Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-08-22, Aktenzeichen 6 L 1.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:0822.6L1.11.0A

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 565.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen Auskunftspflichten nach dem Zensusgesetz 2011.
Die Antragstellerin ist eine privatrechtliche Wohnungsbaugenossenschaft, die für sich als „Mietergenossenschaft in und über den P... hinaus“ wirbt, etwa 600 Mitglieder und einen Bestand von 650 Wohnungen und Gewerbeeinheiten hat. Das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg übersandte der Klägerin an „alle Auskunftspflichtigen der Gebäude- und Wohnungszählung im Rahmen des Zensus 2011“ adressierte Formularschreiben nebst Fragebögen zu 113 Wohn-/Gebäudeeinheiten. Das Formularschreiben vom Mai 2011 hat folgenden Wortlaut:
„Sehr geehrte Damen und Herren,
in diesem Jahr findet europaweit eine Volks-, Gebäude- und Wohnungszählung statt. Mit dem Zensus 2011 – wie die moderne Volkszählung genannt wird – wird zum Stichtag 9. Mai 2011 festgestellt, wie viele Menschen in unserem Land leben, wie sie wohnen und was sie arbeiten. Um ein möglichst vollständiges Abbild der Wohnsituation zu gewinnen, befragen die statistischen Landesämter zu allen Gebäuden mit Wohnraum, bewohnten Unterkünften und Wohnungen mindestens einen Auskunftspflichtigen. Auskunftspflichtig sind nach § 18 Abs. 2 Zensusgesetz 2011 die Eigentümerinnen und Eigentümer, die Verwalterinnen und Verwalter sowie sonstige Verfügungs- und Nutzungsberechtigte.
Im November 2010 hat das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg zur Überprüfung der Aktualität von Zuständigkeiten und Anschriften eine Vorbefragung der Gebäude- und Wohnungszählung durchgeführt. Für Ihre Beteiligung möchte ich mich herzlich bedanken.
Ihnen liegt nun der Fragebogen zur Gebäude- und Wohnungszählung 2011 vor. Ich bitte Sie, den Fragebogen innerhalb von 14 Tagen vollständig ausgefüllt im beigefügten Briefumschlag an uns zurückzusenden. Bei Bundesstatistiken sind die Portogebühren nach § 15 Abs. 3 Bundesstatistikgesetz von den Auskunftspflichtigen zu zahlen. Um Ihren Kostenaufwand zu minimieren, bieten wir Ihnen gerne die Möglichkeit, uns die Angaben kostenfrei per Onlineformular unter www.zensus2011.de zu übermitteln. Gerne können Sie den Fragebogen persönlich in Berlin-Moabit (Alt-Moabit 90a in 10559 Berlin) abgeben. In Brandenburg besteht die Möglichkeit der persönlichen Abgabe bei der zuständigen Erhebungsstelle. Die Kontaktdaten entnehmen Sie bitte der Internetseite www.zensus-berlin-brandenburg.de.
Ausfüllhinweise, Informationen zum Zensus 2011 und Rechtsgrundlagen finden Sie umseitig. Detaillierte Auskünfte sowie vollständige Gesetzestexte zum Download sind unter www.zensus2011.de und www.zensus-berlin-brandenburg.de für Sie bereitgestellt. Bei Fragen stehen wir Ihnen gerne telefonisch zur Verfügung. Bitte beachten Sie, dass es bei Anrufen zu Wartezeiten kommen kann. Wir bitten hierfür um Ihr Verständnis und geben unser Bestes, Ihre Fragen zeitnah und zufriedenstellend zu beantworten.
Mit freundlichen Grüßen“
Die Antragstellerin legte im Juni 2011 Widerspruch gegen die „schriftliche verfügte Pflicht zur Auskunft für Gebäude- und Wohnungszählung sowie gegen die Datenerhebung durch Registerbezug (nach § 10 ZensG i.V.m. § 1 Abs. 2 ZensG), hilfsweise gegen deren Zusammenführung (nach § 12 ZensG)“ ein. Das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg teilte ihr daraufhin mit Schreiben vom 26. Juli 2011 mit, es liege kein Verwaltungsakt vor, da keine Regelung eines Einzelfalles getroffen worden sei. Darüber hinaus sei ein Widerspruchsverfahren gegen Maßnahmen zur Durchsetzung der Auskunftspflicht im Zensus 2011 nicht vorgesehen. Es könne daher auch kein Widerspruchsbescheid ergehen.
