Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-15, Aktenzeichen 2 K 54/12
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2014:0515.2K54.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine dem Landkreis (...) angehörende, aus mehreren Ortschaften bestehende Einheitsgemeinde mit derzeit ca. 18.000 Einwohnern, wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen Bestimmungen der am 12.03.2011 in Kraft getretenen Verordnung über den Landesentwicklungsplan Sachsen-Anhalt 2010 (LEP 2010), namentlich gegen Regelungen über die Einwohnerzahl von Grundzentren und über das Vorranggebiet Rohstoffgewinnung XX. „Hartgesteingewinnung Flechtinger Höhenzug“.
Die von der Antragstellerin angegriffenen Festlegungen in Abschnitt 2.1 des Textteils des LEP 2010 nebst Begründungen zu den Zentralen Orten haben folgenden Wortlaut:
Z 39Grundzentren sind in den Regionalen Entwicklungsplänen unter Zugrundelegung folgender Kriterien festzulegen:
•
Der im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet einer Gemeinde einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung, soll in der Regel über mindestens 3.000 Einwohner verfügen.
Der Versorgungsbereich soll darüber hinaus in der Regel mindestens 9.000 Einwohner umfassen.
Die Erreichbarkeit durch die Bevölkerung des Versorgungsbereiches ist in der Regel in 15 Minuten PKW-Fahrzeit zu gewährleisten.
In dünn besiedelten Räumen gemäß § 2a Nr. 3d) Zweites Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes (GVBI. LSA 2007 S. 466) kann von den Kriterien abgewichen werden, wenn Erreichbarkeit und Tragfähigkeit nicht in Übereinstimmung zu bringen sind. Dies ist im Einzelfall zu begründen, wobei der Erreichbarkeit das höhere Gewicht beizumessen ist, um gleichwertige Lebensbedingungen auch im ländlichen Raum mit geringer Siedlungs- und Einwohnerdichte sicherstellen zu können.
Im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zum Regionalen Entwicklungsplan soll mit den Kommunen, in denen ein Zentraler Ort festgelegt wird, dieser im Einvernehmen mit ihnen räumlich abgegrenzt werden.
Begründung:
Die Grundzentren haben den Versorgungsauftrag für die allgemeine tägliche Grundversorgung ihres Verflechtungsbereiches in der Regel mindestens 12 000 Einwohner. Um diesen Auftrag erfüllen zu können, sollen sie über ein Eigenpotenzial an Einwohnern im Zentralen Ort und Versorgungseinrichtungen der schulischen, medizinischen und sozialen Grundversorgung verfügen. Es ist Aufgabe, die Voraussetzungen einer ausreichenden, kostengünstigen und möglichst wohnortnahen Grundversorgung, auch bei abnehmender Bevölkerungszahl und großmaschiger Siedlungsstruktur, zu verbessern und zu sichern.
Die Möglichkeiten, die Tragfähigkeit der Versorgungsstrukturen durch Anpassung von Standort und Angebotsstrukturen und deren Erreichbarkeit für alle Bevölkerungsgruppen zu sichern, können es erfordern, dass von den Kriterien im begründeten Einzelfall abgewichen wird.
Grundzentrum ist jeweils der im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet der Gemeinde einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Die räumliche Abgrenzung soll durch die Regionalplanung im Einvernehmen mit den Gemeinden vorgenommen werden. Im Falle, dass das Einvernehmen nicht hergestellt werden kann, hört die oberste Landesplanungsbehörde die Beteiligten an. Kann auch hier keine Einigung erzielt werden, nimmt der Träger der Planung die räumliche Abgrenzung vor.
Die räumliche Abgrenzung der Grundzentren ist entsprechend der Planungsebene eine generalisierte Festlegung, die durch die Städte im Rahmen der Flächennutzungsplanung nach innen präzisiert werden kann.
Die weiter von der Antragstellerin im Abschnitt 4.2.3 „Rohstoffsicherung“ angegriffene Festlegung nebst Begründung lautet wie folgt:
Z 136Als Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung werden festgelegt:
….
XX. Hartgestein Flechtinger Höhenzug
Bei den permischen Vulkaniten des Flechtinger Höhenzuges handelt es sich um das nördlichste Vorkommen an hochwertigen Hartgesteinen in der Bundesrepublik Deutschland überhaupt.
Die oberflächennahe Verbreitung dieser wichtigen Schotter- und Splitt- Rohstoffe ist tektonisch begrenzt. Die Lagerstätte besitzt daher überregionale Bedeutung.
Teilbereiche stehen bereits seit Jahrzehnten in intensiver wirtschaftlicher Nutzung und dienen auch der Versorgung anderer Bundesländer wie z.B. Mecklenburg-Vorpommern, die über keine eigenen Hartgesteinslagerstätten verfügen. Hier werden jährlich zwischen 5 und 6 Mio. t an unterschiedlichen Lieferkörnungen hergestellt, das entspricht mehr als der Hälfte der Gesamtproduktion an Hartgesteinen in Sachsen-Anhalt.
Im beigefügten Umweltbericht wird zum Kapitel 4.4.2 (Freiraumnutzung – Rohstoffsicherung) allgemein ausgeführt, die Vorranggebiete für Quarzsand, Kalkstein, Hartgestein und Ton besäßen ein erhöhtes Konfliktpotenzial mit den Umweltzielen der Schützgüter Boden (Verlust der natürlichen Bodenfunktionen) und Wasser (Schadstoffeinträge bzw. Absenkung des Grundwasserspiegel). Die möglichen Konflikte mit den Schutzgütern Mensch, Tiere und Pflanzen, Klima/Luft und Kultur- und Sachgüter ließen sich erst nach der Festlegung eines konkreten Abbaustandortes feststellen. Die potenziellen Konflikte seien durch die räumliche Konkretisierung in den Regionalen Entwicklungsplänen und durch entsprechende Maßnahmen im Rahmen der Projektplanung und -zulassung gemäß Stand der Technik so gering wie möglich zu halten. Bei Bedarf seien die entstehenden Beeinträchtigungen entsprechend den fachrechtlichen Bestimmungen zu kompensieren. Hinsichtlich der Alternativenprüfung gelte für die meisten Vorranggebiete, dass sie wegen der Standortgebundenheit der Rohstoffvorkommen in Abstimmung mit der zuständigen Fachplanung ausgewählt worden seien bzw. hier bereits Abbauvorhaben bestünden. Die Betrachtung von Standortalternativen sei vor diesem Hintergrund nicht zielführend. Im Fall von neu festgelegten Vorranggebieten fänden sich Hinweise zu betrachteten Alternativen in den jeweiligen Steckbriefen der vertieften Prüfung.
Im Anhang C 7 (S. 39) wird zum Vorranggebiet XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ ausgeführt, es bestehe für einige schutzgutbezogene Umweltziele ein geringes, für viele ein mittleres und für einige ein hohes Konfliktpotenzial. Hervorzuheben dabei seien mögliche Konflikte hinsichtlich der immissionsbezogenen Umweltziele des Schutzguts Mensch, des Verlusts der natürlichen Bodenfunktionen sowie der großräumigen Betroffenheit eines Landschaftsschutzgebiets. Die Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung seien in den Regionalen Entwicklungsplänen räumlich zu konkretisieren. Mögliche Konflikte seien diesem Zuge zu minimieren. Das im Rahmen der SUP identifizierte hohe Konfliktpotenzial mit Natura 2000-Gebieten habe bei der Überarbeitung des Landesentwicklungsplans zu einer Anpassung der Flächenabgrenzung geführt, um mögliche Beeinträchtigungen weitgehend zu vermeiden. Bezüglich Tiere Pflanzen und biologischer Vielfalt wurde angegeben, geringfügige Beeinträchtigungen der FFH-Gebiete „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ seien aufgrund der Lage- und Wirkbeziehungen von Gebiet und Abgrenzung der Festlegung auf dem Abstraktionsgrad des Landesentwicklungsplans nicht auszuschließen und durch geeignete Maßnahmen zur Schadensbegrenzung voraussichtlich vermeidbar. Eine Beeinträchtigung von wertvollen Biotopen/Lebensräumen durch kleinräumige Betroffenheit sowie eine geringfügige Beeinträchtigungen von naturschutzrechtlich geschützten Gebieten (Naturschutzgebiet „Wellenberge-Rüsterberg“) aufgrund der Lage- und Wirkbeziehungen von Gebiet und Abgrenzung der Festlegung zum derzeitigen Planungsstand nicht auszuschließen. Geeignete Maßnahmen zur Konfliktvermeidung seien ggf. festzulegen. Auch eine Beeinträchtigung von überregionalen Biotopverbundeinheiten („Flechtinger Höhenzug“) durch kleinräumige Zerschneidung sei nicht auszuschließen.
In Kapitel 5 (FFH-Verträglichkeitseinschätzung, S. 90 f.) wurde angegeben, durch die im 1. Entwurf zum LEP 2010 vorgesehene Abgrenzung der Vorrangfestlegung habe ein mittleres bis hohes Konfliktpotenzial aufgrund von Beeinträchtigungen der FFH-Gebiete „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“, „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ durch direkte Wirkungen zwischen Gebiet und Abgrenzung der Festlegung bestanden. Durch eine Verkleinerung und räumliche Optimierung des Vorranggebiets habe das Konfliktpotenzial deutlich reduziert werden können. Durch die Einhaltung eines ausreichenden Abstands seien nun keine Beeinträchtigungen mehr für das FFH-Gebiet „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“ zu erwarten. Für die Gebiete „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ habe das Konfliktpotenzial auf ein geringes bis mittleres Niveau reduziert werden können. Die möglichen Konflikte seien durch Konkretisierung des Vorranggebietes in den Regionalen Entwicklungsplänen und geeignete Maßnahmen zur Schadensbegrenzung bei einer eventuellen Projektplanung voraussichtlich vermeidbar. Durch die deutliche Verkleinerung des Vorranggebiets könne zudem von einem insgesamt reduzierten Konfliktpotenzial für alle betrachteten Umweltziele ausgegangen werden.
Bereits im Landesentwicklungsplan 1999 (LEP 1999) war in diesem Bereich ein Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung ausgewiesen. Auch im Regionalen Entwicklungsplan für die Planungsregion (...) vom 17.05.2006 ist ein entsprechendes Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung (IV) dargestellt.
Das Verfahren zur Aufstellung des LEP 2010 wurde wie folgt durchgeführt: Am 05.09.2006 beschloss die Landesregierung die Eröffnung des Verfahrens zur Neuaufstellung des Landesentwicklungsplans 1999 (Band 20300 / 1, Bl. 61) und machte die allgemeine Planungsabsicht im Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt bekannt (Ausgabe Nr. 38/2006 vom 18.09.2006, Seite 611 [Band 20300 / 1, Bl. 55]). Am 22.07.2008 beschloss sie den ersten Entwurf des LEP 2010 (Beschluss: Band 20300 / 1 - 25, Bl. 3; erster Entwurf: Band 20300 / 1 - 30, Bl. 131) und führte das Beteiligungs- und Erörterungsverfahren durch (Stellungnahmen: mehrere Bände 20300 / 1 - 31; Dokumentation der Erörterungstermine am 05. und 07.05.2009: Band 20300 / 1 - 32). Die aufgrund der eingegangenen Hinweise und Stellungnahmen erfolgten Abwägungsvorschläge (Band 20300 / 1 - 35), die in einigen Punkten Änderungen enthalten, machte sie sich mit Beschluss vom 25.08.2009 (Band 20300 / 1 - 36, Bl. 1) zueigen und beauftragte das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr mit der Erarbeitung eines (geänderten) zweiten Entwurfs (Textteil: Band 20300 / 2 - 10, Bl. 5 ff., Zeichnerische Darstellung: ebd. Bl. 63). Diesen zweiten Entwurf einschließlich eines Umweltberichts (Band 20300 / 2 - 10, Bl. 64 ff.) beschloss sie am 29.09.2009 (Band 20300 / 2 - 20, Bl. 2) und führte auch hierzu das Beteiligungs- und Erörterungsverfahren durch (Nachweise des Versands am 21.10.2009: Band 20300 / 2 - 30; Stellungnahmen: mehrere Bände 20300 / 2 - 31; Dokumentation der Erörterungstermine am 04.05., 06.05. und 07.06.2010: Band 20300 / 2 - 40). Mit Beschluss vom 20.07.2010 (Band 20300 / 2 - 60, Bl. 1) machte sie sich die hierzu ergangenen Abwägungsvorschläge zueigen und beauftragte das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr mit der Fertigstellung. Es wurde ein „Verordnungsentwurf mit allen gemäß Abwägungsvorschlag beabsichtigten Änderungen vom 20.07.2010 verfasst (Band 20300 / 2 - 60, Bl. 329 ff.). Mit Beschluss vom 12.11.2010 (Band 20300 / 3 - 1, Bl. 6 f.) stellte der Landtag mit der Maßgabe einiger Änderungsvorschläge das Einvernehmen her. Am 14.12.2010 fasste die Landesregierung den Verordnungsbeschluss unter Übernahme dieser Änderungen (Band 20300 / 3 - 2, Bl. 8, Ablichtung des Textteils: Bl. 22 ff., der zeichnerischen Darstellung: Bl. 78, der zusammenfassenden Erklärung: Bl. 85 ff. und des Umweltberichts: Bl. 93 ff.). Der Plan wurde am 16.02.2011 ausgefertigt und am 11.03.2011 im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Sachsen-Anhalt bekannt gemacht (GVBl. LSA 2011, Ausgabe Nr. 6 vom 11.03.2011, S. 160).
Das streitgegenständliche Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung XX. „Flechtinger Höhenzug“ war auch in den beiden Entwürfen zum LEP 2010 enthalten, allerdings mit einer wesentlich größeren räumlichen Ausdehnung.
Gegen den ersten Entwurf wandten sich u.a. die Gemeinden, aus denen die Antragstellerin als Einheitsgemeinde gebildet wurde (vgl. Band 20300 / 1 - 30, Gemeinden A-D, Bl. 31 [Gemeinde A., Bl. 129 [Gemeinde B.], Bl. 266 [Gemeinde B.], Gemeinden E-J, Bl. 7 [Gemeinde E.], Bl. 215 [Gemeinde G.], Bl. 278 [Gemeinde H.], Bl. 328 [Gemeinde H.], Bl. Bl. 405 [Gemeinde I.], Gemeinden K-Q, Bl. 278 [Gemeinde N.], Bl. 320 [Gemeinde N.], Bl. 332 [Gemeinde O.], Gemeinden R-Z, Bl.72 [Gemeinde R.], Bl. 183 [Gemeinde S.], Bl. 414 [Gemeinde W.]). Sie rügten insbesondere, die beabsichtigte Regelung zu den Anforderungen an die Grundzentren orientiere sich einseitig an den Regelungen des Landesentwicklungsplans Sachsen, ohne die völlig abweichende Siedlungsstruktur in Sachsen-Anhalt zu berücksichtigen. Das mit Sachsen-Anhalt siedlungsstrukturell vergleichbare Land Thüringen habe in seinem Landesentwicklungsplan die Mindestanforderungen an die Einwohnerzahl für Grundzentren auf 2.000 Einwohner reduziert. Generell werde die Erforderlichkeit einer Regelung der Anforderungen an Grundzentren im Landesentwicklungsplan bezweifelt, da eine landesweite Bedeutung grundzentraler Orte nicht bestehe und somit eine Zuständigkeit der Landesplanung nicht gegeben sei. Der Entwurf enthalte ferner eine massive Ausweitung des Vorranggebiets für Rohstoffgewinnung XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ flächendeckend auf das Hartgesteinsvorkommen bis weit in die fruchtbaren Böden der Magdeburger Börde, die auf entschiedenen Widerstand der Bürger der betroffenen Gemeinden stoße und sowohl den Grundsätzen der Raumordnung als auch dem Konfliktbewältigungsgebot widerspreche. Es werde angeregt, die Darstellung des Vorranggebiets wieder auf die im LEP 1999 festgelegte Fläche zu reduzieren. Für den erforderlichen Schutz der Lagerstätten reiche die Ausweisung eines Vorbehaltsgebiets aus. Die flächendeckende Ausweisung eines Vorrangs für den Abbau von Rohstoffen auf 100 % einer Lagerstätte bei einem geschätzten Abbau von höchstens 5 % der Lagerstätte im Planungszeitraum bewirke gerade nicht den Schutz der Lagerstätte, sondern führe dazu, dass innerhalb des gesamten Vorranggebiets ohne Einzelprüfung ein ungeordneter Abbau an verschiedenen Standorten stattfinden könne.
