Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-15, Aktenzeichen 6 K 5246/19
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2021:1115.6K5246.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks Gemarkung I. , G. …, G1. … (X.----straße 00.00.00) in Lünen. Dieses Grundstück ist Teil einer ehemaligen Bergarbeitersiedlung in M. -I. . Auf dem Grundstück steht das vordere linke Viertel eines für die Siedlung typischen Wohngebäudes mit Kreuzgrundriss auf. Weitere Einzelheiten zeigt der nachfolgende Kartenausschnitt:
An dieser Stelle befindet sich in der Originalentscheidung eine Skizze.
Für die Siedlung gelten der Bebauungsplan Nr. … „I. /R.---straße “ von März 2017 und die Satzung der Stadt M. über örtliche Bauvorschriften zur äußeren Gestaltung im Bereich der Bergarbeitersiedlung in M. -I. /R.---straße vom 8. März 2017. Diese Gestaltungssatzung enthält folgende Präambel:
„Die Bergarbeitersiedlung in M. -I. ist ein Beispiel für den Anfang des 20. Jahrhunderts geprägten Arbeiterwohnungsbau. Weitgehend unverändert zeigt sie die damalige Bauauffassung vom Arbeiterhaus und von der Arbeiterwohnsiedlung. Bei aller Vielfalt in der äußeren Erscheinung der Siedlung wurde durch die Gleichartigkeit bestimmter prägender Gestaltungsmerkmale gestalterische Geschlossenheit erreicht. Diese Geschlossenheit – das Gegenteil wäre das ungeordnete Nebeneinander aller heutigen Gestaltungsmöglichkeiten – wird, wenn auch oft unbewusst, als wohltuend empfunden. Verbindliche Gestaltungsanforderungen sollen den positiven Eindruck der Siedlung auch in Zukunft sichern. Dennoch sollen die gestalterischen Vorschriften dieser Satzung den Bedürfnissen der Anwohner nach angemessener und zeitgemäßer Wohnqualität nicht entgegenstehen.“
Ferner enthält die Satzung unter anderem die folgenden Regelungen:
„§ 3 Gestaltungsgrundsätze
Mit der Gestaltungssatzung soll das charakteristische Ortsbild der Siedlung bewahrt und die äußere Gestaltung der baulichen Anlagen und der Freiflächen geregelt werden. Bei baulichen Veränderungen, Erweiterungen und Neubauten ist bei der äußeren Gestaltung, im Hinblick auf Form, Maßstab, Gliederung, Material und Farbe, die Eigenart des Ortsbildes zu berücksichtigen. Sie haben sich damit in die ihre Umgebung prägende Bebauung einzufügen. In Ausnahmefällen kann von den folgenden Bestimmungen abgewichen werden, wenn die Notwendigkeit fachlich nachgewiesen und begründet wird.“
„§ 6 Fassaden
1. Fassadenmaterialien und -farben sind für die Häuser mit 4 Wohneinheiten in Kreuzgrundrissform, die Mehrfamilienhäuser, die jeweils zu einer Hausgruppe zusammengefassten Reihenhaustypen und die Doppelhäuser mit dem Ziel einer einheitlichen Erscheinung zu wählen.
2. Als Materialien für Putzflächen an Fassaden der Gebäude sind ausschließlich Spritz-, Reib- und Kratzputz mit nicht glänzenden Zuschlägen zulässig. Hiervon abweichende Materialien, die den vorgenannten jedoch in Struktur und Farbe entsprechen müssen, können ausnahmsweise zugelassen werden. Für Sockel und Laibungen der Gebäude kann Buntsteinputz in grauen Farbtönen zugelassen werden.
3. Die Verklinkerung verputzter Fassaden und das Verputzen von gemauerten und verklinkerten Fassaden oder Bauteilen sind ausgeschlossen. Das gilt nicht für die im Ursprung vorhandenen verklinkerten Bauteile wie Sockel und Bänder sowie für die Häuser in komplett vorhandener Backsteinausführung. Eine Verklinkerung in ziegelroter Farbe ist hier zulässig.
