Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-26, Aktenzeichen 8 S 205/14

Tenor:
Die Berufungen der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 5. Februar 2014 - 13 K 556/12 - werden zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Kläger begehren die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheids für die Nutzungsänderung ihres Wohnhauses in ein sog. Laufhaus.
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Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. ..., ......, im Stadtbezirk Mitte der Beklagten. Das Grundstück ist mit einem im Jahre 1906/07 errichteten fünfgeschossigen Wohnhaus bebaut, das unter Denkmalschutz steht und in dem sich zwölf Wohneinheiten befinden. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstraße 1971/039“ der Beklagten vom 28.01.1971, der das Plangebiet als Kerngebiet ausweist. Das Baugrundstück wird im Wesentlichen als Straßenverkehrsfläche ausgewiesen. Davon ausgenommen ist nur ein kleiner, ca. 1% der Grundstücksfläche entsprechender Teil, der innerhalb der festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche liegt. Darüber hinaus befindet sich das Grundstück im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ vom 24.07.1985 in der Fassung der Änderung vom 23.10.2003. Die Satzung enthält zur Zulässigkeit von Vergnügungseinrichtungen folgende Regelungen:
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„§ 1 Geltungsbereich
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Der Geltungsbereich umfasst die Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost mit Frauenkopf, Süd mit Kalten und West (ohne Rot- und Schwarzwildpark), soweit hierfür planungsrechtliche Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung vorliegen.
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§ 2 Begriffe
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(1) Vergnügungseinrichtungen im Sinne dieser Satzung sind…
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3. Kategorie C
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Animierlokale, Nachtbars und vergleichbare Lokale mit Striptease- oder Filmvorführungen, Sexkinos, Geschäfte mit Einrichtungen zur Vorführungen von Sex- und Pornofilmen (z.B. Video - Kabinen), Bordelle und Einrichtungen mit Bordellcharakter.
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§ 3 Zulässigkeit von Vergnügungseinrichtungen
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(3) Vergnügungseinrichtungen der Kategorie C sind nur im Citybereich zulässig…“
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Das Grundstück der Kläger befindet sich außerhalb des ausgewiesen Citybereichs des Bebauungsplans.
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Am 14.12.2010 beantragten die Kläger bei der Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheids über die Zulässigkeit der Nutzungsänderung von Wohnnutzung in elf der Wohneinheiten in gewerbliche Zimmervermietung (Bordell) und in einer Wohneinheit im 1. OG von Wohnnutzung in Wohnprostitution (Terminwohnung). Nach der dem Bauantrag beigefügten Betriebsbeschreibung soll das bisherige Wohngebäude in ein sog. „Laufhaus“ umgestaltet werden. Auf den Stockwerken sollen die Zimmer mit Ausnahme der Sanitärräume durch einen zum Treppenhaus offenen Flur zugänglich sein. Einzelne Zimmer sollen an Personen vermietet werden, die gegen Entgelt sexuelle Leistungen anbieten und erbringen. Die Terminwohnung im 1. OG soll von maximal vier gleichzeitig anwesenden, selbständig tätigen Bewohnerinnen genutzt werden, die der Prostitution nachgehen. Mindestens eine Bewohnerin, die zur Untervermietung berechtigt ist, soll mit ständigem Wohnsitz angemeldet werden. Mit Bescheid vom 01.06.2011 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, das Vorhaben sei planungsrechtlich wie auch bauordnungsrechtlich unzulässig. Es widerspreche sowohl den Festsetzungen des Bebauungsplans „Neckar-Hauffsstraße.“ als auch dem Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“. Die Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht vor. Das Vorhaben entspreche zudem nicht den brandschutzrechtlichen Anforderungen. Den gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch der Kläger wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 24.01.2012 als unbegründet zurück.
