Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-16, Aktenzeichen 12 K 3303/20
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2024:0216.12K3303.20.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 29. Januar 2019 und des Widerspruchsbescheids vom 30. Juni 2020 verpflichtet, der Klägerin die am 2. Oktober 2018 beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Umgestaltung und Erweiterung ihres Hotels.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks X-Straße … (Flurstücke … und … der Gemarkung Billbrook). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Billbrook 5 vom 18. Juli 2005 (HmbGVBl. S. 334), der das Grundstück als Industriegebiet ausweist. Zuvor lag es im Geltungsbereich des Baustufenplans Billbrook, der es ebenfalls als Industriegebiet auswies.
Auf den vorgenannten Grundstücken befindet sich ein von der Klägerin betriebenes achtgeschossiges Hotel, das mit Baugenehmigung vom 23. Oktober 1990 – unter Erteilung einer Ausnahme von der Industriegebietsfestsetzung nach § 31 Abs. 1 BauGB, § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 9 BPVO – genehmigt wurde. Das Hotel hat 162 Gästezimmer sowie – über mehrere Stockwerke verteilt – verschiedene Tagungs-, Schulungs-, Besprechungs- und Büroräume, deren Kapazitäten sich auf bis zu 150 Personen belaufen, mit einer Grundfläche von insgesamt ca. 2.050 m². Ein Teil der Büroräume wird fest an einen gewerblichen Kunden vermietet. Die restlichen Büroräume werden teils durch die Klägerin selbst, teils durch Hotelgäste bzw. im Rahmen von Tagungs- und Schulungsveranstaltungen genutzt. Ein Teil der Räumlichkeiten im 7. OG ist als Wohnraum genehmigt.
Am 2. Oktober 2018 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung im Verfahren mit Konzentrationswirkung nach § 62 HBauO für eine Umgestaltung und Erweiterung ihres Hotels. Ausweislich der vorgelegten Baubeschreibung und Bauvorlagen sollen im Erdgeschoss sechs Büroräume zu einem Seminarraum sowie im 2. OG zwei Schulungsräume zu einem Seminarraum umgewandelt werden. Im 7. OG soll die Wohnung in zwei zusätzliche Hotelzimmer, einen Tagungsraum sowie einen Büroraum mit zwei Arbeitsplätzen (einschließlich Pantry und kleinem Essbereich) umgewandelt werden.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2018 forderte die Beklagte die Klägerin u.a. auf, einen begründeten Befreiungsantrag nach § 31 Abs. 2 BauGB für die Umwandlung der Wohnräume im 7. OG in zwei Hotelzimmer zu stellen, da eine Hotelnutzung in einem Industriegebiet grundsätzlich nicht zulässig sei.
Am 20. Dezember 2018 teilte die Klägerin mit, dass sie einen Befreiungsantrag für die Nutzungsänderung nicht stellen werde. Weder die BauNVO noch der Bebauungsplan Billbrook 5 sähen einen Ausschluss von Beherbergungsbetrieben in dem hier in Rede stehenden Industriegebiet vor. Darüber hinaus handele es sich vorliegend um eine Nutzungsänderung innerhalb eines bestehenden gebietsverträglichen Hotelbetriebs, welcher auch schon in der Vergangenheit auf der Grundlage des bestehenden Planrechts erweitert worden sei.
Mit Bescheid vom 29. Januar 2019 lehnte die Beklagte die Erteilung der beantragten Baugenehmigung ab. Die Umnutzung der Wohnung in zwei weitere Hotelzimmer und die Schaffung zusätzlicher und größerer Seminarräume führe dazu, dass die planungsrechtlich nicht zulässige Hotelnutzung verfestigt werde. Beherbergungsbetriebe seien in Industriegebieten nicht zulässig. Sie fielen nicht in die Kategorie der „Gewerbebetriebe aller Art“ i.S.d. § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO.
Am 25. Februar 2019 erhob die Klägerin Widerspruch. Sie habe einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB sei hierfür nicht erforderlich. Nach § 9 BauNVO seien im hier in Rede stehenden Industriegebiet Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Ihr Hotel sei zweifellos ein Gewerbebetrieb. Dementsprechend habe die Beklagte auch in der Vergangenheit diverse Genehmigungen für Änderungen und Erweiterungen des Hotels erteilt.
Mit Schreiben vom 17. Januar 2020 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass der Widerspruch voraussichtlich zurückzuweisen sei. Das Vorhaben der Klägerin sei in einem Industriegebiet ungeachtet der Formulierung in § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO, wonach Gewerbebetriebe aller Art zulässig seien, nicht zulässig. Industriegebiete dienten der Ansiedlung störungsintensiver, erheblich belästigender gewerblicher Betriebe. Beherbergungsbetriebe, die in verschiedenen anderen Baugebieten regelmäßig zulässig seien, entsprächen dieser Zweckbestimmung in der Regel nicht. Das Hotel der Klägerin sei auch kein atypischer und damit ausnahmsweise gebietsverträglicher Beherbergungsbetrieb. Eine planungsrechtliche Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB scheide im Übrigen bereits deshalb aus, weil hierdurch die Grundzüge der Planung berührt würden. Soweit in der Vergangenheit Genehmigungen für Änderungen bzw. Erweiterungen des Hotelbetriebs erteilt worden seien, habe sie, die Beklagte, diese Genehmigungspraxis mittlerweile als rechtswidrig erkannt. Sie sei nicht verpflichtet, eine als nicht rechtskonform erkannte Praxis fortzusetzen.
