung nur allgemein beschlossen, dass er es für erforderlich hält, die Aufgabenverteilung zwischen den Standorten und innerhalb des Klinikverbundes regelmäßig zu hinterfragen und den aktuellen Rahmenbedingungen anzupassen, um die Zukunftsfähigkeit der Kreiskliniken ... gGmbH zu sichern und des Weiteren den Landrat, den Aufsichtsrat sowie die Geschäftsführung der Kreiskliniken ... gGmbH beauftragt, die notwendige Entscheidungsvorlage zu erarbeiten (vgl. § 5 Beschluss zur Medizinkonzeption, Vorlage XI/651, Bl. 45 - 46 d. Verwaltungsakte). Diese Vorbefassung ist inhaltlich nicht von einer solchen Tiefe und aufgrund der erst danach erfolgten konkreten Entwicklung der „Medizinkonzeption 2030“ nicht von solch einem Umfang, dass dies einen besonderen Umstand darstellen würde, die Regelfrist zu verkürzen.
Auch die Vorbefassung des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses in seiner nicht-öffentlichen Sitzung am 20. November 2023 reicht nicht aus, um im vorliegenden Einzelfall die Verkürzung der Frist zur Vorlage der erforderlichen Unterlagen zu rechtfertigen. Die Vorberatung in einem oder mehreren Ausschüssen macht die Übersendung der Unterlagen nicht entbehrlich (vgl. Aker, in: Aker/Hafner/Notheis, GemO/GemeindehaushaltsVO Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2019, § 34 GemO Rn. 7). Denn dies stellt keine Vorbefassung des gesamten Kreistages dar, selbst wenn alle Mitglieder des Kreistages die Möglichkeit gehabt haben mögen, an der Ausschusssitzung teilzunehmen.
Ebenso stellt die Vorberatung in der Fraktionssitzung keinen besonderen Umstand dar, der eine Verkürzung der Regelfrist zu rechtfertigen vermag. Denn hierbei handelt es sich um ein übliches Prozedere, dass keinen besonderen Umstand darstellt, um von der Regel abzuweichen. Vielmehr soll die Vorlage der erforderlichen Unterlagen mindestens sieben Tage vor der Kreistagssitzung gerade auch ermöglichen, dass die Kreisräte in der Lage sind, sich innerhalb ihrer Fraktion auszutauschen und etwaige Absprachen für die Sitzung des Kreistages zu treffen.
Soweit der Antragsgegner darauf verweist, dass in gewissem Umfang im Rahmen der Zumutbarkeit eine Eigenpflicht des einzelnen Ratsmitgliedes besteht, sich selbst allgemein - in der Regel über Fraktionen und Kollegen, Presse und Öffentlichkeit - angemessen wie ein kommunalpolitisch Interessierter zu informieren und bestehende Unklarheiten und Ungewissheiten gegebenenfalls auch durch Fragen an die Rats- beziehungsweise Fraktionskollegen zu beseitigen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 19.6.2020 - 7 K 5890/18 - juris Rn. 92), bezieht sich diese Rechtsprechung auf die Frage, welche Unterlagen als erforderlich anzusehen sind. Diese Eigenpflicht vermag jedoch nicht die Verpflichtung des Antragsgegners zu modifizieren, den Mitgliedern des Kreistages die erforderlichen Unterlagen in der Regel sieben Tage vor der Kreistagssitzung zur Verfügung zu stellen,
(c) Selbst, wenn ein Ausnahmefall vorliegen würde, der eine Unterschreitung der gesetzlichen Regelfrist von sieben Tagen vor dem Sitzungsbeginn des Kreistages rechtfertigen könnte, sind im Übrigen auch in solch einem Fall bereits bekannte Umstände und vorhandene Unterlagen frühzeitig mitzuteilen, gegebenenfalls mit dem Hinweis, dass noch weitere Unterlagen oder mündliche Informationen erfolgen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.9.2020 - 1 S 2990/20 - juris Rn. 9; Kunze/Bronner/Katz, GemO Baden-Württemberg, Stand: 2022, § 34 Rn. 4a). Eine Übersendung der erforderlichen Unterlagen zum Tagesordnungspunkt hätte jedoch nach Lage der Akten auch hier bereits mit der Ladung, jedenfalls aber sieben Tage vor der Sitzung des Kreistages erfolgen können.
