Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-03-17, Aktenzeichen 9 A 1430/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0317.9A1430.96.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer der jeweils mit einem Einfamilienhaus bestandenen Grundstücke W. weg 1 und W.weg 3 sowie des mit einem Zweifamilienhaus bebauten Grundstücks H. Straße 11. Alle drei Grundstücke sind an die Abfallentsorgung der Stadt W. angeschlossen und mit (grauen) Reststoffbehältern bzw. (grünen) Wertstoffbehältern ausgestattet. Vom Anschluß an die (braunen) Bioabfallbehälter sind die Grundstücke - wie ca. 53 % aller Grundstücke im Gemeindegebiet - befreit, weil für die drei Grundstücke eine vollständige Eigenkompostierung und Verwertung des Kompostes nachgewiesen ist (§ 7 der Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt W. vom 3. Dezember 1992 in der Fassung der zweiten Nachtragssatzung vom 21. Dezember 1993 - Abfallentsorgungssatzung -).
Durch drei Bescheide vom 11. Februar 1994 zog der Beklagte den Kläger nach §§ 2, 3 der Gebührensatzung vom 3. Dezember 1992 zur Abfallentsorgungssatzung in der Fassung des 1. Nachtrags vom 21. Dezember 1993 zu Abfallentsorgungsgebühren heran, und zwar
a) für das Grundstück W.weg 1 für eine 120 l- Reststofftonne á 356,68 DM (Mindestgebühr bei einer Person auf dem Grundstück) und für eine 240 l-Wertstofftonne á 53,42 DM,
b) für das Grundstück W.weg 3 für eine 120 l- Reststofftonne á 497,78 DM und für eine 240 l-Wertstofftonne á 53,42 DM,
c) für das Grundstück H. Straße 11 für drei 120 l- Reststofftonnen (á 497,78 DM) = 1.493,34 DM und eine 240 l- Wertstofftonne á 53,42 DM.
d)
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht, die Abfallentsorgungsgebühren seien überhöht. Die Gebührenkalkulation weise nicht belegte Kostensteigerungen bei den Positionen Personalkosten, Geschäftsausgaben, Aufwendungen für allgemeine Datenverarbeitung, für den Bauhof und für die Deponiegebühren auf. Außerdem sei zweifelhaft, ob die Kosten des Schadstoffmobils, der Beseitigung des Sondermülls und der Beseitigung wilder Müllablagerung im Rahmen der Gebühr für die Reststofftonne angesetzt werden dürften.
Nach Erlaß (mit Rückwirkung zum 1. Januar 1994) der zweiten Nachtragssatzung vom 13. Juni 1994 zur Gebührensatzung ermäßigte der Beklagte die Gebühren für die Restmülltonnen durch drei Bescheide vom 5. Juli 1994 um insgesamt 241,77 DM (W.weg 1: 40,73 DM; W.weg 3: 50,26 DM; H. Straße 11: 150,78 DM).
Insoweit haben die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Bezüglich der Gebühren für die Wertstoffbehälter (= insgesamt 160,26 DM) hat der Kläger die Klage zurückgenommen.