Hiergegen richtet sich der am 5. Juli 2011 bei Gericht eingegangene Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Die Antragstellerin macht in der Sache im Wesentlichen geltend, weder das Zensusgesetz noch das Ausführungsgesetz – hier sei das Hessische Ausführungsgesetz zum Zensusgesetz 2011 vom 23. Juni 2010 anzuwenden – entspreche den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben. Die Zuordnung von Datensätzen und persönlichen sensiblen Daten unter einer persönlichen, eigens zugeteilten Ordnungsnummer stelle eine krasse Verletzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung dar, weil auch nach späterer Löschung der personenbezogenen Hilfsmerkmale eine Zuordnung möglich sei. Das Verbot einer Reidentifizierung werde unterhöhlt. Es fehlten auch hinreichend klare Regelungen im Zensusgesetz und den jeweiligen Ausführungsgesetzen, wann die Trennung der Hilfsmerkmale vorgenommen werden und somit der Löschpflicht nachgekommen werden soll. Zudem könnten die (Meta-) Daten bis zu vier bzw. sechs Jahren vorgehalten werden, was unangemessen sei. Die größte Gefahr liege darin, dass ein zentraler Datenpool geschaffen werde, der eine Vielzahl von personenbezogenen und persönlichen Daten aufeinander bezogen erfasst und den mit der Genauigkeit der Merkmalsbefragung eine hohe Aussagekraft besitze. Diese zentral gespeicherte Vollerfassung berge zum einen erhebliche Sicherheitsrisiken und füttere zum anderen weitere Begehrlichkeiten an diesen Daten und deren Aussagemöglichkeiten. Diese Gefahr bestehe sowohl für nicht anonyme als auch für die (teilweise) anonymisierten, aber leicht reanonymisierbaren Daten. Außerdem würden das Gebot der Datensparsamkeit und das Trennungsgebot verletzt. Darüber hinaus habe der Staat seine Pflicht zur Aufklärung verletzt, indem er die Betroffenen während den verschiedenen Stadien der Erhebung zur Vollerfassung (seit Herbst 2010), also bei der Ziehung der Daten aus den Registern, bei deren Implementierung und über deren Übermittlungen, nicht konkret informiert habe. Es sei auch bedenklich, dass die Daten aufgrund ihrer neuen Verwendung zweckentfremdet würden. Die sich zunächst in den behördlichen Registern befindlichen Daten seien ursprünglich für eine andere Aufgabenwahrnehmung des Staates gesammelt worden. Bei der nunmehr erfolgten Abfrage und Verbindung mit anderen Daten erführen sie eine völlig neue Zweckbestimmung und auch Aussagekraft. Die Daten könnten sogar später weiteren staatlichen Zwecken zugeführt werden können, sofern hierfür eine gesetzliche Regelung geschaffen werde oder vorliege (bspw. Antiterrorgesetze). Schließlich seien keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen worden, um Missbrauchsmöglichkeiten ausschließen und die Datensicherheit zu gewähren, bspw. sei das Erhebungsverfahren nicht näher bestimmt, die diesbezüglichen Anforderungen sowie das Auswahlverfahren, das Anforderungsprofil und die Kontrolle der Erhebungsbeauftragten. Auch die teilweise nicht verschlüsselte Übermittlung der Daten stelle ein enormes Sicherheitsrisiko dar. Ein Verstoß gegen das Verbot der Rekrutierung von Erhebungsbeauftragten aus „unmittelbarer Nähe“ der Befragten sei ebenfalls anzunehmen.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 28. Juni 2011 gegen die dort im Einzelnen bezeichneten Verfügungen des Antragsgegners vom Mai 2011 anzuordnen,
hilfsweise per einstweiliger Anordnung dem Antragsgegner aufzugeben, bis zum rechtskräftigen Abschluss des anhängigen oder eines anhängigen Musterverfahrens (AZ: n.n.) keine weitere Erhebungen zu Lasten der Antragstellerin vorzunehmen und/oder die Datenzusammenführung nach § 12 ZensG zu vollziehen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Der Hauptantrag der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist unzulässig. Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage ist nur statthaft, wenn der Betreffende sich gegen einen Verwaltungsakt wendet, der von Gesetzes wegen sofort vollziehbar ist oder dessen sofortige Vollziehung angeordnet worden ist. Hieran fehlt es.