Der Beschluss über die „Medizinkonzeption 2030“ wurde von der Klinikverbund ... GmbH bereits in der Sondersitzung des Aufsichtsrats am 15. November 2023, von der Kreiskliniken gGmbH in der Sitzung des Aufsichtsrats am 22. November 2023 und von der Kreiskliniken ... gGmbH am 1. Dezember 2023 gefasst (vgl. Begründung zur Kreistagsvorlage XI/696, Bl. 212 d. Verwaltungsakte). Es ist daher nicht ersichtlich, warum die Beschlussempfehlung zur „Medizinkonzeption 2030“ des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH (Bl. 214 - 216 d. Verwaltungsakte) nicht innerhalb der Regelfrist den Kreisräten vorgelegt hätten werden können. Ebenso wäre es möglich gewesen - jedenfalls nach der Beschlussfassung der letzten Gesellschaft im Klinikverbund - die Beschlussvorlage für den Kreistag sowie deren Begründung auszuarbeiten und dies mit dem Landkreis ... abzustimmen. Es hätte nach dem 1. Dezember 2023 noch hinreichend Zeit hierfür zur Verfügung gestanden. Das Gutachten der Beratungsfirma ... & ... AG weist den Stand Juli 2023 auf, sodass auch hinsichtlich dieser Unterlagen nicht ersichtlich ist, warum sie nicht innerhalb der Regelfrist den Mitgliedern des Kreistages vorgelegt wurden.
Auch der Umstand, dass eine landkreisübergreifende Einigung über die letzten strittigen Punkte im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 3 „Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund ... “ bis zum 7. Dezember 2023 offen war, vermag nicht zu erklären, warum eine vorherige Ausarbeitung und Abstimmung hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 2 nicht hätte erfolgen können. Die Kreistagsvorlage hätte jedenfalls mit der Information zur Verfügung gestellt werden können, dass die Beschlussempfehlung über den Tagesordnungspunkt 2 unter dem Vorbehalt der Beschlussfassung zu der Fusion der Klinikgesellschaften stehen solle.
(3) Die zu dem Tagesordnungspunkt 3 „Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund ... “ am 13. Dezember 2023 übersandten Unterlagen sind erforderliche Unterlagen im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO dazu [a]), deren Übersendung abweichend von der Regelfrist fünf Tage vor der Kreistagssitzung voraussichtlich nicht durch besondere Umstände gerechtfertigt war (dazu [b]) und deren Zurverfügungstellung voraussichtlich ebenfalls bereits sieben Tage vor der Kreistagssitzung möglich gewesen wäre (dazu [c]).
(a) Die dem Antragsteller am 13. Dezember 2023 zur Verfügung gestellte Kreistagsvorlage IX/697 (Bl. 367 - 375 d. Verwaltungsakte), die die Beschlussempfehlung zu der „Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund ... “ und die Begründung der Verwaltung zur der Kreistagsvorlage enthält, sowie den Entwurf des Gesellschaftsvertrags der Kommunalverband Südwest gGmbH (Bl. 376 - 402 d. Verwaltungsakte) und die Erläuterungen der Eckpunkte des Gesellschaftsvertrages Klinikverbund ... gGmbH (Bl. 403 - 407 d. Verwaltungsakte) stellen erforderliche Unterlagen im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO dar, denn aus diesen ergaben sich für die Kreisräte die konkret in der Kreistagssitzung am 18. Dezember 2023 zu beschließenden Punkte hinsichtlich der Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund, insbesondere auch die gesellschaftsrechtliche Organisation der durch Verschmelzung entstehenden Klinikverbund ... gGmbH. Diese stellten die Diskussionsgrundlage für die Beratung und Beschlussfassung in der Kreistagessitzung dar.
