Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-11-20, Aktenzeichen VGH A 11/00
ECLI: ECLI:DE:VERFGRP:2000:1120.VGHA11.00.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen Vorschriften der Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - vom 30. Juni 2000 (GVBl. S. 247) - GefAbwV -, soweit sie sich auf die in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde beziehen.
Er ist Eigentümer eines von einem Pit Bull Terrier abstammenden Hundes. Dieses Tier unterfällt damit der Legaldefinition eines "gefährlichen Hundes" in § 1 Abs. 2 GefAbwV. Danach sind Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, gefährliche Hunde im Sinne der Verordnung.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Antragsteller gegen das Zucht-, Vermehrungs- und Handelsverbot in § 2 Abs. 1 GefAbwV, gegen die Bestimmung zum Unfruchtbarmachen eines gefährlichen Hundes (§ 2 Abs. 2 GefAbwV), gegen die Kennzeichnungspflicht (§ 4 Abs. 1 GefAbwV) sowie gegen den Anlein- und Maulkorbzwang in § 5 Abs. 4 GefAbwV und rügt die Verletzung von Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 der Verfassung von Rheinland-Pfalz (LV) sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Ferner begehrt er, im Wege der einstweiligen Anordnung ohne mündliche Verhandlung die Vollziehung der genannten Vorschriften bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde auszusetzen. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus:
Die Verfassungsbeschwerde sei nach erfolgloser Normenkontrollklage zum Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zulässig. Sie sei auch begründet. Für das Abweichen von der konkreten Gefahrenprognose nach § 1 Abs. 1 GefAbwV für die von § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde gebe es keinen einleuchtenden Grund. Das Kriterium der Zugehörigkeit zu einer der drei dort genannten Rassen sei sachfremd und stehe im Widerspruch zu wissenschaftlichen Erkenntnissen. Danach beruhe die Aggressivität eines einzelnen Tieres nie ausschließlich auf dessen genetischer Disposition, sondern immer auch auf bestimmten Umwelterfahrungen der Tiere. Jedenfalls erwiesen sich die getroffenen Regelungen als unverhältnismäßig. Die einstweilige Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile dringend geboten. Müsse er den Geboten der Verordnung nachkommen, so sei er verpflichtet, sein Tier unfruchtbar zu machen und mittels eines Chips zu kennzeichnen. Ferner sei er bei Vollziehung der Verordnung gezwungen, den Hund stets selbst und persönlich auszuführen, da er sonst niemanden finde, der die Sorgfaltskriterien des § 5 Abs. 1 GefAbwV erfülle. Demgegenüber sei es akzeptabel, wenn das Unfruchtbarmachen sowie das Kennzeichnen des Tieres durch den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung für einige Zeit hinausgeschoben werde. Die einstweilige Anordnung sei dringlich, da die zuständige Behörde ihn bereits mit Schreiben vom 10. Oktober 2000 zur Vorlage eines Führungszeugnisses sowie zum Ablegen der Sachkundeprüfung aufgefordert und auf die Pflichten zum Unfruchtbarmachen und Kennzeichnen des Tieres hingewiesen habe.
Das Ministerium der Justiz hat sich in Abstimmung mit dem Ministerium des Innern und für Sport und dem Ministerium für Umwelt und Forsten wie folgt geäußert: Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung müsse bereits deshalb abgelehnt werden, weil die Verfassungsbeschwerde offensichtlich keinen Erfolg haben könne. Sie sei bereits unzulässig. Der Antragsteller sei aus Gründen der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gehalten, zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde offensichtlich unbegründet. Die in § 1 Abs. 2 GefAbwV getroffene Typisierung sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die gesteigerte Aggressivität der dort genannten Hunderassen sei durch wissenschaftliche Untersuchungen und tatsächliche Erhebungen hinreichend belegt. Da die Verordnung den vorbeugenden Schutz von Leib und Leben von Menschen und damit von höchstrangigen Rechtsgütern bezwecke, komme dem Verordnungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der ihm auch eine generalisierend-typisierende Einschätzung der abstrakten Gefahrenlage erlaube. Die einzelnen Regelungen seien zum Schutz von Menschen und Tieren vor den von gefährlichen Hunden ausgehenden Gefahren geeignet und auch verhältnismäßig. Aber auch ungeachtet der Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde falle die dann vorzunehmende Folgenabwägung zu Lasten des Antragstellers aus. Weder das Zuchtverbot, noch der Maulkorbzwang oder die Kennzeichnungspflicht träfen den Antragsteller schwer.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, über den der Verfassungsgerichtshof mit Zustimmung des Antragstellers ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist zulässig (§ 19 a VerfGHG), hat in der Sache jedoch keinen Erfolg. Die beantragte Anordnung ist nicht geboten, um für die Dauer des Verfassungsbeschwerdeverfahrens schwere Nachteile aus der angegriffenen Gefahrenabwehrverordnung vom Antragsteller abzuwenden.
