Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-03-28, Aktenzeichen 8 B 433/12
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2012:0328.8B433.12.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Februar 2012 – 8 L 204/12.GI – aufgehoben, soweit darin über die Zulässigkeit der Frage 2. des streitigen Bürgerbegehrens entschieden worden ist. Der Antrag der Antragsteller und deren Hilfsanträge werden abgelehnt, soweit darüber nicht bereits durch Beschluss des Senats vom 23. Februar 2012 – 8 B 426/12– entschieden worden ist.
Die in zweiter Instanz entstandenen Kosten haben die Antragsteller als Gesamtschuldner zu tragen.
Der Streitwert für die zweite Instanz wird auf 1.250,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsgegnerin wendet sich gegen die Verpflichtung durch den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen, vorläufig keine neuen Darlehen in Bezug auf die Durchführung der Landesgartenschau aufzunehmen und keine Sicherheiten zu bestellen, zu deren Erfüllung neue Verbindlichkeiten eingegangen werden müssten.
Zur Vorbereitung der Durchführung der Landesgartenschau 2014 sind seitens der Antragsgegnerin mehrere Beschlüsse gefasst worden, es wurde außerdem die Landesgartenschau Gießen 2014 GmbH gegründet. Hinsichtlich der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Februar 2012 – 8 L 204/12.GI -.
Die Antragsteller zu 2. – 4. sind Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens, das sich gegen eine Neuverschuldung der Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der Durchführung der Landesgartenschau im Jahre 2014 richtet. Die Antragstellerin zu 1. ist Unterzeichnerin des Bürgerbegehrens.
Das Bürgerbegehren, das nach Mitteilung der Antragsgegnerin die gemäß § 8b Abs. 3 HGO erforderliche Anzahl an unterstützenden Unterschriften der Einwohner der Antragsgegnerin aufweist, hat folgenden Wortlaut:
An den
Magistrat der Universitätsstadt Gießen
Berliner Platz 1
35390 Gießen
B ü r g e r b e g e h r e n
Antrag auf Bürgerentscheid gemäß § 8b HG©
(Hessische Gemeindeordnung)
Mit meiner Unterschrift beantrage ich die D u r c h f ü h r u n g eines Bürgerentscheides
gemäß § 8 b H G O zu folgender Frage:
Sind Sie dafür, dass
1. im Bereich der Wieseckaue keine weiteren Bäume zur Vorbereitung
und Durchführung der geplanten Landesgartenschau 2014 (LGS)
gefällt werden dürfen und die vorhandenen Gewässerufer einschließlich
ihrer Vegetation unverändert erhalten bleiben müssen,
sowie dafür, dass
2. die Stadt Gießen zum Zwecke der Durchführung der LGS
weder neue Darlehen aufnehmen noch solche Sicherheiten stellen darf,
für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten?
Begründung:
Die Wieseckaue (Bereich zwischen Waldbrunnenweg, Eichgärten- und Ringallee) gilt in Gießen als das wichtigste Naherholungsgebiet. Den vorhandenen ökologischen Bestand mit der hohen Artenvielfalt bei schützenswerter Flora und Fauna soll die Stadt nicht verändern und auch keinen der gesunden Bäume fällen, sofern er nicht der Wegeverkehrssicherung geopfert werden muss.
Der aktuelle Schuldenstand ohne Landesgartenschau schränkt die Stadt schon jetzt massiv in ihren freiwilligen sozialen Leistungen ein. Durch die weitere starke Verschuldung für die LGS wird der Kostensenkungsdruck anwachsen und die notwendige soziale Infrastruktur in Gießen noch weniger durch die Stadt finanziert werden können.
Kostendeckungsvorschlag:
Das vorliegende Bürgerbegehren schafft keine neuen Kosten. Im Gegenteil führt es zu erheblichen Einsparungen, da der Stadt durch die Vermeidung neuer Darlehen Aufwendungen für Zinsen in enormer Höhe erspart bleiben. Durch Verzicht auf Einzelmaßnahmen werden weitere Ausgaben eingespart.
Als Vertrauenspersonen gemäß § 8b HGO, die zur Entgegennahme von Mitteilungen und Entscheidungen der Stadt Gießen sowie zur Abgabe von Erklärungen gegenüber dem Magistrat ermächtigt
sind, werden benannt:
1. …
2. …
3. …
Das Bürgerbegehren wurde am 11. Januar 2012 bei der Antragsgegnerin eingereicht. Mit Beschluss vom 10. Februar 2012 wies die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin das Bürgerbegehren als unzulässig zurück (STV/0692/2012). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Bürgerbegehren richte sich gegen Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, ohne die Frist des § 8b Abs. 3 S. 1 HGO einzuhalten.