(b) Es lagen voraussichtlich auch insoweit keine besonderen Umstände vor, die eine Verkürzung der Regelfrist des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO hinsichtlich der Vorlage der erforderlichen Unterlagen rechtfertigen könnten. Solche folgen auch hinsichtlich des Tagesordnungspunktes weder aus einer Eilbedürftigkeit (dazu [aa]), der politischen Vereinbarung der Landkreise ... und ... (dazu [bb]) noch aus anderen, in der bisherigen Rechtsprechung zu § 34 GemO herangezogenen Umständen (dazu [cc]).
(aa) Dass die Sitzungsunterlagen nicht mindestens sieben Tage vor der Kreistagssitzung den Kreisräten zur Verfügung gestellt worden sind, kann nicht durch eine besondere Eilbedürftigkeit gerechtfertigt werden.
Es handelte sich bei dem Tagesordnungspunkt 3 ebenso wie bei dem Tagesordnungspunkt 2 nicht um eine Angelegenheit, bei der sich die Notwendigkeit der Befassung durch den Kreistag kurzfristig ergeben hat, sondern vielmehr um einen Gegenstand, der über einen längeren Zeitraum fortentwickelt wurde. Bereits am 8. Dezember 2021 wurde in der Sitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH nach einer Klausurtagung beschlossen, eine Arbeitsgruppe zur Erstellung einer Konzeption zur Fusion der Klinikgesellschaften einzurichten (vgl. Protokoll über die Sitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 8. Dezember 2021, Bl. 10 - 15 d. Verwaltungsakte). Aus der vorgelegten Verwaltungsakte ist ersichtlich, dass es beabsichtigt war, die Entscheidung über die Fusion im Klinikverbund zeitgleich mit der „Medizinkonzeption 2030“ zu fassen.
bb) Auch hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 3 vermag die politische Verabredung der beiden Landkreise ... und ... über die „Fusion im Klinikverbund“ inhaltsgleiche Beschlüsse in den zeitgleich am 18. Dezember 2023 stattfindenden Kreistagssitzungen zu fassen, eine Verkürzung der Regelfrist voraussichtlich nicht zu rechtfertigen.
Es ist nicht ersichtlich, dass es einen zwingenden (rechtlichen) Grund gab, der eine Beschlussfassung für die „Fusion im Klinikverbund“ an dem konkreten Datum des 18. Dezember 2023 erfordert hätte. Aus der Kreistagsvorlage XI/697 ergibt sich, dass die rechtliche Umsetzung der Verschmelzung bis zum Ablauf der ersten Jahreshälfte mit wirtschaftlicher Rückwirkung zum 1. Januar 2023 geplant war (vgl. Bl. 367 d. Verwaltungsakte). Trotz der politischen Verabredung wäre es für die beiden beteiligten Landkreise möglich gewesen eine neue Absprache zu treffen, nachdem spätestens am 30. November 2023 feststand, dass die Sitzung des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH erst am 7. Dezember 2023 (vgl. Einladung zur Sitzung des Aufsichtsrates, Bl. 159 d. Verwaltungsakte) stattfinden wird und dass noch nicht zu allen Punkten hinsichtlich der Fusion der Klinikgesellschaften eine landkreisübergreifende Einigkeit bestand. Auf diese Weise wäre eine Wahrung des den einzelnen Kreisräten zustehende Rechts, grundsätzlich innerhalb von sieben Tagen vor der Kreistagssitzung die erforderlichen Unterlagen zu erhalten, um sich vorzubereiten und die Angelegenheit in der Fraktion zu diskutieren, auch insoweit möglich gewesen.
cc) Schließlich sind auch keine anderen besonderen Umstände ersichtlich, die eine Verkürzung der vom Gesetzgeber vorgesehenen Regelfrist von sieben Tagen rechtfertigen könnten.
