Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-11-11, Aktenzeichen 15 B 1139/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:1111.15B1139.19.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Antrag,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO aufzugeben, der Antragstellerin gegenüber auf ein Verbot zu verzichten, während der Ratssitzungen ein Wortprotokoll durch eine Stenografin, hilfsweise durch ein Fraktionsmitglied anzufertigen,
hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes mit der Begründung abgelehnt, die Antragstellerin habe weder einen Anordnungsgrund noch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Dazu hat es im Wesentlichen ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass ohne die Zulassung der Anfertigung von Wortprotokollen der Ratssitzungen die Fraktionsarbeit der Antragstellerin nachhaltig beeinträchtigt werde. Insbesondere die Kontrolle der über die Ratssitzungen gefertigten Niederschriften sei auch ohne Anfertigung eines eigenen Wortprotokolls problemlos möglich. Denn die Geschäftsordnung des Antragsgegners sehe als Regelfall die Anfertigung einer Tonbandaufzeichnung der Ratssitzung vor, die erst nach der folgenden Ratssitzung gelöscht werde. So könne jedes Ratsmitglied und gegebenenfalls auch die Antragstellerin die Tonbandaufzeichnungen bis zum Zeitpunkt der Löschung abhören, wenn es Zweifel an der Richtigkeit der Niederschrift habe, und auf eine Berichtigung des Protokolls hinwirken. Auch stehe der Antragstellerin unter keinen Gesichtspunkt ein (Anordnungs-)Anspruch auf „Zulassung“ der Anfertigung von Wortprotokollen der Ratssitzungen durch eine Stenografin, hilfsweise durch ein Fraktionsmitglied, zu. Die Gemeindeordnung NRW sehe eine Niederschrift über den Ablauf der Ratssitzung (Verhandlungsniederschrift) nicht vor. Nach § 52 Abs. 1 GO NRW seien in die Niederschrift lediglich die im Rat gefassten Beschlüsse einschließlich der Ergebnisse von Abstimmungen und Wahlen aufzunehmen. Zwar könne der Rat in der Geschäftsordnung oder durch einfachen Beschluss weitere Vorgaben über den Inhalt der Niederschrift treffen. Hiervon habe der Antragsgegner in § 16 seiner Geschäftsordnung (im Folgenden: GeschO) jedoch keinen Gebrauch gemacht und insbesondere nicht die Erstellung eines Wortprotokolls vorgeschrieben. Auch mit Blick auf die der Fraktion zukommende Aufgabe, abweichende Meinungen der in ihr zusammengeschlossenen Ratsmitglieder zu einem mehrheitlich für richtig erachteten Standpunkt zusammenzuführen, um so durch Vorwegbildung klarer Mehrheiten die Zusammenarbeit des Rates zu erleichtern und dadurch eine zügige Bewältigung seiner Aufgaben zu ermöglichen, sei die Anfertigung von Wortprotokollen durch eine Stenografin oder ein Fraktionsmitglied nicht erforderlich. Zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit der vom Ratsvorsitz angefertigten Sitzungsniederschriften bedürfe es ihrer – wie dargelegt – nicht. Das in der Antragsschrift formulierte Anliegen, die Öffentlichkeit durch Veröffentlichung der selbst gefertigten Sitzungsniederschriften über den Verlauf der Ratssitzungen zu informieren, stelle keinen Aspekt der im Kommunalverfassungsstreitverfahren allein streitgegenständlichen Fraktionsarbeit dar, sondern betreffe vielmehr das allgemeinpolitische Wirken der hinter der Antragstellerin „stehenden“ politischen Partei.
Die von der Antragstellerin hiergegen erhobenen Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Es ist davon auszugehen, dass es der Antragstellerin allein darum geht, dass weder ihre Mitglieder noch in ihrem Auftrag tätige Personen daran gehindert werden, über den Inhalt und Verlauf öffentlicher Ratssitzungen ein Wortprotokoll zu erstellen. Unbeschadet der Frage, ob insoweit der Rat der Stadt X. richtiger Antragsgegner ist oder – mit Blick auf § 51 Abs. 1 GO NRW – der Unterlassungsanspruch gegen die Bürgermeisterin gerichtet werden müsste, fehlt es am erforderlichen Anordnungsgrund (§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO).
In einem Kommunalverfassungsstreit kommt es für den Anordnungsgrund grundsätzlich nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. bei einer Vorwegnahme der Hauptsache unabweisbar erscheint.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 – 15 B 1286/16 –, juris Rn. 16, und vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris Rn. 46 ff. m.w.N.
Die danach zumindest erforderliche objektive Notwendigkeit einer einstweiligen Anordnung mit dem begehrten Inhalt zeigt auch die Beschwerde nicht auf. Die Antragstellerin macht geltend, die amtlichen Protokolle der Ratssitzungen seien außerordentlich kurz und fragmentarisch. Teilweise fehle eine ordnungsgemäße Dokumentation der Sitzungen. Dadurch entstünden der Antragstellerin wesentliche Nachteile, wenn sie keine eigenen Wortprotokolle anfertigen dürfe. Es sei ihr als kleinerer Fraktion auch nicht zumutbar, bei Zweifeln an der Vollständigkeit des Protokolls Tonbandaufnahmen nach Terminvereinbarung während der Arbeitszeiten der Verwaltung dort abzuhören.
