Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-13, Aktenzeichen 8 K 6924/23
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2025:0213.8K6924.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt ein aufsichtsrechtliches Einschreiten der Beklagten, um die geplante Unterbrechung der direkten Anbindung der sogenannten Gäubahnstrecke (nachfolgend: Gäubahn) vom Stuttgarter Hauptbahnhof für einen mehr als wenige Monate andauernden Zeitraum zu verhindern. Diese Unterbrechung widerspricht seiner Ansicht nach mehreren das Projekt Stuttgart 21 umsetzenden, bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen.
Die Gäubahn ist die Verbindung zwischen Zürich und Stuttgart über Konstanz, Singen, Rottweil, Horb, Herrenberg und Böblingen. Ab Stuttgart-Vaihingen bis zum Stuttgarter Hauptbahnhof verläuft sie derzeit über die sogenannte Panoramabahn. Mit der weiteren Anbindung nach Mailand über den Gotthard-Basistunnel ist die Strecke nach Art. 6 Abs. 1 lit. c, Anhang 1 der Verordnung (EU) 2024/1679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.06.2024 Teil des Transeuropäischen Verkehrsnetzes, wobei sie in diesem Zusammenhang nicht zum Kernnetz, sondern nur zum Gesamtnetz gehört, das erst bis zum 31.12.2050 fertiggestellt sein soll.
Im Rahmen des Projekts Stuttgart 21 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart soll die Gäubahn nicht mehr über die Panoramabahn, sondern über den Flughafen Stuttgart zum neuen, als Tiefbahnhof geplanten Hauptbahnhof geführt werden. Das Projekt Stuttgart 21 wird durch mehrere Planfeststellungsbeschlüsse umgesetzt. Relevant sind im vorliegenden Verfahren die bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten (PFA) 1.1, 1.5 und 1.3a. Der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 vom 28.01.2005 betrifft die Talquerung mit neuem Hauptbahnhof, der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 vom 13.10.2006 die Zuführung der Zulaufstrecken von Feuerbach und Bad Cannstatt zum Hauptbahnhof und der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a vom 14.07.2016 in der Fassung des Änderungsplanfeststellungsbeschlusses vom 11.10.2019 die Neubaustrecke im Bereich des Flughafens Stuttgart, den neu entstehenden Fernbahnhof am Flughafen („Station NBS“) sowie den Bau der Südumfahrung von Plieningen.
Die Führung der Gäubahn über den Flughafen Stuttgart zum neuen Tiefbahnhof war nach ursprünglicher Planung Gegenstand des Planfeststellungsabschnitts 1.3. Dies ergibt sich aus dem Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.1:
„In die Planung einbezogen ist die Anbindung des Stuttgarter Flughafens an das Fernverkehrsnetz der DB Netz AG. Die bestehende unterirdische S-Bahnstation „Flughafen“ wird umgebaut. An dieser Station werden dann künftig neben den S-Bahnen auch die Regional- und Fernzüge der Gäubahn von und nach Horb – Singen – Zürich halten. Als „Station Terminalbereich“ ist sie Teil des „Filderbahnhofs/Flughafen“. Zwischen Oberaichen und Dürrlewang werden die Gäubahn und die Filderbahn durch die „Rohrer Kurve“ miteinander verbunden (Bestandteil des PFA 1.3). Züge aus Richtung Singen können so unmittelbar den Flughafen Stuttgart anfahren.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.1, S. 128 f.)
Da das Anhörungsverfahren zum Planfeststellungsabschnitt 1.3 Optimierungspotential für die Führung der Gäubahn über den Flughafen erkennen ließ und das Eisenbahn-Bundesamt diesbezüglich die Erarbeitung einer weiteren Planung für notwendig hielt, erfolgte eine Aufteilung des Planfeststellungsabschnitts 1.3 in die beiden Planfeststellungsabschnitte 1.3a und 1.3b. Die Führung der Gäubahn über den Stuttgarter Flughafen zum neuen Tiefbahnhof wurde Gegenstand des Planfeststellungsabschnitts 1.3b. Im Laufe der weiteren Planungen ergab sich eine Präferenz für eine gegenüber dem vorherigen Konzept abweichende Führung der Gäubahn durch den sogenannten Pfaffensteigtunnel. Dieser ist Teil des Projekts Gäubahnausbau (ABS/NBS Stuttgart– Singen–Grenze D/CH), Abschnitt Nord und Gegenstand des Bedarfsplans für Schienenwege (vgl. Anlage zu § 1 Abs. 1 des Bundesschienenwegeausbaugesetzes [BSWAG], Abschnitt 2, UA 1, Nr. 20). Der rund 11 Kilometer lange Tunnel wird das östliche Ende des Stuttgarter Flughafen-Fernbahnhofs (Planfeststellungsabschnitt 1.3a des Projekts Stuttgart 21) mit der bestehenden Strecke der Gäubahn auf Höhe der Autobahnanschlussstelle Sindelfingen-Ost verbinden. Die Beigeladene plant, mit den Baumaßnahmen für den Pfaffensteigtunnel im Jahr 2026 zu beginnen. Voraussichtlich Ende 2032 soll er in Betrieb gehen. Die Beigeladene reichte im April 2024 einen Planfeststellungsantrag für den ersten Planfeststellungsabschnitt (PFA 1) des Pfaffensteigtunnels ein, der den bergmännisch herzustellenden Teil des Pfaffensteigtunnels mit einer Länge von etwa 10,8 Kilometern betrifft. Zeitgleich nahm sie den Antrag für den Planfeststellungsabschnitt 1.3b zurück. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erstellte die Beigeladene die Unterlagen für einen Antrag bezogen auf den zweiten und letzten Planfeststellungsabschnitt (PFA 2) des Pfaffensteigtunnels, der mit einer Länge von rund 300 Metern an den bergmännischen Teil anschließt sowie die oberirdischen Streckenabschnitte bis zur S-Bahn-Station Sindelfingen-Goldberg betrifft.
Im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 ist vorgesehen, dass die Gäubahn in ihrer derzeitigen Führung über die Panoramabahn unterbrochen wird, um den Bau der S-Bahn-Anbindung Stuttgart-Nord und die Führung der S-Bahn zur Haltestelle „Mittnachtstraße“ zu ermöglichen. Wörtlich heißt es dazu im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5:
„Um die S-Bahn-Anbindung Stuttgart Nord bauen zu können, muss die Gäubahnstrecke stillgelegt und der Bahndamm der Gäubahn im Bereich des S-Bahn-Baufelds zum Teil abgetragen werden. Dies ist nötig, um während der Bauzeit provisorische S-Bahngleise zur Aufrechterhaltung des S-Bahn-Verkehrs einrichten zu können. Das Verkehrskonzept von Stuttgart 21 sieht für die Gäubahntrasse von Stuttgart-Hauptbahnhof bis Stuttgart-Vaihingen keinen Eisenbahnverkehr mehr vor. Eine Anbindung der Gäubahn an die neuen S-Bahngleise ist daher nicht erforderlich und auch nicht geplant.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5, S. 268).
Desweiteren enthält die Anlage 14.1 des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 bei der Beschreibung des Bauablaufs der Anbindung der S-Bahn von Norden an die Station Mittnachtstraße Angaben zum zeitlichen Ablauf der Bauarbeiten, die auch die Gäubahn betreffen:
„Voraussetzung für diesen Bauablauf ist, dass die Gäubahnstrecke stillgelegt werden muss, d.h.:
- dass die Regional Expresszüge während der Baudurchführung für den S-Bahn-Anschluss der Gäubahn bereits in Stuttgart-Vaihingen enden, mit optimalen Umsteigemöglichkeiten zur S-Bahn,
- die Fernzüge (ICE/D) ab Böblingen über Renningen zum Bahnhof Stuttgart Hbf geführt werden.
Diese Betriebsweise muss mindestens vier Monate vor Inbetriebnahme des neuen Bahnhofs Stuttgarter Hauptbahnhof eingerichtet werden.“ (Anlage 14.1 des Planfeststellungsbeschlusses zum PFA 1.5, S. 17 f.)
Aufgrund der geplanten baulichen Unterbrechung soll nach Auskunft des Eisenbahn-Bundesamts vom 19.07.2024 die Gäubahn ab dem 22.04.2026 nicht mehr über die Panoramabahn den Stuttgarter Hauptbahnhof anfahren. Ab diesem Zeitpunkt bis zur Inbetriebnahme des Pfaffensteigtunnels sollen Fahrgäste der Gäubahn nach einem Interimskonzept der Beigeladenen zwischen Stuttgart-Vaihingen und dem Stuttgarter Hauptbahnhof auf die S-Bahn umsteigen. Das Gleis, über das die Gäubahn bisher in den Stuttgarter Hauptbahnhof einfährt, soll – wie auch das übrige Gleisfeld – zurückgebaut werden. Der Rückbau des Gleisfelds ist bisher nicht planfestgestellt.
Das beschriebene Interimskonzept ist Ergebnis einer Maßnahme zur Problembewältigung der baulichen Unterbrechung der Gäubahn, die im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a vorgesehen ist:
„Der Umstand, dass der Gäubahnabschnitt von Stuttgart-Vaihingen nach Stuttgart Hauptbahnhof nach Inbetriebnahme der neuen Infrastruktur nicht mehr durchgängig befahrbar ist, ist nicht Antragsgegenstand des PFA 1.3a, sondern folgt aus den bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen der PFA 1.1 und 1.5. Im Rahmen des hiesigen Verfahrens ist aber der Frage nachzugehen, ob in ausreichendem Umfang Möglichkeiten nutzbar zur Verfügung stehen, um in dem etwaigen Interimszeitraum zwischen der Inbetriebnahme des PFA 1.3a und des PFA 1.3b den Fern- und Regionalverkehr zwischen Stuttgart und Singen/Horb aufrechtzuerhalten. Diese Frage wurde durch die Aufspaltung des ursprünglichen PFA 1.3 aufgeworfen. Für deren Beantwortung legte der Vorhabenträger der NBS ein Übergangskonzept für die Gäubahnverkehre im Interimszeitraum vor. Diese Unterlagen wurden vom Referat 23 „Aktive Kapazitätsüberwachung“ beim Eisenbahn-Bundesamt geprüft. Es kommt zu dem Ergebnis, dass die vorgeschlagenen Varianten zur Bewältigung des Verkehrs geeignet sind. Es empfiehlt, vor Umsetzung einer Variante die Fahrplanstabilität und Betriebsqualität eines detailliert zu erstellenden Fahrplankonzepts durch eisenbahnbetriebswissenschaftliche Untersuchungen zu überprüfen. Diesem Vorschlag trägt die Planfeststellungsbehörde mit Nebenbestimmung A.5.7.6 Rechnung.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.3a, S. 295).
Der Kläger beantragte am 28.04.2023 beim Eisenbahn-Bundesamt, die Abbindung der Gäubahn-Strecke ohne eine entsprechende rechtliche Grundlage und ohne zeitgerechte Ersetzung durch eine Alternativstrecke, die zum Hauptbahnhof Stuttgart führt, gegenüber der DB Netz AG zu untersagen.
Mit Bescheid vom 21.07.2023 lehnte das Eisenbahn-Bundesamt den Antrag des Klägers als unbegründet ab. Eine Aufsichtsmaßnahme könne nicht getroffen werden. Denn durch die Vorhabenträgerin würden keine Maßnahmen durchgeführt, die durch einen Planfeststellungsbeschluss nicht gedeckt seien und deren Durchführung zunächst ein Planänderungsverfahren voraussetze. Der Zeitraum für die Unterbrechung der Gäubahn zwischen Stuttgart-Vaihingen und dem Stuttgarter Hauptbahnhof sei in keinem Planfeststellungsbeschluss verfügt bzw. festgelegt. Daher bestehe auch bei geänderten Umständen kein Planänderungserfordernis. Ein Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) sei unstatthaft, ein Antrag auf teilweisen Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses nach § 49 VwVfG mangels Antragsbefugnis unzulässig.