Der Kläger hat beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 11. Februar 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. April 1994, abgeändert durch Bescheide vom 5. Juli 1994, hinsichtlich der Gebühr für die Restmülltonne aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Gebührensätze seien unter Anwendung der Grundsätze des § 6 Kommunalabgabengesetz (KAG) ordnungsgemäß kalkuliert, und hat die beanstandeten Kostenansätze im einzelnen erläutert. Die 2. Nachtragssatzung zur Gebührensatzung sei erlassen worden, weil der B. A. (B. ) nachträglich seine Gebührensätze für die Benutzung der Deponie gesenkt habe.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die hier einschlägigen Gebührensätze für die verschiedenen Restmülltonnen seien rechtswidrig, weil sie gegen das Äquivalenzprinzip verstießen. Der Beklagte habe selbständige Gebührentatbestände für die Benutzung von Restmüllbehältern einerseits, Bioabfallbehältern andererseits festgelegt. Entsprechend dieser Festlegung hätte bei der Ermittlung des Gebührenbedarfs und der Höhe des Gebührensatzes das Gesamtkostenvolumen entsprechend der Zuordnung auf die beiden gebührenrechtlich selbständigen Bereiche aufgeteilt werden müssen. Durch die Verlagerung eines Teils der Kosten, die ausschließlich durch die Entsorgung des Biomülls anfielen, in den Kostenblock für die Restmülltonne seien die Gebührensätze für die Besitzer der Restmülltonne insgesamt überhöht (z. B. um 19 % bei der 120 l-Tonne). Eine solche Fehlzuordnung werde auch nicht durch § 9 Abs. 2 Satz 2 Landesabfallgesetz - LAbfG - gedeckt.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wendet sich der Beklagte gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die Gebührensätze für die Reststoffentsorgung seien unwirksam, weil sie gegen das Äquivalenzprinzip verstießen. Grund für das Einstellen von ca. 68,5 % der Kosten, die tatsächlich bei der Bioabfallentsorgung angefallen seien, in den Kostenblock der Restmüllentsorgung sei, daß andernfalls die Gebühr für die Entsorgung des Biomülls hätte entsprechend erhöht werden müssen (um das 3,18-fache) und die Gefahr bestanden hätte, daß die Gebühr für die Entsorgung des Bioabfallgefäßes höher geworden wäre als die Gebühr für die Reststofftonne. Dies beruhe darauf, daß nur ca. 47 % der Grundstücke im Gemeindegebiet an die Biotonne angeschlossen seien. Als Folge einer solchen Gebührenerhöhung für das Bioabfallgefäß würden sich noch mehr Grundeigentümer vom Anschluß- und Benutzungszwang an die Biotonne befreien lassen. Die Gebühr für die Entsorgung des Bioabfalls würde dann noch weiter steigen und eine Höhe erreichen, die für die Bürger unzumutbar sei, so daß letztlich die an sich erwünschte Verwertung der Bioabfälle eingestellt werden müßte. Aus diesem Grund sei von der § 6 KAG modifizierenden Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG Gebrauch gemacht worden, wonach der Gebührenmaßstab Anreize zur Vermeidung und - wie hier - zur Verwertung von Abfällen schaffen solle. Im übrigen sei ein Teil der für die Entsorgung des Bioabfalls angefallenen Kosten Vorsorgekosten für alle Grundstücke im Gemeindegebiet. Der B. erhebe für die Bioabfallanlage einen einwohnerbezogenen Grundbetrag von 6,00 DM je Einwohner unabhängig von der Menge des angefallenen Bioabfalls. Von den Vorhaltekosten der Bioabfallentsorgung profitierten auch die Eigentümer der gegenwärtig von der Biotonne befreiten Grundstücke, weil sie sich jederzeit wieder anschließen könnten. Eine vergleichbare Situation bestehe bei den Abfuhrkosten. Die Transportfahrzeuge müßten stets das gesamte Gemeindegebiet abfahren, unabhängig davon, ob 100 % oder gegenwärtig nur 47 % der Grundstücke an die Bioabfallentsorgung angeschlossen seien.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend, tritt den Rechtsausführungen des Beklagten entgegen und meint, § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG gebe keine Rechtfertigung dafür ab, die Kosten der Bioabfallentsorgung von Grundstückseigentümern subventionieren zu lassen, die an die Bioabfuhr nicht angeschlossen seien und diese Entsorgung selbst mit entsprechenden Kosten und Zeitaufwand in die eigene Hand genommen hätten.
Der Beteiligte weist darauf hin, daß für die gemeindliche Gesamteinrichtung "Abfallentsorgung" eine einheitliche Benutzungsgebühr erhoben werden dürfe. Dies sei durch § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG gedeckt. Bei einem gefäßbezogenen Gebührenmaßstab sei davon auszugehen, daß der Gesamtanfall an Abfall (Restmüll und Biomüll) bei allen angeschlossenen Grundstücken in etwa gleich sei. Wer ordnungsgemäß über die Biotonne entsorge, komme für den Restmüll mit einem kleineren Gefäß aus und könne dadurch Gebühren sparen. Auch der Selbstkompostierer reduziere den Umfang des über die Restmülltonne zu entsorgenden Abfalls, könne ebenfalls mit einem kleineren Restmüllbehälter auskommen und spare dadurch Gebühren. Sei aber die Erhebung einer einheitlichen Benutzungsgebühr für alle Teilleistungen der Abfallentsorgungseinrichtung unbedenklich, dann stehe es im organisatorischen Ermessen des jeweiligen Satzungsgebers, den Einheitssatz aufgrund getrennter Kostenkalkulation in zwei Teilsätze aufzuspalten.
Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Parteien wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Grundbesitzabgabenbescheide des Beklagten vom 11. Februar 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. April 1994 und der Änderungsbescheide vom 5. Juli 1994 sind hinsichtlich der festgesetzten Gebühren für die Restmülltonne rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Gebühren für die Abfallentsorgungseinrichtung der Stadt W. in Form der Benutzung der (grauen) Reststoffbehälter. Die insoweit als Rechtsgrundlage in Betracht kommende Gebührensatzung vom 3. Dezember 1992 in der Fassung der 2. Nachtragssatzung vom 13. Juni 1994 zur Abfallentsorgungssatzung (in der Fassung von 21. Dezember 1993) (GS 1994) ist jedenfalls in bezug auf diese Gebühren materiell-rechtlich unwirksam. Dies betrifft sämtliche Gebührensätze nach § 3 Abs. 1 Buchstabe a bis f, Abs. 2 GS 1994 für Reststoffbehälter. Sie verstoßen gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG.
Durch das Festsetzen von nach dem Behältervolumen gestaffelten Gebühren für das Bereitstellen von Reststoffbehältern einerseits (§ 3 Abs. 1 Buchstaben a - f, Abs. 2 GS 1994), das Bereitstellen von Werstoffbehältern andererseits (§ 3 Abs. 1 Buchstaben h, i, j GS 1994) und das Bereitstellen von Bioabfallbehältern des weiteren (§ 3 Abs. 1 Buchstaben k, l, m GS 1994) hat der örtliche Satzungsgeber nach außen verlautbart, daß er die einheitliche Aufgabe der Abfallentsorgung (§ 1 Abs. 1 Abfallentsorgungssatzung) für Zwecke der Gebührenerhebung in drei Bereiche aufspaltet und für diese drei Bereiche jeweils gesonderte Gebühren erhebt. Dies betrifft einmal die Benutzung des Bereichs Bioabfallentsorgung mittels Bioabfallbehältern (§ 12 Abs. 4 Buchstabe b Abfallentsorgungssatzung), ferner die Benutzung des Bereichs Wertstoffentsorgung (nicht verschmutztes Altpapier und Kartonagen (§ 12 Abs. 4 Buchstabe a Abfallentsorgungssatzung) ohne Abfälle nach dem Dualen System (§ 12 a Abfallentsorgungssatzung)) mittels Wertstoffbehältern und die Benutzung des Bereichs Restabfall (einschließlich schadstoffhaltiger Abfälle aus Haushalten in geringer Menge (§ 4 Abfallentsorgungssatzung)) und von Sperrgut einschließlich Haushaltskühlgeräte (§§ 11, 14 Abfallentsorgungssatzung)) mittels Benutzung der seitens der Stadt gestellten Reststoffbehälter (§ 12 Abs. 1 und 5 Abfallentsorgungssatzung) und in Form des Anlieferns an Sammelstellen oder bei Sammelfahrzeugen (Schadstoffmobil) oder in Form des Bereitstellen am Straßenrand an Abfuhrtagen.
Zwar steht es grundsätzlich im weiten Organisationsermessen der Gemeinde, ob und in welchem Umfang sie eine öffentliche Einrichtung betreibt, ob sie eine auf das gesamte Entsorgungssystem bezogene Gebühr erhebt oder ob sie nach Leistungsbereichen differenziert und für jeden Leistungsbereich gesonderte Gebühren festsetzt.
Vgl. Urteil des Senats vom 18. März 1996 - 9 A 384/93 -, Städte- und Gemeinderat 1996, 337 = NWVBl. 1997, 29 = Eildienst Städtetag NW 1997, 363; Urteil des Senats vom 1. Juli 1997 - 9 A 3556/96 -, Städte- und Gemeinderat 1997, 282.
Wenn sie allerdings nach Leistungsbereichen differenziert, dann ist sie im Rahmen der Gebührenkalkulation und Gebührenfestsetzung gehalten, die Kosten für den jeweiligen Leistungsbereich zu ermitteln und nur diese dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten bei der für den speziellen Leistungsbereich festzusetzenden Gebühr zu berücksichtigen.
