Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-02-18, Aktenzeichen 7 LC 99/14

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade – 1. Kammer – vom 15. September 2014 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des 1,1-fachen des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe des 1,1-fachen des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ein luftverkehrsrechtliches Negativattest. Hiermit bescheinigt die Beklagte, vertreten durch die Wehrbereichsverwaltung Nord (nunmehr vertreten durch das Luftfahrtamt der Bundeswehr), dass eine Änderungsgenehmigung nach dem Luftverkehrsgesetz für die Verlegung des Marinefliegergeschwaders 5, insbesondere von 21 Sea-King Hubschraubern, von Kiel Holtenau auf den Marinefliegerstützpunkt Nordholz nicht erforderlich sei. Die Klägerin ist Miteigentümerin des mit einem Wohnhaus bebauten, etwas über einen km Luftlinie südwestlich der Grenze des Flugplatzgeländes gelegenen Grundstücks D. in E.. Zwischen dem am Ende der Straße D. gelegenen Grundstück der Klägerin und dem Flugplatzgelände befinden sich Felder, aber keine weitere Bebauung.
Die Geschichte des nunmehrigen Militärflugplatzes geht auf das Jahr 1913 zurück. In diesem Jahr wurde auf dem Gelände der Beklagten mit dem Bau und Betrieb eines Luftschiffplatzes für die damalige Marine-Luftschiff-Abteilung begonnen. 1915 wurde zum Schutz der Luftschiffe eine Fliegerstation eingerichtet und es wurden in diesem und im Folgejahr mehrere Hallen für insgesamt zehn Luftschiffe errichtet. Nach dem Ende des 1. Weltkriegs wurden 1919 die dort verbliebenen Luftschiffe durch die Besatzungen zerstört. 1920 wurde die Marine-Luftschiffabteilung aufgelöst. 1921 – 1924 wurde das Gelände demontiert und daraufhin landwirtschaftlich sowie für Siedlungszwecke genutzt. 1935 wurde der Bau eines Fliegerhorstes begonnen, der im 2. Weltkrieg von der Reichsluftwaffe betrieben wurde. 1945 erfolgte mit der Instandsetzung des Geländes und der Stationierung von Jagdflugzeugen eine kurzzeitige Übernahme durch die US-Luftwaffe, die 1946 beendet wurde. Die Anlagen wurden gesprengt. 1947 wurde in dem früheren Unterkunftsbereich das F. -Krankenhaus G. errichtet. 1947 – 1949 wurden die militärischen Anlagen weiter demontiert und das Gelände wurde in der Folgezeit vorwiegend landwirtschaftlich genutzt.
Ab Mitte der 50er Jahre des vorigen Jahrhunderts begannen durch den Vorläufer der Bundeswehr, die sog. „Dienststelle Blank“, sowie darauf durch die neu gegründete Bundeswehr die Planungen für einen Marinefliegerhorst. Ein Organisationsplan des Verteidigungsministeriums/Abteilung Marine vom 1. Juli 1956 führte die „2. Mar.-Flieg.Gr. Nordholz“ auf. Mit Schreiben vom 15. Oktober 1956 wurde der Planungsauftrag durch den Bundesminister der Finanzen erteilt. Im August 1958 wurde mit dem Bau begonnen und am 26. April 1963 wurde der Militärflugplatz mit dem Marinefliegergeschwader 2 in Dienst gestellt. Das neu gegründete Marinefliegergeschwader 3 (seit 1967 mit dem Namen „H.“) übernahm am 1. Januar 1965 den Fliegerhorst. Zum Geschwader gehörten zunächst Kampfflugzeuge des Typs „Breguet 1150 Atlantic“, später, ab 1981, kamen Hubschrauber vom Typ „Sea Lynx Mk 88“ hinzu. Durch die NATO wurde der Flugplatz zunächst auch für Kampfstaffeln der US Air Force vorgesehen, dies wurde jedoch 1994 beendet. Das Marinefliegergeschwader 2 wurde 2005 außer Dienst gestellt.
Zum Marinefliegergeschwader 3 gehören acht Seefernaufklärer vom Typ „Lockheed P-3C Orion“ sowie zwei Ölaufklärungsflugzeuge vom Typ „Dornier DO 228“. Am 21. Juni 2007 wurde durch das Bundesministerium der Verteidigung die Entscheidung zur Verlegung des Marinefliegergeschwaders 5 von Kiel-Holtenau nach Nordholz getroffen. Dieses wurde im Herbst 2012 mit 21 Hubschraubern des Typs „Sea King Mk 41“ in Nordholz stationiert. Die Hubschrauber bilden die deutsche Marineseenotstaffel (Seenotrettungsdienst – Search and Rescue/SAR) und werden bedarfsbezogen in der Regel von den Außenstationen in Helgoland und Warnemünde, teilweise auch von Nordholz aus, für militärische Aufgaben sowie aufgrund einer interministeriellen Vereinbarung ebenso für Rettungseinsätze für den zivilen Schiffsverkehr in Nord- und Ostsee genutzt. Auch die in Nordholz stationierten 22 Hubschrauber des Typs „Sea Lynx MK 88a“ gehören nunmehr zum Marinefliegergeschwader 5 und sind auf der Ostseite des Flugplatzes im sog. Bereich Bravo untergebracht.
Kernstück des jetzigen Marinefliegerstützpunkts ist die 2.439 m lange und 45 m breite Landebahn. Südlich davon befindet sich ein auch für Starts und Landungen von Hubschraubern genutzter Rollweg. Für den Flugplatz ist durch Bekanntmachung der Wehrbereichsverwaltung II Hannover vom 16. Juni 1960 ein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG ausgewiesen. Weiter wurde durch Verordnung der Bundesministerin für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 27. September 1995 (BGBl. I S. 1228) ein Lärmschutzbereich gemäß § 4 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (FluglärmG) ausgewiesen. Öffentliche Betriebsbeschränkungen sind nicht vorhanden. Auf Grundlage einer Genehmigung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. November 1998 (Nds. MBl. 1999, 25) darf der Flugplatz zeitlich eingeschränkt für zivile Zwecke mitgenutzt werden.
Unter dem 22. Juni 2005 wurde durch die Fa. I. im Auftrag der Flughafen-Betriebsgesellschaft J. mbH ein Fluglärmgutachten erstellt. Anlass war die Absicht der Betriebsgesellschaft, zur Erhöhung der Attraktivität des Flughafens eine Erweiterung der bisherigen Betriebsgenehmigung für zivile Zwecke zur Durchführung von zeitlich uneingeschränkten Flügen tagsüber und eine begrenzte Zahl von Flügen während der gesetzlichen Nachtzeit zu beantragen. Das Gutachten gelangt zu dem Ergebnis, dass die „Fluglärmbelastung an den ausgewählten Nachweisorten durch äquivalente Dauerschallpegel und Fluglärm-Einzelereignisse … bereits für den Ausgangszustand sehr hoch“ sei. „Bereits durch den vorhandenen militärischen Flugbetrieb“ seien die ausgewählten Nachweisorte „einer sehr hohen Fluglärmbelastung mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von über 68 dB(A) ausgesetzt“. Die Belastung werde „auch zukünftig fast ausschließlich durch den militärischen Flugbetrieb… bestimmt werden.“
Das Bundesministerium der Finanzen beauftragte die Oberfinanzdirektion Hannover unter dem 29. Juli 2010 mit der Erarbeitung der Unterlagen für eine Anzeige nach § 41 LuftVZO. Die Oberfinanzdirektion ließ durch das Planungsbüro K. eine Beschreibung der geplanten Baumaßnahmen und des Flugbetriebs erstellen. Zum Gutachten gehören neben einer Stellungnahme des Kasernenkommandanten (Anlage 1) eine (unkommentierte) Übersicht über die Flugbewegungen von 1990-1999 (Anlage 2) sowie solche von 2000-2010 (Anlage 3). Hieraus ergibt sich ein Rückgang der militärischen Flugbewegungen bis 2010 um mehr als 50%.
Mit Schreiben vom 23. November 2011 zeigte die Landesbauabteilung der Oberfinanzdirektion Niedersachsen der Wehrbereichsverwaltung Nord die mit der Verlegung des Marinefliegergeschwaders 3 vorgesehenen Änderungen zur luftverkehrsrechtlichen Prüfung an. Zu den Änderungen zählen neben den betrieblichen (Zustationierung von 21 Hubschraubern des Typs „Sea King Mk 41“) bauliche Maßnahmen wie die Änderung von Flugbetriebsflächen (Anpassung des Hallenvorfeldes der Halle 89, neue Schleppwegverbindung, Erweiterung der Kompensierplattform, Rollwegverbreiterung) sowie der Rückbau von Flugbetriebsflächen. Diese Änderungen befinden sich im Bereich L. des Flugplatzes, der ca. 2 km vom Wohngrundstück der Klägerin entfernt liegt. Nachrichtlich wurden Bauprojekte wie die Anpassung der bestehenden Halle 89, der Umbau der Halle 95, die Errichtung eines Triebwerksteststandes für Hubschrauber und eines Staffeldienstgebäudes, die Umverlegung einer bestehenden Straße und der Neubau eines Unterkunftsgebäudes in die Anzeige aufgenommen. Hinzu kam die nachrichtliche Darstellung weiterer Bauprojekte, die nicht im direkten Zusammenhang mit der Stationierung des Waffensystems „Sea King Mk 41“ standen, wie der Neubau der Feuerwache, die Erweiterung der Halle 95a, die Parkplatzerweiterung an Gebäude 69 sowie der Neubauten eines Sanitätszentrums, eines Simulatorgebäudes und einer Luftfahrzeug-Berieselungsanlage, Erweiterungen von Werkstätten für den Sea Lynx und des Simulatorgebäudes für die P-3C Orion sowie des Gebäudes 50b, ein neuer Feuerwehrstandplatz, eine Abstellfläche für Flugtankwagen und der Rückbau von Verkehrsflächen. Laut der Anzeige wurden auch die letztgenannten Änderungen in der Untersuchung zur Vorprüfung des Einzelfalls nach dem UVPG berücksichtigt. Beigefügt waren u.a. eine Untersuchung der Vorprüfung des Einzelfalls sowie der Genehmigungsbescheid des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts M. vom 10. März 2011 bzgl. Errichtung und Betrieb eines Triebwerkeprüfstandes.
Unter dem 5. März 2012 erteilte die Wehrbereichsverwaltung Nord ein luftrechtliches Negativattest. Hiernach sei für das angezeigte Vorhaben keine Genehmigung nach §§ 6 Abs. 4 Satz 2, 30 Abs. 1 und 3 Satz 1 LuftVG erforderlich, da es keine wesentliche Änderung der Flugplatzanlage oder des Flugbetriebs darstelle. Als weitere Entscheidungen wurden die mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft zugelassen sowie festgestellt, dass die angezeigten baulichen Maßnahmen nicht UVP-pflichtig seien. Als Auflage wurde der Vorhabenträgerin aufgegeben, die in dem mit der Anzeige vorgelegten Fachbeitrag „Eingriffsregelung“ vom 9. März 2011 vorgelegten Vermeidungs-, Minimierungs- und Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen. In der Begründung des Bescheides wird ausgeführt, der Marinefliegerstützpunkt Nordholz gelte nach § 71 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 LuftVG als genehmigt, da er vor dem 31. Dezember 1958 bereits angelegt gewesen und am 1. März 1999 noch betrieben worden sei. Eine luftverkehrsrechtliche Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG sei nicht erforderlich, weil die Änderung des Flugplatzes nicht als wesentlich anzusehen sei. Die Stationierung des Marinefliegergeschwaders 5 führe zu keiner „Gesichtsänderung“ des Flugplatzes, denn es komme zu keinem andersartigen Flugbetrieb und die technische Kapazität des Flugplatzes werde nicht erhöht. Der mit der Stationierung des Hubschraubers vom Typ „Sea King Mk 41“ verbundene Flugbetrieb könne auf den bereits vorhandenen Flugbetriebsflächen abgewickelt werden. Zwar werde die Anzahl der am Militärflugplatz Nordholz stationierten Hubschrauber wesentlich erhöht. Der Flugbetrieb schlage dadurch jedoch nicht in eine geänderte Qualität um. „Sea King“-Hubschrauber seien bereits bisher für Flüge von und nach Nordholz eingesetzt worden. Im Übrigen habe die Gesamtzahl der eingesetzten Hubschrauber keinen unmittelbaren Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs. Fünf Hubschrauber würden sich regelmäßig außerhalb des Flugplatzes zur Instandsetzung befinden, bis zu zwei seien auf Einsatzgruppenversorgern eingeschifft sowie zwei auf SAR-Außenstellen stationiert, so dass nur zwei – vier Hubschrauber des Typs „Sea King Mk 41“ für den regelmäßigen Flugbetrieb in Nordholz zur Verfügung stünden. Weiter seien rechtlich geschützte nachbarliche Interessen nicht beeinträchtigt, insbesondere gingen von dem Fluglärm keine derartigen Beeinträchtigungen aus.
Die Fluglärmbelastung werde vorhabenbedingt nicht ansteigen. Auf der Basis des Referenzszenarios der als Ausgangspunkt zugrunde gelegten Jahre 2001 bis 2003 erhöhe sich trotz einer Verdoppelung der Zahl der in Nordholz stationierten Hubschrauber die Zahl der Flugbewegungen der Flugzeuggruppe H2 (Hubschrauber) nur um ca. 30%, insbesondere weil die Anzahl von Platzrunden und Übungsflügen durch den neuen Simulator um ca. 23% reduziert werden könne. Hinzu komme, dass die Zahl der stationierten Flugzeuge durch Ersatz von 18 Seeaufklärern des Typs „Breguet 1150 Atlantic“ mit acht „P-3C Orion“ reduziert werde, und die Zahl der Flächenflugzeuge vom Typ „Dornier 228“ sei von vier auf zwei verringert worden. Nach dem Prognoseszenario werde die Zahl der Flugbewegungen gegenüber dem Referenzszenario von 8.248 während der sechs verkehrsreichsten Monate auf 7.644 zur Tagzeit zurückgehen, die der Nachtflugbewegungen von 385 auf 373. Wegen dieses Rückgangs von ca. 10% sei die Einholung eines gesonderten Fluglärmgutachtens aus Anlass der Zustationierung der „Sea King Mk 41“-Hubschrauber nicht erforderlich. Die Lärmbelastung im Bereich L. werde sich ebenfalls nicht wesentlich ändern. Dieser Bereich werde nach wie vor nicht für Starts und Landungen von Hubschraubern benutzt. Triebwerksprobeläufe würden in dem 2011 durch das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt M. genehmigten Prüfstand erfolgen. Ab Ende 2015/2016 sollten die bisherigen Hubschrauber durch ein einheitliches System vom Typ „MH 90“ mit nur noch 30 Einheiten ersetzt werden, wodurch die Zahl der stationierten Hubschrauber sowie die Flugbewegungen reduziert würden.
Eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei nicht erforderlich. Das Vorhaben könne keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen nach sich ziehen. Es bestehe keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus § 3b Abs. 1 UVPG i. V. m. Anlage 1 zum UVPG, da die maßgeblichen Größenwerte für eine Neuerrichtung einer Start- und Landebahn über 1.500 m bzw. eine Erweiterung in diesem Umfang nicht erreicht seien. Auch über eine Vorprüfung des Einzelfalls nach §§ 3e Abs. 1 Nr. 2, 3c Satz 1 und 2 UVPG i. V. m. Nr. 14.12.1 der Anlage zum UVPG ergebe sich keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, denn das Neuvorhaben führe nach überschlägiger Bewertung unter Berücksichtigung der in Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien nicht zu erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen. Es komme zwar zu Eingriffen in die Schutzgüter „Boden“, „Luft/Klima“, „Tiere und Pflanzen“. Eine saldierende Betrachtung ergebe jedoch, dass diese durch die positiven Auswirkungen der Ausgleichsmaßnahmen vollständig kompensiert würden. Der Überbauung und Versiegelung von 4,8191 ha Bodenfläche stünden Entsiegelungsflächen von 4,9276 ha gegenüber. Bzgl. des Schutzguts „Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt“ komme es im Wesentlichen nur zu einer Verlagerung der anlagenbedingten Auswirkungen gegenüber dem Ist-Zustand. Es würden ausschließlich Biotope überbaut, die auch an anderer Stelle des Flugplatzes vielfach vorhanden bzw. durch Ausgleichsmaßnahmen wieder geschaffen würden. Eingriffe in die Schutzgüter „Luft/Klima“ seien nur als kurzfristig, durch die Bauarbeiten bedingt, anzusehen. Die Bedeutung des Flugplatzes als Frischluftentstehungsgebiet werde auch zukünftig erhalten bleiben. Ansonsten könnten relevante nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter Kultur und sonstige Sachgüter, Mensch, Wasser und Landschaft ausgeschlossen werden. Erhebliche Auswirkungen auf Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege seien ebenso wenig zu erwarten. Die Eingriffe in gesetzlich geschützte Biotope i. S. d. § 30 BNatSchG i. V. m. § 24 NAGBNatSchG sowie der ausgleichspflichtige Eingriff i. S. v. § 14 BNatSchG i. V. m. § 5 NAGBNatSchG seien durch Ausnahmegenehmigungen des Landkreises Cuxhaven gedeckt. Hierin seien entsprechende Kompensationsmaßnahmen vorgesehen.
Unter dem 21. Mai 2012 erhob die Klägerin Widerspruch gegen das Negativattest. Sie habe hiervon am 23. April 2012 über eine dritte Person Kenntnis erhalten. Der Flugplatz verfüge über keine schriftliche luftverkehrsrechtliche Genehmigung. Auch von einer Genehmigungsfiktion nach § 71 LuftVG sei nicht auszugehen. Am 31. Dezember 1958 habe es keinen Militärflugplatz Nordholz gegeben. Somit sei der gegenwärtige Flugbetrieb rechtswidrig. Nur durch ein komplettes luftverkehrsrechtliches Genehmigungsverfahren könne der derzeit illegale Flugbetrieb rechtmäßig werden. Ohne einen genehmigungsrechtlichen Unterbau könne ein Negativattest keine Zulassungswirkung entfalten, unabhängig davon, ob eine wesentliche Änderung vorliege oder nicht. Es sei mit einer Zunahme der Lärmbelastung zu rechnen. Insbesondere führe die vorgesehene dauerhafte Nutzung der Halle 89 zu neuem regelmäßigen, die Anwohner stark belastenden Bodenlärm. Das sei im Negativattest nicht berücksichtigt worden. Es sei keine aktuelle Lärmprognose erstellt worden. Dies sei aber angesichts dessen, dass die neuen „Sea King Mk 41“-Hubschrauber lauter seien als die bisher stationierten „Sea Lynx“-Hubschrauber, erforderlich gewesen. Zur Zunahme der Lärmbelastung trage auch bei, dass eine 24-Stunden SAR-Bereitschaft vorgesehen sei und dass auch nachts geflogen werde. Für das Referenzszenario seien dagegen die Flugbewegungszahlen der Jahre 2001 – 2003 zugrunde gelegt worden. Die beabsichtigte Stationierung stelle eine wesentliche Änderung des bisherigen Flugplatzes dar. Hierfür müsse ein förmliches Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung und UVP-Vorprüfung durchgeführt werden.
Mit Bescheid vom 5. März 2012 ordnete die Beklagte vorsorglich die sofortige Vollziehung des Negativattests an.
Die Wehrbereichsverwaltung Nord wies den Widerspruch mit Bescheid vom 24. Juli 2012 zurück. Die Klägerin sei mangels der Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten nicht widerspruchsbefugt, denn die Fluglärmbelastung werde vorhabenbedingt nicht ansteigen. Im Übrigen werde der Fluglärmbelastung nach Maßgabe des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm u. a. durch die Darstellung der Tagschutzzone 2 im Entwurf des Flächennutzungsplans der Gemeinde Nordholz Rechnung getragen. Eine Verletzung drittschützender Normen sei damit ausgeschlossen. Auf eine Verletzung nicht drittschützender Normen könne sich die Klägerin mangels Inanspruchnahme ihres Grundeigentums nicht berufen. Darüber hinaus sei das Negativattest in der Sache rechtmäßig, denn die militärische Zweckbestimmung des Flugplatzes sei zu keinem Zeitpunkt aufgehoben worden und der Fliegerhorst sei am 31. Dezember 1958 bereits angelegt gewesen, so dass die Genehmigungsfiktion des § 71 LuftVG hier greife. Die militärische Widmung ende nicht durch eine bloße Nutzungsunterlassung, sondern erst mit Entlassung aus der militärischen Trägerschaft durch einen dinglichen Verwaltungsakt. Diesen habe es nicht gegeben. Da der Flugplatz auch am 1. März 1999 noch betrieben worden sei, gelte er im Sinne des § 71 LuftVG als genehmigt. Der Flugplatz habe nach § 7 des 1922 geltenden LuftVG aufgrund der Ausnahmeregelung für Militärflugplätze keiner Genehmigung bedurft. Eine Genehmigungspflicht sei erst durch das LuftVG von 1959 eingeführt worden. Eine Investitionsentscheidung zum Wiederaufbau der Flugbetriebsflächen sei bereits 1957, also weit vor dem 31. Dezember 1958, getroffen worden. Damit seien auch solche Anlagenteile von der Fiktion des § 71 LuftVG erfasst, die vor diesem Stichtag angelegt werden durften. Weiter habe die Klägerin ihr Recht, sich auf das Fehlen einer Genehmigung zu berufen, verwirkt, denn sie habe sich, obwohl sie seit Jahren in der Nähe des Flugplatzes wohne, nicht mit Unterlassungsbegehren gegen dessen Betrieb gewandt. Die angezeigten baulichen Veränderungen führten nicht zu einer Kapazitätserhöhung des Flugplatzes, und die Zustationierung des Marinefliegergeschwaders 5 nicht zu einer relevanten Zunahme der Flugbewegungszahlen, so dass nicht mit einer Steigerung der Fluglärmbelastung im Umfeld des Marinefliegerstützpunktes zu rechnen sei. Auch die Bodenlärmbelastung werde sich nicht wesentlich verändern. Insbesondere werde der genehmigte Triebwerkprüfstand erheblich zur Lärmminderung beitragen. Im Übrigen wohne die Klägerin in ca. 2 km Luftlinie von baulichen Anlagen des Flugplatzes entfernt und könne durch den Bodenlärm nicht in ihren Rechten beeinträchtigt sein. Weiter sei entgegen den Angaben der Klägerin eine UVP-Vorprüfung durchgeführt worden.
Am 30. Juli 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Ein darauf am 10. August 2012 gestellter Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Stade vom 12. September 2012 (Az. 1 B 2172/12) abgelehnt.
Zur Begründung der Klage hat die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt, dass das Negativattest einen genehmigten oder als genehmigt geltenden Flugplatz voraussetze. Da dies nicht gegeben sei, sei ein vollständiges luftverkehrsrechtliches Genehmigungsverfahren erforderlich. Der Militärflugplatz Nordholz sei auch nicht im Sinne des § 71 LuftVG am Stichtag, dem 31. Dezember 1958, angelegt gewesen. Erst 1957 sei mit den Planungen begonnen und der erste Bauabschnitt sei 1962 fertiggestellt worden. Der gegenwärtige Flugbetrieb sei daher rechtswidrig und es sei schon deshalb unzulässig, den beabsichtigten erweiterten Flugbetrieb aufzunehmen. Gegen die durch das Gewerbeaufsichtsamt M. unter dem 10. März 2011 erteilte Genehmigung für den Triebwerkprüfstand habe sie, die Klägerin, Widerspruch eingelegt, so dass wegen der aufschiebenden Wirkung hierüber noch nicht rechtskräftig entschieden sei. Eine aktuelle Lärmprognose sei nicht erstellt worden. Vielmehr berufe sich die Beklagte auf ein veraltetes Lärmgutachten aus dem Jahr 2005. Die Klägerin übersandte eine lärmmedizinische Stellungnahme vom 19. Juli 2005, nach dem bereits zu dieser Zeit an bestimmten Immissionsorten in Nordholz kritische Toleranzwerte überschritten worden seien, so dass hier eine Lärmminderung zwingend erforderlich sei. Darüber hinaus überreichte die Klägerin ein Schreiben des Luftwaffenamtes vom 12. April 2014, aus dem hervorgehe, dass sich die Flugbewegungen aufgrund der Stationierung des Marinefliegergeschwaders 5 im März 2013 im Vergleich zum gleichen Vorjahreszeitraum erhöht hätten. Nachtflugbetrieb sei an zwei Tagen im März 2013 durchgeführt worden. Dies sei in zwei Nächten pro Woche gestattet. Als Ausgleich sei dafür der Flugbetrieb im Zeitraum Mai – August am Montag oder Donnerstag bis 19.00 Uhr oder Freitag bis 15.00 Uhr vorzeitig zu beenden. Die Nachtflugfähigkeit sei zum Erhalt militärischer Einsätze wie SAR-Rettungsflügen, Evakuierungsoperationen oder friedenserhaltenden Missionen geboten. Der Flugbetrieb durch SAR-Rettungshubschrauber könne zum Erhalt oder zur Wiederherstellung der technischen Einsatzbereitschaft jederzeit erfolgen. Weiterhin hat die Klägerin sich auf einen Vorlagebericht der Wehrbereichsverwaltung Nord vom 29. Juli 2011 berufen. Darin würden die rechtlichen Risiken eines Negativattests gegenüber einer vollständigen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung abgewogen. Es werde u.a. angegeben, dass die vorgesehene Nutzung im Bereich der Halle 89 durch den Hubschraubertyp „Sea King Mk 41“ „neuen regelmäßigen Bodenlärm“ für den Bereich der an den südwestlichen Außenzaun des Flugplatzgeländes grenzenden Wohnbebauung mit sich bringe. Dieser Hubschraubertyp sei auch „älter, größer und lauter“ als die bisher auf dem Flugplatz stationierten Hubschrauber vom Typ „Sea Lynx“. Weiter hat die Klägerin eine privat erstellte Auflistung des Hubschrauberbetriebs außerhalb der regulären Öffnungszeiten vom 16. Mai bis 21. Juli 2014 vorgelegt.
Die Klägerin hat beantragt,
das Negativattest der Wehrbereichsverwaltung Nord vom 5. März 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2012 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat entgegnet, die Klage sei wegen fehlender Klagebefugnis der Klägerin unzulässig. Sie könne durch das Negativattest nicht in ihren Rechten verletzt werden, denn die von ihr gerügten Normen vermittelten keinen Drittschutz. Als private Dritte habe sie keinen Anspruch auf Durchführung eines Genehmigungsverfahrens. Der Einwand des Fehlens einer Genehmigung reiche für die Klagebefugnis nicht aus.
Eine Verletzung materiell-rechtlicher Positionen der Klägerin sei ausgeschlossen. Insbesondere führe der gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zum Betrieb eines Triebwerkprüfstands eingelegte Widerspruch nicht dazu, dass der Flugbetrieb nicht aufgenommen werden dürfe. Eine UVP-Vorprüfung sei entgegen dem Vorbringen der Klägerin durchgeführt worden. Auch eine Beeinträchtigung materiell-rechtlicher Positionen der Klägerin durch Flug- oder Bodenlärm sei nicht gegeben. Eine Abschätzung der Entwicklung der Flugbetriebszahlen am Marinefliegerstützpunkt Nordholz weise nicht auf einen Anstieg der Fluglärmbelastung hin. Die von dem Flugplatzbetrieb ausgehenden Lärmemissionen seien von der Klägerin hinzunehmen. Es gebe für den Flugplatzbetrieb keine Betriebsbeschränkungen, so dass Luftbewegungen bis hin zur Maximalkapazität des Fliegerhorsts zugelassen seien. Eine Zunahme des Flugbetriebs sei von der Klägerin als genehmigt hinzunehmen. Der Flugplatz gelte nach der gesetzlichen Fiktion des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG als genehmigt. Die Flugplatzeigenschaft bestehe seit Gründung 1913 ohne Unterbrechung fort. Eine Entwidmung habe durch einen dinglichen Verwaltungsakt erfolgen müssen, den es nicht gegeben habe. Die militärische Zweckbestimmung des Flugplatzes sei zu keinem Zeitpunkt durch einen nach außen gerichteten Entwidmungsakt aufgehoben worden.
