Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-27, Aktenzeichen 1 K 1426/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:1027.1K1426.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich - ebenso wie die Gemeinden J und L1 - gegen die Erhebung der Kreisumlage, soweit sie Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) betrifft.
Die Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs werden im Zuständigkeitsgebiet des Beklagten größtenteils von der Niederrheinischen Verkehrsbetriebe AG (NIAG) erbracht.
Bis zum Jahre 1995 übernahm der Kreis als Aktionär der NIAG die im Zusammenhang mit der Verkehrsbedienung entstandenen Verluste; er refinanzierte sie durch eine Kreisumlage nach § 56 Abs. 1 KrO NRW. Diese Berechnung wurde im Ergebnis im Jahre 1998 umgestellt und durch eine differenzierte Kreisumlage (§ 56 Abs. 4 KrO NRW) ersetzt. Danach wurden die Verluste zu 25 % nach der Einwohnerzahl, zu 25 % nach der Finanzkraft der Gemeinden und zu 50 % mit Blick auf die gemeindebezogene Unterdeckung umgelegt.
Der Kreis hat mit der NIAG einen seit dem Jahre 2002 geltenden Verkehrsvertrag geschlossen, der die Regelungen des früheren Verkehrsvertrages suspendiert. Danach ist er verpflichtet, die aus dem ÖPNV-Angebot der NIAG folgende Differenz zwischen Kosten und Erlösen auszugleichen. Der Kreis, der früher eine höhere Beteiligung gehalten hatte, ist zwischenzeitlich nur noch mit 3 % am Stammkapital der NIAG beteiligt.
In der Sitzung vom 20.02.2003 beriet der Kreistag erstmals über die Haushaltssatzung im Jahre 2003 und 2004. Er beschloss die Verweisung an den Kreisausschuss. Durch Schreiben vom 05.02.2003 nahm die Klägerin zum Entwurf der Satzung Stellung. Sie kritisierte die nunmehr in Aussicht genommene Mehrbelastungsumlage für den öffentlichen Personennahverkehr auf Grundlage der (ausschließlichen) gemeindebezogenen Unterdeckung. Die Linien, die das Gemeindegebiet berührten, seien regionale Verkehrslinien. Da die NIAG fast das gesamte Kreisgebiet versorge, ergäben sich allgemeine infrastrukturelle Vorteile für alle Gemeinden, die nicht unterschiedlich zu qualifizieren seien. In benachbarten Kreisen sei außerdem die Solidarkomponente bei der Berechnung der Umlage wesentlich höher veranschlagt worden. Stelle man bei der Kostenerhebung ausschließlich auf die gemeindebezogene Unterdeckung ab, folge daraus auch ein uneingeschränktes Mitwirkungs- und Bestimmungsrecht der betroffenen Gemeinde, das aber fehle. Die Gemeinden J und L1 schlossen sich dem Anliegen mit sinngleichen Ausführungen an.
Der Kreisausschuss befasste sich mit den Einwendungen in seiner Sitzung vom 27.03.2003. Die Sitzungsniederschrift hält hierzu folgendes fest:
„L2 hält die vorgetragenen Anregungen der Gemeinden für richtig. Die Berechnung allein nach dem Verursacherprinzip werde der tatsächlichen Situation im Kreis L nicht gerecht. Es sei nicht richtig, die Regionallinien, die durch Städte und Gemeinden führen, an diesen Kommunen festzumachen. Das Regionalprinzip müsse darin weiter enthalten bleiben. Es sollte bei der bisherigen Regelung bleiben, da diese gerechter sei als alle anderen Modelle. Die Veränderung führe zu einer Verschiebung zugunsten bestimmter Kommunen, und dies sei falsch.
T ist der Auffassung, dass es die perfekte Lösung hier nicht gebe. Den vorliegenden Bedenken der drei Gemeinden stünde der dringende Wunsch vieler anderer Gemeinden nach einer Neuordnung gegenüber. Welches Modell einer gerichtlichen Prüfung besser standhalte, bleibe abzuwarten. In Richtung der hier vortragenden Gemeinden werde Offenheit zu Gesprächen und weiteren Überlegungen bestehen, wie die Abläufe für diese Gemeinden in Richtung eines günstigeren Ergebnisses organisiert werden können.
Q sieht ebenfalls, dass es keine Lösung gebe, die es allen Gemeinden recht mache. Wenn von den 16 kreisangehörigen Gemeinden 13 für das neue Modell und 3 für das alte Modell stimmen, dann habe nach dem Mehrheitsprinzip die Entscheidung für das neue Modell zu fallen. Viele Kommunen haben in diesem Bereich selber etwas gemacht und es sei nachvollziehbar, dass sie nun bei der Umlage entlastet werden möchten. Insgesamt werde das neue Modell als das richtigere angesehen.
