Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-10, Aktenzeichen OVG 10 A 3.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2023:0110.OVG10A3.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verfahrensgang
Die Dreizehnte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 5. Juli 2016, bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 21. Juli 2016 (S. 459), ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit der Dreizehnten Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 5. Juli 2016, die das Gebiet Friedrichshain-Kreuzberg – R ... als Sanierungsgebiet förmlich festlegt.
Das Plangebiet umfasst den sog. R ..., welcher durch die O ... begrenzt wird und die ihn umschließenden Verkehrsflächen mit Ausnahme des M ... . Es hat eine Größe von 13,6 ha. In diesem Block liegt das 4,7132 ha große D ... (Gemarkung Kreuzberg, Flur 6 ..., Flurstück 3 ... / Grundbuch T ..., Blatt 7 ... ), ein ehemaliges Kasernengelände mit teilweise denkmalgeschützten Gebäuden und Exerzierplatz und insgesamt geringer baulicher Ausnutzung. Das Gelände wurde als Gewerbestandort genutzt, dort befanden sich u.a. Autowerkstätten, Lager, eine Tankstelle und ein Biosupermarkt. Eigentümerin des D ... im Zeitpunkt des Aufstellungsverfahrens war die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA). Nachdem die BImA bestrebt war, das Gelände zu verkaufen und keine Vermietungsaktivitäten mehr entfaltete, war dort ein erheblicher Leerstand eingetreten. Der R ... umfasst ferner zwei Gemeinbedarfsflächen im Landeseigentum, das zum M ... gelegene denkmalgeschützte Kasernengebäude des heutigen Finanzamts F ... und das Rathaus Kreuzberg in der Y ... . Der übrige Bereich des Plangebiets steht in privatem Eigentum und ist durch Wohn- und Mischnutzung geprägt. Entlang der O ... und ..., in der die Grundstücke der Antragsteller gelegen sind, überwiegt die Wohnnutzung im Rahmen einer dichten, teils gründerzeitlichen Blockrandbebauung.
Der Flächennutzungsplan stellt das Plangebiet als gemischte Baufläche M2 mit Einzelhandels- und Dienstleistungskonzentration am M ... dar. Der Baunutzungsplan 1958 sieht für das D ... ein gemischtes Gebiet mit einer Geschossflächenzahl (GFZ) von 1,5 vor. Der Bebauungsplan VI-92 aus dem Jahr 1966 weist das D... als Gewerbegebiet mit einer Grundflächenzahl (GRZ) von 0,6, einer GFZ von 2,0 sowie geschlossener Bauweise aus.
Auslöser des Aufstellungsverfahrens war der von der BImA beabsichtigte Verkauf des D ... an den Höchstbietenden, gegen den sich ein erheblicher Widerstand verschiedener zivilgesellschaftlicher Akteure formierte. Ende 2012 erfolgte ein erster Verkauf für 22,1 Mio. Euro (ca. 469 Euro/m2), von dem die BImA zurücktrat, nachdem der Käufer den Kaufpreis schuldig geblieben war.
Im August 2014 einigten sich der Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg und die damalige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt auf gemeinsame Leitlinien für die Neuordnung und Entwicklung des „R ... “, welche die Entwicklung eines Mischgebiets mit überwiegendem Wohnanteil, dabei einen Anteil preiswerter Mietwohnungen von 33 Prozent sowie ein Aufgreifen der historischen Höfestruktur und den Verzicht auf Hochhäuser vorsahen. Der Bezirk begann daraufhin zum einen mit der Bebauungsplanung, zum anderen regte er gegenüber der Senatsverwaltung die Festlegung eines Sanierungsgebietes an. Am 26. Mai 2015 fasste der Bezirk einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan 2-48 „D ... ", welcher den bestehenden Bebauungsplan VI-92 ersetzen soll. Planungsziel ist zum einen die Festsetzung eines Mischgebiets mit überwiegendem Wohnanteil und einer GFZ von höchstens 1,8 netto, davon mindestens die Hälfte gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB für den öffentlich geförderten Wohnungsbau. Ferner sollen Gemeinbedarfsflächen für Kita, Grünflächen und Kultur ausgewiesen, ein Teilbereich als die Wohnnutzung nicht störendes Gewerbegebiet festgesetzt und Verkehrsflächen reduziert werden.
Im Jahr 2014 begann die BImA ein zweites Bieterverfahren für das D ..., in dem insgesamt 43 Gebote eingingen. Die Berliner Wohnungsbaugesellschaften boten 18 bis 20 Mio. Euro, fünf weitere Unternehmen boten über 30 Mio. Euro. Den Zuschlag erhielt das Höchstgebot der P ... mit Sitz in ... von 36 Mio. Euro (ca. 764 Euro/ m2). Diese plante nach eigenen Angaben, die denkmalgeschützten Kasernengebäude zu sanieren, um Neubauten zu ergänzen und das D ... zu einer Mischung aus Wohnnutzung und nicht störendem Gewerbe zu entwickeln. Im Verlauf des Aufstellungsverfahrens erklärte sie sich bereit, einen Teil der Wohnungen mit sozialverträglichen Mieten anzubieten, nachdem das Gebiet gemeinsam mit dem Bezirk entwickelt und geprüft worden sei, was sich ökonomisch darstellen lasse.
Der am 13. Februar 2015 geschlossene notarielle Kaufvertrag über das D ... berechtigte die BImA zum Rücktritt vom Vertrag für den Fall, dass der Bund die haushaltsrechtlich erforderliche Zustimmung nicht erteilt. Während der Haushaltsausschuss des Bundestages dem Verkauf am 25. März 2015 zustimmte, lehnte der Finanzausschuss des Bundesrats die Veräußerung des D... am 10. September 2015 mehrheitlich ab. Diese Ablehnung ging auf eine Initiative des Landes Berlin zurück. Zu deren Beweggrund verwies der Finanzsenator später darauf, dass der Haushaltsgesetzgeber beim Verkauf von Grundstücken eine eigene Gemeinwohlabwägung anzustellen habe, städtebauliches Ziel Berlins insbesondere die Errichtung preiswerten Wohnraums sei und die Mehrheit des Finanzausschusses sich gegen den Verkauf ausgesprochen habe, da der Kaufpreis überhöht und durch bezahlbare Mieten nicht zu refinanzieren sei. Auch lasse die Gesellschaftsstruktur der Erwerberin erkennen, dass das Grundstück umgehend auf deren Mehrheitseigner übergehen solle, welcher an die Investitionsankündigungen der Erwerbergesellschaft nicht gebunden sei (Antwort vom 13. Dezember 2017 auf die schriftliche Anfrage des MdA S ..., AbgH-Drs. 18/12808).
Am 24. September 2015 einigten sich der Bund und die Länder auf eine Ausweitung der Möglichkeit zur verbilligten Abgabe von Grundstücken der BImA an die Länder für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus, die mit dem Bundeshaushalt 2016 (Kapitel 6004, Titel 12101, Nummer 60.3) in Kraft trat und mit der BImA-Richtlinie zur verbilligten Abgabe von Grundstücken für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus vom 24. Oktober 2017 näher ausgestaltet wurde.
Das Aufstellungsverfahren der Sanierungsverordnung verlief wie folgt:
Am 25. August 2015 beschloss der Senat den Beginn vorbereitender Untersuchungen nach § 141 BauGB für das Gebiet Friedrichshain-Kreuzberg – R ... (Beschluss Nr. S-487/2015), welches sich auf das spätere Plangebiet und die beiden nördlich bis zum T ... angrenzenden Baublöcke erstreckte. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt von Berlin vom 4. September 2015 (S. 1935) bekannt gemacht.
Im Beteiligungsverfahren wurden die betroffenen Grundeigentümer angeschrieben, fanden Informationsveranstaltungen und eine Beteiligungswerkstatt statt, deren Ergebnisse ausgestellt wurden, ferner wurde im Internet auf die Möglichkeit schriftlicher Stellungnahmen hingewiesen. Im März 2016 legte das Büro P ... einen Untersuchungsbericht zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange vor. Auf der Grundlage dieses Berichts beteiligte die Senatsverwaltung u.a. die BImA, welche ablehnend Stellung nahm. Auch die D ... nahm als betroffene Erwerberin Stellung, stellte die Erforderlichkeit eines Sanierungsgebiets in Frage und erläuterte ihre Pläne für das Gelände.
Ein von der Senatsverwaltung in Auftrag gegebenes Gutachten zur Ermittlung zonaler Anfangs- und Endwerte für den R ... des Dipl.-Ing. H ... vom 25. Mai 2016 bestimmte zum Qualitätsstichtag den 24. August 2015 und kam für den Bereich des D ... zu dem Ergebnis eines Anfangswertes von 525 Euro/m2 (insgesamt ca. 25 Mio. Euro) und einer prognostischen sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung um 175 Euro/m2 (auf insgesamt ca. 33 Mio. Euro). Die in den zwei Bieterverfahren für das D ... erzielten Verkaufserlöse erachtet das Gutachten im Hinblick darauf für nicht maßgeblich, dass diese spekulativ und die Verträge gescheitert seien.
Unter dem 6. Juni 2016 nahm die Senatsverwaltung eine tabellarische Abwägung der Stellungnahmen vor, in der die Einwendungen der BImA und der Erwerberin wie folgt bewertet wurden: Ziel des Landes sei eine zügige, in eine gebietliche Gesamtentwicklung eingebettete Entwicklung des D ..., die der einheitlichen Vorbereitung und Durchführung bedürfe, diesbezüglich bestehe ein Einschätzungsspielraum. Das D ... sei zur Hälfte ungenutzt und mit der BImA habe seit dem Jahr 2013 kein Einvernehmen über die Entwicklung erzielt werden können. Die Entwicklungsabsichten der Erwerberin seien nicht verbindlich und stünden unter Wirtschaftlichkeitsvorbehalt. Die Sanierungsgebietsfestlegung stelle ein besonders geeignetes Instrument dar, deren Alternativen nicht eindeutig vorzugswürdig seien, insbesondere könne ein bloßer Bebauungsplan keine zügige, sozialverträgliche und gesteuerte Gesamtdurchführung der notwendigen Maßnahmen gewährleisten. Dem Verdacht, es solle insbesondere die Eigentumsübertragung des D ... verhindert werden, werde entgegengetreten, der Genehmigungsvorbehalt diene dazu, Erschwerungen der Sanierung zu verhindern, er sei Folge, aber nicht Ziel der Festlegung. Der sanierungsunabhängige Anfangswert liege laut dem Gutachten deutlich unterhalb des Verkaufspreises von 36 Mio. Euro, dem der Finanzausschusses des Bundesrats nicht zugestimmt habe. Die BImA sei als Träger öffentlicher Belange nach § 139 BauGB verpflichtet, die Vorbereitung und Durchführung städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen im Rahmen der ihr obliegenden Aufgaben zu unterstützen und verletze diese Verpflichtung, indem sie eine gerichtliche Überprüfung ankündige.
