Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-17, Aktenzeichen 8 A 1364/09
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2010:0617.8A1364.09.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 18. Februar 2009 – 7 K 859/08.F(1) – abgeändert und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des gesamten erst- und zweitinstanzlichen Verfahrens zu tragen. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger macht als Abgeordneter im Kreistag des beklagten Main-Kinzig-Kreises Fahrkostenerstattung für im Zusammenhang mit seiner Mandatsausübung stehende Fahrkosten geltend. Er ist Mitglied der SPD-Fraktion und seit dem 2. Oktober 2007 Mitglied des Kreistagsausschusses Bildung, Kultur und Sport (BKS).
Mit am 24. Oktober 2007 ausgefülltem Vordruck beantragte der Kläger Fahrkostenersatz nach der „Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige gemäß § 18 Abs. 1 HKO i.V.m. § 27 HGO“ (Entschädigungssatzung) des Beklagten für das 3. Quartal 2007 für die Teilnahme an 14 „Sitzungen“ und 892 km, und zwar u. a. zur „Einweihung Mensa H. Böll-Schule“ in Bruchköbel am 19. (richtig: 28.) August 2007 mit 12 km, „zur Grundsteinlegung Neubau Klinik Psychiatrie“ in Schlüchtern am 13. September 2007 mit 130 km und zur „Einweihung Mensa F.-A.-Genth-Schule“ in Wächtersbach am 24. Oktober 2007 mit 92 km.
Mit Bescheid vom 5. November 2007 gewährte ihm der Beklagte Fahrkosten für 658 km in Höhe von 197,40 € und verneinte einen Ersatzanspruch für die Termine am 28. August, 13. September und 24. Oktober 2007, weil sie nicht infolge einer gemäß § 1 der Entschädigungssatzung ausgesprochenen persönlichen Einladung durch den hauptamtlichen Kreisausschuss wahrgenommen worden seien.
Dagegen erhob der Kläger unter dem 7. November 2007 mit der Begründung Widerspruch, dass der dienstliche Charakter dieser Termine schon daraus ersichtlich sei, dass er als Kreistagsabgeordneter bei diesen Fahrten Versicherungsschutz genieße. Er habe an diesen Terminen in Absprache mit der SPD-Fraktionsgeschäftsführung teilgenommen und sei von einer an ihn persönlich gerichteten Einladung ausgegangen. Auch aufgrund seiner Mitarbeit im Fraktionsarbeitskreis BKS und als seinerzeit designiertes Mitglied im parlamentarischen Ausschuss BKS habe er seine Teilnahme für geboten gehalten.
In der Sitzung des Anhörungsausschusses beim Landrat des Beklagten am 17. Dezember 2007 wurde eine Abhilfe des Widerspruchs nicht empfohlen, weil der Kläger nicht über eine persönliche Einladung gemäß § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung verfügt habe, die für einen erweiterten Kreis von Abgeordneten erst die Möglichkeit eröffne, Fahrkosten abzurechnen. Der Kläger sei vielmehr „lediglich“ über die Fraktion eingeladen worden. Damit handele es sich um keine mandatsgebundene Reise, so dass deren Kosten durch die Aufwandsentschädigung abgegolten seien.
Mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 11. März 2008 wurde „dem Widerspruch … nicht abgeholfen“. Eine Erstattung der Fahrkosten für die fraglichen drei Termine sei auf der Grundlage des § 27 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) nicht zulässig, weil es sich nicht um mandatsbedingte Fahrten mit einem inneren und unmittelbaren Zusammenhang zur Tätigkeit eines Kreistagsmitglieds, sondern eher um Veranstaltungen im Sinne der politischen Öffentlichkeitsarbeit handele. Dass sie ein besonderes Interessengebiet des Klägers beträfen, führe zu keiner anderen Beurteilung, weil ihm kein Wahrnehmungs- oder Repräsentationsmandat durch den Kreistag übertragen worden sei. Der für die Öffentlichkeit sichtbaren Präsenz der Vertreter aus Politik und Verwaltung des Kreises sei hinreichend Rechnung getragen worden. Die verschiedenen Interessengebiete der ehrenamtlich Tätigen dürften kein Maßstab für die Erstattung von Fahrkosten sein. Auch auf der Grundlage des § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung sei eine Erstattung nicht zulässig, weil der Kläger nicht persönlich eingeladen worden sei. Darin liege nicht etwa eine missbräuchliche selektive Auswahl, sondern eine solche Einladung stelle eine zulässige Erweiterung auf Entschädigungsfälle dar, deren Anerkennung ansonsten unzulässig wäre.