4. […]“
„§ 11 Farben
1. Für den gesamten Baukörper sind für die gleichen Bauteile bzw. Gebäudeteile die gleichen Farben zu wählen.
2. Für Fassaden in Putz sind Farben aus folgender Auswahl zu verwenden: […]“
„§ 14 Energetische Maßnahmen
1. Die Anbringung von Wärmedämmverbundsystemen an den bestehenden Gebäuden ist unzulässig. An den bestehenden Anbauten der Gebäude (ehemalige Ställe an den Gebäuden mit Kreuzgrundriss) können sie ausnahmsweise zugelassen werden.
2. Vor der Durchführung energetischer Maßnahmen wird dringend zu einer Fachberatung geraten (Z. B. Architekt, Sachverständiger, Energieberater).“
„§ 15 Genehmigungspflicht und Ordnungswidrigkeiten
1. Über die sonstige Genehmigungspflicht der BauO NRW hinaus sind gemäß § 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW Änderungen der äußeren Gestaltung durch Anstrich, Verputz, Verfugung, Außenwandbekleidung und Verblendung, Dacheindeckung und durch Austausch von Fenstern oder Türen genehmigungspflichtig. Für diese Maßnahmen sind Bauanträge zu stellen. Eine ansonsten bestehende Genehmigungsfreiheit entbindet gem. § 65 Abs. 4 BauO NRW nicht von der Verpflichtung zur Einhaltung der Anforderungen die in dieser Satzung enthalten sind
2. […]“
Die Begründung der Gestaltungssatzung enthält unter anderem folgende Passage:
„Von hoher Bedeutung für die Fassadengestaltung sind die Anforderungen, die sich aus den Vorgaben der Energieeinsparverordnung (EnEV) ergeben. Demnach sind Änderungen von Außenbauteilen an bestehenden Gebäuden so auszuführen, dass die Wärmedurchgangskoeffizienten bestimmte festgelegte Höchstwerte nicht überschreiten. Um dem zu entsprechen, werden in der Regel bestehende Fassaden mit Wärmedämmverbundsystemen bestückt, die oftmals Stärken von 12 bis 16 cm aufweisen. Dies geht einher mit Veränderungen der kleinteiligen Gliederung der Fassaden, indem Sockel oder andere Gestaltungselemente aus Ziegeln einfach mit verkleidet werden. Zudem werden die Proportionen, insbesondere im Bereich der Fenster, verändert. Letztendlich, so zeigen es Beispiele, ist die ursprüngliche Bau- und Materialausführung kaum noch erkennbar. […]In der Siedlung gibt es 71 Gebäude, die auf einem Kreuzgrundriss basieren. Von den insgesamt 284 Hausvierteln sind nach derzeitigen Erhebungen an 16 Hausvierteln und an 13 Stallanbauten Fassadendämmungen vorgenommen worden. Nur 15 davon liegen an den Straßen zugewandten Seiten. Somit sind bisher nur an einem deutlich untergeordneten Anteil der GebäudeDämmmaßnahmen vorgenommen worden, die sich noch nicht erheblich auf das Erscheinungsbild der gesamten Siedlung auswirken.Um zu vermeiden, dass zukünftig die ursprüngliche Bauausführung und der Wechsel der Details von Ziegel und Putzmustern an den Gebäuden immer weniger erkennbar wird, soll die Verwendung von Wärmedämmverbundsystemen zukünftig ausgeschlossen werden. In § 24 der EnEV ist geregelt, dass bei Baudenkmälern oder sonstiger besonders erhaltenswerter Bausubstanz von den Anforderungen dieser Verordnung abgewichen werden kann, wenn sie zu Beeinträchtigungen der Substanz oder des Erscheinungsbildes führen. […] Die Sicherung und der Erhalt der vorhandenen Bausubstanz und damit die gestalterische Geschlossenheit der gesamten Siedlung werden in diesem Fall höher gewichtet