Den Widerspruch des Klägers vom 24.07.2023 lehnte das Eisenbahn-Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 25.09.2023 als unbegründet ab. Der Bescheid vom 21.07.2023 sei recht- und zweckmäßig. Eine Aufsichtsmaßnahme auf Grundlage von § 5a Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) könne nicht ergehen. Dafür fehle es an einem Verstoß gegen die Regelungen der Planfeststellungsbeschlüsse. In Bezug auf § 49 VwVfG sei der Antrag nicht statthaft und dessen Tatbestandsvoraussetzungen seien nicht erfüllt.
Der Kläger hat bereits vor Bescheidung seines Antrags vom 28.04.2023 am 20.06.2023 Klage zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erhoben. Mit Schriftsatz vom 25.07.2023 hat der Kläger den Ausgangsbescheid des Eisenbahn-Bundesamts vom 21.07.2023 und mit Schriftsatz vom 27.09.2023 den Widerspruchsbescheid des Eisenbahn-Bundesamts vom 25.09.2023 in die beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg anhängige Klage einbezogen. Mit Beschluss vom 15.11.2023 (- 5 S 1023/23 -, n.v. S. 4) hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg sich für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das sachlich und örtlich zuständige Verwaltungsgericht Stuttgart verwiesen.
Zur Begründung seiner Klage stellt der Kläger zunächst in Frage, ob der Pfaffensteigtunnel tatsächlich gebaut werden wird. Anlass für Zweifel hieran gebe die fehlende Sicherung seiner Finanzierung. Zudem trägt der Kläger vor, dass die im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 vorgesehene bauliche Unterbrechung der Gäubahn nicht mehr notwendig sei. Denn für die Führung der S-Bahn von Stuttgart-Feuerbach zur Haltestelle Mittnachtstraße sei ein verändertes Bauverfahren gewählt worden, so dass die Führung der Gäubahn und der S-Bahn nun baulich miteinander vereinbar seien. Hierzu hat der Kläger unter anderem eine durch xx gefertigte Begutachtung und Stellungnahme zur Frage der Notwendigkeit einer Unterbrechung der Gäubahn im Zuge der Stuttgart-21-Baumaßnahmen vom 21.12.2024 vorgelegt.
Die Klage sei nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) zulässig. Das Eisenbahn-Bundesamt habe eine Maßnahme i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG unterlassen. Er begehre eine Aufsichtsmaßnahme des Eisenbahn-Bundesamts, um die Einhaltung des Konzepts der unmittelbaren zeitlichen Folge der Umsetzung der Planfeststellungsabschnitte, das Geschäftsgrundlage der Planfeststellungsbeschlüsse sei, durch die Beigeladene zu sichern. Zur Herleitung dieses Konzepts bezieht der Kläger sich auf identische Textstellen in den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5:
„Durch die geplante unmittelbare zeitliche Folge der einzelnen Planfeststellungsabschnitte ist eine Gesamtbeurteilung des komplexen Vorhabens gewährleistet und der Zusammenhang gewahrt. Dem Grundsatz der umfassenden Problembewältigung kann Rechnung getragen werden.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.1, S. 164, Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5, S. 196)
Diese Textstellen seien so zu verstehen, dass die Planfeststellungsabschnitte in enger zeitlicher Abfolge realisiert werden müssten. Jedenfalls werde ein Eingreifen nötig, wenn ein wesentlicher Planfeststellungsabschnitt wegfalle. Die von ihm begehrte Aufsichtsmaßnahme diene der Einhaltung der §§ 18, 18d AEG als umweltbezogene Rechtsvorschriften, da im Rahmen der Planfeststellungsbeschlüsse eine Abwägung unter Berücksichtigung von Umweltbelangen erfolgt sei und von dem Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse nun ohne Planänderungsverfahren abgewichen werden solle. Im Übrigen könne § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG anknüpfend an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.06.2020 (- 9 A 22/19 -, juris Rn. 18) auch so verstanden werden, dass nicht etwa die Verwaltungsakte über Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen, sondern die Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG, also hier die Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a, der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienen müssten. Selbst wenn man der Auslegung folge, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG setze voraus, dass der Verwaltungsakt über Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienen müsse, so sei diese Voraussetzung erfüllt. Denn die begehrte Aufsichtsmaßnahme diene jedenfalls auch der Einhaltung des § 13 Klimaschutzgesetz (KSG) als umweltbezogene Rechtsvorschrift. Bei der Prüfung des § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG sei eine Verletzung des § 13 UmwRG bereits durch eine fehlerhafte Ermessensausübung im Rahmen des § 5a Abs. 2 AEG gegeben. Die Voraussetzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3a) UmwRG komme hier nicht zur Anwendung, da er keine Planänderung begehre, sondern lediglich den Vollzug der bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse. Er sei ferner durch das Unterlassen der Maßnahme gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt. Denn die womöglich jahrzehntelange Unterbrechung der Gäubahn wirke sich negativ auf den Klimaschutz aus. Der Umweltschutz und damit auch der Klimaschutz gehörten zu den Belangen, die er nach seiner Satzung fördere. Schließlich bestehe für seine Klage auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 lasse das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen, da der Planfeststellungsbeschluss die Abbindung der Gäubahn über einen Zeitraum von mehreren Jahren nicht legalisiere. Auch die Möglichkeit, Verbindungen der Gäubahn über die Rankbachbahn ab Sommer 2027 in den neuen Tiefbahnhof zu führen, ändere an seinem Rechtsschutzbedürfnis nichts. Denn ihm gehe es um die Umsetzung des planfestgestellten Konzepts der zeitlich unmittelbar aufeinanderfolgenden Realisierung der einzelnen Planfeststellungsabschnitte. Die Führung der Gäubahn über die Rankbachbahn sei in diesem Konzept nicht vorgesehen und könne lediglich im Rahmen einer Planänderung abgewogen werden. Im Übrigen weist der Kläger daraufhin, dass eine Leitung des Fernverkehrs über die Rankbachbahn wegen deren starker Auslastung und teils nur eingleisiger Befahrbarkeit lediglich für einen kurzen Zeitraum erfolgen könne.
Die Klage sei auch begründet, da die wahrscheinlich jahrzehntelange Abbindung der Gäubahn gegen die in den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5 vorgesehene unmittelbare zeitliche Abfolge der Umsetzung der Planfeststellungsabschnitte verstoße. Dies verletze §§ 18, 18d AEG als umweltbezogene Rechtsvorschriften, insbesondere, weil es an einer Abwägung fehle, die die Klimaschutzgesichtspunkte berücksichtige. Die Abweichung vom Konzept der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte könne nur durch eine Planänderung legalisiert werden, in deren Rahmen eine neue Abwägung erfolge. Eine Abweichung vom beschriebenen planfestgestellten Konzept liege insbesondere vor, seit der Antrag für den ursprünglich vorgesehenen Planfeststellungsabschnitt 1.3b zurückgenommen worden sei und keine hinreichende Sicherheit bestehe, dass der Pfaffensteigtunnel verwirklicht werde. Gegen die Verwirklichung des Pfaffensteigtunnels spreche insbesondere dessen bisher fehlende Finanzierung, so dass die Führung der Gäubahn mit Umstieg in Stuttgart-Vaihingen drohe, zur Dauerlösung zu werden. Dies stelle eine grobe Abweichung von dem bisherigen Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a dar. Nach Rücknahme des Antrags zum Planfeststellungsabschnitt 1.3b und Eingang des Planfeststellungsantrags für den Pfaffensteigtunnel hätte das Eisenbahn-Bundesamt eine neue Gesamtprognose für das Vorhaben Stuttgart 21 unter Prüfung des Interimskonzepts für die Gäubahn durchführen müssen. Dies wäre nötig gewesen, um eine ausreichende Problembewältigung im Rahmen der Abschnittsbildung zu gewährleisten. Im Übrigen weiche die derzeit vorgesehene Abbindung der Gäubahn auch deshalb von der Anlage 14.1 des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 (S. 17 f.) ab, weil darin der Rückbau des Gäubahn-Viadukts nur für den Fall der Verlegung provisorischer S-Bahn-Gleise vorgesehen sei. Da diese bauliche Maßnahme nicht erforderlich gewesen sei, sei der Grund für die Abbindung der Gäubahn entfallen. Das Eisenbahn-Bundesamt hätte all dies im Rahmen des durch § 5a Abs. 2 AEG eingeräumten Ermessens berücksichtigen und daraufhin die begehrte Aufsichtsmaßnahme erlassen müssen. Im Übrigen bedürfe die Konzeptabweichung auch deshalb des Einschreitens des Eisenbahn-Bundesamts, weil Fragen der Genehmigungsbedürftigkeit von Stilllegungsmaßnahmen nach § 11 AEG berührt seien und ein Verstoß gegen die Ziele der Raumordnung vorliege.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 21.07.2023 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheids vom 25.09.2023 zu verpflichten, über seinen Antrag vom 27.04.2023, die Abbindung der Gäubahn-Strecke ohne eine entsprechende rechtliche Grundlage und ohne eine zeitgerechte Ersetzung durch eine Alternativstrecke, die zum Hauptbahnhof Stuttgart führt, gegenüber der Beigeladenen im Wege einer Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG zu untersagen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden;
hilfsweise, festzustellen, dass die Abbindung der Bahnstrecke Stuttgart – Horb der Deutschen Bahn AG (Streckennummer 4860 – nördlicher Abschnitt der Gäubahn) von ihrer direkten Anbindung an den Hauptbahnhof Stuttgart über einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten nach der Eröffnung des neuen Stuttgarter Hauptbahnhofs rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hält die Klage mangels Klagebefugnis für unzulässig. Sofern der Kläger eine Planänderung fordere und es insofern um eine Maßnahme gehe, die sich auf eine Zulassungsentscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG beziehe, müsse § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3a) UmwRG Anwendung finden. In diesem Fall würde es an einem notwendigen Beteiligungsrecht des Klägers fehlen, da eine mögliche Planänderung im vereinfachten Verwaltungsverfahren nach § 76 Abs. 2, Abs. 3 VwVfG durchgeführt werden könne. Sofern der Kläger, wie im Verlauf des Verfahrens klarer geworden sei, nur den Vollzug der rechtskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse fordere, sei die Klage unzulässig, weil kein Verstoß gegen eine umweltbezogene Rechtsvorschrift vorliege. Keiner der angegriffenen Planfeststellungsbeschlüsse enthalte das vom Kläger behauptete Konzept der „zeitlich unmittelbar aufeinanderfolgenden Umsetzung der Planfeststellungsabschnitte“. Die in den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5 genannte „geplante unmittelbare zeitliche Folge der Planfeststellungsabschnitte“ beziehe sich auf die abschnittsweise Antragstellung, nicht aber auf die Umsetzung des Vorhabens. Diese Vorgehensweise bei der Antragstellung solle der Problembewältigung dienen. Es sei gesetzlich nicht vorgesehen, dem Vorhabenträger bei der Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse solche zeitlichen Vorgaben zu machen. Vielmehr habe der Vorhabenträger ein weites Ermessen, wann er mit der Realisierung eines Vorhabens beginne. Zur Dauer der Unterbrechung der Gäubahn fänden sich in den Planfeststellungsbeschlüssen keine Regelungen. Im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a werde angesichts der Notwendigkeit eines Interimskonzepts von einer längeren Unterbrechungsdauer ausgegangen. Bei der Prüfung verschiedener Interimskonzepte habe sich die Führung der Gäubahn mit Umstieg in Stuttgart-Vaihingen als vorteilhaft erwiesen. Zur abschließenden Klärung sei der Beigeladenen durch die Nebenbestimmung A.5.7.6. des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a (S. 84) die Durchführung einer eisenbahnbetriebswissenschaftlichen Untersuchung aufgegeben worden. Die Beigeladene habe diese Nebenbestimmung inzwischen erfüllt. Die bauzeitliche Führung eines Ersatzverkehrs sei grundsätzlich nicht planfeststellungsbedürftig. Da das vom Kläger bezeichnete Konzept der „zeitlich unmittelbar aufeinanderfolgenden Umsetzung der Planfeststellungsabschnitte“ nicht bestehe, verstoße die derzeit geplante Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse nicht gegen eine umweltbezogene Rechtsvorschrift. Auf eine Abweichung vom Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse, die Anlass für ihr Einschreiten geben würde, deute auch nicht die Rücknahme des Antrags für den Planfeststellungsabschnitt 1.3b und die Antragstellung für den Pfaffensteigtunnel durch die Beigeladene hin. Dafür, dass das Interimskonzept – wie vom Kläger behauptet – zu einer Dauerlösung werde, beständen keine Anhaltspunkte. Der Bau des Pfaffensteigtunnels sei durch dessen Aufnahme in den Bedarfsplan für Schienenwege gesichert; an seiner Verwirklichung bestehe nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BSWAG ein überragendes öffentliches Interesse. Der Pfaffensteigtunnel sei die allein anvisierte Lösung; einen Plan B gebe es nicht. Über den Planfeststellungsantrag sei zwar noch nicht entschieden worden. Eine Gesamtprognose werde im Zuge der Planfeststellung erfolgen. Prognostisch sei derzeit jedenfalls nicht erkennbar, dass der Verwirklichung des Pfaffensteigtunnels ein unüberwindbares Hindernis entgegenstehe. Die Zulässigkeit der Klage scheitere darüber hinaus am fehlenden Rechtsschutzbedürfnis, da der Kläger wegen der bereits planfestgestellten Abbindung der Gäubahn rechtlich Unmögliches verlange. Im Übrigen fehle es auch deshalb am Rechtsschutzbedürfnis, weil mit der Möglichkeit der Führung der Gäubahn über die Rankbachbahn eine Option für eine umsteigefreie Verbindung zum Stuttgarter Hauptbahnhof bestehe. Ein mit dieser Führung verbundener zeitlicher Mehraufwand von sieben Minuten gegenüber dem Interimskonzept mit einer Führung über Stuttgart-Vaihingen sei zumutbar.