Mit Schreiben vom 9. April 2020 teilte die Klägerin der Beklagten mit, dass sie an ihrem Widerspruch festhalte. Ihr Vorhaben diene nicht dazu, bislang unbebaute oder industriell genutzte Flächen einer Hotelnutzung zuzuführen. Vielmehr solle lediglich eine Wohnung einer Hotelnutzung zugeführt werden. Ihr Vorhaben verbessere daher die bisher bestehende Situation, da eine Wohnnutzung wesentlich empfindlicher für die von einem Industriegebiet ausgehenden Störungen sei als eine nur vorübergehende Beherbergung. Im Übrigen bleibe es dabei, dass in einem Industriegebiet Gewerbebetriebe aller Art zulässig seien. Zudem sei die unmittelbare Umgebung ihres Grundstücks nicht industriell geprägt. Es seien dort nur „normale“ Gewerbebetriebe vorhanden. Ihr Hotel befinde sich darüber hinaus am Rande des Industriegebiets. Es schließe unmittelbar nördlich an ein Gebiet an, in dem sich sowohl Wohn- als auch Gewerbeimmobilien befänden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2020 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Das nicht in einzelne Bestandteile zerlegbare und daher nur einheitlich zu betrachtende Vorhaben der Klägerin sei mit der – nicht funktionslosen – Festsetzung „Industriegebiet“ nicht vereinbar. Beherbergungsbetriebe seien trotz des weiten Wortlauts des § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO, der auf Gewerbebetriebe aller Art Bezug nehme, in Industriegebieten nicht allgemein zulässig. Denn Industriegebiete dienten vorrangig der Ansiedlung störintensiver Gewerbebetriebe, zu denen das Hotel der Klägerin nicht gehöre. Zudem sei das Hotel der Klägerin seinerseits besonders störanfällig und auch aus diesem Grund nicht gebietsverträglich. Eine Genehmigungsfähigkeit ergebe sich auch nicht daraus, dass es sich vorliegend nur um den Umbau eines bereits bestehenden Hotels handele und daher keine ansonsten für die Ansiedlung von Industriebetrieben zur Verfügung stehende Fläche in Anspruch genommen werde. Entscheidend sei, dass der bestandsgeschützte Hotelbetrieb durch die Flächenerweiterung im 7. OG und die Schaffung zusätzlicher Seminarräume erweitert und verfestigt würde. Unerheblich sei der Vortrag der Klägerin, dass das Vorhabengrundstück am Rande des Industriegebietes liege, an Wohnnutzung angrenze und selbst nicht von industriell geprägten Grundstücken umgeben sei. Es sei allein auf die Ausweisung als Industriegebiet abzustellen. Auch das Argument der Klägerin, dass im 7. OG eine Wohnnutzung aufgegeben werde und sich daher die Situation durch das Vorhaben verbessere, greife nicht. Bei der Wohnung handele es sich um eine „Eigentümer- bzw. Betreiberwohnung“, die nach § 9 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO im Industriegebiet ausnahmsweise zugelassen werden könne. Eine Hotelnutzung sei dagegen grundsätzlich unzulässig. Soweit in der Vergangenheit Genehmigungen zur Erweiterung der Hotelnutzung erteilt worden seien, sei diese Praxis inzwischen als rechtswidrig erkannt worden. Das Hotel der Klägerin genieße daher nur Bestandsschutz, der sich nicht begünstigend auf die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens auswirke. Denn das Vorhaben betreffe nicht lediglich Erhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen, sondern erweitere den Hotelbetrieb. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB könne nicht erteilt werden. Dies scheitere bereits daran, dass die Klägerin den hierfür nach § 69 Abs. 2 Satz 1 HBauO erforderlichen Antrag trotz entsprechender Aufforderung nicht gestellt habe. Selbst wenn ein Befreiungsantrag gestellt worden wäre, käme eine Befreiung nicht in Betracht. Die Befreiung würde bereits die Grundzüge der Planung berühren. Die Festsetzung „Industriegebiet“ sei ein Grundzug der Planung. Eine Befreiung von dieser Festsetzung für das Vorhaben der Klägerin würde diesen Grundzug der Planung nicht nur unwesentlich berühren. Denn die Erweiterung und Verfestigung der Hotelnutzung mit ihrer hohen Störanfälligkeit sei in erheblichem Umfang planwidrig und stelle damit mehr als eine nur unwesentliche Abweichung dar. Für die Erheblichkeit der Berührung der Grundzüge der Planung komme es nicht darauf an, ob – gemessen an der bestandsgeschützten Nutzung – nur relativ überschaubare Erweiterungen und Änderungen vorgenommen werden sollen. Denn Bezugspunkt sei der Vergleich der planrechtlichen Festsetzungen mit der konkreten Nutzung. Auf eine bereits bestehende planwidrige Nutzung und den Umfang bzw. das Ausmaß der beantragten Erweiterung komme es nicht an. Anderenfalls könnte der Hotelbetrieb auch durch Folgeanträge – gleichsam „scheibchenweise“ – kontinuierlich erweitert und verändert werden. Da es sich hier um die Erweiterung und Verfestigung einer nicht plankonformen Nutzung handele, hätte eine Befreiung auch eine negative Vorbildwirkung. Die Befreiung würde sich im Ergebnis als Umgehung einer erforderlichen Planänderung darstellen. Selbst wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt wären und die sonstigen tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung vorlägen, sei das ihr, der Beklagten, zustehende Ermessen jedoch nicht zugunsten der Klägerin auszuüben. Es bestehe – auch im Hinblick auf eine von dem Vorhaben ausgehende negative Vorbildwirkung – ein erhebliches öffentliches Interesse daran, einer Verfestigung und Ausweitung der Hotelnutzung im Industriegebiet entgegenzuwirken. Das private Interesse der Klägerin an einer gewinnbringenden Ausweitung der bestehenden Hotelnutzung könne sich gegenüber diesem öffentlichen Interesse nicht durchsetzen.
Am 3. August 2020 hat die Klägerin Klage erhoben.
Ihr Hotel sei in einem Industriegebiet allgemein zulässig. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO seien in einem Industriegebiet Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Einschränkungen seien dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen. Im Übrigen plane sie nicht den Neubau eines Hotels, sondern beabsichtige lediglich die Umnutzung von derzeit zu Wohnzwecken genutzten Räumlichkeiten zu zwei weiteren Hotelzimmern. Auch ohne die geplante Umnutzung könnten die Räumlichkeiten nicht zu industriellen Zwecken genutzt werden. Für Industriebetriebe, die sich in dem Industriegebiet niederlassen wollten, spiele es keine Rolle, über wie viele Hotelzimmer ihr Hotel verfüge. Darüber hinaus befinde sich ihr Hotel am Rande des Industriegebiets. Es schließe unmittelbar an ein Gebiet an, in welchem sich Wohn- und Gewerbeimmobilien befänden. Darüber hinaus sei die unmittelbare Umgebung ihres Grundstücks nicht industriell geprägt. Es befänden sich dort nahezu durchgängig nur nicht emittierende industrielle Gewerbebetriebe. Ihr Hotel sei daher keinen erheblichen Störungen durch umliegende Industriebetriebe ausgesetzt. Die Erweiterung des Hotels um lediglich zwei Zimmer stelle bei bereits bestehenden 162 Hotelzimmern eine kaum merkliche Nutzungserweiterung dar. Hinzu komme, dass die betroffenen Räumlichkeiten derzeit zu Wohnzwecken genutzt würden, was in einem Industriegebiet grundsätzlich unzulässig sei.
Selbst wenn ihr Vorhaben der Festsetzung „Industriegebiet“ widerspräche, komme jedenfalls eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB in Betracht. Ihr Vorhaben berühre entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten die Grundzüge der Planung nicht. Würde der Betrieb eines Hotelgewerbes die Grundzüge der Planung berühren, hätte der Plangeber seinen diesbezüglichen Willen dadurch zum Ausdruck gebracht, dass er dies in der Verordnung über den Bebauungsplan klargestellt hätte, wie er dies im Hinblick auf Einzelhandelsbetriebe getan habe. Abgesehen davon bestehe das planerische Grundkonzept darin, die Flächen im Industriegebiet störungsintensiven bzw. industriellen Nutzungen vorzubehalten. Da ihr Grundstück für solche Nutzungen aber ohnehin nicht zur Verfügung stehe, solange sie dort ein Hotel betreibe, widerspreche ihr Vorhaben dem planerischen Grundkonzept nicht. Die Abweichung von der Festsetzung „Industriegebiet“ sei auch städtebaulich vertretbar und unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar.
Schließlich stehe ihr ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung auch unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz zu. Die Beklagte habe in der Vergangenheit mehrfach Änderungen und Erweiterungen des Hotelbetriebs genehmigt, zuletzt mit Baugenehmigungen vom 22. November 2012 (Umwandlung einer Leerfläche im 3. OG in einen Wellnessbereich), vom 3. Juli 2013 (Umwandlung eines Saunabereichs im 6. OG in sieben Hotelzimmer mit Bädern) und vom 24. April 2014 (Anbau eines Wintergartens). Die aktuell vorhandene Gesamtfläche für Konferenz-, Besprechungs-, Seminar-, Schulungs- und Büroräume von ca. 2.050 m² würde durch die beantragte Baugenehmigung lediglich um ca. 54 m² erweitert, und zwar lediglich auf einer Fläche, die vorher zu Wohnzwecken genutzt worden sei. Eine solche weiche von der für ein Industriegebiet typischen Nutzungsart in erheblicherer Weise ab als die nunmehr beantragte gewerbliche Nutzung.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. Januar 2019 und den Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2020 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid.
