Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-21, Aktenzeichen 9 K 2424/21
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2023:0321.9K2424.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist seit dem 31. August 1979 Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur. Zur Berufsausübung hat er sich mit den Klägern in den Verfahren 9 K 2370/21 und 9 K 2371/21 zusammengeschlossen.
Mit Antragsschreiben vom 10. Oktober 2019, bei dem Beklagten eingegangen am 17. Oktober 2019, beantragte der Kläger in Vertretung des Klägers in dem Verfahren 9 K 2371/21 die Erteilung einer Vermessungsgenehmigung für die Fachkraft Herrn V.. Er wies in dem Schreiben unter anderem darauf hin, dass das Prüfungszeugnis und ein Führungszeugnis des Herrn V. bereits aus einem früheren Genehmigungsverfahren vorlägen und dieser seit dem 1. Oktober 2019 unbefristet bei der Sozietät, der auch der Kläger angehört, beschäftigt sei. Für Herrn V., der bis vor dem Antritt dieser Arbeitsstelle bei einem anderen Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur tätig war, war seinem früheren Arbeitgeber bereits 1993 eine Vermessungsgenehmigung erteilt worden.
Mit E-Mail vom 21. Oktober 2019 wies der Beklagte darauf hin, dass die Antragsunterlagen unvollständig seien. Es fehlten die amtlich beglaubigte Kopie des Nachweises des Ausbildungsabschlusses sowie ein aktuelles Führungszeugnis zur Vorlage bei der Aufsichtsbehörde. Der Beklagte bat, diese nachzureichen.
Nach Mitteilung des Klägers, dass die Urkunden zum Nachweis des Ausbildungsabschlusses nicht mehr im Original vorlägen, verzichtete der Beklagte gegenüber dem Kläger in dem Verfahren 9 K 2371/21 ausnahmsweise auf deren Übersendung, weil diese aufgrund der im Jahr 1993 beantragten Vermessungsgenehmigung noch vorhanden seien. Am 8. November 2019 ging das noch ausstehende Führungszeugnis bei dem Beklagten ein.
Unter dem 18. November 2019 erteilte der Beklagte dem Kläger in dem Verfahren 9 K 2371/21 die beantragte Vermessungsgenehmigung für Herrn V. mit Wirkung vom selben Tag.
Mit E-Mail vom 20. Mai 2020 teilte der Kreis C. dem Beklagten mit, dass der Kläger und seine Kooperationspartner Vermessungen eingereicht hätten, zu denen keine gültige Vermessungsgenehmigung vorgelegen habe. Im Falle des Klägers handelte es sich insgesamt um zehn Liegenschaftsvermessungen (Teilungsvermessungen und Gebäudeeinmessungen), die Herr V. vor dem 18. November 2019 nach Übertragung durch den Kläger durchgeführt hatte. Wegen der Einzelheiten der Vermessungen wird auf Bl. 12 der Beiakte 2 sowie Bl. 23, 28-30, 40-41, 49, 51, 54-55 und 62 der Beiakte 4 verwiesen.
Auf Aufforderung des Beklagten nahm der Kläger mit Schreiben vom 2. Juli 2020 hierzu Stellung. Er gab an, in der Vergangenheit seien für Mitarbeiter, die zuvor bei anderen Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren gearbeitet hätten innerhalb einer Woche unter Nutzung bereits vorliegender Unterlagen Vermessungsgenehmigungen – auch rückwirkend – erteilt worden. Der Kläger führte dazu vier verschiedene Fallbeispiele an. Eine umgehende Erteilung sei – so der Kläger – auch hier zu erwarten gewesen.
Mit Schreiben des Beklagten vom 19. Februar 2021 gab dieser dem Kläger unter Bezugnahme auf die oben genannten Vermessungsarbeiten für Amtshandlungen die formelle Einleitung des Ahndungsverfahrens bekannt, teilte ihm die beabsichtigte Festsetzung einer Geldbuße in Höhe von 500,- € mit und gab ihm diesbezüglich Gelegenheit zur Stellungnahme.
Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 13. April 2021 nahm der Kläger Stellung. Er regte insbesondere an, das eingeleitete Verfahren durch Erteilung einer bislang nicht erfolgten Warnung zu beenden. Die in Rede stehende Pflichtverletzung sei nur marginal und zudem nicht schuldhaft erfolgt. § 11 Abs. 3 des Gesetzes über die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen und -ingenieure in Nordrhein-Westfalen (ÖbVIG NRW) stelle eine rein formale Ordnungsvorschrift dar, deren kurzzeitige Übertretung keinen erheblichen Verstoß gegen berufsrechtliche Pflichten bedeute, da § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW nicht in der Bußgeldvorschrift des § 16 ÖbVIG NRW genannt werde. Der Kläger habe zu jedem Zeitpunkt ab dem 1. Oktober 2019 einen gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Vermessungsgenehmigung für die Fachkraft gehabt und auf eine kurzfristige Erteilung aufgrund geübter Verwaltungspraxis vertraut. In der Vergangenheit seien Vermessungsgenehmigungen von dem Beklagten kurzfristig und ab einem Zeitraum erteilt worden, der vor dem Datum des jeweiligen Bescheides gelegen habe. Damit, dass der Beklagte die Erteilung einer gebundenen Genehmigung zugunsten einer Fachkraft, für die bereits mehr als 25 Jahre eine Vermessungsgenehmigung bestanden habe, von der Einreichung weiterer Unterlagen abhängig mache und eine Erteilung sich mehr als einen Monat in die Länge ziehen werde, habe er – der Kläger – nicht rechnen können und müssen. Ein Schaden sei durch den Einsatz des Herrn V. nicht eingetreten. Da auch der Beklagte keinen Anlass für Wiederholungsmessungen gesehen habe, bestehe für eine berufsrechtliche Ahndung kein Bedarf. Der Zweck der Ahndungsmaßnahme sei bereits eingetreten. Die Einleitung des vorliegenden Ahndungsverfahrens habe ihn – den Kläger – nachhaltig dazu veranlasst hat, insbesondere die formale Ordnungsvorschrift des § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW zukünftig gewissenhaft zu beachten. Nach Schwere und Zeitraum sei der Verstoß mit einer Warnung oder höchstens einem Verweis zu ahnden.