Im Abwägungsvorschlag des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom 18.08.2009 zum ersten Entwurf (Band 20300 / 1 - 36, Bl. 48 ff.), den sich die Landesregierung mit Beschluss vom 25.08.2009 zueigen machte (Band 20300 / 1 - 36, Bl. 1), finden sich folgende Ausführungen (Band 20300 / 1 - 36, lfd. Nr. 15 [Bl. 102] und lfd. Nr. 3 [Bl. 434]):
„NEIN, die öffentliche Daseinsvorsorge kann durch die in den Raumordnungsplänen festzulegenden Zentralen Orte nur dann gesichert werden, wenn diese Orte einen tragfähigen Einzugsbereich aufzuweisen haben, zeitgerecht aus diesem erreichbar sind und der Ort selbst auch ein gewisses Eigenpotenzial an Einwohnern hat, um die überörtlichen Versorgungseinrichtungen auf längere Sicht aufrecht erhalten zu können. Die administrative Grenze einer Verbandsgemeinde bzw. einer Einheitsgemeinde kann als Versorgungsbereich in vielen Fällen nicht ausschlaggebend sein, da die Mindestgrößen der entstehenden Gemeindestrukturen nicht ausreichend sind für ein tragfähiges Grundzentrum. Um die Daseinsvorsorge angemessen in einer Region sicherstellen zu können, sind die Grundzentren in Abstimmung mit den Kommunen in dem REP festzulegen.“
„NEIN, die Festlegung von VRG für Rohstoffgewinnung dient der vorsorglichen Sicherung von erkundeten Rohstoffvorkommen vor entgegenstehenden Nutzungen; es werden Lagerstätten gesichert. Aus landesplanerischer Sicht steht in diesen Gebieten raumbedeutsamen Vorhaben zur Rohstoffgewinnung zwar grundsätzlich nichts entgegen, es werden aber keine Festlegungen getroffen über Umfang, Lage, Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung der Rohstoffe – dies ist Gegenstand der entsprechenden Genehmigungs-/Zulassungsverfahren.
Die Rohstofflagerstätte Flechtinger Höhenzug ist das nördlichste Vorkommen an hochwertigen Hartgesteinen in der Bundesrepublik Deutschland und somit von überregionaler Bedeutung. Mit der Festlegung der Lagerstätte als VRG für Rohstoffgewinnung soll die Versorgung mit Hartgesteinen planerisch gesichert werden. Insbesondere unter dem Aspekt von umweltverträglichen Standortalternativen eventueller Vorhaben zum Abbau der Rohstoffe ist die Sicherung größerer Lagerstättenbereiche erforderlich.
Nach nochmaliger Abwägung mit NATURA-2000-Gebieten und im Ergebnis der SUP wird die zeichnerische Darstellung des VRG präzisiert.“
In der zeichnerischen Darstellung des zweiten Entwurfs des LEP 2010 wurden von dem Vorranggebiet XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ einige wenige Teilflächen herausgenommen. Im beigefügten Umweltbericht (vgl. Band 20300 / 2 - 10, Bl. 64 ff.) wurde in Kapitel 5 (FFH-Verträglichkeitseinschätzung, S. 88) u.a. ausgeführt, durch eine Verkleinerung und räumliche Optimierung des Vorranggebiets habe das Konfliktpotenzial auf ein geringes bis mittleres Niveau reduziert werden können. Geringfügige Beeinträchtigungen der Natura 2000-Gebiete der FFH-Gebiete „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“, „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ seien aufgrund der Lage- und Wirkbeziehungen von Gebiet und Abgrenzung der Festlegung auf dem Abstraktionsgrad des Landesentwicklungsplans zwar nach wie vor nicht auszuschließen, aber durch Konkretisierung des Vorranggebietes in den Regionalen Entwicklungsplänen und geeignete Maßnahmen zur Schadensbegrenzung bei einer eventuellen Projektplanung voraussichtlich vermeidbar.
Nach Auslegung des zweiten Entwurfs wiederholten die Gemeinden, aus der die Antragstellerin hervorgegangen ist, ihre Einwände insbesondere gegen die Anforderungen an die Festlegung von Grundzentren und gegen das Vorranggebiet XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“. Ergänzend führten sie u.a. aus, eine umfassende und vertiefende Untersuchung der Umweltbelange in Bezug auf das Vorranggebiet XX. „Flechtinger Höhenzug“ sei erforderlich, insbesondere hydrologische Fachuntersuchungen der großflächigen Auswirkungen auf den Grundwasserhaushalt und auf Oberflächengewässer sowie artenschutzrechtliche Fachuntersuchungen. Nach dem Umweltbericht sei zudem fraglich, ob der „Flechtinger Höhenzug“ überhaupt in ausreichendem Maße erkundet sei. Ohne eine solche Erkundung könne das Kriterium der wirtschaftlichen Bedeutung der Lagerstätte nicht bewertet werden. Auch sei eine Alternativprüfung als ein wichtiges Instrument der Strategischen Umweltprüfung nicht durchgeführt worden. Der Umweltbericht enthalte zu Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen keine konkreten Aussagen für das streitige Vorranggebiet. Ein konkretes Überwachungskonzept werde nicht angegeben. Eine belastbare FFH-Vorprüfung habe man nicht vorgenommen.
Im Abwägungsvorschlag des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom 26.03.2010 zum zweiten Entwurf (Band 20300 / 2 - 60, S. 8 ff), den sich die Landesregierung mit Beschluss vom 20.07.2010 zueigen machte (Band 20300 / 2 - 60, Bl. 1) wird zu den Einwendungen der Gemeinden Folgendes ausgeführt (vgl. lfd. Nr. 21 [S. 118] und lfd. Nr. 7 [S. 525]):
„NEIN, auch bisher war die Festlegung der Grundzentren durch die Regionalplanung an im geltenden LEP festgelegte Kriterien gebunden. Der Entwurf des LEP enthält nunmehr auf die gegenwärtige und zu erwartende Entwicklung, insbesondere die demographischen Entwicklung, bezogene Kriterien zur Festlegung der Grundzentren in den Regionalen Entwicklungsplänen. Die Festlegungen der Länder Sachsen und Thüringen haben hierbei keine Rolle gespielt. Die Kriterien zielen allein auf die Tragfähigkeit und die Erreichbarkeit der Grundzentren zur grundzentralen Sicherung der Daseinsvorsorge in Sachsen-Anhalt ab. Abweichungsmöglichkeiten in Bezug auf die differenzierten Verhältnisse innerhalb von Sachsen-Anhalt sind im Entwurf enthalten.“
„NEIN, Bereiche des Flechtinger Höhenzuges sind wegen ihrer naturschutzfachlich besonderen Bedeutung insbesondere für den überregionalen Biotopverbund als VBG ÖVS festgelegt. Wegen der Standortgebundenheit von Rohstoffen und der Bedeutung der hier vorhandenen Rohstofflagerstätte wurde in Teilbereichen in der Abwägung der Rohstoffsicherung der Vorrang eingeräumt. Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung werden festgelegt, um Rohstofflagerstätten vor entgegenstehenden Nutzungen insbesondere vor Verbauung zu sichern und die vorsorgende Sicherung der Versorgung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen zu gewährleisten. Die Lagerstätte Flechtinger Höhenzug ist das nördlichste Vorkommen an hochwertigen Hartgesteinen in der Bundesrepublik Deutschland überhaupt und somit von überregionaler Bedeutung. Teilbereiche werden seit Jahrzehnten intensiv wirtschaftlich genutzt und liefern hochqualitative zertifizierte Baustoffe, insbesondere für den Straßenbau.
Der mittel- und langfristige Vorratsvorlauf der einzelnen Tagebaue ist sehr unterschiedlich. Ohne Erweiterung und bei gleich bleibender Förderung liegen die Reichweiten zwischen etwa 10 und 28 Jahren. Da rechnerisch die durchschnittliche Lebensdauer der Hartgesteinsgewinnung im Bereich des Flechtinger Höhenzuges nur noch knapp 20 Jahre beträgt, sollen mit dem LEP 2010 zusätzliche Bereiche der Hartgesteinlagerstätte „Flechtinger Höhenzug“ als Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung gesichert werden.
Mit dem Landesentwicklungsplan werden keine Festlegungen getroffen über Umfang, Lage, Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung der Rohstoffe.
Bei der Aufstellung des LEP 2010 ist eine Umweltprüfung i.S. der Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Programme und Pläne durchzuführen (Strategische Umweltprüfung).
Es erfolgt eine Bewertung der Planfestlegung entsprechend der Planungsebene des LEP - es erfolgt keine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) eines eventuellen konkreten Vorhabens. Dessen Auswirkungen auf alle Schutzgüter werden im Rahmen des ggf. durchzuführenden Genehmigungs-/Zulassungsverfahrens eingehend geprüft.
Im Ergebnis der Abwägung der zum 2. Entwurf vorgebrachten Hinweise insbesondere zur Großräumigkeit der Festlegung, zu Belangen von Natur und Landschaft im Bereich des Flechtinger Höhenzuges und zur geologischen Erkundung der Lagerstätte wird das VRG verkleinert.“
Am 12.03.2012, einem Montag, hat die Antragstellerin beim erkennenden Gericht das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor:
Das Aufstellungsverfahren für den LEP 2010 sei rechtsfehlerhaft. Nach der Erörterung des zweiten Entwurfs des LEP 2010 am 06.05.2010 seien wesentliche Ziele und Grundsätze in den Plan neu aufgenommen oder wesentlich geändert worden, die die Gemeinden binden, die aber weder Gegenstand eines Beteiligungverfahrens noch der Erörterung gewesen seien. Das Vorranggebiet für Rohstoffabbau sei gegenüber dem zweiten Entwurf deutlich um mehr als 70 % seiner Fläche verkleinert worden. Diese Änderung sei so erheblich gewesen, dass eine erneute Beteiligung erforderlich gewesen wäre. Durch diese Verkleinerung sei zwar die Beschwernis für alle Kommunen im betroffenen Bereich deutlich verringert worden, andererseits aber seien gerade diese Flächen weiterhin als Vorrangflächen dargestellt, die eine erhebliche Bedeutung für die Landwirtschaft hätten. Eine nochmalige Beteiligung sei vor allem deshalb notwendig gewesen, weil sich aufgrund der deutlichen Verringerung der Gesamtfläche des Vorranggebietes die Wahrscheinlichkeit, dass auf der verbleibenden Fläche tatsächlich ein Gesteinsabbau erfolgen werde, und damit die Betroffenheit der Gemeinde und der nahe gelegenen Ortschaften deutlich erhöht habe. Die gravierende Verkleinerung des Gebiets werde an keiner Stelle sachgerecht begründet. Insbesondere gehe aus der Abwägung nicht hervor, aus welchem Grund die verbleibenden Flächen für das Vorranggebiet ausgewählt worden seien und mit welchem Gewicht die Belange der Landwirtschaft an der Erhaltung der besonders hochwertigen Böden in der Magdeburger Börde (über 80 Bodenpunkte) in die Abwägung eingeflossen seien. Andere Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung seien auf der anderen Seite ohne eine Beteiligung der betroffenen Gemeinden deutlich erweitert worden. Es lägen weitere Anhörungs- und Beteiligungsfehler vor. Nach Durchlaufen des Anhörungsverfahrens und damit ohne weitere Anhörung der betroffenen Gemeinde C. seien weitere Festsetzungen genau in diesem Gebiet erfolgt, die vorher nicht Gegenstand einer Anhörung gewesen seien. Zudem liege ein Bebauungsplan vor. Ferner bestünden Zielkonflikte mit angrenzender Wohnbebauung, die offenbar fehlgewichtet worden seien. Es sei zudem mit erhöhtem Schwerlastverkehr bei einem Gesteinsabbau zu rechnen. Betroffen sei insbesondere das Sondergebiet „Archäologisches Zentrum“ der Ortschaft R.. Der Ortsteil M. befinde sich mit vorhandener Wohnbebauung überwiegend im ausgewiesenen Vorranggebiet. Die Nähe des Vorranggebiets zu den ausgewiesenen Flächen für Windenergieanlagen bringe bei einem Abbau gravierende Änderungen der Thermik mit sich, welche großen Einfluss auf den Betrieb und Ertrag habe. Es fehle auch eine nachvollziehbare, tragfähige Begründung, warum der Rohstofflagerstätte gerade deshalb eine überregionale Bedeutung zukomme, weil es sich um das „nördlichste Vorkommen“ von Hartgestein im Deutschland handele. Zudem kollidiere der Abbau des Rohstoffes im Flechtinger Höhenzug mit naturschutzfachlichen Festsetzungen. Der Antragsgegner habe ferner die sich aufdrängende Bedeutung der Magdeburger Börde aufgrund ihrer deutschlandweit herausragenden und bekannten sowie offenkundigen Funktion als Landwirtschaftsgebiet mit besten Bodenqualitäten und als traditioneller innovativer Standort der deutschen Landwirtschaft nicht hinreichend erkannt und in die Abwägung eingestellt. Es sei nicht erkannt worden, dass es sich um einen verdichteten Entwicklungsbereich im Umland der Landeshauptstadt Magdeburg handele. Die Ausweisung als Vorranggebiet für Rohstoffe stehe auch im Widerspruch zu dem Ziel der Bundesregierung, den Flächenverbrauch auf 30 ha pro Tag in der Bundesrepublik zu begrenzen. Bei einer derart raumordnerischen Vorrangstellung der Rohstoffgewinnung seien für die konkrete Genehmigungserteilung keine Spielräume mehr vorhanden; insoweit präjudiziere diese Festlegung – anders als der Antragsgegner bei seiner Abwägung angenommen habe – bereits für die konkrete Prüfung und Genehmigung im Einzelfall. Schließlich sei eine Vielzahl der im LEP 2010 genannten Ziele nicht hinreichend bestimmt.
Den Bestimmungen des Zieles Z 39 ermangele es an der Umsetzbarkeit. Folge dieser Zielfestsetzung sei, dass Ausnahmen zur Regel würden, weil die benannten Kriterien, insbesondere die Mindesteinwohnerzahl von 3.000 Einwohnern von weniger als der Hälfte der Grundzentren erfüllt werde, die für eine flächendeckende Erreichbarkeit innerhalb von 15 Minuten Pkw-Fahrzeit erforderlich seien. Sie, die Antragstellerin, sei besonders beschwert, weil sie gehindert werde, ein für die Versorgung der 18.427 Einwohner zwingend erforderliches Grundzentrum zentral in ihrem Gemeindegebiet anzuordnen. Dadurch werde rechtswidrig in den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung (Planungshoheit) eingegriffen. Um die im LEP 2010 geforderte Erreichbarkeit von Grundzentren innerhalb von 15 Minuten mit dem Pkw flächendeckend zu gewährleisten, sei die Erhaltung von nahezu allen derzeitigen Grundzentren erforderlich. Die Situation werde sich durch die demografische Entwicklung weiter verschärfen, weil aufgrund der Einwohnerprognosen innerhalb des Planungszeitraumes weitere Grundzentren die Grenze von 3.000 Einwohnern unterschreiten würden. Ausnahmen seien hierfür nur für dünn besiedelte Räume vorgesehen. Zu diesen ausnahmeberechtigten Räumen gehöre die Altmark, nicht aber zum Beispiel der Landkreis (...), wo zehn Grundzentren entfallen würden. In der Planungsregion (...) könne die Sonderregelung für dünn besiedelte Räume nur für den Landkreis Jerichower Land angewendet werden. Der Plangeber habe damit das von ihm selbst formulierte Ziel einer Erreichbarkeit von Grundzentren innerhalb von 15 Minuten verfehlt, eine gleichwertige Entwicklung der Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Landesteilen sei nicht möglich. Die festgelegte Mindesteinwohnerzahl sei für das Land Sachsen-Anhalt nicht angemessen. Die Durchsetzung des Zieles Z 39 verletze sie in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Das Ziel habe für sie zur Folge, dass sie kein geeignetes Grundzentrum wählen könnte, weil allein der dezentral gelegene und unmittelbar an das Oberzentrum Magdeburg und das Grundzentrum Wanzleben angrenzende Ortsteil N. über die Mindesteinwohnerzahl verfüge. Aufgrund der dezentralen Lage und der damit verbundenen fehlenden Erreichbarkeit innerhalb von 15 Minuten von den Ortschaften der Gemeinde wäre dieser Standort nicht als Grundzentrum für die Gemeinde C. geeignet. Die bisher als Grundzentrum festgesetzte Ortschaft I., die die erforderliche Erreichbarkeit für 13 der 14 Ortschaften der Gemeinde und damit für einen vollständigen grundzentralen Einzugsbereich aufweise, verfüge nur über ca. 2.300 Einwohner und erfülle damit nicht die vorgegebene Mindestgröße. Dies widerspreche den in der Gemeinde sich geradezu aufdrängenden Schwerpunktsetzungen, die gerade im Ortsteil I. besonders augenfällig seien. Soweit die Zielbestimmung des Zieles Z 39 für die Abgrenzung des zentralen Ortes in der Begründung Ausführungsbestimmungen enthalte, nach denen bei fehlender Herstellung des Einvernehmens mit der Gemeinde der Träger der Planung die räumliche Abgrenzung vornehme, widerspreche dies der Festlegung in der Zielbestimmung Z 39. Außerdem werde dadurch die kommunale Planungshoheit verletzt. Das Einvernehmen der Gemeinde sei erforderlich, weil die konkrete räumliche Abgrenzung des zentralen Ortes eine gemeindliche Aufgabe sei.
