Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-12, Aktenzeichen 21 K 647/24
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2025:1112.21K647.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zweck der Festsetzung des Differenzbetrages und der darauf folgenden Anpassung des Umlagebetrages nach § 17 Abs. 2 PflAFinV ist es zunächst, eine Über- oder Unterfinanzierung der jeweiligen Einrichtung auszugleichen.(Rn.40)
2. Da der Finanzbedarf für die Pflegeausbildung gemäß § 33 Abs. 1 PflBG u.a. durch die Erhebung von Umlagebeträgen bei den Krankenhäusern gedeckt wird, steht die Berechnung des Differenzbetrages nach § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV aufgrund der entsprechend nach § 17 Abs. 2 PflAFinV anzupassenden Umlagebeträge im folgenden Finanzierungszeitraum in untrennbaren Zusammenhang mit diesen Zielen. (Rn.52)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt im Rahmen der Pflegeausbildungsfinanzierung die Festsetzung eines höheren Differenzbetrages für den Finanzierungszeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2022 (Finanzierungsjahr 2022).
Bei der Klägerin handelt es sich um eine Krankenhausträgerin, die unter anderem mit dem Klinikum XXX ein zugelassenes Krankenhaus gemäß § 108 Nr. 2 SGB V betreibt.
Der Beklagten kommen als „zuständige Stelle“ im Sinne des Pflegeberufegesetzes (PflBG) insbesondere die Aufgaben zu, den für die Kosten der Pflegeausbildung erforderlichen Finanzierungsbedarf zu ermitteln, bei den an der Finanzierung der Pflegeausbildung teilnehmenden Einrichtungen Umlagebeträge zu erheben, eingehende Beträge zu verwalten und den Trägern der praktischen Ausbildung der Pflegeausbildung und den Pflegeschulen Ausgleichszuweisungen auszuzahlen (vgl. § 26 Abs. 4 PflBG). Zur Refinanzierung sehen das Pflegeberufegesetz (vgl. § 28 Abs. 2 Halbs. 1 PflBG) und das Krankenhausfinanzierungsgesetz (§ 17a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 6 KHG) vor, dass die Krankenhäuser den Patienten oder Patientinnen oder deren Sozialleistungsträgern Ausbildungszuschläge in Rechnung stellen.
Bezüglich der Abrechnung der Umlagebeträge sieht § 17 der Verordnung über die Finanzierung der Ausbildungen nach dem Pflegeberufegesetz sowie zur Durchführung statistischer Erhebungen (Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung - PflAFinV) in § 17 Abs. 1 folgende Regelung vor:
(1) Die Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen im Sinne des § 7 Absatz 1 des Pflegeberufegesetzes legen der zuständigen Stelle bis zum 30. Juni des auf den Finanzierungszeitraum folgenden Jahres eine Abrechnung über die im Finanzierungszeitraum geleisteten monatlichen Umlagebeträge und die jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge vor und teilen den sich hieraus ergebenden Differenzbetrag mit. Sofern eine Bestätigung eines Jahresabschlussprüfers für das Krankenhaus oder die Pflegeeinrichtung vorliegt, ist auch diese vorzulegen.
Mit Bescheid vom 7. Februar 2021 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin die Höhe des Umlagebetrages für den Finanzierungszeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2022 auf 2.465.921,09 EUR fest.
Für das Jahr 2022 meldete die Klägerin gegenüber der Beklagten sodann folgende Umsätze und Behandlungsfälle für das Klinikum XXX:
Umsatz (gemeldet)
Behandlungsfälle (gemeldet)
Januar
84.287,97 EUR
1.225
Februar
133.381,70 EUR
1.152
März
175.510,51 EUR
1.332
April
121.791,93 EUR
1.228
Mai
182.801,77 EUR
1.307
Juni
159.508,84 EUR
1.310
Juli
136.932,23 EUR
1.237
August
43.791,94 EUR
1.243
September
1.814,85 EUR
1.374
Oktober
1.731,03 EUR
1.206
November
751,58 EUR
1.247
Dezember
2.201,24 EUR
1.242
Gesamt
1.044.505,59 EUR
15.103
Nachdem ein Mitarbeiter der Beklagten die Klägerin mit E-Mail vom 16. März 2023 darauf hingewiesen hatte, dass die Umsatzliste ab dem Monat September einen starken Einbruch zeige und um Prüfung bzw. Erläuterung gebeten hatte, teilte die Klägerin der Beklagte mit E-Mail vom 5. Juli 2023 mit, dass der zu niedrig gemeldete Umsatz auf einem IT-seitigen Fehler bei einer Systemumstellung beruhe. Die Klägerin rechnete daher im Jahr 2022 lediglich in 8.581 von insgesamt 15.103 Behandlungsfällen den Ausbildungszuschlag für die Finanzierung der Umlagebeträge ab. Zum 30. Juni 2023 teilte die Klägerin der Beklagten daher einen Betrag von 1.044.505,59 EUR als von der Klägerin im Finanzierungszeitraum 2022 tatsächlich gegenüber den Patienten oder Patientinnen oder deren Sozialleistungsträgern in Rechnung gestellte Ausbildungszuschläge mit.
