Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-07, Aktenzeichen 1 K 3290/06
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2008:0507.1K3290.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber eines Omnibusbetriebes. Er betreibt u. a. Liniendienst für den öffentlichen Personennahverkehr.
Mit Zuwendungsbescheid vom 27. Juni 1998, in der Höhe geändert durch Bescheid vom 4. November 1998, gewährte der Beklagte dem Kläger eine Zuwendung in Höhe von 218.555,68 DM als Zuschuss für die Beschaffung zweier Standard-Linienomnibusse in Niederflurtechnik. Die Gewährung erfolgte unter der Auflage, die Busse zu mindestens zwei Dritteln bzw. überwiegend im Linienverkehr einzusetzen. Unter Nr. 3 bestimmte der Bescheid: "Die Zweckbindung beginnt mit der Erstzulassung und endet 10 Jahre nach dem 30.06. des Jahres der Erstzulassung des Fahrzeuges. Die Zweckbindungsdauer endet vorzeitig mit der Erreichung einer Gesamtfahrleistung des Fahrzeuges von 600.000 km". Ferner enthielt der Bescheid die Nebenbestimmung Nr. 4: "Die neuen Omnibusse sind zweckgebunden einzusetzen bis zum 30.06.2008 oder bis sie eine Laufleistung von 600.000 km erreicht haben." Auch die beigefügten ANBest-P waren Bestandteil des Bescheides. Die Zuwendungssumme wurde in der Folge ausgezahlt.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2004 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass er seinen Fuhrpark am 1. Juli 2004 infolge einer Änderung des Linienverkehrsbetriebs um die zwei geförderten Fahrzeuge reduziert habe. Der am 7. September 1998 zugelassene Bus HSK-G sei bei einer Fahrleistung von 470.340 km, der am 2. Dezember 1998 zugelassene Bus HSK-K sei bei einer Fahrleistung von 474.955 km außer Betrieb genommen worden. Da die Zweckbindung beider Fahrzeuge noch nicht erfüllt sei, bitte er um Mitteilung wegen der anteiligen Rückführung der Fördermittel.
Im Rahmen der Anhörung erklärte der Beklagte dem Kläger: Er beabsichtige, seinen Zuwendungsbescheid dahingehend zu widerrufen, dass er die Zuwendung von 111.745,75 EUR auf 78.970,71 EUR herabsetze; den zuviel erhaltenen Betrag in Höhe von 32.775.04 EUR beabsichtige er zurückzufordern. Der Rückforderungsanspruch ergebe sich den Zweckbindungsvorschriften folgend aus einem Mittelwert aus Alter und Leistung der Fahrzeuge.
Dem widersprach der Kläger mit Schreiben vom 22. März 2005. Die Zweckbindungsdauer für Kraftomnibusse betrage gemäß Ziff. 2.1.4 der Verwaltungsvorschriften zu § 13 ÖPNVG NRW 10 Jahre oder 600.000 km. Daraus folge, dass nur eine der Bedingungen erfüllt sein müsse. Bei der Berechnung des Rückzahlungsbetrages sei damit nicht der Mittelwert, sondern der im Hinblick auf die Zweckbindungsfrist bzw. Laufleistung niedrigere Wert zu berücksichtigen. Sei z. B. nach acht Jahren die Laufleistung voll erreicht, müsse nichts zurückgezahlt werden.
Mit Widerrufsbescheid vom 16. Mai 2006 widerrief der Beklagte seinen Zuwendungsbescheid vom 27. Juni 1998 "in Höhe von 111.745,65 EUR" und errechnete einen Erstattungsanspruch in Höhe von 32.791,80 EUR. Zuzüglich Zinsen ergebe sich ein Gesamterstattungsanspruch in Höhe von 36.113.00 EUR; abzüglich der bereits vom Kläger gezahlten 23.700,00 EUR seien noch 12.413,00 EUR zu zahlen.