Schließlich sei die Klage auch unbegründet. Da das vom Kläger genannte Konzept der zeitlich unmittelbar aufeinanderfolgenden Umsetzung der Planfeststellungsabschnitte fehle, liege der für eine Maßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG notwendige Verstoß gegen die bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse nicht vor. Insofern komme es auf eine Ermessensbetätigung nicht an und die Verletzung einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift komme nicht in Frage. Für eine Aufhebung der Planfeststellungsbeschlüsse nach § 49 VwVfG verbleibe kein Raum.
Die Beigeladene beantragt,
Zur Begründung trägt sie vor, dass entgegen der Behauptung des Klägers das vorgesehene Interimskonzept zur Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof mit Umsteigemöglichkeit in Stuttgart-Vaihingen für viele Reisende sogar von Vorteil sei, weil sie so Ziele in der Region Stuttgart schneller erreichen könnten. Das Bauverfahren zur Anschwenkung der S-Bahn im Bereich des Gäubahnviadukts habe sich nicht geändert. Es seien weiterhin Eingriffe in den Gäubahndamm notwendig. Eine bautechnische Untersuchung aus dem Jahr 2018, die die Möglichkeit der Aufrechterhaltung der Rampe geprüft habe, habe nicht die notwendige Tiefe, um darauf die Änderung des Bauablaufs zu stützen. Zudem wären zahlreiche weitere, teils bauliche Maßnahmen erforderlich, um den Betrieb der Gäubahn zum Stuttgarter Hauptbahnhof weiterhin aufrecht erhalten zu können. Dazu gehörten unter anderem die Umgestaltung der Leit- und Sicherungstechnik sowie der Bahnstromversorgung und der Weiterbetrieb eines überdimensionierten Stellwerks. Darüber hinaus solle die Panoramabahn nach Abbindung der Gäubahn und vor Inbetriebnahme des geplanten Nordhalts saniert werden. Der Weiterbetrieb der Gäubahn wie bisher schränke auch die städtebaulichen Möglichkeiten der Stadt Stuttgart, die Teil der Planrechtfertigung gewesen seien, erheblich ein. Die Gäubahnführung sei im Übrigen weiterhin Teil des Projekts Stuttgart 21, nur übernehme nun der Pfaffensteigtunnel die Ziele des Planfeststellungsabschnitts 1.3b vollständig. Zweifel des Klägers an der Realisierung des Pfaffensteigtunnels als ein Bedarfsplanvorhaben des vordringlichen Bedarfs, dessen Realisierung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BSWAG im überragenden öffentlichen Interesse liege, seien – sofern nicht ohnehin präkludiert – nicht begründet. Es bleibe schon deshalb bei der Führung der Gäubahn über den Flughafen, weil sie dies als Vorhabenträgerin entsprechend der bisherigen, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts legitimen Planung schulde. Die Absprache mit dem Bund gehe sogar so weit, dass bereits die Anschlussmöglichkeit an den Flughafen gesichert und sogar schon gebaut sei. Der Antrag für den zweiten Planfeststellungsabschnitt des Pfaffensteigtunnels befinde sich derzeit in der abschließenden Qualitätskontrolle und solle spätestens Anfang März 2025 beim Eisenbahn-Bundesamt eingereicht werden. Dass derzeit keine Finanzierungsvereinbarung für den Pfaffensteigtunnel mit dem Bund bestehe, sei kein Anzeichen dafür, dass das Projekt nicht verwirklicht werde. Es entspreche dem normalen Vorgehen, dass die Baufinanzierung erst geklärt werde, wenn die Planfeststellungsbeschlüsse erstellt worden seien – dies sei höchstwahrscheinlich Ende des Jahres 2025 oder Anfang des Jahres 2026 der Fall. Für die Panoramabahn bestehe unabhängig von der Realisierung des Nordhalts eine klare Weiterführungsperspektive nach Stuttgart Feuerbach.
Die Gäubahn könne den Stuttgarter Hauptbahnhof in Zukunft auch direkt über die Rankbachbahn anfahren. Hierzu hat die Beigeladene, insbesondere im Rahmen der mündlichen Verhandlung, vorgetragen, dass die Rankbachbahn ab Böblingen über Renningen zum Hauptbahnhof führe. Derzeit sei es möglich, über diese Strecke direkt den oberirdischen Hauptbahnhof anzufahren. Ab voraussichtlich Sommer 2027 werde über diese Strecke auch eine Verbindung in den neuen Tiefbahnhof bestehen. Dazu müsse zwischen Stuttgart-Zuffenhausen und Stuttgart-Feuerbach jedoch noch eine – bereits geplante – Überleitung gebaut werden. Die Anbindung der Gäubahn über die Rankbachbahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof führe im Vergleich zur heutigen Verbindung zu einer Fahrzeitverlängerung von 15 Minuten, im Vergleich zur im Interimskonzept vorgesehenen Anbindung über Stuttgart-Vaihingen zu einer Fahrzeitverlängerung von sieben Minuten, bezogen auf den „schnellen“ ICE. Das Umleitungskonzept über die Rankbachbahn sei bereits in den Planfeststellungsunterlagen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.3a und 1.3b betrachtet worden. Im Interimskonzept sei die Umleitung über die Rankbachbahn bisher nicht berücksichtigt worden. Die Umleitung über die Rankbachbahn habe den Nachteil, dass auf dieser Strecke auch andere Verkehre, nämlich S-Bahn und Güterverkehr, geführt würden.
Die Klage sei bereits unzulässig. Ihr stehe entgegen, dass der Kläger wegen der bestandskräftig planfestgestellten Abbindung der Gäubahn etwas rechtlich Unmögliches verlange. Zudem fehle es – wie die Beklagte bereits ausgeführt habe – an einem Beteiligungsrecht des Klägers nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3a) UmwRG. Denn eine Planänderung könne im vereinfachten Verfahren nach § 76 Abs. 2, Abs. 3 VwVfG durchgeführt werden. Sofern der Kläger lediglich die Einhaltung des behaupteten Konzepts der engen zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte umsetzen wolle, fehle es an der Herleitung des Umweltbezugs dieses Konzepts. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG könne zwar so verstanden werden, dass die Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienen müssten. Dann sei aber im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG zu prüfen, ob das Unterlassen einer begehrten Maßnahme eine umweltbezogene Rechtsvorschrift verletze. Dies sei hier nicht erkennbar. Weder die Regelungen in den Planfeststellungsbeschlüssen noch das nach Ansicht des Klägers bestehende Konzept der „zeitlich unmittelbar aufeinanderfolgenden Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse“ stellten eine umweltbezogene Rechtsvorschrift dar. Das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers fehle, da er sein jetziges Anliegen bereits im Planfeststellungsverfahren zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a hätte geltend machen müssen, in dem sich das Eisenbahn-Bundesamt mit der zeitlich länger andauernden Unterbrechung der Gäubahn befasst habe. Im Übrigen gebe es mit der Führung der Gäubahn über die Rankbachbahn auch eine Möglichkeit für ein umsteigefreies Interimskonzept, bis die geplante Führung der Gäubahn über den Flughafen möglich sei.
Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Denn es fehle bereits an einem für eine Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG notwendigen Verstoß gegen Vorschriften nach § 5 Abs. 1 AEG, da eine notwendige Planungsentscheidung nicht unterlassen worden sei. Eine Regelung, die nur eine kurzfristige Unterbrechung der Gäubahn erlaube, finde sich in den Planfeststellungsbeschlüssen nicht, was die Beigeladene umfassend begründet. Die Anlage 14.1 des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 (S. 17 f.) enthalte lediglich eine Regelung dazu, wann die Abbindung der Gäubahn beginnen müsse, sage aber nichts über deren Dauer aus. Die Aussage zur unmittelbar zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 (S. 164) und im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 (S. 196) beziehe sich nur auf die zeitliche Nähe der Planfeststellungsverfahren und nehme als Teil der Begründung der Planfeststellungsbeschlüsse nicht an deren Regelungswirkung teil. Im Übrigen sei eine Abschnittsbildung im Bereich der Planfeststellung zulässig und jeder Planfeststellungsabschnitt habe sein eigenes Schicksal. Schließlich bestehe auch mit Blick auf die enge zeitliche Abfolge nach Interpretation des Klägers kein Verstoß und insofern auch kein Wegfall der Planungsgrundlage. Denn bis auf die Gäubahnführung über den Flughafen stünden sämtliche Bauwerke des Projekts Stuttgart 21 kurz vor der gemeinsamen Fertigstellung. Das Konzept der Planung habe sich insofern auch nicht geändert: Trotz Rücknahme des Antrags für den Planfeststellungsabschnitt 1.3b und der Antragstellung für den Pfaffensteigtunnel bleibe es bei der Führung der Gäubahn über den Flughafen, bei der die Gäubahnzüge – wie stets im Konzept Stuttgart 21 vorgesehen – in den neuen Tiefbahnhof geführt werden sollten. Gegenüber der ursprünglich geplanten Führung über die sog. „Rohrer Kurve“ habe der Pfaffensteigtunnel den Vorteil, dass der Flughafen durch die Gäubahn schneller erreicht und insofern auch der Deutschlandtakt eingehalten werden könne. Deshalb sei – anders als der Kläger meine – auch kein Planfeststellungsabschnitt aufgegeben worden. Da wegen der Beibehaltung des Konzepts der Führung der Gäubahn über den Flughafen keine Planänderung in Frage komme, könne auch eine Maßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG nicht ergehen.
