Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-28, Aktenzeichen 15 A 1330/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0328.15A1330.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Grundgebühr in Höhe von 50,- €, welche die Beklagte für das Sommersemester 2014 von ihr erhoben hat.
Am 4. Oktober 2013 trat eine neue Gebührenordnung für die Beklagte (im Folgenden: GebO) in Kraft. § 2 Abs. 1 GebO, der die Erhebung einer Grund- und Kursgebühr regelt, hat folgenden Inhalt:
„(1) an der FernUniversität in I. werden gemäß § 3 Abs. 2 HAbg-VO von allen Studierenden folgende Gebühren erhoben:
(a) für jedes Semester eine Grundgebühr in Höhe von 50,00 €,
(b) für jeden belegten Kurs eine Gebühr (Kursgebühr) in Höhe von 12,50 € je belegter Semesterwochenstunde (SWS) …“
Zur Begründung heißt es in der Beschlussvorlage vom 7. Juni 2013 für die Sitzung des Senats der Beklagten am 3. Juli 2013, die Einführung der Grundgebühr bewirke eine gerechtere Verteilung der Kosten für das Studium auf alle Studierende. Im bisherigen Gebührenmodell zahlten nur solche Studierenden Gebühren, die auch Kurse belegten. Studierende, die keine Kurse oder Kurse lediglich als Wiederholer belegten, zahlten keine Kursgebühren, obwohl sie administrative Kosten verursachten und die Infrastruktur nutzten. Es sei zu erwarten, dass solche Studierende mit der Einführung einer Grundgebühr die Fortführung ihres Studiums überdächten. Dies könne indirekt einen positiven Einfluss auf die Studierendenzahlen im Verhältnis zu den Absolventenzahlen haben. Die Grund- und Kursgebühren seien so berechnet, dass sich die Kosten des Studiums insgesamt nicht erhöhten. Dies gelte sowohl für Vollzeitstudierende als auch für Teilzeitstudierende, die in der für sie geltenden Regelstudienzeit studierten. Durch die Erhebung der Grundgebühr in § 2 Abs. 1a) GebO würden die Fixkosten für die bestehende Infrastruktur (Produktion und Vertrieb des Studienmaterials und die dezentrale Infrastruktur der Regional- und Studienzentren) gedeckt. In § 2 Abs. 1b) GebO sei die Höhe der aktuellen Kursgebühr von 20,- € auf 12,50 € je belegter SWS gesenkt worden. Da die Beklagte von ihren Studierenden nur kostendeckende Gebühren erheben dürfe, werde durch die Einführung der Grundgebühr zwangsläufig der SWS-Preis abgesenkt.
Der Beschlussvorlage war ein „Kostennachweis für die Erhebung von Grund- und Kursgebühren Studienjahr 2012/2013“ beigefügt. Dieser Kostennachweis differenziert im Hinblick auf die Grundgebühr zwischen den Kostenarten „Betreuung“, „Regionalzentren“, „Dezentrale Betreuung“, „LGZ“ (Logistikzentrum), sowie „Personalkosten Versand“. Bei einer Anzahl Studierender im Studienjahr von 164.617 kommt der Kostennachweis bei Gesamtkosten für die Kostenart Grundgebühr über 8.553.213,29 € zu einer Gebührenhöhe pro Student von 51,95826245 €. Hinsichtlich der Semestergebühr schlüsselt der Kostennachweis die Kostenarten „Studienmaterialproduktion“, „Bezug der Studienmaterialien (jedoch ohne Personalkosten Versand)“ und „Bankspesen etc.“ auf. Dabei legt er diesbezügliche Gesamtkosten über 10.098.498,83 € und eine Anzahl belegter SWS von 849.068 zugrunde, woraus sich eine Gebühr pro SWS von 11,89362787 € ergibt.
Mit Gebührenbescheid für das Sommersemester 2014 vom 21. März 2014 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin u. a. die Grundgebühr über 50,- € fest.