a. Das der Antragstellerin übersandte Formularschreiben vom Mai 2011 (nebst Fragebogen) ist kein Verwaltungsakt. Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Dies ist hier nicht der Fall. Das sog. Erstankündigungsschreiben beinhaltet aus der maßgeblichen Sicht des objektiven Empfängers (vgl. §§ 133, 157 BGB) lediglich eine Information über die bevorstehende Gebäude- und Wohnungszählung nach dem Gesetz über den registergestützten Zensus im Jahre 2011 (Zensusgesetz 2011) vom 8. Juli 2009 (BGBl. 2009 I S. 1781) – ZensG 2011 – und keine verbindliche Regelung oder Feststellung der Rechtslage. Das Schreiben ist ein nicht personalisiertes, allgemein informativ gehaltenes Anschreiben, das sich „an alle Auskunftspflichtigen der Gebäude- und Wohnungszählung im Rahmen des Zensus 2011“ richtet. Eine Verpflichtung zur Auskunft des einzelnen Empfängers ergibt sich nicht aus dem Anschreiben, auch nicht in Verbindung mit den mit einer Gebäude-Identifikationsnummer versehenen Fragebögen, vielmehr wird allgemein auf die sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Auskunftspflicht nach § 18 Abs. 2 ZensG 2011 hingewiesen, die alle Eigentümerinnen und Eigentümer, Verwalterinnen und Verwalter sowie sonstige Verfügungs- und Nutzungsberechtigte von Gebäuden mit Wohnraum oder Wohnungen trifft. Dieser Hinweis ist verbunden mit der Bitte, die beigelegten Fragebogen ausgefüllt zurückzusenden bzw. die Auskunft online zu übermitteln. Auch die Bitte, die Auskunft innerhalb von zwei Wochen zu übermitteln, verleiht dem Schreiben keinen Regelungscharakter. Die Gestaltung des Schreibens verdeutlicht ebenfalls, dass keine verbindliche Regelung getroffen wird. Das Schreiben trägt kein Datum und lässt keinen bestimmten Adressaten erkennen. Es ist nicht als Bescheid, Verfügung oder Heranziehung betitelt und enthält weder einen hervorgehobenen Verfügungssatz noch eine Rechtsmittelbelehrung.
Entsprechend hat der Antragsgegner mit der Antragserwiderung erklärt, demnächst würden erst einfache Erinnerungsschreiben an diejenigen erfolgen, die ihrer Auskunftspflicht bisher nicht nachgekommen seien, und erst danach würden förmliche Heranziehungsbescheide mit Zwangsgeldandrohung ergehen.
b. Auch die in Vorbereitung des Zensus 2011 stattgefundenen Registerauskünfte und deren Zusammenführung stellen keine Verwaltungsakte dar. Die behördliche Eintragung in verwaltungsinterne Register oder Dateien besitzt nur dann Verwaltungsaktqualität, wenn sie zumindest auch (konstitutiv) der unmittelbaren Begründung, Aufhebung oder Feststellung der Rechte Betroffener oder als rechtliche Voraussetzung dafür dienen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwGO, 10. Aufl. 2008, § 35 Rdnr. 60 m.w.N.). Dies ist bei einer allgemeinen Bevölkerungs-, Gebäude- und Wohnungszählung, wie hier, nicht der Fall.
c. Im Übrigen wäre der Antrag auch dann unzulässig, wenn die mit dem Widerspruch vom 28. Juni 2011 angegriffenen Maßnahmen Verwaltungsakte darstellen würden, weil der Widerspruch offensichtlich unzulässig wäre. Gemäß § 7 des Zensusausführungsgesetzes Berlin vom 1. Dezember 2010 (ABl. S. 536) i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO ist das Vorverfahren gegen Maßnahmen zur Durchsetzung der Auskunftspflicht beim Zensus 2011 ausgeschlossen (vgl. a. die amtliche Begründung Abg.-Drs. 16/3411, S. 10).
2. Der Hilfsantrag gemäß § 123 Abs. 1 VwGO ist ebenfalls unzulässig. Dem Begehren fehlt das erforderliche Rechtsschutzinteresse, weil mangels Heranziehungsbescheid gegenwärtig keine Gefahr besteht, dass weitere Erhebungen zu Lasten der Antragsteller vorgenommen werden und eine Datenzusammenführung nach § 12 ZensG 2011 vollzogen wird. Darüber hinaus ist der Antrag auch zu unbestimmt, weil er auf ein nicht anhängiges bzw. nicht benanntes Musterverfahren Bezug nimmt. Schließlich ist der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet und damit nur zulässig, wenn sonst schwere und unzumutbare Nachteile drohen, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden können, was hier nicht ersichtlich ist, zumal nach § 20 Abs. 2 Nr. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes in der Neufassung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66), zuletzt geändert mit Gesetz vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2814), ein Anspruch auf Löschung von Daten besteht, deren Speicherung unzulässig ist.
