Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-06, Aktenzeichen 6 K 1199/22.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2022:1206.6K1199.22.WI.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Abgleich der Fluggastdaten des Klägers zum Flug mit der Nummer FR 163 am 10.10.2022 um 8:20 Uhr von Brüssel (BRU) nach Berlin (BER) sowie zum Flug mit der Nummer 4677 am 10.10.2022 um 16:50 Uhr von Berlin (BER) nach Mailand (LIN) mit den Datenbanken INPOL-Z und SIS rechtswidrig gewesen ist.
Soweit die Beteiligten hinsichtlich des Löschungsantrags das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Die Kosten des Verfahrens auch hinsichtlich des erledigten Teils trägt die Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Speicherung seiner Fluggastdaten.
Der Kläger ist italienischer Staatsbürger mit Wohnsitz in A-Stadt, Belgien. Am 10.10.2022 flog er mit dem Flug FR 163 um 8:20 Uhr von Brüssel nach Berlin und buchte außerdem am 11.10.2022 den Flug FR 162 um 6:20 Uhr von Berlin nach Brüssel. In beiden Fällen wurden die Fluggastdaten des Klägers von der Beklagten erfasst und verarbeitet (Bl. 143ff Gerichtsakte). Tatsächlich flog der Kläger auf dem Rückweg von Berlin zunächst nach Mailand (Flug EC 4677 um 16:50 Uhr). Auch hinsichtlich dieses Flugs wurden Fluggastdaten verarbeitet.
Die Verarbeitung von Fluggastdaten erfolgt nach dem Gesetz über die Verarbeitung von Fluggastdaten zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/681 (Gesetz vom 06.06.2017, BGBl. I, S. 1484, im Folgenden: FlugDaG), dem die Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität (im Folgenden: PNR-Richtlinie) zugrunde liegt. Die Flugunternehmen übermitteln hierbei die von ihnen erhobenen Daten der Passagiere nach der Buchung an die nationale Fluggastdaten-Zentralstelle (in Deutschland das Bundeskriminalamt, BKA), wo bereits vor dem Flug ein automatisierter Abgleich der Daten mit den Fahndungsdatenbanken INPOL-Z und SIS sowie bestimmten Mustern (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. b) PNR-Richtlinie, § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 3 FlugDaG) erfolgt. Im Falle eines sog. technischen Treffers („hit“) erfolgt eine Einzelfallprüfung durch die ausschreibende Stelle, die im Falle eines fachlichen Treffers („match“) weitere Maßnahmen gemäß den bestehenden gesetzlichen Ermächtigungen einleitet. Die Daten werden für sechs Monate gespeichert, dann „depersonalisiert“ (§ 5 FlugDaG) und dann als depersonalisierte Daten weitere 4,5 Jahre gespeichert, bevor sie zu löschen sind.
Das Fluggastdaten-Informationssystem des BKA befindet sich seit dem 29.08.2018 im Aufbau, zunächst nur im eingeschränkten Wirkbetrieb. Während ein Abgleich mit den Fahndungsdatenbanken seit 29.09.2018 (Personenfahndungen) bzw. seit 04.06.2019 (Sachfahndungen) erfolgt, besteht mit dem Informationssystem erst seit dem 19.09.2019 (zunächst pilotweise) die Möglichkeit des vorzeitigen Abgleichs mit Mustern.
Hinsichtlich der o.g. Flüge von Brüssel nach Berlin und von Berlin nach Brüssel bzw. Mailand fand ein vorzeitiger automatischer Abgleich mit den Fahndungsdatenbanken INPOL-Z und SIS statt (Bl. 136 GA). Ein Treffer wurde nicht festgestellt. Gegen den Kläger sind auch keine Ermittlungsverfahren wegen der Katalogtaten des FlugDaG eingeleitet oder ein konkreter Terrorismusverdacht gegeben. Ein Musterabgleich fand ebenfalls statt.
Der Kläger hatte bereits hinsichtlich von 2019 gebuchten Flügen mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 13.05.2019, eingegangen am 14.05.2019, Klage erhoben (Az. 806/19.WI). Nachdem sich herausgestellt hat, dass hinsichtlich dieser Flüge keine Erfassung der Fluggastdaten stattgefunden hatte, weil sich das Erfassungssystem damals noch im Aufbau befand, hat der Kläger hinsichtlich dieser Klage das Verfahren für erledigt erklärt. Ein gestellter Eilantrag unter dem Az. 6 L 807/19.WI hatte bereits mangels Anordnungsgrunds keinen Erfolg gehabt.
