Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-14, Aktenzeichen 17 K 10509/98
ECLI: ECLI:DE:VGD:1999:1214.17K10509.98.00

Tenor:
Der Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 2. Juli 1998 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1998 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks in xxxxxxxxxxxxxxxxxxx, Gemarkung xxxxxxx, Flur xx, Flurstück xx (postalisch: xxxxxx xxxxxxxxx).
Das Grundstück grenzt unmittelbar an die xxxxxxxxxxxx, die in zentraler Innenstadtlage liegt. Unter dem abgerechneten Abschnitt zwischen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx und dem Platzbereich bei den Hausnummern xxxxx und xx (Bauabschnitt 7) befindet sich unter der Straße über die gesamte Länge des abgerechneten Abschnitts in einer Breite von 15,50 m eine Tiefgarage.
Die xxxxxxxxxxxx wurde zwischen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx und xxxxxx xxxxxxxxxxxx im Jahre 1954 erstmalig hergestellt. In den Jahren 1973/1974 wurde die xxxxxxxxxxxx in ihrer Breite von 21 m entsprechend dem damaligen Bauprogramm in eine Fußgängergeschäftsstraße umgebaut. Die Arbeiten wurden am 16. Mai 1974 (Los I) und 26. Juli 1976 (Los II) abgenommen. Die Teileinziehung der Straße wurde im Amtsblatt der Stadt xxxxxxxxxxxxxxxxxxx am 15. Mai 1978 ortsüblich bekanntgemacht. Beiträge nach § 8 KAG NW wurden für den Ausbau wegen einer fehlenden Satzungsregelung nicht erhoben.
Der vertikale Aufbau der Straße oberhalb der Tiefgarage bestand nach dem Abrechnungslageplan des Beklagten vom 11. Mai 1973 aus 8 cm Bitu.-Kies, der auf ein Sandbett aufgebracht worden war, 4 cm Mörtelbett (Mörtelgruppe III nach DIN 1053) und einem Plattenbelag (Granilith-Hartsteinplatten, 6 cm stark).
Nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sei bei dem damaligen Ausbau auf die Isoliertragschicht der Tiefgarage eine Zwischenschicht aus Schotter (6 cm stark) und eine Asphalttragschicht (8 cm stark) aufgebracht worden. Die Oberfläche habe aus 6 cm starken Platten bestanden, die 40 cm im Quadrat gemessen haben. Die Platten seien in einem 4 cm starken Bett aus Mörtel verlegt gewesen. Die Gesamtaufbaustärke habe 24 cm betragen. In den seitlichen Bereichen der Tiefgarage habe sich unterhalb der Asphalttragschicht ein 82 cm mächtiger Unterbau aus Frostschutzmaterial befunden.
Die Beleuchtung der Straße wurde aus Marolon- Klarglasleuchten mit 117 Brennstellen an 40 Masten mit je 5.700 Lumen hergestellt.
Der Beklagte begann mit dem „Bausteinprogramm zur Neugestaltung der Innenstadt" vom 11. Dezember 1995 unter anderem mit den Planungen für den Umbau der xxxxxxxxxxxx. Aufgrund des Beschlusses des Planungsausschusses vom 23. April 1996 schrieb der Beklagte den „Gestaltungswettbewerb xxxxxxxxxx" aus.
Die Bezirksvertretung 1 und der Planungsausschuß beschlossen in ihren Sitzungen vom 3. Februar 1998 das Bauprogramm zur „Umgestaltung der xxxxxxxxxxxx und der historischen Achsen" entsprechend dem Entwurf der Wettbewerbssieger. Danach soll die xxxxxxxxxxxx in unterschiedlich große Pflasterfelder mit unterschiedlichen Materialfarben gegliedert werden, die durch Granitplatten (Größe 60 x 60) zu begrenzen sind. Darin soll Betonwerksteinpflaster der Größe 20 x 40 gelegt werden. Der sog. „Strichcode" soll aus Betonwerksteinpflaster (Größe 40 x 40) und weißen Naturstein (Größe 10 x 20) hergestellt werden; die seitlichen Hausanschlußzonen sind mit mittelformatigem Natursteinpflaster zu pflastern.
Der Ausbau soll nach den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgängen im Bereich der Tiefgarage in folgender Aufbaustärke erfolgen: 12 cm Betonplatten oder Naturstein, 4 cm Sandbettung. Der darunterliegende Schotter soll in der Anlage verbleiben. Beim Neuausbau sollen in dieser Schicht lediglich die erforderlichen Regulierungsarbeiten durchgeführt werden.