Am 10. Februar 2012 haben die Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Gießen den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt.
Soweit das Verwaltungsgericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag bzgl. der Frage 1 des Bürgerbegehrens abgelehnt hat, haben die Antragsteller Beschwerde bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt. Die Beschwerde ist mit Beschluss vom 23. Februar 2012 – 8 B 426/12– zurückgewiesen worden. Auf diesen Beschluss wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.
Die vorliegende Beschwerde der Antragsgegnerin richtet sich gegen die vorläufige Verpflichtung, in Bezug auf die Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau 2014 weder neue Darlehen aufzunehmen noch Sicherheiten zu stellen, für deren Erfüllung neue Verbindlichkeiten eingegangen werden müssten.
Die Antragsgegnerin trägt zur Begründung vor, das Bürgerbegehren sei schon deshalb unzulässig, weil es sich nicht von dem unzulässigen ersten Teil trennen lasse. Das Bürgerbegehren habe nur als Einheit unterschrieben werden können, was schon daran erkennbar sei, dass beide Teilfragen schon äußerlich durch einen dicken schwarzen Rahmen verklammert seien.
Zutreffend sei es zwar, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 12. Mai 2010 (STV/3008/2010) im Tenor keine Aussage zur Finanzierung der Investitionen und des Durchführungshaushalts enthalte. Dies sei aber auch nicht erforderlich, denn die Antragsgegnerin nehme Kredite gemäß § 93 Abs. 3 HGO nur auf, soweit eine andere Finanzierung nicht möglich oder unwirtschaftlich wäre. Die Antragsgegnerin finanziere ihre Ausgaben seit langem durch Kredite. Diese würden entsprechend § 103 Abs. 1 HGO zur Gesamtdeckung des Haushalts und nicht projektbezogen aufgenommen. Außerdem sei die Frage der Finanzierung der Landesgartenschau auch von dem Beschluss vom 12. Mai 2010 umfasst gewesen. Dies ergebe sich aus der Begründung der Vorlage und den dazu gestellten Anträgen während der Beratung der Stadtverordnetenversammlung. Der Stadtverordnetenvorlage 3008/2010 habe als Anlage ein Vermerk der Kämmerei vom 13. April 2010 als Anlage 2 beigelegen, der sich umfassend mit der Finanzierung befasst habe. Aus dem Vermerk ergebe sich, dass die Landesgartenschau so umfangreich durch Kredite finanziert werden müsse, dass die Neuverschuldung sich schon zum 31. Dezember 2010 deutlich erhöhe. Insbesondere sei in der Stadtverordnetenversammlung auch ein Antrag abgelehnt worden, der zur Finanzierung der Landesgartenschau Einsparungen bei anderen Projekten vorgeschlagen habe.
Schließlich enthalte das Bürgerbegehren auch keinen Kostendeckungsvorschlag. Dies sei aber schon deshalb erforderlich, weil sich die Initiatoren des Bürgerbegehrens nicht gegen die Durchführung der Landesgartenschau als solche wendeten. Sie müssten also darlegen, wie nunmehr die Durchführung finanziert werden solle. Im Übrigen fehle es auch an einem Kostendeckungsvorschlag hinsichtlich der Mehrkosten, die dadurch entstünden, dass eine nicht kreditfinanzierte Landesgartenschau nicht in der bisher geplanten und beschlossenen Gestalt durchgeführt werden könnte. Es seien bereits Planungskosten entstanden, die dann fruchtlos wären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Februar 2012 – 8 L 204/12.GI – aufzuheben und den Antrag zurückzuweisen.
Die Antragsteller beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung wird ausgeführt, die beiden Teile des Bürgerbegehrens ließen sich trennen, da es sich um sachlich unterschiedliche Regelungsbereiche handele. Jede Frage lasse die andere unberührt und sei für sich genommen sinnvoll.
