Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-16, Aktenzeichen 7 A 10017/06
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2006:0516.7A10017.06.0A

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 23. November 2005 wird der Gebührenbescheid der Beklagten vom 4. März 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 4. Mai 2005 aufgehoben, soweit die festgesetzte Gebühr 25,00 € übersteigt.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem er zu Gebühren für die Erteilung von Auflagen für eine Versammlung herangezogen wird.
Am 24. Februar 2005 meldete der Kläger eine Versammlung unter freiem Himmel auf dem Sch.Platz in Z. an. Nach einem Erörterungsgespräch, an dem der Kläger, Vertreter der Beklagten und die Polizei teilnahmen, änderte die Beklagte mit Bescheid vom 4. März 2005 wegen einer zu erwartenden Gegendemonstration den angemeldeten Versammlungsort und erteilte weitere Auflagen. Hierfür wurde eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 100,00 € erhoben. Gegen die Auflagen und die Kostenfestsetzung erhob der Kläger am 4. März 2005 Widerspruch. Er sei lediglich bereit, Gebühren in Höhe von 25,00 € zu zahlen. Der Widerspruch blieb ohne Erfolg (Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2005). Die Verwaltungsgebühr sei rechtmäßig. Vorfälle bei einer anderen Versammlung in Trier im Dezember 2004 sowie eine angekündigte Gegendemonstration seien Anlass gewesen, die Versammlung und notwendige Auflagen mit der Polizei zu erörtern. Das Gespräch habe eine Stunde gedauert. Auf der Grundlage dieser Besprechung seien die versammlungsrechtlichen Auflagen erlassen worden. Dafür seien weitere 1,5 Stunden erforderlich gewesen. Deshalb rechtfertige bereits der Verwaltungsaufwand die festgesetzte Gebühr.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger sei zur Zahlung verpflichtet, weil er die Verwaltungstätigkeit veranlasst habe bzw. sie zu seinen Gunsten vorgenommen worden sei. Zwar berühre die Gebührenerhebung den Schutzbereich des Art. 8 des Grundgesetzes - GG -. Die Einschränkungen des Demonstrationsrechts seien aber zulässig. Die Höhe der Gebühren sei nicht geeignet, Bürger von der Teilnahme an Versammlungen abzuschrecken. Der Gebührenregelung komme eine Lenkungsfunktion zu, weil die Veranstalter bzw. Teilnehmer von Demonstrationen zur Einhaltung der im Versammlungsgesetz geregelten Pflichten angehalten würden. Die Gebühr sei ermessensfehlerfrei festgesetzt worden. Die Vorfälle bei der Trierer Versammlung sowie die angekündigte Gegendemonstration hätten Anlass gegeben, Sicherheitsvorkehrungen zu erörtern. Diese seien schriftlich als Auflagen niedergelegt worden, wodurch ein überdurchschnittlicher Zeitaufwand entstanden sei. Eine Existenzvernichtung für den Kläger sei durch die Gebührenerhebung nicht zu befürchten. Er könne die Stundung oder den Erlass der Gebührenforderung beantragen.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend, der Gebührentatbestand sei insgesamt unwirksam. Die finanzielle Schranke führe dazu, dass er sein Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht mehr ausüben könne. Unabhängig davon wiederholten die Auflagen zum größten Teil die Gesetzeslage; hierfür dürften keine Gebühren erhoben werden.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 23. November 2005 den Gebührenbescheid der Beklagten vom 4. März 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 4. Mai 2005 aufzuheben.
Die Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält Gebühren für Auflagen, die vom Veranstalter einer Versammlung veranlasst worden sind, für gerechtfertigt. Die Gebührenerhebung verstoße nicht gegen das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit. Etwas anderes gelte erst dann, wenn diese geeignet sei, von der Durchführung der Versammlung abzuhalten. Es gebe allerdings keinen Grund, denjenigen, der eine Störung für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verursache, nicht zu den Kosten des damit verbundenen Verwaltungsaufwands heranzuziehen.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten sowie den einschlägigen Verwaltungs- und Widerspruchsakten. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig und begründet. Dabei war von dem Antrag auszugehen, den Gebührenbescheid vom 4. März 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Mai 2005 aufzuheben, soweit die Gebühr einen Betrag von 25,00 € übersteigt. Dieser Antrag ist sachdienlich. Auf diesen hätte der Senat gemäß § 86 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO – in einer mündlichen Verhandlung hingewirkt, nachdem der Kläger bereits in seinem Widerspruch zu erkennen gegeben hatte, lediglich zur Zahlung von 25,00 € bereit zu sein und der angefochtene Gebührenbescheid insoweit bestandskräftig geworden ist.
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, weil die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und den Kläger in eigenen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar ist die Rechtsgrundlage des Gebührenbescheides mit höherrangigem Recht vereinbar (1.). Jedoch genügt die Gebührenerhebung im konkreten Fall nicht den gesetzlichen Anforderungen (2.).