Seinen hiergegen eingelegten Widerspruch begründete der Kläger mit seinen schon im Anhörungsverfahren vorgebrachten Bedenken gegen die Berechnung und wandte sich zudem gegen die Zinsfestsetzung bis 30. Juni 2008 mit dem Bemerken, der Beklagte könne nicht für die Zukunft Zinsen festsetzen, da nicht feststehe, ob diese überhaupt anfielen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. August 2006 hob der Beklagte den im Ausgangsbescheid geltend gemachten Zinsanspruch in Höhe von 3.321,20 EUR auf und wies den Widerspruch des Klägers im Übrigen zurück. Zur Begründung führte der Beklagte unter anderem aus: Pro Omnibus seien 55.872,88 EUR bewilligt worden. Bis auf den Zinsanspruch sei seine Entscheidung rechtmäßig gewesen. Nach § 49 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) könne ein Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Zuwendung nicht oder nicht mehr für den Zuwendungszweck eingesetzt werde. Wenn wie vorliegend ein Linienbus nicht mehr zweckentsprechend eingesetzt werde, könne die Zuwendung grundsätzlich auch ganz zurückgefordert werden; im Regelfall solle jedoch nur eine anteilige Rückforderung in Betracht kommen. Für eine anteilige Rückforderung seien in dem "Leitfaden für die Zuwendungsempfänger der Förderung nach § 12 ÖPNVG NRW zur Abwicklung der Fahrzeug-, Vorhaltekosten- und Investitionskostenförderung" unter Nr. 1.6 klare und unmissverständliche Hinweise aufgestellt, dass die zeitliche Bindung vorrangig sei. Die Laufleistung werde dann, jedoch nur zur Hälfte, berücksichtigt, wenn dies für den Unternehmer vorteilhaft sei. Die Vorrangigkeit der zeitlichen Bindung resultiere aus der Tatsache, dass die Bindung schlicht durch Zeitablauf erlösche und damit nicht vom Umfang des Einsatzes des Fahrzeuges abhänge. Im Gegensatz dazu hänge die Laufleistung wesentlich vom Einsatz des Busses ab und unterliege dem Einfluss des Unternehmers. Auch die Verwaltungsvorschriften zum ÖPNVG NRW würden der zeitlichen Bindung den Vorrang geben.
Am 16. September 2006 hat der Kläger die Klage erhoben. Er meint, dass der Zuschussbetrag nach den Verwaltungsvorschriften nicht zurückzuzahlen sei, wenn entweder 10 Jahre oder die Laufleistung von 600.000 km erfüllt seien. Die beiden Bedingungen seien gleichwertig; die zeitliche Bindung keineswegs vorrangig. Im Rahmen des Ermessens dürfe daher nur eine Komponente und zwar die für den Kläger günstigere Laufleistung angewandt werden. Dies ergebe einen Rückzahlungsbetrag in Höhe von 21,61 % der Förderungssumme für das Fahrzeug HSK-G (12.074,13 EUR) und von 20,84 % für das Fahrzeug HSK-K (11.643,91 EUR). So habe dies auch der Kreis T, der ebenfalls eine anteilige Förderung für die Fahrzeuge gewährt habe, gesehen.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Beklagte den Tenor seiner Widerrufsverfügung wie folgt gefasst: "Ich widerrufe meinen Zuwendungsbescheid vom 27. Juni 1998 in der Fassung des Bescheides vom 4. November 1998, soweit er eine Zuwendungssumme in Höhe von 78.953,95 EUR übersteigt."
Der Kläger beantragt,
den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 16. Mai 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 30. August 2006 und in der Fassung seiner Erklärung vom 7. Mai 2008 aufzuheben, soweit der festgesetzte Erstattungsanspruch einen Betrag von 23.718,04 EUR übersteigt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt im Wesentlichen seine Auffassung, dass die zeitliche Bindung vorrangig sei. Es sei genauso rechtsfehlerhaft, in jedem Fall für die dem Zuwendungsempfänger günstigere Variante anzunehmen, wie es rechtsfehlerhaft sei, in diesem Fall die Gesamtsumme zurückzufordern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet. Denn der Widerrufsbescheid des Beklagten vom 16. Mai 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 30. August 2006 und in der Fassung seiner Erklärung vom 7. Mai 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage des teilweisen Widerrufes des Zuwendungsbescheides vom 27. Juni 1998, in der Höhe geändert durch Bescheid vom 4. November 1998, ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Danach darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der u.a. eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Denn in dem Umfang, in dem die Beklagte die genannten Bescheide widerrufen hat, hatte der Kläger die ihm gewährten Mittel nicht (mehr) zweckentsprechend eingesetzt.
Für die Bestimmung des Zuwendungszwecks ist, wie sich aus dem Wortlaut der genannten Rechtsnorm ergibt, die entsprechende Festlegung in dem jeweiligen Bewilligungsbescheid maßgeblich. Dieser ist aus der Sicht eines vernünftigen, die ihm bekannten und erkennbaren Umstände des Einzelfalles berücksichtigenden Erklärungsempfängers zu verstehen.
Vgl. hierzu im Hinblick auf die Auslegung eines Verwaltungsaktes aus dem Bereich des Subventionsrechtes etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 5. März 1997 - 4 A 5369/94 -; Urteil der Kammer vom 10. April 2002 - 1 K 2936/00 -.
In diesem Rahmen kann auch der Inhalt der in Verwaltungsvorschriften niedergelegten Fördervoraussetzungen von Bedeutung sein. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Bewilligungsbescheid auf sie verweist und der Empfänger die Möglichkeit hat, von ihnen Kenntnis zu nehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. November 2003 - 4 A 2618/02 -; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage, § 49 Randnummer 68.
