Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-08, Aktenzeichen OVG 12 B 6.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:1108.OVG12B6.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Schwellenwert des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 ist nicht nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 zu bestimmen.(Rn.21)
2. Eine teleologische Reduktion setzt voraus, dass Sinn und Zweck der Vorschrift unter Berücksichtigung ihrer Entstehungsgeschichte und des Gesamtzusammenhangs gegen eine uneingeschränkte Anwendung nach dem Wortlaut sprechen.(Rn.28)
3. Der Emissionshandel hat nicht das Ziel, nicht benötigte Berechtigungen gewinnbringend zu verwerten, sondern zur Verminderung von Treibhausgasen beizutragen.(Rn.31)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Zuteilung weiterer 336.737 Emissionsberechtigungen für die Handelsperiode 2008 bis 2012.
Die Klägerin betreibt in W… eine Anlage zur Herstellung von Grobspan- und Faserplatten. Zu der Anlage gehören mehrere emissionshandelspflichtige Feuerungsanlagen, in denen zur Energieerzeugung Erdgas und Biomasse als Brennstoffe eingesetzt werden. Mit Antrag vom 14./17. November 2007 beantragte die Klägerin die Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach § 7 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 (ZuG 2012), hilfsweise nach § 7 Abs. 4 i.V.m. § 6 ZuG 2012. Auf ihren Hilfsantrag erteilte ihr die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) mit Bescheid vom 7. August 2008 - unter Änderung der vorangegangenen Bescheide vom 27. Februar und 10. April 2008 - insgesamt 55.515 Berechtigungen für die laufende Handelsperiode zu.
Mit ihrem gegen die Ablehnung ihres Hauptantrages gerichteten Widerspruch machte die Klägerin geltend, dass eine Zuteilung von Berechtigungen nach der Kleinemittentenregelung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 der vorliegenden Fallkonstellation nicht gerecht werde. Die Anlage habe in der maßgeblichen Basisperiode jährlich 36.167 Tonnen Kohlendioxid emittiert; davon entfielen 11.103 Tonnen Kohlendioxid auf die Verbrennung fossiler Brennstoffe und 25.064 Tonnen Kohlendioxid auf die Verbrennung biogener Brennstoffe. Soweit sich eine Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 wegen des überwiegenden Einsatzes klimaneutraler Biomasse danach als vorteilhafter erweise, müsse § 7 Abs. 4 ZuG 2012 fakultativ im Sinne eines Wahlrechts des Anlagenbetreibers verstanden werden. Eine allein am Wortlaut orientierte Anwendung der Vorschrift führe in einem Fall wie vorliegend zu einer nicht gerechtfertigten Benachteiligung, die der Intention des Gesetzgebers, Kleinemittenten zu begünstigen, widerspreche.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juni 2009 wies die Beklagte den Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass die Voraussetzungen des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 im Falle der Klägerin erfüllt seien. Bei der Ermittlung der jahresdurchschnittlichen Emissionsmenge ihrer Anlage seien die auf den Einsatz von Biomasse entfallenden Emissionen nicht zu berücksichtigen. Für eine Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 sei danach kein Raum. Der Gesetzgeber habe eine Zuteilung nach dem Benchmark-System des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 für Kleinanlagen ausdrücklich ausgeschlossen. Dabei sei er pauschalierend und typisierend von einer Privilegierung sämtlicher Kleinemittenten ausgegangen, die durch eine Freistellung vom Erfüllungsfaktor eine Vollzuteilung ohne Minderungspflichten erhielten. Auf eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes könne sich die Klägerin insoweit nicht mit Erfolg berufen. Ebenso wenig gebiete die Zielsetzung des Emissionshandels eine teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs des § 7 Abs. 4 ZuG 2012. Die mit der Annahme eines Wahlrechts von der Klägerin letztlich begehrte individuelle Optimierung von Zuteilungen sei nicht Ziel des Emissionshandels.
