Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Sachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-12-16, Aktenzeichen 3 C 20/20

Tenor:
Az.: 3 C 20/20 SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Urteil In der Verwaltungsrechtssache des - Antragsteller - prozessbevollmächtigt: gegen den Freistaat Sachsen vertreten durch das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt Albertstraße 10, 01097 Dresden - Antragsgegner - wegen SächsCoronaSchVO vom 17. April 2020 hier: Normenkontrolle
2 hat der 3. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Freiherr von Welck, die Richter am Oberver- waltungsgericht Kober und Heinlein sowie die Richterinnen am Oberverwaltungsge- richt Schmidt-Rottmann und Dr. Helmert aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 2021 für Recht erkannt: Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahren trägt der Antragsteller. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand Der Antragsteller verfolgt mit seinem Antrag gemäß § 47 Abs. 1 VwGO das Ziel, die Unwirksamkeit von § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 und 3 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zum Schutz vor dem Corona-Virus SARS-CoV-2 und COVID-19 (Sächsische Corona-Schutz-Verord- nung – Sächs-CoronaSchVO) vom 17. April 2020 (SächsGVBl. S. 170) nachträglich festzustellen. Die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung hatte - soweit hier streitge- genständlich - nachfolgenden Wortlaut: „§ 1 Grundsatz (1) Jeder wird anlässlich der Corona-Pandemie angehalten, die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Menschen als den Angehörigen des eigenen Hausstandes oder zu der Partnerin oder dem Partner auf ein absolut nötiges Minimum zu redu- zieren und wo immer möglich, ist ein Mindestabstand zu anderen Personen außer zu den Angehörigen des eigenen Hausstandes von 1,5 Metern beziehungsweise die Durchführung weiterer Maßnahmen zur Ansteckungsvermeidung einzuhalten (Kontaktbeschränkung). Dieser Grundsatz gilt für alle Lebensbereiche, insbeson- dere auch für Arbeitsstätten. Es wird dringend empfohlen, im öffentlichen Raum und insbesondere bei Kontakt mit Risikopersonen eine Mund-Nasenbedeckung zu tragen, um für sich und andere das Risiko von Infektionen zu reduzieren. Dazu gehört auch regelmäßige Händehygiene und die Vermeidung des Hand-Gesichts- Kontaktes. Eltern und Sorgeberechtigte sollen dafür Sorge tragen, dass ihre Kinder oder Schutzbefohlene diese Empfehlungen auch einhalten, sofern diese dazu in der Lage sind. (2) Um eine weiträumige Ausbreitung des Virus zu reduzieren, bleiben die Bürge- rinnen und Bürger aufgefordert, generell auf private Reisen, Ausflüge und Besuche – auch von Verwandten – zu verzichten. Das gilt auch für überregionale tagestou- ristische Ausflüge. 1
3 § 2 Kontaktbeschränkung (1) Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist ausschließlich alleine oder in Beglei- tung der Partnerin oder des Partners beziehungsweise mit Angehörigen des eige- nen Hausstandes oder mit einer weiteren nicht im Hausstand lebenden Person oder zur Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts gestattet. (2) Im öffentlichen Raum ist ein Mindestabstand von 1,5 Metern außer zu den in Absatz 1 genannten Personen einzuhalten. § 3 Verbot von Ansammlungen von Menschen (1) Alle Veranstaltungen, Versammlungen und sonstige Ansammlungen sind un- tersagt. (…) (3) Im Einzelfall können Ausnahmegenehmigungen auf Antrag insbesondere für Versammlungen im Sinne des Sächsischen Versammlungsgesetzes vom zustän- digen Landkreis oder der zuständigen Kreisfreien Stadt erteilt werden, soweit dies aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. (…) § 12 Inkrafttreten, Außerkrafttreten (1) Diese Verordnung tritt am 20. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 3. Mai 2020 außer Kraft. (2) Mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung tritt die Allgemeinverfügung des Säch- sischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt vom 31. März 2020, Az. 15-5422/5 (Vollzug des Infektionsschutzgesetzes - Maß- nahmen anlässlich der Corona-Pandemie - Verbot von Veranstaltungen) außer Kraft.“ Zur Begründung seines Rechtschutzbegehrens trägt er mit Schriftsatz vom 22. April 2020 zusammengefasst vor: Er sei mit vielen in der Verordnung vorgesehenen grund- rechtseinschränkenden Maßnahmen nicht einverstanden. Gerne würde er daher zu- sammen mit Personen aus seinem persönlichen Umfeld seine Meinung dazu im Rah- men einer Demonstration vor dem Haupteingang des Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt kundtun. Dies sei ihm auf Grund des in der Ver- ordnung geregelten Versammlungsverbots jedoch nicht möglich. Er lehne es ab, zuvor eine Ausnahmeerlaubnis hierfür einzuholen, da er der Ansicht sei, dass dies mit seinem Recht auf Versammlungsfreiheit nicht vereinbar sei. Zudem würde er sich gerne mit zwei Personen in seiner Wohnung zusammensetzen, um über die „Corona-Maßnah- men“ zu debattieren und ein mögliches politisches Engagement zu planen. Auch dies sei ihm durch § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 SächsCoronaSchVO ohne die vorherige Beantragung einer Ausnahmegenehmigung verwehrt. Er würde bei den Veranstaltun- 2
4 gen einen Mindestabstand von 1,5 Meter einhalten. Bei der Versammlung im öffentli- chen Raum würde dies durch das Aufstellen in einer Reihe mit den entsprechenden Abständen umgesetzt werden. Innerhalb der 60 m² großen Wohnung würden die Stühle entsprechend weit auseinandergestellt werden. Er sei in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit sowie in seiner Versammlungsfreiheit verletzt. Die Grundrechtsein- griffe seien unverhältnismäßig und damit nicht gerechtfertigt. Es sei unmöglich, den Sicherheitsabstand von 1,5 Meter ausnahmslos einzuhalten. Der Verordnungsgeber hätte daher eine Soll-Vorschrift erlassen müssen. In Bezug auf das Versammlungsver- bot liege keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage vor. §§ 32, 28 IfSG lasse sich keine Befugnis zum Erlass eines präventiven Versammlungsverbots entnehmen. Der Eingriff in Versammlungsfreiheit sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die Re- gelung sei zu unbestimmt und verstoße gegen die Wesengehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG. In jedem Fall sei das präventive Versammlungsverbot mit Ausnahmevor- behalt unverhältnismäßig. Es werde zwar nicht verkannt, dass die Regelung mit dem Schutz von Leben und Gesundheit überragend wichtige verfassungsrechtliche Belange verfolge. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass der Schutz des Rechtsguts am Ende einer langen Kausalkette stehe und unklar bleibe, welche verbotene Versammlung in welchem Umfang zum Schutz des Ziels überhaupt beitragen könne, insbesondere wenn man bedenke, dass Versammlungen unter Einhalt des Schutzabstands zwischen den Teilnehmern durchführbar seien. Auch fehle es bereits an einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefahr für mit der Versammlungsfreiheit gleich- wertige, elementare Rechtsgüter. Ein bloßes Risiko stelle keine solche unmittelbare Gefahr dar. Dies gelte erst recht bei einer öffentlichen Versammlung mit sechs Perso- nen oder einer nichtöffentlichen Versammlung von drei Personen, wie sie von ihm be- absichtigt seien. Das präventive Versammlungsverbot sei auch mit der verfassungs- rechtlich gebotenen Konsistenz des Schutzkonzepts des Antragsgegners unvereinbar. So sei nicht nachvollziehbar, warum Menschen an Gottesdiensten mit 15 Personen teilnehmen und in öffentlichen Verkehrsmitteln oder im Rahmen der beruflichen Tätig- keit ohne Ausnahmeerlaubnis zusammenkommen dürften, nicht jedoch, um von ihrer für den demokratischen Rechtsstaat elementaren Versammlungsfreiheit Gebrauch zu machen. Der Antragsteller vertieft sein Vorbringen in der mündlichen Verhandlung vom 16. De- zember 2021. 3