Nachdem die Beklagte ihren Standpunkt mitgeteilt hatte, dass für die Berechnung des Differenzbetrags nach § 17 PflAFinV auf die tatsächliche Fallzahl abzustellen sei, entgegnete die Klägerin mit Schreiben vom 11. Oktober 2023, dass sich der Regelung des § 17 Abs. 1 PflAFinV entnehmen lasse, dass sich die Berechnung des Differenzbetrages aus den geleisteten monatlichen Umlagebeträgen und den jeweils „in Rechnung gestellten Ausbildungszuschlägen“ ergebe. Es seien also nur solche Leistungsfälle in die Ermittlung des Differenzbetrages einzubeziehen, für die Ausbildungszuschläge in Rechnung gestellt worden seien. Die Einrichtung der Klägerin, das Klinikum XXX, habe in 8.581 Fällen Ausbildungszuschläge in Rechnung gestellt. Diese Anzahl an Fällen sei in die Ermittlung des Differenzbetrages zu den monatlich geleisteten Umlagebeträgen einzustellen.
Dem widersprach die Beklagte mit anwaltlichem Schreiben vom 25. Oktober 2023 und führte aus, dass den Einrichtungen die Frage der Refinanzierung der Umlagebeträge nicht freigestellt sei. Dies ergebe sich unter anderem aus der Gesetzesbegründung zu § 33 PflBG und aus dem Sinn und Zweck des Umlageverfahrens. Träfe die Auffassung der Klägerin zu, liefe das (Finanzierungs-) System schlimmstenfalls leer. Würden weder Krankenhäuser noch Pflegeeinrichtungen den Umlagebetrag refinanzieren müssen, wären, folge man der Auffassung der Klägerin, alle eingezahlten Umlagebeträge nach der Abrechnung gemäß § 17 PflAFinV zurückzuzahlen. Für die Auszubildenden stünden dann keinerlei Mittel zur Verfügung. Im Übrigen sei es durchaus möglich, freiwillig auf eine Refinanzierung zu verzichten; dies hätten andere Einrichtungen auch getan. Allerdings hätten diese nicht den Ausgleich von Differenzen aus dem Fonds erwartet, sondern würden die Umlagebeträge aus eigenen Mitteln zahlen.
Unter dem 27. Oktober 2023 erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin für den Finanzierungszeitraum 2022 einen „Abrechnungsbescheid gemäß § 17 PflAFinV“, in dessen Ziff. 1 sie die Höhe des Differenzbetrages für den Finanzierungszeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2022 auf minus 627.432,90 EUR festsetzte. Zur Begründung führte sie aus, dass Grundlage der Berechnung des Differenzbetrages zwischen den in Rechnung gestellten Ausbildungszuschlägen und den in den Ausbildungsfonds eingezahlten Umlagebeträgen die von der Klägerin zum 30. Juni 2023 gemäß § 17 PflAFinV zu meldenden oder von der zuständigen Stelle geschätzten Daten seien. Gemeldet habe die Einrichtung der Klägerin hinsichtlich der in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge für den Finanzierungszeitraum 2022 einen Betrag von 1.044.505,59 EUR, wohingegen die Beklagte für die Berechnung nach der PflAFinV einen Betrag von 1.838.488,19 EUR berücksichtigt habe. Unter Zugrundelegung der berücksichtigungsfähigen Daten ergebe sich ein Differenzbetrag von minus 627.432,90 EUR (Höhe der in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge im Finanzierungszeitraum 2022 (1.838.488,19 EUR) abzüglich der Höhe des Umlagebetrages für den Finanzierungszeitraum nach dem Bescheid vom 7. Dezember 2021 (2.465.921,09 EUR)). Die Beklagte versah den Bescheid mit einer Rechtsbehelfsbelehrung, wonach gegen diesen Bescheid Widerspruch erhoben werden könne.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 1. November 2023 erhob die Klägerin Widerspruch. Sie bekräftigte ihre Auffassung, dass für die Berechnung des Differenzbetrages nicht auf die hypothetische Umsatzgröße von 1.838.488,19 EUR, sondern auf den tatsächlich erzielten Umsatz abzustellen sei. Der Wortlaut von § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV, der auf die „in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge“ abstelle, lasse keinen anderen Schluss zu.