Die Klägerin hat am 2. April 2014 insoweit Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Für den angefochtenen Bescheid fehle es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. § 2 Abs. 1a) GebO könne weder auf § 6 Satz 1 des Hochschulabgabengesetzes (HAbG NRW) noch auf § 3 Abs. 2 der Hochschulabgabenverordnung (HAbg-VO) gestützt werden. Der Wortlaut, dass die Gebühren „für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien“ erhoben würden, lege es nahe, dass die Gebühren allein den Zweck verfolgten, die mit dem Vertrieb der Inhalte verbundenen Kosten zu decken. Auch aus der Entstehungsgeschichte ergebe sich, dass die Gebührenerhebung als Ausgleich für die Kosten erfolge, die mit der Erstellung und Verbreitung der Fernstudienmaterialien entstünden. Die allgemeinen Kosten der Hochschule sollten nicht durch Gebühren gedeckt werden. Ursprünglich seien für das Fernstudienmaterial keine Gebühren verlangt worden. Durch das Gesetz zur Haushaltsfinanzierung vom 16. Dezember 1981 (GV. NRW. S. 732) sei das Hochschulgebührengesetz (HGebG) vom 19. August 1971 (GV. NRW. S. 236) dahingehend geändert worden, dass sowohl Gebühren für den Bezug von Fernstudienmaterial als auch Verwaltungsgebühren erhoben worden seien. Rechtsgrundlage für die Erhebung dieser Gebühren sei seinerzeit § 3a HGebG gewesen. Dieser sei nach Aufhebung des Hochschulgebührengesetzes durch das Gesetz zur Einführung von Studienkonten und zur Erhebung von Studiengebühren vom 28. Januar 2003 (Studienkonten- und Finanzierungsgesetz - StKFG; GV. NRW. S. 119) nicht beibehalten worden. Der Gesetzgeber habe fortan keine Regelung über eine Grundgebühr mehr getroffen, wonach nicht nur der Aufwand für den Bezug der Studienmaterialien gebührenpflichtig sein solle, sondern auch andere Leistungen der Hochschule. Aus alledem ergebe sich, dass die Inanspruchnahme von Leistungen der Beklagten veranstaltungsbezogen abgerechnet werden solle. Eine Ausdehnung der Gebührenpflicht auf andere Leistungen finde sich lediglich in § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO. Dieser gehe aber über den Wortlaut des § 6 Satz 1 HAbgG NRW hinaus.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom21. März 2014 aufzuheben, soweit darin eine Grundgebühr von 50,- € festgesetzt worden ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Wesentlichen vorgetragen: Die Erhebung der Grundgebühr sei von einer gesetzlichen Grundlage gedeckt. Der Verordnungs- wie auch der Satzungsgeber verfolge ausschließlich den Gebührenzweck der Kostendeckung. Dies ergebe sich aus der Vorlage für die Sitzung ihres Senats am 3. Juli 2013. Auch im Übrigen stehe die Grundgebühr mit höherrangigem Recht im Einklang. Die Formulierung „insbesondere“ in § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO zeige, dass die Gebühren nicht ausschließlich nach der konkreten Belegung zu berechnen seien. Der Begriff des Bezugs umfasse nach § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO sämtliche Maßnahmen, die den Studierenden den Zugang zu den Studieninhalten eröffneten und deren Rezeption ermöglichten oder unterstützten. Darunter könne auch die dezentrale fachliche Betreuung fallen. Mit dieser Klarstellung habe der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Erstellung und der Versand der Fernstudienmaterialien nur einer von mehreren Gründen für die Erhebung von Gebühren sei. Dies sei von § 6 HAbgG NRW gedeckt, der es dem Verordnungsgeber anheimstelle, das Nähere durch Verordnung zu regeln. Auch die Höhe der Grundgebühr sei ordnungsgemäß berechnet worden.
Mit Urteil vom 28. April 2015 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Erhebung einer Grundgebühr auf der Grundlage von § 2 Abs. 1a) GebO sei rechtswidrig, weil dieser nicht mit höherrangigem Recht im Einklang stehe. Die Hochschulabgabenverordnung verstoße hinsichtlich der Erhebung hochschulrechtlicher Abgaben im Bereich des Fern- und Verbundstudiums gegen das Zitiergebot des Art. 70 Satz 3 LVerf NRW. § 6 HAbgG NRW enthalte überdies keine Ermächtigung zur Erhebung einer Grundgebühr. Er vermittle nur die Befugnis, eine belegungsabhängige und damit leistungsbezogene Gebühr zu erheben. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Zu deren Begründung wiederholt und vertieft die Beklagte im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend trägt sie u. a. vor, dass § 3 Abs. 2Sätze 2 und 3 HAbg-VO auf einem mit dem zuständigen Ministerium in einem E-Mail-Verkehr vom 18. November 2008, 9. Juli 2009, 8. Dezember 2009 und 17. Dezember 2009 abgestimmten Vorschlag der Beklagten beruhe. Er weite den Begriff des Bezugs von Fernstudieninhalten aus.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Berichterstatter des Senats hat am 10. November 2016 einen Erörterungstermin durchgeführt. In diesem haben die Vertreter der Beklagten u. a. die einzelnen Posten der der Grundgebührenerhebung zugrunde liegenden Kostenkalkulation erläutert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt des von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Diese ist zulässig und begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 21. März 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit darin eine Grundgebühr von 50,- € festgesetzt worden ist.
