Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-05-31, Aktenzeichen 7 LB 59/15

Tenor:
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 11. März 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des 1,1-fachen des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe des 1,1-fachen des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Anordnung von Sanierungsmaßnahmen auf dem im Eigentum der Kläger stehenden Grundstück F. str. in G..
Das Grundstück der Kläger ist mit einem Mehrfamilienhaus mit acht Wohneinheiten bebaut. Zwischen dem Wohngebäude und der Straße befindet sich ein Vorgarten. Der 278 m² große rückwärtige Gartenbereich (Innenhof) umfasst eine von Bäumen und Büschen eingerahmte Rasenfläche.
Das Grundstück gehörte zum Betriebsgelände der von 1861 bis 1902 in G. produzierenden Chemiefabrik H. I. & J.. Die Fabrik erstreckte sich um den jetzigen I. -Platz in dem Bereich zwischen den Straßen L., M. -, N. - und O. straße. Zu den in der Fabrik hergestellten Produkten zählten anorganische Chemikalien, vor allem hochreine Salze und Oxide. Dazu gehörten Schwermetallsalze und -oxide, Säuren und Laugen, aber auch Verbindungen aus radioaktiven Elementen wie Uransalze und -oxide, die zum Färben von Glas und Keramik verwendet wurden, sowie Thorium- und Strontiumpräparate für die Produktion von Gasglühlichtern. Weiter wurden auch Teerölprodukte, Glyzerin, Goldschwefel, Fluss-Säure, Arsen und Chromsäure hergestellt.
Nach Beschwerden aus der Bevölkerung und verwaltungsbehördlichen Verfahren wurde 1902 die Produktion auf ein erheblich größeres Gelände in dem damaligen Dorf P. außerhalb von Hannover verlegt. Die Fabrikgebäude blieben zunächst stehen. Noch vorhandene Produktionsabfälle wurden auf einem bis zu sieben m hohen und 40 m breiten sog. „Gipsberg“ nördlich der heutigen Straße L. aufgehaldet. 1912 wurde ein Vertrag zwischen dem ältesten von sechs Kindern des Unternehmensgründers, Q. I., und der Stadt Hannover geschlossen, mit dem die Aufschließung des ehemaligen Fabrikgeländes als Bauland avisiert wurde, wobei die dazu erforderlichen Straßen auf Kosten I. s gebaut werden sollten. Das Gelände sollte laut dem Vertrag „unentgeltlich, hypotheken- und lastenfrei an die Stadtgemeinde“ abgetreten und aufgelassen werden (§ 4 des Vertrags von 1912). Die Aufschließung sollte „nach dem festgestellten Bebauungsplane, wie er aus dem Plane ersichtlich ist, geschehen“ (§ 1 des Vertrags). Ebenfalls auf Kosten I. s sollte ein „Schmuck- und Spielplatz“ errichtet werden (§ 3 des Vertrags). Für 1913 sind erneute Beschwerden der Bevölkerung über von dem ehemaligen Fabrikgelände ausgehende „üble Gerüche“ dokumentiert. Ebenfalls 1913 wurden die mittlerweile großenteils verfallenen Fabrikgebäude bis auf das Verwaltungsgebäude abgerissen. Die Abfallhalde „Gipsberg“ wurde 1928 abgetragen.
Auf Grundlage eines 1925/26 beschlossenen Bau- und Entwicklungsprogramms begann ab 1927 die Bebauung rund um den I. -Platz. Unter anderem wurden in dieser Zeit auch die Wohnhäuser in der jetzigen F. straße errichtet.
Das klägerische Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans auf Grundlage des Baugesetzbuchs (BauGB) bzw. des vorhergehenden Bundesbaugesetzes (BBauG). Nach dem Flächennutzungsplan der Landeshauptstadt Hannover ist es als Wohnbaufläche ausgewiesen.
Die Beklagte erhielt 2008 einen Hinweis des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Hildesheim auf eine mögliche Strahlenbelastung auf dem ehemaligen Betriebsgelände der Fabrik H. I. & J. in G.. Daraufhin wurde durch die Beklagte eine größere Zahl von Berichten und Gutachten veranlasst. Unter anderem führte der Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) 2008 radiologische Messungen durch, und die Beklagte beauftragte im Juli 2008 die R. GmbH mit der Durchführung hydrogeologischer Untersuchungen. Darüber hinaus wurde die S. GmbH mit der Ersterkundung einzelner Grundstücke im Hinblick auf mögliche produktionsbedingte Bodenkontaminationen beauftragt. Die Untersuchungen ergaben Anhaltspunkte für radiologische und chemische Belastungen im Boden des Innenhofs des klägerischen Grundstücks.
Zwischenzeitlich versuchte die Beklagte mit Bescheid vom 3. März 2009, die Fa. T. P. GmbH als Rechtsnachfolgerin der Fa. H. I. & J. zu verpflichten, auf ausgewählten Grundstücken bestimmte Detailuntersuchungen der bestehenden Bodenbelastung durch radioaktive Stoffe und Schwermetalle durchführen zu lassen. Der dagegen gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht Hannover mit Urteil vom 24. November 2011 (4 A 2022/09, juris) unter anderem mit der Begründung statt, dass die Klägerin jenes Verfahrens unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Gesamtrechtsnachfolgerin des Einzelkaufmanns H. I. geworden sei. Die Kette möglicher Gesamtrechtsnachfolgetatbestände sei bereits 1912 gerissen. Nach der zu dieser Zeit geltenden Rechtslage seien Umwandlungen von Kapital- zu Personengesellschaften und umgekehrt nicht vorgesehen gewesen, so dass die nach dem Tod des Unternehmensinhabers H. I. im Jahr 1912 erfolgte GmbH-Gründung eine mögliche Gesamtrechtsnachfolge unterbrochen habe.
Die Ergebnisse der chemischen und radiologischen Bodenuntersuchungen wurden den Klägern im März 2009 durch die Beklagte übersandt. Die radiologische Bewertung des klägerischen Grundstücks ergab, dass bezogen auf den Innenhof eine zusätzliche mögliche Strahlenbelastung von bis zu 1,93 mSV/Jahr anzunehmen sei. Die chemische Bodenuntersuchung (Orientierungsuntersuchung) ergab zwar für den Vorgarten keine Überschreitungen der Prüfwerte bzw. Prüfwertevorschläge, aber für den Innenhof wurden für Blei Überschreitungen des oberen Beurteilungswertes festgestellt. Die Werte für Arsen lagen unterhalb des unteren Beurteilungswertes.
Mit Schreiben vom 31. März 2010 erhielten die Kläger einen im Auftrag der Beklagten durch die U. GmbH erstellten Sanierungsplan. Hierin (sowie in der Überarbeitung mit Stand 27. April 2010) wurden insgesamt sieben Maßnahmenvarianten erörtert. Empfohlen wurde für die Gartenbereiche der Aushub der unbefestigten Bodenschicht bis zu einer Tiefe von 0,35 m, der Einbau eines Trennelements in Form eines Bodenvlieses, die Einbringung neuen unbelasteten Bodens und die endgültige Wiederherstellung der Flächen.
In der Folge wurden zusätzliche ergänzende Beprobungen und Untersuchungen des Bodens vorgenommen, deren Ergebnisse den Klägern mit Schreiben vom 16. Dezember 2012 durch die Beklagte übersandt wurden. Danach sei der Verdacht auf schädliche Bodenveränderungen auf dem Grundstück der Kläger bestätigt worden, so dass weiterhin ein Maßnahmenbedarf bestehe. Im Innenhof des Grundstücks der Kläger sei für Blei in einer Entnahmetiefe von 0 - 0,1 m ein Wert von 1.030 mg/kg Trockenmasse gemessen worden, womit der obere Beurteilungswert für ein Wohngebiet in genau dieser Höhe erreicht sei. Mit der Messprobe (MP) 28 seien in einer Entnahmetiefe von 0,1 - 0,35 m Blei von 896 mg/kg Trockenmasse gemessen worden. Dieser Wert liege oberhalb des oberen Beurteilungswerts von 500 mg/kg Trockenmasse für Kinderspielflächen. Für Thorium sei mit der Messprobe (MP) 27 in einer Entnahmetiefe von 0 - 0,1 m ein Wert von 450 mg/kg Trockenmasse und mit der Messprobe (MP) 28 in einer Entnahmetiefe von 0 - 0,35 m ein Wert von 700 mg/kg Trockenmasse gemessen worden. Der Prüfwert für Kinderspielflächen liege bei einer Entnahmetiefe von 0 - 0,35 m bei 25 mg/kg Trockenmasse für Kinderspielflächen und 50 mg/kg Trockenmasse für Wohngebiete.
In einem weiteren Schritt wurde anhand der Bestimmung der Resorptionsverfügbarkeit über den Magen-Darm-Trakt nach dem Verschlucken von Boden geprüft, ob Blei und Thorium in für den Menschen verfügbaren Formen vorliegen. Für Blei wurde mit der Messprobe (MP) 28 bei einer Entnahmetiefe von 0,1 - 0,35 m ein Wert von 204 mg/kg Trockenmasse gemessen.
