Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-22, Aktenzeichen 1 K 2006/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:1022.1K2006.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Nach ersten Überlegungen zum Neubau eines Rathauses im Jahre 1999 fasste der Beklagte in öffentlicher Sitzung vom 11. Juli 2002 den Grundsatzbeschluss zur Sanierung des historischen Rathauses sowie zur Errichtung eines Erweiterungsbaus. Die Kosten wurden auf ca. 9,5 Millionen Euro geschätzt. Durch notariellen Vertrag vom 25. September 2002 verkaufte die Stadt H1 das Verwaltungsgebäude Nstraße 00, das im Zuge des Sanierungskonzeptes aufgegeben werden soll. Der Vertrag enthält keine Rücktrittsklausel. Nachdem der Rat am 26. September 2002 seine Zustimmung erteilt hatte, sprach der Bürgermeister unter dem 27. September 2002 die - insoweit vorbehaltene - Genehmigung seitens der Stadt H1 aus.
Die Kläger sind die Initiatoren eines Bürgerbegehrens, das vom 29. September 2002 an Unterschriftenlisten mit dem folgenden Text auslegte:
„Bürgerbegehren zur Erreichung eines Bürgerentscheides
Die Unterzeichnenden beantragen, dass folgende Angelegenheit der Stadt H1 zum Bürgerentscheid gestellt wird: Die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines Erweiterungsbaus sollen (entgegen dem Beschluss des Rates der Stadt H1 vom 11.07.2002) in H1 NICHT ausgeführt werden."
Begründung:
- Das Vorhaben ist nicht verantwortbar angesichts der Schuldenlage der Stadt H1. Der Fremdkapitalbedarf und somit die zusätzliche Verschuldung beträgt ca. 6,6 Mio. Euro.
- Erhebliche Kürzungen im sozialen Bereich sind zu befürchten.
- Das Vorhaben birgt finanzielle Unwägbarkeiten und Risiken und stranguliert künftige Haushalte, da hierdurch der städtische Haushalt ab dem Jahre 2005 mit rund 267.000 Euro jährlich zusätzlich belastet wird.
Kostendeckungsvorschlag:
- Dieses Bürgerbegehren fordert keine neuen Ausgaben, sondern den Verzicht auf ein teueres Projekt und bewirkt somit eine Einsparung von Steuergeldern.
(...)"
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2002 wies der Bürgermeister die Kläger auf Bedenken gegen den Kostendeckungsvorschlag hin. Die Verwirklichung des Begehrens bedeute den Ausstieg aus bereits abgeschlossenen Verträgen über die Vergabe von Aufträgen über Abbrucharbeiten, bodenarchäologischen Untersuchungen und lasse entsprechende Schadensersatzforderungen der Partner befürchten. Auch der Grundstückskaufvertrag über das Gebäude Nstraße 00 sei nicht rückabwickelbar.
In seiner Sitzung vom 18. November 2002 fasste der Beklagte in geheimer Abstimmung folgenden Beschluss:
„Das gegen den Beschluss des Rates der Stadt H1 vom 11.07.2002 gerichtete Bürgerbegehren betreffend die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines Erweiterungsbaus ist gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO nicht zulässig."
Zur Begründung wurde auf die Mangelhaftigkeit des Kostendeckungsvorschlages verwiesen.
Hiergegen legten die Kläger Widerspruch ein, mit dem sie unter anderem beanstandeten, die Voraussetzungen für eine geheime Abstimmung hätten nicht vorgelegen und im Übrigen den Kostendeckungsvorschlag verteidigten. Da der Verzicht auf das Vorhaben auf jeden Fall Geld spare, könne der Kostendeckungsvorschlag ohnehin kurz ausfallen. Es sei ferner zu berücksichtigen, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens rechtlich und tatsächlich nicht den Informationsstand von Fachleuten hätten. Dass das Gebäude Nstraße 00 bereits bindend verkauft sei, habe man bei Einleitung des Bürgerbegehrens nicht gewusst.
In seiner Sitzung vom 11. Februar 2003 fasste der Rat folgenden Beschluss:
„Unter ausdrücklicher Bestätigung und Wiederholung der Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen den Beschluss des Rates der Stadt H1 vom 11.07.2002 betr. die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines Erweiterungsbaus wird der Widerspruch der Bürgerinitiative gegen den Rathausneubau in H1 vom 13.12.2002 gegen den Bescheid des Bürgermeisters vom 19.11.2002 zurückgewiesen."