Mit Bescheid vom 22. Juni 2021 setzte der Beklagte gegen den Kläger eine Geldbuße in Höhe von 300,- € fest. Zur Begründung führte er im Wesentlichen an: Der Kläger habe durch die Übertragung von Vermessungsarbeiten für Amtshandlungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 und 5 ÖbVIG NRW auf Herrn V. als Fachkraft vor der Erteilung der Vermessungsgenehmigung zumindest fahrlässig seine Berufspflichten als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur verletzt. Mit Blick auf die Dauer seiner Tätigkeit als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur, während der er bereits Vermessungsgenehmigungen beantragt habe, sei davon auszugehen, dass er die erforderlichen Bedingungen bezüglich der Ausführung von hoheitlichen Vermessungen durch berechtigtes Personal kannte oder zumindest kennen musste. Bezüglich der Frage, ob Verstöße gegen Berufspflichten zu ahnden seien, stehe ihm – dem Beklagten – kein Entschließungsermessen zu. Die Auswahlentscheidung zwischen den Ahndungsmaßnahmen des Verweises, der Festsetzung einer Geldbuße und der Aufhebung der Bestellung – die Maßnahme der Warnung sei nach der Vorschrift des § 15 ÖbVIG NRW nicht mehr vorgesehen – orientiere sich am Gewicht des Verstoßes. Entlastend sei zwar berücksichtigt worden, dass der Kläger zu Recht von der hohen Erfahrung und der fachlichen Kompetenz des ihm bekannten Herrn V. habe ausgehen dürfen. Erschwerend sei hingegen die erhöhte Zahl von zehn Beauftragungen in den Blick zu nehmen. Der Kläger habe auch nicht auf einen gebundenen Anspruch auf Erteilung der Vermessungsgenehmigung vertrauen dürfen. Dies wäre frühestens zu dem Zeitpunkt der Fall gewesen, zu dem die Voraussetzungen für die Erteilung – einschließlich des Vorliegens eines aktuellen Führungszeugnisses – erfüllt gewesen seien.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 22. Juli 2021 Klage erhoben.
Er macht unter Wiederholung und Vertiefung seines Vortrages im Verwaltungsverfahren im Wesentlichen geltend: Für die Festsetzung einer Geldbuße fehle es wegen seines Vertrauens auf die bisherige Verwaltungspraxis am Verschulden. In der Vergangenheit – beispielsweise im Falle des Herrn K. im Jahr 2017 – seien bereits Vermessungsgenehmigungen rückwirkend erteilt worden. Die Erteilung sei regelmäßig innerhalb einer Woche unter Nutzung der bei dem Beklagten aus früheren Genehmigungsverfahren vorliegenden Unterlagen erfolgt. Diese Möglichkeit habe bei Herrn V. ebenfalls bestanden. Dem Beklagten sei insbesondere der Beginn des Arbeitsverhältnisses des Herrn V. zum 1. Oktober 2019 bekannt gewesen. Er – der Kläger – habe insoweit berechtigterweise angenommen, dass auch Kenntnis über den Einsatz des Herrn V. bestanden habe.