als das Bestreben, einzelne Gebäude im Sinne des Energieeinsparrechts mit außenseitigen Dämmungen zu versehen. […]An den bestehenden Anbauten der Gebäude mit Kreuzgrundriss (ehemalige Ställe) werden WDVS ausnahmsweise zu gelassen. Diese Vorgehensweise wird gewählt, da die ehemaligen Stallanbauten heute vielfach als Küche oder Bad genutzt werden und das Mauerwerk nur eine Stärke von 26 cm und tlw. 12 cm an den Stirnwänden aufweist. Die Hauptgebäude wurden hingegen mit einem Mauerwerk von 39 cm errichtet (entnommen aus Grundrissplänen). Darüber hinaus sind die Anbauten gegenüber dem Hauptgebäude leicht versetzt und weisen oft eine weniger gegliederte Fassade auf, sodass hier WDVS situationsabhängig nicht so negative Wirkungen entfalten.“
Nachdem sie im März 2019 Eigentümer des Grundstücks geworden waren, stellten die Kläger im Juli 2019 einen Bauantrag für die „Änderung der äußeren Gestaltung: Fassadenanstrich RAL 1015, Sockelanstrich 7001, Anbringung von Wärmedämmung am Anbau“. Das Gebäude war zu diesem Zeitpunkt mit einem schadhaften bräunlichen Putz versehen.
Unter dem 12. August 2019 wurde die Baugenehmigung antragsgemäß erteilt. Der Bescheid enthält unter anderem die folgenden Hinweise:
„2. Die Satzung der Stadt M. über örtliche Bauvorschriften zur äußeren Gestaltung von Anlagen im Bereich der Bergarbeitersiedlung in M. - I. /R.---straße vom 08.03.2017 „Gestaltungssatzung“ ist Bestandteil der Baugenehmigung.
3. Folgende Arbeiten werden als Änderung der äußeren Gestaltung gemäß der Gestaltungssatzung für die Bergarbeitersiedlung in M. I. / R.---straße genehmigt:- Fassadenanstrich RAL1015 gemäß § 11 Abs. 2 Spritzputz gemäß § 6 Abs. 2- Sockelanstrich RAL 7001 gemäß § 11 Abs. 2 Spritzputz gemäß § 6 Abs. 2- Der Anbau (ehemaliger Stall) wird gedämmt gemäß § 14 Abs. 1“
Bei einer Baukontrolle am 30. Oktober 2019 stellten Mitarbeiter der Beklagten fest, dass nicht nur auf den Wänden des Anbaus, sondern auch auf der Außenwand des Hauptgebäudes Polystyrolplatten angebracht worden waren und die Fassade sodann verputzt worden war. Die Platten am Hauptgebäude wiesen eine Stärke von 60 mm auf. Die Arbeiten wurden durch mündliche Anordnung stillgelegt und eine entsprechende schriftliche Ordnungsverfügung angekündigt.
Mit Ordnungsverfügung vom 31. Oktober 2019 – zugestellt am 2. November 2019 – gab die Beklagte den Klägern unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung von Zwangsgeld auf, die Arbeiten an der Fassade sofort einzustellen, bis spätestens zum 30. November 2019 die angebrachte Wärmedämmung an der Hausfassade („bis auf den Anbau“) zu beseitigen, das aus Glasbausteinen bestehende Giebelfenster des Hauses wiederherzustellen und sofort die notwendige Absturzsicherung am Kellerabgang anzubringen. Zugleich wurde eine Verwaltungsgebühr von 250,- € festgesetzt. Zur Begründung der Stilllegungs- sowie der Beseitigungsforderung führte die Beklagte aus, die betreffenden Maßnahmen seien nicht genehmigt und auch nicht genehmigungsfähig, da die Anbringung einer Wärmedämmung gegen die Gestaltungssatzung verstoße.
Bei einer Kontrolle am 27. November 2019 stellten Mitarbeiter der Beklagten fest, dass die Absturzsicherung ordnungsgemäß angebracht, die Wärmedämmung hingegen nicht beseitigt worden war.