Während mit anderen betroffenen Grundstückseigentümern Sanierungsverträge geschlossen wurden, kam ein solcher Vertrag zwischen der Beklagten und den Klägern nicht zustande. Daraufhin ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 23. März 2012 gegenüber den Klägern an, einen Bodenaushub bis zu einer Mindesttiefe von 0,35 m vorzunehmen und diesen durch näher bestimmten Boden zu ersetzen. Wahlweise könne auch die humose Bodenschicht mit ca. 10 cm abgetragen und qualitätsgesicherter Boden mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m aufgetragen werden. Durch radiologische Messungen sei die Unterschreitung bestimmter Ortsdosisleistungen nachzuweisen und eine dauerhafte Trennung zwischen tiefer liegendem Erdreich und dem neu einzubauenden Boden zu gewährleisten. Die Durchführung sei in einem von einem anerkannten Sachverständigen aufzustellenden Sanierungsplan zu beschreiben, die ordnungsgemäße Umsetzung sei zu dokumentieren und die im Innenhof vorhandene Befestigung dauerhaft in einem Zustand zu erhalten, der einen direkten Kontakt zu dem darunter befindlichen Boden verhindere.
Zur Begründung verwies die Beklagte auf die ermittelten radiologischen Belastungen und die oberhalb des Prüfwertes liegenden Gehalte an Blei im Innenhof des Grundstücks der Kläger. Weiterhin habe die Bewertung der vorgenommenen Bodenuntersuchungen auf Radionuklide eine Nichteinhaltung des abgeleiteten Prüfwerts von 0,40 Bq/g im Innenhof für das Nutzungsszenario „Wohnen“ ergeben, und die anschließend durch den Sachverständigen vorgenommene Gefahrenbeurteilung habe eine Überschreitung der nach der Strahlenschutz-Verordnung tolerierbaren zusätzlichen Dosis von 1 Millisievert/Jahr aufgezeigt.
Eine vollständige Versiegelung der Fläche scheide aus denkmalschutzrechtlichen Erwägungen aus, denn das Gebäude sei in der Denkmalliste der Landeshauptstadt Hannover verzeichnet. Eine Flächenversiegelung würde den denkmalfachlichen Mindestanforderungen widersprechen. Eine Unterbindung der Nutzung des Innenhofes sei nur als Mittel der Gefahrenabwehr geeignet, soweit der Bodenaushub oder Sicherungsmaßnahmen wie der Bodenauftrag nicht möglich oder unzumutbar seien. Der angeordnete Bodenaustausch und die Überdeckung des belasteten Bodens seien ein bewährtes und bei Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen vielfach angewandtes Sanierungsverfahren. Die Maßnahme sei angemessen, denn es seien durch die chemischen und radiologischen Bodenbelastungen Gesundheitsschäden zu befürchten. Zudem stünden die zu erwartenden Kosten von ca. 110.000 Euro (Bodenauftrag) bzw. ca. 135.000 Euro (Bodenaustausch) nicht außer Verhältnis zum Wert des betroffenen Grundstücks und seien daher als zumutbar anzusehen.
Die Vorlage eines von einem Sachverständigen zu erstellenden Sanierungsplans sei wegen der vielfachen Anforderungen an die Ausführung notwendig. Die Fa. V. P. GmbH könne nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 24. November 2009 wegen fehlender Gesamtrechtsnachfolgerschaft nicht herangezogen werden. Es sei weiter geprüft worden, ob Nachkommen des H. I. als Gesamtrechtsnachfolger in Anspruch genommen werden könnten. Dies sei aber nicht möglich, da die Gesamtrechtsnachfolge sich nach § 4 Abs. 3 BBodSchG im Erbfall auf die ersten Erben beschränke. Diese seien längst verstorben. Darüber hinaus sei wiederholt geprüft worden, ob die Landeshauptstadt Hannover als Verursacherin im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG angesehen werden könne. Dies sei nicht der Fall, denn die Ausweisung eines Gebiets als Wohngebiet und die Erteilung von Baugenehmigungen stellten keinen Verursachungsbeitrag dar, der eine gefahrenabwehrrechtliche Haftung begründe. Ebenso wenig stellten ein behauptetes weiteres Engagement der Landeshauptstadt Hannover durch Wohnungsbauförderung oder die Eintragung von Belegrechten einen solchen Verursachungsbeitrag dar. Derartige Maßnahmen veränderten nicht die den Zustand der Altlast kennzeichnenden Tatsachen und nicht die tatsächlichen Verursachungsbeiträge, sondern nur die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Als Verursachung komme eine Handlung in Betracht, bei der kontaminierter Boden auf ein zuvor nicht kontaminiertes Grundstück aufgebracht werde. Derartiges sei aber weder der Landeshauptstadt Hannover noch den Wohnungsbaugenossenschaften oder anderen Bauherren zuzurechnen.
Gegen diesen Bescheid legten die Kläger mit Schreiben vom 11. Mai 2012 Widerspruch ein, der mit Schreiben vom 20. Juli 2012 begründet wurde. Sie seien nicht allein sanierungspflichtig, da auch die Landeshauptstadt Hannover als Verursacherin nach § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen sei. Die gemeindliche Überplanung von Altlasten könne zu einer Verhaltensverantwortlichkeit führen. Dies werde durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. März 1988 (16 K 2360/86, juris) bestätigt. Der nachlässige Umgang mit Giftstoffen durch die Chemiefabrik H. I. & J. sei den Behörden seit Anfang des 20. Jahrhunderts bekannt gewesen. In den 1950er Jahren habe es bereits gesicherte Kenntnisse über die gesundheitsgefährdenden Auswirkungen chemischer und radiologischer Stoffe gegeben. Die Beklagte habe ihr Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt, denn eine Auseinandersetzung mit der Möglichkeit des Bodenauftrags habe nicht stattgefunden. In personeller Hinsicht sei nach der Gesetzesbegründung die Reihenfolge des § 4 Abs. 3 BBodSchG auch als Rangfolge für die Störerheranziehung zu Grunde zu legen. Es sei effizienter, die Störung insgesamt nur durch einen Pflichtigen, hier die Landeshauptstadt Hannover, durchführen zu lassen. Die Vorlage eines Sanierungsplans sei im Übrigen nicht notwendig.
Mit ihrem Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 änderte die Beklagte ihren Ausgangsbescheid vom 23. März 2012 dahingehend ab, dass dessen Ziffern 1 (Bodenaushub etc.), 2 (Sanierungsplan), 3 (Dokumentation) und 6 (Zwangsmittel) aufgehoben wurden und Ziffer 5 (Fristen) geringfügig verändert wurde. Statt dessen wurde angeordnet, im Bereich der ermittelten Bodenbelastungen eine saubere Bodenschicht mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m herzustellen, bei der in 1 m Höhe über der Geländeoberfläche eine Ortsdosisleistung von 0,5 Mikrosievert/h dauerhaft deutlich unterschritten werde (Ziffer 1). Die Sanierung könne auf zweierlei Weise geschehen. Der Boden könne bis zu einer Mindesttiefe von 0,35 m ausgehoben und entsprechend den geltenden technischen Regeln durch qualitätsgesicherten Boden ersetzt werden, oder die humose Bodenschicht könne abgetragen und qualitätsgesicherter Boden mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m aufgetragen werden (Ziffer 2). Vor Beginn und nach Abschluss der Arbeiten seien näher bestimmte Nachweise vorzulegen (Ziffer 3). Die möglichen Zwangsmittel wurden neu festgesetzt (Ziffer 6). Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen.
