Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-14, Aktenzeichen 9 L 2067/20
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:1214.9L2067.20.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 6138/20 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2020 (Az. 00000-00-00) wird hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Ziffer 3) angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3.
Der Streitwert wird auf 150.000,- Euro festgesetzt.
Der Tenor soll den Beteiligten vorab per Fax bzw. über das elektronische Anwaltspostfach mitgeteilt werden.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 14. Oktober 2020 sinngemäß gestellte, zulässige Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 6138/20 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2020 (Az. 00000-00-00) hinsichtlich der Nutzungsuntersagung (Ziffer 1) wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Ziffer 3) anzuordnen,
ist hinsichtlich der Nutzungsuntersagung unbegründet (nachfolgend unter 1.), hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung jedoch begründet (nachfolgend unter 2.).
1. Die auf § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestützte Anordnung der sofortigen Vollziehung der unter Ziffer 1 verfügten Nutzungsuntersagung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2020 (im Folgenden Ordnungsverfügung) begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Sie genügt insbesondere den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Dem wird die Ordnungsverfügung dadurch gerecht, dass sie auf die festgestellten brandschutzrechtlichen Mängel und das öffentliche Interesse verweist, zu verhindern, dass Personen auf der Freizeitanlage am Entenfang im Brandfall zu Schaden kommen und sich erhebliche, lebensbedrohliche Verletzungen zufügen können, so dass ein Abwarten mit der Umsetzung der Verfügung für die Dauer des Rechtsbehelfsverfahrens nicht zulässig sei, da mit dem Eintreten eines Brandereignisses jederzeit gerechnet werden müsse. Diese Ausführungen genügen dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO, insbesondere lassen sie den erforderlichen Einzelfallbezug hinreichend erkennen.
Auch die Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO geht zulasten der Antragstellerin aus. Die angefochtene Nutzungsuntersagung erweist sich bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung weder als voraussichtlich rechtswidrig, noch ist sonst ein das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegendes privates Aufschubinteresse der Antragstellerin erkennbar.
Dabei versteht die Kammer die Verpflichtung der Antragstellerin unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung zur Einstellung der Nutzung der gesamten Freizeitanlage dahin, dass sie den von ihr auf dem Grundstück Am F. 0 in N. ausgeübten Betrieb der gesamten Freizeitanlage, d. h. des ganzen Camping- und Wochenendplatzes samt aller Nebenanlagen vor Ort einstellen muss. Hierzu müsste sie alle eigenen betrieblichen Einrichtungen (wie etwa Rezeption, Gaststätte, Tennisplatz etc.) schließen, den Nutzern der Anlage die Einstellung des gesamten Geschäftsbetriebs zu einem konkreten Datum ankündigen und sie auffordern, die Anlage bis zu diesem Zeitpunkt zu verlassen. Nicht verpflichtet wird sie nach verständiger Auslegung durch die weitere Formulierung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, dafür Sorge zu tragen, dass alle sich in der Freizeitanlage aufhaltenden Personen und Tiere die Anlage verlassen, dazu, zwecks Räumung des Platzes Gewalt gegenüber Personen oder Sachen auszuüben, da dies als mittelbare Übertragung staatlicher Eingriffsgewalt auf einen Privaten offensichtlich rechtswidrig wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. November 1988 – 7 B 2677/88 –, juris, Rn. 17.
Ermächtigungsgrundlage für die so verstandene Nutzungsuntersagung ist § 82 S. 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW 2018). Nach dieser Vorschrift kann, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden, diese Nutzung untersagt werden. Dies ist hier der Fall. Nach summarischer Prüfung geht die Antragsgegnerin zu Recht davon aus, dass die von ihr untersagte Nutzung formell und materiell illegal ist.
Das von der Antragstellerin nach eigenen Angaben als Erbpachtnehmerin seit der Übernahme von ihrem Rechtsvorgänger im Jahre 2010 auf dem Grundstück Am F. 0 in N. (Gemarkung T. , Flur 00, Flurstück 000 – im Folgenden: Vorhabengrundstück) betriebene „Freizeitdomizil F. “ (im Folgenden: Freizeitanlage) ist bereits formell illegal. Die Freizeitanlage mit Flächen für die Aufstellung von Wohnwagen, Wohnmobilen und Zelten einerseits sowie Mobilheimen und Blockhäusern (im Folgenden: Wochenendhäusern) andererseits
vgl. die Preisliste der Antragstellerin unter: https://xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxx-xxxxx.de/preisliste-gueltig-ab-01-04-2015/,
stellt einen Camping- und Wochenendplatz und damit eine eigenständige bauliche Anlage dar (§ 2 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 BauO NRW 2018), für deren Errichtung es gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018 einer Baugenehmigung bedarf, über die die Antragstellerin unstreitig nicht verfügt. Das Verfahren zu einem von der Antragstellerin Ende 2014 gestellten Bauantrag (Gz.: 00000-00-00), den die Antragsgegnerin nach Vorprüfung aus planungsrechtlichen Gründen nicht für genehmigungsfähig erachtete und ergänzende Unterlagen anforderte (vgl. Beiakte Heft 13 zum Verfahren 9 K 8455/19), wurde nicht positiv abgeschlossen.
Dass die Antragsgegnerin Rechtsvorgängern der Antragstellerin für mehrere einzelne bauliche Anlagen auf dem Vorhabengrundstück Baugenehmigungen erteilt hat – so etwa für eine Unfallrettungsstation, eine Gaststätte mit Selbstbedienungsladen, Sanitärgebäude, einen Tennisplatz und ein Bürogebäude –, ändert an der formellen Illegalität der Gesamtanlage des von der Antragstellerin betriebenen Camping- und Wochenendplatzes nichts. Denn diese Baugenehmigungen berechtigen die Antragstellerin nicht zur Nutzung dieser Anlagen im Rahmen der ihrerseits nicht genehmigten Freizeitanlage.
Grundsätzlich darf die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage unter Anordnung der sofortigen Vollziehung schon allein wegen ihrer formellen Illegalität untersagen, es sei denn der erforderliche Bauantrag ist vollständig gestellt und nach Rechtsauffassung der Behörde genehmigungsfähig.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. September 2018 – 10 B 1126/18 –, juris, Rn. 7, vom 15. November 2006 – 10 B 2352/06 –, juris, Rn. 2 und vom 24. Januar 2006 – 10 B 2159/05 –, juris, Rn. 7.