Darüber hinaus sei die Ermessensausübung fehlerhaft. Die Vorschrift des § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW sehe entgegen der Ansicht des Beklagten ein Entschließungsermessen vor. Dies ergebe sich zum einen aus dem im berufsrechtlichen Ahndungsverfahren vorgesehenen Opportunitätsprinzip sowie zum anderen aus der Regelung des § 11 Abs. 5 Satz 1 der Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen und -ingenieure in Nordrhein-Westfalen (DVOzÖbVIG NRW). Etwas anderes folge auch nicht aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW („Die Aufsichtsbehörde ahndet ... durch ...“). In der Rechtsprechung sei insoweit anerkannt, dass selbst derart starre Formulierungen keinen schematischen Rechtsfolgenausspruch begründen könnten, sondern aus Verhältnismäßigkeitsgründen stets die Umstände des Einzelfalles berücksichtigt werden müssten. Es liege ein Ermessensfehler vor, weil eine formlose Verwarnung als milderes Mittel nicht in Betracht gezogen worden sei. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass eine Novelle des Berufsrechts der Vermessungsingenieure geplant sei, nach der das Erfordernis der Erteilung einer Vermessungsgenehmigung für Fachkräfte durch die Aufsichtsbehörde entfallen solle. Der spezialpräventive Gedanke des Ahndungsverfahrens würde daher vorliegend ins Leere laufen. Im Rahmen des Auswahlermessens seien weitere Umstände wie beispielsweise der geringe Zeitraum des Verstoßes von wenigen Wochen, die Erstmaligkeit des Verstoßes, sein kooperatives Verhalten bei der Aufklärung, dessen Einsicht hinsichtlich des Vorliegens eines objektiven Verstoßes sowie ein Mitverschulden des Beklagten nicht berücksichtigt worden. Mit der Praxis rückwirkender Genehmigungen sei ihm – dem Kläger – erst ein Anlass zur vorzeitigen Übertragung genehmigungsbedürftiger Arbeiten gegeben worden. Indem der Beklagte ihn nicht über die Änderung seiner Verwaltungspraxis informiert habe, habe dieser seine in § 25 VwVfG NRW normierte Beratungspflicht verletzt. Im Übrigen sei er – der Kläger – bei seinem unverschuldeten Verstoß nicht etwa von einer Bereicherungsabsicht oder sonstigen missbilligenswerten Motiven getrieben worden, sondern habe in Zeiten extremen Fachkräftemangels – gerade im Vermessungswesen – eine verlässliche Verfügbarkeit von Leistungen der Vermessungs- und Katasterverwaltung sicherstellen wollen. Jedenfalls sei aber die Höhe der Geldbuße im Verhältnis zur Schwere des beanstandeten Verhaltens unangemessen. Dies zeige auch ein Vergleich mit einer Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichtes, das bei deutlich schwereren berufsrechtlichen Verstößen „nur“ eine Geldbuße von 2.000 € als angemessen erachtet habe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 22. Juni 2021 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Wiederholung seiner Begründung des angefochtenen Bescheides trägt er im Wesentlichen vor: Der Kläger habe die vorgeworfene Berufspflichtverletzung zu verschulden. Dem stehe zum einen nicht entgegen, dass der Kläger jedenfalls ab dem 8. November 2019 einen gebundenen Anspruch auf Erteilung der Vermessungsgenehmigung gehabt habe. Ein solcher allein berechtige ohne bekanntgegebene Genehmigung nicht zur Übertragung amtlicher Vermessungsaufgaben. Zum anderen gehe die Berufung auf einen vermeintlichen Vertrauenstatbestand sofortiger oder gar rückwirkender Genehmigungserteilung nach seiner – des Beklagten – Verwaltungspraxis fehl. Zunächst könne in eine bestimmte Bearbeitungszeit bei der Antragsbehörde schon kein berechtigtes Vertrauen entstehen, denn diese sei für jedermann ersichtlich von dem jeweiligen schwer zu prognostizierenden Geschäftsgang, Sonderbelastungen, dem Krankenstand sowie vielen weiteren Faktoren abhängig und könne regelmäßig weder in Tagen noch Wochen hinreichend sicher bemessen werden. Auch bestehe keine Verwaltungspraxis, nach der Vermessungsgenehmigungen nach § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW regelmäßig zu einem vor dem jeweiligen Bescheid liegenden Datum erteilt würden. Soweit sich der Kläger hierzu auf einen Vorgang betreffend die Vermessungsgenehmigung für Herrn E. K. als Fachkraft bei dem Kläger im Verfahren 9 K 2371/21 berufe, vermöge dieser singuläre Vorgang bereits keine Verwaltungspraxis zu begründen. Im Übrigen habe es sich dort auch um eine gänzlich andere Fallgestaltung als vorliegend gehandelt. Nach Antragstellung am 13. März 2017 habe die Genehmigungsbehörde dort, da ihr – anders als im hiesigen Fall – sämtliche erforderlichen Unterlagen, insbesondere ein aktuelles Führungszeugnis, bereits am 16. März 2017 vorgelegen hätten, das Kontierungsblatt zur internen Gebührenbearbeitung erstellen und an das zuständige Dezernat 12 weiterleiten können. Nach dessen Rücklauf sei in dem Genehmigungsbescheid am 20. März 2017 der Verwendungszweck aus dem Zahlungsvorgang ergänzt und in diesem Zuge das Datum des Schreibens angepasst worden. Es handele sich folglich nicht um eine rückwirkende Genehmigung, sondern lediglich um die Berücksichtigung von im üblichen Gang des verwaltungsinternen Verfahrens hintereinandergeschalteten Arbeitsschritten.