Der Kläger hat am 28. März 2008 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die vorliegende Klage auf Zahlung von 70,20 € Fahrkostenerstattung gemäß § 27 HGO erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht, er habe nach dieser Vorschrift einen Anspruch auf Erstattung von Fahrkosten, die ihm in Wahrnehmung seiner Tätigkeit als Kreistagsabgeordneter entstanden seien. Für eine effektive Arbeit müsse er sich in Fraktionsarbeitskreisen auf bestimmte Aufgabenfelder spezialisieren und Kontakt zu entsprechenden Einrichtungen halten und dort in gewissem Umfang den Kreistag repräsentieren. Seine Teilnahme an der Einweihung der Mensa der Friedrich-August-Genth-Schule in Wächtersbach am 24. Oktober 2007 sei durch seine seit dem 2. Oktober 2007 bestehende Mitgliedschaft im Kreistagsausschuss BKS gerechtfertigt. Er sei zudem Mitglied in den Fraktionsarbeitskreisen BKS und für Wirtschaft und Struktur, so dass seine Teilnahme an den anderen beiden Veranstaltungen deshalb Teil seiner Mandatsausübung sei, denn in diesen Arbeitskreisen werde die inhaltliche Arbeit als Kreistagsabgeordneter vorbereitet. Dementsprechend sei es sachgerecht, dass § 1 der Entschädigungssatzung die „gebotene Wahrnehmung“ des Kreistagsmandats nicht auf die Teilnahme an Sitzungen des Kreistags, seiner Ausschüsse und seiner Fraktionen beschränke, sondern in seiner geänderten Fassung auch die Teilnahme an anderen Veranstaltungen umfasse. Es widerspreche jedoch der in § 28 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) geschützten Unabhängigkeit der Kreistagsabgeordneten, dass die Teilnahme an derartigen Veranstaltungen nur dann als „geboten“ angesehen werde, wenn sie auf einer persönlichen Einladung durch den hauptamtlichen Kreisausschuss beruhe. Damit liege es in der Hand des hauptamtlichen Kreisausschusses zu bestimmen, welches Kreistagsmitglied für die Teilnahme an einer solchen Veranstaltung berufen sei; damit werde das Verhältnis der Organe Kreistag und Kreisausschuss auf den Kopf gestellt. Es könne nicht im Ermessen des hauptamtlichen Kreisausschusses liegen, die Anwesenheit bestimmter Kreistagsabgeordneter als mandatsbezogen zu qualifizieren. Da es zur Aufgabe eines Kreistagsabgeordneten gehöre, sich auf bestimmte Sachgebiete zu spezialisieren und auf diesen Gebieten auch externe Kontakte zu unterhalten, ergebe sich die Erstattungsfähigkeit schon aus § 27 Abs. 2 HGO, so dass § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung den Kreis der anspruchsberechtigten Kreistagsmitglieder rechtswidrig einschränke. Selbst wenn man mit dem Beklagten diese Bestimmung als Erweiterung des Kreises der Anspruchsberechtigten ansehe, sei diese Erweiterung jedenfalls willkürlich und stehe im Widerspruch zu den Grundprinzipien des Kommunalverfassungsrechts, wonach die Kreistagsabgeordneten eine Kontrollfunktion gegenüber dem Kreisausschuss hätten. Es könne deshalb nicht im Belieben der hauptamtlichen Mitglieder des Kreisausschusses stehen zu bestimmen, welche Kreistagsabgeordneten zu einer repräsentativen Veranstaltung eingeladen werden und deshalb eine Fahrkostenerstattung verlangen könnten.
Seine Teilnahme an den Schulveranstaltungen habe für ihn die Gelegenheit geboten, mit den dort Verantwortlichen Gespräche zu führen und damit auf seinem Spezialgebiet die Tätigkeit des Kreistags zu reflektieren und neue Initiativen vorzubereiten. Der Grundsteinlegung für die Psychiatrie in Schlüchtern sei eine Initiative des Kreistags für die Ausweitung der gemeindenahen Psychiatrie im Kreis vorausgegangen, wobei er namens seiner Fraktion im Kreistag Grundsatzausführungen gemacht habe. Die Teilnahme an der Veranstaltung sei deshalb unmittelbare Folge seiner Tätigkeit im Kreistag gewesen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 5. November 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2008 abzuändern und den Beklagten zu verpflichten, an ihn weitere 70,20 € zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht, die Regelung in § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung erweitere den Rechtskreis der Kreistagsabgeordneten und ermögliche eine Erstattung von Fahrkosten auch für solche Veranstaltungen, die zwar nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Mandat stünden, zu denen aber der hauptamtliche Kreisausschuss persönlich eingeladen habe. Diese vom Kläger kritisierte Regelung habe der Kreistag, dem der Kläger als Mitglied angehöre, selbst und sicherlich aus gutem Grund beschlossen. Eine solche persönliche Einladung habe der Kläger zu den fraglichen Veranstaltungen nicht erhalten.