Das Gericht hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vor dem Eisenbahn-Bundesamt sowie die Unterlagen der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a beigezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie auf die dem Gericht vorliegenden Akten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat sowohl hinsichtlich des Hauptantrags als auch hinsichtlich des Hilfsantrags keinen Erfolg (dazu I. und II.). Maßgeblich für die Beurteilung, ob die Sachurteilsvoraussetzungen für die einzelnen Anträge vorliegen, ist der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1998 - 4 C 14/96 -, juris Rn. 20).
I. Hinsichtlich des Hauptantrags ist die Klage zwar zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).
1. a) Der vom Kläger im Rahmen der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag, die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag vom 27.04.2023, die Abbindung der Gäubahn-Strecke ohne eine entsprechende rechtliche Grundlage und ohne eine zeitgerechte Ersetzung durch eine Alternativstrecke, die zum Hauptbahnhof Stuttgart führt, gegenüber der Beigeladenen im Wege einer Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG zu untersagen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, ist als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft. Der Antrag entspricht dem Begehren des Klägers, eine Aufsichtsmaßnahme der Beklagten nach § 5a Abs. 2 AEG zu erwirken, um den Vollzug der bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a zu sichern. Da § 5a Abs. 2 AEG den Erlass einer entsprechenden Maßnahme in das Ermessen des Eisenbahn-Bundesamts als Aufsichtsbehörde i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) stellt, ist die Erhebung einer Bescheidungsklage sachdienlich. Der Antrag des Klägers ist anknüpfend an seine eindeutigen Ausführungen – unter anderem in der mündlichen Verhandlung – gemäß § 88 VwGO so auszulegen, dass er gerade keine Planänderung begehrt. Dies entspricht im Übrigen auch dem Verständnis des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg im Verweisungsbeschluss vom 15.11.2023 (- 5 S 1023/23 -, n.v. S. 4). Die Kammer versteht das Begehren des Klägers anknüpfend an die Klagebegründung zudem so, dass er nicht die Durchsetzung der Betriebspflicht der Beigeladenen nach § 11 Abs. 1 Satz AEG oder die Verpflichtung der Beklagten, der Beigeladenen die Durchführung eines Stilllegungsverfahrens aufzugeben, fordert. Für diese Auslegung spricht, dass beide Punkte im Verwaltungsverfahren nicht thematisiert und mit dem im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag jedenfalls die Durchführung eines Stilllegungsverfahren gerade nicht begehrt wurde. Im Rahmen seiner Klagebegründung argumentiert der Kläger zwar, dass die Beklagte im Rahmen des § 5a Abs. 2 AEG ihr Ermessen zugunsten eines Einschreitens hätte ausüben müssen, weil auch Fragen der Genehmigungsbedürftigkeit von Stilllegungsmaßnahmen nach § 11 AEG berührt seien. Diese Argumentation dient nach dem Verständnis der Kammer allerdings nur zur Darlegung eines fehlerhaft ausgeübten Ermessens der Beklagten, wobei der Kläger sich hinsichtlich des für die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 5a Abs. 2 AEG notwendigen Verstoßes gegen eine Vorschrift i.S.d. § 5 Abs. 1 AEG – wie auch im Verwaltungsverfahren – auf die Verletzung der §§ 18, 18d AEG wegen der Abweichung von den Inhalten der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a stützt.
Sofern aufgrund des noch bestehenden zeitlichen Abstands bis zur Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof am 22.04.2026 davon auszugehen sein sollte, der Kläger begehre vorbeugenden Rechtsschutz, läge das in diesen Fällen notwendige qualifizierte Rechtsschutzinteresse vor (vgl. dazu VG Stuttgart, Urteile vom 12.02.2025 - 8 K 2208/25 -, juris Rn. 31; und vom 09.08.2016 - 13 K 2947/12 -, juris Rn. 63 mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 1/86 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 24.05.1994 - 10 S 451/94 -, juris; und vom 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, juris). Denn nachträglicher Rechtsschutz ist mit Blick auf das Rechtsschutzbegehren des Klägers weniger effektiv, da durch die geplante bauliche Unterbrechung der Gäubahn im April 2026 vollendete Tatsachen geschaffen werden.
b) Der Kläger ist nach § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt.
Nach § 2 Abs. 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn (1.) die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht und sie (2.) geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein. Für den Fall, dass ein Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG betroffen ist, muss die Vereinigung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG zur Beteiligung berechtigt gewesen sein. Zudem muss die Vereinigung bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder gegen deren Unterlassen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
aa) Der Kläger ist nach der Liste des Umweltbundesamts vom 09.08.2024 (vgl. https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1/dokumente/anerkannte_umwelt-_und_naturschutzvereinigungen-7.pdf, zuletzt aufgerufen am 13.02.2025) eine vom Bund anerkannte Umweltvereinigung i.S.d. § 3 UmwRG.
bb) Der Kläger wendet sich auch gegen das Unterlassen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, und zwar konkret nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG. Entscheidungen nach dieser Vorschrift sind Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen. Bei der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG im Rahmen der Klagebefugnis erfolgenden Prüfung, ob sich der Kläger gegen eine Maßnahme nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG wendet, reicht es nach Auffassung der Kammer in Bezug auf eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG oder deren Unterlassen aus, dass der Kläger die Möglichkeit darlegt, dass die Voraussetzungen einer solchen Entscheidung vorliegen. Ob die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG tatsächlich erfüllt sind, ist erst im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.2020 - 9 A 22/19 -, juris Rn. 19; ähnlich Kment, in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2024, § 2 UmwRG Rn. 14; Landmann/Rohmer UmweltR/Fellenberg/Schiller, 105. EL September 2024, UmwRG § 2 Rn. 9; a.A. zu Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 UmwRG BVerwG, Urteil vom 02.11.2017 - 7 C 25/15 -, juris Rn. 18; zur alten Rechtslage ohne § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG BVerwG, Urteil vom 12.11.2014 - 4 C 34/13 -, juris Rn. 10). Eine solche Auslegung entspricht unter anderem dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG und des § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, wo jeweils lediglich vorausgesetzt wird, dass die Verletzung einer Rechtsvorschrift bzw. einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG von der Vereinigung geltend gemacht wird. Für die Anwendung des dargestellten Prüfungsmaßstabs spricht auch, dass es ansonsten bereits bei der Subsumtion der begehrten, aber unterlassenen Entscheidung unter die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG der Sache nach zu einer abschließenden Prüfung der Frage der Verletzung einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift kommen kann, was aber nach § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG Gegenstand der Begründetheitsprüfung sein soll. Die rechtsschutzfreundliche Auslegung der Kammer entspricht auch dem Zweck des § 2 UmwRG. Mit der Novelle des Umweltrechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2017 sollte u.a. dem Compliance-Beschluss V/9h der 5. Vertragsstaatenkonferenz der Aarhus-Konvention vom 02.07.2014 Rechnung getragen und Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vollständig im deutschen Recht umgesetzt werden (BT-Drs. 18/9526, S. 32). Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention verpflichtet die Vertragsparteien der Aarhus-Konvention dazu, Mitgliedern der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsgerichtlichen oder gerichtlichen Verfahren zu gewähren, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangene Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Die Regelungen in §§ 1, 2 UmwRG sollen die einschlägigen europa- und völkerrechtlichen Vorgaben in innerstaatliches Recht umsetzen. Anknüpfend daran sind interpretationsfähige Vorschriften rechtsschutzfreundlich auszulegen, wenn es um den Zugang von Umweltvereinigungen zur gerichtlichen Überprüfung von umweltrechtsbezogenen Entscheidungen geht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.2020 - 9 A 22/19 -, juris Rn. 18 m.w.N.).
Der Kläger hat dargelegt, dass die Möglichkeit besteht, dass es sich bei der von ihm begehrten Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG handelt.
(1) Die Aufsichtsmaßnahme stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG dar. Es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass sie der Umsetzung von Entscheidungen i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG dient. Der Kläger möchte mit der Aufsichtsmaßnahme die Verwirklichung des Inhalts der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a sichern. Diese Planfeststellungsbeschlüsse stellen Entscheidungen i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a) UmwRG dar. Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a) UmwRG sind Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach diesem Gesetz eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Planfeststellungsbeschlüsse sind in § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG explizit als Zulassungsentscheidungen genannt. Für die vom Kläger in Bezug genommenen Planfeststellungsbeschlüsse im Bereich des Projekts Stuttgart 21 bestand zum Zeitpunkt ihres Ergehens eine Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung nach den §§ 2, 3, Ziffer 14.7 Anlage 1 UVPG in der jeweils geltenden Fassung (für den PFA 1.1 in der bis zum 09.05.2005 geltenden Fassung, für den PFA 1.5 in der bis zum 07.11.2006 geltenden Fassung, für den PFA 1.3a in der bis zum 16.05.2017 geltenden Fassung; vgl. hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.11.2018 - 5 S 2138/16 -, juris Rn. 73). Sofern die vom Kläger in Bezug genommenen Textstellen der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a den der Auslegung des Klägers entsprechenden Inhalt haben – was im Rahmen der Begründetheit zu klären ist –, würden sie eine länger andauernde Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof verbieten. Insofern würde die begehrte Aufsichtsmaßnahme, mit der der Beigeladenen von der Beklagten aufgegeben werden soll, die Gäubahn nicht ohne eine zeitgerechte Ersetzung durch eine Alternativstrecke abzubinden, der Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse dienen.
(2) Zudem erscheint es nicht ausgeschlossen, dass die vom Kläger begehrte Aufsichtsmaßnahme der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dient. Mit Rücksicht auf Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention ist der Begriff „Dienen“ weit auszulegen (vgl. Landmann/Rohmer UmweltR/Fellenberg/Schiller, 105. EL September 2024, UmwRG § 1 Rn. 124). Der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dient eine Maßnahme nicht nur dann, wenn ein Verstoß droht oder eingetreten ist und abgewendet oder abgestellt werden soll. Vielmehr sollen auch Maßnahmen umfasst sein, die erst feststellen sollen, ob eine umweltbezogene Rechtsvorschrift eingehalten worden ist (vgl. Schieferdecker, in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 1 UmwRG, Rn. 89). Anknüpfend an die Argumentation des Klägers erscheint es nicht ausgeschlossen, dass die von ihm begehrte Aufsichtsmaßnahme dazu dient, einen drohenden Verstoß gegen §§ 18, 18d AEG als umweltbezogene Rechtsvorschriften zu verhindern (zur Umweltbezogenheit der Vorschriften sogleich). § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG sieht vor, dass die Planfeststellung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn nur nach einer Abwägung erfolgen darf, bei der die Umweltverträglichkeit des Vorhabens zu berücksichtigen ist. Gemäß § 18d AEG ist im Falle einer Planänderung vor Fertigstellung des Vorhabens – ausgenommen bei deren unwesentlicher Bedeutung nach § 76 Abs. 2 AEG – ein neues Planfeststellungsverfahren mit erneuter Abwägung der Umweltverträglichkeit durchzuführen. Würde die Beigeladene durch die geplante Abbindung der Gäubahn entsprechend der Behauptung des Klägers derart vom unter der Abwägung der Umweltverträglichkeit festgestellten Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a abweichen, dass ein neues Planfeststellungsverfahren mit erneuter Abwägung der Umweltbelange durchzuführen wäre, so würde eine Aufsichtsmaßnahme, die die Beigeladene auf die Einhaltung der planfestgestellten Vorgaben verpflichtet, einen drohenden Verstoß gegen die §§ 18, 18d AEG abwenden und somit der Einhaltung der Vorschriften im oben dargestellten Sinn dienen. Eine derartige Abweichung kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden: Soweit sich anknüpfend an die Auslegung des Klägers aus den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a ergibt, dass die Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof allenfalls für einen kurzen Zeitraum zulässig ist, erscheint es möglich, dass die derzeit geplante, wenigstens sechs Jahre andauernde Unterbrechung dieser direkten Anbindung nur unter der Voraussetzung eines ergänzenden oder neuen Planfeststellungsverfahrens auch hinsichtlich einer oder mehrerer der bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse erfolgen darf.