Im Schlussbericht der Planergemeinschaft K... eG über die vorbereitenden Untersuchungen von Juni 2016, der die Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens zusammenfasst, die wesentlichen Entwicklungsziele in einem städtebauliche Rahmenplan darstellt und vorhandene städtebauliche Missstände auflistet, wird ein Erfordernis für ein umfassendes Sanierungsverfahren lediglich für den Bereich des R ... angenommen.
Im Abwägungsvermerk vom 21. Juni 2016 gab die Senatsverwaltung u.a. die Einwendungen der BImA und des Erwerbers zusammenfassend wieder, wog sie unter Bezugnahme auf die tabellarische Abwägung vom 6. Juni 2016 ab und führte aus, die Einbeziehung der Grundstücke sei erforderlich, um das Sanierungskonzept bei Berücksichtigung aller öffentlichen und privaten Belange einheitlich und zügig durchführen zu können; weiter nahm sie eine Abwägung zu Instrumenteneinsatz, Gebietsabgrenzung und Verfahrenswahl vor.
Auf der Grundlage der Senatsvorlage Nr. S-1331/2016 vom 24. Juni 2016, die zur Begründung auf den Entwurf der Vorlage zur Kenntnisnahme an das Abgeordnetenhaus vom 5. Juli 2016 (nachfolgend AbgH-Drs. 17/3118 vom 31. August 2016, VO Nr. 17/245) verweist, beschloss der Senat am 5. Juli 2016 die Dreizehnte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten als Rechtsverordnung. § 1 der Verordnung legt das Gebiet R ..., welcher ausweislich der Übersichtskarte durch die O ... begrenzt wird und die Verkehrsflächen mit Ausnahme des M ... umfasst, als förmliches Sanierungsgebiet fest. § 2 bestimmt, dass die Sanierung im umfassenden Verfahren unter Anwendung der §§ 152 bis 156a BauGB durchgeführt wird und legt eine Sanierungsdauer von 10 Jahren fest. § 3 weist auf die Genehmigungsvorbehalte der §§ 144 f. BauGB hin. Die Bekanntmachung der Verordnung erfolgte im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 21. Juli 2016 (GVBl. S. 459).
Gegen diese Rechtverordnung sind die folgenden Normenkontrollbegehren erhoben worden: Zunächst hat die BImA am 11. April 2017 einen Normenkontrollantrag gestellt. Diesem sind am 4. Juli 2017 die heutigen Antragsteller zu 1 bis 5 beigetreten, dabei hat sich die Antragstellerin zu 1 darauf berufen, Eigentümerin des Grundstücks G ... 70 zu sein. Am 6. März 2019 hat die Antragstellerin zu 6 erklärt, nach dem Erwerb des Grundstücks G ... 70 als Rechtsnachfolgerin der Antragstellerin zu 1 in das Verfahren einzutreten, gleichzeitig hat die Antragstellerin zu 1 erklärt, das Verfahren als Miteigentümerin des Grundstücks G ... 64 fortzuführen.
Nach Erlass der Rechtsverordnung trat die BImA vom Kaufvertrag mit der D... GmbH zurück. Im Rahmen des Hauptstadtfinanzierungsvertrages vom 8. Mai 2017 tauschte der Bund das D ... mit dem Land Berlin. Ein diesbezüglich von der D ... angestrengtes Verfahren wegen unzulässiger Beihilfegewähr verlief erfolglos. Der Lastenwechsel erfolgte zum 1. Juli 2019. Auf die daraufhin von BImA und Antragsgegner erklärte Hauptsachenerledigung hat der Senat das Verfahren insoweit abgetrennt (Beschluss vom 10. September 2020) und eingestellt (Beschluss vom 12. Oktober 2020 – OVG 10 A 10/20 –).
Zur Begründung ihres Normenkontrollbegehrens verweisen die verbliebenen Antragsteller zum einen darauf, dass die Einbeziehung ihrer Grundstücke in das Sanierungsgebiet willkürlich sei und diese entwerte, zum anderen machen sie sich den Vortrag der ursprünglichen Antragstellerin zu eigen, auf dessen inter-omnes-Wirkung sie sich berufen: Die Verordnungsermächtigung des § 24 AGBauGB Bln sei verfassungswidrig, denn gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 GG und § 246 Abs. 2 BauGB falle die Entscheidung über die Festlegung eines Sanierungsgebiets in die Organkompetenz der kommunalen Volksvertretung. Der vorbereitenden Untersuchung liege eine unzureichende Datenerhebung der abwägungserheblichen Umstände zugrunde, sie stelle die Betroffeneneinwendungen der BImA nicht objektiv dar und führe dadurch zu einem fehlerhaften Abwägungsergebnis. Städtebauliche Missstände i.S.d. § 136 BauGB seien nicht gegeben und es bestehe kein Sanierungserfordernis, da die privaten Eigentümer und die Erwerberin investitionsbereit seien. Der Antragsgegner instrumentalisiere das Sanierungsrecht in wettbewerbs- und europarechtswidriger Weise dafür, das D ... selbst zu erwerben. Die Rechtsverordnung verstoße gegen das sanierungsrechtliche Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB. Sie leide unter Abwägungsausfall, weil das Ergebnis vorab festgestanden habe, und unter Abwägungsfehlern, weil das Land sanierungsfremde Ziele verfolgt, einen Verkauf zum Marktwert verhindert und der BImA dadurch einen Schaden in zweistelliger Millionenhöhe zugefügt habe. Diese Mängel seien auch beachtlich.
Die Antragsteller beantragen,
die Dreizehnte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 5. Juli 2016, bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblattfür Berlin vom 21. Juli 2016 (S. 459), für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Er erachtet den Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 1 im Hinblick darauf als unzulässig, dass deren Berechtigung bezüglich des Grundstücks G ... auf die Antragstellerin zu 6 übergegangen und eine Berechtigung bezüglich des Grundstücks G ... nicht binnen eines Jahres nach Bekanntgabe der Verordnung angezeigt worden sei.
Im Übrigen tritt er den Rügen der Antragsteller in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht entgegen. Die Sanierungsgebietsfestlegung sei erforderlich, weil die Erwerberin kein konkretes Angebot unterbreitet habe und das Areal primär nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen entwickeln wolle. Städtebauliche Missstände seien gegeben und eine Sanierungsgebietsfestlegung erforderlich, diesbezüglich bestehe ein Beurteilungsspielraum. Die Rechtsverordnung sei nicht zur Verhinderung des Verkaufs, sondern erst zehn Monate nach dessen Scheitern erlassen worden. Die Abschöpfung von Bodenwerterhöhungen und die Preiskontrolle seien nicht Ziel, sondern gesetzliche Folge der förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung und es stehe den Betroffenen frei, den vermeintlich zu geringen Bodenwertansatz gerichtlich überprüfen zu lassen. Ein etwaiger Abwägungsmangel sei unbeachtlich, da der Bodenwert lediglich eine untergeordnete Erwägung innerhalb eines Motivbündels gewesen sei, indem das Sanierungsziel, bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, deutlich im Vordergrund gestanden habe. Die Einbeziehung der Antragstellergrundstücke sei sachgerecht, weil der wohngenutzte Bereich des Baublocks ebenfalls einen erheblichen Instandsetzungsbedarf aufweise und eine Erschließung des D ... über die G ... beabsichtigt sei.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller hat Erfolg.
A. Der Antrag ist jeweils zulässig.
Der Normenkontrollantrag ist jeweils innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eingegangen. Die angefochtene Verordnung wurde am 21. Juli 2016 im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin (S. 459) bekanntgemacht und am 4. Juli 2017 haben die Antragsteller zu 1 bis 5 den Normenkontrollantrag beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg gestellt.
Soweit die Antragstellerin zu 1 Eigentümerin des Grundstücks G ... 70 war, hat sie dieses Eigentum im Verlauf des Verfahrens auf die Antragstellerin zu 6 übertragen und hat diese das Verfahren gemäß § 266 Abs. 1 Satz 1 ZPO i.V.m. § 173 VwGO von ihr übernommen, mit der Folge, dass die Antragstellerin zu 6 Verfahrensbeteiligte geworden und die Antragstellerin zu 1 insoweit aus dem Verfahren ausgeschieden ist.
Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Antragsteller zu 1 bis 5 resultiert aus dem Umstand, dass diese vom Zeitpunkt der Antragstellung bis zur Entscheidung des Senats Eigentümer im Plangebiet belegener Grundstücke waren. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 6 leitet sich aus ihrem im Verlauf des Verfahrens erworbenen Eigentum an dem Grundstück G ... 70 und der diesbezüglichen vorausgehenden Beteiligtenstellung und Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1 ab.
Die ungeachtet der Veräußerung fortbestehende Beteiligtenstellung und Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1 resultiert aus ihrem Miteigentum an dem im Plangebiet belegenen Grundstück G ... 64. Unerheblich ist, dass dieser Umstand von ihr nicht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO benannt worden ist, denn eine fristgebundene Offenbarungspflicht kennt § 47 VwGO nicht. Maßgeblich ist allein, dass die Eigentümerstellung bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung, hier ausweislich des vorgelegten Grundbuchauszugs seit dem Jahr 1992, bestand.
Ebenso wenig resultiert aus der Veräußerung eine – ggf. verfristete – Änderung des Streitgegenstandes. Denn Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, anders als der Antragsgegner meint, nicht das Eigentum an einem bestimmten Grundstück des Antragstellers, sondern die Wirksamkeit der Rechtsverordnung vom 5. Juli 2016 über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets. Wie viele Grundstücke eines Antragstellers in welcher Intensität von dieser Rechtsverordnung betroffen sind, ist für den Streitgegenstand ohne Relevanz.
