Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1990-05-17, Aktenzeichen 2 A 500/88
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1990:0517.2A500.88.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 22. November 1984 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 3. Dezember 1986 wird nur insoweit aufgehoben, als er den Betrag von 1.261,42 DM übersteigt.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Kläger zu vier Siebteln und der Beklagte zu drei Siebteln.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Schuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Straßenbaubeitrag für den Ausbau des nördlichen Gehweges, der Beleuchtung und der Entwässerung in einem Teil der Straße H
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung F Flur , Flurstück , H. , das mit einem Wohnhaus bebaut ist und an die Südseite der Straße H grenzt.
Die Straße H wurde Ende der 30er Jahre ausgebaut. Zu diesem Zeitpunkt erhielt sie beidseitige Gehwege mit Hochbordsteinen. Außerdem wurden sie mit einer wassergebundenen Decke versehen, die jedoch im Laufe der Zeit durch starken Graswuchs völlig zerstört wurde. Im Jahre 1972 wurden im Zuge des Ausbaus der Kreuzung der Straße H mit der K beide Gehwege der Straße H bis vor die Gebäude Nr. 92 und Nr. 95 (alsojeweils auf einer Länge von 35 bis 40 m) mit einer Asphaltdecke auf einem Unterbau versehen.
Ende der 70er Jahre baute der Beklagte den nördlichen Gehweg der H zwischen der Straße I und der Kreuzung mit der K aus. Gleichzeitig wurde die Beleuchtung erneuert und die Entwässerung verbessert. Für den Ausbau wurden Straßenbaubeiträge erhoben.
Im Jahre 1979 beschloß der Rat der Stadt F , die Straßen In der W und H zwischen K und dem HauseNr. 121 mit einer Kanalisation zu versehen. Gleichzeitig sollte eine Wasserleitung gelegt werden. Dies wurde zum Anlaß genommen, gleichzeitig den nördlichen Gehweg der Straße H zwischen der Kreuzung mit der K und dem Haus Nr. 121 in der vorhandenen Breite auszubauen. Außerdem sollten neue Sinkkästen angeschlossen und die Beleuchtung erneuert und die Zahl der Leuchten vermehrt werden. Die Arbeiten wurden in den Jahren 1981 und 1982 durchge- führt. Der Gehweg erhielt eine 10 cm starke Sauberkeitsschicht, auf. die eine 15 cm starke Frostschutzschicht aufgebracht wurde. Auf dieser wurde in einem 3 cm starken Sandbett Betonverbund- pflaster in einer Stärke von 6 cm verlegt. Es wurden neue Betonhochbordsteine gesetzt und die Entwässerungsrinne erneuert. Die drei vorhandenen Straßeneinläufe wurden verlegt und 11 neue Straßeneinläufe geschaffen. Die drei vorhandenen Überspannleuchten mit einer Leuchtkraft von je 80 W wurden durch 13 neue Leuchten mit je 2 x 125 W ersetzt. Die Abnahme der Arbeiten erfolgte im Mai 1982.
Die Straße H zweigt von der nordsüdlich verlaufenden 0 Straße nach Osten ab. Sie verläuft zunächst durch land‑wirtschaftlich genutztes Gebiet. Nach etwa 200 m zweigt nach Norden die Straße I ab. An dieser Einmündung beginnt auf der nördlichen Straßenseite der Straße H eine im wesentlichen durchgehende Bebauung, die sich bis zur etwa 900 m entfernt liegenden Kreuzung mit der K (Q weg/A )erstreckt.. Auf der südlichen Straßenseite stehen nur wenige Gebäude. Eine im wesentlichen durchgehende Bebauung mit Wohngebäuden beginnt erst etwa 130 m vor der Kreuzung mit der K
Die die Straße H kreuzende K weist südlich der Kreuzung (A im wesentlichen durchgehendeBebauung auf. Diese erstreckt sich nicht nur entlang der östlichen und der westlichen Seite der Straße A , sondernweitet sich durch mehrere nach Osten und Westen abzweigende Querstraßen zu einem größeren Siedlungsgebiet aus. Dieses Siedlungsgebiet, in dem eine Kirche und ein Sportplatz liegen, endet etwa 400 m südlich der Kreuzung mit der Straße H , Der nach Norden abzweigende Teil der K (Q weg) ist außer im Kreuzungsbereich mit der Straße H nur mit wenigen jeweils100 - .150 m auseinanderliegenden Gebäuden bebaut.
Der nach Osten anschließende Teil der Straße H zwischen der Kreuzung mit der K und der nächsten Kreuzung mit den Straßen In der W /St weg weist eine Länge von etwa 200 mauf. Auf der südlichen Straßenseite befand sich im Jahre 1982 etwa 25 m von der Kreuzung mit der K das Haus Nr. 95. An diesesschloß sich nach etwa 40 m das Haus Nr. 99, ein Kindergarten, an. Auf diesen folgte ein Spielplatz mit einer Straßenfront von etwa 20 m. Entlang der Straße folgte dann eine etwa 60 m lange Freifläche bis zum Hause Nr. 107, dessen Rohbauabnahme am 18. März 1982 und dessen Schlußabnahme am 17. November 1983 erfolgte. In diesem Bereich befanden sich lediglich etwa 25 m südlich von der Straße H und etwa 20 m östlich des Kindergartens dasFeuerwehrgerätehaus und ein kleines Nebengebäude. Östlich des Gebäudes Nr. 107 bestand wiederum eine etwa 20 m lange Freifläche bis zur Einmündung des St weges. Für den südlich der Straße H , östlich der Straße auf dem K und westlich des St weges liegenden Bereich gilt der Bebauungsplan Nr. 15 der Stadt F "H -Ost, Abschnitt Nord". Dieser istam 15. Dezember 1982 ortsüblich bekannt gemacht worden.