Bei dem zweiten Teil des Bürgerbegehrens handele es sich um ein sog. initiatorisches Bürgerbegehren, denn vor dem 15. Dezember 2011 habe es keinen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über die Kreditfinanzierung der Landesgartenschau gegeben. Die Beschlussfassung vom 12. Mai 2010 (STV/3008/2010) führe nicht zu einem anderen Ergebnis. In dieser Sitzung sei der Gesamtkostenplan lediglich „zur Kenntnis genommen“ worden, er sei aber zu keinem Zeitpunkt beschlossen worden. Auch wenn in der Sitzung über die Finanzierung der Landesgartenschau debattiert worden sei, so habe sich der Beschluss jedoch nur auf die geplanten Investitionskosten, also die Nr. 2 des Antrags der STV/3008/2010 bezogen. Kreditaufnahmen ausschließlich für die Landesgartenschau seien nicht beschlossen worden, eine konkrete Kenntnis über die Höhe der Kredite habe ebenfalls nicht vorgelegen.
Das Bürgerbegehren sei aber auch dann zulässig, wenn man es als sog. kassatorisches Begehren ansehe, da die in diesem Fall geltende Ausschlussfrist des § 8 b Abs. 1 HGO gewahrt sei. Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 12. Mai 2010 (STV/3008/2010) enthalte unstreitig im Tenor keine Aussage zur Finanzierung der Investitionen und des Durchführungshaushalts. Daran ändere auch das vorgetragene Argument nichts, es entspreche nicht der Praxis der Antragsgegnerin, Kredite konkreten Investitionen zuzuordnen. Immerhin sei die Möglichkeit einer konkreten Zuordnung gegeben, nur sei sie von der Antragsgegnerin nicht genutzt worden. Dies könne ihr nun aber nicht zugute kommen, indem pauschal die Kredite anteilig auf die Landesgartenschau umgewälzt würden.
Der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens sei ausreichend. Bereits entstandene Planungskosten würden durch das Bürgerbegehren nicht beanstandet. Etwaige neue Umplanungskosten könnten durch die Einsparungen der bislang zwar geplanten, von den Stadtverordneten aber noch nicht beschlossenen Maßnahmen zumindest kompensiert werden, so dass keine neuen Kosten entstünden. Auch hinsichtlich der Ausfallbürgschaft in Höhe von 9 Mio. Euro sei kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich gewesen, denn der Beschluss vom 12. Mai 2010 habe sich auf die „bisherigen“ Investitionskosten bezogen. Es sei also nicht bekannt, ob die Ausfallbürgschaft ausreichend sei oder nicht.
Auf den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen wird wegen des weiteren erstinstanzlichen Vorbringens der Beteiligten, der Antragstellung und zur Darstellung der Gründe Bezug genommen. Ebenso wird Bezug genommen auf die Behördenvorgänge der Antragsgegnerin (5 Ordner, 1Hefter), die bei der Beratung vorgelegen haben.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden (§§ 146 Abs. 4, 147 Abs. 1 VwGO). Die Beschwerde ist auch begründet. Das Bürgerbegehren ist unzulässig. Dabei versteht der Senat das Bürgerbegehren so, dass es keinen Einfluss auf die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin nehmen will, weil es dann bereits gemäß § 8 b Abs. 2 Nr. 4 HGO unzulässig wäre.
Offenbleiben kann, ob die Frage 2 des Bürgerbegehrens bereits deshalb als unzulässig anzusehen ist, weil der Senat in seinem Beschluss vom 23. Februar 2012 – 8 B 426/12– die Frage 1 als unzulässig angesehen hat. Das könnte dann der Fall sein, wenn beide Fragen, wie die Antragsteller meinen, nicht unabhängig voneinander beantwortet werden könnten (vgl. dazu Hess. VGH, Beschluss vom 17.11.2008 – 8 B 1805/08 –). Dem muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, weil das Bürgerbegehren aus anderen Gründen unzulässig ist.
Es handelt sich bei der Frage 2 des Bürgerbegehrens nicht, wie das Verwaltungsgericht Gießen ausgeführt hat, um ein initiatorisches Begehren. Vielmehr liegt ein kassatorisches Bürgerbegehren vor, weil es um eine Angelegenheit geht, über die die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin bereits einen Beschluss gefasst hat. Die Stadtverordnetenversammlung hat am 12. Mai 2010 (STV/3008/2010) einen Beschluss hinsichtlich der Finanzierung der Gartenschau gefasst. Dabei handelte es sich um einen projektbezogenen Beschluss, bei dem das Gremium haushaltsübergreifend für mehrere Jahre darüber entschieden hat, in welcher Form die Finanzierung der Landesgartenschau erfolgen soll.
Die Beschlussvorlage (STV/3008/2010) hatte folgenden Tenor:
„1. Der Gesamtkostenplan zur Landesgartenschau 2014 mit Investitionen im Bereich „Wieseckaue“, im Bereich „Lahnaue“ und „Korridore“ in Höhe von ca. 21,4 Mio. € wird zur Kenntnis genommen. Die Kosten für den Durchführungshaushalt und die „internen Kosten“ werden ebenfalls zur Kenntnis genommen.