Die Zielformulierung hinsichtlich der Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung erfülle nicht die Anforderungen des Gesetzgebers an die Konkretheit einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der LEP 2010 weise zudem erhebliche Mängel der für die Festsetzung von Zielen der Raumordnung erforderlichen Ermittlung von Sachverhalten und Auswirkungen auf die Umwelt auf. Die Argumentation, dass es wirtschaftlich erforderlich sei, diese Lagerstätte im LEP 2010 auszuweisen, sei widerlegbar, weil bestehende Abbaugebiete ausreichende Kapazitäten auswiesen. Widersprüchlich sei es, soweit der Antragsgegner angegeben habe, dass Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung festgelegt würden, um Rohstofflagerstätten vor entgegenstehenden Nutzungen insbesondere vor Verbauung zu sichern und die vorsorgende Sicherung der Versorgung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen zu gewährleisten, und dass mit dem LEP 2010 keine Festlegungen über Umfang, Lage, Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung der Rohstoffe, sondern generalisierte großräumige Festlegungen getroffen würden, die von der Regionalplanung zu übernehmen seien und dort konkretisiert und ergänzt würden. Da der Plangeber im Gegensatz zu den Forderungen der Gemeinde W. das Gebiet für den Quarzsandabbau vergrößert habe, hätte er sich an dieser Stelle zu der Vergrößerung äußern und seine Beweggründe und Abwägungen darlegen müssen. Die Vergrößerung des Gebiets sei nicht Gegenstand der Beteiligung gewesen. Kritisch an dieser Festsetzung sei auch, dass sich eine Betroffenheit der Belange des FFH-Gebietes „Lappwald“ südwestlich W. aufdränge. Der Abbau des Rohstoffes im Flechtinger Höhenzug kollidiere zudem mit Festsetzungen naturschutzfachlicher Art. Eingeschlossen durch das Landschaftsschutzgebiet „Flechtinger Höhenzug“ und vom dargestellten Vorranggebiet in den Randbereichen überdeckt befinde sich das FFH-Gebiet „Wälder am Flechtinger Höhenzug“. Im Norden umschließe das ausgewiesene Vorranggebiet das FFH-Gebiet „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“. Aus dem Plan sei nicht erkennbar, wie diese bekannten öffentlichen Belange mit dem Belang des Rohstoffabbaus abgewogen worden seien. Auch wenn der LEP 2010 im Maßstab 1:300 000 verfasst werde, müssten solche Konflikte, die auf dieser Ebene bereits erkennbar seien, einer Lösung zugeführt werden. Im fraglichen Bereich habe bereits ein durchgeführtes Raumordnungsverfahren die Konflikte aufgezeigt mit dem Ergebnis, dass ein Abbau teilweise nicht genehmigungsfähig sei. Wenigstens die Ergebnisse des Raumordnungsverfahrens hätten Eingang in die Planung finden sollen. Auch der Umfang und die Bearbeitungstiefe der Umweltprüfung reichten für eine Letztentscheidung über den Abbau in keiner Weise aus, weil eine hinreichende Sachverhaltsermittlung sowohl in Bezug auf die besondere Bedeutung der Flächen für die Landwirtschaft und im Hinblick auf eine FFH-Verträglichkeit (zumindest Vorprüfung) unterblieben sei.
Es lägen weitere Beteiligungs- und Abwägungsmängel vor. Dies betreffe u.a. das Ziel Z 114, wonach die Regionale Planungsgemeinschaft in einem Verfahren zur Änderung des Regionalen Entwicklungsplans auf der Grundlage der Gemeinde zu prüfen habe, ob die Festlegung eines Vorranggebietes mit der Wirkung eines Eignungsgebietes oder eines Eignungsgebietes den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion entspricht. Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) und die Gemeinden hätten weitere Mängel gerügt, ohne dass diese durch den Plangeber geheilt worden seien. Darauf nehme sie, soweit es ihr Territorium betreffe, Bezug. Auch die Häufigkeit, mit der die Beteiligten eine fehlende oder fehlerhafte Abwägung gerügt und das Gegenstromprinzip verletzt gesehen hätten, spreche für sich.
Die Antragstellerin beantragt,
1. den LEP 2010 für unwirksam zu erklären, soweit er in Z 39 eine Einwohnerzahl von mindestens 3.000 Einwohnern für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil festlegt, einen Versorgungsbereich von 9.000 Einwohnern definiert mit einer Erreichbarkeit innerhalb von 15 Minuten Fahrzeit, sowie für den Fall, dass das Einvernehmen nicht erzielt werden kann, der Träger der Planung die räumliche Abgrenzung vornimmt;
2. den LEP 2010 für unwirksam zu erklären, soweit dieser in 4.2.3 XX. ein „Vorranggebiet Rohstoffgewinnung“ (Hartgestein Flechtinger Höhenzug) ausweist, und soweit dieses auf dem Territorium der Antragstellerin liegt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor: Soweit die Antragstellerin pauschal das Vorliegen von Verfahrens- und Formfehlern rüge, fehle es vollständig an einer Darlegung des Sachverhalts, dem entnommen werden könnte, in welchem Geschehen, Vorgang oder Ereignis der Verfahrens- oder Formfehler bestehen solle. Unrichtig sei der Vortrag, das zweite Beteiligungsverfahren sei nicht zum zweiten Entwurf, sondern nur zum Umweltbericht durchgeführt worden. Nicht zu folgen sei ferner der Auffassung der Antragstellerin, es hätte eine Nachholung des Erörterungstermins unter Beteiligung aller durchgeführt werden müssen. Selbst wenn insoweit ein Verfahrensfehler vorliegen sollte, sei dieser unbeachtlich. Wegen der Verkleinerung des Vorranggebiets für Rohstoffgewinnung XX. „Flechtinger Höhenzug“ nach dem zweiten Entwurf sei eine erneute Beteiligung nicht erforderlich gewesen. Mit der erheblichen Verkleinerung sei man den Einwänden der Antragstellerin nach Inhalt und Umfang im Wesentlichen gefolgt. Eine Vorschrift, dass nach einer Änderung des Planentwurfs ein erneutes Beteiligungsverfahren durchzuführen sei, enthalte weder das Landesplanungsgesetz (LPlG LSA) noch das des Raumordnungsgesetz (ROG). Die Bindungswirkungen und Ziele der Raumordnung und die damit regelmäßig einher gehende Betroffenheit der Gemeinden gälten unabhängig von einer Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme der Ziele der Raumordnung. Soweit die Antragstellerin „weitere Festsetzungen genau in diesem Gebiet“ oder das Vorliegen eines Bebauungsplans anführe, handele es sich um pauschale Rügen, aus denen keine Fehler im Abwägungsvorgang oder im Abwägungsergebnis ersichtlich seien. Soweit sie vortrage, dass das Sondergebiet „Archäologisches Zentrum“ der Ortschaft R. betroffen sei und nahe gelegene Flächen für Windenergieanlagen beeinträchtigt würden, bestünden bereits Zweifel, ob diesbezüglich überhaupt berücksichtigungsfähige Bauleitplanungen vorlägen. Im Übrigen habe die Antragstellerin die Bauleitplanungen und die damit verbundenen Belange in den Beteiligungsverfahren nicht geltend gemacht, so dass sie ihm, dem Antragsgegner, nicht bekannt gewesen seien und damit auch keinen Einfluss auf das Abwägungsergebnis gehabt hätten. Zu dem weiteren Vortrag, dass der Ortsteil M. mit vorhandener Wohnbebauung überwiegend im streitigen Vorranggebiet liege, sich „Zielkonflikte mit angrenzender Wohnbebauung“ ergäben und mit erhöhtem Schwerlastverkehr zu rechnen sei, sei festzuhalten, dass es sich insoweit um großmaßstäbliche Belange handele, die auf der Ebene des LEP 2010 weder erkennbar noch von Bedeutung seien. Im Übrigen ergebe sich aus der von der Antragstellerin vorgelegten Anlage 17, dass der Ortsteil M. nur zu einem kleinen Teil erfasst werde. Zudem habe die Antragstellerin den Regelungsgehalt dieses Ziels der Raumordnung nicht richtig erkannt. Das streitige Vorranggebiet diene der landesplanerischen Sicherung nachgewiesener Vorkommen für Hartgestein. Aus der textlichen Festlegung ergebe sich, dass die Ortsteile S. und M. mit der vorhandenen Wohnbebauung als Ortslagen nicht vom diesem Vorranggebiet erfasst würden. Ferner sei Regelungsgegenstand der Ziele Z 133, 134 und 135 nicht der „Abbau von Rohstofflagerstätten“, sondern eine vorsorgende Sicherung von Lagerstätten vor Beeinträchtigung durch andere Nutzungen. Mit dem Ziel Z 134 gemeint sei der Schutz hinreichend erkundeter Rohstoffvorkommen von überregionaler Bedeutung insbesondere vor Verbauung und somit der vorsorgenden Sicherung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen. Das Ziel Z 135 bestimme darüber hinaus, dass die Vorranggebiete mit den erkundeten Rohstoffvorkommen entweder bereits wirtschaftlich genutzt werden, für eine wirtschaftliche Nutzung vorgesehen seien oder wegen der volkswirtschaftlichen Nutzung geschützt werden sollen. Zu den volkswirtschaftlichen Belangen gehörten zum einen die seit 1991 in moderne Anlagen und Technologien investierten erheblichen finanziellen Mittel, die eine langfristige Perspektive benötigten, sowie die langfristige Verfügbarkeit aller überregional bedeutsamer Bodenschätze und ferner der Umstand, dass die durchschnittliche Lebensdauer der Hartgesteingewinnung im Bereich des Flechtinger Höhenzuges nur noch knapp 20 Jahre betrage. Es komme entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht darauf an, ob bestehende Abbaugebiete bereits ausreichende Kapazitäten aufweisen. Aus diesen Gründen sei in der Abwägung einer Rohstoffsicherung gegenüber anderen Nutzungen ein höheres Gewicht beigemessen worden; und zwar auch für den Fall, dass mit dem Abbau des Rohstoffs weit reichende Einflüsse auf Mensch und Natur einher gehen können. Nicht ausgeschlossen sei dadurch, dass ausnahmsweise in anderen Teilereichen des Vorranggebiets andere Belange einem konkreten Vorhaben entgegenstehen können. Es würden hingegen keine Festlegungen über Umfang, Lage und Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung des Rohstoffs getroffen. Auch sei die Maßnahme „Hartgesteintagebau S.“, die Gegenstand eines Raumordnungsverfahrens gewesen sei, nach dem Ergebnis der landesplanerischen Beurteilung nicht grundsätzlich raumunverträglich. Lediglich für die Gesamtmaßnahme sei nach den vorgelegten Unterlagen keine abschließende Entscheidung über die Raumverträglichkeit ergangen. Für eine Teilfläche der Maßnahme in einem Umfang von 30 ha und 15 ha sei hingegen die Vereinbarkeit mit den Erfordernissen der Raumordnung, den Umweltbelangen und der FFH-Verträglichkeit unter Bedingungen festgestellt worden. Die Antragstellerin zeige nicht auf, welcher Konflikt in diesem Zusammenhang im LEP 2010 hätte gelöst werden müssen. Insoweit sei weiter zu berücksichtigen, dass in einem Raumordnungsverfahren betreffend den Abbau von Rohstoffen eine konkrete raumbedeutsame Maßnahme mit maßnahmebezogenen Konflikten beurteilt werde, während es auf der Ebene des LEP 2010 um die vorsorgende Sicherung überregional bedeutsamer Lagerstätten vor Beeinträchtigungen durch andere Nutzungen gehe. Die Auswirkungen eines Abbaus hätten daher bei der Aufstellung des LEP 2010 nicht untersucht werden müssen. Soweit es auf der Planungsebene des LEP 2010 von Bedeutung gewesen sei, sei eine FFH-Verträglichkeitsuntersuchung des in Rede stehenden Vorranggebiets im Rahmen der strategischen Umweltprüfung untersucht worden. Die Untersuchung habe wegen des hohen Konfliktpotenzials mit Natura-2000-Gebieten im Ergebnis zu einer Anpassung der Flächenabgrenzung des Vorranggebiets in Gestalt der Verkleinerung um 70 % geführt, um mögliche Beeinträchtigungen weitgehend auszuschließen.
Auch das Ziel Z 39 sei eindeutig, vollzugsfähig und abwägungsfehlerfrei zustande gekommen. Entgegen der Annahme der Antragstellerin schlössen sich das Erfordernis einer Mindesteinwohnerzahl von 3.000 Einwohnern im zentralen Siedlungsgebiet und eine Erreichbarkeit von Grundzentren innerhalb von 15 Minuten nicht gegenseitig aus. Für die Festlegung eines dreistufigen Systems Zentraler Orte spielten neben tatsächlichen Faktoren auch (raumordnungs-)planerische Belange und Ziele eine Rolle. Die Raumordnungsplanung habe auch eine Entwicklungsaufgabe für eine nachhaltige Raumentwicklung. Da das Ziel Z 39 nur „in der Regel“ eine Mindesteinwohnerzahl von 3.000 und eine Erreichbarkeit innerhalb von 15 Minuten verlange, seien den Regionalen Planungsgemeinschaften Konkretisierungs- und Entscheidungsspielräume eingeräumt, die in begründeten Einzelfällen Ausnahmen zuließen und die bei der Erarbeitung des planerischen Konzepts innerhalb der Vorgaben eine Abwägung ermöglichten. Wie bereits im Aufstellungserlass zum LEP 2010 ausgeführt, hätten die abnehmende Zahl der Einwohner und die damit einhergehende Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung in Sachsen-Anhalt neue Ansätze zur Sicherung der öffentlichen Daseinsvorsorge erfordert. Zwar stehe zurzeit noch nicht endgültig fest, zu welchem konkreten Ergebnis die Regionale Planungsgemeinschaft (...) bei der Erarbeitung des planerischen Konzepts für Grundzentren kommen werde und ob sich daraus eine Betroffenheit der Antragstellerin ergebe. Dem Beschluss der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) vom 26.06.2013 für ein Zentrale-Orte-Konzept in Bezug auf die Grundzentren lasse sich jedoch entnehmen, dass der Ortsteil I. auch künftig als Grundzentrum festgelegt werden solle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
1. Der Antrag ist insbesondere statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen als den in Nr. 1 genannten, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, soweit das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber in § 10 des Ausführungsgesetzes zur VwGO getroffen. Danach kann der LEP 2010 schon deshalb Gegenstand eines Normenkontrollantrages sein, weil er auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 28.04.1998 (GVBl. S. 255), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.12.2007 (GVBl. S. 466), – LPlG LSA – als Rechtsverordnung erlassen wurde (vgl. auch OVG MV, Urt. v. 28.02.2013 – 4 K 17/11 –, NVwZ-RR 2013, 712 [713], RdNr. 42 in juris; BayVGH, Urt. v. 22.01.2009 – 4 N 08.708 – juris, RdNr. 20).