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Januar 2024 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass Grundlage der Berechnung des Differenzbetrages die bis zum Stichtag des 30. Juni 2023 gemäß § 17 PflAFinV zu meldenden Daten gewesen seien. Ausgehend von den vorgelegten Nachweisen aus der Buchhaltung der Klägerin seien der Berechnung des Differenzbetrages die tatsächlich eingetretenen Behandlungsfälle in Höhe von 15.103 zugrunde gelegt worden. Die gemeldete Summe der Einnahmen aus den Ausbildungszuschlägen (in Höhe von 1.044.505,59 EUR) sei dementsprechend angepasst worden auf die nach der tatsächlichen Anzahl der Behandlungsfälle zu erzielenden Einnahmen in Höhe von 1.838.488,19 EUR. Die Berechnung des Differenzbetrages auf Basis der von der Klägerin vorgelegten Nachweise sei rechtlich nicht zu beanstanden, selbst wenn sich nachträglich herausgestellt habe, dass die Abrechnung der Ausbildungszuschläge aufgrund einer EDV-Systemumstellung fehlerhaft durchgeführt worden sei und deshalb für viele Behandlungsfälle eine Refinanzierung der Umlagebeträge über die Krankenkassen versäumt worden sei. Die Berechnung der Umlagebeträge für die einzelnen Krankenhäuser richte sich nach § 10 PflAFinV und beruhe insbesondere auf einer Prognose der Behandlungsfälle. Den errechneten Umlagebetrag würden die Krankenhäuser gemäß § 28 PflBG über den landesweit einheitlichen Ausbildungszuschlag mit den Krankenkassen abrechnen und so refinanzieren. Das Abrechnungssystem des § 17 PflAFinV nach Ablauf des jeweiligen Finanzierungszeitraums schütze die einzahlenden Einrichtungen. Danach sei die Differenz zwischen den eingezahlten Umlagebeträgen und den über den Ausbildungszuschlag erzielten Einnahmen aufgrund der tatsächlich eingetretenen Behandlungsfälle auszugleichen. Erfolge eine Abrechnung der Ausbildungszuschläge gegenüber den Krankenkassen im Verantwortungsbereich einer Einrichtung i.S.v. § 7 Abs. 1 Satz 1 PflBG nicht oder nicht vollständig, sei die dadurch entstehende Differenz nicht Bestandteil des vom Verordnungsgeber intendierten Ausgleichs von Differenzen aus dem Ausbildungsfonds. Ansonsten würde die Zielsetzung des Pflegeberufegesetzes gefährdet werden und die Funktionsfähigkeit des Ausgleichsverfahrens verloren gehen. Denn im Falle eines im Risikobereich der Einrichtung liegenden Unterlassens der Erhebung von Ausbildungszuschlägen zur Refinanzierung der Umlagebeträge würde diese Einrichtung alle eingezahlten Umlagebeträge im Rahmen der Abrechnung nach § 17 PflAFinV im Folgejahr zurückfordern können. Dann stünden keine Gelder für die Finanzierung der Ausbildungskosten zur Verfügung. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei daher nicht auf die tatsächlich erzielten Erlöse aus den Ausbildungszuschlägen abzustellen. Die Gesetzesänderung des § 17 PflAFinV um einen zweiten Satz in Absatz 2 unterstreiche dies. Sonst wäre der Ausbildungsfonds nämlich eine Ausfallbürgschaft für alle nicht erzielten Erlöse aus den Ausbildungszuschlägen.
Am 13. Februar 2024 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt sie ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor: Die von der Beklagten für ihre Argumentation angeführte Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV finde vorliegend keine Anwendung, da sie erst zum 1. Januar 2024 in Kraft getreten sei. Im Übrigen unterfalle der hiesige Sachverhalt schon nicht dem Regelungsgehalt des § 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV, denn darin gehe es um einen freiwilligen Verzicht auf die Erhebung des Ausbildungszuschlages. Dies lasse sich der Begründung der Verordnung (BT-Drs. 20/8901, S. 158) entnehmen. Demgegenüber handele es sich vorliegend um keinen freiwilligen Verzicht auf die Geltendmachung der Umlage. Vielmehr sei der Klägerin die Abrechnung des Ausbildungszuschlags zeitweise aus technischen Gründen nicht möglich gewesen. Die Ergänzung des § 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV habe der Stärkung der Freiheit der Einrichtungen, freiwillig von der Erhebung des Ausbildungszuschlags gegenüber den Krankenkassen abzusehen, gedient. Wäre eine Änderung in dem Sinne gewollt gewesen wie die Beklagte die Vorschrift auslege, hätte es nahe gelegen, dass der Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV geändert worden wäre und darin nicht mehr auf die jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge abgestellt werde.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 27. Oktober 2023 in Nr. 1 und
des Widerspruchsbescheides vom 26. Januar 2024 zu verpflichten, den Differenz-
betrag für den Finanzierungszeitraum 1. Januar 2022 bis 31. Dezember 2022 auf