Eine Fahrkostenerstattung komme auch nicht gemäß § 27 Abs. 2 HGO in Betracht, denn es stehe nicht im Belieben eines Kreistagsabgeordneten, die Mandatsbezogenheit einer Veranstaltungsteilnahme selbst zu bestimmen. Werde seine Teilnahme nicht durch sein Mandat, sondern durch seine persönlichen Interessen veranlasst, müsse er in Kauf nehmen, die Fahrkosten aus eigener Tasche oder aus seiner monatlichen Aufwandsentschädigung zu finanzieren. Es sei nicht erforderlich, dass bei bestimmten Veranstaltungen etwa alle Mitglieder eines Kreistagsausschusses oder Mitglieder von Fraktionsarbeitskreisen teilnähmen. Die Fahrkostenerstattung diene nicht dazu, parteipolitisches und pressewirksames Wirken der Abgeordneten zu finanzieren.
Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 18. Februar 2009 erklärt hatte, an den Einweihungsfeiern der beiden Schulmensen wegen der Informationsgewinnung teilgenommen und im Zusammenhang mit dem Psychiatrie-Bericht für seine Fraktion im Kreistag eine Rede gehalten und zu einzelnen Fragen der psychiatrischen Versorgung im Kreis Stellung bezogen zu haben, verpflichtete das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Urteil vom 18. Februar 2009 – 7 K 859/08.F (1) – den Beklagten zur Erstattung weiterer Fahrkosten in Höhe von 70,20 €.
Zur Begründung führte es u. a. aus: Dem Kläger stehe ein Fahrkostenerstattungsanspruch zu, da die Fahrkosten im Zusammenhang mit der Ausübung seiner Tätigkeit als ehrenamtlicher Kreistagsabgeordneter und Fraktionsmitglied stünden. Neben der Teilnahme an Veranstaltungen, an denen teilzunehmen zu den Obliegenheiten eines ehrenamtlich Tätigen gehöre, und der Teilnahme an Fraktionssitzungen komme eine Fahrkostenerstattung auch in Betracht, wenn eine Reise unmittelbar der Vorbereitung von Entscheidungen des Kreistages oder einer seiner Organe diene, während eine Erstattung von Fahrkosten ausscheide, wenn die Reise lediglich einen Bezug zu einer Stellung als Mandatsträger habe. Danach stünden dem Kläger für alle drei Veranstaltungen Fahrkostenerstattungen zu.
Seine Teilnahme an der Einweihung der Mensa der Heinrich-Böll-Schule in Bruchköbel am 28. August 2007 sei im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit im Fraktionsarbeitskreis BKS zu sehen. Die Regelung der Erstattungsfähigkeit von Fahrten zu Fraktionssitzungen in § 27 Abs. 4 HGO bringe zum Ausdruck, dass die Teilnahme an solchen Sitzungen der unmittelbaren Erfüllung von Aufgaben eines Kreistagsabgeordneten diene. Dies müsse unter Beachtung der Bedeutung der in den Arbeitskreisen geleisteten inhaltlichen Arbeit und Initiativen in einem weiteren Schritt auch dann gelten, wenn ein ehrenamtlicher Kreistagsabgeordneter an Veranstaltungen teilnehme, die in unmittelbarem Zusammenhang mit seiner Tätigkeit in einem solchen Fraktionsarbeitskreis stünden.
Dasselbe gelte für seine Teilnahme an der Einweihung der Mensa der Friedrich-August-Genth-Schule in Wächtersbach am 24. Oktober 2007, zumal er bei diesem Termin bereits Mitglied des Kreistagsausschusses BKS und Mitglied des Fraktionsarbeitskreises BKS gewesen sei.
