Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2025-12-16, Aktenzeichen 23 K 1795/25
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:1216.23K1795.25.00

Tenor:
Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 23. Oktober 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. April 2025 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid vom 23. Oktober 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. April 2025.
Die Klägerin erwarb mit notariellem Kaufvertrag vom 2. Oktober 2024 das Grundstück G01 (Y.-straße 00 in Köln). Der beurkundende Notar forderte mit Schreiben vom 16. Oktober 2024 eine Erklärung der Beklagten zum Verzicht auf die Geltendmachung eines Vorkaufsrechtes an. Die Beklagte erstellte nach Prüfung des Sachverhaltes das Attest über das gesetzliche Vorkaufsrecht am 23. Oktober 2024 und machte mit Bescheid vom 23. Oktober 2024 eine Gebühr in Höhe von 196 Euro für die Ausstellung des Negativattestes nach Ziffer 23.6.1 der Verwaltungsgebührensatzung bei der Klägerin geltend.
Hiergegen legte die Klägerin unter dem 1. November 2024 Widerspruch ein und erinnerte unter dem 3. Januar 2025 an dessen Bearbeitung.
Die Klägerin hat zunächst am 7. März 2025 Untätigkeitsklage erhoben mit dem Antrag auf Bescheidung des Widerspruches unter Aufhebung des „Gebührenbescheides vom 11. Oktober 2024“. Beigefügt war der Klage ein Gebührenbescheid vom 23. Oktober 2024. Auf gerichtliche Nachfrage hat die Klägerin ausgeführt, dass die Klage den Gebührenbescheid vom 23. Oktober 2024 betreffen solle.
Mit Bescheid vom 17. April 2025 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte aus, Ermächtigungsgrundlage für den Gebührenbescheid sei die Allgemeine Verwaltungsgebührensatzung der Stadt Köln vom 27. Dezember 1971 in der Fassung vom 24. April 2024. Die erhobene Gebühr ergebe sich aus Ziffer 23.6.1 der Satzung. Die Gebühr basiere auf einer Evaluation, die detailliert jeden Arbeitsschritt der Verwaltungshandlung erfasse. Hierzu seien die erforderlichen Schritte zeitlich gemessen und alle Schritte für die Prüfung des Vorliegens eines Vorkaufsrechtes und die Erteilung eines Negativzeugnisses in einer Pauschale zusammengefasst worden. Im Mittel beanspruche der Vorgang 242 Minuten und werde vom mittleren Dienst bearbeitet. Die Kosten pro Minute Arbeitszeit eines Arbeitsplatzes der Entgeltgruppe 7 beliefen sich auf 0,81 Euro pro Minute. In Summe ergebe dies 196 Euro.
Die Klägerin führte daraufhin aus, dass sie das Klageverfahren fortführen möchte und macht geltend, dass die erhobene Gebühr in keinem Verhältnis zum Aufwand und den Kosten der Beklagten im Rahmen der Erteilung des Negativattests stehe. Die geltend gemachte Höhe von 196 Euro sei völlig unverhältnismäßig. Der Zeitaufwand zur Erteilung des Attestes betrage durchschnittlich maximal 15 Minuten und beinhalte das Öffnen des Notarschreibens und die Einsicht in die städtischen Unterlagen sowie die Erstellung des Attests. Im Vergleich liege die Gebühr bei anderen Kommunen bei 17 bis 65 Euro. Die von der Beklagten im Klageverfahren vorgelegte Berechnung der einzelnen Arbeitsschritte sei offensichtlich unzutreffend. Sie bezweifele bereits, dass tatsächlich eine Zeitermittlung stattgefunden habe und gehe davon aus, dass die Angaben willkürlich erfolgt seien. Die Arbeitsschritte „Allgemeine Anfrage von Bürgern und Notaren“ und „Weiterleitung zuständigkeitshalber an andere Sachgebiete und Ämter“ würden nur sehr selten anfallen. Die Prüfungsschritte „Formale Prüfung“, „Materielle Prüfung“ und „Ausschlussgrund liegt vor“ seien zeitmäßig sehr hoch angesetzt. Der Arbeitsschritt „Ausschlussgrund liegt nicht vor“ komme in weniger als jedem zwanzigsten Verfahren vor. Die Attestausstellung sei auch doppelt erfasst. Die Verfahrensschritte nach Vorliegen eines Vorkaufsrechtes und die Position „Rückgabe“ könnten nicht jedem Verfahren zugerechnet werden. Insgesamt sei die Beklagte daher von einem maximalen Aufwand ausgegangen und die einzelnen Minutenangaben seien jeweils erkennbar zu hoch angesetzt.