Am 2. Dezember 2019 haben die Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung führen sie aus: Die Gestaltungssatzung sei rechtswidrig, weil gesetzlich vorgeschriebene Anforderungen an die Energieeinsparung missachtet würden. Es handele sich zudem bei den aufgebrachten Polystyrolplatten nicht um eine Wärmedämmung. Eine Stärke von 6 cm sei dafür viel zu gering. Es sei vielmehr um die Sicherung und den Ausgleich der abbröckelnden Fassade gegangen. Die mit den Arbeiten beauftragten Mitarbeiter der „Arbeitsloseninitiative M. “ hätten entschieden, auf diese Weise das Problem der schadhaften Außenwand anzugehen. Entsprechende Fassaden seien im Übrigen in der Siedlung bereits vorhanden.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügung und den Gebührenbescheid vom 31. Oktober 2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Meinung, bei den Polystyrolplatten handele es sich um Wärmedämmung und nicht um bloße „Ausgleichsplatten für eine bröckelnde Fassade“. Im Rahmen von Produktinformationen würden derartige Platten mit einer Stärke von 6 cm regelmäßig als Wärmedämmmaterial bezeichnet. Im Übrigen hätte man den alten Putz, wenn er schadhaft war, herunterschlagen und die Wand neu verputzen können. Alternativ hätte man eine dünne Netzstruktur o.ä. verwenden können. Wenn ein mehrschichtiger Aufbau an einer Fassade hergestellt werde, bei dem auf die Oberfläche zunächst eine Dämmschicht und dann Armierung, Putz und Farbe aufgebracht werden, handele es sich um ein Wärmedämmverbundsystem. Dies werde durch Ausführungen in der DIN 55699 bestätigt.
Ein zugehöriges Eilverfahren (6 L 1917/19) ist durch übereinstimmende Erledigungserklärungen beendet worden, nachdem die Beklagte die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung hinsichtlich des Beseitigungsverlangens aufgehoben hat.
Der Berichterstatter der Kammer hat am 17. Mai 2021 einen Ortstermin durchgeführt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Terminsprotokoll Bezug genommen.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2019 ist, soweit sie Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist (die Regelung zu Ziffer 4. war bei Klageeingang bereits erledigt und ist von der Klage nicht erfasst), rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
1.
Soweit mit ihr die Einstellung der Bauarbeiten angeordnet worden ist, findet die Ordnungsverfügung ihre Rechtsgrundlage in § 58 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 81 Abs. 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW 2018).
Die Ordnungsverfügung leidet nicht an Form- oder Verfahrensfehlern. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW vor, dem zufolge dem Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts vor dessen Erlass Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden muss. Denn die Stilllegungsverfügung ist mündlich bereits im Rahmen der Baukontrolle vom 30. Oktober 2019 ausgesprochen worden. Im Rahmen dieser Baukontrolle dürften die Kläger Gelegenheit gehabt haben, zu dem Sachverhalt Stellung zu nehmen. Andernfalls haben jedenfalls die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG NRW vorgelegen; von der Anhörung durfte wegen der Notwendigkeit, die Bauarbeiten sofort zu unterbrechen, abgesehen werden.
Die Baueinstellungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Nach § 58 Abs. 2 S. 2 BauO NRW 2018 haben die Bauaufsichtsbehörden im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Nach § 81 Abs. 1 BauO NRW 2018 kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, geändert oder beseitigt werden, die Einstellung der Arbeiten anordnen. Gemäß § 81 Abs. 2 Nr. 2 a) BauO NRW 2018 gilt dies auch, wenn bei der Ausführung eines genehmigungsbedürftigen Bauvorhabens von den genehmigten Bauvorlagen abgewichen wird.