Hinsichtlich der Teilnahme an der Grundsteinlegung der Psychiatrie-Klinik in Schlüchtern am 13. September 2007 habe der Kläger unbestritten vorgetragen, auch dem Fraktionsarbeitskreis Wirtschaft und Struktur anzugehören. Als Mitglied dieses Arbeitskreises habe er in weitestem Sinne an einem Psychiatrie-Bericht mitgearbeitet, der u. a. die Neuerrichtung der Psychiatrie-Klinik in Schlüchtern vorgesehen habe. Er habe im Zusammenhang mit der Erörterung des Psychiatrie-Berichts eine Rede im Kreistag gehalten. Das Gericht gehe davon aus, dass der u. a. für Struktur zuständige Arbeitskreis sich auch mit Fragen der Änderung und der Neugliederung des Gesundheitswesens im Kreis und somit auch mit der Errichtung von Kliniken beschäftige. Damit habe diese Grundsteinlegung unmittelbaren Mandatsbezug zur Tätigkeit des Klägers im Arbeitskreis Wirtschaft und Struktur.
Nach Zustellung dieses Urteils am 20. März 2008 hat der Beklagte am 7. April 2008 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung macht er noch u. a. geltend: Die fraglichen Fahrten seien durch das Mandat des Klägers als Kreistagsabgeordneter nicht bedingt, sie hätten allenfalls Bezug zu seiner Stellung als Mandatsträger. Wenn ein Kreistagsabgeordneter von sich aus oder auf Anregung von Bürgern außerhalb des Kreistages, seiner Ausschüsse, seiner eigenen Fraktion oder einer Fraktionsarbeitsgruppe tätig werde, löse dies grundsätzlich keinen Fahrkostenerstattungsanspruch aus. Die Mitgliedschaft in einem Kreistagsausschuss und die Mitgliedschaft in einem Fraktionsarbeitskreis rechtfertige für sich genommen nicht die Erstattung von Fahrkosten zu Veranstaltungen, die Themen dieser Organe bzw. Organteile lediglich berührten, aber nicht gleichzeitig auch Sitzungen dieser Organe seien. Fraktionen und erst recht Fraktionsarbeitskreise seien nicht selbständige Teile des Kreistags. Das Fahrkostenerstattungsgebot, das für Fraktionssitzungen und Sitzungen von Fraktionsarbeitskreisen gelte, könne nicht auch noch auf Veranstaltungen außerhalb dieser Gremien ausgedehnt werden.
Das Verwaltungsgericht gehe auch unzutreffend davon aus, dass der Kläger an dem Psychiatrie-Bericht bzw. dessen Fortschreibung mitgearbeitet habe. Dieser Bericht bzw. dessen Fortschreibung sei vom Gesundheitsamt des Beklagten erstellt worden. Der Kreisausschuss habe den Bericht zur Kenntnis genommen und seine Weiterleitung an den Kreistag beschlossen. Der Kreistag habe den Bericht am 22. Juni 2007 zur Kenntnis genommen und ihn zur Veröffentlichung freigegeben. Ausweislich des Protokolls dieser Kreistagssitzung habe der Kläger an diesem Tag nicht zur Sache gesprochen. Der Psychiatrie-Bericht sei zur vertiefenden Beratung außerdem an den Ausschuss für Soziales und Familie verwiesen worden, so dass diese Thematik – wenn überhaupt – in den Kompetenzbereich dieses Kreistagsausschusses falle. Die Grundsteinlegung der Psychiatrieklinik in Schlüchtern am 13. September 2007 habe keinen Raum für eine angeblich mandatsbezogene Präsenz des Klägers geboten.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 18. Februar 2009 – 7 K 859/08.F (1) – abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er u. a. noch vor: Es ergebe sich schon aus § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten, dass er einzelnen Kreistagsabgeordneten auch die Fahrkosten zu Veranstaltungen außerhalb der Sitzungen der Kreis- bzw. Fraktionsgremien erstatte, nämlich dann, wenn der Kreistagsabgeordnete von einem hauptamtlichen Mitglied des Kreisausschusses persönlich eingeladen werde. Dieses Kriterium sei jedoch ungeeignet, zwischen einer der unmittelbaren Erfüllung von Aufgaben eines Kreistagsabgeordneten dienenden und einer lediglich mandatsbezogenen Teilnahme an einer Veranstaltung zu differenzieren. Da das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe, dass Fahrkosten insbesondere nur dann zu erstatten seien, wenn eine Veranstaltung der unmittelbaren Vorbereitung von Entscheidungen des Kreistages oder seiner Ausschüsse diene, könne dies nicht auf Mitglieder des jeweils zuständigen Kreisausschusses beschränkt werden, sondern müsse auf die Mitglieder von Fraktionsarbeitskreisen ausgedehnt werden, weil die Entscheidungen des Kreistags maßgeblich in