Gemäß § 19 a Abs. 1 VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof einen Zustand durch einstweilige Anordnung u.a. dann vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 19 a Abs. 1 VerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Vielmehr hat der Verfassungsgerichtshof die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde der Erfolg aber zu versagen wäre (VerfGH Rh-Pf, Beschluss vom 13. April 1972 - VGH 3/72 -; BVerfGE 91, 252, 257 f.).
Unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde weist zwar das Ministerium der Justiz zutreffend darauf hin, dass ein Verfassungsbeschwerdeführer nach dem in § 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich gehalten ist, über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverstöße zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (VerfGH Rh-Pf, Beschluss vom 12. April 1995 - VGH B 1/95 -; BVerfGE 77, 381, 401). Dieser Grundsatz findet auch bei verfassungsgerichtlichen Rechtsbehelfen Anwendung, die sich unmittelbar gegen Rechtsnormen richten (VerfGH Rh-Pf, AS 25, 194, 196). Soweit die Behörde nach § 2 Abs. 2 GefAbwV zur Anordnung der Unfruchtbarmachung eines gefährlichen Hundes ermächtigt wird, stehen dem Antragsteller gegen einen etwaigen Vollzugsakt Widerspruch, Anfechtungsklage und ein entsprechender einstweiliger Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten offen (§§ 42 Abs. 1, 68 Abs. 1 und 80 VwG0). Aber auch gegenüber den vom Antragsteller mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen, ohne weiteren behördlichen Vollzugsakt unmittelbar eintretenden Rechtswirkungen der Gefahrenabwehrverordnung käme fachgerichtlicher Rechtsschutz in Form einer vorbeugenden Feststellungsklage mit ihm zugeordnetem einstweiligen Rechtsschutz in Betracht (§§ 43 Abs. 1, 123 Abs. 1 VwGO; BVerwG, Urteil vom 13. Januar 1969, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 31; BVerwGE 80, 355, 362; Eyermann/Happ, VwGO, 11. Auflage, § 43 Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., 2000, § 43 Rn. 8).
Der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Der Verfassungsgerichtshof kann in entsprechender Anwendung des § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG auch vor Ausschöpfung der fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten unmittelbar über die eingelegte Verfassungsbeschwerde entscheiden, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist. Eine solche Vorabentscheidung hält er hier für geboten. Durch diese Verfahrensweise wird eine Klärung der aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen, die sich für eine große Zahl Betroffener stellen und ansonsten im unter Umständen langwierigen fachgerichtlichen Instanzenzug behandelt werden müssten, in überschaubarem Zeitraum ermöglicht.
Die Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für die Dauer des - danach zulässigen - Verfassungsbeschwerdeverfahrens hängt demgemäß von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen ab. Diese Abwägung fällt zu Lasten des beschwerdeführenden Antragstellers aus:
Würde die einstweilige Anordnung antragsgemäß erlassen, die Verfassungsbeschwerde sich später jedoch als unbegründet erweisen, weil hinreichende Anhaltspunkte für die Berechtigung der in § 1 Abs. 2 GefAbwV getroffenen Typisierung bestehen und die Regelungen im Übrigen verhältnismäßig sind, würde die von der Verordnung bekämpfte, vom Verordnungsgeber als außerordentlich schwerwiegend eingeschätzte Gefahrenlage für Leib und Leben von Menschen zunächst fortbestehen. Zwar bliebe der durch § 1 Abs. 1 GefAbwV eröffnete Anwendungsbereich der Verordnung weiterhin vollziehbar. Jedoch entfaltet die auf die drei "klassischen Kampfhunderassen" (Caspar, DVBl. 2000, 1580, 1528) bezogene generelle Regelung in § 1 Abs. 2 GefAbwV eine weitergehende Präventivwirkung, die durch die einstweilige Anordnung suspendiert würde. Zur Erreichung dieser weitergehenden Prävention sind der Maulkorb- und Anleinzwang gemäß § 5 Abs. 4 GefAbwV sowie die Sorgfaltspflichten beim Führen der Hunde gemäß § 5 Abs. 1 GefAbwV ebenso notwendig wie die Kennzeichnungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 GefAbwV. Zwar kann die Kennzeichnung eines gefährlichen Hundes der von ihm ausgehenden Gefahr nicht unmittelbar begegnen. Sie ermöglicht jedoch generell eine bessere Kontrolle und kann somit eine verhaltenssteuernde Wirkung entfalten, indem sie die Hundehalter zur Erfüllung ihrer Pflichten anhält. Die auch nur vorübergehende Lockerung der präventiven Wirkung der Verordnung wiegt angesichts der in letzter Zeit besonders zutage getretenen, einschlägigen Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen schwer. Ähnliches gilt, wenn die Ordnungsbehörde bis auf Weiteres bei Gefahr der Heranbildung gefährlicher Nachkommen generell nicht mehr gemäß § 2 Abs. 2 GefAbwV ermächtigt wäre, die Unfruchtbarmachung eines gefährlichen Hundes anzuordnen.
Würde die einstweilige Anordnung abgelehnt, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde jedoch später wegen sachwidriger oder unverhältnismäßiger Typisierung als erfolgreich, hätten die dem Antragsteller für die Zwischenzeit zugemuteten Nachteile deutlich geringeres Gewicht.