2. Die Investitionskosten zur Landesgartenschau 2014 werden als gedeckeltes Budget mit einem max. Volumen von 21,4 Mio. € (brutto – d.h. ohne Anrechnung von Zuweisungen und Zuschüssen) beschlossen.“
Nach einer Aussprache in der Stadtverordnetenversammlung und verschiedenen Anträgen zu der Vorlage wurde der Beschluss mit folgenden Änderungen gefasst (Bl. 382 GA):
1. Der derzeitige Punkt 2. der Vorlage wird Punkt 2.1 neu.
2. Es werden folgende Punkte neu hinzugefügt:
2.2 Es werden – oberhalb einer Grenze von 500.000 € veranschlagter Kosten – nur solche Maßnahmen durchgeführt, für die Zuschüsse Dritter in Anspruch genommen werden können.
2.3 Werden städtische Maßnahmen nicht durchgeführt, verringert sich das gedeckelte Budget gem. Punkt 2.1. um die für diese Maßnahmen veranschlagten Kosten.
2.4 Für alle städtischen Maßnahmen – oberhalb einer Grenze von 500.000 € veranschlagter Kosten – werden der Stadtverordnetenversammlung Projektanträge zur Entscheidung vorgelegt.“
Mehrere andere Änderungsanträge, unter anderem ein Antrag der Antragstellerin zu 1. des hier vorliegenden Verfahrens, wurden von der Stadtverordnetenversammlung abgelehnt. Zwar ist dort im Tenor des Beschlusses nicht ausdrücklich über eine Kreditaufnahme beschlossen worden. Dass die Gartenschau sich aber, abgesehen von Drittmitteln und Eintrittsgeldern, seitens der Antragsgegnerin nur über Kredite finanzieren lassen würde, ergibt sich aus einem Vermerk der Kämmerei der Antragsgegnerin, der der Beschlussvorlage beigefügt war. Unter der Überschrift „Vorlage an die Stadtverordnetenversammlung STV 3008/2010 vom 08.04.2010, ….., Stellungnahme der Kämmerei gem. Anweisungen und Bemerkungen zum Haushalt 2010, hier: Auswirkungen auf Finanzierung und Verschuldung“ ist dort ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass bereinigte Investitionskosten der Finanzplanung bis zum Jahre 2013 und 2014 in Höhe von rd. 13,24 Mio. Euro verblieben. Weiter heißt es unter dem Punkt Finanzierung: „Über den o.g. Aspekt hinaus sollte die jährliche Nettoneuverschuldung beachtet werden, da gem. den Leitlinien zur Konsolidierung der kommunalen Haushalte (Leitlinien) eine Nettoneuverschuldung in defizitären Kommunen nicht zulässig ist. Aus der derzeitigen Finanz- und Investitionsplanung bis zum Jahre 2013 ergibt sich eine kumulierte Nettoneuverschuldung von rd. 15 Mio. €. D.h. bereits ohne den o.g. Beschluss würde die Notwendigkeit einer Anpassung der Finanzplanung bestehen um die Genehmigungskriterien der Leitlinien einhalten zu können.“
Das demnach kassatorische Bürgerbegehren hätte innerhalb einer Frist von acht Wochen nach der ab 24. Dezember 2011 gültigen Fassung der HGO schriftlich bei dem Gemeindevorstand, hier also dem Magistrat der Stadt Gießen, eingereicht werden müssen. Die Frist von acht Wochen gilt gemäß Art. 15 Abs. 4 des Gesetzes zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze vom 16. Dezember 2011 (GVBl. I S. 786) für Bürgerbegehren, die, wie hier, erst nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung, also dem 24. Dezember 2011, eingereicht werden. Das Bürgerbegehren ist am 11. Januar 2012 eingereicht worden. Damit ist die maßgebliche Frist von acht Wochen seit der Beschlussfassung am 12. Mai 2010 nicht eingehalten worden, das Bürgerbegehren ist unzulässig. Nicht abgestellt werden kann für die Fristberechnung auf den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Dezember 2011 (STV/0473/2011 oder STV/0464/2011), wie die Antragsteller meinen. Der Beschluss (STV/0473/2011) hat sich nicht auf die Finanzierung der Landesgartenschau durch Kredite bezogen. Diesem Beschluss lag der Antrag der Die Linke.Fraktion zugrunde, der wie folgt lautete:
„Der Magistrat wird aufgefordert,
a) die für das Jahr 2014 in unserer Stadt geplante Landesgartenschau abzusagen.
b) dafür zu sorgen, dass alle Abgeordnete, die für die LaGa stimmen, eine Bürgschaft im Rahmen der zu erwartenden Schulden übernehmen und somit privat haftbar gemacht werden.“
Dieser Antrag ist von der Stadtverordnetenversammlung durch Beschluss abgelehnt worden. Eine Änderung des Projektbeschlusses vom 12. Mai 2010 ist damit nicht erfolgt.