5 Der Antragsteller beantragt, es wird festgestellt, dass § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 Sächs- CoronaSchVO vom 17. April 2020 unwirksam gewesen sind. Der Antragsgegner beantragt, der Antrag wird abgelehnt. Er verteidigt die Regelung mit Schriftsatz vom 28. April 2020: § 2 Abs. 1 Sächs- CoronaSchVO sei verhältnismäßig, da er einen legitimen Zweck verfolge, geeignet und erforderlich sowie angemessen sei. Der Zweck sei die Reduzierung einer weiträumigen Ausbreitung des Coronavirus. Der Antragsgegner komme seiner objektiven Schutz- pflicht aus Art 2 Abs. 2 GG und Art. 20 Abs. 1 GG zugunsten des Lebens und der Gesundheit eines jeden Grundrechtsträgers sowie dem Bevölkerungsschutz nach. Die Abstandsregelung sei auch geeignet, denn sie diene der Zweckerreichung. Das Ab- standsgebot gründe auf Aussagen des Robert-Koch-Instituts. Darüber hinaus sei all- gemein bekannt, dass Übertragungen von Vireninfektion durch Abstandhalten verhin- dert oder erschwert würden. Mit seinem Vorbringen beschreibe der Antragsteller zwei seltene Einzelfälle, während nahezu in allen Bereichen des öffentlichen Raums die Ab- standsregelung umgesetzt werden können. Zudem habe § 1 Abs. 1 Satz 1 Säch- sCoronaSchVO dies berücksichtigt, um von den Adressaten kein unmögliches Verhal- ten zu fordern. § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO sei dementsprechend auszulegen. Die Abstandsregelung sei auch erforderlich, da kein milderes Mittel mit gleicher Eignung zur Virusbekämpfung zur Verfügung stehe. Insbesondere sei ein präventives Aus- gangsverbot mit Erlaubnisvorbehalt kein milderes Mittel. Schließlich stünden auch keine Impfung oder therapeutische Medikamente als mildere Mittel zur Verfügung. Die Maßnahme sei auch angemessen, weil die Nachteile, die mit ihr einhergingen, nicht völlig außer Verhältnis zu den von § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO erzeugten Vorteilen stünden. Auch die Bestimmung in § 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 SächsCoronaSchVO sei materiell rechtmäßig. Es liege eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage vor. Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG sei auch gerechtfertigt. Die gesetz- liche Grundlage für das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt finde sich in § 32 Abs. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht erkennbar. Der grundrechtliche Begriff der „Versammlung“ falle unter den Wortlaut in § 28 Abs. 1 IfSG „Ansammlung von Menschen“. Dazu werde Art. 8 GG als berührtes Grundrecht, das eine Einschränkung erfahre, benannt. Die Ein- 4 5 6
6 schränkung könne hier auch in Form eines präventiven Versammlungsverbots mit Aus- nahmegenehmigung vorgenommen werden. Der Genehmigungsvorbehalt sei auf- grund des Infektionsschutzes, insbesondere im derzeitigen Pandemiefall, erforderlich. Der Genehmigungsvorbehalt sorge für genügend Schutz, weil eine Versammlung da- nach erst stattfinden dürfe, wenn die Prüfung umfassend abgeschlossen sei und infek- tionsschutzrechtliche Auflagen entwickelt sowie eine Genehmigung ausgesprochen worden seien. Die Regelung in § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO sei bestimmt genug. Das in § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO geregelte Ermessen sei auf „null“ reduziert, soweit Aspekte des Infektionsschutzgesetzes nicht gegen eine Versammlung sprä- chen. Diese Auslegung sei gängige Praxis. Damit gehe auch kein Verstoß gegen die Wesensgehaltsgarantie des Art. 8 GG einher. Die Regelung sei auch verhältnismäßig, da sie einen legitimen Zweck verfolge, geeignet, erforderlich und angemessen sei. Ins- besondere bestehe kein milderes Mittel mit gleicher Wirkung und geringerer Grund- rechtsträgerbelastung. Die Regelung sei auch verhältnismäßig, da der Bevölkerungs- schutz hier überwiege, die Regelung nur zeitlich befristet und das Recht auf Versamm- lung nicht in Gänze versagt worden sei. Das Versammlungsrecht könne nämlich nach Erteilung einer Genehmigung ausgeübt werden. Der Senat hat mit Beschluss vom 30. April 2020 (- 3 B 148/20 -, juris) den Antrag im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt. Zu den weiteren Einzelheiten wird auf die Akten in dem Verfahren 3 B 148/20 und in dem vorliegenden Verfahren verwiesen. Entscheidungsgründe Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. 1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 Abs. 1 SächsJG statthaft. Danach entscheidet das Sächsische Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Ver- ordnungen der Staatsregierung. Der Senat entscheidet gemäß § 24 Abs. 2 SächsJG hierüber in der Besetzung von fünf Berufsrichtern. 7 8 9 10 11
7 Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da er gel- tend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Er hat hinreichend dargelegt, dass er wenigstens in seinem Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG, in seinem Versammlungsrecht nach Art. 8 GG und in Bezug auf die Privilegierung bestimmter Zusammenkünfte gemäß § 3 Abs. 2 SächsCoronaSchVO auch in dem Recht auf Gleichbehandlung gemäß Art. 3 GG betroffen ist. Zwar ist die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Sächsische Corona-Schutz- Verordnung mit Ablauf des 3. Mai 2020 außer Kraft getreten (§ 12 Abs. 1 SächsCoronaSchVO). Allerdings besteht trotz der Erledigung der zur Prüfung gestell- ten Norm ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung. Ein gestellter Normenkontrollantrag kann trotz Aufhebung oder Außerkrafttretens nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift zulässig bleiben, wenn die Vorschrift während der Anhängigkeit eines zulässigerweise erhobenen Normen- kontrollantrags aufgehoben wird oder außer Kraft tritt. Die Aufhebung oder das Außer- krafttreten der Norm allein lässt den zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne Weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, mithin der Antragsteller wei- terhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in sei- nen Rechten verletzt (worden) zu sein. Erforderlich ist in diesen Fallgestaltungen aber, dass ein berechtigtes individuelles Interesse an der begehrten Feststellung, die bereits außer Kraft getretene Rechtsvorschrift sei unwirksam gewesen, besteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 19. Februar 2004 - 7 CN 1/03 -, juris Rn. 13; Beschl. v. 2. September 1983 - BVerwG 4 N 1/83 - BVerwGE 68, 12, - juris Rn. 9 ff.). Ein berechtigtes individuelles Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens kann sich hierbei insbe- sondere ergeben zur Rechtsklärung bei gewichtigen Beeinträchtigungen grundrecht- lich geschützter Freiheiten des Antragstellers durch die angegriffene Rechtsvorschrift, wenn die Rechtsvorschrift typischerweise auf kurze Geltung angelegt ist mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft tritt, bevor ihre Rechtmäßigkeit in einem Normenkon- trollverfahren abschließend gerichtlich geklärt werden kann (SächsOVG, Urt. v. 15. Ok- tober 2021 - 3 C 15/20 -, juris Rn. 34; Urt. v. 19. Dezember 2019 - 3 A 851/18 -, juris Rn. 21 ff. für Fortsetzungsfeststellungsklagen gegen Verwaltungsakte; Urt. v. 23. No- vember 2021 - 3 C 44/21 -, juris Rn. 17 f. m. w. N.; vgl. ausführlich NdsOVG, Beschl. v. 9. Juni 2021 - 13 KN 127/20 -, juris Rn. 55 ff. m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9; Beschl. v. 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 -, juris Rn. 8; Beschl. v. 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77, juris Rn. 28; BVerwG, 12 13 14
8 Urt. v. 12. November 2020 - 2 C 5/19 -, juris Rn. 15; a. A. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 113 Rn. 145). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Sächsischen Corona-Schutz-Verordnun- gen sind sämtlich auf eine nur mehrwöchige Geltung angelegt, weshalb ihre Rechtmä- ßigkeit vor ihrem Außerkrafttreten regelmäßig nicht in einem Hauptsacheverfahren ab- schließend gerichtlich geklärt werden kann. Das unter einen Genehmigungsvorbehalt stehende Versammlungsverbot begründete auch einen gewichtigen Grundrechtsein- griff. Im Hinblick auf das ebenfalls angegriffene Abstandsgebot kann offenbleiben, ob es sich bei dabei ebenfalls um einen gewichtigen Grundrechtseingriff handelte. Denn angesichts der Tatsache, dass das Mindestabstandsgebot durchgängig zu den Maß- nahmen gehört, die auch in den aktuellen Verordnungen (etwa in § 4 Abs. 2 Satz 1 SächsCoronaNotVO v. 19. November 2021) festgelegt werden, und das Abstandsge- bot damit eine Basismaßnahme gegen Infektionen mit dem Virus darstellt, besteht je- denfalls unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O. Rn. 1412 m. w. N.) ein Feststellungsinteresse. 2. Der Normenkontrollantrag ist jedenfalls unbegründet. Die vom Antragsteller ange- griffenen Regelungen der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. 2.1 Nach § 32 Satz 1 IfSG in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG bestimmte zu diesen Voraussetzungen: „Werden Kranke, Krankheitsver- dächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zustän- dige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertrag- barer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu ver- lassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimm- ten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zustän- dige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschrän- ken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftsein- richtungen oder Teile davon schließen.“ 15 16 17