minus 1.421.415,50 EUR festzusetzen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf den Widerspruchsbescheid und wiederholt im Wesentlichen ihre bisherigen Ausführungen. Ergänzend trägt sie vor, dass der Ausbildungsfonds nicht für jeden Fehler bzw. jedes Unterlassen auf Seiten der teilnehmenden Einrichtungen aufzukommen habe. Für solche Fehler bzw. Versäumnisse könnten Versicherungen, wie etwa eine Vermögensschadenversicherung, in Anspruch genommen werden, oder der entsprechende EDV-Dienstleister bzw. dessen Versicherung in Regress genommen werden. Die Klägerin habe auch nicht dargetan, dass die nachträgliche Erhebung der Ausbildungszuschläge bei den refinanzierungsverpflichteten Krankenkassen nicht erfolgen könne. Des Weiteren führt die Beklagte aus, dass § 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV aufgrund des Zeitpunktes des Inkrafttretens hier zwar nicht anwendbar sei, gleichwohl werde durch diese Regelung die Intention des Verordnungsgebers klargestellt. Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV beziehe sich nicht nur auf Fälle freiwilligen Verzichts der Refinanzierung der Umlagebeträge. Erfasst seien auch Fälle fehlerhafter oder unvollständiger Erhebung von Ausbildungszuschlägen, wenn dies im Verantwortungsbereich der teilnehmenden Einrichtung liege.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sachakte der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 12. November 2025 gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig (hierzu unter 1.) hat aber in der Sache keinen Erfolg (hierzu unter 2.).
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft, da die Klägerin mit der Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung eines höheren Differenzbetrages für den Finanzierungszeitraum des Jahres 2022 einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG begehrt, nämlich die verbindliche Festlegung eines bestimmten Differenzbetrages gemäß § 17 PflAFinV.
Die Klägerin ist auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, denn sie kann geltend machen, durch die Ablehnung der Festsetzung eines höheren Differenzbetrages in eigenen Rechten verletzt zu sein. Angesichts dessen, dass die Klägerin als Krankenhausträgerin des Klinikum XXX, das nach den §§ 26 Abs. 3 Nr. 1, 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG an der Finanzierung des Ausgleichsfonds i.S.d. §§ 26 ff. PflBG teilnimmt, indem sie Umlagebeträge (vgl. §§ 28 Abs. 1, 33 Abs. 3 PflBG) leistet, ist zumindest nicht auszuschließen, dass sie gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf eine höhere Festsetzung des sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV ergebenden Differenzbetrages hat, weil die Beklagte die Bestimmung des Differenzbetrages und die darauf ergangene Festsetzung möglicherweise nicht ordnungsgemäß vorgenommen hat.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet, denn der Bescheid vom 27. Oktober 2023, soweit er angefochten ist, und der Widerspruchsbescheid vom 26. Januar 2024 sind rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Festsetzung eines Differenzbetrages, der über den bereits festgesetzten Betrag in Höhe von minus 627.432,90 EUR hinausgeht (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Beklagte konnte den Differenzbetrag gegenüber der Klägerin isoliert festsetzen (hierzu unter a)) und diese Festsetzung ist sowohl formell (hierzu unter b)) als auch materiell (hierzu unter c)) rechtmäßig.
a) Die Rechtsgrundlage für die von der Beklagten gegenüber der Klägerin vorgenommene (isolierte) Festsetzung des Differenzbetrages ist § 17 Abs. 2 PflAFinV in der Fassung vom 2. Oktober 2018 (BGBl. I S. 1622).
Der Beklagten steht hierfür die erforderliche Verwaltungsaktbefugnis zu. Erlässt eine Behörde – wie vorliegend die Beklagte mit der Festsetzung des Differenzbetrages – einen Verwaltungsakt, ist insbesondere auch erforderlich, dass eine gesetzliche Grundlage existiert, die das Handeln in der Form eines Verwaltungsaktes überhaupt ermöglicht (sog. Verwaltungsaktbefugnis, vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 35 Rn. 26; vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 26). Diese gesetzliche Ermächtigung der Behörde zum Handeln in Form eines Verwaltungsaktes kann sich dabei ausdrücklich aus der entsprechenden Rechtsvorschrift ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.5.2018, 6 A 3.16, juris Rn. 58). Ist dies nicht der Fall, folgt daraus jedoch nicht zwangsläufig, dass der Behörde die Handlungsform des Verwaltungsaktes verwehrt wäre. Vielmehr reicht es aus, dass sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (st. Rspr. des BVerwG, vgl. Urt. v. 30.5.2018, 6 A 3.16, juris Rn. 58; Urt. v. 7.12.2011, 6 C 39.10, juris Rn. 14 m.w.N.).