Das Gericht hat die Sachakten der Beklagten sowie die Planaufstellungsakten zum Bebauungsplan Billbrook 5 beigezogen und diese zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid vom 29. Januar 2019 und der Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; auch ist die Sache spruchreif (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung.
Nach § 72 Abs. 1 Satz 1 HBauO ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind, nicht entgegenstehen.
Dem Vorhaben stehen weder bauplanungsrechtliche noch sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften, die im hier einschlägigen Verfahren mit Konzentrationswirkung (§ 62 HBauO) zu prüfen sind, entgegen. Das Vorhaben ist sowohl bauplanungsrechtlich (dazu 1.) als auch im Übrigen (dazu 2.) zulässig.
1. Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich zulässig. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens bestimmt sich vorliegend gemäß § 30 Abs. 1 BauGB nach den Festsetzungen des Bebauungsplans Billbrook 5. Danach ist es zwar unzulässig (dazu a)). Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 2 BauGB (dazu b)).
a) Das Vorhaben der Klägerin steht nach der Art der baulichen Nutzung im Widerspruch zur Festsetzung „Industriegebiet“ des Bebauungsplans Billbrook 5.
aa) Zwar können Beherbergungsbetriebe als „Gewerbebetriebe aller Art“ angesehen werden. Sie sind aber gleichwohl in einem Industriegebiet nicht nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässig, weil sie bei typisierender Betrachtung gegen das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträglichkeit verstoßen (OVG Hamburg, Beschl. v. 27.1.2022, 2 Bf 147/20.Z, juris Rn. 21).
Für die Frage, ob ein Vorhaben in einem Baugebiet der §§ 2 ff. BauNVO zulässig ist, kommt es stets auch auf seine Gebietsverträglichkeit an. Durch die Zuordnungen von Nutzungen zu den einzelnen Baugebieten will die Baunutzungsverordnung die vielfältigen und oft gegenläufigen Ansprüche an die Bodennutzung im Sinne überlegter Städtebaupolitik zu einem schonenden Ausgleich bringen. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn die vom Verordnungsgeber dem jeweiligen Baugebiet zugewiesene allgemeine Zweckbestimmung, die auch dadurch beeinflusst wird, welche Funktion dem einzelnen Baugebiet im Verhältnis zu anderen Baugebieten zukommt, den Charakter des Gebiets eingrenzend bestimmt. Von maßgeblicher Bedeutung für die Bestimmung des jeweiligen Gebietscharakters sind die Anforderungen des Vorhabens an ein Gebiet, die Auswirkungen des Vorhabens auf ein Gebiet und die Erfüllung des spezifischen Gebietsbedarfs (OVG Hamburg, Beschl. v. 27.1.2022, 2 Bf 147/20.Z, juris Rn. 22 m.w.N.).
Gemäß § 9 Abs. 1 BauNVO dienen Industriegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Damit ist die Unterbringung erheblich störender Betriebe dem Industriegebiet vorbehalten und zugleich dessen Hauptzweck. Hierdurch ist der Zweck des Industriegebiets von dem des Gewerbegebiets abgegrenzt, das nach § 8 Abs. 1 BauNVO vorwiegend die Funktion hat, nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe unterzubringen (OVG Hamburg, Beschl. v. 27.1.2022, 2 Bf 147/20.Z, juris Rn. 23 m.w.N.).
Mit diesem Hauptzweck eines Industriegebiets, störende Gewerbebetriebe unterzubringen, sind nur solche Nutzungen ohne weiteres vereinbar, die nicht störungsempfindlich sind. Ein Beherbergungsbetrieb mit seinen Standortanforderungen ist bei typisierender Betrachtung aber störungsempfindlich. Ein Hotel dient in erster Linie der Übernachtung und häufig auch der Erholung seiner Nutzer, ggf. nicht nur im Rahmen eines Kurzzeitaufenthalts, sondern für einen längeren Zeitraum. Demnach darf der Beherbergungsbetrieb regelhaft nicht unzumutbaren Störungen und Belästigungen ausgesetzt sein. Diese Anforderung steht grundsätzlich im Widerspruch zu dem Hauptzweck eines Industriegebiets, störende Gewerbebetriebe unterzubringen. Daher ist ein typischer Beherbergungsbetrieb in Industriegebieten in der Regel nicht gebietsverträglich, es sei denn, der Betrieb selbst oder das festgesetzte Industriegebiet weisen Besonderheiten auf, die im konkreten Einzelfall die Annahme der Gebietsverträglichkeit rechtfertigen können. Die Gebietsunverträglichkeit typischer Beherbergungsbetriebe im Industriegebiet zeigt im Übrigen auch der Umstand, dass Beherbergungsbetriebe in verschiedenen Baugebieten gem. §§ 4a Abs. 2 Nr. 2, 5 Abs. 2 Nr. 5, 6 Abs. 2 Nr. 3, 6a Abs. 2 Nr. 3 und 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO regelhaft zulässig sind. Denn nach § 9 Abs. 1 BauNVO dient das Industriegebiet ausdrücklich vorwiegend der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (zu alledem: OVG Hamburg, Beschl. v. 27.1.2022, 2 Bf 147/20.Z, juris Rn. 24 m.w.N.).
bb) Gemessen daran steht das Hotel der Klägerin und damit auch das hier in Rede stehende Vorhaben im Widerspruch zu der Festsetzung „Industriegebiet“ des Bebauungsplans Billbrook 5. Weder das Hotel der Klägerin noch das hier konkret in Frage stehende Industriegebiet weisen Besonderheiten auf, die die Annahme rechtfertigen könnten, das Hotel der Klägerin sei ausnahmsweise gebietsverträglich nach § 9 BauNVO.
Bei der gebotenen typisierenden Betrachtung handelt es sich bei dem Hotel der Klägerin um eine störungsempfindliche Nutzung, die im Industriegebiet nicht gebietsverträglich ist. Die gebotene Typisierung erreicht zwar eine Grenze, wenn ein Gewerbebetrieb vom branchentypischen Erscheinungsbild abweicht und seine Gebietsverträglichkeit durch bauliche oder betriebliche Vorkehrungen oder behördliche Auflagen zuverlässig und auf Dauer gewährleistet ist (OVG Hamburg, Urt. v. 2.2.2011, 2 Bf 90/07, juris Rn. 86). Eine solche Gebietsverträglichkeit aufgrund eines atypischen Erscheinungsbildes liegt hier jedoch nicht vor. Das Hotel der Klägerin weist weder eine besonders geringe Störanfälligkeit (dazu (1)) noch eine besonders hohe Störungsintensität (dazu (2)) auf. Auch weist das im Bebauungsplan Billbrook 5 festgesetzte Industriegebiet keine spezifischen Besonderheiten auf, die die Annahme rechtfertigen könnten, das Hotel der Klägerin sei gebietsverträglich (dazu (3)).