9 Die Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 i. V. m. § 32 IfSG entsprach den rechtli- chen Anforderungen an den Parlamentsvorbehalt und den Wesentlichkeitsgrundsatz und damit an den Vorbehalt des Gesetzes. Die Frage der ausreichenden Bestimmtheit hat der Senat (SächsOVG, Urt. v. 21. April 2021 - 3 C 8/20 -, juris Rn. 20 ff.) zu der Vorgängerfassung der Verordnung geklärt. Auf die dortigen, rechtskräftig gewordenen Ausführungen wird verwiesen. Soweit das Landesverfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt angesichts der bis dahin verstrichenen Zeit mit Urteil vom 26. März 2021 (- LVG 25/20 -, juris Rn. 65) die „Reaktionszeit“ zur effektiven Abwehr von unmittelbaren Gefahren durch die Regelung von Maßnahmen auf dem Verordnungsweg, bis der Gesetzgeber darauf zu reagieren in der Lage ist, als überschritten und den Bestimmtheitsgrundsatz teilweise als verletzt angesehen hat, führt dies schon deshalb zu keinem anderen Ergebnis, weil im Gegen- satz zu der Verordnung vom 15. September 2020, die der Entscheidung des Landes- verfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt zu Grunde lag, die hier streitgegen- ständliche Verordnung bereits am 20. April 2020 in Kraft getreten war. Soweit in § 3 SächsCoronaSchVO Ansammlungen von Menschen und damit auch Ver- sammlungen unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt werden, gilt überdies, dass gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG in der damals geltenden Fassung unter den Voraus- setzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige An- sammlungen von Menschen beschränken oder verbieten konnte. Da gemäß seinem Satz 4 u. a. das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) insoweit einge- schränkt werden konnte, spricht - mit dem Antragsgegner - alles dafür, dass aufgrund dieser Ermächtigungsgrundlage auch unter den Versammlungsschutz fallende Men- schenansammlungen verboten oder - als weniger beeinträchtigende Maßnahme - un- ter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt werden durften. Insbesondere ergibt sich daraus auch, dass der Begriff der Ansammlung nicht - wie der Antragsteller meint - auf nicht unter den verfassungsrechtlichen Versammlungsbegriff fallende Zusammen- künfte beschränkt werden sollte, sondern jegliche menschliche Ansammlung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 210; sh. auch Beschl. v. 10. Dezember 2010 - 1 BvR 1402/06 -, juris Rn. 19) und damit als einen Unterfall davon auch Versammlungen im verfassungsrechtlichen Sinn erfasste. 2.2 Die Voraussetzungen von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG waren während Erlass und Geltung der angegriffenen Verordnungsregelung erfüllt. 18 19 20 21
10 (1) Der Senat hat in seinem Beschluss vom 30. April 2020 (a. a. O. Rn. 20 ff.) zu den Fragen der Störereigenschaft und dem Krankheitsbild der Pandemie auf Folgendes abgestellt: „§ 28 Abs. 1 IFSG befugt auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber sog. "Nichtstörern" (vgl. OVG NRW, a. a. O. Rn. 34 ff. m. w. N.). Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen nicht dergestalt, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber den vorgenannten Personen zulässig wären. Zwar sind diese vorrangig Adressaten, da sie wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, nach den allgemeinen Grundsätzen des Polizeirechts als "Störer" anzusehen sind. Indes können auch die Allgemeinheit und sonstige "Nichtstörer" Adressaten von Maßnahmen sein, insbesondere um sie vor eigener Ansteckung und dem damit verbundenen Risiko, ihrerseits die Krankheit weiterzuverbreiten, zu schützen (HessVGH, Beschl. v. 7. April 2020 - 8 B 892/20.N -, juris Rn. 44 m. w. N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23. März 2020 - 11 S 12/20 -, juris Rn. 8 m. w. N.). Da die Maßnahmen auch zum Schutz vor Ansteckung erlassen werden können, kommt es auf die Unter- scheidung zwischen Störern und Nichtstörern nicht an, zumal die Anzeichen für eine Infektion mit dem Corona-Virus sehr verschieden sind und ein Ansteckungs- verdacht auch bei Personen bestehen kann, die überhaupt keine Symptome auf- weisen (SächsOVG, Beschl. 15. April 2020 - 3 B 114/20 -, z. Veröffentl. bei juris vorg.). Da bei Menschenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht über- tragen werden, stellt § 28 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 IfSG klar, dass Anordnungen auch gegenüber Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften von Menschen so- wie gegenüber Gemeinschaftseinrichtungen ergehen können. Hierzu gehören auch Versammlungen, die unter den Schutz des Art. 8 GG fallen (OVG Thüringen, Beschl. v. 10. April 2020 - 3 EN 248/20 -, juris Rn. 42). Die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung geregelten Beschränkungen, Gebote und Verbote verfolgen das durch § 1 Abs. 1 IfSG vorgegebene Ziel der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten beim Menschen sowie die frühzeitige Er- kennung von Infektionen und Verhinderung ihrer Weiterverbreitung, wie aus ihrer Begründung hervorgeht. Danach beruht sie auf der Gefahreneinschätzung der Weltgesundheitsorganisation und des Robert-Koch-Instituts. Sie dient der Abwehr von Gefahren, denen insbesondere - aber nicht nur - ältere Menschen mit Grun- derkrankungen ausgesetzt sind, sowie dem Erhalt der Leistungsfähigkeit des Ge- sundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Dazu war und ist es auch jetzt noch weiterhin wichtig, persönliche menschliche Kontakte möglichst zu vermeiden, um so die Ausbreitung des im Wege einer Tröpfcheninfektion beson- ders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Coronavirus zu verlangsamen. In Fragen der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Er- kennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen kommt den Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts eine vorrangige Bedeutung zu, das die Gefährdung für die Gesundheit durch das hochansteckende Virus SARS-CoV-2 nach wie vor als hoch einschätzt. Dies gilt insbesondere, aber nicht nur, für ältere Menschen mit Vorerkrankungen. Das Robert-Koch-Institut ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektio- 22