Die Genehmigungsfiktion des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG greife, weil der Flugplatz zum Stichtag 31. Dezember 1958 bereits angelegt gewesen sei. Der Begriff „angelegt“ erfordere keine physikalisch existierenden Bauten, sondern es seien auch solche Anlagenteile von der Fiktion erfasst, die vor dem Stichtag hätten angelegt werden dürfen. Ausreichend sei, wenn zu diesem Zeitpunkt eine rechtliche Grundlage vorhanden gewesen sei, nach der der Bau ohne weitere Genehmigungserteilung gerechtfertigt gewesen sei. Es komme nicht darauf an, dass zum Stichtag ein Flugplatz tatsächlich betrieben worden sei. Dass der Flugplatz Nordholz vor dem Stichtag angelegt gewesen sei, ergebe sich aus mehreren historischen Fakten. So habe bereits am 22. Juni 1955 eine Besprechung „über die Durchführung der Planung des ehemaligen Marine-Fliegerhorsts Nordholz für Zwecke eines Marine-Fliegerhorsts“ stattgefunden. Der Bundesminister für Verteidigung habe mit Schreiben vom 7. September 1956 der Oberfinanzdirektion Hannover Planungsmittel in Höhe von 200.000,- DM zugewiesen und am 15. Oktober 1956 den Planungsauftrag erteilt. Der Flugplatz sei mit einer Startbahnlänge von mehr als 2.700 m entsprechend den NATO-Standardkriterien für sämtliche Luftfahrzeuge, u. a. auch Hubschrauber, vorgesehen gewesen. So sei der Hubschrauberbetrieb durch die dritte Staffel des Marinefliegergeschwaders 3 zum 1. Oktober 1981 auf Dauer in Dienst gestellt worden.
Im Übrigen komme es auf eine möglicherweise fehlende Genehmigung gar nicht an, weil der Begriff des Militärflugplatzes mit Blick auf § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG so zu verstehen sei, dass allein entscheidend die tatsächliche Nutzung einer Fläche für diese Zwecke sei. Weiter habe die Klägerin, die seit 1977 in unmittelbarer Nähe des Marinefliegerstützpunkts wohne, ihr Klagerecht verwirkt, da sie sich nicht schon früher mit Unterlassungsbegehren gegen den Betrieb des Flugplatzes gewehrt habe. Die durch die Umstationierung des Marinefliegergeschwaders 5 von Kiel nach Nordholz erforderlichen Änderungen der Flugplatzanlage seien nicht wesentlich. Es komme nicht zu einer „Gesichtsänderung“ des Flugplatzes. Eine Erhöhung der luftseitigen Kapazitäten stehe nicht an, denn der künftige Flugbetrieb des Marinefliegergeschwaders 5 werde auf den vorhandenen Flugbetriebsflächen abgewickelt. Auch liege eine zunehmende Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen nicht vor. Trotz einer Verdoppelung der in Nordholz stationierten Hubschrauber erhöhe sich die Zahl der Flugbewegungen der Flugzeuggruppe H2 (Hubschrauber) im Prognoseszenario nur um ca. 30%. Dies werde aber unter anderem durch eine Reduzierung der Stückzahl der stationierten Flugzeuge kompensiert. Im Übrigen lasse die Zahl der auf dem Flugplatz stationierten Flugzeuge keinen unmittelbaren Schluss auf die Anzahl der Flugbewegungen zu. Darüber hinaus sei keine wesentliche Veränderung der Bodenlärmsituation zu erwarten. Die Klägerin könne angesichts einer Entfernung von mehr als 2 km (Luftlinie) von den baulichen Anlagen des Militärflugplatzes unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen. Nachträgliche Änderungen bedürften keiner weiteren Genehmigung, soweit sich diese im Rahmen der (fiktiven) Genehmigung bewegten. Der Widerspruch gegen den Genehmigungsbescheid für den Triebwerkprüfstand berühre das Klageverfahren gegen das Negativattest nicht.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 15. September 2014 der Klage stattgegeben und das Negativattest der Wehrbereichsverwaltung Nord vom 5. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2012 auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Gesetz vom 7.12.2006, BGBl. I S. 2816 i.d.F. der Änderung durch Gesetz vom 24.2.2012 mit Wirkung vom 1.6.2012, BGBl. I, S. 212 - Umweltrechtsbehelfsgesetz - UmwRG) aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die Klage sei zulässig. Da es sich bei dem Militärflugplatz um einen Sonderflugplatz i.S. des § 38 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO handele, ergebe sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus § 45 VwGO. Statthafte Klageart sei die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO, denn das Negativattest stelle einen für einen Dritten anfechtbaren, feststellenden Verwaltungsakt dar. Dabei erstrecke sich die Regelungswirkung nur auf die Feststellung, dass eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung nicht erforderlich sei, nicht aber auf die unter II. des Negativattests getroffenen weiteren Entscheidungen. Die Klägerin sei klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Auch unter Geltung des § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG sei an dem Erfordernis der individualrechtsbezogenen Klagebefugnis festzuhalten. Das Negativattest verletze die Klägerin möglicherweise in ihren subjektiven Rechten. Sie könne sich allerdings nicht generell mit der pauschalen Begründung gegen das Negativattest wehren, dass der „genehmigungsrechtliche Unterbau“ für den Flugplatz insgesamt fehle, denn potentiell drittbetroffenen Nachbarn stehe ein Anspruch auf Durchführung eines mit einer Sachentscheidung abschließenden Genehmigungsverfahrens „um seiner selbst willen“ grundsätzlich nicht zu. Im Übrigen sei ein solcher Anspruch, würde man ihn denn annehmen, angesichts dessen, dass die Klägerin seit 1977 in der Nachbarschaft des Flughafens wohne und sich nicht vorher gegen dessen Betrieb gewendet habe, verwirkt. Die Klagebefugnis sei deshalb gegeben, weil es nachteilige Folgen für die materiellen Rechte der Klägerin nicht ausgeschlossen seien. Sie könne sich auf die Schutzvorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG berufen. Der Schutz vor Fluglärm als drittschützender Belang sei im Zusammenhang mit der Erteilung einer Änderungsgenehmigung zu berücksichtigen. Bestehe die konkrete Möglichkeit, dass Lärmschutzbelange Dritter unberücksichtigt geblieben seien, indem anstelle einer planerischen Abwägungsentscheidung ein Negativattest erlassen worden sei, sei von der Klagebefugnis potentiell Drittbetroffener auszugehen. Ein solcher Fall liege hier vor, denn das Grundstück der Klägerin liege nur wenige hundert Meter von der Schutzzone 2 entfernt und damit im Einwirkungsbereich des Flugplatzes. Für eine Lärmzunahme unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle gebe es keine Anhaltspunkte, zumal da auch nicht ausgeschlossen werden könne, dass zusätzlicher Bodenlärm durch die neustationierten Hubschrauber verursacht werde. Die Klägerin habe ihr Klagerecht auch nicht verwirkt, denn die Beklagte habe nicht darauf vertrauen dürfen, dass die Klägerin jede Änderung bzw. Erweiterung des Flugplatzes widerspruchslos hinnehmen werde.
Die Klage sei auch begründet. Abzustellen sei auf den Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juli 2012. Das Negativattest sei nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG aufzuheben. Hiervon würden auch Fälle umfasst, in denen eine UVP-Vorprüfung nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechend durchgeführt worden sei. Bei dem Negativattest der Beklagten handele es sich um eine Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens i.S. des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) UmwRG, d. h. um eine Entscheidung im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG über die Zulässigkeit eines Vorhabens, für das eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne. Hier handele es sich um ein Vorhaben i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG. Die insoweit erforderlichen baulichen Änderungen seien vor allem mit der Erweiterung des bestehenden Vorfeldes der Halle 89 im Bereich L. gegeben. Weiterhin stelle das Negativattest eine Entscheidung nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG dar, denn es handele sich um eine Entscheidung einer Genehmigungsbehörde, mit der einem Projektträger die Verwirklichung seines Vorhabens ermöglicht werde. Es stehe einer behördlichen Zulassungsentscheidung gleich, weil es von dem präventiven Verbot der Ausführung des Vorhabens befreie. Diese Auslegung sei auch vom Sinn und Zweck des UmwRG gedeckt. Das Negativattest unterfalle auch nicht als Anzeigeverfahren der Ausschlussregelung des § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG. Nur die Anzeigeverfahren selbst würden aus dem Anwendungsbereich des UVPG ausgeschlossen, nicht aber darauf folgende Entscheidungen, mit denen die Genehmigungsbedürftigkeit eines Vorhabens abschließend geregelt werde. Damit sei der Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG eröffnet.
Die von der Beklagten durchgeführte allgemeine Vorprüfung des Einzelfalles genüge nicht den Anforderungen des UVPG. Die Prüfung sei am Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG durchzuführen. Eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls habe hier nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG erfolgen müssen. Ziffer 14.12.1 der Anlage 1 UVPG sehe für den Bau eines Flugplatzes mit einer Start- und Landebahngrundlänge von 1.500 m oder mehr eine UVP-Pflicht vor. Hier sei wegen der geplanten baulichen Veränderungen, der Erweiterung des Hallenvorfeldes und der Schleppwegverbindung im Bereich L. eine Vorprüfung des Einzelfalls erforderlich. Ein Absehen von der Vorprüfung des Einzelfalls unter dem Gesichtspunkt des § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG, der Abweichungen von den Genehmigungsvorgaben des LuftVG bei Militärflugplätzen zulasse, sei nicht möglich. Es seien keine Ansatzpunkte für spezifisch militärische Bedenken gegen die Durchführung eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens erkennbar. Die UVP-Vorprüfung sei nicht entsprechend den gesetzlichen Vorgaben nach § 3c UVPG durchgeführt worden, denn sie leide an einem Ermittlungsdefizit. In die Vorprüfung seien nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG alle von den baulichen Änderungen und Erweiterungen ausgehenden Umweltauswirkungen einschließlich der betrieblichen Auswirkungen zu berücksichtigen.
Für die Ermittlung der durch Fluglärm verursachten Umweltauswirkungen sei das FluglärmG (Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Oktober 2007, BGBl. I S. 2550) zugrunde zu legen. Nach der 1. FlugLSV (Erste Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - Verordnung über die Datenerfassung und das Berechnungsverfahren für die Festsetzung von Lärmschutzbereichen vom 27. Dezember 2008, BGBl. I S. 2980) sei dafür eine Verkehrsprognose zu erstellen, auf Grund derer die Lärmbelastung eines Prognoseszenarios derjenigen ohne Verwirklichung des zu prüfenden Vorhabens (Referenzszenario) gegenübergestellt werden müsse. Für das Referenzszenario komme es auf den bisherigen Gestattungszustand an. Hier gehe die von der Beklagten vorgenommene UVP-Vorprüfung von einem fehlerhaft ermittelten Referenzszenario aus. Es gebe keinen sich aus einer Genehmigung des Militärflugplatzes ergebenden bisherigen Gestattungszustand, denn dieser sei weder tatsächlich noch fiktiv genehmigt. Insoweit habe eine Widmung bzw. ausdrückliche Entwidmung des Flugplatzes für militärische Zwecke keine Auswirkung auf seine Genehmigung, denn diese betreffe nur den Status als öffentliche Sache, nicht aber im öffentlichen Recht begründete, auf die luftrechtliche Zulässigkeit des Betriebs bezogene Umstände. Eine förmliche Genehmigung des Flugplatzes liege eindeutig nicht vor. Er gelte auch nicht als genehmigt i.S. des § 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 LuftVG, denn er sei bis zum maßgeblichen Stichtag, dem 31. Dezember 1958, nicht im Sinne dieser Regelung angelegt gewesen. Dass die Planungen für den derzeitigen Militärflugplatz bereits vor diesem Stichtag begonnen hätten, reiche insoweit nicht aus. Das Verwaltungsgericht verweist auf das Urteil desselben Gerichts vom 1. April 2014 (Az. 2 A 408/10), in dem dargelegt worden sei, dass unter den Begriff des Anlegens die Errichtung sämtlicher baulicher Anlagen, die der reibungslosen Durchführung des Flugbetriebs dienten, zu verstehen sei. Mit der Fiktion des § 71 Absatz 2 Satz 1 LuftVG habe Rechtssicherheit für den Bestandsschutz der Flugplätze geschaffen werden sollen. Alle Flugplätze, die nicht in einem Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung genehmigt worden seien, hätten vom 1. Januar 1959 an auf dieselbe zulassungsrechtliche Grundlage gestellt werden sollen. Zu dem genannten Stichtag seien weder ein tatsächlicher Anlagenbestand, der fliegerisch habe genutzt werden können, noch ein bestimmter Betriebsumfang vorhanden gewesen.
Da eine Genehmigung somit fehle, könne das Referenzszenario nicht anhand eines bereits gestatteten Anlagenbestandes und dessen Ausnutzung bis zur Maximalkapazität bestimmt werden, sondern es sei der tatsächliche Flugbetrieb vor der Neustationierung anzusetzen. Dieser Flugbetrieb sei fehlerhaft ermittelt worden. Die Flugbewegungszahlen der Jahre 2001 bis 2003 gäben nicht die zutreffende Grundlage für das Lärmgutachten, denn diese könnten nicht als Durchschnitt der letzten ca. zehn Jahre angesehen werden. Tatsächlich würden, wie aus den Angaben der Beklagten ersichtlich sei, die zum Zeitpunkt der Erstellung des Anzeigeschreibens vom 23. November 2011 aktuellen Flugbewegungszahlen deutlich geringer ausfallen. Das Ergebnis der UVP-Vorprüfung sei nicht nachvollziehbar. Die durch die zustationierten Hubschrauber verursachten zusätzlichen Flugbewegungen würden gegenüber dem Vorzustand sehr wohl ins Gewicht fallen. Dieser Fehler sei nicht nach § 4 Abs. 1 Satz 3 UmwRG i.V.m. § 45 VwVfG geheilt worden, zumal hier nicht lediglich ein Verfahrensfehler gegeben sei, sondern ein vollständig anderer Ermittlungsansatz für die UVP-Vorprüfung zum Tragen kommen müsse. Damit sei die Feststellung der Beklagten, dass eine wesentliche Änderung nach § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG nicht gegeben sei, rechtswidrig. Die Klägerin könne gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V. mit Abs. 3 UmwRG wegen der fehlerhaften UVP-Vorprüfung auch als natürliche Person die Aufhebung des Negativattests verlangen.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO unter Verweis auf die grundsätzliche Bedeutung von Fragen zur Auslegung der §§ 4 und 1 UmwRG sowie der §§ 2 Abs. 3 UVPG und 71 LuftVG zugelassen.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte und Berufungsklägerin am 20. November 2014 Berufung eingelegt und diese nach Verlängerung der Begründungsfrist unter dem 18. Februar 2015 fristgerecht begründet.