Im Übrigen wäre der Antrag auch in der Sache erfolglos, weil die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht hat, den geltend gemachten Anspruch auf Unterlassung der Gebäude- und Wohnungszählung (betreffend die hier streitigen 113 Wohn-/Gebäudeeinheiten) bzw. eine hierauf bezogene Datenzusammenführung zu haben. Bei summarischer Prüfung greifen die Bedenken der Antragstellerin an der Rechtmäßigkeit der Gebäude- und Wohnungszählung nicht durch. Die Antragstellerin, die sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch als juristische Person des Privatrechts auf einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen kann, wird nicht in diesem (sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergebenden) Grundrecht verletzt. Zwar wird mit der Erhebung von Auskünften im Wege der Gebäude- und Wohnungszählung in dieses Grundrecht eingegriffen, jedoch ist eine solche Erhebung zulässig, wenn sie auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgt, das den Verwendungszweck der betroffenen Information hinreichend präzise umgrenzt, wenn sie weiter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und wenn das Gesetz schließlich organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen trifft, die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 – 8 C 7.10 – Juris Rdnr. 29). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Erhebung im Wege der Gebäude- und Wohnungszählung beruht auf einem förmlichen Gesetz, das in §§ 1 ff., § 18 ZensG 2011 i.V.m. §§ 1, 15 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetzes) vom 22. Januar 1987 (BGBl. I S. 462, 565), zuletzt geändert mit Gesetz vom 7. September 2007 (BGBl. I S. 2246) – BStatG – den Zweck der Erhebung klar umgrenzt und sowohl die erhebungsberechtigte Stelle als auch den Kreis der Auskunftspflichtigen festlegt. Sie dient legitimen Zwecken des gemeinen Wohls, weil die Ergebnisse der Gebäude- und Wohnungszählung u.a. als Liefermerkmale der Bundesrepublik Deutschland zur Erfüllung der Berichtspflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 sowie zu den Berechnungen im Rahmen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen benötigt werden (vgl. § 1 Abs. 3 ZensG 2011), und ist nicht unverhältnismäßig, insbesondere belastet sie die Antragstellerin nicht übermäßig. Selbst wenn mit den in § 6 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 genannten Erhebungsmerkmalen Angaben verlangt werden sollten, die für die Antragstellerin als privatrechtliche Wohnungsbaugenossenschaft sensibel sein könnten, dienen diese jedoch allein statistischen Zwecken, werden also nur losgelöst von den Personal- bzw. Unternehmensdaten in anonymisierter Form verarbeitet. Das ist kein gravierender Eingriff in das Recht der Antragstellerin auf informationelle Selbstbestimmung und ihr zuzumuten. Das Gesetz stellt durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen hinlänglich sicher, dass die Angaben der Antragstellerin nicht auch zu anderen Zwecken ge- oder missbraucht werden. Insoweit trifft bereits § 16 BStatG umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der erhobenen Daten. Außerdem regelt das Zensusgesetz 2011 im Einzelnen, welche Daten von welchen Erhebungsstellen zu welchen Zwecken (nur) verwendet werden dürfen. Die von der Antragstellerin geäußerte Sorge, Daten könnten zweckentfremdet oder missbraucht werden, bleibt demgegenüber pauschal und diffus. Gleiches gilt für ihre Sorge, ihre Daten könnten rückverfolgt und sie könnte damit reidentifiziert werden. Zum einen ist nach §§ 21, 22 BStatG die Reidentifikation bei Strafe verboten. Zum anderen sind die Ordnungsnummern, Hilfsmerkmale und Erhebungsunterlagen nach §§ 13 Abs. 3, 19 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 nach Abschluss der Aufbereitung des Zensus, spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt zu löschen. Dass dieser Zeitraum – der der statistischen Aufbereitung des Zensus (vgl. §§ 9 und 12 ZensG 2011) sowie den Maßnahmen zur Sicherung der Qualität des Zensusergebnisses (vgl. §§ 14 ff. ZensG 2011) dient – unverhältnismäßig lang ist, hat die Antragstellerin nicht aufzeigen können. Soweit die Antragstellerin außerdem (zahlreiche) Einwendungen gegen die Haushaltebefragung erhebt, sind diese für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der hier im Streit stehenden Gebäude- und Wohnungszählung unerheblich. Dies gilt auch für die – offenbar einem aus Hessen stammenden Fall entnommene – Rüge der Antragstellerin zum Hessischen Ausführungsgesetz zum Zensusgesetz 2011.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG, wobei die Kammer im Hinblick auf die Vorwegnahme der Hauptsache vom vollen Auffangstreitwert für jede einzelne der 113 streitbefangenen Wohn-/Gebäudeeinheiten ausgegangen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 21, 22 BStatG
§§ 9 und 12 ZensG 2011
§§ 14 ff. ZensG 2011
§ 10 ZensG
§ 12 ZensG
§ 12 ZensG 2011
§ 18 ZensG 2011
§ 16 BStatG
§ 1 Abs. 2 ZensG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 18 Abs. 2 ZensG 2011
§ 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 ZensG 2011
§ 6 Abs. 2 und 3 ZensG 2011
§ 13 Abs. 3, 19 Abs. 1 und 2 ZensG 2011
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG
§ 7 des Zensusausführungsgesetzes
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 7.10