Zur Begründung führte die Beklagte aus, die verlangten Nachweise seien erforderlich, um den Ablauf der Sanierung und die Einhaltung der arbeits- und umweltrechtlichen Bestimmungen sicherzustellen. Ein durch einen Sachverständigen erstellter Sanierungsplan sei jedoch nicht erforderlich. Die Landeshauptstadt Hannover sei nicht für die Sanierung heranzuziehen, denn deren Verhalten habe keinen Verursachungsbeitrag dargestellt. Durch die Ausweisung als Wohngebiet sei keine Altlast bzw. schädliche Bodenveränderung verursacht worden. Auch unter dem Gesichtspunkt der Zuführung des Grundstücks zu einer sensibleren Nutzung ergebe sich keine Haftung der Landeshauptstadt Hannover im gefahrenrechtlichen Sinne. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 15. Dezember 2004 (7 LB 248/02, juris) vertreten, dass die bauplanerische Ausweisung eines Geländes nicht die eine Altlastengefahr konstituierende Sachlage geschaffen habe. Es habe sich durch Ausweisung als Baugebiet nur die Rechtslage im Sinne der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts verändert. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (Urteil vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris), dass eine bodenschutzrechtliche Verantwortlichkeit der planenden Gemeinde bestehen könne, werde dagegen nicht geteilt. Weiter habe auch das Oberverwaltungsgericht Bremen in der Entscheidung vom 19. August 2003 (1 A 42/03, juris) festgestellt, dass in dem betreffenden Fall hinreichende Anhaltspunkte für eine Kausalität zwischen dem Behördenverhalten und der Bodenkontamination fehlten. Dass die Landeshauptstadt zur Zeit der ersten Bauleitplanungen Kenntnis von der Kontamination gehabt habe bzw. gehabt haben müsse, habe keinen Einfluss auf die Frage der Verursacherhaftung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz. Für die Feststellung der gefahrenabwehrrechtlichen Verantwortung komme es nicht auf ein Verschulden an, so dass die Landeshauptstadt Hannover nicht Verursacherin im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG sei und nicht zur Sanierung verpflichtet werden könne. Ermessensfehler lägen auf Seiten der Beklagten nicht vor. Das angeordnete Entfernen der humosen Bodenschicht sei kein zusätzlich geforderter Bodenaushub, sondern eine Vorbereitungsmaßnahme für eine erfolgreiche Sanierung. Hinsichtlich der Störerauswahl habe sich die Behörde in erster Linie an der Notwendigkeit einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr zu orientieren. Es sei nach dem Oberverwaltungsgericht Bremen (a.a.O.) nicht zu beanstanden, wenn sich die Behörde im Interesse einer alsbaldigen Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen an den Zustandsstörer halte. Dies gelte auch für die nachfolgende Sanierung. Zu berücksichtigen sei weiter, dass § 24 Abs. 2 BBodSchG dem in Anspruch genommenen Zustandsverantwortlichen einen eigenen zivilrechtlichen Ausgleichsanspruch gegenüber den übrigen Ordnungspflichtigen einräume. Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe ausgeführt, dass kein genereller Vorrang der Haftung des Verhaltens- gegenüber dem Zustandsstörer bestehe (Beschluss vom 6. Januar 2006 - 6 TG 1392/04 -, juris). Gleiches ergebe sich aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 31. August 2008 (22 CS 06.2055, juris). Daher sei es auch ermessensfehlerfrei, den Grundstückseigentümer nach § 4 Abs. 3 BBodSchG in Anspruch zu nehmen, wenn die Verursacherhaftung rechtlich nicht sicher feststehe. Die Sanierungskosten wurden in dem Widerspruchsbescheid mit voraussichtlich 110.000 Euro beziffert.
Hiergegen haben die Kläger am 8. November 2012 Klage erhoben. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Beklagte habe ihr Ermessen im Hinblick auf die Auswahl der Sanierungspflichtigen nicht ausgeübt. Insbesondere hätten die Landeshauptstadt Hannover bzw. die zweite Erbengeneration H. I. s als Sanierungsverantwortliche erkannt werden müssen. Die beigeladene Landeshauptstadt sei zur Sanierung verpflichtet, denn erst durch ihr Verhalten in Form der Ausweisung der Grundstücke als Baugebiet sei die zu einer schädlichen Bodenveränderung führende und damit sanierungsbedürftige Altlast entstanden. Erst das Recht mache die Einwirkung zu einer schädlichen. Mit der Gebietsausweisung habe die Beigeladene die Gefahrenschwelle überschritten. Weiter könne auch die zweite Erbengeneration als Gesamtrechtsnachfolger im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG angesehen werden. Hiervon sei auch das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 24. November 2009 (4 A 2022/09, juris) ausgegangen. Es habe zudem eine Ermessensreduzierung auf Null vorgelegen, denn es habe alles dafür gesprochen, die Beigeladene mit der Sanierungspflicht zu belasten. Gemessen an dem zeitlichen Aufwand für die Sanierungsuntersuchungen sowie die Planung und Durchführung der Sanierung sei eine vorherige gründliche rechtliche Prüfung nicht geeignet gewesen, die Effektivität der Gefahrenabwehr einzuschränken. Im Übrigen würden sie, die Kläger, mit voraussichtlichen Kosten von 110.000 Euro unverhältnismäßig belastet. Die angeordneten Überwachungsmaßnahmen seien rechtswidrig, denn es handele sich in der Sache um wesentliche Inhalte eines Sanierungsplans nach § 13 BBodSchG, der nur in den besonderen Fällen des § 13 Abs. 1 BBodSchG verlangt werden könne. Ein solcher Fall liege hier nicht vor. Sie würden durch die Sanierungsanordnung auch deshalb unverhältnismäßig belastet, weil die ihnen zugesandte Kurzfassung des Sanierungsplans der W. GmbH den bloßen Auftrag von 35 cm Boden vorsehe und für ausreichend erachte. Ein darüber hinausgehender Abtrag der humosen Bodenschicht sei danach nicht erforderlich. Zur Wahl gestellte Sanierungsvarianten, die darüber hinausgingen, führten zu unangemessenen Belastungen. Es seien Sanierungskosten in Höhe von 50.108,54 Euro und damit ein Streitwert in gleicher Höhe anzusetzen.
Die Sanierungsanordnung wurde darauf mit Bescheid vom 10. März 2014 um die Möglichkeit ergänzt, eine weitere Sanierungsvariante in Form der vollständigen Versiegelung des Gartenbereichs zu wählen, sofern öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 11. März 2014 erklärte die Beklagte, dass ihre Forderungen nach einem zeitlichen und inhaltlichen Ablaufplan sowie nach Entsorgungs- und Arbeitsschutznachweisen lediglich als Hinweis verstanden werden sollten.
Die Kläger haben beantragt,
die Anordnung der Beklagten vom 23. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2012 und mit der Maßgabe des Änderungsbescheides vom 10. März 2014 und der von der Beklagten abgegebenen Erklärung in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts vom 11. März 2014 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Kläger seien allein sanierungspflichtig im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG. Die Beigeladene habe keine Handlung vorgenommen, die als Verursachungsbeitrag für die Beeinträchtigung der Bodenfunktionen zu werten sei und sei daher nicht Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung. Würde, wie von den Klägern angeführt, erst mit der Ausweisung als Baugebiet die Gefahrenschwelle überschritten werden, könne weder H. I. „posthum“ als Verursacher angesehen noch dessen Gesamtrechtsnachfolger in Anspruch genommen werden. Dies würde dem Verursacherprinzip widersprechen. Eine Gefahrenlage habe angesichts dessen, dass das ehemalige Betriebsgelände frei zugänglich gewesen sei, bereits vor der Ausweisung als Wohngebiet bestanden. Dem von den Klägern angeführten Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris) habe der Sachverhalt zugrunde gelegen, dass das dortige Betriebsgelände seit der Einstellung der Produktion für die Bevölkerung unzugänglich und unverändert gewesen sei, und es sei schon daher nicht mit dem hier vorliegenden Fall vergleichbar. Die Auferlegung von Sanierungspflichten nach § 4 Abs. 3 BBodSchG stehe nicht im Zusammenhang mit etwaigen verschuldensabhängigen Amtshaftungsansprüchen. Für das Gefahrenabwehrrecht sei die Verschuldensfrage nicht relevant. Weiter könne nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 BBodSchG („dessen Gesamtrechtsnachfolger“) die zweite Erbengeneration nicht mehr in Anspruch genommen werden. Der Gesamtrechtsnachfolger eines Verursachers werde nicht selber Verursacher. Die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers eines Gesamtrechtsnachfolgers eines Verursachers sei nicht vorgesehen. Eine Ermessensreduzierung auf Null liege nicht vor. Auch wenn eine Verantwortlichkeit der Beigeladenen bzw. der Erben H. I. s in Betracht zu ziehen sei, könnten die Kläger ermessenfehlerfrei in Anspruch genommen werden. Hier sei der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr heranzuziehen, der nur im Hinblick auf das Grundstück der Kläger zu beurteilen sei. Mit den Klägern seien viele Einzelfragen zu klären, die unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr eine Durchführung der Sanierung durch die Kläger effektiver erscheinen lasse. Werde die Sanierungsvariante des Auftrags von 35 cm Boden gewählt, müsse vor einem Bodenauftrag ein Planum hergestellt werden, um eine dauerhafte Trennung zwischen neuem und altem Boden herzustellen. Rasensoden und Staudenwurzeln müssten vor dem Auftrag entfernt werden, um ein nach § 12 Abs. 9 BBodSchV gefordertes stabiles Bodengefüge herzustellen.
Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,
Sie könne mangels einer Einwirkungshandlung auf den Boden nicht für die Sanierung in Anspruch genommen werden. Die Verursacherhaftung könne nicht auf die Schaffung von Baurecht ausgedehnt werden. Insbesondere sei es Gemeinden nicht generell untersagt, für Grundstücke mit schädlichen Bodenveränderungen Nutzungen auszuweisen. Es liege auch keine amtspflichtwidrige Überplanung des klägerischen Grundstücks vor. Die Landeshauptstadt gehöre nicht zum Kreis der Verursacher im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG und könne nicht als Sanierungsverantwortliche herangezogen werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. März 2014 abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten vom 23. März 2012 mit den nachfolgenden Änderungen durch den Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 sowie dem Änderungsbescheid vom 10. März 2014 beruhe auf §§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG und sei rechtmäßig. Die Beklagte könne als nach § 10 NBodenSchG zuständige Behörde eine solche Sanierungsanordnung erlassen, weil schädliche Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG festgestellt worden seien. Deren Vorliegen werde von den Klägern auch nicht in Frage gestellt. Streitig sei aber, ob die Kläger als Grundstückseigentümer zur Sanierung herangezogen werden könnten. Die Behörde habe bei mehreren in Betracht kommenden Sanierungspflichtigen nach pflichtgemäßem Ermessen eine Auswahl zu treffen, hier insbesondere zwischen den Klägern, den Erben des Verursachers H. I. sowie der Beigeladenen. Es sei insoweit nicht ermessensfehlerhaft, die Kläger zur Sanierung heranzuziehen. In Anlehnung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris) zur Störerauswahl nach § 4 Abs. 3 BBodSchG dürften Effektivitätsaspekte in die Ermessensausübung einbezogen werden. Während die Kläger als Grundstückseigentümer eindeutig die Voraussetzungen der Störereigenschaften erfüllten, sei dies bezüglich der weiteren in Betracht kommenden potentiell heranzuziehenden Personen nicht eindeutig. Dies könne nur durch weitere aufwendige Ermittlungen festgestellt werden. Im Übrigen sei die Inanspruchnahme der Kläger angesichts der voraussichtlichen Sanierungskosten von rund 50.000 Euro und des hohen Grundstückswerts auch verhältnismäßig.
Auf den entsprechenden Antrag der Kläger hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 30. Juli 2015 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, weil die Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweise. Gegen das Urteil haben die Kläger sodann am 4. September 2015 Berufung eingelegt.
Sie halten an ihrem Standpunkt fest, dass der angefochtene Bescheid rechtswidrig sei, weil die Beigeladene als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen sei. Erst ihre Planung habe dafür gesorgt, dass aus der vorhandenen Bodenveränderung eine „schädliche“ geworden sei. Das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung hänge entscheidend von der jeweiligen Bodennutzung ab. So sei dies für eine industrielle Nutzung anders zu beurteilen als für die Wohnnutzung eines Grundstücks. Gesundheitsgefährdungen entstünden erst durch eine spätere Überbauung. In diesem Sinne habe auch die Rechtsprechung (Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris) entschieden. Neben der Beigeladenen habe auch die zweite Erbengeneration H. I. s in die Ermessensauswahl einbezogen werden müssen. Die Rechte und Pflichten des Verursachers lebten in dem Gesamtrechtsnachfolger der ersten Generation fort und gingen dann auf die zweite Erbengeneration über. Nach der vom Gesetzgeber intendierten Reihenfolge sei der Verursacher vor dem Eigentümer heranzuziehen. Daher habe die zweite Erbengeneration des H. I. als Gesamtrechtsnachfolger vor ihnen, den Klägern, in Anspruch genommen werden müssen. Das Ermessenskriterium der „rechtlichen Unsicherheit“ sei aus Rechtsstaatsgründen abzulehnen. Jedenfalls sei die Inanspruchnahme der Beigeladenen unter allen erdenklichen Gesichtspunkten die effektivere Variante. Sie könne eine Sanierung „aus einem Guss“ vornehmen und sei finanziell leistungsfähig. Dies entspreche auch dem Gebot der gerechten Lastenverteilung. Mit der Beklagten hätte es nur einen Adressaten für die Sanierung der verschiedenen Grundstücke gegeben. Die „rechtliche Unsicherheit“ sei kein taugliches Ermessenskriterium. Die aufgegebene Sanierungsvariante, die humose Bodenschicht abzutragen und 0,35 m sauberen Boden aufzutragen, sei zudem rechtswidrig, denn in dem von der U. GmbH erstellten Sanierungsplan sei auch die kostengünstigste Variante 4, die den bloßen Auftrag von 0,35 m Boden vorsehe, als tauglich angesehen worden. Auch sei die Anordnung, die humose Bodenschicht abzutragen, zu unbestimmt.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Anordnung der Beklagten vom 23. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Oktober 2012 und mit der Maßgabe des Änderungsbescheids vom 10. März 2014 und der von der Beklagten abgegebenen Erklärung in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verweist auf den vorherigen Vortrag und führt weiter an, dass die Entscheidung, die Kläger als Sanierungspflichtige in Anspruch zu nehmen, mitnichten den Weg des geringsten Widerstands bzw. Arbeitsaufwands dargestellt habe. Die Beigeladene sei nicht im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG sanierungspflichtig, denn sie sei nicht Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung. Es fehle an einer unmittelbaren, tatsächlichen Einwirkung auf die Bodenfunktionen. Ein planerisches Tätigwerden werde davon nicht umfasst. Die schädliche Bodenveränderung habe bereits vor der Bebauung vorgelegen. Die jeweilige Bodennutzung sei kein Kriterium für die Frage des Vorliegens einer schädlichen Bodenveränderung. Weiter ergebe sich aus der Gesetzesbegründung zum Bundes-Bodenschutzgesetz, dass nicht mehrere hintereinander folgende Gesamtrechtsnachfolger von § 4 Abs. 3 BBodSchG erfasst werden sollten. Nach dieser Bestimmung bestehe kein Rangverhältnis, dass der Verursacher regelmäßig vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen sei. Dass zwischen dem ersten Hinweis auf eine mögliche Schadstoffbelastung und dem Erlass des Bescheids vier Jahre vergangen seien, sei den erforderlichen umfangreichen Untersuchungen geschuldet. Zudem sei zunächst vergeblich versucht worden, die Fa. T. P. GmbH zu Detailuntersuchungen zu verpflichten. Die Inanspruchnahme der Beigeladenen wäre auch in tatsächlicher Hinsicht nicht effektiver gewesen. Mit den meisten betroffenen Grundstückseigentümern seien Sanierungsverträge geschlossen worden, so dass sich bei einer gemeinsamen Sanierung Vorteile erzielen ließen. Dies gelte jedoch nicht für das Grundstück der Kläger. Hier sei eine Sanierung durch die Beigeladene nicht effektiver als eine Sanierung durch die Kläger. Der Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung spreche ebenfalls nicht für eine Sanierungspflicht der Beigeladenen. Soweit die Kläger argumentierten, sie hätten 1999 das Grundstück „im guten Glauben“ erworben, sei darauf hinzuweisen, dass der Bereich um den I. -Platz bereits seit 1988 in einem Verdachtsflächenverzeichnis der Beigeladenen als Altstandort eingetragen gewesen sei.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie sei nicht als Verursacherin der schädlichen Bodeneinwirkung anzusehen, denn es fehle an der hierfür erforderlichen tatsächlichen Einwirkung auf den Boden. Die Auffassung der Kläger, dass zwar die Vermeidungspflicht nach § 4 Abs. 1 BBodSchG eine Einwirkung auf den Boden voraussetze, aber nicht die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG, gehe fehl, denn § 2 Abs. 3 BBodSchG lasse es insoweit ausreichen, dass die Beeinträchtigung der Bodenfunktion geeignet sei, Gefahren etc. herbeizuführen. Der Verursachungsbeitrag müsse entsprechende Gefahren u.ä. noch nicht unmittelbar begründet haben, sondern jedes auf den Boden einwirkende Verhalten, welches das Risiko einer späteren Gefahr in sich berge, reiche aus. Eine solche Einwirkung sei bereits durch die betriebliche Nutzung durch die Fa. H. I. & J. hervorgerufen worden. Die Schaffung von Baurecht sei demgegenüber ein reiner Rechtsvorgang und etwas grundsätzlich anderes als die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG. Dies ergebe sich auch aus § 4 Abs. 4 BBodSchG, nach dem bei der Erfüllung der boden- und altlastenrechtlichen Pflichten die planungsrechtlich zulässige Nutzung des Grundstücks „zu beachten“ sei. Daher habe dessen bauplanungsrechtliche Ausweisung nur Bedeutung für die Frage, ob bzw. in welchem Umfang der kontaminierte Boden zu sanieren sei oder ob das Grundstück in dem bestehenden Zustand verbleiben könne. Eine schädliche Bodenveränderung liege demnach auch vor, wenn das Grundstück als „Sondergebiet Abfall“ ausgewiesen sei. Zudem sei das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, juris) auch deshalb unzutreffend, weil durch die bauplanungsrechtliche Ausweisung als Wohnbauland nicht die letzte, für den Schadeneintritt maßgebliche Ursache gesetzt werde. Dies sei erst der Fall, wenn von der Bebauungsmöglichkeit Gebrauch gemacht werde. Darüber hinaus beruhe die Bebauung des klägerischen Grundstücks nicht auf Bebauungsplänen mit einer vorhergehenden Abwägung der öffentlichen und privaten Belange, sondern auf bloßen Planzeichnungen in Gestalt von Fluchtlinien- bzw. Bauzonenplänen. Schließlich sei die heutige Erbengeneration keine Gesamtrechtsnachfolgerin des Verursachers Fa. H. I. & J.. Die gegenteilige Auffassung würde zu einer uferlosen Ausweitung der Altlastenhaftung führen, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sei. Im Übrigen sei für die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers eine Begrenzung auf den Wert des übergegangenen Vermögens zu fordern. Es sei objektiv unmöglich nachzuweisen, dass bei den heute lebenden Enkeln oder Urenkeln H. I. s noch auf den damaligen Erbfall zurückgehendes Vermögen vorhanden sei. Die Beklagte habe ihr Ermessen danach sachgerecht ausgeübt. Eine vorrangige Heranziehung der Beigeladenen sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines Amtshaftungsanspruchs der Kläger gegen die Beigeladene zu begründen. Ein solcher bestehe nicht, denn zum einen habe die Beigeladene bei der Ausweisung der Grundstücke keine Amtspflichten verletzt, zum anderen seien die Grundstückseigentümer keine geschützten Dritten, wenn deren Grundstücke bei Erlass des Bebauungsplans bereits bebaut gewesen seien. Der Eigentümer müsse das Risiko der wirtschaftlichen Nutzbarkeit seines Grundstücks grundsätzlich selbst tragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Denn sie ist zwar zulässig, aber nicht begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 23. März 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 8. Oktober 2012 mit der Maßgabe des Änderungsbescheids vom 10. März 2014 und der in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 11. März 2014 abgegebenen Erklärung ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
1. Rechtsgrundlage der angefochtenen Sanierungsanordnung ist § 10 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG. Hiernach kann die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung der sich aus § 4 BBodSchG ergebenden Pflichten treffen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind unter anderem der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger und der Grundstückseigentümer verpflichtet, den Boden und Altlasten so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen.