Für die Erhebung der Grundgebühr fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. § 2 Abs. 1a) GebO vom 4. Oktober 2013, wonach an der FernUniversität in I. gemäß § 3 Abs. 2 HAbg-VO von allen Studierenden für jedes Semester eine Grundgebühr in Höhe von 50,- € erhoben wird, ist nichtig.
1. Allerdings ist § 2 Abs. 1a) GebO formell rechtmäßig. Insbesondere war die Beklagte für seinen Erlass gemäß §§ 6 Satz 3, 19 Abs. 1 Satz 4 HAbgG NRW i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 3 HAbg-VO zuständig. Nach der letztgenannten Vorschrift überträgt das Ministerium die in § 6 Satz 2 HAbgG NRW für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien aufgeführten Ermächtigungen, das Nähere zu den Beitrags- und Gebührentatbeständen und zur Beitrags- und Gebührenhöhe zu bestimmen, auf die Hochschulen. Von dieser Möglichkeit der Subdelegation hat die Beklagte mit § 2 Abs. 1a) GebO Gebrauch gemacht.
2. § 2 Abs. 1a) GebO ist jedoch materiell rechtswidrig.
Zwar hält sich diese Vorschrift in dem durch § 3 Abs. 2 HAbg-VO eröffneten Rahmen. Denn die dort in den Sätzen 2 und 3 getroffenen Regelungen erlauben eine Gebührenerhebung für sämtliche Maßnahmen, die den Studierenden den Zugang zu den Studieninhalten eröffnen und deren Rezeption ermöglichen oder unterstützen, wozu auch die dezentrale fachliche Betreuung der Inhalte von Fern- und Verbundstudien gehört.
§ 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO sind aber nichtig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt dies jedoch nicht schon aus einem Verstoß des Verordnungsgebers gegen das Zitiergebot Art. 70 Satz 3 LVerf NRW (dazu a), sondern daraus, dass deren weitreichende Gebührenzwecke von der gesetzlichen Ermächtigung in § 6 Satz 1 und 2 HAbG NRW nicht gedeckt sind (dazu b).
a) Gemäß Art. 70 Satz 1 LVerf NRW kann die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung nur durch Gesetz erteilt werden. Das Gesetz muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen (Art. 70 Satz 2 LVerf NRW). In der Verordnung ist die Rechtsgrundlage anzugeben (Art. 70 Satz 3 LVerf NRW).
Das Zitiergebot des Art. 70 Satz 3 LVerf NRW soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage der Verordnung kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt. Vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient Art. 70 Satz 3 LVerf NRW der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Dies soll ihm die Kontrolle ermöglichen und erleichtern, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Hiervon ausgehend muss eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings muss nicht zu jeder Bestimmung der Verordnung im Einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht.
Vgl. zum Bundesverfassungsrecht des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12 -, juris Rn. 99, und vom 29. April 2010 - 2 BvR 871/04,2 BvR 414/08 -, juris Rn. 51, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, juris Rn. 155 ff.
Nach diesen Grundsätzen, die auch für die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen gelten, genügt § 3 Abs. 2 HAbg-VO dem Zitiergebot des Art. 70Satz 3 LVerf NRW.
§ 3 HAbg-VO, der die amtliche Überschrift „Nähere Regelungen für Fern-, Verbund- und Akademiestudien“ trägt, hat seine heutige Paragraphennummerierung durch Art. 1 Nr. 5 der Verordnung zur Änderung der Studienbeitrags- und Hochschulabgabenverordnung vom 1. Oktober 2011 (GV. NRW. S. 494) erhalten. Durch deren Art. 1 Nr. 1 wurde die Studienbeitrags- und Hochschulabgabenverordnung (StBAG-VO) vom 6. April 2006 (GV. NRW. S. 157) in Verordnung über die Erhebung von Hochschulabgaben (Hochschulabgabenverordnung - Habg-VO) umbenannt. In der Studienbeitrags- und Hochschulabgabenverordnung fand sich eine mit § 3 Abs. 2 HAbg-VO inhaltlich übereinstimmende Regelung in § 5a Abs. 2 StBAG-VO. Diese war durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Studienbeitrags- und Hochschulabgabenverordnung vom 14. Dezember 2009 (GV. NRW. 2010 S. 13) eingeführt worden. Die Dritte Verordnung zur Änderung der Studienbeitrags- und Hochschulabgabenverordnung zitiert in ihrer Präambel§§ 6 Satz 2 und 3, 19 Abs. 1, 2 und 4 des Gesetzes zur Erhebung von Studienbeiträgen und Hochschulabgaben (Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes - StBAG NRW) vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 119), dessen Bezeichnung durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Verbesserung von Chancengleichheit beim Hochschulzugang in Nordrhein-Westfalen betreffend die Änderung des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes vom 1. März 2011 (GV. NRW.S. 165) in die aktuell gültige als Gesetz zur Erhebung von Hochschulabgaben (Hochschulabgabengesetz - HAbgG NRW) geändert wurde. Bereits § 6 Satz 2 StBAG NRW ermächtigte - wie derzeit § 6 Satz 2 HAbgG NRW - das Ministerium, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über die Erhebung und über die Höhe der Gebühren nach § 6 Satz 1 zu erlassen. Überdies verwies schon § 6 Satz 3 StBAG NRW - in Entsprechung zu § 6 Satz 3 HAbgG NRW - auf die auch nach der seinerzeitigen Rechtslage gegebene Delegationsbefugnis in § 19 Abs. 1Satz 4 StBAG NRW.