Im gerichtlichen Verfahren trug der Beklagte weiter vor, der Aufbau bestehe oberhalb der Isolierschicht der Tiefgarage nunmehr aus 10 cm Schotter, einer 5 cm mächtigen Sandbettung und 12 cm starkem Steinpflaster. Der vertikale Aufbau betrage nunmehr insgesamt 27 cm.
Die Beleuchtung soll mittels des speziell für xxxxxxx entwickelten Leuchtentyps „xxxxxxx" in einer Lichtpunkthöhe zwischen 4,50 und 7,60 m erfolgen; die Strahler werden an den Masten in Dreier-Gruppen angeordnet und sind frei beweglich. Zudem sollen die Möblierung erneuert und fünf Spielstandorte für Kinder und Jugendliche angelegt werden. Mit den Bauarbeiten wurde am 15. Mai 1998 begonnen. Sie sind noch nicht abgenommen.
Mit Bescheid vom 2. Juli 1998 zog der Beklagte den Kläger zu einer Vorausleistung auf den künftigen Straßenbaubeitrag in Höhe von DM 27.040,00 heran. Der Beklagte legte dabei entsprechend der Satzung „Fußgängergeschäftsstraße xxxxxxxxxxxx von xxxxxxxxxxxxxxx xxxxx bis Platzbereich xxxxx - xx" vom 22. Mai 1998, die rückwirkend zum 3. Februar 1998 in Kraft getreten ist, 55 % des geschätzten beitragsfähigen Aufwandes auf die Beitragspflichtigen um. Von diesem Aufwand machte der Beklagte 80 % als Vorausleistung geltend.
Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1998 zurück. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, die Plattierung sei an zahlreichen Stellen schadhaft gewesen. Durch unebene Oberfläche sei die Oberflächenentwässerung nicht mehr in vollem Umfang gewährleistet gewesen. Die Masten der Straßenbeleuchtung seien nach jahrzehntelanger Verwendung verrostet gewesen; die Standsicherheit sei nicht mehr gewährleistet gewesen.
Dagegen richtet sich die erhobene Klage. Der Kläger trägt im wesentlichen vor, Grund des Ausbaus sei allein die Anpassung der xxxxxxxxxxxx an die Anforderungen einer attraktiven Innenstadt gewesen. Das stelle keine beitragsfähige Maßnahme dar.
Anlaß sei zudem die Sanierungsbedürftigkeit der undichten Tiefgarage unterhalb der xxxxxxxxxxxx gewesen. Das könne nicht zum Anlaß genommen werden, Straßen auszubauen, um dann Beiträge erheben zu können. Die Sanierung habe nämlich nur erfolgen können, wenn die Pflasterung zuvor aufgenommen werde. Die Beleuchtung und die Pflasterung seien nicht verbessert worden.
Auch sei der Zustand der xxxxxxxxxxxx vor dem Ausbau einwandfrei gewesen; solche Straßen seien abweichend von der Regel nicht nach 25 Jahren verbraucht.
Der Kläger beantragt,
den Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 2. Juli 1998 und der hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1998 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt ergänzend vor, die Pflasterung sei verbraucht, die Plattierung an zahlreichen Stellen schadhaft gewesen. Durch Setzungen sei die Oberfläche uneben geworden, was zur Pfützenbildung bei Niederschlägen geführt habe. Insgesamt seien rund 15 % der Fläche mit Reparaturmaßnahmen belegt gewesen. Der Umbau sei ausweislich der Begründung zum Baubeschluß wegen des verbrauchten Straßenbelages dringend erforderlich gewesen.
Durch den Umbau sei die Straße auch ebener geworden. Sie sei durch den neuen, verstärkten Aufbau und die 12 cm starke Pflasterung weniger reparaturanfällig. Die erstmalige Bettung der Pflastersteine in Sand entspreche dem Stand der Technik. Die Beseitigung einer Treppe im Bereich „xxxxxxx" erhöhe den Verkehrsfluß der Straße. Insgesamt werde so die Verkehrstauglichkeit der Anlage verbessert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (20 Bände) und der vom Kläger überlassenen Unterlagen (ein Gutachten) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte ist nicht berechtigt, entsprechend § 8 Abs. 8 KAG NW eine Vorausleistung auf die künftige Beitragsschuld zu erheben, da der abgerechnete Umbau der xxxxxxxxxxxx keine beitragsfähige Maßnahme im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NW darstellt.
Nach § 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 KAG NW können Beiträge nur für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen sowie für die Verbesserung von Straßen, Wegen und Plätzen erhoben werden, nicht jedoch für die laufende Unterhaltung und Instandsetzung derselben. Diesen Anforderungen genügt die Maßnahme „Umbau der xxxxxxxxxxxx" nicht.