Sollte der Zeitaufwand bei der Beklagten tatsächlich 242 Minuten in Anspruch nehmen, handele es sich um krasses Organisationsverschulden, welches nicht auf den Bürger abgewälzt werden dürfe.
Der tatsächliche Zeitaufwand lasse sich aus der Zahl der von der Beklagten erteilten Negativatteste pro Jahr und der Zahl der damit befassten Mitarbeiter sowie deren Zeitaufwand für die Berechnung ableiten. Sie beantrage daher eine Auskunft über die tatsächliche Zahl der ausgeübten Vorkaufsrechte in den Jahren 2018 bis 2024. Ergänzend verweise sie darauf, dass die Beklagte im Zeitraum 1. Januar 1995 bis 1. Februar 2018 einen generellen Verzicht auf die Ausübung des Vorkaufsrechtes erklärt hatte.
Weiter macht die Klägerin geltend, dass die Durchführung des Verfahrens hinsichtlich des Vorkaufsrechtes alleine im Interesse der Beklagten stehe. Der Bürger erlange hieraus keinen Vorteil.
Zuletzt beantragt die Klägerin,
den Gebührenbescheid der Stadt Köln vom 23. Oktober 2024, Aktenzeichen N01, in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. April 2025 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid und legt ein Berechnungsformular hinsichtlich der Ermittlung der Kosten pro Minute Arbeitszeit für die Tarifgruppe E7 vor sowie eine Aufstellung der einzelnen erforderlichen Arbeitsschritte für das Ausstellen eines Negativattestes mit dem entsprechenden durchschnittlichen Arbeitsaufwand in Minuten. Hierzu gibt die Beklagte an, es seien alle eventuell notwendigen Arbeitsschritte mit einer durchschnittlichen Arbeitsdauer erfasst worden. In der Praxis könne die Bearbeitung länger oder kürzer ausfallen. Es sei nicht der maximale Aufwand, sondern der durchschnittliche Aufwand angesetzt worden. Der Behörde komme bei Gebührenkalkulationen ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Eine prognostische Durchschnittsbetrachtung gerade in Massenverfahren sei zulässig. Selbst wenn einzelne Teilschritte nicht in jedem einzelnen Verfahren enthalten seien, sei es zulässig, diese in die durchschnittliche Gebührenkalkulation einzubeziehen. Es sei auch sichergestellt, dass eine Überschreitung des maximalen Kostendeckungsgrades von 100 Prozent ausgeschlossen sei. Keine Rolle spiele, wie lange die Bearbeitung des streitgegenständlichen Bescheides gedauert habe, der Umstand des Verzichtes auf die Ausübung des Vorkaufsrechtes vom 1. Januar 1995 bis 1. Februar 2018 sowie die Zahl der tatsächlich ausgeübten Vorkaufsrechte in den Jahren 2018 bis 2024.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden. Unerheblich ist, dass die Klägerin einer Entscheidung durch Gerichtsbescheid widersprochen hat. Voraussetzung gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ist lediglich, dass die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klägerin hat die zum Zeitpunkt der Klageerhebung zulässige Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO nach Erlass des für sie negativen Widerspruchsbescheides vom 17. April 2025 als Anfechtungsklage aufrechterhalten und fortgeführt.
Unerheblich ist die falsche Angabe des Datums des Gebührenbescheides in der Klageschrift vom 15. Februar 2025, da sich gemäß § 82 Abs. 1 VwGO aus dem beigefügten Gebührenbescheid und den weiteren Ausführungen der Klägerin deutlich der Wille der Klägerin ergibt, gegen den Gebührenbescheid vom 23. Oktober 2024 vorzugehen.
Die Klage ist auch begründet. Der Gebührenbescheid vom 23.Oktober 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. April 2025 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VWGO.
Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid ist § 5 KAG NRW i.V.m. Ziffer 23.6.1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührensatzung der Stadt Köln vom 27. Dezember 1971 in der Fassung vom 24. April 2024.
Die Erhebung einer Gebühr für die Ausstellung des Negativzeugnisses ist dem Grunde nach rechtmäßig (I.), vorliegend ist die Höhe der Gebühr von 196 Euro jedoch rechtswidrig (II.).