B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Kann ein Antragsteller die Möglichkeit geltend machen, durch die angegriffene Rechtsverordnung in seinen Rechten verletzt zu sein und von einer stattgebenden Entscheidung zu profitieren, so eröffnet dies auf der Begründetheitsebene des Verfahrens den Weg zu einer objektiven Überprüfung der Rechtsverordnung ohne Rücksicht darauf, inwieweit diese den Antragsteller in eigenen Rechten verletzt. Damit dient das Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz, sondern stellt zugleich ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle dar, in dessen Rahmen das Normenkontrollgericht die Norm auch aus Gründen für nichtig erklären kann, die die privaten Belange des Antragstellers nicht berühren. Anders als bei der Anfechtung eines Verwaltungsakts erklärt das Normenkontrollgericht die Norm auf einen zulässigen Antrag hin nicht nur dann für nichtig, wenn dieser den Antragsteller in seinen subjektiven Rechten verletzt. Ein Normenkontrollantrag ist vielmehr auch dann begründet, wenn die Norm lediglich gegen objektives, nicht drittschützendes Recht verstößt (BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2000 – BVerwG 4 BN 59/00 –, juris Rn. 8 m.w.N.). Entsprechendes gilt für den Fall, dass die Norm lediglich gegen Regelungen verstößt, die andere Betroffene als den Antragsteller des zulässigen Normenkontrollverfahrens berechtigen. Fehl geht daher auch die Annahme des Antragsgegners, der Fokus des Verfahrens liege nach dem Ausscheiden der BImA auf den Belangen der verbliebenen Antragsteller; maßgeblich für die Begründetheit ihres Normenkontrollbegehrens ist vielmehr auch die Einhaltung solcher Vorgaben, die allein die Belange der BImA zu wahren bestimmt sind.
Die Rechtsverordnung ist unwirksam, denn sie leidet an einem beachtlichen materiellen Mangel zumindest in Gestalt eines durchgreifenden Abwägungsfehlers, der insgesamt zu ihrer Unwirksamkeit führt.
I. Gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde ein Gebiet, in dem eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als Sanierungsgebiet festlegen. Eine solche förmliche Festlegung hat gemäß § 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch Satzung zu erfolgen, an deren Stelle im Land Berlin gemäß § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB der Erlass einer Rechtsverordnung tritt.
Die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets ist eine planerische Entscheidung, für die die allgemeinen Voraussetzungen für Sanierungsmaßnahmen gelten. Das Satzungsgebiet muss insbesondere städtebauliche Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 Satz 2 BauGB aufweisen. Zu deren Behebung i.S.d. § 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB muss die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets erforderlich sein, was nur dann der Fall ist, wenn die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der Sanierungsmaßnahmen i.S.d. § 136 Abs. 1 BauGB gewährleistet ist und im öffentlichen Interesse liegt. Gemäß § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist das Sanierungsgebiet ferner so zu begrenzen, dass sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lässt. Gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB setzt die Festlegung schließlich eine gerechte Abwägung der öffentlichen Belange und der privaten Belange untereinander und gegeneinander voraus.
Bei den danach geforderten Entscheidungen unterliegt die Gemeinde dem Abwägungsgebot aus § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB. Schon die Frage, ob in dem Gebiet städtebauliche Missstände in Form von Substanz- oder Funktionsschwächen (§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 BauGB) vorliegen, beurteilt sich nach der Gesamtsituation des Einzelfalls und beruht auf prognostischen Annahmen. Insbesondere der Tatbestand der Funktionsschwächensanierung knüpft regelmäßig an die Planungskonzeption für die zukünftige Struktur und Funktion eines Sanierungsgebiets an, bezüglich derer die Gemeinde einen weiten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum hat. Ob ein bestimmtes Gebiet sanierungsbedürftig ist und ob seine Sanierung aus der maßgeblichen Sicht der Gemeinde erforderlich ist, lässt sich daher abschließend nur unter Berücksichtigung des – seinerseits auf einer Abwägung beruhenden – Sanierungskonzepts und aller übrigen öffentlichen und privaten Belange, also im Wege einer Abwägung, entscheiden (zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 -, juris Rn. 18 f. und vom 10. April 2018 - BVerwG 4 CN 2.17 u.a. –, juris Rn. 9 ff. und sowie Beschlüsse vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 –, juris Rn. 2 und vom 24. März 2010 - BVerwG 4 BN 60.09 -, juris Rn. 3).
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, die auf das gleichlautende sanierungsrechtliche Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB übertragbar ist (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2019 – BVerwG 4 BN 34/18 –, juris Rn. 10), ist das Gebot gerechter Abwägung verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten privaten und öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (vgl. grundlegend BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 105.66 -, juris Rn. 29 und vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 -, juris Rn. 45; zum Ganzen OVG Berlin-Brandenburg, Urteile des Senats vom 13. April 2016 – OVG 10 A 9.13 -, juris Rn. 44 und vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 –, juris Rn. 111). Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
In die Abwägung einzustellen sind einerseits das Interesse der Gemeinde, Maßnahmen zur Behebung festgestellter städtebaulicher Missstände mit dem besonderen sanierungsrechtlichen Instrumentarium vorzubereiten und zügig durchzuführen, und andererseits das Interesse der Betroffenen, vor allem der Grundeigentümer, von eingreifenden Maßnahmen, insbesondere den mit der förmlichen Gebietsfestlegung einhergehenden spezifisch sanierungsrechtlichen Einschränkungen verschont zu bleiben. Grundlegende Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Abwägung ist dabei die ausreichende Ermittlung und Klärung der von den vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen betroffenen Rechtspositionen (OVG NRW, Urteil vom 12. November 2018 – 2 D 10/17.NE – juris Rn. 77 f. m.w.N.). Hierbei kommt den vorbereitenden Untersuchungen, die gemäß § 141 Abs. 1 BauGB vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets durchzuführen oder zu veranlassen sind, eine besondere Bedeutung zu (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2019 – BVerwG 4 BN 34/18 –, juris Rn. 10; Mitschang in Battis/ Krautzberger/ Löhr [BKL], BauGB, 15. Aufl. 2022, § 142 Rn. 6). Ausweislich § 141 Abs. 1 Satz 2 BauGB gehören auch die nachteiligen Auswirkungen, die sich für die von der beabsichtigten Sanierung unmittelbar Betroffenen in ihren persönlichen Lebensumständen im wirtschaftlichen oder sozialen Bereich voraussichtlich ergeben werden, zum Abwägungsmaterial. Über die rechtliche Betroffenheit hinaus sind damit die gesamten Lebensverhältnisse in den Blick zu nehmen (Krautzberger in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg / Krautzberger [EZBK], BauGB, Stand April 2022, § 136 Rn. 144). Deren vollständiger Erfassung und zutreffender Bewertung dient die Verpflichtung nach § 137 Satz 1 BauGB, die unmittelbar Betroffenen möglichst frühzeitig zu beteiligen. Ebenfalls zum Abwägungsmaterial zählen die von der beabsichtigten Sanierung potentiell berührten Belange öffentlicher Aufgabenträger im Rahmen ihres Aufgabenbereichs, deren vollständige Erfassung und zutreffende Bewertung durch die entsprechende Beteiligungsverpflichtung gemäß 139 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 2, § 4a Abs. 1 BauGB sichergestellt werden soll.
Die Abwägung im Vorfeld einer förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung erstreckt sich auf die Sanierung als Gesamtmaßnahme, mithin auf die Ziele und Zwecke der Sanierung in ihren Grundzügen und die Abgrenzung des Sanierungsgebiets; sie muss hingegen noch nicht alle mit der Realisierung einzelner Sanierungsziele verbundenen grundstücksbezogenen Maßnahmen und Konflikte erfassen. Insoweit ist eine vertiefte Abwägung regelmäßig noch nicht möglich, da die Ziele und Zwecke der Sanierung im Zeitpunkt des Erlasses der Sanierungssatzung noch nicht konkretisiert sein und die einzelnen Maßnahmen noch nicht feststehen müssen, sondern der Einzelfallentscheidung im Rahmen der Anwendung der jeweiligen Sanierungsinstrumente vorbehalten bleiben dürfen (zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 21. März 2019 – BVerwG 4 BN 34/18 –, juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. März 2011 – 5 S 163/09 –, juris Rn. 24; Krautzberger in: EZBK, Stand April 2022, BauGB § 136 Rn. 143; Schmitz in: Spannowsky/ Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand Dezember 2022, § 136 Rn. 67 f.).
Auf welcher Verfahrensstufe die Abwägung der Betroffenenbelange zu erfolgen hat, bestimmt sich damit nach dem erreichten Planungsstand und hängt davon ab, ob bereits durch die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung oder erst durch die konkrete Anwendung bestimmter Sanierungsinstrumente in deren Rechtsposition eingegriffen wird (Mitschang in: BKL, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 142 Rn. 6 f.). Erforderlich ist eine unmittelbare, d.h. normative Betroffenheit, das Recht muss also durch die jeweilige Sanierungsfestlegung Beschränkungen unterworfen werden, aufgrund derer es nicht mehr in seinem ursprünglichen Umfang ausgeübt werden kann. Nicht ausreichend ist hingegen eine mittelbare, d.h. nur kausale Betroffenheit, die aus der bloßen Veränderung der dem Recht vorgegebenen Situation resultiert (BVerwG, Beschluss vom 25. September 2013 – BVerwG 4 BN 15.13 –, juris Rn. 3; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. November 2016 – 3 S 174/15 –, juris Rn. 16; Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022 § 136 Rn. 144).
II. Nach dieser Maßgabe hatte der Antragsgegner vorliegend bereits im Rahmen des Verordnungserlasses in seine Abwägung einzustellen, welche Auswirkungen die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung für den realisierbaren Verkaufserlös bzw. den Verkehrswert des im Eigentum der BImA stehenden D ... haben würde.