den Fraktionen vorbereitet würden. Danach habe er an den fraglichen Veranstaltungen in unmittelbarer Erfüllung seiner Aufgaben als Kreistagsabgeordneter teilgenommen. Die Angaben der Beklagten zu seiner Teilnahme an dem Psychiatrie-Bericht seien zudem unzutreffend. Der Bericht sei im Kreistag am 24. August 2001 beraten worden und ausweislich des als Anlage beigefügten Protokollauszugs habe er auf dieser Sitzung namens der SPD-Fraktion gesprochen. Ihm stehe auch ein Fahrkostenerstattungsanspruch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung zu, weil bei allen drei Veranstaltungen neben ihm auch weitere Kreistagsabgeordnete anwesend gewesen seien, denen der Beklagte aufgrund einer persönlichen Einladung eines hauptamtlichen Beigeordneten die Fahrkosten erstattet habe. Die Regelung in § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung sei unwirksam, weil sie in eklatantem Widerspruch zu der Aufgabenverteilung zwischen Kreistag und Kreisausschuss stehe. Dadurch würden die nicht persönlich eingeladenen Abgeordneten in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben erheblich und rechtswidrig gehindert, weil sie nicht Kontakte knüpfen und Gespräche führen könnten, ohne dass ihnen finanzielle Nachteile entstünden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassene Berufung des Beklagten ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere gemäß § 124 a Abs. 2 und 3 VwGO form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden.
Sie ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat dem Kläger zu Unrecht einen Fahrkostenerstattungsanspruch für die Teilnahme an der „Einweihung der Mensa der Heinrich-Böll-Schule“ am 28. August 2007 in Bruchköbel, an der „Grundsteinlegung für die Psychiatrie-Klinik“ am 13. September 2007 in Schlüchtern und an der „Einweihung der Mensa der Friedrich-August-Genth-Schule“ am 24. Oktober 2007 in Wächtersbach zugesprochen.
Dem Kläger steht der geltend gemachte Fahrkostenerstattungsanspruch gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) i.V.m. § 27 Abs. 2 und 4 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) i.V.m. §§ 1, 3 und 6 der „Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige gemäß § 18 Abs. 1 HKO i.V. mit § 27 HGO“ (Entschädigungssatzung) des Beklagten nicht zu.
Der Erstattungsanspruch der Mitglieder des Kreistages, seiner Ausschüsse und Fraktionen bezieht sich grundsätzlich allein auf Fahrkosten, die für die Teilnahme an Sitzungen dieser Gremien oder von Teilen einer Fraktion entstanden sind.
Dem entspricht schon der Antragsvordruck der Beklagten. In Kommentierungen zur Hessischen Gemeindeordnung ist auch in diesem Zusammenhang allein vom Kostenersatz für Fahrten zu Sitzungen die Rede (vgl. u. a. Schneider/Dreßler/Lüll, Hessische Gemeindeordnung, 19. Lieferung, Stand: Juli 2007 Erl. 3 zu § 27 HGO; Bennemann, in Kommunalverfassungsrecht Hessen, Hessische Gemeindeordnung, Stand: Januar 2010, Rdnr. 65 zu § 27; Foerstemann, Die Gemeindeorgane in Hessen, 6. Aufl. 2002, Rdnr. 8 zu § 8).
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat in einem früheren Urteil vom 16. Januar 1973 – II OE 73/71 – (ESVGH Band 23, 1974, Nr. 28, S. 165 ff.) ausgeführt, dass Gemeindevertreter einen Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen und des entgangenen Arbeitsverdienstes nur hätten, soweit ihnen in der gebotenen Wahrnehmung ihres öffentlichen Amtes Auslagen entstünden oder Arbeitsverdienste entgingen. Die Aufgabenwahrung obliege dem einzelnen Gemeindevertreter grundsätzlich in der Gemeindevertretung oder in den gebildeten Ausschüssen. Werde der einzelne Gemeindevertreter von sich aus oder auf Anregung von Bürgern außerhalb der Gemeindevertretung und gebildeter Ausschüsse tätig, werde hierdurch regelmäßig kein Erstattungsanspruch ausgelöst. Neben dem in der Hauptsatzung geregelten Sitzungsgeld je Sitzung könnten Auslagen und Verdienstausfall nicht verlangt werden, weil die Vorbereitung jedes einzelnen Gemeindevertreters auf die Sitzung in dem Durchschnittssatz des Sitzungsgeldes einbezogen sei, so dass für durch Vorbereitung entstehende Auslagen oder entgangenen Arbeitsverdienst daneben nicht noch gesondert eine zusätzliche Erstattung verlangt werden könne.