Die Nordseite der Straße H zwischen der K (Q weg) und der Straße In der W wies im Jahre 1982 drei Gebäude‑komplexe auf. Das Haus Nr. 92 lag in einem Abstand von etwa 25 m von der Kreuzung H / K . Zwischen diesem und dem östlichfolgenden Komplex Nr. 96 und Nr. 98 bestand eine Freifläche von etwa 50 m. An das Haus Nr. 98 schloß sich eine Freifläche von etwa 30 m Länge an bis zum Hause Nr. 100. Zwischen diesem und der Kreuzung H mit dem Straßenzug In der W /St weglag wiederum eine Freifläche von etwa 40 m. Der sich nördlich an diese Gebäude anschließende Bereich war im Jahre 1982 nicht bebaut. Die nächste Bebauung konzentrierte sich entlang der Straße In der W und lag etwa 100 m weiter nördlich. Die zwischen den an der Nordseite der Straße H liegenden Freiflächen wurden ebenso wie die anschließenden nördlichen Freiflächen landwirtschaftlich genutzt.
Von der Kreuzung In der W /St weg erstreckt sich die Straße H auf weitere 300 m nach Osten. Hier standen aufder südlichen Straßenseite im Jahre 1982 drei Gebäude, nämlich die Häuser Nr. 111, Nr. 119 und Nr. 121, Zwischen der Kreuzung In der W /weg und dem Gebäude Nr. 111 lag eine Freifläche vonetwa 25 m. Die an dieses Gebäude anschließende Freifläche bis zu dem Gebäude Nr. 119 betrug 195 m und die Freifläche zwischen den Gebäuden Nr. 119 und Nr. 121 weitere 20 m. Der südlich dieser Gebäude liegende Bereich wies lediglich Streubebauung auf. An der Nordseite der Straße H befand sich östlich der Kreuzung In der W /St weg eine etwa 130 m lange Freifläche bis zumHause Nr. 112. An dieses schlossen sich in geringen Abständen die Häuser Nr. 112 a, Nr. 114 und 116 an. Ab dem Gebäude Nr. 116 folgte wiederum eine etwa 85 m lange nicht bebaute Strecke bis zu einem Wirtschaftsgebäude gegenüber dem Hause Nr. 121. Östlich dieser beiden Gebäude zweigt die Straße H im rechtenWinkel nach Süden ab, wo sie im weiteren Verlauf an einigen verstreut liegenden Gebäuden vorbeiführt. Im Bereich des nach Norden abzweigenden Feldweges fehlt dagegen jede Bebauung.
In seiner Sitzung vom 7. Dezember 1983 beschloß der Rat derStadt F für den Abschnitt der Straße H von der Einmündung des Q weges bis zur Kreuzung beim Hause H (H 121) den Aufwand für die im Jahre 1982 durchgeführtenstraßenbaulichen Maßnahmen gesondert zu ermitteln und auf die durch diesen Abschnitt erschlossenen Grundstücke zu verteilen.
Durch Bescheid vom 22. November 1984 zog der Beklagte den Kläger für den Ausbau der Gehwege, der Entwässerung und der Straßenbeleuchtung in dem Abschnitt zwischen C weg und Hausnummer 121zu einem Straßenbaubeitrag in Höhe von 2.283,49 DM heran. Dabei ging er davon aus, daß das Grundstück zweigeschossig bebaubar sei. Der hiergegen eingelegte Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg.
Zur Begründung seiner beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat der Kläger im wesentlichen ausgeführt, daß sein Grundstück durch die Arbeiten keinen Wertzuwachs erhalten habe. Mit Ausnahme der Beleuchtung sei lediglich der frühere Zustand wiederhergestellt worden, der vor den Kanalbaumaßnahmen bestanden habe.
Der Kläger hat beantragt,
den Heranziehungsbescheid vom 22. November 1984 und den Widerspruchsbescheid vom 3. Dezember 1986 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sich im wesentlichen darauf berufen, daß die Heranziehung rechtmäßig sei: Das Grundstück des Klägers liege im Bebauungsplangebiet Nr. 15 des Bebauungsplanes "H - Ost, Ab‑schnitt Nord". Der Gehwegausbau an der gegenüberliegenden Straßenseite biete diesem bebaubaren Grundstück die gleichen wirtschaftlichen Vorteile wie den gegenüberliegenden Grundstücken, da der Gehweg in gleicher Weise in Anspruch genommen werden könne.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Begründung Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Es hat im wesentlichen ausgeführt, daß das Grundstück des Klägers zwar grundsätzlich beitragspflichtig sei, weil es im Bereich eines Bebauungsplanes liege und deshalb baulich nutzbar sei. Der Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand sei jedoch nicht wirksam geregelt. Denn die generelle Regelung in der Beitragssatzung sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil die Straße H
lediglich die Grundstücke an der südlichen Straßenseite im Bereich zwischen A und St weg erschließe, währenddie anderen Grundstücke im Außenbereich lägen und nicht erschlossen seien. Für den Fall der nur einseitigen Erschließung von Grundstücken enthalte die Beitragssatzung jedoch keine ausreichende Regelung des Gemeindeanteils. Deshalb sei zur Zeit eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Heranziehung nicht vorhanden.