2. Die einjährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Der LEP 2010 wurde am 11.03.2011 bekannt gemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim erkennenden Gericht am 12.03.2012, einem Montag, eingegangen.
3. Die Antragstellerin ist auch im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
3.1. Soweit die Antragstellerin das Ziel Z 39 angreift, das Kriterien zur Bestimmung von Grundzentren durch die Regionalen Planungsgemeinschaften aufstellt, folgt die Antragsbefugnis unabhängig davon, ob es sich insoweit um ein Ziel oder nur um einen Grundsatz der Raumordnung handelt, daraus, dass die Antragstellerin bzw. einer ihrer Ortsteile aufgrund der darin gemachten Vorgaben möglicherweise nicht (mehr) gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA als Zentraler Ort der unteren Stufe (Grundzentrum) ausgewiesen wird oder werden kann, was wiederum Auswirkungen auf ihre Planungshoheit oder Finanzausstattung haben kann. Gemäß 2a Nr. 3 e) LPlG LSA sind die Zentralen Orte entsprechend ihrer Funktionen besonders zu fördern. Ferner hat die Einstufung als Grundzentrum weitere Auswirkungen für die Antragstellerin. So bestimmt das weitere Ziel Z 41 des LEP 2010, dass eine in Umfang und Qualität angemessene Versorgung mit Infrastrukturangeboten und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge insbesondere in dem Zentralen Ort zu sichern ist. Das Ziel Z 52 erlaubt die Ausweisung von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel auch in Grundzentren unter Berücksichtigung ihres Einzugsbereiches.
3.2. Es besteht auch die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch die angefochtene Festlegung des Vorranggebiets für Rohstoffgewinnung XX. „Hartstein Flechtinger Höhenzug“ in ihrer kommunalen Planungshoheit verletzt wird. Das Vorranggebiet liegt in ihrem Gemeindegebiet. Nach dem Ziel Z 134 dient es unter anderem einem „Schutz vor Verbauung“. Aufgrund dessen ist die Antragstellerin beispielsweise daran gehindert, innerhalb des Vorranggebiets ein Wohn- oder Gewerbegebiet durch einen Bebauungsplan festzusetzen. Darüber hinaus kann eine Gemeinde die Prüfung der Gültigkeit einer von ihr zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde zu beachten hat; ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (BVerwG, Beschl. v. 15.03.1989 – 4 NB 10.88 –, BVerwGE 81, 307 [309], RdNr. 11 in juris). Die im LEP 2010 festgelegten Ziele der Raumordnung hat die Antragstellerin gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Raumordnungsgesetzes vom 22.12.2008 (BGBl I S. 2968), zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl I S. 2585), – ROG – und § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches (BauGB) bei ihren Planungen zu beachten.
II. Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
Der LEP 2010 findet seine Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 3 Satz 1 LPlG LSA. Nach dieser Vorschrift beschließt die Landsregierung den Landesentwicklungsplan als Verordnung.
1. Die von der Antragstellerin geltend gemachten Verfahrensfehler bei der Aufstellung des Plans liegen nicht vor.
1.1. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, nach der Erörterung des zweiten Entwurfs sei das Vorranggebiet für Rohstoffabbau ohne Beteiligung berührter öffentlicher Stellen und ohne sachliche Begründung um mehr als 70 % seiner Fläche verkleinert worden, wodurch die Wahrscheinlichkeit, dass auf der verbleibenden Fläche tatsächlich ein Abbau erfolgen werde, deutlich erhöht werde.
1.1.1. Maßgebend für das Verfahren zur Aufstellung des Raumordnungsplans sind die Vorschriften des § 5 Abs. 2 LPlG LSA. Danach wird der Entwurf des Landesentwicklungsplans von der obersten Landesplanungsbehörde unter Beteiligung aller Ressorts erarbeitet. Er ist danach den in § 3a Abs. 3 Halbsatz 1 LPlG LSA genannten Behörden, den Regionalen Planungsgemeinschaften, den öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 ROG begründet werden soll, sowie Verbänden und Vereinigungen, deren Aufgabenbereich für die Landesentwicklung von Bedeutung ist, zur Stellungnahme zuzuleiten. Die Anregungen und Bedenken der Beteiligten sind mit diesen zu erörtern. Diesen Regelungen lässt sich keine Verpflichtung des Plangebers entnehmen, dass bei jeder Änderung eines Planentwurfs die in § 5 Abs. 2 LPlG LSA genannten Stellen erneut zu beteiligen wären. Insoweit unterscheiden sich die für den Landesentwicklungsplan geltenden Regelungen des § 5 LPlG LSA von der für Regionale Entwicklungspläne maßgebenden Bestimmung des § 7 LPlG LSA, in dessen Absatz 5 vorgeschrieben ist, dass die Regionalversammlung u.a. darüber entscheidet, ob eine erneute Beteiligung und Auslegung nach den Absätzen 3 und 4 wegen erheblicher Änderungen des Entwurfs erforderlich ist.
1.1.2. Eine Pflicht zur erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen lässt sich auch nicht aus § 10 Abs. 1 Satz 4 des am 30.06.2009 in Kraft getretenen ROG herleiten. Danach kann, wenn der Planentwurf nach Durchführung der Verfahren nach den Sätzen 1 bis 3 geändert wird, die Einholung der Stellungnahmen auf die von der Änderung betroffene Öffentlichkeit sowie die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen beschränkt werden, wenn durch die Änderung des Planentwurfs die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Diese Vorschrift findet auf das bereits 2006 begonnene Verfahren keine Anwendung. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 ROG werden u.a. Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 8, die vor dem 30.06.2009 förmlich eingeleitet wurden, nach den bis zum 29.06.2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen. Zwar können gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 ROG, wenn mit gesetzlich vorgeschriebenen einzelnen Schritten des Verfahrens noch nicht begonnen worden ist, diese auch nach den Vorschriften dieses Gesetzes durchgeführt werden. Davon hat der Antragsgegner aber keinen Gebrauch gemacht. Eine entsprechende Willensbekundung ist nicht ersichtlich.
1.1.3. Das bis zum 29.06.2009 geltende Raumordnungsgesetz vom 18.07.1997 (BGBl I S. 2081), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.06.2005 (BGBl I S. 1746), – ROG 1998 – enthielt demgegenüber keine Vorschriften, aus denen sich eine Verpflichtung zur erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen ergeben hätte. Nach § 7 Abs. 6 Satz 1 ROG 1998 in der ab dem 29.06.2005 geltenden Fassung vom 25.06.2005 war lediglich vorzusehen, dass den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung sowie zum Umweltbericht zu geben ist. Diese rahmenrechtliche Regelung stellte mithin die Öffentlichkeitsbeteiligung bzw. deren Einbeziehung in das Ermessen des Landesgesetzgebers, jedenfalls soweit es nicht um das „Ob“, sondern um die Art und Weise der Beteiligung der Öffentlichkeit geht (vgl. Dallhammer, in: Cholewa / Dyong / von der Heide / Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, zu § 7 ROG 1998, Stand: November 2003, RdNr. 145).
1.1.4. Für raumordnerische Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung wird man allerdings auch ohne ausdrückliche Regelung aus betroffenen Grundrechten (z.B. Art. 14 Abs. 1 GG) eine Pflicht herleiten müssen, die Öffentlichkeit zu beteiligen (vgl. OVG RP, Urt. v. 02.10.2007 – 8 C 11412/06 –, NuR 2008, 709 [710], RdNr. 34 in juris, m.w.N.; Dallhammer, a.a.O.; Runkel, Das neue Raumordnungsgesetz, WiVerw 1997, 267 [291]). Darüber hinaus ist nach Sinn und Zweck der Vorschrift eine nochmalige Beteiligung einer Gemeinde erforderlich, wenn durch die Änderung Ziele der Raumordnung in den Raumordnungsplan aufgenommen werden, aus denen sich für sie Bindungen für ihre eigene Planung ergeben (vgl. OVG BBg, Urt. v. 24.08.2001 – 3 D 4/99.NE –, VwRR MO 2001, 411 [415]). Soweit für die Gemeinde Anpassungspflichten begründet werden, ist sie in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.08.1992 – 4 NB 20.91 –, BVerwGE 90, 329 [335], RdNr. 19 in juris). Ist eine Gemeinde bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans in einem frühen Verfahrensstadium angehört worden, versteht sich vom Sinn des Beteiligungsverfahrens her von selbst, dass eine erneute Anhörung unverzichtbar ist, wenn nachträgliche Änderungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang der gemeindlichen Zielbindung auswirken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.03.2002 – 4 BN 60.01 –, NVwZ 2002, 869 [871], RdNr. 18 in juris).
1.1.5. Gemessen daran lässt sich nicht feststellen, dass wegen der Verkleinerung des Vorranggebiets für Rohstoffgewinnung XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ gegenüber dem zweiten Entwurfs des LEP 2010 eine erneute Beteiligung der in § 5 Abs. 2 Satz 2 LPlG LSA genannten Personen und Stellen durchzuführen war. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit dadurch in Rechte der Antragstellerin, insbesondere in deren Planungshoheit, eingegriffen wurde oder dass für sie gegenüber dem zweiten Entwurf weitergehende Zielbindungen eingetreten sind. Allein die Befürchtung, dass auf der verbleibenden Fläche die Wahrscheinlichkeit des Abbaus erhöht wird, genügt insoweit nicht.
Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass die im LEP 2010 festgesetzten Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung in ihrer Rechtswirkung auf eine vorsorgende Sicherung der Lagerstätten beschränkt sein sollen. Auf der Ebene der Landesplanung geht es nur darum, die langfristige Verfügbarkeit der Rohstoffe zu gewährleisten. Die beabsichtigte Wirkung der Festlegung ist deshalb mit einer bauplanungsrechtlichen Veränderungssperre vergleichbar. Die fragliche Fläche soll für etwaige Abbauvorhaben offen bleiben. Mit der Festlegung soll hingegen noch keine Grundentscheidung zugunsten eines Abbaus, geschweige denn für eine Gewinnung in bestimmter Art oder bestimmtem Umfang, getroffen werden. Über das „Ob“ und das „Wie“ eines Abbaus soll erst auf untergeordneten Ebenen entschieden werden. Deshalb ist in der Begründung zum Ziel 134 auch lediglich ausgeführt, Vorhaben zur Gewinnung stehe „grundsätzlich nichts entgegen“ (vgl. zum Ganzen: Urt. d. Senats v. 23.01.2014 – 2 K 53/12 –, juris, RdNr. 92). Dem entsprechend werden durch die Verkleinerung der Fläche die planerischen Möglichkeiten der Antragstellerin erweitert. Die Frage, ob tatsächlich ein Abbau erfolgt, ist späteren Planungs- und Genehmigungsverfahren vorbehalten.
1.2. Der Vortrag der Antragstellerin, weitere Anhörung- und Beteiligungsfehler bestünden sich auch bei anderen Gliederungspunkten, insbesondere ohne weitere Anhörung der betroffenen Gemeinden seien weitere Festsetzungen „genau in diesem Gebiet“ erfolgt, bleibt völlig unsubstantiiert. Sie benennt nicht, um welche Festsetzungen es sich dabei handeln soll.
1.3. Auch mit den Verfahrensrügen, die die Regionale Planungsgemeinschaft (...) in dem an den Antragsgegner gerichteten Schreiben vom 03.11.2011 vorgebracht hat, verhelfen dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin nicht zum Erfolg.
Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat darin eine unterlassene erneute Beteiligung hinsichtlich zweier als Ziele bezeichneter Festlegungen im LEP 2010 beanstandet. Diese Rügen sind auch im Verfahren der Antragstellerin zu berücksichtigen. Eine form- und fristgerecht erhobene Rüge bewirkt, dass der einmal gerügte Fehler in jedem Gerichtsverfahren auf Dauer beachtlich bleibt; der Rüge kommt damit absolute Wirkung (Wirkung inter omes) zu (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 12 ROG, Stand: November 2011, RdNr. 98, unter Hinweis auf BVerwG, NVwZ 1983, 347).
a) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat zum einen geltend gemacht, der Antragsgegner habe in den LEP 2010 das Ziel Z 114 aufgenommen, ohne den Behörden, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 ROG bestehe, die Möglichkeit der Stellungnahme zu geben. Das nach Auslegung des zweiten Entwurfs in Abschnitt 3.4 „Energie“ aufgenommene Ziel der Raumordnung lautet: Die Regionale Planungsgemeinschaft hat in einem Verfahren zur Änderung des Regionalen Entwicklungsplans auf der Grundlage des Antrages der Gemeinde zu prüfen, ob die Festlegung eines Vorranggebietes mit der Wirkung eines Eignungsgebietes oder eines Eignungsgebietes den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion entspricht.
Diese Rüge ist jedoch nicht begründet, weil in Z 114 inhaltlich kein Ziel der Raunordnung normiert ist, das Bindungswirkungen für nachfolgende Planungsträger im Sinne von § 4 Abs. 1 ROG erzeugt.
Ob eine Regelung in einem Raumordnungsplan ein Ziel der Raumordnung ist, bestimmt sich nicht nach der Bezeichnung als Ziel der Raumordnung im Raumordnungsplan, sondern nach ihrem materiellen Gehalt. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze der Raumordnung nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung; einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 – 4 C 8.10 –, BVerwGE 138, 301 [303], RdNr. 7, m.w.N.). Die Erklärung des Plangebers, seine Festlegung solle die Rechtsqualität eines Ziels der Raumordnung haben, kann hingegen für die Zielqualität nicht allein maßgeblich sein. Dem Willen des Plangebers ist zwar bei der Auslegung Rechnung zu tragen; entscheidend ist indes der materielle Gehalt (BVerwG, Beschl. v. 01.07.2005 – 4 BN 26.05 –, ZfBR 2005, 807 [808], RdNr. 4 in juris). Weist die Planaussage nicht die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung auf, so ist sie nicht geeignet, normative Bindungen zu erzeugen (BVerwG, Beschl. v. 01.07.2005, a.a.O.). Die sachlichen Zielfestlegungen eines Raumordnungsplans sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nutzungs-, funktions-, entwicklungs- oder sicherungsbezogene raumordnerische Aussagen treffen (Hendler, in: Cholewa / Dyong / von der Heide / Arenz, zu § 3 ROG, Stand: Juni 2010, RdNr. 23). Festlegungen in Raumordnungsplänen müssen daher, um Zielqualität zu haben, eine Aussage treffen, die sich auf den Raum bezieht; dies ist der Fall, wenn sie konkrete oder konkretisierbare Raumnutzungen oder Raumfunktionen zum Gegenstand haben (vgl. Runkel, in: Spannowsky / Runkel / Goppel, ROG, § 3 RdNr. 50).
Gemessen daran hat die Festlegung in Plansatz Z 114 des LEP 2010 nicht den Charakter eines Ziels der Raumordnung. Darin wird verfahrensrechtlich sichergestellt, dass die Regionale Planungsgemeinschaft in einem Verfahren zur Änderung des Regionalen Entwicklungsplans der Antrag einer Gemeinde prüft, ob die Festlegung eines Vorranggebietes mit der Wirkung eines Eignungsgebietes oder eines Eignungsgebietes den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion entspricht. Dieser Plansatz steht im Zusammenhang mit dem Grundsatz G 83, der den Gemeinden die Möglichkeit eröffnen will, für zulässigerweise außerhalb von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten oder Eignungsgebieten errichtete Windkraftanlagen (Altanlagen), für die nach den Vorschriften des EEG ein Repowering angestrebt wird, unter bestimmten Voraussetzungen einen Antrag auf Festlegung einer solchen Konzentrationszone zu stellen. Nach der Begründung des „Ziels“ Z 114 ist es Ziel des Landes, die Möglichkeiten für den Einsatz erneuerbarer Energien auszuschöpfen. Die Regionalplanung habe hier eine wichtige Funktion. Da ein Repowering planungsrechtlich nur in Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten und in Eignungsgebieten zulässig sei, sei es erforderlich, dass die Festlegungen zur Nutzung der Windenergie in den Regionalen Entwicklungsplänen dahingehend überprüft werden, ob ein Repowering an den von den Gemeinden gewünschten Standorten mit den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung in der Planungsregion in Übereinstimmung gebracht werden kann. Eine solche Prüfungspflicht der Regionalen Planungsgemeinschaft mag zwar dazu führen, dass für sie künftig ein nicht unerheblicher Mehraufwand entsteht. Damit wird aber kein Ziel der Raumordnung formuliert, das die Planungsgemeinschaften materiell bindet. Kommt die betroffene Planungsgemeinschaft bei ihrer Prüfung zu dem Ergebnis, dass eine Ausweisung oder Erweiterung der von einer Gemeinde gewünschten Konzentrationszone das gesamträumliche Konzept in Frage stellen würde oder gar rechtlich unzulässig ist, kann sie die Ausweisung der für ein Repowering vorgesehenen Flächen als Vorrang- oder Eignungsgebiet ablehnen.
b) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat weiter moniert, dass im Ziel Z 136 „Vorranggebiete für die Rohstoffgewinnung“ bezüglich der Kalisalzlagerstätte Zielitz der Zusatz „einschließlich der Erweiterung übertägiger Anlagen und Halden“ eingefügt wurde.