Vgl. Urteil des Senats vom 1. Juli 1997 - 9 A 3556/96 -, a.a.O.; Urteil des Senats vom 15. Juli 1991 - 9 A 1635/89 -.
Dies folgt aus dem Grundsatz der Leistungsproportionalität. Benutzungsgebühren werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben (§ 4 Abs. 2 KAG). Wird eine öffentliche Einrichtung nicht benutzt, können von dem Betreffenden keine Benutzungsgebühren erhoben werden. Wird die öffentliche Einrichtung in Teilleistungsbereiche aufgeteilt und ist eine unterschiedliche Nutzung der Teilleistungsbereiche bis hin zur Nichtnutzung möglich, dann folgt hieraus, daß der Nutzer eines Teilleistungsbereichs nicht mit Kosten belastet werden darf, die einem von ihm nicht genutzten anderen Teilleistungsbereich zuzuordnen sind. Bei Aufteilung der Kostenmassen auf die verschiedenen Teilleistungsbereiche sind, wie der Senat sowohl bezüglich der Erhebung getrennter Schmutzwassergebühren und Niederschlagswassergebühren
vgl. Urteil des Senats vom 15. Juli 1991 - 9 A 1635/89 -, a.a.O.
als auch der Erhebung von Abfallgebühren nach Abfallgruppen (z. B. Bodenaushub, Bauschutt, Hausmüll)
vgl. Urteil des Senats vom 1. Juli 1997 - 9 A 3556/96 -, a.a.O.
entschieden hat, Kosten, die eindeutig einem bestimmten Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, allein als Aufwand dieses Teilleistungsbereiches anzusetzen. Lediglich soweit bestimmte unteilbare Einrichtungen und Anlagen oder Teile hiervon mehreren oder allen Teilleistungsbereichen gemeinsam dienen, sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über von der Gemeinde festzulegende sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen.
Etwas anderes läßt sich auch nicht aus § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG in der 1994 geltenden Fassung vom 14. Januar 1992, GV NW S. 32, ableiten, wonach mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen geschaffen werden sollen. Diese Bestimmung bezieht sich, wie bereits der Wortlaut ergibt, auf den Gebührenmaßstab und nicht den Gebührensatz. Der Gebührensatz im Sinne von § 2 KAG ist der Quotient aus der Summe der angesetzten Kosten und der Summe der Maßstabseinheiten. Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß der Gesetzgeber den Unterschied zwischen Maßstabseinheit und Gebührensatz bei Erlaß des Landesabfallgesetzes nicht gekannt hat oder hätte aufheben wollen. Dies folgt bereits daraus, daß im Gesetzgebungsverfahren ein Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände, wonach zur Schaffung von Anreizen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen die Möglichkeit geschaffen werden sollte, die Gebühr entsprechend den Abfallmengen progressiv zu gestalten,
vgl. Schink/Schmeken/Schwade, Kommentar zum Abfallgesetz des Landes NW, 1 Aufl. 1993, § 9 Rn. 5.2,
den später die CDU-Landtagsfraktion als Änderungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Landesabfallgesetzes vom 18. November 1991 eingebracht hatte (LT-Drucks. 11/1212), im Gesetzgebungsverfahren keine Mehrheit gefunden hat. Anreize zur Vermeidung und Verwertung können danach nur durch die Gestaltung des Gebührenmaßstabs, nicht durch Manipulation der Kostenmassen im Rahmen der Verteilung der Kosten auf die durch verschiedene Maßstäbe gebildeten Leistungsbereiche geschaffen werden.