Für die vom Kläger im Rahmen der mündlichen Verhandlung favorisierte Auslegung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG, nach der nicht der Verwaltungsakt über die Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahme, sondern die durch den Verwaltungsakt umzusetzende Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienen soll, findet die Kammer im Wortlaut und in der Systematik des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG keine hinreichenden Anhaltspunkte (für die von der Kammer präferierte Auslegung vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.2020 - 9 A 22/19 -, juris Rn. 19; Schieferdecker, in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 1 UmwRG, Rn. 89; Landmann/Rohmer UmweltR/Fellenberg/Schiller, 105. EL September 2024, UmwRG § 1 Rn. 124; nicht eindeutig VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.11.2023 - 5 S 1693/21 -, juris Rn. 29). Allerdings lägen auch nach dieser Auslegung die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG vor, da die Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a) UmwRG, nämlich die Planfeststellungsbeschlüsse, schon deshalb der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienen, weil in ihrem Rahmen eine Umweltverträglichkeitsprüfung stattgefunden hat.
§§ 18, 18d AEG sind auch als umweltbezogene Rechtsvorschriften einzuordnen. Daher kann hier offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG diesbezüglich ein bloßes Geltendmachen ausreicht und ob im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG die Umweltbezogenheit der Rechtsvorschrift sicher feststehen muss und als echtes Tatbestandsmerkmal auszulegen ist (vgl. zu § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG VG Stuttgart, Urteil vom 12.02.2025 - 8 K 2208/24 -, juris Rn. 42).
Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne des Umweltrechtsbehelfsgesetzes sind nach § 1 Abs. 4 UmwRG Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf (1.) den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nr. 1 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) oder (2.) Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG beziehen.
Umweltbestandteile i.S.d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG sind Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen. Faktoren i.S.d. § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG sind unter anderem Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung, Abfälle aller Art sowie Emissionen, Ableitungen und sonstige Freisetzungen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 auswirken oder wahrscheinlich auswirken.
Die Elemente der Definition von „Umweltinformationen“ in § 2 Abs. 3 UIG stellen eine 1:1-Umsetzung nicht nur der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2003 (Umweltinformationsrichtlinie), sondern auch der dahinterstehenden Begriffsbestimmung der Aarhus-Konvention dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.11.2017 - 7 C 25/15 -, juris Rn. 19 mit Verweis auf BT-Drs. 18/9526, S. 36). Insofern sind bei der Auslegung des Begriffs der umweltbezogenen Rechtsvorschrift nach § 1 Abs. 4 UmwRG die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sowie die Spruchpraxis des Aarhus Convention Compliance Comittee (ACCC) heranzuziehen (vgl. dazu BT-Drs. 18/9526, S. 36).
Auch bei der Auslegung des § 2 UmwRG ist die Spruchpraxis des ACCC zu beachten, da diese Norm – wie oben bereits dargestellt – eine Umsetzung der Regelung des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.2020 - 9 A 22/19 -, juris Rn. 18 m.w.N). Das ACCC vertritt in ständiger Spruchpraxis eine weite Auslegung des Anwendungsbereichs von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention. Dem folgend sollen sich umweltbezogene innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht auf Vorschriften beschränken, in denen der Begriff „Umwelt“ im Titel oder der Überschrift vorkommt. Vielmehr soll entscheidender Faktor sein, ob sich die Rechtsvorschrift in irgendeiner Weise auf die Umwelt bezieht (vgl. VG Darmstadt, 21.11.2017 - 7 L 4343/17.DA -, juris Rn. 84 mit Verweis auf BT-Drs. 18/9526, S. 32; ebenso BayVGH, Beschluss vom 27.11.2017 - 22 CS 17.1574 -, juris Rn. 72; Landmann/Rohmer UmweltR/Fellenberg/Schiller, 103. EL März 2024, UmwRG § 1 Rn. 161). Von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention sollen nach der Spruchpraxis des ACCC auch Handlungen oder Unterlassungen abgedeckt werden, die möglicherweise gegen Bestimmungen beispielsweise in Bezug auf Stadtplanung, Umweltsteuern, Chemikalien- oder Abfallrecht, die Nutzung von natürlichen Ressourcen oder die Verschmutzung durch Schiffe verstoßen, unabhängig davon, ob sich die entsprechenden Bestimmungen im Planungs-, Steuer- oder Seerecht finden (vgl. hierzu ebenfalls BT-Drs. 18/9526, S. 32 mit Verweis auf The Aarhus Convention – An Implementation Guide, Second Edition 2014, S. 197 unter Bezugnahme auf die Fälle ACCC/C/2005/11 (Belgien) und ACCC/C/2011/58 (Bulgarien); hierauf auch Verweis durch den EuGH, Urteil vom 08.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 56). Daran anknüpfend reicht es aus, dass eine Vorschrift nur „irgendeinen“ Umweltbezug hat und es kommt nicht darauf an, in welchem Rechtsgebiet sie verankert ist (vgl. The Aarhus Convention – An Implementation Guide, Second Edition 2014, S. 197).
In der nationalen Rechtsprechung wird ein Umweltbezug einer Vorschrift jedenfalls bejaht, soweit im Rahmen einer behördlichen Entscheidung Belange des Umweltschutzes oder umweltspezifische Belange zu berücksichtigen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.02.2017 - 5 S 2122/16 -, juris Rn. 79, wohl noch zur früheren Fassung des UmwRG; zu § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB BayVGH, Beschluss vom 27.11.2017 - 22 CS 17.1574 -, juris Rn. 72; Schiefendecker, in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 1 UmwRG Rn. 123). Aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs lässt sich als Voraussetzung für den Umweltbezug einer Rechtsvorschrift herleiten, dass diese – wenn nicht schon aus ihrem Wortlaut – jedenfalls aus ihrem Regelungszweck und ihrem systematischen Zusammenhang einen deutlichen Bezug zum Umweltschutz haben muss (vgl. EuGH, Urteil vom 08.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 54; Schlussanträge des Generalanwalts vom 03.03.2022 zu C-873/19, Rn. 51 f.).
Anknüpfend an diese Rechtsprechung stellen die §§ 18 Abs. 1, 18d AEG umweltbezogene Rechtsvorschriften dar. Für § 18 Abs. 1 AEG, der die Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens beim Bau oder der Änderung der Betriebsanlagen einer Eisenbahn vorsieht, ergibt sich dies aus § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG, der regelt, dass bei der Planfeststellung im Rahmen einer Abwägung auch die Umweltverträglichkeit des Vorhabens zu berücksichtigen ist. Für § 18d AEG, der für die Planergänzung und Planänderung vor Fertigstellung des Vorhabens die Anwendung des § 76 VwVfG anordnet, ergibt sich der Umweltbezug durch den in § 18d Satz 2 AEG enthaltenen Verweis auf die Geltung der Vorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes für das neue Planfeststellungsverfahren. Damit ordnet § 18d AEG auch die Durchführung einer Abwägung unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit des Vorhabens nach § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG an.
cc) Der Kläger hat entsprechend § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG geltend gemacht, dass das Unterlassen der von ihm begehrten Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG Rechtsvorschriften, die bei der Entscheidung von Bedeutung sein könnten, widerspricht. Diesbezüglich reicht schon der Hinweis des Klägers auf die seiner Meinung nach fehlerhafte Ermessensausübung im Rahmen des § 5a Abs. 2 AEG aus. Darüber hinaus macht der Kläger geltend, dass das Unterlassen der begehrten Entscheidung §§ 18, 18d AEG widerspreche, die grundsätzlich eine Umsetzung des Inhalts der bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a voraussetzen und eine erhebliche Abweichung, wie die geplante Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof, nur nach Durchführung eines neuen Planfeststellungsverfahrens zulassen würden.
Vor diesem Hintergrund entspricht der Kläger auch der zusätzlichen, in § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG enthaltenen Voraussetzung, wonach die Vereinigung bei einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder gegen deren Unterlassen zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen muss. Denn jedenfalls die §§ 18, 18d AEG sind, wie bereits ausgeführt, umweltbezogene Rechtsvorschriften. Ob § 5a Abs. 2 AEG eine umweltbezogene Rechtsvorschrift darstellt, muss daher nicht geklärt werden. Soweit der Kläger einen Verstoß gegen § 13 Abs. 1 KSG geltend macht – der anknüpfend an die zuvor dargestellten Voraussetzungen ebenfalls als umweltbezogene Rechtsvorschrift einzuordnen ist – sieht die Kammer den Schwerpunkt seines Vortrags dennoch in der Geltendmachung eines Verstoßes gegen die §§ 18, 18d AEG. Denn § 13 KSG spielt allenfalls bei der nach § 5a Abs. 2 Satz 1 AEG vorgesehenen Ermessensausübung eine Rolle (vgl. BT-Drs. 19/14337, S. 36; VG Stuttgart, Urteil vom 12.02.2025 - 8 K 2208/24 -, juris Rn. 43, 62). Diese Ermessensausübung hat bisher jedoch nicht stattgefunden, da das Eisenbahn-Bundesamt die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5a Abs. 2 Satz 1 AEG mangels Verstoßes gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften, zu denen auch §§ 18, 18d AEG zählen, nicht als erfüllt ansah und insofern davon ausging, es bestehe kein Ermessensspielraum.
dd) Der Kläger hat zudem entsprechend § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG geltend gemacht, in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein. Voraussetzung hierfür ist, dass zwischen dem satzungsmäßigen Aufgabenbereich und der mit dem Rechtsbehelf angegriffenen Entscheidung oder dem Unterlassen ein Kausalzusammenhang besteht (vgl. BT-Drs. 16/2495, S. 12; Landmann/Rohmer UmweltR/Fellenberg/Schiller, 105. EL September 2024, UmwRG § 2 Rn. 18). Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung reicht die Behauptung des erforderlichen Zusammenhangs aus; sein tatsächliches Bestehen wird erst im Rahmen der Entscheidung über die Begründetheit eingehend untersucht (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 06.07.2020 - OVG 11 N 40.18 -, juris Rn. 5; Kment, in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 2 UmwRG Rn. 21). Dieser Voraussetzung hat der Kläger entsprochen, indem er geltend gemacht hat, das Unterlassen der Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG berühre den Klimaschutz, der zu den Belangen gehört, den der Kläger nach § 2 Abs. 2j seiner Satzung fördert. Den Kausalzusammenhang begründet der Kläger damit, dass im Falle der mehrjährigen Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof eine signifikante Zahl an Passagieren, insbesondere aus dem näheren Umland, auf das Auto umsteigen würde, was wiederum zur Erhöhung des CO2-Ausstoßes führe.
ee) § 2 Abs. 1 Nr. 3 UmwRG, insbesondere der hier allein in Betracht kommende § 2 Abs. 1 Nr. 3a) UmwRG, findet vorliegend keine Anwendung. Diese Vorschrift betrifft Entscheidungen i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG und berechtigt eine Vereinigung, sofern sie sich gegen solche Entscheidungen wendet, nur dann zur Klage, wenn sie in dem der Entscheidung zugrundeliegenden Verfahren zur Beteiligung berechtigt war. Der Kläger wendet sich weder gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG noch gegen deren Unterlassen. Insbesondere begehrt der Kläger mit seiner Klage ausdrücklich nicht die Durchführung einer bisher unterlassenen Planungsentscheidung i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Vielmehr möchte er die korrekte Umsetzung des Inhalts der Planfeststellungsbeschlüsse sichern und wendet sich damit gegen das Unterlassen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG, so dass § 2 Abs. 1 Nr. 3a) UmwRG nach seinem klaren Wortlaut keine Anwendung findet.
c) Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen nach der Verwaltungsgerichtsordnung sind erfüllt. Insbesondere besteht für die Klage ein Rechtsschutzbedürfnis.
Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es – anders als die Beigeladene meint – nicht etwa deshalb, weil der Kläger wegen der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 und der darin planfestgestellten Abbindung der Gäubahn mit der Aufsichtsverfügung etwas rechtlich Unmögliches begehren würde. Zwar trifft es zu, dass der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 auf Seite 268 vorsieht, dass die direkte Anbindung der Gäubahn an den Hauptbahnhof vor Inbetriebnahme des neuen Tiefbahnhofs unterbrochen wird; weitere Angaben zur Bauausführung finden sich in Anlage 14.1 (S. 17) zu diesem Planfeststellungsbeschluss. Auch unter Beachtung dessen erscheint es aber rechtlich möglich, dass die Beklagte eine wie vom Kläger begehrte Verfügung erlässt, die eine Abbindung der Gäubahn erst erlaubt, wenn mit nur geringer zeitlicher Unterbrechung eine alternative Direktverbindung zum Stuttgarter Hauptbahnhof besteht. Denn das Interimskonzept der Beigeladenen ist nicht planfestgestellt, so dass es nicht ausgeschlossen erscheint, dass die Beklagte der Beigeladenen aufgibt, für die Interimszeit bis zur Fertigstellung der Verbindung über den Pfaffensteigtunnel eine direkte Anbindung der Gäubahn an den neuen Tiefbahnhof über eine andere Strecke, wie z.B. über die Rankbachbahn, vorzusehen.
Am Rechtsschutzbedürfnis des Klägers fehlt es auch nicht deshalb, weil er seine Bedenken gegen die Abbindung der Gäubahn bereits in den Verfahren zu den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a hätte vorbringen können. Denn der Kläger wendet sich nicht etwa gegen die Planfeststellungsbeschlüsse, sondern begehrt mit seiner Klage gerade deren Umsetzung. Dies muss unabhängig von einer Beteiligung im Planfeststellungsverfahren möglich sein. Vor diesem Hintergrund lässt auch die Möglichkeit, die Argumentation des Klägers in den beiden Planfeststellungsverfahren zum Pfaffensteigtunnel zu berücksichtigen, das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen.
Das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers besteht schließlich auch in Anbetracht der Angaben der Beigeladenen, dass bei derzeitiger Planung ab Sommer 2027 eine direkte Anbindung der Gäubahn in den Stuttgarter Tiefbahnhof über die Rankbachbahn grundsätzlich verwirklicht werden könnte. Auch wenn diese Führung der Gäubahn dem Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a entsprechen würde – was der Kläger bestreitet – ist nicht absehbar, dass diese Variante umgesetzt werden und es insofern zu einer „zeitgerechten Ersetzung durch eine Alternativstrecke“ kommen wird. Nach Aussage der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung soll weiterhin das bisher angedachte Interimskonzept mit Umstieg in Stuttgart-Vaihingen umgesetzt werden. Die Möglichkeit der Führung der Gäubahn über die Rankbachbahn ist der Beigeladenen zwar bekannt, wird von ihr jedoch als weniger geeignet angesehen.
2. Die Klage ist unbegründet.
Gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 2 UmwRG ist ein Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG begründet, wenn eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für sie von Bedeutung sind und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Anknüpfend an die Argumentation des Klägers vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass die geplante Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof über mehr als wenige Monate vom Inhalt der bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a abweicht (siehe nachfolgend). Fehlt es an einer solchen Abweichung von den genannten Planfeststellungsbeschlüssen, so kann nach den Ausführungen im Rahmen der Zulässigkeit kein Verstoß gegen die umweltbezogenen Rechtsvorschriften §§ 18, 18d AEG bestehen. Das Unterlassen der Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG verstößt dann auch nicht gegen diese umweltbezogenen Rechtsvorschriften. Dient die vom Kläger begehrte Aufsichtsmaßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG nicht der Einhaltung der §§ 18, 18d AEG als umweltbezogene Rechtsvorschriften, liegt insofern auch kein tatbestandsmäßiges Unterlassen einer Maßnahme nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2 UmwRG vor. Ein Verstoß gegen andere umweltbezogene Rechtsvorschriften als §§ 18, 18d AEG ist ebenfalls nicht erkennbar. Ein Verstoß gegen § 13 KSG als umweltbezogene Rechtsvorschrift ist schon deshalb ausgeschlossen, weil die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5a Abs. 2 AEG mangels Verstoßes oder künftigen Verstoßes gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften nicht erfüllt sind und § 13 KSG in der vorliegenden Fallkonstellation nur bei der Ausübung von Ermessen im Rahmen des § 5a Abs. 2 AEG zur Anwendung kommen kann (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.02.2025 - 8 K 2208/24 -, juris Rn. 43, 62).
Aus den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a ergibt sich nicht, dass die direkte Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof nur für eine kurze Zeit von allenfalls wenigen Monaten unterbrochen werden darf.
Die Unterbrechung der bisherigen Streckenführung der Gäubahn findet zwar – wie bereits im Tatbestand dargestellt – im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 wie folgt Erwähnung:
Ausführungen zur Dauer der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof enthält diese Textstelle nicht. Sie regelt lediglich die Unterbrechung der bisherigen Streckenführung zum Hauptbahnhof über die Panoramabahn. Ein Hinweis auf die mögliche Dauer der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Hauptbahnhof ergibt sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht aus der bereits im Tatbestand zitierten Anlage 14.1 zum Planfeststellungsabschnitt 1.5. Zum Bauablauf der Anbindung der S-Bahn von Norden an die Station Mittnachtstraße wird hier ausgeführt:
Diese Betriebsweise muss mindestens vier Monate vor Inbetriebnahme des neuen Bahnhof Stuttgarter Hauptbahnhof eingerichtet werden.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5, Anlage 14.1 S. 17 f.)
Aus dieser Textstelle ergibt sich zwar, dass die Unterbrechung der bisherigen Streckenführung über die Panoramabahn und der direkten Anbindung der Gäubahn an den oberirdischen Stuttgarter Hauptbahnhof wenigstens vier Monate vor Inbetriebnahme des neuen Tiefbahnhofs erfolgen muss. Sie enthält jedoch keine Regelung dazu, wie lange die Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof andauern soll. Vielmehr legt sie nur den Beginn dieser Unterbrechung fest, der zur Durchführung des geplanten Bauablaufs und der Umsetzung des Konzepts des Projekts Stuttgart 21 erforderlich ist. Vor diesem Hintergrund muss nicht weiter erörtert werden, ob der Inhalt der Anlage überhaupt an der Rechtswirkung des Planfeststellungsbeschlusses teilnimmt.
Mit Blick auf die Gegenstände des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 konnten in diesem Planfeststellungsbeschluss auch keine Festlegungen zur Dauer der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof getroffen werden. Denn die Anbindung der Gäubahn an den neuen Tiefbahnhof über den Flughafen, wie sie im Projekt Stuttgart 21 vorgesehen ist, sollte nie im Planfeststellungsabschnitt 1.5, sondern von Anfang an im Planfeststellungsabschnitts 1.3 geregelt werden. Das ergibt sich zum Beispiel aus dem Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.1:
„In die Planung einbezogen ist die Anbindung des Stuttgarter Flughafens an das Fernverkehrsnetz der DB Netz AG. Die bestehende unterirdische S-Bahnstation „Flughafen“ wird umgebaut. An dieser Station werden dann künftig neben den S-Bahnen auch die Regional- und Fernzüge der Gäubahn von und nach Horb – Singen – Zürich halten. Als „Station Terminalbereich“ ist sie Teil des „Filderbahnhofs/Flughafen“. Zwischen Oberaichen und Dürrlewang werden die Gäubahn und die Filderbahn durch die „Rohrer Kurve“ miteinander verbunden (Bestandteil des PFA 1.3). Züge aus Richtung Singen können so unmittelbar den Flughafen Stuttgart anfahren.“ (Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.1, S. 128 f.)
Vor dem Hintergrund, dass die Führung der Gäubahn über den Flughafen Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.3 sein sollte, können die beiden folgenden, vom Kläger angeführten Textstellen zur Dauer der Bauzeit der Planfeststellungsabschnitte 1.1 und 1.5 keinen Hinweis auf die Dauer der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof geben:
„Die Bauzeit für den PFA 1.5 im Rahmen des Gesamtzeitplans für die bahnbezogenen Maßnahmen des Projektes 21 wird auf insgesamt sieben Jahre veranschlagt. Ausbruch, Sicherung und Konstruktion der Innenschale der überwiegend im bergmännischen Verfahren erstellten Tunnel werden etwa fünf Jahre in Anspruch nehmen, die technische Ausstattung etwa zwei. Vor der Inbetriebnahme wird dann ein Probelauf durchgeführt“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5, Erläuterungsbericht Teil III S. 11)
„Die Herstellung der w.v. beschriebenen Baumaßnahmen [gemeint: Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart] nimmt voraussichtlich einen Zeitraum von ca. 8 Jahren in Anspruch.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.1, S. 132)
Die veranschlagte Bauzeit bezieht sich jeweils nur auf die Umsetzung der in den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5 vorgesehenen Baumaßnahmen und gerade nicht auf die Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof über den Flughafen, die nicht Gegenstand dieser Planfeststellungsbeschlüsse ist. Nicht weiter darauf eingegangen werden muss deshalb darauf, dass die zeitliche Dauer der Bauarbeiten ohnehin nur geschätzt und nicht Gegenstand der Planfeststellung ist (zum Gegenstand der Planfeststellung vgl. BeckOK VwVfG/Kämper, 65. Ed. 1.10.2024, VwVfG § 75 Rn. 2b - 4).
Auch eine Aussage im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5, die sich auf die Fortführung des Bahnbetriebs während der Bauzeit und bis zur Inbetriebnahme von Stuttgart 21 bezieht, lässt keinen Rückschluss auf die Dauer der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof zu:
„Es ist selbstverständlich unverzichtbar, den Betrieb von Fernbahn und S-Bahn während der Bauzeit und bis zur Inbetriebnahme von Stuttgart 21 aufrecht zu erhalten. Bei der Planung ist deshalb darauf zu achten, daß die einzelnen Bauschritte mit flankierenden, temporären Maßnahmen so unterstützt werden, daß der Bahnbetrieb nicht wesentlich gestört wird.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5, Erläuterungsbericht Teil III, S. 15)
Diese Textstelle bezieht sich allgemein auf den fortlaufenden Betrieb des Fern- und S-Bahn-Verkehrs während der Bauzeit des Projekts Stuttgart 21. Ihr lässt sich jedoch keine Garantie für die Aufrechterhaltung sämtlicher Nah- und Fernverkehrsverbindungen ohne Unterbrechungen während der Bauzeit entnehmen. Insofern verbietet sie weder die Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof noch verhält sie sich zur möglichen Dauer einer solchen. Aus diesem Grund kann offen bleiben, ob der Inhalt dieser Textstelle als Teil des Erläuterungsberichts Teil III überhaupt an der Rechtswirkung des Planfeststellungsbeschlusses teilnimmt.