Zur Begründung ihrer dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin ergänzend geltend gemacht, dass die von der Beklagten angenommene strikte Anwendung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 weder dem Sinn und Zweck der Kleinemittentenregelung noch europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben entspreche. Sie führe entgegen der Absicht des Gesetzgebers, Kleinanlagen zu begünstigen, zu einer nicht gerechtfertigten Benachteiligung von Mischanlagen, in denen - wie in der von ihr betriebenen Anlage - sowohl fossile als auch biogene Brennstoffe eingesetzt würden. Die Betreiber derartiger Anlagen erhielten nach § 7 Abs. 4 ZuG 2012 wesentlich weniger Emissionsberechtigungen als bei einer Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012. Gerade bei Mischanlagen müsse daher von einem fakultativen Charakter des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 ausgegangen werden. Die Einräumung eines Wahlrechts des Anlagenbetreibers entspreche ersichtlich den marktwirtschaftlichen Mechanismen des Emissionshandels. Da sich die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen nicht auf Emissionen aus der Verbrennung von Biomasse beziehe, könnten die aufgrund einer Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 nicht benötigten Zertifikate gewinnbringend auf dem Emissionshandelsmarkt verkauft und auf diese Weise bereits getätigte oder zukünftige Investitionskosten in die Umstellung auf biogene Brennstoffe refinanziert werden. Bei einer engen, wortlautgetreuen Anwendung der Kleinemittentenregelung würde demgegenüber die gewünschte Anreizwirkung zur Verringerung von Treibhausgasen verfehlt werden. Schließlich gebiete auch der Gleichheitssatz eine teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs des § 7 Abs. 4 ZuG 2012. Die Gleichbehandlung von Mischanlagen mit Anlagen, die ausschließlich fossile Brennstoffe einsetzten, sei sachlich nicht gerechtfertigt, da Betreiber von Mischanlagen die mit der Umstellung auf biogene Brennstoffe einhergehende Möglichkeit des freien Zertifikatehandels nur in deutlich geringerem Maße nutzen könnten.
Mit Urteil vom 24. November 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dabei ist es davon ausgegangen, dass die Anlage der Klägerin in der maßgeblichen Basisperiode zu keiner Zeit mehr als 25.000 Tonnen nicht biogenes Kohlendioxid emittiert habe und damit die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Zuteilung nach § 7 Abs. 4 i.V.m. § 6 ZuG 2012 erfüllt seien. Der Wortlaut des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 bestimme diese Rechtsfolge unmissverständlich, so dass für eine von der Klägerin reklamierte teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs der Vorschrift kein Raum sei. § 7 Abs. 4 ZuG 2012 bezwecke, die von ihr begünstigten Kleinemittenten von einer Kürzung des Zuteilungsanspruchs freizustellen und mit Berechtigungen im Umfang des tatsächlichen Bedarfs auszustatten. Die Vorschrift verfolge dagegen nicht den Zweck, Kleinemittenten das Wahlrecht einzuräumen, eine Überausstattung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 in Anspruch zu nehmen, die Sinn und Zweck des Emissionshandels widerspreche.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die Einräumung eines Wahlrechts auch verfassungsrechtlich nicht geboten. Der allgemeine Gleichheitssatz gebiete keine Gleichbehandlung von Kleinemittenten mit Anlagen, bei denen der maßgebliche Grenzwert des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 überschritten werde. In der Regel führe eine Zuteilung nach dem Benchmark-System des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 zu einer ungünstigeren Ausstattung mit Berechtigungen als eine Zuteilung nach Maßgabe der tatsächlichen jahresdurchschnittlichen Emissionen in der Basisperiode. Der an dem Einsatz der besten verfügbaren Techniken orientierten Zuteilungsregel des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 komme danach eine Anreizwirkung zu, die mit der Herstellung eines Produkts einhergehenden Emissionen zu reduzieren. Eine Verpflichtung des Gesetzgebers, neben dem Anreiz für eine zukünftige Reduzierung fossiler Kohlendioxidemissionen in gleicher Weise auch eine Belohnung für solche Anlagenbetreiber vorzusehen, die bereits in oder gar vor der Basisperiode auf den Einsatz biogener Brennstoffe umgestellt oder in sonstiger Weise erheblich modernisiert hätten, lasse sich aus dem Gleichheitssatz nicht herleiten. Unabhängig davon bestehe auch bei Kleinemittenten ein Anreiz zu einer weiteren Senkung der Emissionen aus fossilen Brennstoffen, da sie nach § 7 Abs. 4 i.V.m. § 6 ZuG 2012 eine ungekürzte Zuteilung nach Maßgabe ihrer tatsächlichen Emissionen erhielten und jede weitere Reduzierung klimaschädlicher Emissionen daher zu einem Überschuss an Berechtigungen führe. Eine pauschale Überausstattung mit Berechtigungen ohne eine Obliegenheit zu weiteren Reduktionsmaßnahmen könne dagegen weder unter Berufung auf den Gleichheitssatz noch die allgemeine Zielsetzung des Emissionshandels beansprucht werden.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin, mit der sie ihren Anspruch auf Mehrzuteilung weiterverfolgt.