11 nen. Es erstellt nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG im Benehmen mit den jeweils zuständi- gen Bundesbehörden für Fachkreise als Maßnahme des vorbeugenden Gesund- heitsschutzes Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstige Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragba- rer Krankheiten und stellt sie gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3c IfSG dem Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt als oberster Landesgesund- heitsbehörde im Freistaat Sachsen zur Verfügung. Zur Risikobewertung, den er- forderlichen Infektionsschutzmaßnahmen und der empfohlenen Strategie zur Be- kämpfung der Ausbreitung des Virus verweist der Senat auf die aktuell immer noch gültige Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Ri- sikobewertung.html, abgerufen am 17. April 2020; hierauf auch abstellend: BVerfG, Beschl. v. 10. April 2020 - 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 13 f.). Auch die Natio- nale Akademie der Wissenschaften Leopoldina, deren Expertise in der Beratung von Politik und Öffentlichkeit ebenfalls eine große Bedeutung zukommt, empfiehlt nach dem weitgehenden "lock down", Lockerungen mit Bedacht und mit begleiten- den Maßnahmen vorzunehmen. Vordringliche Voraussetzung für eine solche all- mähliche Lockerung sei dabei, dass sich die Neuinfektionen auf niedrigem Niveau stabilisierten und das Gesundheitssystem nicht überlastet werde. Ferner müssten Infizierte zunehmend identifiziert und die Schutzmaßnahmen (Hygienemaßnah- men, Mund-Nasen-Schutz, Distanzregeln) diszipliniert eingehalten werden (siehe Ad-hoc-Stellungnahme vom 13. April 2020:https://www.leopoldina.org/uplo- ads/tx_leopublication/2020_04_13_Coronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhal- tig_%C3%BCberwinden_final.pdf). Dieser Strategie entsprechen die im Rahmen einer Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020 beschlossenen Maßnahmen. Deren Einschätzung ist zu entneh- men, dass die Epidemie durch die Verlangsamung der Infektionsketten der letzten Wochen noch nicht bewältigt wurde, sondern diese weiter andauere. In kleinen Schritten solle daran gearbeitet werden, das öffentliche Leben wieder zu beginnen, den Bürgerinnen und Bürgern wieder mehr Freizügigkeit zu ermöglichen und ge- störte Wertschöpfungsketten wiederherzustellen. Dies müsse jedoch gut vorberei- tet werden und in jedem Einzelfall durch Schutzmaßnahmen so begleitet werden, dass das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich vermieden werde (https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender-be- schluss-1744224; Abruf am 17. April 2020). Dem Senat ist bewusst, dass die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung geregelten Beschränkungen und Verbote in der Wissenschaft vereinzelt auch als unverhältnismäßig betrachtet oder andere Strategien zur Überwindung der Pan- demie vorgeschlagen werden. Von manchen Fachleuten wird das Virus SARS- CoV-2 bis heute verharmlosend mit Grippe-(Influenza)-Viren verglichen. Diese Einschätzung teilt der Senat nicht und verweist hierzu auf inzwischen vorliegende Studien zur sogenannten Übersterblichkeit, wonach die Zahl der Toten in Europa allein im Zeitraum vom 16. März bis 12. April 2020 drastisch zugenommen hat (https://www.tagesschau.de /faktenfinder/corona-uebersterblichkeit-101.html). Es spricht nach alledem Einiges dafür, dass die Tatsache, dass in Deutschland bis- lang keine Übersterblichkeit festzustellen ist, insbesondere darauf zurückzuführen ist, dass hier rechtzeitig Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 unternommen worden sind. Im Übrigen besteht in der Bevölkerung gegen das neuartige SARS-CoV-2 im Unterschied zu Influenza-Viren keine Grundimmunität und es steht ein Impfstoff oder eine spezifische Therapie in konk- ret absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Der Gefahr für das Gesundheitssystem
12 und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit folglich nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl - gemeldeter - freier Krankenhausbetten mit Beatmungska- pazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/Tagesdaten_Intensivregister_ CSV/DIVI-Inten- sivRegister_Tagesreport_2020_04_26.pdf, Stand: 26. April 2020). COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkran- kung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypo- xämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krank- heitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber- Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfall- medizin v. 12. März 2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/con- tent/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30. März 2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigen- dem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorer- krankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Blut- hochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Leberer- krankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation sind derzeit nicht verfüg- bar. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 86%. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen von etwa zwei Tagen vor Symptombeginn bis zum achten Tag nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden, ist aber wenig wahrscheinlich. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Corona- virus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies gesche- hen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktions- zahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 2,4 bis 3,3. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa drei ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müs- sen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzel- nen und mit weiteren Nachweisen: Robert-Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steck brief.html?nn=13490888, Stand: 24. April 2020; Antworten auf häufig gestellte Fra- gen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/Shared- Docs/FAQ/NCOV2019/ges amt.html, Stand: 22. April 2020).“
13 (2) An dieser damaligen Einschätzung wird festgehalten (vgl. SächsOVG, Urt. v. 15. Oktober 2021 - 3 C 15/20 -, juris Rn. 49 m. w. N.). Insbesondere waren zum dama- ligen Zeitpunkt weder eine Impfung oder eine spezifische Medikation noch ein infekti- onsmedizinisch hinreichend sicherer Mund-Nasenschutz verfügbar. In Sachsen waren am 20. April 2020 4323 Menschen infiziert und 111 Menschen infolge der Erkrankung verstorben (https://www.coronavirus.sachsen.de/infektionsfaelle-in-sachsen- 4151.html, Stand: 20. April 2020). An diesem Tag befanden sich 365 Patienten im Krankenhaus, 63 davon auf einer Intensivstation (vgl. Pressebriefing der Sächsischen Staatsregierung - aktueller Stand zum Coronavirus in Sachsen 20. April 2020, abgeru- fen im Internet). (3) Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG hat zur Folge, dass die zuständigen Stellen - sei es die zuständige Behörde im Wege des Erlasses von Ver- waltungsakten oder die Landesregierung bzw. die von ihr ermächtigte Stelle im Wege des Erlasses einer Rechtsverordnung - zum Handeln verpflichtet sind, soweit und so- lange es zur Verhinderung der Krankheitsübertragung erforderlich ist. Dies ergibt sich bereits aus den grundrechtlichen Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 -, juris Rn. 8). Dem Gesetzgeber oder der von ihm zum Verordnungserlass ermächtigten Exekutive kommt jedoch auch dann, wenn er dem Grunde nach verpflichtet ist, Maßnahmen zum Schutz eines Rechtsguts zu ergreifen, ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Ge- staltungsspielraum zu (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12. Mai 2020 - 1 BvR 1027/20 -, juris Rn. 6). Um die Gefahren, die von Infektionskrankheiten ausgehen, und damit die Erforderlichkeit von Schutzmaßnahmen erkennen und abschätzen zu kön- nen, ist der Gesetzgeber in erheblichem Umfang auf wissenschaftliche Expertise an- gewiesen. Gerade im Falle neuartiger Krankheitserreger und Erkrankungen kann je- doch denknotwendig die Frage der Gefährdung der Bevölkerung nicht aufgrund einer sicheren und umfassend abgeklärten Tatsachenbasis bewertet und beantwortet wer- den. Sie kann lediglich aufgrund von Prognosen erfolgen, die zwar ihrerseits tatsachen- basiert und nachvollziehbar sein müssen, jedoch bestehende Unsicherheiten enthalten dürfen. Aus diesem Grund kommt dem Gesetzgeber im Falle von Ungewissheiten im fachwissenschaftlichen Diskurs und damit einhergehender unsicherer Entscheidungs- grundlage auch in tatsächlicher Hinsicht ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 -, juris Rn. 10; ThürVerfGH, Urt. v. 1. März 2021 - 18/20 -, juris Rn. 427 ff.). Ebenso verfügt der Gesetzgeber nach der Rechtspre- chung des Senats (st. Rspr., vgl. Beschl. v. 11. November 2020 - 3 B 357/20 -, juris 23 24 25