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Die Kläger haben am 21.02.2012 Klagen beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und zuletzt beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 01.06.2011 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 24.01.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Bauvoranfrage vom 14.12.2010 hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit positiv zu bescheiden. Zur Begründung haben die Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, der Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ Vergnügungsstätten“ stehe ihrem Vorhaben nicht entgegen. Dieser sei für ihr Grundstück bereits nicht anwendbar, da dessen prägender Grundstücksanteil keine qualifizierten Festsetzungen enthalte. Der Bebauungsplan sei unabhängig hiervon jedenfalls im Hinblick auf die Regelungen zu Bordellen und bordellartigen Betrieben unwirksam. Solche Regelungen könnten nicht auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützt werden. Art. 297 EGStGB sei für Regelungen über das Verbot der Prostitution die speziellere Ermächtigungsgrundlage, die § 1 Abs. 9 BauNVO verdränge. Für den Erlass einer Verordnung nach Art. 297 EGStGB sei die Beklagte jedoch nicht zuständig. Die Planung verstoße zudem gegen § 1 Abs. 6 BauNVO, weil eine sachgerechte Abwägung am Maßstab des Art. 297 EGStGB nicht stattgefunden habe. Sei der Bebauungsplan unwirksam, liege das Baugrundstück in einem ausgewiesenen Kerngebiet gem. § 7 BauNVO 1968 und sei nach dessen Abs. 2 Nr. 2 BauNVO allgemein zulässig. Dem stehe die Ausweisung einer Verkehrsfläche für den überwiegenden Grundstücksbereich nicht entgegen. Die Ablehnung der Nutzungsänderung verstoße zudem gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da im unmittelbaren Nachbarschaftsbereich bereits gleich gelagerte Nutzungen vorhanden seien.
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Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Der Bestandsschutz diene nur dazu, Gebäude in ihrem bisherigen Bestand zu erhalten, eine Erweiterung oder Nutzungsänderung falle jedoch nicht unter den Bestandsschutz. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB könne nicht erteilt werden, da die beantragte Nutzung sowohl den Grundzügen des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstraße 1971/039“ als auch denen des Bebauungsplans „„Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ widerspreche. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liege nicht vor; zudem gebe es keine Gleichheit im Unrecht.
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Mit Urteil vom 05.02.2013 hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Bauvorhaben sei unzulässig, weil die beabsichtigte Nutzungsänderung planungsrechtlich unzulässig sei. Das Vorhaben stehe im Widerspruch zu den §§ 2 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. 3 Abs. 3 „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ der Beklagten, deren sachlicher und räumlicher Anwendungsbereich eröffnet sei. Die Nutzungsänderung von Wohnnutzung in ein Bordell sei danach unzulässig. Gleiches gelte für die beabsichtigte Einrichtung einer „Terminwohnung“ im 1. OG, die als „Einrichtung mit Bordellcharakter“ im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 der Satzung des Bebauungsplans zu qualifizieren sei und nicht als sogenannte Wohnungsprostitution. Dieser Bebauungsplan sei räumlich anwendbar, da planungsrechtliche Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung vorlägen. Das Baugrundstück liege im räumlichen Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Neckar-Hauffstraße 1971/039“, der das Plangebiet als Kerngebiet ausweise und damit Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzungen enthalte. Auf die Frage, ob das Grundstück nach den Festsetzungen dieses Bebauungsplans selbst tatsächlich überbaubar sei oder nicht, komme es für die Anwendbarkeit der Satzung nicht an. Die Satzung verwende in ihrem § 1 den Begriff der „Stadtbezirke“ und nicht den Begriff „überbaubare Grundstücksfläche“. Der Bebauungsplan „Neckar- Hauffstraße“ sei wirksam. Allerdings müsse davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung der öffentlichen Verkehrsfläche für das Grundstück der Kläger inzwischen funktionslos geworden sei. Denn die geplante öffentliche Verkehrsfläche könne auf unabsehbare Zeit nicht mehr realisiert werden, da sich hierauf nicht nur das inzwischen unter Denkmalschutz stehende Gebäude der Kläger, sondern auch der nach Aufstellung des Bebauungsplan realisierte Neubau des angrenzenden Amts- und Landessozialgerichts befinde. Die Funktionslosigkeit der festgesetzten öffentlichen Verkehrsfläche führe jedoch nicht zu einer Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans, da dessen sonstige Festsetzungen weiterhin umgesetzt werden könnten. Die Schaffung der genannten Verkehrsflächen sei hierzu nicht zwingend erforderlich, da die Grundstücke im Plangebiet auch ohne die genannte öffentliche Verkehrsfläche erschlossen und damit bebaubar seien.
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Auch der Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“ sei rechtsgültig. Ein Verstoß gegen Art. 297 EGStGB sei nicht zu erkennen. Diese Regelung sei im Verhältnis zu § 1 Abs. 9 BauNVO nicht die speziellere Vorschrift. Art. 297 EGStGB regele den Erlass von Rechtsvorschriften durch Behörden des Landes auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr. Ein Bebauungsplan sei demgegenüber eine kommunale Satzung auf dem Gebiet des Bauplanungsrechts und unterscheide sich daher sowohl von der Handlungsform und dem Handlungsträger als auch von den Regelungsinhalten grundlegend von einer auf Art. 297 EGStGB gestützten Sperrgebietsverordnung.