Mit der dagegen eingelegten Berufung begehrt der Beklagte die Abweisung der Klage. Er führt im wesentlichen aus; Zu Recht habe sich das Verwaltungsgericht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht gestützt, wonach Außenbereichsgrundstücke nicht erschlossen seien, da für sie eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht festgesetzt sei und diese auch nach der Verkehrsauffassung nicht Bauland seien. Diese Grundsätze seien jedoch nicht auf das Straßenbaubeitragsrecht gemäß § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG - übertragbar. Denn nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG sollten Straßenbaubeiträge erhoben werden, soweit nicht das Bundesbaugesetz eingreife. Dies bedeute, daß für Außenbereichsgrundstücke, die nicht erschließungsbeitragspflichtig seien, demnach Straßenbau-. beiträge gemäß § 8 KAG erhoben werden könnten. Denn im Gegensatz zum Erschließungsbeitragsrecht sei Anknüpfungspunkt für § 8 KAG die Ausbaulast der Gemeinde, die weiter gehe als deren Erschließungslast.
Darüber hinaus befänden sich alle Grundstücke, die an die Straße H im Bereich zwischen der Kreuzung der K unddem Grundstück Nr. 121 lägen, im Innenbereich. Der Bereich der Straße H zwischen der Kreuzung der K und dem Straßenzug In der W /St weg sei auf beiden Straßenseiten alsInnenbereich anzusehen, da die Grundstücke trotz einiger Baulücken überwiegend bebaut seien. Auch die Fortsetzung der Straße H in Richtung Osten sei Teil des Innenbereichs. Im Norden seien von acht Baugrundstücken vier bebaut, im Süden von fünf Grundstücken drei. Außerdem sei auf einem dieser Grundstücke im Jahre 1985/86 ein weiteres Gebäude errichtet worden.
Die Ansicht, daß dieser Bereich insgesamt zum Innenbereich gehöre, werde auch durch die vom Kreis U aufgestellte und vomRegierungspräsidenten im Jahre 1981 bestätigte Abgrenzungskarte bestärkt, aus der sich die Geltungsbereiche der rechtsverbindlichen Bebauungspläne, der mit Billigung und Offenlegung vom Rat beschlossenen Bebauungspläne und der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gemäß § 34 des Bundesbaugesetzes ergäben. Diese Karte weise zwar den Bereich der Straße H zwischen der Kreuzung In der t /St weg und dem Hause Nr. 121 nicht als im Zu‑sammenhang bebauten Ortsteil aus. Aus ihr ergebe sich aber, daß östlich des Grundstücks Nr. 119 zwei weitere bebaute Grundstücke lägen, so daß auch dieses Grundstück dem Innenbereich zuzurechnen sei. Außerdem weise der Flächennutzungsplan vom 2. Juni 1961, der im Jahre 1968 genehmigt worden sei, daß Grundstück Nr. 119 als Wohnbaufläche aus. Dieser Plan habe bis zum Dezember 1982, also auch im Zeitpunkt der Abnahme der Baumaßnahmen, gegolten. Erst am 15. Dezember 1982 habe der neue Flächennutzungsplan Gültigkeit erlangt, der für diesen Bereich zunächst keine Wohnbaufläche ausgewiesen habe.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger weist vor allem darauf hin, daß der Bebauungsplan Nr. 15 "H - Ost, Abschnitt Nord" erst am 15. Dezember1982, also nach Abnahme der Bauarbeiten, in Kraft getreten sei. Bis dahin habe sein Grundstück im Außenbereich gelegen und sei deshalb im Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht nicht von der Straße H erschlossen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat teilweise Erfolg. Das angefochtene Urteil ist teilweise zu ändern und die Klage insoweit abzuweisen, als der Beklagte vom Kläger einen Betrag in Höhe von 1.261,42 DM fordert. Denn in Höhe dieses Betrages ist der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 22. November 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. Dezember 1986 rechtmäßig. Nur hinsichtlich des darüber hinaus gehenden Betrages von 1.022,07 DM ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt insoweit den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu einem Straßenbaubeitrag ist die Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt F vom7. März 1984 - BS 84 -. Diese Satzung ist gemäß ihrem § 10 rückwirkend zum 1. Januar 1976 in Kraft getreten. Sie erreicht damit den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht für den Ausbau der Straße H , und zwar unabhängig davon, ob die Bei‑tragspflicht bereits mit der Beendigung der Baumaßnahme im Mai 1982 oder erst mit der Fassung des Abschnittsbildungsbeschlusses durch den Rat der Stadt F vom 7. Dezember 1983 entstan‑den ist (worauf aber in anderem Zusammenhang noch einzugehen sein wird).