1. Die Betroffenheit der BImA folgt daraus, dass die beabsichtigte Sanierung sie als Trägerin öffentlicher Belange i.S.d. § 139 Abs. 1 BauGB in ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgabenstellung gemäß § 1 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImAG) berührte, das nicht betriebsnotwendige Liegenschaftsvermögen des Bundes – hier: ihr Eigentum an dem im Sanierungsgebiet belegenen D ... – nach kaufmännischen Grundsätzen zu verwalten und es wirtschaftlich zu veräußern.
a. Die Betroffenheit der BImA war unmittelbare, normative Folge zweier bereits mit der förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung zum Tragen kommender Regelungen, der Genehmigungspflicht gemäß § 144 BauGB und der Preiskontrolle gemäß § 153 BauGB. Nach Festlegung eines förmlichen Sanierungsgebiets bedarf die rechtsgeschäftliche Veräußerung eines dort belegenen Grundstücks gemäß § 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB der schriftlichen Genehmigung der Gemeinde, welche gemäß § 145 Abs. 2 BauGB nur versagt werden darf, wenn Grund zur Annahme besteht, dass der Rechtsvorgang oder die damit erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Eine solche wesentliche Erschwerung ist gemäß § 153 Abs. 2 Satz 1 BauGB auch dann gegeben, wenn bei der für die rechtsgeschäftliche Veräußerung des Grundstücks vereinbarte Gegenwert über dem Wert nach § 153 Abs. 1 BauGB liegt. Die in Bezug genommene Regelung bestimmt, dass bei Bemessung von Ausgleichs- oder Entschädigungsleistungen Werterhöhungen, die lediglich durch die Aussicht auf die Sanierung, durch ihre Vorbereitung oder ihre Durchführung eingetreten sind, nur insoweit berücksichtigt werden, als der Betroffene diese durch eigene Aufwendungen zulässigerweise bewirkt hat. In der Gesamtschau dieser Regelungen kann die Gemeinde folglich die Genehmigung versagen, wenn der Kaufpreis über dem sanierungsunabhängigen Ausgangswert zuzüglich der selbst bewirkten Werterhöhungen liegt. Dementsprechend verlieh die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung dem Land Berlin die normative Befugnis zulasten der BImA, einem Verkauf des D ... oberhalb dieses Wertes die erforderliche Genehmigung zu versagen.
b. Der vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht, Auswirkungen auf den zu erwartenden Verkaufserlös des D ... hätten im Rahmen der Abwägung über die Sanierungsgebietsfestlegung außer Betracht zu bleiben, weil insoweit kein öffentlich-rechtlicher Aufgabenbereich, sondern lediglich ein fiskalischer Belang der BImA bzw. des Bundes berührt sei, ist nicht zu folgen.
Auch wirtschaftliche Interessen von Trägern öffentlicher Belange unterliegen nicht der unbeschränkten Verfügungsgewalt des potentiellen Sanierungsträgers, eine Disposition über diese bedarf vielmehr der Rechtfertigung, die sich nur aus der sachgerechten Abwägung der insoweit konträren öffentlichen Belange i.S.d. § 136 Abs. 4 BauGB ergeben kann. Zutreffend verweisen die Antragsteller darauf, dass die Tätigkeit der BImA nicht den Partikularinteressen des Landes Berlin und seiner Einwohner, sondern den Allgemeininteressen des Bundes und aller Bundesbürger zu dienen bestimmt ist. Ein solcher Eingriff des einen Hoheitsträgers in die Funktion und das Vermögen eines anderen Hoheitsträgers stellt einen Kompetenzkonflikt im weiteren Sinne dar, der auf der Grundlage der Bundes- und Länderverfassungen und der sie ausfüllenden Rechtsnormen zu lösen ist und für den, vorbehaltlich besonderer verfassungsgerichtlicher Verfahren, der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1967 – 1 BvR 578/63 –, juris Rn. 25).
Als juristische Personen des öffentlichen Rechts kann die BImA sich insoweit zwar nicht auf das Grundrecht des Art. 14 GG berufen, welches nur das Eigentum Privater schützt (BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1967 – 1 BvR 578/63 –, juris Rn. 23 und Beschluss vom 8. Juli 1982 – 2 BvR 1187/80 –, juris Rn. 72). Ihre wirtschaftlichen Interessen sind jedoch einfachgesetzlich zum einen materiell durch das Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB und zum anderen verfahrensrechtlich durch ein dieses flankierendes Beteiligungserfordernis geschützt. Sofern das wirtschaftliche Interesse des Trägers öffentlicher Belange einen unmittelbaren Zusammenhang mit der Erfüllung seiner Aufgaben aufweist (sog. fiskalisches Hilfsgeschäft), ergibt sich dieses Erfordernis aus den Beteiligungsregelungen des § 139 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4 f. BauGB, die gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine potentielle Berührung des Aufgabenbereichs genügen lassen und keine Betroffenheit des Aufgabenträgers gerade in hoheitlichen Befugnissen verlangen. Weist das wirtschaftliche Interesse des Trägers öffentlicher Belange hingegen keinen unmittelbaren Bezug zu seinem Aufgabenbereich auf (sog. erwerbswirtschaftliches Handeln), so liegen die Voraussetzungen für eine Beteiligung nach § 139 Abs. 2 BauGB nicht vor und ergibt sich das Beteiligungserfordernis aus der Regelung des § 137 BauGB, welcher die Beteiligung eines jeden Eigentümers gebietet, unabhängig davon, ob dessen Natur privat- oder öffentlich-rechtlich ist.
c. Nach dieser Maßgabe war die BImA vorliegend gemäß § 139 Abs. 2 BauGB als Trägerin öffentlicher Belange zu beteiligen, weil das aus ihrer Eigentümerstellung resultierende wirtschaftliche Interesse an der marktgerechten Veräußerung des D ... sich auf ein fiskalisches Hilfsgeschäft bezog, das einen unmittelbaren Zusammenhang zu ihrer öffentlich-rechtlichen Veräußerungsaufgabe nach § 1 Abs. 1 Satz 5 BImAG aufwies.
2. Hiervon ausgehend ist vorliegend ein beachtlicher Mangel im Abwägungsvorgang i.S.d. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB gegeben. Zwar hat der Antragsgegner ausweislich der Planbegründung eine Abwägung durchgeführt, in die die Belange der BImA als öffentlich-rechtliche Grundstückseigentümerin sowie Trägerin öffentlicher Belange eingestellt wurden. Dabei hat er jedoch die objektive Gewichtigkeit der betroffenen BImA-Belange unzureichend ermittelt und ihnen deshalb im Abwägungsvorgang möglicherweise nicht ihrem objektiven Gewicht entsprechend Rechnung getragen. Zum einen hat der Antragsgegner den sanierungsunbeeinflussten Verkehrswert des D ... unzureichend ermittelt und dadurch verkannt, dass die Sanierungsgebietsfestlegung diesen möglicherweise in einer Größenordnung von rund 10 Mio. Euro minderte (a.). Zum anderen ist der Antragsgegner in abwägungsfehlerhafter Weise davon ausgegangen, dass es der BImA zuzumuten ist, eine solche Wertminderung hinzunehmen (b.). Dieser Fehler ist auch offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (c.).
a. Der Antragsgegner hat den sanierungsunbeeinflussten Verkehrswert des D ... unzureichend ermittelt, ihn aufgrund dessen mit der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes potentiell um 10 Mio. Euro reduziert und diesen Umstand nicht in seiner Abwägung berücksichtigt.
aa. Es liegt nahe, dass die BImA bis zur förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes einen Verkaufserlös in einer Größenordnung von 35 Mio. Euro für das D ... hätte realisieren können.
Nach den unwidersprochenen Angaben der Antragsteller waren im zweiten Bieterverfahren 2014 von der D ... 36 Mio. Euro, vom zweithöchsten Bieter 34 Mio. Euro und von drei weiteren Unternehmen deutlich über 30 Mio. Euro geboten worden. Dieser Umstand spricht sehr deutlich dafür, dass potentielle Interessenten dem Areal einen entsprechenden Marktwert beimaßen und dass die Erwartung der BImA, auch in einem künftigen Bieterverfahren einen solchen Betrag realisieren zu können, berechtigt war.
Ein Betrag in dieser Größenordnung dürfte mithin dem sanierungsunbeeinflussten Verkehrswert des D ... entsprochen haben. Gemäß § 194 BauGB wird ein solcher Verkehrswert (Marktwert) durch den Preis bestimmt, der in dem Zeitpunkt, auf den sich die Ermittlung bezieht, im gewöhnlichen Geschäftsverkehr nach den rechtlichen Gegebenheiten und tatsächlichen Eigenschaften, der sonstigen Beschaffenheit und der Lage des Grundstücks oder des sonstigen Gegenstands der Wertermittlung ohne Rücksicht auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse zu erzielen wäre. Dafür, dass dieser Verkehrswert vorliegend bei etwa 35 Mio. Euro lag, spricht bereits, dass neben der D ... auch andere Erwerber bereit waren, Beträge in dieser Größenordnung zu bieten; ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse, die die Interessenten zu überwertigen Geboten veranlasst hätten, sind hingegen nicht ersichtlich. Dieser vom Antragsgegner als „Höchstpreis“ bezeichnete Betrag bildet vielmehr den Wert ab, bis zu dem die Bieter einen Erwerb unter der Prämisse einer rein wirtschaftlich orientierten Entwicklung des D ... für profitabel erachteten.
Dem steht nicht entgegen, dass sich nach Darstellung des Berliner Finanzsenators aus der Gebotshöhe ein hoher Verwertungsdruck ergab, das Areal in besonders profitabler Form, nämlich durch Errichtung hochpreisiger Eigentumswohnungen statt preisgebundener Mietwohnungen, zu entwickeln (AbgH-Drs. 18/12808, zu Frage 13). Ein solches Gewinnmaximierungsinteresse besteht unabhängig von der Höhe des Kaufpreises und entspricht den maßstabsbildenden Gepflogenheiten des gewöhnlichen Geschäftsverkehrs. Soweit der Bundesrat im zeitlichen Zusammenhang mit dem Verkauf gefordert hatte, die BImA in die Lage zu versetzen, den Ländern verbilligt Grundstücke für den sozialen Wohnungsbau abzugeben, indem der Preis am Ertrag der vorgesehenen Nutzung im sozialen Wohnungsbau orientiert werde (Bundesratsdrucksache 516/16, Seite 2), stellt dies auf eine andere Bezugsgröße als den Verkehrswert ab und hat der Bundeshaushaltsgesetzgeber diese Anregung zudem nicht aufgegriffen.
bb. Mit der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes wurde diese Erlöserwartung der BImA auf rund 25 Mio. Euro – und damit bei einem potentiellen Verkehrswert von rund 35 Mio. Euro um bis zu 10 Mio. Euro – reduziert.
