Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-24, Aktenzeichen 4 K 3059/19
ECLI: ECLI:DE:VGK:2019:1024.4K3059.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Abteipassage C. “.
Die sog. Abteipassage liegt im Zentrum von Q. -C. . Aufgrund von Leerständen erörterte die Beklagte spätestens seit März 2015 mit Interessenten mögliche Entwicklungsszenarien für den Standort. Im Mai 2018 wurde das Grundstück veräußert. Die neue Eigentümerin beabsichtigt einen vollständigen Neubau mit Wohn- und Geschäftsräumen und beantragte hierfür bei der Beklagten die Fassung eines Aufstellungsbeschlusses für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan. In einer Beschlussvorlage vom 6. September 2018 informierte die Verwaltung der Beklagten den Planungsausschuss des Rates über diese Pläne und schlug vor, zunächst nur den Auftrag zur Vorbereitung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 000 zu erteilen. Der förmliche Aufstellungsbeschluss könne dann, zusammen mit dem Auftrag zur Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung, auf Basis des bis dahin auszuarbeitenden Konzeptes in der Folgesitzung gefasst werden.
Dem folgend beschloss der Planungsausschuss in seiner Sitzung am 19. September 2018, die Verwaltung mit der Fortführung der inhaltlichen Vorabstimmungen mit dem Vorhabenträger zu beauftragen zwecks Vorbereitung eines formellen Einleitungsbeschlusses für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan. In der Sitzung äußerten sich auch der Kläger zu 1. und die Klägerin zu 2. kritisch zu den Entwicklungsplänen. Der Kläger zu 1. überreichte zudem eine Unterschriftenliste gegen den Abriss der Abteipassage, die von ca. 1.000 Bürgern unterzeichnet war, sowie ein eigenes Erhaltungskonzept.
In der Folgesitzung des Planungsausschusses am 12. Dezember 2018 wendeten sich der Kläger zu 1. und die Klägerin zu 2. erneut gegen die Gestaltungspläne. Der Kläger zu 1. überreichte weitere ca. 200 Unterschriften. Gleichwohl fasste der Planungsausschuss unter dem Tagesordnungspunkt 2 folgende Beschlüsse:
„1. Der Planungsausschuss der Stadt Q. beschließt gemäß § 12 BauGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 03.11.2017 (BGBl. I S. 3634) die Aufstellung des Vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 000 C. – Abtei-Quartier (Bereich heutige Abteipassage).
Ziel der Planung ist die langfristige Sicherung des Nahversorgungsangebotes im Nebenzentrum C. sowie die Schaffung von zentralem Wohnraum.
Lage und Umfang des Plangeltungsbereiches sind aus dem beigefügten Übersichtsplan ersichtlich.
– Aufstellungsbeschluss“
und
„2. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB und die Beteiligung der Behörden gemäß § 4 Abs. 1 BauGB durchzuführen.“
Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans wurde am 29. Januar 2019 im Amtsblatt des S. -F. -L. veröffentlicht, der Beschluss über die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung am 19. März 2019. Die Auslegung der Unterlagen erfolgte vom 27. März bis zum 18. April 2019, zudem fand am 28. März 2019 eine Bürgerinformationsveranstaltung statt. Am 18. April 2019 wurde die Behördenbeteiligung eingeleitet. Seither ist eine Vielzahl an Stellungnahmen von Bürgern und Trägern öffentlicher Belange bei der Beklagten eingegangen, darunter Schreiben des Klägers zu 1. vom 15. April 2019 und der Klägerin zu 2. vom 17. April 2019.