Der Zweck der vorliegend gewährten Förderung war nach Nr. 2 des Zuwendungsbescheides eine Anschaffungsbeihilfe für zwei Omnibusse, die im Linienverkehr eingesetzt werden sollten. Die Zweckbindung begann nach Nr. 3 Abs. 2 des Zuwendungsbescheides mit der Erstzulassung und endete 10 Jahre nach dem 30.06. des Jahres der Erstzulassung des Fahrzeuges; die Zweckbindungsdauer endete vorzeitig mit der Erreichung einer Gesamtfahrleistung des Fahrzeuges von 600.000 km.
Hiervon ausgehend sind die gewährten Fördermittel für die beiden angeschafften Linienbusse nur bis zu ihrer Außerdienststellung durch den Kläger am 19. August 2004 bzw. am 16. November 2004 zweckentsprechend verwendet worden. Da bei beiden Fahrzeugen im Zeitpunkt der Außerdienststellung weder die Zweckbindungsdauer noch die Gesamtfahrleistung erreicht worden waren, trat insoweit danach eine Zweckverfehlung der gewährten Zuwendung ein.
Daher durfte der Zuwendungsbescheid widerrufen werden. Der Beklagte das ihm in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen auch vertretbar ausgeübt. Die insoweit angestellten, im Tatbestand ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegebenen Erwägungen sind im Rahmen der eingeschränkten Befugnisse des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen (§§ 114 VwGO, 39 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VwVfG NRW) nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat alle wesentlichen Gesichtspunkte des Einzelfalles berücksichtigt.
Die Berücksichtigung von Gesichtspunkten des Einzelfalles ist vorliegend nicht durch eine Ermessenseinschränkung oder gar eine Reduktion des Ermessens auf Null ausgeschlossen. Eine entsprechende gesetzliche Ermessenslenkung (so genanntes intendiertes Ermessen) ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, den normativen Bestimmungen des Haushaltsrechts über die Grundsätze der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel zu entnehmen. Im vorliegenden Fall handelt es sich dabei um § 6 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder in Verbindung mit § 7 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung - LHO -.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 (59 f) = Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1998, 2233 (2234); zurückhaltend hierzu: Gerhardt in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, § 114 Randnummer 20; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 6. Auflage, § 40 Randnummern 28 und 30.
Dabei hat die Behörde ihre wesentlichen Erwägungen in der Begründung ihrer Entscheidung deutlich zu machen. Nur dies wird der Regelung in § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW gerecht. Danach soll die Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Dies entspricht dem Wesen der Ermessensentscheidung, die der Einzelfallgerechtigkeit dient. Dem widerspräche es, die Ermessensausübung vollständig, für alle denkbaren Fälle, in generalisierender Weise vorweg zu nehmen.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 1984 - 4 A 2306/81 - Gewerbearchiv 1985, 31 (33); zur Notwendigkeit der Ausübung des Widerrufsermessens auch Dickersbach, Die Rücknahme und der Widerruf von Zuwendungsbescheiden, Gewerbearchiv 1993, 177 (184 f); Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von Subventionen, Gewerbearchiv 1999, 305 (316).
Nach diesen rechtlichen Maßstäben trifft der Umfang des Widerrufs nicht auf rechtliche Bedenken. Das Zahlenwerk selbst, das der Beklagte seiner Berechnung zugrunde gelegt hat, ist zwischen den Beteiligten unstreitig und trifft auch im Übrigen nicht auf rechtliche Bedenken, soweit es allein die Feststellung der Einsatzzeiten bzw. Laufleistungen der geförderten Fahrzeuge betrifft.
Der Beklagte hat sich zu Recht auf eine Rückforderung beschränkt, deren Umfang sich in erster Linie an der nicht abgeleisteten Zweckbindungsfrist für die gewährten Zuwendung orientiert. Zwar scheinen die zehnjährige Zweckbindungsfrist und die Laufzeit der Fahrzeuge nach dem Wortlaut der Nebenbestimmung Nr. 4 Satz 1 zum Zuwendungsbescheid gleichrangig zu sein. Danach könnte es angemessen erscheinen, zugunsten des Zuwendungsempfängers bei der Berechnung der Widerrufssumme denjenigen Maßstab zugrundezulegen, der nach bisherigem Einsatzverlauf der Fahrzeuge zuerst zum Erlöschen der Zweckbindung geführt hätte. Im vorliegenden Falle waren bei beiden Bussen etwa 80 % der zum vorzeitigen Erlöschen der Zweckbindung führenden Gesamtfahrleistung, aber nur etwa zwischen 62 und 65 % der Zweckbindungsdauer absolviert worden.