(1) Das Hotel der Klägerin weist keine besonders geringe Störanfälligkeit auf. Auf seiner Webseite (www…..com, abgerufen am 13. Januar 2024) präsentiert sich das Hotel als „4-Sterne Superior Hotel“ wie folgt:
„Erleben Sie ein Geschäfts- und Tagungshotel der besonderen Art: in unserem privat geführten Haus im Südosten Hamburgs vereinen wir Individualität mit maximalem Komfort und Entspannung für Ihren beruflichen oder privaten Aufenthalt. Entdecken Sie moderne Zimmer und funktionale Tagungsräume, genießen das breitgefächerte Fitness- und Wellnessangebot und lassen sich im Bar-Restaurant […] kulinarisch verwöhnen.“
Angesichts dieser Selbstbeschreibung ist offenkundig, dass das Hotel der Klägerin kein atypischer Hotelbetrieb ist, der nur eine geringe Störanfälligkeit aufweist.
(2) Die Hotelnutzung ist auch nicht ihrerseits so störungsintensiv, dass sie auf die zulässigen hohen Immissionsbelastungen eines Industriegebietes angewiesen und deshalb gebietsverträglich wäre. Hierfür ist weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich.
(3) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass das im Bebauungsplan Billbrook 5 festgesetzte Industriegebiet spezifische Besonderheiten aufweist, die die Annahme rechtfertigen könnten, das Hotel der Klägerin sei gebietsverträglich (vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG Hamburg, Beschl. v. 27.1.2022, 2 Bf 147/10.Z, juris Rn. 32). Es war gerade Ziel der Festsetzung „Industriegebiet“, Betriebe ansiedeln zu können, die wegen ihrer Störempfindlichkeit nicht in anderen Gebieten errichtet werden können (Planbegründung, S. 4 f.). Mithin kommt es dem Plangeber gerade auf die spezifische Funktion des Industriegebiets als ein Gebiet für die Ansiedlung erheblich störender Gewerbebetriebe an. Mit diesem Zweck des Industriegebiets steht ein Hotelbetrieb grundsätzlich nicht in Einklang.
b) Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB von der Festsetzung „Industriegebiet“.
aa) Der Umstand, dass die Klägerin keinen Antrag auf Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB gestellt hat, führt im vorliegenden Fall nicht dazu, dass die Kammer an einer sachlichen Prüfung eines Befreiungsanspruchs nach dieser Vorschrift gehindert wäre.
Zwar verlangt § 69 Abs. 2 Satz 1 HBauO für die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB grundsätzlich einen gesondert begründeten Antrag (vgl. hierzu ausführlich VG Hamburg, Urt. v. 15.1.2024, 12 K 2905/21, juris Rn. 82 ff.). Das Antragserfordernis kann der Klägerin vorliegend jedoch ausnahmsweise nicht entgegengehalten werden, weil die Beklagte in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid die Voraussetzungen einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB ausführlich geprüft und verneint hat.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann es aus prozessökonomischen Gründen angezeigt sein, auf das Erfordernis einer vorherigen Antragstellung bei der Behörde zu verzichten, wenn das Beharren auf einer Vorbefassung der Behörde als bloße Förmelei erscheint, weil diese bereits klar und eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass sie einen solchen Antrag definitiv ablehnen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.3.2022, 6 C 7/20, juris Rn. 58; zum Verfahren nach § 123 VwGO Beschl. v. 22.11.2021, 6 VR 4.21, juris Rn. 10; siehe aus der instanzgerichtlichen Rechtsprechung auch VGH München, Beschl. v. 16.5.2023, 8 CS 22.615, juris Rn. 22; OVG Schleswig, Beschl. v. 1.9.2022, 3 MB 13/22, juris Rn. 25; OVG Magdeburg, Beschl. v. 20.1.2022, 2 L 10/21, juris Rn. 11; VGH Mannheim, Urt. v. 14.7.2010, 11 S 2730/09, juris Rn. 22; VG Köln, Urt. v. 12.7.2023, 21 K 1409/19, juris Rn. 37; VG Bremen, Urt. v. 14.7.2022, 5 K 72/22, juris Rn. 21; VG Berlin, Urt. v. 24.9.2020, 19 K 69.16, juris Rn. 83). So liegt es auch hier. Die Beklagte hat sich im Widerspruchsbescheid auf über sechs Seiten mit den Voraussetzungen der Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB auseinandergesetzt und unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass sie diese im vorliegenden Fall für nicht gegeben hält. Die Beklagte hat damit klar und eindeutig zu erkennen gegeben, dass sie einen Befreiungsantrag definitiv ablehnen wird.
Soweit als weitere Voraussetzung für die Entbehrlichkeit einer vorherigen Antragstellung gefordert wird, dass die Behörde mit dem Sachverhalt bereits befasst war und allenfalls unwesentliche Änderungen in den Streitstoff eingeführt werden (so VGH Mannheim, Urt. v. 14.7.2010, 11 S 2730/09, juris Rn. 22; OVG Magdeburg, Beschl. v. 20.1.2022, 2 L 10/21, juris Rn. 11; OVG Koblenz, Urt. v. 25.4.2023, 6 A 10047/23.OVG, juris Rn. 57), ist auch diese Voraussetzung hier erfüllt.
Hinzu kommt vorliegend, dass die Beklagte nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung verneint hat, sondern auch hilfsweise eine negative Ermessensentscheidung für den Fall getroffen hat, dass entgegen ihrer Rechtsauffassung die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung vorliegen sollten. Auch vor diesem Hintergrund erweist sich das Antragserfordernis, das der Beklagten eine einwandfreie und sachgerechte Ermessensausübung ermöglichen soll (vgl. Bü-Drs. 18/2549, S. 66), im vorliegenden Fall als entbehrlich.
bb) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB liegen vor.
Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen eines Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, zudem entweder Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern (Nr. 1), die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3), und die Abweichung schließlich auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(1) Die in Rede stehende Befreiung berührt die Grundzüge der Planung nicht.
Durch das für alle Befreiungstatbestände geltende, gleichsam vor die Klammer gezogene Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung stellt der Gesetzgeber sicher, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht beliebig durch Verwaltungsakt außer Kraft gesetzt werden (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999, 4 B 5.99, juris Rn. 5). Die Änderung eines Bebauungsplans obliegt nach § 1 Abs. 8 BauGB der Gemeinde und nicht der Bauaufsichtsbehörde. Hierfür ist in den §§ 3 und 4 BauGB ein bestimmtes Verfahren unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange vorgeschrieben. Diese Regelung darf nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden.
Ob die Grundzüge der Planung berührt sind, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-) Planung möglich ist (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urt. v. 18.11.2010, 4 C 10.09, juris Rn. 37). Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört und andererseits die Feststellung, ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Rede stehende Befreiung berührt wird.