Der Beschluss war in offener Abstimmung gefasst worden. Durch Bescheid vom 21. Februar 2003 teilte der Bürgermeister den Klägern die Entscheidung des Rates mit. Der Bescheid enthielt die Rechtsmittelbelehrung, dass Klage erhoben werden könne.
Zur Begründung der am 21. März 2003 erhobenen Klage wiederholen und vertiefen die Kläger ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Sie tragen ergänzend vor: Da es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele, sei überhaupt kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich. Entsprechend sei etwa auch der Rat der Stadt O in einer wesentlich gleich gelagerten Sache verfahren. Man könne ihnen nicht Mängel im Kostendeckungsvorschlag vorhalten, die der Beklagte durch unzureichende Unterrichtung selbst wesentlich zu verantworten habe. Im Übrigen möge sich der Beklagte fragen, ob er selbst in der Lage zu substantielleren Angaben gewesen wäre. Entgegen den nunmehr geäußerten Bedenken des Beklagten sei die Klage zulässig. Keinesfalls sei der Widerspruchsbescheid eine Wiederholung der Ausgangsentscheidung gewesen, gegen die erneut hätte Widerspruch eingelegt werden müssen.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19. November 2002 sowie des Widerspruchsbescheides vom 21. Februar 2003 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen den Ratsbeschluss vom 11. Juli 2002 betreffend die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines Erweiterungsbaus festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unzulässig. Die Entscheidung über den Widerspruch sei der Sache nach eine neue Ausgangsentscheidung gewesen. Hiergegen sei nicht die Klage, sondern ein erneuter Widerspruch der zulässige Rechtsbehelf gewesen. Dass die Rechtsmittelbelehrung auf die Klage verweise, ändere hieran nichts. Diese Belehrung sei falsch, die dadurch in Gang gekommene Jahresfrist aber ebenfalls verstrichen. In der Sache sei das Begehren unbegründet, unter anderem deshalb, weil es an einem ordnungsgemäßen Kostendeckungsvorschlag fehle. Der vorangegangene Baufortschritt mache die Durchsetzung des Anliegens ohnehin unmöglich. Es setze außerdem den Bruch bereits geschlossener Verträge voraus und sei damit auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist erfolglos.
I.
Sie ist zulässig. Der Auffassung des Beklagten, der Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2003 habe nicht den Weg zur Klage, sondern zu einem erneuten Widerspruch eröffnet, folgt die Kammer nicht.
Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt, in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Die materielle Befassung mit dem Widerspruch führt nach dieser gesetzlichen Konzeption stets zu einer erneuten Sachbescheidung. Sie öffnet aber nicht den Weg zu einer nochmaligen verwaltungsinternen Überprüfung durch weiteren Widerspruch, sondern schließt die verwaltungsinterne Selbstkontrolle gerade ab. Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage. Es mag grundsätzlich denkbar sein, dass die Behörde sich entschließt, anstelle eines Widerspruchsbescheides durch Erlass eines erneuten Ausgangsbescheides das Verwaltungsverfahren neu zu eröffnen. Hierfür muss es aber besondere Anhaltspunkte geben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 1983 - 7 A 1384/82 -.
Allein in dem Umstand, dass eine erneute Sachentscheidung ergeht, liegen sie nicht. Die den Klägern mitgeteilte Entscheidung des Beklagten wird als Widerspruchsentscheidung bezeichnet. Dem entspricht die Rechtsmittelbelehrung. Schließlich fehlt es auch an jeder Interessenlage auf Seiten beider Beteiligten, die den Klägern den Schluss hätte nahe legen können, der Beklagte habe nicht abschließend über ihren Widerspruch, sondern erneut über das ursprüngliche Begehren entscheiden wollen.
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Es besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Zwar ist das von den Klägern bekämpfte Vorhaben inzwischen fortgeschritten. Es ist aber weder tatsächlich noch rechtlich unmöglich, es wieder aufzugeben. Soweit ersichtlich sind keine Fakten geschaffen worden, die (wie etwa der Abriss eines Gebäudes) schlechthin nicht mehr umkehrbar wären. Dass die Stadt H1 sich in zahlreichen Verträgen gebunden hat, führt weder zur - das Rechtsschutzbedürfnis in Frage stellenden - rechtlichen Unmöglichkeit noch zur Annahme eines gesetzwidrigen Ziels. Denn Verträge lassen sich auf Grund der Privatautonomie grundsätzlich im Einvernehmen mit dem Vertragspartner wieder aufheben.