Dass der Aufsichtsbehörde bei der Ahndung von Berufspflichtverletzungen nach § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW ein Entschließungsermessen nicht zusteht, ergebe sich aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift („ahndet“), welcher insbesondere im Vergleich zur jenem der „Vorgängernorm“ des § 15 Abs. 1 der Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure/Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen in Nordrhein-Westfalen (ÖbVermIng BO NRW) – „[d]ie Bezirksregierung kann gegen [Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure], die ihre Berufspflichten schuldhaft verletzen, (…) eine Warnung oder einen Verweis aussprechen oder eine Geldbuße (…) festsetzen“ – keinen Zweifel lasse. Dies werde durch einen systematischen Vergleich mit anderen Vorschriften zu Ahndungsmaßnahmen im ÖbVIG NRW sowie im Bereich der Kommunalaufsicht gestützt. Dass § 11 Abs. 5 DVOzÖbVIG NRW die Entscheidung der Aufsichtsbehörde, keine Ahndung vorzunehmen, in den Blick nehme, stehe dem nicht entgegen, denn die Regelung sei im systematischen Kontext zu dem direkt vorangestellten § 11 Abs. 4 DVOzÖbVIG NRW zu interpretieren. Dieser ordne eine Anhörung des betroffenen Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs an. Die in § 11 Abs. 5 DVOzÖbVIG NRW angesprochene Möglichkeit eines Absehens von der Ahndung sei folglich (nur) für den Fall vorgesehen, dass im Rahmen der Anhörung Tatsachen bekannt werden, die nach Einleitung des formellen Ahndungsverfahrens (§ 11 Abs. 3 DVOzÖbVIG NRW) eine schuldhafte Berufspflichtverletzung ausräumen und damit den Tatbestand entfallen lassen. In diesem Fall solle der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur über die Beendigung des Verfahrens informiert werden. Um die Einräumung von Entschließungsermessen – zumal im Verordnungswege – handele es sich dabei offensichtlich nicht. Im Übrigen gehe auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen nur von Auswahlermessen aus. Ein Ermessenfehler könne nicht darin erblickt werden, dass unter Annahme einer insoweit gebundenen Entscheidung vorliegend Erwägungen mit Blick auf das „Ob“ des Einschreitens nicht dargelegt worden seien. Die vom Kläger dazu angeführte Rechtsprechung beziehe sich lediglich darauf, dass auch bei gebundenen Entscheidungen Verhältnismäßigkeitsaspekte nicht unbeachtet bleiben dürfen, die ausnahmsweise sogar ein Absehen von behördlichem Einschreiten gebieten können. Dabei handele es sich jedoch um eine gänzlich andere Frage. Zunächst seien vorliegend keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich, die ein Absehen von jeglicher Maßnahme auch nur in Betracht zu ziehen geboten hätten. Erwägungen hierzu hätten somit auch nicht als bloße Leerformel in den Bescheid aufgenommen werden müssen. Verhältnismäßigkeitsaspekte seien hier zudem im Zuge des Auswahlermessens umfassend berücksichtigt worden.
Die Ausübung des Auswahlermessens sei nicht zu beanstanden. Wegen der hohen Zahl von zehn Beauftragungen der Fachkraft ohne Vermessungsgenehmigung durch den Kläger habe er – der Beklagte – den Pflichtverstoß nicht mehr als solchen von geringem Gewicht gewertet, sondern wegen des Umfangs dem mittleren Bereich zugeordnet, woraus sich die Ahndung durch eine Geldbuße rechtfertige. Im Übrigen hätte die Aufsichtsbehörde ohne die Beschwerde des Katasteramtes des Kreises C. keinerlei Kenntnis von dem Einsatz des Herrn V. vor Genehmigungserteilung erlangt. In der Gesamtschau sei ein Verweis zur Ahndung dieses Verhaltens, aus dem der Kläger auch wirtschaftliche Vorteile gezogen habe – ohne den Einsatz des Herrn V. vor der Erteilung der Genehmigung hätten die Aufträge nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht angenommen werden können – nicht ausreichend gewesen. Infolge der Anhörung sei die Höhe der Geldbuße bereits von ursprünglich vorgesehenen 500,- € ermäßigt worden. Dabei sei das Vertrauen des Klägers auf die – nicht bestrittene – fachliche Kompetenz des Herrn V. entlastend in die Abwägung eingestellt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet.
Die Festsetzung der Geldbuße im Bescheid des Beklagten vom 22. Juni 2021 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage hierfür ist § 15 Abs. 1 Nr. 2 ÖbVIG NRW.
Der Beklagte hat dem Kläger mit Schreiben vom 19. Februar 2021 die formelle Einleitung des Ahndungsverfahren unter Angabe der ihm zur Last gelegten Berufspflichtverletzung schriftlich bekanntgegeben, § 11 Abs. 3 DVOzÖbVIG NRW, und ihn ordnungsgemäß angehört, § 28 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 11 Abs. 4 DVOzÖbVIG NRW.
Nach § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW ahndet die Aufsichtsbehörde schuldhafte Berufspflichtverletzungen des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs durch die Erteilung eines Verweises (Nr. 1), die Festsetzung einer Geldbuße bis zu 20.000 Euro (Nr. 2) oder die Aufhebung der Bestellung (Nr. 3).
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 2 ÖbVIG NRW liegen vor.
Der Kläger hat seine Berufspflicht aus § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW verletzt. Danach darf der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur Vermessungsarbeiten für Amtshandlungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 und 5 ÖbVIG NRW nur einer Fachkraft übertragen, für die von der Aufsichtsbehörde eine Vermessungsgenehmigung erteilt wurde.