Zur Begründung trägt die Klägerin erstmals im Berufungsverfahren vor, dass ihre Anlage schon tatbestandlich nicht unter die Kleinemittentenregelung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 falle. Das Verwaltungsgericht sei ebenso wie die Beklagte fehlerhaft davon ausgegangen, dass die Anlage in der maßgeblichen Basisperiode weniger als 25.000 Tonnen Kohlendioxid emittiert habe. Die fehlerhafte Einschätzung beruhe auf einem unzutreffenden Verständnis der „jahresdurchschnittlichen Emissionsmenge“ im Sinne des § 7 Abs. 4 ZuG 2012. Bei bestehenden Anlagen der Energiewirtschaft, die - wie die von ihr betriebene Anlage - eine Zuteilung nach § 7 ZuG 2012 erhielten, berechne sich die Emissionsmenge ausschließlich nach den Vorgaben in § 7 Abs. 1 und 2 ZuG 2012. Anders als im Rahmen des Zuteilungsregimes des § 6 ZuG 2012 erfolge eine Zuteilung danach nicht auf der Grundlage historischer Emissionsdaten, sondern anhand der jahresdurchschnittlichen Produktionsmenge der Anlage und einem produktbezogenen Emissionswert. Diese in § 7 Abs. 1 und 2 ZuG 2012 abschließend geregelten Zuteilungsparameter seien auch der Bestimmung der nach § 7 Abs. 4 ZuG 2012 maßgeblichen Emissionsmenge zu Grunde zu legen; die Vorschrift stelle lediglich einen Ausnahmefall zu dem grundsätzlich für Energieanlagen geltenden Zuteilungsmechanismus dar. Bei zutreffender und methodisch korrekter Berechnung liege die jahresdurchschnittliche Emissionsmenge ihrer Anlage mit 36.167 Tonnen Kohlendioxid deutlich über dem Schwellenwert des § 7 Abs. 4 ZuG 2012.
Im Übrigen wiederholt die Klägerin ihre bereits erstinstanzlich vertretene Auffassung, dass der Kleinemittentenregelung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 selbst bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen ein fakultativer Charakter zukomme. Der Widerspruch zwischen der gesetzgeberisch beabsichtigten Begünstigung von Kleinemittenten und der tatsächlich gegenüber einer Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 eintretenden Benachteiligung von Mischanlagen sei durch eine teleologische Reduktion des nach dem Wortlaut zu weit gefassten Anwendungsbereichs des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 aufzulösen. Schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen könne eine Norm, die eine Begünstigung ausschließlich im privaten Interesse gewähre, nicht zwingend sein. Vielmehr müsse es dem Betroffenen freigestellt sein, auf eine solche Begünstigung zu verzichten. Dies gelte vorliegend umso mehr, als eine strikte Anwendung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 zu einer Gleichbehandlung unterschiedlicher Kleinanlagen führe, obwohl ausschließlich mit fossilen Brennstoffen betriebene Anlagen und Mischanlagen, die fossile und biogene Brennstoffe einsetzten, in mehrfacher Hinsicht - etwa hinsichtlich der Feuerungswärmeleistung - relevante Unterschiede aufwiesen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. November 2011 zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 27. Februar 2008, geändert durch Bescheide vom 10. April 2008 und 7. Au-gust 2008, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juni 2009 zu verpflichten, ihr über die bereits zugeteilte Menge von 55.515 Emissionsberechtigungen hinaus weitere 336.737 Emissionsberechtigungen zuzuteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält an den angefochtenen Bescheiden fest und verteidigt im Wesentlichen das erstinstanzliche Urteil. Entgegen dem Vortrag der Klägerin im Berufungsverfahren seien die tatbestandlichen Voraussetzungen der Kleinemittentenregelung erfüllt. Dem Begriff der „jahresdurchschnittlichen Emissionsmenge“ in § 7 Abs. 4 ZuG 2012 komme inhaltlich keine andere Bedeutung zu als demselben Begriff in § 6 Abs. 9 ZuG 2012. Für die Anwendung der Kleinemittentenregelung habe der Gesetzgeber tatbestandlich ausdrücklich an die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxidemissionen der Anlage in der Basisperiode angeknüpft, nicht aber an die Zuteilungsparameter des § 7 Abs. 1 ZuG 2012. Der Versuch der Klägerin, die Bemessungsgrenze von 25.000 Tonnen Kohlendioxid anhand der Zuteilungsregel des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 zu bestimmen, widerspreche damit ersichtlich dem klaren Wortlaut des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 und sei zudem systemwidrig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (3 Hefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angegriffenen Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; ein Anspruch auf Zuteilung weiterer Berechtigungen steht ihr nicht zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Mehrzuteilungsanspruch ist § 9 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. August 2010 (BGBl. I S. 1163), der gemäß der Übergangsregelung in § 34 Abs. 1 Satz 1 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz vom 21. Juli 2011 (BGBl. I S. 1475) für die Handelsperiode 2008 bis 2012 weiterhin anwendbar ist (im Folgenden: TEHG 2004). Nach § 9 Abs. 1 TEHG 2004 haben Verantwortliche für jede Tätigkeit im Sinne des Gesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan (hier: ZuG 2012).