In einem Parallelverfahren hatte die Kammer unter dem Aktenzeichen 6 K 806/19.WI.A mit Beschluss vom 13.05.2020 dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) mehrere Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Richtlinie 2016/681 mit höherrangigem Unionsrecht zur Vorabentscheidung vorgelegt und das Verfahren ausgesetzt. Nachdem der EuGH über ein gleichgerichtetes Vorabentscheidungsersuchen des belgischen Verfassungsgerichtshofs entschieden hatte (Urteil vom 21.06.2022, C-817/19, ECLI:EU:C:2022:491), hat die Kammer die Vorlage mit Beschluss vom 26.07.2022 zurückgenommen und den Aussetzungsbeschluss aufgehoben.
Mit Schriftsatz vom 26.09.2022 hat der Kläger im Verfahren 6 K 806/19.WI die Klage umgestellt und auf die o.g. Flüge vom 10.10.2022 von Brüssel nach Berlin und vom 11.10.2022 von Berlin nach Brüssel bezogen. Mit Schriftsatz vom 31.10.2022 hat er den Klageantrag auf die Verarbeitung von Fluggastdaten der Flüge vom 10.10.2022 von Brüssel nach Berlin und von Berlin nach Mailand umgestellt. Soweit er die Klage wegen der 2019 erfolgten Flüge für erledigt erklärt hat, hat sich der Beklagte der Erledigungserklärung angeschlossen. Das Verfahren wurde insoweit getrennt und hinsichtlich der Flüge von 2019 unter dem Aktenzeichen 6 K 806/19.WI eingestellt.
Der Kläger trägt vor, die Klageänderung hinsichtlich der Flüge vom Oktober 2022 sei sachdienlich und daher zulässig. Es stellten sich dieselben Rechtsfragen wie im eingestellten Verfahren.
Es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für die Datenerhebung und den Abgleich, weil das FlugDaG unionrechtswidrig und daher nicht anwendbar sei. Abzustellen sei daher nicht nur auf den konkreten Abgleich in seinem Fall, sondern es sei vorweg abstrakt zu prüfen, ob das FlugDaG sich im Einklang mit Unionsrecht befinde.
Aus dem Urteil des EuGH vom 21.06.2022 ergebe sich, dass die Datenerhebung durch die Beklagte unionrechtswidrig sei. Im Einzelnen:
Der EuGH habe entschieden (EuGH-Urteil Rn. 150-152), dass die Mitgliedstaaten die Fluggastdatenverarbeitung auf schwere Kriminalität und Terrorismus beschränken müssten, da nur dies der Zweck der PNR-Richtlinie sei. Es bestehe ansonsten die konkrete Gefahr, dass Fluggastdaten zum Zwecke der Bekämpfung oder Verfolgung gewöhnlicher Kriminalität verarbeitet würden. Eine solche Konkretisierung durch Deutschland sei aber nicht erfolgt, vielmehr verweise § 4 Abs. 1 Nr. 6 FlugDaG auf die unspezifische Aufzählung abstrakter Straftaten im Anhang II der PNR-Richtlinie.
Ferner verlange der EuGH, dass die Verarbeitung von Fluggastdaten auf strafbare Handlungen in unmittelbarem oder zumindest mittelbarem Zusammenhang mit der Beförderung von Fluggästen beschränkt sei (EuGH-Urteil Rn. 189ff). Auch diese Beschränkung sei dem FlugDaG nicht zu entnehmen. Dieser Bezug zum Flugverkehr müsse aber auch für die eingesetzten Datenbanken gelten; es sei zweifelhaft, dass die Beklagte solche Datenbanken einsetze. Die Anforderungen des EuGH an die Datenbanken seien so komplex, dass sie der gesetzlichen Regelung bedürften. Eine unionrechtskonforme Auslegung sei nicht möglich.
Ferner fehle es an klaren Regelungen, wie im Fall eines sog. technischen Treffers weiter vorzugehen sei. Der EuGH habe diese Regelungen angemahnt und eine Dokumentation verlangt (EuGH-Urteil Rn. 205, 207). Diesen Anforderungen genüge § 4 Abs. 2 S. 2 FlugDaG nicht.