Solche Amtshandlungen hat der Kläger der Fachkraft Herrn V. bereits übertragen, bevor der Beklagte ihm für diesen eine Vermessungsgenehmigung erteilt hatte.
Im Zeitraum vom 1. Oktober 2019 bis zum 17. November 2019 übertrug der Kläger Herrn V. Vermessungsarbeiten für Liegenschaftsvermessungen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 1 ÖbVIG NRW i.V.m. § 12 Nr. 1 VermKatG in Gestalt von Teilungsvermessungen in fünf Fällen – am 11. Oktober 2019 (Antragsnummer 19-08731), am 15. und 17. Oktober (Antragsnummer 19-09045), am 24. Oktober 2019 (Antragsnummer 19-09227), am 5. November 2019 (Antragsnummer 19-09231) sowie am 13. November 2019 (Antragsnummer 20-01020) – und in Gestalt von Gebäudeeinmessungen in ebenfalls fünf Fällen – am 24. Oktober 2019 (Antragsnummer 20-00797), am 13. November 2019 (Antragsnummer 20-00798), am 13. November 2019 (Antragsnummer 20-03221), am 24. Oktober 2019 (Antragsnummer 20-03449), und am 10. Oktober 2019 (Antragsnummer 20-04341).
Die hierfür erforderliche Vermessungsgenehmigung erteilte der Beklagte jedoch erst unter dem 18. November 2019 mit Wirkung vom selben Tag.
Diese Berufspflichtverletzungen beging der Kläger schuldhaft. Maßgeblich ist mit Blick auf den hier gegebenen rechtlichen Zusammenhang insoweit das allgemeine disziplinarrechtliche Begriffsverständnis, vgl. § 47 Abs. 1 BeamtStG. Verlangt ist demgemäß ein zumindest fahrlässiges Verhalten,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2019 – 14 A 2043/16 –, juris, Rn. 48.
Ein solches liegt hier vor. Der Kläger hätte die Pflichtwidrigkeit seines Verhaltens erkennen können und müssen.
Dem Kläger waren die maßgeblichen rechtlichen Vorschriften bekannt. Dies stellt er nicht in Abrede.
Der Kläger handelte nicht bereits deshalb schuldlos, weil er – so sein Vorbringen – berechtigterweise auf eine Verwaltungspraxis des Beklagten vertraut hat, der zufolge diesem bereits aus früheren Verfahren vorhandene Antragsunterlagen wiederverwendet und Vermessungsgenehmigungen rückwirkend erteilt werden. Eine entsprechende Verwaltungspraxis bestand im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides nach den Ausführungen des Beklagten nicht. Soweit der Kläger in seinem Schreiben vom 2. Juli 2020 an den Beklagten vier Fälle dargestellt hat, in denen eine derartige Verwaltungspraxis zum Ausdruck kommen soll, fanden drei dieser Genehmigungsverfahren in den Jahren 1993, 1997 und 2011 unter Geltung der ÖbVermIng BO NRW sowie des Runderlasses des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten vom 5. April 1962, geändert durch Runderlasse vom 9. Dezember 1965, 28. April 1969, 20. August 1980, 30. Juni 1982 – Z C 2 – 7160 statt. Diese wurden mit Wirkung vom 12. April 2014 bzw. 1. Oktober 2014 vom ÖbVIG NRW bzw. der DVOzÖbVIG NRW abgelöst. Mit der Neuregelung des Berufsrechts der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure wurde erstmals normiert, dass das zur Bestellung zum Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur vorzulegende Führungszeugnis nicht älter als ein halbes Jahr sein darf, § 1 Abs. 3 und 4 DVOzÖbVIG NRW (vgl. zuvor Nr. 5 Abs. 3 Buchstabe a i.V.m. Nr. 4 Abs. 2 des Runderlasses vom 5. April 1962). Wenngleich diese Regelung ausdrücklich nur für die Bestellung zum Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur gilt, verlangt § 2 Abs. 5 Satz 2 DVOzÖbVIG NRW, dass die Übersendung eines Führungszeugnisses zur Vorlage bei der Aufsichtsbehörde nach dem Bundeszentralregistergesetz zu beantragen ist. Auch wenn die letztgenannte Norm nicht ausdrücklich festschreibt, dass das für die Erteilung der Vermessungsgenehmigung vorzulegende Führungszeugnis nicht älter als ein halbes Jahr sein darf, bringt der Wortlaut des § 2 Abs. 5 Satz 2 DVOzÖbVIG NRW deutlich zum Ausdruck, dass der Normgeber ein aktuelles Führungszeugnis verlangt. Nach der dargestellten Änderung der Rechtslage durfte der Kläger – selbst wenn es unter Geltung der früheren Rechtslage die von ihm dargestellte Verwaltungspraxis gegeben haben sollte – auf deren Fortgeltung nicht ohne Weiteres vertrauen. Dies gilt umso mehr, als die Verwendung eines nicht mehr aktuellen – hier 26 Jahre alten – Führungszeugnisses – ungeachtet der Tatsache, dass sich mit diesem der Zweck des Vorlageerfordernisses nicht erfüllen ließe – nach der im streitentscheidenden Zeitpunkt geltenden Rechtslage rechtswidrig wäre. Das Vertrauen in eine rechtswidrige Verwaltungspraxis ist jedoch nicht schutzwürdig,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 2 A 3988/06 –, juris, Rn. 39.