In Anbetracht dessen ist die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 2 HAbg-VO - wie diejenige der Hochschulabgabenverordnung insgesamt - kenntlich und auffindbar. Der Verordnungsgeber hat sich durch die Nennung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage auch bewusst gemacht, welches Normsetzungsprogramm und welchen Normgebungsrahmen er anwendet. Dasselbe gilt im Übrigen, wenn man die neueste Fassung der Hochschulabgabenverordnung vom 13. August 2015 (GV. NRW. S. 569) in den Blick nimmt. Auch deren Präambel bezieht sich auf die Verordnungsgrundlagen der § 6 Sätze 2 und 3, § 19 HAbgG NRW.
b) Gleichwohl scheidet § 3 Abs. 2 HAbg-VO als Rechtsgrundlage für die Erhebung der Grundgebühr nach § 2 Abs. 1a) GebO aus. § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO, die den Begriff des Bezugs der Inhalte von Fern- und Verbundstudien erweitern, gehen über den gesetzlichen Rahmen des § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW hinaus. Sie sind daher wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.
Für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien werden gemäß § 6 Satz 1 HAbgG NRW Gebühren erhoben. Das Ministerium wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über die Erhebung und über die Höhe der Gebühren nach Satz 1 zu erlassen (§ 6 Satz 2 HAbgG NRW). Aufgrund dessen regelt § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO, dass die Höhe der Gebühr nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 HAbg-VO für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien insbesondere nach den festgesetzten Semesterwochenstunden (SWS) oder Kreditpunkten (ECTS) der belegten Inhalte der Fern- und Verbundstudien zu berechnen und festzusetzen ist. Ferner bestimmt § 3 Abs. 2 Satz 2 HAbg-VO, dass dabei unter dem Begriff des Bezuges sämtlichen Maßnahmen zu verstehen sind, die den Studierenden den Zugang zu den Studieninhalten eröffnen und deren Rezeption ermöglichen oder unterstützen. Darunter kann auch die dezentrale fachliche Betreuung der Inhalte von Fern- und Verbundstudien fallen (§ 3 Abs. 2 Satz 3 HAbg-VO).
Damit greift § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO die einzelnen Gebührentatbestände des § 6 Satz 1 HAbgG NRW zunächst lediglich auf und schreibt im Weiteren konkretisierend als Maßstab der Gebührenbemessung insbesondere die festgesetzten Semesterwochenstunden oder Kreditpunkte der belegten Inhalte der Fern- und Verbundstudien fest. § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO geht über diesen limitierten, allein „das Nähere“ der Gebührenberechnung und -festsetzung bestimmenden Regelungsansatz jedoch hinaus, indem er den Begriff des Bezugs der Inhalte von Fern- und Verbundstudien erweiternd definiert und - unter explizitem Einschluss der dezentralen fachlichen Betreuung - auf sämtliche Maßnahmen ausdehnt, die den Studierenden den Zugang zu den Studieninhalten eröffnen und deren Rezeption ermöglichen oder unterstützen. Auf diese Weise überschreitet§ 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO den Regelungsrahmen des § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW, der eine derartige Extensivierung des Gebührentatbestands nicht abdeckt.
Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung. Dies gilt für die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Die finanzverfassungsrechtliche Verteilung der steuerbezogenen Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen verlöre ihren Sinn und ihre auch den Bürger schützende Funktion, wenn nichtsteuerliche Abgaben beliebig unter Umgehung dieser Verteilungsregeln begründet werden könnten. Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss zudem berücksichtigen, dass der Schuldner einer solchen Abgabe regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger ist und bereits als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen wird, die die Gemeinschaft treffen. Die Gleichheit der Abgabenbelastung wäre nicht gewahrt, wenn Einzelne daneben ohne besondere, die Abgabenerhebung - auch der Höhe nach - rechtfertigende Sachgründe zusätzlich herangezogen werden könnten.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Januar 2017- 2 BvL 2/14, 2 BvL 3/14, 2 BvL 4/14, 2 BvL 5/14 -, juris Rn. 62 f., und vom 6. November 2012- 2 BvL 51/06 -, juris Rn. 48 f., Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98, 2 BvL 12/98 -, juris Rn. 53.
Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Als sachliche Gründe, die die Bemessung der Gebühr rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Januar 2017- 2 BvL 2/14, 2 BvL 3/14, 2 BvL 4/14, 2 BvL 5/14 -, juris Rn. 64, vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06 -, juris Rn. 50, und vom 31. März 2006- 1 BvR 1750/01 -, juris Rn. 42, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98, 2 BvL 12/98 -, juris Rn. 58 ff.; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 -, juris Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2007 - 15 A 1596/07 -, juris Rn. 104 ff. (jeweils zu den Gebührenzwecken des finanzpolitisch motivierten Kostenersatzinteresses und der Verhaltenslenkung).
Daraus folgt allerdings nicht, dass zur Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben herangezogen werden könnte. Nur Gebührenzwecke, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind geeignet, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich zu rechtfertigen. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung zu gewinnende - hinreichende Klarheit der Gebührenzwecke ist aus rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die Bedeutung der gesetzlichen Regelung im demokratischen Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zur Fehlinformation über das politisch Entschiedene und zu Verantwortende führen. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann er daher nicht geltend machen, er habe noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt. Die Erkennbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten Gebührenzwecke ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden können.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Januar 2017- 2 BvL 2/14, 2 BvL 3/14, 2 BvL 4/14, 2 BvL 5/14 -, juris Rn. 65, und vom 6. November 2012- 2 BvL 51/06 -, juris Rn. 51, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98,2 BvL 12/98 -, juris Rn. 62 ff.
Nach diesen Grundsätzen ist § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO nicht von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung des § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW getragen.
§ 6 Satz 1 HAbgG NRW nennt ausdrücklich keinen Gebührenzweck. Er bindet die Möglichkeit der Gebührenerhebung im Fern- und Verbundstudium aber an einzelne Gebührentatbestände wie die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien. Schon diese konkrete Aufzählung legt ein Begriffsverständnis nahe, das für die Gebührenerhebung eine ebenso konkrete Leistungserbringung von Seiten der Hochschule voraussetzt. Denn dem Wortlaut bezieht beziehen sich die Begriffe Aufbereitung, technischen Umsetzung, Vertrieb und Bezug jeweils nur auf Studieninhalte und damit auf deren Inanspruchnahme. Die Kosten dieser Leistungen der Beklagten sollen durch die Gebührenerhebung auf der Grundlage von § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW refinanziert werden können.
Diese Lesart wird auf untergesetzlicher Ebene von § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO gestützt, der die Vorgaben des § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW ausformt. Ihm zufolge ist die Gebühr im Fern- und Verbundstudium insbesondere nach den festgesetzten Semesterwochenstunden oder Kreditpunkten der belegten Inhalte ‑ also nach Maßgabe eines spezifizierten Leistungserhalts an Studienangeboten der Beklagten - zu berechnen und festzusetzen. Trotz der Einschränkung der Wendung „insbesondere“, die Raum für andere Modi der Gebührenberechnung und -festsetzung lässt, wird anhand dessen der konkrete Leistungsbezug als Grundanforderung der Gebührenerhebung im Fern- und Verbundstudium deutlich.
Im Weiteren spricht die Systematik des Hochschulabgabengesetzes dagegen, dass § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW eine pauschale Grundgebühr für Infrastrukturvorhaltekosten der Beklagten mit abdeckt. Gemäß § 1 Abs. 2 HAbgG NRW finden auf die Erhebung von Abgaben nach diesem Gesetz die §§ 3 bis 6, 9 bis 22, 25 Abs. 1 GebG NRW entsprechende Anwendung, soweit in diesem Gesetz oder durch Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist. Die Verweisung des§ 1 Abs. 2 HAbgG NRW inkorporiert somit nicht § 25 Abs. 2 GebG NRW, in dessen Satz 4 der Terminus der Grundgebühr als technischer Begriff des Gebührenrechts verwandt wird. Nach § 25 Abs. 2 Satz 4 GebG NRW ist die Erhebung einer Grundgebühr neben der Gebühr nach § 25 Abs. 2 Satz 2 oder 3 GebG NRW sowie die Erhebung einer Mindestgebühr zulässig. Die Grundgebühr i.S.d. § 25 Abs. 2 Satz 4 GebG NRW ist kein eigener Gebührentyp, der selbständig zu der eigentlichen Gebühr hinzutritt. Sie ist vielmehr eine Benutzungsgebühr nach einem feststehenden Gebührensatz, der unabhängig vom Umfang der tatsächlichen Inanspruchnahme je Gebühreneinheit erhoben wird. Sie dient ihrer Funktion nach ähnlich der Mindestgebühr insbesondere der Deckung der invariablen Vorhaltekosten, die unabhängig vom Umfang der Inanspruchnahme allein schon durch die Unterhaltung der öffentlichen Einrichtung entstehen.
