Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-07-21, Aktenzeichen 10 D 10792/10
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2010:0721.10D10792.10.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 14. Juni 2010 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsteller zu Recht die nachgesuchte Pro-zesskostenhilfe zur Durchführung des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (und ggf. eines Verfahrens zur Hauptsache) versagt, denn seine Rechtsverfolgung bietet nicht die hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. § 166 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 ZPO). Zur Begründung hierfür wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die zutreffenden und eingehenden Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss verwiesen werden. Lediglich im Hinblick auf das Beschwerdevorbringen und die zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung zur vorliegenden Problematik der Zugangsberechtigung für Masterstudiengänge wird ergänzend noch auf folgendes hingewiesen:
Die Zulassung des Antragstellers für den konsekutiven Masterstudiengang Betriebswirtschaftslehre an der Fachhochschule Mainz scheitert daran, dass § 8 Abs. 1 der „Ordnung für die Masterprüfung im Fachbereich Wirtschaft für den Konsekutiven Masterstudiengang Betriebswirtschaftslehre an der Fachhochschule Mainz“ vom 24. April 2009 (im Folgenden: „Ordnung Masterprüfung“, Staatsanzeiger Nr. 18 vom 25. Mai 2009, S. 934) den Nachweis verlangt, dass die Bewerberinnen und Bewerber u.a. ein mit dem Bachelor-Grad an einer Fachhochschule abgeschlossenes Studium der Betriebswirtschaftslehre mit mindestens der ECTS-Note C abgeschlossen haben. Dieser Nachweis gelingt dem Antragsteller nicht, hat er doch im Januar 2010 die Bachelor-Prüfung im Studiengang Betriebswirtschaftslehre mit der Note – befriedigend (3,1) – ECTS 180/Grade D bestanden. Deshalb kommt es hier darauf an, ob – wie auch der Antragsteller erkennt – ihm von Rechts wegen die Zulassungsbeschränkung in Gestalt der Mindestnote entgegen gehalten werden kann. Das ist aber nach Auffassung des Senats der Fall.
Die hier in Rede stehende „Ordnung Masterprüfung“ beruht auf dem Hochschulgesetz von Rheinland-Pfalz (HochSchG RLP) vom 21. Juli 2003 (GVB. S. 167). Danach haben die Hochschulen das Recht der Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze (§ 6 Abs. 2 Satz 1 HochSchG RLP). Ihnen steht gemäß § 7 HochSchG RLP ein Satzungsrecht zu, das sich auch auf die Ordnungen für Hoch-schulprüfungen erstreckt (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 HochSchG RLP). Das Recht, solche Ordnungen vorzusehen, gilt auch für die Masterprüfungen. Denn § 19 Abs. 4 Satz 1 HochSchG RLP ermächtigt die Hochschulen zur Einrichtung von Studien-gängen, die zu einem Mastergrad führen (Masterstudiengänge). Für diese ist gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP Zugangsvoraussetzung ein berufs-qualifizierender Hochschulabschluss. Darüber hinaus ist – so die gesetzliche Vorgabe – das Studium von weiteren besonderen Zugangsvoraussetzungen abhängig zu machen – wobei in besonders begründeten Fällen Ausnahmen zugelassen werden können (§ 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP).
Diese Regelung dient dazu, die Voraussetzungen für Bachelor- und Master-studiengänge - wie sie nach § 19 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vorgesehen sind - zu schaffen und in Erfüllung des gesetzlichen Auftrages gemäß § 9 Abs. 2 HRG, die Gleichwertigkeit einander entsprechender Studien- und Prüfungsleistungen sowie Studienabschlüsse und die Möglichkeit des Hochschulwechsels zu gewährleisten sowie damit zugleich einen wesentlichen Schritt auf dem Weg zur Errichtung des europäischen Hochschulraums im Rahmen des sog. Bologna-Prozesses zu tun. Sie nimmt Bezug auf die „Ländergemeinsamen Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG für die Akkreditierung von Bachelor- und Magisterstudiengängen“ (künftig: „Ländergemeinsame Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10. Oktober 2003 i.d.F. vom 18. September 2008). Hierzu heißt es in „A 2. Zugangsvoraussetzungen und Übergänge“:
In einem System gestufter Studiengänge stellt der Bachelorab-schluss als erster berufsqualifizierender Abschluss den Regel-abschluss dar und führt damit für die Mehrzahl der Studierenden zu einer ersten Berufseinmündung. Bei den Zugangsvoraussetzungen zum Master muss daher der Charakter des Masterabschlusses als weiterer berufsqualifizierender Abschluss betont werden. Im Übrigen gilt, dass auch nach Einführung des neuen Graduierungssystems die Durchlässigkeit im Hochschulsystem erhalten bleiben muss. Daraus folgt:
2.1 Zugangsvoraussetzung für einen Masterstudiengang ist immer ein berufsqualifizierender Hochschulabschluss. Im Interesse der internationalen Reputation und der Akzeptanz der Masterabschlüsse durch den Arbeitsmarkt ist ein hohes fachliches und wissen-schaftliches Niveau, das mindestens dem der eingeführten Diplomabschlüsse entsprechen muss, zu gewährleisten. Deshalb soll das Studium im Masterstudiengang von weiteren besonderen Zugangsvoraussetzungen abhängig gemacht werden. Die Zugangsvoraussetzungen sind Gegenstand der Akkreditierung. Die Länder können sich die Genehmigung der Zugangskriterien vorbehalten.