Die von der Klägerin betriebenen Feuerungsanlagen, die immissionsschutzrechtlich als einheitliche Anlage genehmigt worden sind, unterliegen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG 2004 i.V.m. Anhang 1 Ziffer I und V des Gesetzes dem Emissionshandel, obwohl die eigentliche Anlage zur Herstellung von Holzspanplatten nicht emissionshandelspflichtig ist. Aufgrund der Festlegungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung handelt es sich auch emissionshandelsrechtlich um eine einheitliche Anlage der Energiewirtschaft (§ 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG 2004). Da die streitige Anlage vor dem 31. Dezember 2002 in Betrieb genommen worden ist, erfolgt eine Zuteilung von Berechtigungen grundsätzlich nach Maßgabe des § 7 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012. Nach der genannten Vorschrift bemisst sich die Anzahl der zuzuteilenden Berechtigungen nach dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in der Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. Abweichend von dieser Grundregel sieht § 7 Abs. 4 ZuG 2012 eine Sonderregel für Kleinanlagen vor. Nach § 7 Abs. 4 ZuG 2012 erhalten bestehende Anlagen der Energiewirtschaft mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002, deren jahresdurchschnittliche Emissionsmenge 25.000 Tonnen Kohlendioxid in der Basisperiode nicht überschreitet, abweichend von § 7 Abs. 1 ZuG 2012 eine Zuteilung nach § 6 ZuG 2012 ohne Anwendung eines Erfüllungsfaktors.
2. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 im Falle der Anlage der Klägerin erfüllt sind. Die insoweit erstmals im Berufungsverfahren erhobenen Einwände greifen nicht durch.
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Schwellenwert des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 nicht anhand der Vorgaben des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 zu bestimmen. Für die Annahme, die „jahresdurchschnittliche Emissionsmenge“ einer Anlage in der Basisperiode berechne sich nach den für Anlagen der Energiewirtschaft abschließend in § 7 Abs. 1 ZuG 2012 geregelten Zuteilungsparametern, ist weder nach dem Wortlaut des Gesetzes, der Entstehungsgeschichte noch der Gesetzessystematik Raum.
Soweit Kleinanlagen der Energiewirtschaft ausdrücklich von einer Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 ausgenommen und dem Zuteilungsregime des § 6 ZuG 2012 unterworfen werden, bietet der Wortlaut des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 keine Anhaltspunkte dafür, dass für die Einstufung als Kleinemittent gleichwohl auf die einer gänzlich anderen Zuteilungsmethode folgenden Berechnungsgrundlagen des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 abzustellen wäre. Auch der Wortlaut des § 7 Abs. 1 ZuG 2012, insbesondere die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angeführte Regelung in Absatz 1 Satz 4 der Vorschrift, gibt dafür nichts her. § 7 Abs. 1 ZuG 2012 enthält keine tatbestandlichen Voraussetzungen, an die im Rahmen der Kleinemittenregelung angeknüpft werden könnte. Vielmehr regelt die Vorschrift die Berechnung der Menge der an bestehende Anlagen der Energiewirtschaft zuzuteilenden Berechtigungen; dementsprechend bezieht sich auch § 7 Abs. 1 Satz 4 ZuG 2012 allein auf die Berechnung der Zuteilungsmenge. Der insoweit verwendete Begriff der „Emissionsmenge“ kann daher nicht mit der „jahresdurchschnittlichen Emissionsmenge“ im Sinne des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 gleichgesetzt werden.