Der Antragsteller hat nicht vorgetragen, seinen Hund oder andere in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannte Hunde zur Zucht oder zur Vermehrung zu benutzen oder mit solchen Tieren Handel zu treiben. Es ist ihm daher zuzumuten, dies auch weiterhin bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen. Auch der Maulkorb- und Anleinzwang (§ 5 Abs. 4 GefAbwV) schränkt den Antragsteller nicht erheblich in seiner Freiheit im Umgang mit seinem Hund ein; im Übrigen kann die Behörde gemäß § 5 Abs. 5 GefAbwV in besonders gelagerten Fällen Ausnahmen zulassen. Insgesamt ist die Erfüllung dieser aus der Gefahrenabwehrverordnung unmittelbar folgenden Pflichten für die Dauer des Verfahrens in der Hauptsache ebenso zumutbar wie die Erfüllung der Sorgfaltspflichten beim Führen des Hundes gemäß § 5 Abs. 1 GefAbwV, die der Antragsteller in der Begründung seines Eilantrags erwähnt. Soweit sich der Antragsteller in der Begründung seiner Verfassungsbeschwerde gegen einen Zwang zum Nachweis seiner Zuverlässigkeit und Sachkunde wendet, droht ihm durch die Verordnung selbst noch kein schwerer Nachteil. Bei der in § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV enthaltenen Auflage zum Sachkundenachweis handelt es sich nicht um eine unmittelbare Rechtspflicht, sondern um eine Obliegenheit, deren Nichterfüllung allerdings eine Untersagung der Hundehaltung zur Folge haben kann. Erst diese Untersagungsverfügung würde die Rechtssphäre des Antragstellers berühren. Hiergegen könnte er um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen. Entsprechendes gilt, falls die Behörde die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 GefAbwV bejahen und von der Ermächtigung Gebrauch machen sollte, die Unfruchtbarmachung des dem Antragsteller gehörenden Hundes anzuordnen, wofür der Verfassungsgerichtshof gegenwärtig keine konkreten Anhaltspunkte hat.
Schließlich hat der Antragsteller nicht dargetan, dass die von ihm gemäß § 4 Abs. 1 und § 10 Abs. 3 GefAbwV verlangte Kennzeichnung seines Hundes mittels eines elektronisch lesbaren Chips zu schweren Nachteilen führt. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob das Einpflanzen des Chips nicht wieder rückgängig gemacht werden kann. Denn der Antragsteller hat nichts dafür vorgetragen, dass diese in der Tierhaltung allgemein praktizierte Methode der Kennzeichnung (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 7 des Tierschutzgesetzes) Schäden oder dauerhafte Beeinträchtigungen der Tiere zur Folge haben. Hierfür ist nach den Erläuterungen des Ministeriums der Justiz und der dazu vorgelegten fachwissenschaftlichen Stellungnahmen auch nichts ersichtlich. Danach führt das Implantieren eines Mikrochips zu keinen Beeinträchtigungen für das Tier. Auch werde diese Art der Kennzeichnung mittlerweile allgemein, d.h. nicht nur für gefährliche Tiere, empfohlen und von einigen Nachbarländern, etwa von Großbritannien, gar als Einreisevoraussetzung verlangt.
Sollten bei dem Antragsteller wider Erwarten besondere Umstände vorliegen oder während der Dauer des Hauptsacheverfahrens entstehen, die eine vorläufige Befreiung von der Kennzeichnungspflicht oder einer der anderen unmittelbar geltenden Pflichten der Verordnung gebieten, oder sollte die Ordnungsbehörde von der Ermächtigung in § 2 Abs. 2 GefAbwV Gebrauch machen, so kann er hierfür auf die Möglichkeiten des verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes verwiesen werden. Dieser fachgerichtliche vorläufige Rechtsschutz wäre auf das jeweils im Streit stehende konkrete Rechtsverhältnis bezogen und könnte deshalb sehr viel differenzierter ausfallen als das hier geforderte generelle, landesweite Außervollzugsetzen einzelner Normen der Verordnung.
Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21 a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG entsprechend).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 43 Abs. 1, 123 Abs. 1 VwGO; BVerwG, Urteil vom 13. Januar 1969, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 31; BVerwGE 80, 355, 362; Eyermann/Happ, VwGO, 11. Auflage, § 43 Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO
§ 19 a VerfGHG
§ 1 Abs. 2 GefAbwV
§ 2 Abs. 1 GefAbwV
§ 2 Abs. 2 GefAbwV
§ 4 Abs. 1 GefAbwV
§ 5 Abs. 4 GefAbwV
§ 1 Abs. 1 GefAbwV
§ 5 Abs. 1 GefAbwV
§ 19 a Abs. 1 VerfGHG
§ 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG
§ 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG
§ 5 Abs. 5 GefAbwV
§ 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV
§ 10 Abs. 3 GefAbwV
§ 21 Abs. 1 VerfGHG
§ 21 a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG
§ 5 Abs. 2 Nr. 7 des Tierschutzgesetzes
Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 91, 252, 257
BVerfGE 77, 381, 401
BVerwGE 80, 355, 362