Vgl. Susenberger/Weißauer/Lenders, GebG NRW, Loseblatt, Stand Juni 2010, § 25 Erl. 20; siehe außerdem Nds. OVG, Beschluss vom 18. Juli 1974 - III OVG C 5/73 -, DVBl. 1975, 379 f.
Diese Bedeutung einer Grundgebühr i.S.v. § 25 Abs. 2 Satz 4 GebG NRW entspricht derjenigen, welche die Beklagte der Grundgebühr nach § 2 Abs. 1a) GebO und der Verordnungsgeber der Gebührenerhebung nach Maßgabe von § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 HAbg-VO hinsichtlich des Bezugs von Fernstudieninhalten beimisst. Dass § 1 Abs. 2 HAbgG NRW die Regelung des § 25 Abs. 2 GebG NRW für die Erhebung von Hochschulabgaben ausklammert, lässt sich folglich als gesetzgeberische Grundentscheidung gegen eine Grundgebühr interpretieren. Jedenfalls bedürfte es mit Blick auf diesen systematischen Befund einer anderweitigen klaren Bestimmung im Hochschulabgabengesetz, welche die Erhebung einer Grundgebühr zulassen würde. Eine solche Regelung enthält indes weder § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW noch eine andere Norm des Hochschulabgabengesetzes.
Schließlich ergibt sich aus der Entwicklungsgeschichte des Hochschulgebührenrechts, dass § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW keine erkennbare gesetzgeberische Entscheidung zugunsten einer Grundgebühr trifft.
Ursprünglich kannte das Hochschulgebührengesetz vom 5. Mai 1970 (GV. NRW. S. 313) in § 1 Abs. 1 im Grundsatz lediglich die Gebührenarten Studiengebühren, Gasthörergebühren und Verwaltungsgebühren. Durch Art. 5 des Gesetzes zur Haushaltsfinanzierung vom 16. Dezember 1981 (GV. NRW. S. 732) wurde in das Hochschulgebührengesetz allerdings ein neuer § 3a („Gebühren für den Bezug von Fernstudienmaterial“) eingeführt. Dessen Absatz 1 sah vor, dass die Grundgebühr für den Bezug von Fernstudienmaterial für Studenten, Zweithörer und Gasthörer je Halbjahr 75,- DM beträgt. In einem Absatz 2 hieß es, dass die Entrichtung der Grundgebühr zum Bezug von 10 Kurseinheiten berechtigt. Zur Begründung des diesbezüglichen Gesetzentwurfs führte die Landesregierung in der Landtagsdrucksache 9/1053 vom 21. September 1981, S. 15, aus, dass die Entwicklung an der Fernuniversität I. es erforderlich mache, die Studierenden durch eine dem Auslagenersatz ähnliche Bezugsgebühr an der Finanzierung der unmittelbaren Herstellungs- und Versandkosten des Fernstudienmaterials zu beteiligen. Die allgemeinen Kosten der Hochschule für Forschung und Lehre seien aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Hochschulen bei der Gebührenbemessung indes unberücksichtigt geblieben.
Den damit in das Hochschulgebührengesetz implementierten und in bestimmter Weise mit Inhalt gefüllten Begriff der Grundgebühr „für den Bezug von Fernstudienmaterial“,
auf diesen bezieht sich auch OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2005 - 8 B 220/05 -, jurisRn. 9, so dass dort hervorgehoben wird, dass die pauschale Grundgebühr nur zur Finanzierung der Herstellung und des Versands von Fernstudienmaterial eingesetzt werden darf,
behielt der Gesetzgeber im Zuge der nachfolgenden Änderungen des Hochschulgebührengesetzes bei.
Die Aufhebung des Hochschulgebührengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Januar 1982 (GV. NRW. S. 70) durch Art. 1 des Gesetzes zur Aufhebung des Hochschulrahmengesetzes, zur Einführung von Studienkonten und zur Erhebung von Hochschulgebühren (Studienkonten- und -finanzierungsgesetz - StKFG) sowie zur Änderung des Hochschulgesetzes vom 28. Januar 2003 (GV. NRW. S. 200) übernahm das bisherige Modell der Grundgebühr für den Bezug von Fernstudienmaterial jedoch nicht. Stattdessen verschob § 13 Abs. 2 Satz 1 StKFG den Regelungskomplex der Gebührenerhebung für Fern- und Verbundstudien in eine Rechtsverordnungsermächtigung. Diese ermächtigte das Ministerium, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über die Erhebung von Gebühren für die Aufbereitung und technische Umsetzung, den Vertrieb und den Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien zu erlassen.