Ob die von den Klägern durchgeführten Arbeiten an der Fassade formell unzulässig waren, weil es an einer die Änderungen zutreffend erfassenden Baugenehmigung fehlt, lässt die Kammer im Ergebnis offen. Nach Auffassung der Beklagten bedurfte die Änderung der Fassade gemäß § 15 Abs. 1 der Satzung über örtliche Bauvorschriften zur äußeren Gestaltung im Bereich der Bergarbeitersiedlung in M. -I. /R.---straße vom 8. März 2017 (im Folgenden: Gestaltungssatzung 2017) der Baugenehmigung. Allerdings ist der in dieser Satzungsvorschrift zitierte § 65 Abs. 2 Nr. 2 Bauordnung NRW 2000 mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft getreten. Dies ist vor allem deshalb nicht unproblematisch, weil der Gemeinde nicht ohne weiteres die Befugnis zusteht, durch Satzung in Abweichung von den Vorschriften der Landesbauordnung Genehmigungserfordernisse zu statuieren.
Vgl. dazu nur VG Gelsenkirchen, Urteil vom 22. März 2012 - 5 K 1650/10 -, juris (Rn. 41); Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Kommentar, § 86 BauO NRW 2000 Rn. 42.
Ob der seit dem 1. Januar 2019 geltende § 62 Abs. 1 Nr. 11 lit. d) BauO NRW 2018 mit seinem letzten Halbsatz die Möglichkeit eröffnet, ein Genehmigungserfordernis durch Satzung nach § 89 BauO NRW 2018 einzuführen oder ob dieser Halbsatz nur klarstellen soll, dass die materiellrechtlichen Anforderungen einer entsprechenden Satzung zu beachten sind, lässt sich weder dem Wortlaut der Norm noch der Begründung des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs der Landesregierung eindeutig entnehmen. Die Kammer braucht dies indes nicht zu entscheiden. Denn die Ordnungsverfügung ist ausweislich ihrer Begründung in erster Linie auf den Verstoß gegen § 14 Abs. 1 Gestaltungssatzung 2017, also auf die materiellrechtliche Rechtswidrigkeit der Baumaßnahme gestützt. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung dementsprechend bekräftigt, dass die Ordnungsverfügung auch ohne den Verstoß gegen das formelle Baurecht erlassen worden wäre. Ein etwaiger, in der Annahme einer nicht bestehenden Genehmigungspflicht liegender Fehler bei der Ausübung des behördlichen Ermessens wäre damit geheilt (§ 114 S. 2 VwGO).
Die vorgenommenen Änderungen an der Fassade sind materiell rechtswidrig, weil sie gegen § 14 Abs. 1 S. 1 der Gestaltungssatzung 2017 verstoßen. Danach ist die Anbringung von Wärmedämmverbundsystemen an den bestehenden Gebäuden unzulässig.
Gegen die Wirksamkeit dieser Satzungsregelung bestehen im Ergebnis keine Bedenken. Sie ist insbesondere mit den bundesrechtlichen Vorgaben zur Energieeinsparung vereinbar. Zwar enthielt die bei Erlass der Satzung noch geltende Energieeinsparverordnung (EnEV) Vorgaben zur energetischen Ertüchtigung von Gebäuden, die insbesondere auch bei Änderungen bestehender Gebäude einzuhalten waren. Nach § 24 Abs. 1 EnEV konnte aber bei Baudenkmälern und sonstiger besonders erhaltenswerter Bausubstanz von den Vorgaben abgewichen werden, wenn die Erfüllung der Anforderungen die Substanz oder das Erscheinungsbild beeinträchtigte. Mit der „sonstigen besonders erhaltenswerten Bausubstanz“ waren gerade auch besonders erhaltenswerte Gebäude im Bereich flächenhafter Schutzausweisungen, etwa durch Gestaltungs- und Erhaltungssatzungen, gemeint.
So Stock, in: Theobald/Kühling, Energierecht, Stand: April 2021, EnEV § 24 Rn. 14.
Dass die Gestaltungssatzung 2017 bestimmte Maßnahmen der energetischen Ertüchtigung in ihrem Geltungsbereich für unzulässig erklärt, kann vor diesem Hintergrund nicht als ein Verstoß gegen Bundesrecht angesehen werden. Nach dem Außerkrafttreten der Energieeinsparverordnung findet sich eine wortgleiche Ausnahmeregelung nunmehr in § 105 des Gebäudeenergiegesetzes vom August 2020.