Hier hat der Beklagte, wie sich aus der Gebührenkalkulation zur Nachtragssatzung vom 13. Juni 1994 ergibt, für den Teilleistungsbereich der Bioabfallentsorgung ausscheidbare Kosten für anteilige Gemeinkosten (= 26.944,00 DM), Behältermieten (= 85.470,00 DM), Deponiegebühren des B. (und zwar Grundbetrag je Einwohner = 149.280,00 DM, Gewichtsgebühr = 501.600,00 DM) sowie Abfuhrkosten (= 390.885,00 DM) in Höhe von insgesamt 1.154.179,00 DM ermittelt. In die Berechnung der Gebührensätze für die Bioabfalltonnen sind jedoch nur 363.214,00 DM eingeflossen, während 790.965,00 DM dem Bereich Restabfallentsorgung zugeschlagen worden sind. Dadurch ist die für den Bereich Restabfallentsorgung ermittelte Kostenmasse von 3.324.845,00 DM um 790.965,00 DM auf 4.115.810,00 DM gestiegen. Diese Überteuerung der Gebührensätze der Restabfallentsorgung um im Schnitt 23,79 % verstößt gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG und übersteigt bei weitem die nach der ständigen Rechtsprechung des Senats noch tolerable Kalkulationsmarge von 3 %.
Bei dieser Sachlage kommt es auf die weiteren Rügen des Klägers zur Höhe der Kostenansätze bei der Reststoffbehältergebühr nicht mehr an. Rein vorsorglich wird darauf hingewiesen, daß bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 7. Februar 1995 zum Landesabfallgesetz, GV NW S. 134, mit Änderung des § 9 Abs. 2 LAbfG die Kosten der sog. Straßenpapierkorbentleerung nicht ansatzfähig waren.
Vgl. Urteil des Senats vom 16. Juni 1994 - 9 A 4246/92 -, NWVBl. 1995, 24.
Die Frage der Ansatzfähigkeit der Kosten des Schadstoffmobils (Schadstoffsammelstellen) hängt davon ab, ob - im Rahmen des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs: Benutzen eines Restmüllgefäßes bestimmter Größe - ein Wahrscheinlichkeitszusammenhang gesehen werden kann zwischen Anfall an Restmüll und Benutzen der Restmüllbehälter einerseits und gelegentlichem Anfall von schadstoffhaltigen Restmüll und Benutzung der Sammelstellen (Schadstoffmobil) andererseits. Der Senat neigt dazu, diese Frage - wie bei Sperrmüll - zu bejahen. Ob Kosten für das Einsammeln, Befördern und Entsorgen von fortgeworfenen und verbotswidrig abgelagerten Abfällen auf der Allgemeinheit zugänglichen Grundstücken in die Gebührenkalkulation eingestellt werden durften, läßt der Senat offen. Fraglich ist insoweit insbesondere, ob eine solche Einbeziehung überhaupt durch § 9 Abs. 2 LAbfG in der hier noch anzuwendenden Fassung vom 15. Dezember 1993, GV NW S. 987, in gleicher Weise wie durch § 9 Abs. 2 LAbfG i.d.F. vom 7. Februar 1995, der derartige Kosten erstmals ausdrücklich erwähnt, gedeckt ist. Ferner ist nicht unzweifelhaft, ob § 9 Abs. 2 LAbfG in einer solchen Ausgestaltung eine zulässige Regelung darstellt. Anschließend wäre ggf. zudem die Frage zu klären, wie die entsprechenden Kosten auf die Gebührenpflichtigen zu verteilen sind. Soweit der Beklagte erhöhte Personalkosten für den Umtausch von Müllgefäßen angesetzt hat, wird darauf hingewiesen, daß - soweit für den Umtausch von Abfallgefäßen gemäß § 3 Abs. 3 GS 1994 gesonderte Umtauschgebühren erhoben werden - das insoweit veranschlagte Umtauschgebührenaufkommen von der Kostenmasse betreffend Reststoffbehältergebühren abzusetzen ist. Anderenfalls würden diese Kosten gebührenmäßig doppelt erfaßt.