Dementsprechend ging es in den beiden bisherigen Grundsatzentscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zur Fahrkostenerstattungen um Fahrkosten, die für die Teilnahme an einer Kreistagssitzung bzw. an regelmäßigen Kreistagssitzungen entstanden waren (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. März 1988 – 6 UE 529/87 – HSGZ 1988 S. 403 ff. und Urteil vom 6. Mai 1999 – 8 UE 2076/98– HSGZ 2000 S. 69 f. = juris). Beide Entscheidungen gingen davon aus, dass Kreistagsabgeordnete grundsätzlich verpflichtet sind, an den Sitzungen der Gremien teilzunehmen, denen sie angehören. Nur so könne gewährleistet werden, dass die Gremien beschlussfähig seien und ihre Aufgaben erfüllten. Daher entspreche die Anwesenheitspflicht dem Gebot, dass die Kreistagsabgeordneten ihre Tätigkeit gemäß § 28 Abs. 1 HKO„nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung“ ausübten. Im Übrigen folge die Anwesenheitspflicht auch aus der gemäß § 32 Satz 2 HKO entsprechend anwendbaren Regelung in § 60 Abs. 1 Satz 2 HGO, wonach bei wiederholtem ungerechtfertigtem Fernbleiben Sanktionen erfolgen könnten. Streitig war in beiden Entscheidungen lediglich, ob die für die Anreise zu Kreistagssitzungen von einem anderen Ort als ihrem Wohnsitz tatsächlich entstandenen Fahrkosten in der von den klagenden Kreistagsabgeordneten geltend gemachten Höhe erstattungsfähig waren oder über das notwendige Maß hinausgingen. Nur in diesem Zusammenhang haben die beiden entscheidenden Senate des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Verhältnismäßigkeit angeführt und ihnen die freie Mandatsausübung der Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO gegenübergestellt. Danach sei es zunächst Sache des Abgeordneten zu prüfen, ob ein besonderer Aufwand für die Anreise von einem anderen Ort als seinem Wohnort einen Grund darstelle, der es nicht nur rechtfertige, sein Fernbleiben zu entschuldigen, sondern ihn sogar hindere, an der Sitzung teilzunehmen, wenn er nicht auf den Ersatz eines Teils der Reisekosten verzichten wolle. Diese Frage werde sich nach dem Anlass der Reise und der Höhe des zusätzlichen Aufwandes unterschiedlich beurteilen lassen. Bei außerordentlich wichtigen Beratungen, Entscheidungen und Wahlen lasse sich ein wesentlich höherer Aufwand für eine von einem entfernteren Ort notwendige Anreise rechtfertigen als bei eher routinemäßigen Veranstaltungen. In Zweifelsfällen obliege dem Kreistag die Beurteilung, denn er sei für die innere Angelegenheiten des Kreistages zuständig und müsse u. a. entscheiden, ob eines seiner Mitglieder ungerechtfertigt ferngeblieben sei (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 6. Mai 1999 a.a.O. juris Rdnrn. 18 f.). Dem Fahrkostenerstattungsanspruch eines Kreistagsabgeordneten könne dementsprechend nicht entgegengehalten werden, er hätte einer Kreistagssitzung wegen einer Badekur in einem entfernten Kurort entschuldigt fernbleiben dürfen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. März 1988 a.a.O.). Die nach Auffassung dieser Urteile fehlende gesetzliche Beschränkung der Fahrkostenerstattung bezog sich somit nicht – wie hier streitig – auf den Entstehungsanlass, sondern auf den Umfang der Erstattungsfähigkeit der für eine grundsätzlich verpflichtende Sitzungsteilnahme entstandenen tatsächlichen Fahrkosten.
Die „reinen Ersatzansprüche“ für Verdienstausfall und tatsächlich entstandene und nachgewiesene Fahrkosten gemäß § 27 Abs. 1 und 2 HGO stellen nach ihrem Sinn und Zweck das Korrelat für die Teilnahmepflicht an Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages und deren Ausschüsse dar.
Diese grundsätzliche Beschränkung wird durch die spätere Einbeziehung der Fraktionssitzungen und der Sitzungen von Teilen einer Fraktion durch § 27 Abs. 4 HGO nicht aufgehoben, sondern lediglich ergänzt. Diese Erweiterung beruht nämlich auf der Erkenntnis, dass durch die Fraktionsarbeit eine Straffung der Arbeit im Kreistag bzw. in seinen Ausschüssen erreicht wird. Deshalb wird für einen eng begrenzten Sonderfall die Auslagenerstattung auf bestimmte Vorbereitungshandlungen für Gremiensitzungen ausgedehnt, nämlich auf unmittelbar der Vorbereitung von Sitzungen des Kreistags oder seiner Ausschüsse dienende Sitzungen von Fraktionen oder Fraktionsgremien, wie Fraktionsvorstand oder Fraktionsarbeitsgruppen.