Allerdings kommt diese Satzung nicht alleine als Rechtsgrundlage für die Heranziehung in Betracht. Vielmehr ist hinsichtlich des Beitragstatbestandes zum Teil auf die Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt F vom 17. Dezember 1975 in der Fassung der 1. Än‑derungssatzung vom 21. Dezember 1978 - BS 1975 - zurückzugreifen. Denn § 1 der BS 1984 ist nur hinsichtlich der Regelung der beitragsfähigen Maßnahmen (Herstellung, Erneuerung, Anschaffung und Verbesserung) zu Recht rückwirkend in Kraft getreten. Dagegen durfte der in der Beitragssatzung 1975 verwandte Erschließungsanlagenbegriff nicht rückwirkend durch den Anlagenbegriff des § 8 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG - ersetzt werden.
Nach ständiger Rechtsprechung ist der rückwirkende Erlaß von Rechtsnormen, also auch von Satzungen, zulässig, wenn eine nichtige oder entgegen höherrangigem Recht lückenhafte Regelung durch eine rechtmäßige Bestimmung ersetzt wird.
Vgl. Bundesverfassungsgericht - BVerfG-, Beschluß vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23, 52 -, BVerfGE 7, 89 (93 f) und Beschluß vom 14. Mai 1986- 2 BvL 2/83 -,BVerfGE 72, 201 (260); BVerwG, Urteil vom 15. April 1983 - 8 C 170.81 -, BVerwGE 67, 129 = KStZ 1983, 205.
Die Hervorhebung der unter rechtlichen Gesichtspunkten lückenhaften Regelung als weiterer Rechtfertigung für eine rückwirkende Satzungsänderung ist nicht etwa deshalb überflüssig, weil Satzungsregelungen, die mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sind, ohnehin immer nichtig wären. Der Senat hat die Verteilungsregelung einer Straßenbaubeitragssatzung, die nicht allen Beitragsfällen in der Gemeinde gerecht wird, nicht schlechthin für nichtig erachtet. Er ist vielmehr von einer regionalen Teilbarkeit der Gültigkeit der Verteilungsregelung ausgegangen.
Vgl. die Urteile des Senats vom 21. April 1975 - II A 769/72 -, OVGE 31, 58 (61 f) = KStZ 1975, 217 (218) und vom 7. September 1976 - II A 41/75 -, KStZ 1977, 95 (96 f) = DWW 1977, 210 (212).
Der Senat hat ferner eine zu niedrige Festsetzung von Beitragsoder Gebührensätzen (Nichtbeachtung des Aufwand- oder Kostendeckungsgebots) nicht als unwirksam angesehen.
Vgl. das Senatsurteil vom 6. Februar 1986 - 2 A 3373/83 - (insoweit n.v.) und Beschluß vom 8. Januar 1990 - 2 B 2950/89 -.
Eine zu niedrige Festsetzung des Abgabensatzes kann nicht zur Folge haben, daß überhaupt keine Abgabe erhoben werden kann (was aber die Folge der Nichtigkeit wäre). Ebenso kann auch eine gesetzwidrig lückenhafte Satzungsregelung, also eine Regelung, die nicht alle Fälle erfaßt, die sie nach dem Gesetz erfassen müßte, nicht nichtig sein mit der Folge, daß eine Abgabe überhaupt nicht erhoben werden könnte. Wohl aber ist eine derart lückenhafte Regelung einer nichtigen Regelung hinsichtlich des Vertrauensschutzes gleichzustellen. Es kann nach dem Rechtsstaatsprinzip kein schutzwürdiges Vertrauen darauf bestehen, daß der Ortsgesetzgeber nicht rückwirkend die gesetzwidrige Lücke ausfüllt.
Diese Einschränkung des Vertrauensschutzes ist aber nur gerechtfertigt, soweit der Satzungsmangel behoben werden muß. Dagegen darf der Ortsgesetzgeber die Ausfüllung einer gesetzwidrigen Lücke ebensowenig wie die Ersetzung einer nichtigen Bestimmung durch eine gültige zum Anlaß nehmen, auch solche Regelungen zu Ungunsten der Abgabenpflichtigen zu ändern, die als solche rechtmäßig, also weder nichtig noch gesetzwidrig lückenhaft sind. Denn mit der rückwirkenden nachteiligen Änderung rechtmäßiger Bestimmungen brauchen die Abgabenpflichtigen auch dann nicht zu rechnen, wenn andere Regelungen derselben Satzung nichtig oder gesetzwidrig lückenhaft sind. Höherbelastungen infolge rückwirkender Änderung rechtmäßiger Bestimmungen sind für sie nicht vorhersehbar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 83.87 -, NVwZ 1990, 168 f = DVBl 1989, 678 ff = BayVBl 1989, 697 ff = HSGZ 1989, 267 ff; Urteil des Senats vom 7. September 1987 - 2 A 993/85 -, Gemht 1988, 162.
Daraus ergeben sich für das rückwirkende Inkrafttreten des § 1 der Beitragssatzung 1984 folgende Konsequenzen:
Die Neuformulierung der beitragsfähigen Maßnahmen in Anpassung an den Wortlaut des § 8 Abs. 2 KAG ist nicht zu beanstanden, da die Regelung in § 1 BS 1975, die nur die Herstellung, Erweiterung und die Erneuerung bei nachhaltiger Verbesserung enthielt, gesetzwidrig lückenhaft war. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 iVm Abs. 2 Satz 1 KAG sollen bei den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wegen und Plätzen Beiträge auch für deren Verbesserung erhoben werden. Die Soll-Vorschrift nötigt die Gemeinden dazu, in der Regel Beiträge (auch) für die Verbesserung von öffentlichen Straßen zu erheben (falls die sonstigen Voraussetzungen vorliegen); sie gewährt den Gemeinden insoweit nur einen sehr engen Ermessensspielraum.