Bereits zuvor, am 20. Dezember 2018, hatten die Kläger die Beklagte über ihre Absicht, ein Bürgerbegehren gegen den Aufstellungsbeschluss durchzuführen, in Kenntnis gesetzt und um eine Kostenschätzung gebeten. Am 12., 13. und 14. März 2019 reichten sie als Vertretungsberechtigte das Bürgerbegehren bei der Beklagten ein und legten 410 Unterschriftenlisten vor. Das Bürgerbegehren war mit dem Titel „Initiative Bürgerbegehren ‚Abteipassage C. ‘“ überschrieben und hatte den Wortlaut „Soll der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses der Stadt Q. vom 12.12.2018 zum Bebauungsplan Nr. 000 C. Abtei-Quartier aufgehoben werden?“. Die Begründung lautete:
„Der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses führt zur fast vollständigen Bebauung des Geländes der heutigen Abteipassage mit einem Supermarkt, einer 2-geschossigen Tiefgarage und ca. 75 Wohnungen. Mit dieser Einzelmaßnahme wird unserer Meinung nach der bisher funktionierende Einzelhandelsmix zerstört und für die Zukunft unmöglich gemacht. Weiterhin sind ein erhöhtes Verkehrsaufkommen, erhöhte Lärmbelästigung und verschlechterte Emissionswerte zu erwarten. Die Stadt Q. sieht die Grundversorgung durch einen Supermarkt mit Vollsortiment und die Schaffung von Wohnraum als wichtigste Motivation. Das Bürgerbegehren ist erforderlich, da nach unserer Meinung mögliche neue Konzepte unmöglich gemacht werden und erhebliche verkehrstechnische Probleme zu erwarten sind. Die ausgewiesenen Tiefgaragenstellplätze reichen unseres Erachtens bei Weitem nicht für das geplante Objekt selbst aus, so dass sich die Parkplatzsituation in C. noch erheblich verschlechtern dürfte.“
In seiner Sitzung am 9. April 2019 erklärte der Rat der Beklagten das Bürgerbegehren wegen Verstoßes gegen den Unzulässigkeitskatalog des § 26 Abs. 5 GO NRW und Unrichtigkeit der Begründung für unzulässig. Dieses Ergebnis teilte die Beklagte den Klägern mit gleichlautenden Bescheiden vom 15. April 2019 mit.
Dagegen haben die Kläger am 14. Mai 2019 Klage erhoben und einen Eilantrag gestellt (Az. 4 L 1054/19).
Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Das Bürgerbegehren sei zulässig. Ein Verstoß gegen § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW liege nicht vor, weil das Bürgerbegehren vom Ausnahmetatbestand der „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ erfasst sei. Der Gesetzgeber habe mit der Änderung der Vorschrift Aufstellungsbeschlüsse für Bürgerbegehren öffnen wollen. Dieser Wille ergebe sich unmissverständlich und eindeutig aus der Gesetzesbegründung. Dort sei ausdrücklich ausgeführt, dass ein Bürgerbegehren nach der Neuregelung auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses zielen könne. Demgegenüber seien nur die dem Aufstellungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen weiterhin dem Rat der Gemeinde vorbehalten. Die frühzeitige Bürger- und Behördenbeteiligung stelle keine solche Abwägungsentscheidung dar. Sie diene lediglich der Information der Bürgerinnen und Bürger und gehöre damit noch zum Stadium der Einleitung. Erst mit der förmlichen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB lägen nächste planungsrechtlich relevante Schritte vor. Darüber hinaus seien stets die Besonderheiten des Einzelfalles zu beachten. Vorliegend sei das Bürgerbegehren zeitlich noch vor Beginn der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung unterzeichnet und eingereicht worden. Auch habe die Beklagte allein mit dem Aufstellungsbeschluss und dem Beschluss über die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung noch keine inhaltliche Bauleitplanentscheidung getroffen, die einem Bürgerbegehren entzogen wäre. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte nach ihrer Verwaltungspraxis mit einem Aufstellungsbeschluss stets die frühzeitige Bürger- und Behördenbeteiligung beschließe. Es entspreche nicht dem gesetzgeberischen Willen, dass eine solche Praxis zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führe.
Die Begründung des Bürgerbegehrens sei zutreffend. Die dort genannten Tatsachen ergäben sich aus den Unterlagen der Beklagten. Dabei genüge es, wenn die Begründung das im Aufstellungsbeschluss enthaltene Planungskonzept widerspiegle. Die Beklagte könne dem nicht entgegenhalten, dass sich die Planung im Aufstellungsverfahren noch ändere. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei auch das Flugblatt außer Acht zu lassen, da es keinen wesentlichen Bestandteil des Bürgerbegehrens bilde.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
den Rat der Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 15. April 2019 zu verpflichten, das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „Abteipassage C. “ für zulässig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält das Bürgerbegehren für unzulässig. Der Wortlaut des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW sei nicht eindeutig, weshalb in der Kommentarliteratur unterschiedliche Auffassungen zu der Frage vertreten würden, ob Bürgerbegehren gegen Aufstellungsbeschlüsse zulässig seien. Ihrer Meinung nach trete mit dem Aufstellungsbeschluss eine zeitliche Zäsur ein, ab der ein Bürgerbegehren nicht mehr zulässig sei und stattdessen die Beteiligungsformen des Baugesetzbuches Anwendung fänden. Unabhängig davon sei das Bürgerbegehren vorliegend schon deshalb unzulässig, weil der Rat zusammen mit der Aufstellung des Bebauungsplans die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung beschlossen habe. Damit seien bereits weitere Schritte zur Umsetzung der Planung eingeleitet worden. Mit Blick auf das Befassungsverbot könne die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht zu einem beliebigen Zeitpunkt bis zum Abschluss des Verfahrens noch durch einen Bürgerentscheid verhindert werden. Ein kassatorischer Bürgerentscheid sei vielmehr bereits dann auszuschließen, wenn aufgrund eines zuvor gefassten Ratsbeschlusses der erste im Baugesetzbuch vorgeschriebene Verfahrensschritt in Form der frühzeitigen Bürgerbeteiligung bekannt gemacht worden sei. Dies gelte auch dann, wenn – wie hier – das Bürgerbegehren zwischen dem Ratsbeschluss und dessen Bekanntmachung eingereicht werde.