Der Umbau stellt keine Anschaffung dar, da eine (bestehende) Anlage nicht übernommen wurde; die xxxxxxxxxxxx ist auch nicht erweitert worden, da die räumliche Ausdehnung der Straße nicht verändert wurde.
I.
Die Maßnahme erfüllt auch nicht den Begriff der (nachmaligen) Herstellung (= Erneuerung). Erneuerung ist die Ersetzung einer abgenutzten Anlage durch eine gleichsam „neue" Anlage von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher funktioneller Aufteilung der Fläche und gleichwertiger Befestigungsart. Sie stellt also eine Maßnahme dar, durch die eine nicht mehr funktionsfähige und deshalb erneuerungsbedürftige Anlage in einen im wesentlich der ursprünglichen Anlage vergleichbaren Zustand versetzt wird, den die Anlage unmittelbar nach der ersten oder einer etwaigen weiteren Herstellung hatte,
OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 1986 - 2 A 1761/85 -, in: ZKF 1987, 39; Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 - ; Driehaus, Kommunalabgabenrecht - Kommentar, Bd. 2, 21. Erg.-Lfg., Stand: Juli 1999 , § 8 Rn. 292; Dietzel/Hinsen/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NW, 4. Auflage, Rn. 39.
Für die Beitragserhebung ist insoweit Voraussetzung, daß die Erneuerung nach Ablauf der Nutzungszeit durchgeführt wird, die bei bestimmungsgemäßer Nutzung und ordnungsgemäßer Unterhaltung und Instandsetzung erfahrungsgemäß zu erwarten ist. Die Nutzungszeit, die unter den genannten Voraussetzungen erfahrungsgemäß zu erwarten ist, wird unter Berücksichtigung der Qualität des früheren Ausbaus ermittelt (übliche Nutzungszeit),
OVG NRW, Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 -; Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 292 a.
Zu dem Begriff der Erneuerung von gepflasterten Fußgängergeschäftsstraßen führt das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein - Westfalen in seinem
Beschluß vom 8. Oktober 1999 - 15 A 3305/96 -
wörtlich aus:
„Die Maßnahme stellt keine beitragsfähige nachmalige Herstellung (Erneuerung) dar. Diese liegt vor, wenn eine Straße, die infolge bestimmungsgemäßer Nutzung nach Ablauf der üblichen Nutzungszeit trotz ordnungsgemäßer Unterhaltung und Instandsetzung verschlissen ist, erneuert wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 22. März 1999 - 15 A 1047/99 -, ZMR 1999, 515.
Eine solche Erneuerung muß nicht die Straße in ihrem gesamten vertikalen Aufbau erfassen. Es reicht aus, wenn die Maßnahme sich auf Teile der Anlage erstreckt, denen nach herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit zukommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 29. März 1990 - 2 A 723/87 -, NWVBl. 1991, 19.
Die hier erfolgte Verlegung neuer Platten in einer neuen Bettung auf dem ansonsten unveränderten Straßenoberbau ist eine Instandsetzung. Nach in der Straßenbautechnik verbreiteter Auffassung ist Instandsetzung ein "Sammelbegriff für Maßnahmen, die deutlich über das Ausmaß einer Unterhaltungsmaßnahme hinausgehen und keine Erneuerung von Straßenbefestigungen darstellen (z.B. Oberflächenbehandlung, Erneuerung lediglich von Deckschichten in voller Fahrstreifenbreite mit und ohne Fräsen und ggf. einer Ausgleichsschicht, Spurrinnenbeseitigung in größeren zusammenhängenden Längen)", während Unterhaltung ein "Sammelbegriff für Maßnahmen kleineren Umfangs und bauliche Sofortmaßnahmen zur Substanzerhaltung von Straßenbefestigungen (nicht über die volle Fahrstreifenbreite)" ist.
Vgl. Forschungsstelle für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsausschuß "Wirtschaftlichkeitsberechnung", Begriffsbestimmungen Straßenbautechnik, Teil: Wirtschaftlichkeitsrechnung in der Straßenbautechnik (Stand: April 1982).