Vgl. zur Soll-Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG OVG NW, Urteil vom 23. August1985 - 15 A 1904/84 -, OVGE 38, 146, (150) = NVwZ 1985, 853 ff. = StGR 1986, 24.
Die generelle Beschränkung der Beitragserhebung für die Verbesserung auf die Fälle, in denen zugleich eine Erneuerung vorliegt, überschreitet diesen engen Spielraum. Die Unterlagen über das Zustandekommen der Satzung enthalten auch keine Anhaltspunkte dafür, daß das Tatbestandsmerkmal der Verbesserung aus Gründen nicht aufgenommen worden ist, die ein Abweichen von der Verpflichtung der Gemeinde zur Erhebung von Straßenbaubeiträgen ausnahmsweise gerechtfertigt hätten. Die durch die Beschränkung entstandene gesetzwidrige Lücke konnte rückwirkend in der Weise ausgefüllt werden, wie dies in § 1 BS 1984 geschehen ist.
Etwas anderes gilt dagegen hinsichtlich der in § 1 BS 1984 ebenfalls erfolgten Einführung des Anlagenbegriffs gemäß § 8
Abs. 2 Satz 1 KAG anstelle des in § 1 BS 1975 verwandten Erschließungsanlagenbegriffs. Die rückwirkende Ersetzung des Erschließungsanlagenbegriffs durch den weiteren Anlagenbegriff widerspricht dem Rechtsstaatsprinzip, weil die Regelung des § 1 BS 1975 in dieser Hinsicht weder nichtig noch gesetzwidrig lückenhaft war und weil die Änderung des Gegenstandes der beitragsfähigen Ausbaumaßnahme zu bisher nicht vorhandenen Belastungen der Beitragspflichtigen führen kann, die für diese nicht vorhersehbar waren.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei dem Begriff "Anlage" im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG um einen eigenständigen Begriff; die "Anlage" ist nicht ohne weiteres mit einer "Erschließungsanlage" im Sinne des § 127 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes - BBauG - identisch. Vielmehr ist eine Anlage in diesem Sinne alles, was im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze Gegenstand einer Maßnahme nach § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG sein kann, und was nach Maßgabe des Bauprogramms im Einzelfall hergestellt oder verbessert werden soll.
Vgl. Urteile des Senats vom 24. Oktober 1986 - 2 A 840/84 -, Gemht 1987, 265 f und vom 29. April 1987 - 2 A 2/85 -.
Kraft ausdrücklicher Satzungsbestimmung kann der Begriff der "Anlage" auch mit einer Erschließungsanlage identisch sein. Dies hat der Senat in ständiger Rechtsprechung für zulässig erachtet. Daran ist festzuhalten.
Allerdings bedeutet dies, daß nur die zum Anbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG) Gegenstand einer beitragsfähigen Maßnahme sein können. Dazu gehören - was gerade im vorliegenden Fall Bedeutung gewinnt - nicht die öffentlichen Straßen, die über längere Strecken durch den Außenbereich führen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Beschluß vom 23. November 1982 - 8 B 126.82 -, KStZ 1983, 31, Urteil vom 29. April 1977 - IV C 1.75 -, BVerwGE 52, 364 (366 f) und Urteil vom 20. September 1974 - IV C 70/72 -, NJW 1975, 323 und Urteil vom 20. September 1974 - IV C 70.72 -, NJW 1975, 323.
Dies kann dazu führen, daß eine Beitragspflicht für Grundstücke im Außenbereich, deren zulässige Nutzung durch den Ausbau der öffentlichen Straße gefördert wird, nicht entsteht. Bei Zugrundelegung des weiteren Anlagebegriffs wäre dagegen eine Beitragserhebung für solche Grundstücke grundsätzlich - bei entsprechender Gestaltung der Satzung im übrigen - möglich.
Vgl. Urteil des Senats vom 15. März 1989 - 2 A 962/86 -, Gemht 1989, 285 f = NWVBL 1989, 407 f.
Daraus folgt aber nicht, daß die Zugrundelegung des Erschließungsanlagenbegriffs wegen der sich daraus für die Gemeinde ergebenden Beschränkung der Beitragserhebung gegen das Beitragserhebungsgebot des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG verstößt. Entgegen der Auffassung des Beklagten nötigt diese Soll-Vorschrift nicht zu einer Erhebung von Straßenbaubeiträgen für öffentliche Straßen im Außenbereich.