(a) Gemessen daran berührt eine Befreiung von der Festsetzung „Industriegebiet“ zu Gunsten eines gebietsunverträglichen Beherbergungsbetriebs zwar grundsätzlich die Grundzüge der Planung des hier in Rede stehenden Bebauungsplans Billbrook 5 (vgl. hierzu und zum Folgenden bereits VG Hamburg, Urt. v. 6.6.2018, 9 K 4248/16, n.v.; Urt. v. 26.2.2020, 7 K 2968/18, n.v.) Zum planerischen Grundkonzept des Bebauungsplans Billbrook 5 gehört es, die Flächen störungsintensiven Nutzungen vorzubehalten. Anlass der Planung war ausweislich Nr. 2 der Begründung zum Bebauungsplan, Billbrook als eines der letzten großen zusammenhängenden Gebiete, die nach den Baustufenplänen für Industrienutzung vorgesehen waren, produzierendem Gewerbe und mit diesem verbundenen Dienstleistungen vorzubehalten. Dieses planerische Grundkonzept wird dadurch verdeutlicht, dass nach der Begründung des Bebauungsplans (dort S. 5) in Hamburg die Neuausweisung von Industriegebieten kaum oder nur äußerst eingeschränkt möglich und die Beklagte bemüht ist, auch künftig Betrieben, die auf eine entsprechende Industriegebietsausweisung angewiesen sind, entsprechende Standorte zu bieten. Dieser Schutz des Industriegebietes mit dem Ziel, Flächen für störende Betriebe vorzuhalten, wird durch die Zulassung bzw. Erweiterung einer störungsempfindlichen Hotelnutzung grundsätzlich berührt.
(b) Für das Vorhaben der Klägerin ist jedoch ausnahmsweise eine andere Bewertung gerechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein Grundzug der Planung durch ein Vorhaben nämlich dann nicht mehr berührt werden, wenn er durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet bereits so nachhaltig gestört ist, dass das Hinzutreten des Vorhabens nicht mehr ins Gewicht fällt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.11.2010, 4 C 10.09, juris Rn. 39).
Zwar mag sich diese Rechtsprechung auf eine Fallkonstellation bezogen haben, in der eine planwidrige Nutzung erst nach Erlass des Bebauungsplans entstanden ist, um deren Erweiterung dann gestritten wurde (konkret: Einbau einer Krypta in eine nach Inkrafttreten des Bebauungsplans in einem festgesetzten Industriegebiet genehmigte orthodoxe Kirche). Sie kann nach Auffassung der Kammer aber auf den vorliegenden Fall übertragen werden, in dem die (planwidrige) Nutzung bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans bestand (dazu (aa)). Bei Anwendung dieser Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall gelangt die Kammer zu der Überzeugung, dass das Vorhaben der Klägerin die Grundzüge der Planung nicht mehr berühren kann (dazu (bb)).
(aa) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein Grundzug der Planung durch ein Vorhaben nicht mehr berührt werden kann, wenn er bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet so nachhaltig gestört ist, dass das Hinzutreten des Vorhabens nicht mehr ins Gewicht fällt, kann auf den vorliegenden Fall übertragen werden, in dem die (planwidrige) Nutzung bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans bestand (so in der Sache auch bereits VGH München, Urt. v. 22.11.1999, 14 N 98.3623, juris Rn. 23). Denn der Hotelbetrieb der Klägerin war in dem auf der Grundlage des Baustufenplans Billbrook festgesetzten Industriegebiet bereits aus den gleichen Gründen grundsätzlich unzulässig, aus denen er nunmehr in dem auf der Grundlage des Bebauungsplans Billbrook 5 festgesetzten Industriegebiet grundsätzlich unzulässig ist (dazu (aaa)). Der Begründung zum Bebauungsplan Billbrook 5 lässt sich auch nicht entnehmen, dass eine Erweiterung des Hotelbetriebs der Klägerin in dem hier in Rede stehenden Umfang zum Schutz des Industriegebietes (nunmehr) kategorisch ausgeschlossen werden sollte (dazu (bbb)).
(aaa) Der Hotelbetrieb der Klägerin war in dem durch den Baustufenplan Billbrook festgesetzten Industriegebiet bereits aus den gleichen Gründen grundsätzlich unzulässig, aus denen er nunmehr in dem durch den Bebauungsplan Billbrook 5 festgesetzten Industriegebiet grundsätzlich unzulässig ist.
Bei der Zuordnung von Nutzungen zu den einzelnen Baugebieten der Baupolizeiverordnung ist eine typisierende Betrachtungsweise geboten. Der Verordnungsgeber hat in typisierender Weise festgelegt, welche Nutzungen in den einzelnen Baugebieten allgemein zulässig sind. Die Zweckbestimmung eines Baugebiets kann nicht allein aus der jeweiligen Baugebietsvorschrift abgeleitet werden, sondern sie wird auch davon beeinflusst, welche Funktion dem einzelnen Baugebiet im Verhältnis zu den anderen Baugebieten zukommt. Die Zuordnung von Nutzungen zu den einzelnen Baugebieten der Baupolizeiverordnung hängt von deren Emissionsträchtigkeit oder Immissionsverträglichkeit sowie von sonstigen Maßstäben der städtebaulichen Ordnung ab, die mit dem jeweiligen Nutzungsgebiet geschaffen werden sollten (OVG Hamburg, Urt. v. 31.10.1991, OVG Bf II 41/90, juris Rn. 24).
Die im Industriegebiet gelegenen Grundstücke dienen nach § 10 Abs. 4 Abschnitt „Industriegebiet I“ BPVO industriellen und gewerblichen Zwecken. Da § 10 Abs. 4 Abschnitt „Geschäftsgebiet G“ BPVO zugleich bestimmt, dass Grundstücke in Geschäftsgebieten geschäftlichen und gewerblichen Zwecken dienen, und da sowohl Industrie- als auch Geschäftsbetriebe zugleich der Gewinnerzielung dienen und im Sinne des allgemeinen Gewerberechts gewerblicher Natur sind, können mit den gewerblichen Zwecken des Geschäftsgebiets einerseits und des Industriegebiets andererseits nicht in gleicher Weise Gewerbebetriebe aller Art gemeint sein. Eine sinnvolle gegenseitige Abgrenzung der Nutzungszwecke beider Gebiete, die übereinstimmend grundsätzlich nicht für Wohnnutzung bestimmt sind, ergibt vielmehr, dass dem Geschäftsgebiet vorwiegend solche Geschäfts- und Gewerbebetriebe zuzuordnen sind, bei denen eine mögliche Störung der Wohnruhe typischerweise von einer größeren Zahl von Besuchern und Beschäftigten ausgeht. Demgegenüber ist dem Industriegebiet die industrielle und diejenige gewerbliche Tätigkeit vorbehalten, die aufgrund der typischerweise zu erwartenden Emissionsträchtigkeit von Anlagen grundsätzlich unverträglich mit einer Wohnnutzung in der Nachbarschaft ist (vgl. zu alledem OVG Hamburg, Urt. v. 16.12.1993, OVG Bf. II 17/93, n.v.; Urt. v. 31.10.1991, OVG Bf II 41.90, juris Rn. 25; VG Hamburg, Urt. v. 24.6.2020, 9 K 9673/17, juris Rn. 50).
Gemessen daran – sowie unter Berücksichtigung der Ausführungen unter 1. a) – schloss bereits die Industriegebietsfestsetzung im Baustufenplan Billbrook eine Hotelnutzung wie diejenige der Klägerin grundsätzlich aus (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 24.6.2020, 9 K 9673/17, juris Rn. 48 ff. [Neuerrichtung eines Hotels in dem durch den Baustufenplan Wandsbek-Marienthal festgesetzten Industriegebiet]; VG Hamburg, Urt. v. 28.1.2015, 9 K 3603/13, n.v. [Neuerrichtung eines Hotels in dem durch den Baustufenplan Hamm-Marsch festgesetzten Industriegebiet]).