Unterhaltung, Instandsetzung und Erneuerung stehen daher in einem ansteigenden Stufenverhältnis des Umfangs und der Intensität der Baumaßnahme, wobei nur die letzte beitragsfähig ist. Die Besonderheit einer Pflaster- oder Plattendecke besteht darin, daß sie als solche in ihrer Gesamtheit bei ordnungsgemäßer Unterhaltung nicht verschleißt. Denn im Gegensatz zu einer bituminösen Decke, die sich verformt und nur durch Eingriff in ihre Substanz unterhalten und instandgesetzt werden kann, ist eine Pflaster- oder Plattendecke darauf angelegt, daß das einzelne beschädigte oder sonstwie abgenutzte Pflaster- oder Plattenstück im Wege der Unterhaltung ausgetauscht wird. Es findet also insoweit, wie der Beklagte richtig ausführt, im Laufe der Zeit eine "schleichende Erneuerung" statt, die - weil ein abgenutzter Gesamtzustand nicht entsteht - als Kette von Unterhaltungsmaßnahmen insgesamt nicht beitragsfähig ist. Auch hier waren die im Rahmen der hier abgerechneten Maßnahme ausgetauschten Pflastersteine und Platten selbst nicht abgenutzt. Der Austausch erfolgte vielmehr aus ästhetisch- städtebaulichen Gründen. Eine beitragsfähige Erneuerung kommt deshalb bei einer Straße mit Pflaster- oder Plattendecke nur in Betracht, wenn auch darunter liegende Schichten, etwa die Trag- oder Frostschutzschicht, von der Ausbaumaßnahme betroffen sind.
Die Neuerstellung der Pflasterbettung führt ebenfalls nicht dazu, daß die Maßnahme schon als Erneuerung anzusehen wäre. Allerdings ist hier im Gegensatz zur Pflaster- oder Plattendecke ein Verschleiß in ihrer Gesamtheit möglich. Jedoch stellt deren Neuerstellung nur eine Maßnahme der Instandsetzung dar und ist somit nicht beitragsfähig. Die Bettung ist die "auf der Tragschichtoberfläche hergestellte Schicht aus Sand, Splitt oder einem Brechsand-Splitt-Gemisch, ggf. unter Einschlämmen von Mörtel" und stellt "die untere Schicht einer Pflasterdecke oder eines Plattenbelags" dar.
Vgl. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Arbeitsausschuß "Begriffsbestimmungen - Straßenbautechnik", Begriffsbestimmungen, Teil: Straßenbautechnik (Ausgabe 1990).
Sie dient allein der Fixierung der verlegten Pflastersteine oder Platten. Damit weist sie nicht die nötige Selbständigkeit auf, um eine Neuerstellung dieser Schicht schon als Erneuerung einstufen zu können. Es widerspräche dem allgemeinen Sprachgebrauch, die bloße Neuverlegung eines (ansonsten unveränderten) Pflaster- oder Plattenbelages in einer neuen Bettung als (nachmalige) Herstellung einer Straße statt als deren Instandsetzung anzusehen."
Diesen Grundsätzen, denen sich das erkennende Gericht voll umfänglich anschließt, ist zu entnehmen, daß die Verlegung einer neuen Pflasterung auch in einer neuen Bettung keine (nachmalige) Herstellung im Sinne des § 8 KAG NW darstellt. Denn eine Pflasterung verschleißt nicht mit der Folge, daß eine völlige Abnutzung der Anlage eintreten kann. Das wäre aber Voraussetzung für eine beitragsfähige Erneuerung.
Dabei ist weder ersichtlich noch vom Beklagten vorgetragen, daß für die xxxxxxxxxxxx etwas anderes gelten kann. Auch ihre Pflasterung war nicht verschlissen. Aus den von den Parteien vorgelegten Lichtbildern, die einen guten Überblick über die gesamte Ausdehnung der Schloßstraße ermöglichen, ergibt sich vielmehr, daß durch den Austausch der gebrochenen Platten eine ebene und verkehrstaugliche Oberfläche der xxxxxxxxxxxx wiederherstellbar gewesen wäre. Eine Erneuerungsbedürftigkeit der gesamten Anlage kann den Lichtbildern nicht entnommen werden.
Aber nur der durch die Erneuerung einer abgenutzten Anlage entstehende Aufwand ist in der Regel Investitionsaufwand, also Aufwand, der der nachmaligen Herstellung dient und nicht der Erhaltung der Anlage. Die Kosten hierfür, also der Aufwand für die laufende Unterhaltung und Instandsetzung der Ortsstraßen, ist aber von den Gemeinden selbst zu tragen. Verschleißt eine Anlage - wie eine gepflasterte Fußgängergeschäftsstraße in ihrer Oberfläche - nicht, sondern kann nach den derzeit technischen Möglichkeiten laufend unterhalten und instand gesetzt werden, dann behält die Anlage ihre Funktionstauglichkeit mit der Folge, daß insoweit eine beitragsfähige Erneuerung ausscheidet,
Driehaus, a.a.O. § 8 Rn. 292 a.
Dabei spielt es keine Rolle, ob die Grundstückseigentümer in der Vergangenheit zu den Kosten der Straße beigetragen haben,
OVG NRW, Beschluß vom 31. August 1983 - 2 A 1373/82 -.