H ist auch der Meinung, dass es keine für alle zufriedenstellende Lösung gibt. Er sei grundsätzlich ein Freund des Verursacherprinzips. In diesem Fall jedoch plädiere er dafür, das alte System mit dem bisherigen Berechnungsschlüssel 50/25/25 beizuhalten.
Kreisausschuss lehnt die Einwendungen der Gemeinden J und S und der Stadt L1 sowie den Antrag der SPD-Kreistagsfraktion mehrheitlich bei 5 Gegenstimmen ab."
In seiner Sitzung vom 10.04.2003 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung. Die Einwendungen u. a. der Klägerin wies er zurück. Nach § 5 Abs. 3 der Satzung wird die Mehrbelastung aus dem ÖPNV von 3.603.593,00 Euro nach der „gemeindebezogenen Unterdeckung" von allen kreisangehörigen Gemeinden (§ 56 Abs. 4 KrO NRW) erhoben.
Mit Schreiben vom 19.08.2003 stellte der Beklagte gegenüber der Klägerin den Meinungsbildungsprozess im Kreistag und die wesentlichen Beweggründe für dessen Entscheidung zur Finanzierung der Mehrbelastung aus dem ÖPNV durch die Kreisumlage dar.
Unter Bezugnahme auf § 56 Abs. 4 KrO NRW zog der Beklagte die Klägerin durch Bescheid vom 22.07.2003 zur Kreisumlage heran. Aus der „Mehrbelastung ÖPNV 2003" entfällt auf die Klägerin ein Betrag 119.513,90 Euro.
Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch. Sie rügte, dass die Haushaltssatzung unter Verstoß gegen § 55 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrO NRW zustande gekommen sei. Ihre bisherige Beteiligung am Verwaltungsverfahren genüge nicht den Anforderungen, wonach das Beratungsergebnis über die Einwendungen begründet werden müsse. Auch materiell sei die Haushaltssatzung wegen Verstoßes gegen § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW rechtswidrig. Es werde nicht bestritten, dass der ÖPNV als Einrichtung des Kreises den Gemeinden in unterschiedlichem Maße zustatten komme. Es könne jedoch nicht die gesamte Unterdeckung ohne Gewichtung weitergegeben werden. In S verkehrten nur die gemeindeübergreifenden Linien 7 und 31. Reine Binnenverkehrslinien gebe es nicht. Dies bedeute, dass neben Einwohnern der Gemeinde S Einwohner aus anderen Gemeinden diese Linien als Durchgangslinien benutzten. Die hierdurch entstandenen Einnahmen würden dann anderen Gemeinden, der Aufwand aber weitestgehend ihr zugerechnet. Vernachlässigt werde auch, dass S eine flächengroße, aber einwohnerschwache Gemeinde sei. Auch deshalb könne man die zurückgelegten Kilometer nicht mit dem tatsächlich angefallenen Nutzen in eins setzen. Schließend sei anzumerken, dass der in § 5 Abs. 3 Haushaltssatzung für die Berechnung genannte Begriff der „gemeindebezogenen Unterdeckung" rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit nicht genüge.
Durch Bescheid vom 01.03.2005 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. In formeller Hinsicht begegne die Satzung keinen Bedenken. Die Klägerin sei wie alle anderen Kreisgemeinden am 10.01.2003 über die Eckwerte des Haushaltsentwurfes unterrichtet worden, die auch Gegenstand einer Dienstbesprechung unter den Bürgermeistern gewesen seien. Der Entwurf sei der Klägerin mit dem ausdrücklichen Hinweis auf die Möglichkeit einer Stellungnahme zugeleitet worden. Von diesem Recht habe die Klägerin auch Gebrauch gemacht. Über ihre Einwendungen habe der Kreistag in öffentlicher Sitzung entschieden. Das Beratungsergebnis sei der Klägerin ausdrücklich mitgeteilt worden.
Auch inhaltlich begegne die Haushaltssatzung keinen Bedenken. Der gewählte Verteilungsmaßstab der „100 %igen gemeindebezogenen Unterdeckung" sei sachgerecht. Die Aufwendungen würden hiernach nach dem „Brutto-Wagen- Kilometer" Prinzip auf die Gemeinden aufgeteilt. Das bedeute, dass der Vorteil der Gemeinden und Städte des Kreises danach bemessen werde, wie viel ÖPNV- Kilometer im jeweiligen Gemeinde- bzw. Stadtgebiet zurückgelegt würden. Nach der Kostenermittlung der ausschließlich gemeindebezogenen Buslinien (Binnenverkehrslinien) werde bei den überörtlichen Linien darauf abgestellt, ob es sich um sogenannte Tangentenbusse handele, die das jeweilige Gemeindegebiet nur streiften, ohne anzuhalten. Solche Kosten würden der durchfahrenen Gemeinde nicht zugerechnet. Dass dies mit dem Begriff „gemeindebezogene Unterdeckung" gemeint sei, verstehe sich von selbst. Der Umlage seien die aufgrund der Einzelverträge errechneten Verluste zugrundegelegt worden. Dass dadurch mittelbar Abrechnungen des Verkehrsunternehmens die Höhe der Kreisumlage bestimmten, bedeutete keineswegs, dass der Kreis seine Satzungsautonomie an Dritte abtrete.