Das Eisenbahn-Bundesamt hat im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 zwar die Möglichkeit einer Führung der Gäubahn über die vorhandene Trasse erwogen und anknüpfend an die Überlegungen der Vorhabenträgerin abgelehnt:
„Die Vorhabenträgerin hat ihre Überlegungen zur Gäubahnführung im Erläuterungsbericht Teil II, S. 146 bis S. 151 dargestellt und begründet. Hierauf wird verwiesen. Die Planfeststellungsbehörde schließt sich den Überlegungen der Vorhabenträgerin an.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5., Seite 233 ff., vgl. weiter PFA 1.5, Erläuterungsbericht Teil II, S. 148 f.)
Dabei wurden aber jeweils nur die endgültigen Streckenführungen der Gäubahn, unter anderem über Tübingen oder von Norden her in den Durchgangsbahnhof, gegeneinander abgewogen (vgl. PFA 1.5., Seite 233 ff., vgl. weiter PFA 1.5, Erläuterungsbericht Teil II S. 148 f.). Insofern können auch aus diesem Abschnitt keine Schlüsse zur Zulässigkeit und zu einer möglichen Dauer der Unterbrechung einer direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof gezogen werden.
Hingegen spricht für die Zulässigkeit einer längeren, den Zeitraum von wenigen Monaten überschreitenden Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a. Dieser Planfeststellungsbeschluss enthält Hinweise darauf, dass von einer längeren Unterbrechung der Gäubahn aufgrund der Aufspaltung des ursprünglichen Planfeststellungsabschnitt 1.3 in die Planfeststellungsabschnitte 1.3a und 1.3b auszugehen ist. So wird aus der folgenden Textstelle deutlich, dass die Planfeststellung der beiden neuen Abschnitte höchstwahrscheinlich mit erheblichem zeitlichem Abstand erfolgen wird:
„Das Anhörungsverfahren ließ Optimierungspotential für die Führung der Gäubahn über den Flughafen erkennen. Der Vorhabenträger der NBS beabsichtigt, diese Überlegungen in seinen Planungen zu berücksichtigen. Diese planerischen Überlegungen sind jedoch noch nicht im Sinne einer Entwurfs- und Genehmigungsplanung so verfestigt, dass sie bereits jetzt zum Gegenstand des Planfeststellungsantrags gemacht werden könnten. Vielmehr muss eine entsprechende Planung erst noch erarbeitet werden. Dies und bei entsprechender Umsetzung auch eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung haben einen größeren Zeitbedarf als bisher vorgesehen zur Folge. Eine planrechtliche Entscheidung könnte für den ungeteilten PFA 1.3 erst ergehen, wenn die allein auf den neuen PFA 1.3b beschränkten Planungen abgeschlossen wären. Hierdurch wäre die vom Vorhabenträger der NBS geplante Inbetriebnahme des neuen Bahnknotens Stuttgart mit seiner Anbindung an die NBS spätestens im Dezember 2021 deshalb gefährdet, weil der Lückenschluss zwischen den im Übrigen bestands- und rechtskräftig planfestgestellten Abschnitten nicht rechtzeitig erfolgen könnte. Die Trennbarkeit ergibt sich aus dem Umstand, dass beide Abschnitte unterschiedliche Verkehrsbeziehungen zum Gegenstand haben.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.3a, S. 133)
Der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a beschäftigt sich daher mit der Führung der Gäubahn im Interimszeitraum zwischen der Inbetriebnahme der Planfeststellungsabschnitte 1.3a und 1.3b.
„Der Umstand, dass der Gäubahnabschnitt von Stuttgart-Vaihingen nach Stuttgart Hauptbahnhof nach Inbetriebnahme der neuen Infrastruktur nicht mehr durchgängig befahrbar ist, ist nicht Antragsgegenstand des PFA 1.3a, sondern folgt aus den bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen der PFA 1.1 und 1.5. Im Rahmen des hiesigen Verfahrens ist aber der Frage nachzugehen, ob in ausreichendem Umfang Möglichkeiten nutzbar zur Verfügung stehen, um in dem etwaigen Interimszeitraum zwischen der Inbetriebnahme des PFA 1.3a und des PFA 1.3b den Fern- und Regionalverkehr zwischen Stuttgart und Singen/Horb aufrechtzuerhalten. Diese Frage wurde durch die Aufspaltung des ursprünglichen PFA 1.3 aufgeworfen. Für deren Beantwortung legte der Vorhabenträger der NBS ein Übergangskonzept für die Gäubahnverkehre im Interimszeitraum vor. Diese Unterlagen wurden vom Referat 23 „Aktive Kapazitätsüberwachung“ beim Eisenbahn-Bundesamt geprüft. Es kommt zu dem Ergebnis, dass die vorgeschlagenen Varianten zur Bewältigung des Verkehrs geeignet sind. Es empfiehlt, vor Umsetzung einer Variante die Fahrplanstabilität und Betriebsqualität eines detailliert zu erstellenden Fahrplankonzepts durch eisenbahnbetriebswissenschaftliche Untersuchungen zu überprüfen. Diesem Vorschlag trägt die Planfeststellungsbehörde mit Nebenbestimmung A.5.7.6 Rechnung.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.3a, S. 295)
In der Nebenbestimmung A.5.7.6 gibt das Eisenbahn-Bundesamt dem Vorhabenträger auf, vor einer Umsetzung des Umleitungsverkehrs auf der Gäubahn ein detailliertes Fahrplankonzept zu erstellen, das auf erforderliche Randbedingungen und Abhängigkeiten vertieft eingeht, und auf dieser Grundlage die Fahrplanstabilität und Betriebsqualität durch eisenbahnbetriebswissenschaftliche Untersuchungen zu überprüfen (vgl. Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.3a, S. 84).
Die Tatsache, dass im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a die Fertigung eines durchdachten, vom Eisenbahn-Bundesamt überprüften Fahrplankonzepts für den Interimszeitraum vorgesehen wurde, lässt nach Überzeugung der Kammer nur den Schluss zu, dass in diesem Planfeststellungsbeschluss nicht nur von einer kurzen Dauer der Unterbrechung der Gäubahn ausgegangen wurde. Eine zeitliche Begrenzung der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof lässt sich dem Planfeststellungsbeschluss nicht entnehmen. Soweit die Beigeladene im vom Kläger vorgelegten Vermerk zum Übergangskonzept für Gäubahn-Verkehre zwischen der Inbetriebnahme der Planfeststellungsabschnitte 1.3a und 1.3b vom 15.12.2021 (Aktenseite 421 ff., 425) davon ausgeht, dass zwischen der Inbetriebnahme der Planfeststellungabschnitte 1.3a und 1.3b ein bis zwei Jahre liegen werden, hat dies keine Aussagekraft, da der Vermerk nicht Teil des Planfeststellungsbeschlusses ist und sein Hauptaugenmerk im Übrigen darauf liegt, verschiedene Varianten der Verkehrsführung zu präsentieren.
Dass der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a erstmalig die Verpflichtung des Vorhabenträgers zur Erstellung eines Interimskonzepts enthält, lässt nicht darauf schließen, dass die Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5 stets eine nur kurzzeitige Unterbrechung der unmittelbaren Anbindung der Gäubahn an den Hauptbahnhof vorgesehen hätten. Wie bereits dargelegt, konnten sich zur möglichen Dauer der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof in den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5 schon deshalb keine Aussage finden, weil die Anbindung der Gäubahn über den Flughafen noch planfestgestellt werden und eine entsprechende Problembewältigung im Rahmen dieser Verfahren erfolgen musste bzw. muss, was im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses zum Planfeststellungsabschnitt 1.3a berücksichtigt wurde.
Eine entscheidungserhebliche Abweichung vom Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5, die eine länger andauernde Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof verbieten würde, lässt sich auch nicht aus der Argumentation des Klägers herleiten, der Bahndamm der Gäubahn im Bereich des S-Bahn-Baufelds müsse nicht mehr abgetragen werden, weil ein anderes als im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 vorgesehenes Bauverfahren gewählt worden sei und keine provisorischen S-Bahngleise zur Aufrechterhaltung des S-Bahn-Verkehrs hätten verlegt werden müssen. Denn aus dem Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 ergibt sich nicht, dass die Bauausführung mit der Verlegung provisorischer S-Bahn-Gleise gleichsam eine Bedingung für die Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof ist, ohne die diese nicht zulässig wäre. Der Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 (S. 268) knüpft an das Verkehrskonzept von Stuttgart 21 an, nach dem auf der Gäubahntrasse von Stuttgart-Hauptbahnhof bis Stuttgart-Vaihingen kein Eisenbahnverkehr mehr bestehen soll. Er sieht deshalb auch explizit keine Anbindung der Gäubahn an den neuen Tiefbahnhof mehr vor (PFA 1.5, S. 268). Hieraus folgt, dass die im Planfeststellungsbeschluss zum Planfeststellungsabschnitt 1.5 vorgesehene Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof nur einen Schritt im Rahmen der Umsetzung des Verkehrskonzepts von Stuttgart 21 darstellt, das die Inbetriebnahme des neuen Tiefbahnhofs anstelle des bisherigen oberirdischen Hauptbahnhofs und die Führung der Gäubahn über den Flughafen zum Inhalt hat. Ist die Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn Teil des Gesamtkonzepts der Planung, die weitere Schritte des Verkehrskonzepts ermöglicht, wie zum Beispiel die Außerbetriebnahme des oberirdischen Hauptbahnhofs, so darf sie unabhängig davon, ob sie zur Verlegung provisorischer Gleise nötig ist, erfolgen. Insofern war auch nicht weiter zu ermitteln, ob es nach dem nun gewählten Bauablauf Alternativen zur Abtragung des Gäubahndamms gibt.
Eine entscheidungserhebliche Abweichung vom Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitte 1.1, 1.5 und 1.3a ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die Behauptung des Klägers, die „unmittelbare zeitliche Folge der Umsetzung der Planfeststellungsabschnitte“ sei „Geschäftsgrundlage“ der Planfeststellungsbeschlüsse, die der Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof entgegenstehe und die mit der Entscheidung zur Verwirklichung des Pfaffensteigtunnels aufgegeben worden sei. Dies stützt der Kläger auf die folgenden, bereits im Tatbestand zitierten Textstellen:
„Durch die geplante unmittelbare zeitliche Folge der einzelnen Planfeststellungsabschnitte ist eine Gesamtbeurteilung des komplexen Vorhabens gewährleistet und der Zusammenhang gewahrt. Dem Grundsatz der umfassenden Problembewältigung kann Rechnung getragen werden.“ (Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.1., S. 164, Planfeststellungsbeschluss zum PFA 1.5, S. 196)
Daraus ergibt sich jedoch lediglich, dass die einzelnen Planfeststellungsabschnitte, also deren Verfahren von der Antragstellung bis zur Planfeststellung, zeitlich aufeinanderfolgen sollen. Dies soll dem Grundsatz der Problembewältigung dienen. Dieser aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot hergeleitete Grundsatz besagt, dass der Planungsträger grundsätzlich die durch die Planungsentscheidung geschaffenen oder ihr sonst zurechenbaren Konflikte zu bewältigen hat und hierzu einer Lösung zuführen muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.2004 - 9 A 6/03 -, juris Rn. 26 m.w.N.; BayVGH, Urteil vom 11.07.2016 - 22 A 15.40036 -, juris Rn. 71). Die Problembewältigung kann auch darin bestehen, dass die Planfeststellungsbehörde die endgültige Problemlösung auf ein nachfolgendes Verwaltungsverfahren verlagert, wenn hierdurch die Durchführung der erforderlichen Problemlösungsmaßnahmen sichergestellt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.2004 - 9 A 6/03 -, juris Rn. 26 m.w.N.). Die vom Kläger zitierten Textstellen legen maßgeblich fest, dass der zuletzt beschriebene Ansatz zur Problembewältigung in den Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1 und 1.5 verfolgt wird. Zur Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse verhalten sich die Textstellen nicht. Insofern kann ihnen nicht entnommen werden, dass die Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten zeitlich aufeinander folgen soll. Gegen eine solche Auslegung spricht im Übrigen die Regelung des § 18c Nr. 1 AEG, der von einem Außerkrafttreten eines Planfeststellungsbeschlusses erst ausgeht, wenn dieser zehn Jahre nach seiner Unanfechtbarkeit nicht umgesetzt wurde. Vor dem Hintergrund dieser Regelung und der Tatsache, dass bis zur Bestandskraft der Planfeststellungsbeschlüsse zu einzelnen Planfeststellungsabschnitten aufgrund möglicher Klageverfahren unterschiedlich viel Zeit vergehen kann, kann allein aus der Vorgabe, dass die Verfahren zu den einzelnen Planfeststellungsabschnitten zeitlich aufeinanderfolgend durchgeführt werden sollen, nicht zwingend auch auf eine zeitlich eng aufeinanderfolgende Umsetzung der Planfeststellungsbeschlüsse geschlossen werden.