Hier dürfte die Antragsgegnerin jedoch zu Recht davon ausgegangen sein, dass die Nutzung der Freizeitanlage auch materiell illegal ist.
Dabei kann dahinstehen, ob die Freizeitanlage bauplanungsrechtlich zulässig ist, obwohl eine solche Art der baulichen Nutzung gegen die Festsetzungen des Bebauungsplanes der Antragsgegnerin K5a „Freizeitbereich F. (Süd)“ – im Folgenden: Bebauungsplan – verstößt, der für das Vorhabengrundstück eine private Grünfläche mit den Zweckbestimmungen Campingplatz bzw. Parkwald festsetzt. Jedenfalls spricht nach den Feststellungen der von den Beteiligten hinzugezogenen Sachverständigen, den umfangreichen Feststellungen der Antragsgegnerin vor Ort im September/Oktober 2020 und dem vorliegenden bzw. öffentlich zugänglichen Kartenmaterial alles dafür, dass die Freizeitanlage gegen zahlreiche bauordnungsrechtliche Vorgaben für einen solchen Camping- und Wochenendplatz, wie sie in der Verordnung über Camping- und Wochenendplätze (CW VO) vom 24. März 2011 aufgestellt werden, zum Teil eklatant verstößt.
Die CW VO gibt insbesondere zum einen Mindestabstände zwischen den überwiegend auf der Freizeitanlage errichteten Wochenendhäusern (§ 4 Abs. 4 CW VO), zum anderen die Bildung von Abschnitten mit Brandschutzstreifen vor (§ 5 Abs. 1 CW VO). So müssen Wochenendhäuser einschließlich überdachter Freisitze und Vorzelte nach § 4 Abs. 4 CW VO zu den Grenzen der Aufstellplätze einen Abstand von mindestens 2,50 m einhalten; andere Abstände sind zulässig, wenn zwischen den Wochenendhäusern 1. im Bereich der Brandschutzstreifen ein Abstand von mindestens 10 m und 2. im Übrigen ein Abstand von mindestens 5 m eingehalten wird. Aus der Zusammenschau dieser beiden Regelungen ergibt sich, dass zwischen zwei Wochenendhäusern mindestens ein Abstand von 5 m bestehen muss. Nach § 5 Abs. 1 S. 1-3 CW VO sind Camping- und Wochenendplätze durch mindestens 5 m breite Brandschutzstreifen in einzelne Abschnitte zu unterteilen, wobei sich in einem Abschnitt nicht mehr als 20 Stand- oder Aufstellplätze befinden dürfen und bei aneinandergereihten Stand- oder Aufstellplätzen nach jeweils 10 Plätzen ebenfalls ein Brandschutzstreifen anzuordnen ist. Beide Regelungsinstrumente dienen dem Brandschutz.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2009 – 10 B 186/09 –, juris, Rn. 7.
Bereits in der Brandschau vom 7. Dezember 2010 stellte die Berufsfeuerwehr der Antragsgegnerin fest, dass die Abstände zu den Parzellengrenzen teilweise deutlich unter der zulässigen Grenze lägen und auch die Unterteilung der gesamten Platzanlage in Abschnitte für jeweils 20 Stellplätze mit einem sogenannten Brandschutzstreifen nur teilweise gegeben sei, sodass in brandschutztechnischer Hinsicht erhebliche Bedenken bestünden (Bl. 3 Beiakte Heft 6 zum Verfahren 9 K 8455/19). Das von der Antragstellerin zum vorgenannten Bauantrag vorgelegte brandschutztechnische Konzept des Ingenieurbüros S. vom 25. Februar 2015 (im Folgenden: Brandschutzkonzept 2015) konstatierte, dass in wenigen Fällen die erforderlichen 5 m breiten Brandschutzstreifen geringfügig überschritten würden, einige Abschnitte mehr als 20 Aufstellplätze aufwiesen und in einigen Fällen die vorhandenen Wochenendhäuser nicht den erforderlichen Abstand von 2,50 m zu den Grenzen der Aufstellplätze aufwiesen (Bl. 75 f. Beiakte Heft 5 zum Verfahren 9 K 1193/20). Auch nach dem im weiteren Verlauf von der Antragstellerin vorgelegten Brandschutzkonzept des Ingenieurbüros M. vom 18. September 2017 (im Folgenden: Brandschutzkonzept 2017) unterschreiten die Häuser in der Freizeitanlage teilweise den Mindestabstand von 5 m (Bl. 559 Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19). Die im vorliegenden Verfahren vorgelegte brandschutztechnische Stellungnahme der Ingenieurgesellschaft Y vom 18. November 2020 (im Folgenden brandschutztechnische Stellungnahme 2020) stellte schließlich fest, dass der erforderliche Abstand der Gebäude zueinander von 5 m an zahlreichen Stellen nicht eingehalten wird, vielmehr regelmäßig zwischen 2-5 m liegt. Sowohl in der Fotodokumentation zur Baukontrolle der Antragsgegnerin vom 7. September 2020 als auch in den auf dem Ortstermin des Gerichts in den Verfahren 9 K 1193-1195/20 am 19. November 2020 angefertigten Fotoaufnahmen zeigen sich zahlreiche Beispiele zu geringer Abstände zwischen den Gebäuden (Fotos 6, 16, 19, 37, 38, 39, 41, 72, 95, 98 und 107 Bl. 32 ff. Beiakte Heft 1 zum Verfahren 9 K 6138/20 sowie Fotos 3, 11 und 16 der Beiakte Heft 8 zum Verfahren 9 K 1193/20). Dass es sich dabei jedenfalls hinsichtlich der Gebäudeabstände nicht um Einzelfälle handelt, wie die beiden Brandschutzkonzepte aus den Jahren 2015 und 2017 andeuten, lässt sich dem nach Einmessungsarbeiten der Antragsgegnerin im Jahre 2016 aufgestellten Bestandsplan zu baulichen Anlagen der Freizeitanlage (Bl. 458 Beiakte Heft 1 zum Verfahren 9 K 8455/19) entnehmen. Darauf aufbauend sind in der Anlage zum Brandschutzkonzept 2017 orange schraffiert offensichtlich die Stellen markiert, an denen die Mindestabstandsfläche von 5 m zwischen den Wochenendhäusern nicht eingehalten wird (Bl. 593 Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19). Die Zahl dieser Verstöße beläuft sich auf über 150 bei insgesamt knapp 500 solcher Gebäude. Dieser Befund wird gestützt durch ein entsprechendes Aufmaß anhand der im Internet verfügbaren amtlichen Geobasisdaten unter tim-online.nrw.de. Danach beträgt der Abstand zwischen den Wochenendhäusern an einer Vielzahl von Stellen deutlich weniger als die geforderten 5 m, teilweise sogar nur 1-2 m, so etwa zwischen den Häusern auf mittlerer Höhe von B. - und E.------weg , an der Nordseite des F1. wegs und auf mittlerer Höhe zwischen F1. - und F2.-----weg . Ein entsprechendes Aufmaß legt auch nahe, dass in mehreren Bereichen der Abstand zwischen den Gebäuden im Bereich der als Brandschutzstreifen dienenden inneren Fahrwege, wo er nach § 4 Abs. 4 S. 1 2. HS Nr. 1 CW VO eigentlich mindestens 10 m betragen müsste, noch nicht einmal 5 m, teilweise (so etwa ausgehend vom jeweiligen Abschluss der Dachflächen in der Mitte des F3. - und des T2.-------wegs) sogar noch nicht einmal 4 m beträgt. Schließlich unterschreitet jedenfalls in den Bereichen zwischen T1. - und G.-----weg , I. - und C.------weg sowie an der Südseite des E1.--------weges die Zahl der dort aneinandergereihten Aufstellplätze/Wochenendhäuser auch das Maß von 10, ohne dass nach dem Ergebnis der Baukontrolle vom 7. September 2020 dort die nach § 5 Abs. 1 S. 3 CW VO vorgeschriebenen Brandschutzstreifen freigehalten werden (Bl. 31 Beiakte Heft 1 zum Verfahren 9 K 6138/20).