§ 13 Abs. 2 Satz 1 StKFG, den § 2 Abs. 2 der Fern- und Verbundstudienverordnung (RVO-StKFG NRW) vom 17. Oktober 2003 (GV. NRW. S. 570) umsetzte, stimmte also seinem Gehalt nach mit dem heutigen § 6 Satz 1 HAbgG NRW (bzw. mit § 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO) überein. § 13 Abs. 2 Satz 1 StKFG ließ nicht nur die Gebührenart der Grundgebühr fallen, sondern übernahm auch nicht anderweitig als Gebührentatbestand deren Begrifflichkeit des Bezugs von Fernstudienmaterial. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung in der Landtagsdrucksache 13/3023 vom 25. September 2002, S. 20 und 24, heißt es dazu, die Rechtsverordnungsermächtigung diene der umfassenden Neuregelung der Gebührenerhebung im Rahmen von Fern- und Verbundstudien einschließlich multimedial aufbereiteter und telematisch bereitgestellter Studienangebote. § 13 Abs. 2 StKFG ermächtige zur Erhebung von Gebühren für bestimmte Leistungen.
Daraus geht hervor, dass die neue Formulierung „Bezug der Inhalte von Fern- und Verbundstudien“ genau den speziellen (begrenzten) Aussagegehalt hat, den auch die Beklagte in ihrer oben erwähnten E-Mail an das Ministerium vom 9. Juli 2009 angesprochen hat. Sie bezweckt nunmehr die gebührenmäßige Erfassung auch von Studieninhalten, die die Beklagte über neue Medien verbreitet.
Eine größere Reichweite hatte dieser Gebührentatbestand weder im Zeitpunkt seiner Schaffung, noch hat ihn der Gesetzgeber später mit einer solchen ausgestattet. Art. 1 § 1 des Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen (HFGG) vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 119) hob das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz auf, Art. 2 HFGG normierte das Gesetz zur Erhebung von Studienbeiträgen und Hochschulabgaben (Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz - StBAG NRW), dessen § 6 die Fassung des heutigen § 6 HAbgG NRW hatte. Mit dieser Neuregelung intendierte der Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs in der Landtagsdrucksache 14/725 vom 25. November 2005, S. 37, aber keine Neuausrichtung des Hochschulgebührensystems. Vielmehr zeichne der sich zu Gebühren beim Fern- und Verbundstudium verhaltende § 6 StBAG NRW ohne sachliche Änderung die bislang für das Fern- und Verbundstudium bestehende Gebührenregelung nach. Dies wiederum bedeutet nichts anderes, als dass dem geltenden Hochschulabgabengesetz die Erhebung einer Grundgebühr zur Deckung der allgemeinen Infrastrukturvorhaltekosten der Beklagten, die keinen konkreten Leistungsbezug zu bestimmten Studieninhalten bzw. Studienangeboten der Beklagten aufweist, unbekannt ist. Ohne entsprechende gesetzgeberische Novellierung von § 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW kann diese Ausdehnung, mag sie auch hochschul- und finanzpolitisch sinnvoll erscheinen, sich nicht auf eine erkennbare gesetzgeberische Entscheidung berufen.
3. Aus denselben Gründen kann § 2 Abs. 1a) GebO auch nicht unmittelbar auf § 6 Satz 1 HAbgG NRW gestützt werden. Mit der Grundgebühr verfolgt die Beklagte gerade die Gebührenzwecke der Deckung von Infrastrukturvorhaltungskosten, die im Rahmen eines Fernstudiums typischerweise anfallen, und der Verhaltenslenkung von Studierenden im Hinblick auf die Fortführung ihres Studiums. Ausweislich der Beschlussvorlage vom 7. Juni 2013 für die Sitzung des Senats der Beklagten am 3. Juli 2013 zahlen Studierende, die keine Kurse oder Kurse lediglich als Wiederholer belegen, bislang keine Kursgebühren, obwohl sie administrative Kosten verursachen und die Infrastruktur nutzen. Es sei - so die Beklagte - zu erwarten, dass solche Studierende mit der Einführung einer Grundgebühr die Fortführung ihres Studiums überdächten. Dies könne indirekt einen positiven Einfluss auf die Studierendenzahlen im Verhältnis zu den Absolventenzahlen haben. Durch die Erhebung der Grundgebühr in § 2 Abs. 1a) GebO würden die Fixkosten für die bestehende Infrastruktur (Produktion und Vertrieb des Studienmaterials und die dezentrale Infrastruktur der Regional- und Studienzentren) gedeckt. Diese Kostendeckung erläutert zudem der der Beschlussvorlage beigefügte „Kostennachweis für die Erhebung von Grund- und Kursgebühren Studienjahr 2012/2013“. Er differenziert hinsichtlich der Grundgebühr zwischen den Kostenarten „Betreuung“, „Regionalzentren“, „Dezentrale Betreuung“, „LGZ“ (Logistikzentrum), sowie „Personalkosten Versand“.