Dem Vortrag des Beklagten kann auch nicht entnommen werden, daß die unter der Bettung gelegenen Schichten verschlissen und deshalb erneuerungsbedürftig waren, bzw. tatsächlich erneuert worden sind. Den Verwaltungsvorgängen läßt sich nur entnehmen, daß die darunterliegende Asphalttragschicht entfallen ist und die vorhandene Schotterschicht von 6 cm auf 10 cm verstärkt worden ist. Dies ist im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß die um 6 cm stärkere Pflasterung tiefer in den Unterbau eingelassen werden mußte, damit das bestehende Höhenniveau der Straße nicht weiter als 3 cm angehoben wird. Dadurch entfiel die Asphalttragschicht; die bestehende Schotterschicht mußte deshalb um die fehlende Differenz im Aufbau ausgeglichen werden.
Das ergibt sich auch aus zwei Vermerken des Beklagten und den vorgelegten Ausschreibungsunterlagen. Nach einem (undatierten) Vermerk des Stadtamtes 66-3 soll nach Aufnahme der alten Befestigung der Neuausbau (nur) in einer Sandbettung (4 cm) und mit Pflastersteinen (12 cm) ausgeführt werden. Nach einem weiteren Vermerk vom 17. März 1998 sollen die unter der Bettung liegenden Schichten in der Anlage verbleiben und es soll in diesen beim Neuausbau lediglich die erforderlichen Regulierungsarbeiten durchgeführt werden.
Auch die Ausschreibungsunterlagen geben keinen Hinweis darauf, daß die tiefer liegenden Schichten verschlissen waren und deshalb erneuerungsbedürftig waren. Insoweit ist Position 2.5 (Titel 2, Straßenbauarbeiten) der Ausschreibungsunterlagen nur zu entnehmen, daß über die gesamte Fläche von 9.750 m2 bituminöse Straßenbaustoffe bis zu einer Dicke von 10 cm aufzunehmen sind. Eine Position für die Aufnahme der darunterliegenden Schotterschicht fehlt. Entsprechend ist neuer Schotter über die Fläche von 9.750 m2 nur gemäß der Position 2.10 einzubringen. Als Leistung ist danach zu erbringen: „Schotterplanum herstellen. Auf- und Abtrag +/- 5 cm". Die Herstellung eines Planum, also einer ebenen Oberfläche, mit der Angabe des Auf- und Abtrages von +/- 5 cm deckt sich dabei mit dem Vermerk des Beklagten vom 17. März 1998. Es sollte nach dem Abtrag der bituminösen Tragschicht nur ein ausgeglichener Untergrund erstellt werden, der für die Aufbringung der Sandbettung geeignet war.
Daraus läßt sich weder entnehmen, daß die unter der Sandbettung liegenden Schichten erneuerungsbedürftig, also verbraucht waren, noch, daß diese tatsächlich erneuert wurden.
II.
Der Umbau der xxxxxxxxxxxx stellt auch keine beitragsfähige Verbesserung der Anlage vor.
Eine Verbesserung liegt vor, wenn durch die Ausbaumaßnahme die Ausstattung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen verkehrstechnischen Konzeption hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung (Erweiterung), hinsichtlich der funktionellen Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der Befestigung vorteilhaft verändert wird. Dabei kann sich die Maßnahme auf die ganze Anlage, einzelne Teilanlagen oder selbständige Teile einer Teilanlage beziehen.
OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 15 A 2402/93 -; Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. ; ders., Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 5. Auflage, § 32 Rn. 25.
Insofern muß sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau von dem ursprünglichen Zustand der Anlage unterscheiden. Dieser Unterschied muß zudem einen positiven Einfluß auf die Benutzbarkeit der Anlage haben,
Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 301.
1.
Bei dem somit notwendigerweise anzustellenden Vergleich zwischen dem alten und dem neuen Zustand der Anlage ist von dem ursprünglichen Zustand der Anlage auszugehen, also nicht von dem unmittelbar vor der Ausbaumaßnahme bestehenden Zustand,
Denn sonst wäre jede Unterhaltungsmaßnahme eine beitragsfähige Verbesserung, da der unmittelbare Zustand der Anlage vor der Maßnahme auch durch Unterhaltungs- oder Instandsetzungsarbeiten verbessert wird. Das schließt aber § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG NW aus.
Der Zustand der xxxxxxxxxxxx hat sich dadurch geändert, daß bei Halbierung der Plattengröße ihre Dicke von 6 auf 12 cm verdoppelt hat. Die Pflasterung ist in Sand (5 cm) und nicht mehr in Mörtel (4 cm) gebettet. Der Unterbau ist um insgesamt 4 cm geringer geworden: Die 8 cm starke Asphalttragschicht wurde aufgenommen, es wurden 4 cm Schotter angefüllt. Insgesamt verstärkte sich der vertikale Aufbau um insgesamt 3 cm. Im Bereich des „xxxxxxx" wurde eine Treppe eingeebnet.