Bei der Fusion mehrerer Klinikgesellschaften in zwei Landkreisen handelt es sich nicht um einen einfach gelagerten Gegenstand, der schnell überschaubar und durchdringbar ist. Vielmehr handelt es sich sowohl um ein politisch als auch gesellschaftsrechtlich komplexes Thema. Nach Aktenlage befasste der Kreistag des Landkreises ... sich auch nicht zuvor in einer Kreistagssitzung (unmittelbar) mit der Fusion der Klinikgesellschaften. Das Thema war lediglich Gegenstand in Sondersitzungen des Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses am 20. November 2023 (Bl. 131 f. d. Verwaltungsakte) sowie am 4. Dezember 2023. Wie bereits zum Tagesordnungspunkt 2 ausgeführt, ist dies jedoch nicht mit einer Vorbefassung des gesamten Kreistages vergleichbar. Ebenso reicht die Vorbefassung mit dem Gegenstand in der Fraktionssitzung nicht aus, um bei einem solchen komplexen Thema von einem besonderen Umstand auszugehen, der eine Unterschreitung der Regelfrist von sieben Tagen zu rechtfertigen vermag. Im Übrigen wird auf die Ausführungen zum Tagesordnungspunkt 2 verwiesen.
(c) Ebenso wie beim Tagesordnungspunkt 2 hätte nach Lage der Akten auch hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 3 eine Übersendung der erforderlichen Unterlagen voraussichtlich sieben Tage vor der Kreistagssitzung erfolgen können.
Der Aufsichtsrat der Kommunalverband ... GmbH hatte am 7. Dezember 2023 den Beschluss über den Gesellschaftsvertrag der Klinikverbund ... gGmbH gefasst (Bl. 170 - 175 d. Verwaltungsakte). Der Entwurf des Gesellschaftsvertrags hätte den Kreisräten daher bereits am 8. Dezember 2023 mit der Ladung, jedenfalls aber sieben Tage vor der Sitzung des Kreistages zur Verfügung gestellt werden können.
Es ist auch nicht ersichtlich, warum die Kreistagsvorlage XI/697 nicht sieben Tage vor der Kreistagssitzung zur Verfügung gestellt werden konnte. Zwar dürfte die Zeit für eine Übersendung mit der Ladung am 8. Dezember 2023 zu knapp gewesen sein, da aufgrund der Beschlussfassung des Aufsichtsrates der Klinikverbunds ... GmbH am 7. Dezember 2023 erst ab dem 8. Dezember 2023 die endgültige Ausarbeitung der Kreistagsvorlage mit Begründung und die Abstimmung hierüber mit dem Landkreis ... erfolgen konnte. Die Einhaltung der Regelfrist des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO wäre jedoch auch mit einer Zurverfügungstellung der Unterlagen bis einschließlich zum 10. Dezember 2023 (vgl. zur Fristberechnung: Brenndörfer, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Dietlein/Pautsch, Stand: 1.11.2023, § 29 LKrO Rn. 8; Kunze/Bronner/Katz, GemO Baden-Württemberg, Stand: 2022, § 34 Rn. 4: Der Wortlaut sieben Tage vor dem Sitzungstag macht deutlich, dass der Sitzungstag nicht mitzurechnen ist. Der Tag des Zugangs ist nach § 187 Abs. 1 BGB analog ebenfalls nicht mitzurechnen.) eingehalten worden. Es ergibt sich weder aus der Verwaltungsakte noch hinreichend aus der Begründung des Antragsgegners, warum die Fertigstellung und Freigabe erst am Vormittag des 13. Dezember 2023 möglich war. Es stand spätestens mit der Ladung vom 30. November 2023 fest, dass die Sitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 7. Dezember 2023 um 15 Uhr stattfinden wird (Bl. 159 d. Verwaltungsakte). Der Zeithorizont bis zu der am 18. Dezember 2023 geplanten Kreistagssitzung war der Verwaltung somit bereits Ende November bekannt, sodass frühzeitig eine Planung, wie die erforderlichen Unterlagen den Kreisräten innerhalb der Regelfrist zur Verfügung gestellt werden können, möglich gewesen wäre. Insbesondere da nur noch einige Punkte in dem Gesellschaftsvertrag offen waren (vgl. auch Gesellschaftsvertrag Stand: 16. November 2023, Bl. 133 - 158 d. Verwaltungsakte), hätte die Verwaltung auch bereits im Vorfeld die Möglichkeit gehabt, zu den unstreitigen Punkten eine Begründung auszuarbeiten und dies mit dem Landkreis ... abzustimmen.