14 Rn. 41 m. w. N.) bei der Ausgestaltung der Schutzmaßnahmen über einen Einschät- zungs-, Wertungs-, und Gestaltungsspielraum. Wenn die Freiheits- und Schutzbedarfe der verschiedenen Grundrechtsträger in unterschiedliche Richtung weisen, hat der Ge- setzgeber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von Ver- fassungs wegen einen Spielraum für den Ausgleich dieser widerstreitenden Grund- rechte. Die Abwägungsentscheidung des Normgebers muss dabei allerdings erkenn- bar und plausibel vom Prinzip der größtmöglichen Schonung der Grundrechte der von den Freiheits- und Teilhabeeinschränkungen Betroffenen geleitet sein; Unsicherheiten über die Ursachen der Ausbreitung des Coronavirus dürfen nicht ohne Weiteres „im Zweifel“ zu Lasten der Freiheits- und Teilhaberechte aufgelöst werden. Die Zumutung konkreter Einschränkungen bedarf umso mehr der grundrechtssensiblen Rechtferti- gung, je unklarer der Beitrag der untersagten Tätigkeit zur Verbreitung des Coronavirus ist und je länger diese Einschränkung dauert (SächsVerfGH, Beschl. v. 11. Februar 2021 - Vf. 14-II-21 [e.A.] -, juris Rn. 31; VerfGH NRW, Beschl. v. 29. Januar 2021 - VerfGH 21/21.VB -3-, S. 9). Der Normgeber ist aber auch nicht gehalten, die Gefahr einer (neuerlichen) signifikanten Gefahrerhöhung hinzunehmen, sondern aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sogar prinzipiell zu Maßnahmen des Gesundheits- und Lebensschutzes verpflichtet (Sächs- VerfGH, Beschl. v. 11. Februar 2021 - Vf. 14-II-21 [e.A.] -, juris Rn. 31; BVerfG, Beschl. v. 11. November 2020 - 1 BvR 2530/20 -, juris Rn. 16 zu Art. 2 Abs. 2 GG; BayVerfGH, Entsch. v. 30. Dezember 2020 - Vf. 96-VII-20 -). Der Beurteilung von Prognoseentscheidungen des Normgebers durch die Gerichte können hierbei je nach Zusammenhang differenzierte Maßstäbe zu Grunde zu legen sein, die von einer Evidenzkontrolle über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Hierbei maßgebend sind im Einzelnen Faktoren wie die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27. Juni 2002 - 2 BvF 4/98 -, BVerfGE 106, 1, juris Rn. 69). Nach dem Maßstab der Evidenz ist der dem Normgeber eingeräumte weite Regelungs- und Beurteilungsspielraum - auch bei der Prognose und Einschätzung ge- wisser, der Allgemeinheit drohenden Gefahren, zu deren Verhütung er glaubt, tätig werden und in die Freiheitsbereiche der Einzelnen eingreifen zu müssen - nur dann überschritten, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlerhaft sind, dass sie ver- nünftigerweise keine Grundlage für Maßnahmen seinerseits abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5/64 -, BVerfGE 25, 1, juris Rn. 36; 26
15 Beschl. v. 5. März 1974 - 1 BvL 27/72 -, BVerfGE 37, 1, juris Rn. 59). Nach dem stren- geren Maßstab der Vertretbarkeit muss die vom Normgeber angestellte Prognose sachgerecht und vertretbar sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9. März 1971 - 2 BvR 326/69 -, BVerfGE 30, 250, juris Rn. 36); dies setzt wiederum voraus, dass die Prognose aus einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials herrührt (vgl. BVerfG, Urt. v. 1. März 1979 - 1 BvR 532/77 -, BVerfGE 50, 290, juris Rn. 113). Auf dieser Grundlage erstreckt sich die Prüfung zunächst darauf, ob der Normgeber sich die Kenntnis von der zur Zeit des Erlasses der Norm bestehenden tatsächlichen Ausgangslage in korrekter und ausreichender Weise verschafft hat (vgl. BVerfG, Be- schl. v. 19. März 1975 - 1 BvL 20/73 -, juris Rn. 46). Der Normgeber muss die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben, um die voraussichtlichen Aus- wirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und ei- nen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden. Wird diesen verfahrensrechtlichen Anforderungen Genüge getan, so erfüllen sie die Voraussetzung inhaltlicher Vertret- barkeit; sie konstituieren insoweit die Einschätzungsprärogative des Normgebers, die das Gericht bei seiner Prüfung zu beachten hat (vgl. BVerfG, Urt. v. 1. März 1979 - 1 BvR 532/77 -, BVerfGE 50, 290, juris Rn. 113). Sofern der Normgeber die ihm zur Ver- fügung stehenden Erkenntnismittel benutzt hat, müssen ggf. Irrtümer in Kauf genom- men werden (vgl. BVerfGE 39, 210 [226] = juris Rn. 46). Die Prognose wird nicht dadurch ungültig und verfassungswidrig, dass sie sich im Nachhinein als falsch erweist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5/64 -, juris Rn. 28). Allerdings kann ein grob unzutreffendes Ergebnis ein Indiz für die Ungültigkeit einer Prognose sein. Der Gesetzgeber darf gerade in komplexen Sachgebieten auch neue Konzepte praktisch erproben und Erfahrungen sammeln. Kehrseite des Prognosespielraums ist eine mögliche Nachbesserungspflicht. Auch nach dem Erlass einer Regelung muss der Gesetzgeber die weitere Entwicklung beobachten, erlassene Normen überprüfen und gegebenenfalls revidieren, falls sich herausstellt, dass die ihnen zugrundeliegenden Annahmen fehlerhaft waren oder nicht mehr zutreffen. Im Gesetzesvollzug nachträg- lich erkennbar gewordene Zweifel an der Eignung eines Verfahrens können für die Zu- kunft etwa Vorkehrungen in Gestalt einer wissenschaftlichen Begleitung oder Evalua- tionen des Gesetzesvollzugs erforderlich machen (BVerfG, Urt. v. 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 176 m. w. N.). Dem Normgeber ist in diesem Fall ferner aufge- geben, die fehlerhafte Prognose nach Erkenntnis der tatsächlichen Entwicklung ent- sprechend aufzuheben oder zu ändern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5/64 -, BVerfGE 25, 1, juris Rn. 28; zum Ganzen: ThürVerfGH, Urt. v. 1. März 2021 - 18/20 -, juris Rn. 427 ff.). An diesen Maßstäben hat das Bundesverfassungsgericht zwischenzeitlich auch konkret für die Konzeption von Maßnahmen zur Bekämpfung der
16 COVID-19-Pandemie in zwei Hauptsacheentscheidungen festgehalten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris Rn. 171 ff., 185 ff.; Beschl. v. 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 -, juris Rn. 115). Gemessen an diesen Maßstäben stand dem parlamentarischen Gesetzgeber für seine der Verordnungsermächtigung zugrunde liegende Maßnahmekonzeption und hierbei insbesondere für die Normierung verschiedener Gefährdungsstufen, deren Kenngrö- ßen sowie der jeweils verfolgten Ziele, Strategien und Mitteln der Pandemiebekämp- fung im Hinblick auf die auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter, die Komplexität der Materie und die im Frühjahr 2020 bestehenden Ungewissheiten im fachwissenschaftli- chen Diskurs ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der vom Senat nur auf seine vertretbare Ausfüllung (vgl. nun BVerfG, Beschl. v. 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris Rn. 171) zu prüfen ist. Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte, dass der Verordnungsgeber bei seiner Ge- fahreneinschätzung oder bei der Ausgestaltung der hier angegriffenen Schutzmaß- nahme und dem Ausgleich mit widerstreitenden Grundrechten unter Anwendung des strengeren Kontrollmaßstabs der Vertretbarkeit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris Rn. 171, 187, 204, 217) von fehlerhaften Erwägungen ausging oder die von ihm zugrunde gelegte Gefahrenprognose nicht sachgerecht war. Angesichts der damals bestehenden Unklarheiten insbesondere über die Gefährlich- keit, die Übertragungswege und die Auswirkungen einer Ansteckung mit dem Corona- virus, einer damals wie heute fehlenden effektiven Medikamentation und einer zu die- sem Zeitpunkt fehlenden Impfmöglichkeit konnte sich der Verordnungsgeber vorrangig auf die Empfehlungen und fachgutachterlichen Stellungnahmen des Robert-Koch-In- stituts (künftig: RKI) als der gesetzlich vorgesehenen sachverständigen Stelle gemäß § 4 IfSG stützen, das seine Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstige Infor- mationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung über- tragbarer Krankheiten auf Grundlage einer breiten wissenschaftsbasierten Datenana- lyse abgibt und aufgrund neuer Erkenntnisse ständig aktualisiert. Das RKI hatte dem- gemäß als eine der zentralen Maßnahmen die Einhaltung einer sozialen Distanz von bis zu zwei Metern und eine deutliche Zurückführung engen Kontakten empfohlen (epi- demiologisches Bulletin Nr. 12/20, S. 5, v. 19. März 2020). 27 28 29