Infolge der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes war damit zu rechnen, dass das Land Berlin nicht nur dem bereits geschlossenen Vertrag, sondern auch jedem künftigen Verkauf oberhalb des von dem Gutachter im Gutachten zur Ermittlung zonaler Anfangs- und Endwerte des Dipl.-Ing. H ... vom 25. Mai 2016 ermittelten Ausgangswertes von 525 Euro/m2 bzw. insgesamt 24,75 Mio. Euro die erforderliche Genehmigung versagen würde. Denn eine solche Preiskontrolle war mit der Verordnung gerade intendiert, wie sich aus ihrer Begründung ergibt (vgl. Vorlage zur Kenntnisnahme an das Abgeordnetenhaus vom 5. Juli 2016, VO Nr. 17/245 der AbgH-Drs 17/3118 vom 31. August 2016). In dieser heißt es zum Erfordernis einer städtebaulichen Sanierungsmaßnahme (S. 20): „Die festgestellten städtebaulichen Missstände können bei weiterhin unkontrollierter Preisentwicklung nicht behoben werden und sich noch verschärfen …“, und die Verfahrenswahl wird wie folgt begründet (S. 21): „Die Preisprüfung nach § 153 Absatz 2 BauGB ist für die Sanierung unverzichtbar. Unkontrollierte Grundstücksveräußerungen können sonst zu erheblichen Bodenwertsteigerungen führen und dem Sanierungsziel zuwiderlaufende Entwicklungen begünstigen. Diese gefährden die beabsichtigte Errichtung von Wohnungsneubau zu sozialverträglichen Mieten … Für das Gebiet ist eine grundlegende städtebauliche Neuordnung … geplant, für die auch ein Grunderwerb … in Frage kommen kann. Ohne Preisprüfung nach § 153 Absatz 2 BauGB ist auch der Grunderwerb durch das Land Berlin finanziell gefährdet.“
Ob die der Rechtsverordnung zugrundeliegende gutachterliche Bewertung zutreffend war, ist entgegen der Argumentation des Antragsgegners nicht ausschlaggebend. Denn selbst für den Fall, dass diese sich nachträglich als rechtswidrig erweist und eine auf ihr beruhende Maßnahme deshalb gerichtlicher Aufhebung unterliegt, trat auf absehbare Zeit eine Wertreduzierung ein. Die Inanspruchnahme solchen Rechtsschutzes vermag nicht effektiv zu verhindern, dass bereits durch den Umstand der Sanierungsgebietsfestlegung Erwerbschancen vernichtet werden. In einem dritten Bieterverfahren hätten alle Bieter damit rechnen müssen, mit einem Gebot über dem Gutachtenwert nicht oder erst im Nachgang eines mehrjährigen Rechtsstreits über die Rechtmäßigkeit der Genehmigungsverweigerung zum Zuge zu kommen. Bereits diese Aussicht war geeignet, künftige Bieter zu einer Gebotsdeckelung auf einen Wert zu bewegen, bei dem keine Genehmigungsverweigerung drohte, und sie von einer höheren Gebotsabgabe abzuhalten, bei dem eine Vorkaufrechtsausübung wahrscheinlich war. Selbst Bieter, die bereit waren, ein höheres Gebot abzugeben sowie die zeitliche Verzögerung und das rechtliche Risiko einer streitigen Durchsetzung der Genehmigung in Kauf zu nehmen, hätten diese vorhersehbaren Folgen nach den Grundsätzen wirtschaftlicher Vernunft als erheblich wertmindernd in die Kalkulation ihres Angebots eingestellt. Im Ergebnis führte die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung mithin dazu, dass die BImA auf absehbare Zeit nicht mehr damit rechnen konnte, für das D ... wesentlich mehr als den gutachterlich ermittelten Wert von rund 25 Mio. Euro zu realisieren. Damit reduzierte die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung den vom Antragsgegner nicht hinreichend ermittelten, potentiell rund 35 Mio. Euro betragenden Verkehrswert auf absehbare Zeit um bis zu 10 Mio. Euro.
cc. Diese potentiellen wirtschaftlichen Folgen einer förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung für die BImA finden in der Abwägung keine Berücksichtigung.
(1) Insbesondere war es unzureichend, dass der Antragsgegner den Umstand ausgeblendet hat, dass in einem tatsächlichen Bieterverfahren bereits fünf Marktteilnehmer mehr als 30 Mio. Euro, davon der Höchstbietende 36 Mio. Euro, für das D ... geboten hatten. Auf die Einwendung der BImA vom 29. März 2016, ein unter 36 Mio. Euro liegender Anfangswert könne deshalb nicht rechtmäßig sein, findet sich in der tabellarischen Abwägung der Stellungnahmen vom 6. Juni 2016 vielmehr die Bewertung, dies werde nicht geteilt, und der sanierungsunabhängige Anfangswert liege laut dem Gutachten deutlich unterhalb des Verkaufspreises von 36 Mio. Euro (TöB-Auswertung S. 3). Im Abwägungsvermerk vom 21. Juni 2016 wird diese Einwendung wiedergegeben und nachfolgend lediglich ausgeführt, die BImA habe erhebliche Bedenken erhoben, die in der Abwägung geprüft und berücksichtigt worden seien (S. 3), ferner wird dort auf das Wertgutachten vom 25. Mai 2016 Bezug genommen (S. 4 und Anlage 8). In der Begründung der Senatsbeschlussvorlage Nr. S-1331/2016 heißt es zur Beteiligung nach § 137 BauGB und zur Abstimmung nach § 139 BauGB nur allgemein, dass die BImA erhebliche Benken gegen die Einbeziehung ihres Grundstücks erhoben habe, die geprüft und berücksichtigt worden seien (S. 17 der Anlage).
(2) Keine andere Bewertung gebietet der Umstand, dass das vorstehend in Bezug genommene Wertgutachten für das 4,7132 ha große D ... einen sanierungsunabhängigen Anfangs-Bodenrichtwert von 525 Euro/m2 angenommen hat, aus dem sich ein Gesamt-Bodenrichtwert von rund 25 Mio. Euro errechnet.
Dieser Betrag ermittelte sich wie folgt: Ausgegangen wird von dem vom Gutachterausschuss für Bodenrichtwerte zuletzt zum Stichtag 1.1.2016 ermittelten Bodenrichtwert, der sich für die Bodenrichtwertzone 2000 des D ... – G/ 2,0, d.h. eine Gewerbefläche mit der nach geltendem BP zulässigen GFZ 2,0 – auf 350 Euro/m2 belief (S. 39 und 33). Werterhöhend berücksichtigt wird die durch den Aufstellungsbeschluss für den BP 2-48 geweckte Bauerwartung, welche mit 50 % der Entwicklungsdifferenz von 350 Euro/m2, mithin von 175 Euro/m2, angesetzt wird, so dass sich ein Wert von 525 Euro/m2 bzw. insgesamt 24.744.300 Euro ergibt (S. 39). Diese Entwicklungsdifferenz bestimmt sich aus dem Endwert, für den das Gutachten von einem Mischgebiet mit 70 % Wohnen und je 15 % hoch- bzw. weniger rentierlichem Gewerbe sowie einer aus dem Aufstellungsbeschluss abgeleiteten GFZ von 1,35 brutto ausgeht (S. 41, 23 und 31). Für die Bewertung der drei Komponenten greift das Gutachten auf die Bodenrichtwerte der benachbarte Wohnbebauung, einer nahegelegenen Bürolage und des Ausgangsgebiets zurück, die es unter Verwendung vom Gutachterausschuss veröffentlichter GFZ-Umrechnungskoeffizienten auf eine GFZ von 1,35 überträgt und so zu einem Endwert von 700 Euro/m2 kommt (S. 41 und 34).
Das Gutachten verkennt dabei nicht, dass der im zweiten Bieterverfahren erzielte Verkaufspreis des D ... von 36 Mio. Euro (764 Euro/m2) höher lag, erachtet diesen jedoch für nicht maßgeblich, weil es ihn für spekulativ ansieht (S. 36 f.). Dies begründet es zum einen damit, dass die Verkäufe in den Jahren 2012 und 2015 zu m2-Preisen erfolgt seien, die etwa den damaligen Bodenrichtwerten der Nachbarzone 1843 entsprochen hätten, obwohl die jenem Wert zugrundeliegende Qualität – W/2,5, d.h. Wohnbebauung mit einer Geschossflächenzahl von 2,5 – nach Art und Höhe auf dem D ... weder dem vorhanden Planungsrecht entsprochen hätte noch in absehbarer Zeit zu erwarten gewesen sei. Zum andern könnten beide Kauffälle nicht als Vergleichsbasis dienen, weil beide Verträge gescheitert seien (S. 37). Dies überzeugt aus folgenden Gründen nicht: Dass die künftige Nutzung des D ... sich nicht nach der gegenwärtigen Planungssituation richten würde, stand spätestens mit der Einigung des Bezirks und der Senatsverwaltung auf gemeinsame Leitlinien für die Entwicklung des R ... im August 2014 fest. Jedenfalls von diesem Zeitpunkt an bestimmte sich der Wert, welcher der gewöhnliche Geschäftsverkehr dem Gelände beimaß, nach dessen prognostischer künftiger Nutzbarkeit. Eine solche Prognose birgt stets Unsicherheiten, dies allein macht sie jedoch nicht spekulativ in dem Sinne, dass der gewöhnliche Geschäftsverkehr sie als wirtschaftlich unvernünftig ansehen und deshalb nicht nach ihr richten würde. Sowohl die gemeinsamen Leitlinien von August 2014 als auch der bezirkliche Aufstellungsbeschluss von Mai 2015 sahen ein Mischgebiet mit überwiegendem Wohnanteil vor. Dabei strebte der Bezirk eine GFZ von 1,8 netto bzw. 1,35 brutto an, während in dem ebenfalls wohngeprägten Umfeld (Bodenrichtwertzone 1843) eine GFZ von 2,5 galt. Dass die Senatsverwaltung und der Bezirk eine solch niedrige GFZ politisch, rechtlich und wirtschaftlich hätten durchsetzen können, liegt jedoch eher fern, weil die von ihnen parallel erstrebte hohe Sozialwohnungsquote nicht einseitig hoheitlich bestimmt werden kann. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB können in einem Bebauungsplan zwar Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürfen. In diesem Rahmen können jedoch allein gebäudemäßige Voraussetzungen vorgegeben werden, die die Möglichkeit einer solche Förderung eröffnen, deren Inanspruchnahme indes nicht verpflichtend ist. Überlegungen, die Festsetzung nach Nr. 7 in der Weise auszugestalten, dass damit zugleich auch auf den betreffenden Flächen nur Wohngebäude im Rahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus errichtet werden dürfen, ist der Gesetzgeber hingegen nicht gefolgt (EZBK/Söfker, Stand April 2022, BauGB § 9 Rn. 75 m.w.N). Um die erstrebte hohe Sozialwohnungsquote durchzusetzen, hätten sich die Senatsverwaltung und der Bezirk daher mit der BImA bzw. dem Investor einigen müssen. Die Praxis zeigt, dass eine solche Verständigung regelmäßig ein Nachgeben der Kommune bezüglich der vom Investor aus wirtschaftlichen Gründen erstrebten Verdichtung und des Investors bezüglich der von der Kommune aus sozialpolitischen Gründen erstrebten Sozialquote beinhaltet. Vor diesem Hintergrund war es nicht spekulativ anzunehmen, dass das perspektivisch verhandelbare Verdichtungsmaß des D ... dem Maß entsprach, das bereits in dem umgebenden Baublock vorherrschte.