Gesetzlich ist ausdrücklich vorgesehen, dass die zuständige Stelle den „Zuschlag als Umlagebetrag“ (§ 33 Abs. 3 Satz 3 PflBG) bzw. den „Zuschlag oder Teilbetrag und den monatlichen Umlagebetrag“ (§ 10 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV) gegenüber den Krankenhäusern festsetzt. Dabei bestimmt § 10 Abs. 2 Satz 3 PflAFinV, dass sich der Umlagebetrag aus der Multiplikation des Zuschlags oder des Teilbetrages mit der voraussichtlichen Zahl der voll- und teilstationären Fälle des Krankenhauses und der Berücksichtigung des Differenzbetrages nach § 17 Abs. 1 beim jeweiligen Krankenhaus ergibt. Demzufolge fließt der nach § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV von der jeweiligen Einrichtung mitgeteilte Differenzbetrag in die Festsetzung des Umlagebetrages ein.
Die Beklagte erließ gegenüber der Klägerin allerdings keinen Bescheid, in welchem sie den Umlagebetrag (unter Berücksichtigung des mitgeteilten Differenzbetrages nach § 17 Abs. 1 PflAFinV) festgesetzt hat, sondern setzte den Differenzbetrag für den Finanzierungszeitraum des Jahres 2022 mit dem „Abrechnungsbescheid gemäß § 17 PflAFinV“ isoliert fest. Eine dahingehende Befugnis der zuständigen Stelle, den Differenzbetrag isoliert festzusetzen, also einen eigenständigen Verwaltungsakt nur im Hinblick auf die Höhe des Differenzbetrages nach § 17 PflAFinV zu erlassen, ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Vielmehr enthält § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV nur die Pflicht der jeweiligen Einrichtungen, der zuständigen Stelle bis zum 30. Juni des auf den Finanzierungszeitraum folgenden Jahres eine Abrechnung über die im Finanzierungszeitraum geleisteten monatlichen Umlagebeträge und die jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge vorzulegen und den sich hieraus ergebenden Differenzbetrag mitzuteilen. Daran anknüpfend bestimmt § 17 Abs. 2 PlfAFinV, dass die zuständige Stelle den Differenzbetrag nach Absatz 1 innerhalb des nächsten Finanzierungszeitraums durch Anpassung des monatlichen Umlagebetrags der jeweiligen Einrichtung ausgleicht.
Wenn jedoch im Rahmen der gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV bis zum 15. Dezember des Festsetzungsjahres zu ergehenden Festsetzung des Umlagebetrages zur Finanzierung des Ausbildungsfonds gerade der Differenzbetrag Berücksichtigung findet (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 3 PflAFinV), geht damit für die zuständige Stelle die gesetzliche Befugnis einher, die Höhe des Differenzbetrags zu bestimmen und verbindlich festzusetzen, wobei der gesetzlichen Ermächtigung kein Verbot der Aufspaltung der Regelungselemente zu entnehmen ist, mithin die Festsetzung der Höhe des Differenzbetrages auch vorgelagert erfolgen kann. Eine vorhergehende Festsetzung des Differenzbetrages schafft insofern sowohl für die jeweilige Einrichtung als auch für die zuständige Stelle Rechtsklarheit und dient zugleich der Verfahrensvereinfachung, da die Höhe des Differenzbetrages im Rahmen der nachfolgenden Festsetzung des Umlagebetrags – und eines sich potentiell anschließenden behördlichen bzw. gerichtlichen Verfahrens – dann gegebenenfalls nicht mehr im Streit stünde.
b) Der Bescheid der Beklagten ist formell rechtmäßig, insbesondere war die Beklagte für den Erlass des Ausgangsbescheides sowie des Widerspruchsbescheides zuständig. Die Beklagte ist kraft der aufgrund von § 26 Abs. 4 Satz 6 PflBG erfolgten Beleihung durch die Freie und Hansestadt Hamburg „zuständige Stelle“ gemäß § 26 Abs. 4 PflBG und somit insbesondere für die Ermittlung des erforderlichen Finanzierungsbedarfs für die Pflegeausbildung nach § 32 PflBG, der Erhebung der Umlagebeträge bei den Einrichtungen und der Verwaltung der eingehenden Beträge zuständig. Ihr obliegt gemäß § 17 Abs. 2 PflAFinV der Ausgleich des Differenzbetrags. Daraus folgt die Zuständigkeit für die der Festsetzung des Umlagebetrages vorgelagerte Entscheidung über die Höhe des Differenzbetrages nach § 17 PflAFinV. Die Beklagte war zugleich für die Entscheidung über den Widerspruch zuständig, da gemäß § 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (HmbGVBl. S. 291; AGVwGO) i.V.m. § 73 Abs. 1 Satz 2 VwGO diejenige Stelle entscheidet, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat.
c) Schließlich ist die von der Beklagten vorgenommene Festsetzung des Differenzbetrages für das Finanzierungsjahr 2022 in Höhe von minus 627.432,90 EUR statt der von der Klägerin begehrten Festsetzung in Höhe von minus 1.421.415,50 EUR materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Für die Berechnung des Differenzbetrages bezüglich der Ausbildungszuschläge sieht § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV vor, dass die Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen im Sinne des § 7 Abs. 1 PflBG der zuständigen Stelle bis zum 30. Juni des auf den Finanzierungszeitraum folgenden Jahres eine Abrechnung über die im Finanzierungszeitraum geleisteten monatlichen Umlagebeträge und „die jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge“ vorlegen und den sich hieraus ergebenden Differenzbetrag mitteilen.