2.
Diese ausbaubedingte Zustandsänderung hat aber keinen positiven Einfluß auf die Benutzbarkeit der Anlage. Insoweit hat sich die bestimmungsgemäße Funktion der Verkehrsanlage xxxxxxxxxxxx nicht verbessert.
Hierauf muß sich aber die Verbesserung der Verkehrsanlage beziehen. Abzustellen ist auf ihre im Zeitpunkt vor der Durchführung der Maßnahme gerade von der Gemeinde zugewiesene Funktion,
Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 302.
a.
Soweit es bei der bestimmungsgemäßen Funktion der xxxxxxxxxxxx um die Bewältigung des Fußgängerverkehrs geht, liegt eine Verbesserung nicht vor, da der neue Zustand nicht geeignet ist, diesen Verkehr leichter, flüssiger, gefahrloser oder geräuschloser zu machen. In diesem Sinne ist eine Verbesserung verkehrstechnisch zu verstehen,
OVG NRW, Urteile vom 15. März 1989 - 2 A 1268/85 - und vom 8. Dezember 1995 - 15 A 2402/93 -; Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 302.
Abzustellen ist dabei allein darauf, ob durch die Maßnahme die Straße als „Anlage" verbessert wird, ob also diese Maßnahme bewirkt, daß die Anlage ihrer bestimmungsgemäßen Funktion besser zu dienen geeignet ist als zuvor. Auf die Verkehrsbedeutung bezogen heißt dies, daß eine Verbesserung anzunehmen ist, wenn die Anlage nach der Ausbaumaßnahme bessere verkehrstechnische Möglichkeiten eröffnet, sei es durch eine größere räumliche Ausdehnung, eine stärker differenzierte Aufteilung der Gesamtfläche oder eine dem Verkehrsbedürfnis besser entsprechende und in diesem Sinne höherwertige Art der Befestigung,
Für den Bereich der Fußgängergeschäftsstraßen hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein - Westfalen hierzu ausgeführt:
„[...] Demnach wird eine Fußgängerzone verbessert, wenn an ihr bauliche Veränderungen vorgenommen werden, die die Abwicklung des Fußgängerverkehrs erleichtern. Eine Verbesserung liegt somit vor, wenn der ursprüngliche Ausbauzustand der Straße durch eine bessere Art der Befestigung oder durch eine größere räumliche Ausdehnung verändert wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1980 - 2 A 698/79 -, KStZ 1981, 72 (74 f.).
Eine solche Verbesserung liegt hier nicht vor, weil die Straße nicht nach verkehrstechnischen, sondern städtebaulichen Gesichtspunkten umgestaltet worden ist und die neue Befestigung gegenüber der alten zu keiner verkehrlichen Verbesserung führte."
OVG NRW, Beschluß vom 8. Oktober 1999 - 15 A 3305/96 - .
Eine solche Verbesserung liegt zur Überzeugung des Gerichts für die xxxxxxxxxxxx nicht vor, da eine bessere Art der Befestigung nicht gewählt worden ist. Die neue Befestigung mit 12 cm starken Pflastersteinen in einer Sandbettung ist nicht geeignet, die Abwicklung des Fußgängerverkehrs zu erleichtern.
Dabei ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß durch den Einbau einer Frostschutzschicht bzw. eines verstärkten, frostsicheren Unterbaus Straßen, bzw. Gehwegflächen verbessert werden. Denn der Einbau eines ausreichenden Unterbaus bewirkt eine bessere Abwicklung des Verkehrs, weil Frostaufbrüche vermieden werden und der Fußgänger nicht mehr durch mögliche Aufwölbungen der Decke und notwendige Instandsetzungsarbeiten behindert oder gefährdet wird,
OVG NRW, Urteile vom 5. Juli 1990 - 2 A 1691/88 -, in: GemHH 1992, 108 (110); vom 22. April 1985 - 2 A 2954/83 - und vom 31. Januar 1984 - 2 A 795/82 -; Beschluß vom 26. August 1991 - 2 A 869/80 -.
Unter Berücksichtigung der jeweiligen verkehrstechnischen Vor- und Nachteile sind in Bezug auf die Frostaufbrüche aber beide Arten der Oberflächenbefestigung gleichwertig.