Aus dem Blickwinkel des Verfassungsrechts ist die Regelung durch die in Rede stehende „Ordnung Masterprüfung“ unbedenklich, denn das grundsätzliche Teilhaberecht an einem Studium kann gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder auch – wie hier – aufgrund eines Gesetzes geregelt und damit auch eingeschränkt werden.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Vereinbarkeit des § 19 Abs. 4 HochSchG RLP mit dem Parlamentsvorbehalt. Das Bundesverfassungsgericht verlangt eine parlaments-gesetzliche Regelung derjenigen Gegenstände, die für die Verwirklichung der Grundrechte von besonderer Bedeutung sind. Je empfindlicher die von der Regelung betroffenen Grundrechtsträger in ihrer grundgesetzlich geschützten Position berührt werden, umso höher muss die Dichte der gesetzlichen Vorgaben sein (vgl. BVerfGE 33, 125 [157], sog. Wesentlichkeitstheorie). Diesen Anforderungen, die auch für den Zugang zum Masterstudiengang gelten, wird die gesetzliche Regelung gerecht.
Solche in den Hochschulgesetzen der einzelnen Bundesländer getroffenen und § 19 Abs. 4 HochSchG RLP entsprechenden Regelungen werden von der ganz überwiegenden Rechtsprechung als der „Wesentlichkeitstheorie“ genügend angesehen (vgl. dazu erst kürzlich: VG Bremen, Beschluss vom 5. Mai 2010 – 6 V 293/10 -, Rdnrn. 15 ff mit umfangreichen Nachweisen der Rspr. sowie VG Bayreuth, Beschluss vom 18. Mai 2010 – B 3 E 10.324 -, OVG Bremen, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 2 B 370/09 -, OVG Lüneburg, Beschluss vom 7. Juni 2010 – 2 NB 375/09 -, jeweils zit. nach juris). Dieser Auffassung schließt sich der beschließende Senat an.
Dabei lässt sich das Gericht maßgeblich von der Erwägung leiten, dass das den Hochschulen verliehene Recht der Selbstverwaltung (vgl. § 6 Abs. 2 HochSchG RLP) und das Satzungsrecht (vgl. § 7 HochSchG RLP) ihren guten Sinn darin haben, den Hochschulen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können, eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern. Andererseits bleibt auch im Rahmen einer an sich zulässigen Autonomiegewährung der Grundsatz bestehen, dass der Gesetzgeber sich seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern und seinen Einfluss auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen nicht gänzlich preisgeben darf. Welche Anforderungen im Einzelfall an die Ermächtigung zu stellen sind, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 33, 125 [160]) von der jeweiligen Intensität des Eingriffs ab. Die in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelte, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgerichtete Stufentheorie (vgl. BVerfGE 7, 377 [401 ff.], 25, 1 [11 f.]) kann entsprechend herangezogen werden. Sie ergibt als leitendes Prinzip, dass Regelungen, die die Freiheit der Berufswahl und dadurch sogar schutzwürdige Interessen von Nichtmitgliedern (Berufsanwärtern) berühren, insofern also den Kreis "eigener" Angelegenheiten überschreiten, vom Gesetzgeber selbst getroffen werden müssen; allenfalls Einzelfragen fachlich-technischen Charakters könnten in dem vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen auch durch Satzungsrecht geregelt werden. Handelt es sich hingegen um Berufsregelungen, die lediglich in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, den Träger der Autonomie zur Normgebung zu ermächtigen. Aber auch hier muss das zulässige Maß des Eingriffs in den Grundrechtsbereich um so deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt, je intensiver eine auf Dauer angelegte Lebensentscheidung des Einzelnen und das Interesse der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind auch hier dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen vorzubehalten.