17 Der Senat hat in seinem Urteil vom 15. Oktober 2021 (- 3 C 15/20 -, juris Rn. 52 ff. m. w. N.) zusammenfassend festgestellt, dass die Sachverhaltsermittlung als Vorausset- zung für die Ausübung des Verordnungsermessens vom Antragsgegner nicht fehler- haft vorgenommen wurde, die Verordnung auf einem legitimen Ziel beruhte und auch im Hinblick auf die zu erwartenden Schäden an anderen Rechtsgütern eine nicht zu beanstandende Güterabwägung stattgefunden hatte. 2.3 Mit der gemäß § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO festgelegten Pflicht, im öffentlichen Raum ist ein Mindestabstand von 1,5 Metern außer zu den in § 2 Abs. 1 Sächs- CoronaSchVO genannten Personen einzuhalten, wurden keine Vorgaben gemacht, die aus tatsächlichen Gründen nicht hätten eingehalten werden können. Der Senat hat im Hinblick auf die gerügte Regelung zum Mindestabstandsgebot in sei- ner im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Entscheidung Folgendes er- wogen: „Die Anordnung in § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO, im öffentlichen Raum grund- sätzlich einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten, ist unter Berücksichti- gung einer an der Praktikabilität ausgerichteten Auslegung mit dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht und der Allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar. Denn mit dem aus epidemiologischer Sicht notwendigen Mindestabstandsgebot wird das Recht anderer auf Schutz des Lebens und seiner körperlichen Unver- sehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 GG gewahrt. Unter Berücksichtigung der von § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO privilegierten Umgangsfälle (vgl. § 2 Abs. 2 Säch- sCoronaSchVO), der weiteren zahlreichen Ausnahmen, die eine zwangsläufige Unterschreitung des Mindestabstands nach sich ziehen (vgl. etwa berufliche oder pflegerische Tätigkeiten) und des in § 1 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO enthal- tenen Zusatzes „wo immer möglich“ ist unter Wahrung des Verhältnismäßigkeits- grundsatzes sichergestellt, dass vom Adressaten der Mindestabstandspflicht nichts Unmögliches abverlangt wird und daher ein Verstoß gegen das Gebot dann nicht vorliegt, wenn aus den oben genannten Gründen eine Unterschreitung erfor- derlich ist. Dasselbe gilt naturgemäß, wenn ein „Verstoß“ aus Unachtsamkeit, ver- sehentlich oder unter Berücksichtigung der örtlichen oder sonstigen Verhältnisse zwangsläufig begangen wurde. Daher verstößt etwa ein Teilnehmer des öffentli- chen Nahverkehrs schon nicht gegen das Gebot, wenn er zusammen mit anderen Teilnehmern an der Türe auf Aus- oder Zustieg wartet, und ihm eine Wahrung des Mindestabstands dabei praktisch nicht möglich ist. Unter Beachtung dieser Anwen- dungsregeln steht daher die die Grundrechte des Antragstellers einschränkende Pflicht zur Wahrung des Mindestabstands in Konkordanz mit den dadurch ge- schützten Grundrechten anderer. Da aus epidemiologischer Sicht neben anderen Schutzmaßnahmen hygienischer Natur (Mund-Nasenbedeckung, Händewaschen etc.) eine durch Tröpfchen verur- sachte Infektion gerade auch durch die Wahrung des Mindestabstands vermindert 30 31 32
18 werden kann, ist die angeordnete Maßnahme geeignet, erforderlich und verhält- nismäßig im engeren Sinn. Denn sie ist geeignet, die physisch-sozialen Kontakte auf ein Minimum zu reduzie- ren, und trägt der gebotenen Wahrung des nötigen Mindestabstands zwischen Personen Rechnung, um weitere Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 einzudämmen und damit den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Ge- sundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen sicherzustellen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Ange- sichts der weiterhin bestehenden Unsicherheiten bei der Einschätzung des dyna- mischen epidemiologischen Geschehens ist es insbesondere die Vorgehensweise sachgerecht, die Lockerung des "lock down" schrittweise einzuleiten. Nur so kön- nen die epidemiologischen Auswirkungen der Lockerungsmaßnahmen im Blick be- halten und können Gefährdungen für den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Ge- sundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen verhindert werden. Den durch die Wahrung eines Mindestabstands verursachten Beschränkungen stehen die weit gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Virus SARS-CoV-2 Betroffener und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähig- keit des Gesundheitssystems Deutschlands (s. o.). Zwar stehen aktuell genügend Krankenhausbetten und insbesondere Intensivbetten für die Behandlung von Co- vid-19-Erkrankte zur Verfügung, weswegen aktuell keine Engpässe zu befürchten sind. Diese Prognose gilt nach sachverständiger Einschätzung allerdings nur, wenn auf die derzeitige Lockerung nicht wieder ein exponentieller Anstieg der Neu- infektionen folgt. Dann sei die Berechnung hinfällig (https://www.sueddeut- sche.de/wissen/ coronavirus-deutschland-intensivbetten-1.4886611). Insoweit ist jedoch zu beachten, dass selbst ein geringer Anstieg der Reproduktionszahl über 1,0, also der Zahl, wie viele Personen ein Infizierter statistisch ansteckt, aufgrund des exponentiell verlaufenden Anstiegs schnell wieder die Gefahr einer Überlas- tung des Gesundheitssystems heraufbeschwören kann. Damit stellt sich die angeordnete Maßnahme auch als verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Diese unterliegen als dauerhaft eingreifende Maßnahmen der Verpflich- tung des Verordnungsgebers zur fortlaufenden Überprüfung insbesondere darauf, ob die Maßnahmen im Hinblick auf die Verlangsamung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 wirksam sind und wie sich die Schließungen für die betroffenen Be- triebe auswirken. Dass das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesell- schaftlichen Zusammenhalt bisher dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre, ist in keiner Weise ersichtlich (ähnlich VGH BW, Beschl. v. 9. April 2020 - 1 S 925/20 -, Entscheidungsdatenbank Rn. 47; Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23. März 2020 - 11 S 12/20 -, juris; BayVGH, Beschl. v. 30. März 2020 - 20 CS 20.611 -, juris).“ Hieran ist festzuhalten. Die gegen die einschränkende Auslegung der Abstandspflicht des § 2 Abs. 2 Sächs- CoronaSchVO vom Antragsteller in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Be- denken greifen nicht durch. Dass die Abstandspflicht unter dem Vorbehalt des „Mögli- 33 34
19 chen“ stand, musste sich dem Rechtsunterworfenen wie auch den zuständigen Ord- nungsbehörden angesichts der in § 1 SächsCoronaSchVO festgelegten Grundsätze bei lebensnaher Betrachtungsweise aufdrängen. Ein Verstoß gegen die Abstands- pflicht gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 1 SächsCoronaSchVO konnte demgemäß nur dann ge- ahndet werden, wenn er vorsätzlich begangen worden war. Damit war gesichert, dass Unterschreitungen des Mindestabstands, die vom Pflichtigen aus individuellen Grün- den nicht vermieden werden konnten, keine Ordnungswidrigkeit verwirklichten. Gegen die Zweckmäßigkeit des Abstandsgebots als Basismaßnahme zum Infektions- schutz selbst hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung keine Einwände mehr erhoben. Sie sind auch nicht erkennbar (vgl. nur: BayVGH, Beschl. v. 7. Juli 2020 - 20 NE 20.1497 -, juris Rn. 27 ff. m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 14; v. 30. August 2020 - 1 BvQ 94/20 -, juris Rn. 15 ff.; VerfGH Berlin, 17. März 2021 - 20/21 20A/21 -, juris Rn. 29). 2.4 Der in § 3 SächsCoronaSchVO festgelegte Genehmigungsvorbehalt für Versamm- lungen war (verfassungs-)rechtlich unbedenklich. (a) Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit des als repressives Verbot mit Befrei- ungsvorbehalt ausgestalteten Genehmigungsvorbehalts gemäß § 3 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 SächsCoronaSchVO bestehen nicht. Gesetzliche Regelungen müssen so gefasst sein, dass der Betroffene seine Normun- terworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Bestimmtheit erhöhen sich mit der Intensität, mit der auf der Grundlage der betreffenden Regelung in grundrechtlich geschützte Bereiche eingegriffen werden kann. Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass die Norm dann überhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf. Dem Be- stimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn diese mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (BVerfG, Beschl. v. 27. November 1990 - 1 BvR 402.87 -, juris Rn. 45). Es ist auf die Sicht des durchschnittlichen Normadressaten ab- zustellen, wobei ein objektiver Maßstab anzulegen ist (SächsOVG, Beschl. v. 12. Mai 2020 - 3 B 177/20 -, juris Rn. 10). Der Normgeber ist gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht für den Normzweck möglich ist (BVerfG, Urt. v. 17. November 1992 - 1 BvL 8/87 -, juris Rn. 91; SächsOVG, Beschl. v. 30. März 2021 - 3 B 83/21 -, juris Rn. 56 m. w. N.; Urt. v. 21. April 2021 - 3 C 8/20 -, juris Rn. 29). 35 36 37 38