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Den Klägern stünde auch kein Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB zu, da eine solche jedenfalls die Grundzüge der Planung berühren würde. Dem planerischen Ziel, die in § 3 der Satzung genannten Vergnügungseinrichtungen im Citybereich zu konzentrieren, würde die Zulassung der Nutzungsänderung widersprechen. Die Erteilung einer Befreiung würde zudem die beachtliche Gefahr von Berufungsfällen begründen. Da bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Befreiung nicht vorlägen, sei von der Beklagten keine Ermessensentscheidung zu treffen gewesen. Es könne daher offen bleiben, ob die Beklagte tatsächlich vergleichbare andere Vergnügungseinrichtungen zum Zwecke der Prostitutionsausübung in der weiteren Umgebung des Baugrundstücks dulde oder gar genehmigt habe.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die mit Beschluss des Senats vom 29.01.2014 - 8 S 750/13 - zugelassene Berufung der Kläger. Zu deren Begründung machen die Kläger geltend, das Baugrundstück werde bereits vom räumlichen Anwendungsbereich des Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ nicht erfasst, da für fast 99 % der Grundstücksfläche eine öffentliche Verkehrsfläche festgesetzt worden sei. Nach § 1 der textlichen Festsetzung sei Voraussetzung für den Anwendungsbereich, dass für das jeweilige Baugrundstück planungsrechtliche Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung in den betroffenen Stadtbezirken vorlägen. Diese Auslegung ergebe sich aus der Verwendung des Begriffes „soweit“ in § 1 der Satzung. Regelungen über den Ausschluss von Nutzungen setzten zudem zwingend voraus, dass zuvor die Art der baulichen Nutzung festgesetzt worden sei. Hätte der Satzungsgeber die Norm so fassen wollen, dass es nicht auf die Art der baulichen Festsetzung für das einzelne Grundstück ankomme, hätte dies im Wortlaut deutlich zum Ausdruck gebracht werden müssen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgericht erfasse die Funktionslosigkeit der obsolet gewordene Festsetzung der öffentlichen Verkehrsfläche das gesamte Baugrundstück und nicht lediglich den hierauf entfallenden Grundstücksanteil. Zudem führe die Funktionslosigkeit der Festsetzung nicht lediglich zu einer Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans, sondern es sei von dessen Gesamtunwirksamkeit auszugehen. Sei aber jedenfalls die Festsetzung der Verkehrsfläche für das Baugrundstück obsolet geworden, fehle es an planungsrechtlichen Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung, so dass das Baugrundstückstück vom Geltungsbereich des Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ auch aus diesem Grunde nicht mehr umfasst sein könne. Dieser Bebauungsplan sei zudem unwirksam, da Art. 297 EGStGB lex specialis zu § 1 Abs. 9 BauNVO sei. Der Bundesgesetzgeber habe es den einzelnen Landesregierungen überlassen, durch Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend oder zum Schutze des öffentlichen Anstandes Regelungen zu treffen, in welchen Bereichen die Ausübung der Prostitution zulässig sei und in welchen Bereichen nicht. Damit seien Regelungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO durch den kommunalen Plangeber ausgeschlossenen. Da in der Änderungssatzung vom 23.10.2003 keinerlei Erwägungen über den in Art. 297 EGStGB festgelegten Schutzbereich angestellt worden seien, sondern ausschließlich auf § 1 Abs. 9 BauNVO abgehoben worden sei, sei die Satzung von einem nicht legitimierten Regelungsbedürfnis getragen und daher auch unter diesem Gesichtspunkt nichtig. Das Verwaltungsgericht habe sich schließlich zu Unrecht auf den Standpunkt gestellt, dass eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht in Betracht komme, da diese die Grundzüge der Planung berühre. Unabhängig hiervon habe das Gericht übersehen, dass eine Befreiung auch dann in Betracht komme, wenn von Festsetzungen abgewichen werden solle, die zwar den Grundzügen der Planung zuzurechnen seien, die Beeinträchtigungen aber nicht ins Gewicht fallen würden. Dies sei der Fall, wenn in der Umgebung bereits eine vergleichbare Nutzung von der Beklagten genehmigt oder geduldet worden sei. Dann falle die von den Klägern beantragte Nutzungsänderung nicht im Sinne einer zusätzlichen Beeinträchtigung ins Gewicht.