Auch wenn man davon ausgeht, daß sich das Beitragserhebungsgebot grundsätzlich auch auf die nicht zum Anbau bestimmten - öffentlichen - Straßen bezieht, liegt es jedenfalls im Rahmen des von der Soll-Vorschrift gewährten engen Ermessensspielraumes, für die nicht zum Anbau bestimmten öffentlichen Straßen auf eine Beitragserhebung generell zu verzichten. Hierfür spricht vor allem der Umstand, daß eine zunächst nicht zum Anbau bestimmte Straße durch Änderung der bauplanungsrechtlichen Gegebenheiten (Bebauungsplan, Ausdehnung der Bebauung) zu einer Erschließungsanlage i.S. des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG werden kann und in einem solchen Falle nach den Vorschriften des Erschließungsbeitragsrechts zu behandeln ist.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 21. Oktober 1968 - IV C 94.67 -, ZMR 1969, 187, vom 31. Januar 1969 - IV C 47.67 -, ZMR 1969, 248 und vom 27. September 1982 - 8 C 145.81 -, KStZ 1983, 95 (98).
Dies allein rechtfertigt es schon, auf eine Erhebung von landesrechtlichen Straßenbaubeiträgen zu verzichten, die ja gerade nach der Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG bei gleichem Gegenstand gegenüber der Erhebung von Erschließungsbeiträgen nachrangig ist. Hinzu kommt, daß es im Außenbereich im allgemeinen schwieriger als im Innenbereich sein wird, wirtschaftliche Vorteile der Grundstückseigentümer festzustellen und zu bemessen, denen gegenüber dem wirtschaftlichen Vorteil der Allgemeinheit eine nennenswerte Bedeutung zukommt. Daher ist die Beschränkung der Beitragserhebung auf Erschließungsanlagen mit § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG vereinbar. Demgemäß liegt auch keine gesetzwidrige Lücke vor, wenn eine Satzung den Erschließungsanlagenbegriff zugrunde legt.
Unter diesen Umständen ist die rückwirkende Ersetzung des Erschließungsanlagenbegriffs durch den weiteren Anlagenbegriff unzulässig, da sie eine von den Grundstückseigentümern nicht voraussehbare (höhere) Belastung ermöglicht. Straßenbaubeiträge können demnach für den Ausbau der Straße H nur insoweit erhobenwerden, als es sich hierbei um eine Erschließungsanlage handelt. Maßgebend für die Frage, welchen Umfang die Erschließungsanlage H aufwies, ist der Monat Mai 1982. Denn damals entstandmit der Abnahme der Bauarbeiten die Beitragspflicht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG. Dagegen war ein Abschnittsbildungsbeschluß, wie ihn der Rat im Dezember 1983 gefaßt hat, zur Entstehung der Beitragspflicht nicht erforderlich. Denn die Straße H westlich der Kreuzung mit der K (Q weg/A ) warbereits einige Jahre vorher in gleicher Weise ausgebaut und auch abgerechnet worden. Als restlicher überhaupt abrechenbarer Teil blieb daher nur der 1982 ausgebaute Bereich östlich der K biszum Haus Nr. 121, wo die Straße endet, da durch die im rechten Winkel abknickende Straßenführung eine andere Verkehrsanlage entsteht. Somit handelte es sich in jedem Falle um den Ausbau des letzten (östlichen) Abschnitts der Erschließungsanlage, der mit der endgültigen Herstellung im Mai 1982 die Beitragspflicht für diesen Abschnitt ohne weiteres entstehen ließ.
Vgl. zur ähnlichen Situation, wenn aus Rechtsgründen nur ein Abschnitt abrechenbar ist, Urteil des Senats vom 29. November 1989 - 2 A 1419/87 -.
Im Mai 1982 stellte sich nicht der gesamte vom Beklagten ausgebaute Teil der Straße H zwischen Q weg/A und Haus Nr. 121 als eine Erschließungsanlage dar, sondern nur der Abschnitt zwischen Q weg/A und der östlichen Grenze des Grundstücks Flur 3, Flurstück 311 (Nr. 98). Nur dieser gut 130 m lange Teil der Straße war zu diesem Zeitpunkt zum Anbau bestimmt. Denn nur dieser Teil erschloß Grundstücke, die nach der Verkehrsauffassung Bauland waren und nach der geordneten baulichen Entwicklung zur Bebauung anstanden (vgl. § 133 Abs. 1 BBauG), weil sie innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils i.S. des § 34 BBauG lagen.
Die Zuordnung der nördlich und südlich der Straße H gelegenen Grundstücke in diesem Abschnitt zum im Zusammenhang bebauten Ortsteil folgt aus deren enger Beziehung zum Ortsteil H . Der Ortsteil H erstreckt sich vor allem westlich und östlich der Straße A . Nicht nur dieZahl der in diesem Bereich bebauten Grundstücke sondern auch die Infrastruktur dieses Bereichs, die insbesondere durch Kirche und Sportplatz gekennzeichnet wurde, begründet den Charakter dieses Bereichs als Ortsteil. Die recht dichte Bebauung dieses Ortsteils setzt sich zum einen westlich der Kreuzung Q weg/A mit der Straße H fort. Insbesondere auf der nördlichen Seite der Straße H ist die Bebauung geschlos‑sen und stellt sich als Teil des insgesamt bebauten Bereiches dar. Aber auch östlich der Kreuzung Q weg/A wardie im Jahre 1982 bis zur östlichen Grenze des Flurstücks 311 vorhandene Bebauung noch diesem Ortsteil zurechenbar. Zwar waren die Abstände zwischen den einzelnen Gebäuden etwas größer als im westlichen Bereich der Straße H . Sie waren aber bis zuröstlichen Grenze des Flurstücks 311 nicht so groß, daß nicht mehr der Eindruck der Zusammengehörigkeit mit dem südlich und westlich liegenden Ortsteil vermittelt worden wäre. Dies gilt sowohl für die südlich der Straße liegende Bebauung als auch für die nördlich liegenden Grundstücke.