Ebenso lässt das Gutachten eine plausible Begründung dafür vermissen, warum es den Anfangswert stattdessen aus dem Bodenrichtwert entwickelt. Wie das Gutachten in Bezug auf unbebaute Grundstücke selbst feststellt (S. 35), ist es in der derzeitigen Marktlage nicht ungewöhnlich, dass Kaufpreise für Wohnprojekte, insbesondere bei Errichtung von Wohneigentum, in erheblichem Umfang über Bodenrichtwertniveau liegen. Dass hier ein vergleichbarer Fall gegeben war, legt der Umstand nahe, dass die Bebauung des D ... nach Einschätzung des Gutachters für den Kaufpreis von untergeordneter Bedeutung war (S. 36) und fünf verschiedene Kaufinteressenten bereit gewesen waren, jedenfalls 30 Mio. Euro und damit erheblich mehr als den aus dem Bodenrichtwert abgeleiteten Wert von rund 25 Mio. Euro zu bieten. Hierzu verhält sich das Gutachten nicht. Stattdessen führt es aus (S. 35), in Berlin werde bei der Erhebung von Ausgleichsbeiträgen sowie bei der Vereinbarung städtebaulicher Verträge üblicherweise von den jeweiligen Bodenrichtwertniveaus ausgegangen, weshalb es sachgerecht sei, auch die vorliegende Ermittlung zonaler Anfangs- und Endwerte darauf zu beziehen. Die damit in Bezug genommene statistische Anwendungshäufigkeit eines bestimmten Bewertungsmaßstabs stellt indes keine taugliche Begründung für dessen Sachgerechtigkeit dar.
(3) Ebenfalls keine andere Bewertung gebietet es, dass das der Finanzausschuss des Bundesrates dem konkreten Erwerb durch die D ... am 10. September 2015 die nach § 64 Abs. 2 BHO erforderliche Zustimmung versagt hatte und dass mit dem Bundeshaushaltsgesetz 2016 eine Befugnis der BImA geschaffen worden war, Bundesgrundstücke ungeachtet höher Gebote Dritter zum Zweck des sozialen Wohnungsbaus verbilligt an die Länder abzugeben (Kapitel 6004, Titel 12101, Nummer 60.3). Letzteres begründet indes keine diesbezügliche Pflicht der BImA, sodass der Haushaltsgesetzgeber gegenüber der in eigener Verantwortung handelnden BImA eine verbilligte Abgabe lediglich mittelbar anstoßen kann, indem er einer Abgabe zum Verkehrswert nicht zustimmt, was indes eine entsprechende politische Mehrheit zum jeweiligen Beschlusszeitpunkt voraussetzt. Aus dem Umstand, dass der Bundesrat eine bestimmten Veräußerung im September 2015 abgelehnt hat, kann daher nicht geschlossen werden, dass er auch künftig jede andere Veräußerung zum Verkehrswert ablehnen wird, weil sie nicht den – stattdessen am verminderten Ertragswert sozialen Wohnungsbaus orientierten – Preisvorstellungen des Antragsgegners entspricht.
(4) Nichts anderes folgt schließlich aus dem Zeitablauf zwischen dem zweitem Bieterverfahren im Jahr 2014 und dem maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungsbeschlusses am 5. Juli 2016. In der Zwischenzeit waren weder die Grundstückspreise rückläufig noch hatten sich die planerischen Rahmenbedingungen in wertmindernder Form geändert.
3. Darüber hinaus ist der Antragsgegner in abwägungsfehlerhafter Weise davon ausgegangen, dass es der BImA als Trägerin öffentlicher Belange zuzumuten ist, eine Minderung ihrer Erwerbsaussicht bereits im Vorfeld einer förmlichen Sanierungsgebietsfestsetzung hinzunehmen.
Gemäß § 139 Abs. 1 BauGB sollen u.a. der Bund, einschließlich seiner Sondervermögen, und die sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihnen obliegenden Aufgaben die Vorbereitung und Durchführung von städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen unterstützen. Hierzu gehört die BImA, eine bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen (§ 1 Abs.1 Satz 1 BImAG), die als rechtlich verselbständigte juristische Person des öffentlichen Rechts zivilrechtliche Eigentümerin der von ihr betreuten Bundesliegenschaften ist. Diese privatrechtliche Rechtsstellung lässt ihre Unterstützungspflicht unberührt, weil die Regelung in § 139 Abs. 1 BauGB ebenfalls nicht zwischen hoheitlichen Aufgaben bzw. Befugnissen und privatrechtlichen Rechtspositionen differenziert.
a. Auf der Grundlage dieser Unterstützungspflicht hätte der Antragsgegner im Rahmen der Sanierungsdurchführung zwar möglicherweise eine Überlassung des D ... unterhalb des Verkehrswertes beanspruchen können.
Die Unterstützungspflicht des § 139 Abs. 1 BauGB soll eine Kooperation der Behörden über die engen Grenzen der Zuständigkeitsordnungen hinweg sicherstellen, um die ausweislich § 136 Abs. 4 Satz 1 BauGB dem Gemeinwohl dienende städtebauliche Sanierungsmaßnahme effektiv verwirklichen zu können. Auf dieser Gemeinwohlbindung fußt auch die Beteiligung des Bundes und der Länder an der Deckung der den Kommunen entstehenden Sanierungskosten, welche gesondert in §§ 164a und 164b BauGB i.V.m. der jährlichen Bund-Länder-Verwaltungsvereinbarung zur Städtebauförderung geregelt ist. Diesbezüglich bestimmt § 164a Abs. 1 Satz 2 BauGB, dass für Maßnahmen im Zusammenhang mit der Sanierung, deren Finanzierung oder Förderung auf anderer gesetzlicher Grundlage beruht, die haushaltsgesetzlich verfügbaren Mittel so eingesetzt werden sollen, dass die Maßnahmen im Rahmen der Sanierung durchgeführt werden können. Dies beschreibt exemplarisch den für städtebauliche Sanierungsmaßnahmen zentralen Grundsatz der Bündelung und Koordinierung aller im Zusammenhang mit der Sanierung stehenden Mittel unabhängig von deren gesetzlicher Grundlage. Die Unterstützungspflicht ist eine besondere gesetzliche Aufgabe und folglich Rechtspflicht der öffentlichen Aufgabenträger, nicht aber Rechts- oder Amtshilfe i.S.d. Art. 35 Abs. 1 GG, §§ 4 ff. VwVfG, dementsprechend erfolgt auch keine Kostenerstattung nach § 8 VwVfG. Die Unterstützungspflicht des § 139 Abs. 1 BauGB ist in die Form einer Sollvorschrift gekleidet, d.h. im Regelfall besteht eine bindende Verpflichtung zur Unterstützung der Gemeinde. Dieser Pflicht korrespondiert ein subjektiv-öffentliches Recht der Gemeinde auf Unterstützung durch den öffentlichen Aufgabenträger (zum Ganzen: Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022 § 139 Rn. 39-41; Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2022, § 139 Rn. 8, 13; Möller in: Schröter, NK BauGB, 9. Aufl 2019, § 139 Rn. 2 f.; Schmitz in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand Mai 2022, § 139 Rn. 1, 3).
Die Unterstützungspflicht begründet eine umfassende Hilfsverpflichtung für die Vorbereitung und Durchführung der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen. Sie kann in vielfältiger Weise durch rechtliche, tatsächliche und wirtschaftliche Maßnahmen hoheitlicher und fiskalischer Natur erfüllt werden. Dazu zählen beispielsweise Auskunft und Beratung, Abstimmung und Kooperation bei eigenen Planungen, Baumaßnahmen und der Vergabe von Fördermitteln, Zustimmung zu Ordnungsmaßnahmen i.S.d. § 146 Abs. 2 BauGB und die Überlassung von Grundstücken. Die Unterstützungspflicht beginnt mit dem Beschluss über die Einleitung der vorbereitenden Untersuchungen und endet mit der Aufhebung der Sanierungssatzung. Welche Unterstützungsleistung dabei im Einzelnen in Betracht kommt, richtet sich nach dem Stadium der Sanierung (zum Ganzen: Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022 § 139 Rn. 37 f., 42 f.; Krautzberger, in: Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Stand 3/2022, § 139 Rn. 30; Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2022, § 139 Rn. 14 f.; Roeser in: BerlK BauGB, Stand August 2022, § 139 Rn. 3 f.; Möller in: Schröter, NK BauGB, 9. Aufl 2019, § 139 Rn. 3 f.; Schmitz in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand Mai 2022, § 139 Rn. 1 f.).
Die Unterstützungspflicht des § 139 Abs. 1 BauGB kann sich deshalb auch darauf erstrecken, dass der Träger öffentlicher Belange dem Sanierungsträger ein Grundstück überlässt, um ihm damit die Durchführung der Sanierung zu erleichtern. Eine entsprechende ausdrückliche Regelung war im Jahr 1970 in § 2 des Städtebauförderungsgesetzes beabsichtigt und ist nur deshalb nicht Gesetz geworden, weil sie im Gesetzgebungsverfahren als bereits von der allgemeinen Unterstützungspflicht erfasst und für entbehrlich erachtet wurde; entsprechendes gilt für die Nachfolgeregelung in § 139 Abs. 1 BauGB (zum Ganzen: Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022 § 139 Rn. 44 f.; Krautzberger, in: Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Stand 3/2022, § 139 Rn. 36 f., Schmidt-Eichstaedt in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2022, § 139 Rn. 16 f.; Roeser in: BerlK BauGB, Stand August 2022, § 139 Rn. 4).
Insoweit trifft die Unterstützungspflicht des Trägers öffentlicher Belange nach § 139 Abs. 1 BauGB indes auf seine rechtliche Verpflichtung, Vermögensgegenstände nur, wenn sie auf absehbare Zeit nicht für eigene Aufgaben benötigt werden (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1 BHO), und sie vorbehaltlich einer im Haushaltsplan zugelassenen Ausnahme nur zum vollen Wert zu veräußern (vgl. § 63 Abs. 3 BHO), sowie auf das regelmäßig vorhandene und vernünftige Interesse öffentlicher Liegenschaftsverwaltungen, den eigenen Grundstücksstock für zukünftige Nutzungen, etwa als Ersatzgelände, möglichst zu erhalten (Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022, § 139 Rn. 45).