Zwar kommen sowohl die brandschutztechnische Stellungnahme des Ingenieurbüros M. vom 7. April 2016 (im Folgenden: brandschutztechnische Stellungnahme 2016) als auch die brandschutztechnische Stellungnahme 2020 zum Ergebnis, dass trotz vorhandener Abweichungen von den Vorgaben der CW VO bei dem Wochenendhaus- und Campingplatz angesichts der kurzen Rettungswege für die Bewohner der erdgeschossigen Wochenendhäuser, der Anbringung von Rauchwarnmeldern in diesen Häusern, der auf dem Gelände frei zugänglichen Feuerlöscher, der 24-stündigen Besetzung der Rezeption, der damit zügigen Möglichkeiten der Alarmierung der Feuerwehr, der nach dortiger Einschätzung einem Standort innerhalb der Stadt gleichgestellten Erreichbarkeit der Freizeitanlage und der aufgrund der länglichen Anordnung der Abschnitte zahlreichen Angriffswege keine (akute) Gefahr für Leib und Leben besteht. Zum einen bestehen jedoch bereits Zweifel an der Plausibilität dieser Einschätzungen. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass diese Stellungnahmen das Maß und den Umfang der Abweichungen nicht vollständig in den Blick nehmen, in dem die brandschutztechnische Stellungnahme 2016 insoweit lediglich festhält, dass die CW VO nicht überall eingehalten wird, und die brandschutztechnische Stellungnahme 2020 zwar feststellt, dass der erforderliche Abstand von 5 m an zahlreichen Stellen nicht eingehalten wird, die beschriebenen Mängel hinsichtlich der Unterteilung des Platzes durch mindestens 5 m breite Brandschutzstreifen aber nicht anführt und bewertet. Darüber hinaus ist hinsichtlich mehrerer der in den brandschutztechnischen Stellungnahmen angeführten Umstände nicht ohne weiteres ersichtlich, dass sie eine erhebliche Verbesserung der Personenrettung über das gesetzlich geforderte Maß hinaus darstellen, die die beschriebenen Defizite in anderen Bereichen auszugleichen vermag. So ist die Ausstattung eines entsprechenden Camping- und Wochenendplatzes mit Feuerlöschern bereits in § 5 Abs. 4 CW VO allgemein vorgegeben. Auch schreibt § 8 Abs. 2 CW VO vor, dass der Betreiber eines Campingplatzes oder eine von ihm beauftragte Person ständig erreichbar sein muss. Schließlich müssen nach § 47 Abs. 3 S. 1 BauO NRW 2018 zwar nur in Wohnungen Schlafräume und Kinderzimmer sowie Flure, über die Rettungswege von Aufenthaltsräumen führen, jeweils mindestens einen Rauchwarnmelder haben. Tatsächlich wird jedoch ein Großteil der Gebäude auf den Camping- und Wochenendplatz der Antragstellerin nicht zu Freizeitzwecken als Wochenendhaus, sondern zur Dauerwohnnutzung wie ein Wohnhaus genutzt. Zum anderen lassen die brandschutztechnischen Stellungnahmen 2016 und 2020 aber auch nicht erkennen, von welchem Gefahrenbegriff sie ausgehen, welche Anforderungen an die Annahme einer Gefahr sie mithin stellen.
Gleiches gilt, soweit – wie von der Antragstellerin geltend gemacht – einzelne Mitarbeiter und Entscheidungsträger der Antragsgegnerin in der Vergangenheit aktenkundig gemacht haben, dass nach ihrer Einschätzung jedenfalls damals keine (unmittelbaren bzw. akuten) Gefahren für Leib oder Leben in brandschutzrechtlicher Hinsicht gegeben waren (vgl. etwa Bl. 94 und 253 f. Beiakte Heft 1 zum Verfahren 9 K 8455/19 und Bl. 649 Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19).