Auch ausgehend davon, dass die unmittelbare zeitliche Abfolge der Planfeststellungsabschnitte (und gerade nicht deren Umsetzung) als Konzept zur Problembewältigung im Rahmen der Planfeststellungsbeschlüsse vorgesehen ist, lässt sich hieraus keine entscheidungserhebliche Abweichung der geplanten Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof vom Inhalt der Planfeststellungsbeschlüsse zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a herleiten. Die „geplante unmittelbare zeitlichen Folge der Planfeststellungsabschnitte“ erlaubt zur Bewältigung von Problemen, die aufgrund der Aufspaltung des Projekts Stuttgart 21 in mehrere Planfeststellungsabschnitte nicht in einem einzelnen Planfeststellungsverfahren gelöst werden können, nach Auffassung des Gerichts einerseits die sukzessive Durchführung der Planfeststellungsverfahren der im Projekt Stuttgart 21 vorgesehenen Planfeststellungsabschnitte, sieht andererseits aber vor, dass diese Planfeststellungsverfahren in zeitlicher Nähe zueinander durchgeführt werden. Ein Verstoß gegen diese geplante unmittelbare zeitliche Folge läge vor allem dann vor, wenn absehbar wäre, dass zu noch ausstehenden Planfeststellungsabschnitten dauerhaft kein Planfeststellungsverfahren mehr betrieben werden und insofern eine Problembewältigung im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren nicht mehr ermöglicht werden könnte. Dass bis zur Fassung des Planfeststellungsbeschlusses 1.3a am 14.07.2016 die einzelnen Planfeststellungsverfahren nicht in unmittelbarer zeitlicher Abfolge durchgeführt worden sind, ist aber weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Insbesondere lief nach der Fassung des Planfeststellungsbeschlusses 1.3a weiterhin das Planfeststellungsverfahren zum Planfeststellungsabschnitt 1.3b. Der entsprechende Antrag wurde sodann zwar zurückgenommen. Dies erfolgte aber zeitgleich mit der Stellung des Antrags zum ersten Planfeststellungsabschnitts (PFA 1) des Pfaffensteigtunnels durch die Vorhabenträgerin. Aufgrund dieses ersten Planfeststellungsantrags zum Pfaffensteigtunnels läuft damit weiterhin ein Planfeststellungsverfahren, das sich mit der bisher noch nicht planfestgestellten Führung der Gäubahn über den Flughafen beschäftigt. Vor diesem Hintergrund sieht die Kammer das Konzept der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte als gewahrt an. Dies gilt im Übrigen auch im Hinblick darauf, dass die Führung der Gäubahn durch den Pfaffensteigtunnel und dessen Planfeststellungsabschnitte 1 und 2 im Projekt Stuttgart 21 so nicht vorgesehen waren. Denn die Bewältigung der bisher durch die abschnittsweise Umsetzung des Projekts Stuttgart 21 entstandenen Konflikte muss auch im Rahmen der Planfeststellungsverfahren zum Pfaffensteigtunnel erfolgen. Dass die Führung der Gäubahn über den Flughafen nun nicht, wie ursprünglich im Rahmen des Projekts Stuttgart 21 vorgesehen, im Planfeststellungsabschnitt 1.3 planfestgestellt wird, sondern im Rahmen der Planfeststellungsabschnitte zum Pfaffensteigtunnel, begründet keinen Verstoß gegen das Konzept der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte. Denn dieses Konzept setzt durchzuführende Planfeststellungsabschnitte voraus und trifft insofern keine Aussage dahingehend, ob bestimmte, zunächst im Gesamtprojekt vorgesehene Planfeststellungsabschnitte anders gestaltet, umbenannt oder ersetzt werden können.
Ein Verstoß gegen das Konzept der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte insofern, dass trotz fehlenden Abschlusses des Projekts Stuttgart 21 kein Planfeststellungsverfahren mehr betrieben wird, das eine nachfolgende Problembewältigung sichern könnte, ist angesichts des laufenden Planfeststellungsverfahrens zum Pfaffensteigtunnel nicht ersichtlich. Dabei reicht nach Ansicht der Kammer auch schon die bloße Tatsache, dass für den Pfaffensteigtunnel ein Planfeststellungsantrag gestellt ist und das Verfahren läuft, aus, um dem Konzept der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte Rechnung zu tragen. Hinweise darauf, dass dieses Planfeststellungsverfahren nicht abgeschlossen werden wird, liegen zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht vor. Nicht relevant ist in diesem Zusammenhang die Argumentation des Klägers, der Pfaffensteigtunnel werde niemals gebaut und die vorgesehene Interimsführung der Gäubahn drohe, zum Dauerzustand zu werden. Diese Einwände werden zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht von hinreichenden Anhaltspunkten getragen und stellen insofern eine bloße Behauptung ins Blaue hinein dar. Die Tatsache, dass die Finanzierung des Baus des Pfaffensteigtunnels noch nicht gesichert ist, spricht nicht grundsätzlich gegen dessen Verwirklichung, da die Baufinanzierung nach plausibler Darstellung des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung jeweils erst nach dem Abschluss der Planfeststellung aufgestellt wird. Einen Anhaltspunkt dafür, dass der Pfaffensteigtunnel gegenüber anderen Infrastrukturvorhaben sogar eine bessere Realisierungschance hat, bietet die Tatsache, dass er im Bundesverkehrswegeplan als Bedarfsplanvorhaben des vordringlichen Bedarfs ausgewiesen wurde, dessen Realisierung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BSWAG im überragenden öffentlichen Interesse liegt.
Dass sich durch die Rücknahme des Antrags zum Planfeststellungsabschnitt 1.3b und den neuen Antrag im ersten Planfeststellungsverfahren zum Pfaffensteigtunnel die direkte Anbindung der Gäubahn an den Tiefbahnhof mit Führung über den Flughafen womöglich noch weiter hinauszögert, hat in Bezug auf die Einhaltung des Konzepts der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte keine Relevanz. Denn wie bereits dargestellt, betrifft die unmittelbare zeitliche Abfolge der Planfeststellungsabschnitte nicht die Umsetzung des Vorhabens und deren zeitliche Dimension.
Nachdem kein Verstoß gegen ein mögliches Konzept der unmittelbaren zeitlichen Abfolge der Planfeststellungsabschnitte vorliegt, kann offen bleiben, ob dieses Konzept als Teil der Begründung der Planfeststellungsbeschlüsse überhaupt an deren Rechtswirkungen teilnimmt.
Da es wegen fehlender entscheidungserheblicher Abweichungen der geplanten Unterbrechung der direkten Anbindung der Gäubahn an den Stuttgarter Hauptbahnhof von den Festsetzungen der Planfeststellungsbeschlüssen zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.5 und 1.3a an Anknüpfungspunkten für einen Verstoß gegen die §§ 18, 18d AEG als umweltbezogene Rechtsvorschriften mangelt und insofern die vom Kläger begehrte Aufsichtsmaßnahme auch gerade nicht diesen Rechtsvorschriften dienen würde, ist eine Prüfung der weiteren Voraussetzungen der Begründetheit der Klage nach § 2 Abs. 4 UmwRG nicht möglich bzw. entbehrlich.
II. Der Hilfsantrag des Klägers ist unzulässig.
Der vom Kläger gestellte Feststellungsantrag ist aufgrund der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Verpflichtungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft.
Die Kammer versteht den Hilfsantrag des Klägers anknüpfend an die Klagebegründung so, dass er mit diesem Antrag der Sache nach ein Begehren verfolgt, das zugleich dem Kern des Streits des mit dem Hauptantrag verfolgten Verpflichtungsbegehrens entspricht (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BVerwG, Urteil vom 05.07.2018 - 3 C 21/16 -, juris Rn. 17). Dieser Auslegung hat der Kläger im Rahmen der mündlichen Verhandlung nicht widersprochen. Auch wenn die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Zeitpunkt der Klageerhebung, in dem insbesondere das Datum der Unterbrechung der Gäubahn dem Kläger nicht bekannt war, Anlass für die entsprechende Antragstellung gegeben haben sollte, hat der Kläger nach den Ausführungen zum Hauptantrag die Möglichkeit, sein Rechtsschutzziel im Rahmen der statthaften Verpflichtungsklage wenigstens genauso wirksam zu verfolgen wie mit der Feststellungsklage. Insofern ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren dem Kläger nach § 162 Abs. 3 VwGO aus Billigkeitsgründen aufzuerlegen, da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt und insofern nach § 154 Abs. 3 VwGO ein Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.03.2021 - VGH 11 S 567/21 -, BeckRS 2021, 4053 Rn. 6).
IV. Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18, 18d AEG
§§ 1, 2 UmwRG sollen die einschlägigen europa- und völkerrechtlichen Vorgaben in innerstaatliches Recht umsetzen. Anknüpfend daran sind interpretationsfähige Vorschriften
§§ 2, 3, Ziffer 14.7 Anlage 1 UVPG
§§ 18, 18d AEG abwenden und somit der Einhaltung der Vorschriften
§ 49 VwVfG
§ 13 UmwRG
§ 11 AEG
§ 88 VwGO
§ 3 UmwRG
§ 2 UmwRG
§ 35 VwVfG
§ 1 UmwRG
§ 18d AEG
§ 76 VwVfG
§ 13 KSG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 76 Abs. 2, Abs. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BSWAG
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 11 Abs. 1 Satz AEG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 AEG
§ 76 Abs. 2 AEG
§ 1 Abs. 4 UmwRG
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG
§ 2 Abs. 3 UIG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 18 Abs. 1, 18d AEG
§ 18 Abs. 1 AEG
§ 18d Satz 2 AEG
§ 13 Abs. 1 KSG
§ 5a Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2 UmwRG
§ 18c Nr. 1 AEG
§ 2 Abs. 4 UmwRG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 des Bundesschienenwegeausbaugesetzes
§ 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Absatz 3 Nr. 1 des Umweltinformationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 5 S 1023/23
9 A 22/19
4 C 14/96
8 K 2208/25
13 K 2947/12
3 C 1/86
10 S 451/94
9 S 2526/03
7 C 25/15
4 C 34/13
5 S 2138/16
5 S 1693/21
8 K 2208/24
7 L 4343/17
22 CS 17.15
5 S 2122/16
11 N 40.18
9 A 6/03
22 A 15.40
3 C 21/16
11 S 567/21