2. Der Bescheid der Beklagten ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist er von der gemäß §§ 10 Abs. 1 und 9 Abs. 2 Niedersächsisches Bodenschutzgesetz (NBodSchG) vom 19. Februar 1999 (Nds. GVBl. 1999, 46) in Verbindung mit § 3 Abs. 3 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) vom 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl. S. 576) zuständigen Behörde erlassen worden.
3. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind auch materiell erfüllt.
a) Das in dem Gebiet des früheren Betriebsgeländes der Chemischen Fabrik Fa. H. I. & J. liegende Grundstück der Kläger stellt eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG dar. Zu den Altlasten zählen danach auch Altstandorte, d. h. Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. In der Fabrik wurde bis zur Verlagerung nach P. im Jahr 1902 mit giftigen Schwermetallen wie Arsen und Blei umgegangen, die auch in der BBodSchV (Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12. Juli 1999, BGBl. I S. 1554) Erwähnung finden. Hinzu kommen radioaktive Metalle wie Thorium, das insbesondere als Gamma-Strahler bei Inhalation und Ingestion für den Menschen gefährlich ist. Die Produktionsreste mit den gefährlichen Substanzen verblieben zum Teil auf dem Betriebsgrundstück und wurden offenbar nach der Betriebsaufgabe mit anderen Materialien eingeebnet. Hierdurch wurden schädliche Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG hervorgerufen.
Nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 3 BBodSchG handelt es sich dabei um Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Derartige schädliche Bodenveränderungen wurden konkret für das Grundstück der Kläger festgestellt.
§ 8 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG unterscheidet zwischen Prüfwerten und Maßnahmenwerten. Bei Überschreiten von Prüfwerten ist unter Berücksichtigung der Bodennutzung eine einzelfallbezogene Prüfung durchzuführen und festzustellen, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt. Bei Überschreitung von Maßnahmenwerten ist unter Berücksichtigung der jeweiligen Bodennutzung in der Regel von einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auszugehen und es sind Maßnahmen erforderlich (Ginzky, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 38. Aufl. 2015, § 8 BBodSchG, Rn. 6). In Anhang 2 zur BBodSchV werden Maßnahmenwerte für bestimmte Schadstoffe aufgeführt, die allerdings nicht auf einheitlichen Konzentrationsvorgaben basieren, sondern sich in Abhängigkeit vom jeweiligen Wirkungspfad unterscheiden. § 2 Nr. 8 BBodSchV bezeichnet als Wirkungspfad den Weg eines Schadstoffes von der Schadstoffquelle bis zu dem Ort einer möglichen Wirkung auf ein Schutzgut. Unterschieden werden die Wirkungspfade Boden-Mensch (direkter Kontakt), Boden-Nutzpflanze sowie Boden-Grundwasser. Da der Garten auf dem Grundstück der Kläger nicht für den Gemüseanbau o.ä. genutzt wird, ist hier ausschließlich der Wirkungspfad Boden-Mensch zu beachten.
Insoweit unterscheidet Anhang 2 zur BBodSchV zwischen Kinderspielflächen, d. h. Aufenthaltsbereichen für Kinder, die ortsüblich zum Spielen genutzt werden, Wohngebieten, d. h. dem Wohnen dienenden Gebieten einschließlich Hausgärten oder sonstigen Gärten entsprechender Nutzung, Park- und Freizeitanlagen, d. h. Anlagen für soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke, insbesondere öffentlichen und privaten Grünanlagen sowie unbefestigten Flächen, die regelmäßig zugänglich sind und vergleichbar genutzt werden, und Industrie- und Gewerbegrundstücken. Im Ergebnis ist die durch die Beklagte erfolgte Einordnung als Wohngebiet nicht zu beanstanden. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass im hinteren Garten des klägerischen Grundstücks auch Kinder spielen, der Gartenbereich ist aber nicht primär als Aufenthaltsbereich für Kinder ausgestattet. Z. B. sind dort keine Kinderspielgeräte vorhanden. Vielmehr handelt es sich um einen typischen Hausgarten mit Rasen und Bewuchs durch Büsche und Sträucher.
In Anhang 2 Nr. 1.2 der BBodSchV sind nur für Dioxine und Furane, nicht aber für die Schadstoffe Blei und Arsen, die auf dem ehemaligen Betriebsgelände der Fa. H. I. & J. vor allem von Bedeutung sind, nutzungsabhängige Maßnahmenwerte festgelegt worden. Für einen solchen Fall bestimmt § 4 Abs. 5 BBodSchV, dass für die Bewertung die zur Ableitung der entsprechenden Werte in Anhang 2 zur BBodSchV herangezogenen Methoden und Maßstäbe zu beachten sind. Die Bewertungsgrundlagen für Schadstoffe in Altlasten (Bundesanzeiger Nr. 161a vom 28. August 1999) dienen zur Herstellung einer sachgerechten und einheitlichen Anwendung der Prüf- und Maßnahmenwerte und der Sicherstellung gleichwertiger Einzelfallentscheidungen (Dombert, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 78. Ergänzungslieferung Dezember 2015, § 8 BBodSchG, Rn. 15 - 16).
Das von der U. GmbH im Mai 2009 vorgelegte Sachverständigengutachten (mit Überarbeitungen vom März 2010 und 27. April 2010) hat sich an diesen Maßstäben orientiert. Die vorgenommene grundstücksbezogene Bewertung (Chemie) vom 30. März 2009 (i. d. F. vom 16. Dezember 2010) ergab in der Phase der Detailuntersuchung (Resorptionsverfügbarkeit) in einer Bodentiefe von 0,1 - 0,35 m für das klägerische Grundstück einen Wert für Blei von 204 mg/kg Trockenmasse, der oberhalb des zugrunde gelegten Prüfwertes 145 mg/kg Trockenmasse liegt und einen Maßnahmenbedarf begründet hat. Für Arsen und andere chemische Bodenschadstoffe wurden keine Überschreitungen der zu Grunde zu legenden Prüf- und Maßnahmenwerte festgestellt.
Nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts gilt für die radiologische Belastung des Grundstücks, dass von einer Überschreitung der ermittelten Maßnahmenwerte auszugehen ist. Auch insoweit sind in der BBodSchV keine Maßnahmenwerte festgesetzt worden. Die Beklagte hat das durch die X. -GmbH erstellte Gutachten (Fortschreibung vom Januar 2012) zugrunde gelegt, das wiederum von der vom Umweltbundesamt herausgegebenen „Berechnung von Prüfwerten zur Bewertung von Altlasten - Ableitung und Berechnung von Prüfwerten der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung für den Wirkungspfad Boden - Mensch“ (Bundesanzeiger Nr. 161a vom 28. August 1999) ausgegangen ist. § 101 Abs. 1 Satz 2 StrlSchV sieht als Maßstab für eine Grundstücksnutzung ohne Einschränkungen im Hinblick auf die Strahlenexposition von Einzelpersonen der Bevölkerung durch die nicht entfernten Rückstände als Richtwert die Einhaltung einer effektiven Dosis von 1 Millisievert im Kalenderjahr vor. Im rückwärtigen Bereich des klägerischen Grundstücks wurde eine zusätzliche Strahlenbelastung von bis zu 1,93 Millisievert/Jahr ermittelt. Damit liegen nach den im Übrigen auch von den Klägern nicht bestrittenen Feststellungen der Gutachter auch für die radiologische Belastung schädliche Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG vor.
b) Die Heranziehung der Kläger zur Sanierung der Altlast auf ihrem Grundstück begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken. Nach § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG können der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück insoweit verpflichtet werden. Bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen kann nach § 4 Abs. 6 BBodSchG auch der frühere Eigentümer herangezogen werden.