(4) Durch die erst am 13. Dezember 2023 erfolgte Übersendung der erforderlichen Unterlagen zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 der Sitzung des Kreistages des Landkreises ... am 18. Dezember 2023 liegt nach alledem ein Verstoß gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO vor. Soweit der Antragsgegner geltend macht, der Antragsteller sei als Mitglied im Aufsichtsrat der Kreiskliniken ... gGmbH und als stellvertretendes Mitglied im Aufsichtsrat der Klinikverbund ... GmbH im Vorfeld so hinreichend über die Tagesordnungspunkte 2 und 3 informiert gewesen, dass für ihn die Vorbereitungszeit nach Erhalt der erforderlichen Unterlagen am 13. Dezember 2023 ausreichend gewesen sei, vermag dies an einer Verletzung des organschaftlichen Rechtes auf Zurverfügungstellung der erforderlichen Unterlagen innerhalb der Regelfrist des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO voraussichtlich nichts zu ändern. Denn die Frage, ob ausnahmsweise eine Vorlage der erforderlichen Unterlagen auch weniger als sieben Tage vor der Kreistagssitzung gerechtfertigt ist, bestimmt sich danach ob ein besonderer Umstand im oben genannten Sinne vorliegt. Dies beurteilt sich grundsätzlich einheitlich für den gesamten Kreistag.
Es kann vorliegend dahinstehen, ob aufgrund des Grundsatzes der Organtreue Konstellationen gegeben sein könnten, in denen sich der einzelne Kreisrat aufgrund seiner spezifischen Vorkenntnisse und einer umfassenden Vorbefassung mit einem Gegenstand der Tagesordnung im Ergebnis nicht auf eine Verletzung seines organschaftlichen Rechtes aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO berufen könnte (vgl. allgemein zum Grundsatz der Organtreue: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.5.2021 - 15 A 2079/19 - juris Rn. 56 m.w.N.; im Kontext des Bürgerbegehrens: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.6.2011 - 1 S 1509/11 - juris Rn. 34). Denn der Antragsteller hat weder im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 2 noch auf den Tagesordnungspunkt 3 aufgrund eigener Vorbefassung in beteiligten Gremien alle erforderlichen Unterlagen bereits vor deren Übersendung am 13. Dezember 2023 gekannt.
Im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 2 „Medizinkonzeption 2030“ hat der Antragsteller zwar sowohl an Sitzungen des Aufsichtsrates der Klinikverbund ... GmbH (Klausurtagung am 13. Oktober 2023, Sitzung am 15. November 2023) als auch der Kreiskliniken ... GmbH (Sitzung am 7. November 2023; Sitzung am 22. November 2023) teilgenommen, sodass er über ein höheres Informationsniveau als andere Kreistagsmitglieder verfügt haben dürfte. Ihm war jedoch nicht die konkrete Kreistagsvorlage XI/696, die den Kreisräten erst am 13. Dezember 2023 zur Verfügung gestellt worden ist, bekannt gewesen. Insbesondere war die Vorlage XI/696 an den Verwaltungs- und Wirtschaftsausschuss für dessen nicht öffentliche Sitzung am 20. November 2023 (Bl. 130 d. Verwaltungsakte), an der der Antragsteller teilnahm, nicht mit der Vorlage für die Sitzung des Kreistages am 18. Dezember 2023 identisch, denn diese verfügte nicht über die 15 Seiten Begründung der Verwaltung. Für die Vorbereitung des Kreisrates auf eine Sitzung des Kreistages ist jedoch nicht nur der Inhalt des konkreten Beschlusses von Bedeutung, sondern auch die Argumentationslinie der Verwaltung zu der Beschlussvorlage. Denn nur auf dieser Grundlage kann der Kreisrat sich bereits im Vorfeld der Kreistagssitzung substantiiert mit anderen Kreistagsmitgliedern, insbesondere auch innerhalb seiner Fraktion austauschen und gegebenenfalls Gegenargumente entwickeln. Zu der individuellen Vorbereitung auf eine Kreistagssitzung gehört gerade auch die Möglichkeit, eine inhaltliche Diskussion vor der Kreistagssitzung führen zu können, unter anderem auch, um den Abstimmungsprozess innerhalb und zwischen den Fraktionen organisieren zu können.