Vorliegend leistete die Klägerin für das Finanzierungsjahr 2022, also im Finanzierungszeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2022, Umlagebeträge in Höhe von insgesamt 2.465.921,09 EUR. Die entsprechende Festsetzung des Umlagebetrags durch die Beklagte beruht auf § 33 Abs. 3 Satz 3 PflBG i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV. Denn als Trägerin eines zur Versorgung nach § 108 SGB V zugelassenen Krankenhauses nimmt die Klägerin an der Finanzierung des Ausgleichsfonds gemäß §§ 26 Abs. 3 Nr. 1, 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG teil. Für die Berechnung des Differenzbetrags ist diesen gezahlten Umlagebeträgen der sich aus der Zahl der tatsächlichen Behandlungsfälle im maßgeblichen Finanzierungszeitraum 2022 ergebende Betrag in Höhe von 1.838.488,19 EUR gegenüber zu stellen und nicht, wie die Klägerin meint, der sich aus den von ihr abgerechneten 8.581 Behandlungsfällen ergebende Betrag in Höhe von 1.044.505,59 EUR. Entgegen der Auffassung der Klägerin, für die der Wortlaut von § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV spricht (siehe bb)), ergibt sich aus dem Regelungszweck, dass zur Bestimmung des Differenzbetrages alle tatsächlich eingetretenen Behandlungsfälle in die Ermittlung des Differenzbetrages einzubeziehen sind (hier 15.103), ungeachtet dessen, ob tatsächlich eine Refinanzierung durch die Einrichtung stattgefunden hat (siehe cc)).
bb) Zwar streitet der Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV dafür, dass in die Ermittlung des Differenzbetrages nach § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV nur die tatsächlich abgerechneten Behandlungsfälle der jeweiligen Einrichtung einzubeziehen sind. Denn die Vorschrift stellt auf die „jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge“ ab und nicht darauf, in welcher Höhe die Einrichtung Ausbildungszuschläge hätte abrechnen können bzw. wie viele Behandlungsfälle sie im maßgeblichen Zeitraum tatsächlich hatte. Dem Wortsinn nach stellt die Vorschrift auf ein rein formales Kriterium ab, nämlich die Rechnung. Hiernach wäre nicht nur die Zahl der tatsächlichen Behandlungsfälle irrelevant, sondern es käme – bei einem streng am Wortsinn orientierten Verständnis – weder darauf an, ob die Rechnung inhaltlich richtig ist noch darauf, ob und ggf. in welcher Höhe eine Abrechnung tatsächlich erfolgt ist.
cc) Der Regelungszweck gebietet demgegenüber ein materiell-rechtliches Verständnis, bei dem § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV teleologisch dahingehend zu modifizieren ist, dass jedenfalls im Fall einer unbeabsichtigt zu geringen Abrechnung von Ausbildungszuschlägen durch die Krankenhäuser oder Pflegeeinrichtungen auf die tatsächliche Zahl der Behandlungsfälle und die hiernach zu berechnende Höhe der Ausbildungszuschläge abzustellen ist. Diese über den Wortsinn des § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV hinausgehende Modifikation ist als Rechtsfortbildung zulässig, weil nur sie unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsmaterialien der Intention und der erkennbaren Regelungskonzeption des Verordnungsgebers (bezüglich der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung) und des Gesetzesgebers (bezüglich des zugrundeliegenden Pflegeberufegesetzes) entspricht (vgl. zu den Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung aus der Rechtsprechung des BVerfG, Beschl. v. 31.7.2025, 2 BvR 1277/23, juris Rn. 49 ff.; Beschl. v. 26.11.2018, 1 BvR 318/17, juris Rn. 28 ff.; Beschl. v. 6.6.2018, 1 BvL 7/14, juris Rn. 72 ff.; Urt. v. 11.7.2012, 1 BvR 3142/07, juris Rn. 73 ff. jeweils m.w.N.).