Mit § 7 Abs. 4 ZuG 2012 hat der Gesetzgeber ersichtlich eine Sonderregel für Kleinanlagen der Energiewirtschaft geschaffen, die der Vorschrift für Kleinanlagen der Industrie in § 6 Abs. 9 ZuG 2012 entspricht. Die Einstufung einer Anlage als Kleinemittent setzt nach beiden Vorschriften voraus, dass die „jahresdurchschnittliche Emissionsmenge“ in der jeweiligen Basisperiode den Schwellenwert von 25.000 Tonnen Kohlendioxid nicht überschreitet. Dabei bezieht sich § 6 Abs. 9 ZuG 2012 unstreitig auf Anlagen, die in der maßgeblichen Basisperiode im Durchschnitt tatsächlich weniger als 25.000 Tonnen Kohlendioxid pro Jahr emittiert haben (vgl. BT-Drs. 16/5240, S. 27; Frenz, Emissionshandelsrecht, 2. Aufl. 2008, § 6 ZuG 2012 Rn. 39; Zenke/Vollmer, in: Danner/Theobald, Energierecht, Teil XV B 5, Rn. 203). Für die Annahme, dass trotz der übereinstimmend formulierten Tatbestandsvoraussetzungen im Rahmen des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 von einem grundlegend anderen Begriffsverständnis auszugehen wäre, bestehen keine Anhaltspunkte. In der Einzelbegründung zu § 7 Abs. 4 ZuG 2012 hat der Gesetzgeber vielmehr ausdrücklich auf die Ausführungen zu der für Kleinanlagen des produzierenden Gewerbes geltenden Vorschrift verwiesen. Dabei hat er - ebenso wie im Rahmen des § 6 Abs. 9 ZuG 2012 - darauf abgestellt, dass auch Kleinanlagen der Energiewirtschaft nur einen sehr geringen Anteil an der Gesamtemissionsmenge haben und damit erkennbar die für die Einstufung als Kleinanlage maßgeblichen durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxidemissionen auch für § 7 Abs. 4 ZuG 2012 in Bezug genommen (BT-Drs. 16/5240, S. 27). In Übereinstimmung mit diesem Begriffsverständnis muss der Zuteilungsantrag für Kleinanlagen der Energiewirtschaft gemäß § 13 Abs. 2 der Zuteilungsverordnung 2012 (ZuV 2012) nur die für eine Zuteilung aufgrund historischer Emissionsdaten erforderlichen Angaben enthalten. Von den Angaben, die bei einer Zuteilung nach den von der Klägerin reklamierten Zuteilungsparametern des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 erforderlich wären (§ 13 Abs. 1 ZuV 2012), sind Anlagen, die unter die Kleinemittentenregelung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 fallen, dagegen gerade befreit.
Im Übrigen sprechen letztlich auch die bereits in der Gesetzesbegründung angesprochenen Neuregelungen für die kommende Zuteilungsperiode ab 2013 (BT-Drs. 16/5240, S. 27) für ein einheitliches Begriffsverständnis. § 27 TEHG 2011 sieht nunmehr die Möglichkeit einer Befreiung von Kleinemittenten von der Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen vor, die tatbestandlich nicht an bestimmte Zuteilungsregeln, sondern an die tatsächlichen Kohlendioxidemissionen der Anlage in den Jahren 2008 bis 2010 anknüpft. Dass diese Anknüpfung an historische Emissionsdaten eine Änderung gegenüber der bisherigen Rechtslage darstellt, lässt sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen (vgl. BT-Drs. 17/5296, S. 54).
b) Für die Einstufung einer bestehenden Energieanlage als Kleinemittent im Sinne des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 ist danach - ebenso wie im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 9 ZuG 2012 - auf die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxidemissionen der Anlage in der Basisperiode abzustellen (vgl. Zenke/Vollmer, a.a.O., Rn. 203, 208; Kobes, Emissionshandel 2008 – 2012, NVwZ 2007, 857 [865]; a.A. wohl Marr, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band IV, § 7 ZuG 2012 Rn. 10, der - ohne weitere Begründung - von einer Bestimmung der jahresdurchschnittlichen Emissionsmenge „aufgrund einer Zuteilung nach Absatz 1“ ausgeht). Der Schwellenwert von 25.000 Tonnen Kohlendioxid ist von der Anlage der Klägerin in der maßgeblichen Basisperiode 2003 bis 2005 (§ 7 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 6 Abs. 3 ZuG 2012) zu keinem Zeitpunkt überschritten worden.