Zur Begründung der rechtzeitig erhobenen Klage bezieht sich die Klägerin auf die gut-achterliche Stellungnahme von Rechtsanwalt J1 vom 27. August 2004, wobei sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres Widerspruchsvorbringens ergänzend vorträgt:
Anders als im Gutachten angenommen, leide die Satzung bereits an formellen Mängeln, da es an einer eigentlichen Begründung für die getroffene Entscheidung fehle. Soweit darauf abgehoben worden sei, dass die Mehrzahl der kreisangehörigen Gemeinden die neue Berechnungsmethode wünsche, sei dies vom Tatsächlichen her zweifelhaft und werde mit Nichtwissen bestritten. Im Übrigen sei der numerische Mehrheitswille der Gemeinden auch kein taugliches Entscheidungskriterium. Festzuhalten sei auch an der Auffassung, dass die Norm unbestimmt sei. Es sei auch in Zweifel zu ziehen, ob die NIAG überhaupt als Einrichtung des Kreises angesehen werden könne, deren Abrechnungen umgelegt werden könnten. Denn die Beteiligung des Kreises an dem Unternehmen sei kaum mehr nennenswert. Im Übrigen sei der Umrechnungsmaßstab nicht sachgerecht. Bei langgestreckten Gemeindegebieten erscheine es willkürlich, auf Wagenkilometer abzustellen. Oft entscheide der Zufall, ob eine Linie kurz oder hinter der Stadtgrenze verlaufe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 22.07.2003 und den Widerspruchsbescheid vom 01.03.2005 insoweit aufzuheben, als er die Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) auf der Grundlage der gemeindebezogenen Unterdeckung betrifft.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt zur Begründung u. a. vor: Der nach § 55 Abs. 2 KrO NRW obliegenden Begründungspflicht sei der Kreistag nachgekommen. Auch sonst gebe es gegen das formell ordnungsgemäße Zustandekommen der Satzung keine Bedenken. Der darin verwendete Begriff „gemeindebezogene Unterdeckung" sei bestimmt genug. Der Satzungsgeber habe einen Fachterminus verwandt, dessen Inhalt sich allen Unterrichteten erschließe. Auch die Klägerin sei nicht im Unklaren darüber gewesen, was der Satzungsgeber gemeint habe, zumal sie im Normsetzungsverfahren ausdrücklich Stellung genommen habe. Auch seien die Voraussetzungen des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW eingehalten. Dass der Kreis an der NIAG nur noch eine geringe Kapitalbeteiligung halte, sei unerheblich. Für eine Einrichtung im Sinne der zuvor genannten Bestimmung sei nicht erforderlich, dass der Kreis einen eigenen Sach- oder Personalbestand vorhalte. Vielmehr genüge es, dass er diese Leistungen bei Dritten einkaufe. Soweit die Klägerin die Umlageberechnung im Einzelnen beanstande, sei ihr Begehren nicht aus sich heraus klar: Sie strebe nämlich offensichtlich die Rückkehr zu einem Verfahren an, das den von ihr geforderten Grundsätzen noch ferner gestanden habe. Im Übrigen komme dem Kreistag gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit zu. Dabei sei zu berücksichtigen, dass nach der Gesetzessystematik die Festsetzung einer Mehrbelastung gemäß § 56 Abs. 4 KrO NRW eine Ausnahme von § 56 Abs. 1 KrO darstelle. Da sich der unmittelbare Vorteil nicht exakt berechnen lasse, sei die gewählte „gemeindebezogene Unterdeckung" als sachgerechte Bewertung des Zustattenkommens anzusehen. Warum eine linienscharfe Berechnung von Kosten verboten sein solle, sei nicht erkennbar. Sie sei am besten geeignet, Kosten zu senken.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Beiakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind.
Die Umlageerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 4 S.1 KrO NRW i.V.m. § 5 Abs. 3 der Haushaltssatzung 2003/2004. Diese Satzung ist frei von gültigkeitsausschließenden formellen Mängeln (a), hinreichend bestimmt (b) und steht im Einklang mit höherrangigem Recht (c). Sie ist im konkreten Fall auch zutreffend angewandt worden (d).
a) Beim Zustandekommen der Haushaltssatzung sind keine Beteiligungsrechte der Klägerin verletzt worden. Nach § 55 Abs. 1 KrO NRW sind bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen die kreisangehörigen Gemeinden in geeigneter Weise zu beteiligen (Satz 1). Ihnen ist Gelegenheit zu geben, zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen (Satz 2).