Das gilt uneingeschränkt für die vom Beklagten behauptete frostsichere Herstellung des Unterbaus. Der Unterbau ist schon nicht entsprechend den Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen - RStO 1986/89 - (hier: Tafel 3, Bauklasse 5) frostsicher hergestellt worden. Das Gericht vermag zudem nicht zu erkennen, wie ein um 4 cm verringerter Unterbau bei einer Gesamtdicke von 10 cm frostsicherer sein kann.
Das Gericht vermag dem Beklagten auch nicht darin zu folgen, daß der Oberbau durch die jetzige Sandbettung mit der dickeren Pflasterung Frostaufbrüche im Gegensatz zur früheren Mörtelbettung vermeidet. Denn die Mörtelbettung entspricht auch heute noch dem Stand der Technik. Ausweislich Ziffer 2.9 der DIN 18318 - Verkehrswegebauarbeiten, Pflasterdecken, Plattenbeläge , Einfassungen - kann das Bettungsmaterial auch aus Zementmörtel der Mörtelklasse III nach DIN 1053-1 bestehen. Genau aus diesem Mörtel bestand die alte Pflasterbettung und entsprach damit nach wie vor dem Stand der Technik. Denn DIN-Vorschriften sind generell geeignet als Regeln der Technik anerkannt zu werden,
BVerwG, Urteil vom 14. März 1997 - 8 C 51.95 -, in: BVerwGE 104, 162.
Das Gericht hält deshalb den Einwand des Beklagten, die xxxxxx xxxxxx sei wegen des geringeren laufenden Reparaturaufwandes für Fußgänger hindernisfreier und deshalb leichter zu passieren, für nicht zutreffend.
Es kann nämlich bei dem insgesamt nicht frostsicheren Aufbau der xxxxxxxxxxxx nicht ausgeschlossen werden, daß auch das neue Pflaster durch Frost aufbricht. Eine insoweit „geringere" Frostanfälligkeit ist nicht nachweisbar und entspricht keinen Erfahrungswerten. Entsprechend verzichtet auch die RStO 1986/89 nicht auf einen weit mächtigeren Unterbau, selbst wenn die Pflasterung in Sandbettung bei einer Pflasterdicke von 12 cm ausgeführt wird.
Bei dem Begriff der Verbesserung muß weiter außer Betracht bleiben, daß die xxxxxxxxxxxx möglicherweise in der einen oder anderen Befestigungsart leichter zu reinigen, billiger und einfacher zu unterhalten ist oder ästhetische Vorzüge aufweist. Denn diese Gesichtspunkte berühren nicht ihre bestimmungsgemäße Funktion als Fußgängergeschäftsstraße,
Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 306.
Auch in der Beseitigung einzelner Stufen im Bereich des „xxxxxxx" kann keine Verbesserung der Verkehrstauglichkeit der gesamten Anlage gesehen werden. Zwar sind begrenzte Einzelmaßnahmen geeignet, eine Verbesserung der gesamten Anlage herbeizuführen,
Erforderlich ist aber, daß sie sich auf die gesamte Anlage positiv auswirkt. Das kann das erkennende Gericht für die beseitigten Stufen an einer punktuellen Stelle im Bereich der Zugänge zum „xxxxxxx" nicht feststellen. Dadurch wird die gesamte Anlage weder ebener noch insgesamt besser erreichbar oder für verkehrliche Zwecke nutzbarer.
b.
Der xxxxxxxxxxxx kommt als Fußgängergeschäftsstraße über ihre reine Verkehrsfunktion auch eine Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion zu. Jedoch hat sich diese durch den abgerechneten Ausbau nicht in vorteilsrelevanter Weise verbessert.
Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, auf dessen Ausführungen das erkennende Gericht Bezug nimmt, wörtlich ausgeführt:
„Die im Straßenrecht insbesondere für Fußgängerzonen festzustellende Erweiterung des Verkehrsbegriffs von einem auf Bewegungsvorgänge zwischen zwei Orten beschränkten zu einem auch den Aufenthalt und die Kommunikation umfassenden Begriff,
vgl. dazu Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 14 Rdnr. 1, 31, 32; Walprecht/Neutzer/Wichary, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 14 Rdnr. 126, 127; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 5. Aufl., Kapitel 24 Rdnr. 65,
ändert nichts an der fehlenden Beitragsfähigkeit der Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Verbesserung, selbst wenn die Verhältnisse für diese erweiterte Verkehrsfunktion verbessert worden sind.
Die Verbesserung löst nämlich eine Beitragspflicht aus, weil den Eigentümern der anliegenden Grundstücke durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der verbesserten Straße wirtschaftliche Vorteile geboten werden (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NW). Daher kommt es beitragsrechtlich darauf an, ob die verkehrliche Erschließung der Anliegergrundstücke vorteilhaft verändert wird. Das ist bei einer Verbesserung der Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion einer Fußgängerzone nicht der Fall.