Zweck der Festsetzung des Differenzbetrages und der darauf folgenden Anpassung des Umlagebetrages nach § 17 Abs. 2 PflAFinV ist es zunächst, eine Über- oder Unterfinanzierung der jeweiligen Einrichtung auszugleichen. Dies zeigt die Begründung des Entwurfs der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung vom 7. August 2018, in der es in Bezug auf § 17 PflAFinV heißt (BR-Drs. 360/18, S. 32):
„Die Krankenhäuser refinanzieren die Umlagebeträge durch Ausbildungszuschläge je voll- und teilstationärem Fall. Der jeweiligen Festsetzung des Umlagebetrages liegt gemäß § 10 Absatz 2 Satz 3 eine voraussichtliche Zahl der voll- und teilstationären Fälle eines Krankenhauses zu Grunde. Es ist in der Praxis zu erwarten, dass die tatsächliche Zahl der Fälle von der voraussichtlichen Fallzahl abweicht. Dann kommt es für das jeweilige Krankenhaus zu einer Überfinanzierung, wenn die Fallzahl tatsächlich höher ist als im Festsetzungsjahr angenommen, und zu einer Unterfinanzierung, wenn die Fallzahl niedriger ist als im Festsetzungsjahr angenommen.“
Dementsprechend heißt es in der Begründung zu § 9 PflAFinV (BR-Drs. 360/18, S. 27):
„Es ist jeweils zunächst die Summe der nach § 17 Absatz 1 übermittelten Differenzbeträge zu ermitteln. Dies kann ein Überschuss oder ein Defizit sein. Ein Überschuss wird von dem jeweilige Finanzierungsanteil nach § 33 Absatz 1 Nummer 1 PflBG (Krankenhäuser) oder nach § 33 Absatz 1 Nummer 2 PflBG (Pflegeeinrichtungen) abgezogen; ein Defizit wird hinzugefügt.“
Der in § 17 PflAFinV vorgesehene Ausgleichsmechanismus soll damit dem Umstand Rechnung tragen, dass die Prognose der Zahl der Behandlungsfälle von der tatsächlichen Zahl der Fälle abweicht. Das jeweilige Krankenhaus soll hieraus weder einen Vorteil im Fall einer Überfinanzierung, noch einen Nachteil im Fall einer Unterfinanzierung haben. Zugleich soll durch die Anpassung der Umlagebeträge die Finanzierung der Pflegeausbildung sichergestellt werden. In der Begründung zu § 17 PflAFinV des Verordnungsentwurfs wird dazu das Pflegeberufegesetz in Bezug genommen (BR-Drs. 360/18, S. 32):
„Nach § 33 Absatz 1 und Absatz 2 PflBG wird der nach § 32 PflBG für die Pflegeausbildung im Land ermittelte Finanzbedarf unter anderem durch die Erhebung von monatlichen Umlagebeträgen aufgebracht. Diese Umlagebeträge werden bei den Einrichtungen […] erhoben.“
Die §§ 32 und 33 PflBG regeln die Höhe des Finanzierungsbedarfs für die Pflegeausbildung. Diese Vorschriften stehen im 3. Abschnitt („Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege“) des Pflegeberufegesetzes. Als Ziele der Finanzierung werden in § 26 Abs. 1 PflBG genannt:
1. bundesweit eine wohnortnahe qualitätsgesicherte Ausbildung sicherzustellen,
2. eine ausreichende Zahl qualifizierter Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner auszubilden,
3. Nachteile im Wettbewerb zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen zu vermeiden,
4. die Ausbildung in kleineren und mittleren Einrichtungen zu stärken und
5. wirtschaftliche Ausbildungsstrukturen zu gewährleisten.
Da der Finanzbedarf für die Pflegeausbildung gemäß § 33 Abs. 1 PflBG u.a. durch die Erhebung von Umlagebeträgen bei den Krankenhäusern gedeckt wird, steht die Berechnung des Differenzbetrages nach § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV aufgrund der entsprechend nach § 17 Abs. 2 PflAFinV anzupassenden Umlagebeträge im folgenden Finanzierungszeitraum in untrennbaren Zusammenhang mit diesen Zielen. Der in § 17 PflAFinV geregelte Ausgleichsmechanismus dient diesen auf die Sicherstellung der notwendigen Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege und auf die Herstellung eines gerechten Ausgleichs zwischen den ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen gerichteten Gesetzeszwecken. Mit dieser gesetzgeberischen Intention wäre es unvereinbar, wenn Abrechnungsfehler auf Seiten der Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen zu einer Veränderung des Differenzbetrages zu Lasten des Ausbildungsfonds und damit zu Lasten der Ausbildung führten.