Soweit der EuGH die Abfrage auf spezifische Datenbanken beschränke (Rn. 183), die bestimmte Kriterien wie Diskriminierungsfreiheit aufwiesen und einen Bezug von Straftaten zur Beförderung von Fluggästen herstellen müssten (Rn. 189, 191), sei es unwahrscheinlich, dass SIS und INPOL-Z diesen Anforderungen genügten. Entgegen der Auffassung des EuGH würden die Kriterien in § 4 Abs. 3 FlugDaG nicht auf den Datenbankabgleich angewendet, sondern nur auf den Musterabgleich.
Eine unabhängige Vorabkontrolle bei Anfragen Dritter an das BKA durch einen Richter sei erst für den Zeitraum ab der Depersonalisierung, also ab sechs Monaten, vorgesehen, nicht aber früher. Das widerspreche der Entscheidung des EuGH (Rn. 222ff).
Schließlich verstoße die fünfjährige Speicherfrist des § 13 Abs. 1 S. 1 FlugDaG gegen die Rechtsprechung des EuGH, der eine Speicherfrist von 6 Monaten zugelassen habe.
Die Erstreckung des FlugDaG auf innereuropäische Flüge wie denen des Klägers in § 2 Abs. 3 FlugDag i.V.m. Art. 2 PNR-Richtlinie sei rechtswidrig. Der EuGH habe mit Blick auf den Binnenraum und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dargelegt, dass eine Erfassung von innereuropäischen Flügen auf einer Gefahrenprognose aufbauen müsse, dass es konkrete Anhaltspunkte für eine reale und aktuelle oder vorhersehbare terroristische Bedrohung gebe, was gerichtlich voll überprüfbar sei. Diesen Anforderungen genüge die Totalerfassung aller Flüge nicht (EuGH-Urteil Rn. 167ff, insb. Rn. 173).
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Verarbeitung der Fluggastdaten des Klägers zum Flug mit der Nummer FR 163 am 10.10.2022 um 8:20 Uhr von Brüssel (BRU) nach Berlin (BER) sowie zum Flug mit der Nummer 4677 am 10.10.2022 um 16:50 Uhr von Berlin (BER) nach Mailand (LIN) rechtswidrig gewesen ist, sowie
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt über ihre Bevollmächtigten vor, die Beklagte prüfe derzeit intensiv, welche Anpassungen an die Rechtsprechung des EuGH hinsichtlich der Einbeziehung von Intra-EU-Flügen vorzunehmen seien; der Prozess sei noch nicht abgeschlossen.
Die Klageänderung sei unzulässig, da sie nicht sachdienlich sei und der Änderung auch nicht zugestimmt werde. Die Sachdienlichkeit fehle, weil der Klageantrag unzulässig sei.
Der Feststellungsantrag sei unzulässig. Für die Feststellungsklage sei erforderlich, dass ein Rechtsverhältnis in Streit stehe. Das sei nicht der Fall, weil die Beteiligten sich einig seien, dass Anpassungsbedarf an das Urteil des EuGH bestehe.
Außerdem fehle das Feststellungsinteresse. Es bestehe keine Wiederholungsgefahr, weil die Beklagte die Vorgaben des EuGH anerkenne und die notwendigen Schritte zur Umsetzung eingeleitet habe. Die Sach- und Rechtslage werde sich absehbar erheblich ändern. Ein Rehabilitierungsinteresse bestehe nicht, weil die Datenverarbeitung nicht stigmatisierend oder diskriminierend sei. Ob ein schwerwiegender Grundrechtseingriff vorliege, könne dahinstehen, weil durch den Löschungsanspruch jedenfalls ein wirksames Mittel gegen den Eingriff vorliege und dieser sich nicht typischerweise erledige.
Schließlich fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Der Kläger erhalte im Fall der Stattgabe keinen Vorteil, weil sich die Rechtslage ohnehin bald ändere. Der Kläger trage auch nur abstrakt und ohne Bezug zu seinem eigenen Fall vor. Gegen die Datenerhebung seitens des Startlandes Belgien gehe er nicht vor.
Der Klägervertreter repliziert mit Schriftsatz vom 10.11.2022, die Klage sei zulässig. Da die Entscheidung des EuGH auch nach fünf Monaten noch nicht umgesetzt sei, fehle es weder an einem streitigen Rechtsverhältnis, noch an einem Feststellungsinteresse aufgrund von Wiederholungsgefahr. Ein Gesetzgebungsverfahren werde voraussichtlich Monate in Anspruch nehmen, sodass sich an der Datenverarbeitung kurzfristig nichts ändern werde. Es bestehe auch ein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Schlussfolgerungen aus der EuGH-Entscheidung erst durch die nationalen Gerichte zu treffen seien. Die Erhebung der Feststellungsklage diene der Erlangung verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes.