II.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines Erweiterungsbaus festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den Klägern steht ein solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt hat, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.
a) Ein Erfolg des Begehrens kann nicht aus Form- und Verfahrensfehlern hergeleitet werden. Es spricht schon viel dafür, dass die Verfahrensweise des Beklagten bei der ursprünglichen Abstimmung mit § 50 Abs. 1 Sätze 3 - 5 GO NRW in Einklang stand. Nach Satz 5 dieser Vorschrift ist auf Antrag mindestens eines Fünftels der Ratsmitglieder geheim abzustimmen. Dies besagt, dass ein Fünftel der Ratsmitglieder gegen den Willen der übrigen vier Fünftel die geheime Abstimmung durchsetzen kann. Die Norm schließt vom Wortlaut nicht aus, dass der Rat sich mehrheitlich auf geheime Abstimmung verständigt, und es dann nicht mehr auf die - eher formale - Frage ankommt, wie viele Ratsmitglieder dies beantragt haben. Selbst wenn aber ein Fehler vorläge, wirkte er sich nicht im Sinne eines Erfolges des Klagebegehrens aus. Denn die Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist rechtlich gebunden. § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW vermittelt der Vertretungskörperschaft weder Ermessen noch eine Einschätzungsprärogative. Damit bleibt ein etwaiger Form- und Verfahrensfehler gemäß § 46 VwVfG NRW folgenlos. Erst recht kann vom Gericht nicht die Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung eines gesetzwidrigen Begehrens verlangt werden.
b) Das Begehren ist deshalb unzulässig, weil es den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht genügt. Danach hat das Begehren unter anderem „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme zu enthalten." Hieran fehlt es.
Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über die Verwirklichung mehrerer kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben würden, bleiben außer Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -.
Diese Sicht folgt aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.
Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -,
braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.
Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden soll.
Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom 26. Februar 1999 - 1 K 11023/96 - NWVBl. 1999, 356 sowie Urteil vom 13. Februar 1998 - 1 K 5181/96 - NWVBl. 1998, 368, jeweils m.w.N..
Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag unter mehreren Gesichtspunkten nicht:
a) Die Anforderungen an die finanzielle Transparenz werden bereits mit der Formulierung verfehlt, die Gemeinde solle auf ein „teueres" Projekt verzichten. Nach dem zuvor Ausgeführten entfällt die Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlages bei sogenannten kassatorischen Bürgerbegehren nicht von vornherein schon deshalb, weil ihr Erfolg unmittelbar auf Streichung von Aufwand hinausläuft. Diese Konsequenz kann nur gelten, wo das angegriffene gemeindliche Vorhaben alternativlos entfallen kann, wovon hier beide Beteiligte nicht ausgehen. Wird ein Vorhaben angegriffen, dessen grundsätzliche Notwendigkeit unbestritten, dessen konkrete Ausformung aber umstritten ist, genügt nach § 26 Abs. 2 GO NRW nicht, es mit der Begründung abzulehnen, es gäbe kostengünstigere Alternativen. Vielmehr muss den Abstimmungsberechtigten eine solche Alternative - samt den voraussichtlichen Kosten - zumindest namhaft gemacht werden. Dies gilt auch, wo wie hier, gemeindliches Eigentum in Stand zu halten ist:
Bedürfen Verwaltungsgebäude der Renovierung, bringen die notwendigen Instandsetzungsmaßnahmen nicht zwangsläufig eine (zusätzliche) Vermögensminderung. Zwar muss die Gemeinde Kosten aufbringen. Dem entspricht aber eine Vermögensmehrung durch Behebung des Reparaturrückstaus; auch wird unkalkulierbaren Schäden durch einen fortschreitenden Gebäudeverfall oder plötzliche dringende Reparaturen vorgebeugt. Ist bei Wegfall des umstrittenen Konzepts zwangsläufig eine Alternative (Aufschub, geringere Dimensionierung, Konzeptänderung) nötig, muss sie nicht zwangsläufig billiger sein. Vielmehr kann sich der von der Gemeinde gewählte Weg schon als der kostengünstigste herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg durch Bürgerentscheid versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen. Vor diesem Hintergrund darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der Erfolg des Begehrens werde in jedem Fall billiger kommen.
Zur Notwendigkeit, eine in den tragenden Elementen richtige Begründung zu geben vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766.
Vielmehr müssen die Abstimmungsberechtigten zu einem Urteil über die Alternative und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.