Dementsprechend hat die Beklagte in der Baugenehmigung vom 23. Oktober 1990 und dem ihr vorausgehenden Vorbescheid vom 19. Juni 1989 auch eine Ausnahme von der Festsetzung Industriegebiet (§ 31 Abs. 1 BauGB, § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 9 BPVO) erteilt. In der Niederschrift der gemeinsamen Bauprüfkommission vom 20. Dezember 1988 heißt es insoweit:
„Das geplante Bauvorhaben liegt am Eingang des Industriegebietes Billbrook. Es ist von den Produktionsgebieten, von denen spürende Einflüsse ausgehen können, relativ weit entfernt. Nördlich des geplanten Bauvorhabens sind Wohnbauflächen vorhanden.
Unter dem Gesichtspunkt dieser Mischnutzung ist im vorliegenden Einzelfall die Voraussetzung für die Erteilung der erforderlichen Ausnahme von den Festsetzungen des Bebauungsplanes – Baustufenplan Billbrook – Planausweisung Industriegebiet – gegeben.“
(bbb) Der Begründung zum Bebauungsplan Billbrook 5 lässt sich auch nicht entnehmen, dass eine Erweiterung des Hotelbetriebs der Klägerin in dem hier in Rede stehenden Umfang zum Schutz des Industriegebiets (nunmehr) kategorisch ausgeschlossen werden sollte.
Ausweislich der Planbegründung war der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben (vgl. § 2 Nr. 4 der Verordnung über den Bebauungsplan Billbrook 5) das wesentliche Planungsziel (S. 1). Der Hintergrund hierfür ergibt sich aus den Planaufstellungsakten. Aus diesen geht hervor, dass Anlass für die Planaufstellung ein Vorbescheidsantrag vom 24. Mai 1994 für einen Baumarkt mit Gartencenter mit insgesamt ca. 6.500 m² Verkaufs- und Nutzfläche war. Dementsprechend heißt es auch im Aufstellungsbeschluss vom 4. April 1995 (Amtl. Anz. S. 953), dass mit dem Bebauungsplan die planungsrechtliche Grundlage für den Ausschluss von großflächigen Einzelhandelsbetrieben geschaffen werden solle.
Ungeachtet der Frage, ob die Planung tatsächlich zwingend erforderlich war, um das Ziel des Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben zu erreichen – nach den unter (aaa) dargestellten Grundsätzen zur Abgrenzung von Geschäfts- und Industriegebieten im Geltungsbereich von Baustufenplänen dürften Einzelhandelsbetriebe in einem Industriegebiet nach der Baupolizeiverordnung grundsätzlich unzulässig sein (so ausdrücklich auch VG Hamburg, Beschl. v. 5.10.2010, 9 E 2138/10, n.v. [„Die Ausweisung als Industriegebiet schließt eine Grundstücksnutzung für Einzelhandelsbetriebe aus. (…)“]; Beschl. v. 30.8.2018, 9 E 2391/18, n.v.; Urt. v. 4.11.2021, 9 K 3139/18, n.v.; vgl. auch für Spielhallen OVG Hamburg, Urt. v. 31.10.1991, Bf II 41/90, juris Rn. 25) – , lässt sich der Planbegründung jedenfalls nicht entnehmen, dass eine Umgestaltung und Erweiterung des Hotelbetriebs der Klägerin in dem hier in Rede stehenden Umfang kategorisch ausgeschlossen werden sollte. Der Plangeber hat sich auch ausweislich der Planaufstellungsakten mit gewerblichen Betrieben, die keine Handelsbetriebe sind, nicht ansatzweise beschäftigt. Schon eine Bestandsaufnahme aller im Plangebiet befindlichen Betriebe ist, soweit aus den Planaufstellungsakten ersichtlich, nicht erfolgt. Der Hotelbetrieb der Klägerin wurde daher vom Plangeber nicht „gesehen“ und die Belange der Klägerin im Planaufstellungsverfahren nicht berücksichtigt und abgewogen (vgl. zur grundsätzlichen Notwendigkeit, die Entwicklungsmöglichkeiten bestehender Betriebe in die Abwägung einzustellen VGH München, Urt. v. 22.11.1999, 14 N 98.3623, juris Rn. 14 ff.). Trotz des in der Planbegründung deutlich zum Ausdruck kommenden Willens des Plangebers, das Industriegebiet dem produzierenden Gewerbe vorzubehalten (Planbegründung, S. 1), kann der Planbegründung daher nicht entnommen werden, dass eine Umgestaltung und Erweiterung des Hotelbetriebs der Klägerin in dem hier in Rede stehenden Umfang kategorisch ausgeschlossen werden sollte.
(bb) Bei Anwendung der somit grundsätzlich übertragbaren Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall gelangt die Kammer zu der Überzeugung, dass das Vorhaben der Klägerin die Grundzüge der Planung nicht mehr berühren kann.
(aaa) Soweit die Änderungen der bisherigen Nutzflächen im Erdgeschoss und 2. OG betroffen sind, gilt dies bereits deshalb, weil es sich hierbei – isoliert betrachtet – schon nicht um eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.8.1998, 4 C 5.98, juris Rn. 17).
Eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB liegt vor, wenn die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.11.2010, 4 C 10.09, juris Rn. 12; Beschl. v. 7.11.2002, 4 B 64.02, juris Rn. 6; Beschl. v. 14.4.2000, 4 B 28.00, juris Rn. 6; Urt. v. 27.8.1998, 4 C 5.98, juris Rn. 17 ff. [dort offengelassen für den Teil der Nutzungsänderung einer Kureinrichtung, der eine Umwandlung eines Cafés mit 20 Plätzen in ein Restaurant mit 100 Plätzen betraf]; Urt. v. 18.5.1990, 4 C 49.89, juris Rn. 19; Urt. v. 25.3.1988, 4 C 21.85, juris Rn. 21; VGH Mannheim, Beschl. v. 25.10.2012, 8 S 869/12, juris Rn. 5).
Eine Nutzungsänderung liegt daher vor allem dann vor, wenn die neue Nutzung weitergehenden Vorschriften unterliegt als die bisherige, aber auch dann, wenn sich die Zulässigkeit der neuen Nutzung zwar nach denselben Vorschriften bestimmt, aber danach anders zu beurteilen ist als die bisherige Nutzung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.11.2002, 4 B 64.02, juris Rn. 6).