In der Begründung des Entwurfs der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung ist auch konkret zum Ausdruck gebracht worden, dass für den Ausgleichsmechanismus in § 17 eine Berechnung aufgrund der tatsächlichen Behandlungsfälle maßgeblich sein soll. Denn als Ausgangspunkt für die Regelung zum Differenzbetrag diente die Überlegung, dass in der Praxis zu erwarten sei, dass die „tatsächliche Zahl der Fälle von der voraussichtlichen Fallzahl abweicht“ (Begründung des Verordnungsentwurfs v. 7.8.2018, BR-Drs. 360/18, S. 32). Dass der Verordnungsgeber gleichwohl im Wortlaut auf die „jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge“ abgestellt hat, dürfte der Annahme geschuldet sein, dass die Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen ohnehin im eigenen Interesse die Ausbildungszuschläge für sämtliche Behandlungsfälle abrechnen. Diese Annahme findet sich in der Begründung des Verordnungsentwurfs in der bereits zitierten Passage auf Seite 32 der Bundesrats-Drucksache 360/18 vom 7. August 2018 insoweit wieder als dort davon die Rede ist, dass die Krankenhäuser die Umlagebeträge durch Ausbildungszuschläge „refinanzieren“ (und nicht „refinanzieren können“ oder „soweit sie refinanzieren“). Demgegenüber lassen sich weder den Materialien zur Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung noch sonst Anhaltspunkte dafür finden, dass es mit der in § 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV gewählten Formulierung („in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge“) den Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen ermöglicht werden sollte, ihren Beitrag im Rahmen der Umlagebeträge deshalb zu reduzieren, weil sie ihre Möglichkeit zur Refinanzierung wegen fehlerhaft zu niedrig in Rechnung gestellter Ausbildungszuschläge nicht ausgeschöpft haben. Eine Verlagerung des Abrechnungsrisikos von den abrechnenden Einrichtungen auf den Ausbildungsfonds wäre nach der gesetzgeberischen Konzeption der Finanzierung der Pflegeausbildung weder sachgerecht noch gibt es für eine solche Intention des Verordnungsgebers – von dem nach Ansicht der Kammer verunglückten Wortlaut der Vorschrift abgesehen – Anhaltspunkte.
Dieses Verständnis von § 17 Abs. 1 PflAFinV, wonach im Fall einer unbeabsichtigt zu geringen Abrechnung von Ausbildungszuschlägen durch die Krankenhäuser oder Pflegeeinrichtungen auf die tatsächliche Zahl an Behandlungsfällen und die hiernach zu berechnende Höhe der Ausbildungszuschläge abzustellen ist, wird durch die Ergänzung von Satz 2 in § 17 Abs. 2 PflAFinV durch Art. 3 Nr. 10a des Pflegestudiumstärkungsgesetzes vom 12. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 359) bestätigt, wonach ein Ausgleich entfällt, wenn der Differenzbetrag dadurch entstanden ist, dass die Einrichtung von der Erhebung des Ausbildungszuschlags abgesehen hat, obwohl ihr eine Erhebung möglich gewesen wäre. Zutreffend weist die Klägerin darauf hin, dass diese Regelung für das Finanzierungsjahr 2022 keine Anwendung findet, weil sie erst am 1. Januar 2024 in Kraft trat. Sie dürfte nach der Intention des Verordnungsgebers ohnehin auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar sein, weil sie nur den Fall einer freiwilligen, also gewollten Nichterhebung des Ausbildungszuschlags regeln soll (vgl. Begründung zum Entwurf des Pflegestudiumstärkungsgesetzes, BT-Drs. 20/8901 v. 18.10.2023, S. 158). Gleichwohl bestätigt § 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV die gesetzgeberische Intention, dass die Nichterhebung von Ausbildungszuschlägen nicht zulasten des Ausgleichsfonds gehen soll.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26 ff. PflBG
§§ 32 und 33 PflBG regeln die Höhe des Finanzierungsbedarfs für die Pflegeausbildung. Diese Vorschriften
§ 17 PflAFinV
§ 33 PflBG
§ 10 PflAFinV
§ 28 PflBG
§ 32 PflBG
§ 108 SGB V
§ 9 PflAFinV
§ 17 Abs. 2 PflAFinV
§ 33 Abs. 1 PflBG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 PflAFinV
§ 108 Nr. 2 SGB V
§ 26 Abs. 4 PflBG
§ 17a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 6 KHG
§ 17 Abs. 1 PflAFinV
§ 7 Abs. 1 Satz 1 PflBG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 26 Abs. 3 Nr. 1, 7 Abs. 1 Nr. 1 PflBG
§ 28 Abs. 1, 33 Abs. 3 PflBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 3 Satz 3 PflBG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV
§ 10 Abs. 2 Satz 3 PflAFinV
§ 17 Abs. 2 PlfAFinV
§ 26 Abs. 4 Satz 6 PflBG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 PflBG
§ 33 Absatz 1 und Absatz 2 PflBG
§ 26 Abs. 1 PflBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 17 der Verordnung
§ 7 Absatz 1 des Pflegeberufegesetzes
§ 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 A 3.16
6 C 39.10
2 BvR 1277/23
1 BvR 318/17
1 BvL 7/14
1 BvR 3142/07