Über Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden beschließt der Kreistag in öffentlicher Sitzung (Abs. 2 Satz 1). Die kreisangehörigen Gemeinden können verlangen, dass der Kreis ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet (Satz 2). Die Klägerin hat die Gelegenheit, zum Entwurf der Haushaltssatzung Stellung zu nehmen, genutzt. Sie hat am 05.02.2003 ausführlich zu den sie belastenden Punkten Stellung genommen. Jene Stellungnahmen hat der Beklagte den Mitgliedern des Kreistages zugeleitet (Schreiben vom 10.03.2003). Sie sind in der Sitzung des Kreisausschusses vom 27.03.2003 eingehend erörtert worden. Der Kreistag hat sich mit ihnen in öffentlicher Sitzung vom 10.04.2003 befasst und ist ihnen nicht gefolgt. Damit ist das bis zum Rechtssetzungsbefehl - dem Erlass der Satzung - einzuhaltende Verfahren der § 55 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 KrO NRW eingehalten. Die in § 55 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW statuierte Mitteilungs- und Begründungspflicht bezieht sich nach der Systematik des Gesetzes und der darin vorgezeichneten Chronologie auf einen Zeitpunkt, in dem die Haushaltssatzung bereits verabschiedet ist. Die Mitteilung von Ergebnis und Begründung erfüllt daher nicht den Zweck, die Gemeinde instand zu setzen, durch Gegenargumente noch auf eine andere Entscheidung des Kreistages hinzuwirken. Sie ist auch für eine wirksame Rechtsverteidigung nicht unverzichtbar. Die Norm ist auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Kreistagsitzung selbst öffentlich ist, die Gemeinde also wie jeder Bürger die Möglichkeit hat, den Entscheidungsprozess unmittelbar zu verfolgen. Vor diesem Hintergrund enthält die Bestimmung eine reine Ordnungsvorschrift, und eine etwaige Verletzung kann die Geltung des Rechtsetzungsbefehls nicht mehr nachträglich aufheben. Unabhängig davon wäre den Anforderungen der Vorschrift aber genügt. Denn der Kreis hat der Klägerin mit Schreiben vom 19.08.2003 die Erwägungen mitgeteilt, die die Entscheidung getragen haben. Der Einwand der Klägerin, diese Begründung sei unzureichend, lückenhaft oder inhaltlich falsch, verfehlt den Sinn des § 55 Abs. 2 Satz 2 KRO NRW. Denn Inhalt gesetzlich vorgeschriebener Begründungen,
- vgl. etwa § 117 Abs. 3 und 5 VwGO, § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG -,
muss nicht schlechthin jede Erwägung und Tatsachenwürdigung sein, die zu der Entscheidung Anlass gegeben hat. Vielmehr genügt es, wenn der Betroffene daraus die Überlegungen nachvollziehen kann, die die Entscheidung getragen haben,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 9. Aufl. 2005 § 39 Rn. 18 f.
Erst recht kommt es nicht darauf an, ob die geschilderten Tatsachen oder Überlegungen richtig sind. Denn ob sich eine Begründung als stichhaltig erweist, ist Teil der materiell-rechtlichen Überprüfung einer Entscheidung.
Soweit die Klägerin die Gültigkeit der Haushaltssatzung mit der Begründung in Zweifel zieht, der Kreistag sei bei seiner Entscheidung von irrigen Annahmen über den Mehrheitswillen der kreisangehörigen Gemeinden ausgegangen, führt auch dies nicht weiter. Für die Entscheidung nach § 56 Abs. 4 KrO NRW spielt dieser Gesichtspunkt keine Rolle. Dass er als Motiv bei einigen Kreistagsmitgliedern gegolten haben mag, infiziert die Normsetzung nicht. Denn bei der Normüberprüfung kann nicht auf die §§ 40, 39 Abs. 1 VwVfG zurückgegriffen werden, die - bei Sanktion der Rechtswidrigkeit - für den Erlass von Ermessensverwaltungsakten den Abwägungsprozess normieren und seine nachvollziehbare Darlegung fordern. Diese nach der gesetzgeberischen Überschrift auf das „Zustandekommen des Verwaltungsaktes" bezogenen Bestimmungen enthalten keinen Rechtsgedanken, der auf die Ermessensausübung bei der Normsetzung übertragbar ist. Es macht nämlich bereits einen maßgeblichen Unterschied, ob die Behörde bei der Ausfüllung eines Entscheidungsspielraumes Wertungen nachzuvollziehen hat, die ihr durch Rechtssatz vorgegeben sind, oder ob ein demokratisch legitimiertes, noch dazu kollektiv verfasstes Organ selbst zu rechtssatzmäßigen Wertungen berufen ist. Zudem entspricht es allgemeiner Rechtsüberzeugung, dass die Bestimmung des Regelungsinhaltes auslegungsbedürftiger Normen nicht an die Materialien der Normsetzung gebunden ist.