Hiernach dürfen die Anforderungen an den Gesetzgeber des § 19 Abs. 4 HochSchG RLP nicht überspannt werden. Denn – wie die „Ländergemeinsamen Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“ vorsehen und auf die § 19 Abs. 4 HochSchG RLP Bezug nimmt – handelt es sich bei dem Bachelor- und Magisterstudiengang um ein System gestufter Studiengänge. Dabei stellt die Bachelorprüfung als erster berufsqualifizierender Abschluss den Regelabschluss dar. Dieser mag im Allgemeinen – wie der Antragsteller geltend macht – im Vergleich zur Masterprüfung nur eine weniger qualifizierte und nicht so gut dotierte Erstanstellung ermöglichen, das ändert aber nichts daran, dass der Bachelorabschluss für die Mehrzahl der Studierenden der Berufseinstieg ist.
Wird danach die freie berufliche Betätigung durch die Zugangsvoraussetzung zum Masterstudiengang nicht sehr empfindlich beeinträchtigt, so enthält andererseits § 19 Abs. 4 HochSchG RLP in Verbindung mit den „Ländergemeinsamen Struktur-vorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“ gewisse Vorgaben für die den Hochschulen eingeräumte Detailregelung. Denn in § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP wird als Zugangsvoraussetzung zum Masterstudiengang (zunächst) ein berufsqualifizie-render Hochschulabschluss gefordert, um dann im folgenden Satz „weitere besondere Zugangsvoraussetzungen“ zu verlangen. Bedenkt man, dass die „Ländergemeinsamen Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“ ebenfalls einen solchen berufsqualifizierenden Hochschulabschluss verlangen und darüber weitere besondere Zugangsvoraussetzungen, die „im Interesse der internationalen Reputation und der Akzeptanz der Masterabschlüsse durch den Arbeitsmarkt ein hohes fachliches und wissenschaftliches Niveau“ gewährleisten müssen, das „mindestens dem der eingeführten Diplomabschlüsse“ zu entsprechen hat, so ergibt sich folgendes:
Der berufsqualifizierende Hochschulabschluss ist notwendige, aber nicht hinreichende Zugangsvoraussetzung. Hinzukommen müssen leistungsbezogene Zugangsvoraussetzungen, damit das intendierte „hohe fachliche und wissenschaftliche Niveau“ gewährleistet ist. Als solche bietet sich nach der gesetzlichen Ermächtigung jedenfalls in erster Linie ein „qualifizierter“ Hochschulabschluss an. Denn der Hochschulabschluss als solcher ist bereits durch § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP als Zugangsvoraussetzung vorgegeben. Und im Übrigen entspricht es allgemeinen Grundsätzen, (künftige) Leistungserwartungen auf der Grundlage der zuvor erreichten Qualifizierung zu beurteilen. Das gilt etwa für die Abiturdurchschnittsnote (Leistungsnote) bei der Zulassung zum Studium, der Staatsexamensnote bei der Einstellung von Berufsanfängern im öffentlichen Dienst und setzt sich fort etwa auch bei Beförderungen im öffentlichen Dienst, die auf der Grundlage der die erbrachten Leistungen messenden dienstlichen Beurteilungen erfolgen. Von daher entspricht es offensichtlich der Vorgabe des Gesetzgebers, jedenfalls im Grundsatz (Ausnahmen können nach § 19 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz HochSchG RLP zugelassen werden) das Erreichen einer Mindestnote bei der voraufgehenden Bachelorprüfung vorzusehen.
Diese Vorgabe des Gesetzgebers wird noch ergänzt durch weitere ländergemeinsame Strukturvorgaben, die der Gesetzgeber des § 19 Abs. 4 HochSchG RLP ebenfalls ersichtlich mit in den Blick genommen hat. Diese betreffen das Notensystem der Bachelorprüfungen. Deren Noten werden vergeben nach dem „European Credit Transfer System“ (ECTS) nach sog. ECTS-Grades gemäß dem Beschluss der Kultusministerkonferenz (KMK) vom 22. Oktober 2004 i.d.F. vom 15. September 2006. Die danach festgelegte ECTS-Bewertungsskala gliedert die Noten der Studierenden nach statistischen Gesichtspunkten. Die Bewertung wird dabei nach folgendem Schema vorgenommen: A = die besten 10%, B = die nächsten 25%, C = die nächsten 30%, D = die nächsten 25% und E = die nächsten 10%. Der ECTS-Grade ist mithin eine relative Note. Er zeigt die Position des Studierenden bzw. der Studierenden in einer Rangfolge an, bei der die besten einen A-Grade und die schlechtesten einen E-Grade erhalten.
Ausgehend von dieser Skala kann die Mindestnote für das Bachelorstudium nicht der schlechteste ECTS-Grade „E“ sein, denn das Bestehen der Bachelorprüfung ist ohnehin zwingende Zugangsvoraussetzung gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP. Das Bestehen der Bachelorprüfung als solches scheidet deshalb als „weitere besondere Zugangsvoraussetzung“ i.S.d. § 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP aus. Nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers kann nur eine bessere Mindestnote als der ECTS-Grade „E“ die „weitere besondere Zugangsvoraussetzung“ sein.