Auch diese Änderung machte eine erneute Beteiligung öffentlicher Stellen nicht erforderlich. Gegenüber dem zweiten Entwurf des LEP 2010 wurde das Ziel Z 136 in Bezug auf das Vorranggebiet I. „Kalisalzlagerstätte Zielitz“ nur dergestalt verändert, dass die Formulierung „einschließlich übertägiger Halden“ aus der Begründung herausgenommen und der Bezeichnung des Vorrangstandorts angefügt wurde. Indes wurde bereits in der Begründung ausdrücklich festgehalten, dass die Festlegung den Bereich übertägiger Anlagen und Halden umfasst. An der Zielqualität und dem Umfang des Vorrangstandortes einschließlich der übertägigen Anlagen und Halden wurde damit substanziell nichts geändert.
c) In Bezug auf das in Z 136 festgelegte Vorranggebiet XI. „Quarzsandtagebau W. / W.“ mag eine erneute Beteiligung der betroffenen (früheren) Gemeinde W. nach den oben (1.1.4.) dargestellten Grundsätzen erforderlich gewesen sein, weil es in der zeichnerischen Darstellung des LEP 2010 gegenüber dem zweiten Entwurf in Richtung Südosten erkennbar größer dargestellt ist, so dass sich daraus für die Gemeinde möglicherweise weitergehende Bindungen für ihre eigenen Planungen ergeben.
Dieser Verfahrensmangel wäre aber gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 LPlG LSA unbeachtlich. Nach dieser Planerhaltungsvorschrift ist die Beachtlichkeit einer Verletzung von Verfahrensvorschriften ausgeschlossen bei Verfahrensmängeln, die auf das Abwägungsergebnis ohne Einfluss gewesen sind. Mängel sind auf das Abwägungsergebnis dann von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. zu Mängeln im Abwägungsvorgang: BVerwG, Beschl. v. 09.10.2003 – 4 BN 47.03 –, BauR 2004, 1130, RdNr. 4 in juris). Das ist hier nicht anzunehmen.
Die von der Ausweitung dieses Vorranggebiets betroffene Gemeinde W. hatte in ihrer Stellungnahme zum zweiten Entwurf vom 21.12.2009 (Band 20300 / 2 - 31, Stellungnahme der Verfahrensbeteiligten, Gemeinden N - Z, Bl. 312 ff.) vorgetragen, dass sowohl das streitige Vorranggebiet zur Gewinnung von Quarzsand als auch das Vorranggebiet für die Gewinnung von Kalkstein mit ihren künftig zu erwartenden Abbauvorhaben die weitere Entwicklung in der Gemeinde in unzumutbarer Weise beeinträchtigen könnten. Der Abbau betreffe mittelbar und unmittelbar ausgewiesene, EU-rechtlich geschützte Natur- und Landschaftsschutzgebiete. Das örtliche Straßennetz sei den zu erwartenden Belastungen nicht gewachsen. Sie schlug vor, angemessene Abstände zur Ortslage und zu Schutzgebieten (von jeweils mindestens 600 m) zu beachten und sämtliche Vorranggebiete räumlich so zu bemessen, dass (ausgehend vom gegenwärtigen Abbau) ca. 10 Jahre Planungssicherheit bestehe. Großflächigere Ausweisungen seien gegenwärtig abzulehnen und ggf. bei neuen Auflagen des Landesentwicklungsplans zu prüfen. Die Eignung und Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur sei parallel zur Ausweisung der Vorranggebiete zu betrachten.
Der Antragsgegner hat in seinem Abwägungsvorschlag (vgl. Band 20300, 2 - 60, Bl. 273, S. 529 der Abwägungstabelle) zu diesen Einwendungen (lfd. Nr. 11) ausgeführt, dass Vorranggebiete festgelegt würden, um Rohstofflagerstätten vor entgegenstehenden Nutzungen insbesondere vor Verbauung zu sichern und die vorsorgende Sicherung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen zu gewährleisten. Mit dem LEP 2010 würden keine Festlegungen getroffen über Umfang, Lage Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung der Rohstoffe. Es würden (nur) generalisierte großräumige Festlegungen getroffen, die von der Regionalplanung zu übernehmen seien und dort konkretisiert und ergänzt würden.
Hätte der Antragsgegner die Gemeinde W. zu der Ausdehnung des Vorranggebiets nochmals angehört, hätte diese vermutlich dieselben Einwände und Forderungen zur Wahrung der Abstände erhoben. Vor dem Hintergrund, dass nach den Ausführungen des Antragsgegners mit der Festsetzung der Vorranggebiete nur ein Lagerstättenschutz bezweckt wird, bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass wiederholte Einwände der Gemeinde W. das Abwägungsergebnis beeinflusst hätten.
1.4. Soweit weitere, von der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) im Schreiben vom 03.11.2011 nicht geltend gemachte Verfahrensfehler vorliegen sollten, insbesondere was die Beteiligung öffentlicher oder privater Personen oder Stellen nach weiteren Änderungen des zweiten Planentwurfs anbetrifft, wären diese jedenfalls unbeachtlich geworden.
Nach § 28 Abs. 2 Satz 2 ROG sind unbeschadet des Satzes 1 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder unbeachtliche oder durch Fristablauf unbeachtliche Fehler bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen der Länder auch weiterhin für die Rechtswirksamkeit dieser Pläne unbeachtlich. Diese Vorschrift ergänzt die nach Satz 1 für entsprechend anwendbar erklärten materiellen Regelungen des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG um die darüber hinaus gehenden planerhaltenden Vorschriften der Länder, insbesondere in Umsetzung des Regelungsauftrages nach § 10 ROG 1998. Soweit also die Länder in ihren Raumordnungs- bzw. Landesplanungsgesetzen materielle Vorschriften über die Unbeachtlichkeit von Fehlern erlassen haben, kommen diese ergänzend neben den materiellen Regelungen des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG zur Anwendung (vgl. Dallhammer, a.a.O., zu § 28 ROG, Stand: Dezember 2009, RdNr. 26). Dem entsprechend sind hier die Planerhaltungsvorschriften des § 9 LPlG LSA anzuwenden, die in Bezug auf die Voraussetzungen für das Unbeachtlichwerden von formellen und materiellen Mängeln über die Regelung in § 12 ROG hinausgehen.
Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LPlG LSA ist die Beachtlichkeit einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften ausgeschlossen bei Verfahrensmängeln, die auf das Abwägungsergebnis ohne Einfluss gewesen sind. Gemäß § 9 Abs. 2 LPlG LSA kann eine Verletzung der für Raumordnungspläne geltenden Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Absatz 1 unbeachtlich ist, nur innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Raumordnungsplans schriftlich gegenüber dem für die Aufstellung des Raumordnungsplans zuständigen Planungsträger geltend gemacht werden; der Sachverhalt, der die Verletzung oder den Mangel begründen soll, ist dabei darzulegen.
Die Regelungen des § 9 LPlG LSA widersprechen nicht der Vorschrift des § 10 Abs. 1 ROG 1998 in der Fassung vom 24.06.2004, der zur Planerhaltung an den Landesgesetzgeber gerichtete rahmenrechtliche Vorgaben enthielt. Danach war zur Planerhaltung vorzusehen, dass die Beachtlichkeit einer Verletzung der für Raumordnungspläne geltenden Verfahrens- und Formvorschriften von der Einhaltung einer Rügefrist von längstens einem Jahr nach Bekanntmachung des Raumordnungsplanes abhängig gemacht wird. Eine Verpflichtung zur Erteilung eines Hinweises bei der Bekanntmachung, wie sie nunmehr § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG vorschreibt, war nicht enthalten.
Soweit ersichtlich wurden innerhalb der Jahresfrist, abgesehen von den von der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) mit Schreiben vom 03.11.2011 geltend gemachten Einwänden, gegenüber dem Antragsgegner keine Verfahrens- oder Formfehler gerügt.
2. Der LEP 2010 ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Bei der Rechtmäßigkeitskontrolle ist zu berücksichtigen, dass gemäß § 28 Abs. 3 ROG am 30.06.2009 geltendes Landesrecht, das die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 Abs. 2, die Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 oder die Vorschriften des Abschnitts 2 dieses Gesetzes (Raumordnung in den Ländern) ergänzt, unberührt bleiben.
2.1. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, eine Vielzahl der im LEP 2010 formulierten Ziele der Raumordnung verfügten nicht über den in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG geregelten räumlichen und sachlichen Bestimmtheitsgrad, wie etwa das Ziel Z 1. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit eine fehlende Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit einzelner Festlegungen, die der Antragsgegner im LEP 2010 als Ziele der Raumordnung formuliert hat, dazu führen würde, dass die von der Antragstellerin angegriffenen Ziele zur Festlegungen des Vorranggebiets XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ und zu Mindesteinwohnerzahlen Zentraler Orte von Grundzentren oder gar der LEP 2010 insgesamt unwirksam wären. Mängel dieser Art hätten nur zur Folge, dass die vom Antragsgegner als Ziele der Raumordnung formulierten Festlegungen ihren Zielcharakter und damit die Qualität eines die nachfolgende Planungsebenen bindenden Rechtssatzes einbüßen. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze der Raumordnung nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung; einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, a.a.O., S. 303, RdNr. 7). Wie oben (II 1.3) bereits dargelegt, sind die sachlichen Zielfestlegungen eines Raumordnungsplans dadurch gekennzeichnet, dass sie nutzungs-, funktions-, entwicklungs- oder sicherungsbezogene raumordnerische Aussagen treffen. Festlegungen in Raumordnungsplänen müssen daher, um Zielqualität zu haben, eine Aussage treffen, die sich auf den Raum bezieht; dies ist der Fall, wenn sie konkrete oder konkretisierbare Raumnutzungen oder Raumfunktionen zum Gegenstand haben. Weist die Planaussage nicht die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung auf, so ist sie nicht geeignet, normative Bindungen zu erzeugen (BVerwG, Urt. v. 01.07.2005, a.a.O.).
2.2. Der LEP 2010 lässt auch keine inhaltlichen Mängel erkennen.
2.2.1. Die Einwände der Antragstellerin gegen die in Z 39 getroffenen Festlegungen greifen nicht durch.
2.2.1.1. Die vom Antragsgegner als Ziele der Raumordnung bezeichneten, von den Regionalen Planungsgemeinschaften zu beachtenden Kriterien zur Bestimmung der Grundzentren, wonach
der im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet einer Gemeinde einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung, in der Regel über mindestens 3.000 Einwohner verfügen soll,
der Versorgungsbereich darüber hinaus in der Regel mindestens 9.000 Einwohner umfassen soll und
die Erreichbarkeit durch die Bevölkerung des Versorgungsbereiches in der Regel in 15 Minuten PKW-Fahrzeit zu gewährleisten ist,
sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Gemäß § 2b Abs. 2 LPlG LSA sind als Zentrale Orte in einem dreistufigen System in den Raumordnungsplänen Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren festzulegen. Oberzentren und Mittelzentren sind im Landesentwicklungsplan, Grundzentren im Regionalen Entwicklungsplan festzulegen. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 a) LPlG LSA sollen die Festlegungen zur Raumstruktur im Landesentwicklungsplan mindestens Zentrale Orte der oberen und mittleren Stufe enthalten, und gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA sind in den Regionalen Entwicklungsplänen, soweit erforderlich, die Zentralen Orte der unteren Stufe (Grundzentren) festzulegen. Diese Vorschriften halten sich in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 b) und c) ROG 1998 und auch § 8 Abs. 5 Satz 1 b) und c) ROG vorgegebenen Rahmen, wonach die Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur, insbesondere auch zu Zentralen Orten und besondere Gemeindefunktionen, wie Entwicklungsschwerpunkte und Entlastungsorte, enthalten sollen.
a) Aus den §§ 2b Abs. 2, 4 Abs. 2 Nr. 1 a) und 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA folgt zunächst, dass grundsätzlich den Trägern der Regionalplanung die Aufgabe zukommt, die Grundzentren zu bestimmen. Dies schließt es allerdings nicht aus, dass der Antragsgegner auf der Ebene der Landesplanung als Ziele der Raumordnung allgemeine Kriterien aufstellt, die für die nachgeordneten Planungsebenen Bindungswirkungen entfalten.
Weder das ROG 1998 noch das ROG enthalten Vorgaben, auf welcher Planungsebene (Landesplanung oder Regionalplanung) die Zentralen Orte der unteren Stufe (Grundzentren) festzulegen sind. Auch das LPlG LSA enthält insoweit keine zwingenden Vorgaben. § 4 Abs. 2 Nr. 1 a) LPLG LSA verlangt nur, dass die Festlegungen im Landesentwicklungsplan zur Raumstruktur, soweit erforderlich, mindestens Zentrale Orte der oberen und mittleren Stufe enthalten soll. § 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA fordert lediglich, dass in den Regionalen Entwicklungsplänen, „soweit erforderlich“, die Zentralen Orte der unteren Stufe (Grundzentren) festzulegen sind. Daraus folgt, dass bereits der Plangeber auf Landesebene befugt wäre, selbst die Grundzentren zu bestimmen. Dann aber darf er auch allgemeine Kriterien aufstellen, nach denen die Regionalen Planungsgemeinschaften die Grundzentren festzulegen haben.
b) Die von der Antragstellerin angegriffenen Kriterien zur Bestimmung der Zentralen Orte der unteren Stufe (Grundzentren) sind auch nicht abwägungsfehlerhaft.