Im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt 3 hat der Antragsteller zwar teilweise an Sitzungen der jeweiligen Aufsichtsräte der Klinikverbund ... GmbH und der Kreiskliniken ... gGmbH teilgenommen. Die Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund war Thema der Sitzung des Aufsichtsrats der Kreiskliniken gGmbH am 7. und 22. November 2023 sowie der Sitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 15. November 2023, an denen der Antragsteller teilgenommen hatte. Auch lag der von der Arbeitsgemeinschaft Fusion des Klinikverbunds ... ausgearbeitete Gesellschaftsvertrag mit Stand vom 16. November 2023 in der nicht öffentlichen Sitzung der Verwaltungs- und Wirtschaftsausschusses des Kreistages am 20. November 2023 vor. Die endgültige Beschlussfassung über den künftigen Gesellschaftsvertrag der Klinikverbund ... gGmbH, der in einigen Punkten von dem Entwurf abweicht (vgl. Gesellschaftsvertrag Stand: 16. November 2023: Bl. 133 - 158 d. Verwaltungsakte und Gesellschaftsvertrag Stand: 7. Dezember 2023), erfolgte jedoch erst in der Sitzung des Aufsichtsrats der Klinikverbund ... GmbH am 7. Dezember 2023, an der der Antragsteller nicht teilgenommen hatte. Auch wenn dem Antragsteller aufgrund seiner Tätigkeit als Aufsichtsratsmitglied beziehungsweise stellvertretendes Aufsichtsratsmitglied somit deutlich mehr Informationen als anderen Kreisratsmitgliedern vorgelegen haben dürften, war ihm dennoch nicht innerhalb der Regelfrist des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO der finale Inhalt des Gesellschaftsvertrags bekannt. Die endgültige Fassung des Gesellschaftsvertrags ist jedoch gerade maßgeblicher Teil einer Diskussionsgrundlage mit der Fraktion und anderen Kreistagsmitgliedern. Ebenso wie beim Tagesordnungspunkt 2 war dem Antragsteller darüber hinaus im Vorfeld nicht die konkrete Begründung der Verwaltung zu der Kreistagsvorlage XI/697 bekannt.
Es besteht schließlich insoweit auch keine Obliegenheit des einzelnen Kreisrates, sich bei einer Nichtvorlage der erforderlichen Sitzungsunterlagen innerhalb der Regelfrist des § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO, die nicht durch besondere Umstände gerechtfertigt ist, eigeninitiativ über die ihm noch fehlenden Teile zu informieren und diese zusammen zu tragen.