Die Fluggastdaten des Klägers sind von der Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Flüge gelöscht worden. Hierauf haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 06.12.2022 die Klage insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich der Kostentragung weist die Beklagte darauf hin, dass der Kläger vor der Klageerhebung keinen Löschungsantrag gestellt habe.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zu den Akten gereichten Schriftsätze und Anlagen sowie die Akte im Parallelverfahren 6 K 805/19.WI, in der Eilsache 6 L 807/19.WI und in dem erledigten Verfahren 6 K 806/19.WI Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist statthaft als Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Danach kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis umfasst die rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss dabei ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig sein (stRspr, BVerwG, Urteil vom 25.03.2009 – 8 C 1/09 –, juris Rn. 15 m.w.N.).
Ein solches Rechtsverhältnis liegt vor. Der Kläger behauptet die Rechtswidrigkeit des Abgleichs seiner personenbezogenen Fluggastdaten aus den im Klageantrag bestimmten Flügen durch die Beklagte, weil es hierfür an einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage fehle. Streitig ist damit das Recht der Beklagten, die erhobenen Daten des Klägers mit ihren Datenbanken nach § 4 Abs. 2 S. 1 FlugDaG abzugleichen.
Entgegen dem Vorbringen der Beklagten fehlt es nicht an einem streitigen Rechtsverhältnis, weil auch die Beklagte der Meinung ist, dass die Erstreckung der Fluggastdatenverarbeitung auf EU-Flüge nicht unionrechtskonform ist. Denn der Beklagte verarbeitet weiterhin Daten auf Grundlage des FlugDaG hinsichtlich innereuropäischer Flüge. Soweit er sich aufgrund technischer Hindernisse an einer getrennten Erfassung allein der außereuropäischen Flüge gehindert sieht, liegt dies in seiner Sphäre.
Nichts anderes folgt aus der vom Beklagtenvertreter zitierten Entscheidung BVerwG, Urteil vom 25. März 2009 – 8 C 1/09 –, juris. Der dortige Fall ist ein Einzelfall, in dem das BVerwG keinen für den vorliegenden Rechtsstreit erheblichen Rechtssatz aufgestellt hat. In dem Fall, der der zitierten Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, Beschluss vom 17. Dezember 2010 – 4 A 590/09 –, juris zugrunde liegt, ging es um eine Konstellation, in der ein untergesetzliches Regelwerk, ein bergrechtlicher Rahmenbetriebsplan, unstreitig unwirksam war und dementsprechend auch kein Vollzug zu Lasten des Klägers drohte. Das ist hier nicht der Fall, denn die Beklagte vollzieht das FlugDaG weiterhin und hat auch in der Verhandlung deutlich gemacht, dies (vorbehaltlich einer rechtskräftigen Gerichtsentscheidung) auch weiterhin tun zu wollen.
Folgte man der Auffassung des Beklagten, würde effektiver Rechtsschutz in Fällen bestehender Unionsrechtswidrigkeit nationaler Rechtsakte bis zu deren Anpassung durch den Normgeber versagt werden müssen. Das ist weder mit Art. 19 Abs. 4 GG noch mit dem Gebot der Beachtung und Umsetzung von Unionsrecht (Art. 4 Abs. 3 Uabs. 2, 3 EUV).
Ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO liegt vor. Hierunter fällt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art. Als Vielflieger droht dem Kläger ein wiederholter Datenbankabgleich bei jedem neuen Flug, sodass eine Wiederholungsgefahr besteht. Das FlugDaG wird, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, weiterhin vollzogen, sodass auch weiterhin – jedenfalls bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage – die Gefahr besteht, dass Daten des Klägers durch das BKA mit Datenbanken abgeglichen werden.
Die Feststellungsklage ist auch nicht aufgrund von Subsidiarität unzulässig. Nach § 43 Abs. 2 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dieses Erfordernis soll insbesondere den Vorrang der an besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen geknüpften Anfechtungs- und Verpflichtungsklage sichern (BVerwG, Urteil vom 15.02.1991 – 8 C 85/88 –, juris Rn. 11). Eine solche Umgehung ist hier nicht zu befürchten. Hier wäre alternativ eine (vorbeugende) Unterlassungsklage vor den Flügen statthaft gewesen, die zwar einerseits im Fall der Stattgabe vollstreckbar und damit rechtsschutzintensiver gewesen wäre, andererseits aber mit Blick auf den Zeitraum zwischen Klageerhebung und Flug nicht zu einer rechtzeitigen mündlichen Verhandlung geführt hätte und sich daher erledigt hätte.
Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es nicht. Wie die Beklagte richtig darlegt, fehlt es daran unter anderem dann, wenn die Rechtsstellung des Klägers selbst bei einem Erfolg der Klage nicht verbessert würde, die Klage also nutzlos wäre. Nutzlos ist eine Klage dann, wenn sie dem Kläger offensichtlich keinerlei rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil bringen könnte.
Zwar hat die Beklagte vorgetragen, das FlugDaG werde in absehbarer Zeit geändert, sodass die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Datenbankabgleichs keine relevante Aussage mehr entfaltet. Die Vertreter der Beklagten konnten – was verständlich ist – aber keinerlei Angaben darüber machen, wann eine Änderung der unionrechtswidrigen Passagen des FlugDaG bzw. seine Erstreckung auf sämtliche EU-Flüge in Kraft treten wird, zumal es nicht einmal einen Referentenentwurf dahingehend zu geben scheint. Da das FlugDaG bis dahin vollzogen werden soll und der Kläger glaubhaft dargelegt hat, weiterhin zu fliegen, hat er mit Blick auf zukünftige Unterlassungsanträge ein Interesse an einer gerichtlichen Klärung und auch einen Vorteil hiervon.
Die Feststellungsklage ist auch begründet, weil der Datenbankabgleich der bei den Flügen des Klägers mit der Nummer FR 163 am 10.10.2022 um 8:20 Uhr von Brüssel (BRU) nach Berlin (BER) sowie mit der Nummer 4677 am 10.10.2022 um 16:50 Uhr von Berlin (BER) nach Mailand (LIN) erhobenen Fluggastdaten mit SIS und INPOL-Z rechtswidrig gewesen ist.
Ein solcher Datenbankabgleich hinsichtlich INPOL-Z und SIS hat, wie der Beklagte bestätigt hat, stattgefunden.
Für die Überwachung von innereuropäischen Flügen im System der Fluggastdatenerfassung fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage, weil die Erstreckung der Regelungen der PNR-Richtlinie auf innereuropäische Flüge in § 2 Abs. 3 FlugDaG i.V.m. Art. 2 PNR-Richtlinie aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie i.V.m. Art. 7, 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. EU v. 07.06.2016, C 202, S. 389, im Folgenden: GrCh) unanwendbar ist und daher ein Datenbankabgleich nach § 4 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 FlugDaG nicht vorzunehmen war.
Die Vorschrift des § 2 Abs. 3 FlugDaG ist an Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie i.V.m. Art. 7 und 8 GrCh zu messen.
Nach Art. 51 GrCh gilt die Charta für Mitgliedstaaten nur bei der Durchführung von Unionsrecht. Um festzustellen, ob eine nationale Regelung die Durchführung des Rechts der Union betrifft, ist unter anderem zu prüfen, ob mit ihr eine Durchführung einer Bestimmung des Unionsrechts bezweckt wird, welchen Charakter diese Regelung hat und ob mit ihr nicht andere als die unter das Unionsrecht fallenden Ziele verfolgt werden, selbst wenn sie das Unionsrecht mittelbar beeinflussen kann, sowie ferner, ob es eine Regelung des Unionsrechts gibt, die für diesen Bereich spezifisch ist oder ihn beeinflussen kann (EuGH, Urteil vom 06.03.2014 – C-206/13 (Cruciano Siragusa/Regione Sicilia) – Rn. 25 m.w.N.; s.a. Urteil vom 13.06.1996 – C-144/95 –, juris Rn. 11f). Die Umsetzung einer EU-Richtlinie stellt eine solche Durchführung dar, soweit es um Bestandteile der Richtlinie geht, hinsichtlich derer es keinen Spielraum der Mitgliedstaaten gibt (EuGH, Urteil vom 08.11.2012 – C-40/11 (Yoshikazu Iida/Stadt Ulm) – Rn. 79, Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar GRC, 4. Auflage 2019, Art. 51 Rn. 15).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) kommt umgekehrt eine Prüfung anhand der nationalen Grundrechte im Fall der Durchführung von Unionsrecht nicht in Betracht, wenn es sich wie bei § 4 Abs. 2 S. 1 FlugDaG um die Umsetzung einer EU-Richtlinie bzw. die Durchführung von Unionsrecht handelt (BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 276/17 (Recht auf Vergessen II) –, juris Rn. 47 m.w.N.).