Ungeachtet dessen, dass – wie der Beklagte zu Recht ausführt – ein singulärer, von der üblichen Vorgehensweise abweichender Vorgang nicht ohne Weiteres zur Annahme einer entsprechenden Verwaltungspraxis führt, begründet der vierte in dem Schreiben vom 2. Juli 2020 angeführte Fall, der sich unter Geltung des ÖbVIG NRW und der DVOzÖbVIG NRW zutrug, ebenfalls keine – von dem Kläger angenommene – Verwaltungspraxis oder ein schützenswertes Vertrauen in eine solche. Der Beklagte hat anschaulich dargestellt, dass in diesem Fall die Vermessungsgenehmigung ausnahmsweise auf den Zeitpunkt vordatiert wurde, in dem die Antragsunterlagen vollständig vorgelegen hatten und das Kontierungsblatt zur internen Gebührenbearbeitung erstellt worden war. Dass hier zwischen Eingang der vollständigen Antragsunterlagen und Erteilung der Vermessungsgenehmigung zehn Tage vergingen, führt zu keinem anderen Ergebnis, auch wenn in der Vergangenheit Vermessungsgenehmigungen teils schneller erteilt worden waren. Wie der Beklagte auch insoweit zutreffend ausführt, kann aus einer früheren – zügigeren – Entscheidungspraxis der Behörde kein schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Bearbeitungszeit von wenigen Tagen oder Wochen erwachsen, da die Bearbeitungszeit von vielfältigen nicht immer zu prognostizierenden Faktoren abhängig ist.
Auch ein gebundener Anspruch auf Erteilung der Vermessungsgenehmigung – der frühestens mit Vorliegen der vollständigen erforderlichen Antragsunterlagen am 8. November 2019 bestand – steht dem Verschulden des Klägers nicht entgegen. Das Gesetz knüpft in § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW für die Zulässigkeit der Übertragung der dort genannten Vermessungsarbeiten auf eine Fachkraft eindeutig an die Erteilung einer Vermessungsgenehmigung für diese Fachkraft an. Allein deren Kompetenz oder Berufserfahrung, deren Vorliegen auch der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur festzustellen vermag, berechtigt nicht zu einem vorzeitigen Einsatz. Andernfalls entstünden Schwierigkeiten bei der Nachvollziehbarkeit und Kontrolle der Einsetzung von Fachkräften. Insbesondere mit dem Erfordernis der Vorlage eines aktuellen polizeilichen Führungszeugnisses nach § 30 Abs. 5 BZRG verlangt der Normgeber auch eine Zuverlässigkeitsprüfung, die – nach der maßgeblichen Rechtslage – allein der Aufsichtsbehörde obliegt. Zu einem anderen Ergebnis führt insoweit auch nicht, dass – laut Angabe der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung – derzeit im Rahmen einer Reform des Berufsrechts der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure angedacht sei, das Erfordernis der Erteilung einer Vermessungsgenehmigung zu streichen, da Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure mit einem besonderen Vertrauen ausgestattet seien, dass eine Prüfung entsprechender Voraussetzungen durch die Aufsichtsbehörde obsolet mache. Abgesehen davon, dass sich die Änderungsvorschläge selbst im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlungen noch im Entwurfsstadium befanden und nicht in einer rechtsbindenden Form umgesetzt waren, ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides, in dem eine Umsetzung erst recht noch nicht erfolgt war.