Tatsächlich ist eine Gefahr im ordnungsrechtlichen Sinne allgemein ein Zustand, der den Eintritt eines Schadens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erwarten lässt. Hinsichtlich des für ein gefahrenabwehrendes Tätigwerden der Bauaufsichtsbehörde erforderlichen Wahrscheinlichkeitsgrads gilt ein gleitender Maßstab. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit verlangt nicht die Gewissheit, dass der Schaden eintreten wird. Vielmehr ist der Eintritt eines Schadens schon bei einer nach der Lebenserfahrung begründeten Befürchtung der Gefahrenverwirklichung hinreichend wahrscheinlich. Bezüglich des Grads der Wahrscheinlichkeit ist insoweit zu differenzieren, als zum einen der Rang des Rechtsguts zu berücksichtigen ist, in das eingegriffen werden soll, und zum anderen aber auch das Gut, zu dessen Schutz vorgegangen werden soll. Je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist, desto geringer sind die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit gestellt werden können. Insoweit geht in die Prognose eine wertende Abwägung ein. Daraus folgt, dass die ordnungsbehördliche Eingriffsschwelle bei Brandgefahren tendenziell niedrig ist. Hinter der Brandschutzvorschrift des § 14 S. 1 BauO NRW 2018 – danach müssen bauliche Anlagen so beschaffen sein, dass der Entstehung eines Brands und der Ausbreitung von Feuer und Rauch vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren sowie wirksame Löscharbeiten möglich sind – sowie den allgemeinen Anforderungen an bauliche Anlagen in § 3 Abs. 1 S. 1 BauO NRW 2018 steht die Vermeidung von Schäden an Leib und Leben einer unbestimmten Vielzahl von Menschen, die jederzeit eintreten können. Aus Gründen der Brandsicherheit kann die Bauaufsichtsbehörde zum Schutz dieser hochrangigen Rechtsgüter schon gefahrenabwehrend tätig werden, sobald eine gewisse Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass eine Gefahr für die Schutzziele des § 14 S. 1 BauO NRW 2018 eintreten könnte, falls bestimmte Brandschutzmaßnahmen nicht ergriffen werden. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass mit der Entstehung eines Brands praktisch jederzeit gerechnet werden muss. Ein fehlendes Brandereignis stellt nicht aus sich heraus einen Dauerzustand dar, sondern vielmehr einen Glücksfall, dessen Ende jederzeit möglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Februar 2013 – 2 A 239/12 –, juris, Rn. 30 ff. und vom 24. April 2012 – 10 B 382/12 –, juris, Rn. 5 ff.
Angesichts der Vielzahl und des Umfangs der beschriebenen Verstöße der Wochenendhäuser in der Freizeitanlage gegen die brandschutzrechtlichen Vorgaben der CW VO zur räumlichen Anordnung der Wochenendhäuser einerseits und der eminent hohen Bedeutung des Brandschutzes für das Leben und die Gesundheit von Menschen drängt sich die Annahme einer Gefahr im ordnungsrechtlichen Sinne hier geradezu auf. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass die Einhaltung der betreffenden Vorgaben der §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 1 CW VO deshalb besondere Bedeutung gewinnt und grundsätzlich streng zu handhaben ist, weil nach § 9 Abs. 1 S. 2 CW VO an die Bauteile von Wochenendhäusern – anders als an solche von Wohnhäusern – keine Anforderungen hinsichtlich ihrer Feuerwiderstandsdauer gestellt werden.
Damit wird nicht infrage gestellt, dass es möglich ist, entsprechende brandschutztechnische Mängel im Rahmen eines für die Genehmigung eines Camping- und Wochenendplatzes als eines großen Sonderbaus (§ 50 Abs. 2 Nr. 13 BauO NRW 2018) erforderlichen Brandschutzkonzeptes (§ 70 Abs. 2 S. 3 BauO NRW 2018 i.V.m. § 9 der Verordnung über bautechnische Prüfungen) zu kompensieren und insoweit Abweichungen nach § 69 BauO NRW 2018 zu erteilen. Das von der Antragstellerin zuletzt vorgelegte Brandschutzkonzept 2017 hat sie jedoch bisher nicht umgesetzt. So hat die Antragsgegnerin noch im Ortstermin vom 25. August 2020 festgestellt, dass augenscheinlich keinerlei Brandbekämpfungsabschnitte und entsprechend brandlastfreie Zonen nach Vorgabe dieses Konzeptes gebildet und die in oder an diesen Bereichen vorhandenen baulichen Anlagen zu diesem Zweck nicht entfernt wurden (vgl. Bl. 20 f. Beiakte Heft 1 zum Verfahren 9 K 6138/20). Vielmehr hatte der Geschäftsführer der Antragstellerin bereits unmittelbar nach Vorlage des Brandschutzkonzeptes 2017 in einem Gespräch mit Vertretern der Antragsgegnerin am 20. November 2017 mitgeteilt, dass er in Abstimmung mit der Brandschutzsachverständigen die Auswahl der zu entfernenden Gebäude verändern möchte, und hierzu eine Überarbeitung des Konzeptes angekündigt (Bl. 570 Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19). Entsprechende Ankündigungen unter Hinweis auf die bereits erfolgte anderweitige Beseitigung einzelner Mobilheime folgten im März, September und November 2018 (Bl. 574, 605 und 617 Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19). Zuletzt kündigte der Geschäftsführer der Antragstellerin im Gespräch vom 12. November 2018 die Übersendung eines Konzeptentwurfes für ein neues Brandschutzgutachten bis Ende Januar 2019 an (Bl. 619 f. Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19). Trotz Erinnerung seitens der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2018 (Bl. 623 Beiakte Heft 4 zum Verfahren 9 K 8455/19) hat die Antragstellerin ein solches neues Brandschutzkonzept jedoch bis heute nicht vorgelegt, sondern den Kontakt zur Antragsgegnerin in dieser Angelegenheit bis zur Anhörung im vorliegenden bauaufsichtlichen Verfahren mit Schreiben vom 30. September 2020 offenbar eingestellt. Auf diese Anhörung hat sie dann erneut angekündigt, ein drittes Brandschutzgutachten in Auftrag zu geben, das nunmehr bis Ende Januar 2021 erstellt werden soll. Danach ist festzustellen, dass die Antragstellerin bis heute kein sachverständig festgestelltes Brandschutzkonzept verfolgt, um die zahlreichen Verstöße gegen die Vorgaben der CW VO in der von ihr betriebenen Freizeitanlage zu kompensieren. Die auch von der Antragsgegnerin bereits 2015 (vgl. die Stellungnahme der Berufsfeuerwehr der Antragsgegnerin vom 17. März 2015 zum Brandschutzkonzept 2015, Bl. 67 Beiakte Heft 5 zum Verfahren 9 K 1193/20) bis zuletzt gesehene Möglichkeit eines sukzessiven Vorgehens im Rahmen eines solchen Brandschutzkonzeptes nach entsprechender Würdigung aller Umstände des Einzelfalls hat die Antragstellerin mithin bisher nicht konsequent ergriffen.