Des Weiteren sei das Bürgerbegehren unzulässig, weil in seiner Begründung entscheidungserhebliche Tatsachen unzutreffend dargestellt worden seien. Die Behauptung, der Aufstellungsbeschluss führe zu einer fast vollständigen Bebauung des Geländes sei nicht richtig. Der Aufstellungsbeschluss beinhalte kein bestimmtes Planungsergebnis, vielmehr sei das Aufstellungsverfahren ergebnisoffen. Die Planung könne jederzeit eingestellt werden oder sich inhaltlich ändern. Die Begründung wecke demgegenüber den unzutreffenden Eindruck, das Planungsergebnis stehe bereits fest und neue Konzepte würden unmöglich gemacht.
In dem Verfahren 4 L 1054/19 hat das Gericht mit Beschluss vom 29. Mai 2019 den Antrag der Kläger, der Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über ihre Klage planungsrechtlich relevante Verfahrensschritte nach dem Baugesetzbuch mit dem Ziel der Beschlussfassung über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 000 C. Abtei-Quartier als Satzung sowie dessen Offenlage nach den § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB zu unterlassen, abgelehnt. Die dagegen gerichtete Beschwerde der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 3. Juli 2019 zurückgewiesen (Az. 15 B 822/19).
Im vorliegenden Verfahren haben die Kläger mit Schriftsatz vom 12. August 2019 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt. Mit Schriftsatz vom 20. September 2019 hat auch die Beklagte auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte 4 L 1054/19 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage ist unbegründet. Die Bescheide der Beklagten vom 15. April 2019 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Rates der Beklagten, ihr Bürgerbegehren „Abteipassage C. “ für zulässig zu erklären (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Das Bürgerbegehren ist gemäß § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW unzulässig.
Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen mit Ausnahme der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens.
Das Bürgerbegehren „Abteipassage C. “ unterfällt diesem Ausschlusstatbestand. Zur Begründung nimmt das Gericht Bezug auf seine Ausführungen im Beschluss vom 29. Mai 2019 im Verfahren 4 L 1054/19:
„Vorliegend hat das Bürgerbegehren die Frage zum Gegenstand, ob der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2018 aufgehoben werden soll. Es handelt sich dabei nicht um eine vom Befassungsverbot ausgenommene Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens. Denn das Verfahren befindet sich nicht mehr im Stadium der Einleitung, weil der Planungsausschuss bereits die Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB und die Beteiligung der Behörden gemäß § 4 Abs. 1 BauGB beschlossen hat.
Seit der Einführung des Ausnahmetatbestands der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens Ende des Jahres 2011 ist umstritten, inwieweit die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein kann.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 7. Januar 2018 – 4 L 2052/18 –, juris Rn. 11 ff.
Der Wortlaut des Gesetzes und die Begründung zum Gesetzentwurf setzen den Aufstellungsbeschluss mit der vom Befassungsverbot ausgenommenen Einleitung gleich. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es dazu:
„Nach § 2 Absatz 1 Satz 2 BauGB ist in der Regel der förmliche Aufstellungsbeschluss die das Bauleitplanverfahren einleitende Entscheidung. […] Ein Bürgerbegehren kann nach der Neuregelung auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses zielen oder im Wege eines initiierenden Bürgerbegehrens eine Entscheidung über das ‚Ob‘ eines Bauleitplanverfahrens herbeiführen.“
Gesetzentwurf der Landesregierung vom 08.06.2011, LT-Drs. 15/2151, S. 16.
Der Landesgesetzgeber beabsichtigte, die politische Teilhabe von Bürgern in einem Kernbereich kommunaler Entwicklung und Gestaltung zu ermöglichen und die bereits bestehende Öffentlichkeitsbeteiligung in Bauplanungsverfahren zu ergänzen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 08.06.2011, LT-Drs. 15/2151, S. 13.