Gemessen hieran liegt eine Durchführung von Unionrecht im Sinne des Art. 51 GrCh vor.
Es handelt sich bei der Entscheidung, ob auch EU-Flüge einer umfassenden Fluggastdatenverarbeitung unterworfen werden, zwar grundsätzlich um eine sicherheitspolitische Entscheidung der Mitgliedstaaten.
Nach Art. 1 Abs. 1 lit. a PNR-Richtlinie regelt diese die Übermittlung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Fluggästen von Drittstaatsflügen durch Fluggesellschaften und deren Verarbeitung zu Zwecken derVerhütung, Aufdeckung, Ermittlung oder Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität. Nach Art. 2 Abs. 1 S. 1 PNR-Richtlinie können die Mitgliedstaaten entscheiden, dass die Richtlinie auf Flüge innerhalb der Europäischen Union (EU-Flüge) anzuwenden ist, also nach ihrem nationalen Recht auch eine Fluggastdatenverarbeitung für EU-Flüge vorsehen. Nach Art. 19 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie haben die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Evaluation eine Überprüfung der Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Wirksamkeit der Aufnahme der obligatorischen Erhebung und Übermittlung von PNR-Daten in Bezug auf sämtliche oder ausgewählte EU-Flüge in den Anwendungsbereich der Richtlinie vorzunehmen.
Dass eine politische Entscheidung zu treffen ist, führt im vorliegenden Fall, anders als in anderen Bereichen, in denen Richtlinien Spielräume eröffnen, aber nicht dazu, dass nach der o.g. Rechtsprechung des BVerfG der Geltungsbereich der im Grundgesetz festgeschriebenen Grundrechte und damit die alleinige Kontrollkompetenz des BVerfG (Art. 93, 100 GG) eröffnet ist. Es steht dem Unionsgesetzgeber nämlich im Rahmen seiner Zuständigkeiten frei, einen sekundärrechtlich eröffneten Spielraum durch sekundärrechtliche Vorgaben einzuschränken bzw. unter Vorbehalte zu stellen. Ein Spielraum besteht dann nur innerhalb dieser Schranken, deren Einhaltung sich nach unionsrechtlichen Vorgaben richtet. Würde die Einhaltung dieser Vorgaben und Vorbehalte sich an mitgliedstaatlichem Recht messen lassen müssen, drohte eine Zersplitterung insoweit harmonisierter Rechtsbereiche. Ein einheitliches Verständnis der Reichweite und Inhalte von Unionsrecht setzt voraus, dass die unionsrechtlichen Grenzen von durch Sekundärrecht gesetzten oder freigelassenen Spielräumen anhand unionsrechtlicher Maßstäbe zu prüfen sind.
Im Fall des Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie hat der EuGH mit Blick auf das europäischen Datenschutzgrundrechts aus Art. 7, 8 Abs. 1 GrCh den Spielraum, den die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung über die Anwendung der Vorgaben der Richtlinie haben, dahingehend eingeschränkt, dass die nationale Regelung, die die entsprechende Ausweitung enthält, ihrerseits, gemessen an den Unionsgrundrechten, verhältnismäßig ist. So heißt es wörtlich in Rn. 167 des Urteils vom 21.06.2022: „Die Befugnis der Mitgliedstaaten, die Anwendung des durch die PNR-Richtlinie geschaffenen Systems auf EU-Flüge auszudehnen, muss jedenfalls, wie sich aus ihrem 22. Erwägungsgrund ergibt, so ausgeübt werden, dass die durch die Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte in vollem Umfang geachtet werden. Insoweit ist es zwar nach dem 19. Erwägungsgrund der Richtlinie Sache der Mitgliedstaaten, eine Einschätzung der Bedrohung durch terroristische Straftaten und schwere Kriminalität vorzunehmen, doch setzt die Ausübung dieser Befugnis voraus, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Einschätzung zu dem Ergebnis gelangen, dass eine Bedrohung durch solche strafbaren Handlungen vorliegt, die geeignet ist, die Anwendung der Richtlinie auch auf EU-Flüge zu rechtfertigen.