Der Gebührenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 4, 24 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Landesgebührengesetzes - LGebG - i.V.m. § 1 der Landesverordnung über die Gebühren der allgemeinen und inneren Verwaltung einschließlich der Polizeiverwaltung (Besonderes Gebührenverzeichnis) vom 11. Dezember 2001 und der laufenden Nr. 5.3 der Anlage hierzu. Die laufende Nr. 5.3 der Anlage zum Besonderen Gebührenverzeichnis bestimmt, dass für die Erteilung von Auflagen für eine Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug nach § 15 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes - VersammlG - 25,00 € bis 150,00 € Gebühren erhoben werden.
1. Dieser Gebührentatbestand verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Dem Verordnungsgeber ist eine Regelung, die den jeweiligen Kostenschuldner mit Gebühren für die Erteilung von Auflagen belastet, von Verfassungs wegen nicht verwehrt. Insbesondere steht das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - einer Gebührenerhebung für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG grundsätzlich nicht entgegen. Für eine Kostenpflicht ist nämlich erst dann Raum, wenn die Versammlung zu Recht, das heißt rechtmäßig oder bestandskräftig, beschränkt worden ist. Hierzu wird die zuständige Behörde nach § 15 Abs. 1 VersammlG ermächtigt, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. § 15 Abs. 1 VersammlG stellt sich damit als wirksame Beschränkung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit dar, die Art. 8 Abs. 2 GG für Versammlungen unter freiem Himmel ausdrücklich zulässt. Dem vorgesehenen Gebührenrahmen von 25,00 € bis 150,00 € kommt keine "erdrosselnde", das heißt versammlungsverhindernde Wirkung zu. Die Verwaltungsgebühr fällt nur dann an, wenn im Einzelfall aus Gründen der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Auflagen erforderlich werden. Damit ermöglicht die Erteilung von Auflagen durch die Versammlungsbehörde im Ergebnis erst die Durchführung der Versammlung. In diesem Zusammenhang lässt der Gebührenrahmen dem Kostengläubiger genügend Raum, um einerseits dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand, andererseits aber auch der im Lichte der Versammlungsfreiheit zu betrachtenden Bedeutung für den Gebührenschuldner bei der Bemessung der Gebühr Rechnung zu tragen. Unabhängig davon kann im Einzelfall - etwa bei Mittellosigkeit der Veranstalters - nach der Erlassvorschrift des § 19 LGebG (in Verbindung mit den jeweils einschlägigen Bestimmungen des Haushaltsrechts) von einer Gebührenerhebung abgesehen werden.
Entgegen der Auffassung des Klägers entfaltet das Versammlungsgesetz keine Sperrwirkung für eine Gebührenerhebung. Es ist kein Rechtssatz ersichtlich, der das Versammlungsrecht im hier allein in Rede stehenden Bereich der Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG bei erkennbaren Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung "gebührenfest" machen würde. Dies wird auch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt, nach der das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit eine Kostenerstattungspflicht bei über das übliche Maß hinaus verunreinigten Straßen nach den Vorschriften des Straßen- und Wegerechts nicht ausschließt (vgl. BVerwGE 80, 158 und BVerwGE 80, 164).
2. Erfolg hat die Berufung des Klägers allerdings deshalb, weil die Beklagte die Gebühr ermessensfehlerhaft festgesetzt hat. Das folgt aus gebührenrechtlichen Grundsätzen. Der Kläger ist nämlich nicht hinsichtlich jeder der erteilten Auflagen Kostenschuldner. Insoweit liegen in seiner Person die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 LGebG nicht vor. Die Beklage durfte dem Kläger die vorgenommene Amtshandlung nicht in vollem Umfange zurechnen.
Nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 LGebG ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Dabei gilt eine Amtshandlung als vom Kostenschuldner veranlasst (§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alternative LGebG), wenn sie dessen Pflichtenkreis zuzurechnen ist. Voraussetzung für die Begründung von Gebührenpflichten ist nämlich, dass zwischen der Kosten verursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen. In dieser individuellen Zurechenbarkeit liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners über Sonderlasten finanziert wird (st. Rspr.; vgl. nur BVerwGE 109, 272 [275 f.]). Der Veranstalter einer Versammlung kann danach als Kostenschuldner regelmäßig nur dann herangezogen werden, wenn von ihm selbst oder den Teilnehmern "seiner" Versammlung nach den zur Zeit des Erlasses der Auflagenverfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet wird. Nur in diesem Falle lässt sich die Kosten verursachende Leistung der Verwaltung auch seinem Pflichtenkreis zurechnen. Anderenfalls macht der Veranstalter allein von seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit Gebrauch, das gerade nicht geeignet ist, eine gebührenpflichtige Amtshandlung auszulösen.