So hat der Senat in seinem Urteil vom 22. März 2007 zur Festsetzung der Fraktionsmindeststärke in der Geschäftsordnung eines Kreistages – 8 N 2359/06 – (HSGZ 2007 S. 253 ff. = juris Rdnr. 46) zur Funktion von Fraktionen ausgeführt, einem Kreistag stehe aufgrund seiner Geschäftsordnungsautonomie ein weiter Ermessensspielraum zu, der ihm eine Entscheidung darüber ermögliche, zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen und effektiven Geschäftsganges und damit im Interesse seiner Funktionsfähigkeit eine Fraktionsmindestgröße festzulegen. Denn Fraktionen dienten dem Zweck, durch eine kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter den Meinungs- und Entscheidungsprozess zu fördern und durch diesen Bündelungseffekt die Arbeit im Kreistag zu straffen und zu konzentrieren.
In diesem Sinne hat auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Normenkontrollbeschluss vom 18. Oktober 1989 zu einer Entschädigungssatzung - Nr. 4 N 88.2271 - (BayVBl. 1990 S. 372) ausgeführt, dass der Vorschrift über die Fahrkostenerstattung das Entschädigungssystem zugrunde liege, wonach an die Teilnahmepflicht im jeweiligen Gremium angeknüpft werde und eine Fahrkostenerstattung sachlich nicht zu rechtfertigen sei, wenn die Teilnahme an einer Veranstaltung zwar „sinnvoll und politisch wünschenswert“, nicht aber – im Sinne einer Verpflichtung – geboten sei. Die Zulässigkeit der Förderung von Fraktions- oder Gruppenbesprechungen sei unter dem Gesichtspunkt gerechtfertigt, dass bei einer Vorbehandlung außerhalb des kommunalen Gremiums eine sachgerechte Arbeit in dem Gremium erleichtert werde, dem die Teilnehmer der vorbereitenden Besprechung mit der Folge ihrer Teilnahmepflicht angehörten. Denn hierdurch könne eine Vorklärung und eine Vorformung des Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesses stattfinden, wodurch eine eingehende Auseinandersetzung mit dem Beratungsgegenstand ermöglicht werde und eine Straffung der Arbeit des jeweiligen Gremiums eintrete.
Dieser Verknüpfung der gemäß § 27 Abs. 4 HGO erstattungsfähigen Fraktionssitzungen oder Sitzungen von Teilen einer Fraktion mit der Vorbereitung von Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages oder deren Ausschüssen entspricht es, dass für die Zahl der ersatzpflichtigen Fraktionssitzungen gemäß § 27 Abs. 4 Satz 3 HGO vertretbar und sachgerecht an die Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages angeknüpft werden kann (vgl. Schneider/Dressler/Lüll a.a.O. Erl. 5 zu § 27), wie dies hier auch in § 6 Satz 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten erfolgt ist.
Dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil kann danach dahin zugestimmt werden, dass auch Fahrkosten zu Fraktionssitzungen – oder auch zu Sitzungen von Teilen einer Fraktion – dem Grunde nach als erstattungsfähig angesehen werden können, wenn und soweit diese Sitzungen unmittelbar der Vorbereitung der Sitzungen und Beschlussfassungen des Kreistages oder einer seiner Organe dienen; ob darüber hinaus auch Reisen zu anderen Veranstaltungen, die diesem Zweck dienen, erstattungsfähig sind, erscheint angesichts der allein auf „Fraktionssitzungen“ oder auf „Sitzungen von Teilen einer Fraktion“ abstellenden Regelung in § 27 Abs. 4 HGO allerdings fraglich.
Die allgemeine, in diesem Sinne sitzungsunabhängige kommunalpolitische Willensbildung und ihre öffentliche Darstellung im Rahmen der Abgeordneten- und Fraktionsarbeit unterfallen demgegenüber der Finanzierung durch die an die Abgeordneten gewährten Aufwandsentschädigungen gemäß § 27 Abs. 3 HGO und § 4 der Entschädigungssatzung des Beklagten bzw. durch die den Fraktionen gewährten Fraktionszuwendungen gemäß § 36 a Abs. 4 HGO bzw. § 26 a Abs. 4 HKO.