Sie hält an ihrem Standpunkt fest, dass die Klage unzulässig sei. Der Klägerin fehle die Klagebefugnis, denn nur eine vorhabenbedingte Lärmerhöhung könne die Klagebefugnis begründen. Diese sei aber mangels Kapazitätserhöhung der Flugplatzanlage ausgeschlossen. Das Negativattest umfasse auch den Rückbau von Flugbetriebsflächen. Die Klägerin habe ihr Klagerecht verwirkt. Hier sei ein Verstoß gegen Treu und Glauben gegeben, denn sie, die Beklagte, habe angesichts dessen, dass die Klägerin seit 1977 Miteigentümerin ihres Grundstücks sei und damit für einen längeren Zeitraum von ihrem Klagerecht keinen Gebrauch gemacht habe, davon ausgehen können, dass sie ihre Rechte nicht mehr wahrnehmen könne. Dies gelte insbesondere auch deshalb, weil die Fluglärmbelastungen von 1990 bis 2010 kontinuierlich zurückgegangen seien. Weiter sei insoweit die Wertung des § 75 Abs. 3 Satz 2 VwVfG heranzuziehen, wonach Ansprüche auf Herstellung von Einrichtungen oder auf angemessene Entschädigung nur innerhalb von drei Jahren nach dem Zeitpunkt, zu dem der Betroffene von den nachteiligen Wirkungen des dem unanfechtbar festgestellten Plan entsprechenden Vorhabens oder der Anlage Kenntnis erhalten habe, zulässig seien. Die von ihr, der Beklagten, getätigten Investitionen zeigten, dass sie auch tatsächlich darauf vertraut habe, dass die Klägerin gegen den bestehenden Flugbetrieb nicht vorgehen werde.
Die Klage sei zudem unbegründet. Streitgegenstand sei allein die Feststellung im Negativattest, dass die angezeigten baulichen Maßnahmen nicht als wesentliche Änderungen des Flugbetriebs luftrechtlich genehmigungspflichtig seien. Es gebe keine vorhabenbedingte zusätzliche Fluglärmbelastung. Die mit dem Negativattest angezeigten Änderungen fielen ohnehin nicht unter den Begriff des Vorhabens i. S. d. § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG. Es handele sich um eine sonstige Anlage im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG, bei der aber keine relevanten Änderungen der Lage oder Beschaffenheit vorlägen. Die baulichen Änderungen wie die Anpassung des Hallenvorfeldes der Halle 89 seien insoweit nicht einzubeziehen, denn sie seien für die Zustationierung der Hubschrauber nicht zwingend erforderlich gewesen. Auf die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, welches Referenzszenario für die voraussichtlichen Flugbewegungszahlen heranzuziehen sei, komme es nicht an. Auch führe die Stationierung der 21 „Sea King Mk41“-Hubschrauber zu keiner Gesichtsänderung des Flughafens. Hier sei kein Fall gegeben, in dem eine quantitative Steigerung des Flugbetriebs in eine geänderte Qualität des Unternehmens umschlage. Abwägungserhebliche nachbarliche Interessen seien nicht berührt, denn eine vorhabenbedingte Lärmerhöhung sei auszuschließen. Die Klägerin habe den Flugbetrieb, der mit dem derzeit vorhandenen Start- und Landebahnsystem abzuwickeln sei, hinzunehmen.
Der Flugbetrieb gelte gemäß § 71 LuftVG als genehmigt. Der mit den zustationierten Hubschraubern erfolgende Flugbetrieb basiere auf der Ausnutzung der bestehenden Genehmigungssituation. Die Stationierung weiterer Luftfahrzeuge sei kein Gegenstand luftrechtlicher Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, weil die Betriebsgenehmigung für Flugplätze nicht die Anzahl und Art stationierter Luftfahrzeuge festlege. Einer formellen Genehmigung habe es nicht bedurft. Die militärische Zweckbestimmung des Flugplatzgeländes ergebe sich aus seiner konkludent erfolgten Widmung. Eine Entwidmung sei zu keinem Zeitpunkt erfolgt. Hierzu wäre ein dinglicher Verwaltungsakt erforderlich gewesen. Es sei aber nie eine endgültige Aufgabe der militärischen Nutzung in Betracht gezogen worden, was sich schon daraus ergebe, dass das Gelände nicht verkauft, sondern dem bereits seit 1950 agierenden „Amt Blank“ zugeordnet gewesen sei. Der Militärflugplatz sei daher gemäß § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG angelegt gewesen und gelte als genehmigt. Diese Genehmigungsfiktion gelte unabhängig von der tatsächlichen militärischen Nutzung auch bei Auslegung des Begriffs „angelegt“ in § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG. Nach dem Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 10. Juli 2003 (20 D 78/00.AK – UA S. 13 ff.) würden auch solche Anlagenteile von der Fiktion umfasst, die noch auf der Grundlage des früheren Rechts hätten angelegt werden dürfen. Das Bundesverwaltungsgericht habe dies im Beschluss vom 26. Februar 2004 (4 B 95.03, NVwZ 2004, 869, 870) bestätigt. Ausreichend sei, dass bis zum 31. Dezember 1958 eine rechtliche Grundlage vorhanden gewesen sei, die die bauliche Herstellung ohne die Notwendigkeit einer Genehmigung rechtfertigen würde. Hier sei vor diesem Stichtag mit dem Bau des Marineflugplatzes begonnen worden. Die Ausführungsplanungen seien demnach vorher fertiggestellt und durch eine bundeswehrinterne Verwaltungsentscheidung genehmigt worden. Der Gesetzgeber habe in die Fiktionswirkung des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG insbesondere nicht förmlich genehmigte Militärflugplätze aus der Zeit der Geltung des alten Luftrechts einbeziehen wollen. Dies ergebe sich auch aus den Gesetzgebungsunterlagen (BR-Drs. 611/97 - Beschluss -, S. 16). Auch wenn man dieser Auffassung nicht folge, seien Anlage und Betrieb des Stützpunkts gleichwohl rechtmäßig, denn nach § 30 LuftVG könne von dem Genehmigungserfordernis abgewichen werden, wenn dies wie hier zur Erfüllung der besonderen Aufgaben der Marineflieger erforderlich sei. Die Klägerin habe weiter auch ihre materiellen Abwehrrechte verwirkt. Sie könne sich auf eine fehlende Genehmigung des Flugplatzes nicht berufen, sondern müsse so gestellt werden, als läge diese vor.
Nach der zutreffenden Flugbewegungszahlprognose sei von einem Rückgang der Flugbewegungen auszugehen. Für das Referenzszenario komme es nicht auf den Zeitpunkt der Erstattung der Anzeige nach § 41 LuftVZO im Jahr 2011 an, sondern auf einen Durchschnittswert mehrerer Jahre. Eine eigenständige Betrachtung des Bodenlärms sei nicht veranlasst gewesen. Bodenlärm werde nach der auf Grundlage der 1. FlugLSV erlassenen Anleitung zur Datenerfassung über den Flugbetrieb und der Anleitung zur Berechnung vom Lärmschutzbereichen (AzD) vom 19. November 2008 (BAnz. Nr. 195a vom 23. Dezember 2008) in der Fluglärmberechnung abgebildet. Relevante Umweltbelange seien ferner nicht beeinträchtigt. Die Prüfung der Umweltbelange in der UVP-Vorprüfung sei wie geschehen gemäß § 3c Satz 1 UVPG nur im Hinblick auf das angezeigte Änderungsvorhaben durchzuführen gewesen. Erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen seien im Rahmen des § 12 UVPG nur zu berücksichtigen, wenn die Gesamtbelastung der Klägerin durch den Fluglärm mehr als geringfügig erhöht werde. Dies sei jedoch nicht der Fall. Es müsse auch berücksichtigt werden, dass in dem nunmehr durch das Waffensystem „Sea King Mk 41“ genutzten Bereich auch vorher militärische Luftfahrzeuge platziert gewesen seien. Ein Aufhebungsanspruch aufgrund einer nicht den gesetzlichen Forderungen genügenden UVP-Vorprüfung bestehe daher nicht. Schließlich sei kein Genehmigungserfordernis wegen einer gesteigerten Kapazitätsausschöpfung anzunehmen. Auch ein erweiterter Flugbetrieb sei von der fingierten Genehmigung gedeckt und führe nicht zu einer wesentlichen Änderung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Soweit eine wirksame und bestandskräftige Genehmigung reiche, bedürfe es bei einer reinen Betriebszunahme keiner neuen Genehmigung. Dies gelte sogar dann, wenn die Beeinträchtigungen durch Fluglärm erst lange nach der (fiktiven) Zulassung des Flugplatzes aufträten, und unabhängig davon, ob hierbei den nachbarlichen Interessen bezüglich des Lärmschutzes ausreichend Rechnung getragen worden sei. Erst wenn die Grenze einer Grundrechtsverletzung oder eines sonstigen Verfassungsverstoßes überschritten werde, seien Schutzmaßnahmen geboten. Es sei ausgeschlossen, dass hier die Schwelle der Zumutbarkeit bzw. einer Gesundheitsgefährdung überschritten sei.
Die Beklagte und Berufungsklägerin beantragt,
die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Stade vom 15. September 2014 abzuweisen.
Die Klägerin und Berufungsbeklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält das verwaltungsgerichtliche Urteil im Wesentlichen für zutreffend. Jedoch könne sie sich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht anschließen, dass die Klägerin sich nicht mit der pauschalen Begründung gegen das Negativattest wenden könne, dass der genehmigungsrechtliche Unterbau für den Flugplatz Nordholz insgesamt fehle und sie ihr Recht verwirkt habe, sich auf eine in der Vergangenheit nicht erfolgte Genehmigung zu berufen. Vielmehr habe sich die Klägerin bisher nicht gegen den Betrieb des Flugplatzes gewendet, weil sie davon ausgegangen sei, dass der Flugplatz genehmigt sei oder zumindest als genehmigt zu gelten habe. Von der fehlenden Genehmigung habe sie erst im Zusammenhang dieses Klageverfahrens erfahren. Eine Verwirkung könne aber erst eintreten, nachdem sie Kenntnis von diesem Umstand erhalten habe. Die Beklagte dagegen habe Kenntnis von der fehlenden Genehmigung gehabt und habe daher nicht von einem Vertrauenstatbestand ausgehen können. Darüber hinaus gelte § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG als Ausnahmetatbestand nur dann, wenn dies zur Erfüllung der besonderen Aufgaben der Marineflieger erforderlich sei. Hier gehe es demgegenüber nicht ausschließlich um deren militärische Aufgaben der Landesverteidigung, sondern auch um den Einsatz als für Search and Rescue-Dienste.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten A-D) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Denn sie ist zulässig und begründet.
Die Klägerin kann die Aufhebung des Negativattests der Beklagten vom 5. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juli 2012 nach § 4 Abs. 1 UmwRG verlangen.
I. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO zulässig.
1. Eine erstinstanzielle Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO ist nicht gegeben, denn es handelt sich bei dem Militärflugplatz Nordholz nicht um einen dem allgemeinen Flugverkehr dienenden Verkehrsflughafen im Sinne der §§ 6 Abs. 3 LuftVG sowie 38 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO, sondern um einen Sonderflughafen nach § 38 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG. Die geringfügige zivile Mitnutzung des Militärflugplatzes bleibt insoweit ohne Belang (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 29. Juli 2002 - 20 A 02.40066 und 20 A 02.40068 -, NVwZ-RR 2003, 74).
2. Nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist das angefochtene Negativattest ein die Klägerin belastender Verwaltungsakt, gegen den die Anfechtungsklage zulässig ist. Das Negativattest stellt für den betroffenen Flughafenbetreiber klar, ob für das jeweilige Vorhaben eine luftverkehrsrechtliche Zulassung erforderlich und ggf. eine Genehmigung einzuholen ist (BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 - IV C 40.75 -, DÖV 1980, 135, 136; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris zur Unterbleibensentscheidung nach dem aufgehobenen § 8 Abs. 3 LuftVG a. F.).
Für potentiell betroffene Dritte wird damit zugleich über die mögliche Wahrnehmung von Mitwirkungs- und Klagerechten, soweit sie durch die Entscheidung beschwert sein können, befunden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. November 1999 - 8 S 127/99 -, juris, Rn. 32).
Die Anfechtung bezieht sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nur auf die unter Ziff. I. des Negativattests getroffene Entscheidung, dass eine Genehmigung nach dem LuftVG für das angezeigte Vorhaben nicht erforderlich sei, nicht dagegen auf die unter II. des Attests getroffenen weiteren Entscheidungen. Für die Zulassung der mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft ergibt sich dies aus § 17 Abs. 1 BNatSchG, wonach diese Zulassung keine eigenständige Verwaltungsentscheidung darstellt (Gellermann, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. Ergänzungslieferung Mai 2015, § 17 BNatSchG, Rn. 4).
§ 3a Satz 3 UVPG schließt weiter die selbstständige Anfechtbarkeit der Feststellung der Pflicht zur Durchführung bzw. Nicht-Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus. Es handelt sich um eine unselbständige Verfahrenshandlung, deren gerichtliche Überprüfung erst im Rahmen der durch die Behörde getroffenen Zulassungsentscheidung möglich ist (vgl. Sangenstedt, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. Ergänzungslieferung, Mai 2015, § 3a UVPG, Rn. 20).
3. Die Klägerin ist klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, denn sie kann geltend machen, durch das Negativattest in eigenen Rechten verletzt zu sein.
a) Diese Anforderungen an die Klagebefugnis gelten ungeachtet der Regelung des § 4 Abs. 3 in Verbindung mit Absätzen 1 und 2 UmwRG. Hiernach können Beteiligte im Sinne des § 61 Nr. 1 und 2 VwGO u. a. die Nichtdurchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung rügen. Für Dritte hat sich anders als für Umweltverbände im Sinne der §§ 2 und 3 UmwRG an dem Erfordernis der subjektiven Rechtsverletzung nichts geändert, denn § 4 Abs. 3 UmwRG bezieht sich nur auf die Sachprüfung und ist für die Frage der Klagebefugnis ohne Belang (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 -, DVBl. 2012, 501; s. auch Balensiefen, Umweltrechtsbehelfsgesetz, 1. Aufl. 2013, § 4, Rn. 8).
Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 (C-137/14, NVwZ 2015, 1665). Der Europäische Gerichtshof hat hierin klargestellt, dass es dem nationalen Gesetzgeber freistehe, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen verwaltungsbehördliche Entscheidungen im Sinne von Art. 11 der UVP-Richtlinie 2011/92 geltend machen könne, auf subjektive Rechte zu beschränken. Nur für Umweltverbände gelte etwas anderes (s. auch EuGH, Urteil vom 12. Mai 2011 - C 115-09 -, NVwZ 2011, 801).
b) Die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erstreckt sich nur auf das Vorgehen gegen das Negativattest, mit dem die Beklagte bescheinigt, dass eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung für das Vorhaben der Verlegung der „Sea King Mk 41“-Hubschrauber von Kiel-Holtenau zum Marinefliegerhorst Nordholz nicht erforderlich sei. Die Klägerin wendet sich mit ihrem Antrag nicht gegen den Betrieb des Militärflugplatzes als solchen. Insbesondere hat sie nicht die Feststellung beantragt, dass der Flugplatz ohne Genehmigung betrieben würde bzw. dass der Flugbetrieb insgesamt eingestellt werden müsse. Im Übrigen kann die Klägerin nicht verlangen, dass ein Genehmigungsverfahren „um seiner selbst willen“ durchgeführt wird, wenn damit nicht zugleich der Schutz ihrer potentiellen Rechte verbunden ist (BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55.89, 7 C 56.89 -, juris, Rn. 20; s. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. November 1988 - 5 S 1061/88 -, NVwZ-RR 1989, 530). Auf eine mögliche Verwirkung des Klagerechts angesichts dessen, dass die Klägerin seit 1977 auf ihrem Grundstück in der Nähe des Militärflugplatzes wohnt und sie sich soweit bekannt bislang nicht gegen dessen Betrieb mit einer Klage gewehrt hat, kommt es daher nicht an. Diese könnte zwar ein mögliches Vorgehen gegen den Betrieb des Flugplatzes als solchen betreffen, nicht aber gegen das Negativattest. Gegen letzteres hat sich die Klägerin fristgerecht gewandt.
Auf der anderen Seite kann die Beklagte nicht mit Erfolg geltend machen, dass eine Einbeziehung der Lärmschutzbelange der Klägerin ausgeschlossen sei, weil der Militärflugplatz keinen genehmigungsrechtlichen Einschränkungen unterliege. Denn hier geht es ausschließlich um die Frage der Rechtswidrigkeit des Negativattests im Hinblick auf die Zustationierung der Hubschrauber vom Typ „Sea King Mk 41“, und darum, ob die Klägerin hierdurch in ihren Rechten verletzt wird, nicht aber um die Frage, ob der Flugplatz insgesamt genehmigt ist oder als genehmigt gilt. Im Übrigen ist die hier in Frage stehende Zustationierung mit den damit verbundenen baulichen Maßnahmen als eine neue bzw. erweiternde Teilanlage anzusehen, die von einer vorherigen tatsächlichen bzw. fiktiven Genehmigung des Flugplatzes nicht erfasst sein kann (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 2013 - 20 D 7/09 AK -, juris, Rn. 99).
c) Im Hinblick auf die für die Klagebefugnis erforderliche mögliche Verletzung ihrer materiellen Rechte kann sich die Klägerin auf die Schutzvorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG berufen. Hiernach ist vor Erteilung einer Genehmigung besonders zu prüfen, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung entspricht und ob die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt sind. Vor allem der Schutz vor Fluglärm stellt einen drittschützenden Belang dar, auf dessen Nichtberücksichtigung sich betroffene Nachbarn berufen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris, Rn. 19; zum Ganzen Fellenberg, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand Juli 2015, § 6, Rn. 299 ff.). Dies gilt auch für den Fall einer wesentlichen Erweiterung oder Änderung des Flugplatzbetriebs im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Für die Frage der Wesentlichkeit ist auch entscheidend, ob Nachbarn in ihren rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, juris, Rn. 38). Besteht die Möglichkeit, dass solche Belange bei der Entscheidung nicht genügend berücksichtigt wurden, ist von einer Klagebefugnis auszugehen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 2013 - 20 D 7/09.AK -, juris, Rn. 61). Dies gilt insbesondere für die mögliche mangelnde Berücksichtigung von Lärmschutzbelangen.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, ist im Hinblick auf die Lärmbelastung eine tatsächliche Betroffenheit der Klägerin durch die Stationierung der Hubschrauber vom Typ „Sea King Mk 41“ möglich. Zwar liegt ihr Grundstück nicht unmittelbar innerhalb der ausgewiesenen Schutzzone 2 gemäß der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Nordholz (FlugLärmNordholzV) vom 27. September 1995 (BGBl. I S. 1228), aber nur wenige hundert Meter davon entfernt. Nach der Änderungsanzeige zu § 41 LuftVZO, S. 16 ist zu erwarten, dass der Bereich der Schutzzone 2 aufgrund niedrigerer künftiger Lärmgrenzwerte ausgeweitet wird. Künftig sollen auch bewohnte Siedlungsgebiete innerhalb der Schutzzone 2 liegen, wobei im betreffenden Flächennutzungsplan für die Gemeinde Nordholz ausdrücklich der in der Nähe des Grundstücks der Klägerin gelegene Bereich entlang der N. genannt wird. Im Übrigen ist die Lage innerhalb der Lärmschutzzone nicht konstitutiv für die tatsächliche Betroffenheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36/13 -, juris, Rn. 19: das Bundesverwaltungsgericht hat hier die Klagebefugnis bejaht, obwohl das Grundstück des Klägers zu 1) nicht in der Nacht-Schutzzone des Flughafens lag). Es kommt vielmehr darauf an, ob die Geringfügigkeitsschwelle, bei deren Überschreiten die Lärmschutzbelange von betroffenen Nachbarn in die Entscheidung über eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung einzubeziehen sind, überschritten ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 2013 - 20 D 7/09.AK -, juris, Rn. 67; VG München, Urteil vom 23.10.2009 - M 24 K 08.4173 -, BeckRS 2009, 48992). Dies ist nicht erst dann der Fall, wenn der äquivalente Dauerschallpegel L(tief)Aeq an der Grenze der Schutzzone gemäß §§ 2 Abs. 2 Satz 4 und 4 Abs. 5 Satz 2 FlugLärmG um mindestens 2 dB(A) überschritten wird. Die Geringfügigkeitsschwelle kann vielmehr schon bei darunter liegenden Lärmerhöhungen erreicht werden (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 2013 - 20 D 7/09.AK –, juris, Rn. 71; s. auch Fellenberg, in Grabherr/Reidt/Wysk, a.a.O., § 6, Rn. 304). In der Rechtsprechung wurden Lärmzunahmen von unter 1 dB(A) als geringfügig angesehen (Bay. VGH, Urteil vom 7. Januar 2003 - 20 A 02.40036 -, juris, Rn. 14), solche über 1,5 dB(A) als nicht mehr geringfügig (Bay. VGH, Urteil vom 20. Mai 2003 - 20 A 02.40015 -, juris, Rn. 74).
Hier ist es möglich, dass die mit der Verlegung des Waffensystems „Sea King Mk 41“ verbundenen Veränderungen zu einer über der Geringfügigkeitsschwelle liegenden Lärmzunahme führen werden. Eine Erhöhung der Lärmbelastung für die Klägerin ist jedenfalls nicht auszuschließen. Der für die neuen Hubschrauber vorgesehene Sektor „Alpha“ liegt im der süd-östlichen Bereich des Flugplatzes und damit von allen Betriebsflächen am nächsten am Grundstück der Klägerin. Nach den Ausführungen der Beklagten im Negativattest erhöht sich die Zahl der Flugbewegungen der Flugzeuggruppe H2 (hier: Hubschrauber der Typen „Sea Lynx Mk 88A“ und „Sea King Mk 41“) im von ihr benannten Prognoseszenario um rund 30%. Die Änderungsanzeige weist hierfür eine Erhöhung vom Referenzszenario (mit Flugbewegungszahlen der Jahre 2001 bis 2003 als Ausgangspunkt) von 3.288 Bewegungen tagsüber und 154 nachts auf 4.268 tagsüber und 214 nachts gegenüber dem Prognoseszenario (künftiger Flugbetrieb auf dem Marinefliegerstützpunkt Nordholz unter Einbeziehung des Waffensystems „Sea King Mk 41“) aus. Dass nach dem Prognoseszenario die Zahl der Flugbewegungen insgesamt, d. h. unter Einbeziehung der anderen Flugzeuggruppen wie S-MIL (Phantom/Tornado/Eurofighter) oder PROP-MIL 2/P-MIL 2 („Breguet Atlantic“, „P-3C Orion“, „C-160 Transall“, „A 400M“) und P 1.4 („DO 228“) abnimmt, ist für die Frage der Klagebefugnis nicht entscheidend. Es ist angesichts der Stationierung der „Sea King Mk 41“-Hubschrauber möglich, dass es trotz einer Verringerung der Flugbewegungen insgesamt zu einer Verschlechterung der spezifischen Lärmsituation für die Klägerin kommt. Dies gilt auch im Hinblick auf möglichen, durch die Hubschrauberbewegungen bewirkten zusätzlichen Bodenlärm.
Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 9. Juli 2008 (9 A 5.07, NVwZ 2009, 50; s. auch Nds. OVG, Urteil vom 23. November 2010 - 7 KS 143/08 -, juris) ausgeführt hat, dass Lärmschutzbelange der Nachbarschaft eines Schienenwegs grundsätzlich nur dann in die planerische Abwägung einzubeziehen seien, wenn die Lärmbelastung durch das Planvorhaben ansteige. Dies ändert nichts daran, dass für die Klagebefugnis auf die Möglichkeit einer Rechtsverletzung abzustellen ist (Schmidt-Kötters, in Posser/Wolff (Hrsg.), Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Stand: 1. April 2015, § 42, Rn. 175).
Die Klägerin hat substantiiert Tatsachen vortragen, nach denen die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch das angefochtene Negativattest besteht. Nach ihrem Vortrag ist bei Zugrundelegung des im erstinstanzlichen Urteil angenommenen Referenzzeitpunkts für die Lärmbemessung, nämlich dem Datum der Anzeige nach § 41 LuftVZO vom 23. November 2011, eine Erhöhung der Lärmbelastung für die Klägerin aufgrund der Zustationierung der „Sea King Mk41“-Hubschrauber nachvollziehbar. Jedenfalls kann dem Lärmschutzinteresse der Klägerin nicht von vornherein jegliche Relevanz abgesprochen werden (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris, Rn. 19).
4. Die Klägerin hat ihr Klagerecht nicht dadurch verwirkt, dass sie nicht schon vorher gegen den Betrieb des Flugplatzes mit einer Klage vorgegangen ist. Dies würde voraussetzen, dass seit der Möglichkeit der Geltendmachung des Klagerechts längere Zeit verstrichen ist und dass die verspätete Geltendmachung aufgrund besonderer Umstände als Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten wäre (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 - 4 C 4/89 -, NVwZ 1991, 1182, 1183). Dies ist hier nicht der Fall. Die Klägerin wendet sich nicht gegen den Betrieb des Flugplatzes insgesamt, sondern gegen das Negativattest bzgl. der Zustationierung der 21 Hubschrauber vom Typ „Sea King Mk41“. Hiermit ist im Verhältnis zum vorherigen Flugplatzbetrieb eine für die Klägerin relevante Änderung eingetreten. Sie hat gegen das unter dem 5. März 2012 erteilte Negativattest mit Schreiben vom 21. Mai 2012 Widerspruch eingelegt, nachdem sie unwidersprochen am 23. April 2012 von dem Negativattest Kenntnis erhalten hatte. Bereits vorher, im September 2011, hatte sie sich mit der Bitte um Sachstandsauskunft an die Beklagte gewandt. Demnach liegt keine verspätete Geltendmachung vor.
Auf der anderen Seite durfte die Beklagte auch nicht darauf vertrauen, dass die Klägerin nicht gegen das Negativattest vorgehen würde, weil sie sich vorher nicht gegen den Flugplatzbetrieb insgesamt gewandt hatte, denn wie ausgeführt bewirkt die Zustationierung der Hubschrauber eine Änderung gegenüber dem vorherigen Betrieb.
II. Die Berufung hat in der Sache keinen Erfolg, denn die gegen das Negativattest der Beklagten gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin ist begründet. Das Negativattest ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG aufzuheben. Hiernach kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG verlangt werden, wenn eine nach dem UVPG erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG gilt Satz 1 Nr. 1 auch, wenn eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalles über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab von § 3a Satz 4 UVPG genügt.
1. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) UmwRG auf die vorliegende Klage anwendbar, denn Streitgegenstand ist eine Entscheidung im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG, für die nach dem UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann.
a) Das Negativattest vom 5. März 2012 ist eine Entscheidung im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG.
(1) Nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG fallen darunter neben Erlaubnissen, Genehmigungen o.ä. auch sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzeigen. Unter derartige Vorhaben sind im Sinne einer gebotenen weiten, unionsrechtskonformen Auslegung in Anbetracht von Art. 1 Abs. 2 Buchst. c) der Richtlinie 2011/92/EU (ABl. L 26 S. 1) alle Entscheidungen zu fassen, aufgrund derer der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts erhält (so die Legaldefinition in dieser Regelung; s. auch Fellenberg/Schiller, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. Ergänzungslieferung Mai 2015, § 1 UmwRG, Rn. 13). Insbesondere zählen zu derartigen Entscheidungen solche, nach denen ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG abgeschlossen wird (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 -, juris, Rn. 9). Ein solcher Fall ist bei dem vorliegenden Negativattest gegeben. Hiermit wird zwar keine Genehmigung im engeren Sinne erteilt. Das Negativattest führt aber dazu, dass der Projektträger von dem präventiven Verbot, sein Vorhaben auszuführen, befreit wird (Kämper, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand Juli 2012, § 30 Rn. 18), er darf also das Vorhaben ohne eine entsprechende Erlaubnis o.ä. durchführen.
Dass das Negativattest als Genehmigung im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Buchst. c) der UVP-Richtlinie verstanden werden muss, ergibt sich auch aus der Pflicht zur Durchführung einer UVP-Vorprüfung für Baumaßnahmen bei Flugplätzen im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation mit einer Start- und Landebahngrundlänge von 1 500 m oder mehr gemäß Anlage 1 Ziff. 14.12.1 zum UVPG. Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG erstreckt sich die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch auf die Änderung oder Erweiterung von Vorhaben, für die als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalls ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann.