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Die Kläger beantragen,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 05.02.2013 - 13 K 556/12 - zu ändern, den Bescheid der Beklagten vom 01.06.2011 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 24.01.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den mit Schreiben vom 14.12.2010 beantragten Bauvorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufungen zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angegriffene Urteil und legt ergänzend dar, die im Bebauungsplan „Neckar-Hauffstraße“ auf einem Teil des Baugrundstücks festgesetzte Verkehrsfläche sei nicht funktionslos geworden, da deren Verwirklichung nicht auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen werden. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, würde dies nicht zur Unwirksamkeit der übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans führen. Die von der Ausweisung als Kerngebiet umfassten Grundstücke hielten die Festsetzungen des Bebauungsplans nach Art und Maß der Nutzung ein, so dass der Bebauungsplan auch ohne den funktionslos gewordenen Teil noch sinnvoll bestehen könne. Dieser wäre auch ohne die Festsetzung der Verkehrsfläche auf dem klägerischen Grundstück erlassen worden, um die U-Bahn-Trassenführung in der Neckarstraße von Bebauung freizuhalten und um die damit in Zusammenhang stehende endgültig gewünschte Gestaltung des Gebietes zu sichern. Eine Funktionslosigkeit der Festsetzung der Verkehrsfläche unterstellt, liege das Grundstück nach dem angegriffenen Urteil weiterhin im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstraße“ und damit innerhalb des Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“ und sei danach unzulässig. Ein kleiner Bereich des Baugrundstücks liege zudem weiterhin zum Teil auf einer überbaubaren, als Kerngebiet festgesetzten Fläche, auch wenn deren Größe gering sei. Im Hinblick auf diese Teilfläche entfalte der Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ ohnehin Geltung. Das Gebäude der Kläger könne insoweit nicht geteilt werden. Die Unzulässigkeit des Vorhabens auf nur einer Teilfläche führe zur Unzulässigkeit des gesamten Vorhabens. Ginge man hilfsweise davon aus, dass das klägerische Grundstück aufgrund der Funktionslosigkeit der festgesetzten Verkehrsfläche insgesamt außerhalb des Bebauungsplanes „Neckar-Hauffstraße“ liege, würden insoweit die vormals geltenden Bebauungspläne wieder aufleben. Dies sei hier der Baustaffelplan nach der Ortsbausatzung der Beklagten von 1935 bzw. der Bebauungsplan „Canstatter Straße 1904/028“ vom 04.10.1904. Diese Bebauungspläne stellten ebenfalls eine hinreichende Grundlage für die Anwendung der Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ dar. Auch danach sei die geplante Nutzungsänderung unzulässig. Ein Anspruch der Kläger auf Erteilung einer Befreiung bestehe nicht, da die Grundzüge der Planung berührt wären. Ein Anspruch auf Befreiung bestehe auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung. In der Umgebung seien weder vergleichbare Einrichtungen genehmigt worden, noch würden solche geduldet. In der weiteren Umgebung existierten nach derzeitigem Erkenntnisstand zwar unzulässige Objekte, hier seien jedoch bereits Anhörungsverfahren eingeleitet worden bzw. werde die Nutzung auf baurechtlich relevante Verstöße hin überprüft.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten einschließlich der Bebauungsplanakten sowie die Gerichtsakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch den Senat statthaften sowie form- und fristgerecht begründeten Berufungen sind unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässigen Klagen im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid. Der Bescheid der Beklagten vom 01.06.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 24.01.2012 sind daher rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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Der von den Klägern beantragten genehmigungspflichtigen (vgl. §§ 49 Abs. 1, 50 Abs. 2 Nr. 1, 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO) Nutzungsänderung des Wohngebäudes auf dem Grundstück Flst.Nr. ... in ein sog. Laufhaus stehen von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne von §§ 57 Abs. 2, 58 Abs. 1 Satz 1 LBO entgegen. Das Vorhaben der Kläger ist bauplanungsrechtlich unzulässig. Es widerspricht hinsichtlich seiner Art der baulichen Nutzung § 3 Abs. 3 des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen und andere im Inneren Stadtgebiet (Stadtbezirke Mitte, Nord, Ost, Süd, West) Stgt. 148“ der Beklagten vom 24.07.1985, geändert am 23.10.2003 (künftig: Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“), dessen Anwendbarkeit das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht bejaht hat (1.). Die das Vorhaben ausschließende Festsetzung des Bebauungsplans ist wirksam (2.). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB liegen nicht vor (3.).