Daher wird in der Kommentarliteratur zum Teil die Auffassung vertreten, dass nunmehr im Wege eines Bürgerbegehrens die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses herbeigeführt werden könne.
Vgl. Rehn u.a., Kommentar zur GO NRW, § 26 S. 21 [jetzt S. 33].
Konsequenterweise hätte der Gesetzgeber dann aber den Aufstellungsbeschluss aus dem Katalog der Befassungsverbote streichen müssen. § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW entzieht seinem Wortlaut nach indes weiterhin die „Aufstellung“ von Bauleitplänen einem Bürgerbegehren. Auch der Landesgesetzgeber ging bei der Neuregelung davon aus, dass Bürgerbegehren über Planungsentscheidungen, die das Ergebnis eines nach dem Baugesetzbuch vorgegebenen Abwägungsprozesses seien oder bindende Vorgaben für die zu treffende Entscheidung enthielten, unzulässig seien. Allein die Frage, ob ein Bauleitplanverfahren eingeleitet werden solle, wollte er dem Bürgerbegehren zugänglich machen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 08.06.2011, LT-Drs. 15/2151, S. 15.
Offen bleibt damit aber die Frage, bis wann einerseits das Bauleitplanverfahren noch „eingeleitet“ wird und ein Bürgerbegehren dagegen zulässig ist und ab wann andererseits der Bauleitplan schon „aufgestellt“ wird und das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Anhaltspunkte für eine solche Grenzziehung ergeben sich aus dem Sinn und Zweck der Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW. Die Vorschrift findet ihre Rechtfertigung in der naheliegenden Überlegung, Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, vom Einflussbereich plebiszitärer Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit „Ja" oder „Nein" pressen lassen.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 27 f., und Beschluss vom 16.04.2018 – 15 A 1322/17 –, juris Rn. 13 f.; VG Münster, Urteil vom 25.04.2017 – 1 K 2626/16 –, juris Rn. 20 f.; VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 – 4 K 6904/10 –, juris Rn. 31 f., und Beschluss vom 7. Januar 2018 – 4 L 2052/18 –, juris Rn. 13 f.; jeweils m.w.N. Vgl. zur Vorgängerregelung des § 17b GO NRW auch Gesetzentwurf der Landesregierung vom 04.02.1993, LT-Drs. 11/4983, S. 8.
Das Bauleitplanverfahren kennzeichnet sich in besonderem Maße durch einen solchen Abwägungsprozess. Gemäß § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne, die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Bereits die Ermittlung der abwägungsrelevanten Belange ist demnach wesentlicher Teil des Aufstellungsverfahrens. Dazu hält das Bauplanungsrecht mit dem Gebot einer frühzeitigen Beteiligung der Bürger (§ 3 Abs. 1 BauGB), der zwingenden öffentlichen Auslegung der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeit eigener Anregungen aus der Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes Verfahren bereit. In diesen Verfahrensablauf fügt sich das – regelmäßig auf wenige Aspekte der Gesamtplanung bezogene – Bürgerbegehren nicht ein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 29; VG Münster, Urteil vom 25.04.2017 – 1 K 2626/16 –, juris Rn. 22 f.; VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 – 4 K 6904/10 –, juris Rn. 33 f.; jeweils m.w.N.
Daraus folgt, dass die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB ein paralleles Bürgerbegehren ausschließt, weil die Mitwirkung der Bürger zu diesem Zeitpunkt bereits in einem formalisierten Verfahren erfolgt. In dieses bundesrechtlich geregelte Verfahren kann der Landesgesetzgeber nicht (mehr) eingreifen.
So im Ergebnis auch Held / Winkel, Kommentar zur GO NRW, § 26 Rn. 3.1.5.
Die übliche kommunale Praxis, mit dem Aufstellungsbeschluss bereits weitere Verfahrensschritte zu verbinden, erweist sich damit aus Sicht der Vertreter von Bürgerbegehren als einschränkend. Gleichwohl ist eine solche Vorgehensweise gesetzlich nicht ausgeschlossen. Im Vorfeld eines beabsichtigten Aufstellungsbeschlusses bleibt auch in der Regel ausreichend Zeit, um ein Bürgerbegehren zu initiieren. Über ein solches Bürgerbegehren hat der Rat dann gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unverzüglich zu entscheiden, mit der Folge, dass bei Vorliegen der übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschluss über die Aufstellung des Bauleitplans gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW bis zum Bürgerentscheid gesperrt ist.