Zwar kann die zeitnahe Erstellung bzw. Sicherstellung einer rechtmäßigen, insbesondere inhaltlich richtigen Niederschrift über die im Rat gefassten Beschlüsse (vgl. § 52 Abs. 1 GO NRW) im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig sein. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, bedarf es zur Erreichung dieses Zweckes aber nicht der Anfertigung eines Wortprotokolls während der Ratssitzungen. Der Antragsgegner fertigt nach § 13 Abs. 1 GeschO Tonaufzeichnungen der Sitzungen an, die erst nach der auf die protokollierte Sitzung folgenden Ratssitzung gelöscht werden (§ 13 Abs. 2 GeschO). Die Ratsmitglieder haben in diesem Fall einen Anspruch, die Tonbandaufzeichnungen abzuhören, wenn Zweifel an der Richtigkeit der Niederschrift bestehen. Es ist der Antragstellerin auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass ihr lediglich zwei Ratsmitglieder angehören, zumutbar, bei Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der Niederschriften auf ein solches Abhören der Tonbänder verwiesen zu werden. Ausweislich des im Internet veröffentlichten Sitzungskalenders des Antragsgegners,
abrufbar im Internet unter (Stand: 11. November 2019),
werden im Jahr 2019 (einschließlich der noch anstehenden) insgesamt lediglich sieben Ratssitzungen stattfinden, wobei zwischen den einzelnen Sitzungen jeweils ein Zeitraum von drei bis zwölf Wochen liegt. Angesichts der außerdem bestehenden und vom Antragsgegner nicht in Abrede gestellten Möglichkeit, dass die Mitglieder der Antragstellerin eigenhändig kursorische Mitschriften anfertigen, ist der – aus ihrer Sicht – zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Niederschrift der Beschlüsse des Rates erforderliche Aufwand daher überschaubar.
Soweit daneben von der Antragstellerin mit den Wortprotokollen offenbar auch der Zweck verfolgt wird, diese im Sinne einer transparenten Ratsarbeit der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, ist die begehrte Entscheidung gerade im Wege der einstweiligen Anordnung im Interesse der Körperschaft nicht objektiv notwendig. Die Information der Öffentlichkeit erfolgt über die Veröffentlichung der Sitzungsniederschriften auf der Internetseite – das Ratsinformationssystem – der Stadt X. . Außerdem bleibt es der Antragstellerin unbenommen, die Öffentlichkeit über den Verlauf und die Inhalte öffentlicher Ratssitzungen zu informieren.
Auch wenn mithin ein Anordnungsgrund nicht gegeben ist, sieht sich der Senat zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten zu folgendem Hinweis veranlasst:
Aus der gesetzlich zugewiesenen Aufgabe der Mitwirkung bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat sowie der Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit (vgl. § 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW),
vgl. insofern auch mit Blick auf § 43 Abs. 1 GO NRW: OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 –, juris Rn. 59,
dürfte der Antragstellerin das organschaftliche Recht zustehen, selbst darüber zu befinden, ob und in welchem Umfang ihre Mitglieder oder – jedenfalls im Rahmen öffentlicher Sitzungen – Fraktionsmitarbeiter bzw. -mitarbeiterinnen zu eigenen Zwecken Mitschriften über die Ratssitzungen anfertigen. Dieses (Status-)Recht wird auch nicht durch § 13 Abs. 3 GeschO ausgeschlossen oder beschränkt, wonach Aufzeichnungen für sonstige Zwecke und Filmaufnahmen in den Sitzungen nur mit Genehmigung des Rates gemacht werden dürfen. Unabhängig von der Frage, ob und inwieweit eine beschränkende Geschäftsordnungsregelung über Sitzungsmitschriften von Ratsmitgliedern und Fraktionen zulässig wäre, betreffen die Regelungen in § 13 GeschO ausweislich ihrer Überschrift ausschließlich Film- und Tonaufzeichnungen. Dass eine „interfraktionelle Runde“ des Antragsgegners diese Bestimmung möglicherweise anders versteht, ist für ihren objektiven Regelungsgehalt unerheblich.
Ein generelles Verbot der Erstellung von Wortprotokollen wird die Bürgermeisterin der Stadt X. auch nicht aufgrund ihres Ordnungsrechts nach § 51 Abs. 1 GO NRW aussprechen können. Namentlich beeinträchtigte die Erstellung eines Wortprotokolls nicht das Recht der Ratsmitglieder auf freie Rede. Erhebliche, über die bereits durch die Sitzungsöffentlichkeit verursachten hinausgehende psychologische Hemmnisse sind damit nicht verbunden. Anders als Ton- und Filmaufzeichnungen,
vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 3. August 1990 – 7 C 14.90 –, juris Rn. 15 f.,
haben Wortprotokolle nicht zur Folge, dass jede Nuance der Rede, einschließlich der rhetorischen Fehlleistungen, der sprachlichen Unzulänglichkeiten und der Gemütsbewegungen des Redners, dauerhaft und ständig technisch reproduzierbar konserviert werden. Auch der vom F. -S. -Kreis als Kommunalaufsichtsbehörde angesprochene Gesichtspunkt, dass Ratsmitglieder keine Indemnität genießen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Denn Regelungen über den Inhalt von Niederschriften dienen nicht dem Zweck, vor der Ahndung unzulässiger Äußerungen zu schützen.
Ausgehend davon dürfte ferner – soweit sich der Antragsgegner oder die Bürgermeisterin überhaupt dessen berühmen – keine Rechtsgrundlage für ein Verbot der Erstellung von Wortprotokollen im Außenverhältnis gegenüber Bürgern und Bürgerinnen bestehen, die im Rahmen der Sitzungsöffentlichkeit an Ratssitzungen teilnehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 123 VwGO
§ 294 ZPO
§ 52 Abs. 1 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 51 Abs. 1 GO NRW
§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GO NRW
§ 13 Abs. 1 GeschO
§ 13 Abs. 2 GeschO
§ 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 13 Abs. 3 GeschO
§ 13   GeschO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1286/16
15 B 1643/92
15 A 1961/13
7 C 14.90