Gemessen daran halten sich die beantragten Nutzungsänderungen im EG und 2. OG innerhalb der Variationsbreite der erteilten Genehmigung, auf die es insoweit ankommt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 29.3.1999, 10 B 417/99, juris Rn. 23). Die Nutzung als Tagungshotel war ausweislich der vom Gericht herangezogenen Bauakten von Anfang an und ist bis heute genehmigt; das Vorhaben führt daher nicht dazu, dass das Hotel der Klägerin zu einem Hotel anderer Art wird (vgl. zu einem solchen Fall VG Minden, Urt. v. 10.7.2002, 11 K 3074/00, juris Rn. 34 ff. [Kurhotel zu Tagungshotel]. Die Änderungen im Erdgeschoss und 2. OG berühren damit weder die Art der genehmigten Nutzung noch führen sie zur Anwendung anderer (bauplanungsrechtlicher) Vorschriften. Erhöhte Immissionen für die Umgebung sind ebenso wenig zu befürchten wie eine erhöhte Störanfälligkeit des Hotelbetriebes durch die Schaffung von zwei zusätzlichen Veranstaltungsräumen – die Umwandlung von zwei Schulungsräumen zu einem Seminarraum im 2. OG ändert nichts an der Eigenschaft dieser Flächen als Veranstaltungsraum für Hotelgäste bzw. Tagungsteilnehmer – gegenüber den im Bestand bereits vorhandenen und über vergleichbare Grundflächen verfügenden zehn Veranstaltungsräumen. Durch die Änderungen ist daher weder in die eine noch in die andere Richtung mit einer Verschlechterung der Immissionssituation zu rechnen (vgl. hierzu auch VGH München, Beschl. v. 27.7.2005, 27 ZB 05.1519, juris Rn. 21; BVerwG, Urt. v. 18.11.2010, 4 C 10.09, juris Rn. 14).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich damit auch von dem Fall, der dem Urteil der Kammer 7 des erkennenden Gerichts vom 30. Januar 2018 (7 K 1901/16, juris) zugrunde lag. Dort hat die Kammer 7 die Voraussetzungen für die Erteilung einer – wegen eines festgesetzten Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben notwendigen – Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB für die Vergrößerung der Verkaufsfläche eines bestandsgeschützten Lebensmitteldiscountmarktes von 791,57 m² um 169,46 m² auf 961,03 m² verneint, obwohl die Vergrößerung lediglich durch die Hinzunahme einer bisherigen Lagerfläche erfolgen sollte (VG Hamburg, Urt. v. 30.1.2018, 7 K 1901/16, juris Rn. 22 ff.). Während dort die Verkaufsfläche durch die Hinzunahme der Lagerfläche um über 20 % erweitert werden sollte mit der Folge, dass die Grenze zur Großflächigkeit (§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO) überschritten worden wäre, werden hier die für die Hotelgäste bzw. Tagungsteilnehmer vorgesehenen Flächen in deutlich geringerem Umfang erweitert. Zudem erscheint die Annahme, dass ein Lebensmitteldiscountmarkt seinen Betrieb bei fehlenden Erweiterungsmöglichkeiten aufgeben könnte und das Grundstück dann für eine Industrienutzung zur Verfügung stünde (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 30.1.2018, 7 K 1901/16, juris Rn. 60), wesentlich naheliegender als die Annahme, dass die Klägerin die Nutzung ihres unweit der Hamburger Innenstadt gelegenen achtgeschossigen Hotelgebäudes bei fehlenden Erweiterungsmöglichkeiten aufgeben (und das achtgeschossige Hotelgebäude zur Ermöglichung einer industriellen Grundstücksnutzung abreißen lassen) würde. Es spricht vorliegend nichts dafür, dass das Hotel der Klägerin ohne Erweiterungsmöglichkeiten den heutigen oder zukünftigen Anforderungen an ein Hotel nicht mehr entsprechen könnte, zumal die Beklagte der Klägerin noch in den Jahren 2012 und 2014 Baugenehmigungen für die Errichtung eines Wellnessbereichs und eines Wintergartens erteilt hatte. Schließlich unterscheidet sich der vorliegende Fall von demjenigen der Kammer 7 auch dadurch, dass der Plangeber dort bewusst auf einen erweiterten Bestandsschutz für Einzelhandelsbetriebe verzichtet hat (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 30.1.2018, 7 K 1901/16, juris Rn. 36 ff.), während er sich vorliegend mit der Frage des erweiterten Bestandsschutzes für Beherbergungsbetriebe wie dem der Klägerin nicht ansatzweise auseinandergesetzt hat.
(bbb) Bei der Umnutzung der Wohnräume im 7.OG in Hotelräume dürfte es sich zwar um eine bauplanungsrechtlich relevante (Nutzungs-)Änderung handeln (vgl. VGH München, Beschl. v. 17.8.2019, 1 CS 18.930, juris Rn. 16). Diese berührt jedoch unter Berücksichtigung des vorhandenen und genehmigten Bestandes die Grundzüge der Planung nicht mehr. Denn im Bestand sind bereits 162 Hotelzimmer und mehrere, auch große Tagungsräume vorhanden. Durch die zusätzliche Schaffung von zwei weiteren Hotelzimmern und einem kleineren Tagungsraum werden die Grundzüge der Planung nicht mehr beeinträchtigt, als dies bereits durch den bisherigen Hotelbetrieb der Fall ist.
(2) Die Befreiung ist auch städtebaulich vertretbar.
Das Tatbestandsmerkmal der städtebaulichen Vertretbarkeit ermöglicht, Vor- und Nachteile eines Vorhabens in einer dem Baugenehmigungsverfahren sonst fremden kompensatorischen Weise planerisch gegeneinander abzuwägen (BVerwG, Urt. v. 15.2.1990, 4 C 23.86, juris Rn. 28). Was städtebaulich vertretbar ist, bemisst sich danach, ob die Abweichung ein nach § 1 BauGB zulässiger Inhalt eines Bebauungsplans sein könnte. Diese Frage ist nicht abstrakt, sondern anhand der konkreten Umstände und danach zu beurteilen, ob das Leitbild einer geordneten städtebaulichen Entwicklung gewahrt bleibt, das dem konkreten Plan zugrunde liegt, von dessen Festsetzungen abgewichen werden soll (BVerwG, Urt. v. 17.12.1998, 4 C 16.97, juris Rn. 36).
Danach ist die in Rede stehende Befreiung städtebaulich vertretbar, weil sie unter Berücksichtigung der tatsächlichen städtebaulichen Situation ein nach § 1 BauGB zulässiger Inhalt eines Bebauungsplans sein könnte.
Nach § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne u.a. die Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile zu berücksichtigen. Hiermit steht die bestandssichernde Regelung in § 1 Abs. 10 BauNVO in einem sachlichen Zusammenhang. Nach dieser Vorschrift kann im Bebauungsplan, wenn bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und sonstige Anlagen unzulässig wären, festgesetzt werden, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen dieser Anlagen allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. § 1 Abs. 10 BauNVO ermöglicht damit eine am Bestand orientierte Planung und schafft insbesondere für Gewerbebetriebe Planungs- und Investitionssicherheit. Macht die Gemeinde von dem Instrument des § 1 Abs. 10 BauNVO Gebrauch, so bedeutet dies, dass der Betriebsinhaber nicht mit den baulichen Änderungsmöglichkeiten vorliebnehmen muss, die ihm sonst nur im Rahmen des herkömmlichen Bestandsschutzes verbleiben und die sich im Wesentlichen in Reparatur- und Erhaltungsmaßnahmen erschöpfen, sondern je nach der Reichweite der getroffenen Regelung in die Lage versetzt wird, auch darüber hinausgehende Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen vorzunehmen. Vorhandenen Nutzungen werden auf diese Weise Entwicklungschancen offengehalten, selbst wenn sie dem Gebietscharakter an sich fremd sind. Eine solche Bestandssicherung wertet der Normgeber als berechtigtes planerisches Anliegen unabhängig davon, aus welchem Grund die Anlage, der der erweiterte Schutz zuteilwerden soll, im konkreten Planungsfall unzulässig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.10.2007, 4 BN 38.07, juris Rn. 7; VGH München, Beschl. v. 23.12.2013, 15 CS 13.1865, juris Rn. 15; VGH München, Urt. v. 8.8.2023, 1 N 20.2600, juris Rn. 17 ff.; VGH Kassel, Urt. v. 19.5.2016, 4 C 2094/14.N, juris Rn. 22 ff.). Die im Rahmen der Bauleitplanung berücksichtigungsfähige Regelung in § 1 Abs. 10 BauNVO lässt insoweit Festsetzungen zu, die der Sache nach wie objektbezogene Befreiungsregelungen wirken (Roeser, in König/Roeser/Stock, BauNVO, 5. Auflage 2022, § 1 Rn. 101; vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 29.10.2008, 3 S 1318/07, juris Rn. 32).