Bei der von den Klägern an der Fassade des (Haupt-) Hauses angebrachten Verkleidung handelt es sich um ein Wärmedämmverbundsystem im Sinne des § 14 Abs. 1 Gestaltungssatzung 2017. Der Begriff „Wärmedämmverbundsystem“ ist weder in der Gestaltungssatzung selbst noch in anderen Vorschriften des öffentlichen Baurechts konkretisiert oder gar verbindlich definiert. Auch in der DIN 55699 („Anwendung und Verarbeitung von außenseitigen Wärmedämm-Verbundsystemen (WDVS) mit Dämmstoffen aus expandiertem Polystyrol-Hartschaum (EPS) oder Mineralwolle (MW)“) von August 2017 wird der Begriff nicht erläutert, sondern vorausgesetzt. Dasselbe gilt für den einschlägigen Text in Anhang 11 zur Muster-Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen. Die „Online-Enzyklopädie“ Wikipedia definiert das Wärmedämmverbundsystem wie folgt:
„Ein Wärmedämm-Verbundsystem […] ist ein System zum Dämmen von Gebäudeaußenwänden. Der geregelte Aufbau besteht aus der Befestigungsart (geklebt und/oder gedübelt oder einem Schienensystem), einem Dämmstoff, einer Putzträgerschicht (armierter Unterputz) und einer Oberflächenschicht (Oberputz oder Flachverblender). Als Alternative bzw. Konkurrenzmodell gilt u.a. die vorgehängte hinterlüftete Fassade.“
Ähnliche Beschreibungen finden sich auf anderen, bautechnikspezifischen Internetseiten. Stets wird der mehrschichtige Aufbau, bestehend aus der Außenwand selbst, der Klebe- bzw. Befestigungsschicht, der eigentlichen Dämmschicht und den (in der Regel mindestens zwei) Putzschichten hervorgehoben. Dass es sich begriffsnotwendig um das aufeinander abgestimmte System eines einzigen Herstellers handeln muss, für das (insgesamt) eine Bauartzulassung erteilt worden ist, die individuelle Zusammenstellung entsprechender Materialien durch den Bauherrn also kein „Wärmedämmverbundsystem“ ergeben kann, lässt sich nicht feststellen. Charakteristisch ist offenbar lediglich eine bestimmte Abfolge von Schichten. Im Rahmen der Anwendung der Gestaltungssatzung 2017 ist daher jede entsprechend aufgebaute Fassadenbekleidung als „Wärmedämmverbundsystem“ zu betrachten. Auch vor dem Hintergrund der Zielsetzung der Vorschrift, die „Einebnung“ von Fassadenbestandteilen, die Veränderung der Proportionen und das Entstehen von tieferen Fenster- und Türöffnungen zu verhindern, kommt es letztlich entscheidend darauf an, dass auf die Wand ein Verbund von Materialien aufgebracht wird, dessen Kern eine Schicht aus Dämmmaterial ist.
Bei der von den Klägern hergestellten Fassadenbekleidung liegen die genannten Elemente eines Wärmedämmverbundsystems vor. An der Fassade sind mittels Kleber und Dübeln Polystyrolplatten angebracht worden. Dabei handelt es sich um ein „klassisches“ Dämmmaterial. Dass die Stärke der Platten mit 60 mm unter dem heute üblichen Standard liegt und die inzwischen vorhandenen Ansprüche an eine Wärmedämmung wohl nicht vollständig erfüllt, ändert nichts daran, dass die Platten einen Wärmedämmungseffekt erzeugen. Auch ein unterdimensioniertes Wärmedämmverbundsystem bleibt ein Wärmedämmverbundsystem. Nach Lage der Dinge ist auf den Polystyrolplatten auch eine Unterputzschicht angebracht worden. Die Beklagte hat dazu im Ortstermin erklärt, ohne eine solche Schicht halte der Putz nicht. Schriftsätzlich hat sie später ergänzt, an einigen Stellen könne man auch sehen, dass eine Armierung eingebaut sei. Die Kläger sind dem nicht konkret entgegen getreten. Ein Oberputz ist ebenfalls bereits vorhanden. Insgesamt muss die Fassadenbekleidung somit als Wärmedämmverbundsystem im Sinne der Satzung betrachtet werden.