Nach alledem erscheint der Kammer die Einschätzung der Brandschutzdienststelle in ihren jüngsten Stellungnahmen vom 2. September und 23. November 2020 nachvollziehbar, dass zu befürchten ist, dass sich bei Ausbruch eines Feuers nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der Randlage des Campingplatzes im Stadtgebiet und der damit verbundenen längeren Anfahrtszeiten für die Feuerwehr ein Feuer unkontrolliert auf weitere Bereiche der Freizeitanlage ausdehnen könnte.
Die Einwände der Antragstellerin gegen die Feststellungen der Antragsgegnerin im angegriffenen Bescheid zur Anfahrtszeit zur Freizeitanlage von über 16 Minuten von der Einsatzzentrale der N. Feuerwehr in der Feuerwache 1 (Zur B. E. ) bzw. von mehr als 17 Minuten von der nächstgelegenen Feuerwache 7 in E1. in der B1.----------straße greifen nicht durch. Bereits entsprechende Anfragen im Internet zur Routenplanung bestätigen diese Zeitangaben bei Entfernungen von mindestens 8,2 bzw. 8,8 km ohne weiteres. Dies gilt erst recht angesichts des gerade auch im Ruhrgebiet häufig verdichteten Verkehrsaufkommens und der mitunter bestehenden Enge insbesondere der C1. Straße, aber auch der unmittelbar zur Freizeitanlage führenden Straße Am F. . Diese Anfahrtszeiten erscheinen gerade auch im Hinblick auf die in den Qualitätskriterien für die Bedarfsplanung von Feuerwehren in Städten vom 16. September 1998 in ihrer Fortschreibung vom 19. November 2015 für notwendig und angemessen erklärten Hilfsfristen von 8 Minuten für die Ausrücke- und Anfahrzeit
abrufbar unter: http://www.agbf.de/downloads-ak-grundsatzfragen/category/43-ak-grundsatzfragen-oeffentlich-grundsatzpapier.html,
nicht unproblematisch.
Gegen diese nach summarischer Prüfung bei derzeitiger Sachlage formell und materiell illegale Nutzung der Freizeitanlage ist die Antragsgegnerin auch ermessensfehlerfrei eingeschritten (vgl. §§ 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW – und 114 S. 1 VwGO).
Ein Ermessensfehler besteht nicht insoweit, als die Antragstellerin infolge einer Duldung der Freizeitanlage in der Vergangenheit schutzwürdig darauf vertrauen durfte, dass die Antragsgegnerin von ihren bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnissen keinen Gebrauch machen würde. Die Bauaufsichtsbehörde wird allein durch eine längere – und sei es eine jahrzehntelange – Duldung eines illegal errichteten Bauvorhabens (durch Nichttätigwerden) nicht gehindert ist, dessen Beseitigung oder Nutzungseinstellung zu fordern. Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn die Behörde das Vorhaben nicht nur (durch Nichteinschreiten) geduldet, sondern darüber hinaus (aktiv) ein Verhalten gezeigt hat, nach dem der Bauherr darauf hat vertrauen können, eine Beseitigungsverfügung bzw. Nutzungsuntersagung werde nicht ergehen, der Bauherr tatsächlich darauf vertraut hat und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die Beseitigung der baulichen Anlage bzw. der Untersagung ihrer Nutzung ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Damit eine behördliche Erklärung objektiv als eine solche aktive Duldung verstanden werden kann, muss ihr angesichts ihres Ausnahmecharakters und ihrer weitreichenden Folgen mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung der illegalen Zustände erfolgen soll, weswegen auch Vieles dafür spricht, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2014 – 7 B 940/14 –, juris, Rn. 6 und vom 6. Mai 2014 ‑ 2 A 2313/13 –, juris, Rn. 17 und 21.
Diese Anforderungen sind hier nicht erfüllt. Allerdings trifft es zu, dass die Freizeitanlage unter den Augen der Antragsgegnerin Anfang der Siebzigerjahre ohne Baugenehmigung entstanden und sich über mehrere Jahrzehnte abweichend von den Festsetzungen des Bebauungsplanes bis zum heutigen Zustand entwickelt hat, ohne dass die Antragsgegnerin – abgesehen von punktuellen bauaufsichtlichen Maßnahmen, insbesondere hinsichtlich der Erweiterung der Anlage im Bereich des Parkwalds zwischen 1992 und 1996 (vgl. Abschnitt I Beiakte Heft 3 zum Verfahren 9 K 8455/19) – mit erkennbarer Konsequenz gegen die illegale Nutzung bauaufsichtlich vorgegangen ist. Entsprechend der Darstellung der Antragstellerin plädierten Entscheidungsträger der Antragsgegnerin bereits Ende der siebziger Jahre dafür, den Bebauungsplan zu ändern und ein entsprechendes Sondergebiet nach § 10 der Baunutzungsverordnung auszuweisen (vgl. Bl. 32 Abschnitt X Beiakte Heft 2 zum Verfahren 9 K 8455/19). Auch in der Planungsbesprechung vom 16. November 1984 wurde dargestellt, wie diese mit den Festsetzungen des Bebauungsplans unvereinbare Entwicklung hin zu einer Wochenendhaussiedlung stillschweigend geduldet wurde und festgestellt, dass eine weitere Duldung des ungenehmigten Platzes für die Zukunft keine Lösung sei, eine Beseitigung der Mobilheime „an den Realitäten vorbei gehe“ und deshalb nur eine planungsrechtliche Neuordnung als Lösung in Betracht komme (Bl. 37 f. Abschnitt XI Beiakte Heft 2 zum Verfahren 9 K 8455/19). Dementsprechend wurde bereits am 17. Juli 1986 ein erster Einleitungsbeschluss zu einem neuen Bebauungsplan K 13 „F. -Süd“ gefasst, den die Antragsgegnerin am 25. August 2015 erneuert und dabei im Darlegungstext unter Punkt 3 („Anlass der Planung und Planungserfordernis“) festgestellt hat, dass es darum gehe, „die städtebaulich außer Kontrolle geratene Entwicklung zu stoppen und langfristig geordnete Verhältnisse anzustreben. … Die baulichen Fehlentwicklungen im Bereich des Campingplatzes F. lassen den Schluss zu, dass der Bebauungsplan … das bauliche Geschehen derzeit und erst recht in Zukunft nicht mehr wirkungsvoll steuern kann. Unabhängig von einer Diskussion um die Einschätzung der derzeitigen bauplanungsrechtlichen Situation in dem Bereich liegt es daher nahe, nicht mehr auf die Steuerungsfähigkeit des alten Bebauungsplans zu setzen, sondern eine Überplanung vorzunehmen.