Östlich des Hauses Nr. 98 und des Feuerwehrgerätehauses begann jedoch der Außenbereich. Dies liegt daran, daß der gesamte Bereich auf der Südseite der H , der sich an das Feuerwehrgerätehaus anschloß, noch unbebaut war und als zusammenhängende Außenbereichsfläche wirkte. Bei dieser Beurteilung ist das Haus auf dem Flurstück 475, das sich im maßgeblichen Zeitpunkt im Rohbau befand, außer Betracht zu lassen, da sein Fortbestand (die Schlußabnahme erfolgte im November 1983) noch nicht gesichert war.
Die damalige Freifläche zwischen dem Feuerwehrgerätehaus und dem St weg kann auch nicht deshalb als den Bebauungszusammenhang nicht unterbrechende Baulücke angesehen werden, weil sich östlich des St weges an der Südseite der Straße H weitere Bebauung anschloß. Abgesehen davon, daß die absolute Breite der Fläche zwischen dem Feuerwehrgerätehaus und dem St weg mit 90 m eine derartige Betrachtung ausschließt, verbietet sie sich deshalb, weil, wie der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren 2 A 507/88 dargelegt hat, es sich bei der östlich des St weges folgenden Bebauung um Streubebauung handelt, die von dem Bebauungszusammenhang des Ortsteiles H deutlich abgesetzt war.
Der Umstand, daß an der Südseite der H der Bebauungszusammenhang nach Osten hin mit dem Feuerwehrgerätehaus endete, bewirkt zugleich, daß das Haus Nr. 100 auf der Nordseite der H nicht mehr dem Innenbereich zuzurechnen war. Zwar wurde es von dem davor liegenden Haus Nr. 98 nur durch eine etwa 30 m breite unbebaute Fläche getrennt; dennoch bewirkte diese Freifläche, daß das Haus Nr. 100 den Bebauungszusammenhang an der Nordseite der H nicht über die Bebauung an der Südseiteder Straße hinaus nach Osten einseitig vorschob. Vielmehr trennte diese Freifläche dieses Haus von dem Bebauungszusammenhang ab. Dieser Eindruck ist dadurch bedingt, daß der die Ortslage H umgebende Außenbereich eine umfangreiche untereinander mehr oder weniger große Abstände wahrende Streubebauung aufweist, die sich auch um den Kreuzungsbereich H /I /St weg befand. Diese Streubebauung und die durch sie bewirkte Zersiedelung kennzeichneten den Außenbereich im Nordosten der Ortslage H . In einer solchen Umgebung läßt das Vortreten des Außenbereichs an die Südseite der Straße H östlichdes Feuerwehrgerätehauses das auf der Nordseite der Straße liegende einzelne Haus Nr. 100 bereits als erstes Haus der Streubebauung erscheinen. Bis zum Haus Nr. 98 hingegen vermittelte die Straße H den Eindruck durchgehender Bebauung. Die hier zwischen der Bebauung liegenden Freiflächen wirkten wegen der beidseitigen Bebauung der Straße lediglich als Baulücken im Innenbereich.
Gegenstand von beitragsfähigen Maßnahmen konnte somit nur die Erschließungsanlage H von der Kreuzung Q weg/A bis zur östlichen Grenze des Flurstücks Flur 3, Flurstück 311 sein. In Betracht kommen die Verbesserung von Gehweg, Entwässerung und Beleuchtung. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats liegt eine Verbesserung vor, wenn sich der Zustand der Straße nach dem Ausbau gegenüber dem ursprünglichen Zustand hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung, der funktionalen Aufteilung der Flächen oder der Art der Befestigung vorteilhaft unterscheidet.
Vgl. insbesondere Urteil vom 15. März 1989 - 2 A 1268/85 -, Gemht 1989, 284 f.
Das setzt voraus, daß die Anlage unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten besser wird als sie vorher war, d.h. daß der Verkehrsablauf auf der neugestalteten Anlage zügiger, geordneter unbehindeter oder reibungsloser abgewickelt werden kann als vorher.
In dem gut 130 m langen ausgebauten Abschnitt der H hat der nördliche Gehweg im überwiegenden Bereich erstmals eine Frostschutzschicht und eine glatte Oberfläche aus Betonpflaster erhalten. Denn der Ende der 30er Jahre angelegte Gehweg hatte keine Frostschutzschicht und lediglich eine wassergebundene Decke. Nur ein knapp 40 m langes Teilstück von der Kreuzung mit der K (Q weg/A ) bis zum Hause Nr. 92 hatte 1972eine Decke aus Asphaltfeinbeton auf einem Unterbau erhalten. Durch den im Jahre 1982 erfolgten Ausbau ist somit der gesamte Abschnitt erstmals mit einem frostsicheren Unterbau und einer ebenflächigen, festen Decke versehen worden. Sowohl der Einbau der Frostschutzschicht als auch die feste Decke stellen eine Verbesserung dar, da sie eine leichtere Begehbarkeit ermöglichen.