Bei mehreren in Frage kommenden Störern ist durch die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Heranziehung zu entscheiden (Giesberts/Hilf, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand: 1. Januar 2016, § 4 BBodSchG, Rn. 54). § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG gibt keine bestimmte Reihenfolge vor (BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 - 7 B 9.13 -, juris). Maßgeblich ist vor allem eine möglichst schnelle und effektive Gefahrenbeseitigung (vgl. Bundestags-Drucks. 13/6701, S. 34 ff.). Bei der Ausübung des Auswahlermessens ist zu berücksichtigen, dass bei der Anordnung von Sanierungsmaßnahmen die schädlichen Bodenveränderungen bereits eingetreten sind, so dass in der Regel mehr Zeit zum Tätigwerden als bei der reinen Gefahrenabwehr verbleibt.
Es ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn die Behörde bei der Auswahl des Pflichtigen im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr diejenige Person heranzieht, die zweifelsfrei als Störer feststeht, gleichzeitig aber solche Personen nicht in Anspruch nimmt, deren Störereigenschaft rechtlich unsicher ist. Muss die Behörde damit rechnen, dass ein Störer erst nach langwierigen rechtlichen Auseinandersetzungen mit unsicherem Ausgang bestimmt werden kann, ist sie berechtigt, derartige Störer im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen hintanzustellen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris).
Nach dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 24. November 2009 (4 A 2022/09, juris) ist der Beklagten eine Heranziehung der Fa. T. P. GmbH als Nachfolgeunternehmen der Fa. H. I. & J. verwehrt. Die weiteren neben den Klägern möglicherweise in Betracht zu ziehenden Sanierungspflichtigen sind zum einen die beigeladene Landeshauptstadt, zum anderen die Erben des Verursachers, der Fa. H. I. & J.. Für ihre Nichtinanspruchnahme reicht aus, wenn erhebliche rechtliche Zweifel an ihrer Sanierungsverantwortlichkeit im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG bestehen. Dies ist der Fall.
aa) Es bestehen erhebliche rechtliche Zweifel, ob die beigeladene Landeshauptstadt im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in Betracht kommt. Die Verursachereigenschaft erfordert zumindest eine Mitwirkung an einer Bodenkontamination. Unabhängig davon, ob ein Verschulden vorliegt oder nicht, ist darunter ein Verhalten von natürlichen oder juristischen Personen zu verstehen, durch das die zu einer schädlichen Bodenveränderung führende Gefahrenschwelle überschritten wird (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. März 1996 - 20 A 657/95 -, juris). Für die Verursachung einer Gefahr kommt es auf deren unmittelbare Herbeiführung an. Es ist also nur derjenige verantwortlich, dessen individuelles Verhalten die Gefahrenschwelle überschreitet, indem er selbst unmittelbar die Gefahr oder Störung setzt (Nds. OVG, Urteil vom 15. Dezember 2004 - 7 LB 248/02 -, juris, zum NAbfG).
Insoweit bestehen durchgreifende Zweifel an der Rechtsauffassung der Kläger, wonach erst das Recht die Einwirkung zu einer „schädlichen“ mache, also die schädliche Bodenveränderung nicht bereits durch den Betrieb der chemischen Fabrik H. I. & J. und dessen Abwicklung bewirkt worden sei, sondern erst später durch die Zulassung der Wohnbebauung auf den betreffenden Grundstücken. Hiernach entstehe die „schädliche“ Bodenveränderung erst durch die spätere Wohnnutzung.
In dieser Richtung hat zwar das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen entschieden (Urteil vom 10. März 1988 - 16 K 2360/86 -, NVwZ 1988, 1061). In seinem - nicht rechtskräftig gewordenen - Urteil heißt es, dass die Stadt Dortmund die Gefahrengrenze dadurch überschritten habe, dass sie ein mit Schadstoffen belastetes früheres Zechen- und Kokereigelände durch einen Bebauungsplan überplant und für die Wohnbebauung freigegeben habe. Erst durch die hierdurch ermöglichte Besiedlung des Geländes mit Wohnbevölkerung habe sich das mit den bereits vorhandenen Schadstoffkontaminationen des Erdreichs möglicherweise verbundene abstrakte Risiko zu einer konkreten Gefahrenlage aktualisiert.
Das Nordrhein-Westfälische Oberverwaltungsgericht hat in einem anderen Fall, in dem es letztlich die Haftung des Rechtsnachfolgers eines Rüstungsunternehmens als Verhaltensstörer wegen Grundwasserverunreinigung verneinte, ausgeführt, dass die in Frage stehende Gesundheitsgefährdung hinreichend wahrscheinlich erst mit der Bebauung geworden sei, die auf die eigenständigen und deshalb eigenverantwortlich zu vertretenden Willensentscheidungen der Bauherren - sowie die behördlichen Zulassungsentscheidungen - zurückgehe und deshalb in deren polizeirechtlichen Verantwortungsbereich falle (Urteil vom 30. Mai 1996 - 20 A 2640/94 -, juris, Rn. 37). Allerdings heißt es dort auch, diesbezüglich eine "latente", infolge der Bebauung lediglich aktualisierte und offengelegte Gefahr anzunehmen, würde eine den Eigentumswechsel überdauernde Verantwortlichkeit für den Zustand der gefahrbringenden Sache voraussetzen, die in der maßgeblichen Bestimmung des § 18 OBG gerade nicht enthalten sei.
Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Ermessensfehlerhaftigkeit einer Auswahlentscheidung nach § 4 Abs. 3 BBodSchG für den Fall der Inanspruchnahme eines privaten Zustandsstörers als möglich erachtet, wenn eine öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft die schädliche Bodenveränderung zumindest zu einem erheblichen Teil selbst verursacht habe (Bay. VGH, Beschluss vom 10. Juni 2010 - 22 ZB 09.1928 -, juris). Allerdings - so an anderer Stelle - könne nur ein erheblicher Mitverursachungsbeitrag einer Gebietskörperschaft deren alleinige Inanspruchnahme rechtfertigen (Bay. VGH, Beschluss vom 18. April 2007 - 22 ZB 07.222 -, NVwZ-RR 2007, 670).
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 18. Dezember 2012 (10 S 744/12 -, juris Rn. 53) setzt sich unter anderem damit auseinander, ob eine Verhaltensverantwortlichkeit der Behörde durch Unterlassen bestehe, weil diese trotz Kenntnis vom Sanierungsfall keine entsprechenden Anordnungen getroffen und es hierdurch unmöglich gemacht habe, den Handlungsstörer in Anspruch zu nehmen. Hiernach begründeten indes auch ein fehlerhaftes behördliches Handeln oder diesbezügliche Defizite in der Überwachung keine eigene behördliche Störerhaftung. Die jeweiligen bodenschutzrechtlichen Überwachungspflichten dienten dem Schutz der Allgemeinheit vor möglichen Schäden, nicht aber dem Schutz der Handlungsstörer und Grundstückseigentümer vor einer Kostenbelastung durch Sanierungsmaßnahmen.
Ähnlich hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 15. Dezember 2004 (7 LB 248/02, juris) ausgeführt, dass weder eine planungsrechtliche Ausweisung als reines Wohngebiet noch die Erteilung von Baugenehmigungen für kontaminierte Flächen zu einer Verantwortlichkeit der Behörde für die Altlastensanierung führe. Offen gelassen wurde dabei allerdings, ob in gleicher Weise zu entscheiden sei, wenn „die bauplanerische Ausweisung als Wohngebiet eine in der Vergangenheit zwar kontaminierte, aber seit der Einstellung der Produktion unveränderte und für die Bevölkerung unzugängliche Industriebrache betrifft“. In diesem Fall würden die von den Altlasten ausgehenden Gefahren erst durch den späteren Erlass eines Bebauungsplans und die Erteilung der Baugenehmigungen verursacht.
Diese Rechtsprechungshinweise ergeben für die Beantwortung der Frage, in welchen Konstellationen eine behördliche Verantwortlichkeit in Betracht kommt, kein einheitliches Bild. Zu berücksichtigen ist jedenfalls, dass § 4 Abs. 1 BBodSchG von einer Einwirkung auf den Boden ausgeht, was darauf schließen lässt, dass unter den Begriff des Verursachers nur fällt, wer tatsächlich auf den Boden einwirkt. Dies ist bezüglich der Beigeladenen nicht der Fall. Vielmehr wurde die tatsächliche Einwirkung auf den Boden durch die Fa. H. I. & J. vorgenommen. Der Erlass eines Bebauungsplans kann als rechtlicher, nicht als tatsächlicher Vorgang zu bewerten sein, durch den eine eigenverantwortliche tatsächliche Einwirkung auf den Boden lediglich vorbereitet wird. Die Annahme, dass bei einem ehemaligen Industriegrundstück eine Sanierungspflicht erst dann entsteht, wenn es eine höherstufige bauplanerische Ausweisung erhält, hätte auch zur Folge, dass die ausweisende Gemeinde als Gefahrenverursacherin angesehen werden müsste. Dies wiederum würde die Sanierungsverantwortlichkeit ehemaliger Betreiber einer mit Schadstoffen hantierenden Fabrik in Frage stellen. Hier liegt das Grundstück der Kläger auch nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans nach dem BauGB. Die damalige, in den 20er Jahren des vorigen Jahrhunderts erfolgte Bebauung war vor allem privater Initiative zu verdanken. Ein abwägender Bebauungsplan nach heutigem Verständnis wurde jedenfalls nicht aufgestellt. Auch die Bedenken des Senats (Urteil vom 15. Dezember 2004, a. a. O.) hinsichtlich nachträglich aufgeschlossener Industriebrachen führen im vorliegenden Fall nicht weiter. Wie bereits Berichte aus dem Beginn des letzten Jahrhunderts zeigen, war die ehemalige Betriebsfläche der Fa. H. I. & J. keineswegs unzugänglich. So wurde zum Beispiel der „Gipsberg“ zum Rodeln benutzt.