Der Vortrag der Kläger, ihre Intention habe gar nicht in der Herstellung einer Dämmung gelegen; vielmehr sei es um den Ausgleich von Unebenheiten und die Sicherung schadhafter Fassadenbestandteile gegangen, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Denn unabhängig von der Frage, ob sich diese Ziele nicht auch auf anderem Wege hätten erreichen lassen, würde eine entsprechende Motivation der Kläger jedenfalls nichts daran ändern, dass durch die Anbringung der beschriebenen Schichten ein Wärmedämmverbundsystem entstanden ist.
Ermessensfehler der Behörde sind nicht erkennbar. Die Forderung nach einer Einstellung der Arbeiten ist insbesondere nicht unverhältnismäßig. Eine Stilllegungsverfügung ist in aller Regel schon durch das Fehlen der erforderlichen Genehmigung („formelle Illegalität“) gerechtfertigt. Erst recht kann eine Stilllegung erfolgen, wenn die Baumaßnahme – wie hier – materiellrechtliche Vorschriften verletzt.
Die Inanspruchnahme der Kläger als Verantwortliche begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Die Kläger sind sowohl Eigentümer des Grundstücks als auch Bauherren.
2.
Soweit in der angefochtenen Ordnungsverfügung die Beseitigung der aufgebrachten Fassadenbekleidung und die Freilegung der Glasbausteine im Giebel gefordert werden, kommt als Ermächtigungsgrundlage nur § 58 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 82 Abs. 1 S. 1 BauO NRW 2018 in Betracht. Denn hier wird von den Klägern über die bloße Einstellung der Bauarbeiten hinaus die Beseitigung vorhandener Bausubstanz gefordert. Ob die Behörde von der genannten Ermächtigungsgrundlage ausgegangen ist, ist nicht ganz klar. § 82 BauO NRW 2018 wird in der Begründung des Bescheides nicht erwähnt. Selbst wenn die Beklagte auch in Bezug auf diese Anordnungen § 81 BauO NRW 2018 für die einschlägige Ermächtigungsgrundlage gehalten haben sollte, führt dies indes nicht zur (Teil-) Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung. Denn bei der Wahl einer unzutreffenden Ermächtigungsgrundlage ist das Gericht verpflichtet zu prüfen, ob der Bescheid mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann, sofern er dadurch nicht in seinem Wesen verändert wird.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2019 - 2 B 19.18 -, NVwZ-RR 2020, 113 (115), mit weiteren Nachweisen.
Vorliegend kann die Ordnungsverfügung unproblematisch auf § 82 BauO NRW 2018 gestützt werden. Denn die der Konkretisierung von § 58 Abs. 2 S. 2 BauO NRW dienenden §§ 81 und 82 BauO NRW 2018 stimmen in den tatbestandlichen Voraussetzungen im Wesentlichen überein und verlangen auch eine ähnlich strukturierte Ermessensausübung. Die Beklagte ist bei der Ermessensausübung – wie oben bereits aufgezeigt – von der materiellen Baurechtswidrigkeit der vorgenommenen Änderungen ausgegangen und hat auch erkannt, dass sie in gewissem Umfang die Vernichtung von Bausubstanz fordert. Dass bei der Anwendung von § 82 BauO NRW 2018 noch andere Aspekte in die Entscheidung hätten eingestellt werden müssen, ist nicht erkennbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass auf andere Weise baurechtskonforme Zustände hätten hergestellt werden können. Selbst wenn man indes die Ermessensausübung aufgrund der Heranziehung einer unzutreffenden Ermächtigungsgrundlage für defizitär hielte, wäre im Übrigen auch hier eine Heilung des Mangels (§ 114 S. 2 VwGO) anzunehmen. Denn die Vertreter der Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung die Sicht des Gerichts betreffend die einschlägige Ermächtigungsgrundlage bestätigt und bekräftigt, an ihrer Entscheidung festhalten zu wollen.