20 Dies zu Grunde gelegt war aus Sicht des Normadressaten nicht unklar, welche Zusammenkünfte einem Verbot mit Genehmigungsvorbehalt unterlagen. Ausgehend von dem der Regelung zu Grunde liegenden Zweck, andere als notwendige Kontakte zur Infektionsvermeidung weitestgehend zu vermeiden, war insbesondere der Begriff der Ansammlung, wie bereits oben skizziert, als Zusammentreffen von mehreren, min- destens zwei Personen zu jedwedem gemeinsamen Zweck zu verstehen. Zusammen- treffen von Personen desselben Hausstands oder zwischen (Lebens-)Partnern (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO), im öffentlichen Raum auch mit einer wei- teren, nicht dem Hausstand angehörigen Person oder zur Wahrnehmung des Um- gangs- und Sorgerechts (§ 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO), die von § 3 Abs. 2 Säch- sCoronaSchVO erfassten Fälle von Zusammenkünften und schließlich nicht zielgerich- tete und damit zufällige Zusammentreffen waren von dem Begriff hingegen nicht er- fasst (vgl. BayVGH, Beschl. v. 6. November 2020 - 20 NE 20.246 -, juris Rn. 24). Mit dem Wort „insbesondere“ in § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO sollte im Sinn einer beispielhaften Aufzählung wohl nur verdeutlicht werden, dass der Vorbehalt auch Ver- sammlungen im Sinn des Art. 8 Abs. 1 GG erfassten sollte. Dass alle von § 3 Abs. 1 SächsCoronaSchVO erfassten Zusammentreffen genehmigt werden konnten, ergibt sich damit aus dem Wortlaut des dritten Absatzes. Auch geht der Senat davon aus, dass mit den Begriffen „im Einzelfall“ und „können“ der zuständigen Behörde ein Er- messen eingeräumt werden sollte, das auf die Prüfung infektionsschutzrechtlicher Ge- sichtspunkte beschränkt war. (b) Der als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ausgestaltete Genehmigungs- vorbehalt verstieß auch nicht gegen das Grundrecht auf Versammlung nach Art. 8 GG. Gemäß Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffe zu versammeln. Versammlungen i. S. v. Art. 8 GG dürfen daher keinem allgemeinen Erlaubnisvorbehalt unterfallen, da sonst der in Art. 8 Abs. 1 GG enthaltene Grundsatz eines erlaubnisfreien Versammlungsrechts in seinem Wesenskern verletzt werden würde (Gusy, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundge- setz, 5. Aufl. 2005, Art. 8 Rn. 36 und 56 m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 B BvR 341/81 -, juris Rn. 61, 72 ff.). Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nur zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zulässig (OVG NRW, Beschl. v. 30. April 2020 - 15 B 606/20 -, juris Rn. 20 m. w. N.). 39 40 41 42
21 Dem Schutz des Art. 8 GG unterfallen Versammlungen auch dann, wenn sie nichtöf- fentlich sind, wobei bei Versammlungen unter freiem Himmel davon auszugehen ist, dass sie aufgrund fehlender Zutrittsbeschränkungen in aller Regel öffentlich sind (Ku- nig, in: v. Münche/ders., GG, 6. Aufl. 2021, Art. 8 Rn. 16 m. w. N.). Daher fällt auch eine Veranstaltung wie die vom Antragsteller geplante Zusammenkunft mit Freunden zur Diskussion über ein politisches Engagement gegen die Coronamaßnahmen unter den Schutz des Versammlungsgrundrechts (anders noch SächsOVG, Beschl. v. 30. April 2020 a. a. O. Rn. 36). Zulässig ist es allerdings, im Rahmen des Schrankenvorbehalts gemäß Art. 8 Abs. 2 GG im Einzelfall Versammlungen unter freiem Himmel unter einen Genehmigungsvor- behalt zu stellen. Dies gilt etwa für die Bannmeilenregelung, die zum Schutz der Ar- beitsfähigkeit der Gesetzgebungsorgane des Bundes getroffen wurde (vgl. OVG NRW, Urt. v. 22. Dezember 1993 - 23 A 865/91 -, DVBl. 1994, 541; Kunig a. a. O. Rn. 31 m. w. N.). Versammlungen in geschlossenen Räumen unterliegen grundsätzlich keinem Schrankenvorbehalt. Einschränkungen des Versammlungsgrundrechts sind nur im Rahmen kollidierenden Verfassungsrechts insbesondere durch das Recht auf Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 1 GG) zulässig, da der Staat auch insoweit seinem staat- lichen Schutzauftrag nachzukommen hat (im Hinblick auf den Schutz von Leib und Le- ben vgl. nur Höfling, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 8 Rn. 70; Gusy a. a. O. Rn. 82 f., je m. w. N.). Für Versammlungen im Sinn des Art. 8 Abs. 1 GG, die von dem Genehmigungsvorbe- halt in § 3 Abs. 1 SächsCoronaSchVO erfasst sind, ist kein allgemeiner und damit ver- fassungswidriger Erlaubnisvorbehalt festgelegt worden (offengelassen von BVerfG, Beschl. v. 15. April 2020 - 1 BvR 828/20 -, juris; Beschl. v. 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 23; Beschl. v. 1. Mai 2020 - 1 BvR 1003/20 -, juris Rn. 7 m. w. N.). Dies ergibt sich aus Folgendem: Zwar wurden gemäß § 3 Abs. 1 SächsCoronaSchVO alle Versammlungen im Sinn des Versammlungsgesetzes unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt. Der Genehmi- gungsvorbehalt richtete sich dabei aber nur auf die Einhaltung infektionsschutzrechtli- cher Vorgaben und sollte Versammlungen nicht einer umfassenden und damit verfas- sungswidrigen Vorprüfung unterstellen (BayVGH, Beschl. v. 9. April 2020 - 20 CE 20.755 -, juris Rn. 4). Sonstige Voraussetzungen, die vor einer Genehmigung zu erfül- len waren, wurden nicht aufgestellt. Auch galt der Genehmigungsvorbehalt gemäß der 43 44 45 46 47
22 zeitlichen Dauer der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung nur 13 Tage. Das Thü- ringer Oberverwaltungsgericht hat zu dem in der dortigen Corona-Schutz-Verordnung erlassenen Verbot ohne Genehmigungsvorbehalt festgehalten, dass das Versamm- lungsgrundrecht in Konkordanz mit anderen hochrangigen grundgesetzlichen Werten, wie hier dem Gesundheitsschutz, kurzzeitig beschränkt werden könne. Auch hat es unter dem Aspekt des Wesentlichkeitsgrundsatzes auf § 28 IfSG verwiesen, wonach der Gesetzgeber selbst ein Handlungsinstrumentarium geschaffen habe, um auf eine unvorhersehbare Entwicklung im Zusammenhang mit übertragbaren Krankheiten durch die Exekutive zu reagieren. Dabei hat das Gericht auch darauf abgehoben, es sei nicht zwingend möglich, Versammlungen unter Beachtung der auch für andere Ver- anstaltungen geltenden Sicherheitsauflagen und allgemeinen Hygieneauflagen gefahr- vermindernd durchzuführen. Denn allein die ständige Wahrung des Abstandsgebots würde quasi eine Regungslosigkeit der Veranstaltung voraussetzen, die der typischen Dynamik einer Versammlung entgegenstehe. Zudem ergebe sich ein kaum kontrollier- barer Bereich von möglichen Ansammlungen bei ankommendem und abfahrenden Verkehr, also beim Betreten und Verlassen des Versammlungsbereichs (Beschl. v. 10. April 2020 - 3 EN 248/20 -, juris Rn. 43 ff. m. w. N.). Diesen Erwägungen schließt sich der Senat an. Angesichts der damaligen Infektions- lage unterfielen auch Eil- und Spontanversammlungen dem Genehmigungsvorbehalt, um der zuständigen Behörde eine vorherige infektionsschutzrechtliche Überprüfung zu ermöglichen. Dies widerspricht nicht den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Wegfall der Anmeldepflicht bei Spontanversammlungen (s. nur BVerfG, Beschl. v. 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 -, juris Rn. 72 ff.), denn eine lückenlose Prüfung aller Versammlungen durfte der Verordnungsgeber für zwingend erforderlich halten, um eine Ausbreitung des Infektionsgeschehens zu verhindern und damit den Schutz von Leib und Leben zu gewährleisten. Es handelte sich daher bei dem Genehmigungsvorbehalt damit nicht um einen Verstoß gegen den Wesensgehalt des Versammlungsgrundrechts (so auch VG München, Be- schl. v. 15. Mai 2021 - M 13 E 20.2046 -, juris Rn. 24 f. m. w. N.; VG Hamburg, Beschl. V. 17. April 2020 - 15 E 1640/20 -, juris Rn. 25 ff. m. w. N.). Der Eingriff war auch verhältnismäßig. Insbesondere handelte es sich bei den in den nachfolgenden Verordnungen festgelegten Beschränkungen von Versammlungen in Ablauf und Umfang nicht offensichtlich um eine gleich geeignete, aber mildere Maß- nahme. Denn bei der damals herrschenden Unsicherheit über die Übertragungswege 48 49 50