Vgl. die Nachweise bei Bad-Württ. VGH, Urteil vom 1. September 1982 - NC 9 S 1696/81 u. a. -, NVwZ 1983, 369.
Sind - soweit überhaupt verlässlich fassbar - Motive und nachgeschobene Normbegründungen derjenigen, die am Erlass der Norm mitgewirkt haben, nicht konstitutiv für den Norminhalt, so können sie es auch nicht sein für die Gültigkeit der Norm. Deshalb lautet die Frage nicht, „ob der Gesetzgeber konsistent argumentiert hat",
vgl. Schlaich, VVDStRL Bd. 39 (1981), 195,
sondern, ob das in der Norm zum Ausdruck gebrachte Ergebnis rechtlich bestehen kann. Dementsprechend kann nicht die subjektive Willkür des Normgebers, sondern nur die objektive, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit einer Norm im Verhältnis zu der Situation, die sie regeln soll, zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und der damit verbundenen Unwirksamkeit führen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.6.8 und 13.83 -, BVerwGE 70, 319 (335); VGH Bad.-Württ., aaO., vgl. ferner Badura in Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, 1987, 25 (29 ff).
Gibt es keine materiell-rechtlichen Normen, die zur Heranziehung bestimmter Kalkulationsgrundlagen verpflichteten, so folgt auch aus dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht, dass das Gericht die Motivation des Satzungsgebers nachzuvollziehen und bei der Feststellung von Fehlern oder Defiziten im Abwägungsvorgang das Ergebnis der Rechtssetzung zu beanstanden hätte. Denn Art. 19 Abs. 4 GG begründet keine materiellen Rechte, sondern setzt zu schützende materielle Rechte voraus.
Vgl. die Nachweise bei Gemeinschaftskommentar zum AsylVfG § 32 AsylVfG a.F. Rn. 20 ff., vgl. ferner etwa BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1992 - 6 C 3.92 -, DVBl. 1993, 503.
b) Der in der Satzung verwandte Begriff der „gemeindebezogenen Unterdeckung" ist auch hinreichend bestimmt. Dies gilt selbst dann, wenn man im Verhältnis des Kreises zur Gemeinde ähnliche Anforderungen stellt, wie sie im allgemeinen bei staatlichen Eingriffen in Grundrechte des Bürgers zu gelten haben.
Vgl. hierzu Sachs, in Sachs, Grundgesetz 2. Aufl. Art. 20 Rn. 126 f.
Auch dann werden die Anforderungen nicht schon verfehlt, wenn ein Begriff mehrere Auslegungen zulässt. Es genügt vielmehr, dass sich der Inhalt mit Hilfe der juristischen Hermeneutik bestimmen lässt. Hierbei kann auch die Entstehungsgeschichte einer Vorschrift herangezogen werden. Der Begriff „Unterdeckung" besagt, dass die nicht durch Einnahmen ausgeglichenen Kosten des ÖPNV abgerechnet werden sollen. Wenn dies „gemeindebezogen" erfolgen soll, kann nur auf die jeweilige Einnahme- und Ausgabenseite in Bezug auf das jeweilige Gemeindegebiet abgestellt werden. Für dieses Verständnis ist von Bedeutung, dass die Satzungsregelung mit diesem Wortpaar ein schon vorher unter derselben Bezeichnung gebräuchliches Verfahren aufgreift. Denn schon vor der jetzt umstrittenen Umstellung war die „gemeindebezogene Unterdeckung" maßgeblich für die Umlage, wenn auch noch nicht als alleiniges Kriterium, sondern nur als Teil des Rechenwerkes. Zudem war die Regelung vor Verabschiedung der neuen Haushaltssatzung Gegenstand eingehender Diskussionen, und gerade die Einwände der Klägerin zeigen, dass sie den Begriff von vornherein im jetzt zugrundegelegten Sinne verstanden hatte. Wird einer Norm aber während ihres Entstehungsprozesses ein bestimmter, mit ihrem Wortlaut ohne weiteres vereinbarer Sinn zugemessen, ist dieser Zweck im Normsetzungsprozess umstritten, und wird die Norm dann schließlich mit jenem Inhalt verabschiedet, liegt nahe, ihr eben jenen Sinn beizumessen. Vor diesem Hintergrund ist die zugrundgelegte Regelung hinreichend klar.
c) Die in der Satzung enthaltenen Maßgaben halten auch inhaltlich den Anforderungen stand. Die umgelegten Kosten betreffen eine „Einrichtung des Kreises" (§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO NRW). Dem steht nicht entgegen, dass die NIAG weder ein Eigenbetrieb noch ein überwiegend vom Kreis beherrschtes Wirtschaftsunternehmen ist. Hierauf hat der Gesetzgeber den Erstattungsanspruch weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn der Bestimmung begrenzt. Der weit formulierte Begriff der „Einrichtung" deckt schon vom Wortsinn her auch ab, darunter das rechtlich gesicherte Vorhalten eines bestimmten Angebotes - nämlich der Bedienung des ÖPNV - auf Kosten des Kreises zu verstehen. Auch war dem Gesetzgeber das Phänomen bekannt, bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben rechtlich selbständige Privatrechtssubjekte einzuschalten,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl 1993, 217.