Ohne Erfolg bleibt in diesem Kontext der Einwand der Antragsteller, das Bürgerbegehren sei vor der Bekanntmachung über die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung eingereicht worden. Denn die Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung war zu diesem Zeitpunkt bereits in Umsetzung des Aufstellungsbeschlusses beschlossen gewesen.
Mit Blick auf den unzulässigen Gegenstand des Bürgerbegehrens kann die zwischen den Beteiligten im Übrigen diskutierte Frage, ob die Begründung des Bürgerbegehrens den an sie gestellten Anforderungen genügt, dahinstehen.“
Eine Änderung der dieser Entscheidung zugrunde liegenden tatsächlichen Umstände ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Auch rechtlich sieht sich das Gericht nicht zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in seinem Beschluss vom 3. Juli 2019 – 15 B 822/19 – die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens im Hinblick auf § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO ausdrücklich offen gelassen.
Die im Hauptsacheverfahren vorgetragenen Einwände der Kläger gegen den Beschluss vom 29. Mai 2019 überzeugen das Gericht ebenfalls nicht. Sie führen zwar zutreffend aus, dass nach der Gesetzbegründung ein Bürgerbegehren ausdrücklich auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses zielen kann. Entscheidend ist aber die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt ein solches kassatorisches Bürgerbegehren zulässig ist. Das Gericht geht nicht davon aus, dass der Gesetzgeber Bürgerbegehren gegen Aufstellungsbeschlüsse ohne zeitliche Grenze bis zum Schluss des Aufstellungsverfahrens, gleichsam bis kurz vor die Beschlussfassung des Rates über die Satzung, zulassen wollte. Denn in diesem Fall würden einem Planungsverfahren rückwirkend die Grundlage entzogen und der bereits stattgefundene Abwägungsprozess konterkariert. Dass der Gesetzgeber solche weitreichenden Konsequenzen zugunsten der Stärkung von Bürgerbegehren hätte regeln wollen, spiegelt sich in der Gesetzesbegründung indes nicht wider, zumal zu derart gravierenden Änderungen erst recht ausdrückliche Ausführungen zu erwarten gewesen wären.
Entgegen der Auffassung der Kläger ist die Grenze zwischen Einleitung des Bauleitplanverfahrens und Aufstellung des Bauleitplans auch nicht erst bei der förmlichen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB zu ziehen. Denn schon die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB ist Bestandteil des nach dem Baugesetzbuch vorgegebenen und nach der Gesetzesbegründung weiterhin für Bürgerbegehren unzugänglichen Abwägungsprozesses.
Vgl. aber Rehn u.a., Kommentar zur GO NRW, § 26 S. 33.
Dies ergibt sich nicht zuletzt aus § 4a Abs. 1 BauGB, wonach die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange dienen. Beide Beteiligungsverfahren, das frühzeitige und das förmliche, gehören also zum Abwägungsprozess. Dabei soll gerade die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB die Bürger in die Vorbereitung der Entscheidung über den Bauleitplan einbeziehen und ihnen Einflussnahme auf den Planinhalt ermöglichen, während bei der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB die Planung bereits so fortgeschritten ist, dass die Entwürfe der Bauleitpläne ausgelegt werden.
Vgl. BeckOK, Kommentar zum BauGB, § 3 Rn. 16a, 56.
Der bauleitplanerische Abwägungsprozess beginnt nach Auffassung des Gerichts schließlich nicht erst mit der tatsächlichen Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung, sondern schon mit der Entscheidung des Rates (bzw. hier des Planungsausschusses), die Öffentlichkeit und Behörden frühzeitig zu beteiligen und ihnen damit die Möglichkeit zu geben, inhaltlich an der Planung mitzuwirken. Zu diesem Zeitpunkt war das streitgegenständliche Bürgerbegehren indes weder unterschrieben noch bei der Beklagten eingereicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Von grundsätzlicher Bedeutung sind insbesondere die Rechtsfragen zur Zulässigkeit von Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 12 BauGB
§ 17b GO NRW
§ 4 BauGB
§ 55a VwGO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 26 Abs. 5 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 2 Absatz 1 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 4a Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 3 Abs. 1, ________________ ist Bestandteil des nach dem Baugesetzbuch

Zitierte Entscheidungen: 4 L 1054/19
15 B 822/19
4 L 1054/19 B
4 L 2052/18
15 A 5594/00
15 A 1322/17
1 K 2626/16
4 K 6904/10