Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-14, Aktenzeichen OVG 2 A 16.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:0414.OVG2A16.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Vor dem Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB ist weder ein Auslegungsverfahren nach dem Vorbild des § 3 Abs. 2 BauGB noch eine dem Verfahren nach § 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB vergleichbare Anhörung der „Betroffenen“ vorgesehen. Auch aus dem Kommunalrecht ergibt sich ein solches Erfordernis nicht.(Rn.4)
2. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus.(Rn.5)
3. Eine Gemeinde kann zur Sicherung einer neuen Planung auch eine neue Veränderungssperre beschließen, wenn sie, nachdem das Oberverwaltungsgericht ihren Bebauungsplan für unwirksam erklärt hat, für denselben Planbereich erneut die Aufstellung eines Bebauungsplans beschließt. Einen zeitlichen Abstand zur ursprünglichen Veränderungssperre verlangt das Gesetz hierfür nicht.(Rn.10)
Das Verfahren wird eingestellt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist durch übereinstimmende Erklärungen der Beteiligten in der Hauptsache erledigt und das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Über die Kosten des Verfahrens ist gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Billigem Ermessen entspricht es, die Kosten des Verfahrens den Antragstellern aufzuerlegen, da der Normenkontrollantrag gegen die am 28. Mai 2009 beschlossene Satzung der Landeshauptstadt Potsdam über die Veränderungssperre im Bereich des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ nach dem Sach- und Streitstand im Zeitpunkt der Erledigungserklärung voraussichtlich keinen Erfolg gehabt hätte.
Hinsichtlich der Antragstellerin war der Normenkontrollantrag bereits vor Eintritt des erledigenden Ereignisses mangels einer Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Da die Antragstellerin weder (Mit-)Eigentümerin eines im räumlichen Geltungsbereich der Satzung gelegenen Grundstücks ist, noch geltend gemacht hat, mit Zustimmung eines Grundstückseigentümers einen Bauantrag gestellt zu haben oder ein konkretes Vorhaben zu planen, dem die angefochtene Veränderungssperre entgegenstehen könnte, hat sie die Möglichkeit einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht dargelegt. Anders als in dem gegen den Bebauungsplan gerichteten Normenkontrollverfahren (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 28. Mai 2009 - OVG 2 A 14.08 -) kann sie auch nicht unter Bezug darauf, dass sie als Ehefrau des Antragstellers auf dessen Grundstück wohnt und im Einverständnis mit ihm Nutzungsberechtigte ist, im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die Veränderungssperre in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Denn da dem Erlass der Veränderungssperre - anders als dem Bebauungsplan - keine Abwägung vorausgehen muss, kann sich die Antragstellerin nicht darauf berufen, dass es sich bei ihrem Interesse an einer ungestörten Nutzung des Grundstücks um einen abwägungserheblichen Belang handelt (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 1. September 2010, § 16 Rn. 32).
Im Übrigen wäre der Normenkontrollantrag auch unbegründet gewesen. Die geltend gemachten formellen Fehler der Satzung über die Veränderungssperre liegen nicht vor. Soweit die Antragsteller beanstanden, dass über den Satzungsbeschluss in der Stadtverordnetenversammlung keine Aussprache stattgefunden habe, legen sie nicht dar, woraus sich ein solches Erfordernis, das weder dem Baugesetzbuch noch der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg oder der Hauptsatzung der Landeshauptstadt Potsdam entnommen werden kann, ergeben soll. Dass Gemeindevertreter im Zusammenhang mit dem Satzungsbeschluss an der Wahrnehmung ihres nach § 30 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf bestehenden Rechts gehindert worden sein könnten, u.a. in der Gemeindevertretung das Wort zu ergreifen, Vorschläge einzubringen, Fragen und Anträge zu stellen und sie zu begründen (aktives Teilnahmerecht), ist nicht erkennbar. Aus dem Sitzungsprotokoll ergibt sich zudem, dass sich Vertreter verschiedener Fraktionen zu den - u.a. die Veränderungssperre betreffenden - Beschlussvorlagen geäußert haben. Selbst bei einem unzulässigen Verzicht auf eine Aussprache würde es sich im Übrigen nicht um einen nach § 214 Abs. 1 BauGB beachtlichen Verfahrensfehler handeln. Auch die Rüge, die Betroffenen seien nicht angehört worden, führt nicht auf einen Verfahrensfehler. Vor dem Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB ist weder ein Auslegungsverfahren nach dem Vorbild des § 3 Abs. 2 BauGB noch eine dem Verfahren nach § 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB vergleichbare Anhörung der „Betroffenen“ - hier also wohl aller Eigentümer von Grundstücksflächen im räumlichen Geltungsbereich der Satzung - vorgesehen. Auch aus dem Kommunalrecht ergibt sich ein solches Erfordernis nicht.