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1. Bauplanungsrechtlich beurteilt sich das Bauvorhaben der Kläger im Hinblick auf die Art der baulichen Nutzung nach § 30 Abs. 3 BauGB i.V.m. § 4 der Ortsbausatzung der Beklagen vom 25.06.1935 - OBS 1935 - und den Festsetzungen des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“. Der Bebauungsplan „Neckar-Hauffstraße“ ist für das Baugrundstück nicht anwendbar, da die für das Grundstück getroffenen Festsetzungen funktionslos geworden sind und der Plan daher teilunwirksam ist.
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a) Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen Funktionslosigkeit nur dann außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (BVerwG, Urteile vom 03.12.1998 - 4 CN 3.9 -BVerwGE 108, 71 und vom 18.11.2004 - 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207 sowie Beschluss vom 22.07.2013 - 7 BN 1.13 - NVwZ 2013, 1547). Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an, entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung noch geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen sinnvollen Beitrag zu leisten. Dabei wird die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann (BVerwG, Beschluss vom 21.12.1999 - 4 BN 48.99 -, NVwZ-RR 2000, 411; Beschluss vom 03.12.1998, a.a.O.). Die Frage, ob die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzung bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, ist nicht gleichsam isoliert für einzelne Grundstücke zu prüfen. Die Betrachtung darf namentlich nicht darauf beschränkt werden, ob die Festsetzung hier und dort noch einen Sinn gibt. Zu würdigen ist vielmehr grundsätzlich die Festsetzung in ihrer ganzen Reichweite (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -BVerwGE 54, 5). Demzufolge ist ein Bebauungsplan nicht bereits deshalb ganz oder teilweise wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten, weil auf einer Teilfläche eine singuläre planwidrige Nutzung entstanden ist (BVerwG, Beschluss vom 21.12.1999, a.a.O.).
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Gemessen hieran ist die Festsetzung der Straßenverkehrsfläche für das Baugrundstückstück funktionslos geworden. Die dieser Festsetzung zugrunde liegende Planungskonzeption der Beklagten kann dauerhaft nicht mehr verwirklicht werden. Denn auf dem südlich des Baugrundstücks liegenden Grundstück Flst.Nr. ..., ..., wurde nach Inkrafttreten des Bebauungsplans das Gebäude des Amts- und Landessozialgerichts auch auf der für dieses Grundstück festgesetzten Straßenverkehrsfläche errichtet. Die Planungskonzeption der Beklagte sah hier u.a. den Ausbau der Straße „Am Neckartor“ (B 14) vor. Deren veränderter Straßenverlauf sollte im Bereich der Hauffstraße über die im Bebauungsplan für die Grundstücke Flst.Nrn. ..., ... und ... festgesetzten Verkehrsflächen führen (vgl. Verkehrsentwurf vom 02.06.1966, Blatt 2 der Bebauungsplanakten). Dieser projektierte Straßenverlauf ist mit der auf dem Grundstücks Flst.Nr. ... verwirklichten Bebauung nunmehr dauerhaft nicht mehr zu verwirklichen. Denn es kann nicht davon ausgegangen werden kann, dass zum Zwecke der Umsetzung der ursprünglichen Planung der teilweise Abbruch des Amts- und Landessozialgerichts angeordnet wird. Die Festsetzung der Straßenverkehrsfläche ist somit dann jedenfalls für das Baugrundstück der Kläger obsolet geworden. Dahingestellt bleiben kann, ob und ggf. in welchem Umfang die Festsetzungen von Straßenverkehrsflächen auch auf anderen Grundstücken im Plangebiet funktionslos geworden sind, die sich im Bereich des geplanten künftigen Straßenverlaufs der B 14 befinden. Hierauf kommt es für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht an.
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b) Der Bebauungsplan „Neckar-Hauffstraße“ ist aufgrund der funktionslos gewordenen Festsetzung der Straßenverkehrsfläche in Bezug auf das Baugrundstück der Kläger insgesamt als teilunwirksam anzusehen. Denn die obsolet gewordene Festsetzung erfasst 99 % der Grundstücksfläche. Die verbliebene planerische Ausweisung als Kerngebiet für lediglich 1 % der Grundstücksfläche würde einer sinnvollen Grundstücksnutzung entgegenstehen.
