Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-12-17, Aktenzeichen 2 B 267/25.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:1217.2B267.25NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. 0000 -S- - „S.“ der Stadt P. wird im Wege einer einstweiligen Anordnung bis zur Rechtskraft einer Entscheidung des Senats in einem noch zu erhe­benden Normenkontrollverfahren außer Vollzug ge­setzt.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1. tra­gen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin je zur Hälfte. Ihre außer­gerichtli­chen Kosten tragen die Antragsgegnerin und die Beigeladenen jeweils selbst.
Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig.
Der Antragsteller ist gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG antragsbefugt. Nach dieser Vor­schrift kann der Antragsteller als eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländi­sche Ver­einigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine – wie hier gegebene – Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen. Der An­tragsteller macht auch im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG die Verletzung um­weltbezogener Rechtsvorschriften geltend, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können.
Der Antrag ist auch begründet.
Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstwei­lige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus ande­ren wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Im Rahmen von § 47 Abs. 6 VwGO bindet das Erfordernis eines schweren Nachteils die Aussetzung der Vollziehung einer Norm an erheblich strengere Voraussetzun­gen, als sie sonst für den Erlass einstweiliger Anordnungen gemäß § 123 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz verlangt werden. Die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans zur Abwehr eines schweren Nachteils ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt, die durch Umstände gekennzeichnet sind, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung gleichsam unabweisbar erscheinen lassen.
Allein der Umstand, dass die Umsetzung des angegriffenen Bebauungsplans unmit­telbar bevorsteht, stellt noch keinen schweren Nachteil im Verständnis von § 47 Abs. 6 VwGO dar. Hinzukommen muss vielmehr, dass die Verwirklichung des Bebau­ungsplans in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beein­trächtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lässt.
Aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein kann die Außervollzug-setzung eines Bebauungsplans, wenn sich dieser bei der im Verfahren des vorläufi­gen Rechtsschutzes regelmäßig gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich unwirksam erweist und seine Umsetzung den jeweiligen Antragsteller - unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils - konkret so beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung jedenfalls deshalb dringend geboten ist.
In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann die Außervollzugsetzung eines Be­bauungsplans mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch nach einer Folgenabwägung in Betracht kommen. Voraussetzung hierfür ist, dass der Antragsteller hinreichend sub­stantiiert Umstände vorträgt, die auf eine erhebliche Beeinträchtigung seiner Belange durch den Vollzug des Bebauungsplans hindeuten, diese Belange von einigem Ge­wicht sind und die sich in diesem Zusammenhang stellenden tatsächlichen und rechtlichen Fragen mit den im Rahmen des Eilverfahrens zur Verfügung stehenden Mitteln nicht in der Weise vertiefend behandelt werden können, dass eine zuverlässi­ge Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache möglich erscheint.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschlüsse vom 14. August 2025 - 2 B 1244/24.NE -, juris Rn. 7 ff, und vom 28. April 2025 - 10 B 336/25.NE -, juris Rn. 7 ff.
Danach ist die Außervollzugsetzung des Bebauungsplans Nr. 0000 – S. - „S.“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan) hier aus ande­ren wichtigen Gründen dringend geboten.
Der Bebauungsplan ist nach summarischer Prüfung offensichtlich unwirksam.
Er leidet bereits an einem Bekanntmachungsmangel. Das Rechtsstaatsprinzip gebie­tet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Denn die Verkündung ist integraler Teil der förmlichen Rechtsetzung, also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förm­lich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Verweist eine Festsetzung eines Bebauungsplans auf eine DIN-Vorschrift und ergibt sich erst aus dieser Vorschrift, unter welchen Voraussetzungen ein Vorhaben planungsrechtlich zulässig ist, muss der Plangeber sicherstellen, dass die Planbetroffenen sich auch vom Inhalt der DIN-Vorschrift verlässlich Kenntnis ver­schaffen können. Das kann er dadurch bewirken, dass er die DIN-Vorschrift bei der Verwaltungsstelle, bei der der Bebauungsplan eingesehen werden kann, zur Einsicht bereithält und hierauf in der Bebauungsplanurkunde hinweist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 2025 – 2 D 258/21.NE –, juris Rn. 31 f. m. w. N.