Nach den eigenen Angaben der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren, die auch im Berufungsverfahren nicht in Frage gestellt worden sind, hat die von ihr betriebene Anlage im Jahresdurchschnitt lediglich 11.103 Tonnen Kohlendioxid aus dem Einsatz fossiler Brennstoffe emittiert. Die Emissionen, die auf den Einsatz von Biomasse entfallen, sind für die Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Emissionsmenge nach § 6 Abs. 1 und 2 ZuV 2012 nicht zu berücksichtigen. Denn der nach § 6 Abs. 2 ZuV 2012 anzusetzende Emissionsfaktor für den Brennstoff Biomasse ist null (Anhang IV der Emissionshandelsrichtlinie [Richtlinie 2003/87/EG], § 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2004 i.V.m. Anhang 2 Teil I Ziffer 1 des Gesetzes sowie Anhang I Ziffer 5.5 der Monitoring-Leitlinien vom 18. Juli 2007 [Entscheidung der Kommission 2007/589/EG]). Der Einsatz von Biomasse gilt danach als klimaneutral; die aus der Verbrennung von Biomasse entstehenden Kohlendioxidemissionen werden rechtlich nicht als Emissionen im Sinne des Emissionshandelsrechts angesehen (Theuer, in: Frenz, a.a.O., § 2 TEHG Rn. 66, § 5 TEHG Rn. 13).
3. Da die Anlage der Klägerin damit tatbestandlich unter die Kleinemittentenregelung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 fällt, erfolgt die Zuteilung von Berechtigungen nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nach § 6 ZuG 2012 ohne Anwendung eines Erfüllungsfaktors. Eine Zuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 scheidet aus. Nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts ist für eine teleologische Reduktion des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 im Sinne des von der Klägerin reklamierten Wahlrechts kein Raum.
a) Eine teleologische Reduktion von Vorschriften entgegen ihrem Wortlaut gehört zwar zu den anerkannten, verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstandenden Auslegungsmethoden. Sie kommt aber nur dann in Betracht, wenn Sinn und Zweck der Vorschrift, ihre Entstehungsgeschichte und der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen gegen eine uneingeschränkte Anwendung auf alle vom Wortlaut her erfassten Fälle sprechen (BVerfG, Beschluss vom 19. August 2011 - 1 BvR 2473/10 u.a. - juris; Beschluss vom 7. April 1997 - 1 BvL 11/96 - NJW 1997, 2230; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12/09 - NJW 2011, 946). Gemessen an diesen Voraussetzungen fehlt es bereits an hinreichenden Anhaltspunkten, dass der von der Klägerin angeführte Sinn und Zweck des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 eine einschränkende Auslegung seines Anwendungsbereichs gebietet.
Ausweislich der bereits mehrfach zitierten Gesetzesmaterialien ist der Gesetzgeber typisierend von einem begünstigenden Charakter der Kleinanlagenregelungen in § 6 Abs. 9 und § 7 Abs. 4 ZuG 2012 ausgegangen (BT-Drs. 16/5240, S. 27). Kleinanlagen der Energiewirtschaft erhalten ebenso wie Kleinanlagen der Industrie eine Zuteilung auf der Grundlage ihrer durchschnittlichen jährlichen Emissionen in der Basisperiode ohne Anwendung des in § 6 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 an sich vorgesehenen Erfüllungsfaktors von 0,9875. Die betroffenen Anlagen erhalten damit eine Vollzuteilung in Höhe von 100 % ihrer historischen Emissionen; sie sind von weiteren mit dem Ansatz eines Erfüllungsfaktors einhergehenden Pflichten zur Reduktion von Emissionen befreit. Mit dieser Privilegierung sollen nach dem Willen des Gesetzgebers die Transaktionskosten reduziert werden, die sich aus der Emissionshandelspflicht der Anlagen ergeben und die vor allem Kleinanlagen überproportional belasten, obwohl ihr Anteil an der Gesamtemissionsmenge nur sehr gering ist (BT-Drs. 16/5240, S. 27). Dass der mit § 7 Abs. 4 ZuG 2012 angestrebte Zweck einer Entlastung von überproportionalen Transaktionskosten, zu denen etwa die Kosten für die Zuteilungsentscheidung, die Emissionsberichterstattung einschließlich der erforderlichen Verifizierung durch Sachverständige, die Erfüllung der Abgabepflicht und die Führung eines Betreiberkontos gehören, bei einer Anlage der Energiewirtschaft, die - wie die Anlage der Klägerin - sowohl fossile als auch biogene Brennstoffe einsetzt, verfehlt wird, ist weder dargetan noch ersichtlich. Auch die Anlage der Klägerin erhält durch die pauschale Freistellung vom Erfüllungsfaktor eine ihren tatsächlichen Emissionen entsprechende Ausstattung mit Emissionsberechtigungen, die sie in die Lage versetzt, ihrer Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen ohne weitere Minderungslasten nachzukommen. Denn der Umfang ihrer Abgabepflicht aus § 6 Abs. 1 TEHG 2004 bestimmt sich wegen des auf null gesetzten Emissionsfaktors für Biomasse gleichfalls allein nach den Emissionen, die aus dem Einsatz fossiler Brennstoffe stammen.