Nach § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 3 LPG LSA wie auch nach § 7 Abs. 2 ROG sind die Grundsätze der Raumordnung bei der Aufstellung der Raumordnungspläne gegeneinander und untereinander abzuwägen, wobei sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Dem Normgeber ist dabei eine Gestaltungsbefugnis und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen, wohingegen die gerichtliche Überprüfung auf die Frage beschränkt ist, ob sich die Abwägung innerhalb der gesetzlichen Grenzen hält. Der Abwägungsvorgang hat sich im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB entwickelt worden sind (Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 91; OVG BBg, Urt. v. 27.08.2003 – 3 D 5/99.NE –, juris, Rn. 149). Danach ist das Abwägungsgebot (erst) dann verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung, die auf weitere Konkretisierung angelegt ist und Zielaussagen unterschiedlicher inhaltlicher Dichte aufweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.08.1992 – 4 NB 20.91 –, BVerwGE 90, 329 [334]; RdNr. 18 in juris), muss das Maß der Abwägung für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen allerdings jeweils konkret ermittelt werden (vgl. Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 91; OVG BBg, Urt. v. 27.08.2003, a.a.O.; vgl. auch OVG MV, Urt. v. 19.01.2001 – 4 K 9/99 –, NVwZ 2001, 1063 [1064]; ähnlich BayVGH, Urt. v. 08.07.1993 – 22 N 92.2522 –, UPR 1994, 110 [111]).
aa) Der Antragsgegner hat überhaupt eine Abwägung vorgenommen. Eine abwägende Auseinandersetzung mit den entgegenstehenden Belangen der Antragstellerin mag sich zwar nicht aus den im Plan selbst enthaltenen Begründungen zu den in Abschnitt 2.1 (Zentrale Orte) aufgeführten Zielen, insbesondere zum Ziel Z 39 ergeben. Eine solche Auseinandersetzung hat aber ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen und im Tatbestand wiedergegebenen Stellungnahmen und Abwägungsvorschlägen im Beteiligungsverfahren stattgefunden.
bb) Der Antragsgegner hat ferner die Belange berücksichtigt, die nach Lage der Dinge in die Abwägung einzustellen waren. Für eine Bestimmung der „Lage der Dinge“ kommt es hierbei gemäß § 3 Abs. 4 Satz 3 LPlG LSA wie auch nach § 7 Abs. 2 ROG vor allem darauf an, welche Belange auf der Ebene der Landesplanung erkennbar und von Bedeutung sind. Für die Antragstellerin ist – wie sie geltend gemacht hat – insbesondere von Belang, dass die Regionalen Planungsgemeinschaften bei der Festlegung von Grundzentren an die Vorgaben des Antragsgegners im Ziel Z 39 gebunden sind und die Antragstellerin bei der Festlegung eines bestimmten Grundzentrums durch den Träger der Regionalplanung in ihrer Planungshoheit und ihren kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten beeinträchtigt werden kann, insbesondere wenn das bisherige Grundzentrum seine Funktion als Zentraler Ort verliert. Diese beeinträchtigende Auswirkung hat der Antragsgegner bei seiner Abwägung nicht verkannt. Er hat sich vielmehr bei seiner Abwägung mit dieser Problematik befasst (vgl. den Abwägungsvorschlag des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom 26.03.2010 zum zweiten Entwurf (Band 20300 / 2 - 60, vgl. S. 118, lfd. Nr. 21). Er hat dabei auf die diesbezüglichen Einwendungen der Gemeinden u.a. darauf verwiesen, dass Abweichungsmöglichkeiten in Bezug auf die differenzierten Verhältnisse innerhalb von Sachsen-Anhalt im Entwurf enthalten seien.
cc) Der Antragsgegner hat schließlich bei seiner Abwägung die Bedeutung der betroffenen Belange weder verkannt noch den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
Für die Einordnung einer Gemeinde in das Zentrale-Orte-System des § 2b LPlG LSA hat der Plangeber gemäß § 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Zentralen Ortes und die Erreichbarkeit für die Einwohner seines Verflechtungsbereiches zu berücksichtigen. Diese Abwägungsdirektive hat der Antragsgegner bei seiner Entscheidung zugrunde gelegt und sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass der im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet einer Gemeinde einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in der Regel über eine Mindesteinwohnerzahl, einen Mindesteinzugsbereich und eine Erreichbarkeit in einer bestimmten Zeit verfügen soll.
(1) Das grundsätzliche Abstellen auf eine Mindesteinwohnerzahl des Zentralen Ortes und des Versorgungsbereichs sowie auf die Erreichbarkeit innerhalb von 15 Minuten mit dem PKW überschreitet nicht die dem Plangeber gegebene Gestaltungsbefugnis.
Gemäß § 2a Nr. 3 b) LPlG LSA wirken die zentralen Orte als Kerne der öffentlichen Daseinsvorsorge; sie haben über ihren eigenen örtlichen Bedarf hinaus für ihren Verflechtungsbereich bei zumutbarer Erreichbarkeit Mindeststandards der Versorgungsfunktionen insbesondere in den Bereichen Wohnen und Arbeiten, Bildung, Handel und Dienstleistungen, Kultur, Sport und Freizeit, Gesundheit und soziale Versorgung sowie Verwaltung zu gewährleisten. Die Einwohnerzahl einer Gemeinde lässt Rückschlüsse auf das in § 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA genannte Kriterium der „wirtschaftlichen Tragfähigkeit“ des Zentralen Ortes zu. Nach der Begründung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 07.11.2007 (LT-Drs. 5/936, S. 18) sollen Zentrale Orte ausdrücklich funktional verstanden werden, nicht im politischen Sinne administrativer Gebietskörperschaften. Da sich eine Gemeinde aus mehreren Ortsteilen zusammensetzen kann, ist, um eine Konzentration von Versorgungseinrichtungen an einem Zentralen Ort erreichen zu können, der Zentrale Ort nicht gleichzusetzen mit den administrativen Grenzen einer Gemeinde. Der jeweilige Planungsträger hat aus diesem Grund festzulegen, welcher im Zusammenhang bebaute Ortsteil als zentralen Siedlungsgebiet aufgrund seiner vorhandenen infrastrukturellen Ausstattung, seiner Einwohnergröße und seines Einzugsbereiches am besten dafür geeignet ist, für einen Verflechtungsbereich Versorgungsaufgaben zu übernehmen. Für die Bevölkerung in allen Teilräumen, auch in den Räumen, die von den Auswirkungen des Bevölkerungsrückgangs und der Alterung besonders betroffen sind, ist der Zugang zu einer Grundversorgung mit Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge, insbesondere in den Bereichen Bildung, Gesundheit und öffentlicher Verkehr, zu gewährleisten. Dazu soll ein ausgewogenes Netz langfristig wirtschaftlich tragfähiger Grundzentren mit einem ausreichend großen Einzugsbereich installiert werden. Um den Wege- und Zeitaufwand für die Bevölkerung, insbesondere in ländlichen Räumen, zu minimieren und auch die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Grundzentrums zu sichern, sind die Versorgungseinrichtungen auf die im Regionalen Entwicklungsplan festgelegten Grundzentren zu konzentrieren. Das Grundzentrum kann regelmäßig nicht die Gemeinde sein, sondern nur ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil, der das zentrale Siedlungsgebiet der Gemeinde bildet. Dass den erforderlichen Einwohnerzahlen besondere Bedeutung zuerkannt wurde, ist mit Blick auf die dem Zentrale-Orte-Prinzip generell zugemessene Bündelungsfunktion beim Einsatz finanzieller, aber auch sonstiger Ressourcen nicht zu beanstanden (vgl. OVG MV, Urt. v. 14.07.2010 – 4 K 17/06 –, NordÖR 2011, 277, RdNr. 39 in juris).
(2) Zu beanstanden ist auch nicht, dass der Antragsgegner die Mindesteinwohnerzahl des Zentralen Ortes bei Grundzentren für die Regelfälle bei 3.000 angesetzt hat.
Dem Plageber steht auch bei der Frage, welche Mindesteinwohnerzahl ein Zentraler Ort erreichen soll, ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er darf sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass ein bestimmtes „Eigenpotenzial“ von Einwohnern in einem Zentralen Ort erforderlich ist, um dem in § 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA genannten Kriterium der „wirtschaftlichen Tragfähigkeit“ gerecht zu werden. Es liegt im landesplanerischen Ermessen, welche konkrete Einwohnerzahl dafür genügen soll. Allein der Umstand, dass bei Zugrundelegung allein der Mindesteinwohnerzahl von 3.0000 eine Vielzahl bisher als Grundzentren ausgewiesener Orte diese Funktion verlieren, lässt die Abwägungsentscheidung nicht abwägungsfehlerhaft erscheinen. Diese mögliche Folge, die von verschiedenen Gemeinden und Landkreisen im Aufstellungsverfahren aufgezeigt wurde, hat der Antragsgegner bei seiner Abwägung berücksichtigt. So hat er etwa zu dem Einwand des Landkreises (...), von den bislang 11 Grundzentren auf seinem Gebiet verblieben nach Anwendung des Kriteriums der Mindesteinwohnerzahl von 3.000 nur noch zwei Grundzentren, von denen aus die Versorgung der Bevölkerung erfolgen müsse (vgl. Band 20300 / 2 - 60, lfd. Nr. 128, 128 Bl. 160 der Abwägungstabelle), ausgeführt, Orte als Grundzentrum um des Status Willen aufrecht zu erhalten, könne ggf. zu einer Schwächung der wirklich geeigneten Orte führen. Eine solche Bewertung begegnet dann keinen durchgreifenden Bedenken, wenn der Plan Ausnahmen zulässt, um – wie es das Ziel Z 27 vorsieht – zu gewährleisten, dass in allen Teilen des Landes ein räumlich ausgeglichenes und gestuftes Netz u.a. an Grundzentren entsteht bzw. erhalten bleibt, welches durch leistungsfähige Verkehrs- und Kommunikationsstrukturen mit- und untereinander verflochten ist und das der Bevölkerung, der Wirtschaft und den öffentlichen und privaten Trägern der Daseinsvorsorge verlässliche Rahmenbedingungen für ihre Standort- und Investitionsentscheidungen bietet. Es obliegt dann den Regionalen Planungsgemeinschaften, im Rahmen der von der Landesplanung zugelassenen Ausnahmemöglichkeiten, den Besonderheiten in den einzelnen Landkreisen Rechnung zu tragen. Einen „Bestandsschutz“ dergestalt, dass ein in einem früheren Plan festgelegter Zentraler Ort einer bestimmten Stufe diese Einstufung behält, gibt es im Raumordnungsrecht nicht.
Der LEP 2010 belässt den Regionalen Planungsgemeinschaften bei der Festlegung der Grundzentren im Rahmen der im Ziel Z 39 formulierten Vorgaben genügend Spielraum, um eine flächendeckende Versorgung der Bevölkerung zu gewährleisten. Sie haben nicht nur in den in Z 39 Absatz 2 Satz 1 (ausdrücklich) genannten Fällen dünn besiedelter Regionen im Sinne von § 2a Nr. 3 d) LPLG LSA die Möglichkeit, von den in Z 39 Absatz 1 angeführten Kriterien abzuweichen. Die in diesem Absatz vom Antragsgegner als Ziel der Raumordnung bezeichneten Festlegungen enthalten in Bezug auf die Mindesteinwohnerzahl und den Versorgungsbereich von Grundzentren nur Soll-Vorschriften.
Der Wortlaut in Ziel Z 39 Absatz 2 Satz 1, dass in dünn besiedelten Räumen nach § 2a Nr. 3 d) LPlG LSA (weniger als 70 Einwohner je m² im Landkreis) von den drei Kriterien abgewichen werden kann, wenn die Erreichbarkeit und Tragfähigkeit nicht in Übereinstimmung zu bringen sind, und der systematische Zusammenhang mit Absatz 1 sprechen zwar zunächst dafür, dass nur in diesen Regionen von einer atypischen Lage auszugehen ist und den Regionalen Planungsgemeinschaften dementsprechend nur bezüglich dieser Räume ein Abwägungsspielraum verbleiben soll. Für die Auslegung einer Norm sind aber neben ihrem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang auch ihr Zweck, die zu ihr vorliegenden Materialien und die Entstehungsgeschichte heranzuziehen; die Interpretation ist nicht durch den formalen Wortlaut der Norm begrenzt, ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Normgebers, soweit er „wenigstens andeutungsweise im Gesetzestext einen Niederschlag gefunden" hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.12.1995 – 4 N 2.95 –, NVwZ-RR 1996, 429, RdNr. 14 in juris).
Hier lässt sich Absatz 2 der Begründung zu Ziel Z 39 entnehmen, dass auch in anderen Fällen von der Einhaltung aller drei Kriterien abgewichen werden kann. Danach können die Möglichkeiten, die Tragfähigkeit der Versorgungsstrukturen durch Anpassung von Standort und Angebotsstrukturen und deren Erreichbarkeit für alle Bevölkerungsgruppen zu sichern, es erfordern, dass von den Kriterien „im begründeten Einzelfall“ abgewichen wird. Auch die Erwägung in der lfd. Nr. 165 (S. 175) der Abwägungstabelle (vgl. Band 20300 / 2 - 60, Bl. 96 Rückseite) spricht dafür, dass der Plangeber Ausnahmen nicht nur in den in Z 39 Absatz 2 genannten dünn besiedelten Gebieten hat zulassen wollen. Danach sollen in begründeten Ausnahmefällen auch nach Absatz 1 in Z 39 Abweichungen möglich sein, da hier Kriterien bestimmt seien, die „in der Regel“ zutreffen sollen. Mit der Formulierung als Soll- bzw. Regelvorschrift hat der Wille des Plangebers, dass auch in den nicht in Z 39 Satz 2 genannten Fällen Ausnahmen möglich sein sollen, zumindest andeutungsweise im Normtext seinen Niederschlag gefunden.
Welche besonderen Voraussetzungen neben der in Z 39 Abs. 2 Satz 1 genannten Diskrepanz zwischen Tragfähigkeit und Erreichbarkeit in einem nicht dünn besiedelten Bereich vorliegen müssen, damit ein Abweichen von den in Z 39 Abs. 1 genannten Kriterien gerechtfertigt ist, hat der Antragsgegner nicht bestimmt. Insoweit hat er den Regionalen Planungsgemeinschaften einen Abwägungsspielraum belassen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift erfüllen nur dann die Merkmale eines die nachfolgende Ebene bindenden Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Soll-Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch wenigstens bestimmbar sind (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, a.a.O., S. 304 f., RdNr. 10). Wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, bestehen im Übrigen aus seiner Sicht etwa keine Bedenken, bei der Neuaufstellung des Regionalen Entwicklungsplan für die Planungsregion (...) den Ortsteil I. der Antragstellerin aufgrund der besonderen örtlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten auch künftig als Grundzentrum auszuweisen.
2.2.1.2. Inhaltlich nicht zu beanstanden ist auch die Regelung in Z 39 Absatz 3 LEP 2010, wonach im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zum Regionalen Entwicklungsplan mit den Kommunen, in denen ein Zentraler Ort festgelegt wird, dieser im Einvernehmen mit ihnen räumlich abgegrenzt werden soll.
Wie oben bereits dargelegt, sind gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG LSA in den Regionalen Entwicklungsplänen, soweit erforderlich, die Zentralen Orte der unteren Stufe (Grundzentren) festzulegen. Nach § 2b Abs. 1 Satz 2 LPlG LSA ist der Zentrale Ort im Raumordnungsplan durch den Träger der Planung festzulegen. Der Zentrale Ort ist nach § 2b Abs. 1 Satz 1 LPlG LSA ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil als zentrales Siedlungsgebiet einer Gemeinde einschließlich seiner Erweiterungen im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Aus diesen gesetzlichen Vorgaben, die einer Abwägung nicht zugänglich sind, folgt, dass es letztlich den Regionalen Planungsgemeinschaften obliegt, den Zentralen Ort festzulegen. Die Herstellung des Einvernehmens der Gemeinde ist nicht erforderlich. Dem entsprechend begegnet es auch keinen Bedenken, wenn in der Begründung zu Z 39 Absatz 3 ausgeführt wird, dass im Falle des fehlenden Einvernehmens und einer fehlenden Einigung nach Anhörung durch die oberste Landesplanungsbehörde der Träger der Planung die räumliche Abgrenzung vornimmt. Insoweit handelt es sich lediglich um eine Klarstellung der sich bereits aus dem Gesetz ergebenden Aufgabenverteilung.
2.2.2. Auch das Ziel Z 136 Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ lässt keine materiellen Mängel erkennen.
2.2.2.1. Dieses Ziel zählt zum zulässigen Inhalt eines Landesentwicklungsplans. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 b) LPlG LSA soll ein solcher Plan im Rahmen der Festlegungen zur anzustrebenden Freiraumstruktur auch nutzungsbezogene Festlegungen für Rohstoffgewinnung enthalten. Dieses Ziel konnte der Antragsgegner auch in der Weise bestimmen, dass er die streitgegenständliche Fläche als Vorranggebiet festsetzte. Nach § 3 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 LPlG LSA können die Festlegungen nach den Absätzen 5 und 6 auch Gebiete bezeichnen, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind (Vorranggebiete).