Vgl. auch Urteil der Kammer vom 13. Februar 1998, a.a.O..
b) Hat die Gemeinde die Maßnahme, gegen die sich das Begehren richtet, zu einem Teil bereits ins Werk gesetzt, gehört zu den „Kosten" des Bürgerbegehrens auch ein schon angefallener Aufwand, der sich bei Verzicht auf das Vorhaben als überflüssig erweist oder den die Gemeinde zur Rückabwicklung bereits getroffener Verpflichtungen treffen muss. Jener Aufwand kann eine Höhe erreichen, dass selbst eine nunmehr vorgenommene wesentlich geringere Dimensionierung des Projektes die Gemeinde im Ergebnis teurer zu stehen käme als das Festhalten am ursprünglichen Projekt, jedenfalls aber, dass die Einsparungen durch eine „kleinere Lösung" deutlich geringer ausfallen als angenommen. Hierzu hat die Kammer in ihrem Urteil vom 26. Februar 1999
- 1 K 11023/96 - NWVBl. 1999, 356
ausgeführt:
„Gegenüber den Abstimmungsberechtigten war deshalb offen zu legen, welche finanziellen Folgen ein erfolgreicher Bürgerentscheid mit sich bringen würde. Dies erforderte eine Unterrichtung der Bürger ... auch darüber, dass zur Umsetzung des Bürgerbegehrens bestimmte, vom Kreistag bereits eingeleitete Maßnahmen rückabzuwickeln wären, was Kosten mit sich bringen würde. .... Erforderlich wäre eine Aufklärung darüber gewesen, dass nicht unerhebliche Folgekosten, etwa Vertragsstrafen oder Schadensersatzansprüche, auf den Kreis zukommen könnten, wenn er infolge eines Bürgerentscheids die Verträge nicht mehr würde erfüllen können. Sollten solche Ansprüche - wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung erstmals dargelegt haben - nach der Vertragsgestaltung ... zweifelhaft sein, so lässt sich ihre Geltendmachung doch keinesfalls von vornherein ausschließen. Auf das Risiko von Regressforderungen ... hätten die Abstimmungsberechtigten im Rahmen des Deckungsvorschlages aber mindestens hingewiesen werden müssen."
Hieran hat es das Begehren fehlen lassen. Wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, hat der Beklagte bereits einige Aufträge vergeben, aus denen die Stadt nicht ohne weiteres aussteigen kann. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgebäude Nstraße verkauft. Die Verwirklichung des Begehrens setzt voraus, dass die Gemeinde jenes Gebäude zurückerwirbt. Zwar erscheint denkbar, dass der Käufer und Investor für eine Rückübertragung zu gewinnen ist. Es drängt sich dann aber auf, dass er auf der Entschädigung fehlgeschlagenen Planungsaufwandes und seiner Gewinnerwartungen bestehen wird.
Welche Höhe diese Kosten genau haben würden, ließ sich für die Kläger allerdings nicht kalkulieren. Zum einen hatten sie bei Formulierung des Begehrens keinen umfassenden Unterrichtungsstand. Selbst ein umfassend unterrichteter Beteiligter hätte aber kaum voraussagen können, gegen welche Vertragsstrafen und Entschädigungsleistungen bereits getroffene Abmachungen wieder rückgängig hätten gemacht werden können. Beide Gesichtspunkte rechtfertigen es nicht, den Gesichtspunkt gegenüber den Abstimmungsbeauftragten schlicht unerwähnt zu lassen. Zwar verlangt der Gesetzgeber nichts Unmögliches. Der Ratsbeschluss über den Verkauf des Grundstücks Nstraße war indes bereits vor Auslegung der Unterschriftslisten gefasst. Schon deshalb war es nicht unmöglich, den Abstimmungsberechtigten die damit verbundenen finanziellen Risiken jedenfalls aufzuzeigen und darzutun, warum keine nähere Kalkulation möglich sei. Im Übrigen verdeutlicht die von dem Kläger Q unterzeichnete Pressemitteilung vom 15. Oktober 2002, dass die finanziellen Auswirkungen des Begehrens den Initiatoren vor Augen standen. Vor diesem Hintergrund kann auch der Gesichtspunkt keine andere Entscheidung rechtfertigen, dass das Begehren (auch) wegen des Fortschreitens der Sanierung unter Zeitdruck stand.
Unerheblich ist, ob ein Teil der gemeindlichen Verpflichtungen mittelbar, d.h. über zwischengeschaltete von der Gemeinde beherrschte Privatrechtssubjekte abzuwickeln war. Denn Vermögensminderungen dieser Art machen den Schutzgedanken des § 26 Abs. 2 GO NRW nicht weniger aktuell.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 VwVfG NRW
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 8 GO NRW
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR
2002, 766
7 A 1384/82
15 B 522/04
15 A 203/02
1 K 11023/96
1 K 5181/96
15 A 5594/00