23 und die Gefährlichkeit einer Infektion mit dem Coronavirus, den geschilderten fehlen- den Gegenmitteln und der grundsätzlich empfohlenen Kontaktbeschränkung als Basis- schutzmaßnahme war es nicht von der Hand zu weisen, dass der Verordnungsgeber einer infektionsschutzrechtlichen Vorprüfung von Versammlungen den Vorrang vor ei- ner generellen, allerdings gegebenenfalls beschränkten Gestattung von Versammlun- gen einräumte. Dass er diese Art der Beschränkung später nicht wiederholte, ist auch der Tatsache zuzuschreiben, dass wegen der in der Folgezeit gemachten Erfahrungen zielgerichteter eingeschätzt werden konnte, welche Regelungen einer Infektionsver- breitung Einhalt gebieten konnten. Auch die vom Antragsteller vorgetragenen Bedenken im Hinblick auf den Vollzug ge- nehmigter Versammlungen greifen nicht durch. Die Befürchtung, dass eine Genehmi- gung von einem Dritten mit der Folge aufschiebender Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO angegriffen werden könnte, stellt keine Besonderheit des vorliegenden Geneh- migungsverfahrens dar. Auch versammlungsrechtliche Auflagenbescheide könnten gegebenenfalls von Dritten angegriffen werden. Eine solche rechtliche Folge kann al- lerdings ohne weiteres durch die Anordnung des Sofortvollzugs gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vermieden werden. Auch gegenüber dem sonst durchzuführenden Anzeigeverfahren (vgl. § 14 SächsVersG) sind nicht grundsätzlich Zeitverzögerungen zu erwarten. Denn die Anzeige ist unter Angabe einer Vielzahl von Einzelheiten in der Regel wenigstens 48 Stunden vorher vorzunehmen. Ihr schließt sich üblicherweise ein Kooperationsgespräch an. Bei der Ermessensausübung im Hinblick auf die Genehmigung musste der Wertgehalt von Art. 8 Abs. 1 GG hinreichend berücksichtigt werden. Die Infektionsschutzbehörden hatten der fundamentalen Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit für die freiheitliche Staatsordnung und dessen Tragweite angemessen im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nach § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO Rechnung zu tragen (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 18. April 2020 - 3 M 60/20 -, juris Rn. 10 zur dortigen Genehmigungsregelung). Standen keine infektionsschutzrechtlichen Bedenken entge- gen, konnte das bis zu einer Ermessensreduzierung auf Null und auf einen Anspruch auf Genehmigung führen (zur Ermessensausübung näher BVerfG, Beschl. v. 17. April 2020 a. a. O. Rn. 23 f.). Es war damit in aller Regel eine Genehmigung zu erteilen, wenn keine infektionsschutzrechtlichen Bedenken bestanden; gegebenenfalls war die Genehmigung mit infektionsschutzrechtlichen Auflagen und Nebenbestimmungen zu versehen. 51 52
24 (c) Schließlich ist auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 GG festzustellen, soweit die in § 3 Abs. 2 SächsCoronaSchVO aufgeführten Zusammenkünfte keiner Genehmigung bedurften. Denn bei diesen Zusammenkünften handelte es sich um aus sozialen, privaten oder wirtschaftlichen zwingenden Gründen privilegierte Veranstaltungen. Bei dem Gottesdienst mit bis zu 15 Personen waren im Gegensatz zu sonstigen Versammlungen in ihrer vielgestaltigen Ausprägung typi- scherweise nur geringe Infektionsgefahren zu erwarten, da es sich bei den Räumlich- keiten, in denen der Gottesdienst stattfindet, in aller Regel um Gebäude von größerem Umfang handelt, so dass die Besucher mit dem erforderlichen Sicherheitsabstand zu- einander standortfest den Gottesdienst feiern konnten. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, denn die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Versammlungsverbots mit Genehmigungsvorbehalt ist höchstrichterlich noch nicht geklärt und daher von grundsätzlicher Bedeutung. Rechtsmittelbelehrung Gegen das Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu. Die Revision ist beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht, Ortenburg 9, 02625 Baut- zen, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich oder in elektro- nischer Form nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung und der Ver- ordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsver- kehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer- Rechtsverkehr-Verordnung) vom 24. November 2017 (BGBl. I S. 3803) in der jeweils geltenden Fassung einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsge- richtsordnung und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung eingelegt wird. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begrün- den. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe des § 55a der Verwal- tungsgerichtsordnung und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung einzu- reichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben. 53 54 55
25 Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Revision und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertrags- staates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. In Angelegenheiten, die ein gegenwärtiges oder früheres Beamten-, Richter-, Wehr- pflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis oder die Entstehung eines solchen Ver- hältnisses betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhält- nis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, ein- schließlich Prüfungsangelegenheiten, sind auch Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und de- ren Mitglieder vertretungsbefugt. Vertretungsbefugt sind auch juristische Personen, de- ren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer dieser Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammen- schlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Sat- zung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haf- tet. Diese Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richter- amt handeln. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäf- tigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufga- ben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Ein Beteiligter, der zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten. gez.: v. Welck Kober Heinlein gez.: Schmidt-Rottmann Helmert

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32, 28 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 33 IfSG
§ 32 IfSG
§ 3 SächsCoronaSchVO
§ 4 IfSG
§ 1 SächsCoronaSchVO
§ 28 IfSG
§ 14 SächsVersG
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 SächsJG
§ 24 Abs. 2 SächsJG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 SächsCoronaSchVO
§ 12 Abs. 1
SächsCoronaSchVO
§ 4 Abs. 2 Satz 1
SächsCoronaNotVO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1
und 2 IfSG
§ 29 bis
31 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IFSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1
Satz 1 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3c IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO
§ 11 Abs. 2 Nr. 1 SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 i. V. m. Abs.
3 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 1
SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 80 Abs. 1
VwGO
§ 80 Abs. 2
Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 und 3 der Verordnung
§ 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes
Art. 19
Abs. 2 GG
Art 2 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1
GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8
Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2
GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 68, 12
BVerfGE 110, 77
BVerfGE 106, 1
BVerfGE 25, 1
BVerfGE 37, 1
BVerfGE 30, 250
BVerfGE 50, 290
BVerfGE 39, 210
3 C 20/20
S
3 B 148/20
7 CN 1/03
4 N 1/83
3 C 15/20
3 A 851/18
3 C 44/21
13 KN 127/20
1 BvR 1630/20
1 BvR 990/20
1 BvR 461/03
2 C 5/19
3 C 8/20
1 BvR 781/21
1 BvR 1402/06
8 B 892/20
11 S 12/20
3 B 114/20
3 EN 248/20
1 BvQ 28/20
1 BvR 1021/20
1 BvR
1027/20
3 B 357/20
1 BvR 2530/20
2 BvF 4/98
1 BvL 5/64
1 BvL 27/72
2 BvR 326/69
1 BvR 532/77
1 BvL 20/73
1
BvR 532/77
2 BvF 1/15
1
BvL 5/64
1 BvR 971/21
1 BvR
781/21
1
S 925/20
20 CS
20.61
20 NE 20.14
1 BvQ
31/20
1 BvQ 94/20
1 BvR
402.87
3 B 177/20
1 BvL 8/87
3 B 83/21
20 NE 20.24
1
BvR 233/81
1 B BvR 341/81
15 B 606/20
23 A 865/91
1 BvR 828/20
1 BvQ 37/20
1 BvR 1003/20
20 CE
20.75
1 BvR 233/81
13 E 20.20
15 E 1640/20
3 M 60/20