Die Beschlussvorlage (STV/0464/2011) hatte folgenden Wortlaut: „Der Magistrat der Universitätsstadt Gießen wird gebeten zu prüfen und zu berichten, ob zum jetzigen Zeitpunkt noch eine tatsächliche Möglichkeit besteht, die Ausrichtung der Landesgartenschau 2014, aufgrund der enormen finanziellen Belastung für die Stadt Gießen, abzusagen.
Die Auswirkungen rechtlicher und wirtschaftlicher Folgen sind darzustellen.“
Dieser Antrag wurde aufgrund der fortgeschrittenen Uhrzeit (nach Mitternacht) bis zur nächsten Sitzung der Stadtverordnetenversammlung zurückgestellt. Mehrere Änderungsanträge zu der Beschlussvorlage wurden abgelehnt. Auch damit ist eine Änderung des Projektbeschlusses vom 12. Mai 2010 nicht erfolgt.
Unabhängig davon ist das Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig, weil es nicht den gemäß § 8 b Abs. 3 HGO erforderlichen Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthält. Mit dem Kostendeckungsvorschlag soll den Initiatoren und später auch den abstimmenden Bürgern die Selbstverantwortung für die finanziellen Auswirkungen der begehrten Maßnahme deutlich gemacht werden (Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, 23. Lfg. 2010, § 8b, Rn. 94).
Der in Teil I der Gründe dieses Beschlusses wiedergegebene Kostendeckungsvorschlag ist nicht ausreichend. Zwar wird man auf einen detaillierten Kostendeckungsvorschlag verzichten können, wenn ein Bürgerbegehren eine bereits beschlossene und im Haushaltsplan finanzierte Maßnahme in ihren Kosten reduzieren soll, wobei auch dann dargestellt werden müsste, warum diese Voraussetzungen vorliegen. Das hier zur Abstimmung gestellte Bürgerbegehren wendet sich jedoch nicht gegen die Landesgartenschau als solche und schlägt auch keine Reduzierung der Gartenschau vor. Vielmehr wird der Verzicht auf neue Darlehen und solche Sicherheiten verlangt, für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten. Damit ist aber nicht dargelegt, in welcher Form nunmehr die Landesgartenschau finanziert werden soll. Dies wäre aber angesichts der erfolgten Vorarbeiten für die Gartenschau und der inzwischen vorgenommenen Planungen, die bereits Kosten verursacht haben, erforderlich gewesen. Auch aus diesem Grund ist das Bürgerbegehren unzulässig.
Die Hilfsanträge der Antragsteller waren abzulehnen, weil sie in Bezug auf die Frage 2 des Bürgerbegehrens mit dem Hauptantrag identisch sind.
Die in zweiter Instanz entstandenen Kosten haben die Antragsteller als Gesamtschuldner zu tragen, weil sie letztlich unterliegen und das streitige Rechtsverhältnis ihnen gegenüber nur einheitlich entschieden werden kann (§§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO).
Den Streitwert setzt der Senat auf 1.250,- € fest (§§ 47 Abs. 1 und 2, 52, 53 GKG). Damit folgt der Senat der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung in Höhe von 2.500,- €, halbiert diesen Wert jedoch noch einmal, weil vorliegend nur noch über einen Teil des dem Verwaltungsgericht vorliegenden Streitgegenstands entschieden werden musste.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 S. 3, 68 Abs. 1 S. 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8b HGO
§ 8b Abs. 3 HGO
§ 8b Abs. 3 S. 1 HGO
§ 93 Abs. 3 HGO
§ 103 Abs. 1 HGO
§ 8 b Abs. 1 HGO
§ 146 Abs. 4, 147 Abs. 1 VwGO
§ 8 b Abs. 2 Nr. 4 HGO
§ 8 b Abs. 3 HGO
§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52, 53 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 S. 3, 68 Abs. 1 S. 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: 8 L 204/12
8 B 426/12
8 B 1805/08