Diesen Anforderungen genügt der Bebauungsplan hinsichtlich der Verweise auf die DIN 4109-1 und DIN 4109-2 (2018-01) nicht. In der textlichen Festsetzung Nr. 9 setzt der Bebauungsplan für sämtliche Wohngebiete unter Bezugnahme auf diese DIN-Vorschriften Anforderungen an die gesamten bewerteten Bau-Schalldämm-Maße der Außenbauteile von schutzbedürftigen Räumen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Raumarten und des maßgeblichen Außenlärmpegels fest, ohne dass in der Planurkunde selbst oder aber in den öffentlichen Bekanntmachungen auf eine entsprechende Einsichtnahmemöglichkeit hingewiesen worden ist.
Es bestehen darüber hinaus erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit mehrerer Fest­setzungen, die nach summarischer Prüfung ebenfalls zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans führen.
Unwirksam ist die Festsetzung Nr. 4.5, wonach die Anlieferung des Lebensmittel­marktes im Sonstigen Sondergebiet SO „Nahversorgung (Lebensmittel)“ ausschließ­lich innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche mit der Kennzeichnung „[A]“ zu­lässig ist.
Nach der Planbegründung dient diese Festsetzung dem Immissionsschutz. Die Pla­nung sehe vor, die Anlieferung im südlichen Bereich der Ostseite des Marktes zu platzieren. Diese Lage sei geeignet, den dort entstehenden Emissionen wirkungsvoll mit schallschützenden Maßnahmen zu begegnen, was im Schallgutachten geprüft worden sei. Der Bebauungsplan setze innerhalb der in diesem Bereich abgegrenzten überbaubaren Grundstücksfläche fest, dass eine Anlieferung des Lebensmittelmark­tes nur innerhalb dieser überbaubaren Grundstücksfläche vorzusehen sei.
Für diese Festsetzung ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht ersichtlich. Bei der Festsetzung, die den Bereich, in dem die Anlieferung stattfinden soll, bestimmt, han­delt es sich ersichtlich nicht um eine Festsetzung zur Art der Nutzung, bei der die Gemeinde in einem Sonstigen Sondergebiet gemäß § 11 BauNVO geringeren Be­schränkungen als bei der Festsetzung der Baugebiete nach den §§ 2 bis 9 BauNVO unterliegt.
Die Festsetzung findet auch keine Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB. Weder stehen „Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen“ noch „zum Schutz vor solchen Einwirkungen oder zur Verminderung solcher Einwirkungen zu treffende bauliche und sonstige techni­sche Vorkehrungen“ in Rede.
Die Festsetzung ist auch keine Bestimmung zur überbaubaren Grundstücksfläche. Darunter ist der Teil des Grundstücks zu verstehen, auf dem bauliche Anlagen er­richtet werden dürfen. Auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 BauNVO können durch die Festsetzung von Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen die überbaubaren und nicht überbaubaren Grundstücksflächen abgegrenzt werden, aber nicht – wie dies bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan möglich gewesen wäre – Teile eines Vorhabens räumlich bestimmten Flächen zugeordnet werden.
Die Festsetzungen Nr. 3.2 und 3.3, die bestimmte Überschreitungen von der festge­setzten maximalen Gebäudehöhe nach Nr. 3.1 für zulässig erklären, sind ebenfalls unwirksam. § 16 Abs. 6 BauNVO ermöglicht dem Plangeber, Ausnahmen von sämtli­chen Maßbestimmungsfaktoren des § 16 Abs. 2 BauNVO festzusetzen. Über die Er­teilung einer entsprechenden Ausnahme entscheidet dann die Bauaufsichtsbehörde nach Ermessen. Die Vorschrift räumt dem Plangeber somit leidglich die Befugnis ein, eine Ausnahme im Wege einer Ermessensentscheidung zuzulassen, aber nicht be­reits im Bebauungsplan die Ausnahme bindend vorzugeben.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 28. Mai 1993 – 1 N 91.1577 –, juris Rn. 29.