“ Des Weiteren wurden nach der Nutzungsaufnahme mehrere Baugenehmigungen für einzelne größere bauliche Anlagen im Bereich der Freizeitanlage erteilt, so etwa für eine Unfallrettungsstation, eine Gaststätte mit Selbstbedienungsladen, Sanitärgebäude, einen Tennisplatz und zuletzt noch im Jahre 2006 ein Bürogebäude. Schließlich erscheint schwer nachvollziehbar, weshalb die Antragsgegnerin in den Brandschauen der Jahre 1999 und 2003 (Bl. 30 f. Abschnitt II Beiakte Heft 3 zum Verfahren 9 K 8455/19) auf vermutlich nach der CW VO in der damaligen Fassung vom 10. November 1982 bereits bestehende Verstöße gegen brandschutzrechtlichen Vorgaben nicht reagierte. Eine aktive Duldung der Freizeitanlage, insbesondere auch der brandschutzrechtlichen Mängel, mit der die Antragsgegnerin auf ein bauordnungsrechtliches Einschreiten verzichtet hat, lässt sich alledem jedoch nicht entnehmen. Denn all diesen Umständen sowie teils internen, teils externen Stellungnahmen fehlt es am Charakter einer behördlichen Erklärung, der mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen ist, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum eine Duldung der illegalen Zustände erfolgen soll. Im Übrigen liegt selbst bei der beschriebenen faktischen Duldung der vom Bebauungsplan abweichenden Entwicklung über Jahrzehnte die Annahme fern, dass die Antragsgegnerin zum Ausdruck gebracht haben könnte, dass sie auch gegen Brandschutzmängel dauerhaft nicht einzuschreiten gedenkt.
Gerade auch der Antragstellerin gegenüber fehlt es erkennbar an einer entsprechenden Vertrauensgrundlage. Wie dargestellt wurden erhebliche brandschutzrechtliche Mängel bereits in der Brandschau vom 7. Dezember 2010 und damit im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Übernahme des Betriebs der Freizeitanlage durch die Antragstellerin festgestellt und in der Folgezeit, etwa im Zusammenhang mit ihrem Bauantrag von Ende 2014, aber auch der Behandlung der zahlreichen auf der Freizeitanlage festgestellten Fälle einer Dauerwohnnutzung immer wieder thematisiert. Vor diesem Hintergrund durfte die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt darauf vertrauen, dass die Antragsgegnerin insbesondere Brandschutzmängel auf ihrem Gelände nicht weiter verfolgt, sondern dauerhaft duldet. Von vornherein keine entsprechende Vertrauensgrundlage hinsichtlich eines bauaufsichtlichen Einschreitens begründen konnte auch das von der Antragstellerin mit dem vorliegenden Antrag in Bezug genommene Schreiben des Dezernenten der Antragsgegnerin vom 4. Juli 2012. Denn es betraf entsprechend der Anfrage der Antragstellerin vom 25. Juni 2012 allein die Frage der Änderung des Bebauungsplanes hinsichtlich des südlichen Teils der Freizeitanlage und empfahl eine rechtskonforme Ausnutzung der Festsetzungen des aktuellen Bebauungsplans als zukünftige strukturelle Entwicklungsoption des Campingplatzes.
Auch die Störerauswahl ist nach summarischer Prüfung nicht zu beanstanden.
Zwar wäre auch in Betracht gekommen, die jeweiligen Inhaber der baurechtlich illegal errichteten und genutzten Wochenendhäuser, nachdem deren Identität durch die Antragstellerin offengelegt worden wäre, in den Grenzen ihrer jeweiligen Verhaltens- bzw. Zustandsverantwortlichkeit (§§ 17 Abs. 1, 18 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden – OBG) einzeln heranzuziehen und das Vorgehen gegen die Antragstellerin darauf zu beschränken, dass sie die in ihrer eigenen – alleinigen – Verfügungsmacht stehenden sonstigen Anlagen und Einrichtungen des Campingplatzes zu schließen hat. Eine Verpflichtung, in der letztgenannten Weise das Auswahlermessen auszuüben und im Ergebnis nach Pflichtigen differenziert vorzugehen, besteht jedoch für die Antragsgegnerin nicht. Denn abgesehen davon, dass ein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsstörers ohnehin nicht besteht, die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, vielmehr an den Umständen des Einzelfalles, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und auch dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten ist, liegt auch im vorliegenden Verfahren keine Situation vor, in der etwa ausnahmsweise ein getrenntes Einschreiten ‑ gegenüber den einzelnen Nutzern einerseits, wegen der übrigen Einrichtungen gegen die Antragstellerin als Betreiberin andererseits – geboten wäre.
Vgl. dagegen zur Frage der Störerauswahl bei einer formell oder materiell illegalen, vermieteten Wohnung: OVG NRW, Beschlüsse vom 30. März 2017 – 7 B 46/17 –, juris, Rn. 2 ff., vom 13. Januar 1993 – 7 B 4794/92 –, juris, Rn. 2 ff. und vom 24. November 1988 – 7 B 2677/88 –, juris, Rn. 18.