Jedoch bestimmt Nr. 3 Abs. 2 Satz 2 des Zuwendungsbescheides (Überschrift: "Zweckbindung für das geförderte Fahrzeug"), dass die Zweckbindungsdauer vorzeitig mit der Erreichung einer Gesamtfahrleistung des Fahrzeuges von 600.000 km endet. Diese Regelung steht in Übereinstimmung mit Nr. 4.2 der Richtlinie des Beklagten zur Fahrzeugförderung nach § 13 des Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Schienenpersonennahverkehrs sowie zur Weiterentwicklung des ÖPNV vom 1. Januar 1998. Danach greift die Gesamtfahrleistung lediglich hilfsweise als Grund für die Beendigung der vorrangigen Zweckbindungsdauer ein. Nr. 8 der Nebenbestimmungen zum Zuwendungsbescheid bestimmt zudem, dass der Zuwendungsempfänger nach Ablauf der Zweckbindungsdauer über die bezuschussten Gegenstände frei verfügen kann. Die Gesamtfahrleistung wird hierbei nicht ausdrücklich erwähnt.
Danach liegt es noch im Rahmen des vertretbaren Ermessens, den Umfang einer Teilrückforderung zunächst proportional zur verstrichenen Zweckbindungsdauer zu berechnen, wie es der Beklagte getan hat; auf die Berechnung der Rückforderungssumme in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten wird insoweit gemäß § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Das so gefundene Ergebnis hat der Beklagte noch zugunsten des Klägers abgeändert. Denn er ist von einer Rückforderung aufgrund einer Berechnung nach dem reinen Vorrang der Zweckbindungsdauer abgewichen, indem er die Widerrufssumme nach dem arithmetischen Mittel der Teilrückforderungen nach Alter und nach Laufleistung bestimmt hat. Dies steht in Übereinstimmung mit Nr. 1.6 des vom Beklagten im Verfahren vorgelegten Leitfadens für die Zuwendungsempfänger der Förderung nach § 13 ÖPNVG NRW zur Abwicklung der Fahrzeug-, Vorhaltekosten- und Investitionskostenförderung. Danach sollen im Rahmen der Ermessensentscheidung Alter und Laufleistung je zur Hälfte berücksichtigt werden, soweit dies zu einem günstigeren Ergebnis für das Busunternehmen führt; es soll nie schlechter gestellt werden als bei einer Berechnung nach dem Alter. Dies ist nachvollziehbar, weil die Zweckbindungsdauer eine feste Größe ist, das vorzeitige Erreichen der Laufleistung von 600.000 km jedoch eine Frage des individuellen Fahrzeugeinsatzes und daher vom Zuwendungsempfänger beeinflussbar. Insofern hängt es vom Einsatz des geförderten Fahrzeuges beim Unternehmen ab, ob und wann das Erreichen der Laufleistung zum vorzeitigen Erlöschen der Zweckbindungsdauer führt. Die Einsatzbedingungen und damit die durchschnittliche Jahreslaufleistung eines Fahrzeuges können sich jedoch im Laufe der Zeit ändern. Die Berechnung der Rückforderungssumme ausschließlich proportional zur Laufleistung der Busse, wie sie der Kläger zu seinen Gunsten vornimmt, beruht daher lediglich auf der unsicheren Prognose, dass die Laufleistung seiner Busse den von den Förderrichtlinien unterstellten Durchschnitt von 60.000 km/Jahr weiterhin überstiegen hätte. Daher ist es im Falle der vorzeitigen Außerdienststellung eines geförderten Fahrzeuges ermessensgerecht, grundsätzlich von der Zweckbindungsdauer als Maßstab für die (Teil-) Rückforderung der gewährten Subvention auszugehen und eine überdurchschnittliche Laufleistung bis zum Zeitpunkt der Außerdienststellung lediglich als Korrektiv zugunsten des Zuwendungsempfängers einzusetzen.
Soweit der Kreis Soest einen Rückforderungsanspruch für eine von ihm gewährte Förderung nur nach der Laufleistung der Fahrzeuge berechnet hat, kann der Kläger für dieses Verfahren hieraus keine Verpflichtung des Beklagten ableiten, ebenfalls so zu entscheiden, denn die Entscheidung des Kreises Soest hat für den Beklagten keine Bindungswirkung. Daher kann auch dahinstehen, ob die Entscheidung des Kreises Soest überhaupt richtig war.
Die Widerrufsfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW ist eingehalten worden. Der Rückerstattungsanspruch beruht auf § 49 a Abs. 1 VwVfG NRW.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Kammer sieht von einer Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO ab, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 114 VwGO, 39 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VwVfG NRW
§ 13 ÖPNVG
§ 12 ÖPNVG
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW
§ 49 a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 49 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 7 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 55
10 Jahre oder 600.00
4 A 5369/94
1 K 2936/00
4 A 2618/02
3 C 22.96
4 A 2306/81