Der Plangeber kann danach der Baugenehmigungsbehörde (lediglich) eine hinrei­chend präzise Richtschnur für die von ihr im Genehmigungsverfahren zu treffende Ermessensentscheidung zur Verfügung stellen, ohne bereits verbindlich eine strikte Grenze für die Ermessensausübung vorzugeben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. November 2012 – 2 D 63/11.NE –, juris Rn. 152 m. w. N.
Entsprechendes gilt für die Festsetzungen 4.1, 4.2, 4.3, 4.4 zur Überschreitung der überbaubaren Grundstücksfläche für bestimmte bauliche Anlagen..
Es ist auch auf der Grundlage von § 23 Abs. 3 Satz 2 BauNVO nicht zulässig, dass der Bebauungsplan statt einen Ausnahmetatbestand im Sinne von § 31 Abs. 1 BauGB festzusetzen, eine Regelzulässigkeit für Gebäudeteile außerhalb der über­baubaren Grundstücksfläche vorsieht.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 17. Juni 2021 – 8 A 11487/20 –, juris Rn. 47; Schilder, in Bönker / Bi­schopink, BauNVO, 3. Aufl. 2025, § 23 Rn. 29.
Darüber hinaus hat der Plangeber eine Rechtsgrundlage für die Festsetzung Nr. 5.5, wonach in den reinen Wohngebieten abweichend von Nr. 5.4 auf jedem Grundstück je ein als Gartenhaus, Gewächshaus oder zu Abstellzwecken genutztes Gebäude zulässig ist, soweit die von diesem überbaute Grundstücksfläche 7,5 m² nicht über­steigt, nicht angegeben. Sie ist auch sonst nach Maßgabe des hier für einen Ange­botsbebauungsplan geltenden abschließenden Festsetzungskatalogs des § 9 BauGB nicht ersichtlich.
Ob der Antragsteller zu Recht geltend macht, es könne nicht ausgeschlossen wer­den, dass es beim Planvollzug zu Verstößen gegen artenschutzrechtliche Zugriffs­verbote gemäß § 44 Abs. 1 BNatSchG kommen werde, erscheint derzeit offen.
Artenschutzrechtliche Verbotstatbestände sind für die Bauleitplanung grundsätzlich nur von Bedeutung, soweit sie einer Verwirklichung der Planung als unüberwindliche Vollzugshindernisse entgegenstehen. Artenschutzrechtliche Verbotstatbestände sind allein auf die Verwirklichungshandlung bezogen und haben daher für die Bauleitpla­nung nur mittelbare Bedeutung, weil nicht der Bebauungsplan oder einzelne seiner Festsetzungen, sondern erst deren Umsetzung den verbotenen Eingriff darstellt. Deshalb findet grundsätzlich eine Verlagerung der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung auf die Zulassungsebene statt. Lässt sich allerdings bereits im Zeitpunkt seiner Aufstellung erkennen, dass der Bebauungsplan wegen der sich aus arten­schutzrechtlichen Bestimmungen ergebenden Hindernisse nicht verwirklicht werden kann, verfehlt er seinen städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsauftrag und ist daher wegen eines Verstoßes gegen die Vorgaben des § 1 Abs. 3 BauGB unwirk­sam.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 10. Sep­tember 2025 – 10 D 228/24.NE –, juris Rn. 49 ff. m. w. N.
Für die insoweit im Rahmen der Bauleitplanung erforderliche Abschätzung durch den Plangeber, ob der Verwirklichung der Planung Verbotstatbestände als unüberwindli­che Vollzugshindernisse entgegenstehen, hat er die bei Verwirklichung der Planung voraussichtlich betroffenen Arten sowie Art und Umfang ihrer voraussichtlichen Be­troffenheit unter Hinzuziehung naturschutzfachlichen Sachverstands überschlägig zu ermitteln und zu bewerten.