Die angefochtene Veränderungssperre wäre auch nicht aus materiellrechtlichen Gründen zu beanstanden gewesen. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre haben zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorgelegen. Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den Planbereich eine Veränderungssperre u.a. mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat. Die Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel nur dann ungeeignet, wenn der Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind. Der Förderung von Zielen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, dient eine Veränderungssperre insbesondere auch dann, wenn sich aus den Umständen des konkreten Einzelfalles ergibt, dass die im Aufstellungsbeschluss dargestellten Planungsüberlegungen der Gemeinde offensichtlich nur vorgeschoben sind (vgl. Urteil des Senats vom 20. September 2006 - OVG 2 A 9.05 -, juris, m.w.N.).
Aus dem Planaufstellungsbeschluss vom 28. Mai 2009 ergibt sich zweifelsfrei, dass die Antragsgegnerin eine positive Planungskonzeption verfolgt. Als Ziel der Planung wird in der Beschlussvorlage die Herstellung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für einen durchgängigen öffentlichen Uferweg und die dauerhafte Erlebbarkeit der Uferzone des Griebnitzsees für die Allgemeinheit angegeben. Dies entspreche den Zielen des bisherigen Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“. Dabei sollten u.a. die Aspekte der 2008/2009 im begonnenen Änderungsverfahren diskutierten grundsätzlichen Anpassungen geprüft werden. Hierzu gehörten die Möglichkeit der Ausweitung privater Ufernutzung unter gleichzeitiger Sicherung von öffentlichen Zugangsbereichen in regelmäßigen Abständen sowie die Überprüfung von Trassierungsveränderungen des geplanten Uferweges. Der genaue Umfang der öffentlichen Nutzung (Uferweg und öffentliche Grünfläche) bzw. die Abgrenzung von privaten und öffentlichen Nutzungen unter Berücksichtigung der bestehenden Eigentumsverhältnisse und rechtlichen Rahmenbedingungen solle im Aufstellungsverfahren detailliert bestimmt werden. Dass die Antragsgegnerin ihre Planung ernsthaft verfolgt, ergibt sich nicht nur aus dem Aufstellungsbeschluss vom 28. Mai 2009, sondern auch aus der weiteren Durchführung des Aufstellungsverfahrens. So fand in der Zeit vom 14. Januar 2010 bis zum 5. Februar 2010 die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit statt. Dabei wurden zwei Varianten für den Verlauf des öffentlichen Uferweges zur Diskussion gestellt. Parallel hierzu wurden die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange beteiligt. In ihrer Sitzung am 26. Januar 2011 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin, den räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ zu ändern (verkleinern) und den Entwurf des Bebauungsplans öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung fand in der Zeit vom 7. März 2011 bis zum 8. April 2011 statt. Zugleich wurden die Behörden und Träger öffentlicher Belange beteiligt. Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ ernsthaft fördert, haben auch die Antragsteller nicht geltend gemacht. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre war auch nicht etwa absehbar, dass die zu sichernde Planung an einem nicht behebbaren rechtlichen Fehler leiden wird. Zwar hat der Senat den Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ in den u.a. von den Antragstellern eingeleiteten Normenkontrollverfahren auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28. Mai 2009 für unwirksam erklärt; er hat jedoch in den Entscheidungsgründen der Urteile - ebenso wie bereits in der mündlichen Verhandlung - klargestellt, dass für die Planung der Antragsgegnerin hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange sprechen. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin konnte deshalb bei Erlass der Veränderungssperre davon ausgehen, dass das Planungsziel auf abwägungsfehlerfreie Weise erreicht werden kann.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller war die Satzung über die Veränderungssperre auch nicht deshalb unwirksam, weil im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bzw. des In-Kraft-Tretens der Satzung noch der Bebauungsplan Nr. 8 „Griebnitzsee“ galt. Zwar sind die Urteile des Senats vom 28 Mai 2009, durch die der Bebauungsplan für unwirksam erklärt worden ist, erst mit der - unstreitig nach der Bekanntmachung der Satzung eingetretenen - Rechtskraft gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO allgemein verbindlich geworden (vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 47 Rn. 119; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 364). Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Unwirksamerklärung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO grundsätzlich mit Wirkung ex tunc erfolgt, so dass die Vorschrift bei anfänglichen Gültigkeitsmängeln, wie sie im Fall des Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ vorgelegen haben, ab dem Zeitpunkt des Normerlasses ungültig ist (vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 356; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 47 Rn. 144), solange nicht - was hier nicht der Fall ist - ausnahmsweise eine abweichende Tenorierung erfolgt (vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 357). Für die Auffassung der Antragsteller, die Geltung eines Bebauungsplans stehe dem Erlass einer neuen Veränderungssperre zur Sicherung einer neuen Planung prinzipiell entgegen, ist überdies keine rechtliche Grundlage erkennbar.
Der Satzungsbeschluss ist entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht in unzulässiger Weise unter einer Bedingung gefasst worden. Zwar stand im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung noch nicht fest, ob die Urteile des Senats vom 28. Mai 2009 rechtskräftig werden würden. Eine aufschiebende Bedingung mit dem Inhalt, dass die Veränderungssperre erst mit Eintritt der Rechtskraft der Normenkontrollurteile in Kraft treten sollte, ist dem Satzungsbeschluss jedoch nicht zu entnehmen. Soweit in der Beschlussvorlage ausgeführt wird, dass „für den Fall, dass das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. 8 ‚Griebnitzsee‘ für unwirksam erkläre (…) umgehend ein Aufstellungsbeschluss für einen neuen Bebauungsplan gefasst werden“ solle, wird gerade nicht auf die Rechtskraft, sondern auf den Zeitpunkt der Urteilsverkündung abgestellt, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits erfolgt war.
Der geltend gemachte Verstoß gegen den Grundsatz der Normklarheit liegt ebenfalls nicht vor. Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang darauf abstellen, dass sich gegenüber dem Bebauungsplan Nr. 8 „Griebnitzsee“ gewisse Abweichungen bei der Führung des geplanten Weges und der Beanspruchung von Privateigentum ergäben, berücksichtigen sie nicht, dass der Bebauungsplan rückwirkend für unwirksam erklärt worden ist und die angegriffene Veränderungssperre der Sicherung einer neuen Planung dient. Die Behauptung der Antragsteller, dass der Geltungsbereich der Satzung nicht mit hinreichender Bestimmtheit erkennbar sei, ist nicht nachvollziehbar. Nach § 2 der Satzung ist der räumliche Geltungsbereich auf einer Karte im Originalmaßstab 1:2000, die als Anlage Bestandteil der Satzung ist, zeichnerisch abgegrenzt. Angesichts des Maßstabs der Karte bestehen keine Zweifel, welche Flurstücke der Veränderungssperre unterfallen.