“ Nach Erwägungsgrund 22 der PNR-Richtlinie sind die Mitgliedstaaten zur Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verpflichtet. Nach Erwägungsgrund 19 soll jeder Mitgliedstaat eine Einschätzung der potenziellen Bedrohung durch terroristische Straftaten und schwere Kriminalität vornehmen. In Rn. 169 des Urteils vom 21.06.2022 heißt es weiter: „[Unter Berücksichtigung des Ziel der PNR-Richtlinie] muss ein solcher Mitgliedstaat daher prüfen, ob die in dieser Richtlinie vorgesehenen Verarbeitungen der PNR-Daten der Fluggäste aller oder einiger EU-Flüge in Anbetracht der Schwere des Eingriffs in die durch die Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte zur Gewährleistung der inneren Sicherheit der Union oder zumindest des betreffenden Mitgliedstaats und damit zum Schutz des Lebens und der Sicherheit von Personen absolut notwendig ist.“ In Rn. 175 des Urteils vom 21.06.2022 heißt es schließlich: „[Nur] diese Auslegung von Art. 2 und Art. 3 Nr. 4 der PNR-Richtlinie im Licht der Art. 7 und 8 sowie von Art. 52 Abs. 1 der Charta [vemag] zu gewährleisten […], dass diese Bestimmungen die Grenzen des absolut Notwendigen einhalten“
Daraus ergibt sich nach Auffassung der Kammer, dass bereits die den Spielraum der Mitgliedstaat eröffnende Klausel des Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie die Einhaltung des unionrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 S. 1 GrCh) voraussetzt. Insoweit sind nationalen Regelungen der Mitgliedstaaten und damit auch der beklagten Bundesrepublik an den Vorgaben des Unionsrechts zu messen.
Mit der Entscheidung in § 2 Abs. 3 FlugDaG, sämtliche EU-Flüge in den Anwendungsbereich des FlugDaG einzubeziehen, verletzt die beklagte Bundesrepublik den durch Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie eröffneten Spielraum und damit Unionssekundärrecht.
Nach der oben zitierten Entscheidung des EuGH lässt Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 PNR-Richtlinie nur dann eine Erstreckung der Fluggastdatenverarbeitung auf innereuropäische Flüge zu, wenn eine Beschränkung auf Flüge erfolgt, die etwa bestimmte Flugverbindungen, bestimmte Reisemuster oder bestimmte Flughäfen betreffen, für die es Anhaltspunkte gibt, die eine solche Anwendung rechtfertigen können. Es ist dabei Sache des betreffenden Mitgliedstaats, in einem solchen Fall die EU-Flüge anhand der Ergebnisse der Einschätzung auszuwählen, die er auf der Grundlage der Anforderungen des EuGH in der Entscheidung vom 21.06.2022, Rn. 163-169, vorzunehmen hat, und sie nach Maßgabe der Entwicklung der Bedingungen, die ihre Auswahl gerechtfertigt haben, regelmäßig zu überprüfen, um sicherzustellen, dass sich die Anwendung des durch die PNR-Richtlinie geschaffenen Systems auf EU-Flüge stets auf das absolut Notwendige beschränkt. Das verlangt in der Regel eine reale und aktuelle oder vorhersehbare terroristische Bedrohung, wobei die Kammer offenlassen kann, ob eine Überwachung innereuropäischer Flüge auch mit der Bekämpfung schwerer Kriminalität begründet werden kann. Die Ausführungen des EuGH in Rn. 170, wonach zwischen Terrorismus und schweren Straftaten zu unterscheiden sei, sprechen eher dagegen.
Die Totalüberwachung sämtlicher Flüge, wie sie in § 2 Abs. 3 FlugDaG geregelt ist, verletzt diese Anforderungen. Eine Beschränkung auf bestimmte Flüge ist nicht erfolgt. Sie konnte von der Beklagten nicht begründet werden. Das hat die Beklagte implizit auch eingestanden, indem sie im Zusammenhang mit ihrem Vorbringen gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage die Rechtswidrigkeit des Datenbankabgleichs auch als unstreitig bezeichnet hat.