2.2.2.2. Der Plan leidet auch nicht unter den gerügten Abwägungsmängeln.
Die einzelnen Regelungen, die mit der Festsetzung des Vorranggebiets verknüpft sind, ergeben sich aus den Zielen Z 133 bis 135. Maßgeblich ist vor allem das Ziel Z 134. Danach dient das Vorranggebiet dem Schutz von erkundeten Rohstoffvorkommen, insbesondere vor Verbauung und somit der vorsorgenden Sicherung der Versorgung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen (Lagerstättenschutz). Aus der Begründung sowie den näheren Erläuterungen des Antragsgegners in seinem Schriftsatz vom 05.07.2013 ergibt sich, dass das festgesetzte Vorranggebiet in seiner Rechtswirkung auf eine solche vorsorgende Sicherung beschränkt sein soll. Auf der Ebene der Landesplanung geht es nur darum, die langfristige Verfügbarkeit zu gewährleisten. Die beabsichtigte Wirkung der Festlegung ist deshalb mit einer bauplanungsrechtlichen Veränderungssperre vergleichbar. Die fragliche Fläche soll für etwaige Abbauvorhaben offen bleiben. Mit der Festlegung soll hingegen noch keine Grundentscheidung zugunsten eines Abbaus, geschweige denn für eine Gewinnung in bestimmter Art oder bestimmtem Umfang, getroffen werden. Über das „Ob“ und das „Wie“ eines Abbaus soll erst auf untergeordneten Ebenen entschieden werden. Deshalb ist in der Begründung zum Ziel 134 auch lediglich ausgeführt, Vorhaben zur Gewinnung stehe „grundsätzlich nichts entgegen“ (vgl. zum Ganzen: Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 92).
Ausgehend von dieser Zielstellung und in Anwendung der oben (2.2.1.1. b]) genannten Grundsätze lässt die Abwägung, die der Antragsgegner hinsichtlich des im Ziel Z 136 festgelegten Vorranggebiets XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ vorgenommen hat, keine Rechtsfehler erkennen.
a) Der Antragsgegner hat auch zu diesem Ziel der Raumordnung eine Abwägung vorgenommen, wie sich aus den umfangreichen Abwägungsvorschlägen zu den insoweit geltend gemachten Einwendungen ergibt.
Rechtlich nicht zu beanstanden ist dabei die Entscheidung des Antragsgegners, die ausgewiesene Fläche überhaupt für eine spätere Rohstoffgewinnung zu sichern. Gemäß § 2a Nr. 17 Satz 2 LPlG LSA sind Rohstofflagerstätten unter Beachtung der Standortgebundenheit zur Rohstoffgewinnung zu sichern, um eine langfristige Versorgung der Volkswirtschaft zu gewährleisten. Soweit der Antragsgegner hierbei in tatsächlicher Hinsicht davon ausging, dass in dem festgelegten Gebiet Hartgestein in einer für die Rohstoffgewinnung in Betracht kommenden Qualität und Menge vorhanden ist, hat die Antragstellerin die Richtigkeit dieser Annahme nicht in Frage gestellt. Für entsprechende Zweifel bestehen auch keine greifbaren Anhaltspunkte. Ist aber deshalb davon auszugehen, dass die festgelegte Fläche als Gebiet für die Rohstoffgewinnung geeignet ist, liegt die Grundentscheidung für die Abbausicherung im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Insoweit kann offen bleiben, ob dem Umstand, dass das Rohstoffvorkommen das „nördlichste“ im Bundesgebiet ist, besondere Bedeutung beizumessen ist. Ein Abwägungsfehler ist in dieser Entscheidung nicht schon deshalb zu sehen, weil derzeit noch nicht im Einzelnen feststeht, ob und zu welchem Zeitpunkt das Hartgestein abgebaut werden wird. Zweck der Vorranggebietsfeststellung ist die langfristige Lagerstättensicherung. Nach derzeitiger Prognose des Antragsgegners liegen ohne Erweiterung und bei gleich bleibender Förderung die Reichweiten zwischen etwa 10 und 28 Jahren. Da rechnerisch die durchschnittliche Lebensdauer der Hartgesteinsgewinnung im Bereich des Flechtinger Höhenzuges nur noch knapp 20 Jahre beträgt, sollen mit dem LEP 2010 zusätzliche Bereiche der Hartgesteinlagerstätte „Flechtinger Höhenzug“ als Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung gesichert werden. Da das Vorkommen dieses Rohstoffes örtlich begrenzt ist, ist dem Plangeber bei der Sicherung der Lagerstätten durch Vorranggebiete ein großer Ermessensspielraum eingeräumt. Zudem hat er maßgeblich darauf abgestellt, dass es sich um ein oberflächennahes Gesteinsvorkommen handelt, was einen Abbau erleichtert.
b) Der Antragsgegner hat auch die Belange berücksichtigt, die nach Lage der Dinge in die Abwägung einzustellen waren und hat hierbei weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
aa) Für die Antragstellerin ist insbesondere von Belang, dass sie durch die Ausweisung der Vorrangfläche in ihrer Planungshoheit und ihren kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten beeinträchtigt wird, weil der ausgewiesene Bereich einer weiteren Bebauung nicht mehr offensteht. Diese beeinträchtigende Auswirkung hat der Antragsgegner bei seiner Abwägung aber schon deshalb nicht verkannt, weil sie nicht nur offensichtlich ist, sondern sogar im Ziel Z 134 ausdrücklich als Zweck der Vorranggebietsausweisung festgelegt wird. Offensichtlich ist dabei auch der flächenmäßige Umfang der planerischen Einschränkung, weil sich dieser ohne weiteres aus der zeichnerischen Darstellung ergibt. Nur soweit die früher selbständigen Gemeinden, aus denen die Antragstellerin hervorgegangen ist, im Aufstellungsverfahren dargelegt haben, inwieweit sie von dem Vorranggebiet in ihren gemeindlichen Planungen konkret beeinträchtigt werden, war der Antragsgegner gehalten, sich mit diesem Aspekt im Rahmen seiner Abwägung ausdrücklich und im Einzelnen auseinanderzusetzen (vgl. dazu Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 96, OVG BBg, Urt. v. 27.08.2003 – 3 D 5/99.NE –, juris, RdNr. 193).
Der Vortrag im Normenkontrollverfahren, es liege ein Bebauungsplan vor, bleibt im Übrigen unsubstantiiert. Gleiches gilt für die Aussage, der Ortsteil M. der früher selbständigen Gemeinde E. befinde sich mit vorhandener Wohnbebauung überwiegend im ausgewiesenen Vorranggebiet. Nach der zeichnerischen Darstellung liegt der südliche Teil des Vorranggebiets vielmehr östlich bzw. nordöstlich der Ortslage, wo teilweise bereits der Abbau von Hartgestein stattfindet. Der von der Antragstellerin eingereichten Vergrößerung eines Ausschnitts aus dem LEP 2010 lässt sich nicht entnehmen, wo genau sich die Ortslage M. befindet und ob das Vorranggebiet den bebauten Bereich bzw. den Bereich betrifft, der im Flächennutzungsplan der ehemaligen Gemeinde E. als Mischgebiet ausgewiesen ist. Es bleibt der Regionalplanung vorbehalten, die genauen Grenzen des Vorranggebiets zu konkretisieren.
Ohne Erfolg bleibt auch das Vorbringen der Antragstellerin, es bestünden Zielkonflikte mit angrenzender Wohnbebauung, und es sei mit erhöhtem Schwerlastverkehr durch Abbau zu rechnen, wobei insbesondere das Sondergebiet „Archäologisches Zentrum“ der Ortschaft R. betroffen sei. Gleiches gilt für den Vortrag, die Nähe des Vorranggebiets zu den ausgewiesenen Flächen für Windenergieanlagen bringe bei einem Abbau auch gravierende Änderungen der Thermik mit sich, welches großen Einfluss auf den Betrieb und Ertrag habe. Auch insoweit geht es um Fragen, denen bei der angefochtenen landesplanerischen Festlegung noch keine maßgebliche Bedeutung zukommt. Die Festlegung des streitigen Vorranggebiets enthält – wie dargelegt – keine Aussage darüber, wo konkret ein Abbau erfolgen wird, der zu den von der Antragstellerin genannten Konflikten führen wird. Zwar trifft der Antragsgegner eine planerische Grundentscheidung, die solche Auswirkungen in einem mehr oder weniger großen Ausmaß wahrscheinlich werden lässt. Die Schaffung einer solchen Wahrscheinlichkeit muss aber nicht als solche bereits auf der streitgegenständlichen Planungsebene abwägend berücksichtigt werden; denn ihr fehlt der hierfür erforderliche planerische Verdichtungsgrad (vgl. Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 99). Erst auf der Ebene der auf einen Abbau abzielende Planungen oder Entscheidungen konkretisiert und verdichtet sich die Frage, welche Bereiche im Einzelnen und in welcher Weise von Abbaumaßnahmen berührt sein werden. Erst dann wird erkennbar, wer in welcher Weise und in welchem Maße betroffen ist und deshalb auch verlangen kann, dass seine Interessen in der Abwägung berücksichtigt werden. Die Ausweisung eines bloßen Lagerstättenschutzes lässt diese Belange noch nicht hinreichend erkennen (vgl. Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 99).
bb) Die Entscheidung des Antragsgegners, das streitige Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ festzusetzen, ist auch nicht im Hinblick auf die Belange der Landwirtschaft abwägungsfehlerhaft. Auch diese Belange hat der Antragsgegner erkannt und in die Abwägung eingestellt.
So lehnte der Landesbauernverband Sachsen-Anhalt e.V. (vgl. lfd. Nr. 80 f. der Abwägungstabelle, S. 558, Band 20300 / 2 - 60, Bl. 288), Rohstoffgewinnung u.a. im streitigen Vorranggebiet ab und forderte eine Änderung dieser Ausweisung in ein Vorranggebiet für Landwirtschaft. Rohstoffgewinnung auf diesem großflächigen Gebiet zu betreiben, würde die Existenz bestehender Landwirtschaftsbetriebe wegen der mit der Rohstoffgewinnung einhergehenden Vernichtung von landwirtschaftlicher Fläche bedrohen. Eine erhebliche Anzahl von landwirtschaftlichen Arbeitsplätzen, einschließlich denen in der Tierhaltung, wäre unwiederbringlich gefährdet. Das Wertschöpfungsvolumen in diesem Gebiet durch landwirtschaftliche Nutzung sei auf Dauer größer als bei einem Gesteinsabbau. Außerdem leiste die Landwirtschaft in diesem Areal einen wichtigen dauerhaften Beitrag zur Stärkung des ländlichen Raums. In der zu erwartenden Geltungsdauer des LEP 2010 werde der Abbau auf der gesamten ausgewiesenen Fläche nicht zu erwarten sein. Erschlossene Steinbrüche deckten den aktuellen und zu erwartenden Bedarf. Man sollte konsequent prüfen, wie bereits die geplanten und bergbaurechtlich genehmigten Gebietsausweisungen rückgängig gemacht werden könnten. Die Sicherung der Rohstoffgewinnung im Rahmen des LEP 2010 erfordere, dass zunächst der tatsächliche Bedarf an Rohstoffen ermittelt werde. Diese Bedarfsermittlung müsse einfließen in eine Abwägung der unterschiedlichen Interessen zwischen landwirtschaftlicher Bodennutzung und (großflächiger) Rohstoffgewinnung. Dabei habe die Abwägung derart zu erfolgen, dass der Erhalt hochwertiger Böden Vorrang gegenüber der Rohstoffgewinnung haben müsse.
Im Abwägungsvorschlag führte der Antragsgegner hierzu (nochmals) aus, wegen der Standortgebundenheit von Rohstoffen und der Bedeutung der hier vorhandenen Rohstofflagerstätte sei in Teilbereichen in der Abwägung der Rohstoffsicherung der Vorrang eingeräumt worden. Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung würden festgelegt, um Rohstofflagerstätten vor entgegenstehenden Nutzungen insbesondere vor Verbauung zu sichern und die vorsorgende Sicherung der Versorgung der Volkswirtschaft mit Rohstoffen zu gewährleisten. Die Lagerstätte „Flechtinger Höhenzug“ sei das nördlichste Vorkommen an hochwertigen Hartgesteinen in der Bundesrepublik Deutschland überhaupt und somit von überregionaler Bedeutung. Teilbereiche würden seit Jahrzehnten intensiv wirtschaftlich genutzt und lieferten hochqualitative zertifizierte Baustoffe insbesondere für den Straßenbau. Der mittel- und langfristige Vorratsvorlauf der einzelnen Tagebaue sei sehr unterschiedlich. Ohne Erweiterung und bei gleich bleibender Förderung lägen die Reichweiten zwischen etwa 10 und 28 Jahren. Da rechnerisch die durchschnittliche Lebensdauer der Hartgesteinsgewinnung im Bereich des Flechtinger Höhenzuges nur noch knapp 20 Jahre betrage, sollten mit dem LEP 2010 zusätzliche Bereiche der Hartgesteinlagerstätte „Flechtinger Höhenzug“ als Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung gesichert werden. Mit dem Landesentwicklungsplan würden keine Festlegungen getroffen über Umfang, Lage, Betriebsführung oder zeitliche Aspekte eines Vorhabens zur Gewinnung der Rohstoffe. Bei der Aufstellung des LEP 2010 sei eine Umweltprüfung i.S. der Richtlinie 2001/42/EG vom 27.Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Programme und Pläne durchzuführen (Strategische Umweltprüfung). Es erfolge eine Bewertung der Planfestlegung entsprechend der Planungsebene des Landesentwicklungsplans; es erfolge dagegen keine Umweltverträglichkeitsprüfung eines eventuellen konkreten Vorhabens. Dessen Auswirkungen auf alle Schutzgüter würden im Rahmen des ggf. durchzuführenden Genehmigungs-/Zulassungsverfahrens eingehend geprüft. Im Ergebnis der Abwägung der zum 2. Entwurf vorgebrachten Hinweise insbesondere zur Großräumigkeit der Festlegung, zu Belangen von Natur und Landschaft im Bereich des Flechtinger Höhenzuges und zur geologischen Erkundung der Lagerstätte werde das Vorranggebiet verkleinert. Im LEP 2010 würden keine Vorranggebiete für Landwirtschaft festgelegt. Rohstoffsicherung könne nicht bedarfsabhängig erfolgen. Bedarfsprognosen hätten sich durchweg als untauglich erwiesen. Weiterhin müsse beachtet werden, dass Bodenschätze standortgebunden und endlich seien und für nachfolgende Generationen nicht durch andere Nutzungen überplant werden.
Eine Auseinandersetzung mit den Belangen der Landwirtschaft und eine Abwägung mit der – aus Sicht des Plangebers vorrangigen – Sicherung der Rohstofflagerstätte haben damit stattgefunden. Auch im Ergebnis ist es nicht zu beanstanden, der Sicherung des Rohstoffvorkommens angesichts der Standortgebundenheit vor den Belangen der Landwirtschaft den Vorzug zu geben. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass Landwirtschaft erst dann aufgegeben werden muss, wenn es tatsächlich zum Abbau kommt. Bis dahin ist landwirtschaftliche Nutzung weiterhin möglich.
cc) Die Abwägung ist schließlich auch nicht im Hinblick auf die Belange des Umwelt- und Naturschutzes fehlerhaft. Auch diese Belange hat der Antragsgegner bei seiner Abwägungsentscheidung, das in Rede stehende Vorranggebiet auszuweisen, in rechtlich nicht zu beanstandender Weise abgewogen.
Nach § 14b UVPG i.V.m. der Anlage 3 Nr. 1.5 war hierzu u.a. bei Raumordnungsplänen nach § 8 ROG (1998), also bei Raumordnungsplänen für das Landesgebiet, eine Strategische Umweltprüfung (SUP) durchzuführen. Gemäß § 16 Abs. 4 UVPG wird, wenn für die Aufstellung eines Raumordnungsplans nach diesem Gesetz eine Verpflichtung zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung besteht, hierfür eine Umweltprüfung nach den Vorschriften des Raumordnungsgesetzes durchgeführt. Auch schon vor dem Inkrafttreten des durch Gesetz vom 22.12.2008 (BGBl I S. 2986) eingefügten Abs. 4 des § 16 UVPG am 30.06.2009 galt, dass die europarechtlichen Anforderungen an die Umweltprüfung hinsichtlich der Raumordnungspläne bereits Eingang in § 7 Abs. 5 bis 10 ROG 1998 gefunden hatten und sich aus der Sicht der Rechtsanwendung daneben aus dem UVPG keine weiteren Besonderheiten ergaben (vgl. Leidinger, in: Hoppe [Hrsg.] UVPG, 3. Aufl., Anlage 3 UVPG RdNr. 21, m.w.N.). So bestimmte § 7 Abs. 5 ROG 1998 in der Fassung vom 24.06.2004 (BGBl I S. 1359), dass bei der Aufstellung und Änderung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. EG Nr. L 197 S. 30) durchgeführt wird und in dem dabei gemäß den Kriterien des Anhangs I der Richtlinie 2001/42/EG zu erstellenden Umweltbericht die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung des Raumordnungsplans auf die Umwelt hat, sowie anderweitige Planungsmöglichkeiten unter Berücksichtigung der wesentlichen Zwecke des Raumordnungsplans zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten sind. Der Umweltbericht konnte als gesonderter Teil in die Begründung des Raumordnungsplans nach Absatz 8 aufgenommen werden. In Übereinstimmung damit bestimmte § 3 Abs. 8 LPlG LSA, dass bei der Aufstellung, Änderung und Ergänzung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. EG Nr. L 197 S. 30) durchzuführen und dabei ein Umweltbericht entsprechend den §§ 3a und 3b zu erstellen ist. Dies ist hier geschehen.