(2) Die von der Beklagten angezeigten Änderungen erfüllen den Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG. Hiernach fällt unter den Begriff des Vorhabens auch die Änderung, einschließlich der Erweiterung, der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage.
Die mit dem Negativattest angezeigte Änderung bezieht sich auf eine sonstige Anlage im Sinne dieser Vorschrift und nicht auf eine technische Anlage nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a) UVPG. Für die Interpretation der Begriffe der technischen bzw. sonstigen Anlage ist auf das fachgesetzliche Begriffsverständnis zurückzugreifen (Appold, in Hoppe (Hrsg.), UVPG, 3. Aufl. 2007, § 2 UVPG, Rn. 76). Da gemäß § 2 Abs. 2 BImSchG dieses Gesetz nicht auf Flugplätze anwendbar ist, ist auf das Verständnis des Anlagenbegriffs nach dem LuftVG abzustellen. Der Begriff der Anlage wird im LuftVG nicht definiert. Er wird dort aber in vielfältigen Bedeutungen verwendet, so in § 6 Abs. 4 LuftVG, wonach eine Änderung der Genehmigung auch erforderlich ist, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Weiter spricht § 19d LuftVG von „Flughafenanlagen“. In keiner Weise ist hier aber von einer Anlage im technischen Sinne die Rede. Nach dem LuftVG ist ein Flugplatz in seiner Gesamtheit daher nicht als „technische Anlage“ zu verstehen. Vielmehr ist § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG einschlägig, wonach auch eine Änderung der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage den Vorhabenbegriff erfüllt.
Reine betriebliche Änderungen erfüllen anders als nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a) UVPG nicht den Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG. Vielmehr ist hierfür eine bauliche, die Lage oder Beschaffenheit des Flugplatzes betreffende Änderung erforderlich, d.h. der Bestand der flugbetrieblichen Anlagen muss betroffen sein (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16.05.2007 - 20 D 128/05.AK u.a. -, juris). Eine solche bauliche Änderung liegt hier nach den Angaben in der Anzeige der OFD Niedersachsen vom 23. November 2011 und im Negativattest sowie den weiteren Ausführungen der Beklagten vor. Zwar stellt die Zustationierung der streitgegenständlichen Hubschrauber als solche keine die Lage oder Beschaffenheit des Flugplatzes betreffende Änderung dar. Aber die Befestigung des Hallenvorfeldes der Halle 89 ermöglicht zum einen die Nutzung als Zuwegung zu den Abstellflächen der Halle, zum anderen auch das Abstellen von bis zu vier Hubschraubern. Weiter führt die angezeigte Herstellung einer Schleppwegeverbindung zu Verbesserungen für den Betrieb der neustationierten Hubschrauber. Ob auch die angezeigte Erweiterung der Kompensierplattform und die Rollwegeverbreiterung über die Optimierung des Betriebs mit den vorhandenen Flächenflugzeugen des Typs P-3C Orion hinaus die betriebliche Situation der zustationierten Hubschrauber vom Typ „Sea King Mk 41“ verbessern, kann hier offen bleiben. Zumindest erleichtern und verbessern zwei der angezeigten baulichen Änderungen, die Befestigung des Hallenvorfeldes der Halle 89 sowie die Herstellung einer Schleppwegeverbindung, unmittelbar die Zustationierung der 21 Hubschrauber.
Der Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG verlangt keine strenge Kausalität im Sinne einer „condicio sine qua non“, nach der die Zustationierung ohne diese baulichen Maßnahmen nicht möglich wäre. Es reicht aus, dass sie nicht nur in einem unmittelbaren räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der der Zustationierung der 21 Hubschrauber stehen und auch gerade dem Zweck dienen, diese Zustationierung zu erleichtern. Damit liegen nicht nur betriebliche, sondern auch bauliche Maßnahmen vor, so dass insgesamt ein Vorhaben i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) UVPG gegeben ist.
(3) Bei dem Negativattest vom 5. März 2012 handelt es sich nicht um ein vom Begriff der Entscheidungen nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG ausgenommenes Anzeigeverfahren. Mit der Ausnahme soll dem Begriff der Genehmigung in Art. 1 Abs. 2 c der Richtlinie 2011/92/EU Rechnung getragen werden, unter den nur Entscheidungen der zuständigen Behörde fallen, aufgrund derer der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts erhält. Zwar soll - isoliert betrachtet - die Anzeige nach § 41 LuftVZO unter die Ausnahme nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG fallen (so Fellenberg/Schiller, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. Ergänzungslieferung Mai 2015, § 2 UVPG, Rn. 13). Die Anzeige ist aber von der Erteilung des Negativattests zu unterscheiden. Ersteres betrifft nur die Erstattung der Anzeige durch den Vorhabenträger, die vorzulegenden Unterlagen (vgl. § 41 Abs. 2 LuftVZO) und deren Entgegennahme durch die zuständige Behörde. Mit dem Negativattest wird dagegen die Entscheidung getroffen, dass die angezeigten Arbeiten keiner Genehmigung bedürfen. Diese Unterscheidung findet eine Stütze im Wortlaut des § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG, nach dem, wie durch das „Komma“ vor den Worten „mit Ausnahme von Anzeigeverfahren“ ausgedrückt wird, diese Verfahren nicht zu den Entscheidungen gehören (vgl. auch Appold, in Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl. 2012, § 2, Rn. 81).
Eine Befreiung von etwaigen Genehmigungserfordernissen aufgrund des § 30 Abs. 1 LuftVG ist hier nicht gegeben. Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen die Bundeswehr sowie die auf Grund völkerrechtlicher Verträge in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen von bestimmten Vorschriften des ersten Abschnitts des LuftVG abweichen, soweit dies zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist. Weiter entfällt nach § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG das in § 8 LuftVG vorgesehene Planfeststellungsverfahren, wenn militärische Flugplätze angelegt oder geändert werden sollen. Dies gilt jedoch, wie durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist, nicht für das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG. Der durch das Gesetz vom 25. August 1998 (BGBl I S. 2432) in das Luftverkehrsgesetz eingefügte § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG bezweckt, dass es nur noch Flugplätze geben soll, die genehmigt sind oder als genehmigt gelten, oder solche, die nicht genehmigt sind und auch nicht als genehmigt gelten. Militärische Flugplätze, die keiner Genehmigung bedürfen, sollte es fortan nicht mehr geben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 4 B 95.03 -, juris, Rn. 8).
Auch für die Anlegung oder Änderung militärischer Flugplätze ist damit ein Genehmigungsverfahren grundsätzlich erforderlich (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, juris, Rn. 27). Hier sind keine Gründe ersichtlich, die ein ausnahmsweises Abweichen von der Genehmigungspflicht aus Gründen der Erfüllung der Aufgaben der Bundeswehr erforderlich machen würden. Eine besondere Eilbedürftigkeit oder Gründe militärischer Geheimhaltung (vgl. hierzu Kämper, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand Juli 2012, § 30 Rn. 13) sind nicht vorgetragen worden. Das von der Beklagten angeführte Argument, es handele sich beim Marinefliegerstützpunkt Nordholz um den einzigen verbliebenen Marineflugplatz und ein Betrieb der Marinefliegergeschwader 3 und 5 sei ohne diesen Flugplatz nicht mehr möglich, verkennt, dass ein Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG zwar eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich machen, aber nicht zwingend zu einer Verhinderung der Durchführung des Vorhabens führen würde. Davon abgesehen muss sich die Beklagte entgegenhalten lassen, dass sie sich selbst für das Anzeigeverfahren nach § 41 LuftVZO entschieden und davon abgesehen hat, von der Abweichensregelung nach § 30 Abs. 1 LuftVG Gebrauch zu machen.
b) Unter § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG ist nicht nur das Fehlen einer nach dem UVPG erforderlichen Vorprüfung des Einzelfalls zu fassen, sondern auch eine den Vorgaben des UVPG widersprechende derartige Vorprüfung.
§ 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, wonach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG auch gilt, wenn eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht dem Maßstab von § 3a Satz 4 UVPG genügt, wurde durch das Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95) eingefügt und ist gemäß Art. 13 Abs. 3 dieses Gesetzes am Tag nach der Verkündung, d. h. am 29. Januar 2013, in Kraft getreten. Da grundsätzlich als maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung bei einer Anfechtungsklage der Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung anzunehmen ist (BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2006 - 5 B 90.05 -, BeckRS 2006, 24769), könnte dies dafür sprechen, hier auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 24. Juli 2012 abzustellen und die Einfügung von Satz 2 in § 4 Abs. 1 UmwRG außer Betracht zu lassen. Eine derartige Sichtweise ist aber nicht angebracht. Denn ausweislich der Gesetzesbegründung dient die Ergänzung des § 4 Abs. 1 UmwRG durch den neuen Satz 2 der Klarstellung. Es kommt bei der Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG allein darauf an, ob eine nach dem UVPG erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt worden ist. Das Unterbleiben einer UVP kann auch auf der fehlerhaften Anwendung von Vorschriften beruhen, die das Bestehen einer UVP-Pflicht regeln. § 3a Satz 4 UVPG, wonach bei einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG die Einschätzung der zuständigen Behörde in einem gerichtlichen Verfahren betreffend die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nur darauf zu überprüfen ist, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist, würde anderenfalls leerlaufen (BT-Drs. 17/10957, S. 17; auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 2013 - 20 D 7/09 AK -, juris, Rn. 80). Eine in diesem Sinne eingeschränkte Prüfung der UVP-Vorprüfung ist somit erforderlich, um ein mögliches rechtswidriges Unterlassen einer Umweltverträglichkeitsprüfung auf dem Weg über das UmwRG sanktionieren zu können (vgl. Kment, in Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl. 2012, § 4 UmwRG, Rn. 13). Eine engere Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UVPG (in diesem Sinne Ziekow, NVwZ 2007, 259, 265; dem folgend OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 9. Juli 2010 - 1 MB 12/10 -, juris, Rn. 8) wird dieser Zielsetzung nicht gerecht.
2. Eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls war für das angezeigte Vorhaben geboten.
Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG besteht die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch für die Änderung oder Erweiterung eines Vorhabens, für das als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalls im Sinne des § 3c Satz 1 und 3 UVPG ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. Konkret besteht für das angezeigte Vorhaben eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung im Einzelfall nach Ziff. 14.12.1 der Anlage 1 zum UVPG. Danach fällt der Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Anhang 14) mit einer Start- und Landebahngrundlänge von 1 500 m oder mehr als sog. Spalte 1-Vorhaben der UVP-Pflicht. Der Militärflugplatz Nordholz weist eine Startbahn von 2.439 m auf. Damit ist für Änderungen und Erweiterungen, wie sie mit dem angezeigten Vorhaben verbunden sind – hier unter anderem die Neugestaltung des Hallenvorfeldes und der Schleppwegverbindung im Bereich L. im süd-östlichen Sektor des Flugplatzes – eine UVP-Vorprüfung durchzuführen.
3. Die von der Beklagten durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls genügte nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 in Verbindung mit §§ 3c und 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG.
a) § 3a Satz 4 UVPG begrenzt die gerichtliche Prüfung einer behördlichen Feststellung aufgrund einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG, dass eine UVP unterbleiben soll, darauf, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist (s. auch BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36/13 -, juris, Rn. 26). Die Regelung über die eingeschränkte Anfechtbarkeit dieser Feststellung dient der Klarstellung, dass hierin keine selbstständig anfechtbare Verwaltungsentscheidung, sondern lediglich eine unselbständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO zu sehen ist, die erst im Rahmen der abschließenden Zulassungsentscheidung gerichtlich überprüfbar ist (Sangenstedt, in Landmann/Rohmer a.a.O., § 3a UVPG, Rn. 20; s. auch BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 -, juris, Rn. 16).
b) Die von der Beklagten durchgeführte UVP-Vorprüfung leidet unter einem Ermittlungsdefizit, so dass die Entscheidung, keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, nicht plausibel ist.
(1) Nach § 3c Satz 1 UVPG ist, sofern in Anlage 1 zum UVPG für ein Vorhaben eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls vorgesehen ist, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 3c Satz 3 UVPG ist bei den Vorprüfungen zu berücksichtigen, inwieweit Umweltauswirkungen durch die vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen offensichtlich ausgeschlossen werden.
Bei der Erteilung einer Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist zu beachten, dass es sich um eine planerische Ermessensentscheidung handelt (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14/00 -, juris, Rn. 17). Die Vorprüfung des Einzelfalls zur Beurteilung der Frage der UVP-Pflicht des Vorhabens dient dazu, diese Entscheidung vorzubereiten. Gleiches gilt bei der Entscheidung über die Erteilung eines Negativattestes. Wird eine UVP-Pflicht bejaht, weil die Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG ergibt, dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, ist diese als wesentlich im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG anzusehen (Reidt, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand Juli 2015, § 6, Rn. 59). Dies wiederum hätte zur Folge, dass ein luftverkehrsrechtliches Genehmigungsverfahren durchzuführen wäre.
Die UVP-Vorprüfung ist zwar auf eine überschlägige Vorausschau beschränkt, sie soll sich aber auch nicht in einer oberflächlichen Abschätzung spekulativen Charakters erschöpfen. Vielmehr muss sie auf der Grundlage geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 -, juris, Rn. 18). Der Behörde kommt ein Einschätzungsspielraum bzgl. der Frage zu, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung als notwendig angesehen werden (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 -, juris). Durch das Gericht erfolgt eine Plausibilitätskontrolle unter Zugrundelegung der von der Behörde für ihr Prüfergebnis gegebenen Begründung (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris, Rn. 30). Die Vorprüfung ist zweistufig aufgebaut. Auf der ersten Stufe sind Feststellungen in tatsächlicher Hinsicht mit einer Prognose der Umweltfolgen des geplanten Vorhabens zu treffen. Auf der zweiten Stufe ist die Erheblichkeit der ermittelten Umweltauswirkungen anhand rechtlicher Maßstäbe zu bewerten (Sangenstedt, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. Ergänzungslieferung, Mai 2015, § 3c UVPG, Rn. 11). Rechtliche Maßstäbe hierfür ergeben sich insbesondere aus § 3c UVPG in Verbindung mit Anlage 2, die Kriterien für die Vorprüfung des Einzelfalls im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung enthält. Zunächst ist bei einer Änderung oder Erweiterung eines UVP-pflichtigen Vorhabens nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG zu fragen, ob eine für sich genommen nicht UVP-pflichtige Änderung im Zusammenwirken mit dem Grundvorhaben zu erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen führt. Weiter kann auch das Änderungs- oder Erweiterungsvorhaben für sich genommen mit erheblichen, nach § 12 UVPG zu berücksichtigenden negativen Umweltauswirkungen verbunden sein (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 -, juris, Rn. 22 f.).