bb) Der nach alledem voraussichtlich gegebene Verstoß des Antragsgegners gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO führt zu einem Einberufungsmangel des Kreistages hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 2 und 3. Der Kreistag kann nur in einer ordnungsgemäß einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen (§ 32 Abs. 1 Satz 1 LKrO). Ein in einer nicht ordnungsgemäß einberufenen Sitzung gefasster Beschluss ist wegen des vorausgegangenen Einberufungsmangels rechtswidrig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2.8.2018 - 3 S 1523/16 - juris Rn. 79; Urteil vom 24.6.2002 - 1 S 896/00 - juris Rn. 25; Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 - juris Rn. 27; Urteil vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 18). Zwar kann der Antragsteller in der Hauptsache mit einer Leistungsklage gegen den Antragsgegner eine Aufhebung der Beschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 des Kreistages nicht erreichen und eine Feststellungsklage führt grundsätzlich nur zur Feststellung einer Verletzung in seinem organschaftlichen Mitgliedschaftsrecht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO. Jedoch ist eine Leistungsklage in Gestalt einer Unterlassungsklage auf Nichtdurchführung der Beschlüsse denkbar (vgl. allgemein zur Unterlassungsklage im Rahmen des Kommunalverfassungsstreits: OVG Bremen, Urteil vom 24.8.2021 - 1 LC 174/20 - juris Rn. 44), denn der Antragsgegner ist für die Durchführung der Beschlüsse zuständig, insbesondere vollzieht er nach § 41 Abs. 1 LKrO (vgl. auch § 41 Abs. 2 Satz 1 LKrO) die Beschlüsse des Kreistages. Der Erlass einer Sicherungsanordnung ist jedenfalls in der vorliegenden Konstellation nicht ausgeschlossen (vgl. entsprechend Sächsisches OVG, Beschluss vom 28.7.2009 - 4 B 406/09 - juris Rn. 26 m.w.N.).
b) Es liegt auch ein Anordnungsgrund vor. Aufgrund der bereits gefassten Beschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 2 und 3 des Kreistages des Landkreises ... am 18. Dezember 2023 können diese jederzeit umgesetzt werden.
c) Die Kammer weist abschließend daraufhin, dass, auch, wenn das Gericht im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes dem Antragsgegner die vorläufige Aussetzung der Vollziehung der Beschlüsse des Kreistages des Landkreises ... vom 18. Dezember 2023 hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 2 und 3 untersagt, es dem Kreistag des Landkreises ... unbenommen bleibt, erneut in einer Sitzung über eine Medizinkonzeption und eine Fusion der Klinikgesellschaften im Klinikverbund zu beraten und anschließend neue Beschlüsse zu fassen, nachdem der Kreistag ordnungsgemäß einberufen worden ist, insbesondere den Mitgliedern des Kreistages die erforderlichen Unterlagen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO innerhalb der Regelfrist zur Verfügung gestellt wurden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.9.2021 - 1 S 2700/21 - juris Rn. 3; Beschluss vom 29.9.2020 - 1 S 2990/20 - juris Rn. 13). Da der Antragsteller eine Verletzung seines organschaftlichen Rechts aus § 29 Abs. 1 Satz 1 GKG sowohl hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 2 als auch des Tagesordnungspunktes 3 der Sitzung des Kreistages des Landkreises ... vom 18. Dezember 2023 geltend macht, ist jeweils der Auffangwert von 5.000 Euro anzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 26 LKrO
§ 29 LKrO
§ 34 GemO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 2 LKrO
§ 42 Abs. 5 Satz 1 LKrO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LKrO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 19 Abs. 1 Satz 1 LKrO
§ 26 Abs. 3 LKrO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 LKrO
§ 34 Abs. 1 GemO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 22 Abs. 1 LKrO
§ 26 Abs. 1 GemO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 LKrO
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 41 Abs. 1 LKrO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 LKrO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 5 Abs. 1 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 153, 154
NVwZ-RR 1989, 153, 155
14 K 23/24
1 S 424/20
1 S 2242/91
1 S 2029/10
1 S 2990/20
1 S 2059/98
1 S 2832/86
8 C 12.19
1 S 588/89
4 B 406/09
15 A 2079/19
1 B 59/23
4 A 695/20
15 A 1555/11
7 K 5890/18
1 S 896/00
3 S 1523/16
5 K 3000/11
5 S 2662/04
8 S 5/99
4 K 3113/20
1 S 1509/11
1 LC 174/20
1 S 2700/21