Welche Anforderungen an Art, Umfang und Tiefe der auf die Arten bezogenen Un­tersuchungen im Aufstellungsverfahren zu stellen sind, hängt von den naturräumli­chen Gegebenheiten im Einzelfall sowie von Art und Ausgestaltung des Vorhabens ab. Ausreichend ist jeweils eine am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichtete Un­tersuchung. Ein lückenloses Arteninventar aufzustellen, d. h. den „wahren“ Bestand von Flora und Fauna eines Naturraums vollständig abzubilden, ist überdies weder tatsächlich möglich noch rechtlich geboten. Da es sich um das Vorkommen von Le­bewesen und Pflanzen handelt, muss im Zeitverlauf zudem mit ständigen Verände­rungen gerechnet werden. Die Ermittlung der realen Situation gehört – sofern erfor­derlich – grundsätzlich in das bauaufsichtliche oder immissionsschutzrechtliche Zu­lassungsverfahren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. September 2025 – 10 D 228/24.NE –, juris Rn. 57 ff. m. w. N.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 6. Mai 2025 – 1 KN 11/20 –, juris Rn. 80; OVG NRW, Urteil vom 21. April 2015 – 10 D 21/12.NE –, juris Rn. 165 f.; OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2011 - 2 D 36/09.NE -, juris Rn. 150.
Gemessen daran ist die in der Antragsbegründung im Wesentlichen erhobene Kritik des Antragstellers, die Antragsgegnerin sei ihrer Verpflichtung zur Durchführung ei­ner ordnungsgemäßen Artenschutzprüfung nicht nachgekommen, im Ausgangspunkt unzutreffend, weil sie die Anforderungen an die erforderliche überschlägige Ermitt­lung und Bewertung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände beziehungsweise von Ausnahme- oder Befreiungslagen im Aufstellungsverfahren verkennt beziehungswei­se überspannt.
Maßgeblich ist nach den dargelegten Grundsätzen allein, ob die vorhandenen Er­kenntnisse dem Rat eine hinreichend sichere Abschätzung ermöglicht haben, ob ar­tenschutzrechtliche Verbotstatbestände bei einer Umsetzung des Bebauungsplans verwirklicht werden..
Der Artenschutzrechtliche Fachbeitrag zur Artenschutzprüfung (ASP) – im Folgenden Artenschutzprüfung – vom 27. Dezember 2021 kommt zu dem Ergebnis, dass die Umsetzung des Bebauungsplans möglich ist, ohne dass artenschutzrechtliche Ver­botstatbestände verwirklicht werden. Unter Berücksichtigung der vorgesehenen Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen seien keine erheblichen Beeinträchti­gungen der im Plangebiet nachgewiesenen planungsrelevanten Tierarten zu erwar­ten, die ein Verbot des Planvorhabens nach § 44 BNatSchG oder die Beantragung einer Ausnahmeregelung nach § 45 BNatSchG erforderlich machten.
Der Beigeladene zu 1. hat hierzu auf die Stellungnahme des Landesamts für Natur, Umwelt und Klima Nordrhein-Westfalen (LANUK) vom 4. Oktober 2021 sowie der Landeshauptstadt Düsseldorf vom 14. Dezember 2021 hingewiesen, die keine inhalt­lich-fachlichen Mängel an den Methoden, Untersuchungsergebnissen, Prognosen und Handlungsempfehlungen der Artenschutzprüfung festgestellt haben. Es ent­spricht grundsätzlich der Rechtsprechung des Senats, dass sich der Plangeber im Rahmen der Bauleitplanung auf die fachlichen Einschätzungen einer außerhalb des Planungsverfahrens stehenden neutralen Fachbehörde stützen und hierauf aufbau­end seine Entscheidung treffen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. März 2021 – 2 D 65/19.NE –, juris Rn. 61 f. m. w. N.