Die Ermittlung erstreckt sich nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG auf die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen des Vorhabens auf Menschen, einschließlich der menschlichen Gesundheit, Tiere, etc. Insbesondere sind auch mittelbare, von den betrieblichen Änderungen ausgehende Lärmemissionen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 -, juris, Rn. 16, 30). Dabei ist der Begriff der mittelbaren Auswirkungen weit auszulegen (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 - Rs. C-2/07 -, NuR 2008, 255, Rn. 42).
(2) Die Lärmauswirkungen, die mit den betrieblichen Änderungen durch die Zustationierung der Hubschrauber vom Typ „Sea King Mk 41“ verbunden sind, sind nicht auf der Grundlage einer tragfähigen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt worden. Für die Lärmberechnung ist auf das in einem überschaubaren Zeitraum zu erwartende tatsächliche Verkehrsaufkommen abzustellen (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris, Rn. 31). Hier fehlt es an einer dieser Anforderung entsprechenden in die Zukunft gerichteten Verkehrsprognose zum Zeitpunkt des Erlasses des Negativattests bzw. des Widerspruchsbescheids vom 24. Juli 2012. Daher ist das Ergebnis der UVP-Vorprüfung, wonach es keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, nicht plausibel begründet worden.
aa) Die von der Behörde erstellte Prognose unterliegt einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Das Gericht überprüft insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende Ermittlung des der Prognose zugrundeliegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis einleuchtend begründet worden ist. Ferner ist zu fragen, ob die mit jeder Prognose verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen in einem angemessenen Verhältnis zu den Eingriffen steht, die mit ihr gerechtfertigt werden sollen. Es ist hingegen nicht Aufgabe der Gerichte, das Ergebnis einer auf diese Weise sachgerecht erarbeiteten Prognose darauf zu überprüfen, ob die prognostizierte Entwicklung mit Sicherheit bzw. größerer oder geringerer Wahrscheinlichkeit eintreten wird oder kann, ferner nicht darauf, ob die Prognose durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt ist (BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1998 - 11 A 53.97 -, juris; s. auch Nds. OVG, Urteil vom 26. Mai 2000 - 12 K 1303/99 -, juris, Rn. 117 ff.).
bb) Nach § 3 Abs. 1 FlugLärmG, auf den bei der Prüfung der angemessenen Berücksichtigung des Schutzes vor Fluglärm nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG zurückgegriffen werden kann (Fellenberg, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand Juli 2015, § 6, Rn. 305 ff.), ist für die Ermittlung der Lärmbelastung u.a. der „äquivalente Dauerschallpegel L(tief)Aeq“ zugrunde zu legen. Hierbei handelt es sich um ein Maß für die durchschnittliche Schallbelastung unter Berücksichtigung von Dauer, Häufigkeit und Intensität der einzelnen Schallereignisse, bei dem auch Spitzenpegel einbezogen werden. Als solcher ist er nicht real wahrnehmbar, sondern stellt einen zeitlichen Mittelwert der Schalldruckpegel innerhalb eines Beobachtungszeitraums dar. Nach § 2 Abs. 1 der die Anforderungen des Fluglärmgesetzes konkretisierenden 1. FlugLSV erfassen die Daten über den Flugbetrieb die Flugbewegungen, die vom Flugplatz ausgehen (Starts und Abflüge) und die zum Flugplatz führen (Anflüge und Landungen) innerhalb des Erfassungsbereichs nach Nr. 2.1.1.1 der Anleitung zur Datenerfassung über den Flugbetrieb (AzD) vom 19. November 2008 (BAnz. Nr. 195a vom 23. Dezember 2008), die Platzrundenflüge am Flugplatz, die Überflüge über eine Start- und Landebahn in niedriger Höhe ohne Bodenkontakt, die Rollbewegungen der Luftfahrzeuge vor dem Start und nach der Landung sowie den Betrieb von Hilfsgasturbinen der Flugzeuge (s. auch Nds. OVG, Urteil vom 26. Mai 2000 - 12 K 1303/99 -, juris, Rn. 117). Gemäß § 2 Abs. 2 der 1. FlugLSV beschreiben die Daten über den Flugbetrieb die Flugbewegungen in einem von der zuständigen Behörde bestimmten Prognosejahr, welches in der Regel zehn Jahre nach der in Absatz 1 genannten Anforderung liegt. Die Prognose bezieht sich dabei auf die sechs verkehrsreichsten Monate (180 Tage) des Prognosejahres.
cc) Die von der Beklagten gewählte Methodik zur Ermittlung der möglichen Veränderungen der Lärmbelastung in Form des Vergleichs eines Referenzszenarios (Lärmbelastung ohne Umsetzung des Vorhabens) mit einem Prognoseszenario (künftige Lärmbelastung bei Umsetzung des Vorhabens) auf Basis einer Verkehrsprognose ist zwar als solche nicht zu beanstanden. Insbesondere das Referenzszenario im Rahmen der durchgeführten UVP-Vorprüfung wurde aber fehlerhaft bestimmt. Darüber hinaus begegnet auch die Ermittlung des Prognoseszenarios Bedenken.
Die Beklagte hat in ihrem Negativattest für die Fluglärmbetrachtung als Referenzszenario die Flugbewegungszahlen der Jahre 2001 – 2003 als Ausgangspunkt herangezogen. Grundlage hierfür war das Fluglärmgutachten der Fa. I. vom 22. Juni 2005. Die Bezugnahme auf das Gutachten von 2005 reichte insoweit aber nicht aus, denn seit dem darin zugrunde gelegten Flugbetrieb in den Jahren 2001 - 2003 hatte sich eine Reihe von Änderungen ergeben.
Hierzu zählt bereits die erweiterte zivile Mitnutzung des Flugplatzes als „O. J.“, durch welchen die Flughafeninfrastruktur des benachbarten Marinefliegergeschwaders 3 einem breiten zivilen Kundenkreis erschlossen worden ist (vgl. die Web-Seite P. und welche gemäß § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG in die UVP-Vorprüfung zwingend mit einzubeziehen war. Weiterhin fanden im Rahmen der militärischen Nutzung des Flugplatzes Änderungen bei den Fluggeräten statt. So wurden im Jahr 2006 zwei Propellerflugzeuge des Typs „DO 228 LT“ abgegeben, in dem Zeitraum 2004 bis 2010 sukzessive 18 Propellerflugzeuge des Typs „Breguet Atlantic“ außer Dienst gestellt und diese zwischen 2006 und 2010 durch acht Luftfahrzeuge des Typs „P-3C Orion“ ersetzt, wobei für diesen Flugzeugtyp seit 2009 ein dynamischer Flugsimulator zur Verfügung gestellt wird (vgl. Änderungsanzeige S. 18 f.). Bei der Gegenüberstellung der Flugbewegungszahlen war demnach ein Referenzszenario nicht nur auf der Basis der in dem Gutachten der Fa. I. vom 22. Juni 2005 verwendeten Flugbewegungszahlen (der Jahre 2001 bis 2003) zugrunde zu legen, sondern es war ein solches unter Einschluss der nachfolgenden, für die Abbildung eines realistischen Flugbetriebs nicht nur unwesentlichen Änderungen zu betrachten. Die der Anzeige vom 23. November 2011 beigefügte UVP-Vorprüfung genügt diesen Anforderungen nicht.
In Bezug auf das Prognoseszenario ist anzumerken, dass die Verlagerung des Waffensystems „Sea King Mk 41“ eine Zunahme der Flugbewegungen der Flugzeuggruppe H 2 erwarten lässt (vgl. Änderungsanzeige S. 19). Dies kann nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ zu einer Veränderung der Lärmbelastung führen. Insbesondere Hubschrauberlärm wirkt sich anders aus als durch Propeller-oder Strahlenflugzeuge verursachter Lärm. Dies gilt in Bezug auf Starts und Landungen, aber auch hinsichtlich der durch die Hubschrauber durchzuführenden Platzrunden.
Durch die Stationierung der Hubschrauber vom Typ „Sea King Mk 41“ kann sich die Lärmbelastung auch räumlich verändern. Insbesondere ist denkbar, dass sie im Bereich L., dem südöstlichen Sektor des Flugplatzes, zu anderen Lärmverteilungen führt. Hier ist auch der gerade bei Hubschraubern vorzufindende Bodenlärm zu berücksichtigen. Standphasen von Hubschraubern oder Triebwerksprobeläufe können zu erheblichen Belastungen führen. Letztere sollen zwar nach den Ausführungen der Beklagten durch den 2011 immissionsschutzrechtlich genehmigten Triebwerksprüfstand verringert werden. Ihre Auswirkungen auf die betroffene Umgebung sind in der Anzeige vom 23. November 2011 aber unklar geblieben. Auch dies ist zu bemängeln.
dd) Auf die von der Vorinstanz aufgeworfene und vertieft behandelte Frage, ob das Referenzszenario deshalb fehlerhaft ermittelt wurde, weil es sich nicht auf einen bestehenden Gestattungszustand für den Militärflugplatz Nordholz stützen kann, kommt es im Ergebnis nicht an.
Gegenstand der UVP-Vorprüfung ist das Änderungsvorhaben, nicht der bisherige (genehmigte und ungenehmigte) Flugplatz. Für das Änderungsvorhaben waren - wie dargelegt - die Flugbewegungszahlen auf der Grundlage eines realistischen Referenzszenarios in Ansatz zu bringen und mit dem Prognoseszenario abzugleichen. Für das Referenzszenario war allerdings - insoweit folgt der Senat nicht der Vorinstanz - nicht lediglich der Flugbetrieb unmittelbar vor der streitigen Anzeige nach § 41 LuftVZO zu betrachten. Vielmehr war die tatsächliche Nutzung des Flugplatzes während eines längeren, gleichwohl noch hinreichend überschaubaren Zeitraumes (etwa der letzten zehn Jahre) einzubeziehen, um auszuschließen, dass das Referenzszenario durch temporäre Schwankungen des Flugbetriebs verfälscht wird.
Lediglich ergänzend ist anzumerken, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts, für den Militärflugplatz Nordholz lasse sich ein bestehender Gestattungszustand nicht feststellen, keinen durchgreifenden Bedenken unterliegt.
Die Annahme der Beklagten, der Militärflugplatz unterliege keinen öffentlich-rechtlichen Betriebsbeschränkungen, da er mit seinen Flugbetriebsflächen einschließlich der Start- und Landebahn nach § 71 Abs. 2 LuftVG als genehmigt gelte, denn er sei bis zum Stichtag, dem 31. Dezember 1958, bereits angelegt gewesen, geht fehl. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:
Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Flugplätze nur mit Genehmigung angelegt oder betrieben werden. Der Militärflugplatz Nordholz wurde zu keinem Zeitpunkt formell genehmigt und gilt auch nicht als genehmigt im Sinne von § 71 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 LuftVG. § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG erstreckt die Genehmigungsfiktion des § 71 Abs. 1 LuftVG auf einen bis zum 31. Dezember 1958 in dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nach dem Stand bis zum 3. Oktober 1990 angelegten Flugplatz, der am 1. März 1999 noch betrieben wird. Der Flugplatz war, wie die Auslegung der Regelung ergibt, bis zum Stichtag, dem 31. Dezember 1958, nicht im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG angelegt.
Dem Wortsinn nach ist der Begriff „angelegt“ nicht eindeutig. Regelmäßig wird hiermit zwar verbunden, dass etwas tatsächlich erstellt oder hergestellt worden ist, was anschließend physisch vorhanden ist. Auf der anderen Seite gibt es aber auch das Verständnis des Begriffs, dass etwas schon früher angedacht war, was dann später realisiert werden soll, im Sinne von „planen“ oder „planvoll gestalten“ (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3. Juni 2015 - 20 D 16/14.AK -, juris, Rn. 78). Verwendet man den Begriff „angelegt“ im Zusammenhang mit einem Flugplatz, wie dies in § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG der Fall ist („angelegten Flugplatz“), verengt sich jedenfalls nach dem allgemeinen Sprachgebrauch diese weite Wortinterpretation. Einen Flugplatz „anlegen“ bedeutet danach, diesen zu planen und zu errichten. Das Partizip „angelegt“ weist darauf hin, dass dieser Vorgang beendet ist. Dies lässt sich auch auf den Fall übertragen, dass ein Flugplatz nicht tatsächlich, sondern „im Rechtlichen angelegt“ ist (so OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.). Jedenfalls müssen dann aber zumindest die rechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung und den Betrieb eines Flugplatzes abschließend vorliegen, z. B. in Form einer bestandskräftigen Genehmigung.
§ 71 LuftVG dient dem Zweck, eine Stabilisierungswirkung zu erzeugen, indem Flugplätze aus der Zeit vor dem Inkrafttreten der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes am 31. Dezember 1958 als im Sinne der §§ 6 – 10 LuftVG genehmigt gelten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 4 B 95.03 -, juris, Rn. 9; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 D 78.00.AK -, juris). Mit der Genehmigungsfiktion soll Rechtssicherheit für zum Stichtag angelegte Flugplätze erzielt werden, sie sollen auf eine sichere Rechtsgrundlage gestellt und ihnen soll dadurch Bestandsschutz vermittelt werden (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3. Juni 2015 - 20 D 16/14.AK -, juris). Auf den Zweck, hierdurch Rechtssicherheit zu schaffen, deuten auch die Gesetzgebungsmaterialien hin (vgl. BT-Drs. 13/9513, S. 55, 61; 13/10530, S. 61). Für nach dem genannten Stichtag angelegte Flugplätze sollte keine Genehmigungsfiktion gelten. Vielmehr ist der Gesetzgeber offenbar davon ausgegangen, dass diese nach dem neugefassten Luftverkehrsgesetz genehmigt bzw. planfestgestellt werden sollten. Es bestand für „neue“ anders als für „alte“ Flugplätze keine Notwendigkeit, auf eine Genehmigungsfiktion zurückgreifen zu müssen (vgl. Grabherr, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand November 2007, § 71, Rn. 5). Die Erzeugung einer Stabilisierungswirkung war nur für solche Flugplätze aus der Zeit der Geltung des alten Luftrechts bezweckt, aber eben nicht für „neue“, nach dem 31. Dezember 1958 angelegte Flugplätze.