Hierfür bietet sich auch nicht (die vom Antragsteller erzielte) Bewertung „D“ an, denn diese wird für die nächsten 25% vergeben. Selbst die Besten mit dieser Bewertung gehören noch zum untersten Drittel der Bachelor-Prüflinge. Fast zwei Drittel der Studierenden erreichen bessere Ergebnisse als sie: die besten 10%, die mit „A“ bewertet werden, die nächsten 25%, die „B“ erhalten, und die nächsten 30%, die die Prüfung mit „C“ abschließen.
Damit spricht viel dafür, dass der Gesetzgeber mit der „weiteren besonderen Zugangsvoraussetzung“ in § 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP nicht die Mindestnote „D“, sondern vielmehr jedenfalls die Mindestnote „C“ hat vorsehen wollen. Dies kann vom Gericht zwar nicht eindeutig festgestellt werden. Es bleibt eine gewisse Ungewissheit – was den Gesetzgeber anbetrifft -, diese ist aber letztlich unschädlich. Denn jedenfalls gehen die Vorgaben des Gesetzgebers – auch in Verbindung mit den Beschlüssen der Kultusministerkonferenz – deutlich in die aufgezeigte Richtung. Zudem dürfen die Anforderungen – wie zuvor ausgeführt – nicht überspannt werden. Jenseits dieser Vorgaben kommt die Entscheidungsprärogative der jeweiligen Hochschule zum Tragen, die sich insoweit auch auf die ihr zukommende Lehr- und Wissenschaftsfreiheit berufen kann und um deren Willen ihr das Selbstverwaltungs- und Satzungsrecht eingeräumt ist. Es handelt sich bei der Festlegung der Mindestnote für den Masterstudiengang in den Worten des Bundesverfassungsgerichts um „solche Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen (kann) und die deshalb ihr eigenverantwortlich zu überlassen (ist)“ (BVerfGE 33, Rdnr. 103).
Bei diesem Verständnis genügt die für die in der „Ordnung Masterprüfung“ geregelte Mindestnote „C“ den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wie sie die „Wesentlichkeitstheorie“ an § 19 Abs. 4 HochSchG RLP stellt.
Weiterhin ist es entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zu beanstanden, dass die gesetzliche Regelung keine Ausnahmen zwingend vorschreibt, sondern nur ermächtigt, solche zuzulassen (vgl. § 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP) – was in der hier in Rede stehenden Ordnung nicht geschehen ist. Dies könnten ohnehin nur leistungsbezogene Ausnahmen sein, denn nur so – und nicht etwa durch die Berücksichtigung von Wartezeiten u.ä. – könnte das intendierte „hohe fachliche und wissenschaftliche Niveau“ gewährleistet sein.
Damit hält sich die „Ordnung Masterprüfung“ in dem vom Gesetzgeber vorgege-benen Rahmen.
Sie ist auch nicht unverhältnismäßig, weil sie mit dem Erreichen der Mindestnote „C“ eine zu hohe Zugangshürde aufrichtet. Wie dargelegt, kann sie von fast zwei Dritteln der Bachelor-Prüflingen erreicht werden. Damit ist sie durchaus moderat. Das gilt im Übrigen auch im Vergleich mit den Zugangsregelungen anderer Hoch-schulen. Auf der Grundlage der dem Senat zugänglichen Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte ist ihm nicht bekannt, dass der ECTS-Grade „D“ bzw. die Note „befriedigend“ (3,1), die der Antragsteller in der Bachelorprüfung erreicht hat, an einer anderen Hochschule eine ausreichende Zugangsvoraussetzung für den Masterstudiengang sind.
Dabei sind – wie abschließend erwähnt werden soll – die unterschiedlichen Zugangsanforderungen für Masterstudiengänge, als Folge der Vielfalt der Hochschulen und der verschiedenartigen Lehr- und Lernausrichtungen mit unterschiedlichen Leistungs- und Bewertungsprofilen ebenso unvermeidlich wie unterschiedliche Bewertungs- und Qualifikationsniveaus verschiedener Hochschulen bei den Bachelorstudiengängen (vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 17. Februar 2010 – 13 C 411/09 -, Rdnr. 10, zit. nach juris).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 166 VwGO
§ 7 HochSchG
§ 114 Abs. 1 ZPO
§ 6 Abs. 2 Satz 1 HochSchG
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 HochSchG
§ 19 Abs. 4 Satz 1 HochSchG
§ 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG
§ 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG
§ 9 Abs. 2 HRG
§ 19 Abs. 4 HochSchG
§ 6 Abs. 2 HochSchG
§ 19 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz HochSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 19 des Hochschulrahmengesetzes
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 33, 125
BVerfGE 7, 377
6 V 293/10
B 3 E 10.32
2 B 370/09
2 NB 375/09
13 C 411/09