Die auf den begünstigenden Charakter des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 bezogenen Einwände der Klägerin zielen daher im Ergebnis darauf ab, über eine teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs der Vorschrift eine Überausstattung mit Emissionsberechtigungen zu erhalten, die ihre Abgabepflicht in erheblichem Umfang übersteigt und ihr einen freien Handel mit Zertifikaten ermöglicht. Eine derartige Überausstattung lässt sich weder mit dem dargelegten Zweck der Kleinemittentenregelung noch mit den allgemeinen Zielen des Emissionshandels begründen.
Die Möglichkeit, für die Erfüllung der Abgabepflicht aus § 6 Abs. 1 TEHG 2004 nicht benötigte Berechtigungen gewinnbringend am Markt zu verkaufen, ist nicht Ziel des Emissionshandels, der Anreize zur Senkung von Treibhausgasemissionen schaffen und damit einen Beitrag zum aktiven Klimaschutz leisten soll. Daran vermag auch der Hinweis der Klägerin auf die marktwirtschaftlichen Mechanismen des Emissionshandels und die Möglichkeit der Refinanzierung bereits getätigter oder zukünftiger Investitionskosten durch den Zertifikatehandel nichts zu ändern. In den Fällen, in denen - wie vorliegend - bereits vor der maßgeblichen Basisperiode in klimafreundliche Technologien investiert worden ist, gehen mit einer Überausstattung keine weiteren Klimaschutzeffekte mehr einher. Anstelle von Anreizen zu künftigen Modernisierungen würden in der Vergangenheit liegende Maßnahmen honoriert werden (vgl. zu frühzeitigen Emissionsminderungen: BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79). Eine derartige Begünstigung ist mit den allgemeinen Zwecken des Zuteilungssystems nicht vereinbar. Im Übrigen hat der Gesetzgeber, soweit frühzeitige Emissionsminderungen auch in der zweiten Handelsperiode anerkannt werden, jeweils gesonderte Regelungen geschaffen (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 3, § 6 Abs. 8 und 10 Satz 2 ZuG 2012).
Mit Blick auf eine (Re-)Finanzierung künftiger Investitionen hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass auch einer Vollzuteilung von Berechtigungen nach § 7 Abs. 4 ZuG 2012 durchaus eine Anreizwirkung zukommt, da jede weitere Reduzierung der Emissionen von nicht biogenem Kohlendioxid zu einem Überschuss an Berechtigungen führt. Entsprechende Innovationsanreize würden bei einer von der Klägerin im Wege der teleologischen Reduktion der Vorschrift begehrten Überausstattung dagegen ersichtlich nicht bestehen. Vielmehr würde diese im Ergebnis, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, eine vom Emissionshandel nicht beabsichtigte Subventionierung der Anlage der Klägerin ohne jede Minderungslast darstellen. Soweit die Zuteilungsvorschriften notwendigerweise auf einer pauschalierenden und typisierenden Betrachtung beruhen, war der Gesetzgeber daher auch dann nicht verpflichtet, den Anlagenbetreibern ein Wahlrecht für eine individuell optimale Zuteilungsmethode einzuräumen, wenn eine Zuteilung nach dem Benchmark-Ansatz des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 im konkreten Einzelfall zu einer höheren Ausstattung mit Emissionsberechtigungen führen würde als eine Zuteilung nach § 7 Abs. 4 ZuG 2012 (vgl. Marr, a.a.O., § 7 ZuG 2012 Rn. 10; für einen fakultativen Charakter des § 6 Abs. 9 ZuG 2012 dagegen: Zenke/Vollmer, a.a.O., Rn. 205 ff.).