Auch in Bezug auf die Regelungen zu Ziffern 2. und 3. leidet die Ordnungsverfügung nicht an durchgreifenden Form- oder Verfahrensfehlern. Allerdings ist eine Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW in Bezug auf diese Regelungen nicht entbehrlich gewesen; vor der Anordnung der Beseitigung musste und konnte den Klägern Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Dies ist aber offenbar im Rahmen der Baukontrolle vom 30. Oktober 2019 geschehen. Die zuständige Mitarbeiterin der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie habe bereits bei der Ortskontrolle angekündigt, dass ihre Behörde wohl die Beseitigung verlangen würde. Ein etwaiger Anhörungsmangel würde im Übrigen nicht zur (teilweisen) Aufhebung der Ordnungsverfügung führen, weil er durch den Austausch von Vortrag anlässlich des gerichtlichen Verfahrens gemäß § 45 VwVfG NRW geheilt worden wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2010 - 10 B 270/10 - vom 29. Oktober 2010 - 7 B 1293/10 - und vom 1. August 2016 - 7 B 683/16 -, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Januar 2011 - 6 L 1209/10 -, juris,
Materiell-rechtlich begegnet die Beseitigungsverfügung keinen Bedenken. Nach § 82 Abs. 1 BauO NRW 2018 kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung fordern, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Dass die Anbringung der Fassadenbekleidung, bei der auch die Glasbausteine im Giebel verdeckt worden sind, gegen § 14 Abs. 1 Gestaltungssatzung 2017 verstößt, ist oben bereits aufgezeigt worden. Bedenken gegen die Ermessensausübung der Behörde sind nicht erkennbar. Das in der mündlichen Verhandlung noch einmal hervorgehobene Ziel, durch die Beseitigungsanordnung Nachahmungseffekten im Gebiet der Siedlung, in der eine Vielzahl vergleichbarer Gebäude vorhanden ist, entgegenzutreten, ist nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Die Ordnungsverfügung ist nach alledem auch nicht unverhältnismäßig.
Dass es in der in Rede stehenden Siedlung bereits Gebäude gibt, an denen eine entsprechende Fassadenbekleidung angebracht worden ist, führt ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung. Die Beklagte hat vor Erlass der Gestaltungssatzung 2017 eine Bestandsaufnahme vorgenommen und festgestellt, dass an 16 von 284 „Hausvierteln“ bereits Wärmedämmung angebracht ist. Auf der Grundlage dieser Erkenntnis hat sie sich in vertretbarer Weise entschlossen, zukünftigen Baumaßnahmen dieser Art entgegenzutreten. Dass nach dem Erlass der Satzung noch entsprechende Vorhaben durchgeführt worden sind, gegen welche die Beklagte trotz Kenntnis nicht eingeschritten ist, haben die Kläger nicht behauptet.
3.
Die Androhung des Zwangsgeldes findet ihre Grundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW und ist nach Lage der Dinge nicht zu beanstanden.
Auch der zugehörige Gebührenbescheid begegnet keinen Bedenken.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 81 und 82 BauO NRW
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung
§ 86 BauO NRW
§ 89 BauO NRW
§ 82 BauO NRW
§ 81 BauO NRW
§ 45 VwVfG NRW
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW
§ 65 Abs. 4 BauO NRW
§ 24 der EnEV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 28 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 58 Abs. 2 S. 2 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 BauO NRW
§ 114 S. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 EnEV
§ 82 Abs. 1 S. 1 BauO NRW
§ 58 Abs. 2 S. 2 BauO NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 82 Abs. 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 105 des Gebäudeenergiegesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2020, 113
6 L 1917/19
5 K 1650/10
2 B 19.18
10 B 270/10
7 B 1293/10
7 B 683/16
6 L 1209/10