Die Beklagte wäre unter den gegebenen Umständen ein erhebliches rechtliches Risiko eingegangen, wenn sie sich trotz erheblicher Bedenken gegen eine Verantwortlichkeit der Beigeladenen für deren Inanspruchnahme entschieden hätte. Dass sie dieses Risiko nicht eingegangen ist, lässt ihre (davon abweichende) Ermessensausübung nicht als fehlerhaft erscheinen.
bb) Zweifelhaft ist ebenfalls, ob heute noch lebende Erben des H. I. für die Sanierung herangezogen werden könnten. Unabhängig von der rechtlichen Bewertung dürfte sich dies schon aus tatsächlichen Gründen als kaum durchsetzbar erweisen.
Genaue Ermittlungen, wie viele Erben derzeit am Leben sind, wer diese sind, ihre Adressen, und in welchen finanziellen Verhältnissen sie leben, hat die Beklagte nicht angestellt. Auch wurde nicht weiter ermittelt, ob bzw. in welcher Höhe noch Vermögen aus der ursprünglichen Erbmasse des H. I. bei den Erben vorhanden sind. Dies war jedoch angesichts der auch ohne weitere Ermittlungen erkennbaren Umstände nicht erforderlich. Der am 16. November 1911 verstorbene H. I. hatte nach Aktenlage sechs Kinder (nach dem wikipedia-Eintrag wurden sogar zehn Kinder geboren, s. https://de.wikipedia.org/wiki/H. _Y.). Das Unternehmen wurde von seinem ältesten Sohn Q. I., gestorben 1939, übernommen. 1961 hatte sich ein Mitglied der zweiten Erbengeneration, Z. I., an die Beigeladene gewandt. Es muss davon ausgegangen werden, dass mittlerweile eine dritte und eine vierte Erbengeneration existieren. Herauszufinden, welche Nachkommen vorhanden sind und was ihnen im Einzelnen aus der ursprünglichen Vermögensmasse des H. I. vererbt worden ist, würde die Beklagte vor erhebliche praktische Herausforderungen stellen, deren Erfolg zudem höchst unsicher wäre.
Auch in rechtlicher Hinsicht wäre eine Heranziehung der späteren Erbengenerationen mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Nachdem zunächst unsicher war, ob die Sanierungspflicht des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers auch Geltung für die Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes beanspruchen konnte, ist zwar nunmehr geklärt, dass es sich insoweit nicht um einen Fall (unzulässiger) gesetzlicher Rückwirkung handelt (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 3.05 -, NVwZ 2006, 928). Der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers kann daher auch für die Sanierung schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 1. März 1999 herangezogen werden.
Nach wie vor rechtlich nicht geklärt und eher zweifelhaft ist aber, ob gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nach der ersten auch weitere Erbengenerationen zur Sanierung herangezogen werden können. Der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers übernimmt kraft Gesetzes alle Rechte und Pflichten des Rechtsvorgängers (Giesberts/Hilf, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand: 1. Januar 2016, § 4 BBodSchG, Rn. 27). Für eine Verantwortlichkeit der zweiten und folgenden Erbengenerationen könnte vordergründig sprechen, dass hiermit dem Verursacherprinzip stärker Rechnung getragen würde. Dies würde jedenfalls dann gelten, wenn die Sanierungskosten aus dem auf die Erben übergegangenen Vermögen des Verursachers beglichen würden. Weiterhin könnte angeführt werden, dass bei einer gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge von einer sukzessiven Gesamtrechtsnachfolge ausgegangen wird (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 3.05 -, NVwZ 2006, 928). Würde man bei der erbrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge ebenso verfahren, könnte einer unangemessenen Belastung nachfolgender Generationen durch eine Begrenzung auf das übernommene Vermögen Rechnung getragen werden (vgl. zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris Rn. 49).
Die Annahme einer Beschränkung auf die erste Erbengeneration erscheint aber schon nach dem Wortlaut naheliegend. Es spricht vieles dafür, die Worte „dessen Gesamtrechtsnachfolger“ nur auf die unmittelbaren Erben des Verursachers, nicht aber auf weitere Erbengenerationen zu beziehen. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht die Knüpfung des Übergangs der Verhaltensstörerhaftung an die zivilrechtlichen Pflichten betont. Der Gesamtrechtsnachfolge im öffentlichen Recht liege eine derivative Haftung zugrunde, so dass für die bodenschutzrechtlichen Sanierungspflichten die zivilrechtlichen Verantwortlichkeiten maßgeblich seien (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 3.05 -, NVwZ 2006, 928). Erbrechtlich ist im Zivilrecht mit dem Gesamtrechtsnachfolger der unmittelbare Erbe gemeint. Nach § 1922 Abs. 1 BGB geht mit dem Tode einer Person (Erbfall) deren Vermögen (Erbschaft) als Ganzes auf eine oder mehrere andere Personen (Erben) über. Eine darüber hinausgehende Gesamtrechtsnachfolge auf weitere Erbengenerationen ist damit nicht verbunden. Die erbrechtliche Gesamtrechtsnachfolge erfolgt jeweils im Erbfall vom Erblasser auf den Erben (so auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 - 10 S 744/12 -, juris Rn. 50).
Hinzu kommt, dass rechtlich ebenso nicht geklärt ist, ob die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers auf den Wert des übergegangenen Vermögens beschränkt ist. Hierfür könnte sprechen, dass dadurch eine mögliche Konturenlosigkeit der Haftungstatbestände und uferlose Ausweitung des Kreises der in Betracht kommenden Störer verhindert werden könnte (Spieth/v. Oppen, Begrenzung der Sanierungsverantwortung für Altlasten, ZUR 2002, 257, 261; s. auch v. Mutius/Nolte, Die Rechtsnachfolge im Bundes-Bodenschutzgesetz, DÖV 2000, 1, 5). Eine zeitlich kaum noch zu beschränkende Haftung nachfolgender Generationen dürfte auch unter dem Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung als nicht mehr angemessen angesehen werden.
cc) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, waren derartige Ermessenserwägungen in der ursprünglichen Sanierungsanordnung vom 23. März 2012 nicht angestellt worden. Sie finden sich aber ansatzweise im Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012. Im Übrigen hat die Beklagte ihre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 VwVfG in zulässiger Weise ergänzt. Die Bestimmungen ermöglichen zwar kein uneingeschränktes Nachschieben von Ermessenserwägungen, etwa deren vollständige Nachholung oder Auswechslung (BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07, NVwZ 2007, 1178, 1179; Nds. OVG, Beschluss vom 13. April 2007 - 2 LB 14/07 -, juris Rn. 73). Hier lag aber aufgrund der Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 zur Störerauswahl kein Ermessensausfall vor und das Nachschieben von Ermessenserwägungen in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat zu keiner Änderung des Wesensgehalts der verwaltungsbehördlichen Sanierungsanordnung geführt.
Die angeordneten Sanierungsmaßnahmen verstoßen auch unter dem Gesichtspunkt einer gerechten Lastenverteilung nicht gegen die Anforderungen einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung. Soweit keine besondere Eilbedürftigkeit besteht, um z. B. gesundheits- oder umweltschädliche Auswirkungen der schädlichen Bodenveränderungen zu verhindern, kann diesem Gesichtspunkt gegebenenfalls zwar bei der Ausübung des Auswahlermessens Rechnung getragen werden (Giesberts/Hilf, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand: 1. Januar 2016, § 4 BBodSchG, Rn. 55). Vorrangig ist jedoch die Effektivität der Sanierung. Dies ergibt sich unter anderem aus § 24 Abs. 2 BBodSchG, wonach der Gesetzgeber mehreren Verpflichteten unabhängig von ihrer Heranziehung untereinander einen Ausgleichsanspruch zubilligt. Der Gesetzgeber nimmt daher um der Effektivität der Sanierung willen eine gröbere behördliche Auswahl in Kauf und verlagert die gerechte Lastenverteilung auf die Möglichkeit des nachträglichen Ausgleichs (Dombert, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 78. Ergänzungslieferung Dezember 2015, § 4 BBodSchG, Rn. 18). Auf die zivilrechtlichen Haftungsverhältnisse kommt es insoweit nicht an (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Januar 2012 – 10 S 1476/11, juris Rn. 23). Die Beklagte war daher nicht gehalten, mögliche Ausgleichsansprüche der Kläger gegenüber anderen potenziellen Störern in ihren Ermessenserwägungen zu berücksichtigen.