Es widerspräche sowohl dem Grundsatz der Verwaltungseffizienz als auch dem interkommunalen Gleichbehandlungsgebot, einen Kostenerstattungsanspruch auf Fälle zu beschränken, in denen der Kreis für die Gemeinwohlverwirklichung einen eigenen Sach- und Personalbestand vorhält. Dementsprechend wird auch in der Literatur für richtig gehalten, dass der Kreis eine Leistung durch Einschaltung Dritter „einkaufen" kann,
vgl. Ehlers/Baumann, DVBl. 2004, 525 (528).
Die insoweit gegebene Einrichtung kommt der Klägerin auch in „besonders großem Maße zustatten" (§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW). Ob dies der Fall ist, ist durch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick zu nehmen sind. Ergibt sich hiernach, dass eine Einrichtung des öffentlichen Personennahverkehrs einem Kreisteil gegenüber dem übrigen Kreisgebiet in erheblichem Maße ungleichwichtig zustatten kommt, kann - sofern das Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden erheblich unterschritten wird - eine Minderbelastung der betroffenen Gemeinden beschlossen werden (§ 56 Abs. 4 Satz 3 KrO NRW).
Vgl. OVG NRW, Urt. vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, zu § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW, vgl. ferner Urteil der Kammer vom 26. September 1997 - 1 K 5385/97 -, NWVBl. 1998, 200.
Bei der Bestimmung der Tatbestandsvoraussetzungen des Satzes 1 des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW kann auf die in Satz 3 derselben Bestimmung genannte Bewertung zurückgegriffen werden: Der Gesetzgeber stellt es in das normative Ermessen des Kreistages, Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs durch eine vorteilsbezogene Umlage oder durch die allgemeine Kreisumlage zu decken. Damit ist zum einen gesagt, dass eine kreisweit angebotene Nahverkehrseinrichtung überhaupt einzelnen Gemeinden in besonders großer oder geringer Weise zustatten kommen kann; dem Argument, die Gesamterschließung des Kreisgebietes komme letztlich allen Kreisgemeinden in gleicher Weise zu Gute, ist damit der Boden entzogen. Zum zweiten stellt die Norm klar, dass der Kreistag die sonst für die allgemeine Kreisumlage geltenden Solidarprinzipien insoweit nicht anwenden muss.
Vgl. Ehlers/Baumann, a.a.O., S. 529.
Das Gesetz selbst gibt keine näheren Maßstäbe vor, wann eine Einrichtung Gemeinden in besonders großem oder besonders geringem Maße zustatten kommt.
Vgl. zur Feststellung Schneider, NWVBl. 2003, 121 (126).
Solche Maßstäbe lassen sich allgemein auch schwerlich formulieren. Geht es um Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs, kommen als Anknüpfungspunkte neben der vom Kreis gewählten „gemeindebezogenen Unterdeckung" etwa auch das Transportaufkommen an Fahrgästen oder weitere Gesichtspunkte in Betracht. So kann eine Buslinie einer Gemeinde weit über übliches Maß zustatten kommen, wenn sie etwa im Zusammenhang mit der Ausweisung eines neuen Baugebietes erfolgt und diese Maßnahme praktisch erst möglich macht.
Vgl. weitere Beispiele bei Ehlers/Baumann, a.a.O. 529.
Lassen sich mehrere Deutungsvarianten finden, steht es im gesetzgeberischen Ermessen des Kreistages, welches Merkmal er zum Bezugsmaßstab macht. Dabei ist auch zu bedenken, dass sich gerade auch beim öffentlichen Personennahverkehr Vorteile vielfach nicht oder nur bei unvertretbarem Aufwand quantifizieren lassen, und wo eine Quantifizierung gelingt ist nicht immer sicher, ob sie nicht nur eine zufallsbestimmte „Momentaufnahme" darstellt.