Derartige Maßnahmen verbessern nur die Attraktivität von Stadtkernen in städtebaulicher Hinsicht. Der Umstand, daß dadurch die Chance für die Eigentümer der anliegenden Grundstücke erhöht wird, auf ein größeres Publikum (etwa durch Schaufensterwerbung) dahin einzuwirken, daß es in Geschäftskontakte zu ihnen tritt, ist keine - beitragsrechtlich relevante - Folge verbesserter Erschließung, sondern die Folge einer verbesserten Lage der Grundstücke, wie sie auch sonst durch als solche nicht beitragsfähige Maßnahmen städtebaulicher Umfeldverbesserung bewirkt wird."
3.
Stellt hiernach der Umbau der Straßenoberfläche selbst keine beitragsfähige Maßnahme dar, sind auch die Beleuchtungskosten nicht beitragsfähig, es sei denn die Beleuchtung hat selbst eine Erneuerung oder Verbesserung erfahren,
Dietzel/Hinsen/Kallerhoff, a.a.O., Rn. 160.
Unter diesem Gesichtspunkt stellt die Errichtung der Beleuchtung des Typs „xxxxxxx" keine beitragsfähige Erneuerung oder Verbesserung der Beleuchtung dar.
Insoweit ist weder ersichtlich noch vom Beklagten hinreichend dargelegt worden, daß die alte Beleuchtungsanlage nach ihrer Installation in den Jahren 1973/1974 verbraucht und damit erneuerungsbedürftig gewesen war.
Die durchschnittliche Nutzungsdauer der Beleuchtungsanlage war nach 25 Jahren noch nicht abgelaufen. Erforderlich ist außer dem Ablauf der normalen Nutzungsdauer zudem auch eine tatsächliche Abnutzung der Anlage,
OVG NRW, Beschluß vom 20. Juli 1989 - 2 B 430/89 .
Eine solche tatsächliche Abnutzung der Beleuchtungsanlage der xxxxxxxxxxxx geht aus den vorgelegten Lichtbilder nicht hervor. An keinem einzigen Beleuchtungsmasten ist erkennbar, daß diese verrostet waren und die Standsicherheit der Beleuchtung nicht mehr gewährleistet war. Eine Erneuerungsbedürftigkeit der Beleuchtungsanlage in wesentlichen Teilbereichen kann dem nicht entnommen werden. Insoweit geht es zu Lasten des Beklagten, wenn die Erneuerungsbedürftigkeit nicht nachgewiesen werden kann,
OVG NRW, Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 -; Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 294.
Im übrigen hätte die Standsicherheit in Einzelfällen durch Austauschen einzelner Masten wiederhergestellt werden können, ohne daß es einer kompletten Neuerrichtung der Beleuchtungsanlage bedurft hätte. Das stellt aber eine nicht beitragsfähige Unterhaltungs- oder Instandsetzungmaßnahme dar.
Die Gesamtumstände des Umbaus der xxxxxxxxxxxx deuten zudem darauf hin, daß - auch durch die Verwendung des speziell für die Stadt xxxxxxxxxxxxxxxxxxx entwickelten Leuchtentyps - ästhetische Gründe im Vordergrund gestanden haben, um die Beleuchtung dem geänderten Erscheinungsbild der xxxxxxxxxxxx anzupassen.
Für eine Verbesserung der Beleuchtungssituation hat der Beklagte ebenfalls nichts vorgetragen. Aus den sich in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Ausbauplänen ist demgegenüber sogar zu entnehmen, daß die Lichtpunkthöhe der Beleuchtungsanlage erhöht wurde und die einzelnen Beleuchtungskörper Strahlern gleichen, die frei beweglich sind. Daraus ergibt sich, daß die Gleichmäßigkeit der Beleuchtung und die Ausleuchtung der xxxxxxxxxxxx insgesamt sich nach dem Umbau eher verschlechtert haben dürfte, da nur eine punktuelle Ausleuchtung der Straße erreicht wird.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig, da eine angemessene Vertretung der klägerischen Interessen eine vertiefte Kenntnis des Straßenbaubeitragsrechts erforderte (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 8 KAG NW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 8
KAG NW
§ 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NW
§ 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 KAG NW
§ 8 Abs. 2 Satz 2
KAG NW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2
VwGO
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: ZMR 1999, 515
BVerwGE 104, 162
2 A 1761/85
2 A 1926/91
15 A 3305/96
15 A 1047/99
2 A 723/87
2 A 1373/82
15 A 2402/93
2 A 1268/85
2 A 698/79
2 A 1691/88
2 A 2954/83
2 A 795/82
2 A 869/80
8 C 51.95
2 B 430/89