Klärungsbedürftig sind die Folgen des Zusammentreffens dieser tendenziell gegenläufigen Belange: Einigkeit besteht, soweit gegenläufige Vorgaben verpflichtend sind: Nach § 139 Abs. 1 BauGB besteht die Unterstützungspflicht nur „im Rahmen der … obliegenden Aufgaben“, sie erweitert daher weder die Zuständigkeiten noch ersetzt sie die gesetzlichen Voraussetzungen oder vorgeschriebenen Formen des Handelns der pflichtigen Stelle und erlaubt daher auch keine Abweichungen von einem Haushaltsplan ohne Beachtung der dafür vorgesehenen Voraussetzungen (Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022 § 139 Rn. 37; Schmidt-Eichstaedt in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2022, § 139 Rn. 12; Schmitz in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand Mai 2022, § 139 Rn. 2). Divergierende Auffassungen bestehen jedoch bezüglich gegenläufiger Interessen und Vorgaben, innerhalb derer der Träger öffentlicher Belange Spielräume hat. Nach einer Ansicht ist im Rahmen der Grundstücksüberlassung lediglich eine besonders sorgfältige, auf den konkreten Einzelfall bezogene Prüfung und Bewertung der gegenläufigen öffentlichen Belange von Grundstücksinhaber und Sanierungsträger im konkreten Einzelfall geboten, die das Gemeinwohlinteresse der Sanierung angemessen berücksichtigt (Krautzberger in: EZBK, BauGB, Stand April 2022 § 139 Rn. 45 sowie in: Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Stand 3/2022, § 139 Rn. 37). Nach anderer Ansicht muss der unterstützungspflichtigen Aufgabenträger dem unterstützungsberechtigten Sanierungsträger zwar eine prioritäre Zugriffsmöglichkeit auf das Grundstück eröffnen, bestehen bleibt hingegen seine Haushaltsautonomie, dieses nur zum vollen Wert abgeben zu müssen (Möller in: Schröter, NK BauGB, 9. Aufl 2019, § 139 Rn. 4). Teils wird angenommen, dass Ausnahmen von der Unterstützungspflicht nur schwer vorstellbar seien, diese allerdings nicht zu unwirtschaftlichen Investitionen verpflichte (Schmitz in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand Mai 2022, § 139 Rn. 2f.). Die wohl überwiegende Ansicht geht hingegen davon aus, dass Träger öffentlicher Belange die ihnen eröffneten rechtlichen und finanziellem Unterstützungsmöglichkeiten voll auszuschöpfen haben (Schmidt-Eichstaedt in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2022, § 139 Rn. 12; Roeser in: BerlK BauGB, Stand August 2022, § 139 Rn. 3 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. April 2015 – OVG 1 B 23.12 –, juris Rn 54). Dieser Ansicht ist zu folgen, denn nur sie entspricht dem vorgenannten Grundsatz einer verpflichtenden zuständigkeitsübergreifenden Mittelbündelung zur effektiven Erreichung eines dem Gemeinwohl dienenden Sanierungszwecks.
Zu den vorgenannten Spielräumen gehört auch die der BImA im Bundeshaushaltsgesetz 2016 ff. (Kapitel 6004, Titel 12101, Nummer 60.3) eröffnete Möglichkeit, Bundesgrundstücke ungeachtet höherer Gebote Dritter zum Zweck des sozialen Wohnungsbaus verbilligt an die Länder abzugeben. Im vorliegenden Kontext handelt es sich um eine Maßnahme im Zusammenhang mit der Sanierung i.S.d. § 164a Abs. 1 Satz 2 BauGB, deren Finanzierung oder Förderung auf anderer gesetzlicher Grundlage erfolgt. Die diesbezügliche Haushaltsautonomie der BImA wäre daher zugunsten des Sanierungsträgers reduziert, sofern die Überlassung für die Sanierungsdurchführung erforderlich ist und den beihilferechtlichen Vorgaben des Art. 107 AEUV Genüge getan ist. Diese werden durch die BImA-Richtlinie zu verbilligten Abgabe von Grundstücken für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus vom 24. Oktober 2017 konkretisiert, nach der u.a. sichergestellt sein muss, dass der Käufer auf dem Grundstück eine nicht zu marktüblichen Konditionen mögliche Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse erbringt, indem er Wohnraum für sozial benachteiligte Personen schafft.
b. Das potentielle Bestehen einer Unterstützungspflicht zur verbilligten Grundstücksüberlassung auf der Ebene einer nachfolgenden Sanierungsdurchführung hat indes im Rahmen der vorausgehenden Abwägungsentscheidung über die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung nicht zur Folge, dass die Belange des öffentlichen Aufgabenträgers geringer zu gewichten sind.
Die Unterstützungspflicht beginnt zwar schon mit dem Beschluss über die Einleitung der vorbereitenden Untersuchungen, die im Einzelnen in Betracht kommende Unterstützungsleistung bestimmt sich jedoch nach dem jeweiligen Stadium des Sanierungsverfahrens. Solange noch keine förmliche Sanierungsgebietsfestlegung erfolgt ist, fehlt eine rechtliche Grundlage für die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen und bedürfen solche daher (noch) keiner Unterstützung durch andere öffentliche Aufgabenträger. Die in diesem Verfahrensstadium gebotene Unterstützung beschränkt sich vielmehr auf Maßnahmen, die erforderlich sind, um der Gemeinde die Entscheidung darüber zu ermöglichen, ob und in welchem Umgriff eine Sanierungsgebietsfestlegung erfolgen soll, d.h. ob diese rechtlich zulässig ist, sich als finanzierbar erweist, zügig durchgeführt werden kann und kommunalpolitisch als sinnvoll erachtet wird. Dementsprechend richtet sich die Unterstützungspflicht im Vorfeld der Sanierungsgebietsfestlegung im Wesentlichen auf die Erteilung von Auskünften, beispielsweise über die gegenwärtigen Verhältnisse und beabsichtigten Veränderungen mit potentieller Sanierungsrelevanz von im Untersuchungsgebiet belegene Grundstücken, über angrenzende und übergebietliche Planungen, verfügbare Fördermittel und gegenläufige Interessen, die sich als Sanierungshindernisse erweisen können. Vorliegend hätte die BImA dem Antragsgegner beispielsweise auf Befragen Auskunft geben müssen, wie sie im Nachgang des Bundesratsbeschlusses mit dem D... weiter zu verfahren plante, insbesondere, ob sie eine erneute Bundesratsbefassung mit dem zweiten Bieterverfahren anstrebte, sie ein drittes Bieterverfahren plante oder ob sie grundsätzlich bereit war, das Gelände auf der Grundlage der Bund-Länder-Einigung vom 24. September 2015 für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus verbilligt an das Land Berlin abzugeben und ggf. auch, in welchem Zeitraum mit einer Festlegung der diesbezüglichen Rahmenbedingungen zu rechnen war. Denn solche Informationen hätten den Antragsgegner in die Lage versetzt zu entscheiden, ob die von ihm erstrebte zügige Entwicklung des D ... mit Schwerpunkt sozialer Wohnungsbau im Wege direkten Erwerbs oder im Rahmen einer förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung effektiver zu erreichen war.
Die Unterstützungspflicht im Vorfeld der Sanierungsgebietsfestlegung umfasst hingegen keine prophylaktische Verpflichtung, die potentielle künftige Sanierungsdurchführung zu fördern oder von Maßnahmen abzusehen, die diese perspektivisch behindern könnten. Nicht zu folgen ist daher der vereinzelt vertretenen Ansicht, die Adressaten der Unterstützungspflicht dürften bereits ab dem Beschluss über den Beginn vorbereitender Untersuchungen keine Handlungen mehr vornehmen, die ggf. künftig dem sanierungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalt nach § 144 BauGB unterliegen werden und erkennbar nicht genehmigungsfähig wären, weil sie die Sanierung i.S.d § 145 BauGB wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierungsmaßnahme zuwiderlaufen würden, weshalb etwa der Abschluss eines Kaufvertrags unter Verstoß gegen die Wertung des § 153 Absatz 2 BauGB unzulässig sei (Schmitz in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand Mai 2022, § 139 Rn. 1.3) Eine solche Vorverlagerung von Pflichten zum Schutz möglicher künftiger städtebaulicher Festsetzungen kennt das Bauplanungsrecht nur punktuell. Beispielsweise können im Entstehen begriffene Baupläne mit den Instrumenten der Veränderungssperre (§ 14 BauGB) und der Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 BauGB) vor den erstrebten Planzielen zuwiderlaufenden baulichen Vorhaben geschützt werden. Für Sanierungssatzungen sieht das BauGB eine entsprechende Vorwirkung indes nicht ausdrücklich vor, vielmehr hat der Gesetzgeber ausweislich der Bezugnahme von § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB auf § 14 BauGB einen der Veränderungssperre entsprechenden Schutz erst für den Zeitraum nach Inkrafttreten der förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung geregelt. Diese vermeintliche Schutzlücke kann auch nicht durch eine Vorverlagerung der Unterstützungspflicht im Wege der Analogie geschlossen werden, denn sie ist nicht planwidrig, sondern vielmehr das notwendige Korrelat der erheblichen Reichweite der Unterstützungspflicht im Nachgang einer Sanierungsgebietsfestlegung. Dass der Träger öffentlicher Belange seine Möglichkeiten zugunsten des Sanierungsträgers voll auszuschöpfen hat – mithin insoweit Handlungsspielräume und Haushaltsautonomie verliert – rechtfertigt sich allein aus dem Gemeinwohlzweck der Sanierung, welcher indes noch ungewiss ist, solange über die Sanierung nicht förmlich beschlossen ist. Erwiesen wird deren Gemeinwohlzweck vielmehr erst durch das Ergebnis der nach § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB vorzunehmenden Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange, die von einer förmlichen Sanierungsgebietsfestlegung unmittelbar betroffen wären. Wären diese Belange ihrerseits bereits von dem Gemeinwohlzweck überlagert, so käme die Abwägung insoweit einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung gleich. Zu rechtfertigen ist die nachfolgend erhebliche Reichweite der Unterstützungspflicht nur dann, wenn sich das Gewicht der Sanierungsziele des potentiellen Sanierungsträgers zuvor gegen das volle, sanierungsunabhängige Gewicht der entgegenstehenden Belange anderer öffentlicher Aufgabenträger durchzusetzen vermag.