Eine bestandssichernde Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO für die Umgestaltung und Erweiterung des Hotels der Klägerin in dem hier in Rede stehenden Umfang würde angesichts der tatsächlichen städtebaulichen Situation der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dienen und wäre im Sinne eines dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleichs abwägungsgerecht. Eine solche Regelung beträfe nur das seit mehr als 30 Jahren zulässigerweise als Hotel genutzte Gebäude der Klägerin, bliebe damit punktuell und würde den Industriegebietscharakter des Gebietes nicht grundsätzlich in Frage stellen (vgl. VGH München, Beschl. v. 23.12.2013, 15 CS 13.1865, juris Rn. 15; Beschl. v. 8.8.2023, 1 N 20.2600, juris Rn. 17; OVG Münster, Urt. v. 19.7.2010, 7 A 640/09, juris Rn. 75 ff.). Es ist auch nicht zu erwarten, dass die Hotelnutzung ohne eine solche Regelung aufgegeben würde und das Grundstück dann für eine Nutzung durch einen Industriebetrieb zur Verfügung stünde.
Hinzu kommt, dass die in Rede stehende Befreiung allenfalls mit einer geringfügigen Nutzungsintensivierung einhergeht. Die Grundfläche des Hotels bleibt gleich, seine Nutzfläche erhöht sich nur unwesentlich. Auch eine erhöhte Störanfälligkeit ist durch das Vorhaben nicht zu erwarten, zumal eine zumindest ebenso störanfällige Wohnnutzung im 7. OG aufgegeben wird; an der Störanfälligkeit der Wohnnutzung ändert auch der von Beklagten angeführte Umstand nichts, dass die Wohnnutzung nach § 9 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ausnahmsweise zulässig sein mag. Im Übrigen kann auf die Ausführungen zu den (nicht berührten) Grundzügen der Planung verwiesen werden.
cc) Die Abweichung ist auch unter Würdigung nachbarlicher Belange mit den öffentlichen Belangen vereinbar. Erhöhte Immissionen für die Umgebung sind ebenso wenig zu befürchten sein wie eine erhöhte Störanfälligkeit des Hotelbetriebes durch die zusätzlichen Gästezimmer und Tagungsräume. Durch die Änderungen ist daher weder in die eine noch in die andere Richtung mit einer Verschlechterung der Immissionssituation zu rechnen.
dd) Das der Beklagten eingeräumte Ermessen ist nach den hier gegebenen Umständen des Einzelfalls ausnahmsweise auf Null reduziert.
Auch wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Befreiung vorliegen, besteht kein Rechtsanspruch auf die begehrte Genehmigung. § 31 Abs. 2 BauGB erfordert zusätzlich eine Ermessensentscheidung. Allerdings besteht für die Ausübung des Ermessens wenig Raum, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung gegeben sind (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urt. v. 19.9.2002, 4 C 13.01, juris Rn. 31). Daraus folgt jedoch nicht, dass der zuständigen Behörde entgegen dem Wortlaut der Vorschrift kein Ermessensspielraum zusteht oder dass das Ermessen stets auf Null reduziert ist, wenn die Voraussetzungen für eine Befreiung vorliegen. Erforderlich für eine negative Ermessensentscheidung ist nur, dass der Befreiung gewichtige Interessen entgegenstehen.
Nach diesen Maßgaben ist das Ermessen der Beklagten vorliegend auf Null reduziert. Gegen die Befreiung sprechende gewichtige Interessen sind nicht erkennbar. Insbesondere geht von dem Vorhaben der Klägerin entgegen der Befürchtung der Beklagten keine negative Vorbildwirkung im Hinblick auf eine „scheibchenweise“ Erweiterung des Hotelbetriebs aus. Das Vorhaben beschränkt sich in räumlicher Hinsicht auf die vorhandene Nutzfläche sowie die im 7. OG vorhandene Wohnfläche. Für eine Erweiterung der Grundfläche des Hotels oder eine Erweiterung seiner Nutzfläche über die hier in Rede stehende Erweiterung hinaus, die eine im Industriegebiet grundsätzlich nicht erwünschte und ebenso störanfällige Wohnnutzung verdrängt, kann das Vorhaben damit schon kein Vorbild schaffen. Erst recht schafft es damit kein Vorbild für die Neuansiedlung von Hotelbetrieben in dem hier in Rede stehenden Industriegebiet.
2. Es ist schließlich nicht ersichtlich, dass dem Vorhaben andere öffentlich-rechtliche Vorschriften, die im Baugenehmigungsverfahren mit Konzentrationswirkung zu prüfen sind, entgegenstehen. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer auf entsprechende gerichtliche Nachfrage mitgeteilt, dass dem Vorhaben keine bauordnungsrechtlichen Vorschriften des Brandschutzes entgegenstehen. Sonstige Bedenken gegen das Vorhaben sind nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich.
II.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 ff. BauNVO zulässig ist, kommt es stets auch auf seine Gebietsverträglichkeit an. Durch die Zuordnungen von Nutzungen zu den einzelnen Baugebieten will die Baunutzungsverordnung
§§ 3 und 4 BauGB
§§ 2 bis 9 BauNVO
§ 62 HBauO
§ 9 BauNVO
§ 123 VwGO
§ 29 BauGB
§ 1 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 9 BPVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 69 Abs. 2 Satz 1 HBauO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 72 Abs. 1 Satz 1 HBauO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauNVO
§ 8 Abs. 1 BauNVO
§ 4a Abs. 2 Nr. 2, 5 Abs. 2 Nr. 5, 6 Abs. 2 Nr. 3, 6a Abs. 2 Nr. 3 und 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 29 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 2 Nr. 4 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 2 Bf 147/20
2 Bf 90/07
2 Bf 147/10
12 K 2905/21
6 C 7/20
6 VR 4.21
8 CS 22.61
2 L 10/21
11 S 2730/09
21 K 1409/19
5 K 72/22
19 K 69.16
6 A 10047/23
4 B 5.99
4 C 10.09
9 K 4248/16
7 K 2968/18
14 N 98.36
9 K 9673/17
9 K 3603/13
9 E 2138/10
9 E 2391/18
9 K 3139/18
4 C 5.98
4 B 64.02
4 B 28.00
4 C 49.89
4 C 21.85
8 S 869/12
10 B 417/99
11 K 3074/00
27 ZB 05.15
7 K 1901/16
1 CS 18.93
4 C 23.86
4 C 16.97
4 BN 38.07
15 CS 13.18
1 N 20.26
4 C 2094/14
3 S 1318/07
7 A 640/09
4 C 13.01