Der Antragsgegner hat die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen des Plans auf Menschen, menschliche Gesundheit, Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, Kultur- und sonstige Sachgüter einschließlich Wechselwirkungen zwischen diesen Schutzgütern betrachtet und einen entsprechenden Umweltbericht erstellen lassen. Insbesondere auch die voraussichtlichen Auswirkungen des streitigen Vorranggebiets auf die genannten Schutzgüter sind Gegenstand dieses Umweltberichts. Er befasst sich mit den zu erwartenden Auswirkungen auf die in der Umgebung gelegenen FFH-Gebiete „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ (DE 3734 301 = FFH 0048), „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“ (DE 3633 301 = FFH 0023) und „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ (DE 3733 301 = FFH 0287). Der Umweltbericht beschreibt und bewertet im Einzelnen die Umweltauswirkungen, die ein Rohstoffabbau für die einzelnen Schützgüter haben kann. Er kommt zu dem Ergebnis, dass aufgrund des in der Strategischen Umweltprüfung identifizierten hohen Konfliktpotenzials mit Natura-2000-Gebieten eine Anpassung der Flächenabgrenzung erfolge, um mögliche Beeinträchtigungen weitgehend zu vermeiden. In Kapitel 5 (FFH-Verträglichkeitseinschätzung, S. 90 f.) wurde angegeben, durch die im 1. Entwurf zum LEP 2010 vorgesehene Abgrenzung der Vorrangfestlegung habe ein mittleres bis hohes Konfliktpotenzial aufgrund von Beeinträchtigungen der FFH-Gebiete „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“, „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ durch direkte Wirkungen zwischen Gebiet und Abgrenzung der Festlegung bestanden. Durch eine Verkleinerung und räumliche Optimierung des Vorranggebiets habe das Konfliktpotenzial deutlich reduziert werden können. Durch die Einhaltung eines ausreichenden Abstands seien nun keine Beeinträchtigungen mehr für das FFH-Gebiet „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“ zu erwarten. Für die Gebiete „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ habe das Konfliktpotenzial auf ein geringes bis mittleres Niveau reduziert werden können. Die möglichen Konflikte seien durch Konkretisierung des Vorranggebietes in den Regionalen Entwicklungsplänen und geeignete Maßnahmen zur Schadensbegrenzung bei einer eventuellen Projektplanung voraussichtlich vermeidbar. Durch die deutliche Verkleinerung des Vorranggebiets könne zudem von einem insgesamt reduzierten Konfliktpotenzial für alle betrachteten Umweltziele ausgegangen werden.
Den Umweltbericht, der gemäß § 3 Abs. 4 Satz 2 LPlG LSA bei der Abwägung zu berücksichtigen ist, hat sich der Antragsgegner bei seiner Abwägungsentscheidung zueigen gemacht.
Ausgehend von dem Umweltbericht ist nicht ersichtlich, dass die Ausweisung des Vorranggebietes für Rohstoffgewinnung XX. „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“, mit der der Antragsgegner eine Sicherung der Hartgesteinlagerstätte vor anderweitigen Nutzungen bezweckt, unter Berücksichtigung der möglichen Umweltauswirkungen abwägungsfehlerhaft ist. Dies könnte etwa dann angenommen werden, wenn ein (künftiger) Abbau des Rohstoffes aufgrund der Belegenheit der ausgewiesenen Lagerstätten innerhalb oder in der Nähe eines Schutzgebiets von vorn herein ausgeschlossen wäre. Dies lässt sich indes nicht feststellen.
(1) Dem FFH-Gebiet „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“, wo auch das Naturschutzgebiet „Wellenberg-Rüsterberg“ liegt, wird folgende Bedeutung beigemessen: „Halbtrockenrasen mit Vorkommen zahlreicher gefährdeter Pflanzenarten, die hier ihre nördliche Verbreitungsgrenze erreichen. Lebensraum zahlreicher gefährdeter Tierarten. Das Gebiet liegt südlich des im LEP 2010 dargestellten mittleren Lagerstättenfeldes, das (nur) bis an die Bundesstraße B 245 heranreicht, so dass es insoweit keine Überlappungen mit dem FFH-Gebiet gibt. Bereits jetzt erfolgt dort auf einer Teilfläche der Abbau des Hartgesteins.
(2) Das FFH-Gebiet „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“ wird beschrieben als „naturnahes Fließgewässer mit Bedeutung als Lebensraum stark gefährdeter Libellenarten“. Die beiden geschützten Gewässerarme befinden sich nördlich der Landesstraße L 43; die nördliche Lagerstätte des Vorranggebiets liegt hingegen südlich der L 43, so dass es auch insoweit keine Überschneidungen gibt. Auch dort findet bereits Hartgesteinsabbau statt.
(3) Das FFH-Gebiet „Wälder am Flechtinger Höhenzug“, das sich auf vier Teilflächen verteilt, wird beschrieben mit „naturnah strukturierte Buchen- und Eichenwälder, zum Teil bedeutsame Altholzbestände.“ Das mittlere Lagerstättenfeld des streitigen Vorranggebiets grenzt an die östliche der vier Teilflächen, die südwestlich des zur Stadt Haldensleben gehörenden Ortsteils S. liegt. Nach der zeichnerischen Darstellung dürfte eine Überschneidung der Gebiete nicht vorliegen. Auf der Ebene der Regionalplanung kann das Vorranggebiet dergestalt konkretisiert werden, dass eine Überschneidung ausgeschlossen ist.
Nicht zu beanstanden sind dem entsprechend die Annahmen des Umweltberichts, dass – aufgrund der deutlichen Verkleinerung des Vorranggebiets – durch die Einhaltung eines ausreichenden Abstands (nunmehr) keine Beeinträchtigungen für das FFH-Gebiet „S. und K. im Ohre-Aller-Hügelland“ mehr zu erwarten seien, für die Gebiete „Wälder am Flechtinger Höhenzug“ und „Olbe- und Bebertal südlich Haldensleben“ das Konfliktpotenzial auf ein geringes bis mittleres Niveau habe reduziert werden können und die möglichen Konflikte durch Konkretisierung des Vorranggebietes im Regionalen Entwicklungsplan und geeignete Maßnahmen zur Schadensbegrenzung bei einer eventuellen Projektplanung voraussichtlich vermeidbar sein werden. Handelt es sich bei der streitgegenständlichen Festlegung um eine bloße Rohstoffsicherungsmaßnahme, ist es im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden, dass die im Umweltbericht angesprochenen möglichen Konflikte nicht bereits auf der Ebene der Landesplanung abschließend gelöst werden. Dies darf der regionalen Planungsebene oder ggf. der Ebene der Genehmigung konkreter Abbauvorhaben vorbehalten bleiben (vgl. Urt. d. Senats v. 23.01.2014, a.a.O., RdNr. 101).
Der Festlegung des Vorranggebiets für Rohstoffgewinnung „Hartgestein Flechtinger Höhenzug“ steht auch nicht entgegen, dass die beiden nördlichen Teilflächen innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs der Landschaftsschutzverordnung „Flechtinger Höhenzug“ vom 27.01.1993 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Magdeburg, S. 51) liegen (vgl. dazu die Einwendungen das NABU, S. 563 der Abwägungstabelle). Der Abbau des Hartgesteins ist wegen der Lage innerhalb des Landschaftsschutzgebiets nicht von vorn herein ausgeschlossen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 dieser Verordnung stehen die Erkundung und der Ausbau von Lagerstätten zur Förderung u.a. von Bodenschätzen, soweit diese nach den bergrechtlichen Vorschriften keines zugelassenen Betriebsplanes bedürfen, unter einem Erlaubnisvorbehalt. Nach § 3 Abs. 2 der Verordnung wird die Erlaubnis auf Antrag erteilt, wenn der Charakter des Landschaftsschutzgebiets und der besondere Schutzzweck (§ 2) nicht beeinträchtigt werden. Für den Abbau von Hartgestein, der zudem den Verbotstatbeständen des § 4 Nr. 4 und 8 dieser Verordnung sowie des § 26 Abs. 2 BNatSchG zuwider laufen dürfte (vgl. Beschl. d. Senats v. 08.11.2004 – 2 L 213/03), kann gemäß § 67 Abs. 1 BNatSchG eine Befreiung gewährt werden, wenn (1.) dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist oder (2.) die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist nicht bereits auf der Ebene der Landesplanung zu entscheiden.
c) Ein Abwägungsfehler wegen anderer, ggf. gegen die Ausweisung des Vorranggebiets sprechender Belange, ist nicht erkennbar. Eine Abwägung ist nicht schon deshalb fehlerhaft, weil der Plangeber im Ergebnis einem bestimmten Belang – hier der Rohstoffsicherung – den Vorrang gibt und deshalb notwendigerweise andere, konkurrierende Belange zurückstellen muss.
2.3. Der LEP 2010 lässt auch sonst keine Abwägungsmängel erkennen, die die Unwirksamkeit des Plans insgesamt oder der von der Antragstellerin angegriffenen Festlegungen zur Folge haben. Dies gilt insbesondere für die von der Regionalen Planungsgemeinschaft in ihrem Schreiben an den Antragsgegner vom 03.11.2011 gerügten Fehler, auf die die Antragstellerin hingewiesen hat.
a) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat insbesondere geltend gemacht, den Regionalen Planungsgemeinschaften würden im LEP 2010 Mehraufgaben aufgelastet, die so im LPlG LSA nicht vorgesehen seien.
Wie oben dargelegt, stellt die Zuweisung von Aufgaben an die folgende regionale Planungsebene kein Ziel der Raumordnung dar. Selbst wenn ein Abwägungsmangel darin liegen sollte, dass sich der Antragsgegner mit den Belangen der Regionalen Planungsgemeinschaften bezüglich ihrer finanziellen und personellen Ausstattung zur Bewältigung dieser zusätzlichen Aufgaben nicht abwägungsfehlerfrei befasst hat, würde dies nicht zur Aufhebung des LEP 2010 insgesamt oder der von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen führen. Ist eine untergesetzliche Rechtsvorschrift wegen eines Mangels ungültig, muss sie nicht zwangsläufig nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO in vollem Umfang für unwirksam erklärt werden; ist nur ein abtrennbarer Teil der Norm fehlerhaft, so kommt eine Erklärung der Teilunwirksamkeit in Betracht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.03.2002, a.a.O., RdNr. 27 in juris). Es ist nicht ersichtlich, dass der LEP 2010 insgesamt mit der Wirksamkeit der von der Planungsgemeinschaft genannten möglicherweise unwirksamen Aufgabenzuweisung steht und fällt, so dass ein etwaiger Mangel nur die Teilunwirksamkeit der Verordnung zur Folge hätte und den Bestand des Regelwerkes im Übrigen unberührt ließe. Der Antragsgegner hätte die übrigen Planaussagen des LEP 2010 aller Voraussicht nach auch dann getroffen, wenn er gewusst hätte, dass die Aufbürdung zusätzlicher Aufgaben unwirksam sein sollte.
b) Die Regionale Planungsgemeinschaft (...) hat ferner unter Nennung einzelner Beispiele beanstandet, dass im Textteil vielfach eine ausreichende Begründung zu verschiedenen Festsetzungen fehle.
Zwar fordert § 3 Abs. 13 LPlG LSA, dass dem Raumordnungsplan eine Begründung beizufügen ist, die den Inhalt des Raumordnungsplans erläutert und das Abwägungsergebnis nach § 3 Abs. 4 LPlG LSA darstellt. Das Fehlen einer Begründung dürfte zwar zur Unwirksamkeit des Raumordnungsplans führen (vgl. Runkel, in: Spannowsky / Runkel / Goppel, ROG, § 7 RdNr. 55). Die bloße Unvollständigkeit der Begründung stellt aber gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 2 LPlG LSA einen unbeachtlichen Mangel dar. Im Übrigen liegt – materiell – ein Abwägungsmangel nicht schon dann vor, wenn der Planungsträger den vorgebrachten Einwendungen nicht folgt.
Soweit der Regionalen Planungsgemeinschaft (...) darin zu folgen sein sollte, dass sich der Begründung und den Abwägungsprotokollen nicht entnehmen lasse, ob sich der Antragsgegner gemäß dem in § 1 Abs. 2 LPlG LSA normierten Gegenstromprinzip in ausreichender Weise mit den Belangen der nachgeordneten Planungsträger und Landkreise, insbesondere mit den in den Regionalenentwicklungsplänen bereits festgelegten Zielen und Grundsätzen der Raumplanung auseinandergesetzt und diese untereinander und gegeneinander abgewogen habe, könnte dies zwar darauf hindeuten, dass bezüglich einzelner Festsetzungen ein Abwägungsmangel vorliegt. Dies würde aber in aller Regel nur zur Folge haben, dass einzelne oder zusammenhängende Festlegungen, nicht aber der gesamte LEP 2010 unwirksam wäre.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 Sätze 1 und 2, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 709 Sätze 1 und 2, 708 Nr. 11 ZPO
§ 4 ROG
§ 5 LPlG
§ 7 LPlG
§ 7 ROG
§ 12 ROG
§ 3 ROG
§ 10 ROG
§ 28 ROG
§ 9 LPlG
§ 2b LPlG
§ 14b UVPG
§ 8 ROG
§ 16 UVPG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 Nr. 1 LPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LPlG
§ 5 Abs. 2 LPlG
§ 3a Abs. 3 Halbsatz 1 LPlG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 6 Satz 1 ROG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 LPlG
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 LPlG
§ 28 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 12 Abs. 1 bis 4 ROG
§ 9 Abs. 2 LPlG
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG
§ 28 Abs. 3 ROG
§ 6 Abs. 2 oder die Vorschriften
§ 2b Abs. 2 LPlG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 3 Abs. 4 Satz 3 LPlG
§ 2b Abs. 1 Satz 3 LPlG
§ 2b Abs. 1 Satz 2 LPlG
§ 2b Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 3 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 LPlG
§ 2a Nr. 17 Satz 2 LPlG
§ 16 Abs. 4 UVPG
§ 7 Abs. 5 bis 10 ROG
§ 7 Abs. 5 ROG
§ 3 Abs. 8 LPlG
§ 3 Abs. 4 Satz 2 LPlG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 13 LPlG
§ 3 Abs. 4 LPlG
§ 9 Abs. 2 Nr. 2 LPlG
§ 1 Abs. 2 LPlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2a Nr. 3d) Zweites Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes
§ 10 des Ausführungsgesetzes
§ 5 Abs. 3 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Raumordnungsgesetzes
§ 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches
§ 3 Abs. 4 Sätze 1 und 3 LPG LSA wie auch nach ______________ sind die Grundsätze der Raumordnung
§ 3 Abs. 2 der Verordnung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2013, 712
BVerwGE 81, 307
BVerwGE 90, 329
NVwZ 2002, 869
NVwZ 1983, 347
BVerwGE 138, 301
NVwZ 2001, 1063
NordÖR 2011, 277
NVwZ-RR 1996, 429
4 K 17/11
4 N 08.70
4 NB 10.88
8 C 11412/06
3 D 4/99
4 NB 20.91
4 BN 60.01
2 K 53/12
4 C 8.10
4 BN 26.05
4 BN 47.03
3 ROG am 30.06
3 D 5/99
4 K 9/99
22 N 92.25
4 K 17/06
4 N 2.95
16 UVPG am 30.06
2 L 213/03