b) Eine Auslegung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 im Sinne einer fakultativen, zur Disposition des Anlagenbetreibers stehenden Vorschrift ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass hinsichtlich Kleinanlagen der Energiewirtschaft und Anlagen, die den Schwellenwert des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 überschreiten, keine den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Ungleichbehandlung vorliegt. Soweit der Gesetzgeber nur für Kleinanlagen eine Zuteilung auf der Basis historischer Emissionen, für größere Emittenten der Energiewirtschaft dagegen eine Zuteilung nach dem Benchmark-System des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 vorgesehen hat, beruht dies - neben der unterschiedlichen Belastung mit Transaktionskosten - erkennbar auf der Annahme, dass diese Anlagen gemessen an der Gesamtemissionsmenge ein höheres Potential zur Reduktion klimaschädlicher Treibhausgase aufweisen (vgl. BT-Drs. 16/5240, S. 27). Dass diese Unterscheidung sachlich nicht gerechtfertigt wäre, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Die von der Klägerin im Berufungsverfahren gerügte undifferenzierte Gleichbehandlung von Kleinanlagen untereinander vermag eine Verletzung des Gleichheitssatzes gleichfalls nicht zu begründen. Dass Kleinanlagen, in denen ausschließlich fossile Brennstoffe eingesetzt werden, und Mischanlagen, die sowohl fossile als auch biogene Brennstoffe verwenden, derart wesentliche Unterschiede aufweisen, dass verfassungsrechtlich eine unterschiedliche Behandlung geboten wäre, ist nicht ersichtlich. Der bloße Hinweis der Klägerin, dass Betreiber von Mischanlagen wegen der bereits teilweise erfolgten Umstellung auf den Einsatz von Biomasse die Möglichkeit des freien Handels mit Emissionsberechtigungen nur „in deutlich geringerem Maße“ nutzen könnten als die Betreiber anderer Kleinlagen, gibt dafür nichts her. Angesichts der bereits vorstehend dargelegten Ziele des Emissionshandels war der Gesetzgeber auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht verpflichtet, Anlagenbetreibern eine pauschale Überausstattung mit Berechtigungen ohne jede Anreizwirkung einzuräumen. Auch im Verhältnis von Mischanlagen untereinander liegt keine Verletzung des Gleichheitssatzes vor. Soweit diese Anlagen einen unterschiedlichen Anteil fossiler und biogener Brennstoffe aufweisen können, werden alle Anlagen, bei denen der maßgebliche Schwellenwert von 25.000 Tonnen nicht biogenem Kohlendioxid nicht überschritten wird, von der Kleinemittentenregelung des § 7 Abs. 4 ZuG 2012 erfasst. Eine Gleichbehandlung ist insoweit mit Blick auf den jeweils geringen Anteil an dem Gesamtausstoß klimaschädlicher Kohlendioxidemissionen sachgerecht. Liegt die jahresdurchschnittliche Emissionsmenge einer Mischanlage oberhalb des relevanten Schwellenwertes rechtfertigt sich die Nichtanwendung der Kleinemittenregelung - wie dargelegt - schon aus dem erhöhten Potential, den Anteil fossiler Kohlendioxidemissionen in Zukunft weiter zu reduzieren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 ZuG 2012
§ 7 ZuG 2012
§ 13 ZuG 2012
§ 27 TEHG 2011
§ 2 TEHG
§ 5 TEHG
§ 7 Abs. 4 ZuG 2012
§ 7 Abs. 1 ZuG 2012
§ 7 Abs. 1 und 2 ZuG 2012
§ 6 Abs. 9 ZuG 2012
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 TEHG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012
§ 7 Abs. 1 Satz 4 ZuG 2012
§ 13 Abs. 1 ZuV 2012
§ 6 Abs. 3 ZuG 2012
§ 6 Abs. 1 und 2 ZuV 2012
§ 6 Abs. 2 ZuV 2012
§ 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012
§ 6 Abs. 1 TEHG
§ 6 Abs. 8 und 10 Satz 2 ZuG 2012
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes
§ 13 Abs. 2 der Zuteilungsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 857
NJW 1997, 2230
NJW 2011, 946
BVerfGE 118, 79
10 K 213.09
1 BvR 2473/10
1 BvL 11/96
6 C 12/09
1 BvF 1/05