Selbst wenn man in der Gebührenregelung des § 3 Abs. 1 u. 2 GS 1994 keine Aufspaltung nach Tätigkeitssparten, sondern - wie der Beklagte meint - in der Gebührenregelung für die Reststoffbehälter (unterteilt nach Behältervolumen) eine (kaschierte) Gesamtgebühr sehen wollte, die den gesamten Tätigkeitsbereich der einheitlichen öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung abdecken soll, sofern nicht bestimmte Teilleistungen durch Teilleistungsgebühren (hier laut Gebührenkalkulation: Vollabdeckung des Bereichs Wertstoffbehälter durch die Wertstoffbehältergebühr, teilweise Abdeckung des Bereichs Bioabfallentsorgung durch die Bioabfallbehältergebühr) gedeckt werden, so wäre der dieser Regelung zugrundeliegende Wahrscheinlichkeitsmaßstab des Anknüpfens an das genutzte Reststoffbehältervolumen wegen Verstoßes gegen § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 2 KAG und Art. 3 GG unwirksam. Durch die Festlegung einer solchen Gesamtgebühr, die maßstabsmäßig anknüpft an das Fassungsvermögen der jeweils benutzten Reststoffbehälter, hätte der Beklagte keinen Wirklichkeitsmaßstab im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG, sondern einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG aufgestellt. Nach dieser Bestimmung kann der Satzungsgeber, wenn die Bemessung der Gebühr nach dem Wirklichkeitsmaßstab besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab wählen. Dabei ist er bei der Auswahl der in Betracht kommenden Maßstäbe weitgehend frei. Allerdings darf der Maßstab nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen. Der Satzungsgeber hat zu prüfen, ob der von der Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Gebührenbemessung und Art und Umfang der Inanspruchnahme denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist. Der vom Beklagten gewählte Maßstab der Gesamtgebühr, gestaffelt nach der Größe der benutzten (bereitgestellten) Reststoffbehälter, basiert auf der Annahme, daß die Größe des benutzten Reststoffbehältervolumens nicht nur ein Indikator für den eigentlichen Restmüllanfall, sondern auch ein Indikator für die Benutzung der übrigen Anlagen und Dienste der Abfallentsorgungseinrichtung ist. Mag dieser Zusammenhang zwischen der Größe des benutzten Reststoffbehältervolumens in bezug auf die Entsorgung des Sperrmülls, der Haushaltskühlgeräte sowie der schadstoffhaltigen Abfälle aus Haushalten in kleinen Mengen durchaus denkbar und nicht offensichtlich unmöglich sein, so steht jedenfalls bezüglich der Bioabfallentsorgung fest, daß diejenigen, die sich vom Anschluß- und Benutzungszwang an die Bioabfallentsorgung haben befreien lassen (§ 7 Abfallentsorgungssatzung), die Bioabfallentsorgung tatsächlich und rechtlich nicht benutzen und offensichtlich kein Zusammenhang zwischen der Benutzung eines Reststoffbehälters bestimmter Größe und einer damit einhergehenden gleichzeitigen Benutzung der Bioabfallentsorgung besteht. Diese Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte bei der Festlegung der Bemessungsgrundlage verstößt gegen Art. 3 GG und ist auch nicht durch § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG gedeckt.
Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß der Gesetz- oder Satzungsgeber bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage eine ungleiche Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen aus Gründen der Praktikabilität oder der Typengerechtigkeit hinnehmen darf.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, KStZ 1994, 231; Beschluß vom 28. März 1995 - 8 N 3.93 - , DÖV 1995, 826.
Der sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Abgabengesetzgeber, die verallgemeinernde und pauschalierende Anknüpfung an die Regelfälle eines Sachbereichs, wenn die Zahl der dem Typ widersprechenden Ausnahmen geringfügig ist, die Auswirkungen auf die Betroffenen nicht erheblich sind und Schwierigkeiten - insbesondere verwaltungspraktischer Art - bestehen, die Härten zu vermeiden.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. März 1995, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom 27. Februar 1997 - 22 A 1135/94 -, NWVBl. 1998, 72.
Hier fehlt es an allen drei Voraussetzungen. Als Grenze für die Geringfügigkeit der von der Ungleichbehandlung betroffenen Fälle wird in der Rechtsprechung ein Satz von 10 % genannt.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. März 1995, a.a.O.
Diese Grenze wird hier weit überschritten. Hier sind mehr als die Hälfte aller Grundeigentümer im Gemeindegebiet, nämlich 53 % betroffen. Die Auswirkungen auf die Betroffenen sind auch nicht unerheblich. Die Gebühren für die Nichtbenutzer der Bioabfallentsorgung könnten - wie oben ausgeführt - im Durchschnitt um 23,79 % niedriger sein. Schließlich sind auch nicht Schwierigkeiten verwaltungspraktischer Art zu erkennen, für die Nichtbenutzung der Bioabfallentsorgung einen gesonderten Maßstab festzusetzen. Wie die Gebührenkalkulation zeigt, war der Beklagte durchaus in der Lage, die Kosten der Bioabfallentsorgung getrennt zu erfassen und zu ermitteln.