Gleichwohl erscheint fraglich, ob die Bestandserhebungen im Rahmen der Arten­schutzprüfung veraltet und deshalb nicht geeignet sind, das Vorliegen von Verbots­tatbeständen hinreichend sicher zu bewerten.
Auszugehen ist davon, dass es keine gesetzlichen Vorgaben zur Aktualität natur­schutzfachlicher Bestandsaufnahmen gibt.
Vgl. hierzu OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25. März 2025 – 1 KN 3/20 –, juris Rn. 50 ff; Methoden­handbuch zur Artenschutzprüfung in NRW – Be­standserfassung, Wirksamkeit von Artenschutzmaß­nahmen und Monitoring –, Aktualisierung 2021, S. 26 f., in Auftrag gegeben vom Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz.
Aus naturschutzfachlicher Sicht können faunistisch-tierökologische Daten, die nicht älter als fünf Jahre sind, in aller Regel als aktuelle Entscheidungsgrundlage herange­zogen werden. Da es sich bei einer solchen zeitlichen Grenze jedoch nur um einen ersten Anhalt handelt, kann bei Hinweisen auf grundlegende Änderungen jedoch auch eine erst wenige Jahre zurückliegende Bestandserfassung nicht mehr hinrei­chend aussagekräftig sein. Maßgeblich sind die jeweiligen Einzelfallumstände.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 – 9 A 1.21 – Rn. 96 OVG NRW, Urteil vom 10. September 2025 – 10 D 228/24.NE –, juris Rn. 63 f.
Der Antragsteller moniert insoweit, dass die Bestandserfassungen für den Arten­schutzrechtlichen Fachbeitrag zu den Fledermäusen aus den Jahren 2018 und 2019 stammen, während in dem zitierten Methodenhandbuch Artenschutzprüfung 2021, Seite 26 f., ausgeführt werde, dass bei Überschreitung einer fünfjährigen Zeitspanne im Laufe des Planungsprozesses eine Plausibilitätsprüfung der erfassten Daten durchgeführt werden müsse. Ob diesen Anforderungen zum Zeitpunkt des Sat­zungsbeschlusses genügt worden ist, bedarf hier keiner abschließenden Bewertung.
Offen bleiben kann auch, ob der Rat den Ausgleich der von ihm festgestellten vo­raussichtlichen Eingriffsfolgen im Weg der planerischen Abwägung fehlerfrei bewäl­tigt hat. Den hierzu im Einzelnen erhobenen Einwänden des Antragstellers ist die Antragsgegnerin bislang nicht entgegengetreten.
Auch die weiteren Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen An­ordnung sind gegeben. Die Umsetzung des Bebauungsplans führt für den Antragstel­ler jedenfalls zu einer konkreten Beeinträchtigung unterhalb der Schwelle des schwe­ren Nachteils.
Für ihn droht eine erhebliche Beeinträchtigung seiner von ihm satzungsgemäß wahr­zunehmenden Belange. Dies kann der Sache nach bereits den Ausführungen des Umweltberichts entnommen werden, der unter anderem (besonders) erhebliche ne­gative Auswirkungen auf die Schutzgüter Fauna (planungsrelevante und weitere Ar­ten), Biotope und Vegetation, Fläche und Boden, Grundwasser, Luft und Klima, her­vorhebt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 9 BauNVO
§§ 154 Abs. 1 und 3, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 3 UmwRG
§ 123 VwGO
§ 11 BauNVO
§ 9 BauGB
§ 44 BNatSchG
§ 45 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB
§ 23 Abs. 1 BauNVO
§ 16 Abs. 6 BauNVO
§ 16 Abs. 2 BauNVO
§ 23 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 1244/24
10 B 336/25
2 D 258/21
1 N 91.15
2 D 63/11
8 A 11487/20
10 D 228/24
1 KN 11/20
10 D 21/12
2 D 36/09
2 D 65/19
1 KN 3/20
9 A 1.21