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Die Frage, ob die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen den Bebauungsplan insgesamt zu Fall bringt oder ob seine nicht betroffenen Teile gültig bleiben, beurteilt sich nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. § 139 BGB). Bei Bebauungsplänen ist darauf abzustellen, ob die Festsetzungen auch ohne die fehlerhaften Regelungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und ob die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Bebauungsplan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.12.2000 - 4 BN 59.00 -ZfBR 2001, 202; Urteil vom 11.09.2014 - 4 CN 3.14 - BauR 2015, 221 m.w.N.). Die dazu erforderlichen Ermittlungen können sich allerdings in aller Regel schon deshalb nicht auf Willensäußerungen stützen, die in der Planungsphase abgegeben worden sind, weil der Ortsgesetzgeber die Folgen einer (Teil-)Nichtigkeit gerade nicht bedacht hat. Abzustellen ist deshalb darauf, welche Entscheidung mutmaßlich getroffen worden wäre, wenn die Gemeinde den Fehler, der dem Bebauungsplan anhaftet, erkannt hätte (BVerwG, Beschl. v. 25.2.1997 - 4 NB 30.96 - NVwZ 1997, 896).
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Danach ist hier von einer bloßen Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans auszugehen. Die übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans können weiterhin verwirklicht werden bzw. wurden bereits weitgehend umgesetzt und können ihren städtebaulichen Zweck weiterhin erfüllen. Hierauf hat das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Dies gilt sowohl für die als Kerngebiet ausgewiesen Grundstücke im Plangebiet als auch etwa für die Festsetzung der Straßenverkehrsfläche im Bereich der Neckarstraße zur Sicherung der bereits verlegten U-Bahn-Trasse in dem Bereich. Ein Planungstorso würde nicht entstehen. Der Senat hat auch keinen Zweifel daran, dass der Gemeinderat der Beklagten einen Bebauungsplan auch nur für die zuletzt angeführten Planbereiche erlassen hätte. Letztlich kann die Frage der Teil- oder Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans jedoch dahingestellt bleiben. Denn auch bei der von den Klägern geltenden gemachten Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans würde das Baugrundstück nicht vom Geltungsbereich des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstraße“ erfasst werden.
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c) Auf die Frage, ob der Geltungsbereich des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“ bereits dann eröffnet ist, wenn ein Baugrundstück zwar im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans in einem der betroffenen Stadtbezirke liegt, dieser jedoch für das Grundstück keine Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung enthält, kommt es danach nicht an. Der Senat weist in dem Zusammenhang lediglich darauf hin, dass der Satzungsgeber mit der Änderung des Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“ vom 23.10.2003 mit der Regelung unter § 1 der textlichen Festsetzung klargestellt haben dürfte, dass der Plan keine Geltung in den Stadtbezirken beansprucht, soweit Grundstücke im Außenbereich oder im unbeplanten Innenbereich liegen (vgl. hierzu bereits Normenkontrollurteil des Senats vom 13.12.1991 - 8 S 14/89 - NVwZ-RR 1993, 122).
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d) Die planungsrechtliche Zulässigkeit der beantragten Nutzungsänderung richtet sich somit entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht nach den Festsetzungen des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstrasse“ der Beklagten, sondern nach den Festsetzungen der Ortsbausatzung der Beklagten vom 25.06.1935 und deren Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“. Denn die Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstrasse“ für das Baugrundstück führt dazu, dass frühere, ihrerseits wirksame, planungsrechtliche Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung für das Baugrundstück wieder aufleben, obwohl die Beklagte mit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Neckar-Hauffstraße“ alle für deren Geltungsbereich bisherig geltenden Bebauungspläne außer Kraft setzen wollte (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 10.08.1990 - 4 C 3.90 - BVerwGE 85, 289).
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aa) Der dem Bebauungsplan „Neckar- Hauffstraße“ zeitlich vorgehende Bebauungsplan „Gebiet zwischen der Straße Am Neckartor, Canstatter-, Neckar- und Hauffstrasse“ Nr. 1952/030“ ist unwirksam, da der Satzungsbeschluss in nichtöffentlicher Sitzung des Gemeinderats der Beklagten gefasst wurde.
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bb) Für das Bauvorhaben kommt deshalb im Hinblick auf die zulässige Art der baulichen Nutzung weiterhin die Ortsbausatzung der Beklagten vom 25.06.1935 zur Anwendung, die nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1990 als nicht-qualifizierter übergeleiteter Bebauungsplan fort gilt (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. u.a. Urteile vom 25.02.1993 - 8 S 287/92 - VBlBW 1993, 420 und vom 02.11.2006 - 8 S 1891/05 - BauR 2007, 1373; Beschluss vom 09.07.2014 - 8 S 39/14 - juris Rn. 9). Nach der Ortsbausatzung liegt das Baugrundstück im Bereich der Baustaffel 3 und damit gemäß § 1 Abs. (1) a) OBS 1935 im gemischten Gebiet. Danach wäre die geplante Nutzungsänderung nach der Art der baulichen Nutzung nach § 4 OBS 1935 zulässig, da Bordelle und bordellähnliche Betriebe nicht zu den Anlagetypen gehören, die nach der für das „gemischte Gebiet“ geltenden Regelung des § 4 OBS 1935 nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden können (vgl. zur Einordnung von Bordellen und bordellähnlichen Betriebe als eine Unterart der „Gewerbebetriebe aller Art“ im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO: BVerwG, Beschluss vom 02.11.2015 - 4 B 32.15 - BauR 2016, 477,m.w.N.).