Vor diesem Hintergrund ist ein Flugplatz dann als „angelegt“ im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG anzusehen, wenn er zum Stichtag bereits die Voraussetzungen für einen Flugbetrieb erfüllte (BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 4 B 95.03 -, juris, Rn. 9). Die Regelung bezieht sich auf die tatsächlich bereits vorhandenen, insbesondere Militärflugplätze, auf denen ein Flugbetrieb stattfinden konnte und auch stattfand (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3. Juni 2015 - 20 D 16/14.AK -, juris, Rn. 78).
Das bedeutet nicht, dass für ein „Angelegtsein“ bis zum Stichtag, dem 31. Dezember 1958, bereits sämtliche tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für einen Flugbetrieb erfüllt gewesen sein mussten (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3. Juni 2015 - 20 D 16/14.AK -, juris, Rn. 79). Das Bundesverwaltungsgericht fasst unter die Flugplätze, die zu diesem Zeitpunkt die Voraussetzungen für einen Flugbetrieb erfüllt hatten, auch solche, die auf Grundlage des § 7 LuftVG a. F. genehmigt worden waren, von deren Genehmigung aber noch kein Gebrauch gemacht worden war (BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 4 B 95.03 -, juris, Rn. 9).
Der Militärflugplatz Nordholz wurde nicht durchgehend von seiner Gründung als Luftschiffhafen für Zeppeline im Jahr 1913 bis zu dem in § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG genannten Datum, dem 31. Dezember 1958, bzw. bis heute, als Flugplatz für militärische Zwecke betrieben. Nach der Kapitulation des Deutschen Reichs am 8. und 9. Mai 1945 war der Flugplatz zwar von US-amerikanischen Jagdverbänden genutzt worden. Diese Nutzung wurde aber im November 1946 wieder aufgegeben. Das Gelände wurde lediglich auf einer kleinen Teilfläche weiter für eine Radarstation der britischen Luftwaffe verwendet, und auf dem vorherigen Scheinflugplatz Midlum (nicht auf dem Militärflugplatz Nordholz) befand sich ein Sprengplatz zur Munitionsvernichtung. Ansonsten wurde die Fläche des Flugplatzes von 1948 bis 1958 landwirtschaftlich sowie für das F. -Krankenhaus E. und die F. -Krankenanstalt G. genutzt. Damit wurde die militärische Nutzung des Geländes für mehr als zehn Jahre unterbrochen.
Mit dieser Unterbrechung ist die vormals auf Grundlage des LuftVG vom 1. August 1922 (RGBl. I S. 681) bzw. des Folgegesetzes, des LuftVG i. d. F. vom 21. August 1936 (RGBl. I S. 653) fingierte Genehmigung für den Militärflugplatz entfallen. Die militärische Zweckbindung war weggefallen.
Am Stichtag gemäß § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG, dem 31. Dezember 1958, wurde das Gelände nicht militärisch genutzt. Dass zumindest zu Beginn der 50er-Jahre noch eine Radarstation von den britischen Besatzungsmächten genutzt wurde, fällt insoweit nicht ins Gewicht, denn diese nahm nur einen sehr geringen Teil des gesamten, im Übrigen wie beschrieben landwirtschaftlich und durch Krankenhäuser genutzten Flugplatzgeländes in Anspruch. Das Sprengübungsgelände befand sich nicht auf dem ehemaligen Militärflugplatz Nordholz, sondern - wie dargelegt - auf der Fläche des früheren Scheinflugplatzes Midlum.
Dass, wie die Beklagte ausführt, das Flugplatzgelände vor Neugründung der Bundeswehr zum Ressortvermögen der „Dienststelle Blank“ gehörte, fällt für die Auslegung des Begriffs „angelegt“ ebenso wenig ins Gewicht wie der angeführte Beschluss des NATO-Hauptquartiers SHAPE von 1954, den Standort als NATO-Normflugplatz für zukünftige deutsche Marinefliegerverbände vorzusehen. Auch konkrete Planungen, wie sie für die Zeit ab Dezember 1956 angeführt werden, wie die Kündigung von Miet- und Pachtverträgen, die Freimachung von Liegenschaften oder der Beschluss zur Verlegung des Krankenhauses ändern nichts an dieser Beurteilung, denn sie führen nicht zu einer tatsächlichen Betriebsbereitschaft des Flugplatzes. Gleiches gilt für den von der Beklagten behaupteten Beginn von Bauarbeiten im August 1958.
Auch rechtlich sind keine Gründe ersichtlich, warum der Flugplatz Nordholz zum 31. Dezember 1958 noch bestanden haben sollte. Art. 1 des Kontrollratsgesetzes Nr. 23 vom 10. April 1946 verbot u. a. Planung, Entwurf, Herstellung, Errichtung oder Bau militärischer Einrichtungen jeglicher Art. Mit Art. I des Kontrollratsgesetzes Nr. 34 vom 20. August 1946 wurden die deutschen Kriegsämter wie u. a. das Reichsluftfahrtministerium „als aufgelöst und völlig liquidiert betrachtet und für ungesetzlich erklärt“. Im Anschluss erklärte Artikel 2 des Gesetzes Nr. 16 (Ausschaltung des Militarismus) der Alliierten Hohen Kommission vom 16. Dezember 1949 (ABl. AHK S. 72) ebenfalls, dass die alliierten Sonderbefugnisse zur Abrüstung und Entmilitarisierung aufrechterhalten würden. Dass die US-Airforce den Flugplatz nach Kriegsende noch nutzte, ändert nichts an der rechtlichen Bewertung. Denn diese Nutzung wurde im November 1946 aufgegeben, und anschließend wurden die für den Flugbetrieb erforderlichen Einrichtungen durch die alliierten Streitkräfte zerstört, so dass der Flugplatz als solcher unbrauchbar war.
Es gab somit keine Zweckbindung des Geländes als Flugplatz mehr, und auch keinen militärischen Träger, der eine solche Zweckbindung hätte weiterverfolgen können. Die „Dienststelle Blank“ (Dienststelle des Bevollmächtigten des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen) wurde zwar im Oktober 1950 als Vorgängerinstitution der Bundeswehr eingerichtet. Sie verfügte jedoch über keine militärischen Einrichtungen, was im Übrigen ohne eine gesetzliche Grundlage rechtlich gar nicht zulässig gewesen wäre. Ohnehin war die Errichtung dieser Dienststelle wohl besatzungsrechtswidrig. Die Dienststelle wurde am 7. Juni 1955 in das Bundesministerium für Verteidigung umgewandelt (Bundesministerium der Verteidigung, http://www.bmvg.de/portal/a/bmvg/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP3I5EyrpHK9pNyydL3czLzM4pLUoszSXL301OLkjMzkjJLUeJCcfkG2oyIADakjNA!!/). Auch wenn die Angaben der Beklagten zutreffen sollten, dass mit der Planung und den Bauarbeiten vor dem Stichtag, dem 31. Dezember 1958, begonnen worden sei, führt dies nach dem oben dargelegten Begriffsverständnis des „Angelegtseins“ nicht dazu, dass der Flugplatz unter die Genehmigungsfiktion des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG fallen würde. Denn weder war der Flugplatz tatsächlich für den Flugbetrieb geeignet, d. h. es konnten dort keine Flugzeuge starten und landen, noch war er rechtlich genehmigt bzw. galt er als genehmigt. Der beschriebene Stabilisierungszweck kann hier nicht greifen, denn etwas tatsächlich und rechtlich nicht Vorhandenes kann nicht stabilisiert werden.
Ein besonderer Entwidmungsakt war nach den zutreffenden Ausführungen der Vor-instanz für die Aufgabe der militärischen Nutzung rechtlich nicht erforderlich. Denn ein solcher hätte keine Auswirkungen auf die luftverkehrsrechtliche öffentlich-rechtliche Zulassung des Flugplatzes. Wie im vorinstanzlichen Urteil zutreffend ausgeführt wurde, kann die Widmung oder die militärische Zweckbestimmung lediglich den öffentlich-rechtlichen Sonderstatus als öffentliche Sache begründen. Hierdurch können zwar andere Rechte im Hinblick auf den Flugplatz überlagert werden, so dass Eingriffe Dritter gegen die militärische Zweckbestimmung abgewehrt werden können. Hier geht es aber um die Frage der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des Flugplatzbetriebs, die von der Frage einer Widmung oder Entwidmung des Geländes als Flugplatz zu trennen ist (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 -, juris, Rn. 62). Die Auflassung des damaligen, bis 1946 bestehenden Militärflugplatzes Nordholz wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass ein besonderer Entwidmungsakt für das Flugplatzgelände nicht nachweisbar ist (tendenziell anders noch Nds. OVG, Beschluss vom 14. September 1999 - 12 M 2125/99 -, juris).
Eine Heilung des Fehlers bei der UVP-Vorprüfung nach § 4 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz UmwRG i.V.m. § 45 VwVfG ist nicht eingetreten. Die Beklagte hat keine UVP-Vorprüfung unter Berücksichtigung der beschriebenen Anforderungen nachgeholt und entsprechendes auch nicht angeboten.
4. Eine Rechtsverletzung der Klägerin ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 UmwRG nicht erforderlich. Eine ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getroffene Genehmigungsentscheidung ist auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Fehlers aufzuheben (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 -, juris, Rn. 34; s. auch BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2013 - 4 B 37.12 -, BauR 2013, 2014, Rn. 10). Auf eine Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt es insoweit nicht an. Die sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ergebende Fehlerfolgenregelung ist gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar, so dass die Klage auch ohne eine materielle Rechtsverletzung der Klägerin begründet ist. Dies gilt wie ausgeführt auch dann, wenn - wie hier - eine UVP-Vorprüfung nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG entsprechend durchgeführt wurde.
Zwar hat der Europäische Gerichtshof am 15. Oktober 2015 nicht nur entschieden, dass Mitgliedstaaten die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, die in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie 2003/35/EG fallen, von dem Erfordernis einer Verletzung eines subjektiven Rechts abhängig machen können. Sie dürfen hiernach auch die Verletzung eines subjektiven Rechts des Klägers als Voraussetzung für die gerichtliche Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung voraussetzen (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 -, NVwZ 2015, 1665). Dies hat jedoch keinen Einfluss auf den vorliegenden Fall. Insbesondere ist die hier entscheidende Norm des § 4 Abs. 3 UmwRG, der die Klagerechte für nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigungen auf Beteiligte nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO, d. h. auch auf sonstige Kläger, erweitert, durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerade nicht in Frage gestellt (s. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet vom 21. Mai 2015 - RS. C-137/14 -, Rn. 41). § 4 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 UmwRG ist als geltendes Recht weiterhin anzuwenden.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 Abs. 4 Satz 2, 30 Abs. 1 und 3 Satz 1 LuftVG
§§ 3e Abs. 1 Nr. 2, 3c Satz 1 und 2 UVPG
§§ 4 und 1 UmwRG
§§ 2 Abs. 3 UVPG und 71 LuftVG
§§ 6 Abs. 3 LuftVG sowie 38 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO, sondern um einen Sonderflughafen nach § 38 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG
§§ 2 und 3 UmwRG an dem Erfordernis der subjektiven Rechtsverletzung nichts geändert, denn § 4 Abs. 3 UmwRG
§§ 2 Abs. 2 Satz 4 und 4 Abs. 5 Satz 2 FlugLärmG
§§ 3c und 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 12 LuftVG
§ 41 LuftVZO
§ 30 BNatSchG
§ 24 NAGBNatSchG
§ 14 BNatSchG
§ 5 NAGBNatSchG
§ 71 LuftVG
§ 45 VwGO
§ 3c UVPG
§ 45 VwVfG
§ 30 LuftVG
§ 12 UVPG
§ 17 BNatSchG
§ 3a UVPG
§ 1 UmwRG
§ 9 VwVfG
§ 2 UVPG
§ 19d LuftVG
§ 8 LuftVG
§ 6 LuftVG
§ 41 LuftVZO
§ 3c UVPG
§ 4 UmwRG
§ 44a VwGO
§ 7 LuftVG
§ 3 UmwRG
§ 71 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 3b Abs. 1 UVPG
§ 7 des 1922 geltenden LuftVG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 38 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO
§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 und 3 UmwRG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 3 UVPG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG
§ 3a Satz 4 UVPG
§ 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 LuftVG
§ 71 Absatz 2 Satz 1 LuftVG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 UmwRG
§ 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 i.V. mit Abs. 3 UmwRG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 75 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG
§ 3c Satz 1 UVPG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 UmwRG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 8 Abs. 3 LuftVG
§ 17 Abs. 1 BNatSchG
§ 3a Satz 3 UVPG
§ 61 Nr. 1 und 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 3a Satz 4 UVPG
§ 2 Abs. 2 BImSchG
§ 6 Abs. 4 LuftVG
§ 41 Abs. 2 LuftVZO
§ 30 Abs. 1 LuftVG
§ 30 Abs. 1 LuftVG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 3c Satz 1 und 3 UVPG
§ 3c Satz 1 UVPG
§ 3c Satz 3 UVPG
§ 3 Abs. 1 FlugLärmG
§ 2 Abs. 2 der 1. FlugLSV
§ 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 71 Abs. 2 LuftVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 71 Abs. 1 LuftVG
§ 4 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz UmwRG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 UmwRG
§ 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 3 UmwRG
§ 2 Abs. 1 der die Anforderungen des Fluglärmgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 869, 870
NVwZ-RR 2003, 74
DÖV 1980, 135, 136
NVwZ 2015, 1665
NVwZ 2011, 801
NVwZ-RR 1989, 530
NVwZ 2009, 50
NVwZ 1991, 1182, 1183
NVwZ 2007, 259, 265
1 B 2172/12
2 A 408/10
20 D 78/00
4 B 95.03
20 A 02.40
IV C 40.75
4 C 36.13
8 S 127/99
9 A 30.10
7 C 55.89
7 C 56.89
5 S 1061/88
20 D 7/09
4 C 40.86
4 C 36/13
24 K 08.41
9 A 5.07
7 KS 143/08
4 C 4/89
4 C 14.12
20 D 128/05
5 B 90.05
9 A 1.13
11 C 14/00
4 C 16.04
4 C 5.07
11 A 53.97
12 K 1303/99
20 D 16/14
20 D 78.00
4 C 9.06
12 M 2125/99
4 B 37.12