Von einem Zusammentreffen von bloßer Zustandsverantwortlichkeit einer Person und Zustands- und Verhaltensverantwortlichkeit einer anderen Person, in der eine Ermessensbindung dahin in Betracht kommen könnte, regelmäßig innerhalb der jeweiligen Verantwortungsbereiche diejenige Person heranzuziehen, zu Lasten derer quasi eine doppelte Ordnungspflicht gegeben ist, kann nämlich hier gerade nicht gesprochen werden. Die Antragstellerin ist vielmehr als Betreiberin des Platzes, der in Gestalt der Gesamtanlage „Camping- und Wochenendplatz“ gemäß § 2 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 BauO NRW 2018 als solcher als bauliche Anlage gilt und deshalb einer eigenständigen bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Kontrolle unterliegt, nicht nur Zustandspflichtige, sondern zugleich auch Handlungsstörerin. Sie ist es nämlich, die über die bloße Zurverfügungstellung des Grundstücks hinaus durch eigenes Handeln (u.a. durch Abschluss von Verträgen, die Einweisung der einzelnen Wohnwagen und Zelte in die jeweiligen Standplätze, die Bebauung einzelner Aufstellplätze im eigenen Namen – wie sie den Klageverfahren 9 K 1193‑1195/20 zugrunde liegt – und die vielfältigen sonstigen den Betrieb eines Campingplatzes betreffenden Maßnahmen) den baurechtlich illegalen Platz in seinem (Fort-)Bestand erhält. Ihre Inanspruchnahme als Betreiberin entspricht demgemäß auch gerade in den Fällen, in denen – wie hier – die einzelnen Nutzer noch nicht alle nach Namen und Anschrift bekannt sind und ein Vorgehen gegen diese Personen im Übrigen auch nicht zur vollständigen Beseitigung des baurechtlich illegalen Zustandes führt, in besonderer Weise dem Ziel effektiven Verwaltungshandelns.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1994 – 10 A 1753/91 –, juris, Rn. 14 ff.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 4. September 2013 – 3 L 108/11 –, juris, Rn. 63 ff.
Genau auf diese Gesichtspunkte hat die Antragsgegnerin bei ihrer Ermessensentscheidung zur Inanspruchnahme der Antragstellerin abgestellt (S. 10 der Ordnungsverfügung).
Es ist auch nicht ersichtlich, dass sich zwingend etwas anderes im vorliegenden Fall daraus ergibt, dass – wie dem Gericht aus anderen Verfahren bekannt ist – einzelne Nutzer der Freizeitanlage nach eigener Einschätzung Eigentum an den Gebäuden auf den von ihnen genutzten Parzellen besitzen. Unabhängig von der Frage, ob die betreffenden Gebäude nach den jeweiligen vertraglichen Absprachen nur zu einem vorübergehenden Zweck mit dem Grund und Boden verbunden sind und deshalb entgegen der Grundregel des § 94 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) nach § 95 Abs. 1 BGB nicht zu den wesentlichen Bestandteilen eines Grundstücks zählen
vgl. hierzu: BGH, Urteile vom 5. Mai 1971 – VIII ZR 197/69 –, juris, Rn. 22 und vom 5. März 1958 ‑ V ZR 264/56 –, juris,
und deshalb an ihnen losgelöst vom Grundstück überhaupt Eigentum erworben werden kann, bleibt die Antragstellerin jedenfalls hinsichtlich der Gesamtanlage „Camping- und Wochenendplatz“ nicht nur Verhaltensstörerin, sondern aufgrund ihrer tatsächlichen Sachherrschaft über diese Gesamtanlage auch Zustandsstörerin.
Auch führt dies nicht etwa dazu, dass der Antragstellerin etwas aufgegeben würde, was ihr im Verhältnis zu den einzelnen Nutzern des Camping- und Wochenendplatzes zivilrechtlich nicht gestattet wäre. Eine der verfügten Maßnahme entgegenstehende zivilrechtliche Rechtsposition Dritter berührt nämlich nicht die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung, sondern stellt lediglich ein Vollzugshindernis dar, welches durch eine gegen diesen Dritten gerichtete Duldungsverfügung ausgeräumt werden kann.
Vgl. zusammenfassend und m.w.N. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 – IV C 42.69 –, juris, Rn. 31 f.; ferner etwa BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 1998 – 4 B 69.98 –, juris, Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1994 – 10 A 1753/91 –, juris, Rn. 18 a.E. und Beschluss vom 15. November 2012 ‑ 7 B 1098/12 –, S. 3 des Entscheidungsabdrucks; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 4. September 2013 – 3 L 108/11 –, juris, Rn. 68.
Daran ändert sich auch im Hinblick auf das Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung nichts dadurch, dass hier die Zahl der Dritten, die von einer Einstellung des Betriebs der Antragstellerin betroffen wären, mit mehreren 100 Personen sehr hoch ist und ein erheblicher Teil dieser Personen dauerhaft in der Freizeitanlage wohnt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die unmittelbare Inanspruchnahme dieser großen Zahl an Personen für eine individuelle Nutzungsuntersagung effektiver und schneller wäre als die verfügte Nutzungsuntersagung gegenüber der Betreiberin der Gesamtanlage und der Erlass entsprechender Duldungsverfügungen gegenüber den einzelnen Nutzern.
Schließlich ist die Nutzungsuntersagung auch verhältnismäßig. Insbesondere ist die der Antragstellerin in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung gesetzte Frist von zwei Monaten zur Umsetzung der verfügten Einstellung der Nutzung der Freizeitanlage unter Berücksichtigung der hierzu entsprechend der obigen Ausführungen erforderlichen Maßnahmen auch grundsätzlich angemessen.
Wird die Klage der Antragstellerin gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nach alledem voraussichtlich keinen Erfolg haben, so ist auch ein – ausnahmsweise – gleichwohl überwiegendes Aufschubinteresse nicht dargetan oder sonst ersichtlich. Insbesondere ergibt sich ein solches nicht aus den erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen, die eine (vorübergehende) Schließung für die Antragstellerin mit sich brächte. Diese liegen im Risikobereich der Antragstellerin, die sich aus freien Stücken zum Betrieb der Freizeitanlage ohne entsprechende Baugenehmigung und mit erkennbaren Brandschutzmängeln entschieden hat. Insoweit vermag sich die Antragstellerin als Gewerbetreibende auch nicht darauf berufen, dass sich ihr Geschäftsführer beim Erwerb der Anlage vom Voreigentümer habe zusichern lassen, dass die Anlage – mit Ausnahme der Dauerwohnnutzung – baurechtskonform sei.
2. Hinsichtlich der nach §§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. 112 S. 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) sofort vollziehbaren Androhung unmittelbaren Zwangs in Gestalt der Versiegelung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung für den Fall, dass die Antragstellerin Ziffer 1 Verfügung nicht oder nicht ausreichend nachkommt, ist der Antrag hingegen begründet.
Insoweit geht die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin aus, weil die Zwangsmittelandrohung offensichtlich rechtswidrig ist.