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e) Allerdings wurde die Ortsbausatzung durch den Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“ der Beklagten geändert. Rechtsgrundlage der Festsetzungen ist § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO. Wie der Senat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 13.12.1991 - 8 S 14/89 - a.a.O., im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 15.08.1991 - 4 N 1.89 - BRS 52 Nr. 1) zur Gültigkeit des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“ der Beklagten vom 24.07.1985 festgestellt hat, können derartige Festsetzungen über die Zulässigkeit von Vergnügungseinrichtungen aufgrund von § 1 Abs. 9 BauGB auch im Geltungsbereich eines nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleiteten Bebauungsplans getroffen werden. Die hiergegen erhobenen Bedenken der Kläger teilt der Senat nicht.
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2. Gegen die Wirksamkeit des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“ der Beklagten bestehen auch im Übrigen keine Bedenken. Entgegen der Ansicht der Kläger wird die Vorschrift des § 1 Abs. 9 BauNVO nicht durch Art. 297 EGStGB als die spezielle Norm für das Verbot der Ausübung von Prostitution verdrängt. Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann die Landesregierung zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes in einer Rechtsverordnung die Ausübung der Prostitution u.a. in bestimmten Bereichen einer Stadt verbieten. Die Festsetzung von Sperrgebieten auf der Grundlage von Art. 297 EGStGB dient der lokalen Steuerung der Prostitutionsausübung aus ordnungsrechtlichen Gründen (BVerfG, Beschluss vom 28.04.2009 - 1 BvR 224/07 - NVwZ 2009, 905 = juris Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 17.12.2014 - 6 C 28/13 - juris Rn. 15), also zum Zwecke der Gefahrenabwehr. Soweit es um ordnungsrechtliche Regelungen geht, ist diese Vorschrift somit lex specialis zu anderen Regelungen, die denselben Regelungsgehalt im Bereich der Gefahrenabwehr beinhalten. Der Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“ verfolgt mit der Regelung über die Zulässigkeit von Vergnügungseinrichtungen jedoch keinen ordnungsrechtlichen Ansatz. Vielmehr handelt es sich um bodenrechtliche Regelungen im Rahmen der Bauleitplanung, die ihrerseits Kernbestandteil der kommunalen Planungshoheit des Art. 28 GG ist. Die Bauleitplanung dient dazu, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten (vgl. § 1 Abs. 1 BauGB). Sie ist ein Instrument zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets. Festsetzungen im Bebauungsplan sind somit städtebaulich und nicht ordnungsrechtlich motiviert. Eine Kollision zu Sperrgebietsverordnungen nach Art. 297 EGStGB, für deren Erlass nach Bundesrecht der Landesgesetzgeber zuständig ist, besteht daher entgegen der Ansicht der Kläger nicht. Im Übrigen geht eine Verordnung nach Art. 297 EGStGB in ihrem Anwendungsbereich auch über die Steuerungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 9 BauNVO hinaus, da Art. 297 EGStGB etwa auch ein Verbot der Straßenprostitution ermöglicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.04.2009 a.a.O.).
39
Entgegen der Ansicht der Kläger liegt damit auch kein Abwägungsfehler vor, weil sich der Gemeinderat der Beklagten beim Satzungsbeschluss - auch nicht bei der Änderung des Bebauungsplan im Jahre 2003 - mit der Vorschrift des Art. 297 EGStGB auseinandergesetzt hat. Die Motivation der Beklagten war bauleitplanerischer Natur, so dass kein Anlass bestand, sich mit Art. 297 EGStGB zu befassen.
40
Die Festsetzungen des Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“ finden danach ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 9 BauNVO, sie stellen sich als nach § 1 Abs. 9 BauGB zulässige Feindifferenzierungen der planerischen Festsetzungen in dem nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleiteten Baustaffelplan der Beklagten i.V.m. den ergänzenden Vorschriften der OBS 1935 dar (vgl. zum Ganzen bereits das Normenkontrollurteil des Senats vom 16.12.1991 a.a.O.).