Hinsichtlich des mit der Klageschrift gestellten Löschungsantrags, hinsichtlich dessen der Kläger mit Schriftsatz vom 21.11.2022 den Rechtsstreit für erledigt erklärt hat, wobei der Beklagte der Erledigung in der mündlichen Verhandlung zugestimmt hat, ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 VwGO analog einzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des streitigen Teils auf § 154 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich des erledigten Teils auf § 161 Abs. 2 S. 1 VwGO, wobei diese Teile im Verhältnis 50:50 stehen. Die Kosten trägt die Beklagten als Unterlegene und weil sie den Kläger mit der Löschung klaglos gestellt hat. Dass der Kläger vor Klageerhebung keinen Löschungsantrag gestellt hat, fällt im vorliegenden Einzelfall nicht ins Gewicht, weil der Beklagte erstmals im Schriftsatz vom 31.10.2022, mithin nach Klageumstellung, seine Bereitschaft zu erkennen gegeben hat, im Einzelfall gestellte Löschungsanträge positiv zu bescheiden. Da der Beklagte weiterhin eine Fluggastdatenüberwachung betreibt und sich im Parallelverfahren 6 K 805/19.WI sowie im Vorgängerverfahren 6 K 805/19.WI substantiiert für die Unionsrechtskonformität des FlugDaG ausgesprochen hat, musste der Kläger davon ausgehen, dass sein Löschungsbegehren keinen Erfolg haben wird.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt auf §§ 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 S. 1, 2 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen vor. Notwendig ist danach, dass eine Rechtsfrage oder tatsächliche Frage aufgeworfen wird, die grundsätzliche Bedeutung hat. Rechtsgrundsätzliche Bedeutung hat die Sache, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im Berufungsverfahren dazu führen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterbildung des Rechts zu fördern oder wenn eine nicht unerhebliche Personenzahl von der noch bestehenden Rechtsunsicherheit betroffen ist und auch, wenn tatsächliche, z. B. wirtschaftliche oder soziale Auswirkungen die Interessen der Allgemeinheit berühren (Schoch/Schneider/Rudisile, VwGO, 42. EL Februar 2022, § 124 Rn. 30).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Erhebung von Fluggastdaten ist in zahlreichen Strafverfahren mit Blick auf die Verwertbarkeit von Erkenntnissen von Bedeutung. Zudem werden gerade auch bei Flügen über den Flughafen Frankfurt am Main Millionen von Datensätzen verarbeitet, deren Rechtmäßigkeit in Frage steht.
Ferner ist auch die Sprungrevision zuzulassen, §§ 134 Abs. 2, 132 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von §§ 134 Abs. 2, 132 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im künftigen Revisionsverfahren dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern. Es genügt deshalb nicht, dass die Sache in tatsächlicher Hinsicht eine über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat. Eine Rechtsfrage ist klärungsbedürftig nur dann, wenn der im Rechtsstreit aufgetretene rechtliche Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortbildung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt (Schoch/Schneider/Buchheister,VwGO, 42. EL Februar 2022, § 132 Rn. 32 m.w.N.).
Das ist hier der Fall. Eine höchstrichterliche Klärung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Fluggastdatenspeicherung leistet einen wesentlichen Beitrag zu einer gerichtsbarkeitsübergreifenden Auslegung des FlugDaG. Mit der Rechtmäßigkeit der Fluggastdatenspeicherung ist nicht nur das VG Wiesbaden als das für Verpflichtungs- und Feststellungsklagen gegen das BKA zuständige Gericht, sondern auch Zivilgerichte, die Löschungs- oder Unterlassungsanträge gegen Luftfahrtunternehmen zuständig sind, befasst. Außerdem kann die Frage der Verwertbarkeit von Erkenntnissen aus der Fluggastdatenspeicherung in (Groß-)Strafverfahren wegen Terrorismus und schwerer Kriminalität im Raum stehen.
Die Klärungsbedürftigkeit fällt nicht dadurch weg, dass der Beklagte eine baldige Überarbeitung des FlugDaG in Aussicht stellt. Mit welchen Änderungen der Gesetzgeber auf die Entscheidung des EuGH reagieren wird, ist derzeit völlig offen. Im Übrigen speichert der Beklagte auch weiterhin Fluggastdaten und führt einen Abgleich mit Datenbanken durch, vollzieht also die kraft Unionsrechts unanwendbaren Vorschriften des FlugDaG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 FlugDaG
§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 3 FlugDaG
§ 4 Abs. 1 Nr. 6 FlugDaG
§ 4 Abs. 2 S. 2 FlugDaG
§ 4 Abs. 3 FlugDaG
§ 13 Abs. 1 S. 1 FlugDaG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 S. 1 FlugDaG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 FlugDaG
§ 4 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 FlugDaG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 S. 1, 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 134 Abs. 2, 132 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
Art. 93, 100 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 L 807/19
6 K 806/19
6 K 805/19
8 C 1/09
4 A 590/09
8 C 85/88
1 BvR 276/17