Vor diesem Hintergrund ist der vom Kreis gewählte Ansatzpunkt nicht zu beanstanden. Bei dem zugrundegelegten „Brutto-Wagen-Kilometer-Prinzip" wird der Vorteil der Gemeinden und Städte ausgehend davon bemessen, wie viele ÖPNV- Kilometer im jeweiligen Gemeindegebiet zurückgelegt werden. Sogenannte Tangentenbusse, die das jeweilige Gemeindegebiet nur durchfahren ohne zu halten, werden herausgerechnet. Von dem insoweit umgerechneten Aufwand werden die Erlöse in den einzelnen Gemeinden abgerechnet. Dieses von § 5 der Satzung vorgegebene Verfahren beruht auf der Einschätzung, dass der Umfang des „Zustattenkommens" des ÖPNV in Bezug auf die Gemeinde nach dem (nicht anderweitig gedeckten) Aufwand zu bemessen ist, der auf dem Gemeindegebiet anfällt. Diese Einschätzung ist plausibel. Da die Klägerin nicht behauptet, dass die Linienführung der Busse etwa willkürlich sei oder sonst örtlich gegebene Notwendigkeiten vernachlässige, lässt sich die Summe der pro Gemeinde anfallenden nicht gedeckten Aufwendungen mit dem Vorteil einer Erschließung des Gemeindegebietes durch Nahverkehrslinien gleichsetzen. Diese Überlegung ist auch für eine Gemeinde plausibel, die wie die Klägerin verhältnismäßig flächengroß und einwohnerschwach ist, so dass relativ wenig Nutzer (und Entgeltzahler) pro Streckenkilometer anfallen. Erweist sich die Großräumigkeit einer Gemeinde unter diesem Gesichtspunkt als Strukturnachteil, zu dessen Ausgleich höhere Aufwendungen zu machen sind, so begründet die Leistung dieses Aufwandes auch einen entsprechenden Vorteil. Dies zeigt die Kontrollüberlegung, dass die Klägerin den insoweit anfallenden Mehraufwand auch dann trüge, wenn die entsprechenden Linien nur innerhalb des Gemeindegebietes verkehrten und nicht vom Kreis, sondern von ihr selber betrieben würden. Mögliche Abrechnungsungenauigkeiten schließen die Eignung des Maßstabes nicht aus. Zwar mag es Fahrgäste geben, die das Gemeindegebiet nur passieren und in jeweils anderen Gemeinden ein- und aussteigen. Die Streckenkilometer werden dann der Klägerin zugerechnet, nicht aber die Einnahmen. Dieser als solcher schwer zu erfassenden Fallgruppe steht die Gruppe jener Fahrgäste gegenüber, die unmittelbar diesseits der Gemeindegrenze der Klägerin den Bus besteigt, dort das Beförderungsentgelt entrichtet und dann eine weite Strecke durch andere Gemeinden zurücklegt. Ob sich der Gesichtspunkt der gemeindebezogenen Unterdeckung ausnahmsweise als falsch herausstellen könnte, wenn - wie die Klägerin formuliert hat - etwa eine geografisch langgestreckte Gemeinde jeweils in der Länge von Buslinien durchfahren würde, deren Hauptzielpunkte anderswo liegen, kann offen bleiben. Aus dem vorgelegten Kartenmaterial lässt sich nichts dafür entnehmen. Hinzu kommt, dass die Führung der Buslinien Zweckmäßigkeitsüberlegungen, nämlich der optimalen Erschließung der befahrenen Gebiete und der Wirtschaftlichkeit des ÖPNV berührt, was insofern sachfremde Gesichtspunkte strukturell ausschließt.
Im Ergebnis dasselbe gilt für die in der mündlichen Verhandlung vertiefte Überlegung der Klägerin, der Satzungsgeber habe eine andere Berücksichtigung der von der RVN bedienten Buslinien vorsehen müssen. Dabei geht es um Linien, für die der Kreis aufgrund gesonderter Vereinbarungen keinen Verlustausgleich zahlt. Gemeinden, die durch eine solche Buslinie erschlossen werden, haben den Vorteil, hierfür nicht über die Kreisumlage zahlen zu müssen.
Ob die Klägerin hieraus Gültigkeitseinwände gegen die Satzung herleiten könnte, ist bereits deshalb zweifelhaft, weil S unter anderem von einer RVN-Linie bedient wird und damit insoweit zu den Begünstigten gehört. Die Frage kann indes auf sich beruhen. Denn der Beklagte war berechtigt, diesen Gesichtspunkt zu vernachlässigen. Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die allgemeine Kreisumlage (§ 56 Abs. 1 KrO NRW) dazu bestimmt ist, strukturelle Vor- oder Nachteile, die eine Gemeinde in den Kreis mitbringt, solidarisch auszugleichen. § 56 Abs. 4 KrO NRW hat diesen Gedanken gerade nicht aufgenommen. Die Norm stellt auf das Zustattenkommen ab, das auch im Ausgleich von Strukturnachteilen liegen kann. Das impliziert eine gewisse Begünstigung von Gemeinden, deren Besiedlung oder infrastrukturelle Erschließung keinen oder nur einen geringen Ausgleich nötig macht und wirkt sich zum Nachteil jener Gemeinden aus, bei denen die Voraussetzungen insoweit ungünstiger sind. Diese Konsequenz ist vom Gesetzgeber gewollt. Zu den infrastrukturellen Vorteilen gehört auch, dass das Gemeindegebiet von einem Anbieter des ÖPNV bedient wird, der für seine Verluste keinen Ausgleich verlangt. Auch dies zeigt die Kontrollüberlegung, dass diese Vorteile bei der jeweils begünstigten Gemeinde verblieben, wenn die kreisangehörigen Gemeinden jeweils für sich die Aufgaben des ÖPNV in die Hand nähmen. Im übrigen haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass der Verlustausgleich beim RVN deshalb nicht durch den Beklagten erfolgt, weil es sich um Schienenersatzverkehr handele. Das vom Kreistag beschlossene Umlagesystem enthält keine Berechnungskomponente, die Vorteile durch besonders gute Anbindung einer Gemeinde an den Schienenverkehr ausgleichen soll. Dann ist es nicht wertungswidersprüchlich, wenn Vorteile, die eine Gemeinde durch Schienenersatzverkehr genießt, bei ihr verbleiben.