Die Erteilung versammlungsrechtlicher Auflagen stellt auch keine Amtshandlung zu Gunsten des Veranstalters einer Versammlung dar; dieser ist deshalb nicht Gebührenschuldner im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alternative LGebG. Das Wesen der Auflage besteht darin, den Rechtskreis des Betroffenen einzuschränken. Auflagen sind als selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnungen auf ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet. Ein "Mehrwert" für den Adressaten ist mit ihnen nicht verbunden. Das gilt auch unter Berücksichtigung des aus Art. 8 Abs. 1 GG folgenden Grundrechts. Die Auflagen dienen als schonenderes Mittel vor einem regelmäßig als letzte Möglichkeit in Betracht kommenden Versammlungsverbot dazu, die Ausübung der ohnehin grundrechtlich gewährleisteten Versammlungsfreiheit im Einzelfall zu sichern.
Nach diesen Maßstäben hat die Beklagte bei der Gebührenbemessung jedenfalls teilweise einen Verwaltungsaufwand zu Grunde gelegt, für den der Kläger unter keinem denkbaren Rechtsgrund als Kostenschuldner in Betracht kommt. Das führt zu einer insgesamt fehlerhaften Festsetzung der streitigen Gebühr. Zwar sind die von der Beklagten in ihren Bescheid vom 4. März 2005 aufgenommenen Regelungen durchweg sinnvoll, um den bei der Versammlung tätigen Einsatzkräften Leitlinien an die Hand zu geben und die Versammlungsteilnehmer über ihre Rechte und Pflichten zu informieren. Das gilt nicht nur für die Ergebnisse eines vorangegangenen Kooperationsgesprächs zwischen Veranstalter, Polizei und Versammlungsbehörde, die etwa eine mit Blick auf eine Gegendemonstration gebotene Änderung des Versammlungsortes zum Gegenstand haben. Gleiches ist anzunehmen für bloße Hinweise auf die Rechtslage, die in eine „Auflagenverfügung“ aufgenommen werden Hiermit können im Einzelfall veranlasste versammlungsrechtliche Entscheidungen erheblich erleichtert werden. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand darf jedoch bei der Gebührenerhebung nicht berücksichtigt werden. So liegt der Fall aber hier.
Die Beklagte hat auf der Grundlage des Ergebnisses des vorangegangenen Erörterungsgespräches den vom Kläger angemeldeten Versammlungsort entgegen seinem Willen verlegt. Den dadurch entstandenen Verwaltungsaufwand, der die meiste Zeit der gesamten Amtshandlung in Anspruch genommen haben dürfte, hat sie als kostenpflichtige Verwaltungshandlung in die Gebührenbemessung einbezogen. Diese Amtshandlung hat der Kläger aber nicht veranlasst. Der von der Anmeldung abweichende Versammlungsort wurde ihm nicht etwa deshalb zugewiesen, weil von der von ihm angemeldeten Versammlung eine Gefährdung für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zu erwarten war. Vielmehr hat die Beklagte in diesem Zusammenhang auf Erkenntnisse abgestellt, nach denen eine - ihrerseits von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte - Gegendemonstration stattfinden sollte. Aufgrund dieser Gegendemonstration befürchtete sie für den Bereich der Innenstadt eine über das normale Maß hinausgehende Gefährdung der Versammlungsteilnehmer und der Bürger.
Darüber hinaus hat die Beklagte ihrer Gebührenbemessung insofern nicht "abrechnungsfähigen" Verwaltungsaufwand zugrunde gelegt, als sie in den Nummern 5, 8 und 9 der Verfügung vom 4. März 2005 mit den Hinweisen auf das Verbot der Verunglimpfung von Personen, das Uniformverbot (vgl. § 3 Abs. 1 VersammlG) sowie das Schutzwaffenverbot (§ 17a VersammlG) zumindest teilweise die geltende Rechtslage lediglich wiedergegeben hat. Dabei handelt es sich nicht um Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG, sodass insofern bereits der Gebührentatbestand nicht erfüllt ist.
Durfte die Beklagte danach den Verwaltungsaufwand für die Auflage betreffend den Versammlungsort und die genannten Hinweise der Bemessung der Gebühr nicht zu Grunde legen, so folgt bereits hieraus die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheides. Einer Überprüfung der übrigen Regelungen auf ihre gebührenrechtliche Erheblichkeit bedurfte es deshalb nicht.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Sonstiger Langtext
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren beider Rechtszüge auf 75,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3, 63 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 4, 24 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Landesgebührengesetzes - LGebG
§§ 47, 52 Abs. 3, 63 Abs. 3 GKG
§ 19 LGebG
§ 17a VersammlG
§ 167 VwGO
§ 86 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 13 Abs. 1 LGebG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 LGebG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alternative LGebG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alternative LGebG
§ 3 Abs. 1 VersammlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Landesverordnung
§ 15 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 80, 158
BVerwGE 80, 164
BVerwGE 109, 272