Unbegründet ist auch die Rüge der Antragsteller, die angefochtene Veränderungssperre habe gegen das Verbot verstoßen, durch immer neue Veränderungssperren die in § 17 BauGB geregelten Grenzen der Dauer von Veränderungssperren zu umgehen. Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang darauf hinweisen, dass für ihr Grundstück bereits seit dem 3. Oktober 1990 „faktisch Veränderungssperren praktiziert und durch Zwangsdrohungen durchgesetzt“ worden seien und seit dem 29. September 2004 der gesamte Uferbereich des Griebnitzsees unter einer formellen Veränderungssperre stehe, übersehen sie, dass mit der Bekanntmachung des Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ die zur Sicherung des Aufstellungsverfahrens für diesen Bebauungsplan erlassene Veränderungssperre nach § 17 Abs. 5 BauGB außer Kraft getreten und auch nicht wieder aufgelebt ist, als der Bebauungsplan in den erwähnten Normenkontrollverfahren - u.a. auf Antrag der Antragsteller - für unwirksam erklärt worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 - 4 BN 11.07 -, NVwZ 2007, 954). Wegen der damit eingetretenen Zäsur kommt eine Anrechnung der Dauer der vorangegangenen Veränderungssperren bzw. der behaupteten faktischen Bausperren nicht in Betracht. Nach der von den Antragstellern selbst zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Gemeinde gem. § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der neuen Planung auch eine neue Veränderungssperre beschließen, wenn sie, nachdem das Oberverwaltungsgericht ihren Bebauungsplan für unwirksam erklärt hat, für denselben Planbereich erneut die Aufstellung eines Bebauungsplans beschließt. Einen zeitlichen Abstand zur ursprünglichen Veränderungssperre verlangt das Gesetz hierfür nicht. Da den Bebauungsplan nur das zuständige Oberverwaltungsgericht für unwirksam erklären kann, besteht in einem solchen Fall nicht die Gefahr, dass die Gemeinde den neuen Aufstellungsbeschluss nur fasst, um die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 und 3 BauGB für die Verlängerung bzw. den erneuten Erlass der ursprünglichen Veränderungssperre zu umgehen. Unverhältnismäßig wäre es, dieselbe Planung wiederholt durch jeweils neue Veränderungssperren zu sichern; eine andere als die bisherige Planung darf hingegen durch eine neue Veränderungssperre gesichert werden (vgl. BVerwG, a.a.O.).
Dass es sich in diesem Sinne bei der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 125 „Uferzone Griebnitzsee“ auch inhaltlich um eine neue Planung handelt, ergibt sich aus dem Aufstellungsbeschluss vom 28. Mai 2009. Danach wird zwar an dem Ziel des bisherigen Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee“ festgehalten, die planungsrechtlichen Voraussetzungen für einen durchgängigen öffentlichen Uferweg und die dauerhafte Erlebbarkeit der Uferzone des Griebnitzsees für die Allgemeinheit herzustellen; im Aufstellungsverfahren sollen jedoch insbesondere die Möglichkeit der Ausweitung privater Ufernutzung unter gleichzeitiger Sicherung von öffentlichen Zugangsbereichen in regelmäßigen Abständen sowie die Überprüfung von Trassierungsveränderungen des geplanten Uferweges geprüft sowie der genaue Umfang der öffentlichen Nutzung (Uferweg und öffentliche Grünfläche) bzw. die Abgrenzung von privaten und öffentlichen Nutzungen unter Berücksichtigung der bestehenden Eigentumsverhältnisse und rechtlichen Rahmenbedingungen detailliert bestimmt werden. Die Auffassung der Antragsteller, eine andere als die für unwirksam erklärte Planung läge nur vor, wenn die Planbereiche neu „zugeschnitten“ würden oder die Gemeinde beschließe, mehrere Bebauungspläne - anstelle des für unwirksam erklärten Bebauungsplans - aufzustellen, ist unzutreffend und kann sich insbesondere auch nicht auf den von ihnen zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 (a.a.O.) stützen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 7 und Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 17 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4a Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 5 BauGB
§ 17 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 52 Abs. 7 und Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 954
2 A 14.08
2 A 9.05
4 BN 11.07