Die Entwässerung ist ebenfalls verbessert worden. Die Zahl der Straßeneinläufe ist von einem auf vier erhöht worden. Dadurch wird ein schnelleres Abfließen des Wassers gewährleistet.
Auch die Beleuchtung ist verbessert worden, da mehr und stärkere Leuchten aufgestellt worden sind. Statt der vorhandenen zwei Leuchten mit einer Leuchtkraft von je 80 W sind drei Leuchten mit einer Leuchtkraft von je 2 x 125 W aufgestellt worden. Durch die geringeren Abstände zwischen den einzelnen Leuchten und durch deren größere Leuchtkraft wird eine bessere Ausleuchtung der Straße erreicht.
Die durch die Baumaßnahmen vorgenommenen Verbesserungen bieten den Grundstückseigentümern der durch die Straße H im Bereich zwischen Q weg/A und der östlichenGrenze des Grundstücks Flur 3, Flurstück 311 erschlossenen Grundstücke wirtschaftliche Vorteile. Denn der durch die Frostschutzschicht weniger reparaturanfällige Gehweg mit seiner ebeneren Oberfläche läßt eine bessere Erreichbarkeit der Grundstücke zu. Das gilt auch für das Grundstück des Klägers, obwohl dieses auf der Südseite der Straße H liegt, auf der ebenfalls Endeder dreißiger Jahre ein Gehweg angelegt worden ist. Dieser ist aber bis auf das 1972 ausgebaute knapp 40 m lange Teilstück nicht benutzbar, da er völlig mit Gras bewachsen ist. Dies bedeutet, daß auf der Straße H praktisch nur ein Gehweg, nämlich dernördliche, zur Verfügung steht, der den Anliegern beider Straßenseiten die bessere Erreichbarkeit ihrer Grundstücke ermöglicht. Auch das bessere Abfließen des Niederschlagswassers und die verbesserte Beleuchtung gewährleisten eine sichere und gefahrlosere Erreichbarkeit der angrenzenden Grundstücke. Durch diese Gebrauchsvorteile an der Anlage wird der Gebrauchswert aller erschlossenen Grundstücke - einschließlich das des Klägers - erhöht.
Allerdings ist der vom Beklagten geforderte Betrag der Höhe nach zu beanstanden. Denn der Beklagte hat seiner Kostenermittlung den Aufwand für die gesamte Ausbaumaßnahme, also von der Kreuzung Q weg/A bis Haus Nr. 121, zu Grunde gelegt. Da Erschließungsanlage und damit beitragspflichtig aber nur der Teil bis zur östlichen Grenze des Grundstücks Flur 3, Flur‑stück 311 ist, kann auch nur der Aufwand für diesen Teil zu Grunde gelegt werden. Nach der vom Beklagten vorgelegten Hilfsberechnung belaufen sich die Kosten für den Gehweg in diesem Bereich auf 18.074,34 DM. Für die Oberflächenentwässerung sind 3.382,75 DM und für die Beleuchtung 2.753,46 DM angefallen. Bedenken gegen die Richtigkeit dieser Ermittlung sind vom Kläger nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich.
Da der Beklagte die Straße H als Hauptverkehrsstraße eingestuft hat, beläuft sich der Anteil der Anlieger auf 50 % beim Gehweg = 9.037,17 DM und auf jeweils 10 % für Entwässerung = 338,27 DM und Beleuchtung = 275,35 DM. Insgesamt betragen die umlagefähigen Kosten 9.650,79 DM. Diese sind auf die durch die Ausbaumaßnahme erschlossenen Flächeneinheiten zu verteilen. Diese hat der Beklagte in der von ihm vorgelegten Hilfsberechnung mit 15.950 ermittelt. Diese Berechnung ist, da der Beklagte alle durch die Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke in dem von der Satzung vorgegebenen Umfang berücksichtigt hat, nicht zu beanstanden. Daraus errechnet sich ein Beitragssatz je Flächeneinheit von 0,6050 DM/m2. Für das Grundstück des Klägers fallen 2.085 Einheiten an. Dies ergibt einen Beitrag von 1.261,42 DM statt des bisher geforderten Betrages von 2.283,49 DM.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2, § 173 VwGO iVm § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 KAG
§ 34 BBauG
§ 173 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 34 des Bundesbaugesetzes
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 2 KAG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 127 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes
§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 KAG
§ 133 Abs. 1 BBauG
§ 711 der Zivilprozeßordnung
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes
§ 8 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 7, 89
BVerfGE 72, 201
BVerwGE 67, 129
NVwZ 1990, 168
DVBl 1989, 678
BayVBl 1989, 697
NVwZ 1985, 853
BVerwGE 52, 364
NJW 1975, 323
ZMR 1969, 187
ZMR 1969, 248
2 BvL 2/83
8 C 170.81
II A 769/72
II A 41/75
2 A 3373/83
2 B 2950/89
8 C 83.87
2 A 993/85
15 A 1904/84
2 A 840/84
2 A 2/85
8 B 126.82
IV C 1.75
IV C 70/72
IV C 70.72
2 A 962/86
IV C 94.67
IV C 47.67
8 C 145.81
2 A 1419/87
2 A 507/88
2 A 1268/85