Sähe man dies anders, würden sich zudem kaum zu lösende praktische Bewertungsprobleme ergeben. Wäre das Gewicht der entgegenstehenden Belange bereits auf der Ebene der Sanierungsgebietsfestlegung durch die Unterstützungspflicht reduziert, so müsste bereits dort geklärt werden, inwieweit eine solche Unterstützung überhaupt geboten ist. Mithin müssten die konkret in Betracht kommenden Unterstützungshandlungen ermittelt und deren rechtliche Zulässigkeit geklärt werden. Eine solche Prüfung dürfte regelmäßig schon daran scheitern, dass sich die gebotene Unterstützungshandlung noch nicht konkret bestimmen lässt, weil eine Durchführungsplanung noch nicht im Einzelnen erfolgt ist. Beispielsweise müssten im vorliegenden Fall bereits auf der Ebene der Sanierungsgebietsfestlegung die Einhaltung der Vorgaben der BImA-Richtlinie zur verbilligten Abgabe von Grundstücken für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus vom 24. Oktober 2017 geprüft werden. Denn nur wenn eine verbilligte Grundstücksüberlassung nach nationalem Haushaltsrecht und europäischem Beihilferecht überhaupt zulässig ist, wäre diese von der BImA auch geschuldet, andernfalls wäre die BImA verpflichtet, das D ... nur zum Verkehrswert zu verkaufen und wären ihre Belange mit dem ungeschmälertem Gewicht zu berücksichtigen.
c. Ebenso wenig gebietet es die Unterstützungspflicht, dass der Träger öffentlicher Belange das Ergebnis der Abwägung des Sanierungsträger über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes hinzunehmen hat. Anders als vom Antragsgegner wiederholt ausgeführt, erweist sich die Ankündigung und spätere Einlegung von Rechtsmitteln durch die BImA gegen die Sanierungsverordnung nicht als Verkennung der eigenen Unterstützungspflicht, sondern als legitime Wahrnehmung eigener Belange. Die Bestimmung der Reichweite der Unterstützungspflicht des Trägers öffentlicher Belange zugunsten des Sanierungsträgers ist jeweils von derjenigen Körperschaft vorzunehmen, die Akteur der maßgeblichen Rechtshandlung ist und kann von derjenigen Körperschaft, die Adressat der maßgebliche Rechtshandlung ist, im Gegenzug einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Eine solche Rechtsschutzmöglichkeit des betroffenen Hoheitsträgers ist das notwendige Korrelat des Umstandes, dass der handelnde Hoheitsträger einseitig entscheidungsbefugt ist, obwohl das Verhältnis beider Körperschaften des öffentlichen Rechts von Gleichordnung und gegenseitigen Treuepflichten geprägt ist (sog. Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens, der Bund und Länder wechselseitig verpflichtet, bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen, vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1990 – 2 BvG 1/88 –, juris Rn. 98).
4. Die vorstehend ausgeführten Mängel sind auch beachtlich.
a. Es handelt sich um Mängel des Abwägungsvorgangs, die nicht zu den Mängeln im Sinne des § 214 Abs. 1 BauGB gehören und deshalb allein nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB zu beurteilen sind. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er zur äußeren Seite des Planungsvorgangs gehört, also auf objektiv feststellbaren Umständen wie Akten, Protokollen und Planbegründungen beruht und ohne Ausforschung der inneren Seite des Planungsvorgangs, also der subjektiven Planungsvorstellungen der beteiligten Mitglieder des Planungsträgers, für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urteile vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 – juris Rn. 24 f. und vom 13. Dezember 2012 – BVerwG 4 CN 1/11 –, juris Rn. 16). Dies war hier der Fall, weil sich die fehlerhaften Erwägungen aus der tabellarischen Abwägung selbst ergeben, die wiederum Grundlage des Abwägungsvermerks der Senatsverwaltung für Bauen und Umwelt und der Beschlussvorlage des Senats war, auf deren Grundlage die Rechtsverordnung beschlossen worden ist.
Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist der Fehler, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre (BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 – juris Rn. 4 m.w.N.). Dies ist hier der Fall, denn es kommt in Betracht, dass die förmliche Sanierungsgebietsfestlegung unterblieben oder anders erfolgt wäre, wäre sich der Antragsgegner zum einen bewusst gewesen, dass er den Verkehrswert des D ... ungeachtet der Unterstützungspflicht der BImA hätte ungeschmälert in die Abwägung einstellen müssen und hätte er zum anderen seine unzureichende Ermittlung des Grundstückswertes und die mit der Preiskontrolle potentiell einhergehende Wertminderung erkannt. Die Annahme des Antragsgegners, der Bodenwert sei lediglich eine untergeordnete Erwägung innerhalb eines Motivbündels gewesen, indem das Sanierungsziel, bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, deutlich im Vordergrund gestanden habe, wird durch die Ausführungen im Abwägungsvermerk vom 21. Juni 2016 und in der Beschlussvorlage vom 24. Juni 2016 widerlegt, dass die Preiskontrolle für die Sanierung unverzichtbar und der Grunderwerb durch das Land Berlin andernfalls gefährdet sei.
b. Der Mangel ist auch nicht nachträglich unbeachtlich geworden. Ein nach § 214 Abs. 3 Satz 2, Halbsatz 2 BauGB beachtlicher Mängel im Abwägungsvorgang muss innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sein, anderenfalls wird er, sofern bei Inkraftsetzung der Satzung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist, gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich. Dies ist hier jedenfalls durch die Antragsbegründung der BImA vom 11. April 2017 fristgerecht erfolgt, die dem Antragsgegner am 24. April 2017 – und damit weniger als ein Jahr nach Bekanntmachung der Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin am 21. Juli 2016 (GVBl. S. 459) – zugestellt worden ist. In dieser wird ein Abwägungsfehler zum einen damit begründet, dass der BImA durch die Sanierungsgebietsfestlegung ein Schaden in zweistelliger Millionenhöhe entstehe, weil der Verkaufspreis von 36 Mio. Euro den Verkehrswert abbilde, welchen der sanierungsunabhängige Anfangswert nicht plausibel unterschreiten könne. Ebenso verneint die Antragsschrift eine Unterstützungspflicht i.S.d. § 139 BauGB in der Sache durch den Verweis darauf, dass eine verbilligten Überlassung dem Auftrag der BImA zur marktgerechten Verwertung widerspreche und EU-rechtswidrig sei; so hat es auch der Antragsgegner verstanden, der dem unter Verweis auf die Unterstützungspflicht nach § 139 Abs. 1 BauGB entgegengetreten ist.
c. Der aufgezeigte Mangel führt insgesamt zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung. Die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen führt nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. § 139 BGB) dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und hinzukommt, dass die Gemeinde nach ihrem im Rechtsetzungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 – BVerwG 4 CN 4.14 –, juris Rn. 20). Gemessen an diesen Grundsätzen ist von der Gesamtunwirksamkeit auszugehen. Angesichts der intendierten Verknüpfung der beabsichtigten Sanierung im D ... und den übrigen Teilen des R ... zu einer Gesamtmaßnahme sowie des in der vorbereitenden Untersuchung angelegten und vom Antragsgegner besonders hervorgehobenen Koordinationsbedarfs käme eine Teilunwirksamkeit der Satzung selbst dann nicht in Betracht, wenn sich die Mängel der Rechtsverordnung auf das D ... beschränken sollten.
4. Es kann offenbleiben, ob die Rechtsverordnung unter weiteren Fehlern leidet. Ist ein gestellter Normenkontrollantrag zulässig, so ist das Normenkontrollgericht bei der Prüfung der Gültigkeit einer angegriffenen Satzung bzw. Rechtsverordnung nicht auf die vom Antragsteller geltend gemachten Mängel beschränkt. Sind objektiv mehrere Rechtsfehler vorhanden, so ist das Normenkontrollgericht insbesondere nicht verpflichtet, jeden dieser Rechtsfehler zu ermitteln und darauf seine Entscheidung zu stützen. Das Normenkontrollverfahren dient nicht – wie etwa ein behördliches Anzeige- oder Genehmigungsverfahren gemäß §§ 216, 246 Abs. 1a BauGB – einer umfassenden Prüfung der Rechtslage unter jedem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 – BVerwG 4 BN 21.01 – juris Rn. 12). Weder Antragsteller noch Antragsgegner können demgemäß das Normenkontrollgericht prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie als durchgreifend oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 – BVerwG 4 BN 21.01 – juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 2011 – BVerwG 4 BN 8.11 – juris Rn. 6; vgl. dazu Senatsurteil vom 2. März 2021 – OVG 10 A 17.17 – juris Rn. 134).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 152 bis 156a BauGB
§§ 144 f. BauGB
§§ 164a und 164b BauGB
§§ 4 ff. VwVfG
§ 141 BauGB
§ 139 BauGB
§ 24 AGBauGB
§ 136 BauGB
§ 173 VwGO
§ 47 VwGO
§ 144 BauGB
§ 153 BauGB
§ 137 BauGB
§ 194 BauGB
§ 145 BauGB
§ 14 BauGB
§ 15 BauGB
§ 139 BGB
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 136 Abs. 4 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB
§ 266 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB
§ 136 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 136 Abs. 1 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 141 Abs. 1 BauGB
§ 141 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 137 Satz 1 BauGB
§ 4a Abs. 1 BauGB
§ 139 Abs. 1 BauGB
§ 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 145 Abs. 2 BauGB
§ 153 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 153 Abs. 1 BauGB
§ 139 Abs. 2 BauGB
§ 4 f. BauGB
§ 4 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 Satz 5 BImAG
§ 153 Absatz 2 BauGB
§ 64 Abs. 2 BHO
§ 1 Abs.1 Satz 1 BImAG
§ 136 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 164a Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 146 Abs. 2 BauGB
§ 63 Abs. 2 Satz 1 BHO
§ 63 Abs. 3 BHO
§ 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2, Halbsatz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Verordnung
§ 3 weist auf die Genehmigungsvorbehalte der _______________ hin. Die Bekanntmachung der Verordnung
§ 2 des Städtebauförderungsgesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 35 Abs. 1 GG
Art. 107 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 14/23
10 A 10/20
4 BN 59/00
4 C 8.98
4 CN 2.17
4 BN 38.98
4 BN 60.09
4 BN 34/18
IV C 105.66
IV C 50.72
10 A 9.13
10 A 10.13
2 D 10/17
5 S 163/09
4 BN 15.13
3 S 174/15
1 BvR 578/63
2 BvR 1187/80
1 B 23.12
2 BvG 1/88
4 C 57.80
4 CN 1/11
4 BN 47.03
4 CN 4.14
4 BN 21.01
4 BN 8.11
10 A 17.17