41
3. Der geplanten Nutzungsänderung steht somit § 3 Abs. 3 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“ entgegen. Nach dieser Vorschrift sind Vergnügungseinrichtungen der Kategorie C, wozu nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 der textlichen Festsetzungen auch Bordelle und Einrichtungen mit Bordellcharakter gehören, nur im Citybereich und ausnahmsweise im Leonhardsviertel zulässig. Das Baugrundstück befindet sich nicht in diesen Bereichen, so dass die Nutzungsänderung unzulässig ist.
42
Die Beklagte ging zutreffend davon aus, dass eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB von den dem Vorhaben entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans „Vergnügungseinrichtungen“ nicht erteilt werden kann, da hierdurch Grundzüge der Planung berührt würden.
43
Ob die Grundzüge der Planung berührt sind, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwider läuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (BVerwG, Urteil vom 09.06.1978 - 4 C 54.75 - BVerwGE 56, 71.; Beschlüsse vom 05.03.1999 - 4 B 5.99 - BauR 1999, 1280 und vom 19.05.2004 - 4 B 35.04 - BRS 67 Nr. 83; Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 - NVwZ 2011, 748 ). Sie darf - jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind - nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - 4 B 5/99 -a.a.O.). Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört und andererseits die Feststellung, ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung berührt wird (vgl. Söfker, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band II, Stand Februar, § 31 BauGB Rn. 35).
44
Der Bebauungsplan „Vergnügungseinrichtungen“ verfolgt nach seiner Begründung das Ziel, zur Vermeidung städtebaulicher Fehlentwicklungen die räumliche Zulassung und Ansiedlung der Vergnügungseinrichtungen an unterschiedlichen Standorten im Stadtgebiet zu steuern. Bereiche mit hohem Wohnanteil, schützenwerte Einrichtungen wie Schulen, Jugendhäuser, Kirchen, kulturelle Einrichtungen und ihre Umgebung, zentrale Plätze von städtebaulicher Bedeutung und wichtige Einkaufsgebiete sollen von negativen Auswirkungen durch Vergnügungseinrichtungen nach Möglichkeiten freigehalten und deren weiteres Vordringen in überwiegend bewohnte Cityrandgebiete verhindert werden. Hierzu gehört nach der Planungskonzept der Beklagten, dass gerade auch die Vergnügungseinrichtungen der Kategorie C in dem festgesetzten Citybereich räumlich angesiedelt werden (vgl. hierzu bereits Senatsurteil vom 13.12.1991 a.a.O.). Der räumliche Ausschluss von Vergnügungseinrichtungen der Kategorie C in den übrigen Bezirken gehört danach erkennbar zu den Grundzügen der Planung, so dass eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB bereits aus Rechtsgründen nicht erteilt werden kann. Raum für eine Ermessensentscheidung der Beklagten war danach nicht eröffnet. Es kann somit offen bleiben, ob überhaupt einer der Befreiungsgründe des § 31 Abs. 2 BauGB vorliegt. Der in der mündlichen Verhandlung vom Kläger-Vertreter gestellte Hilfsbeweisantrag ist abzulehnen, da es für die Entscheidung, ob eine Befreiung die Grundzüge der Planung berührt, auf die unter Beweis gestellte Tatsache nicht ankommt.
45
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
46
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
47
Beschluss
48
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 9.2 und 9.1.2.1 auf 60.000,- EUR festgesetzt (vgl. Beschluss des Senats vom 31.01.2014 - 8 S 205/14 -).
49
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49 Abs. 1, 50 Abs. 2 Nr. 1, 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO
§§ 57 Abs. 2, 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 7 BauNVO
§ 139 BGB
§ 31 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 6 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 30 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauGB
§ 1 Abs. 1 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 297 EGStGB
Art. 297 Abs. 1 EGStGB
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 108, 71
BVerwGE 122, 207
NVwZ 2013, 1547
NVwZ-RR 2000, 411
BVerwGE 54, 5
NVwZ 1997, 896
NVwZ-RR 1993, 122
BVerwGE 85, 289
NVwZ 2009, 905
BVerwGE 56, 71
NVwZ 2011, 748
13 K 556/12
8 S 750/13
4 CN 11.03
7 BN 1.13
4 BN 48.99
IV C 39.75
4 BN 59.00
4 CN 3.14
4 NB 30.96
8 S 14/89
4 C 3.90
8 S 287/92
8 S 1891/05
8 S 39/14
4 B 32.15
4 N 1.89
1 BvR 224/07
6 C 28/13
4 C 54.75
4 B 5.99
4 B 35.04
4 C 10.09
4 B 5/99
8 S 205/14