4. Ob die Gebührenkalkulation, auf der die Erhebung der streitigen Grundgebühr basiert, rechtmäßig ist, kann daher dahinstehen. Für den Fall, dass die Beklagte nach einer etwaigen Schaffung der dafür notwendigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage an der Erhebung der Grundgebühr i.S.v. § 2 Abs. 1a) GebO nebst einer Kursgebühr nach § 2 Abs. 1b) GebO festhalten sollte, weist der Senat höchst vorsorglich insbesondere darauf hin, dass bei einer kalkulatorischen Unterscheidung von „Kosten für den Nachweis der Grundgebühr“ und von „Kosten für den Nachweis der Semestergebühr“, wie sie der „Kostennachweis für die Erhebung von Grund- und Kursgebühren Studienjahr 2012/2013“ vornimmt, u. a. darauf zu achten sein wird, dass zwischen den Kostenarten, die der jeweiligen Gebührenart - Grundgebühr oder Kursgebühr - zugerechnet werden, keine Überschneidungen auftreten. Im Hinblick auf den „Kostennachweis für die Erhebung von Grund- und Kursgebühren Studienjahr 2012/2013“ ist dieser Hinweis vor allem dadurch veranlasst, dass bei den „Kosten für den Nachweis der Semestergebühr“ die Kostenart „Bezug der Studienmaterialien“ erscheint, obwohl der Bezug von Inhalten des Fern- und Verbundstudiums an sich über die Grundgebühr abgegolten werden sollte. Auch die Kostenart „Kosten für die dezentrale Betreuung“, die in die Grundgebühr eingegangen ist, sollte erforderlichenfalls im Einzelnen nachvollziehbar erläutert werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 Satz 3, 19 Abs. 1 Satz 4 HAbgG NRW i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 3 HAbg-VO zuständig. Nach der letztgenannten Vorschrift überträgt das Ministerium die in § 6 Satz 2 HAbgG
§§ 3 bis 6, 9 bis 22, 25 Abs. 1 GebG NRW entsprechende Anwendung, soweit in diesem Gesetz oder durch Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist. Die Verweisung des§ 1 Abs. 2 HAbgG
§§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO
§ 3a HGebG
§ 6 HAbgG
§ 3 HAbg-VO
§ 19 HAbgG
§ 6 StBAG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 GebO
§ 3 Abs. 2 HAbg-VO
§ 6 Satz 1 HAbgG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 HAbg-VO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Satz 1 und 2 HAbG
§ 5a Abs. 2 StBAG-VO
§ 6 Satz 2 StBAG
§ 6 Satz 2 HAbgG
§ 6 Satz 3 StBAG
§ 6 Satz 3 HAbgG
§ 19 Abs. 1Satz 4 StBAG
§ 6 Satz 1 HAbgG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 HAbg-VO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 HAbg-VO
§ 3 Abs. 2 Satz 3 HAbg-VO
§ 1 Abs. 2 HAbgG
§ 25 Abs. 2 GebG NRW
§ 25 Abs. 2 Satz 4 GebG NRW
§ 25 Abs. 2 Satz 2 oder 3 GebG NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 1 StKFG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 StKFG
§ 13 Abs. 2 StKFG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1a) GebO könne weder auf § 6 Satz 1 des Hochschulabgabengesetzes
§ 3 Abs. 2 der Hochschulabgabenverordnung
§ 6 Sätze 1 und 2 HAbgG NRW noch eine andere Norm des Hochschulabgabengesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 104a ff. GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 HFGG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvF 1/12
2 BvF 3/12
2 BvR 871/04
2 BvR 414/08
2 BvF 3/90
2 BvL 2/14
2 BvL 3/14
2 BvL 4/14
2 BvL 5/14
2 BvL 51/06
2 BvL 9/98
2 BvL 10/98
2 BvL 11/98
2 BvL 12/98
1 BvR 1750/01
6 C 16.08
15 A 1596/07
III OVG C 5/73
8 B 220/05