Hinsichtlich der Entschließung zur Ahndung einer schuldhaften Berufspflichtverletzung ist die Entscheidung des Beklagten gebunden. Die Ansicht des Klägers, im berufsrechtlichen Ahndungsverfahren gelte das Opportunitätsprinzip, weshalb ein Entschließungsermessen des Beklagten bestehe, verfängt im Hinblick auf § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW nicht. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Norm „ahndet die Aufsichtsbehörde schuldhafte Berufspflichtverletzungen“ durch die aufgeführten Maßnahmen. Gegen die Annahme eines Entschließungsermessens spricht auch ein Vergleich mit der Vorgängerregelung. § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW lautete:
„Die Bezirksregierung kann gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure, die ihre Berufspflichten schuldhaft verletzen, nach deren Anhörung durch schriftlich begründeten Bescheid eine Warnung oder einen Verweis aussprechen oder eine Geldbuße bis zu zwanzigtausend Deutsche Mark festsetzen.“
Unabhängig davon, ob diese Vorschrift bereits nur ein Auswahlermessen eröffnete,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2019 – 14 A 2043/16 –, juris, Rn. 53; VG Düsseldorf, Urteil vom 19. Juni 2018 – 4 K 15775/16 –, juris, Rn. 22,
ist vor dem Hintergrund der Wortlautänderung nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber mit der gewählten Formulierung des § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW der Aufsichtsbehörde (nunmehr) ein Entschließungsermessen einräumen wollte. Soweit der Kläger vorträgt, dass selbst derart starre Formulierungen keinen schematischen Rechtsfolgenausspruch begründen könnten, sondern aus Verhältnismäßigkeitsgründen stets die Umstände des Einzelfalles berücksichtigt werden müssten, folgt daraus nicht, dass die vorliegende Norm Entschließungsermessen gewährt. Die zur Begründung von ihm angeführten Entscheidungen,
BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13.08 –, juris, Rn. 26; OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2008 – 19 B 870/08 –, juris, Rn. 11,
verhalten sich lediglich dazu, dass auch bei gebundenen Verwaltungsentscheidungen zu prüfen ist, ob die vorgesehene Rechtsfolge den konkreten Verhältnissen des Einzelfalles gerecht wird oder die schematische Anwendung der Regelungen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Damit geht jedoch nicht die Verpflichtung des Beklagten einher, auch bei einer gebundenen Entscheidung Entschließungsermessen auszuüben, wenn – wie hier – die gebundene Rechtsfolge nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt. Wie der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 14. Februar 2022 zutreffend ausführt, waren keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass ein Absehen von jeglicher Maßnahme auch nur in Betracht zu ziehen gewesen wäre. Vielmehr war es hier nicht einmal angezeigt – auch nicht aus Verhältnismäßigkeitsgründen –, das mildeste der zur Verfügung stehenden Ahndungsmittel zu wählen (hierzu unten). Verhältnismäßigkeitsaspekte hat der Beklagte in diesem Zuge berücksichtigt.
Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht die vom Kläger ins Feld geführte Vorschrift des § 11 Abs. 5 DVOzÖbVIG NRW. Danach stellt die Aufsichtsbehörde, wenn sie entscheidet, dass sie keine Ahndung vornimmt, das Ahndungsverfahren ein und gibt dies dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur schriftlich bekannt. Andernfalls setzt sie die Ahndungsmaßnahme fest und gibt diese dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur schriftlich bekannt. Diese Norm ist jedoch im systematischen Kontext von § 11 Abs. 1, 3 und 4 DVOzÖbVIG NRW zu sehen, wonach die Aufsichtsbehörde den Sachverhalt von Amts wegen ermittelt, dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur die formelle Einleitung des Ahndungsverfahrens bekanntgibt und ihn zu den Vorwürfen anhört. § 11 Abs. 5 DVOzÖbVIG NRW regelt in diesem Zusammenhang für den Fall, dass die Aufsichtsbehörde am Ende ihrer Ermittlungen keine schuldhafte Berufspflichtverletzung feststellt, dass – spiegelbildlich zur Bekanntgabe der formellen Einleitung des Ahndungsverfahrens – auch dessen Einstellung förmlich festgestellt und bekanntgegeben wird.
Der Beklagte hat sein Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt, § 114 Satz 1 VwGO. In nicht zu beanstandender Weise hat er das vorgeworfene Verhalten als mittlere Pflichtverletzung eingestuft und auf dieser Grundlage eine Geldbuße festgesetzt. Dabei hat er der hohen Zahl von zehn Beauftragungen der Fachkraft durch den Kläger ohne die erforderliche Vermessungsgenehmigung, die über einen Zeitraum von mehreren Wochen stattfanden, besonderes Gewicht beigemessen.
Der Vortrag des Klägers, bei § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW handele es sich um eine rein formale Ordnungsvorschrift, deren kurzzeitige Übertretung keinen erheblichen Verstoß gegen berufsrechtliche Pflichten bedeute, da § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW nicht in der Bußgeldvorschrift des § 16 ÖbVIG NRW genannt werde, vermag nicht zu überzeugen. Zu Recht führt der Beklagte insoweit aus, dass § 16 ÖbVIG NRW sich nur gegen von den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren verschiedene Personen richtet,
vgl. auch LT-Drs. 16/4380, S. 78.
Ebenso zutreffend hat der Beklagte ein Vertrauen auf die oben dargestellte vermeintliche Verwaltungspraxis nicht berücksichtigt. Ein schützenswertes Vertrauen in eine solche war nach den obigen Ausführungen nicht gegeben.
Der Beklagte musste auch nicht aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zunächst auf das mildere Ahndungsmittel des Verweises oder einer unförmlichen Ermahnung zurückgreifen, weil diese gleich geeignet gewesen wären. Eine unförmliche Ermahnung sieht § 15 Abs. 1 ÖbVIG NRW als Rechtsfolge nicht vor. Das in der Vorgängerregelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW noch enthaltene Ahndungsmittel der Warnung wurde mit der Neufassung der Vorschrift gestrichen. Ermessenserwägungen dahingehend, dass die Behörde eine nicht von der Ermächtigungsgrundlage vorgesehene Rechtsfolge nicht gewählt hat, muss diese nicht anstellen. Sie stellt bereits – so auch der in der Gesetzesänderung zum Ausdruck kommende Wille des Gesetzgebers – kein gleich geeignetes Ahndungsmittel dar. Im Übrigen hat der Beklagte im angegriffenen Bescheid – jedenfalls aber in seinen im Klageverfahren in rechtmäßiger Weise nachgeschobenen Ermessenserwägungen, § 114 Satz 2 VwGO – Ausführungen dazu gemacht, dass bereits ein Verweis in der Gesamtschau zur Ahndung des pflichtwidrigen Verhaltens nicht ausreichend gewesen wäre. Auch der klägerische Hinweis auf die Erstmaligkeit des Verstoßes und die Einsicht des Klägers in sein Fehlverhalten, die der Beklagte in der mündlichen Verhandlung aufgegriffen hat, führen im Ergebnis zu keiner anderen Bewertung. Anders als vom Kläger vorgetragen ist nicht von vornherein ersichtlich, dass er keinen – zumindest mittelbaren – wirtschaftlichen Vorteil dadurch erlangt hat, dass er Herrn V. die Vermessungsarbeiten gemeinsam mit einer – mit einer Vermessungsgenehmigung versehenen – Fachkraft hat durchführen lassen. Insoweit hat der Beklagte im Übrigen jedenfalls in nicht zu beanstandender Weise die hohe Zahl der Verstöße besonders gewichtet.