Die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte durch den Satzungsgeber läßt sich auch nicht mit dem Argument rechtfertigen, dadurch sollten im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG wirksame Anreize zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen geschaffen werden.
Die Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG bedarf der Auslegung. Bereits aus dem Kontext des § 9 Abs. 2 LAbfG, der keine neue Abfallabgabe einführt, sondern in Anknüpfung an die Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes einzelne Sonderbestimmungen hinsichtlich ansatzfähiger Kosten und der Gebührenmaßstabsregelung im Sinne des Kommunalabgabengesetzes trifft, ergibt sich, daß § 9 Abs. 2 LAbfG die Grundbestimmungen des Kommunalabgabengesetzes über die Erhebung von Benutzungsgebühren nicht außer Kraft setzt, sondern nur ergänzt.
Dies kommt auch in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck, wonach § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG lediglich den Kostenrahmen erweitert, den die entsorgungspflichtige Körperschaft über die Gebühr auf die Kostenpflichtigen umlegen kann (s. LT-Drucks. 11/1121 S. 40). Als Grundbeispiel für die Anreizwirkung im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG führt die Gesetzesbegründung an, daß sich der Gebührenmaßstab grundsätzlich nach dem tatsächlichen Anfall des zu entsorgenden Abfalls richten soll. Entsprechend der Zielsetzung in § 1 LAbfG i.V.m. § 1a des Abfallgesetzes des Bundes vom 27. August 1986, BGBl. I S. 1410, einschließlich der Änderung durch das Gesetz vom 13. August 1993, BGBl. I S. 1489, besteht Abfallvermeidung darin zu verhindern, daß Abfälle überhaupt anfallen oder ihr Anfall verringert wird, besteht Abfallverwertung darin, angefallene Abfälle nach Möglichkeit in den Stoffkreislauf zurückzuführen. Letzteres setzt voraus, daß die in diesem Sinne verwertbaren Abfälle zuvor von den nicht verwertbaren Abfällen getrennt werden. Mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize zur Vermeidung von Abfällen schaffen bedeutet daher, den Gebührenmaßstab so zu gestalten, daß die Benutzer der öffentlichen Einrichtung im Sinne einer Verhaltenssteuerung veranlaßt werden sollen, den in ihrem Haushalt oder auf ihrem Grundstück anfallenden Abfall möglichst gering zu halten. Dies wird in der Regel durch einen volumenbezogenen oder gewichtsbezogenen Maßstab erreicht. Wer wenig Tonnenvolumen benutzt oder weniger Gewichtsvolumen anliefert, zahlt weniger Gebühren als derjenige, der viel anliefert.
Mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize zur Verwertung von Abfällen schaffen bedeutet, daß die Benutzer der öffentlichen Einrichtung im Sinne einer Verhaltenssteuerung veranlaßt werden sollen, den bei ihnen anfallenden und der Abfallentsorgungseinrichtigung angedienten Abfall entsprechend den seitens der öffentlichen Einrichtung für verwertbare und nicht verwertbare Abfälle angebotenen Erfassungssystemen zu trennen und den getrennten Abfall dem jeweils speziellen Erfassungszweig zuzuführen. Dieser Zielsetzung wird die vom Beklagten gewählte Gebührenmaßstabskonstruktion, nämlich Bildung einer nur Teilkosten der Bioabfallentsorgung (1/3) erfassenden Gebühr für die Bereitstellung von Bioabfallbehältern, Zuschlagen der Restkosten der Bioabfallentsorgung (2/3) auf den Kostenblock der Reststoffbehältergebühr, nicht gerecht. Durch diesen Gebührenmaßstabsmix sollen die Benutzer der öffentlichen Einrichtung veranlaßt werden, das Trenngebot bezüglich Bioabfall (§ 12 Abs. 4 Buchstabe b Abfallentsorgungssatzung) zu beachten. Bioabfall soll möglichst vollständig vom Restabfall getrennt und in die Bioabfallgefäße entsorgt werden. Durch eine solche im Sinne der Satzungsregelung des Beklagten bewirkten Trennung von Bioabfall und Restabfall wird die Gesamtmenge des der öffentlichen Einrichtung angedienten Abfalls