Im Übrigen widerspräche es nicht dem Gedanken einer gerechten Lastenverteilung, wenn mit den Grundstückseigentümern Personen als Zustandsstörer für die Sanierung herangezogen werden, die einen wesentlich sachnäheren Bezug zu der Altlast haben als die zweite, dritte oder gegebenenfalls noch weitere Erbengeneration des Verhaltensstörers. Insoweit kann bei der Ermessensausübung auch Berücksichtigung finden, dass die Kläger hier letztlich dadurch profitieren, dass ihr Grundstück nach Abschluss der Sanierungsmaßnahmen keine Altlast mehr darstellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 - 7 B 9.13 -, juris Rn. 9).
c) Die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahmen unterliegt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Die von der Beklagten in ihrem ursprünglichen Bescheid vom 23. März 2012 und dem Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 zur Wahl gestellten Sanierungsmaßnahmen (Aushub des Bodens bis zu einer Mindesttiefe von 0,35 m und Ersatz durch qualitätsgesicherten Boden oder Abtragung der humosen Bodenschicht und Auftrag qualitätsgesicherte Bodens mit einer Mächtigkeit von mindestens 0,35 m) sind ausweislich der vorgelegten Gutachten geeignet, den Boden des hinteren Grundstücksbereichs der Kläger mit den festgestellten schädlichen Bodenveränderungen so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen.
Die angeordneten Sanierungsvarianten sind auch erforderlich. Insbesondere gilt dies für die zur Wahl gestellte Variante des Abtrags der humosen Bodenschicht von ca. 10 cm, der Herstellung eines geeigneten Planums und des Auftrags von 0,35 m sauberen Bodens. In dem Gutachten AA. GmbH vom 27. April 2010 werden in Abschnitt 7 insgesamt sieben Maßnahmenvarianten betrachtet und bewertet. Diese sind „Bodenaustausch bis 35 cm“ (Variante 1), „Bodenaustausch bis 60 cm“ (Variante 2), „Vollständiger Bodenaustausch“ (Variante 3), „Bodenauftrag von 35 cm“ (Variante 4), „Bodenauftrag von 60 cm“ (Variante 5), „Kombinierter Bodenaustausch von 35 cm/Bodenauftrag von 25 cm“ (Variante 6) sowie „Vollständige Versiegelung“ (Variante 7). Die letztgenannte Variante wurde von den Gutachtern von vornherein als nicht geeignet ausgeschlossen, weil wegen der Unmöglichkeit weiterer Bepflanzung der Gesamtcharakter des Gebiets vollständig verändert werde. Bei der Variante 4, die einer der von der Beklagten zur Wahl gestellten Sanierungsvarianten entspricht, wird im Gutachten darauf hingewiesen, dass eventuell „die vorhandene Bodenoberfläche in einer geringen Mächtigkeit abzuziehen sei, um ein Planum für den neuen Bodenaufbau zu schaffen“. Es sei weiter eine „Dränmatte als Kapillar- und Grabesperre“ einzubauen.
Es ist fachlich nachvollziehbar, dass derartige Maßnahmen den vorherigen Abbau der humosen Bodenschicht erfordern. Auch § 12 Abs. 9 Satz 2 BBodSchV fordert, dass nach dem Aufbringen von Materialien auf den Boden mit einer Mächtigkeit von mehr als 20 cm auf die Sicherung oder den Aufbau eines stabilen Bodengefüges hinzuwirken ist. Dazu müssen aber Rasensoden und Wurzelwerk vorher entfernt worden sein. Entgegen der Annahme der Kläger setzt die auch von ihnen favorisierte Variante 4 eine entsprechende Vorbereitung des Bodenuntergrundes voraus und beschränkt sich nicht auf einen bloßen Bodenauftrag.
Im Übrigen ist der Begriff der „humosen Bodenschicht“ anders als von den Klägern angeführt nicht zu unbestimmt. Zum einen ist eindeutig, dass hiermit der in der Regel bis zu 30 cm mächtige sog. „humose Oberboden“ gemeint ist, der aus dem einem besonderen Schutz gemäß § 202 BauGB unterliegenden Mutterboden besteht (vgl. nur das Merkblatt der Hamburger Behörde für Umwelt und Energie, Bodenschutz/Altlasten, Referat Boden/Gas vom Oktober 2015, S. 1 f., abrufbar unter http://www.hamburg.de/contentblob/4630390/14bd18df0a463ab9f6b02656a9881830/data/d-toc-merkblatt-bue.pdf). Der Begriff ist zum anderen entsprechend dem Zweck der angeordneten Maßnahme, nämlich der Wiederherstellung eines stabilen Bodengefüges nach Durchführung, zu interpretieren. So kann die oben beschriebene Dränmatte nur dann ihren Zweck erfüllen, wenn sie nicht durch noch im Boden befindliche Wurzeln o.ä. beschädigt werden kann. Die Beklagte konnte daher eine cm-genaue Tiefe des notwendigen Bodenabtrags und des Planums nicht vorschreiben, sondern musste es bei einer ungefähren Angabe belassen.
Andere als die von der Beklagten aufgegebenen Maßnahmen sind nicht in gleicher Weise oder besser geeignet, eine den Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG entsprechende Sanierung zu gewährleisten. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte die Sanierungsanordnung mit Bescheid vom 10. März 2014 noch dahin ergänzt hat, dass neben den Varianten Bodenauftrag und Bodenabtrag auch die nachhaltige Versiegelung der in einem beigefügten Lageplan gekennzeichneten Hofflächen des Grundstücks „F. straße “ durch Asphalt oder fugenlos verlegtes Pflaster oder Betonplatten möglich sei, sofern andere öffentlich-rechtliche Vorschriften (z. B. Denkmalschutz, Baumschutzsatzung der Landeshauptstadt) dem nicht entgegenstünden und die ordnungsgemäße Regenentwässerung der versiegelten Fläche sichergestellt sei. Die Beklagte hat damit auf einen entsprechenden Hinweis des Verwaltungsgerichts vom 10. März 2014 reagiert und den Klägern die Sanierungsvariante 7 des Sanierungsplans anheimgestellt, welche zuvor in dem Gutachten der AB. GmbH vom 27. April 2010 – wie dargelegt – verworfen worden war. In dem Ergänzungsbescheid wurde allerdings darauf hingewiesen, dass davon ausgegangen werde, dass ein Bodenaustausch/Bodenauftrag kostengünstiger sei als die dem Grunde nach ebenfalls geeignete Versiegelung. Dagegen ist nichts zu erinnern. Die Versiegelungsvariante ist lediglich als zusätzliche Option aufgezeigt worden und hat deshalb nicht zu einer erstmaligen oder zusätzlichen Belastung der Kläger geführt.
Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen im Sinne von § 2 Abs. 8 BBodSchG stellen demgegenüber kein geeignetes milderes Mittel dar, da sie keine Sanierungsmaßnahmen darstellen und erst durchzuführen sind, soweit Sanierungs-, Dekontaminations- und Sicherungsmaßnahmen nicht möglich oder unzumutbar sind. Dies ist hier nicht der Fall, denn eine Sanierung ist technisch durchführbar.
Die angeordneten Sanierungsmaßnahmen sind auch angemessen und führen zu keiner wirtschaftlich unzumutbaren Belastung. Die reinen Sanierungskosten liegen mit ca. 56.000,- Euro - bei der von der Beklagten favorisierten Variante - weit unterhalb des für ein Grundstück mit acht Wohneinheiten in dem Stadtteil G. anzusetzenden Verkehrswertes nach erfolgter Sanierung. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz führt nur zu Beschränkungen bei der Heranziehung hinsichtlich des Ausmaßes dessen, was zur Gefahrenabwehr verlangt wird. Insoweit wird bei der Inanspruchnahme des Zustandsstörers regelmäßig eine Grenze durch den Verkehrswert nach der Sanierung gezogen (BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 - 7 B 9.13 -, juris Rn. 10). Diese ist hier bei weitem nicht erreicht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG
§ 13 BBodSchG
§ 10 NBodenSchG
§ 4 BBodSchG
§ 8 BBodSchG
§ 18 OBG
§ 202 BauGB
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 13 Abs. 1 BBodSchG
§ 12 Abs. 9 BBodSchV
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 4 Abs. 4 BBodSchG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG
§ 2 Nr. 8 BBodSchV
§ 4 Abs. 5 BBodSchV
§ 101 Abs. 1 Satz 2 StrlSchV
§ 4 Abs. 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 1922 Abs. 1 BGB
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 VwVfG
§ 12 Abs. 9 Satz 2 BBodSchV
§ 2 Abs. 8 BBodSchG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 1061
NVwZ-RR 2007, 670
NVwZ 2006, 928
DÖV 2000, 1, 5
NVwZ 2007, 1178, 1179
4 A 2022/09
16 K 2360/86
7 LB 248/02
1 A 42/03
6 TG 1392/04
22 CS 06.20
10 S 744/12
7 B 9.13
20 A 657/95
20 A 2640/94
22 ZB 09.19
22 ZB 07.22
7 C 3.05
2 BvR 206/07
2 LB 14/07
10 S 1476/11