Unter Zugrundelegung dieser Kriterien kann der Kläger für die hier streitigen Veranstaltungen keine Fahrkostenerstattung verlangen.
Die drei Veranstaltungen (zwei Einweihungen von Schulmensen und eine Grundsteinlegung für eine psychiatrische Klinik) waren keine Sitzungen des Kreistages, eines seiner Ausschüsse oder der SPD-Fraktion des Kreistages oder eines Teiles dieser Fraktion, sie dienten auch nicht „unmittelbar“ der Vorbereitung einer Sitzung des Kreistages oder eines seiner Ausschüsse, so dass sie selbst nach den allgemein vorangestellten Voraussetzungen des Verwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 2. Juli 2008 im Parallelverfahren 7 E 4374/07(V) keine Fahrkostenerstattungspflicht gemäß § 27 Abs. 2 oder Abs. 4 HGO auslösten. Die im vorliegenden Fall auf Seite 8 des vom Beklagten angefochtenen stattgebenden Urteils vom 18. Februar 2009 „in einem weiteren Schritt“ entwickelte Ausdehnung der erstattungspflichtigen Veranstaltungen auf solche, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Tätigkeit in einem Fraktionsarbeitskreis stehen, ist nach den obigen Ausführungen mit den gesetzlichen Regelungen in § 27 Abs. 2 und 4 HGO nicht (mehr) vereinbar.
Ein Fahrkostenerstattungsanspruch des Klägers ergibt sich schließlich auch nicht unmittelbar aus § 1 der Entschädigungssatzung des Beklagten, weil er zu diesen Veranstaltungen nicht gemäß Satz 2 dieser Regelung von einem hauptamtlichen Mitglied des Kreisausschusses persönlich eingeladen worden ist.
Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich ein Erstattungsanspruch auch nicht aus einer Verletzung des Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG oder der Verletzung der Unabhängigkeit der Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO durch diese Satzungsregelung herleiten. Der Senat teilt zwar die Bedenken des Klägers an der Rechtmäßigkeit und damit Wirksamkeit dieser Satzungsregelung. Es dürfte mit den Grundsätzen des Gleichbehandlungsgrundsatzes und der Stellung der gemeindlichen Organe schwer vereinbar sein, dass einzelne hauptamtliche Mitglieder des Kreisausschusses aufgrund dieser vom Kreistag beschlossenen Satzungsregelung frei darüber befinden können, welche Kreistagsmitglieder für welche Veranstaltungen persönlich eingeladen und damit Fahrkostenerstattungen erhalten sollen. Diese im Verhältnis der Kreistagsabgeordneten zum Beklagten nach den gesetzlichen Bestimmungen und den Grundsätzen der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und dem Verhältnismäßigkeitsgebot zu treffende Entscheidung kann nicht dem freien Belieben der hauptamtlichen Mitglieder des Kreisausschusses überlassen und damit jeder Überprüfung entzogen werden.
Wenn aber diese Vorschrift – in Übereinstimmung mit der klägerischen Auffassung – als unwirksam anzusehen wäre, könnte der Kläger aus ihr keinen Anspruch darauf herleiten, ebenfalls rechtswidrige Fahrkostenerstattungen zu erhalten. Eine sog. Gleichbehandlung im Unrecht kann er nicht verlangen.
Nach alledem ist der Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung und über die Abwendungsbefugnis des Klägers folgen aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 VwGO nicht zuzulassen, weil es um Auslegung und Anwendung hessischen Landesrechts geht, das auch keine bundeseinheitlichen Rechtsgrundsätze verkörpert.
Beschluss
Der Streitwert wird für die zweite Instanz auf 70,20 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 und § 52 Abs. 3 GKG und richtet sich nach der Höhe der vom Kläger begehrten Fahrkostenerstattung.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 HGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 132 VwGO
§ 18 Abs. 1 HKO
§ 27 Abs. 2 HGO
§ 27 Abs. 4 HGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 32 Satz 2 HKO
§ 60 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 28 Abs. 1 HKO
§ 27 Abs. 1 und 2 HGO
§ 27 Abs. 4 Satz 3 HGO
§ 27 Abs. 3 HGO
§ 36 a Abs. 4 HGO
§ 26 a Abs. 4 HKO
§ 27 Abs. 2 oder Abs. 4 HGO
§ 27 Abs. 2 und 4 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 859/08
II OE 73/71
6 UE 529/87
8 UE 2076/98
8 N 2359/06
4 N 88.22
7 E 4374/07