I. Die Erhebung einer Gebühr für die Ausstellung des Negativzeugnisses ist nicht zu beanstanden. Gemäß § 5 Abs. 1 KAG NRW dürfen Verwaltungsgebühren erhoben werden, wenn die Leistung der Verwaltung von dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt. Erforderlich ist, dass die Verwaltungshandlung individuell zurechenbar ist, denn das ist die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners finanziert werden darf,
vgl. Christ/Oebbecke KommunalAbgabenR-HdB/Schönenbroicher/Pommer, 2. Aufl. 2022, D. Rn. 563.
Die Ausstellung des Zeugnisses über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung eines Vorkaufsrechts nach §§ 24 ff. BauGB ist eine öffentliche Leistung im Wirkungskreis der Beklagten. Zu dieser Amtshandlung hat die Klägerin Anlass gegeben. Die Beklagte wurde nicht von Amts wegen, sondern aufgrund eines Antrags des Notars der Klägerin nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB tätig. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nicht nur die Ausstellung des Zeugnisses als solches, sondern auch die Prüfung, ob ein Vorkaufsrecht besteht und ggf. ausgeübt wird, auf Veranlassung und im Interesse der Klägerin erfolgt und ihr daher zurechenbar. Zwar mag es zutreffen, dass das Vorkaufsrecht als solches dem Gemeinwohl und nicht den Interessen des Grundstückskäufers dient, weil es als rechtliche Belastung auf den von ihm erfassten Grundstücken ruht und der Sicherung der Bauleitplanung der Gemeinde dient. Die mit der Ausstellung eines Negativzeugnisses untrennbar verbundene Prüfung, ob ein Vorkaufsrecht besteht und ggf. auf dessen Ausübung verzichtet wird, erfolgt jedoch auch im Interesse der Grundstückskäufer. Denn nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB darf der Käufer als Eigentümer nur in das Grundbuch eingetragen werden, wenn ihm die Nichtausübung oder das Nichtbestehen eines Vorkaufsrechts nachgewiesen ist. Die Zeugniserteilung ermöglicht also die dingliche Umsetzung des Kaufvertrags.
Vgl. VG Dresden, Urteil vom 6. April 2017 - 3 K 5074/15 -, juris Rn. 23 f.; VG Göttingen, Urteil vom 4. Juli 2006 - 2 A 143/05 -, juris Rn. 20 ff.; VG Karlsruhe, Urteil vom - 3 K 5074/15 -, juris Rn. 22 ff. m.w.N.
II. Der in der Gebührensatzung der Beklagten bestimmte Gebührentarif in Höhe von 196 Euro verletzt jedoch das Kostendeckungsprinzip.
Nach § 5 Abs. 4 KAG NRW soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Aufwendungen für den betreffenden Verwaltungsbereich nicht übersteigen. Wesentliche Strukturprinzipien des Verwaltungsgebührenrechts sind das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip.
Vgl. Christ/Oebbecke KommunalAbgabenR-HdB/Schönenbroicher/Pommer, 2. Aufl. 2022, D. Rn. 596-597.
Hinsichtlich der Wahrung des Äquivalenzprinzipes, welches sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt, bestehen keine Bedenken. Bei der Bemessung der Gebühr muss ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der erbrachten Leistung einerseits und der als Gegenleistung geforderten Gebühr andererseits bestehen. Wesentliche Merkmale, auf die dabei abzustellen sind, sind der Verwaltungsaufwand, das wirtschaftliche oder sonstige Interesse des Gebührenschuldners und der Nutzen, den dieser von der erbrachten Verwaltungsleistung hat. Davon ausgehend ist die Gebührenfestsetzung der Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden. Im Hinblick darauf, dass mit der Erteilung des Negativattests immerhin eine zum Grunderwerb notwendige Voraussetzung geschaffen wird, erweist sich eine Gebührenhöhe von 196 Euro nicht als unverhältnismäßig.
Zweifel bestehen jedoch hinsichtlich des Kostendeckungsprinzips in Bezug auf das sich hieraus ergebenden Gesamtkostenüberdeckungsverbot. Dieses ist verletzt, wenn das Gesamtgebührenaufkommen die Gesamtheit der Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges überschreitet. Für einen Verwaltungsbereich muss der Verwaltungsaufwand sachgerecht geschätzt und der Gebührenberechnung zugrunde gelegt werden. In diesem Zusammenhang ist ein Gebührenbescheid als rechtswidrig aufzuheben, wenn der entsprechenden Satzungsregelung keine nachvollziehbare Gebührenkalkulation zugrunde liegt und keine Gewähr besteht, dass nicht das Gesamtkostendeckungsverbot verletzt worden ist, das darauf gerichtet ist, eine wesentliche Überschreitung der Gesamtkostendeckung des betroffenen Verwaltungszweiges zu vermeiden.