Dass insoweit für die Klägerin besondere Vorteile entstehen, ergibt sich hiernach aus den Abrechnungen; dabei bedeutet die Feststellung des besonderen Zustattenkommens nach der Normsystematik zugleich, wie das Zustattenkommen auszugleichen ist. Die Rechtsfolge ist auch insoweit vom Satzungsgeber systemgerecht gewählt. Ein Verbot „linienscharfer" Abrechnung - wie es die Klägerin sieht - kennt § 56 Abs. 4 KrO NRW nicht. Zwar ist Ausgangspunkt der gesetzgeberischen Entscheidung nicht der besondere Aufwand, sondern das Zustattenkommen. Dies schließt aber nicht aus, das Zustattenkommen - wie mit plausibler Begründung geschehen - mit dem entstandenen Sonderaufwand in eins zu sehen.
Vgl. hierzu Urteil der Kammer vom 26.09.1997 - 1 K 5387/97 -, NWVBl 1998, 200, (202).
d) Die Haushaltssatzung ist auch ordnungsgemäß angewandt worden. Das geschilderte Verfahren zur Ermittlung der Unterdeckung im Konkreten ist von der Norm gedeckt.
Da der Maßstab der „gemeindebezogenen Unterdeckung" schon vorher - als Teilelement der Umlagenberechnung - in Gebrauch war, hat der Satzungsgeber das Verfahren auch in den Modalitäten durch Verabschiedung des § 5 Abs. 3 Haushaltssatzung grundsätzlich übernommen und gebilligt.
Damit ist auch die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung besonders in Zweifel gezogene Berechnungsmethode legitimiert, die gemeindebezogene Unterdeckung linienscharf zu ermitteln und nicht die Gesamtsumme der Einnahmen zu den gefahrenen Streckenkilometern ins Verhältnis zu setzen.
Das Berechnungsverfahren ist auch in der verwaltungsmäßigen Umsetzung frei von inneren Widersprüchen. Auch die Klägerin zeigt nicht auf, wie der gemeindebezogene Aufwand und Ertrag plausibler und bei noch vertretbarem Aufwand ermittelt werden könnte. Soweit es um eine Umlage der Kosten für den „Nightmover" geht, steht es im Einklang mit § 56 Abs. 4 KrO NRW und ist vertretbar, das Kreisgebiet zu unterteilen und getrennt abzurechnen.
Die in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Zweifel an der Aussagekraft der von der NIAG gegenüber dem Beklagten erstellten Abrechnungen geben zu weiteren Nachforschungen keinen Anlass. Wären diese Abrechnungen im Detail unrichtig, schlüge dies nicht unmittelbar auf das Recht des Kreises durch, solche Zahlungen auf die Gemeinden umzulegen, die er bei pflichtgemäßer Prüfung für berechtigt halten konnte. Jedenfalls aber hat die Klägerin selbst substantielle Plausibilitätszweifel nicht erhoben. Dies wäre aber an ihr gewesen, da sie gerade auch durch Vergleich mit den Berechnungen aus den Vorjahren ohne weiteres Anstoß und Richtung einer Überprüfung hätte vorgeben können. Lässt sie es daran fehlen, gibt es auch für das Gericht nach § 86 Abs. 1 VwGO keinen Anlass zu weiteren Nachforschungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 39 Abs. 1 VwVfG
§ 32 AsylVfG
§ 167 VwGO
§ 56 Abs. 1 KrO
§ 56 Abs. 4 KrO
§ 55 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrO
§
56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 55 Abs. 2 KrO
§ 56 Abs. 4
KrO
§ 56 Abs. 4 S.1 KrO
§ 55 Abs. 1 KrO
§ 55 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 55 Abs. 2 Satz 2 KrO
§ 55 Abs. 2 Satz 2 KRO
§ 117 Abs. 3 und 5 VwGO
§ 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG
§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 3 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz
1 KrO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 369
BVerwGE
70, 319
9 S 1696/81
6 C 3.92
15 A 1440/88
15 A 5295/00
1 K 5385/97
1 K 5387/97