Denn nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung ist die Androhung einer Vollstreckungshandlung, hier der Festsetzung bzw. Anwendung unmittelbaren Zwangs, der Beginn der Verwaltungsvollstreckung, so dass bei Erlass der Androhung auch bereits die Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen müssen. Schon die Androhung unmittelbaren Zwangs erfordert danach, dass der Pflichtige der Verfügung auch nachkommen kann, ohne in zivilrechtliche Rechte Dritter einzugreifen. Hierfür spricht auch, dass der mit der Androhung verfolgte Zweck, ihren Adressaten zu warnen und ihm deutlich zu machen, ab wann er mit der zwangsweisen Durchsetzung der Verpflichtung zu rechnen hat, nicht mehr nachträglich dadurch erreicht werden kann, dass – wie die Antragsgegnerin in Aussicht stellt – irgendwann vor Festsetzung und Anwendung des Zwangsmittels, sei es durch vollziehbare Ordnungsverfügungen gegenüber den betroffenen Dritten, sei es durch eine sonstige Beseitigung des rechtlichen Hindernisses, etwa durch Einverständnis der Dritten, die Hemmung der Vollstreckungsmöglichkeiten fortfällt. Denn unter diesen Umständen fehlt es für den unmittelbar in Anspruch genommenen Ordnungspflichtigen an einem zeitlichen Maßstab, an dem er sich orientieren kann, wann er nunmehr mit der Festsetzung des Zwangsmittels rechnen muss und bis wann er durch Eigeninitiative noch der Ordnungsverfügung nachkommen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Februar 1987 – 10 A 29/87 –, BRS 47 Nr. 193 und vom 23. Mai 1985 – 7 A 2311/82 –, BRS 44 Nr. 209; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. November 2009 ‑ 8 A 10502/09 –, juris, Rn. 18 f.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 11. Juli 2001 – 1 ZB 01.1255 –, juris, Rn. 14.
Diese Anforderungen sind hier nicht erfüllt.
Die Antragstellerin würde mit der Schließung der Freizeitanlage voraussichtlich den Nutzern der Parzellen ohne deren Willen den Besitz entziehen (verbotene Eigenmacht, § 858 Abs. 1 BGB) und damit zugleich den Anspruch der Mieter auf Gewährung des Gebrauchs der Mietsache (§ 535 Abs. 1 S. 1 BGB) aus dem Mietvertrag verletzen.
Nach der zuerst genannten Vorschrift handelt widerrechtlich, wer dem Besitzer ohne dessen Willen den Besitz entzieht oder im Besitz stört, sofern nicht das Gesetz die Entziehung oder Störung gestattet. Dass alle Nutzer mit einer Schließung der Freizeitanlage einverstanden wären, kann nicht unterstellt werden.
Die Antragsgegnerin hat gegenüber den Nutzern auch bisher weder eigene (vollstreckbare) Nutzungsuntersagungsverfügungen noch (vollstreckbare) Duldungsverfügungen erlassen, wobei in beiden Fällen insbesondere hinsichtlich der Dauerwohnnutzer die jeweiligen individuellen Umstände wie auch die aktuellen Verhältnisse auf dem Immobilienmarkt gewürdigt werden müssten. Nach vollständiger Beseitigung der Vollstreckungshindernisse müsste die Antragsgegnerin der Antragstellerin sodann entsprechend § 63 Abs. 1 S. 2 1. HS des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) eine (weitere) angemessene Frist zur Erfüllung der verfügten Nutzungsuntersagung setzen, da diese – wie gesehen – nicht mit einem bloßen Unterlassen erreicht werden kann, sondern die eingangs geschilderten Vorkehrungen der Antragstellerin zur Einstellung des Betriebs der Freizeitanlage erfordert, so dass § 63 Abs. 1 S. 2 2. HS VwVG NRW nicht einschlägig ist.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2014 – OVG 10 S 8.13 –, juris, Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17. Juli 2009 – 27 L 990/09 –, juris, Rn. 255 ff.
Vor diesem Hintergrund geht die in den Hinweisen zur Ordnungsverfügung erfolgte Ankündigung der Antragsgegnerin, das angedrohte Zwangsmittel festzusetzen, indem sie Absperrgitter zur Verhinderung des Betretens des Grundstücks Am F. aufstellt und die Gitter sowie das Empfangs- und Verwaltungsgebäude versiegelt, sobald sie zwei Monate nach Zustellung dieser Verfügung feststellt, dass die Freizeitanlage noch genutzt wird, an der bestehenden Sach- und Rechtslage erkennbar vorbei.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes erfolgt und orientiert sich an den Ziffern 11.) a) und 14.) a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 (BauR 2019, 610). Dabei hat das Gericht den Jahresmietwert der Freizeitanlage ausgehend von den Mieten in Höhe von 13,50 Euro pro Quadratmeter jährlich für die mehreren Hundert wertbestimmenden Wochenendhausparzellen – die Antragstellerin spricht aktuell von Platz für rund 350 Mobilheime –
abrufbar unter: https://xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxx-xxxxx.de/platzanlage/ bzw. …/preisliste-gueltig-ab-01-04-2015/,
unter Berücksichtigung der Mindestgröße eines Aufstellplatzes von 100 m2 und eines anteiligen Leerstandes auf insgesamt 300.000 Euro geschätzt und hiervon im Hinblick auf die Vorläufigkeit der Entscheidung im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren die Hälfte angesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:
(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§ 69 BauO NRW
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 BauO NRW
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 47 Abs. 3 S. 1 BauO NRW
§ 14 S. 1 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 S. 1 BauO NRW
§ 50 Abs. 2 Nr. 13 BauO NRW
§ 70 Abs. 2 S. 3 BauO NRW
§ 10 der Baunutzungsverordnung
§ 94 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 95 Abs. 1 BGB
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 858 Abs. 1 BGB
§ 535 Abs. 1 S. 1 BGB
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 82 S. 2 der Bauordnung
§ 9 der Verordnung
§ 63 Abs. 1 S. 2 1. HS des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: 9 K 6138/20
7 B 2677/88
9 K 8455/19
10 B 1126/18
10 B 2352/06
10 B 2159/05
10 B 186/09
9 K 1193/20
9 K 1193/20
2 A 239/12
10 B 382/12
9 K 8455/19
7 B 940/14
2 A 2313/13
7 B 46/17
7 B 4794/92
10 A 1753/91
3 L 108/11
VIII ZR 197/69
V ZR 264/56
IV C 42.69
4 B 69.98
7 B 1098/12
10 A 29/87
7 A 2311/82
8 A 10502/09
1 ZB 01.12
10 S 8.13
27 L 990/09