Vgl. Christ/Oebbecke KommunalAbgabenR-HdB/Schönenbroicher/Pommer, 2. Aufl. 2022, D. Rn. 605-612.
Die Beklagte hat im Klageverfahren zwar eine Gebührenbedarfsberechnung zur Allgemeinen Verwaltungsgebührensatzung im Hinblick auf die Gebühr für die Ausstellung eines Negativattestes bei Nichtvorliegen eines Vorkaufsrechtes vorgelegt. Das Gericht hat dabei keinen Zweifel, dass der Zeitaufwand tatsächlich ermittelt wurde. Auch bestehen keine Bedenken, einen durchschnittlichen Zeitaufwand zugrunde zu legen, wobei die einzelnen Handlungen tatsächlich - je nach Fall - kürzer oder länger dauern können. Es bestehen auch keine Bedenken, alle in Betracht kommenden Arbeitsschritte in die Berechnung einzubeziehen, selbst wenn diese – wie die Klägerin bemängelt – nur selten vorkommen. Die Beklagte vermochte dem Gericht jedoch nicht nachvollziehbar zu erläutern, aus welchem Grund bei den berücksichtigten Arbeitsschritten an drei Stellen die Ausstellung des Negativattestes mit zweimal 25 Minuten und einmal 18 Minuten veranschlagt wurde. Der pauschalen und nicht näher erläuterten Ausführung der Beklagten hierzu, dass bei der Kalkulation der Gebühr nicht dreifach die Ausstellung des Negativattestes bemessen wurde, kann nicht gefolgt werden. In der vorgelegten Berechnung sind folgende Arbeitsschritte erfasst:
Allgemeine Anfragen von Bürgern und Notaren telefonisch und schriftlich 23 min
Weiterleitung zuständigskeitshalber an andere Sachgebiete und Ämter 32 min
Antrag/Kaufvertrag geht ein: formale Prüfung 23 min
Materielle Prüfung der Voraussetzungen des § 26 und § 24 (2) BauGB und
LNatG, BNatG, StrwG, Denkschmalschutzgesetz (Ausschlussgründe) 28 min
Ausschlussgrund liegt vor (→ Negativattest) 25 min
Ausschlussgrund liegt nicht vor: materielle Prüfung der Anspruchsgrundlage 20 min
VKR liegt nicht vor (→ Negativattest) 18 min
VRK liegt vor (Abgabe an SB gehobener Dienst) 15 min
Rückgabe vom SB gehobener Dienst an SB mittlerer Dienst (→ Negativattest) 25 min
Postrücklauf Gebührenbescheid/Negativattest 26 min
Problemlösung mit Kassenschnittstelle 7 min
Diese Aufzählung versteht die Kammer so, dass für alle der drei möglichen Varianten der Ausstellung des Negativattestes in der Prüfungsreihenfolge jeweils der Zeitaufwand für die Ausstellung des Negativattestes berücksichtigt wurde. Somit ist der Zeitaufwand für die Ausstellung des Negativattestes dreifach (zweimal mit 25 min und einmal mit 18 min) erfasst. Die Berücksichtigung der möglichen Prüfungsschritte wie formale Prüfung, Vorliegen von Ausschlussgründen und materielle Prüfung der Anspruchsgrundlage, die gesondert mit Minutenangaben aufgeführt sind, ist nachvollziehbar. Jedoch kann in keiner denkbaren Konstellation mehrmals das Ausstellen eines Negativattestes anfallen, so dass im Hinblick hierauf aus Sicht des Gerichtes nicht sichergestellt ist, dass es nicht zu einer Überdeckung im vorgenannten Sinn kommt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbe­scheides kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss den ange­fochtenen Gerichtsbescheid be­zeich­nen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbeschei­des sind die Grün­de darzulegen, aus denen die Berufung zuzu­lassen ist. Die Begründung ist, so­weit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Wahlweise kann innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbeschei­des bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle An­trag auf mündliche Verhandlung gestellt wer­den; hierfür be­steht kein Vertretungszwang.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
196,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der streitigen Gebührenhöhe.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 24 ff. BauGB
§ 75 VwGO
§ 5 KAG NRW
§ 84 Abs. 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VWGO
§ 5 Abs. 1 KAG NRW
§ 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 5 Abs. 4 KAG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 5074/15
2 A 143/05