Ebenso nicht zu beanstanden ist, dass in der Ermessensausübung des Beklagten auch die fehlende Notwendigkeit von Wiederholungsmessungen nicht zu einem milderen Ahndungsmittel geführt hat. Die fachliche Kompetenz, die sich in der Entscheidung, keine Wiederholungsmessungen durchführen zu lassen, widerspiegelt, und das Vertrauen des Klägers in diese, hat der Beklagte in rechtmäßiger Weise in seine Ermessensausübung hinsichtlich der Höhe der Geldbuße einfließen lassen.
Die Ermessensentscheidung ist auch nicht vor dem Hintergrund fehlerhaft, dass der Kläger vorträgt, er sei bereits durch die Einleitung des Ahndungsverfahrens nachhaltig dazu veranlasst, insbesondere die formale Ordnungsvorschrift des § 11 Abs. 3 ÖbVIG NRW zukünftig gewissenhaft zu beachten. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, hat der Beklagte hinreichend und ermessensfehlerfrei dargelegt, dass allein eine Geldbuße den Zweck der Ahndung ausreichend erfüllt. Gleiches gilt im Hinblick auf den Vortrag der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung, wegen der beabsichtigten Abschaffung der Genehmigungspflicht für den Einsatz von Fachkräften laufe der der Ahndungsmaßnahme innewohnende spezialpräventive Gedanke ins Leere: Der Kläger werde mit berufsrechtlichen Mitteln zur Einhaltung einer Vorschrift gemahnt, die zukünftig nicht mehr gelte. Dies verfängt zum einen aus den oben bereits dargestellten Gründen hinsichtlich des bloß im Entwurfsstadium befindlichen Reformvorschlages nicht, zum anderen weil das Ahndungsverfahren nicht nur den Zweck verfolgt, den Kläger zur Wahrung der konkret verletzten Berufspflicht, sondern der berufsrechtlichen Vorschriften insgesamt anzuhalten.
Durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die Höhe der festgesetzten Geldbuße bestehen nicht. Soweit der Kläger diese für unangemessen hoch hält und hierzu auf ein Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichtes vom 31. Januar 2020 – 12 A 89/17.D –, abrufbar unter juris, Bezug nimmt, in dem wesentlich schwerere berufsrechtliche Verstöße „nur“ eine Geldbuße in Höhe von 2.000,- € gerechtfertigt hätten, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Wie oben dargelegt, hat der Beklagte die Pflichtverletzung des Klägers zutreffend als mittelschwer eingestuft. Bei der Bemessung der Geldbuße bewegt er sich mit 300,- € am unteren Rand des zur Verfügung stehenden Rahmens – dies entspricht lediglich 1,5 % des Höchstbetrages von 20.000,- € –, was – unabhängig davon, inwiefern die konkreten Einzelfälle überhaupt vergleichbar sind – nur einen Bruchteil der von dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht in seiner Konstellation für angemessen gehaltenen Geldbuße darstellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 ÖbVIG
§ 15 ÖbVIG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 11 Abs. 3 ÖbVIG
§ 11 Abs. 3 ÖbVIG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 und 5 ÖbVIG
§ 15 Abs. 1 ÖbVIG
§ 15 Abs. 1 ÖbVIG
§ 11 Abs. 5 DVOzÖbVIG
§ 11 Abs. 4 DVOzÖbVIG
§ 11 Abs. 3 DVOzÖbVIG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Nr. 2 ÖbVIG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 ÖbVIG
§ 12 Nr. 1 VermKatG
§ 47 Abs. 1 BeamtStG
§ 1 Abs. 3 und 4 DVOzÖbVIG
§ 2 Abs. 5 Satz 2 DVOzÖbVIG
§ 30 Abs. 5 BZRG
§ 11 Abs. 1, 3 und 4 DVOzÖbVIG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 11 Abs. 5 Satz 1 der Durchführungsverordnung
§ 15 Abs. 1 der Berufsordnung

Zitierte Entscheidungen: 9 K 2370/21
9 K 2371/21
14 A 2043/16
2 A 3988/06
4 K 15775/16
7 C 13.08
19 B 870/08
12 A 89/17