nicht verringert. Deshalb kann ein entsprechender Gebührenmaßstabsmix nur die Zielsetzung haben - wie der Beklagte selbst einräumt -, Anreize zur Verwertung von Abfällen zu setzen. Solche Anreize zur Verwertung von Abfällen (Trennung in Bioabfall und Restmüllabfall) gehen bei dem vom Beklagte gewählten Gebührenmaßstabsmix jedoch nur für Benutzer der Abfallentsorgungseinrichtung aus, die sowohl an der Bioabfallentsorgung als auch der Restmüllbehälterentsorgung angeschlossen sind. Wer im Sinne der Eigeninitiative sich vom Anschluß- und Benutzungszwang bezüglich der Bioabfallentsorgung hat befreien lassen und durch eigene Verwertung - die im übrigen mit Arbeit und Kosten verbunden ist - des bei ihm anfallenden verwertbaren Bioabfalls dafür sorgt, daß bei der seitens der Stadt betriebenen Abfallentsorgungseinrichtung weniger (verwertbarer) Bioabfall anfällt, dem werden durch den vom Beklagten vorgesehen Gebührenmaßstabsmix keine Anreize zur Trennung gesetzt. Er kann den vom Beklagten für die Trennung der Abfälle gesetzten Anreiz, der in der Teilkostenerfassung einer gesonderten Bioabfallgebühr liegt, nicht ausnutzen, weil er die Biotonne gar nicht benutzt. Ihm gegenüber wird die erstrebte Anreizfunktion der Maßstabsgestaltung verfehlt. Für ihn bleibt nur eine Mehrbelastung in Gestalt des Mittragens von Kosten, die für die von ihm nicht genutzte Bioabfallentsorgung anfallen, durch Zahlung einer (erhöhten) Restmüllgebühr. Eine solche gesonderte Belastung von über 50 % der angeschlossenen Grundstückseigentümer ist durch § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG nicht gedeckt. Ob der vom Beklagten angestrebte Anreiz zur Abfalltrennung erreicht würde, wenn sich der Maßstab nur auf die Gruppe der Benutzer der Abfallentsorgungseinrichtung beziehen würde, die sowohl die Restmülltonne als auch die Biotonne benutzen, braucht der Senat in diesem Zusammenhang nicht zu entscheiden. Da der Beklagte eine Maßstabsgestaltung gewählt hat, die beide Gruppen erfaßt und eine davon zugleich ungleich trifft, ist die gesamte Maßstabsbildung ungültig.
Soweit der Beklagte meint, die Aufrechterhaltung einer geordneten Bioabfallentsorgung liege im öffentlichen Interesse, mag das richtig sein, führt jedoch im vorliegenden Fall nicht weiter. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat den Gemeinden bezüglich der Erhebung von Abgaben in § 1 KAG bestimmte Abgabenarten (Steuern, Gebühren, Beiträge) zur Verfügung gestellt und bezüglich der Erhebung von Gebühren zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren unterschieden (§ 4 KAG). Hierbei knüpft die Benutzungsgebühr an die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung an (§§ 4, 6 Abs. 3 KAG). Dieses Prinzip ist durch die ergänzende Regelung in § 9 Abs. 2 LAbfG nicht aufgehoben. Wenn der Beklagte meint, dieses Instrumentarium einschließlich der Möglichkeit der Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG reiche nicht aus, eine wünschenswerte geordnete kommunale Abfallentsorgung aufrecht erhalten zu können, muß er sich an den Gesetzgeber wenden, damit dieser notfalls eine neue sonstige Abgabe im Sinne von § 1 Abs. 3 KAG einführt, die losgelöst vom Prinzip der Inanspruchnahme der Einrichtung Gültigkeit hat.
Nach alledem ist die Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 6 Kommunalabgabengesetz
§ 6 KAG
§ 2 KAG
§ 1 LAbfG
§ 1 KAG
§ 4 KAG
§ 8 KAG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 2
LAbfG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 9 Abs. 2 LAbfG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 KAG
§ 9 Abs. 2
Satz 2 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG
§ 1 Abs. 3 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1a des
Abfallgesetzes
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1995, 826
9 A 384/93
9 A 3556/96
9 A 1635/89
9 A 4246/92
8 NB 4.93
8 N 3.93
22 A 1135/94